62002CJ0113_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-113/02
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG,
eingereicht am
27. März 2002
,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch H. van Lier als Bevollmächtigten im Beistand von M. van der Woude und R. Wezenbeek-Geuke, advocaten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Königreich der Niederlande, vertreten durch H. G. Sevenster als Bevollmächtigte,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Jann (Berichterstatter), des Richters A. Rosas, der Richterin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter K. Lenaerts und S. von Bahr,
Generalanwalt: F. G. Jacobs,
Kanzler: R. Grass,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom
6. Mai 2004,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 30, S. 1), aus den Artikeln 1 Buchstaben e und f und 7 Absatz 1 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194, S. 47) in der durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 78, S. 32) und die Entscheidung 96/350/EG der Kommission vom 24. Mai 1996 (ABl. L 135, S. 32) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 75/442) und aus Artikel 82 EG in Verbindung mit Artikel 86 EG verstoßen hat.
2. Die Kommission hat die Klagegründe eines Verstoßes gegen Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 75/442 und Artikel 82 EG in Verbindung mit Artikel 86 EG fallen gelassen.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsregelung
Definitionen
3. Artikel 2 Buchstaben i und k der Verordnung Nr. 259/93 definiert in Bezug auf Abfälle „Beseitigung“ als „Beseitigung im Sinne des Artikels 1 Buchstabe e der Richtlinie 75/442/EWG“ und „Verwertung“ als „Verwertung im Sinne des Artikels 1 Buchstabe f der Richtlinie 75/442/EWG“.
4. Nach Artikel 1 Buchstaben e und f dieser Richtlinie bedeutet „Beseitigung“ „alle in Anhang II A aufgeführten Verfahren“ und „Verwertung“ „alle in Anhang II B aufgeführten Verfahren“.
5. Der Ausdruck „Verbrennung an Land“ steht in Punkt D 10 des Anhangs IIA der Richtlinie 75/442 und stellt daher ein Verfahren zur „Beseitigung“ dar. Aus Punkt R 1 des Anhangs IIB der Richtlinie 75/442 ergibt sich jedoch, dass bei „Hauptverwendung als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung“ eine „Verwertung“ (durch Verbrennung) vorliegt.
Materiellrechtliche Bestimmungen
6. Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 sieht für zur Verwertung bestimmte Abfälle vor:
„Die zuständigen Behörden am Versandort und am Bestimmungsort können gegen die geplante Verbringung mit Gründen zu versehende Einwände erheben, und zwar
…
– wenn der Anteil an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, der geschätzte Wert der letztlich verwertbaren Stoffe oder die Kosten der Verwertung und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils eine Verwertung unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten nicht rechtfertigen.“
Nationale Regelung
7. Der Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (Zweiter Mehrjahresplan für gefährliche Abfälle, im Folgenden: MJP-GA II) sieht in Teil I Kapitel 8 Nummer 3, der die Einfuhr und Ausfuhr zur Verwertung in der Europäischen Union betrifft, vor:
„Für die Umsetzung des in [Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93] genannten Einwands besteht Anlass zu folgenden Erwägungen:
Die grenzüberschreitende Verbringung von zur Verwertung bestimmten gefährlichen Abfällen muss sich in das Bestreben der Europäischen Union einfügen, die Wiederverwendung zu fördern. Die Verwertung hat dabei Vorrang vor der endgültigen Beseitigung. Um diesen Vorrang zu verwirklichen, ist auf das Verhältnis zwischen zur Verwertung bestimmtem und nicht zur Verwertung bestimmtem Abfall (Grad der Verwertung) abzustellen.
Bei der Prüfung einer Notifizierung anhand dieses Grundes für Einwände ist – ohne dadurch eine Beschränkung inhaltlicher Aspekte irgendeines Grundes für Einwände vorzunehmen – wie folgt vorzugehen:
a) Können im Herkunftsland weniger als 20 % (Prozentanteil an der Masse) der zur grenzüberschreitenden Verbringung bestimmten Abfallmenge verwertet werden, so sind – unter Berücksichtigung der dann endgültig zu beseitigenden Menge – die Gründe für die Erhebung von Einwänden im Sinne von Artikel 7 der Verordnung Nr. 259/93 … für jeden Antrag getrennt zu prüfen. Die in der Fußnote zu Buchstabe b angegebene Marge findet dann keinesfalls Anwendung. Der Prozentsatz von 20 % der verwerteten Stoffe wird auf der Grundlage des ursprünglichen Stoffes nach dem Gewicht berechnet, ohne eventuelle Hinzufügungen im Zusammenhang mit der Verarbeitung zu berücksichtigen. …
b) In den übrigen Fällen werden grundsätzlich Einwände gegen die Verbringung erhoben, wenn im Empfängerland ein geringerer Teil der Abfälle verwertet werden kann als im Herkunftsland.“
8. Die Fußnote zu Teil I Kapitel 8 Nummer 3 Buchstabe b des MJP‑GA II in der durch den Ministerialerlass MJZ200019786 vom 3. März 2000 (Nederlandse Staatscourant vom 24. März 2000, Nr. 60, S. 18) geänderten Fassung sah zum Zeitpunkt des Ablaufs der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, Folgendes vor:
„Lässt sich nicht mit Sicherheit feststellen, dass im Bestimmungsland tatsächlich ein geringerer Teil der Abfälle verwertet wird, so kann zur Begrenzung von Einwänden und Rechtsmitteln eine Marge angewandt werden. Diese Marge darf 20 % des jeweiligen Wertes nicht übersteigen. Die gesamte Prüfung wird stets für die konkret geplante Verbringung durchgeführt. Dieser Prozentsatz wird so berechnet wie unter Buchstabe a angegeben, ausgehend von der Menge der im Herkunftsland zu verwertenden Abfälle.“
9. Teil II Kapitel 18 des MJP-GA II betrifft insbesondere die Unterscheidung zwischen der Verwertung (durch Verbrennung), die in einer Hauptverwendung als Brennstoff besteht, und der endgültigen Beseitigung (durch Verbrennung). Diese Unterscheidung wird nach dem Kriterium getroffen, dass gefährliche Abfälle mit einem Chlorgehalt von weniger als 1 % verwertet werden, wenn ihr Heizwert größer als 11 500 kJ/kg ist, und gefährliche Abfälle mit einem Chlorgehalt von über 1 % verwertet werden, wenn ihr Heizwert größer als 15 000 kJ/kg ist.
Vorverfahren
10. Nachdem die Kommission dem Königreich der Niederlande Gelegenheit zur Äußerung gegeben hatte, übersandte sie ihm am 1. August 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie darauf hinwies, dass sie bestimmte Aspekte der nationalen Regelung auf dem Gebiet der Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle für mit der Verordnung Nr. 259/93, mit der Richtlinie 75/442 und mit Artikel 86 EG in Verbindung mit Artikel 82 EG unvereinbar halte. Sie forderte diesen Mitgliedstaat daher auf, binnen zwei Monaten nach Zustellung dieser Stellungnahme seinen Verpflichtungen aus den genannten Vorschriften nachzukommen. Da die mit Schreiben vom 8. November 2000 übermittelte Antwort der niederländischen Behörden die Kommission nicht zufrieden stellte, hat sie beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.
Zur Klage
11. Die Kommission stützt ihre Klage auf zwei Klagegründe, die die niederländische Regelung über gefährliche Abfälle betreffen.
12. Diese Klagegründe beruhen im Wesentlichen darauf,
– dass die niederländische Regelung, wonach gegen eine Verbringung von Abfällen grundsätzlich Einwände erhoben werden, wenn mindestens 20 % der Abfälle in den Niederlanden verwertet werden können und im Empfängermitgliedstaat ein niedrigerer Prozentsatz der Abfälle verwertbar ist als im Versandmitgliedstaat (im Folgenden: streitige niederländische Regelung über die Abfallverbringung), mit Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung Nr. 259/93 unvereinbar sei;
– dass Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie 75/442 durch die niederländische Maßnahme, wonach die Verwertung (durch Verbrennung) von der Beseitigung (durch Verbrennung) nach einem Kriterium zu unterscheiden sei, das den bei der Verbrennung der Abfälle erzielten Heizwert mit dem Chlorgehalt der Abfälle kombiniere (im Folgenden: streitige Maßnahme zur Unterscheidung zwischen Verwertung [durch Verbrennung] und Beseitigung [durch Verbrennung]), nicht richtig in nationales Recht umgesetzt worden sei.
Zum ersten Klagegrund
Parteivorbringen
13. Die Kommission macht geltend, dass die niederländische Regelung über die Abfallverbringung dadurch, dass sie auf den Prozentsatz der in den Niederlanden und im Empfängerland verwertbaren Abfälle abstelle, von den Kriterien des Artikels 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung Nr. 259/93, die sie anzuwenden habe, abweiche und daher nicht mit diesem vereinbar sei.
14. Im Verhältnis zur vorangegangenen niederländischen Regelung über die Abfallverbringung, nach der Einwände gegen die Ausfuhr von Abfällen dann erhoben worden seien, wenn die Verarbeitung im Ausland nicht hochwertiger gewesen sei, es sei denn, in den Niederlanden seien keine oder keine ausreichenden Verarbeitungskapazitäten vorhanden gewesen, ersetze die aktuelle niederländische Regelung lediglich das Kriterium des Fehlens einer „hochwertigeren“ Verarbeitung durch den Ausdruck „niedrigerer Verwertungsgrad“.
15. Die niederländische Regierung macht geltend, dass sich die streitige Regelung über die Abfallverbringung innerhalb der Grenzen des Artikels 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 halte.
Würdigung durch den Gerichtshof
16. Nach ständiger Rechtsprechung können die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung dann erlassen, wenn sie deren unmittelbare Anwendbarkeit nicht vereiteln, deren gemeinschaftliche Natur nicht verbergen und die Ausübung des durch die betreffende Verordnung verliehenen Ermessens innerhalb der Grenzen dieser Vorschriften konkretisieren (in diesem Sinne Urteil vom 31. Januar 1978 in der Rechtssache 94/77, Zerbone, Slg. 1978, 99, Randnr. 27).
17. Aus Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 ergibt sich, dass die zuständigen Behörden des Empfangs‑ und des Versandlandes gegen eine geplante Abfallverbringung mit Gründen zu versehende Einwände erheben können, wenn der Anteil an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, der geschätzte Wert der letztlich verwertbaren Stoffe oder die Kosten der Verwertung und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils eine Verwertung unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten nicht rechtfertigen.
18. Für die Feststellung, ob eine Verwertung unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten gerechtfertigt ist, führt der genannte Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich somit drei Kriterien an, nämlich das Verhältnis zwischen verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, den geschätzten Wert der letztlich verwertbaren Stoffe und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils.
19. Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die niederländische Regelung über die Abfallverbringung gegen Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 verstößt, da sie den in dieser Vorschrift vorgesehenen Rahmen, dessen Präzisierung sie bezweckt, überschreitet.
20. Die niederländische Regelung über die Abfallverbringung stellt nämlich nur auf das Verhältnis zwischen verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall ab.
21. Dadurch, dass die niederländische Regelung sich auf einen Vergleich zwischen dem Prozentsatz des im Empfängerstaat und dem des im Versandstaat verwertbaren Abfalls konzentriert, ermöglicht sie es ferner, Einwände gegen eine Verbringung von Abfällen zur Verwertung nicht nur auf der Grundlage einer unabhängigen Beurteilung der wirtschaftlichen und ökologischen Aspekte der Verwertung im Empfängerstaat, sondern auch aufgrund der Verarbeitungskapazitäten im Versandstaat zu erheben. Der Gerichtshof hat jedoch entschieden, dass im Rahmen der Gemeinschaftsbestimmungen über die Verbringung von Abfällen Erwägungen der Entsorgungsautarkie und der Nähe auf die Verbringung von Abfällen zur Verwertung nicht anwendbar sind (Urteil vom 25. Juni 1998 in der Rechtssache C-203/96, Dusseldorp u. a., Slg. 1998, I-4075, Randnrn. 27 bis 34).
22. In diesem Zusammenhang kann dem Vorbringen der niederländischen Regierung zur Begründung der Vereinbarkeit der streitigen Regelung über die Abfallverbringung mit Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung Nr. 259/93 nicht gefolgt werden.
23. Nach Ansicht der niederländischen Regierung sollte die Analyse nämlich einen Vergleich der Qualität der Verarbeitungseinrichtungen im Versandmitgliedstaat und im Empfängermitgliedstaat enthalten, weil Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 im Licht der in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b erster Gedankenstrich der Richtlinie 75/442 und in Artikel 174 Absatz 2 EG niedergelegten Ziele auszulegen sei, um die größtmögliche Verwertung von Abfällen in der Gemeinschaft anzustreben. Dazu ist festzustellen, dass das verfolgte Ziel keine Rechtfertigung dafür bietet, nur das Verhältnis zwischen verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall sowie die im Versandmitgliedstaat und die im Empfängermitgliedstaat vorhandenen Verarbeitungseinrichtungen zu vergleichen und die übrigen in Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 festgelegten Kriterien außer Acht zu lassen.
24. Zu dem Vorbringen, dass die streitige Regelung über die Abfallverbringung nicht verhindere, dass die niederländischen Behörden jeden Antrag über die Abfallverbringung einze ln prüften und Einwände weiterhin die Ausnahme und nicht die Regel bildeten, ist zu bemerken, dass diese Erwägung für das Vorliegen eines Verstoßes gegen Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 unerheblich ist, da die niederländische Regelung über die Abfallverbringung nicht mit dem gemeinschaftsrechtlichen Rahmen vereinbar ist.
25. Was das Vorbringen angeht, dass die streitige Regelung über die Abfallverbringung neutral sei, da sie sowohl für die Ausfuhr als auch für die Einfuhr von Abfällen gelte, ist darauf hinzuweisen, dass dies, wie der Generalanwalt in Nummer 49 seiner Schlussanträge zu Recht bemerkt hat, für das Vorliegen eines Verstoßes gegen Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 ebenfalls unerheblich ist. In beiden Fällen gehen die durch die niederländische Regelung über die Abfallverbringung festgelegten Kriterien über die durch den gemeinschaftsrechtlichen Rahmen abschließend festgelegten Gründe für Einwände hinaus.
26. Der erste Klagegrund greift daher durch.
Zum zweiten Klagegrund
Parteivorbringen
27. Die Kommission macht geltend, die streitige niederländische Maßnahme zur Unterscheidung zwischen Verwertung (durch Verbrennung) und Beseitigung (durch Verbrennung) setze Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie 75/442 in Verbindung mit Punkt D 10 des Anhangs IIA und Punkt R 1 des Anhangs IIB dieser Richtlinie nicht richtig in nationales Recht um.
28. Die niederländische Regierung trägt vor, die durch die streitige Maßnahme getroffene Unterscheidung zwischen Verwertung (durch Verbrennung) und Beseitigung (durch Verbrennung) entspreche der von der Richtlinie 75/442 vorgenommenen Klassifizierung.
Würdigung durch den Gerichtshof
29. Nach Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie 75/442 bedeutet „Beseitigung“ alle in Anhang II A aufgeführten Verfahren und „Verwertung“ alle in Anhang B aufgeführten Verfahren.
30. Nach Punkt D 10 des Anhangs IIA der Richtlinie 75/442 stellt die „Verbrennung an Land“ ein „Beseitigungsverfahren“ dar. Aus Punkt R 1 des Anhangs IIB der Richtlinie 75/442 ergibt sich jedoch, dass bei „Hauptverwendung als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung“ eine „Verwertung“ (durch Verbrennung) vorliegt.
31. Der Gerichtshof hat in der Rechtssache C‑228/00 (Kommission/Deutschland, Urteil vom 13. Februar 2003, Slg. 2003, I‑1439, Randnrn. 41 bis 43) für die Bestimmung, ob die Verwendung von Abfällen als Brennstoff unter das in Punkt R 1 des Anhangs IIB der Richtlinie 75/442 genannte Verwertungsverfahren fällt, drei Voraussetzungen aufgestellt. Erstens muss der wesentliche Zweck des in dieser Vorschrift genannten Verfahrens die Energieerzeugung sein. Zweitens muss durch die Verbrennung der Abfälle mehr Energie erzeugt und erfasst werden, als beim Verbrennungsvorgang verbraucht wird, und ein Teil des bei dieser Verbrennung gewonnenen Energieüberschusses muss tatsächlich genutzt werden, und zwar entweder unmittelbar in Form von Verbrennungswärme oder nach Umwandlung in Form von Elektrizität. Drittens muss der größere Teil der Abfälle bei dem Vorgang verbraucht und der größere Teil der freigesetzten Energie erfasst und genutzt werden.
32. Nach Ansicht des Gerichtshofes dürfen Kriterien wie der Heizwert der Abfälle, der Schadstoffgehalt der verbrannten Abfälle oder die Frage, ob die Abfälle vermischt worden sind, nicht herangezogen werden (Urteil Kommission/Deutschland, Randnr. 47).
33. Da der Gerichtshof Kriterien, die auf den Heizwert oder die Zusammensetzung der Abfälle abstellen, ausdrücklich für mit der Richtlinie 75/442 unvereinbar erklärt hat, ist im vorliegenden Fall das diesen Punkt betreffende Vorbringen der niederländischen Regierung zurückzuweisen.
34. Die streitige niederländische Maßnahme zur Unterscheidung zwischen Verwertung (durch Verbrennung) und Beseitigung (durch Verbrennung) entspricht daher nicht Artikel 1 Buchstaben e und f der genannten Richtlinie in Verbindung mit Punkt D 10 des Anhangs IIA und Punkt R 1 des Anhangs IIB dieser Richtlinie. Das Königreich der Niederlande hat somit gegen seine Verpflichtung zur Umsetzung des Artikels 1 Buchstaben e und f der Richtlinie 75/422 in innerstaatliches Recht verstoßen.
35. Der zweite Klagegrund greift daher durch.
36. Nach alledem ist festzustellen, dass das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 259/93 und aus Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie 75/442 verstoßen hat.
Kostenentscheidung
Kosten
37. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs der Niederlande beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Königreich der Niederlande hat gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft und aus Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 und die Entscheidung 96/350/EG der Kommission vom 24. Mai 1996 geänderten Fassung verstoßen.
2. Das Königreich der Niederlande trägt die Kosten des Verfahrens.