A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE1986. április 23.(*)„Megsemmisítés iránti kereset – Az európai parlamenti választás tájékoztató kampánya”A 294/83. sz. ügyben_a Parti écologiste „Les verts”,
párizsi nonprofit egyesület (képviselik: Etienne Tête különmegbízott és
Christian Lallement, a lyoni ügyvédi kamara tagja, kézbesítési cím: E.
Wirion ügyvéd címén 1, place du Théâthre, Luxembourg)felperesnekaz Európai Parlament
(képviselik: Pasetti-Bombardella jogi szakértő, Roland Bieber
jogtanácsos, Johannes Schoo főtanácsos, Jean-Paul Jacqué, a Strasbourgi
Egyetem Jog- és Politikatudományi Karának tanára, meghatalmazotti
minőségben, Jürgen Schwarz, a Hamburgi Egyetem tanára, meghatalmazotti
minőségben és Lyon-Caen ügyvéd, kézbesítési cím: székhelye, plateau du
Kirchberg, pf.: 1601, Luxembourg)alperes ellenaz
Európai Parlament elnökségének két, 1982. október 12‑i és
13 i, illetve 1983. október 29‑i, a 3708‑as költségvetési
tétel tárgykörébe tartozó határozatának megsemmisítése iránt benyújtott
keresete tárgyában_A BÍRÓSÁG_tagjai:
T. Koopmans tanácselnök, elnökként eljáró bíró, U. Everling,
K. Bahlmann és R. Joliet tanácselnökök, G. Bosco,
O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris és
T. F. O’Higgins bírák_főtanácsnok: G. F. Mancini_hivatalvezető: D. Louterman_a főtanácsnok indítványának az 1985. december 4‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően_meghozta a következőÍtéletet1        A
Bíróság Hivatalához 1983. december 28-án benyújtott keresetlevelével a
„Les Verts – Parti écologiste” (Zöldek – Környezetvédő Párt), párizsi
székhelyű nonprofit egyesület, amelynek megalakulását a
rendőr-főkapitányságon 1980. március 3-án jelentették be, az
EGK-Szerződés 173. cikkének második bekezdése alapján keresetet
indított, egyrészt az Európai Parlament elnöksége által 1982. október
12-én hozott, az Európai Közösségek 3708-as költségvetési tételén
szereplő előirányzat elosztásával kapcsolatos, másrészt az Európai
Parlament kibővített elnöksége által 1983. október 29-én hozott, az
1984. évi európai parlamenti választásokon részt vevő politikai
csoportok költségeinek fedezésére szánt előirányzat felhasználására
vonatkozó szabályzatot tartalmazó határozat megsemmisítése iránt.2        A
3708-as költségvetési tétel az 1982., 1983. és 1984. költségvetési évek
költségvetésében az Európai Parlamentre vonatkozó fejezet 3. címe alatt
szerepel, amely különleges feladatot ellátó intézmény működésével
kapcsolatos kiadásokra vonatkozik (HL 1982. L 31., 114. o., HL 1983. L
19., 112. o. és HL 1984. L 12., 132. o.). E tételt a következő európai
választások költségeihez való hozzájárulásként irányozták elő. Az ehhez
fűzött magyarázat mind az 1982. évi, mind az 1983. évi költségvetés
esetében azonos. Kimondja, hogy „az előirányzat az 1984-ben tartandó
második közvetlen választással kapcsolatos tájékoztatás előkészítésének
közös finanszírozását szolgálja”, és hogy „az Európai Parlament
elnöksége a későbbiekben pontosítja e kiadások módozatait”. Az 1984. évi
költségvetésben szereplő magyarázat leszögezi, hogy a közös
finanszírozás „az elnökség 1982. október 12-i határozatának megfelelően
történik”. Erre a tételre összesen 43 millió ECU-t utaltak.3        1982.
október 12-én a Parlament elnökéből és tizenkét alelnökéből álló
elnökség elfogadta a parlament képviselőcsoportjainak vezetői által
benyújtott határozati javaslatot a 3708-as költségvetési tételen
szereplő előirányzatok elosztásáról (továbbiakban: az 1982. évi
határozat). Az elnökség ezen alkalomból a képviselőcsoportok vezetőinek
és a függetlenek képviselőinek jelenlétében ülésezett. Az egyik
képviselőcsoport, a műszaki koordinációs csoport, a képviselőcsoportok
választási kampányát támogató pénzeszközök kiutalásának elvét
kifogásolta.4        Ez
a közzé nem tett határozat a 3708-as európai parlamenti költségvetési
tétel alatt bejegyzett előirányzatoknak a képviselőcsoportok, a
függetlenek és egy tartalékalap közötti éves elosztásáról rendelkezik az
1984. évre. Ez az elosztás a következők szerint történik: a) mind a hét
képviselőcsoport részesül az előirányzatok teljes összegének 1%-ával
megegyező átalányjuttatásban; b) ezenkívül a képviselőcsoportok minden
tagjukra vonatkozóan megkapják az átalányjuttatás összegével csökkentett
előirányzatok 1/434-ed részét; c) minden független képviselő az
átalányjuttatás összegével csökkentett előirányzatoknak az 1/434-ed
részét szintén megkapja; d) a b) és c) pontok alatt felsorolt szabályok
értelmében a képviselőcsoportoknak és a függetleneknek kiosztott teljes
összeg nem lehet nagyobb a 3708-as költségvetési tétel alatt bejegyzett
előirányzatok teljes összegének 62%-ánál; e) minden évben a 3708-as
költségvetési tétel alatt bejegyzett előirányzat teljes összegének
31%-ával megegyező összeget tartalékalap képzésére fordítanak. Ami a
tartalékalap elosztását illeti, az alapból a megszerzett szavazatok
arányában minden olyan politikai formáció részesül, amelyik az 1984. évi
választásokon az érvényes szavazatok legkevesebb 5%-át megkapja abban a
tagállamban, amelyikben jelöltet állított, vagy az érvényes szavazatok
több mint 1%-át megkapja legalább három olyan tagállamban, ahol jelöltet
állított (a továbbiakban: 1%-os kikötés). Végezetül kimondja, hogy a
tartalék elosztásának részleteit a későbbiekben pontosítják.5        Az
elnökség 1982. október 12-i, hasonló körülmények mellett megtartott
ülésén, a képviselőcsoportok által felhasználásra kerülő, az 1984. évi
európai parlamenti választásokat megelőző tájékoztató kampányra szánt
pénzügyi eszközökről hozott további intézkedéseket (a továbbiakban: az
előirányzatok felhasználásának 1982. évi szabályai). Ezek a közzé nem
tett intézkedések azonosak az Európai Parlament elnökéből és a
képviselőcsoportok vezetőiből álló munkacsoport által ajánlottakkal.6        A
pénzeszközök felhasználása szempontjából a szabályok a következők. A
képviselőcsoportok rendelkezésére bocsátott előirányzatokat csak az
1984. évi választások tájékoztató kampányának előkészítésével, illetve
végrehajtásával közvetlenül kapcsolatos tevékenységek finanszírozására
lehet felhasználni. Az adminisztratív kiadások (különösen az alkalmi
munkatársak illetménye, az irodák berendezésének és helyiségeinek
bérleti díja, a távközlés költségei) nem léphetik túl a rendelkezésre
bocsátott előirányzat 25%-át. Irodai ingatlan vagy berendezési tárgy
megvétele nem megengedett. A képviselőcsoportok kötelesek a számukra
kiutalt pénzeszközöket egy külön az erre a célra nyitott bankszámlán
elhelyezni.7        A
képviselőcsoportok vezetői felelnek a pénzeszközöknek az elfogadott
rendelkezéseknek megfelelő felhasználásáért. Végső soron a pénzeszközök
felhasználásáról a többi, az Európai Parlament pénzügyi alapjainak
ellenőrzéséért felelős felügyeleti hatóságnak kell elszámolni.8        A
könyvelés tekintetében a rendelkezések a képviselőcsoportok többi
tevékenységéhez kapcsolódó bevételeitől és kiadásaitól elkülönített
könyvelést írnak elő. A képviselőcsoportok kötelesek pontosan körülírt
könyvelési rendszereket bevezetni. Ezek a rendszerek három kiadási
rovatot tüntetnek fel (adminisztratív kiadások, ülések költségei,
kiadási és reklámköltségek), amelyek programok szerint tovább oszthatók.
A képviselőcsoportok kötelesek minden évben jelentést készíteni arról,
hogy az érintett időszakban, amelyet az előirányzatok első kiutalásának
napjától számítanak, a pénzeszközöket (kifizetések, kötelezettségek,
tartalékok) mire használták fel. Ezt a jelentést az Európai Parlament
elnökének és a költségvetési ellenőrző bizottság elnökének kell átadni.9        A
„fel nem használt előirányzatok” rovatban pontosították, hogy a
rendelkezésre bocsátott előirányzatok terhére a választásokat megelőző
negyvenedik napig lehet fizetési kötelezettséget vállalni, azzal a
feltétellel, hogy a fizetés teljesítése legkésőbb a választásokat követő
negyvenedik napon megtörténik. Minden olyan előirányzatot, amelyet nem a
két fent említett szempont szerint használnak fel, a választásokat
követő három hónapon belül vissza kell utalni az Európai Parlamentnek.
Adott esetben az Európai Parlament a neki járó összegeket oly módon
hajthatja be, hogy a 3706-os költségvetési tételre (kiegészítő politikai
tevékenységek) a képviselőcsoportok számára utalandó előirányzatból a
követeléssel azonos összeget levonja.10      1983.
október 29-én az elnökségből és a képviselőcsoportok vezetőiből álló
kibővített elnökség elfogadta „az 1984. évi választásokon induló
politikai csoportok költségeinek visszatérítésére szánt előirányzatok
felhasználásának szabályzatát” (HL, C 293., 1. o.) (a továbbiakban: az
1983. évi szabályzat).11      Mint
azt az 1982. évi határozatban előre jelezték, ez a szabályzat
pontosítja a 31%-os tartalék elosztási kulcsát. A politikai csoportok
által elérendő szavazati küszöbre vonatkozó feltételek megegyeznek
azokkal, amelyeket az 1982. évi határozatban előre jeleztek. Az 1983.
évi szabályzat hozzáteszi, hogy azok a politikai csoportok, amelyek
részesedni kívánnak az 1%-ra vonatkozó kikötésből, az Európai Parlament
Főtitkárához közös listaállításra vonatkozó nyilatkozatot kötelesek
benyújtani, legkésőbb a választásokat megelőző negyvenedik napig. A
határozat ezen kívül a pénzeszközök rendelkezésre bocsátásával
kapcsolatos különböző szabályokat tartalmaz. A képviselt pártok, listák
vagy szövetségek vonatkozásában a pénzeszközök a választásokat követő
első üléstől számítva a képviselőcsoportok és a függetlenek
rendelkezésére állnak. A képviselettel nem rendelkező pártokra, listákra
vagy szövetségekre a következő rendelkezések vonatkoznak:–        a
visszatérítés iránti igényeket, az igazoló okmányokkal együtt, az
Európai Parlament Főtitkárához kell benyújtani a választási
eredményeknek az adott tagállamban való hivatalos közzétételét követő 90
napon belül;–        az
1983. január 1-je és a választásokat követő negyvenedik nap közötti
időszak kiadásait lehet az 1984. évi választásokkal kapcsolatos
költségnek tekinteni;–        a
kérelmekhez könyvvizsgálói nyilatkozatokat kell csatolni, amelyek
igazolják, hogy a kiadásokat az európai parlamenti választásokkal
kapcsolatban eszközölték;–        a
fent említett, képviselőcsoportok költségeire vonatkozó kitételek az
Európai Parlamentben nem képviselt pártokra is érvényesek.12      A felperes egyesület keresetének alátámasztására a következő hét jogalapot hozza fel:1)      hatáskör hiánya;2)      a
szerződések megsértése, különös tekintettel az EGK-Szerződés 138.
cikkére, valamint a Közgyűlés képviselőinek közvetlen és általános
választójog alapján történő választásáról szóló okmány 7. cikke (2)
bekezdésére és 13. cikkére;3)      az állampolgárok választójogi törvény előtti egyenlősége általános elvének megsértése;4)      az EGK-Szerződés 85. és azt követő cikkeinek megsértése;5)      a
francia alkotmány megsértése, az állampolgárok törvény előtti
egyenlősége alapelvének megsértése miatt;6)      jogellenességi
és alkalmazhatatlansági kifogás, amennyiben az Európai Közösségek
Tanácsa francia miniszter tagjának a költségvetésre vonatkozó szavazata
jogellenes, amely maga után vonja mind a Tanács határozathozatalának,
mind a költségvetés végrehajtása során keletkező jogi aktusoknak a
jogellenességét;7)      hivatali
hatáskörrel való visszaélés, amennyiben az Európai Parlament elnöksége a
3708-as tételen szereplő előirányzatokat arra használta fel, hogy az
1979-ben megválasztott európai parlamenti képviselők újraválasztását
biztosítsa. A kereset elfogadhatóságáról 1.     A „Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste” kereshetőségi joga13      Az
írásbeli szakasz befejeztével kiderült, hogy az 1984. március 29-i
jegyzőkönyv alapján a felperes egyesület, a „Les Verts – Parti
écologiste” valamint egy másik egyesület, a „Les Verts – Confédération
écologiste”, elhatározták feloszlásukat és egyesülésüket azért, hogy új
egyesületet hozzanak létre: „Les Verts – Confédération écologiste –
Parti écologiste” néven. Ez utóbbit a párizsi rendőr-főkapitányságon
1984. június 20-án bejelentették (JORF 1984.8.8, N.C., 10241. o., amely
hatályon kívül helyezte és felváltotta a JORF 1984.7.25., N.C. 172.,
6604. és 6608. o. megjelenteket). Az 1984. júniusi európai választásokon
ez az új egyesület állította a „Les Verts – Europe Écologie” elnevezésű
listát, miután 1984. április 28-án benyújtotta az 1983. évi szabályzat
4. cikke szerinti közös listaállításról szóló nyilatkozatát. Ugyancsak
ez az az egyesület, amelyik 1984. július 24-én levélben nyújtotta be az
Európai Parlament Főtitkárához visszatérítés iránti kérelmét. Ennek a
kérelemnek eredményeként utalták át az egyesület számára a 82 958 ECU
összeget, amelyet a 680 080 elért szavazat után, a szavazatonkénti
0,1206592 finanszírozási együttható alkalmazásával számítottak ki.14      Ezen
újabb tényezők alapján, az Európai Parlament először is kijelentette,
hogy a felperes egyesület, a „Les Verts – Parti écologiste” azzal, hogy
felszámolták, elveszítette kereshetőségi jogát a jelenlegi eljárást
illetően, és hogy az a szabály, amelyik felszámolása esetére fenntartja
jogi személyiségét, erre a keresetre nem érvényes, mivel e tekintetben
az új egyesület a jogutód. Az Európai Parlament bár nem vonta kétségbe,
hogy az új egyesület, a „Les Verts – Confédération écologiste – Parti
écologiste” jogosult a felperes egyesület által kezdeményezett peres
eljárás folytatására, a továbbiakban kifejtette, hogy ezt a Bíróság
által kitőzött határidőn belül az új egyesület alapszabálya szerint
képviseletre jogosultnak kellett volna kifejezetten kezdeményezni. Mivel
az Európai Parlament úgy ítélte meg, hogy ez utóbbi feltétel nem
teljesült, a kereset elutasítását kérte.15      Először
is azt kell kiemelni, hogy az 1984. március 29-i jegyzőkönyv szerint a
két egyesület, beleértve a felperest is, egy új egyesület létrehozása
érdekében oszlott fel. A feloszlás, az egyesülés és az új egyesület
létrehozása tehát egyazon jogi aktus keretében történt, így a felperes
egyesület és az új egyesület között időbeli és jogbeli folytonosság áll
fenn, és ez utóbbi egyesületre szálltak az előbbi jogai és
kötelezettségei.16      Másodszor,
az egyesülési jegyzőkönyv kihangsúlyozza, hogy a megkezdett jogi
ügyletek, és különösen a Bíróságnál kezdeményezett eljárások,
„változatlan feltételekkel és azonos módon folytatódnak”.17      Harmadszor,
az Európai Parlament a szóbeli szakasz során saját maga hivatkozott az
új egyesület egy szerve, a Conseil national interrégional (régióközi
nemzeti tanács) által 1985. február 16-án és 17-én hozott döntésére. E
döntés értelmében, amelyet az új egyesület tanácsa ismertetett a
hallgatósággal, a Conseil national interrégional – amely az alapszabály
szerint perbeli képviseleti joggal rendelkezik – az Európai Parlament
pergátló magatartására tekintettel kifejezetten elhatározta a „Les Verts
– Parti écologiste” által kezdeményezett peres eljárás folytatását.18      Ilyen
körülmények között az új egyesületnek az egyik jogelődje által
benyújtott kereset – amely kereset esetében az ahhoz kapcsolódó
jogosultság átszállásáról kifejezetten rendelkeztek – fenntartásával és
folytatásával kapcsolatos szándéka nem vonható kétségbe, és az Európai
Parlamentnek az erre vonatkozóan az ellenkezőjét állító kérelmét el kell
utasítani.19      Jóllehet,
az Európai Parlament nem hozott fel semmilyen, a Szerződés 173.
cikkében meghatározott feltételeken alapuló elfogadhatatlansági
jogalapot, a Bíróságnak hivatalból ellenőriznie kell, hogy ezek a
feltételek teljesülnek-e. A jelen esetben a következő pontokkal
kapcsolatban tűnik szükségesnek kifejezetten állást foglalni: a
Bíróságnak van-e hatásköre a Szerződés 173. cikke alapján az Európai
Parlament jogi aktusának megsemmisítése iránt benyújtott kereset
elbírálása; az 1982. évi határozat és az 1983. évi szabályzat olyan
jellegű jogi aktus-e, amely harmadik személyek vonatkozásában joghatások
kiváltására irányul; ezek a jogi aktusok a felperes egyesületet a
Szerződés 173. cikkének második bekezdése értelmében közvetlenül és
személyében érintik-e? 2.     A
Bíróságnak az Európai Parlament jogi aktusa ellen a Szerződés 173.
cikke alapján benyújtott megsemmisítés iránti kereset tárgyában fennálló
hatásköréről20      Elöljáróban
meg kell jegyezni, hogy az 1982. évi határozatot és az 1983. évi
szabályzatot az Európai Parlament szervei fogadták el, így ezeket az
Európai Parlament saját jogi aktusának kell tekinteni.21      A
felperes egyesület álláspontja szerint – figyelemmel a Szerződés 164.
cikkére – az intézmények által elfogadott jogi aktusok jogszerűségének –
az erre a Szerződés 173. cikke alapján hatáskörrel rendelkező Bíróság
általi – felülvizsgálata nem korlátozódhat kizárólag a Tanács és a
Bizottság jogi aktusaira, mivel ez az igazságszolgáltatás megtagadását
jelentené.22      Az
Európai Parlament ugyancsak úgy véli, hogy a Bíróság – a Szerződés 164.
cikkében meghatározott általános jogvédelmi feladatával összhangban –
olyan jogi aktusok jogszerűségét is vizsgálhatja, amelyeket nem a Tanács
vagy a Bizottság fogadott el. Véleménye szerint a Szerződés 173.
cikkében felsorolt lehetséges alperesek felsorolása nem kimerítő
jellegű. Az Európai Parlament nem vitatja, hogy alá van vetve a Bíróság
felülvizsgálatának azokon a területeken – mint a költségvetés vagy a
közvetlen választások szervezése –, ahol a szerződések módosításával
ráruházott szélesebb jogkör alapján ő maga is elfogadhat jogi aktusokat.
A második alkalommal rendezett közvetlen választások tájékoztató
kampányának közös finanszírozását fedező előirányzatok odaítélése
esetében az Európai Parlament közvetlenül gyakorolja saját jogait. Ezért
nincs szándékában az e tárgykörbe tartozó jogi aktusokat a bírósági
felülvizsgálat alól kivonni. Ezzel együtt úgy ítéli meg, hogy a
Szerződés 173. cikkének tág értelmezéséből, amely lehetővé tenné az
általa elfogadott jogi aktusok megsemmisítése iránti kereset
benyújtását, az következne, hogy számára el kellene ismerni a Tanács
vagy a Bizottság jogi aktusai ellen irányuló ilyen kereset benyújtásához
való jogot.23      Ezzel
kapcsolatban először is ki kell emelni, hogy az Európai Gazdasági
Közösség jogközösség, amennyiben sem a tagállamok, sem pedig az
intézmények nem mentesek annak vizsgálata alól, hogy jogi aktusaik
megfelelnek-e az alkotmányos alapchartának, azaz a Szerződésnek. A
Szerződés egyrészről 173. és 184. cikkével, másrészről 177. cikkével
teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, melynek célja,
hogy a Bíróságra ruházza az intézmények jogi aktusai jogszerűségének
felülvizsgálat. Így a természetes és a jogi személyek védelmet élveznek
az általános érvényű jogi aktusok rájuk való alkalmazásával szemben,
amelyeket a Szerződés 173. cikke második bekezdésében meghatározott
különleges elfogadhatósági feltételek miatt a Bíróság előtt közvetlenül
nem támadhatnak meg Amikor e jogi aktusok adminisztratív végrehajtása a
közösségi intézmények feladata, a természetes és jogi személyek
közvetlen keresetet nyújthatnak be a Bírósághoz a nekik címzett vagy
őket közvetlenül és személyükben érintő végrehajtási aktusok ellen, és e
kereset alátámasztásául hivatkozhatnak az alapul szolgáló általános
érvényű jogi aktus jogellenességére. Amikor e végrehajtás a nemzeti
hatóságok feladata, a természetes és jogi személyek hivatkozhatnak az
általános jogi aktus érvénytelenségére a nemzeti bíróságok előtt, arra
ösztönözve ez utóbbiakat, hogy előzetes döntéshozatali kérelmet
terjesszenek a Bíróság elé.24      Kétségtelen,
hogy a Szerződés 177. cikkének a közelebbről meg nem határozott
intézmények jogi aktusairól szóló szövegével szemben a Szerződés 173.
cikke csak a Tanács és a Bizottság jogi aktusait említi. Mindenesetre a
Szerződés rendszerében nyitva áll a közvetlen kereset lehetősége „az
intézmények által hozott és joghatás kiváltására irányuló minden
rendelkezéssel” szemben, amint azt a Bíróság a 22/70. sz., Bizottság
kontra Tanács ügyben 1971. március 31-én hozott ítéletében (EBHT 1971.,
263. o.) már leszögezte. Az Európai Parlament nem szerepel kifejezetten
azon intézmények között, amelyek jogi aktusai megtámadhatók, mivel az
eredeti EGK-Szerződés csak konzultációs és politikai ellenőrzési
hatáskörökkel ruházta fel, és nem tette számára lehetővé olyan jogi
aktusok elfogadását, amelyek harmadik személyekre nézve joghatások
kiváltására irányulnak. Az ESZAK-Szerződés 38. cikke bizonyítja, hogy
azokban az esetekben, amelyekben a Parlament már kezdettől fogva
jogosult volt kötelező érvényű rendelkezések meghozatalára – ahogyan ez
ugyanezen szerződés 95. cikke (4) bekezdésének utolsó mondatában is
szerepel –, e jogi aktusok tekintetében megsemmisítés iránti kereset
elvi szinten nem volt kizárt.25      Míg
az ESZAK-Szerződés keretében az intézmények jogi aktusainak
megsemmisítése iránti kereset két különböző rendelkezés alá tartozik,
addig az EGK-Szerződés keretében egyedül a 173. cikk szabályozza a
kérdést, amely így általános jellegű. A 173. cikk olyan értelmezése,
amely kizárná az Európai Parlament jogi aktusait a megtámadható jogi
aktusok köréből, ellentétes lenne mind a Szerződésnek a – 164. cikkében
kifejtett – szellemével, mind annak rendszerével. Az Európai
Parlamentnek az EGK-Szerződés körében elfogadott jogi aktusai ugyanis
sérthetik a tagállamok vagy egyéb intézmények hatáskörét, vagy
túlléphetik a jogi aktus elfogadójának hatáskörét illetően kijelölt
határokat, anélkül, hogy nyitva állna a lehetőség azok
felülvizsgálatának a Bíróság elé utalására. Ennélfogva meg kell
állapítani, hogy megsemmisítés iránti keresetet lehet indítani az
Európai Parlament harmadik személyek vonatkozásában joghatások
kiváltására irányuló jogi aktusai ellen.26      Ezek
után azt a kérdést kell megviszgálni, hogy az 1982. évi határozat és az
1983. évi szabályzat rendelkezései harmadik személyek vonatkozásában
joghatás kiváltására irányuló rendelkezéseknek tekinthetőek-e. 3.     Az
1982. évi határozat és az 1983. évi szabályzat harmadik személyek
vonatkozásában joghatás kiváltására irányuló jogi aktus jellegéről27      Mindkét
megtámadott jogi aktus az Európai Parlament költségvetésében az 1984.
évi európai választások előkészítésére szánt előirányzatok elosztására
vonatkozik. A jogi aktusok ezen előirányzatok harmadik személyek számára
való elosztására vonatkoznak, az Európai Parlamenten kívül történő
tevékenységekhez kapcsolódó költségek fedezésére. Ebből a szempontból
szabályozzák mind az 1979. évi Európai Parlamentben már képviselettel
rendelkező, mind az 1984. évi választásokon induló politikai csoportok
jogait és kötelezettségeit. Meghatározzák az egyes politikai
csoportoknak járó előirányzatrészt az 1979-ben, illetve 1984-ben elért
szavazatok arányában. Így e jogi aktusok harmadik személyek
vonatkozásában joghatás kiváltására irányulnak, és ezért a Szerződés
173. cikke értelmében keresettel megtámadhatóak.28      El
kell utasítani azt az érvet, amely szerint a Szerződés 206a. cikke
által a Számvevőszékre ruházott ellenőrzési jogkör a Bíróság
felülvizsgálati jogkörét kizárja. A Számvevőszék ugyanis csak a
kiadásoknak a költségvetés és a másodlagos jog keretébe tartozó jogi
aktus (közkeletű megnevezése: alap jogi aktus) azon rendelkezései
tekintetében fennálló jogszerűségét ellenőrizheti, amelyek a kiadás
alapjául szolgálnak. Ellenőrzése ezért mindenképpen különbözik a Bíróság
által gyakorolt felülvizsgálattól, amely ezen alap jogi aktus
jogszerűségére vonatkozik. A jelen esetben megtámadott jogi aktusok
valójában alap jogi aktusnak felelnek meg, amennyiben a kiadás elveit
írják elő, és annak végrehajtási módját határozzák meg. 4.     Arról
a kérdésről, hogy a megtámadott jogi aktusok a Szerződés 173. cikkének
második bekezdése értelmében közvetlenül és személyében érintik-e a
felperes egyesületet29      A
felperes egyesület hangsúlyozza, hogy rendelkezik jogi személyiséggel,
és hogy a megtámadott határozatok, amelyek következtében rivális
politikai csoportok jutottak támogatáshoz, igenis közvetlenül és
személyében érinti.30      Az
Európai Parlament azt az álláspontot képviseli, hogy a Bíróság e
feltételekkel kapcsolatos jelenlegi ítélkezési gyakorlata alapján a
kereset elfogadhatatlan. Felveti azonban, hogy a Szerződés 173. cikke
első bekezdése tág értelmezésének nem kellene-e e rendelkezés második
bekezdésében foglaltakra kihatnia. Ezzel kapcsolatban kiemeli, hogy a
felperes egyesület nem akármilyen harmadik személy, hanem politikai
pártként a privilegizált felperesek és az egyszerű magánszemélyek
közötti helyet foglal el. A Parlament szerint meg kellene vizsgálni
közösségi szinten a politikai pártok különleges szerepét. A Parlamentnek
az a véleménye, hogy a pártok sajátos helyzete igazolja a Szerződés
173. cikkének második bekezdése szerinti kereseti jog elismerését
számukra azokkal a jogi aktusokkal szemben, amelyek azt határozzák meg,
hogy az Európai Parlament pénzügyi alapjaiból milyen feltételek mellett
és adott esetben milyen összeget kapjanak a közvetlen választások
alkalmából ez utóbbi megismertetésére. Az Európai Parlament ez alapján
ellenkérelmében arra a következtetésre jutott, hogy a politikai pártokat
közvetlenül és személyükben érinti az 1983. évi szabályzat.31      Először
is meg kell állapítani, hogy a felperes egyesületet a megtámadott jogi
aktusok közvetlenül érintik. Teljes szabályozásról van ugyanis szó,
amely önmagában elegendő és nincs szükség végrehajtási rendelkezésre,
mivel az érintett politikai csoportok számára nyújtandó előirányzatrész
kiszámolása automatikusan történik, és ennek során semmiféle
mérlegelésnek nincs helye.32      Azt
kell még ellenőrizni, hogy a megtámadott jogi aktusok a felperes
egyesületet személyében érintik-e.33      E
tekintetben az 1982. évi határozatra kell összpontosítani a
vizsgálatot. Ez a határozat jóváhagyta a 3708-as tételen jegyzett
előirányzatok politikai csoportok közötti szétosztásának elvét; a
továbbiakban meghatározta az 1979-ben megválasztott Parlament
képviselőcsoporthoz tartozó és független tagjai között elosztandó
előirányzatrészt (69%), valamint az 1984. évi választásokon részt vevő
valamennyi politikai csoport között elosztandó előirányzatrészt (31%),
függetlenül attól, hogy az 1979-ben megválasztott Parlamentben
képviselettel rendelkeztek-e, vagy sem; végezetül elosztotta a 69%-ot a
képviselőcsoportok és a függetlenek között. Az 1983. évi szabályzat az
1982. évi határozat megerősítésére szorítkozott, kiegészítve azt a
31%-os tartalék elosztási kulcsának megállapításával. Így azt az előbbi
határozat szerves részének kell tekinteni.34      Az
1982. évi határozat minden politikai csoportra vonatkozik, még ha
azokat eltérően kezeli is aszerint, hogy az 1979-ben megválasztott
Parlamentben képviselettel rendelkeztek-e, vagy sem.35      A
jelen kereset olyan helyzetre vonatkozik, amilyen a Bíróság előtt még
nem merült fel. Mivel egyes politikai csoportok az intézményben már
képviseltetve voltak, olyan döntés meghozatalában vettek részt, amely
mind a velük, mind a rivális, képviselettel még nem rendelkező
csoportokkal szembeni bánásmódra vonatkozik. Ilyen körülmények között,
és mivel a közpénzeknek választások előkészítésére szánt elosztásáról
van szó, és az elosztás egyenlőtlensége merült fel, csak azok a
csoportok érintettek személyükben, amelyek képviseltetve voltak és
amelyek ezért azonosíthatók voltak a megtámadott jogi aktus elfogadása
idején.36      Ilyen
értelmezés ugyanis az egyazon választásokon egymással versengő
csoportok bírósági jogvédelme tekintetében egyenlőtlenséghez vezetne. A
nem képviseltetett csoportok nem akadályozhatnák meg az előirányzatok
vitatott elosztását a választási kampány megkezdése előtt, mivel az
alaphatározat jogellenes voltát csak azon egyedi határozatok ellen
benyújtott kereset alátámasztásául hozhatnák fel, amelyek megtagadják az
előirányzottnál nagyobb összegek visszatérítését. Így a választások
előtt lehetetlen volna számukra megsemmisítés iránti keresetet
benyújtani a Bírósághoz, mint ahogy azt sem tudnák elérni, hogy a
Bíróság a Szerződés 185. cikke alapján elrendelje a vitatott
alaphatározat végrehajtásának felfüggesztését.37      Ilyen
körülmények között meg kell állapítani, hogy a megtámadott jogi aktusok
személyében érintik a felperes egyesületet, amely az 1982. évi
határozat meghozatalának időpontjában alakult, és amely az 1984. évi
választásokon jelölteket állíthatott.38      Mindezek figyelembevételével meg kell állapítani, hogy a kereset elfogadható. A kereset érdeméről39      Első
három jogalapjában a felperes egyesület az Európai Parlament által
bevezetett rendszert választási kampányköltségek megtérítési
rendszereként jellemzi.40      Az
első jogalapban a felperes egyesület előadja, hogy a Szerződés nem
tartalmaz semmilyen jogalapot ilyen rendszer elfogadásához. A második
jogalap annak megállapítására irányul, hogy e tárgykör a Szerződés 138.
cikkének (2) bekezdésében szabályozott egységes választási eljárás
fogalma alá tartozik, és ezen a címen – a Közgyűlés képviselőinek
közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló
okmány 7. cikke (2) bekezdésével összhangban – változatlanul a nemzeti
jogalkotók hatáskörébe tartozik.41      A
felperes egyesület harmadik jogalapjában végül rámutat a parlamenti
csoportok közötti esélyegyenlőtlenségre, amennyiben azok a csoportok,
amelyek az 1979-ben megválasztott Parlamentnek már tagjai voltak,
kétszeresen részesülnek a 3708-as tételen jegyzett előirányzatokból. Ez
utóbbiak részesülnének mind az 1979-ben megválasztott Közgyűlés
képviselőcsoportjai és független képviselői számára megszavazott
69%-ból, mind a 31%-os tartalékból. Így jelentős előnyhöz juthatnak
azokkal a csoportokkal szemben, amelyek az 1979-ben megválasztott
Közgyűlésnek még nem voltak tagjai.42      Az
Európai Parlament az első két jogalapra egyszerre válaszol. Úgy véli,
hogy e két jogalap között ellentmondás van: a kérdés vagy a Közösség
hatáskörébe tartozik vagy nem, de a felperes egyesület nem tarthatja
fenn egyszerre mindkét tételt. Az Európai Parlament főleg azt
hangsúlyozza, hogy nem választási kampányköltségek megtérítési
rendszeréről, hanem a választásokkal összefüggő tájékoztató kampány
támogatásában való részvételről van szó, amely a Parlamentnek a
választókkal való megismertetését szolgálja, mint ezt világosan
lefekteti mind a 3708-as tételhez fűzött magyarázat, mind a végrehajtási
utasítás. Az Európai Parlament hasonló jellegű tájékoztató kampányban
való részvétele a Bíróságnak a 230/81. sz., Luxemburg kontra Parlament
ügyben 1983. február 10-én hozott ítéletében (EBHT 1983., 255. és
287.o.) a Parlament azon elismert jogköréből fakad, amely lehetővé teszi
számára „belső szervezeti szabályozását és megfelelő működést és
ügymenetet biztosító intézkedések meghozatalát”. Mivel nem a költségek
megtérítéséről van szó, az első és a második jogalap megalapozatlan.43      Egyebekben
az Európai Parlament arra a következtetésre jutott, hogy a harmadik
jogalapot el kell utasítani, mivel a különböző politikai csoportok
esélyegyenlősége nem sérült. A szabályzat célja a Parlamentről szóló
eredményes tájékoztatás lehetővé tétele. Az 1979-ben megválasztott
Közgyűlésben képviselt politikai pártok már bebizonyították, hogy az
európai integráció érdekében tevékenykednek. Mivel a fontosabb csoportok
közé tartoznak, nagyobb az általuk képviseltek száma, és nagyobb
mennyiségű ismeretanyag terjesztésére képesek. Ennélfogva joggal kapnak
nagyobb összeget tájékoztató kampányuk támogatására. A tájékoztató
kampányra szánt 69%-os előzetes előirányzat valamint a 31%-os utólagos
finanszírozás a választásokon résztvevő politikai csoportok közötti
elosztásának kérdése az Európai Parlament politikai mérlegelési
szabadságának körébe tartozik. Mint ahogy azt az Európai Parlament a
tárgyaláson kiemelte, az elnökség és a kibővített elnökség arról
határoztak, hogy az előirányzatokat olyan kulcs szerint osztják el,
amely magától értetődően azt veszi szempontul a különböző csoportok
fontosságának megítélésében, hogy azok milyen mértékben közvetítették a
politikai integráció gondolatát a tagországok közvéleménye felé.44      Mindenekelőtt
meg kell erősíteni, hogy a Szerződésekből eredő belső szervezési
hatáskörénél fogva az Európai Parlament jogosult megfelelő működését és
ügymenetét biztosító intézkedések meghozatalára, amint az a fent idézett
1983. február 10-i ítéletből is következik. Mindemellett fontos
pontosítani, hogy a bevezetett finanszírozási rendszer nem tartozna ebbe
a belső szervezési hatáskörbe, ha kiderülne, hogy nem lehet
megkülönböztetni a választási kampányköltségek átalányjellegű
megtérítési rendszerétől.45      Az
első három jogalap megalapozottságának vizsgálatához fontos elsősorban a
megtámadott jogi aktusok által bevezetett finanszírozási rendszer valós
természetének megállapítása.46      E
tekintetben először is meg kell jegyezni, hogy a megtámadott jogi
aktusok legalábbis kétértelműek. Az 1982. évi határozat egyszerűen
annyit mond, hogy a 3708-as tételen jegyzett előirányzatok elosztásáról
szól, míg a belső használatú tartalmi összefoglalóban nyíltan a
választási kampány finanszírozásáról van szó. Az 1983. évi szabályzat
pedig nem pontosítja, hogy magáról a Parlamentről szóló tájékoztatáshoz
vagy a politikai csoportok jelenlegi és jövőbeli állásfoglalásának
ismertetéséhez köthető kiadások megtérítését irányozza-e elő.47      Az
igaz, hogy a pénzügyi eszközökre vonatkozó 1982. évi szabályok azt
irányozták elő, hogy a kiutalt pénzeszközök csak az 1984. évi
választások tájékoztató kampányával kapcsolatban használhatóak fel.
Ennek érdekében a szabályok pontosították a megtéríthető kiadások
jellegét, kijelölték a pénzeszközök megfelelő felhasználásáért felelős
személyeket, előírták a kiadások jellegük alapján elkülönített és
tételenkénti könyvvitelét, és azt, hogy a pénzeszközök felhasználásról
jelentést kell készíteni. Az Európai Parlament így kívánta biztosítani,
hogy a képviselőcsoportok rendelkezésére bocsátott pénzeszközöket
alapvetően a gyűlésekkel és a kiadványokkal (szórólapok, a sajtóban
közzétett hirdetmények, plakátok) kapcsolatos kiadások fedezésére
fordítsák.48      Azt
azonban ki kell emelni, hogy ezek a szabályok nem elegendőek az adott
tájékoztatás jellegével kapcsolatos kétértelműség megszüntetéséhez. Sem
az 1982. évi szabályok, sem a megtámadott jogi aktusok nem tesznek
ugyanis említést olyan feltételekről, amelyek a pénzeszközök odaítélését
a közvetített üzenet jellegétől tennék függővé. Az Európai Parlament
azon az állásponton van, hogy a jelöltek azzal, hogy tevékenységükről
számot adtak, máris hozzájárultak a parlamenti intézmény küldetésének
ismertetéséhez. Nyilvánvaló, hogy ilyen jellegű tájékoztató kampányban,
amelyet az Európai Parlament ellentmondásosnak ítél meg, az Európai
Parlament szerepéről szóló tájékoztatást és a részrehajló propagandát
lehetetlen szétválasztani. Egyébiránt azt az Európai Parlament is
elismerte a tárgyaláson, hogy tagjai számára lehetetlen a kifejezetten
választási jellegű mondanivalót a tájékoztató jellegűtől elkülöníteni.49      Végül
ki kell emelni azt, hogy a politikai csoportok rendelkezésére bocsátott
pénzeszközöket a választási kampány idején lehetett felhasználni. Ez
elsősorban a 31%-os tartalékból származó pénzeszközök esetében
egyértelmű, amelyeket az 1984. évi választásokon részt vett csoportok
között osztottak szét. Ugyanis visszatéríthető költségeknek az 1984. évi
európai választásokkal kapcsolatos és az 1983. január 1-jétől a
választásokat követő negyvenedik napig terjedő időszakban keletkezett
kiadások számítottak. Ugyanez érvényes az 1979-ben megválasztott
Közgyűlés képviselőcsoportjai és független képviselői között az
előirányzat évenként elosztott 69%-ára is. Az 1982. évi fent idézett
szabályokból az derül ki ugyanis, hogy az (átalányjuttatásokkal
csökkentett) teljes összegnek az egyharmadát csak az 1984. évi
választások után kellett átutalni. Továbbá, az előirányzat 69%-ából
eredő pénzeszközöket a tartalék képzésére lehetett felhasználni és
fizetési kötelezettség tárgyát képezhették legkésőbb a választásokat
megelőző negyvenedik napig, feltéve, hogy a kifizetés a választásokat
követő negyven napon belül megtörténik.50      Ilyen
körülmények között meg kell állapítani, hogy a bevezetett
finanszírozási rendszert nem lehet megkülönböztetni a választási
kampányköltségek átalányjellegű visszatérítési rendszerétől.51      Másodsorban
azt kell megvizsgálni, hogy a megtámadott jogi aktusokat nem a
Közgyűlés képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján
történő választásáról szóló, 1976. szeptember 20-i okmány 7. cikke (2)
bekezdésének megsértésével fogadták-e el.52      E
rendelkezés értelmében „egységes választási eljárás hatálybalépéséig –
ezen okmány egyéb rendelkezéseit is figyelembe véve – a választási
eljárásra az egyes tagállamok saját nemzeti rendelkezései az irányadók”.53      A
választási eljárás fogalmába, a rendelkezés szerint, különösen azok a
szabályok tartoznak, amelyek a választási műveletek szabályszerűségét és
a különböző jelöltek esélyegyenlőségét hivatottak biztosítani a
választási kampány során. A szabályok e kategóriájához kapcsolódnak
azok, amelyek a választási kampányköltségek megtérítési rendszerét
vezetik be.54      A
választási kampány költségei visszatérítésének a kérdése nem tartozik
az 1976. évi okmányban szabályozott kérdések körébe. Ebből eredően a
közösségi jog jelenlegi állása szerint a választási kampányköltségek
megtérítési rendszerének bevezetése és módozatainak meghatározása még a
tagállamok hatáskörébe tartozik.55      Helyt
kell tehát adni a felperes egyesület azon jogalapjának, amely az 1976.
évi okmány 7. cikke (2) bekezdésének megsértésén alapul. Így a további
jogalapokról nem szükséges határozni. A költségekről56      Az
eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a
pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél
ezt kérte. A felperes nem kérte, hogy az alperest kötelezzék a költségek
viselésére. Ezért, bár az alperes pervesztes, a felek maguk viselik
saját költségeiket.A fenti indokok alapjánA BÍRÓSÁGa következőképpen határozott:1)      Az
Európai Parlament elnökségének 1982. október 12‑i, az Európai
Közösségek költségvetésének 3708‑as tételén jegyzett előirányzat
elosztására vonatkozó határozatát, valamint a kibővített elnökség
1983. október 29‑i, az 1984. évi választásokon résztvevő
politikai csoportok költségeinek megtérítésére szánt előirányzat
felhasználásáról szóló rendeletét megsemmisíti.2)      A felek maguk viselik saját költségeiket.KoopmansEverlingBahlmannJoliet BoscoDueGalmotKakourisO´HigginsKihirdetve Luxembourgban, az 1986. április 23‑i nyilvános ülésen.P. Heim       T. Koopmans             tanácselnök hivatalvezető       elnökként eljáró bíró*	Az eljárás nyelve: francia.