62022CC0447
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 18. april 2024 (
1
)
Sag C-447/22 P
Republikken Slovenien,
Europa-Kommissionen
mod
Petra Flašker
»Appel – statsstøtte – artikel 107 TEUF og 108 TEUF – støtteforanstaltninger iværksat af Republikken Slovenien inden tiltrædelsen af Den Europæiske Union – indledende undersøgelsesfase – Europa-Kommissionens afgørelse, hvorved det fastslås, at der ikke foreligger statsstøtte – ingen indledning af den formelle undersøgelsesprocedure – begrebet »alvorlige vanskeligheder« med hensyn til, om der foreligger statsstøtte, eller om den er forenelig med det indre marked – rækkevidden af Kommissionens pligt til at udvise omhu og undersøgelsespligt – bevisbyrde, som påhviler den part, der gør gældende, at der foreligger »alvorlige vanskeligheder««
I. Indledning
1.
I appelskriftet har Republikken Slovenien nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 27. april 2022, Flašker mod Kommissionen (T-392/20, herefter den appellerede dom, EU:T:2022:245), hvorved Retten annullerede Kommissionens afgørelse C(2020) 1724 final af 24. marts 2020 om afslutning af undersøgelsen af foranstaltningerne vedrørende den offentlige apotekskæde Lekarna Ljubljana i henhold til reglerne for statsstøtte i artikel 107 TEUF og 108 TEUF (sag SA.43546 (2016/FC) – Slovenien, herefter »den omtvistede afgørelse«), for så vidt som den vedrører de af Lekarna Ljubljana »forvaltede aktiver«.
2.
Denne sag udspringer af en klage, som i løbet af 2016 blev indgivet til Kommissionen af Petra Flašker (herefter »PF«), der driver et privat apotek, hvorved hun gjorde gældende, at der var ydet statsstøtte til fordel for en konkurrent, Lekarna Ljubljana, navnlig i form af tildeling af forvaltede aktiver, såsom forretningslokaler, på vilkår, der ikke var i overensstemmelse med markedsvilkårene. Ved den omtvistede afgørelse afsluttede Kommissionen undersøgelsen af denne klage uden at indlede den indgående undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF. Kommissionen anførte i det væsentlige, at den ved afslutningen af den foreløbige undersøgelse, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF, var nået til det resultat, at de omhandlede foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte, idet den præciserede, at selv hvis tildelingen af forvaltede aktiver kunne udgøre en sådan støtte, var der i givet fald tale om »eksisterende støtte«. I det annullationssøgsmål, der blev anlagt ved Retten, tog Retten i den appellerede dom PF’s anbringende om, at Kommissionen ikke lovligt kunne vedtage den omtvistede afgørelse uden at have indledt den undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF, til følge og annullerede den omtvistede afgørelse, for så vidt som den vedrørte de af Lekarna Ljubljana forvaltede aktiver.
3.
I appelsagen har Republikken Slovenien, støttet af Kommissionen, inden for rammerne af sine første to anbringender gjort gældende, at den appellerede dom er behæftet med en retlig fejl for så vidt angår fortolkningen og anvendelsen af artikel 108, stk. 2 og 3, TEUF, artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning (EU) 2015/1589 (
2
) samt af begrebet »alvorlige vanskeligheder«, der medfører forpligtelsen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Som Domstolen har anmodet om, vil dette forslag til afgørelse fokusere på en analyse af de første to appelanbringender.
4.
Denne sag følger i forlængelse af en lang række andre sager, der har givet anledning til en fast praksis ved Unionens retsinstanser og i kølvandet på en række andre sager, der mundede ud i nyere domme vedrørende manglende indledning af den formelle undersøgelsesprocedure (
3
). Sagen giver derfor Domstolen lejlighed til yderligere at præcisere dels begrebet »alvorlige vanskeligheder«, der, såfremt de foreligger ved afslutningen af den foreløbige undersøgelse, udløser en forpligtelse for Kommissionen til at indlede den formelle procedure, dels bevisbyrden og rækkevidden af den pligt til at udvise omhu og den undersøgelsespligt, der påhviler denne institution, når den står over for en situation med usikkerhed.
II. Relevante retsforskrifter
A.
Tiltrædelsestraktaten og tiltrædelsesakten
5.
Traktaten om Republikken Sloveniens tiltrædelse af Den Europæiske Union (
4
) blev undertegnet af Republikken Slovenien den 16. april 2003 og trådte i kraft den 1. maj 2004 (herefter »tiltrædelsestraktaten«).
6.
I henhold til tiltrædelsestraktatens artikel 1, stk. 2, er vilkårene for optagelsen og de af optagelsen nødvendiggjorte tilpasninger af de traktater, som danner grundlag for Unionen, indeholdt i akten om tiltrædelsesvilkår samt om tilpasning af de traktater, som Den Europæiske Union bygger på (herefter »tiltrædelsesakten« (
5
)).
7.
Tiltrædelsesaktens artikel 22, som på lige fod med de øvrige bestemmelser i nævnte akt udgør en integrerende del af tiltrædelsestraktaten, bestemmer, at de foranstaltninger, der opregnes i listen i bilag IV til denne akt, finder anvendelse på de vilkår, der er fastsat i nævnte bilag.
8.
Punkt 3, stk. 1, i bilag IV til tiltrædelsesakten har følgende ordlyd:
»Følgende støtteordninger og individuel støtte, som er trådt i kraft i en ny medlemsstat inden tiltrædelsesdatoen, og som fortsat gælder efter denne dato, vil ved tiltrædelsen blive anset for eksisterende støtte som defineret i artikel [108, stk. 1, TEUF]:
a)
støtteforanstaltninger, der er trådt i kraft inden den 10. december 1994
b)
støtteforanstaltninger opregnet i tillægget til dette bilag
c)
støtteforanstaltninger, der inden tiltrædelsesdatoen er blevet vurderet af den nationale myndighed for statsstøttekontrol i den nye medlemsstat og fundet forenelige med gældende fællesskabsret, og som [Europa-]Kommissionen ikke har gjort indsigelse mod på grund af alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet, jf. proceduren i stk. 2.
Alle foranstaltninger, der stadig er gældende efter tiltrædelsesdatoen, som udgør statsstøtte, og som ikke opfylder de betingelser, der fastlægges ovenfor, vil ved tiltrædelsen blive anset for ny støtte i forbindelse med anvendelsen af artikel [108, stk. 3, TEUF].«
B.
Gennemførelsesforordning (EU) 2015/1589
9.
Artikel 1 i forordning 2015/1589 med overskriften »Definitioner« har følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved:
a)
»støtte« enhver foranstaltning, der opfylder alle kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF
b)
»eksisterende støtte«:
i)
med forbehold af […] punkt 3 og tillægget til bilag IV til akten vedrørende Den Tjekkiske Republiks, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse [...], enhver form for støtte, der eksisterede inden [EUF-traktatens] ikrafttræden i de pågældende medlemsstater, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter [EUF-traktatens] ikrafttræden i de pågældende medlemsstater
[...]
c)
»ny støtte«: enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte
[...]«
10.
I samme forordnings artikel 4 med overskriften »Foreløbig undersøgelse af anmeldelsen og Kommissionens afgørelser« fastsættes i stk. 2-5:
»2.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning ikke udgør støtte, fastslår den dette ved afgørelse.
3.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning ikke giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med det indre marked, for så vidt den falder inden for anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, i TEUF, træffer den afgørelse om, at foranstaltningen er forenelig med det indre marked (»afgørelse om ikke at gøre indsigelse«). I afgørelsen anføres, hvilken undtagelse i TEUF der er anvendt.
4.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning giver anledning til tvivl om, hvorvidt den er forenelig med det indre marked, træffer den afgørelse om at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i TEUF (»afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure«).
5.   De afgørelser, der er omhandlet i stk. 2, 3 og 4 i denne artikel, skal vedtages inden to måneder. [...]«
C.
Forordning (EF) nr. 794/2004
11.
Artikel 4 i forordning (EF) nr. 794/2004 (
6
) har overskriften »Forenklet anmeldelsesprocedure for visse ændringer i eksisterende støtteordninger« og fastsætter i stk. 1, første punktum, at i relation til artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589 »er en ændring i eksisterende støtte enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med [det indre marked]. Imidlertid betragtes en stigning i det oprindelige budget for en eksisterende støtteordning på op til 20% ikke som en ændring i eksisterende støtte.«
III. Tvistens baggrund
12.
Der er redegjort for tvistens baggrund og indholdet af den omtvistede afgørelse i den appellerede doms præmis 2-13, der med henblik på dette forslag til afgørelse kan sammenfattes som følger.
13.
I løbet af 1979 blev der i Ljubljana (Slovenien), dengang i Den Socialistiske Folkerepublik Jugoslavien, oprettet en enhed benævnt Lekarna Ljubljana p.o., der fik til opgave at varetage salget af farmaceutiske produkter fra apoteker. Ifølge oplysningerne fra de slovenske myndigheder blev denne enhed tildelt aktiver, der satte den i stand til at varetage sin opgave. Ifølge PF, der på nuværende tidspunkt er farmaceut på et privatejet apotek, var den pågældende enhed en »kooperativ organisation«, der ikke udøvede nogen markedsøkonomisk aktivitet og ikke kunne eje ejendom.
14.
Efter at Slovenien blev selvstændigt, blev der i løbet af 1991 vedtaget en lov om institutioner, som bl.a. omfatter offentlige institutioner, der varetager tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Denne lovs artikel 48 bestemmer: »Institutionen får sine midler til varetagelse af sine opgaver fra tildelinger fra stifteren heraf, fra salg af varer og tjenesteydelser og fra andre kilder som fastsat i denne lov.«
15.
Året efter blev der ligeledes vedtaget en lov om apoteker. Denne lov hjemler en samtidig eksistens af offentlige apoteksinstitutioner og private apoteker og fastsætter kommunernes ansvar for at levere apoteksydelser på deres område. De private apoteker får en tilladelse til at drive virksomhed i form af en bevilling, der tildeles af den pågældende kommune efter udbud. De offentlige apoteksinstitutioner er oprettet af kommunerne, der deltager i deres ledelse, og de er reguleret i dokumentet om deres oprettelse. Ifølge Kommissionen findes der på nuværende tidspunkt ca. 25 offentlige apoteksinstitutioner i Slovenien, der driver næsten 200 apoteker, og 100 private apoteker.
16.
På grundlag af disse to love oprettede Ljubljana kommune i løbet af 1997 ved en afgørelse den offentlige apoteksinstitution Javni Zavod Lekarna Ljubljana (herefter »Lekarna Ljubljana«), idet kommunen præciserede, at denne institution var retssuccessor for Lekarna Ljubljana p.o. og indtrådte i sidstnævntes rettigheder og forpligtelser.
17.
På nuværende tidspunkt driver Lekarna Ljubljana ca. 50 apoteker i Slovenien, hovedsageligt i Ljubljana, men også i 15 andre kommuner. I Grosuplje (Slovenien), som er den by, hvor PF driver sit private apotek, er der desuden oprettet 2 af Lekarna Ljubljanas apoteker.
18.
Ved en officiel klage til Kommissionen indgivet den 27. april 2016 foretog PF efter forudgående at have været i kontakt med Kommissionens tjenester en anmeldelse om statsstøtte som omhandlet i artikel 107 TEUF til fordel for Lekarna Ljubljana. Blandt de foranstaltninger, der blev identificeret under behandlingen af denne klage, var »tildeling af forvaltede aktiver« på vilkår, der ifølge PF ikke var i overensstemmelse med markedsvilkårene. Som sådanne aktiver har PF nævnt forretningslokaler.
19.
Der fandt adskillige skriftvekslinger sted mellem Kommissionen og dels de slovenske myndigheder, dels PF. Kommissionen fremsendte to gange en foreløbig vurdering til PF, hvorefter de identificerede foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte. Hver gang opretholdt PF sin klage og fremsendte supplerende oplysninger, og PF blev i løbet af 2018 støttet af 16 andre private apoteker i Slovenien.
20.
Den 24. marts 2020 fremsendte Kommissionen den omtvistede afgørelse til Republikken Slovenien. Denne afgørelse blev vedtaget, uden at Kommissionen havde indledt den indgående undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF. Kommissionen konkluderede i 73. betragtning til denne afgørelse, at undersøgelsen af de fire foranstaltninger til fordel for Lekarna Ljubljana, som PF havde identificeret under behandlingen, nemlig i) den fordel, som Skofljica kommune (Slovenien) har indrømmet i form af en vederlagsfri længerevarende lejeaftale, ii) Ljubljana kommunes tildeling af forvaltede aktiver, iii) fritagelse for bevillingsgebyrer indrømmet af flere kommuner og iv) afkald på overskud, der burde være delt med flere kommuner, ikke havde vist, at der forelå statsstøtte. Med hensyn til tildelingen af forvaltede aktiver anførte Kommissionen dog i 37.-40. betragtning til den omtvistede afgørelse, at selv hvis tildelingen af sådanne aktiver kunne udgøre statsstøtte, ville der i givet fald være tale om »eksisterende støtte«.
21.
Begrundelsen i sidstnævnte betragtninger var som følger. Efter at have henvist til bestemmelserne i artikel 48 i loven om institutioner, der blev vedtaget i løbet af 1991, og anført dels, at Ljubljana kommune i henhold hertil skulle tildele Lekarna Ljubljana aktiver, for at denne virksomhed kunne påbegynde sin aktivitet, dels at ethvert aktiv, som Lekarna Ljubljana erhvervede, herunder for egne midler, var opført som »forvaltede aktiver« i henhold til reglerne for offentligt regnskabsvæsen, anførte Kommissionen, at ifølge de slovenske myndigheder havde Ljubljana kommune i løbet af 1979 tildelt Lekarna Ljubljana p.o. nogle aktiver, der var nødvendige for påbegyndelsen af virksomhedens aktiviteter, at disse aktiver i løbet af 1997 var blevet overført til dennes retssuccessor, dvs. Lekarna Ljubljana, og at alle de øvrige aktiver, der derefter var blevet erhvervet af disse to enheder siden 1979, var blevet erhvervet for deres egne midler på markedet og på markedsvilkår. De eneste forvaltede aktiver, hvis tildeling kunne udgøre statsstøtte, var derfor de aktiver, der var omfattet af den oprindelige tildeling af aktiver til Lekarna Ljubljana p.o., og som blev overført til Lekarna Ljubljana i løbet af 1997.
22.
Kommissionen henviste dernæst til bilag IV til tiltrædelsesakten, navnlig dens punkt 3 vedrørende konkurrencepolitikken. Denne institution anførte, at tiltrædelsesaktens punkt 3, stk. 1, har følgende ordlyd: »Følgende støtteordninger og individuel støtte, som er trådt i kraft i en ny medlemsstat inden tiltrædelsesdatoen, og som fortsat gælder efter denne dato, vil ved tiltrædelsen blive anset for eksisterende støtte som defineret i artikel [108, stk. 1, TEUF]: a) støtteforanstaltninger, der er trådt i kraft inden den 10. december 1994.«
23.
I begrundelsen blev erindrede Kommissionen desuden om, at artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589 definerer »ny støtte« som »enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«. Kommissionen henviste også til, at i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004 er »en ændring i eksisterende enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med [det indre marked]«.
24.
På grundlag heraf konkluderede Kommissionen, at såfremt tildelingen af forvaltede aktiver udgjorde statsstøtte, var der i givet fald tale om en eksisterende støtte, eftersom denne støtte var blevet tildelt i forbindelse med oprettelsen af Lekarna Ljubljana p.o. i løbet af 1979. Den omstændighed, at sidstnævnte var blevet udskiftet med Lekarna Ljubljana i løbet af 1997, var af rent administrativ karakter, idet de retlige rammer ikke havde ændret sig, i lighed med brugen af og vilkårene for brugen af de omhandlede aktiver. Denne udskiftning kunne derfor ikke udgøre en ændring af en eksisterende støtte, og den omhandlede støtte var følgelig fortsat en støtte af denne karakter.
IV. Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom
25.
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. juni 2020 anlagde PF sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse og om, at Kommissionen tilpligtedes at betale sagsomkostningerne.
26.
Til støtte for dette søgsmål fremsatte PF tre anbringender, hvoraf det første vedrørte tilsidesættelse af begrundelsespligten i forbindelse med den omtvistede afgørelse, det andet en urigtig vurdering af de faktiske omstændigheder og en fejl med hensyn til den retlige kvalificering af de faktiske omstændigheder vedrørende tildelingen af forvaltede aktiver, der førte til en tilsidesættelse af artikel 107 TEUF og 108 TEUF, og det tredje, at Kommissionen ikke lovligt kunne vedtage den omtvistede afgørelse uden at indlede den undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF (
7
).
27.
Ved den appellerede dom tog Retten det tredje anbringende, som den fandt det hensigtsmæssigt at behandle som det første, til følge og gav PF medhold, idet den annullerede den omtvistede afgørelse, for så vidt som den vedrørte vurderingen af tildelingen af forvaltede aktiver til Lekarna Ljubljana foretaget på baggrund af statsstøttereglerne, hvorved den ikke anså det for nødvendigt at undersøge det første og det andet anbringende (
8
).
28.
Efter at have afgrænset rækkevidden af søgsmålet til alene at omfatte foranstaltningerne vedrørende de »forvaltede aktiver« (
9
) og efter at have præciseret, at det var hensigtsmæssigt navnlig at behandle søgsmålets tredje anbringende i lyset af de argumenter, som PF havde fremført i forbindelse med det andet anbringende (
10
), opdelte Retten sin behandling af de forvaltede aktiver i to dele på grundlag af, om de var blevet tildelt i løbet af 1979 ved oprettelsen af Lekarna Ljubljana p.o., for at denne virksomhed kunne indlede sine aktiviteter (herefter »de forvaltede aktiver i løbet af 1979«), eller om de var blevet tilført af Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana efter dette tidspunkt (herefter »de forvaltede aktiver efter 1979«) (
11
).
29.
Retten fastslog, at Kommissionen efter den foreløbige undersøgelse, som den havde foretaget i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, ikke havde fjernet tvivlen med hensyn til dels, om de aktiver, som var blevet tildelt Lekarna Ljubljana p.o. til forvaltning i løbet af 1979, og som blev overført til Lekarna Ljubljana i løbet af 1997, såfremt de kunne kvalificeres som »statsstøtte«, udgjorde eksisterende støtte eller ny støtte som omhandlet i artikel 1, litra b), i forordning 2015/1589 (
12
), dels om alle de aktiver, der var blevet tilført af Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana efter 1979, faktisk var blevet tilført af disse virksomheder selv på markedsvilkår, således som de slovenske myndigheder havde oplyst, og følgelig, om disse enheder havde modtaget statsstøtte via disse aktiver (
13
).
30.
På grundlag af disse to konstateringer konkluderede Retten, at Kommissionen havde »stået over for alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget den til at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, TEUF [...]. Den indgående undersøgelse, som sidstnævnte procedure indebærer, ville i øvrigt om nødvendigt have givet Kommissionen mulighed for at tage stilling til følgende spørgsmål på et informeret grundlag: Hvorvidt der forelå statsstøtte som omhandlet i artikel 107 TEUF, såfremt Lekarna Ljubljana vederlagsfrit eller på særligt gunstige vilkår var blevet tildelt forvaltede aktiver af Ljubljana kommune, om sådanne aktiver skulle kvalificeres som eksisterende støtte eller ny støtte, og om de skulle anses for individuel støtte eller støtte tildelt i henhold til en støtteordning. Dette ville have givet Kommissionen mulighed for på et velinformeret grundlag at målrette det videre forløb med henblik på om nødvendigt at vurdere, hvorvidt foranstaltninger, der havde vist sig at være støtte, eksisterende eller ny, og krævede en vurdering, var forenelige med det indre marked« (
14
).
V. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
31.
Den 6. juli 2022 har Republikken Slovenien iværksat appel til prøvelse af den appellerede dom. Den har nedlagt påstand om ophævelse af den appellerede dom og principalt frifindelse i søgsmålet i første instans, subsidiært, såfremt sagen ikke er moden til påkendelse, at sagen hjemvises til Retten, samt at PF tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
32.
Kommissionen har for sin del nedlagt påstand om ophævelse af den appellerede dom og principalt frifindelse i søgsmålet i første instans, såfremt sagen er moden til påkendelse, samt at PF tilpligtes at betale sagsomkostningerne, subsidiært, at sagen hjemvises til Retten, og at afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.
33.
PF har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at det pålægges Republikken Slovenien at betale sagsomkostningerne.
34.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Domstolen i retsmødet den 31. januar 2024.
VI. Bedømmelse
35.
Til støtte for sin appel har Republikken Slovenien, støttet af Kommissionen, fremsat fire anbringender, hvoraf det første vedrører retlige fejl i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af artikel 108, stk. 2 og 3, TEUF og af artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning 2015/1589 samt fejl i forbindelse med fortolkningen af begrebet »alvorlige vanskeligheder« med hensyn til kvalificeringen som statsstøtte hvad angår de forvaltede aktiver efter 1979, det andet en urigtig fortolkning af de faktiske omstændigheder og retlige fejl med hensyn til, om der forelå sådanne alvorlige vanskeligheder med hensyn til kvalificeringen af de forvaltede aktiver i løbet af 1979 som »eksisterende støtte«, det tredje en tilsidesættelse af Rettens begrundelsespligt og det fjerde en tilsidesættelse af Kommissionens adgang til effektive retsmidler og en upartisk domstol som omhandlet i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
36.
Efter Domstolens anmodning er dette forslag til afgørelse afgrænset til en bedømmelse af de første to appelanbringender.
37.
Eftersom disse to foranstaltninger vedrører Kommissionens forpligtelse i forbindelse med behandlingen af en klage vedrørende en angivelig støtte eller dennes forenelighed med det indre marked, finder jeg det hensigtsmæssigt først at undersøge rækkevidden af Kommissionens forpligtelse til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, som fastlagt i Domstolens praksis (A), og dernæst at analysere Rettens argumentation samtidig med, at der foretages en undersøgelse af de forskellige klagepunkter, som Republikken Slovenien har rejst, og som støttes af Kommissionen, inden for rammerne af det første anbringende, der vedrører de forvaltede aktiver efter 1979 (B), og det andet anbringende, der vedrører de forvaltede aktiver i løbet af 1979 (C).
A.
Kommissionens forpligtelse til at indlede en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF
38.
Her finder jeg det hensigtsmæssigt at erindre om de relevante regler vedrørende ordningen med kontrol med statsstøtte, der er indført med EUF-traktaten, og de forpligtelser, der påhviler Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen af en statsstøtte i henhold til artikel 108 TEUF.
39.
Indledningsvis skal jeg minde om, at det alene er Kommissionen, der er kompetent til at træffe afgørelse om støtteforanstaltningernes forenelighed med det indre marked (
15
). Med henblik på anvendelsen af artikel 93 TEUF og 107 TEUF har Kommissionen i henhold til artikel 108 TEUF særlige og eksklusive beføjelser til at afgøre, om en statsstøtte er forenelig med det indre marked, når den undersøger eksisterende støtte, når den træffer afgørelser om nye eller ændrede støtteforanstaltninger, og når den træffer foranstaltninger vedrørende manglende overholdelse af dens afgørelser eller anmeldelseskravet (
16
). Denne enekompetence tager navnlig sigte på at sikre en effektiv og ensartet anvendelse af artikel 107 TEUF i hele Unionen på fuldt forudsigelig og gennemsigtig vis (
17
).
40.
I forbindelse med proceduren i henhold til artikel 108 TEUF for kontrol med statsstøtte skal der sondres mellem på den ene side den indledende fase af undersøgelsen af støtteforanstaltninger i medfør af artikel 108, stk. 3, TEUF, der alene har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af, om en støtte helt eller delvis er forenelig med det indre marked, og på den anden side undersøgelsesfasen i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, som skal give Kommissionen mulighed for at opnå fuldstændige oplysninger om alle en sags momenter. Det væsentligste kendetegn, der adskiller disse to faser, er, at Kommissionen i den indledende fase ikke har nogen som helst forpligtelse til at give de berørte adgang til at fremsætte deres bemærkninger, inden den træffer sin afgørelse (
18
). Opbygningen af denne ordning hviler således på tanken om, at Kommissionens tjenestegrene ikke må tvinges til at udføre en procedure, der i alvorlig grad påvirker deres ressourcer, når en statslig foranstaltning prima facie ikke giver anledning til vanskeligheder med hensyn til kvalificeringen heraf eller dens forenelighed med det indre marked, hvilket ligeledes forklarer, hvorfor de afgørelser, der afslutter den indledende fase, principielt træffes inden for to måneder (
19
).
41.
I denne henseende følger det af ordlyden af artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589 og af Domstolens faste praksis, at hvis Kommissionen ikke efter en første undersøgelse inden for rammerne af den i artikel 108, stk. 3, TEUF fastsatte procedure kan nå til den opfattelse, at den omhandlede statslige foranstaltning ikke udgør »støtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, eller hvis den kvalificeres som støtte, der er forenelig med traktaten, eller når Kommissionen ved denne procedure ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om den omhandlede foranstaltning er forenelig med det indre marked, er Kommissionen forpligtet til at indlede proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF »uden at have nogen skønsbeføjelse i denne henseende« (
20
). Proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF skal obligatorisk følges, når Kommissionen støder på alvorlige vanskeligheder ved undersøgelsen af, om der foreligger en støtte, eller om en støtte er forenelig med det indre marked. Kommissionen kan således med andre ord kun begrænse sig til den indledende undersøgelsesfase i medfør af artikel 108, stk. 3, TEUF i forbindelse med en godkendelse af en støtte, såfremt den efter en første undersøgelse kan nå til den opfattelse, at støtten er forenelig med det indre marked. Hvis Kommissionen på grundlag af denne første undersøgelse imidlertid når til den modsatte opfattelse eller ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om støtten er forenelig med det indre marked, skal den indhente alle nødvendige udtalelser og med henblik herpå indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, TEUF (
21
).
42.
Det fremgår ligeledes af samme retspraksis, at begrebet »alvorlige vanskeligheder« har en objektiv karakter (
22
), og at beviset for, at der foreligger sådanne vanskeligheder, som skal søges både i omstændighederne for vedtagelsen af den afgørelse, der er truffet efter den foreløbige undersøgelse, og i dens indhold, skal føres af den part, der begærer annullation af denne afgørelse, på grundlag af en række samstemmende indicier (
23
). Den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den foreløbige undersøgelsesprocedure udgør et indicium for, at der forelå alvorlige vanskeligheder for denne institution ved vurderingen af den anmeldte foranstaltnings forenelighed med det indre marked, hvilket burde have foranlediget den til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (
24
).
43.
Når en interesseret part har nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse om ikke at gøre indsigelse mod en statsstøtte, kritiserer denne part som det væsentlige den omstændighed, at denne institution vedtog den nævnte afgørelse uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, hvorved den tilsidesatte sagsøgerens proceduremæssige rettigheder. Denne part kan for at få taget sin påstand om annullation til følge påberåbe sig ethvert anbringende, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over, under den foreløbige undersøgelse burde have rejst tvivl med hensyn til den omhandlede foranstaltnings forenelighed med det indre marked. Anvendelsen af sådanne argumenter kan imidlertid ikke bevirke en ændring af sagsgenstanden eller betingelserne for at antage søgsmålet til realitetsbehandling. Den omstændighed, at der foreligger tvivl med hensyn til foranstaltningens forenelighed, er derimod netop det bevis, som kræves ført for at godtgøre, at Kommissionen var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i forordning 2015/1589 (
25
).
44.
Det følger heraf, at lovligheden af en afgørelse om ikke at gøre indsigelse, jf. artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589, afhænger af, om vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning objektivt set burde have rejst tvivl med hensyn til både kvalificeringen af denne foranstaltning som »støtte« og dens forenelighed med det indre marked, eftersom en sådan tvivl skal føre til, at der indledes en formel undersøgelsesprocedure, hvori de »interesserede parter« som omhandlet i forordningens artikel 1, litra h), kan deltage (
26
).
45.
Desuden skal Unionens retsinstanser vurdere lovligheden af en afgørelse, der er truffet ved afslutningen af den foreløbige undersøgelsesprocedure som den, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, i forordning 2015/1589, ikke blot på grundlag af de oplysninger, som Kommissionen rådede over på det tidspunkt, da den vedtog den, men ligeledes i forhold til de oplysninger, som Kommissionen »kunne råde over«, hvilket omfatter de oplysninger, som synes relevante, og som den efter anmodning herom kunne have fået fremlagt under den administrative procedure (
27
).
46.
Af hensyn til en forsvarlig retspleje i forbindelse med statsstøttereglerne er Kommissionen nemlig forpligtet til at gennemføre en upartisk og omhyggelig undersøgelse af de omhandlede foranstaltninger, således at den, når den træffer sin endelige afgørelse, der fastslår tilstedeværelsen af støtte og/eller dens uforenelighed eller ulovlighed, råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt (
28
).
47.
I Tempus Energy-dommen præciserede Domstolen i denne henseende, at selv om det i forbindelse med undersøgelsen af, om der foreligger statsstøtte og af lovligheden af en statsstøtte, kan være nødvendigt, at Kommissionen i givet fald går ud over en undersøgelse af de faktiske og retlige omstændigheder, som den er blevet gjort bekendt med, påhviler det imidlertid ikke Kommissionen på eget initiativ og i mangel af indicier herfor at fremskaffe alle de oplysninger, som vil kunne have forbindelse til den sag, der er indbragt for den, selv om sådanne oplysninger er offentligt tilgængelige (
29
). Den blotte omstændighed, at der foreligger en potentielt relevant oplysning, som Kommissionen ikke havde kendskab til, og som den ikke var forpligtet til at undersøge, henset til de oplysninger, som den faktisk var i besiddelse af, kan ikke godtgøre, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som forpligtede denne institution til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (
30
).
48.
For så vidt angår den begrundelsespligt, der påhviler Kommissionen i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF, har Domstolen præciseret, at en afgørelse om ikke at gøre indsigelser i forhold til en støtteforanstaltning i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, kun skal indeholde en angivelse af grundene til, at Kommissionen finder, at bedømmelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med det indre marked, ikke giver anledning til alvorlige vanskeligheder, og at selv en kortfattet begrundelse skal anses for tilstrækkelig med hensyn til begrundelseskravet ifølge artikel 296, stk. 2, TEUF, hvis den ikke desto mindre klart og utvetydigt angiver årsagerne til, at Kommissionen vurderede, at der ikke forelå sådanne vanskeligheder, hvorfor spørgsmålet, om begrundelsen er gyldig, ikke er relevant for dette krav (
31
).
49.
Endelig skal det fremhæves, at selv om de principper, der er fastslået i den retspraksis, der er nævnt i punkt 41-47 i dette forslag til afgørelse hovedsageligt er blevet udviklet med henblik på afgørelser om ikke at gøre indsigelser som omhandlet i artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589, gælder disse principper ligeledes for afgørelser, såsom den omtvistede afgørelse, hvorved det fastslås, at foranstaltningen »ikke udgør støtte« som omhandlet i denne forordnings artikel 4, stk. 2 (
32
).
50.
Det er i lyset af disse krav, at det skal efterprøves, om Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede dom at fastslå, at Kommissionen efter den foreløbige undersøgelse, som den havde foretaget i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, ikke havde fjernet tvivlen omkring de forvaltede aktiver, idet det nemlig skal fastlægges dels, om de forvaltede aktiver, der var blevet tilført af Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana efter 1979, faktisk var blevet tilført på markedsvilkår, og følgelig om der var blevet ydet støtte via disse aktiver (det første appelanbringende), dels om de aktiver, som blev tildelt Lekarna Ljubljana p.o. i løbet af 1979, og som blev overført til Lekarna Ljubljana i løbet af 1997, for så vidt som de kunne kvalificeres som statsstøtte, udgjorde eksisterende støtte eller ny støtte (det andet appelanbringende).
B.
Det første appelanbringende
1. Parternes argumenter
51.
Med det første appelanbringende, der er rettet mod den appellerede doms præmis 48-50 om analysen vedrørende de forvaltede aktiver, der blev tilført af Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana efter 1979, har Republikken Slovenien, støttet af Kommissionen, i det væsentlige foreholdt Retten, at den tilsidesatte rækkevidden af de forpligtelser, som påhviler Kommissionen i forbindelse med den foreløbige undersøgelse i medfør af artikel 108, stk. 3, TEUF, ved at anvende en for lav bevistærskel med hensyn til at fastslå, hvorvidt der forelå »alvorlige vanskeligheder«, der kunne begrunde indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
52.
Det var nærmere bestemt med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 49 fastslog, at situationen var »uklar« hvad angår karakteren af og status for de forvaltede aktiver efter 1979 Det var ligeledes med urette, at Retten i denne doms præmis 50 konkluderede, at Kommissionen ikke havde fjernet tvivlen om, hvorvidt de ovennævnte foretagender havde erhvervet alle deres forvaltede aktiver efter 1979 på markedsvilkår, og om der følgelig ikke var blevet ydet statsstøtte til disse enheder via disse aktiver.
53.
Til støtte for disse betragtninger har Republikken Slovenien indledningsvis taget stilling til alle de syv dokumenter og elementer, som PF fremlagde under den foreløbige undersøgelse, og som blev analyseret af Retten i den appellerede dom, idet Republikken Slovenien i det væsentlige har gjort gældende, at ingen af disse elementer objektivt set kunne skabe tvivl om, hvorvidt der kunne være tale om hypotetisk statsstøtte. Eftersom PF ikke havde fremlagt det mindste konkrete indicium eller bevis, der objektivt set kunne skabe en mistanke om, at Ljubljana kommune havde overdraget de forvaltede aktiver til Lekarna Ljubljana uden vederlag eller på gunstigere vilkår end markedsvilkårene, kunne Kommissionen nemlig med rette sætte sin lid til forsikringerne fra de slovenske myndigheder, hvorefter disse forvaltede aktiver var blevet tildelt på markedsvilkår, og denne institution var ikke forpligtet til på eget initiativ at søge oplysninger, der i givet fald kunne være relevante med henblik på at konstatere, om der forelå en hypotetisk statsstøtte.
54.
Dernæst har Republikken Slovenien kritiseret Retten for, således som det fremgår af den appellerede doms præmis 48, at have fastslået, at det ikke var PF’s opgave at godtgøre hinsides enhver tvivl, at de af Lekarna Ljubljana forvaltede aktiver omfattede aktiver, der udgjorde statsstøtte, men at det derimod påhvilede Kommissionen, der stod over for en situation med »usikkerhed«, at foretage en mere indgående undersøgelse. Med denne fremgangsmåde anvendte Retten den retlige standard for »alvorlige vanskeligheder« urigtigt, idet den anvendte en urimelig og åbenbart for lav bevistærskel for PF’s påvisning af tvivl, uden i denne forbindelse at tage hensyn til den skønsmargen, som Kommissionen råder over med henblik på at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF. Denne tilgang, som i øvrigt er i strid med den standard, som Domstolen fastlagde i Tempus Energy-dommen, førte dermed til, at enhver sondring mellem den foreløbige undersøgelsesfase og den formelle undersøgelsesprocedure bortfaldt, hvorved Kommissionen blev forpligtet til at følge sidstnævnte procedure hver gang en part i den første af disse faser giver udtryk for betænkeligheder med hensyn til en angivelig statsstøtte, og dette selv om denne part ikke har fremlagt noget som helst pålideligt bevis til støtte for det anførte.
55.
PF har gjort gældende, at det første anbringende skal forkastes som ugrundet.
2. Bedømmelse
56.
Således som det fremgår af Domstolens praksis, afhænger lovligheden af en afgørelse, hvorved det efter en foreløbig undersøgelse konstateres, at en foranstaltning ikke udgør støtte, af, om vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over, under den foreløbige undersøgelse objektivt set burde have rejst tvivl med hensyn til en sådan kvalificering og dermed ført til, at der blev indledt en formel undersøgelsesprocedure (
33
).
57.
Med henblik på en sådan kontrol af lovligheden, og for så vidt som indholdet af den appellerede doms præmis 48-50, hvortil der udtrykkeligt henvises i det første anbringende, afspejler analysen i de foregående præmisser i den appellerede dom, finder jeg det hensigtsmæssigt at erindre om Rettens argumentation i denne doms præmis 40-50 vedrørende de forvaltede aktiver, der blev erhvervet af Lekarna Ljubljana p.o. og af Lekarna Ljubljana efter 1979 (
34
).
58.
Retten konstaterede i denne henseende for det første, at Kommissionens konklusion, hvorefter disse aktiver ikke udgjorde statsstøtte, var baseret på de slovenske myndigheders oplysninger om, at alle de nævnte erhvervede forvaltede aktiver var blevet erhvervet på det private marked uden nogen form for offentlig støtte. Som grundlag for denne konklusion nøjedes Kommissionen imidlertid med at anføre de slovenske myndigheders forsikringer desangående, selv om der ikke var blevet fremlagt konkrete beviser til støtte for dette udsagn (
35
).
59.
For det andet undersøgte Retten – med henblik på at fastslå, om der var ydet statsstøtte med hensyn til de forvaltede aktiver efter 1979 – de forskellige dokumenter, som PF havde fremlagt for at godtgøre, at Kommissionen havde stået over for »alvorlige vanskeligheder«. Indledningsvis tog Retten stilling til uddraget af Lekarna Ljubljanas årsberetning for 2012, hvori var nævnt to faste ejendomme med særstatus, der var blevet overdraget til Lekarna Ljubljana til forvaltning af Ljubljana kommune (herefter »de to omhandlede faste ejendomme«), uden at vilkårene for denne overdragelse var præciseret (
36
). Efter at have konstateret, at Lekarna Ljubljana hørte til den kategori af modtagere, der er fastsat i artikel 24 i den slovenske lov om statens og de lokale forvaltningers materielle aktiver, hvorefter staten og de lokale forvaltninger vederlagsfrit kan stille materielle aktiver til rådighed for offentlige enheder, som ikke er offentlige selskaber, såfremt dette er i offentlighedens interesse, bemærkede Retten i det væsentlige, at det ikke kunne udelukkes, at denne form for overdragelse af materielle aktiver var omfattet af begrebet »statsstøtte« (
37
). Endelig analyserede Retten de forskellige uddrag af Lekarna Ljubljanas og Ljubljana kommunes offentlige regnskaber for 2010 som fremlagt af PF. Disse uddrag fremhævede visse uoverensstemmelser mellem kommunens tal vedrørende værdien af de aktiver, der var tildelt Lekarna Ljubljana til forvaltning, og de tal, der fremgik af sidstnævntes offentlige regnskaber. I denne henseende bemærkede Retten, at »det synes ikke muligt alene på grundlag af disse offentlige regnskaber at fastslå, hvilke af de aktiver, der er tildelt Lekarna Ljubljana til forvaltning, der svarer henholdsvis til aktiver i form af fast ejendom, som blev tildelt virksomheden vederlagsfrit eller på særligt gunstige vilkår af Ljubljana kommune, til aktiver i form af fast ejendom, som Lekarna Ljubljana har erhvervet på markedsvilkår, eller til finansielle eller monetære aktiver«, og at »det ikke var [PF’s] opgave at bevise hinsides enhver tvivl, at der blandt de af Lekarna Ljubljana forvaltede aktiver fandtes aktiver, der svarede til statsstøtte, men Kommissionens opgave at foretage en mere indgående efterforskning, når den stod over for en situation, hvor der herskede usikkerhed i så henseende« (
38
).
60.
På baggrund af det ovenstående konkluderede Retten i det væsentlige, at efter den foreløbige undersøgelse i henhold til artikel 108, stk. 3, havde Kommissionen ikke fjernet tvivlen med hensyn til, om de aktiver, der var blevet tilført af Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana efter 1979, var blevet tilført på markedsvilkår, og følgelig heller ikke tvivlen med hensyn til, om disse enheder havde modtaget statsstøtte via disse aktiver (
39
). Ifølge Retten havde Kommissionen ikke løftet den bevisbyrde, som påhvilede den, eftersom visse af de elementer, som PF havde fremhævet under den administrative procedure, såsom dem, der er anført i punkt 58 og 59 i dette forslag til afgørelse, viste, at der forelå en »uklar« situation med hensyn til de forvaltede aktivers karakter og status. Retten tilføjede, at når Kommissionen var stillet over for en sådan situation, påhvilede det den at foretage en mere indgående efterforskning med henblik på – på grundlag af sine vidtgående beføjelser i henhold til EUF-traktaten og forordning 2015/1589 – at fastslå, om der blandt de af Lekarna Ljubljana forvaltede aktiver fandtes aktiver, der svarede til statsstøtte. Bevisbyrden i denne henseende kunne ikke anses for at påhvile PF, idet det kunne være langt vanskeligere for hende at indhente de relevante oplysninger i så henseende fra de offentlige myndigheder, der kunne have ydet statsstøtte (
40
).
61.
Det er på grundlag af denne analyse, at de forskellige klagepunkter, som Republikken Slovenien og Kommissionen har fremført, skal behandles.
62.
Det skal for det første erindres, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at når Retten har fastlagt eller vurderet de faktiske omstændigheder, er Domstolen i henhold til artikel 256 TEUF alene kompetent til at gennemføre en kontrol med den retlige kvalificering af disse faktiske omstændigheder og de retlige konsekvenser. Bedømmelsen af de faktiske omstændigheder udgør derfor ikke, medmindre der er tale om en urigtig gengivelse af de for Retten fremlagte beviser, et retsspørgsmål, der er undergivet Domstolens prøvelsesret i en appelsag (
41
). Uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt Retten i den appellerede doms præmis 50 med urette fandt, at Kommissionen ikke havde fjernet tvivlen med hensyn til, om de forvaltede aktiver efter 1979 udgjorde statsstøtte, skal de klagepunkter i den foreliggende sag, der tager sigte på at anfægte værdien af de beviser, som PF fremlagde under den administrative procedure, og som Retten behandlede i den appellerede dom, afvises, eftersom de i virkeligheden tager sigte på at opnå en fornyet bedømmelse af disse faktiske omstændigheder, hvilket ligger uden for Domstolens kompetence. I retsmødet har Republikken Slovenien og Kommissionen i øvrigt anført, at de ikke rejser tvivl om rigtigheden af de faktiske omstændigheder, som Retten fastslog, ved at påberåbe sig en urigtig gengivelse af beviserne. Det er derfor ufornødent at undersøge de specifikke faktiske argumenter, som Republikken Slovenien og Kommissionen har fremsat vedrørende de forskellige beviser.
63.
Som Republikken Slovenien og Kommissionen for det andet ligeledes har bekræftet i retsmødet, ønsker begge disse parter at anfægte den retlige kvalificering af de ovennævnte faktiske omstændigheder som indicier, der kan godtgøre, at der foreligger tvivl med hensyn til, om den pågældende foranstaltning foreligger, og om den er forenelig med det indre marked. Denne angivelige fejl ved den retlige kvalificering forudsætter imidlertid, at der foreligger en fejl ved fastlæggelsen af tærsklen for PF’s bevisbyrde, da hun gjorde gældende, at der forelå »alvorlige vanskeligheder«, som kunne begrunde indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure.
64.
I forbindelse med fastlæggelsen af de »regler og principper, der finder anvendelse« (
42
), henviste Retten i denne henseende i den appellerede doms præmis 35 og 36 til den retlige standard, der skulle anvendes, på en måde, som er i fuld overensstemmelse med den faste retspraksis, der er nævnt i punkt 41-47 i dette forslag til afgørelse. I den appellerede doms præmis 35 bemærkede Retten nærmere bestemt med rette, at »når Kommissionen undersøger støtteforanstaltninger i henhold til artikel 107 TEUF med henblik på at fastslå, om de er forenelige med det indre marked, er den forpligtet til at indlede [den formelle undersøgelsesprocedure], hvis den efter den foreløbige undersøgelse ikke kan se bort fra alle de vanskeligheder, der forhindrer den i at fastslå, at foranstaltningerne er forenelige med det indre marked«, og at »[d]e samme principper finder anvendelse, når Kommissionen også nærer tvivl om, hvorvidt den undersøgte foranstaltning er støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF«. Tilsvarende konkluderede Retten i den appellerede doms præmis 36, at »når Kommissionen undersøger en foranstaltning i henhold til artikel 107 TEUF og 108 TEUF og den efter en foreløbig undersøgelse [...] står over for vedvarende vanskeligheder eller tvivlsspørgsmål, dvs. alvorlige vanskeligheder, enten med hensyn til kvalificeringen af denne foranstaltning som statsstøtte, med hensyn til dens kvalificering som eksisterende støtte eller ny støtte eller med hensyn til dens forenelighed med det indre marked, såfremt den finder, at der er tale om ny støtte, er Kommissionen forpligtet til at indlede proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF«.
65.
Det følger heraf, at det ikke kan foreholdes Retten, at den anvendte en åbenbart for lav tærskel vedrørende de beviskrav, der skal være opfyldt for at udløse forpligtelsen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
66.
Selv om bevistærsklen synes at være veldefineret, og med risiko for at komme til at foretage en ny bedømmelse af de faktiske omstændigheder, opstår for det tredje spørgsmålet om Rettens angiveligt urigtige anvendelse af denne tærskel, navnlig i den appellerede doms præmis 48, 49 og 50, som udtrykkeligt er nævnt i appelskriftet. Det skal erindres, at Retten i den appellerede doms præmis 49 konkluderede, at »selv om der i den [omtvistede] afgørelse angående de forvaltede aktiver, der blev erhvervet [...] efter 1979, blot blev henvist til de slovenske myndigheders udsagn om, at alle aktiverne var erhvervet af disse enheder på markedsvilkår, viste de oplysninger, som sagsøgeren fremlagde under den administrative procedure [...], at der forelå en uklar situation med hensyn til karakteren af og status for de af Lekarna Ljubljana forvaltede aktiver« (min fremhævelse). Kommissionen har gjort gældende, at en sådan udtalelse fra de slovenske myndigheder, henset til medlemsstaternes forpligtelse til loyalt samarbejde, burde have været tilstrækkelig til at fjerne enhver usikkerhed om, hvorvidt der eventuelt var tale om en hypotetisk statsstøtte.
67.
Selv om medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, TEU ganske vist skal samarbejde med Kommissionen og give den alle oplysninger, som er nødvendige, for at den kan opfylde sine forpligtelser i henhold til forordning 2015/1589 (
43
), udelukker dette i sig selv dog for det første ikke, at der kunne have foreligget »alvorlige vanskeligheder« eller »tvivl«, som Kommissionen kunne have stået over for efter den foreløbige undersøgelse. Det ville nemlig stride mod selve ånden i klageproceduren for Kommissionen og dens effektivitet, at »tvivl« automatisk kunne fjernes alene på grundlag af nationale myndigheders udtalelser. Såfremt det accepteredes, at tvivl med hensyn til, om der foreligger en støtteforanstaltning, eller om den er forenelig med det indre marked, kan affærdiges med en sådan lethed, alene på grundlag af de nationale myndigheders udtalelser, ville dette ikke blot fjerne ethvert grundlag for den foreløbige procedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, men også risikere at bringe kontrolmekanismen for statsstøtte og den rolle, Kommissionen er tillagt, i fare. Det ville således være tilstrækkeligt for en medlemsstat at afvise de udsagn, som klageren fremsætter, uden at fremlægge beviserne for at bringe en procedure, der er iværksat i henhold til artikel 108 TEUF, til ophør. I den foreliggende sag var det i øvrigt, som det fremgår af punkt 58-60 i dette forslag til afgørelse, først efter en indgående analyse af de forskellige elementer, som PF havde fremhævet under den administrative procedure, at Retten fandt, at situationen var »uklar« hvad angår de forvaltede aktivers karakter og status.
68.
For det andet er jeg af den opfattelse, at Retten med rette fastslog i den appellerede doms præmis 49, at Kommissionen ikke selv havde »afklaret spørgsmålet på et dokumenteret grundlag, at den ikke kan foreholde [PF] ikke at have fremlagt det«, og at »det nemlig kan være langt vanskeligere for en klager at indhente de relevante oplysninger fra de offentlige myndigheder, der kan have ydet statsstøtte [...] end for Kommissionen, som har omfattende beføjelser med henblik herpå, der følger direkte af EUF-traktaten, men også af forordning 2015/1589«. På den ene side har klagerne nemlig generelt begrænset adgang til de relevante oplysninger, både offentlige og private, hvilket ikke gør det muligt for dem at fremlægge detaljerede oplysninger, således at Kommissionen kan træffe en afgørelse på grundlag af elementer, der er tilstrækkeligt fyldestgørende og pålidelige. Disse vanskeligheder med at få adgang til beviser gør sig så meget desto mere gældende i forbindelse med en sag som den omhandlede, der går tilbage til 1970’erne, og som er præget af en overgang fra planøkonomi til fri økonomi og af et konkurrenceforhold mellem offentlige og private apoteker (hvilket gør det endnu vanskeligere for PF at få adgang til de relevante oplysninger om Lekarna Ljubljana). På den anden side skal det fremhæves, at Kommissionen råder over en lang række beføjelser, der giver den mulighed for at anmode om yderligere oplysninger fra medlemsstaterne, der som hovedregel har bedre forudsætninger end klagerne for at fjerne eventuel tvivl (
44
). Kommissionen er i øvrigt forpligtet til at gennemføre den forberedende undersøgelse upartisk og omhyggeligt, således at den, når den træffer sin endelige afgørelse, der fastslår tilstedeværelsen af støtte og dens forenelighed eller lovlighed, råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt (
45
). I denne henseende forekommer det mig ikke uforholdsmæssigt eller urimeligt at antage, at det i et sådant tilfælde er et krav, at der iværksættes en formel undersøgelsesprocedure, idet indledningen af en kontradiktorisk undersøgelse giver Kommissionen mulighed for at blive bedre informeret, inden den træffer sin afgørelse.
69.
For det tredje, og idet det tilkommer Retten at foretage denne vurdering, skal jeg for fuldstændighedens skyld nævne, at for så vidt som vanskeligheder, som »objektivt« skal have givet anledning til tvivl med hensyn til kvalificeringen af en foranstaltning som »støtte«, medfører en forpligtelse til at indlede en formel undersøgelsesprocedure, må det dels fastslås, at en særordning som den slovenske ordning, der giver mulighed for et konkurrenceforhold mellem offentlige og private apoteker, i mine øjne i sig selv og »objektivt« giver anledning til nogle åbenbare problemstillinger vedrørende foranstaltningens forenelighed med statsstøttereglerne. Dels udelukker den omstændighed, at der skete en overførsel, ikke af aktiver, men, som Republikken Slovenien har gjort gældende, af »forvaltede aktiver« fra Ljubljana kommune, ligeledes »objektivt« ikke i sig selv muligheden for, at der blev overført en fordel, som udgjorde statsstøtte, og som burde være blevet undersøgt yderligere.
70.
Henset til det ovenstående er jeg af den opfattelse, at det første appelanbringende bør forkastes som ugrundet.
C.
Det andet appelanbringende
1. Parternes argumenter
71.
Med det andet appelanbringende, der er rettet mod den appellerede doms præmis 51-55 og vedrører tildelingen af forvaltede aktiver i løbet af 1979, har Republikken Slovenien i det væsentlige kritiseret Retten for at have fastslået, at Kommissionen stod over for »alvorlige vanskeligheder« med hensyn til spørgsmålet, om denne foranstaltning, såfremt den kunne anses for at udgøre statsstøtte, var en »eksisterende« støtte som omhandlet i artikel 1, litra b), i forordning 2015/1589, eller om den i mellemtiden var blevet »ændret« som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004, hvilket førte til, at den skulle kvalificeres som »ny støtte« i henhold til artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589.
72.
Ifølge Republikken Slovenien fastslog Retten nemlig med urette i den appellerede doms præmis 55 og 56, at der forelå alvorlige vanskeligheder med hensyn til nævnte foranstaltning, selv om det utvetydigt fremgik af 39. betragtning til den omtvistede afgørelse, at Kommissionen klart havde truffet afgørelse om, at foranstaltningen bestående i tildeling af forvaltede aktiver, som var blevet tildelt Lekarna Ljubljana p.o. ved enhedens oprettelse i løbet af 1979, »såfremt denne foranstaltning kan udgøre statsstøtte, højst kan være en eksisterende støtte«.
73.
Det var ligeledes med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 54 fandt, at »udgangspunktet«, dvs. situationen den 10. december 1994 (
46
), var usikker, eftersom den omtvistede afgørelse ikke indeholdt nogen oplysninger, der kunne klarlægge, om private virksomheder på dette tidspunkt allerede havde fået kommunale bevillinger, eller om Lekarna Ljubljana p.o. stadig indtog en monopolstilling på sit aktivitetsområde (
47
).
74.
Retten fandt desuden med urette i den appellerede doms præmis 51-54, at Lekarna Ljubljana og Lekarna Ljubljana p.o. udøvede aktiviteter på forskellige vilkår, eftersom sidstnævnte, henset til de retlige og lovgivningsmæssige ændringer, der havde fundet sted før den 10. december 1994, i virkeligheden udøvede aktivitet på de samme vilkår som sin efterfølger (
48
).
75.
Endelig har Republikken Slovenien i denne forbindelse bestræbt sig på at tilbagevise forskellige klagepunkter, som PF fremførte under den administrative procedure, navnlig klagepunkterne om dels, at Kommissionen ikke havde fjernet tvivlen med hensyn til, om den omhandlede foranstaltning var blevet ændret efter den 1. maj 2004, dvs. datoen for Republikken Sloveniens tiltrædelse af Den Europæiske Union, dels at Kommissionen ikke havde undersøgt, om denne foranstaltning var forenelig med det indre marked. For så vidt angår det første af disse klagepunkter har appellanten i det væsentlige gjort gældende, at for så vidt som det er med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 54 har bemærket, at Lekarna Ljubljana adskilte sig væsentligt fra den enhed, som Lekarna Ljubljana efterfulgte i 1997, var urigtig, er PF’s klagepunkt herom ugrundet. Med hensyn til det andet af disse klagepunkter er Republikken Slovenien af den opfattelse, at det er uden retlig relevans, fordi det i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF kun kan kræves, at en støtteforanstaltning er forenelig, såfremt der er tale om støtteordninger, men den i den foreliggende sag omhandlede foranstaltning vedrører en individuel støtte. Retten tog imidlertid dette retlige argument til følge, eftersom den ikke anførte nogen grunde til at forkaste det.
76.
På baggrund af ovenstående betragtninger har Republikken Slovenien konkluderet, at Kommissionen ikke havde nogen forpligtelse til at indlede en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF. Henset til de oplysninger, som Kommissionen rådede over under den foreløbige undersøgelse, havde den ikke noget faktisk eller retligt grundlag for at konkludere, at der forelå alvorlige vanskeligheder. I modsætning til, hvad Retten anførte i den appellerede dom, var denne afgørelse i øvrigt tilstrækkeligt begrundet.
77.
PF har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes som ugrundet.
2. Bedømmelse
78.
Henset til den tekniske og specifikke karakter af de forskellige klagepunkter, som Republikken Slovenien har fremført i forbindelse med det andet anbringende, er det med henblik på undersøgelsen af disse nødvendigt at erindre om Rettens argumentation i den appellerede doms præmis 51-55.
79.
Indledningsvis skal det erindres, at proceduren inden for rammerne af kontrolordningen med statsstøtte varierer alt efter, om der er tale om eksisterende eller ny støtte. Mens eksisterende støtte i medfør af artikel 108, stk. 1, TEUF løbende kan gennemføres, for så vidt som Kommissionen ikke har fastslået dens uforenelighed med det indre marked, skal Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF underrettes i god tid om enhver påtænkt indførelse eller ændring af eksisterende støtteforanstaltninger, og de må ikke gennemføres, før fremgangsmåden har ført til en endelig afgørelse. Støtteordninger, som er indført efter EUF-traktatens ikrafttrædelse, skal anses for nye støtteordninger, såfremt der er tale om en påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, hvorved bemærkes, at ændringer i denne forstand kan vedrøre såvel eksisterende støtteordninger som oprindelige planer om påtænkt støtte, som Kommissionen er blevet underrettet om (
49
).
80.
I denne forbindelse er begrebet »ny støtte« i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589 defineret som »enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«. Artikel 4, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 794/2004 bestemmer i denne forbindelse, at »en ændring i eksisterende støtte [er] enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med [det indre marked]«. Domstolen har fastslået, at en ændring ikke kan kvalificeres som »en ændring af rent formel eller administrativ karakter« som omhandlet i denne bestemmelse, når den kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked (
50
).
81.
I denne forbindelse er den omtvistede afgørelse udgangspunktet for Rettens analyse. I den appellerede doms præmis 52 bemærkede Retten således, at Kommissionen med henblik på at forklare, at de aktiver, der blev tildelt til forvaltning i løbet af 1979 og overført til Lekarna Ljubljana i løbet af 1997, såfremt de kunne have karakter af statsstøtte, udgjorde eksisterende støtte, nøjedes med at anføre i 39. betragtning til den omtvistede afgørelse, at overgangen i løbet af 1997 fra Lekarna Ljubljana p.o. til Lekarna Ljubljana var af rent administrativ karakter, og at de retlige rammer i lighed med anvendelsen af og vilkårene for anvendelsen af aktiverne ikke havde ændret sig siden da, således at den eksisterende støtte, der var gældende i 1997, ikke var blevet ændret og fortsat var en eksisterende støtte.
82.
Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 53, at i overensstemmelse med punkt 3, stk. 1, litra a), i bilag IV til tiltrædelsesakten anses individuel støtte, der var trådt i kraft i Republikken Slovenien før den 10. december 1994 og fortsat gjaldt efter datoen for denne medlemsstats tiltrædelse, dvs. den 1. maj 2004, ved tiltrædelsen for eksisterende støtte. I den foreliggende sag fandt Retten derfor, at en støtte, der var trådt i kraft i Slovenien før den 10. december 1994, skulle anses for en eksisterende støtte pr. 1. maj 2004, såfremt den ikke var blevet ændret i den mellemliggende periode, men ellers skulle anses for en »ny støtte« fra sidstnævnte dato. En ændring af denne støtte efter den 1. maj 2004 ville i øvrigt også gøre den til en ny støtte. For at de aktiver, der blev tildelt Lekarna Ljubljana p.o. til forvaltning i løbet af 1979 og dernæst overført til Lekarna Ljubljana i løbet af 1997, udgjorde »eksisterende støtte«, var det derfor et krav, at der ikke var sket ændringer af denne angivelige støtte i perioden mellem den 10. december 1994 og datoen for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Denne ramme for analysen, der i øvrigt ikke er blevet bestridt, er retligt korrekt.
83.
I denne sammenhæng undersøgte Retten derfor med rette i den appellerede doms præmis 54 og 55, om de forskellige elementer, som PF havde fremlagt, kunne godtgøre en »ændring« af karakteren af »eksisterende støtte«, der havde fundet sted efter den 10. december 1994, og som havde ændret den til »ny støtte«.
84.
I denne henseende fastslog Retten først, at den lovgivningsmæssige sammenhæng den 10. december 1994 var »usikker«, eftersom der i den omtvistede afgørelse ikke fandtes nogen oplysninger om, hvorvidt private apoteker på dette tidspunkt allerede havde fået kommunale bevillinger, eller om Lekarna Ljubljana p.o. stadig indtog en monopolstilling på sit aktivitetsområde. Dernæst konstaterede Retten på grundlag af ikke afkræftede oplysning fremlagt af PF, at markedet i løbet af 1997 på det tidspunkt, hvor Lekarna Ljubljana p.o. blev efterfulgt af Lekarna Ljubljana, var konkurrencepræget, og at dette havde medført betydelige ændringer for den nye enhed, såsom muligheden for at erhverve ejendom, drift med vinding for øje, i al fald fra 2007, og udvidelse af Lekarna Ljubljanas aktivitet til områder uden for Ljubljana kommunes område. I mangel af en mere indgående undersøgelse vedrørende udviklingen i de retlige og økonomiske rammer for den omhandlede aktivitet, som Kommissionen i henhold til sine kontrolpligter skulle foretage på eget initiativ, konkluderede Retten, at disse elementer »er til hinder for, at det med sikkerhed kan fastslås, at der ikke er sket ændringer af den omhandlede mulige støtte siden den 10. december 1994«. Der var ikke rejst tvivl om denne konklusion som følge af Kommissionens udsagn om, at den overgang, der fandt sted i løbet af 1997, var af rent administrativ karakter, ligesom de retlige rammer samt vilkårene for brugen af de omhandlede aktiver ikke havde ændret sig, hvilket udsagn »i det mindste [var] utilstrækkeligt underbygget i denne henseende«. Retten konkluderede derfor i den appellerede doms præmis 55, at Kommissionen ikke havde fjernet tvivlen med hensyn til, om de omhandlede aktiver, såfremt de kunne kvalificeres som »statsstøtte«, udgjorde eksisterende støtte eller ny støtte.
85.
I lyset af denne analyse skal det for det første nævnes, at de argumenter, som Republikken Slovenien har fremført i forbindelse med det andet anbringende, og som i virkeligheden tager sigte på at rejse tvivl om Rettens faktiske vurderinger, skal afvises af de samme grunde som dem, der er anført i punkt 62 i dette forslag til afgørelse.
86.
Som det var tilfældet med min konklusion i forbindelse med det første appelanbringende skal det for det andet nævnes, at der ikke er konstateret nogen fejl i forbindelse med fastlæggelsen af den retlige standard for at godtgøre, at der forelå alvorlige vanskeligheder, hvorfor Rettens indledende bemærkninger i den appellerede doms præmis 35 og 36, der er undersøgt i punkt 64 i dette forslag til afgørelse, ligeledes er gyldige og relevante for analysen af det andet appelanbringende. Det var i øvrigt de samme præmisser, som Retten henviste til i den appellerede doms præmis 54, da den fastslog, at en mere indgående undersøgelse af udviklingen i de retlige og økonomiske rammer for den omhandlede aktivitet var nødvendig.
87.
Hvad for det tredje angår de mere afgrænsede klagepunkter vedrørende den retlige kvalificering af de faktiske omstændigheder, og med risiko for at komme til at foretage en ny bedømmelse, finder jeg det, henset til karakteren og betydningen af usikkerheden omkring de retlige og økonomiske rammer, som Retten identificerede i den appellerede doms præmis 54, rimeligt at konkludere, at denne usikkerhed objektivt set burde have rejst tvivl med hensyn til kvalificeringen af den omhandlede støtte som eksisterende støtte og dermed have givet anledning til indledning af en formel undersøgelsesprocedure. Set i lyset af den retspraksis, der er nævnt i punkt 80 i dette forslag til afgørelse, vedrørte denne usikkerhed nemlig elementer, der kunne »påvirke vurderingen af foranstaltningens forenelighed med det indre marked«.
88.
Jeg er følgelig af den opfattelse, at det andet appelanbringende ligeledes skal forkastes som ugrundet.
VII. Forslag til afgørelse
89.
På baggrund af ovenstående betragtninger, og for så vidt som dette forslag til afgørelse alene vedrører de første to appelanbringender, foreslår jeg Domstolen, at den forkaster disse anbringender som ugrundede.
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Rådets forordning af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9).
(
3
) – Jf. navnlig dom af 29.4.2021, Achemos Grupė og Achema mod Kommissionen (C-847/19 P, herefter »dom Achemos Grupė, EU:C:2021:343, præmis 44), af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology (C-57/19 P, herefter »dom Tempus Energy, EU:C:2021:663), af 6.10.2021, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (C-174/19 P og C-175/19 P, herefter dom Scandlines, EU:C:2021:801), af 17.11.2022, Irish Wind Farmers’ Association m.fl. mod Kommissionen (C-578/21 P, herefter dom Irish Wind Farmers’ Association, EU:C:2022:898), af 14.9.2023, Kommissionen og IGG mod Dansk Erhverv (C-508/21 P og C-509/21 P, herefter dom IGG mod Dansk Erhverv, EU:C:2023:669), af 23.11.2023, Ryanair mod Kommissionen (C-209/21 P, herefter dom Ryanair, EU:C:2023:905), og af 11.1.2024, Wizz Air Hungary mod Kommissionen (C-440/22 P, herefter dom Wizz Air, EU:C:2024:26).
(
4
) – EUT 2003, L 236, s. 17.
(
5
) – EUT 2003, L 236, s. 33.
(
6
) – Kommissionens forordning af 21.4.2004 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EU) 2015/1589 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2004, L 140, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2015/2282 af 27.11.2015 (EUT 2015, L 325, s. 1).
(
7
) – Den appellerede doms præmis 18-20.
(
8
) – Den appellerede doms præmis 57.
(
9
) – Den appellerede doms præmis 17.
(
10
) – Den appellerede doms præmis 22.
(
11
) – Jf. henholdsvis den appellerede doms præmis 51-57 og præmis 40-50. Med hensyn til Rettens analyse vedrørende de forvaltede aktiver i løbet af 1979 og de forvaltede aktiver efter 1979 jf. henholdsvis punkt 58-60 og punkt 79-83 i dette forslag til afgørelse.
(
12
) – Den appellerede doms præmis 55.
(
13
) – Den appellerede doms præmis 50.
(
14
) – Den appellerede doms præmis 56.
(
15
) – Jf. dom af 24.11.2020, Viasat Broadcasting UK (C-445/19, EU:C:2020:952, præmis 17).
(
16
) – Anden betragtning til forordning (EU) 2015/1589.
(
17
) – Tredje betragtning til forordning (EU) 2015/1589.
(
18
) – Jf. forordning 2015/1589, artikel 6. Jf. ligeledes dom af 20.3.1984, Tyskland mod Kommissionen (84/82, EU:C:1984:117, præmis 11 og 13), af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France (C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 33-42), af 3.5.2001, Portugal mod Kommissionen (C-204/97, EU:C:2001:233, præmis 27-35), af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen (C-33/14 P, EU:C:2015:609, præmis 94), og af 20.1.2022, Deutsche Lufthansa mod Kommissionen (C-594/19 P, EU:C:2022:40, præmis 33).
(
19
) – Jf. forordning 2015/1589, artikel 4, stk. 5.
(
20
) – Jf. dom af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen (C-487/06 P, EU:C:2008:757, præmis 113 og den deri nævnte retspraksis).
(
21
) – Jf. dom af 20.3.1984, Tyskland mod Kommissionen (84/82, EU:C:1984:117, præmis 13), dommen i sagen Irish Wind Farmers’ Association (præmis 53 og den deri nævnte retspraksis) og dommen i sagen IGG mod Dansk Erhverv (præmis 69).
(
22
) – Om begreberne »alvorlige vanskeligheder« og tvivl jf. generaladvokat Tanchevs forslag til afgørelse Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology (C-57/19 P, EU:C:2021:451, punkt 73), hvori det konstateres, at disse to udtryk anvendes uden forskel i Domstolens praksis.
(
23
) – Jf. dom af 21.12.2016, Club Hotel Loutraki m.fl. mod Kommissionen (C-131/15 P, herefter dom Club Hotel Loutraki, EU:C:2016:989, præmis 31), Tempus Energy-dommen (præmis 40), dommen i sagen Irish Wind Farmers’ Association (præmis 54), dommen i sagen IGG mod Dansk Erhverv (præmis 70), Ryanair-dommen (præmis 109) og Wizz Air-dommen (præmis 95).
(
24
) – Jf. dom af 12.10.2016, Land Hessen mod Pollmeier Massivholz (C-242/15 P, EU:C:2016:765, præmis 38), Achemos Grupė-dommen (præmis 44), Tempus Energy-dommen (præmis 41), Ryanair-dommen (præmis 110) og Wizz Air-dommen (præmis 96).
(
25
) – Jf. dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex (C-83/09 P, EU:C:2011:341, præmis 59), Ryanair-dommen (præmis 108) og Wizz Air-dommen (præmis 94 og den deri nævnte retspraksis).
(
26
) – Jf. i denne retning dommen i sagen Club Hotel Loutraki (præmis 32 og 33), dommen i sagen Irish Wind Farmers’ Association (præmis 55) og dommen i sagen IGG mod Dansk Erhverv (præmis 71).
(
27
) – Jf. dom af 10.7.1986, Belgien mod Kommissionen (234/84, EU:C:1986:302, præmis 16), Achemos Grupė-dommen (præmis 42), Tempus Energy-dommen (præmis 42 og 43) og dommen i sagen Irish Wind Farmers’ Association (præmis 56).
(
28
) – Jf. dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France (C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 62), Achemos Grupė-dommen (præmis 43) og Tempus Energy-dommen (præmis 44).
(
29
) – Tempus Energy-dommen (præmis 45).
(
30
) – Jf. Tempus Energy-dommen (præmis 51) og dommen i sagen Irish Wind Farmers’ Association (præmis 59).
(
31
) – Jf. Tempus Energy-dommen (præmis 199) og Ryanair-dommen (præmis 95).
(
32
) – Jf. dommen i sagen Club Hotel Loutraki (præmis 33) og dommen i sagen Irish Wind Farmers’ Association (præmis 60).
(
33
) – Jf. punkt 44 i dette forslag til afgørelse.
(
34
) – Den appellerede doms præmis 38.
(
35
) – Den appellerede doms præmis 40.
(
36
) – Den appellerede doms præmis 45.
(
37
) – Den appellerede doms præmis 47.
(
38
) – Den appellerede doms præmis 48.
(
39
) – Den appellerede doms præmis 50.
(
40
) – Den appellerede doms præmis 48 og 49.
(
41
) – Jf. artikel 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF og artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol. Jf. ligeledes Scandlines-dommen (præmis 86) og Wizz Air-dommen (præmis 57 og 58 og den deri nævnte retspraksis).
(
42
) – Jf. den appellerede doms præmis 23-37.
(
43
) – Sjette betragtning til forordning (EU) 2015/1589. Om forpligtelsen til loyalt samarbejde, som gensidigt forpligter Kommissionen og medlemsstaterne ved gennemførelsen af reglerne om statsstøtte, jf. dom af 28.7.2011, Mediaset mod Kommissionen (C-403/10 P, EU:C:2011:533, præmis 126 og den deri nævnte retspraksis).
(
44
) – Jf. dom af 18.9.1995, SIDE mod Kommissionen (T-49/93, EU:T:1995:166, præmis 71), og af 28.9.1995, Sytraval og Brink’s France mod Kommissionen (T-95/94, EU:T:1995:172, præmis 77).
(
45
) – Jf. punkt 46 i dette forslag til afgørelse.
(
46
) – Der er nærmere bestemt tale om den dato, som er anført i punkt 3, stk. 1, litra a), i bilag IV til tiltrædelsesakten, med henblik på kvalificeringen af en støtte ydet af Republikken Slovenien som »eksisterende støtte«.
(
47
) – Disse af Rettens betragtninger var fejlagtige, eftersom det fremgår af oplysningerne i den appellerede doms præmis 51, at de samme retsforskrifter var gældende i perioden mellem den 10.12.1994 og det tidspunkt, hvor Lekarna Ljubljana efterfulgte Lekarna Ljubljana p.o., nemlig i løbet af 1997, idet de forskellige nationale love, der navnlig regulerede åbningen af det slovenske marked for konkurrence, allerede var trådt i kraft før den 10.12.1994. Dette aspekt er imidlertid afgørende for at vurdere, om ændringen af den anden omhandlede foranstaltning, der blev kvalificeret som »eksisterende støtte«, udgør »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589. Selv hvis det som følge af dens udvikling antages, at den anden omhandlede foranstaltning, uden at være en statsstøtte ved iværksættelsen, kunne være blevet det, ville denne udvikling under alle omstændigheder have fundet sted før den 10.12.1994. Det følger heraf, at Kommissionen ikke begik en fejl ved i den omtvistede afgørelses punkt 39 at fastslå, at for så vidt som hverken de retlige rammer eller vilkårene for brugen af de omhandlede aktiver havde ændret sig i perioden mellem den 10.12.1994 og det tidspunkt, hvor Lekarna Ljubljana trådte i stedet for Lekarna Ljubljana p.o, var denne udskiftning af rent administrativ karakter, hvorfor den ikke kunne udgøre en ændring af en eksisterende støtte til en ny støtte.
(
48
) – Det var navnlig urigtigt at antage, som Retten gjorde det i den appellerede doms præmis 54, at enhederne var kendetegnet ved væsentlige forskelle, eftersom Lekarna Ljubljana til forskel fra sin forgænger kunne erhverve forvaltede aktiver, herunder fast ejendom, hvorfor det var et spørgsmål, om en opretholdelse af tilrådighedsstillelsen af forvaltede aktiver i form af fast ejendom uden ejendomsret fortsat kunne begrundes. I lighed med Lekarna Ljubljana havde dennes forgænger, i al fald indtil 1991, hvor forgængeren begyndte at udøve aktivitet som institution, imidlertid også kunnet erhverve sådanne forvaltede aktiver. I denne henseende har Republikken Slovenien præciseret, at Lekarna Ljubljana ligesom sin forgænger kun kan anvende de aktiver, som enheden (formelt) får under forvaltning fra Ljubljana kommune, selv om disse aktiver erhverves med midler, der er tilvejebragt af Lekarna Ljubljana. Retten har ikke grundlag for tvivl med hensyn til, om der fortsat er grundlag for at stille forvaltede aktiver til rådighed. Det er indlysende, at der alene er tale om en måde, hvorpå en offentlig institution sikres brugen af aktiver (således som det er anført, er alle aktiver, som en institution råder over, i dens besiddelse som forvaltede aktiver), hvilket på ingen måde indebærer en vederlagsfri tildeling af forvaltede aktiver.
(
49
) – Jf. dom af 28.10.2021, Eco Fox m.fl. (C-915/19 – C-917/19, EU:C:2021:887, præmis 36-38 og den deri nævnte retspraksis).
(
50
) – Jf. dom af 28.10.2021, Eco Fox m.fl. (C-915/19 – C-917/19, EU:C:2021:887, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).