61999CC0374_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
Introdução
1. No presente processo, o Governo espanhol pede a anulação da Decisão 99/596/CE, da Comissão das Comunidades Europeias, de 28 de Julho de 1999, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros, na medida em que esta decisão aplica ao Reino de Espanha as correcções financeiras referidas no recurso. Em concreto, trata-se de duas correcções forfetárias aplicadas a certos montantes declarados pelas autoridades espanholas ao Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir «FEOGA»). A primeira é uma correcção de 10% sobre certas despesas efectuadas para o pagamento de ajudas ao consumo de azeite e a segunda uma correcção de 5% e 2%, respectivamente, em relação a despesas efectuadas para o pagamento de prémios por ovelha ou cabra. A Comissão conclui pedindo que seja negado provimento ao recurso.
2. Este processo é largamente semelhante ao processo Espanha/Comissão no qual apresentei recentemente as conclusões. Em ambos os casos, o Reino de Espanha interpôs um recurso tendo em vista a anulação duma decisão pela qual o FEOGA, Secção «Garantia», aplicou um correcção forfetária baseada nas falhas nos controlos realizados em Espanha.
Dada a semelhança dos dois processos, farei referência às conclusões apresentadas em 6 de Março, sempre que possível. Por vezes, citarei simplesmente essas conclusões.
O âmbito jurídico
3. O financiamento da política agrícola comum é regulado pelo Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum . O artigo 3.°, n.° 1 prevê o financiamento de certas medidas pelo FEOGA.
4. O artigo 5.°, n.° 2, do regulamento, na versão alterada pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995, dispõe:
«A Comissão, depois de consultar o Comité do Fundo,
[...]
c) Decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário referido nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.
Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado-Membro em causa serão objecto de comunicações escritas, após o que as duas partes tentarão chegar a acordo sobre a atitude a adoptar.
Na falta de acordo, o Estado-Membro pode pedir a abertura de um processo para conciliar as suas posições respectivas dentro de um prazo de quatro meses, e cujos resultados serão objecto de um relatório transmitido à Comissão e analisado por esta antes de uma decisão de recusa de financiamento.
A Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade.»
5. Para fins de aplicação deste artigo, importa igualmente ter em conta o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, que obriga os Estados-Membros a tomarem as medidas necessárias para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA.
6. Esta obrigação é explicitada pelo artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 729/70, no que respeita ao processo de apuramento das contas FEOGA, Secção «Garantia» :
«Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efectuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado-Membro em causa as suas verificações, as medidas correctivas a tomar para garantir a futura observância dessas regras, bem como o cálculo de qualquer despesa cuja exclusão, em conformidade com o n.° 5, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70 eventualmente proponha [...]».
7. O processo de conciliação a que se refere o artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70 está pormenorizado na Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» . Esta decisão criou um órgão de conciliação. Dispõe o seu artigo 1.° :
«1. É criado na Comissão um órgão de conciliação, a seguir denominado órgão, que, no quadro do apuramento das contas do FEOGA-Garantia:
a) Apreciará os recursos apresentados pelos Estados-Membros quando, na sequência das verificações ao abrigo do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 e após discussão bilateral do resultado dessas verificações, os serviços competentes da Comissão lhes tenham formalmente comunicado, com referência à presente decisão, a conclusão de que certas despesas por eles efectuadas não podem ser imputadas ao FEOGA-Garantia;
b) Actuará no sentido de aproximar as posições divergentes da Comissão e do Estado-Membro
e
c) No termo os seus trabalhos, elaborará um relatório sobre o resultado da tentativa de aproximação, acompanhado de qualquer observação que considere útil caso o diferendo subsista no todo ou em parte.
2. No que respeita ao prosseguimento do processo de apuramento das contas:
a) A posição tomada pelo órgão não prejudicará a decisão definitiva da Comissão em matéria de apuramento das contas e não porá em causa o direito de recurso do Estado-Membro em questão contra essa decisão, ao abrigo do artigo 173.° do Tratado;
b) O facto de o órgão não ter recebido qualquer recurso não implica qualquer prejuízo relativamente ao Estado-Membro destinatário de uma comunicação da Comissão nos termos da alínea a) do n.° 1.»
8. Em relação aos controlos que o Estado-Membro deve realizar quanto à concessão de ajudas ao consumo de azeite, importa igualmente referir-se o Regulamento (CEE) n.° 2677/85 da Comissão, de 24 de Setembro de 1985, que estabelece modalidades de aplicação do regime de ajuda ao consumo em relação ao azeite . No presente caso, importa considerar muito especialmente o artigo 9.°, n.° 3, o artigo 11.°, n.° 3 e o artigo 12.°, n.° 1, desse texto legal, que dispõem :
Artigo 9.°, n.° 3:
«O Estado-Membro pagará o montante da ajuda nos 150 dias seguintes à apresentação do pedido, respeitante às quantidades relativamente às quais tiver sido reconhecido o direito à ajuda, na sequência dos controlos no local. O prazo pode, todavia, ser prorrogado, no caso de os controlos efectuados exigirem investigações suplementares. O Estado-Membro determinará este prazo suplementar e informará do facto a Comissão. O organismo encarregado do controlo do direito à ajuda comunicará ao organismo pagador, relativamente a cada empresa aprovada, os resultados da sua actividade no que diz respeito ao reconhecimento do direito à ajuda, no prazo de 45 dias seguintes ao controlo no local e pelo menos 20 dias antes do termo do prazo referido no primeiro parágrafo.»
Artigo 11.°, n.° 3:
«O organismo encarregado do controlo do direito à ajuda comunicará ao organismo pagador, relativamente a cada empresa aprovada, os resultados da sua actividade no que diz respeito ao reconhecimento do direito à ajuda, no prazo de 45 dias seguintes ao controlo no local. A garantia será liberada logo que a autoridade competente do Estado-Membro reconheça o direito à ajuda com base nesta comunicação.
No caso de não ser concedido o direito à ajuda em relação à totalidade ou a parte das quantidades referidas no pedido, a caução será executada proporcionalmente às quantidades relativamente às quais não forem respeitadas as condições do direito à ajuda.»
Artigo 12.°, n.° 1:
«Para efeitos dos controlos [...] os Estados-Membros procederão à verificação da contabilidade de existências de todas as empresas aprovadas. Os Estados-Membros verificarão igualmente, por amostragem, os documentos financeiros comprovativos das operações realizadas por essas empresas. No âmbito desses controlos, cada empresa deve ser visitada pelo menos uma vez por campanha. Estas verificações referir-se-ão igualmente a uma percentagem significativa do pedidos de ajuda de cada empresa. Quando as agências de controlo estejam encarregadas de efectuar essas verificações, a percentagem supracitada deve ser indicada nos seus programas de trabalho referidos no n.° 3 do Regulamento (CEE) n.° 27/85.»
9. Por fim, referirei igualmente o Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias .
Dispõe o seu artigo 1.°, n.° 2:
«Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida.»
Dispõe o seu artigo 2.° :
«1. Os controlos e as medidas e sanções administrativas são instituídos na medida em que sejam necessários para assegurar a aplicação correcta do direito comunitário. Devem ser efectivos, proporcionados e dissuasores, a fim de assegurar uma protecção adequada aos interesses financeiros das Comunidades.
2. Não pode ser aplicada qualquer sanção administrativa que não tenha sido prevista num acto comunitário anterior à irregularidade. Se disposições da regulamentação comunitária que estabelecem sanções administrativas forem alteradas em momento posterior, as disposições menos severas são aplicáveis retroactivamente.
3. As disposições do direito comunitário determinam a natureza e o âmbito das medidas e sanções administrativas necessárias à aplicação correcta da regulamentação considerada em função da natureza e da gravidade da irregularidade, do benefício concedido ou da vantagem recebida e do grau de responsabilidade.
4. Sob reserva do direito comunitário aplicável, os procedimentos relativos à aplicação dos controlos e das medidas e sanções comunitários são regidos pelo direito dos Estados-Membros.»
Os factos
10. Mediante Decisão 1999/596, a Comissão modificou a sua Decisão 99/187/CE, de 3 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1995. Nesta ocasião, a Comissão aplicou uma correcção complementar de 5 792 163 779 ESP, que se somaram aos 24 992 418 891 ESP de despesas que havia já rejeitado. A modificação foi efectuada na sequência do processo se conciliação nos termos da Decisão 94/442, que se realizou a pedido do Governo espanhol.
11. Os motivos destas correcções estão expostos nos relatórios de síntese n.os VI/7421/97 e VI/6462/98, relativos aos resultados dos controlos para o apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», a título dos exercícios de 1994 e 1995. O relatório de síntese relativo a 1995 foi completado por um relatório de 7 de Junho de 1995.
12. O montante da correcção complementar corresponde a 10% das despesas feitas em relação à ajuda ao consumo de azeite em 1994 e 1995, assim como às taxas seguintes pagas a título da campanha de 1993 relativamente aos prémios por ovelha ou cabra: 5% das despesas em quatro províncias espanholas (Valência, Salamanca, Orense e Castellón) e 2% numa quinta província (Lugo).
13. Por petição inicial apresentada na Secretaria em 7 de Outubro de 1999, o Reino de Espanha pediu, ao abrigo do artigo 230.°, n.° 1, CE, a anulação parcial da decisão impugnada, na parte em que aplica correcções forfetárias à ajuda ao consumo de azeite e aos prémios por ovelha ou cabra.
Fundamentos e argumentos das partes
14. O Governo espanhol baseia o seu recurso num certo número de fundamentos de alcance geral. Segundo o Governo espanhol, a decisão baseia-se em considerações injustas e subjectivas e foi adoptada em violação de certos princípios jurídicos. Alega, especialmente, a violação do princípio da audição, a ausência de prova das deficiências que lhe são imputadas e a violação do princípio da boa administração, assim como, subsidiariamente, do princípio da proporcionalidade.
15. O essencial da petição inicial está consagrado à correcção respeitante à ajuda ao consumo em relação ao azeite. Esta correcção é objecto de cinco arguições. Estas últimas dizem respeito aos seguintes pontos:
1) A obrigação da Comissão de ter em conta o relatório do órgão de conciliação.
2) A representatividade das verificações efectuadas pela Comissão.
3) O procedimento de gestão e de pagamento da ajuda ao consumo.
4) Os procedimentos de controlo.
5) A imposição de sanções por parte dum Estado-Membro.
Segundo o Governo espanhol, à luz do princípio da proporcionalidade, estas cinco arguições tornam inadmissível a correcção mais elevada, de 10%, prevista pela decisão impugnada para o total das despesas declaradas por Espanha. Observamos desde já que, segundo a contestação, no que respeita aos pontos visados na terceira, quarta e quinta alegações, as falhas podem, no seu conjunto, justificar a aplicação pela Comissão duma correcção de 10%.
Uma sexta arguição, que é de ordem factual, visa a redução aplicada aos prémios por ovelha ou cabra.
A primeira arguição
16. Segundo o Governo espanhol, o órgão de conciliação não é simplesmente um órgão consultivo. Pelo contrário, resulta do artigo 1.°, n.° 1, alínea b), da Decisão 94/442, que o órgão «actuará no sentido de aproximar as posições divergentes da Comissão e do Estado-Membro». O artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento 729/90 aponta no mesmo sentido. O processo de conciliação visa aproximar as partes. Segundo o recorrente, a Comissão deve examinar o relatório do órgão de conciliação antes de tomar uma decisão e deve ter em conta os argumentos deste órgão.
17. Em seguida, o Governo espanhol refere-se às constatações feitas no presente caso pelo órgão de conciliação e especialmente aos números 10 a 14 do relatório deste órgão. Daí resulta que:
- não está determinado o risco financeiro do procedimento seguido em Espanha;
- foram melhorados os procedimentos de controlo aplicados em Espanha;
- de modo mais geral, são pouco claras as imputações feitas pela Comissão.
18. Segundo a Comissão, o órgão de conciliação tem por objectivo facilitar a conciliação. O Estado-Membro pode recorrer ao Tribunal de Justiça quando não concorde com a decisão tomada pela Comissão na sequência do relatório deste órgão. Além disso, a Comissão tem um ponto de vista diferente quanto ao relatório elaborado por este órgão no presente caso.
A segunda arguição
19. O Governo espanhol alega que as verificações feitas pela Comissão em empresas espanholas não são representativas. Com efeito, a Comissão procedeu a verificações em 22 empresas. Estas últimas não foram seleccionadas ao acaso, mas tratam-se de empresas nas quais as autoridades espanholas tinham já constatado irregularidades. O Governo espanhol invoca uma comunicação da Comissão segundo a qual as falhas detectadas pelos serviços dos Estados-Membros não dão lugar a correcções forfetárias.
20. A Comissão nega ter baseado as suas conclusões unicamente nestes vinte e dois dossiers. Pelo contrário, a sua apreciação assenta numa análise global do sistema espanhol de gestão e de pagamento de ajuda ao consumo em relação ao azeite. Além disso, a Comissão procedeu a uma verificação adicional em seis grandes empresas espanholas, que beneficiaram de quase 50% da ajuda.
21. Na sua réplica, o Governo espanhol observa que não foi informado dos controlos adicionais, em violação do princípio do contraditório. De acordo com o acórdão Oliveira/Comissão, este vício de forma justifica a anulação da correcção financeira. Na tréplica, a Comissão reconhece que as autoridades espanholas só foram informadas depois dos controlos, mas - afirma a Comissão - os controlos visavam apenas comprovar verificações anteriores.
A terceira arguição
22. Esta arguição reporta-se às alegadas falhas no procedimento de gestão e de pagamento das ajudas ao consumo aplicado em Espanha. A este propósito, o Reino de Espanha invoca uma contradição entre os artigos 9.° e 12.° do Regulamento n.° 2677/85. O artigo 9.° prevê que o Estado-Membro pague o montante da ajuda nos 150 dias seguintes à apresentação do pedido, e isto com base num controlo no local. Nos termos do artigo 12.°, as autoridades do Estado-Membro devem visitar cada empresa, pelo menos, uma vez de doze em doze meses, no âmbito dum controlo por sondagens. Dada a contradição entre estas duas disposições, o órgão de controlo aplica o seguinte método: em relação ao primeiro pedido de ajuda no decurso duma campanha relativa ao azeite só elabora o relatório após ter efectuado um controlo no local da sede da empresa correspondente. Para aos pedidos seguintes, elabora o seu relatório com base nos dados que as empresas lhe apresentam mensalmente. Este método não apresenta nenhum risco para o FEOGA.
23. A Comissão observa que a redacção actual do artigo 12.° do Regulamento n.° 2677/85 foi dada a esta disposição pelo Regulamento n.° 571/91, enquanto a do artigo 9.° procede do Regulamento n.° 643/93, de 19 de Março de 1993 . A Comissão sublinha que o texto do artigo 9.° é de uma data mais recente. Mesmo admitindo o carácter aparentemente contraditório desta regulamentação, a Comissão interpreta-o no sentido de que artigo 12.° estabelece um mínimo em virtude do qual uma empresa deve ser objecto dum controlo no local pelo menos uma vez de doze em doze meses. Pela sua parte, o artigo 9.° exige que a cada pedido de ajuda corresponda um controlo no local. A Comissão sublinha que um controlo no local a cada pedido tinha sido o elemento central do Regulamento n.° 643/93, tendo em vista limitar a fraude. A Espanha devia estar ao corrente, pois tinha participado no Comité de gestão que aprovou a adopção do Regulamento n.° 643/93.
24. A Comissão acrescenta que o órgão de conciliação declarou que partilhava largamente da apreciação dos serviços da Comissão . Além disso, resulta duma jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que a Comissão não está obrigada a demonstrar a existência dum prejuízo financeiro para o FEOGA, nem a sua exacta qualificação, para poder impor uma correcção. A Comissão pode limitar-se a demonstrar a probabilidade desse prejuízo .
A quarta arguição
25. O Governo espanhol sublinha que foram melhorados os procedimentos de controlo em Espanha, o que a Comissão aliás reconhece. Assim, a Comissão nunca deveria aumentar até 10% a taxa de correcção forfetária em relação às aplicadas nos anos anteriores. Não havia reincidência no presente processo.
26. A Comissão justifica a aplicação da percentagem de 10% por três razões. Em primeiro lugar, esta percentagem não se baseia unicamente em deficiências nos controlos, mas em falhas do sistema espanhol no seu conjunto, que inclui igualmente a gestão das sanções. Em segundo lugar, justifica-se esperar uma melhoria rápida e significativa dos procedimentos, tratando-se dum sector particularmente sensível ao risco de fraude. A Comissão pode legitimamente aplicar uma sanção em caso de melhoria lenta e incompleta. Em terceiro lugar, a menor severidade das correcções aplicadas por ocasião dos exercícios anteriores foi imputável ao facto de - contrariamente aos controlos actuais - os controlos anteriores da Comissão não visarem uma avaliação do sistema no seu conjunto.
A quinta arguição
27. Em relação a esta alegação, que se refere ao regime das sanções, o Governo espanhol refere-se ao artigo 2.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2988/95, que prevê que os procedimentos relativos à aplicação de sanções são regidos pelo direito dos Estados-Membros. O procedimento de imposição de sanções é dominado pelas garantias processuais em benefício dos particulares. No entanto, isto não implica de modo algum a ausência de qualquer sanção. No que respeita à severidade das sanções, o Governo espanhol considera que estas são adequadas à natureza e à gravidade das irregularidades, que são os critérios estabelecidos no artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2988/95. As empresas em causa não podem ser acusadas nem de intenção deliberada nem de negligência grave.
28. Na sua contestação, a Comissão sublinha que o artigo 2.° igualmente prevê que as sanções «devem ser efectiv[a]s, proporcionad[a]s e dissuasor[a]s, a fim de assegurar uma protecção adequada aos interesses financeiros das Comunidades» (n.° 1) e que o n.° 4 se aplica «sob reserva do direito comunitário aplicável». A este respeito, a Comissão refere-se ao acórdão Deutsche Milchkontor, onde o Tribunal de Justiça declara que as modalidades previstas no direito nacional não podem, na prática, tornar impossível a aplicação da legislação comunitária ou prejudicar a sua eficácia. Além disso, a Comissão deduz do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95, que a irregularidade se define pelo seu resultado e não pela existência duma intenção deliberada ou duma negligência grave. As sanções devem ser aplicadas mesmo na ausência de tais elementos.
A sexta arguição, relativa aos prémios por ovelha ou cabra
29. Segundo o Reino de Espanha, os montantes tomados em consideração para o cálculo da correcção aplicável ao exercício de 1994 não coincidem com as despesas desse ano. Pelo contrário, englobam as despesas do exercício de 1994, que a Comissão já tinha apurado.
A reserva contida na decisão de apuramento diz simplesmente respeito aos casos em que um Estado-Membro recorreu ao órgão de conciliação, o que as autoridades espanholas não fizeram no presente caso. Em momento algum a Comissão informou o Reino de Espanha de que tomaria em consideração as despesas do exercício de 1993, de modo que o Governo espanhol sempre entendeu que a Comissão tinha cometido um erro de cálculo.
30. A Comissão sublinha que o regime comunitário dos prémios por ovelha ou cabra é extremamente complexo, visto que, relativamente a uma campanha, os beneficiários recebem os fundos ao longo de vários exercícios financeiros. Em relação à campanha de 1993, os pagamentos estenderam-se pelos exercícios de 1993, 1994 e 1995. Por conseguinte, o controlo da Comissão abrangeu os exercícios de 1993, 1994 e 1995. Em seguida, a Comissão sublinha o carácter não definitivo do apuramento das despesas relativas a 1993. A este respeito, refere-se ao penúltimo considerando da Decisão 97/333/CE, que procedeu ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativamente ao exercício financeiro de 1993.
«Considerando que a presente decisão não prejudica as consequências financeiras que a Comissão tirará, no âmbito de um apuramento de contas ulterior, de inquéritos em curso à data da presente decisão, de irregularidades nos termos do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 ou de acórdãos do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias relativos a processos actualmente pendentes, sobre matérias objecto da presente decisão.»
O relatório de síntese de 15 de Março de 1997 indica, além disso, que no presente caso estava previsto proceder-se a controlos posteriores.
Finalmente, a Comissão observa que no decurso de conversações bilaterais com as autoridades espanholas declarou por diversas vezes que as verificações são igualmente relativas ao exercício de 1993.
A política da Comissão e a jurisprudência do Tribunal de Justiça
31. A política da Comissão no âmbito de aplicação das correcções financeiras e a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a esta política foram analisadas em detalhe nas minhas conclusões no processo Espanha/Comissão . Dada a importância que estas apresentam no presente caso, reproduzo adiante essas considerações . Um ponto merece uma atenção muito particular, a saber, o papel do órgão de conciliação. No processo Espanha/Comissão, trata-se das consequências da decisão do Governo espanhol de não recorrer ao órgão de conciliação. No presente caso, é um outro aspecto que passa para primeiro plano, a saber, os efeitos jurídicos das conclusões deste órgão. Examiná-los-ei no final da presente parte das minhas conclusões.
A política da Comissão
32. Em matéria de correcções financeiras, a Comissão aplica uma política que foi estabelecida pela primeira vez num documento de trabalho de 1 de Junho de 1993, denominado relatório Belle . Este documento foi já por diversas vezes invocado no Tribunal de Justiça. Nas suas conclusões no processo Grécia/Comissão, o advogado-geral N. Fennelly analisa as circunstâncias da sua adopção e a sua natureza. Em 1992, a Comissão criou um grupo de estudo interno, encarregado da elaboração dum método relativo à imposição de sanções aos Estados-Membros que fazem uma aplicação incorrecta do direito comunitário. As normas desenvolvidas por este grupo foram aprovadas pela Comissão e pelos representantes dos Estados-Membros no Comité do FEOGA. Estas normas não foram concebidas com carácter vinculativo. A percentagem da redução deve ser escolhida com base numa avaliação dos riscos para os recursos comunitários que resultam das deficiências nos controlos realizados pelos Estados-Membros. O grupo de estudo fixou três níveis de redução forfetária do reembolso: 2%, 5% e 10%. O relatório Belle foi depois substituído por um documento de trabalho da Comissão, de 23 de Dezembro de 1997, com o n.° VI/5330/97, que fixa as novas directrizes para o cálculo das consequências financeiras. Este novo documento não traz modificações importantes aos critérios do relatório Belle, mas acrescenta uma nova categoria: uma percentagem de redução de 25% em caso de faltas graves. A decisão da Comissão em litígio no presente processo baseia-se nas directrizes estabelecidas neste último documento de trabalho.
33. O relatório Belle e o documento de trabalho acima referido contêm, pois, as directrizes relativas às situações em que as correcções financeiras devem ser aplicadas a um Estado-Membro. Para os casos difíceis, prevêem a aplicação duma percentagem forfetária :
«Dado que a abordagem das auditorias dos sistemas tem sido mais amplamente aplicada, o FEOGA tem recorrido cada vez mais à avaliação dos riscos de deficiência dos sistemas. Dada a natureza específica das auditorias a posteriori, é raramente possível determinar, no momento da sua realização, se um determinado pedido era válido no momento do respectivo pagamento [...] As perdas para os fundos comunitários devem por conseguinte ser determinadas através de uma avaliação dos riscos que correram por deficiências de controlo, que poderão dizer respeito tanto à natureza ou qualidade como à quantidade dos controlos efectuados [...]»
O relatório propõe três taxas forfetárias de correcção:
«a) 2% da despesa - quando a deficiência se limitar a partes do sistema de controlo de menor importância ou à realização de controlos que não são essenciais para garantir a regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi menor.
b) 5% da despesa - quando a deficiência estiver ligada a elementos importantes do sistema de controlo ou à realização de controlos que desempenham um papel importante na garantia da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi significativo.
c) 10% da despesa - quando a deficiência se referir à totalidade ou aos elementos fundamentais do sistema de controlo ou à realização de controlos essenciais para a garantia da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que houve um risco elevado de amplas perdas para o FEOGA [...]».
34. Seguidamente, o relatório prevê que em caso de dúvida sobre a escolha da categoria, podem ser tomados em consideração os seguintes pontos como factores de ponderação:
«- as autoridades nacionais tomaram medidas efectivas para remediarem as deficiências logo que estas foram detectadas?
- as deficiências decorreram de dificuldades de interpretação dos textos comunitários?»
35. O relatório Belle é o resultado duma prática já antiga que consiste, para a Comissão, em aplicar correcções financeiras no âmbito do reembolso aos Estados-Membros das despesas que efectuaram para a aplicação da política agrícola comum. De acordo com a Comissão, os critérios do relatório Belle constituem «uma base de acordo comum no sentido de que, se se verificar ser impossível determinar exactamente o montante das correcções, é seguida uma via média, escolhendo-se um montante fixo, o que permite simultaneamente o respeito do direito comunitário e a boa gestão dos recursos comunitários e satisfazer a vontade compreensível dos Estados-Membros, que desejam evitar correcções desmesuradas e desproporcionadas» .
A jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a esta política
36. A prática das correcções forfetárias e a tradução que dela foi feita no relatório Belle, assim como no documento de trabalho que lhe sucedeu, foram várias vezes analisadas pelo Tribunal de Justiça e ainda, recentemente, no acórdão Grécia/Comissão . A exemplo do acórdão Itália/Comissão, este acórdão confirma que o Tribunal de Justiça não contesta os critérios contidos no relatório Belle. Estes critérios constituem também o ponto de partida da apreciação do Tribunal de Justiça.
37. A abordagem do Tribunal de Justiça é então a seguinte. Como resulta especialmente do acórdão Reino-Unido/Comissão, a Comissão deve demonstrar que um Estado-Membro infringiu as normas da política agrícola comum, por exemplo - como no presente caso - ao não fiscalizar suficientemente as despesas. Após ter feito esta demonstração, a Comissão deve intervir. No entanto, quanto à escolha das sanções a aplicar, a Comissão dispõe duma ampla margem de apreciação. O Estado-Membro em causa deve demonstrar que os factos constatados pela Comissão são inexactos e que esta tirou consequências inapropriadas, ao aplicar, por exemplo, uma correcção forfetária demasiado elevada. O acórdão Grécia/Comissão, acima referido, dispõe:
«26 É conveniente recordar, em primeiro lugar, que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça [...] na hipótese de se revelar impossível estabelecer com segurança em que medida uma actuação nacional incompatível com o direito comunitário provocou um aumento das despesas que figuram numa rubrica orçamental do FEOGA, a Comissão não tem outra alternativa senão recusar o financiamento da totalidade das despesas em questão.
27 Há que salientar, em seguida, que, quando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas devido ao facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária imputáveis a um Estado-Membro, compete a este Estado-Membro demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento, recusado pela Comissão [...].
28 Ora, embora, no âmbito da sua missão de apurar contas, a Comissão se esforce, em lugar de recusar o financiamento da totalidade das despesas, por estabelecer regras destinadas a distinguir consoante o grau de risco que apresentam, para o FEOGA, os diferentes níveis de falta de controlo, o Estado-Membro deve demonstrar que estes critérios são arbitrários e injustos [...]»
38. Remeto ainda para o acórdão Países-Baixos/Comissão, que precisa a repartição do ónus da prova entre a Comissão e o Estado-Membro. No n.° 17 deste acórdão o Tribunal de Justiça declara: «A Comissão está efectivamente obrigada não a demonstrar de modo exaustivo a irregularidade [...], mas a apresentar elementos de prova da existência de uma dúvida séria e razoável [...]. Esta facilitação da exigência da prova a fazer pela Comissão explica-se pelo facto de [...] ser o Estado que está melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA e ao qual incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus números e, se necessário for, da inexactidão dos cálculos da Comissão». O Tribunal de Justiça repetiu esta fórmula em vários acórdãos posteriores .
39. Como observei, a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça mostra que a Comissão dispõe duma ampla margem de apreciação na aplicação de sanções quando um Estado-Membro não tenha controlado de forma bastante precisa as suas despesas no âmbito da política agrícola comunitária. A Comissão pode recusar qualquer reembolso, mas pode igualmente aplicar uma percentagem de redução, como no presente caso. É evidente que as percentagens mencionadas no relatório Belle, a saber, 2%, 5% e 10%, constituem uma sanção ainda mais moderada do que a recusa pura e simples de reembolsar as despesas.
40. Quanto ao ónus da prova, há que referir o seguinte. Como resulta especialmente do acórdão Grécia/Comissão, incumbe ao Estado-Membro que contesta a sanção imposta produzir prova sobre um certo um número de pontos:
a) o direito a obter o reembolso pelo FEOGA das despesas efectuadas pelo Estado-Membro;
b) a justeza dos dados em que se baseia a Comissão;
c) a justeza dos critérios aplicados pela Comissão no momento da imposição da redução. Se os critérios são os do relatório Belle, beneficiam duma presunção de validade. Mas, como não se trata de normas vinculativas, penso que o Estado-Membro tinha o direito de demonstrar que, relativamente a ele, os critérios do relatório Belle produzem efeitos arbitrários ou injustos;
d) o modo de aplicação destes critérios.
Para completar as minhas conclusões no processo C-375/99, Espanha/Comissão: o órgão de conciliação
41. As conclusões do órgão de conciliação não têm carácter vinculativo, tal como o Tribunal de Justiça o referiu por diversas vezes, em especial no acórdão Alemanha/Comissão :
«Finalmente, nos termos do artigo 1.°, n.° 2, alínea a), da Decisão 94/442, a Comissão, conforme alegou com razão [...] quando adopta a sua decisão, não está vinculada pelas conclusões do órgão de conciliação.»
Segundo este mesmo acórdão, as considerações feitas por este órgão não são, pois, necessariamente conclusivas relativamente à apreciação que fará a Comissão. Importa, bem entendido, examinar em todo o caso se estas considerações impõem que se tirem conclusões gerais. Da leitura do acórdão, parece-me que a Comissão estará tanto mais obrigada a tomar em conta as conclusões do órgão quanto mais concretas e precisas o sejam estas últimas.
A apreciação do litígio
A chave do sistema
42. O financiamento pelo FEOGA da execução da política agrícola comum pelos Estados-Membros deu já lugar a abundante jurisprudência do Tribunal de Justiça. O tratamento dum litígio como o do presente processo pode pois, em larga medida, ser assegurado com base na jurisprudência existente - e muitas vezes assente - do Tribunal de Justiça.
43. No meu ponto de vista, a chave do sistema - e da jurisprudência do Tribunal de Justiça - é constituída pelo facto de serem os Estados-Membros que asseguram no presente caso a aplicação dum regime financiado pela Comunidade. É sobre eles que recai a obrigação de justificar de forma detalhada as despesas feitas neste âmbito. São igualmente os Estados-Membros que dispõem dos dados relativos às despesas reais. A Comissão deve limitar-se a um controlo (por amostra) para o qual depende largamente dos números fornecidos pelos Estados-Membros. Um tal sistema, eminentemente frágil, requer um amplo poder discricionário da Comissão para poder impor sanções quando verifique irregularidades. Visto que a Comissão não pode ela própria dispor de todos os dados, as reduções forfetárias são indispensáveis. Por outro lado, bem entendido, é necessário naturalmente evitar qualquer arbitrariedade na aplicação do regime pelos serviços da Comissão. A Comissão deve agir diligentemente, tanto no momento da verificação e da qualificação dos factos que podem dar lugar à aplicação de correcções, como no momento da aplicação das próprias correcções.
44. A Comissão deve, se for caso disso, ser capaz de provar - na sequência duma inspecção por si efectuada - que ocorreu uma irregularidade; deve igualmente indicar em que consiste essa irregularidade. Em seguida, pode propor uma sanção. Para tanto, a Comissão não está obrigada a provar, mas deve ao menos revelar indícios de que a sanção proposta corresponde à natureza, à gravidade e à amplitude da irregularidade verificada. É ao Estado-Membro que compete então provar - com base nos dados de que só ele dispõe - que a Comissão fez uma apreciação errada dos factos, ou que os qualificou de forma injusta, e que a sanção proposta não é adequada à natureza ou à gravidade e ao alcance da irregularidade verificada.
Tendo em conta o carácter pouco preciso dos critérios que a Comissão aplica neste momento, atribuo uma grande importância ao processo de conciliação previsto por este regime. Este processo permite às partes proceder a uma troca adequada de argumentos e de informações.
O litígio propriamente dito
45. Um outro elemento essencial no caso presente é que o Governo espanhol, quanto a um ponto importante, não nega ter infringido as disposições da política agrícola comum ao efectuar um controlo insuficiente das despesas no sector da ajuda ao consumo de azeite. Por si própria, a Comissão podia tomar uma medida que previsse a aplicação duma correcção financeira às despesas do Governo espanhol. O único ponto controvertido é pois o alcance da redução aplicada pela Comissão.
46. Estando pois assente que o Governo espanhol incumpriu as suas obrigações de controlo das despesas no âmbito da política agrícola comum, importa ver - à luz das considerações que precedem - que a Comissão tem uma ampla margem de apreciação para aplicação da sanção e que incumbe ao Estado-Membro refutar as suas verificações e conclusões. No que respeita a este ónus da prova, remeto para o n.° 40 supra. Além disso, considero oportuno sublinhar que o Governo espanhol não refere concretamente sobre que pontos a percentagem de redução aplicada é contrária aos critérios do relatório Belle.
47. O que atrás se referiu não respeita à redução aplicada aos prémios por ovelha ou cabra (a sexta arguição). Neste último âmbito, o Reino de Espanha contesta que a Comissão possa ter em conta as despesas do exercício de 1993 para calcular a redução.
48. Por fim, desisto de tratar separadamente a violação dos princípios gerais de direito invocados pelo Governo espanhol e à qual me referi no n.° 14 das presentes conclusões. Na medida em que o Governo espanhol sustentou esta alegação através de argumentos, a sua fundamentação está estreitamente ligada às arguições que, a seguir, vou examinar sucessivamente.
Quanto à primeira arguição
49. Tanto o Governo espanhol como a Comissão examinaram a natureza do processo no órgão de conciliação. O Governo espanhol insiste no facto de o órgão não ter simplesmente um carácter consultivo; as suas conclusões devem ser tomadas em consideração. A Comissão acentua a função de intermediário do órgão. Na minha opinião, os pontos de vista das duas partes não se excluem mutuamente. Pelo contrário, complementam-se. Em especial, deduzo da Decisão 94/442 que a instituição do órgão de conciliação visa fornecer às partes uma plataforma de reflexão em caso de divergências nos pontos de vista. É certo que neste âmbito, no qual a determinação dos factos pertinentes e das consequências financeiras com estes relacionadas se faz com base em aproximações e em critérios pouco precisos, uma tal plataforma tem a sua utilidade para impedir que os litígios sejam todos submetidos ao Tribunal de Justiça. Por outro lado, o artigo 1.°, alínea c), da decisão, atribui ao órgão uma função consultiva, que não deve ser considerada negligenciável, tendo em conta, especialmente, a composição deste órgão. Com efeito, nos termos do artigo 3.° da decisão em causa, o órgão compõe-se de cinco personalidades independentes e altamente qualificadas, que devem ser nacionais de diferentes Estados-Membros.
50. Na minha opinião, tendo em conta o carácter do processo acima descrito, convém examinar, em primeiro lugar, as conclusões que no presente processo podem ser tiradas das constatações feitas pelo órgão de conciliação. O princípio é que estas constatações não têm, bem entendido, nenhum carácter vinculativo, mas importa igualmente não as negligenciar.
51. O relatório do órgão de conciliação de 30 de Março de 1999 apresenta uma imagem matizada. Em resumo, o órgão não vê nenhuma razão para duvidar do mérito dos principais argumentos da Comissão. Em compensação, considera que a redução de 10% pode ser contestável. Visto que o sistema de controlo em Espanha foi incontestavelmente melhorado em relação aos anos anteriores, qualquer aumento das taxas de correcção deve ser fundamentado de forma precisa.
52. As conclusões matizadas - e, repito, não vinculativas - do órgão de conciliação, deixam à Comissão a margem necessária para aplicar uma percentagem de redução. A única questão que se pode colocar é a do montante da percentagem. Estas questões estão estreitamente ligadas à avaliação da melhoria do sistema de controlo em Espanha, que é objecto da quarta arguição. Em minha opinião, não se trata tanto de saber se a Comissão teve em conta a apreciação do órgão de conciliação, mas antes de determinar se a Comissão podia, validamente, decidir aumentar a percentagem de correcção, apesar da melhoria do sistema de controlo. Esta questão será analisada no âmbito da quarta arguição.
53. Concluo que a primeira arguição improcede.
Quanto à segunda arguição
54. No que respeita à representatividade das verificações da Comissão, sublinho, em primeiro lugar, a necessidade de aplicar um sistema de amostragem. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, especialmente no acórdão Países-Baixos/Comissão, este regime «estabelecido na base da confiança, não implica nenhum controlo sistemático por parte da Comissão - que esta estaria, aliás, materialmente impossibilitada de efectuar».
55. Tendo em conta as amostras controladas pela Comissão, importa pois questionar, antes de mais, se esta podia razoavelmente chegar às conclusões a que chegou. Estou de acordo com o Governo espanhol quando afirma que a selecção inicial de 22 empresas, à primeira vista, em nada pode justificar conclusões gerais, pois que se trata exclusivamente de empresas onde as próprias autoridades espanholas tinham já verificado irregularidades. No entanto, o relatório de órgão de conciliação mostra que em nove dessas empresas as irregularidades não eram graves ao ponto de conduzir à imposição de sanções. Mais importante ainda, constato que a Comissão - e este ponto não está em litígio - procedeu a verificações adicionais em seis grandes empresas espanholas. Consequentemente, não vejo em que é que as verificações não são suficientemente representativas.
56. Importa igualmente questionar que alcance pode ter o facto de a Comissão não ter informado atempadamente o Governo espanhol da realização dessas verificações adicionais. Não vejo em que medida esta omissão pode conduzir à anulação da decisão. Em minha opinião, o Governo espanhol não foi de modo algum lesado por este facto. Parece-me credível o argumento da Comissão segundo o qual se tratava aí simplesmente de corroborar verificações anteriores.
57. O acórdão Oliveira/Comissão, referido pelo Governo espanhol, parece-me desprovido de pertinência. Este acórdão anulou uma decisão da Comissão por violação de formalidades essenciais. Diferentemente do presente caso, o desrespeito da forma legal tinha implicado uma séria desvantagem de ordem processual para o Estado-Membro em causa. Com efeito, este Estado-Membro tinha ficado impossibilitado de atacar a decisão litigiosa em questão nos prazos previstos pelo Tratado CE.
58. Concluo igualmente pela improcedência da segunda arguição.
Quanto à terceira arguição
59. A terceira arguição diz respeito à interpretação das disposições aparentemente contraditórias do artigo 9.°, n.° 3, e do artigo 12.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2677/85, que se referem à questão de saber se a concessão duma ajuda deve sempre ser precedida dum controlo no local.
60. Parece-me plausível a interpretação que a Comissão faz da relação entre o artigo 9.°, n.° 3, e o artigo 12.°, n.° 1 deste regulamento. São cumulativas as exigências em matéria de controlo no local referidas nestes dois artigos.
61. À primeira vista, observo que os termos do artigo 9.°, n.° 3, não são totalmente inequívocos. Apesar disso, o Governo espanhol tinha um meio simples de se assegurar do conteúdo e do alcance do artigo 9.°, n.° 3, supondo que não estava já informado pelo facto da sua presença no Comité de gestão, onde esta disposição foi adoptada. Por outro lado, em caso de dúvida quanto à interpretação desta disposição, teria podido solicitar informações à Comissão. Seja como for, em minha opinião, um Estado-Membro não pode fazer uma interpretação unilateral dum regulamento de aplicação como aquele de que se trata no presente caso, e na adopção do qual participou, que se afaste daquela que é a mais evidente.
62. A terceira arguição deve igualmente ser afastada.
Quanto à quarta arguição
63. A quarta arguição critica o aumento da taxa de correcção em relação à percentagem aplicada em anos anteriores.
64. Para começar, citarei o acórdão Alemanha/Comissão, que referi no número 41 das presentes conclusões, onde o Tribunal de Justiça declara que «o facto de a Comissão não extrair consequências financeiras da verificação de falhas quando dum exercício não pode privá-la do direito de o fazer quando de exercícios posteriores, sobretudo se as referidas falhas tiverem persistido. Além disso, as falhas novamente constatadas podem, também elas, ser tomadas em conta para determinar o nível da correcção forfetária.» . No meu ponto de vista, isto aplica-se igualmente no presente processo. O facto de a Comissão, em relação a um exercício, associar uma determinada sanção a uma determinada falha não a priva do direito de impor no ano seguinte uma sanção mais elevada, mesmo que a falha se tenha tornado entretanto menos grave.
65. No entanto, a Comissão deverá apoiar-se numa fundamentação adequada. No número 26 supra, descrevi a fundamentação que a Comissão invocou no presente processo. Esta fundamentação parece-me suficiente, e atribuo uma importância muito particular ao argumento segundo o qual, num sector onde é muito elevado o risco de fraude, como no presente processo, a melhoria do sistema deve ser rápida e significativa e não simplesmente ligeira.
66. A quarta arguição igualmente improcede.
Quanto à quinta arguição
67. Esta arguição, que diz respeito à imposição de sanções no caso de irregularidades constatadas, apela às seguintes observações. Trata-se, aqui, duma regulamentação no âmbito da qual os Estados-Membros efectuam despesas que são tomadas a cargo pelo orçamento das Comunidades Europeias, no presente caso o FEOGA, Secção «Garantia». A imposição de sanções em caso de irregularidades constatadas visa, nestes casos, assegurar uma protecção eficaz dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. É especialmente por esta razão que foram estabelecidas regras gerais no Regulamento n.° 2988/95. O artigo 2.°, n.° 1, deste regulamento, prevê que as sanções devem revestir um carácter efectivo, proporcionado e dissuasor. Assim, é com razão que a Comissão afirma que as modalidades nacionais de imposição de sanções não podem ter por consequência tornar praticamente impossível uma boa execução das regras comunitárias.
68. No presente caso, a protecção eficaz dos interesses financeiros das Comunidades Europeias constitui uma função essencial do regime de imposição de sanções. Nestas circunstâncias, um Estado-Membro não pode limitar, totalmente ou quase, a possibilidade de impor sanções em caso de violação das regras dum sistema muito sensível à fraude, nos casos de intenção deliberada ou de negligência grave. Isto não exclui que os procedimentos para a imposição de sanções permaneçam regulados pelo direito nacional.
69. O facto de o Governo espanhol apenas se apoiar, substancialmente, nas garantias processuais nacionais concedidas aos particulares é, à primeira vista, suficiente para tornar a quinta arguição inoperante. Esta arguição deve pois ser igualmente afastada.
Quanto à sexta arguição
70. No essencial, a sexta arguição coloca em dúvida que a Comissão tenha o direito de tomar em conta as despesas do exercício de 1993 para calcular a correcção forfetária a aplicar aos prémios por ovelha ou cabra.
71. Em si, compreendo que o Governo espanhol esteja surpreendido pelo facto de certos montantes que já tinham sido apurados serem, apesar disso, tomados em conta para calcular uma redução. Compreendo igualmente que o penúltimo considerando da Decisão 97/333 e a reserva feita no relatório de síntese (sobre estas duas questões ver acima o n.° 29) não tenham automaticamente levado o Governo espanhol a considerar que a Decisão 97/333 não era definitiva. O preâmbulo da Decisão 97/608/CE, da Comissão, de 30 de Julho de 1997, que altera a Decisão 97/333/CE, também não permite concluir que a Comissão desejava, no presente caso, reconsiderar sobre o apuramento de contas para o exercício de 1993. Se a Comissão tivesse intenção de o fazer, haveria manifestas reservas a esse respeito.
72. Não obstante, parece-me que a Comissão não excedeu os seus poderes ao ter em conta as despesas relativas a 1993. Com efeito, nem a Decisão 97/333 nem nenhum outro documento indicam que a decisão pode ter um carácter definitivo ao ponto de excluir que a Comissão possa sobre ela reconsiderar. A este respeito, apoio-me no conjunto dos seguintes pontos. O penúltimo considerando da Decisão 97/333 prevê que a decisão «não prejudica as consequências financeiras que a Comissão tirará, no âmbito de um apuramento de contas ulterior, de inquéritos em curso à data da presente decisão». O relatório de síntese de 15 de Março de 1997 salienta que a situação dos controlos em Espanha deve ser examinada. Num documento do FEOGA, ainda mais antigo, uma vez que remonta a 6 de Janeiro de 1997, podemos ler que, antes de 1995, os controlos eram inadequados, mesmo inexistentes. Tendo em conta os numerosos contactos com os serviços da Comissão, as autoridades espanholas estavam necessariamente informadas destas realidades. A Comissão afirmou-o e o Governo espanhol não o contestou. Por fim, resulta especialmente dum documento de 22 de Outubro de 1996, fornecido pela Comissão, que o Governo espanhol devia saber que, para o apuramento de contas relativas aos prémios por ovelha ou cabra, a Comissão costumava ter em conta os pagamentos efectuados quanto a vários exercícios diferentes.
73. A sexta arguição, portanto, igualmente improcede.
Conclusão
74. Com base no exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso e condene o Reino de Espanha nas despesas, de acordo com o artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo.