Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME TAMARA ĆAPETA
présentées le 12 février 2026 (1)
Affaire C‑225/24
Parlement européen
contre
Commission européenne
« Recours en annulation – Décision C(2023)
9014 de la Commission du 13 décembre 2023 – Règlement (UE) 2021/1060 – Article 9, paragraphe 1 et article 15 – Annexe III – Condition favorisante horizontale “Application et mise en œuvre effectives de la charte des droits fondamentaux” – Réformes législatives concernant les défaillances en matière d’indépendance de la justice en Hongrie »
I.      Introduction
1.        À partir du cadre financier pluriannuel (ci-après le « CFP ») pour les années 2021 à 2027, la conditionnalité liée à l’État de droit est devenue partie intégrante de tous les instruments financiers au moyen desquels le budget de l’Union est géré et dépensé.
2.        La présente affaire concerne l’application d’une telle conditionnalité, dans la mesure où elle porte sur l’indépendance de la justice, dans le cadre des règles financières régies par le règlement portant dispositions communes (ci-après le « RDC ») (2).
3.        La Cour est saisie d’un recours introduit par le Parlement européen tendant à l’annulation de la décision C(2023) 9014 de la Commission (ci-après la « décision attaquée ») (3), par laquelle cette dernière a levé, en décembre 2023, la suspension du décaissement des fonds régis par le RDC pour un certain nombre de programmes approuvés pour un financement en Hongrie.
4.        L’affaire soulève des questions nouvelles relatives au pouvoir d’appréciation et aux obligations de la Commission lorsqu’elle apprécie si un État membre déterminé a rempli les conditions spécifiques convenues pour le décaissement de fonds, questions qui peuvent également être pertinentes pour d’autres cadres financiers.
II.    Contexte
A.      Sur la conditionnalité au titre des différents instruments financiers de l’Union
5.        Avant d’exposer et d’examiner les moyens invoqués par le Parlement dans le cadre du présent recours, il convient, afin de mieux comprendre le contexte de l’affaire, de présenter brièvement l’articulation entre les différents instruments financiers qui font de
l’indépendance de la justice une condition budgétaire de l’Union pour la Hongrie (4).
6.        Comme je l’ai indiqué dans l’introduction, les paiements provenant du budget de l’Union convenus dans le cadre du CFP pour les années 2021 à 2027 ont été subordonnés au respect de l’État de droit par l’État membre bénéficiaire. Il s’agit d’une règle générale imposée par le règlement relatif à la conditionnalité (5), qui « établit les règles nécessaires à la protection du budget de l’Union en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre » (6).
7.        Une partie de la conditionnalité liée à l’État de droit est l’obligation imposée aux États membres d’assurer le bon fonctionnement et l’indépendance de la justice, en tant que moyen de garantir que les fonds de l’Union sont utilisés aux fins prévues, et d’ainsi préserver les intérêts financiers de l’Union (7).
8.        Cette obligation d’assurer l’indépendance de la justice a été insérée, sous une forme ou une autre, dans des cadres financiers plus spécifiques. Dans le RDC, qui est en cause dans la présente affaire, cette condition constitue l’une des conditions favorisantes horizontales (« CFH »), dénommée « application et mise en œuvre effectives de la charte des droits fondamentaux » (ci-après la « CFH relative à la Charte ») (8).
9.        Dans un autre cadre financier, le règlement relatif à la facilité pour la reprise et la résilience (ci-après le « règlement FRR ») (9), les conditions de décaissement des paiements au titre de cette facilité sont appelées « cibles » et « jalons » (10). Les conditions horizontales, sans le respect desquelles aucun paiement ne peut être effectué au titre de ce cadre financier, sont communément dénommées « super jalons ».
10.      Le RDC et le règlement FRR contiennent des règles financières régissant les différents fonds utilisés pour allouer le budget de l’Union. Le RDC regroupe les règles relatives à la majorité des fonds « traditionnels » de l’Union utilisés pour financer les différentes politiques de l’Union, y compris sa politique de cohésion. La FRR a été créée en vertu de l’article 175, troisième alinéa, TFUE, qui permet de financer des actions en dehors des fonds, et constitue le principal programme de dépenses de l’instrument NextGenerationEU (ci-après « NGEU ») (11).
11.      En ce qui concerne la Hongrie, un certain nombre de conditions et de mesures spécifiques ont été convenues dans le cadre du règlement FRR afin de parvenir à l’indépendance de la justice (12). Parmi les 27 super jalons qui y sont énoncés, sans le respect desquels la Hongrie ne peut recevoir aucun paiement au titre du règlement FRR, quatre concernent l’indépendance de la justice (13). Ces jalons sont identiques (à l’exception de l’obligation de consultation des parties prenantes) aux exigences adoptées en vertu du RDC dans le cadre de la CFH relative à la Charte pour la Hongrie (14).
12.      À ce jour, aucun paiement n’a encore été effectué en faveur de la Hongrie au titre du règlement FRR, dès lors que la Commission a conclu que les réformes requises par les super jalons n’avaient pas été mises en œuvre (15). Cette suspension n’a pas encore été levée (16).
13.      Enfin, la conditionnalité liée à l’État de droit a également été appliquée en ce qui concerne la Hongrie en vertu du règlement relatif à la conditionnalité. La suspension des paiements ou les autres mesures au titre de ce règlement sont subsidiaires par rapport aux mesures qui peuvent être prises pour la protection du budget en vertu d’autres législations, y compris le RDC et le règlement FRR (17).
14.      En application du règlement relatif à la conditionnalité, le Conseil a adopté, le 12 décembre 2022, une décision (18) instituant des mesures visant à protéger le budget de l’Union contre des violations des principes de l’État de droit en Hongrie. La Commission a proposé (19) ces mesures en raison d’irrégularités, insuffisances et faiblesses graves, systémiques, généralisées et étroitement liées les unes aux autres dans le cadre des procédures de passation de marchés publics en Hongrie, ainsi que de limitations concernant les poursuites en matière de corruption dans cet État membre (20). Par cette décision, le Conseil a suspendu 55 % des engagements budgétaires (21) pour trois programmes de la politique de cohésion (22) pour la période allant de 2021 à 2027 (23).
15.      Bien que cette suspension au titre du règlement relatif à la conditionnalité n’ait pas encore été levée, la suspension des paiements pour ces trois programmes au titre du RDC a été levée par la décision attaquée le 13 décembre 2023.
16.      Le même jour, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 2, du règlement relatif à la conditionnalité, et en l’absence de notification écrite de la Hongrie demandant la levée des mesures, la Commission a, de sa propre initiative, adopté une décision réévaluant la situation en Hongrie (24). Elle a constaté que la Hongrie n’avait pas remédié à la situation ayant conduit à l’adoption des mesures budgétaires au titre du règlement relatif à la conditionnalité. En conséquence, la Commission n’a pas proposé au Conseil de lever ou d’adapter les mesures en vertu de ce règlement (25).
B.      Les étapes ayant conduit à la décision attaquée
1.      La procédure au titre du RDC et les décisions d’approbation
17.      En vertu du RDC, les programmes proposés par les États à des fins de financement sont approuvés par la Commission (26).
18.      Le budget de l’Union est, au titre de ce cadre financier, alloué sur la base du principe de gestion partagée selon les modalités établies à l’article 63 du règlement financier (27). Lors de l’exécution du budget, les États membres et la Commission doivent veiller au respect des principes horizontaux, y compris le respect des droits fondamentaux et de la Charte, comme l’exige l’article 9, paragraphe 1, du RDC.
19.      Conformément à l’article 10 du RDC, chaque État membre élabore un accord de partenariat (AP) fixant l’orientation stratégique de la programmation et les modalités d’un utilisation efficace et efficiente des fonds du RDC. Sur la base de l’article 12 du RDC, ces AP doivent par la suite être évalués par la Commission en ce qui concerne leur conformité avec le RDC et les règles propres aux fonds.
20.      En vertu de
l’article 15, paragraphe 2, du RDC, lors de l’élaboration des AP, les États membres doivent déterminer eux-mêmes si les conditions favorisantes liées à l’objectif spécifique retenu sont remplies. Lorsqu’un État membre considère qu’une condition favorisante est remplie, il en informe la Commission qui, conformément à l’article 15, paragraphe 4, du RDC, procède à une évaluation dès que possible et au plus tard trois mois après la réception de cette information, et indique à l'État membre si elle est ou non d’accord avec son évaluation. Une condition favorisante est remplie « lorsque tous les critères qui s’y rapportent sont satisfaits »(28), un critère qui lie tant l’État membre que la Commission dans le cadre de l’évaluation du respect des conditions favorisantes.
21.      L’annexe III du RDC contient des conditions favorisantes horizontales qui sont, selon l’article 15, paragraphe 1, de ce règlement, applicables à tous les objectifs spécifiques. Ces conditions doivent être remplies avant tout paiement au titre des fonds. L’une des conditions favorisantes horizontales fixées à l’annexe III du RDC est la CFH relative à la Charte, en vertu de laquelle les États membres destinataires sont notamment tenus de mettre en place « des modalités visant à garantir que les programmes soutenus par les Fonds et leur mise en œuvre respectent les dispositions pertinentes de la Charte ».
22.      Le 22 juillet 2022, lors de sa demande de financement au titre des fonds réglementés par le RDC, la Hongrie a considéré que toutes les conditions favorisantes horizontales, y compris la CFH relative à la Charte, étaient remplies (29).
23.      Le 22 décembre 2022, la Commission a adopté les décisions d’approbation pour dix programmes opérationnels financés au titre des fonds relevant du RDC en Hongrie pour la période allant de 2021 à 2027 (30).
24.      Cependant, lors de l’évaluation de ces programmes, la Commission a identifié quatre défaillances majeures au regard de la charte des droits fondamentaux en Hongrie, qui concernaient
i) l’indépendance de la justice,
ii) la liberté académique, iii) la « loi sur la protection de l’enfance » et iv) le droit d’asile.
25.      En ce qui concerne la CFH relative à la Charte concernant les défaillances liées à l’indépendance de la justice en Hongrie, les considérants des décisions d’approbation reconnaissent que « des préoccupations ont été exprimées à plusieurs reprises dans le cadre du Semestre européen et du Mécanisme de protection de l’État de droit en ce qui concerne l’indépendance de la justice en Hongrie » (31). Ces considérants décrivent par la suite plus en détail ces préoccupations et font référence aux procédures convenues au titre du règlement FRR dans le cadre desquelles la Hongrie a accepté d’entreprendre certaines réformes pour parvenir à l’indépendance de la justice.
26.      La Commission a par conséquent approuvé l’ensemble des dix programmes et fixé le montant de l’aide financière et les taux de cofinancement (32), mais elle a suspendu le versement de ces paiements jusqu’à ce que la Hongrie ait satisfait à la CFH relative à la Charte.
27.      Les CFH sont traitées de la même manière à l’article 3 de chaque décision d’approbation. En particulier, leur article 3, paragraphe 2, définit les conditions détaillées que la Hongrie doit remplir pour remédier au non‑respect de la CFH relative à la Charte en ce qui concerne les défaillances dans l’indépendance de la justice. Cette disposition s’énonce comme suit :
« En ce qui concerne la condition favorisante horizontale “3. Application et mise en œuvre effectives de la Charte des droits fondamentaux”, les dispositions suivantes s’appliquent :
En ce qui concerne les défaillances dans l’indépendance de la justice, la condition favorisante est remplie dès lors que la Hongrie aura mis en place les modifications suivantes et que ces modifications seront appliquées :
a)      des modifications législatives renforçant le rôle et les pouvoirs du Conseil national de la magistrature (CNM) afin de contrebalancer efficacement les pouvoirs du président de l’Office national de la justice (ONJ), ainsi qu’il est indiqué au paragraphe 3 ;
b)      des modifications législatives des règles relatives à l’élection du président de la Kúria, des modifications législatives et d’autres modifications du régime de répartition des affaires de la Kúria, ainsi que des règles législatives modifiant les règles de fonctionnement de la Kúria, ainsi qu’il est indiqué au paragraphe 4 ;
c)      des modifications législatives :
i)      des articles 666 et suivants du code de procédure pénale hongrois, afin de supprimer la possibilité pour la Kúria de contrôler la légalité de la décision d’un juge de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une demande de décision préjudicielle ;
ii)      de l’article 490 du code de procédure pénale hongrois relatif à la suspension de la procédure, afin d’éliminer tout obstacle à ce qu’une juridiction forme une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE ;
d)      des modifications législatives supprimant la possibilité pour les autorités publiques, introduite en 2019 par une modification de l’article 27 de la loi CLI de 2011, de contester les décisions judiciaires définitives devant la Cour constitutionnelle. » (33)
28.      L’article 3, paragraphes 3 et 4, des décisions d’approbation expose par la suite ce qui est exactement attendu de la Hongrie en ce qui concerne les réformes énumérées à l’article 3, paragraphe 2, sous a) et b), de ces décisions (34).
29.      Enfin, l’article 3, paragraphe 5, des décisions d’approbation précise que, « dès lors que la Hongrie aura informé la Commission que les mesures remédiant aux défaillances en matière d’indépendance de la justice visées aux paragraphes 2, 3 et 4 sont en place et appliquées, une nouvelle évaluation aura lieu » (35).
2.      Les évènements antérieurs à la décision attaquée
30.      Le 18 juillet 2023, la Hongrie a informé la Commission qu’elle considérait que les réformes qu’elle avait entreprises satisfaisaient à la CFH relative à la Charte.
31.      En particulier, le 3 mai 2023, l’Országgyűlés (Assemblée nationale, Hongrie) a adopté la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) (36), entrée en vigueur le 1er juin 2023. Cette loi a modifié un certain nombre d’autres actes législatifs relatifs à l’organisation et au fonctionnement du système judiciaire hongrois, dont la loi relative au personnel judiciaire (loi LXVIII de 1997) (37), la loi sur la Cour constitutionnelle (loi n° CLI de 2011) (38), la loi sur l’organisation et des tribunaux (loi CLXI de 2011) (39), la loi sur le statut des juges (loi CLXII de 2011) (40) et la loi XC sur la procédure pénale (loi XC de 2017) (41).
32.      Estimant que les informations reçues ne lui permettaient pas d’apprécier pleinement si la CFH relative à la Charte en ce qui concerne l’indépendance de la justice était remplie, la Commission a demandé des informations complémentaires à la Hongrie le 26 septembre 2023 et une nouvelle fois le 1er novembre 2023. La Hongrie a répondu à ces demandes au mois de décembre de la même année.
33.      En réponse à certains problèmes subsistant dans le système hongrois d’organisation du pouvoir judiciaire, signalés par la Commission, la Hongrie a adopté une législation supplémentaire. Le 7 décembre 2023, elle a adopté le décret 18/2023 (42), qui a apporté des modifications aux règles d’administration des tribunaux relatives au système d’attribution des affaires. Ce décret est entré en vigueur le 61e jour suivant sa publication, c’est-à-dire le 6 février 2024.
34.      Le 13 décembre 2023, la Hongrie a adopté l’article 35 de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023) (43), qui a modifié l’article 490, paragraphe 1, de la loi sur la procédure pénale (loi XC de 2017) afin de supprimer une limitation des règles applicables dans les procédures pénales concernant les renvois préjudiciels. Cette disposition est entrée en vigueur le 61e jour suivant celui de sa publication, c’est-à-dire le 13 février 2024.
35.      Dans sa requête, le Parlement se réfère à deux autres modifications législatives, qui ont précédé la décision attaquée et qu’il juge pertinentes pour le présent recours.
36.      Ainsi, l’article 3 de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023) a inséré un nouvel article 16/A dans la loi sur la Cour constitutionnelle (loi CLI de 2011), qui confère à l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle, Hongrie) une nouvelle compétence lui permettant de communiquer son avis à la Cour dans le cadre des procédures préjudicielles portant sur des questions de souveraineté nationale.
37.      Enfin, le 12 décembre 2023, la Hongrie a adopté la loi sur la protection de la souveraineté nationale (loi LXXXVIII de 2023) (44).
3.      La décision attaquée (45)
38.      Le 13 décembre 2023, la Commission a adopté la décision attaquée par laquelle elle a conclu que la Hongrie satisfaisait à la CFH relative à la Charte en ce qui concerne l’indépendance de la justice. Elle a par conséquent levé la suspension du versement des fonds pour les programmes qui ne concernaient que cette partie de la CFH relative à la Charte. Sur cette base, la Hongrie est devenue admissible au bénéfice d’environ 10,2 milliards d’euros de plusieurs fonds de l’Union régis par le RDC.
39.      L’article 1er de la décision attaquée précise que la Commission a approuvé la lettre en annexe de cette décision contenant sa (ré)évaluation de la CFH relative à la Charte sur la base de l’article 15, paragraphe 4, du RDC en ce qui concerne les défaillances de l’indépendance de la justice en Hongrie.
40.      Cette lettre d’évaluation, après avoir évoqué les dix programmes concernés, reprend la liste des modifications énumérées dans les décisions d’approbation qui devaient être mises en place par la Hongrie et sur la base desquelles la Commission examinerait la CFH relative à la Charte en ce qui concerne l’indépendance de la justice.
41.      La lettre d’évaluation indique également le calendrier des échanges formels qui ont eu lieu entre la Commission et la Hongrie (46).
42.      Puis, la lettre d’évaluation indique, sans autre précision, que la Commission a procédé, en application de l’article 15, paragraphe 4, du RDC, à une évaluation des informations qui lui avaient été présentées sur la base desquelles elle considérait que la CFH relative à la Charte en ce qui concerne l’indépendance de la justice était remplie en Hongrie. Pour cette raison, les dépenses de la Hongrie liées à certains programmes – pour lesquels la CFH relative à la Charte avait été initialement considérée comme n’étant pas remplie en raison de défaillances dans l’indépendance de la justice – pouvaient être remboursées à la Hongrie (47).
43.      En outre, cette lettre d’évaluation réaffirme que la Commission n’a pas approuvé le décaissement des fonds pour plusieurs programmes au titre du RDC en raison de défaillances persistantes en Hongrie en ce qui concerne les libertés académiques, la législation hongroise en matière de protection de l’enfance et le droit d’asile (48).
44.      La décision attaquée, adressée à la Hongrie, n’a pas été publiée.
45.      Par un communiqué de presse publié le 13 décembre 2023, le même jour que la décision attaquée, la Commission a informé le public de la décision attaquée par laquelle elle a débloqué les fonds au titre d’un certain nombre de programmes relevant du RDC. Dans le même communiqué, elle a également informé le public de son autre décision, toujours du même jour, de maintenir la suspension des engagements budgétaires au titre du règlement relatif à la conditionnalité (49).
III. Les conclusions des parties
46.      Par une requête du 25 mars 2024, le Parlement a demandé à la Cour d’annuler la décision attaquée et de condamner la Commission aux dépens.
47.      La Commission a invité la Cour à rejeter cette requête et à condamner le Parlement aux dépens.
IV.    La procédure devant la Cour
48.      Le 26 juillet 2024, le président de la Cour a autorisé la Hongrie à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
49.      Une audience s’est tenue le 14 octobre 2025 au cours de laquelle le Parlement, la Commission et le gouvernement hongrois ont été entendus en leurs plaidoiries.
V.      Analyse
50.      À l’appui de son recours en annulation de la décision attaquée, le Parlement invoque trois moyens, dont le premier se subdivise en six branches. Par ces moyens, le Parlement reproche à la Commission i) d’avoir violé l’article 9, paragraphe 1, l’article 15 et l’annexe III du RDC, ainsi que d’avoir commis une erreur manifeste d’appréciation ; ii) d’avoir manqué à son obligation de motivation ; et iii) d’avoir commis un détournement de pouvoir.
51.      Avant de procéder à l’analyse de chacun de ces moyens, j’examinerai d’abord plusieurs questions préliminaires pertinentes pour déterminer comment la Cour devrait exercer son contrôle juridictionnel dans la présente affaire.
A.      Questions préliminaires
52.      Le Parlement et la Commission se sont opposés sur le critère de contrôle approprié que la Cour devrait appliquer pour évaluer la décision de la Commission relative au respect de la condition favorisante relative à l’indépendance de la justice au titre du RDC.
53.      Le Parlement considère qu’une telle évaluation requiert un contrôle complet de la part de la Cour. La Commission, au contraire, estime que le contrôle exercé par la Cour devrait uniquement déterminer si elle a commis une erreur manifeste d’appréciation (50).
54.      En principe, l’intensité du contrôle exercé par la Cour dépendra du degré de déférence que la Cour devrait accorder à une institution de l’Union en ce qui concerne la décision contrôlée. Cette déférence sera elle-même fonction de la question de savoir si, et dans quelle mesure, le droit applicable laisse ou non un pouvoir d’appréciation à l’institution pour adopter cette décision. En principe, plus le pouvoir d’appréciation laissé à l’institution est large, moins le contrôle de la Cour devrait être intrusif dès lors que cette dernière doit seulement examiner les limites de ce pouvoir d’appréciation.
55.      À cet égard, il semble que deux étapes différentes puissent être distinguées en ce qui concerne le critère de l’État de droit en tant qu’élément de la conditionnalité budgétaire.
56.      Dans la première étape, les institutions de l’Union (la Commission seule au titre du RDC et le Conseil sur proposition de la Commission au titre des règlements FRR et relatif à la conditionnalité) énoncent les exigences spécifiques auxquelles un État membre déterminé doit satisfaire – pour garantir un paiement à la charge du budget – afin de protéger les intérêts financiers de l’Union.
57.      À ce stade, ainsi que les parties à la présente procédure en sont convenues, la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour évaluer la situation dans un État membre et décider quelles sont les conditions nécessaires et suffisantes pour sauvegarder les intérêts budgétaires de l’Union. Ce pouvoir d’appréciation est, en premier lieu, limité par la finalité de la conditionnalité liée à l’État de droit dans le contexte budgétaire, qui est de garantir la bonne utilisation des fonds de l’Union (51). En second lieu, dans le cadre du RDC, ce pouvoir d’appréciation est encadré par l’article 9, paragraphe 1, de ce règlement, qui impose à la fois aux États membres et à la Commission de veiller au respect des droits fondamentaux et à la conformité avec la Charte lors de la mise en œuvre des fonds, ainsi que par l’article 15 et l’annexe III dudit règlement, qui énumèrent les conditions favorisantes horizontales, y compris celle relative à la Charte. Ces dispositions imposent à la Commission de veiller au respect de la Charte, mais sont muettes quant aux moyens précis à cet effet.
58.      Partant, la Commission dispose d’un certain pouvoir d’appréciation pour déterminer ce qui est nécessaire pour assurer le respect de la CFH relative à la Charte dans un État membre déterminé et elle peut imposer, dans les limites de son pouvoir d’appréciation, les exigences spécifiques que celui-ci doit remplir avant que le paiement à partir du budget ne soit autorisé.
59.      En ce qui concerne les dix programmes proposés par la Hongrie, la Commission a exercé un tel pouvoir d’appréciation lors de l’adoption des décisions d’approbation. Ainsi que la Commission l’a souligné lors de l’audience, ces décisions n’ont pas été contestées. Par conséquent, la manière dont la Commission a exercé son pouvoir d’appréciation lorsqu’elle a adopté ces décisions et imposé des exigences concrètes à la Hongrie au titre de la CFH relative à la Charte n’est pas en cause dans la présente affaire.
60.      Cette affaire requiert un contrôle juridictionnel de la décision prise par la Commission dans le cadre de la seconde étape.
61.      Dans cette seconde étape, après que l’État membre tenu de prendre des mesures pour se conformer à CFH relative à la Charte a informé la Commission que de telles mesures ont été prises, cette dernière doit, conformément à l’article 15, paragraphe 4, du RDC, apprécier si les conditions convenues sont remplies.
62.      Dans le cadre de ladite étape, la Commission ne dispose, en principe, d’aucun pouvoir d’appréciation. L’article 15, paragraphe 2, du RDC prévoit qu’une condition favorisante est remplie lorsque tous les critères qui s’y rapportent sont satisfaits, ce qui inclut, selon moi, les exigences spécifiques concernant la CFH relative à la Charte arrêtées pour un État membre déterminé dans les décisions d’approbation.
63.      En d’autres termes, dès lors que la Commission a fixé les critères spécifiques dans les décisions d’approbation, elle ne peut décider de permettre le paiement que si toutes ces exigences sont remplies.
64.      Il s’ensuit que le contrôle juridictionnel exercé par la Cour doit se concentrer sur l’exactitude de l’évaluation de la Commission portant sur le respect de chaque exigence par un État membre. Il s’agit d’une évaluation factuelle qui, dans la présente affaire, requiert une analyse des réformes hongroises. Une partie des griefs du Parlement [par exemple son grief relatif à la nouvelle législation sur le système de points pour l’élection des juges ou celui portant sur les nouvelles règles d’élection du président de la Kúria (Cour suprême, Hongrie)] exigent un tel contrôle du caractère approprié des réformes hongroises. Étant donné que la Commission ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation à cet égard, la simple constatation d’une erreur d’appréciation devrait entraîner l’annulation d’une décision. En d’autres termes, afin de garantir les intérêts financiers de l’Union, la Cour doit s’assurer qu’il n’existe aucune erreur d’appréciation, et pas seulement qu’il n’existe pas d’erreurs d’appréciation manifestes de l’évaluation des modifications mises en œuvre par la Hongrie.
65.      Cela étant, de nombreux griefs formulés par le Parlement dans la présente affaire ne sont pas de cette nature. Cette institution ne conteste pas, du moins pas dans la majorité de ses arguments, les conclusions factuelles de la Commission, même si elle les qualifie comme étant tirés d’une « évaluation erronée » (52). La question de savoir si certaines dispositions législatives hongroises étaient en vigueur au moment de l’adoption de la décision attaquée n’est par exemple pas litigieuse. Le litige à l’origine des griefs du Parlement porte plutôt, en substance, sur la question de savoir si la Commission disposait d’une marge de manœuvre pour débloquer les fonds même si les exigences imposées n’étaient pas remplies dans les moindres détails.
66.      Selon moi, il n’est possible de répondre à cette question qu’à la lumière de l’objectif de l’imposition de la CFH relative à la Charte, qui est de garantir la protection des intérêts financiers de l’Union. À cet égard, lorsqu’elle adopte une décision levant la suspension des paiements, la Commission devrait disposer d’une certaine marge de manœuvre pour décider s’il persiste un risque pour les intérêts financiers de l’Union, même si certaines des exigences concrètes ne sont pas (encore) – ou du moins pas totalement – remplies. De la même manière, la Commission doit également prendre en considération toute autre évolution pertinente – qu’il s’agisse d’évolutions législatives ou pratiques dans l’État membre faisant l’objet de l’examen – et avoir le pouvoir de refuser de débloquer les fonds au motif que ces évolutions affaiblissent ou compromettent les réformes concrètes entreprises dans le cadre de la CFH relative à la Charte. La Commission doit disposer d’un tel pouvoir d’appréciation afin de tenir compte de situations particulières imprévisibles.
67.      Cependant, la Cour doit pouvoir exercer son contrôle juridictionnel en tenant compte des « ajustements à la réalité » opérés par la Commission. À cette fin, si la Commission, dans sa décision levant la suspension des paiements, s’écarte de l’une des conditions concrètes imposées au titre de la CFH relative à la Charte, elle doit exposer les raisons pour lesquelles elle a néanmoins considéré que chaque exigence était remplie en substance, afin que les intérêts financiers de l’Union européenne ne soient pas en péril.
68.      Il convient que la Commission fournisse une telle explication au moment de l’adoption d’une décision parce que, à défaut, il serait avant tout difficile d’apprécier la nécessité d’un contrôle juridictionnel. Même si une telle décision a formellement pour destinataire le seul État membre concerné, il existe des intérêts publics plus larges sous-jacents à cette décision, à savoir le décaissement de fonds publics. Pour cette raison, et particulièrement dans les situations où le déblocage des fonds avait auparavant été suspendu, la Commission est redevable d’une explication non seulement à la Hongrie, mais aussi aux citoyens de l’Union dans leur ensemble. Il s’agit également d’un argument en faveur de l’obligation de publier une telle décision (53).
69.      Dans cette optique, il appartient à la Cour, dans la présente affaire, d’apprécier si la Commission a effectivement décidé de débloquer les fonds alors que les exigences concrètes au titre de le CFH relative à la Charte pour la Hongrie n’étaient pas remplies, et si la justification que cette institution a avancée pour s’écarter de certaines de ces exigences est suffisante pour permettre à la Cour de conclure qu’il n’existe plus aucun risque pour les intérêts financiers de l’Union.
70.      Les principaux arguments invoqués par le Parlement dans son premier moyen sont i) que la Commission n’a pas procédé de manière approfondie à l’évaluation des réformes législatives en Hongrie qu’elle a elle-même exigées dans les décisions d’approbation ;
ii) que toutes les réformes n’étaient pas encore en place au moment où la Commission a adopté la décision attaquée ; et iii) que la Commission n’a pas pris en considération d’autres évolutions pertinentes qui n’ont pas été abordées dans les décisions d’approbation. Le principal argument du Parlement dans son deuxième moyen est que la décision attaquée ne comportait pas la motivation requise.
71.      Je propose que la Cour tienne compte des éléments suivants pour apprécier de tels arguments.
72.      Premièrement, il me semble évident que la Commission est liée par les exigences qu’elle a elle-même imposées à la Hongrie dans les décisions d’approbation. Comme l’a indiqué cette institution, chacune des exigences spécifiques visant à répondre à une ou plusieurs des défaillances constatées doit avoir un lien direct avec la gestion et la mise en œuvre des fonds. Par conséquent, force est de présumer que, si ces exigences ne sont pas respectées, les intérêts financiers de l’Union resteraient menacés. À cet égard, la Hongrie doit mettre en œuvre toutes les réformes indiquées dans ces décisions et la Commission ne saurait, en principe, débloquer les paiements anticipativement.
73.      Deuxièmement, comme je l’ai indiqué précédemment dans les présentes conclusions, il peut être trop rigide d’exiger que les réformes soient mises en œuvre dans les moindres détails, dès lors que la Commission doit être en mesure d’ajuster son appréciation au cas par cas. Cependant, si la Commission conclut que la Hongrie a, d’une manière générale, satisfait aux exigences d’indépendance de la justice de sorte que les fonds peuvent être débloqués, elle doit expliquer en quoi le non‑respect de certaines conditions ne constitue pas un risque pour les intérêts financiers de l’Union.
74.      Troisièmement, lorsque la Commission a demandé à un État membre d’adopter des modifications législatives concrètes, comme elle l’a fait dans les décisions d’approbation (54), elle ne devrait pas, en principe, adopter une décision levant la suspension avant l’entrée en vigueur de la législation requise. De même, si l’exigence se rapporte à la mise en œuvre de la législation en pratique, la Commission doit évaluer et s’assurer de la mise en œuvre concrète de la réglementation avant d’adopter une décision levant la suspension des paiements. Si, en revanche, la Commission considère que la simple proposition ou l’adoption d’un acte législatif satisfait déjà aux exigences imposées avant son entrée en vigueur et/ou sa mise en œuvre, elle devrait s’en expliquer.
75.      Quatrièmement, en principe, la Commission ne peut pas imposer d’exigences supplémentaires qui n’ont pas été incluses dans les décisions d’approbation en tant que conditions supplémentaires pour le décaissement des fonds. Cependant, si de nouvelles évolutions du droit (législation, jurisprudence ou assimilées) se produisent au cours de la période comprise entre l’adoption des décisions d’approbation et le moment de l’adoption de la décision levant la suspension des paiements, la Commission doit les prendre en considération, pour autant
qu’elles soient de nature à avoir une incidence sur l’objectif des réformes requises en vertu des décisions d’approbation. Fermer les yeux sur de telles évolutions serait contraire à l’objectif de la conditionnalité liée à l’État de droit. Cette attitude irait également à l’encontre de l’article 15, paragraphe 6, du RDC, qui oblige les États membres et la Commission à veiller à ce que les conditions favorisantes continuent d’être remplies et respectées tout au long de la période de programmation.
76.      À la lumière de ce qui précède, je vais à présent examiner chacune des allégations du Parlement dans l’ordre dans lequel cette institution les a présentées dans sa requête devant la Cour.
B.      Sur le premier moyen tiré d’une violation de l’article 9, paragraphe 1, de l’article 15 et de l’annexe III du RDC, ainsi que d’erreurs manifestes d’appréciation
77.      Le premier moyen du Parlement se subdivise en six branches tirées de ce que i) toutes les modifications n’étaient pas en vigueur à la date de la décision attaquée ; ii) l’évaluation des réformes relatives au CNM était erronée ; iii) l’évaluation des réformes relatives à l’indépendance de la Kúria (Cour suprême) était erronée ; iv) l’évaluation des réformes relatives aux nominations judiciaires était erronée ; v) l’évaluation des réformes relatives aux renvois préjudiciels était erronée ; et vi) la Commission n’a pas tenu compte de tous les éléments pertinents aux fins de l’évaluation.
1.      Sur la première branche du premier moyen tirée de ce que toutes les modifications n’étaient pas en vigueur à la date de la décision attaquée
a)      Les principales questions soulevées et les arguments des parties
78.      L’article 3, paragraphe 2, des décisions d’approbation prévoit que la CFH relative à la Charte sera considérée comme remplie dès lors que la Hongrie aura « mis en place [les modifications qui y sont énumérées] et que ces modifications seront appliquées ».
79.      Le Parlement fait valoir que la Commission a commis une erreur en ce qu’elle a adopté la décision attaquée avant l’entrée en vigueur du décret 18/2023 sur le système d’attribution des affaires de la Kúria (Cour suprême) – qui prévoit les modalités d’inscription au rôle et expose l’obligation de cette juridiction de publier des mises à jour hebdomadaires sur son site Internet – et de
l’article 35 de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023) – qui a supprimé les termes « applicable dans le cadre de la procédure pénale » de l’article 490, paragraphe 1, du code de procédure pénale dont la Commission a considéré qu’ils constituent un obstacle à la saisine de la Cour. Ces deux actes sont entrés en vigueur 61 jours après leur publication, à savoir respectivement les 6 et 13 février 2024.
80.      La Commission fait valoir que, en vertu de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023), « la quasi-totalité » des modifications requises par les décisions d’approbation étaient en vigueur et appliquées à partir du 1er juin 2023. Les deux modifications qui ne l’étaient pas encore au moment de l’adoption de la décision attaquée constituent simplement, selon la Commission, des précisions supplémentaires concernant des mesures déjà en vigueur. Le gouvernement hongrois, intervenant au soutien de la Commission, fait valoir que les deux modifications auxquelles se réfère le Parlement ont été apportées afin d’assurer l’adoption de modalités d’application supplémentaires déjà en projet et proposées sur la base d’une évaluation exhaustive par la Commission.
81.      En outre, la Commission considère qu’elle ne pouvait pas demander des clarifications complémentaires comme le prévoit l’article 15, paragraphe 4, du RDC, dès lors que cette possibilité n’existe qu’en cas d’évaluation négative. Elle ajoute avoir demandé des clarifications à deux reprises précédemment, ce qui avait déjà retardé sa décision beaucoup plus longtemps que le délai de trois mois imparti par cette disposition.
b)      Analyse
82.      L’article 15, paragraphe 4, du RDC impose à la Commission de procéder, « dès que possible et au plus tard [dans les] trois mois » après réception des informations pertinentes, à une évaluation et d’indiquer à l’État membre concerné si elle est ou non d’accord avec l’autoévaluation par ce dernier du respect des CFH. Cependant, lorsque la Commission ne dispose pas d’informations suffisantes pour parvenir à une décision positive ou négative, rien ne l’empêche de solliciter des informations supplémentaires, comme elle l’a d’ailleurs fait à deux reprises dans la présente procédure (voir point 32 des présentes conclusions).
83.      L’article 15, paragraphe 4, deuxième, troisième et quatrième alinéas du RDC régit uniquement la procédure en cas d’évaluation négative par la Commission. Cependant, cette disposition, et plus généralement le RDC, est muette sur la possibilité pour la Commission de demander des clarifications complémentaires.
84.      Selon moi, il est dans l’intérêt aussi bien de l’État membre concerné, que dans celui d’un déroulement efficace et rapide de la procédure, que la Commission ait la possibilité de demander des clarifications complémentaires avant d’adopter une décision positive ou négative. Si la Commission ne dispose pas d’informations suffisantes, elle ne peut pas parvenir à une décision positive et, par conséquent, dans l’intérêt de la bonne exécution du budget de l’Union, elle ne pourrait adopter qu’une décision négative. Dans un tel cas de figure, il faudrait recommencer l’ensemble de la procédure en accordant à la Commission un autre délai de trois mois pour prendre une décision après que l’État membre concerné l’a informée du fait qu’il a mis en œuvre les réformes exigées.
85.      En ce sens, l’exigence de clarification ne prolonge donc pas nécessairement le délai au détriment d’un État membre, mais permet à la Commission de parvenir plus rapidement à une décision positive. Pour cette raison, et contrairement à ce qu’a fait valoir la Commission, la suspension de la procédure dans l’attente de la clarification ou de l’entrée en vigueur d’une nouvelle législation ne viole pas le droit d’un État membre de recevoir dès que possible une évaluation motivée.
86.      Il s’ensuit que, en vertu du RDC, la Commission n’était empêchée ni de demander des clarifications complémentaires, ni d’attendre l’entrée en vigueur des réformes en question avant d’adopter une décision positive.
87.      À cet égard, il convient de rappeler que le décret 18/2023 et l’article 35 de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023) sont tous deux entrés en vigueur en février 2024. Le fait que la Commission ait insisté pour que ces modifications soient ajoutées à la législation indique qu’elle les considérait non seulement comme « supplémentaires », mais aussi comme tout à fait nécessaires, et donc comme relevant des aspects « à appliquer » avant l’adoption de toute évaluation positive.
88.      Dès lors que ces actes n’étaient pas encore en application, une exigence qui faisait partie des conditions énoncées dans les décisions d’approbation, la Commission a violé ses obligations en adoptant prématurément la décision attaquée, sans la moindre justification d’une telle décision.
89.      Je propose donc à la Cour d’accueillir la première branche du premier moyen comme étant fondée.
2.      Sur la deuxième branche du premier moyen tirée de l’évaluation erronée des réformes relatives au CNM
a)      Les principales questions soulevées et les arguments des parties
90.      Dans les décisions d’approbation, la Commission a constaté que la création de l’ONJ – qui administre les juridictions sous la direction d’un président doté de larges pouvoirs administratifs – présente un risque évident de décisions arbitraires concernant la carrière des juges, y compris leurs mutations et leur retrait du groupe des juges connaissant des affaires administratives (55). En raison de ce risque, l’article 3, paragraphe 3, des décisions d’approbation exige des modifications législatives renforçant les pouvoirs du CNM afin qu’il puisse effectivement exercer son rôle constitutionnel de surveillance de l’ONJ. En particulier, l’article 3, paragraphe 3, cinquième alinéa, sous b), des décisions d’approbation exige que le CNM soit doté d’une pleine capacité juridique et d’une autonomie budgétaire. L’article 3, paragraphe 3, cinquième alinéa, sous d), de ces décisions impose par conséquent à la Hongrie d’apporter des modifications aux règles régissant l’élection des juges au CNM et l’article 3, paragraphe 3, troisième alinéa, sous a), exige que le CNM ait le pouvoir d’émettre des avis contraignants sur les règlements relatifs au système de points pour l’évaluation des candidatures à des postes de juge.
91.      Pour satisfaire à ces exigences, la Hongrie a adopté l’article 45 de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023), au moyen duquel elle a renforcé l’indépendance administrative et financière du CNM (56). Cependant, cette modification prévoyait que, pendant une période de neuf mois à compter de son entrée en vigueur, les tâches budgétaires du CNM seraient provisoirement exécutées par l’ONJ (ci-après la « période d’incubation »). Ce délai a pris fin le 1er mars 2024, après l’adoption de la décision attaquée.
92.      Le Parlement considère que l’évaluation de ces trois réformes par la Commission était erronée. En ce qui concerne la capacité juridique et l’autonomie financière du CNM, il estime que la décision attaquée était prématurée. S’agissant des nouvelles règles d’élection des membres du CNM, dont l’entrée en vigueur n’était prévue qu’en janvier 2024, le Parlement estime également que la Commission ne pouvait pas adopter la décision attaquée avant leur entrée en vigueur. En ce qui concerne l’avis contraignant sur le système de points, le Parlement considère que la loi n’implique pas le remplacement du système de points existant dans un délai déterminé, ce qui signifie que le système actuel pourrait être maintenu indéfiniment.
93.      La Commission, soutenue par la Hongrie, fait valoir que la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023), entrée en vigueur avant l’adoption de la décision attaquée, a introduit les réformes nécessaires, qui étaient axées sur l’octroi au CNM de pouvoirs étendus sur l’ONJ. La période d’incubation de neuf mois concernait uniquement des questions de gestion et d’organisation, ce qui n’a pas empêché le CNM d’exercer ses nouveaux pouvoirs sur l’ONJ. Les exigences relatives à l’élection des membres du CNM n’étaient que marginales et, en tout état de cause, la Commission n’avait aucune raison de considérer que la capacité et l’indépendance du CNM l’empêchaient d’exercer sur l’ONJ les fonctions de contrôle requises. Enfin, la Commission ne considère pas que le fait qu’elle n’ait pas exigé la modification du système de points dans un délai déterminé pose problème au regard de la CFH relative à la Charte, raison pour laquelle elle n’en a pas fait une exigence dans les décisions d’approbation.
b)      Analyse
94.      Les deux premiers griefs du Parlement portent sur le caractère prématuré de la décision attaquée. Conformément au traitement que je propose de réserver à la première branche du premier moyen et en l’absence de toute motivation dans la décision attaquée expliquant pourquoi la Commission n’a pas attendu l’entrée en vigueur ou la mise en œuvre de ces réformes, j’estime que la Cour devrait constater que la Commission a erronément appliqué le droit.
95.      En ce qui concerne l’avis contraignant sur la réglementation relative au système de points, je partage l’avis de la Commission selon lequel les décisions d’approbation n’exigeaient pas une réforme immédiate de ce système, mais prévoyaient simplement que le CNM devait se voir reconnaître le pouvoir d’émettre des avis contraignants concernant toute réforme de ce système. Étant donné que cet élément des décisions d’approbation n’a pas été contesté après leur adoption, je propose à la Cour de rejeter cet aspect de la deuxième branche du premier moyen du Parlement.
96.      Eu égard à ce qui précède, je suggère à la Cour d’accueillir partiellement la deuxième branche du premier moyen comme fondée.
3.      Sur la troisième branche du premier moyen tirée de l’évaluation erronée des réformes relatives à l’indépendance de la Kúria (Cour suprême)
a)      Les principales questions soulevées et les arguments des parties
97.      Dans les décisions d’approbation, la Commission a constaté que l’indépendance de la justice avait été particulièrement compromise en raison des pouvoirs discrétionnaires étendus attribués au président de la Kúria (Cour suprême) en ce qui concerne tant la nomination des juges à des fonctions de direction que la répartition des affaires (57). À ce titre, l’article 3, paragraphe 4, des décisions d’approbation appelait à un ensemble de modifications concernant les règles relatives à l’élection du président de la Kúria (Cour suprême) (58) et au système d’attribution des affaires de cette juridiction (59).
98.      S’agissant de l’élection du président de la Kúria (Cour suprême), le Parlement fait valoir que la Commission n’a pas évalué de manière adéquate, avant d’adopter la décision attaquée, la possibilité pour le président actuel de la Kúria (Cour suprême) d’être maintenu en fonction indéfiniment par une décision adoptée par une minorité d’un tiers de l’Országgyűlés (Assemblée nationale)(60).
99.      En ce qui concerne le système d’attribution des affaires, le Parlement soulève quatre griefs. En premier lieu, l’attribution des affaires aux chambres sans intervention humaine n’était pas complètement automatisée en vertu de l’article 18 de loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) (61), une procédure qui n’avait pas été mise en œuvre avant l’adoption de la décision attaquée. En outre, en octobre 2023, la Commission a demandé à la Hongrie de transmettre la confirmation écrite par un expert scientifique indépendant ou un autre professionnel équivalent que les dossiers déposés par voie électronique se voient attribuer un numéro d’affaire sans intervention humaine. Ce rapport d’expert n’avait pas été communiqué au moment de la décision attaquée. En deuxième lieu, le Parlement fait valoir que le système manque de transparence parce que les rapports publiés chaque semaine par la Kúria (Cour suprême) sur son site internet contiennent des données incomplètes et que cette juridiction n’envisage pas de publier les raisons expliquant la réattribution des affaires à une autre chambre. Lorsqu’une exception a été appliquée, la seule motivation publiée était l’indication de la disposition légale appliquée en l’espèce. Le Parlement ajoute que, lorsque des affaires sont réattribuées en raison de la charge de travail, il n’existe aucun moyen de vérifier si la chambre d’origine était réellement surchargée. En outre, le système d’attribution des affaires devrait, en cas de dérogation, consigner la décision dans le dossier de l’affaire et la mettre à la disposition des parties. Or, le Parlement relève qu’il est difficile de savoir si de tels éléments sont inscrits au dossier ou, s’ils le sont, s’ils contiennent des précisions suffisantes pour permettre aux parties d’apprécier la conformité de la dérogation avec les règles générales. En troisième lieu, à partir du 1er janvier 2024, les règles de répartition des affaires ont permis la création de nouvelles chambres compétentes en matière de contentieux électoral dans le cadre des élections européennes et municipales de 2024 (62). Le Parlement allègue qu’aucune information sur la composition de ces chambres n’est disponible. En quatrième lieu, le Parlement allègue que, dans les décisions d’approbation, la Commission n’a pas tenu compte de possibles problèmes concernant le système de gestion des affaires dans les juridictions inférieures, tels qu’exposés dans le rapport 2023 sur l’État de droit (63).
100. La Commission, soutenue par la Hongrie, fait valoir que les décisions d’approbation ne contiennent pas d’exigence de révocation anticipée du président de la Kúria (Cour suprême) et que, en tout état de cause, son mandat doit expirer en 2028. En ce qui concerne le système d’attribution des affaires, la Commission fait valoir que la Hongrie a mis en œuvre toutes les exigences énoncées dans les décisions d’approbation et que l’absence de toute intervention humaine ne constituait pas une exigence relative à l’attribution des affaires, mais que ces décisions exigeaient seulement que la numérotation des affaires introduites par voie électronique ait lieu sans intervention humaine. En outre, les registres des affaires de la semaine publiés sur le site internet de cette juridiction attestent que les affaires introduites par voie électronique se voient attribuer un numéro d’affaire séquentiel dans l’ordre de leur arrivée et qu’elles sont attribuées aux chambres dans ce même ordre. De plus, en cas de dérogation spécifique, les parties reçoivent des informations sur les motifs de dérogation applicables. En ce qui concerne la dérogation pour cause de charge de travail, la Commission indique que les décisions d’approbation exigeaient la mise à disposition de données objectives, exigence qui a été prévue dès lors que le CNM s’est vu conférer le pouvoir d’émettre des avis contraignants sur les fiches de données et les méthodes d’évaluation de la charge de travail des juges. Par ailleurs, la Commission affirme qu’elle ne pouvait pas avoir connaissance, au moment de l’adoption de la décision attaquée, de la possibilité de créer de nouvelles chambres dans le système d’attribution des affaires, qui n’a existé qu’à partir du 1er janvier 2024. Enfin, la Commission reconnaît que certaines améliorations sont nécessaires au niveau des juridictions inférieures, mais elle n’a pas inclus cette exigence dans les décisions d’approbation, dès lors qu’elle a estimé suffisant de se concentrer sur le bon fonctionnement de la Kúria (Cour suprême), élément le plus important pour protéger les intérêts financiers de l’Union dans le cadre des programmes en cause.
b)      Analyse
101. Conformément à l’article 36, paragraphe 1, de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) (64), la Hongrie a adopté les modifications exigées par la Commission dans ses décisions d’approbation. Ces modifications n’impliquaient pas la révocation du président de la Kúria (Cour suprême) en exercice, que la Commission ne saurait, en tout état de cause, exiger, dès lors qu’une telle exigence irait à l’encontre du principe d’inamovibilité conformément au droit de l’Union (65). Selon moi, la possibilité pour le président en exercice
de rester en fonction pour une durée indéterminée pour autant que la majorité requise à l’Országgyűlés (Assemblée nationale) ne soit pas atteinte aux fins de la nomination d’un nouveau président est par trop hypothétique et ne permet pas de conclure que la Commission a commis une erreur d’appréciation en décidant que la nouvelle législation satisfaisait aux exigences au titre de la CFH relative à la Charte, ce qui justifierait l’annulation de la décision attaquée. Il en est d’autant plus ainsi que les décisions d’approbation n’imposaient pas la modification du système d’élection du président de la Kúria (Cour suprême) par l’Országgyűlés (Assemblée nationale).
102. Par conséquent, j’estime que la Cour devrait rejeter cet argument du Parlement.
103. En ce qui concerne l’automatisation de la répartition des affaires, la Hongrie a, en introduisant l’article 18 de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) (66), donné suite à l’exigence de la Commission imposée par les décisions d’approbation. Cependant, avant l’adoption de la décision attaquée, la Hongrie n’avait pas fourni de rapport d’expert indépendant certifiant que les affaires introduites par voie électronique reçoivent effectivement un numéro d’affaire sans intervention humaine, condition sur laquelle la Commission avait insisté. La Commission n’a indiqué, dans la décision attaquée, aucune explication des raisons pour lesquelles elle n’a pas fait respecter cette exigence (67).
104. J’estime par conséquent que la Cour devrait accueillir le grief du Parlement comme fondé.
105. En ce qui concerne la transparence du système d’attribution des affaires, la Hongrie a complété les réformes de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) par
l’adoption
du décret 18/2023, qui n’avait pas été appliqué au moment où la Commission a adopté la décision attaquée (comme je l’ai déjà relevé en rapport avec la première branche du premier moyen). Par conséquent, la Commission ne pouvait pas raisonnablement conclure au respect des exigences imposées dans les décisions d’approbation.
106. En outre, le Parlement allègue que les nouvelles règles relatives au régime d’attribution des affaires sont entrées en vigueur au 1er janvier 2024, en remplacement des règles de décembre 2023, et qu’elles incluent la création de nouvelles chambres compétentes en matière de contentieux électoral dans le cadre des élections européennes et municipales. La Commission fait valoir qu’elle ignorait ces modifications, mais ses lettres échangées avec la Hongrie révèlent qu’elle en avait été informée. Elle savait également que le nouveau système d’attribution des affaires ne serait effectif qu’avec la modification suivante du système d’attribution des affaires de la Kúria (Cour suprême), qui devait entrer en vigueur après l’adoption de la décision attaquée. Ainsi, il existe des indices objectifs que la Commission savait que le régime d’allocation serait différent de celui qu’elle avait demandé, mais elle s’est néanmoins empressée de donner une évaluation positive sans s’assurer que le régime approprié était appliqué ou, à tout le moins, sans indiquer pourquoi une telle dérogation était acceptable.
107. Pour cette raison, je propose à la Cour d’accueillir ces deux griefs invoqués par le Parlement.
108. Enfin, étant donné que la Commission n’a inclus aucune exigence concernant la gestion des affaires devant les juridictions inférieures, la Hongrie n’était pas tenue d’introduire de telles réformes au regard du RDC.
109. Il convient par conséquent de rejeter ce grief du Parlement.
110. Sur la base de ce qui précède, je suggère à la Cour d’accueillir partiellement la troisième branche du premier moyen comme fondée.
4.      Sur la quatrième branche du premier moyen tirée de l’évaluation erronée des réformes relatives aux nominations judiciaires
a)      Les principales questions soulevées et les arguments des parties
111. L’article 3, paragraphe 4, des décisions d’approbation impose, entre autres, à la Hongrie de supprimer la possibilité pour les membres de l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle) d’être nommés à la Kúria (Cour suprême) sans suivre la procédure normale de candidature.
112. Le Parlement fait grief à la Commission de ne pas avoir exigé de la Hongrie qu’elle supprime la possibilité pour les membres de l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle) siégeant au sein de cette juridiction avant les réformes judiciaires introduites par l’article 59 de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) de poursuivre leur carrière en tant que juges ordinaires dans les cours d’appel de leur choix. Dans le même temps, les membres de l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle) nommés après l’entrée en vigueur de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) ne peuvent pas être transférés aux cours d’appel, tandis que ceux qui siégeaient au sein de cette juridiction avant l’adoption de la loi peuvent l’être.
113. La Commission, soutenue par la Hongrie, fait valoir que son évaluation s’est concentrée sur le processus de nomination des juges de la Kúria (Cour constitutionnelle), et non sur les membres de l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle). Elle ajoute que la possibilité pour les membres de l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle) sans expérience judiciaire préalable de poursuivre leur carrière auprès des cours d’appel, sans devoir passer par la procédure ordinaire de nomination des juges, n’est pas de nature à porter atteinte à l’indépendance de la justice en Hongrie.
b)      Analyse
114. Je considère que la Hongrie n’a que partiellement mis en œuvre la réforme exigée par la Commission, dès lors que les nouvelles règles ne s’appliquent qu’aux futurs membres de l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle), sans viser ceux qui y siègent déjà. Par conséquent, la Commission aurait dû veiller à ce que la Hongrie ait pleinement mis en œuvre les exigences qu’elle avait fixées pour cet État membre dans les décisions d’approbation, et qui, selon moi, ont vocation à s’appliquer de la même manière à tous les membres de l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle) siégeant au sein de cette juridiction avant et après l’entrée en vigueur de la disposition pertinente de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023).
115. Par conséquent, je considère que la Commission n’a pas appliqué cette exigence imposée à la Hongrie, raison pour laquelle je propose à la Cour d’accueillir la quatrième branche du premier moyen comme fondée.
5.      Sur la cinquième branche du premier moyen tirée de l’évaluation erronée des réformes relatives aux renvois préjudiciels
a)      Les principales questions soulevées et les arguments des parties
116. L’article 3, paragraphe 2, sous c), des décisions d’approbation impose à la Hongrie [au i) de cette disposition] de modifier les articles 666 et suivants du code de procédure pénale de manière à supprimer la possibilité pour la Kúria (Cour suprême) de contrôler la légalité de la décision d’un juge d’une juridiction inférieure de saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle, et [au ii) de cette disposition] de modifier l’article 490 de ce code relatif à la suspension de la procédure, afin de lever tout obstacle empêchant une juridiction de procéder à un renvoi préjudiciel au titre de l’article 267 TFUE.
117. Le Parlement fait valoir que les réformes introduites par les articles 63 (68) et 64 (69) de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) n’invalident pas expressément la décision Bt.III.838/2019/11 de la Kúria (Cour suprême) ayant valeur de précédent, que la Cour a jugée contraire au droit de l’Union (70), et qui pourrait avoir un effet dissuasif sur les juges qui envisagent de saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle. À l’appui de cet argument, le Parlement invoque l’article 3 de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023), qui a introduit la possibilité pour l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle) de communiquer un avis à la Cour, dans le cadre d’une procédure préjudicielle, sur des questions telles que l’identité nationale, la sécurité et la souveraineté. Selon le Parlement, lue conjointement avec la loi sur la protection de la souveraineté nationale (loi LXXXVIII de 2023), adoptée lors de la même session de l’Országgyűlés (Assemblée nationale), cette modification pourrait être comprise comme un signal adressé aux juges ordinaires que les questions portant sur ces matières relèvent de la compétence de l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle), ce qui pourrait avoir un effet dissuasif sur les juges qui envisagent de former des demandes de
décision préjudicielle sur des matières connexes. En outre, le Parlement fait valoir que les parties de la réforme visant à lever les obstacles au renvoi préjudiciel, notamment celle relative à la suppression de la mention « applicable dans le cadre de la procédure pénale » de l’article 490, paragraphe 1, du code de procédure pénale, n’étaient pas encore applicables à la date de l’adoption de la décision attaquée, dès lors qu’elles n’ont été introduites que par l’article 35 de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023), entré en vigueur en 2024.
118. La Commission, soutenue par la Hongrie, estime que les modifications législatives, entrées en vigueur le 1er juin 2023 lors de l’adoption des articles 63 et 64 de loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023), avaient déjà éliminé tout doute concernant les demandes de décision préjudicielle auxquelles se réfère la requérante. La Commission considère également que, sur la base tant de ces réformes législatives que de l’arrêt du 23 novembre 2021, IS (Illégalité de l’ordonnance de renvoi) (C‑564/19, EU:C:2021:949), il ne saurait être soutenu que la décision Bt.III.838/2019/11 de la Kúria (Cour suprême) conserverait un effet dissuasif sur les juges. À cet égard, afin de garantir l’élimination de tout doute raisonnable, la Hongrie a adopté l’article 35 de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023), par lequel elle a supprimé de l’article 490, paragraphe 1, du code de procédure pénale les termes « applicable dans le cadre de la procédure pénale ». Bien que cette modification spécifique soit entrée en vigueur après la décision attaquée, la Commission estime que les principaux obstacles aux renvois préjudiciels introduits par la décision de la Kúria (Cour suprême) ayant valeur de précédent avaient déjà été supprimés par les articles 63 et 64 de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023), ce que le Parlement n’a pas contesté. Pour ce qui concerne la suppression tardive, par l’article 35 de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023), de la formulation potentiellement trompeuse du code de procédure pénale, la Commission explique qu’il ressortait déjà clairement de l’exposé des motifs de ce code que toute question peut être posée à la Cour (71). Enfin, la Commission soutient que le Parlement n’a pas démontré en quoi la modification législative permettant à l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle) de communiquer un avis interprétatif à la Cour empêcherait les juges nationaux de saisir la Cour à titre préjudiciel.
b)      Analyse
119. Selon ma compréhension, l’article 63 de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) n’a pas éliminé complètement les obstacles concernant les demandes de décision préjudicielle, raison pour laquelle la Hongrie a par la suite adopté l’article 35 de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023), par lequel elle a supprimé les termes « applicable dans le cadre de la procédure pénale ». Par conséquent, c’est à juste titre que le Parlement affirme que la réforme législative nécessaire n’était pas en place au moment de l’adoption de la décision attaquée. L’explication de la Commission selon laquelle ses principales préoccupations en matière de décisions préjudicielles avaient déjà été prises en compte dans le cadre d’autres réformes entreprises par la Hongrie et selon laquelle
l’adoption de l’article 35 – qui n’était pas entré en vigueur au moment où la Commission a adopté la décision attaquée – constituait simplement une correction supplémentaire de la formulation potentiellement trompeuse du code de procédure pénale pourrait, en principe, être acceptée. Cependant, dans la décision attaquée, la Commission n’a fourni aucune justification quant aux raisons pour lesquelles elle n’a pas attendu l’entrée en vigueur de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023) avant d’adopter la décision attaquée.
120.  Pour cette raison, je considère le grief du Parlement comme fondé.
121. En outre, en adoptant l’article 3 de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023), la Hongrie a institué la possibilité pour l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle) d’émettre un avis sur des questions de souveraineté nationale lorsqu’une telle question se pose dans le cadre d’une demande de décision préjudicielle à la Cour. La Commission avait connaissance de cette modification, entrée en vigueur le 14 décembre 2023, donc le lendemain de l’adoption de la décision attaquée. L’intention sous-jacente à cette nouvelle compétence de la Cour constitutionnelle pour émettre des avis sur les questions liées à la souveraineté nationale et la manière dont elle serait appliquée n’étaient pas objectivement claires au moment de l’adoption de la décision attaquée, pas plus qu’elles ne le sont à l’heure actuelle. À cet égard, ainsi que le souligne le Parlement, une telle disposition peut effectivement avoir un effet dissuasif sur les juges nationaux et les décourager de saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle lorsqu’ils estiment nécessaire de le faire aux fins de trancher des litiges impliquant l’application du droit de l’Union.
122. Par conséquent, la Commission ne pouvait pas rendre une évaluation positive de la réforme législative de la Hongrie sans établir l’effet réel de cette nouvelle règle.
123. Sur la base de ce qui précède, je suggère à la Cour d’accueillir la cinquième branche du premier moyen comme fondée.
6.      Sur la sixième branche du premier moyen tirée de l’absence de prise en compte d’éléments pertinents dans l’évaluation de la Commission
a)      Les principales questions soulevées et les arguments des parties
124. Le Parlement fait valoir que la Commission a limité son évaluation à la seule liste des conditions fixées dans les décisions d’approbation sans tenir compte d’autres évolutions significatives intervenues entre l’adoption des décisions d’approbation et la décision attaquée. En particulier, le Parlement affirme que rien ne prouve que la Commission ait tenu compte de la loi sur la protection de la souveraineté nationale (loi LXXXVIII de 2023) (72), qui, selon lui, empiète sur les compétences constitutionnelles des institutions de l’État, y compris les tribunaux, en créant un Office pour la protection de la souveraineté nationale (ci-après l’« Office ») (73) doté de larges pouvoirs d’enquête sur toute activité qu’il estime contraire à la souveraineté nationale. L’article 8, paragraphe 2, de cette loi qualifie de non administratives les enquêtes de l’Office, de sorte qu’elles ne peuvent être contestées devant le juge administratif. En outre, ses conclusions ou rapports ne sont susceptibles d’aucun contrôle juridictionnel. Par conséquent, le Parlement soutient que la Commission aurait dû obtenir des assurances avant d’émettre son évaluation positive. En outre, le Parlement allègue que l’évaluation de la Commission n’a pas tenu compte des préoccupations exprimées dans le cadre du Semestre européen et du Mécanisme de protection de l’État de droit en 2023, qui sont postérieurs aux décisions d’approbation. Enfin, le Parlement ajoute que cette évaluation a également ignoré le fait que les réformes judiciaires ont été entreprises sans consultation adéquate des parties prenantes.
125. La Commission, soutenue par la Hongrie, soutient que les questions soulevées par le Parlement ne sont pas pertinentes dès lors qu’elles ne permettent pas de conclure que les modifications adoptées ne présentent pas les garanties nécessaires pour assurer la conformité avec la Charte lors de la mise en œuvre des fonds de l’Union. En outre, la Commission affirme que le Parlement n’a pas démontré que la loi sur la protection de la souveraineté nationale (loi LXXXVIII de 2023) présente un lien quelconque avec l’indépendance de la justice en Hongrie. Par ailleurs, selon la Commission, le Parlement n’a pas identifié les nouvelles défaillances signalées dans le cadre du Semestre européen et du Mécanisme de protection de l’État de droit en 2023, et il n’a pas expliqué en quoi elles pourraient être considérées comme systémiques et suffisamment graves pour conclure que la CFH relative à la Charte n’est pas remplie. Enfin, pour la Commission, le fait que les réformes judiciaires aient été entreprises en l’absence de consultations adéquates des parties prenantes ne saurait légalement justifier une évaluation selon laquelle la CFH relative à la Charte n’est pas respectée.
126. Le gouvernement hongrois soutient dans son intervention que les décisions d’approbation n’exigeaient pas de consultation des parties prenantes, raison pour laquelle la Hongrie n’a fourni aucune preuve de telles consultations dans son autoévaluation. Néanmoins, le projet de loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) a été soumis à consultation sociale entre le 18 janvier et le 3 février 2023 et la Hongrie avait notifié à la Commission les avis écrits reçus et mené des consultations orales avec des représentants d’organisations, y compris de la société civile.
b)      Analyse
127. La Commission avait connaissance, en 2023, de l’adoption de la loi sur la protection de la souveraineté nationale (loi LXXXVIII de 2023), comme cela a été confirmé lors de l’audience (74). Cependant, la Commission fait valoir qu’elle ne disposait, lors de l’adoption de la décision attaquée, d’aucune preuve que cette loi était susceptible de porter atteinte à l’efficacité des mécanismes destinés à assurer le respect de la Charte en Hongrie. La décision attaquée ne fournit aucune preuve que la Commission ait pris en compte cette loi et n’explique pas non plus comment cette institution a conclu que ces évolutions législatives ne remettent pas en cause ni ne neutralisent les objectifs des réformes entreprises par la Hongrie après les décisions d’approbation.
128. Selon moi, la Commission était tenue, à tout le moins, de demander une explication à la Hongrie afin de s’assurer des possibles conséquences de cette loi. Ainsi qu’il a déjà été indiqué précédemment dans les présentes conclusions (voir point 75), la Commission ne saurait ignorer les évolutions susceptibles d’avoir une incidence sur les objectifs des réformes qu’elle a imposées dans les décisions d’approbation. Ainsi, même si aucune nouvelle condition ne peut être imposée, la Commission devait s’assurer que la Hongrie n’introduise pas d’autres législations susceptibles d’atténuer les effets des réformes entreprises afin de remplir les conditions fixées dans les décisions d’approbation.
129. Par conséquent, je propose à la Cour d’accueillir ce grief soulevé par le Parlement.
130. En ce qui concerne l’allégation du Parlement selon laquelle l’évaluation de la Commission n’a pas tenu compte des questions soulevées dans le cadre du Semestre européen et du Mécanisme de protection de l’État de droit en 2023, je partage l’avis de la Commission selon lequel le Parlement n’a pas identifié précisément les points qui n’auraient pas été pris en considération (les préoccupations exprimées au sujet du mécanisme d’attribution des affaires devant les juridictions inférieures ont déjà été examinées au point 97 des présentes conclusions).
131. En ce qui concerne les consultations des parties prenantes, il est exact que la Commission n’a pas inclus cette exigence dans les décisions d’approbation (75). Dans le même temps, dans son mémoire en intervention, la Hongrie indique avoir procédé à la consultation requise des parties prenantes concernant la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) conformément au PRR. Ni la Commission ni le Parlement n’ont contesté cette affirmation.
132. Sur la base de ce qui précède, je suggère à la Cour d’accueillir partiellement la sixième branche du premier moyen, uniquement en ce qui concerne la loi sur la protection de la souveraineté nationale (loi LXXXVIII de 2023).
C.      Sur le deuxième moyen tiré d’une violation par la Commission de l’obligation de motivation
1.      Les principales questions soulevées et les arguments des parties
133. Par son deuxième moyen, le Parlement reproche à la Commission d’avoir violé l’obligation de motivation, énoncée à l’article 296 TFUE, au motif que la décision attaquée se bornerait à énumérer les modifications adoptées par la Hongrie sans fournir aucune explication de fond qui permettrait au lecteur de comprendre les raisons sous-tendant son évaluation positive. En outre, le Parlement affirme que l’utilisation responsable du budget de l’Union repose sur le principe de confiance mutuelle entre les États membres, qui est compromise lorsque la Commission libère des fonds sans fournir de motivation adéquate pour rassurer les autres institutions de l’Union, les États membres et les citoyens de l’Union.
134. La Commission, soutenue par la Hongrie, fait valoir que le Parlement n’a pas appliqué le critère juridique approprié et n’a pas correctement pris en considération la jurisprudence relative à l’obligation de motivation. Selon cette jurisprudence, l’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce dès lors que la motivation doit faire apparaître de façon claire et non équivoque les raisons pour lesquelles la décision attaquée ou l’acte en cause a été adopté (76). Cependant, lorsque la partie intéressée a été étroitement associée au processus d’élaboration de cette décision et connaît donc les raisons pour lesquelles l’institution a adopté cette dernière, la portée de l’obligation de motivation est sensiblement réduite (77). À cet égard, la Commission explique que la décision attaquée constitue sa réponse à la Hongrie en ce qui concerne les justifications relatives aux réformes législatives introduites sur la base des décisions d’approbation. Ainsi, lorsqu’une décision est précédée d’un dialogue approfondi avec la personne juridiquement concernée par celle-ci, il suffit qu’elle expose les principaux éléments de fait et de droit pertinents pour porter une évaluation positive. En outre, ce n’est que lorsqu’elle est en désaccord avec l’évaluation de l’État membre quant à la conformité des mesures qu’il a adoptées avec les conditions favorisantes que la Commission est tenue de présenter son évaluation conformément à l’article 15, paragraphe 4, deuxième alinéa, du RDC.
2.      Analyse
135. Quel type de motivation la Commission est-elle obligée de fournir dans une décision par laquelle elle lève la suspension de paiements provenant du budget pour lesquels elle a précédemment imposé certaines conditions et qui cette décision doit-elle avoir pour destinataire(s) ?
136. L’une des fonctions de l’obligation de motivation au titre de l’article 296 TFUE est de permettre le contrôle juridictionnel. Dans sa jurisprudence constante, la Cour a précisé que « [...] la motivation exigée par l’article 296, deuxième alinéa, TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de l’acte de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle » (78).
137. Il s’ensuit que, en plus de permettre à la Cour d’exercer son contrôle, la motivation doit également avant tout permettre aux potentiels requérants de décider s’il y a lieu de saisir cette juridiction.
138. La Commission fonde sa défense sur le seul fait que la Hongrie dispose d’une motivation suffisante pour comprendre la décision. Cependant, la motivation devrait, même s’il n’est pas nécessaire qu’elle entre dans les détails, également satisfaire les intérêts que d’autres sujets pourraient avoir à cette décision, même s’ils n’en sont pas les destinataires. C’est particulièrement vrai dans la présente affaire en ce qui concerne la justification des raisons pour lesquelles les exigences non encore remplies n’ont pas empêché la Commission de décider de débloquer les fonds du budget de l’Union.
139. La décision attaquée a simplement énuméré les exigences imposées par les décisions d’approbation et les réformes hongroises adoptées pour satisfaire à ces exigences, mais elle n’a mentionné ni les exigences qui n’étaient pas remplies au moment de son adoption, ni aucune des évolutions intervenues. Par conséquent, la Commission n’a absolument pas expliqué pourquoi elle cessait d’envisager les exigences non remplies comme un obstacle au déblocage des fonds en provenance du budget de l’Union. Cette partie de la motivation était donc non seulement insuffisante pour permettre une éventuelle contestation de son bien-fondé, mais elle était en réalité inexistante, et par conséquent contraire à l’article 296 TFUE.
140. Sous cet angle, j’estime qu’une partie de la motivation requise de la part de la Commission fait totalement défaut dans la décision attaquée, et je propose à la Cour d’accueillir le deuxième moyen du Parlement.
D.      Sur le troisième moyen tiré d’un détournement de pouvoir par la Commission
1.      Les principales questions soulevées et les arguments des parties
141. Le Parlement allègue que, bien qu’il n’ait pas pu examiner la correspondance échangée entre la Commission et la Hongrie du 11 au 13 décembre 2023, les indices disponibles montrent que la Commission a commis un détournement de pouvoir lorsqu’elle a rendu une évaluation positive de la CFH relative à la Charte. Le Parlement soutient qu’une telle évaluation favorable a été donnée en échange de la décision du Premier ministre hongrois de quitter la salle, permettant ainsi aux autres membres du Conseil européen de décider de l’ouverture de négociations d’adhésion avec l’Ukraine les 14 et 15 décembre 2023. Parmi les éléments de preuve invoqués à cet égard figurent le fait que le Premier ministre a fait à plusieurs reprises le lien entre le financement de l’Ukraine et le blocage des fonds de l’Union en faveur de la Hongrie, des publications sur les réseaux sociaux le montrant en train de sortir pendant le vote, les déclarations d’un membre de la Commission, le fait que la décision a été rédigée uniquement en anglais, et le versement à la Hongrie effectué le 27 décembre 2023, qui est un jour chômé à la Commission. Enfin, le Parlement fait valoir que la Commission n’avait aucune obligation de rendre son évaluation pour cette date et que la décision attaquée n’explique pas pourquoi elle n’a pas attendu que les réformes requises deviennent applicables.
142. La Commission, soutenue par la Hongrie, fait valoir que le Parlement n’a pas démontré que la décision attaquée s’écarte des objectifs justifiant les pouvoirs de la Commission. Elle ajoute qu’elle devait respecter un délai de trois mois qui a commencé à courir le 18 juillet 2023, qui a été suspendu deux fois, et n’a recommencé à courir qu’après que la Hongrie a présenté des clarifications ; par conséquent, le délai a expiré avant la fin de l’année. L’adoption de la décision dix jours ouvrables avant ce délai ne constitue pas, selon la Commission, un indice d’une procédure précipitée, parce que le dossier avait été examiné pendant près de cinq mois, ce qui dépasse largement le délai de trois mois et excède le délai imparti par l’article 15, paragraphe 4, du RDC, qui exige qu’une position soit adoptée « dès que possible et au plus tard trois mois » après la réception de l’autoévaluation de l’État membre. Partant, la Commission soutient qu’elle a respecté l’article 15, paragraphe 4, du RDC. Enfin, la décision interne habilitant un directeur général à envoyer la lettre a été prise dans le cadre d’une procédure écrite, rédigée uniquement en anglais conformément à l’habilitation par le président de la Commission en vertu du règlement intérieur de la Commission, et la lettre en annexe a par la suite été traduite en hongrois.
2.      Analyse
143. Selon une jurisprudence constante de la Cour, « un acte n’est entaché de détournement de pouvoir que s’il apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été pris exclusivement ou à tout le moins de manière déterminante à des fins autres que celles pour lesquelles le pouvoir en cause a été conféré ou dans le but d’éluder une procédure spécialement prévue par le traité FUE pour parer aux circonstances de l’espèce » (79).
144. Le fait que les fonds ont été débloqués alors que toutes les exigences concrètes n’étaient pas encore remplies – donc prématurément – et que ce déblocage est intervenu sans aucune explication peut conduire une personne raisonnable à s’interroger sur la motivation réelle sous-jacente à la décision attaquée. Cependant, les suppositions ou « indices », comme les appelle le Parlement, selon lesquels les fonds de l’Union auraient en fait été débloqués au bénéfice de la Hongrie en échange de faveurs politiques, reposent principalement sur des publications sur les réseaux sociaux, des interviews et des articles de presse. Ces éléments sont, selon moi, insuffisants pour prouver que la Commission a adopté la décision attaquée dans le but exclusif ou principal d’atteindre un objectif autre que celui d’établir que la Hongrie avait mis en œuvre les réformes législatives requises en matière d’indépendance de la justice, condition même qui la rendrait admissible à la réception du décaissement des fonds au titre du RDC.
145. Par conséquent, étant donné que la Cour soumet les griefs tirés d’un détournement de pouvoir à des exigences strictes en matière de preuves (80), je propose à la Cour de rejeter le troisième moyen comme non fondé.
VI.    Sur les dépens
146. En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour de justice, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
147. Le Parlement européen ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens exposés par le Parlement.
148. Conformément à l’article 140, paragraphe 1, de ce règlement, la Hongrie, en tant que partie intervenante doit supporter ses propres dépens.
VII. Conclusion
149. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour :
–        d’annuler la décision C(2023) 9014 de la Commission, du 13 décembre 2023, relative à l’approbation et à la signature de l’évaluation par la Commission, conformément à l’article 15, paragraphe 4, du règlement (UE) 2021/1060, du respect de la condition favorisante horizontale « 3. Application et mise en œuvre effectives de la Charte des droits fondamentaux » en ce qui concerne les défaillances dans l’indépendance de la justice en Hongrie ;
–        de condamner la Commission européenne à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Parlement européen ;
–        de condamner la Hongrie à supporter ses propres dépens.
1      Langue originale : l’anglais.
2      Règlement (UE) 2021/1060 du Parlement européen et du Conseil, du 24 juin 2021, portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion, au Fonds pour une transition juste et au Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds « Asile, migration et intégration », au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas (JO 2021, L 231, p. 159).
3      Décision de la Commission du 13 décembre 2023 relative à l’approbation et à la signature de l’évaluation par la Commission, conformément à l’article 15, paragraphe 4, du règlement (UE) 2021/1060, du respect de la condition favorisante horizontale « 3. Application et mise en œuvre effectives de la Charte des droits fondamentaux » en ce qui concerne les défaillances dans l’indépendance de la justice en Hongrie, Bruxelles, 13 décembre 2023.
4      Pour un aperçu et une explication clairs des différents instruments de financement de l’Union, voir de Witte, B., « Integration through Funding ?
The Union’s Finances as Policy Instrument », dans Weber, R., (dir.), The Financial Constitution of European Integration – Follow the Money ?, Hart Publishing, Oxford, 2023, p. 221 à 236.
5      Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2020, relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (JO 2020, L 433I, p. 1, ci-après le « règlement relatif à la conditionnalité »).
6      Voir article 1er du règlement relatif à la conditionnalité.
7      Voir, à cet égard, article 4, paragraphe 2, sous d), ainsi que considérants 8, 9 et 10 du règlement relatif à la conditionnalité. Voir également arrêts du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil (C‑156/21, EU:C:2022:97), ainsi que
du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil (C‑157/21, EU:C:2022:98).
8      Voir article 15 et annexe III du RDC. La partie pertinente de la CFH relative à la Charte exprimée à l’annexe III s’énonce comme suit :
« Des mécanismes efficaces sont en place pour garantir le respect de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (“la Charte”), et incluent notamment : 1. des modalités visant à garantir que les programmes soutenus par les Fonds et leur mise en œuvre respectent les dispositions pertinentes de la Charte. [...] »
9      Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil, du 12 février 2021, établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO 2021, L 57, p. 17).
10      Voir article 2, point 4, du règlement FRR.
11      NGEU est un programme financier temporaire – lancé en réaction à l’impact économique de la pandémie de COVID-19
NGEU –
d’un montant de 750 milliards d’euros pour le financement duquel l’Union a levé des fonds sur les marchés financiers.
Cependant, même si ce programme est présenté comme une réponse d’urgence à la pandémie de COVID‑19, NGEU est, en fait, un plan qui favorise une transformation structurelle des économies des États membres, en mettant particulièrement l’accent sur les transitions écologique et numérique.
Voir van Middelaar, L., « Investment politics: A new capacity to project Union action into the future ? », dans Weber, R., (dir.), The Financial Constitution of European Integration – Follow the Money ?, Hart Publishing, Oxford, 2023, p. 237 à 257 ; voir, notamment, p. 251.
12      La procédure au titre du règlement FRR impose qu’un État membre prépare d’abord un plan national pour la reprise et la résilience (« PRR »), qui réponde aux « défis et priorités par pays » identifiés dans le cadre du Semestre européen et d’autres mécanismes (voir articles 17 et 18 du règlement FRR). Puis, la Commission examine le plan, en coopération étroite avec l’État membre concerné, et soumet le PRR conjointement avec les cibles et jalons proposés à l’approbation du Conseil de l’Union européenne (voir articles 19 et 20 du règlement PRR). La Commission a présenté la proposition relative à la Hongrie le 30 novembre 2022 et le Conseil a approuvé le PRR hongrois, qui comportait 111 jalons et cibles, le 5 décembre 2022. Voir décision d’exécution du Conseil relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience de la Hongrie (ci-après la « décision d’exécution du Conseil relative au PRR de la Hongrie »), disponible à l’adresse internet suivante : https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST154472022-INIT/fr/pdf. Le 7 décembre 2023, le Conseil, suivant la proposition formulée par la Commission, a adopté des modifications de cette décision d’exécution (disponibles à l’adresse suivante : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_15964_2023_INIT) afin d’y inclure une demande de financement supplémentaire au titre du plan REPowerEU, établi entre-temps.
13      Voir super jalons 213 à 216 de l’annexe de la décision d’exécution du Conseil relative au PRR de la Hongrie.
14      Comme je l’expliquerai plus en détail dans la suite des présentes conclusions (voir points 16 à 28), en vertu du RDC, ces exigences sont devenues partie intégrante des décisions d’approbation (voir note en bas de page 31 des présentes conclusions) par lesquelles la Commission a approuvé, le 22 décembre 2022, dix programmes proposés par la Hongrie, tout en suspendant le paiement jusqu’à ce que les conditions favorisantes soient remplies.
15      Voir communiqué de presse de la Commission disponible à l’adresse internet suivante : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_22_7273.
16      Lors de l’audience, la Commission a expliqué que la Hongrie n’avait demandé aucun paiement au titre de la FRR, malgré le fait qu’une demande de paiement soit une condition préalable à tout décaissement au titre de cette facilité.
17      La Commission explique qu’elle ne recourt aux mesures prévues par ce règlement que lorsque celles-ci sont plus efficaces. Voir, à cet égard, Commission européenne – Lignes directrices sur l’application du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union
(2022/C 123/02, p. 12), disponible à l’adresse internet suivante :
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02).
18      Voir
décision d’exécution (UE) 2022/2506 du Conseil, du 15 décembre 2022, relative à des mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie (JO 2012, L 325, p. 94).
19      Voir
proposition de décision d’exécution du Conseil relative à des mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie (COM/2022/485 final), disponible à l’adresse internet suivante : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex:52022PC0485. La première notification de la Commission au titre du règlement relatif à la conditionnalité a été envoyée à la Hongrie le 27 avril 2022, ce qui a constitué le début du processus d’évaluation avec la Hongrie.
20      Voir considérants 11 et 12 de la décision d’exécution 2022/2506 du Conseil.
21      Cette suspension
correspondait à un montant d’environ 6,3 milliards d’euros.
22      Ces programmes sont le programme opérationnel pour l’efficacité environnementale et énergétique Plus, le programme opérationnel pour les transports intégrés Plus et le programme opérationnel pour le développement territorial et l’implantation Plus. Ils sont financés au moyen de fonds couverts par le RDC.
23      Par la même décision, le Conseil a interdit à la Commission de contracter de nouveaux engagements juridiques avec les fiducies (trusts) d’intérêt public et les entités qu’elles détiennent à des fins
de financement de l’Union mis en œuvre en gestion directe ou indirecte. En Hongrie, ces fiducies (trusts) d’intérêt public contrôlent 21 institutions publiques hongroises. Leurs conseils d’administration ont le pouvoir de définir la stratégie, le budget, la politique en matière de ressources humaines, la structure organisationnelle et les institutions, et peuvent sélectionner des dirigeants, tels que ceux occupant des postes de direction académique et administrative de haut niveau.
24      Voir décision de la Commission du 13 décembre 2023 concernant la réévaluation, à l’initiative de la Commission, du respect des conditions prévues à l’article 4 du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 à la suite de la décision d’exécution (UE) 2022/2506 du Conseil, du 15 décembre 2022, relative à la Hongrie [C(2023)8999 final], disponible (en anglais) à l’adresse internet suivante : https://commission.europa.eu/system/files/202312/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf.
25      Il convient de noter que, entre-temps, la Hongrie a notifié à la Commission les modifications auxquelles elle a procédé
s’agissant des fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques
et qu’elle a demandé que la Commission propose au Conseil d’adapter ou de lever les mesures prévues par le règlement relatif à la conditionnalité, mais uniquement en ce qui concerne les fiducies (trusts) d’intérêt public. À la suite de la décision de la Commission considérant comme
insuffisante
les réformes en cause, la Hongrie a introduit, le 26 février 2025, un recours en annulation contre cette décision, actuellement pendant devant le Tribunal dans l’affaire T‑138/25, Hongrie/Commission.
26      Voir articles 21 à 23 du RDC.
27      Au moment de l’adoption de la décision attaquée, c’est le règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 2018, p. 1, ci-après le « règlement financier ») qui s’appliquait.
28      Voir article 15, paragraphe 2, deuxième phrase, du RDC.
29      Il a été fait état d’une telle autoévaluation pour l’ensemble des dix programmes demandés. Voir, par exemple, considérant 5 du « programme opérationnel pour l’efficacité environnementale et énergétique Plus » visant à obtenir, en Hongrie, une aide du Fonds européen de développement régional,
du Fonds de cohésion et du Fonds pour une transition juste dans le cadre de l’objectif Investissement pour l’emploi et la croissance.
30      Ces décisions sont les suivantes : décisions C(2022) 10004 portant approbation du « Programme opérationnel pour l’efficacité environnementale et énergétique Plus » visant à obtenir, en Hongrie, une aide du Fonds européen de développement régional, du Fonds de cohésion et du Fonds pour une transition juste dans le cadre de l’objectif Investissement pour l’emploi et la croissance, C(2022) 10007 portant approbation du « Programme opérationnel pour le renouveau numérique Plus » visant à obtenir, en Hongrie, une aide du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen Plus dans le cadre de l’objectif Investissement pour l’emploi et la croissance, C(2022) 10008 portant approbation du « Programme opérationnel pour le développement territorial et l’implantation Plus » visant à obtenir, en Hongrie, une aide du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen Plus dans le cadre de l’objectif Investissement pour l’emploi et la croissance, C(2022) 10009 portant approbation du « Programme opérationnel pour le développement économique et l’innovation Plus » visant à obtenir, en Hongrie, une aide du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen Plus dans le cadre de l’objectif Investissement pour l’emploi et la croissance, C(2022) 10010 portant approbation du « Programme opérationnel pour le développement des ressources humaines Plus » visant à obtenir, en Hongrie, une aide du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen Plus dans le cadre de l’objectif Investissement pour l’emploi et la croissance, C(2022) 10011 portant approbation du « Programme opérationnel pour le développement intégré des transports Plus » visant à obtenir, en Hongrie, une aide du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion dans le cadre de l’objectif Investissement pour l’emploi et la croissance, C(2022) 10018 portant approbation du « Programme hongrois Pêche Plus (HFP Plus) » visant à obtenir, en Hongrie, une aide du Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture, C(2022) 10019 portant approbation du programme de la Hongrie visant à obtenir une aide du Fonds pour la sécurité intérieure pour la période 2021‑2027, C(2022) 10020 portant approbation du programme de la Hongrie visant à obtenir une aide de l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas pour la période 2021‑2027, et C(2022) 10022 portant approbation du programme de la Hongrie visant à obtenir une aide du Fonds Asile, Migration et Intégration pour la période 2021‑2027 (ci‑après les « décisions d’approbation »).
31      Voir, par exemple, considérant 8 de la décision d’exécution portant approbation du « Programme opérationnel pour l’efficacité environnementale et énergétique Plus ».
32      Voir articles 1er et 2 de chacune des décisions d’approbation.
33      L’article 3, paragraphe 2 est identique pour l’ensemble des dix décisions d’approbation. Soulignement par mes soins.
34      Je reviendrai sur ces exigences particulières, qui n’auraient pas été respectées, lors de l’appréciation de branches spécifiques du premier moyen du Parlement (voir section V, sous-section B, des présentes conclusions).
35      Soulignement par mes soins.
36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény [loi X de 2023 modifiant certaines lois en matière judiciaire en relation avec le plan pour la reprise et la résilience pour la Hongrie, ci-après la « loi sur les réformes judiciaires (loi n° X de 2023) »].
37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. Törvény [loi LXVIII de 1997 sur le lien de service du personnel judiciaire, ci‑après la « loi relative au personnel judiciaire (loi n° LXVIII de 1997) »].
38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. Törvény [loi CLI de 2011 sur la Cour constitutionnelle, ci-après la « loi sur la Cour constitutionnelle (loi CLI de 2011) »].
39      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. Törvény [loi CLXI de 2011 sur l’organisation et l’administration des tribunaux, ci-après la « loi sur l’organisation des tribunaux (loi CLXI de 2011) »].
40      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. Törvény [loi CLXII de 2011 sur le statut et la rémunération des juges, ci-après la « loi relative au statut des juges (loi CLXII de 2011) »].
41      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény [loi XC de 2017 sur la procédure pénale (ci-après la « loi sur la procédure pénale (loi XC de 2017) »].
42      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) (Décret 18/2023 du ministre de la Justice du 7 décembre 2023 portant modification du décret sur la gestion des affaires judiciaires, ci-après le « décret 18/23 »).
43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. Törvény [loi LXXXV modifiant certaines lois nécessaires au renforcement de l’interaction des universités et des instituts de recherche avec l’économie, ainsi que certaines lois relatives à la l’éducation des adultes et à la culture, ci-après la « loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023) »].
44      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. Törvény (loi LXXXVIII de 2023 sur la protection de la souveraineté nationale, ci-après la « loi sur la protection de la souveraineté nationale (loi LXXXVIII de 2023) »].
45      Dans les présentes conclusions, j’utilise l’expression « décision attaquée » pour désigner tant la décision elle-même que la lettre d’évaluation accompagnant cette décision.
46      Ainsi, le 18 juillet 2023, la Hongrie a d’abord informé la Commission de son autoévaluation positive s’agissant du respect de la CFH relative à la Charte en ce qui concerne l’indépendance de la justice.
Dès lors que la Commission n’était pas en mesure de déterminer si les modifications législatives mises en place par la Hongrie répondaient à toutes les conditions spécifiées dans les décisions d’approbation, elle a, le 26 septembre 2023, demandé des éclaircissements à la Hongrie. Le 19 octobre 2023, la Hongrie a répondu et fourni des explications complémentaires. Le 1er novembre 2023, la Commission a adressé
une demande d’éclaircissements supplémentaire à laquelle la Hongrie a répondu par lettres datées des
11, 12 et 13 décembre 2023.
47      Ceux-ci incluent le programme d’aide au titre du Fonds pour la sécurité intérieure, défini dans la décision d’exécution C(2022)10019, le programme d’aide au titre de l’Instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas, défini dans la décision d’exécution C(2022)10020, le Programme opérationnel pour le développement territorial et l’implantation Plus, défini dans la décision d’exécution C(2022)10008, le Programme opérationnel pour le développement intégré des transports Plus, défini dans la décision d’exécution C(2022)10011, le Programme opérationnel pour l’efficacité environnementale et énergétique Plus, défini dans la décision d’exécution C(2022)10004, et le Programme hongrois Pêche Plus, défini dans la décision d’exécution C(2022)10018.
48      Il s’agit du programme visant à obtenir une aide du Fonds Asile, Migration et intégration, défini dans la décision d’exécution C(2022)10022, du Programme opérationnel pour le développement des ressources humaines Plus, défini dans la décision d’exécution C(2022)10010, rectifiée par la décision d’exécution de la Commission C(2023)14083 du 8 mars 2023, du Programme opérationnel pour le renouveau numérique Plus, défini dans la décision d’exécution C(2022)10007, et du Programme opérationnel pour le développement économique et l’innovation Plus, défini dans la décision d’exécution de la Commission C(2022)10009.
49      Voir communiqué de presse de la Commission, La Commission considère que la réforme judiciaire menée par la Hongrie
remédie aux lacunes en matière
d’indépendance de la justice, mais maintient les mesures relevant de la conditionnalité budgétaire, du 13 décembre 2023, disponible à l’adresse suivante :
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/fr/ip_23_6465/IP_23_6465_FR.pdf.
50      Bien que le Parlement ait qualifié les erreurs de la Commission de manifestes, il a expliqué, lors de l’audience, qu’il souhaitait simplement laisser entendre que les erreurs étaient évidentes, plutôt que de suggérer qu’il s’agit du critère que la
Cour devrait utiliser pour contrôler la légalité de la décision.
51      Comme la Cour l’a expliqué dans deux arrêts relatifs à la conditionnalité, les exigences en matière d’État de droit dans le cadre de la conditionnalité budgétaire ne permettent aux institutions de l’Union de procéder à un examen de situations dans les États membres que pour autant que celles-ci sont pertinentes pour la bonne gestion financière du budget de l’Union ou la protection des intérêts financiers de l’Union. Voir arrêts du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil (C‑156/21, EU:C:2022:97, points 144 et 145), ainsi que du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil (C‑157/21, EU:C:2022:98, points 162 et 163).
52      Bien que cette formulation puisse ne pas refléter correctement la substance de tous les moyens invoqués par le Parlement, je conserverai cette terminologie afin de maintenir le lien avec chaque branche de son premier moyen. Cependant, l’argument tiré de l’« évaluation erronée » figurant dans les deuxième, troisième, quatrième et cinquième branches de ce premier moyen doit, en ce qui concerne certains griefs, être interprété non pas comme portant sur l’établissement erroné des faits, mais comme une application incorrecte du droit.
53      Je ne peux qu’observer que la présente affaire a révélé que de nombreuses étapes liées à l’utilisation des fonds de l’Union et à la mise en œuvre de différentes formes de conditionnalité à cet égard ne sont pas suffisamment transparentes. Ce manque de transparence va à l’encontre du principe de démocratie, dès lors qu’il rend difficile pour les citoyens de l’Union de comprendre comment et pourquoi de nombreuses décisions budgétaires sont prises.
54      Voir, notamment, article 3 de la décision d’exécution de la Commission C(2022) 10004 portant approbation du Programme opérationnel pour l’efficacité environnementale et énergétique Plus.
55      Voir considérant 9 des décisions d’approbation.
56      Modifiant le sous-titre 63 de loi sur l’organisation des tribunaux (loi CLXI de 2011).
57      Voir considérants 10 et 11 des décisions d’approbation.
58      En particulier, les candidats à ce poste doivent posséder au moins cinq ans d’expérience en tant que juge, le président ne peut être réélu et le CNM donne un avis contraignant sur l’aptitude du candidat à ce poste.
59      En particulier, les numéros d’affaire doivent être attribués sans intervention humaine, les affaires devraient être attribuées aux chambres selon des critères préétablis et objectifs, la formation de jugement doit être composée selon un algorithme prescrit à l’avance, les parties à la procédure devraient être en mesure de vérifier, sur la base du dossier de l’affaire, si les règles relatives à l’attribution des affaires ont été dûment appliquées, et le bureau de la Kúria (Cour suprême) et le Kollegium (sections de juges) devraient être en mesure de donner un avis contraignant sur le système d’attribution des affaires.
60      Comme le souligne le rapport 2023 de la Commission sur l’État de droit – chapitre par pays consacré à la situation de l’État de droit en Hongrie (ci-après le « rapport 2023 sur l’État de droit »), p. 7, « une minorité de blocage au Parlement peut empêcher l’élection d’un nouveau président, maintenant ainsi en fonction le président en exercice pendant une période indéterminée ».
61      Modifiant l’article 10, paragraphe 4, sous c) de la loi relative à l’organisation des tribunaux (loi CLXI de 2011).
62      La disposition VI.4 du régime d’attribution des affaires prévoit que le chef du service administratif peut, par ordonnance spéciale, attribuer les affaires en matière de contentieux électoral aux chambres à trois juges VIII, IX, X et XI si plus de 15 affaires de ce type sont introduites devant la Kúria (Cour suprême) sur une période de trois jours calendaires. Ces quatre chambres sont de nouvelles chambres, spécialement créées pour le seul contentieux électoral, et
elles ne fonctionnent pas en dehors de cela, de sorte qu’elles sont appelées
« chambres fantômes ». Sans ces modifications, le contentieux électoral serait tranché par les chambres à trois juges existantes.
63      Voir Commission, rapport 2023 sur l’État de droit, chapitre par pays consacré à la situation de l’État de droit en Hongrie, 2023, p. 6.
64      Modifiant l’article 114, paragraphe 1, de la loi
sur l’organisation et
des tribunaux (loi CLXI de 2011).
65      Voir arrêts du 5 novembre 2019, Commission/Pologne (Indépendance des juridictions de droit commun) (C‑192/18, EU:C:2019:924, point 115), et du 7 mai 2024, NADA e.a. (C‑115/22, EU:C:2024:384, points 43 et 44).
66      Modifiant l’article 10, paragraphe 4, de la loi CLXI de 2011 relative à l’organisation et à l’administration des tribunaux. Cette disposition prévoit que « les numéros attribués aux affaires reçues par voie électronique sont attribués au moyen d’un processus automatisé, sans intervention humaine ».
67      Dans sa lettre à la Commission du 11 décembre 2023, la Hongrie a précisé que, à la suite d’une suggestion formulée par la Commission lors de réunions bilatérales tenues le 2 novembre 2023, elle s’engageait à fournir à la Commission un rapport d’audit indépendant pour le 30 juin 2024.
68      L’article 63, paragraphe 1, de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023)
dispose qu’« une
juridiction peut, d’office ou à la demande d’une partie, saisir la Cour de justice d’une demande de décision préjudicielle [...] conformément aux règles des traités sur lesquels l’Union européenne est fondée, lorsqu’elle
l’estime nécessaire en ce qui concerne tout acte juridique ou législation de l’Union européenne applicable à la procédure pénale ».
69      L’article 64 de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023)
dispose qu’« aucune ordonnance rendue au titre de l’article 490 n’est susceptible de recours ».
70      Voir arrêt du 23 novembre 2021, IS (Illégalité de l’ordonnance de renvoi) (C‑564/19, EU:C:2021:949).
71      L’exposé des motifs de l’article 63 de la loi sur les réformes judiciaires (loi X de 2023) énonce qu’« [...] une décision de renvoi préjudiciel à la Cour de justice ne peut faire l’objet d’aucune décision tendant à en contrôler la légalité » et « que le droit des juges hongrois de saisir la Cour [...] de questions préjudicielles en vertu des traités de l’Union européenne n’est pas limité par des instruments nationaux ».
72      Cette loi a été adoptée le 12 décembre 2023 lors de la même session de l’Országgyűlés (Assemblée nationale)
que celle au cours de laquelle l’article 35 de la loi modificative des lois concernant les universités (loi LXXXV de 2023)
a été adopté.
73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (Office pour la protection de la souveraineté nationale).
74      Il convient également de prendre en considération le fait que la Commission a saisi la Cour d’une procédure en manquement à propos de la loi sur la souveraineté. Voir affaire pendante C‑829/24, Commission/Hongrie. Voir également conclusions de l’avocate générale Kokott dans cette affaire, lues le même jour que les présentes conclusions.
75      De telles consultations étaient néanmoins requises en vertu de quatre jalons formulés de manière identique dans le cadre du règlement FRR.
76      La Commission a invoqué les arrêts du 29 septembre 2011, Elf Aquitaine/Commission (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, points 146 à 148 et jurisprudence citée), ainsi que du 11 juillet 2013, Ziegler/Commission (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, points 114 et 115).
77      La Commission a invoqué les arrêts du 11 décembre 1980, Acciaierie e Ferriere Lucchini/Commission (1252/79, EU:C:1980:288, point 14), du 14 janvier 1981, Allemagne/Commission (819/79, EU:C:1981:2, points 19 à 21), du 14 novembre 1989, Italie/Commission (14/88, EU:C:1989:421, point 11), du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, point 63), du 22 mars 2001, France/Commission (C‑17/99, EU:C:2001:178, point 35), du 10 septembre 2015, Fliesen-Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, points 75 et 76),
et du 27 septembre 2012, Applied Microengineering/Commission (T‑387/09, EU:T:2012:501, point 67).
78      Voir, parmi une jurisprudence abondante, arrêt du 11 juillet 2013, Ziegler/Commission (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, point 115 et jurisprudence citée), ou
du 23 janvier 2025, Neos/Ryanair et Commission (C‑490/23 P, EU:C:2025:32, point 34 et jurisprudence citée) (soulignement par mes soins).
79      Voir arrêt du 8 décembre 2020, Hongrie/Parlement et Conseil (C‑620/18, EU:C:2020:1001, point 82 et jurisprudence citée).
80      Voir Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J. T., EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023, points 7.191 à 7.194.