62000CC0158_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Premessa
1. Con ricorso del 27 aprile 2000 il Granducato di Lussemburgo ha chiesto, ai sensi dell'art. 230 CE, l'annullamento parziale della decisione della Commissione 2000/216/CE, del 1° marzo 2000, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» [notificata con il numero C(2000) 488] (GU L 67, pag. 37; in prosieguo: la «decisione 2000/216» o la «decisione impugnata»). In particolare, il governo ricorrente ha chiesto l'annullamento di tale decisione nella parte in cui, con riferimento agli esercizi 1996, 1997 e 1998 e per quanto concerne le spese relative ai seminativi, dispone che non sia posto a carico del FEAOG l'importo complessivo di LUF 56 106 800, pari al 5% delle spese sostenute dal Lussemburgo.
II - Quadro giuridico
A - Normativa generale relativa alla liquidazione dei conti
2. Il regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13; in prosieguo: il «regolamento n. 729/70»), precisa all'art. 1, n. 2, lett. b), che il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosieguo: il «FEAOG»), sezione garanzia, finanzia in particolare gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli.
3. L'art. 3, n. 1, di tale regolamento dispone che:
«Sono finanziati ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, lettera b), gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli».
4. In virtù dell'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, come modificato dal regolamento (CE) n. 1287/95 del Consiglio, del 22 maggio 1995 (GU L 125, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 1287/95»):
«La Commissione, previa consultazione del comitato del Fondo:
(...)
c) decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli articoli 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie.
Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti tentano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare.
In difetto di accordo lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione che ne effettua l'esame [prima] di una decisione di rifiuto del finanziamento.
La Commissione valuta l'entità di detti importi tenendo conto, in particolare, della gravità dell'inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell'inosservanza nonché del danno finanziario che ne deriva per la Comunità.
Il rifiuto del finanziamento non può riguardare le spese effettuate anteriormente a ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche. La presente disposizione non si applica, tuttavia, alle conseguenze finanziarie derivanti:
- da casi di irregolarità di cui all'articolo 8, paragrafo 2,
- da aiuti nazionali o infrazioni per i quali sono state avviate le procedure di cui agli articoli 93 e 169 del trattato».
5. A sua volta, l'art. 8, n. 1, dello stesso regolamento prevede che:
«1. Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
- accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari,
- prevenire e perseguire le irregolarità,
- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie».
6. Con riferimento, in particolare, al ricordato art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 come modificato, va richiamata l'attenzione sull'art. 8, nn. 1 e 2, del regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, del 7 luglio 1995, che stabilisce modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia (GU L 158, pag. 6; in prosieguo: il «regolamento n. 1663/95»). Tali disposizioni prevedono che:
«1. Qualora ritenga, a seguito di un'indagine, che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze, i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l'osservanza delle norme stesse, nonché una valutazione delle spese di cui sarà proposta l'esclusione in virtù dell'articolo 5, paragrafo 2, lettera c) del regolamento (CEE) n. 729/70. La comunicazione fa riferimento al presente regolamento. Lo Stato membro risponde entro due mesi e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. In casi giustificati la Commissione può accordare una proroga del termine per la risposta.
Alla scadenza del termine stabilito per la risposta, i servizi della Commissione convocano una discussione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare. La Commissione comunica quindi formalmente le proprie conclusioni allo Stato membro, facendo riferimento alla decisione n. 94/442/CE della Commissione.
2. Le decisioni di cui all'articolo 5, paragrafo 2, lettera c) del regolamento (CEE) n. 729/70 sono adottate in seguito all'esame delle relazioni predisposte dall'organo di conciliazione a norma della decisione n. 94/442/CE».
7. L'art. 1, n. 1, della decisione 94/442/CE della Commissione, del 1° luglio 1994, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia (GU L 182, pag. 45; in prosieguo: la «decisione 94/442»), dispone che:
«1. E' istituito presso la Commissione un organo di conciliazione che, nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG-garanzia:
a) può essere adito da uno Stato membro, al quale, a seguito di verifiche ai sensi dell'articolo 9 del regolamento (CEE) n. 729/70 e previa discussione bilaterale sul risultato di tali verifiche, i servizi competenti della Commissione hanno formalmente comunicato, riferendosi alla presente decisione, la conclusione secondo cui talune spese effettuate dallo Stato membro in questione dovrebbero essere escluse dall'imputazione a carico del FEAOG-garanzia;
b) cerca di conciliare le posizioni divergenti della Commissione e dello Stato membro interessato, e
c) redige, al termine dei suoi lavori, una relazione sul risultato del tentativo di conciliazione, accompagnata dalle osservazioni che l'organo ritenga utili, qualora la controversia continui a sussistere in tutto o in parte».
8. In virtù dell'art. 1, n. 2, lett. a), della decisione 94/442,
«la posizione assunta dall'organo [di conciliazione] lascia impregiudicata la decisione definitiva della Commissione in materia di liquidazione dei conti (...)».
9. L'art. 2 della decisione 94/442 prevede che:
«1. Lo Stato membro può adire l'organo di conciliazione entro il termine di 30 giorni lavorativi a decorrere dal ricevimento della comunicazione di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettera a), mediante una richiesta motivata di conciliazione rivolta al segretariato dell'organo di conciliazione, il cui indirizzo sarà comunicato agli Stati membri nel quadro del comitato del FEAOG.
2. La richiesta di conciliazione è ammissibile soltanto se, ai termini della contestata comunicazione della Commissione, la rettifica finanziaria prospettata per una data voce di bilancio riguarda un importo che
- supera 0,5 Mio di ECU, oppure
- rappresenta oltre il 25% della spesa annua totale dello Stato membro per la voce di bilancio in questione.
Il presidente dell'organo può inoltre dichiarare ammissibile la richiesta di conciliazione se lo Stato membro interessato, durante la discussione bilaterale di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettera a), ha addotto e diligentemente dimostrato che si tratta di una questione di principio relativa all'esecuzione delle regole comunitarie.
3. (...)
4. L'organo di conciliazione svolge i suoi lavori nel modo più informale e rapido possibile, basandosi sul fascicolo in questione e su un'equa audizione dei servizi della Commissione e delle autorità nazionali interessate, cui esso trasmette, al termine dell'esame, la relazione di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettera c).
5. Qualora, entro il termine di quattro mesi dalla data in cui è stato adito, l'organo non ha potuto conciliare le posizioni della Commissione e dello Stato membro interessato, il provvedimento di conciliazione si considera fallito. In tal caso, la relazione di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettera c) indica gli elementi che hanno impedito il ravvicinamento delle posizioni.
6. Ogni relazione elaborata entro il termine suddetto è comunicata:
- allo Stato membro che ha adito l'organo di conciliazione,
- agli altri Stati membri nel quadro del comitato del FEAOG, e
- alla Commissione in sede di proposta della decisione della liquidazione dei conti».
10. Per quanto concerne le conseguenze finanziarie delle indagini che hanno evidenziato insufficienze nelle procedure di controllo di uno Stato membro, la Commissione ha predisposto un documento in cui vengono fissate le linee guida da seguire in casi del genere (documento n. VI/216/93 del 3 giugno 1993), successivamente corretto e sostituito dal documento n. VI/5330/97 del 23 dicembre 1997 (in prosieguo: le «linee guida») con cui si è tenuto conto della riforma della procedura di liquidazione dei conti FEAOG, introdotta con il regolamento n. 1287/95. Secondo l'approccio delineato in questi documenti, e seguito sin dalla liquidazione dei conti relativa all'esercizio 1990, qualora non sia possibile determinare l'entità reale dei pagamenti irregolari, e quindi non si possa quantificare il danno finanziario a carico della Comunità, la Commissione applica delle rettifiche o correzioni finanziarie forfettarie pari al 2%, 5% o 10% della spesa dichiarata, a seconda dell'entità del rischio di danno.
11. Per quanto concerne, in particolare, le correzioni finanziarie legate all'inadeguatezza dei controlli svolti dalle autorità degli Stati membri, le linee guida distinguono due categorie di controlli, i controlli essenziali e i controlli complementari:
«- i controlli essenziali, ossia le verifiche amministrative e materiali di elementi sostanziali, in particolare l'esistenza dell'oggetto della domanda di pagamento, il quantitativo e condizioni qualitative compreso il rispetto dei termini, le condizioni di raccolta, il periodo di magazzinaggio, ecc. Tali controlli vengono eseguiti in loco e mediante controlli incrociati rispetto a dati indipendenti quali i registri fondiari;
- i controlli complementari, ossia le operazioni amministrative necessarie per trattare correttamente le domande quali ad esempio la verifica del rispetto dei termini per la presentazione, l'individuazione di domande doppie, l'analisi dei rischi, l'applicazione di sanzioni e l'adeguata vigilanza sulle procedure».
12. Sulla base delle linee guida, la Commissione applica come segue i vari tassi di rettifiche forfettarie:
«Qualora uno o più controlli essenziali non vengano applicati o siano applicati in modo tanto carente o sporadico da risultare affatto inefficaci ai fini della decisione sull'ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità, si giustifica una rettifica del 10% in quanto si può ragionevolmente concludere che si configura un rischio elevato di grave danno finanziario per il fondo.
Qualora vengano applicati tutti i controlli essenziali, ma non secondo il numero, la frequenza o l'intensità imposti dalla normativa, si giustifica una rettifica del 5% in quanto si può ragionevolmente concludere che non vengono fornite garanzie sufficienti circa la regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il Fondo.
Qualora uno Stato membro abbia effettuato adeguatamente i controlli essenziali, ma abbia completamente tralasciato uno o più controlli complementari, si giustifica una rettifica del 2% dati il minore rischio di danno finanziario per il Fondo e la minore gravità della violazione».
In casi eccezionali possono essere decise rettifiche maggiori, fino al 100%.
B - Normativa nel settore dei seminativi
13. Il regolamento (CEE) n. 1765/92 del Consiglio del 30 giugno 1992 (GU L 181, pag. 12; in prosieguo: il «regolamento n. 1765/92») ha istituito un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi.
14. Con il regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio del 27 novembre 1992 (GU L 355, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 3508/92»), per taluni regimi di aiuti comunitari, ivi compreso il FEAOG, al fine di rafforzare l'efficace e la redditivà di tali regimi (v. terzo considerando) è stato istituito un nuovo sistema per la gestione ed il controllo degli aiuti comunitari da parte delle autorità degli Stati membri, denominato «sistema integrato di gestione e di controllo» (in prosieguo: il «SIGC»).
15. L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 3508/92 impone agli Stati membri di procedere «a un controllo amministrativo delle domande di aiuto», mentre il n. 2, prima frase, di detto articolo, prevede che «[i] controlli amministrativi sono completati da controlli in loco aventi per oggetto un campione delle aziende agricole».
16. Per quanto concerne il controllo delle domande di aiuto, l'art. 6, nn. 1-5, del regolamento (CEE) n. 3887/92 della Commissione, del 23 dicembre 1992, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 391, pag. 36; in prosieguo: il «regolamento n. 3887/92»), dispone che:
«1. I controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l'efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi.
2. Il controllo amministrativo di cui all'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 3508/92 comprende, in particolare, verifiche incrociate relative alle parcelle e agli animali dichiarati, onde evitare che uno stesso aiuto venga concesso due volte per lo stesso anno civile.
3. I controlli in loco vertono almeno su un campione significativo delle domande. Detto campione deve rappresentare almeno:
- (...)
- il 5% delle domande di aiuto per superficie, percentuale che è tuttavia ridotta al 3% per le domande di aiuto per superficie oltre il numero di 700 000 per Stato membro e anno civile.
(...)
4. Le domande che sono oggetto di controlli in loco sono determinate dalla competente autorità, in particolare sulla base di un'analisi dei rischi e tenendo conto di un fattore di rappresentatività delle domande di aiuto inoltrate. L'analisi dei rischi tiene conto:
- dell'importo dell'aiuto;
- del numero di parcelle, della superficie o del numero di animali per i quali l'aiuto è richiesto;
- dell'evoluzione in rapporto all'anno precedente;
- delle constatazioni fatte nei controlli degli anni precedenti;
di altri parametri definiti dagli Stati membri.
5. I controlli in loco sono effettuati senza preavviso e vertono sull'insieme delle parcelle agricole o degli animali contemplati da una o più domande. Tuttavia, è ammesso un preavviso limitato al termine strettamente necessario che, di regola, non può oltrepassare le 48 ore.
(...)».
17. In virtù dell'art. 12 del regolamento n. 3887/92:
«Ciascuna visita di controllo dev'essere oggetto di un rapporto, in cui figurano, in particolare, i motivi della visita, le persone presenti, il numero delle parcelle visitate e di quelle misurate, le tecniche di misurazione utilizzate, il numero e la specie degli animali constatati in loco nonché, eventualmente, il numero d'identificazione (...).
L'imprenditore o chi ne fa le veci ha la facoltà di sottoscrivere il verbale, attestando eventualmente la propria presenza al momento del controllo o indicando le sue osservazioni».
III - Analisi giuridica
A - Premessa
18. Il governo ricorrente solleva tre motivi di ricorso, dei quali, come vedremo meglio in seguito, solo il secondo ed il terzo interessano l'intero arco temporale (esercizi 1996-1998) oggetto della decisione impugnata:
- la Commissione avrebbe violato l'art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70, come modificato, rifiutando di finanziare le spese effettuate prima del 26 maggio 1996;
- la Commissione sarebbe incorsa in errori di motivazione e di valutazione in quanto non avrebbe tenuto conto delle informazioni fornite dalle autorità lussemburghesi per apprezzare nella giusta misura le conseguenze finanziarie delle irregolarità constatate;
- la Commissione avrebbe violato le linee guida e il principio di proporzionalità.
B - Sul primo motivo di ricorso: violazione del regolamento n. 729/70
1. Argomenti delle parti
19. Il governo lussemburghese ricorda anzitutto che, ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70, il rifiuto di un finanziamento non può riguardare le spese effettuate oltre 24 mesi prima della comunicazione scritta allo Stato membro interessato dei risultati delle verifiche condotte dai servizi della Commissione. Nella specie, tale comunicazione sarebbe stata effettuata con una lettera del 26 maggio 1998 (allegato 13 del ricorso), con la quale detti servizi annunciavano l'intenzione di proporre l'esclusione dal finanziamento comunitario di una parte delle spese relative ad un periodo non risalente oltre i 24 mesi precedenti la ricezione della stessa lettera. Il rifiuto del finanziamento non avrebbe potuto avere ad oggetto, quindi, spese effettuate prima del 26 maggio 1996. La decisione impugnata, invece, copre le spese effettuate dal 1995 al 1997 (esercizi 1996, 1997 e 1998), estendendosi quindi illegittimamente al finanziamento del 5% delle spese del raccolto 1995, per un importo di LUF 17 939 235. La decisione 2000/216 dovrebbe perciò essere annullata in parte qua.
20. All'obiezione della Commissione secondo la quale sarebbe stata trasmessa alle autorità lussemburghesi una comunicazione ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 1663/95 anche in data 13 febbraio 1996 (allegato 8 del ricorso), avente ugualmente ad oggetto, come quella del 26 maggio 1998 poc'anzi ricordata, i risultati di verifiche compiute dai servizi della Commissione (rispettivamente nel dicembre 1995 e nel giugno 1997), il governo ricorrente replica che solo questa seconda lettera opera l'esplicito rinvio al regolamento n. 1663/95, come richiesto dall'art. 8 di quest'ultimo, mentre la lettera del 13 febbraio 1996 tace del tutto sul punto. Inoltre, quest'ultima lettera, da un lato, non contiene alcuna valutazione delle spese che la Commissione progetta di escludere dal finanziamento comunitario e, dall'altro, invita le autorità lussemburghesi a presentare le proprie osservazioni entro un termine di sei settimane, in luogo dei due mesi previsti dall'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95. Ne discende che, diversamente da quella del 26 maggio 1998, tale lettera non può costituire una comunicazione ai sensi del predetto art. 8, né le autorità lussemburghesi sono mai state messe in grado di comprendere che tale ne fosse la natura. Ciò è tanto più grave, prosegue il governo ricorrente, perché questa disposizione ha introdotto nella procedura di liquidazione dei conti del FEAOG adempimenti formali intesi a garantire il rispetto dei diritti della difesa dello Stato membro interessato. Ora, poiché la protezione di tali diritti costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario, anche nel quadro di una procedura a carattere amministrativo, ne consegue che le condizioni previste dall'art. 8 devono considerarsi come forme sostanziali.
21. Infine, il Lussemburgo sostiene che, in nome del principo del legittimo affidamento, la Commissione doveva attenersi a quanto da essa stessa dichiarato nella lettera del 26 maggio 1998, ove annunciava l'intenzione di escludere dal finanziamento comunitario una parte delle spese relative al periodo massimo di 24 mesi precedente la data di ricezione della comunicazione stessa, con ciò lasciando intendere che non sarebbe risalita oltre quel termine. Ora, visto che la decisione impugnata interessa anche spese dichiarate prima del 26 maggio 1996, il governo ricorrente ne deduce che la Commissione non si è attenuta a quanto da essa stessa indicato e quindi ha leso il legittimo affidamento del Lussemburgo.
22. Pur riconoscendo che la lettera del 13 febbraio 1996 non conteneva un riferimento esplicito al regolamento n. 1663/95, la Commissione obietta anzitutto che tale riferimento non costituisce una garanzia essenziale per il rispetto dei diritti della difesa dello Stato membro interessato e non può dunque essere considerato come una forma sostanziale. Essa rileva, d'altra parte, che nella specie non vi potevano essere dubbi circa la natura di quella lettera, perché nel suo oggetto figuravano chiaramente il tipo di procedura («Liquidazione dei conti del FEAOG-Garanzia») e il settore interessato («Settore Seminativi»), e che nell'allegato erano descritte analiticamente le irregolarità constatate dai servizi. Inoltre, l'intestazione della lettera mostrava che essa proveniva dall'unità della Direzione generale dell'Agricoltura responsabile della liquidazione dei conti del FEAOG. Secondo la Commissione, quindi, le autorità lussemburghesi non potevano ragionevolmente sbagliarsi circa la natura di quella comunicazione; del resto, sia nella corrispondenza che nei contatti successivi esse non hanno mai espresso il minimo dubbio circa la natura della procedura avviata dalla Commissione. Soltanto dopo aver ricevuto la relazione finale dell'organo di conciliazione, con lettera del 24 gennaio 2000 esse hanno evocato la questione del termine di 24 mesi previsto dall'art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70.
23. La Commissione riconosce altresì che nella lettera del 13 febbraio 1996 mancava un'indicazione quantitativa delle spese che si intendeva escludere dall'intervento del FEAOG, ma sostiene che, in una fase tanto preliminare della procedura, una simile indicazione non è richiesta; d'altra parte, lo Stato membro interessato avrebbe potuto agevolmente stimare esso stesso le rettifiche in base ai risultati delle verifiche della Commissione e alle precisazioni delle linee guida. Nella specie, dalla lettera del 13 febbraio 1996 era agevole dedurre che le irregolarità interessavano elementi essenziali dei controlli lussemburghesi e che quindi il tasso di correzione sarebbe stato almeno pari al 5%.
24. La Commissione chiarisce poi che il termine di sei settimane entro il quale le autorità lussemburghesi erano state invitate a reagire alla lettera del 13 febbraio 1996 è il frutto di un semplice errore amministrativo che non poteva certo privare quella lettera della natura di comunicazione ai sensi del precitato art. 8, tanto più che il suo contenuto, come si è visto, era inequivocabile. Quell'errore non avrebbe comunque danneggiato il Lussemburgo, dato che esso ha impiegato due mesi per fornire le proprie osservazioni e che di queste la Commissione ha ugualmente tenuto conto. Atteso poi che lo stesso art. 8 prevede che, in casi giustificati, la Commissione può prorogare il termine da esso previsto, è chiaro che ciò che importa è che lo Stato membro interessato abbia potuto disporre effettivamente, com'è avvenuto nella specie, del tempo necessario a presentare le proprie osservazioni.
25. Quanto alla pretesa lesione dei diritti della difesa, la Commissione richiama la giurisprudenza della Corte secondo la quale un'irregolarità procedurale può giustificare l'annullamento di una decisione solo se viene provato che, senza di essa, tale decisione avrebbe potuto avere un contenuto diverso. Ora, nel corso della procedura il governo ricorrente non avrebbe fornito la prova di tale lesione, né dell'incidenza che essa avrebbe avuto sulla decisione finale. La pretesa del Lussemburgo deve essere quindi respinta, tanto più che la procedura di liquidazione dei conti FEAOG non si esaurisce nella comunicazione dei risultati delle verifiche della Commissione e che nel suo complesso i diritti della difesa dello Stato sono ampiamente garantiti.
26. Sulla pretesa violazione del principio del legittimo affidamento, infine, la Commissione obietta che le spese antecedenti di oltre 24 mesi il 26 maggio 1998, data d'invio della seconda comunicazione, sono state oggetto di una procedura preliminare distinta (v. lettera del 13 febbraio 1996) e che la frase sull'intenzione di escludere alcune spese (v. paragrafo 21), cui si riferisce il governo ricorrente, non è altro che una formula di rito che riprende, pur senza citarlo espressamente, il tenore dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70 come modificato. Non è perciò possibile attribuire a una siffatta frase il significato indicato dal governo lussemburghese, tanto più che quest'ultimo ben conosce la prassi della Commissione. Ciò è altresì confermato, indirettamente, dal fatto che della questione non si è mai discusso nel corso dei vari contatti successivi tra i competenti servizi comunitari e le autorità nazionali. Comunque, osserva la Commissione, la possibilità di procedere a rettifiche finanziarie sarebbe compromessa se si imponessero esigenze formali eccessive, visto che la raccolta delle informazioni assorbe molto tempo, soprattutto nei casi complessi, e che talvolta sono proprio gli Stati membri a creare difficoltà, se non addirittura a rifiutarsi di collaborare, nonostante l'obbligo in questo senso che ad essi incombe .
2. Valutazione
a) Premessa
27. Rilevo subito che tra le parti non vi è disaccordo sul fatto che la lettera del 26 maggio 1998 soddisfa le previsioni dell'art. 8 del regolamento n. 1663/95 e costituisce pertanto una regolare comunicazione ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70, tempestivamente inviata per quanto riguarda le spese effettuate nel 1996 e nel 1997 (esercizi 1997 e 1998). In realtà, le contestazioni hanno esclusivamente ad oggetto le irregolarità della lettera del 13 febbraio 1996 e conseguentemente l'idoneità della stessa ad essere identificata e qualificata come una regolare comunicazione ai sensi della predetta disposizione, idonea quindi come tale a produrre le ricordate conseguenze sulle correzioni finanziarie che interessano le spese del 1995 (esercizio 1996).
28. Prima di esaminare analiticamente le denunciate irregolarità, mi pare opportuno ricordare che le regole di procedura introdotte dal regolamento n. 1287/95, e ulteriormente precisate dal regolamento n. 1663/95, sono volte a rafforzare le garanzie della procedura di liquidazione e a conferirle un carattere più trasparente (v. primo considerando del regolamento n. 1287/95), in modo da assicurare certezza giuridica e tutelare al tempo stesso il diritto degli Stati membri di essere pienamente informati nelle varie fasi della procedura e di presentare di volta in volta le proprie osservazioni . Come ha sottolineato la stessa Corte, «la decisione finale e definitiva sulla liquidazione dei conti deve essere emanata al termine di uno specifico procedimento contraddittorio, che deve garantire debitamente agli Stati membri interessati la possibilità di esporre le loro ragioni» . E' anche per questo motivo, del resto, che la procedura si articola nelle varie fasi sopra ricordate (v. paragrafi 4-9): la comunicazione dei risultati delle verifiche condotte dai servizi della Commissione, la successiva «discussione bilaterale» tra le parti, il documento con cui la Commissione comunica le proprie conclusioni finali e l'eventuale tentativo di conciliazione su iniziativa dello Stato membro interessato .
29. Si iscrivono proprio in quest'ottica, del resto, le prescrizioni dell'art. 8 del regolamento n. 1663/95 che, dettando regole d'applicazione dell'art. 5 del regolamento n. 729/70, ha fissato in modo molto più preciso e analitico i contenuti e le forme della comunicazione di cui al n. 2, lett. c), quinto capoverso, di quest'ultimo articolo . Sempre nella stessa ottica si iscrive la riforma della procedura introdotta con il regolamento n. 1287/95, nella parte in cui ha inteso ridurre i ritardi che caratterizzavano la precedente procedura di liquidazione dei conti, ciò sia abbreviando per quanto possibile i termini per l'adozione delle decisioni di liquidazione dei conti (v. quarto e quinto considerando del regolamento n. 1287/95), sia prevedendo in particolare un «periodo massimo cui si possono riferire le conseguenze dei risultati emersi dalle verifiche di conformità» effettuate dai servizi della Commissione (v. sesto considerando del regolamento n. 1287/95), periodo ora fissato a 24 mesi nell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70, come modificato. Ciò evidentemente al fine di evitare agli Stati membri l'incertezza giuridica che potrebbe insorgere ove la Commissione potesse rimettere in discussione le spese effettuate diversi anni prima dell'adozione della decisione di liquidazione dei conti.
b) Le irregolarità della lettera del 13 febbraio 1996 e loro conseguenze
30. Ciò chiarito, passiamo ora a verificare anzitutto se le irregolarità contestate dal governo ricorrente impediscono di identificare e di qualificare la lettera del 13 febbraio 1996 come una comunicazione ai sensi del citato art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70. Ricordo ancora una volta che tali irregolarità riguardano segnatamente: l'assenza nella lettera di qualsiasi riferimento al regolamento n. 1663/95, l'indicazione di un termine di sole sei settimane, anziché di due mesi, per la risposta del governo lussemburghese alla stessa lettera e l'omessa valutazione delle spese di cui la Commissione intendeva proporre l'esclusione. Tali irregolarità saranno di seguito esaminate separatamente, per ovvie esigenze di esposizione; va fin d'ora tenuto presente tuttavia che la loro eventuale compresenza assume evidentemente un rilievo ben diverso da quello che ciascuna di esse, presa isolatamente, potrebbe avere.
31. i) Cominciando dunque dalla contestata mancanza nella lettera di ogni riferimento al regolamento n. 1663/95, ricordo che tale riferimento è espressamente richiesto dall'art. 8 di quest'ultimo. Come si è visto, però, la Commissione obietta che si tratta di un adempimento meramente formale e comunque non essenziale ai fini della legalità dell'atto, ove il risultato che esso dovrebbe assicurare sia ugualmente raggiunto. Questo è, per l'appunto, quanto si sarebbe verificato nella specie, dato che non vi erano dubbi né sul fatto che la lettera si iscriveva in una procedura di liquidazione dei conti, né sul settore agricolo interessato.
32. Non ho difficoltà a riconoscere che in effetti, di per sé, l'omissione in parola non pare costituire un vizio di forma essenziale, anche se comunque non si vede per qual motivo la Commissione non debba rispettare prescrizioni che essa stessa si è imposta appunto con il regolamento n. 1663/95 . Ad ogni modo, come ho prima anticipato, essa va giudicata anche in rapporto alle altre irregolarità, per valutare se, in tale contesto, la mancanza del predetto riferimento non abbia concorso ad impedire al governo interessato di identificare con certezza la lettera in parola come una comunicazione ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70. E proprio questo, come dirò, mi sembra il risultato cui nella specie si deve, a mio avviso, pervenire.
33. ii) In secondo luogo, il governo ricorrente lamenta che nella lettera del 13 febbraio 1996 la Commissione gli aveva fissato un termine di sole sei settimane per presentare eventuali osservazioni in luogo dei due mesi previsti dall'art. 8 del regolamento n. 1663/95. La Commissione replica che si è trattato di un semplice errore amministrativo e che, comunque, ciò che davvero importa è che lo Stato membro interessato abbia potuto disporre effettivamente del tempo necessario a preparare le proprie osservazioni. Nella specie, ricorda la Commissione, sebbene lo stesso art. 8 preveda che, in casi giustificati, essa possa prorogare il normale termine di due mesi, il governo ricorrente non ha avvertito l'esigenza di chiedere tale proroga; ciò malgrado, la Commissione ha tenuto conto della risposta delle autorità lussemburghesi datata 11 aprile 1996, nonostante le fosse pervenuta dopo la scadenza del termine di sei settimane.
34. Come per la precedente irregolarità anche per quella ora in esame ritengo sia difficile parlare di un vizio di forma essenziale, idoneo, di per sé, a giustificare l'annullamento della decisione impugnata. Non posso però non rilevare che anche qui viene omesso un adempimento voluto dalla stessa Commissione e che comunque tale irregolarità può ugualmente concorrere, insieme con le altre, a pregiudicare la qualificazione della lettera in causa come una regolare comunicazione ex art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70.
35. iii) Da ultimo, il governo lussemburghese denuncia la mancanza nella lettera del 13 febbraio 1996 di una valutazione delle spese di cui sarebbe stata proposta l'esclusione. Ciò avrebbe comportato sia una violazione dei suoi diritti di difesa che una violazione del regolamento n. 729/70 o, meglio, delle forme prescritte dal più volte ricordato art. 8, n. 1, primo capoverso, del regolamento n. 1663/95 per le comunicazioni previste dall'art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, di quel regolamento.
36. Per il primo aspetto, il governo ricorrente eccepisce, se ho ben compreso il significato della censura, che l'omissione nella lettera del 13 febbraio 1996 di ogni valutazione circa le possibili correzioni finanziarie gli ha impedito di presentare sin dalle prime fasi della procedura le proprie osservazioni su quello che, ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 1663/95, costituisce un elemento necessario della comunicazione dei risultati delle verifiche eseguite dalla Commissione. Senza quell'informazione, infatti, esso non avrebbe potuto prendere posizione circa l'entità delle possibili correzioni finanziarie, contestando per esempio la valutazione del tipo e della gravità delle irregolarità nei controlli e del relativo danno finanziario per la Comunità . In sostanza, quello Stato membro sarebbe stato privato della possibilità di suggerire un diverso livello di correzione finanziaria, sempre sulla base dei parametri contenuti nelle linee guida, fornendo i dati e le informazioni pertinenti.
37. Mi pare tuttavia che a giusto titolo la Commissione replichi a queste doglianze richiamando la costante giurisprudenza della Corte secondo la quale «un'irregolarità procedurale implica l'annullamento totale o parziale di una decisione solo se venga provato che, in mancanza di questa irregolarità, la decisione impugnata avrebbe potuto avere un contenuto diverso» . Nella specie, come ha segnalato la Commissione senza essere contraddetta, il governo ricorrente non ha fornito alcuna prova dell'incidenza che la pretesa violazione dei diritti della difesa avrebbe avuto sulla decisione finale; anzi, pur avendone avuto successivamente occasione, esso non ha portato alcun argomento sulla fondatezza delle correzioni finanziarie indicate dalla Commissione nelle proprie conclusioni finali del 16 luglio 1999 (allegato 20 al ricorso).
38. Ciò detto, tuttavia, devo osservare che, ai presenti fini, quel che rileva non è tanto la lesione dei diritti della difesa nel senso di cui ho appena detto, quanto accertare se la lamentata omissione abbia impedito al Lussemburgo di identificare la lettera del 13 febbraio 1996 come una regolare comunicazione ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70 e se, comunque, abbia concorso a privare tale lettera di elementi essenziali per la sua qualificazione in quel senso, pregiudicando in tal modo la posizione giuridica del Lussemburgo. Ricordo a questo proposito che proprio di recente, nella citata sentenza Finlandia/Commissione, la Corte ha chiarito che le prescrizioni degli artt. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95 possono anche essere oggetto di una valutazione non puramente formale, purché tuttavia i diritti degli Stati membri siano pienamente protetti (punto 34).
39. Per negare la contestazione appena riferita, la Commissione obietta anzitutto che l'omissione in parola non è di per sé illegittima in quanto un'indicazione quantitativa delle correzioni finanziarie non sarebbe richiesta nella fase preliminare della procedura. Devo tuttavia replicare che l'art. 8, n. 1, primo capoverso, del regolamento n. 1663/95 non richiede affatto una precisa indicazione quantitativa di dette correzioni, ma semplicemente una «valutazione» delle stesse, valutazione che, stante la fase della procedura in cui si colloca, potrà anche essere preliminare. Sta di fatto, ad ogni modo, che la lettera del 13 febbraio 1996 non conteneva alcuna valutazione né quantitativa né indicativa.
40. Né mi pare decisiva l'altra obiezione mossa della Commissione, quella cioè secondo cui un'indicazione quantitativa sarebbe inutile in quanto lo Stato membro sarebbe agevolmente in grado di quantificare le possibili correzioni finanziarie sulla base, da un lato, dei risultati stessi delle verifiche e, dall'altro, delle indicazioni contenute nelle linee guida. Infatti, osservo anzitutto che non sempre è agevole per lo Stato membro interessato valutare l'entità della correzione finanziaria che la Commissione potrà proporre sulla base del tipo e della gravità delle irregolarità constatate in sede di verifica, tanto che spesso le posizioni degli Stati membri e della Commissione divergono proprio su questo punto. In secondo luogo, devo rilevare che una valutazione anche solo indicativa, delle possibili correzioni finanziarie già in sede di comunicazione dei risultati delle verifiche, mentre non pregiudica il prosieguo della procedura, come eccepisce la resistente, mira proprio a permettere di instaurare subito un dialogo più utile e completo tra le parti e quindi di assicurare il rispetto di quelle garanzie procedurali che la ricordata riforma del sistema ha inteso rafforzare. Non a caso, del resto, la prassi corrente della Commissione, dalla quale essa si è invece in questo caso inspiegabilmente discostata, consiste proprio nell'inviare allo Stato membro interessato, nella fase preliminare della procedura, una comunicazione contenente una prima indicazione delle possibili rettifiche finanziarie .
41. Mi pare dunque che, specie se valutate nel loro insieme, le rilevate irregolarità - al di là della maggiore o minore gravità di ciascuna di esse - abbiano impedito alla lettera in questione di assolvere la funzione per la quale erano imposte le più precise prescrizioni formali, e cioè permettere allo Stato membro interessato di identificare con certezza, all'interno di una procedura che si caratterizza per il consistente volume di scambi epistolari, i passaggi essenziali della stessa, intendendo per tali quelli atti a produrre autonome conseguenze giuridiche. Nella specie si trattava per lappunto di un passaggio siffatto, dato che solo una comunicazione redatta nelle debite forme e identificabile come tale poteva precludere alla Commissione di rifiutare il finanziamento delle spese risalenti ad oltre 24 mesi dalla comunicazione in questione. Quel che viene qui in rilievo, dunque, non è solo la violazione di adempimenti formali o di garanzie dei diritti della difesa dello Stato interessato, ma anche e soprattutto il mancato rispetto di precise esigenze di sicurezza giuridica, destinate a mettere tale Stato in grado di valutare con precisione la data a partire dalla quale retrodatare il termine di 24 mesi e di conoscere quindi le spese messe in discussione. La normativa dettata al riguardo, come ha sottolineato proprio di recente l'avvocato generale Jacobs, rappresenta un ragionevole contemperamento tra l'esigenza di certezza giuridica degli Stati membri e gli interessi finanziari della Comunità; ma proprio per questo motivo, il suo scopo è raggiunto solo se gli Stati sono in grado di stabilire quella data con precisione . Devo anzi ricordare che sul termine di 24 mesi il testo attuale del regolamento n. 729/70 è assai più stringente del precedente perché conferisce a quel termine carattere perentorio, mentre nel previgente art. 5, n. 2, lett. b), del medesimo regolamento esso aveva, come precisato dalla stessa Corte, carattere meramente ordinatorio .
42. Ne consegue che, non costituendo la lettera del 13 febbraio 1996 una comunicazione ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70, la Commissione non poteva rifiutare il finanziamento di spese effettuate anteriormente ai 24 mesi precedenti l'unica comunicazione formale dei risultati delle proprie verifiche, cioè la lettera del 26 maggio 1998. Avendo invece deciso diversamente, essa ha violato questa disposizione.
c) La violazione del legittimo affidamento
43. Resta da ultimo da esaminare, sempre nel quadro del primo motivo di ricorso, l'argomento fondato sulla pretesa violazione del legittimo affidamento. Come ho sopra ricordato, infatti, il governo ricorrente sostiene che, applicando correzioni finanziarie per spese effettuate oltre 24 mesi prima della comunicazione del 26 maggio 1998, la Commissione ha violato il principo del legittimo affidamento. In quella lettera, infatti, si annunciava l'intenzione di escludere dal finanziamento comunitario una parte delle spese relative al periodo massimo di 24 mesi precedente detta lettera, lasciando così intendere che non si sarebbe proceduto all'applicazione di correzioni finanziarie per spese effettuate prima del 26 maggio 1996, come poi invece è avvenuto.
44. In proposito, devo preliminarmente osservare che, sebbene presentata come un argomento interno al primo motivo di ricorso, in realtà la censura in esame costituisce un autonomo motivo, tanto più che non ha nulla a che vedere con le censure di violazione del regolamento n. 729/70, di cui si è fin qui parlato. Se così è, allora, essa si espone ad una seria eccezione di irricevibilità, essendo stata sollevata per la prima volta dal Lussemburgo in sede di replica, in una fase cioè in cui, ai sensi dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura, è vietata la deduzione di motivi nuovi. Ma a parte questa considerazione di carattere procedurale, mi pare nel merito del tutto condivisibile l'obiezione della Commissione secondo cui la frase evocata dal governo ricorrente non è altro che una formula di rito che richiama, senza citarlo espressamente, il tenore dell'art. 5, n. 2, lett. c), quinto capoverso, del regolamento n. 729/70, come modificato, e che, pertanto, non può aver ingenerato alcun legittimo affidamento.
45. Questa osservazione mi sembra per la verità assorbente, e quindi non occorre far leva anche sull'altra obiezione mossa al riguardo dalla resistente, che trovo invece poco convincente. Osserva infatti la Commissione che non vi potrebbe essere un legittimo affidamento degli Stati membri sul rispetto del più volte ricordato termine di 24 mesi, in quanto, in caso di eventuali ritardi nella raccolta delle informazioni dovuti proprio alla scarsa collaborazione degli Stati membri, le correzioni finanziarie potrebbero risalire anche al di là di quel termine. Devo però obiettare che, per le ragioni che ho già illustrato in precedenza (v. paragrafo 41), il termine in parola deve considerarsi perentorio. Inoltre, per quanto riguarda le difficoltà derivanti dalla mancata collaborazione degli Stati membri, osservo che alla Commissione non è affatto richiesto di liquidare i conti FEAOG in modo definitivo nell'arco di 24 mesi, ma, come emerge chiaramente dalla disposizione in esame, solo di svolgere le prime verifiche e comunicarne i risultati entro quel termine .
46. In conclusione, ritengo che il primo motivo di ricorso sia fondato per i motivi che ho indicato ai paragrafi 38-42 e che quindi la decisione impugnata vada annullata nella parte relativa alle spese effettuate nel settore dei seminativi dichiarate dal Lussemburgo prima del 26 maggio 1996.
C - Sul secondo motivo di ricorso: motivazione errata e manifesto errore di valutazione dovuto alla mancata considerazione di diversi elementi di prova
1. Premessa
47. Con i motivi di ricorso che passo ora ad esaminare, ad essere contestate non più sono le sole correzioni finanziarie relative alle spese effettuate prima del 26 maggio 1996, ma quelle che interessano l'intero arco temporale coperto dalla decisione impugnata, cioè gli esercizi 1996-1998.
2. Argomenti delle parti
48. A questo riguardo, il governo ricorrente non nega le irregolarità del proprio sistema di controllo rilevate nel corso delle verifiche condotte dalla Commissione per i predetti esercizi, ma ritiene che esse non possano essere generalizzate a tutto il sistema, per cui la correzione finanziaria del 5% sarebbe eccessiva. Esso ricorda, anzi, che nella propria relazione finale dell'11 gennaio 2000 (documento n. 99/LUX/136, allegato 25 del ricorso; in prosieguo: la «relazione finale») lo stesso organo di conciliazione si sarebbe interrogato sulla fondatezza dell'applicazione di una siffatta correzione per tutto il periodo considerato, dati i miglioramenti intervenuti nel corso degli anni nel sistema di controllo lussemburghese. Tale organo avrebbe quindi suggerito ai servizi della Commissione di esaminare in particolare le informazioni supplementari contenute in una nota del governo lussemburghese del 23 novembre 1999 e di verificare altresì la giustificazione di una correzione finanziaria del 5% identica per tutti gli esercizi interessati (1996, 1997 e 1998). L'impugnata decisione ha invece ignorato tali rilievi, incorrendo in un errore di motivazione oltre che in un manifesto errore di valutazione.
49. Quanto al presunto errore di motivazione, però, la Commissione ricorda la costante giurisprudenza della Corte secondo la quale «nel contesto particolare dell'elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti, la motivazione della decisione deve essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l'importo controverso» . Di conseguenza, precisa la resistente, nell'esame della correttezza della motivazione dovrà tenersi conto anche della corrispondenza in cui la Commissione esprime il proprio punto di vista.
50. In merito poi all'errore di valutazione, la Commissione obietta anzitutto che lo stesso governo ricorrente ammette che degli errori sono stati commessi, non soltanto per quanto riguarda i controlli amministrativi delle domande, ma soprattutto per quanto riguarda i controlli in loco, che le linee guida definiscono come essenziali. Questi ultimi errori, che a volte hanno addirittura rivelato mancanze di tipo strutturale nel sistema lussemburghese, meriterebbero già di per sé l'applicazione di rettifiche al tasso del 5%. Inoltre, in rapporto alla gravità delle irregolarità rilevate, i miglioramenti apportati al sistema di controllo lussemburghese non erano affatto sufficienti, quando non addirittura posteriori al periodo considerato e quindi ininfluenti rispetto alle correzioni finanziarie in questione. L'applicazione di tali correzioni al medesimo tasso del 5% per tutto il periodo considerato deve pertanto considerarsi giustificata. Neppure l'organo di conciliazione ha del resto ritenute illegittime simili correzioni finanziarie; anzi, esso ha constatato che le irregolarità accertate erano manifeste.
3. Valutazione
51. Le obiezioni della Commissione mi sembrano fondate. La documentazione disponibile nel fascicolo della presente causa, cui la resistente fa riferimento, mostra con sufficiente chiarezza i motivi per i quali la Commissione ha deciso di applicare rettifiche finanziarie al tasso del 5%. Né il governo lussemburghese, «strettamente associato al procedimento di elaborazione d[ella] decisione» impugnata, ha avuto difficoltà nella conoscenza o nella comprensione di tali motivi. Alla luce di questa documentazione, la cui correttezza peraltro non è stata messa in discussione dal Lussemburgo, ritengo di poter affermare che la Commissione ha enunciato in modo soddisfacente e corretto le ragioni che hanno condotto all'adozione della decisione 2000/216.
52. Per quanto concerne poi l'argomento relativo al manifesto errore di valutazione, che si collega strettamente al precedente, devo preliminarmente ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, l'art. 3 del regolamento n. 729/70 consente alla Commissione di imputare al FEAOG solo gli importi versati in conformità con le pertinenti disposizioni comunitarie e che, perciò, nell'ipotesi in cui una spesa sia stata effettuata senza rispettare tali disposizioni, la Commissione deve rifiutare il finanziamento nella sua integralità . La Corte ha peraltro precisato che, «nell'ipotesi in cui (...) la Commissione, invece di ricusare per intero le spese coinvolte nell'infrazione, ha cercato di accertare le conseguenze finanziarie dell'azione illegittima mediante calcoli basati sulla valutazione della situazione che si sarebbe prodotta sul mercato se non vi fosse stata infrazione (...), l'onere di provare che detti calcoli sono errati incombe allo Stato che chiede l'annullamento del diniego di finanziamento» . Questa giurisprudenza è stata in seguito confermata, in particolare dopo l'adozione delle linee guida .
53. Risulta dunque da tale giurisprudenza che nel presente caso, a fronte di irregolarità accertate e per giunta non contestate, la Commissione avrebbe avuto addirittura il diritto di rifiutare integralmente il finanziamento delle spese dichiarate dal Lussemburgo. Avendolo rifiutato solo per il 5% del totale delle spese in questione sulla base dei criteri fissati nelle linee guida, essa non può essere ora accusata di aver agito in modo sproporzionato. D'altra parte, se è vero che il governo lussemburghese ha presentato una serie di osservazioni sulle valutazioni della Commissione, è anche vero che esso non è stato tuttavia in grado di dimostrare né che le irregolarità non avessero interessato elementi essenziali del sistema di controlli, né che nel periodo considerato (esercizi 1996, 1997 e 1998) i miglioramenti apportati a tale sistema avessero avuto un effetto tale da ridurre sensibilmente i rischi di perdite finanziarie per la Comunità, onde giustificare almeno per una parte delle spese una riduzione del tasso delle correzioni finanziarie applicate.
54. E' vero che, nella propria relazione finale, l'organo di conciliazione, pur riconoscendo che il numero elevato e la gravità delle deficienze dei controlli lussemburghesi avrebbero potuto giustificare, secondo le linee guida, una correzione forfettaria del 5%, ha suggerito alla Commissione di riesaminare la proposta di applicare un medesimo tasso del 5% per tre esercizi consecutivi, stante il fatto che si erano prodotti dei miglioramenti. Tuttavia, proprio quell'organo ha notato che le verifiche condotte dalla Commissione nel giugno 1997 non avevano permesso di riscontrare miglioramenti di rilievo proprio per quanto riguarda i controlli in loco, definiti dalle linee guida come essenziali e quindi tali da giustificare da soli un tasso di correzione del 5%. Se miglioramenti vi sono stati, dunque, essi si sono limitati essenzialmente ai controlli amministrativi e non sono stati perciò idonei, come osserva la Commissione, a ridurre in modo significativo il rischio di perdite finanziarie per la Comunità, non fino al punto, comunque, da permettere una riduzione delle correzioni dal 5% al 2% o, addirittura, la soppressione di una parte di tali correzioni.
55. Il secondo motivo di ricorso non può pertanto essere accolto.
D - Sul terzo motivo di ricorso: violazione delle linee guida di cui al documento n. VI/5330/97 e del principio di proporzionalità
56. Con questo motivo il governo ricorrente ripropone in larga misura argomenti già sviluppati nel motivo precedente. Esso lamenta infatti che la Commissione avrebbe violato le linee guida in quanto nel fissare il tasso delle correzioni finanziarie non avrebbe tenuto conto, a titolo di circostanza attenuante, del fatto che sin dal 1996 le competenti autorità nazionali avevano dispiegato considerevoli sforzi per migliorare la situazione, come avrebbe del resto riconosciuto anche l'organo di conciliazione. Si aggiunge poi che un tasso del 5% è del tutto sproporzionato rispetto al rischio di perdite del FEAOG, che sarebbe in realtà inesistente.
57. Per parte sua, la Commissione riconosce ancora una volta i miglioramenti realizzati dal Lussemburgo e ammette altresì che, secondo le linee guida, qualora le autorità nazionali abbiano preso misure efficaci per rimediare alle insufficienze eventualmente emerse, deve essere applicata l'aliquota più bassa delle rettifiche forfettarie o non deve essere applicata alcuna rettifica. La Commissione tuttavia, richiamando le proprie conclusioni finali del 16 luglio 1999, obietta che nella specie i miglioramenti sono stati nettamente insufficienti per poterne tener conto nel senso voluto dal governo ricorrente e che nel 1997 sussistevano ancora irregolarità giudicate gravi su elementi essenziali dei controlli del Lussemburgo. Quanto alle ricordate conclusioni dell'organo di conciliazione, questo si sarebbe limitato a suggerire alla Commissione di riesaminare l'applicazione di correzioni finanziarie al tasso del 5% senza con questo pretendere che l'approccio della Commissione fosse giuridicamente scorretto. In merito poi alla pretesa sproporzione del tasso delle rettifiche forfettarie, la Commissione obietta che questo tipo di rettifiche si impone proprio quando non è possibile quantificare il pregiudizio subito dalla Comunità a causa delle irregolarità riscontrate.
58. Non credo di dovermi dilungare nell'esame di tali argomenti, per l'evidente ragione che essi ricalcano quasi integralmente gli argomenti esaminati a proposito del secondo motivo di ricorso. Mi limito quindi a rinviare a quanto ho detto in quella sede, specie a proposito della scelta della Commissione di applicare un medesimo tasso di correzioni forfettarie a ben tre esercizi consecutivi nonostante che nel periodo considerato si fossero registrati alcuni miglioramenti nel sistema di controllo lussemburghese.
59. Anche il terzo motivo di ricorso non può pertanto essere accolto.
IV - Sulle spese
60. In base al disposto dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta richiesta. Tuttavia, ai sensi dell'art. 69, n. 3, di detto regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna di esse sopporti le proprie spese. Poiché, come ho detto in precedenza, ritengo che il Lussemburgo e la Commissione soccombano entrambi parzialmente, mi pare equo proporre altresì che ciascuno sopporti le proprie spese.
V - Conclusioni
61. Alla luce delle considerazioni che precedono propongo perciò alla Corte di dichiarare che:
«1) La decisione della Commissione 2000/216/CE, del 1° marzo 2000, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia [notificata con il numero C(2000) 488], è annullata nella parte in cui ha escluso dal finanziamento comunitario alcune spese relative al settore dei seminativi effettuate dal Granducato di Lussemburgo prima del 26 maggio 1996.
2) Per il resto il ricorso è respinto.
3) Le parti sopporteranno ciascuna le proprie spese».