61988J0347
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-347/88 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
1. Enquadramento jurídico
A Lei n.° 1571/85, de 21 de Outubro de 1985, que estabelece a organização da política petrolífera e do comércio dos produtos petrolíferos [Jornal Oficial da República Helénica (adiante «JORH») de 14.11.1985, n.° 192, parte A], e as medidas de execução desta lei incluem diversas disposições relativas às importações, exportações, comercialização e regime dos preços dos produtos petrolíferos.
a) Monopólio nacional em matéria de importação e de comercialização
O artigo 7°, n.° 2, da Lei n.° 1571/85 estabelece que,
«sem prejuízo do disposto nos artigos 4.° e 5.°, as importações (de petróleo bruto, subprodutos e produtos afins) são efectuadas exclusivamente pelo Estado, em conformidade com os artigos 1.° e 3.°».
O artigo 1.°, n.° 2, da Lei n.° 1571/85 previa, inicialmente, que «o Estado possui o direito exclusivo de refinar e, por conseguinte, de importar o petróleo bruto». Esta disposição foi modificada pelo artigo 3.°, n.° 1, da Lei n.° 1769/88 que ratifica a convenção celebrada em 9 de Dezembro de 1987, que altera a convenção celebrada entre o Estado helénico e determinadas sociedades petrolíferas, bem como os seus anexos 1, 2, 3, e 4, e regulamenta determinadas questões relativas aos hidrocarbonetos, de 7 de Abril de 1988 (JORH de 7.4.1988, n.° 66, parte A). O artigo 1.°, n.° 2, da Lei n.° 1571/85 estabelece que a partir de agora «o Estado possui o direito exclusivo de refinar o petróleo bruto».
O artigo 4.° da Lei n.° 1571/85 diz respeito à adaptação do monopólio nacional em matéria de comercialização dos produtos petrolíferos na Grécia. Em conformidade com essa disposição, as sociedades de distribuição têm a possibilidade de se aprovisionar junto do fornecedor que escolherem até uma determinada percentagem das necessidades do mercado helénico. Essa percentagem passou de 25 para 35 % em de 1 de Julho de 1987 (acta 163 Conselho de Ministros, 28 de Novembro de 1986 — JORH de 2.12.1986, n.° 193, parte A). Foi em seguida progressivamente aumentada até 75 % (acta 132 do Conselho de Ministros, de 8 de Dezembro de 1988 — JORH de 12.12.1988, n.° 275, parte A), passando, posteriormente, para 100 % a partir de 1 de Janeiro de 1990 (acta 57 do Conselho de Ministros de 12 de Maio de 1989 — JORH de 22.5.1989, n.° 128, parte A).
Todavia, o artigo 4.°, n.° 3, da Lei n.° 1571/85 autoriza o Conselho de Ministros a restaurar, total ou parcialmente, o direito de comercialização do Estado «a fim de prevenir as repercussões que, sobre a segurança pública e a defesa nacional, podem ter eventuais crises nacionais ou internacionais».
b) Processo de importação e de exportação
Um decreto ministerial, adoptado nos termos do artigo 5.° da Lei n.° 1571/85, obriga as sociedades que pretendam importar produtos petrolíferos acabados a apresentar ao Ministério da Indústria, Energia e Tecnologia, antes da importação, uma declaração para cada carregamento, onde se indique, designadamente, o país de origem e o preço de importação certificado pelo serviço competente do ministério (artigo 3.° do Decreto n.° 3663, de 17 de Fevereiro de 1987 — JORH de 16.3.1987, n.° 121, parte B). Uma circular ministerial de 20 de Janeiro de 1989 indica que o Decreto n.° 3663 impõe «a apresentação... de uma simples declaração de importação dos produtos petrolíferos acabados» e revoga o processo de autorização de importação anteriormente em vigor.
Por outro lado, nos termos do artigo 12.° da Lei n.° 1571/85, os ministros das Finanças, da Indústria, da Energia e da Tecnologia, e do Comércio aprovaram um decreto nos termos do qual «as sociedades de distribuição dos produtos petrolíferos podem exportar produtos petrolíferos acabados ... enviando uma declaração prévia ao serviço competente do (Ministério da Indústria, da Energia e da Tecnologia)» (Decreto n.° 5414, de 12 de Março de 1987 — JORH de 16.3.1987, n.° 115, parte B). Essa declaração deve, nomeadamente, conter um certificado de que a exportação não afecta a obrigação que incumbe à sociedade de cobrir as necessidades do mercado helénico em conformidade com o programa de aprovisionamento estabelecido [ver alínea c), adiante]. O serviço competente certifica, em seguida, ao Banco da Grécia que a declaração lhe foi apresentada, a fim de que possa prosseguir o processo legal de exportação.
c) Comercialização
Nos termos do artigo 15.°, n.° 1, da Lei n.° 1571/85, o exercício do comércio de produtos petrolíferos requer a obtenção prévia de uma autorização especial, emitida pelo ministro da Indústria, da Energia e da Tecnologia. A fim de obter essa autorização, a empresa em causa deve, designadamente, demonstrar que dispõe de camiões-cisterna para o transporte dos produtos petrolíferos, de que uma decisão ministerial fixa o número mínimo e máximo [artigo 15.°, n.° 3, alínea d), da Lei n.° 1571/85, após as alterações que lhe foram introduzidas pelo artigo 5.°, n.° 3, alínea d), da Lei n.° 1769/88].
Por outro lado, as sociedades de distribuição são obrigadas a, anualmente, submeter ao Ministério da Indústria, da Energia e da Tecnologia um programa no qual indiquem as vendas que prevêem realizar no ano seguinte no mercado helénico e os correspondentes aprovisionamentos (artigo 9.°, n.° 2, da Lei n.° 1571/85 e Decreto n.° 3662, de 17 de Fevereiro de 1987, relativos à apresentação dos programas pela sociedade de distribuição de produtos petrolíferos — JORH de 16.3.1987, n.° 121, parte B). Conjuntamentente com esses programas, as sociedades de distribuição devem apresentar cópias de contratos susceptíveis de comprovar que se aprovisionarão em refinarias do sector público numa quantidade correspondente à parte não adaptada do monopólio nacional de comercialização. Têm igualmente de comprovar que se aprovisionarão em refinarias estabelecidas na Comunidade até 70 °/o da quantidade correspondente à parte adaptada do monopólio (artigo 9.°, n.° 4, da Lei n.° 1571/85). O Decreto n.° 3662 prevê que as sociedades podem solicitar, durante o ano, uma revisão dos seus programas de aprovisionamento (artigo 7.°). Além disso, podem-se afastar dos referidos programas relativamente a uma quantidade inferior a 5 % das previsões de vendas indicadas nos mesmos (artigo 6.°).
A fim de repartir a percentagem adaptada do monopólio de comercialização entre as sociedades de distribuição e de permitir a implementação dos programas de aprovisionamento, foi aprovado um decreto ministerial que estabelece as modalidades de cálculo das quotas anuais de comercialização aplicáveis às sociedades de distribuição (Decreto n.° 3663, 17 de Fevereiro de 1987 — JORH de 16.3.1987, n.° 121, parte B). Nos termos do artigo 4.° desse decreto, qualquer sociedade pode transferir uma parte da sua quota para uma outra sociedade. Quando os outros factores considerados para o cálculo das quotas não sofrem qualquer alteração, o facto de uma sociedade transferir a sua quota para uma outra implica uma diminuição da quota atribuida no ano seguinte à primeira.
d) Regime de preços
O artigo 11.° da Lei n.° 1571/85 prevê a fixação de um preço máximo de venda ao público dos produtos petrolíferos refinados na Grécia ou importados. Esses preços são estabelecidos a partir de um preço de base em cuja formação intervêm diversos factores. A esse preço de base adicionam-se determinados dados a fim de se obter o preço de comercialização dos produtos no mercado helénico. O preço de venda ao público é obtido adicionando ao preço de comercialização os encargos impostos pelo Estado.
O artigo 11.° previa inicialmente que os factores que entravam na formação do preço de base seriam determinados pela administração, mas deviam reportar-se a dados económicos internacionais ou nacionais tendo em conta as tendências do mercado, tais como o preço fob Itália dos produtos petrolíferos acabados e a relação entre o custo dos produtos acabados refinados na Grécia e o custo médio de produção dos mesmos produtos refinados noutros Estados-membros (artigo 11.°, n.° 1). Os preços, inicialmente determinados em dólares americanos e posteriormente convertidos em dracmas, eram fixados por períodos de 3 meses (artigo 11.°, n.° 2). Todavia, o artigo 60.° da Lei n.° 1642/86, de 18 de Março de 1986, admitia que os preços fossem alterados antes do fim do trimestre caso «uma flutuação dos preços internacionais pudesse ter consequências financeiras extraordinárias e imprevisíveis».
O artigo 11.° da Lei n.° 1571/85 foi modificado pelo artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 1769/88. O poder de determinar os factores que intervêm na formação desse preço e a sua ponderação continua a ser da competência da administração. O artigo 11.° da Lei n.o 1571/85, após as alterações que lhe foram introduzidas, estabelece, no entanto, que esses factores «se relacionam com dados económicos internacionais e nacionais devidamente fundamentados tais como, a título meramente indicativo, os preços cif nos portos helénicos dos produtos acabados carregados nos portos dos Estados-membros das Comunidades Europeias situados no Mediterrâneo ou na Europa Setentrional, bem como as tendências do mercado dos produtos petrolíferos».
Ao abrigo desta disposição, foi adoptado um decreto presidencial em 12 de Janeiro de 1989 (Decreto Presidencial n.° 27 — JORH de 17.1.1989, n.° 15, parte A). Estabelecem-se aí os factores que intervêm na formação do preço de base dos produtos petrolíferos. Estes factores são os seguintes:
1)
preços internacionais dos produtos (PI);
2)
custo de transporte dos produtos de portos situados em Itália para os portos helénicos (CT);
3)
perdas inerentes ao transporte dos produtos de portos situados em Itália para portos helénicos (PP);
4)
prémios de seguro relativos ao transporte dos produtos (ST);
5)
tendência do mercado (M);
6)
custo de conservação dos stocks pelas sociedades de distribuição (CCS).
O factor «tendência do mercado» exprime «a tendência ascendente ou descendente do mercado no que se refere ao preço de cada produto, que se espera para o período relativamente ao qual se têm de fixar os preços» (artigo 2.°, n.° 5, do Decreto Presidencial n.° 27). De acordo com esta mesma disposição, o valor deste factor é determinado com base em dados estatísticos que exprimem o carácter sazonal dos produtos, a alteração no tempo do seu preço e determinados dados susceptíveis de influenciar os preços internacionais e as convenções de aprovisionamento do mercado helénico. Pode variar entre mais 20 % e menos 20 % do preço internacional do produto correspondente.
Por outro lado, o factor «custo de conservação dos stocks» é função do custo de conservação do stock médio efectivo detido pelas sociedades de distribuição no mês anterior à aplicação do novo preço. Calcula-se com base no preço internacional cif dos produtos em causa e da taxa de juro no mercado bancário de Londres (LIBOR) dos depósitos em dólares por um período de três meses (artigo 2.°, n.° 6, do Decreto Presidencial n.° 27).
Nos termos do disposto no Decreto Presidencial n.° 27, as modalidades de tomada em consideração dos factores que intervêm na formação do preço de base são os seguintes :
O preço de base (PB) é igual a (PI) + (CT) + (ST) + (PP) + (M) + (CCS). Não pode ser inferior ao preço correspondente à (PII) + (CT) + (ST) + (PP), designando PII os «preços internacionais correntes dos produtos com base nos preços fob em Itália» (artigo 3.° do Decreto Presidencial n.° 27).
O preço de base é determinado todos os 15 dias (artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 1769/88).
Dos dados tomados em consideração para o cálculo do preço de comercialização fazem, designadamente, parte, além do preço de base, o custo de aprovisionamento das regiões fronteiriças e das regiões turísticas, a margem de lucro dos vendedores por grosso e dos retalhistas e o custo de conservação dos stocks (artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 1769/88).
2. Fase pré-contenciosa
Em 2 de Junho de 1986, a Comissão enviou à República Helénica uma notificação de incumprimento nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE. Aí, a Comissão afirma que as disposições da Lei n.° 1571/85 e as medidas de execução desta, já citadas, tal como se encontravam então em vigor, bem como diversas outras disposições da Lei n.° 1571/85, eram contrárias ao disposto nos artigos 30.°, 34.° e 37.°, n.o 1, do Tratado CEE.
A República Helénica respondeu em 1 de Outubro de 1986.
Entendendo que as explicações dadas pela República Helénica eram insuficientes, a Comissão formulou o parecer fundamentado previsto no artigo 169.° do Tratado CEE em 26 de Maio de 1987. Nesse parecer, a Comissão não se debruçou sobre outras disposições da Lei n.° 1571/85, que não as supra-referidas, com excepção de uma disposição em relação à qual declarou renunciar ao processo de infracção. Além disso, face às explicações dadas pela República Helénica a propósito da readaptação possível do monopólio de comercialização previsto no artigo 4.°, n.° 3, da Lei n.° 1571/85, a Comissão indicou que a esse respeito prescindia da prossecução do processo de infracção, reservando a sua posição para o caso da República Helénica vir a posteriormente aplicar essa disposição. A Comissão manteve, no seu parecer fundamentado, que todas as outras supra-referidas disposições nacionais, tal como se encontravam então em vigor, eram contrárias aos artigos 30.°, 34.° e 37.°, n.° 1, do Tratado CEE. Em especial, no que se refere ao monopólio de importação de petróleo bruto destinado à refinação, previsto pelo artigo 7°, n.° 2, da Lei n.° 1571/85, a Comissão alegou que a manutenção do monopólio de refinação — que não põe em causa — não justificava a manutenção paralela do direito exclusivo de importação. Em seu entender, as refinarias helénicas podiam aprovisio-nar-se junto dos importadores privados. No que se refere ao regime dos preços máximos no consumo, tal como estabelecido no artigo 11.° da Lei n.° 1571/85, a Comissão indicou que considerava esse regime contrário ao artigo 30.° do Tratado CEE, visto não tomar suficientemente em consideração os encargos específicos que oneram os produtos importados (despesas de aproximação) e a duração dos períodos, por que eram fixados tanto os preços como a taxa de câmbio entre o dólar americano e a dracma, ser susceptível de tornar impossível a comercialização na Grécia dos produtos importados. A Comissão concedeu à República Helénica um prazo de dois meses para dar cumprimento ao parecer fundamentado.
Na sua resposta de 11 de Setembro de 1987, a República Helénica alegou, designadamente, que a política relativa às alterações do monopólio petrolífero era ditada por considerações de segurança pública, pelas especificidades geopolíticas da Grécia e pela estrutura específica do seu mercado petrolífero. No que se refere ao regime de preços máximos de venda ao público, anunciou que esse regime seria substancialmente modificado num futuro próximo.
3. Processo
A petição da Comissão foi registada na Secretaria do Tribunal em 29 de Novembro de 1988.
Com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia. As partes foram solicitadas a responder por escrito a determinadas questões.
II — Pedidos das partes
A Comissão, demandante, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1)
declarar que, ao adoptar a Lei n.° 1571/85 e as normas para a sua execução, que prevêem a manutenção parcial dos direitos exclusivos para a importação e comercialização de produtos petrolíferos na Grécia, bem como certas medidas relativas ao processo de importação, exportação e comercialização e um regime de preços máximos no consumidor, que têm por efeito restringir a importação e exportação desses produtos que provenham de ou se destinem a outros Estados-membros, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 30.°, 34.° e 37.°, n.° 1, do Tratado CEE;
2)
condenar a República Helénica nas despesas.
A República Helénica, demandada, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1)
negar provimento ao pedido da Comissão;
2)
condenar a Comissão nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
1. Quanto à admissibilidade
A República Helénica suscitou a questão prévia da inadmissibilidade das seguintes acusações :
a) Acusação relativa à possibilidade de o Governo helénico readaptar o monopólio nacional de comercialização (artigo 4.°, n.° 3, da Lei n.° 1571/85)
A República Helénica sublinha que, no seu parecer fundamentado, a Comissão indicou que renunciava à continuação do processo de infracção a este respeito.
A Comissão considera que esta disposição viola os artigos 30.° e 37.° do Tratado CEE, mas indica que não reclama a condenação da República Helénica quanto a este ponto.
b) Acusação relativa à obrigação das empresas obterem uma autorização para o exercício do comércio dos produtos petrolíferos (artigo 15.°, n.° 1, da Lei n.° 1571/85)
A República Helénica sublinha que esta acusação não é formulada nem na notificação de incumprimento nem no parecer fundamentado, enquanto que uma outra disposição do mesmo artigo [artigo 15.°, n.° 3, alínea d)] é objecto de uma acusação expressamente feita no parecer fundamentado. Referindo-se aos acórdãos do Tribunal de 15 de Dezembro de 1982, Comissão/Dinamarca (211/81, Recueil, p. 4547), e de 8 de Fevereiro de 1983, Comissão/Reino Unido (124/81, Recueil, p. 203), considera que, nessas condições, essa acusação é inadmissível.
A Comissão reconhece que essa acusação não é expressamente feita nem na notificação de incumprimento nem no parecer fundamentado. No entanto, refere que o artigo 15.° da Lei n.° 1571/85 é mencionado no parecer fundamentado, enquanto que na notificação de incumprimento se recordam as condições que devem satisfazer as empresas que pretendam exercer o comércio de produtos petrolíferos na Grécia. A obrigação de obter uma autorização prévia, que constitui uma dessas condições, devia, portanto, ser considerada como tendo sido objecto da fase graciosa.
c) Acusação relativa à concessão, à administração helénica, do poder de determinar os factores que entram na formação dos preços de base, e a sua ponderação (artigo 11.°, n.° 1, daLein.° 1571/85, após as alterações), e as acusações relativas aos factores «custo de conservação dos stocks» e «tendência do mercado» (artigo 2.°, n. os 5 e 6, do Decreto Presidencial n.° 27).
A República Helénica alega que estas acusações não são referidas nem na notificação de incumprimento nem no parecer fundamentado, enquanto que, em seu entender, estes documentos deviam referir as razões exactas que levam a afirmar que a disposição nacional em causa é contrária ao direito comunitário. Sublinha, além disso, que os factores «custo de conservação dos stocks» e «tendência do mercado» já tinham sido tomados em consideração ao abrigo das disposições em vigor no decurso da fase pré-contenciosa.
A Comissão entende que a referência ao artigo 11.o da Lei n.° 1571/85, contida na notificação de incumprimento e no parecer fundamentado, revela que a Comissão se insurge, de uma forma geral, contra o sistema de fixação de preços máximos dos produtos petrolíferos importados. As acusações em questão constituíam, portanto, o desenvolvimento de um fundamento invocado durante a fase graciosa.
d) Acusações não contidas na petição
A República Helénica considera que as acusações referidas na notificação de incumprimento e/ou no parecer fundamentado, a que a Comissão fez referência na sua petição, ao indicar que reclamava a condenação da República Helénica, designadamente, «por todas as razões indicadas na notificação de incumprimento e no parecer fundamentado, que fazem parte integrante da ... petição», são inadmissíveis na medida em que aí não são expressamente reproduzidas. A República Helénica refere-se ao acórdão do Tribunal de 8 de Fevereiro de 1983, citado, do qual resulta que, para serem admissíveis, as acusações devem constar da petição, pelo menos quanto ao seu conteúdo essencial. Entende que uma simples remissão para os documentos da fase graciosa retira toda a utilidade à petição e é fonte de confusão. Sublinha que, no caso em apreço, esta confusão é maior em virtude da inexistência de concordância entre a notificação de incumprimento e o parecer fundamentado.
A Comissão afirma não desistir das acusações e afirmações contidas unicamente na notificação de incumprimento e no parecer fundamentado.
2. Quanto ao mérito
a) Monopólio nacional de importação e comercialização
A Comissão recorda que a República Helénica era obrigada a adaptar o monopólio petrolífero a partir de 1 de Janeiro de 1981 [artigo 40.°, n.° 1, do Acto Relativo às Condições de Adesão da República Helénica e às Adaptações dos Tratados (JO 1979, L 291, p. 17)].
Sublinha que, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, da Lei n.° 1571/85, o Estado helénico se reservou o direito exclusivo de importar o petróleo bruto e os produtos petrolíferos. Este direito exclusivo violava, em seu entender, os artigos 30.° e 37.°, n.° 1, do Tratado CEE, pois afasta qualquer possibilidade de importação por outro operador que não o Estado helénico.
Além disso, o artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 1571/85, relativa à adaptação progressiva do monopólio nacional de comercialização dos produtos petrolíferos, era contrário aos artigo 30.° e 37.° do Tratado CEE na medida em que, segundo a Comissão, atribui um direito exclusivo de comercialização ao Estado helénico e priva as sociedades de distribuição do direito de se aprovisionaren! junto de empresas estabelecidas noutros Estados-membros relativamente a uma quantidade de produtos correspondente à parte não adaptada do monopólio (25 % até 1 de Janeiro de 1990).
A Comissão entende, por outro lado, que essas restrições não se justificam por razões de segurança pública nem pela situação geopolítica da República Helénica. Alega, em primeiro lugar, que o direito de recorrer ao disposto nos artigos 224.° e 225.° do Tratado CEE basta para fazer face às situações de crise que, no entender da República Helénica, justificariam a manutenção das restrições em causa. Indica, em seguida, que o nível de dependência da República Helénica, no que se refere às importações de petróleo bruto, não difere do de outros Estados-membros a ponto de justificar a manutenção do monopólio. Por outro lado, a República Helénica gozaria da vantagem de se encontrar geograficamente próxima dos países produtores junto dos quais se abastece. No que se refere aos produtos petrolíferos, a Comissão indica que a capacidade de refinação das empresas helénicas ultrapassa as necessidades do mercado nacional e que, portanto, o seu aprovisionamento se encontra garantido. Por último, referindo-se a este propósito ao parecer fundamentado, a Comissão recorda que diversas directivas e decisões do Conselho e da Comissão impõem aos Estados-membros a obrigação de dispor de determinados stocks de segurança (
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) e garantem assim a segurança de aprovisionamento na Comunidade.
No que se refere às importações de petróleo bruto, a República Helénica sublinha que o artigo 7.°, n.° 2, da Lei n.° 1571/85 se refere ao artigo 1.° da lei. Esta referência significaria que o direito exclusivo de importação está ligado ao direito exclusivo de refinação previsto no artigo 1.°, n.° 2. O artigo 7.°, n.° 2, näo proibia a importação de petróleo bruto por terceiros com vista à sua distribuição. A República Helénica recorda, além disso, que o artigo 1.°, n.° 2, da Lei n.° 1571/85 foi modificado a fim de dissipar as incertezas quanto ao alcance do artigo 7.°, n.° 2. Nestas condições, não existia qualquer razão para revogar esta última disposição.
No que se refere às importações de produtos petrolíferos, a República Helénica sublinha que, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, da Lei n.° 1571/85, o direito exclusivo do Estado é exercido sem prejuízo do disposto no artigo 4.° da lei, relativo à adaptação do monopólio nacional em matéria de comercialização dos produtos petrolíferos. A República Helénica considera que o direito do Estado em matéria de importação e comercialização dos produtos petrolíferos não é um direito monopolístico nos termos do artigo 37.° do Tratado CEE, na medida em que incide sobre uma quantidade limitada a 25 % das necessidades do mercado nacional. Para além disso, sublinha que esse direito será abolido a partir de 1 de Janeiro de 1990.
A República Helénica considera, por outro lado, que o direito do Estado em matéria de comercialização dos produtos petrolíferos não constitui uma restrição quantitativa à importação na acepção do artigo 30.° do Tratado CEE pois os produtos comercializados pelo Estado podem ser produtos importados. De qualquer modo, a progressiva adaptação do direito exclusivo do Estado e a sua manutenção provisória em 25 % das necessidades do mercado helénico justificavam-se pela situação geopolítica do país e por razões de segurança pública.
A República Helénica considera, a este respeito, que, não obstante a obrigação imposta aos Estados-membros de dispor de determinados stocks de segurança, a amplitude da sua dependência, no que se refere às importações de petróleo bruto e as suas condições geográficas específicas (inexistência de fronteira comum com outros Estados-membros; número elevado de ilhas que consomem produtos petrolíferos) tornavam o regular aprovisionamento do mercado helénico pelos outros Estados-membros excepcionalmente incerto em período de crise.
Por outro lado, referindo-se ao acórdão do Tribunal de 10 de Julho de 1984, Campus Oil Limited (72/83, Recueil, p. 2727), a República Helénica alega que a tensão existente entre si e a Turquia constitui uma ameaça real para a segurança pública e obriga à adopção de medidas que garantam o aprovisionamento regular do país em petróleo bruto e produtos petrolíferos. Este objectivo só poderia ser alcançado se se mantivessem em funcionamento as refinarias do sector público e se se impusesse às sociedades de distribuição a obrigação de se aprovisionarem parcialmente junto dessas refinarias.
De acordo com a República Helénica, o risco de uma ruptura de aprovisionamento em petróleo bruto seria desse modo reduzido porque seria possível às refinarias do sector público celebrar contratos de fornecimento a longo prazo. Do mesmo modo, o risco de uma ruptura de aprovisionamento do país em produtos petrolíferos seria limitado. A este respeito, a República Helénica entende que as refinarias do sector público são as únicas susceptíveis de assegurar a cobertura das necessidades do país em produtos petrolíferos em período de crise, por razões orgânicas (possibilidade de fazer prevalecer o interesse público sobre o interesse comercial), estruturais (são as únicas ligadas ao único oleoduto que atravessa o país e que alimenta as forças armadas) e técnicas (a produção das refinarias do sector privado não permitiria assegurar a cobertura das necessidades em período de crise, que se elevariam a, pelo menos, 3,554 milhões de toneladas). A obrigação imposta às sociedades de distribuição de se aprovisionarem junto dessas refinarias em quantidade correspondente a 25 % das necessidades do mercado nacional, ou seja, 2,385 milhões de toneladas, não excederia o que é estritamente necessário para manter as refinarias públicas em funcionamento até ao momento em que lhes será possível comercializar livremente a sua produção a preço competitivo. Com efeito, de acordo com a República Helénica, será necessário, a fim de garantir a sobrevivência técnica das refinarias do sector público, que estas produzam anualmente 5,692 milhões de toneladas.
b) Processo de importação e exportação
A Comissão considera que os artigos 5.° e 12.° da Lei n.° 1571/85, o artigo 13.° do Decreto n.° 3663 e o Decreto n.° 1414 não impõem uma obrigação de declaração, antes exigindo a obtenção de uma autorização sem a qual as importações e exportações de produtos petrolíferos não se podem realizar. Esta exigência era contrária aos artigos 30.°, 34.° e 37.°, n.° 1, do Tratado CEE.
A Comissão entende, além disso, que, embora as disposições nacionais em questão apenas imponham uma obrigação de declaração, essa obrigação viola os artigo 30.° e 37.° do Tratado CEE enquanto o regime das quotas de importação estiver em vigor, visto a obrigação de declaração se destinar a garantir a manutenção desse regime.
A República Helénica alega que as disposições nacionais em causa impõem uma simples obrigação de declarar as operações de importação e exportação. Esta medida não vai contra os artigos 30.°, 34.° e 37.° do Tratado CEE porque em nada afecta o exercício do direito de importação ou de exportação. Além disso, prosseguiria objectivos legítimos, ou seja, garantir o controlo dos fluxos comerciais de produtos petrolíferos para fins estatísticos e vigiar a implementação da política petrolífera programada pelo Estado e dos programas de aprovisionamento apresentados pelas sociedades de distribuição.
c) Comercialização
A Comissão considera que a obrigação imposta às sociedades de distribuição pelo artigo 9.° da Lei n.° 1571/85 de apresentar programas anuais de aprovisionamento em produtos petrolíferos e o regime de quotas de comercialização dos produtos petrolíferos aplicável a essas sociedades, tal como estabelecido pelo Decreto n.° 3662, são contrários ao artigo 30.° do Tratado CEE, porque restringem a comercialização dos produtos importados e privam os importadores da possibilidade de explorar a parte de mercado que podiam adquirir em regime de livre concorrência. A Comissão sublinha que os programas de aprovisionamento têm um carácter obrigatório e que a possibilidade reservada às sociedades em questão de transferirem uma parte da sua quota para outras sociedades não suprime esse carácter pois essa transferência traduzir-se-ia numa diminuição da quota concedida, no ano seguinte. Além disso, o facto dos programas de aprovisionamento e o regime das quotas de comercialização serem necessários ao exercício do direito do Estado em matéria de comercialização dos produtos petrolíferos não podia justificar essas medidas visto que, no entender da Comissão, a manutenção desse direito constitui uma infracção ao direito comunitário.
A Comissão considera, por outro lado, que a exigência de uma autorização prévia para a comercialização dos produtos petrolíferos e a obrigação de possuir um determinado número de camiões-cisterna para obter essa autorização, impostas às sociedades de distribuição pelo artigo 15.°, n.os 1 e 3, alínea d), da Lei n.° 1571/85, após as alterações que lhe foram introduzidas pelo artigo 5.°, n.° 3, alínea d), da Lei n.° 1769/88, podem igualmente restrigir as importações de produtos petrolíferos violando, por consequência, o artigo 30.° do Tratado CEE.
A República Helénica considera que a obrigação de apresentar anualmente programas de aprovisionamento e o regime das quotas de comercialização não têm qualquer consequência sobre as importações e não afectam o jogo da livre concorrência. Alega que os programas de aprovisionamento constituem um simples inventário das necessidades objectivas de cada sociedade, efectuado pela própria sociedade, e tanto esses programas como as quotas de comercialização não têm carácter rígido. Indica igualmente que, embora a transferência de uma parte da quota seja tomada em consideração aquando da fixação das quotas no ano seguinte, essa transferência é decidida livremente pela sociedade em questão e as suas consequências sobre o cálculo da quota atribuída no ano seguinte podem ser completamente neutralizadas através do aumento de outros coeficientes, como a quantidade de produtos petrolíferos que a sociedade em questão prevê vender.
Por outro lado, a República Helénica sublinha que a obrigação de apresentar programas de aprovisionamento e o regime das quotas de comercialização são indispensáveis para repartir entre as sociedades de distribuição a quantidade de produtos petrolíferos correspondentes à parte não adaptada do monopólio nacional de comercialização. Ademais, o sistema dos programas de aprovisionamento constituiria o único meio para o Estado de estar informado da importância das necessidades do país em produtos petrolíferos e de estar seguro de que essas necessidades seriam cobertas. Era, por conseguinte, um instrumento indispensável à determinação e aplicação da política petrolífera do país, que, na Grécia, constitui uma responsabilidade do Estado. Além disso, a República Francesa, no quadro da adaptação do monopólio nacional relativo aos produtos petrolíferos, utilizava um sistema semelhante.
No que se refere à obrigação imposta às sociedades de distribuição de disporem de camiões-cisterna, cujo número máximo e mínimo são fixados por decreto ministerial, a República Helénica entende não ser susceptível de restringir as importações visto apenas dizer respeito à comercialização dos produtos petrolíferos e se aplicar tanto aos produtos importados como aos produtos nacionais. Alega igualmente que essa obrigação se destina a garantir o aprovisionamento do país em produtos petrolíferos. A este respeito, sublinha que, por diversas vezes, em 1985, 1988 e 1989, os proprietários de camiões-cisterna se recusaram a alugar os seus veículos às sociedades de distribuição, o que esteve na origem de rupturas no abastecimento do país em produtos petrolíferos. O facto de a regulamentação em causa fixar um número máximo de camiões-cisterna demonstrava que a obrigação de possuir esses veículos não excede o indispensável para assegurar a realização do objectivo da regulamentação e destinar-se-ia a evitar que as sociedades de distribuição exerçam actividades de transporte em detrimento da sua actividade principal.
d) Regime de preços
A Comissão considera que o regime dos preços máximos de venda dos produtos petrolíferos instaurado pelo artigo 11.° da Lei n.° 1571/85, após as alterações que lhe foram introduzidas pelo artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 1769/88, e pelo Decreto Presidencial n.° 27 tem como consequência restringir as importações por três razões. Em primeiro lugar, esse regime não teria suficientemente em conta as despesas aferentes aos produtos importados. Em segundo, concederia uma importância desproporcionada a critérios nacionais. Em terceiro lugar, atribui à administração o poder de determinar os factores que entram na formação dos preços. De acordo com a Comissão, a atribuição de tal poder constituiria, no caso em apreço, uma restrição às importações, em virtude da natureza dos factores tidos em consideração pela administração, designadamente dos factores «custo de conservação dos stocks» e «tendência do mercado».
A Comissão considera que a tomada em consideração do factor «tendência do mercado» na formação dos preços torna a determinação dos preços incerta e tem por efeito desencorajar as importações. De facto, segundo a Comissão, trata-se de um factor susceptível de ter um impacto significativo no nível dos preços e cujo o cálculo se baseia numa avaliação subjectiva do mercado bem como, em parte, em factores nacionais. No entender da Comissão, seria além disso possível que, por efeito desse factor, o preço de base fosse fixado a um nível inferior ao preço cif dos produtos importados, o que tornaria impossível qualquer importação. Além disso, a tomada em consideração desse factor esvaziaria de conteúdo o mecanismo de fixação do nível mínimo dos preços, previsto no artigo 3.° do Decreto Presidencial n.° 27.
Além disso, a Comissão alega que o factor «custo de conservação dos stocks» não cobre os encargos reais suportados pelas sociedades que importam os produtos petrolíferos. Com efeito, esse custo é calculado com base no stock médio detido pelas sociedades de distribuição, e não nas despesas reais de cada sociedade. Além disso, o custo de financiamento dos capitais imobilizados em vinude da obrigação de manter esses stocks é calculado com base no LIBOR, e não na taxa de juro, nitidamente mais alta, praticada pelos bancos helénicos. Ora, as sociedades de distribuição não tinham a possibilidade de contrair empréstimos no mercado internacional em dólares. Por outro lado, o custo de manutenção dos stocks não inclui determinadas despesas suportadas pelas sociedades de distribuição que são obrigadas a conservar stocks de segurança. No entender da Comissão, os métodos de cálculo do «custo de conservação dos stocks» seriam vantajosos para as sociedades que celebram contratos de compra de dois anos com as refinarias helénicas e que, por essa razão, ficam isentas, pelo menos parcialmente, da obrigação de conservar esses stocks de segurança (artigo 10.°, n.° 3, da Lei n.° 1571/85, após as alterações que lhe foram introduzidas pelo artigo 3.°, n.° 3, da Lei n.° 1769/88).
Por último, a Comissão sublinha que o preço (líquido de impostos) dos produtos petrolíferos na Grécia é o mais baixo de toda a Comunidade. Em seu entender, isto dever-se-ia ao modo de formação do preço de base que conduziria sistematicamente a níveis de preços inferiores àqueles a que os produtos petrolíferos podem ser importados na Grécia.
No que se refere à acusação assente na insuficiente tomada em consideração das despesas correspondentes aos produtos importados, a República Helénica sublinha, em primeiro lugar, que a Comissão não refere qual o critério que permite determinar se o peso concedido a essas despesas é suficiente ou não. Alega em seguida que, quanto aos seis factores que entram na formação dos preços de base, três referem-se exclusivamente aos produtos importados (custo de transporte, prémios de seguro e perdas inerentes ao transporte), dois dizem respeito tanto aos produtos importados como aos produtos nacionais (tendência do mercado, custo de conservação dos stocks) e o último é constituído pelos preços internacionais dos produtos. As despesas inerentes aos produtos importados intervêm, portanto, no entender da República Helénica, integralmente na formação do preço de base. Além disso, os coeficientes económicos complementares tomados em consideração no cálculo dos preços de comercialização relacionam-se de forma igual com os produtos importados e com os produtos nacionais.
No que se refere à segunda acusação, relativa à importância concedida aos critérios nacionais na formação dos preços, a República Helénica alega que, tal como foi formulada pela Comissão, essa acusação é vaga. Além disso, considera que, após a modificação introduzida no artigo 11.° da Lei n.° 1571/85 pelo artigo 4.° da Lei n.° 1769/88 e a adopção do Decreto Presidencial n.° 27, estaria desprovida de objecto e de fundamento. A regulamentação helénica, após as modificações que lhe foram introduzidas, concedia, com efeito, um lugar primordial aos critérios relativos aos produtos importados na formação dos preços de base. A tomada em consideração de determinados custos relativos aos produtos nacionais era inerente ao facto de o preço a determinar se destinar a ser aplicado no mercado helénico.
No que se refere à acusação relativa à atribuição à administração do poder de determinar os factores que entram na formação do preço de base, a República Helénica alega que esta atribuição resulta da divisão de funções entre o poder legislativo e o poder executivo: o primeiro apenas podia fixar o enquadramento geral e as linhas directrizes do regime de determinação dos preços, o que o legislador helénico fez ao adoptar o artigo 11.° da Lei n.° 1571/85. Esta repartição das funções não era em nada contrária ao disposto no Tratado CEE.
No que se refere à acusação relativa ao factor «tendência do mercado», a República Helénica sublinha que tanto a adopção desse factor como a concessão à administração de um determinado poder discricionário na sua aplicação se justificam pela preocupação de garantir uma correspondência entre os preços de base e os preços internacionais. A República Helénica alega igualmente que só a aplicação desse factor pela administração, em circunstâncias concretas e precisas, podia, eventualmente, ter um efeito restritivo sobre as importações de produtos petrolíferos. Acrescenta que, de qualquer modo, o recurso ao factor «tendência do mercado» não é gerador de incertezas e que a sua aplicação não pode implicar uma restrição das importações visto o artigo 3.° do Decreto Presidencial n.° 27 dispor que o preço de base não pode ser inferior a um determinado limiar para cujo cálculo o factor «tendência do mercado» não intervém.
No que se refere ao factor «custo de conservação dos stocks», a República Helénica considera que a acusação da Comissão não tem qualquer fundamento.
Sublinha que, embora o cálculo desse custo com base no stock médio detido pelas sociedades de distribuição não permita garantir uma cobertura total das despesas reais suportadas por todas as sociedades, conduz, em contrapartida, à criação de uma margem de lucro para as sociedades cujos custos reais são inferiores ao custo médio. A República Helénica alega igualmente que a diferença entre o custo médio e as despesas reais mais elevadas é tomado em consideração no cálculo do preço de comercialização, na formação do qual entra o «custo de conservação dos stocks». Além disso, o custo de conservação dos stocks suportado após a importação pelas sociedades importadoras podia ser neutralizado através da compra de produtos petrolíferos a preços inferiores aos preços italianos.
Por outro lado, o recurso ao LIBOR no cálculo do «custo de conservação dos stocks» em nada afectaria as sociedades importadoras e não teria qualquer consequência sobre o nível do preço de base. Com efeito, de acordo com a República Helénica, as sociedades de distribuição têm a possibilidade de contrair empréstimos no estrangeiro. Além disso, o preço de base é calculado em dólares e posteriormente transformado em dracmas, de acordo com a paridade dólar//dracma que, teoricamente, toma em consideração a diferença entre a taxa de juro nos mercados bancários londrino e helénico.
Além disso, as modalidades de cálculo do «custo de conservação dos stocks» não trariam qualquer vantagem às sociedades que se aprovisionam junto das refinarias helénicas e que não têm obrigação de conservar stocks de segurança. A este respeito, a República Helénica alega que, mesmo admitindo que tal vantagem existe, ela subsistiria mesmo que o custo de conservação dos stocks fosse calculado com base no custo real mais elevado ou mais baixo suportado pelas sociedades de distribuição. Por outro lado, essa vantagem diminuiria à medida que as importações aumentam e que o número e a importância relativa das sociedades que se aprovisionam junto das refinarias helénicas diminui. A República Helénica sublinha, no entanto, que as despesas complementares suportadas pelas sociedades importadoras são tomadas em consideração aquando do cálculo do preço de comercialização, a título de «custo de conservação dos stocks». Além disso, o preço facturado pelas refinarias helénicas às sociedades que junto delas se aprovisionam tem em consideração o custo que as refinarias suportam com vista à conservação dos seus próprios stocks de segurança. Por conseguinte, as sociedades de distribuição que se aprovisionam junto das refinarias helénicas suportariam o custo de manutenção dos stocks da mesma forma que as sociedades que importam produtos petrolíferos.
IV — Respostas às questões colocadas pelo Tribunal
A — O Tribunal convidou a República Helénica a indicar como são efectuadas as importações de petróleo bruto destinado a ser refinado pelas refinarias do sector privado.
Por carta recebida na Secretaria do Tribunal de 27 de Fevereiro de 1990, a República Helénica indicou que as refinarias do sector privado se podem abastecer, livremente, em petróleo bruto junto do fornecedor da sua escolha. As importações são efectuadas directamente pelas refinarias, sem intervenção de um organismo do sector público, de acordo com o processo seguinte: a refinaria envia ao Ministério da Energia uma declaração na qual indica a sua intenção de importar uma quantidade determinada de petróleo bruto, bem como o país de origem; com base nessa declaração, o ministro da Energia informa, por um lado, o Banco da Grécia e, por outro, os serviços aduaneiros através dos quais a importação será efectuada; o pagamento do preço de compra efectua-se através de bancos comerciais que actuam segundo instruções do importador, de acordo com os usos comerciais, e com base em facturas pró-forma apresentadas pelo fornecedor; após ter sido efectuada a importação, o ministro da Energia envia ao Banco da Grécia e às alfândegas um documento em que se refere o preço unitário dos produtos importados; esse documento é redigido com base numa declaração enviada ao ministro da Energia pela refinaria que efectua a importação, acompanhada da factura apresentada pelo seu fornecedor e de uma tabela dos preços internacionais de petróleo bruto.
B — O Tribunal convidou a Comissão a indicar se, após a adopção da Decisão n.° 57 do Conselho de Ministros da República Helénica, pretendia manter a sua acção na parte em que visa a declaração de que a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 30.° e 37.°, n.° 1, do Tratado CEE ao manter em vigor os direitos do Estado em matéria de comercialização dos produtos petrolíferos (artigo 7.°, n.° 2, e artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 1571/85).
Por carta recebida na Secretaria do Tribunal em 21 de Fevereiro de 1990, a Comissão indicou que mantinha a integralidade do seu pedido. Considera que a supressão eventual, a partir de 1 de Janeiro de 1990, dos direitos exclusivos de importação e comercialização dos produtos petrolíferos na Grécia, na sequência da Decisão n.° 57, é puramente formal e, provavelmente, não permitirá uma verdadeira liberalização dos mercados de produtos petrolíferos. Alega que, não obstante a adopção da Decisão n.° 57, a regulamentação helénica continua a violar os artigos 30.°, 34 e 37.° do Tratado CEE, em vinude das obrigações impostas às sociedades de distribuição que pretendam comercializar produtos petrolíferos na Grécia, da manutenção em vigor de processos administrativos para a importação e exportação dos produtos petrolíferos e das características do regime dos preços máximos de venda ao público. Por outro lado, a Comissão alega que a regulamentação helénica é igualmente contrária às citadas disposições do Tratado CEE na medida em que obriga sociedades de distribuição a conservar stocks de segurança, mas as autoriza a transferir essa obrigação para as refinarias helénicas desde que os produtos armazenados sejam fabricados por estas últimas e constituam o objecto de contratos de fornecimento com uma duração de dois anos.
T. F. O'Higgins
Juiz relator
(
*1
)	lingua do processo: grego.
(
1
)	Decisão 68/416/CEE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1968, relativa a conclusão e a execução dos acordos intergovernamentais especiais respeitantes a obrigação dos Estados-membros manterem um nível mínimo de petróleo bruto e/ou de produtos petrolíferos (JO L 308, p. 19; EE 12 Fl p. 128) — Directiva 68/414/CEE do Conselho de 20 de Dezembro de 1968, que obriga os Estados-membros da CEE a manterem um nível mínimo de existencias de petróleo bruto e/ou de produtos petrolíferos (JO L 308, p. 14; EE 12 Fl p. 125) — Directiva 73/238/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa às medidas destinadas a atenuar os efeitos das dificuldades de aprovisionamento em petróleo bruto e produtos petrolíferos (JO L 228, p. 1; EE 12 Fl p. 180) — Decisão 77/706/CEE do Conselho, de 7 de Novembro de 1977, que fixa um objectivo comunitario de redução do consumo de energia primaria no caso de dificuldades de aprovisionamento em petróleo bruto e produtos petrolíferos (JO L 292, p. 9; EE 12 F3 p. 31) — Decislo 77/186/CEE do Conselho, de 14 de Fevereiro de 1977, relativa à exportação de petróleo bruto e de produtos petrolíferos de um Estado-membro para outro em caso de dificuldades de aprovisionamento (JO L 61, p. 23; EE 12 F3 p. 3) — Decislo 78/890/CEE da Comissão, de 28 de Setembro de 1978, que da aplicação à Decisão 77/186/CEE (JO L 311, p. 13; EE 12 F3 p. 125).