62002CJ0309_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑309/02
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgericht Stuttgart (Niemcy) postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2002 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 29 sierpnia 2002 r., w postępowaniu:
Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co.,
S. Spitz KG
przeciwko
Land Baden‑Württemberg
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, Prezes, P. Jann i K. Lenaerts (sprawozdawca), prezesi izb, C. Gulmann, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr i J. N. Cunha Rodrigues, sędziowie,
rzecznik generalny: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
sekretarz: M.‑F. Contet, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 2 marca 2004 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co i S. Spitz KG przez R. Karpensteina, Rechtsanwalt,
– w imieniu Land Baden‑Württemberg przez L.‑A. Versteyla, Rechtsanwalt,
– w imieniu rządu niemieckiego przez W.‑D. Plessinga i A. Tiemann, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez D. Sellnera, Rechtsanwalt,
– w imieniu rządu austriackiego przez E. Riedla, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu francuskiego przez G. de Bergues’a i D. Petrauscha, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu włoskiego przez I. M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez M. Fiorillego, avvocato dello Stato,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez S. Terstal i C. Wissels, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez J. Grunwalda i M. Konstantinidisa, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 6 maja 2004 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.U. L 365, str. 10) oraz art. 28 WE.
2. Wniosek ten został złożony w postępowaniu w sprawie skargi wniesionej przez Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. i S. Spitz KG, spółki austriackie będące producentami napojów, przeciwko Land Baden‑Württemberg.
Ramy prawne
Dyrektywa 94/62
3. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 94/62 ma ona na celu zharmonizowanie krajowych przepisów dotyczących gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, po pierwsze, w celu zapobiegania i ograniczenia ich wpływu na środowisko w Państwach Członkowskich oraz państwach trzecich, zapewniając w ten sposób wysoki poziom ochrony środowiska, a po drugie, w celu zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz zapobiegania powstawaniu przeszkód w handlu i zakłóceń oraz ograniczenia konkurencji we Wspólnocie.
4. Zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy ustanawia ona „środki zmierzające w pierwszym rzędzie do zapobiegania powstawaniu odpadów opakowaniowych oraz w ramach dodatkowych zasad podstawowych, do wielokrotnego użytku opakowań, recyklingu oraz innych form odzysku odpadów opakowaniowych, a co za tym idzie zmniejszenia ilości ostatecznie unieszkodliwianych odpadów”.
5. Artykuł 5 dyrektywy stanowi:
„Państwa Członkowskie mogą zachęcać do stosowania systemów opakowań wielokrotnego użytku w sposób przyjazny dla środowiska, zgodnie z Traktatem”.
6. Artykuł 7 dyrektywy 94/62 stanowi:
„1. Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że systemy te są ustanowione, aby zapewnić [Państwa Członkowskie podejmują działania niezbędne w celu ustanowienia systemów zapewniających]:
a) zwrot i/lub zbiórkę zużytych opakowań i/lub odpadów opakowaniowych od konsumenta lub innego użytkownika końcowego lub ze strumienia odpadów w celu ich doprowadzenia do najbardziej odpowiedniego sposobu […] gospodarowania odpadami;
b) wielokrotny użytek lub odzysk, w tym recykling zebranych opakowań lub odpadów opakowaniowych,
zmierzające do realizacji celów określonych w niniejszej dyrektywie.
Systemy takie są otwarte dla podmiotów gospodarczych działających w danych sektorach oraz dla właściwych władz publicznych. Systemy te mają także zastosowanie do wyrobów przywożonych na niedyskryminacyjnych warunkach, w tym do [Systemy te mają również zastosowanie, na niedyskryminacyjnych warunkach, do wyrobów importowanych, w tym w zakresie] szczegółowych rozwiązań i wszelkich opłat nakładanych za dostęp do systemu, oraz są tak skonstruowane, by, zgodnie z Traktatem, uniknąć przeszkód w handlu oraz zakłóceń konkurencji.
2. Środki [Działania] określone w ust. 1 stanowią element polityki obejmującej wszelkie opakowania i odpady opakowaniowe oraz uwzględniają w szczególności wymogi dotyczące ochrony środowiska i zdrowia konsumenta, bezpieczeństwa i higieny; ochrony jakości, autentyczności i właściwości technicznych pakowanych towarów i zastosowanych materiałów, a także ochrony praw własności przemysłowej i handlowej”.
7. Artykuł 18 tej dyrektywy jest sformułowany w następujący sposób:
„Państwa Członkowskie nie utrudniają wprowadzania do obrotu na ich terytorium opakowań spełniających wymogi niniejszej dyrektywy”.
Uregulowania krajowe
8. Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (rozporządzenie w sprawie zapobiegania powstawaniu i odzysku odpadów opakowaniowych) z dnia 21 sierpnia 1998 r. (BGBl. 1998 I, str. 2379, zwane dalej „VerpackV”) przewiduje szereg działań w celu zapobiegania i ograniczenia wpływu odpadów opakowaniowych na środowisko. Mając na celu w szczególności transpozycję dyrektywy 94/62, VerpackV zastąpiło Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (rozporządzenie w sprawie zapobiegania powstawaniu odpadów opakowaniowych) z dnia 12 czerwca 1991 r. (BGBl. 1991 I, str. 1234).
9. Paragraf 6 ust. 1 i 2 VerpackV przewiduje następujące obowiązki:
„1. Dystrybutor jest zobowiązany do bezpłatnego przyjmowania zwrotu w punkcie rzeczywistego odbioru lub w jego bezpośredniej bliskości, pustych opakowań używanych przez końcowych konsumentów, do ich odzysku zgodnie z wymogami wskazanymi w pkt 1 załącznika I, oraz do spełnienia wymogów wskazanych w pkt 2 załącznika I. Wymogi odzysku mogą również zostać spełnione poprzez wielokrotny użytek lub przesłanie opakowań do dystrybutora lub producenta na podstawie ust. 2. Dystrybutor zwraca uwagę indywidualnych konsumentów, za pomocą widocznych i czytelnych ogłoszeń, na przewidzianą w zdaniu pierwszym możliwość zwrotu. Obowiązek przewidziany w zdaniu pierwszym ogranicza się do typów, form i rozmiarów opakowań oraz opakowań po produktach, które stanowią asortyment dystrybutora. W odniesieniu do dystrybutorów dysponujących powierzchnią sprzedaży poniżej 200 m 2
obowiązek przyjmowania zwrotu ogranicza się do opakowań marek sprzedawanych przez dystrybutora. W przypadku sprzedaży na odległość zwrot ten powinien być zagwarantowany za pomocą odpowiednich możliwości przyjęcia zwrotu w miejscach usytuowanych wystarczająco blisko dla konsumenta końcowego. Możliwość zwrotu powinna zostać wskazana w przesyłce zawierającej towary oraz w katalogach. W przypadku opakowań niepochodzących od konsumentów indywidualnych mogą być zawierane umowy określające odstępstwa w zakresie miejsca zwrotu i podziału kosztów. Jeżeli dystrybutorzy nie spełniają wymogów wskazanych w zdaniu pierwszym poprzez przyjmowanie zwrotu opakowań w punkcie odbioru, zobowiązani są zapewnić ich spełnienie za pomocą systemu wskazanego w ust. 3. W przypadku dystrybutorów opakowań, dla których uczestnictwo w systemie przewidzianym w ust. 3 jest wykluczone, w drodze odstępstwa od postanowień zdania pierwszego mutatis mutandis stosuje się wymogi w zakresie odzysku przewidziane w art. 4 ust. 2.
2. Producenci i dystrybutorzy są zobowiązani do przyjmowania zwrotu w punkcie rzeczywistego odbioru opakowań przyjętych przez dystrybutorów w trybie przewidzianym w ust. 1, do ich odzysku zgodnie z wymogami określonymi w pkt 1 załącznika I i do spełnienia wymogów określonych w pkt 2 załącznika I. Wymogi odzysku mogą zostać również spełnione poprzez wielokrotny użytek opakowań. Wymogi przewidziane w zdaniu pierwszym ograniczają się do typów, form i rozmiarów opakowań oraz do opakowań produktów sprzedawanych przez producentów i dystrybutorów. Ustęp 1 zdania od ósmego do dziesiątego mają zastosowanie mutatis mutandis”.
10. Zgodnie z ust. 3 tego paragrafu powyższe wymogi w zakresie przyjmowania zwrotu i odzysku mogą co do zasady zostać spełnione między innymi poprzez uczestnictwo producenta lub dystrybutora w ogólnym systemie zbiórki zużytych opakowań. Właściwe władze lokalne zobowiązane są do stwierdzenia, czy ten system spełnia wymogi VerpackV co do zakresu zastosowania.
11. Na mocy § 8 ust. 1 VerpackV dystrybutorzy wprowadzający do obrotu płynne produkty spożywcze w jednorazowych opakowaniach do napojów są zobowiązani do pobrania od kupującego kaucji w wysokości minimalnej 0,25 euro od opakowania, w tym podatek od wartości dodanej. Gdy wielkość opakowania przekracza 1,5 litra, kwota minimalna kaucji wraz z podatkiem od wartości dodanej wynosi 0,50 euro. Kaucja jest pobierana przez każdego kolejnego dystrybutora, na wszystkich etapach dystrybucji, aż do sprzedaży końcowemu konsumentowi. Kaucja podlega zwrotowi po dokonaniu zwrotu opakowań zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 VerpackV.
12. Zgodnie z § 9 ust. 1 obowiązkowa kaucja nie ma zastosowania do opakowań, w stosunku do których producent lub dystrybutor są zwolnieni z obowiązku przyjęcia zwrotu z powodu uczestnictwa w ogólnym systemie zbiórki przewidzianym w powołanym powyżej § 6 ust. 3.
13. VerpackV przewiduje jednakże w § 9 ust. 2 okoliczności, w których, w przypadku niektórych napojów, możliwość powołania się na § 6 ust. 3 jest wyłączona. Brzmienie tego przepisu jest następujące:
„Jeżeli na terytorium stosowania niniejszego rozporządzenia udział napojów takich jak piwo, wody mineralne (w tym wody źródlane, wody stołowe i wody mineralne), gazowane napoje orzeźwiające, soki owocowe […] lub wina […], sprzedawanych w opakowaniach wielokrotnego użytku spadnie poniżej 72% w roku kalendarzowym, przystępuje się do ponownej oceny odpowiednich wskaźników za okres dwunastu miesięcy następujących po ogłoszeniu, że [wymagany] udział opakowań wielokrotnego użytku nie został osiągnięty. Jeżeli udział opakowań wielokrotnego użytku na terytorium federalnym jest niższy od udziału, o którym mowa w zdaniu pierwszym, decyzja podjęta na podstawie § 6 ust. 3 zostane uchylona na całym terytorium federalnym, ze skutkiem od pierwszego dnia szóstego miesiąca następującego po publikacji przewidzianej w ust. 3, dla napojów, w przypadku których udział opakowań wielokrotnego użytku w roku 1991 nie został osiągnięty […]”.
14. Zgodnie z § 9 ust. 3 VerpackV rząd niemiecki każdego roku publikuje wskaźniki procentowe, o których mowa w § 9 ust. 2, mające zastosowanie do napojów w opakowaniach przyjaznych dla środowiska. Zgodnie z § 9 ust. 4, jeżeli po decyzji w przedmiocie uchylenia zostanie ponownie osiągnięty odpowiedni udział napojów w takich opakowaniach, właściwe władze dokonują na wniosek lub z urzędu ponownej oceny w trybie § 6 ust. 3.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
15. Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym eksportują do Niemiec, w opakowaniach jednorazowych nadających się do odzysku, gazowane napoje orzeźwiające oraz soki owocowe i inne napoje niegazowane, w tym również wodę stołową. W celu odzysku tych opakowań przystąpiły one do ogólnego systemu zbiórki odpadów prowadzonego przez spółkę Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland AG i zostały na tej podstawie zwolnione z przewidzianego w § 8 ust. 1 VerpackV obowiązku pobierania kaucji od napojów sprzedawanych w Niemczech w opakowaniach jednorazowych.
16. Zgodnie z komunikatem rządu niemieckiego z dnia 28 stycznia 1999 r. udział opakowań wielokrotnego użytku do napojów w roku 1997 po raz pierwszy spadł poniżej 72%, to jest do 71,33%. Wobec tego, że udział ten w ciągu dwóch następujących po sobie okresów – zarówno w okresie od lutego 1999 r. do stycznia 2000 r., jak również od maja 2000 r. do kwietnia 2001 r. – na całym terytorium federalnym pozostawał poniżej 72%, w dniu 2 lipca 2002 r. rząd na podstawie § 9 ust. 3 VerpackV ogłosił obowiązek pobierania kaucji w przypadku wód mineralnych, piwa i napojów orzeźwiających począwszy od dnia 1 stycznia 2003 r. Zgodnie z VerpackV skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym były zatem zobowiązane, począwszy od powyższej daty, do pobierania kaucji przewidzianej w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia od większości swoich opakowań do napojów rozprowadzanych w Niemczech oraz do odbioru i odzysku pustych opakowań.
17. W dniu 23 maja 2002 r. skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym złożyły przed Verwaltungsgericht Stuttgart skargę przeciwko Land Baden‑Württemberg, w której wskazały, że przewidziany w VerpackV system stosunkowego udziału opakowań wielokrotnego użytku i związanych z nim obowiązków w zakresie kaucji i zwrotu opakowań jest sprzeczny z art. 1 ust. 1 i 2, art. 5, 7 i 18 dyrektywy 94/62, jak również z art. 28 WE. Republika Federalna Niemiec została przypozwana.
18. Według sądu krajowego, w świetle wykładni dokonanej przez strony skarżące w postępowaniu głównym, zgodnie z którą art. 1 ust. 2 dyrektywy 94/62 zakłada równoważność między wielokrotnym użyciem opakowania i jego odzyskiem, powstaje pytanie, czy regulacja zawarta w VerpackV jest zgodna z dyrektywą 94/62 w zakresie, w jakim czyni ona trudniejszą sprzedaż opakowań jednorazowych w okresie, gdy udział opakowań wielokrotnego użytku spada poniżej pewnego poziomu. Sąd ten wskazuje, że producenci mający siedzibę w innym Państwie Członkowskim są narażeni na wyższe koszty niż producenci niemieccy, jeżeli decydują się na sprzedaż swoich napojów w opakowaniach wielokrotnego użytku. Podkreśla on, że według skarżących w postępowaniu głównym, nawet kiedy obowiązek pobierania kaucji jest zawieszony, regulacja niemiecka już wpływa na sytuację producentów mających siedzibę w innym Państwie Członkowskim, gdyż dystrybutorzy niemieccy, ich zdaniem, mają tendencję wyłączania opakowań jednorazowych ze swojego asortymentu napojów, by udział opakowań wielokrotnego użytku nie spadł poniżej 72%.
19. W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Stuttgart postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 1 ust. 2 dyrektywy 94/62 […] należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on Państwom Członkowskim zachęcania do stosowania systemów opakowań wielokrotnego użytku na niekorzyść opakowań jednorazowych nadających się do odzysku, poprzez wyłączenie – gdy federalny wskaźnik udziału opakowań wielokrotnego użytku spadnie poniżej 72% – możliwości zwolnienia z obowiązku przyjmowania zwrotu, zagospodarowania i pobierania kaucji, ustanowionego w odniesieniu do zużytych opakowań jednorazowych po napojach, poprzez uczestnictwo w systemie przyjmowania zwrotu i zagospodarowania, w odniesieniu do napojów, dla których udział opakowań wielokrotnego użytku spadł poniżej poziomu stwierdzonego w roku 1991?
2) Czy art. 18 dyrektywy [94/62] należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on Państwom Członkowskim utrudniać wprowadzanie na rynek napojów w opakowaniach jednorazowych nadających się do odzysku, poprzez wyłączenie – gdy federalny wskaźnik udziału opakowań wielokrotnego użytku spadnie poniżej 72% – możliwości zwolnienia z obowiązku w zakresie przyjmowania zwrotu, zagospodarowania i pobierania kaucji ustanowionego w odniesieniu do zużytych opakowań jednorazowych po napojach, poprzez uczestnictwo w systemie przyjmowania zwrotu i zagospodarowania, w odniesieniu do napojów, dla których udział opakowań wielokrotnego użytku spadł poniżej poziomu stwierdzonego w roku 1991?
3) Czy art. 7 dyrektywy [94/62] należy interpretować w ten sposób, że uprawnia on producentów i dystrybutorów napojów w opakowaniach jednorazowych nadających się do odzysku do uczestniczenia w istniejącym systemie przyjmowania zwrotu i gospodarowania zużytymi opakowaniami po napojach w celu spełnienia przewidzianych prawem wymogów w zakresie pobierania kaucji od opakowań jednorazowych po napojach i przyjmowania zwrotu zużytych opakowań po napojach?
4) Czy art. 28 WE należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on Państwom Członkowskim ustanawiania regulacji, w świetle których – w razie spadku federalnego wskaźnika udziału opakowań wielokrotnego użytku poniżej 72% – możliwość zwolnienia z obowiązku w zakresie przyjmowania zwrotu, zagospodarowania i pobierania kaucji ustanowionego w odniesieniu do zużytych opakowań jednorazowych po napojach, poprzez uczestnictwo w systemie przyjmowania zwrotu i zagospodarowania, jest wyłączona w odniesieniu do napojów, dla których udział opakowań wielokrotnego użytku spadł poniżej poziomu stwierdzonego w roku 1991?”.
W przedmiocie wniosku o otwarcie procedury ustnej na nowo
20. Pismami, które wpłynęły do sekretariatu Trybunału kolejno w dniu 14 i 17 czerwca 2004 r., rząd niemiecki i pozwany w postępowaniu przed sądem krajowym wystąpili do Trybunału, by w trybie art. 61 regulaminu zarządził otwarcie procedury ustnej na nowo.
21. Na poparcie wniosku rząd niemiecki wskazuje, że opinia przedstawiona w dniu 6 maja 2004 r. przez rzecznika generalnego zawiera szereg elementów, które nie były przedmiotem procedury pisemnej ani ustnej i z których wynika niewłaściwa ocena argumentów podniesionych przez ten rząd przed Trybunałem. Ze swej strony pozwany w postępowaniu przed sądem krajowym podnosi, że owa opinia porusza pewne elementy, które nie były omawiane i w zakresie których Trybunał nie posiadał wystarczających informacji.
22. W tym przedmiocie należy przypomnieć, że Trybunał może z urzędu lub na wniosek rzecznika generalnego, a także stron, zarządzić otwarcie procedury ustnej na nowo w trybie art. 61 regulaminu, gdy uzna, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona lub powinna zostać zbadana w świetle argumentu, który nie był roztrząsany przez strony (zob. wyroki z dnia 10 lutego 2000 r. w sprawach połączonych C‑270/97 i C‑271/97 Deutsche Post, Rec. str. I‑929, pkt 30; z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C‑309/99 Wouters i in., Rec. str. I‑1577, pkt 42; z dnia 18 czerwca 2002 r. w sprawie C‑299/99 Philips, Rec. str. I‑5475, pkt 20 i z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C‑273/00 Sieckmann, Rec. str. I‑11737, pkt 22).
23. Jednakże w niniejszym postępowaniu Trybunał, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, stwierdza, że dysponuje materiałem niezbędnym, by odpowiedzieć na przedstawione pytania i że był on przedmiotem prowadzonych przed nim debat.
24. Wobec powyższego należy oddalić wnioski rządu niemieckiego i pozwanego w postępowaniu przed sądem krajowym o otwarcie procedury ustnej na nowo.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych
25. Pozwany w postępowaniu przed sądem krajowym podnosi, że Trybunał winien odrzucić pytania prejudycjalne jako niedopuszczalne, gdyż niedopuszczalna jest skarga w postępowaniu głównym, w związku z tym, iż została ona skierowana przeciwko Land Baden‑Württemberg. Zdaniem pozwanego, nie mając własnych kompetencji do wydawania ustaw lub rozporządzeń w tej dziedzinie, wykonywał on wyłącznie przepisy federalne. Według pozwanego, skarga powinna była zostać skierowana przeciwko władzom federalnym do właściwego w tym zakresie sądu, którym jest Verwaltungsgericht Berlin. W toczących się równolegle postępowaniach pewna liczba niemieckich sądów administracyjnych miała stwierdzić już niedopuszczalność podobnych skarg.
26. W tym przedmiocie należy przypomnieć, że w świetle podziału zadań między Trybunałem i sądami krajowymi do Trybunału nie należy weryfikacja, czy postanowienie, na mocy którego zwrócono się do niego, zostało wydane zgodnie z zasadami ustroju i procedury sądowej w prawie krajowym (zob. wyroki z dnia 3 marca 1994 r. w sprawach połączonych C‑332/92, C‑333/92 i C‑335/92 Eurico Italia i in., Rec. str. I‑711, pkt 13; z dnia 16 września 1999 r. w sprawie C‑435/97 WWF i in., Rec. str. I‑5613, pkt 33 i z dnia 3 października 2000 r. w sprawie C‑371/97 Gozza i in., Rec. str. I‑7881, pkt 30). Trybunał jest związany orzeczeniem odsyłającym wydanym przez sąd Państwa Członkowskiego, dopóki nie zostanie ono uchylone w ramach trybu odwoławczego przewidzianego ewentualnie w prawie krajowym (wyrok z dnia 14 stycznia 1982 r. w sprawie 65/81 Reina, Rec. str. 33, pkt 7).
27. W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że w ocenie Verwaltungsgericht Stuttgart skarga w postępowaniu głównym jest przynajmniej częściowo dopuszczalna.
28. Ponadto bezsporne jest istnienie bezpośredniego związku pomiędzy czterema pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni art. 1, 7 i 18 dyrektywy 94/62 i art. 28 WE, przedstawionymi w celu umożliwienia sądowi krajowemu dokonania oceny zgodności przedmiotowej regulacji niemieckiej z tymi przepisami, a przedmiotem skargi w postępowaniu przed sądem krajowym zmierzającej do uzyskania stwierdzenia, że strony skarżące w postępowaniu głównym nie podlegają obowiązkom w zakresie pobierania kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu ich opakowań jednorazowych.
29. Z powyższego wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
W przedmiocie pytania pierwszego
30. W pierwszym pytaniu sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy art. 1 ust. 2 dyrektywy 94/62 stoi na przeszkodzie zachęcaniu przez Państwo Członkowskie do stosowania systemów opakowań wielokrotnego użytku, poprzez zastosowanie regulacji takiej jak w § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 VerpackV.
31. W tym przedmiocie należy przypomnieć, że o ile art. 1 ust. 2 dyrektywy 94/62 przewiduje, że ustanowione w niej środki zmierzają w „pierwszym rzędzie” do zapobiegania powstawaniu odpadów, wylicza on jako „dodatkowe zasady podstawowe” wielokrotny użytek opakowań, recykling oraz inne formy odzysku odpadów opakowaniowych.
32. Motyw ósmy tej dyrektywy wskazuje, że „do chwili osiągnięcia odpowiedniego poziomu postępu naukowo‑technicznego w dziedzinie odzysku odpadów wielokrotny użytek i recykling należy traktować jako bardziej pożądane pod względem wpływu na środowisko; wymaga to ustanowienia w Państwach Członkowskich systemów gwarantujących zwrot zużytych opakowań i/lub odpadów opakowaniowych; należy jak najszybciej przeprowadzić oceny cyklu życia pozwalające na ustanowienie jasnej hierarchii między opakowaniami nadającymi się do wielokrotnego użytku, do recyklingu i do odzysku”.
33. Z powyższego wynika, że dyrektywa 94/62 nie ustanawia hierarchii pomiędzy wielokrotnym użytkiem opakowań i odzyskiem odpadów opakowaniowych.
34. Należy jednakże wskazać, że art. 5 dyrektywy 94/62 pozwala Państwom Członkowskim podejmować działania zachęcające do stosowania systemów opakowań wielokrotnego użytku w sposób przyjazny dla środowiska.
35. Z brzmienia art. 5 wynika, że taka polityka zachęcania do wielokrotnego użytku opakowań jest dopuszczalna w zakresie, w jakim pozostaje w zgodzie z Traktatem.
36. Tak więc działania podejmowane przez Państwo Członkowskie na podstawie art. 5 dyrektywy muszą pozostawać w zgodzie nie tylko z wymogami wynikającymi z innych jej przepisów, w szczególności art. 7, którego dotyczy trzecie pytanie prejudycjalne, lecz również z wymogami wynikającymi z przepisów Traktatu, w szczególności z art. 28 WE, którego dotyczy czwarte pytanie prejudycjalne.
37. W konsekwencji na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 1 ust. 2 dyrektywy 94/62 nie stoi na przeszkodzie podejmowaniu przez Państwa Członkowskie działań zachęcających do stosowania systemów opakowań wielokrotnego użytku.
38. W świetle powyższego należy najpierw udzielić odpowiedzi na trzecie i czwarte pytanie prejudycjalne.
W przedmiocie pytania trzeciego
39. W trzecim pytaniu sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy art. 7 dyrektywy 94/62 przyznaje producentom i dystrybutorom napojów w opakowaniach jednorazowych nadających się do odzysku, zwolnionych z obowiązków w zakresie pobierania kaucji i przyjmowania zwrotu w wyniku uczestnictwa w ogólnym systemie zbiórki opakowań, prawo do dalszego udziału w takim ogólnym systemie w celu zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym na nich przepisami prawa.
40. Należy przypomnieć, że dyrektywa 94/62 na mocy art. 7 ust. 1 nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek podjęcia niezbędnych działań w celu ustanowienia systemów zapewniających, z jednej strony, zwrot lub zbiórkę zużytych opakowań lub odpadów opakowaniowych, a z drugiej strony, wielokrotny użytek lub odzysk zebranych opakowań lub odpadów opakowaniowych. Zgodnie z tym przepisem systemy takie muszą być otwarte dla podmiotów gospodarczych działających w danych sektorach oraz dla właściwych władz publicznych, mieć zastosowanie na niedyskryminacyjnych warunkach do wyrobów importowanych i być tak skonstruowane, by zgodnie z Traktatem uniknąć przeszkód w handlu i zakłóceń konkurencji.
41. Artykuł 7 ust. 2 tej dyrektywy wymaga, by działania przewidziane w jego ust. 1 stanowiły element polityki obejmującej wszelkie opakowania i odpady opakowaniowe i precyzuje, że działania te powinny uwzględniać w szczególności wymogi dotyczące ochrony środowiska i zdrowia konsumentów, bezpieczeństwa i higieny, ochrony jakości, autentyczności i właściwości technicznych pakowanych towarów i zastosowanych materiałów, a także ochrony praw własności przemysłowej i handlowej.
42. Rzeczony art. 7 pozostawia Państwom Członkowskim, w zakresie opakowań jednorazowych, swobodę wyboru pomiędzy systemem kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu, a ogólnym systemem zbiórki opakowań lub połączeniem obu systemów w zależności od typu produktów, pod warunkiem że celem wybranych systemów będzie doprowadzenie do najbardziej odpowiedniego sposobu zagospodarowania opakowań oraz że będą one stanowić element polityki obejmującej wszelkie opakowania i odpady opakowaniowe.
43. Przepis ten nie przyznaje producentom ani dystrybutorom żadnego uprawnienia w zakresie dalszego uczestnictwa w ustanowionym systemie gospodarowania odpadami opakowaniowymi.
44. W istocie dyrektywa 94/62 nie zabrania, by Państwo Członkowskie dokonało zmian we wprowadzonych na jego terytorium systemach gospodarowania odpadami opakowaniowymi w sposób zapewniający najbardziej odpowiedni sposób zagospodarowania tych odpadów.
45. O ile dyrektywa 94/62 pozwala więc Państwom Członkowskim na zastąpienie, w zależności od okoliczności, systemu zbiórki opakowań w pobliżu miejsca zamieszkania konsumentów lub punktów sprzedaży przez system kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu, taki system musi jednakże spełniać określone warunki.
46. Z jednej strony, nowy system musi w równym stopniu pozwalać na osiągnięcie celów wskazanych w dyrektywie 94/62. W szczególności, gdy nowy system, jak w niniejszym postępowaniu, jest systemem kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu, zainteresowane Państwo Członkowskie musi czuwać nad tym, by istniała wystarczająca liczba punktów zwrotu, tak by konsumenci, którzy dokonali zakupu produktów w opakowaniach jednorazowych z kaucją, mogli odzyskać kwotę kaucji również wówczas, gdy nie dokonują zwrotu w miejscu początkowego zakupu.
47. W tym przedmiocie należy wskazać, że § 6 ust. 1 zdanie pierwsze VerpackV przewiduje, że dystrybutor jest zobowiązany do bezpłatnego przyjmowania zwrotu opakowań w punkcie rzeczywistego odbioru lub jego bezpośredniej bliskości („am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe”). Wprawdzie następne zdania zawarte w tym ustępie dodają bardziej szczegółowe postanowienia, w szczególności w zakresie ograniczenia tych obowiązków w zależności od charakterystyki przedmiotowych opakowań i powierzchni sprzedaży, którą dysponuje dystrybutor, jednak zakres obowiązku przyjęcia zwrotu nie wydaje się pozbawiony niejasności.
48. Z drugiej strony, przejście do nowego systemu musi dokonać się w sposób niestwarzający przerwy i niezagrażający możliwości efektywnego uczestniczenia w nowym systemie od jego wejścia w życie przez podmioty gospodarcze działające w przedmiotowym sektorze. W tym przedmiocie należy stwierdzić, że art. 7 ust. 1 dyrektywy 94/62 nakłada na każde Państwo Członkowskie obowiązek zapewnienia zainteresowanym producentom i dystrybutorom dostępu do systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi w każdej chwili i na zasadach niedyskryminacyjnych.
49. Zatem Państwo Członkowskie, które przystępuje do zastąpienia istniejącego systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi innym systemem, ma obowiązek zapewnić, by zainteresowani producenci i dystrybutorzy dysponowali odpowiednim okresem czasu na przejście do nowego systemu, tak by mogli dostosować swoje metody produkcji i sieci dystrybucji do wymagań nowego systemu.
50. Stąd na trzecie pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 7 dyrektywy 94/62, nie przyznając wprawdzie producentom ani dystrybutorom żadnych uprawnień do dalszego uczestnictwa w istniejącym systemie gospodarowania odpadami opakowaniowymi, stoi na przeszkodzie zastępowaniu ogólnego systemu zbiórki takich odpadów przez system kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu, jeżeli nowy system nie pozwala w równym stopniu na osiągnięcie celów wskazanych w tej dyrektywie lub jeżeli przejście do nowego systemu następuje bez zachowania okresu przejściowego i w sposób zagrażający możliwości efektywnego uczestniczenia w nowym systemie od jego wejścia w życie przez podmioty gospodarcze działające w przedmiotowym sektorze.
W przedmiocie pytania czwartego
51. W czwartym pytaniu sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia, czy art. 28 WE zakazuje regulacji krajowych, takich jak w § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 VerpackV, które od udziału w przedmiotowym rynku opakowań wielokrotnego użytku uzależniają możliwość uwolnienia się przez producentów i dystrybutorów opakowań jednorazowych od obowiązków w zakresie pobierania kaucji, przyjmowania zwrotu i odzysku, poprzez uczestnictwo w ogólnym systemie zbiórki.
W przedmiocie możliwości stosowania art. 28 WE
52. Według rządu niemieckiego nie może być mowy o sprzeczności między art. 28 WE i sporną regulacją krajową, gdyż regulując zagadnienie wielokrotnego użytku opakowań dyrektywa 94/62, a w szczególności jej art. 5, 9 i 18, miała na celu wywołanie skutku w postaci dokonania pełnej harmonizacji w tej dziedzinie.
53. Mając na uwadze okoliczność, że gdy jakaś dziedzina jest przedmiotem wyczerpującej harmonizacji wspólnotowej, wszystkie związane z nią przepisy krajowe powinny być oceniane w świetle tych przepisów harmonizujących, a nie prawa pierwotnego (wyroki z dnia 12 października 1993 r. w sprawie C‑37/92 Vanacker i Lesage, Rec. str. I‑4947, pkt 9; z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C‑324/99 DaimlerChrysler, Rec. str. I‑9897, pkt 32; z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie C‑322/01 Deutscher Apothekerverband, Rec. str. I‑0000, pkt 64), należy więc ustalić, czy harmonizacja dokonywana na podstawie dyrektywy 94/62 wyłącza ocenę zgodności przedmiotowej regulacji krajowej z art. 28 WE.
54. W tym przedmiocie należy wskazać, że regulując zagadnienia opakowań wielokrotnego użytku, art. 5 dyrektywy 94/62 ogranicza się do zezwolenia Państwom Członkowskim na zachęcanie, zgodnie z Traktatem, do stosowania systemów wielokrotnego użytku opakowań nadających się do takiego użytku w sposób przyjazny dla środowiska.
55. Poza definicją pojęcia „wielokrotnego użytku”, pewnymi postanowieniami ogólnymi w przedmiocie środków zapobiegania powstawaniu odpadów opakowaniowych i przepisami dotyczących systemów zwrotu, zbiórki i odzysku, zawartych kolejno w jej art. 3 ust. 5, art. 4 i 7, dyrektywa 94/62 nie reguluje, w odniesieniu do Państw Członkowskich, które są gotowe wykorzystać uprawnienia nadane im na mocy art. 5, organizacji systemów sprzyjających wykorzystaniu opakowań wielokrotnego użytku.
56. W przeciwieństwie do oznakowania, identyfikacji i wymogów dotyczących składu opakowań i ich przydatności do wielokrotnego użytku i odzysku, uregulowanych w art. 8–11 oraz załączniku II do dyrektywy 94/62, organizacja krajowych systemów mających na celu zachęcanie do wielokrotnego użytku opakowań nie jest przedmiotem pełnej harmonizacji.
57. W konsekwencji takie systemy mogą być oceniane w świetle przepisów Traktatu dotyczących swobodnego przepływu towarów.
58. Artykuł 5 dyrektywy 94/62 zezwala ponadto Państwom Członkowskim na zachęcanie do stosowania systemów wielokrotnego użytku opakowań wyłącznie „zgodnie z Traktatem”.
59. Odnośnie do art. 18 tej dyrektywy należy wskazać, że ponieważ przepis ten ogranicza się do zapewnienia swobody przepływu na terytorium Państw Członkowskich opakowań spełniających wymogi w zakresie ich oznakowania, składu, przydatności do wielokrotnego użytku i odzysku, nie stanowi on przeszkody dla oceny krajowych systemów gospodarowania odpadami opakowaniowymi w świetle art. 28 WE, jeśli mogą one mieć wpływ na warunki sprzedaży przedmiotowych produktów.
W przedmiocie występowania przeszkody w handlu
60. Należy ocenić, czy art. 28 WE zakazuje regulacji krajowej – takiej jak będąca przedmiotem postępowania głównego – pozwalającej producentom i dystrybutorom wykorzystującym opakowania jednorazowe na uwolnienie się od obowiązków w zakresie pobierania kaucji i przyjmowania zwrotu poprzez uczestnictwo w ogólnym systemie zbiórki, w zależności od ukształto wania się ogólnego udziału napojów rozlewanych w opakowania jednorazowe na rynku niemieckim, jak również udziału przedmiotowych napojów, które są sprzedawane w takich opakowaniach na tym rynku.
61. W tym przedmiocie należy w pierwszej kolejności wskazać, że taka regulacja jest bez rozróżnienia stosowana do produktów krajowych i produktów pochodzących z innych Państw Członkowskich i ustanawia te same wymogi w zakresie pobierania kaucji i przyjmowania zwrotu w odniesieniu do producentów mających siedzibę w innych Państwach Członkowskich i producentów krajowych.
62. W drugiej kolejności, odmiennie niż w przypadku maksymalnego udziału napojów podlegających sprzedaży w niezaaprobowanych opakowaniach, którego dotyczył wyrok z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 302/86 Komisja przeciwko Danii, Rec. str. 4607, w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym wskaźniki udziału nie ograniczają ilości produktów, które mogą być importowane w określonym rodzaju opakowania. W istocie VerpackV nie zabrania sprzedaży produktów w opakowaniach jednorazowych powyżej wskazanych poziomów, lecz przewiduje jedynie, że przekroczenie tych wskaźników powoduje zmianę systemu gospodarowania opakowaniami jednorazowymi.
63. Jednakże należy stwierdzić, że o ile § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 VerpackV w sposób oczywisty mają zastosowanie do wszystkich producentów i dystrybutorów prowadzących działalność na terytorium kraju, nie wpływają one w ten sam sposób na sprzedaż napojów produkowanych w Niemczech i tych pochodzących z innych Państw Członkowskich.
64. Jeżeli zmiana systemu gospodarowania opakowaniami pociąga za sobą, w sposób ogólny, koszty w zakresie oznakowania lub etykietowania opakowań, to regulacja – taka jak będąca przedmiotem niniejszego postępowania – która nakłada na producentów i dystrybutorów wykorzystujących opakowania jednorazowe obowiązek zastąpienia ich uczestnictwa w ogólnym systemie zbiórki zastosowaniem systemu kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu, powoduje powstanie u każdego producenta i dystrybutora wykorzystującego takie opakowania dodatkowych kosztów związanych z organizacją zwrotu opakowań, zwrotu kaucji i ewentualnego rozliczenia tych kwot między dystrybutorami.
65. Jednakże, jak wiadomo, producenci mający siedzibę poza Niemcami wykorzystują znacznie więcej opakowań jednorazowych niż producenci niemieccy.
66. W tym zakresie sąd krajowy wskazuje, że zastosowanie opakowań wielokrotnego użytku zwykle pociąga za sobą powstanie dodatkowych kosztów dla producenta napojów mającego siedzibę w innym Państwie Członkowskim w porównaniu z kosztami ponoszonymi przez producenta niemieckiego, przyjmując, że koszty związane z organizacją systemu pobierania kaucji i transportu są znaczniejsze po stronie producenta mającego siedzibę w pewnej odległości od punktów sprzedaży.
67. Z powyższego wynika, że gdy chodzi o opakowania jednorazowe, zastąpienie ogólnego systemu zbiórki opakowań systemem kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu utrudnia sprzedaż na rynku niemieckim napojów importowanych z innych Państw Członkowskich (zob. podobnie, w przedmiocie opakowań wielokrotnego użytku do napojów, ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Danii, pkt 13).
68. Bez znaczenia jest w tym względzie, że przedmiotowe przepisy przewidują obowiązki w zakresie pobierania kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu opakowań jednorazowych, nie zakazując przywozu napojów w takich opakowaniach, a ponadto, że producenci mają możliwość przestawienia się na opakowania wielokrotnego użytku. Przepis mogący utrudniać przywóz musi bowiem zostać uznany za środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych również wówczas, gdy utrudnienie jest nieznaczne i istnieją inne sposoby zbytu produktów (wyrok z dnia 5 kwietnia 1984 r. w sprawach połączonych 177/82 i 178/82 Van de Haar i Kaveka de Meern, Rec. str. 1797, pkt 14).
69. W tym kontekście nietrafne jest twierdzenie rządu niemieckiego, że w okresie poprzedzającym wprowadzenie obowiązku pobierania kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu wzrost przywozu do Niemiec wód mineralnych w opakowaniach jednorazowych wskazuje na brak dyskryminacji producentów napojów mających siedzibę w innych Państwach Członkowskich. W istocie, nawet jeżeli taka tendencja wystąpiłaby na rynku niemieckim, nie miałaby ona wpływu na fakt, że § 8 i 9 VerpackV stanowią przeszkodę w sprzedaży produktów w Niemczech dla producentów napojów mających siedzibę w innych Państwach Członkowskich.
70. Wbrew temu, co podnoszą pozwany w postępowaniu głównym i rząd niemiecki, § 8 i 9 VerpackV nie mogą być utożsamiane z krajowymi przepisami, które ograniczają lub zabraniają niektórych „metod sprzedaży” w rozumieniu wyroku z dnia 24 listopada 1993 r. w sprawach połączonych C‑267/91 i C‑268/91 Keck i Mithouard, Rec. str. I‑6097, pkt 16 i nast.
71. Trybunał stwierdził, że wynikająca z przedmiotowych przepisów potrzeba zmiany opakowania lub etykiety przywożonych produktów wyklucza możliwość, by przepisy te dotyczyły metod sprzedaży tych produktów w rozumieniu ww. wyroku w sprawach Keck i Mithouard (zob. wyroki z dnia 3 czerwca 1999 r. w sprawie C‑33/97 Colim, Rec. str. I‑3175, pkt 37; z dnia 16 stycznia 2003 r. w sprawie C‑12/00 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑459, pkt 76 i z dnia 18 września 2003 r. w sprawie C‑416/00 Morellato, Rec. str. I‑9343, pkt 29).
72. Jak wskazano w pkt 64 niniejszego wyroku, zastąpienie uczestnictwa w ogólnym systemie zbiórki poprzez ustanowienie systemu kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu zobowiązuje zainteresowanych producentów do zmiany niektórych oznaczeń na opakowaniach.
73. W każdym razie, przyjmując, że przepisy VerpackV nie wpływają w ten sam sposób na sprzedaż napojów produkowanych w Niemczach i napojów pochodzących z innych Państw Członkowskich, nie mogą one pozostawać poza zakresem zastosowania art. 28 WE (zob. ww. wyrok w sprawach Keck i Mithouard, pkt 16 i 17).
W przedmiocie uzasadnienia względami ochrony środowiska
74. Należy następnie zbadać, czy, jak utrzymują pozwany w postępowaniu głównym i rząd niemiecki, taka regulacja jak przewidziana w § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 VerpackV może być uzasadniona względami ochrony środowiska.
75. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy krajowe mogące utrudniać handel wewnątrzwspólnotowy mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami ochrony środowiska, o ile są proporcjonalne do zamierzonego celu (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Danii, pkt 6 i 9; jak również wyrok z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie C‑389/96 Aher‑Waggon, Rec. str. I‑4473, pkt 20).
76. W tym przedmiocie należy stwierdzić, że obowiązek wprowadzenia systemu kaucji i przejmowania zwrotu pustych opakowań jest niezbędnym elementem systemu mającego na celu zapewnienie wielokrotnego użytku opakowań (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Danii, pkt 13).
77. Gdy chodzi o opakowania niepodlegające wielokrotnemu użytkowi, należy wskazać, że – jak utrzymuje strona pozwana w postępowaniu głównym i rząd niemiecki – ustanowienie systemu kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu powoduje zwiększenie poziomu zwrotu pustych opakowań i prowadzi do selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych, przyczyniając się w ten sposób do odzysku tych ostatnich. Poza tym, ponieważ pobranie kaucji motywuje konsumenta do zwrotu pustych opakowań w punkcie sprzedaży, przyczynia się ono do zmniejszenia ilości odpadów w środowisku.
78. Ponadto, ponieważ regulacja będąca przedmiotem postępowania głównego uzależnia wejście w życie nowego systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi od udziału opakowań wielokrotnego użytku na rynku niemieckim, stwarza ona sytuację, w której każdy wzrost sprzedaży na tym rynku napojów w opakowaniach jednorazowych zwiększa prawdopodobieństwo zmiany systemu. Ponieważ regulacja ta zachęca również zainteresowanych producentów i dystrybutorów do stosowania opakowań wielokrotnego użytku, przyczynia się ona do ograniczenia odpadów wymagających unieszkodliwiania, co stanowi ogólny cel polityki ochrony środowiska.
79. Jednakże, aby taka regulacja była zgodna z zasadą proporcjonalności, należy zbadać nie tylko, czy zastosowane przez nią środki są właściwe do realizacji przewidzianych celów, lecz również, czy nie wykraczają one poza to, co niezbędne do ich osiągnięcia (zob. wyrok z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie C‑284/95 Safety Hi‑Tech, Rec. str. I‑4301, pkt 57).
80. W tym przedmiocie należy wskazać, że aby regulacja krajowa spełniała to ostatnie kryterium, musi ona pozwalać zainteresowanym producentom i dystrybutorom, przed wejściem w życie systemu kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu, na dostosowanie ich sposobów produkcji oraz gospodarowania odpadami po opakowaniach jednorazowych do wymogów nowego systemu. O ile nie ulega wątpliwości, że Państwo Członkowskie może pozostawić tym producentom i dystrybutorom zadanie wdrożenia tego systemu poprzez zorganizowanie zwrotu opakowań, zwrotu kwot kaucji i ewentualnego rozliczenia tych ostatnich między dystrybutorami, dane Państwo Członkowskie musi zapewnić, by w chwili zmiany systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi każdy zainteresowany producent lub dystrybutor mógł rzeczywiście uczestniczyć w działającym systemie.
81. Należy stwierdzić, że regulacja taka jak VerpackV, która uzależnia wprowadzenie systemu kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu od poziomu wielokrotnego użytku opakowań, choć bez wątpienia korzystna z punktu widzenia ekologicznego, będzie odpowiadać wymogom zasady proporcjonalności tylko wówczas, jeżeli zachęcając do wielokrotnego użytku opakowań zaoferuje zainteresowanym producentom i dystrybutorom rozsądny okres przejściowy na dostosowanie się do niego i zapewni, by w momencie zmiany systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi każdy producent lub dystrybutor mógł rzeczywiście uczestniczyć w działającym systemie.
82. Do sądu krajowego należy stwierdzenie, czy zmiana systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi, taka jak przewidziana w § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 VerpackV, pozwala zainteresowanym producentom i dystrybutorom uczestniczyć w działającym systemie na powyżej wskazanych warunkach.
83. W konsekwencji na czwarte pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 28 WE zakazuje regulacji krajowej, takiej jak § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 VerpackV, jeżeli zapowiada ona zastąpienie ogólnego systemu zbiórki odpadów opakowaniowych przez system kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu w taki sposób, że zainteresowani producenci i dystrybutorzy nie dysponują rozsądnym okresem przejściowym na dostosowanie się do niego i nie mają pewności, że w chwili zmiany systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi będą mogli rzeczywiście uczestniczyć w działającym systemie.
W przedmiocie pytania drugiego
84. W świetle odpowiedzi na czwarte pytanie nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie.
W przedmiocie kosztów
85. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedłożeniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych nie stoi na przeszkodzie podejmowaniu przez Państwa Członkowskie działań zachęcających do stosowania systemów opakowań wielokrotnego użytku.
2) Artykuł 7 dyrektywy 94/62, nie przyznając wprawdzie producentom ani dystrybutorom żadnych uprawnień do dalszego uczestnictwa w istniejącym systemie gospodarowania odpadami opakowaniowymi, stoi na przeszkodzie zastępowaniu ogólnego systemu zbiórki takich odpadów przez system kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu, jeżeli nowy system nie pozwala na osiągnięcie w równym stopniu celów wskazanych w tej dyrektywie lub jeżeli przejście do nowego systemu następuje bez zachowania okresu przejściowego i w sposób zagrażający możliwości efektywnego uczestnictwa w nowym systemie od jego wejścia w życie przez podmioty gospodarcze działające w przedmiotowym sektorze.
3) Artykuł 28 WE stoi na przeszkodzie regulacji krajowej, takiej jak § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (rozporządzenia w sprawie zapobiegania powstawaniu i odzysku odpadów opakowaniowych), jeżeli zapowiada ona zastąpienie ogólnego systemu zbiórki odpadów opakowaniowych przez system kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu w taki sposób, że zainteresowani producenci i dystrybutorzy nie dysponują rozsądnym okresem przejściowym na dostosowanie się do niego i nie mają pewności, że w chwili zmiany systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi będą mogli rzeczywiście uczestniczyć w działającym systemie.