62009CC0337
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 19 januari 2012 (
1
)
Mål C-337/09 P
Europeiska unionens råd
mot
Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group Co. Ltd
”Överklagande — Gemensam handelspolitik — Dumpning — Artikel 2.7 b och c i förordning (EG) nr 384/96 — Länder utan marknadsekonomi — Status som företag som verkar i en marknadsekonomi (marknadsekonomisk status) — Import av glyfosat med ursprung i Folkrepubliken Kina”
I – Inledning
1.
Förevarande antidumpningsförfarande har principiell betydelse för de framtida handelsförbindelserna mellan Europeiska unionen och en rad tillväxtländer såsom Folkrepubliken Kina, som för närvarande befinner sig i en övergångsprocess från planekonomi till marknadsekonomi, men ännu räknas till kategorin ”länder utan marknadsekonomi”.
2.
Jag ska reda ut huruvida företag, med ursprung i dessa länder och som kontrolleras av statliga inrättningar, i antidumpningsförfaranden kan hävda att de verkar under marknadsekonomiska villkor. När de beviljas så kallad marknadsekonomisk status leder detta till att de berörda företagen privilegieras jämfört med andra tillverkare. Till skillnad från vad som annars gäller för länder utan marknadsekonomi fastställs för de förra individuella antidumpningstullar på grundval av deras egen affärsstatistik.
3.
I det aktuella fallet ville Europeiska kommissionen och Europeiska unionens råd i ett antidumpningsförfarande beträffande import av glyfosat från Folkrepubliken Kina inte bevilja en tillverkare med säte i Folkrepubliken Kina – närmare bestämt företaget Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group Co. Ltd (nedan kallat Xinanchem) – marknadsekonomisk status. De båda institutionerna motiverade detta med att Xinanchem kontrollerades av staten. Kommissionen och rådet ansåg att de handlingar som Xinanchem framlade, för att bevisa att företaget trots statens dominerande ställning bland aktieägarna hade en marknadsekonomisk inriktning, saknade betydelse. Det ledde till att rådet slutligen genom förordning (EG) nr 1683/2004 (
2
) (nedan också kallad den omtvistade förordningen) inte tillämpade någon individuell antidumpningstull på import av glyfosat från företaget Xinanchem, utan enbart den landsomfattande antidumpningstull som beräknats för Folkrepubliken Kina.
4.
Parterna är vad gäller antidumpningsåtgärder nu framför allt oense om huruvida redan den omständigheten, att ett företag kontrolleras av staten, innebär att denna har avsevärt inflytande på företagets priser, kostnader och insatsvaror och huruvida det därmed redan från början står klart att företaget i fråga inte kan beviljas marknadsekonomisk status. Dessutom gäller målet frågan om vilken roll den ansvariga kinesiska handelskammaren (
3
) hade när kontrakten stämplades och exportpriserna kontrollerades.
5.
I förfarandet vid förstainstansrätten hade rådet och kommissionen ingen framgång med sin jämförelsevis restriktiva inställning beträffande marknadsekonomisk status. Genom dom av den 17 juni 2009 (
4
) (nedan också kallad den överklagade domen) biföll förstainstansrätten Xinanchems talan om ogiltighetsförklaring av förordning nr 1683/2004. Rådet har med stöd av kommissionen nu överklagat denna dom. EU-domstolens beslut beträffande överklagandet kommer att vara vägledande för kommissionens och rådets framtida förvaltningspraxis i antidumpningsförfaranden.
II – Tillämpliga bestämmelser
6.
De tillämpliga bestämmelserna i det aktuella fallet återfinns i rådets förordning (EG) nr 384/96 av den 22 december 1995 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (
5
) (nedan också kallad grundförordningen). Denna grundförordning är tillämplig på det aktuella fallet i dess ändrade lydelse genom förordning (EG) nr 1972/2002 (
6
).
7.
Beträffande ”principerna” i de europeiska bestämmelserna om antidumpning anges bland annat följande i artikel 1 i grundförordningen:
”1.   En antidumpningstull får tillämpas på alla dumpade produkter vilkas övergång till fri omsättning inom gemenskapen vållar skada.
2.   En produkt är dumpad om exportpriset till gemenskapen är lägre än det jämförbara pris som en likadan produkt betingar vid normal handel i exportlandet.
…”
8.
En antidumpningstull fastställs genom en jämförelse mellan varans ”exportpris” och en likartad varas ”normalvärde”. Bestämning av normalvärdet är ett centralt problem i bestämmelserna om antidumpning, och den ska göras i enlighet med artikel 2.1–2.7 i grundförordningen.
9.
I artikel 2.1 i grundförordningen fastställs huvudmetoden för bestämning av normalvärdet enligt följande.
”Normalvärdet skall vanligtvis grundas på de priser som oberoende kunder i exportlandet har betalat eller skall betala vid normal handel.”
10.
För import från länder utan marknadsekonomi (
7
) finns dock i artikel 2.7 i grundförordningen sedan 1998 en specialbestämmelse genom vilken, enligt den lydelse som gäller för det aktuella fallet, hänsyn i synnerhet ska tas till de ändrade ekonomiska villkoren i Ryssland och Folkrepubliken Kina. (
8
) Bestämmelsen har följande lydelse:
a)
I fråga om import från länder utan marknadsekonomi skall normalvärdet bestämmas på grundval av priset eller det konstruerade värdet i ett tredje land med marknadsekonomi eller priset från ett sådant tredje land till andra länder, inbegripet gemenskapen, eller om detta inte är möjligt, på någon annan skälig grund, exempelvis det pris som faktiskt betalas eller skall betalas i gemenskapen för den likadana produkten, vid behov vederbörligen justerat för att inbegripa en skälig vinstmarginal.
…
b)
I fråga om antidumpningsundersökningar rörande import från Folkrepubliken Kina, Ukraina, Vietnam, Kazakstan och alla länder som inte är marknadsekonomier men som är medlemmar i WTO den dag då undersökningen inleds skall normalvärdet bestämmas i enlighet med punkterna 1–6, om det på grundval av korrekt underbyggda ansökningar från en eller flera tillverkare som omfattas av undersökningen och i enlighet med de kriterier och förfaranden som anges i punkt c visas att marknadsekonomiska förhållanden råder för tillverkaren eller tillverkarna i samband med produktion och försäljning av den berörda likadana produkten. Om så inte är fallet skall de regler som anges i punkt a tillämpas.
c)
Ett krav enligt punkt b måste göras skriftligen och innehålla tillräcklig bevisning att tillverkarna är verksamma under marknadsmässiga förhållanden, det vill säga om
—
företagens beslut om priser, kostnader och insatsvaror, exempelvis vad gäller råmaterial, kostnader för teknik och arbetskraft, produktion, försäljning samt investeringar, fattas som svar på marknadssignaler som återspeglar utbud och efterfrågan och utan ett större statligt inflytande i detta hänseende, och kostnader för de viktigaste insatsvarorna återspeglar i stort sett marknadsvärden,
…”
11.
Det ska dessutom hänvisas till artikel 9.5 andra stycket i grundförordningen, där villkoren för så kallad individuell behandling av företag i länder utan marknadsekonomi anges på följande sätt:
”I de fall där artikel 2.7 a är tillämplig skall emellertid en individuell tull fastställas för de exportörer som på grundval av korrekt underbyggda ansökningar kan visa att de uppfyller följande kriterier:
…
c)
Majoriteten av aktierna eller andelarna i företaget tillhör enskilda personer. Statliga tjänstemän i styrelsen eller i viktiga ledningspositioner skall utgöra en minoritet, eller så måste det påvisas att företaget ändå är tillräckligt oberoende i fråga om statlig inblandning.
…
e)
Den statliga inblandningen är inte av sådant slag att åtgärderna kan kringgås om enskilda exportörer beviljas olika tullsatser.”
12.
Numera har en ny grundförordning trätt i kraft genom rådets förordning (EG) nr 1225/2009 av den 30 november 2009 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (
9
). Denna kan dock inte tillämpas på det aktuella fallet. (
10
)
III – Bakgrund till tvisten
13.
Enligt vad som har fastställts av förstainstansrätten (
11
) kan bakgrunden till den aktuella tvisten sammanfattas enligt följande.
14.
Xinanchem är ett bolag bildat enligt kinesisk rätt och noterat på Shanghaibörsen. Glyfosat är en av de huvudprodukter som Xinanchem tillverkar och säljer på den kinesiska marknaden och världsmarknaden. Det är en grundläggande kemisk herbicid som i stor utsträckning används av jordbrukare i hela världen och som är godkänd i Europeiska unionen. (
12
)
15.
Med stöd av grundförordningen införde Europeiska unionen mellan februari 1998 och december 2010 antidumpningstullar på import av glyfosat från Folkrepubliken Kina till Europeiska unionen. För detta ändamål antog rådet inom ramen för den gemensamma handelspolitiken och på förslag från kommissionen flera på varandra följande förordningar med antidumpningsåtgärder, bland annat den i förevarande mål omtvistade förordningen nr 1683/2004. (
13
)
16.
I förfarandet med att anta denna senare förordning ansökte Xinanchem enligt artikel 2.7 b i grundförordningen om att kommissionen skulle bevilja företaget marknadsekonomisk status. För detta ändamål ingav Xinanchem det enbart härför avsedda frågeformuläret, fullständigt ifyllt, till kommissionen och efterkom också vid flera tillfällen kommissionens krav på kompletterande upplysningar. Kommissionen beslutade emellertid att Xinanchem inte skulle beviljas marknadsekonomisk status.
17.
Vad gäller Xinanchems ansökan om marknadsekonomisk status anges följande i skälen 13–15 i förordning nr 1683/2004:
”(13)
Trots att de flesta aktierna [i Xinanchem] ägdes av privatpersoner ansågs [bolaget] ändå stå under statlig kontroll, eftersom de icke-statliga aktierna var spridda på ett stort antal ägare och det största aktieblocket i företaget ägdes av staten. Dessutom var styrelsen utsedd av staten och majoriteten av styrelseledamöterna var antingen statstjänstemän eller tjänstemän i statsägda företag. Den statliga kontrollen och inflytandet i företaget ansågs därför vara betydande.
(14)
Dessutom fastställdes det att Kinas regering hade gett China Chamber of Commerce Metals, Minerals & Chemicals Importers and Exporters (nedan kallat CCCMC) rätt att stämpla kontrakten och kontrollera exportpriserna för tullklareringen. Systemet omfattade möjligheten att fastställa ett minimipris för export av glyfosat och gav CCCMC rätt att lägga in sitt veto mot exporter som inte respekterade dessa priser.
(15)
Efter samråd med rådgivande kommittén beslutades det därför att Xinanchem inte skulle beviljas marknadsekonomisk status eftersom företaget inte uppfyllde alla kriterier i artikel 2.7 c i grundförordningen.”
18.
I samband med Xinanchems andrahandsyrkande om individuell behandling, det vill säga att en individuell dumpningsmarginal skulle beräknas på grundval av företagets egna exportpriser, anges följande i skäl 17 i förordning nr 1683/2004:
”Det konstaterades i detta avseende att staten i betydande grad hade kontroll över hur Xinanchem fastställde exportpriserna för den berörda produkten, vilket också framgår av skäl 14 …”
19.
Eftersom Xinanchems ansökan om status som företag som verkar i en marknadsekonomi avslogs, bestämdes normalvärdet, enligt artikel 2.7 a i grundförordningen, på grundval av uppgifter som inhämtats från tillverkare i ett tredjeland med marknadsekonomi, närmare bestämt Brasilien. (
14
)
20.
I enlighet med artikel 1 i förordning nr 1683/2004 infördes en slutgiltig antidumpningstull på 29,9 procent på import av glyfosat med ursprung i Folkrepubliken Kina.
21.
Xinanchem väckte vid förstainstansrätten en ogiltighetstalan mot förordning nr 1683/2004, som gillades. Genom den överklagade domen av den 17 juni 2009 (
15
) ogiltigförklarade förstainstansrätten artikel 1 i förordning nr 1683/2004 i den del den avsåg Xinanchem.
IV – Parternas yrkanden och förfarandet vid EU-domstolen
22.
Genom skrivelse av den 17 augusti 2009, som inkom till domstolens kansli den 18 augusti 2009 (
16
), överklagade rådet förstainstansrättens ovannämnda dom.
23.
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen,
—
ogilla talan i dess helhet,
—
i andra hand, återförvisa målet till förstainstansrätten, och
—
under alla omständigheter förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna i överklagandeförfarandet samt de rättegångskostnader som har samband med förfarandet vid förstainstansrätten.
24.
Kommissionen, som intervenerat till stöd för rådet i första instans, har anslutit sig till rådets yrkanden.
25.
Xinanchem har yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet,
—
i andra hand, fastställa den överklagade domen och fastslå att Xinanchems rätt till försvar har åsidosatts och mot bakgrund av detta ogiltigförklara artikel 1 i den omtvistade förordningen i den mån den avser Xinanchem, och
—
förplikta rådet att ersätta Xinanchems rättegångskostnader i såväl överklagandeförfarandet som första instans.
26.
Association des utilisateurs et distributeurs de l’agrochimie européenne (AUDACE), som intervenerat till stöd för Xinanchem i första instans, har yrkat dels att överklagandet ska avvisas i den mån det stöder sig på den första grund som rådet har gjort gällande, (
17
) dels att domstolen ska förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna i förfarandet om överklagande.
27.
Vid domstolen behandlades överklagandet skriftligen, och den 29 november 2011, muntligen.
28.
I beslut av den 18 maj 2011 avslog domstolens ordförande Xinanchems yrkande av den 30 december 2009, som gjorts med stöd av artiklarna 278 FEUF och 279 FEUF, att den överklagade domen omedelbart skulle vara verkställbar. (
18
)
V – Bedömning
A – Huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning
29.
Xinanchem hyser rent allmänt tvivel angående huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning. Företaget har anklagat rådet för att, utan att hänvisa till någon felaktig rättstillämpning i den överklagade domen, ha begärt att domstolen ska göra en ny prövning av de faktiska omständigheterna och bevisningen i målet.
30.
Detta argument saknar grund.
31.
Det är visserligen riktigt att ett överklagande enligt artikel 256.1 andra stycket FEUF i förening med artikel 58 första stycket i domstolens stadga ska begränsas till rättsfrågor. (
19
) I det aktuella fallet har rådet dock hållit sig exakt inom denna ram.
32.
Med den första grunden har rådet tagit upp en klart definierad rättsfråga, nämligen frågan om tolkningen av artikel 2.7 b och c i grundförordningen, och i detalj angett de felaktiga rättstillämpningar som förstainstansrätten ska ha gjort sig skyldig till vid tolkningen och tillämpningen av denna bestämmelse. I motsats till vad Xinanchem har hävdat kan de rättsfrågor som prövades i första instans mycket väl på nytt tas upp till diskussion i ett mål om överklagande, när klaganden – som i det aktuella fallet – har ifrågasatt förstainstansrättens tolkning eller tillämpning av unionsrätten. (
20
) Om klaganden inte på detta sätt kunde utforma sitt överklagande med stöd av grunder och argument som redan åberopats vid förstainstansrätten, skulle nämligen överklagandeinstitutet förlora en del av sin betydelse. (
21
)
33.
I samband med den andra och den tredje grunden kan förstainstansrättens fastställande av en uppenbart oriktig bedömning också prövas i ett mål om överklagande. Hur långt de ansvariga unionsinstitutionernas bedömningsutrymme sträcker sig när det gäller komplicerade ekonomiska sammanhang (
22
) och var gränserna för domstolarnas kontroll ska dras i detta sammanhang är en rättsfråga som EU-domstolen har att avgöra i egenskap av överinstans. Om förstainstansrätten i det aktuella fallet felbedömde gränserna för rådets och kommissionens bedömningsutrymme och ersatte de nämnda organens bedömning av ekonomiska sammanhang med sin egen bedömning skulle felaktig rättstillämpning föreligga som motiverade att den överklagade domen upphävdes. (
23
)
34.
Mot denna bakgrund kan rådets överklagande tas upp till sakprövning.
B – Talan saknar inte föremål
35.
Innan jag undersöker huruvida överklagandet är välgrundat ska jag kortfattat behandla frågan om huruvida talan numera saknar föremål. Ty även om rådet är en privilegierad klagande som inte behöver bevisa något särskilt berättigat intresse av att få saken prövad (artikel 56 andra och tredje styckena i domstolens stadga), (
24
) kan en anhängiggjord tvist dock bara avgöras när rättsfrågorna inte är rent hypotetiska på grund av att talan saknar föremål. (
25
)
36.
Något som kunde tala för att talan saknar föremål skulle vid första anblicken kunna vara att rådet under det pågående målet om överklagande upphävde antidumpningsåtgärderna mot import av glyfosat med ursprung i Folkrepubliken Kina, genom genomförandeförordning (EU) nr 187/2010, och avbröt antidumpningsförfarandet. Den omtvistade antidumpningstullen hade redan tidigare upphävts tillfälligt genom kommissionens beslut 2009/383/EG (
26
) och därefter genom rådets genomförandeförordning nr 126/2010 (
27
).
37.
Det nämnda tillfälliga upphävandet eller ogiltigförklarandet av antidumpningsåtgärderna har emellertid bara verkan för framtiden. (
28
) Antidumpningstullar som redan har uppburits ifrågasätts inte på något sätt härigenom. För dessa är den relevanta genomförandeförordningen – i det aktuella fallet den omtvistade förordningen nr 1683/2004 – fortfarande en giltig rättslig grund, såvida den inte skulle ogiltigförklaras av unionsdomstolar genom en lagakraftvunnen dom.
38.
I det aktuella fallet ogiltigförklarade förstainstansrätten visserligen artikel 1 i förordning nr 1683/2004 genom den överklagade domen i den mån den rörde Xinanchem. Rådet överklagade dock denna dom i rätt tid. Detta får enligt artikel 60 andra stycket i domstolens stadga till följd att förstainstansrättens ogiltigförklaring inte kan få verkan förrän domstolen har ogillat rådets överklagande. (
29
) Förordning nr 1683/2004 kunde följaktligen, trots att förstainstansrätten ogiltigförklarat dess artikel 1, tillämpas som rättslig grund under hela dess giltighetsperiod för att uppbära antidumpningstullar på import av glyfosat från tillverkaren Xinanchem.
39.
Vad som ska hända med de antidumpningstullar på glyfosat från tillverkaren Xinanchem som tidigare har uppburits i enlighet med förordning nr 1683/2004 och huruvida de ska ingå i unionens budget beror på domstolens dom i det aktuella överklagandet, och det finns således ingen som helst anledning att anse att talan saknar föremål.
C – Huruvida överklagandet är välgrundat
40.
Syftet med rådets överklagande är att skapa rättslig klarhet i under vilka omständigheter unionsinstitutionerna i samband med ett antidumpningsförfarande får anse att den verksamhet som bedrivs av ett företag i ett land utan marknadsekonomi är statligt kontrollerad, med följden att företaget inte ska beviljas marknadsekonomisk status. I detta avseende har rådet och kommissionen å ena sidan och Xinanchem och AUDACE å andra sidan diametralt motsatta uppfattningar.
41.
Första strecksatsen i artikel 2.7 c i grundförordningen har avgörande betydelse för utgången i målet. Enligt denna bestämmelse kan tillverkare i Folkrepubliken Kina bara anses vara verksamma under marknadsmässiga förhållanden om deras beslut om priser, kostnader och insatsvaror fattas ”som svar på marknadssignaler och utan ett större statligt inflytande i detta hänseende”, för vilket de själva måste framlägga tillräcklig bevisning.
42.
Vilken betydelse dessa kriterier har, och i synnerhet kriteriet ”utan större statligt inflytande”, är en ren rättsfråga som bara kan prövas av unionsdomstolarna, och i samband med vilken unionsinstitutionerna inte kan göra anspråk på ett bedömningsutrymme. (
30
)
43.
Rådet anser, med stöd av kommissionen, att förstainstansrätten tolkade och tillämpade artikel 2.7 c i grundförordningen felaktigt och stöder detta argument på sammanlagt tre grunder. Den första grunden avser effekterna av statens inblandning i Xinanchem i egenskap av överlägset största ägare och den andra grunden den kinesiska handelskammaren CCCMC:s kontroll av Xinanchems exportpriser. Den tredje grunden gäller den omständigheten att bevisning beträffande frånvaron av ett större statligt inflytande inte beaktades av kommissionen och rådet.
44.
Xinanchem och AUDACE har försvarat förstainstansrättens dom.
1. Effekterna av statens inblandning i Xinanchem (den första grunden)
45.
Rådet har genom den första grunden riktat kritik mot punkterna 82–107 i den överklagade domen. Där fastslog förstainstansrätten huvudsakligen att rådet och kommissionen inte fick neka Xinanchem marknadsekonomisk status enbart med hänvisning till statens dominans bland företagets ägare. (
31
) Förstainstansrätten utgick nämligen från att statlig kontroll inte nödvändigtvis utesluter att företaget ändå är verksamt under marknadsmässiga förhållanden. (
32
) Att staten utövar kontroll i bolagsrättslig mening – i egenskap av delägare – får enligt förstainstansrätten i synnerhet inte jämställas med ett större statligt inflytande i den mening som avses i artikel 2.7 c i grundförordningen. (
33
) Rådet och kommissionen skulle i stället i detalj ha prövat den bevisning som Xinanchem lade fram i syfte att visa att något större statligt inflytande på företagets affärsmässiga beslut inte förelåg. (
34
) Förstainstansrätten fann att rådet och kommissionen genom sitt tillvägagångssätt ställde upp ytterligare ett villkor för att bevilja status som företag som verkar i en marknadsekonomi – nämligen avsaknad av statlig kontroll i bolagsrättslig mening – vilket går utöver de villkor som anges i artikel 2.7 c i grundförordningen. (
35
)
46.
Rådet anser, med stöd av kommissionen, att förstainstansrättens rättsuppfattning beträffande artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen, vilken kommer till uttryck i den överklagade domen, är felaktig. Rådet har framfört fem argument mot denna rättsuppfattning. För det första avskaffade förstainstansrätten kravet på frånvaro av större statligt inflytande som självständigt kriterium. För det andra strider förstainstansrättens lösning mot innebörden av adjektivet ”större”. För det tredje är förstainstansrättens tolkning inte förenlig med den karaktär av undantagsfall som den marknadsekonomiska statusen har. För det fjärde talar det sammanhang där bestämmelsen om marknadsekonomisk status hör hemma, och i synnerhet en jämförelse med artikel 9.5 i grundförordningen, emot förstainstansrättens rättsuppfattning. Och för det femte leder förstainstansrättens tolkning till ogenomförbara resultat och till att företagens bevisbörda avseende villkoren för marknadsekonomisk status omkastas.
47.
Inget av dessa argument kan godtas.
48.
Det har inte bestritts att den kinesiska staten kontrollerade företaget Xinanchem i bolagsrättslig mening under undersökningsperioden. Under den muntliga förhandlingen erinrade kommissionen dessutom om att den kinesiska staten också faktiskt utövade sin kontroll genom att utse styrelsen för Xinanchem. (
36
)
49.
Förstainstansrätten förbisåg inte detta, men framhöll helt riktigt att statens kontroll över ett företag i dess egenskap av aktieägare och tillsättningen av sökandebolagets styrelse inte nödvändigtvis innebär ett ”större statligt inflytande” över företagets affärsmässiga beslut, vilket nämns i artikel 2.7 c i grundförordningen. (
37
) Förstainstansrätten ifrågasatte följdriktigt att kommissionen och rådet i det aktuella fallet förklarade att den bevisning som Xinanchem framlade beträffande frånvaron av större statligt inflytande över dess affärsmässiga beslut inte kunde beaktas och att de inte gjorde någon mera ingående prövning av bevisningen.
a) Huruvida kriteriet ”utan större statligt inflytande i detta hänseende” har en särställning (rådets första argument)
50.
Rådets första argument är att förstainstansrätten med sin tolkning av artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen frångått kravet på frånvaro av större statligt inflytande såsom det kommer till uttryck i formuleringen ”utan större statligt inflytande i detta hänseende”.
51.
Vid första anblicken är detta påstående förvånande, eftersom förstainstansrätten ju själv uttryckligen fastställde att två villkor uppställs i artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen: Enligt bestämmelsen ”ankommer det på den berörda tillverkaren/exportören att visa att dess beslut fattas dels som svar på marknadssignaler och dels utan ett större statligt inflytande”. (
38
) Att två självständiga kriterier föreligger framgår för övrigt av att konjunktionen ”och” används i den omtvistade bestämmelsens ordalydelse.
52.
Följaktligen har inte heller någon av parterna i målet ifrågasatt att kravet att beslut ska fattas ”som svar på marknadssignaler” och kravet på frånvaro av större statligt inflytande är två olika villkor för att bevilja marknadsekonomisk status och att båda villkoren ska vara uppfyllda.
53.
Enligt rådets och kommissionens uppfattning leder emellertid förstainstansrättens tolkning till att det andra kriteriet (”utan större statligt inflytande i detta hänseende”) blir överflödigt. De har framfört följande argument: Om man – i likhet med de berörda unionsinstitutionerna – finner att det för att ”större statligt inflytande” ska anses föreligga inte är tillräckligt att statlig kontroll utövas över ett företag, utan att det – vilket är förstainstansrättens uppfattning – dessutom krävs ett handlande från staten sida som är ”av sådan art att företagets beslut blir oförenliga med villkoren i en marknadsekonomi” (
39
), så sammanfaller det första och det andra kriteriet.
54.
Detta argument kan emellertid inte godtas.
55.
Det kan visserligen medges att förstainstansrättens tolkning av artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen leder till att statens kontroll av ett företag i bolagsrättslig mening i dess egenskap av aktieägare i sig inte räcker för att inte bevilja företaget marknadsekonomisk status. Staten måste tvärtom dessutom ha faktiskt inflytande på företagets affärsmässiga beslut, och detta på ett sätt som är oförenligt med villkoren i en marknadsekonomi. (
40
)
56.
Härigenom förs i samband med det andra kriteriet (alltså beträffande frånvaro av större statligt inflytande) slutligen ett resonemang som kan spela roll också i samband med det första kriteriet (beslut om priser, kostnader och insatsvaror som svar på marknadsmässiga signaler). I detta avseende närmar sig i viss mån de båda kriterierna varandra när det gäller innehållet.
57.
Detta var emellertid unionslagstiftarens avsikt, vilket betonas genom formuleringen ”i detta hänseende” i ordalydelsen i artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen (”utan större statligt inflytande i detta hänseende”). (
41
) Det blir härigenom tydligt att såväl det första som det andra kriteriet inom ramen för artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen slutligen avser ett företags affärsmässiga beslut om priser, kostnader och insatsvaror.
58.
När det andra kriteriet tillämpas kan marknadsekonomisk status följdriktigt inte nekas enbart med hänvisning till att ett företag anser sig vara utsatt för ”större statligt inflytande”, utan det måste vara fråga om ett större statligt inflytande beträffande företagets beslut om priser, kostnader och insatsvaror.
59.
Trots detta samband mellan de båda kriterierna i artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen sammanfaller kriterierna dock inte helt, utan vart och ett av de båda kriterierna förblir oberoende till sitt innehåll, vilket får till följd att marknadsekonomisk status aldrig ska beviljas när ett av de båda kriterierna inte är uppfyllt.
60.
Man kan i synnerhet föreställa sig att ett företag – till exempel på grund av långvariga och fasta affärsförbindelser med kunder och leverantörer i ett system med planekonomi – inte i någon större omfattning utsätts för växelverkan mellan utbud och efterfrågan och således inte heller i första hand svarar på marknadsmässiga signaler. Då är det första kriteriet för att vägra bevilja marknadsekonomisk status uppfyllt, även om det inom ramen för det andra kriteriet inte föreligger någon statlig kontroll eller något större statligt inflytande över faktiska affärsmässiga beslut.
61.
Man kan också tänka sig det omvända fallet. I ett land som befinner sig i en övergång från planekonomi till marknadsekonomi kan det till exempel finnas företag som visserligen i princip redan fattar sina beslut om priser, kostnader och insatsvaror som svar på marknadsmässiga signaler, men som utsätts för en mer eller mindre omfattande statlig övervakning och inblandning. Sådana företag skulle visserligen eventuellt inte kunna nekas marknadsekonomisk status enligt det första kriteriet i artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen (beslut som fattas ”som svar på marknadssignaler”, men det skulle vara möjligt om det andra kriteriet tillämpades (”större statligt inflytande i detta hänseende”).
62.
Slutligen leder inte heller förstainstansrättens rättsuppfattning, lika litet som rådets och kommissions uppfattning, till att ett av de båda kriterierna i artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen blir överflödigt. Om man anslöt sig till rådets och kommissionens uppfattning beträffande det andra kriteriet skulle det nämligen innebära att statsägda eller av staten kontrollerade företag, enbart av den anledningen att staten är aktieägare, aldrig kunde beviljas marknadsekonomisk status, och detta, när det gäller det första kriteriet, oberoende av om de fattade sina affärsmässiga beslut som svar på marknadssignaler eller inte.
63.
Ett sådant tillvägagångssätt skulle inte vara i överensstämmelse med den ekonomiska verkligheten. Rådet har nämligen självt fastställt att situationen i Folkrepubliken Kina ”har utvecklats i riktning bort från de tidigare ekonomiska omständigheterna”. (
42
) I tillväxtländer som Folkrepubliken Kina, som befinner sig i en övergång till marknadsekonomi, är det fullt möjligt med statsägda företag som fattar beslut om priser, kostnader och insatsvaror som svar på marknadssignaler, eftersom staten i egenskap av aktieägare begränsar sig till en roll som i stor utsträckning motsvarar den roll som en privat investerare spelar i system med marknadsekonomi. Även om denna typ av statligt ägande i länder utan tradition som marknadsekonomier sedan många år tillbaka inte är den normala, går det – till skillnad från vad rådet och kommissionen anser – inte att kategoriskt utesluta att den existerar.
64.
Den tolkning av artikel 2.7 c i grundförordningen som rådet och kommissionen har förespråkat, nämligen att marknadsekonomisk status inte ska beviljas enbart av den anledningen att statlig kontroll i bolagsrättslig mening föreligger, skulle gå utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa att bara sådana företag i tillväxtländer beviljas marknadsekonomisk status, som faktiskt huvudsakligen verkar under marknadsmarknadsmässiga förhållanden. (
43
) Detta kan också gälla statliga företag eller företag som kontrolleras av staten i dess egenskap av aktieägare.
65.
Rådets första argument kan därför inte godtas.
b) Innebörden av adjektivet ”större” (rådets andra argument)
66.
Rådets andra argument stöder sig på innebörden av adjektivet ”större” i artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen. Rådet utgick från att med ”större” bara avses omfattningen av eventuellt statligt inflytande över det berörda företagets affärsmässiga beslut, och däremot inte arten av statligt inflytande, dess effekter eller de motiv på vilka besluten grundar sig.
67.
Detta argument kan inte heller godtas.
68.
Rådet har visserligen rätt i att användningen av begreppet ”större” i första hand avser omfattningen av eventuellt statligt inflytande. Med denna formulering anges nämligen att ett obetydligt statligt inflytande, som inte märkbart kan påverka det berörda företagets beslut om priser, kostnader och insatsvaror, inte utgör hinder för att bevilja marknadsekonomisk status. Såsom förstainstansrätten helt riktigt betonade ville unionslagstiftaren tillåta ett visst statligt inflytande över ett företags verksamhet eller delaktighet i dess beslutsprocess, förutsatt att detta inte hade någon inverkan på hur beslut om priser, kostnader och insatsvaror fattades. (
44
) Därmed beaktas den omständigheten att artikel 2.7 b och c i grundförordningen är tillämplig på tillväxtländer som befinner sig i en övergång från planekonomi till marknadsekonomi.
69.
Rådet misstar sig emellertid när det av användningen av begreppet ”större” drar slutsatsen att det i samband med artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen bara beror på omfattningen av eventuellt statligt inflytande, och inte också på arten och de eventuella effekterna av statlig inblandning.
70.
Bestämmelsens syfte är nämligen att marknadsekonomisk status ska beviljas sådana tillverkare i tillväxtländer som huvudsakligen verkar under marknadsmässiga villkor vid produktion och försäljning av sina varor. (
45
) Statligt inflytande över företagsledningen utgör följaktligen bara hinder för beviljande av marknadsekonomisk status när det medför att det berörda företagets affärsmässiga beslut inte fattas som svar på marknadssignaler. Det som är avgörande är, såsom förstainstansrätten med rätta uttryckte det, huruvida de berörda tillverkarnas relevanta beslut styrs av rent affärsmässiga överväganden, eller om de snedvrids genom andra överväganden, typiska för planekonomier. (
46
)
71.
Det ska alltså inte bara i kvantitativt, utan också i kvalitativt hänseende vara frågan om statligt inflytande som hindrar det berörda företaget från att verka under marknadsmässiga villkor, så att det inte skulle vara befogat att bevilja företaget marknadsekonomisk status enligt artikel 2.7 b och c i grundförordningen.
72.
Eftersom rådets argumentation ensidigt inriktar sig på den kvantitativa delen i artikel 2.7 c i grundförordningen (”större statligt inflytande”), utan att samtidigt ta vederbörlig hänsyn till den kvalitativa delen (”att tillverkaren verkar under marknadsmässiga förhållanden”), kan argumentationen inte godtas.
c) Den marknadsekonomiska statusens karaktär av undantagsfall (rådets tredje argument)
73.
Med det tredje argumentet har rådet gjort gällande att förstainstansrätten genom sin tolkning förbisåg den karaktär av undantagsfall som artikel 2.7 b och c har i förhållande till artikel 2.7 a i grundförordningen.
74.
Jag kan inte godta detta argument.
75.
Förstainstansrätten betonade på flera ställen i den överklagade domen att det rör sig om ett undantagsfall vad gäller marknadsekonomisk status. Förstainstansrätten fastställde till exempel uttryckligen att den metod för bestämning av normalvärdet för länder utan marknadsekonomi som anges i artikel 2.7 b utgör ett undantag från den metod som anges i artikel 2.7 a i grundförordningen och att den ska tolkas restriktivt. (
47
) Förstainstansrätten talade dessutom om ”specialbehandling” av import från vissa tillväxtländer vid bestämning av normalvärdet och betonade att man till dess motsatsen har bevisats ska utgå från att villkoren för företagen i de länderna inte är jämförbara med förhållandena i länder med marknadsekonomi. (
48
)
76.
Dessa uttalanden av förstainstansrätten är ingalunda bara en läpparnas bekännelse i fråga om den marknadsekonomiska statusens karaktär av undantagsfall. Också i sak är nämligen förstainstansrättens tolkning och tillämpning av artikel 2.7 c i grundförordningen utan vidare förenlig med det samband mellan regel och undantag som lagstiftaren avsåg. Marknadsekonomisk status blir inte regel i stället för undantag bara på grund av att man inte generellt utesluter de statligt kontrollerade företagen från tillämpningsområdet. De statligt kontrollerade företagen måste tvärtom precis som alla andra företag också uppfylla de allmänna kriterierna i artikel 2.7 b och c i grundförordningen.
77.
Det rör sig slutligen i det aktuella fallet inte så mycket om frågan huruvida artikel 2.7 b och c i grundförordningen ska tolkas restriktivt, utan om frågan hur restriktivt den ska tolkas. Detta ska bedömas mot bakgrund av syftet med bestämmelserna om marknadsekonomisk status.
78.
Såsom nämnts ovan är syftet med artikel 2.7 b och c i grundförordningen att sådana tillverkare i tillväxtländer ska beviljas marknadsekonomisk status som vid produktion och försäljning av sina varor huvudsakligen verkar under marknadsmässiga villkor. (
49
) Den tolkning som rådet och kommissionen har förespråkat, enligt vilken marknadsekonomisk status redan på förhand ska nekas alla företag som kontrolleras av staten i dess egenskap av aktieägare, uppfyller inte detta syfte tillräckligt. En sådan tolkning verkar överdrivet restriktiv och kan leda till att tillverkare i tillväxtländer nekas marknadsekonomisk status enbart på grund av aktieägarstrukturen, trots att de i realiteten verkar under marknadsmässiga förhållanden. Detta strider mot unionslagstiftarens särskilda avsikt att beakta de i grunden ändrade ekonomiska villkoren i tillväxtländerna, (
50
) liksom också grundförordningens allmänna mål att i alla berörda parters intresse säkerställa en rättvis jämförelse mellan exportpris och normalvärde. (
51
)
79.
Följaktligen kan rådets tredje argument inte heller godtas.
d) Jämförelsen med artikel 9.5 i grundförordningen (rådets fjärde argument)
80.
För det fjärde har rådet gjort gällande att förstainstansrättens tolkning av artikel 2.7 b och c i grundförordningen är felaktig i systematiskt hänseende. Den strider enligt rådet mot de villkor enligt vilka unionsinstitutionerna beviljar tillverkare i tredjeländer så kallad individuell behandling enligt artikel 9.5 i grundförordningen. Eftersom redan den mindre långtgående bestämmelsen i artikel 9.5 enligt rådet helt utesluter statligt kontrollerade företag från bestämmelsens tillämpningsområde, måste detta enligt rådet i synnerhet gälla också för marknadsekonomisk status enligt artikel 2.7 b och c.
81.
Det måste medges att det finns ett samband mellan bestämmelsen om marknadsekonomisk status i artikel 2.7 b och c och bestämmelsen om individuell behandling enligt artikel 9.5 andra stycket i grundförordningen. Det är enligt båda möjligt att fastställa en individuell antidumpningstull för tillverkare i tillväxtländer, varvid både normalvärdet och exportpriset beräknas för varje tillverkare inom ramen för marknadsekonomisk status, medan enbart exportpriset beräknas vid individuell behandling.
82.
Sambandet mellan de båda bestämmelserna understryks också genom ordalydelsen i artikel 9.5 andra stycket i grundförordningen, med den inledande formuleringen ”I de fall där artikel 2.7 a är tillämplig ...”. Ett villkor för individuell behandling är enligt denna att det är fråga om en tillverkare i ett land utan marknadsekonomi som inte heller kommer i åtnjutande av marknadsekonomisk status, varför det enbart är den allmänna bestämmelsen enligt artikel 2.7 a i grundförordningen som återstår för denna tillverkare. Mot denna bakgrund ansöker många exportörer i tillväxtländer i andra hand om individuell behandling, för den händelse de inte beviljas den för dem mer fördelaktiga marknadsekonomiska statusen. Rådet och kommissionen har med rätta påpekat detta.
83.
Den släktskap mellan marknadsekonomisk status och individuell behandling som har beskrivits ovan talar säkerligen för att man vid tolkningen av artikel 2.7 b och c i grundförordningen i den mån det är möjligt ska säkerställa att det inte uppkommer någon motsägelse med artikel 9.5 andra stycket i grundförordningen.
84.
Till skillnad från rådets och kommissionens uppfattning innebär detta dock inte nödvändigtvis att marknadsekonomisk status i den mening som avses i artikel 2.7 b och c i grundförordningen automatiskt nekas alla företag som kontrolleras av staten som aktieägare. Även enligt artikel 9.5 andra stycket i grundförordningen är nämligen individuell behandling av vissa statligt kontrollerade företag fullt möjlig. Individuell behandling beviljas visserligen bara sådana företag i vilka majoriteten av aktierna ägs av privatpersoner (artikel 9.5 andra stycket punkt c första meningen i grundförordningen). Detta utesluter dock inte att staten ändå spelar en betydande, till och med dominerande, roll som aktieägare i sådana företag. Såsom inte minst det aktuella fallet visar kan också ett starkt minoritetsinnehav de facto ge staten kontroll över ett företag, om resten av aktierna i bolaget är spridda på privata ägare. (
52
)
85.
Även om ledningsorganen i ett företag och nyckelpositionerna i dess ledning huvudsakligen besätts med statliga företrädare, kan individuell behandling enligt artikel 9.5 andra stycket punkt c andra meningen i grundförordningen inte kategoriskt uteslutas. Det är tvärtom tillräckligt att det berörda företaget ”ändå”, det vill säga trots att statliga företrädare i dess ledningsorgan eller i nyckelpositioner i ledningen är i majoritet, ”är tillräckligt oberoende i fråga om statlig inblandning”. (
53
)
86.
Enligt artikel 9.5 andra stycket punkt c i grundförordningen står det ett företag, som de facto kontrolleras av staten i dess egenskap av stark minoritetsaktieägare, följaktligen fritt att bevisa att det ”ändå är tillräckligt oberoende i fråga om statlig inblandning”. (
54
)
87.
Mot denna bakgrund skulle således ett företag som Xinanchem, i vilket aktierna huvudsakligen ägs av privatpersoner, trots statens dominerande ställning bland aktieägarna inte automatiskt ha varit uteslutet från tillämpningsområdet för individuell behandling enligt artikel 9.5 andra stycket i grundförordningen.
88.
Överfört på artikel 2.7 c i grundförordningen innebär detta att det, till skillnad från vad rådet och kommissionen anser, inte fanns något tvingande systematiskt skäl till att inte redan från början bevilja ett företag som Xinanchem marknadsekonomisk status.
89.
Rådets fjärde argument kan följaktligen inte heller godtas.
90.
Eftersom rådets argument som stöddes på artikel 9.5 i grundförordningen ändå inte är hållbart, behöver jag inte pröva frågan huruvida detta argument försvagades ytterligare genom den rapport som nyligen antogs av Världshandelsorganisationens (WTO) tvistlösningsorgan i ett tvistlösningsförfarande mellan Folkrepubliken Kina och Europeiska unionen. (
55
) I det aktuella förfarandet kan det i synnerhet lämnas därhän vilka effekter rapporten ska anses ha inom Europeiska unionen och huruvida företag som Xinanchem över huvud taget får stödja sig på denna rapport vid unionsdomstolarna. (
56
)
e) De berörda företagens bevisbörda och unionsinstitutionernas utrymme för skönsmässig bedömning (rådets femte argument)
91.
Med det femte och sista argumentet har rådet förklarat att förstainstansrättens tolkning av artikel 2.7 c första strecksatsen i grundförordningen leder till ogenomförbara resultat och till att bevisbördan faktiskt omkastas.
92.
Även denna farhåga verkar dock omotiverad.
93.
I den överklagade domen betonade och fastslog förstainstansrätten uttryckligen att det berörda företaget alltid har bevisbördan för att villkoren för att bevilja marknadsekonomisk status enligt artikel 2.7 c i grundförordningen är uppfyllda. (
57
)
94.
Enbart den omständigheten att förstainstansrätten inte redan från början uteslöt alla företag som kontrolleras av staten i dess egenskap av aktieägare från tillämpningsområdet för marknadsekonomisk status betyder inte att bevisbördan omkastas. Också enligt den lösning som förstainstansrätten valde måste det berörda företaget nämligen självt bevisa att det fattar sina beslut om priser, kostnader och insatsvaror som svar på marknadssignaler och utan större statligt inflytande. Kommissionen och rådet behöver till exempel inte bevisa huruvida ett statligt kontrollerat företag verkar under marknadsmässiga förhållanden eller inte.
95.
Det administrativa arbetet skulle säkert bli avsevärt mindre om kommissionen och rådet automatiskt och utan prövning i det enskilda fallet fick neka ett företag som kontrolleras av staten som aktieägare marknadsekonomisk status. De rättsliga ramar för beviljande av marknadsekonomisk status som rådet självt har fastställt i sin egenskap av unionslagstiftare genom artikel 2.7 c i grundförordningen tillåter dock inte ett sådant tillvägagångssätt. I denna bestämmelse krävs det av de berörda företagen att de framlägger ”tillräcklig bevisning” för att de verkar ”under marknadsmässiga förhållanden”. Under dessa omständigheter ankommer det nödvändigtvis på de unionsinstitutioner som är ansvariga för genomförandet av antidumpningsförfarandet att göra en tillräcklig bedömning av den bevisning som har framlagts. Man kan inte både kräva att de berörda företagen ska framlägga bevisning och samtidigt på förhand förklara att denna bevisning är irrelevant.
96.
Samtidigt som den framlagda bevisningen värderas ska – till skillnad från vad som är fallet när begreppet ”större statligt inflytande” (
58
) tolkas – komplicerade ekonomiska sammanhang bedömas, för vilket kommissionen och rådet har stort bedömningsutrymme (”utrymme för skönsmässig bedömning”). (
59
) I samband med detta utrymme får kommissionen och rådet utan tvivel utgå från den motbevisbara presumtionen att ett företag som kontrolleras av staten som aktieägare i ett land utan marknadsekonomi inte verkar under marknadsmässiga förhållanden vid produktion och försäljning av sina varor, utan i normala fall utsätts för större statligt inflytande när det gäller priser, kostnader och insatsvaror. (
60
)
97.
En sådan motbevisbar presumtion för statligt inflytande som kommissionen och rådet förespråkar skulle dock vara olämplig. Eftersom unionsinstitutionerna i egenskap av ansvariga myndigheter för antidumpningsförfarandet har nämnda bedömningsutrymme är de nämligen skyldiga att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det enskilda fallet. (
61
) Hit hör inte minst att pröva den bevisning som det berörda företaget har framlagt och av vilken det ska framgå att företaget verkar under marknadsmässiga förhållanden trots att det kontrolleras av staten som aktieägare. Kommissionen och rådet får inte utan att ha gjort en närmare bedömning direkt förklara att sådan bevisning inte kan beaktas.
98.
Växelverkan mellan bedömningsutrymme, motbevisbar presumtion och skyldigheten att värdera framlagd bevisning leder inom ramen för artikel 2.7 c i grundförordningen till en rättvis sammanvägning av alla intressen, varvid tillräcklig hänsyn kan tas till både de berörda företagens ekonomiska intresse och de berörda unionsinstitutionernas intresse av att antidumpningsförfarandet genomförs korrekt.
99.
Därför kan inte heller rådets femte argument godtas.
f) Slutsats i denna del
100.
Mot denna bakgrund gjorde förstainstansrätten alltså en riktig tolkning av artikel 2.7 c i grundförordningen när den fann att ett företag som Xinanchem, som kontrolleras av staten som aktieägare, inte automatiskt ska nekas marknadsekonomisk status. Förstainstansrätten gjorde sig inte heller skyldig till felaktig rättstillämpning när den antog att den bevisning som ett sådant företag har framlagt, av vilken det ska framgå att företaget verkar under marknadsmässiga förhållanden, ska bedömas av unionsinstitutionerna och inte redan från början förklaras vara irrelevant. Av ovanstående omständigheter följer att rådets överklagande inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.
2. CCCMC:s kontroll av Xinanchems exportpriser (den andra grunden)
101.
Rådet har genom den andra grunden riktat kritik mot punkterna 137–159 i den överklagade domen. I den delen av domen behandlade förstainstansrätten handelskammaren CCCMC:s roll och dess inflytande på exportpriserna på glyfosat från kinesiska tillverkare och fastslog att kommissionen och rådet hade gjort en uppenbart oriktig bedömning i detta avseende. (
62
) Rådet har med stöd av kommissionen invänt att förstainstansrätten å sin sida överskred gränserna för domstolarnas kontroll och inte beaktade de båda unionsinstitutionernas bedömningsutrymme i antidumpningsförfarandet samt kastade om bevisbördan.
102.
Denna grund har sitt ursprung i att de båda unionsinstitutionerna i dumpningsförfarandet utgick från att CCCMC fastställde ett bindande ”minimipris” för export av glyfosat och också genomdrev detta genom ett system med stämpling av exportkontrakt i samarbete med tullmyndigheterna. De båda unionsinstitutionerna ansåg att denna omständighet var ett viktigt belägg för att exportpriserna för den aktuella produkten inte bestämdes under marknadsmässiga förhållanden och att Xinanchem följaktligen stod under avsevärt statligt inflytande, varför de inte beviljade företaget marknadsekonomisk status. (
63
) Rådet och kommissionen har i förfarandet vid förstainstansrätten, fram till den muntliga förhandlingen vid EU-domstolen, grundat hela sin argumentering på denna version av de faktiska omständigheterna.
103.
De faktiska omständigheter som rådet och kommissionen har utgått från stämmer dock på vissa avgörande punkter inte överens med de faktiska omständigheter som förstainstansrätten fastställde. Förstainstansrätten utgick nämligen till skillnad från de båda unionsinstitutionerna från att inget bindande minimipris för export av glyfosat från Folkrepubliken Kina gällde under undersökningsperioden, utan bara ett icke bindande riktpris, (
64
) som dessutom inte hade bestämts av CCCMC utan av de tillverkare av glyfosat som CCCMC företräder, (
65
) inte minst för att göra det lättare att iaktta antidumpningsreglerna i destinationsländerna i fråga. (
66
) CCCMC, som är en icke-statlig organisation, (
67
) stämplade också exportkontrakten när riktpriset underskreds, (
68
) och det hade inte vidtagits några åtgärder som skulle ha gjort inblandning från den kinesiska statens sida möjlig. (
69
)
104.
Då rådet, liksom kommissionen, i överklagandet inte har gjort gällande att förstainstansrätten missuppfattat bevisning och framför allt inte framfört några konkreta belägg för en sådan missuppfattning, är endast de faktiska omständigheter som förstainstansrätten fastställde avgörande. (
70
) Rådet och kommissionen måste hålla fast vid de omständigheter som förstainstansrätten fastställde och acceptera dessa som underlag för prövningen av den överklagade domen.
105.
På grundval av de uppgifter som den fastställt utgick förstainstansrätten i den överklagade domen från att de priser som föreskrevs för glyfosat inom ramen för CCCMC egentligen inte hade någon begränsande effekt på Xinanchems export (
71
) och att de båda unionsinstitutionerna gjorde en felaktig bedömning när de nekade företaget marknadsekonomisk status. (
72
)
106.
Rådet och kommissionen har gjort gällande att förstainstansrätten på detta sätt överskred gränserna för domstolarnas kontroll av antidumpningsåtgärder och ersatte de ansvariga unionsinstitutionernas bedömning med sin egen.
107.
Detta argument kan inte godtas.
108.
Unionsinstitutionerna har visserligen utan tvivel ett stort bedömningsutrymme i antidumpningsförfaranden (”utrymme för skönsmässig bedömning”) när det gäller att bedöma komplicerade ekonomiska sammanhang. (
73
)
109.
Den omständigheten att det finns ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning avseende ekonomiska frågor innebär dock inte att unionsdomstolarna inte ska pröva de ansvariga institutionernas, det vill säga kommissionens och rådets, tolkning av ekonomiska uppgifter. Tvärtom har unionsdomstolarna rätt att kontrollera om antidumpningsåtgärderna är materiellt lagenliga och om uppgifterna om de faktiska omständigheterna är riktiga och att det inte har skett en uppenbart oriktig bedömning. (
74
) Därvid ska de inte bara pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som dragits. (
75
)
110.
Det var därför korrekt att förstainstansrätten i det aktuella fallet i synnerhet undersökte huruvida de båda unionsinstitutionerna hade tagit hänsyn till all relevant bevisning och om de faktiska omständigheter som framgick av handlingarna i ärendet kunde utgöra stöd för de slutsatser som de båda unionsinstitutionerna drog beträffande den påstådda statliga inblandningen när exportpriserna för glyfosat bestämdes.
111.
Förstainstansrätten ersatte i det aktuella fallet ingalunda kommissionens och rådets bedömning med sin egen avvikande bedömning av ekonomiska uppgifter. Den fastslog tvärtom bara att de båda unionsinstitutionerna hade förbisett vissa avgörande omständigheter och med de slutsatser som de hade dragit inte kunde stödja sig på de faktiska omständigheter som framgick av handlingarna i ärendet. (
76
)
112.
Därmed överskred förstainstansrätten inte sina befogenheter, utan fullgjorde tvärtom den uppgift som den har enligt fördragen, att bedöma unionsrättsakters lagenlighet inom ramen för ogiltighetstalan enligt artikel 263 första stycket FEUF.
113.
Det är inte EU-domstolens uppgift i mål om överklagande att, förutom att kontrollera den överklagade domens lagenlighet, ersätta förstainstansrättens bedömning med sin egen värdering av de faktiska omständigheter som har fastställts. Det är emellertid detta som den andra grunden avser, varför den inte kan godtas.
114.
Av ovanstående följer att rådets överklagande inte heller kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
3. Uteblivet hänsynstagande till bevisning om frånvaro av större statligt inflytande (den tredje grunden)
115.
Genom sin tredje grund har rådet ifrågasatt särskilt punkt 160 i den överklagade domen. Där angav förstainstansrätten sammanfattningsvis att rådet och kommissionen inte tog hänsyn till all avgörande bevisning som Xinanchem hade framlagt i antidumpningsförfarandet för att bevisa att dess verksamhet var fri från större statligt inflytande. Förstainstansrätten betonade att de fel som den hade konstaterat på annat ställe också gällde rådets sammantagna slutsats.
116.
Rådet har inte kritiserat den överklagade domen på några speciella punkter i samband med denna tredje grund. Jämfört med båda första grunderna, vilka har behandlats ovan, har den tredje grunden inget eget innehåll. Den går inte utöver det som har diskuterats ovan.
117.
Mot denna bakgrund har här inga ytterligare redogörelser begärts. Överklagandet kan av samma skäl som gäller för den första och den andra grunden inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.
4. Sammanfattning:
118.
Då ingen av de grunder som rådet har åberopat kan godtas, ska överklagandet ogillas i sin helhet. Jag kommer följaktligen inte att gå in på rådets redogörelser beträffande de ytterligare grunder som Xinanchem framförde i första instans i samband med sin ogiltighetstalan mot den omtvistade förordningen och vilka förstainstansrätten inte behandlade.
VI – Rättegångskostnader
119.
Om överklagandet avvisas, vilket jag föreslår i förevarande fall, ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna (artikel 122.1 i rättegångsreglerna) enligt artikel 69 jämförd med artikel 118 i rättegångsreglerna.
120.
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom rådet är tappande part, och Xinanchem och Audace, i egenskap av övrig part i målet, har yrkat detta, ska rådet ersätta deras rättegångskostnader.
121.
Vad beträffar kommissionen har denna med sina yrkanden och som ytterligare part i målet intervenerat till stöd för rådet och är följaktligen också tappande part. Det är därför rimligt att kommissionen genom analog tillämpning av artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna förpliktas att bära sin rättegångskostnad.
VII – Förslag till avgörande
122.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar följande:
1)
Överklagandet ogillas.
2)
Europeiska unionens råd ska bära sin rättegångskostnad samt ersätta rättegångskostnaderna för Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group Co. Ltd och Association des utilisateurs et distributeurs de l’agrochimie européenne.
3)
Europeiska kommissionen ska bära sin rättegångskostnad.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	Rådets förordning (EG) nr 1683/2004 av den 24 september 2004 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av glyfosat med ursprung i Folkrepubliken Kina (EUT L 303, s. 1).
(
3
)	China Chamber of Commerce Metals, Minerals & Chemicals Importers and Exporters.
(
4
)	Dom av den 17 juni 2009 i mål T-498/04, Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group mot rådet (REG 2009, s. II-1969).
(
5
)	EGT L 56, s. 1.
(
6
)	Rådets förordning (EG) nr 1972/2002 av den 5 november 2002 om ändring av förordning (EG) nr 384/96 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EGT L 305, s. 1).
(
7
)	Till dessa hör följande, enligt en fotnot till artikel 2.7 a i grundförordningen: Albanien, Armenien, Azerbajdzjan, Vitryssland, Georgien, Nordkorea, Kirgizistan, Republiken Moldavien, Mongoliet, Tadzjikistan, Turkmenistan och Uzbekistan.
(
8
)	Fjärde och femte skälen i rådets förordning (EG) nr 905/98 av den 27 april 1998 om ändring av förordning (EG) nr 384/96 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EGT L 128, s. 18), vilka för första gången infördes i grundförordningen genom artikel 2.7 b och c.
(
9
)	EUT L 343, s. 51.
(
10
)	Enligt artikel 24 trädde förordning nr 1225/2009 i kraft först den 11 januari 2010, alltså mer än fyra år efter det att de omtvistade antidumpningsåtgärderna vidtogs.
(
11
)	Se särskilt punkterna 4–10 och 12–15 i den överklagade domen.
(
12
)	Godkännandet i Europeiska unionen är baserat på punkt 25 i bilaga 1 till rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT L 230, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 20, s. 236), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 2010/77/EU av den 10 november 2010 (EUT L 293, s. 48).
(
13
)	De omtvistade antidumpningsåtgärderna upphävdes igen med verkan från den 17 december 2010; se rådets genomförandeförordning (EU) nr 1187/2010 av den 13 december 2010 om avslutande av antidumpningsförfarandet på import av glyfosat med ursprung i Folkrepubliken Kina (EUT L 332, s. 31).
(
14
)	Skälen 23–30 i förordning nr 1683/2004 och punkt 14 i den överklagade domen.
(
15
)	Domen ovan i fotnot 4.
(
16
)	Originalet av överklagandet som skickades med fax inkom till domstolens kansli den 20 augusti 2009.
(
17
)	AUDACE har inte yttrat sig beträffande rådets andra och tredje grund.
(
18
)	Beslut meddelat av domstolens ordförande den 18 maj 2011 i mål C-337/09 P-R, rådet mot Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group m.fl. (ej publicerat i rättsfallssamlingen).
(
19
)	Se, exempelvis, dom av den 1 juni 1994 i mål C-136/92 P, kommissionen mot Brazzelli Lualdi m.fl. (REG 1994, s. I-1981), punkterna 47–49, av den 16 juli 2009 i mål C-440/07 P, kommissionen mot Schneider Electric (REG 2009, s. I-6413), punkterna 103 och 104, och av den 29 mars 2011 i mål C-352/09 P, ThyssenKrupp Nirosta mot kommissionen (REU 2011, s. I-2359), punkterna 179 och 180.
(
20
)	Dom av den 4 juli 2000 i mål C-352/98 P, Bergaderm och Goupil mot kommissionen (REG 2000, s. I-5291), punkterna 35 och 36, av den 12 september 2006 i mål C-131/03 P, Reynolds Tobacco m.fl. mot kommissionen (REG 2006, s. I-7795), punkt 51, av den 23 mars 2004 i mål C-234/02 P, Europeiska ombudsmannen mot Lamberts (REG 2004, s. I-2803), punkt 75, och av den 21 september 2010 i de förenade målen C-514/07 P, C-528/07 P och C-532/07 P, Sverige mot API och kommissionen (REU 2010, s. I-8533), punkt 116.
(
21
)	Domarna i de ovan i fotnot 20 nämnda målen Reynolds Tobacco m.fl. mot kommissionen (punkt 51), Europeiska ombudsmannen mot Lamberts (punkt 75) och Sverige mot API och kommissionen (punkt 116).
(
22
)	Se, beträffande unionsinstitutionernas bedömningsutrymme (eller utrymme för skönsmässig bedömning) när handelspolitiska skyddsåtgärder vidtas, dom av den 7 maj 1987 i mål 255/84, Nachi Fujikoshi mot rådet (REG 1987, s. 1861) punkt 21, av den 22 oktober 1991 i mål C-16/90, Nölle (REG 1991, s. I-5163), punkt 11, av den 27 september 2007 i mål C-351/04, Ikea Wholesale (REG 2007, s. I-7723), punkt 40, av den 28 februari 2008 i mål C-398/05, AGST Draht- und Biegetechnik (REG 2008, s. I-1057), punkt 33, och av den 11 februari 2010 i mål C-373/08, Hoesch Metals and Alloys (REU 2010, s. I-951), punkt 61.
(
23
)	Se, till exempel, dom av den 22 november 2007 i mål C-525/04 P, Spanien mot Lenzing (REG 2007, s. I-9947), punkt 57 sista meningen, av den 2 september 2010 i mål C-290/07 P, kommissionen mot Scott (REU 2010, s. I-7763), punkt 66 första meningen, och av den 29 juni 2010 i mål C-441/07 P, kommissionen mot Alrosa (REU 2010, s. I-5949), särskilt punkterna 67 och 68.
(
24
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juli 1999 i mål C-49/92 P, kommissionen mot Anic Partecipazioni (REG 1999, s. I-4125), punkt 171.
(
25
)	Se, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande av den 13 december 2007 i mål C-413/06 P, Bertelsmann och Sony Corporation of America mot Impala (REG 2008, s. I-4951), punkt 74.
(
26
)	Kommissionens beslut 2009/383/EG av den 14 maj 2009 om tillfälligt upphävande av den slutgiltiga antidumpningstull som infördes genom rådets förordning (EG) nr 1683/2004 på import av glyfosat med ursprung i Folkrepubliken Kina (EUT L 120, s. 20).
(
27
)	Rådets genomförandeförordning (EU) nr 126/2010 av den 11 februari 2010 om förlängning av det tillfälliga upphävandet av den slutliga antidumpningstull som infördes genom förordning (EG) nr 1683/2004 på import av glyfosat med ursprung i Folkrepubliken Kina (EUT L 40, s. 1).
(
28
)	Genomförandeförordning nr 1187/2010 trädde enligt dess artikel 2 i kraft dagen efter det att den hade offentliggjorts i Europeiska unionen
s officiella tidning, alltså den 17 december 2010.
(
29
)	Mot detta kan inte invändas att förordningar för att vidta antidumpningsåtgärder bara är genomförandeförordningar av administrativ karaktär. Artikel 60 andra stycket i domstolens stadga kan enligt dess klara ordalydelse och dess mening och syfte tillämpas på alla förordningar, oberoende av om det rör sig om lagstiftningsakter eller om genomförandeakter. Sådana förordningar är nämligen i vart fall lämpade och avsedda att reglera ett obestämt antal enskilda fall – i det aktuella fallet ett obestämt antal importärenden beträffande den produkt som påstås vara dumpad – varför kravet på rättssäkerhet medför att tribunalens eventuella ogiltigförklaring inte kan börja verka förrän domstolen har prövat den dom som meddelades i första instans eller innan fristen för överklagande har löpt ut utan att tillvaratas. Det framgår inte av artikel 60 andra stycket i domstolens stadga att åtskillnad ska göras mellan olika typer av förordningar – till exempel förordningar med lagstiftningskaraktär och genuina regleringsakter (se artiklarna 263.4 FEUF och 289.3 FEUF).
(
30
)	Det förhåller sig annorlunda med den faktiska värderingen av de ekonomiska uppgifter utifrån vilka kommissionen och rådet har att bedöma huruvida större statligt inflytande föreligger. För detta har de båda unionsinstitutionerna stort utrymme för skönsmässig bedömning (se särskilt punkterna 96, 108 och 109 i detta förslag till avgörande).
(
31
)	Punkterna 92, 96–98 och 107 i den överklagade domen.
(
32
)	Punkterna 91 och 98 i den överklagade domen.
(
33
)	Punkterna 92 och 107 i den överklagade domen.
(
34
)	Punkterna 97 och 99 och slutet av punkt 106 samt punkt 107 i den överklagade domen.
(
35
)	Punkterna 82, 97, 105 och 107 i den överklagade domen.
(
36
)	Se skäl 13 i den omtvistade förordningen och punkterna 12, 79 och 80 i den överklagade domen.
(
37
)	Punkterna 91 och 93 i den överklagade domen.
(
38
)	Punkt 84 i den överklagade domen (min kursivering).
(
39
)	Punkt 85 i den överklagade domen.
(
40
)	Se, för ett liknande resonemang, punkterna 85 och 86 i den överklagade domen.
(
41
)	Min kursivering.
(
42
)	Fjärde skälet i förordning nr 905/98, genom vilken möjligheten att beviljas marknadsekonomisk status infördes speciellt för företag i Ryssland och Folkrepubliken Kina.
(
43
)	Enligt femte skälet i förordning nr 905/98 är det tillräckligt att ”marknadsmässiga förhållanden råder beträffande produktion och försäljning av den berörda produkten”.
(
44
)	Punkt 86 i den överklagade domen.
(
45
)	Femte skälet i förordning nr 905/98.
(
46
)	Punkt 88 i den överklagade domen.
(
47
)	Punkt 107 i den överklagade domen.
(
48
)	Punkt 89 i den överklagade domen.
(
49
)	Se ovan punkt 70 i detta förslag till avgörande.
(
50
)	Fjärde och femte skälen i förordning nr 905/98.
(
51
)	Skäl 9 i förordning nr 384/96.
(
52
)	Se skäl 13 i den omtvistade förordningen.
(
53
)	Att ett visst mått av statlig inblandning i företagets beslutsprocesser tolereras i samband med att individuell behandling beviljas visar också artikel 9.5 andra stycket punkt e i grundförordningen (”… den statliga inblandningen är inte av sådant slag …”); min kursivering.
(
54
)	Se, för ett liknande resonemang, ovannämnda artikel 9.5 andra stycket punkt e i grundförordningen.
(
55
)	Rapport från Permanenta överprövningsorganet vid WTO av den 15 juli 2011 (WT/DS397/AB/R, ”European Communities – Definitive Anti-Dumping Measures on Certain Iron or Steel Fasteners from China”, som finns tillgänglig på WTO:s webbplats på www.wto.org), i vilken artikel 9.5 i grundförordningen ”som sådan” förklaras vara oförenlig med olika bestämmelser i WTO-rätten. Rapporten antogs av WTO:s tvistlösningsorgan (Dispute Settlement Body) den 28 juli 2011.
(
56
)	Se dom av den 1 mars 2005 i mål C-377/02, Van Parys (REG 2005, s. I-1465), särskilt punkterna 39 och 40, och domen i målet Ikea Wholesale (ovan fotnot 22), särskilt punkterna 29 och 30.
(
57
)	Slutet av punkt 89 samt punkt 90 i den överklagade domen.
(
58
)	Se ovan punkt 42 i detta förslag till avgörande.
(
59
)	Se rättspraxis som har angetts i fotnot 22 ovan.
(
60
)	Se, för ett liknande resonemang, punkt 90 i den överklagade domen.
(
61
)	Dom av den 21 november 1991 i mål C-269/90, Technische Universität München (REG 1991, s. I-5469; svensk specialutgåva, s. I-453), punkt 14, av den 6 november 2008 i mål C-405/07 P, Nederländerna mot kommissionen (REG 2008, s. I-8301), punkt 56, och av den 9 mars 2010 i de förenade målen C-379/08 och C-380/08, ERG m.fl. (REU 2010, s. I-2007), punkt 61.
(
62
)	Punkterna 158 och 159 i den överklagade domen (se även punkt 151 andra meningen i den domen).
(
63
)	Skälen 14 och 15 i den omtvistade förordningen och punkt 139 i den överklagade domen.
(
64
)	Punkterna 146, 149, 150 och 155 i den överklagade domen.
(
65
)	Punkterna 151 och 153 i den överklagade domen.
(
66
)	Punkt 156 i förening med punkt 141 i den överklagade domen.
(
67
)	Punkt 153 i den överklagade domen.
(
68
)	Punkterna 148–150 i den överklagade domen.
(
69
)	Punkt 157 i den överklagade domen.
(
70
)	Inte heller i förfarandet i första instans bestridde rådet de uppgifter som Xinanchem lämnade; se särskilt punkterna 149, 151 och 155 i den överklagade domen.
(
71
)	Punkterna 151 och 157 i den överklagade domen.
(
72
)	Punkterna 158 och 159 i den överklagade domen.
(
73
)	Se rättspraxis som har angetts i fotnot 22 ovan och i punkt 96 i detta förslag till avgörande.
(
74
)	Fast rättspraxis; se, till exempel, domarna som anges i fotnot 22 i målen Nachi Fujikoshi (punkt 21), Ikea Wholesale (punkt 41 och där angiven rättspraxis) och Hoesch Metals and Alloys (punkt 62). Av dessa domar framgår det dessutom att antidumpningsåtgärder kan prövas med avseende på processuella fel och maktmissbruk, vilket dock inte är relevant i det aktuella sammanhanget.
(
75
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 februari 2005 i mål C-12/03 P, kommissionen mot Tetra Laval (REG 2005, s. I-987), punkt 39, och av den 10 juli 2008 i mål C-413/06 P, Bertelsmann och Sony Corporation of America mot Impala (REG 2008, s. I-4951), punkt 145. Denna rättspraxis som först utvecklades i samband med koncentrationskontroll har numera fått betydelse långt utanför det rättsområdet och kan tillämpas närhelst unionsinstitutionernas beslut ska prövas med avseende på uppenbart oriktiga bedömningar; se domarna i målen Spanien mot Lenzing (ovan fotnot 23), punkt 57, Nederländerna mot kommissionen (ovan fotnot 61), punkt 55, och kommissionen mot Scott (ovan fotnot 23), punkt 65. I sitt förslag till avgörande av den 14 april 2011 i de förenade målen C-191/09 P och C-200/09 P, rådet m.fl. mot Interpipe m.fl., anhängiga vid domstolen, punkterna 103–108, tillämpade generaladvokaten Mengozzi denna rättspraxis på ett antidumpningsförfarande.
(
76
)	Punkt 158 i den överklagade domen.