ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА СЪДА (шести състав)
8 декември 2025 година(*)
„ Преюдициално запитване — Член 53, параграф 2 и член 94 от Процедурния правилник на Съда — Изискване за представяне на фактическия и правния контекст на спора в главното производство — Изискване да се посочи връзката между разпоредбите на правото на Съюза, чието тълкуване се иска, и приложимото национално законодателство — Липса на достатъчно точни сведения — Явна недопустимост “
По дело C‑304/25
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Административен съд София-град (България) с определение от 4 април 2025 г., постъпило в Съда на 24 април 2025 г., в рамките на производство по дело
„Лидл България ЕООД енд КО“ КД
срещу
Началник на отдел „Оперативни дейности“ в ГД „Фискален контрол“ в Национална агенция за приходите,
СЪДЪТ (шести състав),
състоящ се от: I. Ziemele, председател на състава, A. Kumin и M. Bošnjak (докладчик), съдии,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, да се произнесе с мотивирано определение в съответствие с член 53, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда,
постанови настоящото
Определение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 325 ДФЕС, както и на член 49, параграф 3 и член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
2        Запитването е отправено в рамките на спор между „Лидл България ЕООД енд КО“ КД (наричано по-нататък „Лидл“) и началника на отдел „Оперативни дейности“ в ГД „Фискален контрол“ в Национална агенция за приходите (България) (наричан по-нататък „данъчната администрация“) по повод на имуществена санкция, наложена на Лидл за неизпълнение на задължението за предварително деклариране на данни за превоз на стоки с висок фискален риск.
Правна уредба
Правото на Съюза
3        Член 94 от Процедурния правилник на Съда гласи:
„Освен отправените до Съда преюдициални въпроси преюдициалното запитване:
а)      съдържа кратко изложение на предмета на спора и на релевантните факти, така както са установени от запитващата юрисдикция, или поне изложение на фактите, на които се основават въпросите;
б)      възпроизвежда съдържанието на приложимите в случая национални разпоредби и ако е необходимо — релевантната национална съдебна практика;
в)      излага причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство“.
Българското право
4        Член 13, алинея 3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДВ, бр. 105 от 29 декември 2005 г.) в редакцията му, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „ДОПК“) предвижда:
„(3)      При извършване на фискален контрол върху движението на стока с висок фискален риск лицето - получател/купувач на стоката, е длъжно:
[…]
4.      да не се разпорежда със стоката до получаването/разтоварването ѝ освен в случай на представяне пред органа по приходите на обезпечение в пари или безусловна и неотменяема банкова гаранция със срок на действие, не по-малък от 6 месеца, в размер 30 на сто от пазарната стойност на стоката;
5.      да декларира предварително данни за превоз на стоки с висок фискален риск; задължение за предварително деклариране на данни за превоз на стоки с висок фискален риск имат и придобиващ/прехвърлител в тристранна операция, краен получател/първи доставчик във верига от последователни доставки на стоки, както и доставчик/продавач и вносител“.
5        Съгласно член 40, алинея 1 от ДОПК:
„При извършване на ревизия или проверка органът по приходите може да предприеме действия за обезпечаване на доказателства чрез опис или чрез изземване с опис на ценни книжа, вещи, документи, книжа и други носители на информация, […]“.
6        Текстът на член 121a, алинеи 1, 3 и 4 от ДОПК е следният:
„(1)      При извършване на фискален контрол върху движението на стоки с висок фискален риск органът по приходите може да поиска от публичния изпълнител незабавно да наложи предварителни обезпечителни мерки върху имуществото на получателя на стоката за обезпечаване на вземанията за данъци, които биха възникнали, в размер не по-малко от 30 на сто от пазарната стойност на стоката в случаите на:
[…]
5.      неспазване на реда за предварително деклариране на данни за превоза на стока.
[…]
(3)      В случаите по ал. 1 и 2 органът по приходите предприема и действия по чл. 40 за обезпечаване на доказателства със срок на действие до 72 часа без разрешение на съда и определя размер на обезпечението, като стоката и документите за стоката се изземват. В този случай забраната за разпореждане по чл. 13, ал. 3, т. 4 продължава своето действие, а стоката се освобождава след представяне на обезпечение в пари или безусловна и неотменяема банкова гаранция със срок на действие, не по-малък от 6 месеца, в размер 30 на сто, съответно 10 на сто от пазарната стойност на стоката и след заплащане на разноските по изземването и съхранението ѝ. […]
(4)      В случай че обезпечението по ал. 3 не се представи в срок до 72 часа от изземването, а при бързоразваляща се стока — до 24 часа, стоката се смята за изоставена в полза на държавата. […]
[…]“.
7        Член 127и, алинея 1 от ДОПК гласи:
„При превоз на стока с висок фискален риск, който започва от територията на друга държава — членка на Европейския съюз, и завършва на територията на страната, получателят или купувачът/придобиващият в тристранна операция или крайният получател във верига последователни доставки на стоки предварително декларира данни за всеки отделен превоз до влизане на транспортно средство на територията на страната и потвърждава получаването на стоката най-късно до края на деня, следващ деня на пристигането ѝ на мястото на получаване/разтоварване“.
8        Член 278б, алинея 3 от ДОПК предвижда:
„Лице, което не изпълни задължение по чл. 127и, ал. 1‑5, се наказва с глоба — за физическите лица, или с имуществена санкция — за юридическите лица и едноличните търговци в размер на 40 на сто от данъчната основа на превозваната стока по смисъла на Закона за данък върху добавената стойност, но не по-малко от 5000 лева [около 2 556 евро]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
9        На 13 декември 2023 г. на граничния пункт за фискален контрол в Калотина (България) органите за данъчен контрол извършват проверка на превозно средство с ремарке, чийто водач е PS. Установено е, че това превозно средство превозва стоки с висок данъчен риск (наричани по-нататък „разглежданите стоки“) с произход от Италия до складовете на Лидл, намиращи се в село Кабиле (България). Поради това тези органи поставят на превозното средство техническо средство за контрол.
10      На 14 декември 2023 г. органите за данъчен контрол извършват проверка в тези складове във връзка с вътреобщностно придобиване на разглежданите стоки. По този повод е установено, че при разтоварването на тези стоки Лидл не е изпълнило задължението си за предварително деклариране на данни за превоз на стоки с висок данъчен риск, при това в нарушение на член 127и, алинея 1 от ДОПК.
11      При това положение в рамките на данъчната проверка тези органи приемат предварителни обезпечителни мерки. Така, от една страна, на основание член 121а, алинея 3 във връзка с член 121а, алинея 1, точка 5 от ДОПК те изискват представянето на банкова гаранция в размер на 8 400,48 BGN (около 4 295 евро), представляваща 30 % от пазарната стойност на разглежданите стоки, определена от посочените органи. На Лидл е даден срок от 72 часа, считано от крайния час на приключване на посочената проверка, за да внесе тази гаранция. Дружеството е предупредено, че в случай на невнасяне на гаранцията в този срок, стоката ще се счита за „изоставена в полза на държавата“.
12      От друга страна, в съответствие с член 40 от ДОПК органите за данъчен контрол предприемат действия по обезпечаване на доказателствата за срок от 72 часа, като изземват разглежданите стоки.
13      С решение от 1 април 2024 г. данъчната администрация налага на Лидл административна имуществена санкция в размер на 5 515 BGN (около 2 820 евро) на основание член 278б, алинея 1 от ДОПК, с мотива че Лидл не е изпълнило задължението си за предварително деклариране, предвидено в член 127и, алинея 1 от ДОПК.
14      Лидл обжалва това решение пред Софийски районен съд (България), който потвърждава неговата законосъобразност.
15      Сезиран с касационна жалба, подадена от Лидл срещу решението на този съд, Административен съд София-град (България), който е запитващата юрисдикция, изразява съмнения относно съвместимостта с член 325 ДФЕС, както и с принципите на пропорционалност на наказанията и ne bis in idem, закрепени съответно в член 49, параграф 3 и в член 50 от Хартата, на национална правна уредба в областта на данъчния контрол на стоки с висок данъчен риск, съгласно която неизпълнението на задължението за предварително деклариране на данни за всеки превоз на такива стоки може да доведе до едновременното налагане на имуществена санкция и на превантивна обезпечителна мярка като изземването на тези стоки, банкова гаранция за същите стоки или тяхното отнемане, в случай че не бъде представена такава гаранция.
16      При тези обстоятелства Административен съд София-град решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Следва ли чл. 325 [ДФЕС] и член 50 от [Хартата] да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като тази по член 121а, ал. 3 ДОПК и чл. 278б, ал. 3 ДОПК, съгласно която за неизпълнение на задължение за предварително деклариране на данни за всеки осъществен превоз на стоки с висок фискален риск от територията на друга държава — членка на Европейския съюз, до територията на Република България може да бъде наложена предварителна обезпечителна мярка „изземване на стоката“, респ. представяне на обезпечение в размер на над 50 % от нейната фактурна стойност и едновременно с това се налага и имуществена санкция в размер на 40 на сто от данъчната основа на превозваната стока, но не по-малко от 5000 лева [около 2 556 евро]?
2)      Следва ли чл. 49, параграф 3 от [Хартата] да се тълкува в смисъл, че е недопустима националната правна уредба като тази по член 121а, ал. 3 ДОПК и чл. 278б, ал. 3 ДОПК, по силата на която да могат да се кумулират имуществена санкция и отнемане на стоките - предмет на нарушението, в полза на държавата, като непропорционална санкционна намеса в правото на собственост, която е несъразмерна с преследваната легитимна цел?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
17      Съгласно член 53, параграф 2 от Процедурния правилник, когато преюдициално запитване е явно недопустимо, Съдът може във всеки един момент, след изслушване на генералния адвокат и без да провежда докрай производството, да реши да се произнесе с мотивирано определение.
18      Тази разпоредба следва да се приложи по настоящото дело.
19      Съгласно постоянната съдебна практика въведеното с член 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоки за тълкуването на правото на Съюза, необходими им за разрешаване на висящия пред тях спор (решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny, C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 44 и цитираната съдебна практика).
20      След като актът за преюдициално запитване е основание за това производство, в самия този акт националната юрисдикция трябва ясно да посочи фактическата обстановка и правната уредба в основата на спора в главното производство и да даде необходимите обяснения за причините да избере разпоредбите от правото на Съюза, които иска да бъдат тълкувани, както и за връзката, която прави между тези разпоредби и приложимото към спора, с който е сезирана, национално законодателство (вж. в този смисъл по-специално решение от 4 юни 2020 г., C.F. (Данъчна ревизия), C‑430/19, EU:C:2020:429, т. 23 и цитираната съдебна практика).
21      В това отношение е необходимо да се подчертае също, че съдържащата се в актовете за преюдициално запитване информация трябва да позволи, от една страна, на Съда да даде полезен отговор на поставените от националната юрисдикция въпроси и от друга, на правителствата на държавите членки и на другите заинтересовани да упражнят правото си по член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз да представят становища. Съдът трябва да следи това право да се зачита предвид факта, че по силата на посочената разпоредба на заинтересованите се съобщават само актовете за преюдициално запитване (вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, т. 134 и цитираната съдебна практика).
22      Тези кумулативни изисквания към съдържанието на преюдициалното запитване са посочени изрично в член 94 от Процедурния правилник, с който запитващата юрисдикция би следвало да е запозната в рамките на въведеното от член 267 ДФЕС сътрудничество и с който тя следва добросъвестно да се съобразява (определение от 3 юли 2014 г., Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, т. 21, и решение от 9 септември 2021 г., Топлофикация София и др., C‑208/20 и C‑256/20, EU:C:2021:719, т. 20 и цитираната съдебна практика). Освен това те са припомнени в точки 13, 15 и 16 от Препоръките към националните юрисдикции относно отправянето на преюдициални запитвания (OВ C, C/2024/6008).
23      В настоящия случай
преюдициалното запитване явно не отговаря на изискванията, установени в член 94, букви а)—в) от Процедурния правилник.
24      С въпросите си запитващата юрисдикция иска от Съда да установи, от една страна, дали член 325 ДФЕС и член 50 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, съгласно която неизпълнението на задължението за предварително деклариране на данни за всеки превоз на стоки с висок данъчен риск с произход от територията на друга държава членка може да доведе до едновременното налагане на имуществена санкция и превантивна обезпечителна мярка, като изземването на тези стоки или представянето на банкова гаранция за същите стоки, както и от друга страна, дали член 49, параграф 3 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която позволява кумулиране на имуществена санкция и отнемане в полза на държавата на стоки, предмет на нарушение.
25      На първо място, следва да се отбележи, че информацията, предоставена от запитващата юрисдикция относно приемането и обхвата на посочените в първия въпрос мерки, не е съобразена с член 94, буква а) от Процедурния правилник, тъй като е непълна, доколкото не дава възможност да се установи със сигурност на какви фактически хипотези се основава този въпрос.
26      Всъщност, що се отнася до превантивната обезпечителна мярка изземване на стоките, запитващата юрисдикция не е изяснила причините, поради които е приета тази мярка, и по-специално дали тя е взета по причини, различни от предвиденото в член 40, алинея 1 от ДОПК обезпечаване на доказателствата.
27      Датата, на която разглежданите стоки са били върнати, също не следва от мотивите на определението за преюдициално запитване.
28      Що се отнася до гаранцията, поискана на основание член 121а, алинея 3 от ДОПК, определението за преюдициално запитване не дава възможност да се установи моментът, в който тя е била предоставена, и дали и евентуално кога е била освободена.
29      Що се отнася до изискванията по член 94, буква а) от Процедурния правилник, следва да се отбележи, че от определението за преюдициално запитване не е видно ясно и дали в настоящия случай е била приложена мярка за отнемане на стоки като посочената във втория преюдициален въпрос.
30      При липсата на тези уточнения обаче Съдът не е в състояние да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция.
31      На второ място, що се отнася до член 94, буква б) от Процедурния правилник, в контекста на тълкуването на принципите на пропорционалност на наказанията и ne bis in idem, предвидени съответно в член 49, параграф 3 и в член 50 от Хартата, запитващата юрисдикция не предоставя необходимите данни, за да се разбере правният режим, приложим към мерките, приети от органите за данъчен контрол.
32      В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 49, параграф 3 от Хартата тежестта на наказанията не трябва да бъде несъразмерна спрямо престъплението. Освен това Съдът е постановил, че при липса на законодателни мерки на Съюза в областта на приложимите санкции, държавите членки са компетентни да определят вида и размера на тези санкции при спазване по-специално на принципа на пропорционалност (решение от 19 октомври 2023 г., Г. СТ. T. (Пропорционалност на наказанието при нарушение на правата върху марка), C‑655/21, EU:C:2023:791, т. 64 и цитираната съдебна практика).
33      Съгласно практиката на Съда според последния принцип предвидените в национално законодателство санкционни мерки не трябва да надхвърлят границите на необходимото за постигане на легитимно преследваните от същото това законодателство цели (решение от 19 октомври 2023 г., Г. СТ. T. (Пропорционалност на наказанието при нарушение на правата върху марка), C‑655/21, EU:C:2023:791, т. 65 и цитираната съдебна практика).
34      Принципът на пропорционалност изисква при определянето на наказанието, както и при определянето на размера на глобата, да се отчитат конкретните обстоятелства по случая (решение от 19 октомври 2023 г., Г. СТ. T. (Пропорционалност на наказанието при нарушение на правата върху марка), C‑655/21, EU:C:2023:791, т. 67).
35      За да се прецени пропорционалността на санкциите, трябва да се вземат предвид и възможността националният съд да измени квалификацията спрямо дадената в обвинителния акт, като тази възможност може да доведе до налагането на по-лека санкция, както и възможността да нюансира санкцията спрямо тежестта на съответното престъпление (решение от 19 октомври 2023 г., Г. СТ. T. (Пропорционалност на наказанието при нарушение на правата върху марка), C‑655/21, EU:C:2023:791, т. 68 и цитираната съдебна практика).
36      Член 50 от Хартата гласи, че „[н]икой не може да бъде подложен на наказателно преследване или наказван за престъпление, за което вече е бил оправдан или осъден на територията на Съюза с окончателно съдебно решение в съответствие със закона“. Така принципът ne bis in idem забранява кумулирането както на производства, така и на санкции, които имат наказателноправен характер по смисъла на този член, за същото деяние срещу същото лице (решения от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 25, и от 22 март 2022 г., bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, т. 24).
37      В настоящия случай обаче запитващата юрисдикция не посочва причините, поради които счита, че разглежданите в главното производство превантивни обезпечителни мерки, както и наложената на Лидл имуществена санкция имат наказателноправен характер. Определението за преюдициално запитване не съдържа и уточнения относно основните характеристики на тези мерки, правния им режим или връзката между тях. При тези обстоятелства Съдът не е в състояние да се увери в наличието на санкции с наказателноправен характер по смисъла на член 49, параграф 3 и член 50 от Хартата и да разгледа тяхното кумулиране с оглед на тези членове.
38      На трето място, що се отнася до изискванията, посочени в член 94, буква в) от Процедурния правилник, запитващата юрисдикция не обяснява достатъчно ясно и точно връзката, която според нея съществува между разпоредбите на правото на Съюза, посочени в поставените въпроси, и националното законодателство, приложимо към спора в главното производство. По-специално тази юрисдикция не предоставя необходимата информация, даваща възможност да се приеме, че мерките в резултат от данъчната проверка на разглежданите в главното производство стоки са приети в рамките на прилагането на правото на Съюза.
39      От една страна, що се отнася до член 325 ДФЕС, тази разпоредба задължава държавите членки да се борят с незаконната дейност, която засяга финансовите интереси на Съюза, като приемат възпиращи и ефикасни мерки, и по-специално ги задължава да приемат същите мерки за борба с измамата, засягаща финансовите интереси на Съюза, каквито предприемат за борба с измамата, засягаща собствените им интереси (решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 26).
40      В настоящия случай запитващата юрисдикция иска тълкуване на тази разпоредба, без обаче да предоставя обяснения, даващи възможност да се приеме, че мерките в резултат от данъчната проверка на разглежданите в главното производство стоки, са приети в рамките на прилагането на тази разпоредба или на национална правна уредба, с която се транспонира всяка друга разпоредба от правото на Съюза. Всъщност тя само посочва, че тези мерки имат за цел предотвратяване на и борба с данъчните измами и заобикалянето на данъчно облагане и повишаване на събираемостта на приходите, без обаче да посочва дали те се отнасят до данък или налог, който попада в приложното поле на правото на Съюза. Запитващата юрисдикция не посочва и причините, поради които неизпълнението на задължението за предварително деклариране на данни за превоза на разглежданите стоки евентуално би могло да засегне финансовите интереси на Съюза.
41      От друга страна, що се отнася до тълкуването на член 49, параграф 3 и член 50 от Хартата, следва да се припомни, че съгласно член 51, параграф 1 от нея разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза. Всъщност тази разпоредба потвърждава постоянната съдебна практика, според която основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези случаи (решение от 11 юли 2024 г., Hann-Invest и др., C‑554/21, C‑622/21 и C‑727/21, EU:C:2024:594, т. 31).
42      В случая запитващата юрисдикция не споменава, освен разпоредбите на Хартата, никоя друга разпоредба от правото на Съюза, която да е приложима към спора в главното производство. Несъмнено първият въпрос се отнася и до тълкуването на член 325 ДФЕС. Както обаче бе подчертано в точка 40 от настоящото определение, тази юрисдикция не предоставя необходимата информация, даваща възможност да се установи, че мерките в резултат от данъчната проверка на разглежданите в главното производство стоки са приети в рамките на прилагането на тази разпоредба.
43      Следователно при липсата в определението за преюдициално запитване на информация, която да посочва по какъв начин спорът в главното производство се отнася до тълкуването или прилагането на норма от правото на Съюза, приложена на национално равнище, мотивите на преюдициалното запитване не дават възможност на Съда да определи дали разглежданата в главното производство национална правна уредба трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на Хартата.
44      Предвид всички изложени по-горе съображения настоящото преюдициално запитване е явно недопустимо на основание член 53, параграф 2 от Процедурния правилник.
45      Следва обаче да се припомни, че запитващата юрисдикция си запазва възможността да отправи ново преюдициално запитване, като представи на Съда всички данни, които му позволяват да се произнесе (решение от 22 февруари 2024 г., Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, т. 35 и цитираната съдебна практика).
По съдебните разноски
46      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (шести състав) определи:
Преюдициалното запитване, отправено от Административен съд София-град (България) с определение от 4 април 2025 г., е явно недопустимо.
Подписи
*      Език на производството: български.