62017CC0393
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MICHAL BOBEK
föredraget den 15 november 2018 (
1
)
Mål C‑393/17
Openbaar Ministerie
mot
Freddy Lucien Magdalena Kirschstein
Thierry Frans Adeline Kirschstein
ytterligare deltagare i rättegången:
Vlaamse Gemeenschap
(begäran om förhandsavgörande från Hof van Beroep te Antwerpen (Appellationsdomstolen i Antwerpen, Belgien))
”Begäran om förhandsavgörande – Inre marknaden – Direktiv 2006/123/EG – Tillämpningsområde – Definition av tjänster enligt unionsrätten – Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse – Privatfinansierad högre utbildning – Otillbörliga affärsmetoder – Förbud för lärosäten utan ackreditering att utfärda masterexamina – Straffrättsliga påföljder”
I. Inledning
1.
Enligt lagstiftningen i Vlaamse Gemeenschap (Flamländska gemenskapen) får vissa examina endast utfärdas av ackrediterade högre lärosäten. Att utfärda sådana examina utan ackreditering kan leda till åtal och fängelse och/eller böter vid fällande dom.
2.
Freddy och Thierry Kirschstein driver UIBS Belgium, ett belgiskt bolag som tillhandahåller högre utbildningstjänster. Freddy och Thierry Kirschstein åtalades av de flamländska myndigheterna för att ha utfärdat examensbevis med beteckningen ”master” vid minst två tillfällen mellan år 2006 och år 2010, utan att ha nödvändig ackreditering.
3.
Under de särskilda omständigheter som är aktuella i förevarande mål framstår tolkningsfrågorna som relativt okomplicerade. Är det nationella förbudet (och påföljderna för brott mot förbudet) för icke ackrediterade högre lärosäten att utfärda masterexamina förenligt med tjänstedirektivet (
2
) och direktivet om otillbörliga affärsmetoder? (
3
)
4.
Däremot är den kanske mer komplicerade frågan i detta mål den preliminära frågan rörande det materiella tillämpningsområdet för de två rättsakter som den hänskjutande domstolen har åberopat. Utgör högre utbildningsprogram ”tjänster” i den mening som avses i unionsrätten? Om det är fallet, vilka slags tjänster utgör de i sådana fall? Kan de klassificeras som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, en kategori tjänster som regleras i tjänstedirektivet?
II. Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
1. Tjänstedirektivet
5.
I skäl 34 i tjänstedirektivet anges följande: ”I enlighet med domstolens rättspraxis bör bedömningen av huruvida vissa verksamheter, särskilt verksamheter som är offentligt finansierade eller tillhandahålls av offentliga enheter, utgör en ’tjänst’ göras från fall till fall mot bakgrund av respektive verksamhets utmärkande drag, särskilt hur de tillhandahålls, organiseras och finansieras i den berörda medlemsstaten. Domstolen har slagit fast att det som framför allt utmärker ersättning är att den utgör en ekonomisk kompensation för en berörd tjänst och att ersättningskriteriet saknas i sådan verksamhet som utan ekonomiskt vederlag bedrivs av staten eller för statens räkning inom ramen för dess skyldigheter på det sociala och det kulturella området samt inom utbildning och rättsväsende, exempelvis kurser som tillhandahålls inom ramen för det nationella utbildningssystemet eller förvaltningen av sociala trygghetssystem som inte är inblandade i ekonomisk verksamhet. Avgifter som betalas av tjänstemottagare, t.ex. den kursavgift eller inskrivningsavgift som en studerande betalar för att i viss mån bidra till driftskostnaderna för ett system, utgör inte i sig någon ersättning eftersom tjänsten fortfarande till största delen finansieras med offentliga medel. Dessa verksamheter omfattas därför inte av definitionen av begreppet tjänst i artikel 50 i fördraget och ingår alltså inte i detta direktivs tillämpningsområde.”
6.
I artikel 1 anges följande:
”1.   I detta direktiv fastställs de allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls.
2.   I detta direktiv behandlas inte liberaliseringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som är förbehållna offentliga eller privata enheter, och inte heller privatiseringen av offentliga enheter som tillhandahåller tjänster.
3.   …
Detta direktiv påverkar inte medlemsstaternas frihet att i enlighet med gemenskapsrätten definiera vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, hur dessa tjänster bör organiseras och finansieras i enlighet med bestämmelser om statligt stöd och vilka särskilda krav de bör underställas.
…
5.   Detta direktiv påverkar inte medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser. Medlemsstaterna får dock inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster genom att tillämpa straffrättsliga bestämmelser som särskilt reglerar eller påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet genom att kringgå bestämmelserna i detta direktiv.”
7.
I artikel 2 föreskrivs följande:
”1.   Detta direktiv skall tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat.
2.   Detta direktiv skall inte tillämpas på följande verksamheter:
a)
Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse.
…
i)
Verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt enligt artikel 45 i fördraget.”
8.
I artikel 4.1 definieras ”tjänst” som ”all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel 50 i fördraget”.
9.
Enligt artikel 4.6 avses med ”tillståndsförfarande” ett ”förfarande som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet”.
10.
Artikel 9, som ingår i kapitel III om etableringsfrihet för tjänsteleverantörer, handlar om tillståndsförfaranden. I denna artikel föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna får endast kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet om följande villkor är uppfyllda:
a)
Tillståndsförfarandet diskriminerar inte tjänsteleverantören i fråga.
b)
Behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset.
c)
Det eftersträvade målet kan inte uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.
…”
11.
Enligt artikel 13.1 ska ”[f]örfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen … vara tydliga, offentliggöras i förväg och vara utformade så att de garanterar de sökande att deras ansökan behandlas objektivt och opartiskt”.
2. Direktivet om otillbörliga affärsmetoder
12.
I artikel 1 i direktivet om otillbörliga affärsmetoder anges att ”[s]yftet med detta direktiv är att bidra till att den inre marknaden fungerar korrekt och att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå genom att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar avseende otillbörliga affärsmetoder som skadar konsumenternas ekonomiska intressen”.
13.
Artikel 2 innehåller relevanta definitioner:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a)
konsument: en fysisk person som, med avseende på affärsmetoder som omfattas av detta direktiv, handlar för ändamål som ligger utanför dennes näringsverksamhet, affärsverksamhet, hantverk eller yrke.
b)
näringsidkare: en fysisk eller juridisk person som, med avseende på de affärsmetoder som omfattas av detta direktiv, handlar för ändamål som ligger inom ramen för dennes näringsverksamhet, affärsverksamhet, hantverk eller yrke samt den som handlar i näringsidkarens namn eller för dennes räkning.
c)
produkt: alla typer av varor och tjänster, även fast egendom, rättigheter och skyldigheter.
d)
affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter (nedan även kallade affärsmetoder): en näringsidkares handling, underlåtenhet, beteende, företrädande eller kommersiella meddelande (inklusive reklam och saluföring) i direkt relation till marknadsföring, försäljning eller leverans av en produkt till en konsument.
e)
att avsevärt snedvrida konsumentens ekonomiska beteende: att använda en affärsmetod i syfte att i märkbar mån försämra konsumentens förmåga att fatta ett välgrundat beslut och därmed få konsumenten att fatta ett annat affärsbeslut än vad som annars skulle ha varit fallet. …”
14.
I artikel 3 fastställs direktivets tillämpningsområde:
”1.   Detta direktiv skall tillämpas på otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på det sätt som anges i artikel 5, före, under och efter en affärstransaktion som gäller en produkt.
…
8.   Detta direktiv skall inte påverka de villkor som medlemsstaterna enligt gemenskapslagstiftningen får ålägga yrkesutövare för etablering eller auktorisation, etiska uppförandekoder eller andra särskilda bestämmelser för reglerade yrken som syftar till att vidmakthålla högt ställda integritetsnormer för yrkesutövaren.”
15.
I artikel 5 föreskrivs följande:
”1.   Otillbörliga affärsmetoder är förbjudna.
2.   En affärsmetod skall vara otillbörlig om den
a)
strider mot god yrkessed,
och
b)
innebär, eller sannolikt kommer att innebära, avsevärd snedvridning av det ekonomiska beteendet i förhållande till produkten hos den genomsnittskonsument som affärsmetoden riktar sig till eller som nås av metoden, eller den genomsnittliga gruppmedlemmen om affärsmetoden riktar sig till en viss konsumentgrupp.
…
5.   Bilaga I innehåller förteckningen över de affärsmetoder som under alla omständigheter skall betraktas som otillbörliga. Samma förteckning skall gälla i alla medlemsstater och får ändras endast genom en översyn av detta direktiv.”
16.
I punkt 2 i bilaga I anges att en vilseledande affärsmetod är en som ”[uppvisar] en förtroendemärkning, kvalitetsmärkning eller motsvarande utan att ha erhållit det nödvändiga tillståndet”. I punkt 4 anges att det är en vilseledande affärsmetod att ”[p]åstå att en näringsidkare … eller en produkt har godkänts, rekommenderats eller sanktionerats av ett offentligt eller privat organ när så inte är fallet …”.
17.
I artikel 6.1 anges att ”[e]n affärsmetod skall anses vara vilseledande om den inbegriper oriktig information och således är falsk eller om den på något sätt, även genom den allmänna utformningen – även om informationen är korrekt i sak – vilseleder eller sannolikt kommer att vilseleda genomsnittskonsumenten i ett eller flera av följande avseenden, samt i endera fallet medför eller sannolikt kommer att medföra att denne fattar ett affärsbeslut som han annars inte skulle ha fattat:
a)
Produktens förekomst eller beskaffenhet.
b)
Produktens utmärkande egenskaper, som t.ex. … det resultat som kan förväntas av användningen …”.
B.
Belgisk rätt
18.
Enligt artikel 127.1.2 i den belgiska grundlagen ankommer det på gemenskaperna att reglera utbildning, med undantag för att fastställa när den obligatoriska skolgången ska börja och sluta, miniminormerna för att utge examensbevis och tilldelning av pension. Enligt artikel 24.5 i grundlagen regleras gemenskapernas organisering och erkännande av samt stöd till utbildning genom lag eller dekret.
19.
I Flandern reglerades högre utbildning genom Decreet van 4 April 2003 betreffende de herstructurering van het hoger onderwijs in Vlaanderen (dekret av den 4 april 2003 om omstrukturering av högre utbildning i Flandern) (nedan kallat dekretet av den 4 april 2003). I artikel 25 § 7 i detta dekret föreskrevs följande: ”Den som utfärdar en bachelor-, master- (med eller utan inriktning) eller doktorsexamen (filosofie doktor med förkortningen PhD eller dr) eller de examina och titlar som anges i 2 §, 3 §, 4 §, 5 § och 5a § utan att ha rätt till detta, döms till fängelse mellan åtta dagar och tre månader och böter mellan 125 och 500 euro eller endast ett av dessa straff”. (
4
)
20.
Dekretet av den 4 april 2003 upphävdes och införlivades med Codex Hoger Onderwijs (nedan kallad kodexen om högre utbildning) som antogs av den flamländska regeringen den 11 oktober 2013. (
5
) Texten i artikel 25 § 7 i dekretet av den 4 april 2003 har införts i artikel II.75 § 6 i den kodexen.
III. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
21.
BVBA United International Business Schools of Belgium BVBA (nedan kallat UIBS Belgium) är ett högre lärosäte som saknar ackreditering från den behöriga flamländska myndigheten. UIBS Belgien har kopplingar till det schweiziska bolaget Global Education Services Switzerland AG (nedan kallat GES Switzerland) och till Global Education Services Spain SA (nedan kallat GES Spain). Enligt beslutet om hänskjutande har UIBS Belgium haft en stödjande funktion för de två sistnämnda bolagen, bland annat genom att tillhandahålla stöd lokalt i Belgien avseende kurser som samordnas av GES Switzerland internationellt. Olika utbildningsprogram erbjuds på UIBS Belgiums campus bland annat i Antwerpen och Gent. Vid godkänd examen i ett sådant program erhåller studenterna ett examensbevis med beteckningen ”master” i titeln.
22.
Freddy och Thierry Kirschstein (nedan kallade svarandena) har båda intressen i UIBS Belgium. Den 14 december 2015 dömde Rechtbank van eerste aanleg (Nederländskspråkiga domstolen i första instans i Antwerpen, Belgien) svarandena till böter med 300 euro vardera för brott mot artikel 25 § 7 i dekretet av den 4 april 2003, då de utan behörighet hade utfärdat masterexamina till studenter vid UIBS Belgiums filial i Antwerpen vid minst två tillfällen mellan år 2006 och år 2010. Med avseende på den flamländska gemenskapens civilrättsliga talan förpliktades svarandena också att betala skadestånd med 1 euro till den flamländska gemenskapen samt att bära rättegångskostnaderna i samband med den civilrättsliga talan.
23.
Den 29 december 2015 överklagade svarandena den av Rechtbank van eerste aanleg (Nederländskspråkiga domstolen i första instans i Antwerpen, Belgien) meddelade domen. Samma dag ingav Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten, Belgien) (nedan kallad klaganden) ett anslutningsöverklagande avseende den del av domen som rörde straffet.
24.
Under överklagandet koncentrerades saken i målet till frågan huruvida ett högre lärosäte som tillhandahåller utbildningsprogram har rätt att utfärda masterexamina i Flandern genom de examensbevis som utfärdas, även om lärosätet inte har ackrediterats av den flamländska gemenskapen. Den flamländska gemenskapen anser att detta är en fråga som rör den allmänna ordningen och att det därför är lämpligt med en straffrättslig bestämmelse som skyddar detta intresse. Den flamländska gemenskapen har gjort gällande att förbudet för lärosäten utan ackreditering att utfärda master- och bachelorexamina samt doktorstitlar är ett lämpligt sätt att säkerställa kvalitetskraven för dessa titlar. Den flamländska gemenskapen har också gjort gällande att svarandenas affärsmetoder leder till otillbörlig konkurrens på arbetsmarknaden, då de examensbevis och därmed förknippade examina som utfärdas ger tillgång till arbetsmarknaden utan att det kan garanteras att studenterna har uppnått en viss utbildningsnivå.
25.
Det är mot denna faktiska och rättsliga bakgrund som Hof van Beroep te Antwerpen (Appellationsdomstolen i Antwerpen, Belgien) har beslutat att vilandeförklara rättegången och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Ska Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden tolkas så, att det utgör hinder mot artikel II.75 § 6 i kodexen om högre utbildning av den 11 oktober 2013, vilken innehåller ett allmänt förbud för lärosäten som saknar ackreditering att använda beteckningen ”master” på examensbevis de utfärdar, när syftet med förbudet är att garanter ett mål av allmänintresse, nämligen behovet av att säkerställa en hög utbildningsnivå, varvid det måste kunna kontrolleras huruvida de kvalitetskrav som ställs faktiskt är uppfyllda?
2)
Ska [direktiv 2006/123] tolkas så, att det utgör hinder mot artikel II.75 § 6 i kodexen om högre utbildning av den 11 oktober 2013, vilken innehåller ett allmänt förbud för lärosäten som saknar ackreditering att använda beteckningen ”master” på examensbevis de utfärdar, när syftet med förbudet är att garantera ett mål av allmänintresse, nämligen skyddet av tjänstemottagare?
3)
Uppfyller den straffrättsliga bestämmelse som är tillämplig på lärosäten vilka inte erkänns av den flamländska regeringen, som utfärdar ”masterexamina”, proportionalitetskriterierna i artiklarna 9.1 c och 10.2 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden?”
26.
Skriftliga yttranden har inkommit från svarandena, den flamländska gemenskapen, den belgiska, den tyska, den italienska, den nederländska, den polska, den svenska och den norska regeringen samt Europeiska kommissionen. Svarandena, den flamländska gemenskapen, den belgiska, den svenska och den norska regeringen samt kommissionen yttrade sig även vid förhandlingen den 11 juli 2018.
IV. Bedömning
27.
Detta förslag till avgörande är uppbyggt på följande sätt. Jag kommer att börja med några inledande anmärkningar om de faktiska omständigheterna i detta mål och de tillämpliga nationella bestämmelserna (avsnitt A). Därefter kommer jag att diskutera frågan huruvida, och i vilken utsträckning, högre utbildningsprogram kan betraktas som ”tjänster” i den mening som avses i unionsrätten (avsnitt B). Mot bakgrund av dessa preciseringar kommer jag sedan att diskutera de särskilda frågor som den hänskjutande domstolen har ställt. Jag kommer att börja med att bedöma frågan huruvida den nationella lagstiftningen är förenlig med tjänstedirektivet, varvid jag diskuterar tolkningsfrågorna 2 och 3 tillsammans, (avsnitt C) och sedan bedöma fråga 1 angående direktivet om otillbörliga affärsmetoder (avsnitt D).
A.
Inledande preciseringar
1. Den faktiska bakgrunden till målet vid den nationella domstolen
28.
Det saknas information om flera faktiska omständigheter i beslutet om hänskjutande, vilka skulle kunna ha betydelse för den rättsliga bedömningen av målet. Av denna anledning har domstolen begärt klargöranden från den hänskjutande domstolen (i enlighet med artikel 101 i domstolens rättegångsregler) angående i) vilken enhet som formellt utfärdade examensbevisen i fråga och ii) svarandenas funktion (inom UIBS Belgium), det vill säga i vilken egenskap de har åtalats.
29.
Den hänskjutande domstolen svarade att den inte exakt kunde ange vilken enhet som formellt utfärdade masterexamina, eftersom denna faktiska omständighet är omtvistad i målet vid den nationella domstolen. Den hänskjutande domstolen har därför återgett parternas argument: Openbaar Ministerie (Åklagarmyndigheten) har gjort gällande att UIBS Belgium (ett belgiskt bolag) utfärdade masterexamina. Svarandena har gjort gällande att masterexamina utfärdades av GES Switzerland (som har säte i Schweiz) och GES Spain (som har säte i Spanien). Den hänskjutande domstolen har vidare angett att båda dessa enheter verkar vara kopplade till UIBS Belgium, då detta bolag alltid har agerat i en stödjande funktion till GES Switzerland och GES Spain.
30.
Som svar på den andra frågan angav den hänskjutande domstolen att Thierry Kirschstein, vid tidpunkten för de aktuella faktiska omständigheterna, var VD för och Freddy Kirschstein aktieägare i UIBS Belgium. Freddy Kirschstein hade även undertecknat handlingar som ”ordförande” för UIBS Belgium. Enligt 66 § i Strafwetboek (den belgiska strafflagen) ansågs de därför ansvariga eller medansvariga för brottet i fråga.
31.
Mot bakgrund av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har tillhandahållit och med hänsyn till parternas muntliga yttranden ska jag gå vidare under följande antaganden, varvid det ska erinras om att det i slutänden ankommer på den nationella domstolen att fastställa de faktiska omständigheterna.
32.
För det första verkar bolagsstrukturen mellan UIBS Belgium, GES Switzerland och GES Spain vara komplicerad. Svarandena angav vid förhandlingen att det finns kopplingar mellan de tre bolagen. De verkar ha gemensamma aktieägare. Med hänsyn till bolagens respektive verksamheter förefaller det så att själva undervisningsverksamheten (inbegripet rekrytering av personal, hyra av lokaler och den löpande förvaltningen av programmet) sköts lokalt av UIBS Belgium, medan examensbevisen först utfärdades av GES Spain och därefter av GES Switzerland.
33.
För det andra är det otvistigt att dessa tre bolag aldrig har ackrediterats för sina utbildningsprogram av en behörig myndighet i Flandern, eller i något annat land där de är verksamma.
34.
För det tredje är de aktuella utbildningsprogrammen i sin helhet privatfinansierade. Det fastställdes vid förhandlingen att programmen inte erhöll stöd från något offentligt organ.
2. Tillämpliga nationella bestämmelser
35.
Två ytterligare preciseringar bör göras i fråga om de berörda reglernas tidsmässiga och materiella tillämpningsområde.
36.
För det första har den hänskjutande domstolen formulerat frågorna 1 och 2 i förhållande till artikel II.75 § 6 i kodexen om högre utbildning. Fråga 3 hänvisar till ”den straffrättsliga bestämmelse som är tillämplig på lärosäten vilka inte erkänns av den flamländska regeringen, som utfärdar ’masterexamina’”, utan vidare precisering avseende vilken slags bestämmelse detta är och var den finns. Det är dock sannolikt att även detta hänför sig till artikel II.75 § 6 i kodexen om högre utbildning.
37.
De faktiska omständigheterna, såsom dessa har angetts i beslutet om hänskjutande, antyder dock att den nationella bestämmelse som är tillämplig är artikel 25 § 7 i dekretet av den 4 april 2003 och inte artikel II.75 § 6 i kodexen om högre utbildning.
38.
Artikel II.76 § 6 i kodexen om högre utbildning var inte tillämplig vid tidpunkten för de aktuella faktiska omständigheterna. Svarandena har åtalats för att olagligt ha utfärdat mastersexamina vid åtminstone två tillfällen under år 2009 och år 2010, och i alla händelser före år 2010. (
6
) Artikel II.75 § 6 i kodexen för högre utbildning trädde emellertid i kraft år 2013. Såsom framgår av åtalet (vilket har nämnts i beslutet om hänskjutande), (
7
) var den tillämpliga bestämmelsen före detta artikel 25 § 7 i dekretet av den 4 april 2003. Det är med stöd av denna bestämmelse som svarandena har åtalats.
39.
Det faktum att båda dessa bestämmelser har angetts ha samma innehåll, (
8
) medför inte, såvitt jag förstår, att artikel II.75 § 6 i kodexen för högre utbildning är tillämplig på det nationella målet.
40.
Av dessa skäl föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från den nationella domstolen mot bakgrund av artikel 25 § 7 i dekretet av den 4 april 2003.
41.
För det andra har den hänskjutande domstolen, oavsett om den relevanta bestämmelsen är artikel II.75 § 6 i kodexen om högre utbildning eller artikel 25 § 7 i dekretet av den 4 april 2003, fokuserat på den ”straffrättsliga bestämmelse” som föreskriver påföljder för olagligt utgivande av vissa examina. Denna bestämmelse, som utgör den rättsliga grunden för brottmålet, är av avgörande betydelse för fråga 3. Frågorna 1 och 2 har emellertid större omfattning. De är inte begränsade till frågan rörande eventuella påföljder, utan berör också den vidare, överordnade frågan huruvida den nationella lagstiftning som förbjuder att lärosäten utan ackreditering utfärdar (master-) examina är förenlig med unionsrätten.
42.
Denna tudelning i fråga om exakt vilka bestämmelser som har åberopats, betraktade mot bakgrund av de olika materiella tillämpningsområdena för de två direktiv som är relevanta i förevarande mål, gav upphov till vissa diskussioner under förfarandet, vad avser exakt vad föremålet för förevarande begäran om förhandsavgörande är. Å ena sidan har angetts att domstolen inte bör ta upp påföljdsfrågan (fråga 3), eftersom den rör straffrättsliga bestämmelser som inte omfattas av tillämplig unionsrätt. Å andra sidan har angetts att domstolen endast kan pröva påföljdsfrågan, men inte undersöka det bakomliggande ackrediteringsförfarandet (frågorna 1 och 2), eftersom de frågorna och målet endast rör en nationell straffbestämmelse.
43.
Visst är det så att nöjet att äta salami (normalt) innebär friheten att välja vilken ände av salamin man ska börja skära i. Med avseende på förevarande mål anser jag dock att domstolen bör pröva tolkningsfrågorna i den lydelse de getts av den nationella domstolen, samtidigt som den respekterar den naturliga logiken hos de omtvistade bestämmelserna. Frågorna är mycket riktigt fokuserade på påföljderna för att överträda en beteenderegel. Båda aspekterna utgör emellertid delar av i samma rättsregel: om man utfärdar en examen utan att vara ackrediterad (hypotes), så kommer en viss given händelse att äga rum (påföljd). Ackrediteringsförfarandet är alltså bara en del av hypotesen avseende den tillämpliga rättsregeln i förevarande mål. Det är en del av paketet. Det skulle vara mycket konstruerat att fastställa att antingen en del av hypotesen (ackrediteringen) eller påföljden (böter och/eller fängelse) inte utgör en del av rättsregeln och därför inte omfattas av tillämpningsområdet för förevarande mål.
44.
Även om frågan huruvida ackrediteringsförfarandet för högre utbildning är förenligt med unionsrätten inte i sig är föremålet för förevarande mål, kommer dessa bestämmelser således oundvikligen att beröras indirekt när domstolen besvarar tolkningsfrågorna avseende påföljden för att åsidosätta dessa regler.
B.
Utgör högre utbildningsprogram ”tjänster” i den mening som avses i unionsrätten?
1. Vad är det som utgör ”tjänsten” – examensbeviset eller undervisningen?
45.
En del av diskussionerna i såväl de skriftliga som de muntliga yttrandena syftar till att identifiera kärnan i den aktivitet som eventuellt kan utgöra en ”tjänst” i förevarande mål. Är det utfärdandet av ett examensbevis eller undervisningen som leder till att examensbeviset utfärdas? Anledningen till att det uppstått en omfattande diskussion om detta är inte bara det materiella tillämpningsområdet för tjänstedirektivet, utan också det geografiska tillämpningsområdet för detta direktiv. De enheter som eventuellt utfärdar de berörda examina är belägna i olika länder, inbegripet ett land som inte är medlem av Europeiska unionen. (
9
)
46.
Den flamländska gemenskapen och den belgiska regeringen har gjort gällande att tjänstedirektivet inte är tillämpligt. GES Switzerland, som den enhet som utfärdar examina, faller utanför tillämpningsområdet för detta direktiv. Av denna anledning ska frågorna 2 och 3 inte upptas till sakprövning.
47.
Den tyska regeringen anser också att utfärdandet av universitetsexamina är den avgörande faktorn, huvudsakligen för att detta ger tillgång till ett yrke. Enligt denna regering utgör det en verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt att ge kandidater tillträde till ett yrke som kräver en viss kompetens. Sådan verksamhet undantas emellertid från tjänstedirektivets tillämpningsområde i enlighet med artikel 2.2 led i) i detta. Enligt den tyska regeringen är utfärdande av examensbevis för högre utbildning därför inte en tjänst i den mening som avses i unionsrätten.
48.
Till skillnad från detta har den svenska regeringen och kommissionen fokuserat på själva utbildningsverksamheten som utförs av UIBS Belgium, snarare än GES Switzerlands utfärdande av examensbevis. De menar att utfärdandet av examensbevis inte är en självständig tjänst utan måste ses som en bitjänst till den tjänst som UIBS Belgium tillhandahåller, nämligen undervisning.
49.
Vad är den huvudsakliga verksamheten inom ramen för högre utbildning? Det kan antingen vara i) utfärdandet av masterexamensbeviset (som undervisningen är en bitjänst till) eller ii) undervisningsverksamheten (som utfärdandet av examensbeviset är en bitjänst till). För att fastställa vilket av dessa alternativ som är riktigt kommer det avgörande kriteriet för att bestämma vad som utgör den eventuella tjänsten vara vad som utgör den huvudsakliga delen av ett sådant paket. (
10
)
50.
Mot denna bakgrund delar jag den uppfattning som har gjorts gällande av den svenska regeringen och kommissionen. Utan att låta alltför idealistisk vill jag hoppas att den huvudsakliga delen av (högre) utbildning är undervisning och utbildning och inte (bara) utfärdandet av examensbevis. En examen utfärdas som formellt bevis på att en viss kunskaps- eller kompetensnivå har uppnåtts. Den är ett officiellt erkännande av att en person har genomgått alla nödvändiga kurser och genomfört alla nödvändiga tentamina med godkänt resultat, och vittnar således om att kandidaten också bör ha erhållit viss kunskap. Men examensbeviset i sig kan knappast ses som den huvudsakliga och dominerande delen av den verksamhet som utövas i högre utbildningsprogram. (
11
)
51.
Detta innebär således att den huvudsakliga verksamheten i samband med högre utbildningsprogram, enligt min uppfattning, är tillhandahållandet av kurser (som tydligen tillhandahålls av UIBS Belgium) och inte det formella utfärdandet av ett examensbevis (vilket sannolikt görs av GES Switzerland).
2. Högre utbildningsprogram – ”tjänster” enligt unionsrätten?
a) Utbildning som ”tjänst” enligt fördraget
52.
Det är ostridigt att unionsrätten inte påverkar medlemsstaternas behörighet vad gäller, å ena sidan, undervisningens innehåll och utbildningssystemens organisation samt medlemsstaternas kulturella och språkliga mångfald och, å andra sidan, yrkesutbildningens innehåll och organisation. Medlemsstaterna är vid utövandet av denna behörighet emellertid skyldiga att iaktta unionsrätten, bland annat bestämmelserna om frihet att tillhandahålla tjänster. (
12
)
53.
Enligt artikel 57 FEUF ska som ”tjänster” anses prestationer som ”normalt utförs mot ersättning”. Enligt fast rättspraxis är det viktigaste kännetecknet för en ersättning att den utgör en ekonomisk motprestation för tjänsten i fråga, en motprestation som normalt fastställs mellan tjänsteleverantören och tjänstemottagaren. (
13
)
54.
Med avseende särskilt på utbildning har domstolen formulerat ytterligare kriterier för att fastställa vad som utgör en tjänst enligt fördragen, på grundval av vilket organ som tillhandahåller utbildningen och hur den finansieras. Kriterierna fastställdes första gången i domen i målet Humbel, (
14
) och jag kommer därför att kalla dem för Humbel-kriterierna.
55.
Domen i målet Humbel rörde en begäran om betalning från en fransk student av en studentavgift (så kallad minerval) för gymnasial utbildning i Belgien. Betalningsbegäran riktades endast till (föräldrarna till) utländska medborgare. Studenter som var belgiska medborgare behövde inte betala avgiften. Domstolen ombads klargöra huruvida det gymnasiala utbildningsprogrammet, som utgjorde en del av det nationella utbildningssystemet, kunde anses utgöra ”tillhandahållande av tjänster” och att föräldrarna till den franska studenten därför kunde åberopa fördragets bestämmelser om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet vid tillträde till tjänster. (
15
)
56.
Domstolen fann att det inte var möjligt att åberopa den fördragsenliga friheten att tillhandahålla tjänster i detta mål, eftersom det inte var fråga om ersättning i form av en motprestation för tjänsterna. Domstolen angav att detta ”kännetecken … saknas i fråga om utbildningsprogram som tillhandahålls enligt det nationella utbildningssystemet. Genom att inrätta och upprätthålla ett sådant system har staten för det första inte för avsikt att tillhandahålla tjänster mot betalning, utan fullföljer sin uppgift inom det sociala och kulturella området samt utbildningsområdet gentemot sin befolkning. För det andra finansieras det ifrågavarande systemet i regel med allmänna medel och inte av eleverna eller deras föräldrar.” (
16
)
57.
Även om det i domen i målet Humbel rörde sig om gymnasial utbildning, har detta betraktelsesätt gradvis utvidgats till andra former av utbildning, inbegripet högre utbildning. (
17
)
58.
I en senare dom har domstolen anmärkt att det inte utgår någon ersättning och därför inte tillhandahålls en ”tjänst” i den mening som avses i unionsrätten när det rör sig om undervisning som ges av vissa lärosäten som ingår som en del av ett offentligt utbildningsystem, och som helt eller till största delen finansieras med offentliga medel, även om kursavgifter eller inskrivningsavgifter ibland måste betalas för att bidra till driftskostnaderna för systemet. (
18
) Omvänt utgör de kurser som ges av utbildningsanstalter som huvudsakligen finansieras med privata medel – av eleverna eller deras föräldrar – tjänster i den mening som avses i unionsrätten, eftersom syftet med dessa inrättningar är att erbjuda en tjänst mot ersättning. (
19
)
59.
Det verkar finnas två skäl för att det gjorts en skillnad mellan offentligt och privat finansierad utbildning. Dels är det argumentet om ett socialt och kulturellt uppdrag. Genom att inrätta och upprätthålla ett offentligt utbildningssystem som till största delen finansieras med offentliga medel, avser staten inte att bedriva en verksamhet mot ersättning utan endast att uppfylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gentemot medborgarna. (
20
) Dels är det argumentet om ”ideell verksamhet” som ibland är kopplat till ovanstående argument och ibland inte. (Offentliga) lärosäten finansieras huvudsakligen med offentliga medel i syfte att driva ideell verksamhet i det allmänna intresset att sprida kunskap och frigöra medborgare. I detta avseende är den berörda verksamheten inte ekonomisk. (
21
)
b) Tjänstedirektivet och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse
60.
Tjänstedirektivet gör detta (fördragsbaserade) betraktelsesätt något mer komplicerat. Å ena sidan anges uttryckligen i artikel 4.1 i tjänstedirektivet att fördragets definition av vad som utgör en tjänst behålla sin giltighet. Således bör en tjänst såväl enligt fördraget som enligt tjänstedirektivet utgöra all förvärvsverksamhet som normalt utförs mot ersättning av en tjänsteleverantör etablerad i en medlemsstat. (
22
)
61.
Dessutom anges i artikel 2.2 också ett antal specifika verksamheter som tjänstedirektivet inte ska tillämpas på, såsom hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster. Bestämmelsen innehåller också två abstrakta kategorier av tjänster som helt undantas från direktivets tillämpningsområde, nämligen icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (
23
) och verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt. (
24
)
62.
I förhållande till det senare undantaget, och särskilt till det argument som har gjorts gällande av den tyska regeringen, som innebär att utfärdande av examensbevis utgör utövande av offentlig makt som undantas från tjänstedirektivets tillämpningsområde, kan man endast upprepa att den huvudsakliga och bestämmande faktorn i fråga om all utbildning inte är utfärdandet av examensbeviset, utan själva undervisningsverksamheten. (
25
) Inom ramen för förevarande mål är det därför inte nödvändigt att undersöka i vilken mån utfärdande av examensbevis utgör utövande av offentlig makt. Det räcker i detta hänseende att konstatera att det framgår av domstolens fasta praxis att privat undervisningsverksamhet vid ett universitet inte utgör verksamhet som är förenad med utövandet av offentlig makt. (
26
)
63.
Begreppet icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse är dock svårare att tolka, särskilt som det i tjänstedirektivet tydligt anges att det grundläggande begreppet ”tjänst” ska förstås på samma sätt som i fördraget. Enligt artikel 57 FEUF avses som ”tjänster” i fördragens mening prestationer som ”normalt utförs mot ersättning”. Denna formulering är något förvirrande, eftersom den använder samma term (tjänster) för att hänvisa såväl till den faktiska verksamheten att tillhandahålla tjänster (således den faktiska kategorin tjänster) som den rättsliga kategorin tjänster som omfattas av tillämpningsområdet för fördragen (och därmed, i förlängningen, av tjänstedirektivet).
64.
Denna tvåsidighet innebär att en tjänsteverksamhet (faktiskt) inte alltid är en tjänst (i den mening som avses i unionsrätten). För att kunna vara en ”tjänst” i enlighet med fördraget, måste den specifika verksamheten i fråga ha en ekonomisk dimension som i första hand konstateras genom att det förekommer ersättning, men också – om än inte nödvändigtvis – genom att vinst eftersträvas och/eller att den huvudsakligen finansieras med privata medel. (
27
) Med andra ord är det nödvändigt, för att det rättsligt sett ska anses föreligga en tjänst, att tjänsten är av ”ekonomisk art”.
65.
Mot denna bakgrund måste jag erkänna att jag finner det svårt att fastställa innebörden av den logiska, rättsliga betydelsen av kategorin ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse”. Om den rättsliga kategorin tjänster enligt unionsrätten definieras av att den har en ekonomisk dimension, hur kan då en icke-ekonomisk tjänst, vare sig denna är av allmänt intresse eller inte, faktisk vara en tjänst i den mening som avses i unionsrätten? Eller, med andra ord, kan det i praktiken finnas ”icke-ekonomiska ekonomiska verksamheter av allmänt intresse”?
66.
Den mest logiska förklaring som jag kan tänka mig till denna terminologiska problematik är att anta att unionslagstiftaren, när denna nya kategori skapades, i huvudsak ville undanta icke-ekonomiska verksamheter av allmänt intresse från tjänstedirektivets tillämpningsområde. (
28
) Om detta är riktigt, så är undantaget i artikel 2.2 a i tjänstedirektivet (rättsligt sett) överflödigt, eftersom sådana verksamheter redan skulle vara undantagna, då de över huvud taget inte utgör tjänster (i den mening som avses i fördraget). (
29
)”Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse” framstår således som enbart en undergrupp av ”icke-tjänster” enligt unionsrätten.
67.
Med beaktande av detta terminologiska klargörande, kvarstår frågan huruvida högre utbildning omfattas av tjänstedirektivets undantag för icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, vilket bland annat den belgiska regeringen har gjort gällande.
68.
Jag anser inte det.
69.
För det första undantas ett antal specifika verksamheter, såsom hälso- och sjukvård eller sociala tjänster, uttryckligt och som grupp från tjänstedirektivets tillämpningsområde i enlighet med artikel 2.2 i detta direktiv. Detta är dock inte fallet med utbildning(stjänster). Det kan därför inte påstås att dessa specifikt, som sådana, har undantagits från tjänstedirektivets materiella tillämpningsområde.
70.
När det saknas ett sådant gruppundantag för en viss verksamhet måste dessutom varje enskild verksamhet – det vill säga det aktuella utbildningsprogrammet, såvitt avser utbildning – bedömas för sig mot bakgrund av domstolens vanliga praxis i syfte att fastställa huruvida villkoren i denna praxis är uppfyllda. I motsats till vad den belgiska regeringen har gjort gällande kan utbildning i sig därför intesom helhet ingå i kategorin icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Istället måste, såsom även framgår av skäl 34 i tjänstedirektivet, där domstolens praxis återges, en bedömning göras från fall till fall. (
30
) Vad som är viktigt är alltså huruvida den faktiska undervisningsverksamhet som tillhandahålls, eller utbildningsprogram som följs, ska anses utgöra en tjänst, oavsett om den huvudsakligen utförs av privata institutioner och finansieras med privata medel. (
31
)
71.
Sammanfattningsvis kan högre utbildningsprogram anses utgöra tjänster och omfattas av tjänstedirektivet, förutsatt att det undantag som formulerades i domen i målet Humbel inte är tillämpligt på utbildningsprogrammet i fråga. Om det är tillämpligt blir denna utbildningsverksamhet en ”icke-tjänst” enligt fördraget och ska då också undantas från tjänstedirektivets tillämplighet som en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse.
c) Humbel-kriterierna och högre utbildningsprogram
72.
Trots detta kan det emellertid inte förnekas att det vid en närmare titt uppkommer ett antal frågor när man ska tillämpa Humbel-undantaget på högre utbildningsprogram i dag.
73.
För det första kan man på en praktiskt nivå fråga sig vad det kan betyda att ingå som en del av ett offentligt utbildningsystem och helt eller till största delen finansieras med offentliga medel när offentliga universitet numera mottar donationer och bidrag från privata medel, och privata lärosäten konkurrerar om utbildningsbidrag och forskningsstipendier från offentliga medel. Vad räknas som offentligt när (till och med) offentliga universitet inrättar campus i andra medlemsstater eller bildar samriskföretag med andra enheter av olika slag och/eller skapar avknoppningsföretag för att tillhandahålla undervisning och bedriva forskning?
74.
Emellertid, och kanske mer grundläggande, kan man fråga sig om ”en del av ett offentligt utbildningssystem” med nödvändighet innebär att det ställs krav på en viss rättslig form och ställning (exempelvis ett ”offentligt” lärosäte jämfört med ett ”privat” sådant)? Om vi börjar med domen i målet Humbel har två krav nämnts, vilka senast fastställdes i domen i målet Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania: i) en del av ett offentligt utbildningssystem, och ii) som helt eller till största delen finansieras med offentliga medel. Den övervägande delen av denna praxis har dock varit fokuserad på finansieringen, medan den första delen av uttalandet – ”en del av ett offentligt utbildningssystem” – inte har undersökts närmare.
75.
I tillägg till dessa institutionellt sett suddiga gränser finns också frågan huruvida lärosätet till största delen finansieras med offentliga medel. Hur mycket är till största delen? Vad är förhållandet mellan finansiering som är specifik för ett visst utbildningsprogram och institutionell finansiering och omkostnader? (
32
) Särskilt i fråga om samhällsvetenskap och humaniora kommer lönerna för lärare att utgöra den största delen av kostnaderna för att driva ett utbildningsprogram. Vad gäller om dessa till största delen betalas med medel från olika former av institutionell finansiering? (
33
) Det är också något oklart huruvida det är den totala budgeten för ett lärosäte som ska beaktas eller budgetposterna för olika utbildningsprogram, varvid ska erinras om att det på grund av redovisningslagstiftningen kan vara omöjligt att avgöra exakt hur varje utbildningsprogram finansieras. (
34
)
76.
Dessutom är det i flera medlemsstater så att ackrediterade högre lärosäten erhåller ett statligt bidrag för varje student som anmäler sig till ett godkänt utbildningsprogram, oavsett om lärosätet i fråga till sin rättsliga form är offentligt eller privat. Bör sådan finansiering, även om den i realiteten kanske inte ens täcker en övervägande del av den faktiska kostnaden för varje student, innebära att utbildningsprogrammet till största delen finansieras med offentliga medel och ingår som en del av ett offentligt utbildningssystem i en medlemsstat, även om det tillhandahålls av ett lärosäte som i övrigt är privat och finansieras med privata medel?
77.
För det andra är denna praktiska nivå kopplad till en bakomliggande och djupare ideologisk nivå. Genom domen i målet Humbel infördes ett relativt övergripande, binärt sätt att se på utbildning. Offentliga lärosäten (eller bara de som finansieras med offentliga medel?) drivs inte i vinstsyfte och eftersträvar det nobla målet att sprida kunskap och uppfylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska skyldigheter gentemot medborgarna. I motsats till detta tillhandahåller privata organ (eller bara de som till största delen finansieras med privata medel?) tjänster, eftersom de tydligen har andra mål.
78.
Ett sådant sätt att se på utbildning kanske var riktigt på 1980-talet, när det gäller gymnasial utbildning. Det är dock relativt problematiskt i dag om det tillämpas på högre läroanstalter.
79.
Det ska verkligen inte ifrågasättas att högre läroanstalter fullgör ett antal uppgifter. De flesta av dessa är inte heller vinstbaserade. Det som ska ifrågasättas är en generalisering som inte skiljer mellan de många verksamheter som till och med historiska och anrika universitet bedriver i dag. Detta kan vara allt från grundläggande forskning eller utbildning av doktorander (som behöver bidrag), samt undervisning på grundnivå i landets språk (med normala inskrivningsavgifter), till forskarutbildning i utländska språk (med mycket högre avgifter) och skräddarsydda helgkurser för chefer eller tolkar och/eller ren kommersialisering av forskningsresultat (vilka båda betingar höga avgifter).
80.
För det tredje är avsaknaden av intern differentiering kopplad till avsaknaden av differentiering mellan nivåer, som har diskuterats ovan. Domstolens uttalanden i domen i målet Humbel rörde gymnasial utbildning. Såsom ofta är fallet med domstolens praxis har detta tillvägagångssätt utvidgats till att avse även annan utbildning, inbegripet högre utbildning, dock utan att de bakomliggande antaganden som var en del av domstolens första uttalande har genomgått någon närmare kritisk granskning i detta nya sammanhang (med högre utbildning).
81.
Att tillhandahålla och sprida kunskap i vidast möjliga bemärkelse och statens uppfyllelse av dess sociala och utbildningspolitiska roll är sannerligen viktiga mål. Dessa allmänna intressen är dock knappast lika viktiga på alla nivåer av utbildning. Statens intresse är självklart absolut nödvändigt på nivån för grundskoleutbildning. (
35
) Nuförtiden kan det också anses vara relativt starkt även på gymnasial utbildningsnivå, även om det då är kombinerat med vissa egna intressen som studenten har. Vågskålen börjar tippa över vid nivån för högre utbildning, där studentens eget intresse av att erhålla vissa ytterligare kvalifikationer och öka sitt ”värde” på arbetsmarknaden blir allt starkare.
82.
När det gäller att koordinera de olika intressen som är förknippade med utbildning, och således eventuellt att definiera vad som kan vara en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse i detta avseende, är förhållandet alltså omvänt. Ju högre utbildningsnivå, desto lägre är det allmänna behovet och intresset av att erhålla sådan utbildning och desto större är individens eget intresse av att komplettera sina kvalifikationer. Med andra ord har statens absolut nödvändiga kulturella och sociala uppdrag, som ursprungligen utgjorde Humbel-undantaget, (
36
) mindre betydelse.
83.
Det ska starkt betonas att det är uppenbart att det finns ett allmänt offentligt intresse av att ha högre lärosäten. Detta är dock inte samma sak som att säga att det finns ett allmänt intresse vad gäller varje person som går på universitet. Det faktum att en individ väljer att genomgå en högre utbildning är alltså i stor utsträckning ett uttryck för denna persons eget intresse.
84.
Om det inte vore på detta sätt skulle det onekligen vara nödvändigt att följa den logik som den belgiska regeringen i huvudsak har förordat i förevarande mål. Undantaget för icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse enligt tjänstedirektivet skulle i praktiken innebära att man lade till ytterligare ett gruppundantag till direktivet. Det skulle också definieras enligt verksamhetstypen, oavsett vilken typ av (högre) utbildning det rörde sig om och oavsett hur den finansierades. Detta är fallet, eftersom det ligger i statens intresse att ha en befolkning som är så utbildad som möjligt och all utbildning som tillhandahålls därför skulle ligga i det allmänna intresset. Alla utbildningstjänster undantas således från tjänstedirektivet som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. (
37
)
85.
För det fjärde, och slutligen, är ett ytterligare skäl till att närma sig den praxis som på bygger på domen i målet Humbel med försiktighet inte bara att den i stor utsträckning skiljer sig från den allmänna inställningen till definitionen av tjänster, utan också att den är relativt udda jämförd med andra särskilda system för specifika typer av tjänster, i synnerhet hälso- och sjukvård.
86.
Hälso- och sjukvård är verkligen en verksamhet i det allmännas intresse där det normalt inte finns någon direkt, total avgift som betalas av patienten, utan snarare en ersättning av (reglerade) kostnader för vårdgivaren genom en tredje part (vare sig detta är ett försäkringsbolag eller ett allmänt försäkringssystem). Domstolen har emellertid uttryckligen vägrat tillämpa Humbel-synsättet på sjukhusvård som antingen tillhandahålls i natura eller avgiftsfritt för patienten, nämligen när det var uppenbart att verksamheten inte gav upphov till vinst. I detta mål angav domstolen att ”utbetalningarna av sjukförsäkringskassorna … även om de är schablonmässiga, [utgör] den ekonomiska motprestationen för sjukhustjänsterna och har otvivelaktigt karaktären av ersättning för den sjukhusinrättning som erhåller dem och som bedriver ekonomisk verksamhet”. (
38
)
87.
Detta är förvånande, eftersom hälso- och sjukvård på många sätt liknar utbildning. (
39
) Bägge ska i första hand regleras av medlemsstaterna. Bägge kräver politiska val och återspeglar sociala värden i fråga om hur tjänsterna tillhandahålls. Vidare skiljer sig finansieringen av hälso- och sjukvården inte nämnvärt från offentligt finansierad utbildning, även om det förekommer skillnader från land till land. Hälso- och sjukvårdstjänster betalas av medel från sjukförsäkringsfonderna, vilka i Europa ofta finansieras av statligt anknutna organ, även om patienterna i viss mån bidrar med finansiering. Patienternas socialförsäkringsavgifter står sannolikt inte i proportion till den faktiska kostnaden för tjänsten som tillhandahålls.
88.
Detta gäller i ännu högre grad när man jämför den tolkning av ekonomisk verksamhet och ersättning som gjordes i domen i målet Humbel med begreppet ”ekonomisk” i andra delar av unionsrätten. Inom rättsområdena för statligt stöd eller konkurrens har domstolen i stor utsträckning tolkat ”ekonomisk verksamhet” extensivt, som den avgörande faktor som ska tillämpas när man bestämmer egenskaperna för ett företag. Domstolen har angett att ”[b]egreppet företag omfattar … varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras, och utgör all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad. Den omständigheten att tillhandahållandet av varor eller tjänster sker utan vinstsyfte, utgör inte hinder för att den enhet som utför dessa transaktioner på marknaden ska betraktas som ett företag, då tillhandahållandet sker i konkurrens med andra aktörer vars verksamhet bedrivs i vinstsyfte”. (
40
)
d) Slutsats i denna del
89.
Även om flera av de frågor jag just har tagit upp gjordes gällande i de skriftliga yttrandena och vid förhandlingen verkar det vara klarlagt i förevarande mål att UIBS Belgium, det företag som ansvarade för undervisningsverksamheten, är en privat enhet som endast finansieras med privata medel. Detta innebär alltså att UIBS Belgiums undervisningsverksamhet, även på grundval av Humbel-kriterierna, såsom dessa för närvarande ser ut, tillhandahålls mot ersättning och att de kurser som detta företag erbjuder därför är ”tjänster” i den mening som avses i fördraget.
90.
Enligt min uppfattning utgör dessa verksamheter också tjänster i den mening som avses i tjänstedirektivet. Eftersom inget specifikt undantag från tjänstedirektivets tillämpningsområde ska tillämpas, och högre utbildningsprogram som betalas av studenterna inte omfattas av begreppet icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, så är även tjänstedirektivet (materiellt) tillämpligt.
91.
Förutom denna – relativt självklara – slutsats vill jag också föreslå, mer allmänt, att Humbel-undantaget, till skillnad från vad som har gjorts gällande i några av argumenten i förevarande förfarande, inte är tillämpligt på högre utbildning som helhet, så att det i praktiken bildar ett ytterligare gruppundantag för verksamhet som huvudsakligen utförs av högre lärosäten som finansieras med offentliga medel. I detta avseende ska tre frågor belysas.
92.
För det första är det varje enskild typ av verksamhet (särskilt det enskilda utbildningsprogrammet) som ska bedömas för att avgöra huruvida den är av ekonomisk art.
93.
För det andra anser jag att man inte ska lägga så mycket vikt vid de närmare budgetposterna (det vill säga exakt vilket belopp det rör sig om och var det kommer ifrån och huruvida finansieringen kanske är både privat och offentlig) när man bedömer ett visst utbildningsprograms ekonomiska egenskaper. Man bör i stället koncentrera sig på nivån på studierna och den därtill anknutna intresseavvägningen. Ju tidigare under utbildningssystemet man tittar (grundskola och gymnasial utbildning), desto mer icke-ekonomiska och sociala inslag har utbildningen. Detta skulle förvisso helt motivera att den undantas från begreppet tjänster, särskilt om den tillhandahålls avgiftsfritt och är obligatorisk för alla.
94.
För det tredje och slutligen, ska betalningen för utbildningsprogrammet och frågan om ersättning bedömas. Denna bedömning kan dock inte ske på grundval av en isolerad betraktelse av den enskilda tjänsteleverantören, utan måste grunda sig på sammanhanget, i linje med allmän praxis om begreppet normal ersättning inom ramen för tjänster och med beaktande av verksamhetens egenskaper och den relevanta marknaden.
95.
Detta innebär, å ena sidan, att den (totala ekonomiska) kostnaden inte måste betalas (enbart och direkt) av kunden. I likhet med tillämplig praxis om tjänster inom hälso- och sjukvård i allmänhet (
41
) är det viktiga inte huruvida det har gjorts en direkt betalning utan huruvida ekonomiskt vederlag utgår för varje enskild deltagare, även om det delvis betalas indirekt, och (åtminstone i viss mån) motsvarar den mängd eller det antal tjänster som tillhandahålls.
96.
Å andra sidan måste vid denna bedömning även ”marknadens” vidare egenskaper betraktas och inte bara den särskilda institutionella struktur som en enskild tjänsteleverantör har. Om det alltså för en viss typ av utbildningsprogram finns en blomstrande nationell, europeisk eller till och med internationell marknad med flera konkurrerande utbildningsprogram, innebär detta alltså att det är relativt svårt att göra gällande att ett högre lärosäte, genom att erbjuda något som redan erbjuds av dussintals andra lärosäten, uppfyller ett specifikt och unikt socialt och kulturellt mål, oavsett om lärosätet i fråga utgör en del av ett offentligt utbildningsystem eller inte.
97.
Med det sagt krävs två avslutande anmärkningar.
98.
För det första är det uppenbart att det faktum att vissa högre utbildningsprogram kan utgöra tjänster i den mening som avses i unionsrätten inte innebär att de specifika särdragen i utbildning försvinner omedelbart och för all evighet (vilket det finns personer som kunde tänkas påstå in extremis). Professorer omvandlas inte till tjänsteleverantörer och studenter omvandlas inte till kunder, särskilt inte till följd av unionsrätten. Utbildning är sannerligen inte vilken typ av tjänst som helst. Således, i likhet med andra särskilda typer av tjänster, som hälso- och sjukvård, kan och bör de specifika särdragen behållas.
99.
För det andra skulle detta, utanför ramen för den rent ideologiska nivån, rent axiomatiskt innebära att högre utbildning aldrig skulle kunna utgöra en tjänst. På en mer praktisk nivå genererar tillhandahållande av tjänster i vissa fall inte bara skyldigheter för tjänsteleverantörerna utan ger dem rättigheter och garanterar skydd. Frihet att tillhandahålla tjänster kan därför gå åt båda hållen. Detta kan vara av särskild betydelse för den fria rörligheten och konkurrensen på området för högre utbildning i Europeiska unionen. Det skulle i princip vara möjligt för lärosäten i en medlemsstat att börja driva verksamhet, om de så skulle önska, i andra medlemsstater, oavsett vilken rättslig ställning och finansieringsform de har nationellt, vilket sannolikt skulle vara annorlunda och ha begränsad betydelse i den andra medlemsstaten.
C.
Frågorna 2 och 3
100.
Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 2 och 3 för att få klarhet i huruvida den nationella lagstiftning som förbjuder att högre lärosäten utan ackreditering utfärdar masterexamina och som föreskriver straff för brott mot detta förbud är förenlig med tjänstedirektivet.
1. Tillämplighet
101.
Är tjänstedirektivet tillämpligt på den kurs som UIBS Belgium tillhandahåller? Enligt den flamländska gemenskapen och den belgiska regeringen, som har fokuserat på utfärdandet av examensbeviset, är direktivet inte tillämpligt i geografiskt hänseende, eftersom den enhet som utfärdar examensbevisen, GES Switzerland, är hemmahörande i ett tredjeland och därför inte kan åberopa rörelsefriheten enligt unionsrätten. Den polska regeringen å sin sida har fokuserat på UIBS Belgium och anser att direktivet inte är tillämpligt, eftersom det inte finns någon gränsöverskridande aspekt då alla relevanta faktiska omständigheter härrör inom en och samma medlemsstat, nämligen Belgien (en rent intern situation).
102.
Enligt min uppfattning är tjänstedirektivet tillämpligt i förevarande mål.
103.
De argument som den flamländska gemenskapen och den belgiska regeringen har gjort gällande har redan diskuterats. (
42
) Den bestämmande verksamheten i fråga är den undervisning som UIBS Belgien tillhandahåller, inte det formella utfärdandet av examensbevis som GES Switzerland har angetts ombesörja. Tjänstedirektivet är därför geografiskt tillämpligt, eftersom UIBS Belgium hör hemma i en medlemsstat. (
43
)
104.
Med avseende på den polska regeringens yttrande har domstolen, å ena sidan, funnit att det utgör en ekonomisk verksamhet som omfattas av kapitlet om etableringsrätten i fördraget att mot vederlag organisera högre utbildning, såvida verksamheten i fråga bedrivs i en medlemsstat av en medborgare i en annan medlemsstat på ett stadigvarande och kontinuerligt sätt, med utgångspunkt i ett huvud- eller lokalkontor i förstnämnda medlemsstat. (
44
) Å andra sidan har domstolen också nyligen angett att bestämmelserna i kapitel III i tjänstedirektivet om tjänsteleverantörers etableringsfrihet även är tillämpliga på en situation som i alla relevanta avseenden är begränsad till en och samma medlemsstat. (
45
)
105.
I förevarande mål har antytts att det är ett belgiskt bolag i Belgien som tillhandahåller kurser vid campusen i Antwerpen och Gent och att dessa campus anlitar sin egen personal. Under förutsättning av den nationella domstolens nödvändiga fastställanden, förefaller det därför så, att UIBS Belgium, tjänsteleverantören, har en permanent och stabil verksamhet, och således en ”etablering” i Belgien. (
46
)
106.
Av detta följer att kapitel III i tjänstedirektivet är tillämpligt, oavsett om situationen i fråga är rent intern eller inte. Här skulle det vara möjligt att sätta punkt för diskussionen rörande tjänstedirektivets tillämplighet i förevarande mål, eftersom det på grundval av domen i målet X och Visser inte längre finns något behov att fastställa en gränsöverskridande aspekt för att tjänstedirektivets bestämmelser om etableringsfrihet ska vara tillämpliga.
107.
För fullständighetens skull ska dock anmärkas att förevarande situation inte verkar vara rent intern. Den uppvisar vissa gränsöverskridande aspekter som faktiskt skulle kunna innebära att tjänstedirektivet är tillämpligt. Den första aspekten är att vissa mottagare av tjänsterna kommer från andra medlemsstater. De studenter som deltar i UIBS Belgiums kurser kommer från hela unionen. (
47
) Den andra aspekten har att göra med bolagets organisation. Det framgår av svarandenas skriftliga yttranden att UIBS Belgium har ett moderbolag och/eller systerbolag i form av en mängd campus som är etablerade i andra medlemsstater och att det är nära kopplat till GES Spain.
2. I sak
108.
Svarandena har gjort gällande att den flamländska gemenskapen har överträtt artiklarna 9 och 10 i tjänstedirektivet genom att kräva att ett lärosäte ska vara ackrediterat av den flamländska regeringen för att vara behörigt att utfärda examensbevis avseende ”masterutbildningar”. De menar att det i det nationella dekretet reglerade ackrediteringsförfarandet som ger behörighet att utfärda examensbevis avseende ”masterutbildningar” inte uppfyller samtliga kriterier i artiklarna 9 och 10 i tjänstedirektivet.
109.
Jag delar inte denna uppfattning.
110.
Enligt artikel 9.1 i tjänstedirektivet och domstolens praxis, (
48
) får medlemsstaterna inte kräva tillstånd för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet, såvida inte detta system är icke-diskriminerande, motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerligt.
111.
Såsom kommissionen har gjort gällande kan ackrediteringsförfarandet i förevarande mål beskrivas som ett tillståndssystem i den mening som avses i artikel 4.6 i tjänstedirektivet, eftersom man endast kan tillhandahålla utbildningstjänster om man har ackreditering från behöriga myndigheter.
112.
Även om ett sådant förfarande inte hindrar att högre lärosäten, såsom UIBS Belgium, erbjuder utbildningsprogram på marknaden begränsar det ändå det sätt på vilket det högre lärosätet utövar denna verksamhet, genom att kräva ackreditering för att lärosätet ska kunna utfärda examensbevis avseende mastersutbildningar. Ackrediteringsförfarandet begränsar därför etableringsfriheten. Det gör det mindre attraktivt för studenter att delta i dessa kurser, eftersom de aldrig kan leda till en särskild examen, såsom en masterexamen, (
49
) och hindrar därför tjänsteleverantören från att driva sin verksamhet. Det kan knappast ifrågasättas hur viktiga formella kvalifikationer är numera, exempelvis en masterexamen, för att få tillträde till en mängd yrken.
113.
Även om det utgör en begränsning av etableringsfriheten verkar ackrediteringsförfarandet ändå helt motiverat och förenligt med unionsrätten.
114.
För det första har inte någon av parterna gjort gällande att villkoren för ackreditering är diskriminerande. De verkar tillämpas på samma sätt på alla högre lärosäten som önskar lansera utbildningsprogram och utfärda masterexamina. Framför allt verkar nationalitet inte ha någon betydelse. I förevarande mål rör det sig om ett belgiskt bolag (UIBS Belgien) som inte har ackreditering från de behöriga belgiska myndigheterna.
115.
Vidare är det uppenbart att ackrediteringsförfarandet är berättigat med hänsyn till målet att säkerställa att universitetsutbildningen håller hög kvalitet, vilket är ett berättigat skäl av allmänintresse. (
50
) Det är verkligen berättigat att göra utfärdande av vissa examina, i synnerhet de som anses vara internationellt standardiserade kvalifikationer för ett antal yrken, föremål för kvalitetskrav och kontroll i syfte att säkerställa att det finns förtroende för kvaliteten på de examina som har utfärdats, såväl för eventuella studenter som för anställda.
116.
Samma berättigade skäl har också en ytterligare, extern dimension, nämligen att det är ännu viktigare med en hög nivå av (ömsesidigt) förtroende för den fria rörligheten och inrättandet av ett europeiska området för högre utbildning. Bachelor-, master- och doktorsexamina är tänkta att vara standardiserade i Europa i enlighet med det europeiska systemet för överföring av studiemeriter (ECTS). (
51
) Eftersom en uppnådd examen är avsedd att utgöra ett bevis på att man har erhållit en viss kvalifikation är det nödvändigt att det finns förtroende för dessa examina om systemet för ömsesidigt erkännande av yrkeskvalifikationer i Europeiska unionen ska fungera. (
52
)
117.
För det tredje, och slutligen, förefaller ackrediteringsförfarandet vara nödvändigt och ändamålsenligt för att uppnå ovannämnda mål. Jag kan inte se att det finns något mindre begränsande sätt, om man inte skulle överväga relativt unika tillvägagångssätt, (
53
) att säkerställa kvaliteten på vissa examina, än att förbjuda att lärosäten utan ackreditering utfärdar masterexamina som inte har utvärderats och där kvaliteten på undervisningen inte har kunnat bedömas. (
54
)
118.
Följaktligen, och även om det i slutänden naturligtvis är upp till den hänskjutande domstolen att avgöra detta med tillgång till alla relevanta faktiska omständigheter, verkar det aktuella ackrediteringsförfarandet – och den logiska förlängningen av detta i form av förbudet mot att utfärda examina utan sådan ackreditering – vara förenligt med villkoren i artikel 9.1 i tjänstedirektivet.
119.
Av det ovanstående följer att fråga 2 bör besvaras på följande sätt: Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en nationell bestämmelse, enligt vilken det generellt är förbjudet för ett lärosäte som inte är ackrediterat att använda beteckningen ”master” på examensbevis den utfärdar, så länge ackrediteringsförfarandet uppfyller villkoren i artikel 9.1 i nämnda direktiv.
3. Den nationella straffbestämmelsen
120.
Fråga 3 rör särskilt en bestämmelse som straffbelägger brott mot förbudet för icke ackrediterade lärosäten att utfärda masterexamina. Svarandena har gjort gällande att denna bestämmelse inte uppfyller proportionalitetskriterierna.
121.
Enligt den flamländska gemenskapen och den belgiska regeringen ska denna fråga, som av den hänskjutande domstolen har formulerats mot bakgrund av artiklarna 9.1 c och 10.2 c i tjänstedirektivet, inte upptas till sakprövning. Skälet till detta är att de bestämmelserna har att göra med själva ackrediteringsförfarandet och inte de påföljder som är kopplade till avsaknaden av ackreditering eller underlåtenheten att respektera denna.
122.
Av de skäl jag har beskrivit i korthet i de inledande anmärkningarna ovan, (
55
) anser jag att frågan kan upptas till sakprövning. Förbudet för icke ackrediterade lärosäten att utfärda examina, och genom denna bestämmelse ackrediteringsförfarandet som sådant, och de påföljder som skulle kunna beslutas för det fall detta förbud inte iakttas, är alla aspekter av den tillämpliga rättsregeln. Detta leder till slutsatsen att fråga 3 kan upptas till sakprövning.
123.
Enligt min uppfattning utgör tjänstedirektivet inte ett hinder för de berörda straffbestämmelserna.
124.
Det framgår av artikel 1.5 i tjänstedirektivet och fast rättspraxis, (
56
) att även om direktivet inte påverkar medlemsstaternas straffrättsliga lagstiftning får medlemsstaternas lagstiftning inte inskränka friheten att tillhandahålla tjänster genom att tillämpa straffrättsliga bestämmelser som särskilt reglerar eller påverkar utövandet av en tjänsteverksamhet i strid med bestämmelserna i direktivet. Framför allt måste en nationell bestämmelse som är förbunden med sanktioner vara nödvändig och proportionerlig i förhållande till överträdelsens svårighetsgrad. (
57
)
125.
Det har tidigare antytts att ackrediteringsförfarandet är förenligt med tjänstedirektivet. En medlemsstat kan således lagligen föreskriva (straffrättsliga) påföljder för underlåtenhet att iaktta detta förfarande.
126.
En annan fråga är om dessa sanktioner i sig är proportionerliga. Även detta är i slutänden den hänskjutande domstolens uppgift att bedöma. Jag för min del finner det dock mycket svårt att se hur de allmänna påföljder som föreskrivs i den belgiska lagstiftningen för att straffa vad som uppgår till ett olagligt utfärdande av examina (fängelse i högst 3 månader eller böter med 500 euro), och sedermera har anpassats och ändrats mot bakgrund av omständigheterna i det särskilda fallet, vilket också verkar ha hänt i förevarande mål, kan uppfattas som oproportionerliga.
127.
Av dessa skäl föreslår jag att fråga 3 ska besvaras på följande sätt: Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden utgör inte hinder för en straffbestämmelse, såsom den i det nationella målet, som införts i syfte att beivra icke ackrediterade lärosätens utfärdande av examina, förutsatt att de föreskrivna påföljderna är proportionerliga.
D.
Fråga 1
128.
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 för att få klarhet i huruvida den nationella lagstiftning som förbjuder att högre lärosäten utan ackreditering utfärdar examina är förenlig med direktivet om otillbörliga affärsmetoder.
129.
Innan jag behandlar frågan i sak ska jag först diskutera frågan om direktivets tillämpningsområde. Enligt min uppfattning är direktivet om otillbörliga affärsmetoder tillämpligt i förevarande mål. Emellertid kan direktivets bestämmelser åberopas för att motivera åtgärder som de nationella myndigheterna har antagit, snarare än att invända mot dem.
1. Tillämpningsområde
130.
Enligt den belgiska regeringen ska direktivet om otillbörliga affärsmetoder inte tillämpas i fråga om utbildning. Det är inte en ”affärsmetod” att skydda kvaliteten på en examen, eftersom den flamländska gemenskapen inte är en ”näringsidkare” i den mening som avses i direktivet. Direktivet kan inte åberopas för att skydda näringsfriheten från ingrepp av medlemsstaterna, utan snarare mot svarandenas egna otillbörliga affärsmetoder.
131.
Den norska regeringen och kommissionen har också anfört att direktivet om otillbörliga affärsmetoder inte är tillämpligt i förevarande mål, dock av ett annat skäl. I artikel 1 i detta direktiv anges att det omfattar de nationella bestämmelser som huvudsakligen är avsedda att skydda konsumenternas ekonomiska intressen. I förevarande mål omfattas de nationella bestämmelserna inte av direktivet om otillbörliga affärsmetoder, eftersom de berörda nationella bestämmelserna i huvudsak är avsedda att säkerställa att ett allmänt intresse uppnås, nämligen att skydda kvaliteten på högre utbildning och bibehålla förtroendet för att vissa examina utgör bevis på hög kvalitet. I synnerhet den norska regeringen har gjort gällande att dessa bestämmelser inte omfattas av direktivet om otillbörliga affärsmetoder ens om de, som ett påtagligt mål, skulle eftersträva att skydda studenternas ekonomiska intressen.
132.
Jag har förståelse för (och delar i viss utsträckning) det intellektuella obehag som förefaller ha gjort att den belgiska regeringen, den norska regeringen och kommissionen (dock av olika skäl) har funnit att direktivet om otillbörliga affärsmetoder inte är tillämpligt på förevarande mål. Visst kan det, vid första påseende, verka konstigt att påstå att en nationell åtgärd på utbildningsområdet, som i första hand verkar eftersträva ett mål i det allmänna intresset (nämligen kvaliteten på utbildning med hjälp av ett ackrediteringsförfarande) skulle omfattas av tillämpningsområdet för direktivet om otillbörliga affärsmetoder.
133.
Emellertid är det mot bakgrund av det breda tillämpningsområdet för detta direktiv, vilket tydligt framgår av direktivets bestämmelser, jämförda med domstolens gällande praxis, omöjligt att komma fram till en annan slutsats.
134.
Som svar på vad den belgiska regeringen har anfört ska det, såsom redan har angetts ovan, (
58
) påpekas att högre utbildningsprogram kan utgöra en tjänst enligt unionsrätten. Om utbildning kan ha en ekonomisk dimension med avseende på näringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster skulle det vara rätt svårt att finna att detta plötsligt upphör att vara fallet när det gäller tillämpningen av annan sekundär unionslagstiftning (som dessutom avser exakt samma utbildningsprogram inom ramen för samma mål). Det skulle knappast vara konsekvent att finna att tjänstedirektivet är tillämpligt medan direktivet om otillbörliga affärsmetoder, som bygger på samma förutsättningar, inte är det. (
59
)
135.
För det andra följer det av fast rättspraxis att direktivet om otillbörliga affärsmetoder kan tillämpas av näringsidkare gentemot medlemsstaterna. Domstolen har till och med tolkat tillämpningsområdet för detta direktiv extensivt. Således är det riktigt att detta direktiv, som syftar till att bidra till att den inre marknaden fungerar korrekt, (
60
) kan åberopas av näringsidkare för att invända mot en nationell bestämmelse som förbjuder eller begränsar vissa affärsmetoder. (
61
)
136.
För det tredje, och som svar på den norska regeringens och kommissionens argument, saknar det (påstått) primära intresse som eftersträvas med den nationella lagstiftningen, till skillnad från andra sekundära eller ytterligare intressen, relevans när det gäller att fastställa huruvida direktivet om otillbörliga affärsmetoder är tillämpligt. Enligt fast rättspraxis är direktivet också tillämpligt när den bestämmelse som är i fråga inte enbart, eller ens i huvudsak, eftersträvar målet att skydda konsumenter, utan också eftersträvar andra intressen. (
62
) Direktivet är således tillämpligt så länge den nationella lagstiftningen i fråga har något att göra med konsumentskydd, i motsättning till enbart konkurrenters intressen, (
63
) även om lagstiftningens huvudsakliga syfte inte är konsumentskydd.
137.
Enkelt uttryckt är det viktiga att lagstiftningen reglerar, oavsett vilket mål som eftersträvas, förhållanden mellan näringsidkare och konsumenter. I detta sammanhang saknar det relevans huruvida det primära intresse som lagstiftaren eftersträvade när den antog lagstiftningen var ”offentligt” eller ”privat”. Vad som är viktigt är om lagstiftningen påverkar arten av förhållandet mellan näringsidkare och konsumenter genom att begränsa vissa affärsmetoder som definieras i direktivet.
138.
Detta måste vara fallet av ytterligare två skäl. För det första är det svårt att exakt fastställa, men lätt att omformulera, de mål som eftersträvas med lagstiftning. Att utbildning håller hög kvalitet är onekligen av allmänt intresse. Studenterna är dock lika intresserande av denna höga kvalitet som konsumenter av utbildningstjänster, det vill säga i deras privata intresse, vilket även gäller arbetsgivare och arbetsmarknaden i stort. Alla dessa olika intressen är lika tänkbara med hänsyn till ett förbud mot att utfärda masterexamina utan ackreditering. Detta för mig till det andra skälet: Det skulle i slutänden alltid ankomma på medlemsstaten själv att ange vilka av dessa tänkbara intressen den (primärt) önskar skydda genom att anta lagstiftningen i fråga. Detta är dock ett tillvägagångssätt som inte har ansetts godtagbart av domstolen på flera andra unionsrättsliga områden. Således är det en bestämmelses konkreta mål och aktuella påverkan som har betydelse, inte det mål som har angetts historiskt och subjektivt. (
64
)
139.
Det är således min uppfattning att den nationella lagstiftningen i fråga, om än av en händelse, reglerar de sätt på vilka privata företag som erbjuder undervisningstjänster kan marknadsföra och saluföra sina tjänster till potentiella konsumenter. Förevarande situation omfattas därför av tillämpningsområdet för direktivet om otillbörliga affärsmetoder.
2. I sak
140.
Enligt artikel 5 i direktivet om otillbörliga affärsmetoder, och mot bakgrund av definitionerna i artikel 2, förbjuds otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter. Detta avser alla kommersiella meddelanden (inklusive reklam och saluföring) i direkt relation till marknadsföring, försäljning eller leverans av en produkt till en konsument som innebär, eller sannolikt kommer att innebära, avsevärd snedvridning av det ekonomiska beteendet hos konsumenten. (
65
) Enligt fast rättspraxis måste de metoder som omfattas av detta direktiv dels vara affärsmetoder, det vill säga härröra från näringsidkare, dels stå i direkt relation till marknadsföring, försäljning eller leverans av näringsidkarens produkter till en konsument. (
66
)
141.
I förevarande mål verkar det råda viss förvirring om vad som är den specifika ”affärsmetoden”. Svarandena har gjort gällande att det inte kan ifrågasättas att deras användning av beteckningen ”masterexamen” är en del av deras bolags kommersiella strategi, vilket räcker för att klassificera den som en affärsmetod, vilket innebär att direktivet är tillämpligt på dem. Vidare anser de att ett icke ackrediterat lärosätes utfärdande av masterexamina inte ingår i den lista på affärsmetoder som den nationella lagstiftningen särskilt har rätt att förbjuda. Dessutom har de betonat att de inte har åtalats för att ha brutit mot förbudet mot otillbörliga affärsmetoder. Den belgiska regeringen å sin sida har tagit avstamp i det skydd som den flamländska lagstiftningen ger beteckningen ”masterutbildning” eller ”masterexamen”. Den menar att detta inte är en ”affärsmetod” i den mening som avses i direktivet, eftersom tillämpningsområdet för den nationella lagstiftningen inte överlappar direktivets tillämpningsområde.
142.
Enligt min uppfattning består ”affärsmetoden” i förevarande mål av marknadsföring och saluföring av kurser genom marknadsföring av möjligheten att erhålla en ”masterexamen” eller kursintyg på att ha genomgått en ”masterutbildning” om man genomför utbildningsprogrammet och blir godkänd, för svarandena (som näringsidkare) som en del av deras näringsverksamhet. En sådan affärsmetod omfattas av det förbud som det flamländska parlamentet har infört för lärosäten utan ackreditering att utfärda masterexamina. (
67
)
143.
Således har det flamländska parlamentet rollen som en tillsynsmyndighet och inte en näringsidkare i den mening som avses i direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Det är den offentliga tillsynsmyndigheten (det flamländska parlamentet som når in på marknaden och förbjuder vissa typer av affärsmetoder (att erbjuda masterutbildning utan vederbörlig ackreditering) i förhållanden mellan näringsidkare (UIBS Belgium) och konsumenter (potentiella studenter).
144.
Trots det sagda kan jag ändå inte se att det på något sätt skulle strida mot direktivet om otillbörliga affärsmetoder att förbjuda en sådan affärsmetod. Tvärtom verkar förbudet snarare göra precis vad som krävs enligt direktivet. Det är uppenbart avsett att skydda studenter (konsumenterna) från något som uppgår till en (otillbörlig) affärsmetod som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter som innebär, eller sannolikt kommer att innebära, avsevärd snedvridning av det ekonomiska beteendet hos studenterna genom att få dem att tro att de kan erhålla en masterexamen om de genomgår de studier som svarandena arrangerar med godkänt resultat.
145.
Det är därför snarare svarandenas affärsmetod som skulle betraktas som otillbörlig i den situation som är aktuell i förevarande mål. Såsom den svenska och den norska regeringen har anfört ska en sådan affärsmetod anses otillbörlig ”under alla omständigheter” i enlighet med bilaga I till direktivet.
146.
Av fast rättspraxis framgår att bilaga I till direktivet om otillbörliga affärsmetoder innehåller en uttömmande förteckning över 31 affärsmetoder som i enlighet med artikel 5.5 i direktivet ”under alla omständigheter” ska betraktas som otillbörliga. Endast dessa affärsmetoder ska kunna bedömas som otillbörliga utan prövning från fall till fall utifrån bestämmelserna i artiklarna 5–9 i direktivet. (
68
)
147.
I punkt 2 i bilaga I anges att affärsmetoder som anses otillbörliga under alla förhållanden är sådana som ”[uppvisar] en förtroendemärkning, kvalitetsmärkning eller motsvarande utan att ha erhållit det nödvändiga tillståndet.” I punkt 4 anges, som exempel på sådana metoder, att ”[p]åstå att en näringsidkare … eller en produkt har godkänts, rekommenderats eller sanktionerats av ett offentligt eller privat organ när så inte är fallet …”.
148.
I motsats till vad svarandena har gjort gällande avses med en uttömmande lista i detta sammanhang en stängd lista med generiska och allmänna situationer som har uttryckts med skälig och logiskt lämplig abstraktionsnivå. Det skulle onekligen vara absurt att påstå att det, eftersom det inte finns någon ”punkt 32” i listan i bilaga I, som skulle ange ”Erbjuda deltagande i högre utbildningsprogram som leder till erhållande av mastertitel, även om ackreditering inte har erhållits i detta avseende från behöriga nationella myndigheter”, skulle vara oförenligt med direktivet att förbjuda en sådan affärsmetod, som klart kan hänföras till vilken som helst av de andra (abstrakt formulerade) kategorierna.
149.
Det kan också tilläggas att domstolen tidigare har uppvisat (skälig och nödvändig) flexibilitet vid tolkningen av kategorierna i bilaga I. Således betraktar domstolen inte endast ordalydelsen, utan också det vidare sammanhanget för och syftet med direktivet om otillbörliga affärsmetoder när den fastställer huruvida en affärsmetod ska anses otillbörlig under alla omständigheter. (
69
)
150.
I förevarande mål kan svarandenas affärsmetoder enkelt inrymmas i punkterna 2 och 4 i bilaga I. En masterexamen, som är en examen med vissa kvaliteter och en viss yrkesmässig innebörd, kan absolut betraktas som en motsvarande kvalitetsmärkning. Punkt 4 i listan har, enligt domstolens tolkning, ansetts avse ”de specifika fall där det i den tillämpliga lagstiftningen ställs upp vissa krav, bland annat rörande en näringsidkares ställning eller kvaliteten på dennes varor, och det i det avseendet inrättas ett system för godkännande, rekommendation eller tillstånd”. (
70
) Svarandenas affärsmetod faller med enkelhet in under båda dessa. En sådan affärsmetod kräver inte en bedömning i det särskilda fallet utan kan anses otillbörlig under alla omständigheter.
151.
Jag föreslår därför att fråga 1 ska besvaras på följande sätt: Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29 ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en nationell bestämmelse, enligt vilken det generellt är förbjudet för ett lärosäte som inte är ackrediterat att använda beteckningen ”masterexamen” eller ”masterutbildning” på de examensbevis det utfärdar för att säkerställa hög kvalitet på utbildning.
V. Förslag till avgörande
152.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som ställts av Hof van beroep te Antwerpen (Appellationsdomstolen i Antwerpen, Belgien) på följande sätt:
–
Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga affärsmetoder) ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en nationell bestämmelse, enligt vilken det generellt är förbjudet, för att säkerställa hög kvalitet på utbildning, för ett lärosäte som inte är ackrediterat att använda beteckningen ”masterexamen” på de examensbevis det utfärdar.
–
Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en nationell bestämmelse, enligt vilken det generellt är förbjudet för ett lärosäte som inte är ackrediterat att använda beteckningen ”master” på examensbevis som det utfärdar, så länge ackrediteringsförfarandet uppfyller villkoren i artikel 9.1 i detta direktiv. Det utgör inte heller hinder för en straffbestämmelse, såsom den i det nationella målet, som har införts i syfte att beivra icke ackrediterade lärosätens utfärdande av examina, förutsatt att de föreskrivna påföljderna är proportionerliga.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36) (nedan kallat tjänstedirektivet).
(
3
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (EUT L 149, 2005, s. 22) (nedan kallat direktivet om otillbörliga affärsmetoder).
(
4
)	Belgisch Staatsblad av den 14 augusti 2003.
(
5
)	Belgisch Staatsblad av den 27 februari 2014.
(
6
)	I beslutet om hänskjutande har angetts att sökandenas påstått olagliga gärningar ägde rum vid flera tillfällen mellan den 19 oktober 2006 och den 3 juli 2010, på datum som, förutom den 30 juni 2009 och den 2 juli 2010, inte kan fastställas exakt.
(
7
)	Kamer van inbeschuldigingstelling (Åklagarmyndigheten i Antwerpen, Belgien) av den 5 januari 2015.
(
8
)	Även om exakt samma led (underpunkter) i artikel 25 § 7 och artikel II.75 § 6 verkar ha samma innehåll, är detta tydligen inte fallet avseende artiklarna som helhet (artikel 25 respektive artikel II.75) och de förteckningar över olika examina som anges i dessa, för att inte nämna det vidare systematiska förhållandet mellan dessa artiklar och andra bestämmelser i dessa lagar, som uppenbart är olika och som kan ha betydelse för tillämpningsområdet för var och en av bestämmelserna.
(
9
)	Ovan, punkterna 21, 29 och 32.
(
10
)	I likhet med det tillvägagångssätt som domstolen tillämpade för att fastställa vilken som var den mest relevanta tillämpliga rörelsefriheten (varor eller tjänster). Se, exempelvis, dom av den 24 mars 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, punkt 22), och dom av den 22 januari 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, EU:C:2002:34, punkt 31).
(
11
)	Om detta var fallet skulle det betyda, i fråga om (huvudsakligen) privatfinansierade högre lärosäten, även sådana som har vederbörlig ackreditering och obestridlig kvalitet, att dessa, ur ett unionsrättsligt perspektiv, tillhandahåller tjänster som består i att utfärda examensbevis mot (ekonomiskt) vederlag.
(
12
)	Se dom av den 11 september 2007, kommissionen/Tyskland (C‑318/05, EU:C:2007:495, punkt 86). Se redan, för ett liknande resonemang, dom av den 13 februari 1985, Gravier (293/83, EU:C:1985:69, punkt 19).
(
13
)	Se, exempelvis, dom av den 27 september 1988, Humbel och Edel (263/86, EU:C:1988:451, punkt 17), dom av den 22 maj 2003, Freskot (C‑355/00, EU:C:2003:298, punkt 55), dom av den 11 september 2007, Schwarz och Gootjes-Schwarz (C‑76/05, EU:C:2007:492, punkt 38), och dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 47).
(
14
)	Dom av den 27 september 1988, Humbel och Edel (263/86, EU:C:1988:451).
(
15
)	Dom av den 27 september 1988, Humbel och Edel (263/86, EU:C:1988:451, punkterna 4 och 14).
(
16
)	Dom av den 27 september 1988, Humbel och Edel (263/86, EU:C:1988:451, punkt 18).
(
17
)	Se, dom av den 7 december 1993, Wirth (C‑109/92, EU:C:1993:916, punkt 16), och dom av den 20 maj 2010, Zanotti (C‑56/09, EU:C:2010:288, punkterna 30–35).
(
18
)	Dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
(
19
)	Dom av den 11 september 2007, Schwarzoch Gootjes-Schwarz (C‑76/05, EU:C:2007:492, punkt 40).
(
20
)	Se, exempelvis, dom av den 27 september 1988, Humbel och Edel (263/86, EU:C:1988:451 punkt 18), och dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 50).
(
21
)	Se, redan, förslag till avgörande av generaladvokaten Slynn i målet Humbel och Edel (263/86, EU:C:1988:151, s. 5379–5380).
(
22
)	Se, exempelvis, dom av den 11 juli 2013, Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:517 punkt 32), och dom av den 23 februari 2016, kommissionen/Ungern (C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 113).
(
23
)	Artikel 2.2 a i tjänstedirektivet.
(
24
)	Artikel 2.2 i) i tjänstedirektivet.
(
25
)	Se ovan punkt 50.
(
26
)	Se, dom av den 18 december 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816 punkt 38 och där angiven rättspraxis).
(
27
)	Se, exempelvis, dom av den 18 december 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816, punkterna 32 och 33).
(
28
)	Detta bekräftas även av beskrivningen av syftet med detta begrepp i Handbok om genomförandet av tjänstedirektivet (Generaldirektoratet för inre marknaden och tjänster (Europeiska kommissionen)), Handbok om genomförandet av tjänstedirektivet, Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2007, s. 11). Se även kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tjänster på den inre marknaden (KOM (2004) 2 slutligt, s. 20).
(
29
)	Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, punkt 37): ”I artikel 2.2 a betonas dessutom att direktivet inte gäller för icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, vilket är överflödigt förutsatt att en tjänst per definition tillhandahålls mot betalning.”
(
30
)	Se, även, Handbok om genomförandet av tjänstedirektivet, s. 10 och 11, som fastställer att utbildning inte kan betraktas som en enstaka enhet enligt unionsrätten, men som emellertid antyder en större generalisering med avseende på nationell utbildning på grundskolenivå och gymnasial nivå, som mer sannolikt skulle omfattas av kategorin icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Enligt handboken kommer det emellertid under inga omständigheter att vara möjligt för medlemsstaterna att definiera alla tjänster inom området utbildning som icke-ekonomiska tjänster.
(
31
)	Ett sådant kasuistiskt tillvägagångssätt kan således också, under vissa omständigheter, innebära att en undervisningsverksamhet på ett offentligt finansierat universitet också kan vara en tjänst i den mening som avses i unionsrätten. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816, punkterna 31–34).
(
32
)	Det ska noteras att det enligt unionsrätten inte krävs att en verksamhet, för att denna ska betraktas som en tjänst, ska betalas av de som drar nytta av den. Se, exempelvis, dom av den 26 april 1988, Bond van Adverteerders m.fl. (352/85, EU:C:1988:196, punkt 16), och dom av den 12 juli 2001, Smits och Peerbooms (C‑157/99, EU:C:2001:404, punkt 57). Se, särskilt avseende utbildning, dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 49): ”Det krävs inte att det är eleverna eller deras föräldrar som huvudsakligen står för denna privata finansiering. Kvalificeringen som ’ekonomisk verksamhet’ är nämligen inte beroende av att tjänsten betalas av de som drar nytta av den.”
(
33
)	I dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 51), angav domstolen att ett utbildningsorgan som bedriver flera verksamheter ska bokföra ”de olika finansieringarna … separat så att det inte föreligger någon risk för korssubventionering av organets ekonomiska verksamhet via de offentliga medel som det uppbär för sin icke-ekonomiska verksamhet”.
(
34
)	Det bör också noteras att dom av den 18 december 2007, Jundt (C‑281/06, EU:C:2007:816, punkterna 31–34), och dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 63) faktiskt antyder att frågan huruvida det föreligger en tjänst i den mening som avses i unionsrätten ska avgöras på grundval av det enskilda utbildningsprogrammet.
(
35
)	Som finner sitt uttryck i den rättsliga skyldigheten att genomgå ett visst antal års grundskola.
(
36
)	Se ovan punkt 59.
(
37
)	Logiskt sett omfattar det (och undantar således från tjänstedirektivets tillämpningsområde) också de ytterligare vidareutbildningskurserna för chefer (ovan punkt 79) eller andra verksamheter som uppenbart drivs i vinstsyfte, men där man även sprider kunskap.
(
38
)	Dom av den 12 juli 2001, Smits and Peerbooms (C‑157/99, EU:C:2001:404, punkt 58). Det ska noteras att artikel 2.2 f i tjänstedirektivet numera undantar ”[h]älso- och sjukvårdstjänster, oavsett om de tillhandahålls via sjukvårdsinrättningar eller inte, och oavsett hur de är organiserade och finansierade på nationell nivå eller om de är offentliga eller privata”. Min kursivering.
(
39
)	I sitt förslag till avgörande i målet Humbel underströk generaladvokaten Slynn (som redan citerats ovan i fotnot 21) flera gånger att det var naturligt att dra en analogi mellan gymnasiell utbildning och hälso- och sjukvård.
(
40
)	Se dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 41 samt punkterna 45 och 46 och där angiven rättspraxis). Min kursivering.
(
41
)	Se ovan punkt 86.
(
42
)	Ovan, punkterna 46–51.
(
43
)	Eftersom tjänstedirektivet verkar vara tillämpligt är det inte nödvändigt att undersöka den svenska regeringens argument närmare, rörande möjligheten att avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan, om fri rörlighet för personer, (EGT L 114, 2002, s. 6) kan vara tillämpligt. I alla händelser har den svenska regeringen också riktigt anmärkt att tillämpningsområdet för friheten att tillhandahålla gränsöverskridande tjänster enligt detta avtal är begränsat till en rätt att tillhandahålla tjänster i högst 90 dagar per år, men ger inte juridiska personer rätt att etablera sig.
(
44
)	Dom av den 13 november 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614, punkt 39).
(
45
)	Dom av den 30 januari 2018, X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 110). Detsamma gäller inte frågan om frihet att tillhandahålla tjänster (punkt 102).
(
46
)	I artikel 4.5 i tjänstedirektivet definieras ”etablering” som ”tjänsteleverantörens faktiska utövande av en ekonomisk verksamhet enligt artikel 43 i fördraget under en obegränsad tid och genom en stabil infrastruktur varifrån näringsverksamhet för att tillhandahålla tjänster faktiskt bedrivs”.
(
47
)	Se dom av den 31 januari 1984, Luisi och Carbone (286/82 och 26/83, EU:C:1984:35, punkt 16), dom av 2 februari 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, punkt 15), och dom av den 20 maj 2010, Zanotti (C‑56/09, EU:C:2010:288, punkt 26).
(
48
)	Se, exempelvis, dom av den 6 november 2003, Gambelli m.fl. (C‑243/01, EU:C:2003:597 punkt 65), och dom av den 6 mars 2007, Placanica m.fl. (C‑338/04, C‑359/04 och C‑360/04, EU:C:2007:133, punkt 49).
(
49
)	Se, för ett liknande resonemang på ett annat område, exempelvis dom av den 22 januari 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, EU:C:2002:34 punkt 29).
(
50
)	Se dom av den 13 november 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614 punkt 46), och dom av den 12 december 2013, Dirextra Alta Formazione (C‑523/12, EU:C:2013:831, punkt 25).
(
51
)	Se, bland annat, Bolognaförklaringen av den 19 juni 1999 – de europeiska utbildningsministrarnas gemensamma Bolognaförklaring, som utvecklats vidare genom konferensen som hölls i Bergen den 19 och 20 maj 2005 för ministrarna för högre utbildning inom ramverket för kvalifikationer för Europeiska området för högre utbildning.
(
52
)	Se särskilt, artikel 53.1 FEUF och Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 2005, s. 22).
(
53
)	Även om det ofta har åberopats analogt på grundval av den rättspraxis som har utvecklats i fråga om fri rörlighet för varor anser jag inte att ett tillvägagångssätt i stil med ”sätt bara ett namn på det med viss information och låt kunden bestämma” skulle vara värdefullt när det gäller tjänster, särskilt inte specifika tjänster som utbildning.
(
54
)	Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2013, Dirextra Alta Formazione (C‑523/12, EU:C:2013:831, punkterna 28 och 29). Se emellertid, för ett exempel på en oproportionerlig åtgärd, dom av den 13 november 2003, Neri (C‑153/02, EU:C:2003:614).
(
55
)	Ovan, punkterna 42–44.
(
56
)	Se exempelvis, inom ramen för fördraget, dom av den 19 januari 1999, Calfa (C‑348/96, EU:C:1999:6, punkt 17), dom av den 6 mars 2007, Placanica m.fl. (C‑338/04, C‑359/04 och C‑360/04, EU:C:2007:133, punkt 68), och dom av den 15 september 2011, Dickinger och Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, punkt 31).
(
57
)	Se, dom av den 11 november 1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261, punkt 27).
(
58
)	Ovan, punkterna 68–88.
(
59
)	Se även, analogt, dom av den 17 maj 2018, Karel de Grote – Hogeschool Katholieke Hogeschool Antwerpen (C‑147/16, EU:C:2018:320, punkterna 56–58), där domstolen tillämpade direktiv 93/13/EEG på en förmån som en läroanstalt tillhandahöll som ett komplement till och underordnad den undervisande verksamheten. Denna förmån bestod i att via ett avtal erbjuda en räntefri plan för avbetalning av ett belopp som en student var skyldig att betala. Rådets direktiv av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentavtal (EGT L 95, 1993, s. 29; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 169).
(
60
)	Se artikel 1 i direktivet om otillbörliga affärsmetoder.
(
61
)	Se, exempelvis, dom av den 9 november 2010, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660), och dom av den 17 oktober 2013, RL/S (C‑391/12, EU:C:2013:669).
(
62
)	Se, exempelvis, dom av den 9 november 2010, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660, punkterna 26–28), och dom av den 17 oktober 2013, RL/S (C‑391/12, EU:C:2013:669, punkterna 31–34), angående nationella bestämmelser som eftersträvade målet att upprätthålla mediernas mångfald respektive oberoende.
(
63
)	Se, exempelvis, dom av den 17 januari 2013, Köck (C‑206/11, EU:C:2013:14, punkt 30): ”Det [är] endast sådan nationell lagstiftning om otillbörliga affärsmetoder som ’enbart’ skadar konkurrenters ekonomiska intressen, eller som gäller transaktioner mellan näringsidkare, som faller utanför direktivets tillämpningsområde”.
(
64
)	På de få områden där en medlemsstats tidigare mål med en viss lagstiftning faktiskt har relevans (enligt lagstiftningen), belyser de bevismässiga problem som uppstår på grund av denna bedömning tydligt varför detta kanske inte är det bästa tillvägagångssättet. För ett exempel på en aktuell diskussion om när en bestämmelse ”särskilt avser informationssamhällets tjänster” och således blir en teknisk föreskrift som ska anmälas enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 1998, s. 37), i ändrad lydelse, se mitt förslag till avgörande i målet Falbert m.fl. (C‑255/16, EU:C:2017:608, punkterna 58–87).
(
65
)	Med betoning på den synnerligen vida definition som begreppet affärsmetod har getts i direktivet se, exempelvis, dom av den 9 november 2010, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:660, punkt 21), och dom av den 25 juli 2018, Dyson (C‑632/16, EU:C:2018:599, punkt 30).
(
66
)	Se, exempelvis, dom av den 17 oktober 2013, RL/S (C‑391/12, EU:C:2013:669, punkt 37).
(
67
)	Se, analogt, exempelvis dom av den 4 maj 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, punkterna 21–25), med avseende på nationell lagstiftning som förbjuder reklam angående tillhandahållande av mun- och tandvårdstjänster.
(
68
)	Se__ exempelvis, dom av den 23 april 2009, VTB-VAB och Galatea (C‑261/07 och C‑299/07, EU:C:2009:244 punkt 56), och dom av den 19 september 2013, CHS Tour Services (C‑435/11, EU:C:2013:574, punkt 38).
(
69
)	Se, exempelvis, dom av den 18 oktober 2012, Purely Creative m.fl. (C‑428/11, EU:C:2012:651).
(
70
)	Dom av den 17 januari 2013, Köck (C‑206/11, EU:C:2013:14, punkt 39). Min kursivering.