62018CC0520
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 15. siječnja 2020. (
1
)
Predmet C‑520/18
Ordre des barreaux francophones et germanophone,
Académie Fiscale ASBL,
UA,
Liga voor Mensenrechten ASBL,
Ligue des Droits de l’Homme ASBL,
VZ,
WY,
XX
protiv
Conseil des ministres,
uz sudjelovanje:
Child Focus
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour constitutionnelle (Ustavni sud, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Obrada osobnih podataka i zaštita privatnog života u području elektroničkih komunikacija – Direktiva 2002/58/EZ – Područje primjene – Članak 1. stavak 3. – Članak 15. stavak 1. – Članak 4. stavak 2. UEU‑a – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 4., 6., 7., 8., 11. i članak 52. stavak 1. – Obveza općeg i neselektivnog zadržavanja podataka o prometu i lokaciji – Učinkovitost kaznenih istraga i drugih ciljeva u javnom interesu”
1.
Sud posljednjih godina primjenjuje ustaljenu sudsku praksu u pogledu zadržavanja osobnih podataka i pristupa tim podacima, a njezine su istaknute presude sljedeće:
–
Presuda od 8. travnja 2014., Digital Rights Ireland i dr. (
2
), u kojoj je presudio da je Direktiva 2006/24/EZ (
3
) nevaljana jer se njome dopušta neproporcionalno miješanje u prava priznata člancima 7. i 8. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
–
Presuda od 21. prosinca 2016., Tele2 Sverige i Watson i dr. (
4
), u kojoj je tumačio članak 15. stavak 1. Direktive 2002/58/EZ (
5
).
–
Presuda od 2. listopada 2018., Ministerio Fiscal (
6
), u kojoj je potvrdio tumačenje te odredbe Direktive 2002/58.
2.
Tijela nekih država članica zabrinuta su zbog tih presuda (osobito drugonavedene presude) jer je, prema njihovu shvaćanju, njihova posljedica oduzeti im instrument koji smatraju nužnim za zaštitu nacionalne sigurnosti i borbu protiv kriminaliteta i terorizma. Zbog toga neke od tih država članica zagovaraju opoziv ili prilagodbu te sudske prakse.
3.
Određeni sudovi država članica istu su zabrinutost izrazili u četirima zahtjevima za prethodnu odluku (
7
), u čijim predmetima iznosim svoje mišljenje istoga dana.
4.
U svim četirima predmetima pojavljuje se, prije svega, problem primjene Direktive 2002/58 na aktivnosti povezane s nacionalnom sigurnosti i borbom protiv terorizma. Ako se Direktiva može primijeniti u tom kontekstu, nakon toga treba razjasniti u kojoj mjeri države članice mogu ograničiti prava privatnosti zaštićena tom direktivom. U konačnici, treba analizirati do koje su mjere različiti nacionalni propisi (britanski (
8
), belgijski (
9
) i francuski (
10
)) u tom području u skladu s pravom Unije, kako ga je Sud protumačio.
5.
Nakon što je donesena presuda Digital Rights, Cour constitutionnelle (Ustavni sud, Belgija) poništio je nacionalni propis kojim je u nacionalno pravo djelomično prenesena Direktiva 2006/24 koja je u toj presudi proglašena nevaljanom. Tada je belgijski zakonodavac donio novi propis, čija je usklađenost s pravom Unije ponovno dovedena u pitanje nakon presude Tele2 Sverige i Watson.
6.
Ovaj je zahtjev za prethodnu odluku poseban po tome što se razmatra mogućnost da se privremeno održe na snazi učinci nacionalnog pravila koje su nacionalni sudovi poništili zbog njegove neusklađenosti s pravom Unije.
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
7.
Upućujem na odgovarajuću točku svojeg mišljenja u predmetima C‑511/18 i C‑512/18.
B.
Nacionalno pravo. Loi du 29 mai 2016 relative à la collecte et à la conservation des données dans le secteur des communications électroniques (
11
)
8.
U članku 4. navodi se tekst članka 126. loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques (
12
):
„1.   Ne dovodeći u pitanje loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l’égard des traitements de données à caractère personnel (Zakon od 8. prosinca 1992. o zaštiti prava na privatnost u vezi s obradom osobnih podataka), pružatelji javnih telefonskih usluga, uključujući posredstvom internetske mreže, usluga pristupa internetu, usluga elektroničke pošte posredstvom internetske mreže, operatori koji pružaju usluge javne elektroničke komunikacijske mreže i operatori koji pružaju jednu od tih usluga, zadržavaju podatke iz stavka 3., koje su dobili ili obradili u vezi s pružanjem predmetnih komunikacijskih usluga.
Ovaj se članak ne odnosi na sadržaj komunikacija.
[…]
2.   Samo sljedeća tijela mogu podnošenjem zahtjeva od pružatelja usluga i operatora iz stavka 1. podstavka 1. dobiti podatke koji su zadržani na temelju ovoga članka, u dolje navedene svrhe i pod dolje navedenim uvjetima:
1.o
sudska tijela u svrhu otkrivanja, istrage i progona kaznenih djela, za izvršenje mjera iz članaka 46.bis i 88.bis Code d’instruction criminelle (Zakonik o kaznenom postupku) i pod uvjetima utvrđenim tim člancima;
2.o
obavještajne i sigurnosne službe, kako bi ispunile obavještajne zadaće koristeći se metodama za prikupljanje podataka iz članaka 16/2, 18/7 i 18/8 loi du 30 novembre 1998 organique des services de renseignement et de Sécurité[ (
13
)] i pod uvjetima utvrđenim ovim zakonom:
3.o
svaki službenik pravosudne policije Instituta (Institut belge des services postaux et des télécommunications (Belgijski institut za poštanske usluge i telekomunikacije)), u svrhu otkrivanja, istrage i progona kaznenih djela povezanih s povredom [pravila sigurnosti mreža] i povredom ovoga članka;
4.o
službe za hitne intervencije koje nude pomoć in situ kada povodom hitnog poziva od predmetnog pružatelja usluge ili operatora ne dobiju identifikacijske podatke osobe koja je izvršila hitni poziv […] ili dobiju nepotpune ili netočne podatke. Mogu se zatražiti samo identifikacijski podaci osobe koja je izvršila poziv, i to unutar roka od 24 sata od poziva;
5.o
službenik pravosudne policije Cellule des personnes disparues de la Police Fédérale (Odjel savezne policije za nestale osobe), u okviru svoje zadaće pružanja pomoći osobi koja se nalazi u opasnosti, potrage za osobama čiji je nestanak sumnjiv i kada postoje ozbiljne pretpostavke ili indicije da je tjelesni integritet nestale osobe u neposrednoj opasnosti. Od predmetnog operatora ili pružatelja usluge mogu se zatražiti samo podaci iz stavka 3. podstavaka 1. i 2. koji se odnose na nestalu osobu i koji se zadržavaju tijekom 48 sati koji prethode zahtjevu za dobivanje podataka, i to posredstvom policijske službe koju je odredio kralj;
6.o
Service de médiation pour les télécommunications (Telekomunikacijska služba za posredovanje), u svrhu identifikacije osobe koja je zlouporabila mrežu ili elektroničku komunikacijsku uslugu […]. Mogu se zatražiti samo identifikacijski podaci.
Pružatelji usluga i operatori iz stavka 1. podstavka 1. postupaju na način da podaci iz stavka 3. budu u Belgiji dostupni na neograničeni način i da se ti podaci i sve druge potrebne informacije koje se odnose na te podatke mogu bez odgode prenijeti i to samo tijelima iz ovoga stavka.
Ne dovodeći u pitanje druge zakonske odredbe, pružatelji usluga i operatori iz stavka 1. podstavka 1. ne mogu u druge svrhe upotrebljavati podatke koji su zadržani na temelju stavka 3.
3.   Podaci čija je svrha identifikacija korisnika ili pretplatnika i komunikacijskih sredstava, osim podataka koji su posebno predviđeni u podstavcima 2. i 3., zadržavaju se tijekom dvanaest mjeseci počevši od dana od kojeg je komunikacija posljednji put moguća posredstvom korištene usluge.
Podaci o pristupu i povezivanju terminalne opreme na mrežu i uslugu te o lokaciji te opreme, uključujući i priključnu točku mreže, zadržavaju se tijekom dvanaest mjeseci počevši od dana komunikacije.
Podaci o komunikaciji, osim njezina sadržaja, uključujući njihov izvor i odredište, zadržavaju se tijekom dvanaest mjeseci počevši od dana komunikacije.
Kralj utvrđuje, odlukom koju donosi Conseil des ministres (Vijeće ministara, Belgija), na prijedlog ministra pravosuđa i ministra, te nakon mišljenja Commission de la protection de la vie privée (Povjerenstvo za zaštitu privatnosti, Belgija) i Instituta, koje podatke treba zadržati, i to po vrsti kategorija iz podstavaka 1. do 3. kao i zahtjeve koje ti podaci moraju ispunjavati.
4.   Prilikom zadržavanja podataka iz stavka 3., pružatelji usluga i operatori iz stavka 1. podstavka 1.:
1.o
jamče da su zadržani podaci iste kvalitete i da podliježu istim sigurnosnim i zaštitnim zahtjevima kao i podaci na mreži;
2.o
osiguravaju da se na zadržane podatke primjenjuju odgovarajuće tehničke i organizacijske mjere za zaštitu takvih podataka od svakog nenamjernog ili nezakonitog uništenja, nenamjernog gubitka ili izmjene, ili neovlaštenog ili nezakonitog pohranjivanja, obrade, pristupa ili otkrivanja;
3.o
jamče da zadržanim podacima, u svrhu ispunjavanja zahtjeva tijela iz stavka 2., mogu pristupiti samo jedan ili više članova Cellule de coordination (Koordinacijska jedinica, Belgija) iz članka 126/1 stavka 1.;
4.o
zadržavaju podatke na području Europske unije;
5.o
provode mjere tehničke zaštite koje zadržane podatke, već od njihove registracije, čine nečitljivima i neuporabljivima svakoj osobi koja nema odobrenje da im pristupi;
6.o
uništavaju zadržane podatke sa svakog medija kada je protekao rok za zadržavanje koji se primjenjuje na te podatke, a utvrđen je u stavku 3., ne dovodeći pritom u pitanje članke 122. i 123.;
7.o
osiguravaju sljedivost uporabe zadržanih podataka u pogledu svakog zahtjeva za dobivanje tih podataka koje je podnijelo tijelo iz stavka 2.
Sljedivost iz točke 7. provodi se uz pomoć očevidnika. Institut i Povjerenstvo za zaštitu privatnosti mogu pregledavati taj očevidnik ili zatražiti presliku cijelog očevidnika ili njegova dijela. Institut i Povjerenstvo za zaštitu privatnosti sklapaju sporazum o suradnji u pogledu upoznavanja sa sadržajem i nadzora nad sadržajem očevidnika.
5.   Svake godine ministar i ministar pravosuđa dostavlja Chambre des représentants (Dom zastupnika) statistiku o zadržavanju podataka dobivenih ili obrađenih u vezi s pružanjem javno dostupnih komunikacijskih usluga ili mreža.
Ta statistika osobito uključuje:
1o
slučajeve u kojima su podaci preneseni nadležnim tijelima u skladu s primjenjivim zakonskim odredbama;
2o
vrijeme koje je proteklo od datuma kad su podaci zadržani i datuma kad su nadležna tijela zatražila njihov prijenos;
3o
slučajeve u kojima se zahtjevi za dostavu podataka nisu mogli ispuniti.
Ta statistika ne može obuhvaćati osobne podatke.
[…]”
9.
Člankom 5. propisuje se uključivanje članka 126/1 u Zakon iz 2005., koji glasi kako slijedi:
„1.   Unutar svakog operatora i svakog pružatelja usluga iz članka 126. stavka 1. podstavka 1. uspostavlja se Koordinacijska jedinica, čija je zadaća belgijskim tijelima koja imaju zakonsko ovlaštenje na njihov zahtjev pružiti zadržane podatke na temelju članaka 122., 123. i 126., identifikacijske podatke osobe koja je izvršila poziv na temelju članka 107. stavka 2. podstavka 1., ili podatke koji se mogu zahtijevati na temelju članaka 46.bis, 88.bis i 90.ter Zakonika o kaznenom postupku i članaka 18/7, 18/8, 18/16 i 18/17 [Zakona iz 1998.].
[…]
2.   Svaki operator i svaki pružatelj usluga iz članka 126. stavka 1. podstavka 1. uspostavlja unutarnji postupak koji omogućuje da se odgovori na zahtjeve za pristup osobnim podacima njihovih korisnika koje su podnijela tijela. Institutu se na zahtjev stavljaju na raspolaganje podaci o takvim postupcima, broju zaprimljenih zahtjeva, pozivanju na pravnu utemeljenost i dani odgovor.
[…]
3.   Svaki pružatelj usluga i svaki operator iz članka 126. stavka 1. podstavka 1. određuje jednog ili više službenika za zaštitu osobnih podataka, koji moraju ispunjavati kumulativne uvjete navedene u stavku 1. podstavku 3.
[…]
Prilikom izvršavanja svojih zadaća službenik za zaštitu osobnih podataka je neovisan te ima pristup svim osobnim podacima koji su dostavljeni tijelima te svim relevantnim prostorijama pružatelja usluga ili operatora.
[…]
4.   Kralj utvrđuje, odlukom koju donosi Vijeće ministara, nakon mišljenja Povjerenstva za zaštitu privatnosti i Instituta:
[…]
2.o
zahtjeve koje mora ispunjavati Koordinacijska jedinica, uzimajući u obzir situaciju operatora i pružatelja usluga kojima su sudska tijela podnijela mali broj zahtjeva, koji nemaju poslovni nastan u Belgiji ili uglavnom posluju u inozemstvu;
3.o
informacije koje treba pružiti Institutu i Povjerenstvu za zaštitu privatnosti u skladu sa stavcima 1. i 3. te tijela koja imaju pristup tim informacijama;
4.o
ostala pravila kojima se uređuje suradnja operatora i pružatelja usluga iz članka 126. stavka 1. podstavka 1. s belgijskim tijelima ili s nekima od njih, za dostavu podataka iz stavka 1., uključujući, ako je to potrebno i ovisno o predmetnom tijelu, oblik i sadržaj zahtjeva.
[…]”
10.
Člankom 8. propisuje se da članak 46.bis stavak 1. Zakonika o kaznenom postupku glasi kako slijedi:
„1.   Prilikom istrage kaznenih djela, državni odvjetnik može, pisanom i obrazloženom odlukom, tražeći, po potrebi, u tu svrhu pomoć operatora elektroničke komunikacijske mreže ili pružatelja usluge elektroničke komunikacije ili policijske službe koju je odredio kralj, na temelju svih podataka koje ima na raspolaganju, ili pristupa popisima klijenata operatora ili pružatelja usluge, provesti ili naložiti da se provede:
1o
identifikacija stalnog pretplatnika ili korisnika usluge elektroničke komunikacije ili korištenog elektroničkog komunikacijskog sredstva;
2o
identifikacija usluga elektroničke komunikacije na koje je određena osoba pretplaćena ili kojima se ona obično koristi.
Treba dokazati da je donesena mjera proporcionalna u odnosu na poštovanje privatnog života i supsidijarna u odnosu na svaku drugu obvezu istraživanja.
U slučaju iznimne hitnosti, svaki službenik pravosudne policije može, ako se s time državni odvjetnik prethodno usmeno složi, obrazloženom pisanom odlukom zatražiti te podatke. Službenik pravosudne policije dostavlja državnom odvjetniku u roku od dvadeset četiri sata tu obrazloženu pisanu odluku i prikupljene podatke i usto obrazlaže iznimnu hitnost.
Za kaznena djela za koja se kao glavna kazna ne može izreći kazna zatvora u trajanju od jedne godine ili stroža kazna, državni odvjetnik, ili, u slučaju iznimne hitnosti službenik pravosudne policije, može zatražiti podatke iz podstavka 1. samo za šestomjesečno razdoblje koje prethodi njegovoj odluci.
2.   Operator elektroničke komunikacijske mreže i pružatelj elektroničkih komunikacijskih usluga, od kojih se zahtijevaju podaci iz stavka 1., državnom odvjetniku ili službeniku pravosudne policije pružaju tražene podatke u roku koji utvrdi Kralj […];
[…]
Svaka osoba koja u obnašanju svoje funkcije sazna za mjeru ili pruži mjeri svoju potporu dužna je čuvati tajnu. Svaka povreda obveze čuvanja tajne kažnjiva je u skladu s člankom 458. Code pénal (Kazneni zakonik).
Odbijanje dostavljanja podataka kaznit će se novčanom kaznom u iznosu od 26 do 10000 eura.
11.
Člankom 9. propisuje se tekst članka 88.bis Zakonika o kaznenom postupku:
„1.   Ako postoje ozbiljne indicije o tome da se za kaznena djela kao glavna kazna može izreći kazna zatvora od jedne godine ili stroža kazna, i ako istražni sudac smatra da postoje okolnosti zbog kojih je praćenje elektroničke komunikacije ili lokalizacija izvora ili odredišta elektroničke komunikacije nužna za otkrivanje istine, on može, zahtijevajući, po potrebi, u tu svrhu izravno ili uz pomoć policijske službe koju je odredio Kralj, tehničke potpore operatora elektroničke komunikacijske mreže ili pružatelja usluge elektroničke komunikacije, naložiti:
1.o
praćenje podataka o prometu iz sredstava elektroničke komunikacije od kojih su elektroničke komunikacije poslane ili kojima su one upućene ili bile upućene;
2.o
lokalizaciju izvora ili odredišta elektroničke komunikacije.
U slučajevima iz podstavka 1., za svako elektroničko komunikacijsko sredstvo čiji su podaci o broju pozivatelja otkriveni ili čiji je izvor ili odredište telekomunikacije lokalizirano, navode se datum, vrijeme, trajanje i, ako je potrebno, mjesto elektroničke komunikacije te se oni unose u zapisnik.
Istražni sudac u obrazloženom rješenju navodi činjenične okolnosti predmeta koje opravdavaju mjeru, to da je ona proporcionalna u odnosu na poštovanje privatnosti i supsidijarna u odnosu na svaku drugu obvezu istraživanja.
On također točno navodi buduće vremensko razdoblje tijekom kojeg će se mjera moći primjenjivati, pri čemu ono ne može prelaziti dva mjeseca od dana kada je doneseno rješenje, ne dovodeći u pitanje produljenje i, ovisno o slučaju, prethodno razdoblje obuhvaćeno rješenjem u skladu sa stavkom 2.
[…]
2.   Kad je riječ o primjeni mjere iz stavka 1. podstavka 1. na podatke o prometu ili lokaciji koji su zadržani na temelju članka 126. Zakona […] iz 2005. […], primjenjuju se sljedeće odredbe:
–
za kazneno djelo iz knjige II, poglavlja I.ter Kaznenog zakonika, istražni sudac može u svojem rješenju zatražiti podatke za razdoblje od dvanaest mjeseci koje prethodi donošenju rješenja;
–
za drugo kazneno djelo iz članka 90.ter stavaka 2. do 4., koje nije predviđeno u prvoj alineji ili za kazneno djelo koje je počinjeno u okviru zločinačke organizacije iz članka 324.bis Kaznenog zakonika, ili za kazneno djelo za koje se kao glavna kazna može izreći kazna bezuvjetnog zatvora u trajanju od pet godina ili teža kazna, istražni sudac može svojim rješenjem zatražiti podatke za razdoblje od devet mjeseci koje prethodi donošenju rješenja;
–
za ostala kaznena djela iz knjige II, poglavlja I.ter Kaznenog zakonika, istražni sudac u svojem rješenju samo može zatražiti podatke za razdoblje od šest mjeseci koje prethodi donošenju rješenja.
3.   Mjera se može odnositi na sredstva elektroničke komunikacije odvjetnika ili liječnika samo ako je on osobno osumnjičen da je počinio kazneno djelo iz stavka 1. ili da je u njegovu počinjenju sudjelovao, ili ako točne činjenice dopuštaju da se pretpostavi da se treće osobe za koje postoji sumnja da su počinile kazneno djelo iz stavka 1. koriste njegovim sredstvima elektroničke komunikacije.
Mjera se može provesti ako se predsjednika odvjetničke komore ili predstavnika regionalne liječničke komore, ovisno o slučaju, o tome prethodno obavijesti. Te će iste osobe istražni sudac obavijestiti o elementima za koje smatra da su obuhvaćeni profesionalnom tajnom. Ti se elementi ne unose u zapisnik. […]
4.   […]
Svaka osoba koja u obnašanju svoje funkcije sazna za mjeru ili pruži mjeri svoju potporu dužna je čuvati tajnu. Svaka povreda obveze čuvanja tajne kažnjiva je u skladu s člankom 458. Code pénal (Kazneni zakonik).[…]”
12.
U skladu s člankom 12., članak 13. Zakona iz 1998. glasi kako slijedi:
„Obavještajne i sigurnosne službe mogu istraživati, prikupljati, primati i obrađivati informacije i osobne podatke koji mogu biti korisni za obavljanje njihovih zadaća i ažurirati dokumentaciju koja se, među ostalim, odnosi na događaje, grupe i osobe koje su povezane s obavljanjem njihovih zadaća.
Obavještajni podaci sadržani u dokumentaciji moraju biti povezani s ciljem očevidnika i ograničeni na zahtjeve koji iz toga proizlaze.
Obavještajne i sigurnosne službe osiguravaju sigurnost podataka koji se odnose na njihove izvore i izvore informacija te osobnih podataka koje su pružili ti izvori.
Agenti obavještajnih i sigurnosnih službi imaju pristup informacijama, obavještajnim podacima i osobnim podacima koje je prikupila i obradila njihova služba, ako se oni koriste u okviru njihove službe ili zadaće.”
13.
Člankom 14. oblikuje se novi tekst članka 18/3 kojim se sada se utvrđuje:
„1.   Posebne metode prikupljanja podataka iz članka 18/2 stavka 1. mogu se provesti uzimajući u obzir potencijalnu prijetnju iz članka 18/1, ako se smatra da su uobičajene metode prikupljanja podataka nedovoljne za omogućavanje prikupljanja informacija potrebnih za ostvarenje obavještajne zadaće. Posebna metoda mora se odabrati s obzirom na stupanj ozbiljnosti potencijalne prijetnje za koju se provodi.
Posebna metoda može se provesti tek nakon što voditelj službe donese pisanu i obrazloženu odluku i nakon što se ta odluka dostavi povjerenstvu.
2.   U odluci voditelja službe navodi se:
1.o
priroda posebne metode;
2.o
ovisno o slučaju, fizičke ili pravne osobe, udruženja ili grupe, predmeti, mjesta, događaji ili informacije na koje se odnosi posebna metoda;
3.o
potencijalna prijetnja koja opravdava posebnu metodu;
4.o
činjenične okolnosti koje opravdavaju posebnu metodu, obrazloženje koje se odnosi na supsidijarnost i proporcionalnost, uključujući i vezu između točaka 2. i 3.;
5.o
razdoblje tijekom kojeg se može primjenjivati posebna metoda, počevši od dostave odluke povjerenstvu;
[…]
9.o
po potrebi, ozbiljne indicije koje potvrđuju da odvjetnik, liječnik ili novinar osobno i aktivno sudjeluje ili je osobno i aktivno sudjelovao u stvaranju i razvoju potencijalne prijetnje;
10.o
u slučaju kada se primjenjuje članak 18/8, obrazloženje povezano s trajanjem razdoblja na koje se odnosi prikupljanje podataka;
[…]
8.   Voditelj službe odlučuje da se posebna metoda prestaje koristiti kada potencijalna prijetnja koja opravdava njezinu primjenu nestane, kada metoda više nije korisna za ostvarenje cilja zbog kojeg je ona uvedena, ili kada je utvrdio nezakonitost. On o svojoj odluci u najkraćim mogućim rokovima obavještava povjerenstvo.”
14.
U članku 18/8 Zakona iz 1988. određuje se:
„1.   Obavještajne i sigurnosne službe mogu, u interesu obavljanja svojih zadaća, po potrebi zahtijevajući u tu svrhu tehničku potporu operatora elektroničke komunikacijske mreže ili pružatelja usluge elektroničke komunikacije, same poduzeti ili naložiti:
1.o
praćenje podataka o prometu iz sredstava elektroničke komunikacije od kojih su elektroničke komunikacije poslane ili kojima su one upućene ili bile upućene;
2.o
lokalizaciju izvora ili odredišta elektroničke komunikacije.
[…]
2.   Kad je riječ o primjeni metode iz stavka 1. na podatke koji su zadržani na temelju članka 126. Zakona […] iz 2005. […], primjenjuju se sljedeće odredbe:
1.o
za potencijalnu prijetnju koja se odnosi na aktivnost koja može biti povezana sa zločinačkim organizacijama ili štetnim tajnim organizacijama, voditelj službe može u svojoj odluci zatražiti podatke samo za razdoblje od šest mjeseci koje prethodi odluci;
2.o
za potencijalnu prijetnju koja se razlikuje od onih predviđenih u točkama 1. i 3., voditelj službe može u svojoj odluci zatražiti podatke za razdoblje od devet mjeseci koje prethodi odluci;
3.o
za potencijalnu prijetnju koja se odnosi na aktivnost koja može biti povezana sa terorizmom ili ekstremizmom, voditelj službe može u svojoj odluci zatražiti podatke samo za razdoblje od dvanaest mjeseci koje prethodi odluci […].”
II. Činjenice i prethodna pitanja
15.
U svojoj je presudi od 11. lipnja 2015. (
14
) Cour constitutionnelle (Ustavni sud) poništio novu verziju članka 126. Zakona iz 2005. iz istih razloga zbog kojih je Sud u presudi Digital Rights proglasio Direktivu 2006/24 nevaljanom.
16.
Uzimajući u obzir to poništenje, nacionalni je zakonodavac donio (prije donošenja presude Tele2 Sverige i Watson) Zakon od 29. svibnja 2016.
17.
VZ i drugi, Ordre des barreaux francophones et germanophone (Ordre des barreaux), Liga voor Menscenrechten ASBL (LMR), Ligue des Droits de l’Homme ASBL (LDH) i Académie Fiscale ASBL (Académie Fiscale) podnijeli su sudu koji je uputio zahtjev različite zahtjeve za ocjenu suglasnosti tog zakona s ustavom, i pritom su u biti naveli da se njime prekoračuje ono što je nužno i ne utvrđuju dovoljna jamstva za zaštitu.
18.
U tim je okolnostima Cour constitutionnelle (Ustavni sud) uputio Sudu sljedeća pitanja:
„1.
Treba li članak 15. stavak 1. Direktive 2002/58/EZ, u vezi s pravom na sigurnost, zajamčenim člankom 6. Povelje Europske unije o temeljnim pravima [Povelja], i s pravom na poštovanje osobnih podataka, kako je zajamčeno člancima 7., 8. i člankom 52. stavkom 1. Povelje […], tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onog o kojem je riječ, koji propisuje opću obvezu operatora i pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga da zadrže podatke o prometu i lokaciji u smislu Direktive 2002/58/EZ koje su dobili ili obradili u vezi s pružanjem tih usluga i kojemu cilj nije samo istraga, otkrivanje i progon teških kaznenih djela, nego i osiguravanje nacionalne sigurnosti, obrane državnog područja i javne sigurnosti, istraga, otkrivanje i progon i drugih djela, a ne samo teških kaznenih djela, ili sprečavanje zabranjenog korištenja sustava elektroničke komunikacije, ili ostvarenje drugog cilja određenog člankom 23. stavkom 1. Uredbe (EU) 2016/679 [Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (Opća uredba o zaštiti podataka) (SL 2016., L 119, str. 1. i ispravak SL 2018., L 127, str. 2.)], koja usto podliježe jamstvima u pogledu zadržavanja podataka i pristupa podacima, pobliže navedenima u tom propisu?
2.
Treba li članak 15. stavak 1. Direktive 2002/58/EZ, u vezi s člancima 4., 7., 8., 11. i člankom 52. stavkom 1. Povelje […], tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onog o kojem je riječ, koji propisuje opću obvezu operatora i pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga da zadrže podatke o prometu i lokaciji u smislu Direktive 2002/58/EZ, koje su dobili ili obradili u vezi s pružanjem tih usluga, ako je cilj tog propisa osobito ispuniti pozitivne obveze koje tijelo ima na temelju članaka 4. i 8. Povelje, a sastoje se od usvajanja zakonskog okvira koji omogućava učinkovitu kaznenu istragu i djelotvorno kažnjavanje seksualnog zlostavljanja maloljetnika i koji omogućava uspješnu identifikaciju počinitelja kaznenog djela, čak i kada se upotrebljavaju sredstva elektroničke komunikacije?
3.
Ako na temelju odgovora na prvo ili drugo prethodno pitanje Cour constitutionnelle (Ustavni sud) bude zaključio da pobijani zakon povređuje jednu ili više obveza koje proizlaze iz odredaba spomenutih u tim pitanjima, može li on privremeno održati na snazi učinke [spornog] [z]akona kako bi spriječio pravnu nesigurnost i omogućio da se prethodno prikupljeni i zadržani podaci mogu ponovno upotrijebiti u svrhe predviđene zakonom?”
III. Postupak pred Sudom
19.
Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 2. kolovoza 2018.
20.
Pisana očitovanja podnijeli su VZ i drugi, Académie Fiscale, LMR, LDH, Ordre des barreaux, Fondation pour Enfants Disparus et Sexuellement Exploités (Child Focus), njemačka, belgijska, britanska, češka, ciparska, danska, španjolska, estonska, francuska, mađarska, irska, nizozemska, poljska i švedska vlada te Komisija.
21.
Na raspravi održanoj 9. rujna 2019., koja je održana i za predmete C‑511/18, C‑512/18 i C‑623/17, sudjelovale su stranke četiriju prethodnih postupaka, prethodno navedene vlade i norveška vlada, Komisija i Europski nadzornik za zaštitu osobnih podataka.
IV. Analiza
22.
Prvo pitanje predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku u bitnome je istovjetno pitanjima koja se rješavaju u predmetima C‑511/18 i C‑512/18. Međutim, od potonjih se pitanja razlikuje u pogledu ciljeva nacionalnih propisa: nije riječ samo o ciljevima borbe protiv terorizma i najtežih oblika kriminaliteta ili zaštite nacionalne sigurnosti, nego i o ciljevima „obrane državnog područja i javne sigurnosti, istrag[e], otkrivanj[a] i progon[a] i drugih djela, a ne samo teških kaznenih djela”, te općenito svih ciljeva predviđenih člankom 23. stavkom 1. Uredbe 2016/679.
23.
Drugo je pitanje povezano s prvim, ali ga nadopunjuje na način da se njime postavlja pitanje mogu li se sporne mjere opravdati pozitivnim obvezama koje imaju tijela javne vlasti u pogledu istrage i kažnjavanja seksualnog zlostavljanja maloljetnika.
24.
Treće se pitanje postavlja za slučaj da se utvrdi da nacionalni propis nije u skladu s pravom Unije. Sud koji je uputio zahtjev želi znati mogu li se privremeno u tom slučaju održati na snazi učinci Zakona od 29. svibnja 2016.
25.
Pri razmatranju tih pitanja prvo ću analizirati primjenjivost Direktive 2002/58, tijekom koje ću upućivati na svoja mišljenja povodom drugih zahtjeva za prethodnu odluku. Kao drugo, osvrnut ću se na glavne smjernice iz sudske prakse Suda u tom području i mogućnosti za njezin razvoj. Na kraju ću ponuditi rješenje za svako od prethodnih pitanja.
A.
Primjenjivost Direktive 2002/58
26.
Kao i u drugim trima zahtjevima za prethodnu odluku, i u predmetnom se zahtjevu dvoji o primjenjivosti Direktive 2002/58. Budući da države članice zagovaraju istovjetna stajališta u pogledu tog pitanja, upućujem na mišljenje u predmetima C‑511/18 i C‑512/18 (
15
).
B.
Sudska praksa Suda u pogledu zadržavanja osobnih podataka i pristupa tijela javne vlasti osobnim podacima u okviru Direktive 2002/58
1. Načelo povjerljivosti komunikacija i s time povezanih podataka
27.
Odredbe Direktive 2002/58 „pojašnjavaju i nadopunjuju” Direktivu 95/46/EZ (
16
) kako bi se osigurala visoka razina zaštite osobnih podataka u okviru pružanja elektroničkih komunikacijskih usluga (
17
).
28.
U članku 5. stavku 1. Direktive 2002/58 navodi se da države članice u svojim zakonodavstvima trebaju osigurati povjerljivost komunikacija i s time povezanih podataka o prometu koji se šalju preko javne komunikacijske mreže i javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga.
29.
Povjerljivost komunikacija podrazumijeva, među ostalim (druga rečenica članka 5. stavka 1. Direktive 2002/58), zabranu svim osobama koje nisu korisnici, da bez njihova pristanka, pohranjuju podatke o prometu povezane s elektroničkim komunikacijama. Izuzimaju se „osobe koje imaju zakonsko dopuštenje […] i tehničko pohranjivanje koje je nužno za prijenos komunikacije” (
18
).
30.
Članci 5. i 6. te članak 9. stavak 1. Direktive 2002/58 imaju za cilj osigurati povjerljivost komunikacija i s time povezanih podataka te smanjiti rizik od zlouporabe na minimum. Njihov doseg treba ocijeniti s obzirom na uvodnu izjavu 30. navedene direktive, na temelju koje „sustave pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga treba koncipirati tako da ograniče količinu nužnih osobnih podataka na strogi minimum” (
19
).
31.
Kad je riječ o tim podacima, razlikuju se:
–
Podaci o prometu, čija se obrada i pohrana dopuštaju samo u svrhu naplaćivanja usluge, marketinga elektroničkih komunikacijskih usluga ili pružanja usluge s posebnom tarifom (članak 6. Direktive 2002/58). Nakon proteka tog razdoblja, obrađeni i pohranjeni podaci moraju se obrisati ili učiniti anonimnima (
20
).
–
Podaci o lokaciji koji nisu podaci o prometu, koji se mogu obrađivati samo pod određenim uvjetima i nakon što su učinjeni anonimnima odnosno uz pristanak korisnika ili pretplatnika (članak 9. stavak 1. Direktive 2002/58) (
21
).
2. Odredba o ograničenju predviđena člankom 15. stavkom 1. Direktive 2002/58
32.
Na temelju članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58, države članice mogu „donijeti zakonske mjere kojima će ograničiti opseg prava i obveza koji pružaju članak 5., članak 6., članak 8. stavci 1., 2., 3. i 4., te članak 9.” te direktive.
33.
Bilo koje ograničenje treba predstavljati „nužnu, prikladnu i razmjernu mjeru unutar demokratskog društva s ciljem zaštite nacionalne sigurnosti (odnosno državne sigurnosti), obrane, javne sigurnosti te s ciljem sprečavanja, istrage, otkrivanja i progona kaznenih djela odnosno neovlaštene uporabe elektroničkog komunikacijskog sustava iz članka 13. stavka 1. Direktive [95/46]”.
34.
Takvo je nabrajanje ciljeva iscrpno (
22
): na primjer, „između ostalog”, mogu donijeti „zakonske mjere kojima se omogućuje zadržavanje podataka tijekom ograničenog razdoblja opravdane razlozima određenim u ovom stavku”.
35.
U svakom slučaju, „[s]ve mjere iz ovog stavka moraju biti u skladu s općim načelima prava Zajednice, uključujući ona iz članka 6. stavaka 1. i 2. Ugovora o Europskoj uniji.” Stoga članak 15. stavak 1. Direktive 2002/58 treba tumačiti s obzirom na temeljna prava zajamčena Poveljom (
23
).
36.
Sud je od tih temeljnih prava zajamčenih Poveljom, a za potrebe ovog predmeta, naveo pravo na privatnost (članak 7.), pravo na zaštitu osobnih podataka (članak 8.) i pravo na slobodu izražavanja (članak 11.) (
24
).
37.
Sud je također naglasio, kao smjernicu za tumačenje članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58, da ograničenja obveze jamčenja povjerljivosti komunikacija i s time povezanih podataka o prometu treba usko tumačiti.
38.
Konkretno, odbio je to „da odstupanje od obveznosti tog načela i osobito od zabrane pohrane tih podataka, predviđene u članku 5. Direktive 2002/58, postane pravilo, kako potonja odredba ne bi izgubila na svojem dosegu” (
25
).
39.
Čini mi se da je to razmatranje na dvojak način odlučujuće kako bi se shvatilo zašto je Sud smatrao da opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji, koji se odnose na elektroničke komunikacije, nije u skladu s Direktivom 2002/58.
40.
U toj je tvrdnji Sud samo „strogo” (
26
) primijenio kriterij proporcionalnosti koji je i ranije upotrijebio (
27
): „zaštita temeljnog prava na poštovanje privatnog života na razini Unije zahtijeva da su odstupanja i ograničenja u zaštiti osobnih podataka u granicama onoga što je strogo nužno” (
28
).
3. Proporcionalnost zadržavanja podataka
a) Neproporcionalnost općeg i neselektivnog zadržavanja
41.
Sud je priznao da je borba protiv teškoga kriminala, a osobito protiv organiziranoga kriminala i terorizma, uistinu od primarne važnosti za jamstvo javne sigurnosti i da njezina učinkovitost može u velikoj mjeri ovisiti o korištenju modernih tehnika istrage. Dodao je da, „[m]eđutim, takav cilj u općem interesu, koliko god bio temeljan, ne može sâm opravdati da se mjera zadržavanja, kao što je ona uspostavljena Direktivom 2006/24, smatra nužnom u svrhu navedene borbe” (
29
).
42.
Kako bi utvrdio da je takva mjera ograničena na ono što je strogo nužno, Sud je prije svega istaknuo njezino osobito teško miješanje u temeljna prava iz članaka 7. i 8. Povelje (
30
). Osobito teško miješanje koje je upravo posljedica toga da se nacionalnim zakonodavstvom predviđalo „opće i neselektivno zadržavanje svih podataka o prometu i lokaciji svih pretplatnika i registriranih korisnika u pogledu svih sredstava elektroničke komunikacije te da su njime pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga obvezni sustavno i stalno zadržavati te podatke, i to bez bilo kakve iznimke” (
31
).
43.
Miješanje u život građana, koje se tom mjerom podrazumijevalo, odražava se u navedenim ocjenama Suda o učincima zadržavanja podataka.
Ti podaci (
32
)
–
„[O]mogućavaju pronalaženje i identifikaciju izvora komunikacije i njezina odredišta, utvrđivanje datuma, vremena, trajanja i vrste komunikacije, pronalaženje i identifikaciju komunikacijske opreme korisnikâ kao i otkrivanje lokacije mobilne komunikacijske opreme” (
33
).
–
„[O]sobito omogućavaju saznanje s kojom je osobom pretplatnik ili registrirani korisnik komunicirao i kojim sredstvom kao i utvrđivanje vremena komunikacije i mjesta s kojeg se ona odvijala. Nadalje, oni omogućavaju uvid u učestalost komunikacija pretplatnika ili registriranog korisnika s određenim osobama tijekom danog razdoblja” (
34
).
–
„[Omogućavaju] donošenje vrlo preciznih zaključaka o privatnom životu osoba čiji su podaci zadržani, kao što su svakodnevne navike, mjesta trajnih ili privremenih boravišta, dnevna ili druga kretanja, obavljane aktivnosti, društveni odnosi i društvene sredine koje su te osobe posjećivale” (
35
).
–
[O]mogućuju […] utvrđivanje profila predmetnih osoba, što je jednako osjetljiva informacija s obzirom na pravo na poštovanje privatnog života, kao i sam sadržaj komunikacija” (
36
).
44.
Osim toga, miješanje može „kod dotičnih osoba stvoriti osjećaj da je njihov privatni život predmet trajnog nadzora” jer se „zadržavanje podataka izvršava a da o tome korisnici elektroničkih komunikacija nisu obaviješteni” (
37
).
45.
S obzirom na ozbiljnost miješanja, samo borba protiv teških kaznenih djela može opravdati mjeru zadržavanja takvih podataka (
38
). Međutim, navedena mjera ne može postati opće pravilo jer „sustav uspostavljen Direktivom 2002/58 zahtijeva da to zadržavanje podataka bude iznimka” (
39
).
46.
Osim toga, ispunjena su dva obilježja proizašla iz činjenice da se spornom mjerom nije predviđalo „nikakvo razlikovanje, ograničenje ili iznimku s obzirom na cilj koji se želi postići” (
40
) i „ne zahtijeva nikakav odnos između podataka čije je zadržavanje propisano i prijetnje javnoj sigurnosti” (
41
):
–
S jedne strane, mjera se „općenito odnosi[la] na sve osobe koje se koriste elektroničkim komunikacijskim uslugama a da se pritom te osobe ne nalaze, čak ni posredno, u situaciji koja može dovesti do kaznenih progona. […] Nadalje, on[a] ne predviđa nikakvu iznimku pa se primjenjuje i na osobe čije su komunikacije prema pravilima nacionalnog prava podvrgnute profesionalnoj tajni” (
42
).
–
S druge strane, „nije ograničen[a] na zadržavanje podataka iz jednog privremenog razdoblja i/ili jednog određenog zemljopisnog područja i/ili jednog kruga osoba koje mogu na bilo koji način biti umiješane u teško kazneno djelo ili na osobe koje, ako se zadrže njihovi podaci, mogu zbog drugih razloga doprinijeti borbi protiv kriminaliteta” (
43
).
47.
U tim su se okolnostima analiziranim nacionalnim zakonodavstvom prešle granice strogo nužnog. Stoga se ne može smatrati opravdanim u demokratskom društvu, kao što to zahtijeva članak 15. stavak 1. Direktive 2002/58, u vezi s člancima 7., 8. i 11. i člankom 52. stavkom 1. Povelje (
44
).
b) Izvedivost ciljanog zadržavanja podataka
48.
Sud je potvrdio da je u skladu s pravom Unije nacionalni propis kojim se „s ciljem prevencije omogućava ciljano zadržavanje podataka o prometu i lokaciji u svrhu borbe protiv teških kaznenih djela” (
45
).
49.
Valjanost tog ciljanog zadržavanja podataka uvjetovana je time da to zadržavanje, „kad je riječ o kategorijama podataka koji trebaju biti zadržani, predviđenim komunikacijskim sredstvima, osobama na koje se zadržavanje odnosi kao i njegovu trajanju – bude ograničeno na ono što je strogo nužno”.
50.
Upute iz presudeTele2 Sverige i Watson, dane u svrhu utvrđivanja jesu li ti uvjeti ispunjeni, nisu (možda to ne mogu biti) konačne te su sastavljene na jedan općenit način. U znak njihova pridržavanja, države članice:
–
trebaju odrediti jasna i precizna pravila kojima se uređuje doseg i primjena takve mjere zadržavanja podataka (
46
);
–
trebaju utvrditi „objektivne kriterije, uspostavljajući vezu između podataka koje treba zadržati i cilja koji se nastoji postići” (
47
); i
–
moraju se „temeljiti na objektivnim kriterijima koji omogućuju obuhvaćanje javnosti čiji podaci mogu otkriti vezu, makar i posrednu, s teškim kaznenim djelima, doprinošenje na bilo koji način borbi protiv teških kaznenih djela ili sprečavanje ozbiljne opasnosti za javnu sigurnost” (
48
).
51.
U pogledu tih objektivnih elemenata, Sud kao primjer navodi mogućnost upotrebe zemljopisnog kriterija radi utvrđivanja javnosti i situacija na koje bi se to eventualno odnosilo. Svrha pozivanja na taj kriterij koji su neke države članice kritizirale, nije, prema mojem mišljenju, ograničiti samo na njega niz dopuštenih čimbenika selektivnosti.
4. Proporcionalnost pristupa podacima
a) Presuda Tele2 Sverige i Watson
52.
Sud razmatra pristup nacionalnih tijela podacima neovisno o dosegu obveze zadržavanja određene pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga i osobito neovisno o općem ili ciljanom karakteru zadržavanja tih podataka (
49
).
53.
Naime, iako je svrha zadržavanja omogućiti naknadni pristup podacima, i prva i druga mogu dovesti do različitih povreda temeljnih prava zaštićenih Poveljom. Međutim, to razlikovanje ne znači da se neka razmatranja o zadržavanju ne mogu primijeniti i na pristup zadržanim podacima.
54.
U tom smislu, pristup:
–
„[M]ora učinkovito i strogo ispunjavati jedan od tih ciljeva” iz prve rečenice članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58. Također mora postojati povezanost između ozbiljnosti miješanja i cilja koji se nastoji postići. Ako se miješanje okvalificira kao teško, može se jedino opravdati borbom protiv teških kaznenih djela (
50
).
–
Može se ože dopustiti samo u granicama onoga što je strogo nužno (
51
). Osim toga, zakonskim mjerama trebaju se propisati „jasna i precizna pravila kojima se naznačuje u kojim okolnostima i pod kojim uvjetima pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga trebaju nadležnim nacionalnim tijelima odobriti pristup podacima. Također, takva mjera mora biti zakonski obvezujuća u unutarnjem pravu” (
52
).
–
Konkretnije, nacionalnim propisima treba utvrditi „materijalne i postupovne uvjete kojima se uređuje pristup nadležnih nacionalnih tijela zadržanim podacima” (
53
).
55.
Iz prethodno navedenog može se zaključiti da se „opći pristup svim zadržanim podacima, neovisno o tome postoji li ikakva veza, bilo i posredna, s ciljem koji se nastoji postići, ne može smatrati ograničenim na ono što je strogo nužno” (
54
).
56.
Prema mišljenju Suda, „predmetni nacionalni propis mora se temeljiti na objektivnim kriterijima kako bi definirao okolnosti i uvjete u kojima nadležnim nacionalnim tijelima treba biti odobren pristup podacima pretplatnika ili registriranih korisnika” (
55
). U tom pogledu, „pristup u načelu može biti odobren, s obzirom na cilj borbe protiv kriminaliteta, samo podacima osoba za koje postoji sumnja da namjeravaju počiniti ili su počinile teško kazneno djelo ili da su na kakav drugi način sudjelovale u tom djelu” (
56
).
57.
Drugim riječima, nacionalna pravila kojima se nadležnim nacionalnim tijelima omogućuje pristup zadržanim podacima trebaju imati dovoljno ograničen doseg. Treba postojati veza između dotičnih osoba i cilja koji se nastoji postići na način da pristup ne obuhvaća znatan broj osoba, ili čak sve osobe, sva sredstva elektroničke komunikacije i sve pohranjene podatke.
58.
Međutim, ta se pravila u određenim okolnostima mogu ublažiti. Sud predviđa „posebn[e] okolnost[i], poput onih u kojima terorističke aktivnosti predstavljaju prijetnju za vitalne interese nacionalne sigurnosti, obrane ili javne sigurnosti”. U takvim situacijama, „pristup podacima drugih osoba može se također odobriti kad postoje objektivni elementi koji omogućavaju zaključak da ti podaci u konkretnom slučaju mogu dati stvaran doprinos borbi protiv takvih aktivnosti” (
57
).
59.
Na temelju tog pojašnjenja Suda države članice mogu uspostaviti poseban sustav šireg pristupa podacima kad je to iznimno nužno za borbu protiv prijetnji primarnim interesima države (nacionalnoj sigurnosti, obrani i javnoj sigurnosti) (
58
), na način da obuhvaća čak i osobe koje su tek neizravno povezane s navedenim rizicima.
60.
Nacionalna tijela mogu pristupiti pohranjenim podacima, neovisno o njihovoj vrsti, ako su ispunjena tri uvjeta:
–
Bitno je da „u načelu, osim u valjano opravdanim hitnim slučajevima, bude podvrgnut prethodnom nadzoru suda ili neovisnog upravnog tijela”. Odluka navedenog suda ili tijela donosi se „nakon obrazloženog zahtjeva nacionalnih tijela podnesenog osobito u okviru postupaka sprečavanja, otkrivanja ili progona kaznenih djela” (
59
).
–
„[V]ažno je da nadležna nacionalna tijela kojima je odobren pristup zadržanim podacima o tome obavijeste predmetne osobe, u okviru primjenjivih nacionalnih postupaka, čim takva obavijest ne može ugroziti istragu koju vode ta tijela” (
60
).
–
Države članice trebaju donijeti pravila o sigurnosti i zaštiti podataka, kojima raspolažu pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga, kako bi spriječili zlouporabu i nezakonit pristup podacima (
61
).
b) Presuda Ministerio Fiscal
61.
U tom se predmetu razmatralo je li s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2002/58, u vezi s člancima 7. i 8. Povelje, usklađeno nacionalno pravilo kojim se predviđa pristup nadležnih tijela podacima o građanskom identitetu nositeljâ određenih SIM kartica.
62.
Sud je presudio da se prvom rečenicom članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58 cilj sprečavanja, istrage, otkrivanja i progona kaznenih djela ne ograničava samo na borbu protiv teških kaznenih djela, nego se u njemu spominju „kaznena djela” općenito (
62
).
63.
Istaknuo je da, kako bi se opravdao pristup nadležnih nacionalnih tijela podacima, treba postojati povezanost između ozbiljnosti zadiranja i težine kaznenih djela o kojima je riječ. Stoga:
–
„[M]ože se opravdati samo ciljem borbe protiv kriminaliteta koji se također može okvalificirati ‚teškim’” (
63
).
–
Međutim, „kad zadiranje koje takav pristup podrazumijeva nije ozbiljno, taj se pristup može opravdati ciljem sprečavanja, istrage, otkrivanja i progona ‚kaznenih djela’ općenito” (
64
).
64.
Na temelju te pretpostavke, i za razliku od onoga o čemu je riječ u presudi Tele2 Sverige i Watson, Sud zadiranje u temeljna prava zaštićena člancima 7. i 8. Povelje nije okvalificirao kao „teško” jer „jedini je cilj zahtjeva [za pristup] […] identificirati nositelje SIM kartica koje su u razdoblju od dvanaest dana aktivirane IMEI kodom ukradenog mobilnog telefona” (
65
).
65.
Kako bi istaknuo najmanji stupanj zadiranja, objasnio je da „podaci na koje se odnosi zahtjev za pristup o kojem je riječ u glavnom postupku omogućuju samo to da se SIM kartica ili kartice aktivirane ukradenim mobilnim telefonom povežu s identitetom nositelja tih SIM kartica u određenom razdoblju. Samo na temelju tih podataka, bez podataka o komunikacijama izvršenima putem tih SIM kartica i podataka o lokaciji, nije moguće doznati datum, sat, trajanje ni sudionike komunikacija izvršenih SIM karticom ili karticama o kojima je riječ kao ni mjesta ni učestalost tih komunikacija s određenim osobama u nekom razdoblju. Na temelju tih podataka stoga nije moguće izvući precizne zaključke o privatnom životu osoba čiji su podaci u pitanju” (
66
).
66.
U predmetu u kojem je donesena presuda Ministerio Fiscal nije se razmatralo jesu li pružatelji usluga elektroničkih komunikacija osobne podatke koji su predmet pristupa zadržali u skladu s uvjetima iz članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58, u vezi s člancima 7. i 8. Povelje (
67
). Nije se razmatralo ni pitanje jesu li ispunjeni ostali uvjeti pristupa iz tog članka.
67.
Stoga se iz tumačenja presude Ministerio Fiscal ne može izvesti nikakva promjena u sudskoj praksi Suda u pogledu neusklađenosti s pravom Unije nacionalnog sustava kojim se dopušta opća i neselektivna pohrana podataka, u smislu presude Tele2 Sverige i Watson.
68.
Međutim, smatram da je Sud time što je priznao valjanost sustava pristupa, koji je ograničen na određene osobne podatke (koji se odnose na građanski identitet nositelja SIM kartica), prešutno prihvatio činjenicu da pružatelji usluge zadržavaju te podatke.
C.
Glavne kritike sudske prakse Suda
69.
Sud koji je uputio zahtjev i većina država članica koje su podnijele očitovanja traže od Suda da pojasni, prilagodi ili čak preispita nekoliko aspekata svoje sudske prakse u području na koje se odnose njihove kritike.
70.
Većina tih kritika, izravnih ili neizravnih, već je iznesena zbog presude Digital Rights te odbijena u presudi Tele2 Sverige i Watson. Te su kritike sada ponovno iznesene kako bi se u bitnome istaknulo da su dovoljna stroga pravila o pristupu podacima kojima raspolažu pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga, koja bi na određeni način mogla nadoknaditi ozbiljnost zadiranja koje pretpostavlja opće i neselektivno zadržavanje tih podataka.
71.
U više tih kritika ističe se također nužnost donošenja stvarno učinkovitih mjera za borbu protiv ozbiljnih prijetnji sigurnosti i borbu protiv kriminaliteta općenito te se od Suda traži da uzme u obzir pravo na sigurnost (članak 6. Povelje), kao i marginu prosudbe država članica za zaštitu nacionalne sigurnosti. U nekim slučajevima, dodaje se da Sud nije odvagnuo preventivnu prirodu intervencije sigurnosnih i obavještajnih službi.
D.
Moja ocjena tih kritika i promjena koje se mogu uvesti u odnosu na sudsku praksu Suda
72.
Prema mojem mišljenju, Sud bi trebao zadržati načelno stajalište koje je zauzeo u svojim prethodnim presudama: općom i neselektivnom obvezom zadržavanja svih podataka o prometu i lokaciji svih pretplatnika i registriranih korisnika neproporcionalno se povređuju temeljna prava zaštićena člancima 7., 8. i 11. Povelje.
73.
A sensu contrario, nacionalno zakonodavstvo kojim se utvrđuju primjerena ograničenja zadržavanja nekih od tih podataka, dobivenih u vezi s pružanjem elektroničkih komunikacijskih usluga, moglo bi biti u skladu s pravom Unije. Ključ je stoga u ograničenom zadržavanju, tih podataka.
74.
Iz razloga koje ću navesti u nastavku, to ograničeno zadržavanje ne bi trebalo biti utemeljeno samo na zemljopisnom području ili kategoriji određenih osoba: rasprave o tim kriterijima zadržavanja otkrivaju da oni mogu biti neostvarivi ili neučinkoviti u pogledu ciljeva koji se žele postići ili čak mogu postati izvor diskriminacije.
75.
Prije svega, ne slažem se s ključnim argumentom koji zagovara dvojakost „šireg zadržavanja u zamjenu za ograničeniji pristup”. Slažem se s rasuđivanjem Suda prema kojem zadržavanje i pristup podacima čine dvije različite vrste zadiranja. Čak i kad zadržavanje podataka ima smisla s obzirom na mogući naknadni pristup nadležnih tijela, svako od tih zadiranja treba pojedinačno opravdati posebnim ispitivanjem s obzirom na cilj koji se nastoji postići.
76.
Stoga se nacionalni sustav koji predviđa opće i neselektivno zadržavanje podataka ne može opravdati svojim pravilima kojima se istodobno uvode strogi, materijalni i postupovni uvjeti za pristup navedenim podacima.
77.
Trebaju stoga postojati konkretna pravila o zadržavanju podataka u skladu s određenim uvjetima kako bi se spriječilo opće i neselektivno zadržavanje. Samo se tako može osigurati njihova usklađenost s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2002/58, u vezi s člancima 7., 8. i 11. i člankom 52. stavkom 1. Povelje.
78.
To je uostalom pristup koji su primijenile radne skupine koje su se sastale unutar Vijeća kako bi utvrdile pravila o zadržavanju i pristupu podacima koja su u skladu sa sudskom praksom Suda te istodobno ispitale obje vrste zadiranja (
68
).
79.
Primjenom ograničenja na svaku od tih dviju vrsta zadiranja, može se ocijeniti je li njihov eventualni kumulativni učinak, zajedno sa snažnim zaštitnim mjerama, takav da ublažava učinak zadržavanja podataka na temeljna prava zaštićena člancima 7., 8. i 11. Povelje te da istodobno jamči učinkovitost istraga.
80.
Kako bi se ta prava zaštitila, u sustavu treba:
–
Predvidjeti zadržavanje podataka na koje se primjenjuju određena ograničenja i odstupanja s obzirom na cilj koji se želi postići.
–
Urediti pristup tim podacima samo onoliko koliko je nužno potrebno da bi se postigao željeni cilj i to pod nadzorom suda ili neovisnog upravnog tijela.
81.
Opravdanje toga da pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga zadržavaju određene podatke, ne samo radi upravljanja svojim ugovornim obvezama prema korisnicima, povećava se usporedno s tehnološkim razvojem. Prihvaćajući da je to zadržavanje korisno za sprečavanje i borbu protiv kriminaliteta (što se teško može osporiti (
69
)), ne čini se logičnim ograničiti njegov doseg na puko iskorištavanje podataka koje operatori zadržavaju u svrhu obavljanja svojih trgovačkih aktivnosti i samo tijekom razdoblja potrebnog za navedene aktivnosti.
82.
Nakon što se prizna korisnost obveze zadržavanja podataka za zaštitu nacionalne sigurnosti i borbu protiv kriminaliteta, osim zadržavanja koje operatori mogu provesti u svrhu svojih tehničkih i trgovačkih potreba, treba odrediti opseg te obveze.
83.
Svaki sustav zadržavanja treba strogo prilagoditi cilju koji se nastoji postići tako da ono ne može postati neselektivno zadržavanje (
70
). Nadalje, treba onemogućiti da ti podaci zajedno daju cjelovitu sliku o dotičnoj osobi (odnosno o njezinim svakodnevnim aktivnostima ili društvenim odnosima) koja više ili manje nalikuje slici koja bi se dobila poznavanjem sadržaja komunikacija.
84.
Kako bi se razjasnili neki nesporazumi i određena pogrešna shvaćanja, važno je uzeti u obzir ono što Sud nije utvrdio u svojim presudama Digital Rigths i Tele2 Sverige i Watson. U njima se nije osudilo postojanje kao takvo sustava zadržavanja podataka kao korisnog instrumenta u borbi protiv kriminaliteta. Naprotiv, priznala se legitimnost cilja sprečavanja i kažnjavanja kaznenih djela, kao i korisnost sustava zadržavanja podataka radi postizanja tog cilja.
85.
Ponavljam, u tim je slučajevima odlučno odbijena mogućnost da Unija ili njezine države članice nalože, pozivajući se na taj cilj, neselektivno zadržavanje svih podataka dobivenih u vezi s pružanjem elektroničkih komunikacijskih usluga i opći pristup navedenim podacima.
86.
Stoga je potrebno pronaći načine zadržavanja podataka kojima se ne mogu pridjenuti pridjevi („opće i neselektivno”) koji nisu u skladu sa zaštitom koja se zahtijeva člancima 7., 8. i 11. Povelje.
87.
Jedan je od tih načina ciljano zadržavanje podataka koji se odnose na posebnu javnost (u teoriji javnost koja je na određeni, više ili manje izravan način povezana s ozbiljnijim prijetnjama) ili na određeno zemljopisno područje.
88.
Međutim, taj pristup predstavlja određene poteškoće:
–
Utvrđivanje skupine potencijalnih agresora vjerojatno nije dovoljno ako se oni koriste tehnikama anonimizacije ili krivotvore svoj identitet. Odabir tih skupina može usto dovesti do uspostave sustava u kojem se općenito sumnja u određene skupine stanovništva te se ta sumnja može smatrati diskriminirajućom, ovisno o upotrijebljenom algoritmu.
–
Odabir prema zemljopisnim kriterijima (koji se, da bi bio učinkovit, mora primjenjivati na ne jako mala područja) dovodi do istih problema, uz koje se javljaju i drugi, kao što je to na raspravi naveo Europski nadzornik za zaštitu osobnih podataka, jer bi se mogla stigmatizirati određena područja.
89.
Osim toga, moglo bi doći do određenog proturječja između preventivne prirode zadržavanja koje se primjenjuje na posebnu javnost ili zemljopisno područje i činjenice da za počinitelje nije moguće znati prije počinjenja kaznenih djela, kao ni za mjesto ni vrijeme njihova počinjenja.
90.
U svakom slučaju, ne treba isključiti mogućnost pronalaska obrazaca ciljanog zadržavanja na temelju tih kriterija, koji su korisni za postizanje već navedenih ciljeva. Zakonodavac, u svakoj državi članici ili za cijelu Uniju, treba osmisliti te obrasce u skladu sa zaštitom temeljnih prava koja Sud štiti.
91.
Bilo bi pogrešno smatrati da je ciljano zadržavanje podataka koji se odnose na posebnu javnost ili određeno zemljopisno područje jedini obrazac za koji Sud smatra da je u skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive 2002/58, u vezi s člancima 7. i 8. Povelje.
92.
Ponavljam, moguće je pronaći druge načine ciljanog zadržavanja podataka, osim onih koji su usmjereni na posebne skupine osoba ili zemljopisnih područja. Naime, tako su smatrale radne skupine Vijeća koje sam ranije naveo: osobito su razmatrale, kao načine koje vrijedi istražiti, ograničenje kategorija zadržanih podataka (
71
), pseudonimizaciju podataka (
72
), uvođenje ograničenih razdoblja zadržavanja (
73
), isključenje određenih kategorija pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga (
74
), odobrenjâ za pohranu koja se mogu produljiti (
75
), obvezu zadržavanja podataka pohranjenih unutar Unije ili sustavni i redovni nadzor neovisnog upravnog tijela nad jamstvima koja daju pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga od opasnosti zlouporabe podataka.
93.
Prema mojem mišljenju, a radi usklađivanja sa sudskom praksom Suda, treba dati prednost privremenom zadržavanju nekih kategorija podataka o prometu i lokaciji, ograničenih ovisno o strogim potrebama sigurnosti, na temelju kojih nije moguće u cijelosti dobiti točnu i detaljnu sliku o životu dotičnih osoba.
94.
U praksi, to znači da u pogledu obje glavne kategorije (podaci o prometu i lokaciji) treba s pomoću odgovarajućih filtara zadržavati samo minimalne podatke koji se smatraju apsolutno nužnim za učinkovito sprečavanje i nadzor kriminaliteta te zaštitu nacionalne sigurnosti.
95.
Na državama članicama ili institucijama Unije jest da zakonskim sredstvima provedu (uz pomoć vlastitih stručnjaka) taj odabir kojim se neće pokušati naložiti ni najmanje opće i neselektivno zadržavanje svih podataka o prometu i lokaciji.
96.
Osim tog ograničenja po kategorijama, podaci se mogu zadržati samo tijekom razdoblja pohrane, kako na temelju njih ne bi bilo moguće dobiti detaljnu sliku o životu dotičnih osoba. To razdoblje zadržavanja treba, osim toga, prilagoditi prirodi podataka kako bi se podaci koji sadržavaju detaljnije informacije o stilu života i navikama tih osoba pohranili tijekom kraćeg razdoblja (
76
).
97.
Drugim riječima, različita razdoblja zadržavanja za svaku kategoriju podataka, ovisno o njihovoj korisnosti za postizanje ciljeva sigurnosti, način je koji treba istražiti. Ograničavanjem razdoblja tijekom kojeg se jedne i druge kategorije podataka pohranjuju istodobno (pa se mogu iskoristiti za pronalaženje veza svojstvenih stilu života dotičnih osoba) proširuje se zaštita prava koje se jamči člankom 8. Povelje.
98.
U tom se smislu na raspravi očitovao Europski nadzornik za zaštitu osobnih podataka: što je više kategorija pohranjenih metapodataka i što je dulje razdoblje pohrane, to je lakše odrediti detaljan profil neke osobe i obrnuto (
77
).
99.
Osim toga, kao što je to i izneseno na raspravi, teško je utvrditi granicu između određenih metapodataka elektroničkih komunikacija i sadržaja tih komunikacija. Neki metapodaci mogu jednako ili više otkriti nego sam sadržaj tih komunikacija: to može biti slučaj s adresama (URL) posjećenih internetskih stranica (
78
). Stoga toj vrsti podataka i drugim sličnim podacima treba posvetiti posebnu pozornost kako bi se što je više moguće ograničila potreba njihova zadržavanja i trajanje tog zadržavanja.
100.
Nije lako pronaći uravnoteženo rješenje s obzirom na to da službe za istragu i nadzor tehnikom unakrsne provjere i povezivanja pohranjenih podataka mogu identificirati osumnjičenika ili prijetnju, ovisno o slučaju. Unatoč tomu, postoji razlika u stupnju zadržavanja podataka radi identifikacije tog osumnjičenika ili te prijetnje i zadržavanja koje pruža detaljnu sliku o životu neke osobe.
101.
Dok se ne donese zajednički propis za cijelu Uniju u tom posebnom području, smatram da se od Suda ne može tražiti da preuzima regulatorne funkcije i da utvrđuje koje se kategorije podataka mogu zadržati i koliko dugo. Na institucijama Unije i državama članicama jest da, nakon što se utvrde ograničenja koja, prema mišljenju Suda, proizlaze iz Povelje, postupaju pravilno kako bi uspostavile ravnotežu između zaštite sigurnosti i temeljnih prava zajamčenih Poveljom.
102.
Točno je da nedostatak informacija iz velikog broja zadržanih podataka može u nekim slučajevima otežati borbu protiv potencijalnih prijetnji. Međutim, to je cijena, među ostalim, koju tijela javne vlasti trebaju platiti kad sama sebi propisuju obvezu zaštite temeljnih prava.
103.
Na isti način kao što nitko ne zagovara ex ante obvezu općeg i neselektivnog zadržavanja sadržaja privatnih elektroničkih komunikacija (čak ni kad se zakonima jamči naknadni ograničeni pristup navedenim sadržajima), ni metapodaci tih komunikacija, koji mogu sadržavati informacije koje su jednako osjetljive kao i sami sadržaji, ne mogu biti predmet općeg i neselektivnog zadržavanja.
104.
Zakonodavna poteškoća, koju priznajem, da se precizno utvrde slučajevi i uvjeti u kojima treba provesti ciljano zadržavanje ne opravdava da države članice, na način da iznimka postane pravilo, pretvore opće zadržavanje osobnih podataka u temeljno načelo svojih zakonodavstava. Kad bi to bio slučaj, priznalo bi se neograničeno trajanje relevantne povrede prava na zaštitu osobnih podataka.
105.
Moram dodati da nema prepreka tomu da se nacionalnim zakonodavstvom, u iznimnim situacijama u pravom smislu riječi, koje uključuju neposrednu prijetnju ili izvanredni rizik kojima se opravdava službeno proglašenje krizne situacije u državi članici, na ograničeno vrijeme predvidi mogućnost propisivanja toliko široke i opće obveze zadržavanja podataka koliko se to smatra nužnim.
106.
U tim bi se okolnostima mogao donijeti propis kojim se konkretno omogućuje šire zadržavanje podataka (i pristup njima), u skladu s uvjetima i postupcima koji tim mjerama osiguravaju njihovu izvanrednu prirodu, s obzirom na njihov materijalni doseg i trajanje te odgovarajuća jamstva pravne sigurnosti.
107.
U okviru usporednog ispitivanja pravnih okvira kojima se rješavaju ustavne krizne situacije ističe se da nije nemoguće utvrditi pojedinačne situacije koje mogu dovesti do primjene konkretnog pravnog okvira, određujući pritom koje tijelo može donijeti tu odluku, u kojim uvjetima i pod čijim nadzorom (
79
).
E.
Posebni odgovori na tri prethodna pitanja
1. Prethodna razmatranja
108.
Sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58, u vezi s više prava zajamčenih Poveljom: pravom na poštovanje privatnog i obiteljskog života (članak 7.), pravom na zaštitu osobnih podataka (članak 8.) i pravom na slobodu izražavanja i informiranja (članak 11.).
109.
Kao što to iznosim u mišljenju u predmetima C‑511/18 i C‑512/18, to su naime prava koja se, prema mišljenju Suda, u tim slučajevima mogu ugroziti.
110.
Međutim, Cour constitutionnelle (Ustavni sud) također upućuje na članke 4. i 6. Povelje, na koje se redom odnose drugo i prvo prethodno pitanje.
111.
Što se tiče članka 6. Povelje, kojim se jamči pravo na slobodu i sigurnost, na njega se također poziva u predmetima C‑511/18 i C‑512/18 te sam se o njegovoj relevantnosti očitovao u povezanim mišljenjima na koja upućujem (
80
).
112.
Što se tiče članka 4. Povelje, s obzirom na to da odgovor ne ovisi toliko o analizi nacionalnog zakonodavstva i njegovoj usporedbi s pravom Unije koliko o tumačenju te odredbe, čini mi se da je prikladno najprije na njega odgovoriti.
2. Drugo prethodno pitanje
113.
Budući da se na zabranu mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne, zajamčenu člankom 4. Povelje, upućuje jedino u predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku, dužan sam joj posvetiti pozornost.
114.
Primjenom članka 4. Povelje, sud koji je uputio zahtjev želi istaknuti da je predmet nacionalnog pravila također ispuniti pozitivnu obvezu tijela javne vlasti da usvoji „zakonsk[i] okvi[r] koji omogućava učinkovitu kaznenu istragu i djelotvorno kažnjavanje seksualnog zlostavljanja maloljetnika i koji omogućava uspješnu identifikaciju počinitelja kaznenog djela, čak i kada se upotrebljavaju sredstva elektroničke komunikacije” (
81
).
115.
Prema mojem mišljenju, ta se konkretna pozitivna obveza znatno ne razlikuje od svake posebne zadaće koja za državu nastaje proglašenjem niza temeljnih prava. Pravo na život (članak 2. Povelje), pravo na tjelesni integritet (članak 3. Povelje) ili pravo na zaštitu podataka (članak 8. Povelje), kao i sloboda izražavanja (članak 11. Povelje) ili sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi (članak 10. Povelje), za državu podrazumijevaju obvezu uspostave pravnog okvira u kojem se jamči stvarno ostvarivanje tih prava, ako je potrebno, primjenom sile nad kojom monopol ima tijelo javne vlasti, prema bilo kome tko to pokuša spriječiti ili otežati (
82
).
116.
Što se tiče seksualnog zlostavljanja maloljetnika, ESLJP smatra da djeca i druge ranjive osobe imaju kvalificirano pravo na državnu zaštitu donošenjem kaznenopravnih pravila kojima se učinkovito i s odvraćajućim učinkom sankcionira počinjenje tih kaznenih djela (
83
).
117.
To kvalificirano pravo na zaštitu nije samo obuhvaćeno člankom 4. Povelje, nego se svakako može obuhvatiti i člankom 1. (ljudsko dostojanstvo) ili člankom 3. (pravo na tjelesni i duhovni integritet).
118.
Iako se pozitivna obveza tijela javne vlasti da jamče zaštitu djece i drugih ranjivih osoba ne može zanemariti prilikom odvagivanja pravnih interesa na koje se odražavaju nacionalni propisi (
84
), ne može se odraziti u „prekomjernom teretu” za tijelo javne vlasti (
85
) niti se ispuniti mimo zakonitosti ili poštovanja ostalih temeljnih prava (
86
).
3. Prvo prethodno pitanje
119.
Sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati protivi li se pravu Unije nacionalni zakon u pogledu kojeg je pozvan očitovati se povodom zahtjeva za ocjenu suglasnosti zakona s ustavom.
120.
Budući da je Sud već dao tumačenje Direktive 2002/58 koje je u skladu s povezanim odredbama Povelje, u odgovoru na prethodno pitanje treba uzeti u obzir sudsku praksu uspostavljenu presudom Tele2 Sverige i Watson, po potrebi zajedno s pojašnjenjima koja će im se dodati.
121.
Na temelju te pretpostavke smjernice za tumačenje koje se mogu dati Couru constitutionnelle (Ustavni sud) kako bi sam mogao ispitati usklađenost nacionalnog pravila s pravom Unije trebaju se odnositi i na zadržavanje podataka i na pristup podacima, ovisno kako se uređuju tim nacionalnim pravilom.
a) Uvjeti zadržavanja podataka
122.
Belgijska vlada ističe da je željela uspostaviti jasan pravni okvir koji uključuje nužna jamstva za zaštitu privatnog života, a ne da se temelji na praksi operatora elektroničkih komunikacijskih usluga u pogledu zadržavanja podataka radi naplate usluga i obrade zahtjeva klijenatâ za pružanje informacija.
123.
Prema mišljenju te vlade, opća obveza zadržavanja podataka, kao preventivna mjera, nema samo za cilj otkrivanje, istragu i progon teških kaznenih djela, nego i zaštitu nacionalne sigurnosti, obranu državnog područja i javne sigurnosti, otkrivanje, istragu i progon djela koja su različita od teških kaznenih djela ili sprečavanje zabranjene upotrebe sustava elektroničke komunikacije (
87
), ili bilo koji drugi cilj utvrđen u članku 23. stavku 1. Uredbe 2016/679.
124.
Prema mišljenju belgijske vlade:
–
Na temelju zadržavanja podataka kao takvog ne mogu se izvesti vrlo precizni zaključci o privatnom životu dotičnih osoba: mogućnost donošenja takvih zaključaka razmatrala bi se samo kad bi se omogućio i pristup zadržanim podacima.
–
Zakon sadržava mjere kojima se štiti privatnost; među ostalim, zadržavanje podataka ne odnosi se na sadržaj komunikacija; jamstva u pogledu opravdanja zadržavanja, pravo na pristup, pravo na ispravak i druga prava u potpunosti se primjenjuju; pružatelji i operatori na zadržane podatke trebaju primijeniti iste obveze i mjere sigurnosti i zaštite koje se primjenjuju na podatke na mreži, čime se sprečava njihovo nenamjerno ili nezakonito uništenje, njihov nenamjerni gubitak ili izmjena.
–
Podaci se zadržavaju tijekom dvanaest mjeseci (nakon čijeg ih isteka treba uništiti) te samo na području Unije.
–
Pružatelji i operatori trebaju primjenjivati mjere tehničke zaštite koje zadržane podatke, već od njihove registracije, čine nečitljivima i neuporabljivima svakoj osobi koja nema odobrenje da im pristupi.
–
U svakom slučaju, te se radnje poduzimaju pod nadzorom belgijskog regulatornog tijela za poštanski i telekomunikacijski sektor te tijela za zaštitu podataka.
125.
Unatoč tim jamstvima, točno je da se belgijskim zakonodavstvom operatorima i pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nalaže opća i neselektivna obveza zadržavanja podataka o prometu i lokaciji, u smislu Direktive 2002/58, koji se obrađuju u okviru pružanja tih usluga. Razdoblje zadržavanja u pravilu traje, kao što sam to već naveo, dvanaest mjeseci: ne predviđa se nikakvo vremensko ograničenje s obzirom na kategorije zadržanih podataka.
126.
Ta je obveza općeg i neselektivnog zadržavanja trajna i kontinuirana. Čak i ako je njezin cilj sprečavanje, istraga i progon svih vrsta kaznenih djela (od kaznenih djela koja su povezana s nacionalnom sigurnosti, obranom ili osobito teških kaznenih djela, do kaznenih djela za koja se izriče kazna zatvora u trajanju kraćem od jedne godine), takva obveza nije u skladu sa sudskom praksom Suda tako da se ne može smatrati usklađenom s Poveljom.
127.
Kako bi se prilagodio toj sudskoj praksi, belgijski zakonodavac treba istražiti druge načine (poput onih koje sam ranije naveo) za uvođenje obrazaca ograničenog zadržavanja. Ti obrasci, koji se mijenjaju ovisno o kategorijama podataka, trebaju biti u skladu s načelom da samo treba zadržati minimalnu količinu podataka koja je nužna zbog opasnosti ili prijetnje tijekom ograničenog razdoblja, koje ovisi o prirodi pohranjenih informacija. U svakom slučaju, zadržavanje ne može dati preciznu kartografiju privatnog života, navika, ponašanja ili društvenih odnosa dotičnih osoba.
b) Uvjeti pristupa tijela javne vlasti zadržanim podacima
128.
Prema mojem mišljenju, uvjeti iz presude Tele2 Sverige i Watson (
88
) i dalje su relevantni i u pogledu pristupa: nacionalnim propisom moraju se predvidjeti materijalni i postupovni uvjeti kojima se uređuje pristup nadležnih tijela zadržanim podacima (
89
).
129.
Belgijska vlada pojašnjava da se člankom 126. stavkom 2. Zakona iz 2005. (o elektroničkim komunikacijama) (
90
) restriktivno određuju nacionalna tijela koja mogu zaprimati pohranjene podatke u skladu sa stavkom 1. istog članka.
130.
Među ta se tijela ubrajaju pravosudna tijela u užem smislu i državno odvjetništvo, državne sigurnosne službe, glavna obavještajna i sigurnosna služba pod nadzorom dvaju neovisnih povjerenstava, službenici pravosudne policije Belgijskog instituta za poštanske usluge i telekomunikacije, službe za hitne intervencije, službenici pravosudne policije Odjela savezne policije za nestale osobe, Telekomunikacijska služba za posredovanje i tijelo za nadzor financijskog sektora.
131.
Općenito, belgijska vlada tvrdi da se nacionalnim zakonodavstvom ne dopušta da različite službe imaju pristup podacima kako bi aktivno pratile prijetnje koje nisu utvrđene ili za koje nema konkretnih indicija. Stoga nacionalna tijela ne mogu samo tako pristupiti neobrađenim podacima o komunikaciji te ih automatski obrađivati radi dobivanja informacija i aktivnog sprečavanja opasnosti za sigurnost.
132.
Prema mišljenju iste vlade, na pristup podacima primjenjuju se strogi uvjeti, ovisno o statusu svakog nadležnog nacionalnog tijela.
133.
Odgovor na prvo prethodno pitanje ne zahtijeva, prema mojem mišljenju, da Sud provede detaljnu analizu uvjeta koje svako od tih tijela mora ispuniti da bi dobilo zadržane podatke. Ta je zadaća prije na sudu koji je uputio zahtjev, koji je treba obaviti s obzirom na smjernice iz sudske prakse uspostavljene presudama Tele2 Sverige i Watson te Ministerio Fiscal.
134.
Nadalje, prema informacijama koje je pružila belgijska vlada, postoje znatne razlike između uvjeta za pristup koji se odnose na pravosudna tijela ili državno odvjetništvo (
91
) u svrhu otkrivanja, istrage i progona kaznenih djela na temelju članaka 46.bis (
92
) i 88.bis (
93
) Zakonika o kaznenom postupku i uvjeta propisanih drugim tijelima.
135.
Što se tiče obavještajnih i sigurnosnih službi, na temelju Zakona iz 1998., zahtjev za pristup podacima o prometu i lokaciji koje su zadržali operatori treba se temeljiti na objektivnim kriterijima kako bi se osiguralo da je zadržavanje ograničeno na ono što je nužno potrebno, na temelju ranije utvrđene prijetnje (
94
). Predviđaju se različiti rokovi za pristup (šest, devet ili dvanaest mjeseci), ovisno o potencijalnoj prijetnji, a zahtjev treba biti u skladu s načelima proporcionalnosti i supsidijarnosti. Isto tako, uspostavio se mehanizam kontrole koju provodi neovisno tijelo (
95
).
136.
Što se tiče službenika pravosudne policije Belgijskog instituta za poštanske usluge i telekomunikacije (BIPT), njihov pristup podacima koje su zadržali telekomunikacijski operatori moguć je pod nadzorom državnog odvjetništva u konkretnim, vrlo ograničenim slučajevima (
96
), pri čemu se, prema mišljenju belgijske vlade, njihova aktivnost ne smije doticati osoba čiji se podaci zadržavaju.
137.
Što se tiče službi za hitne intervencije koje pružaju pomoć in situ, one mogu tražiti podatke o osobi koja je izvršila hitni poziv ako nakon tog hitnog poziva od pružatelja usluge ili operatora ne dobiju identifikacijske podatke te osobe ili ako dobiju nepotpune ili netočne podatke.
138.
Što se tiče službenika pravosudne policije Odjela savezne policije za nestale osobe, oni od operatora mogu tražiti podatke koji su nužni za pronalazak nestale osobe čiji je tjelesni integritet u neposrednoj opasnosti. Pristup, na koji se primjenjuju strogi uvjeti, ograničava se na podatke koji omogućuju identifikaciju korisnika i podatke o pristupu i spajanju terminalne opreme na mrežu i uslugu, kao i na podatke o lokaciji te opreme, a obuhvaća podatke koji se zadržavaju tijekom 48 sati prije podnošenja zahtjeva.
139.
Što se tiče Telekomunikacijske službe za posredovanje, ona može tražiti samo identifikacijske podatke osobe koja je zlouporabila mrežu ili elektroničku komunikacijsku uslugu. U tom slučaju pravosudno tijelo ili neovisno upravno tijelo (koje nije sama Služba) ne provodi prethodni nadzor.
140.
Konačno, u borbi protiv financijskog kriminala, tijelo za nadzor financijskog sektora može dobiti pristup podacima o prometu i lokaciji, uz prethodno odobrenje istražnog suca.
141.
U razmatranju tih načina i uvjeta pristupa zadržanim podacima, koji se primjenjuju na sva tijela koja su ovlaštena za prikupljanje tih podataka, ističu se različiti slučajevi i mjere zaštite čije je preciznije određivanje usklađenosti s kriterijima kojih se Sud pridržavao u svojoj sudskoj praksi (
97
) na sudu koji je uputio zahtjev.
142.
Napominjem, na primjer, da iz spornog zakonodavstva ne proizlazi da nadležna nacionalna tijela sustavno imaju obvezu obavješćivanja dotičnih osoba (osim ako se time ugrožavaju istrage koje su u tijeku) da su se njihovi podaci pretraživali. Čini se da se ne utvrđuju unaprijed, barem ne u slučajevima poput onih koji se odnose na financijske povrede, određena pravila o njihovoj težini, radi opravdanja pristupa odgovarajućim podacima. Odnos između intenziteta zadiranja i težine kaznenog djela koje se istražuje, u smislu presude Ministerio Fiscal, ne odražava se u svim slučajevima.
143.
U svakom slučaju, smatram da razmatranja povezana s pristupom tijelâ podacima nisu od primarne važnosti ako je, iz već navedenih razloga, sâmo opće i neselektivno zadržavanje tih podataka glavni razlog zbog kojeg nacionalno zakonodavstvo na koje se odnosi predmetni zahtjev za prethodnu odluku nije usklađeno s pravom Unije.
4. Treće prethodno pitanje
144.
Cour constitutionnelle (Ustavni sud) želi znati mogu li se privremeno održati na snazi učinci navedenog propisa ako se, ovisno o odgovoru Suda, nacionalno zakonodavstvo proglasi neusklađenim s pravom Unije. Na taj bi se način izbjegla pravna nesigurnost te bi se omogućilo da se prikupljeni i zadržani podaci nastave upotrebljavati u skladu s ciljevima koji se žele postići.
145.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da „samo Sud može, u iznimnim slučajevima i iz posebno važnih razloga pravne sigurnosti, odobriti privremenu suspenziju poništavajućeg učinka koji pravilo prava Unije ima u odnosu na nacionalno pravo koje mu se protivi”. Kad „bi nacionalni sudovi imali ovlast dati prednost nacionalnim odredbama u odnosu na pravo Unije kojemu se te odredbe protive, makar i samo privremeno, time bi se ugrozila ujednačena primjena prava Unije” (
98
).
146.
Komisija smatra da, s obzirom na to da Sud nije vremenski ograničio učinke tumačenja članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58, na to pitanje suda koji je uputio zahtjev treba odgovoriti niječno (
99
).
147.
Međutim, Sud je u presudi od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne (
100
), potvrdio da se nacionalnom sudu može, s obzirom na postojanje važnog razloga u vezi sa zaštitom okoliša, iznimno dopustiti da primijeni nacionalni propis koji mu omogućuje da na snazi održi određene učinke nacionalnog akta koji je poništen zbog povrede nekog pravila Unije (
101
).
148.
Ta je sudska praksa potvrđena presudom od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (
102
). Iako je donesena u području zaštite okoliša odnosno temelji se na sigurnosti opskrbe električnom energijom, ne nalazim razloge zašto se ne bi primjenjivala u drugim područjima prava Unije, osobito u onom o kojem je ovdje riječ.
149.
Ako se „važn[im] razlog[om] u vezi sa zaštitom okoliša” može opravdati to da nacionalni sudovi iznimno održe na snazi određene učinke nacionalne odredbe koja nije u skladu s pravom Unije, to je zato što je zaštita okoliša „jedan od glavnih ciljeva Unije te ima međusektorski i temeljni karakter” (
103
).
150.
Stoga, među ciljevima Unije također je uspostava područja sigurnosti (članak 3. UEU‑a), koja uključuje poštovanje temeljnih državnih funkcija, osobito onih čiji je cilj očuvanje javnog poretka i zaštita nacionalne sigurnosti (članak 4. stavak 2. UEU‑a). Taj cilj nije ništa manje „međusektorski i temeljni” od zaštite okoliša s obzirom na to da je njegovo postizanje nužan uvjet za uspostavu pravnog okvira kojim se može doista jamčiti ostvarivanje prava i temeljnih sloboda.
151.
Prema mojem mišljenju, važnim razlozima u pogledu zaštite nacionalne sigurnosti u ovom bi se predmetu moglo opravdati to da Sud sudu koji je uputio zahtjev iznimno odobri održavanje na snazi barem neke od učinaka spornog zakona.
152.
To bi održavanje na snazi obvezivalo sud koji je uputio zahtjev da, s obzirom na odluku Suda, nacionalno pravilo proglasi neusklađenim s pravom Unije, a posljedice koje bi za javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost moglo imati njegovo trenutačno poništenje (kad bi u nacionalnom pravu poništenje bilo posljedica te neusklađenosti) ili neprimjena ocijeni iznimno negativnim.
153.
Privremenim održavanjem na snazi (svih ili dijela) učinaka nacionalnog pravila zahtijeva se, osim toga, da:
–
svrha tog produljenja treba biti izbjegavanje pravne praznine učinaka koji su štetni kao i oni koji nastaju primjenom spornog propisa, odnosno pravne praznine na koju se ne može odgovoriti drugim sredstvima i koja znači da bi se nacionalnim tijelima oduzeo vrijedan instrument za osiguravanje nacionalne sigurnosti; i
–
traje samo onoliko dugo koliko je nužno potrebno da bi se donijele mjere koje omogućuju ispravljanje utvrđene neusklađenosti s pravom Unije (
104
).
154.
Nadalje, tom rješenju idu u prilog poteškoće do kojih bi došlo usklađivanjem nacionalnih propisa sa sudskom praksom u predmetu Tele2 Sverige i Watson (
105
) te činjenica da bi se volja belgijskog zakonodavca za usklađivanjem s presudom Digital Rights očitovala u izmjeni njegova zakonodavstva. Taj presedan upućuje na to da će se i Zakon od 29. svibnja 2016. (koji je donesen prije presude Tele2 Sverige i Watson) trebati uskladiti sa sudskom praksom uspostavljenom potonjom presudom.
V. Zaključak
155.
S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Couru constitutionnelle (Ustavni sud, Belgija) odgovori na sljedeći način:
„1.
Članak 15. stavak 1. Direktive 2002/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. srpnja 2002. o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u području elektroničkih komunikacija (Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama), u vezi s člancima 7., 8., 11. i člankom 52. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da:
–
Protivi mu se nacionalni propis kojim se operatorima i pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga propisuje obveza općeg i neselektivnog zadržavanja podataka o prometu i lokaciji svih pretplatnika i korisnika, u pogledu svih sredstava elektroničke komunikacije.
–
Nije u suprotnosti s prethodno navedenim to što taj nacionalni propis nema samo za cilj otkrivanje, istragu i progon kaznenih djela, teških i manje teških, nego i nacionalnu sigurnost, obranu državnog područja, javnu sigurnost, sprečavanje neovlaštene uporabe elektroničkog komunikacijskog sustava, ili bilo koji drugi cilj predviđen u članku 23. stavku 1. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (Opća uredba o zaštiti podataka).
–
Nije u suprotnosti s prethodno navedenim ni to što se na pristup zadržanim podacima primjenjuju jasno uređena jamstva. Na sudu je koji je uputio zahtjev da provjeri ograničava li se pristup nacionalnim propisom kojim se uređuju uvjeti navedenog pristupa nadležnih tijela na posebne slučajeve zbog čije je ozbiljnosti zadiranje nužno; uvjetuje li se taj pristup prethodnim nadzorom (osim u hitnim slučajevima) koji provodi sud ili neovisno tijelo i predviđa li se tim propisom da se dotične osobe moraju obavijestiti o tom pristupu, pod uvjetom da se tim obavješćivanjem ne ugrožava djelovanje navedenih tijela.
2.
Članci 4. i 6. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ne utječu na tumačenje članka 15. stavka 1. Direktive 2002/58, u vezi s ostalim prethodno navedenim člancima navedene povelje, na način da bi se njima sprečavalo utvrđivanje neusklađenosti s pravom Unije nacionalnog propisa, poput spornog propisa u glavnom postupku.
3.
Nacionalni sud može, ako mu to dopušta nacionalno pravo, iznimno i privremeno održati na snazi učinke propisa, poput spornog propisa u glavnom postupku, iako nije u skladu s pravom Unije, ako je to održavanje na snazi opravdano važnim razlozima povezanim s prijetnjama javnoj sigurnosti ili nacionalnoj sigurnosti na koje se ne može odgovoriti drugim sredstvima i mogućnostima. Navedeno održavanje može trajati samo onoliko dugo koliko je nužno potrebno da se isprave navedene neusklađenosti s pravom Unije.
(
1
)	Izvorni jezik: španjolski
(
2
)	Predmeti C‑293/12 i C‑594/12, u daljnjem tekstu: presuda Digital Rights, EU:C:2014:238
(
3
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o zadržavanju podataka dobivenih ili obrađenih u vezi s pružanjem javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga ili javnih komunikacijskih mreža i o izmjeni Direktive 2002/58/EZ (SL 2006., L 105, str. 54.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 30.)
(
4
)	Predmeti C‑203/15 i C‑698/15, u daljnjem tekstu: presuda Tele2 Sverige i Watson, EU:C:2016:970
(
5
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 12. srpnja 2002. o obradi osobnih podataka i zaštiti privatnosti u području elektroničkih komunikacija (Direktiva o privatnosti i elektroničkim komunikacijama) (SL 2002., L 201, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 52., str. 111.)
(
6
)	Predmet C‑207/16, u daljnjem tekstu: presuda Ministerio Fiscal, EU:C:2018:788
(
7
)	Osim ovog predmeta (predmet C‑520/18, Ordre des barreaux francophones et germanophone i dr.), riječ je o predmetima C‑511/18 i C‑512/18, La Quadrature du Net i dr., i predmetu C‑623/17, Privacy International.
(
8
)	Predmet Privacy International, C‑623/17
(
9
)	Predmet Ordre des barreaux francophones et germanophone i dr., C‑520/18
(
10
)	Predmeti La Quadrature du Net i dr., C‑511/18 i C‑512/18
(
11
)	Zakon od 29. svibnja 2016. o prikupljanju i zadržavanju podataka u području elektroničkih komunikacija; u daljnjem tekstu: Zakon od 29. svibnja 2016. (Moniteur belge od 18. srpnja 2016., str. 44717.)
(
12
)	Zakon od 13. lipnja 2005. o elektroničkim komunikacijama; u daljnjem tekstu: Zakon iz 2005. (Moniteur belge od 20. lipnja 2005., str. 28070.)
(
13
)	Organski zakon od 30. studenoga 1998. o obavještajnim i sigurnosnim službama; u daljnjem tekstu: Zakon iz 1998. (Moniteur belge od 18. prosinca 1998., str. 40312.)
(
14
)	Presuda br. 84/2015, Moniteur belge od 11. kolovoza 2015.
(
15
)	Točka 40. i sljedeće
(
16
)	Direktiva Europskog parlamenta i vijeća od 24. listopada 1995. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom protoku takvih podataka (SL 1995., L 281, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 7., str. 88.). Vidjeti članak 1. stavak 2. Direktive 2002/58. Direktiva 95/46 stavlja se izvan snage s učinkom od 25. svibnja 2018. Uredbom 2016/679. S obzirom na to da Direktiva 2002/58 ili upućuje na Direktivu 95/46 ili ne utvrđuje vlastita pravila, nužno je stoga uzeti u obzir odredbe navedene uredbe (vidjeti članak 94. stavke 1. i 2. Uredbe 2016/679).
(
17
)	Presuda Tele2 Sverige i Watson, t. 82. i 83.
(
18
)	Ibidem, t. 85. i navedena sudska praksa
(
19
)	Ibidem, t. 87. Bez isticanja u izvorniku
(
20
)	Ibidem, t. 86. i navedena sudska praksa
(
21
)	Ibidem, t. 86. in fine
(
22
)	Ibidem, t. 90.
(
23
)	Ibidem, t. 91. i navedena sudska praksa
(
24
)	Ibidem, t. 93. i navedena sudska praksa
(
25
)	Ibidem, t. 89.
(
26
)	Taj je prilog upotrijebljen u točki 95. presude Tele2 Sverige i Watson prema uvodnoj izjavi 11. Direktive 2002/58.
(
27
)	Presuda Digital Rights, t. 48.: „[S] obzirom na, s jedne strane, važnu ulogu koju ima zaštita osobnih podataka u odnosu na temeljno pravno na poštovanje privatnog života i, s druge strane, širinu i težinu miješanja u to pravo koje sadrži Direktiva 2006/24, ovlast ocjene zakonodavca Unije smanjena je na način da je potrebno provesti strog nadzor”.
(
28
)	Presuda Tele2 Sverige i Watson, t. 96. i navedena sudska praksa
(
29
)	Presuda Digital Rights, t. 51. U istom smislu presuda Tele2 Sverige i Watson, t. 103.
(
30
)	Presude Digital Rights, t. 65., i Tele2 Sverige i Watson, t. 100.
(
31
)	Presuda Tele2 Sverige i Watson, t. 97. Moje isticanje
(
32
)	Među tim podacima nalaze se, među ostalim, ime i adresa pretplatnika ili registriranog korisnika, broj telefona pozivatelja i pozvani broj kao i IP adresa za internetske usluge.
(
33
)	Presuda Tele2 Sverige i Watson, t. 98.
(
34
)	Ibidem, t. 98.
(
35
)	Ibidem, t. 99.
(
36
)	Ibidem, t. 99. in fine
(
37
)	Ibidem, t. 100.
(
38
)	Ibidem, t. 102.
(
39
)	Ibidem, t. 104.
(
40
)	Ibidem, t. 105.
(
41
)	Ibidem, t. 106.
(
42
)	Ibidem, t. 105.
(
43
)	Ibidem, t. 106.
(
44
)	Ibidem, t. 107.
(
45
)	Ibidem, t. 108. Moje isticanje
(
46
)	Ibidem, t. 109. Konkretno, moraju naznačiti „u kojim okolnostima i pod kojim uvjetima mjera zadržavanja podataka može biti preventivno donesena, jamčeći njezino ograničavanje na ono što je strogo nužno”.
(
47
)	Ibidem, t. 110.
(
48
)	Ibidem, t. 111.
(
49
)	Ibidem, t. 113.
(
50
)	Ibidem, t. 115.
(
51
)	Ibidem, t. 116.
(
52
)	Ibidem, t. 117.
(
53
)	Ibidem, t. 118.
(
54
)	Ibidem, t. 119.
(
55
)	Idem
(
56
)	Idem. Moje isticanje
(
57
)	Idem
(
58
)	Osim terorističkih aktivnosti, ta se iznimka može opravdati drugim okolnostima, poput mrežnog napada velikih razmjera na ključnu državnu infrastrukturu ili prijetnju širenja nuklearnog oružja.
(
59
)	Presuda Tele2 Sverige i Watson, t. 120.
(
60
)	Ibidem, t. 121.
(
61
)	Ibidem, t. 122.
(
62
)	Presuda Ministerio Fiscal, t. 53.
(
63
)	Ibidem, t. 56.
(
64
)	Ibidem, t. 57.
(
65
)	Ibidem, t. 59. Bila je riječ o pristupu „telefonskim brojevima koji odgovaraju tim SIM karticama kao i podacima o identitetu nositelja tih kartica, poput njihova imena, prezimena i, prema potrebi, adrese. S druge strane, ti se podaci ne odnose na komunikacije izvršene putem ukradenog mobilnog telefona ni na njegovu lokaciju, kao što su to na raspravi potvrdili španjolska vlada i državno odvjetništvo”.
(
66
)	Ibidem, t. 60.
(
67
)	Presuda Ministerio Fiscal, t. 49.
(
68
)	Države članice od 2017. sudjeluju u radnoj skupini čiji je cilj prilagoditi svoja zakonodavstva kriterijima utvrđenim u sudskoj praksi Suda u tom području (Groupe Échange d’informations et protection des données (Radna skupina za razmjenu informacija i zaštitu podataka (DAPIX)).
(
69
)	U svakom slučaju, utvrđivanje tih istražnih tehnika i ocjena njihove učinkovitosti spadaju u marginu prosudbe država članica.
(
70
)	Presuda Digital Rights, t. 57. i presuda Tele2 Sverige i Watson, t. 105.
(
71
)	Podaci koji nisu nužno neophodni ni objektivno potrebni za sprečavanje i progon kaznenih djela te zaštitu javne sigurnosti nisu obuhvaćeni obvezom zadržavanja. U skladu s ciljem koji se nastoji postići, osobito valja istaknuti vrstu podataka pretplatnika, podataka o prometu i podataka o lokaciji koje obvezno treba zadržavati radi postizanja navedenog cilja. Konkretno, tom obvezom nisu obuhvaćeni podaci koji se ne smatraju neophodnim za istragu i progon kaznenih djela.
(
72
)	Metoda u skladu s kojom se imena zamjenjuju pseudonimom te se na taj način podaci više ne povezuju s nekim imenom. Za razliku od anonimizacije, pseudonimizacija omogućuje ponovno povezivanje podataka s imenom dotične osobe.
(
73
)	Mogla bi se ispitati mogućnost prilagodbe razdoblja zadržavanja ovisno o različitim kategorijama podataka, uzimajući u obzir njihovo zadiranje u privatni život osoba. Osim toga, treba utvrditi da se podaci trajno brišu nakon isteka razdoblja zadržavanja.
(
74
)	Mogla bi se razmotriti mogućnost da se obveza zadržavanja podataka ne naloži svim pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga, nego da se ta obveza propiše ovisno o njihovoj veličini i vrsti usluga koje pružaju, pri čemu bi se, na primjer, isključili pružatelji koji pružaju visokospecijalizirane usluge.
(
75
)	Sustavi odobrenja mogli bi se temeljiti na periodičnim procjenama prijetnji u svakoj državi članici. Treba osigurati da se stvori veza između zadržanih podataka i cilja koji se nastoji postići te da se ona prilagodi posebnoj situaciji svake države članice. Stoga bi bilo moguće da se na temelju odobrenja za pohranu dodijeljenih pružateljima zadržavaju određene vrste podataka tijekom određenog razdoblja, ovisno o procjeni prijetnje. Sud ili neovisno upravno tijelo mogli bi dodijeliti ta odobrenja koja bi se periodično preispitivala radi utvrđivanja onog što je nužno za to zadržavanje.
(
76
)	To je, čini se, sustav koji se primjenjuje u Saveznoj Republici Njemačkoj, čija je vlada na raspravi navela da u skladu s njezinim zakonodavstvom rok za zadržavanje podataka o prometu iznosi deset tjedana, dok rok za zadržavanje podataka o lokaciji iznosi samo četiri tjedana. Nasuprot tomu, prema mišljenju Francuske Republike, podatke o prometu i lokaciji nužno je pohraniti na razdoblje od jedne godine. Prema mišljenju te države članice, skraćivanje tog roka na manje od jedne godine imalo bi za učinak smanjenu učinkovitost pravosudne policije.
(
77
)	Naravno, treba zajamčiti da će pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga trajno brisati podatke nakon isteka razdoblja zadržavanja (osim podataka koje i dalje mogu pohranjivati u trgovačke svrhe, u skladu s Direktivom 2002/58).
(
78
)	Francuska vlada na raspravi je potvrdila da URL‑ovi ne ulaze u podatke o vezi za koje se njezinim zakonodavstvom predviđa opća zadaća zadržavanja.
(
79
)	Ackerman, B., „The Emergency Constitution”, Yale Law Journal, sv. 113., 2004., str. 1029. do 1092.; Ferejohn, J. i Pasquino, P., „The Law of the Exception: A typology of Emergency Powers”, International Journal of
Constitutional Law, sv. 2., 2004., str. 210. do 239.
(
80
)	Mišljenje u predmetima C‑511/18 i C‑512/18, t. 95. i sljedeće
(
81
)	Tekst drugog pitanja, in fine. Tim se upućivanjem na sredstva elektroničke komunikacije objašnjava da se u pitanju navodi druga pozitivna obveza koju imaju države, a koja se propisuje člankom 8. Povelje o zaštiti osobnih podataka. Dvostruko upućivanje na članak 8. Povelje otkriva da sud koji je uputio zahtjev pravima iz Povelje, s obzirom na njihovu prirodu, pripisuje dvojaku funkciju: ograničenje sporne obveze i opravdanje za tu obvezu.
(
82
)	Ta se obveza učinkovitosti odražava u obvezi tijela javne vlasti u socijalnoj državi ili državi koja pruža glavninu usluga socijalne zaštite da postigne rezultate u okviru kojih je, osim formalnog priznavanja prava, važno ostvarivanje njihova materijalnog sadržaja u praksi.
(
83
)	ESLJP od 2. prosinca 2008., K. U. protiv Finske, (ECHR:2008:1202JUD000287202, t. 46.)
(
84
)	U tom pogledu, smatram da se pravima na koja se poziva sud koji je uputio zahtjev (u svojstvu ograničenja sporne obveze, a ne njezina opravdanja) može dodati pravo na djelotvoran pravni lijek (članak 47. Povelje) ili pravo na obranu (članak 48. Povelje), o čijoj se navodnoj povredi raspravljalo u glavnim postupcima. Međutim, izreka odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku odnosi se samo na članke 7., 8. i 11. i članak 52. stavak 1. Povelje.
(
85
)	ESLJP od 28. listopada 1998., Osman protiv Ujedinjene Kraljevine (CE:ECHR:1998:1028JUD002345294, t. 116.)
(
86
)	Ibidem, t. 116. in fine: „[potrebno je] osigurati da policija izvršava svoju ovlast borbe i sprečavanja kriminaliteta u potpunosti u skladu s pravnim sredstvima i drugim jamstvima kojima se zakonito ograničava doseg njezinih postupaka kriminalističke istrage”. Vidjeti i ESLJP od 2. prosinca 2008., K. U. protiv Finske, CE:ECHR:2008:1202JUD000287202, t. 48.) Sud je u tom smislu u presudi od 29. srpnja 2019., Gambino i Hyka (C‑38/18, EU:C:2019:628, t. 49.), presudio da prava žrtve ne mogu utjecati na stvarno ostvarivanje prava priznatih optuženoj osobi.
(
87
)	Opravdana je i potrebom za intervencijom kako bi se odgovorilo na poziv hitnim službama ili potražila nestala osoba čiji je tjelesni integritet u neposrednoj opasnosti.
(
88
)	Vidjeti t. 60. ovog mišljenja
(
89
)	Presuda Tele2 Sverige i Watson, t. 118.
(
90
)	Članak 126. u verziji Zakona od 29. svibnja 2016.
(
91
)	O prikladnosti državnog odvjetništva za donošenje takvih mjera raspravlja se u zahtjevu za prethodnu odluku u predmetu C‑746/18, H. K./Prokuratur, koji je još u tijeku.
(
92
)	Državno odvjetništvo nadležno je od operatora tražiti identifikacijske podatke, i to obrazloženom pisanom odlukom (usmenom odlukom u hitnim slučajevima), kojom se dokazuje proporcionalnost mjere u odnosu na poštovanje privatnog života i njezinu supsidijarnost u odnosu na bilo koju drugu obvezu istrage. Za kaznena djela za koja se kao glavna kazna ne može izreći kazna zatvora u trajanju od jedne godine ili stroža kazna, državno odvjetništvo može zatražiti podatke samo za šestomjesečno razdoblje koje prethodi njegovoj odluci.
(
93
)	Istražni sudac nadležan je od operatora tražiti praćenje elektroničkih komunikacija ili zadržane podatke o prometu i lokaciji, a tu mjeru može naložiti ako postoje ozbiljne indicije za počinjenje kaznenog djela za koje se izriču određene kazne, obrazloženim pisanim rješenjem (usmenim rješenjem u hitnim slučajevima) na koji se primjenjuju isti zahtjevi proporcionalnosti i supsidijarnosti kao što su oni koji se odnose na državno odvjetništvo. Postoje neke iznimke kad se mjera odnosi na određene zaštićene kategorije zanimanja (na primjer odvjetnici ili liječnici).
(
94
)	U odluci se navode, ovisno o slučaju, fizičke ili pravne osobe, neformalne udruge ili grupe, predmeti, mjesta, događaji ili informacije na koje se posebna metoda odnosi. U njoj također treba navesti odnos između namjene zatraženih podataka i potencijalne prijetnje kojom se konkretno opravdava ta metoda.
(
95
)	Upravno povjerenstvo zaduženo za nadzor nad posebnim i izvanrednim metodama prikupljanja podataka od strane obavještajnih i sigurnosnih službi (Povjerenstvo BIM) i Stalni odbor za nadzor obavještajnih službi (Odbor R). Belgijska vlada tvrdi da je Povjerenstvo BIM odgovorno za praćenje istražnih metoda koje primjenjuju obavještajne i sigurnosne službe, nad kojima se provodi prvotni nadzor. To povjerenstvo, koje čine suci, potpuno neovisno obavlja svoje zadaće. Organizira se također podredni neovisni nadzor koji provodi Odbor R.
(
96
)	Dopušta se radi otkrivanja, istrage i progona povreda iz članka 114. (sigurnost mreža), članka 124. (povjerljivost elektroničkih komunikacija) i članka 126. (zadržavanje podataka i pristup) Zakona od 13. lipnja 2005. o elektroničkim komunikacijama.
(
97
)	Upućujem na točku 60. ovog mišljenja
(
98
)	Presuda od 28. srpnja 2016., Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, t. 33.)
(
99
)	Točka 100. Komisijinih pisanih očitovanja
(
100
)	Predmet C‑41/11, EU:C:2012:103
(
101
)	Presuda od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, t. 58.) U presudi od 28. srpnja 2016., Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, t. 34.) Sud je na temelju te tvrdnje „želio nacionalnom sudu priznati, u pojedinačnim slučajevima i u iznimnim prilikama, ovlast uređivanja učinaka poništenja nacionalne odredbe za koju je zaključeno da nije u skladu s pravom Unije”.
(
102
)	Predmet C‑411/17 (EU:C:2019:622, t. 178.)
(
103
)	Presuda od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, t. 57.)
(
104
)	Presuda od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, t. 62.)
(
105
)	Točka 45. pisanih očitovanja danske vlade