62024CJ0151
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
5 päivänä maaliskuuta 2026 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2011/98/EU – Sellaisten kolmansista maista tulevien työntekijöiden oikeudet, joilla on yhdistelmälupa – 12 artikla – Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun – Kolmannen maan kansalainen – Perhesyistä myönnetty oleskelulupa – Sosiaaliturva – Asetus (EY) N:o 883/2004 – Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittaminen – 3 artikla – Sosiaaliturvan alan käsite – 70 artikla – Erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet – Sosiaaliavustus, joka on tarkoitettu äärimmäisen köyhyyden tilanteessa oleville ikääntyneille henkilöille – Myöntämisedellytykset – Poissulkeminen sellaisilta kolmansien maiden kansalaisilta, joilla ei ole pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupaa
Asiassa C‑151/24 [Luevi] (
i
),
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Corte costituzionale (perustuslakituomioistuin, Italia) on esittänyt 27.2.2024 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 27.2.2024, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
vastaan
V. M.,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja F. Biltgen, varapresidentti T. von Danwitz, joka hoitaa ensimmäisen jaoston tuomarin tehtävää, sekä tuomarit I. Ziemele (esittelevä tuomari), A. Kumin ja S. Gervasoni,
julkisasiamies: J. Richard de la Tour,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Di Bella,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 7.5.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), edustajinaan P. Ciacci, M. Massa, C. Pulli ja M. Sferrazza, avvocati,
–
V. M., edustajinaan A. Guariso ja R. Randellini, avvocati,
–
Italian hallitus, asiamiehinään S. Fiorentino ja G. Palmieri, avustajanaan P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Hottiaux, B.-R. Killmann ja E. Montaguti,
kuultuaan julkisasiamiehen 10.7.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/98/EU (EUVL 2011, L 343, s. 1) 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Italiassa oleskeleva Albanian kansalainen V.M. ja Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (kansallinen sosiaaliturvalaitos (INPS), Italia) ja jossa on kyse siitä, että viimeksi mainittu kieltäytyi myöntämästä V.M:lle rahaetuutta, joka on varattu 65 vuotta täyttäneille (1.1.2019 alkaen 67 vuotta täyttäneille) henkilöille, jotka ovat heikossa taloudellisessa tilanteessa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2011/98
3
Direktiivin 2011/98 johdanto-osan 2, 19, 20, 24 ja 26 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
Eurooppa-neuvosto tunnusti Tampereella 15 ja 16 päivänä lokakuuta 1999 pidetyssä erityisistunnossaan, että on tarpeen yhdenmukaistaa kansallista oikeutta, joka koskee kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä ja oleskelun edellytyksiä. Samassa yhteydessä Eurooppa-neuvosto totesi erityisesti, että Euroopan unionin olisi varmistettava jäsenvaltioiden alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu ja että heille olisi pyrittävä suomaan tehokkaamman kotouttamispolitiikan avulla unionin kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin verrattavat oikeudet ja velvollisuudet. – –
– –
(19)
Koska asiasta ei ole annettu horisontaalista unionin lainsäädäntöä, kolmansien maiden kansalaisten oikeudet vaihtelevat sen mukaan, missä jäsenvaltiossa he työskentelevät ja mikä on heidän kansalaisuutensa. Johdonmukaisen maahanmuuttopolitiikan edelleen kehittämiseksi, unionin kansalaisten ja jossain jäsenvaltiossa laillisesti työskentelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeuksia koskevien erojen kaventamiseksi sekä maahanmuuttokysymyksiä koskevan voimassa olevan unionin säännöstön täydentämiseksi olisi säädettävä tiettyjen oikeuksien kokonaisuudesta, jotta voidaan tarkentaa erityisesti ne osa-alueet, joilla annetaan yhdenvertainen kohtelu jäsenvaltion omille kansalaisille ja sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joilla ei vielä ole pitkään oleskelleen henkilön asemaa. Tällaisten säännösten tarkoituksena on luoda yhdenvertaiset vähimmäistoimintaedellytykset unionissa, tunnustaa, että tällaiset kolmansien maiden kansalaiset osallistuvat unionin talouden rakentamiseen tekemällä työtä ja maksamalla veroja, sekä rajoittaa jäsenvaltion omien kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten välistä epäoikeudenmukaista kilpailua, joka aiheutuu viimeksi mainittujen mahdollisesta hyväksikäytöstä. Tässä direktiivissä olisi ’kolmannesta maasta tullut työntekijä’ määriteltävä kolmannen maan kansalaiseksi, jolle on myönnetty pääsy jonkin jäsenvaltion alueelle, joka oleskelee siellä laillisesti ja joka saa kansallisen oikeuden tai käytännön mukaisesti työskennellä siellä palkatussa työsuhteessa olevana tuossa jäsenvaltiossa, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta muissa unionin oikeuden säännöksissä olevan työsuhteen käsitteen tulkintaan.
(20)
Kaikilla jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla ja työskentelevillä kolmansien maiden kansalaisilla olisi oltava ainakin yhtäläiset oikeudet, jotka perustuvat yhdenvertaiseen kohteluun isäntäjäsenvaltionsa omien kansalaisten kanssa riippumatta siitä, missä tarkoituksessa tai millä perusteella he ovat alun perin saaneet maahantuloluvan. Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun tässä direktiivissä tarkemmin määritellyillä aloilla olisi myönnettävä paitsi sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joille on myönnetty pääsy johonkin jäsenvaltioon työntekoa varten, myös niille muuta tarkoitusta varten maahan päästetyille, joille on myönnetty pääsy kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoille unionin oikeuden muiden säännösten tai kansallisen oikeuden nojalla; näihin henkilöihin kuuluvat oikeudesta perheenyhdistämiseen 22 päivänä syyskuuta 2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY [(EUVL 2003, L 251, s. 12)] nojalla jäsenvaltioon päästetyt kolmannesta maasta tulleen työntekijän perheenjäsenet – –
– –
(24)
Kolmansista maista tulleita työntekijöitä olisi kohdeltava yhdenvertaisesti sosiaaliturvan osalta. Sosiaaliturvan alat on määritelty sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29 päivänä huhtikuuta 2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 883/2004 [(EUVL 2004, L 166, s. 1)]. Tämän direktiivin säännöksiä, jotka koskevat yhdenvertaista kohtelua sosiaaliturvan osalta, olisi sovellettava myös työntekijöihin, joille on myönnetty pääsy johonkin jäsenvaltioon suoraan kolmannesta maasta. Tällä direktiivillä ei kuitenkaan olisi myönnettävä kolmannesta maasta tulleille työntekijöille laajempia oikeuksia kuin ne, jotka voimassa oleva unionin oikeus jo tarjoaa sosiaaliturvan alalla jäsenvaltioiden välisen rajan ylittävässä tilanteessa oleville kolmansien maiden kansalaisille. Tällä direktiivin ei olisi myöskään myönnettävä oikeuksia unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle jäävissä tilanteissa, kuten silloin, kun on kyse kolmannessa maassa oleskelevista perheenjäsenistä. Tällä direktiivillä olisi myönnettävä oikeuksia ainoastaan niiden perheenjäsenten osalta, jotka tulevat kolmansista maista tulleiden työntekijöiden mukana oleskelemaan jäsenvaltiossa perheiden yhdistämisen perusteella, tai niihin perheenjäseniin, jotka jo oleskelevat laillisesti kyseisessä jäsenvaltiossa.
– –
(26)
Unionin oikeudessa ei rajoiteta jäsenvaltioiden toimivaltaa järjestää sosiaaliturvajärjestelmänsä. Jos unionin tason yhdenmukaistamista ei ole suoritettu, on kunkin jäsenvaltion asia säätää edellytykset, joiden perusteella sosiaaliturvaetuuksia myönnetään, sekä näiden etuuksien määrä ja kesto. Tätä toimivaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden olisi kuitenkin noudatettava unionin oikeutta.”
4
Direktiivin 2011/98 1 artiklassa, jonka otsikkona on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä direktiivissä säädetään:
– –
b)
jäsenvaltion alueella laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista riippumatta siitä, mitä tarkoitusta varten heille on alun perin myönnetty pääsy tuon jäsenvaltion alueelle, jolloin perustana on yhdenvertainen kohtelu tämän jäsenvaltion kansalaisten kanssa.
– –”
5
Kyseisen direktiivin 2 artikla, jonka otsikko on ”Määritelmät”, kuuluu seuraavasti:
”Tässä direktiivissä sovelletaan seuraavia määritelmiä:
a)
’kolmannen maan kansalaisella’ tarkoitetaan henkilöä, joka ei ole [SEUT] 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin kansalainen;
b)
’kolmannesta maasta tulleella työntekijällä’ tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista, jolle on myönnetty pääsy jonkin jäsenvaltion alueelle ja joka oleskelee siellä laillisesti ja joka kansallisen oikeuden tai käytännön mukaisesti saa työskennellä palkatussa työsuhteessa olevana tuossa jäsenvaltiossa;
c)
’yhdistelmäluvalla’ tarkoitetaan jäsenvaltion viranomaisten myöntämää oleskelulupaa, joka oikeuttaa kolmannen maan kansalaisen oleskelemaan laillisesti tuon jäsenvaltion alueella työntekoa varten;
– –”
6
Mainitun direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan:
a)
kolmansien maiden kansalaisiin, jotka hakevat lupaa oleskella jonkin jäsenvaltion alueella työntekoa varten;
b)
kolmansien maiden kansalaisiin, joille on unionin tai kansallisen oikeuden mukaisesti myönnetty pääsy jäsenvaltioon muuta tarkoitusta kuin työntekoa varten, jotka saavat työskennellä ja joille on myönnetty oleskelulupa [kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisestä kaavasta 13.6.2002 annetun neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1030/2002 [(EYVL 2002, L 157, s. 1)] mukaisesti; ja
c)
kolmansien maiden kansalaisiin, joille on unionin tai kansallisen oikeuden mukaisesti myönnetty pääsy jäsenvaltioon työntekoa varten.”
7
Saman direktiivin 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun”, säädetään seuraavaa:
”1.   Edellä 3 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitettuja kolmansista maista tulleita työntekijöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa seuraavilta osin:
– –
e)
sosiaaliturvan alat sellaisina kuin ne on määritelty asetuksessa [N:o 883/2004];
– –
2.   Jäsenvaltiot voivat rajoittaa yhdenvertaista kohtelua, joka perustuu
– –
b)
1 kohdan e alakohtaan, rajoittamalla tuon alakohdan nojalla myönnettyjä oikeuksia kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta, mutta ne eivät saa rajoittaa niitä työsuhteessa olevien tai vähintään kuuden kuukauden ajan työsuhteessa olleiden ja työttömiksi työnhakijoiksi rekisteröityjen kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta.
Lisäksi jäsenvaltiot voivat päättää, ettei 1 kohdan e alakohtaa perhe-etuuksien osalta sovelleta kolmannen maan kansalaisiin, joilla on lupa työskennellä jäsenvaltion alueella enintään kuuden kuukauden ajan, kolmannen maan kansalaisiin, joille on myönnetty maahan pääsy opiskelua varten, tai kolmannen maan kansalaisiin, joilla on lupa työskennellä viisumin perusteella;
– –
3.   Oikeus 1 kohdassa säädettyyn yhdenvertaiseen kohteluun ei rajoita jäsenvaltion oikeutta peruuttaa tämän direktiivin nojalla myönnetty oleskelulupa, muuta tarkoitusta kuin työntekoa varten myönnetty oleskelulupa tai jokin muu lupa työskennellä jäsenvaltiossa taikka kieltäytyä uusimasta tällaista lupaa.
– –”
Asetus N:o 883/2004
8
Asetuksen N:o 883/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 16.9.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 988/2009 (EUVL 2009, L 284, s. 43; jäljempänä asetus N:o 883/2004), johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Kansallisten sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamissäännöt koskevat henkilöiden vapaata liikkuvuutta, ja niillä pitäisi myötävaikuttaa heidän elintasonsa ja työntekonsa edellytysten parantumiseen.”
9
Kyseisen asetuksen 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä asetusta sovelletaan kaikkeen seuraavia sosiaaliturvan aloja koskevaan lainsäädäntöön:
a)
sairausetuudet;
b)
äitiysetuudet ja vastaavat isyysetuudet;
c)
työkyvyttömyysetuudet;
d)
vanhuusetuudet;
e)
perhe-eläke-etuudet;
f)
työtapaturma- ja ammattitautietuudet;
g)
kuolemantapauksen johdosta myönnettävät avustukset;
h)
työttömyysetuudet;
i)
varhaiseläke-etuudet;
j)
perhe-etuudet.
– –
3.   Tätä asetusta sovelletaan myös maksuihin perustumattomiin erityisiin raha-etuuksiin, joista säädetään 70 artiklassa.
– –
5.   Tätä asetusta ei sovelleta
a)
lääkinnälliseen ja sosiaalihuoltoon eikä
– –”
10
Kyseisen asetuksen 7 artiklassa säädetään muun muassa seuraavaa:
”Jollei tässä asetuksessa toisin säädetä, yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön taikka tämän asetuksen nojalla maksettavia rahaetuuksia ei saa pienentää, muuttaa, keskeyttää, peruuttaa tai tuomita menetettäviksi sen vuoksi, että etuudensaaja asuu tai hänen perheenjäsenensä asuvat muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa etuuksien myöntämisestä vastuussa oleva laitos sijaitsee.”
11
Saman asetuksen III osaston 9 luku, jonka otsikkona on ”Erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet”, sisältää 70 artiklan, jossa säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä artiklaa sovelletaan erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin, jotka myönnetään sellaisen lainsäädännön perusteella, jossa sen henkilöllisen soveltamisalan, tavoitteiden ja/tai myöntämisedellytysten takia on piirteitä sekä 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta sosiaaliturvalainsäädännöstä että sosiaalihuollosta.
2.   Tässä luvussa ’erityisillä maksuihin perustumattomilla rahaetuuksilla’ tarkoitetaan etuuksia,
a)
joilla on tarkoitus antaa joko
i)
lisä-, korvaavaa tai täydentävää turvaa 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvan aloihin kuuluvien riskien varalta ja joilla varmistetaan asianomaisille henkilöille vähimmäistoimeentulo ottaen huomioon kyseisen jäsenvaltion taloudellinen ja sosiaalinen tilanne, tai
ii)
yksinomaan vammaisten erityissuojelua ja jotka liittyvät läheisesti henkilön sosiaaliseen ympäristöön kyseisessä jäsenvaltiossa;
ja
b)
jotka rahoitetaan yksinomaan yleisten julkisten menojen kattamiseen tarkoitetuilla pakollisilla veroilla ja joiden myöntämis- ja laskemisedellytykset eivät ole riippuvaisia etuudensaajan maksuista. Maksuihin perustuvan etuuden lisänä myönnettyjä etuuksia ei kuitenkaan yksin tästä syystä ole pidettävä maksuihin perustuvina etuuksina;
ja
c)
jotka on mainittu liitteessä X.
3.   Edellä 7 artiklaa ja tämän osaston muita lukuja ei sovelleta tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin etuuksiin.
4.   Edellä 2 kohdassa tarkoitetut etuudet myönnetään asianomaisille henkilöille ainoastaan heidän asuinjäsenvaltiossaan sen lainsäädännön mukaisesti. Kyseiset etuudet antaa asuinpaikan laitos omalla kustannuksellaan.”
12
Asetuksen N:o 883/2004 liitteessä X olevassa Italiaa koskevassa g alakohdassa mainitaan pakollisen ja täydentävän eläkejärjestelmän uudistuksesta 8.8.1995 annetussa laissa nro 335 (la legge n. 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare; GURI nro 190, 16.8.1995, Supplemento ordinario nro 101; jäljempänä laki nro 335/1995) säädetty sosiaaliavustus erityisenä maksuihin perustumattomana rahaetuutena.
Direktiivi 2004/38/EY
13
Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (EUVL 2004, L 158, s. 77) 24 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jollei perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa annetuista nimenomaisista erityismääräyksistä muuta johdu, kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Tämä oikeus on ulotettava koskemaan perheenjäseniä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, mutta joilla on oleskeluoikeus tai oikeus pysyvään oleskeluun.
2.   Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana tai soveltuvassa tapauksessa 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetyn pidemmän ajanjakson aikana muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema, tai heidän perheensä jäsenille eikä sen tarvitse myöntää heille ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, opintorahan tai ‑lainan muodossa.”
Italian oikeus
Laki nro 335/1995
14
Lain nro 335/1995 3 §:n 6 momentissa säädetään, että Italiassa asuvat Italian kansalaiset, jotka ovat täyttäneet 65 vuotta (1.1.2019 alkaen 67 vuotta) ja jotka täyttävät kyseisessä 6 momentissa säädetyt tuloja koskevat edellytykset, saavat sosiaaliavustusta. Jos henkilöllä on omia tuloja, avustusta maksetaan lähtökohtaisesti alennettu määrä enintään laissa säädettyyn vuotuiseen nettomäärään asti. Jos tulot myöhemmin nousevat yli enimmäismäärän, sosiaaliavustus lakkautetaan.
Laki nro 388/2000
15
Valtion vuotuisen ja monivuotisen talousarvion laatimiseen liittyvistä säännöksistä 23.12.2000 annetun lain nro 388 (vuoden 2001 talousarviolaki) (legge n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001); GURI nro 302, 29.12.2000, suplemento ordinario nro 219; jäljempänä laki nro 388/2000) 80 §:n 19 momentissa säädetään, että sosiaaliavustus ja taloudelliset etuudet, jotka ovat sosiaalipalveluja koskevan voimassa olevan lainsäädännön mukaisia subjektiivisia oikeuksia, myönnetään laissa säädetyin edellytyksin Italiassa asuville Italian kansalaisille, joihin rinnastetaan kolmansien maiden kansalaiset, joilla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oleskelulupa.
25.6.2008 annettu asetus nro 112
16
Talouskehitystä, yksinkertaistamista, kilpailukykyä, julkisen talouden vakauttamista ja verotaakan oikeudenmukaista jakautumista koskevista kiireellisistä säännöksistä 25.6.2008 annetun asetuksen nro 112 (decreto-legge n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria; GURI nro 147, 25.6.2008, suplemento ordinario nro 152), sellaisena kuin se on lailla nro 133/2008 muutettuna muunnettu laiksi), 20 §:n 10 momentin nojalla hakijalla, joka on kolmannen maan kansalainen, on tämän tuomion 14 kohdassa mainittua sosiaaliavustusta saadakseen oltava pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa ja hänen täytyy olla oleskellut laillisesti maassa yhtäjaksoisesti vähintään kymmenen vuotta.
Pääasian oikeusriita ja ennakkoratkaisukysymys
17
V.M. on Albanian kansalainen, joka on tullut Italian alueelle perheenyhdistämistä varten vuonna 2006. Tämän perusteella hänellä oli perhesyistä myönnetty kahden vuoden oleskelulupa, jonka perusteella hän voi myös työskennellä Italiassa, mutta INPS epäsi häneltä lain nro 335/1995 3 §:n 6 momentissa säädetyn sosiaaliavustuksen sillä perusteella, että hänellä ei ollut lain nro 388/2000 80 §:n 19 momentissa säädettyä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupaa.
18
Sen jälkeen, kun hänen kanteensa INPS:n hylkäävästä päätöksestä hylättiin ensimmäisessä oikeusasteessa, V.M. saattoi asian Corte d’appello di Firenzen (Firenzen ylioikeus, Italia) käsiteltäväksi, joka hyväksyi valituksen.
19
INPS saattoi asian Corte suprema di cassazionen (ylin yleinen tuomioistuin, Italia) käsiteltäväksi. Koska viimeksi mainittu oli epävarma lain nro 388/2000 80 §:n 19 momentin perustuslainmukaisuudesta, se esitti 8.3.2023 tekemällään päätöksellä Corte costituzionalelle (perustuslakituomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, ennakkoratkaisukysymyksiä perustuslainmukaisuudesta.
20
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että lain nro 335/1995 3 §:n 6 momentissa säädetyllä sosiaaliavustuksella on erityisen maksuihin perustumattoman rahaetuuden ominaispiirteet eli:
–
kyseessä on rahaetuus, joka myönnetään hakemuksesta 65 vuotta (1.1.2019 alkaen 67 vuotta) täyttäneille henkilöille, jotka ovat heikossa taloudellisessa tilanteessa, koska heillä ei ole tuloja tai he saavat tuloja, jotka alittavat tämän avustuksen enimmäismäärän määrittelevässä laissa vuosittain vahvistetun kynnysarvon
–
tämä etuus on ”puhtaasti avustuksen luonteinen”, koska sen tarkoituksena on yksinomaan vastata tarpeeseen, joka johtuu sellaisten henkilöiden, joilla ei ole riittäviä taloudellisia resursseja ja joiden työkyky on vähentynyt heidän ikänsä vuoksi, äärimmäisestä köyhyydestä, ja se myönnetään riippumatta etuuden saajan nykyisestä tai aiemmasta työntekijän asemasta, ja
–
kyseinen etuus rahoitetaan yleisten julkisten menojen kattamiseen tarkoitetuilla pakollisilla veroilla.
21
Kyseinen tuomioistuin täsmentää lisäksi, että etuus myönnetään paitsi Italian alueella asuville Italian kansalaisille myös lain nro 388/2000 80 §:n 19 momentin nojalla sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, joilla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa.
22
Kyseinen tuomioistuin toteaa katsoneensa 15.3.2019 antamassaan tuomiossa nro 50, että lainsäätäjän harkintavaltaan kuuluu myöntää rahaetuus kolmannen maan äärimmäisen köyhälle kansalaiselle vain, jos hän ansaitsee yhteiskuntaan kotoutumisensa vuoksi saada samanlaista apua kuin Italian kansalainen. Se katsoi näin ollen, että lain nro 388/2000 80 §:n 19 momentissa säädetty vaatimus, jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevan sosiaaliavustuksen saaminen edellyttää kolmansien maiden kansalaisten osalta pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupaa, ei ole syrjivä eikä ilmeisen kohtuuton.
23
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kuitenkin, onko lain nro 388/2000 80 §:n 19 momentissa säädetty vaatimus ristiriidassa direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetyn yhdenvertaista kohtelua sosiaaliturvan alalla koskevan säännön kanssa.
24
Sen tutkimiseksi, onko tämä vaatimus perustuslain mukainen, kyseinen tuomioistuin toteaa, että sen on ratkaistava, kuuluuko lain nro 335/1995 3 §:n 6 momentissa säädetty sosiaaliavustus niihin sosiaaliturvaetuuksiin, joiden osalta kolmansien maiden kansalaisia, joilla on työskentelyä varten myönnetty oleskelulupa tai oleskelulupa, joka ainakin antaa heille mahdollisuuden työskennellä, kohdellaan yhdenvertaisesti direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla.
25
Kyseinen tuomioistuin toteaa tältä osin, että unionin lainsäätäjä on viimeksi mainitun säännöksen soveltamisalan määrittämiseksi viitannut asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa mainittuihin sosiaaliturvan aloihin.
26
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että pääasiassa kyseessä oleva sosiaaliavustus on kyseisen asetuksen 70 artiklassa tarkoitettu erityinen maksuihin perustumaton rahaetuus, joka ei suppeassa merkityksessä kuulu mainitun asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun sosiaaliturvan alan käsitteen alaan.
27
Ensinnäkin direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa määritellään etuudet, joiden myöntämiseksi yhdenvertaisen kohtelun säännön on täytyttävä sen mukaan, miten ne liittyvät johonkin näistä aloista, sellaisina kuin ne on määritelty asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa.
28
Toiseksi kyseistä direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa, luettuna yhdessä sen 3 artiklan 1 kohdan kanssa, sovelletaan ainoastaan niihin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka työskentelevät tai ovat työskennelleet Italiassa.
29
Kolmanneksi on niin, että vaikka asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 3 kohdan nojalla asetusta sovelletaan erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin, tästä ei voida päätellä, että tällainen laajentaminen pätisi myös direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan soveltamisalan osalta. Erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet nimittäin kattavat asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut riskit ainoastaan täydentävästi, toissijaisesti tai korvaavasti eivätkä suoraan.
30
Neljänneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa 11.11.2014 annettuun tuomioon DanoC‑333/13 (EU:C:2014:2358) ja 15.9.2015 annettuun tuomioon Alimanovic (C‑67/14 (EU:C:2015:597) ja muistuttaa, että unionin tuomioistuimen mukaan yhdenvertaisen kohtelun sääntö ei ole esteenä sille, että vastaanottavan jäsenvaltion viranomaiset kieltäytyvät myöntämästä erityisiä maksuihin perustumattomia rahaetuuksia muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, joilla ei ole työntekijän asemaa. Jäsenvaltioita ei kuitenkaan voida pakottaa soveltamaan kolmansien maiden kansalaisiin sääntöjä, jotka ovat lievempiä kuin unionin kansalaisiin sovellettavat säännöt.
31
Tässä tilanteessa Corte costituzionale on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko direktiivin [2011/98] 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa [Euroopan unionin perusoikeuskirjan] 34 artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistettua oikeutta sosiaaliturvaetuuksiin koskevan suojan konkreettisena ilmentymänä tulkittava siten, että lain nro 335/1995 3 §:n 6 momentissa tarkoitetun sosiaaliavustuksen kaltainen etuus kuuluu sen soveltamisalaan, ja onko unionin oikeus näin ollen esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla edellä mainittua etuutta ei myönnetä sellaisille ulkomaalaisille, joilla on kyseisessä direktiivissä tarkoitettu yhdistelmälupa, vaikka se myönnetään ulkomaalaisille edellyttäen, että heillä on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
32
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa, luettuna perusoikeuskirjan 34 artiklan 1 ja 2 kohdan valossa, tulkittava siten, että sitä sovelletaan asetuksen N:o 883/2004 70 artiklassa tarkoitettuun erityiseen maksuihin perustumattomaan rahaetuuteen, ja onko se näin ollen esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan sen, että kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitetuille kolmansien maiden kansalaisille myönnetään tällainen etuus sellaisen sosiaaliavustuksen muodossa, joka on tarkoitettu 65 vuotta (1.1.2019 alkaen 67 vuotta) täyttäneille henkilöille, jotka ovat heikossa taloudellisessa tilanteessa ja joiden työkyky on heidän ikänsä vuoksi rajoittunut, edellytyksenä on, että heillä on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa.
33
Direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitettuja kolmansista maista tulleita työntekijöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa asetuksessa N:o 883/2004 määriteltyjen sosiaaliturvan alojen osalta. Näitä säännöksiä on luettava perusoikeuskirjan sosiaaliturvaetuuksia koskevan 34 artiklan 1 ja 2 kohdan valossa.
34
Siltä osin kuin lain nro 388/2000 80 §:n 19 momentin nojalla lain nro 335/1995 3 §:n 6 momentissa säädetyn sosiaaliavustuksen myöntämisen edellytyksenä on Italian kansalaisten osalta ainoastaan asumista koskeva edellytys, kun taas kyseisen 80 §:n 19 momentin mukaan tämän avustuksen myöntäminen kolmansien maiden kansalaisille edellyttää, että heillä on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, on ratkaistava, onko kyseisen direktiivin 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyä yhdenvertaista kohtelua koskevaa sääntöä sovellettava sekä pääasian vastaajan kaltaiseen henkilöön että mainitun avustuksen muodossa olevaan etuuteen, joten sen myöntämiselle ei voida asettaa tällaista pitkäaikaista oleskelua koskevaa edellytystä.
Direktiivin 2011/98 henkilöllinen soveltamisala
35
Oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohtaa sovelletaan sekä sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, joille on unionin tai kansallisen oikeuden mukaisesti myönnetty pääsy jäsenvaltioon työntekoa varten, että sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, joille on unionin tai kansallisen oikeuden mukaisesti myönnetty pääsy jäsenvaltioon muuta tarkoitusta kuin työntekoa varten, jotka saavat työskennellä ja joille on myönnetty oleskelulupa asetuksen N:o 1030/2002 mukaisesti (tuomio 2.9.2021, INPS (Yhdistelmäluvan haltijoille myönnettävät synnytysavustus ja äitiysraha), C‑350/20, EU:C:2021:659, 48 kohta).
36
Kyseisen säännöksen sanamuodossa ei siis millään tavoin edellytetä, että saadakseen siinä säädetyn yhdenvertaisen kohtelun asianomaisen kolmannen maan kansalaisen on tosiasiallisesti täytynyt työskennellä vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
37
Tätä toteamusta tukee yhtäältä direktiivin 2011/98 johdanto-osan toinen perustelukappale, jonka mukaan direktiivin tarkoituksena on varmistaa ”jäsenvaltioiden alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu” täsmentämättä kuitenkaan, että heidän täytyisi tai olisi täytynyt tosiasiallisesti työskennellä siellä.
38
Toisaalta kyseisen direktiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa täsmennetään, että näiden kolmansien maiden kansalaisten yhdenvertainen kohtelu vastaanottavan jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa on taattava riippumatta siitä, missä tarkoituksessa tai millä perusteella he ovat alun perin saaneet maahantuloluvan. Niiden henkilöiden joukossa, joihin tätä yhdenvertaista kohtelua sovelletaan, kyseisessä perustelukappaleessa mainitaan perheenyhdistämistä koskevan oikeuden nojalla jäsenvaltioon päästetyt kolmannesta maasta tulleen työntekijän perheenjäsenet, joilla on lupa työskennellä siellä.
39
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että V.M. oleskelee Italiassa perheenyhdistämisen perusteella ja että hänellä on perhesyistä myönnetty kahden vuoden oleskelulupa, jonka perusteella hänellä on myös oikeus työskennellä kyseisessä jäsenvaltiossa.
40
Näin ollen pääasian vastaajan tilanteen kaltaisessa tilanteessa oleva henkilö kuuluu direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan henkilölliseen soveltamisalaan.
Direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan aineellinen soveltamisala
41
Jotta voidaan vastata esitettyyn kysymykseen, joka koskee sen määrittämistä, kuuluuko pääasiassa kyseessä olevan sosiaaliavustuksen kaltainen sosiaalietuus direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan aineelliseen soveltamisalaan, tätä säännöstä tulkittaessa on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi sen asiayhteys sekä sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa se on (ks. vastaavasti tuomio 4.10.2024, Lindenapotheke, C‑21/23, EU:C:2024:846, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42
Direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuodosta ilmenee, että kyseisen säännöksen soveltamisala määritetään viittaamalla ”sosiaaliturvan alo[ihin] sellaisina kuin ne on määritelty asetuksessa [N:o 883/2004]”.
43
Tältä osin oikeuskäytännöstä ilmenee, että kyseisen direktiivin 24 perustelukappaleen mukaan mainitussa säännöksessä säädetty oikeus yhdenvertaiseen kohteluun edellyttää, että kyseessä oleva etuus kuuluu johonkin asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa määritellyistä sosiaaliturvan aloista (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, INPS (Yhdistelmäluvan haltijoille myönnettävät synnytysavustus ja äitiysraha), C‑350/20, EU:C:2021:659, 51 kohta).
44
Kyseisen asetuksen 3 artiklan, jonka otsikko on ”Asiallinen soveltamisala”, 1 kohdassa täsmennetään, että kyseistä asetusta sovelletaan kaikkeen sosiaaliturvan aloja koskevaan lainsäädäntöön eli sairausetuuksia, äitiysetuuksia ja vastaavia isyysetuuksia, työkyvyttömyysetuuksia, vanhuusetuuksia, perhe-eläke-etuuksia, työtapaturma- ja ammattitautietuuksia, kuolemantapauksen johdosta myönnettäviä avustuksia, työttömyysetuuksia, varhaiseläke-etuuksia ja perhe-etuuksia koskevaan lainsäädäntöön.
45
Asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 3 kohdan mukaan sitä sovelletaan ”myös” kyseisen asetuksen 70 artiklassa tarkoitettuihin erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin.
46
Näin ollen on määritettävä, onko pääasiassa kyseessä oleva sosiaaliavustus johonkin asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa lueteltuun sosiaaliturvan alaan kuuluva etuus vai onko kyseessä kyseisen asetuksen 70 artiklassa tarkoitettu erityinen maksuihin perustumaton rahaetuus.
47
Unionin tuomioistuin on ensinnäkin katsonut, että etuutta voidaan pitää asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sosiaaliturvaetuutena, jos yhtäältä sen myöntäminen etuudensaajille perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn tilanteeseen kaikesta yksilöllisestä tarveharkinnasta riippumatta ja jos toisaalta etuus liittyy johonkin kyseisessä säännöksessä nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan (tuomio 28.10.2021, ASGI ym., C‑462/20, EU:C:2021:894, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48
Erityisesti asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetuille vanhuusetuuksille on tyypillistä ennen kaikkea se, että niillä pyritään turvaamaan sellaisten henkilöiden toimeentulomahdollisuudet, jotka tietyn iän saavutettuaan lopettavat työskentelyn eivätkä enää ole velvollisia olemaan työvoimaviranomaisten käytettävissä (tuomio 16.9.2015, komissio v. Slovakia, C‑361/13, EU:C:2015:601, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49
Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut, että asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetuksi lisäavustuksena maksettavaksi ”vanhuusetuudeksi” voidaan luokitella muun muassa avustus, joka maksetaan yksinomaan vanhuus- ja/tai perhe-eläkkeen saajille, joka rahoitetaan samoista lähteistä kuin vanhuus- ja perhe-eläkkeet ja joka täydentää vanhuuseläkettä, minkä avulla eläkkeensaajat voivat huolehtia toimeentulostaan ja millä taataan heille sellainen taloudellinen lisä, jonka avulla he mahdollisesti voivat lähteä lomalle (tuomio 16.9.2015, komissio v. Slovakia, C‑361/13, EU:C:2015:601, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että lain nro 335/1995 3 §:n 6 momentissa säädettyä sosiaaliavustusta ei makseta yksinomaan vanhuuseläkkeen saajille, vaan sillä pyritään vastaamaan tarpeeseen, joka johtuu sellaisten henkilöiden, joilla ei ole riittäviä taloudellisia resursseja ja joiden työkyky on vähentynyt heidän ikänsä vuoksi, äärimmäisestä köyhyydestä. Näin ollen tällainen sosiaaliavustus ei näytä olevan tämän tuomion 47 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu sosiaaliturvaetuus. Tältä osin on täsmennettävä, ettei tällainen avustus kuulu myöskään perusoikeuskirjan 34 artiklan 1 ja 2 kohdan, jotka koskevat sosiaaliturvaetuuksia, soveltamisalaan.
51
Lisäksi asetuksen N:o 883/2004 systematiikasta ilmenee, että käsite ”sosiaaliturvaetuus” ja käsite ”erityinen maksuihin perustumaton rahaetuus” poissulkevat toisensa eikä etuutta, joka täyttää sosiaaliturvaetuuden edellytykset, voida pitää erityisenä maksuihin perustumattomana rahaetuutena eikä päinvastoin (ks. analogisesti tuomio 21.2.2006, Hosse, C‑286/03, EU:C:2006:125, 36 kohta).
52
Toiseksi asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 2 kohdan mukaan erityiseksi maksuihin perustumattomaksi rahaetuudeksi luokitellaan ensinnäkin etuus, jolla on tarkoitus antaa lisä-, korvaavaa tai täydentävää turvaa 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvan aloihin kuuluvien riskien varalta ja jolla varmistetaan asianomaisille henkilöille vähimmäistoimeentulo ottaen huomioon kyseisen jäsenvaltion taloudellinen ja sosiaalinen tilanne. Jotta kyseinen etuus olisi erityinen maksuihin perustumaton rahaetuus, se on lisäksi rahoitettava yksinomaan yleisten julkisten menojen kattamiseen tarkoitetuilla pakollisilla veroilla eivätkä sen myöntämis- ja laskemisedellytykset saa olla riippuvaisia etuudensaajan maksuista. Jos etuus myönnetään maksuihin perustuvan etuuden lisänä, sitä ei kuitenkaan yksin tästä syystä ole pidettävä maksuihin perustuvana etuutena. Lopuksi on todettava, että kyseisen etuuden on sisällyttävä mainitun asetuksen liitteeseen X.
53
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että pääasiassa kyseessä oleva sosiaaliavustus on luokiteltava asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuksi ”erityiseksi maksuihin perustumattomaksi rahaetuudeksi”. Tämän avustuksen tarkoituksena on nimittäin toimeentulon takaaminen henkilöille, jotka eivät kykene sitä itse turvaamaan, ja sen rahoitus ei perustu maksuihin vaan verotukseen. Koska kyseinen avustus mainitaan lisäksi kyseisen asetuksen liitteessä X, se täyttää näin ollen kyseisen 70 artiklan 2 kohdassa säädetyt edellytykset.
54
On vielä lisättävä, että tällainen avustus kuuluu myös kyseisen asetuksen 70 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun sosiaalihuollon käsitteen alaan, ja kyseisellä käsitteellä viitataan kaikkiin kansallisten, alueellisten tai paikallisten viranomaisten perustamiin tukijärjestelmiin, joihin turvautuu henkilö, jolla ei ole riittäviä varoja perustarpeidensa ja perheensä perustarpeiden täyttämiseen ja joka saattaa siksi muodostua oleskelunsa aikana rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion julkiselle taloudelle, millä voi olla seurauksia tuen, jota kyseinen valtio voi myöntää, kokonaistasolle (tuomio 15.9.2015, Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55
Näin ollen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on voinut perustellusti luokitella lain nro 335/1995 3 §:n 6 momentissa säädetyn sosiaaliavustuksen asetuksen N:o 883/2004 70 artiklassa tarkoitetuksi ”erityiseksi maksuihin perustumattomaksi rahaetuudeksi”.
56
Koska asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 3 kohdassa säädetään, että asetusta sovelletaan ”myös” tämäntyyppisiin etuuksiin, on tutkittava, kuuluvatko ne kuitenkin direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan, jossa viitataan yksinomaan ”sosiaaliturvan aloihin”, soveltamisalaan.
57
Ensinnäkin direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan kyseisessä säännöksessä viitataan sen soveltamisalan määrittelemiseksi nimenomaan ”sosiaaliturvan alo[ihin] sellaisina kuin ne on määritelty” asetuksessa N:o 883/2004.
58
Vaikka kyseisen asetuksen 3 artiklan 3 kohdan sanamuodon mukaan sitä sovelletaan ”myös” erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin, on todettava, että tässä säännöksessä määritetään yksinomaan mainitun asetuksen soveltamisala, sanotun kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 2011/98 soveltamisalan määritelmää, sellaisena kuin se ilmenee sen 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuodosta.
59
Toiseksi direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan systemaattisesta tulkinnasta on korostettava, että sosiaaliturvaetuudet ja erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet kuuluvat eri järjestelmiin asetuksen N:o 883/2004 säännösten nojalla.
60
Ensinnäkin asumisedellytyksestä näiden etuuksien myöntämiseksi on todettava, että vaikka kyseisen asetuksen 7 artiklassa säädetään sosiaaliturvaetuuksien maastavietävyydestä, koska jäsenvaltion on myönnettävä ne tietyin edellytyksin, myös silloin, kun etuuden saaja ei asu sen alueella, mainitun asetuksen 70 artiklan 4 kohdassa täsmennetään, että erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet myönnetään asianomaisille henkilöille ainoastaan heidän asuinjäsenvaltiossaan sen lainsäädännön mukaisesti.
61
Tällainen järjestelmän ero perustuu näiden kahden etuustyypin erilaisiin ominaispiirteisiin.
62
Näin ollen yhtäältä on niin, että vaikka sosiaaliturvaetuuksien rahoitus riippuu työntekijöiden ja työnantajien maksamista maksuista, erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet rahoitetaan yksinomaan yleisten julkisten menojen kattamiseen tarkoitetuilla pakollisilla veroilla.
63
Toisaalta, kuten tämän tuomion 47 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että etuutta voidaan pitää sosiaaliturvaetuutena, jos sen myöntäminen etuudensaajille perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn tilanteeseen kaikesta yksilöllisestä tarveharkinnasta riippumatta ja jos etuus liittyy johonkin asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan.
64
Sitä vastoin erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet myönnetään niiden saajien työskentelyjaksosta riippumatta heidän asuinjäsenvaltionsa lainsäädännön mukaisesti, kuten tämän asetuksen 70 artiklan 4 kohdassa säädetään.
65
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 55 ja 56 kohdassa, kun unionin lainsäätäjä on rajoittanut direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdassa säädetyn yhdenvertaista kohtelua koskevan oikeuden henkilöllistä soveltamisalaa, se on nimenomaisesti päättänyt olla laajentamatta tätä oikeutta etuuksiin, joita ei voida pitää asetuksen N:o 883/2004 3 artiklassa tarkoitetun sosiaaliturvan etuuksina. Näiden kahden etuustyypin erilaiset ominaispiirteet, jotka on esitetty tämän tuomion 62–64 kohdassa, oikeuttavat sen, että sosiaaliturvaetuudet kuuluvat direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdan soveltamisalaan, kun taas näin ei ole erityisten maksuihin perustumattomien rahaetuuksien osalta.
66
Jäsenvaltioilla ei näin ollen ole näiden erityisetuuksien osalta velvollisuutta noudattaa viimeksi mainitussa säännöksessä säädettyä yhdenvertaisen kohtelun sääntöä, ja ne voivat näin ollen päättää soveltaa tällaisten etuuksien myöntämiseen kolmansien maiden kansalaisille muuta kuin sen omiin kansalaisiin sovellettavaa arviointiperustetta, kuten kotoutumisperustetta, jonka noudattamisesta on osoituksena pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa.
67
Lopuksi on todettava, että tällaisella tulkinnalla varmistetaan johdonmukaisuus niiden erilaisten asemien välillä, joita kolmansien maiden kansalaisille unionin oikeudessa tunnustetaan sen mukaan, missä määrin he ovat kotoutuneet vastaanottavaan jäsenvaltioon.
68
Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetussa neuvoston direktiivissä 2003/109/EY (EUVL 2004, L 16, s. 44) säädetty pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema vastaa kolmannen maan kansalaisten pisimmälle edistynyttä kotoutumisen astetta, ja sen perusteella heille on taattava yhdenvertainen kohtelu vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa erityisesti sosiaaliturvan, sosiaaliavun ja sosiaalisen suojelun osalta (tuomio 29.7.2024, CU ja ND (Sosiaaliavustukset – Välillinen syrjintä), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, 46 kohta).
69
Jotta oleskelun kestoa koskeva peruste ja siitä kolmansien maiden kansalaisten kotoutumisasteelle aiheutuvat seuraukset otettaisiin asianmukaisesti huomioon, direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohta ei voi olla esteenä sille, että jäsenvaltiot asettavat erityisen maksuihin perustumattoman rahaetuuden, joka on luonteeltaan sosiaalihuoltoetuus, kuten tämän tuomion 54 kohdassa korostetaan, myöntämiselle oleskelun kestoa koskevan edellytyksen.
70
Kolmanneksi direktiivin 2011/98 tavoitteet vahvistavat tämän tuomion 66 kohdassa omaksutun tulkinnan.
71
Yhtäältä on muistutettava, että – kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 19 perustelukappaleesta ilmenee – kyseisen direktiivin tarkoituksena on luoda yhdenvertaiset vähimmäistoimintaedellytykset unionissa täsmentämällä alat, joilla on varmistettava jäsenvaltion kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten yhdenvertainen kohtelu.
72
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 68 kohdassa, unionin lainsäätäjä on täsmentänyt nimenomaisesti ja tyhjentävästi alat, joilla direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyä yhdenvertaisen kohtelun sääntöä on sovellettava.
73
Toisaalta kyseisen direktiivin toisen perustelukappaleen mukaan ”Euroopan unionin olisi varmistettava jäsenvaltioiden alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu ja – – heille olisi pyrittävä suomaan tehokkaamman kotouttamispolitiikan avulla unionin kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin verrattavat oikeudet ja velvollisuudet.”
74
Kun otetaan huomioon tavoite lähentää kolmansien maiden kansalaisten oikeuksia ja velvollisuuksia unionin kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin, on todettava, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa sallitaan unionin kansalaisten osalta se, että jäsenvaltiot asettavat sosiaaliavustusten saamisen edellytykseksi sen, että näillä kansalaisilla on niiden alueella pysyvä oleskeluoikeus, joka on saatu sen jälkeen, kun he ovat oleskelleet viisi vuotta yhtäjaksoisesti kyseisellä alueella.
75
Unionin kansalainen voi tämäntyyppisten etuuksien saamisen kannalta vaatia yhdenvertaista kohtelua vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa vain, jos hänen oleskelunsa vastaanottavan jäsenvaltion alueella täyttää direktiivin 2004/38 edellytykset (tuomio 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
76
Näin ollen direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetyn yhdenvertaisen kohtelun säännön soveltaminen, joka johtaisi siihen, että jäsenvaltion lainsäädännössä säädettyä kolmansien maiden kansalaisten oleskelun kestoa koskevaa vaatimusta ei sovellettaisi sellaisen erityisen maksuihin perustumattoman rahaetuuden myöntämiseksi, joka on myös luonteeltaan sosiaalihuoltoetuus, johtaisi siihen, että näitä kansalaisia kohdeltaisiin edullisemmin kuin unionin kansalaisia.
77
Tällainen seuraus ylittäisi kuitenkin direktiivin 2011/98 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa ilmaistun tavoitteen unionin kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin verrattavissa olevien oikeuksien ja velvollisuuksien myöntämisestä kolmansien maiden kansalaisille.
78
Edellä todettujen seikkojen perusteella ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 2011/98 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että sitä ei sovelleta asetuksen N:o 883/2004 70 artiklassa tarkoitettuun erityiseen maksuihin perustumattomaan rahaetuuteen, eikä se näin ollen ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan sen, että kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitetuille kolmansien maiden kansalaisille myönnetään tällainen etuus sellaisen sosiaaliavustuksen muodossa, joka on tarkoitettu 65 vuotta (1.1.2019 alkaen 67 vuotta) täyttäneille henkilöille, jotka ovat heikossa taloudellisessa tilanteessa ja joiden työkyky on heidän ikänsä vuoksi rajoittunut, edellytyksenä on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa.
Oikeudenkäyntikulut
79
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Kolmansien maiden kansalaisille jäsenvaltion alueella oleskelua ja työskentelyä varten myönnettävää yhdistelmälupaa koskevasta yhden hakemuksen menettelystä sekä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden yhtäläisistä oikeuksista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/98/EU 12 artiklan 1 kohdan e alakohtaa
on tulkittava siten, että
sitä ei sovelleta sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 16.9.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 988/2009, 70 artiklassa tarkoitettuun erityiseen maksuihin perustumattomaan rahaetuuteen, eikä se näin ollen ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan sen, että kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitetuille kolmansien maiden kansalaisille myönnetään tällainen etuus sellaisen sosiaaliavustuksen muodossa, joka on tarkoitettu 65 vuotta (1.1.2019 alkaen 67 vuotta) täyttäneille henkilöille, jotka ovat heikossa taloudellisessa tilanteessa ja joiden työkyky on heidän ikänsä vuoksi rajoittunut, edellytyksenä on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.
(
i
)	Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa asian minkään asianosaisen todellista nimeä.