62000CJ0240_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-240/00,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved E. Paasivirta og R.B. Wainwright, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Republikken Finland ved T. Pynnä, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Republikken Finland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 4, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1), idet den ikke fuldstændigt og endeligt har udlagt særligt beskyttede områder,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-P. Puissochet, og dommerne R. Schintgen, C. Gulmann (refererende dommer), F. Macken og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 28. februar 2002,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 25. april 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 15. juni 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Republikken Finland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 4, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1, herefter »fugledirektivet«), idet den ikke fuldstændigt og endeligt har udlagt særligt beskyttede områder.
Fugledirektivet
2 Fugledirektivets artikel 4, stk. 1, 2 og 3, bestemmer:
»1. For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
I denne forbindelse tages der hensyn til:
a) arter, der trues af udslettelse
b) arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder
c) arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset
d) andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige beskaffenhed.
Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedrørende bestandens størrelse.
Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
2. Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.
3. Medlemsstaterne fremsender alle relevante oplysninger til Kommissionen, således at denne kan tage passende initiativer til den samordning, som er nødvendig, for at de i stk. 1 og 2 omhandlede områder kan udgøre et samlet hele, der imødekommer behovet for beskyttelse af de pågældende arter i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.«
Den administrative procedure
3 Ved skrivelse af 11. oktober 1996 tilsendte de finske myndigheder Kommissionen oplysninger vedrørende 15 områder, der var udlagt som særligt beskyttede områder (herefter »SBO«) dækkende et samlet areal på 957 km2.
4 Den 10. juli 1998 tilstillede Kommissionen Republikken Finland en åbningsskrivelse, hvori Kommissionen gjorde gældende, at Republikken Finland havde tilsidesat fugledirektivets artikel 4, stk. 1, 2 og 3. I denne skrivelse var det fastslået, at listen over SBO, som den pågældende medlemsstat havde fremsendt til Kommissionen den 11. oktober 1996, var åbenbar ufuldstændig og ikke tilstrækkelig til at opfylde fugledirektivets krav. Den pågældende skrivelse nævnte konkrete eksempler på lokaliteter, som f.eks. højmoseområdet Kemihaara, der skulle have være udlagt som SBO.
5 Ved skrivelse af 9. oktober 1998 meddelte den finske regering Kommissionen, at det finske statsråd den 20. august 1998 havde vedtaget en beslutning om det finske Natura 2000-forslag i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7, herefter »levestedsdirektivet«). Denne beslutning (herefter »statsrådsbeslutningen«) indeholdt en liste over de SBO, der var udpeget i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2.
6 I samme skrivelse anførtes det, at statsrådsbeslutningen, der var blevet meddelt foreløbigt til Kommissionen ved skrivelse af 3. september 1998, ville blive meddelt denne efter udløbet af den frist, der er fastsat i finsk lovgivning for klager over statsrådsbeslutninger, eller tidligst i november 1998. Den finske regering understregede desuden, at listen over SBO, der skulle tilsendes Kommissionen, ligeledes opregnede de områder, der var genstand for et søgsmål ved en national domstol, og som derfor først kunne optages som SBO i nettet Natura 2000, når der var blevet truffet afgørelse i disse sager. I slutningen af skrivelsen blev det præciseret, at højmoseområdet Kemihaara ikke havde været omfattet af forslaget vedrørende Natura 2000-programmet.
7 Ved skrivelse af 15. december 1998 forklarede den finske regering, at der inden for klagefristen var blevet indgivet ca. 850 anmodninger til Korkein hallinto-oikeus (Finlands højeste forvaltningsdomstol) for at få ændret 610 forskellige punkter i statsrådsbeslutningen. I talrige klager krævedes en ændring af beslutningen på flere punkter. I denne forbindelse præciserede regeringen, at den forbeholdt sig mulighed for at ændre den til Kommissionen fremsendte liste over de områder, der indgår i nettet Natura 2000, i overensstemmelse med nævnte domstols afgørelser af de klagesager, den havde fået forelagt. I forhold til Den Europæiske Union omhandlede den ovennævnte beslutning ikke de områder, der var genstand for klagesager. De SBO, der var omhandlet i fugledirektivet, kunne således først optages i det pågældende net, når Korkein hallinto-oikeus i klagesagerne havde truffet afgørelser, der muliggjorde en sådan optagelse.
8 Ved skrivelse af 17. december 1998 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den anførte, at den udlægning af bestemte lokaliteter som SBO, som de finske myndigheder havde foretaget, ikke var tilstrækkelig, eller at myndighederne i det mindste hverken havde fremlagt en fuldstændig liste over SBO, der skulle udlægges som sådanne, eller de geografiske oplysninger, der var nødvendige i denne henseende. Ifølge Kommissionen burde Republikken Finland i betragtning af de tilgængelige videnskabelige oplysninger i det mindste som SBO have udlagt de 91 lokaliteter, der i BirdLife-rapporten fra 1997 er opført som vigtige fuglebeskyttelsesområder (det drejer sig om »Important Bird Areas«, herefter »IBA«). Af disse områder var kun 12 blevet udlagt som SBO. Kommissionen understregede på ny, at højmoseområdet Kemihaara bl.a. ikke var blevet udlagt som SBO, selv om dette område var nævnt i den pågældende rapport.
9 Ved skrivelse af 23. december 1998 tilsendte de finske myndigheder Kommissionen statsrådsbeslutningen, der bl.a. indeholdt en liste over 439 SBO med et samlet areal på ca. 2,81 millioner hektar.
10 Denne beslutning præciserede imidlertid, at i forhold til Det Europæiske Fællesskab omhandlede det finske forslag ikke de områder, der var genstand for klagesager. For så vidt angår de SBO, der er omhandlet i fugledirektivet, betød dette, at den til Kommissionen fremsendte liste over disse SBO, opregner de områder, der er genstand for klagesager ved Korkein hallinto-oikeus, og som først kan optages i nettet Natura 2000 som SBO, efter at den pågældende domstol har truffet afgørelse i disse klagesager, der muliggør deres optagelse i nettet.
11 Ved skrivelse af 11. februar 1999 besvarede de finske myndigheder Kommissionens begrundede udtalelse. De anførte bl.a., at de SBO, der blev foreslået optaget i nettet Natura 2000, var blevet afgrænset på grundlag af videnskabelige kriterier. Denne skrivelse bekræftede desuden, at statsrådsbeslutningen som følge af verserende klagesager ikke havde lovskraft.
12 Ved skrivelse af 19. marts 1999 til Kommissionen anførte de finske myndigheder, at selv for så vidt angik de SBO, der ikke var genstand for et særligt søgsmål, kunne statsrådsbeslutningen blive ændret som følge af retsafgørelser i søgsmål vedrørende procedurefejl.
Søgsmålet
13 Ifølge Kommissionen har Republikken Finland for det første ikke foretaget nogen endelig udlægning af SBO, og for det andet har den ikke foretaget en fuldstændig udlægning af disse.
Klagepunktet vedrørende den manglende endelig udlægning af SBO
Parternes argumenter
14 Kommissionen har gjort gældende, at den liste over de områder, der er udpeget som SBO, som de finske myndigheder fremsendte til den den 23. december 1998, ikke er endelig, eftersom den kan ændres som følge af de afgørelser, der træffes i de søgsmål, der nu verserer for Korkein hallinto-oikeus. Republikken Finland har således tilsidesat fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2. Da Kommissionen ikke har modtaget den endelige liste over SBO beliggende i Finland, har Kommissionen desuden ikke kunnet træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at oprette et samlet net, således som det er fastsat i direktivets artikel 4, stk. 3.
15 Den finske regering har erkendt, at den ikke havde fremsendt den endelige liste over SBO inden udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. På dette tidspunkt var statsrådsbeslutningen nemlig endnu ikke trådt i kraft som følge af de klagesager, den afstedkom. Regeringen har imidlertid bestridt, at forsinkelsen har skadet virkeliggørelsen af fugle- og levestedsdirektivernes mål eller videreførelsen af Kommissionens arbejde. De finske myndigheder havde nemlig ved skrivelse af 18. december 1998 - dvs. inden udløbet af den pågældende frist - givet Kommissionen oplysningerne om alle de områder, som myndighederne foreslog i henhold til levestedsdirektivet, og alle de SBO, der var udlagt i henhold til fugledirektivet. Disse oplysninger blev meddelt ved hjælp af den formular, der er fastsat i Kommissionens beslutning 97/266/EF af 18. december 1996 om en formular for oplysninger vedrørende foreslåede Natura 2000-lokaliteter (EFT 1997 L 107, s. 1), og opfyldte således kravene i fugledirektivets artikel 4, stk. 3.
Domstolens bemærkninger
16 Det bemærkes, at fugledirektivets artikel 4, stk. 1, pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til som SBO at udlægge områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af de arter, der er nævnt i direktivets bilag I (jf. dom af 19.5.1998, sag C-3/96, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3031, præmis 55). Ifølge direktivets artikel 4, stk. 2, skal medlemsstaterne ligeledes for så vidt angår regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, udlægge deres yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområder inden for deres trækruter som SBO (jf. i denne retning dom af 18.3.1999, sag C-166/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1719, præmis 14 og 15, og af 7.12.2000, sag C-374/98, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 10799, præmis 16).
17 Det er ikke blevet bestridt, at visse af de lokaliteter, der er opført på listen over SBO opregnet i statsrådsbeslutningen, skal udlægges som SBO i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2.
18 Det er ubestridt, at da statsrådsbeslutningen endnu ikke var trådt i kraft ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, fordi den var genstand for søgsmål, blev de pågældende lokaliteter ikke udlagt endeligt som SBO.
19 En fiktiv udlægning af lokaliteter som SBO som den, der følger af statsrådsbeslutningen, der kan ændres afhængigt af udfaldet af søgsmålene anlagt til prøvelse af beslutningen, kan ikke anses for en gyldig gennemførelse af den forpligtelse til udlægning, der påhviler medlemsstaterne ifølge fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2.
20 I øvrigt kan den manglende udlægning af de pågældende lokaliteter som SBO forhindre Kommissionen i at tage passende initiativer i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 3, til den samordning, som er nødvendig, for at SBO'erne kan udgøre et samlet hele.
21 I betragtning af det ovenfor anførte må det fastslås, at Republikken Finland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, idet den ikke endeligt har udlagt visse lokaliteter, der er opført på listen over SBO opregnet i statsrådsbeslutningen, som SBO. Som følge heraf bør Kommissionens søgsmål tages til følge på dette punkt.
Klagepunktet vedrørende den ufuldstændige karakter af listen over SBO
Parternes argumenter
22 Kommissionen har anført, at BirdLife-rapporten, der er udarbejdet i samarbejde med det finske miljødirektorat med henblik på at oprette en liste over IBA, opregnede 96 områder i Finland, der burde opføres på listen over SBO. Republikken Finland har imidlertid kun udlagt 69 af disse områder. Navnlig er højmoseområdet Kemihaara, der er anført i BirdLife-rapporten som en lokalitet af international betydning, ikke opført på statsrådsbeslutningens liste over SBO. Den ornitologiske betydning af disse højmoseområder skyldes, at de er et af de redebygningsområder for arterne opregnet i fugledirektivets bilag I. Den omstændighed, at denne lokalitet samt 17 andre lokaliteter af betydning for beskyttelsen af vilde fugle ikke er medregnet i opregningen af de SBO, der er foreslået af denne medlemsstat, beviser, at de finske myndigheder ikke har taget videnskabelige kriterier i betragtning ved udlægningen af SBO.
23 Kommissionen har tilføjet, at BirdLife-rapporten, for så vidt angår den finske IBA-liste, er blevet bekræftet af værket »Important Bird Areas in Europe«, Volume 1: Northern Europe, BirdLife Conservation Series nº 8, BirdLife International, 2000. Såfremt Republikken Finland ville anfægte denne fortegnelse, burde den i betragtning af IBA-fortegnelsens europæiske dimension og dens videnskabelige værdi have tilvejebragt videnskabelige beviser. På trods af anmodninger fra Kommissionen om sådanne beviser har de finske myndigheder intet fremlagt, der gør det muligt at efterprøve, om udvælgelsen af lokaliteter, der skal udlægges som SBO, er foretaget på grundlag af videnskabelige kriterier. Under alle omstændigheder er det åbenbart, at områder af væsentlig ornitologisk betydning ikke er blevet udlagt som SBO.
24 Den finske regering har for det første anført, at den ved udfærdigelsen af den finske liste over SBO har støttet sig til de videnskabelige kriterier, der er nævnt i fugledirektivet. Den har i denne forbindelse anført, at den under anvendelse af den formular, der er fastsat i beslutning 97/266, har fremsendt Kommissionen fuldstændige oplysninger vedrørende de kriterier, den har anvendt ved udvælgelsen af disse SBO. Desuden har den anført, at Korkein hallinto-oikeus i løbet af sommeren 2000 traf afgørelse i alle sagerne anlagt til prøvelse af statsrådsbeslutningen. Denne domstol fandt, at udvælgelseskriterierne og afgrænsningen af SBO var af økologisk art, således som det kræves ved fugle- og levestedsdirektiverne. Den kom frem til denne konklusion efter en dybtgående undersøgelse i hvert søgsmål og efter at have efterprøvet, at den pågældende beslutning, for så vidt angik det enkelte område og dets afgrænsning, hvilede på korrekte kendsgerninger og på studier af lokaliteternes økologiske værdi baseret på pålidelig videnskabelig viden. Efter denne gennemgang har Korkein hallinto-oikeus:
- givet sagsøgerne medhold i søgsmål vedrørende 50 områder, herunder 18 SBO nævnt i statsrådsbeslutningen
- anordnet ændringer i afgrænsningen af fire SBO og hjemvist sagen til statsrådet for så vidt angår de 14 andre SBO, for at statsrådet efter omstændighederne kan udvide eller indskrænke områderne, og
- hjemvist sagen til statsrådet for så vidt angår fire lokaliteter, der ikke var nævnt i Natura 2000-projektet. Det drejer sig om højmoseområdet Kemihaara og lokaliteterne Karunginjärvi, Peuralamminneva og Korpoo Långviken.
25 For det andet har den finske regering gjort gældende, at BirdLife-rapporten ikke er et videnskabeligt bevismiddel, der gør det muligt at vurdere, om Republikken Finland som SBO har udlagt de områder, som er bedst egnede i fugledirektivets artikel 4's forstand. For det første var denne rapport ikke fuldstændig ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, hvorfor det hverken var sikkert, at alle de områder, der deri var foreslået som IBA, ville blive bekræftet på internationalt plan, eller at andre lokaliteter ikke ville blive foreslået af BirdLife Finland, der er en sammenslutning af finske ornitologiske foreninger. Endvidere var de kriterier, der var anvendt for at foreslå de pågældende områder som IBA, ikke særligt egnede til at vurdere den finske fuglefauna, og ved optællingen af antallet af beskyttede fuglearter er der blevet begået fejl. Endelig manglede der i BirdLife-rapporten visse områder, selv om de - også på internationalt plan - havde betydning for fuglefaunaen.
26 Den finske regering har vedrørende dette punkt konkluderet, at den ikke ville have kunnet støtte sit valg af SBO alene på BirdLife-rapporten, medmindre der havde eksisteret en endelig IBA-liste, der var godkendt på internationalt plan.
27 For det tredje har denne regering gjort gældende, at den finske liste over SBO kun er utilstrækkelig, hvis antallet og arealet af de lokaliteter, som er udpeget i den henseende, er åbenbart mindre i antal og areal end de lokaliteter, der betragtes som de bedst egnede til beskyttelse af fuglearter nævnt i fugledirektivets artikel 4. De finske myndigheder har imidlertid udlagt et større antal lokaliteter med et samlet større areal som SBO end det antal, der var fastsat i IBA-fortegnelsen offentliggjort i 1989 eller i IBA-listen foreslået i BirdLife-rapporten. Under alle omstændigheder følger det hverken af direktivets artikel 4 eller af Domstolens praksis, at den finske liste over SBO skal være i overensstemmelse med IBA-listen i BirdLife-rapporten. Det følger heller ikke af retspraksis, at de finske myndigheder videnskabeligt skal retfærdiggøre, at en lokalitet på IBA-listen ikke bliver opført på listen over SBO.
Domstolens bemærkninger
28 Det bemærkes, at ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse omfattede statsrådsbeslutningen en liste over SBO, der ikke alene ikke var trådt i kraft, men heller ikke var endelig, idet denne liste, som anført af den finske regering, kunne ændres, bl.a. ved, at lokaliteter blev tilføjet eller fjernet fra listen.
29 Under disse omstændigheder er det ufornødent at gennemgå Kommissionens klagepunkt, for så vidt som det er baseret på den omstændighed, at listen over SBO i statsrådsbeslutningen er ufuldstændig, fordi den kun som SBO udlægger 69 ud af 96 lokaliteter, der ifølge BirdLife-rapporten burde udlægges som sådanne.
30 I betragtning af den omstændighed, at den pågældende liste ved udløbet af den nævnte frist ikke var trådt i kraft, ikke var endelig og kunne ændres, vedrører Kommissionens klagepunkt ikke en faktisk situation på det tidspunkt, der er relevant for vurderingen af, om der eventuelt foreligger et traktatbrud.
31 Det er imidlertid ubestridt, at kun 15 lokaliteter på det pågældende tidspunkt var endelig udlagt som SBO i Finland. Det er ligeledes ubestridt, at denne udlægning under alle omstændigheder ikke var tilstrækkelig under hensyn til de forpligtelser, der påhviler Republikken Finland i henhold til fugledirektivet, navnlig dets artikel 4, stk. 1 og 2.
32 Det bør derfor fastslås, at Republikken Finland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, idet den ikke fuldstændigt som SBO har udlagt de lokaliteter, der er bedst egnede i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 1 og 2. Kommissionens søgsmål bør således ligeledes tages til følge på dette punkt.
33 Som følge heraf må det fastslås, at Republikken Finland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, idet den ikke fuldstændigt og endeligt har udlagt SBO beliggende på dens område.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
34 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Finland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Republikken Finland har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Republikken Finland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 4, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet den ikke fuldstændigt og endeligt har udlagt særligt beskyttede områder beliggende på dens område.
2) Republikken Finland betaler sagens omkostninger.