61999CC0377_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Med den foreliggende sag anfægter Forbundsrepublikken Tyskland Kommissionens beslutning 1999/596/EF af 28. juli 1999 (1) (herefter »den anfægtede beslutning«), i det omfang der deri over for Forbundsrepublikken Tyskland (Mecklenburg-Vorpommern) blev foretaget en finansiel korrektion for regnskabsåret 1995 vedrørende sektoren for markafgrøder på 5%, i stedet for på 2%, svarende til et beløb på 18 236 469,20 DEM.
II - Relevante retsforskrifter
2 Finansieringen af den fælles landbrugspolitik er reguleret i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 (2). I forordningens artikel 1, stk. 2, litra b), og artikel 3, stk. 1, bestemmes det, at EUGFL, Garantisektionen, finansierer interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget.
3 Sådanne interventioner omfatter også de udligningsbeløb til markafgrøder, som er genstand for nærværende sag, og som er blevet udbetalt i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 (3) og andre specielle forordninger (4).
4 Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 forpligter medlemsstaterne til at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført behørigt, at forhindre og forfølge uregelmæssigheder samt at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
5 For så vidt angår de foranstaltninger, som det påhviler medlemsstaterne at træffe i medfør af denne artikel, for at sikre en behørig gennemførelse af de af EUGFL finansierede foranstaltninger, henvises for så vidt angår sektoren for markafgrøder til Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 (5), hvorefter hver medlemsstat skal oprette et integreret forvaltnings- og kontrolsystem (herefter »det integrerede system«).
6 Det integrerede system omfatter ifølge artikel 2 i forordning nr. 3508/92 bl.a. et alfanumerisk system til identifikation af markerne. I medfør af artikel 3 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 (6) kan medlemsstaterne dog fastsætte, at der skal anvendes en anden enhed end marken - f.eks. matriklen eller et antal sammenhængende marker med fælles varig afgrænsning.
7 Ifølge artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 3508/92 skal medlemsstaten gennemføre en administrativ kontrol af støtteansøgningerne. Ifølge artikel 8, stk. 2, foretages der foruden den administrative kontrol en kontrol på stedet af et udsnit af landbrugsbedrifterne. Medlemsstaten udarbejder en kontrolplan for disse kontrolforanstaltninger som helhed.
8 Forordning nr. 3887/92 bestemmer i artikel 6, stk. 1, at den administrative kontrol og kontrollen på stedet gennemføres på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for støtten og præmien er overholdt. Om gennemførelsen af kontrollen på stedet bestemmes det bl.a. i artikel 6, stk. 3-5:
»3. Kontrollen på stedet skal mindst dække et betydningsbærende udsnit af ansøgningerne. Dette udsnit skal mindst omfatte følgende:
[...]
- 5% af ansøgningerne om arealstøtte; dog nedsættes denne andel til 3% for ansøgninger om arealstøtte, hvis antallet af ansøgninger er på over 700 000 pr. medlemsstat og kalenderår.
Hvis det ved besigtigelsen viser sig, at der er betydelige uregelmæssigheder i et område eller en del af et område, gennemfører myndighederne yderligere kontrol i det igangværende år for området eller områdedelen, og de øger procenten af ansøgninger, der skal kontrolleres det følgende år for samme område eller områdedel.
4. Myndighederne fastlægger, hvilke ansøgninger der skal omfattes af kontrol på stedet, og fastlæggelsen skal navnlig ske på grundlag af en risikoanalyse og ved anvendelse af en faktor, der sikrer, at de udvalgte ansøgninger er repræsentative for de indgivne støtteansøgninger. Ved risikoanalysen tages der hensyn til følgende:
- støttebeløbene - det antal marker, det areal [...] der er ansøgt om støtte for
- udviklingen i forhold til det foregående år
- resultaterne af kontrollen de foregående år
- andre parametre, som medlemsstaterne fastlægger.
5. Kontrollen på stedet foretages uanmeldt og omfatter alle de marker [...] som en eller flere ansøgninger gælder [...]«
9 Beslutter medlemsstaten at kontrollere det i artikel 6, stk. 3, nævnte udsnit eller en del af dette ved telemåling, skal den i henhold til forordningens artikel 7, stk. 1, bl.a. foranstalte en kontrol på stedet af alle ansøgninger, for hvilke myndighederne finder, at det på grundlag af billedanalysen ikke kan fastslås, at erklæringen er nøjagtig.
10 Såfremt en medlemsstat tilsidesætter de anførte kontrolbestemmelser, eller ikke efterkommer de deri fastsatte forpligtelser, påhviler det Kommissionen at afvise disse udgifter. Det følger således af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70, at de finansielle følger af »uregelmæssighederne eller forsømmelserne, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for«, nemlig ikke bæres af Fællesskabet.
III - Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
11 I regnskabsåret 1995, svarende til høståret 1994, ydede delstaten Mecklenburg-Vorpommern støtte til markafgrøder. Støttens anvendelse hørte ind under det integrerede system for forvaltning og kontrol, som var indført i denne delstat i overensstemmelse med forordning nr. 3508/92 og nr. 3887/92.
12 Med henblik på regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1995 aflagde Kommissionens tjenestegrene et kontrolbesøg i den pågældende delstat fra den 23. til den 27. oktober 1995 i henhold til forordning nr. 1765/92, nr. 2078/92 og nr. 2080/92.
13 Ved skrivelse af 13. februar 1996 fremsendte Kommissionen sine bemærkninger til de tyske myndigheder. I skrivelsen påpegede Kommissionen bl.a., at, der var blevet konstateret fejl i administrationen af og kontrollen med ordningen for markafgrøder. Navnlig påpegedes mangler i kontrollen på stedet.
14 Kommissionens bemærkninger vedrørende resultatet af dens kontrolbesøg var i tiden derefter genstand for en korrespondance med de tyske myndigheder, i hvilken Kommissionen fastholdt og uddybede sine indsigelser.
15 Ved skrivelse af 17. juni 1997 gav Kommissionen Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (herefter »BML«) meddelelse om de foreløbige konklusioner af dens kontrolbesøg i tiden fra den 23. til den 27. oktober 1995 i Mecklenburg-Vorpommern og foreslog en korrektion på 5% af udgifterne.
16 Efter flere møder og yderligere brevveksling mellem de tyske myndigheder og Kommissionen gav Kommissionen ved skrivelse af 12. juni 1998 i form af beslutning 94/442 formelt de tyske myndigheder meddelelse om resultaterne af kontrolbesøget i delstaten Mecklenburg-Vorpommern. Kommissionen anførte, at den under hensyn til de tyske myndigheders forklaring ikke ville foretage den påtænkte finansielle korrektion på 5%, men fandt, at en finansiel korrektion på 2% var passende.
17 Kommissionen anførte flere betragtninger til støtte for sin nye vurdering af risikoen for Fællesskabets budget, bl.a. følgende: »Det fremgår af BML's forklaring i ministeriets skrivelse af 3. september 1997, at næsten 90% af de sammenhængende arealer i delstaten Mecklenburg-Vorpommern blev anvendt til dyrkning af en enkelt afgrøde eller var braklagt. Denne oplysning, hvis rigtighed kan efterprøves under senere regnskabskontrolbesøg, er af afgørende betydning for bedømmelsen af det eventuelle tab, der opstår for Fællesskabets budget.« Kommissionen forbeholdt sig ligeledes mulighed for at forhøje korrektionsprocenten, hvis der under et kontrolbesøg, der ville blive aflagt i løbet af 1998, opstod tvivl om rigtigheden af de tyske myndigheders forklaring, der havde foranlediget ændringen af korrektionssatsen.
18 Ved skrivelse af 28. juli 1998 anmodede den tyske regering om, at der blev indledt en forligsprocedure.
19 I august 1998 aflagde Kommissionens tjenestegrene endnu et kontrolbesøg (herefter »det andet kontrolbesøg«) i delstaten Mecklenburg-Vorpommern.
20 Kommissionen refererede i skrivelse af 24. november 1998 til de tyske myndigheder, hvilken skrivelse tillige blev fremsendt til forligsorganet, bl.a. resultaterne af det andet kontrolbesøg således:
»Lad mig endvidere henlede Deres opmærksomhed på et forhold, som kunne få stor betydning under en forligsprocedure. Under et kontrolbesøg, som blev aflagt af GD VI og finanskontrollen i fællesskab i august 1998, kom det frem, at i mange ansøgninger svarede det faktisk udnyttede areal ikke til markernes areal i matriklen, eller at det faktisk udnyttede areal ikke fuldt ud var anmeldt som en mark. Hvis oplysningerne om de faktisk udnyttede arealer ikke hidrører fra matriklen, men er meddelt af landmanden, er det i endnu højere grad nødvendigt at opmåle markerne i forbindelse med kontrollen på stedet. Hvis denne antagelse er rigtig, mister de tyske myndigheders argument om, at ca. 90% af de sammenhængende arealer bliver anvendt til agerdyrkning af en enkelt afgrøde eller er braklagt, sin værdi. Der foretages for tiden en undersøgelse af spørgsmålet, og jeg skal venligst bede Dem snarest muligt fremsende eventuelle bemærkninger, De måtte have hertil.«
21 I den endelige rapport af 30. november 1998, der var udarbejdet på grundlag af en høring af Kommissionen den 4. november 1998 og af de tyske myndigheder den 3. december 1998, samt på grundlag af en række skriftlige udtalelser fra begge parter, anførte forligsorganet, at det var bekendt med den tvivl, Kommissionen havde givet udtryk for i sin skrivelse af 24. november 1998, samt med de tyske myndigheders svar herpå. Forligsorganet henviste til manglerne ved kontrolordningen, men påpegede tillige delstaten Mecklenburg-Vorpommerns bestræbelser; i betragtning af, at det drejede sig om en ny delstat, fandtes der at burde tages et særligt hensyn til disse bestræbelser. Forligsorganet konkluderede derfor, at det under alle omstændigheder var sagligt begrundet ikke at anvende den korrektion på 5%, som Kommissionen oprindeligt havde til hensigt at anvende.
22 I sin sammenfattende rapport af 12. januar 1999 vedrørende konklusionerne af kontrolundersøgelserne med hensyn til EUGFL-regnskabsafslutningen - Garantisektionen - for regnskabsåret 1995 foreslog Kommissionen på grundlag af de oplysninger, der indtil videre var fremkommet under kontrolundersøgelsen, at der foretoges en finansiel korrektion på 2% i stedet for 5%. Denne korrektion var imidlertid betinget af, at de tyske myndigheders oplysning om, at ca. 90% af de sammenhængende arealer i delstaten Mecklenburg-Vorpommern kun anvendtes til dyrkning af en enkelt afgrøde eller braklægning, blev bekræftet under en senere kontrol med henblik på regnskabsafslutningen (herefter »forbeholdet«).
23 I et supplement til den sammenfattende rapport af 27. maj 1999 tog Kommissionen stilling til forligsorganets endelige rapport af 30. december 1998. Den gjorde gældende, at kontrolsystemet ikke viste tegn på åbenbart misbrug, men at det havde åbenbare svagheder, der berettigede en korrektion på 5%. Den nævnte, at resultatet af kontrolbesøget i august 1998 havde vist, at situationen var endnu værre end ventet, og at dette resultat var blevet nævnt over for de tyske myndigheder i skrivelse af 24. november 1998, som forligsorganet havde fået kendskab til, men ikke havde inddraget i sin endelige rapport. Kommissionen anførte bl.a., at der på 15% af de sammenhængende arealer blev dyrket flere afgrøder, og at de marker, som indgik i disse sammenhængende arealer, udgjorde 29% af samtlige marker. Kommissionen nævnte endvidere, at næsten alle de sammenhængende arealer bestod af flere matrikulerede arealer, og at mere end halvdelen af de matrikulerede arealer var fordelt på to eller flere sammenhængende arealer, der ofte tilhørte samme producent.
24 Supplementet blev ifølge de tyske myndigheder modtaget den 21. juni 1999.
25 Ved skrivelse af 18. juni 1999 meddelte Kommissionen, som herved henviste til forligsproceduren, de tyske myndigheder sine endelige konklusioner vedrørende EUGFL-regnskabsafslutningen, Garantisektionen, for regnskabsåret 1995 for så vidt angik markafgrøder. Disse konklusioner er i det væsentlige de samme som bemærkningerne i supplementet til den sammenfattende rapport.
26 Efter at have hørt medlemsstaterne i EUGFL-komitéen den 22. juni 1999 vedtog Kommissionen den 28. juli 1999 den anfægtede beslutning. Beslutningen pålagde Forbundsrepublikken Tyskland (Mecklenburg-Vorpommern) en korrektion på 5% af udgifterne, dvs. et beløb på 30 394 115,33 DEM.
27 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 7. oktober 1999 har Forbundsrepublikken Tyskland anlagt sag med påstand om annullation af den anfægtede beslutning, i det omfang Forbundsrepublikken Tyskland deri debiteres et beløb på 18 236 469,20 DEM. Dette beløb svarer til forskellen mellem en korrektion på 5% og 2%.
28 Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse samt om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger.
IV - Indledende bemærkninger vedrørende tvisten
29 Inden jeg gennemgår de enkelte anbringender, skal jeg bemærke følgende.
1. Sagens baggrund: Risikovurderingsgrundlaget
30 Et særligt problem i sagen er for det første, at der anvendes tre forskelligt definerede arealenheder, nemlig mark (»Parzelle«), et sammenhængende areal (»Feldstück«) og et matrikuleret areal (»Flurstück«).
31 En mark er den arealenhed, som det integrerede system refererer til ifølge forordning nr. 3508/92. Ifølge forordningens artikel 1, stk. 4, forstås ved en mark »et sammenhængende jordstykke, hvorpå én landbruger dyrker én afgrøde«. En mark anvendes således altid til dyrkning af en bestemt afgrøde eller er braklagt (anvendelsesbegrundet arealenhed) og er ifølge Kommissionen den for denne myndighed relevante reference- og beregningsenhed.
32 Den tyske Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung (7) (bekendtgørelse om udligningsbeløb til markafgrøder, herefter »KAV«) anvender foruden enheden mark tillige et sammenhængende areal og et matrikuleret areal. Den tyske ordning om identifikation af landbrugsarealer bygger således primært på begrebet et sammenhængende areal. Ifølge KAV's § 3, stk. 4, litra a), er et sammenhængende areal »en producents sammenhængende landbrugsareal, der er opdyrket med en eller flere afgrøder eller braklagt, og som er omgivet af naturlige grænser eller arealer, der ikke udnyttes landbrugsmæssigt af producenten. Et sammenhængende areal kan også bestå af et eller flere matrikulerede arealer eller dele heraf«. Et sammenhængende areal er følgelig en beliggenhedsbegrundet arealenhed.
33 I henhold til KAV's § 3, stk. 3, defineres et matrikuleret areal som »et i matriklen afgrænset areal« - og er følgelig en ejendomsbegrundet arealenhed.
34 Det følger af disse definitioner, at de tre nævnte arealenheder kan overlappe hinanden, og at de kan omfatte de øvrige enheder eller dele af disse.
35 I denne forbindelse bemærkes navnlig, at det følger af definitionen, at det kun er i relation til arealenheden for en mark, at der er sammenfald mellem dyrkningsarealet for en afgrøde og arealenheden, mens enhederne »et sammenhængende areal« og »et eller flere matrikulerede arealer« kan anvendes til dyrkning af flere afgrøder, således at en bestemt afgrøde, der dyrkes på et sammenhængende areal eller på et eller flere matrikulerede arealer, eventuelt kun udgør en del af disse arealer.
36 Det bemærkes endvidere, at matriklen alene giver direkte oplysning om størrelsen af det faktiske areal for så vidt angår den enhed, der udgøres af et eller flere matrikulerede arealer.
37 Disse to punkter er relevante for spørgsmålet om, hvilken kontrol delstaten Mecklenburg-Vorpommern burde have foretaget for at sikre, at den støtte, der blev ydet, var korrekt, og er således i sidste ende et spørgsmål om omfanget af risikoarealer. Der kan nemlig kun dispenseres fra opmåling af »beliggenhedsbegrundede« arealer, såfremt sammenhængende arealer udelukkende anvendes til dyrkning af en enkelt afgrøde, og de består af et eller flere matrikulerede arealer. I dette tilfælde er det nemlig muligt at fastslå størrelsen af et sammenhængende areal eller et matrikuleret areal på grundlag af matriklen, og en visuel kontrol er tilstrækkelig til kontrol af, om hele marken, og følgelig hele det areal, der fremgår af matriklen, anvendes til dyrkning af en bestemt afgrøde.
2. Sagens forløb
38 Forbundsrepublikken Tyskland har for det første henvist til, at Kommissionen først i supplementet til den sammenfattende rapport begrundede forhøjelsen af den finansielle korrektion fra 2% til 5% med følgende syv argumenter:
1) Risikovurderingen gælder ikke 10% eller 15% af de sammenhængende arealer, men 29% af det samlede antal marker.
2) Næsten alle de sammenhængende arealer strækker sig over mindst to matrikulerede arealer.
3) Over halvdelen af de matrikulerede arealer strækker sig over mindst to sammenhængende arealer, som ofte tilhører den samme producent. I disse tilfælde kan det ikke udelukkes, at der er blevet angivet for højt ansatte arealer for en mark, hvortil der er blevet ydet mere i støtte.
4) Der er en risiko ved ca. 50% af markerne i delstaten Mecklenburg-Vorpommern.
5) Som følge af manglende indgående krydskontrol, var der overordentlig stor risiko for for høje angivelser.
6) Amt Schwerin havde foretaget færre kontroller end oplyst og havde givet urigtige talmæssige oplysninger om de gennemførte kontroller på stedet.
7) Der hersker tvivl om, hvorvidt Amt Schwerin faktisk har foretaget en risikoanalyse som oplyst.
39 Den tyske regerings anbringender til støtte for søgsmålet består af fire led: For det første er Kommissionens forbehold om anvendelse af en korrektionssats på 2% i stedet for den oprindeligt påtænkte sats på 5% bortfaldet. For det andet er den anfægtede beslutning behæftet med væsentlige proceduremæssige fejl, idet den støttes på argumenter - konstatering 1-4 gengivet ovenfor i punkt 38 (herefter »konstatering nr. 1-4«) - som for det første hverken indgik i den skriftlige regnskabsafslutning, i de bilaterale forhandlinger eller i forligsproceduren, og som for det andet var urigtige. For det tredje var de argumenter, som blev gjort gældende under forligsproceduren - konstatering 5-7 gengivet ovenfor i punkt 38 (herefter »konstatering nr. 5-7«) - irrelevante for spørgsmålet om forhøjelse af den finansielle korrektion. Endelig var Kommissionens risikovurdering for det fjerde ukorrekt.
3. Konklusioner, der er baseret på en sammenligning mellem tvistens baggrund og søgsmålets opbygning
a) Kommissionens konstateringer på baggrund af de forskellige arealdefinitioner
40 Det er nødvendigt at holde sig forholdet mellem de tre arealdefinitioner, der benyttes, for øje, for at kunne vurdere indholdet af konstatering nr. 1-4 i supplementet til den sammenfattende rapport, navnlig i relation til dennes »merværdi« i forhold til udgangspunktet, som allerede inden supplementet var genstand for en korrektionsprocedure, samt i relation til resultaterne af det andet kontrolbesøg.
41 Det må antages, at sammenhængende arealer, der anvendes til dyrkning af flere afgrøder, skal opmåles, idet de principielt må anses for risikoarealer i relation til for høje angivelser, samt at et overslag (8) på grundlag af en stikprøvekontrol, der blev foretaget under det første kontrolbesøg, havde vist, at 17,3% af disse risikoarealer faktisk var genstand for for høje angivelser (risiko for overangivelser).
42 En del af indholdet af konstatering nr. 1-4 bygger på resultatet af det andet kontrolbesøg, hvorefter der i realiteten dyrkedes flere afgrøder på 15% - og ikke 10%, således som sagsøgeren hævdede - af de sammenhængende arealer (9).
43 Det fremgår af Kommissionens oplysninger, at den oprindeligt, ganske vist internt, havde antaget, at andelen af risikomarker var 18%, hvilket svarede til 10% af de sammenhængende arealer, hvor der dyrkedes mere end én afgrøde, som anført af sagsøgeren. Såfremt man nu på grundlag af det andet kontrolbesøg antager, at sammenhængende arealer, hvor der dyrkes mere end én afgrøde, andrager 15%, vil andelen af marker, der frembød risiko (sammenhængende arealer, hvor der dyrkes mere end én afgrøde) andrage 29%. Såfremt man lægger den (samme) risiko for for høje angivelser til grund, når man ved en risikograd på 18% af markerne frem til en risiko for tab på 3%, og ved en risikograd på 29% af markerne til mere end 5%.
44 Med udsagnet i konstatering nr. 1 vedrørende andelen af marker, der frembød risiko, ændrer Kommissionen forholdet mellem andelen af sammenhængende arealer, hvor der dyrkes mere end én afgrøde, og de risikoarealer, der oprindelig var fastlagt på grundlag af stikprøver, hvis repræsentative værdi åbenbart ikke bestrides, til - som konstateret under det andet kontrolbesøg - marker, der anvendes til dyrkning af mere end én afgrøde. Der er således klart ikke tale om en ændring af referenceværdien, der som sådan kunne have øget Fællesskabets tabsrisiko.
45 Konstatering nr. 2 og 3 vedrører resultaterne af Kommissionens andet kontrolbesøg, hvorefter sammenhængende arealer, der alene blev anvendt til dyrkning af én afgrøde, kun kunne medregnes til ikke-risikobehæftede arealer, såfremt deres areal svarede til de matrikulerede arealer. Da dette ikke er tilfældet med hensyn til en vis del af de sammenhængende arealer, følger det heraf, at også en del af de resterende 85% af de sammenhængende arealer, hvorpå der alene dyrkes en enkelt afgrøde, er risikoarealer (herefter »problemstillingen vedrørende sammenhængende arealer og matrikulerede arealer«). I denne forbindelse fastslår Kommissionen, at næsten samtlige sammenhængende arealer omfatter flere matrikulerede arealer. Sagsøgeren har hertil gjort gældende, at dette er en korrekt beskrivelse af den situation, som allerede fremgår af forholdene på stedet, og som også er Kommissionen bekendt. Konstateringen af, at mere end halvdelen af de matrikulerede arealer er beliggende inden for to eller flere sammenhængende arealer, som ofte ejes af den samme producent, bygger på et overslag, der er foretaget på grundlag af de støtteansøgninger, som Kommissionen har gennemgået.
46 Endelig er konstatering nr. 4 udtryk for en konklusion, der bygger på de to væsentligste resultater af det andet kontrolbesøg og de ovennævnte konstateringer, hvorefter 50% af samtlige marker udgør risikoarealer: Ifølge Kommissionens svarskrift fremkommer dette tal dels som følge af de 29% risikobehæftede marker på grund af, at 15% af de sammenhængende arealer anvendes til dyrkning af mere end én afgrøde, dels som følge af, at de resterende 71% af markerne efter Kommissionens opfattelse må betragtes som risikoarealer på grund af problemstillingen vedrørende sammenhængende arealer og matrikulerede arealer. Kommissionen anvender i denne forbindelse den risikograd for for høje angivelser, som den selv havde fastsat - men for sammenhængende arealer, der benyttes til dyrkning af mere end én afgrøde (10) - på 17,3%, hvorefter der til de 29% risikoarealer skal lægges ca. 14% af markerne. Dette giver en risikograd på i alt ca. 43% af markerne.
47 Sammenfattende er konstateringerne i nr. 1-4 således en talmæssig omsætning af Kommissionens undersøgelsesresultater, hvorefter der er en større tabsrisiko end oprindelig antaget, idet dels 15% og ikke 10% af markerne anvendes til dyrkning af mere end én afgrøde, og idet dels tillige sammenhængende arealer, der anvendes til dyrkning af en enkelt afgrøde også skal betragtes som risikoarealer som følge af problemstillingen vedrørende sammenhængende arealer og matrikulerede arealer.
b) Vurdering af sagsøgerens anbringender
48 Det bemærkes for det første, at den af Forbundsrepublikken Tyskland anlagte sag åbenbart støttes på en sondring mellem to kategorier af konstateringer i supplementet, nemlig dels konstatering nr. 1-4, dels konstatering nr. 5-7.
49 Konstatering nr. 5-7 var efter sagsøgerens opfattelse genstand for den administrative procedure og forligsorganets behandling, og var allerede blevet påberåbt som begrundelse for korrektionen på 2% i den sammenfattende rapport. Med sit tredje anbringende gør sagsøgeren følgelig med hensyn hertil i det væsentlige gældende, at disse konstateringer henholdsvis ikke kan begrunde en forhøjelse til 5%, og at der foreligger et urigtigt skøn, såfremt disse på ny påberåbes som støtte for en forhøjelse. Konstateringerne kan heller ikke indholdsmæssigt begrunde en korrektion, der er højere end 2%. Med det tredje anbringende gøres det således gældende, at Kommissionen for det første har gjort sig skyldig i magtfordrejning i processuel henseende, idet den har »genanvendt« oplysninger, og for det andet har krævet en materielt forkert korrektion på 5%.
50 Konstatering nr. 1-4 var ifølge sagsøgeren baseret på det andet kontrolbesøg og blev første gang gjort gældende i supplementet som begrundelse for at forhøje korrektionen til 5%. På grundlag deraf udleder sagsøgeren i sit andet anbringende en formalitetsindsigelse om, at væsentlige formforskrifter blev tilsidesat. Konkret gøres det gældende, at Kommissionen retsstridigt har udvidet sagens genstand, idet den for sent har forhøjet korrektionssatsen og fremsat konstatering nr. 1-4, der danner grundlag for denne forhøjelse. Sagsøgeren finder navnlig, at Kommissionen herved tillige har tilsidesat princippet for forligsproceduren samt kontradiktionsprincippet. Endvidere kan disse konstateringer heller ikke materielt begrunde den højere sats.
51 Den kritik, der er givet udtryk for i det første anbringende, er også baseret på forholdet mellem den sammenfattende rapport - nærmere bestemt det såkaldte »forbehold« som gengivet i de faktiske omstændigheder - og supplementet - nærmere bestemt den heri indeholdte konstatering, hvorefter det andet kontrolbesøg viste, at 15% af de sammenhængende arealer blev anvendt til dyrkning af mere end én afgrøde. Sagsøgeren gør hermed gældende, at forbeholdet er blevet uden genstand, og at Kommissionen derfor - som følge af princippet om »Selbstbindung« (princippet om, at forvaltningens afgørelser binder denne i fremtiden) - ikke havde adgang til at fravige den korrektion på 2%, som den havde foreslået i den sammenfattende rapport. Retligt betragtet er spørgsmålet således ikke, om »forbeholdet var blevet uden genstand«, men vedrører et anbringende om, at der var sket tilsidesættelse af et princip, nemlig princippet om, at forvaltningens afgørelser binder denne i fremtiden.
52 Med sit fjerde anbringende bestrider sagsøgeren navnlig Kommissionens sammenfattende konstatering, hvorefter »kontrollen på stedet« i Mecklenburg-Vorpommern uden undtagelse havde været mangelfuld og havde medført en betydelig tabsrisiko for EUGFL. Det er sagsøgerens opfattelse, at det på grundlag af de konstaterede mangler kan konkluderes, at risikoen for et tab til skade for EUGFL var ubetydelig.
53 Med sit fjerde anbringende og den kritik, der er fremsat i det andet og tredje anbringende vedrørende den materielle rigtighed af henholdsvis korrektionen og de konstateringer, som denne bygger på, bestrider sagsøgeren under ét rigtigheden af korrektionen på 5%. Som det blev bekræftet under retsmødet, bestrider sagsøgeren derimod hverken en korrektion på 2% eller de antagelser og beregninger, som Kommissionen har lagt til grund.
54 Herefter vil jeg i det følgende nærmere gennemgå først formalitetsindsigelserne, nemlig tilsidesættelsen af princippet om, at forvaltningens afgørelser binder denne i fremtiden, og tilsidesættelsen af principperne vedrørende forligsproceduren og regnskabsafslutningen, tilsidesættelsen af kontradiktionsprincippet og Kommissionens magtfordrejning. Derefter skal det undersøges, om den anfægtede korrektion var behæftet med fejl for så vidt angår de konstateringer, som den bygger på, og den deraf følgende risikovurdering.
V - Vurdering af tvisten
A - Processuelle aspekter
1. Generelle bemærkninger vedrørende regnskabsafslutningen
55 Rådets forordning (EØF) nr. 729/90 (11) danner retsgrundlag for en korrektion af udgifter, der finansieres af EUGFL, Garantisektionen. Ifølge artikel 5, stk. 2, litra c), træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra fællesskabsfinansieringen, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne. Det følger endvidere klart af artikel 8, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 729/70, at Fællesskabet ikke bærer de finansielle følger af uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for.
56 Regnskabsafslutningen adskiller sig således grundlæggende for det første fra en sanktionsprocedure i tilfælde af, at der med urette er blevet ydet en finansiel fordel, og for det andet også fra traktatbrudsproceduren.
57 Regnskabsafslutningen er nemlig ikke en sanktionsprocedure, for så vidt som overtagelsen eller ikke overtagelsen af visse udgifter støttes på en objektiv vurdering af den forudgående overholdelse af betingelserne for den pågældende støtte.
58 Det er for så vidt angår den forskel, der består i forhold til traktatbrudsproceduren, tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen ikke under en regnskabsafslutning råder over et frit skøn til at godkende eller afvise udgifter, der er afholdt i strid med reglerne. Ifølge Domstolen har »afslutningen af regnskaberne [...] ikke blot til formål at konstatere, om udgifterne faktisk er blevet afholdt, og om de er blevet afholdt efter forskrifterne, men også om de økonomiske byrder, som følger af den fælles landbrugspolitik, er blevet fordelt korrekt mellem medlemsstaterne og Fællesskabet« (12). Ifølge denne praksis tilkommer det følgelig ikke Kommissionen at fravige reglerne om fordeling af disse byrder.
59 Ligesom formålet med regnskabsafslutningen adskiller også dens processuelle garantier sig fra de processuelle garantier, der gælder for de andre procedurer.
60 Det bemærkes for det første, at rammerne for en regnskabsafslutningsprocedure ikke fastsættes af de fællesskabsretlige forskrifter, der er blevet tilsidesat. Spørgsmålet om tilsidesættelse af disse forskrifter er nemlig ikke så væsentligt som den deraf følgende risiko for Fællesskabets budget. Til forskel fra hvad der gælder med hensyn til traktatbrudsproceduren, hvor det følger af fast praksis, at »[...] åbningsskrivelsen har til formål at afgrænse tvistens genstand og give den medlemsstat, der opfordres til at fremsætte sine bemærkninger, de fornødne oplysninger til, at den kan forberede sit forsvar« (13), samt at »[...] genstanden for et søgsmål i medfør af artikel 169 fastlægges i Kommissionens begrundede udtalelse« (14), udgør regnskabsafslutningen ikke en forudgående administrativ procedure som omhandlet i artikel 226, stk. 1, EF. Når de mangler i den nationale kontrolordning, som Kommissionen har kritiseret, i det væsentlige ikke bestrides, angår diskussionen under regnskabsafslutningen alene spørgsmålet om, hvilke følger der skal drages på grundlag deraf. I den foreliggende sag bestrider den tyske forbundsregering principielt ikke manglerne ved kontrolordningen i Mecklenburg-Vorpommern, men derimod den risiko, der følger heraf, for Fællesskabets budget.
61 I denne forbindelse erindres om bevisbyrdereglen, hvoraf det følger, at »selv om det påhviler Kommissionen at godtgøre, at der foreligger tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne, påhviler det medlemsstaten i givet fald at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de økonomiske følger, der skal drages heraf« (15). Nye oplysninger vedrørende risikoen for Fællesskabets budget, som fremkommer under regnskabsafslutningen, medfører derfor principielt ikke en udvidelse af sagens genstand.
62 Fremkomsten af sådanne nye oplysninger er imidlertid undergivet de garantier, der følger af, at regnskabsafslutningen har karakter af en kontradiktorisk sagsbehandling. Herom har Domstolen forklaret, at »[...] den endelige beslutning vedrørende afslutningen af årsregnskaberne [træffes] efter en særlig kontradiktorisk sagsbehandling, hvorunder medlemsstaterne sikres fuld garanti for at kunne fremføre alle deres synspunkter« (16). I den nævnte sag førte disse garantier til, at den anfægtede, endelige kommissionsbeslutning vedrørende regnskabsafslutningen blev annulleret, idet den støttedes på resultatet af en undersøgelse, som ikke var blevet meddelt den pågældende medlemsstat, inden den endelige beslutning blev vedtaget, således at denne ikke kunne fremsætte sine bemærkninger til resultaterne.
63 Endelig skal jeg gennemgå forligsproceduren. Det bemærkes indledningsvis, at de processuelle principper ifølge artikel 8 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 (17) ikke finder anvendelse på denne procedure, idet det fremgår af forordningens artikel 10, at den ikke finder anvendelse for regnskabsåret 1995.
64 Forligsproceduren i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, indførtes som bekendt ved Kommissionens beslutning 94/442/EF (18). Proceduren har til formål at forsøge at forlige Kommissionens og den pågældende medlemsstats divergerende opfattelser for så vidt angår den påtænkte udelukkelse af visse udgifter (19). Forligsproceduren erstatter imidlertid ikke de bilaterale drøftelser under hele proceduren. Forligsorganet udfærdiger en rapport; de synspunkter, det giver udtryk for i denne, er imidlertid ikke bindende for Kommissionen (20).
2. Den hævdede bindende virkning af Kommissionens administrative praksis
65 Den tyske forbundsregering søger med sit første anbringende at godtgøre, at resultaterne af det andet kontrolbesøg medførte, at forbeholdet i den formelle meddelelse af 12. juni 1998 bortfaldt. Kommissionen var bundet af den klare ordlyd af dets forbehold.
66 Det bemærkes for det første, at spørgsmålet om bortfald af et forbehold som udgangspunkt er uden betydning for vurderingen af lovligheden af en beslutning vedrørende regnskabsafslutning. Forholdet er nemlig det, at i det omfang Kommissionen under en regnskabsafslutning skal vurdere risikoen for, at der opstår et tab for Fællesskabets budget som følge af manglende overholdelse af en fællesskabsretlig bestemmelse, sker dette under en verserende sag. Såfremt Kommissionen på et givet tidspunkt under sagen måtte finde, at den ikke råder over samtlige de oplysninger, der er nødvendige, for at den kan foretage den afsluttende vurdering, står det den principielt frit for at give udtryk for sin foreløbige opfattelse med forbehold af yderligere undersøgelser (21). Såfremt sådanne undersøgelser imidlertid efterfølgende viser, at den risiko, der er betænkelig, er højere end oprindeligt antaget, er spørgsmålet, om resultatet af Kommissionens undersøgelser har medført, at dens forbehold er bortfaldet eller ej, som udgangspunkt irrelevant for den retlige gyldighed af Kommissionens endelige beslutning. Herefter skal det første anbringende forkastes som værende irrelevant.
67 Dette betyder imidlertid ikke, at Kommissionens forbehold er unddraget enhver retlig kontrol. I denne forbindelse henvises til Domstolens dom i sag 129/84, i henhold til hvilken Kommissionen alene kan fortolke et forbehold, som den har taget, såfremt den pågældende medlemsstat »måtte forstå forbeholdet i samme retning« (22).
68 Efter Forbundsrepublikken Tysklands opfattelse følger det af den omstændighed, at forbeholdet knytter anvendelsen af en lavere korrektionssats til, at det godtgøres, at de tyske myndigheders oplysning om, at næsten 90% af de sammenhængende arealer i delstaten Mecklenburg-Vorpommern blev anvendt til dyrkning af en enkelt afgrøde eller var braklagt, at Kommissionen har støttet sin risikovurdering på den talmæssige andel af sammenhængende arealer, der anvendes til dyrkning af mere end én afgrøde - og ikke på den procentuelle del, de udgør, af de sammenhængende arealers samlede areal. Kommissionen understreger derimod, at forbeholdet kun kan fortolkes i lyset af den eventuelle risiko for Fællesskabets budget; den tyske regerings oplysning om, at 90% af de sammenhængende arealer blev anvendt til dyrkning af en enkelt afgrøde, må forstås med reference til et risikobehæftet areal af et bestemt omfang.
69 Umiddelbart fremstår Kommissionens egen fortolkning af sit forbehold ikke forkert, således at det i hvert fald under hensyn til den ovenfor anførte retspraksis må antages, at Forbundsrepublikken Tyskland kunne forstå det på samme måde. Man må nemlig ikke glemme, at de omhandlede udgifter vedrører arealafhængig støtte. Som et led i Kommissionens risikovurdering synes det derfor nærliggende, at forbeholdet - uanset at det ifølge sin ordlyd henviste til anvendelsen - faktisk refererede til arealerne, under den forudsætning, der ikke er omtvistet under nærværende sag, at sammenhængende arealer ikke umiddelbart udgør risikobehæftede arealer, såfremt de anvendes til dyrkning af én afgrøde og består af matrikulerede arealer.
70 Denne diskussion af indholdet og rækkevidden af Kommissionens forbehold har imidlertid kun relevans, såfremt det må antages, at Kommissionen ved dette forbehold er bundet med hensyn til den senere risikovurdering.
71 Dette synes imidlertid ikke at være tilfældet af følgende grunde. Jeg har allerede nævnt, at nye oplysninger for Kommissionen vedrørende følgerne af mangler ved de pågældende nationale kontrolordninger ifølge de i denne sag anvendelige retsforskrifter som udgangspunkt kan gøres gældende på et hvilket som helst stadium af sagen (23). Det følger heraf, at Kommissionen principielt har mulighed for under sagen at ændre sin risikovurdering på grundlag af disse nye oplysninger, når blot medlemsstaten har tilstrækkelig mulighed for at udtale sig om disse. Dette kan specielt ske efter meddelelsen af en foreløbig risikovurdering, for hvilken der, som i hovedsagen, er taget forbehold.
72 I den foreliggende sag vedrører Kommissionens forbehold i realiteten den risiko, der er for Fællesskabets budget. Det skal i denne forbindelse erindres, at en afvisning af at lade visse udgifter afholde af EUGFL, Garantisektionen, ikke er en skønsmæssig kommissionsbeslutning, såfremt udgifterne ikke er blevet afholdt i overensstemmelse med fællesskabsretten (24). Såfremt det antages, at det har været Kommissionens hensigt - således som den tyske forbundsregering fortolker forbeholdet - alene at støtte sin risikovurdering på antallet af sammenhængende arealer, der blev anvendt til dyrkning af én afgrøde - og ikke på den faktiske andel af risikobehæftede arealer - ville Kommissionen have udøvet magtfordrejning. Det ligger med andre ord ikke inden for Kommissionens skønsbeføjelse at binde sig selv for så vidt angår resultaterne af institutionens fremtidige undersøgelser.
73 Jeg foreslår derfor, at det første anbringende forkastes som irrelevant, subsidiært som ubegrundet.
3. Tidspunktet for inddragelse af oplysninger fra det andet kontrolbesøg under sagen
74 Forbundsrepublikken Tyskland udleder, at den anfægtede beslutning er ulovlig som følge af det tidspunkt, hvor der skete inddragelse af oplysninger fra det andet kontrolbesøg under sagen. På grundlag af den ikke uproblematiske forudsætning (25), at forhøjelsen af den finansielle korrektion fra 2% til 5% alene støttedes på konstatering nr. 1-4, finder forbundsregeringen, at den anfægtede beslutning er ulovlig, idet disse fire konstateringer efter dens opfattelse hverken blev behandlet under den skriftlige del af regnskabsafslutningen, i de bilaterale drøftelser eller under forligsproceduren.
75 Hertil bemærkes for det første, at inddragelsen af nye oplysninger under regnskabsafslutningen, der kan føre til, at risikoen for Fællesskabets budget i den endelige beslutning betragtes som værende større, principielt ikke medfører en udvidelse af sagens genstand (26). Det relevante spørgsmål, om den pågældende medlemsstat havde tilstrækkelig anledning til at udtale sig om disse oplysninger, vedrører imidlertid i mindre omfang spørgsmålet, om proceduren er behørigt gennemført, end spørgsmålet om kontradiktion, hvilket jeg derfor også skal gennemgå her.
76 I den foreliggende sag formulerede Kommissionen sit forbehold den 12. juni 1998, dvs. inden Forbundsrepublikken forelagde sagen for forligsorganet. Den gav klart udtryk for, at dens vurdering var foreløbig, idet den specielt bebudede det andet kontrolbesøg. Det andet kontrolbesøg blev gennemført i august 1998, kort efter at de tyske myndigheder den 28. juli 1998 have fremsat anmodning om, at der blev indledt en forligsprocedure. Ved skrivelse af 24. november 1998 - og således endnu mens forligsproceduren verserede - meddelte Kommissionen de tyske myndigheder de første resultater af det andet kontrolbesøg med anmodning om en udtalelse, ligesom den samtidig informerede forligsorganet. Den 11. december 1998 fremsendte de tyske myndigheder deres bemærkninger til Kommissionens skrivelse af 24. november 1998 til forligsorganet. Kommissionens sammenfattende rapport af 12. januar 1999 vedrørende konklusionerne af kontrolundersøgelserne med hensyn til EUGFL-regnskabsafslutningen, Garantisektionen, for regnskabsåret 1995 tog hverken stilling til den tvivl, der kom til udtryk i forligsorganets endelige rapport, eller resultaterne af det andet kontrolbesøg. Dette skete først i supplement af 27. maj 1999 til den sammenfattende rapport.
77 Den tyske regering udleder af den omstændighed, at forligsorganet på tidspunktet for dets endelige rapport ikke rådede over de oplysninger fra det andet kontrolbesøg, som senere blev påberåbt som begrundelse for den forhøjede korrektionssats, at regnskabsafslutningen er behæftet med en væsentlig formel mangel.
78 Dette synspunkt kan ikke tiltrædes. Forbundsregeringen bestrider ikke, at forligsorganet havde kendskab såvel til Kommissionens forbehold som den tvivl, der opstod som følge af dens foreløbige vurdering af resultaterne af det andet kontrolbesøg, og som kom til udtryk i Kommissionens skrivelse af 24. november 1998. Dette afspejles i forligsorganets endelige rapport af 30. december 1998, hvori det bl.a. hedder: »Forligsorganet er derfor af den opfattelse, at det under alle omstændigheder var sagligt begrundet ikke at anvende den korrektion på 5%, som Kommissionen oprindeligt havde til hensigt at anvende« (min fremhævelse). På denne baggrund kan der alene spørges, om Kommissionen er bundet af forligsorganets opfattelse, hvilket jeg allerede har afvist (27).
79 Det principielle spørgsmål, om det må antages, at regnskabsafslutningen var behæftet med formelle mangler, allerede fordi Kommissionens endelige beslutning støttedes på oplysninger, der ikke indgik i forligsproceduren, kræver følgelig ikke nærmere besvarelse.
4. Tilsidesættelse af kontradiktionsprincippet
80 Afgørende for vurderingen af den formelle lovlighed af den anfægtede beslutning er derfor, om de tyske myndigheder havde tilstrækkelig lejlighed til at udtale sig om samtlige oplysninger, der blev påberåbt som begrundelse for at anvende den forhøjede korrektionssats på 5%. Om betydningen af denne processuelle garanti henvises til det ovenfor anførte (28).
81 Det fremgår af gengivelsen af de afgørende grunde for den anfægtede kommissionsbeslutning og vurderingen heraf i lyset af de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten (29), at den anfægtede beslutning i det væsentlige begrundes med en forhøjet risiko, for det første som følge af andelen af sammenhængende arealer, der benyttes til dyrkning af mere end én afgrøde, og for det andet under hensyn til problemstillingen vedrørende sammenhængende arealer og matrikulerede arealer i forbindelse med de sammenhængende arealer, der benyttedes til dyrkning af en enkelt afgrøde.
82 Andelen af sammenhængende arealer, der benyttedes til dyrkning af mere end én afgrøde - som genstand for Kommissionens forbehold - var udgangspunktet for diskussionen. Følgelig havde den tyske forbundsregering lejlighed til at udtale sig om betydningen af dette aspekt af risikovurderingen, såvel inden som under forligsproceduren.
83 For så vidt angår den faktiske størrelse af denne andel bemærkes, at den ifølge oplysninger fra det andet kontrolbesøg andrager 15%. Denne oplysning blev imidlertid først meddelt de tyske myndigheder i supplement af 27. maj 1999 til den sammenfattende rapport. Ifølge de tyske myndigheders oplysninger blev supplementet modtaget den 21. juni 1999 - dvs. én dag før mødet i EUGFL-komitéen.
84 I denne forbindelse deler jeg ikke Kommissionens opfattelse, hvorefter supplementet af 27. maj 1999 ikke kunne give anledning til høring af de tyske myndigheder, idet det ikke indeholdt nye argumenter. I relation til høringspligten er det nemlig alene relevant, om Kommissionen støtter den beslutning, den skal træffe, på nye oplysninger (30). Det er imidlertid uomtvistet, at Kommissionen i betydelig grad støttede den anfægtede beslutning på resultaterne af det andet kontrolbesøg.
85 For så vidt angår den risiko, der er forbundet med sammenhængende arealer, der benyttedes til dyrkning af en enkelt afgrøde, tegner der sig imidlertid et noget andet billede: Den første henvisning til, at der var risiko i forbindelse med denne form for sammenhængende arealer, blev allerede givet under forligsproceduren ved Kommissionens skrivelse af 24. november 1998. Uanset andelen af sammenhængende arealer, der benyttedes til dyrkning af mere end én afgrøde, henviste Kommissionen til, at en del af de sammenhængende arealer, der benyttedes til dyrkning af en enkelt afgrøde, som følge af resultaterne af det andet kontrolbesøg måtte betragtes som risikoarealer.
86 Supplement af 27. maj 1999 til den sammenfattende rapport bekræftede denne formodning og behandlede den nærmere. Det er imidlertid ubestridt, at den tyske regering kunne have taget stilling til Kommissionens skrivelse af 24. november 1998, mens forligsproceduren endnu verserede - og således til den rejste tvivl.
87 Herefter er spørgsmålet om kontradiktion begrænset til spørgsmålet om, hvorvidt de tyske myndigheder havde tilstrækkelig anledning til at udtale sig om de yderligere elementer i begrundelsen i supplementet af 27. maj 1999 til den sammenfattende rapport og til Kommissionens endelige konklusion af 18. juni 1999, der i vidt omfang indholdsmæssigt var sammenfaldende hermed, inden den endelige beslutning blev vedtaget den 28. juli 1999.
88 Den frist på ca. fem uger fra modtagelsen af supplementet og vedtagelsen af den endelige beslutning synes i den foreliggende sag i hvert fald at være meget kort, navnlig når henses til behovet for konsultationer mellem forbundsmyndigheder og delstatsmyndigheder. Det bemærkes imidlertid, at de tyske myndigheder under sagens behandling flere gange havde taget stilling til de enkelte skrivelser fra Kommissionen inden for meget korte frister. Således meddelte regeringen allerede den 11. december 1998 forligsorganet sine bemærkninger til Kommissionens skrivelse af 24. november 1998.
89 Samlet betragtet kan det således ikke antages, at de tyske myndigheder ikke havde lejlighed til at udtale sig om de konklusioner, der blev draget på grundlag af det andet kontrolbesøg, hvilket så meget desto mere gælder, fordi det af den forudgående procedure klart fremgår, at disse oplysninger ville være af afgørende betydning for den endelige beslutning, som Kommissionen skulle træffe, og som anfægtes under denne sag.
90 Dette anbringende, som er gjort gældende af Forbundsrepublikken Tyskland, skal derfor forkastes som ubegrundet.
5. Den hævdede magtfordrejning, der følger af, at konstateringer til støtte for en lavere korrektionssats blev anvendt to gange
91 Forbundsrepublikken Tyskland har endvidere gjort gældende, at den anfægtede beslutning, der i sidste ende vedrører en forhøjelse af korrektionssatsen fra 2% til 5%, støttes på konstateringer - nemlig konstatering nr. 5-7, der er anført ovenfor (31) - der allerede var blevet påberåbt som begrundelse for korrektionen på 2%. Dette må betragtes som en ulovlig dobbelt anvendelse af oplysninger, der følgelig er udtryk for magtfordrejning.
92 Denne argumentation ser bort fra regnskabsafslutningens karakter.
93 Korrektioner er retsfølgen, såfremt en medlemsstat har undladt igennem de beskrevne kontrolforanstaltninger at sikre, at foranstaltninger, der finansieres af EUGFL, faktisk og behørigt gennemføres som foreskrevet. I denne forbindelse anvender Kommissionen standardkorrektionssatser i overensstemmelse med dens interne retningslinjer (herefter »Belle-rapporten«) (32), der skal afspejle risikoen for et finansielt tab for Fællesskabets midler, som følge af en mangel ved kontrolordningen.
94 Ifølge Belle-rapporten skal der specielt tages hensyn til følgende forhold:
»1. Om manglen berører kontrolsystemets effektivitet generelt, effektiviteten af et bestemt led i kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrollen under systemet. 2. Manglens betydning i forhold til den samlede foreskrevne kontrol, det være sig af administrativ, fysisk eller anden art. 3. Foranstaltningernes følsomhed over for svig, idet der navnlig tages hensyn til den økonomiske tilskyndelse?«
95 Belle-rapporten forudser primært standardkorrektioner på 2% og 5%. Satsen på 2% finder anvendelse, hvis manglen kun vedrører mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som ikke er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været af mindre omfang. Satsen på 5% finder anvendelse, hvis manglen vedrører mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som er af væsentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været betydelig
96 Retningslinjerne i Belle-rapporten viser klart, at Kommissionen ved valget af den korrektionssats, der skal finde anvendelse, navnlig tillægger risikoens størrelse betydning. Risikovurderingen er imidlertid en samlet proces, der beror på en samlet betragtning af de enkelte konstateringer og oplysninger.
97 Det følger af denne betragtning, at der principielt ikke er noget til hinder for, at Kommissionen - med forbehold af dens materielle prøvelse - på ny inddrager konstateringer, der allerede har begrundet en 2%'s korrektion, som begrundelse for en korrektion på 5%.
98 Dette anbringende, som Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, skal derfor ligeledes forkastes som ubegrundet.
B - Materielle aspekter
99 Det fremgår af de ovenfor anførte betragtninger, at det ikke er afgørende for den indholdsmæssige efterprøvelse af en korrektion, om der forelå yderligere kontrolmangler eller risici, som kunne begrunde valget af den højere korrektionssats. Sagsøgerens bemærkninger herom, der også lagde beslag på en stor del af retsmødet, er følgelig irrelevante for den foreliggende sag. Det skal derimod undersøges, om Kommissionen samlet betragtet i overensstemmelse med de bevisbyrderegler (33), der gælder inden for dette område, kunne godtgøre, at der var tale om henholdsvis kontrolmangler eller en tilsvarende risiko for så vidt angik Mecklenburg-Vorpommern, samt om korrektionssatsen på 5% samlet betragtet skulle finde anvendelse.
1. Relevant retspraksis
100 Indledningsvis skal jeg henvise til Domstolens faste praksis vedrørende EUGFL's regnskabsafslutning og bevisbyrdereglerne med hensyn til kommissionsbeslutninger inden for dette område.
101 Det tilkommer som udgangspunkt Kommissionen at bevise, at der er sket tilsidesættelse af fællesskabsforskrifter, dog således at det i givet fald påhviler medlemsstaten at bevise, at Kommissionen har begået en fejl for så vidt angår de finansielle følger, der må sluttes deraf (34).
102 Den nøjagtige rækkevidde af forpligtelserne til at føre bevis, som den fremgår af retspraksis, er som følger.
103 For det første er Kommissionen forpligtet til at begrunde sin beslutning, hvis der heri fastslås manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemført (35). Kommissionen har imidlertid allerede opfyldt sin bevis- og begrundelsespligt, såfremt den kan sandsynliggøre, at der hersker alvorlig og rimelig tvivl om de kontrolforanstaltninger, som medlemsstaten har gennemført, eller om de fremlagte tal (36).
104 Denne lempelse af bevisbyrden for Kommissionen skyldes, at staten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrol er blevet gennemført, og i givet fald, at Kommissionens konstateringer er forkerte (37).
105 Den pågældende medlemsstat kan kun afkræfte Kommissionens konstateringer, såfremt dens påstande har støtte i omstændigheder, der godtgør, at der findes et troværdigt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt det ikke lykkes medlemsstaten at bevise, at Kommissionens konstateringer var urigtige, kan disse konstateringer give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol (38).
106 Samlet og konsekvent betragtet fører de nævnte bevisbyrderegler til en - afkræftelig - formodning til fordel for Kommissionen. Medlemsstaten skal føre bevis for, at der findes et troværdigt og funktionsdygtigt kontrolsystem, hvis rigtighed Domstolen skal efterprøve under et annullationssøgsmål (39).
107 For så vidt angår den finansielle korrektionssats fremgår det for det første klart af Domstolens praksis, at Kommissionen endog kan nægte at lade EUGFL overtage samtlige de afholdte udgifter, hvis den konstaterer, at der ikke foreligger tilstrækkelige kontrolmekanismer (40). Henset hertil kan Kommissionen principielt ikke bebrejdes som følge af, at den har fastsat en bestemt korrektionssats (41).
108 Det følger af Domstolens praksis, at en medlemsstat, såfremt Kommissionen i stedet for at afslå finansiering af samtlige udgifter udfolder bestræbelser på at opstille regler, hvorved der kan opnås en differentiering på grundlag af den risikograd, som forskellige grader af utilstrækkelig kontrol repræsenterer for EUGFL, skal godtgøre, at disse kriterier er vilkårlige og urimelige (42).
109 Det vigtigste beslutningskriterium med hensyn til spørgsmålet om, efter hvilken sats den finansielle korrektion skal finde sted, er herefter ifølge Belle-rapporten - som allerede nævnt (43) - størrelsen af den risiko, der er, for at Fællesskabets budget lider tab. Om risikoen er ubetydelig, betydelig eller meget stor, afgøres igen ud fra de elementer i kontrolsystemet, der er berørt af mangler.
110 Domstolen har i mellemtiden tiltrådt, at anvendelsen af finansielle standardkorrektioner på grundlag af kriterierne i Belle-rapporten er lovlige, og inddrager disse i sin egen vurdering (44).
111 En medlemsstat kan følgelig alene godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de finansielle følger, som en tilsidesættelse af fællesskabsretlige forskrifter har for korrektionssatsens størrelse, såfremt den fører bevis for, at de godkendte korrektionskriterier, der fremgår af Belle-rapporten, er blevet anvendt vilkårligt eller urimeligt i forhold til den.
2. Anvendelse i den konkrete sag
112 På baggrund af den beskrevne bevisbyrdefordeling skal det herefter undersøges, om sagsøgeren i overensstemmelse hermed har ført bevis for, at den omtvistede korrektion på 5% samlet betragtet var ukorrekt.
113 Hertil bemærkes for det første, at sagsøgeren ganske vist i sin replik har bestridt, at der fandtes væsentlige mangler ved kontrollerne, men det bestrides ikke, at der generelt fandtes mangler inden for kontrolsystemet. Sagsøgeren bekræftede således under retsmødet, at der var tale om mangler, der kunne begrunde en korrektion på 2%, og afviste alene, at der derudover forelå mangler eller en større risiko end den, der fremgik af den sammenfattende rapport.
114 Hermed har sagsøgeren i hvert fald nærmere erkendt, at 10% af de sammenhængende arealer blev anvendt til dyrkning af mere end én afgrøde, samt at der for disses vedkommende var risiko for overangivelser. Sagsøgeren har imidlertid også godkendt den af Kommissionen anførte andel på 15% af de sammenhængende arealer som risikoareal (dyrkning af mere end én afgrøde) og forklaret forskellen med, at sagsøgeren til forskel fra Kommissionen ikke tog hensyn til subventionsneutrale afvigelser i deres angivelser. Den andel af risikoarealer, der ifølge Kommissionens skøn er på 17,3%, og for hvilke angivelserne er for høje, bestrider sagsøgeren alene størrelsesmæssigt og angiver selv en risikofaktor på 2,4%.
115 For det andet har sagsøgeren ikke bestridt, at Amt Schwerin i hvert fald i seks tilfælde af kontrol på stedet ikke foretog en indgående risikoanalyse, som opfyldte kravene i fællesskabsretten. Anbringendet om, at forligsorganet og Kommissionen allerede havde taget hensyn til denne omstændighed i konklusionen i den sammenfattende rapport, er i øvrigt irrelevant i relation til spørgsmålet om bevis for, at der er sket tilsidesættelse af fællesskabsreglerne (45).
116 For det tredje må det antages, at der er mangler ved opmålingerne i forbindelse med kontrollen på stedet, for så vidt som der ikke er overensstemmelse mellem de sammenhængende arealer og de matrikulerede arealer i Mecklenburg-Vorpommern.
117 Sagsøgeren har nemlig udtrykkeligt bestridt, at det som et led i kontrol på stedet var nødvendigt at foretage opmålinger, såfremt sammenhængende arealer alene benyttedes til dyrkning af en enkelt afgrøde, og antager, at det alene er sammenhængende arealer, som anvendes til dyrkning af mere end én afgrøde, som skal betragtes som risikoarealer, og som skal opmåles. Kommissionen har derimod begrundet nødvendigheden af en opmåling med, at det alene er tilstrækkeligt med en visuel kontrol af sammenhængende arealer, der benyttes til dyrkning af en enkelt afgrøde, såfremt der er sammenfald mellem disse og de matrikulerede arealer.
118 Denne antagelse forekommer sagligt korrekt. Hvis et sammenhængende areal er større end det matrikulerede areal eller kun udgør en del af dette, gælder det, at eftersom det kun er størrelsen af det matrikulerede areal, der fremgår af matriklen, kan den nøjagtige størrelse af dette sammenhængende areal i hvert fald ikke konstateres på grundlag af matriklen.
119 En behørig kontrol på stedet, der er i overensstemmelse med det integrerede system, skulle følgelig, i modsætning til sagsøgerens opfattelse, tillige have omfattet opmålinger af sammenhængende arealer, som anvendtes til dyrkning af en enkelt afgrøde, når de ikke var sammenfaldende med de matrikulerede arealer.
120 Kommissionen har under henvisning til det andet kontrolbesøg gjort gældende, at dette normalt ikke var tilfældet. Sagsøgeren har imidlertid uden at komme nærmere ind på dette hævdet, at også sammenhængende arealer, der benyttedes til dyrkning af en enkelt afgrøde, havde været genstand for en opmåling, men på den anden side fastslået, at man alene betragtede sammenhængende arealer, der benyttedes til dyrkning af mere end én afgrøde som risikoarealer, og at en opmåling af disse havde »forrang«. Hermed har sagsøgeren i hvert fald ikke bevist, at der som regel også blev foretaget opmåling af sammenhængende arealer, der benyttedes til dyrkning af en enkelt afgrøde, i det omfang der ikke var sammenfald mellem disse og de matrikulerede arealer, idet man jo også principielt har bestridt nødvendigheden af sådanne opmålinger.
121 Sagsøgeren har endvidere i stævningen medgivet, at Kommissionens konstatering af, at næsten samtlige sammenhængende arealer i Mecklenburg-Vorpommern omfatter flere matrikulerede arealer, der findes i supplementet, er korrekt. At næsten 90% af de sammenhængende arealer blev anvendt til dyrkning af en enkelt afgrøde bestrides heller ikke.
122 Samlet betragtet følger det heraf, at der i hvert fald ikke blev foretaget opmåling af en vis del af de sammenhængende arealer, der blev anvendt til dyrkning af en enkelt afgrøde, hvilket er i strid med kravene i det integrerede system.
123 Det fremgår af de ovenfor anførte konstateringer, at sagsøgeren i hvert fald ikke har kunnet føre bevis for et troværdigt og funktionsdygtigt kontrolsystem.
124 Henset hertil er Kommissionens konstateringer udtryk for synspunkter, der rejser alvorlig og begrundet tvivl om kontrolsystemet i Mecklenburg-Vorpommern. Kommissionen har følgelig løftet sin bevisbyrde i relation til de uregelmæssigheder, som den har gjort gældende over for Forbundsrepublikken Tyskland.
125 Hvad herefter angår korrektionssatsen er allerede konstateret, at Kommissionen har underbygget sin påstand om, at der var mangler ved den kontrol på stedet, som skulle foretages i henhold til det integrerede system.
126 Kontrol på stedet udgør - i tilslutning til den administrative kontrol - utvivlsomt et væsentligt element i det integrerede system, uden hvilken det ikke overbevisende kan efterprøves, om betingelserne for støtte og præmier overholdes. I henhold til reglerne i Belle-rapporten kunne Kommissionen således henholdsvis på grundlag af sine konstateringer og den utilstrækkelige kontrol på stedet formode, at risikoen for tab for EUGFL var betydelig.
127 Anvendelsen af en korrektionssats på 5% forekommer følgelig ikke vilkårlig eller urimelig og er følgelig ikke retsstridig.
VI - Sagens omkostninger
128 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
VII - Forslag til afgørelse
129 På grundlag af de anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
(1) - [...] om ændring af beslutning 1999/187/EF af 3.2.1999 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1995, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (meddelt under K(1999) 2476 endelig udg., EFT L 226, s. 26).
(2) - [...] af 21.4.1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196).
(3) - [...] af 30.6.1992 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder (EFT L 181, s. 12).
(4) - Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 af 30.6.1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje (EFT L 215, s. 85) og Rådets forordning (EØF) nr. 2080/92 af 30.6.1992 om en fællesskabsordning med støtte til skovbrugsforanstaltninger i landbruget (EFT L 215, s. 96).
(5) - [...] af 27.11.1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 355, s. 1).
(6) - [...] af 23.12.1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF- støtteordninger (EFT L 391, s. 36).
(7) - BGBl. 1995 I, s. 1562.
(8) - Om lovligheden af overslag, jf. generaladvokat Albers bemærkninger i sag C-242/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. 2000 I, s. 3421, punkt 44-54. Jf. senest også dom af 24.1.2002, sag C-118/99, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 747, præmis 41 ff.
(9) - Jf. konstatering nr. 1.
(10) - Jf. ovenfor i punkt 41.
(11) - Anført i fodnote 3.
(12) - Dom af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 321, præmis 28.
(13) - Jf. allerede dom af 15.12.1982, sag 211/81, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4547, præmis 8.
(14) - Jf. den i fodnote 14 anførte dom, præmis 14.
(15) - Jf. domme af 1.10.1998, sag C-209/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 5655, præmis 52, sag C-232/96, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 5699, præmis 54, og sag C-233/96, Danmark mod Kommissionen, Sml. I, s. 5759, præmis 53.
(16) - Dom af 29.1.1998, sag C-61/95, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 207, præmis 39 med talrige yderligere henvisninger.
(17) - [...] af 7.7.1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70, for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 158, s. 6).
(18) - [...] af 1.7.1994, EFT L 182, s. 45.
(19) - Artikel 1, stk. 1, litra b), i beslutning 94/442.
(20) - Artikel 1, stk. 1, litra c), sammenholdt med artikel 1, stk. 2, i beslutning 94/442. Jf. tillige dom af 21.10.1999, sag C-44/97, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 7177, præmis 18. Jf. også generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse i sag C-374/99, Spanien mod Kommissionen, Sml. 2001 I, s. 5943, punkt 41, med hensyn til spørgsmålet om forligsprocedurens betydning.
(21) - Jf. om den principielle lovlighed af et forbehold allerede dom af 28.1.1986, sag 129/84, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 309, præmis 41.
(22) - Jf. den i fodnote 22 anførte dom, præmis 41.
(23) - Jf. ovenfor, punkt 61.
(24) - Jf. ovenfor, punkt 58.
(25) - Jf. ovenfor, punkt 48 ff., samt mine bemærkninger i vurderingens materielretlige del, punkt 99.
(26) - Jf. punkt 61.
(27) - Jf. punkt 64.
(28) - Jf. punkt 62.
(29) - Jf. punkt 38 og 47.
(30) - Jf. i denne retning også dommen i sag C-61/95, anført i fodnote 17, præmis 40.
(31) - Jf. punkt 38.
(32) - Dokument nr. VI/216/93 af 3.6.1993 om beregningen af den finansielle betydning inden for rammerne af en beslutning om regnskabsafslutning inden for EUGFL, Garantisektionen.
(33) - Jf. hertil de nedenfor i punkt 101 ff. anførte betragtninger.
(34) - Jf. bl.a. dom af 12.7.1984, sag 49/83, Luxembourg mod Kommissionen, Sml. s. 2931, præmis 30.
(35) - Jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, præmis 23.
(36) - Jf. bl.a. dom af 6.3.2001, sag C-278/98, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1501, præmis 40.
(37) - Jf. dommen af 18.5.2000, sag C-242/97, anført i fodnote 9, præmis 104.
(38) - Jf. dommen af 12.6.1990, sag C-8/88, anført i fodnote 36, præmis 28.
(39) - Jf. dom af 28.10.1999, sag C-253/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7529, præmis 8.
(40) - Jf. dommen af 18.5.2000, sag C-242/97, anført i fodnote 9, præmis 122, dom af 1.10.1998, sag C-242/96, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 5863, præmis 124, og af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, præmis 13.
(41) - Jf. også dom af 22.4.1999, sag C-28/94, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1973, præmis 54 og 55.
(42) - Jf. bl.a. dommen af 29.1.1998, sag C-61/95, anført i fodnote 17, præmis 21.
(43) - Jf. punkt 95 ff.
(44) - Jf. f.eks. dom af 4.7.1996, sag C-50/94, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3331, præmis 24-28, og dommen af 1.10.1998, sag C-242/96, anført i fodnote 41, præmis 65 og 66.
(45) - Jf. bemærkningerne i punkt 91 ff.