61985J0071
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo 71/85 (
*1
)
I — Enquadramento jurídico
A — A Directiva 79/7/CEE
A Directiva 79/7/CEE, de 19 de Dezembro de 1978 (JO 1979 L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174), visa as regulamentações legais que estabelecem uma protecção contra, entre outros, o risco de desemprego [artigo 3.°, n.° 1, alínea a), quinto travessão].
Nos termos do disposto no seu artigo 10.°, a directiva dirige-se aos Estados-membros e tem como base o Tratado CEE, especialmente o seu artigo 235.°
Nos termos do seu artigo 1.°, a directiva do Conselho visa a realização progressiva, no domínio da segurança social e de outros elementos de protecção social previsto no artigo 3.°, do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social, doravante designado por «princípio da igualdade de tratamento». Este princípio é definido no n.° 1 do artigo 4.° da Directiva 79/7/CEE, que precisa que «o princípio da igualdade de tratamento implica a ausência de qualquer discriminação em razão do sexo, quer directa, quer indirectamente por referência, nomeadamente, ao estado civil ou familiar».
Para este efeito, o artigo 8.° da directiva prevê que os Estados-membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe darem cumprimento no prazo de seis anos a contar da sua notificação, isto é, a partir de 23 de Dezembro de 1978.
O artigo 5.° prevê que «os Estados-membros tomarão as medidas necessárias a fim de serem suprimidas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas contrárias ao princípio da igualdade de tratamento».
B — O direito nacional
No que diz respeito às prestações de desemprego, o regime neerlandês de segurança social está subdividido em três partes, a saber:
a)
a «Werkloosheidswet» (lei sobre o desemprego, doravante «WW»), de 9 de Setembro de 1949, que entrou em vigor a 1 de Julho de 1952. A WW baseia-se num sistema de cotizações e dá direito ao trabalhador desempregado, durante o período de um semestre a seguir ao início do desemprego, a uma prestação necessariamente ligada à remuneração recebida em último lugar;
b)
a «Wet Werkloosheidsvoorziening» (lei neerlandesa sobre o subsídio de desemprego, doravante «WWV»), que entrou em vigor a 1 de Janeiro de 1965. Por força da WWV, que é financiada pelo Tesouro, um trabalhador no desemprego tem direito durante dois anos a uma prestação ligada à última remuneração recebida. Não se pode recorrer ao regime da WWV enquanto um trabalhador tiver direito a uma prestação ao abrigo da WW. Além disso, a WWV estabelece critérios autónomos, tanto no que respeita ao direito às prestações como quanto ao montante destas.
c)
a «Algemene Bijstandswet» (lei geral sobre a assistência, doravante, «ABW»), de 13 de Junho de 1963, que entrou em vigor a 1 de Janeiro de 1965. Por força da ABW, o desempregado que não tiver direito a uma prestação ao abrigo da WW ou da WWV, tem direito a uma prestação cujo montante é unicamente determinado pelas necessidades do agregado familiar do qual o trabalhador faz parte. A ABW é igualmente financiada pelo Tesouro.
A disposição que é objecto do presente processo é o artigo 13.°, n.° 1, alínea 1), da WWV, que prevê o seguinte:
«Será privado do direito à prestação o trabalhador...
1)
que, tendo o estatuto de mulher casada, não possa ser qualificado como chefe de família, em aplicação das disposições regulamentares adoptadas pelo ministro competente após parecer da Comissão Central, ou que não viva permanentemente separado do seu cônjuge...».
II — Matéria de facto e tramitação do processo nacional
Segundo o acórdão de reenvio, o Governo neerlandês tencionava inicialmente fazer coincidir a adaptação à directiva com uma fusão da WW e da lei sobre o subsídio de desemprego (WWV), no quadro de uma revisão do regime de segurança social, revisão que deveria comportar a revogação da condição relativa ao estatuto de chefe de família. Após se ter revelado que essa fusão não se podia realizar até 22 de Dezembro de 1984 (prazo concedido aos Estados-membros pelo artigo 8.° da directiva para darem cumprimento a essa directiva), foi rejeitada pela Segunda Câmara do Parlamento, em 13 de Dezembro de 1984, uma proposta de lei provisória que modificava o artigo 13.°, n.° 1, alínea 1) da WWV, que tornava extensiva aos homens a condição relativa ao estatuto de chefe de família. Por ofício de 18 de Dezembro de 1984, o secretário de Estado dos Assuntos Sociais e do Emprego anunciou ao presidente da Segunda Câmara do Parlamento a apresentação de uma nova proposta de lei, cujo exame parlamentar poderia estar terminado a 1 de Março de 1985 e que, em matéria de igualdade de tratamento, teria efeitos retroactivos a 23 de Dezembro de 1984. Por outro lado, o secretário de Estado informou as administrações comunais, por circular de 21 de Dezembro de 1984, de que as disposições em causa da lei sobre o subsídio de desemprego deviam continuar a ser aplicadas até à entrada em vigor da lei que as modificasse com efeitos retroactivos.
A autora no processo principal, cujos estatutos prevêem a defesa dos trabalhadores e da sua família, pediu em processo urgente ao presidente do Arrondissementsrechtbank de Haia que fosse feita uma injunção ao Estado para não aplicar, ou, pelo menos, não atribuir efeitos ao artigo 13.°, n.° 1, ab initio e alínea 1), da WWV, no que diz respeito ao princípio do estatuto de chefe de família, até à entrada em vigor da anunciada nova legislação.
Por sentença de 17 de Janeiro de 1985, o presidente dirigiu uma injunção ao Estado neerlandês para que realizasse antes de 1 de Março de 1985 a projectada modificação da WWV. Por petição de 22 de Janeiro de 1985, o Estado recorreu desta decisão.
Resulta do acórdão de reenvio do Gerechtshof de Haia que o fundamento do pedido modificado no recurso pela recorrida no processo principal se reconduz a sustentar que ao não revogar e ao não modificar a disposição em causa da lei sobre o subsídio de desemprego até 23 de Dezembro de 1984, e, além disso, ao informar as administrações comunais, por circular do secretário de Estado datada de 21 de Dezembro de 1984, que a referida disposição continuava provisoriamente em vigor, o Estado neerlandês violou a directiva, directiva esta que a recorrida no processo principal pode invocar directamente. O tribunal de reenvío observa que, se devesse admitir que o artigo 4.° da Directiva 79/7/CEE tem efeito directo desde 23 de Dezembro de 1984, daí resultaria que a referida disposição deixaria de ser aplicável a partir daquela data e que as mulheres excluídas do benefício daqueles prestações adquiriram um direito à prestação com base nesta disposição. Por consequência, o Estado agiria, em princípio, de modo ilegal, ao pretender apesar disso, através da referida circular (que compete às administrações comunais aplicar, dado que o Estado está obrigado ao reembolso das prestações por elas pagas), quando não tinha satisfeito a obrigação que lhe incumbia em virtude da directiva, fazer aplicar a disposição em causa até à realização da modificação legislativa em curso; por este facto, as mulheres permanecem excluídas do benefício da prestação em causa.
O Gerechtshof considera que não é evidente que a directiva tenha esse efeito e decidiu submeter ao Tribunal, a título prejudicial, as seguintes questões:
«1)
O artigo 4.° da Directiva 79/7/CEE tem efeito directo a partir de 23 de Dezembro de 1984 e dele resulta que, a partir daquela data, o artigo 13.°, n.° 1, ab initio e alínea 1), da Wet Werkloosheidsvoorziening neerlandesa (lei sobre o subsídio de desemprego) deixa de ser aplicável e que as mulheres excluídas do direito às prestações por esta disposição adquiriram um direito à prestação a partir dessa data?
2)
O facto de, para além da possibilidade de revogar sem mais a disposição mencionada na primeira questão, o Estado neerlandês dispor de outras possibilidades para aplicar a directiva — como a de sujeitar, em conjugação com a revogação da disposição referida, o direito à prestação a condições mais rigorosas e a de limitar o direito à prestação para os desempregados com menos de 35 anos de idade, a fim de financiar as consequências da revogação — é determinante a este respeito?
3)
E importante, neste contexto, que a revogação da disposição em causa torne necessário prever uma disposição transitória e que exista uma escolha entre diversas possibilidades?»
Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal, foram apresentadas observações escritas pela Federatie Nederlandse Vakbeweging, autora e recorrida no processo principal, representada pelo advogado de Laat, de Utrecht, pelo Governo neerlandês representado por I. Verkade, secretário geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por J. Currall, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, assistido por F. Herbert, advogado em Bruxelas, e pelo Reino Unido, representado por R. Ricks, Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente.
O Tribunal, após relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, decidiu iniciar o processo oral sem instrução prévia.
III — Observações escritas apresentadas no Tribunal
Observação preliminar
As partes no processo principal estão de acordo em considerar que o artigo 13.°, n.° 1, alinea 1), da WWV não respeita o princípio de igualdade de tratamento definido no artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/7/CEE, na medida em que previa uma condição de chefe de família apenas para as mulheres.
A — Observações apresentadas pela autora no processo principal
A Federatie Nederlandse Vakbeweging, (doravante «FNV»), autora no processo principal, examinou primeiro o efeito das directivas em geral, a fim de aplicar essas considerações ao artigo 4.° da Directiva 79/7/CEE. Defende que seria incompatível com o efeito obrigatório que o artigo 189.° confere à directiva excluir, em princípio, que a obrigação que ela impõe não possa ser invocada pelas pessoas interessadas. Consequentemente, considera que o Estado-membro que não tomou, dentro do prazo, as medidas de execução impostas pela directiva não pode opor aos particulares o não cumprimento por ele próprio das obrigações que ela comporta. Assim, em todos os casos em que disposições de uma directiva se revelam, do ponto de vista do seu conteúdo, como incondicionais e suficientemente precisas, essas disposições poderiam ser invocadas, na falta de medidas de aplicação tomadas dentro do prazo, contra qualquer disposição nacional não conforme com a directiva.
Segundo ela, a definição do princípio da igualdade de tratamento no artigo 4.°, n.° 1, da directiva visa, muito claramente, exclusão de qualquer forma de discriminação, mesmo indirecta, por referência ao estado civil. Defende que esta disposição, considerada em si e enquanto trata expressamente das condições de acesso às prestações de desemprego das mulheres casadas, seria suficientemente precisa para que um particular a pudesse invocar e para que o juiz nacional a pudesse aplicar. No que diz respeito ao carácter incondicional, a utilização do termo «suprimidas» na letra do artigo 5.° da directiva em causa mostraria indubitavelmente que os Estados-membros não têm senão uma margem de acção muito reduzida, no que diz respeito ao resultado a atingir e à forma e meios a escolher. Sustenta que o problema de financiamento invocado pelo Gerechtshof de Haia a título de exemplo em nada afectaria o carácter incondicional. Com efeito, na sua opinião, o problema do financiamento não teria nada a ver com a pretensa imprecisão ou com o carácter condicional da disposição da directiva em causa. Trata-se de um problema orçamental que seria independente da aplicabilidade directa da directiva no caso de ela não ter sido transposta para o direito nacional.
Além disso, alega que os elementos referidos pelo Gerechtshof na segunda parte da primeira questão e nas segunda e terceira questões exercem conjuntamente uma função e, segundo ela, as segunda e terceira questões não revestiriam significado autónomo. Considera que o direito comunitário deve ser claro e a sua aplicabilidade deve ser previsível para o interessado e remete, em apoio da sua opinião, para o acórdão proferido pelo Tribunal em 22 de Fevereiro de 1984 no processo 70/83 (Kloppenburg/Finanzamt Leer, Recueil 1984, p. 1075). Quando a entrada em vigor de um acto de alcance geral é diferida para uma data ulterior por efeito de uma medida transitória, quando o momento inicialmente fixado já passou, isso poderia, por si, afectar o princípio da clareza e da previsibilidade do direito comunitário. Sustenta que uma medida transitória, relacionada com a supressão de disposições de direito nacional, contrária à Directiva 79/7/CEE, seria não apenas desnecessária, mas privaria também os particulares, designadamente as mulheres, de direitos que lhes são atribuídos pela Directiva 79/7/CEE. Segundo a autora no processo principal, as mulheres poderiam invocar as disposições da directiva contra qualquer disposição de direito nacional que hão fosse conforme com a Directiva 79/7/CEE. O mesmo aconteceria se as disposições estabelecessem direitos que os particulares pudessem invocar face ao Estado. Isto implicaria que as mulheres casadas que se encontrassem desempregadas teriam direito a uma prestação ao abrigo da WWV se reunissem as restantes condições impostas por esta lei.
Segundo a autora no processo principal, deve-se responder pela afirmativa à primeira questão. A resposta à segunda e à terceira questões deveria ser negativa.
Β — Observações apresentadas pelo Governo neerlandês
O Governo neerlandês, réu no processo principal, acentua, no que respeita às directivas em geral, que, segundo os termos utilizados pelo artigo 189.° do Tratado CEE, a directiva deixa às instâncias nacionais a escolha quanto à forma e aos meios. Remete para o acórdão proferido pelo Tribunal a 6 de Outubro de 1970 (processo 9/70, Grad, Recueil 1970, p. 825) e conclui que é possível os particulares invocarem directivas para fazer valer direitos cujo respeito o juiz nacional deve assegurar. Todavia, sustenta que existe uma restrição importante. Uma disposição de uma directiva não teria, designadamente, efeito directo a não ser quando estivessem reunidas as condições enunciadas em termos gerais pelo Tribunal para as normas que têm efeito directo. Alega que a regra impõe aos Estados-membros uma obrigação que seja precisa; que não contenha qualquer reserva; que não pressuponha para a sua aplicação qualquer acto jurídico das instituições ou dos Estados-membros e que não deixe nenhum poder de apreciação aos Estados-membros. Segundo ele, essas condições fazem com que uma disposição de uma directiva apenas possa raramente ser invocada perante o juiz nacional com efeito útil.
Sustenta que nenhum efeito directo pode ser atribuído ao artigo 4.° da Directiva 79/7/CEE, porque esta disposição não prescreve aos Estados-membros as modalidades segundo as quais o regime de segurança social deve ser organizado. Considera que esta circunstância deixaria aos Estados-membros um largo poder de apreciação aquando da aplicação da directiva e da efectivação da igualdade de tratamento entre homens e mulheres, imposta pela referida directiva.
Concorda que o artigo 13.°, n.° 1, alínea a) da WWV não respeitava o princípio da igualdade de tratamento prescrito pela Directiva 79/7/CEE na medida em que só previa uma condição de chefe de família para as mulheres. No entanto, sustenta que existem várias soluções de base que permitiriam suprimir a desigualdade prevista pela WWV e que é contraria à directiva. A existência destas soluções e o poder de apreciação que elas revelam excluiriam que o juiz nacional optasse por uma destas soluções invocando a directiva e aplicasse tal solução em vez de uma lei contrária à directiva. O artigo 4.° da directiva não implicaria, por isso, um efeito directo. Sublinhou a este respeito que o simples facto de revogar o artigo 13.°, n.° 1, alínea 1), da WWV implicaria uma escolha política que se inscreve no quadro da liberdade deixada pela directiva. Em princípio, não haveria diferença entre a revogação do artigo 13.°, n.° 1, alínea 1), e a escolha de uma das outras soluções que impõem um trabalho de criação legislativa.
O Governo neerlandês enumerou um certo número de soluções que poderiam ser tomadas em consideração aquando da modificação da WWV.
a)
Uma reforma geral do sistema, pela qual a WW e a WWV seriam conjuntamente substituídas por uma lei inteiramente nova e que não poderia, evidentemente, estabelecer qualquer distinção entre homens e mulheres. Sustenta que esta solução traria modificações importantes tanto no plano do financiamento como no do direito às prestações, do montante e da duração destas.
b)
Uma modificação limitada da WWV, pela qual a contrariedade com a directiva seria suprimida pela extensão aos homens casados da condição de chefe de família que, por força do artigo 13.°, n.° 1, alínea 1), se aplicava unicamente às mulheres casadas.
c)
Uma modificação limitada da WWV, pela qual o artigo 13.°, n.° 1, alínea 1), seria substituído por uma regra segundo a qual o montante da prestação da WWV seria igualmente função de rendimentos eventuais que o cônjuge trouxesse para o agregado familiar. Esta solução integraria por uma outra forma a razão, que está na base da condição de ser chefe de família, na regra.
d)
Uma modificação limitada da WWV, que revogasse o artigo 13.°, n.° 1, alínea 1). Esta solução implicaria um certo número de outras opções quanto ao regime transitório e ao financiamento. Nesta solução, o número de beneficiários das prestações ao abrigo da WWV aumentaria. Para cobrir as despesas suplementares que daí resultariam (e que se calculam em cerca de 450 milhões de HFL por ano), seria necessário tomar várias medidas de financiamento, no quadro da WWV ou fora dele. Sustenta que daqui decorreria um aumento considerável do número de possibilidades que permitem pôr a WWV em conformidade com a direttiva, o que, desde logo, se oporia mais uma vez a que a directiva tivesse efeito directo.
Segundo o Governo neerlandês, dever-se-ia responder pela negativa à primeira questão, devendo ser afirmativa a resposta às segunda e terceira questões.
C — Observações apresentadas pela Comissão
A Comissão assinalou que, tal como resulta do artigo 189.° do Tratado, a vinculação de atingir o resultado previsto pela directiva implicaria que o Estado-membro tomasse, durante o prazo de transposição, as medidas necessárias para adaptar a sua legislação, a fim de atingir esse resultado, (a saber, a obrigação de transposição). Para a Comissão, um tribunal nacional, a quem um interessado, que deu cumprimento às disposições de uma directiva, dirigiu um pedido para que não seja aplicada uma disposição nacional incompatível com a referida directiva não transposta no prazo para a ordem jurídica interna de um Estado inadimplente, deveria dar provimento a tal pedido se a obrigação em causa fosse incondicional e suficientemente precisa. Em apoio do seu parecer, a Comissão remete para a jurisprudência do Tribunal, designadamente para o acórdão van Duyn, de 4 de Dezembro de 1974 (41/74, Recueil 1974, p. 1349, e para o acórdão Ratti, de 5 de Abril de 1979 (148/78, Recueil 1979, p. 1629). Aduz que o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/7/CEE contém uma definição do princípio da igualdade de tratamento designada como objectivo a atingir pelo artigo l.° da direttiva. Tal principio define-se como sendo a ausência de qualquer discriminação baseada no sexo, quer directa, quer indirectamente (por referência designadamente, ao estado civil). Segundo ela, se se combinar a proibição de discriminação assim definida com a obrigação de resultado enunciada nos artigos 1.° e 8.°, n.° 1, será forçoso concluir que o artigo 4.° dirige aos Estados-membros, no que respeita à referência ao estado civil, uma proibição clara, completa e precisa, para cuja aplicação não dispõem de qualquer latitude. Esta possibilidade de invocação directa significa, no mínimo, que as mulheres que sejam lesadas pelo regime nacional não adaptado se podem opor, a partir da expiração do prazo concedido para a aplicação da directiva, a qualquer nova aplicação da disposição nacional incompatível com o artigo 4.° Na falta de disposições nacionais que estabeleçam as modalidades de adaptação, a mulher casada referida no artigo 13.°, n.° 1, ab initio e alínea 1) da WWV deveria poder receber as prestações nas mesmas condições do homem casado e, em qualquer caso, sem que se recorra ao estatuto de chefe de família.
Em apoio da sua opinião, a Comissão remete para a jurisprudência do Tribunal, designadamente para o acórdão de 19 de Janeiro de 1982 (8/81, Becker, Recueil 1982, p. 53, especialmente n.° 29), segundo o qual a obrigação de resultado que decorre do artigo 189.° do Tratado ficaria privada de qualquer eficácia se fosse permitido aos Estados-membros anular, pela sua inércia, até os efeitos que, em virtude do seu conteúdo, certas disposições de uma directiva são susceptíveis de produzir. O efeito reflexo de tal estado de coisas seria que os particulares poderiam invocar a directiva para se oporem à aplicação da legislação não adaptada. Segundo a Comissão, isto não significaria automaticamente que, pela legislação comunitária, eles tivessem o direito de impor um determinado comportamento ao Estado-membro; ela afirma que a margem de apreciação no que diz respeito aos meios se oporia, mesmo depois da expiração do prazo de aplicação, a que os particulares pudessem normalmente fazer valer uma qualquer pretensão face aos Estados-membros no que respeita às modalidades de execução da obrigação de aplicação.
A Comissão lembra que designadamente o acórdão Becker precisou claramente que o facto de as directivas deixarem a escolha da forma e dos meios para atingir o resultado visado não impediria que uma directiva pudesse ser incondicional e suficientemente precisa. No que diz respeito à necessidade de prever uma disposição transitória, que é referida na terceira questão, a Comissão considera que a resposta residiria no n.° 47 da fundamentação do acórdão Becker, tanto mais que o prazo de adaptação concedido no caso é de seis anos. As consequências do facto de a directiva não ter sido aplicada dentro do prazo deveriam ser assumidas pela administração, sem que tal pudesse ter repercussões negativas sobre a possibilidade de invocar directamente a directiva.
A Comissão considera, consequentemente, que se deve responder à primeira questão afirmativamente. Na sua opinião, as circunstâncias enumeradas nas segunda e terceira questões em nada afectariam a possibilidade de se invocar directamente o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/7/CEE.
D — Observações apresentadas pelo Governo britânico
O Governo britânico defende que o Tribunal deve ter em conta o conjunto de circunstâncias do processo, a fim de determinar se o artigo 4.°, n.° 1 da Directiva 79/7/CEE prevê obrigações claras, precisas e incondicionais. Considera que é possível que uma determinada disposição de uma directiva tenha ou não efeito directo em função das circunstâncias a que se aplique. E estabelece a analogia com o artigo 119.°, a propósito do qual o Tribunal afirmou no processo43/75, (Defrenne, Recueil 1976, p. 445), que poderia ter efeito directo em certos casos e não o ter noutros.
O Governo britânico considera que o artigo 4.° da Directiva 79/7/CEE tem efeito directo. Trata-se de uma questão relativa à discriminação directa baseada no sexo e que, no contexto do presente processo, não deixaria ao Estado-membro qualquer poder discricionário para determinar a maneira pela qual a obrigação deve ser executada. Todavia, sublinhou que a aplicação do texto da directiva não seria sempre suficientemente clara para implicar um efeito directo. Poderia haver outros processos nos quais a discriminação fosse indirecta ou os Estados-membros tivessem um certo poder discricionário para determinar a maneira pela qual a obrigação deve ser executada.
O Governo britânico não apresentou observações quanto às segunda e terceira questões.
T. F. O'Higgins
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.