61992CC0396_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
++++
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Il Verwaltungsgerichtshof della Baviera ha sottoposto alla Corte una serie di questioni pregiudiziali vertenti sull' interpretazione della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell' impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (1).
2. La disposizione base della direttiva è l' art. 2, a norma del quale, in occasione di determinati progetti di costruzione e altri progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, 'prima del rilascio dell' autorizzazione' i progetti devono formare "oggetto di una valutazione del loro impatto". In poche parole, deve essere effettuato un esame, che in prosieguo sarà indicato come valutazione dell' impatto ambientale (VIA). La valutazione dell' impatto ambientale deve essere effettuata, tra l' altro, in occasione della costruzione di autostrade e strade a scorrimento veloce.
A norma dell' art. 12, gli Stati membri debbono "(prendere) le misure necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro un termine di tre anni a decorrere dalla notifica". Detto termine è scaduto il 3 luglio 1988.
3. La controversia verte sull' approvazione dei progetti in relazione a due tronchi di una strada a scorrimento veloce.
Le decisioni relative all' approvazione dei progetti venivano portate a conoscenza del pubblico dopo il decorso del termine previsto per l' attuazione della direttiva, senza che, conformemente alla direttiva, avesse avuto luogo una valutazione dell' impatto ambientale del progetto.
Le autorità preposte all' approvazione dei progetti non hanno effettuato alcuna valutazione dell' impatto ambientale facendo riferimento a una disposizione transitoria contenuta nella legge tedesca che traspone la direttiva. In base a detta disposizione, la valutazione dell' impatto ambientale deve essere effettuata solo per quei progetti che al momento dell' entrata in vigore della legge non erano stati ancora portati a conoscenza del pubblico.
I ricorrenti nella causa principale sostengono, tra l' altro, che una valutazione dell' impatto ambientale si sarebbe resa necessaria, dal momento che le decisioni relative all' approvazione dei progetti erano state adottate dopo la decorrenza del termine previsto per l' attuazione della direttiva.
Il giudice a quo si chiede se la disposizione transitoria sia conforme alla direttiva e ha proposto alcune questioni pregiudiziali onde poter dirimere la controversia.
4. La presente causa verte su una questione di principio importante dal punto di vista pratico, che non è di facile soluzione.
E' fuori discussione che alle disposizioni della direttiva doveva essere data attuazione, al più tardi, il 3 luglio 1988, cioè che per detta data gli Stati membri dovevano aver introdotto l' obbligo della valutazione dell' impatto ambientale dei progetti contemplati dalla direttiva.
E' invece dubbio se la valutazione dell' impatto ambientale debba essere effettuata per ogni progetto che al momento della scadenza del termine di trasposizione non fosse ancora stato autorizzato, oppure se una siffatta valutazione non sia necessaria per i progetti le cui procedure di autorizzazione fossero già state avviate al momento della scadenza del termine previsto per l' attuazione.
5. La questione è di notevole importanza, dal momento che le procedure di autorizzazione per i progetti contemplati dalla direttiva possono durare molto tempo e le valutazioni dell' impatto ambientale, le quali implicano per i committenti e le autorità interessate ampi doveri, richiedono, pure di norma, molto tempo.
Se debbono essere assoggettati a una valutazione dell' impatto ambientale solo quei progetti ai quali si è cominciato a porre mano dopo la scadenza del termine di attuazione, la valutazione dell' impatto ambientale viene probabilmente meno per un gran numero di progetti.
Qualora ciascun progetto che al momento della scadenza del termine di esecuzione non fosse stato ancora autorizzato dovesse essere assoggettato a una valutazione dell' impatto ambientale, tale valutazione, con tutta probabilità, implicherebbe, in numerosissimi casi, un considerevole ritardo nell' esecuzione dei progetti, con serie conseguenze per i committenti e gli obiettivi da conseguire mediante l' attuazione dei progetti.
6. Il significato pratico della questione e l' incertezza in merito alla soluzione giuridica da attribuirvi si rispecchia nella dovizia dei chiarimenti forniti dinanzi alla Corte e nelle disparate opinioni in merito all' esatta interpretazione della direttiva.
Il Bund Naturschutz in Bayern eV, come pure numerosi soggetti privati, ricorrenti nella causa principale, il governo dei Paesi Bassi e la Commissione fanno valere che, secondo la direttiva, tutti i progetti che al momento della scadenza del termine di trasposizione non erano stati ancora autorizzati dovevano essere assoggettati ad una valutazione dell' impatto ambientale, mentre il Freistaat Bayern (Stato libero della Baviera), la città di Vilsbiburg, il governo federale e il Regno Unito di Gran Bretagna sono del parere che detta direttiva non debba essere interpretata in questo senso.
Sulla direttiva relativa alla valutazione dell' impatto ambientale di determinati progetti (in prosieguo: la "direttiva").
7. La direttiva è stata emanata dal Consiglio il 27 giugno 1985 sulla base degli artt. 100 e 235 del Trattato CEE. L' obiettivo della direttiva, in base al suo preambolo, è quello di predisporre una politica dell' ambiente intesa ad evitare gli impatti ambientali anziché combatterne gli effetti successivamente. Per tale ragione in ogni procedura di progettazione e decisione tecnica deve tenersi conto, quanto prima possibile, degli effetti sull' ambiente.
8. Questi i punti fondamentali della direttiva:
° il sottostante obbligo di diritto sostanziale degli Stati membri consiste: secondo l' art. 2, nel fatto che i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni e la loro ubicazione, debbono formare oggetto di una valutazione del loro impatto prima del rilascio dell' autorizzazione.
° In base all' art. 3, la valutazione dell' impatto ambientale consiste nell' identificare, descrivere e valutare in modo appropriato per ciascun caso particolare gli effetti diretti e indiretti del corrispondente progetto su un' ampia serie di fattori, e cioè l' uomo, la fauna e la flora, il suolo, l' acqua, l' aria, il clima e il paesaggio, l' interazione fra detti fattori come pure i beni materiali e il patrimonio culturale.
° L' art. 4, letto congiuntamente con gli allegati I e II, stabilisce quali siano i progetti da sottoporre alla valutazione dell' impatto ambientale; a questo riguardo si tratta, in parte, di progetti che comunque debbono essere assoggettati ad un esame (tra l' altro, autostrade e strade a rapido scorrimento) e, in parte, di progetti in merito ai quali viene affidata agli Stati membri la decisione se effettuare una valutazione.
° La valutazione dell' impatto ambientale deve essere effettuata sulla base di varie informazioni:
in primo luogo, sulla base delle informazioni date dal committente, i cui obblighi, sotto questo punto di vista, sono stabiliti nell' art. 5, da cui emerge che le autorità nazionali possono fissare ulteriori precisazioni per quanto riguarda le informazioni (contenuto forma e momento) (2), e da cui però emerge altresì che il committente è comunque tenuto a fornire una serie di informazioni espressamente menzionate.
In secondo luogo, l' impatto ambientale, secondo l' art. 6, deve essere valutato sulla base delle informazioni assunte dalle competenti autorità preposte all' ambiente e dal pubblico interessato, conformemente alle disposizioni fissate dagli Stati membri in merito all' audizione degli interessati (3).
° Ai sensi dell' art. 8, le informazioni raccolte in questo modo "debbono essere prese in considerazione nel quadro della procedura di autorizzazione".
Sull' attuazione della direttiva in Germania
9. Il Bundestag, in data 12 febbraio 1990, emanava una legge sull' attuazione della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985 concernente la valutazione dell' impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati. Detta legge entrava in vigore il 1 agosto 1990.
La legge di attuazione contiene, all' art. 1, la legge sulla valutazione dell' impatto ambientale (in prosieguo: l' "UVPG"). Il paragrafo 22 dell' UVPG contiene la norma transitoria sopra menzionata, secondo la quale le procedure già iniziate debbono essere portate a termine secondo le disposizioni di detta legge, qualora il progetto, al momento dell' entrata in vigore di detta legge, non sia ancora stato portato a conoscenza del pubblico (4).
La legge di attuazione contiene inoltre, negli artt. da 2 a 12, disposizioni relative alla modifica di alcune leggi speciali, tra altre, l' art. 7 sulla modifica dei paragrafi 16 e 17 del Bundesfernstrassengesetz (legge sulle strade statali a lunga percorrenza). Sulla base di detta modifica, una verifica dell' impatto ambientale deve essere attuata_prima che il ministro dei trasporti fissi il tracciato delle strade a lunga percorrenza e prima che siano stati approvati i singoli progetti di strade a lunga percorrenza.
I fatti relativi alla causa principale
10. Nel settembre 1988 la Autobahndirektion Suedbayern presentava al governo della Bassa Baviera una domanda ° che veniva ancora una volta esaminata nel novembre 1989 ° di autorizzazione per due progetti di nuove strade a scorrimento veloce, e cioè una strada lunga circa 6,9 km tra Geisenhausen e Haarbach, ed un' altra, tra la strada statale n. 15 e la strada statale n. 388 presso Haarbach/Wolferding (la cosiddetta Vilstal-Spange), lunga circa 3 km.
Entrambe le strade dovevano liberare la città di Vilsbiburg dal traffico di transito della strada statale 299. Il progetto per primo menzionato costituisce altresì un tronco di una nuova strada a scorrimento veloce a quattro corsie, lunga circa 130 km, progettata per il tratto Rosenheim-Regensburg, la "B 15 nuova". Questa dovrebbe essere separata dall' esistente B 15 in modo da fungere da ulteriore collegamento nord-sud per il traffico a lunga percorrenza. La progettazione della B 15 nuova iniziava già all' inizio degli anni '70. Negli anni 1977 e 1978 venivano emanate le necessarie decisioni in merito alla progettazione e al tracciato del tronco Landshut-Rosenheim, oggetto della presente controversia. Nel 1985, il Bundestag inseriva il collegamento stradale nell' allegato alla legge per le strade a lunga percorrenza e stabiliva così che per la costruzione della B 15 nuova tra Rosenheim e Regensburg vi era una necessità dal punto di vista della circolazione.
Il tratto tra Geisenhausen e Haarbach è il primo tronco della B 15 nuova a dover essere costruito.
Entrambi i progetti venivano portati a conoscenza del pubblico dopo che l' Autobahndirektion Suedbayern aveva inoltrato le domande di approvazione dei progetti.
Con decisioni di approvazione dei progetti del 16 dicembre 1991, il governo della Bassa Baviera autorizzava entrambi i progetti.
In dette decisioni il governo della Bassa Baviera affermava che la valutazione dell' impatto ambientale nei casi in esame non si sarebbe resa necessaria, in forza del paragrafo 22 dell' UVPG, che riguarda i progetti già portati a conoscenza del pubblico.
11. E' così chiaro che non era stata effettuata alcuna valutazione dell' impatto ambientale e che si tratta di progetti,
° in relazione ai quali la procedura di autorizzazione è stata iniziata dopo la decorrenza del termine fissato per l' attuazione della direttiva e
° in relazione ai quali l' autorizzazione veniva notificata dopo l' entrata in vigore della legge di attuazione tedesca ma in circostanze nelle quali la disposizione transitoria contenuta nell' UVPG non rendeva necessario assoggettare detti progetti ad una valutazione dell' impatto ambientale.
Il procedimento dinanzi al Verwaltungsgerichtshof della Baviera
12. I ricorrenti sono prevalentemente agricoltori che dovrebbero cedere il loro terreno qualora al progetto dovesse essere data esecuzione. Gli altri ricorrenti impugnano i progetti per le conseguenze delle molestie derivanti dal futuro traffico e altro.
I ricorrenti domandano, come detto, l' annullamento di entrambe le decisioni di approvazione dei progetti per il motivo tra l' altro che queste ultime non sono state precedute da alcuna verifica di impatto ambientale.
13. Il Verwaltungsgerichtshof della Baviera si chiede se la disposizione transitoria di cui al paragrafo 22 dell' UVPG sia compatibile con la direttiva in materia e ritiene che le decisioni relative all' approvazione dei progetti siano illegittime, qualora siano in contrasto con l' art. 22 della direttiva. Onde poter decidere sulla domanda dei ricorrenti nella causa principale, detto giudice ha sottoposto alla Corte di giustizia tre questioni pregiudiziali.
Con la prima questione esso intende stabilire se la direttiva fa obbligo agli Stati membri, con il decorso del termine di attuazione, di assoggettare tutti i progetti non autorizzati ad una valutazione sull' impatto ambientale, oppure se gli Stati membri possono porre limiti all' obbligo di attuare una valutazione sull' impatto ambientale per quei progetti per i quali è stato dato inizio, dopo la decorrenza del termine di attuazione, alla procedura di autorizzazione.
Con la seconda questione il giudice a quo vuol sapere se gli Stati membri ° qualora la direttiva consente la possibilità, per i progetti in relazione ai quali è stata già iniziata la procedura di autorizzazione, di non procedere ad alcuna valutazione dell' impatto ambientale ° possano scegliere come data di inizio della procedura di autorizzazione un momento successivo a quello della scadenza del termine previsto per l' attuazione della direttiva.
La terza questione, la quale è stata posta solo per il caso che alla seconda questione venisse data soluzione affermativa, riguarda la nozione di progetto riferito alle strade (se si debba procedere ad una valutazione dell' impatto ambientale per il collegamento stradale progettato nel suo complesso oppure solo per i tronchi in relazione ai quali è stata chiesta l' autorizzazione).
14. La fattispecie della causa principale mostra che in primo luogo la seconda delle tre questioni è determinante ai fini della decisione della presente controversia. Come detto, è chiaro che oggetto del procedimento principale sono progetti la cui autorizzazione è stata richiesta solo dopo la scadenza del termine previsto per l' attuazione della direttiva e che, se non rientrassero nella norma transitoria contenuta nell' UVPG, avrebbero dovuto essere stati assoggettati ad una verifica dell' impatto ambientale.
15. Questo è quanto sarebbe sostenibile, se la Corte limitasse la risposta a detta questione, dal momento che la prima questione, intesa in senso stretto, è, nel presente contesto, solo ipotetica.
Non è tuttavia contestabile ed è, di per sé, sensato risolvere anche la prima questione. Se questa deve essere poi risolta nel senso che tutti i progetti non ancora autorizzati al momento della scadenza del termine di attuazione debbono essere sottoposti alla valutazione dell' impatto ambientale, risulta superfluo risolvere la seconda questione. A ciò si aggiunge che la prima questione, ad ogni modo, solleva un problema importante dal punto di vista pratico al quale almeno il governo britannico ha fatto riferimento nelle sue osservazioni.
Sulla prima questione
16. La prima questione pregiudiziale è così formulata:
"Se l' art. 12 della direttiva debba essere interpretato nel senso che
a) gli Stati membri devono prendere, entro il 3 luglio 1988, le misure necessarie affinché tutti i progetti pubblici autorizzati per la prima volta dopo questa data, e che ricadono nella sfera d' applicazione della direttiva, siano conformi agli obblighi da essa stabiliti,
o nel senso che
b) gli Stati membri, pur essendo obbligati a prendere le misure necessarie per conformarsi alla direttiva entro il 3 luglio 1988, possono tuttavia adottare un regime transitorio per le procedure d' autorizzazione già iniziate".
17. Ai sensi dell' art. 12 "gli Stati membri prendono le misure necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro un termine di tre anni a decorrere dalla notifica".
L' obbligo incondizionato degli Stati membri di rispettare i termini di attuazione fissati nella direttiva è stato già sottolineato dalla Corte, la quale, tra l' altro, ha stabilito che le misure nazionali di attuazione non debbono portare ad un prolungamento del termine di attuazione della direttiva (5).
Se gli Stati membri non danno tempestivamente attuazione alla direttiva emanando le misure nazionali necessarie, essi violano gli obblighi loro incombenti in forza del Trattato CEE.
18. La presente questione non riguarda l' obbligo degli Stati membri di una tempestiva attuazione ma anzi, il contenuto delle "misure necessarie" che gli Stati membri debbono adottare.
Detta questione non può pertanto essere risolta sulla base dell' interpretazione dell' art. 12, ma dipende dall' interpretazione delle restanti disposizioni della direttiva.
19. Nonostante il chiaro significato pratico della questione, nella direttiva non viene presa espressamente posizione sul problema se la verifica dell' impatto ambientale debba essere attuata per tutti i progetti non ancora autorizzati o solo per i progetti in relazione ai quali non sia ancora stato dato inizio alla procedura di autorizzazione.
20. La soluzione a questa domanda deve di conseguenza essere trovata nel contesto delle disposizioni di diritto sostanziale della direttiva circa il contenuto dell' obbligo della verifica dell' impatto ambientale alla luce dell' obiettivo della direttiva.
21. Quanto di più prossimo a detto punto di vista da prendere come punto di partenza si ritrova nell' art. 2 della direttiva, secondo il quale gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie "affinché, prima del rilascio dell' autorizzazione, i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, formino oggetto di una valutazione del loro impatto".
22. La Commissione, il governo dei Paesi Bassi e i ricorrenti nella causa principale i quali hanno presentato osservazioni fanno valere che la direttiva ° in mancanza di una espressa norma transitoria ° può essere interpretata solo nel senso che l' obbligo di dare corso alla valutazione dell' impatto ambientale deve valere per tutti i progetti che al momento dello scadere del termine di transizione non sono stati ancora autorizzati.
23. E' espressamente prescritto che ciascun progetto, prima della concessione dell' autorizzazione, deve essere assoggettato all' esame dell' impatto ambientale; l' obiettivo della direttiva prescrive altresì che l' obbligo sia esteso a tutti i progetti che, al momento della scadenza del termine di attuazione, non siano stati ancora autorizzati. Inoltre, il termine di attuazione di tre anni, che è più lungo dei termini normalmente fissati in materia ambientale, è stato sufficientemente lungo per la tempestiva soluzione di eventuali problemi transitori degli Stati membri. Da altre direttive in materia ambientale risulta che il Consiglio conferisce espressamente agli Stati membri la possibilità di risolvere problemi transitori qualora ciò si riveli necessario.
24. Mi sia concesso di affermare subito che questi argomenti non sono tanto validi da convincermi della fondatezza dell' interpretazione di detta direttiva. Ciò deriva, in primo luogo, non già dal fatto che determinati argomenti sono meno solidi, bensì, soprattutto, dal fatto che notevoli motivi pratici e di certezza del diritto ° si consideri il carattere dell' obbligo ° depongono contro tale interpretazione.
25. Prescindendo dal fatto che è oltremodo dubbio se gli Stati membri possano essere obbligati a risolvere entro il termine di attuazione i problemi transitori che l' attuazione della direttiva possa comportare nei confronti dei soggetti privati, è tuttavia dubbio se sia corretta l' affermazione secondo cui il termine di attuazione di tre anni per la soluzione di eventuali problemi transitori sia sufficientemente lungo.
26. Detta questione si presenta sulla base della relazione della Commissione concernente l' attuazione della direttiva sulla valutazione dell' impatto ambientale che la Commissione deve predisporre ai sensi dell' art. 11, n. 3, della direttiva e trasmettere al Consiglio e al Parlamento europeo (6). La relazione, che porta la data del novembre 1992, rileva a questo riguardo che si tratta di una direttiva quadro, e rinvia alle numerose singole questioni la cui soluzione, ai sensi della direttiva, è lasciata agli Stati membri. L' ampio campo di applicazione della direttiva ha come conseguenza che diversi organi governativi, autorità e procedure di autorizzazione sono da essa interessati. Nella relazione viene tra l' altro affermato:
"Nel 1975/1976 sono stati avviati gli studi preliminari riguardanti la proposta di direttiva VIA; essa è stata adottata come proposta della Commissione nel 1980, ma è stata approvata definitivamente dal Consiglio dei ministri soltanto nel 1985, il che non ha segnato la fine del processo di adozione, bensì l' inizio di una maggiore accettazione dei dettagli relativi al suo recepimento in diritto interno e, soprattutto, del successo della sua applicazione pratica. E' naturale che la conformità, per quanto riguarda entrambi gli aspetti, abbia richiesto un periodo di tempo piuttosto lungo, dato il tipo e l' entità dei cambiamenti richiesti dalla direttiva, il che deve essere preso in considerazione nella valutazione dei progressi compiuti a partire dal 1985. Va inoltre osservato che, se da un lato il carattere 'quadro' della direttiva ha facilitato il compito di attuazione ° offrendo agli Stati membri maggiore flessibilità nel compito di adattamento delle procedure in atto °, dall' altro il suo carattere ampio ha comportato, forse inevitabilmente, taluni dubbi circa l' esatta interpretazione da accordare ai criteri di valutazione e ai requisiti procedurali di base che devono essere soddisfatti. Anche questo aspetto deve essere preso in considerazione nella valutazione dei progressi" (7).
27. Come inoltre emerge dalla relazione, l' attuazione della direttiva ha provocato ad ogni modo nella maggior parte degli Stati membri gravi difficoltà. Nella relazione, si legge a tal riguardo:
Ciò "(...) mostra che il periodo principale di recepimento formale è stato quello successivo al luglio 1988 e particolarmente il 1990/1991 (...). Come si vedrà in seguito, al termine del periodo di transizione il grado di conformità formale alla direttiva VIA era alquanto limitato nella maggior parte degli Stati membri.
Nonostante i notevoli sforzi compiuti particolarmente tra la metà del 1988 e la metà del 1991, la conformità formale non era stata ancora raggiunta nel luglio 1991; numerosi provvedimenti giuridici, infatti, erano ancora in fase di preparazione e di approvazione (...). Vi sono inoltre interpretazioni divergenti circa la quantità di misure esistenti e proposte necessaria al raggiungimento di un grado adeguato di conformità formale.
(...)
La principale fonte di preoccupazione è, ovviamente, il fatto che a sei anni dall' adozione della direttiva non si è ancora raggiunto un grado di conformità sufficiente" (8).
28. Sulla base di quanto sopra, sembra poco convincente l' ipotesi che la Commissione adduce il termine di attuazione di tre anni per sostenere che l' obbligo di effettuare la valutazione dell' impatto ambientale valga per ogni progetto non ancora autorizzato ° anche qualora la procedura di autorizzazione sia stata avviata molto tempo prima °, dal momento che gli Stati membri avrebbero potuto approfittare del termine di attuazione per la soluzione di eventuali problemi transitori in relazione a siffatti progetti.
29. Neppure la conclusione contraria, che la Commissione trae da disposizioni transitorie espressamente contenute in altre direttive, vi aggiunge alcunché di decisivo. Nelle direttive considerate si tratta, infatti, di disposizioni che, in base a condizioni meglio precisate attribuiscono agli Stati membri la possibilità di procrastinare, fra l' altro, la trasposizione dei requisiti delle direttive sulla qualità dell' acqua e della luce. La direttiva sulla verifica dell' impatto ambientale pone altri requisiti. Come già detto, si tratta nella presente causa, non già del fatto se gli Stati membri potessero procrastinare la trasposizione del requisito della valutazione dell' impatto ambientale, bensì in quale misura detto requisito vigesse per i progetti che si trovavano nella fase della procedura di autorizzazione al momento della scadenza del termine previsto per l' attuazione della direttiva.
30. La direttiva sulla valutazione dell' impatto ambientale deve assicurare che le procedure di autorizzazione in merito ai progetti per i quali è previsto un impatto ambientale importante siano integrate mediante un' ulteriore procedura, che, nella relazione della Commissione, viene indicata come procedura di valutazione ambientale (9).
31. Nel preambolo della direttiva viene rilevato che la procedura di valutazione ambientale deve essere inserita nella fase della pianificazione dei progetti quanto prima; dalla direttiva emerge chiaramente, che l' esame della valutazione ambientale è una procedura, che deve essere espletata in parallelo con quella per l' approvazione dei progetti e come parte integrante di questa. E' questo senza dubbio un punto centrale di un' ordinata attuazione dell' obiettivo perseguito dalla direttiva.
Questo viene rilevato anche nella relazione della Commissione e ivi riportato in uno schema riassuntivo (figura 2.1) il quale comprende un prospetto delle procedure sulla valutazione dell' impatto ambientale unitamente all' esame dei progetti, concessione dell' autorizzazione ed esecuzione. Ho riprodotto questo prospetto nell' allegato alle presenti conclusioni. Esso mostra, tra l' altro, che una valutazione dell' impatto ambientale impone al committente notevoli obblighi e che ai fini della realizzazione degli obiettivi della direttiva è importante che il committente dia corso al procedimento di valutazione ambientale, ancora prima di domandare l' autorizzazione del progetto.
32. In questo contesto va forse anche rilevato che l' art. 8 della direttiva dispone solo che la valutazione dell' impatto ambientale deve "essere pres(a) in considerazione nel quadro della procedura di autorizzazione" (il corsivo è mio). In tal modo la direttiva affida agli Stati membri la decisione di stabilire come e in quale stadio della procedura di autorizzazione debba aver luogo la valutazione dell' impatto ambientale (10).
33. Sulla base di quanto sopra ritengo errato interpretare la direttiva nel senso che l' obbligo di eseguire la procedura di valutazione ambientale debba valere per tutte le procedure di autorizzazione che in un determinato momento, in particolare il 3 luglio 1988, non siano state ancora decise in via definitiva.
34. Una siffatta interpretazione porterebbe a risultati arbitrari e soprattutto a risultati che potrebbero procrastinare in modo determinante la realizzazione di progetti di pubblico interesse, il che avrebbe gravi svantaggi sia per il committente sia per la collettività.
35. In base a questa interpretazione la procedura di valutazione ambientale dovrebbe, se del caso, essere attuata in tutta la sua pienezza anche per quei progetti in relazione ai quali forse manca ancora solo un' autorizzazione formale e che sono passati attraverso un' approfondita e complessa procedura di autorizzazione (nel corso della quale sono stati presumibilmente presi in considerazione in ampia misura problemi ambientali).
36. Con tale interpretazione, sussisterebbe, secondo le informazioni a disposizione, il pericolo che la costruzione di impianti di interesse generale, ad esempio impianti per lo scarico di rifiuti radioattivi o impianti di smaltimento dei rifiuti per incenerimento, per trattamento chimico o per scarico di rifiuti tossici e pericolosi (11), si protragga per parecchi anni. Non vi è necessità di alcuna ulteriore dimostrazione del fatto che siffatti ritardi nella costruzione di impianti la cui progettazione è conclusa potrebbero comportare considerevoli perdite per i committenti privati e pubblici e, eventualmente, per la collettività.
37. A mio parere, si deve condividere l' opinione del Freistaat Bayern, del governo federale e del governo del Regno Unito che una siffatta interpretazione porterebbe a risultati difficilmente compatibili con il principio della certezza del diritto, ivi compresi la tutela del legittimo affidamento e il principio di proporzionalità.
38. Vero è che questi principi non dovrebbero necessariamente comportare l' invalidità di una espressa disposizione della direttiva secondo la quale tutti i progetti che al 3 luglio 1988 non erano autorizzati dovevano essere assoggettati ad una valutazione dell' impatto ambientale. Detti principi possono però senz' altro essere richiamati come importanti argomenti per un' interpretazione della direttiva, secondo la quale gli Stati membri potrebbero prescindere da una verifica dell' impatto ambientale per quei progetti, la cui procedura di autorizzazione fosse stata avviata prima del 3 luglio 1988.
39. Per contro, non può essere addotto come argomento plausibile il fatto che una siffatta interpretazione contrasterebbe con il principio dell' unitaria applicazione del diritto comunitario. Con tale interpretazione viene stabilito quali obblighi minimi ciascuno Stato membro deve adempiere. Secondo l' art. 13 della direttiva, i singoli Stati membri non sono impediti dal fissare norme più severe. Di conseguenza, agli Stati membri non era impedito trasporre prima del 3 luglio 1988 il requisito di una verifica dell' impatto ambientale per il committente e le autorità (quand' anche, in base ai dati disponibili, possa apparire dubbio che molti si siano avvalsi di questa possibilità onde tutelare l' ambiente quanto prima possibile).
40. Molto depone pertanto a favore e poco contro un' interpretazione della direttiva sulla valutazione dell' impatto ambientale secondo la quale gli Stati membri non erano obbligati ad assoggettare ad una valutazione dell' impatto ambientale i progetti contemplati dalla direttiva che al 3 luglio 1988 non erano autorizzati ma potevano invece limitare tale obbligo ai progetti in relazione ai quali non era stato iniziato alcun procedimento di autorizzazione.
41. Come avremo modo di vedere, ai fini di detta interpretazione vale come momento determinante la data di inizio della procedura di autorizzazione. Nella domanda pregiudiziale viene pertanto fatta menzione anche della data di inizio della procedura come di uno dei due possibili momenti determinanti. E' questo il momento in cui il progetto viene a conoscenza delle autorità e in tale momento la direttiva autorizza le autorità a porre al committente, tra l' altro, le condizioni circa il contenuto delle informazioni da comunicare.
Uno svantaggio di questa interpretazione è il fatto che essa si avvale di un concetto, quello di "inizio della procedura di autorizzazione", che in determinati casi è presumibilmente difficile da attuare in pratica.
Vero è che, di norma, alla procedura di autorizzazione viene dato inizio mediante la presentazione di una domanda di autorizzazione del progetto da parte del committente. Non si deve tuttavia del tutto escludere che, soprattutto nel caso di committenti pubblici, possa essere dubbio quando una siffatta domanda sia stata presentata e, addirittura, se detto committente abbia effettivamente presentato formale domanda (v., al riguardo, la definizione di committente contenuta nell' art. 1 della direttiva "il richiedente dell' autorizzazione relativa ad un progetto privato o la pubblica autorità che prende l' iniziativa relativa ad un progetto").
42. Non sono certo da escludere neppure casi nei quali un progetto è stato modificato in misura tanto rilevante o la procedura di autorizzazione è stata procrastinata così a lungo che, per garantire l' osservanza della direttiva, si è dovuto giustamente stabilire che deve darsi inizio ad una nuova procedura di autorizzazione con il corrispondente obbligo di effettuare una valutazione dell' impatto ambientale.
43. Nella presente causa non vi è motivo di trattare ulteriormente la soluzione di questo problema. Un chiarimento del concetto deve, se del caso, essere riservato a cause successive.
Sulla seconda questione
44. La seconda questione è così formulata:
"Nel caso in cui la prima questione venga risolta nel senso indicato alla lett. b):
se l' art. 12 della direttiva debba essere interpretato nel senso che
a) la data limite da applicare ad ogni regime transitorio dev' essere il 3 luglio 1988
o nel senso che
b) gli Stati membri possono far riferimento, nell' ambito di un regime transitorio, a una data successiva: quella dell' entrata in vigore delle norme interne di attuazione della direttiva".
45. La soluzione della prima questione pregiudiziale rende necessario esprimere un parere sulla seconda.
46. Ai fini della soluzione di detta questione si deve partire dai presupposti validi per la soluzione della prima questione.
Da ciò consegue:
° che gli Stati membri, a norma dell' art. 12 della direttiva, dovevano aver adottato le disposizioni di attuazione al più tardi al 3 luglio 1988,
° che l' obbligo di attuazione, ai sensi della giurisprudenza della Corte, dev' essere osservato in maniera incondizionata e
° che l' obbligo di una valutazione dell' impatto ambientale vige per ogni progetto in relazione al quale è stata presentata una domanda di autorizzazione dopo la scadenza del termine di attuazione o è stato altrimenti dato inizio alla procedura di autorizzazione.
Non vi sono elementi nella direttiva da cui possa desumersi che gli Stati membri, in occasione dell' attuazione della direttiva, possano ravvisare un' eccezione all' obbligo della verifica dell' impatto ambientale, in quanto si tratti di progetti per i quali è stato dato inizio alla procedura di autorizzazione dopo la scadenza del termine di attuazione.
47. E' irrilevante che si tratti di progetti per i quali la procedura di progettazione, come nella presente fattispecie, è tanto avanzata che le necessarie decisioni in relazione alle esigenze del traffico, alla sovrastante pianificazione del territorio e della regione, come pure al tracciato, siano già state adottate. Come sopra detto, la data di riferimento, in considerazione dell' obiettivo e del contenuto della direttiva, deve essere, per forza di cose, il momento in cui è stato dato inizio alla procedura di autorizzazione del progetto considerato.
48. E' vero che la norma transitoria contenuta nell' UVPG, come hanno sottolineato il governo federale e il Freistaat Bayern, è fondata sugli stessi punti di vista sui quali si basa l' interpretazione della direttiva suggerita nel contesto della prima questione pregiudiziale, e cioè gli obiettivi del committente e del pubblico che sono connessi con lo sviluppo dei progetti.
Senza dubbio la ritardata attuazione della direttiva da parte delle autorità tedesche può provocare seri problemi, tuttavia questo non implica né la giustificazione né la legittimità di una norma transitoria che non ha tenuto conto dell' obbligo di attuare la direttiva al più tardi entro il 3 luglio 1988 e quindi di dare attuazione alla regola della valutazione dell' impatto ambientale con riferimento a tutti i progetti per i quali è stato dato inizio alla procedura di autorizzazione dopo detta data.
La norma transitoria dell' UVPG contrasta con la direttiva nella misura in cui pone in essere un' eccezione all' obbligo di attuazione della valutazione dell' impatto ambientale per i progetti per i quali è stato dato inizio alla procedura di autorizzazione dopo il 3 luglio 1988.
49. In relazione alla presente causa non è infine neppure pertinente il rinvio al fatto che l' art. 2, n. 3, della direttiva conferisce agli Stati membri la possibilità, in casi eccezionali e a determinate condizioni, di "esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni della presente direttiva" (12).
50. Questa disposizione, la quale certamente non può essere addotta come argomento nel senso che una disposizione transitoria, come quella qui in esame, è legittima o che l' obbligo di dare attuazione ad una valutazione dell' impatto ambientale vale per tutti i progetti non ancora autorizzati al 3 luglio 1988, rende chiaro che il legislatore comunitario era consapevole del fatto che possono ricorrere casi, nei quali si è in presenza di motivi talmente rilevanti, da rendere necessario e ragionevole prescindere dalla valutazione dell' impatto ambientale previsto dalla direttiva. La possibilità di esenzione vale per ogni progetto, e non è pertanto limitata ai progetti per i quali si pongono particolari problemi legati alla transizione. E' semplicemente evidente che in connessione con i problemi da ultimo menzionati può sussistere un particolare motivo per l' applicazione di tale disposizione. Così, mi sembra evidente che a detta disposizione possa eventualmente farsi ricorso per risolvere i seri problemi causati dal rinvio della costruzione della circonvallazione di Vilsbiburg e che il sindaco di Vilsbiburg ha esposto dinanzi alla Corte in modo energico e convincente.
Sull' efficacia diretta della direttiva
51. Il Freistaat Bayern, il governo del Regno Unito e il governo federale sostengono che la direttiva non ha alcuna efficacia diretta, dal momento che le disposizioni in essa contenute non appaiono incondizionate e sufficientemente precise. I ricorrenti nella causa principale non potrebbero così far valere questa direttiva dinanzi al giudice nazionale.
52. Le differenti interpretazioni che vengono formulate nella presente causa in merito all' efficacia diretta della direttiva stanno a dimostrare che la questione non può essere risolta molto facilmente.
53. La Commissione e il governo dei Paesi Bassi fanno all' uopo riferimento al fatto che la direttiva contiene un nucleo di disposizioni sufficientemente precise e incondizionate. L' obbligo di attuare una valutazione dell' impatto ambientale emerge chiaramente nell' art. 2, il contenuto della valutazione dell' impatto ambientale è fissato con sufficiente precisione nell' art. 3, il contenuto delle informazioni che il committente in ogni caso è tenuto a comunicare emerge dall' art. 5, n. 2, e l' obbligo, da parte dell' autorità preposta all' autorizzazione, di tener conto della valutazione dell' impatto ambientale è stabilito all' art. 8.
54. Probabilmente la Commissione e il governo dei Paesi Bassi concordano sull' idea che la Corte di giustizia, se del caso, potrebbe decidere che l' obbligo della verifica dell' impatto ambientale sulla base della direttiva può essere fatto valere in una controversia dinanzi ai giudici nazionali nella quale il singolo chieda che sia accertato che l' autorità preposta all' autorizzazione non ha osservato il suo obbligo di verificare l' impatto ambientale di progetti il cui committente è la pubblica amministrazione. Sulla base di disposizioni sufficientemente precise e incondizionate contenute nella direttiva è possibile accertare se la verifica dell' impatto ambientale sia necessaria e quale contenuto debba avere. Su questa base è possibile decidere se lo Stato membro interessato si sia conformato a questo obbligo.
55. Se si pensa alla natura della domanda basata sulla direttiva, costituisce difficilmente, nella presente causa, un argomento decisivo contro l' efficacia diretta il fatto che la direttiva ° come hanno giustamente sostenuto il Freistaat Bayern, il governo federale e il governo del Regno Unito ° ha lasciato agli Stati membri, in molti importanti punti, la determinazione delle singole disposizioni per l' attuazione della verifica dell' impatto ambientale. Tra questi casi, ad esempio, è possibile menzionare il fatto che agli Stati membri, ai sensi dell' art. 2, n. 2, è rimessa la decisione se la verifica dell' impatto ambientale debba essere effettuata nel contesto delle procedure esistenti o nel contesto di procedure avviate per conformarsi agli obiettivi di detta direttiva, il fatto che gli Stati membri debbono adottare ai sensi dell' art. 5 le misure necessarie onde garantire che il committente trasmetta tempestivamente le informazioni corrispondenti e il fatto che ai sensi dell' art. 6 debbono essere fissate le disposizioni specifiche sulla consultazione delle competenti autorità amministrative e del pubblico interessato. Queste circostanze potrebbero naturalmente avere valore decisivo in un altro contesto, qualora, ad esempio, il singolo, a motivazione della sua domanda dinanzi ai giudici nazionali, faccia valere la direttiva sostenendo che non è stata debitamente effettuata la verifica dell' impatto ambientale (13).
56. E' tuttavia dubbio se la Corte di giustizia, nella presente causa, debba prendere posizione sulla questione se la direttiva abbia efficacia diretta (14).
57. Il Verwaltungsgerichtshof della Baviera non ha a questo proposito sollevato alcuna questione. Esso si è a questo riguardo limitato a chiedere alla Corte di giustizia l' interpretazione della direttiva sotto il profilo della decisione se la controversa norma transitoria contenuta nell' UVPG sia in contrasto con la direttiva.
Nella sua ordinanza di rinvio il Verwaltungsgerichtshof fa riferimento alla circostanza che l' UVPG è entrato in vigore prima della procedura di approvazione dei progetti, e in questo contesto afferma:
"Il fatto che il paragrafo 22, n. 1, primo comma, dovesse rivelarsi non conforme alla direttiva in questione, e pertanto invalido, non comporterebbe l' invalidità dell' UVPG nel suo complesso (paragrafo 139 BGB). Con la legge del 12 febbraio 1990, il legislatore ha inteso manifestamente assolvere il suo dovere di attuazione della direttiva in diritto interno, e ciò indipendentemente dal problema se la direttiva abbia o meno conferito agli Stati membri (anche) la facoltà di adottare norme transitorie, ma non vi è ragione alcuna per ritenere che il legislatore abbia voluto discostarsi dalla direttiva" (15).
Il Verwaltungsgerichtshof dichiara inoltre:
° In primo luogo, in assenza di una ° valida ° norma transitoria, l' autorità competente ad approvare i progetti avrebbe dovuto, a norma del combinato disposto dei paragrafi 2 e 3, primo comma, dell' UVPG con il n. 8 dell' allegato (al paragrafo 3), procedere, per la loro adozione, alla valutazione dell' impatto ambientale di entrambi i progetti stradali in occasione della loro approvazione (paragrafo 17, n. 1, secondo comma, del BFStrG nuova versione);
° in secondo luogo, è pacifico che una verifica dell' impatto ambientale non è stata espletata (nell' ordinanza viene esplicitamente fatto rinvio al fatto che la valutazione dell' impatto del progetto sull' ambiente in concreto effettuata non soddisfa, anche a parere dei resistenti, i requisiti posti dall' UVPG per la valutazione dell' impatto ambientale);
° in terzo luogo, ad ogni modo i ricorrenti, per i quali l' attuazione del progetto comporterebbe un esproprio, potrebbero invocare, secondo il diritto tedesco, l' omessa valutazione dell' impatto ambientale a motivazione della loro domanda giudiziale, in base alla quale le approvazioni dei progetti sarebbero illegittime senza una previa valutazione dell' impatto ambientale.
58. Il Verwaltungsgerichtshof può così già decidere, sulla base del diritto tedesco, quali conseguenze avrebbe la declaratoria secondo la quale la normativa transitoria dell' UVPG sia in contrasto con la direttiva. Si rende pertanto necessaria l' interpretazione della direttiva da parte della Corte di giustizia unicamente per poter stabilire se la normativa transitoria sia in contrasto con la direttiva.
A mio parere, nulla, del resto, nella direttiva o nel diritto comunitario depone contro il fatto che il Verwaltungsgerichtshof ricolleghi i menzionati effetti giuridici alla declaratoria secondo cui la direttiva e la normativa transitoria tedesca siano obiettivamente in contrasto tra loro.
Si può in particolare tenere conto del fatto che in base alla direttiva deve essere tutelato anche l' interesse del singolo a che, attraverso la valutazione dell' impatto ambientale, siano prevenuti danni ambientali in quanto risulta comunque che il singolo è direttamente interessato dall' attuazione del progetto (v. art. 6, n. 2, della direttiva).
59. Sulla base di quanto sopra, non vedo nella presente causa alcuna ragione per prendere posizione sull' efficacia diretta della direttiva.
Sulla terza questione
60. La terza questione pregiudiziale è così formulata:
"Nel caso in cui la seconda questione venga risolta nel senso indicato alla precedente lett. b):
se il termine 'progetti', di cui agli artt. 1, 3, 4 e allegato I, n. 7, della direttiva, applicato alle autostrade e alle superstrade, debba intendersi nel senso che una valutazione dell' impatto ambientale
a) dev' essere operata unicamente per il tratto di strada sottoposta ad autorizzazione
o nel senso che
b) dev' essere operata andando oltre i limiti spaziali di questo tratto, con riferimento al raccordo stradale considerato nella sua totalità".
Il Verwaltungsgerichtshof così motiva la questione sollevata:
° uno dei progetti impugnati si riferisce al tratto stradale, lungo 6,9 km, tra Geisenhausen e Haarbach, che è soltanto una parte del collegamento stradale tra Regensburg e Rosenheim (la B 15 nuova) previsto dal legislatore.
° La direttiva, all' art. 1, n. 2, definisce la nozione di "progetto" (16), ma non risolve il particolare problema che si pone in relazione a progetti a forma di tracciato, come le strade, rispetto ai quali è dubbio se il progetto, il cui impatto sull' ambiente deve essere verificato, sia costituito dal collegamento stradale nel suo complesso o solo dal tratto stradale da costruire in concreto.
° Sulla base della direttiva è possibile sostenere entrambe le ipotesi; non è neppure da escludersi che la definizione della nozione di progetto sia lasciata ai singoli Stati membri.
Facendo a ciò riferimento, il Verwaltungsgerichtshof ha stabilito quanto segue:
"Qualora la direttiva (...) dovesse essere interpretata nel senso che gli Stati membri possono, nell' ambito di un regime transitorio, dispensare dalla valutazione dell' impatto ambientale anche singole parti del tracciato di un' autostrada o di una via di rapida comunicazione, occorre chiedersi quali possano esserne le conseguenze: se, in questo caso, è l' intero progetto ad essere dispensato dalle esigenze della direttiva o se l' intero progetto debba soddisfare tali esigenze per le successive autorizzazioni parziali, almeno nella misura in cui tali autorizzazioni non siano già state accordate".
61. Dal momento che non ricorre il presupposto espresso della questione ° cioè che è giusto esentare il controverso "progetto parziale" dalla procedura di valutazione dell' impatto ambientale °, la Corte di giustizia non ha alcun motivo per risolvere la questione. La Commissione ha quindi rinunciato, nelle sue osservazioni, ad entrare nel merito della questione.
62. La questione viene invece trattata nella maggior parte delle altre osservazioni, nelle quali viene sottolineato il significato pratico della questione per la futura applicazione delle direttive alle autostrade e alle strade a scorrimento veloce.
63. Anche se debbo suggerire alla Corte di non risolvere detta questione dal momento che non ne ricorre il presupposto, ritengo tuttavia appropriato muovere in ordine al problema alcune osservazioni che esso solleva.
64. I ricorrenti nella causa principale che hanno presentato osservazioni, e soprattutto il Bund Naturschutz in Bayern eV, sostengono che l' impatto ambientale deve essere esaminato per il collegamento stradale progettato nel suo complesso. Ciò sarebbe necessario affinché l' obiettivo di tutela della direttiva possa essere realizzato nella sua pienezza. Nell' ottica dell' ambiente la più importante decisione in relazione alla costruzione di strade sarebbe la decisione sul tracciato. L' approvazione dei progetti di collegamenti stradali più lunghi, come quello qui in esame, avverrebbe per tappe ° valutazione delle esigenze, pianificazione territoriale, disegno del tracciato ° in relazione alle quali la fissazione di massima del tracciato, anche se non è vincolante ai fini della determinazione definitiva del tracciato lungo il quale in concreto si susseguono i tronchi, limita inevitabilmente le possibilità di scelta del committente. Se l' obbligo di espletamento della valutazione dell' impatto ambientale fosse limitato ai tronchi in concreto progettati, sussisterebbe il pericolo che il significato pratico della valutazione dell' impatto ambientale risulti seriamente ridimensionato. I progetti già attuati di tronchi stradali di collegamenti più lunghi ° i quali, considerati isolatamente, forse non avrebbero provocato alcun serio problema ambientale ° potrebbero, in un momento successivo, in occasione dell' approvazione del progetto di altri tronchi, portare alla conseguenza che per motivi pratici non vengano più presi in sufficiente considerazione i seri problemi ambientali, eventualmente risultanti dalla valutazione dell' impatto ambientale di detti tronchi. Se, ad esempio, i tronchi A e C, già costruiti, dovessero essere collegati tramite il tronco B, le possibilità delle autorità preposte all' approvazione del progetto di predisporre un tracciato alternativo per il tronco B risulterebbero già considerevolmente limitate dall' approvazione dei progetti per la costruzione dei tronchi A e C.
65. Validi motivi depongono perciò per questa interpretazione sostenuta dai ricorrenti nella causa principale.
66. La migliore soluzione è verosimilmente che alla valutazione dell' impatto ambientale si deve procedere tanto in relazione alle decisioni sul tracciato della strada nel suo complesso, quanto in occasione dei concreti progetti di tronchi stradali. Questa è pertanto anche la soluzione per la quale ha optato il Bundestag al momento della trasposizione della direttiva sulla valutazione dell' impatto ambientale introducendo come si è detto, tramite modifiche della legge sulle strade a lunga percorrenza, l' obbligo di verificare l' impatto ambientale con riferimento sia all' uno sia all' altro aspetto.
67. Questa non costituisce tuttavia una soluzione alla quale gli Stati membri siano obbligati ai sensi della direttiva sulla valutazione dell' impatto ambientale. Come osservato dal Freistaat Beyern e dai tre governi che hanno presentato osservazioni, la direttiva non può essere interpretata nel senso che alla valutazione dell' impatto ambientale vada sottoposto qualcosa di diverso dal concreto progetto che il committente sottopone alle competenti autorità per l' autorizzazione dell' opera o di altri lavori anche se in concreto la domanda riguarda solo una parte di un più lungo collegamento stradale, che, come normalmente avviene nella pratica, viene costruito a tappe.
68. Punto di partenza della direttiva è senza dubbio il fatto che si deve procedere alla valutazione dell' impatto ambientale di quei progetti la cui autorizzazione viene domandata da committenti pubblici o privati (v., a questo riguardo, in particolare, l' art. 1, n. 2, l' art. 2, nn. 1 e 2, l' art. 5, l' art. 6 e l' art. 8 della direttiva, i quali tutti presuppongono una domanda di autorizzazione di un progetto).
69. A favore di questa conclusione depongono anche le difficoltà che si possono incontrare nella determinazione della nozione di "progetto complessivo", qualora questa nozione non coincida con un "progetto concreto per il quale è stata presentata una domanda". Inoltre potrebbero sorgere difficoltà nell' effettuare la valutazione secondo la direttiva dell' impatto ambientale di progetti non ancora definiti nei dettagli. E' evidente che la direttiva non può indirettamente obbligare gli Stati membri a derogare dalla loro normale prassi, secondo la quale collegamenti stradali più lunghi vengono realizzati attraverso la costruzione distanziata nel tempo di tronchi stradali.
70. E' indubbiamente esatto, come ha affermato soprattutto il governo del Regno Unito, che l' obiettivo della direttiva non deve essere messo in discussione per il fatto che i progetti che debbono essere sottoposti ad una verifica dell' impatto ambientale, siano concepiti in modo che la verifica dell' impatto ambientale perda il suo significato. Gli Stati membri debbono garantire che l' obbligo di effettuare la verifica dell' impatto ambientale non sia eluso per il fatto che i progetti per i quali deve essere presentata una domanda vengano delimitati in modo troppo ristretto o altrimenti in un modo non finalizzato all' obiettivo della direttiva.
71. Nel presente contesto, ad ogni modo, è priva di importanza la questione di stabilire quali progetti debbano essere sottoposti alla verifica dell' impatto ambientale.
E' importante se, ed eventualmente in quale ambito, all' atto della verifica dell' impatto ambientale di un progetto concreto, debba tenersi conto della circostanza che questo è parte di un più ampio progetto da attuarsi successivamente.
L' obiettivo e il contenuto della verifica dell' impatto ambientale deve essere determinato in considerazione dell' obiettivo della direttiva, secondo la quale in ogni progetto o processo decisionale deve raggiungersi al più presto una visione d' insieme dell' impatto del progetto sull' ambiente e una concezione del progetto tale che il suo impatto sull' ambiente rimanga il più possibile limitato. Questo obiettivo richiede che, nella misura in cui ciò sia praticamente possibile, nella verifica dell' impatto ambientale vengano presi in considerazione anche i progetti esistenti in merito all' ulteriore ampliamento del progetto concretamente in essere.
72. La verifica dell' impatto ambientale di un progetto che riguarda la costruzione della prima parte di una centrale elettrica, all' atto della valutazione dell' idoneità del luogo di costruzione della centrale, deve perciò estendersi anche, ad esempio, ai piani sulla quadruplicazione della capacità della centrale.
Dal pari, ad esempio, nel caso di costruzione di tronchi di un collegamento stradale già progettato, deve tenersi conto, all' atto della valutazione dell' impatto ambientale di concreti progetti, dell' importanza del tronco per il tracciato del restante collegamento stradale complessivamente progettato.
73. Per un' ulteriore delimitazione della portata di questo obbligo non sussiste nella presente causa alcun motivo né alcuna base giuridica.
Conclusione
74. Sulla base di queste considerazioni sono dell' opinione che le questioni sollevate dal Verwaltungsgerichtshof della Baviera debbano essere risolte come segue:
"La direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell' impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, deve essere interpretata nel senso che disposizioni nazionali che dispensano i progetti alla cui procedura di autorizzazione è stato dato inizio dopo il 3 luglio 1988 dall' esigenza della valutazione dei loro effetti sull' ambiente, sono in contrasto con la direttiva".
(*) Lingua originale: il danese.
(1) ° GU 1985, L 175, pag. 40.
(2) ° L' art. 5, nn. 1 e 2, recita:
1. Nel caso dei progetti che, a norma dell' art. 4, devono formare oggetto di una valutazione dell' impatto ambientale ai sensi degli articoli da 5 a 10, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che il committente fornisca, nella forma opportuna, le informazioni specificate nell' allegato III, qualora:
a) gli Stati membri ritengano che le informazioni siano appropriate ad una determinata fase della procedura di autorizzazione ed alle caratteristiche peculiari d' un progetto specifico o d' un tipo di progetto e dei fattori ambientali che possono subire un pregiudizio;
b) gli Stati membri ritengano che si possa ragionevolmente esigere che un committente raccolga i dati, tenendo conto fra l' altro delle conoscenze e dei metodi di valutazione disponibili.
2. Le informazioni che il committente deve fornire conformemente al paragrafo 1 comportano almeno:
° una descrizione del progetto con informazioni relative alla sua ubicazione, progettazione e dimensioni;
° una descrizione delle misure previste per evitare, ridurre e possibilmente compensare rilevanti effetti negativi;
° i dati necessari per individuare e valutare i principali effetti che il progetto può avere sull' ambiente;
° una sintesi non tecnica delle informazioni di cui al primo, secondo e terzo trattino .
(3) ° L' art. 6, nn. 1 e 2, dispone:
1. Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché le autorità che possono essere interessate al progetto per la loro specifica responsabilità in materia di ambiente abbiano la possibilità di esprimere il loro parere sulla domanda di autorizzazione. Gli Stati membri designano a tal fine le autorità da consultare, in generale o caso per caso, all' atto della presentazione delle domande di autorizzazione. (...)
2. Gli Stati membri vigilano affinché:
° qualsiasi domanda di autorizzazione nonché le informazioni raccolte ai sensi dell' art. 5 siano messe a disposizione del pubblico;
° al pubblico interessato sia data la possibilità di esprimere il parere prima dell' avvio del progetto .
(4) ° Il paragrafo 22, primo comma, dell' UVPG recita: Disposizione transitoria 1) le procedure già iniziate debbono essere portate a termine secondo le disposizioni della presente legge e le disposizioni di legge e amministrative fondate sulla presente legge, se il progetto, al momento dell' entrata in vigore della presente legge, o al momento della prima applicazione della presente legge al progetto ai sensi dei nn. 1 e 2 dell' allegato al paragrafo 3 non sia stato ancora portato a conoscenza del pubblico. Altrettanto vale qualora debba essere adottata una decisione in una procedura relativa a una decisione preventiva o ad una prima approvazione parziale o ad una corrispondente prima autorizzazione parziale. Se deve essere adottata una decisione in una procedura relativa ad un' ulteriore autorizzazione parziale o ad una corrispondente autorizzazione parziale previa comunicazione al pubblico, questa norma vale alla condizione che la verifica dell' impatto ambientale si limiti nelle procedure successive agli effetti supplementari o ad altri considerevoli effetti ambientali .
(5) ° Sentenza 17 novembre 1992, causa C-157/91, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-5899).
(6) ° V. Commissione (93) 28.
(7) ° V. relazione, punto 2.1.
(8) ° V. relazione, punto 3.2.
(9) ° La Commissione fa a tal riguardo rinvio alla sua relazione dove l' espressione valutazione dell' impatto ambientale viene usata per descrivere nel suo complesso la procedura di valutazione ambientale (v. relazione, nota in calce a pag. 1).
(10) ° V. relazione della Commissione, punto 2.2, terzultimo capoverso.
(11) ° V. direttiva sulla valutazione dell' impatto ambientale, allegato I.
(12) ° L' art. 2, n. 3, così dispone:
Gli Stati membri, in casi eccezionali, possono esentare tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni della presente direttiva.
In questi casi gli Stati membri:
a) esaminano se sia opportuna un' altra forma di valutazione e se si debbano mettere a disposizione del pubblico le informazioni così raccolte;
b) mettono a disposizione del pubblico interessato le informazioni relative a tale esenzione e le ragioni per cui è stata concessa;
c) informano la Commissione, prima del rilascio dell' autorizzazione, dei motivi che giustificano l' esenzione accordata e le forniscono le informazioni che mettono eventualmente a disposizione dei propri cittadini.
La Commissione trasmette immediatamente i documenti ricevuti agli altri Stati membri.
La Commissione riferisce ogni anno al Consiglio in merito all' applicazione del presente paragrafo .
(13) ° Come dinanzi considerato, nella sua relazione sull' attuazione della direttiva, la Commissione ha sottolineato il carattere della direttiva come direttiva quadro e ha inoltre trattato i punti importanti, in relazione ai quali gli Stati membri debbono attuare incondizionatamente la direttiva per poter pienamente eseguire una verifica dell' impatto ambientale all' atto della concreta applicazione giuridica.
(14) ° La Corte di giustizia avrà occasione, entro una certa misura, di decidere tale questione in un procedimento per violazione del Trattato intentato dalla Commissione contro la Germania, nel corso del quale la Commissione ha fatto valere che la Germania ha violato determinate disposizioni della direttiva anche in occasione dell' autorizzazione per la costruzione di una centrale elettrica (causa C-431/92, Grosskrotzenburg).
(15) ° V. domanda pregiudiziale, II, 2. d).
(16) ° La definizione è così formulata:
la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere e altri interventi sull' ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo .