62003CC0117_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Direktiiv 92/43/EMÜ
–
Looduslike elupaikade kaitse
–
Looduslik loomastik ja taimestik
–
Välja pakutud ühenduse tähtsusega alad
I. Sissejuhatus
1. Käesolevas kohtuasjas taotletakse Euroopa Kohtult eelotsust nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta(2) (edaspidi „elupaigadirektiiv”) artikli 6 kohaldatavuse suhtes. Itaalia ametkonnad tühistasid riigihanke pakkumismenetluse seoses sadama süvendustöödega, sest ettenähtud teisaldatava pinnase ladestamiskoht asus alal, mille kohta Itaalia tegi komisjonile ettepaneku määrata see erikaitsealaks vastavalt elupaigadirektiivile. Vaidlust tekitab küsimus, kas Itaalia ametkonnad saavad tugineda elupaigadirektiivi artiklis 6 sätestatud kaitse-eeskirjadele, kuigi direktiivis ettenähtud alade määramise menetlus ei ole veel lõppenud.
II. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigus
2. Vastavalt Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu artikli 191 lõikele 2 jõustus elupaigadirektiiv 10. juunil 1992(3), mil see tehti teatavaks liikmesriikidele. Elupaigadirektiivi artikli 3 lõige 1 näeb ette, et luuakse Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik nimetusega Natura 2000. Ühelt poolt koosneb Natura 2000 erikaitsealadest vastavalt nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivile 79/409/EMÜ loodusliku linnustikukaitse kohta(4) (edaspidi „linnudirektiiv”) ning teiselt poolt ühenduse tähtsusega aladest elupaigadirektiivi artikli 4 ja III lisa mõttes.
3. Ühenduse tähtsusega aladel esinevad teatud looduslikud elupaigatüübid ja liigid, mis on nimetatud elupaigadirektiivi I ja II lisas. Osa nendest elupaigatüüpidest ja liikidest on esmatähtsad, sest ühendus on võtnud endale erilise vastutuse seoses nende kaitsmisega tulenevalt nende looduslikust levialast Euroopa ühenduse territooriumil.
4. Elupaigadirektiivi artiklis 4 sätestatud menetluse kohaselt esitavad kõigepealt kõik liikmesriigid kolme aasta jooksul, st kuni 10. maini 1995 komisjonile ettepanekud alade kohta, mis vastavad III lisas (1. etapp) määratletud teaduslikele hindamiskriteeriumidele ning mis tuleks määrata Natura 2000 koosseisu tulenevalt seal esinevatest I ja II lisas nimetatud looduslikest elupaigatüüpidest ja liikidest. Seejärel peab komisjon järgneva kolme aasta jooksul, st 10. maini 1998 kinnitama vastavalt III lisas (2. etapp) määratletud hindamiskriteeriumidele saadud ettepanekute alusel ühenduse tähtsusega alade nimekirja, mis määratakse Natura 2000 koosseisu.
5. Elupaigadirektiivi artikli 4 vastavad lõiked sätestavad:
„1. Iga liikmesriik esitab III lisas (1. etapp) sätestatud kriteeriumide ja asjakohase teadusinfo alusel alade loetelu, kus märgitakse, milliseid kohalikke I lisas nimetatud looduslikke elupaigatüüpe ja II lisas nimetatud liike alal esineb. […]
Loetelu koos ala käsitleva teabega saadetakse komisjonile kolme aasta jooksul käesoleva direktiivi teatavakstegemisest.
2. Komisjon kehtestab kokkuleppel kõikide liikmesriikidega III lisas (2. etapp) sätestatud kriteeriumide alusel ja artikli 1 punkti c alapunktis iii nimetatud kõigi viie biogeograafilise piirkonna ja artikli 2 lõikes 1 nimetatud kogu territooriumi kohta liikmesriikide esitatud loeteludel põhineva ühenduse jaoks oluliste alade esialgse loetelu, märkides alad, kust on kadunud üks või mitu esmatähtsat looduslikku elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki.
Liikmesriigi, kus ühe või mitme esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi ja esmatähtsate liikide levilad moodustavad üle 5% riigi territooriumist, võivad oma territooriumil ühenduse jaoks oluliste alade valimisel kokkuleppel komisjoniga taotleda III lisas (2. etapp) nimetatud kriteeriumide paindlikumat kohaldamist.
Ühenduse jaoks olulisteks aladeks valitud alade loetelu kinnitab komisjon artiklis 21 sätestatud korras, märkides alad, kus esineb üks või mitu esmatähtsat elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki.
3. Lõikes 2 nimetatud loetelu kehtestatakse kuue aasta jooksul alates käesoleva direktiivi teatavakstegemisest.
4. […]
5. Niipea kui ala on kantud lõike 2 kolmandas lõigus nimetatud loetellu, kohaldatakse selle suhtes artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4.”
6. Siseriiklikesse nimekirjadesse kantud ühenduse tähtsusega alade hindamise kohta (2. etapp) sätestab III lisa, et
„1. Kõik alad, mis liikmesriigis on 1. etapis määratlenud aladeks, kus on esmatähtsad looduslikud elupaigatüübid ja/või liigid, loetakse ühenduse tähtsusega aladeks.
2. Muude liikmesriikide nimekirjadesse kantud alade hindamisel ühenduse tähtsuse seisukohast, s.t nende panust I lisa loodusliku elupaiga või II lisa liigi soodsa kaitsestaatuse säilitamisse või taastamisse ja/või Natura 2000 võrgustiku sidususse, võetakse arvesse järgmisi kriteeriume:
a) ala suhteline tähtsus siseriiklikul tasandil;
b) ala geograafiline asend seoses II lisas rändeteedega ja kas ala kuulub mõlemalt poolt üht või mitut ühenduse piiri ületavasse ühtsesse ökosüsteemi;
c) ala üldpindala;
d) I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide arv alal;
e) ala üldine ökoloogiline väärtus kõnealustele biogeograafilistele piirkondadele ja/või tervele artiklis 2 nimetatud territooriumile, seoses selle tunnuste kordumatute aspektidega ning viisiga, kuidas need on omavahel seotud.”
7. Elupaigadirektiivi artikli 6 lõiked 2‑4, millele on viidatud artikli 4 lõikes 5, määravad kindlaks ühenduse tähtsusega alade kaitse. Vastavalt artikli 6 lõikele 2 võtavad liikmesriigid vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel nii looduslike elupaikade ja liikide elupaikade seisundi halvenemist kui ka liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist. Lõiked 3 ja 4 reguleerivad kavadele ja projektidele nõusoleku andmist. Juhul kui need võivad oluliselt kahjustada ühenduse tähtsusega ala, tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine, pidades silmas selle ala kaitse-eesmärke. Kui kava või projekti hinnang on negatiivne, siis on nõusoleku andmine võimalik ainult vastavalt lõikele 4. Lõike 4 kohaselt saab alternatiivlahenduse puudumisel kava või plaani üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia ning liikmesriik peab võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse.
B. Siseriiklik õigus
8. Itaalia võttis elupaigadirektiivi siseriiklikusse õigusesse üle 8. septembri 1997. aasta presidendi dekreediga nr 357. Vastavalt eelotsust taotleva kohtu andmetele on põhiliselt tegemist direktiivi sõnasõnalise ülevõtmisega,(5) kui välja arvata üks erinevus. Nimelt puudutab presidendi dekreedi nr 357 artiklis 5 viidatud keskkonnamõju hindamine ainult neid projekte, mille puhul on kohustuslik kas riiklik või regionaalne keskkonnamõju hindamine, juhul kui on ületatud keskkonnamõjude hindamise läbiviimise kitsenduseks mõeldud, ulatust kindlaks määrav künnis. Presidendi dekreedi artikli 3 lõige 2 seob kaitserežiimi rakendamise Euroopa Komisjoni alade nimekirjaga.
9. Pärast põhikohtuasjani viinud sündmusi võttis Itaalia 12. märtsi 2003. aasta presidendi dekreediga vastu ühenduse tähtsusega alade kategooriad. Neid alasid puudutavatele plaanidele ja projektidele on samuti kohustuslik läbi viia keskkonnamõju hindamine.
III. Asjaolud
10. Itaalia tegi komisjonile ettepaneku määrata Foce del Timavo (Timavo jõesuudmeala) ühenduse tähtsusega alaks. Kõnealusel alal esinevad muu hulgas elupaigadirektiivi I lisas loetletud esmatähtsad elupaigatüübid. Seni ei ole komisjon otsustanud, kas määrata kõnealune ala ühenduse tähtsusega alade nimekirja vastavalt elupaigadirektiivi artikli 4 lõikele 2 või mitte. Tänaseks on komisjon vastu võtnud ainult Alpide(6) ja Makaroneesia(7) biogeograafilise piirkonna nimekirjad. Vaidlusalune ala asub mandripiirkonnas.
11. Hagejatena põhikohtuasjas osalenud ettevõtjad (edaspidi „Dragaggi”) esitasid Monfalcone sadama süvendustööde läbiviimiseks ühispakkumise. Hagejale edastatud teadaandes teatati temaga lepingu sõlmimise otsusest. Teisaldatud pinnase ladestamiskohana oli ette nähtud Foce del Timavo.
12. Siiski ei kiitnud Itaalia keskkonnaministeerium lepingu sõlmimist heaks. Riigihange tühistati tagantjärele põhjusel, et teisaldatud pinnase ladestamisala tuleb käsitleda kui ühenduse tähtsusega ala. Seega tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine presidendi dekreedi nr 357 mõttes teisaldatud pinnase ladestamise kohta. On välistatud, et tulenevalt keskkonnamõjude hindamisest antaks kõnealusele kavale nõusolek.
13. Hagejad leiavad, et pakkumismenetluse tühistamine on õigusvastane, kuna ühenduse tähtsusega ala kaitserežiimi kohaldatakse alles pärast seda, kui komisjon on kandnud asjaomase ala ühenduse tähtsusega alade nimekirja.
14. Sellest tulenevalt taotleb Consiglio di Stato Euroopa Kohtult eelotsust järgmises küsimuses:
„Kas elupaigadirektiivi artikli 4 lõiget 5 tuleb tõlgendada selliselt, et nimetatud direktiivi artiklis 6, täpsemalt artikli 6 lõikes 3, viidatud meetmed on liikmesriikidele kohustuslikud alles pärast alade loetelu lõplikku kinnitamist ühenduse tasemel artikli 21 tähenduses, või hoopis selliselt, et lisaks kaitsemeetmete tavapärase jõustumise hetke kindlaksmääramisele tuleb eristada deklaratiivseid ja õigustloovaid loetelusse kandmisi (arvates esimeste hulka ka esmatähtsate alade loetelusse kandmise) ning et tagada elupaikade kaitset taotleva direktiivi kasulik mõju, tuleb üksnes juhul, kui liikmesriik arvas ala, kus esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe või liike, ühenduse tähtsusega alade hulka, pidada alale olulist mõju avaldavate kavade ja projektide suhtes hindamise kehtestamist kohustuslikuks, isegi enne, kui komisjon koostab alade loetelu eelnõu või võtab selle loetelu lõplikult vastu direktiivi artikli 21 tähenduses, seega sisuliselt alates siseriikliku loetelu koostamisest?”
IV. Õiguslik hinnang
15. Consiglio di Stato küsimus seisneb põhiliselt selles, et kas ja juhul kui, siis millistel tingimustel peavad liikmesriigid kaitsma elupaigadirektiivi mõttes potentsiaalseid ühenduse tähtsusega alasid enne seda, kui komisjon kinnitab ühenduse tähtsusega alade nimekirja. Kuigi elupaigadirektiivi artikli 4 lõike 5 kohaselt tuleb artikli 6 lõigetes 2‑4 sätestatud kaitsemeetmeid kohaldada alles pärast seda, kui komisjon on kandnud ala ühenduse tähtsusega alade nimekirja, on Friuli-Venezia Giulia maakonna ametiasutused arvamusel, et liikmesriigid peaksid juba varem kohaldama kõnealuseid kaitsemeetmeid esmatähtsate elementidega aladele, mille kohta on tehtud ettepanek. Rootsi valitsus kohaldab nimetatud kaitsemeetmeid kõikidele ettepanekuna esitatud aladele. Veelgi enam tuleb komisjoni väite kohaselt võtta kaitsemeetmeid kõikide nende alade suhtes, mis peaksid saama kantud ühenduse nimekirja tulenevalt nende eripärast.
16. Artikli 4 lõikele 5 toetudes esitab Dragaggi vastuväite, et seni, kuni komisjon ei ole kõnealust ala ühenduse nimekirja kandnud, ei kehti elupaigadirektiivist tulenev kohustus võtta kaitsemeetmeid. Prantsusmaa valitsus jagab Dragaggi seisukohta, mis puudutab artikli 6 lõigete 2‑4 kohaldamist alade suhtes, mida ei ole veel ühenduse nimekirja kantud. Kuid siiski kinnitab ta, et liikmesriigid on kohustatud takistama alade kahjustamist selleks, et direktiivi eesmärgid ei oleks olulisel määral ohustatud.
A. Elupaigadirektiivi artikli 6 lõigete 2‑4 vahetu kohaldatavuse kohta
17. Enne ühenduse nimekirja vastuvõtmist oleks Itaalia olnud kohustatud kaitsma Foce del Timavo maastikuala juhul, kui elupaigadirektiivi artikli 6 lõigetest 2‑4 tulenevad sätted oleksid vahetult kohaldatavad ühenduse tähtsusega alade suhtes. Põhimõtteliselt muutuvad siseriiklikusse õigusesse ülevõtmata või osaliselt ülevõetud direktiivi sätted vahetult kohaldatavaks ülevõtmise tähtaja saabumisega, juhul kui ja sellises ulatuses, mil sätetest tulenevad kohustused on oma sisu poolest mööndusteta ja piisavalt täpsed.(8) Elupaigadirektiivi ülevõtmise tähtaeg oli 10. juuni 1994.
18. Siiski on elupaigadirektiivi ühenduse tähtsusega alade kohta käivate artikli 6 lõigete 2‑4 kohaldamine, nagu rõhutavad Dragaggi ja Prantsusmaa valitsus, seotud artikli 4 lõikest 5 tuleneva tingimusega, et komisjon on eelnevalt kandnud kõnealuse ala ühenduse nimekirja. Nimetatud tingimus ei võimalda elupaigadirektiivi artikli 6 lõikeid 2‑4 vahetult kohaldada. Nimetatud sätete vahetu kohaldamine ennetaks lubamatult komisjoni valikuotsust. Nagu väidab Dragaggi, saab vastavalt elupaigadirektiivi artikli 4 lõike 2 koostoimes III lisaga (2. etapp) põhimõttelistelt ainult komisjon lõplikult otsustada, kas kanda ala ühenduse nimekirja või mitte, sest ainult temal on ülevaade liikmesriikide Euroopa aladest, millele kohaldatakse EÜ asutamislepingut(9) . Nimelt peab komisjon nimekirja koostamisel läbi viima komplekssed teaduslikud uuringud, mille käigus võrreldakse liikmesriikide poolt ettepanekuna esitatud alasid teiste aladega. Nende alade kohta, kus ei asu esmatähtsaid elupaigatüüpe ega esmatähtsaid liike, on kriteeriumid sätestatud III lisa (2. etapp) artiklis 2.
19. Vastavalt elupaigadirektiivi III lisa (2. etapp) punktile 1 käsitletakse ettepanekuna esitatud esmatähtsate elupaigatüüpidega või liikidega alasid tegelikult automaatselt ühenduse tähtsusega aladena. Elupaigadirektiivi artikli 4 lõike 2 teise lõigu kohaldamisel ei ole selline automaatsus enam tagatud. Viimasena nimetatud sätte kohaselt võivad liikmesriigid, kus ühe või mitme esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi ja esmatähtsate liikide levialad moodustavad üle 5% riigi territooriumist, oma territooriumil ühenduse jaoks oluliste alade valimisel kokkuleppel komisjoniga taotleda III lisas (2. etapp) nimetatud kriteeriumide paindlikumat kohaldamist. Seda paindlikkust saab mõistlikkuse piires laiendada ka esmatähtsate elementidega aladele, sest teiste alade valikukriteeriumide puhul on tagatud nagunii piisav paindlikkus.
20. Antud kontekstis on komisjoni väide, et ühenduse nimekiri ei ole veel tervikuna vastu võetud põhjusel, et liikmesriigid ei ole edastanud piisavalt ettepanekuid, pigem elupaigadirektiivi artikli 6 lõigete 2‑4 kohaldamise vastu, kui seda toetav. Asjaolu, kas suurema paindlikkuse rakendamise eeltingimused on täidetud, saab kahtluse korral hinnata alles siis, kui kõik liikmesriigid on oma ettepanekud esitanud.
21. Määramata linnukaitsealade kohta käiv analoogne kohtupraktika, mida Friuli-Venezia Giulia maakond, Rootsi valitsus ja komisjon on kasutanud, ei ole asjakohane. Selliste alade suhtes on Euroopa Kohus seisukohal, et alad, mida ei tunnistatud erikaitsealadeks, kuigi see oleks olnud vajalik, on kaitstud linnudirektiivi artikli 4 lõikega 4.(10) Dragaggi ja Prantsusmaa valitsus väidavad sellele õigustatult vastu, et kui linnukaitsealade määramise pädevus on liikmesriikidel, siis ühenduse tähtsusega alade kohta teevad liikmesriigid ainult ettepanekuid, kuid lõpliku valiku teeb komisjon.
22. Seega ei ole antud juhul elupaigadirektiivi artikli 6 lõiked 2‑4 vahetult kohaldatavad.
B. Ajutine kahjustamiskeeld
23. Siiski ei tohiks õigusaktide ülevõtmise juures liikmesriikide ja komisjoni tegevusetus kaasa tuua direktiivist tulenevate kaitse-eesmärkide saavutamise ebaõnnestumist. Veelgi enam, kui lähtutakse üldisest õiguspõhimõttest venire contra factum proprium ning lojaalse koostöö põhimõttest, siis peaks kehtima vähemalt ajutine kahjustamiskeeld.
1. Ajutise kahjustamiskeelu põhjused
24. Rootsi valitsus ning Friuli-Venezia Giulia maakond rõhutavad, et sellisel juhul oleks tegemist vastuoluga, kui liikmesriigid ühest küljest teevad ettepanekuid Natura 2000 alade kohta ning teisest küljest kahjustaksid nimetatud alade neid eriomadusi, mille poolest alad sellesse võrgustikku määrataks.(11) Selline tegevus oleks vastuolus keeluga venire contra factum proprium .
25. Venire contra factum proprium
keeld omandab eriti olulise tähenduse ühenduse nimekirja koostamisel, kuna ettepanekuna esitatud alade kahjustamine ja olukorra halvenemine muudab küsitavaks otsustusprotsessi ning seetõttu rikub lojaalse koostöö põhimõtet. Komisjon saab parimad alad kvalifitseeritult välja valida ainult juhul, kui liikmesriikide edastatud informatsioon ettepanekuna esitatud alade seisukorra kohta on adekvaatne. Kui vahepealsel ajal üksikut ala kahjustatakse või selle seisund halveneb mõnel muul viisil, siis muutub komisjoni otsuse alus ebaõigeks. Tegelikkuses on probleem veelgi teravam, sest liikmesriigid on esitanud ettepanekud alade kohta olulise hilinemisega(12) ning komisjoni seisukoht on, et need ettepanekud ei vasta tänaseni direktiivi nõuetele(13) . Seepärast ongi komisjon koostöös liikmesriikidega võtnud ettepanekud vahehinnangu(14) tegemiseks uurimise alla, et tuua välja võimalikud puudujäägid. Ettepanekuna esitatud alade kahjustamine muudaks omakorda küsitavaks ka vahehinnangu tulemused.
26. Kaitsekohustus tuleneb lisaks ka asutamislepingu eesmärkide rikkumise keelust. Friuli-Venezia Giulia maakond, Rootsi valitsus ja komisjon tuginevad EÜ artikli 10 lõikele 2, mille kohaselt liikmesriigid loobuvad kõikidest meetmetest, mis võivad ohustada asutamislepingu eesmärke. Asutamislepingu eesmärkide sisu hõlmab nii teisese õiguse kui ka direktiivide taotlusi. Vastavalt komisjoni ja Prantsusmaa valitsuse arvamusele, on Euroopa Kohus just nimelt EÜ artikli 10 teisest lõigust koostoimes EÜ artikli 249 kolmanda lõiguga järeldanud, et direktiivis ettenähtud siseriiklikusse õigusesse ülevõtmise perioodi jooksul on liikmesriigid kohustatud vältima selliste meetmete võtmist, mis võiksid tõsiselt ohustada direktiivist tulenevaid eesmärke.(15)
27. Elupaigadirektiivi üks eesmärkidest on luua võrgustik, mis koosneb komisjoni poolt tunnustatud ühenduse tähtsusega aladest. Sealjuures peab komisjon tuginema ulatuslikule alade loetelule, millel on oluline ökoloogiline tähtsus siseriiklikul tasandil nii looduslike elupaikade kui ka loodusliku loomastiku ja taimestiku säilitamise eesmärgi täitmisel direktiivi mõttes.(16) Ilma kaitsekohustuseta on oht, et seni, kuni koostatakse ühenduse nimekiri, luuakse vääramatud asjaolud ning hävivad taastumatud Euroopa loodusliku pärandi koostisosad. Ühtlasi seatakse tõsiselt ohtu nii elupaigadirektiivi eesmärk kui ka selle tegelik mõju, millele on osundanud Friuli-Venezia Giulia maakond, Rootsi valitsus ja komisjon.
28. Ettepanekuna esitatud alade kahjustamise ning nende seisundi halvenemisega rikutaks seega asutamislepingu eesmärki, kuna seeläbi muutub küsitavaks hilisem Natura 2000 võrgustiku loomine. Nii oleks see juhul, kui asjaomased alad enam ei kvalifitseeruks Natura 2000 võrgustikku võtmiseks või kui nende panus sellesse võrgustikku väheneb. Käesoleva juhtumi puhul ei pea käsitlema seda, kas asutamislepingu eesmärkide rikkumise keeld kehtib – erinevalt eespool mainitud kaitsekohustuse põhjustest – ka nende alade suhtes, mille kohta ei ole tehtud ettepanekut, kuid mis tulenevalt oma eripärast peaksid ilmselgelt kuuluma Natura 2000 võrgustikku. Teadaolevalt tegi Itaalia ettepaneku määrata ühenduse tähtsusega alaks Foce del Timavo, mis on ainus vaidlusalune ala käesolevas kohtuasjas.
29. Järelikult on nii elupaigadirektiiviga, venire contra factum proprium
keeluga koosmõjus liikmesriikide ja komisjoni vahelise lojaalse koostöö põhimõttega – eriti nõuetekohase otsustamisprotsessi seisukohalt – kui ka asutamislepingu eesmärkide rikkumise keeluga vastuolus asjaolu, kui liikmesriigid kahjustaksid ettepanekus esitatud alasid või nende alade seisund halveneks enne, kui komisjon on oma otsuse teinud.
2. Ajutise kahjustamiskeelu ulatus
30. Pärast ettepanekute esitamist ei tohi ajutise kahjustamiskeelu kohustuse ajaline kestus liikmesriikide jaoks olla piiramatu, sest see periood peab kestma kuni ühenduse nimekirja kinnitamiseni. Ajagraafikut sätestavate elupaigadirektiivi artikli 4 lõigetest 1 ja 3 saab järeldada, et pärast liikmesriikide ettepanekute esitamist peab komisjon kolme aasta jooksul tegema ühenduse nimekirja kohta otsuse. Kahjustamiskeeldu saab kohaldada alles pärast seda, kui liikmesriigid on täielikult täitnud elupaigadirektiivi artikli 4 lõikest 1 tuleneva kohustuse seoses ettepanekute esitamisega, sest komisjon saab alles nende ettepanekute alusel otsustada, millised alad kanda ühenduse nimekirja. Liikmesriikide kohustus loetakse täidetuks pärast seda, kui nad on komisjonile edastanud ammendava loetelu aladest, mille oluline ökoloogiline tähtsus siseriiklikul tasandil vastab nii looduslike elupaikade kui ka loodusliku loomastiku ja taimestiku säilitamise eesmärgile direktiivi mõttes.(17)
31. Kaitsekohustuse sisuline ulatus tuleneb direktiivi eesmärgist – Natura 2000 võrgustiku loomine, kaaludes sealjuures ka teisi huve.(18) Selleks et saavutada nimetatud eesmärki, peab kaitserežiimi materiaalõiguslik regulatsioon juba mõju avaldama. Seetõttu ongi liikmesriigid kohustatud vältima alade seisundi halvenemist ja olulist kahjustamist vastavalt elupaigadirektiivi artikli 6 lõikele 2. Veelgi enam, liikmesriigid saavad anda nõusoleku ala seisundit kahjustavatele projektidele ainult vastavalt elupaigadirektiivi artikli 6 lõikega 4, st juhul kui esinevad üldisest huvist lähtuvad eriti mõjuvad põhjused ja kui puuduvad alternatiivsed lahendused.(19) Hädavajalike meetmete võtmisega, mille eesmärk on tagada sidus ökoloogiline Natura 2000 võrgustik, säilib ka komisjoni otsuse tegemise alus. Lõpuks on nõutav, et täidetaks selles nimetatud teabe edastamise kohustust selleks, et komisjon oleks informeeritud otsuse tegemise aluse muutustest. Teiste elupaigadirektiivi artikli 6 lõigetes 2, 3 ja 4 sätestatud menetlusnormide kohaldamine ei ole kohustuslik.(20)
32. Seega tuleb käesoleva juhtumi puhul järeldada, et Foce del Timavo maa-ala, mille kohta Itaalia tegi ettepaneku määrata see ühenduse tähtsusega alaks, tuleb kaitsta kahjustamise eest senikaua, kuni ei ole möödunud kolme-aastane tähtaeg Itaalia ettepaneku esitamisest.(21) Kuid mingil juhul ei saa kahjustamiskeelust üheselt järeldada, et hankeleping on kaitsekohustusega vastuolus. Siseriiklikul kohtul tuleks Dragaggo vastuväidet uurida selles osas, et Foce del Timavo maa-ala ei ole kunstliku ladestamisala seisukohalt arusaadavalt piiritletud ning et ladestamisalal ei esine esmatähtsaid elupaigatüüpe ja liike, mis võiksid saada kahjustada. Sellega seoses tuleb viidata ka elupaigadirektiivis nimetatud niisuguste liikide ja elupaigatüüpide kahjustamise vältimisele, mis ei ole esmatähtsad, sh kõnealuste elupaigatüüpide iseloomulikud liigid.(22)
3. Vahejäreldus
33. Kokkuvõtvalt tuleb tunnistada, et tulenevalt elupaigadirektiivist ning eriti seoses ühenduse lojaalse koostööpõhimõttega on liikmesriigid kohustatud ära hoidma ettepanekuna esitatud alade seisundi halvenemise kolme-aastase perioodi vältel ammendava alade loetelu esitamisest, mille oluline ökoloogiline tähtsus siseriiklikul tasandil vastab nii looduslike elupaikade kui ka loodusliku loomastiku ja taimestiku säilitamise eesmärgile direktiivi mõttes.
C. Mõju kolmandatele isikutele
34. Arvesse võttes eespool mainitud asjaolusid, on Itaalia ametkonnad kohustatud võtma ajutiselt meetmeid, et kaitsta Foce del Timavo maa-ala. Küsitav on, kas seda saab esitada vastuväitena kolmandatele isikutele, nagu antud juhul Dragaggi.
35. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa direktiivist tulenevaid kohutusi panna üksikisikule ning seetõttu ei saa üksikisikut süüdistada nende kohustuste rikkumises.(23) Ühest küljest puudutaks see kohtupraktika direktiivide kohaldamist kodanikevahelistele(24) tsiviilõiguslikele suhetele ning teisest küljest kodanike kohustusi riigi ees, eriti karistusõiguse(25) puhul. Nagu võib järeldada otsusest Busseni kohtuasjas,(26) mis käsitles pankrotimenetluses ühenduse nõude rahuldamisjärku võlausaldajate loetelus, ei saa vahetult kohaldatavad direktiivid muuta küsitavaks ühenduse õigusega kaitstavat õiguslikku seisundit. Kõnealuseid põhimõtteid tuleb rakendada käesoleval juhul, välja arvatud kahjustamiskeelu puhul.
36. Antud juhul saaks Dragaggi kui hankelepingu sõlmimise õigusega pakkuja õiguslik seisund takistada kahjustamiskeelu kohaldamist. Riigihankeõigusest tulenevalt saaksid Itaalia ametkonnad tegelikult täita oma kahjustamiskeelu kohustust hankemenetluse tühistamisega. Ühenduse eeskirjad hankelepingu sõlmimise kohta, mille kohaldatavust ei ole siinkohal piisavate andmete puudumise tõttu võimalik kontrollida, ei kohusta avalikku tellijat hankemenetlust lõpuni viima.(27) Ühenduse õigusega pole isegi sätestatud, et hankemenetlust on võimalik katkestada ainult erandjuhtudel või mõjuvate põhjuste ilmnemisel.(28)
37. Juhul kui Dragaggil juba oli ühenduse õigusega kaitstud seisund, siis peaksid Itaalia ametkonnad võtma vähemalt kasutusele kõik muud meetmed, et ära hoida ala kahjustamist. Tõenäoliselt saaksid nad kasutada oma lepingu lõpetamise õigust või leida soodsa lahenduse lepingu täitmiseks, et vältida tegevust, mis tooks kaasa kahjustuse.
V. Järeldus
38. Neil põhjustel teen ettepaneku vastata eelotsusetaotluses esitatud küsimusele järgnevalt:
Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta, eriti koostoimes ühenduse lojaalsuspõhimõttega, paneb liikmesriikidele kohustuse kuni kolme aasta möödumiseni sellest, kui nad on komisjonile saatnud ammendava loetelu aladest, mille suhtes siseriiklikul tasandil on direktiiviga taotletava looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse eesmärgi seisukohast asjakohane ökoloogiline huvi, hoida ära nende alade kahjustamine, mille kohta nad on ettepaneku teinud.
(1) .
(2)
–	EÜT L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102.
(3)
–	Kuupäev vastavalt CELEX-ile – 26. juuni 1997. aasta otsuses kohtuasjas C‑329/96: komisjon v . Kreeka (EKL 1997, lk I‑3749, punkt 2) ja 11. detsembri 1997. aasta otsuses kohtuasjas C‑83/97: komisjon v . Saksamaa (EKL 1997, lk I-7191, punkt 2) lähtus Euroopa Kohus 5. juuni 1992. aasta teadaandest.
(4)
–	EÜT L 103, lk 1; ELT eriväljaanne 15/01, lk 98.
(5)
–	Vt lisaks 20. märtsi 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑143/02: komisjon v . Itaalia (EKL 2003, lk I‑2877) elupaigadirektiivi artiklite 5, 6 ja 7 ebaõige kohaldatavuse kohta.
(6)
–	Komisjoni 22. detsembri 2003. aasta otsus 2004/69/EÜ Alpide biogeograafilise piirkonna ühenduse tähtsusega alade nimekirja jõustumise kohta vastavalt direktiivile 92/43/EMÜ (ELT L 14, 2004, lk 21; ELT eriväljaanne 15/08, lk 10).
(7)
–	Komisjoni 28. detsembri 2001. aasta otsus 2002/11/EÜ Makaroneesia biogeograafilise piirkonna ühenduse tähtsusega alade nimekirja jõustumise kohta vastavalt direktiivile 92/43/EMÜ (EÜT L 5, 2002, lk 16; ELT eriväljaanne 15/06, lk 417).
(8)
–	Vt lisaks 11. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑62/00: Marks & Spencer (EKL 2002, lk I‑6325 punkt 25 ning selles mainitud kohtupraktikat).
(9)
–	7. novembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑371/98: First Corporate Shipping (EKL 2000, lk I‑9235, punkt 23); 11. septembri 2001. aasta otsused kohtuasjas C‑67/99: komisjon v . Iirimaa, (EKL 2001, lk I‑5757, punkt 35); kohtuasjas C‑71/99: komisjon v . Saksamaa (EKL 2001, lk I‑5811, punkt 28) ning kohtuasjas C‑220/99: komisjon v . Prantsusmaa (EKL 2001, lk I‑5831, punkt 32).
(10)
–	2. augusti 1993. aasta otsus kohtuasjas C‑355/90: komisjon v . Hispaania (Santoña) (EKL 1993, lk I‑4221, punkt 22) ning 7. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑374/98: komisjon v . Prantsusmaa (Basses Corbières) (EKL 2000, lk I‑10799, punkt 49).
(11)
–	Vt lisaks 28. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑57/89: komisjon v . Saksamaa (Leybucht) (EKL 1991, lk I‑883, punkt 20).
(12)
–	Eespool 9. joonealuses märkuses viidatud otsused liikmesriigi kohustuste rikkumise kohta Iirimaa, Saksamaa ja Prantsusmaa vastu.
(13)
–	Vastavalt komisjoni Natura baromeetrile seisuga 12. mai 2004 http://europa.eu.int/comm/environment/nature/Nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm (4.7.2004) oli ainult Holland ettepanekuna esitanud alade nimekirja, mida iseloomustati kui „largely complete / largement complète”, samas kui teiste vanemate liikmesriikide, sh Itaalia, tulemusi kirjeldati kui „substantial but still incomplete / substantielle mais encore incompletè”.
(14)
–	Vt kontinentaalse biogeograafilise regiooni kohta: European Commission, Directorate-General Environment, European Environmental Agency/European Topic Centre on Nature Protection and Biodiversity, Continental region, Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/rev.2, detsember 2002, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf (4.7.2004).
(15)
–	18. detsmbri 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑129/96: Inter-Environnement Wallonie (EKL 1997, lk I‑7411, punkt 45); 8. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑14/02: ATRAL (EKL 2003, lk I‑4431, punkt 58) ning 5. veebruari 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑157/02: Rieser Internationale Transporte (EKL 2004, lk I‑1477, punkt 66).
(16)
–	Vt eespool 9. joonealuses märkuses viidatud otsuseid kohtuasjas First Corporate Shipping, punkt 22; kohtuasjas komisjon v . Iirimaa, punkt 34; kohtuasjas komisjon v . Saksamaa, punkt 27 ning kohtuasjas komisjon v . Prantsusmaa, punkt 31.
(17)
–	Vt eespool 16. joonealuses märkuses viidatud tõendeid.
(18)
–	Vt 11. juuli 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑44/95: Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (EKL 1996, lk I‑3805, punkt 116 jj).
(19)
–	Vt elupaigadirektiivi artikli 6 lõike 2 kohta minu 30. jaanuari 2004. aasta ettepanek kohtuasjas C‑127/02: Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (EKL 2004, lk I‑7405, punkt 116 jj).
(20)
–	Praktilised kaalutlused toetavad kaitserežiimi kohaldamist ühenduse tähtsusega aladele tervikuna, isegi ettepanekute etapis. Mõned liikmesriigid, nagu näiteks Itaalia, on vahepeal vastu võtnud asjakohaseid sätteid.
(21)
–	Eespool 13. joonealuses märkuses viidatud Natura baromeetris järeldab komisjon, et Itaalia ettepanekud on sisukad, kuid mitte piisavad.
(22)
–	Vt elupaigadirektiivi artikli 1 punkti e.
(23)
–	26. veebruari 1986. aasta otsus kohtuasjas 152/84: Marshall (EKL 1986, lk 723, punkt 48); 11. juuni 1987. aasta otsus kohtuasjas 14/86: Pretore di Salò v . X (EKL 1987, lk 2545, punkt 19) ning 14. juuli 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑91/92: Faccini Dori (EKL 1994, lk I‑3325, punkt 20 jj).
(24)
–	Eespool 23. joonealuses märkuses viidatud otsused Faccini Dori ning Marshall.
(25)
–	8. oktoobri 1987. aasta otsus kohtuasjas 80/86: Kolpinghuis Nijmegen (EKL 1987, lk 3969, punkt 6 jj) ning eespool 23. joonealuses märkuses viidatud kohtuasjas: Pretore di Salò v . X.
(26)
–	22. veebruari 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑221/88 (EKL 1990, lk I-495, punkt 23 jj).
(27)
–	18. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑92/00: HI (EKL 2002, lk I-5553, punkt 41).
(28)
–	16. septembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑27/98: Fracasso und Leitschutz (EKL 1999, lk I-5697, punkt 23).