61999CC0389_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 La petición de decisión prejudicial planteada por el Lapin lääninoikeus, un órgano jurisdiccional finlandés de lo contencioso administrativo, plantea cuestiones relativas a la interpretación de los artículos 28 bis y 33, del Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, (1) y concretamente en relación con la cuestión de si un nacional sueco residente en Finlandia que, en la práctica, únicamente recibe pensiones o rentas de Suecia, está obligado a tributar en Finlandia. Finlandia basa la supuesta obligación de pago de las cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas y al seguro de enfermedad en el hecho de que la persona de que se trata tiene su residencia en el territorio del Estado finlandés.
II. Hechos
2 El 29 de septiembre de 1989, el Sr. Sulo David Rundgren, demandante en el procedimiento principal (en lo sucesivo, «demandante») y nacional sueco desde 1975, trasladó su domicilio desde Suecia a Finlandia. Entre 1991 y 1996, recibió de Suecia, en virtud de su anterior actividad en la Administración pública, una pensión asistencial pública de jubilación, así como una pensión de invalidez a raíz de un accidente laboral. Entre 1994 y 1996, el Sr. Rundgren no obtuvo ningún otro ingreso aparte de las pensiones pagadas por Suecia.
3 Las autoridades finlandesas exigieron al demandante, en el marco de la declaración de impuestos de 1994, el pago de 2.299,20 FIM en concepto de cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas y 4.611,21 FIM en concepto de cotizaciones al seguro de enfermedad, en relación con el ejercicio de 1995 1.279,01 FIM en concepto de cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas y 4.091,15 FIM en concepto de cotizaciones al seguro de enfermedad, y en relación con el ejercicio de 1996 4.465,40 FIM en concepto de cotizaciones al seguro de enfermedad.
4 El demandante había solicitado ante la correspondiente junta de reclamaciones (Verotuksen Oikaisulautakunta) ser eximido de la obligación de pago de las cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas y al seguro de enfermedad correspondientes a los ejercicios de 1991 a 1996. Esta solicitud fue desestimada señalando que, efectivamente, de conformidad con el Reglamento nº 1408/71 del Consejo relativo a la seguridad social, el titular de una pensión residente en Finlandia no debía pagar cotizaciones al seguro de enfermedad si no tenía ningún derecho a pensión en Finlandia. Sin embargo, esto era algo que debía acreditarse mediante un certificado expedido por el organismo de seguridad social encargado del sistema de pensiones. Según la Verotuksen Oikaisulautakunta, el demandante había aportado un certificado según el cual no había solicitado ni recibido en Finlandia ninguna pensión asistencial pública; sin embargo, con ello no había acreditado que no tuviera ningún derecho a pensión en Finlandia. En consecuencia, no podía aplicarse el referido Reglamento.
5 El demandante interpuso un recurso contra esta resolución. Entre otros motivos, fundamentó su recurso del siguiente modo:
- Dado que no percibe en Finlandia ninguna renta imponible ni, por tanto, abona en este país el impuesto sobre la renta, tampoco puede estar sujeto al pago de cotizaciones de carácter tributario.
- Debido a la pensión asistencial de jubilación y la pensión de invalidez que recibe de Suecia, tampoco tiene derecho a la percepción de una pensión en Finlandia.
- En principio, todas las prestaciones a que tenga derecho el demandante corren a cargo de Suecia. Si así lo desea, Finlandia podría reclamar a Suecia el reembolso de todos los gastos que en su caso soporte.
- Mientras residió en Suecia, el demandante abonó todas las cotizaciones que le correspondían para la financiación del seguro de enfermedad y del sistema de pensiones, cuyo objeto era asegurar la cobertura de la seguridad social una vez que se jubilara. Además, según afirma él mismo, el demandante pagó en Suecia cotizaciones al seguro de enfermedad y al sistema de pensiones asistenciales públicas, que están integradas en el impuesto provincial sueco. En caso de tener que tributar en Finlandia, sufriría una doble imposición. Una persona residente en Suecia que perciba de Finlandia una pensión asistencial y una pensión vitalicia no está obligada a pagar las correspondientes cotizaciones en Suecia. Por tanto, el demandante afirma ser objeto de una discriminación ilegal.
III. Disposiciones aplicables
1) Disposiciones de Derecho comunitario
Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (en lo sucesivo, «Reglamento»)
6 El artículo 13, apartado 2, letra f), tiene el siguiente tenor:
«2. Sin perjuicio de las disposiciones de los artículos 14 a 17:
[...]
f) la persona a la que deje de serle aplicable la legislación de un Estado miembro, sin que por ello pase a aplicársele la legislación de otro Estado miembro de conformidad con una de las reglas enunciadas en las letras anteriores o con una de las excepciones o normas especiales establecidas en los artículos 14 a 17, quedará sometida a la legislación del Estado miembro en cuyo territorio resida, de conformidad con las disposiciones de esta legislación únicamente.»
7 El artículo 28 bis tiene el siguiente tenor:
«En el supuesto de que el titular de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de un solo Estado miembro, o de pensiones o de rentas debidas en virtud de las legislaciones de dos o de varios Estados miembros, resida en el territorio de un Estado miembro donde según su legislación el derecho a las prestaciones en especie no esté subordinado al cumplimiento de requisitos de seguro o de empleo y donde no se le deba ninguna pensión o renta, [(2)] las prestaciones en especie servidas al titular en cuestión y a los miembros de su familia serán sufragadas por la institución de alguno de los Estados miembros competentes en materia de pensiones, a la que corresponda tal obligación como consecuencia de lo previsto en el apartado 2 del artículo 28, siempre que el titular y los miembros de su familia tuvieran derecho a dichas prestaciones en virtud de la legislación aplicada por esa institución si residieran en el territorio del Estado miembro donde radica la misma.»
8 En el artículo 33 se dispone lo siguiente:
«1. La institución de un Estado miembro que sea deudora de una pensión o de una renta y que aplique una legislación que prevea, para la cobertura de las prestaciones de enfermedad y de maternidad, la retención de cuotas al titular de una pensión o de una renta, quedará facultada para practicar estas retenciones, calculadas de conformidad con dicha legislación, sobre la pensión o la renta que deba, siempre que las prestaciones servidas en cumplimiento de los artículos 27, 28, 28 bis, 29, 31 y 32 sean a cargo de alguna institución de dicho Estado miembro.
2. Cuando, en los supuestos contemplados en el artículo 28 bis, el titular de una pensión o de una renta esté sujeto a cotizaciones o retenciones equivalentes para la cobertura de las prestaciones de enfermedad y de maternidad en virtud de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio resida, por el hecho de ser residente, estas cotizaciones no serán exigibles.»
9 Las demás disposiciones pertinentes del Reglamento se citarán, en aras de la claridad, en los pasajes correspondientes del resto de las conclusiones.
2) Disposiciones nacionales
10 Con arreglo al artículo 1 de la kansaneläkelaki (Ley finlandesa reguladora de las pensiones públicas), las personas que residen en Finlandia y han cumplido 16 años están aseguradas contra los riesgos de vejez, invalidez y desempleo de conformidad con lo dispuesto en dicha Ley. Con arreglo al artículo 4 de dicha Ley, las cotizaciones de los asegurados a este seguro se fijan en función del importe total de la base imponible calculada en su caso para el año (ejercicio fiscal) precedente.
11 Con arreglo al artículo 1 de la sairausvakuutuslaki (Ley finlandesa del seguro de enfermedad), las personas que residan en Finlandia están aseguradas contra la contingencia de enfermedad de conformidad con lo dispuesto en dicha Ley. Con arreglo al artículo 33, apartado 2, de dicha Ley, las cotizaciones a este seguro se rigen por el importe total de la renta imponible calculada en su caso para el año (ejercicio fiscal) precedente.
12 Con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Ley de 20 de diciembre de 1993 relativa a la aplicación de las disposiciones de seguridad social con base en el lugar de residencia (1573/93), la cuestión de si debe considerarse que una persona reside en Finlandia a efectos de la aplicación de las disposiciones de seguridad social debe determinarse con arreglo a dicha disposición siempre que no haya un convenio internacional vinculante para Finlandia que determine otra cosa.
13 Con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Convenio en materia de seguridad social entre los países nórdicos (en lo sucesivo, «Convenio»), las personas que residan en un país nórdico están sujetas a la legislación del Estado de residencia, siempre que dicho Convenio no establezca otra cosa.
IV. La petición de decisión prejudicial
14 En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente reprodujo las posturas de todas las partes que intervinieron en el procedimiento principal, el Veroasiamies (recaudador de impuestos) del Municipio de Tornio, el Kansaneläkelaitos (Instituto de Seguridad Social), el sosiaali- ja terveysministeriö (Ministerio da Asuntos Sociales y Sanidad) y el organismo sueco competente en materia de prestaciones de enfermedad y de pensiones asistenciales públicas. El órgano jurisdiccional remitente sostiene que en el presente caso se trata, sobre todo, de si el Derecho comunitario se opone a la aplicación de la legislación finlandesa, con arreglo a la cual el demandante está obligado al pago de cotizaciones al seguro obligatorio del sistema de pensiones asistenciales públicas y al seguro obligatorio de enfermedad por sus ingresos procedentes de Suecia. En consecuencia, somete al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales.
V. Las cuestiones prejudiciales
«1) ¿El Tratado CE, el Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, relativo a la seguridad social, o el Reglamento (CEE) nº 1612/68, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, son aplicables al presente asunto, en el que el interesado trasladó su residencia de Suecia a Finlandia el 29 de septiembre de 1989, esto es, antes de la entrada en vigor en Finlandia del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (Acuerdo EEE)?
2) Para el caso de que proceda responder en sentido afirmativo a la primera cuestión, ¿debe interpretarse la expresión "y donde no se le deba ninguna pensión o renta" contenida en el artículo 28 bis del Reglamento nº 1408/71 en el sentido de que se aplica a una situación en la que
a) el interesado no tenga derecho a la pensión pública, o
b) no tenga derecho a pensión o renta derivada de un trabajo retribuido, o, por el contrario,
c) se cumple el referido requisito únicamente en el caso de que concurran simultáneamente las circunstancias señaladas en las letras a) y b)?
Al interpretar la expresión antes citada, ¿debe además entenderse que la misma se refiere, en el presente caso, a una pensión a la que teóricamente tenga derecho el interesado en Finlandia, sin tener en cuenta sus circunstancias particulares, como la influencia que sobre la percepción de una pensión en Finlandia tienen los ingresos por concepto de pensión o renta vitalicia que percibe de Suecia, o, por el contrario, que se refiere a las circunstancias concretas del derecho a pensión, en cuyo caso, al interpretar la expresión, se tendría en cuenta la incidencia que sobre la percepción de pensiones en Finlandia tienen las prestaciones abonadas por Suecia?
3) ¿Entre las cotizaciones y retenciones equivalentes mencionadas en el artículo 33, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71, están incluidas, además de las cotizaciones a la seguridad social que se recaudan para la cobertura de las prestaciones de enfermedad y maternidad (en Finlandia, la cotización al seguro de enfermedad), también las cotizaciones que se recaudan para la cobertura de las contingencias de vejez, desempleo e invalidez (en Finlandia, la cotización a la pensión pública)? En el caso de que esta cuestión deba ser respondida en sentido negativo, ¿debe, en su caso, dejar de recaudarse esta última cotización, en virtud de algún otro artículo del Reglamento, si se tiene en cuenta, especialmente, el ámbito de aplicación del Reglamento que se deduce de su artículo 4, apartado 1, letras b), c) y g)?
4) ¿Cómo influye en la interpretación de los artículos 28 bis y 33, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 la circunstancia de que Finlandia y Suecia, junto con otros países nórdicos, han acordado, según lo previsto en el artículo 36, apartado 3, del Reglamento nº 1408/71 y en el artículo 23 del Convenio de seguridad social de los países nórdicos (106/93), que renuncian a todo reembolso de los gastos ocasionados por las prestaciones en especie?
5) Si los artículos 28 bis y 33, apartado 2, del Reglamento mencionados en el apartado anterior se aplican en el sentido de que en Finlandia se pueden reclamar del interesado cotizaciones a la pensión pública o al seguro de enfermedad, ¿puede el interesado, al amparo del artículo 17 bis del Reglamento, solicitar con carácter retroactivo quedar exento de la aplicación de la legislación de su Estado de residencia, esto es, Finlandia, o bien dicha solicitud ha de hacerse antes de la liquidación de las obligaciones en materia de cotización con arreglo a la legislación de Finlandia? ¿Qué incidencia tiene en este último caso la circunstancia de que tal vez el interesado no era consciente de la posibilidad ofrecida por el artículo 17 bis?
6) ¿Deben interpretarse el artículo 48 CE (actualmente artículo 39 CE) y, en especial, el Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, en el sentido de que, en el caso de autos, Finlandia no está facultada a recaudar del interesado, con arreglo a su propia legislación nacional, la cotización a la pensión pública y al seguro de enfermedad?
7) ¿Deben interpretarse el artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 o el artículo 6 del Tratado CE (actualmente artículo 12 CE) en el sentido de que, en el caso de autos, el interesado ha sido objeto de una discriminación prohibida por el Derecho comunitario?
8) ¿Puede el interesado invocar directamente el Tratado CE o alguna otra norma comunitaria por el hecho de que probablemente se vea obligado a pagar, en virtud de un mismo hecho, cotizaciones de tipo tributario tanto a Finlandia como a Suecia debido a la adopción por parte de ambos países de diferentes modelos de financiación del sistema de la seguridad social?»
VI. Alegaciones de las partes
15 Han presentado observaciones en el presente procedimiento el Gobierno finlandés y la Comisión. A petición del Tribunal de Justicia, también el Gobierno sueco ha presentado un escrito de respuesta a las preguntas formuladas.
1) El Gobierno finlandés
16 Por lo que respecta a legislación nacional, el Gobierno finlandés alega en primer lugar, con carácter general, que el sistema de seguridad social se basa fundamentalmente en la residencia en Finlandia. Cualquier persona que resida en Finlandia está automáticamente asegurada con arreglo a la Ley. El asegurado participa en la financiación del sistema mediante el pago de las cotizaciones. Estas se recaudan bajo la forma de un gravamen parafiscal. El derecho del asegurado a las prestaciones no está supeditado al pago de las cotizaciones. Cualquier persona que viva en Finlandia que haya cumplido 16 años está, por lo demás, asegurada contra las contingencias de vejez, invalidez y desempleo en virtud de la Ley. El derecho a un pensión asistencial pública se adquiere mediante un período de residencia de al menos tres años después de haber cumplido los 16 años. El cálculo de la pensión asistencial pública se efectúa en función de la duración de los períodos de residencia en Finlandia. Tiene por objeto garantizar un ingreso mínimo a las personas que únicamente reciben una pensión reducida o no reciben ninguna pensión en razón de su actividad profesional. En consecuencia, la pensión asistencial pública se descuenta a la hora de calcular cualquier otra pensión. Cuando la suma de las demás pensiones supera un determinado límite máximo, se deja de pagar por completo la pensión asistencial pública.
17 El Convenio en materia de seguridad social entre los países nórdicos es un convenio a efectos del artículo 8 del Reglamento nº 1408/71. (3) Este Convenio se aplica a las personas que no están comprendidas dentro del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71, como por ejemplo los nacionales de terceros Estados o personas que no ejerzan una actividad profesional. De acuerdo con dicho Convenio, en el caso del titular de una pensión que haya dejado de ejercer cualquier actividad profesional se aplicará la legislación del Estado en que resida. Por lo demás, en el marco de dicho Convenio los países nórdicos acordaron renunciar recíprocamente al reembolso de los gastos ocasionados por las prestaciones en especie a efectos del artículo 36 del Reglamento nº 1408/71.
18 Según el Gobierno finlandés, por lo que respecta al ordenamiento jurídico sueco debe considerarse, asimismo, que el derecho a prestaciones de enfermedad está supeditado al requisito de residir en ese Estado miembro. El ordenamiento jurídico sueco no supedita dicho derecho ni al pago de cotizaciones ni al ejercicio de una actividad profesional o la percepción de una pensión o renta. El derecho a las prestaciones se extingue cuando la persona abandona Suecia. Las pensiones o rentas no devengan ninguna cotización social.
19 Según el Gobierno finlandés, independientemente de que se aplique el Reglamento nº 1408/71 y, en particular, su artículo 13, apartado 2, letra f), o el Convenio en materia de seguridad social entre los países nórdicos, en el caso del titular de una pensión que se encuentre en la situación del demandante el país competente es Finlandia.
20 En relación con las respuestas concretas que deben darse a las diferentes cuestiones prejudiciales, el Gobierno finlandés observa lo siguiente:
Sobre la primera cuestión
21 El Reglamento nº 1408/71 entró en vigor para Finlandia y Suecia en el momento de su adhesión al Espacio Económico Europeo, a principios de 1994. El ámbito de aplicación personal del Reglamento está regulado en su artículo 2. (4) A este respecto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia equipara la situación jurídica de los titulares de una pensión a la de los trabajadores. En consecuencia, el Gobierno finlandés considera que no está excluido que el Reglamento pueda aplicarse al presente caso. En cambio, el Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, (5) tiene por objeto regular la situación de los trabajadores migrantes. Dicho supuesto no concurre en el caso de autos. En consecuencia, el Reglamento nº 1612/68 no se aplica al presente caso.
Sobre la segunda cuestión
22 Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber si la expresión «no se le deba ningún pensión o renta» que figura en el artículo 28 bis se refiere a cualquier tipo de pensión o de renta, es decir, también a una pensión o renta en razón de una actividad profesional y a la pensión asistencial pública con arreglo al Derecho finlandés, y si hace referencia a la situación jurídica abstracta en relación con una pensión o una renta o de un derecho concreto a una pensión o a una renta. El Gobierno finlandés sostiene que esta cuestión sólo puede responderse en el contexto de la sección 5 del Reglamento nº 1408/71. Según afirma, el objeto del artículo 28 bis, en relación con el artículo 33, consiste en evitar situaciones en las que el titular de una pensión se vea obligado al pago de cotizaciones aunque ya haya adquirido en otro Estado miembro el derecho a prestaciones de enfermedad. En opinión del Gobierno finlandés, no es eso lo que sucede en el presente caso. A la luz del objeto de dichas disposiciones, el hecho de tener «en principio» el derecho a una pensión o una renta debe considerarse como una pensión o renta debida a efectos de dicha disposición. Así pues, no depende de si efectivamente se paga o no una pensión o una renta. En consecuencia, la situación del demandante en el procedimiento principal se rige por el artículo 27 (6) del Reglamento nº 1408/71. En estas circunstancias, el Gobierno finlandés afirma que los artículos 28 bis y 33, apartado 2, no pueden oponerse a la obligación de cotización establecida en la legislación finlandesa.
Sobre la tercera cuestión
23 El artículo 33, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 se refiere únicamente, según el Gobierno finlandés, a las prestaciones de enfermedad y maternidad y a las cotizaciones relacionadas con ellas. En consecuencia, el Reglamento no establece ninguna disposición que se refiera a las pensiones asistenciales públicas y limite su percepción. Este tipo de gravámenes parafiscales no tiene ninguna relación con el derecho a una pensión. Las cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas no pueden considerarse, en consecuencia, como cotizaciones a efectos del artículo 33, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71.
Sobre la cuarta cuestión
24 El Gobierno finlandés señala que el Convenio en materia de seguridad social entre los países nórdicos se celebró en el mismo momento en que entró en vigor el Reglamento nº 1408/71. Dichas disposiciones eran necesarias porque el Reglamento no tenía suficientemente en cuenta las situaciones en las cuales el derecho a prestaciones en especie en caso de enfermedad no estaba vinculado a la percepción de una pensión o una renta. De ello se desprende que las disposiciones del Convenio en materia de seguridad social entre los países nórdicos no son contrarias a los artículos 28 bis y 33, apartado 2, del Reglamento.
Sobre la quinta cuestión
25 En relación con la respuesta que debe darse a la quinta cuestión, el Gobierno finlandés señala que el artículo 17 bis (7) establece una excepción a la regla contemplada en el artículo 13, apartado 2, letra f). En determinados casos, el titular de una pensión puede elegir entre la legislación del Estado en el que reside y la del Estado en el que trabaja. Remitiéndose al objeto y la génesis de dicha disposición, el Gobierno finlandés señala que el artículo 17 bis sólo se aplica en aquellos casos en los cuales el Estado miembro que sufraga la pensión o la renta debe también prestaciones de enfermedad o maternidad. Según afirma, en el presente caso no sucede tal cosa. Las prestaciones de enfermedad se deben únicamente con arreglo al ordenamiento jurídico finlandés.
Sobre las cuestiones sexta, séptima y octava
26 El Gobierno finlandés parte de la base de que, mediante estas tres cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente pretende dilucidar si la percepción de las cotizaciones infringe alguna norma de Derecho comunitario. El Gobierno finlandés considera que no se aprecia ninguna infracción. El hecho de que diferentes Estados apliquen diferentes ordenamientos jurídicos no es, en sí mismo, discriminatorio. En estas circunstancias, tampoco la situación del demandante puede compararse con la de una persona que resida en Suecia. Por el contrario, el demandante fue tratado del mismo modo que cualquier otra persona residente en Finlandia, independientemente de su nacionalidad y del origen de sus ingresos. En consecuencia, la percepción de las cotizaciones no infringe, a su entender, la prohibición de discriminación consagrada en el Derecho comunitario.
2) La Comisión
27 En relación con la respuesta a la primera cuestión, la Comisión sostiene que el demandante se encuentra en una situación a la que se aplican las disposiciones del Reglamento nº 1408/71. En cambio, considera que el Reglamento nº 1612/68 no se aplica a las circunstancias concretas del presente caso.
Sobre las cuestiones segunda, tercera y sexta
28 Las cuestiones segunda, tercera y sexta, sobre las cuales la Comisión se pronuncia de manera conjunta, están, en su opinión, estrechamente relacionadas. En última instancia, se trata de dilucidar si el Reglamento nº 1408/71 se opone a la percepción de cotizaciones al seguro de enfermedad y al sistema de pensiones asistenciales públicas. Según la Comisión, debe partirse de la base de que las disposiciones del título II del Reglamento nº 1408/71 constituyen un sistema cerrado de normas en materia de conflicto de leyes que permite determinar el ordenamiento jurídico aplicable en cada caso. Por consiguiente, el demandante está comprendido, de conformidad con el artículo 13, apartado 2, letra f), en el ámbito de aplicación de la legislación finlandesa. Otra cuestión muy distinta es, en principio, la de si el demandante debe pagar asimismo cotizaciones sociales en Finlandia sobre su pensión sueca. En efecto, de conformidad con los artículos 28 bis y 28, apartado 2, (8) del Reglamento Suecia es el Estado competente para la concesión de las pensiones.
29 Según la Comisión, las autoridades finlandesas alegan que el hecho de tener en principio el derecho a una pensión asistencial pública, fundado en el hecho de haber establecido la residencia en Finlandia, debe considerarse como un derecho a pensión a efectos del artículo 28 bis, de modo que carece de pertinencia si se paga efectivamente o no una pensión o una renta. Esta tesis lleva a la Comisión a remitirse a la formulación del artículo 28 bis del Reglamento en la versión lingüística finesa, que podría entenderse, traducida literalmente, como «no exista ningún derecho a una pensión o una renta». (9) Sin embargo, una comparación con las demás versiones lingüísticas del Reglamento nº 1408/71 parece indicar que se trata de un derecho concreto al pago de una pensión o una renta. Esta interpretación de la disposición concuerda también, según la Comisión, con su objeto. El artículo 28 bis se incorporó a posteriori al Reglamento con el fin de evitar que el titular de una pensión que resida en un Estado miembro en el que el sistema de prestaciones de enfermedad se base en la residencia soportara cargas desproporcionadas.
30 Así pues, si se parte de la base de que al demandante no se le debe ninguna pensión o renta en Finlandia, será la institución sueca, por tanto, la que deba sufragar los gastos ocasionados por las prestaciones. En la medida en que la institución sueca sea competente, Finlandia no puede reclamar al demandante cotizaciones al seguro de enfermedad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33, apartado 2. En cambio, la Comisión señala que dicha disposición no contiene ninguna norma expresa referida al sistema de pensiones asistenciales públicas. Con todo, la norma que establece debe entenderse, a su juicio, como la expresión de un principio general. (10) El eventual pago de cotizaciones tampoco daría al demandante el derecho a nuevas prestaciones. En opinión de la Comisión, los pagos de cotizaciones exigidos son contrarios a los artículos 48 y 51 del Tratado CE (actualmente artículos 39 CE y 43 CE, tras su modificación).
31 En consecuencia, la Comisión propone que se responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas:
Sobre la segunda cuestión
La expresión «no se le deba ninguna pensión o renta» que figura en el artículo 28 bis del Reglamento nº 1408/71 únicamente puede interpretarse en el sentido de que no se debe una pensión o una renta en una situación en la que, si bien el beneficiario tiene en principio derecho a una pensión o una renta, dicho derecho no se concreta en el pago efectivo de la misma por las razones que sean.
Sobre las cuestiones tercera y sexta
Es contrario a los artículos 39 CE y 42 CE, así como al artículo 33 del Reglamento nº 1408/71, que un Estado miembro reclame de una persona que recibe una pensión o una renta de otro Estado miembro, únicamente por haber establecido su residencia en él, cotizaciones sociales sobre dicha pensión o dicha renta al seguro de enfermedad y maternidad y para la cobertura de los riesgos de vejez, desempleo e invalidez en el respectivo Estado miembro cuando dicho Estado miembro no concede asimismo una pensión o una renta.
Sobre la cuarta cuestión
En opinión de la Comisión, la renuncia recíproca al reembolso de los gastos entre dos Estados miembros no produce, con arreglo al artículo 36, apartado 3, del Reglamento nº 1408/71, ningún efecto jurídico en la relación entre la institución competente de un Estado miembro y el asegurado. Dicha renuncia afecta únicamente a la relación de los Estados miembros entre sí.
Sobre la quinta cuestión
La Comisión sostiene que la percepción de cotizaciones sociales sobre la pensión abonada por Suecia es contraria al Derecho comunitario. En consecuencia, en última instancia carece de pertinencia en qué condiciones debe presentarse una solicitud de exención con arreglo al artículo 17 bis del Reglamento. Únicamente para el caso de que el Tribunal de Justicia se pronuncie en un sentido diferente, la Comisión señala que, en última instancia, corresponde al órgano jurisdiccional nacional decidir si puede presentarse una solicitud con carácter retroactivo. En todo caso, es útil que un Estado miembro establezca un procedimiento administrativo del tipo que sea, por ejemplo, introduciendo el uso de un formulario.
Sobre las cuestiones séptima y octava
La Comisión no aprecia, en la situación jurídica objeto del presente asunto, la existencia de ninguna discriminación prohibida.
VII. Apreciación
1) Sobre la primera cuestión
32 La primera cuestión del órgano jurisdiccional remitente es ante todo una cuestión sobre el ámbito de aplicación material y personal del Reglamento nº 1408/71 en relación con situaciones, como la del litigio principal, en las que, bajo determinadas circunstancias, pueden resultar pertinentes hechos producidos con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 1408/71 en Finlandia, es decir, a la adhesión de dicho Estado a la Comunidad Europea.
33 De conformidad con el artículo 2 del Acta de adhesión de Austria, Finlandia y Suecia, los nuevos Estados miembros están obligados por el Tratado desde el momento de la adhesión, (11) es decir, a más tardar a partir del 1 de enero de 1995. Esto se aplica, en la medida en que no haya ninguna disposición transitoria expresa, también al Derecho comunitario derivado. Ahora bien, de hecho los nuevos Estados miembros ya estaban obligados por el Reglamento nº 1408/71 desde el 1 de enero de 1994 en virtud de su adhesión al Espacio Económico Europeo. (12)
34 El ámbito de aplicación material del Reglamento está regulado en el artículo 4. (13) Por consiguiente, el Reglamento se aplica a todas las legislaciones relativas a las ramas de seguridad social relacionadas con alguno de los tipos de prestaciones enumerados en él. En el presente caso, se trata tanto de prestaciones de enfermedad como de prestaciones de vejez y de prestaciones de accidente de trabajo y de enfermedad profesional. Dado que, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, el Reglamento se aplica a los regímenes de seguridad social generales y especiales, contributivos y no contributivos, no existe ninguna duda sobre el ámbito de aplicación material del Reglamento en relación con una situación como la del litigio principal.
35 El ámbito de aplicación personal del Reglamento se regula en el artículo 2. (14) De conformidad con el apartado 1 de dicha disposición, el Reglamento se aplica ante todo «a los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que estén o hayan estado sometidos a la legislación de uno o de varios Estados miembros». Lo mismo se aplica, de conformidad con el apartado 3 de dicha disposición, «a los funcionarios y al personal que, según la legislación aplicable, les sea asimilado». En consecuencia, como antiguo empleado de la Administración pública en Suecia el demandante está potencialmente comprendido dentro del ámbito de aplicación del Reglamento. Por lo que respecta a la cuestión de si deben tenerse en cuenta los eventuales hechos producidos con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento, procede remitirse a las disposiciones transitorias del artículo 94 del Reglamento. (15)
36 A este respecto, en la sentencia Kuusijärvi (16) el Tribunal de Justicia señaló lo siguiente:
«Efectivamente, el apartado 3 del artículo 94 del Reglamento nº 1408/71 prevé expresamente que nacerá un derecho, en virtud de dicho Reglamento, incluso cuando se deba a un hecho causante acaecido antes de la fecha de aplicación de éste en el territorio del Estado miembro interesado.
De la misma forma, el apartado 2 del artículo 94 del Reglamento nº 1408/71 dispone que todo período de seguro y, en su caso, todo período de empleo o de residencia cubierto bajo la legislación de cualquier Estado miembro antes de la fecha de aplicación del Reglamento en el territorio de dicho Estado miembro se computará para la determinación de los derechos conforme a lo que dispone el Reglamento.»
37 Cuando el demandante trasladó su residencia a Finlandia, en 1989, ya era titular de una pensión. Así pues, ya no ejercía ninguna actividad profesional. Por un lado, el tenor del artículo 2 del Reglamento se refiere también expresamente al pasado («hayan estado sometidos»). Por otro lado, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (17) cabe deducir que la situación jurídica del titular de una pensión a efectos del Reglamento debe equipararse a la de un trabajador a efectos del Reglamento.
38 En la sentencia Pierik, por ejemplo, el Tribunal de Justicia señaló lo siguiente:
«El Reglamento nº 1408/71 define en la letra a) del artículo 1 el concepto de "trabajador" como toda persona que esté asegurada en virtud de un seguro obligatorio o facultativo a alguno de los regímenes de seguridad social previstos en los incisos i), ii) y iii) de esta disposición. Esta definición establecida "para los fines de aplicación del presente Reglamento" tiene un alcance general, por lo que abarca a cualquier persona que esté asegurada en virtud de la legislación de seguridad social de uno o de varios Estados miembros con independencia de que ejerza o no una actividad profesional. De lo que resulta que los titulares de una pensión o de una renta que les corresponda en virtud de la legislación de uno o de varios Estados miembros, incluso en el caso de que no ejerzan una actividad profesional, están sujetos como consecuencia de su afiliación a un régimen de seguridad social a las disposiciones del Reglamento relativas a los "trabajadores", a no ser que hayan sido objeto de regulación específica adoptada con respecto a ellos.» (18)
39 En la sentencia Comisión/Francia, el Tribunal de Justicia declaró, además, «que los beneficiarios de una pensión de jubilación anticipada o de una pensión de jubilación complementaria son trabajadores en el sentido de la letra a) del artículo 1 del Reglamento nº 1408/71 y que están comprendidos dentro del ámbito de aplicación personal de dicho Reglamento, descrito en su artículo 2». (19)
40 Además, en la sentencia Walsh (20) el Tribunal de Justicia declaró que la determinación del ámbito de aplicación personal del Reglamento no puede depender de si el beneficiario sigue estando obligado a pagar cotizaciones o no.
41 En consecuencia, procede responder a la primera parte de la primera cuestión que el Reglamento nº 1408/71 se aplica a una persona que inicialmente ejerció una actividad profesional en un Estado miembro, adquirió en él la condición de titular de una pensión y, posteriormente, se estableció en otro Estado miembro antes de la entrada en vigor del Reglamento.
42 En la medida en que las cuestiones jurídicas pertinentes para la resolución del litigio puedan resolverse en el marco del Reglamento nº 1408/71, en el presente caso ni siquiera llegaría a plantearse la aplicabilidad del Reglamento nº 1612/68, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad. Sin embargo, debo señalar las diferencias existentes entre los ámbitos de aplicación de los Reglamentos nos 1612/68 y 1408/71. Ya el propio concepto de trabajador que debe aplicarse en el marco de cada uno de estos dos Reglamentos se define de forma diferente. El Reglamento nº 1612/68 se refiere fundamentalmente a los trabajadores y a los miembros de su familia que ejercen una actividad profesional por cuenta ajena. Por lo que respecta a la regulación de su derecho a permanecer en un Estado después de haber ejercido en él un empleo y los derechos derivados del mismo, se aplica el Reglamento (CEE) nº 1251/70 relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo (21) y la Directiva relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional. (22)
43 En consecuencia, la aplicabilidad del Reglamento nº 1612/68 es un tanto improbable. Como mucho, podría revestir interés en relación con la aplicabilidad de la prohibición de discriminación que se concreta en el Reglamento. Ahora bien, en el marco de la solución que aquí propongo no es en modo alguno necesario dilucidar de manera definitiva si el Reglamento nº 1612/68 se aplica a un caso como el presente. En consecuencia, procede responder a la primera cuestión que tanto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea como el Reglamento nº 1408/71 se aplican a un caso como el presente.
2) Sobre la segunda cuestión
44 El órgano jurisdiccional remitente pretende saber cómo debe entenderse la expresión «no se le deba ninguna pensión o renta» que figura en el artículo 28 bis del Reglamento, si una pensión asistencial pública finlandesa puede constituir un «pensión o renta» a efectos de dicha disposición o sólo puede serlo una pensión o renta en razón de una actividad profesional y, por último, si también puede ser una «pensión o renta debida» el hecho de tener «en principio derecho a una pensión en Finlandia», o sólo un derecho a pensión que además se pague efectivamente en las circunstancias concretas del caso.
45 La referencia de la Comisión a las diferencias de contenido entre las distintas versiones lingüísticas del Reglamento resulta sumamente esclarecedora como punto de partida de la argumentación. La versión lingüística finesa del Reglamento reza «eikä oikeutta eläkkeeseen ole», lo que, traducido literalmente, significa algo así como «[no exista] ningún derecho a una pensión o una renta». (23) Esta expresión explica la interpretación de la disposición efectuada por las autoridades finlandesas. En cambio, otras versiones lingüísticas del Reglamento dan lugar a una interpretación diferente.
46 En la versión francesa se indica «aucune rente ou pension n'est due», y en la versión inglesa «nor is any pension payable». En estos casos, el énfasis se pone en el pago efectivo de la pensión. Así pues, este texto indica que la expresión «no se le deba ninguna pensión o renta» se refiere al derecho al pago efectivo de una pensión o renta. Un derecho abstracto a una pensión asistencial pública de que goce cualquier residente establecido en el territorio que haya vivido en el territorio del Estado miembro al menos durante tres años, pero que, debido a los demás ingresos que recibe dicha persona, especialmente bajo la forma de pensiones en razón de una actividad profesional, no llegan a concretarse, no constituiría una «renta o pensión debida» a efectos de dicha disposición.
47 Esta interpretación se ve corroborada -como con razón señala la Comisión- por las definiciones legales de los conceptos de «legislación», «prestaciones», «pensiones» y «rentas» que se dan en el artículo 1, letras j) y t), del Reglamento. En el artículo 1, letra t), el énfasis se pone en las cantidades que deben pagarse. (24)
48 El artículo 28 bis se encuentra en el capítulo 1, «Enfermedad y maternidad», del título III, «Disposiciones particulares para las diferentes categorías de prestaciones». El artículo 28 regula, en principio, el reparto de la obligación de abonar las prestaciones y la obligación de sufragar los gastos ocasionados por las prestaciones de enfermedad en el caso de titulares de pensiones y los miembros de su familia que tengan derecho al pago de una (o varias) pensiones con arreglo a la legislación de uno (o varios) Estados miembros en cuyo territorio viven. En esa medida, el artículo 28 bis contiene una normativa especial introducida a posteriori para los casos en que exista un derecho a prestaciones independientemente de los períodos de seguro o de empleo cubiertos con arreglo a la legislación del país de residencia. Para evitar que la institución de dicho Estado miembro deba soportar cargas desproporcionadas, se consagró el principio de la obligación de sufragar los gastos por parte de la institución del Estado miembro competente en materia de pensiones. Tanto el contexto material en el que se inscribe esta disposición como su finalidad indican que hace referencia a un derecho concreto a pensión.
49 En el caso de que exista un derecho concreto a pensión, tampoco sería pertinente el que se trate de un derecho a pensión únicamente en razón de una actividad profesional o de un derecho a una pensión asistencial pública, ya que, de conformidad con el artículo 4 del Reglamento, su ámbito de aplicación material comprende «los regímenes de seguridad social generales y especiales, contributivos y no contributivos». Además, el propio Reglamento se refiere, en el título III, capítulo 3, que tiene por objeto la regulación de las prestaciones de vejez, a una «prestación mínima». (25) De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia cabe deducir que se trata de prestaciones establecidas en los ordenamientos jurídicos de algunos Estados miembros. (26) Los requisitos para acceder a dichas prestaciones y su contenido se determinan en las disposiciones nacionales pertinentes. Un elemento característico de este tipo de «prestación mínima» a efectos del artículo 50 (27) del Reglamento es que -según el Tribunal de Justicia- «se pretende garantizar a los beneficiarios de pensiones, mediante diversas modalidades, unos ingresos mínimos superiores a la cuantía a la que normalmente tendrían derecho con base en los períodos de seguro cubiertos y las cotizaciones pagadas. Por regla general, estas disposiciones tienen por objeto ofrecer a los beneficiarios la garantía de unos ingresos mínimos». (28) En consecuencia, no parece que haya dudas acerca de que también una pensión de vejez como la pensión asistencial pública debe considerarse como una renta o pensión a efectos del título III, capítulo 1, del Reglamento.
50 Con carácter complementario, debo analizar aún las eventuales razones por las cuales no se llega a pagar una pensión o una renta en el Estado de residencia, y si dichas razones pueden influir, en su caso, en la conclusión a la que he llegado. Las razones por las cuales un derecho a pensión consagrado de manera abstracta en el ordenamiento jurídico no llega a materializarse pueden ser tanto formales como materiales. Así, desde un punto de vista formal un derecho puede no ser efectivo por el simple hecho de no haberse presentado una solicitud al efecto. Así, por ejemplo, el Gobierno finlandés señaló que el demandante no había presentado ninguna solicitud, de modo que tampoco puede demostrar que éste no tenga ningún derecho a pensión. Desde un punto de vista material, un derecho a pensión puede no materializarse, por ejemplo, también -como en el presente caso- porque se computen otros ingresos a efectos del cálculo de la pensión potencialmente pagadera.
51 Dado que -como certificaron las autoridades- (29) el demandante no tiene derecho a una pensión asistencial pública debido a sus demás ingresos, en el presente caso estamos ante un motivo material de exclusión de la percepción de la pensión. Por consiguiente, en realidad ni siquiera llega a poder plantearse el aspecto formal de la presentación de la solicitud para que sea denegada.
52 No obstante, en el caso de que se atribuya a este aspecto una trascendencia mayor, debo señalar, con carácter complementario, lo siguiente:
En la jurisprudencia relativa a las prestaciones familiares, existen paralelismos con las consecuencias de la no presentación de una solicitud, (30) concretamente con la exclusión de las prestaciones de un Estado miembro por la existencia de un derecho simultáneo a asignaciones por hijo a cargo en otro Estado miembro. En ese contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que debe tratarse del pago efectivo de las prestaciones, (31) independientemente de que éste no sea efectivo, en su caso, por no haberse presentado la correspondiente solicitud. (32)
53 En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión que la expresión «no se le deba ninguna pensión o renta» que figura en el artículo 28 bis del Reglamento nº 1408/71 debe interpretarse en el sentido de que no sea pagadera ni una pensión asistencial pública ni una pensión o renta en razón de una actividad profesional. La apreciación de la situación depende de las circunstancias del caso, es decir, del derecho a una pensión o a una renta que pueda ser pagada efectivamente.
3) Sobre las cuestiones tercera, sexta y octava
54 La tercera cuestión debe examinarse teniendo presente que estamos ante un caso del artículo 28 bis del Reglamento. La consecuencia jurídica de ello es que los gastos ocasionados por las prestaciones en especie debe sufragarlos la institución de uno de los Estados miembros competentes en materia de pensiones o rentas (en el caso y en la medida en que existiera un derecho cuando la persona residía en el territorio del Estado miembro, según la lógica del artículo 28 bis del Reglamento). Así pues, en el presente caso sería la institución sueca la que debería sufragar los gastos. Para este caso, en el artículo 33, apartado 1, del Reglamento se establece que la institución está facultada para percibir cotizaciones para la cobertura de las prestaciones de enfermedad y de maternidad.
55 De la respuesta dada por el demandante a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia cabe deducir que la institución sueca reembolsó en todo caso los gastos de enfermedad ocasionados durante los años comprendidos entre 1996 y 1999. Por lo que respecta al período de autos (1994 a 1996), de la respuesta del demandante cabe deducir además, indirectamente, que en relación con 1994 y 1995 no hubo reembolso, pues no se superó la «franquicia anual». Así se desprende de un escrito de la caja de pensiones de Tornio adjuntó como anexo 2 a la respuesta del demandante.
56 Las respuestas dadas por el Gobierno sueco a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia resultan pertinentes desde más de un punto de vista en el contexto del artículo 33. Por un lado, el Gobierno sueco explica que la institución sueca sigue siendo responsable de sufragar los gastos ocasionados por la enfermedad profesional del demandante. El Gobierno sueco no parece plantearse la existencia de una obligación de reembolso que vaya más allá de dichos gastos, lo que, sin embargo, puede deberse a la renuncia entre Suecia y Finlandia a todo reembolso por prestaciones en especie con arreglo a lo dispuesto en el artículo 36, apartado 3, (33) del Reglamento. A este particular deberé volver a referirme en el marco de la respuesta a la cuarta cuestión. Por otro lado, el Gobierno sueco explica expresamente que, en Suecia, no se percibe ninguna cotización social sobre los ingresos del demandante. El demandante tampoco está, según el Gobierno sueco, sujeto al impuesto municipal. No obstante, el demandante soporta, por sus ingresos procedentes de Suecia, una retención en la fuente del 25 % de la renta imponible. Se trata de la tributación a que están sujetas todas las personas físicas residentes en el extranjero. Este impuesto sustituye a los impuestos percibidos con arreglo a la Ley sueca del impuesto municipal y a la Ley del impuesto sobre la renta.
57 No es posible apreciar aquí de manera definitiva, sin información más precisa sobre la interacción entre los impuestos y tributos y el sistema de seguridad social, si tales impuestos también pueden considerarse, en virtud de su función sustitutoria, al menos como cotizaciones a efectos del artículo 33, apartado 1, del Reglamento. (34)
58 En todo caso, la organización interna de los organismos de seguridad social en cada Estado miembro y su financiación no pueden cuestionar el régimen abstracto de obligaciones establecido en el Reglamento nº 1408/71. En consecuencia, para el resto del análisis debo partir de la base de que el litigio principal está comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 33, apartado 1.
59 El artículo 33, apartado 2, regula otra consecuencia jurídica del artículo 28 bis: cuando el titular de una pensión o de una renta -según establece su tenor- (35) esté sujeto, en dichos supuestos, a cotizaciones o retenciones equivalentes para la cobertura de las prestaciones de enfermedad y de maternidad en virtud de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio resida, por el hecho de ser residente, dichas cotizaciones no serán exigibles.
60 Resulta manifiesto que el órgano jurisdiccional remitente parte de la base de que, en el caso de la apertura del ámbito de aplicación del artículo 28 bis del Reglamento, la renuncia a la percepción de cotizaciones para el seguro de enfermedad en Finlandia viene impuesta por el artículo 33, apartado 2, y no plantea mayores problemas. Esta consecuencia jurídica se desprende directamente, por un lado, del tenor del artículo 33, apartado 2, del Reglamento. Semejante planteamiento se ve corroborado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual el artículo 33 del Reglamento prohíbe a la institución de un Estado miembro percibir cotizaciones para la cobertura de prestaciones de enfermedad y maternidad que ya estén a cargo de una institución de otro Estado miembro. (36) Ahora bien, todavía no se ha resuelto qué sucede con las cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas percibidas por los ejercicios de 1994 y 1995. Por ello, el órgano jurisdiccional remitente querría saber si estas cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas están comprendidas dentro del concepto de cotización del artículo 33, apartado 2. En el caso de que no estén comprendidas dentro del ámbito de aplicación de dicha disposición, se plantea la cuestión más amplia de si la percepción de dichas cotizaciones infringe alguna otra norma de Derecho comunitario, ya sea del Tratado o del Derecho derivado. En esa medida, las cuestiones sexta y octava deben abordarse en este contexto.
61 En favor de una interpretación de los conceptos de «cotizaciones y retenciones equivalentes» a efectos del artículo 33, apartado 2, del Reglamento que no se limite a las cotizaciones al seguro de enfermedad está el objeto de dicha disposición, relacionado con la finalidad general del Reglamento, consistente en contribuir al establecimiento de una libertad de circulación de los trabajadores migrantes lo más completa posible. (37)
En la sentencia Noij, el Tribunal de Justicia prosiguió del siguiente modo:
«Resultaría contrario a tal objetivo el que, sin existir razones de interés general, un trabajador pudiese verse privado de parte de una pensión percibida en virtud de la legislación de un Estado miembro por el mero hecho de haberse ido a residir a otro Estado miembro.» (38)
62 De ello, el Tribunal de Justicia sacó la siguiente consecuencia:
«De lo anterior se deduce que las normas contenidas en el citado artículo 33, relativas a las prestaciones de enfermedad o de maternidad, constituyen la aplicación de un principio más general según el cual no se puede exigir al beneficiario de una pensión o de una renta que, por el hecho de residir en el territorio de otro Estado miembro, cotice a un seguro obligatorio para la cobertura de contingencias que están a cargo de una institución de otro Estado miembro.» (39)
63 Esta interpretación amplia resulta manifiestamente apropiada para incluir las cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas correspondientes a los ejercicios de 1994 y 1995 controvertidas en el presente caso dentro del concepto de «cotizaciones o retenciones equivalentes». En relación con este tipo de cotizaciones para la financiación de los regímenes de vejez, invalidez y desempleo, no cabe deducir del Reglamento nº 1408/71 ninguna normativa especial para un caso como el que subyace en el artículo 28 bis, en relación con el artículo 33, de modo que parece apropiado hacer una interpretación amplia de la normativa del artículo 33, apartado 2. Además, en este mismo sentido apunta el hecho de que los pagos de cotizaciones no llevan aparejados, en casos como el del litigio principal, ningún derecho a prestaciones.
64 La interdependencia existente entre el pago de cotizaciones y el derecho a prestaciones ya ha sido subrayada por el Tribunal de Justicia en sentencias anteriores. Así, en la sentencia Terhoeve (40) el Tribunal estimó que existía una infracción del artículo 48 del Tratado CE (actualmente artículo 39 CE) en una normativa que tenía como consecuencia «que un Estado miembro perciba de un trabajador, que en el curso de un año natural traslada su residencia de un Estado miembro a otro para ejercer allí una actividad por cuenta ajena, una cotización a los seguros sociales superior a la que debe pagar, en circunstancias análogas, un trabajador que haya mantenido durante todo el año su residencia en el Estado miembro de referencia, sin que el primer trabajador disfrute, por lo demás, de prestaciones sociales adicionales». (41) En dos procedimientos por incumplimiento (42) seguidos contra Francia, la Comisión recurrió contra la percepción de una contribución para el reembolso de la «deuda social» (43) y de una «contribución social generalizada» (44) en la medida en que la percepción de dichas contribuciones gravaba los rendimientos del trabajo y las prestaciones sustitutorias de los trabajadores por cuenta ajena y de los trabajadores por cuenta propia que residieran en Francia pero que hubieran obtenido dichos ingresos en el marco de una actividad ejercida en otro Estado miembro y, por tanto, con arreglo al Reglamento nº 1408/71, estuvieran afiliados al sistema de seguridad social del Estado de empleo. También en opinión de la Comisión, la percepción de las contribuciones constituía un doble gravamen social contrario a lo dispuesto tanto en el Reglamento como en los artículos 48 y 52 del Tratado. (45) El Tribunal de Justicia declaró que existía una infracción tanto del artículo 13 del Reglamento nº 1408/71 como de los artículos 48 y 52 del Tratado.
65 Si se trasladan estos principios de la jurisprudencia al presente caso, cabe considerar que la percepción de cotizaciones sobre las pensiones asistenciales públicas, en contra de lo dispuesto en el artículo 33, apartado 2, constituye asimismo una infracción de los artículos 48 y 52 del Tratado. Tanto las disposiciones del Reglamento nº 1408/71 como dichas disposiciones del Tratado son directamente aplicables, de modo que los particulares pueden invocarlas directamente.
66 Aun en el caso de que el Tribunal de Justicia no considerara las cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas como cotizaciones o retenciones equivalentes a efectos del artículo 33, apartado 2, del Reglamento, los particulares seguirían teniendo la posibilidad de invocar directamente las disposiciones del Tratado. El hecho de que el Gobierno finlandés calificara las cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas de gravámenes parafiscales no es un obstáculo para la solución que propongo. En efecto, no se discute que dichos gravámenes no se perciben como un impuesto general, sino que están destinados específicamente a la financiación de los regímenes de vejez, invalidez y desempleo. También a este respecto procede remitirse a las sentencias en los asuntos C-34/98 (46) y C-169/98. (47)
67 En consecuencia, procede responder a las cuestiones tercera, sexta y octava del siguiente modo: las cotizaciones percibidas para la cobertura de las prestaciones de vejez, invalidez y desempleo (cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas) pueden incluirse, en las circunstancias del caso de autos, dentro del concepto de «cotizaciones y retenciones equivalentes» a efectos del artículo 33, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71. Sin embargo, en todo caso deben apreciarse a la luz de los artículos 48 y 52 del Tratado, que se oponen a su percepción siempre que el pago de cotizaciones no vaya acompañado de un derecho a prestaciones.
4) Sobre la cuarta cuestión
68 Mediante la cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende dilucidar si la renuncia recíproca de los Estados miembros implicados al reembolso de los gastos ocasionados por las prestaciones en especie tiene alguna incidencia en la interpretación de las disposiciones pertinentes del Reglamento.
69 El artículo 36 del Reglamento, que regula el reembolso entre instituciones, establece lo siguiente en su apartado 3:
«Dos o varios Estados miembros, o las autoridades competentes de los mismos, podrán convenir otras formas de reembolso o renunciar a todo reembolso, entre las instituciones que de ellos dependen.»
70 Ambos Estados miembros, Finlandia y Suecia, han hecho uso de esta facultad en el marco del Convenio nórdico en materia de seguridad social, renunciando recíprocamente al reembolso de los gastos ocasionados por las prestaciones en especie. Como ya se ha señalado en el marco de la respuesta a la tercera cuestión, el hecho de que los Estados miembros hagan uso de la libertad que se les otorga en la aplicación de las disposiciones del Reglamento nº 1408/71 no puede tener ninguna influencia en el reparto original de las cargas y menos aún en la relación entre las diferentes instituciones competentes, tal como pretendía y estableció el Reglamento. En consecuencia, procede responder del siguiente modo a la cuarta cuestión:
La interpretación de los artículos 28 bis y 33, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 no se ve influida por el hecho de que los Estados miembros Finlandia y Suecia hicieran uso de la posibilidad que les otorga el artículo 36, apartado 3, del Reglamento, al renunciar recíprocamente al reembolso de los gastos ocasionados por las prestaciones en especie.
5) Sobre la quinta cuestión
71 Mediante la quinta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si puede solicitarse la exención de la aplicación de la legislación del Estado de residencia en el caso de que de las disposiciones pertinentes del Reglamento nº 1408/71 se derive una obligación de cotización, y, en caso afirmativo, en qué condiciones. Con arreglo a la solución que he propuesto, de la interpretación del artículo 28 bis, en relación con el artículo 33, apartado 2, no se desprende, precisamente en un caso como el del demandante, una obligación de cotización al sistema finlandés de seguridad social. En consecuencia, no es necesario responder expresamente a la quinta cuestión. Por ello, las consideraciones formuladas con respecto a la cuestión planteada tienen un carácter meramente hipotético.
A este respecto, procede partir de la base del artículo 17 bis, cuyo tenor es el siguiente:
«El titular de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de un Estado miembro o de pensiones o de rentas debidas en virtud de las legislaciones de varios Estados miembros, que resida en el territorio de otro Estado miembro, podrá quedar exento, si así lo solicita, de la aplicación de la legislación de este último Estado, siempre que no esté sujeto a esta legislación en razón del ejercicio de una actividad profesional.»
Esta disposición fue incorporada al Reglamento nº 1408/71 mediante el Reglamento (CEE) nº 2195/91 del Consejo. (48) En el cuarto considerando de este Reglamento se señala lo siguiente:
«es necesario insertar una nueva disposición en el Reglamento (CEE) nº 1408/71 por la que se establezca la exención de los titulares de pensiones o de rentas de la sujeción a la legislación del Estado de residencia cuando ya hayan adquirido derecho a las prestaciones del seguro de enfermedad, de maternidad y familiares en virtud de la legislación de otro Estado miembro».
72 El artículo 17 bis del Reglamento nº 1408/71 se refiere únicamente a una «solicitud», sin decir nada más concreto al respecto. Esta exigencia de presentación de una solicitud permite deducir que la iniciativa debe partir del titular de una pensión afectado. Ahora bien, esto es algo que sólo se puede hacer si se tiene conocimiento de que existe dicha posibilidad. En esa medida, la institución o instituciones que tramiten el caso deben informar a la persona interesada de la posibilidad de ejercer dicho derecho, ya que de lo contrario ésta corre el riesgo de perderlo.
73 En relación con los efectos de una solicitud de este tipo, procede señalar que corresponde al ordenamiento jurídico nacional configurar el procedimiento administrativo, por supuesto respetando las disposiciones comunitarias. En consecuencia, el efecto retroactivo de una solicitud presentada con arreglo al artículo 17 bis del Reglamento resulta perfectamente posible siempre y cuando la persona afectada no estuviera informada ya con anterioridad de la posibilidad de presentar dicha solicitud y de sus efectos.
6) Sobre la séptima cuestión
74 Mediante la séptima cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si el demandante ha sido discriminado de un modo contrario al Derecho comunitario y, en consecuencia, puede invocar la prohibición comunitaria de discriminación consagrada en el artículo 3 del Reglamento nº 1408/71 y en el artículo 6 del Tratado (actualmente artículo 12 CE).
75 En primer lugar procede señalar que, en el presente caso, no se trata de un caso típico de discriminación contraria al Derecho comunitario. El demandante no recibe en Finlandia un trato peor que los nacionales. El caso de un finlandés establecido en Suecia, abiertamente utilizado por el órgano jurisdiccional remitente como referencia para la comparación y en relación con el cual el demandante considera que existe una diferencia de trato, no es comparable a efectos del principio general de igualdad de trato, con el de un sueco establecido en Finlandia.
76 No obstante, es posible que en el presente caso hubiera, pese a no tratarse directamente de un caso de aplicación de la prohibición general de discriminación, un problema de igualdad de trato. Así, en los ya citados procedimientos por incumplimiento contra Francia, (49) la Comisión alegó que las personas que residieran en Francia pero estuvieran sujetas a la legislación de otro Estado miembro en virtud del ejercicio de una actividad profesional en el mismo recibían un trato «desigual». Sin embargo, esta forma de desigualdad de trato debe resolverse en el marco de las prohibiciones de establecer obstáculos recogida en los artículos 48 y 52 del Tratado. Al respecto, ya me he pronunciado más arriba. (50)
VII. Conclusión
77 En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la petición de decisión prejudicial:
«1) Tanto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea como el Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, se aplican a un caso como el presente.
2) La expresión "no se le deba ninguna pensión o renta" que figura en el artículo 28 bis del Reglamento nº 1408/71 debe interpretarse en el sentido de que no es pagadera ni una pensión asistencial pública ni una pensión o renta en razón de una actividad profesional. La apreciación de la situación depende de las circunstancias del caso, es decir, del derecho a una pensión o a una renta que pueda ser pagada efectivamente.
3) Las cotizaciones percibidas para la cobertura de las prestaciones de vejez, invalidez y desempleo (cotizaciones al sistema de pensiones asistenciales públicas) pueden incluirse, bajo las circunstancias del caso de autos, dentro del concepto de "cotizaciones y retenciones equivalentes" a efectos del artículo 33, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71. Sin embargo, en todo caso deben apreciarse a la luz de los artículos 48 y 52 del Tratado, que se oponen a su percepción siempre que el pago de cotizaciones no vaya acompañado de un derecho a prestaciones.»
(1) - Reglamento del Consejo de 14 de junio de 1971, en la versión pertinente a efectos del presente litigio, versión consolidada (DO 1992, C 325, p. 1).
(2) - El subrayado es mío; sobre esta expresión habré de volver en varias ocasiones a lo largo de las presentes conclusiones.
(3) - Esta disposición tiene el siguiente tenor:<"NOTE", Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>«1. Dos o varios Estados miembros podrán celebrar entre ellos, en caso necesario, convenios basados en los principios y el espíritu del presente Reglamento.<"NOTE", Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>2. Cada Estado miembro notificará, con arreglo a las disposiciones del apartado 1 del artículo 97 todo convenio celebrado entre el mismo y otro Estado miembro en virtud de las disposiciones del apartado 1.»
(4) - El artículo 2, apartado 1, tiene el siguiente tenor:<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches, Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>«El presente Reglamento se aplicará a los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que estén o hayan estado sometidos a la legislación de uno o de varios Estados miembros y que sean nacionales de uno de los Estados miembros [...]»
(5) - DO L 295, p. 12; EE 05/01, p. 77.
(6) - El artículo 27 tiene el siguiente tenor:<"NOTE", Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>«El titular de pensiones o de rentas debidas en virtud de las legislaciones de dos o de varios Estados miembros, incluida la de aquel Estado miembro en cuyo territorio reside, que tenga derecho a las prestaciones en virtud de la legislación de este último Estado miembro [...], así como los miembros de su familia, recibirán estas prestaciones de la institución del lugar de residencia y con cargo a esta institución, como si el interesado fuera titular de una pensión o de una renta debida únicamente en virtud de la legislación de este último Estado miembro.»
(7) - Véase el punto 72 infra.
(8) - El artículo 28, apartado 2, tiene el siguiente tenor:<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches, Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>«En los casos previstos en el apartado 1, la institución a cuyo cargo habrán de correr las prestaciones en especie será la determinada según las normas siguientes:<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>a) si el titular tiene derecho a las mencionadas prestaciones en virtud de la legislación de un solo Estado miembro, la obligación de sufragarlas recaerá en la institución competente del mismo Estado;<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches, Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>b)
si el titular tiene derecho a las mencionadas prestaciones en virtud de las legislaciones de dos o de varios Estados miembros, la obligación de sufragarlas recaerá en la institución competente del Estado miembro a cuya legislación haya estado sometido el titular durante el mayor período de tiempo; cuando según esta norma proceda atribuir a varias instituciones la obligación de sufragar las prestaciones, dicha obligación recaerá en la institución que aplique la legislación a la que el titular haya estado sujeto en último lugar.»
(9) - Eikä oikeutta eläkkeeseen ole.
(10) - Véase la sentencia de 21 de febrero de 1991, Noij (C-140/88, Rec. p. I-387).
(11) - Dicha disposición tiene el siguiente tenor: «Desde el momento de la adhesión, las disposiciones de los Tratados originarios y los actos adoptados por las Instituciones de las Comunidades antes de la adhesión obligarán a los nuevos Estados miembros y serán aplicables en dichos Estados en las condiciones previstas en estos Tratados y en la presente Acta».
(12) - Véase DO 1994, L 1, p. 606.
(13) - El artículo 4, apartados 1 y 2, tiene el siguiente tenor:<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches, Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>«1. El presente Reglamento se aplicará a todas las legislaciones relativas a las ramas de seguridad social relacionadas con: <"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches, Alignment = Both,
Tab Origin = Column>a) las prestaciones de enfermedad y de maternidad; <"NOTE", Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>b)
las prestaciones de invalidez, comprendidas las destinadas a mantener o a mejorar la capacidad de ganancia; <"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches, Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>c)
las prestaciones de vejez;<"NOTE", Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>d)
las prestaciones de supervivencia;<"NOTE", Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>e)
las prestaciones de accidente de trabajo y de enfermedad profesional;<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>f)
los subsidios de defunción;<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both, Tab Origin = Column>g)
las prestaciones de desempleo;<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both, Tab Origin = Column>h)
las prestaciones familiares.<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both, Tab Origin = Column>2. El presente Reglamento se aplicará a los regímenes de seguridad social generales y especiales, contributivos y no contributivos, así como a los regímenes relativos a las obligaciones del empresario o del armador referentes a las prestaciones mencionadas en el apartado 1.»
(14) - Véase la nota 5 supra.
(15) - Los apartados 2 y 3 de dicha disposición tienen el siguiente tenor:<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>«2. Todo período de seguro y, en su caso, todo período de empleo o de residencia cubierto bajo la legislación de cualquier Estado miembro antes del 1 de octubre de 1972 o antes de la fecha de aplicación del presente Reglamento en el territorio de ese Estado miembro, o en una parte del territorio de ese Estado se tomará en cuenta para la determinación de los derechos abiertos conforme a lo que dispone el presente Reglamento.<"NOTE", Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Alignment = Both,
Tab Origin = Column>3. Salvo de lo dispuesto en el apartado 1, nacerá un derecho en virtud del presente Reglamento, incluso cuando se deba a un hecho causante acaecido antes del 1 de octubre de 1972 o antes de la fecha de aplicación del presente Reglamento en el territorio del Estado miembro interesado o en una parte del territorio de este Estado.»
(16) - Sentencia de 11 de junio de 1998 (C-275/96, Rec. p. I-3419), apartados 24 y 25.
(17) - Sentencias de 31 de mayo de 1979, Pierik (182/78, Rec. p. 1977), y de 16 de enero de 1992, Comisión/Francia (C-57/90, Rec. p. I-75).
(18) - Véase la sentencia Pierik, citada en la nota 18 supra, apartado 4.
(19) - Véase la sentencia Comisión/Francia (C-57/90), citada en la nota 18 supra, apartado 11.
(20) - Sentencia de 22 de mayo de 1980 (143/79, Rec. p. 1639), apartado 6.
(21) - Véase el Reglamento de la Comisión de 29 de junio de 1970 (DO L 142, p. 20; EE 05/01, p. 93).
(22) - Véase la Directiva 90/365/CEE del Consejo de 28 de junio de 1990 (DO L 180, p. 28).
(23) - Los traductores de las observaciones tradujeron esta expresión al francés de los siguientes modos: «il n'existe pas de droit à pension» o «il n'y a pas de droit à une pension ou une rente».
(24) - El artículo 1, letra t), tiene el siguiente tenor «los términos "prestaciones", "pensiones" y "rentas" designan todas las prestaciones, pensiones y rentas, comprendidos todos los elementos a cargo de los fondos públicos, las mejoras por revalorización o subsidios suplementarios, sin perjuicio de las disposiciones del título III, así como las prestaciones consistentes en entrega de capital que puedan sustituir a las pensiones, o rentas y los pagos efectuados en concepto de reembolso de cotizaciones».
(25) - Véase el artículo 50 del Reglamento.
(26) - Véase la sentencia de 17 de diciembre 1981, Browning (22/81, Rec. p. 3357), apartado 11.
(27) - Su tenor es el siguiente:<"NOTE",
Font = F2, Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches, Alignment = Both,
Tab Origin = Column>«El beneficiario de las prestaciones al que le haya sido aplicado el presente capítulo no podrá percibir, en el Estado en cuyo territorio resida y con arreglo a la legislación por la que se le deba una prestación [...] una cuantía inferior a la de la prestación mínima [...]»
(28) - Véase la sentencia Browning, citada en la nota 27 supra, apartado 11.
(29) - Esta afirmación puede deducirse de la resolución de remisión, p. 2.
(30) - Véanse las sentencias de 13 de noviembre de 1984, Salzano (191/83, Rec. p. 3741); de 23 de abril de 1986, Ferraioli (153/84, Rec. p. 1401); de 27 de junio de 1989, Georges (24/88, Rec. p. 1905), y de 4 de julio de 1990, Kracht (C-117/89, Rec. p. I-2781).
(31) - Véase, por ejemplo, la sentencia Salzano, citada en la nota 31 supra, apartado 11.
(32) - Confirmado mediante la sentencia Kracht, citada en la nota 31 supra.
(33) - Véase el punto 69 infra.
(34) - Toda vez que de las respuestas del Gobierno sueco cabe deducir que, entre 1993 y 1997, una parte de las cotizaciones sociales se recaudaron bajo la forma de cotizaciones generales, del mismo modo que el impuesto sobre la renta.
(35) - Para el tenor de esta disposición, véase el punto 8 supra.
(36) - Véase la sentencia Noij, citada en la nota 11 supra, apartado 11.
(37) - En este sentido, véase la sentencia Noij, citada en la nota 11 supra, apartado 13.
(38) - Véase la sentencia Noij, citada en la nota 11 supra, apartado 13.
(39) - Véase la sentencia Noij, citada en la nota 11 supra, apartado 14 (el subrayado es mío).
(40) - Sentencia de 26 de enero de 1999 (C-18/95, Rec. p. I-345).
(41) - Véase la sentencia Terhoeve, citada en la nota 41 supra, apartado 42 (el subrayado es mío).
(42) - Véanse las sentencias de 15 de febrero de 2000, Comisión/Francia (asuntos C-34/98 y C-169/98, Rec. p. I-995 y I-1049).
(43) - Contribution pour le remboursement de la dette sociale.
(44) - Contribution sociale généralisée.
(45) - Véanse las sentencias Comisión/Francia (C-34/98), citada en la nota 43 supra, apartados 19 y 20, y Comisión/Francia (C-169/98), citada en la nota 43 supra, apartados 18 y 19.
(46) - Citada en la nota 43 supra.
(47) - Citada en la nota 43 supra.
(48) - Reglamento del Consejo, de 25 de junio de 1991, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a sus familiares que se desplazan dentro de la Comunidad, y el Reglamento (CEE) nº 574/72 por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 (DO L 206, p. 2).
(49) - Sentencias en los asuntos C-34/98 y C-169/98, citadas en la nota 42 supra.
(50) - Véanse los puntos 64 y ss. supra.