62024CJ0466
SODBA SODIŠČA (deveti senat)
z dne 23. oktobra 2025 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika (SKP) – Uredba (EU) 2021/2115 – Podpora za strateške načrte – Uredba (EU) št. 1307/2013 – Neposredna plačila kmetom – Površine, ki so na voljo kmetom – Pravna podlaga za uporabo teh površin – Pravila za registracijo te pravne podlage – Površine, prijavljene v okviru shem pomoči, ki presegajo površine, za katere je bila pravna podlaga registrirana – Upravne kazni v primerih čezmerne prijave površin – Kazni iz člena 19a Uredbe (EU) št. 640/2014 – Člen 19a – Kazni – Uporaba tega člena po razveljavitvi Uredbe št. 640/2014“
V zadevi C‑466/24 [Venshova] (
i
),
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Administrativen sad – Varna (upravno sodišče v Varni, Bolgarija) z odločbo z dne 18. junija 2024, ki je na Sodišče prispela 2. julija 2024, v postopku
LQ
proti
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“,
SODIŠČE (deveti senat),
v sestavi M. Condinanzi (poročevalec), predsednik senata, N. Jääskinen, sodnik, in R. Frendo, sodnica,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Evropsko komisijo A. C. Becker, G. Koleva in M. Salyková, agentke,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago:
–
člena 4(4) Uredbe (EU) 2021/2115 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 o določitvi pravil o podpori za strateške načrte, ki jih pripravijo države članice v okviru skupne kmetijske politike (strateški načrti SKP) in se financirajo iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ter o razveljavitvi uredb (EU) št. 1305/2013 in (EU) št. 1307/2013 (UL 2021, L 435, str. 1),
–
člena 28 Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 908/2014 z dne 6. avgusta 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s plačilnimi agencijami in drugimi organi, finančnim upravljanjem, potrjevanjem obračunov, pravili o kontrolah, varščinami in preglednostjo (UL 2014, L 255, str. 59),
–
členov 18, 19 in 19a Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost (UL 2014, L 181, str. 48), kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2016/1393 z dne 4. maja 2016 (UL 2016, L 225, str. 41) (v nadaljevanju: Delegirana uredba št. 640/2014),
–
in člena 49(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2
Predlog je bil vložen v okviru spora med LQ, fizično osebo, in Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie“ (namestnik izvršnega direktorja nacionalnega sklada „Kmetijstvo“, Bolgarija; v nadaljevanju: DFZ), v zvezi z odločbo, s katero je slednji osebi LQ zmanjšal znesek finančne pomoči, za katerega je iz naslova več shem pomoči in ukrepov neposrednih plačil na površino zaprosila za tržno leto 2021, ter ji naložil kazni zaradi čezmernih prijav površin.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EU) št. 1306/2013
3
Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549, in popravek v UL 2016, L 130, str. 13) je bila z učinkom od 1. januarja 2023 razveljavljena z Uredbo (EU) 2021/2116 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 (UL 2021, L 435, str. 187). Vendar se v skladu s členom 104 Uredbe 2021/2116 členi 59, 63, 64, 67, 68, 74 in 77 Uredbe št. 1306/2013 še naprej uporabljajo za nastale odhodke in plačila za sheme podpore na podlagi Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. december 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL 2013, L 347, str. 608) za koledarsko leto 2022 in prej. Ker se vloga za pomoč iz postopka v glavni stvari nanaša na tržno leto 2021, se v obravnavanem primeru uporablja Uredba št. 1306/2013.
4
Člen 59 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Splošna načela za preglede“, v odstavku 1 določa:
„Sistem, ki ga vzpostavijo države članice […] vključuje, razen če je predvideno drugače, sistematične upravne preglede vseh vlog za pomoč in zahtevkov za plačilo. Ta sistem dopolnjujejo pregledi na kraju samem.“
5
Člen 63 te uredbe, naslovljen „Neupravičeno izplačani zneski in upravne kazni“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1.   Kadar je ugotovljeno, da upravičenec ne izpolnjuje meril za upravičenost, zavez ali drugih obveznosti v zvezi s pogoji za odobritev pomoči ali podpore, kot jih določa področna kmetijska zakonodaja, se pomoč ne plača ali se v celoti ali delno ukine, ustrezne plačilne pravice iz člena 21 Uredbe (EU) št. 1307/2013 pa se, kadar je to ustrezno, ne dodelijo ali se ukinejo.
2.   Države članice poleg tega, kadar tako določa področna kmetijska zakonodaja, naložijo tudi upravne kazni v skladu s pravili iz člena 64 in člena 77 […].“
6
Člen 64(4) Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Uporaba upravnih kazni“, določa:
„Upravne kazni so lahko v eni od naslednjih oblik:
(a)
znižanje zneska pomoči ali podpore, ki se izplača v zvezi z vlogo za pomoč ali zahtevkom za plačilo, na katerega vpliva neizpolnjevanje, ali nadaljnjimi zahtevki; vendar, kar zadeva podporo za razvoj podeželja, to ne posega v možnost začasne prekinitve podpore, kadar je mogoče pričakovati, da bo upravičenec neizpolnjevanje odpravil v razumnem času;
(b)
plačilo zneska, izračunanega na podlagi količine in/ali obdobja, ki ju zadeva neizpolnjevanje;
(c)
začasna prekinitev ali ukinitev odobritve, priznanja ali dovoljenja;
(d)
odvzem pravice do sodelovanja v zadevnem sistemu pomoči ali pri zadevnem podpornem ali drugem ukrepu ali do koriščenja ugodnosti zadevnega sistema pomoči ali zadevnega podpornega ali drugega ukrepa.“
7
Poglavje 2, naslovljeno „Integrirani administrativni in kontrolni sistem“, ki je v naslovu V te uredbe, vsebuje člen 67(1) in (2), ki določa:
„1.   Vsaka država članica vzpostavi in upravlja integrirani administrativni in kontrolni sistem (v nadaljnjem besedilu: integrirani sistem).
2.   Integrirani sistem se uporablja za sheme podpore iz Priloge I k Uredbi (EU) št. 1307/2013 […].“
8
Člen 68(1) Uredbe št. 1306/2013 določa:
„Integrirani sistem vsebuje naslednje elemente:
(a)
računalniško zbirko podatkov;
(b)
identifikacijski sistem za kmetijske parcele;
(c)
sistem za identifikacijo in registracijo plačilnih pravic;
(d)
vloge za pomoč in zahtevke za plačila;
(e)
integrirani kontrolni sistem;
(f)
enotni sistem za evidentiranje vsakega upravičenca do podpore iz člena 67(2), ki predloži vlogo za pomoč ali zahtevek za plačilo.“
9
Člen 72(1) te uredbe določa:
„Upravičenec do podpore iz člena 67(2) vsako leto predloži vlogo za neposredna plačila oziroma zahtevek za plačilo za ustrezne ukrepe za razvoj podeželja na površino ali žival, v katerem po potrebi navede:
(a)
vse kmetijske parcele na kmetijskem gospodarstvu, pa tudi nekmetijske površine, za katere se zahteva podpora iz člena 67(2);
(b)
plačilne pravice, prijavljene za namene aktiviranja;
(c)
vse druge informacije iz te uredbe ali informacije, ki se zahtevajo zaradi izvajanja zadevne področne kmetijske zakonodaje ali pa jih zahteva zadevna država članica.
[…]“
10
Člen 74(1) navedene uredbe določa:
„Države članice v skladu s členom 59 prek plačilnih agencij ali organov, ki so jih pooblastile, da delujejo v njihovem imenu, opravijo upravne preglede vlog za pomoč, da se preveri, ali so izpolnjeni pogoji za upravičenost do pomoči. Poleg teh pregledov se opravijo tudi pregledi na kraju samem.“
11
Člen 77 te uredbe, naslovljen „Uporaba upravnih kazni“, določa:
„1.   Kar zadeva upravne kazni iz člena 63(2), se ta člen uporablja v primeru neizpolnjevanja meril upravičenosti, obveznosti ali drugih zavez, ki izhajajo iz uporabe pravil o podpori iz člena 67(2).
[…]
4.   Upravne kazni imajo lahko naslednje oblike:
(a)
znižanje zneska pomoči ali podpore, ki je izplačan ali se izplača v zvezi z vlogami za pomoč ali zahtevki za plačilo, na katere vpliva neizpolnjevanje, in/ali v zvezi z vlogami za pomoč ali zahtevki za plačilo za pretekla ali prihodnja leta;
(b)
plačilo zneska, izračunanega na podlagi količine in/ali obdobja, ki ju zadeva neizpolnjevanje;
(c)
odvzem pravice do sodelovanja v zadevnem sistemu pomoči ali pri zadevnem podpornem ukrepu.
[…]“
Uredba št. 1307/2013
12
Z Uredbo 2021/2115 je bila Uredba št. 1307/2013 razveljavljena z učinkom od 1. januarja 2023. Vendar se v skladu s členom 154(2) te uredbe Uredba št. 1307/2013 še naprej uporablja v zvezi z vlogami za pomoč za leta zahtevkov, ki se začnejo pred 1. januarjem 2023. Ker se vloga za pomoč iz postopka v glavni stvari nanaša na tržno leto 2021, se v obravnavanem primeru uporablja Uredba št. 1307/2013.
13
V uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1307/2013 je navedeno:
„Eden od temeljnih ciljev in ključnih zahtev reforme [skupne kmetijske politike] SKP je zmanjšanje upravnega bremena. […]“
14
Člen 5 te uredbe določa:
„Za sheme iz te uredbe se uporabljajo Uredba (EU) št. 1306/2013 in določbe, sprejete na njeni podlagi.“
15
Člen 32 Uredbe št. 1307/2013 določa:
„1.   Podpora na podlagi sheme osnovnega plačila se kmetom odobri s prijavo v skladu s členom 33(1) ob aktiviranju plačilne pravice na upravičeni hektar v državi članici, v kateri je bila dodeljena. […]
2.   V tem naslovu ‚upravičeni hektar‘ pomeni:
(a)
vsako kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva, vključno s površinami, ki 30. junija 2003 niso bile v dobrem kmetijskem stanju v državah članicah, ki so 1. maja 2004 pristopile k Uniji in se ob pristopu odločile, da bodo uporabljale shemo enotnega plačila na površino, ki se uporablja za kmetijske dejavnosti ali ki se, kadar se površina uporablja tudi za nekmetijske dejavnosti, pretežno uporablja za kmetijske dejavnosti; ali
[…]
4.   Površine se štejejo za upravičene hektarje, če ustrezajo opredelitvi upravičenega hektara v celotnem koledarskem letu, razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin.
[…]“
16
Člen 33 te uredbe, naslovljen „Prijava upravičenih hektarov“, v odstavku 1 določa:
„Kmet za aktiviranje plačilnih pravic iz člena 32(1) prijavi parcele, ki ustrezajo upravičenim hektarom, povezanim s plačilno pravico. Razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin so prijavljene parcele na voljo kmetu na dan, ki ga določi država članica, ki ni pozneje kot dan, ki je v tej državi določen za spremembo vloge za pomoč v skladu s členom 72(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013.“
17
Člen 36 Uredbe št. 1307/2013, ki posebej ureja shemo enotnega plačila na površino, v odstavkih 2 in 5 določa:
„2.   Enotno plačilo na površino se odobri vsako leto za vsak upravičeni hektar, ki ga kmet prijavi v skladu s točko (a) prvega pododstavka člena 72(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013. […]
[…]
5.   Razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin morajo biti hektarji iz odstavka 2 na voljo kmetu na dan, ki ga določi država članica, ki ni pozneje kot dan, ki je v tej državi določen za spremembo vloge za pomoč v skladu s členom 72(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013.“
18
Člen 48 Uredbe št. 1307/2013, ki določa splošna pravila za plačila za območja z naravnimi omejitvami, določa:
„1.   Države članice lahko odobrijo plačilo kmetom, ki so upravičeni do plačila na podlagi sheme osnovnega plačila ali sheme enotnega plačila na površino iz poglavja 1 in katerih kmetijska gospodarstva so v celoti ali delno na območjih z naravnimi omejitvami, ki jih določijo države članice […]
[…]
3.   […] se plačilo za območja z naravnimi omejitvami odobri vsako leto na upravičeni hektar na površinah, za katere se je država članica odločila, da jim bo odobrila plačilo v skladu z odstavkom 2 tega člena. Izplača se, potem ko zadevni kmet aktivira plačilne pravice za zadevne hektarje ali, v državah članicah, ki uporabljajo člen 36 te uredbe, potem, ko zadevni kmet prijavi te upravičene hektarje.
[…]“
Delegirana uredba (EU) št. 640/2014
19
Delegirana uredba št. 640/2014 je bila z učinkom od 1. januarja 2023 razveljavljena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2022/1172 z dne 4. maja 2022 o dopolnitvi Uredbe (EU) 2021/2116 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema skupne kmetijske politike ter uporabe in izračuna upravnih sankcij v zvezi s pogojenostjo (UL 2022, L 183, str. 12). Vendar se v skladu s členom 13 Delegirane uredbe 2022/1172 Delegirana uredba št. 640/2014 še naprej uporablja za vloge za pomoč za neposredna plačila, vložene pred 1. januarjem 2023. Tako se glede na čas dejanskega stanja v postopku v glavni stvari v obravnavanem primeru uporablja Delegirana uredba št. 640/2014.
20
V uvodnih izjavah 2 in 19 Delegirane uredbe št. 640/2014 je navedeno:
„(2)
Predvsem bi bilo treba določiti pravila za dopolnitev nekaterih nebistvenih elementov Uredbe (EU) št. 1306/2013 glede delovanja integriranega administrativnega in kontrolnega sistema (v nadaljnjem besedilu: integrirani sistem), rokov za predložitev vlog za pomoč ali zahtevkov za plačilo, pogojev za delno ali celotno zavrnitev pomoči ali delno ali celotno ukinitev neupravičene pomoči ali podpore ter glede določitve upravnih kazni v zvezi z neizpolnjevanjem pogojev za prejemanje pomoči v okviru shem, vzpostavljenih z Uredbo (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta, ter pogojev za prejemanje podpore za ukrepe za razvoj podeželja, vzpostavljene z Uredbo (EU) št. 1305/2013 […]
[…]
(19)
Določiti bi bilo treba upravne kazni ob upoštevanju načel odvračanja in sorazmernosti ter posebnih težav zaradi primerov višje sile ter izjemnih okoliščin. Upravne kazni bi morale biti razvrščene glede na resnost neizpolnjevanja in bi morale segati vse do popolne izključitve iz ene ali več shem pomoči ali ukrepov podpore na površino za določeno obdobje. Glede zahtev za upravičenost, zavez in drugih obveznosti bi bilo treba pri kaznih upoštevati posebnosti različnih shem pomoči ali ukrepov podpore ali možnost, da upravičenec morda ne prijavi vseh svojih upravičenih površin, da bi umetno ustvaril pogoje za izključenost iz obveznosti za zeleno komponento. Upravne kazni iz te uredbe bi bilo treba obravnavati kot dovolj odvračilne za odvračanje od namernega neizpolnjevanja zahtev.“
21
Člen 19a Delegirane uredbe št. 640/2014, naslovljen „Upravne kazni v primerih čezmerne prijave površin pri shemi osnovnega plačila, shemi enotnega plačila na površino, prerazporeditvenem plačilu, shemi za mlade kmete, plačilu za območja z naravnimi omejitvami, shemi za male kmete, plačilih v okviru območij Natura 2000 in okvirne direktive o vodah ter plačilih območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami“, določa:
„1.   Če pri skupini kmetijskih rastlin iz člena 17(1) površina, prijavljena za sheme pomoči iz poglavij 1, 2, 4 in 5 Naslova III ter Naslova V Uredbe (EU) št. 1307/2013 in ukrepe podpore iz členov 30 in 31 Uredbe (EU) št. 1305/2013 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (UL 2013, L 347, str. 487)], presega ugotovljeno površino v skladu s členom 18 te uredbe, se pomoč ali podpora izračuna na osnovi ugotovljene površine, ki je zmanjšana za 1,5-kratno ugotovljeno razliko, če je navedena razlika večja od bodisi 3 % ugotovljene površine bodisi dveh hektarov.
Upravna kazen ne presega 100 % zneskov na osnovi prijavljene površine.
2.   Če upravičencu na podlagi odstavka 1 še ni bila naložena nobena upravna kazen zaradi čezmerne prijave površin za zadevno shemo pomoči ali ukrep podpore, se upravna kazen iz navedenega odstavka zmanjša za 50 %, če razlika med prijavljeno in ugotovljeno površino ne presega 10 % ugotovljene površine.
3.   Kadar je bila upravna kazen upravičencu znižana v skladu z odstavkom 2 in bo istemu upravičencu za zadevno shemo pomoči ali ukrep podpore za naslednje leto zahtevka naložena druga upravna kazen iz tega člena in člena 21, upravičenec plača polno upravno kazen za navedeno naslednje leto zahtevka in plača znesek, za katerega je bila upravna kazen, izračunana v skladu z odstavkom 1, znižana v skladu z odstavkom 2.
4.   Če zneska, izračunanega v skladu z odstavki 1, 2 in 3, ni mogoče popolnoma poravnati v treh koledarskih letih po koledarskem letu ugotovitve v skladu s členom 28 Izvedbene uredbe (EU) št. 908/2014, se neporavnani saldo odpiše.“
Uredba št. 2021/2115
22
Člen 4(4)(a) Uredbe 2021/2115 določa:
„‚Upravičeni hektar‘ se za namene vrst intervencij v obliki neposrednih plačil določi tako, da zajema površine, ki so na voljo kmetu in jih sestavljajo:
(a)
vsaka kmetijska površina kmetijskega gospodarstva, ki se v letu, za katero se zaprosi za podporo, uporablja za kmetijske dejavnosti ali ki se, kadar se površina uporablja tudi za nekmetijske dejavnosti, pretežno uporablja za kmetijske dejavnosti […].“
Bolgarsko pravo
ZPZP
23
Člen 41 Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (zakon o podpori imetnikom kmetijskih gospodarstev) (DV št. 58 z dne 22. maja 1998) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: ZPZP), določa:
„1.   Kmetje, registrirani v skladu s členom 7, lahko v okviru shem iz člena 38a(1) za zadevno koledarsko leto zaprosijo za pomoč z vlogo za pomoč v skladu s členom 32(1).
[…]
3.   Kmetijska zemljišča, na katera se nanaša vloga za pomoč, morajo biti kmetom na voljo 31. maja zadevnega koledarskega leta v skladu s členom 36(5) Uredbe (EU) št. 1307/2013, kar mora biti razvidno iz pravne podlage za uporabo, ki je registrirana v skladu z [Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (zakon o lastništvu in uporabi kmetijskih zemljišč)].
4.   Pravna podlaga za uporabo kmetijskih zemljišč se s posebno programsko opremo, ki jo upravlja ministrstvo za kmetijstvo, prehrano in gozdarstvo, registrira pri občinskih službah za kmetijstvo v kraju, kjer so nepremičnine. Registracija se opravi do izteka rokov, ki so v odloku iz člena 32(5) določeni za vložitev vloge za pomoč in za spremembe te vloge.
5.   Ministrstvo za kmetijstvo, prehrano in gozdarstvo evidentira, sestavi povzetek in plačilni agenciji, enkratno ali po fazah, posreduje podatke o registriranih pravnih podlagah za uporabo kmetijskih zemljišč. […]
6.   Ob predložitvi vloge za pomoč prek integriranega administrativnega in kontrolnega sistema [(v nadaljevanju: IAKS)] plačilna agencija preveri podatke v vlogi, ki se primerjajo s podatki iz odstavka 5. Če je kmet v svojo vlogo vključil kmetijska zemljišča, ki se nahajajo zunaj površin, za katere obstaja pravna podlaga, ali če je prekoračil registrirano pravno podlago sistem ustvari obvestilo o napaki. Obvestilo o napaki se kmetu predloži v podpis.
7.   Po izteku rokov za vložitev vloge za pomoč in za spremembe teh vlog, določenih v odloku iz člena 32(5), plačilna agencija opravi upravni pregled vseh vlog za pomoč, v zvezi s katerimi je sistem ustvaril obvestilo o napaki. Pri preverjanju se informacije iz vlog za pomoč primerjajo s podatki iz odstavka 5, da bi se ugotovilo izpolnjevanje pogojev iz odstavkov 3 in 4.
8.   Kadar se pri preverjanju iz odstavka 7 ugotovi, da je bila vloga podana za kmetijska zemljišča, v zvezi s katerimi ni pravne podlage za uporabo, plačilna agencija geografsko določi površino in lokacijo navedenih zemljišč. V tem primeru ministrstvo za kmetijstvo, prehrano in gozdarstvo plačilni agenciji zagotovi dodatne informacije.
9.   Kadar se pri preverjanju, opravljenem v skladu z odstavkoma 7 in 8, ne ugotovi nobene registrirane pravne podlage v smislu odstavka 4, plačilna agencija uporabi člen 43(3).“
24
Člen 43 ZPZP določa:
„(1)   Plačilna agencija izvrši neposredna plačila v zvezi z vloženimi vlogami, če ugotovi, da:
1. vlagatelj uporablja kmetijske površine, ki jih je prijavil v vlogi, in na njih opravlja kmetijsko dejavnost;
[…]
4. za površine, prijavljene za pomoč, se med pregledi, opravljenimi v skladu s členom 37(3) in (4), ugotovi, da so upravičene do pomoči.
[…]
(3)   Plačilna agencija zmanjša znesek plačila ali zavrne plačilo na podlagi sheme neposrednih plačil, če:
[…]
4. je vlagatelj prijavil površine, ki jih ne obdeluje ali je prijavil površine, ki ne izpolnjujejo meril za upravičenost do pomoči, kot so določena v odloku iz člena 40;
5. za isto površino sta bila vloženi dve vlogi ali več in prekrivanje površin ni bilo odpravljeno;
[…]
7. prosilec za pomoč ni uporabnik prijavljenih kmetijskih površin;
[…]
10. za površine, prijavljene za pomoč, se med pregledi, opravljenimi v skladu s členom 37(3) in (4), ugotovi, da niso upravičene do pomoči.
(4)   Plačilna agencija v skladu z merili, določenimi v zakonodaji Evropske unije, zmanjša znesek plačila ali zavrne plačilo iz odstavka 3.“
Odlok št. 5 z dne 27. februarja 2009
25
Člen 2 naredba no 5 za usloviyata i reda za podavane na zayavlenia po shemi i merki za direktni plashtania (odlok št. 5 o pogojih in postopkih vlaganja vlog v okviru shem in ukrepov za neposredna plačila) z dne 27. februarja 2009 (DV št. 22 iz leta 2009) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa:
„1.   Podpora v okviru shem in ukrepov iz člena 1 je na voljo kmetom, ki obdelujejo kmetijska zemljišča in/ali redijo živino ter izpolnjujejo zahteve iz člena 41 [ZPZP].
2.   Osebe iz odstavka 1 zaprosijo za podporo v okviru shem in ukrepov iz člena 1 na obrazcu, ki ga vsako leto odobri [sklad DFZ] – plačilna agencija (Razplashtatelna agentsia – RA). Ob prvi vlogi za pomoč morajo osebe iz odstavka 1 izpolniti tudi zahtevek za registracijo.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
26
Oseba LQ je vložila vlogo za finančno pomoč za tržno leto 2021 v okviru več shem pomoči in ukrepov neposrednih plačil na površino, ki se financirajo iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS), Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in nacionalnega proračuna Republike Bolgarije.
27
Sklad DFZ je z dopisom z dne 13. januarja 2023 osebo LQ obvestil o odobritvi podpore in o izplačilu podpore na podlagi površin, ki so bile prijavljene za tržno leto 2021. V tem dopisu je bilo navedeno, da so bili zneski pomoči, za katere je oseba LQ zaprosila v okviru sheme plačil za območja z naravnimi omejitvami in sheme enotnega plačila na površino ter pomoči za kmetijske prakse, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje, znižani in da so bile zaradi čezmernih prijav površin naložene kazni.
28
Oseba LQ je na Administrativen sad – Varna (upravno sodišče v Varni, Bolgarija) zoper navedeni dopis vložila tožbo, v kateri je trdila, da ta dopis ni obrazložen, zaradi česar ni mogoče razumeti, na katera dejstva je oprta ta odločitev, in da je pristojni organ napačno uporabil pravo.
29
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je bilo znižanje zneskov pomoči, za katere je zaprosila oseba LQ, opravljeno na podlagi rezultatov upravnega pregleda upravičenosti površin, ki je bil v skladu s členom 74 Uredbe št. 1306/2013, členoma 28 in 29 Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (UL 2014, L 227, str. 69) ter členom 37 ZPZP opravljen s primerjavo podatkov, ki so na voljo v zbirkah IAKS, s podatki iz podatkovne zbirke bolgarskega ministrstva za kmetijstvo, prehrano in gozdarstvo.
30
Pri navedenem pregledu je bilo ugotovljeno, da so bile površine, prijavljene v vlogi za pomoč, ki jo je oseba LQ vložila za tržno leto 2021, večje od površin, za katere je bila pravna podlaga za uporabo registrirana v skladu z nacionalno zakonodajo.
31
Za površine, navedene v vlogi osebe LQ za pomoč, ki so se štele za neupravičene ali čezmerno prijavljene, je bila tej osebi na podlagi člena 19a Delegirane uredbe št. 640/2014 naložena kazen.
32
Oseba LQ trdi, da v dopisu z dne 13. januarja 2023, navedenem v točki 27 te sodbe, ni nobene navedbe v zvezi z morebitno neskladnostjo podatkov, ki jih je ta oseba predložila v svoji vlogi za pomoč, s podatki, ki jih je sklad DFZ uporabil v okviru svojih pregledov. Natančneje, ta dopis naj ne bi vseboval nobene navedbe, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da so bili opravljeni upravni nadzori, in tudi ne navedbe primerov ugotovljenih neskladnosti v vlogi za pomoč.
33
Sklad DFZ trdi, da morajo biti v skladu s členom 41(3) ZPZP kmetijske površine, ki se prijavijo v vlogi za pomoč, kmetom na voljo 31. maja zadevnega koledarskega leta, kar se ugotavlja na podlagi registracije pravne podlage za uporabo teh površin.
34
V obravnavanem primeru sklad DFZ trdi, da se je odločil za znižanje zneskov pomoči, dodeljenih LQ, in za naložitev kazni v skladu s to določbo, ker je oseba LQ v vlogi za pomoč prijavila površino, ki je bila večja od tiste, ki je bila ugotovljena pri upravnih nadzorih. V zvezi s tem sklad DFZ pojasnjuje, da je z dopisom z dne 8. junija 2023 osebo LQ najprej obvestil, da ni nobenih podatkov o pravni podlagi za uporabo parcele s številko 78519‑1127‑22‑1, ki jo je oseba LQ navedla v vlogi za pomoč v okviru sheme plačil za območja z naravnimi omejitvami. V zvezi z vlogo LQ za pomoč v okviru sheme enotnega plačila na površino sklad DFZ trdi, da parcela s številko 001182‑8‑1‑1 nima lastnosti, ki so potrebne za zadevno pomoč. Nazadnje, sklad DFZ naj bi v dopisu z dne 30. oktobra 2023 osebo LQ obvestil, da je bilo o naložitvi upravnih kazni odločeno prav zaradi ugotovljene razlike med prijavljeno površino in površino, ugotovljeno pri pregledih.
35
Predložitveno sodišče se sprašuje, ali pravo Unije dopušča, da se zaradi nacionalne določbe, kot je člen 41(3) in (4) ZPZP, ali prakse pristojnega nacionalnega upravnega organa kmetom zavrne dodelitev pomoči za površine, za katere v rokih, ki jih določa nacionalno pravo, v za to določenih zbirkah podatkov niso registrirali pravne podlage za uporabo.
36
V zvezi s členom 19a Delegirane uredbe št. 640/2014, na podlagi katerega je sklad DFZ osebi LQ naložil kazni, predložitveno sodišče navaja, da se ta delegirana uredba, čeprav je bila razveljavljena z učinkom od 1. januarja 2023, še naprej uporablja za vloge za pomoč v zvezi z neposrednimi plačili, ki so bile vložene pred tem datumom, kot je to v postopku v glavni stvari. Vendar ugotavlja, da prečiščena različica navedene delegirane uredbe ne vsebuje več tega člena 19a. Zato se predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba za navedeni člen šteti, da je veljal na dan naložitve kazni osebi LQ, to je 13. januarja 2023.
37
V teh okoliščinah je Administrativen sad – Varna (upravno sodišče v Varni, Bolgarija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji za predhodno odločanje:
„1.
Ali sta v skladu s členom 4(4) [Uredbe 2021/2115], členom 28 [Izvedbene uredbe št. 908/2014] ter členoma 18 in 19 [Delegirane uredbe št. 640/2014] dopustni nacionalna ureditev in praksa plačilne agencije Republike Bolgarije v zvezi z uporabo nacionalnih določb, zlasti člena 41(3) in (4) [ZPZP], na podlagi katerih je kmetu odvzeta pravica do finančne pomoči za površine, za katere je sklenil pogodbo o uporabi za isto leto, vendar ta pravna podlaga [za uporabo] ni bila vnesena v sistem ministrstva za kmetijstvo v zakonsko določenih rokih?
2.
Ali je treba kmetu ob upoštevanju člena 49(1), tretji stavek, [Listine] naložiti sankcijo na podlagi člena 19а [Delegirane uredbe št. 640/2014] (razveljavljene z [Delegirano uredbo (EU) 2022/1172], pri čemer je v njeni uvodni izjavi 16 navedeno: ‚zaradi jasnosti in pravne varnosti bi bilo treba razveljaviti Delegirano uredbo (EU) št. 640/2014. Vendar bi bilo treba navedeno [delegirano] uredbo še naprej uporabljati v zvezi z vlogami za pomoč za neposredna plačila, vloženimi pred 1. januarjem 2023, zahtevki za plačilo v zvezi s podpornimi ukrepi, ki se izvajajo na podlagi Uredbe (EU) št. 1305/2013, ter kontrolnim sistemom in upravnimi sankcijami v zvezi s pravili o navzkrižni skladnosti‘), ki je veljala za tržno leto 2021, če v času obvestila, s katerim je bila naložena sankcija, to je 13. januarja 2023, [Delegirana uredba (EU) št. 640/2014], v različici, ki se uporablja od 1. januarja 2023, ni vsebovala člena 19a?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Dopustnost
38
Evropska komisija dvomi o dopustnosti prvega vprašanja, ker naj dejanski in pravni elementi, potrebni za to, da bi Sodišče koristno odgovorilo na postavljeno vprašanje, ne bi bili nedvoumno razvidni iz predložitvene odločbe. Predložitveno sodišče naj namreč ne bi niti jasno predstavilo dejanskega stanja niti povzelo upoštevnega nacionalnega pravnega okvira, zlasti nacionalnih določb, ki določajo obveznost registracije pravne podlage za uporabo kmetijskih zemljišč. Prav tako naj ne bi pojasnilo razlogov, zaradi katerih meni, da je potrebna razlaga člena 4(4) Uredbe 2021/2115, člena 28 Izvedbene uredbe št. 908/2014 ter členov 18 in 19 Uredbe št. 640/2014.
39
V skladu z ustaljeno sodno prakso pa je postopek, uveden s členom 267 PDEU, instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, s katerim prvo zagotavlja drugim razlago prava Unije, ki jo potrebujejo za rešitev obravnavanega spora (sodba z dne 27. aprila 2023, Castorama Polska in Knor, C‑628/21, EU:C:2023:342, točka 25 in navedena sodna praksa).
40
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v okviru tega postopka le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu o glavni stvari in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti vsake zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti. Iz tega izhaja, da za vprašanje za predhodno odločanje v zvezi s pravom Unije velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko predlog nacionalnega sodišča zavrne le, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 29. julija 2024, LivaNova, C‑713/22, EU:C:2024:642, točka 53 in navedena sodna praksa).
41
V obravnavanem primeru je tožba iz postopka v glavni stvari, kot je razvidno iz informacij, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, usmerjena zoper dopis sklada DFZ z dne 13. januarja 2023, s katerim je ta osebo LQ obvestil o znižanju zneskov finančnih pomoči, za katere je oseba LQ zaprosila za tržno leto 2021 v okviru več shem pomoči in ukrepov neposrednih plačil na površino, ter o naložitvi kazni zaradi ugotovljenih čezmernih prijav površin.
42
Sklad DFZ je znesek finančnih pomoči, za katere je zaprosila oseba LQ, zmanjšal z obrazložitvijo, da je bilo po pregledu upravičenosti površin, opravljenem na podlagi primerjave podatkov, ki jih je oseba LQ navedla v vlogi za pomoč, s podatki iz sistema ministrstva za kmetijstvo, prehrano in gozdarstvo, ugotovljeno, da oseba LQ za vse kmetijske parcele, na katere se je nanašala njena vloga za pomoč, ni registrirala pravne podlage za uporabo, kot se to zahteva s členom 41(3) in (4) ZPZP.
43
Tako se prvo vprašanje jasno nanaša na položaj, v katerem računalniška zbirka podatkov ministrstva za kmetijstvo, prehrano in gozdarstvo ne vsebuje informacij o pravni podlagi za uporabo parcele, na katero se nanaša vloga za finančno pomoč, ki jo je oseba LQ vložila za tržno leto 2021.
44
Zato predlog za sprejetje predhodne odločbe v nasprotju s trditvami Komisije vsebuje navedbo predmeta spora o glavni stvari in upoštevnih dejstev ter vsebino upoštevnih nacionalnih določb, med njimi člena 41(3) in (4) ZPZP.
45
Poleg tega so v tem predlogu navedeni razlogi, zaradi katerih je predložitveno sodišče zaprosilo za razlago ureditve Unije. Iz navedenega predloga je namreč razvidno, da se obstoječa sodna praksa Sodišča nanaša na dejstva, ki se razlikujejo od tistih iz postopka v glavni stvari, in na nacionalno ureditev, ki je drugačna od tiste iz te zadeve.
46
Iz tega izhaja, da je prvo vprašanje dopustno.
Vsebinska presoja
47
Najprej je treba opozoriti, da mora Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču podati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. S tega vidika mora Sodišče po potrebi preoblikovati vprašanja, ki so mu bila predložena. Poleg tega lahko Sodišče upošteva določbe prava Unije, na katere se nacionalno sodišče v svojem vprašanju ni sklicevalo (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2023, Groenland Poultry, C‑169/22, EU:C:2023:638, točka 47 in navedena sodna praksa).
48
V obravnavani zadevi se prvo vprašanje nanaša na člen 4(4) Uredbe 2021/2115, v katerem je za namene vrst intervencij v obliki neposrednih plačil opredeljen pojem „upravičeni hektar“.
49
Kot pa je razvidno iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, je oseba LQ vložila prošnjo za finančno pomoč za tržno leto 2021 v okviru več shem pomoči in ukrepov neposrednih plačil na površino, ki se financirajo iz EKJS, EKSRP in nacionalnega proračuna Republike Bolgarije.
50
Iz tega sledi, da se lahko za spor o glavni stvari ratione materiae uporabljajo le določbe Uredbe št. 1307/2013. V skladu s členom 1(2) Uredbe 2021/2115 se namreč ta uredba uporablja za podporo Unije, ki se financira iz EKJS in EKSRP, za intervencije, navedene v strateškem načrtu SKP, ki ga pripravi država članica in odobri Komisija ter zajema obdobje od 1. januarja 2023 do 31. decembra 2027, v skladu s členom 154 omenjene uredbe pa se Uredba št. 1307/2013 še naprej uporablja v zvezi z vlogami za pomoč za leta zahtevkov, ki se začnejo pred 1. januarjem 2023.
51
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je iz informacij v predložitveni odločbi razvidno, da se zatrjevana neregistracija pravne podlage za uporabo ene od parcel osebe LQ nanaša na vlogo za pomoč, vloženo v okviru sheme plačil za območja z naravnimi omejitvami, zato so v okviru prvega vprašanja upoštevne določbe člena 48 Uredbe št. 1307/2013, ki opredeljuje splošna pravila, ki urejajo shemo plačil za taka območja.
52
Odstavka 1 in 3 tega člena 48 za opredelitev površin, ki spadajo na področje uporabe pomoči na območjih z naravnimi omejitvami, in določitev podrobnih pravil za plačilo teh pomoči napotujeta na določbe, ki se uporabljajo za shemo osnovnega plačila in na določbe v zvezi s shemo enotnega plačila na površino.
53
V obravnavanem primeru se prvo vprašanje nanaša predvsem na dokazno breme, ki mu morajo zadostiti kmeti, da dokažejo, da so jim bile kmetijske parcele, ki so jih prijavili v svoji vlogi za pomoč, na dan vložitve te vloge dejansko na voljo. Poleg tega je iz informacij iz predložitvene odločbe razvidno, da je oseba LQ vlogo za pomoč vložila le na podlagi sheme enotnega plačila na površino, ne da bi zaprosila za podporo na podlagi sheme osnovnega plačila. Ugotoviti je torej treba, da predložitveno sodišče v okviru prvega vprašanja prosi za razlago člena 32(2)(a) Uredbe št. 1307/2013, ki opredeljuje „upravičeni hektar“, in člena 36(2) in (5) te uredbe, ki določa pogoj, da morajo biti hektarji, prijavljeni v vlogi za pomoč, „na voljo kmetu na dan, ki ga določi država članica“.
54
Zato je treba šteti, da predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 32(2)(a) ter člen 36(2) in (5) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi ali praksi, v skladu s katero se kmetu lahko zavrne pravica do izplačila pomoči za površine, za katere je ta kmet za zadevno leto sklenil pogodbo o uporabi, če ta pogodba, kot pravna podlaga za uporabo navedenih površin, v rokih, ki jih določa nacionalno pravo, ni bila registrirana v temu namenjeni računalniški zbirki podatkov.
55
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določb prava Unije upoštevati ne le njihovo besedilo, ampak tudi kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del so (glej v tem smislu sodbo z dne 19. septembra 2024, Agrarmarkt Austria, C‑350/23, EU:C:2024:771, točka 57 in navedena sodna praksa).
56
V zvezi s tem je treba opozoriti, prvič, da člen 32(2)(a) Uredbe št. 1307/2013 pojem „upravičen hektar“ opredeljuje kot „vsako kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva […], ki se uporablja za kmetijske dejavnosti ali ki se, kadar se površina uporablja tudi za nekmetijske dejavnosti, pretežno uporablja za kmetijske dejavnosti“.
57
V skladu z besedilom odstavkov 2 in 5 člena 36 te uredbe se enotno plačilo na površino odobri vsako leto za vsak upravičeni hektar, ki ga kmet prijavi v skladu s členom 72(1), prvi pododstavek, točka (a), Uredbe št. 1306/2013, razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin, pa morajo biti ti hektarji kmetu na voljo na dan, ki ga določi država članica, ki ne nastopi pozneje kot zadnji dan, ki je v tej državi določen za spremembo vloge za pomoč v skladu s členom 72(1) te uredbe.
58
Iz povezane razlage teh določb izhaja, da mora kmet za dodelitev zaprošene pomoči dejansko uporabljati in imeti na voljo površine, prijavljene v vlogi za pomoč.
59
Drugič, v zvezi s kontekstom, v katerega so umeščene navedene določbe, je treba poudariti, da Uredba št. 1307/2013 vsebuje določbe, ki se uporabljajo za podporne sheme, zlasti tiste, ki se nanašajo na neposredna plačila kmetom, med katerimi so določbe, ki se nanašajo na pogoje za dostop do teh plačil.
60
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da sta člen 32(2)(a) ter člen 36(2) in (5) Uredbe št. 1307/2013 v delih te uredbe, ki se nanašajo na izvajanje sheme osnovnega plačila in sheme enotnega plačila na površino. Ker pa se pomoči iz teh shem dodelijo kmetom po aktiviranju plačilne pravice na upravičeni hektar, je določitev upravičenih hektarjev, ki so na voljo kmetu, bistvena za pravilno izvajanje navedenih shem, ker omogoča preverjanje spoštovanja pogojev za dodelitev navedenih pomoči in ker je število upravičenih hektarjev osnova za izračun zneska pomoči, ki se izplača kmetu, ki je zaprosil za pomoč.
61
Čeprav je opredelitev pojma „upravičeni hektar“ iz člena 32(2)(a) te uredbe v delu te uredbe, ki se nanaša na izvajanje sheme osnovnega plačila, se, kot je pojasnjeno v tej določbi, nanaša na „ta naslov“, ki vsebuje tudi člen 36 te uredbe.
62
Tretjič, kar zadeva cilje, ki se uresničujejo z Uredbo št. 1307/2013, je treba ugotoviti, da je treba te cilje ugotoviti ob upoštevanju nalog deljenega upravljanja sredstev Unije z državami članicami v okviru SKP.
63
V zvezi s tem je treba na eni strani opozoriti, da je ena od ključnih zahtev reforme SKP, ki se izvaja z Uredbo št. 1307/2013, kot je navedena v uvodni izjavi 2 te uredbe, zmanjšanje upravnega bremena.
64
Ob tem je iz ureditve Unije v zvezi z zaščito finančnih interesov Unije, financiranjem SKP in IAKS jasno razvidno, da morajo države članice sprejeti ukrepe, ki so primerni za zagotovitev pravilnega izvajanja IAKS, in da morajo zlasti sprejeti potrebne ukrepe, da zagotovijo, da so transakcije, ki jih financira Unija, dejansko izvedene in pravilno izvršene, ter da preprečijo in preganjajo nepravilnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi, C‑375/08, EU:C:2010:365, točka 75).
65
S tem namenom, na eni strani, države članice v skladu s členi 63, 64 in 77 Uredbe št. 1306/2013, ki je, kot je razvidno iz člena 5 Uredbe št. 1307/2013, tesno povezana z zadnjenavedeno uredbo, naložijo upravne kazni, ki morajo biti sorazmerne in se stopnjujejo glede na resnost, obseg, trajanje in ponavljanje ugotovljenega neizpolnjevanja ter ki so lahko v obliki znižanja zneska pomoči, plačila zneska, izračunanega na podlagi količine in/ali obdobja, na katera se nanaša neizpolnjevanje, začasne prekinitve ali ukinitve odobritve, priznanja ali dovoljenja ali odvzema pravice do sodelovanja v zadevnem sistemu pomoči ali pri zadevnem podpornem ali drugem ukrepu ali do koriščenja ugodnosti zadevnega sistema pomoči ali zadevnega podpornega ali drugega ukrepa.
66
Na drugi strani države članice na podlagi členov od 67 do 73 Uredbe št. 1306/2013 vzpostavijo in upravljajo sistem IAKS, ki se uporablja za sheme podpore, naštete v Prilogi I k Uredbi št. 1307/2013, in ki med drugim vključuje identifikacijski sistem za kmetijske parcele ter registracijo vlog za pomoč in za plačilo. Glavni namen tega sistema je preverjanje avtentičnosti operacij, ki se v okviru SKP financirajo iz proračuna Unije, in njihove skladnosti z merili za upravičenost do pomoči ali podpornih ukrepov ter izboljšanje učinkovitosti in spremljanje podpore, ki jo zagotavlja Unija, zlasti s preprečevanjem nepravilnosti in goljufij ter uporabo ustreznih kazni.
67
Zato na podlagi nobenega elementa iz Delegirane uredbe št. 640/2014 ni mogoče sklepati, da države članice za zagotovitev pravilnega izvajanja navedene delegirane uredbe ne smejo sprejeti nacionalnih pravil, ki bi od kmeta zaradi ugotavljanja upravičenosti do zaprošenega podpornega ukrepa in zaradi izračuna zneska pomoči zahtevala, da ob vložitvi vloge za pomoč prek za to namenjene računalniške zbirke podatkov v utemeljitev te vloge navede pravne podlage za uporabo kmetijskih parcel, ki so opredeljene kot upravičeni hektarji.
68
Sodišče je v zvezi s tem že presodilo, da imajo države članice polje proste presoje glede listin in dokazov, ki jih je treba od vlagatelja vloge za dodelitev pomoči zahtevati v zvezi s površinami, na katere se nanaša njegov zahtevek (sodba z dne 17. decembra 2020, Land Berlin (Plačilne pravice v zvezi s SKP), C‑216/19, EU:C:2020:1046, točka 35 in navedena sodna praksa). Glede na to polje proste presoje je državam članicam dovoljeno, da določijo podrobnejša pravila glede dokazov, ki jih je treba priložiti vlogi za dodelitev pomoči, in da se pri tem sklicujejo na običajno prakso v zvezi z uživanjem in uporabo krmnih površin ter naslovi, ki jih je treba predložiti glede te uporabe, ki je na področju kmetijstva uveljavljena na njihovem ozemlju (sodba z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi, C‑375/08, EU:C:2010:365, točka 82).
69
Vendar morajo države članice pri izvajanju svojega polja proste presoje upoštevati cilje zadevne ureditve Unije in splošna načela prava Unije, kot sta načeli sorazmernosti in pravne varnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 27. junija 2019, Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele, C‑348/18, EU:C:2019:545, točka 57, in z dne 7. aprila 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, točka 63).
70
Čeprav je nacionalno sodišče tisto, ki mora v vsakem posameznem primeru preveriti, ali so bila ta načela spoštovana (glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi, C‑375/08, EU:C:2010:365, točka 89), je Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso pristojno, da predložitvenemu sodišču zagotovi vse ustrezne elemente razlage prava Unije, na podlagi katerih lahko presodi o taki skladnosti za izdajo sodbe v zadevi, o kateri odloča (sodba z dne 11. junija 2020, Subdelegación del Gobierno en Guadalajara, C‑448/19, EU:C:2020:467, točka 17 in navedena sodna praksa).
71
Kar zadeva načelo pravne varnosti, ki ga Sodišče upošteva na področju pomoči kmetom, zlasti v zvezi z določbami o upravnih kaznih (glej v tem smislu sodbo z dne 18. aprila 2024, Kaszamás, C‑79/23, EU:C:2024:329, točka 59 in navedena sodna praksa), je treba opozoriti, da to načelo ne zahteva le, da ureditev Unije osebam, na katere se nanaša, omogoči, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, ampak tudi, da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi (glej v tem smislu sodbo z dne 25. julija 2018, Teglgaard in Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, točka 52 in navedena sodna praksa).
72
V zvezi z načelom sorazmernosti, ki – kot je odločilo Sodišče – zahteva, da morajo biti z določbo opredeljena sredstva primerna za uresničitev zastavljenega cilja in ne smejo presegati tega, kar je nujno za njegovo dosego, je treba spomniti, da ga morajo spoštovati tako zakonodajalec Unije kot nacionalni zakonodajalci in sodniki, ki uporabljajo pravo Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi, C‑375/08, EU:C:2010:365, točka 87).
73
Kot je razvidno iz točke 67 te sodbe, je treba v skladu z ureditvijo Unije glede sistema IAKS, zaščite finančnih interesov Unije in financiranja SKP sprejeti nacionalne ukrepe, ki so primerni za zagotovitev pravilnega izvajanja sistema IAKS ter dejanskega in pravilnega izvajanja shem pomoči, ki jih financira Unija. V zvezi s tem in v delu, v katerem je to upoštevno v okviru spora o glavni stvari, je treba poudariti, da so v členu 72(1)(c) Uredbe št. 1306/2013 našteti elementi, ki jih je treba navesti v vlogah za pomoč ali za plačilo. V njem je pojasnjeno, da so lahko poleg informacij, ki jih je treba navesti v teh vlogah na podlagi te uredbe, potrebne tudi dodatne informacije, ki jih zahteva pristojna država članica, s čimer se prispeva k zagotavljanju spoštovanja načel pravne varnosti in sorazmernosti.
74
V obravnavanem primeru – kot navaja Komisija – se na eni strani z nacionalno določbo, kakršna je ta, ki se uporablja za spor o glavni stvari, to je člen 41(3) in (4) ZPZP, skuša uresničiti tak cilj, ker je njen namen zlasti preprečiti, da bi kmetje z obidenjem ureditve Unije v zvezi s shemami podpor zlorabno izkoriščali tuja zemljišča. Na drugi strani se zdi, da taka nacionalna določba s tem, da zahteva registracijo pravne podlage za uporabo kmetijskih parcel, prijavljenih v vlogi za pomoč, pri pristojnih službah kraja, kjer so te parcele, kmetom, ki zaprosijo za pomoč ali podporo, ne nalaga obveznosti, ki bi jo bilo težko izpolniti.
75
Iz tega sledi – kar mora glede na okoliščine postopka v glavni stvari preveriti še predložitveno sodišče – da pogoj, določen v zadevni nacionalni ureditvi, da je treba za plačilo pomoči predložiti veljaven pravni naslov, izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz načela pravne varnosti, ne da bi v skladu z načelom sorazmernosti presegal to, kar je nujno za uresničitev cilja, ki se želi doseči s to ureditvijo.
76
Glede na vse zgornje preudarke je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 32(2)(a) ter člen 36(2) in (5) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi ali praksi, v skladu s katero se kmetu lahko zavrne pravica do izplačila pomoči za površine, za katere je ta kmet za zadevno leto sklenil pogodbo o uporabi, če ta pogodba, kot pravna podlaga za uporabo navedenih površin, v rokih, ki jih določa nacionalno pravo, ni bila registrirana v temu namenjeni računalniški zbirki podatkov, če se pri tem spoštujejo cilji zadevne ureditve Unije in splošna načela prava Unije, zlasti načeli sorazmernosti in pravne varnosti.
Drugo vprašanje
77
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali se člen 49(1), tretji stavek, Listine za kazen, kakršna je ta, ki je bila kmetu naložena na podlagi člena 19a Delegirane uredbe št. 640/2014, uporablja v položaju, v katerem je ta določba na dan vložitve vloge za podporo in na dan, ko je bila navedena kazen naložena, sicer veljala, vendar pa je bila na dan odločanja o pritožbi, vloženi zoper isto kazen, že črtana iz prečiščene različice te delegirane uredbe, ki se, čeprav je bila z učinkom od 1. januarja 2023 razveljavljena, v skladu s členom 13 Delegirane uredbe 2022/1172 še naprej uporablja za vloge, vložene pred tem datumom.
78
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, uvedenega s členom 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti (sodba z dne 17. oktobra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, točka 33).
79
Iz tega izhaja, da za vprašanja za predhodno odločanje v zvezi s pravom Unije velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju nacionalnega sodišča za predhodno odločanje samo, če je očitno, da razlaga pravnega pravila Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 17. oktobra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, točka 34).
80
Najprej je treba opozoriti, da je bila v obravnavanem primeru z Delegirano uredbo 2022/1172 razveljavljena Delegirana uredba št. 640/2014 in da iz člena 13 te prve delegirane uredbe izhaja, da se ta druga delegirana uredba še naprej uporablja za vloge za pomoč v zvezi z neposrednimi plačili, vložene pred 1. januarjem 2023. Iz tega sledi, da se, ker je bila vloga za pomoč iz postopka v glavni stvari vložena leta 2021, člen 19a Delegirane uredbe št. 640/2014 še naprej ratione temporis uporablja za spor o glavni stvari, čeprav je bila zadnjenavedena delegirana uredba razveljavljena z učinkom od 1. januarja 2023. Okoliščina, da je bila kazen naložena po razveljavitvi Delegirane uredbe št. 640/2014, v zvezi s tem ni upoštevna.
81
Dalje, ugotoviti je treba, da je, v nasprotju s tem, kar trdi predložitveno sodišče, ta člen 19a še vedno vsebovan tako v različici Delegirane uredbe št. 640/2014, ki se ratione temporis uporablja za postopek v glavni stvari, kot v zadnji prečiščeni različici navedene delegirane uredbe pred njeno razveljavitvijo.
82
V teh okoliščinah se drugo vprašanje, ker temelji na napačni premisi, nanaša na hipotetičen problem v smislu sodne prakse, navedene v točki 79 te sodbe, in ga je zato treba razglasiti za nedopustno (glej po analogiji sodbo z dne 16. januarja 2025, Stangalov, C‑644/23, EU:C:2025:16, točka 60 in navedena sodna praksa).
Stroški
83
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) razsodilo:
Člen 32(2)(a) ter člen 36(2) in (5) Uredbe št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujeta nacionalni ureditvi ali praksi, v skladu s katero se kmetu lahko zavrne pravica do izplačila pomoči za površine, za katere je ta kmet za zadevno leto sklenil pogodbo o uporabi, če ta pogodba, kot pravna podlaga za uporabo navedenih površin, v rokih, ki jih določa nacionalno pravo, ni bila registrirana v temu namenjeni računalniški zbirki podatkov, če se pri tem spoštujejo cilji zadevne ureditve Unije in splošna načela prava Unije, zlasti načeli sorazmernosti in pravne varnosti.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: bolgarščina.
(
i
)	Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.