Predbežné znenie
NÁVRHY
GENERÁLNEHO
ADVOKÁTA
RIMVYDAS
NORKUS
prednesené
5. marca 2026(1)
Vec C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
proti
Úřadu pro ochranu osobních údajů
[návrh
na
začatie
prejudiciálneho
konania,
ktorý
podal
Městský soud v Praze (Mestský
súd
Praha,
Česká
republika)]
„ Návrh
na
začatie
prejudiciálneho
konania – Aproximácia
právnych
predpisov – Otvorené
dáta a opakované
použitie
informácií
verejného
sektora – Smernica (EÚ) 2019/1024 – Článok 2
bod 3 – Pojem
‚verejný
podnik‘ – Finančná
účasť
na
podniku v držbe
viacerých
verejnoprávnych
inštitúcií – Domnienka
‚dominantného
vplyvu‘ – Kritériá
posúdenia “
I.      Úvod
1.        Predmetom
prejednávaného
návrhu
na
začatie
prejudiciálneho
konania,
ktorý
Městský soud v Praze (Mestský
súd
Praha,
Česká
republika)
podal
na
Súdny
dvor
na
základe
článku 267 ZFEÚ,
je
výklad
článku 2
bodu 3
smernice
Európskeho
parlamentu a Rady
(EÚ)
2019/1024 z 20. júna
2019 o otvorených
dátach a opakovanom
použití
informácií
verejného
sektora(2).
2.        Prejednávaný
návrh
je
podaný v rámci
sporu
medzi
spoločnosťou
Vodovody a kanalizace Přerov,
a.s. (ďalej
len
„žalobkyňa“) a Úřadem pro
ochranu
osobních údajů (Úrad
na
ochrana
osobných
údajov,
Česká
republika,
ďalej
len
„úrad“).
Tento
spor
sa
týka
žiadosti o prístup k zápisniciam z rokovaní
orgánov
žalobkyne.
Žalobkyňa
odmietla
vyhovieť
žiadosti z dôvodu,
že
ju
nemožno
kvalifikovať
ako
„povinný
subjekt“ v zmysle
vnútroštátnych
ustanovení.
Tieto
ustanovenia,
ktorých
cieľom
je
prebratie
smernice
2019/1024
do
vnútroštátneho
práva,
stanovujú,
že
„verejné
podniky“
sú
povinné
poskytovať
určité
informácie,
ak
spĺňajú
podmienky
zodpovedajúce
podmienkam
stanoveným v článku 2 bode 3 tejto
smernice.
Konkrétne
ide o podmienky
týkajúce
sa
existencie
„dominantného
vplyvu“
zo
strany
verejnoprávnych
inštitúcií.
Tieto
podmienky
sú
predmetom
druhej
prejudiciálnej
otázky.
3.        Keďže
prejednávaná
vec
sa
týka
prístupu
verejnosti k informáciám,
ktorý
upravuje
vnútroštátne
právo, a nie
opakovaného
použitia
údajov v zmysle
smernice
2019/1024,
vzniká
otázka
právomoci
Súdneho
dvora
rozhodnúť o pojme
„verejný
podnik“.
Skutočnosť,
že
vnútroštátny
zákonodarca
výslovne
prevzal
pojem
práva
Únie, v zásade
svedčí v prospech
výkladovej
právomoci
Súdneho
dvora. V súlade s judikatúrou
vyplývajúcou z rozsudku
Dzodzi(3) totiž
existencia
záujmu
Únie
môže
odôvodniť
jednotný
výklad
tohto
pojmu,
pokiaľ
medzi
oboma
predmetnými
právnymi
režimami
existuje
funkčné
prepojenie.
Hoci
prístup
verejnosti k informáciám
môže v určitých
prípadoch
vytvárať
podmienky
pre
opakované
použitie
údajov,
nič
to
nemení
na
tom,
že
tieto
dva
režimy
sledujú
čiastočne
odlišné
ciele.
Tieto
aspekty
preskúmam v týchto
návrhoch,
ktoré
budú v súlade
so
žiadosťou
Súdneho
dvora
zamerané
na
otázku
právomoci.
II.    Právny rámec
A.      Právo Únie
1.      Smernica 2014/25
4.        Článok 3 smernice
Európskeho
parlamentu a Rady
2014/25/EÚ z 26. februára
2014 o obstarávaní
vykonávanom
subjektmi
pôsobiacimi v odvetviach
vodného
hospodárstva,
energetiky,
dopravy a poštových
služieb a o zrušení
smernice
2004/17/ES(4),
nazvaný
„Verejní
obstarávatelia“, v odseku 1
stanovuje:
„Na
účely
tejto
smernice
‚verejní
obstarávatelia‘
sú
štátne,
regionálne
alebo
miestne
orgány,
verejnoprávne
inštitúcie
alebo
združenia
vytvorené
jedným
alebo
viacerými
takýmito
orgánmi
alebo
jednou
alebo
viacerými
takýmito
verejnoprávnymi
inštitúciami.“
5.        Článok 4 tejto
smernice,
nazvaný
„Obstarávatelia“, v odseku
2
stanovuje:
„‚Verejný
podnik‘
je
akýkoľvek
podnik, v ktorom
môžu
verejní
obstarávatelia
priamo
alebo
nepriamo
uplatňovať
dominantný
vplyv
na
základe
svojho
vlastníctva
tohto
podniku,
na
základe
svojej
finančnej
účasti v ňom
alebo
na
základe
pravidiel,
ktorými
sa
riadi.
Dominantný
vplyv
verejných
obstarávateľov
sa
predpokladá v ktoromkoľvek z týchto
prípadov, v ktorých
títo
obstarávatelia
priamo
alebo
nepriamo:
a)      vlastnia
väčšinu
upísaného
kapitálu
predmetného
podniku;
b)      kontrolujú
väčšinu
hlasovacích
práv
súvisiacich s akciami
vydanými
podnikom;
c)      môžu
vymenovať
viac
ako
polovicu
členov
správneho,
riadiaceho
alebo
dozorného
orgánu
podniku.“
2.      Smernica 2019/1024
6.        Článok 1 smernice
2019/1024,
nazvaný
„Predmet
úpravy a rozsah
pôsobnosti“,
stanovuje:
„1.      V záujme
presadzovania
využívania
otvorených
dát a stimulovania
inovácie v oblasti
výrobkov a služieb
sa
touto
smernicou
ustanovuje
súbor
minimálnych
pravidiel,
ktorými
sa
riadi
opakované
použitie a praktické
opatrenia
na
uľahčenie
opakovaného
použitia:
a)      existujúcich
dokumentov v držbe
subjektov
verejného
sektora
členských
štátov;
b)      existujúcich
dokumentov v držbe
verejných
podnikov,
ktoré:
i)      pôsobia v oblastiach
vymedzených v smernici
2014/25/EÚ,
…
c)      výskumných
údajov
podľa
podmienok
stanovených v článku 10.
2.      Táto
smernica
sa
nevzťahuje
na:
…
b)      dokumenty v držbe
verejných
podnikov,
ktoré:
i)      sú
vyhotovené
mimo
rozsahu
poskytovania
služieb
všeobecného
záujmu v zmysle
vymedzenia v práve
alebo
iných
záväzných
pravidlách
členského
štátu;
ii)      súvisia s činnosťami,
ktoré
sú
priamo
vystavené
hospodárskej
súťaži, a preto
podľa článku 34
smernice
2014/25/EÚ
nepodliehajú
pravidlám
verejného
obstarávania;
…
d)      dokumenty,
ako
sú
citlivé
údaje,
ktoré
sú
na
základe
prístupových
režimov
členského
štátu
vyňaté z prístupu
okrem
iného
aj z týchto
dôvodov:
i)      ochrana
národnej
bezpečnosti
(konkrétne
bezpečnosti
štátu),
obrana
alebo
verejná
bezpečnosť,
ii)      dôvernosť
štatistických
údajov,
iii)      dôvernosť
obchodných
údajov
(vrátane
obchodného,
profesionálneho
alebo
podnikového
tajomstva);
…
f)      dokumenty,
ku
ktorým
je
obmedzený
prístup
na
základe
prístupových
režimov
členských
štátov,
vrátane
prípadov,
keď
občania
alebo
právnické
osoby
musia
preukázať
osobitný
záujem o získanie
prístupu k dokumentom;
…
3.      Táto
smernica
vychádza z prístupových
režimov
Únie a vnútroštátnych
prístupových
režimov, a tieto
ňou
nie
sú
dotknuté.
…
7.      Touto
smernicou
sa
upravuje
opakované
použitie
existujúcich
dokumentov v držbe
subjektov
verejného
sektora a verejných
podnikov
členských
štátov…“
7.        Článok 2 tejto
smernice,
nazvaný
„Vymedzenie
pojmov“,
stanovuje:
„Na
účely
tejto
smernice
sa
uplatňujú
tieto
vymedzenia
pojmov:
1.      ‚subjekt
verejného
sektora‘
sú
štátne,
regionálne
alebo
miestne
orgány,
verejnoprávne
inštitúcie
alebo
združenia
tvorené
jedným
alebo
viacerými
takýmito
orgánmi
alebo
jednou
alebo
viacerými
takýmito
verejnoprávnymi
inštitúciami;
2.      ‚verejnoprávne
inštitúcie‘
sú
inštitúcie,
ktoré
majú
všetky
tieto
charakteristiky:
a)      sú
zriadené
na
osobitný
účel
plniť
potreby
všeobecného
záujmu,
ktoré
nemajú
priemyselný
ani
komerčný
charakter;
b)      majú
právnu
subjektivitu,
a
c)      sú z väčšej
časti
financované
štátnymi,
regionálnymi
alebo
miestnymi
orgánmi,
alebo
inými
verejnoprávnymi
inštitúciami;
alebo
podliehajú
riadiacemu
dozoru
týchto
orgánov
alebo
inštitúcií;
alebo
majú v správnom,
riadiacom
alebo
dozornom
orgáne
viac
ako
polovicu
členov
menovaných
štátnymi,
regionálnymi
alebo
miestnymi
orgánmi
alebo
inými
verejnoprávnymi
inštitúciami;
3.      ‚verejný
podnik‘
je
každý
podnik
pôsobiaci v oblastiach
uvedených v článku 1 ods. 1 písm. b),
na
ktorý
môžu
mať
subjekty
verejného
sektora
priamo
alebo
nepriamo
dominantný
vplyv
prostredníctvom
jeho
vlastníctva,
svojej
finančnej
účasti
na
ňom
alebo
pravidiel,
ktorými
sa
riadi.
Dominantný
vplyv
zo
strany
subjektov
verejného
sektora
sa
predpokladá v ktoromkoľvek z týchto
prípadov, v ktorých
tieto
subjekty
priamo
alebo
nepriamo:
a)      majú v držbe
väčšinu
upísaného
kapitálu
podniku;
b)      kontrolujú
väčšinu
hlasovacích
práv
súvisiacich s akciami
vydanými
podnikom;
c)      môžu
vymenovať
viac
ako
polovicu
členov
správneho,
riadiaceho
alebo
dozorného
orgánu
podniku;
…
6.      ‚dokument‘
je
a)      každý
obsah
bez
ohľadu
na
príslušné
médium
(na
papieri
alebo v elektronickej
forme,
alebo
ako
zvukový,
vizuálny
alebo
audiovizuálny
záznam),
alebo
b)      akákoľvek
časť
takého
obsahu;
…
11.      ‚opakované
použitie‘
je
činnosť,
počas
ktorej
fyzické
alebo
právnické
osoby
používajú
dokumenty,
ktoré
majú v držbe:
a)      subjekty
verejného
sektora,
na
komerčné
alebo
nekomerčné
účely,
ktoré
sú
iné,
než
je
pôvodný
účel v rámci
verejných
úloh,
na
ktoré
boli
dokumenty
zhotovené, s výnimkou
výmeny
dokumentov
medzi
subjektmi
verejného
sektora
výhradne
na
účely
plnenia
ich
verejných
úloh,
alebo
b)      verejné
podniky,
na
komerčné
alebo
nekomerčné
účely,
ktoré
sú
iné,
než
je
pôvodný
účel
poskytovania
služieb
vo
všeobecnom
záujme,
na
ktoré
boli
dokumenty
zhotovené, s výnimkou
výmeny
dokumentov
medzi
verejnými
podnikmi a subjektmi
verejného
sektora
výhradne
na
účely
plnenia
verejných
úloh
subjektov
verejného
sektora;
…“
8.        Článok 4
uvedenej
smernice,
nazvaný
„Spracúvanie
žiadostí o opakované
použitie“, v odsekoch
1 a 6
stanovuje:
„1.      Subjekty
verejného
sektora
spracúvajú,
pokiaľ
je
to
možné a vhodné,
elektronickými
prostriedkami
žiadosti o opakované
použitie a sprístupňujú
dokument
žiadateľovi
na
opakované
použitie,
alebo
ak
je
potrebná
licencia,
predložia
žiadateľovi
licenčnú
ponuku v primeranej
časovej
lehote,
ktorá
zodpovedá
časovým
rámcom
stanoveným
na
spracúvanie
žiadostí o prístup k dokumentom.
…
6.      Dodržiavanie
tohto
článku
sa
nevyžaduje
od
týchto
subjektov:
a)      verejné
podniky;
…“
B.      České právo
9.        § 2
ods. 1
zákona č. 106/1999
Sb., o svobodném přístupu k informacím (zákon
č. 106/1999 o slobodnom
prístupe k informáciám)
(ďalej
len
„zákon o slobodnom
prístupe k informáciám“)
stanovuje:
„Povinnými
subjektmi,
ktoré
majú
podľa
tohto
zákona
povinnosť
poskytovať
informácie
týkajúce
sa
ich
pôsobnosti,
sú
štátne
orgány,
územné
samosprávne
celky a ich
orgány a verejné
inštitúcie.“
10.      Podľa § 2a
tohto
zákona:
„1.      Povinným
subjektom
je
ďalej
verejný
podnik,
ktorým
sa
na
účely
tohto
zákona
rozumie
právnická
osoba,
ktorá
nie
je
povinným
subjektom
podľa § 2 ods. 1
a
a)      ktorá:
1.      vykonáva
príslušnú
činnosť
podľa
zákona o verejnom
obstarávaní,
2.      koná
ako
poskytovateľ
služieb
vo
verejnom
záujme
podľa článku 2 nariadenia
Európskeho
parlamentu a Rady
(ES)
č. 1370/2007
[z 23. októbra
2007] o službách
vo
verejnom
záujme v železničnej a cestnej
osobnej
doprave,
ktorým
sa
zrušujú
nariadenia
Rady
(EHS) č. 1191/69 a (EHS)
č. 1107/70
[(Ú. v. EÚ L 315,
2007,
s. 1)],
3.      koná
ako
letecký
dopravca,
ktorý
plní
záväzky
služby
vo
verejnom
záujme
podľa článku 16
nariadenia
Európskeho
parlamentu a Rady
(ES) č. 1008/2008
[z 24. septembra
2008] o spoločných
pravidlách
prevádzky
leteckých
dopravných
služieb v Spoločenstve
[(Ú. v. EÚ L 293,
2008,
s. 3)],
alebo
4.      koná
ako
vlastník
lode,
ktorý
plní
záväzky
služieb
vo
verejnom
záujme
podľa článku 4 nariadenia
Rady
(EHS) č. 3577/92
[zo 7. decembra
1992],
ktorým
sa
uplatňuje
zásada
slobody
poskytovania
služieb
na
námornú
dopravu v rámci
členských
štátov
(námorná
kabotáž)
[(Ú. v. ES L 364,
12.12.1992,
s. 7;
Mim.
vyd. 06/002,
s. 10)],
a
b)      na
ktorú
môže
povinný
subjekt
podľa § 2 ods. 1
mať
priamo
alebo
nepriamo
dominantný
vplyv
na
základe
majetkovej
účasti v tejto
právnickej
osobe
alebo
pravidiel,
ktorými
sa
riadi.
2.      Podmienka
dominantného
vplyvu
sa
považuje
za
splnenú,
ak
povinný
subjekt
podľa § 2 ods. 1
priamo
alebo
nepriamo
a)      má v držbe
väčšinový
podiel
na
upísanom
kapitále
verejného
podniku,
b)      kontroluje
väčšinu
hlasovacích
práv
súvisiacich s akciami
vydanými
verejným
podnikom,
alebo
c)      môže
vymenovať
viac
ako
polovicu
členov
správneho,
riadiaceho
alebo
dozorného
orgánu
verejného
podniku.“
11.      V dôvodovej
správe k zákonu
č. 241/2022
Sb.,
kterým se mění zákon
č. 106/1999
Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů,
zákon
č. 123/1998
Sb., o právu
na
informace o životním prostředí,
ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 130/2002
Sb., o podpoře výzkumu,
experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu,
experimentálního vývoje a inovací),
ve znění pozdějších předpisů [zákon
č. 241/2022,
ktorým
sa
mení
zákon
č. 106/1999 o slobodnom
prístupe k informáciám, v znení
neskorších
predpisov,
zákon
č. 123/1998 o práve
na
informácie o životnom
prostredí, v znení
neskorších
predpisov, a zákon
č. 130/2002 o podpore
výskumu,
experimentálneho
vývoja a inovácií z verejných
prostriedkov a o zmene
niektorých
súvisiacich
zákonov
(zákon o podpore
výskumu,
experimentálneho
vývoja a inovácií), v znení
neskorších
predpisov],
ktorým
Česká
republika
prebrala
smernicu
2019/1024
do
českého
právneho
poriadku,
sa
uvádza:
„Česká
republika
už
pri
prebratí
prvej
smernice o opakovanom
použití
informácií
verejného
sektora
([smernica
Európskeho
parlamentu a Rady
2003/98/ES
zo 17. novembra
2003
(Ú. v. EÚ L 345,
2003,
s. 90;
Mim.
vyd.
13/032,
s. 701)])
zvolila
riešenie,
ktoré
legislatívne
spája
inštitút
opakovaného
použitia
informácií
(ktorým
je
také,
ktoré
zjednodušene
povedané
nesleduje
verejnú
kontrolu
štátnej
moci,
ale
ďalšie – súkromné
či
komerčné – používanie,
spracovávanie a pod.
získaných
údajov) s uplatňovaním
politického
práva
na
informácie v zmysle článku 17 ods. 5
Listiny
základných
práv a slobôd
[Českej
republiky]
(ktorého
kľúčovým
znakom
je
verejná
kontrola
štátu,
najmä
pri
nakladaní s majetkom).
Pri
uplatňovaní
zákona o slobodnom
prístupe k informáciám
totiž
povinné
subjekty
nemajú
reálnu a účinnú
možnosť
(až
na
určité
judikatúrou
vyvodené
výnimky)
skúmať
pohnútky
žiadateľa o informácie a jeho
úmysly v tom,
ako
so
získanou
informáciou
naloží
(narážalo
by
to
na
ústavné
mantinely
politického
práva
na
informácie). V praxi
je
tak
úplne
nemožné
obe
formy
prístupu
reálne
odlíšiť. S ohľadom
na
ústavný
rozmer
práva
na
informácie
je
pritom
nutné
poskytnúť
aj
‚bežným‘
žiadateľom o informácie
rovnaký
komfort
ako
žiadateľom,
ktorí o informácie
žiadajú
na
účely
opakovaného
použitia v zmysle
smernice, a preto
je
potrebné
jednotný
režim
zachovať.
Riešenie
prepájajúce
oba
právne
režimy
je
teda
pre
povinné
subjekty a koniec
koncov
aj
pre
žiadateľov
optimálne.“
III. Skutkové okolnosti sporu vo veci samej, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
12.      Žalobkyňa
je
akciovou
spoločnosťou
založenou
podľa
českého
práva,
ktorá
pôsobí v odvetví
zásobovania
vodou a jej
čistenia.
Je
takmer
na
100 % vo
vlastníctve
českých
miest a obcí,
pričom
žiadny
akcionár
sám
nevlastní
väčšinový
podiel.
13.      Na
základe
zákona o slobodnom
prístupe k informáciám jej
bola
podaná
žiadosť o informácie,
ktorej
predmetom
bolo
viacero
zápisníc z rokovaní
jej
orgánov.
14.      Žalobkyňa
túto
žiadosť
zamietla,
keďže
sa
domnievala,
že
nie
je
povinná
poskytnúť
tieto
informácie z dôvodu,
že
nie
je
„povinným
subjektom“ v zmysle
zákona o slobodnom
prístupe k informáciám.
15.      Proti
tomuto
rozhodnutiu
bola
podaná
sťažnosť
na
úrad,
ktorý
rozhodnutím
zo 7. marca 2023
prikázal
žalobkyni,
aby
žiadosť
podanú
žiadateľom
riadne
vybavila
podľa
zákona o slobodnom
prístupe k informáciám.
16.      Žalobkyňa
podala
proti
tomuto
rozhodnutiu
žalobu
na
Městský soud v Praze (Mestský
súd
Praha),
ktorý
je
vnútroštátnym
súdom,
ktorý
predložil
návrh
na
začatie
prejudiciálneho
konania.
17.      Tento
súd
zastáva
názor,
že
na
účely
rozhodnutia
sporu
musí
určiť,
či
sa
má
žalobkyňa
kvalifikovať
ako
„verejný
podnik“ v zmysle § 2a ods. 1
zákona o slobodnom
prístupe k informáciám.
18.      Spresňuje,
že
táto
kategória
povinných
subjektov
bola
do
zákona o slobodnom
prístupe k informáciám
zavedená
zákonom,
ktorým
bola
prebratá
smernica
2019/1024.
19.      Podľa
Městského soudu v Praze (Mestský
súd
Praha)
sa
spor
vo
veci
samej
týka
najmä
otázky,
či
dominantný
vplyv
na
podnik
musí
uplatňovať
jeden
subjekt,
alebo
či
ho
môžu
spoločne
uplatňovať
viaceré
verejnoprávne
inštitúcie,
ako
napríklad,
tak
ako
vo
veci
samej,
územné
samosprávne
celky.
20.      Úrad v konaní
na
vnútroštátnom
súde
tvrdí,
že § 2a ods. 1
zákona o slobodnom
prístupe k informáciám
je
potrebné
vykladať v súlade
so smernicou
2019/2014
tak,
že
postačuje,
ak
viaceré
verejnoprávne
inštitúcie
majú
spoločne v držbe
väčšinový
podiel v žalobkyni,
čím
vykonávajú
dominantný
vplyv.
21.      Žalobkyňa
naopak
tvrdí,
že
smernica
2019/2014
nepodporuje
takýto
výklad a existenciu
dominantného
vplyvu
možno
konštatovať
len
vtedy,
ak
má
jeden z územných
samosprávnych
celkov
sám v držbe
väčšinový
podiel,
alebo
ak
niet
pochýb o tom,
že
viaceré
verejnoprávne
inštitúcie,
ktoré
majú
spoločne v držbe
takýto
podiel,
konajú v zhode.
22.      Za
týchto
okolností
Městský soud v Praze (Mestský
súd
Praha)
rozhodol
prerušiť
konanie a položiť
Súdnemu
dvoru
tieto
prejudiciálne
otázky:
„1.      Má
sa článok 2 bod 3 smernice
[2019/1024]
vykladať v tom
zmysle,
že
verejným
podnikom
je
aj
podnik,
na
ktorý
môže
mať
viacero
subjektov
verejného
sektora
spoločne
dominantný
vplyv
prostredníctvom
jeho
vlastníctva,
svojej
finančnej
účasti
na
ňom
alebo
pravidiel,
ktorými
sa
riadi?
2.      Ak
je
odpoveď
na
prvú
otázku
kladná,
predpokladá
sa
dominantný
vplyv
podľa
tohto
článku
smernice
2019/1024
aj v prípade,
že
viaceré
subjekty
verejného
sektora
spoločne
majú v držbe
väčšinu
upísaného
kapitálu
podniku,
kontrolujú
väčšinu
hlasovacích
práv
súvisiacich s akciami
vydanými
podnikom,
alebo
môžu
vymenovať
viac
ako
polovicu
členov
správneho,
riadiaceho
alebo
dozorného
orgánu
podniku,
alebo
je
potrebné
preskúmať,
či
tieto
subjekty
verejného
sektora
skutočne
konajú v zhode a majú
spoločné
záujmy?“
IV.    Konanie na Súdnom dvore
23.      Návrh
na
začatie
prejudiciálneho
konania z 23. júla
2024
bol
doručený
do
kancelárie
Súdneho
dvora
28. augusta
2024.
24.      Účastníci
konania
vo
veci
samej,
česká
vláda a Európska
komisia
predložili
písomné
pripomienky v lehote
stanovenej v článku 23
Štatútu
Súdneho
dvora
Európskej
únie.
25.      Na
generálnom
zasadnutí 7. októbra
2025
Súdny
dvor
rozhodol,
že v súlade s článkom 76
ods. 2
svojho
rokovacieho
poriadku
vo
veci
nenariadi
pojednávanie.
26.      Súdny
dvor
21. októbra
2025
adresoval
vnútroštátnemu
súdu
žiadosť o vysvetlenie,
na
ktorú
bolo
odpovedané
listom z 12. novembra
2025.
V.      Právna analýza
A.      Úvodné poznámky
1.      Politika EÚ v oblasti otvorených dát
27.      Cieľom
smernice
2019/1024
je
podporovať
opakované
použitie
informácií
verejného
sektora a podporovať
ich
dostupnosť v celej
Európskej
únii.
Je
založená
na
zásade,
že
údaje v držbe
verejnoprávnych
inštitúcií
predstavujú
strategický
zdroj
pre
digitálnu
ekonomiku,
inovácie a občiansku
spoločnosť(5).
Táto
smernica
sa
vytvorením
harmonizovaného
právneho
rámca
usiluje
odstrániť
prekážky
opakovaného
použitia
verejných
informácií a podporovať
ich
voľný
pohyb v rámci
vnútorného
trhu(6).
28.      Jedným
zo
základných
cieľov
smernice
2019/1024
je
harmonizovať
technické a právne
podmienky
sprístupňovania a opakovaného
použitia
verejných
údajov.
Stanovujú
sa v nej
spoločné
minimálne
normy,
ako
je
používanie
otvorených
dátových
formátov,
strojová
čitateľnosť a podľa
možnosti
opakované
použitie
bez
poplatkov
alebo
za
hraničné
náklady, s cieľom
zabezpečiť
interoperabilitu a efektívne
využívanie
údajov.
Smernica
tým,
že
upravuje
podmienky
opakovaného
použitia,
štandardizované
licencie a prípadné
náklady,
vytvára
podporný
rámec
pre
rozvoj
európskeho
ekosystému
otvorených
dát(7).
29.      Kľúčová
časť
smernice
2019/1024
sa
týka
súborov
údajov s vysokou
hodnotou,
ktoré
majú
veľký
potenciál
vytvárať
hospodárske a sociálne
prínosy.
Tieto
súbory
musia
byť
sprístupnené
bezplatne, v štandardizovaných a strojovo
čitateľných
formátoch a v prípade
potreby
prostredníctvom
aplikačných
programovacích
rozhraní
(API).
Komisia
je
zodpovedná
za
spresnenie
týchto
kategórií
údajov
vo
vykonávacích
aktoch.
Cieľom
tohto
prístupu
je
stimulovať
inovácie, a to
najmä v oblasti
umelej
inteligencie,
digitálnych
služieb a vedeckého
výskumu(8).
30.      Napokon
smernica
2019/1024
je
súčasťou
celkovej
stratégie
modernizácie
verejnej
správy a rozvoja
transparentnosti.
Zdôrazňuje
úlohu
otvorených
dát
pri
podpore
demokratickej
účasti a posilňovaní
zodpovednosti
orgánov
verejnej
moci.
Vytvorením
jasného a konzistentného
právneho
rámca
prispôsobeného
technologickému
vývoju
smernica
prispieva k vytvoreniu
inkluzívneho a udržateľného
dátového
hospodárstva a zároveň
zabezpečuje
spravodlivý
rámec
pre
opakované
použitie
verejných
informácií v prospech
občanov,
podnikov a vedeckej
obce(9).
2.      Prebratie smernice 2019/1024 členskými štátmi
31.      Táto
smernica
nahradila a zmodernizovala
smernicu
2003/98 o opakovanom
použití
informácií
verejného
sektora
(nazývanú
tiež
„smernica o informáciách
verejného
sektora“).
Členské
štáty
boli
povinné
prebrať
smernicu
2019/1024
do
vnútroštátneho
práva
najneskôr
17. júla
2021. K tomuto
dátumu
už
mnohé
členské
štáty
prebrali
jej
ustanovenia,
zatiaľ
čo
iné
členské
štáty s jej
prebratím
meškali.
Komisia
následne
začala
proti
viacerým
členským
štátom
konania o porušení z dôvodu
neprebratia
alebo
nedostatočného
prebratia
smernice.
Súdny
dvor
napokon
konštatoval
existenciu
nesplnenia
povinností
zo
strany
Belgického
kráľovstva,
Bulharskej
republiky,
Lotyšskej
republiky a Holandského
kráľovstva,
ktorým
uložil
povinnosť
zaplatiť
paušálne
sumy(10).
32.      Hoci
tento
spor
nepatrí
do
rámca
konania o nesplnení
povinnosti
podľa článku 258 ZFEÚ,
ale
do
rámca
návrhu
na
začatie
prejudiciálneho
konania
podľa článku 267 ZFEÚ,
jednako
do
určitej
miery
poskytuje
informácie o tom,
ako
členské
štáty
prebrali
smernicu
2019/1024
do
svojich
vnútroštátnych
právnych
poriadkov.
Niektoré z nich
sa
tak
rovnako
ako
Česká
republika
rozhodli
regulovať
opakované
použitie
údajov
spoločne s prístupom k informáciám v jedinom
legislatívnom
nástroji(11),
hoci
normatívne
právomoci v týchto
dvoch
oblastiach
sú
odlišné a ciele
oboch
režimov
sa
zhodujú
len
čiastočne.
33.      Zatiaľ
čo
totiž
prístup k informáciám, s výnimkou
niektorých
odvetvových
právnych
úprav,
patrí
do
právomoci
členských
štátov(12),
opakované
použitie
údajov
je
predmetom
právnej
úpravy
Únie, v tomto
prípade
prostredníctvom
smernice 2019/1024.
Súdny
dvor
preto
vo
veci, v ktorej
bol
vyhlásený
rozsudok
HP – Hrvatska pošta(13),
rozhodol,
že
žiadosť o prístup k dokumentom v držbe
subjektu
verejného
sektora
nepatrí
do
pôsobnosti
tejto
smernice. V tomto
kontexte a vzhľadom
na
to,
že
Súdny
dvor
má
právomoc
vykladať
právo
Únie
iba v medziach
právomocí,
ktoré
mu
boli
zverené(14),
skutočnosť,
že
vnútroštátny
súd
sa
naň
obráti s otázkou
týkajúcou
sa
ustanovení
upravujúcich
prístup k informáciám,
vyvoláva
citlivé
otázky,
pokiaľ
ide o právomoc
Súdneho
dvora.
B.      O právomoci Súdneho dvora
34.      Na
úvod
pripomeniem,
že v súlade s ustálenou
judikatúrou v rámci
spolupráce
medzi
Súdnym
dvorom a vnútroštátnymi
súdmi
zakotvenej v článku 267 ZFEÚ prináleží
iba
vnútroštátnemu
súdu,
ktorý
spor
prejednáva a ktorý
nesie
zodpovednosť
za
následné
súdne
rozhodnutie,
aby
so
zreteľom
na
osobitosti
veci
posúdil
tak
potrebu
rozhodnutia v prejudiciálnom
konaní
pre
vyhlásenie
svojho
rozsudku,
ako
aj
relevantnosť
otázok,
ktoré
kladie
Súdnemu
dvoru.
Preto,
pokiaľ
sa
predložené
otázky
týkajú
výkladu
práva
Únie,
Súdny
dvor
je v zásade
povinný
rozhodnúť(15).
35.      Takisto
podľa
ustálenej
judikatúry
však
Súdnemu
dvoru
prináleží
skúmať
podmienky,
za
akých
vnútroštátny
súd
podal
návrh,
aby
preveril
svoju
vlastnú
právomoc(16).
Je
teda
logické,
že
vykoná
takéto
preskúmanie
za
okolností,
keď,
tak
ako v prejednávanej
veci,
existuje
osobitné
prepojenie
medzi
právom
Únie a vnútroštátnym
právom
vzhľadom
na
spôsob,
akým
vnútroštátny
zákonodarca
zamýšľal
prebrať
smernicu
do
svojho
vnútroštátneho
právneho
poriadku.
1.      Pripomenutie judikatúry týkajúcej sa odkazu vnútroštátneho práva na právo Únie
36.      V tejto
súvislosti
treba
uviesť,
že
český
zákonodarca
zaviedol
aj
právo
na
prístup k informáciám
vo
vzťahu k subjektom,
ktoré
zodpovedajú
pojmu
„verejný
podnik“ v zmysle
smernice
2019/1024.
Týmto
odkazom
prebral
do
vnútroštátneho
práva
pojem
vlastný
právu
Únie,
ale
uplatnil
ho
na
situácie,
ktoré
nepatria
do
vecnej
pôsobnosti
tejto
smernice.
Týmto
rozšírením
vzniká
prekrývanie
medzi
dvomi a priori
odlišnými
normatívnymi
režimami,
ktorých
prepojenie
možno
úplne
pochopiť
len
ich
analýzou z hľadiska
konkrétneho
účelu
každého z nich. K tomuto
bodu
sa
vrátim
neskôr.
37.      Výkladová
právomoc
Súdneho
dvora
je v zásade
striktne
obmedzená
na
ustanovenia
smernice
2019/1024,
ktoré
boli
skutočne
prebraté
do
vnútroštátneho
práva a ktoré
sú
relevantné
pre
vyriešenie
sporu.
Striktný
výklad
podmienok,
ktorými
sa
riadi
prejudiciálne
konanie,
by
teda
mal
viesť k vylúčeniu
právomoci
Súdneho
dvora
vykladať
pojem
„verejný
podnik“,
ak
je
tento
pojem
použitý
výlučne v rámci
sporu
týkajúceho
sa
vnútroštátneho
práva
prístupu k informáciám,
ako
je
to v prejednávanej
veci.
Judikatúra
však
pripúšťa
výnimku,
ak
vnútroštátny
zákonodarca
dobrovoľne
prevezme
pojmy
práva
Únie
na
účely
úpravy
oblasti
odlišnej
od
oblasti,
na
ktorú
sa
vzťahuje
sekundárne
právo. V takom
kontexte
môže
existencia
záujmu
Únie
na
zabezpečení
jednotnosti
výkladu
týchto
pojmov
odôvodniť
predloženie
veci
Súdnemu
dvoru.
38.      Práve v tomto
duchu
sa
nesie
judikatúra
vyplývajúca z rozsudku
Dzodzi,
podľa
ktorej
Súdny
dvor
môže
rozhodnúť o výklade
ustanovenia
práva
Únie
začleneného
do
vnútroštátneho
právneho
poriadku,
aby
sa
zabránilo
tomu,
aby
vnútroštátne
rozdiely
ohrozili
harmonizáciu, o ktorú
sa
usiluje
na
úrovni
Únie.
Toto
rozšírenie
právomoci
je
však
naďalej
prísne
vymedzené.
Vyžaduje
jednak,
aby
predmetné
ustanovenie
bolo
prebraté
alebo
začlenené
do
vnútroštátneho
práva, a jednak,
aby
existoval
objektívny
záujem
Únie
na
zabezpečení
jeho
jednotného
výkladu.
Jednoduchý
odkaz
na
pojmovú
kategóriu
práva
Únie
nestačí:
je
potrebné
preukázať
existenciu
funkčného
prepojenia
medzi
vecnou
pôsobnosťou
práva
Únie a vnútroštátnou
právnou
úpravou,
ktorá
preberá
jeho
znenie.
39.      V praxi
sa
táto
judikatúra
uplatňuje
vtedy,
keď
spor
svojou
povahou
nepatrí
do
pôsobnosti
práva
Únie,
ale
predmetná
vnútroštátna
právna
úprava
priamo a nepodmienene
odkazuje
na
ustanovenia
tohto
práva,
čím
vytvára
toto
funkčné
prepojenie
medzi
ustanovením
práva
Únie a vnútroštátnym
právom. V takom
prípade
je
právomoc
Súdneho
dvora
odôvodnená,
ak
existuje
dostatočne
úzke
prepojenie
medzi
takto
uplatniteľným
ustanovením
práva
Únie a vnútroštátnou
právnou
úpravou,
takže
riešenie
sporu
závisí
od
jeho
výkladu(17).
40.      Z tohto
prístupu
Súdneho
dvora
vyplýva,
že
aj
keď
spor
patrí
predovšetkým
do
vnútroštátneho
práva,
dobrovoľné
začlenenie
pojmov
práva
Únie
môže
vytvoriť
priestor
na
zásah
Súdneho
dvora, a to
pod
podmienkou,
že
sa
jasne
preukáže
záujem
Únie
na
zabezpečení
jednotnosti
výkladu. V tejto
súvislosti
treba
uviesť,
že
tak
Únia,
ako
aj
jej
členské
štáty
majú
záujem
na
tom,
aby
sa
predchádzalo
dvom
výkladom
jedného
pojmu,
jednému
uplatňovanému v rámci
vykonávania
práva
Únie a druhému
uplatňovanému v čisto
vnútroštátnom
kontexte(18).
Návrh
na
začatie
prejudiciálneho
konania
však
zostáva
striktne
funkčný,
keďže
Súdny
dvor
nerozhoduje o čisto
vnútroštátnych
otázkach,
ale
len o otázkach,
ktorých
výklad
môže
mať
vplyv
na
konzistentné
uplatňovanie
práva
Únie.
Táto
požiadavka
umožňuje
zosúladiť
zásadu
subsidiarity s potrebou
zachovať
účinnosť a vnútorný
súlad
sekundárneho
práva.
41.      Podľa
judikatúry
konkrétne
skutočnosti,
ktoré
umožňujú
preukázať,
že
ustanovenia
práva
Únie
sú
na
základe
vnútroštátneho
práva
priamo a nepodmienene
uplatniteľné,
musia
vyplývať z návrhu
na
začatie
prejudiciálneho
konania(19) alebo
prinajmenšom z odpovede
vnútroštátneho
súdu
na
žiadosť o vysvetlenie,
ktorú v tomto
zmysle
podal
Súdny
dvor(20).
Moja
analýza
sa
teda
zakladá
predovšetkým
na
informáciách o špecifikách
českej
právnej
úpravy,
ktoré
poskytol
vnútroštátny
súd. V tejto
súvislosti
majú
osobitný
význam
informácie,
ktoré
umožňujú
pochopiť,
akým
spôsobom
český
zákonodarca
zamýšľal
prebrať
smernicu 2019/1024
do
svojho
vnútroštátneho
právneho
poriadku.
42.      Vzhľadom
na
tieto
úvahy
je
na
účely
určenia
právomoci
Súdneho
dvora
potrebné v prejednávanej
veci
preskúmať,
či
sú
splnené
podmienky
stanovené v tejto
judikatúre.
2.      Uplatnenie judikatúry týkajúcej sa odkazu na právo Únie na prejednávanú vec
a)      Prebratie alebo začlenenie ustanovenia práva Únie do vnútroštátneho práva
43.      Po
prvé
je
potrebné,
aby
ustanovenie
práva
Únie
bolo
formálne
prebraté
alebo
začlenené
do
vnútroštátneho
právneho
poriadku.
To
znamená,
že
vnútroštátny
zákonodarca
prevzal – či
už
zákonom,
nariadením
alebo
akýmkoľvek
iným
vnútroštátnym
právnym
nástrojom – dotknutú
normu
Únie,
ktorá
pôvodne
patrila
do
výlučnej
právomoci
Únie.
44.      Táto
podmienka
je v prejednávanej
veci
zjavne
splnená,
keďže,
ako
som
už
uviedol
vyššie,
český
zákonodarca
začlenil
pojem
„verejný
podnik“,
vybratý z právnej
úpravy
Únie v oblasti
verejného
obstarávania(21) a neskôr
prevzatý
do
smernice
2019/1024,
do
zákona o slobodnom
prístupe k informáciám.
Treba
preto
konštatovať,
že
tento
pojem
je
uplatniteľný
vo
vnútroštátnom
práve,
aj
keď
sa
používa v oblasti,
ktorá
je a priori
odlišná
od
oblasti
zamýšľanej
normotvorcom
Únie, a to v oblasti
prístupu
verejnosti k informáciám.
b)      Existencia priameho a nepodmieneného odkazu na ustanovenia práva Únie
45.      Po
druhé v judikatúre
sa
vyžaduje,
aby
vnútroštátne
právo
obsahovalo
„priamy“ a „nepodmienený“
odkaz
na
ustanovenia
práva
Únie, o ktorých
výklad
sa
žiada,
na
účely
vytvorenia
skutočného
právneho
prepojenia
medzi
vnútroštátnou
normou a nadnárodnou
normou(22).
Táto
požiadavka
zabezpečuje,
že
uplatňovanie
vnútroštátneho
ustanovenia
je
prísne
podriadené
právu
Únie, a umožňuje
tak
Súdnemu
dvoru
prispievať k jednotnosti
jeho
výkladu a predchádzať
akýmkoľvek
rozdielom
medzi
členskými
štátmi.
46.      Podľa
tejto
podmienky
má
Súdny
dvor
rozhodnúť
len
vtedy,
ak
sa
jeho
zásah
ukáže
ako
nevyhnutný
na
zabezpečenie
harmonizácie
na
úrovni
Únie, a nie v každej
veci,
ktorá
sa
týka
ustanovení
práva
Únie.
Kritériá
stanovené
judikatúrou
sa
teda
javia
ako
nástroje
určené
na
identifikáciu
prípadov
uplatnenia.
Na
účely
správneho
uplatnenia
pojmov
„‚priamy‘
odkaz“ a „‚nepodmienený‘
odkaz“ v prejednávanej
veci
je
potrebné
najprv
spresniť
ich
význam a rozsah.
1)      Priamy odkaz
47.      Výraz
„priamy“
sa
má
chápať v tom
zmysle,
že
odkaz
musí
byť
výslovný a jednoznačný(23).
Predpokladom
týchto
atribútov
je,
že
vnútroštátna
práva
úprava
dostatočne
jasne
vyjadruje
úmysel
zákonodarcu
odkázať
na
obsah
ustanovení
práva
Únie.
Nevyžaduje
sa
však,
aby
bol
odkaz
na
príslušné
pravidlá
Únie
výslovne
uvedený v samotnom
znení
uplatniteľného
vnútroštátneho
ustanovenia,
pokiaľ
je
toto
ustanovenie
formulované
dostatočne
presne a jednoznačne.
48.      V tejto
súvislosti
treba
uviesť,
že
zákon o slobodnom
prístupe k informáciám v § 1
uvádza,
že
„preberá
príslušné
predpisy
práva
Európskej
únie a upravuje
pravidlá
týkajúce
sa
poskytovania
informácií a ďalej
upravuje
podmienky
práva
slobodného
prístupu k týmto
informáciám“
(kurzívou
zvýraznil
generálny
advokát)(24).
Poznámka
pod
čiarou
1
poskytuje v tejto
súvislosti
určité
spresnenia,
keď
uvádza,
že
ustanoveniami
práva
Únie,
ktoré
sa
predmetným
zákonom
preberajú,
sú
ustanovenia
smernice 2019/1024.
Vnútroštátny
súd
to
tiež
zdôrazňuje
vo
svojej
odpovedi
na
žiadosť
Súdneho
dvora o vysvetlenie.
49.      Pokiaľ
ide
konkrétnejšie o vymedzenie
pojmu
„verejný
podnik“
uvedené v § 2a
predmetného
zákona,
treba
uviesť,
že
vo
svojich
podstatných
prvkoch
preberá
obsah
vymedzenia
pojmu
uvedeného v článku 2 bode 3
smernice
2019/1024.
Táto
zhoda
sa
prejavuje
najmä v kritériu
týkajúcom
sa
„dominantného
vplyvu“
orgánov
verejnej
moci
na
dotknutý
podnik,
čo
je
kritérium,
ktorého
výklad
je
samotným
predmetom
návrhu
na
začatie
prejudiciálneho
konania
podaného
vnútroštátnym
súdom.
50.      Podľa
vysvetlení,
ktoré
poskytol
vnútroštátny
súd v odpovedi
na
žiadosť
Súdneho
dvora o vysvetlenie,
sa
český
zákonodarca
zámerne
rozhodol
„zosúladiť
osobnú
pôsobnosť
zákona o slobodnom
prístupe k informáciám s osobnou
pôsobnosťou
smernice“.
Potvrdzuje
to
aj
takmer
totožná
formulácia
príslušných
ustanovení a dôvodovej
správy,
ako
aj
porovnávacia
tabuľka s názvom
„Zlučiteľnosť s právom
Únie“,
ktorá
je
pripojená k návrhu
zákona
č. 241/2022.
51.      Úmysel
českého
zákonodarcu
vytvoriť
„priamy“
odkaz
na
ustanovenia
smernice v zmysle
judikatúry
Súdneho
dvora
potvrdzujú
prípravné
práce, z ktorých
vyplýva,
že
účelom
zákona o slobodnom
prístupe k informáciám
už v jeho
pôvodnom
znení
bolo
prebratie
smernice 2003/98,
teda
skoršieho
normatívneho
aktu(25). V nadväznosti
na
revíziu
tohto
nástroja
považoval
český
zákonodarca
za
potrebné
začleniť
prostredníctvom
pozmeňujúceho
zákona
úpravy
zavedené
smernicou 2019/1024,
aby
zabezpečil
kontinuitu a súlad
vnútroštátneho
rámca s právom
Únie.
52.      Treba
preto
konštatovať,
že
prvá z podmienok
stanovených v judikatúre
Súdneho
dvora
je v prejednávanej
veci
splnená.
2)      Nepodmienený odkaz
53.      Pokiaľ
ide o výraz
„nepodmienený“,
ten
sa
má
chápať
tak,
že
zahŕňa
dve
odlišné
požiadavky.
Na
jednej
strane
znamená,
že
ustanovenia
práva
Únie,
na
ktoré
sa
odkazuje,
sú
bez
obmedzenia
uplatniteľné
na
situáciu
vo
veci
samej(26),
takže
vnútroštátny
súd
sa
nemôže
odkloniť
od
výkladu
poskytnutého
Súdnym
dvorom(27).
Tento
výklad
vyplýva z judikatúry,
podľa
ktorej
je
dôležité,
aby
rozsudok
Súdneho
dvora
mal
záväzný
účinok v konaní
vo
veci
samej(28).
54.      Táto
prvá
požiadavka
je v prejednávanej
veci
splnená, a to
vzhľadom
na
spresnenia
poskytnuté
vnútroštátnym
súdom, z ktorých
vyplýva,
že
príslušné
ustanovenia
smernice
2019/1024
sa v konaní
vo
veci
samej
uplatňujú
bez
obmedzenia.
Podľa
vnútroštátneho
súdu
on
sám
zastáva
názor,
že
sa
nemôže
odchýliť
od
výkladu,
ktorý
poskytne
Súdny
dvor.
Je
teda v právnom
záujme
Únie,
aby
sa
ustanovenia
práva
Únie
vykladali
jednotným
spôsobom,
aby
sa
predišlo
budúcim
rozdielnym
výkladom.
Toto
tvrdenie
potvrdzuje,
že
výklad,
ktorý
Súdny
dvor
poskytne
pojmu
„verejný
podnik“ v prejednávanej
veci,
bude
pre
vnútroštátny
súd
záväzný,
aj
keď
sa
konkrétne
týka
práva
na
prístup.
55.      Na
druhej
strane
výraz
„nepodmienený“
vyžaduje,
aby
išlo o odkaz
na
celý
normatívny
kontext
dotknutého
ustanovenia,
alebo
odbornejšie
povedané,
na
právnu
úpravu
Únie
ako
celok(29). V dôsledku
toho
izolovaný
odkaz
vnútroštátneho
zákonodarcu
na
izolovanú
zásadu
vybratú z právnych
predpisov
Únie
nemožno
považovať
za
„nepodmienený“,
keďže v takom
prípade
by
hrozilo,
že
uplatnenie
judikatúry
Súdneho
dvora a v konečnom
dôsledku
odpoveď
na
prejudiciálnu
otázku
by
nemali
nijakú
súvislosť
so
sporom
vo
veci
samej a mali
by
čisto
hypotetickú
povahu(30).
Cieľom
tejto
požiadavky
je
predchádzať
tomu,
aby
boli
Súdnemu
dvoru
predkladané
otázky,
ktoré
nemajú
dostatočné
funkčné
prepojenie s účinným
uplatňovaním
práva
Únie.
Odráža
vôľu,
ktorá
bola
opakovane
potvrdená v judikatúre,
obmedziť
právomoc
súdov
Únie
na
prípady, v ktorých
vnútroštátna
právna
úprava
skutočne
zakladá
uplatniteľnosť
príslušných
ustanovení
práva
Únie, a nie
na
prípady,
keď
sa
nimi
inšpiruje
alebo
keď
jednoducho
preberá
určité
ich
pojmové
prvky(31).
56.      Táto
požiadavka
uplatnená
na
prejednávanú
vec
vedie
ku
konštatovaniu,
že
český
zákonodarca
prebral
smernicu 2019/1024
do
zákona o slobodnom
prístupe k informáciám.
Tento
úkon
však
neobmedzil
len
na
striktné
splnenie
povinností
prebratia
vyplývajúcich z práva
Únie.
Naopak,
rozšíril
vecnú
pôsobnosť
tejto
smernice
na
aspekty
týkajúce
sa
prístupu k informáciám,
ktoré v zásade
patria
do
vnútroštátnej
normatívnej
právomoci.
Týmto
rozšírením
vnútroštátny
zákonodarca
rozšíril
normatívny
rozsah
pôsobnosti
uvedenej
smernice,
takže
pravidlá
týkajúce
sa
prístupu k informáciám
sú
do
určitej
miery
upravené
právom
Únie.
Takáto
iniciatíva
svedčí o vôli
zabezpečiť
vnútorný
súlad a kontinuitu
vnútroštátneho
právneho
rámca
so štrukturálnymi
požiadavkami
právneho
poriadku
Únie
nad
rámec
minimálnych
požiadaviek
stanovených
smernicou.
57.      Ako
vyplýva z prípravných
prác,
český
zákonodarca
totiž
zastával
názor,
že
je
objektívne
„nemožné
rozlišovať
medzi
žiadosťou o prístup k informáciám a žiadosťou o opakované
použitie“(32).
Preto
bolo
potrebné v oboch
prípadoch
poskytnúť
žiadateľom
rovnocenné
záruky a podmienky
zaobchádzania.
Keďže
subjekty
poverené
preskúmaním
týchto
žiadostí
nemajú
možnosť
skúmať
dôvody
alebo
úmysly
žiadateľov,
ani
ich
overiť,
český
zákonodarca
považoval
za
potrebné
zaviesť
jednotný
právny
režim.
Takýto
prístup
považoval
za
najvhodnejší
tak
pre
subjekty,
na
ktoré
sa
vzťahujú
tieto
povinnosti,
ako
aj v konečnom
dôsledku
pre
samotných
žiadateľov.
58.      Rozhodnutie
českého
zákonodarcu
použiť
rovnaké
vymedzenie
pojmu
„verejný
podnik“
pri
práve
na
prístup a pri
opakovanom
použití
predstavuje
štrukturálny
prvok
vnútroštátnej
normatívnej
štruktúry.
Harmonizáciou
vymedzení
pojmu
zabezpečil
vecný
súlad
medzi
dvomi
tradične
odlišnými
právnymi
režimami,
pričom
uložil
verejným
podnikom
dvojitú
povinnosť
transparentnosti:
povinnosť
poskytovať
informácie,
ktoré
majú v držbe, a povinnosť
umožniť
ich
opakované
použitie.
Tento
prístup
prispieva k zjednodušeniu
právneho
rámca a predchádzaniu
rozdielnym
výkladom,
ktoré
môžu
vzniknúť v dôsledku
paralelného
uplatňovania
rôznych
režimov.
Má
však
aj
subtílnejší
účinok, a to
tým,
že
nepriamo
rozširuje
pôsobnosť
práva
Únie
na
situácie,
ktoré v zásade
patria
výlučne
do
práva
na
prístup k informáciám.
Logika
smernice
2019/1024
je
teda
začlenená
do
samotného
jadra
vnútroštátneho
režimu
týkajúceho
sa
administratívnej
transparentnosti,
čím
sa
posilňuje
vnútorný
súlad
celého
systému(33).
59.      Za
týchto
podmienok
treba
konštatovať,
že
prepojenie
medzi
českou
právnou
úpravou a právom
Únie
má
„nepodmienenú“
povahu v zmysle
judikatúry
Súdneho
dvora.
Vnútroštátny
zákon
sa
totiž
smernicou
2019/1024
len
neinšpiruje,
ale
zabezpečuje
jej
účinné
uplatňovanie
tým,
že
rozširuje
jej
normatívne
účinky
na
situácie
upravené
vnútroštátnym
právom.
Tento
vecný a systematický
odkaz
na
smernicu v spojení s priamym
začlenením
jej
vymedzení
pojmov a zásad
dáva
právu
Únie
rozhodujúci
normatívny
vplyv
na
výklad a vykonávanie
vnútroštátneho
právneho
rámca.
Uvedený
odkaz
je
teda
„nepodmienený“,
keďže
sa
vzťahuje
na
celý
normatívny
kontext
smernice, a nie
na
jednu z jej
abstraktných
zásad.
c)      O záujme Únie zabezpečiť jednotný výklad dotknutých ustanovení práva Únie
60.      Ako
som
už
uviedol
vyššie,
požiadavka
„priameho“ a „nepodmieneného“
odkazu
na
ustanovenia
práva
Únie
má v podstate
za
cieľ
identifikovať
situácie, v ktorých
existuje
osobitný
záujem
Únie
na
zabezpečení
konzistentného a jednotného
výkladu
pojmov
práva
Únie
prevzatých
vnútroštátnym
zákonodarcom, s cieľom
predchádzať
budúcim
rozdielom v judikatúre.
61.      Bez
ohľadu
na
priamu a nepodmienenú
povahu
prepojenia
medzi
českou
právnou
úpravou a smernicou
2019/1024,
ktorú
som
identifikoval v rámci
svojej
analýzy,
je
stále
potrebné
preskúmať
objektívny
záujem,
ktorý
by
Únia
mohla
mať
na
zabezpečení
jednotného
výkladu
pojmu
„verejný
podnik“ v prejednávanej
veci(34).
Podľa
môjho
názoru
sa
skutočný
rozsah
týchto
kritérií
plne
odhalí
len
vtedy,
ak
pochopíme
povahu
tohto
záujmu
špecifického
pre
Úniu.
Táto
požiadavka
vyplýva
zo
samotnej
logiky
návrhu
na
začatie
prejudiciálneho
konania,
keďže
právomoc
Súdneho
dvora
je
odôvodnená
len
vtedy,
ak
položená
otázka
presahuje
rámec
vnútroštátneho
právneho
poriadku.
62.      Súdny
dvor
pri
výkone
svojej
výkladovej
právomoci
prispieva
ku
konzistentnému a harmonickému
vytváraniu
právneho
poriadku
Únie.
Práve s ohľadom
na
túto
funkciu
treba
posúdiť
prínos,
ktorý
by
mal
Súdny
dvor
poskytnúť v prejednávanej
veci,
ako
aj
dôsledky,
ktoré
by
malo
prípadné
zdržanie
sa
výkonu
tejto
právomoci.
Ako
vysvetlím v týchto
návrhoch,
záujem
na
zabezpečení
jednotného
výkladu
je v prejednávanej
veci
zjavný.
63.      Potreba
preukázania
existencie
záujmu
Únie
na
výklade
určitého
ustanovenia
prevzatého
vnútroštátnym
zákonodarcom
je
odôvodnená
orientačnou
povahou
kritérií
stanovených
judikatúrou.
Ako
som
už
uviedol,
tieto
kritériá
sú
nástrojmi
určenými
na
identifikáciu
situácií, v ktorých
sa
má
takýto
výklad
uplatniť(35).
Ak
sú
tieto
kritériá
splnené,
spravidla
sa
bude
predpokladať
existencia
funkčného
prepojenia s právnym
poriadkom
Únie,
nič
to
však
nemení
na
tom,
že
táto
domnienka
môže
byť v prípade
neexistencie
takéhoto
prepojenia
vyvrátená.
64.      S cieľom
zabrániť
tomu,
aby
sa v prípade,
že
tieto
kritériá
sú
splnené
len
formálne,
nakoniec
uznala
právomoc
Súdneho
dvora v situácii
neexistencie
skutočného
záujmu
Únie,
je
potrebné
vykonať
podrobnejšiu
analýzu
začlenenia
ustanovenia,
ktoré
vnútroštátny
zákonodarca
prevzal
do
právneho
poriadku
Únie. V tejto
súvislosti
má
osobitný
význam
jeho
prepojenie s ustanoveniami,
ktorými
sa
smernica
2019/1024
preberá.
1)      O vnútornej a neoddeliteľnej súvislosti medzi prístupom k informáciám a ich následným opakovaným použitím
65.      V prvom
rade
treba
uviesť,
že
pojem
„verejný
podnik“,
tak
ako
bol
prevzatý
do
českej
právnej
úpravy,
si
zachováva
funkciu a rozsah,
ktoré
mu
zveruje
právo
Únie,
keďže
určuje
subjekty,
na
ktoré
sa
vzťahujú
povinnosti
transparentnosti a sprístupňovania
informácií,
ktoré
môžu
byť
opakovane
použité.
Jeho
výklad, a to
ani v kontexte
práva
na
prístup k informáciám,
teda
nemožno
oddeliť
od
výkladu
prijatého v rámci
smernice
2019/1024,
inak
by
sa
narušil
vnútorný
súlad
systému
noriem
Únie v oblasti
sprístupňovania
verejných
údajov.
66.      Prístup k informáciám
totiž
predstavuje
predchádzajúcu a nevyhnutnú
podmienku
akejkoľvek
možnosti
opakovaného
použitia.
Opakované
použitie v zmysle
smernice
2019/1024
sa
môže
týkať
len
informácií,
ktoré
boli
predtým
sprístupnené, t. j. poskytnuté
orgánom
verejnej
moci
alebo
verejným
podnikom
na
základe
práva
na
prístup
priznaného
občanom.
Teleologický
výklad
príslušných
ustanovení
tejto
smernice,
objasnený v jej
odôvodneniach,
navyše
potvrdzuje
existenciu
vnútornej a neoddeliteľnej
spojitosti
medzi
prístupom k informáciám a ich
následným
opakovaným
použitím,
ako
to
preukážem
nižšie.
67.      Skutočnosť,
že
prístup k informáciám
je
základnou
podmienkou
ich
opakovaného
použitia,
jasne
vyplýva
už z odôvodnenia
5
smernice
2019/1024, v ktorom
sa
pripomína,
že
prístup k informáciám
je
základným
právom
zakotveným v Charte
základných
práv
Európskej
únie,
ktoré
zahŕňa
slobodu
prijímať a rozširovať
informácie
bez
zasahovania
orgánov
verejnej
moci.
Odkaz
na
toto
základné
právo
by
bol
bezpredmetný,
keby
neprispieval k dosiahnutiu
cieľa
opakovaného
použitia,
ktorý
sleduje
táto
smernica. V jej
odôvodnení 18
sa
potvrdzuje
toto
prepojenie
medzi
týmito
dvoma
oblasťami,
keď
spresňuje,
že
európska
politika
opakovaného
použitia
sa
týka
„dostupných
verejných
údajov“,
čo
predpokladá
existenciu
predchádzajúceho
prístupu.
68.      V odôvodnení
23
sa
okrem
toho
zdôrazňuje,
že
členské
štáty
musia
sprístupniť
na
opakované
použitie
všetky
existujúce
dokumenty,
pokiaľ
nie
je
prístup k nim
obmedzený
alebo
vylúčený
na
základe
vnútroštátnych
pravidiel
prístupu k dokumentom,
pričom
spresňuje,
že
smernica
2019/1024
vychádza z vnútroštátnych
režimov
prístupu k dokumentom a nemá
za
cieľ
ich
meniť.
Tieto
zásady
sa
odrážajú
aj
vo
viacerých
ustanoveniach článku 1 ods. 2
tejto
smernice,
podľa
ktorých
prístup k určitým
druhom
dokumentov
podlieha
pravidlám
vnútroštátneho
práva,
zatiaľ
čo
odsek
3
tohto
článku
opätovne
potvrdzuje
platnosť
týchto
pravidiel. V dôsledku
toho článok 4 ods. 3
smernice
2019/1024
umožňuje
orgánom
verejnej
moci
zamietnuť
žiadosť o opakované
použitie
údajov
na
základe
ustanovení
platných v dotknutom
členskom
štáte
alebo
ustanovení
preberajúcich
túto
smernicu,
ktoré
vylučujú
prístup k určitým
kategóriám
dokumentov. V odôvodneniach
27 a 28
sa
napokon
zdôrazňuje,
že
je
potrebné,
aby
členské
štáty
zabezpečili
prístup k údajom,
najmä
na
vedecké
účely, a vypracovali
stratégie
potrebné
na
uľahčenie
ich
sprístupňovania.
69.      V druhom
rade
treba
uviesť,
že
tieto
dve
oblasti,
hoci
sa
líšia
vo
svojom
bezprostrednom
predmete – jedna
sa
týka
administratívnej
transparentnosti a druhá
sa
týka
hospodárskeho a sociálneho
zhodnotenia
verejných
údajov – ich
vykonávanie
je
naďalej
úzko
prepojené a vzájomne
závislé.
Je
pravda,
že z analýzy
smernice 2019/1024
vyplýva,
že
cieľom
práva
na
prístup k informáciám,
ktoré
je
uznané v právnych
poriadkoch
viacerých
členských
štátov a vykonáva
sa
rôznymi
správnymi
zákonmi,
ako
je
to
aj v Českej
republike,
je
tiež
umožniť
občanom
vykonávať
demokratickú
kontrolu
nad
správnymi
orgánmi(36).
Tento
účel
však
nijako
nevylučuje,
že
toto
právo
na
prístup
môže
sledovať
aj
iné
ciele,
najmä
opakované
použitie
takto
sprístupnených
údajov
na
účely,
ktoré
sú
tiež
vo
verejnom
záujme a vzťahuje
sa
na
ne uvedená
smernica,
ako
to
vyplýva z výkladu
odôvodnení.
70.      Na
jednej
strane z odôvodnenia
14
vyplýva,
že
možnosť
opakovaného
použitia
dokumentov v držbe
subjektu
verejného
sektora
„podporuje
transparentnosť a zodpovednosť“.
Na
druhej
strane z odôvodnenia
16
tejto
smernice
vyplýva,
že
politiky
otvorených
dát,
ktorých
cieľom
je
zabezpečiť
širokú
dostupnosť a opakované
použitie
informácií
verejného
sektora
na
súkromné
či
obchodné
účely s minimálnymi
alebo
žiadnymi
právnymi,
technickými
alebo
finančnými
obmedzeniami a ktoré
podporujú
šírenie
informácií
nielen v záujme
hospodárskych
subjektov,
ale
najmä
verejnosti,
môžu
zohrať
významnú
úlohu
pri
„presadzovaní
spoločenskej
angažovanosti“.
Toto
tvrdenie
podľa
môjho
názoru
odkazuje
na
záujem
občanov
podieľať
sa
na
procese
formovania
politickej
vôle v demokratickej
spoločnosti.
Tento
verejný
záujem
na
transparentnosti
však
nie
je v rozpore s predmetom
úpravy
smernice
2019/1024;
naopak,
treba
ho
považovať
za
záujem,
ktorý
je
do
veľkej
miery
zlučiteľný s jej
predmetom(37).
71.      Smernica
2019/1024
implicitne
vychádza z tohto
prepojenia
medzi
týmito
dvoma
oblasťami,
keďže
nezakladá
samostatné
právo
na
prístup k informáciám,
ale
predpokladá
existenciu
účinného
vnútroštátneho
prístupového
režimu v každom
členskom
štáte.
Normotvorca
Únie
mal v konečnom
dôsledku v úmysle
začleniť
pojem
„opätovné
použitie“
do
prepojeného
právneho
rámca,
ktorý
už
vytvoril
vnútroštátny
zákonodarca.
Kodifikáciou
týchto
oblastí
do
jediného
právneho
nástroja
sa
zas
vnútroštátny
zákonodarca
usiloval
uľahčiť
jeho
začlenenie
do
vnútroštátneho
právneho
poriadku.
Každý z nich
tak
prispel k vnútornému
súladu
integrovaného
právneho
rámca
pozostávajúceho z prvkov
patriacich
tak
do
vnútroštátneho
práva,
ako
aj
do
práva
Únie.
72.      Z toho
na
účely
prejednávanej
veci
vyplýva,
že
výklad
pojmov
spoločných
pre
obe
oblasti,
najmä
pojmu
„verejný
podnik“,
treba
chápať
konzistentne,
aby
sa
zabránilo
akémukoľvek
rozporu
pri
uplatňovaní
príslušných
pravidiel.
Umelé
oddelenie
týchto
dvoch
režimov
by
totiž
mohlo
ohroziť
účel
smernice
2019/1024,
ktorým
je
zabezpečiť
čo
najširšiu,
najtransparentnejšiu a hospodársky
najužitočnejšiu
dostupnosť
informácií
verejného
sektora.
Preto
je
potrebný
jednotný
výklad,
ktorý
môže
zaručiť
len
Súdny
dvor.
2)      O riziku výkladových rozdielov
i)      Riziká spojené s vytvorením koherentného európskeho dátového priestoru
73.      V treťom
rade
treba
uviesť,
že
riziko
výkladových
rozdielov v prípade,
že
by
Súdny
dvor
dospel k záveru,
že
nemá
právomoc
odpovedať
na
otázky
položené
vnútroštátnym
súdom v prejednávanej
veci,
nie
je
vôbec
teoretické.
Autonómny
vnútroštátny
výklad
by
mohol
viesť k obmedzeniu,
alebo
naopak k neoprávnenému
rozšíreniu
okruhu
subjektov
povinných
sprístupniť
svoje
informácie,
čím
by
sa
ohrozil
cieľ
harmonizácie
sledovaný
smernicou
2019/1024.
74.      Skutočnosť,
že
český
zákonodarca
výslovne
prevzal
pojem
„verejný
podnik“,
ako
je
vymedzený v smernici
2019/1024,
na
účely
zabezpečenia
prístupu k informáciám,
ako
aj
ich
opakovaného
použitia,
znamená,
že
jeho
výklad
na
vnútroštátnej
úrovni
je
vnútorne
prepojený s jeho
výkladom v práve
Únie.
Keby
však
vnútroštátne
súdy
vykladali
tento
pojem
autonómne,
existovalo
by
značné
riziko
tak
terminologických,
ako
aj
funkčných
rozdielov.
Takýto
vývoj
by
nevyhnutne
viedol k vzniku
rôznorodých
vnútroštátnych
režimov
založených
na
odlišných
kritériách
na
určenie
subjektov
povinných
sprístupniť
svoje
informácie.
Vnútroštátne
súdy
by
totiž
mohli
tento
pojem
vykladať, a to
nielen v tejto
oblasti,
ale
aj
pokiaľ
ide o právo
na
opakované
použitie
informácií,
na
základe
svojich
príslušných
vnútroštátnych
právnych
poriadkov,
čo
by
malo
za
následok,
že
požiadavky
práva
Únie
by
boli
zbavené
svojej
plnej
účinnosti.
Takéto
rozdiely
by
narušili
celkový
súlad
sledovaný
normotvorcom
Únie a ohrozili
by
dosiahnutie
cieľov
harmonizácie
sledovaných
smernicou
2019/1024(38).
75.      Príliš
úzke
chápanie
by
viedlo k tomu,
že
niektoré
dôležité
subjekty,
ako
sú
štátne
spoločnosti
pôsobiace v strategických
odvetviach,
by
boli
zbavené
povinnosti
sprístupňovať
údaje,
čím
by
používatelia a hospodárske
subjekty
prišli o základné
zdroje
informácií.
Príliš
široké
chápanie
by
zas
naopak
mohlo
viesť k nadmernému
uplatňovaniu
týchto
povinností
na
subjekty,
ktoré
by
podľa
práva
Únie
nemali
byť
kvalifikované
ako
„verejné
podniky“,
čo
by
mohlo
neprimerane
brániť
ich
hospodárskemu
fungovaniu. V oboch
prípadoch
by
bola
ohrozená
jednotnosť a účinnosť
európskeho
režimu
opakovaného
použitia
informácií
verejného
sektora.
76.      Okrem
týchto
rizík
by
rozdielne
výklady
medzi
členskými
štátmi
mohli
viesť
aj k narušeniu
hospodárskej
súťaže v rámci
vnútorného
trhu.
Konkurenčným
verejnoprávnym
podnikom
usadeným v rôznych
členských
štátoch
by
totiž
mohli
byť
uložené
radikálne
odlišné
povinnosti
sprístupnenia v závislosti
od
rozsahu,
ktorý
tomuto
pojmu
pripisuje
každý
vnútroštátny
zákonodarca.
Takáto
nejednotnosť
by
viedla k nerovnováhe v administratívnej a hospodárskej
záťaži
kladenej
na
tieto
subjekty,
čím
by
sa
vytvorili
umelé
konkurenčné
výhody,
ktoré
by
nemali
žiadny
základ v úmysle
normotvorcu
Únie.
Cieľ
zabezpečiť
rovnaké
podmienky
pre
hospodársku
súťaž,
ktorý
je
základom
celej
otvorenej a harmonizovanej
dátovej
politiky,
by
bol
preto
vážne
ohrozený.
77.      Navyše
neexistencia
jednotného
výkladu
pojmu
„verejný
podnik“
by
bola
obzvlášť
problematická z dôvodu
jeho
štrukturálnej
úlohy v smernici
2019/1024.
Tento
pojem
totiž
určuje
jeden z ústredných
prvkov
osobnej
pôsobnosti
tejto
smernice a podmieňuje
identifikáciu
subjektov,
na
ktoré
sa
vzťahujú
povinnosti
sprístupnenia a opakovaného
použitia.
Výkladová
nejednotnosť
by
vytvorila
právnu
neistotu
tak
pre
orgány
verejnej
moci,
ako
aj
pre
súkromné
subjekty a mohla
by
odrádzať
od
iniciatív v oblasti
inovácií
založených
na
cezhraničnom
opakovanom
použití
verejných
údajov.
To
by
bolo v rozpore
so
základným
cieľom
uvedenej
smernice,
ktorým
je
podpora
širokého,
transparentného a hospodársky
užitočného
sprístupňovania
údajov
verejného
sektora v celej
Únii(39).
78.      Táto
ambícia
si
vyžaduje
vytvorenie
koherentného
európskeho
dátového
priestoru
založeného
na
spoločných
kritériách a vzájomnej
dôvere v rozsah
povinností
verejných
subjektov.
Akékoľvek
rozdiely
vo vymedzení
pojmu
„verejný
podnik“
by
bránili
budovaniu
tohto
priestoru
tým,
že
by
obmedzili
interoperabilitu údajov,
bránili
cezhraničnému
opakovanému
použitiu a obmedzili
schopnosť
prevádzkovateľov
vyvíjať
digitálne
služby a produkty
platné v celej
Únii.
Jednotný
výklad
tohto
pojmu
teda
zďaleka
nie
je
len
otázkou
terminologickej
diskusie,
ale
je
základným
prvkom
vnútorného
súladu a účinnosti
európskeho
právneho
rámca
uplatniteľného
na
opakované
použitie
informácií
verejného
sektora.
ii)    Riziká pre vnútorný súlad vnútroštátnych noriem
79.      Prijatie
jednotného
výkladu
pojmu
„verejný
podnik“
sa
javí
ako
nevyhnutné
najmä
preto,
aby
sa
zachoval
vnútorný
súlad
vnútroštátnych
noriem.
Odlišné
chápanie
tohto
pojmu v rámci
toho
istého
vnútroštátneho
právneho
poriadku
podľa
toho,
či
ide o prístup k informáciám
alebo o ich
opakované
použitie,
by
totiž
viedlo k rozdielnosti
procesných
podmienok
uplatniteľných
na
žiadosti
podané
na
tieto
dva
účely.
Takáto
situácia
by
však
bola
len
ťažko
zlučiteľná s požiadavkami
systémovej
konzistentnosti,
keďže,
ako
som
už
uviedol,
logickým
predpokladom
opakovaného
použitia
informácie
je,
že k nej
bol
predtým
poskytnutý
prístup(40).
Domnievam
sa,
že
podobné
úvahy
viedli
českého
zákonodarcu k zavedeniu
jednotného
režimu(41).
80.      Dodržiavanie
zásady
právnej
istoty
tiež
svedčí v prospech
jednotného
výkladu
pojmu
„verejný
podnik“ v rámci
toho
istého
vnútroštátneho
právneho
poriadku.
Právne
subjekty
musia
mať
možnosť s istotou
určiť,
či
sa
na
ne vzťahuje
pôsobnosť
príslušných
ustanovení.
Keby
sa
tento
pojem
vykladal
odlišne v závislosti
od
dotknutej
oblasti
právnej
úpravy,
malo
by
to
za
následok
stav
normatívnej
nepredvídateľnosti,
ktorý
by
bránil
dotknutým
subjektom v úplnej
znalosti
svojich
práv a povinností.
Takáto
právna
neistota
by
pritom
bola v rozpore
so
všeobecnou
zásadou
predvídateľnosti a stability
normy,
ktorá
má v práve
Únie
osobitný
význam.
Iba
konzistentný a prierezový
výklad
umožňuje
zabezpečiť,
aby
dotknuté
subjekty
mohli
presne
posúdiť
svoje
povinnosti
týkajúce
sa
poskytovania
informácií
alebo
prístupu(42).
81.      Okrem
toho
zásada
rovnosti
zaobchádzania
zakotvená v práve
Únie
vyžaduje,
aby
bol
pojem
„verejný
podnik“
vymedzený
jednotne.
Rozdielne
výklady v závislosti
od
právneho
kontextu
by
mohli
viesť k rozdielnemu
zaobchádzaniu s objektívne
porovnateľnými
subjektmi, a to
jednoducho v závislosti
od
toho,
či
sa
žiadateľ
dovoláva
práva
na
prístup k informáciám
alebo
svojho
práva
na
opakované
použitie.
Takéto
rozdielne
zaobchádzanie
by
nebolo
odôvodnené a mohlo
by
predstavovať
nerovnosť
zaobchádzania s porovnateľnými
situáciami.
Zásada
rovnosti
naopak
vyžaduje,
aby
sa s podobnými
situáciami
zaobchádzalo
rovnako,
pokiaľ
neexistujú
naliehavé
dôvody
odôvodňujúce
rozdielny
prístup(43).
To
jasne
bráni
rozdielnosti
vymedzenia
pojmu
podľa
dotknutých
oblastí.
82.      Ďalší
argument
vyplýva
zo
zásady
efektivity,
podľa
ktorej
ustanovenia
práva
Únie
musia
byť
plne
účinné.
Odlišný
výklad
pojmu
„verejný
podnik“
by
mohol
ohroziť
ciele
sledované
dotknutými
smernicami,
konkrétne
podporu
transparentnosti a verejnej
zodpovednosti a vytvorenie
fungujúceho
vnútorného
trhu s informáciami.
Keby
sa
subjekty
kvalifikovali
odlišne v závislosti
od
právnej
oblasti, v praxi
by
to
mohlo
viesť k značným
prekážkam v prístupe k informáciám
alebo
ich
opakovanému
použitiu.
Takáto
nejednotnosť
by
narušila
účinné
vykonávanie
práva
Únie a zbavila
by
normy
ich
potrebného
účinku.
Jednotný
výklad
naopak
zaručuje
konzistentné
uplatňovanie a zabezpečuje
plnú
účinnosť
predmetných
ustanovení.
83.      Z dôvodov
uvedených v predchádzajúcich
bodoch
zastávam
názor,
že
Únia
si
zachováva
zjavný
záujem
na
zabezpečení
jednotného
výkladu
predmetného
pojmu,
čo
je
nevyhnutnou
podmienkou
vnútorného
súladu
celkového
rámca
upravujúceho
transparentnosť a opakované
použitie
informácií
verejného
sektora. Z tohto
hľadiska
prináleží
Súdnemu
dvoru,
aby
zohľadnil
túto
požiadavku a sám
prispel k tomuto
súladu
tým,
že v plnej
miere
uplatní
svoju
výkladovú
právomoc.
3.      Predbežný záver
84.      Z uvedeného
vyplýva,
že
Súdny
dvor
má
právomoc
rozhodnúť o výklade
pojmu
„verejný
podnik“ v kontexte
sporu
vo
veci
samej.
Existencia
priameho a nepodmieneného
prepojenia
medzi
vnútroštátnou
právnou
úpravou a smernicou
2019/1024 v spojení
so
zjavným
záujmom
Únie
na
zabezpečení
jednotného
výkladu
tohto
pojmu
odôvodňuje,
aby
sa
položená
otázka
považovala
za
otázku,
ktorá
patrí
do
právomoci
Súdneho
dvora v prejudiciálnom
konaní.
Preto
je
potrebné
meritórne
preskúmať
rozsah,
ktorý
má
mať
pojem
„verejný
podnik“,
vzhľadom
na
normatívny
rámec
tejto
smernice a jeho
začlenenie
do
českého
práva.
VI.    Návrh
Súdny
dvor
má
právomoc
odpovedať
na
otázky,
ktoré
položil
Městský soud v Praze (Mestský
súd
Praha,
Česká
republika)
rozhodnutím z 23. júla
2024.
1      Jazyk prednesu: francúzština
2      Ú. v. EÚ L 172, 2019, s. 56.
3      Rozsudok z 18. októbra 1990, Dzodzi (C-297/88 a C‑197/89, ďalej len „rozsudok Dzodzi“, EU:C:1990:360).
4      Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 243.
5      Iniciatíva „otvorené dáta“ („Open Data“) vznikla v Spojených štátoch v rokoch 1957 - 1958 vytvorením World Data Center System, medzinárodnej siete vytvorenej počas Medzinárodného geofyzikálneho roka s cieľom zhromažďovať a voľne sprístupňovať rozsiahle súbory vedeckých údajov. Následne dostala v roku 1966 právny základ prostredníctvom Freedom of Information Act, posilnený v roku 2007 prostredníctvom Open Government Act, ktorý stanovil transparentnosť a šírenie verejných údajov za vládne priority. Iniciatíva sa následne rozšírila do Európy, najmä do Spojeného kráľovstva a Francúzska, kde vnútroštátne iniciatívy podporili otvorenosť a opakované použitie verejných údajov. Táto dynamika postupne urobila z Open Data celosvetové úsilie zamerané na zlepšenie prístupu k znalostiam, podporu inovácií a posilnenie účasti občanov (NOYER, J.-M./CARMES, M.: Le mouvement „Open data“ dans la grande transformation des intelligences collectives. In: Les débats du numérique. Paris 2013, s. 137).
6      Pozri najmä odôvodnenia 3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 a 65 smernice 2019/1024.
7      Pozri najmä odôvodnenia 2, 15, 17 až 19, 34, 66 a 68 smernice 2019/1024.
8      Pozri najmä odôvodnenia 3, 14, 27, 31, 32, 36, 46 a 66 až 69 smernice 2019/1024.
9      Pozri najmä odôvodnenia 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 a 70 smernice 2019/1024.
10      Pozri rozsudky z 22. mája 2025, Komisia/Lotyšsko (Smernica o otvorených dátach a opakovanom použití informácií verejného sektora) (C-238/23, EU:C:2025:374); Komisia/Bulharsko (Smernica o otvorených dátach a opakovanom použití informácií verejného sektora) (C-237/23, EU:C:2025:373); Komisia/Belgicko (Smernica o otvorených dátach a opakovanom použití informácií verejného sektora) (C-215/23, EU:C:2025:371), ako aj Komisia/Holandsko (Smernica o otvorených dátach a opakovanom použití informácií verejného sektora) (C-213/23, EU:C:2025:370).
11      Zdá sa, že viaceré ďalšie členské štáty – okrem iného Chorvátska republika, Estónska republika, Fínska republika, Portugalská republika, Rumunsko a Slovinská republika – sa tiež rozhodli upraviť opakované použitie údajov a prístup k informáciám v jednotnom legislatívnom rámci.
12      Právo na prístup k dokumentom, ktoré majú v držbe výlučne vnútroštátne orgány, patrí za súčasného stavu práva Únie do právomoci členských štátov, ktoré stanovujú jeho rozsah a podmienky vo svojich vnútroštátnych pravidlách transparentnosti. Únia nemá nijaký všeobecný režim, ktorý by priamo ukladal povinnosti vnútroštátnym orgánom; minimálne požiadavky sú stanovené len v určitých odvetvových právnych predpisoch, najmä v oblasti informácií o životnom prostredí a opakovaného použitia informácií verejného sektora. Tieto zásahy však nemožno vykladať tak, že zakladajú všeobecné právo na prístup k vnútroštátnym administratívnym dokumentom, takže toto právo zostáva v podstate neharmonizované a upravené vnútroštátnym právom.
13      Rozsudok z 21. novembra 2024, HP – Hrvatska pošta (C-336/23, EU:C:2024:979).
14      Pozri rozsudok z 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C-268/15, EU:C:2016:874, bod 40).
15      Pozri rozsudky Dzodzi (body 34 a 35), zo 14. februára 2019, Milivojević (C-630/17, EU:C:2019:123, bod 47), a z 10. decembra 2020, J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:1011, bod 31).
16      Pozri rozsudky zo 16. júna 2016, Rodríguez Sánchez (C-351/14, EU:C:2016:447, bod 55), z 10. decembra 2020, J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:1011, bod 32), z 5. decembra 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp a KIA Auto (C-606/23, EU:C:2024:1004, bod 17), a z 19. júna 2025, Hôtel Plaza (C-419/24, EU:C:2025:464, bod 29).
17      Pozri rozsudky z 24. novembra 2022, Cafpi a Aviva assurances (C--691/21, EU:C:2022:926, body 30 až 32), a z 13. novembra 2025, Šiľarský (C-197/24, EU:C:2025:876, body 35 až 37).
18      Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bobek vo veci J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:649, bod 61).
19      Pozri rozsudok zo 16. novembra 2023, BG (Poskytovanie úverov bez povolenia) (C-427/22, EU:C:2023:877, bod 43 a citovaná judikatúra).
20      Pozri napríklad rozsudky zo 16. júna 2016, Rodríguez Sánchez (C-351/14, EU:C:2016:447, bod 63), z 30. januára 2020, Generics (UK) a i. (C-307/18, EU:C:2020:52, bod 28), z 24. novembra 2022, Cafpi a Aviva assurances (C-691/21, EU:C:2022:926, body 29 a 33), ako aj uznesenie z 5. júla 2024, EUROCASH1 (C--788/23, EU:C:2024:589, bod 20).
21      Konkrétne z pojmu uvedeného v článku 4 ods. 2 smernice 2014/25.
22      Pozri rozsudky Dzodzi (body 34 a 36), z 28. marca 1995, Kleinwort Benson (C-346/93, EU:C:1995:85, bod 16), a z 13. októbra 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija a Stockholm School of Economics in Riga (C-164/21 a C‑318/21, EU:C:2022:785, bod 35).
23      Pozri rozsudky z 21. decembra 2011, Cicala (C-482/10, EU:C:2011:868, bod 25) a zo 7. novembra 2013, Romeo (C-313/12, EU:C:2013:718, body 19 až 38). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón vo veci Allianz Hungária Biztosító a i. (C-32/11, EU:C:2012:663, bod 29).
24      Pôvodné znenie v českom jazyku: „Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.“
25      Pozri bod 31 vyššie.
26      Pozri rozsudok z 21. decembra 2011, Cicala (C-482/10, EU:C:2011:868, bod 27).
27      Pozri uznesenie z 9. septembra 2014, Parva Investitsionna Banka a i. (C-488/13, EU:C:2014:2191, bod 29).
28      Pozri rozsudky z 28. marca 1995, Kleinwort Benson (C-346/93, EU:C:1995:85, body 23 a 24), zo 17. júla 1997, Leur-Bloem (C-28/95, EU:C:1997:369, bod 27 a nasl.), a zo 17. júla 1997, Giloy (C-130/95, EU:C:1997:372, bod 24 a nasl.).
29      Pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón vo veci Allianz Hungária Biztosító a i. (C-32/11, EU:C:2012:663, bod 29), ako aj generálny advokát Pikamäe v spojených veciach Deutsche Post a i. (C-203/18 z C‑374/18, EU:C:2019:502, bod 49).
30      Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs vo veci Leur-Bloem (C-28/95, EU:C:1996:332, bod 75), ako aj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Tizzano vo veci Adam (C-267/99, EU:C:2001:190, bod 34). Pozri tiež bod 32 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Ruiz-Jarabo Colomer vo veciach Kofisa Italia (C-1/99 a C‑226/99, EU:C:2000:498), podľa ktorého „Súdny dvor má rozhodnúť len vtedy, ak skutkový a právny kontext sporu patrí do pôsobnosti normy Spoločenstva“.
31      Pozri rozsudok z 10. decembra 2020, J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:1011, bod 44 a nasl.), v ktorom Súdny dvor vylúčil existenciu priameho a nepodmieneného odkazu z dôvodu, že vnútroštátna právna úprava si len vypožičala pojmy práva Únie bez toho, aby stanovila uplatniteľnosť jej normatívneho rámca ako celku. Vnútroštátny zákonodarca predovšetkým nemal v úmysle rozšíriť uplatňovanie všeobecného nariadenia o ochrane údajov (GDPR) nad rámec jeho vlastnej pôsobnosti, ale zmenil jeho predmet a rozsah tak, že ho prispôsobil odlišnému právnemu kontextu.
32      Pozri bod 11 vyššie.
33      Okolnosti prejednávanej veci vykazujú určitú analógiu s prípadom, keď vnútroštátny zákonodarca z vlastnej iniciatívy preberá ustanovenia práva Únie s cieľom zabezpečiť harmonizáciu režimu uplatniteľného na čisto vnútroštátne situácie s režimom uplatniteľným na situácie patriace do pôsobnosti práva Únie (pozri rozsudok z 21. novembra 2019, Deutsche Post a i., C‑203/18 et C‑374/18, EU:C:2019:999, bod 40).
34      Prístup, ktorý som tu zvolil, vo všeobecnosti zodpovedá prístupu, ktorý presadzoval generálny advokát Bobek vo svojich návrhoch vo veci J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:649, bod 60 a nasl.). Ten správne nastolil otázku, či takýto záujem Únie musí byť potvrdený vo všetkých prípadoch, alebo či je potrebné vykonať diferencované posúdenie vzhľadom na konkrétne okolnosti každej veci. Podľa tohto prístupu prináleží Súdnemu dvoru, aby existenciu takéhoto záujmu určil konkrétne v každom jednotlivom prípade.
35      Pozri bod 46 vyššie.
36      Vnútroštátny súd vo svojej odpovedi na žiadosť Súdneho dvora o vysvetlenie uvádza, že účelom zákona o slobodnom prístupe k informáciám je zaručiť ústavné právo verejnosti na informácie, ktoré majú v držbe orgány verejnej moci, územné samosprávne celky, ako aj iné verejné inštitúcie a verejné podniky. Od roku 2016 tento zákon obsahuje aj všeobecné ustanovenie o otvorených dátach, čím sa jeho účel rozširuje na podporu opakovaného použitia informácií verejného sektora.
37      Pozri bod 30 vyššie.
38      LENAERTS, K., GUTMAN, K., NOWAK, J. T.: EU Procedural Law, 2. vyd., Oxford 2023, bod 6.29, s. 259, vysvetľujú, že Súdny dvor uznaním svojej výkladovej právomoci zabraňuje tomu, aby si dotknuté ustanovenie práva Únie žilo vlastným životom. Práve to by však podľa môjho názoru bolo nevyhnutným dôsledkom, keby sa Súdny dvor v prejednávanej veci zdržal výkonu svojej právomoci vykladať pojem „verejný podnik“, a to aj z hľadiska práva na prístup.
39      Pozri bod 27 a nasl. vyššie.
40      Pozri bod 66 a nasl. vyššie.
41      Pozri bod 57 vyššie.
42      Súdny dvor opakovane rozhodol, že na splnenie požiadavky právnej istoty je obzvlášť dôležité, aby jednotlivci mali jasnú a presnú právnu situáciu, ktorá im umožňuje poznať všetky svoje práva a povinnosti a v prípade potreby sa ich dovolávať pred vnútroštátnymi súdmi (pozri rozsudky z 15. novembra 2001, Komisia/Taliansko, C‑49/00, EU:C:2001:611, bod 22, a z 20. novembra 2003, Komisia/Francúzsko, C‑296/01, EU:C:2003:626, bod 55).
43      Pozri rozsudky z 15. apríla 2010, Gualtieri/Komisia (C-485/08 P, EU:C:2010:188, bod 70), a z 20. novembra 2025, Siegfried PharmaChemikalien (C-617/24, EU:C:2025:908, bod 40).