62000CJ0322_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-322/00,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. G. Valero Jordana e C. van der Hauwaert, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dalla sig.ra J.G.M. van Bakel, in qualità di agente,
convenuto,
avente ad oggetto un ricorso inteso a far dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, non adottando le necessarie disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative previste dagli artt. 4 e 5, nn. 4 e 5, dall'allegato II A, 1), 2), 4) e 6), nonché dall'allegato III, punti 1,2) e 3), e 2, della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole (GU L 375, pag. 1), è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza di tale direttiva,
LA CORTE
(Sesta Sezione),
composta dai sigg. J.-P. Puissochet, presidente di sezione, C. Gulmann e V. Skouris, dalle sig.re F. Macken (relatore) e N. Colneric, giudici,
avvocato generale: sig. P. Léger
cancelliere: sig. H.A. Rühl, amministratore principale
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 20 giugno 2002, nel corso della quale la Commissione è stata rappresentata dai sigg. G. Valero Jordana e H. van Vliet, in qualità di agenti, e il Regno dei Paesi Bassi dalle sig.re J.G.M. van Bakel e H.G. Sevenster, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 7 novembre 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 30 agosto 2000, la Commissione delle Comunità europee ha presentato, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso inteso a far dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, non adottando le necessarie disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative previste dagli artt. 4 e 5, nn. 4 e 5, dall'allegato II, A, 1), 2), 4) e 6), nonché dall'allegato III, punti 1,2) e 3), e 2), della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole (GU L 375, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva»), il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza di tale direttiva.
Ambito normativo
La normativa comunitaria
2 L'art. 3, nn. 1, 2 e 5, della direttiva è così formulato:
«1. Le acque inquinate e quelle che potrebbero essere inquinate se non si interviene ai sensi dell'articolo 5 sono individuate dagli Stati membri conformemente ai criteri di cui all'allegato I.
2. Entro un periodo di due anni a decorrere dalla notifica della presente direttiva, gli Stati membri designano come zone vulnerabili tutte le zone note del loro territorio che scaricano nelle acque individuate in conformità al paragrafo 1 e che concorrono all'inquinamento. Essi notificano tale prima designazione alla Commissione entro sei mesi.
(...)
5. Gli Stati membri sono esonerati dall'obbligo di individuare le zone vulnerabili specifiche che stabiliscono e applicano i programmi d'azione previsti all'articolo 5 conformemente alla presente direttiva in tutto il territorio nazionale».
3 Ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. a), della direttiva, al fine di stabilire un livello generale di protezione dall'inquinamento per tutti i tipi di acque, gli Stati membri provvedono, entro due anni dalla notifica della direttiva, a fissare un codice o più codici di buona pratica agricola applicabili a discrezione degli agricoltori i quali includano disposizioni pertinenti per lo meno agli elementi contemplati nel punto A dell'allegato II di questa direttiva.
4 Ai sensi dell'art. 5 della direttiva:
«1. Entro un periodo di due anni a decorrere dalla prima designazione di cui all'articolo 3, n. 2, o di un anno dopo ogni nuova designazione ai sensi dell'articolo 3, n. 4, gli Stati membri, per il conseguimento degli obiettivi di cui all'articolo 1, fissano programmi d'azione per quanto riguarda le zone vulnerabili designate.
2. Un programma d'azione può riguardare tutte le zone vulnerabili nel territorio di uno Stato membro oppure, se lo Stato membro lo giudica opportuno, si possono fissare programmi diversi per diverse zone vulnerabili o parti di zone.
3. I programmi d'azione tengono conto:
a) dei dati scientifici e tecnici disponibili, con riferimento principalmente agli apporti azotati rispettivamente di origine agricola o di altra origine;
b) delle condizioni ambientali nelle regioni interessate dello Stato membro di cui trattasi.
4. I programmi d'azione sono attuati entro quattro anni dalla loro fissazione e comprendono le misure vincolanti seguenti:
a) le misure di cui all'allegato III;
b) le misure che gli Stati membri hanno prescritto nel codice o nei codici di buona pratica agricola fissati ai sensi dell'articolo 4, a meno che non siano state sostituite da quelle di cui all'allegato III.
5. Nel quadro dei programmi d'azione gli Stati membri prendono inoltre le misure aggiuntive o azioni rafforzate che essi ritengono necessarie se, dall'inizio o alla luce dell'esperienza tratta dall'attuazione dei programmi d'azione, risulta evidente che le misure di cui al paragrafo 4 non sono sufficienti per conseguire gli obiettivi di cui all'articolo 1. Ai fini della scelta di dette misure o azioni, gli Stati membri tengono conto della loro efficacia e dei loro costi in relazione ad altre misure possibili di prevenzione.
6. (...)
7. Gli Stati membri riesaminano e, se del caso, rivedono i propri programmi d'azione, inclusa qualsiasi misura supplementare adottata ai sensi del paragrafo 5, per lo meno ogni quattro anni. Essi informano la Commissione di qualsiasi notifica dei propri programmi d'azione».
5 L'allegato II della direttiva, intitolato «Codice(codici) di buona pratica agricola» stabilisce, nella parte A:
«Un codice o dei codici di buona pratica agricola intesi a ridurre l'inquinamento da nitrati tenendo conto delle condizioni esistenti nelle varie regioni della Comunità, dovrebbero contenere disposizioni concernenti gli elementi seguenti, ove detti elementi siano pertinenti:
1) i periodi in cui l'applicazione al terreno di fertilizzanti non è opportuna;
2) l'applicazione di fertilizzante al terreno in pendenza ripida;
(...)
4) le condizioni per applicare il fertilizzante al terreno adiacente ai corsi d'acqua;
(...)
6) procedure di applicazione al terreno comprese percentuali e uniformità di applicazione, sia di concimi chimici che di effluenti di allevamento in modo da mantenere le dispersioni nutrienti nell'acqua ad un livello accettabile».
6 L'allegato III della direttiva intitolato «Misure da inserire nei programmi di azione conformemente all'articolo 5, paragrafo 4, punto a)», è così formulato:
«1. Le misure in questione comprendono norme concernenti:
1) i periodi in cui è proibita l'applicazione al terreno di determinati tipi di fertilizzanti;
2) la capacità dei depositi per effluenti di allevamento; tale capacità deve superare quella necessaria per l'immagazzinamento nel periodo più lungo, durante cui è proibita l'applicazione al terreno di effluenti nella zona vulnerabile, salvo i casi in cui sia dimostrato all'autorità competente che qualsiasi quantitativo di effluenti superiore all'effettiva capacità d'immagazzinamento sarà smaltito in un modo che non causerà danno all'ambiente;
3) la limitazione dell'applicazione al terreno di fertilizzanti conformemente alla buona pratica agricola e in funzione delle caratteristiche della zona vulnerabile interessata, in particolare:
a) delle condizioni del suolo, del tipo e della pendenza del suolo;
b) delle condizioni climatiche, delle precipitazioni e dell'irrigazione;
c) dell'uso del terreno e delle prassi agricole, inclusi i sistemi di rotazione delle colture;
e basata sull'equilibrio tra:
i) il fabbisogno prevedibile di azoto delle colture,
e
ii) l'apporto alle colture di azoto proveniente dal terreno e dalla fertilizzazione, corrispondente:
- alle quantità di azoto presente nel terreno nel momento in cui la coltura comincia ad assorbirlo in misura significativa (quantità rimanenti alla fine dell'inverno);
- all'apporto di composti di azoto tramite la mineralizzazione netta delle riserve di azoto organico nel terreno;
- all'aggiunta di composti di azoto proveniente da effluenti di allevamento;
- all'aggiunta di composti di azoto proveniente da fertilizzanti chimici e da altri fertilizzanti.
2. Tali misure garantiranno che, per ciascuna azienda o allevamento, il quantitativo di effluente di allevamento sparso sul terreno ogni anno, compreso quello distribuito dagli animali stessi, non superi un determinato quantitativo per ettaro.
Il suddetto quantitativo per ettaro corrisponde al quantitativo di effluente contenente 170 kg di azoto. Tuttavia:
a) per i primi quattro anni del programma di azione, gli Stati membri possono accordare un quantitativo di effluente contenente fino a 210 kg di azoto;
b) durante e dopo i primi quattro anni del programma di azione, gli Stati membri possono stabilire quantitativi diversi da quelli indicati in precedenza. Questi quantitativi devono essere fissati in maniera tale da non compromettere il raggiungimento degli obiettivi di cui all'articolo 1 e devono essere giustificati in base a criteri obiettivi, ad esempio:
- stagioni di crescita prolungate;
- colture con grado elevato di assorbimento di azoto;
- grado elevato di precipitazioni nette nella zona vulnerabile;
- terreni con capacità eccezionalmente alta di denitrificazione.
Se uno Stato membro accorda un quantitativo diverso ai sensi della presente lett. b), esso ne informa la Commissione che esaminerà la giustificazione addotta ai sensi della procedura stabilita all'articolo 9.
(...)».
7 In forza dell'art. 12 della direttiva, gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva entro due anni dalla notifica. Poiché la direttiva è stata notificata agli Stati membri il 19 dicembre 1991, essi avrebbero dovuto darle attuazione nel loro ordinamento giuridico interno entro il 19 dicembre 1993.
La normativa nazionale
8 La normativa dei Paesi Bassi relativa ai fertilizzanti ed ai minerali, che mira ad ottenere il controllo della produzione degli effluenti di allevamento, combina due regimi. Il primo ha per oggetto di assicurare un uso dei fertilizzanti che rispetti l'ambiente. Il secondo disciplina la produzione massima di effluenti d'allevamento.
9 Il primo di questi due regimi, che è l'unico di cui trattasi nella presente fattispecie, si basa su un sistema di assoggettamento ad imposta dei minerali denominato «mineralenaanfgiftesysteem» (regime del tributo sui minerali; in prosieguo: il «regime MINAS»).
10 I diritti e gli obblighi applicabili in forza del regime MINAS sono disciplinati dagli artt. 14-54 della Wet van 27 novembre 1986 houdende regelen inzake het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschotten (legge 27 novembre 1986 che disciplina il commercio di fertilizzanti e lo smaltimento delle eccedenze di fertilizzanti) (Stbl. 1986, pag. 590), come modificata dalla legge 16 settembre 1999 (Stbl. 1999, pag. 406; in prosieguo: la «Meststoffenwet»).
11 Il regime MINAS è un regime che disciplina l'uso dei fertilizzanti applicando «soglie di perdita». Esso ha lo scopo di ridurre nelle aziende agricole le perdite di azoto e di fosfati per infiltrazione nell'ambiente. Per raggiungere questo obiettivo, esso obbliga l'azienda agricola a non causare perdite di azoto e di fosfati che siano nocive per l'ambiente.
12 Il regime MINAS è basato sull'idea di un uso equilibrato dell'azoto e dei fosfati da parte delle aziende. L'aggiunta di azoto e fosfati a monte della produzione non dev'essere superiore allo smaltimento di questi minerali a valle della produzione, più una perdita tollerata. La «perdita tollerata» è determinata dalle soglie di perdita di azoto e di fosfati previste nella Meststoffenwet e che sono state adottate in un intento di tutela dell'ambiente.
13 Ogni agricoltore è tenuto a pagare un tributo allorché l'apporto a monte di azoto e di fosfati in un'azienda supera lo smaltimento di questi minerali in una misura superiore alle soglie di perdita previste dalla legge. Il regime MINAS riguarda sia l'uso di effluenti di allevamento sia l'uso di altri fertilizzanti organici e chimici.
14 Gli artt. 14-21 del capitolo IV della Meststoffenwet prevedono tributi forfettari sulle materie minerali. Gli artt. 14, 15, 16 e 18 sono così formulati:
«Articolo 14
1. Per "tributi forfettari sulle materie minerali", si intendono tributi con funzione regolatrice imposti a qualsiasi persona fisica o giuridica, o a qualsiasi associazione di persone fisiche o di persone giuridiche, che gestisce un'azienda, che introduce i concimi o produce effluenti d'allevamento.
(...)
Articolo 15
1. Un tributo viene prelevato in funzione del quantitativo di concime imponibile nel corso di un anno civile, espresso in chilogrammi di fosfati.
2. Un tributo viene prelevato in funzione del quantitativo di concime imponibile nel corso di un anno civile, espresso in chilogrammi di azoto.
Articolo 16
Il quantitativo di concime imponibile viene definito come la somma del quantitativo di concime "entrante" e del quantitativo di effluenti di allevamento prodotti, ridotta successivamente:
a) del quantitativo di effluenti di allevamento "uscente",
b) dell'assorbimento dei concimi da parte delle colture,
c) della perdita di concime ammissibile (...).
Articolo 18
L'assorbimento dei concimi da parte delle colture, di cui all'articolo 16, lett. b), è il seguente, per ettaro della superficie agricola media appartenente all'azienda nell'anno civile di cui trattasi:
- rispettivamente 65 chilogrammi di fosfati e 300 chilogrammi di azoto per i terreni da pascolo;
- rispettivamente 50 chilogrammi di fosfati e 125 chilogrammi di azoto per i terreni coltivati».
15 L'art. 19 della Meststoffenwet definisce le soglie vigenti in materia di perdite. Queste soglie sono progressivamente rafforzate secondo un programma previsto dalla legge.
16 In forza della versione dell'art. 20, n. 1, della Meststoffenwet vigente alla data pertinente del presente ricorso, l'aliquota del tributo ammontava a NLG 1,50 per kg di azoto.
17 Gli artt. 22-28 della Meststoffenwet prevedevano disposizioni analoghe relative ai tributi sulle materie minerali affinate.
18 L'allegato D della Meststoffenwet elenca tassativamente gli elementi di apporto a monte e a valle della produzione che intervengono nella determinazione del quantitativo di fosfati e azoto soggetto ad imposta. I quantitativi di azoto e di fosfati presenti nei fertilizzanti a monte e a valle della produzione sono determinati sulla base del loro peso e del loro contenuto reale di azoto e di fosfati. L'apporto di effluenti d'allevamento a monte e a valle della produzione è soggetto a gravosi vincoli amministrativi.
19 Fino al 1, gennaio 2001 talune aziende erano esonerate dai tributi sopra menzionati e quindi dall'obbligo di dichiarazione in forza degli artt. 38-40 della Meststoffenwet (in prosieguo: le «aziende esonerate dalla dichiarazione»). Si trattava di talune aziende agricole e orticole, nonché degli allevamenti estensivi con una densità di bestiame inferiore a 2,5 unità di bestiame adulto per ettaro e che effettuavano un apporto di fertilizzanti in quantità limitata (per il 1998 e il 1999, 120 kg di fosfati per ettaro per i terreni da pascolo e 100 kg di fosfati per ettaro per i terreni coltivabili). Ove tali limiti di apporto fossero superati, esse erano tenute, ipso iure, alla dichiarazione.
Fase precontenziosa del procedimento
20 Con lettera 5 gennaio 1994 le autorità dei Paesi Bassi hanno notificato alla Commissione il loro intento di far ricorso all'art. 3, n. 5, della direttiva e quindi di stabilire e applicare in tutto il territorio dei Paesi Bassi i programmi di azione di cui all'art. 5.
21 Con lettera 16 dicembre 1997 le autorità dei Paesi Bassi hanno presentato un tale programma di azione. Secondo quanto risulta da questa lettera e dal testo ad essa allegato del programma d'azione dei Paesi Bassi, quest'ultimo conteneva tutta una serie di regolamentazioni intese a dare attuazione alla direttiva.
22 Tuttavia, con lettera 11 giugno 1998, le autorità dei Paesi Bassi hanno comunicato alla Commissione che il programma di azione riguardante i terreni sabbiosi secchi sarebbero stati pronti solo nell'autunno 1998.
23 Con lettera 9 luglio 1998 la Commissione ha risposto che l'esame del programma d'azione dei Paesi Bassi era in corso e che un nuovo esame sarebbe stato effettuato allorché sarebbero state pronte le misure relative ai terreni sabbiosi secchi.
24 Con lettera 17 luglio 1998 indirizzata alla Commissione le autorità dei Paesi Bassi hanno illustrato il metodo con cui erano state affrontate le diverse parti della direttiva ed hanno annunciato che sarebbero stati adottati taluni provvedimenti al fine di rendere la normativa dei Paesi Bassi conforme alla direttiva.
25 Dopo aver esaminato i provvedimenti di trasposizione dei Paesi Bassi, la Commissione ha ritenuto che il Regno dei Paesi Bassi non avesse soddisfatto gli obblighi ad esso incombenti in forza:
- del combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. a), della direttiva e dell'allegato II, punti 1,2) e 3), e 2) di questa;
- del combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. b), della stessa direttiva e dell'allegato II, A, 1), 2), 4) e 6) di questa, e
- dell'art. 5, n. 5, della detta direttiva.
26 Pertanto, con lettera 29 settembre 1998 la Commissione ha intimato al Regno dei Paesi Bassi di presentare le proprie osservazioni al riguardo entro due mesi.
27 Con lettera 8 ottobre 1998 le autorità dei Paesi Bassi hanno comunicato alla Commissione l'elenco nonché il testo delle disposizioni di diritto nazionale adottate nel settore disciplinato dalla direttiva, conformemente all'art. 12, nn. 1 e 3, di quest'ultima. Esse inoltre hanno risposto alla lettera di diffida con lettera 7 dicembre 1998, completata successivamente da un progetto di modifica della Meststoffenwet, notificato alla Commissione il 4 aprile 1999.
28 Non essendo soddisfatta della risposta delle autorità dei Paesi Bassi, la Commissione, con lettera 3 agosto 1999, ha emesso un parere motivato e ha invitato il Regno dei Paesi Bassi ad adottare le misure necessarie per conformarsi agli obblighi derivanti dalla direttiva entro due mesi a decorrere dalla sua notifica.
29 Con lettera 28 settembre 1999 le autorità dei Paesi Bassi hanno chiesto che fosse loro concesso un termine supplementare di due mesi per rispondere al parere motivato. Esse hanno risposto a questo parere con lettera 6 dicembre 1999.
30 La Commissione nella replica ha fatto valere che essa accettava, ai fini del presente procedimento, che l'esistenza dell'inadempimento addebitato al Regno dei Paesi Bassi fosse valutata alla data della risposta di quest'ultimo al parere motivato, ossia il 6 dicembre 1999. Questa data, quindi, ai fini del presente procedimento dev'essere considerata come il termine ultimo stabilito nel parere motivato.
31 Non essendo soddisfatta della risposta delle autorità dei Paesi Bassi al parere motivato, la Commissione ha deciso di introdurre il presente ricorso.
Ricorso
32 La Commissione ha dedotto sei motivi a sostegno del suo ricorso. Essa ha tuttavia rinunciato al suo secondo motivo all'udienza, per cui non occorre più esaminarlo.
33 Prima di esaminare gli altri motivi, occorre, in via preliminare, ricordare l'iter normativo obbligatorio previsto dalla direttiva.
34 Risulta infatti dal combinato disposto degli artt. 3, nn. 1 e 2, e 5, della direttiva, da un lato, e dell'allegato III della stessa, dall'altro, che gli Stati membri sono tenuti a soddisfare, tra l'altro, gli obblighi seguenti:
- identificare come acque inquinate o che potrebbero essere inquinate se non si interviene ai sensi dell'art. 5 della direttiva non solo le acque destinate al consumo umano, ma la totalità delle acque dolci superficiali e delle acque sotterranee o che possano contenere più di 50 mg/l di nitrati (combinato disposto dell'art. 3, n. 1, e dell'allegato I);
- designare, entro il 20 dicembre 1993, come zone vulnerabili tutte le zone note nel loro territorio che scaricano nelle acque individuate come inquinate o come acque che potrebbero essere inquinate in conformità all'art. 3, n. 1, della direttiva (art. 3, n. 2), oppure optare per l'adozione e l'applicazione in tutto il territorio nazionale dei programmi d'azione previsti all'art. 5 della direttiva (art. 3, n. 5);
- fissare, entro il 20 dicembre 1993, uno o più codici di buona pratica agricola (art. 4, n. 1);
- fissare, entro il 20 dicembre 1995, il primo programma di azione quadriennale inteso a ridurre l'inquinamento delle acque provocato dai nitrati e a prevenire qualsiasi nuovo inquinamento di questo tipo (art. 5). Alla data del 20 dicembre 1995, tutte i provvedimenti menzionati all'allegato III devono, in linea di principio, essere stati adottati, e
- fissare, entro il 20 dicembre 1999, il secondo programma di azione quadriennale.
Sul primo motivo, relativo alla violazione del combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. a), della direttiva e dell'allegato III, punto 1, sub 2), di questa
Argomenti delle parti
35 Con il suo primo motivo, la Commissione addebita al Regno dei Paesi Bassi di non aver inserito, nel suo programma di azione, norme vincolanti in forza delle quali, in ogni azienda o allevamento, la capacità dei depositi per effluenti di allevamento deve superare la capacità necessaria per l'immagazzinamento nel periodo più lungo durante cui è proibita l'applicazione al terreno di effluenti nei Paesi Bassi. A tale riguardo, sarebbe irrilevante il fatto che la capacità di immagazzinamento a livello nazionale, regionale o settoriale appaia globalmente sufficiente, in quanto conta unicamente la capacità di immagazzinamento in ciascuna azienda.
36 La Commissione aggiunge che le autorità dei Paesi Bassi, solo dopo che avranno stabilito la capacità minima di immagazzinamento nelle aziende mediante norme vincolanti, potranno, caso per caso, autorizzare le aziende, che hanno dimostrato che smaltiranno le eccedenze di allevamento in un modo che non causerà danno, a disporre di una capacità di immagazzinamento inferiore, conformemente all'allegato III, punto 1, sub 2), in fine, della direttiva.
37 In ogni caso, le autorità dei Paesi Bassi avrebbero ammesso, nella loro risposta al parere motivato, che la loro normativa non soddisfaceva il combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. a), della direttiva e dell'allegato III, punto 1, sub 2), di questa, annunciando che un nuovo articolo sarebbe stato inserito nella Meststoffenwet al fine di servire come fondamento normativo per l'adozione di un regolamento di amministrazione pubblica che imponesse alle aziende di disporre di una capacità minima di immagazzinamento per un periodo di sei mesi. Ora, questa modifica della Meststoffenwet e l'adozione di questo regolamento di amministrazione pubblica non sarebbero ancora intervenute al 6 dicembre 1999.
38 Il governo dei Paesi Bassi sostiene, facendo riferimento al sistema olandese di gestione degli effluenti eccedentari, che esiste a livello nazionale una capacità di immagazzinamento di effluenti d'allevamento nettamente superiore a quella necessaria per immagazzinare questi effluenti nel periodo più lungo durante cui è proibita l'applicazione al terreno degli stessi, che, nei Paesi Bassi, va dal 1, settembre al 1, febbraio, ossia cinque mesi. Inoltre, la produzione totale di effluenti d'allevamento sarebbe diminuita sotto l'effetto di provvedimenti di riduzione del bestiame e della produzione di effluenti d'allevamento. Del resto, più i quantitativi di effluenti d'allevamento smaltiti dall'azienda sarebbero grandi, più il rischio di assoggettamento ad imposta nell'ambito del regime MINAS sarebbe lieve. Infine, risulterebbe direttamente dall'applicazione dell'insieme delle norme nazionali in materia che gli effluenti d'allevamento, che non vengono utilizzati nell'azienda o che non possono esservi immagazzinati, sono smaltiti dalle aziende agricole in maniera da non causare danno all'ambiente.
39 Il governo dei Paesi Bassi contesta la tesi della Commissione secondo cui la capacità dei depositi destinati all'immagazzinamento, in esecuzione del combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. a), e dell'allegato III, punto 1, sub 2), della direttiva, dev'essere prevista esclusivamente da un provvedimento legislativo esplicito, distinto ed autonomo. Esso sostiene che esistono nei Paesi Bassi norme vincolanti che assicurano un'attuazione corretta della direttiva per quanto riguarda la capacità dei depositi per effluenti d'allevamento.
40 Il governo dei Paesi Bassi conclude quindi che, alla data del 6 dicembre 1999, i Paesi Bassi possedevano già la capacità di immagazzinamento di effluenti d'allevamento richiesta e che la normativa dei Paesi Bassi vigente produceva l'effetto richiesto dalla direttiva. Per quanto riguarda il progetto di modifica legislativa notificato alla Commissione nel corso della fase precontenziosa del procedimento, questo governo chiarisce che ha deciso di applicare per il futuro una politica diversa destinata a porre gli allevatori dinanzi alle loro responsabilità per quanto riguarda la capacità di immagazzinamento degli effluenti d'allevamento prodotti nella loro azienda. Esso precisa che la modifica della Meststoffenwet è stata adottata e pubblicata nel dicembre 2000 e comunicata alla Commissione con lettera 22 marzo 2001 e che un regolamento di amministrazione pubblica, fondato su questa legge, che obbliga gli allevatori a disporre di una capacità d'immagazzinamento di effluenti d'allevamento corrispondente a sei mesi di attività aziendale, salvo che essi devono dimostrare che gli effluenti che non possono immagazzinare saranno smaltiti in modo da non causare danno all'ambiente, entrerà in vigore nel corso del secondo semestre 2001.
Giudizio della Corte
41 La direttiva mira a creare gli strumenti necessari perché sia garantita nella Comunità la protezione delle acque dall'inquinamento provocato da nitrati di origine agricola (sentenze 29 aprile 1999, causa C-293/97, Standley e a., Racc. pag. I-2603, punto 39, e 14 marzo 2002, causa C-161/00, Commissione/Germania, Racc. pag. I-2753, punto 42).
42 Gli Stati membri sono quindi tenuti, in forza della direttiva, a definire le zone vulnerabili (art. 3), ad incoraggiare le buone pratiche agricole (art. 4), nonché, in particolare, ad elaborare e ad attuare programmi di azione intesi a ridurre l'inquinamento delle acque da parte dei composti azotati in dette zone (art. 5).
43 Come risulta dall'undicesimo `considerando' della direttiva, tali programmi d'azione devono comportare misure intese a limitare l'impiego in agricoltura di tutti i fertilizzanti contenenti azoto e, in particolare, a fissare limiti specifici per l'applicazione al suolo di effluenti d'allevamento.
44 Ai sensi dell'art. 5, n. 4, lett. a), della direttiva i detti programmi di azione, la cui attuazione spetta agli Stati membri, devono contenere talune misure vincolanti di cui all'allegato III di tale direttiva.
45 Queste misure vincolanti devono comprendere, tra l'altro, norme concernenti la capacità dei depositi per effluenti d'allevamento, conformemente all'allegato III, punto 1, sub 2), della direttiva. Da questa disposizione risulta che la detta capacità deve superare quella necessaria per l'immagazzinamento nel periodo più lungo, durante cui è proibita l'applicazione al terreno di effluenti nella zona vulnerabile, salvo i casi in cui sia dimostrato all'autorità competente che qualsiasi quantitativo di effluenti superiore all'effettiva capacità di immagazzinamento sarà smaltito in un modo che non causerà danno all'ambiente.
46 Anche se la direttiva lascia agli Stati membri un certo margine di discrezionalità circa le modalità precise di attuazione di questa disposizione, tuttavia gli obiettivi della direttiva, in particolare quello di garantire che, per ogni azienda o allevamento, il quantitativo di effluente di allevamento sparso sul terreno ogni anno, compreso quello distribuito dagli animali stessi, non superi un determinato quantitativo per ettaro, devono essere rispettati dagli Stati membri.
47 Pertanto, come rilevato dalla Commissione, l'ultima parte di frase dell'allegato III, punto 1, sub 2), della direttiva dev'essere interpretata nel senso che non concede agli Stati membri la facoltà di derogare al loro obbligo di adottare disposizioni legislative, regolamentari o amministrative vincolanti in materia di capacità di immagazzinamento nelle aziende degli effluenti d'allevamento, che impone loro la direttiva, ma consente loro solo di autorizzare, caso per caso, talune aziende a derogare al limite minimo fissato da queste disposizioni, purché sia dimostrato che gli effluenti d'allevamento che non potranno essere immagazzinati nell'azienda saranno smaltiti in un modo che non causerà danno all'ambiente.
48 Ne deriva che la tesi del governo dei Paesi Bassi secondo cui la direttiva non obbliga gli Stati membri ad adottare una normativa vincolante per rispettare gli obblighi derivanti dall'allegato III, punto 1, sub 2), della direttiva non può essere accolta. Normative frammentarie non possono soddisfare l'obbligo incombente ad uno Stato membro di elaborare un programma di azione contenente misure vincolanti al fine di raggiungere gli obiettivi specifici della direttiva a tale riguardo (v., in tal senso, sentenza 8 marzo 2001, causa C-266/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I-1981, punto 30).
49 Inoltre, al fine di dimostrare che gli effluenti d'allevamento eccedentari sono smaltiti in maniera da non arrecare danno all'ambiente, ai sensi della detta disposizione, non è sufficiente constatare che ad un'azienda che non rispetta questa condizione potrebbe essere imposto un tributo in forza del regime MINAS. Infatti, l'assoggettamento ad un tale tributo non pone rimedio al mancato rispetto dell'obbligo imposto dalla direttiva e dimostra per contro che l'inquinamento delle acque, che la direttiva mira a prevenire, si è già verificato.
50 Per quanto riguarda il progetto di modifica della Meststoffenwet e di adozione di un regolamento di amministrazione pubblica che disciplina la capacità di immagazzinamento degli effluenti d'allevamento, occorre ricordare che l'esistenza di un inadempimento dev'essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e che la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivi (v. sentenze 8 novembre 2001, causa C-127/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I-8305, punto 38, e 16 gennaio 2003, causa C-122/02, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-833, punto 11).
51 In quanto il regolamento di amministrazione pubblica annunciato dal governo dei Paesi Bassi non è stato adottato prima della scadenza del termine stabilito nel parere motivato, non è necessario esaminare se esso possa costituire una valida esecuzione degli obblighi derivanti dall'allegato III, punto 1, sub 2), della direttiva.
52 In tale contesto, occorre ritenere fondato il primo motivo della Commissione.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione del combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. a), della direttiva e dell'allegato III, punto 1, sub 3), di questa
53 Con il terzo motivo la Commissione fa valere che il programma di azione dei Paesi Bassi non contiene norme riguardanti la limitazione dell'applicazione al terreno dei fertilizzanti basata su un equilibrio tra, da un lato, il fabbisogno prevedibile di azoto delle colture, e, dall'altro, l'apporto alle colture di azoto proveniente dal terreno e dalla fertilizzazione. Questo motivo si suddivide in cinque parti, ossia:
- l'incompatibilità con la direttiva di un regime basato su soglie di perdita;
- il livello troppo elevato al quale le soglie di perdita sono state fissate;
- l'incompatibilità con la direttiva dell'importo dei tributi con funzione regolatrice sui minerali;
- la mancata presa in conto della mineralizzazione netta delle riserve di azoto organico nel suolo, e
- la mancata presa in conto dell'apporto di azoto da parte degli organismi azotofissatori viventi nel suolo.
Sull'incompatibilità con la direttiva delle soglie di perdita del livello al quale queste norme sono fissate, e dell'importo dei tributi dovuti in caso di superamento delle dette soglie
- Argomenti delle parti
54 Con la prima parte del terzo motivo la Commissione fa valere che la direttiva richiede che i programmi di azione contengano norme sulla limitazione dell'applicazione al terreno di fertilizzanti. Secondo la Commissione queste norme devono contenere «soglie di apporto» o «di uso», ossia soglie che fissano i quantitativi massimi di fertilizzanti che possono essere sparsi sui terreni. Tali quantitativi massimi dovrebbero essere fissati a livelli che garantiscano un equilibrio tra le entrate e le uscite di azoto.
55 Secondo la Commissione la normativa dei Paesi Bassi è incompatibile con la direttiva in quanto non contiene tali soglie di uso, ma soglie di perdita. In conformità al regime MINAS, le aziende sarebbero tenute a dichiarare il quantitativo di minerali apportato a monte e quello smaltito a valle della produzione nell'azienda, e la differenza tra i due valori (la «perdita») non dovrebbe superare taluni limiti, a meno che l'azienda non sia disposta a pagare un'imposta.
56 La Commissione fa valere che il regime MINAS è essenzialmente un sistema contabile applicato a livello dell'azienda agricola mentre la direttiva è basata su soglie di uso che devono essere concepite in funzione di ciascun appezzamento di un'azienda agricola tenendo conto, ad esempio, della natura delle colture e dei terreni.
57 Con la seconda parte del terzo motivo, relativa al livello al quale sono fissate le soglie di perdita, la Commissione ritiene che queste, anche supponendo che siano ammesse dalla direttiva, sono state fissate ad un livello troppo elevato. Esse autorizzerebbero uno scarto rilevante tra gli apporti a monte della produzione ed i quantitativi smaltiti a valle, senza che sia applicata una sanzione sotto forma di imposta. La modifica annunciata della Meststoffenwet dovrebbe ridurre il livello di perdite autorizzate, ma in maniera insufficiente.
58 Infine, con la terza parte del terzo motivo, relativa all'importo dei tributi dovuti in caso di superamento delle norme di perdita, la Commissione fa valere che questo importo non garantisce che l'equilibrio cui mira la direttiva tra il fabbisogno prevedibile di azoto delle colture e l'azoto proveniente dal terreno e dalla fertilizzazione sia raggiunto, poiché un'azienda agricola può decidere di pagare il tributo invece di rispettare le soglie stabilite. Durante il primo programma di azione quadriennale, i tributi non sarebbero stati sufficientemente elevati per assicurare il rispetto delle norme della direttiva e, al 6 dicembre 1999, esse non esercitavano alcun effetto deterrente. La Commissione indica che essa ha ottenuto informazioni dai settori dell'agricoltura olandese interessati da cui risulta che almeno il 10% delle aziende agricole interpellate preferiscono pagare il tributo piuttosto che rispettare le soglie stabilite, in quanto il costo del tributo è di poco più elevato rispetto a quello del trasporto. La Commissione osserva che è previsto un aumento dei tributi solo a decorrere dal 1, gennaio 2002.
59 Per quanto riguarda la prima parte del terzo motivo, il governo dei Paesi Bassi fa valere che essa è irricevibile poiché è stata sollevata per la prima volta nel ricorso, in quanto la Commissione si è limitata, nel corso della fase precontenziosa del procedimento, a criticare il livello delle soglie di perdita.
60 Nel merito, il governo dei Paesi Bassi sostiene che la limitazione dell'applicazione al terreno dei fertilizzanti richiesta dall'allegato III, punto 1, sub 3), della direttiva può essere realizzata in diversi modi. A suo parere, l'applicazione di soglie di perdita costituisce un modo valido di limitare l'applicazione al terreno dei fertilizzanti.
61 Il governo dei Paesi Bassi fa valere che, conformemente all'allegato III, punto 1, sub 3), della direttiva vi sono due punti di riferimento sui quali possono basarsi le norme riguardanti la limitazione dello spandimento, ossia l'apporto di azoto, da un lato, e l'equilibrio tra l'apporto di azoto ed il fabbisogno di azoto, dall'altro. La normativa dei Paesi Bassi sarebbe basata su questo secondo punto di riferimento. Le soglie di perdita costituirebbero infatti un buon campione per misurare la pressione che i composti di azoto esercitano sull'ambiente e sarebbero anche tali da assicurare il rispetto degli obiettivi della direttiva.
62 Per quanto riguarda la seconda parte del terzo motivo, relativa al livello al quale sono fissate le soglie di perdita, il governo dei Paesi Bassi fa valere che le perdite di azoto non possono essere del tutto evitate in agricoltura e che la direttiva autorizza tali perdite. Questo risulterebbe, tra l'altro, dall'allegato II, A, sub 6), della direttiva che prevede procedure di applicazione al terreno di concimi chimici e di effluenti di allevamento che consentono di mantenere le dispersioni nutrienti nell'acqua ad un livello accettabile.
63 In ogni caso, esso sottolinea che, in seguito al parere motivato, le autorità dei Paesi Bassi hanno deciso di accelerare la realizzazione del programma legislativo inteso a rafforzare le soglie vigenti in materia di perdite, cosicché l'inasprimento delle soglie, la cui adozione era prevista per il 2008, entrerà in vigore nel 2003.
64 Per quanto riguarda la terza parte del terzo motivo, relativa al regime dei tributi, il governo dei Paesi Bassi chiarisce i vari parametri applicabili e sostiene che tali tributi, imposti in caso di superamento delle soglie di perdita, sono più efficaci per realizzare l'obiettivo perseguito dalla direttiva rispetto a sanzioni penali o amministrative. Inoltre, esso fa valere che è previsto un aumento dei tributi sull'azoto e sui fosfati e che questo aumento, che entrerà in vigore il 1, gennaio 2002, garantirà lo smaltimento effettivo dei fertilizzanti eccedentari dell'azienda e il mancato superamento delle soglie vigenti in materia di perdite.
- Giudizio della Corte
65 Per quanto riguarda l'eccezione di irricevibilità della prima parte del terzo motivo sollevata dal governo dei Paesi Bassi, occorre ricordare che secondo una giurisprudenza costante l'oggetto del ricorso proposto a norma dell'art. 226 CE è definito dal procedimento precontenzioso previsto da tale disposizione e che, di conseguenza, il parere motivato della Commissione e il ricorso devono fondarsi sulle stesse censure (v. sentenze 20 giugno 2002, causa C-287/00, Commissione/Germania, Racc. pag. I-5811, punto 18, e 11 luglio 2002, causa C-139/00, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-6407, punto 18).
66 Ciò non significa, tuttavia, che debba sussistere in ogni caso una perfetta coincidenza tra l'esposizione dell'oggetto della controversia nel parere motivato e le conclusioni del ricorso, dal momento che l'oggetto della controversia non è stato ampliato o modificato (v., in tal senso, sentenze 16 settembre 1997, causa C-279/94, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4743, punto 25, e Commissione/Spagna, sopra menzionata, punto 19).
67 Nella fattispecie, dall'esame del fascicolo risulta che la Commissione non ha modificato né esteso l'oggetto della controversia quale è stato definito nel parere motivato.
68 Infatti, risulta chiaramente da quest'ultimo che la Commissione addebitava al Regno dei Paesi Bassi, tra l'altro, di non aver previsto, nel suo programma di azione, misure che garantissero che la limitazione dell'applicazione al terreno dei fertilizzanti fosse fondata su un equilibrio e che riteneva che il fatto che la Meststoffenwet - e, di conseguenza, il regime MINAS - autorizzava perdite violasse il requisito di equilibrio previsto dalla direttiva.
69 Anche se gli argomenti che riguardano questa parte del terzo motivo sono presentati in maniera leggermente diversa nel ricorso rispetto al parere motivato, tuttavia la Commissione addebita sempre al Regno dei Paesi Bassi il fatto che il sistema previsto dal Meststoffenwet non è fondato su un equilibrio tra il fabbisogno di azoto e gli apporti di azoto e che esso autorizza perdite di azoto nell'ambiente.
70 L'eccezione di irricevibilità sollevata dal governo dei Paesi Bassi deve quindi essere respinta.
71 Nel merito, occorre ricordare che, ai sensi del combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. a), della direttiva e dell'allegato III, punto 1, sub 3), di questa le misure da inserire nei programmi di azione contengono regole relative alla limitazione dell'applicazione al suolo dei fertilizzanti basate su un equilibrio tra il fabbisogno prevedibile di azoto delle colture e l'apporto alle colture di azoto proveniente dal terreno e dalla fertilizzazione.
72 Ai sensi dell'allegato III, punto 2, della direttiva queste misure devono assicurare che il quantitativo di effluente di allevamento sparso sul terreno ogni anno non superi un determinato quantitativo per ettaro. In quanto, ai sensi dell'art. 2, lett. e), della direttiva i fertilizzanti applicati al terreno possono essere effluenti d'allevamento, questo requisito può essere rispettato solo mediante soglie d'uso dei fertilizzanti. Ora, le soglie di perdita quali quelle previste dal regime MINAS possono solo limitare indirettamente l'applicazione al terreno dei fertilizzanti, ma non possono limitare l'uso di un tipo concreto di fertilizzante.
73 Questa interpretazione dell'allegato III, punto 1, sub 3), della direttiva è del resto confermata dall'obiettivo perseguito da questa, sottolineato al punto 41 della presente sentenza, ossia creare gli strumenti necessari affinché sia garantita, nella Comunità, la protezione delle acque dall'inquinamento provocato da nitrati provenienti da fonti agricole.
74 Infatti, le soglie d'uso quali quelle richieste dalla direttiva intervengono a monte e appaiono necessarie per ridurre e prevenire qualsiasi inquinamento, mentre le soglie di perdita previste dal regime MINAS intervengono in una fase successiva del ciclo dell'azoto e ogni superamento di queste soglie di perdita contribuisce necessariamente all'esistenza di un inquinamento.
75 Occorre poi ricordare che, conformemente all'art. 174, n. 2, CE l'inquinamento dev'essere combattuto in via prioritaria alla fonte. Nel contesto della direttiva questo significa che gli apporti di azoto devono essere limitati il più possibile, il che giustifica anche la fissazione di soglie d'uso. Le soglie di perdita quali quelle previste dal regime MINAS non sono sufficienti a tal riguardo, anche se è previsto il versamento di tributi in caso di superamento di dette soglie.
76 La prima parte del terzo motivo è quindi fondata.
77 Il fatto che, secondo il governo dei Paesi Bassi, sia previsto che soglie di apporto entrino in vigore nei Paesi Bassi il 1, gennaio 2002, non può inficiare questa constatazione per i motivi già menzionati al punto 50 della presente sentenza.
78 Poiché viene accolta la prima parte del terzo motivo, la seconda e terza parte di questo motivo divengono prive di oggetto. Infatti, poiché la fissazione di soglie di perdita, sulla quale si basa il regime MINAS, appare incompatibile con la direttiva, poco importa accertare se, nell'ambito di questo regime, queste soglie siano o meno troppo elevate o se i tributi dovuti in caso di superamento delle dette soglie siano o meno troppo bassi.
Sulla mancata presa in conto della mineralizzazione netta delle riserve di azoto organico nel terreno
- Argomenti delle parti
79 Con la quarta parte del terzo motivo, la Commissione sostiene che la Meststoffenwet non stabilisce in maniera vincolante che l'azienda agricola prenda in conto l'apporto di azoto che risulta dalla mineralizzazione netta delle riserve di azoto organico nel terreno, il che sarebbe incompatibile con la direttiva, poiché questo apporto è esplicitamente menzionato all'allegato III, punto 1, n. 3), sub ii), secondo trattino di questa direttiva.
80 Secondo la Commissione, la mineralizzazione netta è definita come la liberazione di azoto dalla degradazione delle riserve di azoto organico presenti nel terreno, ivi compresa la degradazione dei fertilizzanti introdotti nel suolo nel corso dei due o tre anni precedenti. La mineralizzazione netta non riguarderebbe unicamente gli effetti differiti dell'apporto di fertilizzanti, ma si riferirebbe anche all'apporto di azoto dovuto alla mineralizzazione netta del terreno stesso, che costituirebbe potenzialmente un fattore molto importante.
81 Il regime MINAS sarebbe fondato sulle perdite a livello dell'azienda e terrebbe conto solo della mineralizzazione globale netta per azienda agricola. Per contro, la Commissione fa valere che la direttiva, ed in particolare il bilancio che deve servire come base per la fissazione di soglie di uso in applicazione del suo allegato III, punto 1, sub 3), parte da un approccio per appezzamento, anche per quanto riguarda la mineralizzazione netta. Nel bilancio si dovrebbe esaminare, per appezzamento, quali siano le entrate e le uscite di azoto. A tal fine, la natura del concime utilizzato e quella delle colture svolgerebbero chiaramente un ruolo rilevante, anche per quanto riguarda la mineralizzazione netta.
82 In definitiva, la Commissione ritiene che la mineralizzazione netta debba essere presa in conto a livello dell'appezzamento all'atto della compilazione del bilancio sulla base del quale le soglie di uso richieste all'allegato III, punto 1, sub 3), della direttiva devono essere fissate. Poiché questo non si è finora verificato nei Paesi Bassi, la Commissione sostiene che la normativa olandese è incompatibile con la direttiva su tale punto.
83 Il governo dei Paesi Bassi ritiene che la mineralizzazione netta sia il risultato della differenza tra la riduzione delle riserve di azoto organico e l'apporto di nuove riserve di azoto organico. Esso sostiene che, nella maggior parte delle aziende olandesi, l'apporto bilancia la riduzione con la conseguenza che la mineralizzazione netta è nulla. Non vi sarebbe motivo, in questo caso, di fare della mineralizzazione netta una voce specifica del bilancio dell'azienda, registrando gli apporti e gli smaltimenti. Secondo questo governo, la mineralizzazione, che è la conseguenza della fertilizzazione operata nel corso degli anni precedenti, è completamente presa in conto dal regime MINAS.
- Giudizio della Corte
84 Come è già stato sottolineato al punto 71 della presente sentenza, dal combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. a), della direttiva e dell'allegato III, punto 1, sub 3), di questa risulta che le misure da inserire nei programmi d'azione comprendono norme relative alla limitazione dell'applicazione al suolo dei fertilizzanti basata sull'equilibrio tra il fabbisogno prevedibile di azoto delle colture e l'apporto alle colture di azoto proveniente dal terreno e dalla fertilizzazione, e le dette regole devono prendere la forma di soglie d'uso.
85 Per determinare questo equilibrio, che appare essenziale ai fini di adottare le dette soglie di uso, gli Stati membri devono in particolare prendere in conto, conformemente all'allegato III, punto 1, sub 3), ii), secondo trattino, della direttiva l'apporto di composti di azoto tramite la mineralizzazione netta delle riserve di azoto organico nel terreno.
86 Nella fattispecie, la Commissione ha constatato, senza essere contraddetta dal governo dei Paesi Bassi, che le disposizioni pertinenti della normativa dei Paesi Bassi, e in particolare la Meststoffenwet, non stabiliscono in maniera vincolante che l'azienda agricola prenda in conto la mineralizzazione netta quando determina l'equilibrio sul quale le soglie di uso per la limitazione dell'applicazione al terreno dei fertilizzanti devono essere basate in conformità all'allegato III, punto 1, sub 3), della direttiva.
87 Infatti, il governo dei Paesi Bassi si è limitato a tal riguardo ad affermare, nel definire in maniera tassativa le fonti potenziali di mineralizzazione, che, nella maggior parte delle aziende dei Paesi Bassi, la mineralizzazione netta è nulla e che la conseguenza della fertilizzazione operata nel corso degli anni precedenti è interamente presa in conto dal regime MINAS.
88 In considerazione del ruolo primordiale dell'equilibrio di cui all'allegato III, punto 1, sub 3), della direttiva per adottare le regole relative alla limitazione dell'applicazione al terreno, è chiaro che un tale argomento non è sufficiente per giustificare l'assenza non contestata di norme vincolanti relative alla presa in conto della mineralizzazione netta.
89 Per quanto riguarda il regime MINAS, dai punti 71-75 della presente sentenza risulta che le norme di perdita che esso riguarda non sono tali da rispettare i requisiti derivanti dall'allegato III, punto 1, sub 3), della direttiva.
90 In tale contesto, si deve constatare che la quarta parte del terzo motivo è fondata.
Sulla mancata presa in conto dell'apporto di azoto da parte degli organismi del suolo azotofissatori
- Argomenti delle parti
91 Per quanto riguarda l'equilibrio tra il fabbisogno prevedibile di azoto delle colture e l'apporto alle colture di azoto proveniente dal terreno e dalla fertilizzazione, la Commissione sostiene, con la quinta parte del terzo motivo, che le norme nazionali di cui all'allegato III, punto 1, sub 3), della direttiva devono tener conto dell'apporto di azoto da parte degli organismi azotofissatori che vivono nel suolo - che costituirebbero fonti importanti di apporto di azoto per un numero considerevole di appezzamenti nei Paesi Bassi - all'atto della compilazione del bilancio cui si riferisce questa disposizione. Questi organismi possono essere definiti, secondo la Commissione, come batteri presenti nelle radici di talune piante, quali le papilionacee, che possono assorbire l'azoto dell'aria e che assicurano così l'apporto di azoto alla pianta. A causa della loro capacità di fissare l'azoto, le papilionacee avrebbero un fabbisogno limitato di azoto, e l'allegato III, punto 1, sub 3), i), della direttiva richiederebbe pertanto che ne sia tenuto conto.
92 Il governo dei Paesi Bassi contesta l'interpretazione proposta dalla Commissione dell'allegato III, punto 1, sub 3), della direttiva circa la necessità di prendere in conto l'apporto di azoto da parte degli organismi azotofissatori del suolo.
93 In ogni caso, esso fa valere che, al 6 dicembre 1999, la fissazione di azoto da parte delle papilionacee non presentava ancora alcun interesse dal punto di vista del regime MINAS. Questi vegetali sarebbero soprattutto coltivati in aziende agricole esonerate in generale dall'obbligo di dichiarazione nel 1999. Esso indica inoltre che una modifica della Meststoffenwet attualmente esaminata mira a prendere in conto, in quanto apporto di azoto, la fissazione dell'azoto mediante le colture di papilionacee.
- Giudizio della Corte
94 Nella creazione dell'equilibrio richiesto dall'allegato III, punto 1, sub 3), della direttiva, è necessario tener conto di tutte le voci d'entrata e di uscita di azoto. Poiché le papilionacee hanno una capacità di fissare l'azoto, la direttiva richiede che se ne tenga conto.
95 L'argomento del governo dei Paesi Bassi secondo cui la fissazione dell'azoto da parte delle papilionacee svolgerebbe in generale solo un ruolo trascurabile negli allevamenti bovini nei Paesi Bassi e che questi vegetali sarebbero soprattutto coltivati nelle aziende agricole che non rientrano nel regime MINAS non è sufficiente per dimostrare che non è necessario prendere in conto, nel creare questo equilibrio, l'apporto di azoto da parte degli organismi azotofissatori del suolo.
96 Sia dalla risposta delle autorità dei Paesi Bassi al parere motivato sia dalle osservazioni che il governo dei Paesi Bassi ha presentato dinanzi alla Corte risulta che la normativa vigente dei Paesi Bassi alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato non teneva conto, nella determinazione dell'equilibrio tra il fabbisogno prevedibile di azoto delle colture e l'apporto alle colture di azoto proveniente dal terreno e dalla fertilizzazione, dell'apporto di azoto da parte degli organismi azotofissatori del suolo, quali i batteri presenti nelle radici delle papilionacee, e che occorreva modificare la Meststoffenwet al riguardo. Poiché questa modifica non è ancora entrata in vigore alla data del 6 dicembre 1999 occorre rilevare che la quinta parte del terzo motivo è anch'essa fondata.
97 In considerazione di quanto precede, si deve constatare che il terzo motivo è fondato nel suo insieme.
Sul quarto motivo, relativo alla violazione del combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. a), della direttiva e dell'allegato III, punto 2, di questa
Argomenti delle parti
98 Con il quarto motivo, la Commissione addebita al Regno dei Paesi Bassi di non avere inserito nel suo programma di azione misure che garantiscano che il quantitativo di effluenti di allevamento applicato al terreno annualmente non superi il quantitativo per ettaro autorizzato dalla direttiva. A tale riguardo, sia la Commissione sia il governo dei Paesi Bassi esaminano separatamente il regime che si applica alle aziende soggette a dichiarazione, ossia quelle che rientrano nel regime MINAS, e il regime che si applica alle aziende esonerate dalla dichiarazione, ossia quelle che non vi rientrano.
- Aziende soggette a dichiarazione
99 Secondo la Commissione, le misure da inserire nei programmi d'azione devono garantire che, per ciascuna azienda o allevamento, il quantitativo di effluente di allevamento sparso sul terreno ogni anno non superi un determinato quantitativo per ettaro. Essa sottolinea che, se, nel corso del primo programma di azione quadriennale, predisposto al più tardi a decorrere dal 20 dicembre 1995, gli Stati membri potevano prevedere una soglia di uso in materia di applicazione al terreno di effluenti d'allevamento di 210 kg di azoto per ettaro, per contro, fin dal secondo programma di azione quadriennale, predisposto entro il 20 dicembre 1999, essi dovevano ridurre questa soglia a 170 kg di azoto per ettaro.
100 Per quanto riguarda le aziende soggette a dichiarazione, le misure di trasposizione dell'allegato III, punto 2, della direttiva nel diritto dei Paesi Bassi sarebbero le norme previste dal regime MINAS. Secondo la Commissione, questo regime è incompatibile con la direttiva, che richiederebbe soglie d'uso basate su un equilibrio tra le entrate e le uscite. Le soglie di perdita del regime MINAS non sarebbero basate su un tale equilibrio, poiché sarebbero autorizzate perdite rilevanti e strutturali. Inoltre, il detto regime utilizzerebbe soglie espresse in quantitativi di fosfati e non in quantitativi di azoto, come richiederebbe la direttiva. Se il Regno dei Paesi Bassi applicasse le soglie di perdita contenute nel regime MINAS, il quantitativo di azoto autorizzato proveniente dagli effluenti di allevamento sarebbe ampiamente superato.
101 Per quanto riguarda le soglie rafforzate che si applicano alle perdite, annunciate dalle autorità dei Paesi Bassi in seguito alla lettera di diffida, nonché le soglie d'uso che esse intenderebbero introdurre, la Commissione fa valere che queste non figuravano ancora nella normativa nazionale e non erano in vigore alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, di modo che esse non dovrebbero essere prese in conto per valutare l'effettività dell'inadempimento fatto valere.
102 Il governo dei Paesi Bassi riafferma, in via preliminare, che si possono prevedere diversi regimi per rispettare i requisiti dell'allegato III, punto 2, della direttiva, ivi compreso il regime MINAS. Esso ritiene che l'allegato III, punto 2, della direttiva mira semplicemente a indicare l'effetto che devono avere le misure previste dai programmi d'azione e che questa disposizione non obbliga gli Stati membri ad adottare norme d'uso, contrariamente a quanto sostiene la Commissione.
103 Secondo questo governo, nei Paesi Bassi l'uso di effluenti di allevamento è disciplinato dalle soglie vigenti in materia di fosfati che limitano l'uso di detti effluenti e, di conseguenza, il quantitativo di azoto sparso o interrato nel suolo con i fertilizzanti. Le soglie applicabili ai fosfati potrebbero essere agevolmente convertite in quantitativi di azoto mediante il rapporto azoto/fosfati.
104 Nel chiarire il metodo che utilizza per calcolare, a partire dalle soglie di perdita dei fosfati, il quantitativo di azoto sparso nei Paesi Bassi, il governo dei Paesi Bassi ritiene che da questi calcoli risulti che il quantitativo di azoto che può essere sparso sui terreni agricoli coincide con quello previsto dalla direttiva per il primo programma di azione, ossia 210 kg di azoto per ettaro.
105 Per contro, esso riconosce che, per i terreni da pascolo, il quantitativo di azoto che può essere sparso nei Paesi Bassi, ossia 300 kg di azoto per ettaro, supera il limite di 210 kg di azoto per ettaro autorizzato dalla direttiva. Esso conferma che non ha comunicato alla Commissione il suo intento di autorizzare tale quantitativo diverso, come richiede l'allegato III, punto 2, secondo comma, lett. b), della direttiva, e chiarisce che ha ritenuto, a quel tempo, che un'attuazione alternativa della direttiva fosse accettabile, a condizione che gli obiettivi di questa fossero rispettati.
106 In ogni caso, esso ritiene che in forza dell'allegato III, punto 2, secondo comma, lett. b), della direttiva uno Stato membro può discostarsi dai quantitativi indicati all'allegato III, punto 2, a condizione che i detti obiettivi siano rispettati. Lo Stato membro avrebbe semplicemente l'obbligo di informarne la Commissione.
- Aziende esenti dalla dichiarazione
107 La Commissione ritiene che le misure del programma d'azione olandese applicabili alle aziende che non rientrano nel regime MINAS non soddisfino i requisiti del combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. a), della direttiva e dell'allegato III, punto 2, di questa. Le soglie d'uso di cui trattasi fisserebbero il quantitativo massimo di fosfati che possono contenere gli effluenti d'allevamento sparsi e non il quantitativo massimo di azoto, come previsto dalla direttiva, e supererebbero, in ogni caso, il quantitativo massimo autorizzato dalla direttiva.
108 In risposta all'affermazione del governo dei Paesi Bassi secondo cui sarebbe possibile, per i terreni agricoli, convertire le soglie d'uso dei fosfati applicabili alle aziende esonerate dalla dichiarazione in soglie d'uso conformi alla direttiva, espresse in quantitativi di azoto, la Commissione fa valere che, anche supponendo che una tale conversione sia possibile, essa utilizza diversi tipi di variabili che non possono garantire, contrariamente all'allegato III, punto 2, della direttiva, che le soglie nazionali vigenti per appezzamento corrispondono a quelle che impone la direttiva.
109 Per quanto riguarda i terreni da pascolo la Commissione rileva che le autorità dei Paesi Bassi ammettono che la soglia nazionale vigente per quanto riguarda l'uso di fosfati si collocava ad un livello più elevato rispetto a quella che era autorizzata dalla direttiva nel corso degli anni 1998 e 1999. La Commissione contesta l'argomento del governo dei Paesi Bassi secondo cui una deroga a tal riguardo era autorizzata in forza dell'allegato III, punto 2, secondo comma, lett. b), della direttiva.
110 Il governo dei Paesi Bassi reitera il suo parere secondo cui le soglie d'uso dei fosfati sono tali da limitare l'apporto di azoto. A suo parere, dalla conversione delle soglie d'uso dei fosfati in soglie d'uso dell'azoto risulta che il quantitativo di azoto che poteva essere sparso nei Paesi Bassi sui terreni agricoli nel corso degli anni 1998 e 1999 non era incompatibile con il quantitativo autorizzato dalla direttiva per il periodo che va dal 20 dicembre 1998 al 20 dicembre 2002.
111 Inoltre, per quanto riguarda il quantitativo utilizzato per i terreni da pascolo, che è superiore al limite di 210 kg per ettaro stabilito dalla direttiva, il governo dei Paesi Bassi fa valere che esso si giustificava con l'elevato tasso di assorbimento di azoto dei terreni da pascolo nei Paesi Bassi nonché con il passaggio dal regime delle soglie d'uso a quello delle soglie di perdita. Inoltre, esso sostiene che questa differenza è stata notificata alla Commissione e rientra nella possibilità di deroga che figura all'allegato III, punto 2, secondo comma, lett. b), della direttiva.
112 Infine, il governo dei Paesi Bassi fa valere che tutte le aziende rientreranno nel regime MINAS a decorrere dal 2001.
Giudizio della Corte
- Aziende soggette a dichiarazione
113 Occorre ricordare, in via preliminare, che i programmi d'azione previsti dall'art. 5, n. 4, della direttiva devono contenere le misure di cui all'allegato III della stessa. Rientrano tra queste misure le norme riguardanti «la limitazione dell'applicazione al terreno di fertilizzanti», che, ai sensi del n. 2, primo comma, di questo allegato, devono garantire che, «per ciascuna azienda o allevamento, il quantitativo di effluente di allevamento sparso sul terreno ogni anno, compreso quello distribuito dagli animali stessi, non superi un determinato quantitativo per ettaro». Questo corrisponde al quantitativo di effluenti contenente fino a 170 kg di azoto, ma gli Stati membri hanno la possibilità di accordare un quantitativo di effluente contenente fino a 210 kg di azoto nel corso del primo programma di azione quadriennale.
114 Tenuto conto del fatto che, come risulta ai punti 71-78 della presente sentenza, il Regno dei Paesi Bassi non ha soddisfatto il suo obbligo di inserire nel programma di azione le misure obbligatorie di cui all'allegato III, punto 1, sub 3), della direttiva, poiché le norme di perdita introdotte nell'ambito del regime MINAS non costituiscono una trasposizione esatta della direttiva a tal riguardo, ne deriva che neanche il detto regime è in grado di assicurare il rispetto dei limiti all'applicazione al terreno di effluenti d'allevamento che risultano dall'allegato III, punto 2.
115 Infatti, risulta chiaramente dalla formulazione dell'allegato III, punto 2, della direttiva che questa disposizione richiede la fissazione di soglie d'uso affinché gli Stati membri possano prevedere a monte che il quantitativo di effluenti d'allevamento applicato al terreno non superi il quantitativo per ettaro ivi autorizzato.
116 Pertanto, si deve constatare che, per quanto riguarda le aziende soggette a dichiarazione e quindi rientranti nel regime MINAS, il quarto motivo è fondato.
- Aziende esenti da dichiarazione
117 Per quanto riguarda le aziende che non rientrano nel regime MINAS e che sono quindi esenti dall'obbligo olandese di dichiarazione, occorre rilevare che le misure adottate dagli Stati membri al fine di rispettare l'obbligo derivante dall'allegato III, punto 2, della direttiva devono avere per effetto di limitare l'applicazione al terreno di effluenti d'allevamento conformemente ai limiti fissati dalla direttiva.
118 Anche se uno Stato membro è libero di limitare l'applicazione al terreno di effluenti d'allevamento mediante soglie d'uso o di apporto di fosfati, esso deve sempre dimostrare che il metodo di conversione che utilizza a tal riguardo è tale da garantire che il quantitativo di effluenti d'allevamento autorizzato ad essere applicato al terreno conformemente alle soglie sui fosfati non supera i limiti fissati dalla direttiva per l'azoto.
119 Anche supponendo che il metodo di conversione proposto dal governo dei Paesi Bassi sia ammissibile, dalle osservazioni presentate dinanzi alla Corte risulta che i dati numerici utilizzati nelle dette conversioni costituiscono solo dati medi e possono verificarsi differenze nelle aziende a causa di un apporto a valle diverso, per il fatto che i fertilizzanti utilizzati contengono una proporzione azoto/fosfati diversa o a seconda delle colture. E' chiaro che un tale mezzo di conversione, che è del resto approssimativo, non è sufficiente a garantire che il quantitativo di effluenti d'allevamento autorizzato ad essere applicato al terreno non superi i limiti fissati dalla direttiva per l'azoto.
120 Inoltre, per quanto riguarda i terreni da pascolo, il governo dei Paesi Bassi riconosce che i quantitativi autorizzati dalla sua normativa nazionale superano il limite di 210 kg di azoto per ettaro autorizzato dalla direttiva per il primo programma d'azione.
121 Infine, per quanto riguarda l'argomento del governo dei Paesi Bassi secondo cui questa differenza sarebbe giustificata dalla deroga che figura all'allegato III, punto 2, secondo comma, lett. b), della direttiva, si deve rilevare che esso non può essere accolto.
122 L'allegato III, punto 2, secondo comma, lett. b), della direttiva stabilisce che, se uno Stato membro autorizza l'applicazione annuale al terreno per ettaro di quantitativi di effluenti d'allevamento diversi da quelli esplicitamente indicati in questa disposizione, ne informa la Commissione che esaminerà la giustificazione addotta ai sensi della procedura stabilita all'art. 9 della direttiva. Questi quantitativi devono essere fissati in maniera tale da non compromettere il raggiungimento degli obiettivi della direttiva e devono essere giustificati in base a criteri obiettivi quali stagioni di crescita prolungate o grado elevato di precipitazioni nette nella zona vulnerabile.
123 Risulta chiaramente da questa disposizione che non si tratta di una semplice procedura intesa a comunicare alla Commissione l'adozione di quantitativi derogatori, ma di un obbligo di giustificare dinanzi ad essa una tale domanda di deroga a criteri obiettivi. La Commissione, dal canto suo, può o accogliere la domanda di deroga con riserva, eventualmente, di talune condizioni, o respingerla.
124 In ogni caso, risulta dal fascicolo che le autorità dei Paesi Bassi hanno chiesto una deroga in forza dell'allegato III, punto 2, secondo comma, lett. b), della direttiva solo nell'aprile 2000, ossia molto dopo il periodo per l'attuazione del primo programma di azione. Ne deriva che l'argomento del governo dei Paesi Bassi secondo cui il superamento dei quantitativi di effluenti d'allevamento autorizzati ad essere applicati al terreno rientrava nella deroga prevista da questa disposizione non può essere accolto.
125 In considerazione di quanto precede, si deve constatare che il quarto motivo è fondato nel suo insieme.
Sul quinto motivo, relativo alla violazione del combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. b), della direttiva dell'art. 4, n. 1, lett. a), e dell'allegato II, A, 1), 2), 4) e 6) di questa
126 La Commissione addebita al governo dei Paesi Bassi di non aver incluso nel suo programma di azione le misure seguenti che, a suo parere, dovevano essere contenute nel codice o nei codici di buona pratica agricola adottati ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. a), della direttiva:
- le disposizioni riguardanti i periodi in cui l'applicazione al terreno di fertilizzanti diversi dagli effluenti di allevamento non è opportuna;
- le disposizioni riguardanti l'applicazione di fertilizzanti al terreno in pendenza ripida;
- le disposizioni riguardanti l'applicazione di fertilizzanti al terreno adiacente ai corsi d'acqua, e
- le disposizioni riguardanti le procedure di spandimento dei concimi chimici e degli effluenti di allevamento che limitano le dispersioni nutrienti nell'acqua.
Sull'assenza di norme che coprono i periodi in cui l'applicazione al terreno di fertilizzanti diversi dagli effluenti di allevamento non è opportuna
- Argomenti delle parti
127 La Commissione osserva che, nei Paesi Bassi, l'applicazione al terreno di effluenti d'allevamento è vietata per decreto tra il 1, settembre e il 1, febbraio. Per contro, il programma di azione olandese non conterrebbe alcuna regola analoga relativa all'applicazione al terreno di fertilizzanti diversi dagli effluenti d'allevamento, ossia i fertilizzanti non organici quali i concimi. La Commissione ritiene che una tale normativa sia pertinente, ai sensi dell'allegato II, A, della direttiva in quanto vi sono, nei Paesi Bassi, periodi in cui l'applicazione al terreno di fertilizzanti è nociva e deve, di conseguenza, essere considerata come non opportuna. Le autorità dei Paesi Bassi avrebbero indicato che esse stavano per comunicare alla Commissione le misure di attuazione su tale punto, ma l'avrebbero fatto alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato.
128 Il governo dei Paesi Bassi constata che la normativa dei Paesi Bassi contiene, in quanto questo sia pertinente e tenendo conto delle condizioni prevalenti nelle differenti regioni, disposizioni dettagliate concernenti i periodi in cui l'applicazione al terreno o l'interramento nel suolo di effluenti d'allevamento e di altri concimi organici non sono opportuni.
129 Per quanto riguarda la necessità di adottare norme relative ai periodi durante i quali l'applicazione al terreno di fertilizzanti non organici non è opportuna, il governo dei Paesi Bassi fa valere che l'applicazione del regime MINAS dissuade le aziende agricole, da un punto di vista sia economico sia agronomico, dall'utilizzare fertilizzanti durante un periodo in cui l'applicazione al terreno non è opportuna, poiché esse sarebbero allora obbligate a sostenere il costo non solo dei concimi chimici ma anche del tributo. Anche se ritiene tuttavia che non è pertinente nei Paesi Bassi prevedere disposizioni concernenti i periodi durante i quali l'applicazione al terreno di fertilizzanti non organici non è opportuna, questo governo indica che un disegno di legge a tal riguardo è in preparazione.
- Giudizio della Corte
130 L'art. 4, n. 1, lett. a), della direttiva obbliga gli Stati membri a fissare un codice o più codici di buona pratica agricola al fine di stabilire un livello generale di protezione dall'inquinamento per tutti i tipi di acque.
131 I programmi di azione che gli Stati membri sono tenuti ad adottare in forza dell'art. 5 della direttiva devono contenere talune misure obbligatorie, tra le quali quelle che gli Stati membri hanno adottato nell'ambito dei codici di buona pratica agricola elaborati conformemente all'art. 4.
132 L'allegato II, A, 1), della direttiva prevede che questi codici di buona pratica intesi a ridurre l'inquinamento da nitrati tenendo conto delle condizioni esistenti nelle varie regioni della Comunità, devono contenere disposizioni concernenti diversi elementi «ove detti elementi siano pertinenti», tra i quali i periodi in cui l'applicazione al terreno di fertilizzanti non è opportuna.
133 L'art. 2, lett. e), della direttiva definisce il «fertilizzante» come qualsiasi sostanza contenente uno o più composti azotati sparsa sul terreno per stimolare la crescita della vegetazione, ivi compresi gli effluenti d'allevamento. L'art. 2, lett. f), definisce i «concimi chimici» come qualsiasi fertilizzante prodotto mediante procedimento industriale.
134 Ne deriva che l'allegato II, A, della direttiva riguarda l'insieme dei fertilizzanti e non solo quelli che, come gli effluenti d'allevamento, sono di origine organica.
135 In quanto il governo dei Paesi Bassi si basa sull'esistenza del regime MINAS per contestare la pertinenza, nei Paesi Bassi, di regole che disciplinano i periodi in cui l'applicazione al terreno dei fertilizzanti non organici non è opportuna, si deve constatare che il Regno dei Paesi Bassi, non adottando regole relative a tutti i fertilizzanti, è venuto meno al suo obbligo derivante dall'allegato II, A, della direttiva.
136 Ora, per i motivi menzionati dall'avvocato generale nei paragrafi 101-104 delle sue conclusioni, la pertinenza delle regole di cui all'allegato II, A, della direttiva dev'essere valutata in funzione di criteri obiettivi quali le caratteristiche geologiche e climatiche di ciascuna regione.
137 Nella fattispecie, la Commissione ha constatato, senza essere contraddetta, che la situazione climatica nei Paesi Bassi è caratterizzata da un periodo piovoso tra settembre e gennaio. Se vengono sparsi fertilizzanti nel corso di questo periodo, vi è un grande rischio che lo scorrimento delle acque piovane sui terreni comporti un inquinamento delle acque provocato dai nitrati. Una tale circostanza rende necessaria la fissazione da parte dello Stato di periodi in cui l'applicazione al terreno di fertilizzanti, ivi compresi quelli non organici, non è opportuna.
138 Il governo dei Paesi Bassi non ha dimostrato e neanche sostenuto che disposizioni riguardanti i periodi in cui l'applicazione al terreno di fertilizzanti chimici non è opportuna esistevano già nella sua normativa o alla scadenza del termine previsto dalla direttiva per l'adozione dei codici di buona pratica agricola o alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato.
139 Tenuto conto del fatto che l'esistenza dell'inadempimento dev'essere valutata in funzione della situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e che le modifiche intervenute successivamente non possono essere prese in considerazione dalla Corte, si deve constatare che una legge intesa ad introdurre norme relative ai concimi chimici dopo la scadenza del detto termine non è sufficiente per porre rimedio all'inadempimento fatto valere.
140 In considerazione di quanto precede, si deve constatare che la prima parte del quinto motivo è fondata.
Sull'assenza di disposizioni riguardanti l'applicazione di fertilizzanti al terreno in pendenza ripida
- Argomenti delle parti
141 La Commissione fa valere che le disposizioni riguardanti l'applicazione di fertilizzanti al terreno in pendenza ripida non sono state adottate entro il termine previsto dalla direttiva, vale a dire prima del 20 dicembre 1995.
142 Il governo dei Paesi Bassi fa valere che l'adozione di tale disposizione non è pertinente, per i Paesi Bassi, ai sensi dell'allegato II, A, della direttiva. Da un lato, i Paesi Bassi sono un paese molto pianeggiante e, dall'altro, il regime MINAS sarebbe tale da incoraggiare le aziende ad utilizzare in modo ragionevole i fertilizzanti sui terreni in pendenza ripida.
- Giudizio della Corte
143 In via preliminare occorre ricordare che, anche se l'allegato II, A, della direttiva richiede che i codici di buona pratica agricola degli Stati membri contengano disposizioni concernenti l'applicazione di fertilizzante al terreno in pendenza ripida, tale obbligo degli Stati membri è anche sottoposto ad una condizione di pertinenza.
144 Occorre quindi esaminare se l'adozione, da parte del Regno dei Paesi Bassi, delle disposizioni previste all'allegato II, A, 2), della direttiva fosse pertinente ai sensi della prima frase dell'allegato II, A.
145 Anche se i Paesi Bassi sono un paese molto pianeggiante, tuttavia il governo dei Paesi Bassi si è limitato a sostenere che, in forza del regime MINAS, l'apporto di fertilizzanti, non accompagnato da regole per evitare il loro scorrimento lungo pendii, comporterebbe un superamento delle soglie di perdita ivi previste e quindi l'imposizione di un tributo. A suo parere, l'azienda agricola adotterebbe pertanto misure appropriate per evitare tali conseguenze.
146 Come risulta dai punti 71-78 della presente sentenza, le soglie di perdita e l'importo dei tributi dovuti in caso di superamento di queste soglie, previsti dal regime MINAS, non sono sufficienti né a ridurre né a prevenire l'inquinamento come richiede la direttiva.
147 In tale contesto, occorre rilevare che la seconda parte del quinto motivo è fondata.
Sull'assenza di disposizioni relative alle condizioni per applicare il fertilizzante al terreno adiacente ai corsi d'acqua
- Argomenti delle parti
148 La Commissione constata che essa non ha ricevuto alcuna comunicazione delle regole che il Regno dei Paesi Bassi era tenuto ad adottare per assicurare la trasposizione dell'allegato II, A, 4), della direttiva che prevede che i codici di buona pratica agricola devono contenere disposizioni relative alle condizioni per applicare il fertilizzante al terreno adiacente ai corsi d'acqua. In ogni caso, anche se tali disposizioni sono state adottate, la Commissione fa valere che esse avrebbero dovuto essere adottate entro il 20 dicembre 1995 e attuate nel corso del primo programma d'azione.
149 Il governo dei Paesi Bassi sostiene che il termine stabilito dalla direttiva per l'adozione delle disposizioni cui si riferisce questa parte del quinto motivo scadeva il 20 dicembre 1999, e non il 20 dicembre 1995 come sostiene la Commissione. Le disposizioni richieste dalla Commissione sarebbero già state adottate e sarebbero state inoltre comunicate a quest'ultima. Si tratterebbe, da un lato, di una disposizione nazionale che vieta le emissioni di fertilizzanti sulle acque superficiali, che era in vigore già prima del 20 dicembre 1999 e, dall'altro, del Lozingenbesluit open teelt en veehouderij, che è stato adottato il 27 gennaio 2000.
- Giudizio della Corte
150 Occorre rilevare che, anche supponendo che la disposizione olandese che vieta le emissioni di fertilizzanti nelle acque superficiali possa essere considerata, quanto meno parzialmente, una valida trasposizione dell'allegato II, A, 4), della direttiva, dal fatto che l'altra normativa sulla quale il governo dei Paesi Bassi si basa per contestare la mancata trasposizione di questa disposizione della direttiva è stata adottata solo il 27 gennaio 2000, risulta che il Regno dei Paesi Bassi non ha in ogni caso adottato le disposizioni relative alle condizioni di applicazione del fertilizzante al terreno adiacente ai corsi d'acqua prima della scadenza del termine stabilito nel parere motivato.
151 Occorre quindi rilevare che la terza parte del quinto motivo è fondata.
Sull'assenza di disposizioni relative alle procedure di applicazione al terreno dei concimi chimici e degli effluenti di allevamento al fine di limitare le dispersioni nutrienti nell'acqua
- Argomenti delle parti
152 Conformemente all'allegato II, A, 6), della direttiva, il codice di buona pratica agricola deve contenere norme che coprono le procedure di applicazione al terreno dei concimi chimici e degli effluenti di allevamento al fine di limitare le dispersioni nutrienti nell'acqua. La Commissione fa valere che le disposizioni dei Paesi Bassi concernenti i concimi chimici azotati non le erano state comunicate alla data della presentazione del suo ricorso.
153 Il governo dei Paesi Bassi sostiene che tali disposizioni non sono pertinenti nei Paesi Bassi, ai sensi dell'allegato II, A, della direttiva a causa dell'esistenza del regime MINAS. Infatti, in forza di questo regime, qualsiasi azienda agricola che applichi al terreno effluenti di allevamento o concimi chimici in modo non uniforme o in proporzioni che superano le soglie di perdite dovrà pagare un tributo.
154 Tuttavia, il governo dei Paesi Bassi aggiunge che una modifica della normativa sugli effluenti di allevamento è in preparazione e che dovrebbero essere adottate anche disposizioni concernenti specificamente l'uso dei concimi chimici.
- Giudizio della Corte
155 Occorre ricordare, in via preliminare, che, come risulta dal punto 136 della presente sentenza, soltanto elementi obiettivi connessi alle condizioni fisiche, geologiche e climatiche di ciascuna regione possono essere presi in considerazione al fine di valutare se gli elementi previsti all'allegato II, A, della direttiva siano o meno pertinenti.
156 Ne deriva che gli argomenti di ordine economico quali quelli basati dal governo dei Paesi Bassi sul funzionamento del regime MINAS non sono sufficienti per dimostrare che l'adozione di norme concernenti le procedure di applicazione al terreno dei concimi chimici e degli effluenti d'allevamento non è pertinente.
157 Per quanto riguarda le modifiche legislative che il governo dei Paesi Bassi ha menzionato nelle sue osservazioni presentate alla Corte, è sufficiente ricordare che, come risulta dal punto 50 della presente sentenza, l'esistenza di un inadempimento dev'essere valutata in funzione della situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato. Ora, alla data del 6 dicembre 1999, le misure legislative riguardanti i metodi di applicazione al terreno dei concimi chimici non erano state ancora adottate.
158 In tale contesto occorre concludere che la quarta parte del quinto motivo è anch'essa fondata e, quindi, che questo motivo è fondato nel suo insieme.
Sul sesto motivo, relativo alla violazione dell'art. 5, n. 5, della direttiva
Argomenti delle parti
159 La Commissione constata che, conformemente all'art. 5, n. 5, della direttiva gli Stati membri sono tenuti, nell'ambito dei programmi d'azione, ad adottare misure aggiuntive o azioni rafforzate che essi ritengono necessarie se, dall'inizio o alla luce dell'esperienza tratta dall'attuazione dei programmi d'azione, risulta evidente che le misure di cui all'art. 5, n. 4, della direttiva non sono sufficienti per conseguire gli obiettivi di cui all'art. 1 della stessa.
160 Secondo la Commissione le autorità dei Paesi Bassi hanno riconosciuto, nella loro risposta al parere motivato, che la loro politica generale attuale era insufficiente per i terreni sabbiosi secchi e che misure aggiuntive erano necessarie. Esse avrebbero previsto l'applicazione di soglie più restrittive in materia di eccedenze autorizzate a decorrere dal 2008/2010, data riportata al 2003 in seguito al parere motivato della Commissione.
161 Tuttavia, la Commissione sostiene che le misure proposte per i suoli sabbiosi secchi non consentirebbero di raggiungere gli obiettivi perseguiti entro il termine stabilito. Queste misure avrebbero dovuto essere adottate, conformemente all'art. 5, n. 5, della direttiva, fin dal primo programma d'azione.
162 Il governo dei Paesi Bassi ritiene che l'art. 5, n. 5, della direttiva non fissi alcun termine per l'adozione delle misure aggiuntive o delle azioni rafforzate. Le dette misure o azioni dovrebbero semplicemente essere adottate nell'ambito dei programmi d'azione.
163 In ogni caso, esso fa valere che misure aggiuntive e azioni rafforzate per i suoli sabbiosi ed i suoli fangosi saranno attuate fin dal 2003. A suo parere, alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, il Regno dei Paesi Bassi si era già conformato agli obblighi che l'art. 5, n. 5, della direttiva gli imponeva per tale data. Esso aggiunge che le disposizioni olandesi dovrebbero soddisfare anche questa disposizione nel corso degli anni futuri, e al più tardi alla data del 20 dicembre 2002.
Giudizio della Corte
164 Conformemente all'art. 1 della direttiva questa mira a ridurre l'inquinamento delle acque causato direttamente o indirettamente dai nitrati di origine agricola ed a prevenire qualsiasi ulteriore inquinamento di questo tipo.
165 Ai sensi dell'art. 5, n. 5, della direttiva, gli Stati membri adottano, nell'ambito dei programmi d'azione, le misure aggiuntive o azioni rafforzate che essi ritengono necessarie se «dall'inizio o alla luce dell'esperienza tratta dall'attuazione dei programmi d'azione» risulta evidente che le misure di cui al n. 4 dello stesso articolo non sono sufficienti per conseguire gli obiettivi di cui all'art. 1 della direttiva.
166 Contrariamente a quanto sostiene il governo dei Paesi Bassi, questa disposizione non lascia agli Stati membri la scelta di decidere in quale programma d'azione le misure aggiuntive o le azioni rafforzate debbano essere incluse. Essi devono adottare tali misure o tali azioni fin dall'inizio del primo programma d'azione o alla luce dell'esperienza acquisita nell'attuare i programmi d'azione e quindi fin dalla prima constatazione della loro necessità.
167 Nella fattispecie, risulta dal fascicolo che le autorità dei Paesi Bassi hanno avuto coscienza, durante l'attuazione del primo programma d'azione previsto dall'art. 5, n. 1, della direttiva, della necessità di adottare misure aggiuntive o azioni rafforzate quanto meno per quanto riguarda i suoli sabbiosi secchi. Infatti, durante la fase precontenziosa le autorità dei Paesi Bassi hanno ammesso che la loro politica attuale in relazione a questi suoli non era sufficiente e hanno indicato che esse stavano per adottare misure aggiuntive al riguardo.
168 Inoltre, se il governo dei Paesi Bassi ha fatto valere, nell'ambito del presente procedimento, che misure aggiuntive e azioni rafforzate per i suoli sabbiosi ed i suoli fangosi sarebbero entrate in vigore fin dal 2003, risulta chiaramente dalla giurisprudenza menzionata al punto 50 della presente sentenza che, in ogni caso, queste misure ed azioni, non essendo state ancora in vigore alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, non avrebbero potuto essere prese in considerazione dalla Corte, in quanto l'esistenza dell'inadempimento dev'essere valutata in funzione della situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del detto termine.
169 In tale contesto, senza che sia necessario esaminare la questione se l'adozione delle dette misure ed azioni potesse essere considerata come una valida esecuzione dell'art. 5, n. 5, della direttiva, occorre ritenere fondato il sesto motivo.
170 Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, occorre concludere che, non adottando le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie previste:
- dal combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. a), della direttiva e dell'allegato III, punti 1, sub 2) e 3), e 2), di questa;
- dal combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. b), dell'art. 4, n. 1, lett. a), della direttiva e dell'allegato II, A, 1), 2), 4) e 6), di questa;
- dall'art. 5, n. 5, della detta direttiva,
il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza della direttiva 91/676.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
171 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna alle spese del Regno dei Paesi Bassi il quale è rimasto soccombente, le spese devono essere poste a carico di quest'ultimo.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione),
dichiara e statuisce:
1) Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, si deve concludere che, non adottando le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie previste:
- dal combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. a), e dell'allegato III, punti 1, sub 2) e 3), e 2), della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole;
- dal combinato disposto dell'art. 5, n. 4, lett. b), dell'art. 4, n. 1, lett. a), della stessa direttiva e dell'allegato II, A, 1), 2), 4) e 6), di questa, e
- dall'art. 5, n. 5, della detta direttiva,
il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza della direttiva 91/676.
2) Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.