62003CC0177_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. Nesta acção, intentada nos termos do artigo 141.° EA, a Comissão pretende obter a declaração de que a República Francesa, ao não tomar as medidas necessárias para dar cumprimento aos artigos 2.°, 3.°, 5.°, 6.°, 7.° e 8.° da Directiva 89/618/Euratom do Conselho, de 27 de Novembro de 1989, relativa à informação da população sobre as medidas de protecção sanitária aplicáveis e sobre o comportamento a adoptar em caso de emergência radiológica (a seguir «directiva») (2), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
II – A directiva
2. A finalidade da directiva é a de assegurar que à população susceptível de ser afectada em caso de emergência radiológica seja dada a informação prevista nos anexos da directiva. Essa informação será fornecida à população susceptível de ser afectada em caso de emergência radiológica, sem que esta tenha de a solicitar (artigo 5.°). Quando se produza uma situação de emergência radiológica, a população realmente afectada deve ser «imediatamente» informada (artigo 6.°). As pessoas que sejam susceptíveis de intervir na organização dos socorros em caso de emergência têm de receber informação sobre os possíveis efeitos para a sua saúde (artigo 7.°). Em todos estes casos, devem ser indicadas as autoridades encarregadas de aplicar as medidas de emergência (artigo 8.°). A finalidade destas obrigações de informação é determinada pelo conceito «situação de emergência radiológica», que é definido nos artigos 2.° e 3.° da directiva. Citarei as disposições relevantes da directiva ao resumir as acusações da Comissão. O prazo para transposição da directiva terminou em 27 de Novembro de 1991.
III – Tramitação processual
3. Na sequência de correspondência entre a Comissão e o Governo francês sobre as medidas adoptadas por este último para transpor a directiva e depois de considerar algumas propostas de medidas, que foram notificadas à Comissão pela República Francesa nos termos do artigo 33.°, n.° 3, EA, a Comissão chegou à conclusão de que a directiva não tinha sido integralmente incorporada no direito francês. Assim, em 27 de Julho de 2000, enviou um parecer fundamentado ao Governo francês, pedindo‑lhe para adoptar as medidas necessárias para a completa transposição da directiva no prazo de dois meses a contar da notificação. A pedido do Governo francês, este prazo foi prorrogado por um mês, até 27 de Outubro de 2000. Considerando que nesta data as medidas adoptadas pelo Governo francês ainda eram inadequadas, a Comissão intentou a presente acção em 16 de Abril de 2003.
IV – As acusações da Comissão
4. A primeira acusação da Comissão refere‑se à transposição incompleta da definição de «situação de emergência radiológica» do artigo 2.° da directiva, que tem a seguinte redacção:
«Para efeitos da aplicação da presente directiva, entende‑se por ‘situação de emergência radiológica’ qualquer situação:
1. Decorrente:
a) De um acidente ocorrido no território de um Estado‑Membro, em instalações ou no âmbito de actividades referidas no n.° 2, do qual resulte ou possa vir a resultar uma libertação significativa de materiais radioactivos
ou
b) Da detecção, dentro ou fora do seu território, de níveis anormais de radioactividade que possam ser prejudiciais à saúde pública nesse Estado‑Membro
ou
c) De outros acidentes não especificados na alínea a), que envolvam as instalações ou actividades referidas no n.° 2, e dos quais resulte ou possa resultar uma libertação significativa de materiais radioactivos
ou
d) De outros acidentes dos quais resulte ou possa resultar uma libertação significativa de materiais radioactivos;
2. Imputável às instalações e actividades referidas nas alíneas a) e c) do n.° 1, que são as seguintes:
a) Qualquer reactor nuclear, independentemente da sua localização;
b) Qualquer outra instalação do ciclo do combustível nuclear;
c) Qualquer instalação de gestão de resíduos radioactivos;
d) O transporte e armazenamento de combustíveis nucleares ou resíduos radioactivos;
e) O fabrico, utilização, armazenamento, descarga e transporte de radioisótopos para fins agrícolas, industriais, médicos e fins científicos e de investigação com eles relacionados; e
f) A utilização de radioisótopos para a geração de energia em engenhos espaciais.»
A Comissão afirma que o âmbito das medidas de transposição adoptadas pela República Francesa é mais restrito do que o da directiva. Em primeiro lugar, não abrangem todas as situações previstas no artigo 2.°, n.° 2, alíneas d) e f), da directiva. Em segundo lugar, apenas se aplicam a reactores nucleares com poder térmico superior a 10 Mw, ao passo que o artigo 2.°, n.° 2, alínea a), da directiva é claramente aplicável a todos os reactores. Em terceiro lugar, contrariamente ao artigo 2.°, n.° 1, alíneas b) e c), da directiva, apenas se aplicam a emergências que afectem instalações e actividades em França.
5. A segunda acusação refere‑se à não transposição do artigo 3.°, que prevê:
«Para efeitos da aplicação da presente directiva, os termos ‘libertação significativa de materiais radioactivos’ e ‘níveis anormais de radioactividade que possam ser prejudiciais à saúde pública’ devem ser entendidos como abrangendo situações susceptíveis de provocar a ultrapassagem dos limites de dose prescritos, para a população em geral, pelas directivas que fixam as normas de base comunitárias em matéria de protecção contra as radiações.»
A Comissão observa que os termos «libertação significativa de materiais radioactivos» e «níveis anormais de radioactividade que possam ser prejudiciais à saúde pública» não foram definidos na legislação francesa. Conjuntamente com o conceito de «situação de emergência radiológica», estes conceitos determinam as situações às quais se aplicam as obrigações de informação. Por isso é essencial que sejam definidos nas medidas nacionais de transposição.
6. A terceira acusação está ligada às duas anteriores e diz respeito à transposição do artigo 5.° da directiva, que prevê:
«1. Caberá aos Estados‑Membros assegurar que a população susceptível de ser afectada em caso de emergência radiológica seja informada das medidas de protecção sanitária que lhe serão aplicáveis e do comportamento que deverá adoptar em caso de emergência radiológica.
2. A informação fornecida contemplará pelo menos os aspectos enumerados no anexo I.
3. Essa informação será fornecida à população mencionada no n.° 1, sem que esta tenha de a solicitar.
4. Os Estados‑Membros actualizarão a informação, comunicando‑a a intervalos regulares, e igualmente sempre que forem introduzidas alterações significativas nas medidas descritas. Essa informação deve encontrar‑se permanentemente acessível ao público.»
Segundo a Comissão, como os artigos 2.° e 3.° da directiva não foram correctamente transpostos, as medidas adoptadas para transpor o artigo 5.° não se aplicam a todas as instalações e actividades enumeradas no artigo 2.° Isto significa que determinadas camadas da população, susceptíveis de serem afectadas no caso de emergência radiológica, não estão abrangidas pelas medidas nacionais de transposição.
7. A quarta acusação refere‑se à transposição do artigo 6.°, que dispõe:
«1. Cabe aos Estados‑Membros garantir que, quando se produza uma situação de emergência radiológica, a população realmente afectada seja imediatamente informada dos factos relativos à situação de emergência, do comportamento a adoptar e, em função da situação em questão, das medidas de protecção sanitária que lhe são aplicáveis.
2. A informação divulgada incidirá, de acordo com a situação de emergência radiológica, sobre os pontos pertinentes descritos no anexo II.»
A Comissão afirma que o artigo 6.° da directiva não foi correctamente transposto, porque as medidas adoptadas pela República Francesa não asseguram que a população realmente afectada por uma situação de emergência radiológica seja «imediatamente» informada. Nos termos das disposições relevantes do Decreto n.° 90‑394, relativo ao code de l’alerte national (Código de Alerta Nacional), a população é informada de acordo com prazos definidos pelo ministro ou pelo prefeito.
8. A quinta acusação tem por objecto a transposição do artigo 7.°, que prevê:
«1. Cabe aos Estados‑Membros garantir que as pessoas que não façam parte do pessoal das instalações e/ou não participem nas actividades definidas no n.° 2 do artigo 2.°, mas que sejam susceptíveis de intervir na organização dos socorros em caso de emergência radiológica, recebam uma informação adequada e actualizada com regularidade sobre os riscos que a sua intervenção envolve para a sua saúde e sobre as medidas de precaução a tomar em semelhante caso; essa informação terá em conta as diversas situações de emergência radiológica susceptíveis de ocorrer.
2. As informações atrás referidas serão completadas por informações adequadas, quando ocorra uma situação de emergência radiológica, em função das circunstâncias do caso concreto.»
Segundo a Comissão, o artigo 7.° da directiva não foi completamente transposto para o direito francês. Uma circular de 1987 é insuficiente para alcançar os objectivos desta disposição, uma vez que não preenche as exigências de segurança jurídica impostas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
9. O objecto da sexta e última acusação é a transposição do artigo 8.°, que dispõe:
«As informações referidas nos artigos 5.°, 6.° e 7.° incluirão também a indicação das autoridades encarregadas de aplicar as medidas referidas nesses mesmos artigos.»
A Comissão admite que, desde 2002, o artigo 8.° foi correctamente transposto no que diz respeito às informações previstas no artigo 5.°, mas que não é este o caso em relação aos artigos 6.° e 7.° A prática em França, de indicar as autoridades responsáveis nos media
através dos quais a informação é transmitida (por exemplo, brochuras), não pode ser considerada suficiente em relação a este aspecto.
V – A contestação da República Francesa
10. Na sua contestação, o Governo francês refere várias medidas que foram adoptadas com vista à transposição da directiva para o direito francês. Todas essas medidas foram adoptadas depois de 27 de Outubro de 2000, isto é, depois de terminada a prorrogação do prazo fixado no parecer fundamentado da Comissão de 27 de Julho de 2000. O Governo francês não contesta a quinta acusação e declara que pretende alterar o artigo R.1333‑85 do code de la santé publique (Código da Saúde Pública) para dar cumprimento integral ao artigo 7.° da directiva.
11. Quanto à primeira acusação, o Governo francês refere que a definição de «situação de emergência radiológica» já foi incorporada no Code de la santé publique pelo Decreto n.° 2003‑295, adoptado em 31 de Março de 2003, e que as instalações e actividades em causa correspondem às designadas na directiva, como resulta do Decreto n.° 2002‑367, de 20 de Março de 2002, que, para transpor completamente a directiva, alterou o Decreto n.° 88‑622, relativo aos planos de emergência. Este decreto prevê (no artigo 6.°) planos especiais de intervenção ( plans particuliers d´intervention ; a seguir «PPI»), que são elaborados para determinadas instalações, sendo completado pelo artigo 12.°, que prevê planos de socorro especializados ( plans de secours specialisées
ou PSS) destinados a fazer face a riscos tecnológicos não abrangidos por um PPI. Neste contexto, refere‑se ainda às novas disposições adoptadas por um despacho (arrêté) de 2 de Junho de 2003.
12. Quanto à segunda acusação, o Governo francês refere‑se ao artigo R.43‑71 (actual artigo R.1333‑76) do code de la santé publique, que foi introduzido pelo Decreto n.° 2003‑295, de 31 de Março de 2003, e ao artigo 16.° do arrêté de 2 de Junho de 2003. As duas disposições incluem, em termos ligeiramente diferentes, os conceitos de «libertação significativa de materiais radioactivos» e «níveis anormais de radioactividade que possam ser prejudiciais à saúde pública».
13. O Governo francês reagiu à terceira acusação, afirmando que, nos termos dos artigos 9.° e 12.° do Decreto n.° 88‑622, relativo aos planos de emergência, com as alterações de 2002, todas as instalações passaram a estar abrangidas, o que permite informar a população e tomar as medidas nos termos da directiva. Acresce que o artigo L 125‑2 do code de l´environnement (Código do Ambiente) reconhece o direito dos cidadãos a serem informados sobre os riscos tecnológicos mais importantes a que estão sujeitos em certas zonas e sobre as medidas de protecção que se lhes aplicam.
14. Em resposta à quarta acusação, o Governo francês refere que, nos termos de um arrêté de 30 de Novembro de 2001, serão instalados sistemas de alerta de emergência (sirenes) nas instalações nucleares a que se aplicam os PPI. Como o som das sirenes, numa situação de emergência, desencadeia a aplicação do PPI, considera‑se que, globalmente, se cumpre a obrigação de informar «imediatamente» a população realmente afectada por uma emergência. Também refere o Decreto n.° 2001‑368, de 25 de Abril de 2001, que alterou o Decreto n.° 90‑394, relativo ao code de l´alerte national, que transpõe o artigo 6.° da directiva, identificando três tipos de informação a dar à população em caso de emergência.
15. Por último, em relação à sexta acusação, o Governo francês afirma que um arrêté de 21 de Fevereiro de 2002 já transpôs o artigo 8.° da directiva.
VI – Apreciação
16. Como já foi referido, as principais medidas referidas pelo Governo francês destinadas a transpor a directiva para o direito francês foram todas adoptadas depois de terminado o prazo fixado no parecer fundamentado da Comissão de 27 de Julho de 2000. Uma vez que o Governo francês afirma que estas medidas asseguram agora a completa transposição, conclui, na sua contestação, que a Comissão deveria desistir do processo e não que o Tribunal de Justiça deveria considerar inadmissível a acção da Comissão. Daqui pode‑se concluir que o Governo francês não contesta as acusações da Comissão. Contudo, na sua tréplica, não pediu que as acusações individualmente consideradas (com excepção da quinta acusação) fossem rejeitadas, embora a sua conclusão geral fosse de que mantinha todos os pedidos formulados na contestação, isto é, que a Comissão devia desistir da acção.
17. A Comissão sublinha que as medidas a que o Governo francês se refere foram adoptadas depois de terminado o prazo do parecer fundamentado. Embora isto seja suficiente para demonstrar que a República Francesa não cumpriu as suas obrigações de transposição integral da directiva, a Comissão continua a defender que as medidas adoptadas tardiamente ainda não são adequadas. Por isso, utiliza a sua réplica para comentar essas medidas, a fim de o Governo francês cumprir integral e adequadamente o disposto na directiva.
18. Resulta dos regulamentos e dos documentos apresentados ao Tribunal de Justiça que se fizeram alguns progressos nos três anos a seguir ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado, o que também é reconhecido pela Comissão. Sem querer assumir posição sobre se estes progressos foram ou não suficientes para assegurar o integral cumprimento da directiva, parece que a diferença de opinião entre a República Francesa e a Comissão passou a ser muito reduzida. Por outras palavras, o problema da não conformidade da directiva foi desaparecendo. Embora a Comissão goze de uma certa discricionariedade para decidir se inicia ou continua um processo por incumprimento contra um Estado‑Membro, parece‑me que esta discricionariedade deve ser exercida de forma funcional em relação ao problema em causa. Nas circunstâncias do caso em apreço, não estou completamente convencido de que uma declaração formal do Tribunal de Justiça, de que a directiva não estava integralmente transposta em 27 de Outubro de 2000, seja particularmente útil, excepto para fundamentar um possível processo nos termos do artigo 228.°, n.° 2, CE.
19. A este respeito, é jurisprudência assente que a questão de saber se um Estado‑Membro não cumpriu as obrigações impostas pelo Tratado deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal (3) . Assim, o Tribunal de Justiça não pode intervir no debate entre a República Francesa e a Comissão sobre a adequação das medidas adoptadas depois de 27 de Outubro de 2000. Estas medidas são irrelevantes para decidir o presente processo.
20. Como não restam dúvidas de que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, prorrogado por um mês, a legislação francesa não garantia que as obrigações de informação previstas na directiva tinham sido integralmente respeitadas pela República Francesa, há que concluir que deve ser feita a declaração pedida pela Comissão.
VII – Conclusão
21. Nestes termos, sou da opinião de que o Tribunal de Justiça deve:
– declarar que a República Francesa, ao não tomar as medidas necessárias para se conformar com os artigos 2.°, 3.°, 5.°, 6.°, 7.° e 8.° da Directiva 89/618/Euratom do Conselho, de 27 de Novembro de 1989, relativa à informação da população sobre as medidas de protecção sanitária aplicáveis e sobre o comportamento a adoptar em caso de situação de emergência radiológica, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva;
– condenar a República Francesa nas despesas.
(1) .
(2)
–	JO L 357, p. 31.
(3)
–	V., designadamente, acórdão de 30 de Novembro de 2000, Comissão/Bélgica (C‑384/99, Colect., p. I‑10633, n.° 16).