62000CJ0322_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-322/00,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av G. Valero Jordana och C. van der Hauwaert, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Konungariket Nederländerna, företrätt av J.G.M. van Bakel, i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 192), genom att inte anta de nödvändiga lagar och andra författningar som föreskrivs i artiklarna 4, 5.4 och 5.5 i detta direktiv samt i punkterna 1, 2, 4 och 6 i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet samt i punkterna 1.2, 1.3 och 2 i bilaga 3 till detta,
meddelar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna C. Gulmann, V. Skouris, F. Macken (referent) och N. Colneric,
generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden avgivits vid förhandlingen den 20 juni 2002 av: kommissionen, företrädd av G. Valero Jordana och H. Van Vliet, båda i egenskap av ombud, och Konungariket Nederländerna, företrätt av J.G.M. van Bakel och H.G. Sevenster, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 7 november 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 30 augusti 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 192, nedan kallat direktivet), genom att inte anta de nödvändiga lagar och andra författningar som föreskrivs i artiklarna 4, 5.4 och 5.5 i detta direktiv samt i punkterna 1, 2, 4 och 6 i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet samt i punkterna 1.2, 1.3 och 2 i bilaga 3 till detta.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2 Artikel 3.1, 3.2 och 3.5 i direktivet har följande lydelse:
"1. Medlemsstaterna skall i enlighet med kriterierna i bilaga 1 förteckna de vatten som är förorenade eller som kan förorenas om åtgärder i enlighet med artikel 5 inte vidtas.
2. Inom en tvåårsperiod efter dagen för anmälan av detta direktiv skall medlemsstater som känsliga områden ange alla kända områden inom deras territorier från vilka avrinning sker till de vattenområden som förtecknats enligt punkt 1 och som bidrar till förorening. De skall underrätta kommissionen om dessa områden inom 6 månader.
...
5. Medlemsstaterna behöver inte ange särskilda, känsliga områden, om de för hela sitt nationella territorium upprättar och tillämpar åtgärdsprogram enligt artikel 5 vilka överensstämmer med detta direktiv."
3 Enligt artikel 4.1 a i direktivet skall medlemsstaterna i syfte att för alla vatten åstadkomma en allmän skyddsnivå mot föroreningar inom två år efter dagen för anmälan av direktivet utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed som kan tillämpas av jordbrukare på frivillig basis och som åtminstone omfattar de punkter som anges i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet.
4 I artikel 5 i direktivet stadgas följande:
"1. Inom två år efter det att områden första gången angavs enligt artikel 3.2, eller inom ett år från varje ytterligare angivande enligt artikel 3.4, skall medlemsstaterna för att uppnå de syften som anges i artikel 1 upprätta åtgärdsprogram som avser de angivna känsliga områdena.
2. Ett åtgärdsprogram kan avse alla känsliga områden inom medlemsstatens territorium. Om medlemsstaten finner det lämpligt kan olika åtgärdsprogram upprättas för olika känsliga områden eller delar av områden.
3. I åtgärdsprogrammen skall hänsyn tas till
a) tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, främst om tillförseln av kväve från jordbruksverksamhet och från andra källor,
b) miljöförhållandena i de berörda områdena i medlemsstaten i fråga.
4. Åtgärdsprogrammen skall genomföras inom fyra år från det att de upprättades och skall omfatta följande obligatoriska åtgärder:
a) åtgärderna i bilaga 3,
b) de åtgärder som medlemsstaterna har angett i sina riktlinjer för god jordbrukssed enligt artikel 4, utom när detta är överflödigt på grund av åtgärderna i bilaga 3.
5. Inom ramen för åtgärdsprogrammen skall medlemsstaterna dessutom vidta sådana ytterligare eller skärpta åtgärder som de bedömer vara nödvändiga om det inledningsvis eller på grund av erfarenheterna vid genomförandet av åtgärdsprogrammen visar sig att de åtgärder som avses i punkt 4 inte är tillräckliga för att uppnå de syften som anges i artikel 1. Medlemsstaterna skall vid valet av åtgärder ta hänsyn till om åtgärderna är effektiva och lönsamma i förhållande till andra tänkbara förebyggande åtgärder.
6. ...
7. Medlemsstaterna skall minst vart fjärde år se över och om nödvändigt ändra sina åtgärdsprogram, inbegripet eventuella ytterligare åtgärder som vidtagits i enlighet med punkt 5. De skall underrätta kommissionen om ändringar i åtgärdsprogrammen."
5 I avsnitt A i bilaga 2 till direktivet, vilken bilaga har rubriken "Riktlinjer för god jordbrukssed", stadgas följande:
"Riktlinjer för god jordbrukssed med målsättningen att minska nitratförorening och att ta hänsyn till förhållanden i olika delar av gemenskapen bör omfatta följande punkter i relevanta delar:
1) Tidsperioder när det inte är lämpligt att tillföra jorden gödselmedel.
2) Tillförsel av gödselmedel på starkt sluttande mark.
...
4) Villkoren för att tillföra gödselmedel i närheten av vattendrag.
...
6) Tillvägagångssätt för att sprida handels- och stallgödsel till marken, inbegripet dosering och jämnhet vid spridningen, på ett sådant sätt att växtnäringsläckage till vatten hålls på en godtagbar nivå."
6 I bilaga 3 till direktivet, som har rubriken "Åtgärder som skall ingå i åtgärdsprogram enligt artikel 5.4 a", anges följande:
"1. Åtgärderna skall omfatta regler om
1) tidsperioder när spridning på mark av vissa typer av gödselmedel är förbjuden,
2) stallgödselbehållarnas lagringskapacitet, vilken skall överstiga den som erfordras för lagring under den längsta period som det i ett känsligt område är förbjudet att sprida gödselmedel, utom i fall då det kan visas för den behöriga myndigheten att den mängd gödsel som överstiger lagringskapaciteten kan bortskaffas på ett sådant sätt att miljön inte kommer till skada,
3) att begränsa spridning på mark av gödselmedel enligt god jordbrukssed och med beaktande av det känsliga områdets egenskaper, särskilt i fråga om
a) markbeskaffenhet, jordtyp och lutning,
b) klimatförhållanden, nederbörd och bevattning,
c) markanvändning och jordbruksmetoder, inbegripet växtföljd,
och med utgångspunkt från en balans mellan
i) grödans beräknade kvävebehov,
och
ii) kvävetillförseln till grödorna från jorden och från gödselmedel motsvarande
- den mängd kväve som finns i jorden vid den tidpunkt då grödans kvävebehov ökar väsentligt (återstående mängder vid slutet av vintern),
- det kväve som tillförs via nettomineraliseringen av jordens förråd av organiskt kväve,
- tillförsel av kväveföreningar via stallgödsel,
- tillförsel av kväveföreningar via handelsgödsel och annat gödselmedel.
2. Dessa åtgärder skall säkerställa att den mängd stallgödsel som för varje gård eller djurbesättning årligen sprids på marken, inbegripet det som djuren själva tillför, inte överskrider en viss mängd per hektar.
Den fastställda mängden per hektar skall vara den mängd gödsel som innehåller 170 kg N. Dock får medlemsstaterna
a) under det första fyraåriga åtgärdsprogrammet tillåta en mängd gödsel som innehåller högst 210 kg N,
b) under och efter det första fyraåriga åtgärdsprogrammet fastställa andra mängder än de ovan angivna. Dessa mängder skall fastställas på ett sådant sätt att det inte inverkar på möjligheten att uppnå de syften som anges i artikel 1 och skall bestämmas med utgångspunkt från objektiva kriterier, exempelvis
- lång vegetationsperiod,
- grödor med stor kväveupptagningsförmåga,
- högt nederbördsöverskott i det känsliga området,
- jordar med exceptionellt stor denitrifikationskapacitet.
Om en medlemsstat tillåter en annan mängd enligt b, skall den underrätta kommissionen, som skall granska om åtgärden är berättigad enligt det förfarande som anges i artikel 9.
..."
7 Enligt artikel 12 i direktivet skulle medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet inom två år efter dagen för anmälan. Eftersom direktivet anmäldes till medlemsstaterna den 19 december 1991 skulle de ha införlivat det med sin nationella rättsordning senast den 19 december 1993.
Den nationella lagstiftningen
8 De nederländska bestämmelserna om gödselmedel och mineraler, som syftar till att hålla produktionen av stallgödsel under kontroll, omfattar två ordningar. Den första ordningen syftar till att säkerställa att gödselmedel används på ett miljövänligt sätt. Genom den andra ordningen regleras den maximala produktionen av stallgödsel.
9 Grunden för den första av dessa båda ordningar, som är den enda som är i fråga i förevarande mål, är ett system för avgifter på mineraler som heter Mineralenaanfgiftesysteem (mineralavgiftssystemet, nedan kallat MINAS).
10 De rättigheter och skyldigheter som gäller enligt MINAS regleras i artiklarna 14-54 i Wet van 27 november 1986 houdende regelen inzake het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschotten (lag av den 27 november 1986 med bestämmelser om handel med gödselmedel och om bortskaffande av överskott av gödselmedel) (Stbl. 1986, s. 590), i ändrad lydelse enligt lagen av den 16 september 1999 (Stbl. 1999, s. 406, nedan kallad Meststoffenwet).
11 MINAS är ett system för reglering av gödselanvändning genom tillämpning av "förlustnormer". Det har till syfte att minska de förluster av kväve och fosfater som, genom läckage till miljön, uppstår i jordbruksrörelser. För att uppnå detta syfte krävs det enligt detta system att jordbrukare inte förorsakar kväve- och fosfatförluster som är skadliga för miljön.
12 MINAS grundar sig på idén att kväve och fosfater skall användas på ett balanserat sätt av jordbrukarna. Tillförseln av kväve och fosfater i tidigare produktionsled får inte överstiga bortskaffandet av dessa mineraler till senare produktionsled plus en tolererad förlust. Den "tolererade förlusten" fastställs i bestämmelserna om kväve- och fosfatförluster i Meststoffenwet. Dessa bestämmelser har utfärdats för att skydda miljön.
13 Varje jordbrukare är skyldig att betala en avgift när tillförseln av kväve och fosfater i hans rörelse är så mycket större än den utgående mängden av dessa mineraler att de förlustnormer som föreskrivs i lagen överskrids. MINAS avser såväl användning av stallgödsel som användning av andra organiska gödselmedel och handelsgödsel.
14 I artiklarna 14-21 i kapitel IV i Meststoffenwet föreskrivs schablonmässiga avgifter på mineralämnen. Artiklarna 14, 15, 16 och 18 har följande lydelse:
"Artikel 14
1. Med schablonavgifter på mineralämnen avses reglerande avgifter för varje fysisk eller juridisk person eller varje förening av fysiska eller juridiska personer som driver en rörelse och som tillför konstgödsel eller stallgödsel.
...
Artikel 15
1. En avgift tas ut beroende på mängden avgiftspliktig konstgödsel under ett kalenderår, uttryckt i kilogram fosfater.
2. En avgift tas ut beroende på mängden avgiftspliktig konstgödsel under ett kalenderår, uttryckt i kilogram kväve.
Artikel 16
Den avgiftspliktiga mängden konstgödsel definieras som summan av 'ingående' mängd konstgödsel och producerad mängd stallgödsel minskad med
a. mängden 'utgående' stallgödsel,
b. hur mycket konstgödsel som har absorberats av grödorna,
c. tillåten konstgödselförlust ... .
...
Artikel 18
Grödornas absorbtion av konstgödsel, i den mening som avses i artikel 16 b i denna lag, är följande, per hektar av den genomsnittliga jordbruksareal som tillhör rörelsen under det berörda kalenderåret:
- 65 kilogram fosfater respektive 300 kilogram kväve för betesmarker.
- 50 kilogram fosfater respektive 125 kilogram kväve för åkermark."
15 I artikel 19 i Meststoffenwet fastställs de normer som gäller i fråga om förluster. Dessa krav har skärpts undan för undan enligt ett i lag föreskrivet program.
16 Enligt artikel 20.1 i Meststoffenwet, i den lydelse som var tillämplig vid den i förevarande mål aktuella tidpunkten, uppgick avgiften till 1,50 NLG per kilo kväve.
17 I artiklarna 22-28 i Meststoffenwet föreskrevs liknande bestämmelser beträffande avgifter på renade mineralämnen.
18 I bilaga D till Meststoffenwet anges uttömmande den tillförsel i tidigare och senare skeden av produktionen som beaktas vid fastställandet av den mängd kväve och fosfater som avgiftsbeläggs. Den mängd kväve och fosfater som finns i gödselmedel i tidigare och senare skeden av produktionen fastställs på grundval av hur mycket de väger och deras faktiska halt av kväve och av fosfater. För tillförseln av stallgödsel i tidigare och senare skeden av produktionen gäller stränga administrativa krav.
19 Vissa jordbruksrörelser var fram till den 1 januari 2001 befriade från den ovannämnda avgiften och därmed från redovisningsskyldigheten enligt artiklarna 38-40 i Meststoffenwet (nedan kallade de icke redovisningsskyldiga rörelserna). Det var fråga om vissa jordbruks- och trädgårdsodlingsrörelser samt om extensiv boskapsuppfödning med en djurtäthet som understeg 2,5 djurenheter av storboskap per hektar där gödselmedel tillfördes i begränsad mängd (för åren 1998 och 1999, 120 kilo fosfater per hektar betesmark och 100 kilo fosfater per hektar odlingsmark). Om de överskred de nämnda gränserna för tillförsel, var de redovisningsskyldiga fullt ut.
Det administrativa förfarandet
20 Genom skrivelse av den 5 januari 1994 underrättade de nederländska myndigheterna kommissionen om sin avsikt att tillämpa artikel 3.5 i direktivet, och således att upprätta och tillämpa de åtgärdsprogram som avses i artikel 5 på hela det nederländska territoriet.
21 I skrivelse av den 16 december 1997 framlade de nederländska myndigheterna ett sådant åtgärdsprogram. Enligt denna skrivelse och den därtill fogade kopian av det nederländska åtgärdsprogrammet innefattar programmet i fråga en hel serie bestämmelser vilka syftar till att införliva direktivet.
22 Genom skrivelse av den 11 juni 1998 har de nederländska myndigheterna emellertid informerat kommissionen om att åtgärdsprogrammet beträffande torr sandjord inte skulle bli färdigt förrän under hösten 1998.
23 Genom skrivelse av den 9 juli 1998 svarade kommissionen att bedömningen av det nederländska åtgärdsprogrammet pågick och att en ny bedömning skulle äga rum när åtgärderna beträffande torr sandjord blev färdiga.
24 Genom skrivelse till kommissionen av den 17 juli 1998 förklarade de nederländska myndigheterna det tillvägagångssätt som hade valts för att ge sig i kast med de olika delarna av direktivet och tillkännagav att åtgärder skulle vidtas för att bringa den nederländska lagstiftningen i överensstämmelse med direktivet.
25 Efter att ha granskat de nederländska åtgärderna för införlivande fann kommissionen att Konungariket Nederländerna inte hade fullgjort sina skyldigheter enligt
- artikel 5.4 a i direktivet jämförd med punkterna 1.2, 1.3 och 2 i bilaga 3 till detta,
- artikel 5.4 b i samma direktiv jämförd med punkterna 1, 2, 4 och 6 i avsnitt A i bilaga 2 till detta, och
- artikel 5.5 i det nämnda direktivet.
26 Genom skrivelse av den 29 september 1998 anmodade kommissionen följaktligen Konungariket Nederländerna att inom två månader inkomma med yttrande i frågan.
27 Genom skrivelse av den 8 oktober 1998 tillställde de nederländska myndigheterna kommissionen i enlighet med artikel 12.1 och 12.3 i direktivet en förteckning över de nationella bestämmelser som antagits på det område som regleras av direktivet i fråga samt en kopia av de ifrågavarande bestämmelserna. Vidare besvarade de den formella underrättelsen genom en skrivelse av den 7 december 1998. Detta svar kompletterades senare med ett förslag till ändring av Meststoffenwet som anmäldes till kommissionen den 4 april 1999.
28 Då kommissionen inte var nöjd med de nederländska myndigheternas svar, avgav den genom skrivelse av den 3 augusti 1999 ett motiverat yttrande och uppmanade Konungariket Nederländerna att inom två månader från delgivningen av skrivelsen vidta nödvändiga åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt direktivet.
29 Genom skrivelse av den 28 september 1999 begärde de nederländska myndigheterna ytterligare två månaders anstånd för att besvara det motiverade yttrandet. Genom skrivelse av den 6 december 1999 besvarade de detta yttrande.
30 Kommissionen har i sin replik gjort gällande att den i förevarande förfarande godtog att frågan huruvida Konungariket Nederländerna har gjort sig skyldigt till fördragsbrott skulle bedömas med utgångspunkt i tidpunkten för denna medlemsstats svar på det motiverade yttrandet, det vill säga den 6 december 1999. Därmed skall detta datum i förevarande mål anses utgöra utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet.
31 Kommissionen, som inte var nöjd med de nederländska myndigheternas svar, beslutade att väcka den i detta mål aktuella talan.
Talan
32 Kommissionen har anfört sex grunder till stöd för sin talan. Vid förhandlingen frånföll den dock sin andra grund, varför det inte längre finns någon anledning att pröva den.
33 Innan de andra grunderna prövas finns det anledning att inledningsvis erinra om det obligatoriska normativa förfarande som föreskrivs i direktivet.
34 Det följer nämligen av artiklarna 3.1, 3.2 och 5 i direktivet jämförda med bilaga 3 till detta att medlemsstaterna är skyldiga att fullgöra bland annat följande skyldigheter:
- att fastställa att inte bara vatten som är avsett som dricksvatten, utan allt sött ytvatten och grundvatten som har eller kan riskera att ha en nitrathalt som överstiger 50 milligram per liter skall anses utgöra vatten som är förorenat eller som kan förorenas om åtgärder i enlighet med artikel 5 i direktivet inte vidtas (artikel 3.1 jämförd med bilaga 1),
- att senast den 20 december 1993 som känsliga områden ange alla kända områden för hela det nationella territoriet från vilka avrinning sker till de vattenområden som i enlighet med artikel 3.1 i direktivet fastställts vara förorenade eller kunna förorenas (artikel 3.2), eller välja att upprätta och tillämpa de åtgärdsprogram som avses i artikel 5 i direktivet för hela sitt nationella territorium (artikel 3.5),
- att senast den 20 december 1993 upprätta riktlinjer för god jordbrukssed (artikel 4.1),
- att senast den 20 december 1995 upprätta det första fyraåriga åtgärdsprogrammet, som syftar till att minska vattenföroreningar genom nitrater och att förhindra alla nya föroreningar av denna typ (artikel 5). Den 20 december 1995 skall i princip alla de åtgärder som nämns i bilaga 3 ha vidtagits, och
- att senast den 20 december 1999 upprätta det andra fyraåriga åtgärdsprogrammet.
Den första grunden, som avser åsidosättande av artikel 5.4 a i direktivet jämförd med punkt 1.2 i bilaga 3 till detta
Parternas argument
35 Kommissionen har genom sin första grund anfört att Konungariket Nederländerna inte i sitt åtgärdsprogram har tagit med tvingande bestämmelser enligt vilka stallgödselbehållarnas lagringskapacitet i varje jordbruks- eller boskapsuppfödningsrörelse skall överstiga den kapacitet som erfordras för lagring under den längsta period som det är förbjudet att sprida gödselmedel i Nederländerna. Härvid saknar det betydelse huruvida lagringskapaciteten på nationell eller regional nivå eller inom sektorn totalt sett är tillräcklig, endast lagringskapaciteten inom varje rörelse skall räknas.
36 Kommissionen har tillagt att det är först sedan de nederländska myndigheterna har fastställt minsta lagringskapacitet i jordbruksrörelserna genom tvingande rättsregler som de i enlighet med punkt 1.2 in fine i bilaga 3 till direktivet i det enskilda fallet kan tillåta de jordbruksrörelser som har visat att de kommer att bortskaffa överskott av stallgödsel på ett ofarligt sätt att ha en lägre lagringskapacitet.
37 De nederländska myndigheterna har i vart fall i sitt svar på det motiverade yttrandet vidgått att den nederländska lagstiftningen inte uppfyller kraven enligt artikel 5.4 a i direktivet jämförd med punkt 1.2 i bilaga 3 till detta. Myndigheterna i fråga har härvid tillkännagivit att en ny artikel skall införas i Meststoffenwet och att denna skall fungera som rättslig grund för att anta förvaltningsrättsliga föreskrifter enligt vilka jordbruksrörelser minst skall ha lagringskapacitet för en sexmånadersperiod. Denna ändring av Meststoffenwet hade emellertid ännu inte gjorts den 6 december 1999, och inte heller hade dessa förvaltningsrättsliga föreskrifter utfärdats.
38 Den nederländska regeringen har hänvisat till det nederländska systemet för hantering av överskott av stallgödsel och anfört att det på nationell nivå finns en kapacitet för lagring av stallgödsel som klart överstiger vad som krävs för att lagra sådan gödsel under den längsta period under vilken det är förbjudet att sprida den, vilken i Nederländerna varar från den 1 september till den 1 februari, det vill säga fem månader. Dessutom har den totala stallgödselproduktionen minskat till följd av de åtgärder som har vidtagits för att minska boskapsbeståndet och stallgödselproduktionen. Ju större mängder stallgödsel som bortskaffas från rörelsen, desto mindre blir dessutom risken för avgiftsbeläggning inom ramen för MINAS. Slutligen följer det direkt av de nationella reglerna på området i deras helhet att den stallgödsel som inte kommer till användning i rörelsen eller inte kan lagras där skall bortskaffas från jordbruksrörelsen på ett sådant sätt att miljön inte kommer till skada.
39 Den nederländska regeringen har bestritt kommissionens uppfattning att stallgödselbehållarnas lagringskapacitet enligt artikel 5.4 a i direktivet jämförd med punkt 1.2 i bilaga 3 till detta endast kan föreskrivas genom uttrycklig, separat och fristående lagstiftning. Regeringen i fråga har anfört att det i Nederländerna finns tvingande rättsregler som säkerställer att direktivet införlivas korrekt vad gäller stallgödselbehållares lagringskapacitet.
40 Den nederländska regeringen har således dragit slutsatsen att Nederländerna den 6 december 1999 redan hade den lagringskapacitet för stallgödsel som krävs och att den då gällande nederländska lagstiftningen hade den verkan som direktivet syftar till. Vad gäller de planer på lagändring som kommissionen underrättats om under det administrativa förfarandet har den nämnda regeringen förklarat att den har gjort valet att framledes driva en annan politik, vilken skall syfta till att uppfödarna skall ta sitt ansvar vad gäller lagringskapaciteten för den stallgödsel som produceras inom deras rörelser. Regeringen i fråga har preciserat att ändringen av Meststoffenwet antogs och offentliggjordes i december 2000 och tillställdes kommissionen genom skrivelse av den 22 mars 2001, och att förvaltningsrättsliga föreskrifter utfärdade med stöd av denna lag, enligt vilka uppfödarna är skyldiga att ha en lagringskapacitet för stallgödsel som motsvarar sex månaders drift av rörelsen, såvida de inte kan visa att den gödsel som de inte kan lagra kommer att bortskaffas på ett sådant sätt att miljön inte kommer till skada, kommer att träda i kraft under andra halvåret 2001.
Domstolens bedömning
41 Direktivet syftar till att skapa nödvändiga verktyg för att säkerställa att vattnen i gemenskapen skyddas mot förorening av nitrater från jordbruket (dom av den 29 april 1999 i mål C-293/97, Standley m.fl., REG 1999, s. I-2603, punkt 39, och av den 14 mars 2002 i mål C-161/00, kommissionen mot Tyskland, REG 2002, s. I-2753, punkt 42).
42 Medlemsstaterna är således enligt direktivet skyldiga att ange känsliga områden (artikel 3), att främja god jordbrukssed (artikel 4) och särskilt att utarbeta och genomföra åtgärdsprogram som syftar till att minska vattenförorening genom kväveföreningar i de nämnda områdena (artikel 5).
43 Av elfte skälet i direktivet följer att sådana åtgärdsprogram skall omfatta åtgärder för att begränsa spridningen på marken av alla kvävegödselmedel och särskilt för att fastställa specifika gränser för spridning av stallgödsel.
44 Enligt artikel 5.4 a i direktivet skall de nämnda åtgärdsprogrammen, som det ankommer på medlemsstaterna att genomföra, innehålla vissa obligatoriska åtgärder som anges i bilaga 3 till detta direktiv.
45 Dessa obligatoriska åtgärder måste enligt punkt 1.2 i bilaga 3 till direktivet bland annat omfatta regler om stallgödselbehållarnas lagringskapacitet. Av den nämnda bestämmelsen följer att den nämnda kapaciteten skall överstiga den som erfordras för lagring under den längsta period som det i ett känsligt område är förbjudet att sprida gödselmedel, utom i fall då det kan visas för den behöriga myndigheten att den mängd stallgödsel som överstiger den reella lagringskapaciteten kan bortskaffas på ett sådant sätt att miljön inte kommer till skada.
46 Även om direktivet lämnar ett visst handlingsutrymme åt medlemsstaterna vad gäller de närmare formerna för hur denna bestämmelse skall genomföras, måste medlemsstaterna iaktta direktivets syften, bland annat syftet att säkerställa att den mängd stallgödsel som för varje gård eller djurbesättning årligen sprids på marken, inbegripet det som djuren själva tillför, inte överskrider en viss mängd per hektar.
47 Såsom kommissionen har påpekat skall den sista delen av meningen i punkt 1.2 i bilaga 3 till direktivet tolkas så, att den inte ger medlemsstaterna någon möjlighet att frångå sin i direktivet föreskrivna skyldighet att utfärda tvingande lagar eller andra författningar om lagringskapacitet avseende stallgödsel i jordbruksrörelser, utan endast så, att den gör det möjligt för dem att i det enskilda fallet tillåta vissa jordbruksrörelser att frångå den miniminorm som fastställs i dessa bestämmelser, såvida det visas att den stallgödsel som inte kan lagras i rörelsen kan bortskaffas på ett sådant sätt att miljön inte kommer till skada.
48 Härav följer att den nederländska regeringens uppfattning att direktivet inte innebär någon skyldighet för medlemsstaterna att anta tvingande regler för att kunna följa kraven i punkt 1.2 i bilaga 3 till direktivet inte kan godtas. Medlemsstatens skyldighet att upprätta ett åtgärdsprogram som innehåller obligatoriska åtgärder för att uppnå direktivets specifika målsättningar i denna fråga kan inte uppfyllas genom ofullständiga regelverk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 mars 2001 i mål C-266/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-1981, punkt 30).
49 Inte heller är det tillräckligt för att visa att överskott av stallgödsel bortskaffas på ett sådant sätt att miljön inte kommer till skada, i den mening som avses i denna bestämmelse, att konstatera att en jordbrukare som inte iakttar detta villkor skulle kunna påföras en avgift enligt MINAS. Uttag av en sådan avgift undanröjer nämligen inte det förhållandet att skyldigheten enligt direktivet inte har fullgjorts, utan visar tvärtom att den vattenförorening som direktivet syftar till att förhindra redan har ägt rum.
50 Vad gäller planerna på att ändra Meststoffenwet och på att anta förvaltningsrättsliga föreskrifter om lagringskapaciteten för stallgödsel erinrar domstolen om att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se dom av den 8 november 2001 i mål C-127/99, kommissionen mot Italien, REG 2001, s. I-8305, punkt 38, och av den 16 januari 2003 i mål C-122/02, kommissionen mot Belgien, REG 2003, s. I-833, punkt 11).
51 Då de förvaltningsrättsliga föreskrifter som den nederländska regeringen har aviserat inte hade antagits före utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet är det inte nödvändigt att pröva om det skulle kunna utgöra ett giltigt fullgörande av de skyldigheter som följer av punkt 1.2 i bilaga 3 till direktivet att utfärda dylika föreskrifter.
52 Vid sådant förhållande skall kommissionens första anmärkning bifallas.
Den tredje grunden, som avser åsidosättande av artikel 5.4 a i direktivet jämförd med punkt 1.3 i bilaga 3 till detta
53 Genom sin tredje grund har kommissionen gjort gällande att det nederländska åtgärdsprogrammet inte innehåller regler om att begränsa spridningen av gödselmedel med utgångspunkt i en balans mellan grödans beräknade kvävebehov, å ena sidan, och kvävetillförseln till grödorna från jorden och från gödselmedel, å andra sidan. Denna grund har fem delar avseende
- att ett system som grundas på förlustnormer är oförenligt med direktivet,
- att förlustnormerna har lagts på en för hög nivå,
- att det belopp till vilket regleringsavgifterna på mineraler uppgår är oförenligt med direktivet,
- att nettomineraliseringen av jordens förråd av organiskt kväve inte har beaktats, och
- att tillförseln av kväve från kvävebindande organismer i jorden inte har beaktats.
Huruvida förlustnormerna, den nivå de har lagts på och det belopp till vilket de avgifter uppgår som skall erläggas om de nämnda normerna överskrids är oförenliga med direktivet
- Parternas argument
54 Kommissionen har genom den tredje grundens första del gjort gällande att det enligt direktivet krävs att åtgärdsprogram skall innehålla regler om att begränsa spridning av gödselmedel. Enligt kommissionens mening måste dessa regler innehålla "normer för tillförsel" eller "normer för användning", det vill säga normer som fastställer gränsvärden för de mängder gödselmedel som får spridas på marken. Dessa gränsvärden skall fastställas på nivåer som garanterar en balans mellan ingående och utgående mängd kväve.
55 Enligt kommissionens uppfattning är de nederländska bestämmelserna oförenliga med direktivet, eftersom de inte innehåller några sådana normer för användning, utan förlustnormer. Enligt MINAS är jordbrukare skyldiga att redovisa den mängd mineraler som tillförts i tidigare produktionsled och den mängd mineraler som bortskaffas i senare produktionsled i deras rörelser, och skillnaden mellan dessa båda värden ("förlusten") får inte överstiga vissa gränser, såvida jordbrukaren inte är beredd att erlägga en avgift.
56 Kommissionen har gjort gällande att MINAS väsentligen är ett redovisningssystem som tillämpas i jordbruksrörelser, medan direktivet är uppbyggt på normer för användning, vilka måste utformas utifrån situationen för varje skifte i en jordbruksrörelse med beaktande exempelvis av grödornas och markens art.
57 Genom den tredje grundens andra del, som avser förlustnormernas nivå, har kommissionen gjort gällande att dessa normer, även om de skulle vara tillåtna enligt direktivet, har lagts på en för hög nivå. De innebär att en betydande skillnad är tillåten mellan vad som tillförs produktionen i tidigare led och de kvantiteter som bortskaffas i senare led utan att någon sanktionsåtgärd i form av avgift påförs. Den aviserade ändringen av Meststoffenwet innebär att nivån för tillåtna förluster sänks, men inte i tillräckligt hög grad.
58 Genom den tredje grundens tredje del, som avser det belopp till vilket de avgifter uppgår som skall erläggas om förlustnormerna överskrids, har kommissionen gjort gällande att detta belopp inte säkerställer den genom direktivet åsyftade balansen mellan grödans beräknade kvävebehov och kvävetillförseln till grödorna från jorden och från gödselmedel, eftersom en jordbrukare kan besluta att betala avgiften i stället för att iaktta de fastställda normerna. Under det första fyraåriga åtgärdsprogrammet var avgifterna inte tillräckligt höga för att säkerställa att reglerna i direktivet skulle följas, och den 6 december 1999 hade de inte någon prohibitiv verkan. Kommissionen har uppgivit att den har erhållit uppgifter från berörda sektorer inom det nederländska jordbruket varav det framgår att minst 10 procent av tillfrågade jordbrukare hellre betalar avgiften än iakttar de föreskrivna normerna, då avgiften uppgår till ett belopp som nätt och jämnt överstiger transportkostnaden. Kommissionen har påpekat att ingen avgiftshöjning är planerad förrän den 1 januari 2002.
59 Vad gäller den tredje grundens första del har den nederländska regeringen gjort gällande att den inte kan tas upp till prövning, eftersom den inte har anförts förrän i ansökan. Under det administrativa förfarandet hade kommissionen endast kritiserat den nivå på vilken förlustnormerna har lagts.
60 I sak har den nederländska regeringen hävdat att den begränsning av spridning av gödselmedel som krävs enligt punkt 1.3 i bilaga 3 till direktivet kan genomföras på olika sätt. Enligt dess mening utgör tillämpande av förlustnormer ett godtagbart sätt att begränsa spridningen av gödselmedel.
61 Den nederländska regeringen har gjort gällande att det enligt punkt 1.3 i bilaga 3 till direktivet finns två referenspunkter på vilka reglerna om begränsning av spridning kan grundas, nämligen dels kvävetillförseln, dels balansen mellan kvävetillförseln och kvävebehoven. Den nederländska lagstiftningen är baserad på den andra referenspunkten. Förlustnormerna utgör nämligen en bra måttstock på vilken belastning kväveföreningarna utgör för miljön och kan även säkerställa att direktivets målsättningar iakttas.
62 Vad gäller den tredje grundens andra del, som avser den nivå på vilken förlustnormerna har lagts, har den nederländska regeringen gjort gällande att kväveförluster inte kan undvikas helt inom jordbruket och att dylika förluster är tillåtna enligt direktivet. Detta följer bland annat av punkt 6 i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet, i vilken tillvägagångssätt för att sprida handels- och stallgödsel på ett sådant sätt att växtnäringsläckage till vatten hålls på en godtagbar nivå föreskrivs.
63 Regeringen i fråga har under alla omständigheter understrukit att de nederländska myndigheterna efter det motiverade yttrandet har beslutat att påskynda genomförandet av det lagstiftningsprogram som syftar till att skärpa de tillämpliga normerna i fråga om förluster, och att de skärpta normerna, som det var planerat att införa år 2008, därför kommer att träda i kraft år 2003.
64 Vad gäller den tredje grundens tredje del, som avser avgiftssystemet, har den nederländska regeringen förklarat de olika tillämpliga tarifferna och anfört att sådana avgifter, som utkrävs om förlustnormerna överskrids, är mer effektiva för att uppnå direktivets syfte än straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga sanktionsåtgärder. Därutöver har den nederländska regeringen gjort gällande att en höjning av avgifterna på kväve och fosfater är planerad, och att denna höjning, som kommer att träda i kraft den 1 januari 2002, kommer att garantera att överskott av gödselmedel faktiskt kommer att bortskaffas från jordbruksrörelserna och att de tillämpliga normerna i fråga om förluster inte kommer att överskridas.
- Domstolens bedömning
65 Vad gäller den nederländska regeringens invändning att talan inte kan prövas på den tredje grundens första del, erinrar domstolen om att det av fast rättspraxis följer att föremålet för en talan som väcks med stöd av artikel 226 EG avgränsas genom det administrativa förfarande som avses i samma bestämmelse, och att det motiverade yttrandet och talan följaktligen måste grundas på samma anmärkningar (se dom av den 20 juni 2002 i mål C-287/00, kommissionen mot Tyskland, REG 2002, s. I-5811, punkt 18, och av den 11 juli 2002 i mål C-139/00, kommissionen mot Spanien, REG 2002, s. I-6407, punkt 18).
66 Detta krav är emellertid inte så långtgående att det i samtliga fall måste råda fullständig överensstämmelse mellan hur föremålet för tvisten har formulerats i det motiverade yttrandet och yrkandena i ansökan, under förutsättning att tvisteföremålet inte har utvidgats eller ändrats (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 september 1997 i mål C-279/94, kommissionen mot Italien, REG 1997, s. I-4743, punkt 25, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, punkt 19).
67 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att kommissionen varken har ändrat eller utvidgat föremålet för tvisten såsom det har definierats i det motiverade yttrandet.
68 Det följer nämligen tydligt av detta yttrande att kommissionen kritiserade Konungariket Nederländerna bland annat för att inte i sitt åtgärdsprogram ha föreskrivit åtgärder som garanterar att begränsningen av spridningen av gödselmedel har sin utgångspunkt i en avvägning och att den ansåg att det förhållandet att förluster var tillåtna enligt Meststoffenwet - och följaktligen enligt MINAS - innebar åsidosättande av det krav på balans som uppställs i direktivet.
69 Argumenten avseende denna del av den tredje grunden har visserligen lagts fram i ansökan på ett sätt som något skiljer sig från det motiverade yttrandet, men faktum kvarstår dock att kommissionen fortfarande kritiserar Konungariket Nederländerna för att utgångspunkten för det system som föreskrivs i Meststoffenwet inte är en balans mellan kvävebehov och kvävetillförsel, och att kväveutsläpp i miljön är tillåtna enligt detta system.
70 Den nederländska regeringens invändning skall således ogillas.
71 I sak erinrar domstolen om att de åtgärder som skall ingå i åtgärdsprogram enligt artikel 5.4 a i direktivet jämförd med punkt 1.3 i bilaga 3 till detta skall innehålla regler om att begränsa spridningen av gödselmedel med utgångspunkt i en balans mellan grödans beräknade kvävebehov, å ena sidan, och kvävetillförseln till grödorna från jorden och från gödselmedel, å andra sidan.
72 Enligt punkt 2 i bilaga 3 till direktivet skall dessa åtgärder säkerställa att den mängd stallgödsel som årligen sprids inte överstiger en viss mängd per hektar. Enligt artikel 2 e i direktivet kan de gödselmedel som sprids vara stallgödsel, varför detta krav endast kan uppfyllas om normer för användning av gödselmedel antas. Sådana förlustnormer som dem som föreskrivs i MINAS kan dock endast indirekt begränsa spridningen av gödselmedel, och de kan inte begränsa användningen av en konkret typ av gödselmedel.
73 Denna tolkning av punkt 1.3 i bilaga 3 till direktivet vinner för övrigt stöd i direktivets syfte, som har betonats i punkt 41 i förevarande dom, nämligen att skapa nödvändiga verktyg för att säkerställa att vattnen i gemenskapen skyddas mot förorening av nitrater från jordbruket.
74 Sådana normer för användning som krävs enligt direktivet skall nämligen gälla i ett tidigare skede och är nödvändiga för att minska och förhindra alla föroreningar, medan de förlustnormer som föreskrivs i MINAS gäller på ett senare stadium i kvävecykeln och allt överskridande av dessa förlustnormer med nödvändighet bidrar till förekomsten av föroreningar.
75 Därutöver finns det anledning att erinra om att föroreningar enligt artikel 174.2 EG företrädesvis bör hejdas vid källan. I samband med direktivet innebär detta att kvävetillförsel skall begränsas i möjligaste mån, vilket även motiverar att normer för användning fastställs. Förlustnormer, såsom dem som föreskrivs i MINAS, är inte tillräckliga i detta hänseende, även om det föreskrivs att avgifter skall erläggas om de nämnda normerna överskrids.
76 Kommissionens tredje anmärknings första del skall således bifallas.
77 Det förhållandet att det enligt den nederländska regeringen har föreskrivits att tillförselnormer träder i kraft i Nederländerna den 1 januari 2002 kan inte vederlägga detta, av de skäl för vilka domstolen redan har redogjort i punkt 50 i förevarande dom.
78 Eftersom domstolen har bifallit den tredje anmärkningens första del förlorar den andra och den tredje delen i denna grund sitt föremål. Eftersom det är oförenligt med direktivet att fastställa förlustnormer, vilket är grundvalen för MINAS, saknar det betydelse huruvida dessa normer inom ramen för det aktuella systemet ligger på en för hög nivå eller huruvida de avgifter som skall erläggas om de nämnda normerna överskrids är för låga.
Underlåtenheten att beakta nettomineraliseringen av jordens förråd av organiskt kväve
- Parternas argument
79 Kommissionen har genom den fjärde delen av sin tredje grund gjort gällande att det i Meststoffenwet inte finns några tvingande bestämmelser enligt vilka jordbrukare måste beakta den kvävetillförsel som följer av nettomineraliseringen av jordens förråd av organiskt kväve, vilket är oförenligt med direktivet, eftersom denna tillförsel uttryckligen nämns i punkt 1.3 ii andra strecksatsen i bilaga 3 till direktivet.
80 Enligt kommissionen är definitionen av nettomineralisering att kväve frigörs genom nedbrytning av jordens förråd av organiskt kväve, inklusive nedbrytningen av gödselmedel som tillförts jorden under de senaste två eller tre åren. Nettomineraliseringen gäller inte bara långtidsverkan av tillförseln av gödselmedel, utan den avser även kvävetillförseln genom nettomineraliseringen av själva jorden, vilken potentiellt är en mycket viktig faktor.
81 MINAS har förlusterna på rörelsenivå som utgångspunkt. I det nämnda systemet beaktas endast den totala nettomineraliseringen per jordbruksrörelse. Kommissionen har däremot gjort gällande att utgångspunkten för direktivet, och särskilt den redovisning som enligt punkt 1.3 i bilaga 3 till detta skall utgöra utgångspunkt för fastställandet av normerna för användning, är en behandling per skifte, inklusive vad gäller nettomineraliseringen. Vid redovisningen skall det per skifte undersökas vilka de ingående och de utgående mängderna kväve är. Härvid har det givetvis stor betydelse, även för nettomineraliseringen, vilken typ av konstgödsel som används och vilken sorts grödor som odlas.
82 Kommissionen har slutligen funnit att nettomineraliseringen måste beaktas på skiftesnivå när den redovisning görs mot bakgrund av vilken de normer för användning som krävs enligt punkt 1.3 i bilaga 3 till direktivet skall fastställas. Eftersom detta ännu inte har skett i Nederländerna anser kommissionen att den nederländska lagstiftningen är oförenlig med direktivet i denna fråga.
83 Den nederländska regeringen anser att nettomineraliseringen är resultatet av skillnaden mellan minskningen av förråden av organiskt kväve och tillförseln av nya förråd av organiskt kväve. Den har anfört att tillskottet uppväger minskningen i de flesta nederländska jordbruksrörelser och att ingen nettomineralisering därmed förekommer. Det saknas då anledning att göra nettomineraliseringen till en särskild post i rörelsens redovisning och härvid registrera den mängd som tillförts och bortskaffas. Enligt denna regering har mineraliseringen, som är konsekvensen av de gödselmedel som har spridits under tidigare år, till fullo beaktats genom MINAS.
- Domstolens bedömning
84 Såsom redan har understrukits i punkt 71 i denna dom följer det av artikel 5.4 a i direktivet jämförd med punkt 1.3 i bilaga 3 till detta att de åtgärder som skall ingå i åtgärdsprogram skall innehålla regler om att begränsa spridning av gödselmedel med utgångspunkt i en balans mellan grödans beräknade kvävebehov, å ena sidan, och kvävetillförseln till grödorna från jorden och från gödselmedel, å andra sidan. Dessa regler måste utformas som normer för användning.
85 För att avgöra vilken denna balans är, vilken är väsentlig för att de nämnda normerna för användning skall kunna fastställas, måste medlemsstaterna enligt punkt 1.3 ii andra strecksatsen i bilaga 3 till direktivet bland annat beakta det kväve som tillförs via nettomineraliseringen av jordens förråd av organiskt kväve.
86 I förevarande fall har kommissionen konstaterat att det inte föreskrivs någon tvingande bestämmelse i de relevanta bestämmelserna i det nederländska regelverket, framför allt inte i Meststoffenwet, enligt vilken bestämmelse jordbrukare skall beakta nettomineraliseringen när de fastställer den balans som normerna för användning för att begränsa spridningen av gödselmedel skall baseras på enligt punkt 1.3 i bilaga 3 till direktivet. Den nederländska regeringen har inte bestritt detta.
87 Den nederländska regeringen har nämligen i detta hänseende gjort en restriktiv definition av potentiella mineraliseringskällor och härvid endast uppgivit att någon nettomineralisering inte förekommer i de flesta nederländska jordbruksrörelser, och att följden av de gödselmedel som har spridits under tidigare år till fullo beaktas genom MINAS.
88 Med hänsyn till den mycket viktiga roll som den balans har som avses i punkt 1.3 i bilaga 3 till direktivet för att fastställa regler om begränsning av spridningen är det uppenbart att ett sådant argument inte är tillräckligt för att motivera den obestridda avsaknaden av tvingande regler om beaktande av nettomineralisering.
89 Vad gäller MINAS följer det av punkterna 71-75 i denna dom att de förlustnormer som detta system avser inte kan innebära att de krav som följer av punkt 1.3 i bilaga 3 till direktivet uppfylls.
90 Vid sådant förhållande konstaterar domstolen att den fjärde delen av kommissionens tredje anmärkning skall bifallas.
Underlåtenheten att beakta tillförseln av kväve från kvävebindande organismer i jorden
- Parternas argument
91 Vad gäller balansen mellan grödornas beräknade kvävebehov och kvävetillförseln till grödorna från jorden och från gödselmedel, har kommissionen genom den femte delen av sin tredje grund gjort gällande att kvävetillförsel från kvävebindande organismer i jorden - som utgör viktiga källor för kvävetillförseln för ett betydande antal skiften i Nederländerna - skall beaktas i de nationella regler som avses i punkt 1.3 i bilaga 3 till direktivet, när man gör den avvägning som avses i denna bestämmelse. Dessa organismer kan enligt kommissionen definieras som bakterier som finns i rötterna till vissa växter, till exempel ärtväxter, vilka kan ta upp kväve från luften och på så sätt säkrar växtens kvävetillförsel. På grund av sin förmåga att binda kväve har ärtväxter begränsat kvävebehov, varför det i punkt 1.3 i i bilaga 3 till direktivet krävs att detta beaktas.
92 Den nederländska regeringen har bestritt kommissionens tolkning av punkt 1.3 i bilaga 3 till direktivet såvitt gäller nödvändigheten att beakta tillförseln av kväve från kvävebindande organismer i jorden.
93 Regeringen i fråga har gjort gällande att ärtväxters bindning av kväve i vart fall fortfarande helt saknade intresse ur MINAS synpunkt den 6 december 1999. Dessa växter odlas framför allt i jordbruksrörelser som i allmänhet var befriade från redovisningsskyldighet år 1999. Därutöver har den nämnda regeringen angivit att en ändring av Meststoffenwet som nu utarbetas innebär att ärtväxters bindning av kväve kommer att beaktas såsom kvävetillförsel.
- Domstolens bedömning
94 När man fastställer den balans som krävs enligt punkt 1.3 i bilaga 3 till direktivet måste allt ingående och utgående kväve beaktas. Eftersom ärtväxter har förmåga att binda kväve krävs det i direktivet att detta skall beaktas.
95 Den nederländska regeringens argument att ärtväxters bindning av kväve i allmänhet endast spelar en försumbar roll i nötkreatursuppfödningen i Nederländerna och att dessa växter framför allt odlas i sådana jordbruksrörelser som inte omfattas av MINAS är inte tillräckligt för att visa att det inte är nödvändigt att beakta tillförseln av kväve från kvävebindande organismer i jorden när denna balans fastställs.
96 Det framgår såväl av de nederländska myndigheternas svar på det motiverade yttrandet som av yttranden som den nederländska regeringen har ingivit till domstolen att tillförsel av kväve från kvävebindande organismer i jorden, såsom de bakterier som finns i ärtväxters rötter, inte beaktades vid fastställandet av balansen mellan grödornas beräknade kvävebehov och kvävetillförseln till grödorna från jorden och från gödselmedel i de nederländska bestämmelser som var tillämpliga vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet, och att Meststoffenwet behövde ändras i detta hänseende. Denna ändring hade ännu inte trätt i kraft den 6 december 1999. Kommissionen har därmed även haft fog för att anföra den femte delen av sin tredje grund.
97 Med hänsyn till ovanstående konstaterar domstolen att den tredje anmärkningen skall bifallas i sin helhet.
Den fjärde grunden, som avser åsidosättande av artikel 5.4 a i direktivet jämförd med punkt 2 i bilaga 3 till detta
Parternas argument
98 Kommissionen har genom den fjärde grund som den har anfört klandrat Konungariket Nederländerna för att inte i sitt åtgärdsprogram ha medtagit åtgärder som säkerställer att den mängd stallgödsel som årligen sprids inte överstiger den mängd per hektar som är tillåten enligt direktivet. I detta hänseende har såväl kommissionen som den nederländska regeringen behandlat bestämmelserna för de rörelser som är redovisningsskyldiga, det vill säga de som omfattas av MINAS, och de bestämmelser som är tillämpliga på de icke redovisningsskyldiga jordbruksrörelserna, det vill säga de som inte omfattas av detta system, var för sig.
- Redovisningsskyldiga rörelser
99 Enligt kommissionens mening skall de åtgärder som skall ingå i åtgärdsprogrammen säkerställa att den mängd stallgödsel som för varje gård eller djurbesättning årligen sprids på marken inte överskrider en viss mängd per hektar. Den har understrukit att medlemsstaterna under det första fyraåriga åtgärdsprogrammet, som skulle upprättas senast den 20 december 1995, visserligen kunde föreskriva normer för användning i fråga om spridning av stallgödsel som uppgick till 210 kilo kväve per hektar, men att de redan från och med det andra fyraåriga åtgärdsprogrammet, som skulle upprättas senast den 20 december 1999, skulle sänka denna norm till 170 kilo kväve per hektar.
100 Vad gäller redovisningsskyldiga rörelser är de åtgärder som vidtagits för att införliva punkt 2 i bilaga 3 till direktivet med nederländsk rätt de normer som föreskrivs i MINAS. Enligt kommissionen är detta system oförenligt med direktivet, enligt vilket normerna för användning skall ha sin utgångspunkt i en balans mellan ingående och utgående mängd kväve. Förlustnormerna i MINAS har inte sin utgångspunkt i en sådan balans, eftersom betydande och strukturella förluster är tillåtna. Därutöver finns det i MINAS normer som är uttryckta i fosfatmängder och inte i kvävemängder, vilket är vad som krävs enligt direktivet. Om Konungariket Nederländerna tillämpade de förlustnormer som MINAS innehåller skulle den tillåtna mängden kväve härrörande från stallgödsel överskridas i betydande mån.
101 Vad gäller de skärpta förlustnormer som de nederländska myndigheterna aviserade efter att ha erhållit den formella underrättelsen samt de normer för användning som de planerar att införa, har kommissionen gjort gällande att dessa ännu inte fanns i den nationella lagstiftningen och inte var i kraft vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet, varför de inte skall beaktas vid bedömningen av huruvida fördragsbrott har begåtts.
102 Den nederländska regeringen har inledningsvis åter anfört att flera ordningar för att uppfylla kraven i punkt 2 i bilaga 3 till direktivet är tänkbara, däribland MINAS. Den anser, tvärtemot vad kommissionen gör, att punkt 2 i bilaga 3 till direktivet endast syftar till att ange vilken verkan de åtgärder skall ha vilka skall föreskrivas i åtgärdsprogrammen och att denna bestämmelse inte innebär någon skyldighet för medlemsstaterna att anta normer för användning.
103 Enligt den nämnda regeringen regleras användningen av stallgödsel i Nederländerna genom de tillämpliga normerna för fosfater, som begränsar användningen av sådan gödsel och därmed den mängd kväve som sprids eller grävs ned i jorden när gödselmedlen sprids eller grävs ned. Enligt den nederländska regeringen kan de normer som gäller för fosfater lätt omvandlas till att gälla kvävemängder genom förhållandet mellan kväve och fosfater.
104 Den nederländska regeringen har förklarat den metod som den med utgångspunkt i förlustnormerna för fosfater använder för att beräkna den mängd kväve som sprids i Nederländerna och anser att det av dessa beräkningar följer att den mängd kväve som får spridas på åkermark överensstämmer med den som föreskrivs i direktivet för det första åtgärdsprogrammet, nämligen 210 kilo kväve per hektar.
105 Däremot har regeringen i fråga medgivit att den mängd kväve som får spridas i Nederländerna på betesmarker, nämligen 300 kilo kväve per hektar, överstiger det gränsvärde på 210 kilo kväve per hektar som är tillåtet enligt direktivet. Den har bekräftat att den inte har meddelat kommissionen sin avsikt att tillåta denna avvikande mängd, vilket krävs enligt punkt 2 andra stycket b i bilaga 3 till direktivet, och förklarat att den vid den aktuella tidpunkten ansåg att direktivet kunde genomföras på annat sätt, på villkor att dess syften respekterades.
106 Den nämnda regeringen anser i vart fall att en medlemsstat enligt punkt 2 andra stycket b i bilaga 3 till direktivet kan avvika från de mängder som anges i punkt 2 i bilaga 3, såvida de nämnda syftena respekteras. Medlemsstaten är endast skyldig att underrätta kommissionen om detta.
- Icke redovisningsskyldiga rörelser
107 Kommissionen anser att de åtgärder i det nederländska åtgärdsprogrammet som är tillämpliga på jordbruksrörelser som inte omfattas av MINAS inte uppfyller kraven enligt artikel 5.4 a i direktivet jämförd med punkt 2 i bilaga 3 till detta. I de ifrågavarande normerna för användning fastställs gränsvärdet för fosfater hos den stallgödsel som har spridits och inte gränsvärdet för kväve, vilket är vad som föreskrivs i direktivet. I vart fall överstiger nivån i dessa normer det gränsvärde som är tillåtet enligt direktivet.
108 Som svar på den nederländska regeringens uttalande att det är möjligt att, för åkermark, omvandla de normer för fosfatanvändning som är tillämpliga på icke redovisningsskyldiga jordbruksrörelser till sådana normer för användning som står i överensstämmelse med direktivet, uttryckta i kvävemängder, har kommissionen gjort gällande att det, även om en sådan omvandling är möjlig, ändå framgår att alla sorters variabler används vid omvandlingen och att dessa, i motsats till vad som stadgas i punkt 2 i bilaga 3 till direktivet, inte kan säkerställa att de nationella normer som är tillämpliga per skifte motsvarar dem som krävs enligt direktivet.
109 Vad gäller betesmarker har kommissionen påpekat att de nederländska myndigheterna har medgivit att den nationella norm som är tillämplig vad gäller fosfatanvändning låg på en högre nivå än vad som var tillåtet enligt direktivet för åren 1998 och 1999. Kommissionen har bestritt den nederländska regeringens argument att ett undantag i detta hänseende var tillåtet enligt punkt 2 andra stycket b i bilaga 3 till direktivet.
110 Den nederländska regeringen har inledningsvis vidhållit att normerna för fosfatanvändning är av sådan art att de begränsar kvävetillförseln. Resultatet av omvandlingen av normerna för fosfatanvändning till normer för kväveanvändning blir enligt denna regering att den mängd kväve som fick spridas på åkermarkerna i Nederländerna under åren 1998 och 1999 inte var oförenlig med den mängd som enligt direktivet var tillåten för perioden mellan den 20 december 1998 och den 20 december 2002.
111 Vad gäller den mängd som är tillåten för betesmarker, vilken överstiger det i direktivet föreskrivna gränsvärdet på 210 kilo per hektar, har den nederländska regeringen därefter gjort gällande att denna tillåtna mängd motiveras av den höga absorbtionsförmågan i fråga om kväve hos betesmarkerna i Nederländerna och av övergången från ordningen med normer för användning till ordningen med förlustnormer. Därutöver har regeringen i fråga gjort gällande att denna skillnad har anmälts till kommissionen och omfattas av den möjlighet till undantag som förekommer i punkt 2 andra stycket b i bilaga 3 till direktivet.
112 Den nederländska regeringen har slutligen gjort gällande att alla jordbruksrörelser kommer att omfattas av MINAS från och med år 2001.
Domstolens bedömning
- Redovisningsskyldiga jordbruksrörelser
113 Inledningsvis erinrar domstolen om att de åtgärdsprogram som föreskrivs i artikel 5.4 i direktivet måste innehålla de åtgärder som avses i bilaga 3 till detta. Bland dessa åtgärder ingår regler om "att begränsa spridning på mark av gödselmedel", vilka enligt punkt 2 första stycket i denna bilaga skall säkerställa att "den mängd stallgödsel som för varje gård eller djurbesättning årligen sprids på marken, inbegripet det som djuren själva tillför, inte överskrider en viss mängd per hektar". Denna mängd motsvarar stallgödsel som innehåller högst 170 kilo kväve, men medlemsstaterna har möjlighet att under det första fyraåriga åtgärdsprogrammet tillåta gödselmängder som innehåller upp till 210 kilo kväve.
114 Med hänsyn till att Konungariket Nederländerna, såsom framgår av punkterna 71-78 i förevarande dom, inte har fullgjort sin skyldighet att i åtgärdsprogrammet medta de obligatoriska åtgärder som anges i punkt 1.3 i bilaga 3 till direktivet, då de förlustnormer som införts inom ramen för MINAS inte utgör något korrekt införlivande av direktivet i detta hänseende, innebär MINAS inte heller något säkerställande av att de gränsvärden för spridning av stallgödsel som följer av punkt 2 i bilaga 3 iakttas.
115 Det följer nämligen klart av ordalydelsen i punkt 2 i bilaga 3 till direktivet att det enligt denna bestämmelse krävs att normer för användning fastställs för att medlemsstaterna i förväg skall kunna se till att den mängd stallgödsel som sprids inte överstiger den mängd per hektar som är tillåten enligt bestämmelsen i fråga.
116 Domstolen konstaterar således att kommissionens fjärde anmärkning skall bifallas vad gäller jordbruksrörelser som är redovisningsskyldiga och därmed omfattas av MINAS.
- Icke redovisningsskyldiga rörelser
117 Vad sedan gäller rörelser som inte omfattas av MINAS och som således är undantagna från den nederländska redovisningsskyldigheten vill domstolen påpeka att de åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att fullgöra sin skyldighet enligt punkt 2 i bilaga 3 till direktivet måste ha som verkan att spridningen av stallgödsel begränsas i enlighet med de gränsvärden som fastställs i direktivet.
118 Även om en medlemsstat är fri att begränsa spridningen av stallgödsel genom normer för användning eller tillförsel av fosfater måste den fortfarande visa att den metod för omvandling som den använder sig av i detta hänseende är sådan att den kan garantera att den mängd stallgödsel som får spridas enligt normerna om fosfater inte innebär att det gränsvärde för kväve som fastställs i direktivet överskrids.
119 Även om den metod för omvandling som den nederländska regeringen har föreslagit skulle vara tillåten framgår det av de yttranden som har ingivits till domstolen att de sifferuppgifter som har använts vid de nämnda omvandlingarna endast utgör genomsnittliga tal och att det kan förekomma avvikelser i rörelserna på grund av att de ingående mängderna kväve är olika, att proportionerna mellan kväve och fosfater är olika i de gödselmedel som har använts eller till följd av de grödor som har odlats. Det är uppenbart att en sådan metod för omvandling, som för övrigt är ungefärlig, inte är tillräcklig för att säkerställa att den mängd stallgödsel som får spridas inte överstiger det gränsvärde för kväve som fastställs i direktivet.
120 Vad gäller betesmarker har den nederländska regeringen för övrigt medgivit att de mängder som är tillåtna enligt de nationella bestämmelserna överstiger det gränsvärde på 210 kilo kväve per hektar som var tillåtet enligt direktivet för det första åtgärdsprogrammet.
121 Den nederländska regeringens argument att denna skillnad omfattas av undantaget i punkt 2 andra stycket b i bilaga 3 till direktivet kan inte godtas.
122 I punkt 2 andra stycket b i bilaga 3 till direktivet stadgas att en medlemsstat som tillåter att andra mängder stallgödsel per hektar årligen sprids än dem som uttryckligen anges i denna bestämmelse skall underrätta kommissionen, som skall granska om åtgärden är berättigad enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 9 i direktivet. Dessa mängder skall fastställas på ett sådant sätt att de inte inverkar på möjligheten att uppnå direktivets syften och skall bestämmas med utgångspunkt i objektiva kriterier, exempelvis lång vegetationsperiod eller högt nederbördsöverskott i det känsliga området.
123 Det följer klart av denna bestämmelse att det inte är fråga om ett förfarande som bara syftar till att upplysa kommissionen om att andra mängder än de i direktivet föreskrivna har gjorts till norm, utan om en skyldighet att inför kommissionen motivera en sådan begäran om undantag mot bakgrund av objektiva kriterier. Kommissionen för sin del kan antingen bifalla begäran om undantag, i förekommande fall på vissa villkor, eller avslå den.
124 Under alla omständigheter framgår det av handlingarna i målet att de nederländska myndigheterna inte begärde något undantag enligt punkt 2 andra stycket b i bilaga 3 till direktivet förrän i april 2000, det vill säga långt efter perioden för genomförande av det första åtgärdsprogrammet. Härav följer att den nederländska regeringens argument att det var tillåtet enligt det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse att överskrida de mängder stallgödsel som fick spridas inte kan godtas.
125 Med hänsyn till ovanstående konstaterar domstolen att kommissionens fjärde anmärkning skall bifallas i dess helhet.
Den femte grunden, som avser åsidosättande av artikel 5.4 b i direktivet jämförd med artikel 4.1 a och med punkterna 1, 2, 4 och 6 i avsnitt A i bilaga 2 till detta
126 Kommissionen har kritiserat den nederländska regeringen för att den i sitt åtgärdsprogram inte har inkluderat följande åtgärder som enligt kommissionens mening borde ha ingått i de riktlinjer för god jordbrukssed som enligt artikel 4.1 a i direktivet skall antas:
- Regler om tidsperioder när det inte är lämpligt att tillföra jorden annat gödselmedel än stallgödsel.
- Regler om villkoren för tillförsel av gödselmedel på starkt sluttande mark.
- Regler om villkoren för att tillföra gödselmedel i närheten av vattendrag.
- Regler om tillvägagångssätt för att sprida handels- och stallgödsel på ett sätt som begränsar växtnäringsläckage till vatten.
Avsaknaden av regler om tidsperioder när det inte är lämpligt att tillföra jorden annat gödselmedel än stallgödsel
- Parternas argument
127 Kommissionen har noterat att det i Nederländerna är förbjudet genom dekret att sprida stallgödsel mellan den 1 september och den 1 februari. Det nederländska åtgärdsprogrammet innehåller däremot inte någon motsvarande regel beträffande spridning av andra gödselmedel än stallgödsel, det vill säga oorganiska gödselmedel såsom konstgödsel. Kommissionen anser att en sådan regel är relevant i den mening som avses i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet, eftersom det i Nederländerna finns tidsperioder när det är skadligt att sprida gödselmedel och detta följaktligen bör anses vara olämpligt. De nederländska myndigheterna har enligt kommissionen angivit att de skulle tillställa kommissionen regler om införlivande i denna fråga, men hade inte gjort det vid utgången av den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet.
128 Den nederländska regeringen har konstaterat att det nederländska regelverket, i den mån det är relevant och med beaktande av villkoren i olika regioner, innehåller detaljerade bestämmelser om de perioder då det inte är lämpligt att sprida eller gräva ner stallgödsel och andra organiska gödselmedel.
129 Vad gäller nödvändigheten av att anta regler om de perioder då det är olämpligt att sprida oorganiska gödselmedel har den nederländska regeringen gjort gällande att tillämpningen av MINAS avskräcker jordbrukare såväl ur ekonomisk som ur agronomisk synpunkt från att använda gödselmedel under en period då det inte är lämpligt att sprida dem, eftersom de då skulle bli skyldiga att inte bara betala kostnaden för handelsgödseln, utan även avgiften. Även om den ändå anser att det inte är relevant i Nederländerna att föreskriva bestämmelser om perioder då det inte är lämpligt att sprida oorganiska gödselmedel har regeringen i fråga angivit att ett lagförslag om detta är under utarbetande.
- Domstolens bedömning
130 Enligt artikel 4.1 a i direktivet skall medlemsstaterna i syfte att för alla vatten åstadkomma en allmän skyddsnivå mot föroreningar utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed.
131 De åtgärdsprogram som medlemsstaterna är skyldiga att upprätta enligt artikel 5 i direktivet måste innehålla vissa obligatoriska åtgärder, bland annat dem som medlemsstaterna har fastställt inom ramen för de riktlinjer för god jordbrukssed som de har utarbetat i enlighet med artikel 4.
132 I punkt 1 i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet stadgas att dessa riktlinjer för god jordbrukssed med målsättningen att minska nitratförorening och att ta hänsyn till förhållanden i olika delar av gemenskapen bör omfatta regler om olika faktorer "i relevanta delar", däribland tidsperioder när det inte är lämpligt att sprida gödselmedel.
133 I artikel 2 e i direktivet definieras gödselmedel som varje ämne som innehåller en eller flera kväveföreningar och som tillförs jorden i syfte att öka växtproduktionen, däribland stallgödsel. I artikel 2 f i samma direktiv definieras handelsgödsel som varje gödselmedel som framställts genom en industriell process.
134 Härav följer att avsnitt A i bilaga 2 till direktivet avser alla gödselmedel och inte bara sådana som i likhet med stallgödsel har organiskt ursprung.
135 I den mån den nederländska regeringen har åberopat att MINAS finns för att bestrida att det i Nederländerna är relevant med regler om perioder då det inte är lämpligt att sprida oorganiska gödselmedel, konstaterar domstolen att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sin skyldighet enligt avsnitt A i bilaga 2 till direktivet genom att inte utfärda regler som omfattar alla gödselmedel.
136 Av de skäl som generaladvokaten har angivit i punkterna 101-104 i sitt förslag till avgörande skall det emellertid bedömas utifrån objektiva kriterier, såsom varje regions geologiska och klimatologiska egenskaper, huruvida de regler som avses i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet är relevanta.
137 I förevarande fall har kommissionen oemotsagt anfört att den klimatologiska situationen i Nederländerna kännetecknas av en regnig period mellan september och januari. Om gödselmedel sprids under denna period är risken stor för att regnvattnets rinnande på marken medför att vatten förorenas av nitrater. En sådan omständighet gör det nödvändigt för staten att fastställa tidsperioder när det inte är lämpligt att sprida gödselmedel, inklusive oorganiska sådana.
138 Den nederländska regeringen har varken visat eller ens anfört att det, vare sig vid utgången av den tidsfrist för att anta riktlinjer för god jordbrukssed som anges i direktivet eller vid utgången av den tidsfrist som angavs i det motiverade yttrandet, i dess lagstiftning fanns några regler om tidsperioder när det inte är lämpligt att sprida handelsgödsel.
139 Eftersom förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och eftersom senare förändringar inte skall beaktas, konstaterar domstolen att en lag genom vilken regler om handelsgödsel införs efter utgången av den nämnda tidsfristen inte är tillräcklig för att undanröja fördragsbrottet.
140 Med hänsyn till ovanstående konstaterar domstolen att kommissionens femte anmärkning skall bifallas.
Avsaknaden av regler om villkoren för tillförsel av gödselmedel på starkt sluttande mark
- Parternas argument
141 Kommissionen har gjort gällande att reglerna om tillförsel av gödselmedel på starkt sluttande mark inte har antagits inom den tidsfrist som anges i direktivet, nämligen före den 20 december 1995.
142 Den nederländska regeringen har gjort gällande att det inte är relevant, i den mening som avses i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet, att utfärda sådana regler i Nederländerna. Dels är Nederländerna ett mycket platt land, dels kan MINAS uppmuntra jordbrukarna att använda gödselmedel på ett förnuftigt sätt på starkt sluttande mark.
- Domstolens bedömning
143 Inledningsvis erinrar domstolen om att det visserligen enligt avsnitt A i bilaga 2 till direktivet krävs att medlemsstaternas riktlinjer för god jordbrukssed skall innehålla regler om villkoren för tillförsel av gödselmedel på starkt sluttande mark, men att det dock finns ett relevansvillkor för denna medlemsstaternas skyldighet.
144 Det bör därför prövas huruvida det var relevant, i den mening som avses i första meningen i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet, att Konungariket Nederländerna skulle anta de regler som föreskrivs i punkt 2 i avsnitt A i bilaga 2 till detta.
145 Nederländerna är visserligen allmänt sett ett mycket platt land, men den nederländska regeringen har icke desto mindre endast anfört att tillförsel av gödselmedel utan regler för att undvika att gödselmedlen flyter nedför sluttningarna medför enligt MINAS att de i detta system föreskrivna förlustnormerna överskrids och därmed att en avgift påförs. Jordbrukare vidtar därför enligt den nämnda regeringens mening lämpliga åtgärder för att undvika dylika konsekvenser.
146 Såsom följer av punkterna 71-78 i förevarande dom räcker de i MINAS föreskrivna förlustnormerna, och det belopp till vilket de i samma system föreskrivna avgifterna för överskridande av dessa normer uppgår, varken till att minska eller förhindra föroreningar, vilket är vad som krävs enligt direktivet.
147 Vid sådant förhållande finner domstolen att den andra delen av kommissionens femte grund skall bifallas.
Avsaknaden av regler om villkoren för att tillföra gödselmedel i närheten av vattendrag
- Parternas argument
148 Kommissionen har konstaterat att den inte har underrättats om de regler som Konungariket Nederländerna var skyldigt att anta för att säkerställa införlivandet av punkt 4 i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet, enligt vilken riktlinjerna för god jordbrukssed skall innehålla regler som omfattar tillförsel av gödselmedel i närheten av vattendrag. Kommissionen har gjort gällande att även om dylika regler har antagits skulle detta ha gjorts senast den 20 december 1995, och reglerna i fråga skulle ha satts i kraft under det första åtgärdsprogrammets tid.
149 Den nederländska regeringen har gjort gällande att den tidsfrist som fastställdes i direktivet för att anta de regler som avses i denna del av den femte grunden löpte ut den 20 december 1999 och inte den 20 december 1995, såsom kommissionen har hävdat. De regler som kommissionen kräver har redan antagits och dessutom anmälts till kommissionen. Det rör sig dels om en nationell bestämmelse enligt vilken det är förbjudet att släppa ut gödselmedel i ytvatten, en bestämmelse som var i kraft långt före den 20 december 1999, dels om Lozingenbesluit open teelt en veehouderij, som antogs den 27 januari 2000.
- Domstolens bedömning
150 Även om den nederländska bestämmelse enligt vilken det är förbjudet att släppa ut gödselmedel i ytvatten skulle kunna anses åtminstone delvis vara ett giltigt införlivande av punkt 4 i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet framgår det tydligt av det förhållandet att det andra regelverk som den nederländska regeringen har åberopat till bestridande av att denna direktivbestämmelse inte har införlivats inte antogs förrän den 27 januari 2000. Konungariket Nederländerna har således i vart fall inte antagit lämpliga regler om villkoren för tillförsel av gödselmedel i närheten av vattendrag före utgången av den tidsfrist som angavs i det motiverade yttrandet.
151 Den tredje delen av kommissionens femte anmärkning skall således bifallas.
Avsaknaden av regler om tillvägagångssätt för att sprida handels- och stallgödsel på ett sätt som begränsar växtnäringsläckage till vatten
- Parternas argument
152 Enligt punkt 6 i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet skall riktlinjerna för god jordbrukssed innehålla regler om tillvägagångssätt för att sprida handels- och stallgödsel på ett sätt som begränsar växtnäringsläckage till vatten. Kommissionen har hävdat att den inte hade underrättats om de nederländska reglerna om kvävehaltig handelsgödsel den dag då ansökan ingavs.
153 Den nederländska regeringen har gjort gällande att sådana regler inte är relevanta i Nederländerna, i den mening som avses i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet, på grund av MINAS. Enligt detta system är varje jordbrukare som sprider stallgödsel eller handelsgödsel ojämnt, eller i felaktiga proportioner som överstiger de normer som gäller för förluster, skyldig att betala en avgift.
154 Den nederländska regeringen har dock tillagt att en ändring av lagstiftningen om stallgödsel håller på att utarbetas, liksom att regler som särskilt rör användningen av handelsgödsel kommer att antas.
- Domstolens bedömning
155 Inledningsvis erinrar domstolen om att det, såsom följer av punkt 136 i förevarande dom, endast är objektiva kriterier som har samband med varje regions fysiska, geologiska och klimatologiska egenskaper, som kan beaktas vid bedömningen av huruvida de faktorer som anges i avsnitt A i bilaga 2 till direktivet är relevanta.
156 Härav följer att ekonomiska argument, såsom dem som den nederländska regeringen har anfört avseende hur MINAS fungerar, inte räcker för att det skall kunna anses utrett att det inte är relevant att anta regler om tillvägagångssätt för att sprida handelsgödsel och stallgödsel.
157 Beträffande de lagändringar som den nederländska regeringen har nämnt i sitt yttrande till domstolen erinrar domstolen endast om att förekomsten av ett fördragsbrott, såsom följer av punkt 50 i förevarande dom, skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet. Lagstiftningen beträffande tillvägagångssättet för att sprida handelsgödsel hade emellertid ännu inte antagits den 6 december 1999.
158 Vid sådant förhållande finner domstolen att även den fjärde delen av kommissionens femte grund skall bifallas, och följaktligen gäller detta den femte grunden i dess helhet.
Den sjätte grunden, som avser åsidosättande av artikel 5.5 i direktivet
Parternas argument
159 Kommissionen har konstaterat att medlemsstaterna enligt artikel 5.5 i direktivet inom ramen för åtgärdsprogrammen skall vidta sådana ytterligare eller skärpta åtgärder som de bedömer vara nödvändiga om det inledningsvis eller på grund av erfarenheterna vid genomförandet av åtgärdsprogrammen visar sig att de åtgärder som avses i artikel 5.4 i direktivet inte är tillräckliga för att uppnå de syften som anges i artikel 1 i detta.
160 Enligt kommissionen har de nederländska myndigheterna i sitt svar på det motiverade yttrandet medgivit att deras nuvarande generella politik var otillräcklig för torr sandjord och att ytterligare åtgärder var nödvändiga. De planerade att tillämpa skärpta normer för tillåtna överskottsmängder, vilka skulle bli tillämpliga från och med 2008/2010. Denna planerade tidpunkt flyttades till år 2003 efter kommissionens motiverade yttrande.
161 Kommissionen har emellertid anfört att de åtgärder som har föreslagits för torr sandjord inte innebär att de eftersträvade syftena skulle kunna uppnås inom den föreskrivna fristen. Dessa åtgärder borde enligt artikel 5.5 i direktivet ha vidtagits redan i det första åtgärdsprogrammet.
162 Den nederländska regeringen anser att det inte fastställs någon tidsfrist i artikel 5.5 i direktivet för att vidta ytterligare eller skärpta åtgärder. De nämnda åtgärderna skall helt enkelt vidtas inom ramen för åtgärdsprogrammen.
163 Regeringen i fråga har i vart fall gjort gällande att ytterligare och skärpta åtgärder för sandjord och siltig jord kommer att genomföras från år 2003. Enligt egen åsikt fullgjorde Konungariket Nederländerna redan när den tidsfrist som angavs i det motiverade yttrandet löpte ut de skyldigheter som vid den nämnda tidpunkten ålåg det enligt artikel 5.5 i direktivet. Regeringen i fråga har tillagt att de nederländska bestämmelserna även kommer att kunna stå i överensstämmelse med denna bestämmelse under kommande år, och senast den 20 december 2002.
Domstolens bedömning
164 Enligt artikel 1 i direktivet har detta till syfte att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening.
165 Enligt artikel 5.5 i direktivet skall medlemsstaterna inom ramen för åtgärdsprogrammen vidta sådana ytterligare eller skärpta åtgärder som de bedömer vara nödvändiga om det "inledningsvis eller på grund av erfarenheterna vid genomförandet av åtgärdsprogrammen" visar sig att de åtgärder som avses i artikel 5.4 inte är tillräckliga för att uppnå de syften som anges i artikel 1 i direktivet.
166 I motsats till vad den nederländska regeringen har anfört innebär denna bestämmelse inte att medlemsstaterna fritt kan välja i vilket åtgärdsprogram som de ytterligare eller skärpta åtgärderna skall ingå. De skall vidta sådana åtgärder redan från det första åtgärdsprogrammets början eller på grund av erfarenheterna vid genomförandet av åtgärdsprogrammen, och således så fort det har konstaterats för första gången att de behövs.
167 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att de nederländska myndigheterna under genomförandet av det första i artikel 5.1 i direktivet föreskrivna åtgärdsprogrammet var medvetna om att det var nödvändigt att vidta ytterligare eller skärpta åtgärder åtminstone för torr sandjord. Under det administrativa förfarandet har de nederländska myndigheterna nämligen vidgått att deras nuvarande politik avseende denna typ av mark inte var tillräcklig och angivit att de skulle vidta ytterligare åtgärder i detta avseende.
168 Även om den nederländska regeringen under förevarande förfarande har gjort gällande att bestämmelser om ytterligare och skärpta åtgärder beträffande sandjord och siltig jord träder i kraft år 2003 framgår det därutöver klart, av i punkt 50 i förevarande dom nämnd rättspraxis, att dessa bestämmelser i vart fall ännu inte var i kraft vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet, varför de inte kan beaktas av domstolen, då förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den ovannämnda fristen.
169 Vid sådant förhållande finner domstolen, utan att det behöver prövas huruvida det skulle kunna anses utgöra ett giltigt genomförande av artikel 5.5 i direktivet att vidta dessa åtgärder, att kommissionens sjätte anmärkning skall bifallas.
170 Med hänsyn till ovanstående finner domstolen att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket genom att inte anta de nödvändiga lagar och andra författningar som föreskrivs
- i artikel 5.4 a i direktivet i fråga jämförd med punkterna 1.2, 1.3 och 2 i bilaga 3 till detta,
- i artikel 5.4 b i samma direktiv jämförd med artikel 4.1 a och med punkterna 1, 2, 4 och 6 i avsnitt A i bilaga 2 till detta, och
- i artikel 5.5 i det nämnda direktivet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
171 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket genom att inte anta de nödvändiga lagar och andra författningar som föreskrivs
- i artikel 5.4 a i direktivet i fråga jämförd med punkterna 1.2, 1.3 och 2 i bilaga 3 till detta,
- i artikel 5.4 b i samma direktiv jämförd med artikel 4.1 a och med punkterna 1, 2, 4 och 6 i avsnitt A i bilaga 2 till detta, och
- i artikel 5.5 i det nämnda direktivet.
2) Konungariket Nederländerna skall ersätta rättegångskostnaderna.