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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Introduction
1. La requérante, la société William Cook (ci-après "Cook"), principale entreprise européenne dans le secteur des fonderies, conteste la décision de la Commission de "ne pas soulever d' objections" en ce qui concerne une série d' aides accordées par les autorités espagnoles à la société Piezas y Rodajes SA (ci-après "Pyrsa").
2. A l' appui de son recours en annulation, Cook fait valoir trois moyens: en premier lieu, la Commission aurait commis une erreur manifeste d' appréciation des éléments de fait sur lesquels la décision est fondée; en second lieu, la Commission aurait violé les droits de la défense, en ne permettant pas à Cook d' exprimer son point de vue avant que la mesure ne soit adoptée; en troisième lieu, enfin, la Commission aurait violé les dispositions du traité qui régissent la procédure de contrôle des aides d' État, dans la mesure où, en l' espèce, elle a déclaré les aides compatibles au terme de la seule procédure d' examen préliminaire, c' est-à-dire sans ouvrir la procédure plus complexe prévue à l' article 93, paragraphe 2, du traité.
3. Avant d' aborder l' examen de la cause, il nous paraît utile d' indiquer brièvement les principales conclusions de l' analyse qui sera développée:
- d' une manière générale, étant donné que la décision "de ne pas soulever d' objections" est un acte par lequel la Commission constate la compatibilité d' une aide sur la base d' un examen préliminaire, c' est-à-dire sans engager la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, du traité, il y a lieu de préciser que la Commission ne peut adopter une telle décision que pour autant que la compatibilité de l' aide dont il s' agit apparaît comme manifeste prima facie, en rendant ainsi superflue la réalisation d' autres enquêtes plus approfondies;
- du point du vue de la recevabilité, une décision "de ne pas soulever d' objections" est susceptible de faire l' objet d' un recours, introduit, en application de l' article 173 du traité, par tout concurrent effectif de l' entreprise bénéficiaire des aides, que le concurrent ait (à l' instar de Cook) ou non déposé une plainte, ou présenté des observations, devant la Commission avant l' adoption de la décision en question;
- sur le fond, il convient de considérer que, dans le cas de l' espèce, la Commission ne pouvait pas constater la compatibilité de l' aide sur la simple base d' un examen préliminaire, puisque: i) elle ne disposait pas, comme elle le reconnaît elle-même, des éléments nécessaires pour apprécier un aspect essentiel des aides litigieuses, à savoir les répercussions sectorielles de ces aides sur le marché concerné; ii) les éléments dont la Commission disposait indiquaient plutôt que les aides litigieuses, en ce qu' elle tendaient à augmenter la capacité de production, étaient incompatibles avec la situation de prétendue surcapacité du marché concerné; dans ces conditions, la Commission, plutôt que de statuer à titre préliminaire, aurait dû ouvrir la procédure visée à l' article 93, paragraphe 2;
- en outre, pour les mêmes raisons qui viennent d' être énoncées, et compte tenu de l' ensemble des éléments résultant du dossier en ce qui concerne la situation de surcapacité du marché concerné, l' appréciation de la Commission, selon laquelle les aides litigieuses seraient compatibles avec le marché commun, semble entachée, quant à son résultat, d' une erreur manifeste d' appréciation.
4. Cela dit, il nous paraît utile de donner, in limine, quelques précisions au sujet du cadre procédural dans lequel vient s' inscrire une décision "de ne pas soulever d' objections" à l' égard d' une aide déterminée. Ces précisions permettent en effet d' éclaircir certains points d' ordre général qui seront ensuite évoqués lors de l' examen des différentes questions de recevabilité et de fond soulevées par le présent recours.
La procédure de contrôle des aides
5. Comme on le sait, la décision "de ne pas soulever d' objections" à l' égard d' un projet d' aide est un acte par lequel la Commission, en constatant la compatibilité de l' aide, décide aussi qu' il n' est pas nécessaire d' ouvrir la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, afin d' apprécier cette compatibilité.
En d' autres termes, cette décision est caractérisée par un aspect procédural, en ce sens que, au moyen de cet acte, la Commission statue sur la compatibilité à un stade préliminaire, en renonçant à procéder à une enquête plus approfondie portant sur la nature et les effets de la mesure qui lui a été notifiée.
6. La faculté reconnue à la Commission d' adopter, dans certaines conditions, une décision de ce type est due à la circonstance que, conformément au traité, le contrôle des aides d' État peut s' articuler en deux phases.
a) La procédure préliminaire
7. La première phase, prévue à l' article 93, paragraphe 3, consiste en un examen à caractère préliminaire du projet notifié. Cette première phase a pour but de permettre à la Commission de se former une "première opinion" (arrêt Lorenz) (1), afin de distinguer, rapidement et à l' issue d' un contrôle simplifié, les mesures qui dès la notification paraissent clairement compatibles (ou qui, manifestement, n' ont même pas la nature d' aide) des mesures qui, au contraire, soulèvent à tout le moins des doutes quant à leur compatibilité et qui exigent par conséquent une enquête ultérieure.
8. Conformément à sa finalité - qui est précisément de permettre un contrôle souple, prima facie, de la compatibilité - la procédure préliminaire présente trois caractéristiques. Elle est opaque. La participation de tiers n' est pas prévue. Elle devrait être - en principe - de courte durée.
9. Elle est opaque, puisqu' il n' existe aucune forme de publicité qui informe les tiers des projets notifiés. Dans l' arrêt Heineken (2), la Cour a précisé que l' article 93, paragraphe 3, "n' exige pas que la notification à la Commission, par un État membre, de projets tendant à instituer ou à modifier des aides soit immédiatement portée à la connaissance de tout intéressé, une telle obligation incombant à la seule Commission lorsque celle-ci ouvre la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2". Les tiers peuvent donc ignorer complètement qu' une aide déterminée a été notifiée et que la Commission a commencé à l' examiner.
La décision clôturant la procédure préliminaire est en revanche publiée. En effet, tant les décisions d' ouverture de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, que (depuis juillet 1990) les décisions "de ne pas soulever d' objections" (ces dernières ne sont toutefois publiées qu' en extrait sommaire et souvent en retard par rapport à la date d' adoption) font l' objet d' une publication au Journal officiel (série C).
10. L' absence de participation des tiers est liée à l' opacité de cette phase. Étant donné que la Commission n' est nullement tenue "de mettre en demeure les intéressés de présenter leurs observations" (arrêt Allemagne/Commission, 84/82) (3), il est clair que l' examen préliminaire est en règle générale effectué par la seule Commission sur la base de la notification et des éventuels contacts qui ont eu lieu avec l' administration de l' État qui accorde l' aide. Naturellement, les tiers qui ont eu néanmoins connaissance de l' aide ont toujours la faculté d' exprimer leur point de vue et, le cas échéant - comme en l' espèce -, de solliciter auprès de la Commission l' ouverture de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2. Il ne s' agit cependant que d' une simple éventualité.
11. Enfin, et conformément aux caractéristiques qui viennent d' être indiquées, la procédure préliminaire est conçue comme étant de courte durée. Il résulte de l' article 93, paragraphe 3, que la Commission, lorsque cela s' avère nécessaire, doit engager "sans délai" la phase procédurale suivante.
La Cour a en outre indiqué (arrêt Lorenz, précité) que si la Commission doit pouvoir disposer d' un délai de réflexion et d' investigation suffisant, elle doit, cependant, "faire diligence et tenir compte de l' intérêt des États membres à être fixés rapidement" en la matière; cela implique que la Commission doit prendre position dans un "délai raisonnable." Sur la base de ces considérations, et par analogie aux articles 173 et 175 du traité, la Cour est parvenue à la conclusion que la Commission doit respecter un délai de deux mois (4).
Certes, dans la pratique, la procédure préliminaire tend à être prolongée pendant des mois (il n' est pas rare que l' examen préliminaire dure plus d' un an). Cela est dû au fait que le délai de deux mois ne commence à courir que lorsque la Commission a obtenu de l' État qui accorde l' aide une notification complète, comprenant par conséquent tous les éléments nécessaires pour une appréciation prima facie du projet. Mais, en réalité, la fréquente "dilatation" dans le temps de la phase préliminaire, en ce qu' elle se traduit par de nombreux contacts, voire de véritables négociations, entre la Commission et l' État concerné, semble incompatible avec le traité dans la mesure où cela équivaut à transférer de facto dans la sphère de la phase préliminaire - qui, ainsi qu' il a été exposé, ne devrait se limiter qu' à une "première opinion" - des examens et appréciations qui devraient au contraire avoir lieu dans le cadre, et avec les garanties, de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2.
b) La procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2
12. Si la procédure préliminaire sert à effectuer un "screening" rapide et souple des mesures qui sont clairement compatibles avec le marché commun, la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, est destinée à la réalisation d' un examen approfondi de la nature et de l' impact de la mesure projetée.
13. La phase visée à l' article 93, paragraphe 2, prend comme point de départ la communication, publiée au Journal officiel, qui met les tiers intéressés en demeure de présenter leurs observations.
14. Cette phase répond à une double finalité. D' une part, elle permet aux tiers (États membres et entreprises) d' exprimer utilement leur point de vue sur des mesures qui affectent leurs intérêts légitimes. D' autre part, elle permet à la Commission - qui dans le domaine des aides d' État ne dispose pas d' un pouvoir d' enquête - de recueillir tous les éléments, de fait et de droit, indispensables pour évaluer la compatibilité de l' aide.
Il s' agit donc d' une procédure qui satisfait à deux exigences de principe, puisque, d' une part, elle garantit les droits de la défense et, d' autre part, elle fait en sorte que la Commission exerce son pouvoir d' appréciation ex informata coscientia et, partant, avec soin et impartialité.
15. Ces observations trouvent une confirmation précise dans la jurisprudence de la Cour: dans l' arrêt Commission/Allemagne (70/72) (5), où il est dit que la "communication vise exclusivement à obtenir, de la part des intéressés, toutes informations destinées à éclairer la Commission dans son action future"; dans l' arrêt Intermills (6), dans lequel la Cour a souligné notamment que le seul objet de la disposition prévue à l' article 93, paragraphe 2, "est d' obliger la Commission à faire en sorte que toutes les personnes potentiellement intéressées soient averties et reçoivent l' occasion de faire valoir leurs arguments"; et, en termes encore plus explicites et exhaustifs, dans l' arrêt Allemagne/Commission (84/82, précité) où il est précisé que la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, "donne aux autres États membres et aux milieux concernés la garantie de pouvoir se faire entendre" et, en même temps, "permet à la Commission d' être complètement éclairée sur l' ensemble des données de l' affaire avant de prendre sa décision."
D' autre part, il peut être utile de rappeler que ce qui a été affirmé par la Cour quant à la procédure prévue par le traité à l' article 93, paragraphe 2, pour le contrôle des aides d' État, ne constitue que l' expression spécifique de principes ayant une portée générale. La Cour a en effet précisé que, dans les procédures qui impliquent des évaluations complexes et des choix de nature discrétionnaire, le respect des droits des tiers, les principes d' impartialité et de bonne administration et, en définitive, les exigences propres du contrôle juridictionnel de l' action de l' administration, comportent "l' obligation pour l' institution compétente d' examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d' espèce, le droit de l' intéressé de faire connaître son point de vue ainsi que celui de voir motiver la décision de façon suffisante." (7)
16. Compte tenu de ces éléments, on peut relever que précisément les caractéristiques et finalités différentes de la procédure préliminaire et de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, exigent que soit strictement limité le pouvoir de la Commission de se prononcer sur la compatibilité d' une aide au terme de la seule procédure préliminaire, c' est-à-dire par une décision "de ne pas soulever d' objections" telle que celle dont il s' agit en l' espèce.
17. Ainsi qu' il a été exposé, la procédure préliminaire répond à l' exigence de ne pas "alourdir" inutilement le système de contrôle des aides en ce qui concerne les mesures clairement compatibles avec le marché commun. S' agissant de mesures nationales manifestement compatibles, les éventuelles observations des tiers n' auraient de toute façon aucune influence sur le résultat de la décision finale, mais auraient pour effet de retarder, sans raison, la réalisation d' interventions publiques conformes tant à l' intérêt de la Communauté qu' à celui, bien évidemment, de l' État qui en est l' auteur.
En pareille hypothèse, l' ouverture de la procédure plus complexe prévue à l' article 93, paragraphe 2, se révèle donc superflue, voire préjudiciable.
Toutefois, lorsque la compatibilité de la mesure n' est pas manifeste dès le premier examen, la participation des tiers - moyennant l' ouverture de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2 - devient absolument indispensable. En effet, seule cette procédure peut garantir les intérêts légitimes des concurrents de l' entreprise bénéficiaire de l' aide (intérêts qui sont largement "sacrifiés" dans la phase préliminaire) et elle seule permet à la Commission de recueillir les éléments indispensables à une appréciation complète de la nature et de l' impact communautaire de la mesure nationale.
18. Le caractère indispensable de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, lorsqu' il existe des doutes quant à la compatibilité de l' aide, a été ponctuellement confirmé par la jurisprudence de la Cour. En particulier, dans l' arrêt Allemagne/Commission, précité, la Cour, après avoir souligné les finalités particulières de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, relève qu' une telle procédure "revêt cependant un caractère indispensable dès que la Commission éprouve des difficultés sérieuses pour apprécier si un projet d' aide est compatible avec le marché commun". Par conséquent, la Cour précise:
"Il faut en déduire que la Commission ne peut s' en tenir à la phase préliminaire de l' article 93, paragraphe 3, pour prendre une décision favorable à un projet d' aides, que si elle est en mesure d' acquérir la conviction, au terme d' un premier examen, que ce projet est compatible avec le traité. Par contre, si ce premier examen a conduit la Commission à acquérir la conviction contraire, ou même n' a pas permis de surmonter toutes les difficultés soulevées par l' appréciation de la compatibilité de ce projet avec le marché commun, la Commission a le devoir de s' entourer de tous les avis nécessaires et d' ouvrir, à cet effet, la procédure de l' article 93, paragraphe 2." (8)
19. Il résulte donc de cette jurisprudence que lorsque l' appréciation de la compatibilité de l' aide soulève une difficulté, la Commission a le devoir d' ouvrir la procédure de l' article 93, paragraphe 2. Cela signifie - à notre avis - que la Commission ne pourra se limiter à la seule procédure préliminaire que lorsqu' il est manifeste, déjà prima facie, que la mesure notifiée par l' État n' a pas la nature d' une aide, au sens de l' article 92, paragraphe 1, ou est assurément compatible, en vertu des dérogations visées à l' article 92, paragraphe 2 ou 3. Lorsque tel n' est pas le cas, il est indispensable, aussi bien pour avoir une vision exacte de l' impact de l' aide que pour garantir les droits des tiers, d' engager la procédure de contrôle prévue à l' article 93, paragraphe 2: à défaut d' un pouvoir d' enquête analogue à celui prévu pour l' application des articles 85 et 86, seule cette procédure permettra à la Commission d' acquérir la certitude absolue que la mesure dont il s' agit remplit toutes les conditions requises pour bénéficier de l' une des dérogations prévues par la disposition (ou ne relève pas du tout de l' article 92, paragraphe 1).
Les faits de la cause
20. Compte tenu de ces observations d' ordre général, et pour aborder l' examen de la cause, il convient de rappeler brièvement les principaux éléments de fait.
21. En vue de la réalisation d' un programme d' investissements, évalué à un montant de 2 788 300 000 PTA et destiné à la création dans la province de Teruel d' une fonderie pour la production de barbotins (roues dentées utilisées principalement dans l' industrie minière) et d' équipements GET (pièces utilisées pour le nivellement du sol et l' excavation), Pyrsa a bénéficié des aides suivantes:
a) une subvention de 975 950 000 PTA de la part du gouvernement espagnol;
b) des subventions et autres aides accordées par différentes autorités locales, à savoir:
- une subvention de 182 000 000 PTA accordée par la Communauté autonome d' Aragon;
- une subvention de 2 300 000 PTA accordée par la commune de Monreal del Campo;
- une garantie d' un prêt bancaire, d' un montant de 490 000 000 PTA, octroyée par la Communauté autonome d' Aragon;
- une bonification d' intérêts de 7 % pendant cinq ans portant sur le prêt susmentionné, accordée par le gouvernement de la province de Teruel.
22. Le 14 janvier 1991, Cook a adressé à la Commission une plainte ("a formal complaint") concernant ces aides et visant à obtenir l' ouverture de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2.
23. La Commission a répondu à Cook par deux communications successives.
Par lettre en date du 13 mars 1991, la Commission a informé Cook que:
- la subvention de 975 905 000 PTA, octroyée par le gouvernement espagnol, avait été accordée conformément à un régime général d' aides à finalité régionale dûment notifié et approuvé par la Commission (l' approbation est d' ailleurs intervenue en deux étapes: par décision du 26 mai 1987, publiée au JO C 251 du 27 septembre 1988, p. 4, et par décision ultérieure du 1er septembre 1987, communiquée par lettre au gouvernement espagnol et jamais publiée au Journal officiel); cette subvention, conforme à un régime général autorisé, était par conséquent compatible avec le marché commun;
- par contre, la Commission réservait sa décision en ce qui concerne les autres aides, accordées par les autorités locales, et qui avaient été instituées dans le cadre d' un régime différent de celui approuvé par la Commission en 1987; la Commission précisait que, pour ces aides, une enquête était menée pour apprécier leur compatibilité au regard de l' article 92.
24. Par lettre en date du 29 mai 1991, la Commission a communiqué à Cook qu' elle avait décidé "de ne pas soulever d' objections" en ce qui concerne les aides mentionnées en dernier lieu. Une copie de cette décision était jointe en annexe à la lettre.
25. Le 30 juillet 1991, Cook a introduit un recours visant à l' annulation de la décision, communiquée par lettre du 29 mai 1991, "de ne pas soulever d' objections" à l' égard des aides accordées à Pyrsa.
Sur l' objet du recours
26. Il convient tout d' abord de relever que, dans le mémoire en réplique, la requérante a précisé que son recours n' était pas dirigé contre la décision par laquelle la Commission a statué sur la subvention de 975 905 000 PTA, décision qui a été communiquée à la requérante par la lettre du 13 mars 1991 et confirmée dans la lettre ultérieure du 29 mai 1991.
On peut donc considérer comme acquis que l' objet du recours, sur lequel la Cour est appelée à se prononcer, se circonscrit à la décision adoptée par la Commission en ce qui concerne non pas la subvention susmentionnée, mais les autres aides que les autorités espagnoles ont accordées à Pyrsa, aides sur lesquelles la Commission avait réservé sa position dans la lettre du 13 mars 1991 et dont la compatibilité n' a été communiquée à la requérante que par la lettre ultérieure du 29 mai 1991.
Sur la recevabilité
27. Cook soutient qu' il y a lieu de considérer son recours comme recevable quelle que soit la qualification retenue pour la lettre du 29 mai 1991.
28. A titre principal, Cook fait valoir que cette lettre ne se limite pas à lui transmettre, pour information, la décision destinée au gouvernement espagnol par laquelle les aides dont il s' agit ont été déclarées compatibles, mais contient une décision autonome et distincte ayant pour objet de rejeter la plainte déposée par l' entreprise. La lettre du 29 mai 1991 contiendrait de ce fait une décision dont Cook est destinataire. L' entreprise serait donc assurément fondée à en demander l' annulation en application de l' article 173 du traité.
29. A titre subsidiaire, Cook fait valoir que, même si la lettre du 29 mai 1991 devait être considérée comme une simple communication de la décision adressée au gouvernement espagnol, une telle décision, quoique destinée à un tiers, la concernerait en tout état de cause directement et individuellement. Dans ce cas également, Cook serait donc fondée à demander l' annulation de cette décision.
30. Disons d' emblée que l' argumentation développée à titre principal par la requérante nous semble devoir être rejetée.
31. En premier lieu, il résulte du texte même de la lettre du 29 mai 1991 que, par cette communication, la Commission s' est limitée à "informer" la requérante de la décision "de ne pas soulever d' objections", qui a été prise en ce qui concerne les aides litigieuses. Cela est confirmé par la circonstance que la Commission a transmis en annexe à la lettre le texte (traduit) de la décision adressée au gouvernement espagnol.
La lettre du 29 mai 1991 n' a donc pas un contenu décisionnel autonome, mais doit plutôt être analysée comme un acte ayant une fonction purement informative, c' est-à-dire un acte destiné à mettre l' entreprise destinataire au courant du contenu de la décision adressée au gouvernement espagnol en ce qui concerne les aides accordées par les autorités espagnoles à l' entreprise Pyrsa.
32. En second lieu, il convient d' observer d' un point de vue général que, dans le cadre de la procédure prévue à l' article 93, à la différence des procédures suivies pour l' application des articles 85 et 86, la seule décision que la Commission peut prendre consiste à statuer sur la compatibilité de l' aide. En revanche, une décision autonome et distincte dont l' objet consiste dans le rejet d' une plainte présentée par une entreprise concurrente de l' entreprise bénéficiaire de l' aide n' est pas concevable.
Cela tient au fait qu' en matière d' aides, la Commission, dès l' instant où elle a eu connaissance (par une notification, une plainte ou par tout autre moyen) de l' institution d' une aide, a l' obligation de statuer sur la compatibilité de cette aide. Conformément aux principes de sollicitude et de bonne administration, le contenu de cette décision est porté à la connaissance de ceux qui, éventuellement, ont dénoncé l' existence de l' aide ou, en toute cas, fait valoir des griefs à l' encontre de cette aide. Il est cependant clair que la réponse donnée à une éventuelle plainte dépend exclusivement, en y étant par conséquent absorbée, de la décision prise en ce qui concerne la compatibilité de l' aide: la Commission ne pourra répondre à la plainte qu' après avoir statué sur la compatibilité, et la réponse ne pourra avoir pour contenu que la simple communication de la décision relative à la compatibilité.
33. En définitive, nous estimons que l' acte préjudiciable attaqué par la requérante doit être identifié dans la décision "de ne pas soulever d' objections" en ce qui concerne les aides accordées à Pyrsa, décision dont le gouvernement espagnol est destinataire et dont Cook a été mise au courant par la lettre de la Commission du 29 mai 1991.
34. Étant donné que Cook attaque une décision qui est destinée à un tiers, il convient de vérifier si cette décision la concerne directement et individuellement, comme l' exige l' article 173 (9).
35. Selon une jurisprudence constante, les sujets autres que les destinataires d' une décision ne sauraient prétendre être concernés au sens de l' article 173, deuxième alinéa, que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d' une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d' une manière analogue à celle du destinataire (10).
36. En l' espèce, relevons d' abord qu' il ne fait pas de doute que la décision attaquée concerne "directement" l' entreprise requérante. En effet, ainsi qu' il a été exposé, la décision de la Commission "de ne pas soulever d' objections" constitue une "décision positive" qui autorise l' aide, qui permet de ce fait à l' État de la mettre en exécution et dont résulte, par conséquent, le préjudice subi par les tiers concurrents de l' entreprise bénéficiaire de cette aide.
37. Quant à la question de savoir si Cook est ou non "individuellement" concernée par la décision litigieuse, il convient de rappeler que, dans l' arrêt Cofaz (11), la Cour a tenu compte de deux circonstances pour apprécier ce point: d' une part, le préjudice substantiel causé à l' entreprise requérante par l' aide déclarée compatible par la Commission et, d' autre part, le rôle actif de l' entreprise dans le cadre de la procédure de contrôle visée à l' article 93, paragraphe 2.
38. Pour ce qui est de la première circonstance, selon la Commission et le gouvernement espagnol, la requérante n' aurait pas démontré que l' aide accordée à Pyrsa affecte substantiellement sa position sur le marché.
39. A cet égard, les conclusions de l' avocat général présentées dans l' affaire Cofaz soulignent que l' entreprise requérante doit démontrer qu' une partie substantielle de son activité est en concurrence avec une partie substantielle de l' activité de l' entreprise bénéficiaire de l' aide.
Ce critère - qui nous semble avoir été accueilli par la Cour - doit, selon nous, être conçu comme un seuil minimum de recevabilité, en ce sens qu' il devrait conduire à refuser le droit d' agir au titre de l' article 173 uniquement aux entreprises qui ne sont pas des concurrentes effectives de l' entreprise aidée et qui, de ce fait, ne sont que marginalement intéressées par la décision de la Commission constatant la compatibilité de l' aide.
40. Tel n' est pas le cas en l' espèce. Il est incontestable que Cook produit des équipements GET, c' est-à-dire l' une des deux catégories de produits fabriqués par l' usine bénéficiaire de l' aide. En outre, Cook produit des moulages d' acier et a souligné, sans être démentie par la Commission, que l' usine Pyrsa, moyennant un minimum d' investissements supplémentaires, peut opérer également dans le secteur de l' acier moulé. On peut donc considérer comme acquis que Cook et Pyrsa sont des concurrents, effectifs (dans le secteur des équipements GET) et potentiels (dans le secteur des moulages d' acier), en ce qui concerne une partie substantielle de leurs activités.
En outre, Cook a également souligné - dès la plainte déposée devant la Commission - que les aides à Pyrsa étaient de nature à lui causer un préjudice considérable en raison de l' importance de ces aides, de la surcapacité du marché en question et du fait qu' une grande part de la production de Pyrsa aurait été exportée sur des marchés communautaires.
41. D' autre part, sur un plan plus général, il convient de se rappeler que les entreprises qui attaquent une décision "de ne pas soulever d' objections" ne disposent en règle générale, en ce qui concerne l' aide, que des éléments qui, ou bien leur ont été communiqués par la Commission, ou bien résultent de la publication sommaire au Journal officiel, série C. On ne saurait donc imposer à ces entreprises - comme la Commission semble l' exiger en l' espèce - de formuler dans l' acte introductif d' instance des griefs précis afférents à l' importance et à l' impact de l' aide (tels que l' incidence de l' aide sur les coûts de production du bénéficiaire, l' évolution des parts de marché ou l' incidence sur les échanges commerciaux). Ainsi qu' il a été exposé, aux fins du droit d' agir la requérante doit, à cet égard, seulement démontrer qu' elle se trouve dans une situation concurrentielle effective, et pas seulement marginale, avec l' entreprise destinataire de l' aide qui a été déclarée compatible. Or, cette démonstration a été pleinement apportée en l' espèce.
42. Quant à la deuxième condition évoquée par l' arrêt Cofaz - à savoir la participation de la requérante à la procédure administrative - on pourrait se borner à relever que Cook a joué un rôle actif dans le cadre de cette procédure puisque, par sa plainte, elle a porté à la connaissance de la Commission l' existence d' aides qui n' avaient pas été notifiées par le gouvernement qui les avait accordées.
Ce point n' est d' ailleurs pas contesté par les parties.
43. Cela dit, il nous semble cependant utile d' attirer l' attention de la Cour sur une question d' ordre général. L' arrêt Cofaz concernait une hypothèse dans laquelle la Commission avait ouvert la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, et dans laquelle les tiers avaient donc été mis en mesure de participer à la procédure administrative. Dans un tel cas, il est concevable que seuls les tiers qui ont effectivement participé à la procédure administrative puissent former un recours en annulation (dirigé contre une décision positive).
Par contre, dans l' hypothèse différente où la Commission n' a pas ouvert la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, mais s' est bornée à statuer au terme de la seule phase préliminaire, par une décision "de ne pas soulever d' objections", il apparaît tout à fait illogique de soumettre le droit d' agir à la condition que le requérant ait pris part à la procédure (préliminaire) administrative, tout simplement parce que le tiers, partie requérante, pouvait être dans l' ignorance complète du fait que la procédure préliminaire avait été engagée par la Commission.
En effet, ainsi qu' il a été déjà amplement exposé, il n' existe aucune forme de publicité qui mette les tiers au courant du fait que la Commission a ouvert, en ce qui concerne une aide déterminée, une procédure d' examen préliminaire. Au contraire, de par les finalités qui la caractérisent, celle-ci se déroule normalement sans la participation des tiers. La participation de ces derniers, si elle se produit - comme dans le cas de l' espèce - dépend de la circonstance, purement fortuite, qu' ils aient eu connaissance par ailleurs de l' aide et entrepris des démarches auprès de la Commission (en déposant une plainte, en présentant des observations ou autres).
Nous estimons donc que la participation de tiers à la procédure préliminaire - procédure dont le tiers n' a normalement pas connaissance - ne saurait constituer une conditio sine qua non pour introduire un recours contre une décision "de ne pas soulever d' objections". D' autre part, en attaquant une telle décision, le tiers demande précisément que la Commission ouvre la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, publie au Journal officiel une communication qui fournisse des éléments d' information précis sur l' aide dont il s' agit et mette, de ce fait, tous les intéressés en mesure d' intervenir dans le cadre de l' examen de l' aide, en exposant leurs arguments et en présentant toute observation utile à cet égard.
44. Il nous semble donc souhaitable que la Cour, en déclarant le présent recours recevable, tienne compte de la circonstance que la jurisprudence Cofaz n' est pas transposable telle quelle à l' hypothèse où l' acte attaqué est une décision "de ne pas soulever d' objections". Il y a lieu, en effet, de considérer comme étant fondé à introduire un recours contre une telle décision tout concurrent de l' entreprise bénéficiaire de l' aide, indépendamment de sa participation préalable à la procédure administrative préliminaire.
Sur le fond
a) Sur la violation des dispositions de l' article 93, paragraphe 2
45. Pour aborder l' examen au fond du recours, il nous semble opportun de considérer d' abord le troisième moyen avancé par la requérante, à savoir celui de la violation par la Commission des règles de procédure prévues à l' article 93, paragraphe 2. Selon la requérante, la Commission aurait violé ces règles en statuant sur la compatibilité des aides sur la seule base de la procédure préliminaire et, partant, sans engager la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2.
46. A l' appui de ce grief, Cook fait valoir en premier lieu que dans le cas où la Commission applique, afin d' apprécier la compatibilité d' une aide, les dispositions de l' article 92, paragraphe 3, cette application, qui implique des appréciations complexes et discrétionnaires, devrait nécessairement être menée dans le cadre procédural prévu à l' article 93, paragraphe 2.
47. Le bien-fondé de cette thèse, qui rend "automatique" l' ouverture de ladite procédure chaque fois qu' il s' agit d' appliquer une des dérogations visées à l' article 92, paragraphe 3, a été déjà contesté par l' avocat général Sir Gordon Slynn dans les conclusions présentées dans l' affaire Allemagne/Commission (84/82, précitée). Nous ne pouvons ici que souscrire à l' avis de notre éminent prédécesseur.
En réalité, ainsi qu' il a été déjà précisé, le critère dont dépend l' ouverture de la procédure en question est différent. L' obligation de la Commission d' ouvrir la phase d' examen prévue à l' article 93, paragraphe 2, existe en effet si la phase d' examen préliminaire ne permet pas de dissiper tous les doutes sur la compatibilité des mesures nationales dont il s' agit. Rien n' exclut cependant qu' il se révèle possible, dès la phase préliminaire, de déclarer la mesure compatible en vertu d' une des dispositions de l' article 92, paragraphe 3 (on pourrait prendre l' exemple d' une aide à l' investissement, destinée à une entreprise située dans une région économiquement défavorisée, qui respecte clairement le plafond d' aide régionale autorisé pour cette région et qui concerne un secteur de marché dans lequel la demande est notoirement en expansion). En pareille hypothèse, l' ouverture de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, serait assurément injustifiée, étant donné que d' éventuelles observations de tiers ne sauraient en aucun cas influencer le contenu de la décision et entraîneraient, d' autre part, un retard inutile dans l' autorisation, et dans l' exécution, de la mesure.
48. En second lieu, la requérante soutient que la Commission aurait dû ouvrir la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, puisqu' en l' espèce, l' examen préliminaire avait révélé qu' il existait, pour le moins, de sérieux doutes quant à la compatibilité des aides accordées à Pyrsa. Il existait donc, pour le moins, une difficulté d' appréciation de l' impact des aides qui aurait imposé, conformément à la jurisprudence de la Cour, l' ouverture de la procédure susmentionnée.
49. A cet égard, il convient de rappeler que la Commission n' aurait pu légitimement limiter son examen à la seule phase préliminaire que si la compatibilité des aides accordées à Pyrsa était apparue clairement déjà prima facie. Toutefois, cela aurait impliqué que la Commission disposât, dès le stade préliminaire, d' un ensemble complet d' éléments d' appréciation révélant, clairement, que les aides relevaient de l' une des dérogations énoncées à l' article 92, paragraphe 3, et que, par conséquent, l' ouverture de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, était tout à fait superflue.
50. Or, force est de constater en l' espèce que, d' une part, la Commission ne disposait pas du tout, comme elle l' a elle-même reconnu, des éléments pertinents pour une appréciation complète et sûre de la compatibilité et que, d' autre part, les éléments figurant au dossier de l' affaire démontrent plutôt que les conditions permettant de constater la compatibilité avec le marché commun des aides accordées à Pyrsa n' étaient pas remplies. Dans de telles circonstances, la Commission ne pouvait donc pas statuer de manière définitive sur la compatibilité, en adoptant une décision "de ne pas soulever d' objections", mais aurait dû approfondir l' examen des aides litigieuses, en ouvrant la procédure prévue à cet effet par le traité.
51. Cette conclusion repose sur les considérations suivantes.
Il convient de préciser d' abord que la Commission, pour examiner la compatibilité des aides accordées à Pyrsa, devait nécessairement en analyser les implications d' ordre tant régional que sectoriel.
52. Du point de vue régional, l' évaluation de la Commission a été facilitée du fait que, en autorisant par les décisions du 26 mai 1987 et du 1er septembre 1987 (voir supra point 23) un régime général d' aides à finalité régionale, elle avait déjà formulé une appréciation sur les différents niveaux de sous-développement des régions espagnoles et sur les plafonds d' aides publiques (à finalité régionale) pouvant être accordées à chacune d' elles. Il résultait de cet acte que la province de Teruel était classée parmi celles caractérisées par des retards particulièrement graves et pour lesquelles le plafond le plus élevé est autorisé en vertu de la dérogation prévue à l' article 92, paragraphe 3, sous a), c' est-à-dire 75 % en équivalent-subvention nette (ESN) (12).
Bien que ces décisions aient fait référence à un régime autre que ceux sur la base desquels Pyrsa a obtenu les aides litigieuses, il n' est apparu aucune raison qui aurait empêché la Commission de se référer, également dans le cadre de l' évaluation de ces aides, aux critères généraux définis précédemment en ce qui concerne le retard économique de la province de Teruel et le plafond y afférent. A la lumière de ces critères, la Commission a donc estimé dans la décision attaquée que, sous cet angle, les aides individuelles accordées à Pyrsa ne soulevaient pas de difficultés, dans la mesure où leur intensité globale se situait en-deça du plafond, de 75 % en ESN, fixé pour la province de Teruel. Ce point n' a d' ailleurs pas été contesté par la requérante (13).
53. Par contre, l' évaluation de l' incidence sectorielle des mesures en cause s' annonçait nettement plus complexe.
A cet égard, il convient de rappeler que, conformément aux principes régissant le régime communautaire d' aides régionales, tels qu' ils ont déjà été définis par la résolution des représentant des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du 20 octobre 1971, et confirmés à plusieurs reprises dans les encadrements généraux et dans la pratique décisionnelle de la Commission, cette dernière, en mettant en oeuvre les dérogations prévues par le traité, à l' article 92, paragraphe 3, sous a) et c), en faveur des aides d' État à finalité régionale, ne peut se borner à prendre en considération les seules implications d' ordre régional d' une intervention publique déterminée, mais doit nécessairement apprécier dans toute leur ampleur également les répercussions sectorielles que cette intervention est susceptible de provoquer (14). Cela est dû au fait que "c' est au niveau des biens et des services ... que les effets des aides sur la concurrence et les échanges se font sentir" (point 8 de l' annexe à la résolution du Conseil, du 20 octobre 1971) et qu' il y a donc lieu d' apprécier les "problèmes que la répercussion sectorielle de ces aides peut poser au niveau communautaire" (résolution du Conseil, point 6). Cette enquête sur les répercussions sectorielles a pour but essentiel d' éviter que "sous le couvert d' objectifs régionaux estimables, des développements sectoriels artificiels [puissent] se produire qui [soient] susceptibles, dans certains secteurs, d' avoir des effets nocifs du point de vue de l' intérêt commun" (premier rapport sur la politique de concurrence, point 142).
Dans cette perspective, il est normalement exclu de considérer comme compatibles avec le marché commun les aides (régionales) qui financent les investissements productifs dans des secteurs en difficulté, caractérisés par une surcapacité structurelle. En effet, ces aides ne font qu' aggraver les déséquilibres dont souffrent les marchés intéressés, en provoquant des pressions supplémentaires sur le niveau des prix. Elles ne sont donc pas de nature à amorcer des processus de développement équilibrés et durables (15), mais favorisent la réalisation d' initiatives économiquement précaires et n' apparaissent donc pas comme cohérentes avec la finalité propre du régime d' aides régionales consistant à résoudre de manière efficace et permanente les problèmes de développement des régions intéressées.
En outre, et sur un plan plus général, le fait de promouvoir des investissements productifs supplémentaires (ou même d' octroyer de simples aides au fonctionnement) dans des secteurs où il existe une importante surcapacité a pour effet, ce qui est inacceptable du point de vue communautaire, de transférer des difficultés économiques sectorielles, et les problèmes connexes d' emploi, vers d' autres États membres (to beggar the neighbour), en aggravant notamment la position des entreprises des autres États qui ne bénéficient pas d' aides analogues et qui en sont donc réduites à affronter seulement avec leurs propres moyens les conséquences de la crise du marché dans lequel elles opèrent. Cette orientation, qui a été déjà exprimée dans la communication de la Commission en matière d' aides sectorielles, de 1978 (16), reprend d' ailleurs les lignes tracées par le Conseil européen de Copenhague, des 7 et 8 avril 1978, et se fonde sur la reconnaissance de la "nécessité de surmonter les graves problèmes que pose la surcapacité structurelle dans plusieurs industries." (17)
C' est pour ces raisons que, en matière d' aides sectorielles, le critère fondamental dont la Commission s' inspire est celui selon lequel ne sont, en principe, autorisées que les aides qui favorisent une adaptation des entreprises aux conditions du marché, adaptation qui exige à son tour: "a) ou bien une réduction effective des capacités, ou bien l' exclusion d' augmentations indésirables de capacités existantes et b) le rétablissement de la compétitivité de l' industrie communautaire." (18)
Plus précisément, cela implique que: "les aides à l' investissement ne doivent pas conduire à des augmentations de capacités, puisque l' un des traits communs aux secteurs concernés est que les capacités de production y sont excessives. (La Commission s' est efforcée, dans certains secteurs, d' appliquer ce critère aux aides régionales)." (19)
54. C' est d' ailleurs en application de ces critères que la Commission, lorsqu' elle se prononce sur la compatibilité d' un régime général déterminé d' aides à finalité régionale, rappelle toujours, dans sa décision, l' obligation de l' État membre intéressé de se conformer, lors de l' octroi des aides individuelles, aux "encadrements" publiés pour certains secteurs: ces encadrements, s' agissant de secteurs en crise, ne permettent, en règle générale, que les aides destinées à favoriser une réduction importante des surcapacités, grâce à la réalisation de projets de restructuration et de reconversion industrielle, en excluant par contre les aides qui contribuent à augmenter ultérieurement les capacités de production.
Au demeurant, même dans la décision précitée de la Commission, du 26 mai 1987, relative au régime général espagnol d' aides régionales, la Commission a ponctuellement précisé que, dans le cadre de l' application de ce régime, le gouvernement aurait dû respecter les dispositions résultant des encadrements sectoriels.
55. D' après ces critères, la Commission, afin d' apprécier en l' espèce la compatibilité des aides accordées à Pyrsa, devait tenir compte, d' une part, de la circonstance que ces aides étaient affectées à la construction d' une nouvelle usine et étaient donc destinées à augmenter encore les capacités de production sur le marché intéressé et, d' autre part, de la circonstance que le secteur en question, à savoir le secteur des fonderies, relève du champ d' application de l' encadrement communautaire défini par la Commission elle-même par la communication 88/C 320/03 (20), dans laquelle il est notamment précisé que:
- dans le secteur des fonderies, malgré les efforts d' adaptation qui ont été réalisés, "le taux d' utilisation reste aux alentours de 70 %" et que "en raison des perspectives pessimistes de la demande, de nouvelles adaptations s' avèrent nécessaires";
- le secteur des fonderies fait partie des secteurs sensibles, puisque "les fonderies connaissent des problèmes de surcapacité et par conséquent des difficultés d' ordre économique et financier sérieuses", et à risque, même s' il s' agit d' un risque inférieur à celui existant dans d' autres secteurs sidérurgiques.
Ces appréciations, exprimées dans la communication de 1988, ont été intégralement confirmées, pour l' ensemble de l' année 1990, dans une lettre de la Commission aux États membres (non publiée) en date du 30 mai 1991 (cette lettre figure en annexe au mémoire en défense de la Commission).
56. Néanmoins, dans la décision attaquée dont il est question dans la lettre du 29 mai 1991 adressée à Cook, la Commission a considéré que les aides à Pyrsa, qui étaient pourtant destinées à financer la création d' une nouvelle fonderie et, partant, à augmenter encore les capacités de production, non seulement n' étaient pas incompatibles avec les exigences du secteur, mais étaient même à un tel point manifestement compatibles qu' elles n' exigeaient même pas une enquête plus approfondie, telle que celle qui aurait pu être menée dans le cadre de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2. La seule motivation fournie à cet égard se réduit à l' affirmation selon laquelle les sous-secteurs dans lesquels Pyrsa aurait dû opérer - à savoir les équipements GET et les barbotins - auraient connu une demande croissante de nature à exclure les situations de surcapacité.
57. Or, l' appréciation formulée par la Commission en ce qui concerne l' incidence sectorielle des aides accordées à Pyrsa, bien qu' ayant trait à un aspect essentiel de la décision, s' est révélée dénuée de fondement.
En effet, la Commission, répondant à une question spécifique qui lui a été posée par la Cour précisément afin de vérifier sur quels éléments l' institution avait fondé son appréciation, a admis, en contradiction manifeste avec la motivation de la décision, ne disposer en fait, et n' avoir jamais disposé, d' aucune donnée spécifique relative à la situation et à l' évolution des sous-secteurs mentionnés.
58. La Commission s' est donc défendue en affirmant s' être fondée sur l' évolution du secteur des fonderies dans son ensemble et elle a fourni à cet égard quelques données tirées des statistiques élaborées par l' association professionnelle dans le secteur des fonderies, le Comité des associations européennes de fonderie (CAEF), qui montreraient qu' au cours des années 1989 et 1990, on aurait enregistré une augmentation de la production et de l' emploi par rapport à l' année 1988.
59. Même cette affirmation, qui est en tout état de cause différente de celle contenue dans la décision entreprise, semble toutefois dénuée de fondement.
En premier lieu, il convient de rappeler de nouveau que dans la lettre adressée aux États membres le 30 mai 1991, c' est-à-dire dès le lendemain de la communication adressée à Cook, la Commission a confirmé, pour l' année 1990, l' analyse de la situation des fonderies développée dans la communication de 1988, analyse selon laquelle le secteur en question relève des secteurs sensibles et à risque.
En second lieu, pour ce qui concerne les données fournies par la Commission (et produites seulement en réponse aux questions qui lui ont été posées par la Cour), nous pouvons nous borner à relever, schématiquement, ce qui suit:
- ces données - dont les services de la Commission ne semblent même pas avoir disposé au moment de l' adoption de la décision - sont des données partielles, puisqu' elles se réfèrent à l' évolution de la production et non des capacités de production et des taux de surcapacité; en outre, elles indiquent simplement qu' au cours de la période 1989-1990, la production est revenue, après avoir connu un fléchissement transitoire, aux niveaux enregistrés à la moitié de la décennie; dans une situation structurelle de surcapacité, la seule chose que l' on puisse déduire des chiffres indiqués par la Commission est que vers 1990 l' offre n' a pas subi de modifications tendant à réduire la surcapacité du secteur;
- les données fournies par la requérante, toujours de source CAEF, et nullement contestées dans leur matérialité par la Commission, tracent un tableau complet et démontrent que, malgré les efforts de restructuration qui ont été spécialement entrepris dans certains pays, en 1990 le secteur des fonderies était encore caractérisé, surtout dans certains pays, dont précisément l' Espagne, par un taux important de surcapacité (23,5 %, taux moyen de surcapacité des cinq principaux pays producteurs; 40,1 % en Espagne), taux destiné à s' accroître, selon les estimations du CAEF, de façon préoccupante au cours des deux quinquennats suivants (en particulier: 39,2 %, taux moyen estimé pour 1995; 64,7 %, taux espagnol estimé pour 1995) (21).
Enfin, il ressort clairement du dossier de l' affaire que la Commission, en adoptant sa décision, n' a pas du tout tenu compte des objections et des observations formulées non seulement par Cook mais également par d' importants dirigeants de l' industrie des fonderies, qui avaient souligné de façon univoque que la politique de subventions publiques massives menée par les autorités espagnoles était incompatible avec la situation de surcapacité du secteur et avec les efforts de restructuration déployés pour ramener la production à un niveau conforme aux possibilités du marché (22).
60. En définitive, à la lumière des observations qui précèdent, on peut assurément exclure que la compatibilité des aides litigieuses ait été manifeste dès le stade préliminaire. Au contraire, déjà lors de l' adoption de la décision entreprise, les éléments dont la Commission disposait suscitaient, à tout le moins, de sérieux doutes quant à la compatibilité de ces aides.
61. Dans ces circonstances, la Commission, tant pour garantir les droits des tiers que pour acquérir une vision complète des éléments d' appréciation lui permettant d' évaluer correctement l' impact des aides sur le marché, aurait dû engager la procédure prévue à cet effet par le traité, c' est-à-dire la procédure visée à l' article 93, paragraphe 2.
D' ailleurs, toute autre solution équivaudrait à reconnaître - ce qui nous semble tout à fait inacceptable - que la Commission peut adopter des décisions "de ne pas soulever d' objections", en donnant ainsi le "feu vert" à des aides qui faussent la concurrence, dans une situation où non seulement elle n' est pas sûre de la compatibilité des aides, mais où tous les éléments disponibles indiquent au contraire que ces aides sont en nette contradiction avec les exigences d' assainissement d' un marché caractérisé par de graves difficultés structurelles.
62. Il y a donc lieu d' accueillir le moyen de recours tiré de la violation par la Commission des règles de procédure prévues à l' article 93, paragraphe 2.
b) Sur l' erreur manifeste d' appréciation
63. Compte tenu du résultat auquel nous sommes parvenu, nous nous bornerons à examiner brièvement les autres griefs soulevés par la requérante.
64. Quant à l' erreur manifeste d' appréciation, il nous semble que les considérations qui ont été développées jusqu' à présent permettent d' accueillir également cet autre moyen de recours.
65. En effet, il est apparu au cours de la discussion que l' appréciation de la Commission en ce qui concerne l' impact sectoriel des aides accordées à Pyrsa, appréciation fondée sur une prétendue absence de surcapacité, d' une part, n' est étayée par aucun élément objectif, se révélant de ce fait tout à fait arbitraire, et, d' autre part, est clairement démentie par les éléments versés au dossier.
En conséquence, dans cette perspective la décision attaquée peut, selon nous, être annulée non seulement parce que - ainsi qu' il a été exposé - la compatibilité des aides n' était pas manifeste dès la phase préliminaire, mais également parce que l' évaluation selon laquelle les aides auraient été compatibles paraît, en tout état de cause, manifestement erronée. En d' autres termes, en déclarant compatibles les aides litigieuses, la Commission a non seulement enfreint les règles de procédure du traité, mais a également adopté une disposition dont le résultat est erroné, puisqu' elle se fonde sur une appréciation absolument inexacte de la situation du marché et, partant, des effets des aides sur la concurrence et les échanges.
66. Pour être complet, il convient de relever que la requérante a soutenu, en outre, que la Commission aurait commis une erreur d' appréciation également dans le calcul de l' élément d' aide lié à la garantie accordée par la Communauté autonome d' Aragon pour le prêt de 490 000 000 PTA contracté par Pyrsa. Selon Cook, étant donné que, sans la garantie publique, Pyrsa n' aurait pas été en mesure de contracter un prêt de cette importance, l' élément d' aide devrait en l' espèce être discerné dans la valeur totale du prêt et non, comme la Commission l' a estimé, dans le simple écart de taux d' intérêt entre le taux obtenu grâce à la garantie et celui qui, sinon, aurait dû être payé.
Ce point, qui a été traité en détail dans la plainte de Cook déposée devant la Commission, ne figure pas dans l' acte introductif d' instance, mais a été repris dans le mémoire en réplique.
Le grief, considéré séparément, et à supposer qu' il soit recevable, ne nous semble pas étayé à suffisance de droit. En effet, la Cour ne dispose pas d' éléments lui permettant de considérer que le résultat auquel la Commission est parvenue soit, sur ce point spécifique, manifestement erroné.
Néanmoins, l' objection formulée par la requérante en ce qui concerne le calcul de cet élément d' aide, et à laquelle la décision attaquée n' a fourni aucune réponse précise, peut servir d' argument supplémentaire en faveur de l' idée que l' appréciation des aides litigieuses soulevait des difficultés et qu' elle aurait donc dû être effectuée dans le cadre procédural prévu à l' article 93, paragraphe 2.
c) La violation des droits de la défense
67. Enfin, la requérante fait valoir une violation des droits de la défense, dans la mesure où la Commission ne lui aurait pas permis d' exposer ses observations avant l' adoption de la décision attaquée.
68. Ce moyen doit, selon nous, être rejeté, étant donné que la Commission n' est en règle générale pas tenue d' entendre les tiers avant de prendre une décision "de ne pas soulever d' objections". Cela suppose toutefois que cette décision soit conforme aux règles de procédure du traité et, partant, qu' elle ne soit prise que dans les cas où la compatibilité de la mesure nationale est manifeste prima facie.
69. Or, dans le cas de l' espèce, c' est exactement le contraire qui s' est produit, puisque la Commission a jugé manifestement compatibles des aides qui, au contraire, ne l' étaient (manifestement) pas. S' il est donc exact que l' exercice des droits de la défense de Cook a été indûment restreint, cela n' est cependant pas dû au fait qu' elle aurait disposé d' un droit à être entendue avant que la Commission ne prenne la décision "de ne pas soulever d' objections", mais parce que, en l' espèce, la Commission aurait dû ouvrir la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, en offrant à tous les tiers intéressés, y compris Cook évidemment, la faculté de faire valoir leurs arguments. En conséquence, le grief doit en réalité être considéré comme couvert par le moyen de recours tiré de la violation de l' article 93, paragraphe 2.
Conclusion
70. A la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour d' annuler la décision de la Commission "de ne pas soulever d' objections", destinée au gouvernement espagnol et communiquée à la requérante par lettre du 29 mai 1991, et de condamner la Commission aux dépens.
(*) Langue originale: l' italien.
(1) - Arrêt du 11 décembre 1973, Gebrueder Lorenz GmbH (120/73, Rec. p. 1471).
(2) - Arrêt du 9 octobre 1984, Heineken Brouwerijen BV (91/83 et 127/83, Rec. p. 3435).
(3) - Arrêt du 20 mars 1984, Allemagne/Commission (84/82, Rec. p. 1451).
(4) - L' exigence de brièveté de la phase préliminaire est en outre confirmée a contrario par d' autres arrêts, dans lesquels la Cour a déclaré qu' un retard dans l' ouverture de la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, n' enfreint pas le principe général de sécurité juridique à condition qu' il soit imputable au comportement de l' État qui accorde l' aide et non à un manque de diligence de la part de la Commission. Tel est le cas lorsque l' État a omis de communiquer de manière complète les éléments indispensables pour apprécier l' aide (arrêts du 14 février 1990, France/Commission, C-301/87, Rec. p. I-307, et du 21 mars 1991, Italie/Commission, C-305/89, Rec. p. I-1603).
(5) - Arrêt du 12 juillet 1973, Commission/Allemagne (70/72, Rec. p. 813).
(6) - Arrêt du 14 novembre 1984, Intermills (323/82, Rec. p. 3809).
(7) - Arrêt du 21 novembre 1991, Technische Universitaet Muenchen (C-269/90, Rec. p. I-5469).
(8) - Dans ses conclusions, l' avocat général Slynn avait soutenu à cet égard que le pouvoir de la Commission d' approuver (après s' être formé une première opinion) un projet d' aides au cours de la période préliminaire est limité; au-delà d' une telle limite, les États membres ont le droit d' être entendus, en précisant, ensuite, quant à la portée de ces limites, que si la Commission n' est pas en mesure de dire que le projet tel qu' il lui est présenté est, à première vue, clairement compatible avec le marché commun, alors la procédure de l' article 93, paragraphe 2, doit être engagée .
(9) - Il convient de relever incidemment que, dans l' arrêt très récent du 24 mars 1993, CIRFS/Commission (C-313/90, Rec. p. I-0000), la Cour a confirmé qu' une décision de ne pas soulever d' objections constitue un acte ayant un caractère définitif et, en tant que tel, susceptible de faire l' objet d' un recours au titre de l' article 173 du traité. Il s' agit - à l' évidence - de la conséquence logique du fait que la décision de ne pas soulever d' objections est un acte par lequel la Commission statue, à titre définitif, sur la compatibilité d' une aide déterminée.
(10) - Voir, récemment, l' ordonnance du 15 mars 1989, Co-Frutta/Commission (191/88, Rec. p. 793).
(11) - Arrêt du 28 février 1986, Cofaz/Commission (169/84, Rec. p. 408).
(12) - L' équivalent-subvention net est, comme on sait, un pourcentage qui mesure l' intensité d' une aide à l' investissement. Il exprime le rapport, après fiscalisation, entre le montant de l' aide accordée et le montant de l' investissement au financement duquel l' aide est destinée à contribuer.
(13) - La requérante, comme nous le verrons, conteste le critère utilisé par la Commission pour calculer l' intensité de l' une des aides dont Pyrsa a bénéficié, mais elle n' a jamais mis en cause le fait que l' intensité globale des aides en question n' est pas, en tout état de cause, de nature à dépasser le plafond de 75 % en ESN.
(14) - Le texte de la résolution des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 20 octobre 1971, qui, en consacrant les principes et les critères d' application définis par la Commission, traduit l' engagement des États membres de se conformer à ces principes et critères, est publié au JO C 111 du 4 novembre 1971, p. 1.
Pour ce qui concerne les orientations de la Commission, qui ont donné lieu, sur le plan de l' application, à une importante pratique décisionnelle, voir la communication de 1979, publiée au JO C 31 du 3 février 1979, p. 9 (spécialement les points 10 à 12) et la communication de 1988, publiée au JO C 212 du 12 août 1988, p. 2 (spécialement le point 6, deuxième et troisième tirets).
(15) - Voir communication de la Commission de 1988, précitée (point 6).
(16) - COM (78) 221 final, mai 1978.
(17) - Ibidem.
(18) - Ibidem.
(19) - Ibidem.
(20) - JO C 320 du 13 décembre 1988, p. 3.
(21) - Plus en détail, les statistiques du CAEF (qui figurent en annexe à un document, produit par la requérante, contenant le texte d' une intervention lors de la Steel Castings Conference du 19 février 1992) indiquent pour les cinq principaux pays producteurs de la Communauté économique européenne (Allemagne, France, Espagne, Royaume-Uni et Italie), qui représentent environ 80 à 85 % de la production totale de la CEE, les données suivantes.
Pour ce qui concerne la production:
- pour la période 1970-1990: réduction de 40 % environ (d' un volume de 1 417 000 tonnes à 862 000 tonnes);
- pour la période 1990-1995: réduction ultérieure de 25 % (de 862 400 tonnes à 643 000 tonnes);
- pour la période 1995-2000: chute ultérieure de 4 % environ (de 643 000 tonnes à 618 000 tonnes).
Pour ce qui concerne la capacité de production:
- pour la période 1970-1990: réduction de 34 % (de 1 615 000 tonnes à 1 065 200 tonnes);
- pour la période 1990-1995: diminution ultérieure estimée à 16 % environ (de 1 065 200 tonnes à 895 000 tonnes);
- pour la période 1995-2000: diminution ultérieure estimée à 9 % environ (de 895 000 tonnes à 810 000 tonnes).
Pour ce qui concerne l' évolution du taux de surcapacité: 13,9 % en 1970; 30,5 % en 1980; 23,5 % en 1990; 39,2 % en 1995; 31,1 % en l' an 2000. L' évolution au cours des années 80 doit être mise en relation avec la réalisation de plans de restructuration industrielle qui ont conduit à une réduction des capacités de production. Les estimations relatives à l' évolution au cours des années 90 s' expliquent en revanche soit par une baisse ultérieure de la demande (due principalement à la meilleure qualité et longévité des produits et à la concurrence des produits de substitution), soit par la concurrence plus forte des importations des pays tiers (spécialement des pays d' Europe de l' Est).
Enfin, pour ce qui concerne l' évolution du taux de surcapacité en Espagne, les données du CAEF sont les suivantes: 40,1 % en 1990; 64,7 % en 1995; 62,5 % en l' an 2000.
(22) - Il s' agit notamment des communications suivantes, qui étaient déjà annexées à la plainte administrative de Cook et figurent en annexe à la requête:
- communications des 16 juillet 1990 et 22 août 1990, du responsable du plus important producteur français du secteur, et ex-président du CAEF, qui soulignent les efforts entrepris par les opérateurs économiques, avec une faible participation des gouvernements, pour éliminer les surcapacités, et qui dénoncent la politique forcenée de l' Espagne de subventions de ses fonderies contraire aux règles européennes, en précisant aussi que nous avons beaucoup peiné et contribué financièrement (France et Europe) pour assainir notre profession et nous ne voudrions pas voir nos efforts réduits à néant ;
- communication du 2 juillet 1990, du responsable de l' association allemande des entreprises du secteur des fonderies, qui dénonce également l' incompatibilité des aides espagnoles dans une situation déjà caractérisée par des capacités excessives.
Ces réactions ont d' ailleurs été confirmées dans le document, produit par la requérante, contenant le texte d' une intervention lors de la Steel Castings Conference du 19 février 1992, et qui n' a pas non plus été contesté à cet égard par la Commission, selon lequel jusqu' en 1995 des drastic capacity reshuffles with all their consequences for the workforce are unavoidable, especially since the pace of capacity reductions in the past failed to match the decline in the steel casting market . Le document souligne par ailleurs que la grave surcapacité qui existe encore dans certains pays (parmi lesquels l' Espagne) est révélatrice d' un extensive degree of government interference in the economies of these countries ; que at the moment the investigations of our European apex organisation CAEF indicate unmistakably that Europe is facing yet another increase in the extent to wich capacities exceed market volumes ; que this being so, the European steel castings industry is facing yet another structural crisis demanding urgent action ; que, notamment, in Spain, the demand for adaptation is especially urgent, for in that country, capacity excedeed output by approximately one third as early as 1970 ; et que even now, the EC authorities need to act swiftly in order to ensure that the EC steel foundries can master this crisis on their own .