61999CJ0133_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Parties
Dans l'affaire C-133/99,
Royaume des Pays-Bas, représenté par M. M. A. Fierstra et Mme N. Wijmenga, en qualité d'agents,
partie requérante,
soutenu par
République française, représentée par M. R. Abraham et Mme C. Vasak, en qualité d'agents,
partie intervenante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. T. van Rijn, K.-D. Borchardt et C. van der Hauwaert, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
spartie défenderesse,
ayant pour objet l'annulation partielle de la décision 1999/187/CE de la Commission, du 3 février 1999, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie», pour l'exercice 1995 (JO L 61, p. 37), en tant qu'elle écarte du financement communautaire des dépenses d'un montant de 39 182 606 NLG déclarées par l'État membre requérant au titre des aides au lait écrémé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates,
LA COUR
(cinquième chambre),
composée de MM. P. Jann (rapporteur), président de chambre, D. A. O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet et C. W. A. Timmermans, juges,
avocat général: M. J. Mischo,
greffier: M. H. A. Rühl, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 22 novembre 2001, au cours de laquelle le royaume des Pays-Bas a été représenté par M. J. S. van den Oosterkamp, en qualité d'agent, et la Commission par M. T. van Rijn,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 15 janvier 2002,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 17 avril 1999, le royaume des Pays-Bas a, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 230, premier alinéa, CE), demandé l'annulation partielle de la décision 1999/187/CE de la Commission, du 3 février 1999, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie», pour l'exercice 1995 (JO L 61, p. 37, ci-après la «décision attaquée»), en tant qu'elle écarte du financement communautaire des dépenses d'un montant de 39 182 606 NLG déclarées par l'État membre requérant au titre des aides au lait écrémé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates.
2 Par ordonnance du président de la Cour du 20 janvier 2000, la République française a été autorisée à intervenir au soutien des conclusions du royaume des Pays-Bas.
Le cadre juridique
3 Le règlement (CEE) n, 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), détermine les dépenses des États membres qui sont prises en charge par la section «garantie» du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (ci-après le «FEOGA») et les conditions auxquelles ce financement peut être accordé. En vertu de l'article 5, paragraphe 2, de ce règlement:
«La Commission, après consultation du Comité du Fonds visé à l'article 11,
a) décide:
- au début de l'année, sur la base des documents visés au paragraphe 1 sous a), d'une avance pour les services et organismes égale au maximum à un tiers des crédits inscrits au budget,
- au cours de l'année, de versements complémentaires destinés à la couverture des dépenses à supporter par un service ou organisme;
b) apure avant la fin de l'année suivante, sur la base des documents visés au paragraphe 1 sous b), les comptes des services et organismes.»
4 Le règlement n, 729/70 a été modifié par le règlement (CE) n, 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1). Son article 5, dans sa version modifiée, prévoit désormais:
«1. Les États membres transmettent périodiquement à la Commission les informations suivantes, concernant les organismes payeurs agréés et les organismes de coordination visés à l'article 4, et afférentes aux opérations financées par la section `garantie' du FEOGA:
a) déclarations de dépenses et états prévisionnels des besoins financiers;
b) comptes annuels, accompagnés des informations nécessaires à leur apurement ainsi que d'un certificat de l'intégralité, de l'exactitude et de la véracité des comptes transmis.
2. La Commission, après consultation du comité du Fonds:
a) décide des avances mensuelles sur la prise en compte des dépenses effectuées par les organismes payeurs agréés. Les dépenses d'octobre sont rattachées au mois d'octobre si elles sont effectuées du 1er au 15 et au mois de novembre si elles sont effectuées du 16 au 31. Les avances sont versées à l'État membre au plus tard le troisième jour ouvrable du deuxième mois qui suit celui de la réalisation des dépenses.
Des avances complémentaires peuvent être versées, le comité du Fonds étant informé lors de la consultation suivante;
b) apure avant le 30 avril de l'année suivant l'exercice en cause, sur la base des informations visées au paragraphe 1 point b), les comptes des organismes payeurs.
La décision d'apurement des comptes porte sur l'intégralité, l'exactitude et la véracité des comptes transmis.
Elle ne préjuge pas de la prise de décisions ultérieures selon le point c);
c) décide des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3, lorsqu'elle constate que des dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.
Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l'État membre concerné font l'objet de communications écrites, à l'issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les suites à y donner.
En cas d'absence d'accord, l'État membre peut demander l'ouverture d'une procédure visant à concilier leurs positions respectives dans un délai de quatre mois, et dont les résultats font l'objet d'un rapport communiqué à la Commission et examiné par celle-ci, avant une décision du refus de financement.
La Commission évalue les montants à écarter au vu notamment de l'importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte, à cet effet, de la nature et de la gravité de l'infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.
Un refus de financement ne peut pas porter sur les dépenses effectuées antérieurement aux vingt-quatre mois ayant précédé la communication écrite par la Commission à l'État membre concerné des résultats de ces vérifications. Toutefois, cette disposition ne s'applique pas aux conséquences financières à tirer:
- des cas d'irrégularités au sens de l'article 8 paragraphe 2,
- suite à des aides nationales ou à des infractions pour lesquelles les procédures visées aux articles 93 et 169 du traité ont été engagées.
3. Les modalités d'application du présent article sont arrêtées selon la procédure prévue à l'article 13. Ces modalités portent notamment sur l'attestation des comptes, visée au paragraphe 1, ainsi que sur les procédures relatives aux décisions visées au paragraphe 2.»
5 Les règles générales relatives à l'octroi d'une aide pour le lait écrémé transformé en caséine et en caséinates ont été fixées à l'article 11 du règlement (CEE) n, 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13), ainsi que par le règlement (CEE) n, 987/68 du Conseil, du 15 juillet 1968, établissant les règles générales relatives à l'octroi d'une aide pour le lait écrémé transformé en caséine et en caséinates (JO L 169, p. 6). Les modalités d'application de ces dispositions ont été arrêtées par le règlement (CEE) n, 756/70 de la Commission, du 24 avril 1970, relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates (JO L 91, p. 28), abrogé et remplacé par le règlement (CEE) n, 2921/90 de la Commission, du 10 octobre 1990, relatif à l'octroi des aides au lait écrémé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates (JO L 279, p. 22).
6 L'article 1er du règlement n, 2921/90 dispose:
«1. L'aide n'est accordée aux producteurs de caséine et de caséinates que si ces produits:
- ont été fabriqués à partir de lait écrémé ou de caséine brute extraite de lait d'origine communautaire,
- répondent aux prescriptions de composition prévues à l'annexe I ou II ou III,
- sont emballés conformément aux exigences de l'article 3.
2. L'aide est versée sur base d'une demande présentée par écrit auprès de l'organisme compétent et indiquant:
i) le nom et l'adresse du producteur;
ii) la quantité de caséine ou de caséinates fabriquée et pour laquelle il sollicite l'aide, avec référence à la qualité de ces produits;
iii) les numéros des lots de fabrication auxquels elle se rapporte.
3. Pour l'application du présent règlement un lot de fabrication doit être composé de produits d'une qualité identique et fabriqués le même jour. Toutefois, lorsque la production totale de caséine et de caséinates de l'établissement concerné ne dépasse pas 1 000 tonnes pendant l'année civile précédente, le lot de fabrication peut être composé de produits fabriqués pendant une même semaine civile.»
7 L'article 2, paragraphe 3, du règlement n, 2921/90 prévoit:
«Le montant de l'aide octroyée est celui applicable le jour de la fabrication de la caséine ou des caséinates.»
8 Au vu des disparités entre les législations des États membres quant à la composition et à la fabrication des caséines et des caséinates destinés à l'alimentation humaine, de nature à entraver la libre circulation de ces produits, le législateur communautaire a déterminé certaines règles à observer en ce qui concerne la composition desdits produits et leur étiquetage. Sur la base de l'article 100 du traité CEE (devenu, après modification, article 100 du traité CE, lui-même devenu article 94 CE), a été arrêtée la directive 83/417/CEE du Conseil, du 25 juillet 1983, relative au rapprochement des législations des États membres concernant certaines lactoprotéines (caséines et caséinates) destinées à l'alimentation humaine (JO L 237, p. 25).
9 L'article 2 de la directive 83/417 prévoit:
«Les États membres prennent toutes les dispositions utiles
- pour que les produits définis aux annexes ne puissent être commercialisés que s'ils répondent aux définitions et règles prévues dans la présente directive et ses annexes et
- pour que les produits qui ne satisfont pas aux critères fixés dans les annexes soient dénommés et étiquetés de manière qu'ils n'induisent pas l'acheteur en erreur sur leur nature, leur qualité et leur utilisation.»
10 Dans les annexes I et II de la directive 83/417, les normes applicables aux éléments composant, respectivement, les caséines et les caséinates alimentaires sont fixées en détail. Aucune mention au sulfate d'aluminium ammonique (ci-après le «SAA») n'y figure.
La procédure d'apurement des comptes
11 En octobre 1995, après concertation avec les autorités compétentes néerlandaises, l'Unité de coordination de la lutte antifraude de la Commission (ci-après l'«UCLAF») a effectué des contrôles auprès de l'entreprise néerlandaise DMV Campina au sujet de la fabrication et de la vente de certains types de caséinates éligibles à l'aide à la production au titre du règlement n, 2921/90.
12 À l'issue de ces contrôles, l'UCLAF a constaté que, dans la mesure où, d'une part, certains caséinates contenaient du SAA et où, d'autre part, un caséinate dénommé «EMST» n'avait pas été produit conformément aux conditions prévues par le règlement n, 2921/90, les aides y relatives avaient été attribuées illégalement. L'UCLAF a relevé, en particulier, que l'utilisation de SAA était interdite par la directive 83/417.
13 Au cours des réunions de concertation qui ont alors eu lieu entre les parties, les autorités néerlandaises ont soutenu que le règlement n, 2921/90 n'interdisait pas l'utilisation de SAA dans la fabrication des caséinates, la directive 83/417 n'étant pas applicable à cet égard, et que la production d'EMST avait été faite en conformité avec le règlement n, 2921/90.
14 N'étant pas satisfaite de ces explications, la Commission a informé le gouvernement néerlandais, par lettre du 21 janvier 1998, qu'elle se proposait d'appliquer des corrections aux dépenses déclarées à ce titre.
15 Le royaume des Pays-Bas a alors introduit une demande de conciliation formelle. L'organe de conciliation a constaté, dans son rapport du 16 juillet 1998, que, concernant l'utilisation de SAA, le bien-fondé de l'argumentation juridique des services de la Commission n'était pas tout à fait évident. Quant à la production d'EMST, l'organe de conciliation a indiqué avoir éprouvé certaines difficultés à comprendre la préoccupation des services de la Commission, selon lesquels l'admission de ce caséinate à l'aide présenterait de grands risques de spéculations et d'abus pour des quantités beaucoup plus élevées de caséine et de caséinates. Il a constaté que, en fin de compte, il ne lui avait pas été possible de rapprocher les positions divergentes des parties dans ce cas.
16 Le 12 janvier 1999, la Commission a arrêté son rapport de synthèse sur les résultats des contrôles pour l'approbation des comptes du FEOGA, section «garantie», pour l'exercice 1995 (ci-après le «rapport de synthèse»). Elle y a constaté deux irrégularités, la première concernant l'utilisation interdite de SAA dans la fabrication de caséinates, la seconde portant sur la production d'EMST à partir de chutes provenant de la fabrication de caséine. Pour ces raisons, la Commission a imposé, dans la décision attaquée, des corrections pour l'exercice 1995 de 32 746 529 NLG au titre de la production de caséinates contenant du SAA et de 6 436 077 NLG au titre de la production d'EMST.
Sur la correction de 32 746 529 NLG au titre de la production de caséinates contenant du SAA
17 En ce qui concerne la correction litigieuse relative à l'utilisation de SAA dans la production de caséinates, le gouvernement néerlandais fait valoir quatre moyens à l'appui de sa demande d'annulation partielle de la décision attaquée. Par son premier moyen, il reproche à la Commission, à titre principal, d'avoir violé le règlement n, 2921/90 en motivant la correction par le non-respect d'exigences, résultant de la directive 83/417, qui ne sont pas prévues par ce règlement. À titre subsidiaire, il fait valoir qu'il a été satisfait également aux exigences de la directive 83/417. Par son deuxième moyen, le gouvernement néerlandais invoque une violation de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n, 729/70, dans sa version résultant du règlement n, 1287/95, ainsi que des principes de bonne collaboration, de consultation et de l'approche préventive convenue entre la Commission et les États membres. Par son troisième moyen, il allègue une violation du principe de la sécurité juridique dans la mesure où, selon lui, les autorités nationales pouvaient raisonnablement considérer qu'il ne devait pas être satisfait aux conditions de la directive 83/417 aux fins de l'application du règlement n, 2921/90. Par son quatrième moyen, il invoque une violation de l'obligation de motivation.
Sur le premier moyen
18 Par son premier moyen, le gouvernement néerlandais fait valoir que, en exigeant qu'il soit satisfait aux conditions de la directive 83/417 pour l'octroi de l'aide en cause, la Commission a violé le règlement n, 2921/90.
19 Selon ce gouvernement, soutenu à cet égard par le gouvernement français, le règlement n, 2921/90 ne prévoit pas un renvoi à la directive 83/417. La base juridique et la finalité des deux réglementations seraient différentes: alors que le règlement n, 2921/90, fondé sur l'article 43 du traité CEE (devenu, après modification, article 37 CE), poursuivrait la réalisation d'objectifs définis dans le cadre de la politique agricole commune, en particulier la stabilisation des prix des lactoprotéines en vue de leur exportation dans des pays tiers, la directive 83/417, fondée sur l'article 100 du traité CEE, viserait le rapprochement des dispositions nationales relatives aux conditions de commercialisation, à l'intérieur de la Communauté, des caséines et des caséinates destinés à l'alimentation humaine, afin d'éliminer des entraves aux échanges. La directive 83/417 ne saurait donc restreindre le champ d'application du règlement n, 2921/90.
20 Par ailleurs, la Commission aurait elle-même admis que le règlement n, 2921/90 n'a aucun lien avec la directive 83/417. En effet, en 1997, elle aurait présenté une proposition de modification de ce règlement, par laquelle elle visait à harmoniser pour l'avenir ses dispositions et celles de la directive 83/417, en liant l'attribution de l'aide à la condition expresse qu'il soit satisfait aux exigences de ladite directive. Cette proposition aurait cependant été remplacée en 1998 par une proposition contraire, prévoyant que, pour des raisons de contrôle technique, l'octroi de l'aide ne soit pas lié à la condition qu'il soit satisfait aux exigences de la directive 83/417. Ces propositions se seraient toutes deux heurtées à des objections de la part des États membres et la Commission les aurait finalement retirées.
21 Selon la Commission, ce moyen n'est pas fondé. Le lien entre le règlement n, 2921/90 et la directive 83/417 s'imposerait puisque l'unicité du droit communautaire exigerait qu'un produit qui ne peut être commercialisé dans le marché commun ne puisse pas non plus être admis au bénéfice d'une aide à la production.
22 Cette interprétation résulterait déjà de la finalité du régime d'aide, qui vise à rendre la position concurrentielle des producteurs de la Communauté comparable à celle des producteurs des pays tiers. Or, si un produit ne pouvait être commercialisé à l'intérieur de la Communauté, il ne pourrait y avoir inégalité de position concurrentielle par rapport aux producteurs des pays tiers et il n'y aurait donc pas de raison d'octroyer une aide.
23 La Commission confirme qu'elle a présenté successivement deux propositions de modification du règlement n, 2921/90, mais fait valoir que la première proposition, qui avait pour objet de lier l'attribution de l'aide à la condition expresse qu'il soit satisfait aux conditions de la directive 83/417, n'avait pas pour but de créer une nouvelle obligation, mais seulement de préciser l'obligation déjà existante dans les textes. Cela aurait été confirmé par la seconde proposition, qui prévoyait, dans le sens contraire, une dérogation aux dispositions de la directive 83/417 en ce qui concerne l'octroi de l'aide.
24 À cet égard, il convient de relever, d'une part, que le règlement n, 2921/90 soumet l'octroi des aides en cause à un certain nombre de conditions. Ces conditions sont énoncées à l'article 1er, paragraphe 1, de ce règlement et ont trait à la fabrication à partir de produits d'origine communautaire, à certaines prescriptions de composition, ainsi qu'à l'emballage. En ce qui concerne les prescriptions de composition, l'article 1er, paragraphe 1, deuxième tiret, du règlement n, 2921/90 renvoie aux annexes I, II et III du même règlement. Ces annexes fixent la teneur maximale ou minimale ou interdisent la présence de certains éléments dans les produits en cause. Il est constant que le SAA n'y figure pas, que ce soit pour exiger ou interdire sa présence dans les caséines et les caséinates.
25 Il convient de constater, d'autre part, que le règlement n, 2921/90 n'opère aucun renvoi à la directive 83/417 et ne la mentionne même pas. Il y a donc lieu d'examiner si cette directive impose néanmoins, pour les raisons indiquées par la Commission, des exigences additionnelles pour l'octroi des aides en cause.
26 La Commission fait valoir, en particulier, que la directive 83/417 interdit l'ajout de SAA aux caséines et aux caséinates commercialisés à l'intérieur de la Communauté et que cette interdiction légale influence, de par sa nature catégorique, tous les autres domaines du droit communautaire, de sorte que des aides à la production de caséine ou de caséinates contenant du SAA doivent être considérées comme illégales. La Commission se fonde ainsi sur une conception unitaire du droit communautaire, indépendamment de quel domaine de droit il s'agit, et indépendamment des objectifs spécifiques de chacune des réglementations concernées.
27 À cet égard, il résulte certes de l'article 2, premier tiret, de la directive 83/417 que les caséines et caséinates destinés à l'alimentation humaine ne peuvent être commercialisés à l'intérieur de la Communauté que s'ils répondent aux définitions et règles prévues dans cette directive et ses annexes. Or, le SAA ne figure pas parmi les composants et les additifs autorisés par les annexes de ladite directive.
28 Toutefois, l'article 2 de la directive 83/417 prévoit, à son second tiret, que, lorsque les produits ne satisfont pas aux critères fixés dans les annexes, les États membres doivent prendre toutes les dispositions utiles pour que ces produits soient dénommés et étiquetés de manière à ce qu'ils n'induisent pas l'acheteur en erreur sur leur nature, leur qualité et leur utilisation.
29 Il résulte donc du libellé même de l'article 2 de la directive 83/417 que cette disposition n'impose pas une interdiction légale absolue de commercialisation à l'intérieur de la Communauté des caséines et des caséinates qui ne satisfont pas aux exigences de cette directive, mais se limite à évoquer certains critères ainsi qu'une solution alternative pour le cas où il n'est pas satisfait à ces critères.
30 Dans ces conditions, l'article 2 de la directive 83/417 n'est pas susceptible de servir de fondement à une interdiction légale qui, du fait d'une conception unitaire du droit communautaire, influencerait le domaine de l'organisation commune des marchés agricoles.
31 Ainsi que le souligne M. l'avocat général aux points 56 et 57 de ses conclusions, même s'il était établi que l'entreprise DMV Campina a utilisé la dénomination «caséinate alimentaire» en violation de l'article 2, second tiret, de la directive 83/417, une telle violation, bien que devant être réprimée par les États membres, ne rejaillirait pas sur l'éligibilité du produit en cause à l'aide à la production.
32 Quant à l'affirmation de la Commission selon laquelle la première proposition de modification du règlement n, 2921/90 en vue de lier l'attribution de l'aide à la condition expresse qu'il soit satisfait aux conditions de la directive 83/417 ne ferait que confirmer un état du droit déjà existant, il suffit de constater que, même si des intentions non réalisées du législateur étaient un moyen admissible d'interprétation d'une disposition existante, une telle proposition laisse plutôt présumer qu'il n'y avait pas auparavant un tel lien entre le règlement n, 2921/90 et la directive 83/417. Quant à la seconde proposition de modification, prévoyant au contraire une dérogation expresse aux conditions de la directive 83/417, elle ne saurait non plus être considérée comme une confirmation d'un tel état du droit.
33 Le moyen du gouvernement néerlandais tiré d'une violation du règlement n, 2921/90 par la Commission, en tant qu'elle s'est fondée sur des exigences qui n'étaient pas prévues par ce règlement, doit donc être accueilli. Partant, la décision attaquée doit être annulée en tant qu'elle a imposé une correction de 32 746 529 NLG au titre de la production de caséinates contenant du SAA.
Sur les deuxième, troisième et quatrième moyens
34 La Cour ayant accueilli le premier moyen du gouvernement néerlandais, il n'est plus nécessaire d'examiner les autres moyens de ce gouvernement.
Sur la correction de 6 436 077 NLG au titre de la production d'EMST
35 En ce qui concerne la correction litigieuse relative aux modalités de production d'EMST, le gouvernement néerlandais fait valoir quatre moyens à l'appui de sa demande d'annulation partielle de la décision attaquée. Par son premier moyen, il reproche à la Commission d'avoir méconnu que l'EMST avait été produit conformément aux dispositions du règlement n, 2921/90. Par son deuxième moyen, il fait valoir que la Commission a violé les principes de bonne collaboration, de consultation et de l'approche préventive convenue entre la Commission et les États membres. Par son troisième moyen, il allègue une violation du principe de la sécurité juridique. Enfin, par son quatrième moyen, il invoque une violation de l'obligation de motivation.
Sur le premier moyen
36 Par son premier moyen, le gouvernement néerlandais fait valoir que la Commission a méconnu le fait que l'EMST a été produit en conformité avec les exigences de l'article 1er, paragraphes 1 et 3, du règlement n, 2921/90.
37 L'article 1er, paragraphe 1, de ce règlement, prévoirait que, pour bénéficier de l'aide, le caséinate doit être fabriqué à partir de lait écrémé ou de caséine brute. Tel aurait été le cas en l'espèce, l'EMST étant fabriqué à partir de chutes survenant au cours du processus de fabrication de caséinates, qui sont collectées pendant quelques jours ou quelques semaines et qui constituent des produits semi-finis. Avant d'être transformées en EMST, ces chutes devraient finir de parcourir le processus de fabrication de caséinates. Au moment de leur collecte, elles ne constitueraient donc pas encore du caséinate fini.
38 Quant à l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n, 2921/90, qui prévoit qu'un lot de fabrication doit être composé de produits d'une qualité identique et fabriqués le même jour, cette condition serait également remplie, même si les chutes sont collectées pendant quelques jours avant d'être transformées, un jour donné, en caséinates. En effet, le verbe «fabriquer» utilisé à l'article 1er, paragraphe 3, devrait être entendu dans le sens de «préparer». L'idée sous-jacente à cette disposition serait seulement de bien définir le «jour de la fabrication» au sens de l'article 2, paragraphe 3, dudit règlement, cet article prévoyant que les aides varient journellement, et d'éviter ainsi qu'un lot se compose de produits auxquels correspondent différents montants d'aide. La définition du jour de fabrication ne serait cependant pas le problème en l'espèce.
39 Selon la Commission, la réglementation applicable a été violée parce que les chutes qui surviennent lors de la fabrication de caséinate constituent déjà le produit fini et non un produit semi-fini. La méthode appliquée par l'entreprise DMV Campina, consistant à accumuler pendant quelques jours ou quelques semaines les chutes, pour les retraiter et les proposer en tant que caséinate admissible au bénéfice de l'aide, ne serait pas conforme à l'article 1er, paragraphes 1 et 3, du règlement n, 2921/90. Dans ces conditions, un lot de fabrication ne serait pas produit à partir de lait écrémé ou de caséine brute, mais de caséinate, et ne se composerait pas de produits de qualité identique fabriqués le même jour.
40 Par ailleurs, la Commission explique que l'existence de chutes au cours du processus de fabrication de caséinates est déjà, par anticipation, prise en compte dans le calcul du montant de l'aide. En effet, un pourcentage de 5 % de l'aide correspondrait aux chutes, ce qui serait très généreux dans la mesure où, dans les installations modernes telles que celles de DMV Campina, le pourcentage réel ne dépasserait normalement pas 2%. Il s'ensuivrait que l'entreprise concernée aurait en réalité reçu deux fois l'aide pour le même produit.
41 À cet égard, il convient de constater qu'il résulte du libellé même de l'article 1er, paragraphes 1 et 3, du règlement n, 2921/90 que l'aide est octroyée pour la fabrication d'un produit fini à partir de certains produits de base, dont l'assimilation a eu lieu en un seul jour. L'accumulation pendant quelques jours et le retraitement de chutes du produit déjà fini ne répondent à l'évidence pas à cette définition, dans la mesure où il ne s'agit pas d'une fabrication à partir de produits de base.
42 Cette interprétation est corroborée par le mode de calcul du montant de l'aide, qui prend déjà en compte l'existence d'un certain pourcentage de chutes. Ainsi que le fait valoir M. l'avocat général au point 104 de ses conclusions, il ne serait pas conforme à cette conception d'octroyer de nouveau l'aide pour le retraitement des chutes.
43 Il en résulte que le premier moyen du gouvernement néerlandais, tiré de la conformité du processus de fabrication d'EMST avec l'article 1er, paragraphes 1 et 3, du règlement n, 2921/90, n'est pas fondé et ne peut donc être admis.
Sur les deuxième, troisième et quatrième moyens
44 Par son deuxième moyen, le gouvernement néerlandais fait valoir que la Commission, en refusant d'admettre l'EMST au bénéfice de l'aide, a violé les principes de bonne collaboration, de consultation et de l'approche préventive convenue entre la Commission et les États membres. Ces principes résulteraient de l'article 5, paragraphe 2, sous c) du règlement n, 729/70, dans sa version modifiée par le règlement n, 1287/95. Bien que cette disposition ne soit pas applicable à l'exercice 1995, mais seulement aux exercices suivants, elle ne ferait que concrétiser des principes déjà applicables auparavant. La Commission les aurait violés en ne prenant pas en compte le rapport critique de l'organe de conciliation et en ne cherchant pas à engager un dialogue loyal avec les autorités néerlandaises, mais en restant muette sur les arguments avancés par ces autorités.
45 Par son troisième moyen, par lequel il allègue une violation du principe de la sécurité juridique, le gouvernement néerlandais reproche également à la Commission l'absence de dialogue en faisant valoir que les autorités néerlandaises compétentes avaient déjà fait connaître à la Commission, en particulier par une lettre du 2 février 1993, leur interprétation du règlement n, 2921/90 quant à la production d'EMST et que la Commission n'avait, dans un premier temps, pas émis d'objections à cet égard.
46 Par son quatrième moyen, le gouvernement néerlandais soutient que la Commission a violé l'obligation de motivation de la décision attaquée, dans la mesure où il serait impossible de déterminer, à partir des motifs de cette décision, quelles sont les raisons qui ont amené la Commission à adopter sa décision et de comprendre son raisonnement.
47 La Commission réfute le reproche d'absence de bonne collaboration et de consultation. Elle fait valoir que, tout au long de la procédure, qui aurait duré trois ans et demi, elle a répondu à tous les points importants avancés par les autorités néerlandaises, ce dont témoignerait la correspondance abondante qui a été échangée ainsi que le rapport de synthèse. Une violation du devoir de motivation n'aurait donc aucun fondement. Au contraire, les autorités néerlandaises auraient été largement associées à la préparation de la décision attaquée. En ce qui concerne l'approche préventive convenue, une telle approche, qui existe en matière de défaillance de contrôles, ne serait pas prévue pour un cas comme celui de l'espèce, où les aides avaient été versées en violation des dispositions applicables. Il ne saurait lui être reproché d'avoir refusé un dialogue loyal au motif qu'elle est parvenue à la conclusion que la critique de l'organe de conciliation n'était pas justifiée et qu'elle a donc décidé de maintenir son point de vue.
48 En ce qui concerne l'information préalable sur le mode de production d'EMST, la lettre des autorités néerlandaises du 2 février 1993 n'aurait décrit que de manière très générale le processus de production, sans préciser que le produit était rassemblé pendant plusieurs jours ou plusieurs semaines avant d'être retransformé. Dès qu'elle aurait été informée du déroulement réel de ce processus, la Commission se serait manifestée auprès desdites autorités.
49 Sur ces moyens, qu'il convient d'examiner ensemble, il y a lieu de relever que l'importance de la correspondance échangée et le recours à la procédure de conciliation démontrent que les parties étaient bien informées de leurs positions respectives et qu'elles tentaient de concilier leurs divergences de vue. Le fait qu'aucun consensus ne se soit finalement dégagé ne saurait être reproché à la Commission, dans la mesure où la saisine de l'organe de conciliation ne lui enlève pas le droit d'adopter la décision définitive relative à l'apurement des comptes.
50 Pour ce motif et pour les raisons évoquées en détail aux points 119 à 121 et 123 à 127 des conclusions de M. l'avocat général, il ne saurait être reproché à la Commission d'avoir violé les principes de bonne collaboration, de consultation, de l'approche préventive convenue et de la sécurité juridique, ainsi que l'obligation de motivation. Il s'ensuit que les deuxième, troisième et quatrième moyens relatifs à l'EMST doivent également être rejetés.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
51 En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Les parties ont conclu à leur condamnation mutuelle aux dépens. La Commission ayant succombé en ses moyens en ce qui concerne le montant de 32 746 529 NLG, et le royaume des Pays-Bas ayant succombé en ses moyens en ce qui concerne le montant de 6 436 077 NLG, il y a lieu de condamner la Commission à cinq sixièmes des dépens et le royaume des Pays-Bas à un sixième des dépens. En application de l'article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, la République française, qui est intervenue au litige, supporte ses propres dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(cinquième chambre)
déclare et arrête:
1) La décision 1999/187/CE de la Commission, du 3 février 1999, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie», pour l'exercice 1995, est annulée en tant qu'elle écarte du financement communautaire la somme de 32 746 529 NLG déclarée par le royaume des Pays-Bas au titre des aides au lait écrémé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates.
2) Le recours du royaume des Pays-Bas est rejeté pour le surplus.
3) La Commission des Communautés européennes est condamnée à cinq sixièmes des dépens et le royaume des Pays-Bas à un sixième des dépens.
4) La République française supporte ses propres dépens.