61998CC0258_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. De Pretore di Firenze (Italië) verzoekt om te verduidelijken hoe het arrest van het Hof van 11 december 1997 in de tweede zaak Job Centre (hierna: Job Centre II") moet worden uitgelegd en welke gevolgen deze rechtspraak voor de interne rechtsorde heeft.
In concreto vraagt hij zich af of particulieren in rechte een beroep kunnen doen op de verboden van de artikelen 86 en 90 EG-Verdrag (thans respectievelijk de artikelen 82 EG en 86 EG) met als gevolg dat de nationale rechter daarmee in strijd zijnde nationale bepalingen buiten toepassing moet laten, en of enkele nader genoemde nationale bepalingen een situatie scheppen die onverenigbaar is met de artikelen 90 en 86 EG-Verdrag in onderling verband gelezen.
II - De feiten
2. G. Carra, A. Colombo en B. Gianassi worden beschuldigd van overtreding van artikel 110 van het Italiaanse wetboek van strafrecht en van de artikelen 1, 11 en 27 van wet nr. 264 van 29 april 1949 (hierna: wet van 1949") ter zake dat zij, wat de eerste twee verdachten betreft op zijn minst sinds december 1993 en wat de laatste verdachte betreft sinds april 1994, tezamen met winstoogmerk arbeidsbemiddelingsactiviteiten hebben verricht. De beweerdelijk overtreden bepalingen behouden het recht om arbeidsbemiddelingsactiviteiten te verrichten bij uitsluiting voor aan openbare bureaus.
3. Ter terechtzitting vorderde de verdediging ontslag van rechtsvervolging van de verdachten op grond dat de strafrechtelijke sancties van de betrokken artikelen niet langer konden worden toegepast als gevolg van het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Job Centre II.
III - De toepasselijke nationale regeling
4. Arbeidsbemiddeling in Italië is het exclusieve domein van de openbare arbeidsbemiddelingsbureaus. Dit regime is bij de wet van 1949 geregeld. Artikel 11, lid 1, van die wet bepaalt:
De uitoefening van arbeidsbemiddelingsactiviteiten is, ook wanneer deze om niet plaatsvindt, verboden voor zover deze activiteiten zijn toevertrouwd aan de daartoe bevoegd verklaarde instanties."
5. Op alle bemiddelingsactiviteiten die met deze bepalingen in strijd zijn, alsmede op het in dienst nemen van werknemers zonder bemiddeling van het openbare arbeidsbureau, zijn bij deze wet straf- en bestuursrechtelijke sancties gesteld. Bovendien kunnen arbeidsovereenkomsten die in strijd met deze bepalingen zijn gesloten, door de rechter worden vernietigd op vordering van het openbaar ministerie en na een klacht van het openbare arbeidsbureau, welke klacht binnen een jaar na de indienstneming van de werknemer moet worden ingediend.
6. Artikel 1, lid 1, eerste en tweede alinea, van wet nr. 1369 van 23 oktober 1960 verbiedt bemiddeling en tussenkomst in arbeidsverhoudingen. Het bepaalt:
Het is de ondernemer verboden, rechtstreeks, in onderaanneming of in enige andere vorm, de coöperatieve vereniging daaronder begrepen, zuivere arbeidsprestaties te laten verrichten door arbeidskrachten die door de opdrachtgever of tussenpersoon worden aangenomen en betaald, ongeacht de aard van het werk of de dienst waarop de prestaties betrekking hebben.
Tevens is het de ondernemer verboden, aan tussenpersonen, ongeacht of deze werknemers, derden of vennootschappen zijn, coöperatieve verenigingen daaronder begrepen, werkzaamheden op te dragen die als aangenomen werk moeten worden verricht door dienstverrichters die door deze tussenpersonen worden aangesteld en betaald."
7. Artikel 2 van die wet voorziet in strafrechtelijke boetes bij overtreding van dat verbod, die kunnen worden opgelegd onverminderd de op overtreding van de wet van 1949 gestelde strafsancties.
Wet nr. 196 van 24 juni 1997 (hierna: wet van 1997") houdende bepalingen ter bevordering van de werkgelegenheid, bepaalt dat enkel ondernemingen die zijn ingeschreven in de registers van het Ministerie van Arbeid en Sociale voorzorg en in het bezit zijn van een door dat ministerie afgegeven vergunning, activiteiten kunnen uitoefenen op het gebied van de ter beschikkingstelling van tijdelijke arbeidskrachten.
8. Op 9 januari 1998 is wetsdecreet nr. 469 van 23 december 1997 (hierna: decreet van 1997") in werking getreden, dat functies en taken op het gebied van de arbeidsmarkt toekent aan de gewesten en lagere territoriale lichamen. Artikel 10, lid 2, van dat decreet bepaalt, dat het bemiddelen tussen de vraag naar en het aanbod van arbeid met voorafgaande vergunning van het Ministerie van Arbeid en Sociale voorzorg kan worden uitgeoefend door ondernemingen of groepen ondernemingen, door coöperatieve verenigingen met een gestort kapitaal van ten minste 200 miljoen ITL, alsmede door niet-commerciële instellingen met een vermogen van ten minste 200 miljoen LIT. Ingevolge lid 13 van dat artikel vinden de bepalingen van de wet van 1949, zoals later gewijzigd en aangevuld, geen toepassing op degenen die vergunning hebben gekregen om arbeid te bemiddelen in de zin van lid 2 van dat artikel.
IV - Prejudiciële vragen
9. Bij beschikking van 20 juni 1998 heeft de Pretore di Firenze de behandeling van de zaken geschorst en het Hof van Justitie krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
1) Hebben de artikelen 86 en 90 van het Verdrag, zoals uitgelegd in 's Hofs arrest van 11 december 1997, rechtstreekse werking in die zin, dat zij een lidstaat gebieden, geen algemene en absolute verboden op de arbeidsbemiddeling in te stellen, en bijgevolg de rechter verplichten om elke vorm van particuliere arbeidsbemiddeling als niet-strafbaar te beschouwen, zodat de desbetreffende nationale strafbepalingen buiten toepassing moeten worden gelaten?
2) Moeten de artikelen 86 en 90 van het Verdrag aldus worden uitgelegd, dat een regeling als die welke voortvloeit uit de bij wet nr. 196 van 24 juni 1997 en wetsdecreet nr. 469 van 23 december 1997 ingevoerde wijzigingen, moet worden aangemerkt als misbruik van een machtspositie?"
V - Opmerkingen van partijen
10. Volgens de Italiaanse regering zijn beide vragen niet-ontvankelijk wegens kennelijk gebrek aan relevantie.
Wat betreft de eerste vraag merkt de Italiaanse regering op, dat de nationale regeling na het arrest Job Centre II is gewijzigd bij het decreet van 1997 waarbij het tot dan toe geldende absolute verbod werd ingetrokken. De strafsancties van de wet van 1949 zijn niet meer van toepassing op degenen die zich, zoals verdachten in het hoofdgeding, voor de inwerkingtreding van dat decreet met arbeidsbemiddeling bezighielden.
Volgens de Italiaanse regering is de tweede vraag niet-ontvankelijk omdat zij een uitspraak over de verenigbaarheid van de nationale regeling met het gemeenschapsrecht veronderstelt en bovendien omdat die regeling vanwege het verbod van terugwerkende kracht niet van toepassing is op de feiten die aan de hoofdgedingen ten grondslag liggen.
11. De regering van het Verenigd Koninkrijk merkt op, dat artikel 90, lid 1, van het Verdrag, toegepast in samenhang met artikel 86, volgens vaste rechtspraak van het Hof rechten kan scheppen waarop particulieren zich voor de nationale rechter kunnen beroepen. Het is daarom aan de nationale rechter om na te gaan of is voldaan aan de voorwaarden die het Hof in het arrest Job Centre II heeft gesteld, en, zo ja, om de litigieuze strafrechtelijke bepalingen buiten toepassing te laten.
Zij maakt geen opmerkingen met betrekking tot de tweede vraag.
12. De Commissie ten slotte wijst erop, dat de drie vereisten van het arrest Job Centre II cumulatief zijn. Ook verklaart zij, dat de artikelen 90, lid 1, en 86 rechtstreekse werking hebben en dat de voorrang van het gemeenschapsrecht meebrengt, dat daarmee strijdige strafbepalingen niet kunnen worden toegepast. Met betrekking tot de tweede vraag merkt de Commissie op, dat de artikelen 90, lid 1, en 86 van het Verdrag in die zin moeten worden uitgelegd, dat hun rechtstreekse werking niet automatisch meebrengt dat alle particuliere bemiddelingsactiviteiten op de arbeidsmarkt rechtmatig zijn. Bovendien meent de Commissie, dat het Hof de vraag niet-ontvankelijk moet verklaren wegens het ontbreken van aanwijzingen over het tijdvak waarin de verdachten actief waren.
VI - De eerste prejudiciële vraag
13. Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter allereerst te vernemen, of de artikelen 90 en 86 EG-Verdrag, uitgelegd in het licht van voornoemd arrest, rechtstreekse werking hebben.
14. Het Hof heeft herhaaldelijk verklaard dat het verbod van artikel 86 ook in het kader van artikel 90 rechtstreekse werking heeft en voor de justitiabelen rechten schept die de nationale rechter moet beschermen.
In een aantal andere arresten ligt deze conclusie impliciet besloten.
15. In de zaak Job Centre II had de Corte d'appello di Milano drie vragen gesteld, waarvan de derde in grote lijnen samenvalt met de onderhavige.
Advocaat-generaal Elmer liet zich in zijn conclusie van 15 mei 1997 in dezelfde zin uit als ik hierboven heb gedaan. In het bijzonder in punt 59 verklaarde hij:
Ten slotte vraagt de verwijzende rechter, of artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 van het Verdrag, rechtstreekse werking heeft. Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen genoemde bepalingen door de justitiabelen worden ingeroepen voor de nationale rechter, die verplicht is elke daarmee strijdige nationale bepaling buiten toepassing te laten."
Dat het Hof het vraagstuk van de rechtstreekse inroepbaarheid van het verbod niet expliciet in zijn arrest behandelt, ligt waarschijnlijk daaraan, dat een bevestigend antwoord zich zijns inziens in het licht van de overige rechtsgrondslagen en van zijn eigen rechtspraak opdringt.
16. Samenvattend moet op het eerste onderdeel van de eerste vraag aan de Pretore di Firenze worden geantwoord, dat het verbod dat voortvloeit uit artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 rechtstreekse werking heeft in die zin dat het voor de justitiabelen rechten schept die de nationale rechter moet beschermen.
17. Vervolgens vraagt de Pretore, nog steeds in het kader van zijn eerste vraag, of deze rechtstreekse werking de rechter verplicht om elk geval van particuliere arbeidsbemiddeling niet strafbaar te achten, met als gevolg dat de desbetreffende nationale strafbepalingen buiten toepassing moeten worden gelaten.
18. Het antwoord op deze tweeledige vraag is eveneens in de rechtspraak van het Hof te vinden.
19. In dit verband moet voor ogen worden gehouden, dat een onderneming met een wettelijk monopolie een machtspositie heeft in de zin van artikel 86 van het Verdrag en dat het grondgebied van een lidstaat waarover dit monopolie zich uitstrekt, een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt kan vormen in de zin van die bepaling.
20. Artikel 86 van het Verdrag verbiedt machtsposities niet als zodanig, maar het misbruik daarvan. Wat in het kader van artikel 90, lid 1, in strijd is met de gemeenschappelijke markt, is dus niet de machtspositie die het gevolg is van de uitoefening van exclusieve rechten, maar het feit dat een onderneming die concessiehouder van dergelijke rechten is, door de toepasselijke wettelijke bepalingen wordt aangezet om haar machtspositie te misbruiken.
21. Wat de activiteit betreft waarom het in deze procedure gaat - de bemiddeling tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt - is het Hof van oordeel, dat er sprake is van schending van artikel 90, lid 1, wanneer de openbare arbeidsbureaus wel inbreuk moeten maken op artikel 86. Dit is met name het geval indien de volgende drie voorwaarden zich voordoen:
- de openbare arbeidsbemiddelingsbureaus zijn klaarblijkelijk niet in staat om voor alle soorten activiteiten aan de vraag op de arbeidsmarkt te voldoen;
- de daadwerkelijke bemiddelingsactiviteit van particuliere ondernemingen wordt onmogelijk gemaakt door de handhaving van wettelijke bepalingen die deze activiteit verbieden op straffe van administratieve en strafrechtelijke sancties;
- de betrokken bemiddelingsactiviteiten kunnen zich uitstrekken tot de onderdanen of het grondgebied van andere lidstaten.
22. Zoals uit het arrest Job Centre II kan worden afgeleid, is niet het feit dat de arbeidsbemiddeling exclusief aan bepaalde overheidsinstanties wordt opgedragen via wetsbepalingen die de uitoefening van dergelijke werkzaamheden door particuliere ondernemingen op straffe van strafrechtelijke of administratieve sancties verbieden, in strijd met het gemeenschapsrecht, maar de uitoefening van dit monopolie in een situatie waarin de openbare arbeidsbemiddelingsbureaus klaarblijkelijk niet in staat zijn om voor alle soorten activiteiten aan de vraag op de arbeidsmarkt te voldoen. Voordat het gemeenschapsrecht ingrijpt, moeten de betrokken bemiddelingsactiviteiten zich bovendien kunnen uitstrekken tot de onderdanen of het grondgebied van andere lidstaten.
Het is duidelijk dat de drie voorwaarden die het Hof in het arrest Job Centre II noemt, cumulatief zijn. Zij weerspiegelen de drie noodzakelijke vereisten: misbruik van machtspositie", toekenning van exclusieve rechten" en beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten".
23. Indien, wat het geval lijkt, de Italiaanse regeling die de betrokken werkzaamheden voorbehoudt aan openbare bemiddelingsbureaus en die de verwijzende rechter op haar verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht moet toetsen, gepaard gaat met mogelijke straf- of administratiefrechtelijke sancties, dan moet die rechter nog nagaan of de instanties die dit wettelijk monopolie genieten, in staat zijn om voor alle soorten activiteiten aan de vraag op de arbeidsmarkt te voldoen en of de betrokken bemiddelingsactiviteiten zich kunnen uitstrekken tot de onderdanen of het grondgebied van andere lidstaten.
24. Aangenomen dat die omstandigheden zich alle voordoen, dan wil de Pretore nog weten welke consequenties de voorrang van het gemeenschapsrecht voor het nationale recht heeft.
25. Hier kan eenvoudig worden volstaan met een verwijzing naar het arrest van het Hof van 13 juli 1972, Commissie/Italië, waarin het overwoog dat het gemeenschapsrecht voor de bevoegde nationale autoriteiten een verbod van rechtswege [meebrengt] om een met het Verdrag onverenigbaar verklaard nationaal voorschrift toe te passen, alsmede eventueel de verplichting alle maatregelen te nemen om de volledige doorwerking van het gemeenschapsrecht te vergemakkelijken".
Het Hof heeft de consequenties van de voorrang van het gemeenschapsrecht bijzonder helder en categorisch verwoord in het arrest van 9 maart 1978, Simmenthal, waarin het voor recht verklaarde, dat de nationale rechter, belast met de toepassing, in het kader zijner bevoegdheid, van de bepalingen van het gemeenschapsrecht, verplicht is zorg te dragen voor de volle werking dier normen, daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de - zelfs latere - nationale wetgeving buiten toepassing latende, zonder dat hij voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure heeft te vragen of af te wachten".
26. Met andere woorden, de voorrang van het gemeenschapsrecht verlangt in dit geval dat de nationale rechter, indien hij vaststelt dat de drie vereisten van het arrest Job Centre II zich alle voordoen, de toepassing van alle met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepalingen, ongeacht hun aard, achterwege laat.
27. De Italiaanse regering heeft nadrukkelijk voor niet-ontvankelijkverklaring van deze vraag gepleit, op grond dat - haars inziens - de in de wet van 1949 voorziene strafsancties niet van toepassing zijn op personen die, zoals verdachten in de hoofdgedingen, zich vóór de inwerkingtreding van het decreet van 1997 met arbeidsbemiddeling bezighielden. Volgens mij bevat het dossier onvoldoende aanknopingspunten om de bepalingen van het decreet van 1997 ondubbelzinnig in de zin van straffeloosheid te kunnen uitleggen zoals de Italiaanse regering doet. Onder die omstandigheden is het de taak van de nationale rechter om de geldigheid en de draagwijdte van deze sanctieregeling in het nationale recht te beoordelen.
28. Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de eerste vraag van de Pretore di Firenze te antwoorden, dat het verbod van artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 van het Verdrag in die zin moet worden uitgelegd, dat het voor de justitiabelen rechten doet ontstaan die de nationale rechter dient te beschermen. Hieruit volgt, dat een nationale rechter verplicht kan zijn om een met dit verbod strijdige nationale bepaling buiten toepassing te laten.
Bovendien schendt een lidstaat artikel 90, lid 1, indien hij een situatie schept waarin de openbare bemiddelingsbureaus zich gedwongen zien om inbreuk te maken op artikel 86. Dit is in het bijzonder het geval wanneer de reeds genoemde vereisten gelijktijdig vervuld zijn: klaarblijkelijk onvermogen om aan de vraag te voldoen; verbod van arbeidsbemiddeling door particulieren en de mogelijkheid van uitbreiding tot onderdanen of het grondgebied van andere lidstaten.
VII - De tweede prejudiciële vraag
29. Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de artikelen 86 en 90 EG-Verdrag zich verzetten tegen een regeling als die welke bij de wet van 1997 en het decreet van 1997 is ingevoerd.
30. De Pretore geeft niet duidelijk aan, welke concrete aspecten van de regeling van 1997 een onderneming die houdster is van exclusieve rechten, zou kunnen dwingen om haar machtspositie te misbruiken. Evenmin geeft hij aan, waarom een onderzoek naar de verenigbaarheid van die regeling met het gemeenschapsrecht zijns inziens relevant is voor de beslissing van de hoofdgedingen, waarvan de feiten dateren van vóór de vaststelling van de regeling.
31. Onder die omstandigheden zou de tweede vraag niet-ontvankelijk kunnen worden verklaard, aangezien de nationale rechter niet voldoende nauwkeurig de juridische context heeft beschreven waarbinnen de gevraagde uitleg moet passen, terwijl evenmin blijkt dat de beantwoording van de vraag objectief noodzakelijk is voor de beslechting van het hoofdgeding.
32. Aangezien echter het antwoord op de tweede vraag hoe dan ook niet anders kan zijn dan het antwoord dat ik voor de eerste vraag voorstel, geef ik er de voorkeur aan, daarnaar te verwijzen. Ik besteed daarbij bijzondere aandacht aan de concrete formulering van de prejudiciële vraag, aan het abstracte karakter dat het antwoord moet hebben en aan het vermoeden van relevantie, dat het Hof toekent aan prejudiciële vragen van de nationale gerechten.
33. Een nationale regeling als die van de wet van 1997 en het decreet van 1997 is dus onverenigbaar met het verbod van artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 van het Verdrag wanneer is voldaan aan de hierboven genoemde drie voorwaarden: klaarblijkelijk onvermogen om aan de vraag te voldoen; verbod van arbeidsbemiddeling door particulieren en de mogelijkheid van uitbreiding tot onderdanen of het grondgebied van andere lidstaten. De nationale rechter dient na te gaan of aan deze drie voorwaarden is voldaan.
VII - Conclusie
34. Gelet op het voorafgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Pretore di Firenze te beantwoorden als volgt:
1) Het verbod van artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 EG-Verdrag (thans de artikelen 86 EG en 82 EG) moet in die zin worden uitgelegd, dat het voor de justitiabelen rechten doet ontstaan die de nationale rechter dient te beschermen. Hieruit volgt, dat een nationale rechter verplicht kan zijn om een met dit verbod strijdige nationale bepaling buiten toepassing te laten.
2) Een lidstaat schendt artikel 90, lid 1, van het Verdrag indien hij een situatie schept waarin de openbare arbeidsbemiddelingsbureaus zich gedwongen zien om inbreuk te maken op artikel 86. Dit is in het bijzonder het geval wanneer is voldaan aan de volgende drie voorwaarden:
- de openbare arbeidsbemiddelingsbureaus zijn klaarblijkelijk niet in staat om voor alle soorten activiteiten aan de vraag op de arbeidsmarkt te voldoen;
- de daadwerkelijke bemiddelingsactiviteit van particuliere ondernemingen wordt onmogelijk gemaakt door de handhaving van wettelijke bepalingen die deze activiteit verbieden op straffe van administratieve en strafrechtelijke sancties;
- de betrokken bemiddelingsactiviteiten kunnen zich uitstrekken tot de onderdanen of het grondgebied van andere lidstaten."