Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PRIIT PIKAMÄE
29 päivänä helmikuuta 2024 (1)
Asia C‑8/23
FH
vastaan
Conseil national de l’ordre des médecins,
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
Ministre de la Santé et de la Prévention ja
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska))
Ennakkoratkaisupyyntö – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Sijoittautumisvapaus – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Ammattipätevyyden tunnustaminen – Direktiivi 2005/36/EY – Oikeus harjoittaa lääkärin ammattia – Automaattisen tunnustamisen järjestelmä – Kolmannessa maassa lääkärin peruskoulutuksesta annettu tutkintotodistus – Kotijäsenvaltiossa tunnustettu tutkintotodistus – Kotijäsenvaltiossa erikoislääkärin koulutuksesta annettu asiakirja – Tämän asiakirjan tunnustamatta jättäminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa
I       Johdanto
1.        Tämä Conseil d’État’n (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) SEUT 267 artiklan nojalla esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY(2) 21 artiklan ja 25 artiklan 4 kohdan sekä liitteessä V olevien 5.1.1 ja 5.1.2 kohdan tulkintaa. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat FH ja Conseil national de l’ordre des médecins (lääkäriliiton kansallinen valtuusto, Ranska) (jäljempänä CNOM) ja joka koskee sitä, että CNOM on kieltäytynyt merkitsemästä FH:ta lääkäriliiton rekisteriin.
2.        Käsiteltävässä asiassa tulee esille direktiiviin 2005/36 liittyvä merkittävä ja osittain uusi oikeuskysymys, joka koskee erikoislääkärin tutkintotodistuksen automaattista tunnustamista Euroopan unionissa ja erikoislääkärin koulutuksen ja tämän ammatin harjoittamisen aloittamisen valvontaa koskevan vastuun jakautumista jäsenvaltioiden välillä, kun lääkärin peruskoulutus on suoritettu unionin ulkopuolella. Unionin tuomioistuimen on erityisesti otettava kantaa siihen, mitä vaikutuksia seuraa siitä, että jäsenvaltio tunnustaa kolmannessa maassa lääkärin peruskoulutuksesta annetun tutkintotodistuksen, ja siihen, onko myös muilla jäsenvaltioilla mahdollisesti velvollisuus tunnustaa tämä tutkintotodistus.
3.        Siinä tapauksessa, että direktiiviin 2005/36 ei sisälly säännöksiä, jotka koskevat pääasian erityisiä olosuhteita, unionin tuomioistuimen on mahdollisuuksien mukaan esitettävä konkreettisia ratkaisuja, joilla helpotetaan edellä kuvatussa tilanteessa olevan henkilön hankkiman ammattipätevyyden tunnustamista. Unionin tuomioistuimen on tarkastelussaan otettava huomioon lainsäätäjän tavoitteet eli palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden edistäminen unionissa siten, että samalla otetaan tarkasti huomioon kansanterveys ja yleinen turvallisuus sekä kuluttajansuoja.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
4.        Direktiivin 2005/36 johdanto-osan 6, 19 ja 44 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(6)      Palvelujen tarjoamisen edistämisessä on otettava tarkasti huomioon kansanterveys ja yleinen turvallisuus sekä kuluttajansuoja. Tämän vuoksi olisi annettava erityisiä säännöksiä sellaisista säännellyistä ammateista, joilla on kansanterveyteen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia ja joiden harjoittajat tarjoavat rajat ylittäviä palveluja väliaikaisesti tai satunnaisesti.
– –
(19)      Vapaan liikkuvuuden ja lääkärien – – ammattipätevyydestä annettujen asiakirjojen vastavuoroisen tunnustamisen olisi pohjauduttava perusperiaatteeseen, joka on muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen automaattinen tunnustaminen koulutusta koskevien vähimmäisvaatimusten yhteensovittamisen perusteella. Lisäksi lääkärin – – ammatin harjoittamiseen ryhtymisen edellytyksenä olisi oltava, että henkilöllä on tietty koulutuksesta annettava asiakirja, joka takaa, että asianomainen on suorittanut asetettuja vähimmäisvaatimuksia vastaavan koulutuksen. – –
– –
(44)      Tämän direktiivin soveltaminen ei rajoita toimenpiteitä, jotka ovat välttämättömiä kuluttajien ja terveyden korkeatasoisen suojan takaamiseksi.”
5.        Direktiivin 1 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltion, joka vaatii säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai sen harjoittamiseksi alueellaan määrättyä ammattipätevyyttä (jäljempänä ’vastaanottava jäsenvaltio’), on tunnustettava kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamiseen ja sen harjoittamiseen ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa (jäljempänä ’kotijäsenvaltio’) ja joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle oikeuden harjoittaa siellä samaa ammattia.”
6.        Direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kukin jäsenvaltio voi antaa oman lainsäädäntönsä mukaisesti jäsenvaltioiden kansalaisille, jotka ovat hankkineet ammattipätevyyden muualla kuin jossakin jäsenvaltiossa, luvan harjoittaa alueellaan 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettua säänneltyä ammattia. Tämän direktiivin III osaston III luvun soveltamisalaan kuuluvien ammattien ensimmäistä kertaa tapahtuvassa tunnustamisessa on noudatettava mainitussa luvussa tarkoitettuja koulutuksen vähimmäisvaatimuksia.”
7.        Direktiivin 3 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
c)      ’muodollista pätevyyttä osoittavalla asiakirjalla’ jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn viranomaisen antamia tutkintotodistuksia, todistuksia ja muita muodollista pätevyyttä osoittavia asiakirjoja pääosin [unionissa] suoritetusta ammatillisesta koulutuksesta. Kun ensimmäistä virkettä ei sovelleta, muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan rinnastetaan 3 kohdassa tarkoitettu asiakirja;
– –
3.      Muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan rinnastetaan kolmannessa maassa myönnetty muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja edellyttäen, että asiakirjan haltijalla on kolmen vuoden ammattikokemus kyseisestä ammatista sen jäsenvaltion alueella, joka on tunnustanut kyseisen asiakirjan 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja joka on antanut siitä todistuksen.”
8.        Direktiivin 2005/36 4 artiklan 1 kohdan mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa antaa etua saavalle henkilölle oikeuden ryhtyä harjoittamaan kyseisessä jäsenvaltiossa sitä ammattia, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, sekä harjoittaa sitä vastaanottavassa jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset.
9.        Direktiivin I lukuun, jonka otsikkona on ”Koulutuksesta annettavien asiakirjojen yleinen tunnustamisjärjestelmä”, sisältyvässä 10 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tätä lukua sovelletaan kaikkiin niihin ammatteihin, jotka eivät kuulu tämän osaston II ja III luvun soveltamisalaan, sekä seuraavissa tapauksissa, joissa hakija ei jostain erityisestä ja poikkeuksellisesta syystä täytä mainituissa luvuissa säädettyjä edellytyksiä:
– –
d)      lääkärit, sairaanhoitajat, hammaslääkärit, eläinlääkärit, kätilöt, proviisorit ja arkkitehdit, joilla on asiakirja muodollisesta erityispätevyydestä, joka edellyttää osallistumista liitteessä V olevassa 5.1.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 ja 5.7.1 kohdassa tarkoitettuun nimikkeeseen johtavaan koulutukseen, ainoastaan asiaan kuuluvan erikoisalan tunnustamiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 21 artiklan 1 kohdan sekä 23 ja 27 artiklan soveltamista;
– –
g)      muuttajat, jotka täyttävät 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut edellytykset.”
10.      Direktiivin 21 artiklassa, jonka otsikkona on ”Automaattisen tunnustamisen periaate”, säädetään seuraavaa:
”1.      Kunkin jäsenvaltion on tunnustettava muodollista pätevyyttä osoittavat asiakirjat, jotka antavat oikeuden ryhtyä harjoittamaan ammattitoimintaa lääkärin peruskoulutuksen saaneena lääkärinä tai erikoislääkärinä – – ja joista säädetään liitteessä V olevissa 5.1.1 [ja] 5.1.2 – – kohdassa ja jotka täyttävät 24 [ja] 25 – – artiklassa tarkoitetut koulutuksen vähimmäisvaatimukset kunkin ammatin osalta. Lisäksi kyseisten asiakirjojen on annettava sen alueella samat oikeudet ammattitoiminnan aloittamiseen ja sen harjoittamiseen kuin jäsenvaltion itsensä antamat muodollista pätevyyttä osoittavat asiakirjat.
Kyseisten koulutuksesta annettujen asiakirjojen on oltava jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten antamia, ja niihin on tarvittaessa liitettävä liitteessä V olevissa 5.1.1 [ja] 5.1.2 – – kohdassa mainitut todistukset.
Ensimmäisen ja toisen alakohdan säännökset eivät vaikuta 23 [ja] 27 – –artiklassa tarkoitettuihin saavutettuihin oikeuksiin.
– –
6.      Jokaisen jäsenvaltion on asetettava lääkärin – – ammattitoiminnan aloittamisen ja harjoittamisen edellytykseksi liitteessä V olevassa 5.1.1 [ja] 5.1.2 – – kohdassa tarkoitettu muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, jolla vahvistetaan asianomaisen ammattihenkilön hankkineen koulutuksensa kokonaiskeston aikana tapauksen mukaan 24 artiklan 3 kohdassa – – tarkoitetut tiedot, taidot ja pätevyyden.”
11.      Direktiivin 24 artiklassa, joka koskee lääkärin peruskoulutusta, säädetään seuraavaa:
”1.      Lääkärin peruskoulutukseen pääsyn edellytyksenä on oltava, että hakijalla on tutkintotodistus tai todistus, jonka perusteella hänellä on oikeus tulla hyväksytyksi yliopistoihin kyseiselle opintoalalle.
2.      Lääkärin peruskoulutukseen on kuuluttava yhteensä vähintään viisi vuotta opintoja, joiden määrä voidaan lisäksi ilmoittaa vastaavina ECTS-pisteinä [eurooppalaisen opintosuoritusten ja arvosanojen siirtojärjestelmän pisteinä], ja siihen on sisällyttävä vähintään 5 500 tuntia teoreettista ja käytännön opetusta yliopistossa tai yliopiston valvonnassa.
– –
3.      Lääkärin peruskoulutuksella on taattava, että asianomainen on hankkinut [a–d alakohdassa mainitut] tiedot ja taidot.”
12.      Direktiivin 2005/36 25 artiklassa, jonka otsikkona on ”Erikoislääkärin koulutus”, säädetään seuraavaa:
”1.      Lääketieteen erikoistumiskoulutukseen pääsyn edellytyksenä on oltava, että hakija on suorittanut hyväksytysti 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun lääketieteen peruskoulutusohjelman ja saavuttanut tuona aikana asianmukaiset lääketieteen perustiedot.
– –
4.      Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että liitteessä V olevassa 5.1.1 kohdassa tarkoitetusta lääkärin peruskoulutuksesta annettu asiakirja on edellytyksenä erikoislääkärin koulutuksesta annettavan asiakirjan myöntämiselle.
– –”
13.      Direktiivin 50 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos on aihetta epäilyksiin, vastaanottava jäsenvaltio voi vaatia jäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta vahvistusta kyseisessä toisessa jäsenvaltiossa annettujen todistusten ja muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen aitoudesta sekä tarvittaessa vahvistusta siitä, että edunsaaja täyttää tämän osaston III luvussa tarkoitettujen ammattien osalta koulutukselle asetetut vähimmäisvaatimukset, jotka on vahvistettu 24, 25, 28, 31, 34, 35, 38, 40, 44 ja 46 artiklassa.”
14.      Direktiivin liitteen V otsikkona on ”Koulutuksen vähimmäisvaatimusten yhteensovittamiseen perustuva tunnustaminen”. Tämän liitteen otsikon ”V.1. Lääkärit” alla olevassa 5.1.1 kohdassa mainitaan ”lääkärin peruskoulutuksesta annettavat asiakirjat”, jotka ovat Saksan liittotasavallan osalta ”Zeugnis über die Ärztliche Prüfung” ja ”Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war”.
15.      Kyseisen liitteen 5.1.2 kohdassa mainitaan jäsenvaltioissa ”erikoislääkärin koulutuksesta annettavat asiakirjat”, Saksan liittotasavallan osalta ”Fachärztliche Anerkennung”.
B       Ranskan oikeus
16.      Kansanterveyslain (code de la santé publique), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, L. 4111-1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Lääkärin – – ammattia voi harjoittaa ainoastaan henkilö,
1°      jolla on tutkintotodistus, todistus tai muu L. 4131-1 – – §:ssä – – mainittu muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja;
– –
3°      joka on merkitty lääkäriliiton rekisteriin, – –, jollei L. 4112-6 ja L. 4112-7 §:ssä säädetystä muuta johdu.
– –”
17.      Lain L. 4111-2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”– –
II.      Toimivaltainen viranomainen voi muun muassa ammattihenkilöistä muodostuvan lautakunnan lausunnon saatuaan antaa myös erikseen luvan lääkärin ammatin harjoittamiseen asianomaisella erikoisalalla – – Euroopan unionin jäsenvaltion tai Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimusvaltion kansalaisille, joilla on kolmannessa
maassa annettu muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, joka on tunnustettu muussa jäsenvaltiossa tai sopimusvaltiossa kuin Ranskassa ja joka antaa oikeuden harjoittaa laillisesti ammattia kyseisessä valtiossa. Lääkärien – – osalta tunnustaminen koskee samalla sekä peruskoulutuksesta että erikoisalan koulutuksesta annettua asiakirjaa.
– –”
18.      Lain L. 4131-1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”L. 4111-1 §:n 1 momentin perusteella lääkärin ammatin harjoittamisen edellyttämiä muodollista pätevyyttä osoittavia asiakirjoja ovat
1°      ranskalainen valtiollinen lääketieteen tutkintotodistus
– –
2°      tai, jos henkilö on Euroopan unionin jäsenvaltion tai Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimusvaltion kansalainen:
a) lääkärin koulutuksesta annetut asiakirjat, jotka jokin näistä valtioista on antanut yhteisön velvoitteiden mukaisesti ja jotka sisältyvät korkeakouluopetuksesta ja kansanterveydestä vastaavien ministerien päätöksellä vahvistettuun luetteloon
b) lääkärin koulutuksesta annetut asiakirjat, jotka jokin jäsenvaltio tai sopimusvaltio on antanut yhteisön velvoitteiden mukaisesti ja jotka eivät sisälly a kohdassa mainittuun luetteloon, jos niihin on liitetty kyseisen valtion antama todistus, joka osoittaa, että asiakirjat on annettu näiden velvoitteiden mukaisen koulutuksen suorittamisesta ja että valtio rinnastaa nämä asiakirjat tähän luetteloon sisältyviin muodollista pätevyyttä osoittaviin asiakirjoihin
– –”
19.      Lain 2 momentin a kohdassa tarkoitettu, Euroopan unionin jäsenvaltioiden tai Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimuspuolten antamien, kansanterveyslain L. 4131-1 §:n 2 momentissa tarkoitettujen lääkärin ja erikoislääkärin koulutuksesta annettavien asiakirjojen luettelojen ja tunnustamisen edellytysten vahvistamisesta 13.7.2009 annetulla päätöksellä vahvistettu luettelo vastaa direktiivin 2005/36 liitteessä V olevissa 5.1.1 ja 5.1.2 kohdassa olevaa luetteloa.
III  Tosiseikat, pääasian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymys
20.      FH on Ranskan ja Saksan kansalainen, ja hänellä on Monastirin yliopiston (Tunisia) 18.9.2012 antama valtiollinen lääketieteen tutkintotodistus.
21.      Saksan toimivaltaiset viranomaiset tunnustivat tämän tutkintotodistuksen 6.11.2015 tekemällään päätöksellä lääkärin peruskoulutuksesta annetuksi tutkintotodistukseksi ja antoivat FH:lle luvan harjoittaa lääkärin ammattia. Nämä viranomaiset merkitsivät 1.8.2016 tekemällään päätöksellä FH:n Ala-Saksin osavaltion (Saksa) lääkäriliiton rekisteriin. FH sai 28.1.2021 Hannoverin yliopiston (Saksa) antaman anestesiologian erikoislääkärin tutkintotodistuksen.
22.      FH pyysi 25.3.2021 lääkäriliiton Saône-et-Loiren departementin valtuustoa (Ranska) merkitsemään hänet lääkäriliiton rekisteriin kansanterveyslain L. 4111-1 §:n nojalla. Departementin valtuusto hylkäsi hakemuksen 20.5.2021 tekemällään päätöksellä.
23.      FH valitti tästä päätöksestä lääkäriliiton Bourgogne-Franche-Comtén aluevaltuustolle (Ranska), joka vuorostaan hylkäsi hänen pyyntönsä lääkäriliiton rekisteriin merkitsemisestä 15.7.2021 rajatussa kokoonpanossa tekemällään päätöksellä, ja FH:n valitettua edelleen CNOM:ään myös tämä kieltäytyi 17.9.2021 rajatussa kokoonpanossa tekemällään päätöksellä merkitsemästä FH:ta lääkäriliiton rekisteriin.
24.      FH valitti tästä viimeksi mainitusta ratkaisusta, ja tämä valitus on vireillä Conseil d’État’ssa.
25.      Tässä tilanteessa Conseil d’État on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Voiko lääkäri, joka on jonkin Euroopan unionin jäsenvaltion kansalainen ja jolla on [direktiivin 2005/36] liitteessä V olevassa 5.1.2 kohdassa tarkoitettu, jäsenvaltiossa erikoislääkärin koulutuksesta annettu asiakirja, pelkästään tällä perusteella vedota toisessa jäsenvaltiossa tämän direktiivin 21 artiklassa määriteltyyn muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen automaattisen tunnustamisen järjestelmään, vaikka hänellä on kolmannessa maassa lääkärin peruskoulutuksesta annettu asiakirja, joka on tunnustettu ainoastaan siinä jäsenvaltiossa, jossa hän on saanut erikoislääkärin tutkintotodistuksen, ja joka ei kuulu tämän direktiivin liitteessä V olevassa 5.1.1 kohdassa tarkoitettuihin asiakirjoihin, ja vaikka direktiivin 25 artiklan 4 kohdassa asetetaan tällainen lääkärin peruskoulutuksesta annettu asiakirja edellytykseksi erikoislääkärin koulutuksesta annettavan asiakirjan myöntämiselle?”
IV     Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
26.      Ennakkoratkaisupyyntö, joka on päivätty 27.12.2022, saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 12.1.2023.
27.      FH, CNOM, Ranskan, Italian, Alankomaiden ja Puolan hallitukset, EFTAn (Euroopan vapaakauppaliiton) valvontaviranomainen ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa asetetussa määräajassa.
28.      FH:n, CNOM:n, Ranskan hallituksen, EFTAn valvontaviranomaisen ja komission oikeudenkäyntiasiamiehet esittivät huomautuksia 11.1.2024 pidetyssä istunnossa.
V       Oikeudellinen arviointi
A       Alustavat toteamukset
29.      Tämä asia koskee niiden direktiivin 2005/36 säännösten tulkintaa ja soveltamista, joissa määritellään ammattihenkilöiden oikeudet ja velvollisuudet unionissa annettujen muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen tunnustamiseksi ja ammatin harjoittamiseksi toisessa jäsenvaltiossa. Direktiivin 2005/36 4 artiklan 1 kohdan mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa antaa etua saavalle henkilölle oikeuden ryhtyä harjoittamaan kyseisessä jäsenvaltiossa ”sitä ammattia, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan”, sekä harjoittaa sitä vastaanottavassa jäsenvaltiossa ”samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset”, kuten unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään todennut.(3)
30.      Direktiivillä 2005/36 on kumottu ja korvattu useita alakohtaisia ja yleisesti sovellettavia ammattipätevyyden tunnustamista koskevia direktiivejä, ja siinä säädetään kolmesta vaihtoehtoisesta ammattipätevyyden tunnustamisen järjestelmästä. Ensinnäkin yleistä järjestelmää (I luku, 10–15 artikla) sovelletaan kaikkiin niihin ammatteihin, jotka eivät kuulu kahden muun järjestelmän soveltamisalaan (10 artikla). Toiseksi ammattikokemukseen perustuvaa tunnustamisen järjestelmää (II luku, 16–20 artikla) sovelletaan tiettyihin direktiivin liitteessä IV tarkoitettuihin toimintoihin.
31.      Lisäksi on olemassa automaattisen tunnustamisen järjestelmä (III luku, 21–49 artikla), jolle on ominaista koulutuksen vähimmäistason yhdenmukaistaminen. Lääkärin ammatti on yksi automaattisen tunnustamisen järjestelmään kuuluvista seitsemästä ammatista yhdessä sairaanhoitajan, kätilön, hammaslääkärin, proviisorin, arkkitehdin ja eläinlääkärin ammattien kanssa.(4) Automaattinen tunnustaminen edellyttää direktiivin 24 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitettujen koulutusta koskevien vähimmäisvaatimusten noudattamista ammatista riippuen. Unionin tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltiot eivät saa asettaa tunnustamisen edellytykseksi muita vaatimuksia kuin asianmukaisen koulutuksen osoittamisen.(5)
32.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa ennakkoratkaisukysymyksellään tietää, voiko lääkäri, joka on jonkin unionin jäsenvaltion kansalainen ja jolla on jäsenvaltiossa erikoislääkärin koulutuksesta annettu asiakirja, pelkästään tällä perusteella vedota toisessa jäsenvaltiossa edellä mainittuun muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen automaattisen tunnustamisen järjestelmään, vaikka hänellä on kolmannessa maassa lääkärin peruskoulutuksesta annettu asiakirja, joka on tunnustettu ainoastaan siinä jäsenvaltiossa, jossa hän on saanut erikoislääkärin tutkintotodistuksen.
33.      Kuten esitän tässä tarkastelussa direktiivin 2005/36 tulkinnan ja oikeuskäytännössä hyväksyttyjen tulkintamenetelmien perusteella, tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi, koska automaattisen tunnustamisen järjestelmää ei voida soveltaa tässä asiassa. En kuitenkaan tyydy vain vastaamaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään kysymykseen vaan selitän myös, mitä keinoja edellä kuvatussa tilanteessa olevalla henkilöllä on käytettävissään voidakseen parhaiten saavuttaa tavoitteensa. Tällainen lähestymistapa on suositeltava, jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan antaa hyödyllinen vastaus siinä yhteistyön hengessä, jonka on määritettävä ennakkoratkaisumenettelyä.
B       Pääasian kantajan mahdollisuus vedota automaattisen tunnustamisen järjestelmään
1.     Erikoislääkärin koulutuksen ja lääkärin peruskoulutuksen välinen erottamaton yhteys
34.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on.(6)
35.      Direktiivin 2005/36 21 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kunkin jäsenvaltion on tunnustettava muun muassa muodollista pätevyyttä osoittavat asiakirjat, jotka antavat oikeuden ryhtyä harjoittamaan ammattitoimintaa lääkärin peruskoulutuksen saaneena lääkärinä tai erikoislääkärinä ja joista säädetään liitteessä V olevissa 5.1.1 ja 5.1.2 kohdassa ja jotka täyttävät 24 ja 25 artiklassa tarkoitetut koulutuksen vähimmäisvaatimukset kunkin ammatin osalta. Lisäksi kyseisten asiakirjojen on annettava sen alueella samat oikeudet ammattitoiminnan aloittamiseen ja sen harjoittamiseen kuin jäsenvaltion itsensä antamat muodollista pätevyyttä osoittavat asiakirjat.
36.      Jos siis jäsenvaltion kansalaisella on, kuten tässä tapauksessa, tässä liitteessä V olevassa 5.1.2 kohdassa tarkoitettu erikoislääkärin koulutuksesta annettu asiakirja, hänen pitäisi lähtökohtaisesti saada 21 artiklan 1 kohdan perusteella tämä asiakirja automaattisesti tunnustetuksi vastaanottavassa jäsenvaltiossa voidakseen harjoittaa siellä kyseisen erikoisalan lääkärin ammattia. On kuitenkin pohdittava, onko se, ettei kyseisellä henkilöllä ole jossakin jäsenvaltiossa lääkärin peruskoulutuksesta annettua asiakirjaa, esteenä tällaiselle automaattiselle tunnustamiselle.
37.      Tässä yhteydessä on huomattava, että tässä 21 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että lääkärin muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen on ”täytettävä [muun muassa kyseisen direktiivin] 25 artiklassa tarkoitetut koulutuksen vähimmäisvaatimukset”. Direktiivin 25 artiklan 4 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että liitteessä V olevassa 5.1.1 kohdassa tarkoitetusta lääkärin peruskoulutuksesta annettu asiakirja on edellytyksenä erikoislääkärin koulutuksesta annettavan asiakirjan myöntämiselle”. Saksan liittotasavallan osalta tässä 5.1.1 kohdassa mainitaan kaksi erityyppistä Saksassa lääkärin peruskoulutuksesta annettavaa asiakirjaa.(7)
38.      Tämän 25 artiklan 4 kohdan sanamuodon mukainen tulkinta näyttää tarkoittavan sitä, että direktiivin liitteessä V olevassa 5.1.2 kohdassa tarkoitetun erikoislääkärin koulutuksesta annettavan asiakirjan automaattisella tunnustamisella on erottamaton yhteys kyseisen liitteen 5.1.1 kohdassa tarkoitetun lääkärin peruskoulutuksesta annettavan asiakirjan automaattiseen tunnustamiseen, ja edellyttäisi tällaisen asiakirjan hankkimista etukäteen.
39.      On huomattava, että direktiivin 2005/36 21 artiklan säännöksissä esitetään lääkärin peruskoulutuksesta ja erikoislääkärin koulutuksesta annettavat asiakirjat aina yhdessä. Erityisesti on huomattava, ettei näissä säännöksissä viitata koskaan erikseen direktiivin liitteessä V olevaan 5.1.2 kohtaan, joka koskee erikoislääkärin koulutuksesta annettavia asiakirjoja, vaan niissä viitataan aina yhdessä tämän liitteen 5.1.1 kohtaan, joka koskee lääkärin peruskoulutuksesta annettavia asiakirjoja.
40.      Näin ollen 21 artiklan 1 kohdassa viitataan lääkärin ”muodollista pätevyyttä osoittaviin asiakirjoihin” kokonaisuudessaan, kun siinä täsmennetään, että ne antavat oikeuden ryhtyä harjoittamaan ammattitoimintaa lääkärin peruskoulutuksen saaneena lääkärinä tai erikoislääkärinä. Vaikka nämä koulutuksesta annettavat asiakirjat mainitaan liitteen V kahdessa erillisessä kohdassa, ne on ryhmitelty saman otsikon ”V.1 Lääkärit” alle, ja siinä luetellaan ensin lääkärin peruskoulutuksesta annettavat asiakirjat ja sen jälkeen erikoislääkärin koulutuksesta annettavat asiakirjat.
41.      Direktiivin 2005/36 24 artiklan otsikosta (”Lääkärin peruskoulutus”) (kursivointi tässä) ilmenee, että lääkärin peruskoulutus on olennaisen tärkeä sen takaamiseksi, että asianomainen on hankkinut lääkärin ammatin harjoittamiseen tarvittavat vähimmäistiedot ja
‑taidot. Tämän artiklan 2 kohdan mukaan kyseinen peruskoulutus kestää vähintään viisi vuotta eli pidempään kuin kaikkien erikoislääkärin koulutusten vähimmäiskesto.
42.      Direktiivin 2005/36 24 artiklan 3 kohdassa kuvatut lääkärin peruskoulutuksen aikana hankitut tiedot ja taidot muodostavat siten perustan, jota ei opeteta tämän direktiivin 25 artiklassa tarkoitetun lääketieteen erikoistumiskoulutuksen yhteydessä ja joka kuitenkin on välttämätön erikoislääkärin ammattitoiminnan harjoittamiselle kyseessä olevasta erikoisalasta riippumatta.
43.      Direktiivin 2005/36 21 artiklan 1 kohdan ja 25 artiklan 4 kohdan asiayhteyteen perustuvan tulkinnan yhteydessä on kiinnitettävä huomiota tämän direktiivin 21 artiklan 6 kohtaan, jossa säädetään, että ”jokaisen jäsenvaltion on asetettava lääkärin – – ammattitoiminnan aloittamisen ja harjoittamisen edellytykseksi liitteessä V olevassa 5.1.1 [ja] 5.1.2 – – kohdassa tarkoitettu muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, jolla vahvistetaan asianomaisen ammattihenkilön hankkineen koulutuksensa kokonaiskeston aikana tapauksen mukaan 24 artiklan 3 kohdassa – – tarkoitetut tiedot, taidot ja pätevyyden”. Tämä säännös osoittaa selvästi, että erikoislääkärin koulutuksesta annettu asiakirja ei yksinään ole tae siitä, että asianomainen henkilö on hankkinut nämä tiedot ja taidot, ja että näin ollen tämän muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan automaattisella tunnustamisella on oltava erottamaton yhteys peruskoulutuksesta annetun asiakirjan automaattiseen tunnustamiseen.
44.      On vielä huomattava, että automaattinen tunnustaminen koskee ainoastaan tässä liitteessä V olevissa 5.1.1 ja 5.1.2 kohdassa lueteltuja lääkärin koulutuksesta annettavia asiakirjoja, joiden jäsenvaltiot katsovat täyttävän koulutuksen vähimmäisvaatimukset. Tämä koskee myös Saksassa annettavia, 5.1.1 kohdassa lueteltuja muodollista pätevyyttä osoittavia asiakirjoja, joita kantajalla ei ole. Näin ollen kolmannessa maassa hankittua muodollista pätevyyttä osoittavaa asiakirjaa ei voida tunnustaa automaattisesti, vaikka jäsenvaltio olisi yksipuolisesti tunnustanut sen kansallisen oikeutensa perusteella direktiivin 2005/36 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
45.      Tästä viimeksi mainitusta näkökohdasta on esitettävä joitakin lisähuomautuksia, varsinkin kun useat tämän asian käsittelyyn osallistuneet jäsenvaltiot ovat ilmaisseet pitävänsä epäselvänä, mitä oikeudellisia seurauksia voi aiheutua siitä, että jäsenvaltio tunnustaa tällaisen kolmannessa maassa hankitun muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan.
2.     Oikeudelliset seuraukset siitä, että jäsenvaltio tunnustaa yksipuolisesti muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan direktiivin 2005/36 2 artiklan 2 kohdan nojalla
46.      Eri sääntöjä sovelletaan siitä riippuen, missä ammattipätevyys on hankittu. Unionin jäsenvaltion myöntämä ammattipätevyys, joka on osoitus pääosin unionissa suoritetusta koulutuksesta, tunnustetaan helpommin kuin kolmannessa maassa annettu tutkintotodistus. Direktiivin 2005/36 1 artiklan mukaan tässä direktiivissä tunnustetaan ”ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa”.(8) Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa täsmennetään lisäksi, että muodollista pätevyyttä osoittavina asiakirjoina pidetään ”tutkintotodistuksia, todistuksia ja muita muodollista pätevyyttä osoittavia asiakirjoja pääosin [unionissa] suoritetusta ammatillisesta koulutuksesta”.(9) Silloin kun ammattipätevyys on hankittu kolmannessa maassa, unionin oikeudessa säädetään tunnustamisesta vain, jos tunnustaminen tapahtuu unionin jäsenvaltiossa sen kansallisen oikeuden mukaisesti.
47.      Direktiivin 2005/36 2 artiklan 2 kohdan mukaan kukin jäsenvaltio ”voi antaa oman lainsäädäntönsä mukaisesti jäsenvaltioiden kansalaisille, jotka ovat hankkineet ammattipätevyyden muualla kuin jossakin jäsenvaltiossa, luvan harjoittaa alueellaan
3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettua säänneltyä ammattia”.(10) Tämän säännöksen perusteella jäsenvaltiot voivat tehdä kahdenvälisiä sopimuksia ammattipätevyyden vastavuoroisesta tunnustamisesta kolmansien maiden kanssa. Jäsenvaltiot voivat siten vapaasti asettaa tällaisen tunnustamisen edellytykset, kunhan tämän direktiivin III osaston III luvun soveltamisalaan kuuluvien eri alojen ammattien osalta noudatetaan koulutuksen vähimmäisvaatimuksia. Tämän säännöksen sanamuoto osoittaa kuitenkin selvästi, että tällaisen kansalliseen lainsäädäntöön perustuvan tunnustamisen oikeusvaikutukset rajoittuvat kyseisen jäsenvaltion alueeseen, eikä sillä voida luoda velvollisuuksia muille jäsenvaltioille.
48.      Tätä tulkintaa tukee myös tuomio Haim,(11) jossa yhteisöjen tuomioistuin tulkitsi sanamuodoltaan direktiivin 2005/36 2 artiklan 2 kohdan kanssa samankaltaista, hammaslääkärintointa koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25.7.1978 annetun neuvoston direktiivin 78/687/ETY(12) 1 artiklan 4 kohtaa(13) siten, että se, että jokin jäsenvaltio on tunnustanut kolmansien maiden antamat muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat, ei sido muita jäsenvaltioita siinäkään tapauksessa, että kyseisten asiakirjojen vastaavuus on tunnustettu yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa. Nyt käsiteltävän asian kannalta tämä merkitsee sitä, että 2 artiklan 2 kohta on esteenä sille, että pääasian kantaja voisi vedota siihen, että Saksan viranomaiset ovat tunnustaneet hänen Tunisiassa hankkimansa ammattipätevyyden, jotta Ranskan viranomaiset velvoitettaisiin tunnustamaan se vuorostaan automaattisen tunnustamisen järjestelmän mukaisesti.
49.      Tämän säännöksen sovellettavuudesta riippumatta on todettava, että direktiivin 2005/36 21 artiklan 6 kohdassa säädetään, että lääkärin peruskoulutukseen kuuluvat tiedot ja taidot on ”[hankittava] koulutuksen kokonaiskeston aikana”,(14) mikä lähtökohtaisesti sulkee pois kaikki kansallisten viranomaisten päätökset, joissa rinnastetaan kolmannessa maassa hankittu koulutus jäsenvaltiossa hankittuun koulutukseen. Toisin sanoen tässä säännöksessä edellytetään oppimisprosessia osana akateemista koulutusohjelmaa. Näin ollen ainoastaan unionissa ”hankitulla” lääkärin koulutuksella saadaan direktiivin 21 artiklan 1 kohdan mukaisen automaattisen tunnustamisen kannalta tarvittavat tiedot ja taidot.
3.     Mahdollisuus tunnustaa kolmannessa maassa annettu muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja direktiivin 2005/36 3 artiklan 3 kohdan nojalla
50.      Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että pääasian kantajan tilanteessa olevalla henkilöllä, joka on saanut direktiivin 2005/36 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan kolmannessa maassa, ei olisi mahdollisuutta harjoittaa ammattiaan toisessa jäsenvaltiossa. Direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään sitä vastoin, että ”muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan rinnastetaan kolmannessa maassa myönnetty muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja edellyttäen, että asiakirjan haltijalla on kolmen vuoden ammattikokemus kyseisestä ammatista sen jäsenvaltion alueella, joka on tunnustanut kyseisen asiakirjan
2 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja joka on antanut siitä todistuksen”.(15)
51.      Kolmannessa maassa hankitun ammattipätevyyden tunnustamista säännellään näin ollen melko tiukoilla säännöksillä. Unionin kansalainen, joka on hankkinut tällaisen ammattipätevyyden, voi vedota direktiivin 2005/36 3 artiklan 3 kohtaan vain kahdella edellytyksellä: ensinnäkin unionin jäsenvaltion on täytynyt tunnustaa tutkintotodistus kansallisen oikeutensa mukaisesti ja toiseksi ammattipätevyyden haltijan on täytynyt hankkia kolmen vuoden ammattikokemus jäsenvaltiossa, jossa tunnustaminen on tapahtunut ensimmäistä kertaa. Tällä jälkimmäisellä edellytyksellä on selvästi tarkoitus estää se, että kansalaiset käyttäisivät väärin direktiivin järjestelmää tai yrittäisivät kiertää sen sääntöjä ”tunnustamisen tunnustamisella”.(16)
52.      Tähän ”tunnustamisen tunnustamista” koskevaan menettelyyn sovelletaan kuitenkin erityisiä sääntöjä. Ensinnäkin tähän tunnustamiseen sovelletaan yksinomaan direktiivin 2005/36 III osaston I luvun yleistä järjestelmää.(17) Kunkin jäsenvaltion on siis tunnustettava kolmannessa maassa hankittu ammattipätevyys, joka on aiemmin tunnustettu unionissa, mutta jäsenvaltiolla ei ole velvollisuutta tunnustaa sitä automaattisesti. Tämän säännön seurauksena toinen jäsenvaltio voi korvaavilla toimenpiteillä varmistaa, että henkilö, jolla on kolmannessa maassa hankittu tutkintotodistus, saavuttaa direktiivissä edellytetyn koulutuksen vähimmäistason lisäksi unionin vähimmäisvaatimuksia korkeamman koulutustason, jota kyseinen valtio on päättänyt vaatia omilta kansalaisiltaan. Jäsenvaltio, jossa tunnustaminen tapahtuu toista kertaa, ei ole velvollinen tarjoamaan mahdollisuutta valita kahden korvaavan toimenpiteen välillä, jos se on todennut koulutuksissa olennaisia eroja. Direktiivin 14 artiklan mukaan se voi päättää määrättävästä korvaavasta toimenpiteestä eli edellyttää joko kelpoisuuskokeen tai sopeutumisajan suorittamista.
53.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämää ennakkoratkaisukysymystä tarkasteltaessa on todettava, että vaikka Saksan viranomaiset ovat tunnustaneet pääasian kantajan Tunisiassa hankkiman muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan direktiivin 2005/36 2 artiklan 2 kohdan perusteella, pääasian asianosaisten näkemykset eroavat kuitenkin siltä osin, onko pääasian kantajalla todella kolmen vuoden ammattikokemus Saksan alueella. Tästä syystä on tarkempien tietojen puuttuessa lähdettävä siitä, että pääasian kantaja ei täytä toista direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa asetetuista kahdesta vaatimuksesta.
C       Pääasian kantajan mahdollisuus vedota yleiseen tunnustamisjärjestelmään
54.      Seuraavaksi on pohdittava, voiko ennakkoratkaisukysymyksessä kuvatussa tilanteessa oleva unionin kansalainen kuitenkin vedota muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen yleiseen tunnustamisjärjestelmään. Kuten direktiivin 2005/36 10 artiklasta ilmenee, tämä järjestelmä on toissijainen, sillä sitä sovelletaan ”kaikkiin niihin ammatteihin, jotka eivät kuulu tämän osaston II ja III luvun soveltamisalaan, sekä – – tapauksissa, joissa hakija ei jostain erityisestä ja poikkeuksellisesta syystä täytä mainituissa luvuissa säädettyjä edellytyksiä”.
55.      Nähdäkseni tämä ensimmäinen edellytys lähtökohtaisesti täyttyy tässä tapauksessa, sillä kolmannessa maassa hankittu lääkärin koulutus ei kuulu direktiivin 2005/36 sijoittautumisvapautta koskevan III osaston II ja III luvun soveltamisalaan. Kuten olen tarkastelussani selittänyt, automaattisen tunnustamisen järjestelmä ei ole sovellettavissa tässä tapauksessa, koska pääasian kantajalla ei ole mitään tämän direktiivin liitteessä V olevassa 5.1.1 kohdassa tarkoitetuista lääkärin peruskoulutuksesta annettavista asiakirjoista. Toisin sanoen se, että Saksan viranomaiset ovat tunnustaneet pääasian kantajan tunisialaisen tutkintotodistuksen direktiivin 2 artiklan 2 kohdan nojalla, ei muuta tätä tutkintotodistusta joksikin tässä 5.1.1 kohdassa luetelluista saksalaisista tutkintotodistuksista.
56.      On kuitenkin syytä kiinnittää huomiota siihen, että direktiivin 2005/36 10 artiklassa on tiettyjä erityispiirteitä, koska siinä säädetään koulutuksesta annettavien asiakirjojen yleisen tunnustamisjärjestelmän soveltamisesta vain tässä säännöksessä nimenomaisesti tarkoitetuissa ”erityisissä ja poikkeuksellisissa” tapauksissa.(18) Tämä on toinen kahdesta kumulatiivisesta edellytyksestä. Kyseisen 10 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tapauksella voisi olla merkitystä tässä asiassa, koska se koskee lääkäriä, jolta edellytetään ”osallistumista [tämän direktiivin] liitteessä V olevassa 5.1.1 – – kohdassa tarkoitettuun nimikkeeseen johtavaan koulutukseen”. On kuitenkin huomattava, että tämä säännös sisältää merkittävän täsmennyksen, jonka mukaan yleistä järjestelmää sovelletaan ”ainoastaan asiaan kuuluvan erikoisalan tunnustamiseksi”.
57.      Epäilen, ettei tämä edellytys täyty tässä tapauksessa, sillä kantaja hakee jäsenvaltiossa hankkimansa anestesiologian erikoislääkärin koulutuksen tunnustamisen lisäksi kolmannessa maassa hankkimansa lääkärin peruskoulutuksen tunnustamista. Jo tämän säännöksen sanamuoto näyttää näin ollen olevan esteenä sen soveltamiselle tässä tapauksessa. Pääasian kantajan huomautuksista ei ilmene, että tämä olisi väittänyt ja osoittanut kyseessä olevan jokin direktiivin 2005/36 10 artiklassa tarkoitettu ”erityinen ja poikkeuksellinen” syy, joka oikeuttaisi yleisen tunnustamisjärjestelmän soveltamisen.
58.      Mielestäni on myös joitakin asiayhteyteen perustuvaan tulkintaan liittyviä näkökohtia, joiden vuoksi direktiivin 2005/36 10 artiklan d alakohtaa ei voida soveltaa. Kuten olen selittänyt edellisissä kohdissa, tämän direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään kolmannessa maassa myönnetyn ammattipätevyyden tunnustamista koskevasta erityisestä menettelystä, jossa edellytetään, että asianomainen henkilö on harjoittanut kyseistä ammattia vähintään kolmen vuoden ajan sen jäsenvaltion alueella, jossa tunnustaminen on tapahtunut ensimmäistä kertaa kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 kohdan nojalla. Jos tämä edellytys täyttyy, hänen pätevyytensä tunnustetaan yleisen järjestelmän mukaisesti. Tämän toteamuksen vuoksi on vaikeaa ymmärtää, miksi direktiivissä 2005/36 säädettäisiin rinnakkaisesta, paljon vähemmän rajoittavasta keinosta, joka tarjoaisi mahdollisuuden päästä samaan tunnustamisjärjestelmään. Nähdäkseni kyseisen 10 artiklan d alakohdan vaihtoehtoisella soveltamisella kolmannessa maassa hankitun ammattipätevyyden tunnustamisen helpottamiseksi nyt kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa vietäisiin tältä 3 artiklan 3 kohdalta kokonaan tehokas vaikutus.
59.      Lisäksi on otettava huomioon, että kyseistä 10 artiklaa on poikkeuksena tulkittava suppeasti.(19) Valmisteluasiakirjoista ilmenee, että komission alkuperäisessä ehdotuksessa ei mainittu lainkaan käsitettä ”erityinen ja poikkeuksellinen syy”, eikä se sisältänyt direktiivin 2005/36 10 artiklan a–g alakohtaa.(20) Tämä käsite ja nämä säännökset lisättiin neuvoston aloitteesta. Neuvoston perusteluista ilmenee sen katsoneen, että komission alkuperäinen ehdotus, joka koski direktiivin 10 artiklaa, oli liian laaja.(21)
60.      Tässä yhteydessä on viitattava tuomioon Angerer,(22) jossa unionin tuomioistuin totesi, että direktiivin 2005/36 rakenne, tavoite ja syntyhistoria ovat esteenä käsitteen ”erityinen ja poikkeuksellinen syy” laajalle tulkinnalle.(23) Sen lisäksi, että muut direktiivin 10 artiklan d alakohdan soveltamisedellytykset eivät selvästikään täyty tässä tapauksessa, voin vain yhtyä unionin tuomioistuimen kantaan. En ymmärrä, miten tätä säännöstä voitaisiin tulkita siten, että sen soveltamisala kattaisi käsiteltävän asian olosuhteet.
61.      Edellä esitetyistä syistä katson, että direktiivin 2005/36 10 artiklan d alakohtaa ei voida soveltaa tämän asian olosuhteissa.
62.      Edellä esitetyn perusteella on tarkastelun tässä vaiheessa todettava välipäätelmänä, ettei tässä tapauksessa voida soveltaa automaattisen tunnustamisen järjestelmää eikä myöskään yleistä tunnustamisjärjestelmää.
63.      Se, ettei yksikään direktiivin 2005/36 säännös koske ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvaaman tilanteen kaltaista tilannetta, antaa lähtökohtaisesti mahdollisuuden vedota suoraan primaarioikeuden määräyksiin ja konkreettisemmin SEUT 45 ja SEUT 49 artiklaan, jotka koskevat työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumisvapautta,(24) mitä tarkastelen jäljempänä yksityiskohtaisesti tässä ratkaisuehdotuksessa.
D       Pääasian kantajan mahdollisuus vedota perusvapauksiin
64.      Edellä esitetystä tarkastelusta ilmenee, että direktiiviä 2005/36 ei voida soveltaa tapauksessa, jossa ammattihenkilö, joka on Euroopan unionin kansalainen, haluaa asettua toiseen jäsenvaltioon ilman, että hän pystyy osoittamaan tämän direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa edellytettyä kolmen vuoden ammattikokemusta jäsenvaltiossa, joka on tunnustanut kolmannessa maassa hankitun pätevyyden.(25)
65.      On kuitenkin muistettava, ettei direktiivin 2005/36 tarkoituksena ole vaikeuttaa ammattipätevyyden tunnustamista tilanteissa, jotka eivät kuulu sen soveltamisalaan, eikä sillä voi olla tällaista vaikutusta.(26) Tässä direktiivissä säädetty automaattisen tunnustamisen järjestelmä täydentää perusvapauksilla taattuja oikeuksia mutta ei korvaa näiden säännösten nojalla suoritettavaa arviointia. Näin ollen direktiivin soveltamisalan ulkopuolella,(27) myös silloin, kun ammattipätevyyden tunnustamisen edellytykset eivät täyty,(28) ammattihenkilö voi vedota perusvapauksiin.(29)
66.      Kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi tuomiossa Vlassopoulou,(30) vaikka kansallisia pätevyysedellytyksiä sovellettaisiin ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää, ne voivat rajoittaa unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisille taatun sijoittautumisvapauden käyttämistä,(31) ja myöhemmässä oikeuskäytännössä on päädytty samaan johtopäätökseen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden osalta.(32) Näin ollen unionin jäsenvaltion, jolle on tehty sellaisen ammatin harjoittamista koskeva lupahakemus, jonka harjoittamisen aloittamisen edellytyksenä on kansallisen lainsäädännön mukaan tutkintotodistus tai tietty ammattipätevyys, on otettava huomioon tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista pätevyyttä osoittavat asiakirjat sekä asian kannalta merkityksellinen kokemus siten, että näistä todistuksista ja asiakirjoista ilmenevää kelpoisuutta ja tätä kokemusta verrataan kansallisissa säännöissä edellytettyihin tietoihin ja pätevyyteen.(33)
67.      Yhteisöjen tuomioistuin totesi tuomiossa Hocsman,(34) että tuomiossa Vlassopoulou vahvistettuja tunnustamisen periaatteita sovelletaan myös kolmannessa maassa hankittuun pätevyyteen. Tuomio Hocsman koski lääkäriä, jonka argentiinalainen tutkintotodistus lääkärin peruskoulutuksesta oli tunnustettu jäsenvaltiossa kansallista tutkintotodistusta vastaavaksi, minkä seurauksena hän saattoi opiskella erikoislääkäriksi tässä samassa valtiossa ja saada siellä erikoislääkärin tutkintotodistuksen, jonka vastaavuus olisi tunnustettu unionin oikeuden nojalla, jos myös peruskoulutuksesta annettu tutkintotodistus olisi annettu jossakin jäsenvaltiossa. Tässä yhteydessä on huomattava, että edellä mainitussa tuomiossa Haim yhteisöjen tuomioistuin vahvisti tässä oikeuskäytännössä kehitettyjen periaatteiden pätevyyden huolimatta toteamuksesta, jonka mukaan se, että jäsenvaltio tunnustaa yksipuolisesti kolmansissa maissa annettuja muodollista pätevyyttä osoittavia asiakirjoja, ei voi sitoa muita unionin jäsenvaltioita.(35)
68.      Tästä oikeuskäytännöstä seuraa, että arvioitaessa ammattihenkilön tietoja ja pätevyyttä tilanteissa, jotka eivät kuulu direktiivin 2005/36 soveltamisalaan, vastaanottavan jäsenvaltion on otettava huomioon kaikki unionin muiden jäsenvaltioiden antamat asian kannalta merkitykselliset asiakirjat, jotka koskevat tietoja ja pätevyyttä,(36) erityisesti vastaavuutta koskevat asiakirjat, riippumatta siitä, missä koulutus on annettu, ja myös siitä, onko se annettu kolmansissa maissa, ja riippumatta tämän koulutuksen nimityksestä toisessa jäsenvaltiossa tai kolmannessa maassa, ja tämän vastaanottavan jäsenvaltion on otettava huomioon myös kaikki asian kannalta merkityksellinen ammattikokemus, erityisesti erikoistumiskoulutuksen yhteydessä hankittu kokemus.(37)
69.      Jos vertailun perusteella voidaan todeta, että tiedot ja pätevyys vastaavat kansallisissa säännöksissä edellytettyjä tietoja ja pätevyyttä, jäsenvaltion on katsottava, että näissä säännöksissä pätevyydelle asetetut edellytykset täyttyvät.(38) Vertailussa voidaan ottaa huomioon ainoastaan objektiiviset erot.(39) Jos hakijan tutkintotodistuksen ja asian kannalta merkityksellisen kokemuksen osoittamat tiedot ja pätevyys eivät vastaa vastaanottavan jäsenvaltion edellyttämiä tietoja ja pätevyyttä tai vastaavat niitä vain osittain, vastaanottavan jäsenvaltion on täsmennettävä puuttuva koulutus, jotta hakija voi täydentää koulutustaan tai suorittaa uuden koulutuksen.(40) Vastaanottavan jäsenvaltion määräämät korvaavat toimenpiteet eivät saa olla suhteettomia.(41)
70.      Mielestäni toisenlainen tulkinta ei helpottaisi EUT-sopimuksessa taattujen perusvapauksien tehokasta käyttöä. Tässä yhteydessä on huomattava, että unionin oikeudessa asetetaan velvollisuus perustella sellaiset kansalliset päätökset, jotka koskevat EUT-sopimuksessa yksityisille myönnetyn perusoikeuden käyttämistä.(42) Näin ollen pääasian kantajan kaltaisen hakijan on voitava saada tietoonsa ne syyt, joiden vuoksi hakemus on hylätty, ja erityisesti häneltä puuttuva koulutus.(43)
71.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toisessa unionin jäsenvaltiossa hankittujen tietojen ja pätevyyden tunnustamatta jättäminen voi rajoittaa ammattihenkilöiden vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumista, vaikka kansallisia sääntöjä sovellettaisiin ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.(44) Vastaanottava jäsenvaltio ei siis voi jättää huomiotta toisessa unionin jäsenvaltiossa hankittuja tietoja ja pätevyyttä. Katson, että saman täytyy koskea myös kolmannessa maassa hankittujen ja toisessa jäsenvaltiossa vastaaviksi tunnustettujen tietojen ja pätevyyden tunnustamatta jättämistä ja että vastaanottava jäsenvaltio ei siis voi jättää tällaista pätevyyttä huomiotta. On erityisesti niin, etteivät tässä tarkoituksessa annetut kansalliset säännökset saa olla perusteettomana esteenä unionin oikeudessa taatun perusvapauden tehokkaalle käytölle.(45)
72.      Mielestäni nyt käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa, jossa ammattihenkilön, joka on unionin kansalainen, saama erikoislääkärin koulutus täyttää itsessään automaattisen tunnustamisen edellytykset direktiivin 2005/36 nojalla ja jossa kolmannessa maassa saatu lääkärin peruskoulutus on tunnustettu vastaavaksi toisessa jäsenvaltiossa, liikkumavara perusvapauksien rajoittamiseksi perustellulla tavalla on rajallinen. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, kun otetaan huomioon, että direktiivin 2 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on tunnustaessaan yksipuolisesti kolmannessa maassa hankitun ammattipätevyyden noudatettava lääkärin ammatin osalta säädettyjä ”koulutuksen vähimmäisvaatimuksia”, mikä lähtökohtaisesti sulkee pois mahdollisuuden, että kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden suojelu vaarantuisi unionissa. Tässä valossa pohdin vakavasti, olisiko oikeudenmukaista ja asianmukaista katsoa, että tällaisissa olosuhteissa vastaanottavassa jäsenvaltiossa peruskoulutuksen vastaavuus voidaan olettaa.(46) Kiinnitän tässä yhteydessä huomiota siihen, ettei yksikään osapuolista ole esittänyt vakuuttavia perusteluja, jotka kyseenalaistaisivat tällaisen tulkinnan.
73.      Missään tapauksessa vastaanottava jäsenvaltio ei voi vedota käytännön ongelmiin tai hallinnollisiin vaikeuksiin perustellakseen sitä, ettei se ole suorittanut arviointia, joka sen on tehtävä tuomion Vlassopoulou mukaisesti.(47) Työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumisvapautta koskevia perusvapauksia on tulkittava siten, että ne edellyttävät vastaanottavan jäsenvaltion suorittavan arvioinnin hakijan ammattipätevyyden osoittamista tiedoista ja koulutuksesta. Näin tehdessään vastaanottavan jäsenvaltion on otettava tässä ratkaisuehdotuksessa esittämäni mukaisesti huomioon kaikki tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista pätevyyttä osoittavat asiakirjat sekä asian kannalta merkityksellinen kokemus. Tästä arvioinnista kieltäytyminen käytännön ongelmien tai hallinnollisten vaikeuksien perusteella merkitsisi itsessään edellä mainittujen vapauksien perusteetonta rajoittamista.
VI     Ratkaisuehdotus
74.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2005/36/EY
on tulkittava siten, että
jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on tämän direktiivin 21 artiklassa määritellyn automaattisen tunnustamisen järjestelmän nojalla tunnustettava direktiivin liitteessä V olevassa 5.1.2 kohdassa tarkoitettu, toisessa jäsenvaltiossa erikoislääkärin koulutuksesta annettu asiakirja vain, jos tällaisen asiakirjan saaneella lääkärillä on myös direktiivin liitteessä V olevassa 5.1.1 kohdassa tarkoitettu, jossakin jäsenvaltiossa lääkärin peruskoulutuksesta annettu asiakirja. Tämä tulkinta ei vaikuta mahdollisuuteen tunnustaa erikoislääkärin koulutuksesta annettu asiakirja direktiivin 2005/36 III osaston I luvussa määritellyn koulutuksesta annettavien asiakirjojen yleisen tunnustamisjärjestelmän perusteella tai mahdollisesti SEUT 45 artiklan tai SEUT 49 artiklan perusteella, jos tällaista lääkärin peruskoulutuksesta annettua asiakirjaa ei ole.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      EUVL 2005, L 255, s. 22.
3      Ks. tuomio 8.7.2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C‑166/20, EU:C:2021:554, 25 kohta) ja tuomio 3.3.2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Lääkärin peruskoulutus) (C‑634/20, EU:C:2022:149, 34 kohta).
4      Von Lewinski, K., Europarecht (Schulze/Janssen/Kadelbach), 4. painos, Baden-Baden 2020, 72 kohta.
5      Ks. tuomio 30.4.2014, Ordre des architectes (C‑365/13, EU:C:2014:280, 21 ja 22 kohta).
6      Ks. tuomio 2.9.2021, LG ja MH (Itsepesu) (C‑790/19, EU:C:2021:661, 47 kohta) ja tuomio 16.3.2023, Colt Technology Services ym. (C‑339/21, EU:C:2023:214, 39 kohta).
7      Kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 14 kohdassa, kyseessä ovat ”Zeugnis über die Ärztliche Prüfung” ja ”Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war”.
8      Kursivointi tässä.
9      Kursivointi tässä.
10      Kursivointi tässä.
11      Tuomio 9.2.1994 (C‑319/92, EU:C:1994:47, 20 ja 21 kohta).
12      EYVL 1978, L 233, s. 10.
13      Direktiivin 78/687 1 artiklan 4 kohdan sanamuoto oli seuraava: ”Tällä direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden mahdollisuutta myöntää omalla alueellaan säännöstensä mukaisesti helpotuksia hammaslääkärintoimen aloittamista tai sen harjoittamista varten henkilöille, joilla on tutkintotodistus, todistus tai muu muodollista kelpoisuutta osoittava asiakirja, jota ei ole suoritettu jäsenvaltiossa” (kursivointi tässä).
14      Kursivointi tässä.
15      Kursivointi tässä.
16      Ks. tästä Bethourd, F., ”La reconnaissance des qualifications professionnelles”, Dossiers de droit européen, nro 30, Geneve 2016, s. 104–.
17      Ks. vastaavasti Guide de l’utilisateur – Directive 2005/36/CE: tout ce que vous voulez savoir sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, s. 25.
18      Ks. EFTA-tuomioistuimen tuomio 25.3.2021, Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, 60 kohta).
19      Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑346/08, EU:C:2009:772, 15 kohta).
20      Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ammattipätevyyden tunnustamisesta (KOM(2002) 119 lopullinen) (EUVL 2002, C 181 E, s. 183).
21      Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi ammattipätevyyden tunnustamisesta neuvoston 21.12.2004 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 251 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen vahvistama yhteinen kanta (EY) N:o 10/2005 (EUVL 2005, C 58 E, s. 1 ja 119).
22      Tuomio 16.4.2015 (C‑477/13, EU:C:2015:239).
23      Tuomio 16.4.2015, Angerer (C‑477/13, EU:C:2015:239, 27 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
24      Ks. tuomio 2.3.2023, A (Lastentarhanopettaja) (C‑270/21, EU:C:2023:147, 66 kohta).
25      Ks. vastaavasti Guide de l’utilisateur – Directive 2005/36/CE: tout ce que vous voulez savoir sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, s. 8, 25 ja 28.
26      Ks. tuomio 22.1.2002, Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, 26 kohta).
27      Ks. tuomio 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, 46 kohta).
28      Ks. tuomio 22.1.2002, Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, 31 kohta).
29      Ks. vastaavasti Zaglmayer, B., Anerkennung von Gesundheitsberufen in Europa, Wien 2016, s. 184–; ks. myös EFTA-tuomioistuimen tuomio 25.3.2021, Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, 60 ja 61 kohta) ja tuomio 25.3.2021, Martinez Haugland (E-4/20, EFTA Court Report 2021, 83 kohta).
30      Tuomio 7.5.1991 (C‑340/89, EU:C:1991:193; jäljempänä tuomio Vlassopoulou).
31      Tuomio Vlassopoulou (15 kohta) ja tuomio 8.5.2008, komissio v. Espanja (C‑39/07, EU:C:2008:265, 37 kohta).
32      Ks. tuomio 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, 52 kohta).
33      Ks. tuomio Vlassopoulou (16 kohta).
34      Tuomio 14.9.2000 (C‑238/98, EU:C:2000:440).
35      Tuomio 9.2.1994, Haim (C‑319/92, EU:C:1994:47, 26 kohta).
36      Ks. tuomio 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, 54 kohta).
37      Ks. tästä Peeters, M., ”Free Movement of Medical Doctors: The New Directive 2005/36/EC on the Recognition of Professional Qualifications”, European Journal of Health Law, osa 12, nro 4, lokakuu 2005, s. 377–, jossa väitetään, että jäsenvaltio ei voi yksinkertaisesti kieltäytyä tunnustamasta kolmannessa maassa annettua tutkintotodistusta.
38      Ks. tuomio 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, 57 kohta) ja tuomio 3.3.2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Lääkärin peruskoulutus) (C‑634/20, EU:C:2022:149, 43 kohta).
39      Ks. tuomio 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, 56 kohta).
40      Ks. EFTA-tuomioistuimen tuomio 25.3.2021, Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, 70 kohta).
41      Ks. tuomio 3.3.2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Lääkärin peruskoulutus) (C‑634/20, EU:C:2022:149, 45 kohta).
42      Ks. tuomio 15.10.1987, Heylens ym. (222/86, EU:C:1987:442, 17 kohta); tuomio Vlassopoulou (22 kohta) ja tuomio 2.4.1998, Norbrook Laboratories (C‑127/95, EU:C:1998:151, 103 kohta).
43      Ks. EFTA-tuomioistuimen tuomio 25.3.2021, Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, 69 kohta).
44      Ks. tuomio 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, 53 kohta).
45      Ks. tuomio 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, 52 kohta).
46      Ks. analogisesti EFTA-tuomioistuimen tuomio 25.3.2021, Martinez Haugland (E-4/20, EFTA Court Report 2021, 51 kohta).
47      Ks. mm. tuomio 16.12.1986, komissio v. Kreikka (124/85, EU:C:1986:490, 12 kohta); tuomio 12.7.1990, komissio v. Italia (C‑128/89, EU:C:1990:311, 22 kohta); tuomio 27.11.2008, Papillon (C‑418/07, EU:C:2008:659, 54 kohta) ja tuomio 3.7.2019, Delfarma (C‑387/18, EU:C:2019:556, 30 kohta).