62005CC0191_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. A presente acção por incumprimento diz respeito à questão de saber se, e em que condições, um Estado‑Membro pode reduzir uma Zona de Protecção Especial na acepção da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (2) (a seguir «directiva aves selvagens»). A directiva não contém qualquer resposta a esta questão, a qual, face ao grande número de zonas protegidas (3), assume um significado prático crescente.
II – Quadro jurídico
2. O artigo 4.° da directiva aves selvagens contém disposições referentes às áreas que os Estados‑Membros devem designar como Zonas de Protecção Especial para aves (a seguir «ZPE»):
«1. As espécies mencionadas no anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
Para o efeito, tomar‑se‑ão em consideração:
a) As espécies ameaçadas de extinção;
b) As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;
c) As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;
d) Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.
Ter‑se‑á em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.
Os Estados‑Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.»
III – Matéria de facto, processo pré‑contencioso e pedidos das partes
3. Através do Decreto‑Lei n.° 384‑B/99, de 23 de Setembro, a República Portuguesa designou como Zona de Protecção Especial a zona de «Moura, Mourão, Barrancos». Esta zona tem como objectivo a conservação de aves estepárias. Aves estepárias típicas são a abetarda ( Otis tarda ), o sisão ( Tetrax tetrax ) ou o alcaravão ( Burhinus oedicnimus ). Nos termos do formulário de dados normalizado de Dezembro de 1997, transmitido pelo Governo português à Comissão, acham‑se no interior da ZPE efectivamente também aves que, segundo a exposição da Comissão, não devem ser classificadas como aves estepárias: 20 a 40 casais residentes de bufo‑real ( Bubo bubo ), 1 a 5 casais com criação de abutre‑preto ( Aegypius monachus ) e 15 a 30 casais com criação de águia calçada (Hieraaetus pennatus ). Um número que pode ir até 10 000 grous‑comuns ( Grus grus ) passa o Inverno na ZPE e também o grifo ( Gyps fulvus ) aparece na mesma zona.
4. A Comissão critica a República Portuguesa por esta, incontestavelmente, por meio do Decreto‑Lei n.° 141/2002, de 20 de Maio, ter reduzido a ZPE em quase 3 000 hectares. Da fundamentação do decreto‑lei resulta que foram excluídas áreas que, pelo seu tipo de ocupação e exploração do solo, não constituíam habitat com relevância para as aves estepárias. Um outro documento das autoridades portuguesas apresentado pela Comissão, a decisão de mandar proceder a um estudo científico sobre a delimitação das ZPE (4), comprova, pelo contrário, que não eram conhecidos quaisquer fundamentos para a redução.
5. A Comissão enviou à República Portuguesa, em 17 de Outubro de 2003, uma notificação para cumprir. Após ter recebido a resposta, seguiu‑se, em 9 de Julho de 2004, um parecer fundamentado. A República Portuguesa comunicou oportunamente que estava a proceder a uma investigação científica para delimitação das ZPE.
6. Nestas condições, a Comissão propôs, em 28 de Abril de 2005, a seguinte acção, na qual conclui pedindo que o Tribunal se digne:
«– Declarar que a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, ao alterar a delimitação da Zona de Protecção Especial ‘Moura, Mourão e Barrancos’ excluindo áreas que albergam espécies de aves selvagens cuja protecção justificou a designação da dita zona como Zona de Protecção Especial;
– Condenar a República Portuguesa nas despesas do processo.»
7. O Governo português limitou‑se a requerer que o Tribunal de Justiça suspendesse a instância até ao final de Setembro de 2005 a fim de permitir a este governo apresentar uma nova delimitação da ZPE «Moura, Mourão e Barrancos» fundamentada através de um estudo científico.
IV – Apreciação
8. Apesar de o Governo português não requerer que seja negado provimento ao pedido e, no essencial, não contestar a acção, a pretensão da Comissão só pode ser atendida se esta demonstrar de forma concludente o alegado incumprimento.
9. A Comissão afirma que a redução da ZPE viola o artigo 4.°, n.° 1, da directiva aves selvagens. Em conformidade com a mesma, os Estados‑Membros são obrigados a classificar em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados para a conservação das aves a que se refere o anexo I da directiva. A redução de ZPE não está, com efeito, prevista no artigo 4.°, n.° 1, nem em qualquer outro lugar da directiva aves selvagens (5) .
10. O Tribunal de Justiça tem até ao presente considerado as reduções de zonas protegidas, sobretudo no que se prende com os prejuízos para as ZPE decorrentes de projectos de aproveitamento, como possíveis violações do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva aves selvagens (6) . Este preceito obriga os Estados‑Membros a evitarem os prejuízos para o habitat das aves protegidas nas ZPE. Actualmente seria aplicável numa zona designada como ZPE a norma de conservação do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (7) (a seguir «directiva habitats») (8) . No presente processo, a Comissão não alega, contudo, que a ZPE «Moura, Mourão e Barrancos» foi prejudicada. Consequentemente, também não se pode concluir que se verificou qualquer violação do artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats.
11. Como a Comissão refere, a redução da ZPE poderá, no entanto, violar a obrigação de classificação prevista no artigo 4.°, n.° 1, da directiva aves selvagens. Isso implica que as áreas delimitadas pertençam às zonas mais apropriadas para conservação das espécies referidas no anexo I da directiva. Razão por que deveriam, na verdade, fazer parte de uma ZPE.
12. Consequentemente, há que apreciar se as áreas delimitadas deveriam ser classificadas. Apesar de, segundo jurisprudência assente, os Estados‑Membros gozarem de alguma margem de apreciação no que se refere à escolha das ZPE, a classificação e delimitação destas zonas obedece, porém, a determinados critérios ornitológicos fixados na directiva (9) . Incumbe fundamentalmente à Comissão, no quadro de um processo por incumprimento, fazer prova de que esses critérios estão preenchidos (10) . No presente processo, a Comissão nada refere sobre as áreas em questão e também não indica se as mesmas devem ser declaradas ZPE (11) .
13. Efectivamente, daqui não decorre a improcedência da acção. No caso de redução de zonas classificadas, inverte‑se, excepcionalmente, o ónus da prova. Se não foi por erro manifesto que o Estado‑Membro classificou as áreas em questão como ZPE (12), então reconheceu, através dessa classificação, que nessa zona se verificam as condições mais apropriadas para as espécies referidas no anexo I da directiva (13) . No caso de o Estado‑Membro pretender afastar‑se dessa classificação, será obrigado a demonstrar por que razão a zona em questão não é – no todo ou em parte – a mais apropriada.
14. Para prova disso não é suficiente que se limite a esclarecer que as zonas em questão já não eram as (mais) apropriadas no momento da redução. É antes essencial mostrar que essas zonas, já no momento em que foi feita a sua classificação – em última análise, até mesmo no momento da obrigação de classificação inicial (14) –, não figuravam entre as zonas mais apropriadas. Se assim não fosse, poderiam designadamente os Estados‑Membros afastar‑se impunemente do seu dever de conservar estas zonas no estado mais adequado para a conservação das aves selvagens (15) . Só se o Estado‑Membro provar que se trata de uma quebra de qualidade entretanto verificada, baseada em circunstâncias objectivas, independentes da sua influência, como, por exemplo, uma erupção vulcânica, é que poderá justificar a redução de uma ZPE.
15. O Governo português não apresentou qualquer prova deste tipo. Limita‑se a reiterar a realização de um outro estudo, para poder novamente melhor fundamentar a redução da ZPE em razões de ordem científica. A referência a um estudo não basta certamente como prova.
16. Uma vez que, desta forma, a República Portuguesa não fez prova de que a redução da ZPE era fundamentada em razões científicas, procede o pedido da Comissão.
V – Quanto às despesas
17. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido pedido. Sendo o pedido da Comissão procedente, deve a República Portuguesa suportar as despesas.
VI – Conclusão
18. Tendo em conta o que antecede, propomos que o Tribunal de Justiça decida da seguinte forma:
1) A República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, ao reduzir a Zona de Protecção Especial «Moura, Mourão e Barrancos».
2) A República Portuguesa é condenada nas despesas.
(1) .
(2)  –	JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125.
(3)  –	O Barómetro Natura da Comissão, em Junho de 2005, no sítio Internet europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm, assinala 4 212 zonas, que abrangem 8,37% da superfície da Comunidade.
(4)  –	Anexo IV à petição.
(5)  –	No acórdão de 6 de Março de 2003, Comissão/Finlândia (C‑240/00, Colect., p. I‑2187, n.° 19), o Tribunal de Justiça exige mesmo que a designação de uma zona seja definitiva e não esteja sujeita à possibilidade de ulterior alteração.
(6)  –	Acórdãos de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (Leybucht) (C‑57/89, Colect., p. I‑883, n.° 20), e de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha (Marismas de Santoña) (C‑355/90, Colect., p. I‑4221, n.° 35).
(7)  –	JO L 206, p. 7.
(8)  –	V. artigo 7.° da directiva habitats e acórdão de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/França (Basses Corbières) (C‑374/98, Colect., p. I‑10799, n. os  44 e segs.).
(9)  –	Acórdãos Marismas de Santoña (já referido na nota 6, n.° 26); de 11 de Julho de 1996, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (C‑44/95, Colect., p. I‑3805, n.° 26), e de 19 de Maio de 1998, Comissão/Países Baixos (Lista IBA 1989) (C‑3/96, Colect., p. I‑3031, n. os  60 e segs.).
(10)  –	Acórdão de 18 de Março de 1999, Comissão/França (Estuário do Sena) (C‑166/97, Colect., p. I‑1719, n.° 40).
(11)  –	Quanto a este tipo de provas, ver acórdão Marismas de Santoña (já referido na nota 6, n.° 29) ou as conclusões que apresentámos em 27 de Outubro de 2005 no processo Comissão/Áustria (Lauteracher Ried) (C‑209/04, ainda não publicado na Colectânea, n.° 23).
(12)  –	V. acórdão de 25 de Novembro de 1999, Comissão/França (Poitou) (C‑96/98, Colect., p. I‑8513, n.° 55).
(13)  –	V. acórdãos Leybucht, n.° 20, e Marismas de Santoña, n.° 35 (já referidos na nota 6).
(14)  –	Mesmo as zonas que deviam ter sido classificadas mas não o foram são abrangidas pela protecção da directiva aves selvagens, ver acórdãos Marismas de Santoña (já referido na nota 6, n.° 22) e Basses Corbières (já referido na nota 8, n. os  47 e segs.).
(15)  –	Em relação às zonas classificadas ZPE, ver acórdão de 20 de Outubro de 2005, Comissão/Reino Unido (Conformidade) (C‑6/04, ainda não publicado na Colectânea, n. os  33 e segs.).