61975C0047
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 26 FEBBRAIO 1976
Signor presidente,
signori giudici,
1.
Con decisione del 20 marzo 1975, la Commissione ha respinto le domande del governo della Repubblica federale tendenti a ottenere l'addebitamento a carico del FEAOG delle spese di trasporto conseguenti alla risoluzione di contratti di locazione per lo stoccaggio dei cereali dal 1o gennaio 1971 al 31 dicembre 1974. Tali domande si basavano sulla disposizione dell'articolo 4, lettera g) del regolamento del Consiglio n. 787/69 relativo al finanziamento delle spese d'intervento sul mercato nei settori dei cereali e del riso (GU L 105). Questa disposizione prevede l'addebitamento al FEAOG, sezione garanzia, «dell'ammontare totale delle spese determinate da un trasporto divenuto necessario dopo l'assunzione da parte dell'organismo d'intervento ed effettuato nelle condizioni, relative segnata-mente alla necessità del trasporto, che saranno determinate secondo la procedura prevista dall'articolo 26 del regolamento n. 120/67/CEE o dall'articolo 26 del regolamento n. 359/67/CEE; tale ammontare comprende le spese, calcolate conformemente alla lettera c), d'entrata e d'uscita dal magazzino causate da detto trasporto».
Dopo aver consultato il comitato di gestione dei cereali, la Commissione è giunta alla conclusione che i traslochi di cereali conseguenti a risoluzioni di contratti di locazione costituirebbero atti d'amministrazione corrente da parte degli organismi d'intervento germanici, a causa del loro ricorso generalizzato a magazzini privati e dell'abituale previsione nei relativi contratti di locazione della facoltà di risoluzione con preavviso; e quindi le spese ivi afferenti sarebbero coperte dal l'importo forfettario previsto dall'articolo 4, paragrafo 1, lettera e) del regolamento sopra menzionato. Questa disposizione prevede l'assunzione da parte del FEAOG «dell'ammontare totale delle spese determinate dall'ammasso calcolato in base a un ammontare forfettario per unità peso-durata determinato in conformità dell'articolo 5, paragrafo 2».
Secondo la Commissione, le spese di trasporto previste dalla lettera g) concernerebbero soltanto le operazioni di trasporto rese necessarie da eventi inerenti all'evoluzione della situazione di mercato, quindi strettamente afferenti alla gestione comune del mercato dei cereali e tali da non poter far considerare la necessità che ne deriva di un trasferimento della merce come un atto di amministrazione corrente. E, proprio in vista di tale carattere, secondo la disposizione della lettera g) sarebbe disposto un apposito controllo, segnatamente per quanto riguarda l'apprezzamento della necessità del trasporto.
Poiché la risposta negativa della Commissione alle domande di rimborso presentate dall'amministrazione tedesca è motivata anzitutto da considerazioni riguardanti la natura stessa del fatto che ha dato luogo alle spese di cui si tratta, in base alle quali esso viene escluso dall'ambito d'applicazione della disposizione della lettera g), logicamente può essere solo in via subordinata che la decisione impugnata adduce anche la necessità, per la concessione del beneficio di cui alla lettera g), che le domande basate su tale disposizione siano presentate prima di effettuare il trasporto. A questo riguardo la Commissione ritiene che, per potere adeguatamente effettuare l'apprezzamento della necessità del trasporto, occorrerebbe che il controllo avvenisse prima che si procedesse alle operazioni di trasloco. Solo tale controllo preventivo consentirebbe la fissazione eventuale delle condizioni in cui dovrebbe avvenire il trasporto, se autorizzato.
La decisione impugnata si distacca nettamente dalla decisione del 14 maggio 1971 con cui la Commissione aveva invece ritenuto:
a)
che le spese di trasporto conseguenti a una risoluzione di contratto di locazione di magazzino erano addebitabili al FEAOG sulla base della disposizione di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera g) del regolamento n. 787/69 del Consiglio;
b)
che a tale effetto non era necessario fare domanda prima del trasporto.
Conformemente a questa presa di posizione e alle indicazioni fornitegli alla stessa epoca da un funzionario della Commissione, il governo federale, anche nel successivo periodo, ha provveduto periodicamente a comunicare ai servizi competenti della Commissione, a trasporto già effettuato, le spese di trasloco conseguenti alle dette risoluzioni contrattuali.
Nel corso della presente procedura, l'agente della Commissione ha spiegato che la decisione del 14 maggio 1971 costituisce un precedente unico nel suo genere, e che essa troverebbe la sua causa nel fatto che all'epoca la Commissione non si era ancora accorta che la risoluzione di contratti di locazione di magazzini in Germania non costituiva un evento eccezionale. Dal momento che, in base all'esperienza successiva, la Commissione si è resa conto che eventi del genere costituiscono un fatto normalmente inerente al sistema tedesco di stoccaggio nel regime di intervento, la Commissione non ha confermato la sua precedente decisione e, dopo matura riflessione, ha definito formalmente la sua posizione al riguardo mediante la decisione del 20 marzo 1975.
2.
Il governo della Repubblica federale chiede l'annullamento di questa decisione per
a)
violazione dell' articolo 4, paragrafo 1, lettera g) del regolamento n. 787/69 del Consiglio;
b)
violazione del principio del legittimo affidamento, dato che il comportamento precedente della Commissione aveva indotto il governo federale nella convinzione che non fosse necessario chiedere il pagamento delle spese di trasporto in questione prima di effettuare il trasporto stesso.
A sostegno del primo mezzo, il ricorrente afferma che la disposizione invocata subordina l'accollo delle spese di trasporto unicamente alla necessita dell'operazione. A questo riguardo, osserviamo anzitutto che le spese necessarie per il trasporto nel magazzino in seguito all'acquisto dei cereali da parte dell'organismo d'intervento, così come le spese necessarie per il trasporto dal magazzino al fine o in occasione della vendita dei cereali immagazzinati, sono coperte dalla disposizione dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera c), che stabilisce il criterio per la determinazione del relativo ammontare forfettario. Queste spese sono assunte correntemente dal FEAOG e, a questo riguardo, trattandosi di operazioni del tutto normali e manifestamente necessarie, non è prevista una particolare forma di controllo.
Diverso è il caso delle spese di trasporto contemplate dalla lettera g). La circostanza che si sia prevista un apposita disposizione, la quale si riferisce a una speciale procedura per il controllo delle spese afferenti a operazioni di trasporto che avvengono dopo l'assunzione dei cereali da parte dell'organismo d'intervento, allorché l'uscita della merce dal magazzino avviene non al fine della vendita, ma solo per un nuovo immagazzinamento in altro deposito, pare confermare la tesi della Commissione secondo cui deve trattarsi, in questo caso, di spese per operazioni che il legislatore comunitario ha considerato come uscenti dall'ordinario. Altrimenti esse avrebbero potuto essere comprese nella generale disposizione della lettera c), tanto più che a questa disposizione la lettera g) fa riferimento per quanto riguarda i criteri di calcolo. Quel che differenzia la presa in carico delle spese previste in queste due disposizioni è quindi soltanto il particolare controllo della «necessità del trasporto» a cui è sottoposto l'accollo comunitario delle spese di cui alla lettera g). Ciò induce a ritenere che il legislatore comunitario abbia voluto riconoscere a queste ultime spese uno speciale carattere, ricollegandone il rimborso al soddisfacimento di particolari esigenze.
È vero che l'articolo 4, lettera g), nel riferirsi alla procedura del comitato di gestione per la determinazione delle condizioni del trasporto, segnatamente in relazione alla sua necessità, comprende la possibilità per la Commissione di definire, mediante detta procedura, una disciplina generale a questo riguardo. Ma il fatto stesso che si sia prevista l'adozione eventuale di speciali regole a cui sarebbe sottoposta l'applicazione della norma considerata, conferma quanto si è sopra rilevato circa il carattere non conforme a normalità di queste particolari spese di trasporto.
Nonostante il rilevato carattere speciale che gli autori del regolamento all'esame paiono aver voluto ravvisare nelle spese di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera g), la Commissione, operando in base alla speciale procedura detta «dei comitati di gestione», dispone indubbiamente di un ampio margine discrezionale nel definire, sia in via generale, sia caso per caso, quali operazioni di trasporto possano beneficiare di tale disposizione.
Non potremmo quindi escludere a priori la possibilità per la Commissione di definire, in un regolamento d'applicazione dell'articolo 4, lettera g), le condizioni in base alle quali anche le spese necessarie per traslochi di cereali dovuti alla risoluzione di contratti di locazione di magazzini potrebbero essere addebitate al FEAOG.
Ma, finché la Commissione non abbia provveduto ad autolimitare in tal modo il proprio potere discrezionale, la Corte non potrebbe sindacare nel merito una decisione adottata dalla Commissione con la partecipazione del comitato di gestione competente, al di fuori dei casi in cui la Commissione avesse oltrepassato i limiti della sfera discrezionale attribuitale dal legislatore; nella misura, cioè, in cui la decisione impugnata fosse chiaramente contraria a quanto dispone il regolamento all'esame.
Secondo la concezione che la Commissione ha sostenuto nel corso della presente causa, e che è alla base della decisione impugnata, le vicende di una merce in relazione al suo immagazzinamento, anche se relative a eventi imprevisti quali incendio, esplosione, inondazione, rientrano nella generale previsione della lettera e), la quale, in ragione del suo carattere ampiamente comprensivo, provvede alla copertura di queste e altre spese mediante la fissazione di un importo forfettario. Conseguentemente quindi la decisione impugnata ha re-spinto anche le domande proposte dalla Repubblica federale relative al rimborso di spese di trasporto per mutamenti di magazzino dovuti a eventi accidentali, quali incendi, inondazioni, ecc. Va rilevato che il governo tedesco non ha impugnato questa parte della decisione; accettando con ciò implicitamente la tesi giuridica della Commissione a questo riguardo.
Notiamo che «l'ammontare totale delle spese determinate dall'ammasso» a cui si riferisce la suddetta lettera e) costituisce una nozione sufficientemente ampia per comprendere in linea di principio anche le spese inerenti a traslochi della merce ammassata, i quali si possono situare nel contesto normale dei rapporti contrattuali instaurati dall'organismo nazionale d'intervento con i proprietari dei depositi. In tali casi, dunque, niente vieterebbe di considerare le spese di trasporto come inerenti alle spese generali dell'ammasso.
Dato che tale concezione non contrasta con una norma giuridica, noi possiamo ben ammettere che la Commissione la segua nella pratica applicazione, riservando un più ristretto ambito al criterio di «necessità» per il trasporto le cui spese vanno calcolate a parte a norma dell' articolo 4, lettera g). È vero che, sul piano dell'interpretazione puramente letterale, il testo della disposizione di cui alla lettera g) non parrebbe opporsi alla sua applicazione anche a questo tipo di trasporto; ma il carattere speciale che il legislatore ha inteso conferire all'assunzione da parte dell'organismo d'intervento delle spese previste da questa disposizione consente, e anzi consiglia, di applicarla con moderazione.
Su questo piano, è accettabile la posizione assunta dalla Commissione, secondo cui il trasporto reso necessario da uno dei suddetti eventi accidentali e imprevisti, e quindi a fortiori il trasporto reso necessario da un evento più facilmente prevedibile quale la risoluzione di un contratto di locazione di magazzino secondo un'espressa previsione contrattuale, non dovranno dar luogo di regola all'applicazione della lettera g) e, di per ciò stesso, saranno considerati compresi nella nozione residua di spese determinate dall'ammasso e calcolate in modo forfettario ai sensi della disposizione di cui alla citata lettera e).
3.
La disposizione di cui alla lettera g) con il richiamo alle condizioni per valutare la necessità di un trasporto potrebbe anche essere interpretata nel senso che essa non si applichi quando detto trasporto sia inevitabile, essendo questa ipotesi da computare tra quelle cui sopperisce il rimborso forfettario di spese previsto dall'articolo 4, lettera e). Dovrebbero quindi essere escluse dalla lettera g) le ipotesi del genere di' quelle a cui ci siamo sopra riferiti, di eventi sia accidentali, come incendio, esplosione, ecc, sia collegati ad atti volontari, come il recesso dal contratto di locazione da parte del proprietario del magazzino, ma tutti attinenti direttamente alle condizioni d'immagazzinamento della merce, i quali comportano una necessità ineluttabile del suo trasferimento. Tale considerazione potrebbe avvalorare la tesi della Commissione secondo cui la necessità del trasporto a cui si riferisce la disposizione della lettera g) va posta essenzialmente in relazione alla situazione del mercato dei prodotti di cui trattasi e alla valutazione delle esigenze inerenti alla gestione comune di questo.
Comunque sia, ai fini della presente causa non è necessario stabilire se la posizione assunta dalla Commissione discenda necessariamente dall'interpretazione della norma, dato che, anche se l'esclusione della lettera g) non fosse imposta sul piano dell'interpretazione del diritto, essa potrebbe comunque giustificarsi come l'applicazione di un criterio di valutazione riconosciuto nei poteri della stessa Commissione, dato che esso non esula dall'ambito delle possibilità che il regolamento all'esame le ha attribuito.
La Commissione è giunta alla posizione negativa espressa nella decisione impugnata sul rimborso delle spese di trasporto di cui trattasi perché essa ritiene che ciò corrisponde a esigenze generali di buon funzionamento del sistema, e in particolare a dei sani principi di economicità di gestione. È proprio in ragione di tali considerazioni funzionali, e non già perché costrettavi da un chiaro testo normativo, che la Commissione, dopo un ri-pensamento della sua posizione iniziale, è giunta a dare all'articolo 4 del regolamento all'esame quell'interpretazione che essa ha stimato conforme a tali esigenze. Ciò porta a ritenere che, anche qualora la Commissione fosse partita dall'idea di una sua libertà di scelta nell'ambito delle norme in vigore, essa avrebbe comunque definito la sua posizione nello stesso senso. Le considerazioni d'opportunità da essa addotte per giustificare la decisione impugnata varrebbero dunque a motivarla anche nell'eventualità in cui l'articolo 4, paragrafo 1, lettera g) non fosse tale da dover necessariamente impedire, sul piano dell'astratta interpretazione normativa, la possibilità di una presa di posizione favorevole alle domande della Repubblica federale.
4.
In questa prospettiva, di scelta ispirata a considerazioni d'opportunità e di funzionalità nell'applicazione del sistema, appare perfettamente ammissibile e coerente la posizione assunta dalla Commissione, la quale, mentre nega in linea di principio la presa in considerazione, per l'applicazione della disposizione di cui alla lettera g), del trasporto che sia divenuto necessario semplicemente a causa della risoluzione di un contratto di locazione, si riserva invece la possibilità d'apprezzare caso per caso la necessità del trasferimento della merce da uno a un altro magazzino quando ciò sia connesso alla gestione comune del mercato del prodotto, come sarebbe ad esempio il caso qualora si trattasse di far fronte a una minaccia di penuria che si manifestasse in un'altra regione sottoposta allo stesso organismo di intervento, ovvero per una sistemazione più razionale dei prodotti nei magazzini qualora, ad esempio, sia da attendere una nuova forte immissione del prodotto sul mercato, e occorra quindi agli organismi d'intervento nazionali di disporre di magazzini convenientemente sistemati ed equipaggiati per accogliere le nuove eccedenze (ved. in questo senso la decisione della Commissione del 23 luglio 1969, GU L 204/10). In questi casi, vi è indubbiamente una stretta connessione fra il trasporto e la situazione del mercato del prodotto di cui trattasi, e vi è spazio per una valutazione discrezionale della necessità del trasporto in relazione alle esigenze di una sana gestione del mercato stesso. Pare ragionevole ammettere che, soprattutto in relazione a situazioni del genere, si giustifichi il ricorso alla procedura di controllo a cui si riferisce la disposizione della lettera g).
Trattasi certo di una presa di posizione che, seppure effettuata mediante decisione, ha in pratica una portata che va al di là del caso particolare, nel senso che in tal modo la Commissione si è impegnata a escludere anche per il futuro la presa in considerazione delle spese di trasporto ai fini di un rimborso specifico integrale. Questo modo di procedere, senza ricorrere a un regolamento d'esecuzione, non pare criticabile, dal momento che l'atto impugnato è effettivamente rivolto a risolvere un caso di specie. E, d'altronde, la procedura d'adozione dell'uno e dell'altro tipo di atti è nei due casi identica. In assenza di una disciplina normativa relativa al controllo previsto dall'articolo 4, lettera g), il controllo dovrà essere effettuato caso per caso e l'intervento necessario del comitato di gestione, che mal si giustificherebbe qualora si trattasse semplicemente di prendere atto delle spese sostenute per operazioni di trasporto assolutamente inevitabili, può svolgere un'utile funzione proprio in relazione alla connessione fra l'operazione di trasporto per cui si chiede l'assunzione della spesa al FEAOG e la gestione del mercato comune agricolo, e alla valutazione che si rende necessaria in tale situazione fra l'interesse generale di una gestione quanto più possibile economica dell'attività del FEAOG e l'altro interesse generale circa il buon funzionamento del mercato del prodotto considerato.
5.
Per quanto poi riguarda la questione dell'effettiva copertura, in base all'articolo 4, lettera e), delle spese di trasporto di cui trattasi, basti qui osservare che essa potrà essere regolata in sede di definizione dell'importo forfettario.
La circostanza che in tale calcolo non abbia mai figurato finora un'apposita voce per il genere di spese di trasporto qui considerate, può trovare la sua spiegazione, oltre che nel suo ammontare poco rilevante rispetto all'ammontare del rimborso forfettario, nel fatto che trattasi di un fenomeno strettamente connesso al sistema di stoccaggio praticato dagli organismi d'intervento germanici, e che pare dunque concernere la sola Repubblica federale la quale non aveva ritenuto di avere interesse a far valere questa voce di spese nel calcolo suddetto, nell'idea che queste fossero coperte dalla disposizione della lettera g).
Per tutte queste considerazioni, risulta infondato il primo mezzo d'annullamento fatto valere in via principale dal ricorrente contro il rifiuto d'applicazione del beneficio di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera g) del regolamento sopra menzionato nei confronti dei trasporti occasionati da risoluzioni di contratti di locazione.
6.
Nella replica il ricorrente sostiene una nuova tesi. Basandosi in via sussidiaria sull'ipotesi che la lettera g) debba essere interpretata conformemente alla concezione espressa dalla Commissione, il ricorrente afferma che «l'aumento del numero delle risoluzioni contrattuali» considerate, verificatosi nel periodo a cui si riferivano le domande di rimborso, sarebbe imputabile alla politica d'esportazione della Comunità, e che quindi la disposizione della lettera g), pur se considerata nell'ottica della Commissione, autorizzerebbe il rimborso delle spese afferenti a dette operazioni. Infatti, l'incoraggiamento comunitario delle esportazioni di cereali aveva consentito di svuotare in gran parte numerosi magazzini; perciò il loro proprietari avrebbero avuto convenienza a risolvere i contratti con gli organismi d'intervento per riempirli di altre merci.
Purtroppo quest'allegazione non era stata effettuata in sede amministrativa a sostegno delle domande presentate dal governo tedesco, cosicché né la Commissione né il comitato di gestione avevano avuto l'occasione di prendere posizione a questo riguardo ai fini dell'adozione della decisione impugnata.
Nella presente procedura, la nuova allegazione del governo tedesco è stata effettuata per la prima volta, come si è detto in via sussidiaria, nella memoria di re-plica; ciò che potrebbe dar adito a dei dubbi sulla sua ricevibilità, a norma dell'articolo 42, paragrafo 2, del nostro regolamento di procedura.
Ma, senza bisogno di considerare l'eventualità di una preclusione formale, riteniamo che la Corte non potrebbe comunque accogliere nel merito questo mezzo, in assenza della prova dell'asserito rapporto di causalità fra la politica comunitaria e le risoluzioni contrattuali di cui trattasi.
Non si potrebbe certo pretendere — neppure il ricorrente pare d'altronde spingersi tanto lontano — che la decisione impugnata sarebbe illegittima per il solo fatto di non aver considerato d'ufficio questo punto, indipendentemente dall'esistenza del detto rapporto di causalità.
Incombe dunque al ricorrente che si basa su una nuova allegazione di darne la porva. Ma nella specie il ricorrente si è limitato a fornire delle statistiche globali delle quantità di cereali vendute annualmente, dal 1968 al 1974, dagli organismi d'intervento tedeschi e il numero di risoluzioni di contratti di locazione, e ciò al fine di mostrare che all'aumento delle quantità vendute fa riscontro un aumento del numero delle risoluzioni contrattuali.
A parte l'assenza di proporzionalità che si può notare fra le variazioni delle vendite e le variazioni del numero delle risoluzioni, si deve rilevare che il carattere globale e sommario dei dati forniti dal ricorrente non consente di accertare se, e in qual misura, la politica d'esportazione comunitaria abbia effettivamente determinato le risoluzioni contrattuali di cui trattasi. Se nell'anno in cui gli organismi d'intervento germanici hanno venduto quasi due milioni di tonnellate (1969) si sono avute 17 risoluzioni, in qual misura sarà dovuto (ammesso che lo sia), all'aumento delle vendite di 200 mila tonnellate (quindi poco più del 10 %) verificatosi nel 1970, l'elevarsi delle risoluzioni a 42 (con un aumento cioè di circa il 250 %)?
E, per considerare l'andamento degli anni successivi che qui più interessano, quale relazione causale si può stabilire fra le 42 risoluzioni rapportate ai 2 milioni e 135 mila tonnellate del 1970, le 37 risoluzioni rapportate a 878 mila tonnellate del 1971, le 44 risoluzioni al milione e 182 mila tonnellate del 1972, le 37 risoluzioni al milione e 171 mila tonnellate del 1973, e le 18 risoluzioni alle 885 mila tonnellate del 1974?
Sappiamo che le risoluzioni contrattuali sono un fenomeno corrente nel settore considerato e che si verificano anche quando le vendite degli organismi d'intervento siano particolarmente basse: nel 1968, di fronte a solo 199 mila tonnellate vendute, si sono avute 12 risoluzioni.
Anche qualora si possa riconoscere una tendenza statistica all'aumento delle risoluzioni parallelamente all'aumento delle vendite (ma, come si è visto, in maniera non proporzionale e alquanto disuguale), non si potrebbe comunque ammettere che tutte le risoluzioni verificatesi nel periodo d'aumento delle vendite siano determinate proprio da tale aumento. Lo stesso ricorrente, pure avendo chiesto alla Commissione il rimborso delle spese di trasporto afferenti a tutte le risoluzioni verificatesi nel periodo in questione, nella sua memoria di replica pone in relazione con la politica d'esportazione comunitaria solo «l'aumento del numero delle risoluzioni».
Poiché la norma della lettera g) prevede non già un rimborso forfettario globale, bensì una copertura integrale delle spese di ogni singolo trasporto, occorrerebbe stabilire quali risoluzioni e quali trasporti individualmente considerati siano effettivamente imputabili all'azione della Comunità.
I dati forniti dal ricorrente non consentono tale accertamento.
Perciò, questo mezzo sussidiario d'annullamento, basato sull'articolo 4, paragrafo 1, lettera g) del regolamento n. 787/69, a prescindere dalla questione della sua tardività, va respinto perché infondato.
La constatata infondatezza dei mezzi d'annullamento basati su questa disposizione rende superfluo l'esame degli argomenti addotti dal ricorrente, a sostegno del mezzo d'annullamento, basato sulla stessa norma, fatto valere anche in relazione alla parte della decisione impugnata, a cui abbiamo riconosciuto un valore puramente sussidiario, relativa all'esigenza che la domanda d'applicazione della disposizione della lettera g) sia effettuata prima di procedere al trasporto, per l'eventuale controllo preventivo della necessità di cui si tratta.
7.
Resta ora da considerare l'argomento relativo al mancato rispetto della legittima aspettativa del ricorrente, risultante dal fatto che con la decisione impugnata la Commissione sarebbe andata contro il proprio comportamento anteriore.
Non vi è dubbio che la Commissione, con la sua decisione del 14 maggio 1971 favorevole all'assunzione da parte del FEAOG di spese di trasloco dello stesso genere di quelle di cui ora si tratta, ha potuto indurre nell'amministrazione interessata la convinzione che lo stesso sarebbe avvenuto anche in futuro. Ma non basta una speranza delusa, seppur fondata sul comportamento della controparte, per dar titolo a riparazione.
Lasciamo da parte l'ipotesi in cui una precedente presa di posizione fosse contraria al diritto, nel qual caso l'autorità amministrativa è obbligata, se non a revocare quella decisione, quantomeno ad adottare per il futuro delle decisioni diverse, in conformità al diritto vigente. Osserviamo anzitutto che l'autorità amministrativa, agendo nell'esercizio di un potere discrezionale, resta sempre libera di assumere una posizione diversa da quelle precedentemente assunte in relazione a determinati problemi. L'adozione in un determinato momento di una delle possibili scelte non preclude all'autorità stessa la facoltà di definire diversamente il proprio atteggiamento futuro.
Non vogliamo naturalmente con questo negare rilevanza al rispetto del principio del legittimo affidamento a cui la giurisprudenza della nostra Corte ha già avuto occasione di ricollegare effetti giuridici nell'ordinamento comunitario. Quel che importa osservare qui è che questo principio può entrare in rilievo essenzialmente al fine di accertare la sussistenza eventuale della colpa che è alla base della responsabilità della pubblica amministrazione per il risarcimento dei danni che fossero derivati all'amministrato a causa di un imprevedibile mutamento di posizione dell'amministrazione in relazione alla disciplina di un determinato problema. Così, un mutamento repentino dell'atteggiamento della Commissione in relazione all'assunzione delle spese di trasporto di cui trattasi nella specie, anche qualora fosse perfettamente giustificato sul piano dell'opportunità amministrativa e si mantenesse nei limiti del potere di scelta discrezionale che si deve riconoscere alla Commissione, potrebbe dar luogo, indipendentemente dall'annullamento o dalla dichiarazione pregiudiziale d'invalidità dell'atto in cui esso si è concretizzato, a una responsabilità della Comunità qualora l'amministrazione nazionale fosse incorsa in spese che avrebbe invece presumibilmente evitate se la Commissione con il proprio comportamento non l'avesse indotta a ritenere che quelle spese sarebbero state sopportate dalla Comunità.
Si può invece dubitare se la violazione di semplici aspettative sia atta a condurre, di per sé sola, all'annullamento o alla dichiarazione d'invalidità di un atto.
Soprattutto quando si tratta di un atto di portata generale, la violazione di legittime aspettative non è inerente all'atto stesso, ma dipende dalla mancata previsione di adeguate misure transitorie. Si tratterebbe quindi di un difetto esterno al contenuto normativo essenziale dell'atto, e come tale non dovrebbe poterne giustificare l'annullamento o la dichiarazione d'invalidità.
Pensiamo d'altronde alla gravità delle conseguenze che potrebbero altrimenti risultarne, sul piano della certezza del diritto, in relazione agli atti normativi della Comunità, tenuto conto del controllo di validità consentito sine die dall'articolo 177. E consideriamo anche la sproporzione fra l'interesse che cerca tutela di fronte a un regolamento di cui si ammetta in ipotesi la necessità e l'adeguatezza al soddisfacimento di esigenze generali della Comunità, e i danni che potrebbe provocare, nel funzionamento del mercato comune, il mezzo impiegato a tal fine; laddove i soggetti delusi nelle loro legittime aspettative potrebbero trovare, per la tutela dei loro interessi, un rimedio più appropriato sulla base dell'articolo 215 del trattato.
Queste considerazioni hanno indubbiamente assai minor peso per le decisioni individuali. Tuttavia, il criterio, affermato dalla vostra giurisprudenza, della limitazione del risarcimento alle sole perdite subite in seguito al mancato rispetto delle aspettative, potrebbe difficilmente trovare applicazione in sede di ricorso d'annullamento; con la conseguenza che la tutela delle aspettative finirebbe per avere effetti diversi anche sul piano pecuniario, secondo il mezzo di tutela giurisdizionale scelto dall'interessato.
Oltre a ciò, si può anche osservare che se si ammettesse che la violazione di semplici aspettative può costituire motivo d'annullamento di un atto individuale, in considerazione dell'identità dei mezzi d'annullamento previsti dal trattato in re-lazione agli atti individuali e generali, si dovrebbe logicamente ammettere la stessa possibilità anche per la validità dei regolamenti.
Nella specie, il ricorrente ha addotto la violazione di sue legittime aspettative a sostegno di un ricorso d'annullamento e non già di una domanda di risarcimento danni basata sull'articolo 215 del trattato CEE. Sia che si voglia ammettere, anche a questo riguardo, il ricorso d'annullamento come tale, sia che si preferisca considerarlo invece come domanda di risarcimento, non riteniamo che, nella specie, il risultato finale dovrebbe essere di verso per il ricorrente. Questi non ha mai preteso che il sistema di stoccaggio dei cereali praticato in Germania sarebbe stato diverso se la menzionata decisione della Commissione del 14 maggio 1971 avesse escluso il rimborso delle spese di trasloco conseguenti alla risoluzione di un contratto di locazione. Vi sono anzi buone ragioni per ritenere il contrario.
È stato infatti osservato dallo stesso governo tedesco che il sistema di stoccaggio privato a cui gli organismi nazionali d'intervento ricorrono usualmente nella Repubblica federale risulta particolarmente vantaggioso; che per evitare la facoltà di recesso occorrerebbe pagare un canone molto più elevato; e che, d'altra parte, i trasferimenti di magazzini dovuti alla messa in opera della clausola risolutiva costituiscono una frazione insignificante della merce immagazzinata a tali condizioni: in media, 12500 tonnellate annue su circa 2 milioni e 500 mila tonnellate.
Ciò consente di presumere che anche se la Commissione avesse adottato fin dall' inizio una diversa posizione in merito all'interpretazione e all'applicazione dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera g) del regolamento n. 787/69, nel senso della decisione qui impugnata, non per questo l'autorità nazionale d'intervento sarebbe stata indotta a modificare sostanzialmente la sua pratica contrattuale in relazione allo stoccaggio di cereali: sarebbe dunque da escludere l'esistenza di un rapporto di causalità fra le spese sostenute dall'amministrazione nazionale ricorrente per i mutamenti di magazzino di cui trattasi e il comportamento anteriore della Commissione.
Ciò porta a concludere, sotto la specie del ricorso per risarcimento, che mancherebbe quantomeno uno degli elementi essenziali per il riconoscimento di una responsabilità della Comunità in relazione a un'eventuale violazione da parte della Commissione del principio della legittima aspettativa degli amministrati. Sotto l'aspetto del ricorso d'annullamento, si dovrebbe riconoscere che la violazione delle aspettative del ricorrente non ha comunque rivestito nella specie una gravità tale da giustificare l'annullamento dell'atto impugnato.
Anche l'argomento relativo al rispetto della legittima aspettativa va perciò disatteso.
Concludo quindi proponendo alla Corte di respingere il ricorso perché infondato e di addossare al ricorrente le spese di causa.