62023TJ0535_RES
Asunto T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s.yÖkobüro - Allianz der Umweltbewegung
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 12 de noviembre de 2025
«Medio ambiente — Reglamento (UE) 2022/2577 por el que se establece un marco para acelerar el despliegue de energías renovables — Solicitud de revisión interna — Artículo 10, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 — Denegación de la solicitud — Acto adoptado sobre la base del artículo 122 TFUE, apartado 1 — Acto que no puede ser objeto de una solicitud de revisión interna — Artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n.o 1367/2006 — Concepto de “acto administrativo” — Artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus — Artículo 2, apartado 2, del Convenio de Aarhus — Acto adoptado en “ejercicio de poderes legislativos”»
Medio ambiente — Convenio de Aarhus — Aplicación a las instituciones de la Unión — Facultad de las organizaciones no gubernamentales de solicitar una revisión interna de actos administrativos en materia de medio ambiente — Objeto de la revisión — Acto administrativo — Concepto — Acto no adoptado en ejercicio de poderes legislativos — Concepto de poderes legislativos — Interpretación funcional — Criterios
[Art. 16 TFUE, ap. 1; arts. 122 TFUE, ap. 1, y 289 TFUE; Convenio de Aarhus, art. 2, ap. 2; Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) n.o 1367/2006, arts. 2, ap. 1, letras c), f) y g), y 10, y (UE) 2021/1767; Reglamento (UE) 2022/2577 del Consejo]
(véanse los apartados 23 a 37 y 43 a 91)
Derecho de la Unión Europea — Interpretación — Métodos — Interpretación a la luz de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión — Interpretación del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 a la luz del Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente (Convenio de Aarhus)
[Art. 3 TUE, ap. 5; Convenio de Aarhus, arts. 2, ap. 2, y 9, aps. 3 y 4; Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 2, ap. 1, letra g)]
(véanse los apartados 38 a 42)
Resumen
El Tribunal General confirma las decisiones del Consejo de la Unión Europea por las que se denegaban las solicitudes de revisión interna del Reglamento 2022/2577 (
1
) presentadas por varias asociaciones sin ánimo de lucro que se dedican a la protección del medio ambiente. En esta ocasión, precisa por primera vez el concepto de «acto administrativo» en el sentido del Reglamento Aarhus, (
2
) una vez modificado este mediante el Reglamento 2021/1767, (
3
)que extendió el alcance material del procedimiento de revisión interna.
Debido a la guerra emprendida por Rusia contra Ucrania, en 2022 se produjo una interrupción brusca e importante del flujo de gas proveniente de Rusia. En este contexto, en diciembre de 2022, el Consejo adoptó el Reglamento 2022/2577, que introduce en particular exenciones de determinadas obligaciones de evaluación establecidas en la legislación medioambiental de la Unión, con el fin de acelerar a corto plazo el ritmo de despliegue de las energías renovables.
En febrero de 2023 las demandantes presentaron ante el Consejo dos solicitudes de revisión interna relativa al Reglamento 2022/2577, con arreglo al Reglamento Aarhus. Mediante sendas decisiones de 13 de junio de 2023, el Consejo declaró inadmisibles las anteriores solicitudes y, con carácter subsidiario, las denegó por infundadas (en lo sucesivo, «decisiones impugnadas»). Mediante sus recursos ante el Tribunal General, las demandantes solicitan la anulación de dichas decisiones.
Apreciación del Tribunal General
El Tribunal General examina si el Consejo declaró indebidamente la inadmisibilidad de las solicitudes de revisión interna del Reglamento 2022/2577 fundándose en que no se referían a un acto que pudiera ser objeto de tal revisión, a saber, un «acto administrativo» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus.
A este respecto, el Tribunal General recuerda que la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión requiere tomar en consideración no solamente su tenor, sino también el contexto en el que se inscribe, así como los objetivos y la finalidad que persigue el acto del que forma parte.
Por lo que se refiere a la interpretación literal, el Reglamento Aarhus define un «acto administrativo» como «cualquier acto no legislativo adoptado por una institución u organismo de la Unión, que surta efectos jurídicos y externos y que contenga disposiciones que puedan vulnerar el Derecho medioambiental». Así, el legislador de la Unión definió dicho concepto como algo opuesto al de «acto legislativo», pero sin hacer referencia a la categoría de los actos adoptados según un procedimiento legislativo ordinario o especial en el sentido del artículo 289 TFUE.
Por lo que se refiere a la interpretación contextual, el Reglamento Aarhus no se aplica a las instituciones u organismos de la Unión cuando actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos. Los actos adoptados en el ejercicio de tales poderes no pueden constituir por tanto actos administrativos en el sentido del Reglamento Aarhus.
Asimismo, si bien la voluntad del legislador de la Unión, al adoptar el Reglamento 2021/1767, fue ampliar el alcance del procedimiento de revisión interna con el fin de acomodar el Derecho de la Unión a las disposiciones del Convenio de Aarhus, dicha voluntad no implicaba modificar la exclusión de los actos legislativos del ámbito de aplicación del referido procedimiento.
Además, el hecho de que el concepto de «Derecho medioambiental» definido por el artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus se refiera, en algunas versiones lingüísticas, a los conceptos de «legislación» o a «toda disposición legal» no puede implicar que dicho concepto se limite, a efectos de la aplicación de ese Reglamento, a actos legislativos, en el sentido del artículo 289 TFUE, apartado 3.
A la vista de lo anterior, si bien es cierto que un acto legislativo en el sentido del artículo 289 TFUE no constituye un acto administrativo en el sentido y a efectos de la aplicación del Reglamento Aarhus, de la interpretación contextual no resulta que el concepto de «poderes legislativos» mencionado en el Reglamento Aarhus coincida exactamente con la categoría de los actos legislativos definidos en la citada disposición.
En cuanto a la interpretación teleológica, el Reglamento Aarhus tiene por objeto dar aplicación a las disposiciones del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. Según esta disposición, cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional.
Del Convenio de Aarhus se desprende que su artículo 9, apartado 3, no se aplica a los actos de los órganos o instituciones que actúen en ejercicio de poderes judiciales o legislativos, pero no se define la expresión «poderes legislativos». La interpretación del concepto de «legislación» a los efectos de un instrumento de Derecho internacional público debe conservar su carácter autónomo respecto del Derecho interno de las Partes contratantes.
Así pues, procede optar por un criterio funcional para el concepto de «poderes legislativos», que no atienda solamente al carácter del organismo actuante, sino también a las funciones realmente ejercidas por la institución o el organismo en cuestión. De esta manera, si bien el criterio orgánico constituye un indicio para caracterizar un acto legislativo en el sentido del Reglamento Aarhus, se ha de tener también en cuenta la esencia misma del acto adoptado por dicho organismo o institución.
De ello se sigue que no puede interpretarse el concepto de «poderes legislativos» del Reglamento Aarhus como referido únicamente a los actos que se han adoptado según un procedimiento legislativo ordinario o especial conforme al artículo 289 TFUE. Por lo tanto, el concepto de «acto administrativo» del artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento designa todo acto que no haya sido adoptado por una institución de la Unión en ejercicio de poderes legislativos, y no solamente los actos legislativos adoptados según un procedimiento legislativo ordinario o especial conforme al artículo 289 TFUE.
A la vista de las anteriores consideraciones, el Tribunal General comprueba si el Reglamento 2022/2577 constituye un «acto administrativo» en el sentido del Reglamento Aarhus.
Por lo que se refiere al criterio orgánico, concluye que dicho Reglamento fue adoptado por el Consejo, una institución a la que los Tratados asignaron funciones legislativas conjuntamente con el Parlamento.
En cuanto a la esencia del Reglamento 2022/2577, el Tribunal General observa, en primer lugar, que este se adoptó sobre la base del artículo 122 TFUE, apartado 1, que autoriza al Consejo a adoptar medidas adecuadas en materia de política económica con objeto de hacer frente a las dificultades graves que surjan en el suministro de productos energéticos. Esta disposición otorga al Consejo una amplia facultad de apreciación, característica del ejercicio de la función legislativa, para adoptar medidas destinadas a hacer frente a dificultades económicas graves que hacen necesarias elecciones políticas comprendidas en las responsabilidades propias del legislador de la Unión. Otorga además al Consejo la competencia, reservada al legislador de la Unión, de atribuir a la Comisión competencias de ejecución.
El Tribunal General añade que el alcance de los actos adoptados en virtud del artículo 122 TFUE, apartado 1, es distinto del de los actos delegados y de los actos de ejecución adoptados con arreglo a los artículos 290 TFUE y 291 TFUE. En efecto, los referidos poderes conferidos al Consejo no dependen de una habilitación previa mediante un acto legislativo de base. Por otra parte, los actos adoptados en virtud del artículo 122 TFUE, apartado 1, no se hallan intrínsecamente vinculados a los actos adoptados conforme al artículo 289 TFUE, apartados 1 y 2, contrariamente a los actos delegados y a los actos de ejecución, cuya legalidad dependerá de lo que haya prescrito el legislador.
En segundo lugar, el Tribunal General tiene en cuenta el contenido del Reglamento 2022/2577, adoptado en el contexto de la reducción del suministro de gas natural procedente de Rusia y destinado a los Estados miembros. Desde esta perspectiva, dicho Reglamento conlleva medidas de simplificación que incentiven la producción de energías renovables introduciendo exenciones de determinadas obligaciones de evaluación establecidas en la legislación medioambiental de la Unión.
De esta manera, algunas de estas medidas introducen excepciones temporales relativas a aspectos precisos en disposiciones de Derecho derivado que figuran en varias Directivas que imponen ponderar los intereses jurídicos antes de cualquier autorización de proyectos que puedan repercutir en el medio ambiente. El Reglamento 2022/2577 impone, en el marco de esa ponderación, el reconocimiento de la prioridad de la producción de energías renovables. Dicho Reglamento constituye, pues, un acto de naturaleza particular en la medida en que establece tal reconocimiento creando la presunción de que las mencionadas actividades de producción son de interés público superior.
El Tribunal General concluye que existe cierto número de circunstancias que permiten demostrar que los poderes ejercidos por el Consejo, al adoptar el Reglamento 2022/2577, sobre la base del artículo 122 TFUE, apartado 1, corresponden a una actividad legislativa. Por consiguiente, ese Reglamento no constituye un acto administrativo en el sentido del Reglamento Aarhus, de suerte que el Consejo declaró acertadamente la inadmisibilidad de las solicitudes de revisión interna presentadas por las demandantes.
(
1
)	Reglamento (UE) 2022/2577 del Consejo, de 22 de diciembre de 2022, por el que se establece un marco para acelerar el despliegue de energías renovables (DO 2022, L 335, p. 36).
(
2
)	Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos de la Unión, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2006, L 264, p. 13), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2021/1767 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 2021 (DO 2021, L 356, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento Aarhus»).
(
3
)	Reglamento (UE) 2021/1767 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 2021, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.o 1367/2006 relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2021, L 356, p. 1).