61963C0013
Conclusioni dell'avvocato generale
MAURICE LAGRANGE
28 maggio 1963
Traduzione dal francese
Signor Presidente, signori giudici,
Devo trattare del ricorso proposto dal Governo della Repubblica italiana contro la decisione della Commissione della C.E.E., in data 17 gennaio 1963, con la quale la Repubblica francese è stata autorizzata, ai sensi dell'art. 226 del Trattato, a riscuotere una tassa sui frigoriferi importati dall'Italia. L'aliquota di questa tassa, da aggiungersi al dazio doganale del 7,5 % attualmente in vigore, è del 12 % fino al 30 aprile 1963, del 9 % dal 1o maggio al 30 giugno e del 6 % dal 1o al 31 luglio, data alla quale essa e destinata a scomparire. La sua applicazione è condizionata alla rinunzia, da parte della Repubblica italiana, a riscuotere all'atto dell'esportazione una tassa equivalente di cui sono state del pari fissate le aliquote.
Come sapete, questa decisione è stata adottata a richiesta del Governo francese, richiesta presentata il 19 dicembre 1962 e diretta ad ottenere misure di salvaguardia atte a consentire all'industria francese dei frigoriferi — secondo detto Governo, gravemente minacciata dall'aumento massiccio delle importazioni italiane in seguito alla soppressione dei contingenti e alla riduzione dei dazi doganali effettuate in conformità al Trattato — di riorganizzarsi per adattarsi al mercato comune.
Questa controversia merita la specialissima attenzione della Corte posto che, se è vero che la Commissione ha già adottato un certo numero di decisioni ai sensi dell'art. 226 — la maggior parte delle quali del resto a favore dell'Italia—, è la prima volta che una di queste decisioni viene impugnata: ciò è sufficiente a sottolineare quale è l'importanza della sentenza che siete chiamati a pronunziare, tenuto conto della notevole portata dell'art. 226 e della funzione che esso ha nell'instaurazione del mercato comune. Appare quindi opportuno farsi in quest'occasione un'idea quanto mai chiara di detto articolo, in vista dei due distinti ordini di problemi cui la sua applicazione dà luogo: gli uni riguardano l'interpretazione del testo, soprattutto in relazione alle altre disposizioni del Trattato; gli altri concernono il controllo giurisdizionale della Corte sui provvedimenti adottati dalla Commissione in questo campo. Per questo motivo ritengo di dover fare qualche osservazione preliminare di carattere generale.
Osservazioni preliminari
L'importanza e la funzione particolare che l'art. 226 può avere — come in effetti ha — risultano chiaramente dal suo scopo e dal fatto che esso prevede l'adozione di provvedimenti derogatori al Trattato. Si tratta di una clausola di salvaguardia istituita a favore degli Stati membri, la quale permette di rendere temporaneamente inoperanti le norme previste per la graduale instaurazione del mercato comune qualora siano minacciati determinati interessi fondamentali, vuoi in un settore dell'attività economica, vuoi in una data regione.
A proposito dell'art. 226 non si può fare a meno di pensare all'analoga disposizione del Trattato C.E.C.A., l'art.. 37, che ha dato luogo alla sentenza di questa Corte del 13 luglio 1961, nn. 2 e 3-60: anche qui si tratta di una clausola di salvaguardia, stabilita a favore degli Stati membri, per il caso che l'applicazione normale del Trattato pregiudichi interessi economici nazionali d'importanza fondamentale.
Non si deve tuttavia spingere troppo oltre l'analogia, giacché tra le due disposizioni vi sono profonde differenze, la principale delle quali riguarda lo scopo della clausola di salvaguardia. Nel Trattato C.E.C.A., si tratta di una disposizione di carattere permanente destinata ad eliminare il contrasto che può determinarsi tra le esigenze del mercato comune e l'economia generale di uno Stato membro, la quale non è soggetta al Trattato: in tal caso è necessario un compromesso ed a questo fine è previsto uno speciale procedimento. Nel Trattato C.E.E., al contrario, l'art. 226 ha carattere di disposizione transitoria (può essere applicato soltanto, «durante il periodo transitorio») la quale permette di derogare, nei limiti strettamente necessari, alle norme del Trattato onde giungere senza eccessivi inconvenienti all'instaurazione del mercato comune. Come tutti sanno, le disposizioni transitorie del Trattato di Roma, a differenza di quelle del Trattato di Parigi, non sono contenute in una convenzione a parte dedicata alle deroghe (considerate come indispensabili durante il periodo transitorio) alle norme di un mercato comune da instaurarsi a brevissima scadenza: nel caso della C.E.E., lo stesso Trattato contiene tutte le disposizioni atte a permettere la graduale instaurazione del mercato comune ed al tempo stesso le norme permanenti, generalmente enunziate sotto forma di principi, che devono reggerlo: donde sistemi, procedimenti, termini, il tutto accompagnato da numerose deroghe, parecchie delle quali sono già delle clausole di salvaguardia.
Sotto questo aspetto, l'articolo 226 non è che una clausola di salvaguardia supplementare destinata ad ovviare, nelle due ipotesi molto precise che esso contempla, all'eventuale insufficienza delle disposizioni normali sancite dal Trattato affinché l'instaurazione del mercato comune avvenga nel modo previsto dall'articolo 2 : «La Comunità ha il compito di promuovere, mediante l'instaurazione del mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, lo sviluppo armonico delle attività economiche nell'insieme della Comunità…»; è evidente che questo «sviluppo armonico» si deve dare già durante il periodo transitorio e le disposizioni transitorie hanno appunto lo scopo di renderlo possibile.
Tutto ciò mi permette di pronunciarmi fin d'ora, almeno in via generale, su uno dei punti controversi di questa causa, cioè sulla questione se l'articolo 226 permetta di derogare a qualsiasi disposizione del Trattato, sia pure d'importanza fondamentale (ad esempio il divieto di discriminazione di cui all'articolo 7), o se invece determinate norme siano assolutamente inderogabili.
A questo proposito ritengo opportuna una distinzione. L'articolo 226 ammette «deroghe alle norme del presente Trattato nei limiti e nei termini strettamente indispensabili per raggiungere gli scopi contemplati nel paragrafo 1»; qualsiasi norma del Trattato può quindi costituire oggetto di deroga; non è prevista alcuna eccezione, il solo criterio valido essendo costituito dalle esigenze dello scopo da raggiungere. Non vi è alcuna «gerarchia» fra gli obiettivi del Trattato la quale imponga, in caso di conflitto, di sacrificarne alcuni a preferenza di altri; si deve invece conciliarli, senza mai perdere di vista la finalità ultima, cioè l'instaurazione del mercato comune nel miglior modo possibile. Un esempio di questa mancanza di gerarchia è dato dall'articolo 115, terzo comma, nel quale il funzionamento del mercato comune e l'instaurazione di una tariffa doganale comune sono posti sullo stesso piano.
Per converso, il Trattato enunzia o richiama determinati principi di cui non è ammessa la violazione. Così è per il divieto di discriminazione, principio generale del diritto, di quello economico in particolare, che va al di là dell'instaurazione del mercato comune: un principio siffatto dovrà essere rispettato. Vedremo fra poco come, a mio parere, se ne deve tener conto nell'applicare l'articolo 226.
Una seconda differenza fra l'articolo 37 del Trattato C.E.C.A. e l'articolo 226 del Trattato C.E.E., che ci interessa nella specie, riguarda la natura dei poteri spettanti alla Corte. L'articolo 37 attribuisce alla Corte una competenza di merito, conferendole tutti i poteri necessari per contemperare gli «interessi essenziali della Comunità» con l'interesse dello Stato membro vittima di «perturbazioni fondamentali e persistenti» nella sua economia generale, in conseguenza del mercato comune del carbone e dell'acciaio. L'attribuzione di poteri eccezionali si spiega col fatto che uno degli elementi di cui si deve tener conto, cioè l'economia generale dello Stato membro vittima delle perturbazioni, è sottratto alla sfera di competenza della Comunità, limitata al mercato del carbone e dell'acciaio.
Come abbiamo visto, nella Comunità Economica Europea la situazione è completamente diversa: si tratta di realizzare gradualmente il mercato comune generale, il che costituisce appunto il compito di questa Comunità.
È senza dubbio questo il motivo per cui l'articolo 226 non conferisce alla Corte alcun potere eccezionale: la decisione adottata dalla Commissione, in senso positivo o negativo, può essere impugnata soltanto col normale ricorso d'annullamento di cui all'articolo 173; della decisione è pienamente responsabile la Commissione la quale, entro i limiti del suo potere discrezionale, gode della più ampia libertà d'azione. Naturalmente il sindacato di legittimità da esercitarsi dalla Corte ha in questo caso particolare importanza, stante la natura degli interessi in gioco, siano questi interessi dello Stato vittima per il quale l'articolo 226 costituisce una vera e propria clausola di salvaguardia, ovvero gl'interessi generali del mercato comune che devono essere salvaguardati, o ancora, come nella specie, gl'interessi di un altro Stato membro che una misura positiva di salvaguardia pone in conflitto con quelli dello Stato vittima. Ciò premesso, il sindacato giurisdizionale della Corte dovrà essere esercitato in base ai normali principi che reggono il ricorso d'annullamento.
Esame del ricorso
E veniamo all'esame del ricorso. Vi si denunciano, sotto vari aspetti, l'insufficiente motivazione e la violazione del Trattato. Vi si deduce anche lo sviamento di potere, ma solo in relazione all'art. 91.
Per quanto riguarda la motivazione insufficiente, a mio parere non può trattarsi nella specie di un vizio di forma, cioè della violazione dell'art. 190 a norma del quale «i regolamenti, le direttive e le decisioni del Consiglio e della Commissione sono motivati e fanno riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente richiesti in esecuzione del presente Trattato». La decisione impugnata è infatti ampiamente motivata e soddisfa certamente, per la forma, i requisiti dell'art. 190.
L'assunto del ricorrente è che la motivazione della decisione e insufficiente e contradittoria rispetto al dispositivo del provvedimento stesso, il che si risolve nel sostenere che la decisione non è legalmente giustificata. Nel diritto francese un vizio siffatto rientrerebbe nella «violation de la loi». Ciò ha del resto scarsa importanza: l'essenziale è di tenere per fermo che ci troviamo qui nel campo delcontrollo di legittimità della motivazione, non già in quello del semplice vizio di forma. Il ricorrente contesta pure in vari punti l'esattezza materiale della motivazione: anche qui la Corte deve esercitare il suo controllo e qualora constati qualche inesattezza materiale deve stabilire se, ad onta di essa, la decisione non sia del pari legalmente giustificata. Sono questi senza dubbio i principi cui la Corte pare essersi finora informata nell'esercitare il controllo giurisdizionale sulla motivazione di una decisione adottata in forza di un potere discrezionale.
Esaminerò quindi congiuntamente in ciascuna sezione, come d'altronde hanno fatto le parti, le censure relative alla violazione del Trattato e quelle attinenti a vizi della motivazione. Seguirò l'ordine adottato dalla convenuta nella discussione scritta e che è stato seguito da entrambe le parti nella fase orale: quest'ordine offre infatti il vantaggio di essere più aderente a quello che si ritrova nell'articolo 226.
I
Delle due ipotesi d'applicazione dell'articolo 226, l'una — quella che riguarda la presente controversia — contempla il «caso di difficoltà gravi in un settore dell'attività economica e che siano suscettibili di protrarsi».
La prima questione controversa è se l'industria francese dei frigoriferi costituisca di per sé un «settore dell'attività economica». Il Governo ricorrente esprime dei dubbi in proposito; a suo avviso, la produzione di frigoriferi rientrerebbe nel più ampio settore della produzione di elettrodomestici. Sette delle quindici imprese francesi più importanti produrrebbero, oltre ai frigoriferi, degli elettrodomestici (lavatrici, ecc).
Signori, è spesso difficile tracciare in modo preciso i limiti di un «settore economico»; l'economia non è una scienza esatta e vi è quasi sempre un margine soggettivo. La Commissione ci ha detto che l'industria francese dei frigoriferi ha occupato più di 11.000 persone nel 1961, con un fatturato complessivo di circa 500 milioni di N.F. Non si può escludere che. un nuovo orientamento verso la produzione di elettrodomestici possa attenuare la crisi dei frigoriferi; ciò rientrerebbe però fra le misure d'adattamento da prendersi onde risolvere la crisi che senza dubbio affliggeva, al momento in cui il Governo francese presentò la sua domanda, l'industria dei frigoriferi. Considerando quest'industria come un settore dell'attività economica ai sensi dell'art. 226, mi sembra che la Commissione sia rimasta entro i limiti del suo potere di valutazione e non abbia commesso alcun errore, né di fatto né di diritto.
Una seconda questione, connessa entro certi limiti alla precedente, riguarda l'inclusione dei motocompressori fra le merci assoggettate alla tassa, in considerazione del fatto che l'esportazione verso l'Italia di questi congegni è notevolmente superiore all'esportazione degli stessi dall'Italia verso la Francia. Il Governo ricorrente si vale di questo argomento in primo luogo nel tentativo di dimostrare che la crisi francese sarebbe molto meno grave di quanto la Commissione ha ritenuto e non raggiungerebbe il grado d'intensità richiesto dall'art. 226.
Su questo punto si può soltanto rispondere che sarebbe ben difficile considerare la produzione e la vendita di motocompressori come estranea al «settore economico» francese dei frigoriferi; è perfettamente possibile che, concentrando le forze su questa parte della produzione, l'industria di cui trattasi diventi più competitiva: anche qui, però, si tratta soltanto di uno degli clementi eventuali di un programma di risanamento, non già di una constatazione che smentisca la realtà della crisi al momento dell'emanazione del provvedimento impugnato.
Quanto all'inclusione dei motocompressori fra le merci assoggettate alla tassa, allo stato degli atti non posso che rimettermi alle considerazioni di tecnica doganale svolte dalla Commissione, la quale ha parlato di sviamenti di traffico, determinati dall'esportazione separata delle varie parti del frigorifero, che potrebbero prodursi qualora i gruppi motocompressori fossero esenti dalla tassa. È vero che a questo proposito vi è un certo disaccordo circa la maggiore o minor probabilità di siffatti sviamenti di traffico, ad esempio per quanto riguarda la creazione di catene di montaggio nel paese importatore; solo una perizia potrebbe fare luce completa su questo punto. Voi ne valuterete l'opportunità; dal canto mio sono incline a ritenere che essa non sia necessaria, giacché gli argomenti del ricorrente su questo punto non mi sembrano a prima vista sufficièntemente fondati per giustificare un mezzo istruttorio che non è stato del resto espressamente proposto.
Giungo così alle censure alle quali il ricorrente sembra attribuire la maggiore importanza e che vertono sull'esistenza di «difficoltà gravi e suscettibili di protrarsi» nel settore di cui trattasi e sull'origine di queste difficoltà, che non andrebbero attribuite allo sviluppo delle importazioni italiane in Francia..
A — PROVA DELL'ESISTENZA DI DIFFICOLTÀ GRAVI E SUSCETTIBILI DI PROTRARSI
Per dimostrare l'esistenza, nel settore francese dei frigoriferi, di difficoltà gravi e suscettibili di protrarsi, la decisione impugnata si basa, come voi sapete, su un complesso di constatazioni, e precisamente: 1o diminuzione della produzione; 2o diminuzione delle esportazioni; 3o aumento delle importazioni (triplicate dal 1961 al 1962 per tutti i paesi tolta l'Italia e sestuplicate per quest'ultima) — il tutto parallelamente all'aumento del consumo interno; 4o diminuzione di circa 1/3 dei lavoratori occupati presso i produttori; 5o chiusura degli stabilimenti di cinque su quindici produttori; 6o infine, aumento delle giacenze di prodotti finiti, «principalmente presso i fabbricanti», giacenze che «eccedono le 190.000 unità allo stadio della produzione, il che rappresenta il 20,6 % del consumo interno nel 1962».
Sembra difficile negare che tale complesso di circostanze sia atto a dimostrare l'esistenza di «difficoltà gravi e suscettibili di protrarsi» nell'industria di cui trattasi e il Governo ricorrente in fondo non lo contesta; esso contesta invece l'esattezza materiale di. talune constatazioni o quanto meno afferma che esse non sono basate su dati sufficientemente probanti.
Non mi soffermo sulle critiche rivolte alla tabella contenuta nella decisione impugnata, i cui periodi di confronto non coinciderebbero esattamente: in primo luogo è infatti evidente che la tabella va letta in senso verticale, non già orizzontalmente, e che se i periodi non coincidono del tutto ciò è dovuto al fatto che la Commissione ha voluto basarsi unicamente sui dati statistici in suo possesso al momento in cui ha adottato la decisione; in secondo luogo, disponiamo ora, in esito alle domande fatte dalla Corte, di tabelle annuali complete le quali confermano nel complesso le indicazioni più frammentarie della decisione impugnata.
Così pure non insisterò sulla questione della chiusura degli stabilimenti. La decisione impugnata si limita a dichiarare che «cinque dei quindici produttori hanno dovuto cessare la loro attività»; se, come il ricorrente sembra ritenere, taluni fabbricanti fossero riusciti ad orientare la loro produzione verso altri articoli, senza per questo chiudere i loro stabilimenti, ciò confermerebbe ancora una volta che sono in corso tentativi di riadattamento, il che non smentisce affatto l'esistenza né la gravità della crisi che infierisce nell'industria dei frigoriferi, ma al contrario le conferma.
Il solo punto sul quale esiste un vero contrasto fra le parti riguarda la questione delle giacenze.
Il Governo italiano contesta che vi sia stato un «forte aumento» delle giacenze e, secondo certi calcoli basati sulle informazioni di cui dispone, giunge ad un aumento per l'anno 1962 di 7.540 unità, contro le 48.000 dichiarate dalla Commissione. Questa cifra di 7.540 compare sulla tabella I, prodotta in risposta alle domande fatte dalla Corte. Come spiegare questa differenza?
Osserverò anzitutto che se ci si basa sui dati di cui alla tabella II, del pari prodotta dalla ricorrente, si arriva ad un aumento delle scorte, nel 1962, di 32.540, anziché 7.540 unità: eccoci già più vicini alle 48.000 unità della Commissione ! (tabella I prodotta da questa). La differenza deriva da una diversa valutazione del consumo interno francese nel 1962: 950.000 unità nella tabella I e 925.000 nella tabella II; quest'ultima cifra sarebbe stata tratta dai giornali francesi.
Tutto ciò, signori, pone in evidenza il carattere molto più incerto del metodo di calcolo usato dal Governo italiano rispetto a quello della Commissione. Confrontando infatti la tabella I della Commissione con le due tabelle (I e II) del ricorrente, si rileva che, uno dei dati, di. cui il Governo italiano si serve per calcolare l'aumento delle scorte è costituito dal consumo. Orbene, è questo un dato finale, non direttamente noto, ma che, può essere stabilito soltanto in base a stime più o meno approssimative (come appare chiaramente dalla differenza che esiste a questo proposito fra le due tabelle prodotte dal ricorrente), stime che dipendono soprattutto dal livello delle scorte che viene preso come punto di partenza !
Nella tabella I. della Commissione, per contro, le scorte risultano come un dato il quale permette, unitamente agli altri elementi del pari indicati (produzione, esportazioni, importazioni), di stabilire un «consumo apparente».
La sola questione è quindi se la cifra dichiarata dalla Commissione si basi su dati sufficientemente attendibili. A questo proposito osserverò che la cifra di 190.000 unità è contenuta nel memorandum 19 dicembre 1962 col quale il Governo francese ha chiesto alla Commissione di dare applicazione all'articolo 226 (pag. 2). La cifra di 193.000 unità alla fine dell'anno, attualmente nota, conferma in pieno questa stima. Non credo che la Corte abbia motivo di porre in dubbio l'esattezza delle informazioni fornite in proposito alla Commissione dal Governo francese, il quale dispone evidentemente dei mezzi necessari per seguire da vicino il movimento delle scorte in un'industria come quella di cui trattasi; né credo che dubbi del genere possano essere affacciati dal Governo italiano.
Un ultimo rilievo su questo argomento: il calcolo del ricorrente (tabella II) è basato su una produzione, nel 1962, di 800.000 unità, mentre la Commissione parla di 825.000 unità: una differenza di 25.000 frigoriferi. Orbene, a questa divergenza fa riscontro una differenza nella valutazione dell'aumento delle scorte di 48.000 — 32.540 = 15.460 unità. La differenza in meno per le scorte sarebbe quindi più che compensata dalla differenza in meno per la produzione; in altre parole, se secondo il Governo italiano le scorte sono aumentate in misura minore che secondo la Commissione, in compenso, secondo lo stesso Governo, la produzione è diminuita più di quanto la Commissione affermi.. Ora, è certo che l'elemento «diminuzione della produzione» è altrettanto importante agli effetti della crisi dell'elemento «aumento delle scorte».
In definitiva, il ricorrente non ha affatto provato che, dichiarando che «le giacenze dei prodotti finiti sono fortemente aumentate principalmente presso i fabbricanti», la decisione impugnata sia incorsa in un errore di fatto.
Osservo d'altronde, per rispondere ad un rilievo del ricorrente, che la cifra di 190.000 unità di cui, come abbiamo visto, è difficile contestare l'esattezza, non serve soltanto a calcolare l'aumento delle scorte, bensì ha del pari valore autonomo. L'esistenza presso i produttori di giacenze più abbondanti del normale è infatti generalmente indizio di difficoltà; perciò la circostanza che la maggior parte delle scorte esistenti nel dicembre 1962 fosse giacente da parecchi anni, come il ricorrente rileva, non costituisce un argomento contro la tesi della Commissione, bensì al contrario un argomento di cui essa si è giustamente valsa, alla stessa stregua dell'andamento di queste scorte nel 1962, anno nel quale si è avuta una brusca inversione della tendenza al riassorbimento manifestatasi l'anno precedente (- 21.000 nel 1961, + 48.000 nel 1962).
Non è stata quindi dimostrata l'inesattezza delle constatazioni fatte dalla Commissione a proposito delle giacenze, e queste constatazioni, unite a tutte le altre e poste a base di una valutazione complessiva, giustificano legalmente il provvedimento impugnato su questo primo punto: esistenza di difficoltà gravi e suscettibili di protrarsi nel settore di cui trattasi.
B — ORIGI NE DELLE DIFFICOLTÀ
Non è sufficiente constatare l'esistenza di difficoltà; è necessario stabilirne inoltre l'origine onde giustificare la scelta delle misure di salvaguardia.
Il Governo ricorrente non contesta la pertinenza del quinto considerando della decisione impugnata, vale a dire che «tali difficoltà traggono origine dal considerevole sviluppo delle importazioni nel 1962 rispetto ai medesimi periodi dell'anno precedente; che tale sviluppo è principalmente determinato dall'aumento massiccio delle importazioni provenienti dall'Italia, mentre le importazioni provenienti da altri paesi non hanno avuto uno sviluppò altrettanto accentuato».
Nemmeno è contestata la prima delle due ragioni mediante le quali nel successivo considerando si spiega questo «aumento rapido e massiccio delle importazioni provenienti dalla Repubblica italiana», vale a dire la liberazione delle importazioni: ciò è infatti perfetta. mente evidente, essendo del tutto certo che il fenomeno non avrebbe potuto prodursi, quanto meno con le stesse dimensioni, qualora le importazioni fossero rimaste contingentate.
Per converso, il disaccordo sorge a proposito della seconda ragione indicata, vale a dire «la differenza tra il prezzo medio per litro franco frontiera dei frigoriferi italiani e il prezzo medio per litro dei frigoriferi francesi allo stadio della vendita all'ingrosso, differenza pari al 30 % del prezzo italiano franco frontiera francese, mentre la protezione doganale in atto è solo del 7,5 %».
A questo punto si manifesta il contrasto relativo ai prezzi.
Vi è nota la tesi del Governo italiano a questo proposito: il confronto tra il prezzo franco frontiera dei frigoriferi italiani e il prezzo all'ingrosso dei frigoriferi francesi non è pertinente giacché la. concorrenza si manifesta soltanto allo stadio della vendita al minuto. Ora, i prezzi ah minuto dei frigoriferi francesi e di quelli italiani, a parità di tipo e di qualità, sarebbero all'incirca gli stessi. Se i prezzi dei frigoriferi italiani sono del 30 % inferiori al prezzo medio all'ingrosso dei frigoriferi francesi, ciò sarebbe dovuto essenzialmente al fatto che l'apparato distributivo dei prodotti italiani è gravato in Francia da oneri maggiori che non l'apparato distributivo dei prodotti francesi: pubblicità, servizio post-vendita e soprattutto quelle, misteriose «spese straordinarie» di cui ci è stato lungamente parlato durante la fase orale. Tutte queste spese sarebbero indispensabili — il ricorrente ha molto insistito su questo punto — per un'industria che cerca di affermarsi all'estero.
Signori, non credo sia il caso di seguire il ricorrente su questo terreno. Ci è stato detto — e ciò è del resto molto interessante — come gli esportatori italiani siano riusciti ad affermarsi in Francia ed a conquistare in poco tempo una parte considerevole del mercato francese. Posto che ciò non è dovuto ad una differenza di qualità a parità di prezzo (il ricorso lo ammette a pagina 9), ciò non può dipendere che dallo sforzo compiuto dal servizio commerciale di distribuzione, sforzo reso possibile dal più ampio margine lasciato dal produttore al servizio stesso.
Questo significa in breve che i distributori, e senza dubbio anche i dettaglianti, hanno ricevuto rilevanti facilitazioni, sotto forma di commissioni o di sconti, che li hanno incitati ad intensificare lo sforzo pubblicitario presso i clienti ed altresì — come si potrebbe non esserne persuasi? — hanno consentito loro di concedere finalmente degli sconti sui prezzi di listino onde battere la concorrenza dei frigoriferi di diversa provenienza. La pubblicità non basta da sola, ma ha bisogno di essere accompagnata da sacrifici in materia di prezzi qualora si tratti di distogliere la clientela da prodotti di marca ai quali essa è abituata ed attirarla verso prodotti nuovi provenienti dall'estero. Tutto ciò è d'altronde perfettamente normale, è la legge della concorrenza.
Tutto questo però cosa prova, se non che i produttori italiani sono stati in grado di sopportare questi sacrifici pur riuscendo a praticare un prezzo d'esportazione all'ingrosso (prezzo franco frontiera) inferiore del 30 % al prezzo all'ingrosso dei loro concorrenti francesi?
Delle due l'una: o si tratta di dumping, vale a dire i prezzi d'esportazione sono stati arbitrariamente ridotti rispetto a quelli praticati sul mercato interno italiano e ciò allo scopo di conquistare il mercato francese (il Governo italiano però lo nega recisamente e la Commissione non si è posta su questo terreno) ; oppure, ed è ben questa l'ipotesi che dobbiamo considerare, i fabbricanti italiani producevano a condizioni tali da poter praticare, nella massima lealtà commerciale e ad onta dei rilevanti oneri sopportati dall'apparato di distribuzione per affermarsi in Francia, un prezzo all'esportazione inferiore di circa un terzo al prezzo all'ingrosso dei frigoriferi francesi.
In tal caso, però, eccoci precisamente nel campo d'applicazione dell'art. 226: l'abolizione dei contingenti, unitamente alla riduzione della tariffa doganale, ha reso manifesta una rilevante differenza di competitività fra i due paesi, differenza che l'industria francese non è stata in grado di sopportare. Oppure si, dovrebbe supporre che i produttori francesi abbiano volontariamente determinato questa situazione, rifiutandosi di ridurre i loro prezzi o di sopportare maggiori sacrifici a favore, della distribuzione, mentre avrebbero avuto la possibilità di farlo. Il Governo ricorrente, come sapete, non ha esitato ad affacciare questa ipotesi. I fatti la smentiscono tuttavia in pieno: chiusura degli stabilimenti di diverse imprese, licenziamenti, ecc. ; il maltusianesimo industriale ha pure dei limiti !
Una questione diversa' è se l'industria francese non sia in parte responsabile della situazione. Non avrebbe, potuto evitare di lasciarsi sorprendere? Aveva forse fatto conto, come ci è stato detto, su accordi che il cauto avvio dato all'applicazione delle norme antitrust del Trattato poteva far apparire come poco rischiosi, ma che non si sono concretati? Non spetta a noi giudicare. I fatti sono questi: non vi è dubbio che l'attuazione delle norme previste dal Trattato per la graduale instaurazione del mercato comune abbia permesso all'industria giovane e dinamica di uno degli Stati membri di minacciare l'industria concorrente di un altro Stato membro in modo tale da far apparire giustificata l'applicazione dell'articolo 226.
Ciò giustifica al tempo stesso anche il rimedio adottato dalla Commissione, cioè un provvedimento temporaneo, destinato ad attenuare, per il periodo ritenuto indispensabile, le conseguenze delle misure di liberalizzazione intervenute in conformità al Trattato. Quale provvedimento si sarebbe dovuto scegliere? La reintroduzione di un contingente? Una tassa all'importazione, come richiesto dal Governo francese e come la Commissione ha deciso? Spettava a questa stabilirlo. Quanto all'aliquota della tassa, la sua determinazione era rimessa alla valutazione della Commissione. Osservo soltanto, per rispondere ad un rilievo del ricorrente, che nel procedere a questa valutazione la Commissione si è legittimamente richiamata alla differenza del 30 % fra il prezzo italiano franco frontiera francese ed il prezzo francese all'ingrosso, posto che, come abbiamo visto, appunto in questa differenza si concretava il divario di capacità competitiva fra le due industrie.
Ciò premesso, spettava alla Commissione, nell'esercizio del suo potere discrezionale, tener conto dei due scopi, evidentemente in contrasto fra loro, indicati dall'articolo 226, e che devono essere conciliati: da un lato l'adozione di misure «che consentano di ristabilire la situazione e di adattare il settore interessato all'economia del mercato comune» e, d'altro lato, la scelta di misure «che turbino il meno possibile il funzionamento del mercato comune». Sotto questo aspetto, la Corte potrebbe censurare la decisione unicamente qualora fosse provato che uno di questi scopi è stato deliberatamente o arbitrariamente trascurato.
Orbene, non è affatto questo il caso. La differenza fra il divario del 30 % e l'aliquota prescelta (12 %) più il dazio doganale del 7,5 %, lascia un margine che rende possibile la continuazione degli scambi fra l'Italia e la Francia «senza che sia pregiudicata la riorganizzazione in corso nel settore francese dei frigoriferi per uso domestico e il suo adattamento all'economia del mercato comune», per dirla con la motivazione della decisione impugnata. Di fatto, sappiamo che questa riorganizzazione è veramente in corso e che è dato sperare che essa produca i risultati prefissi, e sappiamo anche, dai documenti prodotti dalle parti, che una rilevante corrente di scambi ha potuto essere conservata: secondo la tabella II del Governo italiano, nei primi due mesi del 1963 sono stati importati in Francia 36.563 frigoriferi italiani e, secondo la tabella II della Commissione, 50.896 durante i primi quattro mesi dello stesso anno.
II
Devo esaminare ora le censure attinenti alla violazione dell'articolo 226 in relazione al divieto di discriminazione ed al principio della preferenza comunitaria. Dal punto di vista giuridico, è senza dubbio questo l'aspetto più importante della controversia. Esso ha dato luogo, sia nella fase scritta sia all'udienza, ad esaurienti argomentazioni ed a perspicue esposizioni, il che può dispensarmi dal ripetere nei particolari gli argomenti dedotti pro e contro. Vorrei limitarmi ad esporre il più brevemente possibile la mia opinione.
A — DIVIETO DI DISCRIMINAZIONE
Per quanto riguarda anzitutto il divieto di discriminazione, il Governo ricorrente assume in primo luogo che questo divieto non può, essere trasgredito nemmeno in caso di applicazione dell'articolo 226 e in secondo luogo che esso vieta di istituire una tassa che non sia del pari applicabile alle importazioni da tutti i paesi membri.
Sul primo punto mi sono già espresso all'inizio. Ritengo infatti che il divieto di discriminazione, in, quanto principio giuridico generale, vada rispettato in questo come in ogni altro caso Tutto sta però nel sapere come si debba intenderlo.
È ben noto anzitutto che il divieto di discriminazione ha due aspetti, uno positivo e l'altro negativo; la discriminazione consiste tanto nel trattare nello stesso modo situazioni diverse quanto nel trattare in modo diverso situazioni analoghe: sia nel campo dei prezzi, sia in qualsiasi altro campo, in materia economica gli esempi abbondano.
La giurisprudenza internazionale è orientata nello stesso senso, come è stato rilevato nel controricorso. In Un parere espresso dalla Corte Permanente di Giustizia Internazionale il 6 aprile 1935 è detto che «l'uguaglianza di diritto esclude qualsiasi discriminazione; l'uguaglianza di fatto può invece rendere necessari trattamenti diversi onde pervenire ad un risultato che stabilisca l'equilibrio fra' situazioni diverse» (
1
).
Una seconda osservazione, che deriva dalla precedente, è che, sempre in campo economico, l'ambito d'applicazione del principio è inevitabilmente più ristretto in caso di interventi pubblici che in caso di libero scambio. Ciò si spiega facilmente, giacché gli interventi hanno appunto lo scopo di modificare a determinati fini il libero gioco delle forze economiche: il principio va quindi rispettato solo in quanto compatibile con le finalità perseguite; lo si violerà soltanto trattando in modo diverso due situazioni analoghe rispetto a queste finalità. Particolarmente significativa in proposito è la sentenza 8-57 (IV, p. 237), citata dalla. Commissione nel contro-ricorso, sentenza nella quale la Corte ha ritenuto che i contributi di perequazione sul rottame importato non erano in contrasto col divieto di discriminazione, e in particolare col principio dell'uguale accesso alle fonti della produzione, per il fatto di colpire, con aliquote più elevate determinate acciaierie grandi consumatrici di rottame, quali le acciaierie elettriche, il che avrebbe potuto apparire come una vera e propria penalizzazione a carico di determinate imprese (ad esempio quelle che producono acciai speciali) che sono tecnicamente obbligate a servirsi del rottame come materia prima: la Corte ha cionondimeno affermato che non vi era discriminazione, in considerazione della finalità del provvedimento; vi sarebbe stata discriminazione unicamente qualora due imprese poste nella stessa situazione dal punto di vista produttivo fossero state trattate in modo diverso.
Quest'idea di relatività che domina il divieto di discriminazione non è d'altronde limitata al campo economico; essa ha carattere generalissimo e la si ritrova, ad esempio, nel campo sociale e in quello fiscale: così il principio «a lavoro uguale, salario uguale» non si considera violato dall'esistenza di norme sugli assegni familiari; così pure il principio dell'uguaglianza di fronte agli oneri fiscali viene conciliato con la progressività in materia di imposte personali. E gli esempi si potrebbero moltiplicare.
Per questo motivo faccio volontieri mia la distinzione, proposta dall'onorevole rappresentante della Commissione nel corso della discussione orale, fra quella che egli ha chiamato la discriminazione formale e la discriminazione materiale, distinzione che mi sembra conforme a quanto ho fin qui accennato; nulla è più affascinante e al tempo stesso più ingannevole dell'uguaglianza, e la giustizia è spesso basata sulla disuguaglianza: tutto ciò e ben noto.
La questione è però sempre se, nel caso dell'articolo 226, il divieto di discriminazione, sia pure inteso in senso materiale, permetta d'istituire una tassa sulle importazioni la cui applicazione sia limitata ad un solo paese, come è stata prassi costante della Commissione, quale essa ce l'ha esposta nel controricorso.
In effetti, non si potrebbe sostenere che si tratta di un dazio doganale, temporaneamente istituito, reintrodotto o aumentato a profitto di uno Stato onde garantire ad esso, per un determinato prodotto, un'adeguata protezione, e che per sua stessa natura un provvedimento siffatto deve colpire tutte le importazioni di quel determinato prodotto nello Stato di cui trattasi? Le tariffe doganali hanno di regola carattere generale, salvi restando i vantaggi particolari concessi per trattato a questo o quello. Stato in contropartita di altri vantaggi (eventualità che la generalizzazione della clausola della nazione più favorita rende d'altronde sempre più ipotetica) o il caso in cui l'aumento del dazio assume il carattere di ritorsione provocata, ad esempio, da un dumping. Se il mercato francese dei frigoriferi ha veramente bisogno di una protezione temporanea speciale, questa non dovrebbe quindi essere garantita in modo uniforme nei confronti di tutti i paesi esportatori, senza soffermarsi a. stabilire quali siano di fatto le esportazioni più minacciose? Non è questo il solo modo che permetta di evitare distorsioni nella concorrenza internazionale?
Queste obiezioni meritano la più attenta considerazione e vi confesso, Signori, di avere profondamente riflettuto a questo proposito. Le mie riflessioni non hanno cionondimeno fatto che persuadermi della piena fondatezza delle tesi della Commissione.
Non si deve infatti ragionare qui in base a criteri di legislazione doganale, bensì tenendo presente il mercato comune.
L'instaurazione graduale del mercato comune implica in primo luogo il disarmo doganale, da realizzarsi a tappe, ed al tempo stesso la soppressione delle restrizioni quantitative. Esso implica l'attuazione_. del pari graduale, della tariffa: esterna comune e, parallelamente, l'elaborazione di politiche comuni in ogni sorta di materie ed altresì il ravvicinamento delle norme giuridiche. Tutto ciò costituisce un complesso che dev'essere il più possibile coerente, pur non essendo dato di far coincidere in modo rigido ed automatico le misure di ogni genere che devono concorrere al raggiungimento dello scopo finale; di qui i ritardi (o gli anticipi) in questo o quel campo, le deroghe ammesse in questo o quel caso, ecc…: in definitiva, degli strumenti piuttosto agili, il cui impiego deve tuttavia essere subordinato al perseguimento delle finalità del Trattato e soprattutto alla realizzazione del mercato comune.
L'art. 226, e specialmente il suo ultimo inciso : «dovrà accordarsi la precedenza a quelle (misure) che turbino il meno possibile il funzionamento del mercato comune», vanno intesi alla luce di questa che, senza eccessive pretese, si potrebbe chiamare filosofia del Trattato. Qualora, onde evitare determinate perturbazioni gravi in uno Stato membro, appaia necessario sospendere temporaneamente a favore di tale Stato l'applicazione di questa o quella norma del Trattato, non solo le misure da adottarsi devono essere strettamente preordinate allo scopo perseguito, cioè consentire al più presto la ripresa regolare del cammino in avanti, ma si deve inoltre evitare con ogni cura di creare nuovi intralci alle relazioni comunitarie tutte le volte che ciò non sia assolutamente necessario; in altre parole, il rimedio deve corrispondere esattamente alla diagnosi.
Per tornare al caso nostro, ciò significa che lo sviluppo improvviso e massiccio delle importazioni italiane in Francia, favorito dagli stessi primi provvedimenti d'attuazione del Trattato, essendosi rivelato come la causa degli inconvenienti sul mercato francese, è proprio questa causa che si doveva eliminare. Estendendo le misure protettive ad altri paesi, le cui esportazioni in Francia non avevano avuto affatto lo stesso ritmo di espansione, si sarebbero menomati senza necessità i diritti che questi paesi traevano dai provvedimenti di disarmo doganale già emanati; si sarebbe estesa in modo ingiustificato la protezione concessa all'industria francese.
Nel Trattato si trovano d'altronde degli esempi di casi in cui determinate misure adottate a richiesta di uno Stato sono limitate agli Stati fra i quali sussiste la causa del danno, non già estese ipso iure a tutti gli Stati membri; si veda il caso contemplato nell'elenco F, voci 10.01 e 11.01, nota 1 c.
Naturalmente, si doveva aver cura anche che l'applicazione della misura protettiva nei confronti di un solo paese non favorisse abusivamente le importazioni dagli altri paesi e, d'altro lato, permettesse il perdurare di una corrente di scambi fra l'Italia e la Francia. È appunto ciò che la Commissione ha fatto, avendo cura di dichiararlo nella motivazione della decisione e, benché si tratti di una valutazione rimessa al suo potere discrezionale, sappiamo dalle tabelle prodotte che le previsioni della Commissione sono state confermate dai fatti. Una rilevante corrente di scambi è perdurata per le importazioni italiane in Francia e le importazioni dagli altri paesi sono rimaste nei limiti precedenti, senza provocare distorsioni della concorrenza a danno dell'Italia. L'articolo 226 è stato legittimamente applicato.
B — PREFERENZA COMUNITARIA
Per quanto riguarda l'asserita violazione di quello che è stato chiamato il principio della preferenza comunitaria, sarò più breve. Quanto ho detto testè circa gli Stati membri vale infatti anche per. i paesi terzi.
Indubbiamente si deve tener conto anche delle norme del G.A.T.T. ; qui dobbiamo però tenerne conto soltanto agli effètti dell'art. 226 del Trattato di Roma, cioè in funzione del mercato comune.
Orbene, la necessità di rispettare le norme relative all'attuazione della tariffa esterna comune fa parte del complesso delle norme riguardanti il mercato, comune: come ho già detto con particolare riguardo all'articolo 155, non vi è a questo proposito alcuna scala di preferenze, alcuna specie di gerarchia dei sacrifici.
La Commissione aveva quindi soltanto il dovere di accertarsi, come ha fatto, che le importazioni dai paesi terzi, alla stessa stregua di quelle provenienti dai paesi membri diversi dall'Italia, non giustificasse l'estensione agli stessi paesi del provvedimento adottato, a proposito' delle importazioni italiane in Francia. Di fatto, il prezzo all'esportazione in Francia dei frigoriferi provenienti da paesi terzi è superiore a quello dei frigoriferi italiani, tassa compresa. Stando così le cose, non vi era motivo di sospendere l'applicazione della tariffa esterna comune, già in vigore per i prodotti di cui trattasi, chiedendo una deroga nell'ambito del G.A.T.T. È perfettamente evidente che è questo il significato da attribuirsi al penultimo capoverso della motivazione del provvedimento impugnato.
D'altro lato, non si può far carico alla Commissione di aver violato le norme del G.A.T.T. nei limiti in cui la tassa, più il dazio doganale vigente, supera i dazi consolidati tra la Francia e l'Italia al momento dell'entrata in vigore del Trattato. Le parti contraenti del Trattato di Roma sono infatti libere di decidere di non applicare ulteriormente fra loro le norme del G.A.T.T.; esse erano tenute a continuare ad osservarle unicamente nei confronti dei paesi terzi: ciò e quanto voi avete espi essamente affermato nella sentenza 10-61 del 27 febbraio 1962 (VIII, pp. 20 e 21) per l'interpretazione dell'articolo 234 del Trattato.
Per finire, una parola sullo sviamento di potere. Nella discussione scritta questo motivo sembra riferirsi all'abusiva applicazione dell'articolo 226, cui la Commissione avrebbe fatto ricorso per risolvere un problema di dumping previsto espressamente dall'articolo 91. Questo motivo va disatteso giacché, come abbiamo visto, la Commissione non ha mai ritenuto che vi fosse dumping, né d'altronde il Governo francese l'ha mai sostenuto. Non vi è contrasto su questo punto e tutto lo svolgimento della controversia mostra che la Commissione non ha invocato alcun argomento né si è basata su alcuna circostanza avente tratto a differenze fra le condizioni praticate in Italia e quelle praticate all'esportazione, vale a dire su indizi di dumping.
Nella discussione orale ci è stato detto che in realtà si faceva carico alla Commissione di aver voluto concedere protezione ai produttori di frigoriferi dei paesi terzi onde permettere loro di eliminare i concorrenti italiani dal mercato francese.
È questa, signori, una grave accusa che non è stata affatto provata e che, come abbiamo visto, nulla obiettivamente suffraga.
Riassumendo, si può dire che alla Commissione spettava, a norma dell'art. 226, un vero e proprio potere d'intervento nel funzionamento del mercato comune, per esercitare il quale essa doveva contemperare i tre interessi divergenti di cui ho parlato all'inizio della mia esposizione: quello della Francia, quello dell'Italia e quello del mercato comune.
Nessuno degli argomenti dedotti è atto a dimostrare che questo potere sia stato illegalmente esercitato.
D'altro lato, e benché ciò esorbiti dalla competenza della Corte, tengo ad aggiungere che a mio parere il compromesso sembra essere stato equo e tale da consentire di raggiungere il risultato prefisso, cioè permettere all'industria francese dei frigoriferi di superare una crisi difficile senza compromettere gravemente gli ammirevoli sforzi compiuti dalla sua concorrente italiana. Se questo mio ottimismo riceverà conferma, il vincitore in ultima analisi sarà il mercato comune.
Concludo per il rigetto del ricorso, ponendosi le spese a carico del Governo della Repubblica italiana.
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)	Sentenze e pareri della C.P.G.I., serie A/B; n. 64, pag. 19; Scuola minoritaria in Albania.