62021CJ0823
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
22 päivänä kesäkuuta 2023 (
*1
)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Rajavalvonta‑, turvapaikka‑ ja maahanmuuttopolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevat menettelyt – Direktiivi 2013/32/EU – 6 artikla – Tosiasiallinen pääsy menettelyyn – Hakemuksen jättäminen – Kansallinen säännöstö, jossa säädetään hallinnollisista toimista, jotka on suoritettava etukäteen jäsenvaltion alueen ulkopuolella – Kansanterveyttä koskeva tavoite
Asiassa C‑823/21,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 22.12.2021,
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Azéma, L. Grønfeldt, A. Tokár ja J. Tomkin,
kantajana,
vastaan
Unkari, asiamiehinään M. Z. Fehér ja M. M. Tátrai,
vastaajana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Lycourgos (esittelevä tuomari) sekä tuomarit L. S. Rossi, J.‑C. Bonichot, S. Rodin ja O. Spineanu‑Matei,
julkisasiamies: T. Ćapeta,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Illéssy,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 9.2.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Unkari ei ole noudattanut kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (EUVL 2013, L 180, s. 60) 6 artiklan, sellaisena kuin sitä on tulkittu Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 18 artiklan valossa, mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt vaatimuksen, jonka mukaan Unkarin alueella ja myös kyseisen jäsenvaltion rajoilla olevien kolmansien maiden kansalaisten pääsy kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevaan menettelyyn ja kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättäminen edellyttävät ennakkomenettelyn suorittamista kolmannessa maassa sijaitsevassa Unkarin diplomaattisessa edustustossa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2013/32
2
Direktiivin 2013/32 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden alueella, myös niiden rajoilla, aluevesillä tai kauttakulkualueilla tehtyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin ja kansainvälisen suojelun poistamiseen.
2.   Tätä direktiiviä ei sovelleta jäsenvaltioiden edustustoille esitettyihin diplomaattista tai alueellista turvapaikkaa koskeviin pyyntöihin.”
3
Kyseisen direktiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Kun henkilö tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen viranomaiselle, joka on kansallisen lainsäädännön mukaan toimivaltainen rekisteröimään tällaiset hakemukset, rekisteröinti tapahtuu kolmen työpäivän kuluessa hakemuksen tekemisestä.
Jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tehdään muille viranomaisille, jotka todennäköisesti vastaanottavat tällaisia hakemuksia mutta jotka eivät kansallisen lainsäädännön mukaan ole toimivaltaisia rekisteröimään niitä, jäsenvaltioiden on varmistettava, että rekisteröinti tapahtuu kuuden työpäivän kuluessa hakemuksen tekemisestä.
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niillä muilla viranomaisilla, jotka todennäköisesti vastaanottavat kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia, kuten poliisilla, rajavartijoilla, maahanmuuttoviranomaisilla ja säilöönottoyksiköiden henkilöstöllä, on asiaankuuluvat tiedot ja että niiden henkilöstö saa tehtäviään ja vastuualueitaan vastaavan koulutuksen sekä ohjeet tiedottaa hakijoille, minne ja miten kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset voidaan jättää.
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että henkilöllä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, on tosiasiallinen mahdollisuus jättää se mahdollisimman pian. Jos hakija ei jätä hakemustaan, jäsenvaltiot voivat soveltaa 28 artiklaa.
3.   Jäsenvaltiot voivat edellyttää, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset jätetään henkilökohtaisesti ja/tai määrättyyn paikkaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista.
4.   Sen estämättä, mitä 3 kohdassa säädetään, kansainvälistä suojelua koskeva hakemus katsotaan jätetyksi, kun asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset ovat vastaanottaneet hakijan jättämän lomakkeen tai virallisen raportin, jos kansallisessa lainsäädännössä niin säädetään.
5.   Kun 1 kohdassa säädettyä määräaikaa on käytännössä erittäin vaikea noudattaa sen takia, että suuri määrä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä tekee samanaikaisesti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, jäsenvaltiot voivat säätää, että kyseistä määräaikaa pidennetään kymmeneen työpäivään.”
4
Mainitun direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon yksinomaan menettelyä varten, kunnes määrittävä viranomainen on tehnyt päätöksensä III luvussa säädettyjen ensimmäiseen päätökseen liittyvien menettelyjen mukaisesti. Tämä oikeus jäädä alueelle ei oikeuta oleskelulupaan.”
Direktiivi 2013/33/EU
5
Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU (EUVL 2013, L 180, s. 96) 13 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat vaatia, että hakijoille tehdään kansanterveydellisiin syihin perustuva lääkärintarkastus.”
6
Kyseisen direktiivin 17 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että aineellisilla vastaanotto‑olosuhteilla tarjotaan hakijoille riittävä elintaso, jolla taataan heidän toimeentulonsa ja suojellaan heidän fyysistä terveyttään ja mielenterveyttään.
– –”
7
Mainitun direktiivin 19 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että hakijat saavat tarpeellisen terveydenhuollon, joka käsittää vähintään ensiavun sekä sairauksien ja vakavien mielenterveyshäiriöiden kannalta välttämättömän hoidon.”
Unkarin oikeus
8
Hätätilan kumoamiseen liittyvistä väliaikaisista säännöistä ja tartuntatautitilannetta koskevasta valmiustilasta vuonna 2020 annetun lain LVIII (A veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. törvény; Magyar Közlöny 2020. évi 144. száma, s. 3653; jäljempänä vuoden 2020 laki) 268 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Ulkomaalaisen on ilmoitettava turvapaikka‑asioissa toimivaltaiselle viranomaiselle haluavansa tulla Unkariin jättääkseen siellä turvapaikkahakemuksen jättämällä henkilökohtaisesti ilmoituksen aikomuksestaan jättää turvapaikkahakemus.
(2)   Ilmoitus turvapaikkahakemuksen jättämistä koskevasta aikomuksesta voidaan tehdä jättämällä diplomaattisista edustustoista ja ulkosuhdehallinnosta annetun lain 3 §:n 1 momentin a kohdassa tarkoitettuun Unkarin diplomaattiseen edustustoon (jäljempänä suurlähetystö), siten kuin se on määritelty hallituksen asetuksella, turvapaikka‑asioissa toimivaltaiselle viranomaiselle osoitettu asiakirja, jonka sisältö on turvapaikka‑asioissa toimivaltaisen viranomaisen vahvistamien ja julkaisemien määräysten mukainen.
(3)   Turvapaikka‑asioissa toimivaltainen viranomainen tutkii aikomusta koskevan ilmoituksen ja voi keskustella ulkomaalaisen kanssa etäyhteyden välityksellä suurlähetystöissä.
(4)   Turvapaikka‑asioissa toimivaltainen viranomainen ilmoittaa 60 päivän kuluessa suurlähetystölle Unkarin alueelle saapumiseen yhden kerran oikeuttavan matkustusasiakirjan (jäljempänä matkustusasiakirja) myöntämisestä turvapaikkahakemuksen jättämistä varten.
(5)   Jos turvapaikka‑asioissa toimivaltainen viranomainen ei aikomusta koskevan ilmoituksen perusteella esitä matkustusasiakirjan myöntämistä, se ilmoittaa tästä ulkomaalaiselle suurlähetystön välityksellä.”
9
Vuoden 2020 lain 269 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Unkarin suurlähetystö myöntää turvapaikka‑asioissa toimivaltaisen viranomaisen 268 §:n 4 momentin mukaisesti toimittamien tietojen perusteella 30 päivää voimassa olevan matkustusasiakirjan, jos ulkomaalaisella ei ole Unkarin alueelle tuloon oikeuttavaa lupaa.”
10
Kyseisen lain 270 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Jollei 271 §:ssä toisin säädetä, turvapaikkahakemus voidaan jättää 268 ja 269 §:n mukaisia menettelyjä noudattaen.
(2)   Ulkomaalaisen, jolla on matkustusasiakirja, on ilmoitettava rajavalvonnasta vastaavalle poliisiviranomaiselle aikomuksestaan jättää turvapaikkahakemus heti maahan tultuaan.
(3)   Rajavalvonnasta vastaava poliisiviranomainen luovuttaa ulkomaalaisen turvapaikka‑asioissa toimivaltaiselle viranomaiselle viimeistään 24 tunnin kuluessa.
(4)   Ulkomaalainen, joka on jättänyt turvapaikkahakemuksen, voi käyttää turvapaikkaoikeudesta annetun lain mukaisia oikeuksiaan siitä päivästä alkaen, jona hän on jättänyt turvapaikkahakemuksensa turvapaikka‑asioissa toimivaltaiselle viranomaiselle.
(5)   Turvapaikka‑asioissa toimivaltainen viranomainen voi hallinnollisella määräyksellä osoittaa turvapaikanhakijalle majoituspaikan suljetussa vastaanottokeskuksessa. Jos turvapaikkahakemuksen jättämisestä on kulunut neljä viikkoa eivätkä säilöönoton edellytykset täyty, turvapaikka‑asioissa toimivaltainen viranomainen määrittää majoituspaikan turvapaikkamenettelyä koskevien yleisten sääntöjen mukaisesti.”
11
Saman lain 271 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Turvapaikkahakemuksen jättämiseksi ei edellytetä 268 §:ssä säädettyä ilmoitusta sen jättämistä koskevasta aikomuksesta seuraavilta henkilöiltä:
a)
toissijaista suojelua saava henkilö, joka oleskelee Unkarissa
b)
turvapaikkaoikeudesta annetussa laissa tarkoitetuksi pakolaiseksi tai toissijaista suojelua saavaksi henkilöksi tunnustetun henkilön perheenjäsen, joka oli Unkarissa turvapaikkahakemuksen jättämisajankohtana
c)
henkilö, johon kohdistuu pakkokeino tai henkilökohtaista vapautta rajoittava toimenpide tai tuomio, paitsi jos hän on ylittänyt Unkarin rajan sääntöjenvastaisella tavalla.
(2)   Jos ulkomaalainen, joka on ylittänyt Unkarin rajan sääntöjenvastaisella tavalla, ilmoittaa poliisille aikovansa jättää turvapaikkahakemuksen, poliisi luovuttaa hänet Unkarin suurlähetystölle siinä naapurimaassa, jonka vastaisella rajalla rajanylitys on tapahtunut.
(3)   Turvapaikka‑asioissa toimivaltainen viranomainen toteuttaa 1 momentissa säädetyissä tapauksissa turvapaikkamenettelyn yleisten säännösten mukaisesti.”
12
Saman lain 274 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tämän luvun säännöksiä sovelletaan turvapaikkahakemuksen käsittelyyn, jos hakemus on jätetty sen jälkeen, kun turvapaikkamenettelystä henkilöitä ja omaisuutta vaarantavia joukkosairastumisia ihmisillä aiheuttavien tartuntatautien torjumiseksi, niiden seurausten torjumiseksi sekä Unkarin kansalaisten terveyden ja elämän suojelemiseksi julistetun hätätilan aikana (26.5.2020) annettu hallituksen asetus nro 233/2020 on tullut voimaan.”
13
Vuoden 2020 lain 275 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Hallitus valtuutetaan vahvistamaan asetuksella luettelo niistä Unkarin suurlähetystöistä, joihin ilmoitus turvapaikkahakemuksen jättämistä koskevasta aikomuksesta voidaan jättää.
(2)   Maahantulon valvonnasta ja turvapaikka‑asioista vastaava ministeriö valtuutetaan vahvistamaan ulkoasiainministeriön suostumuksella annettavalla asetuksella tämän luvun täytäntöönpanemiseksi tarvittavat yksityiskohtaiset säännöt.”
14
Suurlähetystöjen nimeämisestä turvapaikkahakemuksen jättämistä koskevasta aikomuksesta ilmoittamista varten 17.6.2020 annetun hallituksen asetuksen nro 292/2020 1 §:n mukaan tällainen ilmoitus voidaan tehdä Unkarin suurlähetystöissä Belgradissa (Serbia) ja Kiovassa (Ukraina).
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
15
Komissio lähetti 30.10.2020 Unkarille virallisen huomautuksen, joka koski vuoden 2020 lain eräiden säännösten yhteensoveltuvuutta direktiivin 2013/32 6 artiklan kanssa, sellaisena kuin sitä on tulkittu perusoikeuskirjan 18 artiklan valossa.
16
Unkari vastasi 21.12.2020, että arvostelun kohteena oleva Unkarin säännöstö oli unionin oikeuden mukainen.
17
Koska komissio ei vakuuttunut tästä vastauksesta, se lähetti 18.2.2021 perustellun lausunnon, jossa se katsoi, että Unkari ei ollut noudattanut direktiivin 2013/32 6 artiklan, sellaisena kuin sitä on tulkittu perusoikeuskirjan 18 artiklan valossa, mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt vaatimuksen, jonka mukaan Unkarin alueella ja myös kyseisen jäsenvaltion rajoilla olevien kolmansien maiden kansalaisten mahdollisuus kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämiseen edellyttää ennakkomenettelyn suorittamista kolmannessa maassa sijaitsevassa Unkarin diplomaattisessa edustustossa. Näin ollen komissio kehotti Unkaria toteuttamaan perustellun lausunnon noudattamiseksi tarpeelliset toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
18
Unkari vastasi komission perusteltuun lausuntoon 19.4.2021 toistaen kantansa, jonka mukaan komission arvostelema Unkarin säännöstö oli unionin oikeuden mukainen.
19
Komissio ei vakuuttunut Unkarin esittämistä huomautuksista, joten se päätti 15.7.2021 nostaa nyt käsiteltävän kanteen.
Kanne
Asianosaisten lausumat
20
Komissio katsoo, että Unkari ei ole noudattanut direktiivin 2013/32 6 artiklan, sellaisena kuin sitä on tulkittu perusoikeuskirjan 18 artiklan valossa, mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt vaatimuksen, jonka mukaan Unkarin alueella ja myös kyseisen jäsenvaltion rajoilla olevien kolmansien maiden kansalaisten pääsy kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevaan menettelyyn ja kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättäminen edellyttävät ennakkomenettelyn suorittamista kolmannessa maassa sijaitsevassa Unkarin diplomaattisessa edustustossa.
21
Komissio vetoaa siihen, että direktiivissä 2013/32, jossa vahvistetaan tarvittavat menettelysäännöt tehokkaan vaikutuksen antamiseksi perusoikeuskirjan 18 artiklassa tunnustetulle oikeudelle turvapaikkaan, jäsenvaltiot velvoitetaan takaamaan kaikille jäsenvaltion alueella ja myös sen rajoilla oleville henkilöille mahdollisuus jättää kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Jäsenvaltio ei myöskään voi perusteettomasti lykätä ajankohtaa, jolloin asianomaisella henkilöllä on mahdollisuus kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa jättämiseen, tai muussa tapauksessa se jättää huomiotta direktiivin 2013/32 6 artiklan tehokkaan vaikutuksen.
22
Ensinnäkin vuoden 2020 laista käy kuitenkin ilmi, että jos Unkarin alueella tai kyseisen jäsenvaltion rajoilla olevat kolmansien maiden kansalaiset ilmaisevat aikovansa pyytää kansainvälistä suojelua, Unkarin viranomaiset eivät pidä tällaista ilmoitusta direktiivin 2013/32 6 artiklassa tarkoitetun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisenä. Tällaisten kolmansien maiden kansalaisten on päinvastoin poistuttava Unkarin alueelta jättääkseen Unkarin suurlähetystölle kolmannessa maassa aikomustaan koskevan ilmoituksen, jonka perusteella he voivat mahdollisesti saada matkustusasiakirjan, joka oikeuttaa heidät panemaan kansainvälistä suojelua koskevan menettelyn vireille Unkarissa.
23
Kansainvälistä suojelua hakeville henkilöille näin asetettu velvollisuus poistua Unkarin alueelta päästäkseen turvapaikkamenettelyyn voi olla yhteensoveltumaton sekä direktiivin 2013/32 9 artiklassa turvapaikan hakijoille taatun maahan jäämistä koskevan oikeuden että myös palauttamiskiellon periaatteen kanssa.
24
Lisäksi Unkarin viranomaiset voivat hylätä Unkarin alueelle saapumista koskevan pyynnön ottamatta huomioon Unkarille kuuluvia kansainvälisen suojelun velvollisuuksia.
25
Toiseksi komissio myöntää, että covid‑19-pandemian vuoksi on välttämätöntä toteuttaa toimenpiteitä viruksen leviämisen rajoittamiseksi. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin ryhtyä vain sellaisiin toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeellisia ja oikeasuhteisia kansanterveyden suojelemiseksi. Tällaisten toimenpiteiden seurauksena ei siten saa olla kansainvälistä suojelua koskevaan menettelyyn pääsyn estäminen.
26
Komissio on tätä varten antanut jäsenvaltioille käytännön suuntaviivoja kiinnittämällä huomiota mahdollisuuteen toteuttaa sellaisia toimia kuin kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen rekisteröinnin määräajan pidentäminen, hakemuksen jättäminen sähköisesti tai postitse, henkilökohtaisen haastattelun toteuttaminen videoneuvotteluna tai hakemusten käsittelyn määräajan pidentäminen.
27
Kolmanneksi vuoden 2020 lakia ei voida oikeuttaa SEUT 72 artiklalla. Jäsenvaltion, joka vetoaa edukseen kyseisessä artiklassa vahvistettuun poikkeukseen, on nimittäin näytettävä toteen tarve turvautua tähän poikkeukseen yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja sisäisen turvallisuuden suojaamista koskevien velvollisuuksiensa hoitamiseksi. Komission mukaan Unkari ei kuitenkaan ole toimittanut tällaisia todisteita.
28
Unkari toteaa vastineessaan ensinnäkin, että vuoden 2020 laki hyväksyttiin covid‑19-pandemian ilmaantumisen jälkeen kyseisen jäsenvaltion ja Euroopan unionin väestön suojelemiseksi.
29
Kyseisen lain ja sen täytäntöönpanotoimien mukaan kolmannen maan kansalaisen on tartuntatautivaaran aikana jätettävä aikomusta koskeva ilmoitus henkilökohtaisesti Unkarin suurlähetystöihin Belgradissa ja Kiovassa, ennen kuin hän voi panna turvapaikkamenettelyn vireille Unkarissa.
30
Vuoden 2020 laissa kuitenkin sallitaan tiettyjen henkilöryhmien jättävän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa suoraan Unkarissa. Tämä pätee Unkarissa pitkään oleskelleisiin henkilöihin, jotka eivät selvästikään aiheuta tartuntatautiriskiä. Kun lisäksi otetaan huomioon Ukrainassa meneillään olevaa sotaa pakenevien kolmansien maiden kansalaisten suuri määrä, myös Ukrainassa laillisesti asuvat kolmansien maiden kansalaiset on vapautettu tästä aikomusta koskevasta ennakkoilmoitusvelvollisuudesta. Kyseiset kansalaiset saavat sitä paitsi tilapäistä suojelua aseellista selkkausta pakenevina pakolaisina.
31
Toiseksi kansainvälisestä oikeudesta seuraa, että jokaisella valtiolla on oikeus sallia tai kieltää alueelleen tuleminen, sillä missään unionin oikeuden tai kansainvälisen oikeuden säännöksessä tai määräyksessä ei vaadita, että jonkin muun valtion alueella oleskelevien ulkomaalaisten maahantulo sinne olisi automaattisesti sallittava.
32
Vuoden 2020 laissa säädetty menettely ei myöskään kuulu direktiivin 2013/32 soveltamisalaan, mikä vahvistetaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa. Kolmansien maiden kansalaiset, jotka eivät vielä ole tulleet minkään jäsenvaltion rajalle asti, eivät sitä paitsi kuulu turvapaikkaa koskevien unionin oikeussääntöjen alaisuuteen.
33
Kolmanneksi Unkari vetoaa siihen, että tartuntatautitilanne on huomattavasti pahentunut myös Unkarissa vuoden 2020 jälkimmäisen puoliskon aikana eikä komissio ole ottanut huomioon näitä jyrkkiä muutoksia, joten tällä hetkellä voimassa olevilla unionin oikeussäännöillä ei pystytä takaamaan unionin kansalaisten asianmukaista suojelua.
34
Tämän tartuntatautitilanteen vuoksi useat jäsenvaltiot ovat voimakkaasti rajoittaneet alueelleen saapumista kolmansista maista, ja suuri enemmistö jäsenvaltioista on myös rajoittanut vapaata liikkuvuutta jäsenvaltioiden välillä ja jopa liikkumisvapautta omalla alueellaan. Useat jäsenvaltiot ovat lisäksi palauttaneet tarkastukset sisärajoilleen.
35
Neljänneksi vuoden 2020 lailla täytetään Unkarin perustuslaista (Magyarország Alaptörvénye) johtuvat alueellisen täysivaltaisuuden ja itsemääräämisoikeuden turvaamisvelvoitteet.
36
Unkari on myös saattanut perustuslain tasoisiksi Genevessä 28.7.1951 allekirjoitetun ja 22.4.1954 voimaan tulleen pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)), sellaisena kuin se on täydennettynä New Yorkissa 31.1.1967 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla 4.10.1967 voimaan tulleella pöytäkirjalla, tärkeimmät määräykset. Vuoden 2020 laissa säädetty aikomusta koskeva ilmoitus voidaan sitä paitsi tehdä Unkarin suurlähetystössä Serbiassa. Kyseinen kolmas maa on mainitun yleissopimuksen sopimuspuoli ja myös unionin ehdokasmaa, ja se on tällä perusteella turvallinen alkuperämaa. Tästä syystä Unkari kiistää palauttamiskiellon rikkomisriskin olemassaolon. Vuoden 2020 laki ei myöskään ole esteenä aikomusta koskevan ilmoituksen jättämiselle toistuvasti.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
37
Aluksi on syytä todeta, että unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja‑aineistosta ja unionin tuomioistuimessa pidetystä istunnosta ilmenee, että komission riitauttaman Unkarin säännöstön mukaan kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö, joka on Unkarin alueella tai saapuu Unkarin rajalle ja haluaa saada kyseisessä jäsenvaltiossa kansainvälistä suojelua, on lähtökohtaisesti velvollinen menemään ensin Unkarin suurlähetystöön Belgradissa tai Kiovassa jättääkseen siellä henkilökohtaisesti ilmoituksen aikomuksestaan. Ilmoituksen tutkittuaan toimivaltaiset Unkarin viranomaiset voivat päättää myöntää kyseiselle kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle matkustusasiakirjan, joka oikeuttaa saapumaan Unkariin direktiivin 2013/32 6 artiklassa tarkoitetun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiseksi siellä, jollei henkilöllä ole oikeutta saapua Unkarin alueelle muulla perusteella.
38
Vuoden 2020 lain 271 §:n 1 momentissa mainittujen kolmansien maiden kansalaisten tai kansalaisuudettomien henkilöiden ei kuitenkaan tarvitse noudattaa tällaista ennakkomenettelyä. Aikomuksesta ilmoittamista Unkarin suurlähetystössä ei siten vaadita kolmannen maan kansalaiselta tai kansalaisuudettomalta henkilöltä silloin, kun hän saa toissijaista suojelua ja oleskelee Unkarissa, kun hän on pakolaisen tai toissijaista suojelua saavan henkilön perheenjäsen ja hän oli Unkarissa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa jättämisajankohtana tai kun häneen kohdistuu pakkokeino, henkilökohtaista vapautta rajoittava toimenpide tai tuomio, paitsi jos hän on ylittänyt Unkarin rajat sääntöjenvastaisesti.
39
Unkari vetoaa lisäksi siihen, että 24.2.2022 annetun ja voimaan tulleen hallituksen asetuksen mukaan kolmansien maiden kansalaiset ja kansalaisuudettomat henkilöt, jotka ovat asuneet laillisesti Ukrainassa, on sittemmin myös vapautettu tällaisen ennakkomenettelyn noudattamisesta.
40
Viimeksi mainitun seikan osalta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä. Sitä, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty väitetyllä tavalla noudattamatta vai ei, on siis arvioitava kyseisenä päivänä voimassa olleen kansallisen lainsäädännön perusteella (tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto), C‑808/18, EU:C:2020:1029, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41
Tästä seuraa, että tutkiessaan vuoden 2020 lain yhteensoveltuvuutta komission mainitsemien unionin oikeuden säännösten kanssa unionin tuomioistuin ei voi ottaa huomioon tämän tuomion 39 kohdassa tarkoitettua muutosta, koska kyseinen muutos on tapahtunut perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen.
42
Tämän täsmennyksen jälkeen on korostettava, että direktiivin 2013/32 3 artiklan 1 kohdan mukaan kyseistä direktiiviä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden alueella ja myös niiden rajoilla, aluevesillä tai kauttakulkualueilla tehtyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin. Kyseisen artiklan 2 kohdasta ilmenee sen sijaan, ettei mainittua direktiiviä sovelleta jäsenvaltioiden edustustoille esitettyihin diplomaattista tai alueellista turvapaikkaa koskeviin pyyntöihin.
43
Lisäksi direktiivin 2013/32 6 artiklasta seuraa, että jokaisella kolmannen maan kansalaisella tai kansalaisuudettomalla henkilöllä on oikeus kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämiseen myös jäsenvaltion rajoilla ilmoittamalla jollekin kyseisessä artiklassa mainituista viranomaisista halunsa saada kansainvälistä suojelua, eikä tämän halun ilmaisemisen edellytykseksi saada asettaa minkäänlaista hallinnollista muodollisuutta. Hänelle on myönnettävä tämä oikeus riippumatta siitä, minkälaiset menestymismahdollisuudet tällaisella hakemuksella on (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto), C‑808/18, EU:C:2020:1029, 97 ja 98 kohta ja tuomio 16.11.2021, komissio v. Unkari (Turvapaikanhakijoiden avustamisen kriminalisointi), C‑821/19, EU:C:2021:930, 136 kohta).
44
Oikeus tehdä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus merkitsee sitä, että oikeuksien tosiasiallinen kunnioittaminen edellyttää, että kyseinen hakemus rekisteröidään ja voidaan jättää ja tutkia direktiivissä 2013/32 säädetyissä määräajoissa, ja viime kädessä turvapaikan hakemista jäsenvaltiossa koskevan oikeuden, sellaisena kuin se taataan perusoikeuskirjan 18 artiklassa ja täsmennetään kyseisen direktiivin 6 artiklassa, tehokkuutta (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2020_komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto), C‑808/18, EU:C:2020:1029, 102 kohta ja tuomio 16.11.2021, komissio v. Unkari (Turvapaikanhakijoiden avustamisen kriminalisointi), C‑821/19, EU:C:2021:930, 132 kohta).
45
Lisäksi kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö saa direktiivissä 2013/32 tarkoitetun kansainvälisen suojelun hakijan aseman tällaisen hakemuksen tekemisestä lukien, ja kyseisen direktiivin 9 artiklan mukaan hänen on lähtökohtaisesti sallittava jäävän kyseisen jäsenvaltion alueelle (ks. vastaavasti tuomio 16.11.2021, komissio v. Unkari (Turvapaikanhakijoiden avustamisen kriminalisointi), C‑821/19, EU:C:2021:930, 137 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
46
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee vielä, että direktiivin 2013/32 tavoitteena on tosiasiallisen, helpon ja nopean pääsyn takaaminen kansainvälistä suojelua koskevaan menettelyyn kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemisvaiheesta lähtien (tuomio 16.11.2021, komissio v. Unkari (Turvapaikanhakijoiden avustamisen kriminalisointi), C‑821/19, EU:C:2021:930, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47
Tästä näkökulmasta kyseisen direktiivin 6 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus taata, että asianomaiset henkilöt voivat käyttää tehokkaasti oikeutta tehdä hakemus kansainvälisestä suojelusta, myös niiden rajoilla, heti kun nämä ilmaisevat halunsa siihen. Niinpä jäsenvaltio ei voi aiheettomasti viivästyttää hetkeä, jolloin asianomaiselle henkilölle annetaan mahdollisuus tehdä hakemuksensa kansainvälisestä suojelusta, sillä muuten se jättää huomiotta kyseisen 6 artiklan tehokkaan vaikutuksen (tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto), C‑808/18, EU:C:2020:1029, 103 ja 106 kohta).
48
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että vuoden 2020 lain 268–270 §:ää sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin ja kansalaisuudettomiin henkilöihin, jotka ovat Unkarin alueella tai tulevat sen rajoille ja haluavat ilmoittaa aikomuksensa pyytää kansainvälistä suojelua kyseisessä jäsenvaltiossa. Tästä seuraa, että toisin kuin Unkari väittää, nämä henkilöt kuuluvat täysimääräisesti kyseisen direktiivin soveltamisalaan sellaisena kuin se määritellään saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa.
49
Se seikka, että mainittujen henkilöiden on Unkarin oikeuden mukaan lähdettävä Unkarin alueelta tai sen rajalta jättääkseen aikomuksestaan ennakkoilmoituksen henkilökohtaisesti Unkarin suurlähetystöön Serbiassa tai Ukrainassa, ei voi muuttaa tätä johtopäätöstä. Toisin kuin Unkari väittää, tällaisesta velvoitteesta ei varsinkaan voi seurata, että kyseisten henkilöiden olisi katsottava rajanneen tekemänsä pyynnön koskemaan vain direktiivin 2013/32 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua diplomaattista tai alueellista turvapaikkaa.
50
Kuten tämän tuomion 37 kohdassa on lisäksi muistutettu, Unkarin viranomaiset voivat vuoden 2020 lain 268–270 §:n mukaan lähtökohtaisesti katsoa direktiivin 2013/32 6 artiklassa tarkoitetun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen olevan jätetty vain siinä tapauksessa, että asianomainen henkilö on ennalta jättänyt aikomuksestaan ilmoituksen kolmannessa maassa sijaitsevalle Unkarin suurlähetystölle ja saanut matkustusasiakirjan, joka oikeuttaa hänet saapumaan Unkariin.
51
Direktiivin 2013/32 6 artiklassa ei kuitenkaan säädetä tällaisesta edellytyksestä, joka on vastoin kyseisellä direktiivillä tavoiteltua ja tämän tuomion 46 kohdassa mainittua päämäärää eli tosiasiallisen, helpon ja nopean pääsyn takaamista kansainvälistä suojelua koskevaan menettelyyn.
52
Lisäksi komission arvostelema säännöstö johtaa siihen, että vuoden 2020 lain 271 §:n 1 momentissa mainittuja henkilöitä lukuun ottamatta sellaiset kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt, jotka oleskelevat Unkarin alueella tai saapuvat sen rajalle ja jotka eivät ole noudattaneet kyseisessä laissa säädettyä ennakkomenettelyä, eivät pääse käyttämään tehokkaasti perusoikeuskirjan 18 artiklassa taattua oikeuttaan hakea turvapaikkaa kyseisessä jäsenvaltiossa.
53
Kuten Unkari on myöntänyt istunnossa unionin tuomioistuimessa, erityisesti vuoden 2020 lain 271 §:n 1 momentin c kohdasta seuraa vastakohtaispäätelmänä, että niillä kolmansien maiden kansalaisilla tai kansalaisuudettomilla henkilöillä, jotka ovat ylittäneet Unkarin rajan sääntöjenvastaisesti ja joihin kohdistuu vapaudenmenetys, ei ole omalta osaltaan mitään mahdollisuutta hakea turvapaikkaa Unkarissa. Yhtäältä nimittäin heitä ei ole kyseisen 271 §:n nojalla vapautettu velvollisuudesta jättää aikomusta koskeva ilmoitus henkilökohtaisesti Unkarin suurlähetystölle Belgradissa tai Kiovassa, ja toisaalta heidän on käytännössä mahdotonta tehdä tätä aikomusta koskevaa ilmoitusta henkilökohtaisesti niin kauan kuin heidän vapaudenmenetyksensä kestää.
54
Kuitenkin Unkari vetoaa ensinnäkin siihen, että vuoden 2020 lailla käyttöön otettu menettely on oikeutettu kansanterveyteen liittyvistä syistä ja erityisesti covid‑19-pandemian leviämisen torjumiseksi.
55
Tältä osin on syytä muistuttaa, että perusoikeuskirjan 35 artiklasta sekä SEUT 9 artiklasta, SEUT 114 artiklan 3 kohdasta ja SEUT 168 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu on varmistettava kaikkien unionin politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa (tuomio 24.2.2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli et Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
56
Kuten tämän tuomion 47 kohdassa on muistutettu, direktiivin 2013/32 6 artiklassa pelkästään kielletään jäsenvaltioita viivyttämästä aiheettomasti ajankohtaa, jona kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan tehdä niiden alueella tai niiden rajoilla.
57
Tästä seuraa, että kyseinen 6 artikla ei ole esteenä sille, että jäsenvaltiot poikkeuksellisesti asettavat kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiselle erityisiä menettelyvaatimuksia, joiden tarkoituksena on rajoittaa tartuntataudin leviämistä niiden alueella, kunhan nämä menettelytavat soveltuvat turvaamaan tällaisen tavoitteen eivätkä ne ole epäsuhteessa siihen.
58
Vuoden 2020 lain 268–270 §:ssä käyttöön otetun menettelyn osalta asia ei kuitenkaan ole niin.
59
Kolmansien maiden kansalaisten tai kansalaisuudettomien henkilöiden, jotka oleskelevat Unkarissa tai saapuvat sen rajoille, pakottaminen matkustamaan Unkarin suurlähetystöön Belgradissa tai Kiovassa voidakseen sen jälkeen palata Unkariin kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemiseksi siellä merkitsee nimittäin selvästi suhteetonta puuttumista näiden henkilöiden oikeuteen pyytää kansainvälistä suojelua heti Unkarin rajalle saavuttuaan, sellaisena kuin tämä oikeus on vahvistettu direktiivin 2013/32 6 artiklassa, sekä heidän oikeuteensa saada kyseisen direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan lähtökohtaisesti jäädä Unkarin alueelle hakemuksensa käsittelyn ajaksi.
60
Tällä velvoitteella ei myöskään voida saavuttaa covid‑19-pandemian torjumista koskevaa tavoitetta, koska sillä pakotetaan kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt matkustamaan ja siten mahdollisesti altistetaan heidät tällä taudille, jota he saattaisivat sen jälkeen levittää Unkarissa.
61
Kyseinen jäsenvaltio ei myöskään näyttänyt toteen tai edes väittänyt unionin tuomioistuimessa, ettei covid‑19-pandemian leviämisen torjumiseksi voitaisi asianmukaisesti toteuttaa Unkarin alueella mitään muuta kolmansien maiden kansalaisiin tai kansalaisuudettomiin henkilöihin, jotka haluavat kansainvälistä suojelua Unkarissa, kohdistuvaa toimenpidettä.
62
On korostettava erityisesti, että direktiivin 2013/33 13 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat vaatia, että kansainvälisen suojelun hakijoille tehdään kansanterveydellisiin syihin perustuva lääkärintarkastus. Mikään kyseisen direktiivin tai direktiivin 2013/32 säännös ei myöskään ole esteenä sille, että hakijoihin sovelletaan turvavälejä tai eristystoimia, joiden tarkoituksena on tartuntataudin leviämisen estäminen, kunhan näillä menettelyillä pyritään tällaiseen tavoitteeseen asianmukaisesti, oikeasuhteisesti ja syrjimättömästi ja kunhan direktiivin 2013/33 17 artiklan 2 kohdassa ja 19 artiklassa hakijoille myönnetyt oikeudet taataan.
63
On vielä syytä lisätä, että direktiivin 2013/32 6 artiklan 4 kohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus voidaan tehdä lomakkeella ja kyseisen direktiivin 14 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan kansainvälisen suojelun hakijan terveyteen liittyvät ongelmat ovat syy, jonka perusteella hakemuksen sisältöä koskevasta henkilökohtaisesta puhuttelusta voidaan luopua. Joka tapauksessa tällainen puhuttelu olisi voitava järjestää etäyhteyden välityksellä, kuten komissio ehdottaa ohjeissaan, jotka koskevat turvapaikka‑ ja palauttamismenettelyjen toteuttamista covid‑19-pandemian torjumisen yhteydessä (202/C 126/02) (EUVL 2020, C 126, s. 12).
64
Tästä seuraa, että toisin kuin Unkari väittää, unionin oikeudessa sallitaan jäsenvaltioiden toteuttavan toimenpiteitä, joilla yhteensovitetaan asianmukaisesti yhtäältä jokaisen kolmansien maiden kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tosiasiallinen oikeus tehdä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus jäsenvaltion alueella tai sen rajoilla ja toisaalta tartuntatautien torjuminen.
65
Koska Unkari vetoaa toiseksi myös yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta koskeviin perusteisiin oikeuttaakseen vuoden 2020 lain säätämisen, on syytä täsmentää, että SEUT 72 artiklan mukaan kyseisen sopimuksen kolmannen osan V osaston määräykset eivät vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi.
66
Vaikka jäsenvaltioiden asiana on toteuttaa alueellaan yleisen järjestyksen sekä niiden sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden varmistamiseen soveltuvat toimenpiteet, tästä ei kuitenkaan seuraa, että tällaiset toimenpiteet jäävät kokonaan unionin oikeuden soveltamisen ulkopuolelle. Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, EUT‑sopimuksessa määrätään sellaisissa tilanteissa, joissa yleinen järjestys tai yleinen turvallisuus voi vaarantua, sovellettavista nimenomaisista poikkeuksista ainoastaan tietyissä tarkoin määritellyissä tapauksissa. Niistä ei voida päätellä, että EUT‑sopimukseen luonnostaan kuuluisi yleinen varaus, jolla suljettaisiin unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kaikki yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettavat toimenpiteet (tuomio 30.6.2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba ym., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67
Lisäksi SEUT 72 artiklassa määrättyä poikkeusta on tulkittava suppeasti. Tästä seuraa, että kyseistä 72 artiklaa ei voida tulkita siten, että siinä annettaisiin jäsenvaltioille valta poiketa unionin oikeuden määräyksistä ja säännöksistä ainoastaan viittaamalla velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi (tuomio 30.6.2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba ym., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
68
Niinpä sellaisen jäsenvaltion, joka vetoaa edukseen SEUT 72 artiklaan, on näytettävä toteen tarve turvautua tässä artiklassa määrättyyn poikkeukseen yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja sisäisen turvallisuuden suojaamista koskevien velvollisuuksiensa hoitamiseksi (tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto), C‑808/18, EU:C:2020:1029, 216 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
69
Nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä Unkari on pyrkinyt perustelemaan vuoden 2020 lain yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa pelkästään vetoamalla yleiselle järjestykselle ja sisäiselle turvallisuudelle aiheutuvan häiriön riskeihin yleisesti, mutta se ei ole näyttänyt toteen, että sen olisi tarvinnut poiketa erityisesti direktiivin 2013/32 6 artiklasta johtuvista vaatimuksista, kun otetaan huomioon sen alueella perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä vallinnut tilanne.
70
Kaikesta edellä todetusta seuraa, että Unkari ei ole noudattanut direktiivin 2013/32 6 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on edellyttänyt, että tiettyjen Unkarin alueella tai kyseisen jäsenvaltion rajoilla olevien kolmansien maiden kansalaisten tai kansalaisuudettomien henkilöiden on voidakseen tehdä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ensin jätettävä kolmannessa maassa sijaitsevaan Unkarin suurlähetystöön ilmoitus tätä koskevasta aikomuksestaan ja saatava matkustusasiakirja, joka oikeuttaa heidät saapumaan Unkarin alueelle.
Oikeudenkäyntikulut
71
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska Unkari on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Unkari ei ole noudattanut kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU 6 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on edellyttänyt, että tiettyjen Unkarin alueella tai kyseisen jäsenvaltion rajoilla olevien kolmansien maiden kansalaisten tai kansalaisuudettomien henkilöiden on voidakseen tehdä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ensin jätettävä kolmannessa maassa sijaitsevaan Unkarin suurlähetystöön ilmoitus tätä koskevasta aikomuksestaan ja saatava matkustusasiakirja, joka oikeuttaa heidät saapumaan Unkarin alueelle.
2)
Unkari vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: unkari.