USNESENÍ TRIBUNÁLU (šestého senátu)
12. července 2018(*)
„Žaloba na neplatnost – Zahájení vnějšího vyšetřování úřadem OLAF – Akt, který nelze napadnout žalobou – Nepřípustnost“
Ve věci T‑392/17,
TE, zastoupená J. Bartončíkem, advokátem,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené J. Baquero Cruzem a Z. Malůškovou, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU a znějící na zrušení rozhodnutí o zahájení vnějšího vyšetřování vedeného Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) [důvěrné](1) s žalobkyní jako osobou dotčenou a týkajícího se [důvěrné]
TRIBUNÁL (šestý senát),
ve složení G. Berardis, předseda, D. Spielmann (zpravodaj) a Z. Csehi, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
vydává toto
Usnesení
Skutečnosti předcházející sporu
1        Žalobkyně, TE, je fyzická osoba, která podepisovala [důvěrné] žádost o dotaci v rámci projektu [důvěrné].
2        Dopisem ze dne 10. března 2017 pozval Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) žalobkyni k výslechu. V tomto dopise ji OLAF informoval o tom, že „zahájil vyšetřování [důvěrné]“ a že je považována za „dotčenou osobu“ ve smyslu čl. 2 bodu 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném úřadem OLAF a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 a nařízení Rady (Euratom) č. 1074/1999 (Úř. věst. 2013, L 248, s. 1).
3        Výslech žalobkyně proběhl [důvěrné]. Během tohoto výslechu byla žalobkyně seznámena s věcným vymezením předmětu vyšetřování vedeného úřadem OLAF, s jeho cílem a obdobím, kterého se týká.
4        Blíže neupřesněného dne přijal OLAF rozhodnutí o zahájení vyšetřování pod číslem [důvěrné] (dále jen „napadené rozhodnutí“ nebo „rozhodnutí o zahájení vyšetřování“), v jehož rámci byla žalobkyně považována za dotčenou osobu.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
5        Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 14. června 2017 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
6        Samostatným podáním z téhož dne, předloženým kanceláři Tribunálu na základě článku 66 jednacího řádu Tribunálu, požádala žalobkyně o přiznání anonymity a o odstranění určitých údajů ve vztahu k veřejnosti, a to identifikace vyšetřování vedených českou policií a úřadem OLAF. Rozhodnutím ze dne 25. července 2017 Tribunál žádosti o přiznání anonymity vyhověl.
7        Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 6. října 2017 vznesla Evropská komise námitku nepřípustnosti na základě čl. 130 odst. 1 jednacího řádu. Žalobkyně předložila vyjádření k této námitce ve stanovené lhůtě.
8        Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 18. prosince 2017 podala žalobkyně návrh na předběžné opatření, kterým se domáhá odkladu provádění rozhodnutí o zahájení vyšetřování.
9        Žalobkyně v žalobě navrhuje, aby Tribunál:
–        napadené rozhodnutí zrušil,
–        uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
10      Komise v námitce nepřípustnosti navrhuje, aby Tribunál:
–        žalobu odmítl jako nepřípustnou,
–        uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
11      Ve vyjádření k námitce nepřípustnosti žalobkyně navrhuje, aby Tribunál námitku nepřípustnosti Komise zamítl.
Právní otázky
12      Podle čl. 130 odst. 1 a 7 jednacího řádu může Tribunál, požaduje-li to žalovaný, vydat rozhodnutí o nepřípustnosti, aniž by se zabýval věcí samou. Vzhledem k tomu, že Komise v projednávané věci navrhla, aby bylo vydáno rozhodnutí o nepřípustnosti, a Tribunál má věc za dostatečně objasněnou na základě podkladů obsažených v soudním spise, rozhodne Tribunál o tomto návrhu bez pokračování v řízení.
13      Komise uplatňuje dva důvody nepřípustnosti. Zaprvé tvrdí, že napadené rozhodnutí není napadnutelným aktem. V tomto ohledu připomíná judikaturu, podle níž závěrečná zpráva vydaná úřadem OLAF na závěr vnějšího vyšetřování a předaná příslušným orgánům členských států nemá právní účinky, a uvádí, že tato judikatura je a fortiori platná pro veškerá rozhodnutí o zahájení vyšetřování. Zadruhé Komise tvrdí, že je žaloba opožděná. Vzhledem k tomu, že žalobkyně obdržela výzvu k výslechu dotčené osoby dle vlastního tvrzení dne [důvěrné], lhůta pro podání žaloby podle čl. 263 šestého pododstavce SFEU, prodloužená o jednotnou lhůtu deseti dnů z důvodu vzdálenosti stanovenou v článku 60 jednacího řádu, uběhla dne 22. května 2017, zatímco žalobkyně podala žalobu až 26. června 2017.
14      Pokud jde o důvod nepřípustnosti spočívající v nenapadnutelnosti rozhodnutí o zahájení vyšetřování, žalobkyně zaprvé namítá, že závěry Komise vycházejí z judikatury, která se vztahuje k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 ze dne 25. května 1999 o vyšetřování prováděném úřadem OLAF (Úř. věst. 1999, L 136, s. 1; Zvl. vyd. 01/03, s. 91) a není uplatnitelná v kontextu nařízení č. 883/2013.
15      Žalobkyně zadruhé tvrdí, že absence soudního přezkumu v případě závěrečné zprávy by byla dalším důvodem, pro který je zapotřebí akceptovat přípustnost přezkumu rozhodnutí o zahájení vyšetřování. V opačném případě by podle ní neexistoval žádný účinný právní prostředek nápravy proti vyšetřování neoprávněně vedenému Komisí, což by odporovalo článku 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950.
16      Žalobkyně zatřetí tvrdí, že způsob, jakým OLAF v rámci předmětného vyšetřování shromažďuje důkazní prostředky, by mohl zásadním způsobem ovlivnit použitelnost důkazních prostředků, které by svědčily v její prospěch, v trestním řízení vedeném o totožném skutku českou policií. Žalobkyně mimo jiné s odkazem na judikaturu Ústavního soudu (Česká republika) tvrdí, že protiprávnost zahájení vyšetřování vedeného úřadem OLAF může v budoucnu způsobit, že důkazní prostředky shromážděné českou policií budou ve vnitrostátním trestním řízení nepoužitelné, dozvěděla-li se česká policie o jejich existenci z výsledků vyšetřování vedeného úřadem OLAF.
17      Žalobkyně začtvrté uvádí, že vyšetřování vedené úřadem OLAF je závažným a flagrantním porušením zásady ne bis in idem. Podle žalobkyně se duplicitní vyšetřování totožných skutků a jednání – vedené úřadem OLAF a českými orgány – výrazně promítá do její právní sféry, neboť je nucena zajistit si dvojí obhajobu a spolupracovat s dvěma různými orgány, které vyšetřují totéž. Žalobkyně v tomto ohledu uvádí, že odepření možnosti bezprostřední soudní obrany proti rozhodnutí o zahájení vyšetřování by bylo popřením principů právního státu.
18      Žalobkyně zapáté uvádí – přičemž se opírá o rozsudky ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a Kronotex, (C‑83/09 P, EU:C:2011:341), a ze dne 28. března 2012, Ryanair v. Komise (T‑123/09, EU:T:2012:164) – že i rozhodnutí o nezahájení vyšetřování může představovat napadnutelný akt ve smyslu článku 263 SFEU.
19      Pokud jde o dodržení lhůty stanovené článkem 263 šestým pododstavcem SFEU, žalobkyně tvrdí, že se o rozhodnutí o zahájení vyšetřování dozvěděla poprvé až 5. dubna 2017 během svého výslechu. Žaloba, která byla podána 14. června 2017, tedy podle ní není opožděná.
20      Podle čl. 263 prvního pododstavce SFEU přezkoumává soud Evropské unie legalitu aktů, které mají právní účinky vůči třetím osobám.
21      Podle ustálené judikatury je aktem, který může být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU, opatření s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení (viz rozsudek ze dne 12. září 2006, Reynolds Tobacco a další v. Komise, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, bod 54 a citovaná judikatura).
22      Pokud jde o akty úřadu OLAF, z ustálené judikatury Tribunálu rozvinuté ve vztahu k nařízení č. 1073/1999 – která je na rozdíl od tvrzení žalobkyně použitelná i v rámci právní úpravy vnějších vyšetřování vedených úřadem OLAF podle nařízení č. 883/2013 – vyplývá, že zpráva, kterou OLAF vypracuje na základě svého vnějšího a vnitřního vyšetřování, nemění podstatným způsobem právní postavení osob, které jsou v ní jmenované. Podle této judikatury ani konečný charakter zprávy OLAF ve vztahu k postupu vyšetřování tohoto úřadu jí nepřiznává povahu aktu s právně závaznými účinky (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 21. června 2017, Inox Mare v. Komise, T‑289/16, EU:T:2017:414, body 14 a 17 a citovaná judikatura, a ze dne 21. června 2017, IJV v. Komise, T‑737/16, nezveřejněné, EU:T:2017:453, body 17 a 19 a citovaná judikatura).
23      Z ustanovení nařízení č. 883/2013, a zvláště z bodu 31 odůvodnění a článku 11 tohoto nařízení, totiž vyplývá, že závěry úřadu OLAF obsažené v závěrečné zprávě nemohou automaticky vést k zahájení správního nebo soudního řízení, jelikož příslušné orgány mají volnost při rozhodování, jaké důsledky ze závěrečné zprávy vyvodí, a jsou tedy jedinými orgány, které jsou oprávněny přijímat rozhodnutí, jimiž by mohlo být dotčeno právní postavení osob, proti kterým zpráva doporučila zahájení takových řízení. I když OLAF může ve svých zprávách doporučit přijetí aktů s právně závaznými účinky, které nepříznivě zasahují do právního postavení dotyčných osob, stanovisko, které v tomto ohledu předkládá, s sebou nenese žádnou povinnost, byť jen procesní, pro orgány, kterým je určeno. Stejně tak předání informací úřadem OLAF vnitrostátním orgánům nemůže být považováno za akt nepříznivě zasahující do právního postavení, neboť nemění podstatným způsobem právní postavení dotyčné osoby, jelikož příslušné orgány členských států mohou v rámci vlastních pravomocí nadále volně hodnotit obsah a dosah uvedených informací, a posoudit tedy, jaké je třeba z nich vyvodit důsledky. Článek 11 odst. 6 nařízení č. 883/2013 totiž stanoví, že tyto orgány zašlou úřadu OLAF na jeho žádost včas informace o „případných opatřeních“ přijatých v návaznosti na doporučení předaná na základě vnějšího vyšetřování. Případné zahájení soudního řízení na základě předání informací úřadem OLAF, jakož i následující právní akty, tudíž spadají do výlučné a plné odpovědnosti vnitrostátních orgánů (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 21. června 2017, Inox Mare v. Komise, T‑289/16, EU:T:2017:414, body 15 a 16 a citovaná judikatura).
24      Dále z ustanovení čl. 11 odst. 2 nařízení č. 883/2013 vyplývá, že zprávy úřadu OLAF jsou pouze důkazy, jež mohou být využity ve vnitrostátních správních nebo soudních řízeních, že je třeba je hodnotit v souladu s důkazními pravidly vnitrostátního práva a že mají důkazní sílu stanovenou uvedeným vnitrostátním právem. Nejedná se tedy o akty, které podle nařízení č. 883/2013 jako takové nepříznivě zasahují do právního postavení osob, které jsou v nich uvedeny (usnesení ze dne 21. června 2017, Inox Mare v. Komise, T‑289/16, EU:T:2017:414, bod 20).
25      Zprávu a doporučení, které OLAF vypracuje na základě vnějšího vyšetřování a předá příslušným orgánům dotčených členských států, proto nelze považovat za napadnutelné akty (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 21. června 2017, IJV v. Komise, T‑737/16, nezveřejněné, EU:T:2017:453, bod 22).
26      V projednávané věci je pravda, že žalobkyně – jak sama zdůrazňuje – nenapadá závěrečnou zprávu vypracovanou úřadem OLAF v rámci daného vyšetřování, nýbrž rozhodnutí o zahájení vyšetřování. Nelze-li však s ohledem na ustálenou judikaturu (viz body 22 až 24 výše) považovat zprávy a doporučení vypracované úřadem OLAF na základě vnějšího vyšetřování za napadnutelné akty, je tomu tak a fortiori – jak správně zdůrazňuje Komise – v případě rozhodnutí o zahájení vyšetřování, které je prvním úkonem v řízení, v jehož závěru je podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 883/2013 vypracována závěrečná zpráva, k níž budou připojena doporučení generálního ředitele OLAF, zda je třeba přijmout opatření, či nikoliv. To platí tím spíše, že v daném případě ze soudního spisu nevyplývá, že by rozhodnutí o zahájení řízení mělo právně závazné účinky, jimiž mohou být zájmy žalobkyně dotčeny samostatně a nezávisle na účincích, jež by vyplynuly ze zprávy vypracované úřadem OLAF na závěr vyšetřování.
27      S ohledem na výše uvedené není rozhodnutí o zahájení vyšetřování za okolností projednávané věci napadnutelným aktem ve smyslu čl. 263 prvního pododstavce SFEU.
28      Argumenty uplatněné žalobkyní nemohou tento závěr zpochybnit.
29      Zaprvé argument, že kdyby byla projednávaná žaloba považována za nepřípustnou, byla by žalobkyně připravena o účinnou soudní ochranu zaručenou článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie a článkem 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, je neopodstatněný.
30      Podle ustálené judikatury totiž platí, že to, jak vnitrostátní orgány naloží s informacemi, které jim OLAF předá, je pouze a výlučně v jejich odpovědnosti a těmto orgánům samotným přísluší ověřovat, zda takové informace odůvodňují nebo vyžadují, aby bylo zahájeno trestní stíhání. V důsledku toho musí být soudní ochrana před takovým stíháním zajištěna na vnitrostátní úrovni s veškerými zárukami zakotvenými vnitrostátním právem, a to včetně těch, které plynou ze základních práv, a s možností, aby se rozhodující soud obrátil na Soudní dvůr s předběžnou otázkou podle článku 267 SFEU [v tomto smyslu viz usnesení ze dne 19. dubna 2005, Tillack v. Komise, C‑521/04 P(R), EU:C:2005:240, body 38 a 39 a citovaná judikatura]. Dále bylo upřesněno, že vnitrostátní orgány v případě, že se rozhodnou zahájit vyšetřování, posoudí, jaké důsledky dovozovat z případných protiprávních jednání, kterých se OLAF dopustil, a že toto posouzení lze napadnout před vnitrostátním soudem. V případě, že by trestní řízení nebylo zahájeno nebo skončilo osvobozujícím rozsudkem, zaručilo by podání žaloby na náhradu škody k unijnímu soudu dostatečnou ochranu zájmů dotčené osoby tím, že by jí umožnilo dosáhnout náhrady veškeré újmy vyplývající z protiprávního jednání úřadu OLAF (rozsudek ze dne 20. července 2016, Oikonomopoulos v. Komise, T‑483/13, EU:T:2016:421, bod 33).
31      V tomto ohledu je třeba ještě uvést, že nepřípustnost projednávané žaloby v důsledku toho, že zní na zrušení rozhodnutí o zahájení vyšetřování, se na rozdíl od tvrzení žalobkyně nedotýká jejího práva na účinnou právní ochranu zaručeného článkem 47 Listiny základních práv. Podle judikatury totiž základní právo na účinnou právní ochranu nemůže nutit unijní soud k tomu, aby prohlásil za přípustnou žalobu na neplatnost aktu, který nevyvolává žádné právně závazné účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobkyně tím, že podstatným způsobem mění její právní postavení (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 21. června 2017, IJV v. Komise, T‑737/16, nezveřejněné, EU:T:2017:453, bod 29).
32      Zadruhé je rovněž neopodstatněný argument žalobkyně vycházející z toho, že v důsledku protiprávnosti vyšetřování vedeného úřadem OLAF nemohou vnitrostátní orgány použít důkazní prostředky případně získané na základě uvedeného vyšetřování. Tento argument totiž souvisí s hypotetickou situací, neboť se váže k důkazním prostředkům – o nichž se žalobkyně zmiňuje bez dalšího vysvětlení – jež by česká policie mohla v budoucnu použít po vypracování závěrečné zprávy úřadu OLAF. Žalobkyně přitom v projednávané věci napadá pouze rozhodnutí o zahájení vyšetřování, a nikoli závěrečnou zprávu a informace případně získané úřadem OLAF v průběhu jím vedeného vyšetřování.
33      Pokud dále žalobkyně poukazuje na rozsudek ze dne 18. června 2015, Deutsche Bahn a další v. Komise (C‑583/13 P, EU:C:2015:404), je třeba konstatovat, že uvedený rozsudek není v projednávané věci relevantní. Netýká se totiž otázky, zda – podobně jako v projednávané věci – akty, o které v něm šlo, vyvolávaly právně závazné účinky ve smyslu čl. 263 prvního pododstavce SFEU, nýbrž otázky, zda byla v rámci kontrol provedených Komisí v souladu s článkem 20 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101 a 102 SFEU] dodržena práva navrhovatelek hmotné a procesní povahy (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205).
34      Zatřetí je třeba odmítnout jako neopodstatněné rovněž argumenty žalobkyně vycházející z porušení práva na respektování soukromého života, práva na obhajobu, presumpce neviny a zásady ne bis in idem a z újmy, která jí současně z těchto titulů vznikla. I kdyby k zásahu do shora uvedených práv a záruk došlo, otázka jejich dodržení totiž nemá vliv na to, zda je napadené rozhodnutí napadnutelným aktem, který může být předmětem žaloby na neplatnost.
35      Stejně tak musí být považován za neopodstatněný argument, že nutnost, aby si žalobkyně zajistila dvojí obhajobu a spolupracovala paralelně s dvěma různými orgány, které vyšetřují totéž, se výrazně promítá do její právní sféry. Jak již bylo konstatováno v bodě 34 výše, postačí totiž konstatovat, že otázka, zda žalobkyni svědčí právní zájem, nemá vliv na to, zda je napadené rozhodnutí napadnutelným aktem.
36      Konečně na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, z rozsudků ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, body 43 až 73), a ze dne 28. března 2012, Ryanair v. Komise (T‑123/09, EU:T:2012:164, body 53 až 73), vyplývá, že se týkají otázky, zda byly žalobkyně napadenými akty bezprostředně a osobně dotčeny ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, a nikoli – jako v projednávané věci – otázky, zda rozhodnutí, které je předmětem sporu, vyvolávalo právně závazné účinky ve smyslu čl. 263 prvního pododstavce SFEU. Zásady vyvozené judikaturou, na něž žalobkyně poukazuje, proto nejsou v projednávané věci použitelné.
37      Ze všech předchozích úvah vyplývá, že napadené rozhodnutí, jemuž scházejí právně závazné účinky, nelze považovat za napadnutelný akt ve smyslu čl. 263 prvního pododstavce SFEU.
38      Projednávaná žaloba proto musí být odmítnuta jako nepřípustná, aniž je třeba rozhodovat o druhém důvodu nepřípustnosti uplatněném Komisí.
K nákladům řízení
39      Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (šestý senát)
rozhodl takto:
1)      Žaloba se odmítá jako nepřípustná.
2)      TE ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
V Lucemburku dne 12. července 2018.
Vedoucí soudní kanceláře
Předseda
E. Coulon
G. Berardis
*      Jednací jazyk: čeština.
1      Skryté důvěrné údaje.