Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 12. februar 2026 (1)
Sag C-658/24
Penny Market Kft.
mod
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Győri Törvényszék (retten i første instans i Győr, Ungarn))
» Præjudiciel forelæggelse – nationale bestemmelser, der pålægger visse detailhandlere i fødevaresektoren at nedsætte priserne på visse fødevarer i en bestemt periode og at opretholde en bestemt lagerbeholdning af disse – bøde – forordning (EU) nr. 1308/2013 – direktiv 2006/123/EF – artikel
14 – etableringsfrihed – forskelsbehandling «
1.        Kriser, navnlig kriser af paneuropæisk karakter, er ikke alene jævnlige forekomster i disse tider; når de er af økonomisk karakter, udgør de også en udfordring for Den Europæiske Union og dens medlemsstater med hensyn til at beskytte befolkningen mod uforholdsmæssigt store økonomiske konsekvenser. Særligt nogle medlemsstater gør sig store anstrengelser for at kompensere deres indbyggere for det, de opfatter som markedsforstyrrelser. Det er imidlertid ofte de foranstaltninger, der træffes i den forbindelse, der forårsager (nye) markedsforstyrrelser, da regningen i et indre marked, der er kendetegnet ved fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser og produktionsmidler, i sidste ende vil skulle betales af nogen – uanset om der er tale om en offentlig eller privat enhed.
2.        Den foreliggende sag, en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Győri Törvényszék (retten i første instans i Győr, Ungarn), er et godt eksempel på dette fænomen: For at bekæmpe inflationen og sikre forsyningssikkerheden for visse fødevarer, som det efter Ungarns opfattelse er absolut nødvendigt, at forbrugerne har let adgang til til overkommelige priser, har Ungarn pålagt detailhandlerne en forpligtelse til at tilbyde rabatter på disse produkter og til at opretholde et tilstrækkeligt lager af dem. Foranstaltningen finder kun anvendelse på detailhandlere med en økonomisk omsætning over en vis grænse, således at den, selv om den angiveligt finder anvendelse uden forskel på ungarske detailhandlere og detailhandlere, der er etableret i andre EU-medlemsstater, i realiteten næsten kun berører sidstnævnte.
3.        Domstolen har allerede fastslået i SPAR Magyarország-dommen (2), at lovgivning svarende til den, der er omhandlet i den foreliggende sag, var uforenelig med forordning (EU) nr. 1308/2013 (3), et retsinstrument vedtaget i henhold til Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik. I dette forslag til afgørelse vil jeg foreslå Domstolen at træffe afgørelse i overensstemmelse med denne praksis og fastslå, at direktiv 2006/123/EF ligeledes er til hinder for den omhandlede ungarske foranstaltning (4).
I.      Retsgrundlag
A.      EU-retten
1.      Forordning nr. 1308/2013
4.        Det fremgår af artikel
83, stk. 5, i forordning nr. 1308/2013, at »[m]edlemsstaterne [kun kan] vedtage eller bibeholde supplerende nationale bestemmelser for produkter, som er omfattet af en EU-handelsnorm, hvis disse bestemmelser er i overensstemmelse med EU-lovgivningen, navnlig med princippet om fri bevægelighed for varer, og omfattet af […] direktiv 98/34/EF« (5).
2.      Direktiv 2006/123
5.        I henhold til artikel 1, stk. 1, i direktiv 2006/123 »[fastsætter dette direktiv] de almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser og sikrer samtidig et højt kvalitetsniveau for tjenesteydelser«.
6.        Dette direktivs artikel
3 med overskriften »Forbindelse med [EU-]rettens øvrige bestemmelser« er affattet således:
»1.      Hvis bestemmelserne i dette direktiv strider mod en bestemmelse i en anden [EU-]retsakt om særlige aspekter af adgangen til eller udøvelsen af servicevirksomhed inden for særlige områder eller særlige erhverv, har bestemmelsen i den anden [EU-]retsakt forrang og finder anvendelse på disse særlige områder eller erhverv. […]
[…]«
7.        Artikel
14 i direktiv 2006/123 med overskriften »Forbudte krav« er affattet således:
»Medlemsstaterne må ikke gøre adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed på deres område betinget af:
1)      diskriminerende krav, som direkte eller indirekte er begrundet i nationalitet eller – for selskabers vedkommende – i det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed […]
[…]«
B.      Ungarsk ret
8.        Den 24. maj 2022 erklærede den ungarske regering undtagelsestilstand som følge af krigssituationen i Ukraine. Inden for rammerne af denne særlige juridiske ordning vedtog regeringen háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (regeringsdekret nr. 162/2023 af 5.5.2023 om nødvendige foranstaltninger til nedbringelse af inflationen i fødevarepriser i en krigssituation (herefter »regeringsdekretet«), som trådte i kraft den 6. maj 2023 med henblik på at løse problemet med høj inflation forårsaget af krigen.
9.        Regeringsdekretets § 1, stk. 2, nr. 2), er affattet således:
»[I dette dekret] forstås ved »erhvervsdrivende« en erhvervsdrivende, hvis hovedbeskæftigelse er kvalificeret som »4711 – Detailhandel fra ikke-specialiserede forretninger med hovedvægten på føde-, drikke- og tobaksvarer« i den statistiske nomenklatur for økonomiske aktiviteter, og hvis nettoomsætning i henhold til [a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (lov XLV af 2020 om detailafgift)] oversteg 1 mia. HUF i 2021.«
10.      Nævnte regeringsdekrets § 2, stk. 1-2a, bestemmer:
»1)      Med hensyn til produkterne i de i bilag 1 opregnede kategorier (herefter »produktkategorier med obligatorisk salgskampagne«) samt de i bilag 2 opregnede produktgrupper er de erhvervsdrivende forpligtede til, i tidsrummet fra den 1. juni 2023 til den 30. juni 2024, at anvende en prisnedsættelse i alle deres forretninger (eller – i tilfælde af fjernsalg – på enhver platform, hvor en sådan virksomhed finder sted).
2)      For så vidt angår de i bilag 1 opregnede produktkategorier skal de erhvervsdrivende – så længe den i stk. 1 omhandlede prisnedsættelse er i kraft – under kampagneperioden og regelmæssigt efter kampagneperiodens udløb, for mindst ét produkt – efter eget valg i hver enkelt kampagneperiode – fra hver af de produktkategorier, der er omfattet af den obligatoriske salgskampagne (herefter »det nedsatte produkt«), anvende en bruttodetailsalgspris, der er mindst 15% lavere end den laveste bruttodetailsalgspris, som de har anvendt i løbet af de 30 dage, der gik forud for den vedtagne prisnedsættelse for et givet produkt (herefter »kampagneprisen«).
2a)      I tidsrummet fra den 1. august 2023 til den 30. juni 2024 skal de erhvervsdrivende – ud over at anvende kampagnepriser i overensstemmelse med stk. 2) – for andre produkter end mindst to af de i bilag 2 opregnede produktgrupper (efter eget valg), under kampagneperioden og regelmæssigt efter kampagneperiodens udløb, anvende en bruttodetailsalgspris, som er mindst 15% lavere end købsprisen.«
11.      Nævnte regeringsdekrets § 3, stk. 1, bestemmer:
»De erhvervsdrivende er forpligtede til
a)      at markedsføre de nedsatte produkter, og
b)      at udbyde sådanne produkter til salg på daglig basis i en mængde, der mindst svarer til den gennemsnitlige daglige mængde, som de måtte have solgt i 2022, således at kundernes behov til enhver tid imødekommes.«
12.      Regeringsdekretets § 3/A, stk. 1, bestemmer endvidere:
»Med hensyn til de i bilag 2 opregnede produkter, som de erhvervsdrivende markedsførte pr. 1. juni 2023, er de forpligtede til:
a)      at markedsføre disse produkter
b)      at udbyde sådanne produkter til salg på daglig basis i en mængde, der mindst svarer til den gennemsnitlige daglige mængde, som de måtte have solgt i 2022
c)      at sikre en lagerbeholdning af de pågældende produkter, om nødvendigt op til det dobbelte af den i litra b) angivne mængde, og at tilbyde produkterne til kunderne i en mængde, som er tilstrækkelig til, at kundernes behov til enhver tid imødekommes, således at varemangel undgås.«
13.      Regeringsdekretets § 5, stk. 2, er affattet således:
»Såfremt myndigheden i forbindelse med sine kontroller konstaterer en manglende overholdelse af de i dette dekret fastsatte forpligtelser,
[…]
d)      pålægger myndigheden i tilfælde af manglende overholdelse af de i §§ 3 og 3/A fastsatte forpligtelser for hver produktkategori eller ‑gruppe
da)      en bøde på 500 000 HUF, såfremt varemanglen ikke overstiger 10% i hver produktkategori eller ‑gruppe
db)      en bøde på 1
mio.
HUF, såfremt varemanglen overstiger 10%, men ikke er højere end 50%, i hver produktkategori eller ‑gruppe
dc)      en bøde på 2
mio.
HUF, såfremt varemanglen overstiger 50% i hver produktkategori eller ‑gruppe, eller såfremt den erhvervsdrivende ikke har opfyldt sin forpligtelse til til enhver tid at imødekomme kundernes behov, eller
e)      kan myndigheden pålægge den erhvervsdrivende midlertidigt at indstille sin virksomhed i den forretning [...], som er berørt af overtrædelsen, i et tidsrum, som ikke må være kortere end én dag eller længere end seks måneder.«
14.      I regeringsdekretets bilag 1 opregnes 20 produktkategorier med obligatorisk salgskampagne, herunder fjerkrækød, svine- og oksekød samt andre kødsorter, kødprodukter, mælk, mejeriprodukter, brød, kager, tørret pasta, mel, sukker, friske grøntsager, frisk frugt, frugt- og grøntsagsjuice, færdigretter, krydderier, smagsgivere, kaffe, te, mineralvand og læskedrikke.
15.      Regeringsdekretets bilag 2 indeholder en liste med otte grupper af produkter til nedsat pris, som i det væsentlige svarer til de produkter, der var genstand for SPAR Magyarország-dommen.
II.    De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
16.      Den 20. februar 2024 foretog den sagsøgte nationale myndighed inden for rammerne af den obligatoriske salgsfremmende kampagne en kontrol på stedet i en forretning beliggende i Tatabánya (Ungarn), som blev drevet af sagsøgeren i hovedsagen, Penny Market.
17.      Ved afgørelse af 27. marts 2024 pålagde den nationale myndighed Penny Market en bøde på 4
mio.
HUF (ca. 10 380 EUR) på området for forbrugerbeskyttelse med den begrundelse, at den i forbindelse med en kontrol på stedet konstaterede, at to nedsatte produkter (æbler og en læskedrik i en beholder på 0,33 liter), på trods af at de var på lager, ikke var udbudt til salg i forretningen, og at der på dagen for kontrollen ikke var foregået noget salg af de pågældende produkter. Penny Market havde således ikke sikret markedsføringen af disse produkter én dag i løbet af den ugelange kampagne og havde nærmere bestemt ikke udbudt den gennemsnitlige daglige mængde, der blev markedsført i 2022, til salg for at sikre, at kunderne kunne betjenes kontinuerligt. Sagsøgeren havde derfor tilsidesat regeringsdekretets § 3, stk. 1.
18.      For så vidt angår æblerne har sagsøgeren påberåbt sig forsinkelser fra leverandørernes side og gjort gældende, at der på kontroldagen blev solgt en mængde af produktet, som svarer til den gennemsnitlige daglige mængde af det pågældende produkt, som var blevet solgt i 2022. Det er sagsøgerens opfattelse, at sagsøgte burde have undersøgt salget for hele dagen og ikke alene have draget sine konklusioner på grundlag af et bestemt tidspunkt. Sagsøgeren har gjort gældende, at der inden for kategorien mineralvand og læskedrikke var et erstatningsprodukt til rådighed for forbrugerne.
19.      Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt regeringsdekretet er foreneligt med bestemmelserne om det indre marked og med lovgivningen om den fælles landbrugspolitik.
20.      På denne baggrund har Győri Törvényszék (retten i første instans i Győr, Ungarn) ved afgørelse af 23. september 2024, indgået til Domstolens Justitskontor den 9. oktober 2024, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt artikel 16, stk. 1, i [direktiv 2006/123] fortolkes således, at bestemmelserne ikke er til hinder for en national lovgivning, der under påberåbelse af en nødsituation udelukkende forpligter detailhandlere i fødevaresektoren med en årlig omsætning på mere end [1
mia.]
HUF [ca. 2 595 196 EUR] til for visse produktkategorier i en bestemt periode at anvende en bruttodetailsalgspris, der er mindst 15% lavere end den laveste bruttodetailsalgspris, som de har anvendt i løbet af de foregående 30 dage, og som i tilfælde af manglende overholdelse af denne forpligtelse ubetinget foreskriver, at der skal pålægges en bøde?
2)      Skal [forordning nr. 1308/2013] fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der under påberåbelse af en nødsituation udelukkende forpligter detailhandlere i fødevaresektoren med en årlig omsætning på mere end [1
mia].
HUF til for visse produktkategorier i en bestemt periode at anvende en bruttodetailsalgspris, der er mindst 15% lavere end den laveste bruttodetailsalgspris, som de har anvendt i løbet af de foregående 30 dage, og som i tilfælde af manglende overholdelse af denne forpligtelse ubetinget foreskriver, at der skal pålægges en bøde?«
21.      Penny Market, den ungarske, den tyske og den østrigske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Alle parterne, med undtagelse af den østrigske regering, deltog i retsmødet, der blev afholdt den 13. november 2025.
III. Bedømmelse
A.      Indledende bemærkninger
22.      Sagens faktiske omstændigheder minder umiddelbart om dem, der er beskrevet i SPAR Magyarország-dommen. I denne sag fastslog Domstolen, at forordning nr. 1308/2013 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national foranstaltning, der som følge af en nødsituation dels pålægger en forhandler at udbyde visse landbrugsprodukter, som henhører under anvendelsesområdet for denne forordning, til salg til en lovbestemt pris og i den gennemsnitlige, daglige mængde, som var registreret i forhandlerens lager i referenceåret, dels foreskriver obligatorisk pålæggelse af en bøde, hvis de ved denne nationale foranstaltning fastsatte forpligtelser tilsidesættes (6).
23.      Det skal bemærkes, at den forelæggende rets spørgsmål i SPAR Magyarország-dommen kun vedrørte bestemmelserne i forordning nr. 1308/2013, som er et instrument i Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik. Der blev ikke henvist til den primære eller den afledte ret inden for rammerne af de grundlæggende friheder i det indre marked. Således undersøgte Domstolen i sin besvarelse kun denne forordning (7).
24.      Den foreliggende sag er forskellig herfra. I denne sag har den forelæggende ret ud over forordning nr. 1308/2013 også henvist til en række bestemmelser vedrørende det indre marked. For at behandle den forelæggende rets spørgsmål vil jeg derfor se på bestemmelserne i begge retsakter.
25.      Med de to spørgsmål, som bør behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel
49 TEUF og 56 TEUF, artikel 16 i direktiv 2006/123 eller bestemmelserne i forordning nr. 1308/2013 er til hinder for en national lovgivning, der under påberåbelse af en nødsituation forpligter detailhandlere i fødevaresektoren, som har en årlig omsætning, der overstiger et vist beløb, til i en bestemt periode at anvende en bruttodetailsalgspris for visse produkter, der er mindst 15% lavere end den laveste bruttodetailsalgspris, som de har anvendt i de foregående 30 dage, og som i tilfælde af manglende overholdelse af denne forpligtelse fastsætter en obligatorisk bøde.
26.      Den pågældende nationale foranstaltning kan kort sammenfattes som følger: I henhold til regeringsdekretet var detailhandlere i fødevaresektoren forpligtet til i en bestemt periode at anvende en bruttodetailhandelspris for visse produkter, der var mindst 15% lavere end den laveste bruttodetailhandelspris, de havde anvendt i de foregående 30 dage. Regeringsdekretet finder kun anvendelse på detailhandlere, hvis årlige omsætning i 2021 oversteg 1 mia.
HUF. I regeringsdekretet fastsættes det, at prisnedsættelsen inden for en bestemt »produktkategori« skal gælde for mindst ét produkt. De berørte produktkategorier omfatter fjerkræ, svin, oksekød og andre former for kød, kødprodukter, mælk, mejeriprodukter, brød, kager, tørret pasta, mel, sukker, friske grøntsager, frisk frugt, frugt- og grøntsagsjuice, færdigretter, krydderier, smagsgivere, kaffe, te, mineralvand og læskedrikke.
B.      Forordning nr. 1308/2013
27.      SPAR Magyarország-dommen indeholdt en detaljeret drøftelse af forordning
nr. 1308/2013, hvis væsentligste kendetegn er sammenfattet nedenfor.
28.      Ungarn havde vedtaget en hasteforanstaltning, som dels forpligtede de erhvervsdrivende til at udbyde visse landbrugsprodukter, der var omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1308/2013, til salg til en lovbestemt pris og i den gennemsnitlige daglige mængde, som var registreret i deres lager i referenceåret, dels foreskrev obligatorisk pålæggelse af en bøde, hvis de ved denne nationale foranstaltning fastsatte forpligtelser blev tilsidesat.
29.      Domstolen fastslog navnlig følgende. For det første er medlemsstaterne, når der er udstedt en forordning om oprettelse af en fælles markedsordning (herefter »fusionsmarkedsordningen«) for en given sektor, forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra ordningen eller i øvrigt tilsidesætte den. Ordninger, der opstiller hindringer for, at fusionsmarkedsordningen kan fungere efter hensigten, strider også mod denne markedsordning, selv om det pågældende spørgsmål ikke er udtømmende reguleret ved denne (8). For det andet er den frie dannelse af salgsprisen på grundlag af den frie konkurrence, når der ikke foreligger en prisfastsættelsesmekanisme, en komponent i
forordning nr. 1308/2013 og et udtryk for princippet om de frie varebevægelser på effektive konkurrencevilkår (9). For det tredje er indførelsen af en fælles markedsordning ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender nationale bestemmelser, der forfølger andre formål af almen interesse end denne fælles markedsordning, selv om disse bestemmelser kan skade det indre markeds funktion i den pågældende sektor, forudsat at disse regler er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette mål (10).
30.      Efter min opfattelse svarer dette i sidste ende til den samme type undersøgelse af en national foranstaltning som den, der foretages inden for rammerne af traktatens grundlæggende friheder: En medlemsstat skal forfølge et mål af almen interesse og godtgøre, at den nationale foranstaltning er egnet, og at de midler, der anvendes til at opfylde dette mål, er forholdsmæssige.
31.      I den foreliggende sag er forpligtelserne til at nedsætte priserne og levere de mængder, der er fastsat i regeringsdekretet, ikke fastsat i forordning nr. 1308/2013. De er også i strid med princippet om fri konkurrence, som er et af hovedmålene med forordning nr. 1308/2013. Forpligtelsen til at markedsføre visse produkter til en lavere bruttodetailpris og i en bestemt mængde forhindrer de erhvervsdrivende i frit at fastsætte deres salgspriser og de mængder, de ønsker at sælge. Som den tyske regering med rette har påpeget, forhindrer regeringsdekretet desuden virksomheder i at drive virksomhed på en markedsorienteret måde, reagere dynamisk på udbud og efterspørgsel og reagere fleksibelt på markedsændringer. Desuden ses der bort fra en række faktorer, der er uløseligt forbundet med fri konkurrence, såsom sæsonbestemte udsving, forskellige omkostningsstrukturer, kvalitetsforskelle eller generelt priskonkurrence mellem de forskellige aktører i forsyningskæden.
32.      Den ungarske regering har anført bekæmpelse af inflationen og sikring af forsyningssikkerheden som begrundelse for regeringsdekretet.
33.      Begge disse grunde vedrører den almene interesse. Selv om de ikke udgør
grunde af rent økonomisk karakter (11), er jeg af den opfattelse, at bekæmpelsen af inflation er faretruende tæt på at være en, og at der derfor bør udvises den største forsigtighed ved undersøgelsen af regeringsdekretet.
1.      Forpligtelse til at nedsætte priserne
34.      Hvad angår regeringsdekretets egnethed til at nå de fastsatte mål skal det med hensyn til målet om bekæmpelse af inflation anføres, at en sådan foranstaltning sandsynligvis vil have den modsatte virkning. Som Penny Market på overbevisende måde har gjort gældende, betyder detailhandlernes forpligtelse til at udbyde visse produkter til salg til bestemte priser, som undertiden er lavere end købspriserne – og dermed forbundet med tab – og til at opretholde en lagerbeholdning af dem, der ikke er baseret på den faktiske efterspørgsel, at detailhandlerne undertiden er tvunget til at forhøje priserne på andre produkter for at kompensere for de lidte tab og meromkostninger. En sådan prisstigning for ikkelovregulerede produkter kan således udligne enhver prisfordel for lovregulerede produkter og kan som sådan bidrage til en højere inflation. Desuden forekommer de obligatoriske rabatkampagner for de produktkategorier, der er opregnet i bilag I til regeringsdekretet, ikke at være et egnet middel til at opnå prisnedsættelser, idet detailhandlerne reelt først tilskyndes til at forhøje deres priser for at minimere de tab, de vil lide, hvis de efterfølgende skal yde de foreskrevne rabatter. Endvidere vil den øgede efterspørgsel efter prisregulerede varer sandsynligvis medføre en generel stigning i indkøbspriserne, hvilket både vil øge de berørte detailhandlendes tab og kunne føre til en stigning i priserne på de pågældende varer hos detailhandlere, der ikke er omfattet af regeringsdekretet, hvilket vil føre til en stigning i inflationen.
35.      Desuden løses problemet med inflation ikke på en sammenhængende måde. Som den tyske regering har anført, er en tilgang, hvor problemet udelukkende løses på detailplanet, hverken sammenhængende eller systematisk, da den ikke tager hensyn til de øvrige led i forsyningskæden. Hvis målet er at bekæmpe inflation på en konsekvent måde gennem obligatoriske prisnedsættelser, bør hele forsyningskæden tages i betragtning.
36.      Endelig skal det som et yderligere bevis på, at de omhandlede mål ikke forfølges på en sammenhængende måde, anføres, at lovgivningen er rettet mod store detailhandlere og ikke tager tilstrækkeligt hensyn til befolkningen i mere landlige områder, som typisk er nødt til at rejse over lange afstande for at komme frem til en by, hvor der er en stor detailhandler.
2.      Forpligtelse til at opretholde en bestemt lagerbeholdning
37.      Forpligtelsen til altid at udbyde visse mængder af visse produkter er heller ikke altid egnet til at nå målene om at bekæmpe inflation eller sikre forsyningssikkerheden. Ved at forpligte detailhandlere i fødevaresektoren til til stadighed at udbyde en mængde af de produkter, der er berørt af prisnedsættelsen, der svarer til den gennemsnitlige daglige mængde fra 2022, tages der ikke hensyn til sæsonbestemte udsving i tilgængeligheden af og efterspørgslen efter de forskellige produkter. Fastsættelsen af en vis mængde, som ofte kan være vanskelig at opretholde i løbet af en given sæson, er ikke blot kunstig, men medfører også betydeligt højere omkostninger for detailhandlerne, som de bliver nødt til at overføre på andre produkter, hvilket modarbejder målet om at bekæmpe inflation. Da den normale udbuds- og efterspørgselsmekanisme således vil blive fuldstændig neutraliseret, vil det sandsynlige resultat være kunstige prisstigninger for andre produkter.
3.      Foreløbig konklusion
38.      Som det fremgår af det ovenstående, er regeringsdekretet
efter min opfattelse ikke egnet til at nå målet om at bekæmpe inflation og sikre forsyningssikkerhed for visse produkter. Det er derfor i strid med forordning nr. 1308/2013.
C.      Direktiv 2006/123
1.      De relevante bestemmelser i direktiv 2006/123
39.      Indledningsvis vil jeg kort redegøre for, hvilke bestemmelser i direktiv 2006/123 der finder anvendelse på den foreliggende sag, og hvorfor.
40.      For det første bestemmer artikel 2, stk. 1, i direktiv 2006/123, at dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat. Artikel 4, stk. 1, definerer en »tjenesteydelse« som »enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. artikel [57 TEUF]«. Som Domstolen allerede har fastslået, udgør detailhandel med varer en »tjenesteydelse« i dette direktivs forstand (12).
41.      For det andet er den pågældende tjenesteydelse omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123, da den foreliggende sag ikke vedrører nogen af de aktiviteter eller områder, der er udelukket fra direktivets genstand (13) eller anvendelsesområde (14).
42.      For det tredje er andre EU-retlige bestemmelser ikke til hinder for bestemmelserne i direktiv 2006/123. Det følger af artikel 3, stk. 1, i nævnte direktiv, at hvis bestemmelserne i dette direktiv strider mod en bestemmelse i en anden EU-retsakt om særlige aspekter af adgangen til eller udøvelsen af servicevirksomhed inden for særlige områder eller særlige erhverv, har bestemmelsen i den anden EU-retsakt forrang og finder anvendelse på disse særlige områder eller erhverv. Den samme bestemmelse opregner dernæst
fire EU-retsakter som eksempler (15), hvori forordning nr. 1308/2013 ikke indgår. Efter min opfattelse er der en god grund til dette, da denne forordning ikke regulerer specifikke aspekter af adgangen til eller udøvelsen af en servicevirksomhed i bestemte sektorer eller for bestemte erhverv.
43.      Forordning nr. 1308/2013 har med andre ord et andet reguleringsmæssigt og normativt indhold end direktiv 2006/123. Ingen af de to retsakter udgør derfor en lex specialis i forhold til den anden.
44.      For det fjerde er det bestemmelserne om etableringsfrihed og ikke bestemmelserne om tjenesteydelser, der er omhandlet i den foreliggende sag.
45.      Som bekendt omhandler direktiv 2006/123 både etableringsfrihed for tjenesteydere (16) og den frie bevægelighed for tjenesteydelser (17). Selv om det er de samme principper, der ligger til grund for disse kapitler, er der en række mindre, men afgørende forskelle med hensyn til deres struktur og den måde, hvorpå EU-lovgiver har valgt at behandle etableringsfriheden for tjenesteydere og den frie bevægelighed for tjenesteydelser. Eksempelvis er der for så vidt angår etableringsfriheden for tjenesteydere således ikke behov for et såkaldt grænseoverskridende element (18).
46.      Den indbyrdes afgrænsning mellem etablering og tjenesteydelser er et spørgsmål om stabilitet. Artikel
4, stk. 5, i direktiv 2006/123 definerer således »etablering« som »tjenesteyderens faktiske udøvelse af erhvervsvirksomhed som omhandlet i [artikel 49 TEUF]«. Detailhandlere, der er omfattet af regeringsdekretets anvendelsesområde, er normalt allerede etableret i Ungarn og tilbyder normalt deres tjenesteydelser og produkter til ungarske købere. Dette er bestemt tilfældet for Penny Market; den forelæggende ret har anført, at selskabet blev etableret af den tyske REWE-koncern og har været til stede i Ungarn siden 1996. Som Kommissionen med rette har fremhævet, er den detailvirksomhed, der er omhandlet i den foreliggende sag, derfor en økonomisk aktivitet, der udøves på en stabil og vedvarende måde i Ungarn. De pågældende bestemmelser henhører således under etableringsfriheden, der er fastsat i kapitel III i direktiv 2006/123, og ikke under den frie bevægelighed for tjenesteydelser, der henhører under dette direktivs kapitel IV (19).
47.      Jeg vil derfor ikke behandle artikel
16 i direktiv 2006/123 (20), som findes i kapitlet om tjenesteydelser. Jeg vil snarere fokusere på dette direktivs artikel
14 om etableringsfrihed for tjenesteydere.
2.      Artikel 14 i direktiv 2006/123
48.      Artikel
14 i direktiv 2006/123 indeholder et absolut forbud mod diskriminerende krav.
49.      I henhold til denne artikels
stk. 1 må medlemsstaterne ikke gøre adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed på deres område betinget af diskriminerende krav, som direkte eller indirekte er begrundet i nationalitet eller – for selskabers vedkommende – i det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed (21).
50.      Det afgørende punkt er, at når en sådan forskelsbehandling er fastslået, er der ingen mulighed for, at en medlemsstat kan begrunde den diskriminerende foranstaltning. Artikel
14 i direktiv 2006/123 opstiller en »sortliste« over krav, der under alle omstændigheder er forbudt (22). I denne henseende går de forbud, der er fastsat heri, langt videre end traktaten, hvorefter en restriktion for etableringsfriheden i teorien kan være begrundet, hvis en medlemsstat godtgør, at den er begrundet i et tvingende alment hensyn, og at den er forholdsmæssig og i overensstemmelse med Den Europæiske Unions grundlæggende rettigheder og generelle principper.
51.      På denne baggrund følger det for så vidt angår den foreliggende sag, at afgørelsen af spørgsmålet om, hvorvidt regeringsdekretet er diskriminerende, har mærkbare konsekvenser, da den ikke længere vil være relevant, eftersom lovgivningen vil være i strid med artikel
14 i direktiv 2006/123.
52.      Selv om jeg er bevidst om, at det i sidste ende er op til den forelæggende ret at træffe afgørelse om, hvorvidt der i denne sag foreligger et krav, som er forbudt i henhold til artikel 14, stk. 1, i direktiv 2006/2013, er det min opfattelse, at Domstolen på grundlag af de oplysninger, som den er i besiddelse af, på nuværende tidspunkt er i stand til at vejlede den forelæggende ret. Jeg vil i denne forbindelse foreslå Domstolen at tage følgende i betragtning.
53.      På dette trin er det hensigtsmæssigt at erindre om, hvad den forelæggende ret selv har forelagt Domstolen i sin anmodning om præjudiciel afgørelse. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at regeringsdekretet medfører indirekte forskelsbehandling (23) af følgende grunde: a) Alle selskaber, der driver detailhandel med fødevarer og har en nettoomsætning på mindre end 1 mia.
HUF – dvs. de erhvervsdrivende, der ikke var omfattet af regeringsdekretets artikel
1, stk. 2, nr. 2, – var alle ungarsk ejede selskaber, mens alle erhvervsdrivende, hvis aktiviteter var omfattet af denne bestemmelse, ikke var ungarsk ejede, b) i forbindelse med den konkrete anvendelse af regeringsdekretet kontrollerer og sanktionerer de kompetente myndigheder kun forretninger tilhørende erhvervsdrivende, hvis virksomheder ikke er ungarsk ejede; forretninger tilhørende erhvervsdrivende, hvis virksomheder er ungarsk ejede, er nemlig enten ikke underlagt en sådan kontrol, eller kontrollerne giver grundlæggende ingen mening eller afsluttes, uden at der pålægges sanktioner.
54.      Det tilkommer ikke mig at sætte spørgsmålstegn ved denne vurdering fra den forelæggende ret. Tværtimod forekommer den faktuelle vurdering, der er foretaget, at være helt logisk og rimelig, hvilket giver mig god grund til at antage, at regeringsdekretet medfører en indirekte forskelsbehandling af udenlandsk ejede virksomheder.
55.      Endelig er jeg – for fuldstændighedens skyld – ikke af den opfattelse, at Domstolens domme (24) på skatte- og afgiftsområdet har betydning for den foreliggende sag. Dette område er kendetegnet ved en særlig følsomhed og medlemsstaternes generelle skattemæssige suverænitet. Hele logikken og rationalet bag beskatning bygger på en formodning om lovlighed i den forstand, at medlemsstaterne, takket være den førnævnte generelle beskatningskompetence, i princippet er frie til at beskatte enhver aktivitet. Principielt står det ligeledes medlemsstaterne frit for at indføre det beskatningssystem, som de finder mest hensigtsmæssigt, således at anvendelsen af en progressiv beskatning henhører under hver medlemsstats skønsbeføjelse (25), hvorfor endog stærkt progressive skattesatser ikke i sig selv udgør forskelsbehandling på grundlag af det sted, hvor selskaberne har deres vedtægtsmæssige hjemsted (26). Følgelig kan det i en sådan situation meget vel være således, at en progressiv skat i højere grad berører virksomheder, der ejes af fysiske eller juridiske personer fra andre medlemsstater, end den berører fysiske eller juridiske personer, der er hjemmehørende eller etableret i den pågældende medlemsstat. Det samme gør sig imidlertid ikke gældende for en lovgivning som den, der er omhandlet i den foreliggende sag. I den foreliggende sag er formodningen den anden vej rundt i den forstand, at det er medlemsstaterne, der skal afholde sig fra at indføre hindringer, der kan hæmme det indre markeds funktion.
56.      Domstolen har således en anden tilgang i sager, der vedrører beskatning på grundlag af frihederne i det indre marked, navnlig den frie udveksling af tjenesteydelser, etableringsfriheden og de frie kapitalbevægelser (27), idet den begrænser sig til at efterprøve foranstaltninger, der indebærer en forskelsbehandling. Når Domstolen har fastslået, at en foranstaltning ikke er diskriminerende, er den derfor ikke omfattet af anvendelsesområdet for den pågældende traktatfrihed. På grund af disse særlige omstændigheder vil jeg råde Domstolen til ikke at overføre elementer af sin praksis på beskatningsområdet til generelle sager vedrørende det indre marked såsom den foreliggende.
3.      Foreløbig konklusion
57.      Sammenfattende er regeringsdekretet ikke forenelig med artikel
14 i direktiv 2006/123.
4.      Artikel 15 i direktiv 2006/123
58.      På baggrund af min konklusioner ovenfor er en bedømmelse heraf ikke længere nødvendig. For det tilfælde, at Domstolen beslutter ikke at følge min argumentation vedrørende artikel
14 i direktiv 2006/123 og at foretage en vurdering af regeringsdekretet i lyset af nævnte direktivs artikel
15, henviser jeg til bedømmelsen ovenfor vedrørende forordning nr. 1308/2013. Det omtvistede regeringsdekret er i strid med artikel
15 i direktiv 2006/123 af nøjagtig de samme grunde som dem, der er anført for så vidt angår forordning nr. 1308/2013.
IV.    Forslag til afgørelse
59.      På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Győri Törvényszék (retten i første instans i Győr, Ungarn) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 af 17. december 2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007 og artikel 14 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/2013/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser er til hinder for en national foranstaltning, der under påberåbelse af en nødsituation forpligter detailhandlere i fødevaresektoren med en årlig omsætning på mere end et bestemt beløb til for visse produktkategorier i en bestemt periode at anvende en bruttodetailsalgspris, der er mindst 15% lavere end den laveste bruttodetailsalgspris, som de har anvendt i løbet af de foregående 30 dage, og som i tilfælde af manglende overholdelse af denne forpligtelse ubetinget foreskriver, at der skal pålægges en bøde.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Dom af 12.9.2024 (C-557/23, herefter »SPAR Magyarország-dommen«, EU:C:2024:737).
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.12.2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007 (EUT 2013, L 347, s. 671), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2117 af 2.12.2021 (EUT 2021, L 435, s. 262).
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 12.12.2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).
5 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 22.6.1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT 1998, L 204, s. 37).
6 –      Jf. præmis 48 og domskonklusionen i SPAR Magyarország-dommen.
7 –      Domstolen valgte denne tilgang, selv om SPAR Magyarország Kft. i den pågældende sag gjorde gældende, at den nationale foranstaltning var i strid med artikel 34 TEUF og 49 TEUF samt artikel 16, 17, 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Desuden foretog både den tyske og den østrigske regering en analyse af de grundlæggende friheder i deres skriftlige indlæg og nåede til den konklusion, at artikel 34 TEUF, 36 TEUF og 49 TEUF, artikel 16 og 17 og artikel 49, stk. 3, i chartret om grundlæggende rettigheder
samt bestemmelserne i forordning nr. 1308/2013 var til hinder for den omhandlede nationale foranstaltning.
8 –      Jf. dom af 11.3.2021, Kommissionen  mod  Ungarn (Fortjenstmarginer) (C-400/19, EU:C:2021:194, præmis 35), og SPAR Magyarország-dommen, præmis 36.
9 –      Jf. dom af 11.3.2021, Kommissionen  mod  Ungarn (Fortjenstmarginer) (C-400/19, EU:C:2021:194, præmis 36), og SPAR Magyarország-dommen, præmis 37.
10 –      Jf. dom af 11.3.2021, Kommissionen  mod  Ungarn (Fortjenstmarginer) (C-400/19, EU:C:2021:194, præmis 37), og SPAR Magyarország-dommen, præmis 38.
11 –      Hvor de i så fald ville være i strid med EU-retten.
12 –      Jf. dom af 30.1.2018, X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 97).
13 –      Jf. artikel
1, stk. 2-7, i direktiv 2006/123.
14 –      Jf. artikel
2, stk. 2 og 3, i direktiv 2006/123. Vanskeligheden ved at foretage en skarp afgrænsning mellem nævnte direktivs genstand og anvendelsesområde er behandlet i mit forslag til afgørelse Amazon EU (Minimumstakst for bogleveringstjenester) (C-366/24, EU:C:2025:531, punkt 49 ff.).
15 –      Som det kan udledes af formuleringen »[d]et drejer sig bl.a. om følgende retsakter«.
16 –      Jf. kapitel III i direktiv 2006/123.
17 –      Jf. kapitel IV i direktiv 2006/123.
18 –      Jf. dom af 30.1.2018, X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 110).
19 –      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at alle sagens parter, med undtagelse af den tyske regering i dens skriftlige indlæg (om end den i sit mundtlige indlæg under retsmødet ikke fremhævede dette punkt), er af den opfattelse, at den foreliggende sag er omfattet af reglerne om etableringsfrihed.
20 –      Den forelæggende ret henviser i sit første spørgsmål specifikt til artikel
16, stk. 1, i direktiv 2006/123.
21 –      Denne bestemmelse opregner derefter to eksempler (»herunder især«) til illustration: a) krav om, at tjenesteyderen, hans personale, de personer, der besidder kapitalandele, eller medlemmerne af ledelses- eller tilsynsorganerne skal have en bestemt nationalitet, og b) krav om, at tjenesteyderen, hans personale, de personer, der besidder kapitalandele, eller medlemmerne af ledelses- eller tilsynsorganerne skal have ophold på deres område.
22 –      Jf. dom af 16.6.2015, Rina Services m.fl. (C-593/13, EU:C:2015:399, præmis 35-40).
23 –      Som omhandlet i artikel 16, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/123.
24 –      Jf. f.eks. domme af 3.3.2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139) og Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140). En kritisk vurdering af disse domme findes i V. Kreuschitz, »Progressive taxes in special sectors: Awaiting Judgment Day?«, European State Aid Law Quarterly, 2024, s. 400-420, og W. Schroeder, »Ungarische Steuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt«, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, s. 939-944.
25 –      Jf. dom af 3.3.2020, Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
26 –      Jf. i det væsentlige dom af 3.3.2020, Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140, præmis 74).
27 –      Jf. også mit forslag til afgørelse i The Gibraltar Betting and Gaming Association (C-591/15, EU:C:2017:32, punkt 82 ff.).