61994CC0194_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
++++
1 Nel presente procedimento il tribunal de commerce di Liegi, Belgio, ha sottoposto alla Corte questioni pregiudiziali relative all'interpretazione dell'art. 30 del Trattato e della direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (1) (in prosieguo: la «direttiva») in relazione a norme nazionali che impongono l'omologazione di centrali e sistemi d'allarme.
Le norme nazionali
2 Le norme nazionali sull'omologazione dei sistemi d'allarme sono contenute nella legge 10 aprile 1990 sule imprese di vigilanza, sulle imprese di sicurezza e sui servizi interni di vigilanza (in prosieguo: la «legge») nonché nel regio decreto 14 maggio 1991 che fissa la procedura di omologazione dei sistemi e centrali d'allarme di cui alla legge 10 aprile 1990 (in prosieguo: il «decreto del 1991»).
3 La legge riguarda, ai sensi dell'art. 1, n. 4, i sistemi e le centrali d'allarme diretti a prevenire o constatare delitti contro persone o cose.
Ai sensi dell'art. 4 della legge, l'esercizio di un'impresa di sicurezza è subordinato alla previa autorizzazione del ministero dell'Interno. L'autorizzazione viene concessa soltanto se l'impresa soddisfa le disposizioni della legge e le condizioni relative ai mezzi finanziari e alle infrastrutture tecniche fissate dal Re.
L'art. 12 recita:
«I sistemi e le centrali d'allarme di cui all'art. 1, n. 4, e relativi componenti non possono essere commercializzati o comunque messi a disposizioni degli utenti se non sono stati preventivamente omologati a norma di una procedura stabilita dal Re.
Il Re determina anche le condizioni di installazione, di manutenzione e di utilizzo dei sistemi e delle centrali d'allarme di cui all'art. 1, n. 4, e dei relativi componenti».
4 Il decreto del 1991 è stato emanato in forza dell'art. 12 della legge. Ai sensi dell'art. 2 del decreto del 1991 nessun fabbricante, importatore o grossista o altra persona fisica o giuridica può distribuire in Belgio o mettere in qualsiasi altro modo a disposizione degli utenti materiale nuovo, se questo non è stato preventivamente omologato da una commissione materiale. Il materiale omologato deve recare una marcatura visibile che indichi la persona che ha richiesto l'omologazione e l'omologazione stessa.
Ai sensi dell'art. 4, n. 1, del decreto del 1991, il ministro dell'Interno compila l'elenco degli enti specializzati per effettuare i collaudi che devono precedere l'eventuale omologazione del materiale. Le domande di omologazione devono essere inviate direttamente a uno dei detti enti, i quali sono i soli competenti a effettuare il collaudo.
L'art. 5 recita:
«Prima di procedere al collaudo vero e proprio, i laboratori esaminano il materiale.
Detto materiale consiste:
1) nell'identificazione del materiale;
2) nel controllo dei circuiti elettronici a fronte dei documenti presentati dal produttore;
3) nel controllo delle funzioni minime richieste quali descritte nell'allegato 4 del presente decreto».
L'art. 6 dispone:
«Il collaudo del materiale riguarda:
1) l'adeguatezza funzionale;
2) l'aspetto meccanico;
3) l'affidabilità del funzionamento meccanico e/o elettronico;
4) l'insensibilità ai falsi allarmi;
5) la protezione contro la frode o i tentativi di mettere il materiale fuori uso.
A tal fine, il materiale viene sottoposto alle prove indicate negli allegati 3 e 4 del presente decreto. Una descrizione dettagliate di dette prove può essere ottenuta, su domanda scritta, presso gli enti indicati all'art. 4, n. 1. Il collaudo viene effettuato sui diversi tipi di componenti».
L'art. 7 dispone che «le prove specifiche effettuate sui componenti non garantiscono in alcun modo la compatibilità dei componenti fra di loro. La responsabilità in merito incombe pienamente al soggetto che ha sviluppato il sistema d'allarme».
Dall'art. 8 del decreto del 1991 risulta che «se il richiedente prova mediante i necessari documenti che il suo materiale è già stato sottoposto a collaudo, per lo meno equivalente a quello descritto nell'art. 7, in un laboratorio autorizzato in un altro Stato membro della CEE secondo le norme CEE ed è stato approvato al massimo tre anni prima della data dell'attuale domanda, un ente tra quelli di cui all'art. 4, n. 1, effettua sul materiale soltanto le prove che non sono state ancora effettuate nell'altro Stato membro».
Fatti
5 L'attrice nella causa principale, la Sa C.I.A. Security International (in prosieguo: la «C.I.A.`) è un'impresa belga che ha rilevato nel 1993 la SPRL C.I.A. Security, società in liquidazione. Fra le attività rilevate vi era il sistema di antifurto «Andromede» che era stato premiato al 42, «Salon mondial de l'invention, de la recherce et de l'innovation industrielle - Bruxelles-Eureka '93». Dopo tale acquisizione la C.I.A. ha continuato a smerciare il sistema Andromede che, stando alle informazioni da essa fornite, viene assemblato in Belgio mediante componenti prodotti in Germania, Italia e Belgio. E' assodato che per il sistema d'allarme di cui trattasi non è stata chiesta l'omologazione in Belgio.
6 Le convenute nella causa principale, la Sa Signalson (in prosieguo: la «Signalson») e la SPRL Securitel (in prosieguo: la «Securitel»), sono concorrenti della C.I.A.. Nell'ambito della loro attività commerciale queste imprese hanno dichiarato che il citato premio del sistema Andromede era stato concesso ingiustamente in quanto detto sistema era difettoso e l'impresa non era stata autorizzata dalle autorità belghe. Tali dichiarazioni avvenivano nel gennaio del 1994.
7 Il 21 gennaio 1994 adiva pertanto il tribunal de commerce di Liegi sostenendo che la Signalson e la Securitel con il loro comportamento avevano agito in contrasto con gli usi commerciali leali e pertanto trasgredito gli artt.
93 e 95 della legge 14 luglio 1991 sulle pratiche commerciali (in prosieguo: la «legge belga sulle pratiche commerciali»). La C.I.A. ha inoltre chiesto la condanna della Signalson e della Securitel ad un'ammenda nonché alla pubblicazione della sentenza. La C.I.A. ha sostenuto in corso di causa che le norme belghe sull'omologazione dei sistemi e delle centrali d'allarme di cui alla legge e al decreto del 1991 sono misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione e pertanto in contrasto con l'art. 30 del Trattato, e che dette norme sono del resto illegittime in quanto, cosa che non è contestata, non sono state notificate alla Commissione in forza della direttiva.
8 La Signalson e la Securitel hanno presentato nella causa principale domande riconvenzionali, volte fra l'altro a far dichiarare che la C.I.A. ha agito in contrasto con gli usi commerciali leali mettendo in vendita un sistema di allarme non omologato ed esercendo un'attività commerciale non autorizzata, e a ottenere che le venga inibito in futuro lo smercio del sistema Andromede e che venga condannata ad un'ammenda. Inoltre hanno chiesto che la C.I.A. venga condannata a cessare qualunque forma di pubblicità in cui il sistema Andromede venga descritto come un prodotto belga in quanto a parere della Signalson e della Securitel esso proviene in realtà dalla Germania o dalla Francia.
La normativa comunitaria
9 Ai sensi dell'art. 30 del Trattato sono vietate le restrizioni quantitative nonché qualsiasi misura di effetto equivalente.
10 La direttiva predispone una procedura di informazione, in forza della quale gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla Commissione qualunque progetto di regola tecnica.
L'art. 1, nn. 1, 5 e 6, della direttiva definisce le nozioni di «specificazione tecnica», «regola tecnica» e «progetto di regola tecnica». Tali disposizioni sono le seguenti:
«Ai sensi della presente direttiva si intende per
1. "specificazione tecnica": la specificazione che figura in un documento che definisce le caratteristiche richieste di un prodotto, quali i livelli di qualità o di proprietà di utilizzazione, la sicurezza, le dimensioni, comprese le prescrizioni applicabili a un prodotto per quanto riguarda la terminologia, i simboli, le prove ed i metodi di prova, l'imballaggio, la marchiatura e l'etichettatura, nonché i metodi e procedimenti di produzione per i prodotti agricoli ai sensi dell'articolo 38, paragrafo 1 del Trattato, per i prodotti destinati all'alimentazione umana ed animale nonché per i medicinali quali definiti all'articolo 1 della direttiva 65/65/CEE, modificata da ultimo dalla direttiva 87/21/CEE;
(...)
5. "regola tecnica": le specificazioni tecniche, comprese le disposizioni che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria de jure o de facto, per la commercializzazione o l'utilizzazione in uno Stato membro o in una pare importante di esso, ad eccezione di quelle fissate dalle autorità locali;
6. "progetto di tegola tecnica": il testo di una specificazione tecnica,
comprendente anche disposizioni amministrative, elaborato per adottarlo o farlo infine adottare come regola tecnica e che si trova in una fase preparatoria che permette ancora di apportare degli emendamenti sostanziali.»
11 Ai sensi dell'art. 5 è istituito un comitato permanente composto da rappresentanti designati dagli Stati membri che possono farsi assistere da esperti o consulenti. Il comitato è presieduto da un rappresentate della Commissione.
12 L'art. 8, n. 1, della direttiva recita:
«Gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione qualsiasi progetto di regola tecnica, salvo che si tratti di una semplice trasposizione integrale di una norma internazionale o europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa: essi le comunicano brevemente anche i motivi che rendono necessario adottare tale norma tecnica a meno che non risultino già dal progetto. Se del caso, gli Stati membri comunicano simultaneamente il testo delle disposizioni legislative e regolamentari di base principalmente e direttamente interessati, se la conoscenza di questi testi è necessaria per valutare la portata del progetto di norma tecnica.
La Commissione informa senza indugio gli altri Stati membri del progetto; essa può anche sottoporlo al parere del comitato di cui all'articolo 5 e, se del caso, al comitato competente nel settore in questione».
13 La Commissione e gli Stati membri possono, dopo una notifica, inviare osservazioni in merito al progetto e lo Stato membro interessato, ai sensi dell'art. 8, n. 2, ne terrà conto per quanto possibile nella stesura definitiva della regola tecnica.
14 Ai sensi dell'art. 8, n. 4, le informazioni fornite in forza dell'art. 8 sono riservate. Tuttavia, prendendo le necessarie precauzioni, gli Stati membri e il comitato possono consultare persone fisiche o giuridiche anche appartenenti al settore privato (2).
15 Ai sensi dell'art. 9, n. 1, gli Stati membri rinviano l'adozione di un progetto di regola tecnica di sei mesi, a decorrere dalla data della comunicazione, se la Commissione o un altro Stato membro emette, nei due mesi successivi a tale data, un parere circostanziato secondo il quale la misura proposta dev'essere modificata per eliminare o limitare gli ostacoli alla libera circolazione dei beni che potrebbe eventualmente derivarne. Lo Stato membro interessato comunica alla Commissione in che modo intenda seguire siffatta parere circostanziato. La Commissione presenta osservazioni in merito. Ai sensi dell'art. 9, n. 2, il termine è portato da sei a dodici mesi se la Commissione, nei tre mesi che seguono la comunicazione di cui all'art. 8, n. 1, comunica la sua intenzione di proporre o di adottare una direttiva in materia.
Dall'art. 9, n. 1, risulta a contrario che uno Stato membro può adottare la regola comunicata qualora né la Commissione né uno Stato membro si siano opposti entro il termine di tre mesi.
16 In una comunicazione 1, ottobre 1986 concernente l'inosservanza di alcune disposizioni della direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, la Commissione si è pronunciata sulle conseguenze giuridiche dell'inosservanza dell'obbligo di notifica (3).
Dal settimo e ottavo paragrafo della comunicazione risulta quanto segue:
«Chiaramente, l'inosservanza da parte degli Stati membri degli obblighi loro importi da questa procedura d'informazione porta a creare smagliature nel mercato interno con potenziali effetti negativi per gli scambi.
La Commissione ritiene pertanto che se uno Stato membro vara una regolamentazione tecnica che rientra nel campo di applicazione della direttiva 83/189/CEE senza notificarne il progetto alla Commissione e senza rispettare l'obbligo di sospensione, tale regolamentazione tecnica non è applicabile nei confronti di parti terze nel sistema giuridico dello Stato membro di cui si tratta. La Commissione giudica pertanto che i litiganti possano con diritto aspettarsi dalle corti nazionali che esse rifiutino di applicare le regolamentazioni tecniche nazionali che non sono state notificate contrariamente a quanto previsto dal diritto comunitario».
17 Da una comunicazione della Commissione riguardante la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee dei titoli e dei progetti di regolamentazioni tecniche notificati dagli Stati membri sulla base della direttiva del Consiglio 88/189/CEE, modificata dalla direttiva 88/182/CEE (4) risulta che la Commissione, per attirare l'attenzione dell'industria europea sui progetti di normativa tecnica nazionale, ha deciso di comunicare un elenco delle notifiche ricevute, in quanto a suo parere tale pubblicazione contribuirà a rafforzare il meccanismo di prevenzione di nuovi ostacoli instaurato dalla direttiva.
Ne risulta inoltre che la pubblicazione, a decorrere dal mese di marzo 1989, avrà cadenza settimanale e indicherà, oltre al titolo del progetto, la data di scadenza del termine di status quo di tre mesi. La comunicazione indica un ente per ogni Stato membro presso il quale gli operatori economici possono ottenere informazioni integrative sul contenuto di un progetto notificato.
Infine la Commissione rinvia, per quanto riguarda le conseguenze giuridiche dell'omessa notificazione, alla citata comunicazione 1, ottobre 1986.
18 Nelle pubblicazioni concrete nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, la Commissione si riferisce alle dette comunicazioni e cita l'ottavo paragrafo della comunicazione del 1986 il quale, come ho già osservato, riguarda le conseguenze giuridiche che a parere della Commissione derivano dall'omessa notificazione (5).
Le questioni pregiudiziali
19 Con ordinanza 20 giugno 1994 il tribunal de commerce di Liegi ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni:
«1. Se la legge 10.4.1990 sulle imprese di vigilanza, sulle imprese di sicurezza e sui servizi interni di vigilanza, più in particolare ai suoi artt.4 e 12, crei restrizioni quantitative all'importazione o contenga misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative vietate dall'art. 30 del Trattato CEE.
2. Se il regio decreto 14.5.1991 che fissa la procedura di omologazione dei sistemi e delle centrali d'allarme di cui alla legge 10.4.1990, in particolare ai suoi artt. 2 e 8, sia compatibile con l'art. 30 del Trattato che vieta le restrizioni quantitative all'importazione nonché le misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative.
3. Se la citata legge 10.4.1990, in particolare ai suoi artt. 4 e 12, contenga regola tecniche che dovessero essere preventivamente comunicate alla Commissione ai sensi dell'art. 8 della direttiva 83/189/CEE.
4. Se il regio decreto 14.5.1991, in particolare ai suoi artt. 2 e 8, contenga regole tecniche che dovessero essere preventivamente comunicate alla Commissione ai sensi dell'art. 8 della direttiva 83/189/CEE.
5. Se le disposizioni della direttiva del Consiglio 83/189/CEE, che prevede una procedura di informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche - ed in particolare i suoi artt. 8 e 9 - siano incondizionate e sufficientemente precise per essere fatte valere dai singoli dinanzi a un giudice nazionale.
6. Se il diritto comunitario e la tutela dovuta al singolo a norma di questo impongano ad un giudice nazionale di disapplicare una regola tecnica nazionale che non sia stata comunicata alla Commissione dallo Stato membro che l'ha adottata, conformemente all'obbligo di cui all'art. 8 della direttiva del Consiglio 83/189/CEE».
La prima e la seconda questione
20 Con la prima e la seconda questione il giudice nazionale domanda in sostanza se l'art. 30 del Trattato vada interpretato nel senso che il divieto di restrizioni quantitative all'importazione e di misure di effetto equivalente si applica a disposizioni nazionali come quelle contenute nella legge, in particolare gli artt. 4 e 12, nonché nel decreto del 1991, in particolare gli artt. 2 e 8, che esigono la previa autorizzazione delle imprese di vigilanza e la previa omologazione dei sistemi e centrali d'allarme. Poiché ambedue le questioni riguardano gli artt. 30 e seguenti del Trattato ritengo opportuno risolverle congiuntamente.
21 La C.I.A. ha sostenuto che ricorre il presupposto di pregiudizio degli scambi fra Stati membri.
22 La Signalson ha sostenuto che la legge e il decreto del 1991 non rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 30 del Trattato poiché si tratta di una situazione su cui la Corte si è pronunciata con la sentenza 24 novembre 1993 nelle cause riunite C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard (6).
23 Il governo belga ha sostenuto che l'entrata in vigore del nuovo decreto 31 marzo 1994 ha privato di oggetto le questioni sollevate.
24 La Commissione ha dichiarato che l'art. 4 della legge riguarda lo stabilimento di imprese e non pregiudica la libera circolazione delle merci in modo sufficiente per comportare l'applicazione dell'art. 30. Non sembra neppure desumersi che nel caso di specie vi sia un tale collegamento con la libera circolazione delle merci da far sì che il requisito di omologazione di cui all'art. 12 della legge e all'art. 2 del decreto 1991 sia in contrasto con l'art. 30.Inoltre queste norme perseguono una finalità legittima e non sono più restrittive di quanto necessario. Viceversa l'art. 8 del decreto del 1991 è in contrasto con il principio del mutuo riconoscimento. Il rinvio in esso contenuto all'art. 7 del regio decreto solleva dubbi sui collaudi che rientrano nel mutuo riconoscimento. Inoltre solo i collaudi effettuati da laboratori autorizzati ai sensi della normativa CEE rientrano nel mutuo riconoscimento. I colaudi effettuati dai laboratori autorizzati in forza della normativa nazionale non vengono presi in considerazione. Inoltre occorre che il prodotto sia stato autorizzato in un altro Stato membro entro gli ultimi tre anni dalla presentazione della domanda.
25 A mio parere l'art. 4 della legge riguarda la previa autorizzazione delle imprese di vigilanza e quindi i requisiti per lo stabilimento di imprese in Belgio. Una norma del genere deve essere in linea di principio valutata alla luce degli artt. 52 e 58 del Trattato. Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte, le disposizioni del Trattato relative al diritto di stabilimento non possono essere applicate ad attività in cui tutti gli elementi siano circoscritti all'interno di un unico Stato membro (7). La C.I.A. è un'impresa belga che svolge la sua attività in Belgio, il che configura a mio parere una siffatta situazione interna che esula dall'ambito di applicazione degli artt. 52 e 58. Verosimilmente per tale motivo il giudice nazionale non ha ritenuto di sollevare questioni in ordine all'interpretazione di queste disposizioni del Trattato.
26 Per quanto riguarda l'art. 30 del Trattato, va osservato che non risultano nel caso di specie elementi che inducano a ritenere che il requisito di autorizzazione di cui all'art. 4 comporti che le imprese belghe vengono spinte ad acquisire e utilizzare in modo particolare prodotti nazionali. Le conseguenze indirette che disposizioni nazionali di questo tipo potrebbero avere sulla libera circolazione delle merci sono a mio parere senz'altro troppo incerte e indirette per poterle considerare misure atte a ostacolare gli scambi tra Stati membri (8). L'art. 30 del Trattato va pertanto a mio parere interpretato nel senso che non osta a un regime come quello di cui all'art. 4 della legge.
27 L'art. 12 della legge e il decreto del 1991 riguardano l'omologazioni dei sistemi e centrali d'allarme. La Commissione ha affermato in linea generale, per quanto riguarda le due prime questioni e quindi anche per quanto riguarda tali disposizioni, che non sembra darsi il necessario collegamento con la libera circolazione delle merci. Occorre pertanto accertare la fondatezza di queste affermazioni.
28 Nella sentenza 15 dicembre 1982, causa 286/81, Oostoek, la Corte (9) ha dichiarato che l'applicazione della normativa olandese alle vendite nei Paesi Bassi di enciclopedie prodotte nei Paesi Bassi non aveva nessun collegamento con l'importazione o l'esportazione di merci e non rientrava pertanto negli artt. 30 e 34. Si può inoltre citare la sentenza 14 luglio 1988, causa 298/87, Smanor (10), in cui le cause pendenti dinanzi al giudice nazionale riguardavano l'applicazione del diritto francese a un'impresa francese che produceva e vendeva yogurt surgelati nel territorio francese. La Commissione ha dichiarato che spettava al giudice nazionale valutare rispetto ai fatti della causa la rilevanza delle questioni sollevate (11).
La Corte tratta quindi con cautela la questione se sussista una situazione meramente interna che esula dall'art. 30 del Trattato. Tale cautela è a mio parere del tutto fondata. Un prodotto è spesso costituito da vari componenti. Di solito è costituito da tutta una serie di parti e pezzi che possono essere importati solo da un altro Stato membro, cosa che rende la determinazione dell'origine di un prodotto molto più difficile ad esempio di quella di una prestazione di servizi. Ne risulta inoltre che l'applicazione da parte di uno Stato membro di una norma nazionale ad un prodotto assemblato in tale Stato membro spesso può incidere, in ogni caso indirettamente e in potenza, sull'importazione delle merci (12).
29 Nel caso di specie, stando alle informazioni fornite dalla C.I.A. si tratta di un prodotto composto da merci provenienti dalla Germania, dall'Italia e dal Belgio. Risulta inoltre che la Signalson e la Securitel hanno chiesto nella causa principale che la C.I.A. venga condannata a cessare la vendita del sistema Andromede in quanto prodotto belga, poiché a loro parere esso proviene in realtà dalla Germania e dalla Francia. Non vi sarebbe quindi motivo di disapplicare l'art. 30 del Trattato perché non sussiste il necessario pregiudizio degli scambi tra Stati membri.
30 Stando alla giurisprudenza della Corte, costituiscono misure di effetto equivalente, vietate dall'art. 30, gli ostacoli alla libera circolazione delle merci derivanti, in assenza di armonizzazione delle legislazioni, dall'assoggettamento delle merci provenienti da altri Stati membri, in cui siano legalmente fabbricate e immesse in commercio, a norme che dettino requisiti ai quali le merci stesse devono rispondere (quali quelle riguardanti la denominazione, la forma, le dimensioni, il peso, la composizione, la presentazione, l'etichettatura o il confezionamento) anche qualora tali norme siano indistintamente applicabili a tutti i prodotti, laddove tale assoggettamento non risulti giustificato da finalità di interesse generale tali da prevalere sulle esigenze della libera circolazione delle merci (13).
31 Ai sensi dell'art. 12 della legge e dell'art. 2 del decreto del 1991 lo smercio in Belgio dei sistemi e centrali d'allarme è subordinato alla loro previa omologazione. In tal modo vengono imposti taluni requisiti in ordine alla composizione dei prodotti, alla loro presentazione, ecc. Si tratta pertanto di un provvedimento che rientra nell'art. 30 del Trattato a meno che la detta omologazione sia giustificata da interessi generali con rango di priorità sulle esigenze della libera circolazione delle merci. Fra tali interessi vanno fra l'altro annoverati, ai sensi dell'art. 36 del Trattato e della giurisprudenza della Corte, la tutela del consumatore e l'ordine pubblico. Emanando norme precise volte alla tutela di siffatti interessi, gli Stati membri hanno diritto, nel rispetto del principio di proporzionalità, di determinare il livello di protezione perseguito e di imporre, rispettando il principio del mutuo riconoscimento, la previa omologazione di prodotti già autorizzati in un altro Stato membro (14).
32 I sistemi d'allarme sono prodotti tecnologicamente complessi la cui efficacia dipende in ampia misura dalla loro affidabilità, che può essere difficile da accertare per il consumatore il quale connette l'allarme proprio nel momento in cui lascia il locale sorvegliato. E' fondamentale garantire che il sistema entri effettivamente in funzione in caso di intrusione e non possa essere disattivato da persone non autorizzate e, forse soprattutto, che il sistema d'allarme sia garantito da falsi allarmi. Quest'ultima caratteristica è importante non solo per evitare disturbi al vicinato ma anche per impedire che falsi allarmi sovraccarichino inutilmente i servizi di polizia o centrali analoghe. Inoltre i falsi allarmi comportano il rischio che venga meno la disponibilità a reagire in caso di emergenza. Infine può essere necessario garantire l'utente dai danni derivanti dall'esercizio del sistema. Si può pertanto ritenere che esigenze inerenti all'ordine pubblico e alla tutela del consumatore possano giustificare i requisiti tecnici imposti ai sistemi e alle centrali d'allarme.
33 Occorre poi accertare se un regime che imponga la previa omologazione dei sistemi e delle centrali d'allarme sia compatibile con il principio di proporzionalità o siano disponibili alternative efficaci meno restrittive. Si potrebbe prospettare un regime che imponga l'adempimento degli obblighi stabiliti in tema di costruzione e consenta successivi controlli a campione. A prescindere dalla fattibilità di un regime del genere, la conformità a tali obblighi non potrebbe essere garantita allo stesso livello di un controllo previo. Un regime di omologazione sarà verosimilmente più efficace per impedire i falsi allarmi e altri difetti di funzionamento e garantire quindi una miglior tutela dell'ordine pubblico e del consumatore. Il legislatore comunitario ha istituito regimi di omologazione in un serie di settori. Si può citare ad esempio la direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/33/CEE, relativa ai dispositivi di protezione contro un impiego non autorizzato dei veicoli a motore a due o tre ruote (15). Pertanto sono del parere che le disposizioni in materia di libera circolazione delle merci di cui agli artt. 30 e seguenti del Trattato non ostano a un regime di omologazione di sistemi e centrali d'allarme come quello disciplinato dall'art. 12 della legge e dell'art. 2 del decreto del 1991.
34 Il giudice a quo ha inoltre domandato se una norma nazionale come quella contenuta nell'art. 8 del decreto del 1991 sia compatibile con l'art. 30 del Trattato.
35 Conformemente al principio del reciproco riconoscimento, gli Stati membri sono tenuti ad autorizzare le merci importate qualora soddisfino, in un altro Stato membro, le esigenze che, pur non essendo identiche, garantiscono un livello corrispondente (equivalente) di tutela. Inoltre gli Stati membri sono tenuti a contribuire allo snellimento dei controlli prendendo in considerazione i collaudi equivalenti già effettuati in un altro Stato membro (16).
36 In via più generale va sottolineato che il requisito dell'equivalenza comporta, dal punto di vista del diritto comunitario, obblighi notevoli sia dal punto di vista qualitativo dei collaudi sia per quanto riguarda i laboratori che li effettuano. Può prima facie risultare difficile la giustificazione dell'esito negativo di un collaudo unicamente a causa della data in cui è stato effettuato se nel frattempo non sono intervenute modifiche che possono incidere sulla valutazione dell'equivalenza. Lo scopo di un regime nazionale che comporta l'autorizzazione dei laboratori e inoltre la verifica e il controllo della qualità dei laboratori e della loro idoneità a effettuare correttamente i collaudi in settori ben delimitati. Il reciproco riconoscimento comporta che un collaudo effettuato da un siffatto laboratorio autorizzato non può essere respinto senza una previa valutazione concreta dell'equivalenza. Un collaudo non può essere considerato inaccettabile solo perché è stato effettuato da un laboratorio non autorizzato in forza di eventuali norme comunitarie. Infine il riferimento effettuato dall'art. 8 del decreto del 1991 all'art. 7 del medesimo, che non riguarda i colaudi richiesti, provoca incertezza relativamente ai collaudi presi in considerazione da tale disposizione. Pertanto è comprensibile che la Commissione abbia espresso riserve sulla compatibilità dell'art. 8 del decreto del 1991 con l'art. 30 del Trattato.
37 Tuttavia la possibilità di avvalersi del principio del mutuo riconoscimento dei collaudi equivalenti deve essere subordinata, in un caso concreto, all'effettiva esistenza di collaudi effettuati in un altro Stato membro sul prodotto di cui trattasi. Nel caso di specie non risulta che il sistema Andromede sia stato oggetto di collaudi del genere. E' pertanto difficile valutare in che modo questa parte delle questioni sollevate sia rilevante per la decisione nella causa principale, in particolare se la C.I.A. fosse legittimata a non chiedere l'omologazione del sistema Andromede. La soluzione di tale questione sarebbe pertanto estremamente generica e ipotetica, ragion per cui la Corte dovrebbe a mio parere astenersi dal risolvere questa parte della questione.
38 Complessivamente ritengo che le due prime questioni dovrebbero essere risolte dichiarando che gli artt. 30-36 del Trattato vanno interpretati nel senso che non ostano ad un regime di omologazione dei sistemi e delle centrali d'allarme come quello predisposto dall'art. 4 e dall'art. 12 della legge nonché dall'art. 2 del decreto del 1991.
La terza e la quarta questione
39 Con la terza e la quarta questione si chiede alla Corte di dichiarare se l'art. 8 della direttiva 83/189 vada interpretato nel senso che l'obbligo di notifica riguarda le norme nazionali come quelle contenute nella legge, in particolare agli artt. 4 e 12, e nel decreto nel 1991, in particolare agli artt. 2 e 8. Ritengo opportuno risolvere congiuntamente anche queste questioni.
40 La C.I.A. ha sostenuto che un sistema d'allarme non può essere smerciato in Belgio se non soddisfa le condizioni stabilite nella legge e nel decreto del 1991. Si tratta pertanto di specifiche tecniche ai sensi della direttiva. In tale contesto sarebbe irrilevante che il requisito relativo all'omologazione sia previsto in una legge quadro.
41 La Signalson, il governo del Belgio e quello del Regno Unito hanno sostenuto fra l'altro che la legge ha le caratteristiche una legge quadro, e che gli artt. 4 e 12 non contengono prescrizioni tecniche ai sensi della direttiva, in quanto in tali disposizioni non vengono stabiliti obblighi per quanto riguarda la forma del prodotto, la sua composizione, ecc.
42 La Commissione ha sostenuto che l'art. 4 della legge non contiene regole tecniche in quanto disciplina unicamente lo stabilimento delle imprese. Viceversa la Commissione concorda con la C.I.A. che l'art. 12 della legge e il decreto del 1991, che ha introdotto una procedura di omologazione obbligatoria per i sistemi e le centrali di allarme, configurano una regola tecnica che va notificata.
43 Ai sensi dell'art. 4 della legge non è possibile l'esercizio di un'impresa di sicurezza senza la previa autorizzazione del ministro dell'Interno. In tale disposizione vengono stabilite norme sullo stabilimento di imprese, mentre la direttiva riguarda le prescrizioni tecniche relative ai prodotti. Le disposizioni nazionali in tema di stabilimento di imprese vanno considerate ricomprese nella direttiva unicamente in quanto impongono obblighi relativi ai prodotti. L'art. 4 della legge non sembra contenere siffatto obbligo. Questa disposizione esula pertanto a mio parere dall'ambito di applicazione della direttiva.
44 L'obbligo di notifica di cui all'art. 8, n. 1, della direttiva vale per qualsiasi progetto di regola tecnica. Questa nozione comprende, ai sensi dell'art. 1, n. 5, le specificazioni tecniche, comprese le disposizioni che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria de jure o de facto per la distribuzione o l'utilizzazione di un prodotto in uno Stato membro. Ai sensi dell'art. 1, n. 1, per specificazione tecnica va intesa quella che definisce, per un prodotto, i livelli di qualità o di proprietà di utilizzazione, la sicurezza, i collaudi e i metodi di prova nonché la marchiatura. Alla Commissione devono inoltre essere presentati i testi delle disposizioni fondamentali di legge e di regolamento. La direttiva garantisce quindi che la Commissione e gli altri Stati membri possano valutare le dette prescrizioni nel contesto in cui si iscrivono e pertanto di valutare la reale portata del progetto.
45 Con la legge e con il decreto del 1991 è stata istituita una procedura di omologazione per i sistemi e centrali d'allarme. Come ho già osservato lo stesso l'art. 12 della legge esige la previa omologazione dei sistemi e delle centrali d'allarme. Nel corso della trattazione orale il governo belga ha osservato che l'art. 12 della legge non sarebbe, anche senza il decreto del 1991, privo di efficacia. Questa disposizione non integra quindi una mera delega (17), ma costituisce anzi una disposizione materiale fondamentale. L'art. 8 della direttiva può a mio parere difficilmente essere interpretato nel senso che un requisito così generale come quello della previa omologazione, potendo sussistere autonomamente, debba essere sottratto all'obbligo di notifica. A prescindere dal suo carattere generale un requisito del genere riguarda le caratteristiche di un prodotto. Inoltre la sua applicazione può dar luogo a grande incertezza presso gli operatori economici e comportare quindi ostacoli agli scambi non trascurabili. Un precetto come quello contenuto nell'art. 12 della legge deve essere pertanto a mio parere considerato una regola tecnica che va notificata.
46 Il decreto del 1991 implica che un apparecchio venga sottoposto a una serie di prove volte a stabilire se possieda i necessari requisiti tecnici. I detti requisiti riguardano fra l'altro le caratteristiche meccaniche, l'affidabilità, il collaudo e la tutela da abusi. Determinando le caratteristiche del gruppo di prodotti costituito dai sistemi e centrali d'allarme, essi configurano specificazioni tecniche ai sensi della direttiva, che riguarda appunto i requisiti di qualità, di idoneità all'uso e sicurezza. Inoltre il ricorrere di tali requisiti costituisce, ai sensi della normativa, la condizione per un legale smercio in Belgio. Un complesso di norme come quelle contenute nel decreto del 1991 costituisce pertanto una regola tecnica quale definita all'art. 1, n. 5, della direttiva.
47 A mio parere la terza e la quarta questione dovrebbero pertanto essere risolte dichiarando che l'art. 8 della direttiva va interpretato nel senso che le disposizioni e specifiche relative alla previa omologazione dei sistemi e delle centrali di allarme come quelle contenute nell'art. 12 della legge e nel decreto 1991 rientrano nell'obbligo di notifica stabilito dalla disposizione di cui trattasi.
La quinta e la sesta questione
48 Con la quinta e sesta questione il giudice a quo intende stabilire se le disposizioni della direttiva, in particolare gli artt. 8 e 9, siano incondizionate e sufficientemente precise per poter essere invocate dai cittadini dinanzi a un giudice nazionale, e se spetti al giudice nazionale la disapplicazione di una regola tecnica nazionale che non è stata notificata conformemente all'art. 8 della direttiva.
49 La C.I.A. e la Commissione hanno sostenuto che la direttiva, in particolare gli artt. 8 e 9, impone agli Stati membri obblighi precisi e incondizionati e che le regole tecniche che non siano state comunicate non possono entrare in vigore, conformemente alla comunicazione della Commissione del 1986.
La Commissione ha inoltre osservato che a suo parere è configurabile un'analogia con l'art. 93, n. 3, del Trattato, relativamente agli aiuti statali. Tale disposizione istituisce una procedura secondo la quale i provvedimenti di aiuto previsti devono essere comunicati alla Commissione onde consentirle di esaminarli e di presentare osservazioni. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto ad una decisione definitiva. L'art. 8 della direttiva, che impone la comunicazione di progetti di regole tecniche, e l'art. 9, che obbliga gli Stati membri a differire l'adozione di tali regole sino alla scadenza di determinati termini, comportano un sistema analogo.
La C.I.A. ha sostenuto che nel caso di specie non si discute del fatto che la direttiva imponga obblighi ai singoli. La Commissione ha risposto a un quesito su tale punto nel senso che il caso di specie verte sulla questione della situazione giuridica di un operatore economico nei confronti dello Stato alla luce di norme nazionali a cui è stata data esecuzione senza rispettare la procedura stabilita dalla direttiva.
50 La Signalson non ha presentato osservazioni in merito a tale questione.
51 Il Regno Unito, i Paesi Bassi e la Germania hanno sostenuto che la direttiva contiene disposizioni procedurali che disciplinano unicamente i rapporti tra la Comunità e gli Stati membri. Le disposizioni della direttiva non sono neppure incondizionate e sufficientemente precise per avere efficacia diretta. Nel caso di un'eventuale trasgressione dell'obbligo di comunicazione, la Commissione dovrebbe invece avviare un procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato e i singoli dovrebbero avvalersi dell'art. 30 del Trattato dinanzi ai giudici nazionali. A questo proposito il Regno Unito e i Paesi Bassi hanno osservato che nella proposta di seconda modifica della direttiva (18), la Commissione aveva proposto al quindicesimo `considerando' di inserire la precisazione che la direttiva imponeva agli Stati membri obblighi chiari e incondizionati e che i singoli potevano avvalersi dinanzi ai giudici del fatto che tali obblighi devono essere rispettati. Quella parte del `considerando' era stata però soppressa all'atto dell'adozione definitiva nella direttiva 94/10 (19). La direttiva non conterrebbe nulla in merito alle conseguenze di un'omessa notifica e non conferisce diritti ai singoli. Essa non inciderebbe sul diritto degli Stati membri di adottare definitivamente la regola tecnica dopo averla comunicata. Secondo il Regno Unito l'analogia con l'art. 93, n. 3, del Trattato è infondata in quanto, in caso di aiuti statali, l'attuazione definitiva da parte degli Stati membri di un provvedimento dipende dalla previa approvazione, espressa o tacita, della Commissione. La trasgressione dell'obbligo di notifica non significa necessariamente che la misura sia sostanzialmente in contrasto con il Trattato. L'impossibilità di dare esecuzione a regole non notificate pregiudicherebbe in molti casi disposizioni che dal punto di vista sostanziale sono compatibili con il diritto comunitario. Ciò potrebbe rendere meno efficaci i controlli dei prodotti pericolosi, a detrimento dei cittadini.
52 Secondo la giurisprudenza della Corte i singoli possono, dopo la scadenza del termine per l'attuazione di una direttiva, avvalersi nei confronti dello Stato delle disposizioni di quest'ultima che risultino, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise, purché conferiscano ai singoli diritti nei confronti dello Stato (20). Le disposizioni di una direttiva direttamente efficaci prevalgono sulle confliggenti disposizioni della normativa nazionale (21). Una direttiva non può invece di per sé imporre obblighi a un singolo e una sua disposizione non può pertanto essere invocata in quanto tale nei suoi confronti (22). La Corte ha in tal modo sottolineato che la giurisprudenza relativa alla possibilità di avvalersi delle direttive nei confronti dello Stato è fondata sulla natura vincolante delle direttive ai sensi dell'art. 189 del Trattato e sussiste solo nei confronti di «ogni Stato membro destinatario» (23).
53 L'art. 8, n. 1, della direttiva comporta un obbligo per gli Stati membri di comunicare le regole tecniche definite nella direttiva. L'art. 9, nn. 1 e 2, contiene una serie di disposizioni sospensive. La Commissione e gli Stati membri fruiscono pertanto di un periodo di esame di tre mesi per emettere un parere circostanziato secondo il quale la misura proposta debba essere modificata per eliminare o limitare gli ostacoli alla libera circolazione dei beni che potrebbero eventualmente derivarne. Qualora venga emesso siffatto parere, l'adozione definitiva della regola dev'esser rinviata di sei mesi supplementari a decorrere dalla data della comunicazione. Se la Commissione comunica l'intenzione di proporre o di adottare una direttiva in materia, il periodo di rinvio è di dodici mesi a decorrere dalla comunicazione. Queste disposizioni sono a mio parere incondizionate e sufficientemente precise per essere atte ad avere efficacia diretta. La questione è pertanto se le disposizioni degli artt. 8 e 9 conferiscano diritti ai singoli.
54 La Corte ha già avuto modo in taluni casi di esprimersi sui limiti entro cui i privati potevano avvalersi di norme procedurali di diritto comunitario. La sentenza 18 febbraio 1986, causa 174/84, Bulk Oil (24) riguardava una disposizione di una decisione del Consiglio in forza della quale gli Stati membri che intendevano modificare il livello di liberalizzazione del commercio con i paesi terzi erano tenuti a informarne gli altri Stati membri e la Commissione. A richiesta di questi ultimi, l'adozione definitiva del provvedimento doveva essere preceduta da consultazioni. Non erano stabilite norme procedurali o termini più precisi in proposito. La Corte ha dichiarato che la disposizione in parola riguardava solo i rapporti istituzionali di uno Stato membro con la Comunità e gli altri Stati membri e non conferiva diritti ai singoli che i giudici nazionali fossero tenuti a tutelare (25).
55 La sentenza 13 luglio 1989, causa 380/87, Enichem Base e altri (26)riguardava l'art. 3, n. 2, della direttiva 75/442 (27), in forza del quale gli Stati membri erano tenuti a informare la Commissione di tutti i progetti di norme relative alle disposizioni destinate fra l'altro a promuovere la prevenzione, il riciclaggio e la trasformazione dei rifiuti.
L'avvocato generale Jacobs ha osservato, al paragrafo 14 delle conclusioni, che per valutare le conseguenze dell'omissione di comunicazione si poteva effettuare un raffronto tra la direttiva 75/442 sui rifiuti e la direttiva in parola. Contrariamente alla direttiva 75/442, essa contiene una serie di disposizioni precise in forza delle quali la Commissione e gli Stati membri hanno la possibilità di presentare osservazioni sul progetto comunicato e gli Stati membri sono in taluni casi tenuti a rinviare l'adozione di un progetto durante un certo periodo di tempo. L'avvocato generale ha sottolineato che la direttiva 75/442 non predisponeva nessuna procedura per il rinvio dell'entrata in vigore di un provvedimento né alcun controllo comunitario, e che se ne poteva pertanto desumere che l'inosservanza dell'obbligo di informare la Commissione stabilito dalla direttiva comportava l'illegittimità del provvedimento.
La Corte, che ha adottato questa soluzione proposta dall'avvocato generale, ha dichiarato che gli Stati membri erano unicamente tenuti a comunicare alla Commissione in tempo utile progetti di normativa in questione. La disposizione non fissava invece nessuna procedura di controllo dei progetti a livello comunitario e non subordinava l'entrata in vigore delle norme progettate al benestare o alla mancata opposizione della Commissione (28). Non era pertanto possibile desume dal testo della disposizione della direttiva né dalla sua finalità che essa conferisse diritti ai singoli (29).
56 D'altra parte si può citare la giurisprudenza della Corte in materia di art. 93, n. 3, del Trattato, il quale recita: «Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell'art. 92, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».
La Corte ha dichiarato che il divieto di esecuzione di cui all'ultima frase dell'art. 93, n. 3, aveva efficacia diretta e conferiva diritti ai singoli (30). Nella sentenza 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz (31), la Corte ha dichiarato che lo scopo perseguito dal n. 3, dell'art. 93, che è di evitare l'entrata in vigore di aiuti in contrasto con il Trattato, implica che uno Stato membro deve attendere il risultato dell'esame preliminare della Commissione per quanto riguarda la compatibilità del provvedimento con il mercato comune. Pertanto, la notifica ha efficacia sospensiva. La Corte ha inoltre dichiarato che l'efficacia diretta del divieto si applicava a qualunque aiuto posto in essere senza previa notifica (32).
57 Da questa giurisprudenza si desume che una norma che stabilisca unicamente l'obbligo di comunicare un progetto di regola nazionale senza che ciò sia collegato a un'ulteriore procedura formale non conferisce di per sé diritti ai singoli. Qualora l'obbligo di notifica sia invece collegato a una procedura secondo la quale il progetto è sottoposto a un esame a livello comunitario e gli Stati membri sono tenuti a non attuare il progetto notificato prima del termine della procedura, ne potranno derivare diritti di cui possono avvalersi i singoli. In tale contesto non è possibile esigere che le disposizioni procedurali di cui trattasi attribuiscano esplicitamente diritti ai singoli. Determinante è il contenuto e lo scopo della disposizione in parola.
58 La direttiva è volta, stando al `quinto considerando', a garantire alla Commissione e agli altri Stati membri la possibilità di proporre modifiche del provvedimento progettato allo scopo di eliminare o ridurre gli ostacoli alla libera circolazione delle merci che possono risultarne. Se la Commissione o gli altri Stati membri presentano osservazioni in merito al progetto lo Stato membro che ha effettuato la notifica deve, ai sensi dell'art. 8, n. 2, tenerne conto per quanto possibile nella stesura definitiva della regola tecnica. L'attuazione concreta di questa parte della procedura è garantita dall'obbligo per gli Stati membri di sospendere l'adozione della regola per tre mesi a decorrere dalla data della notifica. Ulteriori sospensioni di sei e dodici mesi a decorrere dalla stessa data sono previste qualora la Commissione o uno Stato membro emetta un parere circostanziato secondo il quale la misura deve essere modificata ovvero la Commissione comunichi l'intenzione di proporre o di adottare una direttiva in materia. Se è stato emesso un parere circostanziato, lo Stato membro che ha notificato la regola deve, ai sensi dell'art. 9, n. 1, comunicare alla Commissione il modo in cui intende seguire il parere. La Commissione presenta osservazioni in merito. La direttiva istituisce pertanto una procedura comunitaria che consente eventualmente di sospendere l'adozione di disposizioni nazionali sino a un massimo di dodici mesi. Il legislatore comunitario ha ritenuto necessario prevedere queste disposizioni di sospensione nonostante il fatto che la Commissione sia autorizzata ad avviare un procedimento ex art. 169 in forza dell'art. 30 ovvero a presentare un progetto di direttiva qualora dovesse ritenere che una regola tecnica notificata è incompatibile con la libera circolazione delle merci.
59 Contrariamente alle disposizioni su cui vertevano le citate sentenze Bulk Oil e Enichem Base, la direttiva istituisce una procedura formale relativa al periodo successivo alla notifica, volta a impedire la stessa entrata in vigore di un provvedimento che possa ostacolare gli scambi. Va sottolineato in proposito che la sentenza della Corte nella causa Enichem Base ha espressamente osservato che l'art. 3, n. 2, della direttiva 75/442 non conteneva nessuna procedura di esame dei progetti a livello comunitario. Alla luce delle dichiarazioni dell'avvocato generale, che ha appunto utilizzato la direttiva come base di raffronto, è ovvio ritenere che la Corte si è pertanto espressa, in via ipotetica, nel senso che la procedura disciplinata dagli artt. 8, n. 1, e 9 della direttiva è dotata di efficacia diretta.
60 Le differenze tra le regole tecniche nazionali continuano a costituire una rilevante fonte di ostacoli alla libera circolazione delle merci. Essi non possono essere eliminati mediante provvedimenti di armonizzazione o limitati mediante un'attuazione più efficace del principio del mutuo riconoscimento. A mio parere occorre non sottovalutare l'importanza della direttiva in tale contesto. Il fatto che essa imponga previ negoziati formalizzati fra gli Stati membri e la Commissione costituisce un fondamento specifico per ottenere una più efficace attuazione del principio di cui sopra. Inoltre si configura la possibilità che uno Stato membro, sulla scorta delle osservazioni presentategli, modifichi una regola la quale, a prescindere dal fatto che possa essere compatibile con gli artt. 30 e seguenti del Trattato, pregiudica la libera circolazione delle merci. Non è quindi necessario che un ostacolo agli scambi che può essere eliminato mediante la procedura prevista dalla direttiva possa essere soppresso anche in forza dell'art. 30 del Trattato.
61 La relazione della Commissione 14 marzo 1993 sul mercato interno della Comunità comporta la seguente tabella relativa al numero di notifiche e di osservazioni presentate nell'ambito della procedura di notifica dal 1990 al 1993 (33):
Anno
Notificazioni
Osservazioni
Pareri
circostanziati
Direttiva
Stato membro
COM
Stato membro
COM
9.2
9.2 bis
1990
386
224
172
104
168
14
5
1991
435
167
176
119
139
47
7
1992
362
184
165
65
121
19
25
1993
385
104
80
64
88
4
5
Ne risulta che il numero delle notifiche durante questo periodo è stato relativamente costante, circa 380 all'anno. Ne risulta inoltre che sia la Commissione sia gli Stati membri presentano spesso osservazioni o pareri circostanziati per quanto riguarda i progetti notificati. Il loro numero è però calato durante tale periodo. Ciò potrebbe essere dovuto al fatto che gli Stati membri rispettano in misura crescente gli obblighi derivanti dalle disposizioni del Trattato in tema di libera circolazione delle merci. Nel 1993 sono stati notificati 385 progetti. La Commissione ha presentato osservazioni in 80 casi e pareri circostanziati in 88 casi. Le cifre corrispondenti per gli Stati membri erano di 104 e 64. Non è possibile ricavarne in quali casi le osservazioni e i pareri circostanziati riguardavano lo stesso progetto.
62 E' ovvio che le organizzazioni di settore e le imprese hanno un ruolo fondamentale in particolare per quanto riguarda le osservazioni presentate dagli Stati membri. La portata delle conseguenze di una regola notificata può senz'altro essere valutata meglio da coloro i quali dovranno eventualmente subirle in pratica. Le organizzazioni di settore e le imprese vengono informate dell'esistenza del progetto mediante le comunicazioni della Commissione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee prima della scadenza del termine di tre mesi. Ciò garantisce ai singoli di poter effettivamente presentare osservazioni alle autorità competenti dello Stato membro in cui sono stabiliti. Se una regola non viene notificata li si priva di tale possibilità di influenzare la normativa con cui si troveranno a confrontarsi nei mercati d'esportazione. Ritenendo che l'art. 8, n. 1, e l'art. 9 della direttiva non hanno efficacia diretta, le imprese sarebbero private di qualunque possibilità di evitare tale pregiudizio dei loro diritti. Va notato che le disposizioni relative alla riservatezza di cui all'art. 8, n. 4, della direttiva, non ostano alla consultazione da parte degli Stati membri di persone fisiche e giuridiche del settore privato. Inoltre questa disposizione non sembra essere stata rispettata rigorosamente in pratica. Dalla comunicazione della Commissione del 1989 (34) risulta pertanto che le imprese possono ottenere da determinate autorità informazioni precise sui progetti notificati.
63 Un concreto interesse alla tutela dei diritti dei singoli e al rispetto della direttiva da parte degli Stati membri milita a mio parere in modo decisivo per il riconoscimento dell'efficacia diretta della direttiva. I privati hanno senz'altro la possibilità, mediante un'azione promossa dinanzi ai giudici nazionali, di ottenere che una regola tecnica venga dichiarata in contrasto con l'art. 30 del Trattato. Questa possibilità non garantisce però che l'ostacolo agli scambi causato da un provvedimento venga evitato prima della sua esecuzione. Ciò non viene neppure garantito dall'avviamento da parte della Commissione di un'azione di inadempimento per omessa notifica. Una volta entrata in vigore la regola contraria al Trattato, le imprese dovranno subirne le conseguenze fino alla pronuncia della sentenza in un'eventuale causa. Il danno, che difficilmente potrà essere risarcito per quanto riguarda gli operatori economici, si sarà pertanto spesso verificato già prima della pronuncia della sentenza. A mio parere, già per questo motivo molti verranno dissuasi dal promuovere un'azione dinanzi ai giudici nazionali e preferiranno conformarsi alla regola di cui trattasi. In tal modo, gli operatori economici non rischieranno neppure di compromettere i loro rapporti con le autorità nazionali. Inoltre la procedura di notifica prevista dalla direttiva potrà in pratica altresì comportare una riduzione o l'eliminazione degli ostacoli al commercio compatibili con il Trattato.
64 Nell'ambito di un'interpretazione più precisa non è possibile considerare irrilevanti talune supposizioni degli Stati membri relative ai motivi di modifiche che sarebbero state apportate alla proposta di direttiva nel corso della sua disamina dinanzi al Consiglio. Per costante giurisprudenza della Corte le opinioni e dichiarazioni che non si rinvengono espressamente nel testo adottato non hanno alcuna rilevanza giuridica per l'interpretazione dell'atto giuridico di cui trattasi da parte della Corte di giustizia (35). Ciò dovrebbe valere in particolar modo quando, come nel caso di specie, ci si riferisce a un atto giuridico adottato dopo i fatti su cui verte il procedimento a quo. Del resto a mio parere è corretto, dal punto di vista della tecnica legislativa, non aggiungere in una direttiva osservazioni su una questione di difficile interpretazione che spetta alla Corte dirimere.
65 Il Regno Unito e il governo olandese hanno altresì osservato che sarebbe in contrasto con gli interessi del singolo consumatore che una regola non notificata non possa essere applicata. Più approfonditamente, siffatte conseguenze potrebbero ridurre la tutela del consumatore poiché una regola non notificata non è necessariamente in contrasto con il diritto comunitario dal punto di vista sostanziale. A questo proposito si deve sottolineare che neanche una regola notificata è necessariamente in contrasto con il diritto comunitario dal punto di vista sostanziale. L'obbligo di notifica riguarda appunto ogni progetto di regola tecnica. Lo scopo è di portare alla luce siffatti progetti. Non si può affatto escludere che in taluni casi l'omissione di notifica sia semplicemente dovuta a dimenticanza. Ma non si deve dimenticare che la mancanza di notifica potrebbe piuttosto essere considerata espressione del fatto che le autorità interessate intendono evitare una previa disamina del progetto perché sono coscienti che non sopporterebbe la luce del giorno. Le probabilità di incompatibilità sostanziale di una regola non notificata con il diritto comunitario non sono quindi inferiori a quelle di incompatibilità di una regola notificata, anzi. Accogliendo l'opinione del Regno Unito e del governo olandese si ammetterebbe una situazione giuridica che premia gli Stati membri che non seguono le regole. Ma perché ricompensare gli Stati che in tal modo frappongono ostacoli dissimulati al commercio? La giurisprudenza della Corte deve invece far sì che siffatti ostacoli vengono quanto possibile portati alla luce del giorno.
66 Se la notifica è avvenuta, l'art. 9, n. 3, della direttiva consente in casi urgenti di derogare alle disposizioni sospensive (36). La tutela del consumatore non potrà pertanto giustificare l'omissione della notifica della regola da parte di uno Stato membro. Il diniego di omologazione di un prodotto in forza di una regola non notificata non implica del resto in alcun modo che il prodotto sia pericoloso per il consumatore. Lo Stato membro in cui il prodotto viene fabbricato o posto in commercio ha di norma stabilito dei criteri di sicurezza. Qualora si tratti di prodotti di consumo, dalla direttiva sulla sicurezza dei prodotti emerge che gli Stati membri sono tenuti a garantire che vengano posti in commercio solo prodotti sicuri (37). Qualora si verifichi un concreto rischio inerente alla sicurezza di prodotti destinati al consumo diretto sarà inoltre possibile un intervento sulla scorta della medesima direttiva (38). In altre settori gli interventi concreti potranno verificarsi nell'ambito dell'art. 86 del Trattato e degli interessi generali riconosciuti dalla Corte.
67 In sintesi sono dell'opinione che le norme di notifica e le disposizioni sospensive di cui agli artt. 8, n. 1, e 9 conferiscano diritti ai singoli e siano incondizionate e sufficientemente precise per poter essere invocate dai singoli dinanzi al giudice nazionale e che le regole tecniche non notificate non possano essere opposte ai singoli. Di conseguenza una regola non notificata non può fondare la condanna di un operatore economico o il divieto di smercio di un prodotto non compatibile con tale regola.
68 Occorre però accertare se l'effetto diretto della procedura di notifica della direttiva possa essere invocato in un caso come quello su cui verte il procedimento a quo, relativo a una causa fra singoli. Secondo la giurisprudenza della Corte (39) una direttiva non può di per sé, come ho già osservato, creare obblighi a carico di un singolo. Una disposizione di una direttiva non può pertanto essere invocata in quanto tale nei confronti dei singoli, così come la Comunità non ha il potere di emanare, sotto forma di direttiva, norme che facciano sorgere con effetto immediato obblighi a loro carico (40). Viceversa i giudici nazionali, nell'applicare il diritto nazionale, sono tenuti a interpretare il proprio diritto nazionale quanto più possibile alla luce della lettera e dello scopo della direttiva per conseguire il risultato perseguito da quest'ultima (41). Quest'obbligo di applica sia alle disposizioni di una legge emanata specificamente per conformarsi ad una direttiva sia alle disposizioni di un'altra normativa (42), a prescindere dal fatto che si tratti di norme precedenti o successive alla direttiva (43).
69 Nel procedimento a quo la Signalson e la Securitel hanno chiesto che venga inibito alla C.I.A. il commercio del sistema Andromede in quanto non omologato ai sensi delle disposizioni contenute nella legge e nel decreto del 1991. Esse hanno altresì chiesto la condanna della C.I.A. a un'ammenda. Tali conclusioni sono fondate su una disposizione nazionale che non è stata notificata conformemente alla direttiva, cioè la legge e il decreto del 1991. In forza della legge belga relativa alle pratiche commerciali si cerca pertanto di dare attuazione alla detta regola nei confronti di un operatore economico mediante un'azione inibitoria e un'ammenda. A mio avviso un'applicazione del genere sarebbe in contrasto con l'efficacia diretta della procedura di notifica prevista dagli artt. 8, n. 1, e 9 della direttiva. Ciò risulterebbe chiaramente dalla precedente giurisprudenza della Corte qualora lo Stato, nella persona del pubblico ministero, del mediatore dei consumatori o organi analoghi, avesse avviato l'azione contro la C.I.A.. Il fatto che la questione nel caso di specie sia stata sollevata in conseguenza dell'azione di un singolo, non muta però a mio parere in alcun modo la situazione. Lo Stato predispone le norme sulle pene, divieti, ecc., e spetta eventualmente anche ai tribunali irrigare siffatte sanzioni a prescindere da chi abbia avviato l'azione conformemente alle norme processuali nazionali.
70 Nel procedimento a quo la C.I.A. ha chiesto la condanna della Signalson e della Securitel ad un'ammenda per comportamento in contrasto con i leali usi commerciali, avendo esse dichiarato che il sistema Andromede non è omologato conformemente alle prescrizioni contenute nella legge e nel decreto del 1991. A questo proposito la C.I.A. si è fondata sul fatto di non essere stata tenuta a chiedere l'omologazione in quanto le regole belghe non erano state notificate conformemente alla direttiva. Può sorgere la questione se il fatto di accogliere la domanda della domanda della C.I.A. comporti che la direttiva impone obblighi ai singoli (nel caso di specie alla Signalson e alla Securitel).
71 La procedura di notifica di cui alla direttiva impone agli Stati membri una serie di obblighi. Dal suo contenuto emerge invece che essa non è volta ad imporre obblighi ai singoli e non sorgono quindi questioni per quanto riguarda l'eventuale efficacia diretta della direttiva relativamente agli obblighi dei singoli. La direttiva si differenzia pertanto sostanzialmente dalla direttiva 85/577/CEE, oggetto della sentenza 14 luglio 1994, nella causa C-91/92, Faccini Dori (44).
72 Anche l'azione della C.I.A. è fondata sul diritto nazionale. Lo scopo del rinvio pregiudiziale, in relazione alle conclusioni della C.I.A., sembra di predisporre il necessario fondamento per l'interpretazione da parte dei giudici nazionali della legge belga sugli usi commerciali. Faccio rinvio a quanto già osservato per quanto riguarda l'obbligo dei giudici nazionali di interpretare le norme di diritto nazionale quanto più possibile alla luce del diritto comunitario. Siffatta interpretazione del diritto nazionale alla luce del diritto comunitario può ovviamente avere una rilevanza indiretta per quanto riguarda le domande relative alla Signalson e alla Securitel, ma ciò non è diverso dalle situazioni in altre cause in cui la Corte ha consigliato l'applicazione di norme interpretative, come ad esempio nella sentenza 13 novembre 1990, causa C-106/89, Marlesasing (Racc. pag. I-4135).
73 Qualora si ritenesse che la C.I.A. non poteva invocare l'incompatibilità delle norme belghe con il diritto comunitario nella sua domanda di condanna della Signalson e della Securitel, si produrrebbe a mio parere una situazione giuridica insoddisfacente e incomprensibile in cui il diritto comunitario da un lato vieterebbe ad uno Stato membro di perseguire un singolo che non si è attenuto ad una regola tecnica non notificata, mentre dall'altro impedirebbe al singolo di avvalersi della stessa circostanza in una causa contro un concorrente che abbia dichiarato che il singolo interessato ha agito illegittimamente non rispettando la (illecita) regola nazionale.
Può essere utile ciò che risulterebbe da una situazione giuridica del genere mediante un esempio tratto dal precedente fondamentale costituito dalla sentenza della Corte nella causa 8/81, Becker (45), relativa all'efficacia diretta delle disposizioni delle direttive. Una situazione del genere comporterebbe che la signora Ursula Becker, mediatrice indipendente di crediti, potrebbe invocare l'efficacia diretta dell'art. 13 della sesta direttiva I.V.A. (46) nei confronti dello Stato tedesco onde impugnare l'illegittima riscossione dell'I.V.A. da parte delle autorità statali, mentre non potrebbe avvalersi del medesimo diritto di non pagare l'I.V.A. nell'ambito di una causa promossa da un concorrente che l'abbia accusata di comportamento contrario agli usi commerciali non avendo corrisposto l'I.V.A. imposta dalla normativa tedesca.
74 La questione se in forza dell'interpretazione del diritto nazionale alla luce del diritto comunitario vadano accolte le domande della C.I.A. nei confronti della Signalson e della Securitel va ovviamente risolta dal giudice nazionale. Spetta ad esempio a quest'ultimo stabilire le conseguenze penali o affini derivanti da eventuali errori giuridici per quanto riguarda il rapporto fra le regole nazionali belghe e la direttiva.
75 In sintesi ritengo che la quinta e la sesta questione vadano risolte nel senso che le disposizioni di cui agi artt. 8, n. 1, e 9 della direttiva conferiscono diritti ai singoli e sono incondizionate e sufficiente precise per poter essere invocate da questi ultimi dinanzi a un giudice nazionale, cui compete pertanto la disapplicazione di una regola tecnica nazionale che non sia stata notificata conformemente alle dette disposizioni.
Conclusione
76 Propongo pertanto alla Corte di risolvere nel modo seguente le questioni sollevate dal tribunal de commerce di Liegi:
1. L'art. 30 del Trattato va interpretato nel senso che non osta a un regime di omologazione di sistemi e centrali d'allarme come quello previsto dagli artt. 4 e 12 della legge 10 aprile 1990 sulle imprese di sorveglianza, sulle imprese di sicurezza e i servizi interni di sorveglianza, o dall'art. 2 del regio decreto 14 maggio 1991 che stabilisce la procedura di approvazione dei sistemi e centrali d'allarme, di cui alla legge 10 aprile 1990.
2. La disposizione di cui all'art. 8 della direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche dev'essere interpretata nel senso che le disposizioni e specifiche come quelle contenute nell'art. 12 della legge 10 aprile 1990 sulle imprese di vigilanza, sulle imprese di sicurezza e sui servizi interni di vigilanza nonché nel regio decreto 14 maggio 1991, che fissa la procedura di omologazione dei sistemi e centrali d'allarme di cui alla legge 10 aprile 1990, rientrano nell'obbligo di notifica previsto dalla detta disposizione.
3. Le disposizioni di cui agli artt. 8, n. 1, e 9 della direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, conferiscono diritti ai singoli e sono incondizionate e sufficientemente precise per poter essere invocate da questi ultimi dinanzi a un giudice nazionale, cui compete pertanto la disapplicazione di una regola tecnica nazionale che non sia stata notificata conformemente alle dette disposizioni.
Mc
(1) - GU L 109, pag. 8, modificata con direttiva del Consiglio 22.3.1988, 88/182/CEE, GU L 81, pag. 75.
(2) - L'art. 8, n. 4, è del resto stato modificato con direttiva 23.3.1994 (GU 100, pag. 30) nel senso che le informazioni trasmesse non sono considerate riservate salvo se lo Stato membro che effettua la notifica invia una richiesta motivata in proposito. Tale direttiva non si applica però al caso di specie.
(3) - GU C 245, pag. 4.
(4) - GU 1989 C 67, pag. 3.
(5) - Come esempio di siffatte pubblicazioni in conformità alla comunicazione si possono citare quelle contenute nella Gazzetta Ufficiale 1994, C 3, pag. 2, e GU 1994, C 8, pag. 2.
(6) - Racc. pag. I-6097.
(7) - V., ad esempio, sentenze 16 febbraio 1995, cause riunite C-29/94 e C-35/94, Aubertin e altri (Racc. pag. I-301, punto 9); e 28 gennaio 1992, cause riunite C-330/90 e C-331/90, López Brea e Hidalgo Palacios (Racc. pag. I-327, punto 7).
(8) - Sentenza 14 luglio 1994, causa C-379/92, Peralta (Racc. pag. I-3453, punto 24).
(9) - (Racc. pag. 4557, punto 9). Non risulta che la Corte abbia successivamente seguito questa decisione.
(10) - (Racc. pag. 4489, punti 8 e 9).
(11) - Contrariamente a quanto avvenuto nella causa Oosthoek, le questioni sollevate non riguardavano una situazione interna. Per quanto riguarda la libera circolazione delle persone la Corte ha però trattato tale questione d'ufficio.
(12) - Per giurisprudenza consolidata, costituisce una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa qualsiasi misura che possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari. V., ad esempio, sentenza 9 febbraio 1995, causa C-412/93, Édouard Leclerc-Siplec (Racc. pag. I-179, punto 18).
(13) - V., ad esempio, la citata sentenza 24.11.1993, Keck e Mithouard, v. nota 6, punto 15.
(14) - V., ad esempio, sentenza 28 gennaio 1986, causa 188/84, Commissione/Francia (Racc. pag. 419, punti 13-17).
(15) - GU L 188, pag. 32.
(16) - V., ad esempio, sentenza 17 dicembre 1981, causa 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten (Racc. pag. 3277, punti 14 e 15).
(17) - V. la fattispecie di cui alla sentenza 1, giugno 1994, causa C-317/92, Commissione/Germania (Rac. pag. I-2039, punto 26).
(18) - Proposta 27 novembre 1992 di direttiva del Consiglio relativa a una secondo modifica della direttiva 83/189/CEE (GU C 340, pag. 7).
(19) - V. nota 2.
(20) - V., ad esempio, sentenza 19 gennaio 1982, causa 8/81, Becker (Racc. pag. 53, punti 24 e 25).
(21) - V., ad esempio, sentenza 20 settembre 1988, causa 190/87, Moormann (Racc. pag. 4689, punto 23).
(22) - V., da ultimo, sentenza 14 luglio 1994, causa C-91/92, Faccini Dori (Racc. pag. I-3325, punto 20).
(23) - V. la sentenza Dori (punto 22) loc. cit. nota 22.
(24) - Racc. pag. 559.
(25) - V. punto 62.
(26) - Racc. pag. 2491.
(27) - Direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 47).
(28) - V. punto 20.
(29) - V. punti 22 e 23.
(30) - V., ad esempio, sentenze 9 agosto 1994, causa C-44/93, Namur-Les assurances du crédit (Racc. pag. I-3829, punti 16 e 17), 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz (Racc. pag. 1471, punto 8) e 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa/ENEL (Racc. pag. 1141).
(31) - V. nota 30 (punto 4).
(32) - V. punto 8.
(33) - Com(94) 55 def., pag. 68.
(34) - V. nota 4.
(35) - V. sentenze 10 dicembre 1991, causa C-306/89, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-5863, punto 8), 26 febbraio 1991, causa C-292/89, Antonissen (Racc. pag. I-745, punto 18) e 30 gennaio 1985, causa 143/83, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 427, punto 12).
(36) - La Commissione ha osservato in udienza che questa eccezione viene utilizzata in circa il 10% delle notifiche.
(37) - V. direttiva del Consiglio 29 giugno 1992, 92/59/CEE, relativa alla sicurezza generale dei prodotti (GU L 228, pag. 24, art. 5).
(38) - Ai sensi dell'art. 6, n. 1, lett. h), della direttiva gli Stati membri possono esigere il ritiro dei prodotti già immessi sul mercato.
(39) - V., da ultimo, la citata sentenza 14 luglio 1994, Faccini Dori, nota 22 (punto 20).
(40) - V. la sentenza Dori, citata in nota 39 (punti 24 e 25).
(41) - V., ad esempio, la sentenza Dori, citata in nota 39 (punto 26), e la sentenza 16 dicembre 1993, causa C-334/92, Wagner Miret (Racc. pag. I-6911, punto 20).
(42) - V. sentenza 8 ottobre 1987, causa 80/86, Kopinghuis Nijmegen (Racc. pag. 3969, punto 12).
(43) - V. la sentenza Dori, citata in nota 39 (punto 26).
(44) - V. nota 22.
(45) - V. nota 20.
(46) - Sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d'affari (GU L 154, pag. 1).