62009CC0543_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Съдържание
I –  Въведение
II –  Правна уредба
А – Право на Съюзa
1.  Общ преглед
2.  Директиви
а) Директива за универсалната услуга
б) Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации
в)	Директива 2002/77
Б – Национална правна уредба
III –  Фактите и преюдициалното запитване
IV –  Производство пред Съда
V –  Доводи на страните
А – По първия преюдициален въпрос
Б – По втория преюдициален въпрос
VI –  Правен анализ
А – По първия преюдициален въпрос
1.  Предмет на задължението за предаване на данни по член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга
а) Тълкуване на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга с оглед на текста
б) Тълкуване на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга с оглед на систематиката
в) Тълкуване на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга с оглед на целите
г) Заключение
2.  Член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга не предвижда пълна хармонизация на задължението за предаване на данни
3.  Задължение на държавите членки да зачитат правомощията на националните регулаторни органи
а) Правомощия на националните регулаторни органи на пазара на указатели, които са достъпни за широката публика или могат да се получат чрез справки
б) Задължението за предаване на външни данни, установено в член 47 от TKG, като национална мярка, която има въздействие върху кръга на правомощията на националния регулаторен орган
в) Преценка на съответствието с директивите на национални мерки, които оказват въздействие върху кръга на правомощията на националните регулаторни органи
г) Заключение
Б – По втория преюдициален въпрос
VII –  Заключение
I – Въведение
1. В настоящото преюдициално производство на основание член 267 ДФЕС Bundesverwaltungsgericht (Германия) (Федерален административен съд, наричан по-нататък „запитващата юрисдикция“) сезира Съда с два преюдициални въпроса относно тълкуването на Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (наричана по-нататък „Директива за универсалната услуга“)(2), както и на Директива 2002/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 юли 2002 година относно обработката на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации (наричана по-нататък „Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации“)(3) .
2. С тези въпроси запитващата юрисдикция иска по същество да се изяснят условията и обхватът на установеното в член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга задължение на предприятията, които предоставят телефонни номера на абонати (наричани по-нататък „предприятия за телефонни услуги“), да предоставят данни относно абонати на разположение на доставчиците на телефонни указатели, които са публичнодостъпни пряко или чрез справочни услуги.
3. Тези въпроси възникват в рамките на спор между дружеството Deutsche Telekom AG (наричано по-нататък „жалбоподател по главното производство“) и Федерална република Германия (наричана по-нататък „ответник по главното производство), представлявана от Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Федерална агенция за електрическите, газовите, далекосъобщителните, пощенските и железопътните мрежи, наричана по-нататък „Bundesnetzagentur“). Спорът се отнася до законосъобразността на решение на Bundesnetzagentur, с което последната в рамките на процедура за решаване на спорове задължава жалбоподателя по главното производство, при определени условия, при поискване и с оглед осигуряването на публичнодостъпни телефонни указатели, да предоставя данните относно абонати, с които разполага, включително когато абонатите или техните доставчици на телефонни услуги искат тези данни да бъдат публикувани само от едно или от няколко определени предприятия, а предприятието, което иска достъп до данните, не е сред тези „отговарящи на условията“ предприятия.
II – Правна уредба
А – Право на Съюзa (4)
1. Общ преглед
4. От средата на 80-те години законодателят на Съюза се застъпва за контролирано отваряне и либерализация на националните далекосъобщителни пазари. На първоначалния етап, обхващащ периода от 80-те години до 2002 г., Съветът и Комисията приемат многобройни директиви. В това отношение приетите от Комисията директиви за либерализация целят отваряне на пазарите. От своя страна директивите за хармонизиране, приети от Европейския парламент и Съвета(5), имат за цел да допринесат за сближаването на разнородните национални режими в далекосъобщителния сектор.
5. През 2002 г. тази регулаторна рамка за електронните съобщения е заменена с нова, която основно се състои от Рамкова директива(6) и от четири специфични директиви(7) на Европейския парламент и на Съвета, както и от Директива за конкуренцията(8) на Комисията. Сред четирите специфични директиви на Европейския парламент и на Съвета са Директивата за универсалната услуга и Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации, до които се отнася настоящото преюдициално запитване.
2. Директиви
а) Директива за универсалната услуга
6. Директивата за универсалната услуга заменя Директива 98/10(9), както и част от Директива 97/33(10) .
7. Съображение 11 от Директивата за универсалната услуга гласи:
„Информацията в указателите и справочната услуга представляват важно средство за достъп до обществените телефонни услуги и част от задължението за предоставяне на универсална услуга. Потребителите и ползвателите изискват комплексни указатели и справочна услуга за всички регистрирани телефонни абонати и техните номера (включително [фиксирани] и мобилни номера), като информацията да бъде предоставена без определени предпочитания. Директива 97/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 г. относно обработката на личните данни и защитата на неприкосновеността на личния живот в телекомуникационния сектор гарантира правото на абонатите за защита на личната им сфера по отношение на включването на лични данни в обществените телефонни указатели“.
8. Съображение 35 от Директивата за универсалната услуга гласи:
„Предоставянето на справочни услуги и указатели е вече отворено за конкуренция. Разпоредбите на настоящата директива допълват разпоредбите на Директива 97/66/ЕО, като дават право на абонатите да включат личните си данни в указател на хартиен носител или в електронна форма. Всички доставчици на услуги, които предоставят номера на своите абонати, са длъжни да предоставят съответната информация обективно, икономически целесъобразно и без допускане на дискриминация“.
9. Член 5 от Директивата за универсалната услуга, озаглавен „Справочни услуги и указатели“, предвижда:
„1. Държавите членки гарантират:
а) наличието на поне [един подробен указател] за крайните потребители в одобрена от съответните органи форма, която може да бъде на хартиен носител или електронна, както и съчетание от двете форми, и която се актуализира редовно най-малко веднъж годишно;
б) наличието на поне една комплексна телефонна справочна услуга за всички крайни потребители, включително ползватели на обществени телефони.
2. Указа[телите], посочени в параграф 1, включват в съответствие с разпоредбите на член 11 от Директива 97/66/ЕО всички абонати на обществени телефонни услуги.
3. Държавите членки гарантират, че предприятието (предприятията), което (които) предоставя(т) услугите, посочени в параграф 1, прилага/т/ принципа за недопускане на дискриминация при обработката на информацията, която получава(т) от други предприятия“.
10. Директива 2009/136/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година за изменение на Директива 2002/22/ЕО относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги, Директива 2002/58/ЕО относно обработката на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации и Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите(11) изменя разпоредбата на член 5, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга, като съдържащото се в тази разпоредба позоваване на член 11 от Директива 97/66 се заменя с позоваване на член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации. Това изменение има само уточняващ характер. Всъщност съгласно член 19, втора алинея от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации позоваванията на Директива 97/66 трябва да бъдат тълкувани като позовавания на Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации.
11. Член 25 от Директивата за универсалната услуга, озаглавен „Помощ от оператор и справочни услуги“, гласи:
„1. Държавите членки гарантират правото на абонатите на обществени телефонни услуги да бъдат включени в обществения указател, посочен в член 5, параграф 1, буква а).
2. Държавите членки гарантират, че всички предприятия, които предоставят номера на своите абонати, изпълняват всички разумни молби за предоставяне на съответната информация, с оглед осигуряването на справочни услуги и указатели в съгласуван формат и при справедливи, обективни и икономически целесъобразни условия и без дискриминация.
3. Държавите членки гарантират, че всички крайни потребители с връзка към обществена телефонна мрежа имат достъп до помощ от оператор и справочни услуги в съответствие с член 5, параграф 1, буква б).
[…]
5. Параграфи 1, 2, 3 и 4 се прилагат в съответствие с изискванията на законодателството на Общността относно защитата на личните данни и личната сфера, и по-специално член 11 от Директива 97/66/ЕО“.
12. Директива 2009/136 изменя член 25, параграфи 1, 3 и 5 от Директивата за универсалната услуга, както следва:
„1. Държавите членки гарантират правото на абонатите на обществено достъпни телефонни услуги да бъдат включени в обществено достъпния указател, посочен в член 5, параграф 1, буква а), и информацията за тях да бъде достъпна за доставчиците на телефонни справочни услуги и/или указатели в съответствие с параграф 2.
[…]
3. Държавите членки гарантират, че всички крайни ползватели, на които се предоставя обществено достъпна телефонна услуга, имат достъп до справочни услуги. Националните регулатор[н]и органи [могат] да налагат задължения и условия на предприятията, които контролират достъпа [до] крайните ползватели с цел предоставяне на справочни услуги, съгласно разпоредбите на член 5 от Директива 2002/19/ЕО (Директива за достъпа). Тези задължения и условия са обективни, справедливи, недискриминационни и прозрачни.
[…]
5. Параграфи 1—4 се прилагат в съответствие с изискванията на законодателството на Общността относно защитата на личните данни и на неприкосновеността на личния живот, и по-специално член 12 от Директива 2002/58/ЕО (Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации)“.
13. Това изменение е разяснено в съображение 38 от Директива 2009/136, както следва:
„Справочните услуги следва да се предоставят и често се предоставят в условията на конкурентен пазар съгласно член 5 от Директива 2002/77/ЕО на Комисията от 16 септември 2002 година относно конкуренцията на пазарите на електронни съобщителни мрежи и услуги. Мерките на ниво на едро, гарантиращи включването на данни на крайните ползватели (както на фиксирани, така и на мобилни услуги) в бази данни, следва да спазват гаранциите за защита на личните данни, включително член 12 от Директива 2002/58/ЕО (Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации). Следва да се прилага разходоориентирано предоставяне на тези данни на доставчиците на услуги, като държавите членки имат възможност да установят централен механизъм за предоставяне на цялостната сборна информация на доставчици на указатели, и да се предоставя достъп до мрежата при разумни и прозрачни условия, за да се гарантира, че крайните ползватели се възползват в максимална степен от конкуренцията, като крайната цел е окончателно премахване на регулирането на пазара на дребно на тези услуги и предоставянето на справочни услуги при разумни и прозрачни условия“.
б) Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации
14. Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации заменя Директива 97/66(12) .
15. Съображение 2 от тази директива гласи:
„Настоящата директива се стреми да зачита основните права и да спазва признатите принципи, по-специално от Хартата за основните права на Европейския съюз. По-специално настоящата директива се стреми да осигури пълно зачитане на правата, предвидени в членове 7 и 8 от Хартата“.
16. Съображения 38 и 39 от посочената директива гласят:
„Указателите на абонатите на електронни комуникационни услуги са широко разпространени и публични. Правото на неприкосновеност на личния живот на физически лица и законният интерес на юридически лица изискват абонатите да имат възможност да определят дали техните лични данни да се публикуват в указател и, ако е така, кои от тях да се публикуват. Доставчиците на публични указатели трябва да информират абонатите, които ще бъдат включени в такива указатели, за целите на указателя и за всяко специфично използване, което може да се направи от публичните указатели, по-специално посредством функции за търсене включени в софтуера, такива като функции за обратно търсене, позволяващи на потребителите на указателя да откриват наименование и адрес на абоната на базата само на телефонен номер.
Задължението да се информират абонатите за целта/целите на публичните указатели, в които техните лични данни ще бъдат включени, трябва да се наложи на страните, събиращи данните за такова включване. Когато данните могат да бъдат предадени на една или повече трети страни, абонатът трябва да бъде информиран за тази възможност и за получателя или за категориите възможни получатели. Всяко предаване трябва да бъде предмет на условието, че данните не могат да се използват за други цели, освен за тези, за които са събрани. Ако страната, събираща данните от абонатите или трети страни, на които данните са били предадени, желае да използва данните с допълнителна цел, трябва да се получи подновено съгласие от абоната, или от първата страна, събираща данните или от трета страна, на която данните са били предадени“.
17. Член 12 от тази директива, озаглавен „Указатели на абонати“, предвижда:
„1. Държавите членки следят абонатите да са информирани безплатно и преди да са включени в указателя, относно целта (целите) на отпечатания или електронен указател на абонати, достъпен до широката публика, или който може да се получи чрез справки, в които техните лични данни могат да бъдат включени, и за всяко по-нататъшно използване въз основа на функции за търсене, включени в електронните версии на указателя.
2. Държавите членки следят на абонатите да бъде дадена възможност да определят дали техните лични данни да бъдат включени в публичен указател и, ако е така, кои данни, до степен достатъчна за целите на указателя, както е определено от доставчика на указателя, както и да провери, коригира или оттегли такива данни. Невключването в публичния указател на абонати, проверката, коригирането или оттеглянето на лични данни от него трябва бъде безплатно.
3. Държавите членки могат да изискват за всяка цел на публичен указател, освен тази за търсене на координати на лица на база техните имена и когато е необходимо минимален брой други идентификатори, да бъде поискано допълнително съгласие от абонатите.
4. Параграфи 1 и 2 се прилагат към абонати, които са физически лица. Държавите членки осигуряват също в рамките на правото на Общността и приложимото национално законодателство, законните интереси на абонати, различни от физически лица по отношение на тяхното вписване в публични указатели, да са достатъчно защитени“.
в) Директива 2002/77
18. Член 5 от Директива 2002/77, озаглавен „Справочни услуги“, гласи:
„Държавите членки предприемат необходимите мерки за премахване на всички изключителни и/или специални права по отношение на установяването и предоставянето на справочни телефонни услуги на тяхна територия, включително публикуването на телефонни указатели и даването на справки по телефона“.
Б – Национална правна уредба
19. Член 47 от Закона за далекосъобщенията (Telekommunikationsgesetz, наричан по-нататък „TKG“), озаглавен „Предоставяне на данни относно абонати“, гласи:
„1. Всяко предприятие, което предоставя обществени далекосъобщителни услуги и телефонни номера на крайни потребители, е длъжно, при спазване на приложимото законодателство относно защитата на данните, при поискване да предоставя на разположение на всяко предприятие данни относно абонати по смисъла на параграф 2, четвърто изречение, за целите на предоставянето на публично достъпни справочни услуги и указатели. Данните следва да се предоставят незабавно и без допускане на дискриминация.
2. Данни относно абонати са данните, публикувани в телефонни указатели съгласно член 104. Освен номера те включват и самите данни, които ще бъдат публикувани, като име, адрес и допълнителни сведения като професия, отрасъл на дейност, вид на абонатната връзка и други лица, ползващи съвместно абонатната връзка, доколкото предприятието разполага с тези данни. Те включват и всяка съвкупност от информация, връзки между данните, категоризации и класификации, които са обработени при съответното равнище на техниката и при спазване на приложимото законодателство относно защитата на данните по начин, отговарящ на изискванията на крайния потребител, и са необходими за публикуването на тези данни чрез публично достъпни справочни услуги и в телефонни указатели по смисъла на първо изречение. Данните трябва да са пълни и да са обработени от съдържателна и техническа страна по начин, позволяващ безпроблемното им при съответното равнище на техниката включване в телефонен указател, удобен за ползване от потребителите, или в база данни за справочни услуги, изградена на същия принцип.
3. В случай на спор между предприятия относно правата и задълженията по параграфи 1 и 2 член 133 се прилага по аналогия.
4 . За предоставянето на данни относно абонати може да се събира такса; тази такса по правило подлежи на последващ контрол по реда на член 38, параграфи 2—4. Подобна такса следва да бъде предмет на изискването за получаване на разрешение, предвидено в член 31, само ако предприятието е със значителна пазарна сила на пазара на услуги на дребно“.
20. Член 104 от TKG, озаглавен „Телефонни указатели“, гласи:
„Абонатите могат да бъдат включени в публични печатни или електронни указатели с техните имена/наименование, адрес и допълнителни данни, ако са поискали това. Във връзка с това абонатите имат възможност да определят кои данни следва да бъдат публикувани в указателите. По искане на абоната могат да бъдат включени други лица, ползващи съвместно абонатната линия, при условие че последните са дали съгласието си за това“.
21. Член 105 от TKG, озаглавен „Предоставяне на справки“, гласи:
„1. Справки за телефонните номера, съдържащи се в телефонните указатели, могат да бъдат предоставяни при спазване на ограниченията, предвидени в член 104 и в параграфи 2 и 3.
2. Справки по телефона за номерата на абонати могат да бъдат предоставяни само при условие че последните са били информирани надлежно за възможността да се противопоставят на разкриването на техните номера и не са упражнили правото си на противопоставяне. Справки за публикувани в съответствие с член 104 данни извън тези за телефонните номера могат да бъдат предоставяни само ако абонатът е дал съгласието си за предоставяне на допълнителни данни.
3. Справки по телефона за имената или имената и адреса на абонат, за който е известен само номерът, са допустими при условие че включеният в указателя абонат е бил информиран от доставчика на услуги за възможността за противопоставяне, но не се е противопоставил.
4. Всяко противопоставяне по смисъла на параграф 2, първо изречение или на параграф 3, или всяко съгласие по смисъла на параграф 2, второ изречение се отбелязва незабавно в данните относно клиентите на доставчика на услугата и на доставчика по смисъла на параграф 1, на които се основават указателите. Те трябва да се спазват и от другите доставчици на услуги от момента, в който са могли да узнаят за отбелязването на възражението или на съгласието в указателите на доставчика на услугата или на доставчика по смисъла на параграф 1“.
22. Член 133, параграф 1 от TKG, озаглавен „Други спорове между предприятия“, гласи:
„В случай на спор, възникнал във връзка със задължения, произтичащи от този закон или въз основа на този закон, между предприятия, които експлоатират обществени далекосъобщителни мрежи или предоставят обществени далекосъобщителни услуги, по искане на някоя от страните и след изслушване на страните, органът за вземане на решения на Bundesnetzagentur издава задължително решение, освен ако в законодателството не е предвидено друго. Този орган трябва да се произнесе по спора в срок, който не може да бъде по-дълъг от четири месеца и започва да тече от момента на подаването на искане от някоя от страните, между които е възникнал спорът“.
III – Фактите и преюдициалното запитване
23. Жалбоподателят по главното производство е далекосъобщително предприятие, което чрез аналогови и ISDN телефонни линии предоставя на крайните потребители достъп до обществената телефонна мрежа и нейното използване за целите на гласови телефонни услуги. В качеството си на оператор на мрежата той предоставя телефонни номера на своите абонати. Жалбоподателят по главното производство предоставя освен това телефонна справочна услуга на цялата федерална територия, както и справочна услуга по интернет. Допълнително, чрез дъщерни дружества, той издава телефонни указатели. Необходимите в това отношение данни жалбоподателят по главното производство администрира в база данни с информация за абонатите. Базата данни съдържа данни не само на собствените клиенти, но и на абонатите на други доставчици на телефонни услуги, и по-специално на такива, които не издават собствени указатели и които, за да удовлетворят правата на включване в указател на техните абонати, използват въз основа на договор указателите на жалбоподателя по главното производство.
24. Базата данни с информация за абонатите на жалбоподателя по главното производство се състои от „публична“ и „непублична“ част. „Публичната“ част се състои от данни, по отношение на които нито заинтересованият абонат, нито неговият доставчик на телефонни услуги не се е противопоставил да бъдат публикувани в указатели на конкурентни доставчици. Жалбоподателят по главното производство предоставя тези данни на разположение и на други предприятия за целите на публикуването в техните указатели и чрез техните справочни услуги. Останалите данни от „непубличната“ част се използват само за услугите, предоставяни от жалбоподателя по главното производство. Тази част съдържа данните, които заинтересованият абонат или неговият доставчик на телефонни услуги иска да бъдат публикувани само от жалбоподателя по главното производство, и наред с това данни, издирени от самите служби за справки на жалбоподателя по главното производство, както и така наречените издателски данни, осигурени от издателствата на телефонни указатели.
25. Сред предприятията, на които срещу заплащане се предоставят данни относно абонати, съдържащи се в публичната част на указателя, са дружествата GoYellow GmbH и Telix A, встъпили в главното производство страни (наричани по-нататък „встъпили в главното производство страни“), които съответно предоставят справочна услуга по интернет и телефонна справочна услуга. След възникване на противоречия между тези предприятия и жалбоподателя по главното производство относно обхвата на данните, предмет на задължение за предоставяне, встъпилите в главното производство страни подават искане до Bundesnetzagentur за прилагане на процедура за решаване на спорове с цел жалбоподателят по главното производство да бъде задължен да им предостави еднократно на разположение целия наличен набор от данни относно абонати, които е разрешено да бъде публикувани в рамките на справочна услуга, и след това да им даде възможност за актуализиране на тези данни през всеки работен ден.
26. С решение от 11 септември 2006 г. Bundesnetzagentur задължава жалбоподателя по главното производство, при определени условия, да предоставя на разположение и данните относно абонати, които абонатите или техните доставчици на телефонни услуги искат да бъдат публикувани само от едно или от няколко определени предприятия. Решението е издадено на основание член 47 от TKG. Органът отхвърля искането на встъпилите в главното производство страни в останалата му част. В мотивите си Bundesnetzagentur посочва, че няма данни, които да сочат, че в това отношение жалбоподателят по главното производство нарушава систематично задълженията си.
27. С жалбата си жалбоподателят по главното производство оспорва задължението за предоставяне на данни, наложено му на основание член 47 от TKG, доколкото засяга данните относно абонати на други предприятия за телефонни услуги (наричани по-нататък „външни данни“). Verwaltungsgericht (административен съд) отхвърля жалбата. С ревизионна жалба, допусната от Verwaltungsgericht, жалбоподателят по главното производство твърди пред запитващата юрисдикция, че издаденото на основание член 47 от TKG решение на Bundesnetzagentur е незаконосъобразно, доколкото се отнася и до данните относно абонати на други доставчици на телефонни услуги. Ето защо жалбоподателят по главното производство иска, след изменение на обжалваното съдебно решение, да се отмени решението на Bundesnetzagentur от 11 септември 2006 г., доколкото наложеното му задължение се отнася и до данните относно абонати на други доставчици на обществени гласови съобщителни услуги. Ответникът по главното производство и встъпилите в главното производство страни искат да се отхвърли ревизионната жалба.
28. Според запитващата юрисдикция ревизионната жалба на жалбоподателя по главното производство е неоснователна съгласно националното право. Тя счита, че макар жалбата срещу решението на Bundesnetzagentur да е допустима, по същество е неоснователна съгласно националното право. Запитващата юрисдикция обаче иска да се изясни дали е съвместимо с правото на Съюза наложеното на жалбоподателя по главното производство по силата на член 47 от TKG задължение да предоставя данни относно абонати на разположение на доставчици на обществени телефонни указатели и справочни услуги, което обхваща и външните данни и не зависи от съгласието или от липсата на противопоставяне от страна на абоната или на неговия доставчик на телефонни услуги.
29. При тези обстоятелства запитващата юрисдикция решава да спре главното производство и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1. Трябва ли член 25, параграф 2 от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) да се тълкува в смисъл, че на държавите членки е разрешено да задължават предприятията, които предоставят телефонни номера на абонати, да предоставят на разположение данните относно абонати, на които не те са предоставили телефонни номера, с оглед осигуряването на публичнодостъпни справочни услуги и телефонни указатели, доколкото предприятието разполага с тези данни?
2. При утвърдителен отговор на предходния въпрос:
Трябва ли член 12 от Директива 2002/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 юли 2002 година относно обработката на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации (Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации) да се тълкува в смисъл, че налагането на посоченото по-горе задължение от националния законодател зависи от това дали другият доставчик на телефонни услуги, съответно неговите абонати, са съгласни или най-малкото не се противопоставят на разкриването на данните?“.
IV – Производство пред Съда
30. Aктът за преюдициално запитване от 28 октомври 2009 г. постъпва в секретариата на Съда на 22 декември 2009 г. В писмената фаза на производството становища представят жалбоподателят по главното производство, ответникът по главното производство, встъпилите в главното производство страни, правителствата на Обединеното кралство и на Италианската република, както и Европейската комисия. В съдебното заседание на 2 декември 2010 г. вземат участие представителите на жалбоподателя по главното производство, на ответника по главното производство, на встъпилите в главното производство страни, на Обединеното кралство и на Комисията.
V – Доводи на страните
А – По първия преюдициален въпрос
31. Според Комисията
на първия преюдициален въпрос следва да се отговори в смисъл, че член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга не разрешава на държавите членки да задължават предприятията, които предоставят телефонни номера на абонати, да предоставят на разположение данни относно други абонати, на които не те са предоставили телефонни номера, с оглед осигуряването на публичнодостъпни справочни услуги и телефонни указатели, дори предприятието да разполага с такива данни.
32. По мнение на Комисията определящо е обстоятелството, че задължението за предаване на данни, предвидено в член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга, се отнася само за предприятията, които предоставят телефонни номера. От това следвало, че „съответната информация“, предмет на задължението за предаване, обхващала само данните, свързани с предоставянето на телефонни номера от страна на заинтересованото предприятие. Излизащо извън този обхват задължение на предприятията за телефонни услуги да предават целия си набор от данни, съдържащ и информация относно абонатите на други предприятия за телефонни услуги, не попадало в обхвата на тази разпоредба с оглед на текста и целта ѝ. Видимо не съществувала и друга разпоредба относно регулаторната рамка, която да може да служи като правно основание за такова по-широкообхватно задължение.
33. В подобен смисъл са изтъкнатите от правителството на Обединеното кралство
доводи, че широко тълкуване на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга противоречи на текста, систематиката и целта на тази директива. Ето защо предвиденото в нея задължение за предаване обхващало единствено съответната информация относно собствените абонати на предприятията, предоставили телефонните номера. Освен това държавите членки не можели свободно да налагат на предприятията за телефонни услуги излизащо извън този обхват задължение за предаване на данни.
34. Жалбоподателят по главното производство
също подчертава най-напред, че член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга не задължава държавите членки да предвидят задължение за предаване на външни данни. Този извод обаче не позволявал да се определи дали държавите членки имат правото да приемат такава правна уредба по силата на правото на Съюза. В този смисъл с първия преюдициален въпрос се целяло да се изясни дали член 25, параграф 2 ограничава правомощията на държавите членки да налагат допълнителни задължения на далекосъобщителните предприятия. Акцентирайки специално върху практиката на Съда относно Директиви 98/10, 2002/19 и 2002/22, както и върху текста, целите и нормативната структура на Директиви 2002/21 и 2002/22, жалбоподателят по главното производство стига до извода, че на последния въпрос следва да се даде утвърдителен отговор.
35. От своя страна ответникът по главното производство, въз основа на буквално, историческо, систематично и телеологично тълкуване на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга, стига до извода, че установеното в тази разпоредба задължение за предаване обхваща или може да обхваща разглежданите по главното производство външни данни. Италианското правителство
също счита, че предвид текста и систематиката на Директивата за универсалната услуга на първия преюдициален въпрос следва да се даде утвърдителен отговор.
36. До същия извод стигат встъпилите в главното производство страни, според които член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга следва да се тълкува в смисъл, че държавите членки могат да задължават предприятията да предоставят на разположение всички данни относно абонати, с които разполагат, с цел осигуряването на публичнодостъпни справочни услуги и телефонни указатели.
Б – По втория преюдициален въпрос
37. Според Комисията член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации следва да се тълкува в смисъл, че националният законодател може да налага на предприятията за телефонни услуги задължение за предаване на външни данни само при условие че заинтересованите абонати са информирани за тази възможност за предаване. В случай че абонатите изрично са се противопоставили на такова предаване, последното не било разрешено. Според правителството на Обединеното кралство
всяко публикуване на данните относно абонат в допълнителен указател предполага съгласието на заинтересованите лица.
38. От своя страна ответникът по главното производство
въз основа на буквално, историческо, систематично и телеологично тълкуване на член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации стига до извода, че предаването на външни данни от предприятия за телефонни услуги не зависи от предварителното съгласие или липсата на противопоставяне от страна на заинтересования краен потребител или на предприятието, на което е наложено задължението за предаване.
39. Встъпилите в главното производство страни също са на мнение, че доставчиците на телефонни услуги и техните абонати нямат право да се противопоставят на предаването на техните публикувани в указател данни на трети лица за целите на справочни услуги или телефонни указатели, нито да ограничават публикуването на техните данни до определен указател или определена справочна услуга.
40. До същия извод стига италианското правителство, според което член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации следва да се тълкува в смисъл, че налагането на задължение за предаване на външни данни на разположение на предприятия за телефонни услуги от страна на държава членка не зависи от това дали абонатът е съгласен или най-малкото дали не се противопоставя на предаването на данните, доколкото указателят или справочната услуга, чието създаване било предвидено, преследвали същите цели като тези, с които абонатът е дал съгласието си личните му данни да бъдат включени в изготвен от неговия доставчик указател.
VI – Правен анализ
А – По първия преюдициален въпрос
41. С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга допуска национална правна уредба, съгласно която предприятията за телефонни услуги са длъжни да предоставят на разположение не само данните относно собствените клиенти с цел осигуряването на публичнодостъпни справочни услуги и телефонни указатели, но и външните данни, с които разполагат.
42. За да се отговори на този въпрос, на първо място, следва да се изследва дали задължението за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги в съответствие с член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга, се отнася и до външните данни, с които те разполагат. Тъй като считам, че отговорът на този въпрос в крайна сметка следва да бъде отрицателен, на следващо място ще трябва да се провери дали член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга урежда изчерпателно задължението за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги, и ако случаят не е такъв, дали други разпоредби относно регулаторната рамка за електронните съобщения биха могли да забранят на държавите членки да налагат на предприятията за телефонни услуги задължение за предаване на външни данни.
1. Предмет на задължението за предаване на данни по член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга
а) Тълкуване на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга с оглед на текста
43. Съгласно текста на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга държавите членки трябва да гарантират, че всички предприятия, които предоставят номера на своите абонати, изпълняват по подходящ начин всички разумни молби за предоставяне на съответната информация, с оглед осигуряването на публичнодостъпни справочни услуги и указатели.
44. От гледна точка на синтаксиса на изречението изразът „съответната информация“, предмет на задължението за предаване, се отнася до абонатите, на които задължените да предават данни предприятия предоставят телефонни номера. Съгласно член 2, буква к) от Директива 2002/21 „абонат“ означава всяко физическо лице или правно образувание, което е страна по договор с доставчик на общественодостъпни електронни съобщителни услуги за доставка на такива услуги. Следователно изразът „съответната информация“, предмет на задължението за предаване, се отнася до физически лица или правни образувания, свързани по силата на договор с предприятието за телефонни услуги, което е задължено да предава данни.
45. Следователно тълкуването на текста и синтаксиса на изречението на член 25, параграф 2 сочи, че задължението за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги, се отнася до данните на собствените им крайни потребители, на които са предоставили телефонни номера.
б) Тълкуване на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга с оглед на систематиката
46. Изводът от буквалното тълкуване се потвърждава от тълкуването на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга с оглед на систематиката на тази директива.
47. В контекста на регулаторната рамка за електронните съобщения Директивата за универсалната услуга се отнася преди всичко до отношението между доставчиците на електронни съобщителни мрежи и услуги и крайните потребители. В този план Директивата преследва три основни цели, като всяка от тях е развита в различна глава.
48. На първо място, Директивата за универсалната услуга има за цел да гарантира на крайните потребители във всяка държава членка определен минимум от съобщителни услуги на поносима цена, които имат пълно географско покритие и отговарят на определени изисквания за качество. Този минимум от услуги, наричан „универсална услуга“(13), е регламентиран в глава 2 от Директивата за универсалната услуга (членове 3—15) и включва уреденото в член 5 осигуряване на поне един подробен указател на абонати и поне на една комплексна телефонна справочна услуга. На второ място, Директивата за универсалната услуга има за цел да осигури, при определени условия, известна степен на конкуренция на пазарите на дребно, които вследствие на съществуването на доставчик със значителна пазарна сила не са ефективно конкурентни. Във връзка с това глава 3 от Директивата за универсалната услуга (членове 16—19) съдържа изисквания за приемането на регулаторни мерки от страна на регулаторните органи. На трето място, неразделна част от Директивата за универсалната услуга е защитата на потребителите. В това отношение глава 4 (членове 20—31) съдържа редица изисквания относно защитата на интересите и правата на крайните потребители.
49. От систематична гледна точка член 25 е част от глава 4 и следователно спада към главата от Директивата за универсалната услуга, в която интересите на крайните потребители заемат централно място. В този контекст член 25, параграф 1 изхожда от правното положение на абоната на общественодостъпни телефонни услуги, на когото трябва да бъде предоставено право на включване в подробен телефонен указател. Разпоредбите на член 25, параграфи 3 и 4 също имат за отправна точка положението на крайните потребители, на които следва да бъде предоставен достъп до справочни услуги (параграф 3) и които могат да имат достъп до справочни услуги в другите държави членки (параграф 4).
50. Макар член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга да не визира пряко абонатите, а на пръв поглед регламентира единствено задължението за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги, от систематичното място на тази разпоредба произтича, че и този параграф се отнася до правното положение на абоната по отношение на предприятието за телефонни услуги, с което е свързан по силата на договор. От тази гледна точка съгласно член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга държавите членки трябва да гарантират, че при поискване предприятията за телефонни услуги предоставят съответната информация за техните абонати с оглед осигуряването на публичнодостъпни справочни услуги и телефонни указатели.
51. Изменението на член 25, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга с Директива 2009/136 е важен показател за основателността на този систематичен анализ. Наред с правото на абонатите на обществени телефонни услуги да бъдат включени в телефонен указател новата редакция на член 25, параграф 1 вече предвижда и допълнително право на тези абонати информацията за тях да бъде достъпна за доставчиците на телефонни справочни услуги и/или указатели в съответствие с разпоредбата на член 25, параграф 2. По този начин установеното в член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга задължение на предприятията за телефонни услуги да предават данните относно собствените си абонати на доставчиците на справочни услуги и/или указатели се преформулира под формата на право на тези абонати и следователно изрично се потвърждава.
в) Тълкуване на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга с оглед на целите
52. Съображенията на Директивата за универсалната услуга не внасят достатъчно яснота относно целите на задължението за предаване на данни, предвидено в член 25, параграф 2. В това отношение съображение 35 само уточнява, че всички доставчици на услуги, които предоставят номера на своите абонати, са длъжни да предоставят съответната информация по справедлив, икономически целесъобразен и недискриминационен начин.
53. От анализ на Директивата за универсалната услуга в нейната цялост е видно, че със задължението за предаване на данни по член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга законодателят е преследвал две основни цели.
54. От една страна, задължението за предаване има за цел да гарантира, че и на практика е възможно да се осигури минимумът от услуги на пазара на публичнодостъпните телефонни указатели, който се изисква по силата на член 5, параграф 1 като част от универсалната услуга. С налагането на задължение на предприятията за телефонни услуги да предават при поискване съответните данни относно техните абонати се гарантира възможността за изготвянето на поне един подробен указател(14) .
55. От друга страна, задължението за предаване на данни гарантира удовлетворяването на правото на абонатите, понастоящем изрично установено в член 25, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга, информацията за тях да бъде достъпна за доставчиците на публични справочни услуги и/или телефонни указатели за целите на изготвянето на базите данни, необходими в това отношение.
56. Тези две основни цели изискват предприятията за телефонни услуги да предават, при поискване и с оглед осигуряването на публичнодостъпни телефонни указатели, съответната информация относно собствените си абонати в съответствие с изискванията на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга. За постигането на тези цели обаче не е необходимо предприятията за телефонни услуги да бъдат също така задължени, при поискване и с оглед на осигуряването на телефонни указатели, да предоставят външните данни, с които разполагат.
57. Според ответника по главното производство с член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга законодателят е искал да създаде ефективна конкуренция на пазара на доставчиците на телефонни указатели и справочни услуги. Тази цел изисквала предвиденото в член 25, параграф 2 от Директивата за универс алната услуга задължение за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги, да се тълкува в смисъл, че се отнася и до външните данни, с които тези предприятия разполагат. Всъщност в този сектор било възможно да се постигне надеждна структура на конкуренцията само ако доставчиците на тези услуги получават данните лесно, ефективно и цялостно. Това условие не било изпълнено, когато данните относно абонати трябва да се събират поотделно от всяко предприятие за телефонни услуги.
58. Този довод на ответника по главното производство е неубедителен.
59. Макар да е безспорно, че регулаторната рамка за електронните съобщения като цяло има също за цел да позволи крайните потребители на пазара на справочни услуги да се възползват в максимална степен от конкуренцията, тази обща цел не обосновава тълкуването на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга, предложено от ответника по главното производство. От решаващо значение в това отношение всъщност е фактът, че член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга не е сред разпоредбите, които в контекста на цялостната регулаторна рамка за електронните съобщения имат за конкретна цел насърчаването и гарантирането на надеждна структура на конкуренцията на пазара на справочни услуги.
60. Вярно е наистина, че задължението за предаване на данни по член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга — ограничено до собствените абонати — може да има положителен ефект върху конкуренцията на пазара на справочни услуги, тъй като позволява на всички доставчици на справочни услуги и телефонни указатели да създават комплексни бази данни. Тази проконкурентна функция трябва обаче да се разглежда като страничен ефект, който по принцип следва да бъде приветстван, но при телеологично тълкуване на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга трябва да отстъпи пред двете посочени по-горе основни цели.
61. Предвид изложеното по-горе и телеологичното тълкуване на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга потвърждава, че само данните относно собствените абонати на предприятията за телефонни услуги трябва да се квалифицират като данни, които са предмет на задължението за предаване по смисъла на тази разпоредба.
г) Заключение
62. Въз основа на тълкуването на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга с оглед на текста, систематиката и целите стигам до заключението, че установеното в тази разпоредба задължение за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги, се отнася само до съответната информация относно абонатите, на които тези предприятия за телефонни услуги са предоставили телефонен номер.
2. Член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга не предвижда пълна хармонизация на задължението за предаване на данни
63. От предходните съображения следва, че по силата на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга предприятията за телефонни услуги по принцип не трябва да бъдат задължени да предават външните данни, с които разполагат. За да се отговори на въпроса дали вследствие на тази разпоредба на държавите членки е забранено да предвиждат законово задължение за предаване на такива външни данни, е необходимо да се изясни каква степен на хармонизация законодателят е целял да постигне с член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга. Ако целта на тази разпоредба е пълна хармонизация на задължението за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги, всъщност това би означавало забрана да се въвежда или да се остави в сила излизащо извън изискванията на Директивата законово задължение за предаване на външни данни.
64. По мое мнение член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга няма за цел пълна хармонизация на задължението за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги(15) .
65. Както вече посочих, една от основните цели на задължението за предаване на данни, предвидено в член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга, е да гарантира и практическа възможност да се осигури минимумът от услуги на пазара на публичнодостъпните телефонни указатели, изискван по силата на член 5, параграф 1 като част от универсалната услуга.
66. Съгласно член 5, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга държавите членки гарантират наличието на поне
един подробен указател и на поне
една комплексна телефонна справочна услуга за крайните потребители. От текста на тази разпоредба пряко произтича, че става въпрос за минимално изискване, което държавите членки трябва да спазват. Следователно държавите членки по принцип са свободни да приемат правни разпоредби с по-широк обхват с цел да гарантират предлагане на няколко подробни телефонни указателя или телефонни справочни услуги на релевантните пазари на дребно.
67. Като се отчита в особена степен систематичната връзка между член 5, параграф 1 и член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга, квалификацията на член 5, параграф 1 като мярка за минимално хармонизиране задължително се отразява върху отговора на въпроса дали член 25, параграф 2 изцяло хармонизира наложеното на предприятията за телефонни услуги задължение за предаване на данни.
68. Като се има предвид, че по силата на член 5, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга на държавите членки е разрешено да установят рамковите условия за наличието на няколко подробни телефонни указателя и телефонни справочни услуги на различни доставчици за крайните потребители, от тълкуването на Директивата за универсалната услуга с оглед на систематиката и целта ѝ се налага изводът, че за тази цел държавите членки по принцип могат да излизат извън обхвата на изискванията по член 25, параграф 2.
69. Като налага на предприятията за телефонни услуги разглежданото в главното производство задължение за предаване на външни данни, Федерална република Германия е упражнила именно тази свобода на преценка. Всъщност с въвеждането на това задължение тя е целяла, отчитайки особеностите на германския пазар на дребно за указатели, да създаде пазарна среда, позволяваща да се насърчава в решителна степен съществуването на множество доставчици на указатели, които са достъпни за широката публика или могат да се получат чрез справки(16) .
70. Предвид изложеното по-горе стигам до извода, че член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга не хармонизира изцяло задължението за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги.
3. Задължение на държавите членки да зачитат правомощията на националните регулаторни органи
71. Квалификацията на наложеното на предприятията за телефонни услуги задължение за предаване на данни, предвидено в член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга, като мярка за минимално хармонизиране означава, че държавите членки по принцип имат право да приемат по-широкообхватни мерки. В случай на упражняване на тази свобода на преценка държавите членки въпреки това остават длъжни да спазват останалите изисквания и разпоредби на Директивата за универсалната услуга и на другите разпоредби относно регулаторната рамка за електронните съобщения.
72. В това отношение следва да се спaзват по-конкретно изискванията на член 3, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга. Съгласно тази разпоредба държавите членки трябва да спазват принципите на обективност, прозрачност, недопускане на дискриминация и пропорционалност, когато приемат мерки за осигуряване на универсалната услуга. По силата на тази разпоредба държавите членки също се стремят да сведат до минимум изкривяването на пазара, като същевременно отстояват обществения интерес. В настоящото производство обаче не са изтъкнати доводи, които биха позволили да се заключи, че тези изисквания не са спазени в контекста на установяването на задължението за предаване на външни данни по член 47 от TKG.
73. Що се отнася до въвеждането на национално равнище на задължение за предаване на външни данни като това по член 47 от TKG, като се имат предвид фактите и обстоятелствата в основата на главното производство, възниква обаче въпросът дали, като е приел тази мярка, националният законодател в противоречие с директивите е иззел правомощия, които следва да се предоставят на националните регулаторни органи в контекста на регулаторната рамка за електронните съобщения на пазара на дребно на указатели, които са достъпни за широката публика или могат да се получат чрез справки(17) .
74. За да отговоря на този въпрос, най-напред ще представя задачите и правомощията на националните регулаторни органи на този пазар на дребно и ще разясня по какъв начин въвеждането на законово задължение за предаване на външни данни като това по член 47 от TKG оказва въздействие върху тези правомощия. След това ще насоча вниманието си към въпроса при какви условия държавите членки могат да се намесват в кръга на правомощията на националните регулаторни органи и дали с приемането на задължението за предаване на външни данни по член 47 от TKG Федерална република Германия е нарушила изискванията на правото на Съюза, които следва да се спазват в този контекст.
а) Правомощия на националните регулаторни органи на пазара на указатели, които са достъпни за широката публика или могат да се получат чрез справки
75. Относно задачите и правомощията на националните регулаторни органи в контекста на регулаторната рамка за електронните съобщения в Решение от 3 декември 2009 г. по дело Комисия/Германия(18) Съдът подчертава, че Рамковата директива установява хармонизирана рамка за регулирането на електронните съобщителни услуги, на електронните съобщителни мрежи и прилежащите към тях съоръжения и услуги, като същевременно определя задачите, възложени на националните регулаторни органи.
76. В това отношение предлагането на публичнодостъпни справочни услуги и телефонни указатели следва да се квалифицира като „прилежаща услуга“ по смисъла на Рамковата директива(19), чието регламентиране е задача на националните регулаторни органи при упражняване на правомощията, установени в Рамковата директива и в Директивата за универсалната услуга.
77. Правомощията на регулаторните органи по отношение на приемането на регулаторни мерки на пазарите на дребно на справочни услуги и телефонни указатели по същество са установени в член 17 от Директивата за универсалната услуга(20) .
78. Съгласно член 17, параграф 1 националните регулаторни органи налагат подходящи регулаторни задължения на предприятията, определени като имащи значително влияние по смисъла на член 14 от Рамковата директива на определен в съответствие с член 15 от Рамковата директива пазар на дребно, когато в резултат на анализ на пазара — извършен в съответствие с член 16 от Рамковата директива — установят, че този пазар не е ефективно конкурентен и стигнат до извода, че задълженията, наложени в съответствие с Директива 2002/19, няма да доведат до постигане на целите, установени в член 8 от Директива 2002/21.
79. Член 17, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга предвижда по-конкретно в това отношение, че задълженията, наложени съгласно параграф 1 от този член, се основават на характера на установения проблем и са пропорционални и обосновани с оглед на целите, установени в член 8 от Рамковата директива.
80. От тези съображения следва, че националните регулаторни органи, които — при спазване на изискванията на съответната директива — са установили, че даден пазар на дребно на телефонни указатели и справочни услуги не е ефективно конкурентен, трябва да налагат или трябва да могат да налагат подходящи регулаторни задължения на предприятията, имащи значителна пазарна сила на този пазар.
б) Задължението за предаване на външни данни, установено в член 47 от TKG, като национална мярка, която има въздействие върху кръга на правомощията на националния регулаторен орган
81. По мое мнение би било неубедително да се твърди, че въвеждането на законово задължение за предаване на външни данни като това по член 47 от TKG не оказва въздействие върху кръга на правомощията на националните регулаторни органи.
82. В това отношение, в рамките на своя анализ на генезиса и на систематичното място на член 47 от TKG, запитващата юрисдикция посочва, че установявайки задължението за предаване на външни данни, законодателят видимо е визирал модела на жалбоподателя по главното производство като вертикално интегрирано предприятие, което, като предоставя телефонни номера на собствени клиенти, самò създава данни и освен това издава телефонни указатели и предлага справочни услуги(21) .
83. Според запитващата юрисдикция ratiо legis на член 47 от TKG изисква освен това тази разпоредба да се тълкува в смисъл, че установеното в нея задължение за предаване на данни няма за цел само да се изпълнят минималните изисквания за осигуряване на универсалната услуга. Мотивите на законодателя трябва да се тълкуват в смисъл, че задължението за предоставяне по член 47 от TKG има за цел да позволи предлагане на справочни услуги и телефонни указатели, покриващо всички мрежи и услуги. По този начин според запитващата юрисдикция следва да се постигнат не само целите на разпоредбите относно универсалната услуга, но и освен това регулаторните цели на член 2, параграф 2 от TKG(22) . Сред тези цели фигурира гарантирането на лоялна конкуренция и насърчаването на трайно конкурентни пазари в областта на далекосъобщителните услуги и мрежи, както и на прилежащите към тях съоръжения и услуги, включително в извънградски и градски зони(23) .
84. Въз основа на тези съображения, в рамките на телеологичното си тълкуване на член 47 от TKG запитващата юрисдикция стига до извода, че задължението за предоставяне на данни по член 47 от TKG представлява инструмент за активно насърчаване на конкуренцията и следователно не е само инструмент за контрол върху злоупотребите. По този начин законодателят цели да се премахнат пречките за конкуренцията не само в границите на абсолютно необходимото, но и във възможно най-голяма степен(24) .
85. Като се имат предвид тези съображения на запитващата юрисдикция, бездруго е ясно, че задължението за предаване на външни данни, предвидено в член 47 от TKG, следва да се оценява като структурна намеса в пазара на дребно на телефонни указатели и справочни услуги, целяща създаването на надеждни структури на конкуренцията на тези пазари. Доколкото тази цел е постигната, възможно е установените в член 17 от Директивата за универсалната услуга условия за евентуална последваща намеса на националните регулаторни органи повече да не настъпят на този пазар. Всъщност сред тези условия фигурира по-конкретно липсата на ефективна конкуренция на съответния пазар на дребно(25) . В този смисъл, приемайки законовото задължение за предаване на външни данни, германският законодател се е намесил активно в кръга на правомощията на националния регулаторен орган.
в) Преценка на съответствието с директивите на национални мерки, които оказват въздействие върху кръга на правомощията на националните регулаторни органи
86. С оглед на изложените по-горе съображения следва да се приеме, че въвеждането на задължение за предаване на външни данни като това по член 47 от TKG оказва въздействие върху кръга на правомощията на националните регулаторни органи.
87. Макар по принцип да не е изключена възможността и националният законодател да действа в качеството на национален регулаторен орган(26), в преписката няма данни, сочещи, че германският законодател е действал в качеството на национален регулаторен орган във връзка с приемането на член 47 от TKG.
88. Поради това по-нататък следва да се изясни дали и евентуално при какви условия националният законодател може в контекста на общата регулаторна рамка за електронните съобщения да се намесва нормотворчески в кръга на правомощията на националните регулаторни органи.
89. По мое мнение решенията, вече поставени от Съда в тази област, трябва да се тълкуват в смисъл, че на държавите членки е забранено да упражняват или да ограничават пряко
правомощията, които следва да се предоставят на регулаторните органи в съответствие с директивите относно общата регулаторна рамка за електронните съобщения. Това обаче не означава, че държавите членки вече не могат да упражняват запазената си компетентност, когато е възможно националните мерки, приети при упражняване на тази компетентност, да засягат косвено правомощията на националните регулаторни органи(27) .
90. Пример за това, че директивите относно общата регулаторна рамка за електронните съобщения не допускат пряка намеса на държавите членки в правомощията, които следва да бъдат предоставени на националните регулаторни органи, е Решение от 3 декември 2009 г. по дело Комисия/Германия(28) . В това производство за установяване на неизпълнение на задължения Съдът е трябвало да се произнесе по съвместимостта с правото на Съюза на национална правна уредба, с която определени пазари по принцип се освобождават от регулиране от страна на националния регулаторен орган и се ограничава дискреционното правомощие на националния регулаторен орган при изпълнението на запазените му регулаторни функции на тези пазари. Тъй като тази правна уредба в крайна сметка води до ограничаване на правомощията, които следва да се предоставят на националните регулаторни органи съгласно Директиви 2002/19, 2002/21 и 2002/22, а ограничението противоречи на тези директиви, Съдът приема, че е налице нарушение на релевантните разпоредби на тези директиви.
91. Решение от 6 октомври 2010 г. по дело Комисия/Белгия(29) в крайна сметка също следва да се тълкува в смисъл, че е недопустимо държавите членки да се намесват пряко в правомощията, които следва да бъдат предоставени на националните регулаторни органи. В това производство за установяване на неизпълнение на задължения Съдът е трябвало да се произнесе по съвместимостта с правото на Съюза на законова уредба, предвиждаща по-конкретно, че евентуалното отрицателно салдо за дадено предприятие в резултат на предоставянето на определена универсална услуга следва да се квалифицира като „несправедливо затруднение“ по смисъла на член 12 от Директивата за универсалната услуга и следователно поражда право на компенсация за предприятието, на което е наложено задължение за предоставяне на универсална услуга. Тази правна уредба създава проблеми преди всичко с оглед на членове 12 и 13 от Директивата за универсалната услуга, които предоставят на националните регулаторни органи широки правомощия по отношение на изчисляването и финансирането на „несправедливите затруднения“ за предприятията, задължени да предоставят универсална услуга.
92. Въз основа на нюансиран анализ на разглежданите по това производство национални разпоредби Съдът най-напред подчертава, че при приемането на член 12 от Директивата за универсалната услуга волята на законодателя не е била сам да определи условията, при които националните регулаторни органи следва да приемат, че предоставянето на универсалната услуга може да представлява несправедливо затруднение. Поради това националният законодател има правото да определи критериите, въз основа на които националните регулаторни органи да установяват дали конкретно затруднение е несправедливо по смисъла на член 12 от Директивата за универсалната услуга(30) . Тези критерии трябва обаче, от една страна, да са в съответствие с императивните изисквания на Директивата за универсалната услуга(31) . От друга страна, националният законодател не може — вместо националния регулаторен орган и без да спазва установените в Директивата за универсалната услуга условия — да определя по общ начин несправедливото затруднение, пораждащо право на компенсация(32) . Поради това че белгийският законодател не е спазил тези изисквания, Съдът в крайна сметка приема, че е налице нарушение на Директивата за универсалната услуга.
93. Макар в това решение Съдът да приема, че принципно Директивата за универсалната услуга допуска националният законодател предварително да определи критериите, по които националните регулаторни органи да установяват дали е налице „несправедливо затруднение“ по смисъла на член 12 от Директивата за универсалната услуга, в случая основната предпоставка за извода му е, че по този начин държавите членки упражняват компетентност, която им е призната в рамките на Директивата за универсалната услуга. Предвид тези уточнения, в Решение по дело Комисия/Белгия в крайна сметка се потвърждава, че националният законодател може да упражнява запазената си компетентност да конкретизира понятието „несправедливо затруднение“ по смисъла на член 12 от Директивата за универсалната услуга в установените с тази директива предели, без в това отношение да упражнява пряко правомощията на националния регулаторен орган. Поради това че белгийският законодател не е спазил тези изисквания, логично Съдът приема, че е налице нарушение на Директивата за универсалната услуга.
94. В това отношение съгласно практиката на Съда държавите членки трябва освен това да следят националните регулаторни органи да са в състояние от организационна и функционална гледна точка да изпълняват задачите, предоставени им по силата на Рамковата директива и на Директивата за универсалната услуга(33) .
95. Забраната за пряка намеса в правомощията на н ационалните регулаторни органи обаче не означава, че държавите членки въобще нямат право да приемат мерки, които могат да повлияят върху дейността на регулаторните органи и упражняването на техните правомощия по отношение на пазарите, подлежащи на контрол от тяхна страна. Напротив, следва да се приеме, че са допустими национални мерки, които засягат само косвено правомощията на националните регулаторни органи. Всъщност правомощията на държавите членки и тези на националните регулаторни органи имат много допирни точки в цялостната структура на общата регулаторна рамка за електронните съобщения и във взаимодействието между правото на Съюза и националното право(34), поради което в контекста на общата регулаторна рамка за електронните съобщения косвената намеса на държавите членки в правомощията на националните регулаторни органи е не само допустима, но на практика и неизбежна.
96. Този анализ се потвърждава от Решение по дело Telekomunikacja Polska(35) . В това решение по преюдициално запитване Съдът е трябвало да се произнесе дали директивите относно общата регулаторна рамка за електронните съобщения допускат национална законова уредба, която забранява сключването на договор за доставка на публичнодостъпни далекосъобщителни услуги — включително свързване към обществената телефонна мрежа — да се поставя в зависимост от сключването от абоната на договор за доставка на други услуги. По-специално се поставя въпросът дали с такава правна уредба неправомерно са засегнати правомощията на националните регулаторни органи. Всъщност с тази национална правна уредба се забранява определена практика на далекосъобщителното предприятие, въпреки че и националният регулаторен орган — при наличие на всички условия по член 15 и сл. от Рамковата директива и по член 17 от Директивата за универсалната услуга — е можел да приеме регулаторни мерки срещу тази практика.
97. Според Съда разглежданата национална мярка не представлява противоречаща на директивите намеса в правомощията, които следва да бъдат предоставени на националните регулаторни органи. В това отношение Съдът констатира, от една страна, че правомощията на тези регулаторни органи не са пряко засегнати(36) . От друга страна, Съдът подчертава, че разглежданата национална мярка има за цел да осигури засилена защита на потребителите в отношенията им с далекосъобщителните оператори, като уточнява, че Рамковата директива и Директивата за универсалната услуга не предвиждат пълна хармонизация в областите, свързани със защитата на потребителите(37) .
98. Още едно доказателство за съвместимостта с правото на Съюза на косвената намеса на национално равнище в правомощията, които следва да се предоставят на националните регулаторни органи, се съдържа в съображенията на Директива 2009/136, която изменя по-конкретно член 25 от Директивата за универсалната услуга. По въпроса за предоставянето на справочни услуги в съображение 38 изрично се подчертава, че разходоориентираното предоставяне на данни за крайните ползватели (както на фиксирани, така и на мобилни услуги) на доставчиците на услуги следва да се прилага, като държавите членки имат възможност да установят централен механизъм за предоставяне на цялостната сборна информация на доставчици на указатели, и да се предоставя достъп до мрежата при разумни и прозрачни условия, за да се гарантира, че крайните ползватели се възползват в максимална степен от конкуренцията, като крайната цел е окончателно премахване на регулирането на пазара на дребно на тези услуги и предоставянето на справочни услуги при разумни и прозрачни условия.
99. Следователно в това съображение 38 ясно е изразена преценката на законодателя, че държавите членки могат да приемат в приложното поле на Директивата за универсалната услуга национални мерки за опростяване на предоставянето на данни относно абонатите на разположение на доставчиците на справочни услуги, като целта е косвено
премахване на регулирането на пазара на дребно на тази услуги.
100. С оглед на всичко посочено по-горе стигам до извода, че директивите относно общата регулаторна рамка за електронните съобщения не допускат държавите членки да се намесват пряко в правомощията, които следва да бъдат предоставени на националните регулаторни органи. Обратно, държавите членки могат да се намесват косвено в кръга на правомощията на националните регулаторни органи.
101. С оглед на тези изисквания отговорът на въпроса за съвместимостта с Директивата за универсалната услуга на разглежданото в главното производство задължение за предаване на външни данни, установено в член 47 от TKG, в крайна сметка зависи от това дали въвеждането на това задължение за предаване на външни данни от страна на националния законодател следва да се квалифицира като пряка намеса в правомощията, които следва да бъдат предоставени на националните регулаторни органи. От своя страна тази квалификация зависи от целите на задължението за предаване на външни данни, установено в член 47 от TKG, и от неговите конкретни характеристики в контекста на националния пазара на дребно на телефонни указатели и справочни услуги.
102. Ако германският законодател е въвел задължението за предаване на външни данни, установено в член 47 от TKG, специално като национална мярка срещу едно или няколко предприятия, упражняващи дейност на пазара на дребно на телефонни указатели и телефонни справочни услуги поради съображението, че този пазар не е ефективно конкурентен и тези предприятия разполагат със значителна пазарна сила и в резултат на това е затруднено навлизането на пазара на други доставчици, тази национална мярка следва да се квалифицира като пряка и следователно незаконна намеса в правомощията на националния регулаторен орган. Това би означавало, че в този случай, въвеждайки разглежданото в главното производство задължение за предаване на външни данни, германският законодател всъщност е упражнил пряко правомощията, предоставени на националния регулаторен орган по силата на член 17 от Директивата за универсалната услуга — при спазване на предвидените в тази разпоредба условия.
103. Обратно, ако Федералната република, установявайки в член 47 от TKG това задължение за предаване на външни данни, само е определила по обективен и общ начин рамковите условия за по-нататъшното опростяване на предоставянето на данни относно абонати на разположение на доставчиците на телефонни указатели и телефонни справочни услуги, ще е налице косвена и следователно законна намеса в кръга на правомощията на националния регулаторен орган.
104. В това отношение задача на запитващата юрисдикция е да установи целите на предвиденото в член 47 от TKG задължение за предаване на външни данни и да прецени неговите конкретни характеристики в контекста на националния пазар на дребно на телефонни указатели и телефонни справочни услуги.
г) Заключение
105. С оглед на всички изложени по-горе съображения на първия преюдициален въпрос трябва да се отговори в смисъл, че член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга допуска национална правна уредба като тази по член 47 от TKG, съгласно която предприятията, предоставящи телефонни номера на абонати, са длъжни да предоставят на разположение наличните данни относно абонати, на които не те са предоставили телефонни номера, с оглед осигуряването на публично достъпни справочни услуги и телефонни указатели.
106. Приемането на такава правна уредба от националния законодател обаче представлява противоречаща на директивата намеса в правомощията, които следва да бъдат предоставени на националните регулаторни органи по силата на Директивата за универсалната услуга, ако това задължение специално е прието с оглед на едно или няколко предприятия, извършващи дейност на пазара на дребно на телефонни указатели и телефонни справочни услуги, по съображението че това предприятие или тези предприятия разполага/разполагат със значителна пазарна сила, което води до затрудняване на навлизането на пазара на други доставчици, и че този пазар не е ефективно конкурентен. Задача на запитващата юрисдикция е да установи дали са такива целта и конкретните характеристики на националната правна уредба.
Б – По втория преюдициален въпрос
107. С втория си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали национална правна уредба е съвместима с член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации, когато по силата на тази национална правна уредба предприятията за телефонни услуги, от които е поискано да предадат наличните им данни относно абонати на други предприятия за телефонни услуги с оглед осигуряването на публичнодостъпни справочни услуги и телефонни указатели, са длъжни да предадат тези данни и когато заинтересованите абонати или предприятията за телефонни услуги, предоставили телефонните номера, не са дали съгласие за такова предаване или дори са се противопоставили.
108. С този въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи, на първо място, дали в контекста на регулаторната рамка за електронните съобщения абонатите имат право на съгласие или на противопоставяне по отношение на предаването на техните лични данни с оглед осигуряването на публичнодостъпни справочни услуги и телефонни указатели. Запитващата юрисдикция също така иска да се установи дали предприятията, предоставили телефонни номера на абонатите, могат да забраняват предаването на тези данни относно абонати за целите на включването им в указатели, които са достъпни за широката публика или могат да се получат чрез справки.
109. Отправна точка за отговора на втория преюдициален въпрос е член 5, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга. Съгласно тази разпоредба телефонните указатели, които са достъпни за широката публика или могат да се получат чрез справки, включват всички абонати на публичнодостъпни телефонни услуги при спазване на разпоредбите на член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации(38) .
110. Това препращане към член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации потвърждава, че свързаните със защитата на данни аспекти на изготвянето на телефонни указатели, които са достъпни за широката публика или могат да се получат чрез справки, трябва да се преценяват преди всичко въз основа на тази директива, а не въз основа на „общата“ Директива 95/46 за защита на данните(39) . Всъщност по отношение на „общата“ Директива 95/46 за защита на данните Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации следва да се разглежда като lex specialis, която се прилага с предимство пред общата Директива за защита на данните в областите, изрично уредени с нея(40) .
111. Съгласно член 12, параграф 1 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации държавите членки следят абонатите да са информирани безплатно и преди да са включени в указателя, относно целта (целите) на отпечатания или електронен указател на абонати, който е достъпен до широката публика или може да се получи чрез справки и в който техните лични данни могат да бъдат включени, и за всяко по-нататъшно използване въз основа на функции за търсене, включени в електронните версии на указателя.
112. Съгласно член 12, параграф 2 от тази директива държавите членки следят на абонатите да бъде дадена възможност да определят дали техните лични данни да бъдат включени в публичен указател и ако е така, кои данни, до степен достатъчна за целите на указателя, както е определено от доставчика на указателя, както и да провери, коригира или оттегли такива данни. Невключването в публичния телефонен указател, както и проверката, коригирането или оттеглянето на лични данни от него трябва бъде безплатно.
113. Член 12, параграф 4 предвижда, че параграфи 1 и 2 от този член се прилагат към абонати, които са физически лица. Съгласно тази разпоредба в рамките на правото на Съюза и на приложимото национално законодателство държавите членки осигуряват също така достатъчна защита за законните интереси на абонатите, различни от физически лица, по отношение на тяхното включване в публични указатели.
114. Следователно от изискванията на член 5, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга във връзка с член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации произтича, от една страна, че абонатите, които са физически лица, винаги имат правото сами да определят дали да включат данните си в публичен указател. Във връзка с това те трябва най-напред да бъдат информирани за целта на съответния указател, както и за наличните в този указател функции за търсене. Освен това след включването на тези данни в публичен указател абонатите могат свободно да изберат да оттеглят данните си.
115. От друга страна, от член 5, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга във връзка с член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации става ясно, че в това отношение за предприятията, предоставили телефонни номера на абонатите, не е възможно да влияят върху решението дали и евентуално в какъв обхват личните данни на техните абонати да бъдат включени в указатели, които са достъпни за широката публика или могат да се получат чрез справки.
116. Тези предприятия обаче по принцип са длъжни да се съобразяват с решението, което техните абонати имат право да вземат по въпроса дали данните им да бъдат публикувани в публичнодостъпни указатели. Като се отчита в особена степен систематичната връзка между членове 5 и 25 от Директивата за универсалната услуга, всъщност следва да се приеме, че задължението за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги по силата на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга, също е подчинено на свързаните със защитата на данни изисквания на член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации, което член 25, параграф 5 от Директивата за универсалната услуга изрично потвърждава(41) . Същото правило следва да се прилага и по отношение на установено на национално равнище задължение за предаване на външни данни като това по член 47 от TKG, което излиза извън обхвата на задължението за предаване на данни, установено в член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга. Всъщност това задължение за предаване също така служи за създаването на комплексни справочни услуги и за изготвянето на телефонни указатели по смисъла на член 5 от Директивата за универсалната услуга и следователно трябва да се преценява с оглед на изискванията на член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации.
117. От тези съображения следва, че предприятие за телефонни услуги, от което в съответствие с изискванията на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга или на член 47 от TKG е поискано да предаде наличните му данни относно абонати с цел публикуването на тези данни в публичнодостъпен телефонен указател абонати, трябва винаги да спазва свързаните със защитата на данните изисквания на член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации. Съгласно посочените изисквания тези предприятия за телефонни услуги могат да изпълнят молбата за предаване на данни само при условие че заинтересованите абонати са дали информирано съгласие за такова публикуване на данните им в този публичен телефонен указател.
118. С оглед на обстоятелствата в основата на спора по главното производство в това отношение следва по-специално да се изясни дали абонатите могат да ограничават съгласието за включване на личните им данни в указател, който е достъпен до широката публика или може да се получи чрез справки, до определен доставчик на такива указатели, или съгласието за включване на техните данни в конкретен публичен телефонен указател трябва, при определени условия, да обхваща и другите публични телефонни указатели от същото естество.
119. В това отношение текстът на член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации не позволява да се стигне до категорично заключение. Съображения 38 и 39 от тази директива обаче съдържат ясни насоки относно пределите на свободата на избор, която в съответствие с член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации следва да се предостави на абонатите, желаещи данните им да бъдат включени в публичнодостъпен телефонен указател, по отношение на избора на средството за публикуване на данните.
120. Съгласно съображение 38 абонатите имат възможност да определят дали техните лични данни да се публикуват в указател. Съображение 39 уточнява, че предприятията, събиращи данни относно абонати за целите на публикуването в публичнодостъпен телефонен указател, трябва да информират абонатите за целта/целите на тези указатели. В съответствие с това съображение всяко предаване на тези данни относно абонати на трети лица е възможно само при условие че абонатът е информиран за тази възможност и за получателя или за категориите възможни получатели и при условие че данните не могат да се използват за други цели, освен за тези, за които са събрани. Ако лицето, събиращо данните от абонатите, или трето лице, на което данните са били предадени, желае да използва данните с допълнителна цел, трябва, съгласно съображението, да получи подновено съгласие от абоната.
121. От тези съображения следва по същество, че абонатите имат правото да решат дали техните данни да се публикуват в публичен телефонен указател и че за целта те трябва предварително да бъдат информирани за целта/целите на този указател. Ако доставчиците на такива указатели или лицата, събиращи тези данни, могат да предават събраните данни на трети лица за същите цели като тези, за които са събрани, абонатите трябва да бъдат информирани за тази възможност за предаване, като се посочват получателите или категориите получатели. В тези съображения не се споменава нищо за право на противопоставяне на абоната на такова предаване. Допълнително съгласие трябва да се получи само ако данните следва да бъдат предадени за друга цел.
122. Следователно от тези съображения произтича, че волята на законодателя е по принцип абонатът да е този, който трябва да реши дали неговите данни да бъдат включени с определена цел в публичен указател. В това отношение съгласието обаче се отнася преди всичко до целта на публикуването на данните в публичния указател, а не до доставчика на този указател. Това обяснява защо съгласно текста на съображение 39 абонатът трябва да бъде само информиран, когато данните му могат да бъдат предадени на трето лице, за да се използват със същата цел, а допълнително съгласие трябва да се получи само когато получателят на данните желае да използва тези данни с друга цел.
123. Преценката, намерила израз в тези съображения, следователно предполага член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации да се тълкува в смисъл, че макар по принцип абонатите да имат правото да решат дали техните лични данни да бъдат включени в публичен телефонен указател, това съгласие обаче не може да бъде ограничено произволно до определен доставчик. Следователно, ако на даден пазар има няколко равностойни доставчици на публични телефонни указатели и тези указатели имат идентични цели и се характеризират със сравними функции за търсене, абонатите не могат да ограничават произволно съгласието си за публикуване в полза на един от тези доставчици.
124. Това тълкуване се подкрепя от систематичния и телеологичния анализ на член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации.
125. Член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации има за цел защита на правото на неприкосновеност на личния живот на физическите лица и на законните интереси на юридическите лица в рамките на публикуването на техните данни в публични телефонни указатели. Тази цел трябва да бъде съгласувана с установеното в член 5 от Директивата за универсалната услуга задължение за осигуряването на поне един подробен телефонен указател и на поне една комплексна телефонна справочна услуга, както и със задължението за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги по силата на член 25, параграф 2 от тази директива.
126. Ако свободата на избор, която следва да се предостави на абонатите по отношение на публикуването на техните данни, стигаше чак до възможността да дават съгласие за публикуването на техните данни в публичнодостъпен указател на определен доставчик и същевременно да забраняват допълнителното им публикуване в указател с идентична цел и съдържащ сравними функции за търсене, предлаган от равностоен доставчик, постигането на определената в член 5 от Директивата за универсалната услуга цел за осигуряването на поне един подробен телефонен указател, който е достъпен до широката публика или може да се получи чрез справки, би се оказало сериозно компрометирано. Ако в дадена държава членка няколко доставчици на публични телефонни указатели извършват дейност на пазара, а абонатите, без оглед на идентичността на целите на тези указатели и на равностойността на техните доставчици, можеха свободно да изберат публикуване само в един указател, никой от тези доставчици не би бил повече в състояние да гарантира доставката на подробен телефонен указател.
127. С оглед на тези съображения стигам до извода, че член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации трябва да се тълкува в смисъл, че съгласието на абонатите за включването на техните лични данни в издавания от определен доставчик указател, който е достъпен до широката публика или може да се получи чрез справки, трябва да обхваща и включването на тези данни в издаваните от равностойни доставчици указатели с идентични цели и сравними функции за търсене, при условие че абонатите са информирани за съществуването на тези доставчици и за възможността за публикуването на техните данни в тези допълнителни указатели.
128. Това тълкуване на член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации впрочем е в съответствие и с подхода в членове 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз, които тази директива е предназначена да конкретизира(42) . Всъщност, както Съдът потвърди неотдавна в Решение по дело Volker und Markus Schecke GbR(43), установеното в член 8, параграф 1 от Хартата право на защита на личните данни, което е тясно свързано с правото на зачитане на личния живот, прогласено в член 7 от Хартата, не е абсолютно. Напротив, това право трябва да бъде разглеждано и следователно и тълкувано във връзка с функцията му в обществото.
129. Следователно в обобщение на изложеното по-горе стигам до извода, че предприятията за телефонни услуги, от които в съответствие с изискванията на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга или на член 47 от TKG е поискано да предоставят данните относно абонати, с които разполагат, трябва да спазват свързаните със защитата на данните изисквания на член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации. Съгласно тези изисквания абонатите имат право да решат дали техните данни да бъдат включени в указател, който е достъпен до широката публика или може да се получи чрез справки. Ако обаче абонатът реши неговите данни да бъдат публикувани в такъв публичен указател, съгласно член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации той няма право на съгласие или на противопоставяне по отношение на предаването на тези данни на равностойни доставчици на публични указатели с идентични цели и сравними функции за търсене или на телефонни справочни услуги, при условие че е информиран за тази възможност за предаване и за получателя или за категориите възможни получатели(44) и при условие че тези данни не се използват от получателя за други цели, освен за тези, за които абонатът е дал съгласието си за публикуване.
130. С оглед на гореизложеното на втория преюдициален въпрос следва да се отговори в смисъл, че национална правна уредба, която задължава предприятията, предоставящи телефонни номера на абонати, при поискване да предоставят на разположение данните относно абонати, на които не те са предоставили телефонни номера, с оглед осигуряването на публичнодостъпни справочни услуги и телефонни указатели, е съвместима с член 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации, стига да се гарантира, че абонатите са информирани както за това задължение за предаване на данните на доставчиците на публичнодостъпни телефонни указатели и за категорията доставчици на такива указатели, така и за съдържанието, целта и функциите за търсене на указателите и са дали съгласие за публикуване на техните данни в съответните указатели. Ако на даден пазар съществуват няколко равностойни доставчици на такива публичнодостъпни телефонни указатели и тези указатели имат идентични цели и се характеризират със сравними функции за търсене, абонатите не могат да ограничават произволно съгласието си за публикуване в полза на един от тези доставчици.
VII – Заключение
131. Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Bundesverwaltungsgericht преюдициални въпроси, както следва:
1) Член 25, параграф 2 от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги допуска национална правна уредба като тази по член 47 от Telekommunikationsgesetz, съгласно която предприятията, предоставящи телефонни номера на абонати, са длъжни да предоставят на разположение наличните данни относно абонати, на които не те са предоставили телефонни номера, с цел осигуряването на публичнодостъпни справочни услуги и телефонни указатели.
Приемането на такава правна уредба от националния законодател обаче представлява противоречаща на директивата намеса в правомощията, които следва да бъдат предоставени на националните регулаторни органи в съответствие с Директивата за универсалната услуга, ако това задължение специално е прието с оглед на едно или няколко предприятия, извършващи дейност на пазара на дребно на телефонни указатели и телефонни справочни услуги, по съображението че това предприятие или тези предприятия разполага/разполагат със значителна пазарна сила, което води до затрудняване на навлизането на пазара на други доставчици, и че този пазар не е ефективно конкурентен. Задача на запитващата юрисдикция е да установи дали са такива целта и конкретните характеристики на националната правна уредба.
2) Национална правна уредба, която задължава предприятията, предоставящи телефонни номера на абонати, при поискване да предоставят на разположение данните относно абонати, на които не те са предоставили телефонни номера, с оглед на осигуряването на публичнодостъпни справочни услуги и телефонни указатели, е съвместима с член 12 от Директива 2002/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 юли 2002 година относно обработката на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации, стига да се гарантира, че абонатите са информирани както за това задължение за предаване на данните на доставчиците на публичнодостъпни телефонни указатели и за категорията доставчици на такива указатели, така и за съдържанието, целта и функциите за търсене на указателите и са дали съгласие за публикуване на техните данни в съответните указатели. Ако на даден пазар съществуват няколко равностойни доставчици на такива публичнодостъпни телефонни указатели и тези указатели имат идентични цели и се характеризират със сравними функции за търсене, абонатите не могат да ограничават произволно съгласието си за публикуване в полза на един от тези доставчици.
(1) .
(2)
–	ОВ L 108, стр. 51; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 213.
(3)
–	OB L 201, стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 36, стр. 63.
(4)
–	В съответствие с използваните в ДЕС и ДФЕС означения понятието „право на Съюза“ се използва като общо понятие за общностното право и за правото на Съюза. Доколкото по-нататък става въпрос за конкретни разпоредби от първичното право, ще се посочват действащите разпоредби ratione temporis.
(5)
–	Така например: Директива 97/33/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 юни 1997 година относно взаимното свързване в далекосъобщенията за осигуряване на универсална услуга и оперативна съвместимост чрез прилагане на принципите на предоставяне на отворени мрежи (ONP) (OВ L 199, стр. 32), Директива 97/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно обработката на лични данни и защитата на неприкосновеността на личния живот в телекомуникационния сектор (ОВ L 24, 1998 г., стр. 1), Директива 98/10/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 1998 г. относно прилагането на доставката на отворени далекосъобщителни мрежи (ONP) за гласовата телефония и за универсалната далекосъобщителна услуга в условията на конкуренция (ОВ L 101, стр. 24).
(6)
–	Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (ОВ L 108, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195).
(7)
–	Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа) (ОВ L 108, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 169), Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за разрешение) (OВ L 108, стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183), Директива за универсалната услуга, посочена в бележка под линия 2, Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации, посочена в бележка под линия 3.
(8)
–	Директива 2002/77/ЕО на Комисията от 16 септември 2002 година относно конкуренцията на пазарите на електронни съобщителни мрежи и услуги (ОВ L 249, стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 132).
(9)
–	Посочена в бележка под линия 5.
(10)
–	Посочена в бележка под линия 5.
(11)
–	ОВ L 337, стр. 11. Съгласно член 5 от Директива 2009/136 тази директива влиза в сила в деня след нейното публикуване в Официален вестник на Европейския съюз . Следователно тази директива е влязла в сила на 19 декември 2009 г. В съответствие с член 4, параграф 1 от тази директива държавите членки трябва да я транспонират до 25 май 2011 г.
(12)
–	Посочена в бележка под линия 5.
(13)
–	Вж. във връзка с това описанието на понятието „универсална услуга“, съдържащо се в член 2, буква й) от Директива 2002/21.
(14)
– Тази цел е особено ясно изразена в разпоредбата, предшестваща член 6, параграф 3 от Директива 98/10. Тази разпоредба подчертава, че установеното в нея задължение за предаване на данни, наложено на предприятията за телефонни услуги, по-конкретно цели да гарантира възможността за изготвяне на подробни указатели на абонати. Вж. по този въпрос Решение от 25 ноември 2004 г. по дело KPN Telecom (С‑109/03, Recueil, стр. I‑11273, точка 20).
(15)
–	Относно разпоредбата, предшестваща член 6, параграф 3 от Директива 98/10, в Решение по дело KPN Telecom, посочено по-горе в бележка под линия 14, точка 35, Съдът вече е приел, че целта на законодателя не е пълна хармонизация на предвидените в тази разпоредба данни, предмет на задължението за предаване, поради което държавите членки остават компетентни да определят в национален план кои допълнителни данни подлежат на задължението за предаване. Освен това в Решение от 11 март 2010 г. по дело Telekomunikacja Polska (С‑522/08, все още непубликувано в Сборника, точка 29) Съдът в общ план приема, че Рамковата директива и Директивата за универсалната услуга не предвиждат пълна хармонизация в областите, свързани със защитата на потребителите.
(16)  –	Вж. точка 83 и сл. от настоящото заключение.
(17)
– В съдебното заседание жалбоподателят по главното производство също твърди, че приемането на задължение за предаване на външни данни като това по член 47 от TKG представлява незаконно посегателство върху основни права като свободата на стопанската инициатива и правото на собственост, понастоящем изрично установени в Хартата на основните права. Въз основа на съдържащата се в преписката информация не може обаче да бъде доказано наличието на такова незаконно посегателство. В това отношение в акта си за преюдициално запитване (точка 23 и сл.) запитващата юрисдикция освен това изрично подчертава, че наложеното на жалбоподателя по главното производство задължение за предоставяне на всички данни, с които разполага, включително и когато става въпрос за външни данни относно абонатите на други доставчици, не накърнява несъразмерно техните конституционни свободи, установени в член 14, параграф 1, член 12, параграф 1 и член 2, параграф 1 от германския Grundgesetz (Основен закон). Според запитващата юрисдикция също така не е налице нарушение на принципа на равенство, установен в член 3, параграф 1 от германския Grundgesetz.
(18)
–	С-424/07, Сборник, стр. I‑11431, точка 53.
(19)
–	Съгласно член 2, буква да) от Рамковата директива, изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година за изменение на директиви 2002/21/ЕО относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги, 2002/19/ЕО относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях и 2002/20/ЕО относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги (ОВ L 337, стр. 37), понятието „прилежащи услуги“ включва услугите, прилежащи към електронна съобщителна мрежа и/или електронна съобщителна услуга, които правят възможно и/или поддържат предоставянето на услуги посредством тази мрежа и/или услуга или имат потенциал да извършват това. Съгласно тази разпоредба те включват inter alia услуги като идентифициране, определяне на местоположение и наличие. Тази легална дефиниция е въведена с Директива 2009/140, една от целите на която е да се изяснят някои определения, за да се премахнат неяснотите, както се посочва в съображение 12 от нея.
(20)
– В първоначалната версия на Директива 2002/22 член 18 определя регулаторните задачи, възложени на националните регулаторни органи по отношение на минимума от услуги при предоставянето на наети линии. Член 19 съдържа изисквания към упражняването на свободата на избор на оператор на преноса и на предварителен избор на оператор на преноса в полза на крайните потребители. Тези две разпоредби са заличени с Директива 2009/136. Вж. съображения 19 и 20 от Директива 2009/136, които изясняват причините, наложили това изменение.
(21)
–	Акт за преюдициално запитване, точка 16.
(22)
–	Акт за преюдициално запитване, точка 15.
(23)
–	Член 2, параграф 2, точка 2 от TKG, на който запитващата юрисдикция изрично се позовава в точка 19 от акта за преюдициално запитване..
(24)
–	Акт за преюдициално запитване, точка 22.
(25)
–	Вж. по този въпрос член 17, параграф 5 от Директивата за универсалната услуга.
(26)
–	Решение от 6 октомври 2010 г. по дело Base и др. (С‑389/08, все още непубликувано в Сборника, точка 30).
(27)
–	Вж. по този въпрос точка 46 от заключението на генералния адвокат Cruz Villalón, представено на 22 юни 2010 г. по дело С‑389/08 (посочено в бележка под линия 26), в което въз основа на подобни доводи се посочва, че макар да е възможно националният законодател да приема решения, които оказват пряко въздействие върху функциите на националния регулаторен орган, той може да приема такива решения, без обаче да си присвоява качеството на национален регулаторен орган и при условие че тези решения нито ограничават, нито премахват функциите, които изрично са предоставени на националния регулаторен орган посредством директивите.
(28)
–	Посочено в бележка под линия 18.
(29)
–	С-222/08, все още непубликувано в Сборника.
(30)
–	Пак там, точка 44 и сл. и точка 55 и сл.
(31)
–	Пак там, точка 84.
(32)
–	Пак там, точка 57 и сл.
(33)
– Решение по дело Base и др., посочено в бележка под линия 26, точка 27 и сл.
(34)
–	В Директивата за универсалната услуга могат да се посочат многобройни примери за едновременното съществуване на правомощия на държавите членки и на националните регулаторни органи, така например член 25, параграф 3, изменен с Директива 2009/136.
(35)
–	Посочено в бележка под линия 15.
(36)
–	Пак там, точка 28.
(37)
–	Пак там, точка 29. В това отношение Съдът се позовава на член 20, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга, съгласно който параграфи 2, 3 и 4 се прилагат, без да се засягат правилата на Общността за защита на потребителите, и по-специално Директива 97/7/EО на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 1997 година относно защитата на потребителя по отношение на договорите от разстояние (ОВ L 144, стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 4, стр. 160) и Директива 93/13/ЕИО на Съвета от 5 април 1993 година относно неравноправните клаузи в потребителските договори (ОВ L 95, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 273), както и националните правила в съответствие със законодателството на Общността. В рамките на изменението на Директивата за универсалната услуга с Директива 2009/136 тази разпоредба е заличена в член 20. За сметка на това в член 1 от Директивата за универсалната услуга е вмъкнат нов параграф 4, съгласно който разпоредбите на директивата по отношение на правата на крайните ползватели се прилагат, без да се засягат правилата на Общността за защита на потребителите, и по-специално Директиви 93/13 и 97/7, както и националните правила в съответствие с правото на Общността.
(38)
– В първоначалната редакция на член 5, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга се съдържа препращане към член 11 от Директива 97/66. Тази директива е отменена с Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации, считано от 31 октомври 2003 г. (член 19, първа алинея). Съгласно член 19, втора алинея от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации позоваванията на Директива 97/66 трябва да бъдат тълкувани като позовавания на тази директива. Директива 2009/136 адаптира текста на член 5, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга към новата правна уредба.
(39)
– Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 година за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (ОВ L 281, стр. 31; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 17, стр. 10).
(40)
–	Това следва пряко от член 1, параграфи 1 и 2 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации, както и от съображение 10 от тази директива.
(41)
–	Вж. във връзка с това и член 20, параграф 1, буква в) от Директивата за универсалната услуга, изменена с Директива 2009/136, съгласно който писменият договор, който следва да се сключи между предприятията за телефонни услуги и техните абонати, трябва да съдържа избраната възможност от абоната дали неговите лични данни да бъдат включени в указател и ако е така, кои данни. В същия смисъл съгласно член 21, параграф 3 от Директивата за универсалната услуга, изменена с Директива 2009/136, държавите членки трябва да гарантират, че националните регулаторни органи са в състояние да задължат тези предприятия за телефонни услуги да информират абонатите относно техните права да определят дали да включат личните си данни в указател и относно видовете данни в това отношение.
(42)
–	Вж. във връзка с това съображение 12 от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации.
(43)
–	Решение от 9 ноември 2010 г. (С‑92/09 и С‑93/09, все още непубликувано в Сборника, точка 47 и сл.).
(44)
–	Тъй като предприятията за телефонни услуги, които съгласно изискванията на член 25, параграф 2 от Директивата за универсалната услуга или на член 47 от TKG носят задължение за предоставяне на данните относно абонати на доставчиците на публични указатели, могат да изпълнят това задължение само със съгласието на заинтересованите абонати, по принцип те са длъжни да информират или да осигурят възможност за информиране на абонатите за това задължение за предаване на данни или на външни данни и във връзка с това да установят дали абонатите са съгласни с предаването на техните данни за целите на публикуването им в публичнодостъпен указател; вж. член 20, параграф 1, буква в) от Директивата за универсалната услуга, изменена с Директива 2009/136.