ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
30 novembre 2021 (*)
« Référé – Membres du Parlement – Conditions d’accès aux bâtiments du Parlement sur ses trois lieux de travail liées à la crise sanitaire – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »
Dans l’affaire T‑710/21 R,
Robert Roos,
demeurant à Poortugaal (Pays‑Bas),
Anne‑Sophie Pelletier,
demeurant à Ixelles (Belgique),
Francesca Donato,
demeurant à Palerme (Italie),
Virginie Joron,
demeurant à Durningen (France),
IC,
représentés par Mes P. de Bandt, M. Gherghinaru et L. Panepinto, avocats,
parties requérantes,
contre
Parlement européen,
représenté par Mmes S. Alves et A.‑M. Dumbrăvan, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE et tendant au sursis à l’exécution de la décision du bureau du Parlement du 27 octobre 2021 sur des règles exceptionnelles en matière de santé et de sécurité régissant l’accès aux bâtiments du Parlement sur ses trois lieux de travail,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige, procédure et conclusions des parties
1        Les requérants, M. Robert Roos, Mmes Anne‑Sophie Pelletier, Francesca Donato, Virginie Joron et IC, sont des députés élus au Parlement européen.
2        Le 27 octobre 2021, le bureau du Parlement a adopté une décision sur des règles exceptionnelles en matière de santé et de sécurité régissant l’accès aux bâtiments du Parlement sur ses trois lieux de travail (ci‑après la « décision attaquée »).
3        En substance, la décision attaquée a pour objet de conditionner l’accès aux bâtiments du Parlement dans ses trois lieux de travail à la présentation d’un certificat COVID‑19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l’UE) valide au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous a), b) ou c), du règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2021, relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificat COVID numérique de l’UE afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de COVID‑19 (JO 2021, L 211, p. 1), ou d’un certificat équivalent au sens de l’article 8 dudit règlement. Cette décision s’applique à toutes les personnes qui veulent accéder aux bâtiments du Parlement sur ses trois lieux de travail, y compris aux députés, aux fonctionnaires, aux assistants parlementaires accrédités et aux autres agents du Parlement.
4        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 novembre 2021, les requérants ont introduit un recours tendant à l’annulation de la décision attaquée.
5        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, les requérants ont introduit la présente demande en référé dans laquelle ils concluent à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        ordonner le sursis à l’exécution de la décision attaquée avant même que le Parlement n’ait présenté ses observations ;
–        à l’issue de la procédure de référé, ordonner le sursis à l’exécution de ladite décision jusqu’à la date du prononcé de l’arrêt dans le recours principal ;
–        réserver les dépens.
6        Par ordonnance du 5 novembre 2021, Roos e.a./Parlement (T‑710/21 R, non publiée), adoptée sur le fondement de l’article 157, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, le président du Tribunal a ordonné le sursis à l’exécution de la décision attaquée jusqu’à la date de l’ordonnance mettant fin à la présente procédure de référé et que les requérants peuvent accéder aux locaux du Parlement sur la base d’un autotest négatif. En cas de résultat positif, ce test devrait être suivi d’un test PCR. En cas de résultat positif de ce dernier test, le Parlement pourrait refuser l’accès des requérants à ses locaux.
7        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 novembre 2021, les requérants ont, en vertu de l’article 43 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et des articles 157 et 168 du règlement de procédure, introduit une demande en interprétation du dispositif de l’ordonnance du 5 novembre 2021, Roos e.a./Parlement (T‑710/21 R, non publiée).
8        Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 19 novembre 2021, le Parlement conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la demande en référé comme non fondée ;
–        réserver les dépens.
En droit
9        Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union européenne bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).
10      L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
11      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
12      Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].
13      Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
14      Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.
15      Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit, de manière générale, s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).
16      C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si les requérants parviennent à démontrer l’urgence.
17      En l’espèce, pour démontrer le caractère grave et irréparable du préjudice allégué, les requérants font valoir, en premier lieu, que, dans la mesure où la présentation d’un certificat COVID numérique de l’UE valide ou d’un certificat équivalent constitue une condition préalable à l’accès aux bâtiments du Parlement, ils ne pourront pas exercer pleinement et activement leurs mandats de représentation des citoyens européens, en cas de refus de présenter un tel certificat ou si leur certificat ne s’avère pas valide (pour des raisons techniques ou autres).
18      En deuxième lieu, les requérants allèguent que la décision attaquée implique également une atteinte directe à leur pouvoir de représentation en tant que députés élus au Parlement et à leur capacité de travailler de manière utile et efficace en ce qu’elle s’applique également à leurs assistants et au personnel du Parlement. Selon eux, ils ne pourront pas exercer correctement leurs fonctions essentielles sans le soutien de leurs assistants et du personnel du Parlement auxquels ladite décision s’applique également.
19      En troisième lieu, les requérants font valoir que la décision attaquée leur cause également un préjudice grave et irréparable en ce qu’elle porte atteinte à leurs droits fondamentaux et, en particulier, à leurs droits à la protection de la vie privée et des données personnelles. Selon eux, en contrôlant la validité des certificats, les agents de sécurité pourront déduire facilement de quel type de certificat bénéficie chaque personne étant donné qu’ils peuvent lire la durée de validité des certificats ainsi que les codes‑barres des certificats en raison de la vulnérabilité de l’application informatique qui est utilisée par les agents du service de sécurité du Parlement.
20      En quatrième lieu, les requérants soutiennent que le préjudice subi en raison de la décision attaquée est encore plus grave pour ceux parmi eux qui ne sont pas vaccinés ou rétablis de la COVID‑19. Afin de pouvoir regagner leurs bureaux et de participer normalement aux travaux du Parlement, ils devront se soumettre à des tests invasifs et très réguliers, ce qui comprend des risques sérieux pour la santé. Ils estiment que, à défaut pour ces personnes de réaliser de tels tests, elles subiront une stigmatisation de la part de leurs collègues ou devront même renoncer à l’exercice de leur mandat, car, à partir du 3 novembre 2021, l’ensemble des activités parlementaires doit avoir lieu en présentiel.
21      Le Parlement fait valoir, quant à lui, que les requérants ne sont pas parvenus à établir que la condition relative à l’urgence était remplie.
22      En premier lieu, s’agissant de l’argument des requérants selon lequel, en cas de refus de présenter un certificat COVID numérique de l’UE valide ou un certificat équivalent ou si leur certificat ne s’avère pas valide (pour des raisons techniques ou autres), ils ne pourront pas exercer pleinement et activement leurs mandats, il convient d’observer que le fait, pour le bureau du Parlement, par le biais de la décision attaquée, de conditionner l’accès aux bâtiments du Parlement dans ses trois lieux de travail à la présentation d’un certificat COVID numérique de l’UE ou d’un certificat équivalent n’a ni pour objet ni pour effet de remettre en cause l’exercice des mandats de députés élus au Parlement des requérants. Ladite décision se limite en effet à soumettre ledit accès à la présentation d’un des certificats prévus par l’article 3, paragraphe 1, sous a) à c), du règlement 2021/953 ou d’un certificat équivalent visé à l’article 8 dudit règlement afin d’assurer, comme l’affirme expressément ledit bureau dans cette décision, la protection de la santé des députés, du personnel et des autres personnes et de contribuer à limiter la propagation du coronavirus ainsi qu’à atténuer les risques accrus découlant du retour du Parlement à ses procédures normales dans la situation épidémiologique actuelle.
23      Ensuite, le simple fait de devoir se soumettre à des conditions pour accéder aux bâtiments du Parlement dans ses trois lieux de travail, que ce soit en termes de sécurité ou de santé publique, ne signifie pas pour autant que cette obligation cause aux requérants un préjudice grave et irréparable nécessitant l’adoption des mesures provisoires au sens des articles 278 et 279 TFUE. Il leur incombe à cet effet de démontrer que les modalités retenues pour conditionner ledit accès sont de nature à leur causer un tel préjudice, lorsqu’ils s’y soumettent.
24      Enfin, s’agissant, en particulier, de l’argument des requérants tiré de ce que le certificat pourrait ne pas s’avérer valide pour des raisons techniques, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, si l’imminence du préjudice allégué ne doit pas être établie avec une certitude absolue, sa réalisation doit néanmoins être prévisible avec un degré de probabilité suffisant, un préjudice de nature purement hypothétique, fondé sur la survenance d’événements futurs et incertains, ne justifiant pas l’octroi de mesures provisoires (voir ordonnance du 7 décembre 2015, POA/Commission, T‑584/15 R, non publiée, EU:T:2015:946, point 22 et jurisprudence citée).
25      En l’espèce, il convient de noter que les requérants n’ont pas avancé d’éléments permettant de conclure au caractère imminent du risque de problèmes techniques. Le préjudice allégué par les requérants doit donc être regardé comme étant purement hypothétique.
26      En deuxième lieu, s’agissant de l’argument des requérants selon lequel la décision attaquée implique également une atteinte directe à leur pouvoir de représentation en tant que députés élus au Parlement et à leur capacité de travailler de manière utile et efficace en ce qu’elle s’applique également à leurs assistants et au personnel du Parlement, il y a lieu d’observer que les requérants n’avancent aucun argument spécifique de nature à établir que ces personnes ne sont pas en mesure de se conformer en temps utile aux conditions d’accès imposées par la décision attaquée.
27      Par ailleurs, la question de savoir si la décision attaquée est susceptible de causer un préjudice grave et irréparable aux assistants ou au personnel du Parlement présuppose que ceux‑ci ne peuvent ou ne veulent pas se soumettre aux modalités retenues pour conditionner l’accès aux bâtiments du Parlement sur ses trois lieux de travail, question qui est appréciée dans le cadre des procédures en référé que certains d’entre eux ont intentées en parallèle avec leurs recours en annulation dirigés contre cette décision (affaires T‑711/21 R et T‑724/21 R).
28      En troisième lieu, s’agissant de l’argument des requérants selon lequel la décision attaquée leur cause un préjudice grave et irréparable en ce qu’elle porte atteinte à leurs droits fondamentaux et, en particulier, à leurs droits à la protection des données personnelles et de la vie privée, il convient de rappeler que la thèse selon laquelle un préjudice est, par définition, grave et irréparable, puisqu’il touche à la sphère des droits fondamentaux ne saurait être admise, dès lors qu’il ne suffit pas d’alléguer, de façon abstraite, une atteinte à des droits fondamentaux pour établir que le dommage qui pourrait en découler a nécessairement un caractère grave et irréparable. Il appartient toujours à la partie qui sollicite l’adoption d’une mesure provisoire d’exposer et d’établir la probable survenance d’un tel préjudice dans son cas particulier. [voir, en ce sens, ordonnance du 10 septembre 2013, Commission/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), EU:C:2013:558, point 40]. Par ailleurs, la seule démonstration de l’existence d’un fumus boni juris, même particulièrement sérieux, ne saurait pallier l’absence complète de démonstration de l’urgence, sauf circonstances tout à fait particulières (voir, en ce sens, ordonnance du 2 mai 2007, IPK International – World Tourism Marketing Consultants/Commission, T‑297/05 R, non publiée, EU:T:2007:118, point 52 et jurisprudence citée).
29      En l’espèce, aucun argument des requérants ne démontre le caractère grave et difficilement réparable, voire irréparable du préjudice allégué qui serait lié à l’atteinte portée à leurs droits fondamentaux.
30      En effet, s’agissant de l’argument des requérants selon lequel la décision attaquée leur cause un préjudice grave et irréparable, en ce qu’elle porte atteinte à leurs droits à la protection des données à caractère personnel, plus spécifiquement à la protection de données concernant leur santé, il y a lieu d’observer que, comme énoncé à l’article 3, paragraphe 1, de la décision attaquée, la vérification des certificats est effectuée au moyen d’un processus automatisé de lecture du code QR du certificat. Ainsi que le Parlement le fait observer dans ses écritures, l’analyse de l’impact sur la protection des données à caractère personnel des mesures prévues par la décision attaquée affirme expressément que l’application informatique a été choisie pour la lecture des codes QR pour des raisons de minimisation des données et que, aux fins de la lecture des codes QR des certificats par les agents de sécurité du Parlement lors du contrôle d’accès aux bâtiments du Parlement dans ses trois lieux de travail, cette application a été mise sur le mode « événement », qui est le mode affichant un minimum d’informations sur les écrans des dispositifs de lecture utilisés. Par conséquent, contrairement à ce qu’allèguent les requérants, ces informations sont limitées à la validité du certificat ainsi qu’aux nom et prénom de la personne concernée. Le type du certificat utilisé (vaccination, rétablissement ou test) et la durée de validité de celui‑ci ne sont pas indiqués sur l’écran. En outre, ces données minimales ne sont pas conservées.
31      En tout état de cause, même à supposer que les agents de sécurité du Parlement effectuant le contrôle d’accès via l’application informatique obtiennent une information relative à la durée de validité des certificats, force est de constater, à l’instar du Parlement, que les données à caractère personnel traitées lors du processus de lecture du code ne sont utilisées à aucune autre fin et que les agents en cause sont soumis aux obligations strictes du secret professionnel en vertu de l’article 339 TFUE.
32      En outre, s’agissant du risque de divulgation des données médicales en raison de la vulnérabilité avérée de l’application informatique utilisée par les agents du service de sécurité du Parlement pour contrôler les certificats, il convient de constater que le risque associé à la vulnérabilité potentielle de cette application a été considéré comme étant bas dans l’analyse d’impact sur la protection des données à caractère personnel des mesures prévues par la décision attaquée, figurant dans l’annexe A.12 de la demande en référé, eu égard aux mesures techniques et organisationnelles prises.
33      De plus, en ce qui concerne les arguments relatifs à la faille de sécurité affectant l’application informatique utilisée par les agents du service de sécurité du Parlement pour contrôler les certificats, qui concerne les données de vaccination de 39 000 personnes, force est de constater, à l’instar du Parlement, que la faille de sécurité en cause ne porte pas sur un risque affectant les données à caractère personnel figurant dans les certificats présentés auxdits agents de sécurité lors du contrôle d’accès aux bâtiments du Parlement dans ses trois lieux de travail.
34      Or, selon une jurisprudence constante, la partie sollicitant les mesures provisoires ne peut pas, pour établir l’urgence, invoquer l’atteinte portée aux droits des tiers ou à l’intérêt général (voir ordonnance du 26 septembre 2017, António Conde & Companhia/Commission, T‑443/17 R, non publiée, EU:T:2017:671, point 35 et jurisprudence citée).
35      Ainsi, les requérants ne sauraient s’appuyer, pour démontrer qu’ils risquent de subir personnellement un préjudice grave et irréparable sur le préjudice éventuel que subiraient des personnes et des entités tierces.
36      En quatrième lieu, s’agissant de l’argument des requérants selon lequel la décision attaquée entraîne un préjudice grave et irréparable en raison du fait qu’elle les oblige à se soumettre à des prélèvements nasopharyngés invasifs et très réguliers qui causeraient des risques sérieux pour la santé, il importe de constater que, d’une part, la partie qui sollicite la mesure provisoire, en vue de justifier le sursis à exécution sollicité, doit produire, pièces à l’appui, une image fidèle et globale de sa situation et, d’autre part, le juge des référés, confronté à des contestations de la part de la partie adverse, ne saurait faire droit à une demande en référé en se contentant de pures affirmations non étayées de la partie qui sollicite la mesure provisoire. En effet, compte tenu du caractère strictement exceptionnel de l’octroi de mesures provisoires, de telles mesures ne peuvent être accordées que si ces affirmations s’appuient sur des éléments de preuve concluants [voir, en ce sens, ordonnance du 27 avril 2010, Parlement/U, T‑103/10 P(R), EU:T:2010:164, point 39].
37      Or, en l’espèce, premièrement, la question de l’urgence étant une question spécifique qui doit être examinée séparément pour chaque requérant [ordonnance du 15 décembre 2009, Dow AgroSciences e.a./Commission, C‑391/08 P(R), non publiée, EU:C:2009:785, point 44], il n’est pas possible de déterminer, sur la base des informations fournies dans la demande en référé, quels sont ceux parmi les requérants qui ne sont ni vaccinés ni rétablis.
38      Deuxièmement, il y a lieu de constater que, en ce qui concerne ceux parmi les requérants qui ne seraient ni vaccinés ni guéris, aucun des éléments de preuve soumis par les requérants n’est susceptible d’établir que les prélèvements nasopharyngés qui sont nécessaires pour obtenir un certificat en vertu de l’article 3, paragraphe 1, sous b), du règlement 2021/953 causent des risques sérieux pour leur santé.
39      À cet égard, il convient de constater d’abord que, conformément à l’article 1er de la décision attaquée qui opère un renvoi notamment à l’article 3, paragraphe 1, sous b), du règlement 2021/953, aussi bien les tests d’amplification des acides nucléiques (TAAN), notamment les techniques de réaction en chaîne par polymérase après transcription inverse (RT-PCR) que les tests rapides de détection d’antigènes, effectués par des professionnels de la santé ou par du personnel qualifié chargé des tests dans l’État membre qui délivre le certificat, sont acceptés. Les requérants qui nécessitent un certificat de test au sens de cette dernière disposition peuvent donc choisir le type de test qui leur convient le mieux.
40      Ensuite, ainsi que le Parlement l’a rappelé dans ses écritures, afin de faciliter la réalisation des tests RT-PCR et de minimiser les inconvénients qui en découlent pour ses députés et son personnel, cette institution supporte le coût desdits tests et met en place des centres de dépistage où ces tests peuvent être effectués. De plus, il convient de préciser que cette institution a fixé la durée de validité de tels tests à 48 heures, ce qui réduit considérablement la nécessité d’effectuer plusieurs tests par semaine.
41      Enfin, si les modalités retenues pour conditionner l’accès aux bâtiments du Parlement sur ses trois lieux de travail devait néanmoins causer des problèmes de santé pour certains requérants, le Parlement souligne que, en vertu de l’article 5, paragraphe 2, de la décision attaquée, dans des cas dûment justifiés, son secrétaire général peut accorder une dérogation à l’obligation de présentation d’un certificat COVID numérique de l’UE valide ou d’un certificat équivalent pour accéder auxdits bâtiments.
42      Par conséquent, ceux parmi les requérants qui ne seraient ni vaccinés ni rétablis ont la possibilité de demander une telle dérogation et d’exposer dans leur demande les raisons pour lesquelles, dans leur cas individuel, des prélèvements nasopharyngés causeraient des risques sérieux pour leur santé.
43      À la lumière de tout ce qui précède, il convient dès lors de rejeter la présente demande en référé sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le fumus boni juris ou de procéder à la mise en balance des intérêts.
44      La présente ordonnance clôturant la procédure de référé, il y a lieu de rapporter l’ordonnance du 5 novembre 2021, Roos e.a./Parlement (T‑710/21 R, non publiée), adoptée sur le fondement de l’article 157, paragraphe 2, du règlement de procédure.
45      En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      L’ordonnance du 5 novembre 2021, Roos e.a./Parlement (T‑710/21 R), est rapportée.
3)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 30 novembre 2021.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. van der Woude
*      Langue de procédure : le français.