62023CC0146
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A.M. COLLINS
fremsat den 13. juni 2024 (
1
)
Forenede sager C-146/23 og C-374/23
XL
mod
Sąd Rejonowy w Białymstoku
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok, Polen))
og
SR,
RB
mod
Lietuvos Respublika
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen))
»Præjudiciel forelæggelse – retsstaten – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – medlemsstaternes forpligtelse til at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten – princippet om domstolenes uafhængighed – dommeres løn«
Indledning
1.
Så længe der har eksisteret statssystemer baseret på magtens tredeling, har spørgsmålet om dommeres løn været genstand for velbegrundet opmærksomhed. Som Alexander Hamilton forudseende bemærkede i The Federalist: »UD OVER uafsættelighed i embedet kan intet bidrage mere til dommernes uafhængighed end et fast vederlag til deres underhold. […] Det følger af menneskets natur, at MAGT OVER EN MANDS LIVSGRUNDLAG ER ENSBETYDENDE MED MAGT OVER HANS VILJE. Og vi vil aldrig kunne håbe på i praksis at opnå en fuldstændig adskillelse af den dømmende magt fra den lovgivende magt i et system, hvor førstnævnte med hensyn til økonomiske midler er afhængig af lejlighedsvise tildelinger fra sidstnævnte« (
2
).
2.
De foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse giver Domstolen lejlighed til at genoverveje og uddybe sin praksis vedrørende dommeres løn i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit (
3
), i forbindelse med princippet om domstolenes uafhængighed og princippet om effektiv retsbeskyttelse (
4
).
3.
I dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
5
), og af 7. februar 2019, Escribano Vindel (
6
), fastslog Domstolen, at det forhold, at dommere oppebærer en løn, der er passende i forhold til betydningen af det hverv, de udfører, udgør en garanti, der er uløseligt forbundet med dommernes uafhængighed. For at opfylde dette krav skal en ret (
7
) udøve sit hverv uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen, således at den er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser (
8
). Domstolen sidestillede dette krav med dommeres uafsættelighed og opstillede dermed en direkte tilknytning mellem dommeres sikkerhed i embedet og deres materielle sikkerhed (
9
).
4.
Ligesom andre personer med offentlige hverv og embedsmænd er dommere ikke fritaget fra nedsættelser af deres løn (
10
). I dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses og Escribano Vindel-dommen fastslog Domstolen, at princippet om domstolenes uafhængighed i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ikke er til hinder for, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at nedsætte dommeres løn under visse omstændigheder. Med henblik på at nedbringe et budgetunderskud, der blev anset for at være uforholdsmæssigt stort, nedsatte Den Portugisiske Republik og Kongeriget Spanien (
11
) lønnen for alle personer med offentlige hverv og ansatte i den offentlige sektor, herunder ansatte i den lovgivende, udøvende og dømmende magt (
12
). Disse foranstaltninger indebar ikke, at enkelte dommere blev udvalgt til særbehandling. De var desuden af midlertidig og begrænset karakter (
13
).
5.
De foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse er indgivet i forbindelse med foranstaltninger til nedsættelse af dommeres løn i Polen og Litauen, som finder generel anvendelse, og vedrører ikke en nedsættelse af individuelle dommeres løn, såsom efter disciplinære procedurer. Foranstaltningerne har endvidere et bredere anvendelsesområde end dem, Domstolen tog stilling til i dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses og Escribano Vindel-dommen. De forelæggende retter anmoder Domstolen om at vurdere den lovgivende og den udøvende magts rolle i proceduren for fastsættelse af dommeres løn og enhver mulig nedsættelse heraf. De ønsker desuden oplyst, om relevante vejledningskriterier for denne procedure kan udledes af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
Retsforskrifter – national ret
Polsk ret
6.
Artikel 178 i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Republikken Polens forfatning) fastsætter følgende:
»1.   Dommere skal ved udøvelsen af deres embede være uafhængige og kun være undergivet forfatningen og lovgivningen.
2.   Dommere skal nyde passende arbejdsbetingelser og tildeles en løn, der svarer til deres embedes værdighed og omfanget af deres pligter.
[…]«
7.
Artikel 91 i ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (lov om de almindelige domstoles organisation) af 27. juli 2001 (
14
) fastsætter følgende:
»[…]
§ 1c. Dommernes grundløn er baseret på den gennemsnitlige løn i andet kvartal i det foregående år, offentliggjort i Republikken Polens officielle tidende »Monitor Polski« af formanden for det centrale statistiske kontor […], med forbehold for § 1d.
§ 1d. Såfremt den i § 1c nævnte gennemsnitlige løn er lavere end den gennemsnitlige løn, som er offentliggjort for andet kvartal i det foregående år, skal det aktuelle beløb lægges til grund for fastsættelse af en dommers grundløn.
§ 2. En dommers grundløn udtrykkes i lønklasser, hvis niveau fastsættes ved anvendelse af multiplikatorer på grundlaget for fastsættelsen af den i stk. 1c nævnte grundløn. Grundlønsklasserne for de enkelte dommerembeder og de multiplikatorer, der anvendes til at fastsætte grundlønnen for dommere i de enkelte lønklasser, er anført i bilaget til denne lov.
[…]
§ 7. Endvidere består dommeres aflønning af et anciennitetstillæg, der fra det sjette tjenesteår udgør 5% af grundlønnen og hvert år stiger med 1%, indtil det er nået op på 20% af grundlønnen.«
8.
Den 17. december 2021 vedtog den polske lovgiver ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (lov om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for 2022) (
15
). Denne lov trådte i kraft den 1. januar 2022. Dens artikel 8 har følgende ordlyd:
»1.   I 2022 skal grundlaget for fastsættelse af grundlønnen for en dommer som nævnt i artikel 91, § 1c, i lov om de almindelige domstoles organisation af 27. juli 2001 (Dz.U. af 2020, pos. 2072, og Dz.U. af 2021, pos. 1080-1236), være det gennemsnitlige vederlag i andet kvartal 2020, som er offentliggjort i meddelelsen fra formanden for det centrale statistiske kontor.
2.   Det i stk. 1 nævnte grundlag forhøjes med 26 [polske zloty (PLN)].
3.   Når der i forskellige bestemmelser henvises til det grundlag for fastsættelsen af grundlønnen for en dommer, som er nævnt i artikel 91, § 1c, i lov om de almindelige domstoles organisation af 27. juli 2001, svarer det for så vidt angår 2022 til det gennemsnitlige vederlag i andet kvartal 2020, som er offentliggjort i meddelelsen fra formanden for det centrale statistiske kontor, forhøjet med 26 PLN.
4.   Når der i forskellige bestemmelser henvises til dommeres løn, svarer denne løn for så vidt angår 2022 til den løn, der er beregnet i henhold til stk. 1 og 2.«
9.
Den 1. december 2022 vedtog den polske lovgiver ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (lov af 1.12.2022 om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for 2023) (
16
). Denne lov trådte i kraft den 1. januar 2023. Dens artikel 8 har følgende ordlyd:
»1.   I 2023 er det beløb, der er grundlag for fastsættelse af en dommers grundløn som omhandlet i artikel 91, § 1c, i lov om de almindelige domstoles organisation (Dz.U. af 2020, pos. 2072, med senere ændringer) på 5444,42 PLN.
2.   Når der i forskellige bestemmelser henvises til det grundlag for fastsættelsen af grundlønnen for en dommer, som er nævnt i artikel 91, § 1c, i lov om de almindelige domstoles organisation af 27. juli 2001, er dette beløb for så vidt angår 2023 på 5444,42 PLN.«
Litauisk ret
10.
Artikel 3 i Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (Republikken Litauens lov om aflønning af dommere, herefter »lov om aflønning af dommere«) i den affattelse, der var gældende mellem den 1. januar 2022 til den 30. juni 2023 (
17
), bestemmer, at grundbeløbet for lønnen for statslige politikere, dommere, statslige funktionærer, embedsmænd og ansatte i statsfinansierede institutioner og kommuner i Republikken Litauen for et givet år, som godkendes af Lietuvos Respublikos Seimas (Republikken Litauens parlament), anvendes med henblik på beregning af dommeres løn. Grundbeløbet for det kommende finansielle år er aftalt ved den kollektive nationale aftale, der tager højde for den gennemsnitlige årlige inflationsrate for det tidligere år (beregnet i det nationale forbrugerprisindeks), beløbet for minimumsmånedslønnen og påvirkningen fra andre faktorer på niveauet og udviklingen i gennemsnitslønnen i den offentlige sektor. Lietuvos Respublikos Seimas (Republikken Litauens parlament) godkender grundlønnen baseret på den kollektive nationale aftale. Hvis den kollektive nationale aftale ikke er indgået eller ændret pr. den 1. juni i det pågældende år, vedtages grundbeløbet for det kommende finansår af parlamentet efter forslag fra Lietuvos Respublikos Vyriausybė (Republikken Litauens regering) efter vurdering og hensyntagen til omstændighederne nævnt i denne artikel. Det nye grundbeløb, som godkendes, må ikke være mindre end det eksisterende grundbeløb, medmindre det godtgøres og erklæres i henhold til den procedure, der er fastsat i Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties igyvendinimo konstitucinis istatymas Nr XII-1289 (Republikken Litauens forfatningslov om gennemførelse af den finanspolitiske traktat) af 6. november 2014 (TAR, 2014, nr. 17028).
11.
I henhold til artikel 4, stk. 2, i lov om aflønning af dommere (
18
) består dommeres løn af (
19
): 1) en løn, 2) et tillæg for anciennitet i den litauiske stat, 3) en betaling for at arbejde og være til rådighed på hviledage og offentlige helligdage og for at erstatte andre dommere og 4) en bonus for en stigning i arbejdsbyrden. I henhold til kapitel II i bilaget til lov om aflønning af dommere beregnes dommeres (
20
) løn ved at gange den lønkoefficient, der er fastsat i bilaget til lov om aflønning af dommere med grundbeløbet. Grundbeløbet var 181 EUR i 2022 og 186 EUR i 2023. Lønkoefficienten for en dommer ved en regional domstol er 17,2 (
21
).
12.
Artikel 3 i Republikken Litauens lov XIV-2011 af 25. maj 2023 om fastsættelse af grundbeløbet for lønnen (vederlaget) og om ændring af kreditter i forbindelse med lønnen fastsætter følgende:
»Grundbeløbet for lønnen (vederlaget)
1.   Ved beregningen af lønnen (vederlaget) for de ansatte, der er omhandlet i denne lovs artikel 2, svarer grundbeløbet for lønnen (vederlaget) til den gennemsnitlige månedsløn i landet (inklusive enkelte virksomheder) i 2022, som offentliggjort af Valstybės duomenu agentūra [(det nationale statistiske agentur)], og fastsættes til 1785,4 EUR.
2.   Ved anvendelsen af grundbeløbet for lønnen (vederlaget) som omhandlet i denne artikels stk. 1 må den genberegnede løn ikke være mindre end lønnen (vederlaget) forud for denne ændring.«
13.
Republikken Litauens nye ordning for aflønning af dommere ved almindelige retter og specialretter trådte i kraft den 1. juli 2023. Bekendtgørelse nr. 1R-85 fra Lietuvos Respublikos teisingumo ministras (Republikken Litauens justitsminister) af 2. april 2004 og en udtalelse fra Lietuvos advokatų taryba (den litauiske advokatsammenslutning) af 26. marts godkendte de anbefalede maksimale honorarer for juridisk bistand ydet af en advokat i civile sager.
Hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-146/23
14.
XL blev udnævnt til dommer ved Sąd Rejonowy i Suwałki (retten i første instans i Suwałki, Polen) den 4. december 2003. Den 3. april 2007 blev han overført til Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok, Polen), hvor han i dag er ansat. Siden den 5. august 2021 har XL været ansat i lønklasse 5. XL’s månedsløn beregnes ved at gange hans grundløn på 5050,48 PLN i 2022 og 5444,42 PLN i januar 2023 med en koefficient på 2,5, hvortil lægges et langtidsansættelsestillæg på 20% (
22
). XL har anlagt et søgsmål mod sin arbejdsgiver, Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok) med påstand om betaling af 10000 PLN for det arbejde, han udførte fra den 1. juli 2022 til den 31. januar 2023, og lovbestemte morarenter af dette beløb. Dette svarer til forskellen mellem den løn, som XL modtog fra den 1. juli 2022 til den 31. januar 2023, og den løn, han havde ret til i henhold til ordningen i artikel 91 i lov om de almindelige domstoles organisation. Ifølge XL udgør denne forskel 1362,12 PLN pr. måned for juli til november 2022, 1053,90 PLN for december 2022 (
23
) og 2135,50 PLN for januar 2023.
15.
Grundlaget for XL’s påstande er, at lovene om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for henholdsvis 2021, 2022 og 2023 ikke er i overensstemmelse med lov om de almindelige domstoles organisation, Republikken Polens forfatning og EU-retten, eftersom de ved at nedsætte hans løn undergraver princippet om domstolenes uafhængighed og skaber betingelser, som giver den lovgivende og den udøvende magt mulighed for at øve indflydelse på dommeres beslutninger. XL’s arbejdsgiver har gjort gældende, at retten betalte ham i overensstemmelse med lovgivningen, og at den ikke kan fastsætte dommeres løn på eget initiativ.
16.
Begge parter har henvist til regeringens begrundelse for lovudkastet med særløsninger til gennemførelse af budgetloven for henholdsvis 2021, 2022 og 2023, men draget diametralt modsatrettede konklusioner heraf. XL har lagt vægt på »fastfrysningen« af dommeres løn i forhold til stigningen i aflønningen af personer, der leder visse offentlige institutioner (på 40-60%). XL’s arbejdsgiver har henvist til fraværet af tilgængelige midler ud over dem, der er allokeret i rettens budget.
17.
Ifølge den forelæggende ret fastsætter artikel 91 i lov om de almindelige domstoles organisation mekanismen for beregning af dommeres grundløn for et givet år på grundlag af den gennemsnitlige løn for andet kvartal af det foregående år. Denne mekanisme, som blev indført den 22. april 2009, har til formål at sikre, at ordningen for aflønning af dommere opfylder kravene i artikel 178, stk. 2, i Republikken Polens forfatning. Ændringen i 2009 tog sigte på at sikre, at beregningen af dommeres løn var mere objektiv og begrænsede andre myndigheders indflydelse på fastsættelsen af niveauet for dommeres grundløn. Inden denne ændring var ordningen for beregningen af dommeres løn bl.a. baseret på et grundbeløb, der blev fastsat i det årlige budget.
18.
Den forelæggende ret bemærker, at »[d]en fastlagte mekanisme, der fastsætter grundlaget for dommernes grundløn, blev ændret tre gange på den udøvende magts initiativ gennem lovene om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for henholdsvis 2021, 2022 og 2023« (
24
). I 2021 blev dommeres løn »fastfrosset«, og deres grundløn blev baseret på den gennemsnitlige løn for andet kvartal af 2019 i stedet for den gennemsnitlige løn for andet kvartal af 2020. I 2022 blev dommeres grundløn beregnet på grundlag af den gennemsnitlige løn for andet kvartal af 2020. Dette medførte en stigning i forhold til den gennemsnitlige løn for andet kvartal af 2021. I 2023 blev dommeres løn beregnet på grundlag af et fast grundbeløb (
25
) i stedet for på grundlag af den gennemsnitlige løn for andet kvartal af 2022.
19.
Ændringerne af statsbudgettet for 2021 skyldtes den økonomiske situation i Polen efter udbruddet af covid-19. I bestemmelserne om statsbudgettet for 2022 blev der ikke angivet nogen særlige omstændigheder, mens bestemmelserne om statsbudgettet for 2023 henviser til den store indvirkning, som covid-19-pandemien og den russiske invasion af Ukraine har haft på budgettet.
20.
I december 2022 anlagde den første præsident for Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) (
26
), præsidenten for Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Polen) (
27
) og Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale domstolsråd) (
28
) særskilte søgsmål ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) med påstand om, at det blev fastslået, at budgetbestemmelserne for 2023 om dommeres løn var forfatningsstridige. Den forelæggende ret deler de betænkeligheder, som sagsøgerne i disse sager gav udtryk for. Den er af den opfattelse, at en »fastfrysning« i tre år af ordningen for beregning af dommeres løn på grundlag af en objektiv parameter, nemlig den gennemsnitlige løn i andet kvartal af det foregående år, undergraver domstolenes uafhængighed. Dette indebærer en risiko for en varig, gentagen og konsekvent nedsættelse af dommeres løn med henblik på, at den dømmende magt undergives de udøvende og lovgivende myndigheder. Denne risiko er særlig udtalt i lyset af den nylige retsstatskrise i Polen. Den er endvidere helt uforståelig, henset til den stabile situation for den polske stats finanser. Den forelæggende ret er desuden af den opfattelse, at ændringen af reglerne for fastsættelse af dommeres løn til skade for sidstnævnte – navnlig i forhold til stigningen i leveomkostningerne – kan have en negativ indflydelse på initiativerne til at forbedre domstolenes funktion (
29
). Der er en betydelig risiko for, at dommere vil anlægge et stort antal søgsmål til prøvelse af niveauet for den løn, de modtog i 2021, 2022 og 2023.
21.
Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok) har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»Skal artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union, der definerer de værdier, som Den Europæiske Union er baseret på, med henvisning til respekten for retsstaten og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, i traktaten om Den Europæiske Union sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, der pålægger medlemsstaterne at sikre en effektiv retsbeskyttelse, der er baseret på retten til adgang til en uafhængig og upartisk domstol, fortolkes således, at princippet om domstolenes uafhængighed er til hinder for bestemmelser i national lovgivning, som – for at begrænse budgetudgifterne – resulterer i, at en mekanisme til fastsættelse af dommeres løn på grundlag af objektive kriterier, der er uafhængige af vilkårlig indblanding fra den udøvende og lovgivende magts side, undlades anvendt, hvilket resulterer i en varig nedsættelse af aflønningsniveauet for dommere og indebærer en tilsidesættelse af de forfatningsmæssige garantier, som skal sikre dommere en løn, der er i overensstemmelse med embedets værdighed og omfanget af deres hverv og retsplejen ved de uafhængige domstole, der sikres af dem som uafhængige dommere?«
Sag C-374/23
22.
Sagsøgerne, SR og RB, er dommere ved Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen). De har anlagt et søgsmål mod Lietuvos Respublika (Republikken Litauen) med påstand om erstatning for undladelse af at handle (
30
). SR har rejst krav om 74286,09 EUR i erstatning, mens RB har rejst krav om 95620,17 EUR (
31
). Forelæggelseskendelsen angiver ikke, hvordan sagsøgeren er nået frem til disse beløb.
23.
SR og RB har gjort gældende, at deres vederlag afhænger af den udøvende og den lovgivende magts politiske vilje. Dette er uforeneligt med princippet om domstolenes uafhængighed som fastsat i artikel 109, stk. 2, i Lietuvos Respublikos Konstitucija (Republikken Litauens forfatning) og med Republikken Litauens internationale forpligtelser.
24.
Republikken Litauen har nedlagt påstand om frifindelse. Den har bl.a. gjort gældende, at grundbeløbet er steget støt fra 2018 til 2023 i lyset af den aktuelle økonomiske og sociale situation, statens forpligtelser og de finansielle ressourcer, der forventes at være til rådighed. Grundbeløbet har »en direkte økonomisk indvirkning på den private sektor og den nationale gennemsnitsløn«. Republikken Litauen har endvidere gjort gældende, at ordningen for aflønning af dommere er omfattet af statens og dens institutioners eksklusive forfatningsmæssige skønsmargen.
25.
Ifølge Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius) var det månedlige bruttovederlag for dommere ved regionale domstole 2440,85 EUR i 2008 og 2362 EUR i 2021 (
32
). Mens vederlaget for dommere synes at være steget med ca. 8% over den 13-årige periode, er vederlaget for dommere faktisk faldet med nominelt 3,2% alene som følge af skatteændringer. Den forelæggende ret bemærker, at vederlaget for dommere siden 2021 har tilnærmet sig den nationale gennemsnitsløn. I 2022 var den nationale gennemsnitlige månedsløn 1729,90 EUR, mens den gennemsnitlige månedlige løn for en dommer var 3113,20 EUR (
33
).
26.
Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius) bemærker, at mens det anbefalede timehonorar for bistand ydet af en advokat er 179,90 EUR (
34
), er bruttovederlaget pr. time (
35
) for en dommer ved en regional domstol ca. 20 EUR. Eftersom Republikken Litauen ved sin deltagelse i retssager godkender advokaters maksimale honorarer, forskelsbehandler den advokater og dommere med hensyn til deres respektive indtjening, hvilket udgør en tilsidesættelse af artikel 29 og 48 i Republikken Litauens forfatning om ikke-forskelsbehandling og ligebehandling med hensyn til menneskerettighederne (
36
) og artikel 2 TEU. Den litauiske regering har implicit anerkendt, at grundbeløbet for dommeres vederlag ikke burde afhænge af den lovgivende eller den udøvende magts politiske vilje, men af nationale økonomiske indikatorer (
37
). I denne forbindelse har den litauiske regering påbegyndt en reform af aflønningen i den offentlige administration med henblik på at sikre, at aflønningen af statslige funktionærer baseres på sådanne økonomiske indikatorer.
27.
På denne baggrund har Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1)
Skal værdierne demokrati, retsstaten, respekt for menneskerettighederne og retfærdighed, som fastsat i artikel 2 TEU, og bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU fortolkes således, at de tillægger den lovgivende og den udøvende magt i medlemsstaterne en eksklusiv skønsmargen til ved national lovgivning at fastsætte dommeres vederlag på et niveau, der alene afhænger af den lovgivende og den udøvende magts vilje?
2)
Skal bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47, som bl.a. omhandler domstolenes uafhængighed, fortolkes således, at disse bestemmelser tillader medlemsstaterne at indføre regler ved national lovgivning, som fastsætter dommeres vederlag på et lavere niveau end det vederlag eller honorar, som staten fastsætter for medlemmer af andre juridiske erhverv?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
28.
I sag C-146/23 har XL, den polske regering og Europa-Kommissionen indgivet skriftlige indlæg.
29.
I dom af 8. november 2023, K 1/23, fastslog Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) bl.a., at artikel 8 og 9 i ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (lov om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for 2023) af 1. december 2022 er »uforenelige med« artikel 178, stk. 2, i Republikken Polens forfatning.
30.
Ved afgørelse af 16. november 2023 anmodede Domstolens præsident Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok) om for det første at oplyse, om den ønskede at opretholde den del af sin anmodning om præjudiciel afgørelse, som vedrører perioden fra den 1. januar 2023 til den 31. januar 2023, og for det andet at angive den mulige betydning, som dommen afsagt af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) kan have for lovligheden af artikel 8, stk. 1 og 2, i ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (lov om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for 2022).
31.
I sit svar af 30. november 2023 bekræftede Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok), at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) erklærede artikel 8 og 9 i ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (
38
) (lov om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for 2023) »uforenelige med« bl.a. artikel 178, stk. 2, i Republikken Polens forfatning, og at disse bestemmelser dermed ikke længere er i kraft (
39
).
32.
Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok) meddelte endvidere, at den ønskede at opretholde hele sin anmodning om præjudiciel afgørelse, herunder den del, der vedrører perioden fra den 1. januar 2023 til den 31. januar 2023. Ifølge Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok) er dommen afsagt af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) begrænset til at fastslå, om artikel 8 og 9 i ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (lov om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for 2023) er i overensstemmelse med forfatningen, henset til artikel 178, stk. 2, i Republikken Polens forfatning og dommerembedets værdighed, sammenholdt med omfanget af dommeres hverv. Denne dom behandlede ikke princippet om domstolenes uafhængighed og frihed fra påvirkning fra den lovgivende og/eller den dømmende magts side. Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) behandlede desuden ikke ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (lov om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for 2022).
33.
I sag C-374/23 har den litauiske og den polske regering samt Kommissionen indgivet skriftlige indlæg.
34.
Ved afgørelse af 23. januar 2024 forenede Domstolen sag C-146/23 og sag C-374/23 med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.
35.
I retsmødet den 12. marts 2024 afgav den polske og den litauiske regering samt Kommissionen mundtlige indlæg og besvarede Domstolens spørgsmål.
Bedømmelse
Domstolens kompetence i sag C-374/23
36.
Den litauiske regering (
40
) har gjort gældende, at medlemsstaterne har enekompetence til at fastsætte reglerne for aflønningen af dommere og andre personer med offentlige hverv og embedsmænd i overensstemmelse med national lovgivning. EU-retten spiller således ingen rolle i denne henseende. Når den udarbejder sine budgetlove, skal den litauiske regering bl.a. tage hensyn til den socioøkonomiske situation i Litauen, statens behov og ressourcer og dens finansielle forpligtelser. Med de spørgsmål, der forelægges af Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius), anmodes Domstolen om at træffe afgørelse om grænserne for den litauiske lovgivende og udøvende magts skønsmargen som fastlagt i Republikken Litauens forfatning og som fortolket af Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Republikken Litauens forfatningsdomstol). Dette falder uden for Domstolens kompetence.
37.
Det følger af fast retspraksis, at selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne henhører under de sidstnævntes kompetence, skal udøvelsen af denne kompetence overholde EU-retten og navnlig artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (
41
). I henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU skal medlemsstaterne sikre, at retsinstanser, der kan træffe afgørelse vedrørende anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten (
42
), opfylder kravene til en effektiv retsbeskyttelse (
43
). Denne bestemmelse er til hinder for nationale bestemmelser om organiseringen af den dømmende magt, som udgør en forringelse af beskyttelsen af retsstatsprincippet (
44
). Medlemsstaterne er således forpligtet til at tilrettelægge organiseringen af den dømmende magt på en sådan måde, at den er i overensstemmelse med EU-rettens krav. Disse omfatter navnlig uafhængigheden af retter, som skal træffe afgørelse om spørgsmål vedrørende anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten med henblik på at sikre borgerne effektiv domstolsbeskyttelse af deres heraf udledte rettigheder (
45
).
38.
Det følger af denne retspraksis og navnlig af dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses og Escribano Vindel-dommen, at Domstolen har kompetence til at fortolke EU-retten i sager, der vedrører organisationen af en medlemsstats retssystem, herunder aflønningen af dommere.
Formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål i sag C-374/23
39.
Den litauiske regering har gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-374/23 ikke kan antages til realitetsbehandling, eftersom de spørgsmål, som er forelagt af Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius), ikke har nogen forbindelse med de faktiske omstændigheder i og genstanden for den tvist, der er indbragt for denne ret. Domstolens besvarelse af de forelagte spørgsmål er således unødvendig for at afgøre tvisten i hovedsagen.
40.
Artikel 267 TEUF fastsætter, at præjudicielle spørgsmål skal være »nødvendig[e]« for, at den forelæggende ret kan »[afsige] sin dom« i den sag, der er indbragt for den. Domstolen har således gentagne gange fastslået, at det følger af såvel ordlyden som opbygningen af artikel 267 TEUF, at den præjudicielle procedure bl.a. forudsætter, at der reelt verserer en retssag for den nationale domstol, og at denne domstol skal træffe en afgørelse, hvis udfald kan påvirkes af den præjudicielle afgørelse (
46
).
41.
Hovedsagen i sag C-374/23 vedrører et erstatningskrav mod Republikken Litauen fremsat af to dommere, SR og RB, hvorved de har gjort gældende, at den lovgivende og den udøvende magts mulighed for at fastsætte deres løn er uforenelig med domstolenes uafhængighed. Dette udgør et forbindelsesled mellem tvisten for Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius) og den fortolkning af EU-retten, som denne ret anmoder om. Det bør derfor fastslås, at Domstolens fortolkning er »nødvendig« for, at den forelæggende ret kan afgøre den tvist, der er indbragt for den (
47
).
Betydningen af artikel 2 TEU og chartrets artikel 47 i de forenede sager C-146/23 og C-374/23
42.
Den litauiske regering har gjort gældende, at eftersom reguleringen af dommeres løn er omfattet af medlemsstaternes enekompetence, gennemfører de ikke EU-retten, når de fastsætter denne løn. Heraf følger, at chartret i henhold til sin artikel 51, stk. 1, ikke finder anvendelse på hovedsagerne.
43.
Bestemmelserne i chartrets artikel 51, stk. 1, er rettet til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. Det fremgår ikke af forelæggelseskendelserne i sag C-146/23 og sag C-374/23, at XL eller SR og RB har påberåbt sig en ret, som de er tillagt ved en EU-retlig bestemmelse, eller at de er genstand for procedurer, som gennemfører EU-retten. Det angives heller ikke i forelæggelseskendelserne, at de rejser spørgsmål vedrørende fortolkningen eller anvendelsen af en EU-retlig bestemmelse. Intet i anmodningerne om præjudiciel afgørelse tyder på, at en person har påberåbt sig retten til effektive retsmidler som fastsat i chartrets artikel 47. Under disse omstændigheder synes chartrets artikel 47 ikke at kunne påberåbes i forbindelse med hovedsagerne (
48
).
44.
Artikel 19 TEU er et konkret udtryk for værdien af retsstatsprincippet som fastsat i artikel 2 TEU. I henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU skal medlemsstaterne fastsætte en ordning for retsmidler og procedurer, som sikrer retten til effektiv retsbeskyttelse for borgerne på de områder, der er omfattet af EU-retten. Princippet om effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder som sikret ved EU-retten udgør et generelt princip i EU-retten, som udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner (
49
), og som er bekræftet i chartrets artikel 47 (
50
). På denne baggrund bør det fastslås, at det er unødvendigt at fortolke artikel 2 TEU adskilt fra artikel 19 TEU (
51
).
Realiteten
45.
Med deres spørgsmål anmoder Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok) og Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius) om fortolkning af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, med hensyn til to problemstillinger. For det første ønskes det oplyst, om denne bestemmelse giver mulighed for, at den lovgivende og/eller den udøvende magt kan vedtage love, hvorved dommeres løn fastsættes eller nedsættes. For det andet ønskes det oplyst, hvilke kriterier medlemsstaterne skal anvende for at overholde denne bestemmelse, når de vedtager sådanne love.
46.
Det følger af fast retspraksis, at EU-retten ikke pålægger medlemsstaterne en præcis forfatningsmæssig model, der regulerer forholdet og samspillet mellem de forskellige statslige instanser, navnlig hvad angår definitionen og afgrænsningen af disses kompetencer. Ved valget af deres forfatningsmæssige model skal medlemsstaterne bl.a. overholde artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU for ikke at undergrave domstolenes uafhængighed eller gribe ind i udøvelsen af den dømmende magt (
52
). I lyset af medlemsstaternes forskellige politiske og forfatningsmæssige strukturer og traditioner kan der være betydelige variationer i de involverede aktørers roller i forbindelse med fastsættelsen af niveauet for og elementerne i dommeres løn (
53
). I et demokrati udelukker princippet om magtens tredeling og behovet for at isolere den dømmende magt fra ubehørig udefrakommende indflydelse fra bl.a. den lovgivende og/eller den udøvende magts side ikke sidstnævnte fra at fastsætte mange aspekter af en stats retslige opbygning, herunder dommeres løn.
47.
Med henblik på at sikre gennemsigtighed, objektivitet og retssikkerhed (
54
) skal medlemsstaterne opstille de retlige rammer, inden for hvilke dommeres løn fastsættes, og identificere de aktører, der er involveret i denne proces, samt deres respektive roller (
55
). Disse rammer skal beskytte dommernes uafhængighed ved at sikre, at niveau for dommernes løn afspejler vigtigheden af deres funktioner. National ret, der gælder for dommeres løn, skal fungere på grundlag af relevante, objektive og kontrollable kriterier, som overholder proportionalitetsprincippet. Lønfastsættelser eller ‑nedsættelser må derfor ikke ske vilkårligt eller med henvisning til individuelle forhold. En national lovgivning, der nedsætter niveauet for dommeres løn, skal på klar og tydelig vis indeholde en begrundelse herfor. Sådanne nedsættelser i dommeres løn skal være midlertidig og størrelsen og varigheden være tilpasset og følge udviklingen i alvoren og varigheden af de omstændigheder, der har begrundet vedtagelsen heraf. Under ingen omstændigheder må sådanne lønnedsættelser være målrettet mod eller særligt udpege den dømmende magt (
56
). For at vurdere, om den er særligt målrettet mod den dømmende magt, skal en nedsættelse af dommeres løn undersøges, sammenholdt med udviklingen i lønnen for dommere og sammenlignelige personer med offentlige hverv under hensyn til enhver nylig stigning i dommeres løn (
57
). For at sikre, at disse principper overholdes, og for at håndhæve deres stabilitet skal regler om dommeres løn og enhver nedsættelse heraf være undergivet domstolskontrol (
58
).
48.
Anmodningerne om præjudiciel afgørelse henviser til niveauet for dommeres grundløn i Polen og Litauen (
59
). I lyset af definitionen af »løn« i artikel 157, stk. 2, TEUF, skal samtlige ydelser i penge eller i naturalier, aktuelle eller fremtidige, som dommere modtager direkte eller indirekte i forbindelse med denne ansættelse, tages i betragtning ved vurderingen af, om deres løn svarer til betydningen af deres hverv (
60
). Tillæg eller godtgørelser for varetagelse af bestemte funktioner eller yderligere opgaver eller ansvar (
61
), anciennitet, langtidsansættelse eller erfaring, ikke-bidragsbaserede eller statsstøttede erhvervspensioner (
62
), sundhedsydelser ud over dem, som arbejdstagere generelt har adgang til inden for det nationale velfærdssystem, samt bolig og brug af bil eller telefon til private formål er eksempler på ydelser i penge eller naturalier, som skal tages i betragtning (
63
). Begrænsninger af eller hindringer for dommeres udøvelse af andre økonomiske aktiviteter (
64
) skal også tages i betragtning ved vurderingen af, om deres løn er passende (
65
).
49.
I fraværet af harmonisering, og henset til de varierende socioøkonomiske betingelser i Den Europæiske Union og de forskellige budgetmæssige begrænsninger, som individuelle medlemsstater er underlagt, er de bedst i stand til at fastsætte dommeres løn inden for rammerne af deres kompetencer. Med forbehold af de absolutte forpligtelser i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU har medlemsstaterne derfor en skønsmargen ved fastsættelsen af niveauet for dommeres løn. Denne skønsmargen er ikke ubegrænset. Objektive forhold, såsom den nationale gennemsnits- eller minimumsløn – ganget med en koefficient – eller lønnen for andre personer med nationale offentlige hverv eller embedsmænd med tilsvarende ansvar, er eksempler på acceptable benchmarks, som medlemsstaterne kan anvende i forbindelse med andre socioøkonomiske parametre, såsom leveomkostningerne (forbrugerprisindekset i en medlemsstat), inflationsraten osv., ved beregningen af dommeres løn (
66
). Eftersom lønniveauer, herunder minimumslønniveauer, ikke er harmoniseret i Den Europæiske Union (
67
) og varierer kraftigt som følge af de betydelige forskelle mellem de socioøkonomiske betingelser i de forskellige medlemsstater (
68
), er det utilstrækkeligt blot at sammenligne lønninger efter simple beløbsmæssige kriterier. Dommeres løn bør derfor vurderes, sammenholdt med de præcise nationale socioøkonomiske forhold i hver enkelt medlemsstat (
69
).
50.
Ved en vurdering af, om dommeres løn er passende, skal det efterprøves, om den i en given national socioøkonomisk sammenhæng er på et niveau, der er tilstrækkeligt til at tiltrække, fastholde og motivere personer med høj moralsk integritet fra forskellige baggrunde med de nødvendige professionelle kompetencer og/eller den nødvendige professionelle erfaring (
70
). En utilstrækkelig løn kan undergrave moralen, nedsætte produktiviteten og i sidste ende være til hinder for rekrutteringen ved at afskrække kvalificerede kandidater fra at optage beskæftigelse inden for erhvervet. Fastholdelsen af dommere kan også blive påvirket, idet en lav løn kan tilskynde personer til at forlade erhvervet eller gå på pension før afslutningen af deres mandat eller før den obligatoriske pensionsalder og således nedbringe det generelle niveau af juridisk erfaring (
71
).
51.
Hvis det ikke fremgår, at dommeres løn beskattes ulovligt eller uforholdsmæssigt (
72
), er princippet om effektiv retsbeskyttelse ikke til hinder for skatter eller andre omkostninger – såsom socialsikringsbidrag – som en medlemsstat opkræver af dommeres løn med henvisning til objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Den byrde, som sådanne generelle omkostninger udgør, skal således ikke tages i betragtning ved vurderingen af, om en ordning for aflønning af dommere er forenelig med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
52.
En sammenligning af dommeres løn med niveauet for de honorarer, som advokater kræver, når de rådgiver staten eller handler på dennes vegne, er heller ikke hensigtsmæssig, selv når niveauet for disse honorarer er fastsat ved lov. Niveauet for dommeres løn kan ganske vist ikke adskilles fra lønnen i den private sektor på lignende områder (
73
), men udøvelsen af dømmende magt har karakter af et offentligt hverv, ikke af erhvervsmæssig virksomhed (
74
). Den indebærer et bevidst karrierevalg om at arbejde i det offentlige til gengæld for bl.a. sikkerhed i ansættelsen og stabil økonomisk kompensation (
75
). Dette kan ganske vist medføre et lavere lønniveau end det, som privatpraktiserende advokater under visse omstændigheder kan kræve, men dommere er ikke udsat for forretningsmæssige risici (
76
), skal ikke afholde driftsomkostninger (
77
), er ikke pålagt moms, og betales principielt uafhængigt af udfaldet af de sager, de behandler, samt deres effektivitet og produktivitet (
78
). Endelig kan det tilføjes, at mens dommere betales i regelmæssige og forudsigelige intervaller, kan den tidsramme, inden for hvilken klienter betaler deres advokaters honorarer, være både lang og yderst uforudsigelig (
79
).
53.
En vurdering af, om dommeres løn er passende, kræver derfor både en holistisk tilgang, som tager hensyn til alle relevante socioøkonomiske faktorer, og en dynamisk eller tidsmæssig tilgang, som tager hensyn til denne løns udvikling gennem tiden. Selv om medlemsstaterne ikke nødvendigvis skal ajourføre dommeres løn automatisk for at justere for inflation og/eller stigninger i leveomkostningerne eller gennemgå lønniveauet i specifikke intervaller, kan en vedvarende undladelse af at gøre dette medføre en nedsættelse af denne løns reelle niveau. Enhver væsentlig udhuling af niveauet for dommeres løn over tid er til skade for domstolenes uafhængighed og værdigheden af hvervet som dommer. Medmindre der er tale om et pludseligt fald i dens værdi, bør en undersøgelse af udviklingen i dommeres løn ikke begrænses til et bestemt tidspunkt, men gennemføres med hensyn til en repræsentativ periode på mindst ti år.
54.
For så vidt angår de foreliggende forenede sager, opstiller polsk og litauisk lovgivning rammerne for fastsættelsen af dommeres løn (
80
). Intet i de sager, der verserer for Domstolen, tyder på, at den polske eller den litauiske lovgivende og/eller udøvende magt har påtaget sig en anden legitim aktørs rolle eller beføjelser (
81
). Det fremgår også af disse anmodninger om præjudiciel afgørelse, at reglerne for aflønning af dommere eller enhver nedsættelse heraf er underlagt domstolskontrol i disse medlemsstater.
55.
Sag C-146/23 udspringer af lovene om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for henholdsvis 2021, 2022 og 2023 (
82
), som ændrede artikel 91 i lov om de almindelige domstoles organisation og nedsatte dommeres løn. Det er ikke blevet gjort gældende, at den polske lovgivende og/eller udøvende magt ikke havde beføjelse i henhold til polsk ret til at ændre artikel 91 i lov om de almindelige domstoles organisation ved lovene om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for henholdsvis 2021, 2022 og 2023. Det fulde omfang af indvirkningen af dom af 8. november 2023, K 1/23, afsagt af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) (
83
), på disse budgetlove er fortsat en smule uklart. I retsmødet bekræftede den polske regering som svar på Domstolens spørgsmål, at den løn, som dommere havde krav på som følge af denne dom, var blevet udbetalt. I sag C-374/23 har SR og RB anlagt et erstatningssøgsmål mod Republikken Litauen vedrørende undladelse af at handle, eftersom der ikke kan iværksættes nogen andre retslige skridt for at tilpligte den lovgivende og den udøvende magt at betale dommere en løn, der svarer til værdigheden af deres hverv. Det fremgår klart af Savickas-dommen (
84
), at nedsættelsen af dommeres løn kunne anfægtes for de litauiske domstole, og at der er mulighed for økonomisk kompensation for løn, som retsstridigt ikke er blevet betalt.
56.
Den forelæggende ret i sag C-146/23 er af den opfattelse, at ændringerne af artikel 91 i lov om de almindelige domstoles organisation i 2022 og 2023 er i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. I modsætning til de foranstaltninger, der blev omhandlet i dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
85
), er de polske ændringer ikke af generel karakter, men derimod særligt målrettet mod dommere og indebærer en vedvarende fravigelse af den mekanisme, der er fastsat i artikel 91, stk. 1, i lov om de almindelige domstoles organisation.
57.
Det er ubestridt, at dommeres løn (
86
) i Polen i 2022 og 2023 var lavere, end hvis den var blevet beregnet i overensstemmelse med artikel 91 i lov om de almindelige domstoles organisation. Denne nedsættelse faldt desuden sammen med en betydelig stigning i leveomkostningerne i denne medlemsstat. Det skal dog påpeges, at dommeres løn i den samme periode ikke var lavere, end den havde været i de foregående år, men derimod faktisk synes at være steget med 4,37% i 2022 sammenlignet med 2021, og med 7,8% i 2023 sammenlignet med 2022. Den polske regering har gjort gældende, at de pågældende ændringer ikke »fastfrøs« dommeres løn, men blot reducerede dens stigningstakt. Mens XL har henvist til en lang række embedsmænd, som fik større lønstigninger i 2022, påpegede den polske regering i retsmødet, at almindelige embedsmænd i denne medlemsstat tjener betydeligt mindre end dommere og – i modsætning til dommere – ikke for nylig har fået nogen lønstigning.
58.
Hvad angår den hævdede permanente karakter af ændringerne i Polen er artikel 91 i lov om de almindelige domstoles organisation fortsat i kraft, selv om denne bestemmelse synes at være blevet ændret i tre på hinanden følgende år (
87
). Den polske regering bekræftede i retsmødet, at hver af de ændringer af denne bestemmelse, som blev indført ved lovene om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for henholdsvis 2021, 2022 og 2023, vedrørte et enkelt budgetår og hver kun gjaldt i ét år. Der er endvidere intet i sagsakterne, som tyder på, at der er blevet foreslået lignende ændringer af artikel 91 i lov om de almindelige domstoles organisation i 2024 (
88
). Virkningerne af ændringerne af artikel 91 i lov om de almindelige domstoles organisation på dommeres løn forekommer således begrænset, både med hensyn til varigheden og omfanget af de beløb, der var tale om.
59.
Ud fra en umiddelbar betragtning kan de omtvistede ændringer ganske vist umiddelbart synes at have været målrettet mod eller særligt at have udpeget dommeres og anklageres løn i Polen, eftersom lønnen for andre personer med offentlige hverv eller embedsmænd ikke blev gjort til genstand for tilsvarende foranstaltninger. Den polske regering har i sit skriftlige indlæg og i retsmødet gjort gældende, at dommere og anklagere tidligere var blevet særligt fordelagtigt behandlet i henhold til den polske stats aflønningspolitik for personer med offentlige hverv og embedsmænd. Den polske regering har yderligere hævdet, at dommere og anklagere var undtaget fra en fastfrysning af lønnen i den offentlige sektor fra 2013 til 2018. Det følger heraf, at dommeres løn fra 2013 til 2023 ikke blev udpeget negativt eller uforholdsmæssigt berørt i sammenligning med lønnen for andre personer med offentlige hverv eller embedsmænd (
89
). Endvidere synes der ikke at være sket nogen væsentlig udhuling af deres løn (
90
).
60.
Den polske lovgiver begrundede ændringerne i 2022 og 2023 med henvisning til covid-19-pandemien og den russiske invasion af Ukraine i februar 2022. Der er efter min opfattelse tale om relevante, objektive, kontrollable og ekstraordinære omstændigheder, som uden tvivl pålagde alle medlemsstater, herunder Republikken Polen, betydelige budgetmæssige begrænsninger og var af en sådan karakter, at de begrundede en nedsættelse af lønnen for personer med offentlige hverv og embedsmænd, herunder dommeres løn. En nedsættelse af dommeres løn i overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU kræver ikke, at der foreligger en national budgetkrise eller indledes en procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud i henhold til artikel 126, stk. 2, TEUF og protokol nr. 12 om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud (
91
). Nedsættelser af dommeres løn og andre budgetnedskæringer kan være begrundet i en bestræbelse på at undgå forværring af et uforholdsmæssigt stort underskud i en medlemsstat (
92
). Hvad angår spørgsmålet om forholdsmæssigheden af de foranstaltninger, der blev vedtaget som reaktion på disse omstændigheder, fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-146/23, at XL’s løn i 2022 og 2023 var betydeligt mere end dobbelt så høj som den gennemsnitlige løn i Polen (
93
).
61.
Der er ganske vist tale om et spørgsmål, som det i sidste ende tilkommer den forelæggende ret at afgøre, men de forhold, som er omhandlet i punkt 56-60 i dette forslag til afgørelse, tyder på, at dommeres løn i Polen i 2022 og 2023 var i overensstemmelse med deres uafhængighed og betydningen af deres hverv.
62.
I sag C-374/23 har Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius) anført, at dommeres løn i de 13 år fra 2008 til 2021 faldt med nominelt 3,2% alene som følge af skatteændringer. Den forelæggende ret har ikke forelagt nogen detaljer om skattereformen i 2019 i Litauen. Under alle omstændigheder er beskatningen af dommeres løn som nævnt i punkt 51 i dette forslag til afgørelse som hovedregel irrelevant for en vurdering i forbindelse med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
63.
Den litauiske regering og Kommissionen har gjort gældende, at grundbeløbet for beregningen af lønnen for dommere og andre personer med offentlige hverv eller embedsmænd i henhold til artikel 3 i lov om aflønning af dommere er baseret på klare og objektive parametre, som er knyttet til de socioøkonomiske forhold i Republikken Litauen (
94
). Det ajourføres i princippet årligt og kan ikke være lavere end det foregående år. Intet i sag C-374/23 tyder på, at dommeres løn i Litauen er blevet særligt negativt udpeget eller uforholdsmæssigt berørt i sammenligning med lønnen for andre personer med offentlige hverv eller embedsmænd. Det fremgår tydeligt af bl.a. artikel 3 i lov om aflønning af dommere, at deres løn fastsættes i takt med lønnen for andre personer med offentlige hverv og embedsmænd. Det er også tilfældet for så vidt angår den nylige reform af lønnen i den offentlige sektor, som blev vedtaget den 25. maj 2023 (
95
). Det forhold, at den nylige reform (væsentligt) forøgede lønnen for dommere og andre personer med offentlige hverv og embedsmænd, indebærer i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ikke, at der kan rejses tvivl om lovligheden af de beløb, der tidligere blev udbetalt til dommere.
64.
Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius) har bemærket, at det relative niveau for dommeres løn i Litauen er blevet udhulet over tid, og at det siden slutningen af 2021 har tilnærmet sig den nationale gennemsnitsløn. Den litauiske regering hævdede i retsmødet, at de beløb, som den forelæggende ret har anført, er fejlagtige, eftersom de ikke afspejler de efterbetalinger til dommere, der blev foretaget mellem 2016 og 2019 efter en dom afsagt af Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Republikken Litauens forfatningsdomstol), som erklærede en nedsættelse af dommeres løn forfatningsstridig (
96
).
65.
Det tilkommer i sidste ende Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius) at vurdere, om dommernes løn i hovedsagen er passende, men figur 3.36 i CEPEJ-rapporten af 2020 (
97
) og figur 3.46 i CEPEJ-rapporten af 2022 (
98
) viser, at den gennemsnitlige bruttoløn for dommere ved Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (den øverste domstol i Litauen) var 2,2 (2018) eller 2,1 (2020) gange højere end den nationale gennemsnitlige bruttoløn (
99
). En sammenligning af data fra andre medlemsstater synes at vise, at lønnen for litauiske dommere (
100
), som var i begyndelsen af deres karriere ved denne stats øverste domstol, i 2018 var på middelniveau og relativt højere end lønnen for sammenlignelige østrigske (1,5), belgiske (1,6), finske (1,5), franske (1,3), kroatiske (1,7), nederlandske (1,3), tyske (0,9), ungarske (1,8), italienske (1,9), luxembourgske (1,4), lettiske (1,9), slovenske (1,6), svenske (1,8) og spanske (2,1) dommere (
101
).
Forslag til afgørelse
66.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer spørgsmålene fra Sąd Rejonowy w Białymstoku (retten i første instans i Białystok, Polen) og Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen) således:
»Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU skal fortolkes således, at
denne bestemmelse ikke er til hinder for, at den lovgivende og/eller den udøvende magt i medlemsstaterne vedtager love om fastsættelse og/eller nedsættelse af dommeres løn, herunder ved kollektive aftaler, som indgås i overensstemmelse med national ret
medlemsstaterne skal vedtage national lovgivning, som fastsætter de retlige rammer for fastsættelsen af dommeres løn, der skal beskytte dommernes uafhængighed, ved at sikre, at niveauet for dommeres løn afspejler vigtigheden af deres funktioner; regler for dommeres løn skal gøre dette med henvisning til relevante, objektive og kontrollable kriterier, som overholder proportionalitetsprincippet
spørgsmålet om, hvorvidt dommeres løn er passende, skal vurderes under hensyntagen til alle relevante socioøkonomiske faktorer og henvise til udviklingen i lønnen over tid
national lovgivning, der har til formål at reducere niveauet for dommeres løn, klart skal angive begrundelsen herfor; sådanne nedsættelser i dommeres løn skal være midlertidig, og deres varighed skal være knyttet til, at de omstændigheder, der begrundede dens vedtagelse, fortsat foreligger; under ingen omstændigheder kan sådanne nedsættelser rettes mod dommerne med henblik på ufordelagtig behandling
regler om dommeres løn eller nedsættelsen heraf skal kunne gøres til genstand for domstolskontrol.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Nr. 79, første afsnit. The Federalist, sædvanligvis betegnet som »The Federalist Papers«, er en samling af 85 essays, som blev skrevet af Alexander Hamilton, John Jay og James Madison mellem oktober 1787 og maj 1788. Essayene blev offentliggjort anonymt under pseudonymet »Publius« i en række datidige aviser i staten New York (USA). Den version, hvorfra citatet stammer, kan findes i Library of Congress Research Guides: https://guides.loc.gov/federalist-papers/introduction. Den tilgang, som Alexander Hamilton argumenterede for, hvorefter »[l]ønnen for indehavere af retslige embeder om nødvendigt kan ændres fra tid til anden, men aldrig på en sådan måde, at det vederlag, som en bestemt dommer modtog ved sin tiltrædelse, nedsættes« (The Federalist, nr. 79, andet afsnit), blev optaget i USA’s forfatning, hvis artikel III, stk. 1, fastsætter, at dommere, både ved højesteret og lavere domstole, »for deres tjeneste skal modtage et vederlag, som ikke må nedsættes i deres embedstid«. Visse medlemsstaters forfatninger afspejler en tilsvarende tilgang: jf. Republikken Cyperns forfatning, artikel 133, stk. 12, og Irlands forfatning, artikel 35, stk. 5, som ændret ved 29th Amendment of the Constitution Act, 2011 (lov om den 29. forfatningstilføjelse af 2011).
(
3
) – Fortolket i lyset af chartrets artikel 47. De indbyrdes forbundne krav om domstolenes uafhængighed og effektiv retsbeskyttelse er blot nogle af de mange faktorer, der på legitim vis kan påvirke dommeres løn. Aflønningen af personer med offentlige hverv og tjenestemænd, herunder dommere, er omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 21 og Rådets direktiv 2000/78/EF af 27.11.2000 om generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv (EFT 2000, L 303, s. 16). Jf. dom af 7.2.2019, Escribano Vindel (C-49/18, EU:C:2019:106, præmis 38-60) (herefter »Escribano Vindel-dommen«).
(
4
) – Kravet om retternes uafhængighed, som er uløseligt forbundet med udøvelsen af dømmende myndighed, er en del af kerneindholdet i den grundlæggende ret til en effektiv retsbeskyttelse og til en retfærdig rettergang som fastsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Dom af 20.4.2021, Repubblika (C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 48-51 og den deri nævnte retspraksis).
(
5
) – C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 45 (herefter »dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses«).
(
6
) – Jf. præmis 66.
(
7
) – Og dermed implicit dommere.
(
8
) – Jf. dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses, præmis 44.
(
9
) – Jf. dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses, præmis 45, og Escribano Vindel-dommen, præmis 66. Princippet om uafsættelighed kræver navnlig, at dommerne kan forblive i embedet, så længe de ikke har opnået den obligatoriske pensionsalder, eller indtil afslutningen af deres mandat, når dette er af tidsbegrænset varighed. Selv om dette princip ikke har en fuldstændig absolut karakter, kan der kun undtages derfra, når dette er begrundet med henvisning til tvingende legitime hensyn og under overholdelse af proportionalitetsprincippet. Det er således den almindelige opfattelse, at dommere under overholdelse af passende procedurer kan afsættes, hvis de er uegnede til at forblive i embedet grundet forfald, eller såfremt de har begået en alvorlig forseelse. Dom af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed) (C-192/18, EU:C:2019:924, præmis 113). Jf. også dom af 6.10.2021, W.Z. (Afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol – udnævnelse) (C-487/19, EU:C:2021:798, præmis 115 og 116), der identificerer den indvirkning, som visse afgørelser vedrørende individuelle dommeres liv og karrierer kan have på domstolenes uafhængighed.
(
10
) – I sit forslag til afgørelse Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2017:395, punkt 78) anførte generaladvokat Saugmandsgaard Øe, at »[d]ommernes lønninger skal […] stemme overens med de offentlige hverv, som de udøver, men beløbet må ikke løsrives fra de økonomiske og samfundsmæssige realiteter og navnlig den almindelige levestandard i den stat, hvor de pågældende udøver deres embede. En rimelig stabilitet i dommernes indkomst indebærer efter min opfattelse, at den ikke varierer på en sådan måde, at det bringer deres evne til at træffe uafhængige afgørelser i fare, men at den ikke behøver at ligge helt fast«.
(
11
) – Den portugisiske lovgiver vedtog de foranstaltninger, der var genstand for dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses, inden for rammerne af et EU-program om finansiel støtte. Den spanske lovgiver og regering vedtog de foranstaltninger, der blev omhandlet i Escribano Vindel-dommen.
(
12
) – I Portugals tilfælde omfattede de berørte personer med offentlige hverv Republikkens præsident, præsidenten for Assembleia da República (parlamentet), premierministeren, medlemmer af Assembleia da República, medlemmer af regeringen, dommere ved Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol), dommere ved Tribunal de Contas (revisionsret), statsanklageren samt dommerne ved de almindelige retsinstanser, anklagerne og dommerne ved forvaltnings- og skattedomstolene samt fredsdommerne.
(
13
) – Jf. dom afsagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) den 15.10.2013, Savickas m.fl. mod Litauen CE:ECHR:2013:1015DEC006636509, §§ 90-94) (herefter »Savickas-dommen«). Denne ret fastslog, at en klage indbragt af siddende eller tidligere dommere eller deres arvinger om, at de var blevet frataget deres ejendom i strid med artikel 1 i tillægsprotokol nr. 1 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«), var åbenbart grundløs som omhandlet i EMRK’s artikel 35, stk. 3, og derfor skulle afvises som omhandlet i EMRK’s artikel 35, stk. 4. Klagen vedrørte en nedsættelse af klagernes løn med 30%. Nedsættelsen blev begrundet med den »særligt vanskelige økonomiske og finansielle situation i Litauen« i 1999 og »behovet for at finansiere uddannelse, sundhedsvæsenet, social velfærd og andre samfundsbehov«. Menneskerettighedsdomstolen fastslog, at nationale lovgivere har en bred skønsmargen med henblik på at gennemføre social og økonomisk politik.
(
14
) – Dz.U. af 2001, nr. 98, pos. 1070. Konsolideret version af 14.12.2022, Dz.U. af 2023, pos. 217.
(
15
) – Dz.U. af 2021, pos. 2445.
(
16
) – Dz.U. af 2022, pos. 2666.
(
17
) – Artikel 3 i m. lapkričio 6 d. Lietuvos Respublikos teisėjų atlyginimų įstatymas Nr. X-1771 (Republikken Litauens lov nr. X-1771 om aflønning af dommere) af 6.11.2008 (Žin., 2008, nr. 131-5022), som ændret ved m. 2021 m. lapkričio 25 d. Lietuvos Respublikos teisėjų atlyginimų įstatymo Nr. X-1771 pakeitimo įstatymas Nr. XIV-708 (Republikken Litauens lov nr. XIV-708 om ændring af Republikken Litauens lov nr. X-1771 om aflønning af dommere) af 25.11.2021 (TAR, 2021, nr. 25134).
(
18
) – Ved »almindelige retter og specialretter«.
(
19
) – I den version, der fandt anvendelse fra den 1.1.2022 til den 30.6.2023.
(
20
) – Ved »almindelige retter og regionale specialretter«.
(
21
) – Lønkoefficienten blev fastsat ved Lietuvos Respublikos teisėjų atlyginimų įstatymo priedėlio pakeitimo įstatymas Nr. XI-235 (lov XI-235 om ændring af bilaget til Republikken Litauens lov om aflønning af dommere) af 28.4.2009 (som trådte i kraft den 1.10.2013). Ifølge Kommissionens skriftlige indlæg ændrede Republikken Litauens lov XIV-2015 af 25.5.2023 om ændring af Republikken Litauens lov X-1771 om aflønning af dommere den ordning for lønkoefficienter for dommere ved almindelige retter og specialretter, der fremgår af kapitel II i bilaget, idet det blev fastsat, at den officielle løn for en dommer ved en regional domstol er »3,6« (som grundbeløb).
(
22
) – XL blev betalt 15151,44 PLN om måneden fra juli til november 2022, 15033,51 PLN for december 2022 og 16333,26 PLN for januar 2023.
(
23
) – Efter korrektion for sygefravær.
(
24
) – Jf. præmis 5.6 i anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-146/23.
(
25
) – Som fastsat i særløsningerne til gennemførelse af budgetloven for 2023.
(
26
) – Den første præsident for Sąd Najwyższy (øverste domstol) gjorde bl.a. gældende, at loven om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for 2023 var til skade for garantien for, at dommeres løn svarer til deres embedes værdighed og omfanget af deres hverv. Disse bestemmelser udgjorde bl.a. en tilsidesættelse af princippet om domstolenes uafhængighed, princippet om erhvervede rettigheder og tilliden til staten og lovgivningen. Hun understregede, at de indførte metoder for beregning af dommeres løn »omgik« de retsprincipper, der fandt anvendelse. Dommeres løn ville blive baseret på en årlig – og til en vis grad uforudsigelig – vurdering foretaget af lovgiver. Dette ville medføre, at den accepterede model for fastsættelse af dommeres løn ikke længere ville være automatisk og baseret på objektive kriterier.
(
27
) – Præsidenten for Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) gjorde gældende, at de anfægtede bestemmelser udgjorde en »episodisk regulering« og en fravigelse af de permanente, lovbestemte principper for fastsættelse af dommernes løn. Republikken Polens forfatning omhandler arbejdsbetingelserne og aflønningen for en enkelt gruppe af statsansatte, nemlig dommere. Dette krævede, at der blev indført et system til fastsættelse af dommeres løn, som var særskilt i forhold til ordningen for aflønningen af andre embedsmænd. Dette særskilte system bør tage hensyn til behovet for at beskytte domstolenes uafhængighed, embedets værdighed og den ansvarsbyrde, der påhviler dommere. Faldet i dommeres realløn i perioden 2021-2023 er ca. 23,6%, hvilket ikke er i overensstemmelse med stigningen i den gennemsnitlige bruttoløn i den offentlige sektor, som har været 6,74% i årene 2020-2021.
(
28
) – Det nationale domstolsråd gjorde gældende, at artikel 178, stk. 2, i Republikken Polen forfatning, som begrænser lovgivers mulighed for at blande sig i systemet for fastsættelse af dommeres løn, spiller en væsentlig rolle i at garantere dommers uafhængighed og upartiskhed. Dommeres løn bør beregnes på grundlag af objektive og målbare kriterier og være underlagt automatisk lønregulering.
(
29
) – I lyset af det stigende antal sager, der skal behandles, det voksende efterslæb og den faktiske stigning i sagernes varighed.
(
30
) – Ifølge sagsøgerne findes der ikke nogen mekanisme, hvorved en ret eller en dommer kan pålægge den udøvende og den lovgivende magt at sikre, at dommeres løn svarer til den værdighed, det ansvar og de strenge begrænsninger, bl.a. af muligheden for at påtage sig andet arbejde, der er knyttet til et retsligt embede.
(
31
) – Det anføres i Kommissionens skriftlige indlæg, at kravene vedrører perioden fra marts 2020 til marts 2023.
(
32
) – Disse beløb er angivet af den forelæggende ret. Der er tale om bruttobeløb eksklusive et anciennitetstillæg. Beløbet for 2021 er angivet under hensyntagen til skattereformen i 2019 (koefficient på 17,2 x grundbeløbet på 177 EUR / skatteændring på 1,289).
(
33
) – Den forelæggende ret lægger også vægt på den omstændighed, at dommere er underlagt særligt strenge krav. Dommere er bl.a. underlagt et krav om at arbejde til samme løn uanset arbejdsbyrden, idet deres arbejdstid ikke er reguleret. Artikel 113 i Republikken Litauens forfatning fastsætter endvidere, at »en dommer ikke må besidde noget andet embede, hvortil de er valgt eller udpeget, og ikke må påtage sig arbejde i nogen erhvervsmæssige, handelsmæssige eller andre private institutioner eller virksomheder. Han må desuden ikke modtage noget vederlag ud over det vederlag, der er fastsat for dommere, samt vederlag for undervisning og kreativt arbejde. En dommer må ikke deltage i politiske partiers eller andre politiske organisationers aktiviteter«.
(
34
) – Baseret på den gennemsnitlige bruttomånedsløn i det kvartal, der gik forud for det foregående kvartal, som offentliggjort af Valstybės duomenų agentūra (det statslige dataagentur, Litauen) (tidligere kendt som Lietuvos statistikos departamentas (det litauiske statistiske departement) og anvendelsen af en koefficient på 0,1.
(
35
) – Eksklusive et anciennitetstillæg.
(
36
) – Disse bestemmelser pålægger Republikken Litauen en forpligtelse til at fastsætte en sammenlignelig ordning for dommeres vederlag for lignende arbejde.
(
37
) – Dette program blev godkendt ved afgørelse XIV-72 vedtaget af Republikken Litauens parlament den 11.12.2020.
(
38
) – Dz.U. af 2022, pos. 2666.
(
39
) – I retsmødet bekræftede den polske regering som svar på et spørgsmål fra Domstolen, at dommen afsagt af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) har haft retskraft fra datoen for dens forkyndelse.
(
40
) – I den polske regerings skriftlige indlæg blev der anført en række indsigelser mod Domstolens kompetence til at træffe afgørelse om det spørgsmål, der er forelagt i sag C-146/23, og mod, at det kunne antages til realitetsbehandling. I retsmødet trak den polske regering disse indsigelser tilbage.
(
41
) – Dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis), og af 9.1.2024, G. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved de almindelige domstole i Polen) (C-181/21 og C-269/21, EU:C:2024:1, præmis 57) (herefter »G-dommen«). Jf. også kendelse af 2.7.2020, S.A.D. Maler und Anstreicher (C-256/19, EU:C:2020:523, præmis 35-40).
(
42
) – Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU henviser til »de områder, der er omfattet af EU-retten«, uanset om medlemsstaterne gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1.
(
43
) – Dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 112 og den deri nævnte retspraksis).
(
44
) – Dom af 20.4.2021, Repubblika (C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 63-65).
(
45
) – Jf. analogt dom af 18.5.2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, EU:C:2021:393, præmis 230). De garantier for uafhængighed og upartiskhed, som kræves efter EU-retten, forudsætter, at der findes regler – om bl.a. organets sammensætning, medlemmernes udnævnelse og funktionsperiode, tilfælde, hvor organets medlemmer kan vige deres sæde, tilfælde, hvor de har pligt til at vige deres sæde, samt tilfælde, hvor de kan afsættes – som gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl i offentligheden om, at organet er uimodtageligt for påvirkninger udefra og neutralt i forhold til de interesser, som står over for hinanden. Jf. dom af 20.4.2021, Repubblika (C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis). I retsmødet understregede Kommissionen behovet for at sikre en passende aflønning af dommere med henblik på at undgå det indtryk, at de er modtagelige for ubehørig indflydelse udefra.
(
46
) – Dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 45 og 46 og den deri nævnte retspraksis).
(
47
) – Der er tydelige paralleller mellem hovedsagen i sag C-374/23 og de sager, der lå til grund for dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses og Escribano Vindel-dommen, som vedrørte søgsmål anlagt af en faglig sammenslutning på vegne af portugisiske dommere og af en spansk dommer til prøvelse af foranstaltninger til at nedsætte lønnen for henholdsvis portugisiske og spanske dommere. Jf. i modsætning hertil kendelse af 8.11.2023, Habonov (C-333/23, ikke trykt i Sml., EU:C:2023:858) (herefter »Habonov-kendelsen«). I Habonov-kendelsen afviste Domstolen at antage en anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgericht Gießen (forvaltningsdomstolen i Gießen, Tyskland) vedrørende artikel 19 TEU og chartrets artikel 47 angående aflønningen af dommere i delstaten Hessen, Tyskland, til realitetsbehandling. Eftersom denne anmodning blev indgivet i forbindelse med en hastende asylretlig sag mellem en russisk statsborger og Forbundsrepublikken Tyskland, fastslog Domstolen, at en besvarelse var unødvendig for, at den forelæggende ret kunne afsige sin dom, hvilket adskiller denne anmodning fra dem, der lå til grund for dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses og Escribano Vindel-dommen.
(
48
) – Eftersom artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU pålægger alle medlemsstaterne at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, som omhandlet i bl.a. chartrets artikel 47, skal der tages behørigt hensyn til sidstnævnte bestemmelse ved fortolkningen af førstnævnte bestemmelse. Dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol) (C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 34-37 og den deri nævnte retspraksis).
(
49
) – Som fastslået i artikel 6 og 13 EMRK.
(
50
) – Dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 69).
(
51
) – Dom af 13.7.2023, YP m.fl. (Ophævelse af en dommers immunitet og suspension af denne) (C-615/20 og C-671/20, EU:C:2023:562, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
(
52
) – Jf. i denne retning dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol) (C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
(
53
) – Dommeres løn kan f.eks. fastsættes af retslige eller uafhængige organer eller ved kollektiv aftale i overensstemmelse med national lovgivning.
(
54
) – Retssikkerhedsprincippet er ikke absolut. Regler om dommeres løn kan ændres i lyset af objektive, legitime omstændigheder, så længe princippet om domstolenes uafhængighed og proportionalitetsprincippet overholdes.
(
55
) – Artikel 53 i henstilling CM/Rec(2010)12 fra Europarådets Ministerkomité til de kontraherende stater om »Judges, independence, efficiency and responsibilities«, der blev vedtaget den 17.11.2010 på det 1098. møde for ministerrepræsentanter (herefter henstillingen fra Europarådets Ministerkomité), fastsætter, at »de væsentligste regler i ordningen for aflønning af professionelle dommere skal fastsættes ved lov«. Jf. også artikel 11 i De Forenede Nationers grundprincipper for dommeres uafhængighed, vedtaget den 6.9.1985 af De Forenede Nationers syvende kongres om forebyggelse af kriminalitet og behandling af gerningsmænd, afholdt i Milano fra den 26.8. til den 6.9.1985, hvorefter »dommeres embedsperiode, uafhængighed, sikkerhed, passende aflønning, arbejdsbetingelser, pensioner og tilbagetrækningsalder skal sikres på passende vis ved lov« (https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/basic-principles-independence-judiciary).
(
56
) – I Savickas-dommen, § 93, fastslog Menneskerettighedsdomstolen, at »det er afgørende, at nedsættelsen af lønningerne i den offentlige sektor ikke særligt udpegede den dømmende magt«, men var en del af et program for spareforanstaltninger, som berørte lønninger i hele den offentlige sektor. Menneskerettighedsdomstolen mindede også om Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas’ (Republikken Litauens forfatningsdomstol) konklusion, hvorefter »det ville være uretfærdigt, hvis dommere blev behandlet som en undtagelse og fritaget fra spareforanstaltningerne«. Menneskerettighedsdomstolen tilføjede dog det forbehold, at selv denne betragtning muligvis ikke er afgørende, hvis en nedsættelse ville påvirke domstolenes uafhængighed.
(
57
) – I Savickas-dommens §§ 3, 4 og 93 drøftede Menneskerettighedsdomstolen en nedsættelse af dommeres løn i 1999 i forbindelse med en stigning i denne løn i 1997 og fastslog, at det samlede niveau ikke var påvirket.
(
58
) – Jf. analogt Savickas-dommen og Menneskerettighedsdomstolens dom af 22.6.2023, Kubát m.fl. mod Tjekkiet (CE:ECHR:2023:0622JUD006172119) (herefter »Kubát-dommen«). Disse sager vedrørte bl.a. dommeres løn og ejendomsret i henhold til artikel 1 i tillægsprotokol nr. 1 til EMRK.
(
59
) – Og ikke til nogen andre tillæg eller godtgørelser, som kan udbetales til dommere i en af disse medlemsstater.
(
60
) – Dom af 22.2.2024, Randstad Empleo m.fl. (C-649/22, EU:C:2024:156, præmis 44).
(
61
) – Vedrørende enten den retsinstans, der er tale om, eller de ansvarsfunktioner, der varetages inden for en jurisdiktion, såsom præsidenten for en ret.
(
62
) – I sag C-146/23 har den polske regering påpeget, at dommere og anklagere har en speciel pensionsordning, som er særligt fordelagtig, eftersom de er fritaget til at indbetale socialsikringsbidrag i denne forbindelse.
(
63
) – Jf. f.eks. artikel 91 i lov om de almindelige domstoles organisation og artikel 4, stk. 2, i lov om aflønning af dommere. Mens der skal tages hensyn til den samlede pakke af finansielle eller andre ydelser, som betales til dommere, ved vurderingen af, om deres løn er passende, har Venedigkommissionen advaret mod at tildele dommere »ikke-finansielle ydelser«, såsom bolig, på grundlag af socialt behov, eftersom der er »mulighed for at udøve skøn, når de tildeles. De udgør derfor en potentiel trussel mod domstolenes uafhængighed«. Rapport om retssystemets uafhængighed, del I: Dommeres uafhængighed, vedtaget af Venedigkommissionen ved dens 82. plenarforsamling (Venedig, den 12.3. til den 13.3.2010) (CDL-AD(2010)004, https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)004-e).
(
64
) – I jurisdiktioner, hvor dommere kan have forbud mod at vende tilbage til eller optage privat praksis.
(
65
) – I henhold til national ret kan udøvelse af et retsligt embede være uforenelig med varetagelse af andre aktiviteter eller roller. Visse eksklusivitetskrav kan være objektivt nødvendige for at undgå interessekonflikter og sikre, at den pågældende professionelt helliger sig det retslige embede. Andre begrænsninger eller hindringer, såsom et forbud mod at eje aktier i selskaber, modtage royalties eller afkast eller betaling for foredrag, er ikke altid begrundet i hensynet til domstolenes uafhængighed og kan endda under visse omstændigheder udgøre en tilsidesættelse af ejendomsretten som beskyttet ved chartrets artikel 17.
(
66
) – Medlemsstater kan også betale dommere et fast årligt vederlag uden specifikt at angive, hvilke kriterier det er baseret på. Løn, der udbetales til andre personer med offentlige hverv eller embedsmænd med tilsvarende ansvar, kan under sådanne omstændigheder anvendes som benchmark ved vurderingen af, om dommeres løn er passende.
(
67
) – Jf. artikel 153, stk. 5, TEUF og dom af 7.7.2022, Coca-Cola European Partners Deutschland (C-257/21 og C-258/21, EU:C:2022:529, præmis 47). Jf. også Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2022/2041 af 19.10.2022 om passende mindstelønninger i Den Europæiske Union (EUT 2022, L 275, s. 33).
(
68
) – I januar 2024 varierede minimumslønniveauet i medlemsstaterne fra 477 EUR om måneden i Bulgarien til 2571 EUR om måneden i Luxembourg (https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Minimum_wage_statistics).
(
69
) – Objektive økonomiske faktorer såsom en medlemsstats bruttonationalprodukt, inflationsraten, dens budgetoverskud eller ‑underskud, dens statsgæld, de samlede udgifter til retsvæsenet osv., kan også være relevante. Den litauiske regering har påpeget, at den, når den forbereder forslaget til statsbudgettet, »skal tage hensyn til statens funktioner som fastsat i forfatningen, den aktuelle økonomiske og sociale situation, samfundets og statens behov og muligheder, de tilgængelige og planlagte finansielle ressourcer og statens forpligtelser samt andre væsentlige faktorer«.
(
70
) – I artikel 54 i henstilling fra Europarådets Ministerkomité anføres følgende: »Dommeres løn skal svare til deres embede og ansvar og være tilstrækkelig til at beskytte dem mod incitamenter, der har til formål at påvirke deres afgørelser. Der skal være garantier for opretholdelsen af en rimelig løn i tilfælde af sygdom, barselsorlov, samt for betaling af en pension, som skal stå i et rimeligt forhold til niveauet for den løn, de modtager, når de arbejder. Der bør vedtages specifikke retsforskrifter som sikring mod en lønnedsættelse, som er særligt målrettet mod dommere« (https://www.icj.org/wp-content/uploads/2014/06/CMRec201012E.pdf). Jf. også artikel 6 i det europæiske charter om en statut for dommere, Strasbourg, den 8.7.-10.7.1998 (https://rm.coe.int/16807473ef).
(
71
) – Hvis betydning beskrives rammende med følgende bemærkning: »Livet med jura har ikke været logik; det har været erfaring«, O.W. Holmes, The Common Law, Little, Brown & Co., Boston MA, 1881, første udgave.
(
72
) – I denne henseende har Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius) ikke forelagt nogen oplysninger om skattereformen i 2019. Jf. punkt 25 i dette forslag til afgørelse.
(
73
) – Hvis dommere ikke aflønnes passende i sammenligning med den private sektor, kan dette undergrave værdigheden af det retslige embede og være til hinder for rekrutteringen, motiveringen og fastholdelsen af dommere til skade for den effektive retsbeskyttelse og domstolenes uafhængighed. Ifølge Report on the evaluation of the European judicial system fra 2020 udarbejdet af European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ), som blev oprettet af Europarådets Ministerkomité i september 2020 (herefter »CEPEJ-rapporten af 2020«), s. 67, https://rm.coe.int/rapport-evaluation-partie-1-francais/16809fc058, og CEPEJ’s Report on the evaluation of European judicial system fra 2022 (herefter »CEPEJ-rapporten af 2022«), s. 79, https://rm.coe.int/cepej-report-2020-22-e-web/1680a86279, kræver »spørgsmålet om dommeres løn en helhedstilgang, som ud over det rent økonomiske aspekt tager hensyn til den indvirkning, spørgsmålet kan have på domstolenes effektivitet og uafhængighed i forbindelse med bekæmpelsen af korruption inden for og uden for retssystemet. Retspolitik bør også tage hensyn til lønnen inden for andre juridiske erhverv med henblik på at gøre det hvervet som dommer attraktivt for højt kvalificerede jurister«.
(
74
) – Det indebærer også udøvelse af offentlig myndighed, som ikke kan sammenlignes med arbejdet i andre juridiske erhverv. I fraværet af sammenlignelige situationer kan der ses bort fra ethvert spørgsmål om forskelsbehandling.
(
75
) – Den anseelse, som hvervet som dommer nyder, har også en vis ikke-økonomisk værdi.
(
76
) – Det beløb, som advokater fakturerer, afspejler ikke nødvendigvis det beløb, deres klienter betaler. Advokater konkurrerer med andre advokater og – i visse jurisdiktioner – med andre tjenesteydere såsom revisorer og skatterådgivere.
(
77
) – Som f.eks. til kontorplads, erhvervsansvarsforsikring eller juridiske medarbejdere.
(
78
) – Jf. artikel 55 i henstillingen fra Europarådets Ministerkomité, hvori det anføres, at »ordninger, som gør dommeres grundløn præstationsafhængig, bør undgås, eftersom de kan skabe vanskeligheder for dommeres uafhængighed«. Jf. analogt udtalelse 1/17 af 30.4.2019(CETA-aftalen EU og Canada) (EU:C:2019:341, præmis 98).
(
79
) – I visse tilfælde fastsætter lovgivningen, at advokaters honorarer og/eller deres opkrævning kan være underlagt »omkostningsbeskatning«. Advokaters honorarer kan afhænge af, at en sag får et bestemt udfald eller vindes. Advokater kan derfor muligvis ikke fakturere for al – eller i visse tilfælde slet ikke for noget af – den tid, de har brugt på en sag.
(
80
) – Den litauiske regering bekræftede i retsmødet, at det »grundbeløb«, som nævnes i artikel 3 i lov om aflønning af dommere, forhandles ved kollektiv aftale. Det nationale råd for retsvæsenet i Litauen, som udelukkende består af dommere fra alle de forskellige instanser, repræsenterer det litauiske retsvæsen i disse forhandlinger.
(
81
) – Med forbehold af de forelæggende retters efterprøvning.
(
82
) – De relevante ændringer i denne forbindelse er dem, der vedrører 2022 og 2023.
(
83
) – Denne sag vedrørte lovene om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for 2023.
(
84
) – §§ 1-20.
(
85
) – Jf. denne doms præmis 49.
(
86
) – Den polske regering og Kommissionen har gjort gældende, at lovene om særløsninger til gennemførelse af budgetloven for henholdsvis 2022 og 2023 indeholder bestemmelser om lønnen for dommere ved de almindelige domstole, Sąd Najwyższy (øverste domstol) og Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) såvel som for anklagere.
(
87
) – Jf. punkt 15 og 16 i dette forslag til afgørelse.
(
88
) – Ændringerne i 2023 blev erklæret forfatningsstridige.
(
89
) – Jf. analogt dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses, præmis 48.
(
90
) – Heraf følger, at den nylige retsstatskrise i Polen ikke har udhulet niveauet for dommeres løn.
(
91
) – Budgetunderskuddet i Polen i den relevante periode synes at have været mindre end den »andel [på 60%], som den offentlige gæld udgør af bruttonationalproduktet i markedspriser« som omhandlet i artikel 126, stk. 2, TEUF og artikel 1 i protokol nr. 12 om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud. En overskridelse af andelen på 60% udgør en »alvorlig fejl«.
(
92
) – Artikel 126, stk. 1, TEUF forpligter medlemsstaterne til at »undgå uforholdsmæssigt store offentlige underskud«.
(
93
) – Kommissionen har påpeget, at XL’s løn var næsten tre gange højere, hvis de bonusser og godtgørelser, der er omhandlet i artikel 91 i lov om de almindelige domstoles organisation, medregnes. Den polske regering har hævdet, at dommeres gennemsnitsløn fra 2018 til 2022 under sammenlignelige betingelser udgjorde mere end 300% af den nationale gennemsnitlige løn. Menneskerettighedsdomstolen har bemærket, at den gennemsnitlige »årlige bruttoløn« for dommere i alle Europarådets medlemsstater i 2012 og 2014 var henholdsvis 2,3 og 2,4 gange højere end den nationale gennemsnitlige løn. Jf. Kubát-dommen, § 33.
(
94
) – Den relevante koefficient fastsættes også ved lov.
(
95
) – Jf. punkt 10 og 12 i dette forslag til afgørelse. Jf. også punkt 39 i Kommissionens skriftlige indlæg.
(
96
) – Det anføres i Kommissionens skriftlige indlæg, at dommeres løn siden 2017 er steget en smule hvert år.
(
97
) – På s. 67.
(
98
) – På s. 80.
(
99
) – Ved begyndelsen af deres karriere og 3,3 (2018) eller 2,9 (2020) gange højere »på det højeste niveau«.
(
100
) – I forhold til den nationale gennemsnitlige bruttoløn.
(
101
) – I 2020 var lønnen for litauiske dommere, som var i begyndelsen af deres karriere ved denne stats øverste domstol, relativt højere end lønnen for sammenlignelige østrigske (1,6), belgiske (1,6), finske (1,6), franske (1,3), kroatiske (1,9), nederlandske (1,3), tyske (0,9), ungarske (1,7), italienske (1,8), luxembourgske (1,5), polske (1,9), slovenske (1,5) og svenske (1,9) dommere. SR’s og RB’s krav vedrører perioden fra 2020 til 2023. Jf. også figur 34: Forholdet mellem den årlige løn til dommere og anklagere og den årlige gennemsnitlige bruttoløn i landet i 2021 i meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget. EU’s resultattavle for retlige anliggender 2023. COM(2023) 309 final. CEPEJ leverede de kvantitative data til Kommissionen, som dækker perioden fra 2012 til 2021. Kommissionen har gjort gældende, at det fremgår af figur 34, at mens startlønnen for litauiske dommere i forhold til den nationale gennemsnitlige bruttoløn er en af de laveste i EU, er den ikke desto mindre relativt højere end den, der betales i Belgien, Tyskland, Finland, Frankrig, Ungarn, Luxembourg, Nederlandene, Polen og Slovenien.