61973C0190(01)
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 2 OCTOBRE 1974
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La question dont vous a saisis le juge de police en matière économique de Haarlem est celle de savoir si le régime de contrôle de la production des bulbes de jacinthes, instauré aux Pays-Bas par un décret de l'Office néerlandais de production des plantes ornementales, est ou non compatible avec les dispositions du règlement no 234/68 du Conseil portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des plantes vivantes et des produits de la floriculture.
Sans qu'il soit besoin de revenir aujourd'hui sur les circonstances dans lesquelles le juge néerlandais a été conduit à vous soumettre cette question, nous rappelons qu'en l'état du dossier que nous avions sous les yeux en avril dernier, nous avons, en ce qui nous concerne et pour les motifs développés dans nos premières conclusions, estimé que le système national des permis de culture des bulbes de jacinthes était incompatible avec les prescriptions du règlement communautaire.
En d'autres termes, nous avons pensé qu'en l'espèce du moins l'existence d'une organisation commune de marché ne permettait pas aux autorités nationales de laisser subsister un contrôle de la production comportant notamment l'attribution individuelle d'autorisations de culture sur des surfaces déterminées, qui constitue, en vérité, une mesure d'organisation nationale du même marché.
La Cour, ayant délibéré de cette affaire, a, dans sa sagesse, estimé nécessaire d'être mieux éclairée sur deux points:
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d'une part, elle a souhaité savoir s'il existait aux Pays-Bas, lors de l'élaboration du règlement communautaire no 234/68, une réglementation similaire au décret de 1971 en ce qui concerne la floriculture et si la Commission et le Conseil avaient eu, à l'époque, connaissance d'une telle réglementation; dans l'affirmative, vous désiriez savoir si la Commission ou le Conseil avaient, à ce sujet, pris position;
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d'autre part, elle a demandé à la Commission de vous indiquer si, dans d'autres secteurs régis par des organisations communes de marché, existaient, ou existent encore à l'heure actuelle, des réglementations nationales relatives à la production de certains produits agricoles, comparables au régime en vigueur aux Pays-Bas pour la production des bulbes de jacinthes.
Il vous paraissait en effet intéressant de savoir si les règlements communautaires concernant ces productions agricoles contenaient ou non des dispositions expresses à l'effet de constater la compatibilité ou l'incompatibilité de telles réglementations nationales avec l'organisation commune des marchés en cause.
Après que Monsieur Van Haaster, le gouvernement du royaume des Pays-Bas et enfin la Commission ont répondu, de manière plus ou moins précise, aux questions ainsi formulées dans votre ordonnance du 4 juillet 1974, nous sommes aujourd'hui appelé à vous livrer notre opinion définitive sur la base de ce complément d'information.
Nous ne vous dissimulerons pas d'emblée que le nouvel examen auquel nous avons procédé n'a pas altéré notre conviction première.
I —
Les réponses apportées à la première question ne sont, à notre avis, en rien déterminantes pour la solution du problème d'interprétation que vous avez à trancher.
Que nous disent, en effet, le gouvernement néerlandais et la Commission ?
Tout d'abord, qu'à l'époque de l'élaboration du règlement no 234/68 il existait déjà aux Pays-Bas une réglementation relative à la culture des bulbes à fleurs en général, c'est-à-dire non seulement des jacinthes, mais aussi — productions d'ailleurs beaucoup plus importantes — des tulipes et des narcisses. Cette réglementation avait fait l'objet d'un décret du 16 juillet 1962.
Lorsque, en 1964-1965, la Commission a mis sur le chantier un projet d'organisation commune du marché de la floriculture, elle avait connaissance de ce régime national dont certains aspects l'avaient d'ailleurs incitée à envisager, à l'époque, l'engagement d'une procédure au titre de l'article 169 du traité.
En tout état de cause, on peut tenir pour acquis le fait que les autorités communautaires n'ignoraient pas l'existence de ce régime, même si le gouvernement néerlandais ne leur en avait donné aucune communication officielle.
Que, dans la procédure d'élaboration du futur règlement no 234/68 et notamment dans les propositions successives que la Commission a été appelée à rédiger, le régime néerlandais ait été sérieusement examiné ne fait aucun doute.
Mais le fait que la Commission ait, à ce stade des travaux préparatoires, émis l'opinion que certaines mesures nationales d'intervention et de contrôle de la production pouvaient «être provisoirement maintenues» ne nous conduit nullement à penser qu'elle a ainsi admis, a priori, la compatibilité de telles mesures avec l'organisation commune des marchés que devait, en 1968, réaliser le règlement no 234/68 du Conseil.
La Commission elle-même souligne à ce sujet, en ses observations écrites, que si, dans une des propositions qu'elle a été amenée à faire en 1966, un certain article 6, paragraphe I, tendait à conférer expressément aux États membres la faculté d'arrêter des mesures d'intervention et de fixer des prix minimaux à l'exportation, cette proposition ne comportait aucune référence, du moins espresse, au contrôle des cultures, c'est-à-dire au système des permis de culture.
Elle précise d'ailleurs que la nouvelle proposition soumise au Conseil le 23 février 1967 n'a pas repris cet article 6 de la proposition précédente.
Fort curieusement, la Commission ne tire pas moins de ce rappel des étapes successives de l'élaboration du règlement la conclusion que ce texte communautaire n'exclut pas l'intervention de «mesures complémentaires» dont on ne nous dit pas très nettement s'il doit s'agir de mesures nationales ou de mesures prises par les institutions communautaires.
Nous ne pensons pas pouvoir la suivre sur ce terrain.
D'abord, parce que ce serait interpréter le règlement no 234/68 à travers les travaux préparatoires, en recherchant les intentions, les mobiles du législateur communautaire, ce que vous vous êtes toujours refusés à faire.
Nous croyons, à cet égard, qu'il est de plus sûre méthode de prendre le règlement tel qu'il est, comme un texte objectif, obligatoire en tous ses éléments et, bien entendu, d'effet direct, et de fonder notre interprétation sur la lettre de ses dispositions et sur son économie générale.
Ensuite, parce que ce règlement ne tend pas à réaliser graduellement une organisation de marché communautaire des produits de la floriculture qui laisserait, pendant une période de transition, place à certaines mesures nationales, mais se présente, même s'il est moins complet ou disons moins «parfait» que d'autres textes de nature analogue, comme tendant à réaliser une organisation définitive du marché en cause.
Enfin, parce que la portée de son article 10, qui exclut notamment les restrictions quantitatives dans le commerce intracommunautaire, ne nous paraît pas affectée par les explications «a posteriori» qui viennent de nous être fournies tant par la Commission que par le gouvernement des Pays-Bas.
Pour nous résumer sur ce premier point, nous estimons donc que le fait que la Commission et le Conseil aient eu connaissance de la réglementation nationale des Pays-Bas relative à la production des bulbes à fleurs et aussi le fait que le règlement no 234/68 n'ait pas expressément interdit le système des permis de culture ne permettent pas de conclure qu'«a contrario» et implicitement le Conseil ait admis la compatibilité d'un tel régime avec la mise en vigueur d'une organisation commune du marché.
Au contraire, dans le sens de nos premières conclusions, nous avons relevé un élément intéressant, rappelé dans les explications données à la barre par le conseil de M. Van Haaster. Celui-ci a exposé qu'au cours de l'année 1966, c'est-à-dire à l'époque même où l'élaboration du règlement no 234/68 était en cours, les autorités compétentes néerlandaises ont décidé d'abroger, pour le 1er janvier 1967, les décrets relatifs à la culture des bulbes de tulipes et de narcisses, sans aucun doute parce qu'elles ont estimé que ces textes ne pouvaient être maintenus en vigueur en présence d'une organisation commune de marché qui devait, à brève échéance, se substituer à ces dispositions nationales antérieures.
Que, pour les bulbes de jacinthes, le régime national du contrôle de production ait subsisté demeure, pour nous, inexplicable ou, à tout le moins, inexpliqué.
Peut-être s'agit-il tout simplement d'une omission, encore qu'on comprenne mal, dans cette hypothèse, qu'un nouveau décret ait été pris en 1971, c'est-à-dire après la publication du texte communautaire.
Mais, en définitive, peu importe à nos yeux. Ce maintien des permis de culture pour la seule production des bulbes de jacinthes ne suffit certainement pas à conférer à ce système un brevet de compatibilité avec le droit communautaire.
II —
Passons, à présent, à l'étude de la seconde question posée à la seule Commission. C'est la plus intéressante et nous avons bien compris que, dans l'hypothèse où, pour d'autres marchés agricoles, la Commission aurait pu mettre en évidence la coexistence, admise ou même voulue, d'organisations communes définitives d'une part, et de mesures internes constituant de véritables organisations nationales de marché d'autre part, vous seriez enclins à penser qu'un contrôle de production édicté par un État membre et allant jusqu'à l'affirmation de permis individuels de culture ne pourrait sans doute pas être jugé incompatible avec un texte communautaire portant établissement d'une organisation commune dans le même secteur, en l'espèce pour la production des bulbes de jacinthes.
Vous auriez pu légitimement appréhender, dans une telle occurrence, les répercussions en chaîne qu'un arrêt de votre Cour déclarant incompatible la réglementation néerlandaise de la culture des jacinthes avec le texte communautaire ne manquerait pas d'avoir dans d'autres secteurs du marché commun agricole.
Mais, Messieurs, les exemples cités par la Commission nous paraissent être sans analogie avec la réglementation de la culture des bulbes de jacinthes. Ils s'expliquent par des considérations très particulières, tout à fait étrangères au problème qui vous est présentement soumis.
S'agissant tout d'abord du secteur des céréales, il est vrai que l'organisation commune des marchés a laissé subsister dans plusieurs État membres — dont la République fédérale et la France — des réglementations destinées, nos pas à limiter la production des céréales, mais à pallier les inconvénients graves qui, dès avant la guerre d'ailleurs, résultaient d'une «surcapacité structurelle» de la meunerie. C'est là un problème bien connu qui a déterminé les autorités françaises à créer, en 1935, l'Office national interprofessionnel des céréales et à élaborer une réglementation de la meunerie; pour des raisons analogues, le législateur allemand a adopté plus tard la loi dite «Mühlenstrukturgesetz».
Retenons seulement que l'objectif de telles mesures était d'assainir une industrie de transformation de produits agricoles, non de limiter la production de ces produits. L'exemple n'a donc rien de concluant pour la solution de la présente affaire.
Celui de la réglementation néerlandaise dans le secteur des œufs et volailles n'est pas plus déterminant; cette réglementation s'analyse pour l'essentiel en un contrôle de la qualité de cette production animale, dont l'objectif est de préserver la pureté des races des volailles d'élevage.
Si nous passons au secteur du tabac, il faut rappeler que deux des États membres, la France et l'Italie, disposaient, pour la fabrication et la commercialisation du tabac, d'un monopole légal; ce monopole couvrait même directement la culture du tabac en Italie; en France existait une réglementation dont le but était de réserver le droit de cultiver à certaines personnes physiques ou morales.
S'il est vrai que le règlement communautaire de base a explicitement déclaré incompatibles avec les principes qu'il édicte des dispositions nationales aussi strictes quant à la production, il va sans dire que cette interdiction expresse était, en l'espèce, indispensable dans la mesure où elle ne portait que sur une partie des monopoles étatiques en cause. Il fallait donc que la situation fût parfaitement claire lors de l'entrée en vigueur du texte communautaire.
Quant aux secteurs viticole et vinicole, nous sommes en présence d'une organisation commune, provisoire sur certains points et en tout cas partielle, qui laisse largement subsister les mesures de protection nationales. Il est aisé de comprendre, compte tenu de l'importance non seulement économique, mais sociale et même politique de la viticulture dans des États comme la France, l'Italie ou même l'Allemagne et le Luxembourg, que les autorités communautaires aient eu, jusqu'à présent, le souci de ne pas aller trop vite ni trop loin dans la voie d'un marché intégré. Aussi bien, si la Commission a proposé une réglementation communautaire de l'encépagement, le Conseil ne l'a pas encore adoptée, et ce contrôle est resté de la compétence des autorités nationales.
Enfin, l'exemple tiré de la législation britannique relative à la production du houblon est d'autant moins pertinent que la question est encore soumise à négociation entre la Communauté et le Royaume-Uni et que le contrôle des cultures n'a d'ailleurs, selon la Commission, même pas fait l'objet de discussions.
Comme on le voit, ces diverses situations n'ont qu'un lointain rapport avec le cas de l'espèce.
C'est donc dans le respect des principes du traité en matière d'organisation commune des marchés agricoles que vous devrez, à notre avis, fonder votre interprétation et particulièrement sur l'article 43, paragraphe 3, duquel se dégage le principe qu'une organisation commune, à la condition toutefois qu'elle soit définitive, se substitue de plein droit aux organisations nationales existantes.
Ajoutons que, de l'ensemble des dispositions du règlement no 234/68 et notamment de son article 10, il ressort que l'organisation des marchés qu'il organise repose sur la liberté des transactions commerciales intracommunautaires. Or, comme nous l'avons exposé dans nos premières conclusions, un contingentement de la production par le système des permis de culture ne peut manquer d'avoir une incidence réelle ou à tout le moins potentielle sur le volume des échanges. Ces considérations sont, au demeurant, dans la ligne de votre jurisprudence jalonnée par les arrêts Sail du 21 mars 1972, Riseria Geddo du 12 juillet 1973 et enfin Grosoli du 12 décembre 1973.
C'est donc sans hésitation que, confirmant notre première opinion, nous concluons à ce que vous disiez pour droit que les règles édictées par le règlement du Conseil no 234/68 portant organisation commune du marché des produits de la floriculture et particulièrement par l'article 10 de ce règlement ne permettent pas à un État membre de maintenir ou d'édicter un régime national du contrôle de la production des bulbes de jacinthes comportant notamment la délivrance de permis de culture individuels.