61998CC0205_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Bij op 29 mei 1998 neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169, tweede alinea, EG-Verdrag (thans artikel 226, tweede alinea, EG) het Hof verzocht vast te stellen dat de Republiek Oostenrijk, door in 1995 en 1996 bepaalde wijzigingen van de regeling van tolheffingen voor voertuigen met meer dan drie assen voor het gehele traject van de Brennerautobahn in te voeren, artikel 7, sub b en h, van richtlijn 93/89/EEG heeft geschonden. Het belang van de betrokken autosnelweg voor het goederenvervoer over de weg tussen Duitsland en Italië, alsmede het economische belang van het geschil vragen om een gedetailleerd onderzoek van de gemeenschapsbepalingen en de tariefregeling die ten grond liggen aan de door de Commissie tegen de Republiek Oostenrijk aangevoerde grieven.
Relevante gemeenschapsbepalingen
2. Tolgelden en gebruiksrechten voor autosnelwegen bevinden zich op het raakvlak van het communautaire vervoerbeleid (wegens de invloed van deze lasten op het vervoer binnen de Gemeenschap) en het communautaire beleid inzake belastingharmonisatie (wegens het parafiscale karakter van deze lasten). Hiertoe bevat richtlijn 93/89, die is vastgesteld op de grondslag van de artikelen 75 en 99 EEG-Verdrag (eerst gewijzigd door het Verdrag betreffende de Europese Unie, thans, na wijziging, de artikelen 71 EG en 93 EG), enkele bepalingen die specifiek betrekking hebben op tolgelden en gebruiksrechten. Volgens artikel 2, tweede en derde streepje, wordt onder tolgeld" verstaan de betaling van een bepaald bedrag dat wordt geïnd voor een door een voertuig tussen twee punten van een [autosnelweg] afgelegd traject" en dat is gebaseerd op de afgelegde afstand en op de categorie van het voertuig, terwijl het begrip gebruiksrecht" inhoudt de betaling van een bepaald bedrag dat gedurende een bepaalde tijdsduur recht geeft op het gebruik door een voertuig van [een autosnelweg]". Voorts wijs ik erop dat voor de toepassing van de betrokken richtlijn onder voertuig" uitsluitend wordt verstaan een motorvoertuig of een samenstel van voertuigen dat uitsluitend bestemd is voor het goederenvervoer over de weg en waarvan het maximum toegestane totaalgewicht ten minste 12 ton bedraagt" (artikel 2, vierde streepje). Wat specifiek de tolheffing op autosnelwegen betreft, bevatten de artikelen 7 tot en met 9 een regeling waarmee, althans gedeeltelijk, de belangrijkste aspecten daarvan worden geharmoniseerd, teneinde bij te dragen aan een geleidelijke opheffing van concurrentieverstoringen tussen de vervoersondernemingen van de lidstaten". In het kader van de onderhavige zaak moet erop worden gewezen dat krachtens artikel 7, sub b en h, van richtlijn 93/89 tolheffingen worden toegepast zonder rechtstreekse of onrechtstreekse discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming en van de herkomst of de bestemming van het vervoer", en dat de tarieven gerelateerd zijn aan de kosten voor de aanleg, de exploitatie en de uitbreiding van het betrokken infrastructuurnet". De termijn om de nationale rechtsstelsels aan de richtlijn aan te passen was gesteld op 1 januari 1995.
3. Bij arrest van 5 juli 1995 heeft het Hof, op beroep van het Europees Parlement, richtlijn 93/89 nietig verklaard op grond van schending van wezenlijke vormvoorschriften, doch de gevolgen daarvan gehandhaafd totdat de Raad een nieuwe regeling ter zake heeft vastgesteld". Het Hof heeft het verzoek van het Parlement afgewezen om aan de Raad een termijn op te leggen waarbinnen hij een nieuwe regeling ter zake moet vaststellen, maar het heeft terzelfder tijd benadrukt dat [d]it (...) niet weg[neemt] dat de Raad verplicht is om de begane onregelmatigheid binnen een redelijke termijn te herstellen".
4. De zeer recente richtlijn 1999/62/EG, vastgesteld op de grondslag van de artikelen 71 EG en 93 EG, bevat een nieuwe regeling voor het heffen van belasting op zware vrachtvoertuigen en vervangt derhalve richtlijn 93/89. De nieuwe richtlijn, in werking getreden op 20 juli 1999, bepaalt dat de lidstaten uiterlijk op 1 juli 2000 aan deze richtlijn moeten voldoen. De definities van tolgeld" en voertuig" zijn identiek aan die van richtlijn 93/89, terwijl de regeling van de heffing van de tolgelden aanzienlijke verschillen vertoont. Voor het onderhavige geval volstaat het erop te wijzen dat krachtens artikel 7, leden 4 en 9, tolgelden worden geheven zonder directe of indirecte discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming of van de herkomst of de bestemming van het voertuig", terwijl de gewogen gemiddelde toltarieven moeten gerelateerd zijn aan de kosten voor de aanleg, de exploitatie en de uitbreiding van het betrokken infrastructuurnet". Bovendien blijkt uit de nieuwe richtlijn een grote bezorgdheid over de bescherming van het milieu en een evenwichtige uitbreiding van de vervoersnetten, zelfs wat de hoogte van de tolgelden betreft. Artikel 7, lid 10, bepaalt namelijk dat de lidstaten de toltarieven afhankelijk kunnen stellen van zowel de categorieën voertuigenemissies, mits geen toltarief meer dan 50 % hoger is dan het tarief voor gelijkwaardige voertuigen die aan de strengste emissienormen voldoen", als van het tijdstip, mits geen toltarief meer dan 100 % hoger is dan het tarief dat tijdens de goedkoopste periode overdag wordt toegepast", waarbij geldt dat [v]ariaties in de toltarieven met betrekking tot de categorieën voertuigenemissies of het tijdstip (...) in verhouding [moeten] staan tot het nagestreefde doel".
Relevante tariefregeling
Brennerautobahn
5. De Brennerautobahn, technisch aangeduid als A13, splitst zich ter hoogte van Innsbruck af van de Inntalautobahn (A12) en doorkruist Tirol tot de Italiaanse grens op de Brennerpas (op een hoogte van 1 376 m boven zeeniveau); de totale lengte ervan bedraagt 34,5 km. Deze verkeersader, die zich in een onherbergzaam gebied bevindt en talrijke bruggen en viaducten telt, vormt het kwetsbaarste deel van een complex autosnelwegen van communautair belang, dat is bedoeld om Italië met Duitsland, en via dat land, met de andere Noord-Europese landen te verbinden. Parallel aan deze autosnelweg loopt de spoorweg en de Bundestrasse B182, die verboden is voor voertuigen van meer dan 7,5 ton.
6. In het noorden komt men op de Brennerautobahn via twee toegangswegen die beginnen bij de afritten Wilten en Amras van de autosnelweg A12, die zijn gelegen tussen de tolstations Innsbruck-Oost en Innsbruck-West. Deze twee toegangswegen komen, na respectievelijk 1,5 km en 2,6 km, bij elkaar bij Berg Isel, waarna de autosnelweg zonder aftakking doorloopt tot de Italiaanse grens. Vanaf het tolstation Innsbruck-West liggen in zuidelijke richting de volgende afritten die toegang geven tot de parallel lopende Bundestrasse B182: Innsbruck-Zuid na 3 km, Patsch-Igls na 7 km, Stubaital na 10 km, Matrei-Steinach na 19 km, Nößlach na 27 km en ten slotte Brennersee na 33 km. De tolstations voor de autosnelweg bevinden zich op deze afritten; het enige direct op de autosnelweg gelegen tolstation - en in feite het belangrijkste voor het zware vrachtverkeer - bevindt zich te Schönberg, ongeveer 10 km van Innsbruck, onmiddellijk na de afrit Stubaital.
7. De bondsstaat is economisch eigenaar van het gehele Oostenrijkse autosnelwegennet, inclusief de Brennerautobahn. De aanleg en de uitbreiding van dit netwerk, die oorspronkelijk werden gefinancierd door een beroep te doen op de kapitaalmarkt, zijn in 1983 overgedragen aan de maatschappij Asfinag, die wordt gecontroleerd door de bondsstaat en die is belast met het centraal verrichten van alle financiële transacties met betrekking tot het gehele Oostenrijkse autosnelwegennet. De vennootschap Alpen Straßen AG was ten tijde van de feiten belast met het beheer van de autosnelweg A13; zij exploiteerde eveneens de Inntalautobahn (A12) en de Arlbergsnelweg (S16), en werd gecontroleerd door de bondsstaat en de deelstaat Tirol. Deze vennootschap gebruikte de tolinkomsten, die formeel inkomsten van de bondsstaat waren, voor de exploitatie, het onderhoud en de verbetering van de aan haar toevertrouwde infrastructuurvoorzieningen, en droeg de niet-bestede middelen af aan Asfinag, die ze gebruikte ter dekking van de kosten van de financiële transacties in verband met het gehele Oostenrijkse autosnelwegennet.
Tolheffingsysteem
8. Vanaf de ingebruikneming van de Brennerautobahn past de Republiek Oostenrijk een half-open tolsysteem (halb-offenes Mautsystem") toe, dat bestaat uit een hoofdtolstation - Schönberg - op de autosnelweg, en waar het merendeel van het zware vrachtverkeer passeert, en secundaire tolstations, die zich bevinden op de hierboven reeds genoemde afritten. Voor de tolheffing wordt in het door de Oostenrijkse regering ontwikkelde stelsel onderscheid gemaakt tussen drie soorten trajecten (Strecken"):
a) het gehele traject (Gesamtstrecke"), dat hoofdzakelijk overeenkomt met het volledige traject van 34,5 km tussen het tolstation Innsbruck-West of Innsbruck-Oost en de Italiaanse grens op de Brennerpas, maar dat eveneens het traject tussen de tolstations Schönberg en Matrei-Steinach omvat. De tol voor het gehele traject wordt geheven bij het tolstation Schönberg;
b) de deeltrajecten (Teilstrecken"), dat wil zeggen slechts de trajecten tussen de tolstations Innsbruck-West of Innsbruck-Oost en Schönberg (ongeveer 10 km) en tussen het tolstation Matrei-Steinach en de Italiaanse grens (ongeveer 16 km), alsmede kortere delen van deze trajecten (bijvoorbeeld van Innsbruck-West naar Patsch-Igls van 7 km, of van Matrei-Steinach naar Nößlach van ongeveer 7 km). De tol voor de deeltrajecten wordt geheven bij de secundaire tolstations van de betrokken trajecten - afhankelijk van de situatie - bij de oprit of bij de afrit;
c) het korte traject (Kurzstrecke"), dat slechts het traject van 1,5 km omvat tussen het tolstation Brennersee en de Italiaanse grens. De tol wordt geheven bij het tolstation Brennersee, bij de oprit of bij de afrit.
9. Het tariefsysteem van de Brennerautobahn is voor de onderhavige zaak slechts van belang voor zover het voertuigen" betreft in de zin van artikel 2, vierde streepje, van richtlijn 93/89, dat wil zeggen motorvoertuigen die uitsluitend bestemd zijn voor goederenvervoer over de weg en waarvan het maximum toegestane totaalgewicht ten minste 12 ton bedraagt. Binnen deze categorie moet vervolgens onderscheid worden gemaakt tussen voertuigen met ten hoogste drie assen en voertuigen met meer dan drie assen, aangezien voor elk van deze subcategorieën een verschillende tariefregeling van toepassing is. De tol wordt betaald door de koop van een enkele reis of abonnement, afhankelijk van het gekozen traject.
Tolregeling voor voertuigen met meer dan drie assen
10. Zoals blijkt uit het als bijlage bij het verzoekschrift van de Commissie gevoegde tariefoverzicht, was de tolregeling voor voertuigen met meer dan drie assen op 30 juni 1995, afhankelijk van het gekozen traject, als volgt:
a) gehele traject: een enkele reis kostte 1 000 ATS, dus 28,98 ATS/km (1 000 : 34,5 = 28,98), terwijl de aanschaf van een 100-puntenabonnement (100-Punkte-Karte") de prijs van het traject reduceerde tot 600 ATS, dus 17,39 ATS/km (600 : 34,5 = 17,39). Voor geluidsarme voertuigen kostte een enkele reis 750 ATS, dus 21,73 ATS/km (750 : 34,5 = 21,73), terwijl de aanschaf van een 100-rittenabonnement (100-Fahrten-Karte") de prijs van het traject reduceerde tot 500 ATS, dus 14,49 ATS/km (500 : 34,5 = 14,49);
b) deeltrajecten: een enkele reis kostte 300 ATS, dus 30 ATS/km (300 : 10 = 30) voor het traject van Innsbruck naar Schönberg en 19,35 ATS/km (300 : 15,5 = 19,35) voor het traject van Matrei naar de Brennerpas, terwijl de aanschaf van een 100-puntenabonnement de prijs van het traject reduceerde tot 200 ATS, dus 20 ATS/km (200 : 10 = 20) voor het traject van Innsbruck naar Schönberg en 12,90 ATS/km (200 : 15,5 = 12,90) voor het traject van Matrei naar de Brennerpas. Voor geluidsarme voertuigen gold in wezen dezelfde regeling;
c) korte traject: een enkele reis kostte 100 ATS, dus 66,67 ATS/km (100 : 1,5 = 66,67), terwijl de aanschaf van een 100-puntenabonnement de prijs van het traject reduceerde tot 80 ATS, dus 53,33 ATS/km (80 : 1,5 = 53,33). Voor geluidsarme voertuigen gold in wezen dezelfde regeling.
11. Op 17 mei 1995 nam de Tiroler Landtag (regionaal parlement van Tirol) een resolutie (Entschliessung") aan, waarbij de regionale regering werd verzocht de noodzakelijke stappen te ondernemen voor de herziening door de federale overheid van het tariefsysteem voor de Brennerautobahn, in het bijzonder wat zware vrachtvoertuigen betreft. Naar aanleiding van dit politieke initiatief nam de bondsregering op 30 mei 1995 een besluit, volgens hetwelk het eerste deel van de door de Tiroolse autoriteiten voorgestelde tariefmaatregelen op 1 juli 1995 van kracht moest worden. De wijzigingen kwamen in hoofdzaak neer op afschaffing van de speciale regeling voor geluidsarme voertuigen en vervanging van de belangrijkste kortingen (100-puntenabonnement en 100-rittenabonnement) voor voertuigen met meer dan drie assen door de enkele mogelijkheid een vooruitbetaalde toltegoedkaart (Wertkarte") te kopen, die slechts voordelen bood voor de deeltrajecten (200 ATS in plaats van 300 ATS voor het deeltraject van Innsbruck naar Schönberg en 240 ATS in plaats van 300 ATS voor het deeltraject van Matrei naar de Brennerpas) en voor het korte traject (80 ATS in plaats van 100 ATS).
12. De Nationalrat (het Oostenrijkse bondsparlement) verzocht bij resolutie van 16 november 1995 de bondsregering de nieuwe tolregeling voor de Brennerautobahn in de door de Tiroler Landtag gewenste zin te vervolledigen. Na deze politieke stellingname nam de bondsregering op 9 januari 1996 een nieuw besluit, waarin werd bepaald dat alle door de Tiroolse autoriteiten gewenste tariefwijzigingen op 1 februari 1996 definitief van kracht zouden worden. De belangrijkste wijziging in deze tweede groep maatregelen betrof een aanpassing van de toltarieven voor het gehele traject voor voertuigen met meer dan drie assen overeenkomstig de ecologische kenmerken ervan, in die zin dat voor geluidsarme en schone" voertuigen een lager toltarief ging gelden dan voor de andere voertuigen, en afhankelijk van het feit of het een dagrit dan wel een nachtrit betrof.
13. Na deze omvangrijke, in twee stappen gerealiseerde, tariefwijziging zag de tolregeling voor de Brennerautobahn voor voertuigen met meer dan drie assen er op 1 februari 1996 als volgt uit:
a) gehele traject: een enkele reis kostte 1 150 ATS voor geluidsarme en schone" vrachtwagens, dus 33,33 ATS/km (1 150 : 34,5 = 33,33), 1 500 ATS voor de overige vrachtwagens, dus 43,48 ATS/km (1 500 : 34,5 = 43,48), en 2 300 ATS voor nachtritten (van 22.00 uur tot 05.00 uur), dus 66,67 ATS/km (2 300 : 34,5 = 66,67). De aankoop van een toltegoedkaart had geen effect op deze tolbedragen;
b) deeltrajecten: een enkele reis kostte 300 ATS (zoals voorheen), dus 30 ATS/km voor het traject van Innsbuck naar Schönberg en 19,35 ATS/km voor het traject van Matrei naar de Brennerpas. Er werd geen bijzondere regeling vastgesteld voor nachtritten en voor geluidsarme en schone" voertuigen. De aankoop van een toltegoedkaart reduceerde de prijs van de enkele reis tot 200 ATS voor het traject van Innsbuck naar Schönberg, dus 20 ATS/km, en tot 240 ATS voor het traject van Matrei naar de Brennerpas, dus 15,48 ATS/km (240 : 15,5 = 15,48);
c) korte traject: een enkele reis kostte 100 ATS (zoals voorheen), dus 66,67 ATS/km, terwijl de aankoop van een toltegoedkaart de prijs van het traject reduceerde tot 80 ATS, dus 53,33 ATS/km. Voor nachtritten en voor geluidsarme en schone" voertuigen gold dezelfde regeling.
14. Een speciale regeling, de zogenoemde halveprijsregeling" (Halbpreisregelung"), geldt voor voertuigen met meer dan drie assen die een heen- en terugrit maken over het traject van Innsbruck naar Matrei, van 19 km, en van Schönberg naar Matrei, van 9 km. Volgens de algemene regeling zou bij het hoofdtolstation Schönberg zowel bij de heen- als bij de terugrit telkens het volle tarief moeten worden betaald. Op de terugrit van Matrei naar Schönberg krijgen deze voertuigen bij dit tolstation echter een gratis retourkaartje, waardoor de totale prijs voor een heen- en terugrit wordt gehalveerd (dus 1 150 respectievelijk 1 500 ATS in plaats van 2 300 respectievelijk 3 000 ATS). Aankoop van een toltegoedkaart levert nog meer voordeel op: bij de terugrit verleent het tolstation Schönberg voor geluidsarme en schone" voertuigen een korting van 750 ATS op de prijs voor het gehele traject (1 150 ATS) en voor de overige voertuigen met meer dan drie assen een korting van 1 100 ATS op de prijs voor het gehele traject (1 500 ATS). Daardoor kost de heen- en terugrit slechts 400 ATS (1 150 - 750 = 400; 1 500 - 1 100 = 400) voor alle voertuigen met meer dan drie assen, dus 10,53 ATS/km voor het 38 km lange traject Innsbruck-Matrei-Innsbruck (400 : 38 = 10,53) en 22,22 ATS/km voor het 18 km lange traject Schönberg-Matrei-Schönberg (400 : 18 = 22,22).
Niet-nakomingsprocedure en conclusies van partijen
15. De Oostenrijkse regering stelde de Commissie volgens de regels in kennis van de tariefmaatregelen waartoe zij had besloten voor de Brennerautobahn voor voertuigen met een maximum toegestaan totaalgewicht van ten minste 12 ton en met meer dan drie assen. Na een langdurige correspondentie met de Oostenrijkse autoriteiten over de draagwijdte, grondslag en redenen van de litigieuze tariefwijzigingen concludeerde de Commissie dat er sprake was van een schending van het gemeenschapsrecht, doordat de Oostenrijkse autoriteiten inbreuk hadden gemaakt op artikel 7, sub b en h, van richtlijn 93/89; derhalve stelde zij bij brief van 9 april 1996 de Oostenrijkse regering in de gelegenheid overeenkomstig de procedure van artikel 169 van het Verdrag haar opmerkingen te maken. De opmerkingen van de Republiek Oostenrijk, aan de Commissie medegedeeld bij brief van 5 juni 1996, werden als niet bevredigend beoordeeld. Daarom besloot de Commissie de Oostenrijkse regering op 31 januari 1997 overeenkomstig de bepalingen van artikel 169, eerste alinea, EG-Verdrag (thans artikel 226, eerste alinea, EG) een met redenen omkleed advies te zenden, waarin zij haar conclusie herhaalde dat er sprake was van een schending van het gemeenschapsrecht. De Oostenrijkse autoriteiten ontkenden in hun antwoord van 28 mei 1997 een dergelijke schending en spraken terzelfder tijd de wens uit dat het geschil met de Commissie zou leiden tot een oplossing waarbij zowel met de behoeften van het vervoer binnen de Gemeenschap als met de bescherming van het milieu rekening werd gehouden. Door verdere correspondentie met de Commissie, die duurde tot en met februari 1998, bleek het mogelijk bepaalde specifieke punten van de betrokken materie op te helderen zonder echter tot een oplossing van het geschil te komen.
16. De Commissie heeft op 29 mei 1998 krachtens artikel 169, tweede alinea, van het Verdrag beroep ingesteld, waarin zij in wezen concludeert dat het het Hof behage:
- vast te stellen dat de Republiek Oostenrijk, door per 1 juli 1995 en per 1 februari 1996 de tolgelden te verhogen voor de gehele Brennerautobahn, een transitotraject door Oostenrijk waarvan voornamelijk gebruik wordt gemaakt door vrachtwagens uit andere lidstaten, artikel 7, sub b, van richtlijn 93/89 heeft geschonden;
- vast te stellen dat de Republiek Oostenrijk, door die tolgelden niet enkel ter dekking van de kosten voor de aanleg, de exploitatie en de uitbreiding van de Brennerautobahn te heffen, artikel 7, sub h, van richtlijn 93/89 heeft geschonden;
- de Republiek Oostenrijk te verwijzen in de kosten.
17. De Republiek Oostenrijk concludeert dat het het Hof behage:
- het beroep in zijn geheel te verwerpen;
- de Commissie te verwijzen in de kosten.
De mogelijkheid een niet-nakomingsprocedure te baseren op de schending van een nietigverklaarde richtlijn waarvan de gevolgen voorlopig zijn gehandhaafd
18. Om te beginnen betwist de Oostenrijkse regering dat de Commissie een niet-nakomingsprocedure kan baseren op de schending van richtlijn 93/89, die weliswaar in het reeds aangehaalde arrest van 5 juli 1995 door het Hof nietig is verklaard, maar waarvan de gevolgen voorlopig zijn gehandhaafd. Dit argument is in wezen gegrond op de vertraging - van bijna vier jaar - waarmee de Raad richtlijn 1999/62 heeft vastgesteld en die is bedoeld om de door het Hof nietigverklaarde richtlijn te vervangen, alsmede op de verschillen in inhoud tussen richtlijn 93/89, die de Republiek Oostenrijk zou hebben geschonden, en het voorstel van de Commissie van 13 november 1996 voor een richtlijn, waaruit richtlijn 1999/62 is voortgevloeid.
19. Ik kan niet instemmen met het standpunt van de Oostenrijkse autoriteiten. Weliswaar heeft het Hof in zijn arrest van 5 juli 1995 bij de beantwoording van de vraag of het opportuun was om de gevolgen van de nietigverklaarde richtlijn te handhaven, erop gewezen dat de Raad verplicht was om de begane onregelmatigheid binnen een redelijke termijn te herstellen". Een discussie over de lengte van die termijn en over mogelijke gevolgen van een buitensporige vertraging is echter niet relevant met betrekking tot de onderhavige zaak, waarin uitsluitend moet worden beoordeeld of sprake is van de gewraakte schendingen van richtlijn 93/89. De uitspraak van het Hof lijkt mij evenwel voldoende duidelijk: de gevolgen van de nietigverklaarde richtlijn blijven voorlopig gehandhaafd totdat door de Raad nieuwe regeling op dit gebied is vastgesteld en deze handhaving maakt het voor de Commissie zeer beslist mogelijk een niet-nakomingsprocedure in te leiden tegen lidstaten die de nietigverklaarde richtlijn niet toepassen. De noodzaak een onderbreking van het programma van harmonisatie van de vervoersbelastingen te voorkomen en belangrijke overwegingen van rechtszekerheid rechtvaardigen, zoals advocaat-generaal Léger heeft opgemerkt, dat de gevolgen van de nietigverklaarde richtlijn worden gehandhaafd. Wanneer een lidstaat onder deze omstandigheden namelijk de bepalingen van deze richtlijn ongestraft buiten toepassing zou kunnen laten, zonder dat de Commissie zou mogen reageren om de rechtssituatie te herstellen, zou aan het nuttig effect van de beslissing in het dictum van het arrest van 5 juli 1995 onherstelbaar afbreuk worden gedaan.
20. Er bestaat overigens een voor deze zaak specifiek precedent. Het Hof heeft in zijn arrest van 5 maart 1998 vastgesteld dat de Franse Republiek, door niet binnen de gestelde termijn te voldoen aan richtlijn 93/89, de krachtens die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. De Franse regering heeft het hier door de Oostenrijkse autoriteiten naar voren gebrachte argument niet gebruikt en het Hof heeft niet gemeend het - wat het had kunnen doen - ambtshalve te moeten behandelen. Wanneer derhalve een niet-nakomingsberoep wegens niet-omzetting van een nietigverklaarde richtlijn waarvan de gevolgen zijn gehandhaafd, ontvankelijk is, dan is dat a fortiori het geval voor een niet-nakomingsberoep wegens schending van enkele bepalingen van die richtlijn.
Indirecte discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming
Inleidende opmerkingen
21. Primair verwijt de Commissie de Republiek Oostenrijk discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming, ten nadele van die voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen en waarvan de meeste niet in Oostenrijk geregistreerd zijn, door in twee stappen, in 1995 en 1996, nieuwe tarieven in te voeren. Er is derhalve sprake van schending van artikel 7, sub b, van richtlijn 93/89, voor zover daarin wordt bepaald dat de tolheffingen worden toegepast zonder rechtstreekse of onrechtstreekse discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming (...)".
22. Volgens de Commissie is er in het onderhavige geval geen sprake van directe discriminatie, aangezien de Oostenrijkse regeling niet is gebaseerd op de nationaliteit van de vervoersonderneming en zonder onderscheid wordt toegepast op voertuigen van Oostenrijkse vervoersondernemingen en op voertuigen van vervoersondernemingen uit andere lidstaten. Het gaat derhalve om een vorm van indirecte discriminatie, waarvan in artikel 7, sub b, van richtlijn 93/89 eveneens sprake is en die door het Hof zonder beperkingen is erkend; het is namelijk vaste rechtspraak dat de regels inzake gelijke behandeling (...) niet alleen de zichtbare discriminaties op grond van nationaliteit verbieden, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden". Deze indirecte discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming (volgens richtlijn 93/89) is concreet gebaseerd op de registratie van het voertuig. Wat dat betreft verwijst de Commissie naar het arrest Corsica Ferries, waarin het Hof heeft verklaard dat het begrip indirecte discriminatie op grond van de nationaliteit van de ondernemers eveneens kan worden toegepast bij een voorkeursbehandeling voor schepen die onder de eigen vlag varen, daar schepen die onder de vlag van een bepaald land varen in de regel door ondernemers uit dat land worden geëxploiteerd, terwijl vervoersondernemingen uit andere lidstaten over het algemeen geen schepen exploiteren die in eerstbedoelde staat zijn geregistreerd". Het Hof heeft verder onderstreept dat [d]aaraan (...) niet af[doet] dat ook nationale vervoersondernemingen kunnen worden benadeeld, wanneer zij niet in de eigen staat geregistreerde schepen exploiteren, of dat vervoersondernemingen uit andere lidstaten kunnen worden bevoordeeld wanneer zij in eerstbedoelde lidstaat geregistreerde schepen exploiteren, nu hoofdzakelijk de eigen onderdanen van de regeling profiteren". De aan deze rechtspraak ten grondslag liggende principes kunnen naar mijn mening eveneens worden toegepast op het goederenvervoer over de weg. De communautaire voorschriften inzake de markt van het goederenvervoer over de weg vereisen weliswaar niet dat de vervoersonderneming eigenaar is van het voor het vervoer van de goederen gebruikte voertuig, aangezien er wordt bepaald - in het bijzonder met betrekking tot het internationale beroepsgoederenvervoer - dat het ter beschikking stellen van deze voertuigen eveneens op grond van een huur- of leasingovereenkomst kan geschieden. Anderzijds kan echter de opvatting worden verdedigd dat vervoersondernemingen uit een bepaalde lidstaat in principe voertuigen ter beschikking hebben die in deze lidstaat zijn geregistreerd, onafhankelijk van de titel (eigendom, huur of leasing) waarop deze beschikbaarheid is gebaseerd. Ik ben mij ervan bewust dat een dergelijke veronderstelling uiteindelijk leidt tot een soort vermoeden dat de nationaliteit van de vervoersonderneming en de plaats van registratie van het gebruikte voertuig met elkaar overeenstemmen; een dergelijk vermoeden is echter, hoewel niet altijd juist, bij de huidige stand van het goederenvervoer over de weg binnen de Gemeenschap redelijk en aanvaardbaar.
23. Door deze verduidelijkingen kan de inhoud van de door de Commissie tegen de Republiek Oostenrijk aangevoerde grieven nauwkeuriger worden bepaald. De Commissie gaat per slot van rekening uit van twee gemakkelijk te stellen, maar moeilijk te weerleggen objectieve premissen om indirecte discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming aan te tonen. Afgezien van de dubbelzinnige formulering van bepaalde gedeelten van het verzoekschrift, kan de redenering van de Commissie worden samengevat door de volgende punten, die vervolgens afzonderlijk zullen worden onderzocht: a) de eerste premisse houdt in dat de tariefwijzigingen van 1995 en 1996 slechts gelden voor voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen; b) de tweede premisse houdt in dat de betrokken voertuigen voor het merendeel zijn geregistreerd in andere lidstaten dan de Republiek Oostenrijk en derhalve eigendom zijn van niet-Oostenrijkse vervoersondernemingen; c) deze premissen hebben indirecte discriminatie tot gevolg van niet-Oostenrijkse vervoersondernemingen die voertuigen met meer dan drie assen gebruiken op het gehele traject van de Brennerautobahn, ten opzichte van de Oostenrijkse vervoersondernemingen die daarentegen voertuigen met ten hoogste drie assen overwegend op het gehele traject inzetten en voertuigen met meer dan drie assen op de deeltrajecten van de betrokken autosnelweg.
24. Het onderzoek van de beide premissen van de Commissie blijkt bijzonder gemakkelijk door de ruime hoeveelheid beschikbare gegevens met betrekking tot de toltarieven en de omvang van het verkeer, en de volledigheid ervan, en doordat zij door de Republiek Oostenrijk nauwelijks worden bestreden. Daarentegen is het zeer moeilijk vast te stellen welke consequenties exact voortvloeien uit deze premissen wegens de talrijke bezwaren die door verweerster zijn opgeworpen tegen de door de Commissie gehanteerde beoordelingscriteria.
Eerste premisse: de tariefverhogingen
25. Dat de tariefwijzigingen die door de Oostenrijkse regering in 1995 en 1996 zijn ingevoerd, slechts gelden voor voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen, valt rechtstreeks af te leiden uit de officiële tarieven die door de Commissie als bijlage bij het verzoekschrift zijn gevoegd. Volgens de door mij hierboven reeds genoemde gegevens is de prijs van een enkele reis voor het gehele traject voor deze voertuigen verhoogd van 1 000 ATS, dus 28,98 ATS/km - die door de aanschaf van een abonnement kan worden gereduceerd tot 600 ATS, dus 17,39 ATS/km - naar 1 500 ATS, dus 43,48 ATS/km, zonder kortingsmogelijkheid. Dit betekent dat vanaf 1 februari 1996, rekening houdend met de kortingsmogelijkheden waar de vervoersondernemingen gewoonlijk gebruik van maken, een verhoging van de prijs voor het gehele traject met 900 ATS (dat wil zeggen 150 %) heeft plaatsgevonden, wat overeenkomt met een verhoging van 26,09 ATS/km. Voor geluidsarme voertuigen (voor zover zij voldoen aan de EURO-II"-normen inzake schadelijke emissies) was de verhoging minder groot: de prijs van een enkele reis is verhoogd van 750 ATS, dus 21,73 ATS/km - die door de aanschaf van een abonnement kan worden gereduceerd tot 500 ATS, dus 14,49 ATS/km - naar 1 150 ATS, dus 33,33 ATS/km, zonder verdere kortingsmogelijkheden, wat een verhoging van de prijs voor het gehele traject betekent van 650 ATS (dat wil zeggen 130 %), dus een verhoging van 18,84 ATS/km. Ten slotte is in 1996 een uniform speciaal tarief voor nachtritten (van 22.00 uur tot 05.00 uur) ingevoerd van 2 300 ATS, dus 66,67 ATS/km, wat een verhoging betekent van 1 700 ATS (dat wil zeggen 283 %), dus 49,28 ATS/km, voor normale voertuigen, en van 1 800 ATS (dat wil zeggen een verhoging van 360 %), dus 52,18 ATS/km, voor geluidsarme en schone" voertuigen. Alles op een rijtje gezet: vanaf 1 februari 1996 moet voor voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen voor een dagrit 150 % en voor een nachtrit 283 % meer worden betaald, terwijl voor een milieuvriendelijk voertuig voor een dagrit 130 % en voor een nachtrit 360 % meer moet worden betaald.
26. Uit de officiële tarieven valt eveneens duidelijk af te leiden dat de toltarieven op 1 februari 1996 niet zijn verhoogd voor voertuigen met ten hoogste drie assen - onafhankelijk van het gekozen traject (gehele traject, deeltrajecten of korte traject) en de vraag of het een dagrit dan wel een nachtrit betreft - en voor voertuigen met meer dan drie assen die niet het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen. Er bestaat geen speciale regeling voor laatstgenoemde voertuigen, noch wat het tarief voor nachtritten betreft, noch op grond van ecologische overwegingen (lager geluidsniveau en minder schadelijke emissies). Wat de speciale halveprijsregeling op het traject van Schönberg naar Matrei betreft: de bestaande faciliteiten hebben het mogelijk gemaakt het toltarief voor een heen- en terugrit te handhaven op de uniforme prijs van 400 ATS, die volledig overeenkomt met de gemiddelde prijs van de overige deeltrajecten.
27. Ik ben derhalve van mening dat de eerste objectieve premisse in de redenering van de Commissie, inhoudende dat de door de Oostenrijkse regering in 1995 en 1996 ingevoerde tariefwijzigingen slechts gelden voor voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen, aanvaardbaar kan worden geacht.
Tweede premisse: de omvang van het verkeer
28. De Commissie stelt dat de voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen, voor het overgrote deel zijn geregistreerd in andere lidstaten dan de Republiek Oostenrijk, en concludeert daaruit dat zij toebehoren aan niet-Oostenrijkse vervoersondernemingen. De beschikbare gegevens over de omvang van het verkeer op de Brennerautobahn bevestigen de stelling van de Commissie. Zij heeft op basis van een in 1995 op verzoek van de Oostenrijkse regering uitgevoerde technische studie, alsmede op grond van bepaalde uitlatingen in de brieven van de Oostenrijkse autoriteiten berekend dat ongeveer 84 % van alle voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen (het traject dat door 99 % van de voertuigen met meer dan drie assen wordt afgelegd) niet in Oostenrijk is geregistreerd. Dit gegeven wordt niet bestreden door de Oostenrijkse regering, die integendeel de juistheid ervan bevestigt in haar brief van 5 juni 1996, waarin zij niet betwist dat de litigieuze verhoging voor het merendeel niet in Oostenrijk geregistreerde voertuigen betreft". De Commissie stelt dat daarentegen de voertuigen met meer dan drie assen die de deeltrajecten van de Brennerautobahn afleggen (trajecten die door slechts 1 % van deze categorie voertuigen worden afgelegd) voor het merendeel in Oostenrijk zijn geregistreerd: zonder hierover exacte gegevens te verstrekken, betoogt de Commissie dat de normale gang van zaken is dat van de deeltrajecten, inclusief het traject van Innsbruck naar Matrei, voor het overgrote deel gebruik wordt gemaakt door Oostenrijkse voertuigen voor lokaal en regionaal verkeer"; deze stelling is door de Oostenrijkse regering evenmin bestreden. Ook de voertuigen met ten hoogste drie assen die gebruik maken van de Brennerautobahn zijn voor het overgrote deel in Oostenrijk geregistreerd. Wat dat betreft blijkt uit de reeds genoemde technische studie dat in 1994 99,6 % van de voertuigen met ten hoogste drie assen die werden ingezet voor het binnenlands verkeer en 88,2 % van dergelijke voertuigen die werden ingezet voor vervoer met een plaats van herkomst of een plaats van bestemming in Oostenrijk, was geregistreerd in Oostenrijk, maar geen voertuig voor transitoverkeer.
29. De zojuist vermelde gegevens kunnen op grond van het hierboven reeds door mij besproken vermoeden dat de nationaliteit van de vervoersonderneming en het land van registratie van het voertuig in de regel met elkaar overeenstemmen, eveneens worden uitgelegd in die zin dat 84 % van de voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen, aan niet-Oostenrijkse vervoersondernemingen toebehoort. Dat is de logische consequentie van de bevindingen op grond van de gegevens over de registratie van de voertuigen.
30. Ik ben derhalve van mening dat de tweede objectieve premisse in de stellingname van de Commissie, inhoudende dat het overgrote deel van de voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen niet in Oostenrijk is geregistreerd en derhalve toebehoort aan niet-Oostenrijkse vervoersondernemingen, eveneens aanvaardbaar is.
Door vergelijking aantonen van indirecte discriminatie
31. Tot dusver heeft de Commissie aangetoond dat voor het overgrote deel niet-Oostenrijkse vervoersondernemingen zijn geraakt door de tariefwijzigingen van 1995 en 1996. Dat is echter geen voldoende bewijs van indirecte discriminatie van deze vervoersondernemingen. Het feit dat ongeveer 16 % van de Oostenrijkse voertuigen door de tariefwijzigingen is geraakt, sluit echter indirecte discriminatie niet uit, aangezien dat percentage geen belangrijk deel" uitmaakt van het verkeer van voertuigen met meer dan drie assen op het gehele traject van de Brennerautobahn. Er dient evenwel in aanmerking te worden genomen - zoals de Oostenrijkse regering terecht heeft opgemerkt - dat volgens 's Hofs vaste rechtspraak er slechts sprake is van discriminatie wanneer vergelijkbare situaties verschillend of verschillende situaties gelijk worden behandeld". In het onderhavige geval dient derhalve te worden nagegaan of het systeem van tolheffing op de Brennerautobahn als gevolg van de wijzigingen van 1995 en 1996 inderdaad leidt tot toepassing van verschillende tarieven op vergelijkbare situaties. De door de Commissie tegen de Oostenrijkse regering aangevoerde grieven staan of vallen juist met het vraagstuk van de vergelijkbaarheid.
32. Volgens de Commissie kan de situatie van de voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen, worden vergeleken met de analoog geachte situatie van de voertuigen met meer dan drie assen die een deeltraject afleggen alsmede van de voertuigen met ten hoogste drie assen die het gehele traject afleggen. Dat er qua tarieven een duidelijk verschil is in behandeling tussen de eerste situatie en de twee andere staat buiten kijf. Blijft over de vraag of de eerste situatie analoog kan worden geacht - en derhalve vergelijkbaar - met de twee andere. Er dient, met andere woorden, te worden nagegaan of het juridisch mogelijk is met elkaar te vergelijken: a) verschillende trajecten, die echter worden afgelegd door voertuigen met hetzelfde aantal assen en b) voertuigen met een verschillend aantal assen, die echter hetzelfde traject afleggen.
Vergelijkbaarheid van de verschillende soorten trajecten
33. De Commissie is van mening dat een vergelijking kan worden gemaakt tussen voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen en voertuigen met meer dan drie assen die van de deeltrajecten gebruik maken, teneinde vast te stellen of de eerste groep ten opzichte van de tweede wordt gediscrimineerd. Om een uitspraak te kunnen doen over de vergelijkbaarheid van de verschillende trajecten, bij een gelijk aantal assen, dient nauwkeurig te worden bepaald welke trajecten in de vergelijking moeten worden betrokken. De Commissie heeft desgevraagd in haar schriftelijk antwoord van 26 oktober 1999 uiteengezet dat slechts bepaalde deeltrajecten in aanmerking kunnen komen voor de vergelijking met het gehele traject van de Brennerautobahn. Het betreft de volgende trajecten: a) het deeltraject van Innsbruck naar Schönberg (of Stubaital) van ongeveer 10 km, waarvan het (ongewijzigde) tarief met een toltegoedkaart 200 ATS bedraagt, dus 20 ATS/km, b) het deeltraject van Innsbruck naar Matrei van ongeveer 19 km - alhoewel het in de systematiek van de Oostenrijkse tolregeling wordt beschouwd als geheel traject -, waarvan het (ongewijzigde) tarief, met de speciale halveprijsregeling en de kortingen van de toltegoedkaart, 200 ATS bedraagt, dus 10,53 ATS/km, c) het deeltraject van Schönberg (of Stubaital) naar de Brennerpas van ongeveer 24,5 km - dat volgens het geldende tariefstelsel eveneens wordt beschouwd als geheel traject -, waarvan het tarief na de wijzigingen van 1995 en 1996 overeenkomt met de tolregeling voor het gehele traject, te weten: 1 150 ATS voor geluidsarme en schone" voertuigen, dus 46,94 ATS/km (1 150 : 24,5 = 46,94), 1 500 ATS voor de overige voertuigen, dus 63,14 ATS/km (1 500 : 24,5 = 63,14) en 2 300 ATS voor nachtritten, dus 93,88 ATS/km (2 300 : 24,5 = 93,88); d) het deeltraject van Matrei naar de Brennerpas van ongeveer 15,5 km, waarvan het tarief, na de wijzigingen van 1995 en 1996 en met de toltegoedkaart, een geringe verhoging heeft ondergaan: het bedraagt nu 240 ATS, dus 15,48 ATS/km.
34. De door de Commissie gehanteerde criteria bij het opstellen van de lijst van in de vergelijking te betrekken deeltrajecten, hebben mij enigermate verrast. De onder b en c genoemde trajecten vallen volgens het geldende tariefstelsel namelijk onder de algemene categorie van het gehele traject", waarvan zij echter slechts een onderdeel uitmaken, terwijl alleen de gedeelten van de autosnelweg tussen Innsbruck en Schönberg en tussen Matrei en de Brennerpas - evenals de binnen deze gedeelten gelegen kortere stukken - tot de deeltrajecten" worden gerekend en aan de desbetreffende bepalingen zijn onderworpen. Toegegeven, het onder b genoemde traject kan door de speciale halveprijsregeling die daarop van toepassing is, in wezen als deeltraject worden beschouwd en derhalve dienen als parameter voor de vergelijkbaarheid; ik begrijp echter niet waarom het nodig is het onder c genoemde traject in de vergelijking te betrekken, aangezien dat niet alleen in alle opzichten wordt behandeld als geheel traject, maar daarvoor evenmin de speciale halveprijsregeling van kracht is. Het komt mij onredelijk voor situaties met elkaar te vergelijken waarbij identieke voertuigen vergelijkbare trajecten met identieke toltarieven afleggen. Uitsluitend de onder a, b en d genoemde deeltrajecten kunnen naar mijn mening in de vergelijking met het gehele traject van de Brennerautobahn worden betrokken.
35. De Oostenrijkse regering heeft fundamentelere bezwaren tegen de criteria van de Commissie. Zij stelt namelijk dat om een vergelijking tussen het gehele traject en de deeltrajecten mogelijk te maken, alle deeltrajecten in de vergelijking moeten worden betrokken, het gemiddelde toltarief voor deze trajecten moet worden vastgesteld en dat gemiddelde vervolgens moet worden vergeleken met het tarief voor het gehele traject. De door de Republiek Oostenrijk gemaakte berekeningen zouden aantonen dat volgens deze methode de gemiddelde tarieven voor het gehele traject en voor de deeltrajecten praktisch gelijk zijn en dat er derhalve geen sprake is van indirecte discriminatie. Ik ontken niet dat dit bezwaar de kern raakt van het probleem dat is opgeworpen door het op vergelijking gebaseerde argument van de Commissie: waarom zouden deeltrajecten - en wel slechts enkele ervan - als vergelijkbaar met het gehele traject moeten worden beschouwd? Volgens de Oostenrijkse regering kan in die zin worden geantwoord dat het voertuigen met meer dan drie assen in theorie vrijstaat gebruik te maken van het traject van hun voorkeur en dus bijvoorbeeld te besluiten een tarief per kilometer van 69,70 ATS te betalen voor de rit van Schönberg naar Nößlach (ongeveer 16,5 km voor een bedrag van 1 150 ATS) voor de levering van goederen aan de toeristenindustrie of om afval op te halen. De Commissie is daarentegen van mening dat enkel en alleen rekening moet worden gehouden met de deeltrajecten waarvan daadwerkelijk door het zware vrachtverkeer gebruik wordt gemaakt, om te voldoen aan het vereiste dat er sprake moet zijn van een zeker commercieel en industrieel belang. Een dergelijke betekenis voor handel en industrie die het verkeer van voertuigen met meer dan drie assen rechtvaardigt, hebben enkel de stad Innsbruck en de plaatsen Fulpmes in het Stubaital en Matrei. Behalve in Innsbruck, de hoofdstad van Tirol en een groot economisch centrum, zijn in Fulpmes ondernemingen gevestigd die bergsportartikelen vervaardigen, en Matrei is de vestigingsplaats van talrijke grote ondernemingen die met name werkzaam zijn in de textiel-, de bouw- en de vleesverwerkende sector. Alle andere steden en plaatsen langs de Brennerautobahn zijn daarentegen bijna uitsluitend van toeristisch belang en er zijn geen gronden te veronderstellen dat er zwaar vrachtverkeer naar toe gaat. De enige deeltrajecten waarmee derhalve - volgens de Commissie - rekening moet worden gehouden, zijn de hierboven genoemde, aangezien het de enige zijn die naar de in economisch opzicht belangrijkste plaatsen leiden en dus worden gebruikt door voertuigen met meer dan drie assen. Ik acht het door de Commissie aangevoerde criterium het meest passend. Want om in aanmerking te komen voor de vergelijking moeten de autosnelwegtrajecten vergelijkbaar zijn, dat wil zeggen dat ze worden gebruikt door voertuigen met meer dan drie assen voor dezelfde soorten vervoer. Er kan redelijkerwijs van worden uitgegaan dat de betrokken voertuigen op het gehele traject om soortgelijke redenen onderweg zijn als op de door de Commissie genoemde deeltrajecten, namelijk voor goederenvervoer per vrachtwagen voor commerciële of industriële doeleinden hetzij in transito, hetzij vanaf of naar een van de genoemde plaatsen (Innsbruck, Fulpmes en Matrei). Er is daarentegen geen enkele reden om bij de in aanmerking te nemen deeltrajecten trajecten te betrekken die in feite niet of slechts marginaal interessant zijn voor het goederenvervoer. De bezwaren van de Republiek Oostenrijk missen derhalve grond.
36. Naar mijn mening is het evenmin relevant dat het volume van het zware vrachtverkeer op de deeltrajecten van de Brennerautobahn uiterst gering is. Volgens de beschikbare statistische gegevens maakt in feite slechts 1 % van de voertuigen met meer dan drie assen gebruik van de deeltrajecten van die autosnelweg. De geringe omvang van het zware vrachtverkeer op deze trajecten sluit namelijk niet uit dat ze kunnen worden vergeleken met het gehele traject, aangezien voor een eventuele discriminatie niet zozeer van belang is hoe het zware vrachtverkeer over het gehele traject en de deeltrajecten is verdeeld, als wel welk percentage voertuigen dat in Oostenrijk is geregistreerd en welk percentage in de andere lidstaten geregistreerde voertuigen er gebruik van maakt. Uit de beschikbare gegevens blijkt echter dat van het gehele traject voor het overgrote deel gebruik wordt gemaakt door niet-Oostenrijkse voertuigen, terwijl de voertuigen die gebruik maken van de deeltrajecten - zij het minder in aantal - voor het overgrote deel uit Oostenrijk afkomstig zijn.
37. De Oostenrijkse regering betoogt dat de geringe omvang van het zware vrachtverkeer op de deeltrajecten van de Brennerautobahn weliswaar geen factor is die als zodanig een vergelijking reeds onmogelijk maakt, maar wel een die de toepasselijkheid uitsluit van de nieuwe gedifferentieerde" tariefregeling (met verschillende tarieven voor milieuvriendelijke" voertuigen en voor nachtritten) op deze trajecten, aangezien de administratieve kosten van het beheer van een dergelijke regeling te hoog zijn in verhouding tot het verkeersvolume. Dit bezwaar lijkt mij niet relevant. De gedifferentieerde" regeling maakt deel uit van een complexe tariefregeling die uitsluitend geldt voor voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject afleggen en die, op zichzelf beschouwd, heeft geleid tot aanzienlijke verhogingen van de door dit soort voertuigen te betalen toltarieven, onafhankelijk van de tariefdifferentiaties die met dat doel zijn ingevoerd. Ook golden deze tariefverhogingen, die ook zonder wijziging van het geldende administratieve systeem en zonder extra kosten te veroorzaken hadden kunnen worden ingevoerd, niet voor de deeltrajecten. Voor het overige is het, zoals de Commissie met betrekking tot dit punt heeft opgemerkt, niet geloofwaardig dat de louter aan heffing van een hogere tol verbonden administratieve kosten hoger zouden zijn dan die welke de Oostenrijkse regering reeds draagt in verband met het beheer van het systeem van de toltegoedkaarten en de speciale halveprijsregeling. In ieder geval mag een lidstaat zich ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van verplichtingen en termijnen welke in communautaire richtlijnen besloten liggen, niet (...) beroepen op moeilijkheden van interne aard dan wel op bepalingen van zijn nationale rechtsorde, zelfs al betreft het constitutionele bepalingen"; dit geldt des te meer wanneer het, zoals in het onderhavige geval, gaat om de naleving van het discriminatieverbod. Het bezwaar van de Oostenrijkse autoriteiten dient naar mijn mening derhalve te worden afgewezen.
38. In het licht van deze uiteenzettingen en de hierboven besproken objectieve premissen ben ik van mening dat er sprake kan zijn van indirecte discriminatie van voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject afleggen en voor het overgrote deel niet in Oostenrijk zijn geregistreerd, ten opzichte van soortgelijke voertuigen die de onder a, b en d bedoelde deeltrajecten afleggen en voor het overgrote deel in Oostenrijk zijn geregistreerd. Laatstbedoelde voertuigen worden namelijk bevoordeeld, aangezien zij respectievelijk 20 ATS/km, 10,53 ATS/km en 15,48 ATS/km betalen, wanneer ecologische" kenmerken en het criterium van nacht- of dagrit buiten beschouwing worden gelaten, terwijl geluidsarme en schone" voertuigen voor het gehele traject 33,33 ATS/km, de overige voertuigen 43,48 ATS/km en alle voertuigen bij een nachtrit 66,67 ATS/km betalen. Voor het gehele traject betalen voertuigen met meer dan drie assen - wanneer ze milieuvriendelijk" zijn en overdag rijden - derhalve minstens 33,33 ATS/km tegenover een gemiddelde van 15,34 ATS/km dat door soortgelijke voertuigen wordt betaald voor de relevant geachte deeltrajecten. De prijs per kilometer voor het gehele traject bedraagt met andere woorden meer dan het dubbele dan die voor de deeltrajecten. Hieruit volgt inderdaad een indirecte discriminatie op grond van de registratie van het voertuig en derhalve - om de reeds uiteengezette redenen - van de nationaliteit van de vervoersonderneming, die in strijd is met artikel 7, sub b, van richtlijn 93/89. Dit wordt, zoals de Commissie benadrukt, bevestigd door de resolutie van 17 mei 1995 waarmee de Tiroler Landtag de litigieuze tariefmaatregelen heeft geïnitieerd. Daarin wordt namelijk gesteld dat het noodzakelijk is de nationale vervoersondernemingen (heimische Frächter") te beschermen tegen de drastische lasten (drastische Belastung") die voortvloeien uit de voorgenomen tariefwijzigingen, waarmee wordt erkend dat de nieuwe maatregelen een zeker protectionistisch en derhalve ook discriminerend effect dienden te hebben.
Vergelijkbaarheid van voertuigen met een verschillend aantal assen
39. De Commissie stelt bovendien dat met betrekking tot het gehele traject van de Brennerautobahn voertuigen met meer dan drie assen vergelijkbaar zijn met voertuigen met ten hoogste drie assen voor de vaststelling van een eventuele discriminatie van eerstgenoemde ten opzichte van laatstgenoemde op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming. In dit verband wijs ik erop dat uitsluitend voertuigen in de zin van richtlijn 93/89 in aanmerking moeten worden genomen, dus niet autobussen, personenauto's en voertuigen met een toegestaan totaalgewicht van minder dan 12 ton.
40. Volgens de Republiek Oostenrijk kunnen voertuigen met een verschillend aantal assen niet met elkaar worden vergeleken. Voertuigen met meer dan drie assen brengen volgens haar namelijk aanzienlijke schade toe aan de autosnelwegeninfrastructuur en hebben een nadeliger effect op het milieu dan voertuigen met ten hoogste drie assen. Wat de schade aan de infrastructuur betreft, stelt zij in wezen dat voertuigen met meer dan drie assen, die een groter laadvermogen hebben, in het algemeen gebruik maken van de Brennerautobahn met een duidelijk hoger totaalgewicht dan de overige voertuigen en derhalve sneller schade veroorzaken. Zij wijst met betrekking tot de milieueffecten op de nadelige gevolgen van het grotere motorvermogen van de betrokken voertuigen voor het brandstofverbruik en derhalve voor de omvang van de schadelijke emissies.
41. De Commissie voert tegen deze bezwaren meerdere argumenten aan. Ten eerste stelt zij - zonder door de Oostenrijkse autoriteiten te zijn tegengesproken - dat de door een bepaald voertuig veroorzaakte slijtage van de infrastructuur niet alleen afhangt van het aantal assen, maar ook van andere factoren zoals het totaalgewicht in verhouding tot het aantal assen, de asbelasting en het ophangingssysteem van de aandrijfas". Ten tweede is er, in aanmerking genomen dat meer dan 90 % van de betrokken voertuigen voldoet aan de EURO-II"-normen, geen enkel bewijs dat voertuigen met meer dan drie assen meer schade toebrengen aan het milieu dan de overige voertuigen. Naar mijn mening nemen deze argumenten alle twijfel weg over de vergelijkbaarheid van voertuigen met ten hoogste drie assen met voertuigen met meer dan drie assen.
42. Nu het vraagstuk van de vergelijkbaarheid van beide categorieën voertuigen is opgehelderd, dient te worden nagegaan of in het onderhavige geval sprake is van indirecte discriminatie. De enige hiervoor beschikbare gegevens zijn die in tabel 6 van de reeds genoemde Oostenrijkse technische studie, waaruit blijkt dat in 1994 - zonder rekening te houden met de soorten afgelegde trajecten - 99,6 % van de voor binnenlands verkeer ingezette voertuigen met ten hoogste drie assen en 88,2 % van dergelijke voor het uitgaand verkeer en bestemmingsverkeer ingezette voertuigen in Oostenrijk was geregistreerd, maar geen van dergelijke voor het transitoverkeer ingezette voertuigen. Het is evident dat de Commissie zich baseert op de eerste twee percentages voor haar stelling dat het merendeel van de betrokken voertuigen uit Oostenrijk afkomstig is, terwijl de Republiek Oostenrijk de nadruk legt op het transitoverkeer om aan te tonen dat geen van de voertuigen die daarbij worden ingezet uit Oostenrijk afkomstig is. Het is een klassiek voorbeeld van gegoochel met getallen. Er dient derhalve te worden nagegaan wat werkelijk blijkt uit de beschikbare gegevens. De genoemde tabel geeft voor 1994 een gemiddelde van 334 voertuigen met ten hoogste drie assen per dag, waarvan er 189 werden ingezet voor binnenlands verkeer, 43 voor het uitgaand verkeer en bestemmingsverkeer en 102 voor het transitoverkeer. Ik ben evenwel van mening dat het binnenlands verkeer niet in aanmerking dient te worden genomen, aangezien aan deze soort verkeer voertuigen hebben deelgenomen die per definitie niet het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen. Er blijven dan twee soorten verkeer over waaraan per dag gemiddeld 145 voertuigen (334 - 189 = 145) hebben deelgenomen. Daarvan waren er slechts 38 geregistreerd in Oostenrijk, terwijl de overige 107 waren geregistreerd in andere lidstaten. Hieruit volgt dat van de voertuigen met ten hoogste drie assen die in 1994 het gehele traject van de Brennerautobahn hebben afgelegd vermoedelijk slechts 26 % in Oostenrijk was geregistreerd, terwijl de overige 74 % elders was geregistreerd. Dat bewijst naar mijn mening dat hier geen sprake kan zijn van indirecte discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming, aangezien vooral niet-Oostenrijkse vervoersondernemingen hebben geprofiteerd van de gunstigere tariefregeling voor voertuigen met ten hoogste drie assen. Ik ben derhalve van mening dat wat dit onderdeel betreft de argumenten van de Commissie niet kunnen worden aanvaard.
Mogelijke rechtvaardigingsgronden voor de vastgestelde discriminatie
43. In de voorgaande punten heb ik uiteengezet op welke wijze de door de Oostenrijkse regering in 1995 en 1996 ingevoerde tariefwijzigingen tot indirecte discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming kunnen leiden van voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen en voor het overgrote deel niet in Oostenrijk zijn geregistreerd ten opzichte van soortgelijke voertuigen die voor het overgrote deel wel in Oostenrijk zijn geregistreerd en bepaalde, voor het zware vrachtverkeer relevant geachte deeltrajecten van dezelfde autosnelweg afleggen. Aangezien het hier indirecte discriminatie betreft, kan zij in principe op objectieve en neutrale gronden gerechtvaardigd zijn, die onder meer samenhangen met de vereisten van het vervoerbeleid en met die van de bescherming van het milieu. De Oostenrijkse regering verwijst uitdrukkelijk naar deze vereisten, en derhalve dient te worden nagegaan of zij van toepassing zijn en welk effect zij in het onderhavige geval kunnen hebben op de behandeling van de vervoersondernemingen.
44. In de correspondentie met de Commissie vóór het instellen van het beroep zinspeelt de Oostenrijkse regering op de bescherming van het milieu, hoewel er noch in haar verweerschrift, noch in de dupliek uitdrukkelijk naar wordt verwezen, behoudens een vluchtige opmerking over het negatieve effect op het milieu van voertuigen met meer dan drie assen en over de noodzaak om vooral bij nachtritten rekening te houden met de eisen van de mensen die dicht bij de autosnelweg wonen. Met de door de Oostenrijkse regering aangevoerde absolute noodzaak het milieu eveneens te beschermen in het kader van het communautaire vervoerbeleid, kan slechts worden ingestemd. In het onderhavige geval heeft de Oostenrijkse regering echter niet duidelijk gemaakt op welke wijze de toepassing van discriminerende toltarieven positieve gevolgen zou kunnen hebben voor de bescherming van het betrokken gebied. Het volstaat op te merken dat wanneer men op grond van technische overwegingen die samenhangen met geluidsbelasting of met schadelijke emissies bepaalde soorten voertuigen wenste te belasten die schadelijker dan andere worden beschouwd, dit evenwel niet betekent dat het enige geschikte instrument daarvoor de indirecte discriminatie van niet-Oostenrijkse vervoersondernemingen is.
45. Wat de vereisten van het nationale vervoerbeleid betreft, legt de Oostenrijkse regering het accent op de omvang van het transitoverkeer op de Brennerautobahn en in het bijzonder op het verschijnsel van het omrijdende verkeer (Umwegtransit"). Met dit begrip wordt gerefereerd aan het feit dat een significant percentage (30 tot 40 %) van de voertuigen met meer dan drie assen die het goederenvervoer tussen Duitsland en Noord-Europa, enerzijds, en Italië, anderzijds, verzorgen er de voorkeur aan geeft de normale route te verlengen en over de Brennerautobahn via Oostenrijk te rijden in plaats van door Zwitserland, waar de kosten van de autosnelweg hoger zijn, of gebruik te maken van de bergpassen en de tunnels aan de Franse zijde. Voor een voertuig afkomstig uit Brussel en met bestemming Milaan is het derhalve voordeliger om via Oostenrijk te rijden in plaats van door Zwitserland, met zijn hogere kosten. Ik ontken niet dat de Oostenrijkse regering enigszins gelijk heeft met haar klacht over de bijzondere situatie van de smalle Tiroolse corridor" tussen twee grote lidstaten (Duitsland en Italië) met nauw met elkaar verbonden economieën, waarvan het handelsverkeer een voortdurende toename van het goederenvervoer over de weg veroorzaakt. Ik ontken evenmin dat zich tot op heden met betrekking tot de ontwikkeling van het gecombineerde vervoer en de vervoersovereenkomsten tussen de Gemeenschap en Zwitserland ernstige vertragingen hebben voorgedaan. Niettemin ben ik van mening dat in de nadelen die door de Oostenrijkse regering met name in samenhang met de onderhavige zaak zijn aangevoerd, geen ware rechtvaardigingsgrond is te vinden voor een overheidsmaatregel die het discriminatieverbod schendt. Het invoeren van een discriminerende tariefregeling is niet de geëigende weg om deze problemen op te lossen, omdat daarmee een ongelijke behandeling ten nadele van niet-Oostenrijkse vervoersondernemingen wordt ingevoerd, zonder dat de structurele oorzaken van het bovenmatige transitoverkeer door Oostenrijk worden weggenomen. Ik ben derhalve van mening dat artikel 7, sub b, van richtlijn 93/89 discriminatie verbiedt van vervoersondernemingen die, om de kosten te reduceren, een langere route afleggen dan die waarvan zij gebruik zouden kunnen maken. De door de Oostenrijkse autoriteiten met de nieuwe tariefregeling nagestreefde afschrikking kan naar mijn mening derhalve niet worden beschouwd als objectieve en neutrale rechtvaardigingsgrond voor indirecte discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming.
Indirecte discriminatie op grond van de herkomst of de bestemming van het vervoer
46. De Commissie verwijt de Republiek Oostenrijk door de tariefwijzigingen van 1995 en 1996 in strijd met het verbod van artikel 7, sub b, van richtlijn 93/89 een andere indirecte discriminatie die samenhangt met de herkomst" of de bestemming" van het vervoer te hebben ingevoerd. De dubbelzinnig en onvolledig geformuleerde grief maakt het noodzakelijk het toepassingsgebied van de betrokken bepaling te verduidelijken die, om redenen die ik verderop uiteen zal zetten, als autonoom moet worden beschouwd ten opzichte van de reeds onderzochte bepaling die discriminatie verbiedt op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming.
47. Onder verwijzing naar de herkomst of de bestemming van het vervoer verbiedt richtlijn 93/89 iedere discriminatie van vervoersondernemingen, onafhankelijk van hun nationaliteit, op grond van de plaats waar het goederenvervoer vandaan komt of naar toe gaat, teneinde voorkeursbehandelingen te voorkomen door plaatsen, gebieden of gehele lidstaten die te maken hebben met bijzondere verkeersintensiteiten of specifieke economische eisen. Het bestaansrecht van dat verbod is gelegen in de noodzaak iedere vorm van concurrentieverstoring tussen de vervoersondernemingen van de lidstaten op te heffen. Uit het feit dat bij het betrokken verbod geen rekening wordt gehouden met de nationaliteit van de vervoersonderneming, vloeit voort dat de begrippen herkomst" en bestemming" zodanig moeten worden uitgelegd dat zij alle mogelijke vormen van vervoer omvatten die als plaats van herkomst of bestemming een in een bepaalde lidstaat gelegen plaats hebben, met inbegrip van zowel het nationale als het internationale vervoer, met of zonder transit. Met betrekking tot het internationale vervoer is op de Republiek Oostenrijk overigens een bijzondere communautaire regeling van toepassing: voor deze vorm van vervoer geldt namelijk een regeling waarin onderscheid wordt gemaakt zowel naar nationaal vervoer als naar vervoer met als plaats van herkomst of bestemming een plaats in Oostenrijk. De grief van de Commissie dat voertuigen die goederen in transito vervoeren door Oostenrijk, worden gediscrimineerd ten opzichte van andere voertuigen die gebruik maken van de Brennerautobahn, dient derhalve te worden beoordeeld in het licht van de bijzondere regeling voor het transitoverkeer in Oostenrijk. Discriminatie van voertuigen in transito dient derhalve als ernstiger te worden beschouwd, aangezien voor de Republiek Oostenrijk een regeling is ingevoerd waarbij deze vorm van vervoer op haar verzoek reeds is onderworpen aan zeer restrictieve voorwaarden. Teneinde vast te kunnen stellen of de Republiek Oostenrijk de haar ten laste gelegde schending heeft begaan, dient natuurlijk te worden nagegaan of in het onderhavige geval sprake is van indirecte discriminatie; hiertoe dient dezelfde methode te worden gebruikt die hiervoor reeds is aangewend om vast te stellen of er al dan niet sprake was van indirecte discriminatie op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming.
48. De redenering van de Commissie kan als volgt worden samengevat: a) de gewraakte tariefwijzigingen zijn slechts van toepassing op voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen; b) deze voertuigen verrichten voor het overgrote deel transitoverkeer over Oostenrijks grondgebied; c) dit leidt tot op de plaats van herkomst of bestemming van het vervoer gebaseerde indirecte discriminatie van de betrokken voertuigen, die hoofdzakelijk worden ingezet voor het transitoverkeer, ten opzichte van de voertuigen met meer dan drie assen die deeltrajecten afleggen en de voertuigen met ten hoogste drie assen die gebruik maken van het gehele traject, waarbij deze beide laatste categorieën hoofdzakelijk bestemd zijn voor andere vormen van verkeer dan het transitoverkeer.
49. Bij het onderzoek van de voorgaande grief heb ik reeds benadrukt dat de litigieuze tariefwijzigingen uitsluitend de voertuigen met meer dan drie assen raken die het gehele traject afleggen. Teneinde aan te tonen dat de overgrote meerderheid van deze soort voertuigen goederen in transito vervoert, stelt de Commissie, onweersproken door verweerster, dat 99 % van de voertuigen met meer dan drie assen het gehele traject aflegt, dat het transitoverkeer 80 % uitmaakt van het goederenvervoer over de Brennerautobahn en dat ongeveer 94 % van het transitoverkeer wordt verricht door niet in Oostenrijk geregistreerde voertuigen. Deze gegevens kunnen naar mijn mening de stelling van de Commissie niet bewijzen. Er moet namelijk in aanmerking worden genomen dat het eerste percentage (99 %) ook voertuigen omvat die geen transitoverkeer verrichten, terwijl het tweede (80 %) en het derde (94 %) percentage geen onderscheid maken naar het aantal assen van de voertuigen. Uit tabel 6 van de reeds meerdere malen aangehaalde Oostenrijkse technische studie blijkt dat in 1994 van de voertuigen met meer dan drie assen die gebruik hebben gemaakt van de Brennerautobahn, per dag gemiddeld 2 439 voertuigen transitoverkeer verrichtten, dat gemiddeld 370 voertuigen verkeer met als plaats van herkomst of bestemming een plaats in Oostenrijk verrichtten en dat gemiddeld 31 voertuigen voor het nationale verkeer (binnen de Republiek Oostenrijk) werden ingezet. Wanneer van deze cijfers het volume aan nationaal verkeer wordt afgetrokken, dat in het algemeen niet het gehele traject aflegt, is het resultaat dat het gehele traject dagelijks gemiddeld door 2 809 voertuigen met meer dan drie assen (2 439 + 370 = 2 809) wordt afgelegd. Terwijl vaststaat dat het transitoverkeer altijd gebruik maakt van het gehele traject, kan dat niet worden gezegd van het verkeer met als plaats van herkomst of bestemming een plaats in Oostenrijk, dat daarentegen wegens de wisselende verplichtingen ook gebruik kan maken van de deeltrajecten (men kan zich bijvoorbeeld tweerichtingsverkeer van Matrei of naar Matrei voorstellen). Met betrekking tot deze laatstgenoemde vorm van vervoer kan men zich derhalve in abstracto een eerste scenario voorstellen waarbij al het uitgaand verkeer of bestemmingsverkeer" altijd het gehele traject aflegt en een tweede scenario waarbij dat verkeer nooit het gehele traject aflegt. In het eerste geval zou het uitgaand verkeer of bestemmingsverkeer" bij het transitoverkeer worden opgeteld, wat tot de conclusie zou leiden dat van de voertuigen met meer dan drie assen die in 1994 het gehele traject hebben afgelegd er per dag gemiddeld 2 439, dus 86,8 %, transitoverkeer verrichtten. In het tweede geval zou het uitgaand verkeer of bestemmingsverkeer" niet bij het transitoverkeer worden opgeteld, wat tot gevolg zou hebben dat 100 % van de voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject hebben afgelegd, tot het transitoverkeer behoorden. Hieruit blijkt derhalve dat het percentage voertuigen met meer dan drie assen dat met gebruikmaking van het gehele traject van de Brennerautobahn in 1994 transitoverkeer verrichtte, schommelde tussen een minimum van 86,8 % en een maximum van 100 %. Zonder enige twijfel betreft het de overgrote meerderheid van de voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject afleggen. Hieruit volgt dat ook de tweede stelling van de Commissie wordt bevestigd door objectieve gegevens en derhalve als bewezen kan worden beschouwd.
50. Uit de tot nu onderzochte premissen volgt dat de Oostenrijkse tariefregeling, die voorziet in hogere kosten voor voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject van de Brennerautobahn afleggen, (indirecte) discriminatie oplevert van deze soort voertuigen die voor het overgrote deel worden ingezet voor het transitoverkeer, ten opzichte van de voertuigen met meer dan drie assen die deeltrajecten afleggen en de voertuigen met ten hoogste drie assen die gebruik maken van het gehele traject, waarbij deze beide laatste categorieën hoofdzakelijk bestemd zijn voor andere vormen van verkeer dan het transitoverkeer en niet worden geraakt door de bedoelde tariefwijzigingen. Ik zal niet uitweiden over de vergelijkbaarheid van deze situaties, die ik reeds heb onderzocht in het kader van de eerste grief. In het onderhavige geval moet derhalve nog worden nagegaan of er daadwerkelijk sprake is van indirecte discriminatie.
51. De voertuigen met meer dan drie assen die deeltrajecten afleggen zijn in de regel niet bestemd voor het transitoverkeer. Zoals is vastgesteld bij het onderzoek van de eerste grief, geldt voor die voertuigen een gunstiger tariefbehandeling dan die welke van toepassing is op soortgelijke voertuigen die het gehele traject afleggen en voor het overgrote deel transitoverkeer verrichten. Er kan derhalve worden gesproken van indirecte discriminatie op grond van de herkomst en de bestemming van het vervoer in de hierboven uiteengezette zin.
52. Wat daarentegen de voertuigen met ten hoogste drie assen betreft die gebruik maken van het gehele traject, herinner ik eraan dat uit de beschikbare gegevens voor 1994 blijkt dat per dag gemiddeld 145 van deze soort voertuigen transitoverkeer en uitgaand verkeer of bestemmingsverkeer" (de enige vormen van verkeer die het gehele traject impliceren) hebben verricht. Van deze voertuigen hebben er maar 43 uitgaand verkeer of bestemmingsverkeer" verricht, terwijl de overige 102 voertuigen transitoverkeer hebben verricht. Hieruit volgt dat van de voertuigen met ten hoogste drie assen die in 1994 het gehele traject van de Brennerautobahn hebben afgelegd, een percentage dat schommelt tussen 70,3 % (gesteld dat het uitgaand verkeer of bestemmingsverkeer" altijd het gehele traject aflegt) en 100 % (gesteld dat dat verkeer nooit gebruik maakt van het gehele traject) transitoverkeer heeft verricht. Vooral de voertuigen die deelnemen aan het transitoverkeer hebben derhalve geprofiteerd van de gunstiger tariefregeling voor voertuigen met ten hoogste drie assen. Onder deze omstandigheden is naar mijn mening geen sprake van indirecte discriminatie op grond van de herkomst of de bestemming van het vervoer.
53. Wat eventuele rechtvaardigingsgronden betreft voor de discriminatie van de voertuigen met meer dan drie assen die het gehele traject als transitoverkeer afleggen, ten opzichte van de voertuigen die in het kader van een andere vorm van verkeer deeltrajecten afleggen, zijn mijn uiteenzettingen inzake de eerste grief van de Commissie van toepassing, waarnaar ik dan ook verwijs.
Geen correlatie tussen de toltarieven en de kosten van de infrastructuur
Inleidende opmerkingen
54. De Commissie voert tegen de Oostenrijkse regering een derde en laatste grief aan die zeer verschilt van de tot nu onderzochte. Het betreft de schending van artikel 7, sub h, van richtlijn 93/89, waarin wordt bepaald dat de toltarieven moeten gerelateerd zijn aan de kosten voor de aanleg, de exploitatie en de uitbreiding van het betrokken infrastructuurnet". Teneinde de gegrondheid van deze grief vast te stellen, dient de betekenis en draagwijdte van de betrokken bepaling, die door partijen verschillend wordt uitgelegd, te worden verduidelijkt, en vervolgens te worden bepaald of in het onderhavige geval de tariefwijzigingen van 1995 en 1996 al dan niet zijn gerelateerd aan de kosten van het betrokken infrastructuurnet".
55. Om te beginnen wijs ik erop dat slechts op zes wegvakken - waaronder de Brennerautobahn - van het 660 km lange Oostenrijkse autosnelwegennet tol wordt geheven. Aangezien de Oostenrijkse regering reeds van alle voertuigen met een maximum toegestaan totaalgewicht van ten minste 12 ton die in Oostenrijk of elders zijn geregistreerd, een gebruiksrecht int voor het gebruik van het autosnelwegennet, zou de heffing van tol voor die voertuigen op de Brennerautobahn bij gebreke van een uitzonderingsbepaling leiden tot schending van artikel 7, sub a, van richtlijn 93/89, waarin wordt bepaald dat tolheffingen en gebruiksrechten (...) niet beide tegelijkertijd voor het gebruik van hetzelfde wegvak [mogen] worden toegepast". Overigens voert de Commissie tegen de Republiek Oostenrijk geen specifieke grieven aan met betrekking tot dit bijzondere aspect van de tariefregeling voor de Brennerautobahn, aangezien zij ervan uitgaat dat mogelijkerwijs de uitzondering voorzien in artikel 7, sub a, tweede volzin, van toepassing is, op grond waarvan de lidstaten (...) evenwel ook tolgelden [mogen] toepassen op het gebruik van bruggen, tunnels en bergpaswegen die deel uitmaken van wegennetten waarvoor gebruiksrechten worden geïnd". Deze uitzondering is volgens haar van toepassing op de Brennerautobahn, aangezien deze als een opeenvolging van bruggen, tunnels en bergpassen kan worden beschouwd. De uitleg die de Commissie geeft aan de betrokken uitzonderingsbepaling - zonder in feite te worden tegengesproken door de Oostenrijkse regering - heeft, zoals nog zal blijken, belangrijke gevolgen voor het verband tussen tolgelden en kosten van de Brennerautobahn.
De uitlegging van artikel 7, sub h, van richtlijn 93/89
56. Volgens de Commissie dient artikel 7, sub h, van richtlijn 93/89 te worden uitgelegd in die zin dat de op een bepaald autosnelwegvak toegepaste toltarieven gerelateerd moeten zijn aan de kosten voor de aanleg, de exploitatie en de uitbreiding van dat wegvak. Daaruit volgt dat verhogingen van het toltarief voor het betrokken traject enkel gerechtvaardigd zijn indien en voor zover zij gerelateerd zijn aan een stijging van de kosten van dat traject. In het onderhavige geval valt het infrastructuurnet" samen met het tracé van de Brennerautobahn, aan de kosten waarvan de toltarieven, inclusief de tarieven die een gevolg zijn van de verhogingen door de litigieuze tariefmaatregelen, gerelateerd dienen te zijn.
57. De Oostenrijkse regering stelt daarentegen dat het begrip infrastructuurnet" betrekking heeft op alle autosnelwegvakken waarvoor hetzelfde financieringsstelsel geldt en derhalve, in het onderhavige geval, op alle Oostenrijkse autosnelwegen die worden gefinancierd door Asfinag, die, zoals gezegd, op de kapitaalmarkt de benodigde middelen voor de aanleg en de uitbreiding van autosnelwegen in Oostenrijk moet aantrekken. Er moet echter rekening mee worden gehouden dat het door Asfinag geëxploiteerde autosnelwegennet een lengte heeft van 660 km, waarbij slechts op zes wegvakken van dit net tol wordt geheven en dat deze maatschappij een voortdurende schuldenlast heeft. Naar de mening van de Oostenrijkse regering was in deze omstandigheden een verhoging van de toltarieven voor de Brennerautobahn noodzakelijk om, met volledige inachtneming van richtlijn 93/89, het hoofd te bieden aan de financiële lasten van Asfinag.
58. Ik ben van mening dat de door de Oostenrijkse regering voor de Brennerautobahn geheven tolgelden onder de specifieke uitzonderingsbepaling vallen van artikel 7, sub a, tweede volzin, van richtlijn 93/89, aangezien deze autosnelweg moet worden beschouwd als een opeenvolging van bruggen, tunnels en bergpassen. Hieruit volgt dat de desbetreffende tolgelden gerelateerd zijn aan het financiële beheer van het betrokken autosnelwegvak waar genoemde bouwwerken zich bevinden, zodat de hoogte van die tolgelden rekening moet houden met de kosten voor de aanleg, de exploitatie en de uitbreiding van die werken, die door Alpen Straßen AG worden beheerd. Het vermeende streven van de Republiek Oostenrijk om de voor de Brennerautobahn geheven tolgelden te relateren aan de door Asfinag gedragen financiële lasten voor het gehele Oostenrijkse autosnelwegennet, zou erop neerkomen dat een toevallige omstandigheid, te weten het feit dat Asfinag financieel verantwoordelijk is voor het gehele Oostenrijkse autosnelwegennet, werd gebruikt voor een permanent verband tussen de geheven tolgelden en de gemaakte kosten, zonder rekening te houden met het geografische verband van deze tolgelden met het wegvak, dat wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van kostbare bouwwerken, waarvoor deze tol is ingevoerd en bij wijze van uitzondering gerechtvaardigd is. Bovendien zouden de geheven tolgelden voor de Brennerautobahn, mochten zij worden gebruikt ter dekking van de schulden van Asfinag, tot in het oneindige kunnen worden verhoogd zonder dat die verhogingen strijdig met richtlijn 93/89 konden worden geacht, wat mij absurd voorkomt omdat artikel 7, sub h, daarmee zijn nuttig effect volledig zou verliezen. Ik ben derhalve van mening dat er in de zin van deze bepaling een verband dient te bestaan tussen het toltarief voor een bepaald autosnelwegtraject dat, zoals in het onderhavige geval, wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van bijzondere bouwwerken, en de kosten die specifiek betrekking hebben op dit traject. Juist daarom ben ik van mening dat in het onderhavige geval de zienswijze dient te worden aanvaard dat het verband tussen de toltarieven en de kosten van het infrastructuurnet slechts betrekking mag hebben op het traject van de Brennerautobahn.
59. Ten slotte onderzoek ik enige bezwaren die de Oostenrijkse regering inbrengt tegen de hier aanvaarde zienswijze en die betrekking hebben op de vermeende ongewenste gevolgen daarvan voor de verhouding tussen de toltarieven en de omvang van het verkeer. Op weinig gebruikte autosnelwegen zouden de tolgelden op een behoorlijk hoog niveau moeten worden gehandhaafd om rekening te houdend met de eraan gerelateerde kosten. Daarentegen zouden de toltarieven op autosnelwegen met zeer druk verkeer, zoals de Brennerautobahn, op een lager niveau kunnen worden gehandhaafd, daar de totale lasten over een groter aantal gebruikers worden verdeeld. Dit zou leiden tot de paradoxale situatie dat op de Brennerautobahn, omwille van de handhaving van het evenwicht tussen tolgelden en kosten, iedere toename van het verkeer gepaard zou moeten gaan met een verlaging van de toltarieven, die op haar beurt de voorwaarden zou scheppen voor een nieuwe toename van het verkeer, die weer zou moeten worden gevolgd door een nieuwe verlaging van de toltarieven, enzovoorts tot in het oneindige. Een dergelijke vicieuze cirkel zou volgens de Oostenrijkse regering rampzalige gevolgen hebben voor de bescherming van het milieu en voor het vervoerbeleid.
60. Deze bezwaren zijn niet gegrond. Het resultaat waarover de Oostenrijkse regering het heeft, is slechts de weergave van een te enge uitlegging van artikel 7, sub h, van richtlijn 93/89 en het daarin bepaalde verband tussen kosten en tolgelden. Het is integendeel zo dat in de systematiek van de richtlijn, voor zover het op grond daarvan is toegestaan op bepaalde autosnelwegvakken tol te heffen, eventueel - zoals in het onderhavige geval - tegelijkertijd met gebruiksrechten, eveneens, in noodzakelijkerwijs niet rigide bewoordingen, een bovengrens wordt vastgelegd die de toltarieven niet mogen overschrijden, te weten de infrastructuurkosten. Door deze grondgedachte wordt het redelijke en gematigde karakter van de toltarieven gegarandeerd.
Geen correlatie tussen tolgelden en kosten in het onderhavige geval
61. De Oostenrijkse regering heeft de Commissie in 1996 een reeks overzichten gezonden met betrekking tot de inkomsten en uitgaven van Alpen Straßen AG, die onder meer de Brennerautobahn beheert, en daarbij de boekjaren 1985 tot en met 1994 en de prognoses voor de boekjaren 1995 tot en met 1997 in aanmerking genomen. Uit die overzichten zijn de ontwikkeling van de kosten van de Brennerautobahn evenals de opbrengsten van de hiervoor geheven tolgelden voldoende duidelijk af te leiden. Ten tijde van de vaststelling van de litigieuze tariefwijzigingen beliepen de kosten van aanleg, exploitatie en uitbreiding van de Brennerautobahn volgens de ramingen van de Oostenrijkse regering voor het jaar 1996 een bedrag van 576,4 miljoen ATS, waarvan 25,5 miljoen ATS voor de kosten van aanleg en uitbreiding en 550,9 miljoen ATS voor de kosten van beheer, exploitatie en onderhoud. Wat de tolgelden betreft, werden er voor 1996 inkomsten verwacht in de orde van grootte van 1 458 miljoen ATS, wat een aanzienlijk te laag geschat cijfer was, aangezien er geen rekening was gehouden met de tariefverhogingen van 1996.
62. Wordt voor het jaar 1996 de geraamde omvang van de kosten voor aanleg, exploitatie en uitbreiding van de Brennerautobahn (576,4 miljoen ATS) vergeleken met de verwachte (en te laag geschatte) opbrengst van de tolgelden (1 458 miljoen ATS), dan kan worden vastgesteld dat het bedrag van de tolgelden dat van de kosten met 153 % overschrijdt. Daaruit volgt dat er geen verband is tussen de nieuwe toltarieven en de kosten van het autosnelwegvak waarop ze betrekking hebben. Dat Alpen Straßen AG jaarlijks een deel van haar activa overmaakt aan Asfinag om dier verliezen te dekken, bevestigt, voor zover nodig, dat Alpen Straßen AG ieder jaar inkomsten uit de tolgelden ontvangt die de lasten van het beheer van de Brennerautobahn overschrijden. In 1996 is naar schatting een bedrag van 1 063,8 miljoen ATS overgemaakt. In dat geval is het duidelijk dat de litigieuze tariefwijzigingen niet zijn gerelateerd aan de kosten van het betrokken infrastructuurnet": ze lijken immers niet nodig te zijn om de kosten te dekken, noch om het totale financiële evenwicht te garanderen van de concessiehouder die de tolgelden heft. Op grond van deze gegevens is het derhalve duidelijk dat de Oostenrijkse regering artikel 7, sub h, van richtlijn 93/89 heeft geschonden.
63. De Oostenrijkse regering heeft bovendien betoogd dat voor de vaststelling van het verband tussen kosten en tolgelden niet de door haar in 1996 aan de Commissie meegedeelde gegevens als uitgangspunt moesten worden genomen, maar die van de nieuwe berekeningsmethode van de kosten van het infrastructuurnet, die op voorstel van de Republiek Oostenrijk was uitgewerkt in het kader van de onderhandelingen tussen de Gemeenschap en Zwitserland inzake het goederenvervoer over de weg en die Zwitserland ook heeft gehanteerd om de kosten van de route Basel-Chiasso te bepalen. Naar mijn mening kan deze berekeningsmethode in het onderhavige geval niet worden toegepast, aangezien daarmee wordt beoogd vast te stellen welke kosten van het infrastructuurnet kunnen worden toegerekend aan de lasten die drukken op de verschillende categorieën voertuigen die er gebruik van maken, teneinde de kosten van de autosnelwegen in Oostenrijk en Zwitserland in wezen gelijk te trekken en op die manier het hierboven door mij genoemde verschijnsel van het omrijdende verkeer" te voorkomen. Deze bijzondere doelstelling maakt die methode duidelijk ongeschikt om te dienen als basis voor de berekening van de kosten van de Brennerautobahn; voor deze berekening zijn daarentegen de gegevens die ik hierboven reeds heb genoemd, en die eveneens uit Oostenrijk afkomstig zijn, geschikt. Daarbij komt dat de Republiek Oostenrijk nooit heeft verklaard waarom de gegevens die resulteren uit de berekeningsmethode die was uitgewerkt in het kader van de onderhandelingen met Zwitserland, veelzeggender zouden zijn dan de reeds onderzochte gegevens die zij in de precontentieuze fase aan de Commissie heeft gezonden.
Kosten
64. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Ik stel derhalve voor de Republiek Oostenrijk, die in het ongelijk is gesteld, overeenkomstig de vordering van de Commissie te verwijzen in de kosten.
Conclusie
65. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging het geschil tussen de Commissie en de Republiek Oostenrijk als volgt te beslechten:
1) Door bij besluiten van 30 mei 1995 respectievelijk 9 januari 1996 per 1 juli 1995 respectievelijk 1 februari 1996 bepaalde wijzigingen van de tolregeling voor voertuigen met meer dan drie assen voor het gehele traject van de Brennerautobahn in te voeren, heeft de Republiek Oostenrijk zich niet gehouden aan de bepalingen van artikel 7, sub b en h, van richtlijn 93/89/EEG van de Raad van 25 oktober 1993 betreffende de toepassing door de lidstaten van de belastingen op sommige voor het goederenvervoer over de weg gebruikte voertuigen en van de voor het gebruik van sommige infrastructuurvoorzieningen geheven tolgelden en gebruiksrechten, aangezien zij indirect heeft gediscrimineerd op grond van de nationaliteit van de vervoersonderneming en op grond van de herkomst of de bestemming van het vervoer, en de toltarieven niet heeft gerelateerd aan de kosten van het infrastructuurnet.
2) De Republiek Oostenrijk wordt verwezen in de kosten."