Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
D. SPIELMANN
fremsat den 13. november 2025 (1)
Sag C-523/24
Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC)
Ministerio Fiscal
mod
RAS,
AAT,
IGA,
ARMG,
ANMG,
NMF,
ARM,
LBC,
RFB,
FHM,
MMT,
MOQ,
MOP,
ASD,
JTN,
JNB,
TPR,
OJV,
RRR,
DBC,
JGV,
EAC,
EH,
MKEK,
SML,
AVO,
MAB,
JMSI,
LPG,
CPO,
CPC,
ACO,
AMC,
ACJ,
FGS
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal de cuentas (revisionsret, Spanien))
» Præjudiciel forelæggelse – forvaltning af offentlige midler i forbindelse med bevægelsen for Cataloniens uafhængighed – procedure vedrørende økonomisk ansvar – foreneligheden af organisk lov nr. 1/2024 om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien med EU-retten – artikel 325
TEUF – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – artikel
47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – Domstolens kompetence – frist på to måneder til at anvende amnestien – den offentlige aktørs ret til at blive hørt – ingen udsættelse af proceduren og obligatorisk ophævelse af foreløbige forholdsregler ved indgivelse af en anmodning om præjudiciel afgørelse «
Indhold
I.
Indledning
II.
Retsforskrifter
A.
EU-retten
B.
Spansk ret
1.
Forfatningen
2.
Organisk lov nr. 2/1982 om Tribunal de cuentas (revisionsret)
3.
Lov nr. 7/1988 om Tribunal de cuentas’ (revisionsret) funktion
4.
Organisk lov nr. 6/1985 om retsvæsenet
5.
Lov nr. 1/2000 om civil retspleje
6.
Amnestiloven
III.
Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
IV.
Bedømmelse
A.
Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse: Er Tribunal de cuentas (revisionsret) en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF?
B.
De præjudicielle spørgsmål
1.
Indledende bemærkninger: amnesti og EU-retten
2.
Spørgsmålet, om der er tale om skade på Unionens finansielle interesser (det første, det tredje, det fjerde og det femte spørgsmål)
a)
Det første spørgsmål
b)
Det tredje, det fjerde og det femte spørgsmål
3.
Spørgsmålet om, hvorvidt amnestiloven er forenelig med retsstatsprincippet (det andet, det sjette, det syvende og det ottende spørgsmål)
a)
Domstolens kompetence
b)
Formaliteten
c)
Realiteten
1)
Indledende bemærkninger
2)
Det andet spørgsmål
3)
Det syvende spørgsmål
4)
Det sjette og det ottende spørgsmål
V.
Forslag til afgørelse
I.      Indledning
1.        Ordet »amnesti« stammer fra det græske ἀμνηστία (amnēstía), som har med begrebet glemsel at gøre (2), ligesom ordet »amnesi«, der har samme etymologi (3). Men ligheden stopper her: Amnesi er en lidelse, en ufrivillig tilstand, en sygdom, en hukommelsesforstyrrelse, der undertiden skyldes benægtelse af en virkelighed i fortiden. Amnesti er derimod resultatet af en politisk beslutning, en beslutning om at glemme – som hverken er tilfældig eller ufrivillig glemsel, men forsætlig og juridisk. Det er en kollektiv tilgivelse, der gives af en suveræn magt, som regel for en lovovertrædelse, der er begået mod staten (4). Formålet er at dæmpe konflikter, der er opstået som følge af begivenheder, som har skabt en politisk og social splittelse i en given befolkning, og at »starte på en frisk« (5).
2.        Imidlertid er amnesti således en kompleks foranstaltning, der kan være et redskab til straffrihed, når den anvendes med det formål at tilgive lovovertrædelser. Når der træffes en afgørelse om at give amnesti, rejser det derfor en vanskelig debat: Er det en tilsidesættelse af lighedsprincippet og i strid med ideen om retfærdighed (6)? Eller er det udtryk for en retfærdighed, som »indtræder efterfølgende« (7) i samfundskonflikter?
3.        Den 10. juni 2024 vedtog Cortes Generales (det spanske parlament) Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (organisk lov 1/2024 om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien, herefter »amnestiloven«) (8). Amnestilovens anvendelsesområde ratione materiae og ratione temporis omfatter handlinger, der medfører strafferetligt, administrativt eller økonomisk ansvar og er udført i forbindelse med folkeafstemningen om Cataloniens uafhængighed, samt handlinger, der er udført i forbindelse med processen for catalansk uafhængighed.
4.        Amnestiloven har unægtelig givet anledning til en indgående og voldsom debat i politiske kredse, i institutioner, i retsvæsenet, i den akademiske verden og i hele det spanske samfund.
5.        Fra et retligt synspunkt blev spørgsmålet om amnestilovens lovlighed for nylig forelagt Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Spanien) i et søgsmål om forfatningsstridighed. Denne domstol fastslog, at loven, med undtagelse af to bestemmelser, var i overensstemmelse med Constitución española (den spanske forfatning, herefter »forfatningen«) (9), ved dom af 26. juni 2025 (10).
6.        På denne baggrund har Tribunal de cuentas (revisionsret, Spanien) forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt visse bestemmelser om tildeling af den pågældende amnesti er forenelige med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, der bl.a. er fastsat i artikel 325 TEUF, og princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
7.        Denne sag, som har betydelige forfatningsmæssige konsekvenser for EU-retten, vil give Domstolen lejlighed til – uden tvivl for første gang – at tage stilling til spørgsmålet om dens prøvelsesret med hensyn til en lov om amnesti
vedtaget af en af Unionens medlemsstater og omfanget af en sådan prøvelse.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
8.        De relevante bestemmelser i den foreliggende sag er artikel
267 TEUF og 325 TEUF, artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol samt artikel 19, stk. 1, andet afsnit, og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
B.      Spansk ret
1.      Forfatningen
9.        Forfatningens artikel 136 bestemmer:
»1.      Tribunal de cuentas [(revisionsret)] er det øverste organ, som varetager revisionen af statens og den offentlige sektors regnskaber og økonomiske forvaltning.
Den hører direkte under Cortes Generales [det spanske parlament] og udøver sine funktioner på dets vegne for så vidt angår gennemgang og kontrol af statens almindelige regnskab.
2.      Statens og den offentlige statslige sektors regnskaber er underlagt og kontrolleres af Tribunal de cuentas [(revisionsret)].
Med forbehold af dens egne beføjelser forelægger Tribunal de cuentas [(revisionsret)] Cortes Generales [det spanske parlament] en årsrapport, hvori den, i givet fald, anfører de overtrædelser, der efter dens opfattelse er begået, eller det ansvar, der er pådraget.
3.      Tribunal de cuentas’ [(revisionsret)] medlemmer har den samme uafhængighed og uafsættelighed og er underlagt de samme uforeneligheder som dommere.
4.      En organisk lov regulerer Tribunal de cuentas’ [(revisionsret)] sammensætning, organisation og funktioner.«
2.      Organisk lov nr. 2/1982 om Tribunal de cuentas (revisionsret)
10.      Artikel
5 i Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de cuentas (organisk lov nr. 2/1982 af 12.5.1982 om revisionsretten, herefter »LOTCU«) (11) fastsætter, at »[Tribunal de cuentas (revisionsret)] udøver sit hverv i fuld uafhængighed og under overholdelse af retsordenen«.
11.      LOTCU’s artikel 15 definerer rækkevidden af rettens kompetence med hensyn til revision af regnskaber:
»1.      Den retslige procedure med hensyn til revision, som henhører under Tribunal de cuentas’ [(revisionsret)] kompetence, gennemføres med hensyn til de regnskaber, som skal stilles til rådighed af personer, der modtager, kontrollerer, forvalter, opbevarer, anvender eller bruger offentlige goder, midler eller effekter.
2.      Revisionskompetencen omfatter offentlige midler eller effekter samt forpligtelser i tilknytning hertil, der er stillet som garanti for forvaltningen heraf.«
12.      LOTCU’s artikel 17 fastsætter:
»1.      Revisionskompetencen er nødvendig og kan ikke prorogeres, er en enekompetence og er fuldstændig.
2.      Den omfatter – alene med henblik på udøvelsen af sin funktion – behandling og afgørelse af præjudicielle og accessoriske spørgsmål, undtagen spørgsmål af strafferetlig karakter, for så vidt som de er en nødvendig forudsætning for en erklæring om økonomisk ansvar og har direkte forbindelse hertil.
3.      Den afgørelse, der træffes, har ikke virkninger uden for rettens revisionskompetence.«
3.      Lov nr. 7/1988 om Tribunal de cuentas’ (revisionsret) funktion
13.      Artikel 49, stk. 1 og 3, i Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de cuentas (lov nr. 7/1988 om revisionsrettens funktionsmåde)
af 5. april 1988 (herefter »LFTCU«) (12) bestemmer:
»1.      Revisionsretten pådømmer erstatningskrav, der opstår i forbindelse med de regnskaber, som skal forelægges af alle med ansvar for forvaltningen af offentlige midler eller effekter, og rejses mod de pågældende, når de med forsæt forårsager alvorlige fejl eller forsømmelser, skade på disse midler eller effekter som følge af handlinger eller undladelser, der er i strid med de love, der regulerer budget- og regnskabsordningen, og som finder anvendelse på offentlige enheder eller, i givet fald, mod personer eller enheder, der modtager tilskud, kreditter, garantier eller anden støtte fra denne sektor. Den pådømmer kun sager om subsidiært ansvar, når det direkte ansvar, der tidligere er fastslået og ikke er håndhævet, er økonomisk ansvar.
[...]
3.      Når de faktiske omstændigheder udgør en strafbar handling som omhandlet i [LOTCU’s] artikel 18, stk. 2, afholder den dommer eller domstol, der behandler sagen, sig fra at træffe afgørelse om det heraf følgende økonomiske ansvar og overdrager Tribunal de cuentas [(revisionsret)] de nødvendige faktiske oplysninger med henblik på, at denne fastsætter beløbet for den skade, der er forvoldt i de offentlige debetkonti eller de offentlige effekter.«
14.      LFTCU’s artikel 67 bestemmer:
»1.      Med henblik på at sikre det økonomiske ansvar, der kan fastslås i Tribunal de cuentas’ [(revisionsret)] retslige procedurer, kan Ministerio Fiscal [anklagemyndigheden, Spanien], Letrado del Estado [statens advokat] eller den retlige repræsentant for den skadelidte enhed i den offentlige sektor kræve arrest i ejendom tilhørende de personer, der er sagsøgt for økonomisk ansvar, i de tilfælde og i henhold til de regler, der er fastsat i den civile retsplejelov, uden at der kan kræves sikkerhedsstillelse for at opnå dette.
2.      I dette øjemed anses de forholdsregler, hvorved beløbet for det økonomiske ansvar er blevet foreløbigt fastsat, jf. denne lovs artikel 45 og 47, for at være tilstrækkelig dokumentation til at tillade beslaglæggelse.
3.      Hvis der er anmodet om og foretaget arrest inden indgivelsen af stævningen, skal den godkendes, når denne fase i den tilsvarende retssag er afsluttet eller, i givet fald, i Ministerio Fiscals
(anklagemyndigheden) bemærkninger.«
15.      LFTCU’s artikel 74, stk. 1, har følgende ordlyd:
»I den retslige procedure vedrørende reintegro por alcance [procedure om tilbagebetaling af betroede offentlige midler] skal følgende forholdsregler iagttages, uden at dette berører de procedurer, der er fastlagt for den tilsvarende anerkendelsesdom:
1a.      De faktiske omstændigheder begrænses til tilfælde af uretmæssig tilegnelse eller underslæb som defineret i denne lov.
[…]«
4.      Organisk lov nr. 6/1985 om retsvæsenet
16.      I henhold til artikel 418, stk. 11, i Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (organisk lov nr. 6/1985 om retsvæsenet) af 1. juli 1985
(herefter »LOPJ«) (13) udgør en urimelig forsinkelse i indledningen eller behandlingen af en sag for en dommer eller anden retsembedsmand under udøvelsen af dennes funktioner en alvorlig fejl, medmindre der er tale om en meget alvorlig fejl.
5.      Lov nr. 1/2000 om civil retspleje
17.      Artikel 216 i Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil (lov nr. 1/2000 om civil retspleje) af 7. januar 2000
(herefter »LEC«) i den affattelse, der finder anvendelse i hovedsagen, har følgende ordlyd (14):
»De civile domstole afgør sager, som er indbragt for dem, på grundlag af parternes fremlæggelse af de faktiske omstændigheder, beviser og påstande, medmindre loven bestemmer andet i særlige tilfælde.«
18.      LEC’s artikel 434 har følgende ordlyd:
»1.      Dommen afsiges senest [20] dage efter sagens afslutning.
2.      Såfremt der inden for fristen for domsafsigelsen og i overensstemmelse med bestemmelserne i de følgende artikler anordnes endelige foranstaltninger, suspenderes fristen for domsafsigelsen.
[...]«
19.      LEC’s artikel 435 bestemmer:
»1.      Retten kan alene efter anmodning fra en part ved kendelse anordne en afsluttende bevisoptagelse i overensstemmelse med følgende regler:
1a.      Beviser, som parterne rettidigt og behørigt kunne have fremlagt, herunder beviser, som kunne have været fremlagt, efter at sagen var anlagt ved den i artikel 429, stk. 1, omhandlede ret, fremlægges ikke som afsluttende bevisoptagelse.
2a.      Såfremt – af grunde, som den part, der har anmodet om bevisoptagelse, ikke har nogen indflydelse på – ingen af de accepterede beviser er blevet fremlagt.
3a.      Relevante og brugbare beviser vedrørende nye faktiske omstændigheder eller faktiske omstændigheder, som der nyligt er opnået kendskab til, accepteres og fremlægges, jf. artikel 286.
2.      Retten kan undtagelsesvis enten af egen drift eller efter anmodning fra en part træffe afgørelse om ny fremlæggelse af beviser vedrørende relevante faktiske omstændigheder, som påberåbes rettidigt, hvis de beviser, der tidligere er blevet fremlagt, ikke har ført til noget resultat på grund af omstændigheder, der ikke længere er aktuelle, og som ikke længere kan tilregnes parterne, for så vidt der er vægtige grunde til at antage, at de nye beviser vil gøre det muligt at opnå vished om disse faktiske omstændigheder.
I dette tilfælde redegøres der udførligt for disse omstændigheder og grunde i kendelsen vedrørende disse forholdsregler.«
20.      LEC’s artikel 436 fastsætter:
»1.      De forholdsregler, der træffes i overensstemmelse med bestemmelserne i de foregående artikler, træffes af Letrado de la Administración de Justicia [justitssekretæren] inden for en frist på tyve dage og på den dato, som fastsættes med henblik herpå, i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der i nærværende lov foreskrives vedrørende den pågældende type beviser. Når forholdsreglerne er gennemført, kan parterne inden for fem dage indgive et sammendrag og en vurdering af resultatet.
2.      Fristen for domsafsigelsen begynder at løbe igen ved udløbet af den frist, som parterne har fået til at indgive det i stk. 1 omhandlede sammendrag.«
6.      Amnestiloven
21.      Amnestilovens artikel 1 med overskriften »Objektivt anvendelsesområde« bestemmer:
»1.      Der gives amnesti for følgende handlinger, der medfører strafferetligt, administrativt eller økonomisk ansvar og er udført i forbindelse med de folkeafstemninger, der blev afholdt i Catalonien den 9.
november 2014 og den 1. oktober 2017, samt forberedelsen heraf eller deres følger, for så vidt som de er foretaget mellem den 1. november 2011 og den 13. november 2023, samt følgende handlinger udført i forbindelse med den såkaldte proces for catalansk uafhængighed, selv om de ikke måtte være forbundet med de nævnte folkeafstemninger eller måtte være foretaget efter disses afholdelse:
a)      Handlinger, som er udført med henblik på at kræve, fremme
eller sikre Cataloniens løsrivelse eller uafhængighed eller har bidraget til forfølgelsen af disse formål.
[...]
Dette omfatter også handlinger, som er udført personligt eller institutionelt med henblik på at udbrede uafhængighedsprojektet, indsamle oplysninger og indhente viden om lignende erfaringer eller opnå støtte fra andre offentlige eller private enheder til at fremme Cataloniens uafhængighed.
Dette omfatter endvidere handlinger, som er direkte eller indirekte forbundet med den nævnte uafhængighedsproces i Catalonien eller dens ledere inden for rammerne af denne proces og er gennemført af personer, der åbenbart eller dokumenteret har ydet bistand, samarbejde, rådgivning af enhver art, repræsentation, beskyttelse eller sikkerhed til de ansvarlige for de handlinger, der er omhandlet i dette litras første afsnit, eller som har indsamlet oplysninger i denne henseende.
b)      Handlinger udført af personer uden kompetence hertil med henblik på at indkalde til, promovere eller sikre afholdelsen af de folkeafstemninger, der fandt sted i Catalonien den 9. november 2014 og den 1. oktober 2017, eller folkeafstemninger, hvis indkaldelse eller afholdelse er blevet erklæret ulovlig, samt handlinger, som har bidraget til at fremme deres gennemførelse.
[...]
c)      Ulydighedshandlinger uanset deres karakter, forstyrrelser af den offentlige orden, angreb på offentlige myndigheder, deres ansatte eller embedsmænd eller modstand, som er udført med det formål at muliggøre afholdelsen af de folkeafstemninger, der er omhandlet i denne artikels litra
b), eller følgerne heraf, samt alle andre handlinger med samme formål, der er kvalificeret som strafbare handlinger.
Under alle omstændigheder omfatter dette [...] alle andre handlinger bestående i godkendelse eller håndhævelse af love, regler eller beslutninger vedtaget af offentlige myndigheder eller embedsmænd, som er gennemført med det formål at muliggøre, fremme eller bistå ved afholdelsen af de folkeafstemninger, som er omhandlet i denne artikels litra
b).
[...]
2.      Handlinger, som medfører strafferetligt, administrativt eller økonomisk ansvar og er omfattet af amnesti i henhold til denne artikels stk. 1, er omfattet af amnesti, uanset i hvilket omfang de er blevet fuldbyrdet, herunder forberedende handlinger, og uanset under hvilken form for myndighed eller med hvilken form for medvirken de blev udført.
3.      Handlinger, hvis udførelse blev indledt før den 1. november 2011, er kun omfattet af denne lovs anvendelsesområde, såfremt de blev fuldført efter denne dato.
Handlinger, hvis udførelse blev indledt før den 13. november 2023, er også omfattet af denne lovs anvendelsesområde, selv om de først blev fuldført efter denne dato.
4.      En anvendelse af offentlige midler til de formål, der er anført i litra
a) og b), anses ikke for at udgøre berigelse, såfremt denne anvendelse, uanset om den var i overensstemmelse med lovgivningen, ikke blev foretaget med den hensigt at opnå en personlig økonomisk fordel.«
22.      Amnestilovens artikel 2 med overskriften »Undtagelser« fastsætter:
»Under alle omstændigheder er følgende handlinger undtaget fra anvendelsen af den amnesti, der er fastsat i artikel 1:
[...]
e)      Handlinger, der er kvalificeret som strafbare handlinger, som skader Den Europæiske Unions finansielle interesser.«
23.      Stk. 3 i amnestilovens artikel 8 med overskriften »Virkninger på det civile og økonomiske ansvar« har følgende ordlyd:
»De foreløbige forholdsregler, der er iværksat i den indledende fase eller i første instans af retssager som omhandlet i [LFTCU’s] artikel 47 og 67, ophæves.«
24.      Amnestilovens artikel 10 med overskriften »Behandling forud for andre sager og hastebehandling« har følgende ordlyd:
»Anvendelsen af amnestien tilkommer i hvert enkelt tilfælde de i denne lov fastsatte retter, administrative organer eller revisionsorganer, som forud for andre sager eller ved hastebehandling træffer de relevante afgørelser i overensstemmelse med denne lov, uanset hvilket stadium den pågældende administrative procedure, retssag eller sag om økonomisk ansvar befinder sig på.
Afgørelserne skal træffes inden for en frist på to måneder uanset efterfølgende appeller, som ikke har opsættende virkning.«
25.      Stk. 3 i amnestilovens artikel 13 med overskriften »Procedure på området for økonomisk ansvar« fastsætter følgende:
»Såfremt sagen om økonomisk ansvar ved [Tribunal de cuentas (revisionsret)] verserer i første instans eller i appelinstansen, træffer de kompetente afdelinger ved denne ret efter forudgående høring af Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden) og de offentlige enheder, som har lidt skade ved reduktionen af offentlige midler og offentlig ejendom i forbindelse med de faktiske omstændigheder, der er omfattet af amnestien, afgørelse om, at de sagsøgte fysiske eller juridiske personers økonomiske ansvar bortfalder, såfremt disse enheder ikke modsætter sig dette.«
III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
26.      Den 17. februar 2022 og den 13. april 2022 indgav Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (borger- og kulturorganisation, et catalansk civilretligt selskab, herefter »SCC«), og Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden) hver en stævning til den forelæggende ret med påstand om økonomisk ansvar, en såkaldt »de reintegro por alcance« (procedure om tilbagebetaling af betroede offentlige midler) (15).
27.      Sagsøgerne har i deres stævninger nedlagt påstand om, at det for det første fastslås, at de sagsøgte er ansvarlige for en skade på den offentlige formue i Generalitat de Catalunya (forvaltningsorganer for regionen Catalonien, Spanien, herefter »Generalitat«), som sagsøgerne har opgjort til henholdsvis 5 309 807,02
EUR og 3 429 342,43
EUR, og for det andet tilpligtes at tilbagebetale disse beløb.
28.      De sagsøgte retsforfølges nærmere bestemt på grund af Generalitats udgifter dels til afholdelsen af Cataloniens ulovlige folkeafstemning om selvbestemmelse den 1. oktober 2017, dels til en international kampagne for Cataloniens uafhængighed i årene 2011-2017.
29.      Ved kendelse af 9. september 2022 fastsatte den forelæggende ret sagens værdi til 5 309 807,02
EUR. Henset til, at sagsøgerne havde frafaldet deres påstand for så vidt angår visse udgifter på i alt 336 143,34
EUR, som kun vedrørte sagsøgte JMA, der alene var sagsøgt af Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden), og udelukkende for denne udgiftspost, fastslog denne ret, at det var ufornødent at træffe afgørelse herom.
30.      De udgifter, der er omhandlet i hovedsagen, er følgende:
–        Udgifter til forberedelse og afholdelse af den såkaldte »uafhængighedsfolkeafstemning« den 1. oktober 2017 i den selvstyrende region Catalonien. Disse udgifter omfatter i det væsentlige følgende poster: 1) udgifter til indkøb af computersoftware og ‑applikationer til at koordinere frivilliges deltagelse i tilrettelæggelsen af folkeafstemningen; 2) udgifter til reklame; 3) udgifter til oprettelse af et register over vælgere, der er bosiddende i udlandet; 4) udgifter til plakater; 5) udgifter til anskaffelse af det nødvendige materiel til afholdelse af folkeafstemningen (stemmesedler, optælling, indkaldelse af valgtilforordnede); 6) udgifter som følge af anvendelsen af offentlige lokaler til folkeafstemningen; 7) udgifter i forbindelse med kampagner vedrørende Generalitats image i udlandet; 8) udgifter i forbindelse med invitation af medlemmer af Europa-Parlamentet til at besøge Catalonien i dagene op til folkeafstemningen; 9) udgifter i forbindelse med ansættelse af internationale eksperter og observatører.
–        Udgifter afholdt med henblik på at fremme Generalitats såkaldte »optræden udadtil« i regnskabsårene 2011-2017. Disse udgifter omfatter i det væsentlige følgende poster: 1) udgifter afholdt af Secretaría d’Acció Exterior i Unió Europea (generalsekretariatet for optræden udadtil og Den Europæiske Union under Generalitat, Spanien) med henblik på bestilling af rapporter om internationale traktater, som Kongeriget Spanien er part i; 2) udgifter afholdt af Generalitats diverse delegationer i udlandet; 3) udgifter afholdt af Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (rådet for offentligt diplomati i Catalonien, Spanien) med henblik på at fremme den suverænistiske proces: i) internationalisering af sport (»sportsdiplomati«); ii) finansiering af rapporter om national selvbestemmelse i Den Europæiske Union; iii) ansættelse af personale; iv) indgåelse af kontrakter om tilvejebringelse af de nødvendige midler til at promovere Cataloniens uafhængighed i udlandet; v) ydelse af tilskud til visse enheder med det samme formål.
31.      Under undersøgelsesfasen blev der truffet foreløbige forholdsregler i form af et garantibeløb på 4 146 274,97
EUR vedrørende de faktiske omstændigheder hvad angår de udgifter, der var afholdt med henblik på at gennemføre den ulovlige folkeafstemning om Cataloniens uafhængighed, samt en bankgaranti på 5 422 411,10
EUR vedrørende de faktiske omstændigheder hvad angår de udgifter, der var afholdt med henblik på at fremme Generalitats »optræden udadtil« i regnskabsårene 2011-2017.
32.      De i hovedsagen omhandlede omstændigheder har ligeledes været eller er genstand for forskellige sager ved de spanske straffedomstole med henblik på at fastlægge de tiltaltes strafansvar. I denne henseende har den forelæggende ret forklaret, at når der er tale om »de samme faktiske omstændigheder«, er kompetencen i sager om økonomisk ansvar kompatibel med straffedomstolens behandling, således at straffedomstolen, såfremt det er blevet fastslået, at de »samme faktiske omstændigheder« udgør en strafbar handling, afholder sig fra at træffe afgørelse om det heraf følgende økonomiske ansvar og overdrager de nødvendige oplysninger til den forelæggende ret.
33.      Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de spanske straffedomstole allerede har truffet en endelig afgørelse for så vidt angår den udgiftskategori, der vedrører forberedelsen og gennemførelsen af den ulovlige folkeafstemning om Cataloniens uafhængighed. Hvad angår den udgiftskategori, der er omhandlet i søgsmålene vedrørende fremme af Generalitats »optræden udadtil« i regnskabsårene 2011-2017, verserede straffesagen stadig ved Juzgados de Instrucción nº 13 y nº 18 de Barcelona (forundersøgelsesdommerne nr. 13 og 18 i Barcelona, Spanien).
34.      Behandlingen af hovedsagen fortsatte, og sagen blev optaget til dom den 29.
maj 2024.
35.      Amnestiloven
trådte i kraft den 11. juni 2024.
36.      I forbindelse med undersøgelsen af, om denne lov finder anvendelse i hovedsagen, og således af, om de sagsøgtes økonomiske ansvar bortfalder som følge heraf, er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt den nævnte lov er forenelig med EU-retten.
37.      Under disse omstændigheder har Tribunal de cuentas (revisionsret) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18.
december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser[ (16)] og artikel 325 TEUF (»princippet om effektiv og afskrækkende bekæmpelse af svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser«) samt artikel
4, stk. 3, TEU (princippet om loyalt samarbejde) fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for det bortfald af økonomisk ansvar, der er fastsat i følgende bestemmelser i amnestiloven: artikel
1, stk. 1, litra
a)-c), og artikel 1, stk. 2, 3 og 4, samt artikel
2, litra
e), henset til at det hævdede økonomiske ansvar, som er gjort gældende i den foreliggende procedure om tilbagebetaling af betroede offentlige midler nr. B-180/21, indebærer en »skade på Unionens finansielle interesser«, både i) såfremt Domstolen anlægger en »indskrænkende fortolkning« af begrebet »beskyttelse af Unionens finansielle interesser« (hvorefter det kun omfatter ulovlige administrative aktiviteter, der gennemføres med Unionens offentlige midler), og ii) såfremt der anlægges en »udvidende fortolkning« af dette begreb (hvorefter det også omfatter ulovlige administrative aktiviteter, der gennemføres med en medlemsstats offentlige midler, men forvolder en faktisk eller potentiel skade på Unionens budget)?
2)      Såfremt Domstolen anlægger en »indskrænkende fortolkning« af begrebet »beskyttelse af Unionens finansielle interesser«, skal artikel
2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og [chartrets] artikel
47 da fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for amnestilovens artikel
10, eftersom den frist på to måneder til at træffe afgørelse, som er fastsat i denne bestemmelse, er i strid med enhvers ret til rettergang med de fornødne garantier inden for »en rimelig frist« og medfører, at den påkendende ret underlægges »pres udefra«, såfremt der, før der blev truffet afgørelse om anvendelsen af amnestiloven i den foreliggende procedure om tilbagebetaling af betroede offentlige midler nr. B-180/21, skulle have været gennemført en form for afsluttende bevisoptagelse vedrørende oprindelsen af de offentlige midler, der er anvendt til at afholde de i sagsøgernes stævninger omhandlede udgifter (det nationale budget eller Unionens budget), eller det formål, de var tiltænkt (promovering af Cataloniens uafhængighed uden for Spanien i regnskabsårene 2011-2017)?
3)      Skal artikel 325 TEUF og forordning nr. 2988/95 af 18.
december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for amnestilovens artikel 13, stk. 3, in fine, henset til at denne bestemmelse ikke fastsætter nogen form for regel (procedure, accessorisk krav, etc.), der giver mulighed for, at de parter, som har anlagt søgsmålet om økonomisk ansvar (i den foreliggende procedure om tilbagebetaling af betroede offentlige midler nr. B-180/21 er der tale om enheden SCC og anklagemyndigheden), kan rejse indsigelse mod bortfaldet af økonomisk ansvar i første instans, men blot kræver, at de skadelidte offentlige enheder (i denne sag om økonomisk ansvar er der tale om Generalitat), som end ikke var med til at anlægge sagen om økonomisk ansvar og derfor blev anset for ikke at være part i sagen), ikke har rejst indsigelse?
4)      Skal retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning, sammenholdt med artikel 325 TEUF og forordning nr. 2988/95 af 18. december 1995, fortolkes således, at amnestilovens artikel
1, stk. 1, litra
a)-c), sammenholdt med samme artikels stk. 2-4, er uforenelige med disse principper og disse bestemmelser, henset til den manglende klarhed og præcision i fastlæggelsen af amnestilovens objektive, subjektive og tidsmæssige anvendelsesområde, hvilket kan medføre, at denne afdeling ved Tribunal de cuentas (revisionsret) i den foreliggende procedure om tilbagebetaling af betroede offentlige midler fastslår, at det økonomiske ansvar som følge af handlinger, der skader Unionens finansielle interesser – som reelt ikke er omfattet af amnestilovens anvendelsesområde – er bortfaldet?
5)      Skal chartrets artikel 20 og 21 fortolkes således, at amnestilovens artikel
1, stk. 1, litra
a)-c), sammenholdt med samme artikels stk. 2-4, og præamblen til amnestiloven er uforenelige med disse bestemmelser, henset til det forhold, at den førnævnte mangel på klarhed og præcision i fastlæggelsen af amnestilovens anvendelsesområde, som kan medføre et uretmæssigt bortfald af økonomisk ansvar, også kan medføre situationer med forskelsbehandling eller ulighed i forhold til personer, der er blevet domfældt som økonomisk ansvarlige i andre procedurer om tilbagebetaling af betroede offentlige midler vedrørende omstændigheder, der har fundet sted på det samme geografiske område (den selvstyrende region Catalonien) og inden for den periode, der udgør amnestilovens tidsmæssige anvendelsesområde?
6)      Skal artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel
47 fortolkes således, at amnestilovens artikel 8, stk. 3, som fastsætter en ensidig og obligatorisk ophævelse af de foreløbige forholdsregler, uden at retten overlades nogen skønsmargen, i modsætning til, hvad der er tilfældet i de øvrige procedurer om tilbagebetaling af betroede offentlige midler, hvor de generelle regler for foreløbige forholdsregler i [LEC] finder anvendelse i kraft af henvisningen i [LFTCU], er uforenelig med disse bestemmelser?
7)      Skal artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, chartrets artikel
47 og EMRK’s artikel 6 fortolkes således, at amnestilovens artikel
13, stk. 3, (bortfald af økonomisk ansvar i første instans), eftersom denne bestemmelse ikke fastsætter en forudgående procedure for høring af den offentlige aktør (selv om denne ex lege har søgsmålskompetence i sagen om økonomisk ansvar) eller giver mulighed for, at retten kan påkende tilfælde, hvor en sagsøgt nægter at have medvirket til de faktiske omstændigheder, der foreholdes vedkommende, under hensyn til at en offentlig aktør i den foreliggende procedure om tilbagebetaling af betroede offentlige midler nr. B-1800/21 har været med til at anlægge søgsmålet som medsagsøger, og at visse af de sagsøgte har hævdet, at de ikke medvirkede til de faktiske omstændigheder, er uforenelig med disse bestemmelser?
8)      Skal artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47, navnlig sammenholdt med artikel 267 TEUF og artikel
23, stk. 1, i statutten for Domstolen (protokol nr. 3 til EUF-traktaten), fortolkes således, at amnestilovens artikel 8, stk. 3, artikel
10 og artikel 13, stk. 3, sammenholdt med præamblen til amnestiloven (jf. afsnit V, stk. 10 og 11), som tillægger amnestiloven absolut virkning, hvorved det forelagte præjudicielle spørgsmål berøves dets effektive virkning, og princippet om EU-rettens forrang og princippet om EU-rettens direkte virkning tilsidesættes, er uforenelig med den opsættende virkning af indgivelsen af en anmodning om præjudiciel afgørelse og den effektive virkning af Domstolens endelige afgørelse?«
38.      Der er indgivet skriftlige indlæg af SCC, Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden), de sagsøgte ACJ, ASD, COT, FHM, LBC, MMT, MOP og RFB, CPC, ACO, LPG, MAB og JMSI, OJV, RRR, DBC, AVO, JGV, EAC, MKEK, SML og EH, RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM og ARMG, den spanske regering samt Europa-Kommissionen. De samme parter har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, som blev afholdt den 15. juli 2025.
IV.    Bedømmelse
39.      Dette forslag til afgørelse er struktureret som følger. For det første vil jeg behandle indsigelsen om, at Tribunal de cuentas (revisionsret) ikke er en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF, og at den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse derfor ikke kan antages til realitetsbehandling. For det andet vil jeg undersøge spørgsmålet om, hvorvidt – og i givet fald under hvilke betingelser – det bortfald af økonomisk ansvar, der følger af anvendelsen af LOA, er foreneligt med den beskyttelse af Unionens finansielle interesser, der er fastsat i artikel 325 TEUF. For det tredje vil jeg efter at have vurderet Domstolens kompetence til at undersøge en lov om amnesti i lyset af denne bestemmelse og formaliteten med hensyn til den forelæggende rets spørgsmål, behandle spørgsmålene om, hvorvidt visse bestemmelser i amnestiloven
er forenelige med princippet om effektiv retsbeskyttelse, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
A.      Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse: Er Tribunal de cuentas (revisionsret) en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF?
40.      Ifølge Domstolens faste praksis undersøger Domstolen for at bedømme, om et organ, der forelægger en sag, er en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF – et spørgsmål, som alene skal afgøres på grundlag af EU-retten – om visse betingelser er opfyldt, såsom om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, og om det er uafhængigt (17).
41.      Flertallet af de sagsøgte i hovedsagen har i deres skriftlige indlæg rejst tvivl om, hvorvidt Tribunal de cuentas (revisionsret) opfylder kravet om uafhængighed.
42.      Det skal nævnes, at dette krav indeholder et eksternt og et internt aspekt. Det sidstnævnte aspekt hænger sammen med begrebet »upartiskhed« og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand. Dette aspekt fordrer objektivitet og en fuldstændig mangel på interesse i sagens udfald ud over den strikte anvendelse af retsregler. Ifølge Domstolens praksis indebærer »uafhængigheds«-begrebet, som er uløseligt forbundet med udøvelse af dømmende myndighed, først og fremmest, at det pågældende organ er udenforstående i forhold til den myndighed, som har truffet den omtvistede afgørelse (18). Når der for en instans er indbragt en klage over en afgørelse truffet af en offentlig forvaltnings tjenestegrene, kan denne instans ikke anses for at være udenforstående i forhold til den pågældende myndighed, når den har en organisatorisk og funktionel forbindelse til sidstnævnte.
43.      I den foreliggende sag foretages behandlingen af proceduren om tilbagebetaling af betroede offentlige midler ganske vist af undersøgelsesdelegerede, som udnævnes blandt Tribunal de cuentas’ (revisionsret) tjenestemænd eller blandt tjenestemænd i den provins, hvor de pågældende handlinger fandt sted (19). Jeg er dog, ligesom Kommissionen, af den opfattelse, at konstateringen af, at disse tjenestemænd er udpeget til at behandle en sag og derfor i denne forbindelse kan træffe visse foranstaltninger og iværksætte passende procedurer med henblik på at undersøge de faktiske omstændigheder og de formodede gerningsmænd, ikke kan rejse tvivl om Tribunal de cuentas’ (revisionsret) status som udenforstående, eftersom disse delegerede ikke deltager i selve den judicielle virksomhed. Uden en sådan overlapning af funktioner skal Tribunal de cuentas’ (revisionsret) uafhængighed, betragtet ud fra begrebets interne aspekt, anerkendes (20).
44.      Hvad dette angår gør jeg opmærksom på, at LFTCU’s artikel
24 bl.a. fastsætter, at medlemmerne af Tribunal de cuentas (revisionsret) udøver deres funktioner i overensstemmelse med princippet om upartiskhed og princippet om værdighed, som er uløseligt forbundet hermed. De har pligt til at trække sig fra sager, der involverer enheder, hvori de har varetaget ledelsesmæssige, rådgivende eller administrative funktioner, eller hvormed de har haft et eller andet interessefællesskab, enten direkte eller gennem personer i deres familie.
45.      Eftersom Tribunal de cuentas (revisionsret) således er en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF, bør den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse antages til realitetsbehandling.
B.      De præjudicielle spørgsmål
1.      Indledende bemærkninger: amnesti og EU-retten
46.      Amnesti indebærer sædvanligvis, at staten giver afkald på sin beføjelse til at retsforfølge, dømme strafbare handlinger og i givet fald fuldbyrde straffene for sådanne lovovertrædelser (ius puniendi) (21). Den kan også indebære, at staten giver afkald på at pålægge eller fuldbyrde sanktioner eller bøder for overtrædelser af skatte- og afgiftsregler, eller, som i den foreliggende sag, på at gøre sine tjenestemænds og offentlige politikeres ansvar uden for kontraktforhold gældende for skader forvoldt på den offentlige formue. Den mindste fællesnævner for disse forskellige former for amnesti er udøvelsen af et suverænt, rent statsligt prærogativ.
47.      I EU-retten forekommer amnesti i flere afledte retsakter.
48.      Rammeafgørelse 2002/584/RIA om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (22) medtager i artikel
3, stk. 1, nr. 1), blandt de obligatoriske grunde til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre det tilfælde, hvor den lovovertrædelse, der ligger til grund for denne arrestordre, er omfattet af amnesti i den fuldbyrdende medlemsstat, og denne medlemsstat har kompetence til at retsforfølge lovovertrædelsen i medfør af sin egen strafferet. På samme måde fastsætter direktiv 2011/99/EU om den europæiske beskyttelsesordre (23) i artikel 10, stk. 1, litra
d), blandt grundene til at afslå anerkendelse af en sådan ordre det tilfælde, hvor denne beskyttelse følger af fuldbyrdelsen af en straf eller en foranstaltning, der i henhold til fuldbyrdelsesstatens lovgivning er omfattet af amnesti, og den er knyttet til en handling eller adfærd, der falder ind under denne stats kompetence i henhold til denne lovgivning.
49.      Forordning (EU) 2017/1939 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (24) bestemmer i artikel 39, stk. 1, litra
c), at når retsforfølgning er blevet umulig i henhold til national ret i den medlemsstat, hvor den europæiske delegerede anklager, der behandler sagen, gør tjeneste, er en af de grunde, der gør det muligt for den permanente afdeling at henlægge sagen mod den pågældende person, at den mistænkte eller tiltalte har fået amnesti (25).
50.      Endelig fastsætter andre instrumenter, der anvender princippet om gensidig anerkendelse inden for rammerne af det retlige samarbejde i straffesager, at både udstedelsesstaten og fuldbyrdelsesstaten kan give amnesti (26).
51.      Det følger heraf, at EU-lovgiver ønskede at respektere medlemsstaternes enekompetence med hensyn til amnesti. Lovgiver begrænsede sig til at anerkende, at amnesti findes, og til at tage hensyn hertil i instrumenterne vedrørende det retlige samarbejde uden dog at harmonisere indholdet eller betingelserne for at give amnesti.
52.      I retslig henseende skal der først henvises til Domstolens dom i sagen AB m.fl. (Ophævelse af amnesti) (27).
53.      Det første spørgsmål i denne sag drejede sig om, hvorvidt udstedelsen af en europæisk arrestordre mod en person, som havde været genstand for strafferetlig forfølgning, der i første omgang blev afbrudt ved en endelig retsafgørelse vedtaget på grundlag af en amnesti og derefter blev genoptaget som følge af vedtagelsen af en lov om ophævelse af denne amnesti og annullation af den nævnte retsafgørelse, var forenelig med princippet ne bis in idem (28). Med hensyn til sin egen kompetence fastslog Domstolen, at hovedsagen ganske vist vedrørte lovovertrædelser, der ikke var harmoniseret i EU-retten, og at denne ret ikke regulerer vedtagelse og ophævelse af amnesti. Den erklærede sig imidlertid kompetent med den begrundelse, at dette spørgsmål ikke vedrørte fortolkningen af den nationale lovgivning vedrørende disse lovovertrædelser eller denne amnesti, men fortolkningen af princippet ne bis in idem inden for rammerne af en procedure for udstedelse af en europæisk arrestordre, der var omfattet af anvendelsesområdet ratione materiae og ratione temporis for rammeafgørelse 2002/584 (29).
54.      Derimod erklærede Domstolen
sig inkompetent for så vidt angår det tredje spørgsmål, som den var blevet forelagt i samme sag. Domstolen blev anmodet om at udtale sig om, hvorvidt en national lovgivning, der begrænser forfatningsdomstolens prøvelse til alene at omfatte spørgsmålet om, hvorvidt en lov, der ophæver en amnesti, er forenelig med den nationale forfatning, uden at det undersøges, om den er i overensstemmelse med EU-retten, er forenelig med en række bestemmelser i den primære EU-ret, og fastslog, at en sådan procedure ikke henhører under EU-rettens anvendelsesområde og dermed falder uden for Domstolens kompetence (30).
55.      Jeg vil ligeledes henvise til Domstolens dom i en sag vedrørende afgiftseftergivelse i Den Italienske Republik (31). Det fremgår af denne dom, at afgiftspligtige personer, som ikke havde overholdt deres forpligtelser med hensyn til moms for en række afgiftsperioder, ifølge den gældende nationale lovgivning, som gav mulighed for eftergivelse, helt kunne unddrage sig disse forpligtelser samt sanktioner i anledning af ikke-overholdelse af disse forpligtelser ved at betale et fast beløb i stedet for et beløb, som er proportionalt med omsætningen. For så vidt som de relevante bestemmelser i denne nationale lovgivning således fastsatte en generel og udifferentieret eftergivelse af kontrollen af de afgiftspligtige transaktioner, der blev foretaget i løbet af de nævnte afgiftsperioder, fastslog Domstolen, at de tømte artikel 2 og 22 i sjette direktiv 77/388/EØF for deres indhold, hvilket således var til skade for dette direktivs effektive virkning (32).
56.      Sammenfattende har Domstolen undersøgt amnesti i forbindelse med en bestemmelse i den afledte EU-ret, der henviser til amnesti, eller en mulig tilsidesættelse af formålene med og/eller den effektive virkning af de pågældende bestemmelser i den afledte ret.
2.      Spørgsmålet, om der er tale om skade på Unionens finansielle interesser (det første, det tredje, det fjerde og det femte spørgsmål)
a)      Det første spørgsmål
57.      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 325 TEUF (33) er til hinder for det bortfald af økonomisk ansvar, der er fastsat i amnestiloven, for handlinger af ikke-strafferetlig karakter, der skader Unionens finansielle interesser, såsom handlinger vedrørende offentlige midler, når der ikke foreligger en direkte sammenhæng mellem disse handlinger og den aktuelle eller potentielle reduktion af de indtægter, der stilles til rådighed for Unionens budget (34).
58.      Amnestilovens artikel 2, litra
e), udelukker udtrykkeligt »handlinger, der er kvalificeret som strafbare handlinger, som skader Den Europæiske Unions finansielle interesser«, fra denne lovs anvendelsesområde. Ifølge den forelæggende ret fremgår det af en modsætningsslutning af denne artikel, at den nationale lovgiver, idet denne undtagelse begrænses til strafbare handlinger, implicit har anset handlinger, der medfører økonomisk ansvar i henhold til nævnte lovs artikel 1, stk. 1, litra
a)-c), sammenholdt med samme artikels stk. 2-4, for at kunne være omfattet af amnestien.
59.      Jeg skal indledningsvis gøre opmærksom på, at artikel 325, stk. 1, TEUF pålægger medlemsstaterne at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af afskrækkende og effektive foranstaltninger.
60.      Hvad angår udtrykket »enhver ulovlig aktivitet« er det ubestridt, at udtrykket »ulovlig aktivitet« sædvanligvis betegner en handlemåde, der er i strid med loven, mens det bestemmende led »enhver« indikerer en hensigt om, at samtlige sådanne handlinger omfattes uden forskel. Under hensyn til betydningen af beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, som udgør et af Unionens formål, kan begrebet »ulovlig aktivitet« i øvrigt ikke fortolkes indskrænkende. Et sådant udtryk omfatter således bl.a. enhver form for korruption begået af tjenestemænd eller tjenestemænds misbrug af et offentligt embede, der kan skade Unionens finansielle interesser (35).
61.      Der er dog næppe tvivl om, at de i hovedsagen omhandlede aktiviteter, dvs. underslæb med offentlige midler begået i perioden 2011-2017, er omfattet af begrebet »ulovlig aktivitet«.
62.      Hvad angår begrebet Unionens »finansielle interesser« omfatter det ifølge retspraksis ikke blot de indtægter, der stilles til rådighed for Unionens budget, men ligeledes de udgifter, der er dækket af dette budget (36). I den foreliggende sag indeholder forelæggelsesafgørelsen ingen oplysninger, der tilkendegiver, at der er blevet anvendt midler fra Unionens budget eller midler, der forvaltes af eller for Unionen.
63.      Ifølge den forelæggende ret har Domstolen også anlagt en udvidende fortolkning af beskyttelsen af Unionens finansielle interesser. En sådan fortolkning indebærer ifølge den forelæggende ret, at enhver ulovlig handling, som forvolder skade på den offentlige formue, er omfattet af artikel 325, stk. 1, TEUF, uanset hvilken oprindelse de midler, der er genstand for en sådan aktivitet, har, og hvilket formål de er tiltænkt.
64.      Dette synspunkt er i vid udstrækning baseret på Euro Box-dommen. Det skal erindres, at Domstolen i den sag, der lå til grund for denne dom, bl.a. var blevet anmodet om at tage stilling til, om en national lovgivning og praksis, hvorefter domme om korruption og momssvig, der ikke var blevet afsagt af dommerkollegier, som er specialiserede på dette område (i første instans), eller af dommerkollegier, hvis medlemmer alle er blevet udpeget ved lodtrækning (efter appel), var absolut ugyldige, således at sager om korruption og momssvig skulle undergives fornyet prøvelse i første og/eller anden instans, var forenelige med artikel
325, stk. 1, TEUF. Som den forelæggende ret har anført, vedrørte visse af disse korruptionshandlinger begået af højtstående embedsmænd i den rumænske stat ikke EU-midler.
65.      Ifølge den forelæggende ret fastslog Domstolen ikke desto mindre, at det, henset til det overordnede formål om at forebygge straffrihed for svig og korruption, tilkommer den nationale lovgiver at ændre sin lovgivning og at sikre, at de processuelle regler, der finder anvendelse på retsforfølgning og på sanktionering af svig, der skader Unionens finansielle interesser, samt på korruption generelt, ikke er udformet på en sådan måde, at disse regler på grund af deres iboende karakter indebærer en systemisk risiko for straffrihed for handlinger, der udgør sådanne overtrædelser.
66.      Efter min opfattelse
kan det ikke på grundlag af denne konstatering konkluderes, at overtrædelser, der ikke vedrører EU-midler, også er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 325, stk. 1, TEUF.
67.      Det er ganske vist korrekt, at kravet om, at sanktionerne for overtrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, skal være effektive og afskrækkende, i den sag, der gav anledning til Euro Box-dommen, havde medført en forpligtelse for den nationale lovgiver til at foretage en ændring af de processuelle regler, der finder anvendelse på retsforfølgning og på sanktionering af ikke blot svig, der skader Unionens finansielle interesser, men ligeledes korruption generelt.
68.      Dette var ikke desto mindre begrundet i en særlig omstændighed i den pågældende sag. Som Domstolen anførte, er forpligtelsen til at bekæmpe korruption, der skader Unionens finansielle interesser, for så vidt angår Rumænien blevet suppleret ved de særlige forpligtelser, som denne stat accepterede ved tiltrædelsen, og konkretiseret ved vedtagelsen af beslutning 2006/928/EF (37). De benchmarks, som Rumænien således har forpligtet sig til at opfylde, er bindende for denne medlemsstat, idet denne er underlagt den specifikke forpligtelse til at nå disse benchmarks, til at træffe passende foranstaltninger med henblik på at nå dem hurtigst muligt og til at afholde sig fra at gennemføre enhver foranstaltning, der risikerer at bringe virkeliggørelsen af disse i fare.
69.      Ifølge Domstolen er forpligtelsen til effektivt at bekæmpe korruption, navnlig korruption på højt niveau, som følger af de benchmarks, der er anført i bilaget til beslutning 2006/928, sammenholdt med Rumæniens specifikke tilsagn, derfor ikke begrænset til kun at omfatte korruptionstilfælde, der skader Unionens finansielle interesser, men vedrører korruption generelt (38). Som følge heraf følger den rumænske lovgivers pligt til at fastsætte anvendelse af effektive og afskrækkende sanktioner for korruption generelt ikke af en udvidende fortolkning af artikel 325, stk. 1, TEUF, men af kravene i beslutning 2006/928.
70.      Indtil videre findes der ingen tilsvarende afgørelse i forhold til Kongeriget Spanien, hvorfor det ikke kan antages, at en forpligtelse med det samme indhold som den, der er redegjort for i det foregående punkt, påhviler den spanske lovgiver.
71.      Ifølge den forelæggende ret fremgår det ligeledes af retspraksis vedrørende støtte, der finansieres via EU-fonde, at der skal anlægges en udvidende fortolkning af beskyttelsen af Unionens finansielle interesser. Den forelæggende ret har i det væsentlige anført, at det fremgår af ANAS-dommen (39), at den tredje betingelse, der skal være opfyldt, for at der kan konstateres en »uregelmæssighed« som omhandlet i artikel
2, nr. 7), i forordning (EF) nr. 1083/2006 (40), dvs. betingelsen om, at der skal foreligge en skade på Unionens almindelige budget, ikke kræver en påvisning af, at der består en bestemt finansiel indvirkning på dette budget. En manglende overholdelse af de gældende regler udgør nemlig en uregelmæssighed, for så vidt som det ikke kan udelukkes, at denne manglende overholdelse har haft indvirkning på den berørte fonds budget (41).
72.      I denne henseende har den forelæggende ret anført, at der blev begået visse handlinger i form af underslæb med midler med henblik på at promovere Cataloniens løsrivelse, og at Spaniens bruttonationalindkomst (BNI) ville være faldet, hvis denne løsrivelse var blevet gennemført. Dette ville indebære et fald i de indtægter, som denne medlemsstat i henhold til afgørelse 2007/436/EF, Euratom (42) skal stille til rådighed for Unionens budget. Ifølge den forelæggende ret kan det derfor ikke udelukkes, at de handlinger, der er omhandlet i hovedsagen, potentielt har skadet Unionens finansielle interesser.
73.      Inden jeg undersøger dette argument, finder jeg det nødvendigt at supplere den relevante retlige ramme for analysen.
74.      For at sikre beskyttelsen af »Unionens finansielle interesser« påhviler det ifølge Domstolens praksis navnlig medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre en effektiv og fuldstændig opkrævning af de egne indtægter (43) såsom provenuet af told i henhold til den fælles toldtarif og anvendelse af en ensartet sats på de harmoniserede momsberegningsgrundlag (44). Denne konklusion er baseret på den konstatering, at der består en direkte forbindelse mellem opkrævningen af indtægter og tilrådighedsstillelsen for Unionens budget af tilsvarende indtægter, når enhver fejl i opkrævningen af de førstnævnte indtægter potentielt kan føre til reduktion af de sidstnævnte indtægter (45).
75.      Som den forelæggende ret har anført, fremgår det i øvrigt af retspraksis, at den skade, der påføres Unionens budget, kan være rent potentiel. Domstolen har navnlig udtalt, at selv uregelmæssigheder uden nogen bestemt finansiel betydning kan have alvorlige konsekvenser for Unionens finansielle interesser, idet artikel 325, stk. 1, TEUF ikke alene kan omfatte handlinger, der faktisk forårsager et tab for Unionens budget, men ligeledes forsøg på at begå sådanne handlinger (46).
76.      Selv om den sidstnævnte retspraksis viser, at beskyttelsen af Unionens finansielle interesser fortolkes udvidende, gør den det efter min opfattelse ikke muligt at fastslå en direkte forbindelse mellem de i hovedsagen omhandlede ulovlige aktiviteter og Unionens egne indtægter.
77.      Disse ulovlige aktiviteter vedrører således ikke den ordning for tilrådighedsstillelse af egne indtægter, der blev indført ved afgørelse 2007/436. For det første var de uretmæssigt tilegnede midler ikke omfattet af en forpligtelse til tilrådighedsstillelse for Unionens budget i henhold til denne afgørelse. For det andet var de sagsøgte i hovedsagen ikke ansvarlige for at opkræve disse midler og stille dem til rådighed for dette budget.
78.      Desuden ville det, hvis det lægges til grund, at den forbindelse, som den forelæggende ret har identificeret, hvorefter de omhandlede ulovlige aktiviteter potentielt har skadet Unionens finansielle interesser, for så vidt som reduktionen af Spaniens BNI vil føre til en reduktion af denne medlemsstats bidrag til Unionens budget, er tilstrækkeligt direkte, medføre en uberettiget udvidelse af EU-rettens anvendelsesområde.
79.      Hvad dette angår finder jeg to eksempler, som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, særligt sigende.
80.      For det første ville denne fortolkning føre til den konklusion, at et meget stort antal situationer, hvori størrelsen af de indtægter, der stilles til rådighed for Unionens budget, kan påvirkes af politiske – hovedsagelig nationale – beslutninger, skader Unionens finansielle interesser. Hvis en medlemsstat f.eks. beslutter at udtræde af Unionen i henhold til artikel
50 TEU, således som Det Forenede Kongerige har gjort i nyere tid, skal en sådan afgørelse anses for at skade Unionens finansielle interesser og er dermed uforenelig med artikel 325 TEUF (47).
81.      For det andet kan ovennævnte fortolkning indebære, at enhver ulovlig aktivitet begået af de nationale myndigheder, der er ansvarlige for offentlige midler, og som kan have indvirkning på en medlemsstats BNI, potentielt kan skade Unionens finansielle interesser, hvilket i givet fald begrunder, at Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) eller Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO) griber ind. Der er efter min opfattelse ingen tvivl om, at et sådant indgreb ville udgøre et unødigt indgreb fra EU-rettens side i en medlemsstats forvaltning af offentlige midler.
82.      I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første spørgsmål således, at artikel 325 TEUF ikke er til hinder for det bortfald af økonomisk ansvar, der er fastsat i amnestiloven, for handlinger af ikke-strafferetlig karakter, der skader Unionens finansielle interesser, såsom handlinger vedrørende offentlige midler, når der ikke foreligger en direkte sammenhæng mellem disse handlinger og den aktuelle eller potentielle reduktion af de indtægter, der stilles til rådighed for Unionens budget.
b)      Det tredje, det fjerde og det femte spørgsmål
83.      Hvad angår den forelæggende rets tredje, fjerde og femte spørgsmål gør jeg opmærksom på, at de er baseret på en forudsætning om, at det første spørgsmål skal besvares bekræftende. Jeg er derfor af den opfattelse, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare disse spørgsmål.
3.      Spørgsmålet om, hvorvidt amnestiloven er forenelig med retsstatsprincippet (det andet, det sjette, det syvende og det ottende spørgsmål)
84.      Jeg vil i det følgende behandle det andet spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, derefter det syvende spørgsmål samt det sjette og det ottende spørgsmål, der behandles under ét.
85.      Realitetsbehandlingen af disse spørgsmål forudsætter, at det dels først er fastslået, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU i sig selv udgør en tilstrækkelig forbindelse med EU-retten, således at Domstolen har kompetence til at udtale sig om fortolkningen af disse spørgsmål, dels at disse spørgsmål opfylder de kriterier for antagelse til realitetsbehandling, der følger af Domstolens praksis.
a)      Domstolens kompetence
86.      Siden dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses (48) har det været ubestridt, at medlemsstaterne i henhold til artikel
19, stk. 1, andet afsnit, TEU er forpligtet til at sikre, at retsinstanser, der i henhold til EU-retten som »domstol« henhører under medlemsstaternes retsmiddel- og proceduresystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, opfylder kravene til effektiv retsbeskyttelse (49).
87.      Anvendelsesområdet for artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er således særdeles bredt, for så vidt som denne bestemmelse finder anvendelse i forhold til enhver national retsinstans, der som domstol kan træffe afgørelse vedrørende spørgsmål om anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, og som således vedrører områder, der er omfattet af EU-retten (50). Med andre ord er den omstændighed alene, at der er tale om en retsinstans, der har kompetence til at træffe afgørelse om fortolkningen eller anvendelsen af EU-retten, tilstrækkelig til, at denne bestemmelse tages i betragtning.
88.      Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU omhandler »de områder, der er omfattet af EU-retten«, uafhængigt af den situation, hvori medlemsstaterne gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel
51, stk. 1. Det følger heraf, at de områder, der er forbeholdt medlemsstaternes kompetence, ikke falder uden for anvendelsesområdet for nævnte artikel 19.
89.      Siden de første sager i denne retspraksis er dette spørgsmål – ikke overraskende – blevet rejst i forbindelse med organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne, som er et område forbeholdt disse i henhold til artikel 4, stk. 2, TEU (51).
90.      I sit svar på et spørgsmål om dette følsomme emne fastslog Domstolen, at selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne henhører under de sidstnævntes kompetence, skal disse stater ikke desto mindre under udøvelsen af denne kompetence overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten, og navnlig artikel
19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Den har ligeledes præciseret – i dommen i sagen Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) – at »Unionen, når den kræver af medlemsstaterne, at de skal overholde disse forpligtelser, på ingen måde [søger] selv at udøve denne kompetence eller [...] at tiltage sig en sådan kompetence« (52). Domstolen har således ikke forsøgt at omforme de nationale retsordener, så de passer til et bestemt system for domstolenes organisation, idet dette område henhører under medlemsstaternes enekompetence. Den har begrænset sig til at undersøge reglerne om de nationale domstoles organisation og funktion med hensyn til deres overensstemmelse med en effektiv retsbeskyttelse, navnlig princippet om domstolenes uafhængighed og upartiskhed samt princippet om en domstol, der forudgående er oprettet ved lov.
91.      Hele dette ræsonnement bør også gælde i den foreliggende sag, som vedrører et andet område, der er tæt forbundet med statslig suverænitet, dvs. amnesti.
92.      Efter først at have påpeget, at amnesti henhører under medlemsstaternes enekompetence, bør Domstolen således gøre opmærksom på, at medlemsstaterne, når de vedtager en lov om amnesti, ikke desto mindre skal overholde de krav til en effektiv domstolsbeskyttelse, der følger af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
93.      En undersøgelse af en sådan lov i lyset af denne bestemmelse – hvilket er vigtigt at tilføje – vil på ingen måde svare til at fratage medlemsstaterne deres enekompetence med hensyn til amnesti. Det er eksempelvis tilstrækkeligt at lægge til grund, at de bestemmelser, der henviser til det formål, som den nationale lovgiver forfølger, og de, der vedrører afgrænsningen af den nævnte lovs anvendelsesområde ratione materiae og ratione temporis, nødvendigvis ikke kan indgå i den domstolsprøvelse, som Domstolen foretager efter artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
94.      Der er dog nu ikke længere tvivl om, at Tribunal de cuentas (revisionsret) er en retsinstans, der som »domstol« kan træffe afgørelse vedrørende spørgsmål om anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten. Det følger heraf, at proceduren for denne retsinstans skal opfylde de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse som omhandlet i artikel
19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
95.      Domstolen har derfor kompetence til at behandle den forelæggende rets andet, sjette, syvende og ottende spørgsmål i lyset af denne bestemmelse.
b)      Formaliteten
96.      Hvad angår formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål vil jeg, ligesom generaladvokat Bobek, indledningsvis påpege, at jeg er overbevist om, at formalitetsbarren i forhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ikke er og ikke bør være højere end sædvanligt. Denne bestemmelse har nemlig allerede en relativt høj materiel tærskel for, hvornår den er overtrådt (53).
97.      Med andre ord bør fastlæggelsen af formalitetsbarren efter min opfattelse være underlagt de generelle principper for bedømmelsen af formaliteten af præjudicielle spørgsmål, som er fastlagt i Domstolens praksis.
98.      Hvad angår formaliteten med hensyn til den forelæggende rets spørgsmål skal det anføres, at den præjudicielle afgørelse, der anmodes om, inden for rammerne af den mekanisme for samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, der er indført ved artikel
267 TEUF, skal være »nødvendig« for, at den forelæggende ret kan »[afsige] sin dom« i den sag, der verserer for den (54).
99.      Domstolen har således bemærket, at det følger af såvel ordlyden som opbygningen af artikel 267 TEUF, at den præjudicielle procedure bl.a. forudsætter, at der reelt verserer en retssag for den nationale domstol, og at denne domstol skal træffe en afgørelse, hvis udfald kan påvirkes af den præjudicielle afgørelse. Denne procedure kræver således, at der foreligger »en forbindelse mellem denne tvist og den EU-ret, der ønskes fortolket, således at denne fortolkning fremstår som objektivt nødvendig for den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe« (55).
100. I henhold til fast retspraksis gælder der en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge, og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve, er relevante. Domstolen kan alene afvise at træffe afgørelse vedrørende en anmodning om præjudiciel afgørelse forelagt af en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (56).
101. Hvad angår det andet præjudicielle spørgsmål, der er forelagt i denne sag, er den forelæggende ret af den opfattelse, at selv om Domstolen besvarer det første præjudicielle spørgsmål således, at det er nødvendigt at godtgøre, at Unionens midler er blevet anvendt til at begå de i hovedsagen omhandlede handlinger, for at kunne fastslå, at disse »skader Unionens finansielle interesser« som omhandlet i artikel 325 TEUF, er den imidlertid forpligtet til at anvende amnestien på disse handlinger, uden at kunne træffe foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse for, inden for en frist så kort som to måneder, at kontrollere, om der foreligger en tilsidesættelse af sidstnævnte bestemmelse.
102. Når den forelæggende ret således henviser til de pågældende midlers europæiske oprindelse, som hverken er blevet fastslået af de nationale straffedomstole eller påberåbt af parterne i hovedsagen, og som måske aldrig vil blive fastslået, er det imidlertid vigtigt at påpege, at Domstolen allerede har fastslået, at præjudicielle spørgsmål, der henviser til, at den ret, der har forelagt dem, er forhindret i at fastslå en overtrædelse af EU-retten, fordi den nationale procesret ikke tillader det, ikke er hypotetiske (57). Dette er efter min opfattelse for så vidt angår det andet spørgsmål i denne sag.
103. Hvad angår det sjette og det ottende præjudicielle spørgsmål vedrører de bestemmelser i amnestiloven, som pålægger de nationale domstole at vedtage en afgørelse om bortfald af det økonomiske ansvar og at ophæve de foreløbige forholdsregler inden for en frist på to måneder, selv om Domstolen, som skal tage stilling til en anmodning om præjudiciel afgørelse, endnu ikke har truffet afgørelse. Den fortolkning af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, der er anmodet om, forekommer mig dog at imødekomme et objektivt behov for den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe, da den dom, hvorved den foreliggende præjudicielle sag vil blive afgjort, kan få indflydelse på afgørelsen om ophævelse eller opretholdelse af de foreløbige forholdsregler.
104. Jeg er derfor af den opfattelse, at det andet, det sjette og det ottende spørgsmål, som er forelagt Domstolen i den foreliggende sag, bør antages til realitetsbehandling.
105. Hvad angår det syvende præjudicielle spørgsmål vedrører dette en bestemmelse i amnestiloven, som fastsætter, at den forelæggende ret skal træffe en afgørelse, hvorved de sagsøgte fysiske og juridiske personer fritages for deres økonomiske ansvar, for det første efter at have hørt Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden) og de skadelidte offentlige enheder med undtagelse af den offentlige aktør, for det andet uden at kunne vurdere beviserne med henblik på at afgøre, om de sagsøgte i hovedsagen har begået de handlinger, for hvilke det økonomiske ansvar er gjort gældende.
106. Jeg indrømmer, at det umiddelbart kan synes tvivlsomt, om dette spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
107. Til forskel fra de øvrige præjudicielle spørgsmål er dette nemlig ikke formuleret ud fra hensynet til domstolenes uafhængighed, men snarere ud fra hensynet til overholdelsen af medsagsøgerens (SCC) ret til at blive hørt og de sagsøgtes ret til forsvar. I øvrigt er der intet i sagsakterne, der giver grundlag for at antage, at disse parter har gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse heraf i hovedsagen.
108. Henset til den brede tilgang, som jeg foreslår, og som jeg har redegjort for ovenfor, er det min opfattelse, at det syvende spørgsmål også bør antages til realitetsbehandling.
109. Jeg skal præcisere, at den retspraksis, der er nævnt i punkt 100 i dette forslag til afgørelse, skal forstås således, at det ikke er muligt at forelægge Domstolen alle de forudgående spørgsmål, selv de hypotetiske, som en ret kan blive nødsaget til at rejse under en sag med hensyn til, om den nationale lovgivning er forenelig med EU-retten, uden at rejse tvivl om kravet om en forbindelse mellem de forelagte spørgsmål og afgørelsen af den tvist, som den nationale domstol er forelagt. Det syvende spørgsmål forekommer imidlertid ikke at tilhøre denne kategori af spørgsmål.
110. På baggrund af ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at den forelæggende rets andet, syvende, sjette og ottende spørgsmål bør antages til realitetsbehandling.
c)      Realiteten
1)      Indledende bemærkninger
111. Inden jeg behandler de forskellige spørgsmål, der er forelagt i den foreliggende sag, på grundlag af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, er det nødvendigt at omtale visse elementer vedrørende indholdet af den beskyttelse, som denne bestemmelse giver.
112. I ASJP-dommen fastslog Domstolen dels, at artikel 19 TEU konkretiserer værdien af retsstaten nævnt i artikel 2 TEU, dels, at princippet om effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder som sikret ved EU-retten, hvortil henvises i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, udgør et generelt princip i EU-retten, som nu er bekræftet i chartrets artikel
47 (58). Den sidstnævnte konstatering foranledigede den til i en senere dom at anføre, at der skal »tages behørigt hensyn« til chartrets artikel
47 ved fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (59).
113. Domstolen forstår forbindelsen mellem disse to bestemmelser, som er vigtig ved fastlæggelsen af det materielle indhold af artikel
19, stk. 1, andet afsnit, TEU, således: »Mens chartrets artikel 47 således bidrager til overholdelsen af retten til en effektiv retsbeskyttelse for enhver borger, der i en given sag gør en ret gældende, som den pågældende udleder af EU-retten, har artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU til formål at sikre, at det retsmiddelsystem, som alle medlemsstaterne tilvejebringer, sikrer en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten« (60).
114. Ifølge Domstolen forudsætter anerkendelsen af den i chartrets artikel
47 sikrede adgang til effektive retsmidler i en given sag bl.a., at den person, der påberåber sig den, gør rettigheder eller friheder, som er sikret ved EU-retten, gældende. Til denne ret svarer den i artikel
19, stk. 1, andet afsnit, TEU fastsatte forpligtelse for medlemsstaterne til at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten (61).
115. Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU vedrører således elementerne i de retsmiddelsystemer, som en medlemsstat har indført, og ikke elementer, der vedrører konkrete sager eller individuelle situationer, således som det er tilfældet med chartrets artikel 47. Den førstnævnte bestemmelse er rettet til medlemsstaterne, mens den sidstnævnte giver unionsborgerne en rettighed. Dette er ifølge Domstolen grunden til, at den forpligtelse, der i henhold til nævnte artikel 19 påhviler medlemsstaterne, »svarer« til den ret, der er sikret ved chartrets artikel
47.
116. Det følger heraf, at den forpligtelse, der følger af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, ikke alene indebærer, at de retsinstanser, der kan fortolke eller anvende EU-retten, organisatorisk opfylder de krav, der er knyttet til egenskaben af »domstol«, såsom kravet om uafhængighed, upartiskhed og »en domstol, der forudgående er oprettet ved lov«, men ligeledes, at de forskellige garantier, der er knyttet til »en retfærdig rettergang«, processuelt sikres i procedurer for dem.
117. Denne fortolkning underbygges af Domstolens nyere praksis. I dommen i sagen Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere) (62) og i PT-dommen (63) præciserede Domstolen, at overholdelsen af retten til en retfærdig rettergang og retten til forsvar udgør et af de væsentlige elementer, der er en integrerende del af overholdelsen af det grundlæggende princip om effektiv domstolsbeskyttelse i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TUE.
118. Det er korrekt, at spørgsmålet om overholdelsen af disse rettigheder i den førstnævnte dom blev anset for at være accessorisk i forhold til spørgsmålet om overholdelsen af kravet om den pågældende retsinstans’ uafhængighed. Det traktatbrud, som Polen blev foreholdt, vedrørte således processuelle regler, der ifølge Kommissionen indebar en begrænsning af retten for de dommere, mod hvem der blev indledt en disciplinærsag, til rent faktisk at blive hørt af disciplinærdomstolen og til at få et effektivt forsvar ved denne domstol. Eftersom disse regler indgik i en sammenhæng med en disciplinærordning, som frembød de mangler, som Domstolen påpegede, kunne de ifølge Domstolen vise sig at indebære en yderligere forøgelse af risikoen for, at den disciplinærordning, der gjaldt for dommere, blev anvendt som et system til politisk kontrol med retsafgørelsernes indhold. De indskrænkninger i retten til forsvar, der fulgte af de nævnte procesregler, gjorde således indgreb i dommernes uafhængighed (64).
119. Det fremgår imidlertid af den anden dom, at en tilsidesættelse af retten til forsvar i sig selv kan medføre en tilsidesættelse af artikel
19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Den sag, der lå til grund for den nævnte
dom, drejede sig om en national bestemmelse, som i en straffesag mod flere tiltalte for deres deltagelse i den samme organiserede kriminelle gruppe betingede godkendelsen af en tilståelsesaftale, der blev indgået af en af de tiltalte og anklagemyndigheden under den retslige procedure i denne sag, af alle de øvrige tiltaltes samtykke.
120. Afgørende for Domstolens svar var konstateringen af, at princippet om effektiv domstolsbeskyttelse ville blive tilsidesat, når en retsafgørelse blev baseret på faktiske omstændigheder og dokumenter, som parterne eller en af disse ikke havde kunnet skaffe sig kendskab til, og som de således ikke havde kunnet tage stilling til. Den konkluderede således, at der ikke forelå en tilsidesættelse, for så vidt som den omhandlede bestemmelse netop havde til formål at sikre retten til forsvar for de tiltalte, der, idet de ikke havde anerkendt deres strafansvar, skulle dømmes i forbindelse med en senere straffesag, henset til de oplysninger, som vedrørte dem, og som kunne fremgå af tilståelsesaftalen, og til de erklæringer, som kunne afgives af den tiltalte, der havde anerkendt sit strafansvar, som vidne (65).
121. Efter min opfattelse fremgår det af den retspraksis, som jeg har redegjort for, at det materielle indhold i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er identisk med det materielle indhold i chartrets artikel 47 (66). Ikke desto mindre er det min opfattelse, at det kun kan fastslås, at artikel
19, stk. 1, andet afsnit, TEU er tilsidesat, når de angivelige uforeneligheder er af en vis vægt eller systemisk karakter (67). For at afgøre, om dette er tilfældet, er jeg enig med generaladvokat Bobek i, at »[d]et afgørende er [...], om dette (enkeltstående eller tilbagevendende) problem, der er bragt til Domstolens kendskab, kan påvirke driften af et velfungerende nationalt retsvæsen og derved bringe den pågældende medlemsstats mulighed for at tilbyde borgerne tilstrækkelige retsmidler i fare« (68).
122. På baggrund af ovenstående betragtninger vil jeg nu gå over til realitetsbehandlingen af de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen.
2)      Det andet spørgsmål
123. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 19 TEU, sammenholdt med chartrets artikel
47, er til hinder for en national bestemmelse som amnestilovens artikel
10, stk. 2, andet afsnit, hvorefter en afgørelse om anvendelse af amnesti i en given sag skal træffes inden for en frist på to måneder, for så vidt som denne frist ikke giver den nationale ret mulighed for at råde over de nødvendige foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, for at afgøre, om de midler, der er genstand for de handlinger, der medfører ansvar for offentlige midler, som er underlagt dens kontrol, udgør EU-midler.
124. Efter den forelæggende rets opfattelse er den frist på to måneder, der er fastsat i amnestilovens artikel
10, stk. 2, således i strid med Domstolens praksis, hvorefter dommere ikke må udsættes for »ydre pres«, der ville kunne bringe deres uafhængighed i fare. Denne frist forhindrer nemlig den kompetente nationale domstol i at træffe de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er fastsat i LEC’s artikel 435 og 436 (»Afsluttende foranstaltninger«), som bl.a. har til formål at identificere, om de offentlige midler, der er genstand for den overtrædelse, der kan medføre et økonomisk ansvar, har oprindelse i det nationale budget eller Unionens budget. Den nationale domstol vil således ende med systematisk at anvende amnestien på handlinger, der skader Unionens finansielle interesser.
125. Det skal anføres, at retsinstansernes uafhængighed i overensstemmelse med det princip om magtens tredeling, som er kendetegnende for en retsstats funktionsmåde, bl.a. skal sikres i forhold til den lovgivende og den udøvende magt (69).
126. Det fremgår af fast retspraksis, at de garantier for uafhængighed og upartiskhed, som kræves i henhold til EU-retten, forudsætter, at der findes regler – om bl.a. organets sammensætning, medlemmernes udnævnelse og funktionsperiode, tilfælde, hvor organets medlemmer kan vige deres sæde, tilfælde, hvor de har pligt til at vige deres sæde, samt tilfælde, hvor de kan afsættes – som gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl i offentligheden om, at organet er uimodtageligt for påvirkninger udefra og neutralt i forhold til de interesser, som står over for hinanden (70).
127. Det er i denne henseende afgørende, at dommerne er beskyttet mod indblanding eller ydre pres, der ville kunne bringe deres uafhængighed i fare. Som den forelæggende ret har anført, skal de regler, der finder anvendelse på dommeres status og udøvelse af deres funktion som dommere, gøre det muligt at udelukke ikke blot enhver direkte indflydelse i form af instrukser, men ligeledes mere indirekte former for indflydelse, der kan påvirke de pågældende dommeres afgørelser, og derved gøre det muligt at udelukke, at de ikke fremstår som uafhængige og upartiske, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund og en retsstat (71).
128. Hvis denne tilgang i retspraksis udvides i den foreliggende sag, kan en processuel bestemmelse som amnestilovens artikel 10, stk. 2, andet afsnit, udgøre en indirekte indflydelse, der kan påvirke de pågældende retsinstansers afgørelser og dermed tilsidesætte det krav om uafhængighed, der følger af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Det skal præciseres, at det, for at en sådan tilsidesættelse kan konstateres, ikke blot kræves, at den frist, der er omhandlet i den pågældende nationale processuelle bestemmelse, er uforholdsmæssigt kort, men også, at denne frist er bindende. Hvis dette var tilfældet, ville denne frist kunne fratage disse retter muligheden for at træffe alle de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er nødvendige for at efterprøve, om de i den foreliggende sag misbrugte midler skal anses for at være EU-midler.
129. I denne forbindelse er det vigtigt at minde om, at amnesti pr. definition har den virkning, at retsafgørelser eller retssager ophæves eller hindres. Almindeligvis godkendes den af den lovgivende magt og vedrører en kategori af handlinger, der er begået i en given periode. I denne forbindelse skal domstolene anvende lovgivningen om amnesti på bestemte sager. Som Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (herefter »Venedigkommissionen«) i det væsentlige har anført i sin udtalelse om udkastet til den spanske lov om amnesti (72), er en amnesti forenelig med princippet om magtens tredeling, hvis den ikke ophæver den myndighed, der således er tillagt retsvæsenet. Med andre ord – som Venedigkommissionen selv anførte i sin udtalelse om bestemmelserne om politiske fanger i Georgiens lov om amnesti (73) – er en procedure, hvorved retsvæsenet ved afgørelse truffet af det georgiske parlament har fået til opgave at afgøre, om konkrete personer opfylder de generelle kriterier, som det georgiske parlament har fastsat for anvendelsen af amnesti, i overensstemmelse med dette princip.
130. Inden for rammerne af den præjudicielle ordning tilkommer det den forelæggende ret at vurdere, om fristen er uforholdsmæssigt kort og bindende. Med henblik på at give den forelæggende ret et brugbart svar vil jeg dog fremhæve følgende.
131. Den spanske regering har både i sine skriftlige indlæg og i retsmødet præciseret, at den frist, der er fastsat i amnestilovens artikel 10, stk. 2, andet afsnit, er rent vejledende, idet vedtagelsen af enhver afgørelse, der er omhandlet i denne artikel 10, under alle omstændigheder er betinget af rettens vurdering af, om betingelserne for anvendelse af amnesti er opfyldt. Ingen af de berørte parter har fremlagt nogen oplysninger, der kan tilbagevise denne fortolkning.
132. Selv hvis det antages, at den maksimale frist på to måneder, der er fastsat i amnestilovens artikel 10, stk. 2, andet afsnit, kan anses for at være uforholdsmæssigt kort, synes sagens parter at være enige om, at de dommere, der ikke overholder denne frist, risikerer at ifalde disciplinært ansvar i henhold til LOPJ’s artikel 418,
stk. 11. I denne forbindelse skal jeg påpege, at denne artikel kvalificerer en urimelig forsinkelse med hensyn til indledningen eller behandlingen af en procedure eller en sag for en dommer eller anden retsembedsmand under udøvelsen af dennes funktioner som en alvorlig forseelse, medmindre den udgør en meget alvorlig forseelse (74). Med andre ord synes den omstændighed alene, at fristen ikke overholdes, ikke at medføre en disciplinær sanktion (75), hvilket vidner om dens vejledende karakter. Amnestilovens artikel 10, stk. 2, andet afsnit, kan således undergives en fortolkning i overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, hvorefter de spanske retsinstanser kan overskride fristen på to måneder for at anvende amnesti, når der ikke er tale om en »urimelig forsinkelse« som omhandlet i LOPJ’s artikel 418, stk. 11, således som det er tilfældet, når der foretages træffes foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse.
133. På baggrund af samtlige disse betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det andet spørgsmål således, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er til hinder for en national bestemmelse som amnestilovens artikel
10, stk. 2, andet afsnit, hvorefter enhver afgørelse om anvendelse af amnesti i en given sag skal træffes inden for en frist på to måneder, når denne frist, som er bindende, forhindrer den nationale domstol i
at træffe de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er nødvendige for at afgøre, om de midler, der er genstand for de handlinger, der medfører ansvar for offentlige midler, som er underlagt dens kontrol, udgør EU-midler.
3)      Det syvende spørgsmål
134. Den forelæggende rets syvende spørgsmål er todelt.
135. For det første ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (76) er til hinder for en national bestemmelse som amnestilovens artikel 13, stk. 3, for så vidt som denne bestemmelse pålægger de nationale retter udelukkende at høre offentlige enheder, der har lidt skade som følge af tab af offentlige midler i forbindelse med de forhold, som amnestien vedrører, samt Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden), og ikke de parter, der har anlagt søgsmålet på grundlag af den generelle interesse, inden retterne træffer afgørelse om, at de sagsøgte fysiske eller juridiske personers ansvar bortfalder. For det andet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47, er til hinder for en national bestemmelse som amnestilovens artikel 13, stk. 3, for så vidt som denne bestemmelse pålægger de nationale retter at vedtage den nævnte afgørelse om bortfald af ansvar uden at give dem mulighed for at vurdere beviserne med henblik på at afgøre, om den sagsøgte har begået de handlinger, for hvilke det økonomiske ansvar er gjort gældende.
136. Hvad angår dette spørgsmåls første del skal jeg indledningsvis gøre opmærksom på, at den skadelidte offentlige enhed (Generalitat) i hovedsagen blev udelukket fra proceduren, da den ikke havde anlagt sag inden for den fastsatte frist. SCC og Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden) er de eneste, der som medsagsøgere i hovedsagen har gjort det økonomiske ansvar gældende.
137. Ifølge den forelæggende ret kan forpligtelsen til at høre de skadelidte offentlige enheder samt Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden), og ikke den anden sagsøger i hovedsagen, tilsidesætte denne parts ret til forsvar som en del af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Den forelæggende ret har nærmere bestemt henvist til en tilsidesættelse af princippet om processuel ligestilling og kontradiktionsprincippet samt af retten til at blive hørt.
138. Hvad angår retten til at blive hørt gør jeg opmærksom på, at denne ret garanterer enhver muligheden for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, og inden der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt (77). Desuden har Domstolen fastslået, at det ville være uforeneligt med denne rettighed, hvis en retsafgørelse blev baseret på faktiske omstændigheder og dokumenter, som parterne eller en af disse ikke har kunnet skaffe sig kendskab til, og som de således ikke har kunnet tage stilling til (78).
139. En national bestemmelse som amnestilovens artikel 13, stk. 3, er således uforenelig med retten til at blive hørt, hvis den offentlige aktør, der har anlagt sagen på grundlag af den generelle interesse, ikke har kunnet skaffe sig kendskab til de faktiske omstændigheder og de dokumenter, der ligger til grund for afgørelsen om bortfald af de sagsøgte fysiske og juridiske personers økonomiske ansvar, og således ikke har været i stand til at tage stilling til disse faktiske omstændigheder og dokumenter.
140. Hvad angår princippet om processuel ligestilling indebærer dette princip en forpligtelse til at give hver part rimelig mulighed for at fremlægge sin sag, herunder sine beviser, under betingelser, der ikke stiller den pågældende i en situation, der er til vedkommendes ugunst i forhold til modparten. Dette princip sikrer således, at parterne har lige rettigheder og forpligtelser for så vidt angår bl.a. de regler, der regulerer bevisoptagelsen og den kontradiktoriske forhandling for den kompetente ret (79).
141. Hvad angår kontradiktionsprincippet omfatter dette i almindelighed retten for sagens parter til at tage stilling til de omstændigheder og dokumenter, der ligger til grund for en retsafgørelse, og til at udtale sig om de beviser og indlæg, der er indgivet til retsinstansen, såvel som om de retlige anbringender, som denne af egen drift har rejst, og hvorpå denne agter at basere sin afgørelse. Med henblik på at opfylde de krav, der er forbundet med retten til en retfærdig rettergang, er det nemlig væsentligt, at parterne kontradiktorisk kan diskutere såvel de faktiske som de retlige forhold, der er afgørende for udfaldet af proceduren (80).
142. En bestemmelse som amnestilovens artikel 13, stk. 3, der pålægger de nationale retter udelukkende at høre de enheder i den offentlige sektor, der har lidt skade som følge af tab af offentlige midler i forbindelse med de forhold, som amnestien vedrører, samt Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden), og ikke de parter, der har anlagt sagen på grundlag af den generelle interesse, er således uforenelig med princippet om processuel ligestilling og kontradiktionsprincippet, for så vidt som den forhindrer disse parter i at føre en kontradiktorisk drøftelse om de faktiske og retlige omstændigheder, som er afgørende for udfaldet af proceduren.
143. Det tilkommer den forelæggende ret, som har enekompetence til at fortolke national ret, at efterprøve, om denne bestemmelse, selv om den part, der har anlagt søgsmålet på grundlag af den generelle interesse, ikke er nævnt i amnestilovens artikel 13, stk. 3, ikke desto mindre skal fortolkes således, at vedkommende har ret til at blive hørt (81).
144. Den spanske regerings argument om arten af det omhandlede søgsmål kan på ingen måde svække min konklusion. Denne regering har i sit skriftlige indlæg anført, at reguleringen af en actio popularis som den, der er udøvet i den foreliggende sag, henhører under medlemsstaternes enekompetence, forudsat at ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet overholdes. Der findes således ikke et grundlæggende princip eller en grundlæggende rettighed, herunder i EU-retten, der kræver, at den offentlige aktør skal høres inden vedtagelsen af en afgørelse, der afslutter proceduren. Efter min opfattelse er det ikke nødvendigt at erindre om, at denne kompetence, selv om der er tale om medlemsstaternes enekompetence, ikke desto mindre skal udøves på en måde, der er i overensstemmelse med EU-retten, nærmere bestemt med de krav, der følger af retten til at blive hørt, kontradiktionsprincippet og princippet om processuel ligestilling som sammenfattet i de foregående punkter i dette forslag til afgørelse.
145. Hvad angår dette spørgsmåls anden del skal det anføres, at den retlige mekanisme, som den forelæggende ret har kritiseret, forekommer at være en integrerende del af amnesti. Når det er fastslået, at den pågældende adfærd er omfattet af amnesti, kan den ret, for hvilken sagen er indbragt, ikke fortsætte behandlingen af sagen. Den skal vedtage en afgørelse, der afslutter proceduren, hvorved sagen slettes af retslisten (82).
146. Såfremt det antages, at den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt amnestilovens artikel 13, stk. 3, er forenelig med retten til forsvar, for så vidt som den ikke fastsætter, at de sagsøgte i hovedsagen kan give afkald på retten til amnesti, er det tilstrækkeligt at konstatere, at denne ret ikke synes at kræve, at domstolene giver disse parter en sådan mulighed for at give afkald.
147. På baggrund af disse betragtninger og med hensyn til den første del af det syvende spørgsmål foreslår jeg, at Domstolen besvarer spørgsmålet således, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er til hinder for en national bestemmelse som amnestilovens artikel 13, stk. 3, for så vidt som denne bestemmelse pålægger de nationale retter, inden de træffer en afgørelse om bortfald af de sagsøgte fysiske eller juridiske personers ansvar, udelukkende at høre de offentlige enheder, der har lidt skade som følge af tab af offentlige midler i forbindelse med de faktiske omstændigheder, der er genstand for amnesti, samt Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden), og ikke de parter, der har anlagt et søgsmål på grundlag af den generelle interesse.
148. Hvad angår dette spørgsmåls anden del foreslår jeg, at det besvares således, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ikke er til hinder for en national bestemmelse som amnestilovens artikel 13, stk. 3, for så vidt som denne bestemmelse pålægger de nationale retter at vedtage en afgørelse om bortfald af de sagsøgte fysiske og juridiske personers økonomiske ansvar, uden at give disse retter mulighed for at vurdere beviserne med henblik på at afgøre, om disse personer har begået de handlinger, for hvilke det økonomiske ansvar er gjort gældende.
4)      Det sjette og det ottende spørgsmål
149. Med det sjette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er til hinder for en national bestemmelse som amnestilovens artikel 8, stk. 3, der fastsætter en obligatorisk ophævelse af de foreløbige forholdsregler, der er truffet af retterne i den indledende fase eller i første instans.
150. Med det ottende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, chartrets artikel 47, artikel 267 TEUF og artikel 23, stk. 1, i protokol nr. 3 om statutten for Den Europæiske Unions Domstol er til hinder for nationale bestemmelser som amnestilovens artikel 8, stk. 3, artikel 10 og artikel 13, stk. 3, for så vidt som disse bestemmelser fratager besvarelsen af et præjudicielt spørgsmål dens effektive virkning i strid med princippet om EU-rettens forrang og direkte virkning.
151. Det fremgår af den forelæggende rets forklaringer vedrørende det sjette spørgsmål, at foreneligheden af den obligatoriske ophævelse af de foreløbige forholdsregler med EU-retten anses for at være problematisk i forhold til den præjudicielle procedure. Dette spørgsmål »absorberes« efter min opfattelse derfor af det ottende spørgsmål, som er mere vidtrækkende end det sjette.
152. Det sidstnævnte spørgsmål bør dog efter min opfattelse omformuleres for at gøre det mere præcist.
153. Hvad angår de nationale bestemmelser, der er anført heri, skal det nævnes, at amnestilovens artikel 8, stk. 3, bestemmer, at de foreløbige forholdsregler, der er iværksat i den indledende fase eller i første instans af retssager, ophæves. Som tidligere anført bestemmer denne lovs artikel
10, stk. 2, andet afsnit, at afgørelser om anvendelse af amnesti skal træffes inden for en frist på to måneder, mens lovens artikel 13, stk. 3, bestemmer, at Tribunal de cuentas (revisionsret) efter at have hørt Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden) og de skadelidte offentlige enheder træffer afgørelse om, at de sagsøgte personers økonomiske ansvar bortfalder, såfremt disse enheder ikke modsætter sig dette.
154. Efter den forelæggende rets opfattelse kan en samlet anvendelse af disse bestemmelser have den virkning, at denne ret vil være blevet pålagt at vedtage en afgørelse om bortfald af det økonomiske ansvar og at ophæve de foreløbige forholdsregler, inden Domstolen i givet fald træffer en præjudiciel afgørelse. Dette kan ifølge den forelæggende ret udledes af 10. og 11. betragtning i afdeling V i præamblen til LOA, som kræver, at retterne »straks ophæver de begrænsende foranstaltninger, der er blevet iværksat [...], herunder i tilfælde, hvor sagen eventuelt udsættes« (10. betragtning), uden at den formelle sikring af, at »[d]enne fremgangsmåde er i overensstemmelse med [ordningen angående] præjudicielle spørgsmål i artikel 267 [TEUF]« (11. betragtning), er tilstrækkelig til at sikre udsættelse af sagen, når der er indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse. Denne tvivl rejses med henblik på at sikre, at den endelige afgørelse, som Domstolen i givet fald træffer som svar på de præjudicielle spørgsmål, der er formuleret i forelæggelsesafgørelsen, er effektiv.
155. Det ottende spørgsmål skal således efter min opfattelse forstås således, at den forelæggende ret ønsker oplyst, om artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 267 TEUF og artikel 23, stk. 1, i protokol nr. 3 vedrørende statutten for Den Europæiske Unions Domstol er til hinder for nationale bestemmelser som amnestilovens artikel 8, stk. 3, artikel 10 og artikel 13, stk. 3, for så vidt som disse bestemmelser pålægger de nationale retter at træffe en afgørelse om bortfald af økonomisk ansvar og at ophæve de foreløbige forholdsregler inden for en frist på to måneder, selv om Domstolen endnu ikke har truffet afgørelse vedrørende en anmodning om præjudiciel afgørelse, som den er blevet forelagt.
156. Jeg vil indledningsvis
påpege, at artikel 267 TEUF i henhold til fast retspraksis indfører en dommerdialog mellem Domstolen og medlemsstaternes domstole, som har til formål at sikre en ensartet fortolkning af EU-retten, hvorved EU-rettens sammenhæng, fulde virkning og autonomi og i sidste ende den særegne karakter af den ved traktaterne indførte ret sikres. En dom afsagt inden for rammerne af den nævnte procedure er således bindende for den nationale retsinstans for så vidt angår fortolkningen af EU-retten ved afgørelsen af den tvist, som er indbragt for den (83).
157. Artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol bestemmer, at i sager, der forelægges til præjudiciel afgørelse, udsætter den nationale rets afgørelse om at forelægge sagen for Domstolen, sagen på nationalt plan (84).
158. Kommissionen har i sit skriftlige indlæg fremhævet, at selv om amnestilovens artikel 10, stk. 2, andet afsnit, ikke udtrykkeligt udelukker, at den nationale ret kan udsætte fristen på to måneder i den periode, hvor Domstolen behandler anmodningen om præjudiciel afgørelse, lader den relevante nationale lovgivningsmæssige sammenhæng, der er kendetegnet ved ophævelsen af LEC’s artikel 43a, formode, at den ikke har denne mulighed. Hvis dette er tilfældet, er det klart, at en sådan regel ikke er forenelig med de EU-retlige bestemmelser, der er nævnt i de foregående punkter i dette forslag til afgørelse. En forpligtelse, der ved lov pålægges de nationale retter, til at vedtage en afgørelse om anvendelse af en amnesti (med retskraftvirkning) inden for en bindende frist på to måneder, og som er til hinder for en udsættelse af denne frist i det tilfælde, hvor den nationale ret indgiver en anmodning om præjudiciel afgørelse, gør det således ikke muligt for denne ret at efterkomme den afgørelse, som Domstolen træffer efter den præjudicielle procedure, hvorved denne procedure fratages enhver effektiv virkning.
159. Hvad angår kravet i amnestilovens artikel 8, stk. 3, om, at de tidligere iværksatte foreløbige forholdsregler skal ophæves, må det efter min opfattelse anerkendes, at det ud fra en læsning af 10. og 11. betragtning i afdeling V i præamblen til samme lov skal lægges til grund, at denne lov pålægger ophævelse af disse foreløbige forholdsregler, selv i det tilfælde, hvor den nationale procedure udsættes på grund af indgivelsen af en anmodning om præjudiciel afgørelse.
160. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at påpege, at EU-rettens fulde virkning ifølge fast retspraksis forudsætter, at en ret, der har fået forelagt en tvist, der skal afgøres efter EU-retten, kan træffe foreløbige forholdsregler med henblik på at sikre den fulde virkning af den retsafgørelse, der skal træffes. Hvis en national ret, som udsætter sagen på Domstolens besvarelse af dens præjudicielle spørgsmål, ikke kunne træffe foreløbige forholdsregler i perioden, indtil den afsiger dom, efter at Domstolen har besvaret spørgsmålet, ville den effektive virkning af den ordning, der er indført ved artikel 267 TEUF, nemlig blive svækket (85). Følgelig skal den nationale ret, når den finder det nødvendigt, kunne træffe eller i givet fald opretholde foreløbige forholdsregler, indtil den har truffet sin afgørelse, efter at Domstolen har besvaret dens anmodning om præjudiciel afgørelse.
161. Det skal tilføjes, at nødvendigheden af at gøre det muligt for de nationale retsinstanser at efterkomme de domme, som Domstolen afsiger efter en præjudiciel procedure, ligeledes er omfattet af det krav om dommeres uafhængighed, der følger af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Det følger således af Domstolens praksis, at beføjelsen til på tidspunktet for anvendelsen af EU-retten i overensstemmelse med denne afgørelse at gøre alt, hvad der er nødvendigt for at se bort fra en national lovgivning eller praksis, som eventuelt udgør en hindring for EU-rettens fulde effektivitet, udgør en integrerende del af Unionens retsinstansers opgave, som påhviler den nationale ret, der inden for rammerne af sin kompetence skal anvende de EU-retlige regler, således at udøvelsen af denne beføjelse udgør en garanti, der er uløseligt forbundet med dommernes uafhængighed (86).
162. Endelig skal jeg nævne, at den spanske regering har gjort gældende, at den forelæggende ret bør foretage en fortolkning af de pågældende nationale bestemmelser, der er i overensstemmelse med artikel
267 TEUF, således at proceduren kan udsættes, når der er iværksat en præjudiciel forelæggelse, og de foreløbige forholdsregler opretholdes, så længe udsættelsen og disse forholdsregler er nødvendige for at sikre den effektive virkning af Domstolens besvarelse. Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om en sådan overensstemmende fortolkning er mulig.
163. Henset til det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det sjette og det ottende spørgsmål, således som de er blevet omformuleret, således, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 267 TEUF og artikel
23, stk. 1, i protokol nr. 3 vedrørende statutten for Den Europæiske Unions Domstol er til hinder for nationale bestemmelser som amnestilovens artikel 8, stk. 3, artikel
10 og artikel 13, stk. 3, for så vidt som disse bestemmelser pålægger de nationale retter at træffe en afgørelse om bortfald af økonomisk ansvar og at ophæve de tidligere iværksatte foreløbige forholdsregler inden for en frist på to måneder, selv om Domstolen endnu ikke har truffet afgørelse vedrørende en anmodning om præjudiciel afgørelse, som den er blevet forelagt.
V.      Forslag til afgørelse
164. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Tribunal de cuentas (revisionsret, Spanien), som følger:
»1)      Artikel 325 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse ikke er til hinder for det bortfald af det økonomiske ansvar, der er fastsat i Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (organisk lov nr. 1/2024 om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien) af 10. juni 2024, for handlinger af ikke-strafferetlig karakter, der skader Unionens finansielle interesser, såsom handlinger vedrørende offentlige midler, når der ikke foreligger en direkte sammenhæng mellem disse handlinger og den aktuelle eller potentielle reduktion af de indtægter, der stilles til rådighed for Unionens budget.
2)      Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, i traktaten om Den Europæiske Union
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse er til hinder for en national bestemmelse som artikel
10, stk. 2, andet afsnit, i organisk lov nr. 1/2024 af 10. juni 2024, hvorefter enhver afgørelse om anvendelse af amnesti i en given sag skal træffes inden for en frist på to måneder, når denne frist, som er bindende, forhindrer den nationale domstol i at træffe de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er nødvendige for at afgøre, om de midler, der er genstand for de handlinger, der medfører ansvar for offentlige midler, som er underlagt dens kontrol, udgør EU-midler.
3)      Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU
skal fortolkes således, at
–        denne bestemmelse er til hinder for en national bestemmelse som artikel 13, stk. 3, i organisk lov nr. 1/2024 af 10. juni 2024, for så vidt som denne bestemmelse pålægger de nationale retter, inden de træffer en afgørelse om bortfald af de sagsøgte fysiske eller juridiske personers ansvar, udelukkende at høre de offentlige enheder, der har lidt skade som følge af tab af offentlige midler i forbindelse med de faktiske omstændigheder, der er genstand for amnesti, samt Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden), og ikke de parter, der har anlagt et søgsmål på grundlag af den generelle interesse
–        denne bestemmelse ikke er til hinder for en national bestemmelse som artikel 13, stk. 3, i organisk lov nr. 1/2024 af 10. juni 2024, for så vidt som denne bestemmelse pålægger de nationale retter at vedtage en afgørelse om bortfald af de sagsøgte fysiske og juridiske personers økonomiske ansvar, uden at give disse domstole mulighed for at vurdere beviserne med henblik på at afgøre, om disse personer har begået de handlinger, for hvilke det økonomiske ansvar er gjort gældende.
4)      Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 267 TEUF og artikel
23, stk. 1, i protokol nr. 3 vedrørende statutten for Den Europæiske Unions Domstol
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser er til hinder for nationale bestemmelser som artikel
8, stk. 3, artikel 10 og artikel 13, stk. 3, i organisk lov nr. 1/2024 af 10. juni 2024, for så vidt som disse bestemmelser pålægger de nationale retter at træffe en afgørelse om bortfald af økonomisk ansvar og at ophæve de tidligere iværksatte foreløbige forholdsregler inden for en frist på to måneder, selv om Domstolen endnu ikke har truffet afgørelse vedrørende en anmodning om præjudiciel afgørelse, som den er blevet forelagt.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Jf. H. Donnedieu de Vabres, Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1947, 3. udg., s. 550-560, nr. 977-992, navnlig s. 550, nr. 977.
3 –      Ordet er ligesom »amnesti« dannet af præfikset ἀ- (negation) og μνήμη (mnêmê), det græske ord for »hukommelse« eller »erindring«.
4 –      Jf. definitionen af begrebet »amnesti« på platformen Oxford Constitutional Law, der er tilgængelig på følgende internetadresse: https://oxcon.ouplaw.com/display/10.1093/law-mpeccol/law-mpeccol-e199.
5 –      Jf. en mere detaljeret historisk redegørelse med hensyn til amnesti i mit forslag til afgørelse af dags dato i den konnekse sag C-666/24, Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT).
6 –      Jf. C. Beccaria, Dei delitti e delle pene, Livorno, 1764, kapitel XLVI med overskriften »Benådninger«, navnlig følgende passage: »Hvis det lægges til grund, at barmhjertighed, som en dyd hos den lovgivende og ikke hos den fuldbyrdende magt, bør fremgå af loven og følgelig ikke af dommene; hvis man betænker, at når folk ser forbrydelser blive tilgivet, hvor straf ikke var en nødvendig konsekvens, nærer man i dem håbet om straffrihed, og de kommer til at betragte straf som voldshandlinger og ikke som retfærdighed – hvordan kan man da ønske, at den øverste myndighed skal benåde forbrydere?« (Oversat til dansk fra den franske oversættelse ved M. Chaillou de Lisy i C. Beccaria, Traité des délits et des peines, Paris, 1773 (tilgængelig på følgende webadresse: https://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/obrasjuridicas/oj_20100907_01.pdf).
7 –      Jf. V. Hugo, Actes et paroles. Depuis l’exil. 1871 – 1876, Hetzel, Paris, bind 6, kapitel XXXII med overskriften »L’amnistie au Sénat«, Victor Hugos tale til senatet mandag den 22.5.1876, s. 154-169, navnlig følgende passage: »Mine herrer, i tider med splid påberåbes retfærdigheden af alle partier. Den tilhører ingen. Den kender kun sig selv. Den er guddommeligt blind over for menneskelige lidenskaber. Den er alles vogter og ingens tjener. Retfærdigheden blander sig ikke i borgerkrige, men den overser dem heller ikke, og den griber ind. Og ved De, på hvilket tidspunkt den træder til? Efterfølgende. Den lader særdomstolene arbejde, og når de er færdige, begynder den. Da ændrer den navn og kaldes barmhjertighed« (s. 157).
8 –      BOE nr. 141 af 11.6.2024, s. 67764.
9 –      BOE nr. 311 af 29.12.1978, s. 29313.
10 –      Dom 137/2025 afsagt af Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Spanien), Pleno (BOE nr. 183 af 31.7.2025, s. 103781 (ES:TC:2025:137)).
11 –      BOE nr. 121 af 21.5.1982, s. 13290.
12 –      BOE nr. 84 af 7.4.1988, s. 10459.
13 –      BOE nr. 157 af 2.7.1985, s. 20632.
14 –      BOE nr. 7 af 8.1.2000, s. 575.
15 –      Dette er en procedure med henblik på at fastlægge ansvaret hos personer, der forvalter offentlige midler i den stilling, de beklæder, i tilfælde af en ubegrundet debetsaldo på en konto eller manglende kontanter eller dokumentation for status for de konti, de forvalter.
16 –      EUT 1995, L 312, s. 1.
17 –      Jf. dom af 1.8.2025, Daka m.fl. (C-422/23, C-455/23, C-459/23, C-486/23 og C-493/23, EU:C:2025:592, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
18 –      Jf. dom af 21.1.2020, Banco de Santander (C-274/14, herefter »dommen i sagen Banco de Santander«, EU:C:2020:17, præmis 61 og 62 og den deri nævnte retspraksis).
19 –      Jf. LOTCU’s artikel 26, stk. 1 og 2.
20 –      Jf. i denne forbindelse dommen i sagen Banco de Santander, præmis 72-77.
21 –      I dom af 29.4.2021, X (Europæisk arrestordre – ne bis in idem) (C-665/20 PPU, EU:C:2021:339, præmis 93), fastslog Domstolen, at »det overordnede mål med amnesti er at sikre, at de handlinger, som den omfatter, mister deres strafbarhed, hvilket resulterer i, at lovovertrædelsen ikke længere kan retsforfølges, og, hvis der allerede er idømt en straf, at dens fuldbyrdelse bringes til ophør [...]«.
22 –      Rådets rammeafgørelse af 13.6.2002 (EUT 2002, L 190, s. 1).
23 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.12.2011 (EUT 2011, L 338, s. 2).
24 –      Rådets forordning af 12.10.2017 (EFT 2017, L 283, s. 1).
25 –      Det skal i denne henseende anføres, at Domstolen allerede har bemærket, at »EU-lovgiver ved fastlæggelsen af de procedurer, der er fastsat i forordning 2017/1939, har haft til hensigt at indføre en mekanisme, som sikrer en grad af effektivitet af de grænseoverskridende efterforskninger, som foretages af EPPO, der er mindst lige så høj som den, der følger af anvendelsen af de procedurer, der er fastsat inden for rammerne af ordningen for retligt samarbejde i straffesager mellem medlemsstaterne, som er baseret på princippet om gensidig tillid og princippet om gensidig anerkendelse« (jf. dom af 21.12.2023, G.K. m.fl. (Den Europæiske Anklagemyndighed), C-281/22, EU:C:2023:1018, præmis 67).
26 –      Jf. artikel 11, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA af 24.2.2005 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på bødestraffe (EUT 2005, L 76, s. 16), artikel 13, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2006/783/RIA af 6.10.2006 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på afgørelser om konfiskation (EUT 2006, L 328, s. 59), artikel 19, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2008/909/RIA af 27.11.2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme i straffesager om idømmelse af frihedsstraffe eller frihedsberøvende foranstaltninger med henblik på fuldbyrdelse i Den Europæiske Union (EUT 2008, L 327, s. 27) og artikel 19, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2008/947/RIA af 27.11.2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme og afgørelser om prøvetid med henblik på tilsyn med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner (EUT 2008, L 337, s. 102).
27 –      Dom af 16.12.2021 (C-203/20, herefter »AB-dommen«, EU:C:2021:1016).
28 –      Som fastsat i chartrets artikel 50.
29 –      AB-dommen, præmis 40-42.
30 –      AB-dommen, præmis 74 og 75.
31 –      Dom af 17.7.2008, Kommissionen mod Italien (C-132/06, EU:C:2008:412).
32 –      Rådets sjette direktiv af 17.5.1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter – Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag (EFT 1977, L 145, s. 1).
33 –      Selv om den forelæggende ret også har henvist til artikel 4, stk. 3, TEU, kan Domstolens svar efter min opfattelse alene vedrøre artikel 325 TEUF. Som Domstolen fastslog i dom af 8.3.2022, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Bekæmpelse af svig i form af for lav værdiansættelse) (C-213/19, EU:C:2022:167, præmis 261), »er artikel 325, stk. 3, TEUF [...] hvad angår de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne med henblik på at bekæmpe svig eller enhver anden ulovlig aktivitet, der kan skade Unionens finansielle interesser, en konkretisering af det almindelige princip om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU«. Den sidstnævnte bestemmelse kræver således ikke en særskilt behandling i forhold til behandlingen på grundlag af artikel 325 TEUF.
34 –      Efter min opfattelse finder forordning nr. 2988/95, som den forelæggende ret også har henvist til, ikke anvendelse i den foreliggende sag. I henhold til denne forordnings artikel
1, stk. 2, finder de foranstaltninger og sanktioner, der er fastsat i denne forordning, således kun anvendelse på uregelmæssigheder, som kan tilskrives en »økonomisk beslutningstagers« handling eller undladelse. Det synes imidlertid at fremgå af forelæggelsesafgørelsen, at de sagsøgte i hovedsagen ikke er »økonomiske beslutningstagere« som omhandlet i den nævnte forordning.
35 –      Dom af 2.5.2018, Scialdone (C-574/15, EU:C:2018:295, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
36 –      Dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, herefter »Euro Box-dommen«, EU:C:2021:1034, præmis 183).
37 –      Kommissionens beslutning af 13.12.2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption (EUT 2006, L 354, s. 56).
38 –      Jf. Euro Box-dommen, præmis 188-190.
39 –      Dom af 8.6.2023 (C-545/21, EU:C:2023:451).
40 –      Rådets forordning af 11.7.2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT 2006, L 210, s. 25).
41 –      Jf. dom af 8.6.2023, ANAS (C-545/21, EU:C:2023:451, præmis 38 og 39).
42 –      Rådets afgørelse af 7.6.2007 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter (EUT 2007, L 163, s. 17).
43 –      Dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 32), og af 5.6.2018, Kolev m.fl. (C-612/15, herefter »Kolev-dommen«, EU:C:2018:392, præmis 52).
44 –      Jf. artikel 2, stk. 1, litra a) og b), i afgørelse 2007/436.
45 –      Jf. Kolev-dommen, præmis 51, og dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 31).
46 –      Jf. Euro Box-dommen, præmis 187.
47 –      Jeg gør i denne forbindelse opmærksom på, at det i mangel af en mere præcis definition i traktaten af det område, som henhører under hver medlemsstats suverænitet, tilkommer den enkelte medlemsstat at fastsætte udstrækningen af og grænserne for sit område i overensstemmelse med folkerettens regler. Jf. i denne retning dom af 1.8.2022, Navitours (C-294/21, EU:C:2022:608, præmis 38). Den sag, der gav anledning til denne dom, vedrørte floden Mosel, der – som en sjældenhed – har status af »condominium«. Denne status har sin oprindelse i artikel
25 i Wienerkongressens slutakt af 9.6.1815, hvori det bestemmes, at de tre floder Mosel, Sauer og Our i det omfang, de danner grænsen, tilhører grænsemagterne i fællesskab. Denne bestemmelse blev bekræftet og uddybet i artikel 27 i en grænseoverenskomst mellem Nederlandene og Kongeriget Preussen, som blev indgået i Aachen den 26.6.1816, og artikel 30 i grænsetraktaten indgået mellem de samme stater i Kleve den 7.10.1816 (jf. i denne henseende L. Caflisch, »Règles générales du droit des cours d’eaux internationaux«, The Hague Academy Collected Courses Online/Recueil des cours de l’Académie de La Haye en ligne, bd. 219, 1989, s. 9-225, navnlig s. 67 og 68).
48 –      Dom af 27.2.2018 (C-64/16, herefter »ASJP-dommen«, EU:C:2018:117).
49 –      Jf. ASJP-dommen, præmis 37.
50 –      Jf. dom af 27.2.2025, Sinalov (C-16/24, EU:C:2025:116, præmis 36).
51 –      Jf. dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 263).
52 –      Dom af 24.6.2019 (C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 52).
53 –      Generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim m.fl. (C-748/19 – C-754/19, EU:C:2021:403, punkt 146). Denne relativt høje materielle tærskel er den systemiske karakter af overtrædelsen, således som jeg har redegjort for i punkt 121 i dette forslag til afgørelse.
54 –      Jf. dom af 6.3.2025, D.K. (Fritagelse af en dommer fra dennes forpligtelser) (C-647/21 og C-648/21, EU:C:2025:143, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
55 –      Jf. dom af 9.1.2024, G. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved de almindelige domstole i Polen) (C-181/21 og C-269/21, EU:C:2024:1, præmis 64 og 65 og den deri nævnte retspraksis).
56 –      Jf. bl.a. dom af 28.11.2024, PT (Aftale mellem anklagemyndigheden og gerningsmanden til en lovovertrædelse) (C-342/22, herefter »PT-dommen«, EU:C:2024:987, præmis 64).
57–      Jf. dom af 14.11.2024, S. (Ændring af dommerkollegiet) (C-197/23, EU:C:2024:956, navnlig præmis 42).
58 –      ASJP-dommen, præmis 32 og 35.
59 –      Jf. dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 143).
60 –      Jf. dom af 20.4.2021, Repubblika (C-896/19, herefter »Repubblika-dommen«, EU:C:2021:311, præmis 52), og af 1.8.2025, Royal Football Club Seraing (C-600/23, EU:C:2025:617, præmis 73).
61 –      Jf. Repubblika-dommen, præmis 45, og dom af 1.8.2025, Royal Football Club Seraing (C-600/23, EU:C:2025:617, præmis 72).
62 –      Dom af 15.7.2021 (C-791/19, EU:C:2021:596, præmis 203).
63 –      Præmis 70 i den nævnte dom.
64 –      Dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere) (C-791/19, EU:C:2021:596, præmis 213).
65 –      Jf. PT-dommen, præmis 71 og 72.
66 –      Jf. ligeledes i denne retning Repubblika-dommen, præmis 39, 42 og 43.
67 –      Jf. i denne henseende M. Leloup, »The Untapped Potential of the Systemic Criterion in the ECJ’s Case Law on Judicial Independence«, German Law Journal, Cambridge University Press, Toronto, bind 24, nr. 6, 2023, s. 995-1010.
68 –      Generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim m.fl. (C-748/19 – C-754/19, EU:C:2021:403, præmis 148).
69 –      Jf. bl.a. Repubblika-dommen, præmis 54.
70 –      Jf. dom af 3.7.2025, Lita og Jeszek (C-646/23 og C-661/23, EU:C:2025:519, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
71 –      Jf. bl.a. dom af 18.5.2021, Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, EU:C:2021:393, præmis 197).
72 –      Venedigkommissionens udtalelse nr. 1167/2023 og nr. 1168/2023 af 18.3.2024 om de retsstatsmæssige betingelser for at give amnesti, særligt vedrørende det spanske parlaments lovforslag »om organisk lov om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien« (CDL-AD (2024) 003, punkt 81).
73 –      Venedigkommissionens
udtalelse nr. 710/2012 af 11.3.2013 om bestemmelserne om politiske fanger i Georgiens lov om amnesti
(CDL-AD(2013)009, punkt 43-46).
74 –      I begge tilfælde vil de pågældende dommere blive sanktioneret i overensstemmelse med samme lovs artikel 420.
75 –      Jf. ligeledes Venedigkommissionens udtalelse nr. 1167/2023 og nr. 1168/2023 af 18.3.2024 om de retsstatsmæssige betingelser for at give amnesti, særligt vedrørende det spanske parlaments lovforslag »om organisk lov om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien« (CDL-AD (2024)003, punkt 105), hvori Venedigkommissionen udtrykker sig på følgende måde
om lovforslaget: »Artikel 10 i udkastet til loven om amnesti vedrører behandling forud for andre sager og hastebehandling af anmodninger om anvendelse af loven om amnesti. De relevante afgørelser vedtages »forud for andre sager og som hastesag« »inden for to måneder«. Kommissionen glæder sig i denne forbindelse over, at der ikke er nogen konsekvenser, heller ikke i form af disciplinære sanktioner, såfremt denne frist ikke overholdes [...]«
76 –      Selv om den forelæggende ret ligeledes nævner artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«), erindrer jeg om, at EU-retten ifølge fast retspraksis ikke regulerer forholdet mellem EMRK og medlemsstaternes retsordener og heller ikke fastsætter, hvilke konsekvenser en national ret skal drage i tilfælde af konflikt mellem rettighederne sikret ved denne konvention og en bestemmelse i national ret (jf. bl.a. dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 44). Det følger heraf, at Domstolen ikke har kompetence til at fortolke EMRK’s bestemmelser.
77 –      Jf. dom af 4.4.2019, OZ mod EIB (C-558/17 P, EU:C:2019:289, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
78 –      Jf. dom af 26.9.2024, Energotehnica (C-792/22, EU:C:2024:788, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
79 –      Jf. dom af 30.1.2024, Agentsia »Patna infrastruktura« (Europæisk finansiering af vejinfrastruktur) (C-471/22, EU:C:2024:99, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
80 –      Jf. bl.a. dom af 17.12.2009, fornyet prøvelse af dom M mod EMEA (C-197/09 RX-II, EU:C:2009:804, præmis 41), og af 16.10.2019, Glencore Agriculture Hungary (C-189/18, EU:C:2019:861, præmis 62).
81 –      Jeg gør således opmærksom på, at Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Spanien) i sin nylige dom vedrørende forfatningsmæssigheden af visse bestemmelser i amnestiloven
fastslog, at hvis amnestilovens artikel 13, stk. 3, skulle forstås således, at retten ikke er forpligtet til at høre den offentlige aktør, inden den træffer den deri omhandlede afgørelse om bortfald af ansvar, ville denne bestemmelse være uforenelig med retten til forsvar som fastsat i den spanske forfatnings artikel 24. Den undlod imidlertid at erklære den forfatningsstridig, for så vidt som en fortolkning i overensstemmelse med forfatningen ifølge den forelæggende ret ikke desto mindre er mulig. Jf. dom 137/2025 afsagt af Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Spanien), Pleno (BOE nr. 183 af 31.7.2025, s. 103781 (ES:TC:2025:137)).
82 –      Jf. R. Merle og A. Vitu, Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Paris, 2001 (5. udg.).
83 –      Jf. dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 274 og 275 og den deri nævnte retspraksis).
84 –      Jf. dom af 31.1.2023, Puig Gordi m.fl. (C-158/21, EU:C:2023:57, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
85 –      Jf. dom af 6.10.2021, W.Ż. (Afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol – udnævnelse) (C-487/19, EU:C:2021:798, præmis 142 og den deri nævnte retspraksis).
86 –      Jf. Euro Box-dommen, præmis 257.