61990CJ0355_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-355/90,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Ricardo Gosalbo Bono e dalla signora Blanca Rodríguez Galindo, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Nicola Annecchino, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Regno di Spagna, rappresentato dai signori Carlos Bastarreche Saguees, direttore generale del coordinamento giuridico e istituzionale comunitario, e Antonio Hierro Hernández-Mora, abogado del Estado del servizio giuridico, incaricato di rappresentare il governo spagnolo dinanzi alla Corte di giustizia, in qualità di agenti, in seguito dai signori Alberto José Navarro González, direttore generale del coordinamento giuridico e istituzionale comunitario, in qualità di agente, e Antonio Hierro Hernández-Mora, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata del Regno di Spagna, 4-6, boulevard E. Servais,
convenuto,
avente ad oggetto la declaratoria che, avendo omesso di adottare misure di manutenzione e di sistemazione conformi agli imperativi ecologici dell' ambiente e di ricostituzione dei biotopi distrutti nelle Marismas di Santoña, ubicate nella Comunità autonoma della Cantabria, di classificarle zone di tutela speciale e di adottare idonee misure per evitare l' inquinamento o il deterioramento dell' ambiente di detta regione, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che gli incombono a norma degli artt. 3 e 4 della direttiva (CEE) del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, relativa alla conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1),
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, M. Zuleeg e J.L. Murray, presidenti di sezione, G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Diez de Velasco e P.J.G. Kapteyn, giudici,
avvocato generale: W. Van Gerven
cancelliere: signora D. Louterman-Hubeau, amministratore principale
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 21 aprile 1993,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 9 giugno 1993,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 30 novembre 1990, la Commissione delle Comunità europee ha promosso, a norma dell' art. 169 del Trattato CEE, un ricorso mirante a far constatare che, avendo omesso di adottare misure di manutenzione e di sistemazione conformi agli imperativi ecologici dell' ambiente e di ricostituzione dei biotopi distrutti nelle Marismas di Santoña, ubicate nella Comunità autonoma della Cantabria, di classificarle zone di tutela speciale e di adottare idonee misure per evitare l' inquinamento o il deterioramento dell' ambiente di detta regione, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che gli incombono a norma degli artt. 3 e 4 della direttiva (CEE) del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, relativa alla conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1; in prosieguo: la "direttiva").
2 L' art. 3, n. 1, della direttiva stabilisce che, in considerazione delle esigenze economiche e ricreative, gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per preservare, mantenere o ristabilire una diversità e una superficie sufficienti di habitat per tutte le specie di uccelli di cui all' art. 1.
3 L' art. 4, n. 1, della direttiva, dichiara che le specie menzionate all' allegato I costituiscono oggetto di misure di conservazione speciale relative al loro habitat, onde garantire la loro sopravvivenza e la loro riproduzione nella loro area di distribuzione. Gli Stati membri sono tenuti in particolare a classificare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e superficie alla conservazione di tali specie di uccelli.
4 L' art. 4, n. 2, della direttiva, dispone che gli Stati membri adottano misure analoghe nei confronti delle specie migratorie non contemplate all' allegato I che ritornano regolarmente, per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. A questo proposito gli Stati membri devono annettere particolare importanza alla protezione delle zone umide e specialmente di quelle che rivestono importanza internazionale.
5 Infine, a norma dell' art. 4, n. 4, della stessa direttiva, gli Stati membri adottano le misure idonee per evitare nelle zone di protezione di cui ai nn. 1 e 2 dello stesso articolo l' inquinamento o il deterioramento degli habitat nonché le perturbazioni dannose agli uccelli, che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi di detto articolo.
6 La Commissione ritiene che, effettuando vari interventi nelle Marismas di Santoña, il Regno di Spagna non ha assolto gli obblighi di tutela che gli impongono gli artt. 3 e 4 della direttiva.
7 Il governo spagnolo contesta i punti di vista della Commissione tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello dei fatti.
8 Per una più ampia esposizione degli antefatti della causa, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono riportati di seguito solo nella misura necessaria a comprendere il ragionamento della Corte.
I ° Sull' interpretazione degli artt. 3 e 4 della direttiva
9 In primo luogo, la Commissione ritiene che il Regno di Spagna era tenuto a porre in atto le disposizioni della direttiva fin dal 1 gennaio 1986.
10 Il governo spagnolo sostiene che, data la loro natura, gli obblighi enunciati agli artt. 3 e 4 della direttiva non possono venir assolti che in modo graduale e non repentinamente.
11 Questo argomento va disatteso. Si deve sottolineare anzitutto che l' atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna alle Comunità europee non contiene disposizioni particolari relative all' applicabilità della direttiva in detto Stato membro che, in virtù dell' art. 395 di detto atto, doveva porre in vigore le misure necessarie per conformarvisi fin dall' adesione. Inoltre la stessa direttiva non contiene alcuna indicazione circa un termine specifico eventualmente concesso alle autorità spagnole per assolvere gli obblighi contemplati dagli artt. 3 e 4, che dovevano, come tutto il complesso delle disposizioni della direttiva, costituire oggetto delle misure necessarie di trasposizione nel termine di due anni contemplato all' art. 18 della direttiva.
12 Si deve rilevare d' altro canto che la Commissione ha concesso un termine considerevole al governo spagnolo per conformarsi a detti impegni. Il ricorso è infatti stato promosso solo due anni dopo l' invio della lettera di diffida e quasi cinque anni dopo l' adesione del Regno di Spagna alle Comunità.
13 In secondo luogo, la Commissione osserva che gli obblighi imposti dagli artt. 3 e 4 della direttiva implicano l' adozione di misure puntuali per la conservazione degli habitat degli uccelli selvatici.
14 Il governo spagnolo ritiene invece che le disposizioni summenzionate impongano unicamente l' obbligo di perseguire il risultato, vale a dire garantire la conservazione degli uccelli selvatici.
15 Per questo aspetto si deve accogliere il punto di vista della Commissione. Gli artt. 3 e 4 della direttiva obbligano gli Stati membri a conservare, a mantenere e a ricostituire gli habitat in quanto tali, dato il loro valore ecologico. D' altra parte emerge dal nono 'considerando' della direttiva che la preservazione, il mantenimento o la ricostituzione di una diversità e di una superficie sufficienti di habitat sono indispensabili per la conservazione di tutte le specie avicole. Gli obblighi incombenti agli Stati membri in virtù degli artt. 3 e 4 della direttiva sussistono dunque ancor prima che si registri una diminuzione del numero di uccelli o che vi sia un effettivo rischio di estinzione di una specie protetta.
16 In terzo luogo, la Commissione sottolinea il carattere imperativo degli obblighi imposti dall' art. 4 della direttiva.
17 A giudizio del governo spagnolo, le esigenze ecologiche poste da detta disposizione vanno subordinate ad altri interessi, come quelli di ordine sociale ed economico o, quanto meno, venir controbilanciati con detti interessi.
18 Detto argomento non può venir accolto. Emerge infatti dalla sentenza della Corte 28 febbraio 1991, causa C-57/89, Commissione/Germania (Racc. pag. I-883), che gli Stati membri, nel porre in atto la direttiva, non possono invocare, quando meglio loro aggrada, motivi di deroga tratti dalla presa in considerazione di altri interessi.
19 Quanto all' art. 4 della direttiva, più particolarmente, la Corte ha precisato nella sentenza summenzionata che detti motivi, per venir accettati, dovevano corrispondere ad un interesse generale superiore a quello cui risponde la finalità ecologica contemplata dalla direttiva. In particolare, gli interessi menzionati all' art. 2 della direttiva, cioè le esigenze economiche e ricreative, non possono entrare in linea di conto. A questo proposito, la Corte ha infatti sancito nelle sentenze 8 luglio 1987, causa 247/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 3029) e causa 262/85, Commissione/Italia (Racc. pag. 3073), che detta disposizione non costituisce una deroga autonoma al regime di tutela stabilito dalla direttiva.
20 In quarto luogo, la Commissione sostiene che uno Stato membro può contravvenire nel contempo all' art. 4, nn. 1 e 2, relativo alla classificazione di un territorio come zona di protezione speciale, e all' art. 4, n. 4, della direttiva, che riguarda le misure di tutela relative a detta zona.
21 Secondo il governo spagnolo, non si può far carico simultaneamente ad uno Stato membro di esser contravvenuto a queste due disposizioni, poiché le misure di tutela possono venir poste in atto solo dopo l' adozione della decisione relativa alla classificazione di un territorio come zona di protezione speciale.
22 Questo argomento va disatteso. Si deve sottolineare che le finalità di tutela delineate dalla direttiva, come sono configurate nel nono 'considerando', non potrebbero venir perseguite se gli Stati membri fossero vincolati dagli obblighi che scaturiscono dall' art. 4, n. 4, della direttiva, soltanto allorché è stata costituita formalmente una zona di protezione speciale.
23 Infine, quanto al rapporto tra gli artt. 3 e 4 della direttiva, si deve ricordare che la prima di dette disposizioni prescrive obblighi a carattere generale, cioè l' obbligo di assicurare una varietà ed una superficie sufficienti di habitat per tutti gli uccelli contemplati dalla direttiva, mentre la seconda contiene obblighi specifici circa le specie di uccelli elencate all' allegato I e le specie migratorie non contemplate in detto allegato. Essendo assodato che queste due categorie di uccelli esistono nelle Marismas di Santoña, è sufficiente considerare gli addebiti mossi dalla Commissione sotto il profilo delle disposizioni dell' art. 4 della direttiva.
II ° Sull' obbligo di classificare le Marismas di Santoña come zona di protezione speciale, conformemente all' art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva
24 La Commissione sottolinea che le Marismas di Santoña costituiscono non solo un habitat essenziale per la sopravvivenza di diverse specie in via di estinzione, ai sensi dell' art. 4, n. 1, della direttiva, ma anche una zona umida d' importanza internazionale per le specie migratorie che tornano regolarmente in detta zona, ai sensi del n. 2 dello stesso articolo.
25 Il governo spagnolo riconosce il valore ecologico di detta zona. Osserva che la legge n. 6 del 27 marzo 1992 ha classificato le Marismas di Santoña e di Noja tra le riserve naturali, data l' importanza che rivestono dette zone umide in quanto habitat di diverse specie animali. Tuttavia ritiene che le autorità nazionali dispongano di un margine discrezionale per la scelta e la delimitazione delle zone di protezione speciale nonché per quel che riguarda il momento della loro classificazione.
26 Questo argomento non può essere accolto. E' vero che gli Stati membri godono di un certo margine discrezionale per la scelta delle zone di protezione speciale, ma ciò non toglie che la classificazione di dette zone si opera secondo taluni criteri ornitologici, determinati dalla direttiva, come la presenza di uccelli elencati all' allegato I, da un lato, e la qualificazione di un habitat come zona umida, dall' altro.
27 A questo proposito è noto che le Marismas di Santoña costituiscono uno degli ecosistemi più importanti della penisola iberica per diversi uccelli acquatici. Infatti, la palude funge da sede di svernamento o di scalo a diversi uccelli nei loro spostamenti migratori dai paesi europei a quelli africani e alla stessa penisola iberica. Tra gli uccelli che si trovano in questa zona vi sono varie specie in via di estinzione, specie la spatola bianca, che si nutre e si riposa nelle Marismas di Santoña durante la sua migrazione. Inoltre, emerge dal fascicolo e dalle argomentazioni orali all' udienza che la zona in questione ospita regolarmente 19 specie elencate all' allegato I della direttiva, nonché almeno 14 specie di uccelli migratori.
28 La classificazione delle Marismas di Santoña come riserva naturale, operata con la legge 27 marzo 1992, n. 6, non può considerarsi che risponda alle condizioni poste dalla direttiva, tanto per quel che riguarda l' estensione territoriale di detta zona, quanto per quel che riguarda il suo status giuridico di tutela.
29 A questo proposito, si deve constatare anzitutto che il territorio della riserva naturale non si estende all' intera palude, giacché ne rimane esclusa una superficie di 40 000 m2. Questi terreni rivestono tuttavia particolare importanza per gli uccelli acquatici in via di estinzione ai sensi dell' art. 4, n. 1, lett. a), della direttiva, dato che si è constatata una progressiva riduzione degli spazi disponibili per la nidificazione nelle altre zone paludose vicine alla costa.
30 Si deve poi osservare che, anche per le paludi comprese nella zona classificata, non sono state specificate le misure necessarie. Emerge perciò dal fascicolo che il progetto di sistemazione delle riserve naturali contemplate all' art. 4 della legge non è stato approvato dalle autorità competenti. Detto progetto riveste però primaria importanza per la protezione degli uccelli selvatici perché è destinato ad identificare le attività che comportano un' alterazione degli ecosistemi della zona.
31 Poiché non sono state adottate misure essenziali, quali quelle che determinano la sistemazione di detta zona o che disciplinano l' uso della palude e le attività che vi sono svolte, non si può riconoscere che sono state soddisfatte le condizioni della direttiva.
32 Si deve dunque constatare che il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che gli incombono in virtù dei nn. 1 e 2 dell' art. 4 della direttiva, giacché ha omesso di classificare le Marismas di Santoña come zona di protezione speciale.
III ° Sull' obbligo di proteggere le Marismas di Santoña, conformemente all' art. 4, n. 4, della direttiva
A ° Il secondo tracciato parziale della strada Argoños-Santoña
33 La Commissione sostiene che il nuovo tracciato della strada C-629 tra Argoños e Santoña comporta non solo una riduzione non indifferente della superficie delle Marismas di Santoña, ma anche perturbazioni della quiete di detta zona e, quindi, molestie agli uccelli selvatici protetti dalle disposizioni della direttiva.
34 Il governo spagnolo osserva che la nuova strada è necessaria per migliorare l' accesso stradale alla città di Santoña. Inoltre il nuovo tracciato costituisce la miglior soluzione tra varie alternative, soprattutto a motivo della proporzione infima della superficie totale delle Marismas toccata da detta strada.
35 Queste spiegazioni non convincono. Come ha sottolineato la Corte nella sentenza Commissione/Germania, già ricordata, è vero che gli Stati membri godono di una certa discrezionalità nella scelta dei territori più idonei per esser classificati zone particolarmente protette, tuttavia non possono disporre della stessa discrezionalità nell' ambito dell' art. 4, n. 4, della direttiva allorché modificano o riducono la superficie di dette zone.
36 A questo proposito si deve constatare che la costruzione del nuovo tracciato stradale del tratto Argoños-Santoña comporta una riduzione della superficie della zona paludosa, per di più aggravata dalla costruzione di svariati nuovi edifici a lato del percorso stradale. Queste operazioni hanno provocato la soppressione di zone di rifugio, di riposo e di nidificazione degli uccelli. Oltre le molestie arrecate dai cantieri stradali, l' intervento di cui trattasi altera per di più il flusso delle maree e di conseguenza provoca l' insabbiamento di questa parte di zona paludosa.
37 Dato che, conformemente alle considerazioni di massima esposte in precedenza, un intervento del genere non può giustificarsi con la necessità di migliorare le vie di accesso al comune di Santoña, l' addebito va accolto.
B ° Le zone di attività industriale a Laredo e Colindres
38 La Commissione ritiene che la creazione di zone industriali a Laredo e Colindres provochi la soppressione di una buona parte della zona paludosa, cioè la zona adiacente l' estuario del Río Asón, detta pure Ría del Asón o de Treto. Anche i lavori di arginatura compiuti nella zona incidono sul flusso delle maree nella baia.
39 Il governo spagnolo espone che le autorità competenti hanno abbandonato la realizzazione di dette zone industriali secondo la progettazione originale.
40 La Corte prende atto delle dichiarazioni scritte e orali del governo spagnolo secondo le quali la creazione delle zone industriali di Laredo e Colindres non è stata realizzata e che le municipalità interessate hanno rinunciato alla realizzazione di questi due progetti nella loro concezione iniziale.
41 E' vero che si è rinunciato all' esecuzione dei due progetti in questione, ma ciò non toglie che, dopo l' adesione del Regno di Spagna alle Comunità, le autorità locali hanno ancora colmatato le dighe costruite in precedenza attorno ai terreni sui quali dovevano sorgere gli impianti industriali. E' del pari pacifico che, fino ad ora, nessuna misura è stata presa per demolire dette dighe, pur se le autorità hanno ammesso che provocavano ripercussioni nefaste sull' ambiente acquatico e si sono impegnate a demolirle. Così stando le cose, si deve constatare che vi è stata una mancanza sotto questo aspetto.
C ° Sulle strutture di acquacultura
42 La Commissione stigmatizza il fatto che l' amministrazione spagnola abbia autorizzato un' associazione di pescatori ad allevare arselle in una parte centrale della palude, nonché i progetti relativi ad altre operazioni di acquacultura nell' estuario.
43 Il governo spagnolo sottolinea l' interesse economico che presenta questa attività e la sua scarsa incidenza sulla situazione ecologica delle paludi.
44 A questo proposito si deve sottolineare che l' allestimento di impianti di acquacultura che non solo implicano una diminuzione della superficie della zona paludosa e delle variazioni nel processo naturale di sedimentazione nelle località paludose, ma per di più modificano la struttura del suolo, ha l' effetto di distruggere la particolare vegetazione di dette località, che costituisce importante fonte di alimentazione per gli uccelli.
45 Come è già stato rilevato in precedenza, le considerazioni relative ai problemi economici insorti per effetto del declino dei settori industriali e della piscicoltura della regione che, d' altro canto, sono state contraddette dall' abbandono di altri progetti, considerati non redditizi, non possono giustificare una deroga alle esigenze di tutela fissate dall' art. 4, n. 4, della direttiva.
46 Poiché il territorio interessato dall' attività in questione non è affatto trascurabile e detta attività ha provocato un naturale deterioramento dell' habitat e della qualità delle condizioni di vita degli uccelli nel centro delle Marismas di Santoña, l' addebito deve riconoscersi fondato.
D ° Sullo scarico di rifiuti solidi
47 La Commissione osserva che lo scarico di rifiuti solidi ostacola le correnti provocate dall' interazione delle maree e dall' apporto fluviale e, quindi, comporta una profonda modifica dei parametri fisici e chimici delle paludi.
48 Il governo spagnolo fa presente che questo problema è risolto dal 1988. In realtà sono state prese misure nell' ambito del piano di gestione dei rifiuti solidi urbani dei comuni della baia di Santoña. Fino al 1990 è stata operata qualche discarica illecita.
49 Dalla trattazione orale della causa è emerso che lo scarico autorizzato di rifiuti è cessato nel 1988, cioè prima del parere motivato della Commissione. Di conseguenza l' addebito va disatteso in quanto irricevibile.
E ° Sullo scarico di acque residue
50 La Commissione sottolinea che lo scarico di acque non depurate ha avuto effetti dannosi sulla qualità delle acque nella baia di Santoña.
51 Il governo spagnolo non nega che acque residue dei comuni della baia di Santoña siano state scaricate nelle Marismas di Santoña senza esser depurate. Tuttavia, a suo giudizio, nessuna disposizione della direttiva obbliga gli Stati membri a equipaggiarsi di stazioni di epurazione onde preservare la qualità delle acque in una zona particolarmente protetta.
52 Questo argomento va disatteso. Lo scarico delle acque residue, che contengono sostanze tossiche e pericolose, pregiudica gravemente le condizioni ecologiche delle Marismas di Santoña ed altera notevolmente la qualità delle acque in quella zona.
53 A motivo dell' importanza fondamentale che riveste la qualità di queste acque per le zone paludose, il Regno di Spagna è obbligato, eventualmente, a prevedere sistemi di depurazione onde impedire l' inquinamento di detti habitat. Di conseguenza, è dimostrato l' inadempimento sotto questo aspetto.
F ° Sui lavori di elevazione a Escalante e sulle attività della cava di Montehano
54 La Commissione sostiene che le operazioni di elevazione effettuate dalla municipalità di Escalante su terreni paludosi nonché lo sfruttamento della cava e la discarica nelle paludi dei materiali non utilizzati hanno provocato una diminuzione della superficie della zona protetta.
55 Il governo spagnolo osserva che dette censure si riferiscono a un periodo precedente all' adesione della Spagna alla Comunità. La discarica di detti materiali nella palude è stata vietata nel 1986 e quindi è divenuta abusiva.
56 Si deve notare che né l' epoca né la portata delle operazioni litigiose all' estremità della zona paludosa sono state chiarite nella trattazione dinanzi alla Corte. Non è quindi stato possibile determinare se e in qual misura dopo il 1986 si sono effettuati nella zona paludosa lavori di arginamento e discarica di materiali provenienti dalla cava in questione. E' invece assodato, da un lato, che i lavori effettuati dalla municipalità di Escalante sono stati terminati nel 1986 e che alcuna autorizzazione è stata concessa per altri lavori e, d' altro canto, che l' attività della cava di Montehano è controllata e che la discarica di materiale disseccato nella palude è stata definitivamente vietata. Questa censura va perciò disattesa.
G ° Sul complesso delle censure di cui al punto III
57 Da quanto precede emerge che, con i suddetti interventi, salvo quelli descritti nelle censure del punto III ° D e F, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che gli incombono in virtù dell' art. 4, n. 4, della direttiva, giacché ha omesso di adottare idonee misure onde evitare l' inquinamento o il deterioramento degli habitat delle Marismas di Santoña.
58 Si deve perciò constatare che il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che gli incombono in virtù del Trattato, giacché non ha classificato le Marismas di Santoña zona di protezione speciale e non ha adottato idonee misure per evitare l' inquinamento o il deterioramento degli habitat di questa zona, in ispregio delle disposizioni dell' art. 4 della direttiva.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
59 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Il Regno di Spagna è rimasto soccombente nei punti principali e quindi va condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che gli incombono in virtù del Trattato CEE, avendo omesso di classificare le Marismas di Santoña zona di protezione speciale e di adottare le misure idonee a evitare l' inquinamento o il deterioramento degli habitat di detta zona, in ispregio delle disposizioni dell' art. 4 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, relativa alla conservazione degli uccelli selvatici.
2) Le spese sono poste a carico del Regno di Spagna.