62023CJ0013
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)
29 de fevereiro de 2024 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Segurança alimentar — Aditivos para a alimentação animal — Regulamento (CE) n.o 1831/2003 — Procedimento de autorização — Proibição de colocação no mercado sem autorização — Estatuto dos produtos existentes — Validade à luz da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Liberdade de empresa — Direito de propriedade — Princípio da proporcionalidade — Regulamento de Execução (UE) 2021/758 — Retirada do mercado do extrato de toranja — Alimento para animais que contenha extrato de semente e casca de toranja»
No processo C‑13/23,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Verwaltungsgericht Osnabrück (Tribunal Administrativo de Osnabrück, Alemanha), por Decisão de 15 de dezembro de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 16 de janeiro de 2023, no processo
cdVet Naturprodukte GmbH
contra
Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA‑VES),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),
composto por: F. Biltgen, presidente de secção, J. Passer e M. L. Arastey Sahún (relatora), juízes,
advogado‑geral: A. M. Collins,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação de cdVet Naturprodukte GmbH, por M. Immel, Rechtsanwalt,
–
em representação do Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA‑VES), por L. Berning, na qualidade de agente,
–
em representação do Governo Francês, por G. Bain e J.‑L. Carré, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Finlandês, por H. Leppo, na qualidade de agente,
–
em representação do Parlamento Europeu, por G. C. Bartram, G. Mendola e L. Stefani, na qualidade de agentes,
–
em representação do Conselho da União Europeia, por N. Brzezinski, L. Hamtcheva e A. Jaume, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por B. Hofstötter, B. Rechena e M. Zerwes, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto, por um lado, a validade do Regulamento (CE) n.o 1831/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativo aos aditivos destinados à alimentação animal (JO 2003, L 268, p. 29), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2019/1381 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019 (JO 2019, L 231, p. 1) (a seguir «Regulamento n.o 1831/2003»), à luz dos artigos 16.o, 17.o e 52.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), bem como, por outro lado, sobre a interpretação do artigo 2.o, n.o 3, lido em conjugação com o anexo I, capítulo I.A, parte 1, do Regulamento de Execução (UE) 2021/758 da Comissão, de 7 de maio de 2021, relativo ao estatuto de determinados produtos como aditivos para a alimentação animal no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1831/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho e à retirada do mercado de determinados aditivos para a alimentação animal (JO 2021, L 162, p. 5).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a cdVet Naturprodukte GmbH (a seguir «cdVet») ao Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA‑VES) (Instituto Regional de Proteção dos Consumidores e da Segurança Alimentar do Land da Baixa Saxónia, Alemanha), a respeito da proibição de colocação no mercado de um alimento para animais que contenha, como aditivo, extrato de semente e casca de toranja.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento n.o 1831/2003
3
Nos termos dos considerandos 4, 6 e 11 do Regulamento n.o 1831/2003:
«(4)
Por forma a proteger a saúde humana e animal e o ambiente, deve proceder‑se a uma avaliação da segurança dos aditivos para a alimentação animal, através de um procedimento comunitário, antes da sua colocação no mercado, utilização ou transformação na Comunidade. […]
[…]
6.
A ação da Comunidade relativamente à saúde humana e animal e ao ambiente deve basear‑se no princípio de precaução.
[…]
11.
O princípio de base neste domínio deverá ser que só os aditivos autorizados ao abrigo do procedimento estabelecido no presente regulamento podem ser colocados no mercado, utilizados e transformados para a alimentação animal nas condições estabelecidas na autorização.»
4
O artigo 1.o, n.o 1, deste regulamento dispõe:
«O presente regulamento tem por objetivo estabelecer um procedimento comunitário para a autorização da colocação no mercado e do uso de aditivos para a alimentação animal, bem como definir regras para a supervisão e a rotulagem daqueles aditivos e de pré‑misturas, a fim de constituir uma base para assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e animal, do bem‑estar dos animais, do ambiente e dos interesses dos utilizadores e consumidores relativamente aos aditivos para a alimentação animal, assegurando simultaneamente o funcionamento eficaz do mercado interno.»
5
Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do referido regulamento:
«É proibido colocar no mercado, transformar ou utilizar um aditivo para a alimentação animal a menos que:
a)
Se encontre abrangido por uma autorização concedida ao abrigo do presente regulamento.»
6
O artigo 4.o, n.os 1 e 2, do mesmo regulamento estabelece:
«1.   Qualquer pessoa que pretenda obter uma autorização para um aditivo destinado à alimentação animal ou para uma nova utilização de um aditivo destinado à alimentação animal deve apresentar um pedido em conformidade com o artigo 7.o
2.   Só é permitido conceder, recusar, renovar, alterar, suspender ou revogar uma autorização com base no presente regulamento […].»
7
O artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1831/2003 prevê:
«O pedido de autorização prevista no artigo 4.o deve ser enviado à Comissão [Europeia] […]. A Comissão deve informar sem demora os Estados‑Membros e enviar o pedido à Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos [(EFSA)].»
8
O artigo 8.o, n.os 1 e 3, deste regulamento estabelece:
«1.   A [EFSA] emite parecer no prazo de seis meses a contar da data da receção de um pedido válido. […]
[…]
3.   Para efeitos de elaboração do parecer, a [EFSA]:
a)
Deve verificar se os dados e os documentos apresentados pelo requerente se encontram em conformidade com o artigo 7.o e realizar uma avaliação para determinar se o aditivo para a alimentação animal cumpre as condições estabelecidas no artigo 5.o;
[…].»
9
Nos termos do artigo 9.o, n.o 1, do referido regulamento:
«No prazo de três meses após a receção do parecer da autoridade, a Comissão deve preparar um projeto de regulamento que conceda a autorização ou que a recuse. Este projeto deve ter em conta os requisitos dos n.os 2 e 3 do artigo 5.o, o direito comunitário, bem como outros fatores legitimamente relevantes para o assunto em apreço e, em especial, os benefícios para a saúde e o bem‑estar dos animais, bem como para os consumidores de produtos de origem animal.
Sempre que o projeto não esteja de acordo com o parecer da autoridade, a Comissão deve fornecer uma explicação das razões para as diferenças existentes.
[…]»
10
O artigo 10.o, n.os 1, 2 e 5, do mesmo regulamento dispõe:
«1.   Em derrogação do disposto no artigo 3.o, qualquer aditivo para a alimentação animal que tenha sido colocado no mercado nos termos da Diretiva 70/524/CEE [do Conselho, de 23 de novembro de 1970, relativa aos aditivos na alimentação para animais (JO 1970, L 270, p. 1)] […] pode ser colocado no mercado e utilizado em conformidade com as condições especificadas na presente diretiva e respetivas medidas de execução, incluindo, em especial, as disposições específicas de rotulagem relativas aos alimentos compostos para animais e às matérias‑primas para a alimentação animal, desde que sejam respeitadas as seguintes condições:
a)
No prazo de um ano após a entrada em vigor do presente regulamento, as pessoas que colocarem pela primeira vez no mercado o aditivo, ou quaisquer outras partes interessadas, devem notificar a Comissão desse facto. […];
[…]
2.   O mais tardar um ano antes da data de caducidade da autorização concedida em conformidade com [a Diretiva 70/524], no respeitante aos aditivos com um período de autorização limitado, e no prazo máximo de sete anos após a entrada em vigor do presente regulamento, no respeitante aos aditivos autorizados por um período ilimitado […], deve apresentar‑se um pedido de autorização nos termos do artigo 7.o Pode ser adotado um calendário pormenorizado, no qual serão enumeradas, por ordem de prioridade, as diversas categorias de aditivos que requerem uma reavaliação, nos termos do n.o 2 do artigo 22.o […]
[…]
5.   Sempre que a notificação e os dados que a acompanham, referidos na alínea a) do n.o 1, não sejam fornecidos durante o período definido ou sejam considerados incorretos, ou sempre que um pedido não seja apresentado tal como requerido no n.o 2 durante o período definido, deve ser adotado um regulamento, nos termos do n.o 2 do artigo 22.o, exigindo que os aditivos em questão sejam retirados do mercado. Esta medida poderá indicar um período de tempo limitado durante o qual se poderão utilizar as existências do produto.»
11
O anexo I, ponto 2, alínea b), do Regulamento n.o 1831/2003 estabelece:
«Na categoria “aditivos organoléticos”, incluem‑se os seguintes grupos funcionais:
[…]
b)
Compostos aromatizantes: substâncias cuja inclusão nos alimentos para animais aumenta o seu cheiro e palatabilidade.»
Regulamento de Execução (UE) n.o 230/2013
12
O Regulamento de Execução (UE) n.o 230/2013 da Comissão, de 14 de março de 2013, relativo à retirada do mercado de determinados aditivos para a alimentação animal pertencentes ao grupo funcional de substâncias aromatizantes e apetentes (JO 2013, L 80, p. 1), foi adotado, nomeadamente, com base no artigo 10.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1831/2003, na sua versão inicial.
13
O artigo 1.o, primeiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.o 230/2013 dispõe:
«Os aditivos para a alimentação animal especificados na parte A do anexo, pertencentes ao grupo “substâncias aromatizantes e apetentes”, devem ser retirados do mercado.»
14
Na parte A do anexo deste regulamento de execução figuram, nomeadamente, sob o título «Produtos naturais e produtos sintéticos correspondentes», os seguintes aditivos:
«Citrus x paradisi Macfad.: concentrado de toranja; CdE 140/Extrato de casca de citrinos; CAS 94266‑47‑4 FEMA 2318 EINECS 304‑454‑3 Óleo de toranja desterpenizado CAS 90045‑43‑5 CdE 140/Óleo essencial de toranja CdE 140/Tintura de toranja CdE 140/Terpenos de toranja CdE 140.»
Regulamento de Execução 2021/758
15
À semelhança do Regulamento de Execução n.o 230/2013, o Regulamento de Execução 2021/758 foi adotado, nomeadamente, com base no artigo 10.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1831/2003.
16
Nos termos do considerando 7 do Regulamento de Execução 2021/758:
«A retirada do mercado dos produtos enumerados no anexo I não impede que sejam autorizados ou sujeitos a uma medida relativa ao seu estatuto em conformidade com o Regulamento [n.o 1831/2003].»
17
O artigo 1.o deste Regulamento de Execução dispõe:
«Os aditivos para a alimentação animal especificados no anexo I devem ser retirados do mercado no que se refere às espécies animais ou categorias de animais mencionadas nesse anexo.»
18
O artigo 2.o, n.os 1 e 3, do referido Regulamento de Execução prevê:
«1.   As existências dos aditivos para a alimentação animal enumerados nos capítulos I.A e I.C do anexo I podem continuar a ser colocadas no mercado e utilizadas até 30 de maio de 2022.
[…]
3.   Os alimentos compostos para animais e as matérias‑primas para alimentação animal produzidos com os aditivos referidos no n.o 1 ou com as pré‑misturas referidas no n.o 2 podem continuar a ser colocados no mercado e utilizados até 30 de maio de 2023.»
19
O anexo I do Regulamento de Execução 2021/758 enumera os aditivos para a alimentação animal a retirar do mercado, conforme referidos no artigo 1.o deste regulamento de execução. A parte 1 do capítulo I.A desse anexo menciona os aditivos a retirar do mercado relativamente a todas as espécies e categorias de animais, entre os quais figuram, sob o título «Substâncias aromatizantes e apetentes — Produtos naturais — definidos botanicamente», os seguintes aditivos:
«Citrus x paradisi Macfad.: Óleo de toranja extraído por pressão CAS 8016‑20‑4 FEMA 2530 CdE 140 EINECS 289‑904‑6/Extrato de toranja CdE 140.»
Direito alemão
20
O artigo 21.o, n.o 3, do Lebensmittel‑ und Futtermittelgesetzbuch (Código Relativo aos Géneros Alimentícios e aos Alimentos para Animais) prevê:
«Salvo disposição em contrário da segunda frase, os alimentos para animais relativamente aos quais,
1. no seu fabrico ou tratamento,
[…]
b)
um aditivo para a alimentação animal de uma categoria diferente da referida no artigo 6.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento [n.o 1831/2003]
foi utilizado,
[…]
não devem ser colocados no mercado nem utilizados na alimentação animal. A primeira frase, ponto 1, não é aplicável quando o aditivo para a alimentação animal utilizado for autorizado por um ato jurídico diretamente aplicável da Comunidade Europeia ou da União Europeia e o aditivo para a alimentação animal utilizado ou o alimento para animais esteja em conformidade com um requisito estabelecido por esse ato jurídico diretamente aplicável ou no Regulamento [n.o 1831/2003], desde que tal requisito tenha sido aí previsto. […]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
21
A cdVet produz e comercializa alimentos para animais, entre os quais o produto «DarmRein Pulver/GutClean Powder», um alimento complementar para cães, gatos e outros animais de companhia (a seguir «produto controvertido»). Este produto contém um aditivo organolético, que figura no rótulo deste produto sob a denominação «extrato de semente de toranja» (a seguir «aditivo controvertido»).
22
Em 24 de fevereiro de 2022, agentes do LA‑VES efetuaram um controlo oficial na fábrica de cdVet relativo, nomeadamente, ao produto controvertido. O exame que efetuaram nessa ocasião do documento do fornecedor a montante, que especificava as características do aditivo controvertido (a seguir «ficha de especificação») revelou que este era designado neste documento sob a denominação «extrato de semente de toranja S» e que era composto principalmente por um extrato glicerinado extraído por pressão de sementes e cascas de toranja com glicerina vegetal.
23
Após ter ouvido a cdVet, o LA‑VES proibiu‑a, por Decisão de 30 de março de 2022, de oferecer e colocar no mercado o produto controvertido e ordenou a execução imediata dessa decisão. O LA‑VES fundamentou a referida decisão considerando, no essencial, que o extrato de semente de toranja tinha sido retirado do mercado em aplicação do artigo 1.o do Regulamento de Execução n.o 230/2013, em conjugação com a parte A do anexo deste regulamento de execução, por não ter sido objeto do pedido de autorização previsto no artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1831/2003, nos prazos fixados. Por conseguinte, segundo o LA‑VES, havia que concluir que a colocação no mercado do aditivo controvertido constituía um incumprimento do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1831/2003 ou do artigo 21.o, n.o 3, ponto 1, alínea b), do Código Relativo aos Géneros Alimentícios e aos Alimentos para Animais.
24
Em 11 de outubro de 2022, a cdVet interpôs recurso dessa decisão e requereu a concessão de medidas provisórias para o Verwaltungsgericht Osnabrück (Tribunal Administrativo de Osnabrück, Alemanha), que é o órgão jurisdicional de reenvio, alegando que, tendo em conta a sua composição, o aditivo controvertido não devia ser qualificado de extrato de sementes de toranja, mas de extrato de toranja.
25
Com efeito, resulta claramente da ficha de especificação que este aditivo controvertido é obtido não apenas a partir de sementes de toranja, o que pôde justificar que o fornecedor indique nessa ficha a denominação de «extrato de semente de toranja», mas também a partir de cascas de toranja.
26
Ora, segundo a cdVet, é certo que o artigo 1.o do Regulamento de Execução 2021/758, em conjugação com o anexo I, capítulo I.A, parte 1, deste regulamento de execução, retirou, em princípio, o aditivo «extrato de toranja; CdE 140» do mercado. Todavia, a disposição transitória que figura no artigo 2.o, n.o 3, do referido regulamento de execução permitir‑lhe‑ia continuar a comercializar o produto controvertido, fabricado com esse aditivo, até 30 de maio de 2023.
27
A cdVet tem dúvidas, por outro lado, quanto à compatibilidade das disposições do Regulamento n.o 1831/2003, que o LA‑VES aplicou, com o direito da União, uma vez que este regulamento contém uma proibição global de comercialização e de utilização de todos os aditivos para a alimentação animal, sem serem tidas em conta as circunstâncias de cada caso concreto.
28
Perante o órgão jurisdicional de reenvio, o LA‑VES contrapõe que o extrato de semente de toranja, adicionado como aditivo ao produto controvertido, e o extrato de toranja não são substâncias idênticas, pelo que a cdVet não pode validamente invocar o regime transitório previsto no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento de Execução 2021/758, que apenas diz respeito ao «extrato de toranja».
29
Por último, segundo o LA‑VES, não existem dúvidas substanciais sobre a proporcionalidade do Regulamento n.o 1831/2003 à luz do direito da União, uma vez que o objetivo deste regulamento, especificado no seu considerando 4, a saber, assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente, exige necessariamente um procedimento de autorização que permita avaliar a segurança dos aditivos para a alimentação animal, em conformidade com o princípio da precaução.
30
Devido às dúvidas que tem quanto à validade e à interpretação da regulamentação do direito da União em causa, o órgão jurisdicional de reenvio deferiu o pedido de medidas provisórias da cdVet e restabeleceu o efeito suspensivo do seu recurso.
31
Com efeito, em primeiro lugar, esse órgão jurisdicional não tem a certeza de que, no caso em apreço, um justo equilíbrio conforme com o princípio da proporcionalidade, na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, seja respeitado entre, por um lado, a liberdade de empresa e o direito de propriedade, previstos, respetivamente, no artigo 16.o e no artigo 17.o, n.o 1, da Carta, e, por outro, a proteção dos interesses jurídicos que representam a saúde humana e animal e o ambiente, conforme visados pelo Regulamento n.o 1831/2003. Salienta que este regulamento impõe uma proibição geral de colocação no mercado, de utilização e de transformação dos aditivos para a alimentação animal que não foram autorizados, sem ter em conta a este respeito as circunstâncias de cada caso concreto, tais como a questão de saber qual é a quantidade absoluta ou a concentração do aditivo alimentar no alimento em questão ou a de saber se este aditivo é uma substância vegetal existente também na natureza ou se é uma substância sintética. A este respeito, o referido órgão jurisdicional sublinha que os componentes do aditivo controvertido, cuja concentração se situa, aliás, abaixo do limiar de deteção, são exclusivamente de origem natural, pelo que não é evidente que possam representar um perigo para a saúde humana ou animal.
32
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se quanto a saber se o aditivo em causa corresponde à substância «extrato de toranja; CdE 140» referida no anexo I, capítulo I.A, parte 1, do Regulamento de Execução 2021/758. Considera que, se fosse esse o caso, a cdVet teria a possibilidade, ao abrigo da disposição transitória prevista no artigo 2.o, n.o 3, deste regulamento de execução, de continuar a comercializar o produto controvertido até 30 de maio de 2023. À data da adoção da sua decisão, em 30 de março de 2022, o LA‑VES não tinha, portanto, nenhuma razão para declarar a existência de um incumprimento das disposições da legislação relativa aos alimentos para animais.
33
Nestas condições, o Verwaltungsgericht Osnabrück (Tribunal Administrativo de Osnabrück, Alemanha) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O [Regulamento n.o 1831/2003], em especial os seus artigos 3.o, n.o 1, alínea a), 4.o, n.o 1, 7.o, n.o 1, e 10.o, n.o 1, alínea a), [e] n.os 2 e 5, que impõem uma proibição geral de comercialização, utilização e transformação de aditivos para a alimentação animal no caso de falta de autorização, sem ter em conta as circunstâncias do caso concreto, é compatível com o princípio da proporcionalidade estabelecido no artigo 52.o, n.o 1, da [Carta], à luz da liberdade de empresa protegida pelo artigo 16.o da Carta e do direito de propriedade, consagrado no artigo 17.o, n.o 1, da Carta?
2)
Se o Tribunal de Justiça responder afirmativamente à primeira questão prejudicial, com a consequência de que o [Regulamento n.o 1831/2003], em especial os seus artigos 3.o, n.o 1, alínea a), 4.o, n.o 1, 7.o, n.o 1, e 10.o, n.o 1, alínea a), n.os 2 e 5, se aplicaria sem restrições: o extrato utilizado pela recorrente como aditivo para a alimentação animal que, de acordo com a [ficha descritiva], é produzido a partir de sementes e cascas de toranja e é designado nessa ficha como extrato de sementes de toranja (mais precisamente extrato S de sementes de toranja) é (em todo caso, também) a substância «extrato de toranja CdE 140» indicada no artigo 2.o, n.o 3, conjugado com o anexo I, capítulo I.A, parte 1, do [Regulamento 2021/758]?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
34
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça, em substância, sobre a validade do Regulamento n.o 1831/2003, em especial do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do artigo 4.o, n.o 1, do artigo 7.o, n.o 1, e do artigo 10.o, n.o 1, alínea a), e n.os 2 e 5, deste regulamento, na parte em que impõe uma proibição geral de colocar no mercado, transformar ou utilizar aditivos para a alimentação animal que não obtiveram uma autorização, e isto independentemente das circunstâncias próprias de cada caso concreto. Esse órgão jurisdicional pede ao Tribunal de Justiça que aprecie a validade destas disposições à luz da liberdade de empresa e do direito de propriedade consagrados, respetivamente, no artigo 16.o e no artigo 17.o, n.o 1, da Carta, bem como do princípio da proporcionalidade enunciado no seu artigo 52.o, n.o 1.
35
A título preliminar, importa observar, por um lado, que a proibição a que o órgão jurisdicional de reenvio faz referência na sua questão está prevista no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1831/2003. Por outro lado, o artigo 10.o deste regulamento estabelece o estatuto dos produtos existentes, a saber, aditivos para a alimentação animal que foram colocados no mercado em conformidade, nomeadamente, com a Diretiva 70/524, o que é o caso do aditivo controvertido.
36
Por seu turno, o artigo 4.o, n.o 1, e o artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1831/2003 limitam‑se a prever, em substância, que qualquer pessoa que pretenda obter uma autorização em conformidade com este regulamento deve apresentar um pedido à Comissão. Assim, tendo em conta as circunstâncias do litígio no processo principal, estas disposições são irrelevantes para o exame da validade do Regulamento n.o 1831/2003. Com efeito, este litígio diz respeito à proibição de colocação no mercado de um aditivo para o qual não foi apresentado nenhum pedido de autorização ao abrigo deste regulamento, pelo que as modalidades de apresentação desse pedido não são pertinentes no caso em apreço.
37
Por conseguinte, só a validade do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), e do artigo 10.o, n.o 1, alínea a), e n.os 2 e 5, do Regulamento n.o 1831/2003 exige uma análise no caso em apreço, à luz do artigo 16.o, do artigo 17.o, n.o 1, e do artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
38
A este respeito, importa salientar, antes de mais, que a liberdade de empresa e o direito de propriedade previstos, respetivamente, no artigo 16.o e no artigo 17.o, n.o 1, da Carta não constituem prerrogativas absolutas, devendo antes ser tidos em consideração atendendo à sua função na sociedade (Acórdão de 2 de setembro de 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, n.o 170 e jurisprudência referida).
39
Em seguida, o artigo 52.o, n.o 1, da Carta admite a introdução de restrições ao exercício de direitos reconhecidos pela mesma, desde que essas restrições sejam previstas por lei, respeitem o conteúdo essencial desses direitos e liberdades e, na observância do princípio da proporcionalidade, sejam necessárias e correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.
40
Por último, quando se confrontam vários direitos protegidos pela ordem jurídica da União, essa apreciação deve efetuar‑se respeitando a conciliação necessária entre as exigências de proteção desses diferentes direitos e um justo equilíbrio entre eles (Acórdão de 2 de setembro de 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, n.o 172 e jurisprudência referida).
41
No caso em apreço, importa salientar que decorre do considerando 4 e do artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1831/2003 que este regulamento tem por objeto estabelecer, nomeadamente, um procedimento da União para a autorização de colocação no mercado e a utilização de aditivos para a alimentação animal, a fim de criar uma base para um elevado nível de proteção da saúde humana, da saúde e do bem‑estar dos animais, do ambiente e dos interesses dos utilizadores e dos consumidores no que diz respeito a esses aditivos, assegurando simultaneamente o funcionamento eficaz do mercado interno.
42
Para o efeito, o legislador da União previu, como resulta do considerando 11 do Regulamento n.o 1831/2003, que só os aditivos aprovados segundo o procedimento descrito neste regulamento podem ser colocados no mercado, utilizados e transformados na alimentação animal. Este procedimento de autorização está previsto no capítulo II do referido regulamento, onde figuram os artigos 3.o a 15.o do mesmo. O artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do mesmo regulamento impõe a proibição de colocação no mercado, da transformação e da utilização dos aditivos para a alimentação animal que não obtiveram autorização.
43
Resulta da leitura conjugada do artigo 4.o, n.os 1 e 2, do artigo 8.o, n.os 1 e 3, e do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1831/2003 que, num primeiro momento, o pedido de autorização é objeto de um parecer da EFSA, para efeitos do qual esta autoridade efetua uma avaliação dos riscos para determinar se o aditivo em causa respeita as condições de autorização fixadas por esse regulamento. Num segundo momento, a autorização é concedida ou recusada por um regulamento adotado pela Comissão no âmbito do exercício das suas competências de execução. Ao elaborar o projeto de regulamento que concede ou recusa a autorização, a Comissão deve ter em conta, em especial, essas condições de autorização, bem como outros fatores legitimamente relacionados com o domínio considerado e, nomeadamente, os benefícios para a saúde e o bem‑estar dos animais e para o consumidor dos produtos de origem animal.
44
O artigo 10.o do Regulamento n.o 1831/2003 prevê que, em derrogação do artigo 3.o, os aditivos que tenham sido colocados no mercado, nomeadamente, ao abrigo da Diretiva 70/524, podem continuar a ser colocados no mercado desde que, nomeadamente, tenha sido apresentado um pedido de autorização o mais tardar sete anos após a entrada em vigor deste regulamento.
45
Assim, conclui‑se, primeiro, que o sistema de autorização instituído pelo Regulamento n.o 1831/2003 está previsto por lei, na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
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Segundo, este sistema de autorização respeita o conteúdo essencial da liberdade de empresa e do direito de propriedade previstos, respetivamente, no artigo 16.o e no artigo 17.o, n.o 1, da Carta. Com efeito, por um lado, não impede o exercício da atividade de produção e de comercialização de alimentos para animais, sujeitando‑a a certas condições no interesse da saúde humana e animal e do ambiente (v., neste sentido, Acórdão de 17 de dezembro de 2015, Neptune Distribution, C‑157/14, EU:C:2015:823, n.o 71). Por outro lado, o referido sistema de autorização não implica uma privação de propriedade e não constitui, portanto, uma intervenção que afete a própria substância do direito de propriedade (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2020, Adusbef e o., C‑686/18, EU:C:2020:567, n.o 89).
47
Terceiro, quanto ao respeito do princípio da proporcionalidade, importa recordar que, relativamente à fiscalização jurisdicional deste princípio, o Tribunal de Justiça reconheceu ao legislador da União um amplo poder de apreciação em domínios que implicam da sua parte opções de natureza política, económica e social e em que é chamado a efetuar apreciações complexas. Por conseguinte, só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesses domínios, em relação ao objetivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida (Acórdão de 2 de setembro de 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, n.o 151 e jurisprudência referida). É o que acontece, em especial, nos domínios veterinário e fitossanitário (v., neste sentido, Acórdão de 6 de dezembro de 2005, ABNA e o., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 e C‑194/04, EU:C:2005:741, n.o 69).
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A este respeito, e à semelhança dos sistemas de autorização previstos, como recordam o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão nas suas observações escritas, através de inúmeros atos da União no domínio da segurança alimentar, há que concluir que o sistema de autorização previsto pelo Regulamento n.o 1831/2003, conforme descrito nos n.os 42 a 44 do presente acórdão, não é manifestamente inadequado à luz do objetivo deste regulamento, a saber, assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana, da saúde e do bem‑estar dos animais, do ambiente e dos interesses dos utilizadores e dos consumidores.
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Quanto a este objetivo, importa salientar que, embora o órgão jurisdicional de reenvio se refira ao artigo 16.o e ao artigo 17.o, n.o 1, da Carta, importa também ter em conta os seus artigos 35.o, 37.o e 38.o, que visam assegurar, respetivamente, um elevado nível de proteção da saúde humana, do ambiente e dos consumidores. Além disso, resulta tanto da jurisprudência do Tribunal de Justiça como do artigo 13.o TFUE que a proteção do bem‑estar dos animais constitui um objetivo de interesse geral reconhecido pela União (Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België e o., C‑336/19, EU:C:2020:1031, n.o 63).
50
Por outro lado, um sistema de autorização como o instituído pelo Regulamento n.o 1831/2003 constitui um meio apto a assegurar o respeito do princípio da precaução que, como resulta do considerando 6 deste regulamento, se aplica no domínio em causa.
51
De resto, importa salientar que o Regulamento n.o 1831/2003 contém várias disposições que visam, em conformidade com o princípio da proporcionalidade, encontrar um justo equilíbrio entre o objetivo deste regulamento e os interesses das empresas que utilizam aditivos para a alimentação animal. No que respeita, em especial, ao procedimento de reavaliação dos produtos que foram colocados no mercado nos termos da Diretiva 70/524, como o aditivo controvertido, é esse o caso do período transitório com a duração máxima de sete anos previsto no artigo 10.o, n.o 2, deste regulamento, durante o qual esses produtos podem continuar a ser colocados no mercado sem que o pedido de autorização previsto no artigo 7.o do referido regulamento tenha sido apresentado, ou ainda da faculdade de a Comissão, quando exige a retirada do mercado de aditivos em conformidade com o artigo 10.o, n.o 5, do mesmo regulamento, prever um prazo limitado com vista à liquidação das existências do produto em causa. Ora, no caso em apreço, a Comissão previu esse prazo no artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento de Execução 2021/758, que a cdVet invoca no litígio no processo principal.
52
Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio tende a considerar que o sistema de autorização instituído pelo Regulamento n.o 1831/2003 não permite ter em conta as «circunstâncias específicas de cada caso concreto» e interroga‑se, em especial, sobre a incidência de circunstâncias como a quantidade absoluta ou a concentração do aditivo alimentar no alimento em questão ou o facto de esse aditivo ser uma substância natural ou sintética. A este respeito, basta recordar que os Regulamentos de Execução n.os 230/2013 e 2021/758 proíbem a comercialização de um grande número de aditivos descritos, nos seus anexos, como sendo produtos naturais. Por outro lado, a fixação de limiares abstratos de quantidade absoluta ou de concentração de um aditivo, sem proceder a uma avaliação dos riscos deste, é dificilmente conciliável com as exigências de proteção da saúde humana e animal, sobretudo tendo em conta o princípio da precaução.
53
Por último, como resulta do considerando 7 do Regulamento de Execução 2021/758, a retirada do mercado dos aditivos que figuram no anexo I deste regulamento não impede a sua autorização em conformidade com o Regulamento n.o 1831/2003. Assim, as eventuais circunstâncias próprias do litígio no processo principal poderiam ser invocadas pela cdVet no âmbito de um eventual pedido de autorização do aditivo controvertido.
54
Tendo em conta todas as considerações anteriores, há que concluir que o exame da primeira questão não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), e do artigo 10.o, n.o 1, alínea a), e n.os 2 e 5, do Regulamento n.o 1831/2003 à luz do artigo 16.o, do artigo 17.o, n.o 1, e do artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
Quanto à segunda questão
55
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o conceito de «extrato de toranja», referido no anexo I, capítulo I.A, parte 1, do Regulamento de Execução 2021/758, deve ser interpretado no sentido de que um extrato fabricado a partir de sementes e cascas de toranja está abrangido por este conceito.
56
A título prévio, importa referir, por um lado, que o anexo do Regulamento de Execução n.o 230/2013 e o anexo I do Regulamento de Execução 2021/758 utilizam, em certas versões linguísticas, dois nomes comuns diferentes para visar o mesmo fruto, cujo nome científico é «Citrus × paradisi». É o caso, em especial, das versões em língua francesa destes dois anexos, que utilizam, respetivamente, os termos «pamplemousse (grapefruit)» e «pomélo (grapefruit)» [extrato de toranja].
57
Por outro lado, como observa o Governo Francês nas suas observações escritas, o «extrato de toranja» é referido no anexo I, capítulo I.A, parte 1, do Regulamento de Execução 2021/758 como «substâncias aromatizantes e apetentes».
58
A este respeito, resulta da decisão de reenvio que o aditivo controvertido é descrito, no rótulo do produto controvertido, como um «aditivo organolético». Ora, o anexo I, ponto 2, do Regulamento n.o 1831/2003 indica que as substâncias aromatizantes pertencem à categoria dos aditivos organoléticos. Assim, sem prejuízo de uma verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, afigura‑se que o aditivo controvertido é efetivamente utilizado, no produto controvertido, como substância aromatizante e apetente.
59
Quanto ao conceito de «extrato de toranja», referido no anexo I, capítulo I.A, parte 1, do Regulamento de Execução 2021/758, importa salientar que este não está definido nesse regulamento de execução nem, de resto, no Regulamento de Execução n.o 230/2013.
60
Nestas condições, importa salientar que, para interpretar uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos, em conformidade com o seu sentido habitual na linguagem corrente, mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte. Por outro lado, um regulamento de execução deve, se possível, ser objeto de interpretação conforme com as disposições do regulamento de base (Acórdão de 7 de dezembro de 2023, Syngenta Agro, C‑830/21, EU:C:2023:959, n.os 31 e 32 e jurisprudência referida).
61
Assim, em conformidade com o seu sentido habitual na linguagem corrente, o conceito de «extrato de toranja» deve ser interpretado no sentido de que se refere a qualquer extrato obtido a partir da toranja, independentemente da questão de saber se um determinado extrato foi obtido a partir de certas partes desse fruto ou a partir do fruto no seu todo.
62
Esta interpretação do conceito de «extrato de toranja» é corroborada pelos objetivos da regulamentação de que faz parte. Com efeito, o Regulamento de Execução 2021/758 visa implementar as disposições do artigo 10.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1831/2003. Ora, este último regulamento institui, como resulta do n.o 42 do presente acórdão, o princípio da proibição da colocação no mercado, da transformação e da utilização dos aditivos para a alimentação animal que não obtiveram autorização. O artigo 10.o do Regulamento n.o 1831/2003 aplica este princípio no que respeita aos aditivos que tinham sido previamente colocados no mercado ao abrigo da Diretiva 70/524, mas que não foram objeto de um novo pedido de autorização em conformidade com este regulamento, prevendo, nomeadamente, um período transitório de um máximo de sete anos no termo do qual esses aditivos devem ser retirados do mercado.
63
Sendo esta proibição a regra geral em que se baseia o Regulamento n.o 1831/2003, há que fazer uma interpretação lata, segundo a qual qualquer aditivo que não seja expressamente autorizado é proibido, mesmo quando este tivesse sido anteriormente colocado no mercado em conformidade com a Diretiva 70/524.
64
Assim, uma vez que o Regulamento de Execução 2021/758 não distingue, quando prevê a retirada do mercado do aditivo «extrato de toranja», entre as diferentes partes que compõem a toranja, há que considerar que este regulamento de execução abrange os extratos obtidos a partir de qualquer parte do fruto, ou até a partir do fruto no seu todo.
65
A interpretação referida no n.o 61 do presente acórdão é também confirmada pelo anexo do Regulamento de Execução n.o 230/2013 que, entre os aditivos à base de «Citrus × paradisi» inclui, nomeadamente, o extrato de cascas de citrinos, visando assim, sem nenhuma dúvida, o extrato de cascas de toranja. Por conseguinte, se o legislador da União tivesse pretendido distinguir os extratos obtidos a partir das diferentes partes desse fruto, tê‑lo‑ia precisado, à semelhança do que fez quanto ao extrato de casca de citrinos.
66
Tendo em conta todas as considerações anteriores, há que responder à segunda questão que o anexo I, capítulo I.A, parte 1, do Regulamento de Execução 2021/758 deve ser interpretado no sentido de que está abrangido pelo conceito de «extrato de toranja», na aceção desta disposição, um extrato fabricado a partir de sementes e cascas de toranja.
Quanto às despesas
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Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:
1)
O exame da primeira questão não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), e do artigo 10.o, n.o 1, alínea a), e n.os 2 e 5, do Regulamento (CE) n.o 1831/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativo aos aditivos destinados à alimentação animal, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2019/1381 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, à luz do artigo 16.o, do artigo 17.o, n.o 1, e do artigo 52.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
2)
O anexo I, capítulo I.A, parte 1, do Regulamento de Execução (UE) 2021/758 da Comissão, de 7 de maio de 2021, relativo ao estatuto de determinados produtos como aditivos para a alimentação animal no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1831/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho e à retirada do mercado de determinados aditivos para a alimentação animal,
deve ser interpretado no sentido de que:
está abrangido pelo conceito de «extrato de toranja», na aceção desta disposição, um extrato fabricado a partir de sementes e cascas de toranja.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.