61983C0249
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. DARMON
van 29 november 1984 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De feiten die aanleiding hebben gegeven tot deze twee prejudiciële zaken zijn eenvoudig: verzoekers in het hoofdgeding onderdanen van een Lid-Staat van de Gemeenschap, hebben een verzoek ingediend om toekenning van het bij de Belgische wet van 7 augustus 1974 (Belgisch Staatsblad van 18 september 1974, blz. 11363) ingestelde „bestaansminimum”.
Dit werd hun door de terzake bevoegde instelling — het Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn van hun woonplaats (hierna: OCMW) — geweigerd op grond dat zij niet voldeden aan de bijzondere voorwaarde inzake verblijfsduur die in het koninklijk besluit van 8 januari 1976, dat onder meer de bepalingen van de wet van 1974 van toepassing verklaart op onderdanen van de andere Lid-Staten, uitsluitend ten aanzien van deze vreemde onderdanen wordt gesteld (Belgisch Staatsblad van 13 januari 1976, blz. 311).
Luidens artikel 1, tweede alinea, van koninklijk besluit moeten deze personen
„werkelijk in België verbleven hebben gedurende ten minste de laatste vijf jaren die de datum der toekenning van het bestaansminimum voorafgaan”.
2.
Vera Hoeckx is van die weigering in beroep gekomen bij de Arbeidsrechtbank te Antwerpen, die het Hof verzocht heeft om een uitspraak over de volgende vier prejudiciële vragen :
„1)
Valt het ‚recht op een bestaansminimum’ overeenkomstig de wet van 7 augustus 1974 onder de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 (artikel 4, leden 1 en 2) ofgaat het hier om ‚sociale bijstand’(in de zin van artikel 4, lid 4) ?
2)
Is artikel 1 van het K.B. van 8 januari 1976, betreffende het bestaansminimum, in zover het bepaalt dat ‚de onderdanen van de landen behorende tot de Europese Economische Gemeenschap... om recht te hebben op het bestaansminimum... werkelijk in België (moeten) verbleven hebben gedurende ten minste de laatste vijf jaren die de datum der toekenning van het bestaansminimum voorafgaan’, waar deze voorwaarde niet is voorzien voor Belgen, niet in strijd met het Verdrag en met verordening nr. 1408/71 (meer bepaald artikel 3, lid 1, betreffende de gelijkheid van behandeling) ?
3)
Is het ‚bestaansminimum’, voorzien bij de wet van 7 augustus 1974, een ‚sociaal voordeel’in de zin van verordening nr. 1612/68 van 15 oktober 1968 van de Raad, betreffende het vrij verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap ?
4)
Ondergeschikt, is het in overeenstemming met voormelde verordeningen dat om te voldoen aan de voorwaarde van verblijf, voorwaarde tot opening van het recht op een bestaansminimum voor onderdanen van de landen behorend tot de Europese Economische Gemeenschap, enkel de perioden van verblijf in België in aanmerking worden genomen, of dienen perioden van verblijf in een andere Lid-Staat van de Europese Gemeenschap gelijkgesteld met perioden van verblijf in België ?”
Geadieerd door de echtelieden Scrivner, verwijst de Arbeidsrechtbank te Nijvel in de eerste plaats haar voormelde prejudiciële vragen, en wenst zij voorts van het Hof te vernemen of het bestaansminimum een „sociaal voordeel” als bedoeld in verordening nr. 1612/68 is en, subsidiair, of de litigieuze verblijfsvoorwaarde niet in strijd is met het EEG-Verdrag en de gemeenschapsverordeningen.
3.
Naar blijkt uit de wijze waarop al deze vragen zijn geformuleerd, wensen de nationale rechters te vernemen, op welke in casu toepasslijke gemeenschapsvoorschriften het recht van onderdanen van de andere Lid-Staten op het bestaansminimum eventueel kan worden gebaseerd. Om er een bruikbaar antwoord op te kunnen geven, zullen wij eerst de hoofdpunten van de Belgische wettelijke regeling waarbij dit recht is ingesteld, moeten weergeven.
Volgens de wet komen voor toekenning van het bestaansminimum in aanmerking meerderjarige Belgische of gemeenschapsonderdanen die hun werkelijke — dit wil zeggen gewone — verblijfplaats in België hebben (artikel 1 van de wet van 1974 en van het koninklijk besluit van 1976, en artikel 26 van de uitvoeringsregeling neergelegd in het koninklijk besluit van 30 oktober 1974, Belgisch Staatsblad van 19 november 1974, blz. 13829).
De materiële toekenningsvoorwaarden van het bestaansminimum zijn in algemene termen omschreven. Heeft recht op een bestaansminimum een ieder die geen toereikende bestaansmiddelen heeft, noch „in staat is deze hetzij door eigen inspanningen hetzij op een andere manier, te verwerven” (artikel 1, paragraaf 1, van de wet). Hij dient evenwel blijk te geven van „zijn bereidheid tot tewerkstelling”, tenzij dit om gezondheidsredenen of om dwingende sociale redenen onmogelijk blijkt; daarenboven dient hij zijn rechten op sociale uitkeringen en, indien het OCMW zulks verlangt, zijn rechten op onderhoudsgeld te laten gelden (artikel 6, eerste en tweede alinea).
Bij de berekening van het bestaansminimum waarop de aanvrager recht heeft, wordt rekening gehouden met al zijn bestaansmiddelen, behoudens de in de wet voorziene uitzonderingen (artikelen 2-5 en 8, paragraaf 1). Met het oog daarop is voorzien in een onderzoek naar de bestaansmiddelen, eventueel aangevuld met een onderzoek bij de belastingadministratie en met een medisch en sociaal onderzoek (artikel 5, paragraaf 1, tweede alinea, en artikel 8, paragraaf 1).
Het OCMW moet over elke aanvraag binnen dertig dagen uitspraak doen bij een met redenen omkleed besluit, waartegen bij de bevoegde Arbeidsrechtbank beroep kan worden ingesteld (artikelen 9 en 10). De betalingen geschieden per maand, per veertien dagen of per week (artikel 11, paragraaf 1). Jaarlijks wordt nagegaan of de voorwaarden voor toekenning van het bestaansminimum nog steeds bestaan (artikel 7, paragraaf 2). Het OCMW kan ten onrechte uitgekeerde bedragen terugvorderen en in de rechten van de begunstigde ten aanzien van onderhoudsplichtigen treden (artikelen 12-14).
4.
De hiermee beknopt weergegeven bijzonderheden van de Belgische wettelijke regeling verklaren de onzekerheid van de verwijzende rechters nopens de kwalificatie radone materiae van het recht op het bestaansminimum. Dat verzoekers in het hoofdgeding voldoen aan de voorwaarden ratione personae om voor toepassing van de gemeenschapsregeling in aanmerking te komen, staat immers buiten kijf.
Om echter uit te maken of de door verzoekers in het hoofdgeding verlangde gelijkheid van behandeling haar grondslag vindt in artikel 3 van verordening nr. 1408/71 (PB 1971, L 149) dan wel in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 (PB 1968, L 257), dienen wij in twee fasen te werk te gaan :
— In de eerste plaats moet worden nagegaan of het bestaansminimum valt onder de „takken van sociale zekerheid” en onder de regelingen waarop verordening nr. 1408/71 van toepassing is (artikel 4, leden 1 en 2) dan wel of het als uitkering van sociale bijstand buiten de werkingssfeer van die verordening valt (artikel 4, lid 4).
— In laatstbedoeld geval blijft dan nog de vraag of het bestaansminimum een sociaal voordeel is als bedoeld in artikel 7 van verordening nr. 1612/68.
Het antwoord op dit alternatief is niet zonder belang: de Commissie wees er in haar opmerkingen op, dat wanneer het bestaansminimum binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 valt, dit het probleem van de „exporteerbaarheid” van deze uitkering doet rijzen.
5.
Alvorens de eerste mogelijkheid te onderzoeken en dus het bestaansminimum te kwalificeren vanuit het oogpunt van artikel 4 van verordening nr. 1408/71, wil ik herinneren aan wat in zaak 122/84 door partijen in het hoofdgeding en in zaak 249/83 door het Verenigd Koninkrijk naar voren is gebracht. In laatstgenoemde zaak hebben verzoekster noch verweerder in het hoofdgeding opmerkingen ingediend.
De echtgenoten Scrivner zijn van mening dat het bestaansminimum, ook al is het — zoals kenmerkend is voor bijstand — gebaseerd op behoeftigheid, niettemin als een sociale zekerheidsuitkering is te beschouwen, gelijk de door het Hof reeds aldus gekwalificeerde aanverwante uitkeringen aan bejaarden of minder-validen. Verweerder in het hoofdgeding wijst deze gelijkstelling evenwel af, op grond dat alleen met de tewerkstelling samenhangende sociale zekerheidsuitkeringen binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen; voor de toekenning van het bestaansminimum is het echter zonder belang of de betrokkene al dan niet werkt. Daarom zou het om een bijstandsuitkering gaan.
De regering van het Verenigd Koninkrijk legt sterk de nadruk op de criteria die het Hof heeft ontwikkeld om uit te maken, tot welk van beide categorieën de uitkering behoort. Wanneer een bepaalde wettelijke regeling de toekenning van een gewaarborgd inkomen in wezen laat afhangen van de individuele beoordeling van elk concreet geval, gaat het volgens haar om een socialebijstandsuitkering. Beslissende aanwijzingen zijn daarbij, dat er een onderzoek wordt ingesteld naar de behoeften en bestaansmiddelen en dat een daarmee evenredig inkomen wordt toegekend.
6.
Evenals de Commissie in haar opmerkingen zal ik eerst de hoofdlijnen van's Hofs rechtspraak terzake in herinnering brengen en vervolgens nagaan, wat daarvan de gevolgen zijn voor de kwalificatie van het bestaansminimum.
Vaststaat dat uitkeringen gebaseerd op een wettelijke regeling die zowel tot de bijstand als tot de sociale zekerheid behoort, binnen de werkingssfeer van de gemeenschapsverordeningen betreffende sociale zekerheid kunnen vallen.
Dit gemengd karakter blijkt volgens het Hof uit „de constitutieve elementen van een prestatie met name het [... ] doel waarop zij is gericht, en de voorwaarden voor haar toekenning” (arrest van 6 juli 1978, zaak 9/78, Gillard, Jurispr. 1978, blz. 1661, r.o. 12; arrest van 5 mei 1983, zaak 139/82, Piscitello, Jurispr. 1983, blz. 1427, r.o. 10). Te dien aanzien merkt het Hof in de eerste plaats op, dat, hoewel de betrokken wettelijke regeling
„door bepaalde kenmerken verwant is aan de sociale bijstand — met name waar zij van de behoefte als wezenlijk toepassingscriterium uitgaat en geen enkele eis stelt met betrekking tot de tijdvakken van beroepsarbeid van aansluiting of bijdrage -, zij niettemin dicht bij de sociale zekerheid komt doordat zij afziet van een individuele beoordeling die kenmerkend is voor de bijstand, en de begunstigde een wettelijk omschreven positie toekent...” (arrest van 22 juni 1972, zaak 1/72, Frilli, Jurispr. 1972, blz. 457 r.o. 14, en voormeld arrest in zaak 139/82, r.o. 11).
In de tweede plaats stelt het vast, dat
„een dergelijke wettelijke regeling, gezien de ruime omschrijving van de kring van rechthebbenden, in werkelijkheid een dubbele functie heeft: het garanderen van een bestaansminimum aan personen die geheel buiten het stelsel van sociale zekerheid vallen alsmede het verzekeren van een aanvullend inkomen aan degenen die een ontoereikende sociale zekerheidsuitkering ontvangen” (zaak 139/82, r.o. 12; eveneens zaak 1/72, r.o. 15).
De redenering van het Hof kan volgens de Commissie worden samengevat als volgt:
—
gezien vanuit de referentiecategorieën heeft de betrokken uitkering een „gemengd” karakter: zij vertoont zowel trekken van de sociale zekerheid als van de sociale bijstand;
—
zij -valt binnen de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 wanneer zij — eventueel slechts in aanvullende zin — een der in artikel 4, lid 1, van deze verordening bedoelde risico's dekt.
7.
Hoe staat het nu daarmee in het onderhavige geval ? Volgens de betrokken wettelijke regeling zijn de voorwaarden voor toekenning van het bestaansminimum in wezen objectief, waardoor de begunstigde een wettelijk omschreven positie verkrijgt. Zo wordt met name de behoeftigheid van de aanvrager afgeleid uit het enkele feit dat hij geen beroepsarbeid verricht en dat zijn bestaansmiddelen lager zijn dan het wettelijk gewaarborgde jaarinkomen. Bovendien is met betrekking tot het bestaansminimum het beroep op de rechter op dezelfde wijze geregeld als met betrekking tot uitkeringen van sociale zekerheid.
Deze aspecten brengen het bestaansminimum in de buurt van de sociale zekerheid, andere daarentegen nopen ons het in de sfeer van de bijstand te laten: de behoeftigheid, waaruit het recht op het gewaarborgd minimuminkomen ontstaat, en het ontbreken van voorwaarden met betrekking tot tijdvakken van beroepsarbeid, aansluiting of bijdragebetaling.
Mét de Commissie ben ik dan ook geneigd aan te nemen, dat de Belgische wettelijke regeling die een recht op bestaansminimum toekent op basis van objectieve criteria — onder meer de bestaansmiddelen van de aanvrager — en daarmee de - begunstigde een wettelijk omschreven positie verleent, tot de in de rechtspraak beschreven „gemengde” regelingen behoort.
Toch volstaat deze enkele vaststelling niet om de te kwalificeren gemengde uitkering definitief binnen de in artikel 4, lid 1, omschreven materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 te trekken. Het is ook nodig dat zij een duidelijke aanknoping heeft met een der in die bepaling limitatief opgesomde risico's.
8.
Hierbij zij opgemerkt, dat het Hof zich tot nu toe niet over deze voorwaarde heeft moeten uitspreken. In de eerdere zaken ging het om gemengde wettelijke regelingen, waarvan de te kwalificeren uitkeringen ten duidelijkste verband hielden met een binnen de materiële werkingssfeer van de gemeenschapsverordeningen vallend risico, namelijk ouderdom (voormelde zaken 1/72 en 139/82) of invaliditeit (arrest van 28 mei 1974, zaak 187/73, Callemeyn, Jurispr. 1974, blz. 553; arrest van 9 oktober 1974, zaak 24/74, Biason, Jurispr. 1974, blz. 999; arrest van 13 november 1974, zaak 39/74, Costa, Jurispr. 1974, blz. 1251; arrest van 17 juni 1975, zaak 7/75, echtelieden F., Jurispr. 1975, blz. 679). De extensieve uitlegging van het begrip „uitkering” zoals in de gemeenschapsregeling terzake omschreven (zaak 1/72, r.o. 17) maakte deze aanknoping des te gemakkelijker.
Dit neemt niet weg, dat het Hof steeds pas tot deze vaststelling gekomen is na te hebben verwezen naar één van de takken van sociale zekerheid waarop de verordening van toepassing is (zaak 1/72, r.o. 16). In sommige gevallen heeft het zelfs de overeenkomst beklemtoond tussen de te kwalificeren uitkering en een der door de gemeenschapsverordeningen gedekte risico's (zaak 1/72, r.o. 9; zaak 139/82, r.o. 11). In de zaak-Biason, betreffende een in Frankrijk door het Fonds national de solidarité betaalde aanvullende uitkering, heeft het Hof zelfs met nadruk gewezen op het feit, dat die uitkering was gekoppeld aan een invaliditeitspensioen, waarvan zij „van rechtswege een bijkomend onderdeel” vormde (zaak 24/74, r.o. 12).
Wanneer nu, zo merkt de Commissie op, een wettelijke regeling in een recht op een bestaansminimum voorziet, kan dit laatste, al ondervangt het misschien het probleem van ontoereikende of onbestaande sociale uitkeringen niet als zodanig worden gekoppeld aan een der in artikel 4, lid 1„ van verordening nr. 1408/71 opgesomde risico's die door de nationale wettelijke regelingen waarop deze verordening van toepassing is, moeten worden gedekt. Het recht op het bestaansminimum ontstaat niet door het intreden van een van de in die bepaling bedoelde risico's doch door de — van zijn inkomenspeil afhangende — behoeftigheid van de aanvrager. Met andere woorden, ook indien de wettelijke regeling waarbij het is ingevoerd, als een gemengde regeling is aan te merken, toch lijkt, bij de huidige stand van de door de Raad vastgestelde gemeenschapsbepalingen inzake sociale zekerheid, het recht op het bestaansminimum niet een uitkering van sociale zekerheid in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 te zijn. Daarmee is de vraag betreffende de toepasselijkheid van het in artikel 3 van de verordening neergelegde beginsel van gelijkheid van behandeling, van de tafel: de vraag of artikel 3 van de verordening is geschonden, dient derhalve ontkennend te worden beantwoord.
9.
De verwijzende rechters wensen voorts nog te vernemen, of het recht op een bestaansminimum, conform de opvattingen van de echtgenoten Scrivner en de Commissie, is te beschouwen als een sociaal voordeel dat ingevolge artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 zowel aan de migrerende werknemers als aan eigen onderdanen/werknemers moet worden toegekend.
In zaak 122/84 heeft het OCMW deze gelijkstelling van de hand gewezen, op grond dat het doel van het bestaansminimum — bestrijding van de armoede — volstrekt anders is dan dat van verordening nr. 1612/68, namelijk economische mobiliteit en gelijke behandeling van werknemers. Anders dan de Belgische instelling geloof ik niet, dat er geen enkel verband bestaat tussen het doel van de betrokken wettelijke regeling en dat van verordening nr. 1612/68. Bovendien heeft het Hof in zijn rechtspraak een bijzonder ruime uitlegging gegeven aan het begrip „sociaal voordeel” als bedoeld in artikel 7, lid 2. Het overwoog dat het daarbij gaat om
„alle voordelen die, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen aan nationale werknemers worden toegekend, voornamelijk op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn, zodat de uitbreiding ervan tot werknemers die onderdaan van andere Lid-Staten zijn, geschikt lijkt om hun mobiliteit binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken” (arrest van 14 januari 1982, zaak 65/81, Reina, Jurispr. 1982, blz. 33, r.o. 12, en laatstelijk het arrest van 12 juli 1984, zaak 261/83, Castelli, r.o. 11).
Als sociaal voordeel zijn derhalve alle sociale uitkeringen aan te merken, zelfs indien het zuivere bijstandsuitkeringen zijn; het begrip sociaal voordeel
„omvat immers niet enkel voordelen die krachtens een recht worden toegekend, maar ook die waarvan de toekenning op discretionaire basis geschiedt” (zaak 65/81, r.o. 17).
In deze opvatting kan het recht op een bestaansminimum worden gerekend tot de sociale voordelen bedoeld in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68, waarop elke „werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat” aanspraak kan maken, met name wanneer hij — zoals in de onderhavige twee gevallen — „werkloos is geworden” (artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68).
10.
De Commissie nu heeft aangetoond, dat de uitsluitend aan andere gemeenschapsonderdanen gestelde voorwaarde van werkelijk verblijf in België gedurende de vijf jaren voorafgaande aan de toekenning van het bestaansminimum, discriminerend is en in strijd met artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 en met het in artikel 7 EEG-Verdrag zelf neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit.
Deze voorwaarde belemmert immers de mobiliteit van alle werkzoekende of werkloze gemeenschapsonderdanen want dezen kunnen er alleen aan voldoen wanneer zij hun woonplaats niet verlaten. Bovendien heeft zij tot gevolg, dat een aan Belgische werknemers toegekend recht wordt ontzegd aan in België verblijvende migrerende werknemers die daarbij slechts gebruikmakend van de mogelijkheden van vrij verkeer, die de artikelen 48 e.v. EEG-Verdrag hun waarborgen, af en toe een tijdlang in andere landen van de Gemeenschap hebben gewerkt.
Met de Commissie zij overigens opgemerkt, dat de discriminatie niet ipso facto verdwijnt wanneer ook de eigen werknemers aan die voorwaarde zouden worden onderworpen: het Hof oordeelde immers dat het beginsel van gelijke behandeling zich niet enkel verzet tegen welke vorm van rechtstreekse en zichtbare discriminatie — zoals in de onderhavige gevallen -, doch ook tegen onrechtstreekse en verkapte discriminatie. Voor een migrerend werknemer zal het noodzakelijkerwijs moeilijker zijn om aan zulk een verblijfsvoorwaarde te voldoen dan voor een eigen onderdaan (arresten van 12 februari 1974, zaak 152/76, Sotgiu, Jurispr. 1974, blz. 153, r.o. 11, en 12 juli 1979, zaak 237/78, Toia, Jurispr. 1979, blz. 2645, r.o. 12 en 13).
Het in de nationale wettelijke regeling neergelegde recht op een bestaansminimum is derhalve een sociaal voordeel waarop krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 onderdanen van een andere Lid-Staat aanspraak kunnen maken.
De laatste prejudiciële vraag van de arbeidsrechtbank te Antwerpen behoeft derhalve niet te worden beantwoord. Nog één opmerking evenwel : moet men vrezen dat zulk een oplossing een mobiliteit „uit eigenbelang” van de gemeenschapsonderdanen in de hand zal werken ? Hier rijst de vraag naar de werkelijke bedoelingen van de aanvrager, en dus naar het risico van wetsontduiking. Mijns inziens is het de taak van de uitbetalende organen om na te gaan of dit risico echt bestaat, en bij de toekenning van het minimuminkomen alle feiten en omstandigheden in aanmerking te nemen, met name ook 's Hofs rechtspraak betreffende de personele werkingssfeer van verordening nr. 1612/68.
11.
Concluderend geef ik het Hof in overweging, voor recht te verklaren dat
— bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht het recht op een bestaansminimum niet valt binnen de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71, doch een sociaal voordeel is als bedoeld in artikel 7, lid 2, van verordening 1612/68;
— het in strijd is met het in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 neergelegde beginsel van gelijkheid van behandeling, om de toekenning van het recht op een bestaansminimum voor onderdanen van een andere Lid-Staat afhankelijk te stellen van een minimum verblijfsperiode.
(
*1
)	Vertaald uit het Frans.