62002CJ0309_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-309/02,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Stuttgart (Nemčija) z odločbo z dne 21.avgusta 2002, ki je na Sodišče prispela 29. avgusta 2002, v postopku
Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co.,
S. Spitz KG
proti
Land Baden-Württemberg,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann in K. Lenaerts (poročevalec), predsednika senata, C. Gulmann, J.-P. Puissochet in R. Schintgen, sodniki, N. Colneric, sodnica, S. von Bahr in J. N. Cunha Rodrigues, sodnika,
generalni pravobranilec: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
sodna tajnica: M.-F. Contet, glavna administratorka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. in S. Spitz KG R. Karpenstein, Rechtsanwalt,
– za zvezno deželo Baden-Württemberg L.-A. Versteyl, Rechtsanwalt,
– za nemško vlado W.-D. Plessing in A. Tiemann, zastopnika, skupaj z D. Sellnerjem, Rechtsanwalt,
– za avstrijsko vlado E. Riedl, zastopnik,
– za francosko vlado G. de Bergues in D. Petrausch, zastopnika,
– za italijansko vlado I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z M. Fiorillijem, avvocato dello Stato,
– za nizozemsko vlado S. Terstal in C. Wissels, zastopnici,
– za Komisijo Evropskih skupnosti J. Grunwald in M. Konstantinidis, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6.maja 2004
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive Evropskega Parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365, str. 10) in člena 28 ES.
2. To vprašanje je bilo postavljeno v okviru tožbe, ki sta jo vložili avstrijski družbi proizvajalki pijač Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. in S. Spitz KG proti zvezni deželi Baden-Württemberg (v nadaljevanju: zvezna dežela).
Pravni okvir
Direktiva 94/62 o embalaži in odpadni embalaži
3. Cilj Direktive 94/62 je v skladu z njenim členom 1(1) uskladitev nacionalnih predpisov za ravnanje z embalažo in odpadno embalažo, da se po eni strani prepreči njen kakršenkoli vpliv na okolje vseh držav članic in tretjih držav ali da se tak vpliv zmanjša, s čimer se zagotovi visoka raven varstva okolja, ter da se po drugi strani zagotovi delovanje notranjega trga in se preprečijo trgovinske ovire ter izkrivljanje in omejevanje konkurence v Skupnosti.
4. Člen 1(2) te direktive določa „ukrepe, katerih poglavitni cilj je preprečiti nastajanje odpadne embalaže, druga osnovna načela pa so ponovna uporaba embalaže, recikliranje in druge oblike predelave odpadne embalaže, in s tem zmanjšanje dokončnega odstranjevanja takšnih odpadkov“.
5. Člen 5 navedene direktive določa:
„Države članice lahko spodbujajo sisteme za ponovno uporabo embalaže, ki jo je mogoče skladno s Pogodbo ponovno uporabiti na okolju varen način.“
6. Člen 7 Direktive 94/62 določa:
„1. Države članice storijo vse potrebno, da zagotovijo, da se vzpostavijo sistemi, ki zagotavljajo:
(a) vračanje in/ali zbiranje rabljene embalaže in/ali odpadne embalaže od potrošnika, drugega končnega uporabnika ali iz sicer zbranih odpadkov, zato da se jo usmeri v drugačne oblike najprimernejšega ravnanja z odpadki;
(b) ponovno uporabo ali predelavo, vključno z recikliranjem zbrane embalaže in/ali odpadne embalaže,
da se izpolnijo cilji, določeni v tej direktivi.
Ti sistemi so odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev in pristojnih javnih oblasti. Brez razlikovanja se uporabljajo tudi za uvožene proizvode, vključno s podrobno ureditvijo in cenami za dostop do teh sistemov, in so zasnovani tako, da ne pride do trgovinskih ovir ali izkrivljanja konkurence skladno s Pogodbo.
2. Ukrepi iz odstavka 1 so del politike, ki velja za vso embalažo in odpadno embalažo, in upoštevajo zlasti zahteve glede varstva okolja in zdravja potrošnikov, varnosti in higiene; varstvo kakovosti, pristnost in tehnične značilnosti embaliranega blaga in uporabljenih materialov; varstvo pravic industrijske in poslovne lastnine.“
7. Člen 18 iste direktive določa:
„Države članice na svojem ozemlju ne ovirajo dajanja v promet embalaže, ki izpolnjuje določbe te direktive.“
Nacionalna ureditev
8. Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (uredba o preprečevanju in predelavi odpadne embalaže) z dne 21. avgusta 1998 (BGBl. 1998 I, str. 2379, v nadaljevanju: VerpackV) določa različne ukrepe za preprečevanje in zmanjšanje vpliva predelave odpadne embalaže na okolje. VerpackV, katere cilj je prenosa Direktive 94/62, je nadomestila Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (uredba o preprečevanju in predelavi odpadne embalaže) z dne 12. junija 1991 (BGBl. 1991 I, str. 1234).
9. Člen 6(1) in (2) VerpackV določa naslednje obveznosti:
„1. Distributer mora na mestu dejanskega vračanja ali v njegovi neposredni bližini brezplačno prevzeti prazno prodajno embalažo, ki jo je končni potrošnik uporabil, jo predelati v skladu z zahtevami iz točke 1 Priloge I ter izpolniti zahteve iz točke 2 Priloge I. Zahteve po predelavi je mogoče prav tako izpolniti s ponovno uporabo ali ponovnim pošiljanjem embalaže distributerju ali izdelovalcu v skladu z odstavkom 2. Distributer mora zasebnega potrošnika opozoriti na možnost vračila, ki je določena v prvem stavku, z jasno vidnimi in čitljivimi napisi. Obveznost, ki je določena s prvim stavkom, je omejena na vrsto, obliko in velikost embalaže ter na embalažo proizvodov, ki so del distributerjevih zalog. Za distributerje, ki imajo na voljo prodajne površine, manjše od 200 m 2, je obveznost vračanja omejena na znamke, ki jih trži distributer. Pri prodaji na daljavo je treba to vračanje zagotoviti z ustreznimi možnostmi vračanja, ki so končnemu potrošniku dovolj blizu. Na možnost vračanja je treba opozoriti pri pošiljanju blaga in v katalogih. Če prodajna embalaža ne izvira od zasebnih potrošnikov, je mogoče skleniti sporazume, ki določajo odstopanja v zvezi z mestom vračanja in glede ureditve stroškov. Če distributerji ne izpolnjujejo obveznosti, ki so določene v prvem stavku, s tem da ne prevzemajo embalaže na mestu za vračanje, morajo zagotoviti spoštovanje sistema, kot je določen v odstavku 3. Za distributerje embalaže, ki so izključeni od sodelovanja pri sistemu, kot je ta iz odstavka 3, se mutatis mutandis
uporabljajo zahteve po predelavi iz člena 4(2), z izjemo prvega stavka.
2. Proizvajalci in distributerji morajo embalažo, ki jo potrošniki vrnejo na mestu dejanskega zbiranja, v skladu z odstavkom 1 brezplačno prevzeti in jo predelati v skladu z zahtevami iz točke 1 Priloge I ter izpolniti zahteve iz točke 2 Priloge I. Zahteve po predelavi je mogoče izpolniti tudi s ponovno uporabo embalaže. Obveznosti, ki so predpisane v prvem stavku, so omejene na vrsto, obliko in velikost embalaže ter na embalažo proizvodov, ki jih proizvajalci in distributerji tržijo. Prvi odstavek, stavki od osem do deset, se uporablja mutatis mutandis .“
10. V skladu s odstavkom 3 istega člena je mogoče ti obveznosti vračanja in predelave načeloma opraviti s sodelovanjem proizvajalca ali distributerja pri globalnem sistemu zbiranja uporabljene prodajne embalaže. Pristojni deželni organ mora ugotoviti, da ta sistem izpolnjuje pogoje glede stopnje njegovega obsega, ki so predpisani v VerpackV.
11. Na podlagi člena 8(1) VerpackV morajo distributerji, ki tržijo prehrambene tekočine, ki se hranijo v nepovratnih embalažah za pijače, pri kupcu pobirati kavcijo v najnižjem znesku 0,25 evra za embalažo, pri čemer je davek na dodano vrednost že vključen. Najnižji znesek kavcije znaša 0,50 evra, pri čemer je davek na dodano vrednost že vključen, če je prostornina hranjenja večja od 1,5 litra. Kavcijo je treba pobrati od vsakega nadaljnjega distributerja na vseh stopnjah trženja do prodaje končnemu potrošniku. Kavcija se vrne ob vrnitvi embalaž v skladu s členom 6(1) in (2) VerpackV.
12. V skladu s členom 9(1) VerpackV se ta obvezna konsignacija ne uporablja za embalaže, za katere je proizvajalec ali distributer oproščen obveznosti vračanja, ker sodeluje pri globalnem sistemu zbiranja, kot je določeno v členu 6(3).
13. Vendar pa VerpackV v členu 9(2) določa okoliščine, v katerih se za nekatere pijače ni mogoče sklicevati na člen 6(3). Besedilo te določbe določa:
„Če skupna stopnja pijač, ki se hranijo v embalaži, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, na ozemlju, kjer se uporablja ta uredba – če gre za pivo, mineralno vodo (vključno z izvirsko vodo, namizno vodo in naravno mineralno vodo), osvežilne gazirane pijače, sadne sokove […] ali vino […] –, pade pod 72 % v koledarskem letu, je treba ponovno oceniti upoštevno stopnjo embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, v dvanajstih mesecih, ki sledijo objavi dejstva, da stopnja embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, ni dosežena. Če je stopnja embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, na nemškem ozemlju nižja od stopnje iz prvega stavka, se odločba na podlagi člena 6(3) razveljavi na celotnem nemškem ozemlju, in sicer od prvega dne šestega koledarskega meseca, ki sledi objavi, določeni v odstavku 3, za pijače, za katere stopnja embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, določene v letu 1991, ni dosežena […]“
14. V skladu s členom 9(3) VerpackV zvezna vlada vsako leto objavi upoštevne stopnje, ki so navedene v členu 9(2), za pijače, ki se hranijo v embalaži, ki pomeni prednosti na ekološki ravni. V skladu s členom 9(4) pristojni organ na predlog ali po uradni dolžnosti v skladu s členom 6(3) ponovno oceni, ali je upoštevna stopnja pijač, ki se hranijo v tej embalaži, po odločbi o razveljavitvi ponovno dosežena.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
15. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari v Nemčijo izvažata osvežilne gazirane pijače, sadne sokove in druge negazirane pijače in namizno vodo v embalaži za enkratno uporabo, ki jo je mogoče predelati. Za predelavo njune embalaže sta pristopili h globalnemu sistemu zbiranja odpadkov, ki ga upravlja družba „Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland AG“ in sta bili iz tega naslova oproščeni obveznosti pobiranja kavcije, ki je predpisana v členu 8(1) VerpackV za pijače, ki se distribuirajo v Nemčiji v embalažah za enkratno uporabo.
16. V skladu s sporočilom zvezne vlade z dne 28. januarja 1999 je stopnja embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, za pijače v letu 1997 prvič padla pod 72 %, in sicer na 71,33 %. Ta stopnja je v dveh zaporednih obdobjih, in sicer med letom 1999 in januarjem 2000 ter med majem 2000 in aprilom 2001 na celotnem nemškem ozemlju ostala pod 72 %, tako da je zvezna vlada 2. julija 2002 v skladu s členom 9(3) VerpackV napovedala, da bo od prvega januarja 2003 obvezno pobiranje kavcije za mineralno vodo, piva in osvežilne pijače. V skladu s tem predpisom sta tožeči stranki v postopku v glavni stvari bili torej od tega datuma naprej dolžni pobirati kavcijo, ki je določena s členom 8(1) VerpackV za večino njune embalaže za pijače, distribuirane v Nemčiji, nato pa prevzeti in predelati prazne embalaže.
17. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari sta 23. maja 2002 pri Verwaltungsgericht Stuttgart vložili tožbo proti zvezni deželi Baden-Württemberg, v kateri sta trdili, da so sistem deležev za embalažo, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, ki je določen v VerpackV, in z njim povezani obveznosti konsignacije in vračanja v nasprotju s členi 1(1) in (2), 5, 7 in 18 Direktive 94/62 ter s členom 28 ES. K zadevi je bila pozvana Zvezna republika Nemčija.
18. Po mnenju predložitvenega sodišče, ki izhaja iz razlage tožečih strank v postopku v glavni stvari, v skladu s katero člen 1(2) Direktive 94/62 predpostavlja enakovrednost med ponovno uporabo embalaže in njeno predelavo, se zastavlja vprašanje, ali je sistem VerpackV združljiv z Direktivo 94/62, če ta sistem otežuje trženje embalaže za enkratno uporabo, ko pade stopnja embalaže, ki jo je mogoče ponovno predelati, pod določeno stopnjo. To sodišče ugotavlja, da imajo proizvajalci s sedežem v drugi državi članici višje stroške kot nemški proizvajalci, če se odločijo za trženje svojih pijač v embalaži za ponovno uporabo. Predložitveno sodišče poudarja, da – po mnenju tožečih strank v postopku v glavni stvari – kakor dolgo v nemški ureditvi velja ukinitev obveznosti pobiranja kavcije, tako dolgo to že vpliva na položaj proizvajalcev s sedežem v drugi državi članici, saj so nemški distributerji usmerjeni k izključitvi embalaže za enkratno uporabo pri njihovih zalogah pijač, zato da stopnja embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, ne bi padla pod 72 %.
19. V teh okoliščinah je predložitveno sodišče 21. avgusta 2002 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 1(2) Direktive 94/62 […] razlagati v tem smislu, da nasprotuje temu, da države članice uvajajo ukrepe z namenom spodbujanja sistemov za ponovno uporabo embalaže za pijače glede embalaže za enkratno uporabo, ki jo je mogoče predelati, tako da ukinja – če zvezna stopnja embalaž za ponovno uporabo pade pod 72 % – možnost oprostitve predpisane obveznosti vračanja, ravnanja z embalažo in konsignacije prazne embalaže za enkratno uporabo za pijače s sodelovanjem pri sistemu vračanja in ravnanja z embalažo za pijače, za katere je stopnja embalaže za ponovno uporabo padla pod stopnjo, ki je bila ugotovljena v letu 1991?
2. Ali je treba člen 18 Direktive [94/62] razlagati v tem smislu, da državam članicam prepoveduje oviranje dajanja v promet pijač, ki se hranijo v embalaži za enkratno uporabo, ki jo je mogoče predelati, s tem, da ukinja – če zvezna stopnja embalaže za ponovno uporabo pade pod 72 % – možnost oprostitve predpisane obveznosti zbiranja, ravnanja z embalažo in konsignacije prazne embalaže za enkratno uporabo za pijače s sodelovanjem pri sistemu vračanja in ravnanja z embalažo za pijače, za katere je stopnja embalaže za ponovno uporabo padla pod stopnjo, ki je bila ugotovljena v letu 1991?
3. Ali je treba člen 7 Direktive [94/62] razlagati v tem smislu, da proizvajalcem in distributerjem pijač, ki se hranijo v embalaži za enkratno uporabo, ki jo je mogoče predelati, daje pravico sodelovati pri že vzpostavljenem sistemu vračanja in ravnanja z uporabljeno embalažo za pijače z namenom, da bi se s tem izpolnila z zakonom predpisana obveznost konsignacije embalaže za enkratno uporabo za pijače in vračanja uporabljene embalaže za pijače?
4. Ali je treba člen 28 ES razlagati v tem smislu, da državam članicam prepoveduje sprejetje predpisov, v skladu s katerimi se, če zvezna stopnja embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, za pijače pade pod 72 %, možnost oprostitve predpisane obveznosti vračanja, ravnanja z embalažo in konsignacije prazne embalaže za enkratno uporabo za pijače s sodelovanjem pri sistemu vračanja in ravnanja, ukine za pijače, za katere je stopnja embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, padla pod stopnjo, ki je bila ugotovljena v letu 1991?“
Predlog za ponovno odprtje ustnega postopka
20. Nemška vlada in tožena stranka v glavni stvari sta v dopisih, ki sta 14. in 17. junija 2004 prispela v sodno tajništvo Sodišča, Sodišču predlagali, naj na podlagi člena 61 Poslovnika odredi ponovno odprtje ustnega postopka.
21. Nemška vlada v podporo svojemu predlogu navaja, da sklepni predlogi generalnega pravobranilca, predloženi 6. maja 2004, vsebujejo vrsto dejavnikov, ki niso bili predmet pisnega in ustnega postopka, iz česar izhaja nepravilna ocena trditev, ki jih je navedla pred Sodiščem. Tožena stranka v postopku v glavni stvari v svojem predlogu tudi trdi, da so v navedenih sklepnih predlogih določeni dejavniki, o katerih se ni razpravljalo in o katerih Sodišče zato ni bilo v zadostni meri poučeno.
22. V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko Sodišče po uradni dolžnosti ali na predlog generalnega pravobranilca ali tudi na predlog strank v skladu s členom 61 svojega Poslovnika odredi ponovno odprtje ustnega postopka, če meni, da ni dovolj poučeno ali da je treba o zadevi odločiti na podlagi trditve, o kateri stranke niso razpravljale (glej sodbe z dne 10. februarja 2000 v zadevi Deutsche Post, C‑270/97 in C‑271/97, Recueil, str. I‑929, točka 30; z dne 19. februarja 2002 v zadevi Wouters in drugi, C‑309/99, Recueil, str. I‑1577, točka 42; z dne 18. junija 2002 v zadevi Philips, C‑299/99, Recueil, str. I‑5475, točka 20, in z dne 12. decembra 2002 v zadevi Sieckmann, C‑273/00, Recueil, str. I‑11737, točka 22).
23. V obravnavanem primeru Sodišče po opredelitvi generalniega pravobranilca meni, da ima na voljo vse dejavnike, ki jih potrebuje za odgovor na postavljena vprašanja in da so bili ti dejavniki pred met razprav, ki so potekale pred njim.
24. Zato je treba zavrniti predloga za ponovno odprtje ustnega postopka nemške vlade in tožene stranke v postopku v glavni stvari.
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje
25. Tožena stranka v postopku v glavni stvari trdi, da mora Sodišče zavreči vprašanja za predhodno odločanje kot nedopustna, saj naj bi bila tožba v postopku v glavni stvari nedopustna, ker je usmerjena zoper zvezno deželo Baden-Württemberg. Slednja naj bi bila na tem področju brez zakonodajne in normativne pristojnosti in naj bi zgolj izvajala zvezno ureditev. Po mnenju tožene stranke bi morala biti tožba usmerjena proti državi pri za to pristojnem sodišču, ki je Verwaltungsgericht Berlin. Pri vzporednih postopkih naj bi določeno število nemških upravnih sodišč za podobne tožbe že ugotovilo, da so nedopustne.
26. V zvezi s tem je treba opozoriti, da Sodišče ni pristojno, ob upoštevanju razdelitve nalog med njim in nacionalnimi sodišči, da preveri, ali je bila odločba, ki mu je bila predložena v odločanje, sprejeta v skladu s predpisi o organiziranosti sodišč in o sodnem postopku nacionalnega prava (glej sodbe z dne 3. marca 1994 v zadevi Eurico Italia in drugi, C‑332/92, C‑333/92 in C‑335/92, Recueil, str. I‑711, točka 13; z dne 16. septembra 1999 v zadevi WWF in drugi, C‑435/97, Recueil, str. I‑5613, točka 33, in z dne 3. oktobra 2000 v zadevi Gozza in drugi, C‑371/97, Recueil, str. I‑7881, točka 30). Sodišče se mora pri tem držati predložitvene odločbe, ki jo je izdalo sodišče države članice, če se te ni izpodbijalo s pravnimi sredstvi, ki jih lahko morebiti določa nacionalno pravo (sodba z dne 14. januarja 1982 v zadevi Reina, 65/81, Recueil, str. 33, točka 7).
27. V tem primeru iz predložitvenega sklepa izhaja, da Verwaltungsgericht Stuttgart meni, da je tožba iz postopka v glavni stvari vsaj delno dopustna.
28. Poleg tega je očitno, da obstaja neposredna zveza med, po eni strani, štirimi vprašanji za predhodno odločanje, ki se nanašajo na razlago členov 1, 7 in 18 Direktive 94/62 ter člena 28 ES, ki so bila postavljena z namenom, da bi se predložitvenemu sodišču omogočilo, da presodi združljivost zadevne nemške ureditve s temi določbami, in po drugi strani, predmetom tožbe iz postopka v glavni stvari, s katerim se želi razglasiti, da se tožeči stranki v glavni stvari nista dolžni podrediti obveznostim konsignacije in posamičnega vračanja njune embalaže za enkratno uporabo.
29. Iz tega izhaja, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
Prvo vprašanje
30. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali člen 1(2) Direktive 94/62 nasprotuje temu, da država članica spodbuja sisteme ponovne uporabe embalaže z uporabo sistema, kot je ta, ki je določen v členih 8(1) in 9(2) VerpackV.
31. Pri tem je treba opozoriti, da če člen 1(2) Direktive 94/62 kot „poglavitni cilj“ določa ukrepe za preprečevanje odpadne embalaže, pa kot „druga osnovna načela“ našteva ponovno uporabo embalaže, recikliranje in druge oblike predelave odpadne embalaže.
32. Osma uvodna izjava te direktive določa, da: „naj bi se glede na vplive na okolje dajalo prednost ponovni uporabi in recikliranju, vse dokler ne pride do znanstvenega in tehnološkega napredka procesov predelave; ker je zato potrebno, da se v državah članicah vzpostavijo sistemi, ki zagotavljajo vračanja uporabljene embalaže in/ali odpadne embalaže; ker naj bi se čim prej dokončno ocenil življenjski cikel embalaže, da se utemelji jasna hierarhija med embalažo, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, reciklirati in predelati“.
33. Iz navedenega izhaja, da Direktiva 94/62 ne vzpostavlja hierarhičnega odnosa med ponovno uporabo embalaže in predelavo odpadne embalaže.
34. Vendar pa je treba ugotoviti, da člen 5 Direktive 94/62 državam članicam omogoča, da sprejmejo ukrepe, s katerimi želijo spodbuditi sisteme za ponovno uporabo embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti na okolju varen način.
35. Iz besedila navedenega člena 5 izhaja, da je politika spodbujanja ponovne uporabe embalaže dovoljena zgolj, če je skladna s Pogodbo.
36. Tako morajo ukrepi, ki jih sprejme država članica v skladu s členom 5 navedene direktive, spoštovati ne samo zahteve, ki izhajajo iz drugih njenih določb, zlasti člena 7, na katerega se nanaša tretje vprašanje za predhodno odločanje, ampak tudi zahteve določb iz Pogodbe, še posebej člena 28 ES, na katerega se nanaša četrto vprašanje za predhodno odločanje.
37. Zato je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da člen 1(2) Direktive 94/62 ne nasprotuje temu, da države članice sprejmejo ukrepe za spodbujanje sistemov ponovne uporabe embalaže.
38. Glede na navedeno je treba najprej odgovoriti na tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje.
Tretje vprašanje
39. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali člen 7 Direktive 94/62 proizvajalcem in distributerjem pijač, ki se pakirajo v embalaže za enkratno uporabo, ki jih je mogoče predelati, in ki imajo dovoljenje, da so lahko oproščeni svojih obveznosti konsignacije in zbiranja s tem, da sodelujejo pri globalnem sistemu zbiranja embalaže, daje pravico, da lahko še naprej sodelujejo pri takem globalnem sistemu zato, da bi izpolnili svoje zakonske obveznosti.
40. Treba je spomniti, da Direktiva 94/62 državam članicam v svojem členu 7(1) nalaga, da morajo storiti vse potrebno, da zagotovijo, da se vzpostavijo sistemi, ki zagotavljajo po eni strani vračanje in/ali zbiranje rabljene embalaže in/ali odpadne embalaže ter po drugi strani ponovno uporabo ali predelavo zbrane embalaže ali odpadne embalaže. V skladu z isto določbo morajo biti ti sistemi odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev in pristojnih javnih oblasti in se morajo nediskriminatorno uporabljati za uvožene proizvode in biti zasnovani tako, da ne prihaja do trgovinskih ovir ali izkrivljanja konkurence v skladu s Pogodbo.
41. Člen 7(2) navedene direktive zahteva, da so ukrepi, navedeni v odstavku 1 tega člena, del politike, ki velja za vso embalažo in odpadno embalažo, in upoštevajo zlasti zahteve glede varstva okolja in zdravja potrošnikov, varnosti in higiene, varstva kakovosti, pristnosti in tehničnih značilnosti embaliranega blaga in uporabljenih materialov ter varstva pravic industrijske in poslovne lastnine.
42. Člen 7 državam članicam v zvezi z embalažo za enkratno uporabo prepušča izbiro med sistemom konsignacije in posamičnega vračanja na eni strani ter globalnim sistemom zbiranja embalaže na drugi strani, ali celo možnost, da se odločijo za kombinacijo dveh sistemov glede na vrsto proizvodov, seveda zgolj, če je cilj izbranih sistemov usmerjanje embalaže k najprimernejšim rešitvam ravnanja z odpadki in če so del politike, ki velja za vso embalažo in odpadno embalažo.
43. Ta določba zadevnim proizvajalcem in distributerjem ne daje pravice do nadaljevanja sodelovanja pri danem sistemu ravnanja z odpadno embalažo.
44. Direktiva 94/62 naj namreč ne bi ovirala tega, da država članica predvidi spremembe sistemov ravnanja z odpadno embalažo, vzpostavljenih na njenem ozemlju, zato da bi se zagotovila najprimernejša rešitev ravnanja z odpadki.
45. Čeprav torej Direktiva 94/62 dovoljuje, da lahko država članica glede na okoliščine predvidi zamenjavo sistema zbiranja embalaže v bližini potrošnikov ali prodajnih mest s sistemom konsignacije in posamičnega zbiranja, pa mora taka zamenjava vendarle spoštovati nekatere pogoje.
46. Po eni strani mora biti z novim sistemom prav tako mogoče doseči cilje Direktive 94/62. Natančneje, če je nov sistem, kot je v tem primeru, sistem konsignacije in posamičnega vračanja, mora zadevna država članica poskrbeti, da obstaja zadostno število mest za vračanje, zato da bi potrošniki, ki so kupili proizvode, ki se hranijo v konsignirani embalaži za enkratno uporabo, lahko prejeli znesek kavcije, čeprav se ne vrnejo na začetni kraj nakupa.
47. Pri tem je treba navesti, da člen 6(1) VerpackV določa, da je distributer dolžan brezplačno prevzeti prodajno embalažo na mestu dejanskega vračanja ali v njegovi neposredni bližini („am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe“). Čeprav je res, da besede, ki sledijo navedenemu odstavku, dodajajo določena pojasnila, zlasti, kar zadeva omejitve te obveznosti glede na značilnosti zadevne embalaže in glede na prodajno površino zadevnega distributerja, pa ne kaže, da bi bila obveznost vračanja dvoumna.
48. Po drugi strani je treba prehod na nov sistem opraviti brez prekinitve in ogrožanja možnosti gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev, da učinkovito sodelujejo pri novem sistemu od začetka veljavnosti slednjega. Ugotoviti je treba, da v zvezi s tem člen 7(1) Direktive 94/62 države članice zavezuje, da zadevnim proizvajalcem in distributerjem v vsakem primeru in brez diskriminacije zagotovijo dostop do sistema ravnanja z odpadno embalažo.
49. Zato mora država članica, ki zamenja obstoječi sistem ravnanja z odpadno embalažo z drugim sistemom, zadevnim proizvajalcem in distributerjem zagotoviti razumno prehodno obdobje za prehod na nov sistem, tako da lahko prilagodijo svoje metode proizvodnje in distribucijskih verig zahtevam novega sistema.
50. Zato je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da člen 7 Direktive 94/62, ki zadevnim proizvajalcem in distributerjem ne podeljuje pravice do nadaljnjega sodelovanja pri danem sistemu ravnanja z odpadno embalažo, nasprotuje zamenjavi globalnega sistema zbiranja odpadne embalaže s sistemom konsignacije in posamičnega vračanja, če z novim sistemom ni mogoče enako doseči ciljev Direktive 94/62 ali če prehoda na ta nov sistem ni mogoče opraviti brez prekinitve ali ogrožanja možnosti gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev, da učinkovito sodelujejo pri novem sistemu od začetka veljavnosti slednjega.
Četrto vprašanje
51. Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali člen 28 ES nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta, ki je določena v členih 8(1) in 9(2) VerpackV, ki možnost proizvajalcev in distributerjev embalaže za enkratno uporabo, da so oproščeni svojih obveznosti konsignacije in vračanja ter predelave s sodelovanjem pri globalnem sistemu zbiranja, pogojuje s stopnjo embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti na zadevnem trgu.
Uporaba člena 28 ES
52. Po mnenju nemške vlade naj konflikt med členom 28 ES in zadevnim nacionalnim predpisom ne bi bil mogoč, ker se za ponovno uporabo embalaže uporabi Direktiva 94/62 in zlasti njeni členi 5, 9 in 18, ki imajo za predmet in učinek popolno uskladitev na zadevnem področju.
53. Glede na dejstvo, da je bilo to področje predmet izčrpne uskladitve na ravni Skupnosti, je treba vse z njo povezane nacionalne ukrepe presojati glede na določbe tega uskladitvenega ukrepa in ne glede na določbe primarnega prava (sodbe z dne 12. oktobra 1993 v zadevi Vanacker in Lesage, C‑37/92, Recueil, str. I‑4947, točka 9; z dne 13. decembra 2001 v zadevi DaimlerChrysler, C‑324/99, Recueil, str. I‑9897, točka 32, in z dne 11. decembra 2003 v zadevi Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, Recueil, str. I-14887, točka 64), zato je treba ugotoviti, ali uskladitev, ki je opravljena z Direktivo 94/62, izključuje preučitev združljivosti zadevnega nacionalnega predpisa s členom 28 ES.
54. Pri tem je treba navesti, da se člen 5 Direktive 94/62 v zvezi s ponovno uporabo embalaže omejuje na to, da državam članicam v skladu s Pogodbo omogoča sisteme za ponovno uporabo embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti brez škodovanja okolju.
55. Direktiva 94/62 razen opredelitve pojma „ponovne uporabe“ embalaže, nekaterih splošnih določb o ukrepih preprečevanja odpadne embalaže in določb o sistemih vračanja, zbiranja in predelave, ki so našteti zlasti v njenem členu 3, točka 5, in členih 4 in 7, ne ureja položaja držav članic, ki jim je dano na voljo, da uporabijo možnost, ki jim je odobrena s členom 5 te direktive, da organizirajo sisteme, ki spodbujajo embalažo, ki jo je mogoče ponovno uporabiti.
56. V nasprotju s tem, kar velja za označevanje in prepoznavanje embalaže ter zahteve v zvezi s sestavo in zmožnostjo ponovne uporabe ali predelave embalaže, ki so predpisane s členi od 8 do 11 in Prilogo II k Direktivi 94/62, organizacija nacionalnih sistemov, ki so namenjeni spodbujanju ponovne uporabe embalaže, ni predmet popolne uskladitve.
57. Take sisteme je zato mogoče presojati glede na določbe Pogodbe o prostem pretoku blaga.
58. Člen 5 Direktive 94/62 poleg tega državam članicam ne dovoljuje spodbujanja sistemov za ponovno uporabo embalaže, razen „v skladu s Pogodbo“.
59. V zvezi s členom 18 iste direktive je treba navesti, da če se ta določba omejuje na zagotavljanje prostega pretoka embalaže na ozemlju držav članic, in sicer embalaže, ki izpolnjuje zahteve glede označevanja, sestave in zmožnostjo ponovne uporabe in predelave embalaže, prav tako ne pomeni ovire za to, da bi se nacionalni sistemi ravnanja z odpadno embalažo za ugotovitev, ali lahko prizadenejo pogoje trženja zadevnih proizvodov, presojali glede na člen 28 ES.
Obstoj trgovinske ovire
60. Treba je preučiti, ali člen 28 ES nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta v obravnavani zadevi, ki proizvajalcem in distributerjem, ki uporabljajo embalažo za enkratno uporabo, omogoča, da so oproščeni obveznosti konsignacije in vračanja s tem, da sodelujejo pri globalnem sistemu zbiranja, ki temelji na razvoju globalnega deleža pijač, ki se hranijo v embalaži za enkratno uporabo na nemškem ozemlju, in deleža zadevnih pijač, ki se tržijo v taki embalaži na istem trgu.
61. Pri tem je treba najprej navesti, da se takšna ureditev brez razlike uporablja za nacionalne proizvode in za proizvode iz drugih držav članic ter pomeni iste zahteve na področju konsignacije in vračanja za proizvajalce s sedežem v drugih državah članicah kot za nacionalne proizvajalce.
62. Nato je treba navesti, da v nasprotju z najvišjo stopnjo pijač, ki jih je mogoče tržiti v embalaži, ki ni odobrena, ki se je obravnavala v sodbi Sodišča z dne 20. septembra 1988 v zadevi Komisija proti Danski (302/86, Recueil, str. 4607), stopnje v postopku v glavni stvari ne omejujejo količine proizvodov, ki jih je mogoče uvoziti v določeni vrsti embalaže. Zadevna nemška ureditev namreč ne prepoveduje trženja proizvodov, ki se hranijo v embalaži za enkratno uporabo, ki presegajo navedene stopnje, ampak zgolj določa, da prekoračitev teh stopenj povzroči spremembo sistema ravnanja z embalažo za enkratno uporabo.
63. Vendar pa je treba ugotoviti, da čeprav se člena 8(1) in 9(2) VerpackV uporabljata za vse proizvajalce in distributerje, ki opravljajo svojo dejavnost na nacionalnem ozemlju, ne vplivata enako na trženje pijač, proizvedenih v Nemčiji, in tistih_iz drugih držav članic.
64. Čeprav prehod iz enega na drug sistem ravnanja z embalažo na splošno povzroči stroške v zvezi z označevanjem ali etiketiranjem embalaže, predpis, kot je ta iz obravnavanega primera, ki proizvajalce in distributerje, ki uporabljajo embalažo za enkratno uporabo, zavezuje, da svoje sodelovanje pri globalnem sistemu zbiranja nadomestijo s sprejetjem sistema konsignacije in posamičnega zbiranja, proizvajalcem in distributerjem – ki uporabljajo embalažo za enkratno uporabo – povzroči nastanek višjih stroškov, ki so povezani z organizacijo vračanja embalaže, povračila zneskov kavcije in morebitno porazdelitvijo navedenih zneskov med distributerji.
65. Ni sporno, da proizvajalci s sedežem zunaj Nemčije uporabljajo več embalaže za enkratno uporabo kot nemški proizvajalci.
66. Predložitveno sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da poseganje po embalaži za ponovno uporabo za proizvajalca pijač s sedežem v drugi državi članici ponavadi pomeni tudi višje stroške od tistih, ki jih mora kriti nemški proizvajalec, glede na to, da so stroški, ki so povezani z organizacijo sistema konsignacije in prevoza, višji, če je sedež proizvajalca v določeni oddaljenosti od prodajnega mesta.
67. Iz tega izhaja, da nadomestitev globalnega sistema zbiranja embalaže s sistemom konsignacije in posamičnega vračanja embalaže za enkratno uporabo ovira trženje pijač, ki se uvozijo iz drugih držav članic, na nemškem ozemlju (v zvezi z embalažo, ki jo je mogoče ponovno uporabiti za pijače, glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Danski, točka 13).
68. V zvezi s tem ni upoštevno, da zadevne določbe predvidevajo obveznosti konsignacije in posamičnega vračanja za embalažo za enkratno uporabo, ne da bi ob tem prepovedale uvoz pijač, ki se hranijo v taki embalaži, in da imajo proizvajalci možnost poseči po embalažah, ki jih je mogoče ponovno uporabiti. Ukrep, ki bi lahko oviral uvoz, je treba opredeliti kot ukrep z učinkom, ki je enakovreden količinski omejitvi, tudi če je ovira manjša in če obstajajo druge možnosti prodaje proizvodov (sodba z dne 5. aprila 1984 v zadevi Van de Haar in Kaveka de Meern, 177/82 in 178/82, Recueil, str. 1797, točka 14).
69. V zvezi s tem ni mogoče upoštevno trditi, kot počne nemška vlada, da za obdobje pred uvedbo obveznosti konsignacije in posamičnega vračanja povečanje uvoza naravne mineralne vode, ki se hrani v embalaži za enkratno uporabo, v Nem čijo dokazuje neobstoj diskriminacije proizvajalcev pijač s sedežem v drugih državah članicah. Čeprav je bilo mogoče ta trend opaziti na nemškem trgu, to ne more izbrisati dejstva, da člena 8 in 9 VerpackV za proizvajalce pijač s sedežem v drugih državah članicah pomenita oviro pri trženju njihovih proizvodov v Nemčiji.
70. V nasprotju s trditvami tožene stranke v postopku v glavni stvari in nemške vlade členov 8 in 9 VerpackV ni mogoče primerjati z nacionalnimi določbami, ki omejujejo ali prepovedujejo nekatere „načine prodaje“ v smislu sodbe z dne 24. novembra 1993 v zadevi Keck in Mithouard (C‑267/91 in C‑268/91, Recueil, str. I‑6097, točka 16 in naslednje).
71. Sodišče je namreč menilo, da nujnost, ki izhaja iz zadevnih ukrepov, spremembe embalaže ali etikete uvoženih proizvodov, izključuje, da ti ukrepi zadevajo načine prodaje teh proizvodov v smislu zgoraj navedene sodbe Keck in Mithouard (glej sodbe z dne 3. junija 1999 v zadevi Colim, C‑33/97, Recueil, str. I‑3175, točka 37; z dne 16. januarja 2003 v zadevi Komisija proti Španiji, C‑12/00, Recueil, str. I‑459, točka 76, in z dne 18. septembra 2003 v zadevi Morellato, C‑416/00, Recueil, str. I‑9343, točka 29).
72. Kot je že bilo navedeno v točki 64 te sodbe, nadomestitev globalnega sistema zbiranja odpadne embalaže s sistemom konsignacije in posamičnega vračanja zadevne proizvajalce zavezuje, da na svoji embalaži spremenijo določene napise.
73. V vsakem primeru se glede na to, da določbe VerpackV ne vplivajo enako na trženje pijač, proizvedenih v Nemčiji, in pijač iz drugih držav članic, ne morejo izogniti uporabi člena 28 ES (glej zgoraj navedeno sodbo Keck in Mithouard, točki16 in 17).
Utemeljitve glede varstva okolja
74. Nato je treba preučiti, ali je ureditev, kot navajata tožena stranka v postopku v glavni stvari in nemška vlada, kot je ta, ki je določena v členih 8(1) in 9(2) VerpackV, mogoče utemeljiti z razlogi varstva okolja.
75. V skladu z ustaljeno sodno prakso je mogoče nacionalne ukrepe, ki lahko ovirajo promet znotraj Skupnosti, utemeljiti z nujnimi okoljevarstvenimi zahtevami, pod pogojem, da so obravnavani ukrepi sorazmerni glede na zasledovani cilj (zgoraj navedena sodba Komisija proti Danski, točki 6 in 9; sodba z dne 14. julija 1998 v zadevi Aher-Waggon, C‑389/96, Recueil, str. I‑4473, točka 20).
76. V zvezi s tem je treba ugotoviti, ali je obveznost vzpostavitve sistema konsignacije in vračanja prazne embalaže nujen element sistema za zagotovitev ponovne uporabe embalaž (zgoraj navedena sodba Komisija proti Danski, točka 13).
77. V zvezi z nepovratno embalažo je treba navesti, kot navajata tudi tožena stranka v postopku v glavni stvari in nemška vlada, da naj bi se z vzpostavitvijo sistema konsignacije in posamičnega vračanja povečala tudi stopnja vračanja prazne embalaže, kar naj bi vodilo do ločenega zbiranja odpadne embalaže, s čimer bi se izboljšala predelava slednje. Poleg tega, če pobiranje kavcije potrošnika spodbuja k vračanju prazne embalaže na prodajnih mestih, to vpliva na zmanjšanje odpadkov v naravi.
78. Še več, če zadevni predpis v obravnavanem primeru pogojuje vzpostavitev novega sistema ravnanja z odpadno embalažo z deležem embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti na nemškem trgu, ustvarja položaj, kjer vsako povečanje prodaje pijač, ki se hranijo v embalaži za enkratno uporabo, na tem trgu poveča možnost spremembe sistema. Če navedeni predpis zadevne proizvajalce in distributerje spodbuja k temu, da posegajo po embalaži, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, prispeva k zmanjšanju odpadne embalaže, ki jo je treba odstraniti, kar je eden od splošnih ciljev okoljske politike.
79. Kljub temu je treba, da bi bila nacionalna ureditev skladna z načelom sorazmernosti, preveriti ne le, ali so sprejeti ukrepi primerni za uresničitev zastavljenih ciljev, ampak tudi, ali ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev (glej sodbo z dne 14. julija 1998 v zadevi Safety Hi-Tech, C‑284/95, Recueil, str. I-4301, točka 57).
80. V zvezi s tem je treba navesti, da mora nacionalna ureditev, da bi izpolnila slednje merilo, zadevnim proizvajalcem in distributerjem pred začetkom veljavnosti sistema konsignacije in posamičnega vračanja omogočiti, da lahko prilagodijo svoje postopke proizvodnje in sistem ravnanja z odpadno embalažo za enkratno uporabo zahtevam novega sistema. Čeprav seveda lahko država članica navedenim proizvajalcem in distributerjem prepusti vzpostavitev tega sistema, s tem da organizira vračanje embalaže, povračilo zneskov kavcije in morebitno nadomestilo teh zneskov distributerjem, mora zadevna država članica tudi zagotaviti, da lahko ob spremembi sistema ravnanja z odpadno embalažo vsak proizvajalec in distributer dejansko sodeluje pri operativnem sistemu.
81. Ugotoviti je treba, da predpis, kot je VerpackV, ki vzpostavitev sistema konsignacije in posamičnega vračanja pogojuje s stopnjo ponovne uporabe embalaže, ki gotovo prinaša prednosti na ekološki ravni, ni v skladu z načelom sorazmernosti, če ob spodbujanju ponovne uporabe embalaže zadevnim proizvajalcem in distributerjem ne daje na voljo razumnega prehodnega obdobja, da bi se nanj privadili, in ne zagotavlja, da lahko ob spremembi sistema ravnanja z odpadno embalažo vsak proizvajalec in distributer dejansko sodeluje v operativnem sistemu.
82. Nacionalno sodišče je pristojno, da presodi, ali sprememba sistema zbiranja odpadne embalaže, kot je ta iz členov 8(1) in 9(2) VerpackV, zadevnim proizvajalcem in distributerjem omogoča sodelovanje v operativnem sistemu pod zgoraj navedenimi pogoji.
83. Zato je treba na četrto vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da člen 28 ES nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je tista iz členov 8(1) in 9(2) VerpackV, če ta določa nadomestitev globalnega sistema zbiranja odpadne embalaže s sistemom konsignacije in posamičnega vračanja, ne da bi bilo pri tem zadevnim proizvajalcem in distributerjem dano na voljo razumno prehodno obdobje, da bi se nanj privadili, in ne da bi jim bilo zagotovljeno, da bodo ob spremembi sistema ravnanja z odpadno embalažo dejansko lahko sodelovali v operativnem sistemu.
Drugo vprašanje
84. Glede na odgovor na četrto vprašanje ni treba odgovoriti na drugo vprašanje.
Stroški
85. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1) Člen 1(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži ne nasprotuje temu, da države članice uvajajo ukrepe, katerih namen je spodbujanje sistemov za ponovno uporabo embalaže.
2) Člen 7 Direktive 94/62, ki zadevnim proizvajalcem in distributerjem ne podeljuje pravice do nadaljnjega sodelovanja pri danem sistemu ravnanja z odpadno embalažo, nasprotuje zamenjavi globalnega sistema zbiranja takih odpadkov s sistemom konsignacije in posamičnega vračanja, če z novim sistemom ni mogoče enako doseči ciljev navedene direktive ali če prehoda na ta nov sistem ni mogoče opraviti brez prekinitve ali ogrožanja možnosti gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev, da učinkovito sodelujejo pri novem sistemu od začetka veljavnosti slednjega.
3) Člen 28 ES nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je tista iz členov 8(1) in 9(2) Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (uredba o preprečevanju in predelavi odpadne embalaže), če ta določa nadomestitev globalnega sistema zbiranja odpadne embalaže s sistemom konsignacije in posamičnega vračanja, ne da bi bilo pri tem zadevnim proizvajalcem in distributerjem dano na voljo razumno prehodno obdobje, da bi se nanj privadili, in ne da bi jim bilo zagotovljeno, da bodo ob spremembi sistema ravnanja z odpadno embalažo dejansko lahko sodelovali v operativnem sistemu.