62023CJ0461
EUROOPA KOHTU OTSUS (seitsmes koda)
17. oktoober 2024 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Direktiiv 2001/42/EÜ – Teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine – Artikli 3 lõike 2 punkt b – Direktiiv 92/43/EMÜ – Artikli 6 lõige 3 – Tegevus, mille puhul hindamine on kohustuslik – Liikmesriigi õigusakt, millega ala määratakse erikaitsealaks – Loetelu inimtegevusest, mis on sellel alal keelatud, välja arvatud vabastuste korral
Kohtuasjas C‑461/23,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Niedersächsisches Oberverwaltungsgerichti (Alam-Saksi liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa) 4. juuli 2023. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 24. juulil 2023, menetluses
Umweltforum Osnabrücker Land eV
versus
Landkreis Osnabrück,
EUROOPA KOHUS (seitsmes koda),
koosseisus: esimese koja president F. Biltgen seitsmenda koja presidendi ülesannetes, viienda koja president M. L. Arastey Sahún ja kohtunik J. Passer (ettekandja),
kohtujurist: M. Campos Sánchez-Bordona,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
Umweltforum Osnabrücker Land eV, esindaja: Rechtsanwältin F. Heß,
–
Landkreis Osnabrück, esindajad: Rechtsanwälte A. Blume ja R. Wiemann,
–
Saksamaa valitsus, esindajad: J. Möller ja A. Hoesch, keda abistasid Rechtsanwälte K. Dingemann, F. Fellenberg, K. Reiter ja D. Römling,
–
Iirimaa, esindajad: Chief State Solicitor M. Browne, A. Joyce ja M. Tierney, keda abistasid B. Kennedy, SC, ja A. Caroll, BL,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: C. Hermes ja M. Noll-Ehlers,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1
Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT 2001, L 197, lk 30; ELT eriväljaanne 15/06, lk 157) tõlgendamist.
2
Taotlus on esitatud Umweltforum Osnabrücker Land eV ja Landkreis Osnabrücki (Osnabrücki maakond, Saksamaa) vahelises kohtuvaidluses selle üle, kas viimase määrus, millega maastikukaitseala määrati Natura 2000 ala oluliseks osaks, on õiguspärane.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2001/42
3
Direktiivi 2001/42 artiklis 1 „Eesmärgid“ on ette nähtud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut, tagades vastavalt käesolevale direktiivile teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise.“
4
Direktiivi artikkel 2 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)
kavad ja programmid – kavad ja programmid, kaasa arvatud need, mida kaasrahastab Euroopa Ühendus, ja nende mis tahes muudatused:
–
mille koostab ja/või võtab vastu riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või mille koostab asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu, ja
–
mida nõutakse siseriiklike õigusnormidega;
[…]“.
5
Direktiivi artiklis 3 „Reguleerimisala“ on sätestatud:
„1.   Vastavalt artiklitele 4–9 korraldatakse lõigetes 2–4 osutatud tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine.
2.   Kui lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju,
a)
mis on koostatud põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, veonduse, jäätmehoolduse, veemajanduse, telekommunikatsiooni, turismi, asulaplaneerimise või maakasutuse valdkonnas ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud [nõukogu 27. juuni 1985. aasta] direktiivi 85/337/EMÜ [teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT 1985, L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248)] I ja II lisas; või
b)
mille suhtes on peetud vajalikuks korraldada hindamine [nõukogu 21. mai 1992. aasta] direktiivi 92/43/EMÜ [looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (ELT 1992, L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102)] artikli 6 või 7 alusel seoses tõenäolise mõjuga asukohas.
3.   Lõikes 2 osutatud kavasid ja programme, milles määratakse väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil, ning lõikes 2 osutatud kavade ja programmide väiksemaid muudatusi tuleb hinnata ainult siis, kui liikmesriigid otsustavad, et neil on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.
4.   Liikmesriigid otsustavad, kas lõikes 2 osutamata kavadel ja programmidel, mis loovad raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.
5.   Liikmesriigid otsustavad, kas lõigetes 3 ja 4 osutatud kavadel ja programmidel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju, üksikjuhtumite uurimise või kava‑ ja programmiliikide kindlaksmääramise või mõlema lähenemisviisi ühitamise teel. Otsustamisel võtavad liikmesriigid alati arvesse II lisas sätestatud asjakohaseid kriteeriume, et tagada tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide kuulumine käesoleva direktiivi reguleerimisalasse.
[…]“.
6
Direktiiv 85/337 tunnistati kehtetuks ja asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiviga 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (ELT 2012, L 26, lk 1), mis jõustus 17. veebruaril 2012. Direktiivi 2011/92 artikli 14 teises lõigus on sätestatud, et „[v]iiteid direktiivile [85/337] käsitatakse viidetena direktiivile [2011/92]“.
Direktiiv 92/43
7
Direktiivi 92/43 artikli 4 lõikes 4 on ette nähtud:
„Kui ala on lõikes 2 sätestatud korras kinnitatud ühenduse jaoks oluliseks alaks, määravad asjaomased liikmesriigid ala erikaitsealaks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul, kehtestades prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis ala on I lisas nimetatud looduslike elupaigatüüpide või II lisas nimetatud liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast, ning pidades silmas ala ähvardavat kahjustamist või hävitamist.“
8
Direktiivi artiklis 6 on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, mis on eraldi välja töötatud või lisatud muudesse arengukavadesse, ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele.
2.   Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.
3.   Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.
[…]“.
9
Direktiivi artikkel 7 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva direktiivi artikli 6 lõigetest 2, 3 ja 4 tulenevad kohustused asendavad kõik [nõukogu 2. aprilli 1979. aasta] direktiivi 79/409/EMÜ [loodusliku linnustiku kaitse kohta (EÜT 1979, L 103, lk 1; ELT eriväljaanne 15/01, lk 98)] artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused artikli 4 lõike 1 kohaselt klassifitseeritud alade või artikli 4 lõike 2 kohaselt tunnustatud alade osas alates käesoleva direktiivi rakendamise kuupäevast või alates ala direktiivi [79/409] kohasest klassifitseerimisest või tunnustamisest liikmesriigi poolt, kui viimane kuupäev on hilisem.“
10
Direktiiv 79/409 tunnistati kehtetuks ja asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/147/EÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (ELT 2010, L 20, lk 7), mis jõustus 15. veebruaril 2010. Direktiivi 2009/147 artikli 18 teises lõigus on sätestatud, et „[v]iiteid direktiivile [79/409] käsitatakse viidetena direktiivile [2009/147]“.
Saksa õigus
UVPG
11
12. veebruari 1990. aasta keskkonnamõju hindamise seaduse (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung; BGBl. 1990 I, lk 205) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „UVPG“) on §‑s 35 sätestatud:
„1.   Keskkonnamõju strateegiline hindamine tuleb läbi viia kavade ja programmide puhul,
1)
mis on loetletud lisa 5 punktis 1 või
2)
mis on loetletud lisa 5 punktis 2, millega luuakse raamistik lisas 1 loetletud projektide lubatavuse kohta otsuste tegemiseks, või projektid, mille puhul keskkonnamõju hindamine või konkreetse juhtumi eelhindamine on nõutav vastavalt liidumaa õigusnormidele.
2.   Lõikes 1 nimetamata kavade ja programmide keskkonnamõju strateegiline hindamine on nõutav üksnes juhul, kui nendega määratakse kindlaks raamistik lisas 1 loetletud projektide või muude projektide lubatavuse kohta otsuse tegemiseks, ja kui pärast konkreetse juhtumi eelhindamist lõike 4 tähenduses on tõenäoline, et neil on oluline keskkonnamõju. […]
[…]“.
12
UVPG § 36 on sõnastatud järgmiselt:
„Keskkonnamõju strateegiline hindamine tuleb läbi viia kavade ja programmide puhul, mille keskkonnamõju hindamine on nõutav [29. juuli 2009. aasta looduskaitse ja maastikuhoolduse seaduse (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz); BGBl. 2009 I, lk 2542) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „BNatSchG“)] § 36 esimese lause punkti 2 alusel.“
13
UVPG §‑s 37 on sätestatud:
„Kui § 35 lõikes 1 või §‑s 36 osutatud kavasid või programme muudetakse üksnes vähesel määral või need näevad ette väikese piirkonna kasutamise kohalikul tasandil, tuleb keskkonnamõju strateegiline hindamine läbi viia ainult siis, kui § 35 lõike 4 kohasest konkreetse juhtumi eelhindamisest ilmneb, et kaval või programmil on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju. […]“.
BNatSchG
14
BNatSchG § 20 lõikes 2 on ette nähtud:
„Loodus‑ ja maastikuobjekte saab kaitsta
[…]
4) § 26 kohaselt maastikukaitsealana,
[…]“.
15
BNatSchG §‑s 22 on sätestatud:
„(1)   Loodus‑ ja maastikuobjektid võetakse kaitse alla kaitse alla võtmise teate avaldamise teel. […]
[…]
(2a)   Lõikes 1 osutatud kaitse alla võtmine, mis
1)
on toimunud seaduse või määruse või eeskirjade alusel ega
2)
ole kooskõlas direktiivi [2001/42] nõuetega, kuna selles direktiivi alusel nõutavat keskkonnamõju strateegilist hindamist ei ole läbi viidud,
kehtib jätkuvalt, kui neile nõuetele mittevastavus nähtub Euroopa Liidu Kohtu lahendist, sellistel tingimustel ja nii kaua, kuni selle kehtivus on nimetatud lahendi kohaselt lubatud. Direktiivi [2001/42] rikkumise kõrvaldamiseks vajalikud toimingud tuleb teha viivitamatult täiendava menetluse käigus. […]
[…]“.
16
BNatSchG § 26 lõikes 1 on sätestatud:
„Maastikukaitsealad on õiguslikult siduvalt määratletud alad, kus on nõutav looduse ja maastiku erikaitse
1)
ökosüsteemi toimivuse ja talitluse või loodushüvede regenereerimisvõime ja jätkusuutliku kasutuse säilitamiseks, arendamiseks või taastamiseks, sealhulgas teatavate looduslike looma‑ ja taimeliikide biotoopide ning elupaikade kaitseks;
[…]“.
17
BNatSchG § 32 on sõnastatud järgmiselt:
„[…]
(2)   Direktiivi [92/43] artikli 4 lõike 2 kolmandas lõigus nimetatud loetellu kantud alad võetakse kooskõlas selle direktiivi […] artikli 4 lõikele 4 ja sõltuvalt vastavatest kaitse-eesmärkidest kaitse alla loodus‑ ja maastikuobjektidena § 20 lõike 2 tähenduses.
(3)   Kaitse alla võtmise teates määratakse kindlaks kaitse-eesmärk kooskõlas vastavate kaitse-eesmärkidega ja kaitseala piirid. Teates peab olema täpsustatud, kas kaitsta tuleb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe või esmatähtsaid liike. Direktiivi [92/43] artikli 6 nõuete täitmine tuleb tagada kohustuste ja keeldudega ning sobivate kaitsekorraldus‑ ja arendusmeetmetega. […]
[…]“.
18
BNatSchG § 33 lõikes 1 on sätestatud:
„Kõik muudatused ja häiringud, mis võivad põhjustada Natura 2000 ala seisundi olulist halvenemist säilitamis‑ või kaitse-eesmärkide seisukohast olulistes aspektides, on keelatud. […]“.
19
BNatSchG §‑s 34 on ette nähtud:
„(1)   Enne projekti jaoks loa andmist või projekti elluviimist tuleb hinnata selle mõju Natura 2000 ala kaitse-eesmärkidele, kui see võib eraldi või koos muude kavade või projektidega alale olulist mõju avaldada ega ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega. Kui Natura 2000 ala on kaitsealune loodus‑ ja maastikuobjekt § 20 lõike 2 tähenduses, tulenevad keskkonnamõju hindamise kriteeriumid kaitse-eesmärgist ja selle nimel vastu võetud õigusnormidest, tingimusel et erinevaid kaitse-eesmärke on juba arvesse võetud. […]
[…]
(6)   Kui lõike 1 esimeses lauses nimetatud projekti kohta, mida ei vii ellu ametiasutus, ei ole muude õigusnormide kohaselt vaja teha haldusotsust ega teatada sellest ametiasutusele, tuleb sellest teavitada loodus‑ ja maastikukaitse eest vastutavat pädevat ametiasutust. […]
(7)   Kaitsealuste loodus‑ või maastikuobjektide suhtes § 20 lõike 2 […] tähenduses kohaldatakse lõikeid 1–6 ainult siis, kui kaitsesätted, sealhulgas erandeid ja vabastusi käsitlevad sätted, ei sisalda projektide lubatavust piiravaid rangemaid reegleid. […]
[…]“.
20
BNatSchG § 36 on sõnastatud järgmiselt:
„§ 34 lõikeid 1–5 kohaldatakse mutatis mutandis
[…]
2)
kavade suhtes, mida ametlike otsuste tegemisel tuleb järgida või arvesse võtta.
[…]“.
Alam-Saksi liidumaa looduskaitseseadus
21
Alam-Saksi liidumaa 19. veebruari 2010. aasta looduskaitseseaduse (Niedersächsisches Naturschutzgesetz) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis on §‑s 19 ette nähtud:
„Pädev looduskaitseasutus võib BNatSchG § 26 lõike 1 alusel määrusega võtta ala kaitse alla maastikukaitsealana.“
Vaidlusalune määrus
22
30. septembri 2019. aasta määruse, mis käsitleb Artlandi ojade maastikukaitseala Quakenbrücki, Fürstenau ja Bersenbrücki linnas ning Menslage, Nortrupi, Badbergeni, Berge, Bippeni, Eggermühleni, Kettenkampi, Ankumi ja Merzeni omavalitsusüksuses Osnabrücki maakonnas (Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Bäche im Artland“ in den Städten Quakenbrück, Fürstenau und Bersenbrück sowie den Gemeinden Menslage, Nortrup, Badbergen, Berge, Bippen, Eggermühlen, Kettenkamp, Ankum und Merzen, Landkreis Osnabrück) (edaspidi „vaidlusalune määrus“), §‑s 1 „Maastikukaitseala“ on ette nähtud:
„(1)   Lõigetes 2 ja 3 täpsemalt määratletud ala võetakse kaitse alla Artlandi ojade maastikukaitsealana.
[…]
(4)   Maastikukaitseala on direktiivi [92/43] alusel kaitse alla võetud [Natura 2000] Artlandi ojade ala […] oluline osa. Vastavalt BNatSchG § 32 lõikele 2 on kaitse alla võtmise eesmärk säilitada ala kui [Natura 2000] ala ja tagada Euroopa ökoloogilise võrgustiku Natura 2000 sidusus.
(5)   Maastikukaitseala pindala on ligikaudu 1095 ha.
[…]“.
23
Vaidlusaluse määruse § 2 „Ala loodusväärtused“ on sõnastatud järgmiselt:
„(1)   Looduslik ala ja maatüki omadused
Artlandi ojade maastikukaitseala asub Emsi ja Hunte liivikute ning Dümmeri madaliku liivikute geograafilises piirkonnas. Ojasid käsitatakse veealuse taimestikuga vooluveekogudena, mis kujutavad endast looduslikku ala ning eelkõige direktiivi 92/43 II lisasse kantud kalaliikide ja sõõrsuude olulist elupaika. Ojadeäärsed lepikud (võsad) ja nendega külgnevad soised kasemetsad on esmatähtsad looduslikud elupaigad direktiivi 92/43 tähenduses. Ala väärtust suurendavad muud looduslikud elupaigad, mis ei ole esmatähtsad, näiteks niiskuslembesed kõrged rohttaimed, väikesed siirdesood ja õõtsiksood, happelisel mullal pöögi ja tamme segametsad, samuti II lisas loetletud liikide nagu harivesiliku (Triturus cristatus) ja põderpõrnika (Lucanus cervus) esinemine.
[…]“.
24
Vaidlusaluse määruse § 3 „Kaitse erieesmärk“ lõikes 4 on ette nähtud:
„Lisaks käesoleva määruse § 3 lõigetele 1 ja 2 on maastikukaitsealal asuva [Natura 2000] ala kaitse erieesmärk (säilitamise eesmärgid BNatSchG § 7 lõike 1 punkti 9 tähenduses) säilitada või taastada alal asuvate, I lisas loetletud ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ja seal esineva, direktiivi 92/43 II lisas loetletud loomaliigi soodne kaitsestaatus BNatSchG § 7 lõike 1 punkti 10 tähenduses, sest need on kaitse-eesmärgi seisukohast olulised objektid,
1)
esmatähtsad looduslikud elupaigad (direktiivi 92/43 I lisa):
[…]
2)
muud looduslikud elupaigad (direktiivi 92/43 I lisa):
[…]
3)
loomaliigid (direktiivi 92/43 II lisa):
[…]“.
25
Vaidlusaluse määruse §‑s 4 „Keelud“ on sätestatud:
„BNatSchG § 26 lõike 2 alusel on keelatud kõik toimingud, mis muudavad käesoleva määruse §‑s 2 määratletud ala loodusväärtusi või on vastuolus käesoleva määruse §‑s 3 kirjeldatud üldise kaitse-eesmärgi või kaitse erieesmärgiga. BNatSchG § 33 lõike 1 alusel on keelatud kõik toimingud, mis võivad oluliselt halvendada Natura 2000 ala selliste loodusväärtuste seisukorda, mis on olulised käesoleva määruse säilitamise eesmärkide ja kaitse-eesmärgi seisukohast.
Seetõttu on maastikukaitsealal keelatud järgmised toimingud:
[…]
10) esmakordne metsastamine,
11) metsamaa sihtotstarbe muutmine,
[…]“.
26
Vaidlusaluse määruse §‑s 5 „Vabastused“ on ette nähtud:
„(1)   Lõigetes 2–7 osutatud toimingud või kasutusviisid on §‑s 4 sätestatud keeldudest vabastatud.
[…]
(3)   Keeldudest on vabastatud veekogude nõuetekohane hooldus vastavalt [veemajanduse korraldamise seaduse (Wasserhaushaltsgesetz), Alam-Saksi liidumaa veeseaduse (Niedersächsisches Wassergesetz)] ja BNatSchG põhimõtetele ning allpool esitatud kaitse-eesmärgist tulenevatele nõuetele.
1.
Kui veehoolduse eest vastutav isik esitab pädevale maakonnale hiljemalt iga aasta 31. jaanuariks teise järgu veekogude hoolduskava, mis hõlmab kõiki käesoleva määruse kohaldamisalasse kuuluvaid hooldusmeetmeid, mis on kavandatud asjaomaseks hooldusaastaks, ei kohaldata käesoleva määruse § 5 lõike 3 punkti 2 alapunktides b–c, e ja h sätestatud nõudeid, kui pädev maakond kiidab kava heaks.
2.
Kui käesoleva määruse § 5 lõike 3 punktile 1 vastavat hoolduskava ei ole esitatud, kohaldatakse §‑s 2 nimetatud teise järgu veekogude ja nende ümbruse hoolduse suhtes järgmisi reegleid:
[…]
b)
aastaringselt on lubatud osaline niitmine piki voolusängi. Kui vooluveekogu säng ei ole piisavalt lai, et võimaldada osalist niitmist piki voolusängi, niidetakse üks kallas või saareke; eespool sätestatud reeglitest kõrvalekaldumiseks on vaja pädeva looduskaitseasutuse eelnevat nõusolekut;
[…]
(4)   Keeldudest on vabastatud nõuetekohane kalapüük vastavalt [Alam-Saksi liidumaa kalandusseadusele (Niedersächsisches Fischereigesetz) ja siseveekalapüügi määrusele (Binnenfischereiordnung)], kaitstes võimalikult suurel määral ala looduslikke tingimusi ja kooslusi, eelkõige veetaimestikku ja ujulehtedega taimi ning kaldataimestikku, ning vastavalt allpool esitatud kaitse-eesmärgist tulenevatele nõuetele.
1.
Kalaasustusmeetmed on lubatud üksnes §‑s 2 nimetatud vooluveekogude loodusliku liigispektrisse kuuluvate liikidega, tingimusel et tegemist on liikidega, mille puhul siseveekalapüügi määruse selle redaktsiooni kohaselt, mis kehtis asustamise kuupäeval, ei nõuta asustamisluba, ning on tagatud, et see ei kahjusta ega tõrju välja §‑s 3 nimetatud esmatähtsaid või elupaigale tüüpilisi liike.
[…]
(5)   Keeldudest on vabastatud põllumajandusmaa nõuetekohane kasutamine vastavalt § 5 lõikes 2 osutatud heale tavale ja järgmistele kaitse-eesmärgist tulenevatele nõuetele:
[…]
(6)   Keeldudest on vabastatud nõuetekohane metsamajandus vastavalt [Alam-Saksi liidumaa metsa‑ ja maastikukorralduse seaduse (Niedersächsischen Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung)] §‑le 11 ja BNatSchG § 5 lõikele 3 ning vastavalt allpool esitatud kaitse-eesmärgist tulenevatele nõuetele.
[…]
7.
Uute metsaalade loomine metsastamise teel on lubatud üksnes pädeva looduskaitseasutuse nõusolekul.
[…]
(8)   Lõigetes 2, 3, 5 ja 6 nimetatud juhtudel annab pädev looduskaitseasutus […] vajaliku nõusoleku, tingimusel et ja sellises ulatuses, milles ei ole alust arvata, et tekiks maastikukaitseala või selliste oluliste loodusväärtuste kahjustusi või püsivaid häireid, mis on olulised käesoleva määruse säilitamise eesmärkide ja kaitse-eesmärgi seisukohast. […]
(9)   Lõigetes 2, 4, 6 ja 7 sätestatud kohustusliku teatamise korral võib pädev looduskaitseasutus võtta vajalikke meetmeid, et tagada käesoleva määruse kaitse-eesmärgi järgimine. […] Pädev looduskaitseasutus võib igal üksikjuhul eraldi keelata teatatud toimingute tegemise või meetmete rakendamise, kui see kahjustab käesoleva määruse kaitse-eesmärki.
[…]“.
27
Vaidlusaluse määruse § 7 „Volitus anda korraldusi“ lõikes 1 on sätestatud:
„[P]ädev looduskaitseasutus [võib] anda korralduse endise seisundi taastamiseks, kui on rikutud käesoleva määruse §‑s 4 sätestatud keeldu või §‑s 5 sätestatud loa hankimise või teatamise kohustust ning loodus või maastik on ebaseaduslikult hävitatud või on neid kahjustatud või muudetud.“
28
Vaidlusaluse määruse § 9 „Säilitamis‑ ja taastamismeetmete rakendamine“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Käesoleva määruse §‑de 4 ja 5 sätted vastavad üldjuhul meetmetele, mille eesmärk on säilitada direktiivi [92/43] I lisas loetletud elupaigatüüpide ja II lisas loetletud loomaliikide soodne kaitsestaatus [maastikukaitsealal].“
29
Vaidlusaluse määruse § 10 „Haldusrikkumised“ lõikes 1 on sätestatud:
„Iga isik […], kes §‑s 5 sätestatud vabastuse või §‑s 6 ette nähtud erandi puudumisel rikub tahtlikult või ettevaatamatuse tõttu käesoleva määruse §‑s 4 sätestatud keeldu, paneb toime haldusrikkumise.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
30
Osnabrücki maakond võttis 30. septembril 2019 vastu vaidlusaluse määruse, millega määrati Artlandi ojade maastikukaitseala samanimelise Natura 2000 ala (edaspidi „asjaomane ala“) oluliseks osaks.
31
Määruse vastuvõtmise käigus oli Osnabrücki maakond taganud üldsuse, sealhulgas põhikohtuasja kaebaja osalemise, võimaldades üldsusel tutvuda määruse eelnõu ja sellega seotud mitmesuguste kaartide ning seletuskirjaga. Seevastu ei viinud Osnabrücki maakond enne vaidlusaluse määruse vastuvõtmist läbi keskkonnamõju hindamist direktiivi 2001/42 alusel ega eelhindamist sellise hindamise vajalikkuse küsimuses.
32
Põhikohtuasja kaebaja esitas 13. oktoobril 2020 taotluse kontrollida vaidlusaluse määruse õiguspärasust, väites, et on rikutud keskkonnaõiguse norme, eelkõige sätteid, millega võetakse üle liidu õigus.
33
Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Alam-Saksi liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa), kes on käesolevas kohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohus, leiab, et arvestades 22. veebruari 2022. aasta kohtuotsust Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punktid 60–69), ei olnud UVPG § 35 alusel, mis põhineb direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktil a, mingit kohustust viia enne vaidlusaluse määruse vastuvõtmist läbi keskkonnamõju hindamine.
34
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates on siiski võimalik, et enne määruse vastuvõtmist oleks pidanud läbi viima keskkonnamõju hindamise UVPG § 36 alusel koostoimes BNatSchG § 36 esimese lause punktiga 2 ja § 34 lõike 1 esimese lausega, mis põhinevad direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktil b koostoimes direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 3.
35
Sellega seoses on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud esiteks küsimus, arvestades eelkõige 12. juuni 2019. aasta kohtuotsust CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, punktid 49 ja 50), kas sellist õigusakti nagu vaidlusalune määrus, millega liikmesriik määrab ala erikaitsealaks vastavalt direktiivile 92/43, tuleb igal juhul pidada ala kaitsekorraldusega otseselt seotuks või selleks vajalikuks, olenemata akti normatiivsest sisust.
36
Teiseks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kelle arvates on mitu asjaolu, mis räägivad niisuguse tõlgenduse vastu, selgitust, kas ja millistel tingimustel tuleb selliseid õigusnorme nagu vaidlusaluse määruse § 5 lõigetes 3–6 sätestatud vabastused pidada asjaomase ala kaitsekorraldusega otseselt seotuks või selleks vajalikuks.
37
Kolmandaks, juhul kui neid vabastusi tuleb mõista nii, et need ei seisne üksnes vaidlusaluse määruse §‑s 4 kehtestatud keeldude ulatuse täpsustamises, vaid need on autonoomsed normid, mis ei ole asjaomase ala kaitsekorraldusega otseselt seotud või ei ole selleks otseselt vajalikud, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitust, kas kohustust viia läbi keskkonnamõju hindamine direktiivi 2001/42 alusel mõjutab esimesena asjaolu, et vabastuste alla kuuluva tegevuse keskkonnamõju ei hinnata enne nende rakendamist enam igal üksikjuhul eraldi direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 alusel, ja isegi kui nende suhtes viiakse läbi selline hindamine, siis hinnatakse seda mõju vabastustega kehtestatud kriteeriumide ja konkreetsete tingimuste põhjal, teisena asjaolu, et vabastuste alusel lubatud tegevust on asjaomasel alal juba pikka aega ellu viidud, ja kolmandana see, et vaidlusalust määrust tuleb olenevalt olukorrast pidada kavaks, milles määratakse kindlaks väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 3 tähenduses.
38
Lõpuks ja neljandaks on eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, milliseid tingimusi tuleb järgida keskkonnamõju hindamisel, kui see läbi viiakse.
39
Neil asjaoludel otsustas Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Alam-Saksi liidumaa kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti b koostoimes direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 3 tuleb tõlgendada nii, et kõiki sätteid, mis sisalduvad õigusaktis, millega liikmesriik määrab ala erikaitsealaks direktiivi 92/43 alusel, tuleb olenemata nende normatiivsest sisust pidada ala kaitsekorraldusega otseselt seotuks või selle jaoks vajalikuks, mistõttu ei ole õigusakti kui kava suhtes vaja korraldada keskkonnamõju hindamist direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti b kohaselt koostoimes direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 3, või on olenevalt õigusakti konkreetsete sätete sisust vajalik nende diferentseeritud käsitlemine, mistõttu tuleb õigusakti konkreetseid sätteid kui kava (osa) pidada otseselt seotuks ala kaitsekorraldusega või selleks otseselt vajalikuks ja õigusakti kui kava (osa) muid sätteid mitte?
2.
Kui vastus esimese küsimuse teisele alternatiivile on jaatav, siis kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti b koostoimes direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 3 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi õigusaktis – millega ala määratakse erikaitsealaks direktiivi 92/43 tähenduses, määratakse kindlaks kaitse-eesmärgid ning kehtestatakse nõuded ja keelud – sisalduvat konkreetset sätet tuleb käsitada kavana (või selle osana), mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kui see säte, millega kehtestatakse konkreetsed kriteeriumid ja tingimused, jätab alal toimuvad tegevused kehtestatud nõuete ja keeldude kohaldamisalast välja ning need tegevused ei ole otseselt vajalikud kaitse-eesmärkide täitmiseks, vaid neid tuleb käsitada projektiks kvalifitseeritavate kaitsekorraldus‑ või säilitamismeetmetena direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 tähenduses?
3.
Kui vastus teisele küsimusele on jaatav, siis kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti b koostoimes direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 3 tuleb tõlgendada nii, et ala olulist mõjutamist, mis tuleneb õigusaktis, millega ala määratakse erikaitsealaks direktiivi 92/43 tähenduses, sisalduvatest sätetest – nagu need, mida on kirjeldatud teises küsimuses ja milles on piisavalt täpselt kindlaks määratud kriteeriumid ja tingimused, mille alusel viiakse ellu sellega hõlmatud tegevusi, mida saab kvalifitseerida projektiks direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 tähenduses –, ei saa välistada, kui riigisiseses õiguses ei ole nende tegevuste jaoks loanõuet kehtestatud ja pädev asutus loobub nimetatud sätete alusel, mis sisalduvad neid tegevusi puudutavas õigusaktis, üksikjuhtudel nende tegevuste puhul ka eelnevast teavitamisest ja projekti mõju asjakohasest hindamisest direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 kohaselt või korraldab üksikjuhtudel projekti mõju hindamise ja kasutab seejuures projekti mõju kriteeriumina seda, kas nimetatud sätetes sisalduvad kriteeriumid ja tingimused, nagu on kirjeldatud teises küsimuses, on täidetud?
4.
Kui vastus teisele küsimusele on jaatav, siis kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti b koostoimes direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 3 tuleb tõlgendada nii, et ala olulise mõjutamise ohtu ei esine niisuguses õigusaktis, millega ala määratakse erikaitsealaks direktiivi 92/43 tähenduses, sisalduvate sätete tõttu, nagu need, mida on kirjeldatud teises küsimuses, kui selliste sätetega hõlmatud tegevusi on üldjuhul teostatud juba pikka aega ning nende teostamise kriteeriumide ja tingimuste tõttu, mis on sätetes kindlaks määratud, ei võimaldata vähemalt nende tegevuste intensiivistamist või laiendamist asjaomasel alal?
5.
Kui eespool esitatud küsimustele antud vastuste põhjal tuleb lähtuda sellest, et keskkonnamõju hindamise kohustus direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti b alusel koostoimes direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 3 tuleneb niisuguses õigusaktis, millega ala määratakse erikaitsealaks direktiivi 92/43 tähenduses, sisalduvate konkreetsete sätete sisust: kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et juhul kui ala määramist tuleb pidada väikese piirkonna kasutamise määramiseks kohalikul tasandil, peab liikmesriigi asutus – arvestades seda, et ala on juba varem liigitatud ühenduse jaoks oluliseks alaks direktiivi 92/43 artikli 4 lõike 2 kolmanda lõigu tähenduses – üldjuhul eeldama, et ala määramisel kaitsealaks on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju?
6.
Kui eespool esitatud küsimustele antud vastuste põhjal tuleb lähtuda sellest, et keskkonnamõju hindamise kohustus tuleneb niisuguses õigusaktis, millega ala määratakse erikaitsealaks direktiivi 92/43 tähenduses, sisalduvate konkreetsete sätete sisust: kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti b koostoimes direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 3 tuleb tõlgendada nii, et keskkonnamõju hindamine tuleb korraldada ainult nende konkreetsete sätete alusel, või tuleb keskkonnamõju hindamisel arvestada kogu õigusakti sisu?
7.
Kui eespool esitatud küsimustele antud vastuste põhjal tuleb lähtuda sellest, et keskkonnamõju hindamise kohustus tuleneb niisuguses õigusaktis, millega ala määratakse erikaitsealaks direktiivi 92/43 tähenduses, sisalduvate konkreetsete sätete sisust: kas direktiivi 2001/42 artikli 4 lõiget 1, mille kohaselt korraldatakse sama direktiivi artiklis 3 osutatud keskkonnamõju hindamine kava või programmi koostamise ajal ja enne selle vastuvõtmist, tuleb tõlgendada nii, et kava või selle osade keskkonnamõju hindamist, mis on korraldamata jäetud, ei saa pärast kava või selle osade vastuvõtmist tagantjärele korraldada täiendavas menetluses ning keskkonnamõju hindamise korraldamata jätmise menetlusviga ei saa seega hiljem heastada?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene ja teine küsimus
40
Esimese ja teise küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust, kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti b tuleb koostoimes direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 3 tõlgendada nii, et õigusakt, millega asjaomane liikmesriik määrab ala erikaitsealaks direktiivi 92/43 alusel ja milles on loetletud inimtegevus, mis on sellel alal keelatud, kui selles õigusaktis ette nähtud vabastustest ei tulene teisiti, kuulub mõiste „kavad ja programmid“ alla direktiivi 2001/42 tähenduses, mille puhul on keskkonnamõju hindamine kohustuslik.
41
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktiga b on konkreetse kava või programmi keskkonnamõju hindamine selle direktiivi alusel seatud sõltuvusse tingimusest, et hindamine on nõutav direktiivi 92/43 artiklite 6 või 7 alusel.
42
Direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 3 kohaselt tuleb keskkonnamõju hinnata iga kava või projekti puhul, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega.
43
Euroopa Kohus on aga juba selgitanud, et õigusakt, millega liikmesriik määrab ala erikaitsealaks direktiivi 92/43 alusel, on oma olemuselt otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või selleks otseselt vajalik. Nimelt on selline määramine selle direktiivi artikli 4 lõike 4 kohaselt direktiivi rakendamiseks nõutav (12. juuni 2019. aasta kohtuotsus CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, punkt 49).
44
Mõistagi ei saa seda hinnangut automaatselt laiendada sellise õigusakti kõigile sätetele, kontrollimata nende sisu. Eelkõige ei saa a priori välistada, et õigusakt sisaldab ka sätteid, millel ei ole vähimatki seost direktiivi 92/43 artikli 4 lõikes 4 ette nähtud kohustuse täitmisega asjaomase liikmesriigi poolt ja mis ei ole muul viisil otseselt seotud ala kaitsekorraldusega ega ole selleks otseselt vajalikud.
45
Kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu läbiviidava kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist, näib, et vaidlusalune määrus selliseid sätteid ei sisalda.
46
Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 92/43 artikli 4 lõike 4 kohaselt peab asjaomane liikmesriik pärast ala kinnitamist ühenduse jaoks oluliseks alaks määrama ala erikaitsealaks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul, kehtestades prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis ala on looduslike elupaigatüüpide või liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast. Liikmesriik on ühtlasi kohustatud esiteks vastavalt direktiivi 92/43 samale sättele – nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud – määrama sama tähtaja jooksul ja enne prioriteetide kehtestamist kindlaks kaitse-eesmärgid, mis peavad olema konkreetsed, ja teiseks kehtestama vastavalt selle direktiivi artikli 6 lõikele 1 kaitsemeetmed (vt selle kohta 29. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (erikaitsealade kaitse), C‑444/21, EU:C:2023:524, punktid 45, 53, 65 ja 66).
47
Direktiivi 92/43 artikli 6 lõike 1 kohaselt kuuluvad kaitsemeetmete hulka vajaduse korral „asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed“.
48
Nii võivad kaitsemeetmed, mille asjaomane liikmesriik artikli 6 lõike 1 alusel kehtestab, seisneda sellise õigusliku regulatsiooni kehtestamises, mille eesmärk on piirata ala territooriumil, arvestades kindlaksmääratud kaitse-eesmärke, inimtegevust võrreldes sellega, mis oli sellel alal seni lubatud.
49
Õigusakti sätteid, millega ala määratakse erikaitsealaks ja millega asjaomane liikmesriik soovib kehtestada niisugust õiguslikku regulatsiooni, tuleb seega pidada asjaomase „ala kaitsekorraldusega otseselt seotuks või selleks otseselt vajalikuks“.
50
Kuna direktiivis 92/43 selle kohta täpsustusi ei ole, võivad liikmesriigid oma õiguskorras vabalt kindlaks määrata, millist liiki norme nad peavad sellise õigusliku regulatsiooni kehtestamiseks kõige sobivamaks.
51
Käesoleval juhul koosneb vaidlusaluse määrusega kehtestatud õiguslik regulatsioon sätete kogumist, sealhulgas määruse §‑st 4, milles on sätestatud keelud, ja §‑st 5, milles on loetletud „toimingud ja kasutusviisid“, mis ei kuulu keeldude kohaldamisalasse.
52
Sellega seoses märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus eelkõige, et ta on seisukohal, et vaidlusaluse määruse §‑s 5 ette nähtud vabastuste eesmärk on lubada teatud raamistikus jätkata asjaomasel alal juba toimuvat kasutamistegevust, mis on hetkel veel käimas, eelkõige sellistel ärilistel eesmärkidel nagu kalandus, põllumajandus, metsandus ja teatavad veehooldusmeetmed, et vältida asjaomase ala kaitse alla võtmisest puudutatud omanike ja õiguste omajate õiguste ebaproportsionaalset kahjustamist.
53
Samas on tõsi – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu läbiviidava kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist –, et vaidlusaluse määruse § 5 kuulub õigusnormide hulka, mille eesmärk on tervikuna kehtestada õiguslik regulatsioon, mida peetakse muu hulgas määratud erikaitseala ehk käesoleval juhul asjaomase ala kaitseks vajalikuks.
54
Seda näib kinnitavat vaidlusaluse määruse § 9, mille lõikes 1 on sätestatud, et selle määruse §‑de 4 ja 5 sätted „vastavad üldjuhul meetmetele, mille eesmärk on säilitada direktiivi [92/43] I lisas loetletud elupaigatüüpide ja II lisas loetletud loomaliikide soodne kaitsestaatus [asjaomasel alal]“, samuti selle määruse § 7 lõike 1 ja § 10 lõike 1 sõnastus.
55
Siit järeldub – kui ikka eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist –, et vaidlusalust määrust tuleb tervikuna pidada asjaomase ala kaitsekorraldusega otseselt seotuks või selleks vajalikuks.
56
Kõiki neid põhjendusi arvestades tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti b tuleb koostoimes direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 3 tõlgendada nii, et õigusakt, millega asjaomane liikmesriik määrab ala erikaitsealaks direktiivi 92/43 alusel ja milles on loetletud inimtegevus, mis on sellel alal keelatud, kui selles õigusaktis ette nähtud vabastustest ei tulene teisiti, ei kuulu mõiste „kavad ja programmid“ alla direktiivi 2001/42 tähenduses, mille puhul on keskkonnamõju hindamine kohustuslik.
Kolmas kuni seitsmes küsimus
57
Arvestades esimesele ja teisele küsimusele antud vastust, ei ole kolmandale kuni seitsmendale küsimusele vaja vastata.
Kohtukulud
58
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (seitsmes koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 3 lõike 2 punkti b tuleb koostoimes nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõikega 3
tõlgendada nii, et
õigusakt, millega asjaomane liikmesriik määrab ala erikaitsealaks direktiivi 92/43 alusel ja milles on loetletud inimtegevus, mis on sellel alal keelatud, kui selles õigusaktis ette nähtud vabastustest ei tulene teisiti, ei kuulu mõiste „kavad ja programmid“ alla direktiivi 2001/42 tähenduses, mille puhul on keskkonnamõju hindamine kohustuslik.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.