62005CJ0028_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C-28/05,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederländerna), genom beslut av den 18 januari 2005 som inkom till domstolen den 28 januari 2005, i målet
G.J. Dokter,
Maatschap Van den Top,
W. Boekhout
mot
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas samt domarna J. Malenovský (referent), A. Borg Barthet, U. Lõhmus och A. Ó Caoimh,
generaladvokat: M. Poiares Maduro,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 december 2005,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– G.J. Dokter, genom N.W.A. Tollenaar, advocaat,
– Nederländernas regering, genom H. Sevenster och C. ten Dam, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom T. van Rijn, F. Erlbacher och M. van Heezik, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 19 januari 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av rådets direktiv 85/511/EEG av den 18 november 1985 om införande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av mul- och klövsjuka (EGT L 315, s. 11; svensk specialutgåva, område 3, volym 19, s. 209), i dess lydelse enligt rådets direktiv 90/423/EEG av den 26 juni 1990 (EGT L 224, s. 13; svensk specialutgåva, volym 33, s. 129) (nedan kallat direktiv 85/511).
2. Begäran har framställts i en tvist mellan G.J. Dokter, Maatschap Van den Top och W. Boekhout (nedan kallade klagandena i målet vid den nationella domstolen), å ena sidan, och Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, å den andra, angående slakt av djur tillhörande klagandena i målet vid den nationella domstolen.
Tillämpliga bestämmelser
3. Artikel 2 andra stycket c–e i direktiv 85/511 innehåller följande definitioner:
”c)	smittat djur : varje djur som är mottagligt för smitta och
– hos vilket man har konstaterat kliniska symtom eller postmortala organskador som kan härledas till mul- och klövsjuka,
eller
– hos vilket förekomst av mul- och klövsjuka officiellt har fastställts i samband med laboratorieundersökning.
d)	djur som misstänks vara smittat : varje djur som är mottagligt för smitta och som visar kliniska symtom eller postmortala organskador av sådant slag att förekomst av mul- och klövsjuka skäligen kan misstänkas,
e) 	djur som misstänks vara smittbärare : varje djur som är mottagligt för smitta och som enligt insamlad epizootiologisk information direkt eller indirekt kan ha kommit i kontakt med mul- och klövsjukevirus.”
4. I artikel 4.1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”1. Om en anläggning som innehåller ett eller flera djur som misstänks vara smittade av mul- och klövsjuka eller bärare av smittan skall medlemsstaterna se till att officiella undersökningar omedelbart påbörjas för att bekräfta eller undanröja misstanken om sjukdomens förekomst och särskilt att den officiella veterinären tar eller låter ta de prov som är nödvändiga för en undersökning vid laboratorium.
…”
5. I artikel 5 i samma direktiv föreskrivs att den behöriga myndigheten ”[s]å snart det har blivit bekräftat att ett eller flera sådana djur som definieras i artikel 2 c finns på en anläggning” omedelbart skall vidta de åtgärder som föreskrivs däri och bland annat se till att samtliga djur som är mottagliga för smitta slaktas på plats under offentlig övervakning och på ett sådant sätt att det inte finns någon risk för att mul- och klövsjukeviruset sprids.
6. I artikel 11.1 i nämnda direktiv föreskrivs att
”1.	[m]edlemsstaterna skall säkerställa följande:
– Laboratorieprov för att konstatera förekomsten av mul- och klövsjuka skall utföras vid ett sådant nationellt laboratorium som anges i bilaga B, som får ändras eller kompletteras enligt förfarandet i artikel 17. Detta laboratorieprov bör om så är nödvändigt och särskilt i sjukdomens första skede visa vilken typ, subtyp eller, i förekommande fall, variant av viruset det är fråga om, vilket om så är nödvändigt kan bekräftas av ett referenslaboratorium som har utsetts av gemenskapen.
…”
7. I artikel 13.1 och 13.2 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.	Medlemsstaterna skall se till att
– …
– mul- och klövsjukevirus för forskning, diagnos och/eller framställning av vacciner endast hanteras av de godkända inrättningar och laboratorier som anges i bilag[orna] A och B,
– …
– de inrättningar och laboratorier som avses i andra strecksatsen endast skall godkännas om de uppfyller FAO:s minimikrav för inrättningar som arbetar med mul- och klövsjukevirus in vitro
och in vivo .
2.	Veterinär expertis från kommissionen skall i samarbete med behöriga myndigheter i medlemsstaterna utföra stickprov för att kontrollera om säkerhetssystemen vid inrättningarna och laboratorierna enligt bilag[orna] A och B uppfyller FAO:s minimikrav.
Kommissionen skall utföra dessa stickprov minst en gång om året …
…”
8. I bilaga B till direktiv 85/511, benämnd ”Nationella laboratorier för bekämpning av mul- och klövsjuka”, anges under rubriken Nederländerna ”Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad”.
9. I artikel 13.2 andra stycket i direktiv 85/511 anges att listan över laboratorier i bilagan regelbundet kommer att uppdateras enligt det kommittéförfarande som föreskrivs i artikel 17 i samma direktiv. Kommissionen skall enligt nämnda förfarande förelägga Ständiga veterinärkommittén, som är sammansatt av företrädare för medlemsstaterna, och i förekommande fall Europeiska unionens råd ett förslag till åtgärder.
10. I tredje skälet i direktiv 90/423 anges följande:
”En undersökning som kommissionen har gjort om bekämpningen av mul- och klövsjuka har visat att införandet av en gemenskapsordning utan vaccinering skulle vara att föredra framför en ordning med vaccinering. Man har funnit att det finns en risk vid hanteringen av virus i laboratorier, genom att sådana virus kan komma ut lokalt bland mottagliga djur, och vid användningen av vaccinet om inaktiveringen inte sker på ett sådant sätt att vaccinets säkerhet kan garanteras.”
11. I artikel 10.1 i rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden (EGT L 224, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146) föreskrivs följande:
”Utöver utbrott av de sjukdomar som avses i [rådets direktiv 82/894/EEG av den 21 december 1982 om anmälan av djursjukdomar inom gemenskapen (EGT L 378, s. 58; svensk specialutgåva, område 3, volym 15, s. 215)] skall varje medlemsstat omedelbart underrätta de övriga medlemsstaterna och kommissionen om varje utbrott inom dess territorium av zoonoser, sjukdomar eller andra orsaker som sannolikt kan utgöra en allvarlig risk för djur eller för människors hälsa.
Den medlemsstat som sändningen kommer ifrån skall omedelbart vidta de kontroll- eller försiktighetsåtgärder som anges i gemenskapens bestämmelser, särskilt bestämningen av de buffertzoner som anges i dessa bestämmelser, eller vidta andra åtgärder som medlemsstaten anser lämpliga.
…”
12. Fjärde skälet i kommissionens beslut 2001/246/EG av den 27 mars 2001 om fastställande av villkoren för bekämpning och utrotning av mul- och klövsjuka i Nederländerna med tillämpning av artikel 13 i direktiv 85/511/EEG (EGT L 88, s. 21) har följande lydelse:
”Förutom åtgärderna inom ramen för direktiv 85/511/EEG tillämpar Nederländerna som en säkerhetsåtgärd förebyggande slakt av mottagliga djur på anläggningar i närheten av anläggningar som är infekterade eller där infektion misstänks, med hänsyn till den epidemiologiska situationen samt den höga tätheten av mottagliga djur i vissa delar av landet.”
13. I artikel 1 i samma beslut föreskrivs följande:
”I detta beslut avses med följande:
1.	’Förebyggande avlivning’ – avlivning av mottagliga djur på anläggningar inom en viss radie kring anläggningar som belagts med restriktioner i enlighet med artiklarna 4 och 5 i direktiv 85/511/EEG.
…
2.	’Förebyggande vaccinering’ – nödvaccinering av djur av mottagliga arter på identifierade anläggningar belägna inom ett visst område, vaccineringszonen, som uteslutande genomförs i samband med förebyggande avlivning enligt punkt 1.
…”
14. I artikel 2.1 i nämnda beslut föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar rådets direktiv 85/511/EEG, särskilt artiklarna 4, 5 och 9 i detta, får Nederländerna besluta att genomföra förebyggande vaccinering enligt villkoren i bilagan.”
15. I bilagan anges bland annat att det ”[geografiska] område där förebyggande vaccinering får genomföras” utgör ett område med högst två kilometers radie runt en anläggning som belagts med restriktioner enligt artiklarna 4 och 5 i direktiv 85/511. Vaccineringszonen skall vidare ligga i de delar av Nederländerna som anges i bilaga I till kommissionens beslut 2001/223/EG av den 21 mars 2001 om vissa skyddsåtgärder beträffande mul- och klövsjuka i Nederländerna (EGT L 82, s. 29), närmare bestämt i områdena de Gelderland, d’Overijsel, de Flevoland och de Noord-Brabant.
Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
16. Den nederländska myndigheten hade informerats om ett misstänkt fall av mul‑ och klövsjuka på Teunissens anläggning belägen mindre än två kilometer från de anläggningar som klagandena i målet vid den nationella domstolen bedriver. Anläggningen i fråga inspekterades den 20 och den 22 mars 2001 av en specialistgrupp från Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (den nationella tillsynsmyndigheten för boskap och kött, nedan kallad RVV), varvid flera prover togs och skickades för analys till laboratoriet ID-Lelystad BV (nedan kallat ID‑Lelystad). Gruppen utförde dessutom veterinära undersökningar och avlivade fjorton djur samt utrymde anläggningen den 27 mars 2001.
17. I ett fax av den 28 mars 2001 meddelade laboratoriet RVV att proverna från anläggningen i Teunissen visade ett positivt resultat.
18. Chefen för RVV förklarade följaktligen att anläggningen i Teunissen var smittad, och i beslut av den 29 mars 2001 informerade han klagandena i målet vid den nationella domstolen om att de partåiga djur som fanns på klagandenas anläggningar misstänktes vara smittade av mul- och klövsjuka, eftersom de befann sig i närheten av en anläggning med smittade djur. Klagandena begärde utan framgång inhibition av nämnda beslut, med stöd av vilka åtgärder därefter vidtogs på deras anläggningar i syfte att bekämpa viruset. Först vaccinerades djuren och därefter avlivades de.
19. Klagandena i målet vid den nationella domstolen begärde omprövning av nämnda beslut hos RVV, som dock meddelade avslag. Klagandena överklagade därför avslagsbesluten till den hänskjutande domstolen.
20. Klagandena gjorde gällande att chefen för RVV inte hade rätt att anta besluten av den 29 mars 2001 enbart på grundval av faxmeddelandet från ID-Lelystad, som innehöll resultaten från laboratorieundersökningarna. RVV borde nämligen ha begärt att få tillgång till laboratoriets handlingar, studerat dessa och kontrollerat om laboratoriet hade utfört undersökningarna på ett korrekt sätt. Vidare anförde de att chefen hade åsidosatt direktiv 85/511 genom att grunda sina beslut av den 29 mars 2001 på den av ID‑Lelystad utförda analysen. ID-Lelystad står nämligen inte angivet i bilaga B till detta direktiv och utgör således inte ett sådant laboratorium som avses i artiklarna 11.1 första strecksatsen och 13.1 andra strecksatsen i nämnda direktiv. I bilagan anges Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad (nedan kallat CDI), som är fristående från ID‑Lelystad, vars namn och rättsliga form skiljer sig från CDI:s.
21. Chefen för RVV hävdade å sin sida att han var bunden av resultaten från laboratoriet och att han inte kunde kontrollera huruvida de var korrekta. Han hade således inget utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller förekomsten av mul‑ och klövsjuka vid den aktuella anläggningen. Han var följaktligen skyldig att vidta åtgärder i syfte att bekämpa denna sjukdom så snart laboratoriet hade konstaterat virusets förekomst. Chefen anförde vidare att bilaga B till direktiv 85/511 skall förstås på så sätt att den även omfattar ID-Lelystad. Genom CDI:s ombildning till ID-Lelystad ändrades endast laboratoriets rättsliga form. Det hade sedan år 1995 varit fråga om samma laboratorium, beläget på samma adress, med samma utrustning och samma uppdrag.
22. College van Beroep voor het bedrijfsleven beslutade under dessa förhållanden att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1.	Har medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 11.1 första strecksatsen jämte artikel 13.1 andra strecksatsen i … direktiv 85/511 … att tillse att en laboratorieundersökning i syfte att fastställa förekomsten av mul- och klövsjuka sker vid ett laboratorium som anges i bilaga B till [nämnda] direktiv … direkt effekt?
2.	a)	Skall artikel 11.1 i direktiv 85/511 tolkas så att den omständigheten att förekomsten av mul- och klövsjuka fastställts av ett laboratorium som inte nämns i bilaga B till detta direktiv medför rättsföljder?
.	b)	Om fråga 2a besvaras jakande: Syftar artikel 11.1 i direktiv 85/511 till att skydda intressena hos rättssökande, såsom [klagandena i målet vid den nationella domstolen]? Om denna fråga besvaras nekande, kan sådana rättssökande åberopa ett eventuellt åsidosättande av den skyldighet som åvilar medlemsstaternas myndigheter enligt denna bestämmelse?
c)	Om svaret på fråga 2b medför att de rättssökande kan åberopa artikel 11.1 i direktiv 85/511, vilka blir då rättsföljderna av att förekomsten av mul- och klövsjuka har fastställts av ett laboratorium som inte nämns i bilaga B till direktiv 85/511?
3.	Skall bilaga B till direktiv 85/511, mot bakgrund av lydelsen i artiklarna 11 och 13 i detta direktiv, tolkas så att angivandet i denna bilaga av ’Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad’ även kan eller skall inbegripa ID‑Lelystad BV?
4.	Om svaren på ovanstående frågor medför att förekomsten av mul‑ och klövsjuka kan fastställas av ett laboratorium som inte nämns i bilaga B till direktiv 85/511 eller att denna bilaga skall tolkas så att angivandet av ’Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad’ även kan eller skall inbegripa ID-Lelystad BV, skall då direktiv 85/511 tolkas så att den nationella myndighet som är behörig att fatta beslut är bunden av resultatet av den undersökning som utförts av det laboratorium som anges i bilaga B till detta direktiv eller, om svaret på fråga 2a medför att myndigheten även får grunda sitt beslut att vidta åtgärder för att bekämpa mul- och klövsjuka på resultat från ett laboratorium som inte är upptaget i bilaga B till direktivet, av resultatet från sistnämnda laboratorium, eller omfattas bedömningen av resultatens bindande verkan av medlemsstaternas processuella autonomi, så att den nationella domstolen skall pröva huruvida reglerna i fråga gäller oberoende av om laboratorieundersökningen äger rum på grundval av en gemenskapsrättslig eller en nationell förpliktelse samt huruvida handläggningen enligt nationell processrätt gör det orimligt svårt eller praktiskt omöjligt att tillämpa de gemenskapsrättsliga bestämmelserna?
5.	Om svaret på fråga 4 innebär att frågan huruvida de nationella myndigheterna är bundna av laboratorieresultaten regleras i direktiv 85/511, är då de nationella myndigheterna ovillkorligt bundna av en undersökning avseende mul- och klövsjuka som utförts av ett laboratorium? Om så inte är fallet, vilket utrymme för skönsmässig bedömning har då de nationella myndigheterna enligt direktiv 85/511?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första, den andra och den tredje frågan
23. Den hänskjutande domstolen har ställt de tre första frågorna, som skall prövas tillsammans, i syfte att få klarhet i dels vilka uppgiftsändringar avseende ett laboratorium som anges i bilaga B till direktiv 85/511, vilka gjorts utan tillämpning av förfarandet i dess artikel 17, som leder till att laboratoriet mister sin ställning som laboratorium i den mening som avses i denna bilaga, dels huruvida den behöriga nationella myndigheten kan vidta åtgärder i syfte att bekämpa mul- och klövsjuka på grundval av resultaten från undersökningar gjorda av ett laboratorium som saknar denna ställning. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida direktivet i fråga utgör hinder för att en medlemsstat under sådana förhållanden som dem i målet vid den nationella domstolen vidtar åtgärder i syfte att bekämpa mul- och klövsjuka på grundval av resultat från ett laboratorium som inte står angivet i nämnda bilaga, huruvida rättssökande i så fall kan göra gällande detta åsidosättande av bestämmelserna i direktiv 85/511 vid den nationella domstolen och huruvida åsidosättandet medför rättsföljder.
24. Domstolen erinrar inledningsvis om att kommissionen den 27 mars 2001 – således två dagar före antagandet av de omtvistade besluten – med stöd av artikel 10 i direktiv 90/425 och artikel 13.3 i direktiv 85/511 antog beslut 2001/246. Genom detta beslut gav kommissionen tillstånd till förebyggande vaccinering och förebyggande slakt av djur. I artikel 1 i detta beslut definierades den sistnämnda åtgärden som slakt av mottagliga djur på anläggningar inom en viss radie runt anläggningar som belagts med restriktioner i enlighet med artikel 4 eller artikel 5 i direktiv 85/511. Enligt skäl 4 i nämnda beslut hade Konungariket Nederländerna, förutom åtgärderna inom ramen för direktiv 85/511, som en säkerhetsåtgärd börjat tillämpa förebyggande slakt av mottagliga djur på anläggningar i närheten av anläggningar som var ”infekterade eller där infektion misstänktes” (se dom av den 10 mars 2005, Tempelman och van Schaijk, C-96/03 och C-97/03, REG 2005, s. I-1895, punkterna 37 och 38).
25. Enligt beslut 2001/246, jämfört med artikel 10 i direktiv 90/425 och artiklarna 4 och 2 d och e i direktiv 85/511, hade de behöriga nederländska myndigheterna befogenhet att, efter att ha genomfört en förebyggande vaccinering, slakta mottagliga djur på anläggningar belägna inom en radie på två kilometer kring en anläggning med ett djur som misstänktes vara smittat, det vill säga ett djur mottagligt för smitta som visat kliniska symtom eller postmortala organskador av sådant slag att förekomst av mul- och klövsjuka skäligen kan misstänkas, eller ett djur som misstänks vara smittbärare, det vill säga ett djur mottagligt för smitta som enligt insamlad epizootiologisk information direkt eller indirekt kan ha kommit i kontakt med mul- och klövsjukevirus.
26. I beslut 2001/246 föreskrivs inte att sådana uppgifter beträffande den anläggning som hyser ett djur som misstänks vara antingen smittat eller smittbärare enbart får grunda sig på resultat från sådana laboratorier som anges i bilaga B till direktiv 85/511. Det förhållandet att uppgifterna i fråga har levererats av ett laboratorium som inte har denna ställning saknar således betydelse för bedömningen av huruvida åtgärderna i fråga är förenliga med gemenskapsrätten.
27. I punkt 40 i det ovannämnda målet Tempelman och van Schaijk fastställde domstolen att direktiv 85/511 inte kan tolkas på så sätt att de åtgärder som föreskrivs däri inte skulle kunna kompletteras med gemenskapsåtgärder eller nationella åtgärder som antas med stöd av direktiv 90/425. Beslut 2001/246 är en gemenskapsåtgärd som vidtagits med stöd av bland annat artikel 10 i sistnämnda direktiv.
28. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av de omständigheter som beskrivits ovan i punkt 16 bedöma huruvida de nationella myndigheterna har vidtagit de aktuella åtgärderna i enlighet med de villkor som föreskrivs i beslut 2001/246. Om så är fallet följer det av det ovan anförda att klagandena i målet vid den nationella domstolen inte kan göra gällande att artiklarna 11.1 och 13.1 i direktiv 85/511 har åsidosatts, och gemenskapsrätten utgör således inte något hinder mot dessa åtgärder.
29. Det återstår att pröva om klagandena kan åberopa dessa bestämmelser för det fall de nederländska myndigheternas beslut att förklara partåiga djur på klagandenas anläggningar misstänkt smittade av mul- och klövsjuka då ett fall av mul- och klövsjuka konstaterats på Teunissens anläggning, och ge order om slakt på samtliga dessa djur, inte kan grunda sig på beslut 2001/246.
30. Enligt artiklarna 11.1 första strecksatsen och 13.1 andra strecksatsen i direktiv 85/511 skall medlemsstaterna se till att mul- och klövsjukevirus endast hanteras av de godkända inrättningar och laboratorier som anges i direktivets bilaga B.
31. De enda uppgifter i bilagan som kan användas för att identifiera dessa laboratorier är i princip deras namn och namnet på den stad i vilken de är belägna, för Nederländernas del närmare bestämt ”Centraal Diergeneeskundig Instituut” och ”Lelystad”. I artikel 17 i samma direktiv föreskrivs dessutom ett enda förfarande för alla typer av ändringar av dessa uppgifter.
32. Skälet till såväl detta förfarande som de ovannämnda bestämmelserna i artiklarna 11 och 13 är, såsom anges i tredje skälet i direktiv 90/423, att det vid hanteringen av virus i laboratorier finns en risk för att sådana virus kommer ut lokalt bland mottagliga djur. Denna slutsats bekräftas dessutom av skäl 1 i kommissionens beslut 2003/11/EG av den 10 januari 2003 om ändring av direktiv 85/511 (EGT L 7, s. 82), där det anges att ”den rutinmässiga vaccineringen … upphörde i gemenskapen 1991 [varför] mottagligheten för denna sjukdom ökat i gemenskapens besättningar. Det är därför av yttersta vikt att de laboratorier som hanterar viruset gör detta enligt rigorösa säkerhetsbestämmelser, så att virus inte sprids och hotar gemenskapens besättningar”.
33. Sjukdomsdiagnosen skall därför ställas av ansvariga laboratorier, vilket innebär att deras tillförlitlighet skall bedömas innan de förtecknas i nämnda bilaga och i förekommande fall i samband med att ändringar rörande laboratorierna införs.
34. Kravet på en sådan förteckning över laboratorier skall emellertid tolkas mot bakgrund av huvudsyftet med direktiv 85/511 som är en effektiv bekämpning av mul‑ och klövsjuka (se domen i det ovannämnda målet Tempelman och van Schaijk, punkt 35), vilket i synnerhet förutsätter att åtgärder vidtas så snart sjukdomen upptäcks. En sådan bekämpning ställer krav på att offentliga myndigheter ges möjlighet att diagnostisera sjukdomen i god tid.
35. Om det förhållandet att uppgiftsändringar angående ett laboratorium som anges i bilaga B till direktiv 85/511 inte har införts där alltid skulle medföra att laboratoriet förlorade sin ställning som godkänt laboratorium, skulle de nationella myndigheterna vara tvungna att, mot bakgrund av nämnda artiklar 11 och 13, avstå från att låta laboratoriet i fråga utföra undersökningar fram till dess att den aktuella ändringen har antecknats. Ett sådant krav ger upphov till en formalism som kan leda till att myndigheterna hindras från att få tillgång till ett näraliggande laboratorium i syfte att upptäcka viruset i god tid, vilket strider mot målet att effektivt bekämpa mul- och klövsjuka.
36. Kravet på införande av nämnda ändringar skall således inte gå utöver det som är nödvändigt för att skydda de intressen som det är avsett att tillvarata, nämligen att avvärja risken för att viruset sprids i samband med laboratorieundersökningar.
37. Det skall följaktligen i varje enskilt fall göras en bedömning av huruvida ändringarna kan påverka säkerheten vid det aktuella laboratoriet och därigenom öka risken för att smittan sprids lokalt bland mottagliga djur. Om så inte är fallet förlorar inte laboratoriet i fråga, trots uppgiftsändringarna, sin ställning som godkänt laboratorium enligt bilaga B till direktiv 85/511.
38. Så förhåller det sig bland annat när en namnändring eller ändring av laboratoriets rättsliga form enbart är av formell karaktär och när ändringarna inte påverkar dess säkerhet och tillförlitlighet, till exempel när dess personal, lokaler och utrustning i huvudsak förblir oförändrade.
39. I motsats till vad klagandena i målet vid den nationella domstolen har påstått har det föga betydelse att laboratoriet enligt nationella bestämmelser, på grund av de ändringar som det har undergått, utgör en annan juridisk person än den som anges i bilaga B.
40. Det står i förevarande fall klart att ID-Lelystad har bildats ur CDI genom en rad fusioner och övertaganden. Klagandena menar därför att ID-Lelystad inte kan assimileras med CDI i syfte att tillämpa direktiv 85/511, bland annat med motiveringen att det handlar om två olika rättssubjekt vars rättsliga form skiljer sig åt, att CDI i motsats till ID‑Lelystad var skyldigt att offentliggöra interna handlingar i pågående ärenden och att CDI, till skillnad från ID-Lelystad, stod under överinsyn av ansvarig minister.
41. I ett förfarande för förhandsavgörande ankommer det visserligen på College van Beroep voor het bedrijfsleven att mot bakgrund av övervägandena ovan i punkterna 30–39 fastställa huruvida ID-Lelystad, trots ändringarna i fråga, skall anses utgöra ett sådant laboratorium som avses i artiklarna 11.1 och 13.1 i direktiv 85/511. EG-domstolen, som skall ge den nationella domstolen ett användbart svar, är emellertid behörig att, mot bakgrund av handlingarna i det nationella målet och de skriftliga och, i förekommande fall, muntliga yttranden som förelagts den, lämna upplysningar av sådant slag att den nationella domstolen kan avgöra målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 1996 i mål C-278/93, Freers och Speckmann, REG 1996, I-1165, punkt 24, och av den 11 september 2003 i mål C‑77/02, Steinicke, REG 2003, s. I‑9027, punkt 59).
42. Den hänskjutande domstolen skall därvid även beakta kommissionens inställning. Kommissionen har nämligen enligt artikel 13.2 i direktiv 85/511 befogenhet att utföra regelbundna prov i syfte att kontrollera säkerhetssystemen vid de laboratorier som anges i nämnda bilaga B, och den har även ett särskilt ansvar vid tillämpningen av förfarandet i artikel 17 i detta direktiv, vars syfte just är att bedöma tillförlitligheten av ett laboratorium vid genomförandet av detta direktiv.
43. Kommissionen har såväl i sina skriftliga yttranden som under förhandlingen hävdat att den aldrig har känt sig tveksam till ID‑Lelystads identitet och att den alltid har uppfattat ändringarna mellan CDI och ID-Lelystad som enbart formella.
44. Enbart det faktum att ID‑Lelystad genom fusioner eller övertaganden av den ursprungliga enheten rättsligt sätt bildar en fristående enhet innebär inte, under de förhållanden som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, att laboratoriet hädanefter skall anses hålla en lägre säkerhetsnivå i fråga om risken för spridning av viruset.
45. Inte heller föreligger det något samband mellan risken för spridning av viruset och ett laboratoriums skyldighet att offentliggöra interna handlingar i pågående ärenden.
46. Vad däremot beträffar det förhållandet att laboratoriet inte längre står under överinsyn av offentliga myndigheter, att det inte längre är skyldigt att följa myndigheternas instruktioner och att det därför inte på ett effektivt sätt kan förmås att iaktta de skyldigheter som följer av direktiv 85/511, anser domstolen att det inte a priori
kan uteslutas att en sådan ändring kan påverka säkerheten med avseende på risken för spridning av viruset, och att laboratoriet eventuellt förlorar sin ställning som godkänt laboratorium enligt bilaga B till detta direktiv. Det ankommer på den nationella domstolen att mot bakgrund av omständigheterna i målet avgöra huruvida en sådan ändring skall anses ha inverkat på säkerheten vid det aktuella laboratoriet.
47. För det fall ID‑Lelystad med hänsyn till det ovan anförda skall anses ha förlorat sin ställning som godkänt laboratorium enligt bilaga B till direktiv 85/511, vill den hänskjutande domstolen även få klarhet i huruvida nyssnämnda direktiv utgör hinder för att en medlemsstat under sådana förhållanden som dem i målet vid den nationella domstolen vidtar åtgärder i syfte att bekämpa mul- och klövsjuka på grundval av resultat från ett laboratorium som inte står angivet i nämnda bilaga, huruvida rättssökande i så fall kan göra gällande detta åsidosättande av bestämmelserna i direktiv 85/511 vid den nationella domstolen och huruvida åsidosättandet i fråga medför rättsföljder.
48. Mot bakgrund av omständigheterna i målet påpekar domstolen att medlemsstaterna med stöd av artikel 10.1 i direktiv 90/425 kan vidta åtgärder för att bekämpa mul- och klövsjuka som kompletterar de åtgärder som föreskrivs i direktiv 85/511. De får bland annat, som i det nu aktuella fallet, fatta beslut om att låta slakta djur som finns på en anläggning som gränsar till eller är belägen inom en viss radie runt en anläggning med smittade djur (domen i det ovannämnda målet Tempelman och van Schaijk, punkt 52).
49. Medlemsstaterna är emellertid tvungna att följa gemenskapsrätten när de vidtar dessa åtgärder och är således ålagda att iaktta de mål som uppställts i gällande gemenskapsrätt, bland annat dem som uppställs i direktiv 85/511 (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tempelman och van Schaijk, punkt 31).
50. Domstolen påpekar att det framgår av artikel 5 jämförd med artikel 2 andra stycket c i sistnämnda direktiv att det ankommer på de behöriga myndigheterna att vidta de åtgärder som anges i bestämmelsen – bland annat slakta samtliga djur som är mottagliga för smitta – i varje anläggning där det har bekräftats förekomma ett eller flera mottagliga djur
– hos vilket man har konstaterat kliniska symtom eller postmortala organskador som kan härledas till mul- och klövsjuka, eller
– hos vilket förekomst av mul- och klövsjuka officiellt har fastställts i samband med laboratorieundersökning.
51. Med hänsyn till målet att effektivt bekämpa mul- och klövsjuka skall dessa diagnosmöjligheter tolkas extensivt.
52. I artikel 2 andra stycket c används ordet laboratorium utan närmare precisering och det framgår således inte av artikeln att åtgärderna endast får vidtas på grundval av resultat från ett sådant laboratorium som anges i bilaga B till direktiv 85/511.
53. I bestämmelsen föreskrivs vidare att åtgärder i syfte att bekämpa denna sjukdom även skall vidtas när man har konstaterat kliniska symtom eller postmortala organskador på ett djur som ”kan” härledas till mul- och klövsjuka. Ett konstaterande av förekomst av virus på grundval av denna metod förefaller emellertid inte ha samma beviskraft som en laboratorieundersökning, även om den har utförts av ett laboratorium som kommissionen inte har godkänt enligt förfarandet i artikel 17 i direktiv 85/511 såsom laboratorium med tillstånd att hantera detta virus.
54. Behöriga myndigheter får enligt artikel 10.1 i direktiv 90/425 vidta åtgärder för att bekämpa mul- och klövsjuka som kompletterar de åtgärder som föreskrivs i direktiv 85/511. Åtgärdernas kompletterande karaktär innebär att myndigheterna kan vidta åtgärder liknande dem i artikel 5 i direktiv 85/511 med stöd av samma laboratorieresultat som det som legat till grund för sistnämnda åtgärder och därmed även med stöd av resultatet från ett laboratorium som inte anges i bilaga B till direktiv 85/511.
55. I motsats till vad klagandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat, motsägs inte denna tolkning av bestämmelserna i artiklarna 11.1 första strecksatsen och 13.1 andra strecksatsen i direktiv 85/511.
56. Skälet till att medlemsstaterna enligt dessa bestämmelser är skyldiga att vända sig till de laboratorier som anges i bilaga B i syfte att ställa diagnos är att hanteringen av viruset i andra laboratorier innebär en risk för att viruset sprids.
57. Denna skyldighet skall inte sammanblandas med skyldigheten att, när åtgärder för att bekämpa mul- och klövsjuka vidtas, avstå från att använda sig av ett laboratorieresultat som tidigare tillhandahållits i strid med den förstnämnda skyldigheten och således med risk för att ett laboratorium som inte anges i bilaga B skall sprida viruset. Även om behöriga myndigheter kan åsidosätta direktiv 85/511 genom att inte uppfylla den förstnämnda skyldigheten, påverkar inte detta åsidosättande övervägandena ovan i punkterna 50–54, vari anges att medlemsstaterna kan vidta sagda åtgärder med stöd av resultatet från ett laboratorium som inte anges i bilagan.
58. Det saknas därför anledning att pröva huruvida rättssökande under sådana förhållanden som dem i det nu aktuella nationella målet kan göra gällande ett åsidosättande av direktiv 85/511 vid den hänskjutande domstolen under åberopande av att offentliga myndigheter har använt resultat från ett laboratorium som inte anges i nämnda bilaga och huruvida ett sådant åsidosä ttande medför rättsföljder.
59. Av det anförda följer att den första, den andra och den tredje frågan skall besvaras enligt följande. Direktiv 85/511 skall tolkas så, att uppgiftsändringar avseende ett laboratorium som anges i direktivets bilaga B, som inte har införts enligt förfarandet i direktivets artikel 17, inte innebär att laboratoriet i fråga mister sin ställning som laboratorium i den mening som avses i denna bilaga annat än om ändringarna kan påverka säkerheten vid laboratoriet med avseende på risken för att mul- och klövsjukeviruset sprids i samband med de undersökningar som det utför och därigenom öka risken för att smittan sprids lokalt bland mottagliga djur. Direktiv 85/511 utgör inte heller något hinder mot att en medlemsstat i syfte att bekämpa mul- och klövsjuka vidtar sådana åtgärder som avses i artikel 10.1 i direktiv 90/425 med stöd av resultatet från ett laboratorium som inte anges i bilaga B till direktiv 85/511.
Den fjärde och den femte frågan
60. Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde och den femte frågan, som skall prövas tillsammans, i syfte att avgöra i vilken mån den behöriga myndigheten, när den vidtar åtgärder för att bekämpa mul- och klövsjuka, är bunden av resultatet från undersökningar gjorda av ett sådant laboratorium som äger ställning som godkänt laboratorium enligt bilaga B till direktiv 85/511, och i vilken mån den är bunden av resultatet från ett laboratorium som inte har denna ställning, bland annat av ett laboratorium som av de skäl som anges ovan i punkt 46 eventuellt har förlorat denna ställning.
61. Först skall hypotesen att resultatet har levererats av ett laboratorium som har en sådan ställning prövas.
62. Det framgår av artikel 5 i direktiv 85/511 att behöriga nationella myndigheter är skyldiga att utan dröjsmål vidta de åtgärder som föreskrivs däri så snart det har blivit bekräftat att det på en anläggning finns ett eller flera djur hos vilka förekomst av mul- och klövsjuka officiellt har fastställts i samband med laboratorieundersökning.
63. Enligt andra bestämmelser, såsom artikel 2 i beslut 2001/246 eller artikel 10.1 i direktiv 90/425, ges myndigheterna i fråga dessutom befogenhet att vidta kompletterande åtgärder.
64. Vidare påpekas att bekämpningen av mul- och klövsjuka kräver att lämpliga åtgärder vidtas snabbt och effektivt.
65. I direktiv 85/511, bland annat i dess artikel 13, föreskrivs därför stränga krav på säkerhetssystemen hos de i bilaga B förtecknade laboratorierna samt på att regelbundna kontroller utförs av veterinär expertis från kommissionen och av behöriga myndigheter i medlemsstaterna. Organiserandet av de undersökningar som utförs av dessa laboratorier ger därför så säkra garantier att den myndighet som ansvarar för bekämpningen av mul- och klövsjuka i princip kan lita på de resultat som de levererar.
66. Av det anförda följer att den behöriga myndigheten är skyldig att följa dessa resultat och i princip vidta de åtgärder som föreskrivs i direktiv 85/511 eller varje annan åtgärd som anses lämplig med hänsyn till nödvändigheten av att snabbt och effektivt bekämpa mul- och klövsjuka.
67. Det är endast när den behöriga myndigheten har indikationer på att det finns anledning att betvivla riktigheten av resultatet från nämnda laboratorier som den kan avstå från att omedelbart vidta nämnda åtgärder. Myndigheten kan i det fallet till exempel ställa en ny diagnos som bekräftar eller vederlägger resultatet i fråga.
68. Därefter skall hypotesen att resultatet har levererats av ett laboratorium som inte anges i bilaga B till direktiv 85/511 prövas.
69. Det framgår av punkt 54 ovan att den behöriga myndigheten inte kan avstå från att vidta lämpliga åtgärder av enbart det skälet att förekomst av mul- och klövsjuka på en anläggning har konstaterats av ett laboratorium som inte anges i bilaga B till direktiv 85/511.
70. Med hänsyn till hur oerhört smittsam mul- och klövsjuka är och till nödvändigheten av att snabbt och effektivt bekämpa denna sjukdom, är den behöriga myndigheten skyldig att beakta resultatet från ett sådant laboratorium så att den i förekommande fall kan vidta de lämpliga åtgärder som föreskrivs i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Eftersom detta laboratorium inte nödvändigtvis uppfyller samma krav på tillförlitlighet som ett sådant laboratorium som anges i bilaga B till direktiv 85/511, skall den behöriga myndigheten emellertid kontrollera tillförlitligheten av nämnda resultat innan åtgärderna i fråga vidtas.
71. Vidare påpekas att den behöriga myndigheten i vilket fall som helst och oberoende av om resultatet från de undersökningar som legat till grund för åtgärder för bekämpning av mul- och klövsjuka har levererats av det laboratorium som står angivet i bilaga B till direktiv 85/511 är skyldig att vidta dessa åtgärder med iakttagande av allmänna gemenskapsrättsliga principer, såsom proportionalitetsprincipen och de grundläggande rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tempelman och van Schaijk, punkt 31).
72. Det följer av fast rättspraxis att det enligt proportionalitetsprincipen krävs att de åtgärder som föreskrivs i en gemenskapsbestämmelse är ägnade att leda till att det eftersträvade målet uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 14 december 2004 i mål C-434/02, Arnold André, REG 2004, s. I-11825, punkt 45, och i mål C-210/03, Swedish Match, REG 2004, s. I‑11893, punkt 47, samt av den 6 december 2005 i de förenade målen C‑453/03, C-11/04, C-12/04 och C-194/04, ABNA m.fl., REG 2005, s. I-0000, punkt 68).
73. Klagandena i målet vid den nationella domstolen har, beträffande skyddet av de grundläggande rättigheterna, hävdat att de nationella myndigheterna har vidtagit de aktuella åtgärderna i strid med principen om rätten till försvar.
74. Det följer även av fast rättspraxis att iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden som inleds mot en person och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip som skall säkerställas även i avsaknad av reglering av förfarandet i fråga. Denna princip innebär ett krav på att de som ett beslut, vilket på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen, riktar sig till bereds tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt tillkännage sin ståndpunkt (se exempelvis dom av den 24 oktober 1996 i mål C‑32/95 P, kommissionen mot Lisrestal m.fl., REG 1996, s. I-5373, punkt 21, av den 21 september 2000 i mål C-462/98 P, Mediocurso mot kommissionen, REG 2000, s. I-7183, punkt 36, och av den 9 juni 2005 i mål C-287/02, Spanien mot kommissionen, REG 2005, s. I-5093, punkt 37). Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som beslut antagna med stöd av artikel 5 i direktiv 85/511, artikel 2 i beslut 2001/246 och artikel 10.1 i direktiv 90/425 får för uppfödarna krävs enligt nämnda princip vid bekämpningen av mul- och klövsjuka att mottagarna av sådana beslut regelmässigt bereds tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig över de uppgifter på vilka de omtvistade åtgärderna grundar sig.
75. Domstolen påpekar emellertid att de grundläggande rättigheterna, såsom iakttagandet av rätten till försvar, inte skall ses som absoluta rättigheter, utan att de kan inskränkas under förutsättning att de faktiskt tillgodoser de allmänintressen som eftersträvas och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar själva innehållet i de på detta sätt garanterade rättigheterna. Bland de mål som kan motivera sådana begränsningar ingår bland annat skyddet för folkhälsan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 april 1992 i mål C-62/90, kommissionen mot Tyskland, REG 1992, s. I-2575, punkt 23, svensk specialutgåva, volym 12, s. I-29, och av den 17 oktober 1995 i mål C‑44/94, Fishermen’s Organisations m.fl., REG 1995, s. I-3115, punkt 55).
76. Domstolen konstaterar i det sammanhanget att den behöriga myndigheten skulle kunna förhindras att agera snabbt och effektivt om den inte hade rätt att vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa mul- och klövsjuka utan att samtliga personer som eventuellt berörs av åtgärderna dessförinnan har fått kännedom om och beretts tillfälle att yttra sig över de uppgifter och handlingar på vilka åtgärderna grundar sig. Skyddet för folkhälsan motiverar således i princip att myndigheten vidtar nämnda åtgärder, även utan att dessförinnan låta de berörda yttra sig över de uppgifter på vilka åtgärderna grundar sig. En sådan inskränkning kan inte anses utgöra ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som skadar själva kärnan i rätten till försvar annat än om de berörda inte skulle kunna överklaga nämnda beslut i ett senare förfarande och på ett ändamålsenligt sätt göra gällande sin ståndpunkt inom ramen för detta.
77. Med hänsyn till nödvändigheten av att snabbt agera mot mul- och klövsjuka kräver principen om rätten till försvar inte nödvändigtvis att åtgärderna skjuts upp i väntan på utgången i detta förfarande.
78. Om det i ett sådant förfarande visar sig att den myndighet som ansvarar för bekämpning av mul- och klövsjuka hade rätt att vidta åtgärder enligt direktiven 85/511 och 90/425 eller beslut 2001/246 enbart med stöd av det laboratorieresultat som anges i faxmeddelandet, hindrar inte principen om rätten till försvar att den domstol som skall avgöra ärendet grundar sitt beslut enbart på denna handling då parterna har beretts tillfälle att yttra sig över den på ett ändamålsenligt sätt.
79. Mot bakgrund av det ovan anförda skall den fjärde och den femte frågan besvaras enligt följande. Den behöriga myndigheten är skyldig att följa undersökningsresultatet från ett laboratorium som har ställning som godkänt laboratorium enligt bilaga B till direktiv 85/511 och att i princip vidta de åtgärder som föreskrivs i detta direktiv eller varje annan åtgärd som med hänsyn till nödvändigheten av att snabbt och effektivt bekämpa mul- och klövsjuka anses lämplig. Den behöriga myndigheten är skyldig att även beakta resultatet från ett laboratorium som inte har denna ställning så att den i förekommande fall kan vidta de lämpliga åtgärder som föreskrivs i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Eftersom detta laboratorium inte nödvändigtvis uppfyller samma krav på tillförlitlighet som ett sådant laboratorium som anges i bilaga B till direktiv 85/511, skall den behöriga myndigheten emellertid kontrollera tillförlitligheten av nämnda resultat innan åtgärderna i fråga vidtas. Den behöriga myndigheten är i vilket fall som helst skyldig att vidta dessa åtgärder med iakttagande av allmänna gemenskapsrättsliga principer, såsom proportionalitetsprincipen och de grundläggande rättigheterna.
Rättegångskostnader
80. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Rådets direktiv 85/511/EEG av den 18 november 1985 om införande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av mul- och klövsjuka, i dess lydelse enligt rådets direktiv 90/423/EEG av den 26 juni 1990, skall tolkas så, att uppgiftsändringar avseende ett laboratorium som anges i direktivets bilaga B, som inte har införts enligt förfarandet i direktivets artikel 17, inte innebär att laboratoriet i fråga mister sin ställning som laboratorium i den mening som avses i denna bilaga annat än om ändringarna kan påverka säkerheten vid laboratoriet med avseende på risken för att mul- och klövsjukeviruset sprids i samband med de undersökningar de utför och därigenom öka risken för att smittan sprids lokalt bland mottagliga djur. Direktiv 85/511 utgör inte heller något hinder mot att en medlemsstat i syfte att bekämpa mul- och klövsjuka vidtar sådana åtgärder som avses i artikel 10.1 i direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden, med stöd av resultatet från ett laboratorium som inte anges i bilaga B till direktiv 85/511.
2) Den behöriga myndigheten är skyldig att följa undersökningsresultatet från ett laboratorium som har ställning som godkänt laboratorium enligt bilaga B till direktiv 85/511 och att i princip vidta de åtgärder som föreskrivs i detta direktiv eller varje annan åtgärd som anses lämplig med hänsyn till nödvändigheten av att snabbt och effektivt bekämpa mul- och klövsjuka. Den behöriga myndigheten är skyldig att även beakta resultatet från ett laboratorium som inte har denna ställning så att den i förekommande fall kan vidta de lämpliga åtgärder som föreskrivs i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Eftersom detta laboratorium inte nödvändigtvis uppfyller samma krav på tillförlitlighet som ett sådant laboratorium som anges i bilaga B till direktiv 85/511, skall den behöriga myndigheten emellertid kontrollera tillförlitligheten av nämnda resultat innan åtgärderna i fråga vidtas. Den behöriga myndigheten är i vilket fall som helst skyldig att vidta dessa åtgärder med iakttagande av allmänna gemenskapsrättsliga principer, såsom proportionalitetsprincipen och de grundläggande rättigheterna.