62024CJ0316_RES
Affaire C‑316/24 P
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
contre
Commission européenne
Arrêt de la Cour (quatrième chambre) du 18 décembre 2025
« Pourvoi – Agriculture – Produits phytopharmaceutiques – Article 4 – Règlement (CE) no 1107/2009 – Règlement d’exécution (UE) 2021/2049 – Renouvellement de l’approbation de la substance active “cyperméthrine” – Demande de réexamen interne – Règlement (CE) no 1367/2006 – Article 10, paragraphe 1 – Décision de rejet de la demande – Évaluation et gestion des risques – Identification de domaines critiques de préoccupation – Conditions réalistes d’utilisation – Principe de précaution »
Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Acte administratif ayant pour objet le renouvellement de l’approbation d’une substance active – Objet du réexamen – Réévaluation de l’approbation
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 10, § 1)
(voir point 80)
Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Précision des motifs du réexamen – Nécessité d’indiquer les éléments susceptibles de susciter des doutes quant au bien-fondé de l’acte en cause
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 10, § 1)
(voir point 82)
Agriculture – Rapprochement des législations – Mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques – Règlement no 1107/2009 – Approbation d’une substance active – Évaluation des risques – Critères – Prise en compte tant du projet de rapport d’évaluation de renouvellement de l’État membre rapporteur que des conclusions de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) – Obligation pour la Commission de suivre en tous points ces documents – Absence – Possibilité de s’écarter d’une évaluation des risques identifiant un domaine critique de préoccupation – Conditions
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1107/2009, art. 4, § 2 et 3, 11, § 1 et 2, 12, § 2, 13, § 1, 14, § 1, et annexe II, points 2 et 3)
(voir points 87-94, 102)
Pourvoi – Moyens – Insuffisance de motivation – Portée de l’obligation de motivation – Obligation pour le Tribunal de faire apparaître de façon claire et non équivoque son raisonnement – Violation – Annulation de l’arrêt attaqué
[Art. 256, § 1, 2d al., TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 36 et 53, 1er al. ; règlement de procédure du Tribunal, art. 117, m)]
(voir points 98, 107, 114, 120, 123, 200, 317, 318)
Agriculture – Rapprochement des législations – Mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques – Règlement no 1107/2009 – Approbation d’une substance active – Évaluation des risques – Critères – Examen d’une ou de plusieurs utilisations représentatives d’au moins un produit phytopharmaceutique contenant cette substance active – Portée – Identification par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) de domaines critiques de préoccupation – Approbation subordonnée à des conditions ou des restrictions – Obligation pour la Commission de démontrer l’efficacité des mesures d’atténuation
[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1107/2009, 4, § 2 et 3, 6, 14, § 1, 20, § 1, a), et 24]
(voir points 170-172, 178, 179, 319)
Agriculture – Rapprochement des législations – Mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques – Règlement no 1107/2009 – Approbation d’une substance active – Évaluation des risques – Critères – Obligation pour l’autorité compétente de prendre en compte les effets indésirables des perturbateurs endocriniens d’une substance active présente dans le produit – Prise en compte des connaissances scientifiques ou techniques pertinentes et fiables disponibles au moment de l’examen – Respect du principe de précaution
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1107/2009, art. 4, § 1, 2d al., et 3, et 7, § 1, et annexe II, point 3.6.5)
(voir points 204-207)
Agriculture – Rapprochement des législations – Mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques – Règlement no 1107/2009 – Approbation d’une substance active – Demande d’approbation – Substance active composée d’un mélange d’isomères – Obligation d’indiquer le ratio ou la plage de ratios des teneurs en isomères et l’activité biologique relative de chaque isomère – Qualification de ces informations comme des informations confirmatives supplémentaires – Inadmissibilité
[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1107/2009, art. 6, f) ; règlement de la Commission no 283/2013, annexe, partie A, point 1.9, 4e al.]
(voir points 231, 237)
Agriculture – Rapprochement des législations – Mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques – Règlement no 1107/2009 – Approbation d’une substance active – Évaluation des risques – Critères – Examen d’une ou de plusieurs utilisations représentatives d’au moins un produit phytopharmaceutique contenant cette substance active – Présence sur le marché d’un produit phytopharmaceutique contenant ladite substance – Absence d’incidence
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1107/2009, art. 4, § 1, 2, 3 et 5, 14, § 1, et 29, § 1)
(voir points 279-285, 295-298)
Agriculture – Rapprochement des législations – Mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques – Règlement no 1107/2009 – Approbation d’une substance active – Évaluation des risques – Critères – Examen d’une ou de plusieurs utilisations représentatives d’au moins un produit phytopharmaceutique contenant cette substance active – Prise en compte des effets résultant de l’interaction entre ladite substance active et les autres composants du produit
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1107/2009, art. 4, § 1, 2, 3 et 5, 13, 14, § 1, et 29, § 1)
(voir point 301)
Agriculture – Rapprochement des législations – Mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques – Règlement no 1107/2009 – Autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques – Conditions – Absence d’effet nocif immédiat ou différé sur la santé humaine – Dispense en matière de présentation de tests de toxicité à long terme des produits – Absence
[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1107/2009, art. 4, § 3, b), et 29, § 1, e), et 2]
(voir point 302)
Résumé
Par son arrêt, la Cour annule partiellement l’arrêt du Tribunal dans l’affaire PAN Europe/Commission, par lequel celui-ci a rejeté le recours tendant à l’annulation de la décision de la Commission (
1
)européenne du 23 juin 2022 ayant rejeté la demande de réexamen interne du règlement d’exécution 2021/2049 (
2
) renouvelant l’approbation de la substance active « cyperméthrine ». Constatant que le litige est en état d’être jugé, la Cour statue sur celui-ci et annule partiellement la décision de la Commission.
La cyperméthrine est un insecticide utilisé au sein de l’Union européenne, dont l’incorporation dans des produits phytopharmaceutiques a été autorisée en 2005.
Dans le cadre de la procédure de renouvellement de l’approbation de la cyperméthrine, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a identifié, dans ses conclusions de 2018, quatre domaines critiques de préoccupation concernant cette substance active. Ensuite, en septembre 2019, elle a adopté, à la demande de la Commission, une déclaration sur les mesures de réduction des risques pour la cyperméthrine.
Après cette évaluation des risques, la Commission a adopté, le 24 novembre 2021, le règlement d’exécution 2021/2049 qui renouvelle l’approbation de la cyperméthrine, assorti d’une série de dispositions spécifiques.
En janvier 2022, la requérante, l’organisation environnementale Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), a adressé à la Commission une demande de réexamen interne (
3
) du règlement d’exécution 2021/2049. Elle invoquait une violation du principe de précaution et de l’obligation pour l’Union d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement. La Commission a rejeté cette demande.
Le recours de PAN Europe contre la décision litigieuse ayant été rejeté par le Tribunal, cette dernière a formé un pourvoi contre l’arrêt du Tribunal.
Appréciation de la Cour
En premier lieu, la Cour estime que le Tribunal a violé l’obligation de motivation, a dénaturé les éléments de preuve et a commis une erreur de droit entachant son appréciation du domaine critique de préoccupation concernant l’absence d’information sur la représentativité des lots utilisés et de celui relatif au risque élevé pour les arthropodes non ciblés.
À titre liminaire, la Cour observe que, lorsque la Commission est appelée à se prononcer sur une demande de renouvellement de l’approbation d’une substance active, il lui incombe de procéder à une évaluation des risques en tenant compte tant du projet de rapport d’évaluation de renouvellement (ci-après le « RER ») établi par l’État membre rapporteur (ci-après l’« EMR ») que des conclusions adoptées par l’EFSA. En cas de divergences entre les évaluations menées par l’EMR et par l’EFSA, il appartient à la Commission, qui dispose d’une large marge d’appréciation, de procéder à des appréciations scientifiques et techniques complexes. Dès lors, le contrôle du juge de l’Union doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure, de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir ou de l’absence de violation de l’obligation de motivation.
Dans l’exercice de ce contrôle, il appartient au Tribunal de motiver sa décision en faisant apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement suivi, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la décision prise et à la Cour d’exercer son contrôle juridictionnel.
Or, en l’occurrence, la Cour constate, premièrement, que le Tribunal n’a pas suffisamment motivé le rejet de l’argumentation de la requérante visant à remettre en cause l’analyse de la Commission relative au domaine critique de la préoccupation identifiée par l’EFSA concernant l’absence d’information sur la composition des lots de pesticides utilisés dans les études écotoxicologiques soumises par les demandeurs de l’approbation.
La Cour relève, d’une part, que, en se fondant sur le fait que l’EMR avait confirmé que plusieurs contrôles d’équivalence réalisés dans le cadre du projet de RER avaient permis de constater l’équivalence entre le matériel technique utilisé lors de la première approbation et celui utilisé lors de la procédure de renouvellement, et que le manque de données pouvait être comblé soit au niveau zonal ou national, soit à l’occasion du prochain renouvellement, le Tribunal n’a pas exposé les raisons pour lesquelles il y avait lieu de faire primer la position de l’EMR sur celle de l’EFSA, ni identifié des mesures d’atténuation des risques qui auraient permis à la Commission de s’écarter d’une évaluation des risques identifiant un domaine critique de préoccupation.
D’autre part, la Cour estime que l’appréciation du Tribunal relative au manque de données concernant les impuretés du matériau et leur potentielle génotoxicité est entachée d’insuffisances de motivation et d’une dénaturation d’éléments de preuve.
À cet égard, la Cour souligne tout d’abord qu’il appartenait au Tribunal de vérifier que la Commission s’était acquittée de son obligation d’examiner avec soin et impartialité les éléments du cas d’espèce et que le dossier lui permettait d’étayer son affirmation selon laquelle l’EFSA avait « confirmé » que, à l’exception de l’hexane, aucune impureté ne serait considérée comme pertinente du point de vue toxicologique, en s’appuyant tout au moins sur une étude ou sur un document précis établi par l’EFSA, susceptible de contrôle juridictionnel.
Dans ces conditions, le Tribunal ne pouvait se contenter de faire sienne l’appréciation de la Commission, contenue dans la décision litigieuse, selon laquelle l’augmentation du niveau de pureté minimale de la substance active d’après la nouvelle spécification retenue impliquerait des niveaux d’impuretés plus faibles par rapport à la situation prévalant au moment de la première approbation de la substance active.
Enfin, en s’étant fondé sur la circonstance que, dans les conclusions de l’EFSA, la génotoxicité de la cyperméthrine avait été considérée comme étant peu probable, le Tribunal n’a pas répondu à suffisance de droit à l’argumentation de la requérante qui portait sur le potentiel génotoxique des impuretés.
La Cour déduit de l’ensemble de ces considérations que l’appréciation, par le Tribunal, du caractère proportionné des mesures d’atténuation des risques adoptées par la Commission est dépourvue de fondement.
Deuxièmement, s’agissant du domaine critique de préoccupation relatif au risque élevé pour les arthropodes non ciblés, la Cour relève qu’une substance active ne peut être approuvée ou voir son approbation renouvelée que s’il est établi qu’au moins une utilisation représentative d’un produit phytopharmaceutique (ci-après le « PPP ») contenant cette substance n’a pas d’effet nocif sur la santé humaine ou animale et n’a pas d’effet inacceptable sur l’environnement, dans des conditions réalistes d’utilisation. Il en va de même lorsque le renouvellement de l’approbation de la substance active est subordonné à des conditions ou des restrictions, ou encore lorsque la substitution de cette substance active est envisagée, comme en l’espèce.
Cependant, il ne ressort pas de l’arrêt attaqué que le Tribunal ait vérifié que, aux fins du renouvellement de l’approbation de la cyperméthrine, la Commission s’était effectivement assurée qu’une telle utilisation sûre avait été démontrée, dans des conditions réalistes d’utilisation, de manière à atteindre le niveau d’atténuation des risques requis pour les arthropodes non ciblés.
En outre, le Tribunal a suivi la position de la Commission selon laquelle la vérification du caractère réaliste et praticable des mesures d’atténuation des risques qu’elle a retenues incombe en dernier ressort aux États membres lors de l’autorisation des PPP contenant la cyperméthrine. Or, il incombe à la Commission de vérifier, lorsque, dans le cadre de la gestion des risques, il est allégué qu’une utilisation « sûre » d’un PPP contenant la substance active en cause a été identifiée comme permettant d’atteindre le niveau envisagé d’atténuation des risques, que cette utilisation satisfait, de manière réaliste, aux critères énoncés à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement no 1107/2009.
Partant, la Cour considère que le Tribunal a entaché son arrêt d’une erreur de droit en ayant erronément rejeté l’argumentation de la requérante visant à remettre en cause la constatation de la Commission selon laquelle une utilisation « sûre » avait été identifiée au sein du comité permanent.
En deuxième lieu, la Cour juge que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que la deuxième demande d’informations confirmatives sur la toxicité des isomères ne présentait pas de caractère abusif.
En déclarant irrecevable l’argument de la requérante tiré de ce que cette deuxième demande méconnaissait l’exigence énoncée au point 1.9, quatrième alinéa, de la partie A de l’annexe du règlement no 283/2013 (
4
), au motif qu’il n’a été présenté qu’au stade de la réplique, alors que la requérante l’avait expressément fait valoir dans sa demande de réexamen interne et sa requête en annulation, le Tribunal a dénaturé l’argumentation de la requérante.
La Cour relève que cette dénaturation n’est pas suffisante, à elle seule, pour entraîner l’annulation de l’arrêt attaqué, dès lors que le Tribunal a, en tout état de cause, examiné au fond cet argument et l’a rejeté au motif que les isomères avaient bien été pris en compte, mais que l’EFSA avait estimé nécessaire de disposer d’informations plus précises et avait constaté une lacune dans les données.
Néanmoins, la motivation que le Tribunal a retenue ne permet pas de comprendre en quoi elle répondait effectivement à l’argument de la requérante.
En effet, dans la mesure où la cyperméthrine est un mélange de huit isomères, les dossiers déposés par les demandeurs du renouvellement de son approbation devaient comporter les informations prévues au point 1.9, quatrième alinéa, de la partie A de l’annexe du règlement no 283/2013, à savoir le ratio ou la plage de ratios des teneurs en isomères ainsi que l’activité biologique relative de chaque isomère.
En l’occurrence, il n’était pas établi que ces données figuraient dans les dossiers soumis par les demandeurs du renouvellement de l’approbation de la cyperméthrine. Dès lors, le Tribunal a erronément jugé que la Commission était fondée à considérer ces informations comme de simples « informations confirmatives supplémentaires », au sens de l’article 6, sous f), du règlement no 1107/2009.
En troisième lieu, la Cour estime que le Tribunal a considéré à tort que la requérante n’avait pas fait naître de « doutes plausibles » sur la légalité de la décision litigieuse en raison de l’absence d’évaluation de la toxicité à long terme de l’utilisation représentative soumise par le demandeur du renouvellement de l’approbation de la cyperméthrine.
Tout d’abord, la Cour relève que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1107/2009 n’avait pas pour objet d’étendre aux PPP, dans une ou plusieurs utilisations représentatives, les exigences fixées aux paragraphes 1 à 3 de l’article 4 dudit règlement. Elle estime, toutefois, qu’une telle violation n’est pas de nature à entraîner l’annulation de cet arrêt. En effet, dans le cas d’espèce, c’est à bon droit que le Tribunal a jugé que la Commission ne saurait approuver ou renouveler l’approbation d’une substance active lorsque le seul PPP testé la contenant présente une toxicité à long terme.]
La Cour note ensuite que les appréciations du Tribunal reposent sur la présomption selon laquelle la toxicité à long terme aurait été évaluée. Or, afin d’assurer le respect du principe de précaution, l’innocuité d’un PPP ne saurait être présumée.
Dans ces conditions, la Cour estime que le Tribunal ne pouvait, sans entacher son arrêt d’une erreur de droit, considérer que la Commission pouvait déduire de l’absence d’examen par l’EMR et l’EFSA de la toxicité à long terme d’un PPP, dans une ou plusieurs de ses utilisations représentatives, que celui-ci ne présentait aucun élément problématique. Au contraire, il lui appartenait de s’assurer que, dans le cadre de la procédure de renouvellement de l’approbation de la cyperméthrine, la Commission avait vérifié qu’il était effectivement « établi » qu’au moins l’une des utilisations représentatives du PPP contenant cette substance active ne présentait pas de toxicité à long terme. La Cour précise, à cet égard, que le fait que les PPP soient déjà présents sur le marché est sans incidence sur l’obligation qui incombe à la Commission en vertu de l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1107/2009.
En outre, il ne ressort d’aucun élément du dossier que le Tribunal, tout en veillant à préserver le caractère confidentiel du volume 4 du dossier d’évaluation préparé par l’EMR, ait demandé à y accéder afin de vérifier, avec la rigueur requise, la réalité des affirmations de la Commission selon lesquelles la toxicité à long terme d’au moins une utilisation représentative aurait fait l’objet d’une évaluation.
Enfin, le motif que le Tribunal a retenu, tiré de ce que les fiches de données de sécurité ont été établies, en application du règlement REACH (
5
) et du règlement no 1272/2008 (
6
) pour chaque composant de l’utilisation représentative d’un PPP contenant la substance active concernée, ne répond pas à l’argument de la requérante selon lequel l’évaluation isolée de chacun des composants ne permettait pas d’apprécier la toxicité globale résultant de leur interaction. En effet, afin d’assurer le respect des critères prévus à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1107/2009, les effets résultant de l’interaction entre la substance active concernée et les autres composants du produit doivent être pris en considération. Par ailleurs, l’évaluation de la toxicité à long terme requiert la réalisation d’essais spécifiques qui permettent d’exclure le risque d’une telle toxicité.
Au regard de ce qui précède, la Cour annule l’arrêt du Tribunal en ce qu’il a rejeté l’argumentation de la requérante tirée, respectivement :
–
de l’absence d’information quant à la représentativité des lots de pesticides utilisés,
–
du caractère irréaliste des mesures d’atténuation des risques pour les arthropodes non ciblés dans les zones hors champ,
–
du caractère abusif de la deuxième demande d’informations confirmatives sur la toxicité des isomères, et
–
de l’absence d’examen de la toxicité à long terme de l’utilisation représentative du produit phytopharmaceutique contenant la cyperméthrine soumise par les demandeurs de renouvellement de l’approbation de cette substance active.
Constatant que le litige est en état d’être jugé, la Cour statue sur celui-ci et annule la décision de la Commission du 23 juin 2022 en ce qu’elle :
–
conclut que la représentativité des lots de pesticides utilisés pour l’évaluation de la cyperméthrine a été démontrée,
–
justifie le renouvellement de l’approbation de la cyperméthrine sur la base d’une mesure d’atténuation des risques pour les arthropodes non ciblés dans les zones hors champ dont le caractère réaliste n’a pas été démontré,
–
considère que la deuxième demande d’informations confirmatives supplémentaires que la Commission a adressée aux demandeurs du renouvellement de l’approbation de la cyperméthrine ne présente pas de caractère abusif, et
–
conclut à l’absence de toxicité à long terme de l’utilisation représentative du produit phytopharmaceutique contenant la cyperméthrine soumise par les demandeurs du renouvellement de l’approbation de cette substance active.
(
1
)	Arrêt du 21 février 2024, PAN Europe/Commission (T‑536/22, EU:T:2024:98, ci-après l’« arrêt attaqué »).
(
2
)	Règlement d’exécution (UE) 2021/2049 de la Commission, du 24 novembre 2021, renouvelant l’approbation de la substance active « cyperméthrine » comme substance dont la substitution est envisagée, conformément au règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, et modifiant l’annexe du règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission (JO 2021, L 420, p. 6).
(
3
)	Sur le fondement de l’article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), tel que modifié par le règlement (UE) 2021/1767 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2021 (JO 2021, L 356, p. 1).
(
4
)	Règlement (UE) no 283/2013 de la Commission, du 1er mars 2013, établissant les exigences en matière de données applicables aux substances actives, conformément au règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO 2013, L 93, p. 1).
(
5
)	Règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO 2006, L 396, p. 1).
(
6
)	Règlement (CE) no 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges, modifiant et abrogeant les directives 67/548/CEE et 1999/45/CE et modifiant le règlement (CE) no 1967/2006 (JO 2008, L 353, p. 1).