62011TJ0661_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu T‑661/11,
Talijanska Republika, koju zastupa G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. Aiella i P. Grassa, avvocati dello Stato,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju P. Rossi i D. Nardi, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva za poništenje Provedbene odluke Komisije 2011/689/EZ od 14. listopada 2011. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Komponente za jamstva Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 270, str. 33.), u dijelu u kojem se Talijanskoj Republici određuje paušalni financijski ispravak u iznosu od 70.912.382 eura, zbog nepravilnosti u kontrolama koje se odnose na kvote mlijeka, utvrđene u talijanskim regijama Abruzzo, Lacij, Marke, Apulija, Sardinija, Kalabrija, Furlanija‑Julijska krajina i Valle d’Aosta tijekom tržišnih godina 2004./2005., 2005./2006. i 2006./2007.
OPĆI SUD (drugo vijeće),
u sastavu: M. E. Martins Ribeiro, predsjednica, S. Gervasoni i L. Madise (izvjestitelj), suci,
tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 1. travnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Osnova
Opći pravni okvir
A – Mjerodavne odredbe Financijske uredbe koja se primjenjuje na opći proračun Europske unije
1. Članak 53. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL L 248, str. 1.), koja je bila na snazi do 1. svibnja 2007., u skladu s odredbama članka 2. stavka 2. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1995/2006 od 13. prosinca 2006. o izmjeni Uredbe br. 1605/2002 (SL L 390, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 1., str. 267.), određuje:
„1. Komisija izvršava proračun:
(a) centralizirano;
(b) podijeljenim ili decentraliziranim upravljanjem; ili
(c) zajedničkim upravljanjem s međunarodnim organizacijama.
[…]
3. Ako Komisija izvršava proračun podijeljenim upravljanjem, zadaće izvršavanja delegiraju se državama članicama, u skladu s odredbama glava I. i II. dijela drugog.
[…]
5. Kako bi osigurala da se sredstvima koristi u skladu s važećim pravilima, u slučajevima podijeljenog ili decentraliziranog upravljanja, Komisija primjenjuje postupke poravnanja računa ili mehanizme financijskih ispravaka koji joj omogućuju preuzimanje konačne odgovornosti za izvršenje proračuna, u skladu s člankom 274. Ugovora o EZ‑u i člankom 179. Ugovora o Euratomu.
6. U odnosu na metode izvršenja proračuna iz stavaka 3. i 4., države članice i treće zemlje provode redovite provjere kako bi osigurale da se djelovanja koja se trebaju financirati iz proračuna Zajednice pravilno izvršavaju.
One poduzimaju odgovarajuće mjere za sprečavanje nepravilnosti i prijevare te, ako je potrebno, pokreću sudski postupak za povrat pogrešno isplaćenih sredstava.
[…]“ [neslužbeni prijevod]
2. Članak 53. Uredbe br. 1605/2002, kako je izmijenjena Uredbom br. 1995/2006, koja se, u skladu s odredbama članka 2. stavka 2. Uredbe br. 1995/2006, primjenjuje od 1. svibnja 2007., određuje:
„Komisija izvršava proračun u skladu s odredbama članaka 53.a do 53.d ove Uredbe na neki od sljedećih načina:
(a) centralizirano;
(b) podijeljenim ili decentraliziranim upravljanjem; ili
(c) zajedničkim upravljanjem s međunarodnim organizacijama.“
3. Članak 53.b Uredbe br. 1605/2002, kako je bio umetnut Uredbom br. 1995/2006, određuje:
„1. Ako Komisija izvršava proračun podijeljenim upravljanjem, zadaće izvršavanja prenose se na države članice. Ta se metoda osobito primjenjuje na djelovanja iz glave I. i II. dijela drugog.
2. Ne dovodeći u pitanje komplementarne odredbe uključene u odgovarajuće propise određenih sektora te da bi pri podijeljenom upravljanju osigurale da se sredstva koriste u skladu s primjenjivim pravilima i načelima, države članice poduzimaju zakonodavne, administrativne i druge mjere potrebne za zaštitu financijskih interesa Zajednica. S tim ciljem one osobito:
(a) uvjeravaju se da su djelovanja koja se financiraju iz proračuna zaista provedena te osiguravaju da su obavljena pravilno;
(b) sprečavaju i rješavaju nepravilnosti i prijevare;
(c) osiguravaju povrat pogrešno uplaćenih ili nepravilno korištenih sredstava ili sredstava koja su izgubljena kao posljedica nepravilnosti ili grešaka;
(d) osiguravaju, putem relevantnih propisa za pojedini sektor te u skladu s člankom 30. stavkom 3. ove Uredbe, odgovarajuću ex‑post
godišnju objavu korisnika sredstava koja se izdvajaju iz proračuna.
S tim ciljem, države članice obavljaju provjere te uspostavljaju djelotvoran i učinkovit sustav unutarnje kontrole u skladu s odredbama članka 28.a. Prema potrebi poduzimaju potrebne pravne postupke.
3. Države članice svake godine pripremaju sažetak na odgovarajućoj nacionalnoj razini raspoloživih revizija i izjava.
4. Kako bi osigurala korištenje sredstava u skladu s primjenjivim pravilima, Komisija primjenjuje postupak poravnanja računa ili mehanizme financijskih ispravaka koji joj omogućuju preuzimanje konačne dogovornosti za izvršenje proračuna.“
B – Opći propisi o financiranju zajedničke poljoprivredne politike
4. Uredbom Vijeća (EEZ) br. 729/70 od 21. travnja 1970. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL L 94, str. 13.) uvedena su opća pravila koja se primjenjuju na financiranje zajedničke poljoprivredne politike (u daljnjem tekstu: zajednička poljoprivredna politika). Ta je uredba stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1258/1999 od 17. svibnja 1999. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL L 160, str. 103.), koja uređuje izdatke država članica od 1. siječnja 2000. do 15. listopada 2006. u okviru financiranja zajedničke poljoprivredne politike.
5. Kako je to osobito navedeno u uvodnoj izjavi 5. Uredbe br. 1258/1999, „kontrola izdataka Komponente za [‚jamstva’] [EFSJP] odgovornost je, prije svega, država članica […]; […] Komisija, koja je odgovorna za izvršenje proračuna Zajednice, mora provjeriti uvjete u kojima su izvršena plaćanja i provedene kontrole“. U skladu s uvodnom izjavom 11. iste uredbe, „potrebno je poduzeti mjere sprečavanja i praćenja svih nepravilnosti i povrata sredstava izgubljenih zbog nepravilnosti ili nepažnje [i] valja utvrditi odgovornost za financijske posljedice tih nepravilnosti ili nepažnje“ [neslužbeni prijevod].
6. U skladu s odredbama članka 1. stavka 2. točke (b) i članka 2. stavka 2. Uredbe br. 1258/1999, koji odgovaraju članku 1. stavku 2. točki (b) i članku 3. stavku 1. Uredbe br. 729/70, Komponenta za jamstva Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) financira, u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta, interventne mjere za reguliranje poljoprivrednih tržišta poduzete u skladu s pravilima prava Unije.
7. Članak 6. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1258/1999, čije odredbe u biti odgovaraju onima članka 5. stavka 1. Uredbe br. 729/70, određuje:
„Države članice Komisiji redovito šalju sljedeće podatke koji se odnose na akreditirane agencije za plaćanja i koordinacijska tijela, i u vezi s operacijama koje financira Komponenta za jamstva Fonda:
[…]
b) godišnji financijski izvještaji, zajedno s potrebnim podacima za njihovo poravnanje te za ovjeru koja obuhvaća cjelovitost, točnost i istinitost računa.“ [neslužbeni prijevod]
8. Članak 7. stavak 4. Uredbe br. 1258/1999, čije odredbe u biti odgovaraju onima članka 5. stavka 2. točke (c) Uredbe br. 729/70, glasi:
„Ako Komisija utvrdi da su izdaci naznačeni u člancima 3. i 4. nastali na način koji predstavlja povredu pravila Zajednice, donosi odluku o izdacima koji se isključuju iz financiranja Zajednice.
Prije donošenja odluke o odbijanju financiranja, nalazi inspekcije Komisije i odgovori države članice priopćuju se u pisanom obliku, nakon čega dvije strane nastoje postići dogovor o mjerama koje je potrebno poduzeti.
Ako se ne postigne dogovor, država članica može zatražiti pokretanje postupka usklađivanja međusobnih stajališta u roku od četiri mjeseca. Izvješće o ishodu postupka dostavlja se Komisiji, koja ga ispituje prije donošenja odluke o možebitnom odbijanju financiranja.
Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene nesukladnosti. Uzima u obzir vrstu i težinu povrede te financijsku štetu nanesenu Zajednici.
Financiranje se ne može odbiti za:
a) izdatke iz članka 2. koji su nastali više od 24 mjeseca prije nego što je Komisija pisano obavijestila državu članicu o nalazima inspekcije;
[…]“ [neslužbeni prijevod]
9. Članak 8. stavak 1. Uredbe br. 1258/1999 određuje:
„Države članice poduzimaju, u skladu s nacionalnim zakonodavnim, regulatornim i administrativnim odredbama, potrebne mjere za:
a) provjere istinitosti i pravilnosti operacija koje se financiraju iz Fondova;
b) sprečavanja i praćenja nepravilnosti;
c) povrata sredstava izgubljenih zbog nepravilnosti ili nepažnje.
[…]“ [neslužbeni prijevod]
10. Uredba Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL L 209, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.) stavlja izvan snage Uredbu br. 1258/1999 i primjenjuje se počevši od 1. siječnja 2007. (članak 49. Uredbe br. 1290/2005). Međutim, predviđa, s jedne strane, da se Uredba br. 1258/1999 na izdatke država članica i dalje primjenjuje do 15. listopada 2006. (članak 47. Uredbe br. 1290/2005) i, s druge strane, da se osobito njezin članak 31., koji se odnosi na potvrdu o sukladnosti, primjenjuje od 16. listopada 2006. za izdatke nastale nakon 16. listopada 2006. (članak 49. Uredbe br. 1290/2005).
11. Kako je to navedeno u uvodnoj izjavi 2. Uredbe br. 1290/2005, „proračun Zajednice trebao bi financirati izdatke [zajedničke poljoprivredne politike] putem [EFJP‑a] na središnjoj razini ili u kontekstu podijeljenog upravljanja s državama članicama, u skladu s člankom 53. Uredbe [br. 1605/2002].“
12. Na temelju odredaba članka 2. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1290/2005, Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) osniva se u skladu s člankom 49. navedene uredbe od 1. siječnja 2007.
13. Članak 8. stavak 1. točka (c) iii. Uredbe br. 1290/2005, čije odredbe u biti odgovaraju odredbama članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1258/1999, predviđa:
„Osim odredaba utvrđenih u sektorskim uredbama, države članice Komisiji šalju sljedeće podatke, izjave i dokumente:
[…]
c) za mjere u vezi s operacijama koje financiraju EFJP […]:
[…]
iii. godišnji financijski izvještaji akreditiranih agencija za plaćanja zajedno s izjavom o jamstvu koju je potpisala odgovorna osoba akreditirane agencije za plaćanja i potrebnim podacima za njihovo poravnanje te izvješćem tijela za ovjeravanje iz članka 7.“
14. Članak 31. Uredbe br. 1290/2005, naslovljen „Potvrda o sukladnosti“, u biti sadrži iste odredbe kao i članak 7. stavak 4. Uredbe br. 1258/1999.
15. Uredba Komisije (EZ) br. 1663/95 od 7. srpnja 1995. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EEZ) br. 729/70 u pogledu postupka poravnanja računa Komponente za jamstva EFSJP‑a (SL L 158, str. 6.), kako je izmijenjena osobito Uredbom Komisije (EZ) br. 2245/1999 od 22. listopada 1999. (SL L 273, str. 5.), u članku 6. predviđa:
„Popratna dokumentacija o financiranim izdacima i iznosima čiji povrat treba osigurati Komponenta za jamstva EFSJP‑a na raspolaganju je Komisiji u razdoblju od najmanje tri godine od godine u kojoj Komisija poravna račune za predmetnu financijsku godinu ili, u slučaju da je odluka o poravnanju računa predmet tužbe pred Sudom, u razdoblju od jedne godine od završetka tog postupka.“
16. Članak 8. Uredbe br. 1663/95, kako je izmijenjena Uredbom br. 2245/1999, određuje:
„Ako Komisija nakon analize smatra da izdaci nisu ostvareni u skladu s pravilima Zajednice, dostavlja svoje nalaze predmetnoj državi članici i navodi korektivne mjere koje su potrebne kako bi se u budućnosti osiguralo poštovanje navedenih pravila.
Pri dostavi podataka upućuje se na ovu uredbu. Država članica mora odgovoriti u roku od dva mjeseca i, sukladno tome, Komisija može promijeniti svoj stav. U opravdanim slučajevima Komisija može pristati produljiti taj rok.
Po isteku roka za odgovor Komisija saziva bilateralan sastanak i obje strane nastoje postići dogovor o mjerama koje je potrebno poduzeti i o ocjeni ozbiljnosti povrede i financijske štete nanesene proračunu Europske zajednice. Nakon tog sastanka i datuma koji je Komisija uz savjetovanje s državom članicom nakon bilateralnog sastanka odredila za dostavu ostalih informacija ili, ako država članica ne prihvati sazivanje sastanka u roku koji je odredila Komisija, nakon isteka toga roka, Komisija formalno dostavlja svoje zaključke državi članici pozivajući se na Odluku Komisije 94/442/EZ. Ne dovodeći u pitanje odredbe podstavka 4. ovoga stavka, dostavljeni zaključci ocjenjuju izdatke koje Komisija namjerava isključiti na temelju članka 5. stavka 2. [točke] (c) Uredbe […] br. 729/70.
Država članica u najkraćem mogućem roku obavješćuje Komisiju o korektivnim mjerama koje je poduzela radi osiguranja poštovanja pravila Zajednice i o datumu njihove provedbe. Komisija prema potrebi donosi jednu ili više odluka na temelju članka 5. stavka 2. [točke] (c) Uredbe […] br. 729/70 kako bi se izdaci ostvareni suprotno pravilima Zajednice isključili iz financiranja Zajednice sve dok država članica ne počne učinkovito provoditi korektivne mjere.
2. Odluke iz članka 5. stavka 2. [točke] (c) Uredbe […] br. 729/70 moraju se donijeti nakon što se pregleda izvješće koje sastavlja tijelo za mirenje u skladu s odredbama Odluke 94/442/EZ.“
[…]“ [neslužbeni prijevod]
17. Točka 11. jedinog Priloga Uredbi br. 1663/95, naslovljenog „Smjernice za kriterije akreditacije agencije za plaćanja“, glasi:
„Sve prethodne točke primjenjuju se mutatis mutandis na ,[namjenske prihode]’ (pristojbe, aktivirana jamstva, plaćanje nadoknada itd.) koje agencija treba naplatiti u ime Komponente za jamstva EFSJP‑a. Osobito, agencija uspostavlja sustav za priznavanje svih iznosa dugovanja prema EFSJP‑u i za evidentiranje svih dugovanja u knjizi dužnika prije primitka istih […]“ [neslužbeni prijevod]
18. Većina odredaba Uredbe Komisije (EZ) br. 885/2006 od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 u pogledu a kreditacije agencija za plaćanja i drugih tijela te poravnanja računa EFJP‑a i EPFRR‑a (SL L 171, str. 90.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.) primjenjuje se od 16. listopada 2006., a njezin članak 11. stavci 1. do 3. u biti predviđa isti postupak kao i onaj predviđen člankom 8. Uredbe br. 1663/95.
19. U skladu s odredbama članka 11. stavka 3. podstavka 2. Uredbe br. 885/2006:
„Nakon što pregleda izvješće koje sastavlja tijelo za mirenje u skladu s poglavljem 3. ove Uredbe, Komisija prema potrebi donosi jednu ili više odluka na temelju članka 31. Uredbe […] br. 1290/2005, kako bi se izdaci ostvareni suprotno pravilima Zajednice isključili iz financiranja Zajednice sve dok država članica ne počne učinkovito provoditi korektivne mjere.“
20. Članak 11. stavak 5. Uredbe br. 885/2006, određuje:
„Ovaj se članak primjenjuje mutatis mutandis
na namjenske prihode u smislu članka 34. Uredbe […] br. 1290/2005.“
C – Propisi koji se odnose sektor mlijeka i mliječnih proizvoda
21. Sektor mlijeka i mliječnih proizvoda predmet je zajedničke organizacije tržišta koja pripada u zajedničku poljoprivrednu politiku. Zakonodavac Unije uveo je 1984., kako bi ograničio povećanje proizvodnje mlijeka na tržištu i uspostavio ponovnu ravnotežu, među ostalim, sustav dodatne pristojbe (u daljnjem tekstu: dodatna pristojba ili pristojba). Uredba Vijeća (EZ) br. 1788/2003 od 29. rujna 2003. o uvođenju pristojbe u sektor mlijeka i mliječnih proizvoda (SL L 270, str. 123.) od 1. travnja 2004. i tijekom 11 uzastopnih 12-mjesečnih razdoblja uređuje dodatnu pristojbu na teret proizvođača mlijeka i drugih mliječnih proizvoda. U skladu s odredbama članka 25. Uredbe br. 1788/2003, Uredba Vijeća (EEZ) br. 3950/92 od 28. prosinca 1992. o uvođenju dodatne pristojbe u sektor mlijeka i mliječnih proizvoda (SL L 405, str. 1.), kako je izmijenjena, stavljena je izvan snage počevši od 1. travnja 2004.
22. Članak 3. stavak 1. Uredbe br. 1788/2003 predviđa:
„Države članice podliježu plaćanju pristojbe Zajednici zbog prekoračenja nacionalnih referentnih količina utvrđenih u Prilogu I., koje su utvrđene na nacionalnoj razini i odvojeno za isporuke i izravne prodaje, i one ih plaćaju, u okviru ograničenja od 99 % iznosa dugovanja [EFSJP‑u], prije 1. listopada koji slijedi nakon 12-mjesečnog razdoblja u pitanju […]“ [neslužbeni prijevod]
23. Članak 4. Uredbe br. 1788/2003 određuje:
„Pristojba se u cijelosti raspoređuje, u skladu s člancima 10. i 12., na proizvođače koji su pridonijeli prekoračenju nacionalnih referentnih količina iz članka 1. stavka 2.
Ne dovodeći u pitanje članak 10. stavak 3. i članak 12. stavak 1., proizvođači podliježu plaćanju pristojbe državi članici obračunate u skladu s poglavljem 3. samo zato što su prekoračili svoju ili svoje raspoložive referentne količine.“ [neslužbeni prijevod]
24. Članak 22. Uredbe br. 1788/2003 određuje:
„Pristojba je dio interventnih mjera za reguliranje poljoprivrednih tržišta i namijenjena je financiranju izdataka u sektoru mlijeka.“ [neslužbeni prijevod]
25. Uredba Komisije (EZ) br. 595/2004 od 30. ožujka 2004. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe br. 1788/2003 (SL L 94, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 8., str. 281.) primjenjuje se od 1. travnja 2004. U skladu s odredbama članka 28. navedene uredbe, Uredba Komisije (EZ) br. 1392/2001 od 9. srpnja 2001. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe br. 3950/92 (SL L 187, str. 19.) pod određenim uvjetima stavlja se izvan snage.
26. Odjeljak 1. Poglavlja IV. Uredbe br. 595/2004 utvrđuje pravila koja se tiču kontrola od strane država članica i obveza otkupljivača i proizvođača. U tom pogledu, članak 19. navedene uredbe, naslovljen „Plan kontrole“, određuje:
1. Na temelju analize rizika države članice izrađuju opći plan kontrole za svako 12-mjesečno razdoblje. Plan kontrole obuhvaća minimalno:
[…]
(c) provjere na licu mjesta koje treba provoditi tijekom 12-mjesečnog razdoblja;
[…]
2. Kontrole se provode djelomično tijekom dotičnog 12-mjesečnog razdoblja, a djelomično nakon 12-mjesečnog razdoblja na temelju godišnjih izjava.
3. Kontrole se smatraju završenima kad je izdano izvješće o kontroli.
Sva izvješća o kontroli moraju biti završena najkasnije 18 mjeseci nakon završetka dotičnog 12-mjesečnog razdoblja.
[…]“
27. Članak 22. Uredbe br. 595/2004, naslovljen „Intenzitet kontrola“, određuje:
1. Kontrolama iz članka 21. stavka 1. mora biti obuhvaćeno najmanje:
(a) 1 % proizvođača za 12-mjesečno razdoblje godine 2004./05., 2 % proizvođača za sljedeća 12-mjesečna razdoblja;
(b) 40 % količine mlijeka koja je za dotično razdoblje prijavljena prije usklađenja;
(c) reprezentativni uzorak mlijeka koje se prevozi između odabranih proizvođača i otkupljivača.
Kontrole prijevoza iz točke (c) provode se posebno kod istovara u mljekarama.
2. Kontrolama iz članka 21. stavka 2. mora biti obuhvaćeno najmanje 5 % proizvođača.
3. Svakog otkupljivača treba podvrgnuti kontroli najmanje jednom u pet godina.“
28. Članak 24. Uredbe br. 595/2004 predviđa obvezu da otkupljivači i proizvođači čuvaju određene dokumente najmanje tri godine od završetka godine u kojoj su dokumenti izrađeni.
D – Smjernice Komisije
29. Smjernice na području paušalnih financijskih ispravaka bile su određene u dokumentu Komisije VI/5330/97 od 23. prosinca 1997. naslovljenom „Smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a (u daljnjem tekstu: dokument VI/5330/97). Na temelju odredaba Priloga II. dokumentu VI/5330/97, pod naslovom „Smjernice za primjenu paušalnih ispravaka“, Europska komisija može predvidjeti paušalni financijski ispravak kada podaci dobiveni istragom ne omogućuju da se ekstrapolacijom tih gubitaka, statističkim metodama ili upućivanjem na druge podatke koji se mogu provjeriti, procijene gubici koje je Zajednica pretrpjela. Pod istim je naslovom određeno sljedeće:
„Kako bi se utvrdilo treba li primijeniti financijski ispravak i, u slučaju potvrdnog odgovora, po kojoj stopi, trebat će prije svega ocijeniti stupanj rizika od gubitka za sredstva Zajednice zbog nedostatka u kontroli. Osobito treba uzeti u obzir sljedeće elemente:
1. Radi li se o nedostatku u vezi s učinkovitosti općenito sustava kontrole, učinkovitosti posebnog elementa sustava ili o provedbi jedne ili više kontrola u skladu sa sustavom?
2. Važnost nedostatka u svim upravnim, materijalnim ili drugim predviđenim kontrolama.
3. Osjetljivost mjera na prijevaru, osobito uzimajući u obzir predmetne gospodarske poticaje.
Na temelju tih načela, kontrole se mogu razvrstati u dvije kategorije:
Ključne kontrole su materijalne i upravne provjere koje su nužne kako bi se provjerili osnovni elementi, osobito postojanje predmeta zahtjeva, količina i kvalitativni uvjeti, uključujući poštovanje rokova, uvjeti berbe, razdoblje skladištenja itd. Provode se na terenu i usporedno s neovisnim podacima, poput katastra;
Sporedne kontrole su upravne operacije koje su potrebne za pravilno rješavanje zahtjeva, poput provjere jesu li poštovani rokovi podnošenja zahtjeva, identifikacije dvostrukih zahtjeva za isti predmet, analize rizika, primjene sankcija i primjerenog nadzora postupaka.“ [neslužbeni prijevod]
30. Pod naslovom „Smjernice za primjenu paušalnih ispravaka“ Priloga II. dokumentu VI/5330/97 predviđene su sljedeće različite paušalne stope financijskog ispravka:
„Kada jedna ili više ključnih kontrola nije provedena ili je tako loše ili rijetko provedena da se njome ne može učinkovito odrediti prihvatljivost zahtjeva ili spriječiti nepravilnosti, valja primijeniti ispravak u visini od 10 % jer se može razumno smatrati da postoji visok stupanj rizika od značajnih gubitaka za EFSJP.
Kada se provedu sve ključne kontrole, ali bez poštovanja broja, učestalosti ili intenziteta koje zahtijevaju uredbe, valja primijeniti ispravak u visini od 5 % jer se može razumno smatrati da se kontrolama ne jamči očekivana razina u vezi s pravilnosti zahtjevâ i da postoji značajan rizik gubitaka za EFSJP.
Kada država članica pravilno provodi ključne kontrole, ali u potpunosti propusti provesti jednu ili više sporednih kontrola, valja primijeniti ispravak u visini od 2 %, s obzirom niži stupanj rizika od gubitaka za EFSJP i na manju ozbiljnost povrede.
[…]“ [neslužbeni prijevod]
31. Naposljetku, u skladu s dokumentom VI/5330/97, „[k]ada postoji razlog da se smatra da je nedostatak ograničen na neprimjenu sustava kontrole koji je država članica usvojila u području ili regiji, ispravak se mora primijeniti na izdatke kojima upravlja navedeno područje ili navedena regija“.
32. Uvjeti u kojima Komisija namjerava primijeniti načelo sadržano u dokumentu VI/5330/97, u skladu s kojim propust postaje ozbiljniji ako država članica propusti poboljšati svoje kontrole i kada ju je Komisija već obavijestila o potrebnim poboljšanjima, određeni su u dokumentu AGRI/60637/2006 naslovljenom „Obavijest Komisije – O postupanju Komisije u slučajevima ponavljanja nedostatka sustava kontrole u okviru poravnanja računa [‚Komponente za jamstva’ EFSJP‑a]“ (u daljnjem tekstu: dokument AGRI/60637/2006). Iz stavka 1. podstavka 2. dokumenta AGRI/60637/2006 proizlazi da se detaljna pravila koja propisuje temelje na načelu iz članka 7. stavka 4. Uredbe br. 1258/1999, u skladu s kojim Komisija uzima u obzir vrstu i težinu povrede te financijsku štetu nanesenu Uniji.
33. Stavak 2. dokumenta AGRI/60637/2006 propisuje:
„U slučaju kada su nepostojanje ili nedostatak sustava kontrole ili elementa tog sustava bili predmet jedne ili više odluka o financijskim ispravcima u okviru poravnanja računa [‚Komponente za jamstva’ EFSJP‑a];
i
kada je za razdoblje koje slijedi nakon već ispravljenog razdoblja utvrđeno da iste slabosti i dalje postoje;
Komisija smatra […] da je obično opravdano povećati paušalnu stopu financijskog ispravka koja je bila primijenjena tijekom prethodnog ispravka, zbog povećanog rizika financijskih gubitaka za EFSJP.“ [neslužbeni prijevod]
34. U skladu sa stavkom 3. dokumenta AGRI/60637/2006:
„Povećanje će se utvrditi na temelju rizika financijskog gubitka.
Ono će se primijeniti uzimajući u obzir ozbiljnost nedostatka i moguće čimbenike ograničavanja rizika, a ne automatski.
Kako bi se zajamčilo da ispravci budu paušalni, što je predviđeno u dokumentu VI/5330/97, kada nije moguće odrediti stvarnu razinu nepravilnih izdataka i stoga iznose financijskih gubitaka koje je Zajednica pretrpjela, cilj je sljedećih postotaka da posluže kao smjernice:
u slučaju prethodnog ispravka od 2 %: stopa od najmanje 3 % na predmetno novo razdoblje, ta stopa može dosegnuti 5 % ako se može razumno zaključiti da daljnje postojanje slabosti sporednih kontrola dovodi to smanjenja učinkovitosti ključnih kontrola;
u slučaju prethodnog ispravka od 5 %: stopa od 10 % na predmetno novo razdoblje;
[…]“ [neslužbeni prijevod]
Okolnosti spora
35. Od 18. do 22. rujna 2006. i od 3. do 7. ožujka 2008. Komisija je pokrenula dvije istrage u Italiji, od kojih prvu pod referentnim brojem LA/2006/08/IT, a drugu pod referentnim brojem LA/2008/001/IT, u vezi s tržišnim godinama 2003./2004., 2004./2005., 2005./2006. i 2006./2007. u različitim talijanskim regijama.
36. Iz zapisnika s bilateralnog sastanka od 15. siječnja 2009. proizlazi da je Komisija Talijanskoj Republici osobito prigovarala to što kontrole otkupljivača nije provela u rokovima predviđenima zakonodavstvom Unije. U tom pogledu, podsjetila je da je, kako bi se kontrole smatrale završenima, potrebno dovršiti izvješća o inspekcijskom pregledu koja se na njih odnose.
37. Komisija je 24. ožujka 2010. Talijanskoj Republici dostavila formalne zaključke, u skladu s člankom 11. stavkom 2. podstavkom 3. i člankom 16. stavkom 1. Uredbe br. 885/2006, pod referentnim brojem DG AGRI ARES(2010)155172. U tim formalnim zaključcima Komisija je ostala pri stajalištu da provedba sustava mliječnih kvota u Italiji, kad je riječ o tržišnim godinama 2003./2004., 2004./2005., 2005./2006. i 2006./2007., nije usklađena te je predložila financijski ispravak u ukupnom iznosu od 85.625.455 eura. Iz navedenih formalnih zaključaka proizlazi da je Komisija, kako bi izračunala financijski ispravak zbog utvrđenih nepravilnosti, postupila sukladno trima sljedećim fazama:
– tijekom prve faze, zato što nije raspolagala pouzdanim podacima o količinama mlijeka proizvedenog u regijama u kojima su se dogodile utvrđene nepravilnosti, ispravila je rizik manjka prijava navedenih količina tako što je, u slučaju recidiva u nekima od navedenih regija, na prijavljene količine mlijeka primijenila povećane paušalne stope financijskog ispravka, u skladu s odredbama dokumenta AGRI/60637/20. Nakon što je to učinila, odredila je iznose ispravka prijavljenih količina, kako bi nadoknadila nepostojanje pouzdanih podataka o količinama mlijeka proizvedenog u tim regijama;
– tijekom druge faze, ukupnim količinama prijavljenog mlijeka u Italiji pridodala je iznose ispravaka izračunatih tijekom prve faze. Tako dobiveni ukupni iznos odražavao je količinu mlijeka za koju se smatralo da je mogla biti proizvedena na nacionalnoj razini te je nakon toga provjerila je li navedeni iznos veći od nacionalne kvote koja je dodijeljena Talijanskoj Republici za svaku dotičnu tržišnu godinu;
– tijekom treće faze, nakon što je utvrdila prekoračenje nacionalne kvote dodijeljene za neke tržišne godine, primijenila je koeficijent za izračun dodatne pristojbe, predviđen zakonodavstvom na snazi, na iznose ispravaka izračunate tijekom prve faze u regijama u kojima su se dogodile utvrđene nepravilnosti.
38. Dana 8. rujna 2010. održan je sastanak tijela za mirenje, koje je svoje konačno izvješće donijelo 11. listopada 2010. (u daljnjem tekstu: konačno izvješće). U zaključcima navedenog izvješća, koji se odnose samo na dio ispravka u vezi s regijom Lacij, tijelo za mirenje pozvalo je Komisiju da ponovno ispita svoj prijedlog financijskog ispravka, s obzirom na njegova očitovanja iz točaka 6.3. i 6.4. tog izvješća. U prvoj od tih točaka Komisiji se prigovara da nije opravdala svoj izbor da provede ispravak po stopi od 5 %. U drugoj od tih točaka tijelo za mirenje navelo je da postoji rizik da prijedlog ispravka po stopi od 10 % za tržišne godine 2004./2005. i 2005./2006. nije u skladu sa smjernicama iz dokumenta AGRI/60637/2006 i da bi, ako bi morala ostati pri tom prijedlogu, obrazloženje valjalo upotpuniti u tom smislu.
39. Dopisom od 21. prosinca 2010. pod referentnim brojem ARES br. 979992 Komisija je, nakon konačnog izvješća, Talijanskoj Republici poslala svoje konačno stajalište. Navedeno je stajalište zamijenjeno novim koje je poslano dopisom od 24. svibnja 2011., pod referentnim brojem ARES br. 560020, u kojem je Komisija ostala pri stajalištu iznesenom u dopisu od 24. ožujka 2010., smanjivši ukupni iznos svojeg prvotnog prijedloga financijskog ispravka. To je smanjenje bilo posljedica ukidanja ispravka koji se odnosio na tržišnu godinu 2003./2004. jer je on proveden prije konačnog roka za primjenu financijskih ispravaka od 24 mjeseca predviđenog člankom 7. Uredbe br. 1258/1999.
40. U sažetom izvješću svoje Opće uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj od 24. lipnja 2011. o rezultatima Komisijinih kontrola u okviru postupka potvrde sukladnosti, u skladu s člankom 7. stavkom 4. Uredbe br. 1258/1999 i člankom 31. Uredbe br. 1290/2005 (u daljnjem tekstu: sažeto izvješće), Komisija je u poglavlju 5.1. sažela razloge za financijski ispravak koji je primijenjen na Talijansku Republiku u sektoru mliječnih proizvoda.
41. Kao prvo, Komisija je ostala pri svojem stajalištu kad je riječ o zaključcima do kojih je došla nakon dviju istraga spomenutih u gornjoj točki 35., odnosno da su talijanska tijela sa zakašnjenjem provela kontrole, što je predstavljalo nepravilnost koja donosi financijski rizik za Komponentu za jamstva EFSJP‑a ili za EFJP. Kao drugo, navela je da su, s obzirom na to da dodatna pristojba koja se primjenjuje u ovom slučaju predstavlja namjenski prihod, utvrđene nepravilnosti, koje su se odnosile na nedostatke u kontrolama, uzrokovale gubitak prihoda navedenih fondova. Stoga, kako bi izračunala iznos financijskog ispravka koji treba primijeniti, s obzirom na to da nije raspolagala pouzdanim podacima o količinama proizvedenog mlijeka, nije mogla objektivno odrediti iznos financijskih gubitaka nastalih za Komponentu za jamstva EFSJP‑a ili za EFJP te je primijenila paušalne stope financijskog ispravka na temelju dokumenta VI/5330/97. Kao treće, primijenjenu visinu paušalnih stopa financijskog ispravka opravdala je činjenicom da su se utvrđene nepravilnosti odnosile na ključne kontrole. Međutim, kao četvrto, s obzirom na to da je dodatna pristojba bila namjenski prihod, Komisija je razinu rizika utvrdila u skladu sa sustavom koji u biti odgovara onom opisanom u njezinu dopisu od 24. ožujka 2010. Kao peto, s jedne strane, Komisija je podsjetila da se, u skladu sa smjernicama sadržanima u dokumentu VI/5330/97, financijski ispravak mora primijeniti na regionalnoj razini. S druge strane, u skladu s odredbama dokumenta AGRI/60637/2006, s obzirom na to da je financijski ispravak već bio primijenjen zbog istih nepravilnosti u kontrolama što se tiče regija Apulije i Abruzza tijekom tržišne godine 2002./2003., ona je u predmetnom postupku i zbog ponavljanja utvrđenih nepravilnosti u odnosu na te regije povećala stopu primijenjenog paušalnog financijskog ispravka. Kao šesto, izložila je razloge zbog kojih nije postupila u skladu s primjedbama koje je tijelo za mirenje navelo u točkama 6.3. i 6.4. konačnog izvješća.
42. Zbog navedenih razloga Komisija je donijela provedbenu odluku 2011/689/EZ od 14. listopada 2011. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Komponente za jamstva EFSJP‑a, EFJP‑a i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 270, str. 33., u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Tom je odlukom, u dijelu u kojem se ona odnosi na Talijansku Republiku, Komisija primijenila financijski ispravak u ukupnom iznosu od 70.912.382 eura za financijske godine 2005., 2006. i 2007., kako bi sankcionirala slabosti u kontrolama mliječnih kvota, koje su bile vezane uz njihovu zakašnjelu provedbu, utvrđene u regijama Abruzzo, Lacij, Marke, Apulija, Sardinija, Kalabrija, Furlanija‑Julijska krajina i Valle d’Aosta.
Postupak i zahtjevi stranaka
43. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 21. prosinca 2011. Talijanska Republika pokrenula je ovaj postupak.
44. Budući da se sastav vijećâ Općeg suda izmijenio, sudac izvjestitelj raspoređen je u drugo vijeće, kojem je, slijedom navedenog, ovaj predmet dodijeljen.
45. Talijanska Republika od Općeg suda zahtijeva da poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem su njome provedeni paušalni financijski ispravci koji se odnose na sustav mliječnih kvota u vezi s tržišnim godin ama 2004./2005., 2005./2006. i 2006./2007., za ukupni iznos od 70.912.382 eura.
46. Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– Talijanskoj Republici naloži snošenje troškova.
47. Na temelju izvještaja suca izvjestitelja, Opći sud (drugo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni postupak i u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 64. Poslovnika Općeg suda postavio je pitanja strankama, pozivajući jedne da na njih pisano odgovore, a druge da na njih usmeno odgovore na raspravi. Stranke su tom zahtjevu udovoljile u određenim im rokovima.
48. Stranke su saslušane u svojim izlaganjima i odgovorima na pisana i usmena pitanja koja je postavio Opći sud tijekom rasprave 1. travnja 2014.
Pravo
49. U potporu ovoj tužbi Talijanska Republika formalno ističe četiri tužbena razloga, koji se temelje, prvi, s jedne strane, na povredi odredaba članka 11. Uredbe br. 885/2006 i smjernica sadržanih u dokumentu VI/5330/97 i, s druge strane, na zloporabi ovlasti, koja proizlazi iz primjene financijskog ispravka, drugi, na povredi odredaba članka 21. i članka 22. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 595/2004, treći, s jedne strane, na povredi odredaba članka 11. Uredbe br. 885/2006 i smjernica sadržanih u dokumentu VI/5330/97, načela proporcionalnosti i, s druge strane, zloporabi ovlasti, koja proizlazi iz primjene financijskog ispravka, te, četvrti, na povredi, s jedne strane, obveze obrazlaganja ili dostatnog obrazlaganja i, s druge strane, odredaba dokumenta AGRI/60637/2006.
A – Dopuštenost navoda o postojanju zloporabe ovlasti iz prvog i trećeg tužbenog razloga
50. Valja podsjetiti da, na temelju članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika, tužba mora osobito sadržavati sažeti prikaz tužbenih razloga. Usto, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, neovisno o terminološkim pitanjima, taj sažeti prikaz treba biti dovoljno jasan i precizan da bi omogućio tuženiku da pripremi svoju obranu, a Općem sudu da odluči o tužbi po potrebi bez da zatraži dodatne podatke. Naime, da bi tužba bila dopuštena, potrebno je da činjenični i pravni elementi na kojima se temelji proizlaze, barem sažeto, ali na smislen i razumljiv način, iz teksta same tužbe, sve kako bi se osigurala pravna sigurnost i dobro sudovanje (vidjeti presudu Općeg suda od 27. rujna 2006., Roquette Frères/Komisija, T‑322/01, Zb., str. II‑3137., t. 208. i navedenu sudsku praksu). U skladu s ustaljenom sudskom praksom, svaki tužbeni razlog tužbe kojom se pokreće postupak koji nije dovoljno jasan treba smatrati nedopuštenim. Isto se zahtijeva kada se u prilog tužbenom razlogu iznosi prigovor. Kada je riječ o apsolutnoj zapreci vođenju postupka, Opći sud može u slučaju potrebe taj prigovor nedopuštenosti istaknuti po službenoj dužnosti (vidjeti presudu Općeg suda od 14. prosinca 2005., Honeywell/Komisija, T‑209/01, Zb., str. II‑5527., t. 54. i 55. te navedenu sudsku praksu).
51. U predmetnom slučaju Opći sud po službenoj dužnosti utvrđuje da navod o postojanju zloporabe ovlasti iz prvog i trećeg tužbenog razloga nije sažeto potkrijepljen, u skladu s odredbama članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika.
52. Usto, u odgovoru na pitanje postavljeno tijekom rasprave Talijanska Republika, ostajući pri navodu o postojanju zloporabe ovlasti iz prvog i trećeg tužbenog razloga, priznala je da tužba ne sadrži posebnu argumentaciju u potporu navedenom prigovoru. Pojasnila je, s jedne strane, da je u biti cilj prvog i trećeg tužbenog razloga uglavnom bio taj da navede Opći sud na utvrđenje da su pobijanom odlukom povrijeđena pravna pravila i, s druge strane, da je navod o postojanju zloporabe ovlasti bio iznesen u potporu glavnom predmetu svakog od tih dvaju tužbenih razloga.
53. S obzirom na ustaljenu sudsku praksu spomenutu u gornjoj točki 50., utvrđenja Općeg suda iz gornje točke 51. i na odgovore Talijanske Republike na pitanje koje joj je postavljeno tijekom rasprave, kako su navedeni u gornjoj točki 52., navod o postojanju zloporabe ovlasti iz prvog i trećeg tužbenog razloga potrebno je odbaciti kao nedopušten.
B – Meritum
54. Kako je to navedeno u gornjoj točki 49., Talijanska Republika u potporu ovoj tužbi iznosi četiri tužbena razloga. S obzirom na zaključak koji je naveden u gornjoj točki 53., prvi i treći tužbeni razlog ispitat će se isključivo u dijelu u kojem se odnose na povredu pravnih pravila, pa čak i općih načela prava Unije.
1. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 11. Uredbe br. 885/2006 i smjernica sadržanih u dokumentu VI/5330/97 koja proizlazi iz primjene financijskog ispravka
a) Argumenti stranaka
55. Talijanska Republika u biti tvrdi da provedene kontrole, iako neke sa zakašnjenjem, nisu bile manje pouzdane i djelotvorne, tako da Komponenta za jamstva EFSJP‑a ni EFJP nisu bili izloženi nikakvom riziku. Stoga je, primjenjujući financijski ispravak, koji je a fortiori paušalan, Komisija povrijedila odredbe članka 11. Uredbe br. 885/2006 i smjernice sadržane u dokumentu VI/5330/97.
56. Preciznije, kao prvo, bez obzira na to što su nacionalna tijela provela kontrole s malim zakašnjenjem, one su omogućile da se definitivno i pouzdano odrede doista izravno isporučene ili prodane količine mlijeka. Naime, iz Priloga II. dokumentu VI/5330/97 proizlazi da bi primjena paušalnog financijskog ispravka bila moguća isključivo kada bi protek vremena neizbježno doveo u pitanje ponovno stavljanje na raspolaganje a posteriori opsega nekih aktivnosti. Međutim, to u predmetnom slučaju nije tako jer su se kontrole koje su provela nacionalna tijela, u skladu s člankom 11. Uredbe br. 1392/2001, odnosile na trgovačke i druge dokumente koji su potvrđivali kako su se prikupljeno mlijeko i ekvivalent mlijeku upotrebljavali, a koje su, na temelju članka 14. iste uredbe, otkupljivači morali čuvati najmanje tri godine od završetka godine u kojoj su dokumenti izrađeni.
57. Kao drugo, Talijanska Republika u posebnom izvješću br. 7/2010 podsjeća da je Europski revizorski sud oštro kritizirao činjenicu da je Komisija pretjerano primjenjivala metodu paušalnih financijskih ispravaka. Međutim, u skladu s dokumentom VI/5330/97, navedena metoda mora se primjenjivati tako da se najprije primijene sve ostale metode, kada nije moguće ocijeniti utjecaj jedne ili više utvrđenih pogrešaka bilo u jednom ili više posebnih slučajeva pogrešnih operacija, bilo nakon ispitivanja reprezentativnog uzorka operacije.
58. Komisija osporava argumente koje je u potporu prvom tužbenom razlogu iznijela Talijanska Republika.
b) Ocjena Općeg suda
59. Prvi tužbeni razlog usredotočuje se na dva prigovora, s obzirom na činjenicu da je, primjenjujući financijski ispravak, a fortiori paušalan, Komisija povrijedila, s jedne strane, odredbe članka 11. Uredbe br. 885/2006 i, s druge strane, smjernice sadržane u dokumentu VI/5330/97.
60. Najprije, u skladu sa sudskom praksom navedenom u gornjoj točki 50., Opći sud po službenoj dužnosti utvrđuje da prigovor povrede odredbe članka 11. Uredbe br. 885/2006 nije sažeto potkrijepljen, u skladu s odredbama članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika. Naime, u stadiju tužbe Talijanska Republika ne iznosi nikakav argument koji bi mogao potkrijepiti navedeni prigovor. Usto, u stadiju replike taj prigovor nije u većoj mjeri potkrijepljen argumentima. Stoga se takav prigovor mora proglasiti nedopuštenim.
61. U svakom slučaju, kao prvo, i kada bi se prigovor povrede odredaba članka 11. Uredbe br. 885/2006 mogao ispitati zajedno s prigovorom povrede smjernica sadržanih u dokumentu VI/5330/97, i s obzirom na argumente izložene u potporu prvom tužbenom razlogu, valja istaknuti da se članak 11. Uredbe br. 885/2006, u skladu s odredbama članka 19. stavka 2. navedene uredbe, primjenjuje samo od 16. listopada 2006.
62. Slijedom navedenog, prvi tužbeni razlog valjalo bi načelno ispitati isključivo u dijelu u kojem se odnosi na tržišnu godinu 2006./2007., a ne na tržišne godine 2004./2005. i 2005./2006., u kojima je također došlo do primjene financijskog ispravka. Međutim, kako to proizlazi iz korelacijske tablice iz Priloga V. Uredbi br. 885/2006, odredbe članka 11. navedene uredbe odgovaraju onima članka 8. Uredbe br. 1663/95. Osim toga, iz Komisijinih podnesaka proizlazi da se ona poziva na tu korelaciju. Stoga valja smatrati da se u okviru prvog tužbenog razloga Talijanska Republika, kada je riječ o tržišnim godinama 2004./2005., 2005./2006. i 2006./2007., u biti poziva na povredu, s jedne strane, odredaba članka 8. Uredbe br. 1663/95 i članka 11. Uredbe br. 885/2006 te, s druge strane, smjernica sadržanih u dokumentu VI/5330/97.
63. Kao drugo, iz argumenata koje je iznijela Talijanska Republika u potporu prvom tužbenom razlogu u biti proizlazi da ona tvrdi kako, unatoč nespornom kašnjenju nekih kontrola koje su provele talijanske vlasti, osobito u odnosu na količine mlijeka za koje je prijavljeno da su kontrolirane, navedene kontrole nisu bile manje pouzdane i učinkovite, s obzirom na to da su omogućile konačno utvrđivanje doista izravno isporučenih ili prodanih količina mlijeka. Stoga prvi tužbeni razlog valja tumačiti tako da se u biti odnosi na to da je Komisija bila u stanju procijeniti gubitke dotičnog europskog fonda (u daljnjem tekstu: fond), to jest Komponente za jamstva EFSJP‑a u 2005. i 2006. te EFJP‑a u 2007., tako da navedeni fondovi nisu bili izloženi nikakvom riziku koji opravdava primjenu financijskog ispravka, a Komisija nije imala pravo primijeniti paušalni financijski ispravak.
64. Prije svega i kao prvo, valja utvrditi da članak 19. stavak 3. Uredbe br. 595/2004 propisuje da se za svako 12-mjesečno razdoblje tijekom kojeg države članice moraju sačiniti opći plan kontrole na temelju analize rizika, kontrole smatraju završenima nakon objave izvješća o kontroli, a ono mora biti završeno najkasnije 18 mjeseci nakon završetka dotičnog 12-mjesečnog razdoblja. Te odredbe određuju da se kontrole moraju završiti u određenom roku a da pritom ne predviđaju iznimke. Tako iz samog teksta tih odredaba proizlazi da je rok za provedbu kontrola imperativan (vidjeti po analogiji presudu Općeg suda od 9. listopada 2012., Italija/Komisija, T‑426/08, t. 74.).
65. Kao drugo, iz sudske prakse proizlazi da određivanje roka za završetak kontrola pridonosi cilju smanjenja rizika da se dugovani iznosi ne naplate. Naime, navedeni rok određuje načine provedbe kontrola i pridonosi cilju odvraćanja i otkupljivača i proizvođača koji obavljaju izravnu prodaju od toga da prijave manje isporuka ili izravnih prodaja mlijeka kako ne bi morali plaćati dodatnu pristojbu. Usto, takav rok ograničava rizik da podaci potrebni za te kontrole u biti ne budu više raspoloživi, i to unatoč obvezi subjekata da sačuvaju neke dokumente tijekom razdoblja od tri godine (članak 24. Uredbe br. 595/2004). Taj rok također onemogućava da se kontrole odgode sine die, što bi moglo može dovesti do izostanka kontrole i stoga rizika da se dugovane pristojbe ne naplate. Naposljetku, rok o kojem je riječ mora omogućiti izradu vremenskog plana budućih kontrola na temelju analize rizika kakva je predviđena člankom 19. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 595/2004. Iz toga slijedi da imperativna priroda roka iz članka 19. stavka 3. Uredbe br. 595/2004 također proizlazi iz strukture te odredbe (vidjeti po analogiji presudu Italija/Komisija, t. 64. supra, t. 75.).
66. S obzirom na razmatranja izložena u gornjim točkama 64. i 65., kao prvo, valja utvrditi da je Komisija – s obzirom na to da su talijanska tijela određene kontrole provela sa zakašnjenjem, što, uostalom, Talijanska Republika ne osporava – osnovano, s jedne strane, smatrala da je to utjecalo na pouzdanost podataka koji su tom prilikom dobiveni, zato što se rizik da će se prijaviti manje količine proizvedenog mlijeka povećao, i, s druge strane, zaključila da te nepravilnosti izlažu fond stvarnom financijskom riziku.
67. Kao drugo, u tim je uvjetima Komisija imala pravo primijeniti financijski ispravak. U tom pogledu, valja također istaknuti da je Komisija, s obzirom na to da više nije bila u stanju objektivno odrediti količine proizvedenog mlijeka i stoga točno procijeniti gubitke za fondove, imala pravo, u skladu sa smjernicama sadržanima u dokumentu VI/5330/97, primijeniti paušalni financijski ispravak (presuda Suda od 24. travnja 2008., Belgija/Komisija, C‑418/06 P, Zb., str. I‑3047., t. 136. i presuda Općeg suda od 22. siječnja 2013., Grčka/Komisija, T‑46/09, t. 49.).
68. Kao treće, kada je riječ o zaključcima Europskog revizorskog suda iz posebnog izvješća br. 7/2010, u skladu s kojima je Komisija pretjerano primjenjivala paušalne financijske ispravke, valja navesti da su navedeni zaključci, na koje se poziva Talijanska Republika kako bi potkrijepila prvi tužbeni razlog, opći i ni u kojem slučaju ne omogućavaju da se u odnosu na okolnosti predmetnog slučaja, kao što je to zaključeno u gornjoj točki 67., utvrdi da to što Komisija primjenjuje paušalni financijski ispravak povrjeđuje odredbe primjenjivog prava. Stoga navedene zaključke treba odbaciti kao bespredmetne.
69. S obzirom na prethodna razmatranja, prvi tužbeni razlog valja djelomično odbaciti kao nedopušten, a djelomično odbiti kao neosnovan.
2. Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 21. i članka 22. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 595/2004
a) Argumenti stranaka
70. U potporu drugom tužbenom razlogu, koji se temelji na povredi članka 21. i članka 22. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 595/2004, Talijanska Republika navodi sljedeća tri argumenta.
71. Kao prvo, Talijanska Republika ističe da, s obzirom na to da su se kontrole koje su provela talijanska tijela odnosile na gotovo 40 % prijavljenih količina mlijeka, postotak predviđen člankom 22. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 595/2004 ili čak i viši, provedeni sustav kontrole nije predstavljao financijski rizik za fond.
72. Kao drugo, Talijanska Republika tvrdi da Komisija, odlučivši da se u regijama u kojima je postotak zakašnjelih kontrola manji od 30 % neće primijeniti ispravak, da će se u regijama u kojima je navedeni postotak između 30 i 50 % primijeniti ispravak od 2 %, a u onima u kojima je viši od 50 % ispravak od 5 %, nije poštovala smjernice sadržane u dokumentu VI/5330/97. Naime, Komisija tako nije uzela u obzir objektivnu količinu proizvedenog mlijeka koja je doista provjerena, iako je prema Uredbi br. 595/2004 riječ o temeljnom elementu kontrola otkupljivača. Takav pristup ne omogućuje da se objektivno procijeni rizik koji je nastao za fond.
73. Kao treće, Talijanska Republika smatra da je Komisija, zadržavajući kriterij koji se temelji na postotku kontrola provedenih sa zakašnjenjem, u istoj regiji dala istu važnost kontrolama koje su provedene kod otkupljivača zanemarive količine mlijeka u odnosu na one provedene kod otkupljivača znatno veće količine. Stoga Komisijin pristup dovodi do nametanja financijskih ispravaka koji bi bili neproporcionalni u odnosu na rizik koji je objektivno nastao za fondove i koji bi povrijedili načelo jednakog postupanja.
74. Komisija osporava argumente koje je Talijanska Republika izložila u potporu drugom tužbenom razlogu.
b) Ocjena Općeg suda
75. Kada je riječ o prvom argumentu, valja podsjetiti da, kako je to navedeno u okviru ispitivanja prvog tužbenog razloga, s jedne strane, nije sporno da su neke kontrole nacionalnih tijela provedene sa zakašnjenjem u odnosu na imperativne rokove koje je odredilo zakonodavstvo na snazi i, s druge strane, ta nepravilnost, koja utječe na navedene kontrole, fond izlaže financijskom riziku te je stoga Komisija imala pravo primijeniti financijski ispravak. Dakle, s obzirom na to da se pobijana odluka temelji na utvrđenju zakašnjelosti kontrola koje su provela nacionalna tijela, a ni u kojem slučaju na intenzitetu navedenih kontrola, koji je definiran člankom 22. Uredbe br. 595/2004, prvi argument valja odbiti jer je bez utjecaja na posljedice utvrđenja zakašnjelosti navedenih kontrola.
76. Kada je riječ o drugom argumentu, valja podsjetiti da se nepravilnost u provedbi kontrola koju je Komisija utvrdila u pobijanoj odluci odnosi na povredu rokova određenih za njihovu provedbu. Međutim, s jedne strane, kako to proizlazi iz sudske prakse navedene u gornjim točkama 65. i 67. uzimajući u obzir narav navedene nepravilnosti, njezina je izravna posljedica to da dovodi u pitanje točno određivanje količine mlijeka koja je doista proizvedena i stoga to da se proizvodnja eventualno povećava opravdavajući povrat dodatne pristojbe. S druge strane, u odnosu na smjernice sadržane u dokumentu VI/5330/97, zbog nepostojanja dovoljno pouzdanih podataka kako bi se na objektivan način odredile dotične količine proizvedenog mlijeka, Komisija je imala pravo primijeniti paušalni financijski ispravak čija je svrha procijeniti gubitak koji bi mogao nastati za fond zbog utvrđenog nedostatka u kontroli.
77. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da Talijanska Republika neopravdano Komisiji prigovara da primjenom metode paušalnog financijskog ispravka nije uzela u obzir objektivnu količinu proizvedenog mlijeka koja je doista provjerena i da je povrijedila smjernice sadržane u dokumentu VI/5330/97.
78. Kada je riječ o trećem argumentu, najprije valja istaknuti da, iako je, u skladu s odredbama članka 22. Uredbe br. 595/2004, intenzitet kontrola isporuka i izravne prodaje država članica, poput onih iz članka 21. iste uredbe, osobito određen na najmanje 40 % količine mlijeka koja je prijavljena prije usklađenja za dotično razdoblje, u stavku 3. navedenog članka navedeno je da svakog otkupljivača treba podvrgnuti kontroli najmanje jednom u pet godina.
79. Stoga, s jedne strane, valja utvrditi da je uzorak otkupljivača koji su podvrgnuti kontroli država članica sastavljen osobito na temelju rotacije između navedenih otkupljivača, bez uzimanja u obzir prijavljene količine mlijeka koju je svaki od njih otkupio. S druge strane, doista je moguće da, kada se kontrola provodi nad otkupljivačem manje količine mlijeka, bude potrebno, kako bi se zadovoljio kriterij kontrole od 40 % prijavljene količine mlijeka, odabrati drugog otkupljivača koji je otkupio znatnu količinu. Međutim, takva naknada u aritmetičke svrhe ne može imati utjecaj na posljedice o k ojima Komisija treba donijeti zaključak kada utvrdi nepravilnosti koje se odnose na uvjete provedbe ključnih kontrola država članica. Drugim riječima, bez obzira na prijavljenu količinu mlijeka koju je otkupljivač otkupio, kada Komisija utvrditi da su kontrole nad otkupljivačem zakašnjele, ona mora donijeti zaključak o pravnim posljedicama te nepravilnosti.
80. Kao prvo, valja podsjetiti da, u kontekstu poravnanja računa EFSJP‑a, iako je Komisija odgovorna nadzirati provode li države članice operacije koje financira Komponenta za jamstva u skladu s primjenjivim pravilima prava Unije, ipak je činjenica da su države članice u najboljem položaju da prikupe i provjere podatke koji su potrebni za poravnanje računa EFSJP‑a i, sukladno tome, dužne su dostaviti najdetaljniji i najpotpuniji dokaz o istinitosti Komisijinih podataka i, ako je potrebno, o netočnosti njezinih izračuna (presuda Suda od 10. studenoga 1993., Nizozemska/Komisija, C‑48/91, Zb., str. I‑5611., t. 17.). Međutim, u odnosu na nepravilnosti koje je Komisija navela, to jest zakašnjelosti kontrola koje je provela Talijanska Republika, ni ona ni Komisija nisu mogle objektivno odrediti količine proizvedenog mlijeka, osobito kada je riječ o subjektima nad kojima je provedena nepravilna kontrola. Stoga treći argument, koji se temelji na tome da je Komisija pridala istu važnost kontrolama koje su provedene nad otkupljivačima zanemarive količine mlijeka u jednoj regiji kao i onima provedenima kod otkupljivača znatno veće količine, treba odbiti.
81. Pod tim uvjetima, s jedne strane, u odnosu na razmatranja navedena u gornjoj točki 76., iako Komisija nije bila u stanju objektivno odrediti količinu mlijeka proizvedenog u dotičnoj regiji, ona je imala pravo, kako bi procijenila gubitak koji bi mogao nastati za fondove, primijeniti paušalni financijski ispravak, tako da joj se ne može prigovoriti da nije uzela u obzir količine mlijeka na koje su se odnosile nepravilne kontrole. S druge strane i u svakom slučaju, nepostojanje pouzdanih podataka koji se odnose na količine proizvedenog mlijeka podvrgnute kontroli ugrožava mogućnost da se ocijeni navodna neproporcionalnost paušalnog financijskog ispravka koji se primjenjuje u odnosu na količine mlijeka na koje utječe nepravilnost koju je navela Komisija.
82. Slijedom toga, drugi tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
3. Treći tužbeni razlog, koji se temelji na nepostojanju pravnog temelja za primjenu paušalnog financijskog ispravka i stoga na povredi članka 11. Uredbe br. 885/2006, smjernica sadržanih u dokumentu VI/5330/97 i načela proporcionalnosti
a) Argumenti stranaka
83. Talijanska Republika u tužbi Komisiji u biti prigovara nedostatak pravnog temelja za primjenu paušalnog financijskog ispravka u slučaju nepravilnosti koja se odnosi na provedbu sustava namjenskih prihoda, postupanje na arbitraran način i povredu, s jedne strane, odredbe članka 11. Uredbe br. 885/2006 i smjernice sadržane u dokumentu VI/5330/97 te, s druge strane, načela proporcionalnosti. U potporu tim trima prigovorima koji čine treći tužbeni razlog Talijanska Republika u biti ističe sljedeća dva argumenta.
84. Kao prvo, Talijanska Republika tvrdi da nijedna odredba prava Unije ne daje pravo na primjenu paušalnog financijskog ispravka u slučaju nepravilnosti kontrola namjenskih prihoda. Naime, akti prava Unije poput dokumenta VI/5330/97 opravdavaju primjenu takvog ispravka samo kada se nepostojanje ili nedostatnost ključnih kontrola odnosi na izdvojene izdatke, a ne na namjenske prihode. Osim toga, za razliku od izdvojenih izdataka, nijedan akt prava Unije ne određuje detaljno načine i stupanj važnosti kontrola u odnosu na takve prihode.
85. Kao drugo, Talijanska Republika u biti tvrdi da, kada je riječ o riziku od gubitka za fond koji je posljedica nenaplate namjenskog prihoda, nije moguće kao parametar uzeti razinu proizvodnje mlijeka. Tek nakon što utvrdi iznos mogućeg prekoračenja, Komisija bi u teoriji mogla, radi procjene navedenog gubitka, na dugovanu pristojbu zbog tog prekoračenja primijeniti paušalne stope financijskog ispravka predviđene u dokumentu VI/5330/97. Međutim, u predmetnom slučaju „[a]nomalija [je bila posljedica] činjenice da su navedene stope ispravka [bile] primijenjene na teoretski iznos pristojbe [koji su mogli dobiti] tako da se pristojba naplati na sveukupnu količinu mlijeka koje je proizvedeno tijekom dotičnih tržišnih godina“. Talijanska Republika dodaje da je Komisija za ocjenu mogućeg prekoračenje kvote i slijedom toga pristojbe arbitrarno „[…] primijenila stopu financijskog ispravka, pridodavši je na prekoračenje nacionalne proizvodne kvote i odvojivši je kako bi je ponovno pojedinačno dodala na regije podvrgnute kontrolama za zaključenje računa“.
86. U replici, u kojoj navodi da je Komisija navodno loše razumjela doseg trećeg tužbenog razloga, kako je izložen u tužbi, Talijanska Republika također ističe da je navedenim tužbenim razlogom osobito osporavala činjenicu da je financijski ispravak primijenjen uzimajući u obzir ukupnu regionalnu proizvodnju mlijeka u regijama u kojima su utvrđene nepravilnosti, umjesto da je u obzir uzela samo proizvodnju mlijeka otkupljivača ili proizvođača nad kojima je kontrola provedena sa zakašnjenjem.
87. Komisija osporava argumente koje je Talijanska Republika izložila u potporu trećem tužbenom razlogu.
b) Ocjena Općeg suda
88. Najprije, u skladu sa sudskom praksom navedenom u gornjoj točki 50., Opći sud po službenoj dužnosti utvrđuje da treći prigovor, koji se odnosi na povredu načela proporcionalnosti, nije sažeto potkrijepljen, u skladu s odredbama članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika. Naime, ni u stadiju tužbe ni replike, kada je riječ o trećem tužbenom razlogu, Talijanska Republika ne iznosi nikakav argument koji bi mogao potkrijepiti taj prigovor. Stoga se potonji mora proglasiti nedopuštenim.
89. Kao drugo, valja podsjetiti da iz odredaba članka 48. stavka 2. Poslovnika proizlazi da je tijekom postupka zabranjeno iznositi nove razloge, osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Međutim, prigovor koji predstavlja dopunu tužbenog razloga iznesenog ranije, izravno ili implicitno, u tužbi kojom je postupak pokrenut i koji je usko vezan uz isti, valja proglasiti dopuštenim (presuda Općeg suda od 28. travnja 2010., Gütermann i Zwicky/Komisija, T‑456/05 i T‑457/05, Zb., str. II‑1443., t. 198. i 199.).
90. U predmetnom slučaju, kada je riječ o argumentu koji je Talijanska Republika iznijela u replici, kako je naveden u gornjoj točki 86., treba utvrditi da on, u dijelu u kojem se njime ističe da se izračun financijskih ispravaka trebao temeljiti isključivo na proizvodnji mlijeka koja se odnosi na otkupljivače koji su sa zakašnjenjem podvrgnuti kontroli, ni na koji način nije istaknut u stadiju tužbe.
91. Naime, u potonjem stadiju, s jedne strane, Talijanska Republika istaknula je da se, u slučaju namjenskih prihoda, razina proizvodnje mlijeka ni u kojem slučaju ne može uzeti u obzir. S druge strane, ona je Komisiji prigovorila da je za ocjenu mogućeg prekoračenja kvote i slijedom toga pristojbe arbitrarno primijenila „stopu financijskog ispravka, pridodavši je na prekoračenje nacionalne kvote proizvodnje i odvojivši je kako bi je ponovno pojedinačno dodala na regije koje su podvrgnute kontrolama za zaključenje računa“. Međutim, iz tih dvaju argumenata ipak ne proizlazi da je Talijanska Republika u tom stadiju postupka makar samo u biti tvrdila da se izračun financijskih ispravaka trebao temeljiti na proizvodnji mlijeka otkupljivača ili proizvođača koji su sa zakašnjenjem podvrgnuti kontrolama.
92. Stoga taj argument, koji ne predstavlja dopunu tužbenog razloga u čiju je potporu istaknut i koji se ne temelji na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka, treba proglasiti nedopuštenim.
93. Kao prvo, kada je riječ o prvom i drugom prigovoru koji su navedeni u potporu trećem tužbenom razlogu, valja ispitati svaki od dvaju argumenata iz gornjih točaka 84. i 85.
Prvi argument, koji se u biti temelji na nepostojanju pravnog temelja za primjenu paušalnog financijskog ispravka u slučaju nepravilnosti u kontrolama namjenskih prihoda
94. Kada je riječ o prvom argumentu, kojim se u biti navodi da u slučaju nepravilnosti kontrola namjenskih prihoda ne postoji pravni temelj za primjenu paušalnog financijskog ispravka i da je stoga ona arbitrarna, valja smatrati da, iako Talijanska Republika izričito ne spominje odredbe članka 11. Uredbe br. 885/2006 (primjenjive na tržišnu godinu 2006./2007.), taj prvi argument treba ispitati u skladu s propisima koji su primjenjivi na različite tržišne godine, i to osobito s odredbama Uredbe br. 1663/95, koja je stavljena izvan snage Uredbom br. 885/2006. Na temelju toga, osobito valja istaknuti da, kao što to proizlazi iz korelacijske tablice iz Priloga V. Uredbi br. 885/2006, odredbe članka 8. Uredbe br. 1663/95 odgovaraju onima članka 11. Uredbe br. 885/2006.
– Tržišne godine 2004./2005. i 2005./2006.
95. Što se tiče tržišnih godina 2004./2005. i 2005./2006., primjenjuju se Uredba br. 1605/2002, koja se primjenjivala do 1. svibnja 2007., te uredbe br. 1258/1999, br. 1663/95, br. 1788/2003 i br. 595/2004. Valja ispitati raspolaže li Komisija pravnim temeljem za primjenu, s jedne strane, financijskih ispravaka u slučaju nepravilnosti koje se odnose na provedbu sustava namjenskih prihoda i, s druge strane, u slučaju takvih nepravilnosti, paušalnog financijskog ispravka.
96. Kao prvo, kada je riječ o tome da je Komisiji priznata nadležnost za primjenu financijskih ispravaka u slučaju nepravilnosti koje se odnose na provedbu sustava namjenskih prihoda, prije svega valja podsjetiti da, prema odredbama članka 274. UEZ‑a, Komisija izvršava proračun u skladu s odredbama uredaba donesenih provedbom članka 279. UEZ‑a, na vlastitu odgovornost i u granicama odobrenih sredstava, u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja. Nadalje, kako to proizlazi iz uvodne izjave 16. Uredbe br. 1605/2002, koja je donesena na temelju odredaba članka 279. UEZ‑a, metode izvršenja trebale bi jamčiti poštovanje postupaka za zaštitu sredstava Zajednice, neovisno o tome koji je subjekt u cijelosti ili djelomično odgovoran za to izvršenje, te moraju potvrditi da konačnu odgovornost za izvršenje proračuna snosi Komisija, u skladu s člankom 274. UEZ‑a. Naposljetku, u skladu s odredbama članka 53. stavka 1. Uredbe br. 1605/2002, koje se navode u gornjoj točki 1. i koje su se primjenjivale do 1. svibnja 2007., Komisija izvršava proračun na tri načina, među kojima je način podijeljenog upravljanja. U skladu s odredbama članka 53. stavka 5. Uredbe br. 1605/2002, koje se navode u istoj gornjoj točki, u okviru metode podijeljenog upravljanja Komisija primjenjuje postupke poravnanja računa ili mehanizme financijskih ispravaka koji joj omogućuju preuzimanje konačne odgovornosti za izvršenje proračuna.
97. Kao drugo, kada je riječ o financiranju zajedničke poljoprivredne politike i osobito EFSJP‑a, koje je, kako je to navedeno u uvodnoj izjavi 1. Uredbe br. 1258/1999, dio općeg proračuna Europskih zajednica, prije svega valja istaknuti da, u skladu s odredbama članka 1. stavka 2. točke (b) navedene uredbe, Komponenta za jamstva EFSJP‑a financira interventne mjere za reguliranje poljoprivrednih tržišta. Nadalje, u skladu s člankom 2. stavkom 2. te uredbe, financiranje navedenih interventnih mjera pretpostavlja da su one poduzete u skladu s pravilima Zajednice u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta. Naposljetku, u skladu s odredbama, s jedne strane, članka 8. stavka 1. točke (c) iste uredbe, države članice poduzimaju potrebne mjere za povrat sredstava izgubljenih zbog nepravilnosti ili nepažnje i, s druge strane, stavka 2. drugog podstavka istoga članka, iznosi čiji je povrat osiguran uplaćuju se agenciji za plaćanja, koja ih oduzima od izdataka koje financira fond.
98. Kao treće, kada je riječ o postupku poravnanja računa fonda, s jedne strane, u skladu s odredbama članka 1. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1663/95, odluka o akreditaciji agencije za plaćanja donosi se na temelju provjere administrativnih i računovodstvenih kriterija, uključujući one usvojene kako bi se zaštitili financijski interesi Unije, osobito na području naplate potraživanja. S druge strane, na temelju točke 11. jedinog Priloga navedenoj uredbi, naslovljenog „Smjernice za kriterije akreditacije agencije za plaćanja“, sve odredbe navedenog priloga „primjenjuju se, mutatis mutandis, na ,[namjenske prihode]' (pristojbe, aktivirana jamstva, plaćanje nadoknada itd.) koje agencija [za plaćanja] treba naplatiti u ime Komponente za jamstva EFSJP‑a […]“.
99. Kao četvrto, kada je riječ o dodatnoj pristojbi, prije svega, u skladu s člankom 3. Uredbe br. 1788/2003, države članice podliježu plaćanju pristojbe Uniji zbog prekoračenja nacionalnih referentnih količina i one ih plaćaju fondovima. Nadalje, na temelju članka 11. navedene uredbe, otkupljivač je odgovaran za ubiranje pristojbi od proizvođača koje su oni dužni platiti te nadležnoj agenciji za plaćanje države članice plaća iznos tih doprinosa. Osim toga, članak 22. te uredbe propisuje da je dodatna pristojba dio interventnih mjera za reguliranje poljoprivrednih tržišta i da je namijenjena financiranju izdataka u sektoru mlijeka. Naposljetku, na temelju članka 17. Uredbe br. 595/2004, države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da se pristojba pravilno naplaćuje i raspoređuje na proizvođače koji su pridonijeli prekoračenju.
100. Pregled zakonodavstva, osobito iz gornjih točaka 96. do 99., kada je riječ o tržišnim godinama 2004./2005. i 2005./2006., omogućuje izvođenje sljedećih triju zaključaka.
101. Kao prvo, primjena interventnih mjera u okviru Komponente za jamstva EFSJP‑a za reguliranje poljoprivrednih tržišta zahtijeva da se one provedu u skladu s pravilima Zajednice na snazi u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta (članak 2. stavak 2. Uredbe br. 1258/1999). Međutim, s jedne strane, sektor mlijeka i mliječnih proizvoda predmet je zajedničke organizacije tržišta, koja pripada u zajedničku poljoprivrednu politiku (vidjeti gornju točku 21.) i, s druge strane, dodatna pristojba dio je takvih interventnih mjera te je namijenjena financiranju izdataka u sektoru mlijeka (članak 22. Uredbe br. 1788/2003). Stoga je pravilnost načina povrata navedene pristojbe jedan od uvjeta koji treba poštovati u okviru provedbe interventnih mjera Komponente za jamstva EFSJP‑a u sektoru mlijeka i mliječnih proizvoda.
102. Kao drugo, države članice dužne su, pod nadzorom Komisije, osigurati osobito da nadležne agencije za plaćanja pravilno naplaćuju dodatnu pristojbu (članak 17. Uredbe br. 595/2004), i to u ime Komponente za jamstva EFSJP‑a (točka 11. jedinog Priloga Uredbi br. 1663/95).
103. Kao treće, u skladu s odredbama članka 53. Uredbe br. 1605/2002, Komisija osobito primjenjuje mehanizme financijskih ispravaka koji joj omogućuju preuzimanje konačne odgovornosti za izvršenje proračuna, i to na temelju načela u skladu s kojim bi načini izvršenja proračuna trebali jamčiti poštovanje postupaka za zaštitu sredstava Zajednice. Tako je Komisija osobito nadležna odlučivati o izdacima koji se isključuju iz financiranja Unije, ako utvrdi da nisu nastali u skladu s pravilima Zajednice (članak 7. stavak 4. prvi podstavak Uredbe br. 1258/1999). Isto je predviđeno i kada je riječ o namjenskim prihodima. Naime, iz naravi dodatne pristojbe proizlazi da ona predstavlja namjenski prihod za financiranje izdataka u sektoru mlijeka (članak 22. Uredbe br. 1788/2003). Međutim, kako to proizlazi iz zakonodavstva navedenog u gornjim točkama 96. do 99., države članice trebaju naplatiti navedeni prihod u ime Komponente za jamstva EFSJP‑a, pod nadzorom Komisije, što Komisiji omogućuje preuzimanje konačne odgovornosti za izvršenje proračuna. Stoga valja utvrditi da je Komisija nadležna za odlučivanje o financijskim posljedicama nepravilnosti koje utječu na povrat dodatne pristojbe, što je dužnost država članica.
104. Iz triju utvrđenja navedenih u gornjim točkama 101. do 103. proizlazi da je, u pogledu tržišnih godina 2004./2005. i 2005./2006., u skladu s odredbama Ugovora navedenima u gornjoj točki 96. i člankom 53. stavkom 5. Uredbe br. 1605/2002, koja se primjenjivala do 1. svibnja 2007., Komisija raspolagala pravnim temeljem za kontrolu načina povrata dodatne pristojbe i za primjenu financijskih ispravaka u slučaju nepravilnosti poput onih o kojima je riječ u predmetnom slučaju.
105. Kao drugo, kada je riječ o nadležnosti koja je Komisiji priznata za primjenu paušalnih financijskih ispravaka, kao prvo, valja podsjetiti da, kako je to navedeno u točki 2. drugoj alineji Priloga I. dokumentu VI/5330/97, naslovljenog „Financijske posljedice istraga provedenih izvan plana poravnanja računa“, cilj je revizije sustava dobivanje razumnog jamstva da su, u skladu s pravilima prava Unije, izdaci bili plaćeni, a prihodi naplaćeni. Usto, kako je to pobliže navedeno u istoj točki, valja provjeriti da, kada je riječ o prihodima, oni nisu bitno podcijenjeni.
106. Kao drugo, Talijanska Republika pogrešno tvrdi da, za razliku od izdataka, nijedan akt prava Unije ne precizira načine i stupanj važnosti kontrola prihoda. Naime, u Prilogu II. dokumentu VI/5330/97, naslovljenom „Financijske posljedice nedostataka u provedbi kontrola država članica za poravnanje računa Komponente za jamstva EFSJP‑a“, koji se navodi u gornjim točkama 29. i 30., Komisija je detaljno izložila, s jedne strane, glavne elemente koje treba uzeti u obzir kako bi se procijenio stupanj rizika od gubitaka za sredstva Unije, a kako bi se utvrdilo treba li primijeniti financijski ispravak, i, s druge strane, paušalne stope financijskog ispravka koje su primjenjive s obzirom na stupanj ozbiljnosti utvrđenih nepravilnosti, i to osobito razlikujući dvije kategorije kontrola, to jest ključne i sporedne. Stoga valja utvrditi da ni elementi koje treba uzeti u obzir kako bi se procijenio stupanj rizika od gubitaka ni definicija svake od tih dviju kategorija kontrola iz navedenog priloga ne omogućuju utvrđenje da se one primjenjuju samo kada je riječ o nepravilnostima koje se odnose na izdvojene izdatke, a ne na namjenske prihode. Tako je navedeno da su ključne kontrole „materijalne i upravne provjere koje su nužne kako bi se provjerili osnovni elementi, osobito […] količina i kvalitativni uvjeti, uključujući poštovanje rokova“ i da „[s]e one provode na terenu i usporedno s neovisnim podacima“.
107. Međutim, u predmetnom slučaju dovoljno je podsjetiti da se nepravilnosti koje je Komisija utvrdila odnose na to da su nacionalna tijela materijalne i upravne provjere za kontrolu osnovnih elemenata, to jest količine proizvedenog mlijeka, provela nakon proteka određenih rokova, kako bi utvrdila treba li primijeniti paušalnu pristojbu.
108. Stoga su, s jedne strane, predmetne nepravilnosti koje se odnose na provođenje kontrola na licu mjesta nakon proteka određenih rokova utjecale na ključne kontrole, poput onih određenih u dokumentu VI/5330/97. S druge strane, u odnosu na kategoriju kontrola na koju su utjecale nepravilnosti, Komisija je, u skladu sa smjernicama sadržanima u navedenom dokumentu, spomenutima u gornjoj točki 30., imala pravo primijeniti paušalnu stopu financijskog ispravka od 5 ili 10 %. Slijedom toga, Komisija se, kako bi odredila paušalni financijski ispravak zbog nepravilnosti poput onih o kojima je riječ u predmetnom slučaju, koje se odnose na povrat dodatne pristojbe, to jest namjenskog prihoda, osnovano pozvala na smjernice sadržane u dokumentu VI/5330/97.
109. S obzirom na gornja razmatranja, kada je riječ o tržišnim godinama 2004./2005. i 2005./2006., Talijanska Republika u okviru prvog prigovora pogrešno tvrdi da Komisija zbog nepostojanja pravnog temelja nije mogla primijeniti paušalni financijski ispravak u slučaju nepravilnosti kontrola namjenskih prihoda, poput onih o kojima je riječ u predmetnom slučaju.
– Tržišna godina 2006./2007.
110. U pogledu tržišne godine 2006./2007. primjenjuju se Uredba br. 1605/2002, koja se primjenjivala do 1. svibnja 2007., kako je zatim izmijenjena i primjenjiva nakon 1. svibnja 2007., i uredbe br. 1290/2005, br. 885/2006, br. 1788/2003 i br. 595/2004. Valja ponovno ispitati je li Komisija raspolagala pravnim temeljem za primjenu, s jedne strane, financijskih ispravaka u slučaju nepravilnosti koje se odnose na provedbu sustava namjenskih prihoda i, s druge strane, paušalnog financijskog ispravka u slučaju takvih nepravilnosti.
111. Kao prvo, kada je riječ o tome da je Komisiji priznata nadležnost za primjenu financijskih ispravaka u slučaju nepravilnosti koje se odnose na provedbu sustava namjenskih prihoda, prije svega valja uputiti na razloge navedene u gornjoj točki 96., kako u pogledu odredaba članka 274. UEZ‑a tako i u pogledu onih članka 53. Uredbe br. 1605/2002, koja se primjenjivala do 1. svibnja 2007. Kada je riječ o odredbama članka 53. potonje uredbe, kako je izmijenjena i primjenjiva nakon 1. svibnja 2007., navedenima u gornjoj točki 2., one ponovno propisuju da Komisija izvršava proračun u skladu s odredbama članaka 53.a do 53.d, na neki od triju načina upravljanja, među kojima je način podijeljenog upravljanja. U skladu s odredbama članka 53.b stavaka 2. i 4. Uredbe br. 1605/2002, kako je izmijenjena, navedenima u gornjoj točki 3., ako Komisija izvršava proračun podijeljenim upravljanjem, kako bi osigurala korištenje sredstava u skladu s primjenjivim pravilima, države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi zaštitile financijske interese Unije i u tom cilju osobito moraju osigurati povrat sredstava koja su izgubljena kao posljedica nepravilnosti ili grešaka. U stavku 4. istog članka dodaje se da, kako bi osigurala korištenje sredstava u skladu s primjenjivim pravilima, Komisija primjenjuje postupak poravnanja računa ili mehanizme financijskih ispravaka koji joj omogućuju preuzimanje konačne dogovornosti za izvršenje proračuna.
112. Kao drugo, kada je riječ o financiranju zajedničke poljoprivredne politike i osobito EFJP‑a, prije svega, kako to proizlazi iz uvodne izjave 2. Uredbe br. 1290/2005, proračun Unije financira izdatke zajedničke poljoprivredne politike osobito putem tih fondova. Usto, i dalje u skladu s odredbama te uvodne izjave, sukladno članku 53. Uredbe br. 1605/2002, to financiranje izdataka zajedničke poljoprivredne politike obavlja se na središnjoj razini ili u kontekstu podijeljenog upravljanja s državama članicama.
113. Nadalje, sukladno uvodnoj izjavi 29. Uredbe br. 1290/2005:
„Kako bi se dopustilo ponovno korištenje sredstava [Fonda], potrebna su pravila za dodjelu iznosa čiji su povrat osigurale države članice u okviru potvrde o sukladnosti ili u okviru postupaka u slučaju otkrivene nepravilnosti ili nepažnje te za dodatne pristojbe u sektoru mlijeka i mliječnih proizvoda.“
114. Naposljetku, u tom cilju, članak 34. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1290/2005 propisuje:
„1. U smislu članka 18. Uredbe (EZ) br. 1605/2002, namjenskim prihodima smatraju se:
[…]
b) iznosi koji su prikupljeni ili je osiguran njihov povrat temeljem Uredbe […] br. 1788/2003 […]“
115. Kao treće, kada je riječ o poravnanju računa EFJP‑a, kako to ističe Komisija, u skladu s odredbama članka 11. stavka 5. Uredbe br. 885/2006, taj članak, koji utvrđuje pravila primjenjiva u vezi s potvrdom o sukladnosti i koji u stavku 3. drugom podstavku Komisiji priznaje nadležnost za donošenje odluke na temelju članka 31. Uredbe br. 1290/2005, primjenjuje se mutatis mutandis na namjenske prihode u smislu članka 34. iste uredbe.
116. Osim toga, valja istaknuti da je u točki E, naslovljenoj „Postupci za dugovanja“, Priloga I. Uredbi br. 885/2006, naslovljenog „Akreditacijski kriteriji [agencije za plaćanja]“, propisano sljedeće:
„Svi kriteriji iz točaka od (A) do (D) primjenjuju se mutatis mutandis
na pristojbe […] koje agencija treba naplatiti u ime EFJP‑a […].“
117. Kao četvrto, kada je riječ o dodatnoj pristojbi, s obzirom na to da se odredbe uredaba br. 1788/2003 i br. 595/2004 primjenjuju na tržišnu godinu 2006./2007., valja uputiti na razloge navedene u gornjoj točki 99.
118. Uzimajući u obzir zakonodavstvo iz gornjih točaka 111. do 117. kao i, po analogiji, tri utvrđenja navedena u gornjim točkama 101. do 103., kad je riječ o tržišnoj godini 2006./2007., valja utvrditi da je Komisija, u skladu s odredbama Ugovora navedenima u gornjoj točki 96., člankom 53.b stavcima 2. i 4. Uredbe br. 1605/2002, koja se primjenjuje nakon 1. svibnja 2007., i člankom 34. Uredbe br. 1290/2005, raspolagala pravnim temeljem za provedbu kontrole i primjenu financijskog ispravka u slučaju nepravilnosti poput onih o kojima je riječ u predmetnom slučaju, koje se odnose na kontrole kada je riječ o povratu dodatne pristojbe, to jest namjenskog prihoda.
119. Kao drugo, kada je riječ o tome da je Komisiji priznata nadležnost za primjenu financijskih ispravaka, kako to proizlazi iz razloga izloženih u gornjim točkama 105. do 108., ona je imala pravo temeljiti se na smjernicama sadržanima u dokumentu VI/5330/97, koji se primjenjuje na tržišnu godinu 2006./2007., kako bi odredila paušalni financijski ispravak zbog nepravilnosti poput onih o kojima je riječ u predmetnom slučaju, koje se odnose na povrat dodatne pristojbe.
120. S obzirom na gornja razmatranja, kada je riječ o tržišnoj godini 2006./2007., Talijanska Republika u okviru prvog prigovora pogrešno tvrdi da Komisija zbog nepostojanja pravnog temelja nije mogla primijeniti paušalni financijski ispravak u slučaju nepravilnosti kontrola namjenskih prihoda poput onih o kojima je riječ u predmetnom slučaju.
121. Prije konačnog zaključka koji valja izvesti kad je riječ o osnovanosti prvog argumenta izloženog u potporu trećem tužbenom razlogu, valja istaknuti da su zaključci iz gornjih točaka 109. i 120., u smislu zaključivanja po analogiji, potkrijepljeni sudskom praksom Suda.
122. Naime, u presudi Nizozemska/Komisija, točka 80. supra, Sud se očitovao o primjeni odredaba Uredbe br. 729/70 na postupak poravnanja računa EFSJP‑a u vezi s naplatom prihoda u državama članicama, to jest pristojbom suodgovornosti u sektoru žitarica, koja je spomenuta u članku 4. stavku 4. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2727/75 od 29. listopada 1975. o zajedničkom uređenju tržišta žitarica (SL L 281, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EEZ) br. 1579/86 od 23. svibnja 1986. (SL L 139, str. 29.).
123. U tom pogledu, kao prvo, Sud je u presudi Nizozemska/Komisija, točka 80. supra
(točka 22.), podsjetio da je pristojba suodgovornosti u sektoru žitarica bila dio interventnih mjera za reguliranje poljoprivrednih tržišta i da je bila namijenjena financiranju izdataka u sektoru žitarica. Osim toga, istaknuo je da iz zajedničke primjene odredaba članka 1. stavka 2. točke (b) i članka 3. stavka 1. Uredbe br. 729/70 proizlazi da interventne mjere za reguliranje poljoprivrednih tržišta pripadaju u njezino područje primjene.
124. Kao drugo, Sud je u presudi Nizozemska/Komisija, točka 80. supra
(točka 23.), istaknuo da ni iz uvodnih izjava ni iz odredaba Uredbe br. 729/70 ne proizlazi da se postupak poravnanja računa razlikuje ovisno o tome je li riječ o izdacima koje treba financirati EFSJP ili o prihodima koje on treba naplatiti. Naime, on je, suprotnu tome, smatrao da članak 5. stavak 1. posljednji podstavak Uredbe br. 729/70 jasno pokazuje da se primjenjuje na sve operacije koje financira Komponenta za jamstva EFSJP‑a, uključujući interventne mjere za reguliranje tržištâ, čiji je pristojba suodgovornosti dio.
125. U predmetnom slučaju prije svega valja istaknuti da članak 22. Uredbe br. 1788/2003, koji uređuje dodatnu pristojbu na teret proizvođača mlijeka i drugih mliječnih proizvoda, sadrži odredbe slične onima članka 4. stavka 4. Uredbe br. 2727/75. Naime, navedeni članak propisuje da je pristojba dio interventnih mjera za reguliranje poljoprivrednih tržišta i da je namijenjena financiranju izdataka u sektoru mlijeka.
126. Nadalje, kako to proizlazi iz korelacijskih tablica priloženih uredbama br. 1258/1999 i br. 1290/2005, odredbe, s jedne strane, članka 1. stavka 2. točke (b) i članka 2. stavka 2. Uredbe br. 1258/1999 i, s druge strane, članka 3. Uredbe br. 1290/2005 odgovaraju, barem u bitnom dijelu, onima članka 1. stavka 2. točke (b) i članka 3. stavka 1. Uredbe br. 729/70.
127. Naposljetku, kako to proizlazi i iz gornjih točaka 7. i 13., odredbe članka 6. stavka 1. točke (b) Uredbe br.1258/1999 i članka 8. stavka 1. točke (c) iii. Uredbe br. 1290/2005 odgovaraju, barem u bitnom dijelu, onima članka 5. stavka 1. posljednjeg podstavka Uredbe br. 729/70.
128. S obzirom na utvrđenja iz gornjih točaka 125. do 127., valja utvrditi da se razlozi koji su slični onima iz presude Nizozemska/Komisija, točka 80. supra
(točke 22. i 23.), moraju prihvatiti u predmetnom slučaju. Stoga valja utvrditi da se odredbe Uredbe br. 1258/1999 i Uredbe br. 1290/2005 koje se odnose na poravnanje računa EFSJP‑a ili EFJP‑a primjenjuju kako na izdvojene izdatke tako i na namjenske prihode.
129. S obzirom na sva gornja razmatranja i osobito zaključke iz gornjih točaka 109. i 120., prvi argument valja odbiti kao neosnovan.
Drugi argument, koji se odnosi na to da Komisija nije, prije nego što je na navedeni iznos primijenila stopu paušalnog financijskog ispravka, procijenila iznos mogućeg prekoračenja
130. Kada je riječ o drugom argumentu, u skladu s kojim Talijanska Republika prigovara Komisiji, kada je riječ o riziku od gubitka za fond koji je posljedica nenaplate namjenskog prihoda, da nije najprije odredila iznos mogućeg prekoračenja kako bi kasnije, radi procjene navedenog gubitka, na pristojbu koju u teoriji treba platiti na ime tog prekoračenja primijenila paušalne stope financijskog ispravka predviđene dokumentom VI/5330/97, valja istaknuti sljedeće.
131. Kao prvo, Talijanska Republika, kako bi pobijala zakonitost pobijane odluke, pogrešno navodi, s jedne strane, da je „[a]nomalija [bila posljedica] činjenice da su navedene stope ispravka [bile] primijenjene na teoretski iznos pristojbe [koji su mogli dobiti] tako da se pristojba naplati na sveukupnu količinu mlijeka koje je proizvedeno tijekom dotičnih tržišnih godina“. Talijanska Republika dodaje da je Komisija za ocjenu mogućeg prekoračenja kvote i slijedom toga izračun pristojbe arbitrarno „[…] primijenila stopu financijskog ispravka, pridodavši je na prekoračenje nacionalne proizvodne kvote i odvojivši je kako bi je ponovno pojedinačno dodala na regije podvrgnute kontrolama za zaključenje računa“.
132. Naime, kako to jasno proizlazi, s jedne strane, iz podataka u Komisijinu dopisu od 24. ožujka 2010., u vezi s načinima izračuna financijskog ispravka, na temelju triju faza opisanih u gornjoj točki 37., i, s druge strane, teksta sažetog izvješća, kako su navedeni u gornjim točkama 40. i 41., suprotno onome što tvrdi Talijanska Republika, Komisija nije primijenila paušalne stope financijskog ispravka na teoretski iznos pristojbe, ni za određivanje mogućeg prekoračenja ni posljedično za izračun pristojbe. Navedene stope primijenjene su samo radi izračuna jer se zbog utvrđenih nepravilnosti u kontroli nije raspolagalo pouzdanim podacima o teoretskoj količini mlijeka proizvedenog u svakoj pojedinoj regiji zahvaćenoj nepravilnostima utvrđenima tijekom dotične tržišne godine.
133. Kao drugo, kako to navodi Talijanska Republika, iz smjernica sadržanih u dokumentu VI/5330/97 proizlazi da se „paušalni ispravci mogu primijeniti na iznos izdatka koji je predstavljao rizik“. Slijedom toga, stope ispravka predviđene navedenim dokumentom primjenjuju se na činjenicu koja je izravno prouzročila rizik od gubitaka za fond.
134. Kada je riječ o izdacima, s obzirom na to da bi činjenica koja je izravno prouzročila rizik od gubitaka za fond mogla biti precjenjivanje njihovih iznosa, na te se iznose primjenjuje stopa ispravka predviđena dokumentom VI/5330/97.
135. Nasuprot tome, kada je riječ o namjenskom prihodu, poput onoga u predmetnom slučaju, kako to proizlazi iz sudske prakse navedene u gornjoj točki 65., činjenica koja je izravno prouzročila rizik od gubitaka za fondove možda je to što otkupljivači ili proizvođači prijavljuju manje količine proizvedenog mlijeka kako ne bi platili dodatnu pristojbu. Naime, u situaciji poput one o kojoj je riječ u predmetnom slučaju, kada ne postoje pouzdani podaci o količinama proizvedenog mlijeka, ni država članica, koja je dužna naplatiti dodatnu pristojbu, ni Komisija, koja je dužna izvršiti proračun, ne mogu na objektivan način odrediti navedenu količinu. Slijedom toga, s obzirom na to da ne mogu kontrolirati je li prekoračena nacionalna dodijeljena kvota, ne mogu ni ocijeniti treba li se dodatna pristojba naplatiti i, u slučaju potvrdnog odgovora, izračunati njezin iznos. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je fond zbog rizika da će se prijaviti manje količine proizvedenog mlijeka izložen riziku od gubitka prihoda.
136. U predmetnom slučaju, s jedne strane, u skladu sa smjernicama sadržanima u dokumentu VI/5330/97, s obzirom na to da nije mogla odrediti štetu nastalu za fond, Komisija je mogla primijeniti stopu paušalnog financijskog ispravka i, s druge strane, kako je to već bilo razmotreno u okviru ispitivanja prvog tužbenog razloga (vidjeti gornju točku 66.), otkrivene nepravilnosti ili nepažnje u predmetnom slučaju nužno su utjecale na pouzdanost i učinkovitost kontrola čiji je cilj bio upravo odrediti količinu proizvedenog mlijeka i stoga kontrolirati je li prekoračena nacionalna kvota dodijeljena Talijanskoj Republici. Takve nepravilnosti izlagale su fond stvarnom riziku od gubitaka.
137. U pogledu prethodnih razmatranja, s jedne strane, s obzirom na to da Komisija nije mogla na objektivan način odrediti količine proizvedenog mlijeka i stoga sa sigurnošću utvrditi je li prekoračena nacionalna kvota dodijeljena Talijanskoj Republici, samo je primjena paušalnog financijskog ispravka omogućavala procjenu štete za koju postoji mogućnost da bi je fond pretrpio. S druge strane, Komisija je osnovano, kako bi procijenila taj rizik, najprije, kako bi ispravila rizik od toga da se prijave manje količine proizvedenog mlijeka, na iznos prijavljenih količina primijenila paušalne stope financijskog ispravka.
138. Slijedom toga, drugi argument treba odbiti kao neosnovan.
139. Zaključno, treći tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
4. Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji, s jedne strane, na povredi obveze obrazlaganja ili na nedostatnosti obrazloženja i, s druge strane, na povredi odredaba dokumenta AGRI/60637/2006
a) Argumenti stranaka
140. Prije svega, Talijanska Republika tvrdi, temeljeći se osobito na zaključcima tijela za mirenje iz konačnog izvješća koji se odnose na regiju Lacij, da je obrazloženje kad je riječ o stopama primijenjenih ispravaka u slučaju ponavljanja otkrivenih nepravilnosti nedovoljno.
141. Usto, Talijanska Republika smatra da ispravak koji je Komisija primijenila nije u skladu s odredbama dokumenta AGRI/60637/2006. Naime, s obzirom na to da na području mliječnih kvota nije bila donesena nikakva definicija pojmova ključne i sporedne kontrole, Komisija ne bi mogla smatrati da su se nepravilnosti utvrđene u predmetnom slučaju odnosile na ključne kontrole.
142. Naposljetku, s obzirom na to da u tržišnoj godini 2003./2004. nije primijenjen financijski ispravak, Komisija nije mogla primijeniti pravilo ponavljanja za financijske ispravke koji su se odnosili na tržišne godine 2004./2005., 2005./2006. i 2006./2007. Stoga je stopa paušalnog financijskog ispravka koja je bila primijenjena za tržišnu godinu 2004./2005. u regiji Lacij trebala biti 3 %.
143. Komisija osporava argumente koje je Talijanska Republika izložila u potporu četvrtom tužbenom razlogu.
b) Ocjena Općeg suda
144. Prvim prigovorom Talijanska Republika, upućujući osobito na zaključke Revizorskog suda iz njegova posebnog izvješća br. 7/2010, Komisiji prigovara da pobijanu odluku nije dovoljno obrazložila u dijelu u kojem je, na temelju dokumenta AGRI/60637/2006, primijenila povećanje zbog ponavljanja nepravilnosti utvrđenih u pobijanoj odluci.
145. U tom pogledu valja podsjetiti da obrazloženje koje se zahtijeva člankom 296. UFEU‑a mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere i Sudu Unije da provodi svoj nadzor (vidjeti presude Suda od 14. srpnja 2005., Nizozemska/Komisija, C‑26/00, Zb., str. I‑6527., t. 113. i Općeg suda od 19. lipnja 2009., Qualcomm/Komisija, T‑48/04, Zb., str. II‑2029., t. 174. i navedenu sudsku praksu).
146. Usto, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, u posebnom kontekstu izrade odluka koje se odnose na poravnanje računa, obrazloženje odluke treba se smatrati dovoljnim kada je država kojoj je ona upućena bila izravno uključena u postupak izrade te odluke i kada je bila upoznata s razlozima zbog kojih je Komisija ocijenila da sporni iznos ne mora staviti na teret EFSJP‑u (presude Suda od 20. rujna 2001., Belgija/Komisija, C‑263/98, Zb., str. I‑6063., t. 98. i od 9. rujna 2004., Grčka/Komisija, C‑332/01, Zb., str. I‑7699., t. 67.; presuda Općeg suda od 30. rujna 2009., Nizozemska/Komisija, T‑55/07, još neobjavljena u Zborniku, t. 125.). Navedenu sudsku praksu valja primijeniti po analogiji na odluke kojima se određuju financijski ispravci zbog nepravilnosti u kontrolama u vezi s namjenskim prihodima.
147. U predmetnom slučaju, prije svega, iz sažetog izvješća proizlazi da je Komisija jasno i nedvosmisleno izložila razloge zbog kojih je smatrala da u pogledu ponavljanja nepravilnosti utvrđenih kontrolama koje su provedene tijekom predmetnih tržišnih godina, u odnosu na one utvrđene u odluci 2008/582/EZ od 8. srpnja 2008. o isključenju iz financiranja Zajednice određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Komponente za jamstva EFSJP‑a i EFJP‑a (SL L 186, str. 39.), koja se odnosi na tržišnu godinu 2002./2003. u Italiji, na temelju dokumenta AGRI/60637/2006, valja povećati paušalni financijski ispravak koji je primijenjen u pobijanoj odluci u okviru financijskih godina 2005., 2006. i 2007. Preciznije, Komisija je ondje podsjetila da je, nakon istrage provedene u Italiji 2004. pod referentnim brojem LA/2004/01/IT, već utvrdila nepravilnosti, to jest nepoštovanje rokova, kad je riječ o kontrolama koje su nacionalna tijela provela u pogledu tržišne godine 2002./2003. u regijama Apulija, Trentino‑Južni Tirol, Abruzzo i Lacij. S obzirom na to da su takve nepravilnosti ponovno utvrđene u nekima od navedenih regija, tijekom istraga pod referentnim brojevima LA/2006/08/IT i LA/2008/001/IT, Komisija je odlučila u odnosu na njih primijeniti pravilo ponavljanja.
148. Nadalje, valja istaknuti da je Komisija tijekom upravnog postupka koji se odnosi na predmetni postupak u više navrata pozvala Talijansku Republiku da obrati pozornost na ponavljanje utvrđenih nepravilnosti, osobito u pogledu zaključaka izvedenih nakon istraga pod referentnim brojevima LA/2004/01/IT i LA/2006/08/IT, te, posljedično, na mogućnost povećanja primijenjenog paušalnog financijskog ispravka, u skladu s odredbama dokumenta AGRI/60637/2006. To osobito proizlazi iz Komisijina dopisa br. 20272 od 20. kolovoza 2008. u vezi s istragom pod referentnim brojem LA/2008/001/IT, upućenog Talijanskoj Republici u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 885/06. Isti je slučaj s točkom 1.4. drugom i trećom alinejom zapisnika s bilateralnog sastanka od 15. siječnja 2009. Isto tako, u dopisu od 24. ožujka 2010. Komisija je, u skladu s člankom 11. stavkom 2. navedene uredbe, Talijanskoj Republici formalno dostavila odluke o financijskim posljedicama o kojima zbog otkrivenih nepravilnosti namjerava donijeti zaključak. U točki 1.2. predzadnjoj alineji i u točki 2.3. navedenog dopisa Komisija je utvrdila ponavljanje utvrđenih nepravilnosti te je, sukladno tome, povećala paušalni financijski ispravak koji je bio primijenjen u skladu s odredbama dokumenta AGRI/60637/2006.
149. U pogledu prethodnih razmatranja, s obzirom na to da je Talijanska Republika bila izravno uključena u postupak izrade pobijane odluke, valja utvrditi da je, s obzirom na sudsku praksu navedenu u gornjoj točki 146., bila upoznata s razlozima zbog kojih je Komisija primijenila povećanje na temelju dokumenta AGRI/60637/2006. Stoga prvi prigovor koji se odnosi na nepostojanje ili nedostatnost obrazloženja treba odbiti kao neosnovan.
150. Međutim, iz drugog i trećeg prigovora koji su izloženi u potporu četvrtom tužbenom razlogu proizlazi da Talijanska Republika osporava i utemeljenost razloga iznesenih u obrazloženju.
151. Kada je riječ o drugom prigovoru, Talijanska Republika tvrdi da, s obzirom na to da u dokumentu AGRI/60637/2006 ne postoji definicija ključnih kontrola, Komisija nije mogla na temelju odredaba tog dokumenta povećati financijski ispravak.
152. U tom pogledu valja podsjetiti da dokument VI/5330/97, koji se, kako je to utvrđeno u gornjoj točki 119., primjenjuje i na nepravilnosti koje se odnose na izdvojene izdatke i na one koje se odnose na namjenske prihode, predviđa:
„Ključne kontrole su materijalne i upravne provjere koje su nužne kako bi se provjerili osnovni elementi, osobito postojanje predmeta zahtjeva, količina i kvalitativni uvjeti, uključujući poštovanje rokova, uvjeti berbe, razdoblje skladištenja itd. Provode se na terenu i usporedno s neovisnim podacima, poput katastra.“
153. Međutim, izričita je svrha dokumenta AGRI/60637/2006 određivanje uvjeta pod kojima, u okviru poravnanja računa Komponente za jamstva EFSJP‑a, valja povećati paušalni financijski ispravak koji se primjenjuje na temelju dokumenta VI/5330/97 u slučaju ponavljanja nedostatka u sustavu kontrole. Stoga valja smatrati da odredbe dokumenta AGRI/60637/2006 treba primijeniti s obzirom na definiciju pojma ključnih kontrola iz navedenog dokumenta VI/5330/97. Slijedom toga, drugi prigovor, koji je izložen u potporu četvrtom tužbenom razlogu, treba odbiti kao neosnovan.
154. Kada je riječ o trećem prigovoru, Talijanska Republika tvrdi da, s obzirom na to da u tržišnoj godini 2003./2004. nije primijenjen financijski ispravak, Komisija nije mogla u pogledu nepravilnosti utvrđenih tijekom sljedećih tržišnih godina primijeniti pravilo ponavljanja i stoga povećati financijski ispravak u tim tržišnim godinama.
155. U tom pogledu prije svega valja istaknuti da Talijanska Republika ne osporava da su nepravilnosti koje je Komisija utvrdila, s jedne strane, u odluci 2008/582 u odnosu na tržišnu godinu 2002./2003. i, s druge strane, u pobijanoj odluci kada je riječ o tržišnim godinama 2004./2005., 2005./2006. i 2006./2007. slične, da se odnose na isti sektor (to jest onaj mlijeka), da se stavljaju na teret istoj državi članici, da se odnose na istu regiju, to jest Lacij, te da su se smatrale odlučujućima za primjenu stope ispravka koja je predmet povećanja.
156. S druge strane, tvrdi da, s obzirom na to da se u tržišnoj godini 2003./2004. nije primijenio financijski ispravak, a imajući na umu pravilo od 24 mjeseca, predviđeno člankom 7. Uredbe br. 1258/1999 i preuzeto člankom 31. stavkom 4. Uredbe br. 1290/2005, Komisija nije mogla primijeniti pravilo ponavljanja u okviru financijskih ispravaka koji su se odnosili na tržišne godine 2004./2005., 2005./2006. i 2006./2007.
157. Takav se argument ne može prihvatiti. Naime, u skladu s odredbama stavka 2. dokumenta AGRI/60637/2006, navedenima u gornjoj točki 33., pravilo ponavljanja primjenjuje se kada se otkrivene nepravilnosti ili nepažnje tijekom tržišne godine ponove tijekom „[r]azdoblja koje slijedi nakon razdoblja koje je već ispravljeno“. Iz navedenih odredaba proizlazi da uporaba, kako u talijanskom (jezik postupka u ovom predmetu) tako i u francuskom jeziku, neodređenog umjesto određenog člana ispred riječi „razdoblje koje slijedi nakon razdoblja koje je već ispravljeno“ dopušta da ih se tumači na način da daljnje postojanje nepravilnosti ne mora nužno biti utvrđeno tijekom godine koja neposredno slijedi nakon one u kojoj je financijski ispravak bio primijenjen. Uostalom, prihvaćanje tako uskog tumačenja poput onoga koje predlaže Talijanska Republika obvezalo bi Komisiju da provodi godišnje kontrole kako bi eventualno povećala financijski ispravak na temelju dokumenta AGRI/60637/2006.
158. Zaključno, četvrti tužbeni razlog i stoga tužbu u cijelosti valja odbiti kao neosnovane.
Troškovi
159. Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, istom valja naložiti snošenje troškova sukladno Komisijinu zahtjevu.
Operativni dio
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Talijanska Republika snosit će vlastite troškove i troškove Europske komisije.