62023TJ0370_RES
Causa T-370/23
(pubblicazione per estratto)
Samer Kamal Al-Assad
contro
Consiglio dell'Unione europea
Sentenza del Tribunale (Nona Sezione) del 4 settembre 2024
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applica il congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Inserimento del nome del ricorrente nell’elenco – Criterio dell’appartenenza familiare – Eccezione di illegittimità – Necessità che ogni limitazione sia prevista dalla legge – Errore di valutazione – Diritto di proprietà»
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Controllo ristretto per le regole generali – Criteri di adozione delle misure restrittive – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti dei membri delle famiglie Assad o Makhlouf – Portata – Rispetto del principio della certezza del diritto che esige chiarezza, precisione e prevedibilità degli effetti delle norme giuridiche
[Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836, artt. 27, §§ 1 e 2, a) e b), e 28, §§ 1 e 2; regolamenti del Consiglio nn. 36/2012 e 2015/1828, art. 15, §§ 1, a), e 1 bis, b)]
(v. punti 54-65, 72, 73)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Siria – Natura di tali misure – Natura non penale
[Decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836, artt. 27, §§ 1-3, e 28, §§ 1-3; regolamenti del Consiglio nn. 36/2012 e 2015/1828, art. 15, §§ 1, a), 1 bis, b), e 1 ter]
(v. punti 68, 84)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Violazione del principio di proporzionalità – Violazione del principio di non discriminazione – Insussistenza
[Art. 5, § 4, TUE; decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836 e (PESC) 2023/847, artt. 27, §§ 1-3, e 28, §§ 1-3; regolamenti del Consiglio nn. 36/2012 e 2015/1828, art. 15, §§ 1, a), 1 bis, b), e 1 ter]
(v. punti 81-83, 85-94)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Inserimento del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione controversa a causa della sua appartenenza alle famiglie Assad o Makhlouf – Documenti accessibili al pubblico – Valore probatorio
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/847, allegato; regolamenti del Consiglio nn. 36/2012 e 2023/844]
(v. punti 105, 108, 109)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti degli imprenditori di spicco che operano in Siria e dei membri delle famiglie Assad o Makhlouf – Ammissibilità – Presupposti
[Decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836, artt. 27, §§ 1 e 2, a) e b), e 28, §§ 1 e 2; regolamenti del Consiglio nn. 36/2012 e 2015/1828, art. 15, §§ 1, a), e 1 bis, b)]
(v. punti 112-115, 117)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti dei membri delle famiglie Assad o Makhlouf – Ammissibilità – Presupposti – Presunzione relativa – Prova contraria – Assenza
[Decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836 e (PESC) 2023/847, artt. 27, §§ 1-3, e 28, §§ 1-3; regolamenti del Consiglio nn. 36/2012, 2015/1828, art. 15, §§ 1, a), 1 bis, b), e 1 ter, e 2023/844]
(v. punti 116, 118-126)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali e restrizioni all’ammissione di persone, entità o organismi associati al regime siriano – Restrizioni del diritto di proprietà – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Artt. 5, § 4, e 29 TUE; art. 215 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 17 e 52, § 1; decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/847, allegato; regolamenti del Consiglio nn. 36/2012 e 2023/844]
(v. punti 133-145)
Sintesi
Con la sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto dal sig. Samer Kamal Al Assad contro gli atti con i quali il Consiglio dell'Unione europea ha inserito nel 2023 il suo nome (
1
) negli elenchi delle persone sottoposte a misure restrittive in considerazione della situazione in Siria.
Tale causa permette al Tribunale di pronunciarsi, per la prima volta, sulla legittimità del criterio che consente al Consiglio di adottare misure restrittive nei confronti dei «membri delle famiglie Assad o Makhlouf» di cui all'articolo 27, paragrafo 2, lettera b), e all'articolo 28, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2013/255 (
2
), come modificata dalla decisione 2015/1836 (in prosieguo: il «criterio dell'appartenenza familiare»). Inoltre, nel 2015, l'articolo 15 del regolamento n. 36/2012 (
3
) è stato completato da un paragrafo 1 bis, lettera b), che prevede il congelamento dei beni dei membri di tali famiglie.
Il ricorrente, un imprenditore con cittadinanza siriana, è stato inserito negli elenchi controversi in quanto membro della famiglia Assad, coinvolto in attività connesse alla produzione e al traffico di stupefacenti.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda, in primo luogo, la censura relativa alla violazione, da parte del criterio dell'appartenenza familiare, del principio di legalità e, di conseguenza, alla lesione del diritto di proprietà e del diritto al rispetto della vita privata e familiare, il Tribunale rileva, anzitutto, che il diritto di proprietà e il diritto al rispetto della vita privata non costituiscono prerogative assolute. Conformemente all'articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), il loro esercizio può subire restrizioni purché le limitazioni di cui trattasi siano previste dalla legge, rispettino il contenuto essenziale del diritto fondamentale in questione e, nel rispetto del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano a finalità di interesse generale riconosciute dall'Unione.
Il Tribunale ricorda poi che il principio di legalità, sancito dall'espressione «prevista dalla legge» di cui all'articolo 52, paragrafo 1, della Carta, implica che qualsiasi limitazione dei diritti e delle libertà riconosciuti da quest'ultima debba avere una base giuridica che definisca essa stessa, in modo chiaro e preciso, la portata della limitazione del loro esercizio. Tuttavia, tale requisito non esclude, da un lato, che la limitazione in questione sia formulata in termini sufficientemente ampi, in modo da potersi adattare a fattispecie diverse nonché ai cambiamenti di situazione, e, dall’altro, che la Corte di giustizia dell’Unione europea possa, se del caso, precisare, in via interpretativa, la portata concreta della limitazione sia rispetto ai termini stessi della normativa dell’Unione di cui trattasi sia rispetto all’impianto sistematico e agli obiettivi che essa persegue.
Nel caso di specie, il Tribunale rileva che il criterio dell'appartenenza familiare non consente al Consiglio di sottoporre a misure restrittive tutte le persone che portano il cognome Assad, a prescindere dal fatto che siano legate o meno a detta famiglia, attualmente al potere in Siria.
Infatti, da un lato, tutte le decisioni di inserimento negli elenchi controversi sono adottate caso per caso, tenendo conto della proporzionalità della misura (
4
). Dall’altro lato, il criterio dell’appartenenza familiare si inserisce in un contesto giuridico chiaramente delimitato dagli obiettivi perseguiti (
5
), in particolare, dalla normativa di base (
6
).
Peraltro, la portata del criterio dell’appartenenza familiare, sebbene quest’ultimo sia formulato in termini ampi, è circoscritta dal considerando 7 della decisione 2015/1836 e pertanto si può riferire esclusivamente ad una cerchia di persone ben individuabili, ossia quelle legate alla famiglia Assad attualmente al potere in Siria. Ne consegue che le persone che portano il cognome Assad rientrano nell’ambito di applicazione del criterio dell’appartenenza familiare solo se hanno un legame di parentela con la famiglia Assad attualmente al potere in Siria. Inoltre, le persone con un legame di parentela con la famiglia Assad al potere in Siria possono subire l’inserimento del loro nome negli elenchi controversi sulla base del criterio dell’appartenenza familiare, anche se non portano il cognome Assad.
Infine, per quanto riguarda l'argomento del ricorrente relativo all'inosservanza del principio della responsabilità personale, il Tribunale precisa che è pur vero che, secondo la giurisprudenza, in forza del principio di individualità delle pene e delle sanzioni, una persona, fisica o giuridica, può essere sanzionata esclusivamente per fatti ad essa individualmente ascritti. Tuttavia, per la loro natura cautelare e per la loro finalità preventiva, le misure restrittive si distinguono dalle sanzioni penali o amministrative. Più precisamente, l’obiettivo perseguito dalle misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria non è quello di sanzionare le persone o le entità destinatarie di tali misure, bensì quello di esercitare, tramite le stesse, una pressione sul regime siriano affinché ponga fine alla politica di repressione violenta perpetrata contro la popolazione civile siriana. Inoltre, qualsiasi decisione di inserimento negli elenchi controversi è adottata caso per caso, cosicché non può essere stabilito alcun inserimento sistematico sulla base del criterio dell’appartenenza familiare. Pertanto, il ricorrente non può avvalersi del principio della responsabilità personale per contestare la legittimità di tale criterio.
Ritenendo perciò che il criterio dell’appartenenza familiare, letto congiuntamente con la finalità di fare pressione sul regime siriano allo scopo di costringerlo a porre fine alla sua politica repressiva, definisca, in modo obiettivo e sufficientemente preciso, una categoria circoscritta di persone che possono essere sottoposte a misure restrittive, il Tribunale conclude che tale criterio stabilisce una disposizione chiara e precisa, la quale soddisfa i requisiti posti dal principio di legalità.
In secondo luogo, il Tribunale respinge la censura relativa alla violazione del principio di non discriminazione. In via preliminare, il Tribunale ricorda che il principio della parità di trattamento, il quale trova una particolare espressione nel principio di non discriminazione, vieta che situazioni analoghe siano trattate in maniera differente e che situazioni diverse siano trattate in maniera uguale, a meno che tale disparità di trattamento non sia oggettivamente giustificata.
Una differenza di trattamento è giustificata se si fonda su un criterio obiettivo e ragionevole e se tale differenza è proporzionata allo scopo perseguito dal trattamento in esame.
Il Tribunale indica tuttavia che il Consiglio dispone, in materia di misure restrittive, di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda la definizione e l’adozione dei criteri di inserimento. Pertanto, la legittimità delle misure restrittive non è subordinata all’accertamento dei loro effetti immediati, ma richiede unicamente che esse non siano manifestamente inadeguate alla luce dell’obiettivo che l’istituzione competente intende perseguire.
Orbene, nel caso di specie, il Tribunale rileva, anzitutto, che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, le misure restrittive adottate sulla base del criterio dell'appartenenza familiare non costituiscono una sanzione penale. Inoltre, queste ultime perseguono un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall'Unione. Pertanto, il congelamento dei capitali e di altre risorse economiche nonché il divieto di ingresso nel territorio dell’Unione nei confronti delle persone identificate come coinvolte nel sostegno al regime siriano non possono, in quanto tali, essere considerati inadeguati.
Il Tribunale sottolinea poi che il ricorrente non precisa in che modo o rispetto a quali persone l’applicazione del criterio dell’appartenenza familiare sia discriminatoria. Non fornisce neppure esempi concreti di altre persone che si troverebbero in una situazione analoga alla sua e che sarebbero trattate in maniera differente. Pertanto, il Tribunale non è in grado di verificare se le sue allegazioni siano fondate in fatto.
Infine, il Tribunale respinge l'argomento del ricorrente secondo cui il criterio dell’appartenenza familiare comporterebbe un risultato sproporzionato rispetto all’obiettivo perseguito dalle misure restrittive, poiché per il ricorrente, in quanto cugino di secondo grado del presidente siriano, sarebbe impossibile confutare la presunzione di un legame con il regime siriano. Infatti, dagli atti controversi risulta che qualsiasi persona, nonostante la qualità o lo status in base al quale il suo nome è stato inserito negli elenchi controversi, può fornire prove per mettere in discussione l’inserimento o il mantenimento del suo nome negli stessi.
Alla luce di tutti tali elementi, il Tribunale respinge l'eccezione di illegittimità nel suo insieme.
(
1
)	Decisione di esecuzione (PESC) 2023/847 del Consiglio del 24 aprile 2023 che attua la decisione 2013/255/PESC concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2023, L 109 I, pag. 26) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/844 del Consiglio del 24 aprile 2023 che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2023, L 109 I, pag. 1).
(
2
)	Decisione 2013/255/PESC del Consiglio, del 31 maggio 2013, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2013, L 147, pag. 14), come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836 del Consiglio del 12 ottobre 2015 (GU 2015, L 266, pag. 75).
(
3
)	Regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento (UE) n. 442/2011 (GU 2012, L 16, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) 2015/1828 del Consiglio del 12 ottobre 2015 (GU 2015, L 266, pag. 1)
(
4
)	V. articolo 27, paragrafo 4, e articolo 28, paragrafo 4, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836.
(
5
)	Dal considerando 7 della decisione 2015/1836 si evince che nell’attuale regime siriano il potere «è concentrato nelle mani di membri influenti delle famiglie Assad e Makhlouf» e che il Consiglio ha pertanto previsto misure restrittive nei confronti di alcuni membri di dette famiglie «sia per influenzare direttamente il regime attraverso i membri di tali famiglie affinché cambi le sue politiche repressive, sia per evitare il rischio di elusione delle misure restrittive attraverso membri della famiglia».
(
6
)	Regolamento n. 36/2012 e decisione 2013/255.