62021CC0078
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 29. september 2022 (
1
)
Sag C-78/21
AS »PrivatBank«,
A,
B,
Unimain Holdings Limited
mod
Finanšu un kapitāla tirgus komisija
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Letland))
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 56 TEUF og 63 TEUF – fri udveksling af tjenesteydelser – frie kapitalbevægelser og frihed til at foretage betalinger – finansielle tjenesteydelser – restriktioner – forbud for et kreditinstitut mod at etablere eller opretholde forretningsforbindelser med personer uden forbindelse til Letland – begrundelse – forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme – artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF – direktiv (EU) 2015/849 – proportionalitet«
I. Indledning
1.
Den Europæiske Unions system for forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme medfører bestemte krav til bankers risikohåndteringssystemer. Dette omfatter bl.a. en pligt til at kontrollere kundernes identitet og indhente oplysninger om forretningsforbindelsens formål. Hvis dette ikke er muligt, må de pågældende transaktioner og forretningsforbindelser ikke udføres eller etableres. Omfanget af disse kundekendskabsprocedurer afhænger af kundens risikoprofil, som i henhold til 22. betragtning til direktiv (EU) 2015/849 (
2
) skal fastslås ved anvendelse af en holistisk, risikobaseret tilgang.
2.
I den foreliggende sag har den lettiske tilsynsmyndighed, der er ansvarlig for bekæmpelsen af hvidvask af penge, Finanšu un kapitāla tirgus komisija (finans- og kapitalmarkedsudvalget, Letland (herefter »FKTK«)), over en vis periode konstateret mangler ved risikohåndteringen i et kreditinstitut med etableringssted i Letland. Dette kreditinstitut var åbenbart ikke i stand til at opfylde de nødvendige kundekendskabskrav. Derfor pålagde FKTK dette kreditinstitut en forpligtelse til ikke at etablere forretningsforbindelser eller til straks at bringe disse til ophør, hvis det fastslås, at den person, hvormed der er blevet indledt en forretningsforbindelse efter vedtagelsen af FKTK’s afgørelse, ikke har nogen forbindelse til Republikken Letland, og denne persons månedlige indbetalingsvolumen overskrider en bestemt tærskel. Dette rejser spørgsmålet om, hvorvidt og i bekræftende fald under hvilke omstændigheder og betingelser en sådan foranstaltning er forenelig med de grundlæggende frihedsrettigheder.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
1. TEUF
3.
I henhold til artikel 56, stk. 1, TEUF er der inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Unionen, for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i en anden medlemsstat end modtageren af den pågældende ydelse.
4.
I henhold til artikel 63, stk. 1, TEUF er alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.
5.
Artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF fastsætter, at artikel 63 TEUF ikke griber ind i medlemsstaternes ret til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at hindre overtrædelser af deres nationale ret og forskrifter, især på skatte- og afgiftsområdet og i forbindelse med tilsynet med finansielle institutioner, eller til af administrative eller statistiske hensyn at fastlægge procedurer for anmeldelse af kapitalbevægelser eller til at træffe foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed.
2. Direktiv 2015/849
6.
Det fjerde EU-hvidvaskningsdirektiv 2015/849 omarbejdede det tredje EU-hvidvaskningsdirektiv 2005/60/EF (
3
). Det femte EU-hvidvaskningsdirektiv 2018/843 (
4
) finder i tidsmæssig henseende endnu ikke anvendelse for så vidt angår den foreliggende sag.
7.
22. betragtning til direktiv 2015/849 har følgende ordlyd:
»Risikoen for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme er ikke ens i alle tilfælde. Derfor bør der anvendes en holistisk risikobaseret tilgang. Den risikobaserede tilgang er ikke ensbetydende med, at medlemsstaterne og de forpligtede enheder indtager en ubehørigt eftergivende holdning. Den indebærer, at der gøres brug af evidensbaseret beslutningstagning, således at der bedre kan fokuseres på de risici for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, som Unionen og de personer, som driver forretningsaktiviteter i Unionen, konfronteres med.«
8.
Artikel 1, stk. 1 og 2, i direktiv 2015/849 beskriver direktivets genstand:
»1.   Dette direktiv har til formål at forebygge anvendelse af Unionens finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at hvidvask af penge og finansiering af terrorisme forbydes.«
9.
Artikel 5 i direktiv 2015/849 bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne kan på det område, der er omfattet af dette direktiv, vedtage eller opretholde strengere bestemmelser for at forhindre hvidvask af penge og finansiering af terrorisme under overholdelse af EU-retten.«
10.
Artikel 7, stk. 1, i direktiv 2015/849 vedrører medlemsstaternes risikovurdering:
»1.   De enkelte medlemsstater træffer passende foranstaltninger til at identificere, vurdere, forstå og begrænse de risici for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, som påvirker dem, samt alle databeskyttelsesproblematikker i denne forbindelse. De sørger for, at denne risikovurdering holdes opdateret.«
11.
Artikel 8, stk. 1, i direktiv 2015/849 omhandler finansieringsinstitutternes risikovurdering:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at forpligtede enheder træffer passende foranstaltninger til at identificere og vurdere deres risici for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, idet der tages højde for risikofaktorer, herunder risikofaktorer relateret til kunder, lande eller geografiske områder, produkter, tjenesteydelser, transaktioner eller leveringskanaler. Disse foranstaltninger skal stå i et rimeligt forhold til de forpligtede enheders art og størrelse.«
12.
Kapitel II i direktiv 2015/849 fastsætter reglerne for kundekendskabskrav. I afdeling 1 med overskriften »Generelle bestemmelser« fastsætter artikel 13 og 14 de almindelige kundekendskabsprocedurer. I henhold til artikel 13, stk. 1, omfatter disse identifikation af kunden [litra a)] og den reelle ejer [litra b)], vurdering og eventuelt indhentning af oplysninger om forretningsforbindelsens formål og tilsigtede beskaffenhed [litra c)] og vedvarende overvågning af forretningsforbindelsen [litra d)].
13.
Artikel 14, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2015/849 fastsætter konsekvenserne i tilfælde af, at det er umuligt at opfylde de i direktivets artikel 13 omhandlede kundekendskabskrav:
»4.   Medlemsstaterne kræver, at en forpligtet enhed i tilfælde, hvor den ikke kan opfylde kundekendskabskravene fastsat i artikel 13, stk. 1, afsnit 1, litra a), b) eller c), undlader at udføre en transaktion via en bankkonto, at etablere en forretningsforbindelse eller at udføre en lejlighedsvis transaktion og bringer forretningsforbindelsen til ophør og overvejer at indberette transaktionen til [Unionens finansielle efterretningsenhed], jf. artikel 33, som mistænkelig i forbindelse med kunden.«
14.
Afdeling 2 og 3 i kapitel II i direktiv 2015/849 fastsætter reglerne for henholdsvis lempede og skærpede kundekendskabskrav.
15.
Med hensyn til de lempede kundekendskabskrav fremgår det af artikel 15, stk. 1 og 2, i direktiv 2015/849, at hvis en medlemsstat eller en forpligtet enhed identificerer lavrisikoområder eller konstaterer, at forretningsforbindelsen eller transaktionen indebærer en lavere risiko, kan medlemsstaten tillade den forpligtede enhed at gennemføre lempede kundekendskabsprocedurer. Hvad angår risikovurderingen henviser artikel 16 til de i bilag II opførte faktorer, som kendetegner situationer, der potentielt indebærer en lavere risiko.
16.
Med hensyn til de skærpede kundekendskabskrav fremgår det af artikel 18, stk. 1, i direktiv 2015/849, at forpligtede enheder skal gennemføre skærpede kundekendskabsprocedurer i de i artikel 19-24 nævnte situationer og ved fysiske eller juridiske personer, der har hjemsted i et tredjeland med høj risiko som angivet af Kommissionen, og også i andre højrisikotilfælde, som medlemsstaterne eller forpligtede enheder har identificeret, med det formål at styre og begrænse de pågældende risici på en passende måde. Hvad angår risikovurderingen henviser artikel 18, stk. 3, til de i bilag III opførte faktorer, som kendetegner situationer, der potentielt indebærer en øget risiko.
17.
Afdeling 4 i kapitel VI i direktiv 2015/849 med overskriften »Politikker, procedurer og tilsyn« fastsætter sanktionerne. I henhold til artikel 58, stk. 1, andet punktum, skal enhver sanktion eller foranstaltning som følge af direktivets gennemførelse være effektiv, forholdsmæssig og have afskrækkende virkning. Direktivets artikel 59, stk. 2, opregner administrative sanktioner og foranstaltninger, som medlemsstaterne som minimum kan pålægge, i henhold til denne bestemmelses litra c) navnlig tilbagetrækning eller suspension af tilladelsen, hvor en forpligtet enhed har fået meddelt tilladelse.
18.
Artikel 59, stk. 4, i direktiv 2015/849 tillader desuden administrative sanktioner, som ikke er fastsat i direktivet:
»4.   Medlemsstaterne kan give kompetente myndigheder beføjelse til at pålægge yderligere typer administrative sanktioner ud over dem, der er omhandlet i stk. 2, litra a)-d), eller til at pålægge administrative bøder, der overstiger de beløb, der er omhandlet i stk. 2, litra e), og i stk. 3.«
19.
Bilag II og III til direktiv 2015/849 indeholder en ikkeudtømmende liste over faktorer og typer dokumentation, som kendetegner situationer, der potentielt indebærer henholdsvis en lavere og en højere risiko. I henhold til nr. 1), litra c), i bilag II, sammenholdt med nr. 3), litra a), heri, befinder medlemsstaterne sig i geografiske områder med en lavere risiko. I henhold til nr. 3), litra b), i bilag III anføres »lande, som troværdige kilder har identificeret som lande med et betydeligt omfang af korruption eller anden kriminel aktivitet«, blandt de faktorer, der potentielt indebærer en øget risiko.
B.
Lettisk ret
20.
Artikel 6, stk. 1, artikel 6, stk. 12, nr. 2, i Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, herefter »antihvidvaskloven«) af 17. juli 2008 (Latvijas Vēstnesis, 2008, nr. 116) fastsætter, at kreditinstituttet skal vurdere og dokumentere risikoen for hvidvask af penge samt finansiering af terrorisme og af spredning af masseødelæggelsesvåben og på grundlag af denne vurdering indføre et internt kontrolsystem med henblik på at forebygge hvidvask af penge samt finansiering af terrorisme og af spredning af masseødelæggelsesvåben. I denne henseende skal der tages særligt hensyn til de nationale og geografiske risici, dvs. risikoen for, at kunden eller den reelle rettighedshaver fremstår som havende forbindelse til et land eller et område, hvis økonomiske, sociale, retlige eller politiske forhold kunne tyde på en iboende høj risiko for hvidvask af penge samt finansiering af terrorisme og af spredning af masseødelæggelsesvåben.
21.
Desuden fastsætter artikel 5, artikel 6, nr. 13, og artikel 7, stk. 1, nr. 3, i Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (lov om kommissionen for finans- og kapitalmarkedet af 1.6.2000, Latvijas Vēstnesis, 2000, nr. 230/232), antihvidvasklovens artikel 45, stk. 1, nr. 1, og artikel 991 og artikel 113, stk. 1, nr. 4, i Kredītiestāžu likums (lov om kreditinstitutter af 5.10.1995, Latvijas Vēstnesis, 1995, nr. 163), at FKTK kontrollerer og fører tilsyn med finans- og kapitalmarkedsaktørernes overholdelse af antihvidvaskloven og har beføjelse til at indføre restriktioner af et kreditinstituts rettigheder og forretningsaktiviteter, herunder fuldstændig eller delvis suspension af de finansielle tjenesteydelser samt restriktioner med hensyn til opfyldelsen af forpligtelser.
III. Faktiske omstændigheder og anmodning om præjudiciel afgørelse
22.
AS »PrivatBank« (herefter »PrivatBank«) er et kreditinstitut med hjemsted i Letland. De cypriotiske statsborgere A og B og det cypriotiske selskab Unimain Holdings Limited er aktionærer i PrivatBank.
23.
Fra den 17. til den 30. oktober 2017 gennemførte FKTK en kontrol af PrivatBanks forretningsaktiviteter med hensyn til overholdelsen af retsforskrifterne om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af penge og finansiering af terrorisme ved gennemførelsen af bankens kundekendskabsprocedurer over for de kunder, der havde forbindelse med dens aktionærer, og ved overvågningen af deres transaktioner.
24.
Ved denne kontrol fastslog FKTK, at PrivatBank navnlig havde overtrådt de bestemmelser om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, som er fastsat i den lettiske lov om kreditinstitutter og antihvidvaskloven. Efter FKTK’s opfattelse var bankens interne kontrolsystem med hensyn til kundekendskabskravene og overvågningen af transaktionerne ikke tilstrækkeligt effektive til inden for banken at sikre overholdelsen af alle retsforskrifter om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af penge og finansiering af terrorisme og en effektiv håndtering af de hermed forbundne risici. Navnlig havde PrivatBank for en del af kunderne, hvis reelle rettighedshavere var bankens aktionærer, anvendt gunstigere betingelser både ved overvågningen af eksisterende kunders transaktioner og ved optagelsen af nye kunder i denne gruppe.
25.
Ved afgørelse af 13. september 2019 pålagde FKTK PrivatBank en bøde og en række forpligtelser (herefter »den omtvistede afgørelse«). Bl.a. blev banken pålagt indtil gennemførelsen af de foranstaltninger, der fastsættes i den omtvistede afgørelse, og FKTK’s godkendelse ikke at etablere forretningsforbindelser og at bringe eksisterende forretningsforbindelser til ophør, hvis det konstateres, at den person, hvormed der er blevet etableret en forretningsforbindelse efter vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, opfylder et af følgende kriterier:
–
Den fysiske person har ikke nogen forbindelse til Republikken Letland, og personens månedlige indbetalingsvolumen udgør mere end 15000 EUR, eller den juridiske person har ikke nogen forbindelse til Republikken Letland, og personens månedlige indbetalingsvolumen udgør mere end 50000 EUR (den omtvistede afgørelses punkt 4.4.1.2).
–
Selskabets reelle rettighedshavere er aktionærer i banken eller hermed forbundne personer (den omtvistede afgørelses punkt 4.4.1.3).
26.
Endvidere blev PrivatBank pålagt en forpligtelse til at sikre, at den månedlige indbetalingsvolumen for både de kunder, hvis reelle rettighedshavere er bankens aktionærer eller hermed forbundne personer, og de kunder, der tilhører gruppen af kunder med forbindelse til disse kunder, ikke overskrider den gennemsnitlige månedlige indbetalingsvolumen for den pågældende kunde for året 2019 i henhold til de oplysninger, som banken har stillet til rådighed (den omtvistede afgørelses punkt 4.4.2).
27.
PrivatBank har anlagt søgsmål ved Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Letland) vedrørende den konstaterede overtrædelse og den pålagte bøde med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse. A, B og selskabet Unimain Holdings Limited har ved samme ret anlagt søgsmål med påstand om annullation af de forpligtelser, der er fastsat i den omtvistede afgørelses punkt 4.4.1.2, 4.4.1.3 og 4.4.2. Ifølge PrivatBanks aktionærer udgør den omtvistede afgørelse en tilsidesættelse af artikel 18 TEUF og 63 TEUF. De restriktioner, som er fastsat i den omtvistede afgørelse, hvilede hverken på udøvelsen af ulovlige aktiviteter eller de i EU, herunder Letland, gældende forbudsbestemmelser om forebyggelse af hvidvask af penge. Restriktionerne er blevet pålagt og har virkning over for alle fysiske og juridiske personer, selv hvis de handler lovligt. Som følge af forpligtelsen til udelukkende at samarbejde med statsborgere og virksomheder fra Republikken Letland, skal banken automatisk kvalificere alle andre personer, dvs. også statsborgere og virksomheder i Den Europæiske Union, som farlige personer, der potentielt indebærer en høj risiko. Den har som bank ikke beføjelse til at træffe en anden beslutning og samarbejde med sådanne personer.
28.
FKTK har derimod gjort gældende, at den omtvistede afgørelse ikke kan anses for at være en restriktion for den frie bevægelighed for kapital, eftersom den for det første kun gælder for et bestemt kreditinstitut og for det andet kun vedrører en begrænset gruppe af dette kreditinstituts kunder. Den omtvistede afgørelse fratager ikke disse kunder retten til at indbetale penge i ethvert andet pengeinstitut, der er meddelt tilladelse i Republikken Letland. Formålet med de omtvistede forpligtelser er at bringe bankens overtrædelse af retsforskrifter til ophør og at forhindre eventuelle fremtidige overtrædelser, som kan have alvorlige konsekvenser, ikke blot henset til risikoen for, at banken involveres i hvidvask eller forsøg på hvidvask, omgåelse eller manglende overholdelse af internationale sanktioner, men også for den finansielle sektors anseelse som helhed. Derfor udgør denne afgørelse en lovlig og forholdsmæssig restriktion som omhandlet i artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF.
29.
På baggrund af disse omstændigheder har Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) ved kendelse af 11. januar 2021 besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1)
Kan finanslån og ‑kreditter samt transaktioner vedrørende kontokuranter og indlånskonti i penge- og finansieringsinstitutter (herunder banker), som er nævnt i bilag I til [Rådets] direktiv 88/361/EØF af 24. juni 1988 om gennemførelse af [EF]-Traktatens artikel 67 [ (
5
)], også anses for kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde?
2)
Udgør en restriktion (som ikke udspringer direkte af medlemsstatens lovgivning), som en medlemsstats kompetente myndighed har pålagt et bestemt kreditinstitut, hvorved sidstnævnte forbydes at etablere forretningsforbindelser og pålægges at bringe eksisterende forretningsforbindelser med personer, som ikke er statsborgere i Republikken Letland, til ophør, en foranstaltning i en medlemsstat med henblik på artikel 63, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og udgør den som sådan en restriktion for princippet om frie kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne, som er anerkendt i nævnte bestemmelse?
3)
Er restriktionen for de frie kapitalbevægelser, som er garanteret i artikel 63, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, begrundet i formålet om at forebygge anvendelse af Unionens finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, der fremgår af artikel 1 i [direktiv 2015/849]?
4)
Er den foranstaltning, som medlemsstaten har valgt – at pålægge et bestemt kreditinstitut en pligt til ikke at etablere forretningsforbindelser og bringe eksisterende forretningsforbindelser med personer, som ikke er statsborgere i en konkret medlemsstat (Republikken Letland), til ophør – egnet til at nå det formål, der fremgår af artikel 1 i [direktiv 2015/849], og udgør den dermed en undtagelse i henhold til artikel 65, stk. 1, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde?«
30.
Som svar på en anmodning om oplysninger fra Domstolen har den forelæggende ret den 10. marts 2022 forelagt uddybende forklaringer vedrørende de faktiske omstændigheder og præciseret, at den foranstaltning, der er fastsat i den omtvistede afgørelses punkt 4.4.1.2, ikke er knyttet til det lettiske statsborgerskab, men derimod til forbindelsen til Letland.
31.
Under sagen for Domstolen har PrivatBank, den lettiske og den italienske regering og Europa-Kommissionen indgivet skriftlige indlæg vedrørende den forelæggende rets spørgsmål. I det mundtlige retsmøde den 27. april 2022 har A m.fl., den lettiske regering, FKTK og Europa-Kommissionen afgivet indlæg.
IV. Bedømmelse
32.
Den præjudicielle forelæggelses genstand er lovligheden af PrivatBanks forpligtelse til ikke at etablere forretningsforbindelser og at bringe eksisterende forretningsforbindelser til ophør, hvis det konstateres, at den person, hvormed der er blevet etableret en forretningsforbindelse, er en person uden forbindelse til Letland. Denne begrænsning gælder kun fra en bestemt månedlig indbetalingsvolumen: for fysiske personer fra indbetalinger på 15000 EUR, for juridiske personer fra 50000 EUR (
6
).
33.
Som svar på en anmodning om uddybende oplysninger fra Domstolen har den forelæggende ret bekræftet, at den omtvistede afgørelse ikke knytter sig til de pågældende kunders statsborgerskab, men derimod til deres forbindelse til Letland.
34.
I det følgende vil jeg først tage stilling til spørgsmålet om, hvilke grundlæggende frihedsrettigheder der finder anvendelse (jf. punkt A), og herefter restriktioner vedrørende disse (jf. punkt B). Endelig vil jeg undersøge, hvorvidt formålet om at forebygge anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme kan berettige en sådan restriktion (jf. punkt C).
A.
Det første spørgsmål: de grundlæggende frihedsrettigheder, der finder anvendelse
35.
Den forelæggende ret ønsker indledningsvis oplyst, om finanslån og ‑kreditter samt transaktioner vedrørende kontokuranter og indlånskonti i penge- og finansieringsinstitutter og navnlig banker kan anses for »kapitalbevægelser« som omhandlet i artikel 63, stk. 1, TEUF.
36.
Da begrebet »kapitalbevægelser« ikke er defineret i traktaterne, har Domstolen anerkendt, at den nomenklatur, der udgør bilag I til direktiv 88/361, er af vejledende værdi (
7
). I henhold til indledningen til dette bilag omfatter denne nomenklatur samtlige transaktioner, der er nødvendige for realiseringen af kapitalbevægelser, samt tilbagebetaling af lån og kreditter, idet den heri indeholdte liste ikke udtømmende. I rubrik VI i bilag I opregnes »transaktioner vedrørende kontokuranter og indlånskonto i penge- og finansieringsinstitutter« og i rubrik VIII opregnes »finanslån og ‑kreditter«. Desuden fastsætter dette bilag i sin afdeling med overskriften »Forklarende bemærkninger«, at der ved »finansieringsinstitutter« bl.a. forstås banker. Desuden har Domstolen allerede præciseret, at virksomhed med erhvervsmæssig långivning i princippet har tilknytning til frie kapitalbevægelser (
8
).
37.
Dermed bør det første spørgsmål besvares således, at finanslån og ‑kreditter samt transaktioner vedrørende kontokuranter og indlånskonti i penge- og finansieringsinstitutter såsom banker kan anses for »kapitalbevægelser« som omhandlet i artikel 63, stk. 1, TEUF.
38.
Således som Domstolen allerede har fastslået, udgør den långivningsvirksomhed, der udøves af et kreditinstitut, tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF. Den har i princippet både tilknytning til fri udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF og frie kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63 TEUF ff. (
9
).
39.
Det opstår spørgsmålet, om begge de to grundlæggende frihedsrettigheder skal undersøges, eller om den ene under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder har forrang for den anden.
40.
Af artikel 57, stk. 1, TEUF, hvorefter »de ydelser, der normalt udføres mod betaling, […] [betragtes som tjenesteydelser i traktaternes forstand], i det omfang de ikke omfattes af bestemmelserne vedrørende den frie bevægelighed for varer, kapital og personer«, kan det nemlig efter Domstolens opfattelse ikke udledes, at den frie udveksling af tjenesteydelser generelt er subsidiær i forhold til den frie bevægelighed for kapital (
10
).
41.
Derimod tager Domstolen principielt alene stilling til foranstaltningen i forhold til den ene af disse to grundlæggende friheder, hvis det i lyset af sagens konkrete omstændigheder fremgår, at en af disse er helt sekundær i forhold til den anden og kan henføres til denne (
11
). Såfremt det derimod ikke fremgår, at en af disse grundlæggende friheder er helt sekundær i forhold til den anden, skal begge de grundlæggende frihedsrettigheder derimod undersøges (
12
).
42.
Under bestemte omstændigheder har Domstolen lagt til grund, at virksomhed med erhvervsmæssig långivning i første række havde tilknytning til fri udveksling af tjenesteydelser. Nedsættelsen af de med disse ydelser forbundne grænseoverskridende finansielle overførsler udgjorde i denne henseende kun en uundgåelig konsekvens af hindringen for den frie udveksling af tjenesteydelser. Derfor blev alene den frie udveksling af tjenesteydelser undersøgt (
13
).
43.
Således forholder det sig imidlertid ikke i den foreliggende sag.
44.
Her vedrører standsningen af bestemte forretningsforbindelser (
14
) nemlig snarere anvendelse af bankens finansielle tjenesteydelser og kapitalbevægelserne som sådan. Denne afgørelse knytter sig nemlig for det første direkte til kapitalbevægelserne i kraft af kriteriet om størrelsen på indbetalingsvolumen, som er uafhængigt af anvendelsen af bestemte rådgivningsydelser. For det andet er formålet med de pålagte restriktioner at forebygge grænseoverskridende overførsler, hvormed det tilsigtes at skjule hvidvaskningstransaktioner. For det tredje forbyder afgørelsen i kraft af tilknytningen til størrelsen på indbetalingsvolumen ikke kun kredittransaktioner, men også samtlige andre PrivatBanks forretningsforbindelser med kapitalbevægelser på de pågældende kunders konti, idet det ikke generelt kan afgøres, om de er omfattet af den frie udveksling af tjenesteydelser, den frie bevægelighed for kapital eller begge. Og endelig lægges det også i direktiv 2015/849 til grund, at begge grundlæggende frihedsrettigheder finder anvendelse på området for forebyggelse af hvidvask af penge (
15
).
45.
Af disse grunde deler jeg Kommissionens og den italienske regerings opfattelse, hvorefter den omtvistede restriktion af PrivatBanks forretningsforbindelser både er omfattet af bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser og bestemmelserne om frie kapitalbevægelser. Derfor vil jeg i det følgende besvare den forelæggende rets spørgsmål med henblik på begge grundlæggende frihedsrettigheder.
46.
Det kan således lades ubesvaret, om, og i givet fald i hvilket omfang, det eventuelt i højere grad er muligt at pålægge restriktioner for de frie kapitalbevægelser, hvis kun den frie bevægelighed for kapital gælder, hvilket navnlig synes at fremgå af ordlyden af artikel 65 TEUF (
16
).
B.
Det andet spørgsmål: restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser og den frie bevægelighed for kapital
47.
En banks forpligtelse til at bringe forretningsforpligtelser med kunder uden forbindelse til den medlemsstat, hvor denne bank har sit etableringssted, til ophør eller ikke at etablere disse forretningsforbindelser, knytter sig ikke til de pågældende kunders statsborgerskab. Dermed er der ikke tale om direkte forskelsbehandling på grundlag af statsborgerskab, men kun indirekte forskelsbehandling, som ligeledes er forbudt i henhold til artikel 56, stk. 1, TEUF og artikel 63, stk. 1, TEUF (
17
).
48.
Derved skal forbindelsen til Letland, således som den lettiske regering har anført, forstås som en tilknytning af økonomisk eller personlig karakter. En sådan tilknytning kan være begrundet i bopæl, ejendom i landet eller andre faktorer. Også hvad angår lettiske statsborgere kan forbindelsen til Letland være fraværende, f.eks. hvis de bor i udlandet og ikke opretholder nogen forbindelser til deres hjemland.
49.
Det må dog antages, at lettiske statsborgere væsentligt oftere har den nødvendige forbindelse til Letland end personer uden dette statsborgerskab. Det forhold, at der lægges vægt på forbindelsen til Letland, medfører således, at det hovedsageligt er kunder uden lettisk statsborgerskab, der berøres.
50.
Denne indirekte diskriminerende virkning kan heller ikke bestrides med FKTK’s argument om, at personer, der har forbindelser til Letland, og personer, der ikke har sådanne forbindelser, ikke står i sammenlignelige situationer. Domstolen prøver til dels ikke længere kriteriet om den objektivt sammenlignelige situation som en supplerende betingelse for, at der foreligger forskelsbehandling (
18
). Desuden har jeg flere gange andetsteds udtrykt forbehold over for anvendelsen af dette kriterium, eftersom det i sidste ende blot medfører en fremdragelse af undersøgelsen af begrundelsen (
19
).
51.
Således er det ganske vist åbenbart, at personer med forbindelse til Letland og personer uden sådanne forbindelser ikke står i samme situation. Dette kan imidlertid ikke være afgørende for undersøgelsen af, om der foreligger en restriktion for de frie tjenesteydelser og den frie bevægelighed for kapital. Hvis det blev lagt til grund, at den manglende forbindelse til den pågældende medlemsstat som en objektiv forskel mellem de faktiske omstændigheder uden videre er tilstrækkelig til, at det kan afvises, at der foreligger forskelsbehandling, ville dette nemlig de facto medføre en udhuling af de grundlæggende frihedsrettigheder. De skal nemlig netop gøre det muligt at anvende tjenesteydelser på tværs af grænserne og etablere kapitalbevægelser til andre medlemsstater og tredjelande. Derfor forbyder de restriktioner på grund af manglende forbindelser til en bestemt medlemsstat – med forbehold af begrundelsen herfor.
52.
Spørgsmålet er derimod, om den foreliggende restriktion kan være begrundet i forskellene mellem de indenlandske og de udenlandske kunder. Gennemførelsen af bankens kundekendskabsprocedurer er nemlig vanskeligere i forbindelse med udenlandske kunder end i forbindelse med indenlandske kunder; FKTK har henvist hertil i det mundtlige retsmøde. Dette vedrører begrundelsen for foranstaltningen og ikke spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser og den frie bevægelighed for kapital.
53.
Den lettiske regerings argument om, at der ikke foreligger en restriktion, fordi de berørte kunder kan anvende tjenesteydelser fra ethvert andet kreditinstitut, der er meddelt tilladelse i Letland, er heller ikke overbevisende. Det er nemlig en central egenskab ved den frie udveksling af tjenesteydelser og den frie bevægelighed for kapital, at de begunstigede selv kan afgøre, hvilken bank de etablerer forbindelser med, f.eks. med henblik på at få adgang til bestemte vilkår eller produkter.
54.
Det kan heller ikke være et argument mod, at foranstaltningen har restriktiv virkning, at kun få kunder berøres, nemlig PrivatBanks kunder uden forbindelse Letland, som overskrider den fastlagte indbetalingsvolumen, eller at foranstaltningen kun gælder for en begrænset periode. I henhold til Domstolens faste praksis er selv den mindste begrænsning af en grundlæggende frihedsrettighed retsstridig (
20
). Bortset herfra gælder foranstaltningen potentielt for alle personer uden forbindelse til Letland, som ønsker at indgå forretninger med PrivatBank over den fastlagte størrelse af indbetalinger. Dette kan også være et stort antal kunder.
55.
Således udgør en sådan forpligtelse til at bringe forretningsforbindelser til ophør en restriktion både for den frie udveksling af tjenesteydelser og den frie bevægelighed for kapital.
C.
Det tredje og det fjerde spørgsmål: begrundelsen for restriktionen, navnlig proportionaliteten
56.
Med sit tredje og sit fjerde spørgsmål, som kan behandles samlet, ønsker den forelæggende ret oplyst, om restriktionen kan være begrundet i formålet om at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme (
21
) og som en undtagelse som omhandlet i artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF.
57.
Ifølge fast retspraksis er en restriktion for de grundlæggende frihedsrettigheder kun lovlig, hvis den for det første er begrundet i en af de anførte grunde eller et tvingende alment hensyn og for det andet overholder proportionalitetsprincippet. Den skal navnlig være egnet til at sikre, at det formål, den forfølger, kan virkeliggøres på en sammenhængende og systematisk måde, og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde formålet (
22
).
1. Formålet om at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme
58.
Ifølge FKTK’s og den lettiske regerings udtalelser er formålet med restriktionen for PrivatBanks forretningsforbindelser navnlig at bringe bankens overtrædelser af retsforskrifterne om hvidvask af penge til ophør og at forebygge fremtidige overtrædelser. Disse retsforskrifter har i henhold til artikel 1, stk. 1, i direktiv 2015/849 til formål at forebygge anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
59.
Bekæmpelse af hvidvaskning af penge udgør et legitimt mål, som vil kunne begrunde en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser (
23
). Eftersom direktiv 2015/849 fastsætter en minimumsharmonisering (
24
), kan medlemsstaterne vedtage mere vidtgående nationale bestemmelser herom (
25
).
60.
Ud over formålet om at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme har den foreliggende omtvistede restriktion til formål at håndhæve retsforskrifter vedrørende finansielt tilsyn på området for forebyggelse af hvidvask af penge. Dermed forfølger de også det formål, der er fastsat i artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF (
26
), om at hindre overtrædelser af national ret og nationale forskrifter i forbindelse med tilsynet med finansielle institutioner.
2. Foranstaltningens egnethed
61.
En national foranstaltning er kun egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte mål, hvis den tilgodeser hensynet til at nå dette mål på en sammenhængende og systematisk måde (
27
).
62.
Som den lettiske regering har anført i det mundtlige retsmøde, er et af de centrale principper i direktiv 2015/849, at banken skal kende sine kunder (»know your customer«-princippet). Derfor fastsætter dette direktivs artikel 8 generelle kundekendskabskrav for banker, idet medlemsstaterne i henhold til artikel 7 fører tilsyn med overholdelsen heraf.
63.
Ganske vist lægges det i direktiv 2015/849 til grund, at kunder fra andre medlemsstater ikke udgør en øget risiko (
28
). Alligevel kan det i det enkelte tilfælde være vanskeligt for finansieringsinstitutterne at tilvejebringe oplysninger om kunder, som ikke udøver nogen økonomisk aktivitet i det land, hvor de åbner en bankkonto, hverken har bopæl eller ejendom i dette land og heller ikke i øvrigt har nogen nævneværdige forbindelser til dette land. Eftersom bankerne har vanskeligere ved at tilvejebringe oplysninger om de finansielle midlers oprindelse og kundernes forretninger i udlandet, opstår der potentielt større risici. Således kan den store afstand mellem kunden og banken begunstige transaktioners anonymitet, hvilket igen kan medføre en øget risiko for hvidvask af penge (
29
).
64.
Henset til de mangler, der tidligere blev konstateret ved PrivatBanks risikohåndteringssystem, og den risiko, som FKTK konstaterede med hensyn til gennemførelsen af bankens kundekendskabsprocedurer over for kunder med hjemsted i udlandet (
30
), forekommer den omtvistede forpligtelse mig derfor at være en egnet foranstaltning til at reducere risikoen for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
65.
Desuden har FKTK i retsmødet henvist til, at det forhold, at betydelige månedlige indbetalinger for personer, som ikke har nogen forbindelse til Letland, allerede i sig selv udgør en risikofaktor. Ved at knytte den omtvistede foranstaltning til størrelsen på den månedlige indbetalingsvolumen kunne FKTK ligeledes tage hensyn til denne risiko.
66.
Det forhold, at FKTK med kriteriet om størrelsen på månedlige indbetalinger undtager kunder i banken uden forbindelse til Letland med lavere månedlig indbetalingsvolumen, som også kunne udgøre en risiko for hvidvask, betyder i modsætning til Kommissionens opfattelse ikke, at foranstaltningen ikke forfølger det tilsigtede formål på en sammenhængende og systematisk måde.
67.
For det første har medlemsstaterne en skønsbeføjelse ved udvælgelsen af de risikofaktorer, der skal tages hensyn til, således som det fremgår af bilag II og III til direktiv 2015/849. Således er den heri indeholdte liste over faktorer og typer af dokumentation, som kendetegner situationer, der potentielt indebærer en lavere henholdsvis øget risiko, udtrykkeligt ikke udtømmende. Dette bekræftes også af samme direktivs artikel 5, hvorefter medlemsstaterne kan vedtage eller opretholde strengere bestemmelser for at forhindre hvidvask af penge og finansiering af terrorisme under overholdelse af EU-retten.
68.
For det andet henvises der i 22. betragtning til direktiv 2015/849 til, at risikoen for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme ikke er ens i alle tilfælde. Tilsvarende fastsætter direktivet lempede kundekendskabskrav, hvis risikoen er lav (
31
), eller hvis transaktioner kun udføres lejlighedsvist eller i meget begrænset omfang (
32
). Desuden er værdien på 15000 EUR også fastsat som minimumsværdien for anvendelsen af kundekendskabsprocedurerne ved udførelsen af lejlighedsvise transaktioner (
33
). Valget af en månedlig indbetalingsvolumen på over 15000 EUR for privatpersoner og 50000 EUR for juridiske personer er dermed ikke urimeligt og er desuden mildere, end hvis alle forretninger var omfattet.
69.
Det følger af det foregående, at en restriktion for forretningsforbindelser såsom den omtvistede restriktion kan være egnet til at virkeliggøre formålet om at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme på en sammenhængende og systematisk måde. Som en forudsætning for dette skal det være godtgjort, at banken ikke kan gennemføre sine kundekendskabsprocedurer som følge af afstanden til kunden, og at fastlæggelsen af den kundegruppe, der omfattes af foranstaltningen, svarer til den konstaterede risiko for hvidvask af penge.
3. Nødvendigheden af foranstaltningen
70.
Desuden skal medlemsstaten godtgøre, at det anførte mål ikke kan nås ved mindre indgribende foranstaltninger (
34
).
71.
Kommissionen har udtrykt et vist forbehold over for nødvendigheden af et generelt forbud mod forretningsforbindelser med kunder uden forbindelse til Letland og forpligtelsen til at bringe sådanne forretningsforbindelser til ophør. Der er ikke foretaget en individuel risikovurdering med hensyn til den konkrete kunde forud for denne foranstaltning; det havde været muligt at fastsætte mildere foranstaltninger såsom de skærpede kundekendskabskrav i artikel 18 i direktiv 2015/849.
72.
Som tidligere nævnt er udgangspunktet for systemet for forebyggende foranstaltninger i henhold til direktiv 2015/849 en risikovurdering ved anvendelse af en holistisk risikobaseret tilgang. Som generaladvokat Pitruzzella for nylig har anført, udgør denne risikovurdering forudsætningen for udvælgelsen af passende forebyggende foranstaltninger – dvs. kundekendskabsprocedurer – som tilsigter at undgå eller i det mindste, i så stort omfang som muligt, at indføre hindringer for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Uden en risikovurdering er det ikke muligt for hverken den pågældende medlemsstat eller i givet fald en berørt enhed at afgøre, hvilke foranstaltninger der skal anvendes i det enkelte konkrete tilfælde (
35
).
73.
I denne henseende sondrer direktiv 2015/849 mellem tre typer af kundekendskabsprocedurer (
36
), som forpligtede enheder skal anvende over for deres kunder alt efter det identificerede risikoniveau: almindelige, lempede og skærpede kundekendskabsprocedurer (
37
).
74.
Alle disse kundekendskabsprocedurer har imidlertid det fællestræk, at de kræver en risikovurdering med hensyn til de enkelte kunder og tilsvarende individuelle foranstaltninger. Risikovurderingen henfører sig altså til konkrete situationer og foretages ikke på abstrakt vis (
38
).
75.
Den foreliggende omtvistede foranstaltning har ganske vist ligheder med påbuddet i artikel 14, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2015/849 om at bringe forretningsforbindelser til ophør. Sidstnævnte forudsætter imidlertid, at banken i et konkret tilfælde ikke kan opfylde kundekendskabskravene fastsat i artikel 13, stk. 1, afsnit 1, litra a)-c). Opfyldelsen af kundekendskabskravene skal altså være umulig med hensyn til en bestemt kunde. Dette bekræftes af direktivets opbygning, idet artikel 14, stk. 4, første afsnit, vedrørende indberetningen til Unionens finansielle efterretningsenhed udtrykkeligt indeholder formuleringen »i forbindelse med kunden«. Ifølge begrundelsen for optagelsen af denne bestemmelse i det tredje hvidvaskningsdirektiv 2005/60 (
39
) tilsigtede forslaget at sikre, at forretningsforbindelsen til en kunde bringes til ophør, hvis kundeidentifikationen ikke kan gennemføres tilfredsstillende (
40
).
76.
Ligesom Kommissionen er jeg derfor af den opfattelse, at den omtvistede foranstaltning ikke kan støttes på artikel 14, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2015/849. Den henfører sig nemlig ikke til en bestemt kunde, men påbyder de omtvistede forpligtelser for en hel kundegruppe, som defineres ud fra generelle kriterier.
77.
Generelt falder denne foranstaltning heller ikke i øvrigt ind under det system for kundekendskabsprocedurer, der er fastsat i direktiv 2015/849. Da også de deri fastsatte skærpede kundekendskabskrav skærper overvågningen af en bestemt forretningsforbindelse, både med hensyn til art og omfang. Dette gælder f.eks. identifikation af kilden til de midler, der er omfattet af forretningsforbindelsen eller transaktionen. Anvendelsen af disse kundekendskabsprocedurer forudsætter således til enhver tid, at der i det enkelte tilfælde identificeres en øget risiko (
41
).
78.
Ganske vist er det i henhold til direktivet også tilladt at tage hensyn til geografiske faktorer. Således anføres »lande, som troværdige kilder har identificeret som lande med et betydeligt omfang af korruption eller anden kriminel aktivitet«, i nr. 3), litra b), i bilag III til direktivet som en faktor, der kan indebære en øget risiko (
42
). Den omtvistede restriktion omfatter i det mindste potentielt kunder fra sådanne lande.
79.
Imidlertid omfatter det nødvendigvis også områder i andre medlemsstater, som henset til direktivets udformning befinder sig i et geografisk område med en lavere risiko [nr. 1), litra c), i bilag II til direktivet, sammenholdt med nr. 3), litra a), heri].
80.
Det centrale spørgsmål forbliver derfor, om en foranstaltning, der i kraft af det brede kriterium om »manglende forbindelse« til Letland også kan berøre kunder, som i henhold til direktiv 2015/849 a priori ikke udgør en øget risiko for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, fortsat kan anses for at være nødvendig.
81.
Hvad angår den foreliggende sag har den lettiske regering oplyst, at der i tidligere perioder blev iværksat mildere foranstaltninger, som imidlertid ikke var tilstrækkeligt effektive til at modvirke de identificerede risici. Prøvelsen heraf tilkommer den forelæggende ret.
82.
Henset til opbygningen af direktiv 2015/849 vil det næste skridt i tilfælde af alvorlig, gentagen eller systematisk tilsidesættelse af kundekendskabskravene være, at der pålægges administrative sanktioner som omhandlet i dette direktivs artikel 59, stk. 1.
83.
Medlemsstaterne har en vid skønsbeføjelse i denne henseende. De kan fastlægge et beskyttelsesniveau, der er højere end det, EU-lovgiver har valgt, og tillade eller kræve andre kundekendskabsprocedurer end dem, der er fastsat i dette direktiv, eller identificere andre situationer, der indebærer en øget risiko, inden for rammerne af den skønsbeføjelse, som tilkommer dem (
43
). Det fremgår desuden af direktivets artikel 59, stk. 4, at yderligere typer administrative sanktioner ud over dem, der er omhandlet i denne artikel, er tilladte.
84.
I henhold til artikel 59, stk. 2, litra c), er også tilbagetrækning eller suspension af tilladelsen mulig, hvor en forpligtet enhed har fået meddelt tilladelse.
85.
I forhold hertil forekommer et forbud eller en forpligtelse at bringe forretningsforbindelser uden forbindelse til Letland til ophør at være en mildere foranstaltning.
86.
Desuden har både Kommissionen og den lettiske regering i det mundtlige retsmøde bekræftet, at finansieringsinstitutter i Letland særlig hyppigt er konfronteret med risikoen for hvidvask af penge. Den lettiske regering har henvist til, at Republikken Letland som følge af disse omstændigheder har gjort brug af muligheden for at fastsætte yderligere foranstaltninger.
87.
Situationen har dermed, henset til de oplysninger, som Domstolen råder over, det særlige kendetegn, at der er blevet identificeret særlige risikofaktorer, og at den pågældende banks licens muligvis vil blive trukket tilbage. Der synes ikke at foreligge en mildere, lige så effektiv foranstaltning, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at prøve. På dette grundlag anser jeg en sådan standsning af forretningsforbindelser med kunder uden forbindelse til det finansielle tilsyns medlemsstat for at være nødvendig (
44
).
4. Proportionaliteten i snæver forstand
88.
Ud over egnetheden og nødvendigheden skal også proportionaliteten i snæver forstand undersøges (
45
). Ifølge dette princip skal det sikres, at standsningen af forretningsforbindelser med kunder uden forbindelse til Letland ikke fører til et overdrevent indgreb i PrivatBanks og bankens (potentielle) kunders berettigede interesser. I denne henseende skal bankens og de berørte kunders interesser omhyggeligt afvejes med formålet om at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
89.
Den lettiske tilsynsmyndigheds påbud om, at PrivatBanks forretningsforbindelser med de berørte kunder bringes til ophør eller ikke etableres, er kun udstedt for en begrænset periode. Forbuddet mod at etablere forretningsforbindelser gjaldt i første omgang fra vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Endvidere skulle kun de forretningsforbindelser, som var blevet etableret efter vedtagelsen af denne afgørelse – og dermed under tilsidesættelse af denne – bringes til ophør. Begge forpligtelser gjaldt desuden kun indtil gennemførelsen af de yderligere foranstaltninger, der blev påbudt samtidig og havde til formål at afhjælpe manglerne i bankens risikohåndtering (
46
). Denne tidsmæssige begrænsning havde disciplinerende karakter for banken, da den selv kunne påvirke, hvornår restriktionernes ophørte. Ifølge det af FKTK oplyste gælder de nu ikke længere.
90.
Desuden er foranstaltningens indgribende karakter over for PrivatBank ikke uforholdsmæssig i forhold til det tilsigtede formål om at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. For det første kunne banken opretholde eksisterende forretningsforbindelser selv til kunder uden forbindelse til Letland med en høj månedlig indbetalingsvolumen, eftersom forbuddet kun gjaldt for forretningsforbindelser, der var etableret efter vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. For det andet kunne banken etablere nye forretningsforbindelser til kunder uden tilknytning til Letland med en lavere indbetalingsvolumen end den, der var fastlagt i denne afgørelse. Sammenlignet med disse restriktioner ville en tilbagetrækning af bankens licens være en væsentligt mere indgribende foranstaltning, hvilket netop undgås ved den omtvistede restriktion (
47
).
91.
I øvrigt har PrivatBank selv culpøst medvirket til at forårsage den risikoeksponering, som det lettiske finansielle tilsyn måtte reagere på, idet banken ifølge FKTK’s konstateringer og konklusioner over en lang periode tilsidesatte retsforskrifterne om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af penge og finansiering af terrorisme (
48
).
92.
Heller ikke fra kundernes synspunkt vejer de ulemper, der er forbundet med standsningen af bestemte forretningsforbindelser, tungere end fordelene ved effektiv bekæmpelse af hvidvask af penge. Princippet om fri bevægelighed for kapital beskytter ganske vist det frie valg af kreditinstitut, men medfører ikke en ret til at etablere forretningsforbindelser med en bestemt bank uafhængigt af de konkrete omstændigheder.
5. Konklusion vedrørende det tredje og det fjerde spørgsmål
93.
På baggrund af det ovenstående udgør en standsning af forretningsforbindelserne med kunder, der ikke har nogen forbindelse til den medlemsstat, hvor en bank har sit etableringssted, ikke en tilsidesættelse af den frie udveksling af tjenesteydelser og den frie bevægelighed for kapital, i det omfang denne foranstaltning er forholdsmæssig i forhold til formålet om bekæmpelse af hvidvask og terrorisme. Prøvelsen heraf tilkommer den forelæggende ret under hensyntagen til alle omstændigheder i det enkelte tilfælde. Dette omfatter navnlig den identificerede risiko for hvidvask af penge, den gentagne karakter af bankens tilsidesættelser af bestemmelserne om forebyggelse af hvidvask af penge og de foranstaltninger, der allerede i tidligere perioder er blevet iværksat uden held, samt restriktionens varighed og indgribende karakter sammenlignet med andre lige så effektive foranstaltninger.
V. Forslag til afgørelse
94.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Letland) således:
»1)
Finanslån og ‑kreditter samt transaktioner vedrørende kontokuranter og indlånskonti i penge- og finansieringsinstitutter såsom banker er »kapitalbevægelser« som omhandlet i artikel 63, stk. 1, TEUF.
2)
En afgørelse, som den kompetente myndighed i en medlemsstat vedtager over for et bestemt kreditinstitut, hvorved sidstnævnte forbydes at etablere forretningsforbindelser og pålægges en forpligtelse til at bringe forretningsforbindelser etableret efter vedtagelsen af denne afgørelse med personer, som ikke har nogen forbindelse til denne medlemsstat, til ophør, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56, stk. 1, TEUF og de frie kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63, stk. 1, TEUF.
3)
En sådan restriktion kan være begrundet i formålet om at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme og være omfattet af undtagelsen i artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF. Dette forudsætter, at banken, når den pågældende kunde ikke har nogen forbindelse til den pågældende medlemsstat, ikke kan opfylde sine kundekendskabskrav, og fastlæggelsen af den kundegruppe, der omfattes af foranstaltningen, svarer til den identificerede risiko for hvidvask af penge. Desuden skal proportionalitetsprincippet overholdes.
4)
Ved vurderingen af proportionaliteten skal der navnlig tages hensyn til:
–
den identificerede risiko for hvidvask af penge
–
den gentagne karakter af bankens tilsidesættelser af bestemmelserne om forebyggelse af hvidvask af penge og de foranstaltninger, der allerede i tidligere perioder er blevet iværksat uden held
–
restriktionens indgribende karakter og varighed.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 20.5.2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT 2015, L 141, s. 73), senest ændret ved direktiv (EU) 2019/2177 (EUT 2019, L 334, s. 155). Jf. vedrørende den affattelse, der finder anvendelse i den foreliggende sag, punkt 6 i dette forslag til afgørelse.
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.10.2005 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme (EUT 2005, L 309, s. 15).
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 30.5.2018 om ændring af direktiv (EU) 2015/849 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme og om ændring af direktiv 2009/138/EF og 2013/36/EU (EUT 2018, L 156, s. 43). De ændringer, der blev indført ved direktiv (EU) 2019/2177 (EUT 2019, L 334, s. 155), finder heller ikke anvendelse endnu i tidsmæssig henseende for så vidt angår den foreliggende sag.
(
5
) – Rådets direktiv af 24.6.1988 om gennemførelse af Traktatens artikel 67 (EFT 1988, L 178, s. 5).
(
6
) – Den omtvistede afgørelses punkt 4.4.1.2.
(
7
) – Jf. dom af 15.2.2017, X (C-317/15, EU:C:2017:119, præmis 27), og af 16.9.2020, Romenergo og Aris Capital (C-339/19, EU:C:2020:709, præmis 32).
(
8
) – Dom af 3.10.2006, Fidium Finanz (C-452/04, EU:C:2006:631, præmis 43), af 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C-625/17, EU:C:2018:939, præmis 23), og af 14.2.2019, Milivojević (C-630/17, EU:C:2019:123, præmis 53).
(
9
) – Dom af 3.10.2006, Fidium Finanz (C-452/04, EU:C:2006:631, præmis 39 og 43), af 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C-625/17, EU:C:2018:939, præmis 23), og af 14.2.2019, Milivojević (C-630/17, EU:C:2019:123, præmis 53). Jf. også dom af 14.11.1995, Svensson og Gustavsson (C-484/93, EU:C:1995:379, præmis 11), og af 9.7.1997, Parodi (C-222/95, EU:C:1997:345, præmis 17).
(
10
) – Jf. dom af 3.10.2006, Fidium Finanz (C-452/04, EU:C:2006:631, præmis 31 og 32).
(
11
) – Dom af 3.10.2006, Fidium Finanz (C-452/04, EU:C:2006:631, præmis 34), af 12.7.2012, SC Volksbank România (C-602/10, EU:C:2012:443, præmis 70), af 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C-625/17, EU:C:2018:939, præmis 24), og af 14.2.2019, Milivojević (C-630/17, EU:C:2019:123, præmis 54).
(
12
) – Jf. i denne retning dom af 14.11.1995, Svensson og Gustavsson (C-484/93, EU:C:1995:379, præmis 8-19), af 7.2.2002, Kommissionen mod Italien (C-279/00, EU:C:2002:89, præmis 36 ff.), af 4.3.2004, Kommissionen mod Frankrig (C-334/02, EU:C:2004:129, præmis 25 og 34), og af 11.6.2009, X og Passenheim-van Schoot (C-155/08 og C-157/08, EU:C:2009:368, præmis 40).
(
13
) – Dom af 3.10.2006, Fidium Finanz (C-452/04, EU:C:2006:631, præmis 48), af 12.7.2012, SC Volksbank România (C-602/10, EU:C:2012:443, præmis 71), af 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C-625/17, EU:C:2018:939, præmis 25), og af 14.2.2019, Milivojević (C-630/17, EU:C:2019:123, præmis 55).
(
14
) – Den omtvistede afgørelses punkt 4.4.1.2.
(
15
) – Jf. anden betragtning til direktiv 2015/849.
(
16
) – Jf. mit forslag til afgørelse Q (C-133/13, EU:C:2014:2255, punkt 48) og Allianzgi-Fonds Aevn (C-545/19, EU:C:2021:372, punkt. 64-71 og 107) samt J. Kokott, EU Tax Law, Beck, München, 2022, s. 150 f., punkt 85, og s. 152 f., punkt 88. Vedrørende tilfælde, hvor der kun er tale om tredjelande, jf. dom af 12.12.2006, Test Claimants in the FII Group Litigation (C-446/04, EU:C:2006:774, præmis 170 og 171), og af 18.12.2007, A (C-101/05, EU:C:2007:804, præmis 37 og 60).
(
17
) – Jf. dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 52 og 53).
(
18
) – Dom af 15.5.2008, Lidl Belgium (C-414/06, EU:C:2008:278, præmis 18-26), af 23.10.2008, Krankenheim Ruhesitz am Wannsee-Seniorenheimstatt (C-157/07, EU:C:2008:588, præmis 27-39), og af 4.7.2013, Argenta Spaarbank (C-350/11, EU:C:2013:447, præmis 18-34).
(
19
) – Jf. mit forslag til afgørelse Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2019:492, punkt 105).
(
20
) – Dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA (C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 65).
(
21
) – Jf. artikel 1 i direktiv 2015/849.
(
22
) – Jf. dom af 25.4.2013, Jyske Bank Gibraltar (C-212/11, EU:C:2013:270, præmis 60), af 6.3.2018, SEGRO og Horváth (C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157, præmis 76 f.), og af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
(
23
) – Dom af 25.4.2013, Jyske Bank Gibraltar (C-212/11, EU:C:2013:270, præmis 64), og af 31.5.2018, Zheng (C-190/17, EU:C:2018:357, præmis 38).
(
24
) – Jf. f.eks. artikel 5 og artikel 59, stk. 4, i direktiv 2015/849.
(
25
) – Jf. dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 89 og den deri nævnte retspraksis).
(
26
) – Dom af 7.6.2012, VBV – Vorsorgekasse (C-39/11, EU:C:2012:327, præmis 30).
(
27
) – Jf. dom af 10.3.2016, Safe Interenvios (C-235/14, EU:C:2016:154, præmis 104), og af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA (C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).
(
28
) – Nr. 1), litra c), i bilag II til direktiv 2015/849, sammenholdt med nr. 3), litra a), heri.
(
29
) – Jf. artikel 13, stk. 6, i det forudgående direktiv 2005/60, fodnote 3 i dette forslag til afgørelse.
(
30
) – Jf. punkt 24 i dette forslag til afgørelse.
(
31
) – Artikel 15-17 i direktiv 2015/849.
(
32
) – Jf. f.eks. artikel 2, stk. 3, i direktiv 2015/849.
(
33
) – Jf. artikel 11, litra b), nr. i), i direktiv 2015/849.
(
34
) – Dom af 14.3.2000, Église de scientologie (C-54/99, EU:C:2000:124, præmis 18).
(
35
) – Generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse Rodl & Partner (C-562/20, EU:C:2022:381, punkt 36).
(
36
) – De almindelige kundekendskabsprocedurer er fastsat i artikel 13 og 14 i direktiv 2015/849, de lempede i artikel 15-17 og de skærpede i artikel 18 ff.
(
37
) – Jf. med henblik på forklaring af disse forskellige typer kundekendskabsprocedurer generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse Rodl & Partner (C-562/20, EU:C:2022:381, punkt 38 ff.).
(
38
) – Generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse Rodl & Partner (C-562/20, EU:C:2022:381, punkt 60 og 71).
(
39
) – Fodnote 3 i dette forslag til afgørelse.
(
40
) – Jf. Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge, herunder finansiering af terrorisme, KOM(2004) 448 endelig, s. 5.
(
41
) – Jf. f.eks. 22., 29. og 31. betragtning til direktiv 2015/849 og generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse Rodl & Partner (C-562/20, EU:C:2022:381, punkt 41).
(
42
) – I den tyske affattelse af direktivet omtales tredjelande, men i andre sprogversioner nævnes kun lande (jf. i denne forbindelse den lettiske version »valstis«, den franske version »pays«, eller den engelske »countries«). Denne forskel har dog ingen indvirkning, da medlemsstaterne ifølge bilag II til direktivet befinder sig i et geografisk område med en lavere risiko, jf. punkt 79 i dette forslag til afgørelse.
(
43
) – Jf. generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse Rodl & Partner (C-562/20, EU:C:2022:381, punkt 50).
(
44
) – Jf. vedrørende opgavefordelingen mellem Domstolen og de forelæggende retter i medlemsstaterne i denne forbindelse dom af 11.9.2018, IR (C-68/17, EU:C:2018:696, præmis 56), og af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA (C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 72).
(
45
) – Jf. mit forslag til afgørelse G4S Secure Solutions (C-157/15, EU:C:2016:382, punkt 112).
(
46
) – Jf. punkt 25 i dette forslag til afgørelse.
(
47
) – Jf. punkt 84, 85 og 87 i dette forslag til afgørelse.
(
48
) – Jf. punkt 24 i dette forslag til afgørelse.