61998CC0477_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 Föreliggande begäran om förhandsavgörande handlar huvudsakligen om frågan huruvida en medlemsstat får vidta tillfälliga åtgärder till skydd för hälsan när det redan finns en motsvarande gemenskapsreglering som emellertid ännu inte har trätt i kraft.
2 Det handlar därvid om frågan huruvida en sådan nationell åtgärd - här importförbud för djurprodukter i samband med bekämpande av bovin spongiform encefalopati (nedan kallad BSE) - är tillåten enligt artikel 9.1 i direktiv 89/662/EEG (se i detta avseende avsnitt II A 2 punkt 11) eller - om så inte är fallet - enligt artikel 36 i EG-fördraget (nu artikel 30 EG i ändrad lydelse).
3 Käranden i målet vid den nationella domstolen, ett företag från Nordirland, importerar hela nötkreaturshuvuden från Republiken Irland, från vilka kindköttet tillvaratas. Dessa huvuden innehåller emellertid så kallat specificerat riskmaterial (huvudskål, hjärna, ögon etc.), för vilket importförbud till Förenade kungariket har införts i syfte att bekämpa BSE. Detta förbud var skälet till att en leverans, som innehöll ett hälsointyg utfärdat av veterinär enligt direktiv 64/443/EEG (se avsnitt II A 1 punkt 5 och följande punkter), beslagtogs och förstördes.
4 Enligt kommissionens beslut, vilket ännu inte trätt i kraft (se avsnitt II A 3 punkt 12 och följande punkter), måste specificerat riskmaterial avlägsnas och förstöras på produktionsstället. Den hänskjutande domstolen vill även veta om produktionsstället är identiskt med slaktstället.
II - Tillämpliga bestämmelser
A) Gemenskapsrätt
1) Rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen i dess lydelse enligt direktiv 91/497/EEG(1) (nedan kallat direktivet om färskt kött)
5 Som framgår av övervägandena i ingressen till det redan år 1964 antagna direktivet om färskt kött syftade direktivet särskilt till att standardisera hygienkraven för kött i slakterier och styckningsanläggningar samt under lagring och transport (fjärde övervägandet). Direktivet syftar alltså inte direkt till bekämpande av BSE. För att försäkra myndigheterna i mottagarlandet om att en köttförsändelse följer bestämmelserna i direktivet om färskt kött krävs att ett hälsointyg utfärdas av en besiktningsveterinär i avsändarlandet (sjätte övervägandet).
6 I artikel 3 i direktivet om färskt kött anges närmare bestämt följande:
"1. Varje medlemsstat skall säkerställa följande:
A. Vad gäller hela slaktkroppar, halva slaktkroppar eller halva slaktkroppar som inte styckats i mer än tre delar samt kvartsparter skall följande vara uppfyllt:
a) De skall ha framställts på ett slakteri som ... godkänts och kontrolleras ...
b) De härrör från ett slaktat djur som besiktats före slakt av en officiell veterinär ...
c) ...
d) De har besiktats efter slakt av en officiell veterinär ...
e) De har kontrollmärkts ...
f) till h) ...
B. Vad gäller styckningsdelar eller bitar som är mindre än de som avses i avsnitt A, eller urbenat kött skall följande vara uppfyllt:
a) Det har benats ur eller styckats på en styckningsanläggning
... "
7 Enligt den ursprungliga lydelsen av direktivet om färskt kött kunde medlemsstaterna förbjuda import av kött trots föreskriven kontroll och märkning. Härom sägs i sjunde övervägandet följande:
"Medlemsstaterna bör ha rätt att förbjuda införseln av kött till deras territorium om köttet befinns vara otjänligt som livsmedel eller om det inte uppfyller gemenskapens hygienföreskrifter."
8 I direktivets aktuella lydelse återfinns inte längre detta övervägande, men åtgärder till skydd för hälsan är fortfarande möjliga genom hänvisning till ett annat direktiv. I överensstämmelse därmed har åttonde övervägandet följande lydelse:
"När det gäller handel mellan medlemsstaterna bör även de regler som fastställts i rådets direktiv 89/662/EEG ... tillämpas."
2) Rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden(2) (nedan kallat direktiv 89/662)
9 Direktivet har huvudsakligen som mål att veterinärkontrollerna för ursprungsbestämning av djur som skall saluföras inte längre skall genomföras vid gränsen utan i ursprungs- och i destinationslandet.
10 Målet för direktivet är alltså inte i första hand att bekämpa epizootiska sjukdomar eller BSE och att tillåta motsvarande hälsoskyddsåtgärder. Trettonde övervägandet har för övrigt följande lydelse:
"Dock föreligger alltjämt med avseende på vissa epizootiska sjukdomar olika hälsosituationer inom medlemsstaterna och i avvaktan på ett ställningstagande från gemenskapens sida vad gäller sätten att bekämpa dessa sjukdomar bör frågan om kontroll av handeln med husdjur inom gemenskapen tills vidare lämnas utanför och en kontroll av handlingar bör vara tillåten under transporten. Med hänsyn till det rådande läget vad gäller frågan om harmonisering och i avvaktan på gemenskapsregler bör varor som inte är underkastade harmoniserade regler uppfylla de krav som gäller inom destinationslandet, förutsatt att de senare står i överensstämmelse med artikel 36 i fördraget."
11 Vidare föreskrivs följande i artikel 9 - i kapitel III Allmänna bestämmelser - om det skulle uppträda sjukdomar som kan innebära fara för djuren eller för människors hälsa:
"Artikel 9
1. Med undantag av de sjukdomar som avses i direktiv 82/894/EEG(3) skall varje medlemsstat till de övriga medlemsstaterna och till kommissionen omedelbart anmäla varje utbrott inom sitt territorium av någon zoonos, sjukdom eller annat som kan tänkas orsaka ett allvarligt hot mot djurs eller människors hälsa.
Den medlemsstat från vilken sändningen utgått skall omedelbart vidta de kontroll- och försiktighetsåtgärder som fastställs i gemenskapsreglerna, däribland särskilt fastställande av buffertzoner som avses i dessa regler eller vidta varje annan åtgärd som den finner lämplig.
Den mottagande medlemsstaten eller den genom vilken sändningen skall transiteras, som i samband med någon av de kontroller som avses i artikel 5(4) har konstaterat förekomst av någon av de sjukdomar eller orsaker om avses i första stycket, får om så krävs vidta de försiktighetsmått som fastställs i gemenskapens regler.
I avvaktan på att åtgärder vidtas i enlighet med punkt 4 får den mottagande medlemsstaten, när särskilt allvarliga folk- eller djurhälsoskäl föreligger, vidta tillfälliga skyddsåtgärder gentemot de berörda anläggningarna(5) eller, i fråga om en epizootisk sjukdom, vad gäller det skyddsområde som fastställs i gemenskapens regler.(6)
De åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna skall utan dröjsmål anmälas till kommissionen och till de övriga medlemsstaterna.
2. och 3 ...
4. Kommissionen skall i samtliga dessa fall vid första lämpliga tillfälle ta ställning till situationen på nytt i Ständiga veterinärmedicinska kommittén. Den skall besluta om vilka åtgärder som behöver tillgripas för de produkter som avses i artikel 1 och, om situationen så kräver, för de ursprungliga produkterna eller de produkter som härletts från dessa produkter i enlighet med förfarandet i artikel 17.(7) Kommissionen skall följa läget och i enlighet med samma förfarande ändra eller upphäva de beslut som fattats alltefter vad situationen kräver.
5. ... "
3) Kommissionens beslut 97/534/EG(8) av den 30 juli 1997 om förbud mot användande av riskmaterial i fråga om transmissibel spongiform encefalopati (nedan kallat kommissionens beslut)
12 Enligt artikel 2 i detta beslut, som kommissionen fattade i samband med TSE-krisen - och som stödde sig på bland annat det ovannämnda direktivet 89/662 och därvid särskilt på artikel 9.4 - är det förbjudet att använda specificerat riskmaterial (nedan kallat SRM) för något som helst ändamål. SRM definieras i artikel 1 i beslutet - såvitt nu är i fråga - som huvudskålen, inklusive hjärna och ögon, tonsiller och ryggmärg från nötkreatur som är äldre än tolv månader.
13 För hantering av SRM föreskrivs följande i artikel 4.1 i kommissionens beslut:
"1. Specificerat riskmaterial skall färgas med ett färgämne så snart det har avlägsnats och antingen
a) destrueras genom förbränning, eller
b) om det färgas med ett färgämne vars färg kan spåras efter bearbetning: bearbetas och därefter förbrännas, grävas ned eller förbrännas som bränsle eller på annat sätt undanskaffas genom en liknande metod som utesluter risken för överföring av TSE(9)."
14 I nittonde övervägandet i ingressen till kommissionens beslut sägs att det skall tillses att de ifrågavarande vävnaderna, det vill säga SMR, "avlägsnas och märks på produktionsstället och sedan destrueras genom förbränning".
15 Enligt artikel 10 skall beslutet tillämpas från och med den 1 januari 1998. Datum för ikraftträdande flyttades senare fram till den 1 april 1998, sedan till den 1 januari 1999, därefter till den 31 december 1999 och nyligen till den 30 juni 2000.(10)
16 Som anledning till framflyttandet angavs varje gång att det krävdes mer tid för att bedöma beslutets inverkan på ett brett produktspektrum och för att bedöma nya vetenskapliga ståndpunkter. Dessutom hade Ständiga veterinärkommittén inte tillstyrkt det ursprungliga förslaget från kommissionen avseende vilka åtgärder som skulle vidtas.
17 Dessutom kan noteras, att av samma skäl och som följd av en långvarig oenighet om anledningarna till och överföringsmöjligheterna beträffande BSE, har kommissionens förslag till "Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av bestämmelser för förebyggande och kontroll av viss transmissibel spongiform encefalopati"(11) ännu inte antagits.
B) Nationell rätt
18 Den 29 december 1997, alltså kort efter det att ikraftträdandet av det ursprungliga kommissionsbeslutet för första gången uppsköts, utfärdade Department of Agriculture for Northern Ireland - i enlighet med artikel 9.1 i direktiv 89/662 - Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997 (nedan kallad 1997 års förordning), som en del av sitt program för bekämpande av BSE.
19 Artikel 6(1) i 1997 års förordning har följande lydelse:
"Det är förbjudet att från länder utanför Förenade kungariket, kanalöarna och Isle of Man till Nordirland importera
a) specificerat riskmaterial i klass 1 ... b) ... "
20 Specificerat riskmaterial i klass 1 inkluderar i detta hänseende huvudskålen, inklusive hjärna och ögon, tonsiller och ryggmärg från nötkreatur som är äldre än tolv månader och som slaktats eller dött utanför Förenade kungariket. Denna definition motsvarar SRM-definitionen i artikel 1 i kommissionens beslut.
Enligt denna definition anses kindkött inte som SRM.
III - Bakgrund och tolkningsfrågor
21 Käranden, bolaget Eurostock, har sitt säte i Newry, County Down, Nordirland. Enligt den hänskjutande domstolens uppgift "ägnar sig [käranden] åt kötthandel och i synnerhet att avlägsna kindkött från nötkreaturshuvuden och bereda detta som livsmedel". Denna verksamhet omfattar bland annat urbening - i Nordirland - av kreaturshuvuden som importerats från Republiken Irland och export av det sålunda utvunna köttet till andra delar av Förenade kungariket och, sedan år 1987, även till Frankrike. Efter det att kindköttet har avlägsnats från nötkreaturshuvudet behandlar käranden resten av huvudskålen som om den var klassificerad som specificerat riskmaterial (SRM).
22 Den 9 januari 1998 tog svaranden, med stöd av artikel 14 i 1997 års förordning, i beslag och dömde ut en försändelse av nötkreaturshuvuden som käranden hade importerat från Irland till Förenade kungariket. Denna försändelse åtföljdes av ett "hälsointyg"(12) som hade utfärdats i enlighet med kraven i direktiv 64/433/EEG om färskt kött och av vilket det framgick att köttet i fråga var tjänligt som livsmedel. Nötkreaturshuvudena dömdes ut utan någon föregående inspektion och av det skälet att importen av försändelsen i fråga stred mot artikel 6(1) i 1997 års förordning.
23 Den nationella domstolen, Court of Appeal in Northern Ireland, ifrågasätter såväl lagligheten av 1997 års förordning som tolkningen av kommissionens beslut till den del som detta beslut föreskriver att specificerat riskmaterial skall avlägsnas och märkas på produktionsstället och sedan destrueras.
24 Court of Appeal har därför ställt följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1) Får en medlemsstat vidta tillfälliga skyddsåtgärder i enlighet med artikel 9.1 i rådets direktiv 89/662/EEG i ett fall där kommissionen har antagit beslut 97/534/EG med stöd av artikel 9.4 i nämnda direktiv men har skjutit uppbeslutets ikraftträdande?
2) Om den första frågan besvaras jakande, i vilken utsträckning måste det vara säkert, sannolikt eller möjligt att kommissionen kommer att låta nämnda beslut träda i kraft för att medlemsstaten skall få vidta sådana tillfälliga åtgärder?
3) Skall artikel 4.1 i kommissionens beslut 97/534/EG tolkas så att
a) specificerat riskmaterial måste avlägsnas och färgas på produktionsstället, och
b) produktionsstället i detta hänseende är den plats där djuren slaktas?
4) Om den första frågan besvaras nekande, kan en medlemsstat ändå med stöd av artikel 36 i fördraget åberopa skyddet för människors hälsa för att motivera åtgärder som innebär ett förbud mot import från en annan medlemsstat av
a) specificerat riskmaterial i den mening som avses i nämnda beslut, eller
b) nötkreaturshuvuden som innehåller sådant specificerat riskmaterial?"
IV - Parternas argument
25 I det föreliggande målet om förhandsavgörande har, förutom käranden, den tyska, den franska och den nederländska regeringen samt Förenade kungarikets regering och kommissionen avgivit yttranden. Här nedan följer en sammanfattning av de avgivna yttrandena.
26 Käranden anförde i målet vid den nationella domstolen att det genom 1997 års förordning införda importförbudet utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion för den fria rörligheten för varor och därför stred mot artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse) och att den därför inte var berättigad eller tillåten enligt gemenskapsrätten. Beträffande den första frågan har käranden anfört att de importerade nötkreaturshuvudena hade kontrollerats i ursprungsmedlemsstaten och försetts med ett hälsointyg i enlighet med direktivet om färskt kött. Principerna i artikel 9 i direktiv 89/662 är enligt käranden tillämpliga endast om en medlemsstat meddelat att sjukdomar eller andra orsaker som kan innebära fara för djuren eller människors hälsa har uppträtt. Artikel 9.1 fjärde stycket tillämpas därför endast i nödfall, då tillfälliga skyddsåtgärder motiveras av särskilt allvarliga folk- eller djurhälsoskäl. Dessa åtgärder får enligt käranden vidtas endast i avvaktan på att kommissionen vidtar åtgärder. Visserligen har kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den vidtar skyddsåtgärder inom ramen för direktiv 89/662 men detta innebär inte att även medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Då kommissionen redan har fattat ett beslut med stöd av artikel 9.4 kan man enligt käranden inte längre utgå från att en sådan åtgärd ännu inte vidtagits, trots att beslutet ännu inte har trätt i kraft. En medlemsstat har därför inte längre rätt att ensidigt vidta åtgärder. Utfärdandet av 1997 års förordning som en tillfällig skyddsåtgärd var därför inte längre berättigat, särskilt som den går utöver vad kommissionen avsåg att reglera genom sitt beslut.
27 De medlemsstater som har yttrat sig i målet(13) och kommissionen har inledningsvis hänvisat till de betydande risker som är förknippade med BSE. De utgår från att det - så länge en gemenskapsåtgärd inte har trätt i kraft - är tillåtet för medlemsstaterna att inom ramen för artikel 9 i direktiv 89/662 vidta tillfälliga skyddsåtgärder när det föreligger särskilt allvarliga folk- eller djurhälsoskäl.
28 Parterna anser inte att den andra frågan kräver något svar. Käranden utgår från att det inte förelåg några omständigheter som kunde rättfärdiga utfärdandet av 1997 års förordning, eftersom kommissionen endast hade uppskjutit ikraftträdandet av sitt eget beslut. Enligt övriga parter beror frågan om lagligheten av en nationell åtgärd enligt artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662 endast på om de i denna artikel nämnda förutsättningarna (avvaktan på gemenskapsåtgärder, särskilt allvarliga hälsoskäl) föreligger, däremot inte på det eventuella innehållet i gemenskapsåtgärden eller tidpunkten för dess ikraftträdande.
29 Beträffande den tredje frågan, som avser den plats på vilken SRM skall avlägsnas, är käranden och den tyska regeringen av den uppfattningen att detta skall ske på styckningsstället. Eftersom kommissionens beslut inte förbjuder transport av nötkreaturhuvuden, anser käranden att en kontroll av produkterna på styckningsstället skulle vara det mest effektiva och ändamålsenliga. Den tyska regeringen har åberopat direktivet om färskt kött, enligt vilket tillvaratagande av muskelmassa från huvudet är tillåtet endast på styckningsstället. Den nederländska regeringen och Förenade kungarikets regering anser att köttet skall avlägsnas omedelbart sedan djuret har slaktats, eftersom det är det säkraste sättet att förhindra smittspridning.
30 Med avseende på den fjärde frågan är endast käranden av den uppfattningen att den åtgärd som i det föreliggande fallet har vidtagits inom ramen för 1997 års förordning inte kan rättfärdigas med stöd av artikel 36 i EG-fördraget. Gemenskapen har enligt käranden använt sig av sin lagstiftningsmakt, även om beslutet i fråga ännu inte har trätt i kraft. Medlemsstaterna hade alltså inte längre möjlighet att agera ensidigt. Den nederländska regeringen, Förenade kungarikets regering samt kommissionen anser att 1997 års förordning kan rättfärdigas mot bakgrund av artikel 36 i EG-fördraget, eftersom ingen slutlig harmonisering föreligger på detta område och det med beaktande av de särskilda riskerna med BSE var berättigat med ett förstärkt skydd för folk- och djurhälsa genom åtgärder från en medlemsstat.
V - Bedömning
a) Den första frågan
31 Genom den första frågan vill den hänskjutande domstolen få veta om en medlemsstat i enlighet med artikel 9.1 i direktiv 89/662 kan vidta tillfälliga skyddsåtgärder i ett fall där kommissionen har antagit ett beslut enligt artikel 9.4 i nämnda direktiv, men har uppskjutit ikraftträdandet av detta beslut.
32 I ett sådant läge skall man utgå från att det i enlighet med ordalydelsen i artikel 9.1 sker "i avvaktan på" att kommissionen vidtar åtgärder. Av formuleringen framgår att det måste röra sig om faktiska åtgärder. Enbart ett formellt antagande av ett beslut är inte tillräckligt. Åtgärderna tjänar enligt bestämmelsens uttryckliga formulering till att avvärja faror som orsakas av vissa sjukdomar och bekämpa annat som kan orsaka ett hot mot hälsan. Detta är möjligt endast om åtgärderna i praktiken kan genomföras, varför ikraftträdandet är nödvändigt. Då det med hänsyn till faran för människor och djur även är nödvändigt att handla snabbt, måste det vara möjligt för en medlemsstat att vidta tillfälliga skyddsåtgärder så länge kommissionen inte har vidtagit motsvarande åtgärder.
33 Enligt artikel 129 i EG-fördraget (nu artikel 152 EG i ändrad lydelse) skall vid alla gemenskapsåtgärder "en hög hälsoskyddsnivå ... säkerställas". I avvaktan på att kommissionen vidtar sådana åtgärder måste det vara tillåtet för medlemsstaterna att säkerställa denna höga hälsoskyddsnivå genom att vidta egna tillfälliga skyddsåtgärder.
34 För övrigt visar även utformningen av artikel 9 - och detta motsvarar också dess anda och syfte - att sådana hälsorisker helst bör bekämpas på "den berörda platsen", varför medlemsstaterna redan av den anledningen spelar en särskilt viktig roll. Då de slutligen har ett stort medansvar måste de för effektivitetens skull ha möjlighet att agera, eftersom ett effektivt hälsoskydd inte längre skulle kunna garanteras i ett fall där kommissionen visserligen har antagit ett beslut, men det till exempel av politiska skäl eller på grund av utdragna motstridiga diskussioner ännu inte har kunnat träda i kraft. I ett sådant fall måste det vara möjligt för medlemsstaterna att vidta tillfälliga åtgärder till skydd för folkhälsan. Frågan huruvida det föreligger "allvarliga folk- eller djurhälsoskäl", som är ett krav enligt artikel 9.1, skall likaså besvaras jakande.
35 Den omständigheten att kommissionen har vidtagit åtgärder, men dessa ännu inte har trätt i kraft, kan endast påverka innehållet i medlemsstaternas tillfälliga skyddsåtgärder. Då medlemsstaternas försiktighetsåtgärder inte bör stå i strid med de kommande kommissionsåtgärderna, bör de i vilket fall som helst anpassas efter kommissionens förslag när detta har offentliggjorts. Detta påverkar dock inte medlemsstaternas behörighet att vidta åtgärder.
36 1997 års förordning innehåller ett generellt förbud mot import av specificerat riskmaterial till Nordirland. Med hänsyn till ordalydelsen av artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662 kan man fråga sig om 1997 års förordning innebär en sådan skyddsåtgärd, då den föreskriver ett generellt importförbud och inte endast riktar sig mot vissa anläggningar eller skyddsområden. Till anläggningar hör enligt artikel 2 i direktiv 89/662 inte endast företag som producerar utan även sådana som bearbetar produkter som omfattas av direktivet. Kärandebolaget tillhör den senare kategorin. Med beaktande av att 1997 års förordning har en generell karaktär, skulle man emellertid kunna anse att det rör sig om en åtgärd som inte är avgränsad till vissa anläggningar eller skyddsområden. Även i artikel 9.2 talas om "den berörda platsen" vilket tyder på lokaliserbara åtgärder. Med tanke på att syftet är just att bekämpa hälsorisker, vore det dock ologiskt att tolka denna bestämmelse så snävt. Med hänsyn till den ifrågavarande risken måste det vara möjligt att vidta alla tänkbara åtgärder, även generellt riktade sådana.
37 Importförbudet strider inte heller mot direktivet om färskt kött. Även om det kött som skall exporteras har kontrollerats och märkts i laga ordning, får de mottagande medlemsstaterna med stöd av artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662 vidta tillfälliga skyddsåtgärder. Detta följer av hänvisningen till direktiv 89/662 i åttonde övervägandet i ingressen till direktivet om färskt kött (se ovan, punkt 8). De mottagande medlemsstaterna kan således vidta tillfälliga skyddsåtgärder för att förhindra import av kött som visserligen godkänts som människoföda men fortfarande innebär betydande hälsorisker.
38 Det generella importförbudet är visserligen en kvantitativ importrestriktion men kan rättfärdigas av hälsoskyddsskäl. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att pröva huruvida åtgärden är diskriminerande samt om den är lämplig och proportionerlig. Enligt artikel 6 (1) i 1997 års förordning är import av specificerat riskmaterial till Nordirland från Förenade kungariket, kanalöarna och Isle of Man inte förbjuden. Sådan import kräver längre transporter än import från Irland. Med hänsyn till att just transporten också anses vara orsak till smitta skall detta tas med i den nationella domstolens bedömning. Eftersom den hänskjutande domstolen inte har ställt någon fråga därom och med beaktande av bristen på faktiska uppgifter, kan jag inte uttala mig närmare i detta avseende.
39 Den hänskjutande domstolens första fråga skall således besvaras så att en medlemsstat enligt artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662 kan vidta tillfälliga skyddsåtgärder i ett fall där kommissionen har antagit ett beslut med stöd av artikel 9.4 i detta direktiv men har skjutit upp ikraftträdandet av detta beslut.
b) Den andra frågan
40 Den andra frågan rör i vilken utsträckning det måste framstå som säkert, sannolikt eller möjligt att kommissionen kommer att låta sitt beslut träda i kraft för att medlemsstaten skall få vidta tillfälliga skyddsåtgärder med stöd av artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662.
41 Av vad som anförts beträffande den första frågan framgår att det räcker att det av kommissionen antagna beslutet ännu inte blivit gällande rätt, det vill säga inte trätt i kraft, för att en medlemsstat skall kunna agera med stöd av artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662. Medlemsstatens behörighet att ensidigt vidta tillfälliga skyddsåtgärder är inte beroende av graden av sannolikhet för att ett visst kommissionsbeslut skall träda i kraft. Det avgörande är att det ifrågavarande området ännu inte omfattas av gemenskapsåtgärder.
42 Då tillkomsten av en gemenskapsrättsakt är föremål för omfattande politiska diskussioner där samtliga medlemsstater deltar, kan det inte förväntas av en enskild medlemsstat att den skall kunna förutse resultatet av denna diskussion och rätta sina egna åtgärder därefter. Den är endast skyldig att beakta gällande primär- och sekundärrätt när den vidtar eventuella åtgärder.
43 Det bör emellertid anmärkas att denna behörighet inte får leda till att medlemsstaterna äventyrar målet för gemenskapsåtgärderna genom att vidta ensidiga åtgärder. Särskilt när det gäller ett så känsligt område som djursjukdomar, i synnerhet BSE, får den enskilda statens föreskrifter inte medföra en risk för att det av gemenskapslagstiftaren åsyftade målet hotas eller rent av omintetgörs.
c) Den tredje frågan
44 Inom ramen för den tredje tolkningsfrågan vill den hänskjutande domstolen veta om specificerat riskmaterial enligt artikel 4.1 i kommissionens beslut skall avlägsnas och färgas på produktionsstället och om det med produktionsställe i detta sammanhang skall avses den plats där djuren slaktas.
45 Det skall inledningsvis återigen påpekas att kommissionens beslut ännu inte trätt i kraft och alltså inte var en tillämplig rättsakt vid tiden för förfarandet vid den nationella domstolen. Domstolen har vid upprepade tillfällen avböjt att besvara hypotetiska frågor.(14) Den har motiverat sitt ställningstagande med att ett eventuellt svar på en hypotetisk fråga inte är objektivt nödvändigt för att döma i saken. Domstolen har i samband härmed uttalat att den uppenbarligen inte är behörig att yttra sig över frågor som inte på ett objektivt sätt kan bidra till att lösa tvisten vid den nationella domstolen.
46 Det framgår emellertid av domstolens fasta rättspraxis att det ankommer uteslutande på den hänskjutande domstolen att, inom ramen för artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG), bedöma relevansen av de frågor som ställts till domstolen.(15)
47 I det föreliggande målet skulle det vara tänkbart att den åtgärd som vidtagits av medlemsstaten - det vill säga 1997 års förordning - till så stor del motsvarar kommissionens beslut att den hänskjutande domstolen måste göra en tolkning av gemenskapsbestämmelsen för att kunna avgöra den aktuella tvisten. Någon sådan uppgift framgår emellertid inte av begäran om förhandsavgörande.
48 Om domstolen med hänsyn till artikel 4.1 i kommissionens beslut ändå skulle finna att dess svar på den hänskjutna frågan är erforderligt, måste följande påpekande göras.
49 Av artikel 4.1 i kommissionens beslut kan man endast sluta sig till att SRM skall färgas när det "har avlägsnats" och antingen destrueras genom förbränning eller grävas ned eller användas som bränsle eller på annat sätt undanskaffas genom en liknande metod som utesluter risken för överföring av TSE.
50 Av beslutet framgår dock inte att det är uteslutet, eller tvärtom nödvändigt, att transportera nötkreaturhuvuden från en slaktanläggning till en styckningsanläggning, under förutsättning att erforderliga säkerhetsåtgärder vidtas. I nittonde övervägandet i ingressen till beslutet påpekas att det inte finns några effektiva kontroller eller test genom vilka det går att fastställa huruvida vissa vävnader har använts vid produktframställningen. För att säkerställa att de ifrågavarande vävnaderna och kroppsvätskorna inte har använts vid framställning av produkter som saluförs i gemenskapen är det emellertid nödvändigt att tillse att de avlägsnas och märks på produktionsstället och sedan destrueras genom förbränning, om så är nödvändigt efter konvertering. Någon ytterligare anvisning om på vilket ställe SRM skall avlägsnas och märkas kan inte utläsas ur beslutet. Det saknas likaså en definition av produktionsstället.
51 För tolkning av denna bestämmelse måste man dock även hänvisa till direktivet om färskt kött. För övrigt är det möjligt att besvara den hänskjutna frågan redan med ledning enbart av detta direktiv. Enligt artikel 3.1 A i direktivet får endast slaktkroppar, halva slaktkroppar och kvartsparter lämna en slakterianläggning. Ytterligare styckning av köttet är därefter - särskilt av hygieniska skäl - inte tillåten på slakteriet utan enbart på en styckningsanläggning. Detta medför att på ett slakteri kan endast de SRM avlägsnas som är tillgängliga utan ytterligare styckning av köttet och endast om slakteriet kan garantera eller erbjuda samma hygieniska och tekniska förutsättningar som på en styckningsanläggning.
52 Däremot har inte föreskrivits på vilken styckningsanläggning styckning eller urbening av köttet skall företas respektive hur långt från slakteriet som styckningsstället får vara beläget. För att även i detta hänseende garantera en hög hälsoskyddsnivå måste man utgå från att alltför långa transporter skall undvikas för att utesluta risken för smittspridning.
53 Den hänskjutande domstolens tredje fråga skall således besvaras så att specificerat riskmaterial måste avlägsnas, färgas och destrueras på styckningsstället.
d) Den fjärde frågan
54 Denna fråga har ställts för det fall att den första frågan besvaras nekande. Den hänskjutande domstolen vill då veta om en medlemsstat med stöd av artikel 36 i fördraget kan åberopa skyddet för människors hälsa för att motivera åtgärder som innebär ett förbud mot import från en annan medlemsstat av SRM eller nötkreaturshuvuden som innehåller sådant SRM.
55 Av svaret på den första frågan framgår att det i princip var tillåtet att anta den omtvistade 1997 års förordning med stöd av artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662. Behörigheten att vidta sådana åtgärder måste emellertid utövas med iakttagande av annan tillämplig gemenskapsrätt och i enlighet med villkoren i artikel 36 i EG-fördraget.
56 Importförbudet för nötkreaturshuvuden, som det föreliggande målet rör, innebär en kvantitativ importrestriktion som är förbjuden enligt artikel 30 i EG-fördraget.
57 Innan det prövas huruvida bestämmelsen är berättigad med hänsyn till syftet att skydda människors hälsa i den mening som avses i artikel 36 i fördraget, skall först undersökas om det finns några tillämpliga gemenskapsrättsliga harmoniseringsdirektiv på området. Visserligen gör tillämpningen av artikel 36 i EG-fördraget det möjligt att upprätthålla restriktioner för den fria rörligheten för varor vilka grundas på hänsyn till intresset av att skydda människors hälsa och liv, vilket är ett grundläggande krav som erkänns i gemenskapsrätten. En sådan tillämpning är dock inte längre möjlig då det i gemenskapsdirektiv föreskrivs harmonisering av sådana åtgärder som är nödvändiga för att fullfölja det särskilda syfte som eftersträvas genom tillämpningen av artikel 36.(16)
58 I direktiv 89/662 uppställs inga begränsningar för import av nötkött eller nötköttsprodukter. Där regleras i huvudsak fördelningen av de veterinära kontrollbefogenheterna vid handel inom gemenskapen och i artikel 9.1 fjärde stycket ges medlemsstaterna en möjlighet att i brist på gemenskapsåtgärder vidta tillfälliga skyddsåtgärder.
59 Inte heller direktivet om färskt kött innehåller någon harmoniseringsbestämmelse i detta avseende. Där fastställs visserligen de hälsovillkor som gäller för handeln inom gemenskapen med kött från bland annat nötkreatur, men där finns ingen uttrycklig bestämmelse beträffande undanröjande av faror för människors hälsa, särskilt avseende BSE.
60 Den av kommissionen föreslagna förordningen med föreskrifter för förebyggande och bekämpande av vissa transmissibla spongiforma encefalopatier (se ovan punkt 17) skulle kunna utgöra en sådan hamoniseringsåtgärd. Denna förordning har emellertid ännu inte antagits.
61 Innan kommissionens beslut har trätt i kraft har medlemsstaterna därför rätt att med åberopande av artikel 36 i EG-fördraget begränsa den fria rörligheten för varor mot bakgrund av intresset att skydda människors hälsa och liv.
62 Det är ostridigt att 1997 års förordning antogs för att skydda människors och djurs hälsa med tanke på BSE.
63 I händelse av sjukdom eller andra orsaker som kan utgöra en allvarlig fara för djur eller människor, som till exempel BSE, är ett transportförbud avseende djur och produkter samt en isolering av dessa inom ett visst område en lämplig åtgärd, som även kan beslutas av den importerande medlemsstaten. För att en sådan isolering skall vara effektiv, kan det enligt domstolens rättspraxis i förekommande fall vara nödvändigt att fullständigt förbjuda att djur och produkter förs ut från den berörda medlemsstaten.(17)
64 Särskilt med hänsyn till de med BSE förbundna riskerna och farorna måste man utgå från att de av Förenade kungariket genom 1997 års förordning vidtagna tillfälliga skyddsåtgärderna var lämpliga, nödvändiga och tillräckliga för att uppnå det åsyftade målet. Beträffande åtgärdens proportionalitet skall anmärkas att med hänsyn till den betydande faran och åtgärdens angelägenhet fanns det inte några mindre ingripande åtgärder som hade kunnat garantera ett lämpligt hälsoskydd. För övrigt kan här hänvisas till redogörelsen i punkt 38 ovan.
65 Eftersom denna fråga har ställts för det fall den första frågan besvaras nekande, behöver den mot bakgrund av det ovan anförda inte uttryckligen besvaras.
VI - Rättegångskostnader
66 De kostnader som har förorsakats den brittiska, den nederländska, den franska och den tyska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
VII - Förslag till avgörande
67 Av anförda skäl föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna på följande sätt:
1) En medlemsstat får vidta tillfälliga skyddsåtgärder i enlighet med artikel 9.1 fjärde stycket i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden i ett fall där kommissionen har antagit ett beslut med stöd av artikel i 9.4 i nämnda direktiv men har skjutit upp beslutets ikraftträdande.
2) Medlemsstaternas behörighet att ensidigt vidta tillfälliga skyddsåtgärder är inte beroende av graden av sannolikhet för att ett visst kommissionsbeslut skall träda i kraft. Det avgörande är att det ifrågavarande området ännu inte omfattas av gemenskapsåtgärder.
3) Enligt rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1974 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen, i dess lydelse enligt direktiv 91/497/EEG, måste all styckning av slaktkroppar som går utöver styckning av halva slaktkroppar eller kvartsparter äga rum på styckningsstället. Härav följer att även specificerat riskmaterial skall avlägsnas på detta ställe.
(1) - Rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen (EGT 121, 1964, s. 2012; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 89) i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/497/EEG av den 29 juli 1991 om ändring och konsolidering av direktiv 64/433/EEG om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen, för att utvidga det till produktion och utsläppande på marknaden av färskt kött (EGT L 268, s. 69; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 58), senast ändrat genom rådets direktiv 95/23/EG av den 22 juni 1995 om ändring av direktiv 64/433/EEG om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen (EGT L 243, s. 7).
(2) - EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216, senast ändrat genom rådets direktiv 92/118/EEG av den 17 december 1992 (EGT L 62, s. 49; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 194).
(3) - Rådets direktiv 82/894/EEG av den 21 december 1982 om anmälan av djursjukdomar inom gemenskapen (EGT L 378, s. 58; svensk specialutgåva, område 3, volym 15, s. 215).
(4) - Om kontroller i destinationslandet.
(5) - Med anläggning avses i artikel 2.3 i direktivet varje företag som producerar, lagrar eller bearbetar produkter av animaliskt ursprung.
(6) - Min kursivering.
(7) - Avser röstningsförfarandet i Ständiga veterinärmedicinska kommittén.
(8) - EGT L 216, s. 95.
(9) - Transmissibel spongiform encefalopati.
(10) - Kommissionens beslut 97/866/EG av den 16 december 1997 (EGT L 351, s. 69), rådets beslut 98/248/EG av den 31 mars 1998 (EGT L 102, s. 26), rådets beslut 98/745/EG av den 17 december 1998 (EGT L 358, s. 113) och rådets beslut 1999/881/EG av den 14 december 1999 (EGT L 331, s. 78), som alla ändrar beslut 97/534/EG.
(11) - KOM (1998) 623 slutlig - 98/0323 (COD) (EGT C 45, s. 2).
(12) - Fotnot av betydelse endast för den tyska språkversionen.
(13) - Med undantag för den tyska regeringen, som i sitt yttrande endast har besvarat den tredje frågan.
(14) - Se från senare tid till exempel dom av den 18 november 1999 i mål C-275/98, Unitron Scandinavia (REG 1999, s. I-0000), punkt 18, med ytterligare hänvisningar.
(15) - Se från senare tid till exempel dom av den 13 januari 2000 i mål C-254/98, TK - Heimdienst (REG 2000, s. I-0000), punkt 13, med ytterligare hänvisningar.
(16) - Dom av den 11 maj 1999 i mål C-350/97, Monsees (REG 1999, s. I-2921), punkt 24, och av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas (REG 1996, s. I-2553), punkt 18.
(17) - Dom av den 5 maj 1998 i mål C-180/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I-2265), punkterna 57 och 58.