62008CC0453_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. I förevarande fall har Symvoulio tis Epikrateias (Republiken Grekland) beslutat att i enlighet med artikel 234 EG (nu artikel 267 FEUF) hänskjuta två tolkningsfrågor till domstolen för ett förhandsavgörande avseende tolkningen av rådets förordning (EG) nr 1626/94 av den 27 juni 1994 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna i Medelhavet.(2) Frågorna är inriktade på huruvida och, om så är fallet, enligt vilka villkor en medlemsstat kan upprätthålla nationella åtgärder som kompletterar dem i förordning nr 1626/94 och som består i ett absolut förbud mot användning av en typ av fiskeredskap som i princip får användas enligt bestämmelserna i nämnda förordning.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Gemenskapsbestämmelserna
1. Förordning nr 2371/2002
2. I artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken,(3) med rubriken ”Räckvidd” föreskrivs följande:
”1. Den gemensamma fiskeripolitiken skall omfatta bevarande, förvaltning och utnyttjande av levande akvatiska resurser, vattenbruk samt beredning och avsättning av fiskeri- och vattenbruksprodukter, när sådana verksamheter bedrivs inom medlemsstaternas territorier eller i [unionens] fiskevatten eller av [unionens] fiskefartyg eller medborgare i medlemsstaterna, utan att det påverkar flaggstatens primära ansvar.
2. Den gemensamma fiskeripolitiken skall tillhandahålla samordnade åtgärder för
a) bevarande, förvaltning och utnyttjande av de levande akvatiska resurserna,
b) begränsning av fiskets inverkan på miljön,
c) villkor för tillträde till fiskevatten och resurser,
d) strukturpolitik och förvaltning av flottkapacitet,
e) kontroll och tillsyn,
f) vattenbruk,
g) den gemensamma organisationen av marknaderna och
h) internationella förbindelser.”
3. I artikel 2 i förordning nr 2371/2002 med rubriken ”Mål” föreskrivs följande:
”1. Den gemensamma fiskeripolitiken skall säkerställa att levande akvatiska resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende.
I detta syfte skall gemenskapen tillämpa försiktighetsmetoden genom att vidta åtgärder för att skydda och bevara levande akvatiska resurser, arbeta för ett hållbart utnyttjande av dem samt minimera fiskeverksamhetens påverkan på de marina ekosystemen. Den skall sträva efter att gradvis genomföra ett synsätt i fiskeriförvaltningen som grundar sig på ekosystemen. Den skall bidra till en effektiv fiskeverksamhet inom ramen för en ekonomiskt lönsam och konkurrenskraftig fiske- och vattenbruksnäring som ger en rimlig levnadsstandard till dem som är beroende av fisket samt ta hänsyn till konsumenternas intressen.
2. Ledstjärnan för den gemensamma fiskeripolitiken skall vara följande principer om gott styre:
a) En tydlig definition av ansvaret på gemenskapsnivå samt på nationell och lokal nivå.
b) En beslutsprocess som bygger på välgrundade vetenskapliga rön som ger snabba resultat.
c) Ett brett deltagande av aktörer i alla stadier av politiken från begreppsbildningen till genomförandet.
d) Överensstämmelse med annan gemenskapspolitik, särskilt miljö-, social-, regional-, utvecklings-, hälso- och konsumentskyddspolitiken.
4. I artikel 4.1 i förordning nr 2371/2002 föreskrivs följande:
”För att uppnå de mål som nämns i artikel 2.1 skall rådet införa gemenskapsbestämmelser för tillträde till vatten och resurser och för hållbar fiskeverksamhet.”
5. I artikel 9 i förordning nr 2371/2002 med rubriken ”Medlemsstaters åtgärder inom tolvmilsgränsen” föreskrivs följande:
”1. En medlemsstat får vidta icke-diskriminerande åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskeriresurserna och för att minimera fiskets inverkan på bevarandet av de marina ekosystemen inom en gräns på 12 sjömil från dess baslinjer, förutsatt att gemenskapen inte har antagit åtgärder för bevarande och förvaltning särskilt för detta område. Medlemsstatens åtgärder skall vara förenliga med de mål som fastställs i artikel 2 och får inte vara mindre stränga än gällande gemenskapslagstiftning.
Om de åtgärder som en medlemsstat skall vidta kan påverka en annan medlemsstats fartyg får inte de vidtas förrän efter samråd med kommissionen, medlemsstaterna och de berörda regionala rådgivande nämnderna om ett utkast till åtgärderna tillsammans med en motivering.
…”
6. I artikel 10 i förordning nr 2371/2002 föreskrivs följande:
”Medlemsstaternas åtgärder som endast gäller fiskefartyg som för deras flagg
Medlemsstaterna får vidta åtgärder för bevarande och förvaltning av bestånd i vatten under deras överhöghet eller jurisdiktion under förutsättning att
a) de endast tillämpas på fiskefartyg som för den berörda medlemsstatens flagg och är registrerade i gemenskapen eller, om det gäller fiskeverksamhet som inte bedrivs av ett fiskefartyg, på personer som är etablerade i den berörda medlemsstaten, och
b) de är förenliga med de mål som fastställs i artikel 2.1 och inte är mindre stränga än den gällande gemenskapslagstiftning.”
2. Förordning nr 1626/94
7. I andra, fjärde, åttonde och nionde skälen i ingressen till förordning nr 1626/94 föreskrivs följande:
” … nu [bör] någonting göras åt de nuvarande resursproblemen i Medelhavet och ett harmoniserat förvaltningssystem införas, som är anpassat efter förhållandena där och som tar hänsyn till de nationella bestämmelser som redan gäller i området, samtidigt som det vid behov bör göras väl avvägda och gradvisa anpassningar av dessa bestämmelser för att skydda bestånden.”
”Användningen av sådana redskap som bidrar till att den marina miljön eller bestånden i Medelhavet kraftigt försämras bör förbjudas. En del av kustbandet bör reserveras för mycket selektiva redskap som används av fiskare som bedriver fiske i liten skala …”
”Det bör fortfarande vara möjligt att tillämpa nationella åtgärder som kompletterar eller överskrider minimikraven i det system som införs genom denna förordning, eller åtgärder som reglerar förhållandena mellan dem som är verksamma inom fiskerisektorn. Sådana åtgärder får upprätthållas eller införas, förutsatt att kommissionen granskar om de är förenliga med gemenskapsrätten och med den gemensamma fiskeripolitiken.”
”Sådana nationella åtgärder som får vidtas i enlighet med denna förordning bör tillåtas under en begränsad tid på ett sådant sätt att deras skadliga inverkan på resurserna och på fiskarnas verksamhet inom gemenskapen blir så liten som möjligt.”
8. I artikel 1 i förordning nr 1626/94 föreskrivs följande:
”1. Denna förordning skall tillämpas på all fiskeverksamhet och andra aktiviteter i anslutning till denna som bedrivs i den del av medlemsstaternas territorium och i de farvatten i Medelhavet som ligger öster om longitud 5° 36' V som lyder under medlemsstaternas överhöghet eller jurisdiktion, med undantag av dammar och laguner. Den skall också tillämpas på sådan verksamhet som medlemsstaternas fartyg bedriver i Medelhavet utanför dessa farvatten.
2. De medlemsstater som gränsar till Medelhavet får lagstifta på de områden som omfattas av punkt 1, inbegripet icke yrkesmässigt fiske genom att besluta om ytterligare åtgärder eller åtgärder som sträcker sig utöver de minimikrav som anges i denna förordning, förutsatt att dessa åtgärder är förenliga med gemenskapsrätten och i överensstämmelse med den gemensamma fiskeripolitiken.
…
3. Kommissionen skall i god tid underrättas om alla planer på att införa eller ändra nationella åtgärder för bevarande och förvaltning av resurserna, så att den kan yttra sig i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 14 i förordning (EEG) nr 3094/86.”
9. I artikel 2.3 i förordning nr 1626/94 föreskrivs följande:
”Från och med den 1 januari 2002 är det förbjudet att använda instängningsredskap och släpredskap som sätts ut från fartyget och manövreras från land (landvad), om inte rådet med kvalificerad majoritet på kommissionens förslag fattar ett annat beslut på grundval av vetenskapliga rön som visar att användningen av sådana redskap inte har någon skadlig inverkan på resurserna.”
10. I artikel 3.1 föreskrivs följande:
”1. Det är förbjudet att använda trål, vad/not eller liknande fiskeredskap inom en kustzon av tre sjömil eller på ett vattendjup av mindre än 50 m om ett sådant djup nås närmare kusten, oberoende av vilken drag- eller släpmetod som används, utom när den nationella lagstiftningen medger undantag från gränsen om tre sjömil när denna inte ligger inom en medlemsstats territorialvatten.
De fiskeredskap som används på ett kortare avstånd från kusten än det som anges i första stycket, och som används i enlighet med den nationella lagstiftning som gällde den 1 januari 1994, får dock användas fram till och med den 31 december 2002, om inte rådet på kommissionens förslag med kvalificerad majoritet fattar ett annat beslut på grundval av vetenskapliga rön som bevisar att användningen av dem inte inverkar skadligt på resurserna.”
11. I artikel 3.1 a i förordning nr 1626/94 föreskrivs följande:
”Det är förbjudet att använda fiskeredskap enligt villkoren i punkt 1 andra stycket, med undantag av partrål, om inte den berörda medlemsstaten har vidtagit åtgärder för att säkerställa att denna fiskeverksamhet
– inte innebär att förbudet i punkt 3 undergrävs,
– inte påverkar fiskeverksamheten för fartyg som använder andra redskap än trålar, notredskap eller liknande släpredskap
– begränsas till målarter som inte omfattas av en minsta landningsstorlek i enlighet med artikel 8,
– begränsas så att fångsterna av de arter som nämns i bilaga IV blir så små som möjligt,
– bedrivs med fartyg som har särskilda fisketillstånd som utfärdats i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1627/94 av den 27 juni 1994 om allmänna bestämmelser för särskilda fisketillstånd[(4) ].
Kommissionen skall underrättas om dessa åtgärder före den 31 december 2000.”
12. I artikel 3.4 i förordning nr 1626/94 föreskrivs följande:
”Det är förbjudet att använda någon form av instängningsredskap inom en kustzon av 300 m eller på ett vattendjup som är mindre än 30 m, om ett sådant djup nås närmare kusten.”
13. I artikel 5.1 i förordning nr 1626/94 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall besluta om begränsningar av de tekniska egenskaperna hos de viktigaste typerna av fiskeredskap i enlighet med de minimikrav som anges i bilaga 2.”
14. I artikel 6.1 i förordning nr 1626/94 föreskrivs följande:
”Det är förbjudet att använda trålar och liknande släpredskap, garn och instängningsredskap, och att ha sådana redskap ombord, om inte maskstorleken i den del av redskapet där maskstorleken är minst lika stor eller större än en av de minsta maskstorlekar som anges i bilaga 3.
…”
15. I bilaga 3 till förordning nr 1626/94 föreskrivs att den minsta maskstorleken för instängningsredskap är 14 mm.
B – Den nationella lagstiftningen
16. Genom kungligt dekret av den 15 augusti 1958 i vilket fiske med små instängningsnät regleras (nedan kallat FEK
A’ 132 av den 29 augusti 1958) var fiske med sådana redskap tillåtet på vissa villkor omfattande den sammanlagda längden av fiskeredskap och maskstorleken för nät.
Villkor föreskrevs även avseende fiskeperioder och fisketider.
17. Enligt presidentdekret nr 587/1984 ( FEK
A’ 210) upphörde samtliga tillstånd för fiske med små instängningsnät som tidigare hade beviljats fiskefartyg att gälla efter den 31 december 1986. I presidentdekret nr 542/1985 ( FEK
A’ 191) föreskrevs ett förbud mot att därefter bevilja tillstånd för fiske med små instängningsnät i fiskefartyg, och bestämmelserna i presidentdekret nr 587/1984, vilket upphävdes, återgavs.
18. I presidentdekret nr 526/1988 ( FEK
A’ 237 av den 26 oktober 1988) föreskrevs ett undantag från ovannämnda bestämmelser i presidentdekret nr 542/1985 för fiske med horngäddnät, och fiske med horngäddnät efter horngädda (Belone belone) och makrillgädda (Scomberesox saurus saurus) var endast tillåtet på vissa villkor avseende bland annat fiskeperioder och fisketider, nät och nätstorlek.
19. I presidentdekret nr 320/1997 ( FEK
A’ 224) föreskrevs att beviljande av tillstånd för fiske med horngäddnät i fiskefartyg hädanefter skulle förbjudas och att samtliga tillstånd för fiske med detta fiskeredskap skulle upphöra att gälla efter den 31 december 1998. Presidentdekret nr 526/1988 upphävdes från och med den 31 december 1998.
III – Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
20. Den 12 maj 2003 ansökte Panagiotis Ioannis Karanikolas och 19 andra yrkesfiskare och ägare av fiskefartyg med hemvist i Kavala (nedan kallade klagandena) om tillstånd för sardinfiske med användning av ett fiskeredskap kallat sardinnät med de begränsningar och de tekniska egenskaper som fastställs i förordning nr 1626/94. Deras ansökan vidarebefordrades av Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas, Kavalas – Xanthis (departementsförsamlingen i Drama, Kavala och Xanthi) till jordbruksministeriet. Ministeriet i fråga bad om en redogörelse för möjligheten att bevilja ovannämnda personer tillstånd på grundval av förordning nr 1626/94. Direktoratet för sjöfiske i detta ministerium anförde i skrivelse nr 172603 att ansökan inte kunde beviljas, eftersom det var förbjudet att bevilja tillstånd för fiske med ovannämnda nät enligt den enda artikeln i presidentdekret nr 542/1985 ( FEK
A’ 191) vars bestämmelser fortfarande gällde efter ikraftträdandet av förordning nr 1626/94 som en kompletterande fiskeåtgärd. Jordbruksministeriets uppfattning tillkännagavs klagandena genom skrivelse nr 19/760 av den 29 augusti 2003.
21. Klagandena och sammanslutningen för kustfiske, Kavala, i vilken de var medlemmar, väckte talan om ogiltigförklaring av skrivelserna nr 172603 och nr 19/760 vid den hänskjutande domstolen. Alieftikos Agrotikos Synetairismos Gri-Gri, Kavalaregionen – Makedonia (nedan kallad Makedonia) och Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias intervenerade i detta förfarande.
22. Den hänskjutande domstolen har anfört att medlemsstaterna kan anta kompletterande åtgärder som är strängare än förordning nr 1626/94 på havsområden som omfattas av deras överhöghet för att skydda sårbara eller hotade arter i havsfaunan.
De aktuella åtgärderna omfattar inte enbart fastställande av strängare tekniska specifikationer för fiskeredskap eller tidsperioder inom vilka fiske är tillåtet i zoner, utan även ett absolut förbud mot användning av en viss typ av fiskeredskap. Förbud mot användning av fiskeredskap som hade fastställts i en nationell bestämmelse innan förordning nr 1626/94 trädde i kraft påverkas inte heller av senare bestämmelser i förordningen, inte ens om användningen av det aktuella redskapet är tillåtet enligt denna förordning. Med hänsyn till att lösningen av tvisten i målet vid den hänskjutande domstolen i detta avseende är beroende av tolkningen av artiklarna 1.2, 2.3, 3.1 och 3.1a i förordning nr 1626/94, har Symvoulio tis Epikrateias vilandeförklarat målet och begärt att domstolen ska besvara följande tolkningsfrågor:
”a) Får en medlemsstat enligt artikel 1.2 i rådets förordning nr 1626/94 vidta en ytterligare åtgärd, som består i ett absolut förbud mot användning av fiskeredskap vilka i princip får användas enligt bestämmelserna i nämnda förordning?
b) Är det enligt bestämmelserna i denna förordning tillåtet att i territorialhavet tillhörande en medlemsstat som gränsar till Medelhavet använda fiskeredskap som inte ingår bland dem som i princip är förbjudna enligt artiklarna 2.3, 3.1 och 3.1a i förordningen, men vars användning hade förbjudits genom en nationell bestämmelse i en medlemsstat innan förordningen trädde i kraft?”
IV – Förfarandet vid domstolen
23. Klagandena, Makedonia, den grekiska och den italienska regeringen samt kommissionen har yttrat sig skriftligen. Förhandling hölls den 19 november 2009.
V – Bedömning
24. Den hänskjutande domstolen har genom de två frågorna, vilka det är lämpligt att pröva gemensamt, bett om vägledning i fråga om huruvida och, om så är fallet, enligt vilka villkor en medlemsstat får behålla nationella åtgärder som kompletterar dem i förordning nr 1626/94, som består i ett absolut förbud mot användning av en typ av fiskeredskap som i princip får användas enligt bestämmelserna i nämnda förordning.
25. Det förefaller, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, som att det fiskeredskap (sardinnät) som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen är ett litet instängningsnät vars användning är reglerad men inte förbjuden(5) enligt gemenskapsrätten i enlighet med artiklarna 3.4, 5 och 6 i förordning nr 1626/94. Vid förhandlingen den 19 november 2009 rådde oenighet om omfattningen av de nationella bestämmelserna. Det förefaller emellertid, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, som att det finns ett absolut förbud mot användning av sådana fiskeredskap enligt den grekiska lagstiftningen och att det i dagens läge inte finns några tillstånd för användning av sådana redskap i Republiken Grekland.
26. De nationella bestämmelser som innebär ett absolut förbud mot användning av små instängningsnät antogs innan förordning nr 1626/94 trädde i kraft den 1 januari 1995. Enligt den hänskjutande domstolen var det, med förbehåll för vissa villkor, tillåtet att använda alla typer av små instängningsnät före den 1 januari 1987 enligt det kungliga dekretet av den 15 augusti 1958 för fångst av alla typer av fisk och således även sardiner om nätet hade vissa tekniska egenskaper.
Efter den 1 januari 1987 förbjöds användning av små instängningsnät och det var enbart under perioden den 26 oktober 1988–31 december 1998 som användning av det lilla instängningsnät som kallades ”zarganodikhto” (horngäddnät) var tillåten. Tillstånd beviljades enbart för fiske av horngädda och makrillgädda och var förenat med vissa villkor. Användningen av sardinnät för fiske av sardiner förefaller, vilket är av relevans för målet vid den nationella domstolen, med förbehåll för den nationella domstolens prövning, emellertid ha varit förbjuden sedan den 1 januari 1987, och undantaget för sardinnät för fiske av horngädda och markrillgädda och den omständigheten att undantaget senare upphävdes förefaller sakna relevans för målet vid den nationella domstolen.
27. I artikel 1.2 i förordning nr 1626/94 föreskrivs att förordningen enbart fastställer minimikrav(6) och att medlemsstaterna efter det att förordningen trätt i kraft får besluta om ytterligare åtgärder eller åtgärder som sträcker sig utöver de minimikrav som anges i denna förordning. Sådana åtgärder måste vara förenliga med gemenskapsrätten och i överensstämmelse med den gemensamma fiskeripolitiken. I enlighet med artikel 1.3
i förordning nr 1626/94 ska kommissionen dessutom i god tid underrättas om alla planer på att införa eller ändra nationella åtgärder för bevarande och förvaltning av resurserna, så att den kan yttra sig i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 14 i förordning (EEG) nr 3094/86 av den 7 oktober 1986 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna.(7)(8)
28. Efter det att förordning nr 1626/94 trätt i kraft har medlemsstaterna, med förbehåll för vissa materiella och formella villkor, följaktligen rätt att införa kompletterande nationella åtgärder eller att ändra sådana åtgärder.
29. Vad gäller frågan huruvida befintliga nationella kompletterande åtgärder som är relevant för målet vid den nationella domstolen kan upprätthållas har den grekiska och den italienska regeringen, Makedonia och kommissionen huvudsakligen anfört att nationella kompletterande åtgärder som antogs innan förordningen trädde i kraft kan upprätthållas. Klagandena har emellertid anfört att nationella kompletterande åtgärder i enlighet med artikel 1.2 i förordning nr 1626/94 endast kan antas efter det att förordningen trätt i kraft.
Nationella åtgärder som antogs innan förordning nr 1626/94 trädde i kraft saknar följaktligen rättslig grund enligt förordningen och kan inte längre gälla enligt principen om företräde för bestämmelserna i förordningen.
30. Jag anser att det mot bakgrund av uttrycket medlemsstaterna ”får lagstifta” i artikel 1.2 i förordning nr 1626/94 och kravet att kommissionen ska underrättas om alla planer på att ”ändra (9) nationella åtgärder för bevarande och förvaltning av resurserna” i artikel 1.3 i förordning nr 1626/94 framgår att nationella kompletterande åtgärder som antogs innan förordningen trädde i kraft ska fortsätta att gälla enligt förordningen.
31. Denna tolkning finner enligt min mening särkilt stöd i andra skälet i förordning nr 1626/94, i vilket det föreskrivs att det ska införas ett harmoniserat förvaltningssystem i Medelhavet som tar hänsyn till de nationella bestämmelser som redan gäller i området och anpassas till dessa. Dessutom får nationella åtgärder som kompletterar eller överskrider minimikraven i det system som införs genom denna förordning i enlighet med åttonde skälet i förordning nr 1626/94 upprätthållas. Av vad som stadgas i åttonde skälet i förordning nr 1626/94 framgår också att upprätthållandet av sådana åtgärder är underställt kommissionens kontroll. Enligt artikel 1.3 i förordning nr 1626/94 krävs emellertid endast att kommissionen ska underrättas om alla planer på att införa eller ändra nationella åtgärder. I avsaknad av ett uttryckligt krav i enlighet med artikel 1.3 i förordning nr 1626/94 att underrätta kommissionen om nationella åtgärder som antagits innan förordningen trädde i kraft anser jag att upprätthållandet av sådana åtgärder inte är underställt kommissionens kontroll. Härvid kan det erinras om att skälen i en gemenskapsrättsakt enligt fast rättspraxis inte är juridiskt bindande och således inte med framgång kan åberopas vare sig till stöd för undantag från bestämmelserna i den berörda rättsakten eller för att tolka dessa bestämmelser på ett sätt som uppenbart strider mot deras lydelse. (10)
32. Kommissonen har dessutom såväl i sina skriftliga framställningar som i sina muntliga yttranden påpekat att den vid utarbetandet av sitt förslag till förordning nr 1626/94 gjorde en undersökning avseende befintliga nationella åtgärder och att dessa åtgärder beaktades i den lagstiftningsprocess som ledde till antagandet av förordning nr 1626/94.
Jag erinrar i detta avseende om att kommissionen i den förklarande promemorian till sitt förslag till rådets förordning om harmonisering av olika tekniska åtgärder för fiske i Medelhavet(11) anförde att den på grundval av omkring 400 rättsakter som hade lämnats in av de fyra medlemsstaterna i Medelhavsområdet hade genomfört en jämförande studie av de bestämmelser som är tillämpliga på fiske i Medlehavet i syfte att utröna de regler som skulle genomföras på gemenskapsnivå.
Enligt den förklarande promemorian innehåller kommissionens förslag följaktligen ett icke uttömmande minimum av krav som ska antas på gemenskapsnivå.
33. Jag anser därför att endast tekniska minimistandarder för bevarande av fiskeresurserna i Medelhavet fastställs i förordning nr 1626/94 och att det enligt nämnda förordning i princip inte enbart är tillåtet för medlemsstaterna att anta eller ändra kompletterande nationella åtgärder, utan även att upprätthålla sådana befintliga åtgärder.
I det avseendet och tvärtemot vad klagandena har hävdat anser jag inte att förordning nr 1626/94 genom att specificera vissa förbjudna fiskeredskap(12)
på ett uttömmande sätt fastställer de fiskeredskap som är förbjudna i Medelhavet(13) och följaktligen på förhand i sig utesluter att medlemsstaterna upprätthåller eller antar åtgärder som medför ett förbud av andra fiskeredskap.
34. Frågan uppkommer emellertid huruvida det absoluta förbud som föreskrivs i den nationella lagstiftning som det rör sig om i målet vid den hänskjutande domstolen för övrigt är förenligt med gemenskapsrätten, och framför allt om det står i överensstämmelse med den gemensamma fiskeripolitiken såsom krävs enligt artikel 1.2 i förordning nr 1626/94.
Det ska i detta hänseende påpekas att domstolen enligt artikel 267 FEUF inte är behörig att tillämpa en gemenskapsregel på en viss tvist och följaktligen inte är behörig att rubricera en bestämmelse i nationell lagstiftning med hänsyn till denna regel. Domstolen kan emellertid inom ramen för det samarbete mellan domstolar som inrättas genom artikel 267 FEUF, med utgångspunkt från innehållet i handlingarna i målet, förse den nationella domstolen med uppgifter om tolkningen av gemenskapsrätten, vilka kan vara ändamålsenliga för denna vid bedömningen av nationella bestämmelsers verkan.(14)
35. Eftersom gemenskapslagstiftaren inte avsett en fullständig harmonisering av bestämmelserna om bland annat förbud mot fiskeredskap i Medelhavet, har medlemsstaterna enligt min mening ett visst utrymme för skönsmässig bedömning att besluta om ytterligare åtgärder eller åtgärder som sträcker sig utöver de minimikrav som anges i förordning nr 1626/94.
Medlemsstaterna måste emellertid utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning i överensstämmelse med den gemensamma fiskeripolitiken och gemenskapsrättens allmänna principer som omfattar proportionalitetsprincipen och likabehandlingsprincipen.(15)
36. Den hänskjutande domstolen har i beslutet om hänskjutande påpekat att presidentdekret nr 542/1985 antogs på grundval av yttrande nr 75 av den 12 april 1984 från rådet (fiske). Enligt vad som anförts i beslutet om hänskjutande angavs i yttrandet att det absoluta förbud som det var fråga om var nödvändigt, eftersom sardinnät användes på ett område en eller två mil från kusten, som var ett område där akvatiska resurser utvecklades och förökade sig och inom vilket fiskeverksamhet också utövades med användning av andra fiskeredskap, vilket medförde en minskning av beståndet.
37. Av beslutet om hänskjutande framgår därför att syftet med förbudet är att bevara akvatiska resurser inom ett område som befinner sig en eller två mil från kusten. Detta är ett mål som enligt min mening är förenligt med den gemensamma fiskeripolitiken.(16)
38. Den hänskjutande domstolen angav inte huruvida andra mål eftersträvades med detta förbud.
39. Klagandena har emellertid bland annat gjort gällande att det aktuella förbudet strider mot det syfte som anges i fjärde skälet i förordning nr 1626/94 att kustbandet bör reserveras för mycket selektiva redskap som används av fiskare som bedriver fiske i liten skala. Klagandena har dessutom angett att det aktuella förbudet i strid med nionde skälet i förordning nr 1626/94 är obegränsat i tiden och har en negativ inverkan på gemenskapens fiskare genom att de inte tillåts använda ett visst fiskeredskap.
De har även anfört att det aktuella förbudet inte antogs i enlighet med vetenskapliga rön. Av dessa rön framgår det för det första att en korrekt användning av sardinnät i Kavalabukten inte har en negativ inverkan på fiskebestånden och för det andra utgör en inkomstkälla för fiskare som bedriver fiske i liten skala i regionen särskilt på vintern.
Förbudet innebär dessutom en diskriminering mellan fiskare som fiskar sardiner med användning av stora instängningsnät från stora båtar (gri-gri) och kustfiskare som använder små instängningsnät (sardinnät). Klagandena anser också att förbudet mot användning av sardinnät är oproportionerligt.
40. Makedonia har inledningsvis gjort gällande att det är möjligt att fiska sardiner med användning av andra redskap än sardinnät.
Eftersom 92 procent av flottan, som består av 17 088 båtar, dessutom är småskaliga kustfiskefartyg, så skulle fiskebestånden i Kavalabukten och inom hela landet allvarligt skadas om samtliga båtar beviljades tillstånd för sardinnät.
Det är inte möjligt att bevilja klagandena eller de övriga tusen kustfiskefartygen tillstånd.
Om sådana tillstånd beviljades för perioden den 1 mars–15 december så skulle detta dessutom sammanträffa med fiskeperioden för fiskebåtar (gri-gri), som motsvarar 1,6 procent av den grekiska flottan, och leda till en sänkning av priset på sardiner och följaktligen i hög grad påverka inkomsten för dessa båtar.
41. Den grekiska regeringen har anfört att den inte har förbjudit fiske av sardiner, utan enbart en viss typ av fiskeredskap. Små instängningsvadar (sardinnät) används inom en kustzon av en eller två sjömil där vissa akvatiska resurser utvecklas eller förökar sig. Sardine r övervintrar även i den regionen.
Sardinnät har en stor kapacitet och leder till en förstörelse av sardin- och alla fiskeresurser i den regionen.
Stora instängningsnät är tillåtna, eftersom de inte orsakar samma skada som sardinnät. I det avseendet anförde den grekiska regeringen vid förhandlingen att stora instängningsnät inte får användas i kustzonen. Den grekiska regeringen anser att förbudet är ändamålsenligt och proportionerligt, eftersom det inte innebär ett hinder för fiskeverksamhet.
Fiskare kan fiska hela året runt med användning av ett flertal andra typer av fiskeredskap inklusive fiskeredskap för sardiner.
42. Kommissionen anser att den hänskjutande domstolen bör undersöka huruvida förbudet är proportionerligt och huruvida det är förenligt med likabehandlingsprincipen med avseende på de berörda aktörerna. Kommissionen anser att miljömässiga, ekonomiska och sociala aspekter måste beaktas vid bedömningen av huruvida det aktuella förbudet är ändamålsenligt och står i proportion till målet att bevara och förvalta akvatiska resurser, varvid ingen aspekt har absolut företräde framför den andra. Kommissionen anser att det är nödvändigt att undersöka huruvida det vetenskapligt har fastställts att fiskebestånden kraftigt hade minskat vid den tidpunkten då det allmänna förbudet infördes år 1987 och år 1999 och huruvida minskningen berodde på andra fiskeredskap än sardinnät. Det är också nödvändigt att undersöka huruvida det är möjligt att kontrollera illegalt fiske. Om denna möjlighet är begränsad eller obefintlig kan ett absolut förbud mot fiske med användning av sardinnät anses vara motiverat. Den nationella domstolen bör också undersöka huruvida åtgärden är proportionerlig och huruvida den är förenlig med principen om likabehandling mot bakgrund av möjligheten enligt den grekiska lagstiftningen att använda andra fiskeredskap såsom gri-gri eller trål för fiske av samma typ av fisk som med sardinnät.
43. Enligt fast rättspraxis innebär icke‑diskrimineringsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(17)
44. Eftersom förbudet mot små instängningsredskap, inklusive sardinnät, på nuvarande stadium förefaller vara absolut, då det är tillämpligt på alla grupper av fiskare,(18)
förefaller förbudet inte, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, innebära direkt diskriminering med avseende på olika grupper av fiskare.
45. Den hänskjutande domstolen måste emellertid också undersöka huruvida förbudet innebär indirekt diskriminering. I beslutet om hänskjutande anförde den hänskjutande domstolen att fiskeverksamhet enligt yttrande nr 75 av den 12 april 1984
från rådet (fiske) ägde rum i kustzonen med användning av små instängningsnät och andra fiskeredskap, vilket medförde en minskning av beståndet. Det är i det avseendet oklart huruvida och, om så är fallet, på vilken grund enbart små instängningsnät, inklusive sardinnät, var förbjudna enligt den grekiska lagstiftningen.
Om ett sådant selektivt tillvägagångssätt har företagits så är den hänskjutande domstolen skyldig att kontrollera huruvida detta tillvägagångssätt är motiverat på grundval av objektiva kriterier.
46. Vid förhandlingen den 19 november 2009 framhöll den grekiska regeringen den särskilt destruktiva kapacitet som användningen av små instängningsnät i kustzonen har. Jag vill dock påpeka att klagandena och kommissionen vid domstolen har gjort gällande att förbudet kan innebära att kustfiskare som bedriver fiske i liten skala med användning av små instängningsnät diskrimineras i förhållande till fiskare som bedriver fiske i stor skala med användning av stora instängningsnät för gri-gri-fiske. I det avseendet framgår det av handlingarna i målet, med förbehåll för den nationella domstolens prövning, att det inte finns någon grundläggande skillnad mellan små och stora instängningsnät förutom deras storlek och fiskekapacitet. Stora instängningsnät har på grund av deras storlek en mycket större fiskekapacitet än små instängningsnät, såsom sardinnät. Det kan således inte uteslutas att även om antalet båtar som använder stora instängningsnät för gri-gri-fiske påstås vara begränsat (1,6 procent), kan användningen potentiellt, med förbehåll för den nationella domstolens prövning, ha en liknande inverkan på fiskebeståndet som små instängningsnät. Parterna var emellertid synnerligen oeniga inför domstolen om huruvida användningen av stora instängningsnät för gri-gri-fiske av sardiner är tillåten 300 meter från kusten eller inom en kustzon av 1–2 nautiska mil och följaktligen inom ett område där akvatiska resurser utvecklas och förökar sig enligt den hänskjutande domstolen. På grund av den påstådda fiskekapaciteten hos stora instängningsnät, deras påstådda likhet med små instängningsnät och användning inom kustzonen måste den hänskjutande domstolen hänskjuta frågan huruvida förbudet innebär en diskriminering av särskilda grupper av fiskare som inte är motiverad av objektiva kriterier.
47. I det avseendet anser jag att även om det aktuella förbudet i större utsträckning påverkar en viss grupp av fiskare eller utgör en större börda för dessa, kan det inte utgöra en diskriminering om förbudet grundar sig på objektiva kriterier som är anpassade för att uppnå nämnda mål att skydda utvecklingen och förökningen av akvatiska resurser inom en kustzon av en eller två sjömil.(19)
48. Vad gäller frågan huruvida förbudet är förenligt med proportionalitetsprincipen krävs enligt denna att de rättsakter som har antagits inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga, varvid gäller att man, när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan, ska använda sig av den åtgärd som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(20) Det kan konstateras att bedömningen av huruvida det förbud som det rör sig om i målet vid den nationella domstolen är proportionerligt, framför allt huruvida målet att skydda akvatiska resurser inom kustzonen kan uppnås genom andra åtgärder än ett absolut förbud mot små instängningsnät, inklusive sardinnät, kräver en särskild analys av vetenskapliga bevis och de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, varvid det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra denna analys.(21)
49. Jag anser att den hänskjutande domstolen vid sin bedömning ska låta sig vägledas av försiktighetsprincipen. Medlemsstaterna får där det föreligger vetenskaplig osäkerhet vad gäller den inverkan som användningen av en viss typ av fiskeredskap har på akvatiska resurser i enlighet med försiktighetsprincipen vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att denna inverkan faktiskt förekommer och hur allvarlig den är.(22)
Jag anser dessutom att bedömningen av huruvida förbudet är proportionerligt ska göras mot bakgrund av huruvida fiskare på ett effektivt och ekonomiskt effektivt sätt får använda andra typer av fiskeredskap för sardiner som i mindre grad inverkar på akvatiska resurser.
50. För att kunna bedöma huruvida ett förbud mot användningen av små instängningsnät och följaktligen sardinnät är ändamålsenligt mot bakgrund av det mål som eftersträvas med förbudet anser jag att den hänskjutande domstolen på grundval av samtlig bevisning och mot bakgrund av försiktighetsprincipen ska undersöka om det finns ett orsakssamband mellan användningen av sådana nät på kustzonen och förstörelsen av akvatiska resurser som leder till en minskning av beståndet. Den hänskjutande domstolen ska i det hänseendet även undersöka om det förbud som infördes år 1987 fortfarande är ändamålsenligt mot bakgrund av de omständigheter som råder tillsammans med bland annat tidigare erfarenhet av de skadliga verkningar som en tidigare lättnad i förbudet medfört. (23)
51. Eftersom klagandenas ansökan enbart avser fiske av sardiner i Kavalabukten och det påstådda överflödet av sardiner i den regionen, ska den hänskjutande domstolen endast undersöka huruvida förbudet mot användningen av små instängningsnät och följaktligen sardinnät, som gäller i hela landet, är ändamålsenligt med hänsyn till omständigheterna i den regionen. Trots den omständigheten att klagandena enbart har ansökt om tillstånd för användning av sardinnät ska den hänskjutande domstolen undersöka den inverkan som användningen av den typen av nät har på samtliga akvatiska resurser och inte enbart på sardinbeståndet.
52. Den hänskjutande domstolen bör även undersöka huruvida det är möjligt att uppnå det mål som eftersträvas med de aktuella åtgärderna med mindre ingripande medel, såsom att begränsa fångsten(24) eller begränsa fångsten med sardinnät till vissa tider och perioder. Vid bedömningen av huruvida mindre ingripande åtgärder än ett absolut förbud mot en viss typ av fiskeredskap kan vidtas utan att äventyra målet att bevara akvatiska resurser ska den hänskjutande domstolen ta hänsyn till huruvida det är möjligt att på ett effektivt sätt övervaka sådana åtgärder.
VI – Förslag till avgörande
53. Mot bakgrund av det ovanstående föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Symvoulio tis Epikrateias hänskjutit till den på följande sätt:
Artikel 1.2 i rådets förordning (EG) nr 1626/94 av den 27 juni 1994 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna i Medelhavet ska tolkas på så sätt att medlemsstaterna ges ett utrymme för skönsmässig bedömning för att besluta om att upprätthålla kompletterande åtgärder som antagits innan förordningen trädde i kraft, vilka består i ett absolut förbud mot användning av fiskeredskap som inte omfattas av de redskap som är förbjudna enligt artiklarna 2.3, 3.1 och 3.1 a i förordningen och vars användning i princip är tillåten enligt bestämmelserna i förordningen. Medlemsstaterna ska, när de använder sig av detta utrymme för skönsmässig bedömning, iaktta den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser och gemenskapsrättens allmänna rättsprinciper inklusive likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen.
(1) .
(2)  –	EGT L 171, s. 1.
(3)  –	EGT L 358, s. 59.
(4)  –	EGT L 171, s. 7; svensk specialutgåva, område 4, volym 6, s. 86.
(5)  –	Se, i motsats härtill, till exempel de fiskeredskap som nämns i artikel 2 i förordning nr 1626/94.
(6)  –	Se analogt artiklarna 9 och 10 i förordning nr 2371/2002.
(7)  –	EGT L 288, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 2, s. 128.
(8)  –	Kodifierad genom rådets förordning (EG) nr 894/97 av den 29 april 1997 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna (EGT L 132, s. 1).
(9)  –	Begreppet ”ändra” visar på syftet att vidmakthålla redan existerande nationella kompletterande åtgärder.
(10)  –	Se bland annat dom av den 24 november 2005 i mål C‑136/04, Deutsches Milch‑Kontor (REG 2005, s. I‑10095), punkt 32 och där angiven rättspraxis.
(11)  – 	KOM(92) 533 slutlig, EGT C 306, s. 10.
(12)  –	Se, till exempel, artiklarna 2, 3.1 och 3.1 a i förordning nr 1626/94.
(13)  –	Den relevanta geografiska räckvidden för förordning nr 1626/94 definieras i artikel 1.1 i förordningen.
(14)  –	Se dom av den 20 april 1988 i mål 204/87, Bekaert (REG 1988, s. 2029), punkt 5.
(15)  –	Se analogt dom av den 14 september 2006 i mål C‑496/04, Slob (REG 2006, s. I‑8257), punkterna 39–41.
(16)  –	Se artikel 2 i förordning nr  2371/2002.
(17)  –	Se, bland annat, dom av den 17 oktober 1995 i mål C‑44/94, National Federation of Fishermen’s Organisations m.fl. (REG 1995, s. I‑3115), punkt 46.
(18)  –	Se ovan punkt 25.
(19)  –	Se analogt dom av den 23 mars 2006 i mål C‑535/03, Unitymark och North Sea Fishermen’s Organisation (REG 2006, s. I‑2689), punkt 63, och av den 14 maj 2009 i mål  C‑34/08, Azienda Agricola Disarò Antonio m.fl. (REG 2009, s. I‑0000), punkterna 69 och 70. I fjärde skälet i förordning nr 1626/94 föreskrivs visserligen att kustbandet bör reserveras för mycket selektiva redskap, som används av fiskare som bedriver fiske i liten skala. Detta betyder emellertid inte nödvändigtvis att medlemsstaterna inte får förbjuda en viss typ av redskap som används av dessa fiskare när det har fastställts att förbudet grundar sig på objektiva kriterier i överensstämmelse med gemenskapsrätten och den gemensamma fiskeripolitiken.
(20)  –	Se dom av den 4 juni 1992 i de förenade målen C‑13/91 och C‑113/91, Debus (REG 1992, s. I‑3617), punkt 16, och av den 5 maj 1998 i mål C‑180/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I‑2265), punkt 96.
(21)  –	Se analogt dom av den 23 oktober 2001 i mål C‑510/99, Tridon (REG 2001, s. I‑7777), punkt 58.
(22)  –	Se analogt artikel 2.1 i förordning nr 2371/2002, enligt vilken gemenskapen ska tillämpa försiktighetsmetoden genom att vidta åtgärder för att skydda och bevara levande akvatiska resurser, och domen i det ovan i fotnot 20 nämnda målet
Förenade kungariket mot kommissionen, punkt 99.
(23)  –	Se ovan punkterna 18 och 19.
(24)  –	En begränsning av fångsten kan bland annat
uppnås genom en begränsning av antalet tillstånd som beviljas för fiske med sardinnät under förutsättning att beviljandet utförs på ett öppet och icke-diskriminerande sätt.