62023TJ0399_EXT
RETTENS DOM (Niende Udvidede Afdeling)
29. oktober 2025 (
*1
)
»Landbrug – strategisk plan under den fælles landbrugspolitik – forordning (EU) 2021/2115 – regler for støtte til strategiske planer, der udarbejdes af medlemsstaterne under den fælles landbrugspolitik – Kommissionens godkendelse – afslag på anmodningen om intern prøvelse – artikel 10, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1367/2006 – artikel 13 i forordning 2021/2115 – retlig fejl – åbenbart urigtigt skøn«
I sag T-399/23,
ClientEarth, Ixelles (Belgien),
Collectif Nourrir, Montreuil (Frankrig),
ved C. Baldon og N. Braoudakis, avocats,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen ved A.-C. Becker, G. Gattinara, F. Le Bot og C. Perrin, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
Den
Franske Republik ved B. Fodda, B. Travard, M. de Lisi, P. Chansou og F. du Couëdic, som befuldmægtigede,
intervenient,
har
RETTEN (Niende Udvidede Afdeling),
sammensat under rådslagningen af afdelingsformanden, L. Truchot, og dommerne H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (refererende dommer), T. Perišin og R. Meyer,
justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter retsmødet den 13. december 2024,
afsagt følgende
Dom (
1
)
1
Sagsøgerne, ClientEarth og Collectif Nourrir, har med deres søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF nedlagt påstand om annullation af Europa-Kommissionens afgørelse af 5. maj 2023 (herefter »den anfægtede afgørelse«) om afslag på deres anmodning om intern prøvelse af Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2022) 6012 final af 31. august 2022 om godkendelse af Frankrigs strategiske plan under den fælles landbrugspolitik for perioden 2023-2027 med henblik på støtte fra Unionen finansieret af Den Europæiske Garantifond for Landbruget og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (herefter »godkendelsesafgørelsen«).
I. Tvistens baggrund
2
Sagsøgerne er dels ClientEarth, en nonprofitorganisation stiftet efter belgisk ret, der arbejder for at fremme miljøbeskyttelse, dels Collectif Nourrir, en nonprofitorganisation stiftet efter fransk ret, hvis formål er at beskytte miljøet, skabe forbindelser mellem miljøsammenslutninger og ‑organisationer og fremme økologiske landbrugspolitikker.
3
Den 22. december 2021 forelagde Den Franske Republik i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2115 af 2. december 2021 om regler for støtte til strategiske planer, der udarbejdes af medlemsstaterne under den fælles landbrugspolitik og finansieres gennem Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1305/2013 og (EU) nr. 1307/2013 (EUT 2021, L 435, s. 1) Kommissionen et forslag til en strategisk plan under den fælles landbrugspolitik (herefter »strategisk plan«) for perioden 2023-2027.
4
Den 31. marts 2022 fremsatte Kommissionen, efter at den havde vurderet forslaget til en strategisk plan udarbejdet af Den Franske Republik (herefter »den franske strategiske plan«), bemærkninger i overensstemmelse med artikel 118, stk. 2, i forordning 2021/2115 og anmodede om supplerende oplysninger.
5
Den 22. april 2022 fremsendte Den Franske Republik en skrivelse til Kommissionen med kommentarer til bemærkningerne i den ovenfor i præmis 4 nævnte skrivelse af 31. marts 2022.
6
Den 4. august 2022 sendte Den Franske Republik oplysninger til Kommissionen som svar på dennes bemærkninger og fremlagde en revideret version af sit forslag til en strategisk plan.
7
Den 31. august 2022 vedtog Kommissionen godkendelsesafgørelsen i henhold til artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115.
8
Ved skrivelse af 3. november 2022 anmodede sagsøgerne Kommissionen om at foretage en intern prøvelse af godkendelsesafgørelsen (herefter »anmodningen om intern prøvelse«) i henhold til artikel 10, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Unionens institutioner og organer (EUT 2006, L 264, s. 13, herefter »Århusforordningen«), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1767 af 6. oktober 2021 (EUT 2021, L 356, s. 1). Sagsøgerne var af den opfattelse, at Kommissionen havde overskredet sine beføjelser ved at godkende den franske strategiske plan, selv om den ikke opfyldte de væsentlige krav i forordning 2021/2115. Subsidiært gjorde sagsøgerne gældende, at Kommissionen havde anlagt adskillige åbenbart urigtige skøn, idet de bl.a. henviste til, at den franske strategiske plan ikke kunne bidrage effektivt til opfyldelsen af de specifikke målsætninger i artikel 6, stk. 1, litra d)-f), i forordning 2021/2115 om at modvirke klimaforandringer, beskytte naturressourcer ved at mindske afhængigheden af kemikalier og standse og vende biodiversitetstab (herefter »de specifikke miljø- og klimamålsætninger«).
9
Ved den anfægtede afgørelse meddelte kommissæren for landbrug sagsøgerne, at han ikke godtog nogen af de retlige og videnskabelige argumenter, der var påberåbt som begrundelse for deres anmodning om intern prøvelse. Kommissionen fandt derfor, at anmodningen var ugrundet, og gav afslag på denne.
II. Parternes påstande
10
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Europa-Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
11
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
12
Den Franske Republik har i sit interventionsindlæg til støtte for Kommissionens påstande nedlagt påstand om frifindelse.
III. Retlige bemærkninger
13
Sagsøgerne har fremsat fire anbringender til støtte for søgsmålet:
–
det første anbringende om fejl vedrørende Kommissionens kompetence til at vedtage godkendelsesafgørelsen.
–
det andet anbringende om åbenbart urigtige skøn vedrørende den franske strategiske plans bidrag til opfyldelsen af den specifikke målsætning i artikel 6, stk. 1, litra d), i forordning 2021/2115 (herefter »den specifikke målsætning D«) vedrørende reduktion af drivhusgasemissioner og til de langsigtede nationale mål, der er omhandlet i denne forordnings artikel 109, stk. 2 (herefter »de langsigtede nationale mål«) vedrørende denne målsætning
–
det tredje anbringende om åbenbart urigtige skøn vedrørende den franske strategiske plans bidrag til opfyldelsen af den specifikke målsætning i artikel 6, stk. 1, litra e), i forordning 2021/2115, navnlig beskyttelse af vandressourcer (herefter »den specifikke målsætning E«), og til de langsigtede nationale mål vedrørende denne målsætning
–
det fjerde anbringende om åbenbart urigtige skøn vedrørende den franske strategiske plans bidrag til opfyldelsen af den specifikke målsætning i artikel 6, stk. 1, litra f), i forordning 2021/2115 om bevarelse og genopretning af biodiversiteten (herefter »den specifikke målsætning F«).
14
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Retten i henhold til retspraksis skal fortolke en sagsøgers anbringender ved deres indhold snarere end ved den retlige kvalifikation heraf og dermed foretage en kvalificering af søgsmålsgrundene og argumenterne i stævningen (jf. dom af 5.9.2014, Éditions Odile Jacob mod Kommissionen, T-471/11, EU:T:2014:739, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
15
Det fremgår imidlertid af en indholdsmæssig undersøgelse af sagsøgernes skriftlige indlæg, at stævningens første anbringende ikke vedrører Kommissionens eventuelle manglende kompetence til at godkende den franske strategiske plan. Med det første anbringende har sagsøgerne således anfægtet den måde, hvorpå Kommissionen udøvede denne kompetence, for så vidt som den i forbindelse med vedtagelsen af godkendelsesafgørelsen ikke overholdt grænserne for det mandat, som er tillagt den i artikel 118, stk. 4 og 6, i forordning 2021/2115. Adspurgt i retsmødet vedrørende rækkevidden af dette anbringende har sagsøgerne bekræftet denne fortolkning.
16
Under disse omstændigheder skal det fastslås, at det første anbringende reelt består af tre led, som for det første vedrører retlige fejl med hensyn til arten og omfanget af Kommissionens kontrol i medfør af artikel 118, stk. 3 og 4, i forordning 2021/2115, for det andet retlige fejl med hensyn til fortolkningen af grænserne for de gennemførelsesbeføjelser, som er tildelt Kommissionen ved denne forordnings artikel 118, stk. 4 og 6, og for det tredje et åbenbart urigtigt skøn hvad angår den franske strategiske plans opfyldelse af væsentlige elementer i nævnte forordning.
A. Generelle bemærkninger
17
Omfanget af den domstolsprøvelse, som Den Europæiske Unions retsinstanser foretager i forbindelse med behandlingen af et annullationssøgsmål, der er anlagt i henhold til Århusforordningens artikel 12, til prøvelse af en afgørelse om en anmodning om intern prøvelse i henhold til samme forordnings artikel 10, adskiller sig ikke fra omfanget af den domstolsprøvelse, som Retten udøver med hensyn til, om de anfægtede afgørelser er velbegrundede, direkte på grundlag af artikel 263, stk. 2 og 4, TEUF, når en sådan afgørelse er baseret på komplekse tekniske og videnskabelige vurderinger (jf. i denne retning dom af 15.12.2016, TestBioTech m.fl. mod Kommissionen, T-177/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:736, præmis 81, af 18.10.2023, TestBioTech mod Kommissionen, T-605/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2023:648, præmis 18, og af 25.6.2025, ClientEarth mod Rådet, T-648/22, ikke trykt i Sml., EU:T:2025:631, præmis 105).
18
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en EU-institution, der skal foretage komplekse skøn, råder over en vid skønsmargen, hvis udøvelse er underlagt en domstolsprøvelse, der begrænser sig til at efterprøve, om den pågældende foranstaltning er åbenbart urigtig eller behæftet med magtfordrejning, og om den kompetente myndighed åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn (jf. dom af 15.12.2016, TestBioTech m.fl. mod Kommissionen, T-177/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:736, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
19
Sagsøgerens beviser for at godtgøre, at en institution har begået en åbenbar fejl ved vurderingen af komplicerede omstændigheder, der begrunder en annullation af en retsakt, skal være tilstrækkelig stærke til at bevirke, at de vurderinger, der ligger til grund for retsakten, bliver usandsynlige. Med forbehold af denne vurdering af troværdigheden tilkommer det ikke Retten at sætte sit skøn med hensyn til de komplicerede forhold i stedet for det, som den institution, der har truffet den pågældende afgørelse, har anlagt. Anbringendet om en åbenbar fejl skal derfor forkastes, såfremt den anfægtede vurdering uanset de beviser, sagsøgeren har fremført, kan anses for at være korrekt eller gyldig. Dette gælder i særdeleshed, når den anfægtede afgørelse er behæftet med fejl, som samlet set kun har en mindre betydning, og som ikke kan antages at have haft afgørende indflydelse på administrationens afgørelse (jf. dom af 4.4.2019, ClientEarth mod Kommissionen, T-108/17, EU:T:2019:215, præmis 246 og den deri nævnte retspraksis).
20
Endvidere påvirker begrænsningen af den prøvelse, der foretages af Unionens retsinstanser, ikke disses forpligtelse til at tage stilling til den materielle nøjagtighed af de beviser, der henvises til, oplysningernes troværdighed og sammenhæng, og til at kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en vurdering af en kompleks situation, og om disse oplysninger taler til støtte for de heraf dragne konklusioner (jf. dom af 15.12.2016, TestBioTech m.fl. mod Kommissionen, T-177/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:736, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
[udelades]
C. Det første anbringende vedrørende retlige fejl i fortolkningen og anvendelsen af artikel 118, stk. 3, 4 og 6, i forordning 2021/2115 og et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til, hvorvidt den franske strategiske plan overholder væsentlige elementer i nævnte forordning
45
Som det fremgår af præmis 16 ovenfor, består det første anbringende i det væsentlige af tre led.
46
Det er Rettens vurdering, at der først skal foretages en undersøgelse af det første anbringendes andet led, hvorved grænserne for de gennemførelsesbeføjelser, som er tildelt Kommissionen ved artikel 118, stk. 4 og 6, i forordning 2021/2115 med henblik på vedtagelse af godkendelsesafgørelsen, anfægtes, derefter undersøges det første led vedrørende arten og omfanget af Kommissionens kontrol i medfør af artikel 118, stk. 3 og 4, i forordning 2021/2115 og endelig det tredje led vedrørende et åbenbart urigtigt skøn.
1.
Det første anbringendes andet led vedrørende retlige fejl med hensyn til fortolkningen af grænserne for de gennemførelsesbeføjelser, som er tildelt Kommissionen ved artikel 118, stk. 4 og 6, i forordning 2021/2115
47
Det første anbringendes andet led består i det væsentlige af to klagepunkter, hvoraf det første vedrører Kommissionens afvisning af at anerkende, at en gennemførelsesretsakt, som godkendelsesafgørelsen, skal overholde de væsentlige elementer i basisretsakten, og det andet vedrører Kommissionens afvisning af at anse de specifikke miljø- og klimamålsætninger for væsentlige elementer i forordning 2021/2115.
a)
Det første klagepunkt vedrørende Kommissionens afvisning af at anerkende, at en gennemførelsesretsakt, som godkendelsesafgørelsen, skal overholde de væsentlige elementer i basisretsakten
48
Sagsøgerne har gjort gældende, at bemærkningerne i underafsnit 4.1 i bilaget til den anfægtede afgørelse er behæftet med en retlig fejl vedrørende Kommissionens afvisning af at anerkende, at en gennemførelsesretsakt, som godkendelsesafgørelsen, skal overholde de væsentlige elementer i basisretsakten. Ifølge sagsøgerne afhænger Kommissionens gennemførelsesbeføjelse i medfør af artikel 118, stk. 4 og 6, i forordning 2021/2115 ikke udelukkende af, at der foreligger en delegation af beføjelser, som bemyndiger den til at vedtage en sådan godkendelsesafgørelse, men ligeledes af, at gennemførelsesretsakten overholder de væsentlige elementer i basisretsakten i overensstemmelse med artikel 291 TEUF.
49
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, bestridt sagsøgernes argumenter.
50
I henhold til artikel 291, stk. 1, TEUF træffer medlemsstaterne alle de nationale foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre Unionens juridisk bindende retsakter. Når ensartede betingelser for gennemførelse af Unionens juridisk bindende retsakter er nødvendige, tildeler disse retsakter imidlertid, som omhandlet i stk. 2, Kommissionen eller – i specifikke behørigt begrundede tilfælde samt i de tilfælde, der er fastsat inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – Rådet for Den Europæiske Union gennemførelsesbeføjelser. Det følger af artikel 291, stk. 4, TEUF, at orddelen »gennemførelses-« eller ordene »om gennemførelse af« indsættes i gennemførelsesretsakternes overskrift.
51
Det fremgår af godkendelsesafgørelsen, at denne er baseret på artikel 118, stk. 6, i forordning 2021/2115, hvorefter Kommissionen godkender hver strategisk plan ved en gennemførelsesafgørelse, forudsat at kravene i denne artikels stk. 4 er opfyldt.
52
På denne baggrund er den gennemførelsesbeføjelse, der er tildelt Kommissionen, afgrænset både ved artikel 291, stk. 2, TEUF og ved artikel 118 i forordning 2021/2115.
53
Ifølge Domstolens praksis omfatter begrebet »gennemførelse« såvel udarbejdelsen af gennemførelsesbestemmelser som regelanvendelsen i enkelttilfælde ved foranstaltninger af konkret indhold (jf. dom af 1.3.2016, National Iranian Oil Company mod Rådet, C-440/14 P, EU:C:2016:128, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
54
I det foreliggende tilfælde har godkendelsesafgørelsen til formål at godkende forslaget til den franske strategiske plan, således at den kan få retsvirkninger i overensstemmelse med artikel 118, stk. 4 og 7, i forordning 2021/2115.
55
Godkendelsesafgørelsen bekræfter således, at en national retsakt, dvs. den franske strategiske plan, opfylder en række betingelser, som er fastsat i forordning 2021/2115. Den er rettet til Den Franske Republik og udgør et trin forud for gennemførelsen af den nationale lovgivningsmæssige ramme for tildeling af støtte fra Unionen til landbrugere og andre støttemodtagere på grundlag af den godkendte franske strategiske plan.
56
I denne henseende godkender Kommissionen i henhold til artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115 den foreslåede strategiske plan, såfremt de nødvendige oplysninger er fremlagt, og planen er forenelig med artikel 9 og de øvrige krav i denne forordning og i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2116 af 2. december 2021 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1306/2013 (EUT 2021, L 435, s. 187), samt de delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, der er vedtaget i medfør af disse.
57
I denne forbindelse fremgår det af 27., 97. og 110. betragtning til, sammenholdt med artikel 9 og 118 i forordning 2021/2115, at godkendelsesproceduren har til formål at sikre, at de strategiske planer, som medlemsstaterne vedtager for at gennemføre den fælles landbrugspolitik på nationalt plan, er i overensstemmelse med EU-reglerne, navnlig med målsætningerne for den fælles landbrugspolitik, som er fastsat i artikel 39 TEUF og præciseret i denne forordning.
58
Det følger af ovenstående bestemmelser, at Kommissionen er tildelt gennemførelsesbeføjelser til at kontrollere, at hvert forslag til en strategisk plan er i overensstemmelse med kravene i forordning 2021/2115.
59
Den gennemførelsesbeføjelse til at vedtage en godkendelsesafgørelse, som er tildelt Kommissionen ved artikel 291 TEUF og artikel 118 i forordning 2021/2115, er således begrænset til kontrollen af, om en bestemt type retsakt, dvs. forslagene til en strategisk plan, opfylder de relevante krav. Spørgsmålet, om grænserne for denne beføjelse er overholdt, skal derfor ikke alene undersøges på grundlag af de væsentlige generelle målsætninger i nævnte forordning, men ligeledes på grundlag af samtlige krav, der er anført i artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115.
60
I det foreliggende tilfælde anførte Kommissionen i underafsnit 4.1 i bilaget til den anfægtede afgørelse som svar på den begrundelse for prøvelse, der vedrører dens manglende kompetence til at vedtage godkendelsesafgørelsen, at hver institution i overensstemmelse med artikel 13, stk. 2, TEU handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne. Ifølge Kommissionen skal spørgsmålet om, hvorvidt en retsakt er blevet vedtaget uden bemyndigelse, vurderes i forhold til det retsgrundlag, der gør det muligt for denne institution at handle, uanset om det er stiltiende eller udtrykkeligt. Selv om Kommissionen måtte overskride grænserne for de beføjelser til at vedtage en given retsakt, som den er blevet tildelt, har den fortsat kompetence til at vedtage den, selv om den har handlet ulovligt under udøvelsen af denne kompetence. Efter dens opfattelse savner de argumenter, der er fremført til støtte for denne grund, grundlag i forbindelse med et anbringende, der er støttet på manglende overholdelse af princippet om tildeling af beføjelser.
61
Kommissionen anførte således i den anfægtede afgørelse, at artikel 118, stk. 4 og 6, i forordning 2021/2115 udtrykkeligt tildeler den kompetence til at godkende medlemsstaternes forslag til en strategisk plan. Den præciserede, at de godkendelsesafgørelser, der vedtages på dette grundlag, ikke har til formål at ændre eller supplere basisretsakten, dvs. nævnte forordning, eller at udarbejde gennemførelsesbestemmelser. I denne forbindelse gjorde den opmærksom på, at de strategiske planer udarbejdes af medlemsstaterne i overensstemmelse med nævnte forordnings artikel 104 for at gennemføre støtten fra Unionen med henblik på opfyldelsen af de specifikke målsætninger i forordningens artikel 6, stk. 1 og 2, og skal opfylde samtlige krav i denne forordning.
62
Kommissionen fandt således i den anfægtede afgørelse, at den skal efterprøve, om de argumenter, der er fremført til støtte for begrundelsen vedrørende dens manglende kompetence til at godkende den franske strategiske plan, godtgør, at der foreligger tilsidesættelser af forordning 2021/2115, delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter vedtaget i henhold hertil, og at de angivelige tilsidesættelser skal undersøges i henhold til Århusforordningens artikel 10, stk. 1, eftersom de udgør »miljølovgivning« som omhandlet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f).
63
Det skal imidlertid fastslås, at det klagepunkt, som sagsøgerne har påberåbt sig selvstændigt, hvorefter Kommissionen begik en retlig fejl ved at fastslå, at en gennemførelsesretsakt, som godkendelsesafgørelsen, ikke skulle overholde de væsentlige elementer i basisretsakten, ikke er et spørgsmål, der henhører under miljølovgivningen som omhandlet i Århusforordningen. Selv hvis det antages, at dette klagepunkt er velbegrundet, ville det derfor ikke indebære, at det fastslås, at der er sket en tilsidesættelse af miljølovgivningen som omhandlet i Århusforordningen, som kan medføre annullation af den anfægtede afgørelse. Som Kommissionen har anført, er den i forbindelse med en intern prøvelse således kun forpligtet til at undersøge anmodningen, i det omfang den person, der har anmodet om intern prøvelse, gør gældende, at den omhandlede forvaltningsakt er i strid med miljølovgivningen (jf. i denne retning dom af 14.3.2018, TestBioTech mod Kommissionen, T-33/16, EU:T:2018:135, præmis 48, 68 og 78).
64
I denne henseende bemærkes, at der ikke er nogen bestemmelse i traktaterne, som pålægger Unionens retsinstanser i ethvert tilfælde at undersøge, om de anbringender eller argumenter, der fremsættes til støtte for de påstande, de forelægges, er velbegrundede. Tværtimod kan Unionens retsinstanser, navnlig af hensyn til en effektiv retspleje, afholde sig fra at undersøge, om de anbringender, der skal afvises eller forkastes som irrelevante, er velbegrundede (jf. i denne retning dom af 29.9.2022, HIM mod Kommissionen, C-500/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:741, præmis 72 og 73).
65
Da dette klagepunkt, som er påberåbt af sagsøgerne, er irrelevant, er det ufornødent at undersøge, om det er velbegrundet.
66
Det første klagepunkt i det andet led skal derfor forkastes som irrelevant.
b)
Det andet klagepunkt vedrørende Kommissionens afvisning af at anse de specifikke miljø- og klimamålsætninger i forordning 2021/2115 for væsentlige elementer
67
Sagsøgerne har foreholdt Kommissionen, at den i den anfægtede afgørelse afviste at anse de specifikke miljø- og klimamålsætninger for væsentlige elementer i forordning 2021/2115 som omhandlet i retspraksis vedrørende artikel 291 TEUF.
68
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, bestridt sagsøgernes argumenter.
69
I det foreliggende tilfælde anførte Kommissionen i underafsnit 3.2 i bilaget til den anfægtede afgørelse, at de specifikke miljø- og klimamålsætninger ikke udgør centrale elementer i den fælles landbrugspolitik. Ifølge Kommissionen er der ikke nogen rangorden mellem de specifikke målsætninger i artikel 6 i forordning 2021/2115, som følger af denne forordnings artikel 105.
70
I øvrigt skal godkendelsen af en strategisk plan ifølge underafsnit 3.3 i bilaget til den anfægtede afgørelse ske, så snart den interventionsstrategi, som den indeholder, og dens elementer er egnede til at nå målsætningerne i forordning 2021/2115, og den er forenelig med samme forordning og forordning 2021/2116.
71
Da Kommissionen ikke begik en retlig fejl ved i den anfægtede afgørelse at lægge til grund, at godkendelsesafgørelsen skulle overholde alle kravene i forordning 2021/2115, herunder forordningens artikel 118, stk. 4, og de krav, som denne artikel henviser til, navnlig overholdelsen af de specifikke miljø- og klimamålsætninger, er dens afvisning af at kvalificere nævnte generelle målsætninger som væsentlige således uden betydning for lovligheden af den anfægtede afgørelse.
72
Det andet klagepunkt skal derfor forkastes som irrelevant, og det første anbringendes andet led skal følgelig forkastes i sin helhed.
2.
Det første anbringendes første led vedrørende retlige fejl hvad angår arten og omfanget af Kommissionens kontrol i medfør af artikel 118, stk. 3 og 4, i forordning 2021/2115
73
Det første anbringendes første led består af to klagepunkter vedrørende dels en retlig fejl for så vidt angår arten af den kontrol af forslagene til en strategisk plan, som Kommissionen udfører i medfør af artikel 118, stk. 3 og 4, i forordning 2021/2115, dels en retlig fejl vedrørende Kommissionens tilsidesættelse med hensyn til omfanget af dens kontrol af forslagene til en strategisk plan.
a)
Det første klagepunkt vedrørende en retlig fejl for så vidt angår arten af den kontrol af forslagene til en strategisk plan, som Kommissionen udfører i medfør af artikel 118, stk. 3 og 4, i forordning 2021/2115
74
Sagsøgerne har i det væsentlige gjort gældende, at bemærkningerne i afsnit 3 i bilaget til den anfægtede afgørelse er behæftet med en retlig fejl for så vidt angår arten af den kontrol af forslagene til en strategisk plan, som Kommissionen udfører i medfør af artikel 118, stk. 3 og 4, i forordning 2021/2115. Ifølge sagsøgerne anlægger Kommissionen en alt for snæver fortolkning, som begrænser sig til at efterprøve, om formkravet med hensyn til fremlæggelsen af alle nødvendige oplysninger vedrørende forslaget til en strategisk plan er opfyldt. Medlemsstaternes autonomi hvad angår udformningen af interventionsstrategien i deres strategiske plan er betinget af, at den ramme og de målsætninger, der er fastsat i nævnte forordning, overholdes.
75
For det første har sagsøgerne foreholdt Kommissionen, at den i underafsnit 3.3 i bilaget til den anfægtede afgørelse begik en retlig fejl med hensyn til arten af de bemærkninger, der blev fremsendt til Den Franske Republik i medfør af artikel 118, stk. 3, i forordning 2021/2115. Kommissionen fordrejede rækkevidden af disse bemærkninger ved at bagatellisere de punkter, hvor der ikke er overensstemmelse med nævnte forordning.
76
For det andet er sagsøgerne af den opfattelse, at Kommissionens centrale rolle i fasen med godkendelse af forslagene til en strategisk plan følger af såvel artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115 som af nævnte forordnings generelle opbygning. Ifølge sagsøgerne kræver denne artikel, sammenholdt med samme forordnings artikel 109, stk. 2, og artikel 111, første afsnit, litra c), at hvert forslag til en strategisk plan opfylder de materielle krav, navnlig artikel 9, og andre krav, der er fastsat i denne forordning. Hvad dette angår er det kun en kontrol af, om de formelle og materielle krav er opfyldt, der gør det muligt dels at foretage en konkret vurdering af virkningen af forslaget til en strategisk plan, at stille spørgsmål om medlemsstatens forklaringer og valg og at gøre opmærksom på eventuelle uoverensstemmelser og vedvarende mangler, dels at sikre den fælles landbrugspolitiks fælles karakter ved at undgå enhver risiko for renationalisering.
77
Sagsøgerne er således af den opfattelse, at den kontrol af de materielle krav, der påhviler Kommissionen, ikke alene skal baseres på de analyser, som medlemsstaterne forventes at foretage i medfør af forordning 2021/2115, men også på dens egen viden og, i givet fald, på de analyserapporter, der er tilgængelige om emnet. Således kan hverken emnets kompleksitet eller fristen for godkendelse af hvert forslag begrunde en mindre omfattende kontrol af forslagene til en strategisk plan.
78
Sagsøgerne har inden for rammerne af dette klagepunkt anfægtet Kommissionens fortolkning i den anfægtede afgørelse af artikel 118, stk. 3 og 4, i forordning 2021/2115.
79
Det er nødvendigt først at undersøge den retlige ramme, som tildeler Kommissionen en sådan beføjelse til at godkende forslagene til en strategisk plan, inden det efterprøves, om der foreligger en angivelig retlig fejl i besvarelsen i den anfægtede afgørelse af sagsøgernes anmodning om intern prøvelse.
1) Arten af den kontrol, der udføres i medfør af artikel 118, stk. 3 og 4, i forordning 2021/2115
80
Det bemærkes, at der med hensyn til fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af, eller til dens tilblivelseshistorie (jf. i denne retning dom af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele), C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 37, og af 3.9.2024, Illumina og Grail mod Kommissionen, C-611/22 P og C-625/22 P, EU:C:2024:677, præmis 126 og 127 og den deri nævnte retspraksis).
81
Artikel 118 i forordning 2021/2115 opstiller proceduren for vurdering og godkendelse af hvert forslag til en strategisk plan. I henhold til stk. 1 forelægger hver medlemsstat Kommissionen et forslag til en strategisk plan.
82
Artikel 118, stk. 2, i forordning 2021/2115 bestemmer, at Kommissionen foretager en vurdering af den forelagte strategiske plan med hensyn til dens fuldstændighed, dens sammenhæng og overensstemmelse med de almindelige principper i EU-retten, nævnte forordning og de delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, der er vedtaget i medfør af den, og forordning 2021/2116, dens effektive bidrag til opfyldelsen af de specifikke målsætninger, der er fastsat i artikel 6, stk. 1 og 2, i forordning 2021/2115, og dens betydning for et velfungerende indre marked og konkurrenceforvridning og for omfanget af administrativ byrde for støttemodtagere og administrationen.
83
I henhold til artikel 118, stk. 3, første afsnit, i forordning 2021/2115 kan Kommissionen fremsætte bemærkninger til medlemsstaterne inden for tre måneder fra datoen for forelæggelsen af forslaget til en strategisk plan. I andet afsnit fastsættes det, at medlemsstaten skal forelægge Kommissionen alle nødvendige supplerende oplysninger og om nødvendigt revidere forslaget til en strategisk plan.
84
Artikel 118, stk. 4 i forordning 2021/2115 fastlægger kriterierne for godkendelse af forslagene til en strategisk plan. For det første skal de nødvendige oplysninger, der er omhandlet i samme forordnings artikel 118, stk. 3, være fremlagt for Kommissionen, og for det andet skal forslaget til en strategisk plan være foreneligt med artikel 9 og de øvrige krav i nævnte forordning og i forordning 2021/2116 samt de delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, der er vedtaget i medfør af disse. Godkendelsen baseres udelukkende på retsakter, der er juridisk bindende for medlemsstaterne.
85
I første række følger det for det første af ordlyden af artikel 118 i forordning 2021/2115, at Kommissionens bemærkninger i henhold til stk. 3 ikke kun kan vedrøre fremlæggelse af supplerende oplysninger, men også føre til en revision af forslaget til en strategisk plan. Anvendelsen af udtrykket »om nødvendigt« indebærer, at karakteren af disse bemærkninger er afgørende for, om det er nødvendigt at foretage ændringer. Kommissionens bemærkninger kan således pege på uoverensstemmelser mellem forslaget til en strategisk plan og kravene i artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115. Medlemsstaten vil derfor være forpligtet til at ændre det for at opnå Kommissionens godkendelse. Bemærkningerne kan dog også indeholde forslag til, hvorledes medlemsstaten kan forbedre sit forslag til en strategisk plan, eller spørgsmål til visse aspekter heraf, uden at der kræves ændringer.
86
Det skal desuden bemærkes, at Kommissionens bemærkninger til hvert forslag til en strategisk plan kun udgør et mellemtrin i processen med udarbejdelsen af den strategiske plan. Artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115 bestemmer således, at godkendelsen følger af behandlingen af det reviderede forslag til en strategisk plan.
87
For det andet udfører Kommissionen i henhold til artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115 en dobbelt kontrol af forslaget til en strategisk plan, nemlig dels af fuldstændigheden i forhold til alle de nødvendige oplysninger, dels af foreneligheden med de krav, som er udtømmende opregnet i EU-retten.
88
I anden række bekræfter fortolkningen ud fra sammenhængen den ovenfor i præmis 83-87 anførte ordlydsfortolkning.
89
I henhold til artikel 118 i forordning 2021/2115 foretager Kommissionen først en vurdering af hvert forslag til en strategisk plan i forhold til en udtømmende liste over kriterier, der er opstillet i stk. 2. Kommissionen kontrollerer dens fuldstændighed, dens sammenhæng og overensstemmelse med de almindelige principper i EU-retten, nævnte forordning og de delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, der er vedtaget i henhold hertil, og forordning 2021/2116, dens effektive bidrag til opfyldelsen af de specifikke målsætninger, der er fastsat i artikel 6, stk. 1 og 2, i forordning 2021/2115, og dens betydning for et velfungerende indre marked og konkurrenceforvridning og for omfanget af administrativ byrde for støttemodtagere og administrationen. Denne artikels andet punktum præciserer, at der ved vurderingen »navnlig« ses på egnetheden af en række elementer i disse forslag. Anvendelsen af dette udtryk indikerer, at der ikke er tale om en yderligere vurdering, men om et af elementerne i denne fase.
90
Derefter indleder Kommissionen en procedure med medlemsstaten, hvori den vil kunne fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med artikel 118, stk. 3, i forordning 2021/2115. Som anført ovenfor i præmis 83 og 85 præciserer nævnte artikel, at indholdet af disse bemærkninger afhænger af resultaterne af den vurdering af hvert forslag til en strategisk plan, som Kommissionen først har skullet foretage. Det kræves ikke, at de skal være begrænset til kun at omfatte problemer med overensstemmelsen med nævnte forordning. Denne artikel anfører desuden de potentielle konsekvenser, der skal drages af disse bemærkninger.
91
Endelig vedtager Kommissionen efter en dialog med medlemsstaten en gennemførelsesafgørelse om godkendelse af forslaget til en strategisk plan, eventuelt med ændringer som følge af Kommissionens bemærkninger, forudsat at forslaget opfylder kravene i den EU-lovgivning, der er nævnt i artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at nævnte forordnings artikel 118, stk. 5, præciserer, at godkendelsen af den strategiske plan skal ske senest seks måneder efter, at den pågældende medlemsstat har fremlagt forslaget, og at godkendelsen ikke omfatter de oplysninger, der er henvist til i forordningens artikel 113, litra c), og i bilag I-IV til forslaget til en strategisk plan, der er omhandlet i forordningens artikel 107, stk. 2, litra a)-d), og som indeholder henholdsvis den forudgående vurdering, herunder den strategiske miljøvurdering, analysen af situationen med hensyn til styrker, svagheder, muligheder og trusler (herefter »SWOT-analysen«), høringen af partnerne og den afgrødespecifikke betaling for bomuld i overensstemmelse med samme forordnings artikel 115, stk. 1-4.
92
Det fremgår i øvrigt af artikel 1, stk. 2, i forordning 2021/2115, at Kommissionen godkender de strategiske planer, og at medlemsstaterne udarbejder dem.
93
Hvad angår medlemsstaternes rolle fastlægger de i henhold til artikel 104, stk. 1, i forordning 2021/2115 strategiske planer for at gennemføre den støtte fra Unionen, der finansieres gennem Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL).
94
I denne henseende fremgår det af artikel 8 i forordning 2021/2115, at medlemsstaterne forfølger de målsætninger, der er omhandlet i forordningens artikel 5 og 6, ved at fastlægge interventioner på grundlag af de interventionstyper, der er omhandlet i nævnte forordning, i overensstemmelse med deres vurderinger af behovene og de fælles krav, der er fastsat i samme forordning.
95
I denne forbindelse fastlægger artikel 9-84 i forordning 2021/2115 interventionstyperne og de fælles krav, som medlemsstaterne skal anvende for at sikre den fælles landbrugspolitiks fælles karakter. Forordningens artikel 107-115 fastsætter krav til den strategiske plans indhold. Kravene udgør retningslinjer for den strategi, som hver medlemsstat vedtager med henblik på gennemførelse af den fælles landbrugspolitik.
96
Hvad angår Kommissionen vedtager den for det første – som det bl.a. fremgår af artikel 152 i forordning 2021/2115 – de forskellige delegerede retsakter, der er nødvendige for at gennemføre denne forordning. For det andet har den – som det fremgår af nævnte forordnings artikel 11, stk. 2, artikel 37, stk. 6, artikel 38, stk. 6, artikel 59, stk. 8, artikel 117, artikel 123, stk. 5, artikel 126, stk. 5, artikel 133, artikel 134, stk. 14, artikel 143, stk. 4, artikel 148 og artikel 150, stk. 3 – til opgave at vedtage gennemførelsesretsakter. For det tredje følger det af samme forordnings artikel 120-143, at Kommissionen overvåger og evaluerer gennemførelsen af de strategiske planer, som er godkendt af medlemsstaterne.
97
Det følger således af forordning 2021/2115, at der er en opgavefordeling mellem medlemsstaterne og Kommissionen, der understøtter nærhedsprincippet som anvendt inden for en fælles ramme, som skal sikre, at de valg, der træffes på nationalt plan, er i overensstemmelse med Unionens prioriteter og målsætninger.
98
I tredje række underbygger den teleologiske fortolkning den ovenfor i præmis 83-97 omhandlede ordlydsfortolkning og fortolkning ud fra sammenhængen.
99
I denne forbindelse skal det indledningsvis bemærkes, at den delte kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne ifølge artikel 4, stk. 2, TEUF bl.a. finder anvendelse på landbrugsområdet.
100
Endvidere fremgår det af artikel 5 i forordning 2021/2115, at målsætningerne for den fælles landbrugspolitik skal forfølges under iagttagelse af nærhedsprincippet.
101
I denne sammenhæng følger forvaltningen af den fælles landbrugspolitik ifølge tredje betragtning til forordning 2021/2115 nu en ny tilgang, hvorved Unionen fastlægger de grundlæggende parametre, mens medlemsstaterne påtager sig et større ansvar for, hvordan disse målsætninger opfyldes, og når målene. Dermed vil en øget nærhed i videre udstrækning gøre det muligt at tage hensyn til lokale forhold og behov og landbrugsaktivitetens særlige karakter. I denne henseende fremgår det af 27., 96. og 97. betragtning til nævnte forordning, at den medfører en overdragelse af ansvaret til medlemsstaterne.
102
Den nye forvaltning af den fælles landbrugspolitik, som EU-lovgiver har indført, er således baseret på et samarbejde, der giver medlemsstaterne en skønsbeføjelse med henblik på tilpasning af interventionerne til deres nationale landbrugs særlige behov, samtidig med at der indføres en EU-kontrol med henblik på at sikre foreneligheden med den fælles landbrugspolitik (kendelse af 17.10.2024, Complejo Agrícola Las Lomas mod Kommissionen, T-729/22, EU:T:2024:711, præmis 70).
103
Det følger dels af samtlige ovennævnte forhold, at de bemærkninger, som Kommissionen fremsætter i henhold til artikel 118, stk. 3, i forordning 2021/2115, ikke i sig selv er bindende, men at deres indhold skal foranledige den medlemsstat, der har udarbejdet forslaget til en strategisk plan, til at foretage ændringer heraf, hvis de viser, at forslaget ikke opfylder de krav, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 118, stk. 4, og udgør hindringer for godkendelsen af denne plan, dels at Kommissionen i henhold til samme bestemmelse skal foretage en kontrol af, at forslagene til en strategisk plan opfylder de krav, der er fastsat i den EU-lovgivning, som er nævnt i det pågældende stk. 4.
2) Kommissionens fortolkning i den anfægtede afgørelse
104
I underafsnit 3.3 i bilaget til den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen for det første, at godkendelsen af hvert forslag til en strategisk plan finder sted i tre trin, nemlig vurderingen, derefter fremsættelsen af bemærkninger og endelig godkendelsen. Ifølge Kommissionen har den i henhold til artikel 118, stk. 2 og 4, i forordning 2021/2115 pligt til at godkende et forslag til en strategisk plan, når det er godtgjort, at interventionsstrategien og elementerne heri er egnede til at nå de målsætninger, der er fastsat i dette forslag, og at det er foreneligt med samme forordning og forordning 2021/2116. Den præciserede, at godkendelsen udelukkende er baseret på elementer, der er juridisk bindende for medlemsstaterne.
105
Kommissionen anførte endvidere, at de bemærkninger, der er rettet til medlemsstaterne i medfør af artikel 118, stk. 3, i forordning 2021/2115, udgør et mellemtrin i processen med godkendelse af den strategiske plan, som kan efterfølges af yderligere drøftelser med medlemsstaterne om specifikke aspekter af deres forslag til en strategisk plan. Ifølge Kommissionen kan dens bemærkninger, afhængigt af de vanskeligheder, der er blevet identificeret i forbindelse med vurderingen, for det første opfordre medlemsstaten til eller anmode den om at korrigere visse elementer i forslaget til en strategisk plan, som kan være uforenelige med forordningens artikel 9, med andre af dens krav eller med forordning 2021/2116. For det andet kan disse bemærkninger indeholde opfordringer eller forslag til, hvorledes den pågældende medlemsstat kan forbedre sammenhængen af interventionerne, ambitionsniveauet for den strategiske plan som helhed for så vidt angår de specifikke miljø- og klimamålsætninger eller ambitionsniveauet for de specifikke målsætninger, udformningen af interventionerne, deres sammenhæng samt forslag til, hvorledes den administrative byrde ved gennemførelsen af den pågældende plan kan mindskes. For det tredje kan disse bemærkninger vedrøre elementer i forslaget til en strategisk plan, der er uklare, ufuldstændige, mangler detaljer, giver anledning til tvivl eller kan drage fordel af en yderligere forklaring eller en forbedring, selv om det drejer sig om elementer, som medlemsstaterne frit selv kan vælge eller udforme.
106
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at en medlemsstats svar på dens bemærkninger kan variere alt efter deres indhold, og at det ikke nødvendigvis munder ud i en ændring af forslaget til en strategisk plan, idet en præcisering eller en yderligere forklaring kan være tilstrækkeligt.
107
Hvad mere specifikt angår kravet om egnethed præciserede Kommissionen, at det er opfyldt, når den foreslåede interventionsstrategi er i overensstemmelse med SWOT-analysen og definitionen af behov, når dens miljø- og klimastruktur er i overensstemmelse med og kan bidrage til de nationale mål baseret på de EU-retsakter, som er opført i bilag XIII til forordning 2021/2115, og når interventionsstrategien som helhed har til formål og er egnet til at bidrage effektivt til de specifikke målsætninger, der er fastsat i nævnte forordning.
108
Endvidere fastholdt Kommissionen for det første, at forordning 2021/2115 udelukkende eller hovedsageligt overlader visse opgaver og afgørelser til medlemsstaterne, navnlig i artikel 115, stk. 2, og artikel 103, eller udelukker elementer fra godkendelsesproceduren, f.eks. i artikel 113, litra c), og artikel 118, stk. 5. For det andet begrænser denne forordning ifølge Kommissionen omfanget af dens undersøgelse for så vidt angår visse elementer i forslagene til en strategisk plan, navnlig når visse foreskrevne procedurer følges, eller når det pågældende element er blevet udformet eller beregnet ved brug af de i forordningen foreskrevne metoder.
109
Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at forordning 2021/2115 hverken giver den beføjelse til at pålægge medlemsstaterne, hvorledes visse interventioner eller elementer i nævnte forordning skal gennemføres i detaljer, til at fastlægge et mindsteniveau for ambitionerne med hensyn til de forfulgte mål eller effektindikatorerne eller til at fastsætte de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af konditionalitetskravene. Ifølge Kommissionen følger en sådan kontrolstandard i overensstemmelse med den nye lovgivningsmæssige ramme, der giver medlemsstaterne større fleksibilitet, af de begrænsninger, som denne forordning pålægger den i processen med godkendelse af forslagene til en strategisk plan, og fordelingen af opgaver mellem Kommissionen og medlemsstaterne hvad angår udarbejdelsen, vurderingen og godkendelsen af disse forslag.
110
Kommissionen begik derfor ikke en retlig fejl med hensyn til fortolkningen af artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115 ved at fastslå, at dens rolle i forbindelse med vurderingen og godkendelsen af hvert forslag til en strategisk plan begrænsede sig til at sikre, at det opfyldte en liste over krav, der følger af EU-retten, bl.a. ved at vurdere det pågældende forslags bidrag til formålene med denne lovgivning.
111
Sagsøgernes argumenter kan ikke rejse tvivl om denne konstatering.
112
For det første fremgår det ikke af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen anser sin kontrol for at være begrænset til at vedrøre opfyldelsen af en formel betingelse, men for at vedrøre opfyldelsen af en række specifikke krav, således som det fremgår af de ovenfor i præmis 104 og 107 nævnte forhold.
113
Hvad for det andet angår argumentet om Kommissionens forpligtelse til ikke kun at støtte sin undersøgelse af forslagene til en strategisk plan på de analyser, som medlemsstaterne forventes at udføre i medfør af forordning 2021/2115, men også på sin egen viden og i givet fald på eksterne rapporter, skal det bemærkes, at nævnte forordning fastsætter en specifik rollefordeling mellem Kommissionen og medlemsstaterne med hensyn til faktuelle analyser.
114
I denne henseende fremhæver den nye gennemførelsesmodel for den fælles landbrugspolitik – således som den fremgår af forordning 2021/2115, navnlig 99. og 100. betragtning hertil – betydningen af den forudgående analyse af den nationale situation og identifikationen af specifikke nationale behov med henblik på at udforme de strategiske planer. I henhold til denne forordning bør en sådan proces understøtte nærhedsprincippet inden for en fælles EU-ramme.
115
Med henblik herpå pålægger forordning 2021/2115 medlemsstaterne at foretage analyser af landbrugssituationen, både på nationalt og regionalt plan. Den første af disse analyser, der er omhandlet i nævnte forordnings artikel 108, vedrører vurderingen af behov, den anden er SWOT-analysen, jf. samme forordnings artikel 115, stk. 2, og den tredje, der er nævnt i forordningens artikel 139, er en forudgående analyse, som har til formål at bedømme indvirkningen af forslaget til en strategisk plan efter flere kriterier, herunder dens bidrag til at nå de specifikke målsætninger.
116
Endvidere fastsætter artikel 118, stk. 5, andet afsnit, i forordning 2021/2115 bl.a., at godkendelsen ikke vedrører de ovenfor i præmis 115 nævnte oplysninger.
117
Godkendelsesproceduren forpligter således ikke Kommissionen til at tilslutte sig de analyser, som medlemsstaterne har foretaget – nævnt ovenfor i præmis 115 – eller til at supplere dem med andre analyser.
118
I det foreliggende tilfælde begik Kommissionen ikke en retlig fejl i den anfægtede afgørelse, nærmere bestemt i underafsnit 3.3 i bilaget hertil, idet den anførte, at forordning 2021/2115 ikke tildeler den undersøgelsesbeføjelser med henblik på vurderingen af forslagene til en strategisk plan, som gjorde det muligt for den at foretage sine egne undersøgelser eller endog at verificere og kontrollere de oplysninger, som disse forslag var baseret på. På samme måde udgør Kommissionens blotte konstatering i samme underafsnit i bilaget til den anfægtede afgørelse, hvorefter den ud over disse oplysninger kan anvende andre oplysninger, som den allerede råder over, til vurderingen af forslagene til en strategisk plan, ikke en retlig fejl med hensyn til arten af den kontrol, der er foreskrevet i nævnte forordnings artikel 118, stk. 4.
119
For det tredje fremgår det ikke af Kommissionens svar i underafsnit 3.3 i bilaget til den anfægtede afgørelse, at den fandt, at omfanget af dens kontrol af forslagene til en strategisk plan inden for rammerne af godkendelsesproceduren var reduceret som følge af emnets kompleksitet og fristen på seks måneder efter, at forslagene var fremlagt, til at godkende disse i overensstemmelse med artikel 118, stk. 5, første afsnit, i forordning 2021/2115.
120
I den anfægtede afgørelse henviste Kommissionen således blot til grænserne for sin kontrol, således som det fremgår af artikel 118, stk. 2 og 4, i forordning 2021/2115, idet den fremhævede, at udarbejdelsen af strategiske planer er baseret på en fremadrettet analyse af en periode på mindst fem år, hvilket indebærer en betydelig usikkerhed hvad angår den fremtidige udvikling, som påvirker landbrugssektoren.
121
Det følger derfor af samtlige ovenstående betragtninger, at Kommissionen ikke begik en retlig fejl i den anfægtede afgørelse ved at henvise til de særlige forhold, der kendetegner proceduren for godkendelse af forslagene til en strategisk plan i medfør af artikel 118, stk. 3 og 4, i forordning 2021/2115.
122
Det første leds første klagepunkt skal derfor forkastes som ugrundet.
b)
Det andet klagepunkt vedrørende en retlig fejl hvad angår omfanget af Kommissionens kontrol af interventionsstrategien i medfør af artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115
123
Sagsøgerne har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en retlig fejl hvad angår omfanget af den kontrol, som Kommissionen skal udføre i medfør af artikel 118, stk. 2 og 4, i forordning 2021/2115. Ifølge sagsøgerne bør Kommissionen ikke begrænse sig til en overordnet kontrol af interventionsstrategien og af det samlede bidrag fra forslaget til den franske strategiske plan hvad angår de specifikke målsætninger, men skal analysere effektiviteten af de foranstaltninger, der indgår i nævnte strategiske plan, med hensyn til deres bidrag til opfyldelsen af målsætningerne.
124
Efter sagsøgernes opfattelse skal Kommissionen dels vurdere interventionsstrategiens effektive bidrag, dvs. dens egnethed til at give de ønskede eller krævede resultater, dels det sammenhængende bidrag fra miljøstrukturen til de langsigtede nationale mål vedrørende miljø- og klimamålsætningerne, dvs. bidraget fra denne struktur til opfyldelsen af disse mål i forhold til den strategiske plans betydning for opnåelsen af målene i landbrugssektoren. Med henblik herpå er det nødvendigt at undersøge de centrale foranstaltninger i den franske strategiske plan for at imødekomme de prioriterede behov og nå de specifikke miljø- og klimamålsætninger eller de langsigtede nationale mål.
125
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, bestridt sagsøgernes argumenter.
126
Ifølge artikel 118, stk. 2, i forordning 2021/2115, nævnt i præmis 89 ovenfor, skal Kommissionen bl.a. vurdere den strategiske plans effektive bidrag til opfyldelsen af de specifikke målsætninger, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 6, stk. 1 og 2. Ved denne vurdering skal der »navnlig« ses på egnetheden af en række elementer i den strategiske plan.
127
Godkendelsesproceduren foreskriver, at Kommissionen sikrer, at interventionsstrategien i forslaget til en strategisk plan er egnet til at skabe konkrete og koordinerede virkninger med henblik på at nå de specifikke målsætninger, der er fastsat i artikel 6, stk. 1 og 2, i forordning 2021/2115.
128
I denne henseende præciserer artikel 109 i forordning 2021/2115 vedrørende interventionsstrategien, at den bl.a. skal beskrive, hvordan interventionerne gør det muligt at nå målene, herunder de mål, der er fastsat for de specifikke miljø- og klimamålsætninger, og hvordan de er indbyrdes sammenhængende og forenelige. Det samme gælder for tildelingen af finansielle midler, som skal være begrundet og passende til at nå disse mål. Endvidere tilføjes det i samme forordnings artikel 109, stk. 2, litra a), at denne interventionsstrategi skal vise strategiens sammenhæng og interventionernes komplementaritet på tværs af de specifikke målsætninger ved bl.a. at give et overblik over miljø- og klimastrukturen, der beskriver, hvordan hver norm for god landbrugs- og miljømæssig stand (herefter »GLM-normerne«) gennemføres, det samlede bidrag fra konditionalitet til at nå de specifikke miljø- og klimamålsætninger, komplementariteten mellem flere former for støtte, der sigter mod de samme specifikke målsætninger, den måde, hvorpå det større samlede bidrag, der er omhandlet i nævnte forordnings artikel 105, skal opnås, og hvordan denne miljø- og klimastruktur skal bidrage til opfyldelsen af og være i overensstemmelse med de langsigtede nationale mål.
129
Hvad angår det øgede ambitionsniveau med hensyn til de specifikke miljø- og klimamålsætninger bestemmer artikel 105 i forordning 2021/2115, at medlemsstaterne tilstræber at yde et større samlet bidrag til opfyldelsen heraf i forhold til det samlede bidrag til opfyldelsen af den målsætning, der er omhandlet i den tidligere lovgivning i perioden 2014-2020. Det tilføjes, at medlemsstaterne i den strategiske plan redegør for, hvordan de har til hensigt at nå et sådant større samlet bidrag.
130
Det skal endvidere bemærkes, at den nye gennemførelsesmodel, som forordning 2021/2115 er baseret på, har til formål at understøtte nærhedsprincippet ved at give medlemsstaterne yderligere skønsbeføjelser i den særlige ordning med de interventioner, som indgår i hver strategisk plan.
131
Med henblik herpå fastlægger forordning 2021/2115 de grundlæggende parametre for gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik, dvs. Unionens målsætninger, interventionstyperne og de fælles krav, hvis overholdelse Kommissionen sikrer inden for rammerne af den godkendelsesprocedure, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 118.
132
I denne forbindelse indeholder forordning 2021/2115 ikke en tilpasningsordning hverken hvad angår interventionerne inden for interventionsstrategien med hensyn til deres bidrag til opfyldelsen af de specifikke miljø- og klimamålsætninger eller hvad angår den strategiske plans rolle i opfyldelsen af de langsigtede nationale mål vedrørende miljø- og klimamålsætningerne.
133
Forordning 2021/2115 kræver således, at hver medlemsstat udarbejder en strategisk plan, der yder et effektivt bidrag til opfyldelsen af de specifikke målsætninger, som er fastsat i nævnte forordnings artikel 6, stk. 1 og 2, idet opfyldelsen måles ved brug af indikatorer og mål.
134
Forordning 2021/2115 pålægger imidlertid ikke medlemsstaterne en forpligtelse til at nå et bestemt resultat i forbindelse med gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik, men derimod en forpligtelse hvad angår midlerne. Formuleringen af de generelle og specifikke målsætninger bekræfter således, at medlemsstaterne ikke har pligt til at nå et bestemt og nøje kvantificeret resultat. I denne henseende bestemmer nævnte forordnings artikel 5, litra b), at støtten fra EGFL og ELFUL bidrager til gennemførelsen af forskellige generelle målsætninger, bl.a. målet om at »støtte og styrke miljøbeskyttelsen«. Hvad angår de specifikke miljø- og klimamålsætninger præciserer samme forordnings artikel 6, stk. 2, litra d)-f), således, at støtten skal »bidrage til modvirkning af [...] klimaforandringer [og] »fremme bæredygtig energi«, »fremme bæredygtig udvikling og effektiv forvaltning af naturressourcer« samt »bidrage til at standse [...] biodiversitetstab, forbedre økosystemtjenesterne og bevare levesteder og landskaber«.
135
Kommissionen skal derfor ved brug af en samlet tilgang i forbindelse med sin kontrol af foreneligheden vurdere det effektive bidrag fra forslaget til en strategisk plan til opfyldelsen af de generelle og specifikke målsætninger ved at undersøge interventionsstrategien med hensyn til både dens ambitionsniveau og dens egnethed til at skabe de forventede virkninger for at opfylde medlemsstaternes forpligtelse med hensyn til midler, herunder de specifikke miljø- og klimamålsætninger.
136
I det foreliggende tilfælde forklarede Kommissionen i underafsnit 3.2 i bilaget til den anfægtede afgørelse, at dens rolle i forbindelse med den vurdering, der foreskrives i artikel 118, stk. 2, i forordning 2021/2115, består i at kontrollere, at de oplysninger og begrundelser, som medlemsstaten har fremlagt, er fuldstændige, om de på en klar, sammenhængende, logisk, koncis og troværdig måde forklarer, hvordan interventionsstrategien og interventionerne fungerer, deres effektive bidrag til de specifikke miljø- og klimamålsætninger, deres sammenhæng med andre interventioner, der bidrager til de specifikke målsætninger, og om hver intervention er i overensstemmelse med de generelle og specifikke krav i nævnte forordning, som finder anvendelse på den. Kommissionen præciserede for så vidt angår miljø- og klimastrukturen, at den kontrollerer, at den opfylder kravene i nævnte forordnings artikel 109, stk. 2, litra a), herunder dens bidrag til og sammenhæng med de langsigtede nationale mål.
137
Endvidere bekræftede Kommissionen i underafsnit 3.3 i bilaget til den anfægtede afgørelse, nævnt i præmis 104 og 107 ovenfor, at den i godkendelsesproceduren skal efterprøve både det faktiske bidrag fra interventionsstrategen i den strategiske plan og de elementer, som den består af, til de generelle og specifikke målsætninger og denne plans forenelighed med de EU-retlige krav, der er udtømmende opregnet i artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115. Den præciserede, at det drejer sig om at sikre, at medlemsstaterne opfylder de forpligtelser hvad angår midler, som pålægges dem ved denne forordning.
138
Det fremgår ikke af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen var af den opfattelse, at den i forbindelse med proceduren for godkendelse af den franske strategiske plan blot skulle foretage en samlet vurdering af nævnte plan uden at efterprøve de foranstaltninger, som den indeholdt. Det fremgår derimod af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen vurderer, at dens kontrol skal omfatte alle de elementer, som indgår i forslaget til en strategisk plan, eftersom den er forpligtet til at vurdere ikke alene foranstaltningernes individuelle virkninger, men også deres koordinerede virkninger.
139
Det følger heraf, at det første leds andet klagepunkt, og dermed det første anbringendes første led, skal forkastes som ugrundet.
3.
Det første anbringendes tredje led om, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse anlagde et åbenbart urigtigt skøn, idet den konkluderede, at den franske strategiske plan opfyldte de væsentlige elementer i forordning 2021/2115
140
Ifølge sagsøgerne anlagde Kommissionen et åbenbart urigtigt skøn i underafsnit 4.1 i bilaget til den anfægtede afgørelse, idet den fandt, at den franske strategiske plan opfyldte de væsentlige elementer i forordning 2021/2115 på miljø- og klimaområdet. De har gjort gældende, at punkter, som ikke er i overensstemmelse med væsentlige elementer i nævnte forordning, ikke er blevet korrigeret i den reviderede version af forslaget til den franske strategiske plan, navnlig for så vidt angår de specifikke miljø- og klimamålsætninger om reduktion af drivhusgasemissioner, beskyttelse af vandressourcer og bevarelse og genopretning af biodiversitet.
[udelades]
143
Det skal bemærkes, at sagsøgerne med det første anbringendes tredje led i det væsentlige har foreholdt Kommissionen, at den anfægtede afgørelse er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn, idet Kommissionen konkluderede, at den franske strategiske plan er forenelig med de specifikke miljø- og klimamålsætninger.
144
Sagsøgerne har endvidere i deres andet, tredje og fjerde anbringende gjort gældende, at Kommissionen anlagde adskillige åbenbart urigtige skøn, idet den anså godkendelsesafgørelsen for at være forenelig med de specifikke miljø- og klimamålsætninger.
145
Følgelig skal det første anbringendes tredje led vedrørende overholdelse af de specifikke miljø- og klimamålsætninger og det andet, det tredje og det fjerde anbringende behandles under ét.
146
Henset til ovenstående betragtninger skal det første anbringende forkastes som delvist irrelevant og delvist ugrundet, og der skal i øvrigt henvises til behandlingen af det andet, det tredje og det fjerde anbringende.
[udelades]
E. Det tredje anbringende vedrørende åbenbart urigtige skøn med hensyn til den franske strategiske plans bidrag til opfyldelsen af den specifikke målsætning E og de langsigtede nationale mål vedrørende denne målsætning
223
Det tredje anbringende består af to led, hvoraf det første vedrører et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til det effektive bidrag fra interventionsstrategien i den franske strategiske plan til den specifikke målsætning E, navnlig beskyttelsen af vandressourcer, og det andet vedrører et åbenbart urigtigt skøn for så vidt angår den franske strategiske plans effektive bidrag til gennemførelsen af de langsigtede nationale mål vedrørende beskyttelse af vandressourcer, der følger af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (EFT 2000, L 327, s. 1) og Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (EFT 1991, L 375, s. 1).
1.
Det tredje anbringendes første led vedrørende et åbenbart urigtigt skøn hvad angår det effektive bidrag fra interventionsstrategien i den franske strategiske plan til den specifikke målsætning E, navnlig beskyttelse af vandressourcer
224
Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse anlagde et åbenbart urigtigt skøn, idet den konkluderede, at interventionsstrategien i den franske strategiske plan bidrog effektivt til beskyttelse af vandressourcer – som nævnt inden for den specifikke målsætning E – selv om den ikke giver mulighed for en reduceret anvendelse af pesticider på grund af manglende overholdelse af GLM-norm 7 og bio-ordningen, således som de er defineret i forordning 2021/2115.
225
Det tredje anbringendes første led består af fem klagepunkter, hvoraf det første vedrører den omstændighed, at reduceret anvendelse af pesticider har karakter af prioritet i forbindelse med gennemførelsen af den specifikke målsætning E, det andet vedrører den uegnede undersøgelseslogik, som Kommissionen anvendte ved vurderingen af interventionsstrategiens bidrag til den specifikke målsætning E, det tredje vedrører den franske strategiske plans manglende overholdelse af GLM-norm 7, som er fastsat i artikel 13 i forordning 2021/2115, det fjerde vedrører den franske strategiske plans manglende overholdelse af den bio-ordning, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 31, og det femte vedrører interventionsstrategiens manglende egnethed til at nå den specifikke målsætning E på grund af de begrænsninger, der er knyttet til betingelserne for de franske myndigheders gennemførelse af GLM-norm 7 og bio-ordningen.
[udelades]
c)
Det tredje klagepunkt vedrørende den omstændighed, at GLM-norm 7, som gennemført af den franske strategiske plan, ikke overholder artikel 13 i forordning 2021/2115 og de minimumskrav, der er fastsat i denne forordning
246
Som anført ovenfor i præmis 103 og 135 skal Kommissionen i henhold til artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115 sikre sig, at hvert forslag til en strategisk plan opfylder visse EU-retlige krav, navnlig bestemmelserne i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, bestemmelserne i forordning 2021/2115 og i forordning 2021/2116 samt bestemmelserne i de delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, der er vedtaget i medfør af disse forordninger. Denne kontrol af foreneligheden kræver ikke kun en vurdering, ved brug af en samlet tilgang, af, om interventionsstrategien i hver plan bidrager effektivt til opfyldelsen af de specifikke målsætninger, men også af, at de foranstaltninger, som er indeholdt heri, ikke er i strid med de EU-retlige minimumskrav, der er fastsat i denne artikel.
247
Inden for rammerne af det tredje klagepunkt i det tredje anbringendes første led har sagsøgerne gjort gældende, at GLM-norm 7, som gennemført af Frankrigs strategiske plan, hverken er i overensstemmelse med artikel 13, stk. 1, i forordning 2021/2115 eller med minimumskravene i bilag III til denne forordning, hvilket udgør en tilsidesættelse af nævnte forordnings artikel 118, stk. 4. Desuden er undtagelserne fra hovedreglen om årlig omdrift kun tilladt for regioner eller bedrifter med visse karakteristika. Endvidere er vurderingen af det samlede bidrag fra konditionalitet til de specifikke målsætninger ikke til hinder for en konkret vurdering af GLM-normerne som gennemført af den strategiske plan, således som det fremgår af samme forordnings artikel 109, stk. 2, litra a), nr. ii).
248
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, bestridt sagsøgernes argumenter. Ifølge Kommissionen opfylder den franske strategiske plans gennemførelse af GLM-norm 7 de minimumskrav, der er fastsat i artikel 13, stk. 1, i forordning 2021/2115 og præciseret i bilag III til nævnte forordning, og som gør det muligt for medlemsstaterne at gennemføre denne norm med en vis fleksibilitet for at tage hensyn til de forskellige metoder og landbrugsmæssige forhold i landets forskellige regioner. Desuden er der mulighed for undtagelser, for så vidt som de sikrer opfyldelsen af det hovedformål, der forfølges ved GLM-norm 7, nemlig at bevare jordens potentiale. Den franske strategiske plan vil fuldt ud sikre dette formål og samtidig gennemføre omdrift på længere sigt, sørge for en vis fleksibilitet i tilfælde af ugunstige klimaforhold og tage hensyn til regionale forskelle. På parcelniveau er forpligtelsen i GLM-norm 7, i overensstemmelse med samme forordnings artikel 13, opfyldt enten ved at ændre hovedafgrøden hvert andet år eller med en biafgrøde, der dyrkes hvert år.
249
I det foreliggende tilfælde fremgår det af underafsnit 4.3 i bilaget til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen som svar på anmodningen om intern prøvelse for det første fandt, at GLM-norm 7 ikke udgjorde en intervention som omhandlet i artikel 111 i forordning 2021/2115 og således ikke var en del af den resultatramme, der er fastsat i nævnte forordning, selv om den er væsentlig som et minimumskrav og grundlag for visse interventioner. For det andet er GLM-norm 7 som et konditionalitetskrav, der skal overholdes af alle landbrugere, ikke relevant for vurderingen af den franske strategiske plans bidrag til resultatindikator R.24.
250
Det skal indledningsvis bemærkes, at den, der har anmodet om intern prøvelse i henhold til Århusforordningens artikel 10, stk. 1, kan gøre gældende, at den retsakt, der er genstand for anmodningen om prøvelse, er i strid med miljølovgivningen.
251
I denne forbindelse bidrager GLM-norm 7 i betragtning af sit formål om at bevare jordens potentiale gennem omdrift af hoved- eller biafgrøder på agerjord til forfølgelse af målene for Unionens politik på miljøområdet, navnlig bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten og en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne. Denne norm er således omfattet af begrebet »miljølovgivning« som omhandlet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f) (jf. i denne retning dom af 6.7.2023, EIB og Kommissionen mod ClientEarth, C-212/21 P og C-223/21 P, EU:C:2023:546, præmis 83-87).
252
Det skal fremhæves, at det fremgår af selve ordlyden af artikel 13, stk. 1, i forordning 2021/2115, at det påhviler medlemsstaterne at sikre, at alle landbrugsarealer holdes i god landbrugs- og miljømæssig stand. I dette øjemed fastsætter de på nationalt eller regionalt plan minimumsstandarder for hver GLM-norm, der er opført i bilag III til nævnte forordning, i overensstemmelse med hovedformålet med disse normer som omhandlet i nævnte bilag. Desuden tager medlemsstaterne i forbindelse med fastsættelsen af disse minimumsstandarder, hvis det er relevant, hensyn til de pågældende arealers særlige karakteristika, herunder jordbunds- og klimaforhold, eksisterende landbrugssystemer, landbrugsmetoder, bedriftsstørrelse og bedriftsstrukturer, arealanvendelse og de særlige forhold i regionerne i den yderste periferi.
253
Det følger heraf, at medlemsstaterne har pligt til at fastsætte minimumsstandarder for hver GLM-norm, der er opført i bilag III til forordning 2021/2115. Denne tilgang bekræftes af 43. betragtning til nævnte forordning. Selv om medlemsstaterne ved fastsættelsen af disse krav skal overholde det omtalte bilag, giver dette dem dog ved anvendelsen af begreber og generelle udtryk et vist skøn hvad angår fastsættelsen af de konkrete normer (jf. analogt dom af 7.8.2018, Argo Kalda Mardi talu, C-435/17, EU:C:2018:637, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
254
Omfanget af medlemsstaternes skøn med hensyn til fastsættelsen af GLM-normerne afhænger således bl.a. af deres ordlyd eller af, hvor præcist de er defineret i EU-retten, dvs. i det foreliggende tilfælde af indholdet af bilag III til forordning 2021/2115.
255
Bilag III til forordning 2021/2115 bestemmer, at hovedformålet med GLM-norm 7 er at bevare jordens potentiale. I denne henseende præciseres betydningen af begrebet »omdrift« i en fodnote. Ifølge denne præcisering består omdrift af en udskiftning af afgrøden på parcelniveau mindst en gang om året, herunder passende forvaltede biafgrøder, undtagen for så vidt angår flerårige afgrøder, græs og andet grøntfoder og braklagt jord.
256
Det må konstateres, at selv om GLM-norm 7 er affattet i generelle vendinger, angiver ordlyden af den fodnote, som bilag III til forordning 2021/2115 henviser til, præcist minimumskravene i forbindelse med omdrift samt eventuelle tilpasninger og undtagelser i denne forbindelse.
257
Det følger heraf, at medlemsstaternes skøn med hensyn til fastlæggelsen af GLM-norm 7 ikke kan berøre de ovenfor i præmis 255 nævnte minimumskrav med hensyn til omdrift.
258
I det foreliggende tilfælde fastsætter GLM-norm 7, som gennemført ved den franske strategiske plan, at overholdelsen skal vurderes på grundlag af to kumulative kriterier, det første på bedriftsniveau og det andet på parcelniveau, hvilket Den Franske Republik har bekræftet i retsmødet.
259
På bedriftsniveau fastsætter den franske strategiske plan et årligt kriterium for omdrift, nemlig at hovedafgrøden på mindst 35% af en bedrifts dyrkede areal skal være forskellig fra det foregående års afgrøde eller efterfølges af en biafgrøde.
260
På parcelniveau kræver den franske strategiske plan, at der enten etableres to forskellige hovedafgrøder over en periode på fire år eller en biafgrøde hvert år i samme periode, undtagen for arealer med »majs til udsæd«. Der er også fastsat en undtagelse baseret på diversificering af specifikke afgrøder for bedrifter i Rhindalen samt en række fritagelser.
261
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at der i det første kriterium, jf. præmis 259 ovenfor, er anvendt en terminologi, som, uden nogen særlig begrundelse, afviger fra terminologien i bilag III til forordning 2021/2115.
262
Det pågældende kriterium indfører endvidere et supplerende parameter, som ikke indgår i bilag III til forordning 2021/2115. Det begrænser andelen af agerjord, der er omfattet af forpligtelsen til omdrift, til 35%, som defineret i nævnte bilag. Den franske strategiske plan giver ingen forklaring på, hvorfor dette parameter, der ligger under minimumskravene, er medtaget blandt minimumskravene inden for kriterierne i GLM-norm 7. Denne begrænsning indskrænker således rækkevidden af omdriftskravet og dermed rækkevidden af denne norms hovedformål, der er omhandlet i samme bilag, dvs. at bevare jordens potentiale.
263
Det andet kriterium, nævnt ovenfor i præmis 260, indfører muligheden for at vælge mellem en flerårig omdrift af hovedafgrøden eller en årlig omdrift af biafgrøden. Dette kriterium kræver således, at der enten er to hovedafgrøder over en periode på fire år eller en biafgrøde hvert år. Et sådant alternativ forekommer imidlertid ikke at være i overensstemmelse med bilag III til forordning 2021/2115, hvorefter omdrift består i en udskiftning af afgrøden på parcelniveau mindst en gang om året, herunder passende forvaltede biafgrøder.
264
Det følger heraf, at kombinationen af disse to kumulative kriterier fører til en mindre hyppig omdrift af afgrøder på færre dyrkede arealer i forhold til de minimumskrav, der er fastsat i forordning 2021/2115.
265
Det fremgår imidlertid for det første af den anfægtede afgørelse, at de to begrundelser, som Kommissionen har anført – gengivet ovenfor i præmis 249 – ikke kunne udgøre et lovligt grundlag for denne afgørelse, for så vidt som de ikke gør det muligt at fastslå, at betingelserne for de franske myndigheders gennemførelse af GLM-norm 7, som godkendt ved godkendelsesafgørelsen, var i overensstemmelse med definitionen af denne norm i lovgivningen. For det andet fastslog Kommissionen blot, at GLM-norm 7, som gennemført af den franske strategiske plan, bidrog til at reducere anvendelsen af pesticider på grund af virkningerne af den omdrift, som den foreskrev, uden at tage hensyn til, at nævnte minimumskrav ikke var overholdt.
266
Sagsøgerne har derfor i tilstrækkelig grad godtgjort, at Kommissionen behæftede den anfægtede afgørelse med et åbenbart urigtigt skøn, idet den forkastede begrundelsen for intern prøvelse vedrørende den omstændighed, at de betingelser for gennemførelse af GLM-norm 7, der var fastsat i den franske strategiske plan og godkendt ved godkendelsesafgørelsen, var i strid med minimumskravene i artikel 13, stk. 1, i forordning 2021/2115 og bilag III hertil.
[udelades]
e)
Det femte klagepunkt, hvorefter interventionsstrategien i den franske strategiske plan ikke bidrager effektivt til opfyldelsen af den specifikke målsætning E
302
Sagsøgerne har gjort gældende, at interventionsstrategien i den franske strategiske plan, navnlig for så vidt som den præciserer betingelserne for gennemførelsen af GLM-norm 7 og bio-ordningen, ikke er egnet til at nå den specifikke målsætning E og imødekomme det prioriterede behov for at reducere anvendelse af pesticider i den franske landbrugssektor.
303
Hvad angår GLM-norm 7 er sagsøgerne af den opfattelse, at selv om denne norm ikke kvalificeres som en intervention som omhandlet i artikel 111 i forordning 2021/2115, udgør den en løftestang, som i den franske strategiske plan anvendes til at begrunde dennes ambitionsniveau med hensyn til at reducere afhængigheden af pesticider.
304
Hvad angår bio-ordningen har sagsøgerne for det første gjort gældende, at en praksis med afgrødediversificering som adgangsvej til denne ordning ikke kan have en kumulativ virkning for alle landbrugsbedrifter, men kun for de bedrifter, der allerede er diversificerede. Kommissionen advarede i sine bemærkninger Den Franske Republik om, at denne adgangsvej ikke er tilstrækkelig ambitiøs. For det andet kan certificering som adgangsvej ikke opfylde det prioriterede behov for at reducere anvendelsen af pesticider og vil ligeledes bringe opfyldelsen af de relevante mål i fare ved at lede landbrugerne væk fra praksis som adgangsvej. Sagsøgerne er desuden af den opfattelse, at landbrugsbedrifterne ikke har nogen økonomisk interesse i at overholde alle de forpligtelser, som er forbundet med en række veje, der giver adgang til bio-ordningen.
305
Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, bestridt sagsøgernes argumenter.
306
Som anført ovenfor i præmis 246 skal Kommissionen i forbindelse med sin forenelighedskontrol ud fra en samlet tilgang vurdere det faktiske bidrag fra interventionsstrategien i hvert forslag til en strategisk plan til opfyldelsen af samtlige specifikke målsætninger i forordning 2021/2115.
307
For det første skal det i lyset af præmis 252-266 ovenfor undersøges, hvilke konsekvenser en begrundet tvivl med hensyn til, hvorvidt den GLM-norm 7, som er gennemført ved den franske strategiske plan, overholder mindstekravene i forordning 2021/2115, har for vurderingen af interventionsstrategiens effektive bidrag til den specifikke målsætning E i forbindelse med Kommissionens forenelighedskontrol i medfør af artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115.
308
Det skal i denne henseende bemærkes, at GLM-norm 7 ifølge artikel 12, stk. 1, i forordning 2021/2115 udgør et konditionalitetskrav.
309
I overensstemmelse med artikel 109, stk. 2, i forordning 2021/2115 skal interventionsstrategien i hver strategisk plan vise strategiens sammenhæng og interventionernes komplementaritet på tværs af de forskellige specifikke målsætninger. Med henblik herpå skal hver strategisk plan give en oversigt over miljø- og klimastrukturen, der for hver GLM-norm bl.a. for det første beskriver, hvordan normen gennemføres og, om nødvendigt, hvordan praksissen bidrager til at nå denne norms hovedformål, for det andet, med hensyn til den samlede konditionalitet, dens samlede bidrag til at nå de specifikke miljø- og klimamålsætninger og for det tredje komplementariteten mellem de relevante referencebetingelser, konditionalitet og de forskellige interventioner vedrørende de samme specifikke miljø- og klimamålsætninger.
310
Endvidere fremgår det af bilag III til forordning 2021/2115, at hovedformålet med GLM-norm 7 er bevaring af jordens potentiale, som er omfattet af den specifikke målsætning E.
311
I det foreliggende tilfælde fremgår det af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen undersøgte konditionalitetskravene, herunder GLM-norm 7, i forbindelse med den specifikke målsætning E i overensstemmelse med redegørelsen i den franske strategiske plan for dens miljø- og klimastruktur. Ifølge den franske strategiske plan gør konditionalitet det således muligt at nå den specifikke målsætning E gennem GLM-norm 1, 2, 3, 4, 6, 7 og 8.
312
De eventuelle forenelighedsproblemer, der påvirker GLM-norm 7 i den franske strategiske plan, kan derfor have en indvirkning på nævnte plans miljø- og klimastruktur og dermed på den samlede vurdering af det effektive bidrag fra interventionsstrategien i den franske strategiske plan til opfyldelsen af den specifikke målsætning E.
313
For så vidt som Kommissionens kontrol af foreneligheden er baseret på en samlet tilgang til det effektive bidrag fra hver strategisk plan til gennemførelsen af de specifikke målsætninger, tilkommer det dog sagsøgerne at godtgøre, at den omstændighed, at en konditionalitetsnorm i den franske strategiske plan ikke overholder minimumskravene i forordning 2021/2115, i det foreliggende tilfælde GLM-norm 7 og artikel 13 i nævnte forordning, påvirker troværdigheden af Kommissionens vurdering med hensyn til det effektive bidrag fra interventionsstrategien i nævnte strategiske plan hvad angår den specifikke målsætning E.
314
Sagsøgerne har imidlertid blot hævdet, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at godkende den franske strategiske plan, selv om den GLM-norm 7, som er indeholdt i planen, ikke overholder minimumskravene i forordning 2021/2115.
315
I den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen imidlertid, at den franske strategiske plans miljø- og klimastruktur godtgjorde, at interventionsstrategien bidrog effektivt til at nå den specifikke målsætning E, bl.a. takket være det samlede bidrag fra samtlige interventioner knyttet til denne målsætning og konditionalitet samt disse interventioners komplementaritet, de relevante referencebetingelser og den nævnte konditionalitet knyttet til denne målsætning.
316
Det følger heraf, at vurderingen af den franske strategiske plans bidrag til den specifikke målsætning E stadig kan anses for at være korrekt eller gyldig.
317
For det andet har sagsøgerne ikke fremlagt noget bevis, der kan rejse tvivl om troværdigheden af Kommissionens forklaringer i underafsnit 4.3 i bilaget til den anfægtede afgørelse for så vidt angår den kumulative virkning af bio-ordningens forpligtelser gennem praksis med afgrødediversificering som adgang til ordningen og fraværet af en sådan virkning mellem de forskellige adgangsveje til bio-ordningen med undtagelse af bio-ordningens »støtte til levende hegn«, som kan kumuleres med de øvrige adgangsveje i nævnte bio-ordning, der er anført ovenfor i præmis 285.
318
For det tredje har sagsøgerne ikke underbygget deres argument om, at ambitionerne i de foranstaltninger, der bidrager til afgrødediversificering, er utilstrækkelige. Det fremgår således af punkt 38 i Kommissionens bemærkninger i medfør af artikel 118, stk. 3, i forordning 2021/2115, hvortil sagsøgerne har henvist til støtte for deres argument om, at Kommissionen blot opfordrede Den Franske Republik til at øge ambitionen for de foranstaltninger, der bidrager til afgrødediversificering, for i højere grad at fremme indførelsen af omdrift på hele området.
319
Hvad for det fjerde angår spørgsmålet om, hvorvidt certificering som adgangsvej til bio-ordningen er egnet til både at opfylde det prioriterede behov for reduceret anvendelse af pesticider og at lede landbrugerne bort fra praksis som adgangsvej, har sagsøgerne ikke i tilstrækkelig grad, i overensstemmelse med den ovenfor i præmis 18 og 19 nævnte retspraksis, godtgjort, at den anfægtede afgørelse er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn. Sagsøgerne har således ikke fremlagt noget bevis, der kan rejse tvivl om troværdigheden af Kommissionens forklaringer i underafsnit 4.3 i bilaget til den anfægtede afgørelse, hvorefter denne adgangsvej ikke alene bidrager til opfyldelsen af det nævnte behov, men at der også skal tages hensyn til formålene med de enkelte adgangsveje til bio-ordningen med henblik på at vurdere dens samlede rolle inden for den franske strategiske plans miljø- og klimaarkitektur.
320
Henset til det ovenstående skal det tredje klagepunkt i det tredje anbringendes første led tages til følge, og de øvrige klagepunkter skal forkastes.
2.
Det tredje anbringendes andet led vedrørende et åbenbart urigtigt skøn for så vidt angår den franske strategiske plans bidrag til gennemførelsen af de langsigtede nationale mål hvad angår beskyttelse af vandressourcer
[udelades]
337
Henset til ovenstående betragtninger skal det tredje anbringende forkastes med forbehold for det åbenbart urigtige skøn, som er fastslået i præmis 266 ovenfor.
F. Det fjerde anbringende vedrørende åbenbart urigtige skøn hvad angår den franske strategiske plans bidrag til opfyldelsen af den specifikke målsætning F
[udelades]
3.
Det tredje led, hvorefter interventionsstrategien i den franske strategiske plan ikke bidrager effektivt til behov F.2, F.3 og F.4
[udelades]
e)
Utilstrækkelig støtte til økologisk landbrug til at opfylde behov F.2, F.3 og F.4
[udelades]
379
Henset til det ovenstående skal det konkluderes, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn, for så vidt som den forkastede begrundelsen for en intern prøvelse, hvorefter de betingelser for gennemførelse af GLM-norm 7, der var fastsat i den franske strategiske plan og godkendt ved godkendelsesafgørelsen, var i strid med minimumskravene i artikel 13, stk. 1, i forordning 2021/2115 og bilag III hertil.
380
Det skal afgøres, om den konstaterede retsstridighed kan medføre fuldstændig eller kun delvis annullation af den anfægtede afgørelse.
381
I denne henseende følger det af fast retspraksis, at en EU-retsakt kun kan annulleres delvist, såfremt de elementer, der påstås annulleret, kan udskilles fra den øvrige del af retsakten. Kravet om, at elementerne skal kunne udskilles, er ikke opfyldt, når en delvis annullation af en retsakt bevirker, at dens materielle indhold ændres (jf. dom af 10.5.2023, Ryanair mod Kommissionen (SAS II; covid-19), T-238/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2023:247, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
382
Det skal endvidere bemærkes, at anmodningen om intern prøvelse af en forvaltningsakt tilsigter at fastslå den omhandlede retsakts angivelige retsstridighed eller det manglende grundlag for denne (dom af 12.9.2019, TestBioTech m.fl. mod Kommissionen, C-82/17 P, EU:C:2019:719, præmis 38).
383
I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at den anfægtede afgørelse er opdelt i fire afsnit med henblik på at besvare anmodningen om intern prøvelse. Afsnit 1 vedrører proceduren for godkendelse af den strategiske plan, afsnit 2 vedrører »vurdering af, om anmodningen om intern prøvelse kan antages til behandling«, afsnit 3 vedrører »den fælles landbrugspolitiks retlige og normative ramme for undersøgelsen af Kommissionens gennemførelsesafgørelse vedtaget i henhold til artikel 118, stk. 4, i forordning 2021/2115«, og afsnit 4 vedrører »vurdering af begrundelserne for den interne prøvelse af Kommissionens gennemførelsesafgørelse om godkendelse af Frankrigs strategiske plan«.
384
Selv om den anfægtede afgørelses besvarelse af de påberåbte begrundelser for prøvelse er inddelt i fire afsnit, som følger strukturen i anmodningen om prøvelse, kan denne afgørelse imidlertid ikke opdeles. Som det bl.a. fremgår af præmis 103 og 138 ovenfor, foretog Kommissionen i overensstemmelse med logikken i den kontrol, som er overdraget Kommissionen ved bestemmelserne i forordning 2021/2115 i forbindelse med proceduren for godkendelse af en strategisk plan, således ikke en selvstændig analyse af hver enkelt begrundelse, men en undersøgelse af hele den franske strategiske plan i forhold til de pågældende begrundelser for prøvelse. Det følger heraf, at den anfægtede afgørelses fire afsnit er indbyrdes afhængige. På grund af logikken i Kommissionens kontrol er det derfor ikke muligt at udskille det afsnit i den anfægtede afgørelse, der er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn, fra dens øvrige afsnit eller at drage konsekvenser heraf hvad angår udfaldet af anmodningen om intern prøvelse. I øvrigt forekommer den anfægtede afgørelses dispositive del heller ikke at kunne opdeles, for så vidt som Kommissionen konkluderede, at anmodningen om intern prøvelse var ugrundet i lyset af vurderingen af samtlige anførte begrundelser til prøvelsen.
385
Følgelig skal søgsmålet tages til følge, og den anfægtede afgørelse skal annulleres i sin helhed.
[udelades]
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Udvidede Afdeling):
1)
Kommissionens afgørelse af 5. maj 2023 om afslag på ClientEarths og Collectif Nourrirs anmodning om intern prøvelse af Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2022) 6012 final af 31. august 2022 om godkendelse af Frankrigs strategiske plan under den fælles landbrugspolitik for perioden 2023-2027 med henblik på støtte fra Unionen finansieret af Den Europæiske Garantifond for Landbruget og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne annulleres.
2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af ClientEarth og Collectif Nourrir afholdte omkostninger.
3)
Den Franske Republik bærer sine egne omkostninger.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Meyer
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 29. oktober 2025.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.
(
1
) – Der gengives kun de præmisser i denne dom, som Retten finder det relevant at offentliggøre.