62018TO0660
SKLEP SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 9. julija 2019 (
*1
)
„Ničnostna tožba – Elektronske komunikacije – Člen 7 Direktive 2002/21/ES – Veleprodaja fiksnega dostopa – Pomembna skupna tržna moč – Posebne regulativne obveznosti, naložene operaterjem – Osnutek ukrepov, ki ga predloži nacionalni regulativni organ – Pripombe Komisije – Neobstoj začetka druge faze postopka – Akt, zoper katerega ni pravnega sredstva – Člen 130 Poslovnika – Nedopustnost“
V zadevi T‑660/18,
VodafoneZiggo Group BV s sedežem v Utrechtu (Nizozemska), ki jo zastopata W. Knibbeler in A. Pliego Selie, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata G. Braun in L. Nicolae, agenta,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti odločbe, ki naj bi bila vsebovana v dopisu z dne 30. avgusta 2018, ki ga je Komisija naslovila na Autoriteit Consument en Markt (organ za potrošnike in trge, Nizozemska), nizozemski regulativni organ, in ki vsebuje njene pripombe, oblikovane na podlagi člena 7(3) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 349), o osnutku ukrepov, ki jih je predložil navedeni organ (zadevi NL/2018/2099 in NL/2018/2100),
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi I. Pelikánová, predsednica, P. Nihoul in J. Svenningsen (poročevalec), sodnika,
sodni tajnik: E. Coulon,
sprejema naslednji
Sklep
Dejansko stanje
1
Tožeča stranka, družba VodafoneZiggo Group BV, je družba nizozemskega prava, ki deluje v sektorju elektronskih komunikacij ter ponuja storitve fiksnega interneta, televizije in telefonije po kabelskem omrežju. Na tej podlagi se za njene dejavnosti uporabljajo predpisi Evropske unije, ki veljajo za ta sektor, zlasti Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 349), kakor je bila nazadnje spremenjena z Direktivo 2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 (UL 2009, L 337, str. 37).
Posvetovalni postopki, vzpostavljeni z Okvirno direktivo
2
V skladu s členom 1(1), prvi stavek, Okvirne direktive je njen namen vzpostaviti usklajeni okvir za zakonsko urejanje elektronskih komunikacijskih storitev, elektronskih komunikacijskih omrežij, pripadajočih naprav in storitev ter nekaterih vidikov terminalske opreme za poenostavitev dostopa za uporabnike invalide. V ta namen Okvirna direktiva določa naloge, ki so dodeljene nacionalnim regulativnim organom (v nadaljevanju: NRO), to je organu ali organom, ki jim vsaka od držav članic dodeli eno ali več teh nalog. Te naloge med drugim, kot je določeno v členu 16 navedene direktive, vključujejo izvajanje analiz upoštevnih trgov, na podlagi katerih lahko NRO naložijo posebne regulativne obveznosti, imenovane tudi „korektivni ukrepi“, subjektom, ki imajo pomembno moč na enem od trgov, za katere se uporablja Okvirna direktiva.
3
V zvezi s tem Okvirna direktiva, kot v bistvu izhaja iz njene uvodne izjave 15, določa, da kadar nameravajo NRO v okviru izvajanja svojih nalog sprejeti ukrepe, vključno s korektivnimi ukrepi, morajo v nekaterih primerih opraviti na eni strani v skladu s členom 6 javno posvetovanje na nacionalni ravni, s katerim je mogoče zbrati stališča zainteresiranih strank o osnutku ukrepov, in na drugi strani v skladu s členom 7(3) posvetovanje na ravni Unije, ki vključuje tako Evropsko komisijo kot tudi NRO drugih držav članic in Organ evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (BEREC) (v nadaljevanju: evropski posvetovalni postopek).
4
Namen evropskega posvetovalnega postopka je vzpostaviti koordinacijo med NRO, ki pripravi osnutek ukrepov, drugimi NRO, Komisijo in BEREC, da se zagotovi dosledna uporaba Okvirne direktive. V skladu s členom 7(3) te direktive mora NRO, ki namerava sprejeti ukrep, zagotoviti, da so tem drugim institucionalnim akterjem dostopni osnutek ukrepov in razlogi, na katerih temeljijo ukrep ali ukrepi, da mu lahko v enomesečnem roku, ki ga ni mogoče podaljšati, predložijo svoje pripombe (v nadaljevanju: prva faza evropskega posvetovalnega postopka). V skladu s členom 7(7) Okvirne direktive mora NRO nato „v največji možni meri“ upoštevati te pripombe.
5
V nekaterih primerih, opredeljenih v Okvirni direktivi, lahko Komisija vseeno poda pridržke in se odloči podaljšati pregled osnutka ukrepov, ki ga je zagotovil NRO, tako da začne nov rok v okviru nove faze evropskega posvetovalnega postopka (v nadaljevanju: druga faza evropskega posvetovalnega postopka).
6
Tako velja na eni strani na podlagi člena 7(4) Okvirne direktive (v nadaljevanju: druga faza iz člena 7), če so predvideni ukrep ali ukrepi namenjeni opredelitvi upoštevnega trga, ki se razlikuje od trgov, ki jih je opredelila Komisija, ali odločitvi, ali naj se določi podjetje, ki bi imelo bodisi samo ali skupaj z drugimi pomembno tržno moč, in če bi ta ukrep ali ukrepi negativno vplivali na trgovino med državami članicami. V takih primerih se osnutek ukrepov, če Komisija sporoči NRO, da bi po njenem mnenju osnutek ukrepov ustvaril oviro za enotni trg, ali če resno dvomi o njegovi združljivosti z zakonodajo Unije in zlasti s cilji iz člena 8 Okvirne direktive, v naslednjih dveh mesecih ne sprejme, pri čemer tega roka ni mogoče podaljšati. Poleg tega mora Komisija o svojih pridržkih obvestiti druge NRO. Po izteku tega dvomesečnega roka lahko Komisija na podlagi člena 7(5) Okvirne direktive od zadevnega NRO zahteva, naj umakne svoj osnutek ukrepov (v nadaljevanju: pravica veta), ali umakne svoje pridržke v zvezi z navedenim osnutkom.
7
Na drugi strani se lahko v skladu s členom 7a(1) Okvirne direktive (v nadaljevanju: druga faza iz člena 7a) sprejme odločitev o začetku druge faze evropskega posvetovalnega postopka, kadar je cilj predvidenega ukrepa ali ukrepov naložitev, sprememba ali umik posebne regulativne obveznosti, to je „korektivnega ukrepa“, naložene operaterju v skladu z nekaterimi določbami Okvirne direktive, Direktive 2002/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem povezovanju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 323) in Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 367). V takem primeru lahko Komisija pristojni NRO in BEREC obvesti o razlogih, zaradi katerih meni, da bi osnutek ukrepov ustvaril oviro za enotni trg, ali o resnih pomislekih o njegovi združljivosti s pravom Unije. V takem primeru se osnutek ukrepov ne sprejme še štiri mesece po obvestilu Komisije v skladu s členom 7a(1) in (5) Okvirne direktive. Po izteku tega roka lahko Komisija na podlagi člena 7a(5) Okvirne direktive izda priporočilo, naj zadevni NRO spremeni ali umakne osnutek ukrepov, ali umakne svoje pridržke v zvezi z navedenim osnutkom.
8
Če ima Komisija pridržke v zvezi z različnimi vidiki osnutka ukrepov, ki ji je dan na voljo, lahko torej začne ali drugo fazo iz člena 7 ali drugo fazo iz člena 7a.
9
Nazadnje, v zvezi z ukrepi, ki jih NRO sprejmejo v okviru izvajanja Okvirne direktive, člen 4 te direktive določa pravico do nacionalne pritožbe zoper take odločbe.
Postopek, ki je privedel do izpodbijanega akta
10
Autoriteit Consument en Markt (organ za potrošnike in trge, Nizozemska, v nadaljevanju: ACM), ki je nizozemski NRO, je 27. februarja 2018 v skladu s členom 6 Okvirne direktive objavil osnutek ukrepov za javno posvetovanje.
11
Osnutek ukrepov se je nanašal med drugim na tržno analizo veleprodaje dostopa na fiksni lokaciji. ACM je v njem menil, da imajo nekateri operaterji, med drugim tožeča stranka, na tem trgu pomembno skupno tržno moč, in predlagal naložitev posebnih regulativnih obveznosti tem operaterjem v skladu s členom 16 Okvirne direktive.
12
Zainteresirane stranke so bile pozvane, naj do 10. aprila 2018 predložijo pripombe o osnutku ukrepov. Tožeča stranka je pripombe predložila v predvidenem roku.
13
ACM je dal 31. julija 2018 v skladu s členom 7(3) Okvirne direktive osnutek ukrepov na voljo Komisiji, BEREC in NRO drugih držav članic. Tako posredovani osnutek ukrepov je Komisija evidentirala pod referenčnima številkama „NL/2018/2099“ in „NL/2018/2100“.
14
Komisija je po posredovanju osnutka ukrepov na podlagi člena 5(2) Okvirne direktive 6. avgusta 2018 ACM zaprosila za dodatne informacije, njegov odgovor pa je prejela 9. avgusta 2018. Komisija je isti dan poslala dodatno zahtevo po informacijah, na katero je ACM odgovoril.
15
Tožeča stranka je 8. avgusta 2018 Komisiji predložila pripombe v zvezi z osnutkom ukrepov.
16
Komisija je 30. avgusta 2018 na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive ACM poslala dopis s svojimi pripombami (v nadaljevanju: izpodbijani akt) v zvezi z osnutkom ukrepov, ne da bi se ji zdelo potrebno začeti drugo fazo evropskega posvetovalnega postopka. Te pripombe so bile na spletnem mestu Komisije objavljene 31. avgusta 2018.
17
ACM je 27. septembra 2018 sprejel odločbo, v kateri so nekateri operaterji, med drugim tožeča stranka, opredeljeni kot operaterji s pomembno skupno močjo na trgu veleprodaje dostopa na fiksni lokaciji in so jim naložene posebne regulativne obveznosti. ACM v Prilogi I k tej odločbi pojasnjuje, kako je upošteval pripombe Komisije.
18
Tožeča stranka naj bi zaradi te odločbe, kot je določeno v členu 4 Okvirne direktive, vložila tožbo zoper odločbo ACM pri College van Beroep voor het bedrijfsleven (upravno pritožbeno sodišče za gospodarske zadeve, Nizozemska).
Postopek in predlogi strank
19
Tožeča stranka je 8. novembra 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo. Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijani akt razglasi za ničen;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
20
Komisija je z ločenim aktom, ki je bil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložen 23. januarja 2019, podala ugovor nedopustnosti v skladu s členom 130 Poslovnika Splošnega sodišča. Komisija v ugovoru Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot očitno nedopustno;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
21
Predloge za intervencijo v podporo predlogom Komisije so v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile Kraljevina Nizozemska 1. februarja 2019 ter družbe T-Mobile Netherlands Holding BV, T-Mobile Netherlands BV, T-Mobile Thuis BV in Tele2 Nederland BV 27. februarja 2019.
22
Tožeča stranka je 15. marca 2019 predložila stališče glede ugovora nedopustnosti, ki ga je podala Komisija, v katerem Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
navedeni ugovor zavrne in tožbo razglasi za dopustno;
–
izpodbijani akt razglasi za ničen;
–
Komisiji naloži, naj nosi svoje stroške in stroške vseh intervenientov.
Pravo
23
V skladu s členom 130 Poslovnika mora Splošno sodišče, kadar tožena stranka z ločeno vlogo predlaga, naj Splošno sodišče odloči o nedopustnosti ali nepristojnosti, ne da bi odločalo o zadevi po vsebini, o predlogu odločiti čim prej, po potrebi po začetku ustnega dela postopka.
24
V obravnavani zadevi Splošno sodišče meni, da je na podlagi listin iz spisa dejansko stanje dovolj razjasnjeno, zato bo odločilo z obrazloženim sklepom, ne da bi nadaljevalo postopek.
25
Komisija v podporo ugovoru nedopustnosti v bistvu navaja dve procesni predpostavki, ki ju je treba preučiti zaporedoma. Na prvem mestu, izpodbijani akt naj ne bi bil izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, ker naj ne bi imel zavezujočih pravnih učinkov. Kvečjemu naj bi bil pripravljalni akt, ki ne določa končnega stališča te institucije. Na drugem mestu, tožeča stranka naj ne bi imela procesnega upravičenja v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, ker naj se izpodbijani akt nanjo ne bi neposredno nanašal.
26
Komisija glede izpodbojne narave izpodbijanega akta meni, da razlogov za nedopustnost, kakršne je Splošno sodišče upoštevalo v sklepih z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384), in z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija (T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48), ni mogoče prenesti na obravnavani primer.
27
Tožeča stranka, ki meni, da bi Komisija morala začeti drugo fazo evropskega posvetovalnega postopka, trdi, da ima izpodbijani akt zavezujoče pravne učinke, tako da je Splošno sodišče pristojno za odločitev o njegovi zakonitosti na podlagi člena 263 PDEU. Pravni položaj tožeče stranke naj bi bil namreč spremenjen, ker po njenem mnenju pripombe, podane na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive, zavezujejo zadevni NRO, ker take pripombe pomenijo dovoljenje, ki zadevnemu NRO omogoča, da sprejme obravnavani osnutek ukrepov, in ker posredovanje takih pripomb vpliva na procesne pravice tožeče stranke, kadar Komisija ne začne druge faze evropskega posvetovalnega postopka. Sklep z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384), na katerega se sklicuje Komisija, naj ne bi bil upošteven zaradi razlik glede dejanskih in pravnih okoliščin med zadevo, v kateri je bil izdan navedeni sklep, in obravnavanim primerom. Poleg tega naj izpodbijani akt ne bi bil pripravljalni akt, ker naj bi odražal končno stališče Komisije, saj se je z njim končal evropski posvetovalni postopek.
28
V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da so izpodbojni akti v smislu člena 263 PDEU akti, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na vrsto ali obliko, ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko posežejo v interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj (glej v tem smislu sodbe z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 9; z dne 17. julija 2008, Athinaïki Techniki/Komisija, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, točka 29, in z dne 20. septembra 2016, Mallis in drugi/Komisija in ECB, od C‑105/15 P do C‑109/15 P, EU:C:2016:702, točka 51).
29
Za ugotovitev, ali ima akt, ki se izpodbija pred sodiščem Unije na podlagi člena 263 PDEU, zavezujoče pravne učinke, se je treba osredotočiti na vsebino tega akta in navedene učinke presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina tega akta, ob upoštevanju, po potrebi, okoliščin, v katerih je bil sprejet, in pristojnosti institucije, ki je akt sprejela (glej v tem smislu sodbo z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točki 31 in 32 ter navedena sodna praksa).
30
Poleg tega so pri aktih, ki nastajajo v več fazah, zlasti po opravljenem notranjem postopku, izpodbojni akti načeloma samo ukrepi, ki dokončno določajo stališče zadevne institucije ob koncu tega postopka, ne pa tudi vmesni ukrepi, katerih cilj je pripraviti končno odločbo (glej v tem smislu sodbo z dne 22. junija 2000, Nizozemska/Komisija, C‑147/96, EU:C:2000:335, točka 26 in navedena sodna praksa).
31
Posledično je treba v obravnavani zadevi najprej presoditi, ali je izpodbijani akt izpodbojni akt glede na okoliščine, v katerih je bil sprejet, njegovo vsebino in morebitno pripravljalno naravo.
Okoliščine, v katerih je bil sprejet izpodbijani akt
32
Uvodoma je treba poudariti, na prvem mestu, da je zakonodajalec Unije v okviru dodelitve nalog NRO in Komisiji želel NRO dodeliti osrednjo vlogo pri doseganju ciljev Okvirne direktive (glej v tem smislu sklep z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točke od 72 do 75), pri čemer so tem organom podeljene regulativne pristojnosti, v okviru katerih med drugim na podlagi načel konkurenčnega prava opredelijo trge elektronskih komunikacij na svojem ozemlju (člen 15(3) Okvirne direktive), identificirajo operaterje, ki imajo posamično ali skupaj pomembno tržno moč (člen 14 Okvirne direktive), in določijo regulativne obveznosti, ki se morajo glede na okoliščine naložiti tem operaterjem (člen 16(4) Okvirne direktive).
33
NRO imajo pri izvajanju svojih regulativnih funkcij široka pooblastila, da lahko presodijo potrebo po regulaciji trga glede na vsak posamezen primer (glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2016, Koninklijke KPN in drugi, C‑28/15, EU:C:2016:692, točka 36 in navedena sodna praksa).
34
Na drugem mestu, Komisija pomaga NRO in si prizadeva za zagotovitev usklajene uporabe regulativnega okvira v celotni Uniji. Komisija tako zlasti na podlagi člena 15 Okvirne direktive objavlja priporočila in smernice o upoštevnih trgih proizvodov in storitev ter za tržno analizo in ocenitev tržne moči, da bi zagotovila dosledno uporabo regulativnega okvira. Poleg tega v skladu s členom 19(1) Okvirne direktive „Komisija […] ob kar največjem upoštevanju mnenja BERECa izda priporočilo ali odločitev o usklajeni uporabi določb [navedene] direktive in posebnih direktiv za pospešitev doseganja ciljev iz člena 8“ (glej v tem smislu sklep z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točka 75).
35
Na tretjem mestu, v zvezi z evropskim posvetovalnim postopkom besedilo členov 7 in 7a Okvirne direktive razkriva, da ima Komisija v okviru tega postopka bolj vlogo koordinatorja kot odločevalca.
36
Na eni strani, Komisija lahko v prvi fazi evropskega posvetovalnega postopka poda „pripombe“ v zvezi z vsakim osnutkom ukrepov, ki ji ga predložijo NRO, ki jih morajo ti „v največji možni meri upošteva[ti]“ v skladu s členom 7(3) in (7) Okvirne direktive.
37
Na drugi strani, čeprav lahko Komisija v drugi fazi iz člena 7a na podlagi člena 7a(5)(a) Okvirne direktive „izda priporočilo, da naj zadevni [NRO] spremeni ali umakne [svoj] osnutek“, lahko zadevni NRO vseeno sklene, da svojega osnutka ukrepov ne bo spremenil ali umaknil, to je, da ne upošteva priporočila Komisije, če v zvezi s tem izda obrazložitev, kot je določeno v členu 7a(7) navedene direktive.
38
Nazadnje, NRO lahko šele v drugi fazi iz člena 7 zavezuje stališče Komisije, v tem primeru, če se ta v skladu s členom 7(5)(a) Okvirne direktive odloči za uveljavljanje pravice veta.
39
Trditve, ki jih je tožeča stranka navedla za utemeljitev obstoja zavezujočih pravnih učinkov izpodbijanega akta, tako da je zoper njega mogoče pri sodišču Unije vložiti tožbo na podlagi člena 263 PDEU, je treba preučiti predvsem z vidika teh preudarkov o pravnem okviru, vzpostavljenem z Okvirno direktivo, ki NRO podeljuje osrednjo vlogo.
Trditve v zvezi z zahtevo, naj se „v največji možni meri“ upoštevajo pripombe Komisije
40
Tožeča stranka meni, da zahteva iz člena 7(7) Okvirne direktive, v skladu s katero mora zadevni NRO „v največji možni meri“ upoštevati pripombe Komisije, pomeni, da je treba upoštevati zahteve, vključene v te pripombe.
41
Na prvem mestu, tožeča stranka se opira na sodbo z dne 15. septembra 2016, Koninklijke KPN in drugi (C‑28/15, EU:C:2016:692, točki 37 in 38), v kateri je Sodišče odločilo o obveznosti iz člena 19(2), drugi pododstavek, Okvirne direktive, da NRO v največji možni meri upoštevajo priporočila, ki jih Komisija objavi na podlagi odstavka 1 tega člena. Sodišče je menilo, da morajo NRO načeloma slediti navodilom iz Priporočila Komisije 2009/396/ES z dne 7. maja 2009 o regulaciji cen zaključevanja klicev v fiksnih in mobilnih omrežjih EU (UL 2009, L 124, str. 67). Po mnenju tožeče stranke je moral ACM po analogiji „načeloma“ slediti pripombam, ki jih je Komisija navedla v izpodbijanem aktu.
42
Vendar v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, ta sodna praksa ne pomeni, da so take pripombe zavezujoče. Prvič, omeniti je treba, da je na eni strani Sodišče v točkah 34 in 35 sodbe z dne 15. septembra 2016, Koninklijke KPN in drugi (C‑28/15, EU:C:2016:692), odločilo tudi, da v skladu s členom 288 PDEU tako priporočilo načeloma ni zavezujoče in da iz tega izhaja, da NRO pri sprejemanju odločbe ne zavezuje Priporočilo 2009/396. Na drugi strani je Sodišče z uporabo izraza „načeloma“, pri katerem tožeča stranka vztraja, potrdilo, da obveznost sledenja navodilom iz Priporočila 2009/396 NRO pušča določeno polje proste presoje in torej zanj ni zavezujoče. To potrjuje naslednji stavek točke 38 navedene sodbe, v katerem Sodišče pojasnjuje, da NRO lahko odstopa od modela „Bulric strict“, predlaganega v Priporočilu 2009/396, če pri presoji nekega položaja meni, da navedeni model ne ustreza okoliščinam.
43
Glede tega se je s tem, da so priporočila v členu 288 PDEU določena kot posebna kategorija aktov Unije in da je zanje izrecno določeno, da „niso zavezujoča“, želelo s tem členom institucijam, ki so pristojne za njihovo sprejetje, podeliti pristojnost za dajanje pobud in spodbud, ki je drugačna od pristojnosti za sprejetje zavezujočih aktov (sodba z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 26). Ta ugotovitev po analogiji velja tudi za pripombe, ki jih Komisija poda v prvi fazi evropskega posvetovalnega postopka na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive, kot so te iz izpodbijanega akta v tej zadevi.
44
Drugič, izraz „[upoštevati] v največji možni meri“ poudarja nezavezujočo naravo pripomb Komisije, podanih na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive. Če bi bile take pripombe zavezujoče, namreč ne bi bilo dovolj, da jih NRO upošteva v največji možni meri, ker bi obstajalo tveganje, da izkrivi besedilo in cilj te določbe. V zvezi s tem je treba poudariti, da so pripombe Komisije enakovredne tistim, ki jih eventualno podajo ostali NRO ali BEREC, tako da bi v primeru, da bi bili v pripombah teh različnih institucionalnih akterjev predlagani drugačni pristopi, zadevni NRO lahko sledil pristopu, ki ga je predlagal drug NRO ali BEREC, namesto pristopu, ki ga je predlagala Komisija (glej v tem smislu sklepa z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točki 93 in 94, in z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija, T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48, točki 63 in 64).
45
Na drugem mestu, kot poudarja tožeča stranka, je Sodišče v sodbi z dne 11. septembra 2003, Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451, točka 41), res menilo, da tudi če priporočila nimajo zavezujočih učinkov in ne morejo ustvarjati pravic, na katere se posamezniki lahko sklicujejo pred nacionalnim sodiščem, vseeno niso brez vsakršnega pravnega učinka.
46
Vendar je treba razlikovati med učinki, obravnavanimi v tej sodni praksi, in zavezujočimi pravnimi učinki, ki jih zatrjuje tožeča stranka in ki bi lahko vplivali na njene interese, tako da bi bistveno spremenili njen pravni položaj. Prvič, Sodišče je v isti točki sodbe, na katero se sklicuje tožeča stranka, izrecno prikazalo predvidene pravne učinke, pri čemer je pojasnilo, da morajo nacionalna sodišča priporočila upoštevati pri reševanju sporov, o katerih odločajo, zlasti kadar ta priporočila prispevajo k razlagi nacionalnih določb, sprejetih za njihovo izvajanje, ali kadar dopolnjujejo določbe prava Unije z zavezujočim učinkom (glej sodbo z dne 11. septembra 2003, Altair Chimica, C‑207/01, EU:C:2003:451, točka 41 in navedena sodna praksa).
47
Drugič, zahteva po upoštevanju „v največji možni meri“ ima drugačen pravni učinek od učinkov, ki jih zatrjuje tožeča stranka, ker se z navedeno zahtevo nalaga obveznost obrazložitve. Tako mora imeti NRO možnost pojasniti razlike glede na pripombe Komisije (glej v tem smislu sklep z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija, T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48, točka 65). To je tudi pomen točke 38 sodbe z dne 15. septembra 2016, Koninklijke KPN in drugi (C‑28/15, EU:C:2016:692), v kateri je Sodišče menilo, da se NRO lahko oddalji od modela „Bulric strict“, predlaganega v Priporočilu 2009/396, „s tem da navede razloge za svoje stališče“.
48
V zvezi s tem člen 19(2) Okvirne direktive izrecno določa, da „[k]adar se [NRO] odloči, da priporočila ne bo upošteval, o tem obvesti Komisijo z navedbo razlogov za svoje stališče“. V členu 7(3) Okvirne direktive ni določena nobena formalna obveznost obrazložitve glede pripomb, ki jih Komisija poda v zvezi z osnutkom ukrepov, ki ga posreduje NRO (glej v tem smislu sklep z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija, T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48, točka 65).
49
V zvezi s tem je ACM v tej zadevi v Prilogi I k odločbi z dne 27. septembra 2018 pojasnil, kako je v največji možni meri upošteval pripombe Komisije. Vsebina in besedilo te priloge kažeta, da je ta NRO preučil in komentiral pripombe Komisije, ne da bi menil, da ga te zavezujejo.
50
Vsekakor naj obveznost obrazložitve, ki naj bi veljala za NRO, ne bi mogla vplivati na interese tožeče stranke, tako da bi bistveno spremenila njen pravni položaj (glej v tem smislu sklep z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija, T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48, točka 65).
51
Na tretjem mestu, tožeča stranka trdi, da NRO ne morejo prezreti pripomb, izraženih v okviru postopka iz člena 7(3) Okvirne direktive, ker bi lahko kršili dolžnost lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU. Ob sklicevanju na sodbo z dne 16. aprila 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej in Telefonia Dialog (C‑3/14, EU:C:2015:232), namreč poudarja, da je namen tega postopka – kot izhaja iz uvodne izjave 15 Okvirne direktive – zagotoviti, da sklepi, sprejeti na nacionalni ravni, ne bodo negativno vplivali na enotni trg ali druge cilje PDEU.
52
Vendar dolžnost lojalnega sodelovanja ne more privesti do tega, da imajo take pripombe zavezujoče pravne učinke. Zaradi dolžnosti lojalnega sodelovanja se namreč ne sme odstopati od pogojev dopustnosti, ki so izrecno določeni v členu 263 PDEU (sodba z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 40). Ker je poleg tega zakonodajalec Unije izrecno določil pravne učinke, ki jih je želel dodeliti pripombam, izraženim na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive, dolžnost lojalnega sodelovanja ne more imeti širšega obsega, tako da bi se ji dodelili pravni učinki, ki jih zakonodajalec ni predvidel.
53
Na četrtem mestu, tožeča stranka trdi, da njeno stališče potrjuje nacionalna sodna praksa, in pri tem navaja odločbo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija). Vendar nacionalna sodna praksa zgornje analize ne more postaviti pod vprašaj. V skladu z ustaljeno prakso zahteva po enotni uporabi prava Unije namreč pomeni, da – če določba prava Unije glede opredelitve posamičnega pojma ne napotuje izrecno na pravo držav članic – je treba ta pojem v celotni Uniji razlagati avtonomno in enotno ob upoštevanju konteksta določbe in cilja, ki mu sledi zadevna ureditev (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2016, Wathelet, C‑149/15, EU:C:2016:840, točka 28 in navedena sodna praksa). Vsekakor iz odlomka, ki ga navaja tožeča stranka, ni mogoče sklepati, da je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) menilo, da imajo pripombe Komisije zavezujoče pravne učinke v smislu člena 263, prvi odstavek, PDEU.
54
Glede na zgornje preudarke je treba ugotoviti, da zahteva, v skladu s katero mora zadevni NRO „v največji možni meri“ upoštevati pripombe, ki jih Komisija poda na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive, ne pomeni, da ima izpodbijani akt zavezujoče pravne učinke.
Trditve v zvezi s tem, da je izpodbijani akt dovoljenje
55
Tožeča stranka meni, da pripombe Komisije, čeprav so v obliki dopisa, pomenijo dovoljenje, ki je ACM omogočilo, da je sprejel odločbo z dne 27. septembra 2018.
56
Na prvem mestu, tožeča stranka trdi, da sta posredovanje pripomb na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive in začetek druge faze iz člena 7 dva dela iste alternative, tako da Komisija izbira med dvema možnostma, to je med neuveljavljanjem veta in uveljavljanjem veta na osnutek ukrepov, ki ga pošlje NRO.
57
Prvič, poudariti je treba, da čeprav je res, da sta posredovanje pripomb in začetek druge faze evropskega posvetovalnega postopka alternativni možnosti, v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, ne gre za izbiro med dvema možnostma, to je med neuveljavljanjem veta in uveljavljanjem veta na osnutek ukrepov, ki ga pošlje NRO. Kadar namreč Komisija začne drugo fazo evropskega posvetovalnega postopka, deluje – odvisno od posameznega primera – na podlagi člena 7(4) Okvirne direktive ali na podlagi člena 7a(1) navedene direktive ali celo na podlagi obeh določb hkrati. Vendar se lahko Komisija šele v okviru druge faze iz člena 7 odloči od NRO zahtevati, naj umakne svoj osnutek, če se ne odloči umakniti svojih pridržkov v zvezi z osnutkom ukrepov. Nasprotno pa lahko druga faza iz člena 7a privede kvečjemu do izdaje priporočila, s katerim se zadevni NRO pozove, naj spremeni ali umakne svoj osnutek.
58
Čeprav v resnici uveljavljanje pravice veta iz člena 7(5)(a) Okvirne direktive povzroči zavezujoče pravne učinke, ker zadevni NRO ne sme več sprejeti prvotno načrtovanih ukrepov, je to, da Komisija ne uveljavlja svoje pravice veta, enakovredno nesprejetju odločbe, tako da to ravnanje nima nobenega zavezujočega pravnega učinka (glej v tem smislu sklepa z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točki 105 in 106, in z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija, T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48, točki 75 in 76).
59
Drugič, pristojnosti zadevnega NRO izhajajo neposredno iz upoštevnih določb Okvirne direktive in za njihovo izvajanje ne potrebuje nobenega dovoljenja Komisije. Poleg tega nobena določba navedene direktive ne določa, da je neobstoj začetka druge faze evropskega posvetovalnega postopka enak odobritvi poslanega osnutka ukrepov, s katero se NRO dovoli ukrepanje (glej v tem smislu sklepa z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točki 95 in 96, in z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija, T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48, točki 66 in 68).
60
Če se NRO odloči sprejeti nacionalni ukrep v prvotni ali spremenjeni obliki, se zavezujoči pravni učinki, ki izhajajo iz tega ukrepa, tako pripišejo zadevnemu NRO, in ne pripombam Komisije ali neobstoju začetka druge faze evropskega posvetovalnega postopka (glej v tem smislu sklepa z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točka 106, in z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija, T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48, točka 77).
61
Na drugem mestu, tožeča stranka meni, da to, da imajo ukrepi, ki jih je nazadnje sprejel ACM, pravne učinke, ne izključuje obstoja zavezujočih pravnih učinkov izpodbijanega akta, ker akta izhajata iz ločenih upravnih postopkov in je evropski posvetovalni postopek obvezna faza.
62
V zvezi s tem je evropski posvetovalni postopek res obvezna faza v postopku sprejetja ukrepov, ki spadajo ali na področje uporabe člena 15 ali 16 Okvirne direktive ali na področje uporabe člena 5 ali 8 Direktive 2002/19 in ki vplivajo na trgovino med državami članicami. Vendar ta ugotovitev ni dovolj, da se pripombam, izraženim na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive, priznajo zavezujoči pravni učinki. Morebitno neupoštevanje te obvezne faze naj bi namreč imelo drugačne učinke. Tako na primer, če NRO ne bi začel evropskega posvetovalnega postopka, s tem da drugim NRO, Komisiji in BEREC ne bi dal na voljo osnutka ukrepov, ali če ne bi čakal na izid tega postopka, s tem da bi sprejel predvidene ukrepe, bi to glede na okoliščine lahko pripeljalo do tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti pred sodiščem Unije ali tožbe zoper ukrepe, ki jih je sprejel NRO, pred nacionalnim sodiščem.
63
Iz navedenega izhaja, da izpodbijani akt ni dovoljenje, ki bi NRO omogočilo, da sprejme osnutek ukrepov, in bi s tem imelo zavezujoče pravne učinke.
Trditve v zvezi z domnevnim poseganjem v procesne pravice tožeče stranke
64
Tožeča stranka meni, da izpodbijani akt vpliva na njene procesne pravice, ker ni imela možnosti, da bi v okviru druge faze evropskega posvetovalnega postopka predstavila svoje stališče.
65
Na prvem mestu, tožeča stranka trdi, da začetek druge faze evropskega posvetovalnega postopka vključuje nekatere postopkovne faze, ki bi ji omogočile, da predstavi svoje stališče, in bi glede na okoliščine lahko vplivale na ukrepe, ki jih je nazadnje sprejel ACM.
66
Vendar tudi ob domnevi, da varovanje procesnih pravic zainteresirane stranke lahko vpliva na izpodbojnost odločitve, da se poseben postopek ne začne, je treba preučiti še, ali ima tožeča stranka na podlagi Okvirne direktive procesne pravice, ki bi jih sodišče Unije moralo varovati.
67
Prvič, v zvezi s tem je treba najprej spomniti, da člen 6 Okvirne direktive določa, da mora NRO, kadar namerava sprejeti ukrepe, ki imajo znaten vpliv na upoštevni trg, organizirati javno posvetovanje na nacionalni ravni, da bi zainteresiranim strankam omogočil, da v primernem roku izrazijo svoje stališče o osnutku ukrepov. V skladu s členom 7(3) Okvirne direktive se to javno posvetovanje opravi pred evropskim posvetovanjem, da bi se zadnjenavedeno opravilo ob poznavanju stališč zainteresiranih strank, kot je navedeno v uvodni izjavi 17 Direktive 2009/140, s katero je bila spremenjena Okvirna direktiva.
68
Nato je treba ugotoviti, da evropski posvetovalni postopek, kot je zasnovan v Okvirni direktivi, naj gre za prvo ali drugo fazo, zadeva izključno odnose med zadevnim NRO na eni strani ter Komisijo, drugimi NRO in BEREC na drugi strani, ker Okvirna direktiva ne določa ničesar o morebitnem sodelovanju zainteresiranih strank na ravni Unije (glej v tem smislu sklepa z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točke od 119 do 122, in z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija, T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48, točke od 90 do 92).
69
Tudi če bi bila praksa Komisije, da na svojem spletnem mestu objavi akt, s katerim začne drugo fazo evropskega posvetovalnega postopka, in da zainteresirane stranke pozove, naj izrazijo svoje stališče, ji namreč nobena določba Okvirnega sklepa ne nalaga, da organizira posvetovanje z zainteresiranimi strankami na ravni Unije, tako da se lahko seznani s stališči zainteresiranih strank, pridobljenimi na nacionalni ravni med javnim posvetovanjem pred evropskim posvetovalnim postopkom.
70
Kadar Okvirna direktiva predvideva dodatno sodelovanje zainteresiranih strank, v resnici člen 7(6) in člen 7a(6) Okvirne direktive določata, da je zadevni NRO tisti, ki na nacionalni ravni organizira novo javno posvetovanje, in to v skladu s členom 6 Okvirne direktive.
71
Drugič, člen 4 Okvirne direktive določa pravico do pritožbe zoper ukrepe NRO pred neodvisnim organom, katerega odločbo, če ne gre za sodni organ, mora biti mogoče znova preučiti pred sodiščem v smislu člena 267 PDEU. V pravnem okviru, vzpostavljenem z Okvirno direktivo, ukrepe, ki vplivajo na interese podjetij, ki delujejo v sektorju elektronskih komunikacij, sprejmejo NRO na nacionalni ravni, in ne Komisija, zato mora biti zoper njih mogoče vložiti učinkovito pravno sredstvo na nacionalni ravni.
72
Vendar neobstoj začetka druge faze evropskega posvetovalnega postopka, kot v obravnavani zadevi, pomeni, da bo dokončno odločeno na nacionalni ravni, po potrebi s sprejetjem predvidenih ukrepov. Tako se procesne pravice zainteresiranih strank lahko varujejo pred nacionalnimi sodišči (glej v tem smislu sklepa z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točke od 117 do 121, in z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija, T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48, točke od 88 do 92).
73
Na drugem mestu, tožeča stranka posebej poudarja vlogo, ki jo ima BEREC v drugi fazi evropskega posvetovalnega postopka. V zvezi s tem bi bilo treba, ker ta vloga izhaja iz sprememb Okvirne direktive po sprejetju sklepa z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384), obravnavano zadevo razlikovati od zadeve, v kateri je bil sprejet navedeni sklep.
74
V zvezi s tem je BEREC zdaj res lahko vključen v drugo fazo evropskega posvetovalnega postopka na podlagi člena 7(5) in člena 7a, od (3) do (5), Okvirne direktive. Vendar ta okoliščina ne pomeni, da obstajajo procesne pravice tožeče stranke, ki bi jih bilo treba varovati v okviru tožbe na podlagi člena 263 PDEU.
75
Prvič, poudariti je treba, kot je pravilno storila Komisija, da začetek druge faze evropskega posvetovalnega postopka ni potreben, da bi se BEREC omogočilo, da deli svoje stališče o osnutku ukrepov, saj lahko v skladu s členom 7(3) Okvirne direktive že v prvi fazi pošlje pripombe zadevnemu NRO v istem enomesečnem roku, ki brez razlikovanja velja za NRO in Komisijo.
76
Drugič, razlikovanje tožeče stranke med pripombami, ki jih BEREC lahko poda v zvezi z osnutkom ukrepov v okviru prve faze evropskega posvetovalnega postopka, in mnenjem, ki ga ta organ lahko izda v okviru druge faze evropskega posvetovalnega postopka na podlagi člena 7(5) Okvirne direktive, je brezpredmetno.
77
Najprej, mnenje BEREC v drugi fazi evropskega posvetovalnega postopka se res nanaša bolj na akt Komisije, s katerim se je začela druga faza evropskega posvetovalnega postopka, in pridržke, ki so v njem izraženi, kot na sam osnutek ukrepov, kot velja v prvi fazi. Vendar se ti izmenjavi nenazadnje nanašata na osnutek ukrepov, ki ga je predložil zadevni NRO.
78
Iz istega razloga ni pomembno, da mora Komisija na podlagi člena 7(5) Okvirne direktive „v največji možni meri“ upoštevati mnenje, ki ga izda BEREC. Poleg tega ta zahteva ni upoštevna, ker mora Komisija običajno „dosledno upošteva[ti] mnenja, priporočila, smernice, nasvete ali najboljše prakse s področja regulative, ki jih sprejme BEREC“, v skladu s členom 3(3) Uredbe (ES) št. 1211/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o ustanovitvi BEREC in Urada (UL 2009, L 337, str. 1) (razveljavljenim in nadomeščenim s členom 4(4) Uredbe (EU) 2018/1971 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o ustanovitvi BEREC in Agencije za podporo BEREC-u (Urad BEREC), spremembi Uredbe (EU) 2015/2120 (UL 2018, L 321, str. 1)). Če bi torej BEREC pripombe predstavil Komisiji v okviru prve faze evropskega posvetovalnega postopka, bi jih Komisija morala vsekakor upoštevati v največji možni meri.
79
Tretjič, sodelovanje BEREC, ki je institucionalni organ, ločen od zainteresiranih strank, v okviru druge faze evropskega posvetovalnega postopka ni upoštevno za varovanje domnevnih procesnih pravic tožeče stranke.
80
Na tretjem mestu, tožeča stranka se sklicuje na sodbi z dne 24. maja 2011, Komisija/Kronoply in Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, točke od 57 do 59), in z dne 27. februarja 2014, Stichting Woonpunt in drugi/Komisija (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, točka 30), v zvezi z državnimi pomočmi. Gre za zadevi, v katerih je bilo vprašanje spoštovanja procesnih pravic postavljeno v okviru tožbe zoper odločbe Komisije, imenovane „odločbe o nenasprotovanju“, ki spadajo na področje uporabe člena 4(3) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339), ki je bil pozneje nadomeščen s členom 4(3) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2015, L 248, str. 9).
81
Vendar ta sodna praksa v tej zadevi ni upoštevna. Na eni strani je namreč nadzor združljivosti državnih pomoči v skladu s členom 108(3) PDEU v izključni pristojnosti Komisije, tako da lahko zainteresirane stranke le na ravni Unije učinkovito predstavijo svoje morebitne pripombe.
82
V obravnavani zadevi pa je ob upoštevanju dejstva, da se ukrepi, na katere se nanaša Okvirna direktiva, načeloma sprejmejo na nacionalni ravni in jih ne sprejme Komisija, dovolj, da zainteresirane stranke izrazijo svoje stališče na nacionalni ravni, vsaj kadar Komisija izrazi le pripombe na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive (glej v tem smislu sklepa z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točka 128, in z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija, T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48, točka 94).
83
Na drugi strani imata odločbi, ki ju je Komisija sprejela v zadevah, ki ju omenja tožeča stranka, zavezujoče pravne učinke, ker je v njiju izrecno ugotovljeno, da so zadevne pomoči združljive z notranjim trgom.
84
Vendar v obravnavani zadevi v izpodbijanem aktu ni izrecno ugotovljeno, da je osnutek ukrepov združljiv s pravom Unije. Pravni okvir, vzpostavljen z Okvirno direktivo, se je uporabljal, preden je bil osnutek ukrepov predložen Komisiji, in se še naprej uporablja neodvisno od stališča, ki ga je ta sprejela v izpodbijanem aktu. Ta torej nima zavezujočih pravnih učinkov in sodna praksa, ki jo navaja tožeča stranka, v obravnavani zadevi torej ni upoštevna (glej v tem smislu sklep z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točki 125 in 127).
85
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da izpodbijani akt, ki izključuje začetek druge faze evropskega posvetovalnega postopka, ne vpliva na procesne pravice tožeče stranke.
Vsebina izpodbijanega akta
86
Preučiti je treba še vsebino izpodbijanega akta, da bi se lahko presodilo, ali ima kljub okoliščinam, v katerih je bil sprejet, vseeno zavezujoče pravne učinke.
Trditve v zvezi z besedilom izpodbijanega akta
87
Komisija poudarja, da je iz besedila izpodbijanega akta razvidno, da mu ni nameravala podeliti zavezujočih pravnih učinkov.
88
V zvezi s tem je treba poudariti, na prvem mestu, da je v izpodbijanem aktu večkrat omenjeno, da vsebuje „pripombe“. Tako je v zadevi izpodbijanega akta najprej pojasnjeno, da gre za „[p]ripombe na podlagi člena 7(3) [Okvirne direktive]“, kljub neprimerni uporabi izraza „odločba“ v samem naslovu zadeve.
89
Dalje, pod naslovom „Postopek“ Komisija opozarja, da „[v] skladu s členom 7(3) [Okvirne direktive] [NRO], [BEREC] in Komisija lahko zadevnemu NRO predložijo pripombe v zvezi s priglašenimi osnutki ukrepov“.
90
Poleg tega Komisija pod naslovom „Pripombe“ navaja, da „je preučila uradno obvestilo in dodatne informacije, ki jih je poslal ACM, [ter] želi izraziti naslednje pripombe“, ta uvod pa je dopolnila z opombo s pojasnilom „[v] skladu s členom 7(3) [Okvirne direktive]“.
91
Nazadnje, Komisija na koncu izpodbijanega akta opozarja tudi, da „[v] skladu s členom 7(7) [Okvirne direktive] ACM v največji možni meri upošteva pripombe drugih NRO, BEREC in Komisije ter lahko na podlagi tega sprejme osnutek ukrepov, pri čemer o tem obvesti Komisijo“.
92
Na drugem mestu, pripombe Komisije so v bistvenem delu ubesedene z nezavezujočimi izrazi. Tako najprej med drugim sklepa, da „ne nasprotuje ugotovitvi [pomembne skupne tržne moči]“.
93
Dalje, glede sorazmernosti predvidenih korektivnih ukrepov Komisija med drugim „od ACM zahteva, naj okrepi svoje razlogovanje“ o primernosti in sorazmernosti predlaganih ukrepov, in „poziva ACM, naj bolje pojasni“, kako bi bilo s temi ukrepi mogoče doseči cilj učinkovitega vlaganja.
94
Poleg tega Komisija v zvezi z načrtovanim ukrepom določanja cen „od ACM zahteva, naj premisli“ o drugem pristopu k nadzoru cen.
95
Nazadnje, Komisija v končnih pripombah med drugim „poziva ACM, naj pazljivo spremlja“ razvoj dogodkov na trgu, zlasti v zvezi z morebitnimi zavezami glede sporazumov o sodelovanju in sovlaganjih, v zvezi z njihovim učinkom na ravni naložb ter cenami in konkurenčno intenzivnostjo na maloprodajni ravni.
96
Iz tega izhaja, da Komisija s sprejetjem izpodbijanega akta ni poskušala naložiti pravno zavezujočih obveznosti, in s to razlago se strinja ACM, ki je naslovnik navedenega akta, kot je razvidno iz besedila njegove odločbe z dne 27. septembra 2018, zlasti iz Priloge I.
Trditve v zvezi s predmetom pripomb, izraženih v izpodbijanem aktu
97
Tožeča stranka trdi, da sklep z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384), v obravnavani zadevi ni upošteven. V zadevi, v kateri je bil sprejet navedeni sklep, je Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (komisija za trg telekomunikacij, Španija) Komisiji predložila osnutek ukrepov, evidentiran pod številko ES/2005/0330, Komisija pa je izrazila pripombe na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive. Splošno sodišče je po tem, ko je bila pri njem vložena tožba na podlagi člena 263 PDEU, med drugim ugotovilo, da pripombe Komisije niso akt z zavezujočimi pravnimi učinki.
98
Po mnenju tožeče stranke se ta zadeva razlikuje od okoliščin, ki so bile upoštevne v zadevi, v kateri je bil sprejet sklep z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384). Tako naj bi na eni strani izpodbijani akt vseboval pripombe v zvezi z opredelitvijo trga in korektivnimi ukrepi, ki jih je predvidel ACM, medtem ko naj bi se pripombe v primeru ES/2005/0330 nanašale na ekonomsko analizo pomembne tržne moči in naj bi tako bile manj bistveni pridržki. Na drugi strani naj bi bil v nasprotju z analizo pomembne tržne moči, ki jo je španski NRO opravil v primeru ES/2005/0330, pristop ACM v obravnavani zadevi očitno in prima facie v nasprotju z regulativnim okvirom, ker naj bi odstopal od navodil v upoštevnih dokumentih s smernicami, natančneje v Priporočilu Komisije 2014/710/EU z dne 9. oktobra 2014 o upoštevnih trgih proizvodov in storitev v sektorju elektronskih komunikacij, ki so lahko predmet predhodnega urejanja v skladu z Okvirno direktivo (UL 2014, L 295, str. 79) in Smernicah Komisije za tržno analizo in ocenitev pomembne tržne moči v skladu z regulativnim okvirom EU za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (UL 2018, C 159, str. 1).
99
Na prvem mestu, poudariti je treba, kot je pravilno storila Komisija, da tožeča stranka ne pojasnjuje, kako razlike glede predmeta pripomb, ki jih je izrazila Komisija, utemeljujejo razlikovanje med to zadevo in zadevo, v kateri je bil sprejet sklep z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384).
100
Prvič, besedilo člena 7(3) Okvirne direktive ne vsebuje nobenega razlikovanja glede osnove predmeta pripomb, ki jih Komisija poda v prvi fazi evropskega posvetovalnega postopka.
101
Drugič, res je, da je od predmeta pridržkov Komisije odvisno, ali bo ta začela drugo fazo iz člena 7 ali drugo fazo iz člena 7a ali celo obe. Vendar naj bi se tudi ob domnevi, da pripombe, izražene v obravnavani zadevi, dejansko pomenijo pridržke, ki utemeljujejo začetek druge faze evropskega posvetovalnega postopka, ista določba, to je člen 7(4) Okvirne direktive, uporabljala tako v primeru ES/2005/0330 kot v obravnavani zadevi, ker pridržki v zvezi s pomembno tržno močjo ali opredelitvijo trga spadajo na področje uporabe navedene določbe. Poleg tega razlikovanje tožeče stranke med teoretično analizo in ekonomsko analizo pomembne tržne moči v zvezi s tem ni upoštevno.
102
Na drugem mestu, po mnenju tožeče stranke je drugače kot primer ES/2005/0330 osnutek ukrepov v tej zadevi v nasprotju z regulativnim okvirom, ker na eni strani opredelitev trga odstopa od pristopa, predstavljenega v Priporočilu 2014/710, na drugi strani pa analiza pomembne skupne tržne moči ne sledi analitičnemu okviru iz Smernic Komisije za tržno analizo in ocenitev pomembne tržne moči v skladu z regulativnim okvirom EU za elektronska komunikacijska omrežja in storitve. ACM pa naj bi načeloma moral slediti navodilom v teh dokumentih s smernicami.
103
V zvezi s tem je treba spomniti, da se ACM lahko oddalji od navodil v teh dokumentih s smernicami, če v okviru presoje nekega položaja meni, da ta ne ustrezajo okoliščinam, kot je bilo pojasnjeno v točkah od 41 do 43 zgoraj. V obravnavani zadevi je Komisija z vidika informacij, ki jih je predložil ACM, zlasti v zvezi s posebnostmi tržnih razmer na Nizozemskem, menila, da so pripombe dovolj, ne da bi začela drugo fazo evropskega posvetovalnega postopka.
104
Na tretjem mestu je vsekakor treba navesti, da razlike v predmetu pripomb, ki jih je izrazila Komisija, in obstoj razlik glede na dokumente s smernicami, ki jih je navedla tožeča stranka, niso upoštevni za pravne učinke pripomb, ki so bile NRO poslane na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive.
105
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da niti pravni okvir, v katerem je bil sprejet izpodbijani akt, niti vsebina tega akta ne dokazujeta, da je to akt z zavezujočimi pravnimi učinki. Zato je treba preučiti, ali ima izpodbijani akt pripravljalno naravo ali ne.
Pripravljalna narava izpodbijanega akta
Trditve v zvezi z zaključkom internega postopka
106
Tožeča stranka nasprotuje trditvi Komisije, da je izpodbijani akt pripravljalni akt. Izpodbijani akt naj bi bil namreč končna faza upravnega postopka na ravni Unije. Ker naj Komisija ne bi več imela priložnosti za poznejše ukrepanje, naj bi izpodbijani akt odražal njeno dokončno stališče po koncu internega postopka, v nasprotju z upoštevnimi okoliščinami iz sodne prakse, navedene v utemeljitev sklepa z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384, točka 97). Poleg tega, če ni priznana dokončna narava izpodbijanega akta, ne bi bilo mogoče izpodbijati zakonitosti takih aktov.
107
V zvezi s tem je treba poudariti, na prvem mestu, da je kljub temu, da pripombam Komisije ne sledi drug akt institucij Unije – v nasprotju z upoštevnimi okoliščinami iz sodne prakse, navedene v točki 106 zgoraj, kot poudarja tožeča stranka – Splošno sodišče izrecno menilo, da dopis s pripombami Komisije na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive pomeni pripravljalni akt Unije v okviru postopka, na podlagi katerega NRO sprejme nacionalne ukrepe (sklep z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točka 97).
108
Na drugem mestu, kot pravilno poudarja Komisija, evropski posvetovalni postopek, na podlagi katerega je v obravnavani zadevi Komisija poslala pripombe NRO, ne pomeni konca, ampak le fazo upravnega postopka, ki privede do sprejetja ukrepov, komentiranih v navedenih pripombah.
109
Kot izhaja iz zgornje analize, namen regulativnega okvira, ki se uporablja v tej zadevi, ni uvesti delitve med dvema pristojnostma, to je med nacionalno pristojnostjo in pristojnostjo Unije, ki bi imeli različna namena, temveč, nasprotno, potrjuje izključno pristojnost odločanja, ki jo imajo NRO. Ta pristojnost je zmanjšana le s pravico veta, ki jo ima Komisija v nekaterih okoliščinah, med katere ne spada obravnavana zadeva, in ki nikakor ne more privesti do tega, da Komisija sprejme ukrepe namesto NRO.
110
Morebitna vpletenost Komisije, drugih NRO in BEREC v postopku, ki pripelje do sprejetja nacionalnih ukrepov, ne more poseči v njihovo opredelitev kot „nacionalnih ukrepov“, kadar so akti, ki jih sprejmejo Komisija, drugi NRO in BEREC, faza postopka, v katerem zadevni NRO sam izvaja pristojnost sprejemanja končnih odločitev, ne da bi ga pri tem zavezovali pripravljalni akti, ki jih izdajo ti institucionalni akterji (glej po analogiji sodbo z dne 19. decembra 2018, Berlusconi in Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, točke od 41 do 44).
111
Na tretjem mestu, s tem ko se je zakonodajalec Unije odločil za upravni postopek, ki predvideva, da Komisija, drugi NRO in BEREC sprejmejo pripravljalne akte za končne ukrepe zadevnega NRO, ki imajo zavezujoče pravne učinke in lahko posegajo v položaj, je nameraval vzpostaviti poseben mehanizem sodelovanja med temi akterji, ki vseeno temelji na izključni in končni pristojnosti odločanja zadevnega NRO.
112
Za učinkovitost takega postopka odločanja pa je nujno potreben enoten sodni nadzor, ki se izvaja šele potem, ko zadevni NRO sprejme ukrepe, s katerimi se upravni postopek konča in ki so edini, ki imajo lahko zavezujoče pravne učinke, ki lahko posegajo v interese tožeče stranke, tako da občutno spremenijo njen pravni položaj. Tako razlaga člena 263 PDEU z vidika dolžnosti lojalnega sodelovanja utemeljuje, da akti, ki jih sprejmejo institucionalni akterji, ki niso zadevni NRO, ne morejo biti predmet nadzora sodišča Unije na podlagi člena 263 PDEU (glej po analogiji sodbo z dne 19. decembra 2018, Berlusconi in Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, točke od 47 do 49).
Trditve v zvezi s pravico do učinkovitega sodnega varstva
113
Tožeča stranka meni, da pravica do učinkovitega sodnega varstva, potrjena zlasti v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zahteva, da se ugodi tožbi, vloženi zoper izpodbijani akt pri Splošnem sodišču, ker je to edino sodišče, ki je pristojno za nadzor veljavnosti akta institucij. To naj bi veljalo toliko bolj, ker nacionalna sodišča pripisujejo določeno moč pripombam, izraženim na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive.
114
V zvezi s tem je treba na prvem mestu spomniti, da čeprav je treba pogoje za dopustnost iz člena 263 PDEU razlagati ob upoštevanju temeljne pravice do učinkovitega sodnega varstva, ta razlaga vseeno ne sme odstopati od pogojev, ki so izrecno določeni z navedeno pogodbo (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 98 in navedena sodna praksa, ter sklep z dne 28. februarja 2017, NF/Evropski svet, T‑192/16, EU:T:2017:128, točka 74).
115
Na drugem mestu, v sistemu, vzpostavljenem z Okvirno direktivo, imajo NRO osrednjo vlogo, in v zvezi s tem člen 4 te direktive državam članicam nalaga, da vzpostavijo mehanizem pravnih sredstev zoper odločbe teh organov, tako da na ta način organizirajo celovit sistem sodnega varstva (glej v tem smislu sklepa z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, točka 101, in z dne 22. februarja 2008, Base/Komisija, T‑295/06, neobjavljen, EU:T:2008:48, točka 71).
116
Tako je na eni strani, kadar je kot v obravnavani zadevi vloga Komisije omejena na pošiljanje pripomb na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive, ki načeloma pripelje do sprejetja odločbe zadevnega NRO, zagotovljena pravica do pravnega sredstva pred zadevnim nacionalnim sodiščem. Glede na okoliščine lahko to nacionalno sodišče v skladu s členom 267 PDEU Sodišču predloži vprašanja za predhodno odločanje v zvezi z regulativnim okvirom Unije, ki se uporablja za neki položaj. Čeprav namreč člen 263 PDEU iz nadzora Sodišča izključuje nezavezujoče akte Unije, pa mu člen 267 PDEU podeljuje pristojnost za predhodno odločanje o veljavnosti in razlagi aktov institucij Unije brez kakršne koli izjeme (glej v tem smislu sodbi z dne 13. decembra 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, točka 8, in z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 44).
117
Na drugi strani, če Komisija uveljavlja pravico veta na podlagi člena 7(5)(a) Okvirnega sklepa, se postopek ne konča z nacionalno odločbo, temveč s sprejetjem akta Unije z zavezujočimi pravnimi učinki, in v tem primeru je torej zagotovljena pravica do tožbe pred sodiščem Unije na podlagi člena 263 PDEU.
118
Na tretjem mestu, dejstvo, da nacionalna sodišča pri presoji dejanskega stanja zadeve pripisujejo velik pomen pripombam, ki jih Komisija izrazi na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive, je neupoštevno. Na eni strani presoja nacionalnih sodišč aktu, ki ga sprejme institucija Unije, ne bi mogla podeliti zavezujočih pravnih učinkov, ki mu niso priznani s pravom Unije. Na drugi strani lahko nacionalno sodišče, če stranke v sporu pred njim izpodbijajo take pripombe, Sodišču predloži vprašanja za predhodno odločanje, kot je bilo pojasnjeno v točki 116 zgoraj.
119
Vsekakor je treba poudariti, da v edini odločbi nacionalnega sodišča, ki jo je tožeča stranka navedla v podporo svoji trditvi, sklicevanje na stališče Komisije pomeni enega od mnogih razlogov, tako da se navedeno sodišče ni oprlo izključno na morebitno veljavo, pripisano dopisu Komisije, ki je bil ACM poslan na podlagi člena 7(3) Okvirne direktive.
120
Kot izhaja iz zgornjih preudarkov, izpodbijani akt, ki nima zavezujočih pravnih učinkov in ima pripravljalno naravo, ni akt, zoper katerega lahko tožeča stranka vloži tožbo pred sodiščem Unije na podlagi člena 263 PDEU, da bi izpodbijala neobstoj začetka druge faze evropskega posvetovalnega postopka.
121
Posledično je treba ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija, sprejeti in to tožbo razglasiti za nedopustno, ne da bi bilo treba preučiti drugo procesno predpostavko v zvezi s procesnim upravičenjem tožeče stranke ali odločiti o predlogih za intervencijo, ki so jih vložile Kraljevina Nizozemska ter družbe T-Mobile Netherlands Holding, T-Mobile Netherlands, T-Mobile Thuis in Tele2 Nederland.
Stroški
122
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Posledično bo tožeča stranka v skladu s predlogi Komisije nosila svoje stroške in stroške Komisije, razen stroškov, povezanih s predlogi za intervencijo.
123
Člen 144(10) Poslovnika določa, da če se postopek v glavni stvari konča pred odločitvijo o predlogu za intervencijo, predlagatelj intervencije in glavne stranke nosijo vsak svoje stroške, povezane s predlogom za intervencijo. Posledično Kraljevina Nizozemska ter družbe T-Mobile Netherlands Holding, T-Mobile Netherlands, T-Mobile Thuis in Tele2 Nederland nosijo svoje stroške, povezane s svojimi predlogi za intervencijo. Poleg tega tožeča stranka in Komisija nosita vsaka svoje stroške, povezane s temi predlogi za intervencijo.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
sklenilo:
1.
Tožba se zavrže kot nedopustna.
2.
O predlogih za intervencijo Kraljevine Nizozemske ter družb T-Mobile Netherlands Holding BV, T-Mobile Netherlands BV, T-Mobile Thuis BV in Tele2 Nederland BV ni treba odločati.
3.
Družba VodafoneZiggo Group BV nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija, razen stroškov, povezanih s predlogi za intervencijo.
4.
Družba VodafoneZiggo Group, Komisija, Kraljevina Nizozemska ter družbe T-Mobile Netherlands Holding, T-Mobile Netherlands, T-Mobile Thuis in Tele2 Nederland nosijo vsaka svoje stroške, povezane s predlogi za intervencijo.
V Luxembourgu, 9. julija 2019.
Sodni tajnik
E. Coulon
Predsednica
I. Pelikánová
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.