62008TJ0344_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza T‑344/08,
EnBW Energie Baden‑Württemberg AG,
cu sediul în Karlsruhe (Germania), reprezentată de A. Bach și A. Hahn, avocați,
reclamantă,
susținută de
Regatul Suediei,
reprezentat de K. Petkovska, de S. Johannesson și de A. Falk, în calitate de agenți,
intervenient,
împotriva
Comisiei Europene,
reprezentată inițial de P. Costa de Oliveira, de A. Antoniadis și de O. Weber, iar ulterior de A. Bouquet, de P. Costa de Oliveira și de A. Antoniadis, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de
Siemens AG,
cu sediul în Berlin (Germania) și în München (Germania), reprezentată de I. Brinker, de C. Steinle și de M. Holm‑Hadulla, avocați,
și de
ABB Ltd,
cu sediul în Zurich (Elveția), reprezentată inițial de J. Lawrence, solicitor, și de E. Whiteford, barrister, iar ulterior de J. Lawrence și de D. Howe, solicitor,
interveniente,
având ca obiect o cerere de anulare a deciziei SG.E.3/MV/psi D(2008) 4931 a Comisiei din 16 iunie 2008 prin care s‑a respins cererea de acces la dosarul procedurii COMP/F/38.899 – Instalații de comutație cu izolație în gaz,
TRIBUNALUL (Camera a patra),
compus din doamnele I. Pelikánová (raportor), președinte, K. Jürimäe și domnul M. van der Woude, judecători,
grefier: doamna K. Andová, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 29 noiembrie 2011,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
Istoricul cauzei
1. Reclamanta, EnBW Energie Baden‑Württemberg AG, este o întreprindere de distribuție a energiei. Aceasta consideră că a fost afectată de funcționarea unei înțelegeri între producători de instalații de comutație cu izolație în gaz (denumite în continuare „GIS”), sancționată prin Decizia C(2006) 6762 final a Comisiei din 24 ianuarie 2007 privind o procedură în temeiul articolului 81 [CE] și al articolului 53 din Acordul privind SEE (cazul COMP/F/38.899 – Instalații de comutație cu izolație în gaz) (denumită în continuare „Decizia GIS”).
2. În Decizia GIS, Comisia Comunităților Europene a constatat că mai multe întreprinderi au încălcat articolul 81 alineatul (1) CE și articolul 53 din Acordul privind SEE prin participarea la o înțelegere pe piața GIS, în cadrul căreia au trucat cererile de ofertă, au stabilit prețurile și au împărțit proiecte și piețe GIS în Europa. În consecință, Comisia a aplicat întreprinderilor care au participat la această înțelegere amenzi a căror valoare totală s‑a ridicat la 750 de milioane de euro.
3. La 9 noiembrie 2007, în temeiul articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76), reclamanta a solicitat Comisiei accesul la toate documentele referitoare la procedura în cazul COMP/F/38.899.
4. În urma unor întâlniri între reclamantă și Comisie, reclamanta a declarat această cerere, precum și cererea de confirmare din 10 decembrie 2007 ca fiind lipsite de obiect și, la 13 decembrie 2007, a introdus o nouă cerere de acces la documentele referitoare la cazul în discuție. Prin faxul din 11 ianuarie 2008, reclamanta și‑a precizat cererea, în sensul că excludea trei categorii de documente, și anume documentele care se refereau exclusiv la structura întreprinderilor implicate, toate documentele care priveau exclusiv identificarea destinatarului Deciziei GIS și toate documentele redactate integral în limba japoneză.
5. La 30 ianuarie 2008, Comisia a respins cererea inițială a reclamantei, astfel cum fusese modificată la 11 ianuarie 2008.
6. La 20 februarie 2008, reclamanta a introdus o cerere de confirmare, în sensul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.
7. La 16 iunie 2008, Comisia a respins cererea de confirmare (denumită în continuare „decizia atacată”).
8. La punctul 2 din decizia atacată, Comisia a clasificat documentele cuprinse în dosarul cazului COMP/F/38.899 în următoarele cinci categorii:
1) documente furnizate în cadrul unei cereri de imunitate sau de clemență, și anume declarațiile întreprinderilor în cauză și orice document depus de acestea în cadrul cererii de imunitate sau de clemență;
2) solicitări de informații și răspunsurile părților la aceste solicitări;
3) documente obținute în cursul inspecțiilor, și anume documente preluate în cursul verificărilor la fața locului în incintele întreprinderilor în cauză;
4) comunicarea privind obiecțiunile și răspunsurile părților;
5) documente interne:
a) documente referitoare la fapte, și anume, în primul rând, note de fond cu privire la concluziile care trebuie deduse din probele colectate, în al doilea rând, corespondența cu alte autorități de concurență și, în al treilea rând, consultările cu alte servicii ale Comisiei care au intervenit în cauză;
b) acte de procedură, și anume mandate de inspecție, procese‑verbale de inspecție, rapoarte de inspecție, extrase din documentele obținute în cursul inspecțiilor, acte referitoare la comunicarea unor documente și note în dosar.
9. În continuare, la punctul 3 din decizia atacată, Comisia a arătat că fiecare dintre aceste categorii făcea parte din domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 și că documentele din categoria 5 litera (a) făceau parte de asemenea din domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
10. Apoi, la punctul 4 din decizia atacată, Comisia a explicat că documentele cuprinse în categoriile 1‑4 făceau parte din domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
11. La punctul 5 din decizia atacată, Comisia a arătat că nu putea să identifice niciun indiciu al existenței unui interes public superior care să justifice accesul la documentele solicitate, în sensul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.
12. În sfârșit, la punctul 6 din decizia atacată, Comisia a motivat refuzul de a acorda accesul parțial la dosar prin faptul că toate documentele cuprinse în dosar făceau parte integral din domeniul de aplicare al excepțiilor prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001.
Procedura și concluziile părților
13. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 25 august 2008, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
14. Printr‑un înscris separat depus în aceeași zi, reclamanta a solicitat judecarea cauzei potrivit procedurii accelerate, în temeiul articolului 76a alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul de procedură al Tribunalului. Comisia a depus observațiile cu privire la această cerere la 11 septembrie 2008. Prin Decizia din 1 octombrie 2008, Tribunalul (Camera a doua) a respins cererea de judecare a cauzei potrivit procedurii accelerate.
15. La 8 decembrie 2008, Regatul Suediei a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor reclamantei. La 9 decembrie și la 12 decembrie 2008, Siemens AG și, respectiv, ABB Ltd au formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei.
16. Prin Ordonanțele din 13 martie 2009, președintele Camerei a doua Tribunalului a admis aceste cereri de intervenție.
17. La 27 mai 2009, Regatul Suediei și Siemens au depus memorii în intervenție. La 28 mai 2009, ABB a depus memoriu în intervenție.
18. La 29 septembrie și, respectiv, la 30 septembrie 2009, reclamanta și Comisia au depus observații asupra memoriilor în intervenție.
19. La 18 noiembrie 2009, conformându‑se unei măsuri de organizare a procedurii adoptată de Tribunal, Comisia a depus un inventar al dosarului în cazul COMP/F/38.899, indicând, în cazul fiecărui document numerotat, cărei categorii dintre cele menționate la punctul 8 de mai sus aparținea, ocultând integral informațiile cu privire la conținutul diferitelor documente.
20. Prin Ordonanța din 26 aprilie 2010, după ascultarea părților, președintele Camerei a doua a Tribunalului a suspendat procedura în prezenta cauză până la decizia Tribunalului de soluționare a cauzei T‑399/07, Basell Polyolefine/Comisia. Întrucât această decizie a intervenit prin ordonanța de radiere din 25 ianuarie 2011, procedura a fost reluată la acea dată.
21. Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a patra, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
22. Conformându‑se unor măsuri de organizare a procedurii stabilite de Tribunal, reclamanta a depus o copie a cererii sale de confirmare din 20 februarie 2008, iar Comisia a răspuns la întrebările scrise.
23. Reclamanta, susținută de Regatul Suediei, solicită Tribunalului:
— anularea deciziei atacate;
— cu titlu subsidiar, anularea deciziei atacate în măsura în care Comisia a respins și cererea de acces parțial la documentele cuprinse în dosar;
— obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
24. Comisia, susținută de Siemens și de ABB, solicită Tribunalului:
— respingerea acțiunii;
— obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
25. În susținerea acțiunii, reclamanta invocă trei motive întemeiate, în primul rând, pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță și a articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, în al doilea rând, pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) ultima teză din regulamentul menționat și, în al treilea rând, pe încălcarea articolului 4 alineatul (6) din același regulament. Pe de altă parte, reclamanta invocă un al patrulea motiv întemeiat, în esență, pe o eroare vădită de apreciere cu privire la conținutul cererii de acces.
A — Cu privire la admisibilitatea criticii întemeiate pe lipsa examinării concrete și individuale a documentelor
26. Regatul Suediei a invocat o critică, care nu a fost invocată expres de reclamantă, prin care se impută Comisiei faptul de a nu fi examinat în mod concret și individual documentele din dosar. Comisia consideră că acest motiv este inadmisibil, deoarece depășește obiectul acțiunii, astfel cum este definit de reclamantă.
27. Potrivit articolului 40 al patrulea paragraf din Statutul Curții de Justiție, aplicabil Tribunalului în temeiul articolului 53 din statutul menționat, concluziile cererii de intervenție pot avea ca obiect numai susținerea concluziilor uneia dintre părțile principale. În plus, potrivit articolului 116 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, intervenientul ia procedura în starea în care se află în momentul intervenției sale. Potrivit jurisprudenței, aceste dispoziții nu se opun împrejurării ca intervenientul să invoce argumente diferite de cele ale părții pe care o susține, cu condiția ca argumentele respective să nu modifice cadrul litigiului și ca intervenția să urmărească în continuare susținerea concluziilor prezentate de aceasta din urmă (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 23 februarie 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Înalta Autoritate, 30/59, Rec., p. 1, 37, Hotărârea Curții din 8 ianuarie 2002, Franța/Monsanto și Comisia, C‑248/99 P, Rec., p. I‑1, punctul 56, și Hotărârea Tribunalului din 3 aprilie 2003, Royal Philips Electronics/Comisia, T‑119/02, Rec., p. II‑1433, punctele 203 și 212).
28. În speță, trebuie amintit că obligația unei instituții de a examina în mod concret și individual conținutul documentelor menționate în toate cererile întemeiate pe Regulamentul nr. 1049/2001 constituie o soluție de principiu care se aplică indiferent de domeniul căruia îi aparțin documentele solicitate, chiar dacă această soluție de principiu nu semnifică faptul că o asemenea examinare se impune în toate împrejurările (Hotărârea Tribunalului din 13 aprilie 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisia, T‑2/03, Rec., p. II‑1121, denumită în continuare „Hotărârea VKI”, punctele 74 și 75).
29. În consecință, examinarea criticii întemeiate pe încălcarea acestei obligații constituie o etapă prealabilă a examinării motivelor întemeiate pe încălcarea dispozițiilor articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001. Rezultă că, în cadrul examinării motivelor întemeiate pe încălcarea acestor dispoziții, Tribunalul trebuie să controleze, în orice ipoteză, dacă Comisia fie a examinat în mod concret și individual fiecare dintre documentele solicitate, fie a demonstrat că documentele refuzate erau acoperite integral, în mod vădit, de o excepție.
30. Pe de altă parte, trebuie arătat că, deși este adevărat că critica întemeiată pe lipsa unei examinări concrete și individuale a fost invocată de Regatul Suediei în prima parte a memoriului său în intervenție fără o legătură directă cu motivele invocate de reclamantă, aceasta a fost reiterată în continuare, în cadrul dezvoltărilor consacrate motivului întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
31. Rezultă că critica întemeiată pe lipsa examinării concrete și individuale a documentelor nedivulgate, astfel cum a fost invocată de Regatul Suediei, este admisibilă.
B — Cu privire la fond
1. Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe o eroare vădită de apreciere față de conținutul cererii de acces
32. Din partea finală a punctului 2 din decizia atacată rezultă că Comisia a considerat că documentele din categoria 5 litera b) (a se vedea punctul 8 de mai sus) nu erau vizate de cererea de acces depusă de reclamantă, „deoarece aceste documente a[vea]u un caracter pur procedural și/sau relat[au] numai fapte cunoscute”. În răspunsul la o întrebare adresată de Tribunal în cursul ședinței, Comisia, în primul rând, a arătat că această considerație se întemeia pe faptul că, în cererea sa de confirmare, reclamanta nu a formulat obiecțiuni cu privire la definirea restrictivă a conținutului cererii de acces, astfel cum fusese prezentată în răspunsul la cererea de acces inițială, și nici nu menționase documentele interne. În al doilea rând, aceasta s‑a referit la o notă din dosar, datată 21 ianuarie 2008, referitoare la o convorbire telefonică din 9 ianuarie 2008 dintre un funcționar al Direcției Generale (DG) Concurență și consilierii reclamantei. Din această notă ar rezulta că consilierii reclamantei au indicat că cererea lor de acces viza numai documentele care aveau legătură cu încălcarea imputată participanților la înțelegerea privind GIS, iar nu, de exemplu, documentele interne. Această coroborare a celor două elemente este cea care ar fi întemeiat convingerea Comisiei potrivit căreia documentele din categoria 5 litera b) nu erau vizate de cererea de acces formulată de reclamantă.
33. În cererea introductivă, reclamanta s‑a opus acestei excluderi, susținând că nu menționase nicidecum că excludea aceste documente din cuprinsul cererii sale și că, în schimb, identificase expres în faxul său din 11 ianuarie 2008 documentele excluse din cuprinsul cererii sale.
34. În această privință, în primul rând, trebuie să se constate că, în cererea sa inițială din 9 noiembrie 2007, reclamanta a solicitat accesul la toate documentele din dosarul referitor la înțelegerea privind GIS, fără alte mențiuni sau restricții suplimentare. În continuare, prin faxul din 11 ianuarie 2008, reclamanta și‑a limitat cererea, excluzând anumite grupuri de documente enumerate expres, și anume toate documentele care se raportau exclusiv la structura întreprinderilor implicate, toate documentele care se refereau exclusiv la identificarea destinatarilor Deciziei GIS și toate documentele redactate integral în limba japoneză. Această limitare expresă și în scris, intervenită după convorbirea telefonică din 9 ianuarie 2008, nu confirmă, așadar, afirmațiile Comisiei referitoare la o pretinsă limitare pe care reclamanta ar fi comunicat‑o oral în cursul acelei convorbiri.
35. În al doilea rând, cererea de confirmare din 20 februarie 2008 are exact același conținut ca cererea inițială, astfel cum a fost limitată prin faxul din 11 ianuarie 2008, în sensul că urmărește divulgarea tuturor „documentelor deținute de […] Comisie privind procedura […] în cazul COMP/F/38.899”, cu excepția a trei categorii de documente excluse în faxul menționat din 11 ianuarie 2008. Prin urmare, cel mai târziu la lecturarea cererii de confirmare, Comisia ar fi trebuit să repună în discuție propria interpretare restrictivă asupra conținutului cererii de acces.
36. În al treilea rând, motivele invocate de Comisie pentru a justifica pe fond interpretarea sa restrictivă, și anume pretinsa împrejurare că documentele din categoria 5 litera b) au un caracter pur procedural și relatează numai fapte cunoscute, nu sunt pertinente în contextul Regulamentului nr. 1049/2001. Astfel, interesul personal pe care solicitantul îl poate urmări prin intermediul cererii de acces este un criteriu străin în totalitate de Regulamentul nr. 1049/2001, astfel încât Comisia nu are obligația de a expune considerații sau supoziții în această privință, nici de a deduce concluzii cu privire la analiza cererii.
37. Prin urmare, trebuie să se constate că este întemeiată susținerea reclamantei potrivit căreia interpretarea restrictivă a Comisiei a conținutului cererii sale de acces este afectată de o eroare vădită de apreciere. În consecință, se impune anularea deciziei atacate în măsura în care prin aceasta i se refuză reclamantei accesul la documentele din categoria 5 litera b).
2. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță și a articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001
38. Acest motiv cuprinde trei aspecte. Primul aspect este întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Al doilea aspect este întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Al treilea aspect este întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
39. Trebuie amintit că, fiind adoptat în temeiul articolului 255 alineatul (2) CE, Regulamentul nr. 1049/2001 vizează, astfel cum se arată în considerentul (4) și la articolul 1, conferirea către public a unui drept de acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor. Considerentul (2) al acestui regulament amintește că acest drept de acces este atașat caracterului democratic al instituțiilor. De asemenea, rezultă din regulamentul menționat, în special din considerentul (11) și din articolul 4, care prevede un sistem de excepții în această privință, că dreptul de acces la documente este totuși condiționat de anumite limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat.
40. Pentru a justifica refuzul de a acorda accesul la un document a cărui divulgare este solicitată, nu este suficient, în principiu, ca acest document să intre sub incidența unei activități menționate la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. Instituția în cauză trebuie totodată să furnizeze explicații cu privire la modul în care accesul la documentul respectiv ar putea aduce atingere în mod concret și efectiv interesului protejat printr‑o excepție prevăzută la acest articol (a se vedea Hotărârea Curții din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, Rep., p. I‑4723, punctul 49, Hotărârea Curții din 29 iunie 2010, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Rep., p. I‑5885, denumită în continuare „Hotărârea TGI”, punctul 53, și Hotărârea Curții din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, Rep., p. I‑8533, punctul 72).
41. Potrivit unei jurisprudențe constante, din moment ce derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, excepțiile de la dreptul de acces, cuprinse la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie interpretate și aplicate în mod strict (Hotărârea Curții din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, Rep., p. I‑1233, punctul 63, Hotărârea Curții din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia, C‑64/05 P, Rep., p. I‑11389, punctul 66, precum și Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 40 de mai sus, punctul 36).
42. Cele trei aspecte ale primului motiv invocat de reclamantă trebuie analizate în lumina acestor principii.
43. În această privință, întrucât, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 29 de mai sus, critica întemeiată pe lipsa examinării concrete și individuale a documentelor privește o chestiune transversală, comună tuturor aspectelor din primul motiv, este necesară examinarea acestei critici înainte de a se examina dacă, pentru a întemeia refuzul divulgării documentelor solicitate, Comisia a făcut o aplicare exactă a diferitelor excepții invocate în decizia atacată. Prin urmare, trebuie să se examineze, mai întâi, dacă, în speță, condițiile cerute pentru posibilitatea de exonerare a Comisiei de o asemenea examinare concretă și individuală erau reunite.
a) Cu privire la existența, în speță, a condițiilor care permit derogarea de la obligația de a examina în mod concret și individual conținutul documentelor solicitate
44. Cu titlu introductiv, trebuie arătat că jurisprudența a acceptat în diferite situații derogări de la obligația de a examina în mod concret și individual conținutul documentelor solicitate.
45. În primul rând, este vorba despre cazuri în care, din cauza împrejurărilor din speță, este evident că accesul la documente trebuie refuzat sau, dimpotrivă, acordat. Tribunalul a considerat că o asemenea situație s‑ar regăsi în special atunci când anumite documente fie ar face în mod vădit, în integralitate, obiectul unei excepții de la dreptul de acces, fie, dimpotrivă, ar fi în mod evident accesibile în integralitate, fie, în sfârșit, ar fi făcut deja obiectul unei examinări concrete și individuale din partea Comisiei în împrejurări similare (Hotărârea VKI, punctul 28 de mai sus, punctul 75). Un asemenea caz evident a fost recunoscut și de Curte, care a considerat că, pentru a explica modul în care accesul la documentele solicitate ar putea aduce atingere interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, instituțiilor le este permis să se întemeieze pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare putând să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură (Hotărârile Suedia și Turco/Consiliul, punctul 40 de mai sus, punctul 50, TGI, punctul 40 de mai sus, punctele 54 și 55, și Suedia și alții/API și Comisia, punctul 40 de mai sus, punctul 74). În acest context, pe de altă parte, termenii „categorie de documente” și „documente de aceeași natură” sunt interpretați în sens larg și independent de conținutul acestora, astfel cum rezultă din Hotărârea TGI, punctul 40 de mai sus, în care acești termeni au fost utilizați într‑un mod în care să includă toate documentele dintr‑un dosar referitor la o procedură desfășurată la Comisie în materia ajutoarelor de stat, și din Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, punctul 40 de mai sus, în care s‑a concluzionat că documentele făceau parte din aceeași categorie pentru simplul fapt că fuseseră redactate de Comisie în calitate de parte la diferite acțiuni pendinte la data adoptării deciziei de respingere a cererii de acces.
46. În al doilea rând, una și aceeași justificare poate fi aplicată unor documente care fac parte din aceeași categorie, situație care se regăsește în special dacă ele conțin același tip de informații. În continuare, Tribunalul are obligația să verifice dacă excepția invocată se aplică în mod evident și integral documentelor care intră în această categorie. Spre deosebire de exemplele amintite la punctul precedent, criteriul comun al documentelor în cauză privește, așadar, conținutul acestora, deoarece, în raport cu informațiile cuprinse în documentele solicitate, instituția care a fost sesizată trebuie să își justifice refuzul de divulgare, pe baza diferitelor excepții de la dreptul de acces, prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.
47. În al treilea rând, o derogare de la obligativitatea examinării individuale și concrete a documentelor solicitate poate fi admisă în mod excepțional și numai dacă sarcina administrativă cauzată de examinarea concretă și individuală a documentelor s‑ar dovedi deosebit de dificilă, depășind astfel limitele a ceea ce se poate solicita în mod rezonabil (a se vedea Hotărârea VKI, punctul 28 de mai sus, punctul 112 și jurisprudența citată).
48. În speță, la punctul 1 din decizia atacată, intitulat „Observații preliminare”, Comisia a invocat expres două din aceste ipoteze, și anume, pe de o parte, prima, menționată la punctul 45 de mai sus, potrivit căreia este evident că accesul trebuie refuzat deoarece anumite documente fac obiectul în mod evident, în integralitate, al unei excepții și, pe de altă parte, a doua, menționată la punctul 46 de mai sus, potrivit căreia instituția poate indica motivele de respingere a cererii de acces prin trimitere la grupuri de documente care conțin același tip de informații.
49. Trebuie arătat de la bun început caracterul abstract și general al acestei trimiteri la cazurile de excepție invocate, în afara contextului analizei cererii propriu‑zise. Mai mult, Comisia nu menționează documentele cărora li se aplică aceste două excepții, astfel încât trebuie să se concluzioneze că intenționează să le aplice tuturor documentelor solicitate. Comisia a confirmat această interpretare susținând, în memoriul său în apărare, că „toate categoriile de documente enumerate în decizia [atacată] fac parte în mod evident și integral din domeniul motivelor derogatorii […] prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță și [la articolul 4] alineatul (3) din [Regulamentul nr. 1049/2001]”.
50. Pe de altă parte, Comisia a susținut, în stadiul memoriului în apărare, că reclamanta „omisese să își precizeze în mod suficient cererea, deși serviciile Comisiei i‑ar fi atras atenția asupra volumului dosarului și a sarcinii de lucru, determinată de cererea sa”. În măsura în care această observație trebuie interpretată în sensul invocării excepției întemeiate pe sarcina de lucru excepțională, astfel cum a fost definită la punctul 47 de mai sus, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea unei decizii trebuie să apară chiar în corpul acesteia, iar explicațiile ulterioare furnizate de Comisie pot fi luate în considerare numai în circumstanțe excepționale (Hotărârea Tribunalului din 2 iulie 1992, Dansk Pelsdyravlerforening/Comisia, T‑61/89, Rec., p. II‑1931, punctul 131, Hotărârea Tribunalului din 14 mai 1998, Buchmann/Comisia, T‑295/94, Rec., p. II‑813, punctul 171, și Hotărârea Tribunalului din 15 septembrie 1998, European Night Services și alții/Comisia, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 și T‑388/94, Rec., p. II‑3141, punctul 95).
51. Or, în scrisoarea din 30 ianuarie 2008 de respingere a cererii inițiale, lipsa examinării concrete și individuale a documentelor este justificată nu prin sarcina de lucru care ar fi determinată de o asemenea examinare, ci numai prin faptul că toate documentele solicitate ar fi făcut parte în mod evident din domeniul excepțiilor invocate de Comisie. La rândul ei, decizia atacată nu conține nicio explicație în această privință. Comisia a susținut pentru prima dată doar în memoriul în apărare că limitarea cererii consimțită de reclamantă ar fi insuficientă, având în vedere sarcina de lucru generată de o examinare concretă și individuală. Prin urmare, acest din urmă argument nu constituie un motiv care să fi determinat adoptarea deciziei atacate.
52. În aceste condiții, argumentul menționat trebuie respins ca inoperant.
53. Într‑o primă etapă, trebuie, așadar, să se examineze dacă, în mod corespunzător cerințelor legale, Comisia a demonstrat existența împrejurărilor excepționale pe care le‑a invocat în decizia atacată pentru a se exonera de examinarea concretă și individuală a documentelor. În a doua etapă, trebuie de asemenea să se examineze, cu titlu suplimentar, excepția întemeiată pe sarcina de lucru, invocată de Comisie în memoriul în apărare.
Cu privire la prima excepție invocată în decizia atacată, întemeiată pe faptul că este evident, în temeiul unei prezumții generale, că cererea de acces la documentele solicitate trebuie respinsă
54. Astfel cum s‑a amintit la punctul 41 de mai sus, din moment ce derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, excepțiile de la dreptul de acces, cuprinse la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie interpretate și aplicate în mod strict.
55. Cu toate acestea, s‑a statuat deopotrivă că instituției în cauză îi este permis să se întemeieze, în această privință, pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare putând să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură (Hotărârile Suedia și Turco/Consiliul, punctul 40 de mai sus, punctul 50, TGI, punctul 40 de mai sus, punctul 54, și Suedia și alții/API și Comisia, punctul 40 de mai sus, punctul 74). Într‑o asemenea ipoteză, trebuie să se verifice dacă unele considerații de ordin general ar permite să se concluzioneze că Comisia era îndreptățită să se întemeieze pe prezumția că divulgarea documentelor în discuție ar aduce atingere intereselor protejate prin articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, fără a fi obligată să procedeze la o analiză concretă a conținutului fiecăruia dintre aceste documente (a se vedea în acest sens Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, punctul 40 de mai sus, punctul 76).
56. Or, în speță, în mod contrar celor sugerate de Comisie în cursul ședinței, o asemenea prezumție nu poate fi întemeiată pe un raționament analog celui urmat de Curte în cauza care a determinat pronunțarea Hotărârii TGI, punctul 40 de mai sus. În acea cauză, al cărei obiect consta într‑o cerere de acces la dosarul unei proceduri în materia ajutoarelor de stat, Curtea s‑a pronunțat în sensul că o prezumție generală potrivit căreia toate documentele solicitate făceau obiectul unei excepții putea rezulta din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [88 CE] (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), precum și din jurisprudența referitoare la dreptul de consultare a documentelor din dosarul administrativ al Comisiei, regulamentul menționat neprevăzând niciun drept de acces la aceste documente pentru persoane interesate, altele decât statul membru răspunzător pentru acordarea ajutorului. Astfel, dacă aceste persoane interesate ar fi în măsură să obțină accesul la documentele din dosar în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, ar fi pus în discuție regimul de control al ajutoarelor de stat (Hotărârea TGI, punctul 40 de mai sus, punctele 55‑58).
57. În această privință, pe de o parte, trebuie subliniat că, în cauza care a determinat pronunțarea Hotărârii TGI, punctul 40 de mai sus, spre deosebire de împrejurările speței, la data deciziei de respingere a cererii de acces la dosar Comisia nu adoptase încă o decizie finală de închidere a procedurii al cărei dosar făcea obiectul cererii de acces. Pe de altă parte, raționamentul Curții din Hotărârea TGI, punctul 40 de mai sus, cuprinde tocmai argumentul că dispozițiile privind accesul la documentele proprii procedurii în discuție nu trebuie ignorate prin recurgerea la Regulamentul nr. 1049/2001. Or, regimul de acces la dosar propriu unei proceduri specifice, indiferent dacă aceasta privește materia ajutoarelor de stat sau materia înțelegerilor, este aplicabil numai pe durata procedurii în cauză. În consecință, trebuie să se considere că raționamentul urmat de Curte în Hotărârea TGI, punctul 40 de mai sus, nu poate fi transpus în cazul unei situații în care instituția a adoptat deja o decizie finală de închidere a dosarului la care este solicitat accesul, astfel cum se prezintă situația în speță.
58. Pe de altă parte, în speță, prin analogie cu cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea TGI, punctul 40 de mai sus, o prezumție generală potrivit căreia nu trebuie divulgate documentele dintr‑un dosar de procedură în materia concurenței ar trebui să rezulte din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 [CE] și 82 [CE] (JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167, rectificare în Ediție specială, 08/vol. 4, p. 269), cu modificările ulterioare, precum și din jurisprudența referitoare la dreptul de consultare a documentelor din dosarul administrativ al Comisiei.
59. Este adevărat că, în mod asemănător Regulamentului nr. 659/1999 în materia ajutoarelor de stat, în privința persoanelor care nu au calitatea de părți la procedură, Regulamentul nr. 1/2003 nu prevede un drept de acces la documente din dosarul administrativ al Comisiei în cadrul procedurii în materie de înțelegeri. Cu toate acestea, articolul 27 din Regulamentul nr. 1/2003 preve de accesul la dosar pentru întreprinderile care fac obiectul procedurii, în contextul mai general al garantării dreptului la apărare. Accesul la dosar acordat în acest cadru nu poate fi extins la documentele interne ale instituției, la secretele comerciale ale altor întreprinderi și la alte informații confidențiale (Hotărârea Tribunalului din 20 aprilie 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia, T‑305/94-T‑307/94, T‑313/94-T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 și T‑335/94, Rec., p. II‑931, punctul 1015, și Hotărârea Tribunalului din 26 aprilie 2007, Bolloré și alții/Comisia, T‑109/02, T‑118/02, T‑122/02, T‑125/02, T‑126/02, T‑128/02, T‑129/02, T‑132/02 și T‑136/02, Rep., p. II‑947, punctul 45).
60. Dispozițiile Regulamentului nr. 1/2003 privind accesul la documente au fost clarificate de Regulamentul (CE) nr. 773/2004 al Comisiei din 7 aprilie 2004 privind desfășurarea procedurilor puse în aplicare de Comisie în temeiul articolelor 81 [CE] și 82 [CE] (JO L 123, p. 18, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 242), care prevede deopotrivă un drept de acces al reclamantului în ipoteza în care plângerea sa a fost respinsă. În această privință, articolul 8 alineatul (2) și articolul 15 alineatul (4) din Regulamentul nr. 773/2004 prevăd că documentele obținute de reclamant sau de o întreprindere în cauză nu pot fi utilizate decât în proceduri judiciare sau administrative având ca obiect aplicarea articolelor 81 CE și 82 CE.
61. Rezultă că, deși întreprinderile vizate de o procedură în materie de înțelegeri, precum și autorii plângerilor care nu au fost admise de Comisie au dreptul de a consulta anumite documente din dosarul administrativ al Comisiei, acest drept este supus anumitor restricții care necesită ca atare o examinare de la caz la caz. Prin urmare, chiar dacă se urmează raționamentul aplicat de Curte în Hotărârea TGI, punctul 40 de mai sus, potrivit căruia, în vederea interpretării excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie să se țină seama de restricțiile privind accesul la dosar existente în cadrul unor proceduri specifice precum procedurile în materia ajutoarelor de stat și în materie de concurență, o asemenea luare în considerare nu ar permite prezumția potrivit căreia, cu riscul de a afecta capacitatea Comisiei de a sancționa înțelegerile, toate documentele din dosarele sale din această materie ar face parte în mod automat din domeniul de aplicare al uneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.
62. Prin urmare, Comisia nu putea să prezume, în lipsa efectuării unei examinări concrete a fiecărui document, că toate documentele solicitate făceau parte în mod evident din domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
63. În consecință, Comisia nu putea să se exonereze de o examinare concretă și individuală a documentelor solicitate întemeindu‑se pe prima ipoteză privind excepțiile.
Cu privire la a doua excepție invocată în decizia atacată, întemeiată pe o examinare a documentelor pe categorii
64. Cu titlu introductiv, trebuie precizat că, astfel cum s‑a arătat la punctul 46 de mai sus, una și aceeași justificare poate fi aplicată documentelor din aceeași categorie, în special dacă acestea conțin același tip de informații. Cu toate acestea, Tribunalul are obligația de a verifica dacă excepția invocată acoperă în mod evident și integral documentele din acea categorie.
65. În speță, astfel cum reiese din fragmentul cuprins în decizia atacată, citat la punctul 48 de mai sus, Comisia se întemeiază pe cuprinsul punctului 73 din Hotărârea VKI, punctul 28 de mai sus, pentru a justifica motivarea în funcție de grupuri de documente. Cu toate acestea, Tribunalul a subliniat, în acest din urmă punct, că a considerat că examinarea fiecărui document era în orice caz necesară pentru a efectua analiza – obligatorie potrivit articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 – a unui eventual acces parțial la documentele solicitate (Hotărârea VKI, punctul 73). Prin urmare, o instituție se poate exonera de efectuarea unei examinări individuale a acestor documente numai în ipoteza în care o excepție de la dreptul de acces acoperă în mod evident și integral documentele dintr‑o categorie.
66. Mai mult, trebuie arătat că aceste categorii de documente, stabilite de instituția în cauză, trebuie să fie definite în funcție de informațiile din documente, definiție care nu corespunde în mod obligatoriu tipurilor de documente. De exemplu, este posibil ca răspunsul unei întreprinderi la comunicarea privind obiecțiunile să conțină informații a căror divulgare trebuie refuzată în temeiul uneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, în timp ce răspunsul unei alte întreprinderi, deși face parte din același tip de documente, conține informații care nu necesită o asemenea protecție. Așadar, în special în ipoteza în care documentele dintr‑o categorie conțin același tip de informații, refuzul de a divulga un grup întreg de documente poate face obiectul singurei și aceleiași justificări. Astfel, în asemenea împrejurări, o justificare în funcție de grupuri de documente facilitează sau simplifică sarcina Comisiei în cadrul examinării cererii și a justificării deciziei sale.
67. Din aceste considerații rezultă că faptul că o examinare pe categorii prezintă un caracter util în vederea soluționării cererii de acces este o condiție de legalitate a unei asemenea examinări. Definirea categoriilor de documente trebuie, așadar, efectuată în funcție de criterii care să permită Comisiei să aplice un raționament comun tuturor documentelor dintr‑o categorie. În speță, documentele din aceeași categorie trebuiau, așadar, să prezinte caracteristici comune pertinente în vederea deciziei de a fi eventual divulgate. În aceste condiții, raționamentul aplicat unei categorii trebuia să fie diferit de raționamentele aplicate altor categorii. Astfel, în ipoteza în care ar fi posibilă aplicarea unui singur și același raționament pentru două categorii diferite, în realitate ar fi vorba, în vederea examinării cererii de acces, despre una și aceeași categorie. În acest din urmă caz, divizarea pe categorii ar fi astfel artificială și inutilă.
68. Or, în speță, pe de o parte, clasificarea documentelor solicitate în categorii, astfel cum a fost realizată de Comisie (a se vedea punctul 8 de mai sus), nu îndeplinea, în mare parte, nicio funcție utilă în vederea adoptării deciziei atacate. În special, astfel cum se va arăta la punctele 70‑85 de mai jos, în ceea ce privește excepțiile întemeiate pe protecția obiectivelor activităților de anchetă și pe protecția intereselor comerciale, această clasificare nu facilita și nici nu simplifica sarcina Comisiei în privința examinării cererii și a justificării deciziei sale, împărțirea pe categorii fiind efectuată în funcție de tipul de documente, independent de informațiile conținute de documentele în cauză.
69. Pe de altă parte, astfel cum se va arăta la punctele 86‑91 de mai jos, în ceea ce privește excepția întemeiată pe protecția procesului decizional al Comisiei, documentele în raport cu care Comisia a invocat această excepție nu făceau parte în mod evident și integral din domeniul său de aplicare, în mod contrar cerinței formulate la punctele 64 și 65 de mai sus.
— Cu privire la examinarea, la punctul 3 din decizia atacată, a excepției întemeiate pe protecția obiectivelor activităților de anchetă
70. Punctul 3 din decizia atacată cuprinde două părți. Punctul 3.1, intitulat „Ancheta în desfășurare”, privește justificarea respingerii cererii de acces în temeiul protecției obiectivelor anchetei în desfășurare. La punctul 3.2, intitulat „Protecția, în afară de ancheta efectivă, a documentelor din cadrul anchetei”, Comisia arată, mai întâi, că persoanele fizice și juridice care, în mod voluntar sau prin constrângere, divulgă informații în cadrul punerii în aplicare a Regulamentului nr. 1/2003 au dreptul legitim de a se aștepta ca documentele în discuție să nu fie divulgate de Comisie și ca aceste documente să fie utilizate numai în cadrul procedurii în materie de concurență, inclusiv în cadrul controlului efectuat de instanța Uniunii. Comisia face trimitere la dispozițiile Regulamentului nr. 1/2003, care exclude divulgarea informațiilor care fac parte din domeniul secretului profesional pe care aceasta a avut posibilitatea să le colecteze în temeiul regulamentului menționat. În ipoteza în care Comisia ar înșela încrederea întreprinderilor în cauză prin divulgarea documentelor solicitate, ar diminua disponibilitatea acestor întreprinderi de a coopera cu Comisia, astfel încât aceasta nu ar mai putea să își îndeplinească în mod corect misiunea de punere în aplicare a dreptului concurenței. În sfârșit, Comisia arată în mod expres că „[m]otivarea de mai sus se aplică în cazul a cinci tipuri de documente citate [la punctul 2 din decizia atacată]”.
71. Reiese deopotrivă din analiza punctelor deciziei atacate, consacrate diferitelor categorii de documente, că raționamentul reținut de Comisie este, în esență, identic într‑o largă măsură în privința fiecăreia dintre categoriile 1, 2 și 4 și în privința categoriei 5 litera a).
72. Astfel, în privința fiecăreia dintre aceste categorii, Comisia s‑a întemeiat, în esență, pe considerația potrivit căreia divulgarea de documente ar face publice informațiile date de solicitanții acordării clemenței, precum și de destinatarii solicitărilor de informații, ceea ce ar facilita introducerea de acțiuni în despăgubire împotriva întreprinderilor care au cooperat sau care au răspuns la solicitările de informații și, în consecință, ar descuraja viitorii candidați la acordarea clemenței și viitorii destinatari ai solicitărilor de informații de a coopera cu ea. O asemenea relaxare a programului de clemență al Comisiei și a anchetelor sale ar împiedica‑o să își îndeplinească în mod eficient sarcina constând în garantarea respectării dreptului Uniunii Europene al concurenței.
73. Mai precis, în ceea ce privește categoria 1, Comisia a arătat faptul că avocații observă cu exactitate practica sa în materia clemenței, astfel încât acțiunile sale într‑o cauză pot avea repercusiuni în cauze ulterioare. În ceea ce privește categoria 2, Comisia subliniază că destinatarii solicitărilor de informații în temeiul articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003 ar putea să își reducă răspunsurile la minimul necesar sau să recurgă la tactici dilatorii, Comisia fiind constrânsă astfel să adopte decizii formale pentru a obține informații. În privința categoriei 4, Comisia a subliniat încrederea legitimă a întreprinderilor care au cooperat cu ea prin faptul că informațiile furnizate de acestea vor fi divulgate numai în limitele Regulamentului nr. 1/2003. În ceea ce privește categoria 5 litera a), Comisia s‑a limitat să arate, într‑un mod general, că divulgarea acestor documente, „astfel cum explica[se] deja în privința categoriilor de documente [1‑4]”, ar amenința obiectivul activităților de anchetă, fără a propune un raționament autonom care să se raporteze la conținutul specific al documentelor incluse în categoria respectivă.
74. Având în vedere justificările invocate de Comisie pentru a respinge cererea de acces la documentele din categoriile 1, 2 și 4 și din categoria 5 litera a), nu există, așadar, nicio diferență reală între conținutul acestor documente din fiecare dintre aceste categorii, astfel încât împărțirea pe categorii nu îndeplinește nicio funcție utilă în cadrul deciziei atacate.
75. Desigur, în urma unei întrebări formulate de Tribunal în cursul ședinței, Comisia a afirmat că, deși refuzul de divulgare pe care îl opusese era întemeiat pe câteva principii juridice esențiale, explicațiile menționate în decizia atacată ar demonstra că luase în considerare particularitățile documentelor cuprinse în categorii diferite. Cu toate acestea, se impune constatarea că motivele invocate în privința categoriilor 1, 2 și 4 și a categoriei 5 litera a), rezumate la punctul 73 de mai sus, sunt într‑o largă măsură interschimbabile și pot fi aplicate deopotrivă în cazul fiecărei categorii de documente.
76. Prin urmare, în ceea ce privește categoriile 1, 2 și 4 și categoria 5 litera a), împărțirea pe categorii efectuată de Comisie era artificială. Aceasta nu corespundea unor diferențe reale în privința conținutului documentelor din categorii diferite. Rezultă că nu erau îndeplinite condițiile prevăzute la punctul 64 de mai sus pentru a exonera Comisia de efectuarea unei examinări concrete și individuale a fiecărui document, astfel încât Comisia avea obligația să examineze în mod individual fiecare dintre documentele cuprinse în aceste categorii.
77. În schimb, în ceea ce privește categoria 3, referitoare la documentele obținute în cursul inspecțiilor efectuate în incintele comerciale ale întreprinderilor în cauză, Comisia invocă în special încrederea legitimă a întreprinderilor, în sensul că documentele pe care le‑a obținut în exercitarea competențelor sale nu sunt făcute publice, ci sunt utilizate exclusiv în procedura în materia concurenței. Trebuie amintit în această privință că documentele din categoria 3 se diferențiază de documentele din alte categorii prin modalitatea de obținere a lor de către Comisie, și anume că au fost colectate în conformitate cu articolul 20 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 1/2003 împotriva voinței întreprinderilor în cauză cu ocazia inspecțiilor inopinate efectuate de Comisie, în timp ce toate celelalte documente, în măsura în care nu provin de la însăși Comisia, fie au fost furnizate voluntar de întreprinderi, fie, în măsura în care acestea aveau obligația legală de a furniza informații, au putut fi furnizate după o reflecție aprofundată și, după caz, prin recurgerea la consiliere juridică. Având în vedere acest element de obținere forțată a documentelor din categoria 3, încrederea pe care întreprinderile în cauză puteau să o aibă, după caz, în faptul că documentele preluate erau utilizate exclusiv în cadrul anchetei desfășurate de Comisie în temeiul articolului 81 CE era diferită, prin natura sa, de cea invocată de Comisie în privința documentelor din categoria 4, încredere pe care întreprinderile o puteau pretinde ca urmare a faptului că unele documente furnizate voluntar nu erau divulgate, deși această încredere putea fi aferentă, în cele două cazuri, dispozițiilor articolului 28 din Regulamentul nr. 1/2003. Justificarea dată de Comisie în privința documentelor din categoria 3 se întemeiază, așadar, pe criterii specifice care trebuie luate în considerare pentru a se decide cu privire la divulgarea eventuală a documentelor în discuție.
78. Din cele de mai sus trebuie să se concluzioneze că singura categorie de documente, definită de Comisie, care, în raport cu raționamentul propus în decizia atacată, prezenta utilitate în cadrul examinării cererii de acces era categoria 3. Această concluzie nu poate însă să afecteze examinarea temeiniciei motivelor invocate de Comisie pentru a justifica refuzul divulgării documentelor din categoria respectivă.
79. În consecință, Comisia nu putea să se exonereze, la punctul 3 din decizia atacată, consacrat excepției întemeiate pe protecția obiectivelor activităților de anchetă, de examinarea concretă și individuală a documentelor din categoriile 1, 2 și 4 și din categoria 5 litera a).
— Cu privire la examinarea, la punctul 4 din decizia atacată, a excepției întemeiate pe protecția intereselor comerciale
80. Mai întâi, trebuie arătat că, deși la punctul 4 din decizia atacată, consacrat excepției întemeiate pe protecția intereselor comerciale, Comisia constată că cererea de acces la documentele din categoriile 1‑4 trebuie respinsă în temeiul articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, ea nu menționează documentele din categoria 5. Prin urmare, Comisia trebuie privită în sensul că nu a invocat excepția respectivă în raport cu aceste din urmă documente.
81. Pe de altă parte, raționamentul reținut de Comisie la punctul 4 din decizia atacată nu este organizat în funcție de categoriile de documente, astfel cum sunt definite la punctul 2 din decizie. În acest mod, raționamentul face distincția între două grupuri de documente, și anume, în primul rând, „documente provenite de la întreprinderile în cauză” și, în al doilea rând, „documente ale Comisiei”.
82. Or, în mod asemănător împărțirii pe categorii, efectuată în vederea aplicării excepției întemeiate pe protecția obiectivelor activităților de anchetă (a se vedea punctele 70‑76 de mai sus), această distincție este artificială, raționamentul utilizat pentru justificarea refuzului divulgării fiind, în realitate, același în cazul celor două grupuri de documente.
83. Astfel, după ce a explicat că documentele provenite de la întreprinderile în cauză „conțin informații comerciale sensibile de natură diversă” și „date detaliate privind activitatea comercială și comportamentul pe piață” ale întreprinderilor în cauză, informații pe care acestea din urmă ar avea un interes legitim să le protejeze față de terții care doreau să le obțină, Comisia continuă afirmând că „[m]otivarea prezentată mai sus, referitoare la documentele provenite de la întreprinderile în cauză este valabilă, în același mod, în cazul documentelor [sale]”.
84. Sub acoperirea unei examinări în funcție de grupurile de documente, raționamentul Comisiei este, așadar, general și se aplică tuturor documentelor din categoriile 1‑4, cu încălcarea obligației sale, rezultată din jurisprudența citată la punctul 40 de mai sus, de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la fiecare document a cărui divulgare a fost solicitată ar putea aduce atingere în mod concret și efectiv protecției intereselor comerciale.
85. În consecință, Comisia nu avea dreptul de a se exonera, la punctul 4 din decizia atacată, consacrat excepției întemeiate pe protecția intereselor comerciale, de examinarea concretă și individuală a documentelor solicitate, cuprinse în categoriile 1‑4.
— Cu privire la examinarea, la punctul 3 din decizia atacată, a excepției întemeiate pe protecția procesului decizional al Comisiei
86. Astfel cum s‑a arătat la punctul 9 de mai sus, Comisia a invocat excepția întemeiată pe articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, întemeiată pe protecția procesului său decizional, numai în privința documentelor din categoria 5 litera a).
87. Potrivit articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, „[a]ccesul la un document conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză este refuzat chiar și după luarea deciziei, în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză”.
88. În primul rând, rezultă implicit din cuprinsul punctului 3.2.5 din decizia atacată și explicit din răspunsul Comisiei din 9 noiembrie 2011 la întrebările scrise adresate de Tribunal că aceasta consideră că toate documentele din categoria 5 litera a) conțin avize destinate uzului intern, în sensul acestei dispoziții.
89. În al doilea rând, astfel cum s‑a subliniat la punctele 64 și 65 de mai sus, instituția se poate exonera de examinarea individuală a acestor documente numai în ipoteza în care o excepție de la dreptul de acces vizează în mod evident și integral documentele dintr‑o categorie.
90. Or, în speță, nimic nu permite să se presupună că toate documentele din categoria 5 litera a) fac parte în mod evident și integral din domeniul excepției menționate. Dimpotrivă, dată fiind natura documentelor cuprinse în cele trei subcategorii ale categoriei 5 litera a), astfel cum sunt definite de Comisie la punctul 2 din decizia atacată și astfel cum au fost precizate în răspunsul său din 9 noiembrie 2011 la întrebările scrise adresate de Tribunal, este probabil ca un număr mare dintre aceste documente să conțină fragmente care nu reprezintă avize în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Această ipoteză privește în special titlurile acestor documente, părțile lor introductive și scrisorile lor de însoțire aferente comunicării către diverșii destinatari.
91. În consecință, trebuie să se constate inexistența dreptului Comisiei de a se exonera, în fragmentul cuprins la punctul 3 din decizia atacată consacrat excepției întemeiate pe protecția procesului său decizional, de examinarea concretă și individuală a documentelor din categoria 5 litera a) în lipsa efectuării, în această etapă a examinării, a analizei problemei dacă a demonstrat, corespunzător cerințelor legale, că toate documentele din categoria 5 litera a) conțineau avize, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
92. Rezultă că, pentru a se exonera de o examinare concretă și individuală a documentelor solicitate, Comisia putea să invoce o examinare grupată numai în raport cu documentele din categoria 3.
Cu privire la excepția invocată în memoriul în apărare al Comisiei, întemeiată pe o sarcină de lucru excepțională și nerezonabilă
93. Astfel cum s‑a constatat la punctele 50‑52 de mai sus, această excepție nu poate justifica lipsa examinării concrete și individuale a documentelor solicitate, deoarece nu este menționată în decizia atacată. Cu toate acestea, examinarea suplimentară a temeiniciei acestui argument este oportună.
94. Comisia a susținut, la punctul 103 din memoriul în apărare, că atrăsese atenția reclamantei asupra volumului dosarului și a sarcinii de lucru determinată de cererea acesteia, fără ca reclamanta să își fi precizat cererea în mod suficient. În același timp, Comisia a făcut trimitere la jurisprudența Tribunalului, potrivit căreia, în împrejurări excepționale, volumul de lucru reprezentat de examinarea concretă și individuală a unui număr mare de documente poate justifica o „înțelegere echitabilă” cu solicitantul în vederea concilierii intereselor solicitantului cu cele ale unei bune administrări (Hotărârea Tribunalului din 19 iulie 1999, Hautala/Consiliul, T‑14/98, Rec., p. II‑2489, punctul 86, și Hotărârea VKI, punctul 28 de mai sus, punctele 101‑103).
95. Or, în speță, Comisia nu putea, în orice caz, să invoce această jurisprudență pentru a justifica lipsa, în decizia atacată, a examinării concrete și individuale a documentelor solicitate.
96. În primul rând, spre deosebire de afirmațiile Comisiei, din dosar rezultă că reclamanta a reacționat favorabil la propunerea Comisiei de a‑și limita cererea de acces. Astfel, în anexa la cererea sa introductivă, reclamanta a depus un fax din 11 ianuarie 2008 care se conformează unei convorbiri telefonice cu Comisia din ziua precedentă. În acest fax, reclamanta își limitează cererea de acces „în vederea limitării cât mai mult posibil a sarcinii generale a Direcției Generale Concurență”, renunțând la trei categorii de documente, și anume toate documentele care se raportau exclusiv la structura întreprinderilor implicate, toate documentele care priveau exclusiv identificarea destinatarului Deciziei GIS și toate documentele redactate integral în limba japoneză.
97. În acest context, se impune respingerea argumentului Comisiei întemeiat pe un schimb de mesaje electronice din luna ianuarie 2008 și care demonstrează, în opinia sa, că, în pofida cererilor sale repetate, reiterate prin mesajul electronic din 22 ianuarie 2008, reclamanta nu și‑a precizat cererea de acces. Astfel, schimbul în discuție debutează cu un mesaj electronic din 18 ianuarie 2008, în care reclamanta își exprimă nemulțumirea cu privire la lipsa unui răspuns al Comisiei la cererea sa inițială din 13 decembrie 2008 în termenul de 15 zile lucrătoare prevăzut de Regulamentul nr. 1049/2001. Din răspunsul Comisiei din 22 ianuarie 2008 (ora 10.24), precum și din replica reclamantei din aceeași zi (ora 11.51) rezultă că, în acea etapă, Comisia nu ținuse seama de faxul reclamantei din 11 ianuarie 2008 în care aceasta din urmă își limitase cererea inițială, în timp ce reclamanta dispunea de un raport de transmitere corectă a acestui fax. Schimbul se termină cu un alt mesaj electronic al Comisiei din 22 ianuarie 2008 (ora 16.57), în care se ia act de voința reclamantei de a coopera, precum și de primirea limitării cererii de acces.
98. În consecință, în condițiile în care Comisia a amintit reclamantei, în cursul acestui schimb de mesaje electronice, angajamentul său de a limita cererea, aceasta se datora neluării în considerare de către Comisie a unui fax anterior prin care fusese efectuată o asemenea limitare, după cum ea însăși a recunoscut în mesajul electronic care a încetat schimbul de corespondență. În aceste împrejurări, susținerea Comisiei potrivit căreia reclamanta nu a reacționat la solicitarea sa din 22 ianuarie 2008 de a‑și preciza cererea nu este întemeiată.
99. În plus, scrisoarea Comisiei din 30 ianuarie 2008 de respingere a cererii inițiale ia act, la punctul 1, de limitarea cererii de acces, fără a susține că aceasta era insuficientă în raport cu reducerea sarcinii sale de lucru.
100. În al doilea rând, Comisia nu a prezentat niciun argument prin care să se poată demonstra că amploarea sarcinii de lucru generate de o examinare concretă și individuală a documentelor solicitate avea un caracter excepțional încât justifica refuzul unei asemenea examinări. În această privință, Tribunalul a constatat că, în măsura în care dreptul de acces la documente deținute de instituții constituie o soluție de principiu, instituției care invocă o excepție întemeiată pe caracterul nerezonabil al sarcinii impuse de cerere îi revine sarcina de a dovedi amploarea acesteia (Hotărârea VKI, punctul 28 de mai sus, punctul 113).
101. Cu privire la sarcina de lucru necesară pentru soluționarea unei asemenea cereri, luarea sa în considerare nu este, în principiu, pertinentă pentru a modula întinderea dreptului de acces, din moment ce Regulamentul nr. 1049/2001 a prevăzut expres posibilitatea ca o cerere de acces să privească un număr foarte mare de documente, întrucât articolul 7 alineatul (3) și articolul 8 alineatul (2) prevăd că fiecare dintre termenele de soluționare a cererilor inițiale și a cererilor de confirmare pot fi prelungite în mod excepțional, de exemplu, atunci când cererea privește un document foarte lung sau un număr foarte mare de documente (Hotărârea VKI, punctul 28 de mai sus, punctele 108 și 110).
102. Pe de altă parte, sarcina de lucru necesară pentru examinarea unei cereri depinde nu numai de numărul documentelor vizate în cerere și de volumul lor, ci și de natura acestora. În consecință, necesitatea de a efectua o examinare concretă și individuală a unui număr foarte mare de documente nu afectează prin ea însăși sarcina de lucru necesară pentru soluționarea unei cereri de acces, deoarece această sarcină de lucru depinde și de profunzimea cerută pentru această examinare (Hotărârea VKI, punctul 28 de mai sus, punctul 111).
103. Prin urmare, în mod excepțional și numai atunci când sarcina administrativă determinată de examinarea concretă și individuală a documentelor ar fi deosebit de dificilă, depășind astfel limitele a ceea ce se poate solicita în mod rezonabil, se poate admite o derogare de la această obligație de examinare (a se vedea prin analogie Hotărârea Tribunalului din 7 februarie 2002, Kuijer/Consiliul, T‑211/00, Rec., p. II‑485, punctul 57, și Hotărârea VKI, punctul 28 de mai sus, punctul 112).
104. Or, în speță, Comisia nu a demonstrat și nici nu a susținut, înainte de procedura în fața Tribunalului, că erau reunite asemenea împrejurări excepționale. Este adevărat că, în partea introductivă a deciziei atacate, Comisia a menționat o scrisoare din 10 aprilie 2008 în care informase reclamanta că, având în vedere amploarea dosarului care cuprindea mai mult de 1 900 de documente, nu era în măsură să soluționeze cererea de acces în termenul prevăzut de Regulamentul nr. 1049/2001. Așadar, Comisia a invocat articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 pentru a prelungi termenul de răspuns la cererea de confirmare a accesului. Totuși, în acea etapă, Comisia nu a susținut că nu ar fi posibil, din cauza amplorii sarcinii de lucru generate, de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor. Din aceste considerații trebuie să se deducă, a contrario, că nici Comisia nu aprecia că această sarcină de lucru era nerezonabilă.
105. În al treilea rând, trebuie amintit că, atunci când instituția a făcut dovada caracterului nerezonabil al sarcinii administrative impuse de examinarea concretă și individuală a documentelor menționate în cerere, aceasta are obligația să se pună de acord cu solicitantul pentru ca, pe de o parte, să ia cunoștință sau să îl determine să își precizeze interesul în obținerea documentelor în cauză și, pe de altă parte, să învedereze în mod concret opțiunile de care dispune pentru a lua o măsură mai puțin constrângătoare decât o examinare concretă și individuală a documentelor. Din moment ce dreptul de acces la documente reprezintă principiul, instituția rămâne totuși obligată, în acest context, să dea preferință opțiunii care, deși nu constituie ea însăși o sarcină care depășește limitele a ceea ce se poate solicita în mod rezonabil, este mai favorabilă dreptului de acces al solicitantului (Hotărârea VKI, punctul 28 de mai sus, punctul 114).
106. Rezultă că instituția poate fi exonerată de orice examinare concretă și individuală numai după ce a studiat în mod real toate celelalte opțiuni posibile și a explicat în mod detaliat, în decizia sa, motivele pentru care aceste diferite opțiuni implică, la rândul lor, o sarcină de lucru nerezonabilă (Hotărârea VKI, punctul 28 de mai sus, punctul 115).
107. Or, în speță, din motivele cuprinse în decizia atacată nu rezultă efectuarea de către Comisie, în mod concret, precis și detaliat, pe de o parte, a unei analize a celorlalte opțiuni avute în vedere pentru limitarea sarcinii sale de lucru și, pe de altă parte, a motivelor care, mai degrabă, puteau să îi permită să se exonereze de orice examinare concretă și individuală decât adoptarea, după caz, a unei măsuri mai puțin restrictive pentru dreptul de acces al reclamantei. În special, din decizia atacată nu rezultă că Comisia a evaluat sarcina de lucru constând în identificarea, iar apoi în examinarea individuală și concretă a câtorva documente care erau cele mai susceptibile să îndeplinească imediat și, eventual, în mod parțial, într‑o primă etapă, interesele reclamantei.
108. În consecință, Comisia nu a îndeplinit condițiile prevăzute de jurisprudența VIK/Comisia pentru a se putea exonera de examinarea concretă și individuală a documentelor solicitate din cauza sarcinii de lucru generate de o asemenea examinare.
109. Din constatările de mai sus rezultă că Comisia putea recurge la o analiză în funcție de categorii doar în privința excepției întemeiate pe protecția obiectivelor activităților de anchetă numai în cazul documentelor din categoria 3, și anume documentele obținute cu ocazia inspecțiilor (a se vedea punctul 77 de mai sus). În această privință, Comisia se putea, așadar, exonera de examinarea concretă și individuală a documentelor solicitate. Această constatare nu afectează însă problema dacă Comisia putea să își fondeze în mod întemeiat respingerea cererii de acces la aceste documente pe excepția menționată, problemă care este examinată la punctul 113 și următoarele de mai jos.
110. În schimb, în privința tuturor celorlalte documente solicitate și a tuturor celorlalte excepții invocate de Comisie, aceasta trebuia să recurgă la o examinare concretă și individuală. În măsura în care Comisia nu a recurs la o asemenea examinare, decizia atacată este, așadar, nelegală, din cauza încălcării obligației de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor solicitate în cerere:
— în măsura în care privește aplicarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, în cazul documentelor din categoriile 1, 2 și 4 și din categoria 5 litera a);
— în măsura în care privește aplicarea articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, în cazul documentelor din categoriile 1‑4;
— în măsura în care privește aplicarea articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, în cazul documentelor din categoria 5 litera a).
111. Prin urmare, se impune anularea deciziei atacate în măsura în care, în cadrul acesteia, se respinge cererea de acces la documentele din categoriile 1, 2 și 4 și din categoria 5 litera a).
112. În condițiile în care sunt vizate alte documente decât cele din categoria 3, examinarea de mai jos a temeiniciei excepțiilor la dreptul de acces, invocate în decizia atacată, este efectuată doar cu titlu suplimentar.
b) Cu privire la primul aspect al primului motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
113. Reclamanta, susținută de Regatul Suediei, consideră că divulgarea documentelor la care solicită accesul nu va avea ca efect nici periclitarea anchetelor în curs, nici periclitarea anchetelor ulterioare. În ceea ce privește ancheta în cazul COMP/F/38.899, reclamanta consideră că aceasta s‑a finalizat prin Decizia GIS. O eventuală reluare a anchetei ca urmare a unei anulări din partea instanței Uniunii ar constitui o procedură nouă. În ceea ce privește anchetele ulterioare, reclamanta consideră că raționamentul Comisiei creează un motiv nou derogatoriu, care nu are susținere în textul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 și care elimină întregul efect util al dreptului de acces.
114. Comisia, susținută de intervenientele ABB și Siemens, arată că necesitatea de a proteja obiectivul procedurii desfășurate în cazul COMP/F/38.899 subzistă până la momentul la care Decizia GIS nu mai poate fi supusă unei căi de atac. Mai mult, în opinia sa, domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 se extinde, în general, la protecția misiunii sale constante care constă în aplicarea dreptului concurenței și, în special, la protecția programului său de clemență. Or, o divulgare a documentelor comunicate de întreprinderi în cadrul unei cereri de clemență ar fi susceptibilă să le descurajeze, în viitor, să coopereze în mod voluntar cu Comisia.
115. În speță, Comisia a refuzat să comunice reclamantei documente aferente unei proceduri în materia concurenței, invocând în special excepția de la dreptul de acces, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, întemeiată pe protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit. Părțile nu au contestat că documentele solicitate fac parte din domeniul „activității de anchetă”, în sensul dispoziției menționate. Cu toate acestea, reclamanta susține că, din moment ce activitățile de anchetă ale Comisiei sunt finalizate, excepția întemeiată pe protecția acestora nu își mai găsește aplicarea.
116. În primul rând, trebuie amintit că, astfel cum rezultă din formularea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, aceasta nu vizează să protejeze activitățile de anchetă ca atare, ci obiectivul acestor activități, care constă, în cazul unei proceduri în domeniul concurenței, în a verifica dacă a avut loc o încălcare a articolului 81 CE și, dacă este cazul, în sancționarea societăților răspunzătoare. Tocmai pentru acest motiv, elementele de la dosar aferente diferitor acte de anchetă pot rămâne în sfera excepției în cauză atât timp cât acest obiectiv nu a fost atins, chiar dacă s‑a încheiat ancheta sau inspecția specifică ce a determinat emiterea documentului la care se solicită accesul (Hotărârea Tribunalului din 12 septembrie 2007, API/Comisia, T‑36/04, Rep., p. II‑3201, punctul 133; a se vedea prin analogie Hotărârea Tribunalului din 6 iulie 2006, Franchet și Byk/Comisia, T‑391/03 și T‑70/04, Rec., p. II‑2023, punctul 110, și, în ceea ce privește aplicarea Codului de conduită din 1993, Hotărârea Tribunalului din 13 septembrie 2000, Denkavit Nederland/Comisia, T‑20/99, Rec., p. II‑3011, punctul 48).
117. Or, în speță, la data adoptării deciziei atacate, Comisia adoptase deja, de aproape 17 luni, Decizia GIS în care au fost constatate încălcările imputate de Comisie întreprinderilor în cauză și care a finalizat procedura COMP/F/38.899. Așadar, nu se poate contesta că, la acea dată, nu se desfășura nicio activitate de anchetă având ca obiect dovedirea existenței încălcărilor în cauză, care ar fi putut fi periclitată de divulgarea documentelor solicitate.
118. Este adevărat că, la data adoptării deciziei atacate, la Tribunal erau pendinte acțiuni introduse împotriva Deciziei GIS, astfel încât, în ipoteza unei anulări a acestei decizii de către Tribunal, procedura era susceptibilă să fie redeschisă. Această situație nu s‑a modificat odată cu pronunțarea hotărârilor în cauzele în discuție, deoarece, în prezent, la Curte sunt pendinte mai multe recursuri introduse împotriva acestor hotărâri.
119. Cu toate acestea, trebuie să se considere că activitățile de anchetă într‑o cauză concretă se finalizează prin adoptarea deciziei finale, independent de o eventuală anulare ulterioară a acestei decizii de către instanțele judecătorești, întrucât acesta este momentul în care instituția însăși a considerat procedura ca fiind încheiată.
120. Astfel, a admite că diferitele documente legate de activități de anchetă fac obiectul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 atât timp cât nu s‑a hotărât cu privire la toate măsurile posibile ale procedurii în discuție, chiar în cazul în care o acțiune care poate duce eventual la redeschiderea procedurii în fața Comisiei este introdusă la Tribunal, ar echivala cu a condiționa accesul la acele documente de evenimente aleatorii, și anume de rezultatul acțiunii respective și de consecințele pe care Comisia ar putea să le deducă din acesta. În orice caz, ar fi vorba despre evenimente viitoare și nesigure, care depind de decizii ale societăților destinatare ale deciziei prin care se sancționează o înțelegere și de decizii ale diferitor autorități implicate.
121. O astfel de soluție ar fi contrară obiectivului care constă în garantarea accesului cât mai larg posibil al publicului la documentele provenind de la instituții în scopul de a da cetățenilor posibilitatea să controleze într‑un mod mai ef icient legalitatea exercitării prerogativelor de putere publică (Hotărârea API/Comisia, punctul 116 de mai sus, punctul 140; a se vedea în acest sens Hotărârea Franchet și Byk/Comisia, punctul 116 de mai sus, punctul 112).
122. Rezultă că divulgarea documentelor solicitate nu era susceptibilă să aducă atingere protecției obiectivului activităților de anchetă în ceea ce privește procedura în fața Comisiei referitoare la înțelegerea privind GIS.
123. În al doilea rând, constatarea prezentată la punctul precedent nu poate fi repusă în discuție de argumentul Comisiei potrivit căruia noțiunea „obiective ale activităților de anchetă” are un domeniu de aplicare mai general, astfel încât înglobează ansamblul politicii Comisiei în materie de combatere și de prevenire a înțelegerilor.
124. Potrivit Comisiei, în esență, noțiunea „anchete” nu poate fi limitată, în domeniul înțelegerilor, la procedura anterioară unei decizii de interdicție, ci trebuie considerată parte integrantă a misiunii regulate și constante a Comisiei care constă în aplicarea dreptului Uniunii al concurenței. Prin urmare, articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 s‑ar aplica după finalizarea unei anumite proceduri. Întrucât, în procedura de combatere a înțelegerilor, Comisia este tributară cooperării întreprinderilor în cauză, aceasta consideră că, în lipsa confidențialității documentelor pe care acestea i le comunică, întreprinderile în cauză ar fi mai puțin stimulate să depună cereri de clemență și s‑ar limita la strictul minimal pentru comunicarea oricărei alte informații, în special în cadrul solicitărilor de informații și al inspecțiilor. Protecția confidențialității ar fi, așadar, o condiție a investigării efective a încălcărilor dreptului concurenței și, pentru acest motiv, un element esențial al politicii Comisiei în domeniul concurenței.
125. Cu toate acestea, acceptarea interpretării propuse de Comisie ar însemna că acesteia i se permite să sustragă de la aplicarea Regulamentului nr. 1049/2001, fără o limitare în timp, întreaga sa activitate în materia concurenței prin simpla referire la o posibilă afectare viitoare a programului său de clemență. Trebuie să se țină seama, în această privință, de faptul că efectele pentru care Comisia are temeri în raport cu programul său de clemență depind de mai mulți factori nesiguri, printre care, în special, utilizarea pe care părțile lezate de o înțelegere o vor da documentelor obținute, gradul de succes al eventualelor acțiuni în despăgubire introduse de acestea, cuantumurile care le vor fi alocate de instanțele judecătorești naționale, precum și reacțiile viitoare ale întreprinderilor participante la înțelegeri.
126. Trebuie să se constate că o interpretare atât de largă a noțiunii „activități de anchetă” este incompatibilă cu principiul potrivit căruia, având în vedere obiectivul Regulamentului nr. 1049/2001, care vizează, conform considerentului (4), „conferirea celui mai mare efect posibil dreptului de acces public la documente”, excepțiile prevăzute la articolul 4 din acest regulament sunt de strictă interpretare și aplicare (a se vedea jurisprudența citată la punctul 41 de mai sus).
127. Trebuie să se sublinieze, în această privință, că în Regulamentul nr. 1049/2001 nu există nicio dispoziție care permite să se presupună că politica de concurență a Uniunii ar trebui să beneficieze, în cadrul aplicării acestui regulament, de un tratament diferit în raport cu alte politici ale Uniunii. Nu există, așadar, niciun motiv ca noțiunea „obiective ale activităților de anchetă” să fie interpretată diferit în cadrul politicii de concurență în raport cu alte politici ale Uniunii.
128. În plus, trebuie amintit că programele de clemență și de cooperare a căror eficacitate Comisia încearcă să o protejeze nu sunt singurele mijloace pentru a garanta respectarea normelor de concurență ale Uniunii. Astfel, acțiunile în despăgubire introduse în fața instanțelor naționale pot contribui în mod substanțial la menținerea unei concurențe reale în Uniune (Hotărârea Curții din 20 septembrie 2001, Courage și Crehan, C‑453/99, Rec., p. I‑6297, punctul 27).
129. Din cele de mai sus rezultă că, prin faptul că în decizia atacată a considerat că excepția la dreptul de acces la documente, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță era aplicabilă în speță, Comisia a săvârșit o eroare de drept. În special, aceasta nu putea, prin urmare, să refuze accesul la documentele din categoria 3 întemeindu‑se pe această excepție.
130. În consecință, se impune admiterea primului aspect al primului motiv invocat de reclamantă în privința documentelor din categoriile 1, 2, 3 și 4 și din categoria 5 litera a).
c) Cu privire la al doilea aspect al primului motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
131. În primul rând, reclamanta, susținută de Regatul Suediei, arată, în esență, că, din cauza vechimii lor, datele din documentele care fac parte din dosarul solicitat nu mai pot amenința interesele comerciale ale întreprinderilor în cauză. În al doilea rând, reclamanta consideră că interesul membrilor înțelegerii ca documentele din dosar să fie păstrate secrete nu este, în mod obiectiv, demn de protecție. În al treilea rând, membrii înțelegerii nu ar beneficia de încredere legitimă în lipsa divulgării documentelor în cauză.
132. Comisia, susținută de ABB și de Siemens, arată, în esență, că noțiunea „protecția intereselor comerciale” necesită o interpretare largă. În opinia sa, în cadrul accesului la dosar al părților vizate de ancheta în materia concurenței fusese efectuată deja o analiză a caracterului confidențial, astfel încât nu ar fi necesară o nouă examinare concretă și exhaustivă. În plus, caracterul sensibil al datelor comerciale nu poate fi apreciat numai în funcție de vechimea acestora. Pe de altă parte, Regulamentul nr. 1/2003, care ar prevedea în mod exhaustiv sancțiunile de drept public care pot fi aplicate unei întreprinderi care a participat la o înțelegere, nu ar prevedea eliminarea drepturilor în ceea ce privește protecția intereselor comerciale ale acestor întreprinderi.
133. Potrivit articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, accesul la un document este refuzat de instituții în cazul în care divulgarea conținutului său ar putea aduce atingere protecției intereselor comerciale ale unei anumite persoane fizice sau juridice, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
134. Trebuie arătat că, deși jurisprudența nu a definit conceptul „interese comerciale”, nu este mai puțin adevărat că Tribunalul a precizat că nu orice informație referitoare la o societate și la relațiile sale comerciale poate fi considerată ca intrând sub incidența protecției care trebuie garantată intereselor comerciale conform articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, în caz contrar fiind împiedicată aplicarea principiului general care constă în a permite publicului accesul cât mai larg posibil la documentele deținute de instituții (Hotărârea Tribunalului din 30 ianuarie 2008, Terezakis/Comisia, T‑380/04, nepublicată în Repertoriu, punctul 93).
135. Prin urmare, trebuie să se examineze dacă Comisia a săvârșit o eroare prin faptul că a considerat că documentele din categoriile 1‑4 se încadrau în sfera noțiunii „interese comerciale”, în sensul articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
136. Reclamanta nu contestă, în general, că documentele solicitate pot conține informații privind relațiile de afaceri ale societăților care au participat la înțelegerea privind GIS, prețurile produselor acestora, structura costurilor, cotele de piață sau informații asemănătoare.
137. Cu toate acestea, în ceea ce privește primul argument al reclamantei referitor la vechimea informațiilor, trebuie arătat că, la punctul (23) din Comunicarea Comisiei privind regulile de acces la dosarul Comisiei în cauzele în temeiul articolelor 81 [CE] și 82 [CE], al articolelor 53, 54 și 57 din Acordul SEE și al Regulamentului (CE) nr. 139/2004 al Consiliului (JO 2005, C 325, p. 7, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 220, denumită în continuare „Comunicarea privind regulile de acces la dosarul în cauzele de concurență”), însăși Comisia a considerat că „[i]nformațiile care și‑au pierdut importanța comercială, de exemplu, odată cu trecerea timpului, nu mai pot fi considerate confidențiale” și că, „[d]e regulă, [aceasta] presupune că informațiile referitoare la cifrele de afaceri, vânzările, cotele de piață ale părților și alte informații similare mai vechi de cinci ani nu mai sunt confidențiale”.
138. Desigur, această comunicare a Comisiei nu poate obliga Tribunalul să țină seama de interpretarea pe care o dă Regulamentului nr. 1049/2001. Astfel, la punctul (2) din comunicarea menționată se precizează că dreptul de acces la dosar, astfel cum este definit în cadrul acesteia, este distinct de dreptul general de acces la documente prevăzut de Regulamentul nr. 1049/2001, care se supune unor criterii și excepții diferite. Mai mult, punctul (23) din Comunicarea privind regulile de acces la dosarul în cauzele de concurență privește noțiunea „confidențialitate”, iar nu noțiunea „interese comerciale”, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. În consecință, noțiunea „interese comerciale” poate fi interpretată numai în lumina regulamentului menționat. Cu toate acestea, punctul (23) menționat poate furniza un indiciu cu privire la conținutul care trebuie atribuit acestei din urmă noțiuni, în opinia Comisiei.
139. Astfel, întrucât, pentru a interpreta noțiunea „confidențialitate”, Comisia a recurs la noțiunea „importanță comercială”, care, la rândul său, este apropiată de noțiunea „interese comerciale”, din această împrejurare se poate deduce că, în opinia sa, gradul de confidențialitate al unui document sau al unei informații depinde de importanța efectelor negative în raport cu care societatea în cauză ar putea să aibă temeri în cazul divulgării acelui document sau a acelei informații. Prin urmare, punctul (23) din Comunicarea privind regulile de acces la dosarul în cauzele de concurență furnizează un indiciu care trebuie aplicat în privința ponderării intereselor, în opinia Comisiei, în situații în care informațiile referitoare la activitățile comerciale ale unei societăți pot fi divulgate altor operatori economici ale căror interese pot fi contrarii celor ale societății în cauză, după cum tocmai această situație se regăsește în speță. În această privință, efectele negative care pot decurge din divulgarea unei informații sensibile din punct de vedere comercial sunt cu atât mai puțin importante cu cât informația respectivă este mai veche (a se vedea în acest sens Ordonanța Tribunalului din 15 noiembrie 1990, Rhône‑Poulenc și alții/Comisia, T‑1/89-T‑4/89 și T‑6/89-T‑15/89, Rec., p. II‑637, punctul 23, și Ordonanța Tribunalului din 19 iunie 1996, NMH Stahlwerke și alții/Comisia, T‑134/94, T‑136/94-T‑138/94, T‑141/94, T‑145/94, T‑147/94, T‑148/94, T‑151/94, T‑156/94 și T‑157/94, Rec., p. II‑537, punctele 24 și 32).
140. Or, la data adoptării deciziei atacate, 16 iunie 2008, majoritatea informațiilor sensibile din punct de vedere comercial, conținute în documentele solicitate, datau de mai mult de cinci ani. Astfel, potrivit sublinierilor reclamantei, întrucât înțelegerea privind GIS fusese activă între 15 aprilie 1988 și 11 mai 2004, la momentul adoptării deciziei atacate doar informațiile referitoare la anii 2003 și 2004 nu depășiseră încă o vechime de cinci ani.
141. Comisia arată că jurisprudența Tribunalului citată la punctul 139 de mai sus privea noțiunea „secret comercial”, iar nu noțiunea mai largă „interese comerciale” și că limita de cinci ani prevăzută la punctul (23) din Comunicarea privind regulile de acces la dosarul în cauzele de concurență nu reprezintă o normă imperativă, ci mai mult, o „normă empirică”. Pe de altă parte, Comisia citează exemple de jurisprudență în care anumite date au fost considerate demne de protecție după această perioadă.
142. În această privință, trebuie arătat că, astfel cum Comisia susține în mod întemeiat, nu se poate aplica norma strictă potrivit căreia orice informație referitoare la fapte având o anumită vechime ar trebui considerată că nu mai afectează interesele comerciale ale societății la care se raportează. Cu toate acestea, astfel cum s‑a arătat la punctul 139 de mai sus, faptul că informațiile în discuție au dobândit o anumită vechime crește posibilitatea ca interesele comerciale ale societăților în cauză să nu mai fie afectate într‑o măsură care să justifice aplicarea unei excepții de la principiul transparenței exprimat în Regulamentul nr. 1049/2001. În consecință, ținând seama de împrejurarea că, în speță, informațiile referitoare la activitățile comerciale ale societăților în cauză ar acoperi o perioadă de 16 ani (1988‑2004), trebuie să se considere că, în orice ipoteză, Comisia avea obligația de a examina în mod concret și individual documentele solicitate în raport cu excepția întemeiată pe protecția intereselor comerciale și nu se putea limita la aprecieri generale care să vizeze toate documentele din categoriile 1‑4. Întrucât nu a efectuat o asemenea examinare, Comisia nu a demonstrat corespunzător cerințelor legale că divulgarea documentelor solicitate ar fi adus atingere protecției intereselor comerciale ale anumitor persoane juridice.
143. În acest context, se impune respingerea argumentului Comisiei potrivit căruia, având în vedere împrejurarea că, în cadrul publicării versiunii neconfidențiale a Deciziei GIS, precum și în cadrul acordării accesului la dosar în cursul procedurii, informațiile confidențiale din dosarul COMP/F/38.899 ar fi făcut deja obiectul unei analize destinate verificării chestiunii dacă acestea erau demne de protecție, nu era necesară efectuarea de către Comisie a unei noi examinări concrete și exhaustive a diverselor documente.
144. Astfel, în primul rând, acest argument realizează o confuzie între dispoziții diferite de reglementare a confidențialității informațiilor protejate care implică însă aplicarea unor criterii diferite pentru a aprecia nevoia acestora de protecție și pentru a compara interesele care militează pentru și împotriva acordării accesului. Însăși Comisia a recunoscut această ultimă împrejurare la punctul (2) din Comunicarea privind regulile de acces la dosarul în cauzele de concurență, citată la punctul 138 de mai sus.
145. Cu titlu de exemplu, accesul la anumite înscrisuri din dosar de care beneficiază, în temeiul articolului 27 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003, întreprinderile cărora Comisia le‑a adresat o comunicare privind obiecțiunile face parte din exercitarea dreptului la apărare al acestora și, astfel cum s‑a arătat la punctul 60 de mai sus, documentele obținute pe acest temei pot fi utilizate numai în proceduri judiciare sau administrative care au ca obiect aplicarea articolelor 81 CE și 82 CE. Astfel, dreptul la apărare, în calitate de drept specific și care face parte din drepturile fundamentale ale întreprinderilor în cauză, determină numai în scopuri specifice un acces la documente determinate din care sunt excluse numai documente interne ale instituției, secretele comerciale ale altor întreprinderi și alte informații confidențiale. În schimb, dreptul de acces al publicului în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, în calitate de drept general, determină eventual, fără restricții cu privire la utilizarea documentelor obținute, accesul la toate documentele deținute de instituții, acesta putând fi refuzat pentru o serie de motive prevăzute la articolul 4 din regulamentul menționat. Având în vedere aceste diferențe, împrejurarea că Comisia a analizat deja în ce măsură putea acorda accesul la informațiile din dosarul COMP/F/38.899, în contextul accesului la dosar în temeiul dreptului la apărare, sau în ce măsură aceste informații trebuiau publicate, în cadrul versiunii neconfidențiale a Deciziei GIS, nu o poate exonera de o nouă analiză a acestor chestiuni, în lumina condițiilor specifice aferente dreptului de acces în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001.
146. În al doilea rând, din considerațiile prezentate la punctele 139‑142 de mai sus rezultă că simpla trecere a timpului poate reduce progresiv nevoia de protecție, în raport cu interesele comerciale, a informațiilor conținute în dosarul COMP/F/38.899. Prin urmare, unica împrejurare că a trecut o perioadă de mai mult de doi ani între accesul la dosar acordat în temeiul articolului 27 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003, în luna aprilie 2006, și adoptarea deciziei atacate, la 16 iunie 2008, era suficientă pentru obligația Comisiei de a efectua o nouă examinare a cerințelor de confidențialitate rezultate din protecția intereselor comerciale ale întreprinderilor în cauză.
147. În sfârșit, trebuie să se constate că interesele întreprinderilor care au participat la înțelegere – în special ale celor două interveniente, ABB și Siemens –, în lipsa divulgării documentelor solicitate, nu pot fi calificate interese comerciale în sensul propriu al termenului. Astfel, având în vedere îndeosebi vechimea majorității informațiilor din dosarul în discuție, interesul pe care ar putea să îl aibă societățile în lipsa divulgării documentelor solicitate nu pare a consta în preocuparea de a‑și menține situația concurențială pe piața GIS pe care își desfășoară activitatea, ci, mai degrabă, în voința de a evita introducerea împotriva lor a unor acțiuni în despăgubire la instanțele judecătorești naționale.
148. Or, deși faptul că o societate este expusă unor acțiuni în despăgubire poate, fără îndoială, să aibă drept consecință costuri ridicate, fie și numai sub forma cheltuielilor cu avocații, chiar și în ipoteza în care asemenea acțiuni ar fi ulterior respinse ca neîntemeiate, nu este mai puțin adevărat că interesul unei societăți care a participat la o înțelegere de a evita astfel de acțiuni nu poate fi calificat drept interes comercial și, în orice caz, nu constituie un interes demn de a fi protejat, având în vedere în special dreptul oricărei persoane de a solicita repararea prejudiciului pe care i l‑a cauzat un comportament care poate restrânge sau denatura concurența (Hotărârea Courage și Crehan, punctul 128 de mai sus, punctele 24 și 26, și Hotărârea Curții din 13 iulie 2006, Manfredi și alții, C‑295/04-C‑298/04, Rec., p. I‑6619, punctele 59 și 61).
149. Din cele de mai sus rezultă că Comisia nu a demonstrat corespunzător cerințelor legale că accesul la documentele solicitate ar risca să afecteze în mod concret și efectiv interesele comerciale ale întreprinderilor care au participat la înțelegere.
150. În consecință, al doilea aspect al primului motiv al reclamantei trebuie admis.
d) Cu privire la al treilea aspect al primului motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001
151. În opinia reclamantei, Comisia a săvârșit o eroare de drept în măsura în care, prin faptul că a exclus în totalitate dreptul de acces la documentele din categoria 5 litera a), în temeiul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, aceasta a refuzat îndeosebi accesul la documente care nu conțineau avize pentru uz intern, în sensul acestei dispoziții. Mai mult, Comisia nu a prezentat modul în care consultarea de către reclamantă a acestor documente ar aduce atingere în mod grav procesului său decizional, astfel cum se prevede în dispoziția menționată. În acest mod, după adoptarea Deciziei GIS, nu ar mai fi de conceput ca divulgarea documentelor interne să poată favoriza tentative de influențare a rezultatelor anchetei.
152. În primul rând, trebuie arătat că articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 face o distincție clară în funcție de împrejurarea dacă o procedură este sau nu este finalizată. Astfel, pe de o parte, potrivit primului paragraf al acestei dispoziții, intră în domeniul de aplicare al excepției privind protecția procesului decizional orice document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie. Pe de altă parte, al doilea paragraf al aceleiași dispoziții prevede că, după luarea deciziei, excepția în cauză se aplică numai documentelor conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză.
153. Prin urmare, numai pentru o parte a documentelor de uz intern, respectiv cele conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cau ză, al doilea paragraf al alineatului (3) menționat permite opunerea unui refuz chiar și după luarea deciziei atunci când divulgarea conținutului acestor documente ar aduce o gravă atingere procesului decizional al acestei instituții.
154. Rezultă că legiuitorul Uniunii a considerat că, odată ce decizia a fost adoptată, cerințele de protecție a procesului decizional prezintă o mai mică importanță, astfel încât divulgarea oricărui alt document decât cele menționate la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 nu poate niciodată să aducă atingere procesului menționat, iar refuzul divulgării unui astfel de document nu poate fi autorizat, chiar dacă divulgarea acestuia ar fi adus o atingere gravă procesului respectiv dacă ar fi avut loc anterior adoptării deciziei în cauză (Hotărârea Curții din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia, C‑506/08 P, Rep., p. I‑6237, punctele 78‑80).
155. În speță, trebuie subliniat că Comisia și‑a întemeiat respingerea cererii de acces numai pe al doilea paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, iar nu pe primul paragraf al acestei dispoziții.
156. În al doilea rând, în privința problemei dacă Comisia a demonstrat corespunzător cerințelor legale că toate documentele din categoria 5 litera a) conțineau avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia a susținut, în răspunsul la o întrebare scrisă adresată de Tribunal, că această noțiune includea, primo, documente care cuprindeau sau care solicitau o analiză sau o hotărâre a funcționarilor săi, secundo, toate documentele care serveau pregătirii deciziei sale și, tertio, toate documentele care serveau asigurării participării altor servicii la procedură. În opinia sa, toate documentele din categoria 5 litera a) pe care le‑a identificat în răspunsul său din 9 noiembrie 2011, prin intermediul numărului de pagină din dosarul COMP/F/38.899, corespund acestei definiții.
157. În această privință, Comisia s‑a întemeiat pe calificarea, efectuată de instanța Uniunii, a anumitor documente solicitate Comisiei în cadrul altor cauze. Astfel, în opinia Comisiei, din interpretarea Hotărârii Suedia/MyTravel și Comisia, punctul 154 de mai sus, și a Hotărârii Tribunalului din 9 septembrie 2008, MyTravel/Comisia (T‑403/05, Rep., p. II‑2027), instanțele Uniunii au calificat o notă adresată de DG Concurență comitetului consultativ, o notă la dosar și un raport privind efectele unei hotărâri și documentele referitoare la pregătirea acestui raport ca fiind documente interne care conțin avize, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. De asemenea, în Hotărârea din 9 iunie 2010, Éditions Jacob/Comisia (T‑237/05, Rep., p. 2245), Tribunalul ar fi considerat că o notă a DG Concurență către Serviciul Juridic al Comisiei prin care se solicita un aviz cu privire la aplicarea unei dispoziții legale și o notă prin care se rezuma stadiul dosarului, întocmit pentru un membru al Comisiei însărcinat cu concurența, conțineau avize de acest tip.
158. Or, în această privință, trebuie să se constate că, prin faptul că s‑a întemeiat pe aprecieri ale instanțelor Uniunii aferente anumitor documente individuale, Comisia încearcă, printr‑o operațiune de generalizări și de analogii, să asimileze noțiunea „avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și consultărilor preliminare”, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, noțiunii „document întocmit de o instituție pentru uzul său intern”, în sensul primului paragraf al acestei dispoziții. În definitiv, acceptarea unei asemenea definiții largi a noțiunii „avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și consultărilor preliminare” ar elimina, așadar, parțial efectul util al celor două paragrafe ale alineatului (3) al articolului menționat, a cărui economie se întemeiază însă, în special, pe principiul evidențiat de jurisprudența citată la punctul 154 de mai sus, potrivit căruia, după adoptarea deciziei de către instituția în cauză, respingerea cererii de acces este posibilă numai în privința unei părți a documentelor de uz intern.
159. Așadar, Comisia nu a demonstrat corespunzător cerințelor legale că toate documentele din categoria 5 litera a) cuprindeau avize, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
160. În plus, deși justificările invocate de Comisie în cadrul procedurii în fața Tribunalului, astfel cum sunt menționate la punctul 156 de mai sus, sunt desigur susceptibile să facă plauzibilă ipoteza că numeroase documente din categoria 5 litera a) conțin astfel de avize, se impune constatarea că aceste justificări – în special versiunea confidențială a listei cu documente din dosarul COMP/F/38.899, precum și identificarea, prin numărul paginii, a documentelor din cele trei subcategorii ale categoriei 5 litera a) – nu au fost invocate de Comisie în decizia atacată și, prin urmare, nu se poate considera că ele constituie un motiv care a determinat adoptarea deciziei atacate. În consecință, în vederea soluționării prezentului litigiu, trebuie să se concluzioneze că, în privința tuturor documentelor din categoria 5 litera a), Comisia nu a demonstrat calitatea avizelor, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
161. Așadar, decizia atacată este afectată de o eroare de drept, în măsura în care Comisia a considerat că toate documentele din categoria 5 litera a) conțineau avize, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
162. În al treilea rând, în ceea ce privește raționamentul utilizat de Comisie în decizia atacată pentru a justifica respingerea cererii de acces în temeiul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, aplicarea acestei excepții presupune să se fi dovedit că accesul la documentele solicitate putea aduce în mod concret și efectiv atingere protecției procesului decizional al Comisiei și că acest risc de a aduce atingere interesului protejat era previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 18 decembrie 2008, Muñiz/Comisia, T‑144/05, nepublicată în Repertoriu, punctul 74 și jurisprudența citată).
163. Mai mult, pentru a face obiectul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, atingerea adusă procesului decizional trebuie să fie gravă. Astfel, aceasta este gravă în special atunci când divulgarea conținutului documentelor în cauză are un impact important asupra procesului decizional. Or, aprecierea gravității depinde de toate circumstanțele cauzei, mai ales de efectele negative asupra procesului decizional invocate de instituție legate de divulgarea conținutului documentelor respective (Hotărârea Muñiz/Comisia, punctul 162 de mai sus, punctul 75).
164. În speță, decizia atacată subliniază că procesul decizional al Comisiei impune menținerea unei atmosfere de încredere și de discuție deschise pentru ca serviciile Comisiei să își poată exprima liber punctul de vedere, în special cu privire la problemele sensibile precum cauzele de înțelegeri. Aceasta ar fi o condiție esențială pentru ca instituția să fie în măsură să își îndeplinească misiunea. Publicarea punctelor de vedere interne și provizorii referitoare la o anchetă în materie de înțelegeri ar aduce atingere acestei capacități și ar putea reduce marjele de manevră existente în ceea ce privește o nouă examinare a acestor puncte de vedere.
165. Comisia adaugă că, în ipoteza anulării Deciziei GIS ca urmare a acțiunilor introduse de participanții la înțelegerea privind GIS, ar trebui să își continue ancheta în această cauză. Divulgarea de documente interne ar putea astfel favoriza tentativele de influențare a rezultatelor anchetei și, prin urmare, ar deteriora grav procesul decizional al Comisiei.
166. Trebuie să se constate că aceste justificări sunt invocate la modul general și abstract, fără a se întemeia pe argumente detaliate raportate la conținutul documentelor în cauză. Astfel de considerații pot fi invocate în legătură cu orice document de aceeași natură. Prin urmare, acestea nu pot fi suficiente pentru a justifica respingerea cererii de acces la documentele solicitate în speță, existând riscul de a se aduce atingere principiului strictei interpretări a excepțiilor prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, îndeosebi a excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din același regulament. În special, în această privință, trebuie să se sublinieze că Comisia nu a precizat modul în care terții ar putea să încerce „influențarea rezultatelor anchetei” în ipoteza reluării sale.
167. Pe de altă parte, în ceea ce privește îndeosebi evocarea ipotezei potrivit căreia, din moment ce Decizia GIS este anulată, Comisia ar trebui să adopte o nouă decizie, se impune constatarea că Comisia încearcă să apropie, chiar să asimileze situația de față, caracterizată, astfel cum s‑a arătat la punctele 117‑119 de mai sus, de împrejurarea că a adoptat deja o decizie de o situație în care nu a fost adoptată încă o decizie. Or, în lumina jurisprudenței amintite la punctele 152‑154 de mai sus, în care se subliniază condițiile mai severe de reglementare a respingerii cererii de acces după adoptarea unei decizii, trebuie evitată orice confuzie între condițiile factuale de aplicare a celor două paragrafe ale articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
168. Rezultă că, în măsura în care documentele din categoria 5 litera a) conțin avize, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia a considerat în mod eronat că divulgarea lor ar aduce atingere în mod grav procesului său decizional.
169. În consecință, decizia atacată este afectată de o eroare de drept în măsura în care se întemeiază pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
170. Prin urmare, se impune admiterea celui de al treilea aspect al primului motiv al reclamantei.
171. Având în vedere toate cele de mai sus, în primul rând, în conformitate cu constatările efectuate la punctul 37 de mai sus, se impune admiterea motivului întemeiat pe o eroare vădită de apreciere cu privire la conținutul cererii de acces în privința documentelor din categoria 5 litera b) și, prin urmare, anularea deciziei atacate în măsura în care prin aceasta i se refuză accesul la documentele respective.
172. În al doilea rând, în conformitate cu constatările efectuate la punctele 110 și 111 de mai sus, se impune admiterea criticii întemeiate pe lipsa examinării concrete și individuale a documentelor solicitate, în afara documentelor din categoria 3, numai în privința excepției întemeiate pe articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
173. În al treilea rând, în conformitate cu constatările efectuate la punctele 129 și 130 de mai sus, se impune admiterea primului aspect al primului motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, în privința documentelor din categoriile 1, 2, 3 și 4 și din categoria 5 litera a), în măsura în care Comisia a considerat în mod eronat că, în speță, era aplicabilă excepția întemeiată pe protecția obiectivelor activităților de anchetă.
174. În al patrulea rând, în conformitate cu constatările efectuate la punctele 149 și 150 de mai sus, se impune admiterea celui de al doilea aspect al primului motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, în măsura în care Comisia a considerat în mod eronat că divulgarea documentelor din categoriile 1‑4 ar afecta interesele comerciale ale întreprinderilor care au participat la înțelegerea privind GIS.
175. În al cincilea rând, în conformitate cu constatările efectuate la punctele 161‑168 de mai sus, se impune admiterea celui de al treilea aspect al primului motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, în măsura în care Comisia a considerat în mod eronat că toate documentele din categoria 5 litera a) conțineau avize, în sensul acestei dispoziții, și în măsura în care a considerat în mod eronat că divulgarea acestor documente ar aduce atingere în mod grav procesului său decizional.
176. Rezultă că decizia atacată trebuie anulată în întregime, fără a mai fi necesară examinarea celui de al doilea și a celui de al treilea motiv, invocate de reclamantă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
177. Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor reclamantei.
178. Regatul Suediei, ABB și Siemens suportă propriile cheltuieli de judecată, în conformitate cu dispozițiile articolului 87 alineatul (4) primul și al treilea paragraf din Regulamentul de procedură.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
declară și hotărăște:
1) Anulează Decizia SG.E.3/MV/psi D(2008) 4931 a Comisiei din 16 iunie 2008 de respingere a cererii de acces la dosarul procedurii COMP/F/38.899 – Instalații de comutație cu izolație în gaz.
2) Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de EnBW Energie Baden‑Württemberg AG.
3) Regatul Suediei, ABB Ltd și Siemens AG suportă propriile cheltuieli de judecată.