62001CC0014_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Με το προδικαστικό του ερώτημα, το Verwaltungsgericht Hannover (Γερμανία) ζητεί από το Δικαστήριο να εκτιμήσει το κύρος του κανονισμού (ΕΚ) 2799/1999 (1) και των παραρτημάτων του με γνώμονα τα άρθρα 11, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1255/1999 (2) και 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ καθώς και με γνώμονα τις γενικές αρχές του δικαίου και, ιδίως, την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Το νομικό πλαίσιο
2 Σύμφωνα με το άρθρο 34, παράγραφος 2, ΕΚ:
«Η κοινή οργάνωση σε μία από τις μορφές που προβλέπει η παράγραφος 1 δύναται να περιλαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 33, ιδίως δε ρυθμίσεις των τιμών, ενισχύσεις τόσο για την παραγωγή όσο και για την εμπορία των διαφόρων προϋόντων, μέτρα αποθηκεύσεως και λογιστικής μεταφοράς, κοινούς μηχανισμούς σταθεροποιήσεως των εισαγωγών ή των εξαγωγών.
Η κοινή οργάνωση πρέπει να περιορίζεται στην επιδίωξη των στόχων του άρθρου 33 και να αποκλείει κάθε διάκριση μεταξύ παραγωγών ή καταναλωτών εντός της Κοινότητας.
[...]».
3 Το νομικό πλαίσιο αποτελείται επίσης από τους κανονισμούς 1255/1999 και 2799/1999.
Ο κανονισμός 1255/1999
4 Ο κανονισμός 1255/1999 είναι ο βασικός κανονισμός. Αφορά την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων. Μεταξύ των επιδιωκόμενων από τον κανονισμό στόχων συγκαταλέγεται και η πρόβλεψη ενός καθεστώτος ενισχύσεων και ενθαρρύνσεως της καταναλώσεως γάλακτος και γαλακτοκομικών προϋόντων στην Κοινότητα (3).
5 Το άρθρο 11 του κανονισμού 1255/1999 προβλέπει τα εξής:
«1. Παρέχονται ενισχύσεις στο αποκορυφωμένο γάλα και στο αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που χρησιμοποιούνται για τη διατροφή των ζώων, εφόσον τα προϋόντα αυτά ανταποκρίνονται σε ορισμένες προϋποθέσεις.
Κατά την έννοια του παρόντος άρθρου, εξομοιούνται προς το αποκορυφωμένο γάλα και το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη, το αποβουτυρωμένο γάλα (βουτυρόγαλα) και το αποβουτυρωμένο γάλα σε σκόνη.
2. Τα ποσά των ενισχύσεων καθορίζονται λαμβανομένων υπόψη των ακολούθων παραμέτρων:
- τιμή παρέμβασης του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη,
- εξέλιξη της κατάστασης εφοδιασμού του αποκορυφωμένου γάλακτος και του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη, και εξελίξεις όσον αφορά τη χρήση τους ως ζωοτροφές,
- τάσεις των τιμών των μοσχαριών,
- τάσεις των τιμών της αγοράς για τις ανταγωνιστικές πρωτενες σε σύγκριση με αυτές για το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη.»
6 Το άρθρο 15 του εν λόγω κανονισμού προβλέπει τα εξής:
«Θεσπίζονται με τη διαδικασία που ορίζεται στο άρθρο 42 [(4)]:
α) οι λεπτομέρειες εφαρμογής του παρόντος κεφαλαίου, και ιδίως οι προϋποθέσεις εφαρμογής των ενισχύσεων που προβλέπονται στον τίτλο αυτόν·
β) τα ποσά των ενισχύσεων περί των οποίων το παρόν κεφάλαιο·
[...]
δ) οι άλλες αποφάσεις και μέτρα που μπορεί να λάβει η Επιτροπή δυνάμει του παρόντος κεφαλαίου.»
Ο κανονισμός 2799/1999
7 Ο κανονισμός 2799/1999 αφορά ειδικότερα το καθεστώς ενισχύσεων για το αποκορυφωμένο γάλα και για το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που προορίζονται να μεταποιηθούν και να χρησιμοποιηθούν για τη διατροφή ζώων.
8 Ο κανονισμός αυτός είναι ο κανονισμός εφαρμογής του κανονισμού 1255/1999. Περιλαμβάνει τις λεπτομέρειες εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού όσον αφορά τη χορήγηση ενισχύσεων για το αποκορυφωμένο γάλα και το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που προορίζονται για τη διατροφή ζώων (5).
9 Η τρίτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2799/1999 διευκρινίζει τους στόχους σύμφωνα τους οποίους:
«[Π]ρέπει να διασφαλιστεί ότι το αποκορυφωμένο γάλα και το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που δικαιούνται των ενισχύσεων αυτών χρησιμοποιούνται πραγματικά στη διατροφή ζώων· γι' αυτό, πρέπει να προβλεφθεί ότι η καταβολή των ενισχύσεων επιφυλάσσεται στο αποκορυφωμένο γάλα και στο αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που μεταποιούνται σε σύνθετες ζωοτροφές ή μετουσιώνονται σύμφωνα με ορισμένες απαιτήσεις· πρέπει, επιπλέον, να προβλεφθούν κατάλληλες διατάξεις ώστε να αποφευχθεί να πάρει το ίδιο προϋόν περισσότερες από μία φορά την ενίσχυση.»
10 Στην ενδέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2799/1999, η Επιτροπή εκτιμά ότι πρέπει να καταργηθεί το μέτρο της ενίσχυσης υπέρ του αποκορυφωμένου γάλακτος που προβλέπεται από τον κανονισμό 1105/68 (6), για τους ακόλουθους λόγους. Κατ' αρχάς, η Επιτροπή θεωρεί ότι η χορήγηση των ενισχύσεων για το αποκορυφωμένο γάλα δημιουργεί πολλά προβλήματα όσον αφορά, ιδίως, τον έλεγχο των δικαιούχων. Εν συνεχεία, η Επιτροπή φρονεί ότι η επίπτωση αυτού του καθεστώτος ενισχύσεων επί της ισορροπίας της αγοράς των γαλακτοκομικών προϋόντων έχει καταστεί περιθωριακή λόγω της σημαντικής μειώσεως της παραγωγής του αποκορυφωμένου γάλακτος. Τέλος, επισημαίνει ότι η στήριξη της αγοράς του αποκορυφωμένου γάλακτος θα παραμείνει διασφαλισμένη χάρη στις ενισχύσεις που χορηγούνται για τη μεταποίηση του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σύνθετες ζωοτροφές.
11 Το κεφάλαιο IV του κανονισμού 2799/1999, που φέρει τον τίτλο «Μεταβατικές και τελικές διατάξεις», περιλαμβάνει το άρθρο 36, το οποίο προβλέπει ρητώς την κατάργηση του κανονισμού 1105/68.
12 Στο άρθρο 38 του κανονισμού 2799/1999 διευκρινίζεται ότι ο εν λόγω κανονισμός αρχίζει να ισχύει την 1η Ιανουαρίου 2000 και ότι «δεν εφαρμόζεται [παρά μόνον] στις ποσότητες αποκορυφωμένου γάλακτος ή αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη που έχουν μεταποιηθεί σε σύνθετες ζωοτροφές ή σε μετουσιωμένο αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη από την ημερομηνία αυτή».
Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία της κύριας δίκης
13 Στις 8 Ιανουαρίου 2000, η Molkerei Wagenfeld Karl Niemann GmbH & Co. KG (7), ιδιωτική γαλακτοκομική μονάδα, υπέβαλε αίτηση στην Bezirksregierung Hannover (Γερμανία) (περιφερειακή κυβέρνηση Αννοβέρου) για τη χορήγηση ενισχύσεως για αποκορυφωμένο γάλα που χρησιμοποιείται για τη διατροφή ζώων.
Η ως άνω αίτηση αφορούσε τον μήνα Ιανουάριο του 2000 και αναφερόταν, για την οικεία περίοδο, σε ποσότητα αποκορυφωμένου γάλακτος 6 695 kg. Το ποσό της ενισχύσεως η οποία ζητήθηκε ανερχόταν σε 759,47 DEM.
14 Με απόφαση της 13ης Ιανουαρίου 2000, η καθής της κύριας δίκης απέρριψε την αίτηση της Molkerei για τον λόγο ότι ο κανονισμός 2799/1999 είχε διατηρήσει τις ενισχύσεις μόνον υπέρ του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη και τις είχε καταργήσει όσον αφορά το αποκορυφωμένο γάλα (8).
15 Στις 21 Ιανουαρίου 2000, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης άσκησε διοικητική προσφυγή κατά της ως άνω απορριπτικής αποφάσεως. Αμφισβήτησε το κύρος του κανονισμού 2799/1999, ο οποίος άρχισε να ισχύει την 1η Ιανουαρίου 2000, προβάλλοντας τα ακόλουθα επιχειρήματα:
- ο κανονισμός 2799/1999 είναι αντίθετος προς την απαγόρευση των διακρίσεων που καθιερώνεται στο άρθρο 34, παράγραφος 2, ΕΚ, για τον λόγο ότι διακρίνει μεταξύ του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη και του αποκορυφωμένου γάλακτος, καίτοι πρόκειται για το ίδιο προϋόν·
- η Επιτροπή δεν έχει εξουσιοδότηση για την κατάργηση των επιδοτήσεων για το αποκορυφωμένο γάλα, δεδομένου ότι ο κανονισμός 1255/1999 προβλέπει ενισχύσεις τόσο για το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη όσο και για το αποκορυφωμένο γάλα·
- η σχεδόν άμεση κατάργηση των επιδοτήσεων αντίκειται στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Συγκεκριμένα, δεδομένου ότι ο κανονισμός 2799/1999 δημοσιεύθηκε μόλις στις 31 Δεκεμβρίου 1999, οι παραγωγοί δεν είχαν τη δυνατότητα να προσαρμοστούν.
16 Με απόφαση της 22ας Φεβρουαρίου 2000, η Bezirksregierung Hannover απέρριψε τη διοικητική προσφυγή κατά της αποφάσεως της 13ης Ιανουαρίου 2000. Η Bezirksregierung Hannover εξέθεσε ότι όφειλε να εφαρμόσει τον κανονισμό 2799/1999.
17 Στις 13 Μαρτίου 2000, η Molkerei άσκησε προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgericht Hannover. Η εν λόγω εταιρία ζήτησε από το εθνικό δικαστήριο να αποφανθεί επί του κύρους του κανονισμού 2799/1999 με γνώμονα την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, του άρθρου 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1255/99 και την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Το προδικαστικό ερώτημα
18 Κατά συνέπεια, το Verwaltungsgericht Hannover αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Αντιβαίνει ο κανονισμός [...] 2799/99, σε συνδυασμό με τα παραρτήματά του:
α) στο άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού [...] 1255/1999,
β) στο άρθρο 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, και
γ) στις γενικές αρχές του δικαίου της Ευρωπαϋκής Κοινότητας και στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, στο μέτρο που απαγορεύει, χωρίς μεταβατική προθεσμία, τη χορήγηση ενισχύσεων για το αποκορυφωμένο γάλα και για το βουτυρόγαλα σε υγρή κατάσταση που χρησιμοποιούνται για τη διατροφή ζώων χωρίς προηγούμενη μεταποίησή τους σε σύνθετες ζωοτροφές ή σε αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη, και είναι ο κανονισμός αυτός για τον λόγο αυτό (εν μέρει) άκυρος;»
Εκτίμηση
19 Με το ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά το Δικαστήριο, πρώτον, αν η Επιτροπή, αποφασίζοντας την κατάργηση των ενισχύσεων για το αποκορυφωμένο γάλα και το βουτυρόγαλα σε υγρή κατάσταση που χρησιμοποιούνται για τη διατροφή ζώων, υπερέβη τα εγγενή στην άσκηση της εκτελεστικής της αρμοδιότητας όρια κατά την εφαρμογή του κανονισμού 1255/1999, δεύτερον, αν η κατάργηση αυτή θίγει την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων και, τρίτον, αν η εν λόγω κατάργηση, αυτή καθ' εαυτήν, θίγει τις γενικές αρχές του δικαίου και την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Επί της εκτελεστικής αρμοδιότητας της Επιτροπής κατά την εφαρμογή του κανονισμού 1255/1999
20 Με τις γραπτές παρατηρήσεις της, η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι η εκτελεστική αρμοδιότητα της Επιτροπής πρέπει να ασκείται στο πλαίσιο ορισμένων ορίων που διασαφηνίζονται από την κοινοτική νομολογία. Διατείνεται ότι οι αρμοδιότητες της Επιτροπής πρέπει να εκτιμώνται σε συνάρτηση με τους βασικούς στόχους που επιδιώκει η οργάνωση των γεωργικών αγορών, όπως αυτοί καθορίζονται από το Συμβούλιο στον κανονισμό 1255/1999. Κατά την προσφεύγουσα της κύριας δίκης, το Συμβούλιο δημιούργησε μια οργάνωση αγορών στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων με σκοπό τη στήριξη των αγορών τόσο του γάλακτος σε υγρή κατάσταση όσο και του γάλακτος σε σκόνη. Επομένως, η Επιτροπή, καταργώντας, με τον κανονισμό 2799/1999, τις ενισχύσεις για το αποκορυφωμένο γάλα και το βουτυρόγαλα σε υγρή κατάσταση, τροποποίησε το πεδίο εφαρμογής της ως άνω οργανώσεως αγορών και, ως εκ τούτου, παρέβη τον κανονισμό 1255/1999.
21 Αντιθέτως προς την προσφεύγουσα της κύριας δίκης, η Επιτροπή προβάλλει το επιχείρημα ότι ο κανονισμός 1255/1999 της παρέχει αρμοδιότητα για την επιδότηση του γάλακτος που χρησιμοποιείται για τη διατροφή ζώων, υπό την προϋπόθεση ότι είναι σε μορφή σκόνης ή περιλαμβάνεται στη σύνθεση μειγμάτων ή συνθέτων ζωοτροφών. Η Επιτροπή φρονεί ότι το Συμβούλιο είναι αρμόδιο για τη θέσπιση των βασικών κανόνων στον τομέα της γεωργικής πολιτικής και ότι η ίδια είναι επιφορτισμένη με τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής. Κατά συνέπεια, η αρμοδιότητα που έχει μεταβιβαστεί στην Επιτροπή πρέπει να ερμηνεύεται ευρέως.
22 Στην παρούσα υπόθεση, τίθεται το ζήτημα αν το γεγονός ότι απαιτείται, ως προϋπόθεση για τη χορήγηση των ενισχύσεων, το αποκορυφωμένο γάλα που χρησιμοποιείται για τη διατροφή ζώων να μεταποιείται προηγουμένως σε σύνθετες ζωοτροφές ή σε αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη, προκειμένου να μπορεί να επωφελείται του καθεστώτος ενισχύσεων, θίγει τον κανονισμό 1255/1999.
23 Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο σύνολο των επιχειρημάτων των διαδίκων της κύριας δίκης, πρέπει να υπομνηστεί ότι το Δικαστήριο θεωρεί ότι, για την εκτίμηση του εύρους της εκτελεστικής αρμοδιότητας της Επιτροπής, στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, πρέπει να γίνει αναφορά στην οικονομία της Συνθήκης ΕΚ, στο πλαίσιο της οποίας πρέπει να ερμηνευθεί το άρθρο 211 ΕΚ (9) και από την οποία προκύπτει ότι η έννοια της εκτελέσεως πρέπει να ερμηνευθεί ευρέως. Επειδή η Επιτροπή είναι η μόνη που είναι σε θέση να παρακολουθεί διαρκώς και με προσοχή την εξέλιξη των γεωργικών αγορών και να ενεργεί με την ταχύτητα που απαιτεί η κατάσταση, το Συμβούλιο μπορεί να οδηγηθεί στο να της αναθέσει στον τομέα αυτό ευρείες εξουσίες εκτιμήσεως και δράσεως. Στην περίπτωση αυτή, τα όρια της αρμοδιότητας αυτής πρέπει να κριθούν ιδίως υπό το πρίσμα των ουσιωδών γενικών στόχων της οργανώσεως της αγοράς (10).
24 Συναφώς, επιβάλλεται η διευκρίνιση ότι το Δικαστήριο διακρίνει μεταξύ των ουσιωδών κανόνων, οι οποίοι υπάγονται στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου, και των κανόνων οι οποίοι, επειδή χρησιμεύουν μόνο για την εκτέλεση των πρώτων, μπορούν να ανατεθούν στην Επιτροπή. Μόνον οι διατάξεις που έχουν ως σκοπό να μεταφέρουν τις θεμελιώδεις κατευθύνσεις της κοινοτικής πολιτικής πρέπει να χαρακτηρίζονται ως ουσιώδεις κανόνες (11).
25 Υπό το πρίσμα της ως άνω νομολογίας, φρονώ ότι η Επιτροπή δεν υπερέβη τα εγγενή στην άσκηση της εκτελεστικής της αρμοδιότητας όρια κατά την εφαρμογή του κανονισμού 1255/1999.
26 Συγκεκριμένα, όπως ορθώς τονίζει η Επιτροπή, επισημαίνω ότι το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1255/1999 ορίζει ότι οι ενισχύσεις παρέχονται στο αποκορυφωμένο γάλα και στο αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που χρησιμοποιούνται για τη διατροφή ζώων μόνον υπό ορισμένες προϋποθέσεις (12).
27 Όπως διευκρίνισε και η Επιτροπή κατά τη δημόσια συνεδρίαση, διαπιστώνω ότι το Συμβούλιο την εξουσιοδότησε να καθορίσει τις προϋποθέσεις στις οποίες υπόκειται η χορήγηση ενισχύσεων για το αποκορυφωμένο γάλα και το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη.
28 Προς τούτο, η Επιτροπή ενσωμάτωσε δύο διατάξεις στον κανονισμό 2799/1999. Πρώτον, πρόκειται για το άρθρο 8 του εν λόγω κανονισμού, σύμφωνα με το οποίο, για να δικαιούνται της ενίσχυσης, το αποκορυφωμένο γάλα και το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη, αφενός, πρέπει να χρησιμοποιηθούν σε αναγνωρισμένη επιχείρηση σύμφωνα με το άρθρο 9 του εν λόγω κανονισμού και, αφετέρου, δεν πρέπει να έχουν απολαύσει ενίσχυσης ή μείωσης της τιμής σύμφωνα με άλλα κοινοτικά μέτρα. Δεύτερον, το άρθρο 9 του κανονισμού 2799/1999 ορίζει ότι η προβλεπόμενη αναγνώριση αφορά μόνον τις επιχειρήσεις που παράγουν μείγματα, σύνθετες ζωοτροφές ή μετουσιωμένο αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη.
29 Έτσι, από την ανάλυση των άρθρων 8 και 9 του κανονισμού 2799/1999 προκύπτει ότι η Επιτροπή σκόπευε να τροποποιήσει τις προϋποθέσεις χορηγήσεως των ενισχύσεων για το αποκορυφωμένο γάλα, προκειμένου να τις καταστήσει πιο περιοριστικές.
30 Από το γράμμα του ίδιου του κανονισμού 2799/1999 προκύπτει, κατά τη γνώμη μου, ότι μόνον το αποκορυφωμένο γάλα που έχει προηγουμένως μεταποιηθεί σε σύνθετη ζωοτροφή ή σε αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη τυγχάνει των ενισχύσεων τις οποίες προβλέπει ο κανονισμός 1255/1999.
31 Η Επιτροπή δικαιολογεί την τροποποίηση των προϋποθέσεων χορηγήσεως των ενισχύσεων για το αποκορυφωμένο γάλα με το επιχείρημα ότι ο καθορισμός των συγκεκριμένων προϋποθέσεων στις οποίες υπόκειται το καθεστώς ενισχύσεων εμπίπτει στην αποκλειστική της αρμοδιότητα και στην κυρίαρχη εκτίμησή της. Φρονεί δε ότι ο κανονισμός 1255/1999 της παρέχει συναφώς ευρύ ερμηνευτικό περιθώριο, στο μέτρο που το άρθρο 11 του εν λόγω κανονισμού παραμένει ασαφές και δεν λαμβάνει θέση επί του περιεχομένου των απαιτούμενων για τη χορήγηση των εν λόγω ενισχύσεων προϋποθέσεων. Η Επιτροπή εκτιμά ότι η διατύπωση του εν λόγω άρθρου 11 δεν παρέχει τη δυνατότητα να υποστηριχθεί ότι το Συμβούλιο ετίθετο οπωσδήποτε υπέρ της διατηρήσεως των επιδοτήσεων για το αποκορυφωμένο γάλα που χρησιμοποιείται απευθείας για τη διατροφή ζώων.
32 Υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι τα κοινοτικά όργανα διαθέτουν ευρεία εξουσία εκτιμήσεως σε θέματα κοινής γεωργικής πολιτικής, λαμβανομένων υπόψη των αρμοδιοτήτων που τους αναθέτει η Συνθήκη ΕΚ (13). Ενόψει μιας τέτοιας ευχέρειας εναπόκειται στον κοινοτικό δικαστή να περιοριστεί στον έλεγχο του αν η άσκηση της ευχέρειας αυτής πάσχει πρόδηλη πλάνη ή κατάχρηση εξουσίας ή του αν ακόμα τα κοινοτικά όργανα υπερέβησαν προφανώς τα όρια της διακριτικής τους ευχέρειας (14).
33 Πάντως, δεν προκύπτει ότι, κατά την εφαρμογή του κανονισμού 1255/1999, η Επιτροπή υπέπεσε σε οιαδήποτε πρόδηλη πλάνη ή ενήργησε κατά κατάχρηση εξουσίας ή υπερέβη προφανώς τα όρια της διακριτικής της ευχέρειας.
34 Συγκεκριμένα, ο κανονισμός 1255/1999 προβλέπει ρητώς ότι ο υπολογισμός του ποσού των ενισχύσεων πραγματοποιείται λαμβανομένων υπόψη ορισμένων συγκυριακών στοιχείων που αφορούν την κατάσταση της αγοράς του γάλακτος. Το άρθρο 11, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του εν λόγω κανονισμού διευκρινίζει ότι το ποσό των ενισχύσεων καθορίζεται λαμβανομένων υπόψη ορισμένων παραγόντων, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται και «η εξέλιξη της κατάστασης εφοδιασμού του αποκορυφωμένου γάλακτος και του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη, και εξελίξεις όσον αφορά τη χρήση τους ως ζωοτροφές». Πάντως, η Επιτροπή φρονεί ότι, επί του παρόντος, στην αγορά, η σημασία της χρησιμοποιήσεως του αποκορυφωμένου γάλακτος σε υγρή κατάσταση για τη διατροφή ζώων είναι πλέον εξαιρετικά περιορισμένη (15). Δεν δικαιολογείται πλέον η συνέχιση της στηρίξεως της αγοράς του αποκορυφωμένου γάλακτος.
35 Η αγορά του αποκορυφωμένου γάλακτος γνώρισε, κατά τα τελευταία έτη, μια σημαντική εξέλιξη. Έτσι, η Επιτροπή τονίζει, χωρίς τούτο να αμφισβητείται από την προσφεύγουσα της κύριας δίκης ή από τα κράτη μέλη, ότι «από την πείρα που αποκτήθηκε, έχει αποδειχθεί ότι το καθεστώς ενισχύσεων [...] δημιουργεί πολλά προβλήματα όσον αφορά την εφαρμογή του και τον έλεγχο των δικαιούχων. Επιπλέον, οι ποσότητες αποκορυφωμένου γάλακτος που επωφελούνται του μέτρου αυτού έχουν μειωθεί κατά πολύ τα τελευταία χρόνια, σε τέτοιο σημείο ώστε η επίπτωση αυτού του καθεστώτος ενισχύσεων επί της ισορροπίας της αγοράς των γαλακτοκομικών προϋόντων έχει καταστεί περιθωριακή. Εξάλλου, η στήριξη της αγοράς του αποκορυφωμένου γάλακτος θα παραμείνει διασφαλισμένη χάρη στην ενίσχυση που χορηγείται για τη μεταποίησή του σε σύνθετες ζωοτροφές» (16).
36 Υπό τις συνθήκες αυτές, ευλόγως η Επιτροπή καθόρισε ως προϋπόθεση για τη χορήγηση των ενισχύσεων το να έχει μεταποιηθεί προηγουμένως το αποκορυφωμένο γάλα, που προορίζεται για τη διατροφή ζώων, σε σύνθετες ζωοτροφές ή σε γάλα σε σκόνη.
37 Επομένως, κατά τη γνώμη μου, η Επιτροπή δεν υπερέβη τα εγγενή στην άσκηση της εκτελεστικής της αρμοδιότητας όρια. Συγκεκριμένα, θεωρώ ότι το γεγονός ότι το αποκορυφωμένο γάλα που δεν έχει μεταποιηθεί σε σύνθετες ζωοτροφές ή σε αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη αποκλείεται από το καθεστώς ενισχύσεων που προβλέπονται από τον κανονισμό 1255/1999 δεν καταλήγει στο να τροποποιηθεί το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού.
38 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω, κατά συνέπεια, στο Δικαστήριο να δώσει την απάντηση ότι από την εξέταση του πρώτου σκέλους του ερωτήματος δεν συνάγεται ότι ο κανονισμός 2799/1999 είναι ανίσχυρος.
Επί της παραβιάσεως της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων
39 Όσον αφορά την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, η Molkerei υποστηρίζει ότι η μη τήρηση της απαγορεύσεως των διακρίσεων προκύπτει και μόνον από τη διαφορετική μεταχείριση του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη και του αποκορυφωμένου γάλακτος σε υγρή κατάσταση (17). Η Molkerei φρονεί ότι δεν υφίστανται θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ του αποκορυφωμένου γάλακτος και του αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη που χρησιμοποιούνται για τη διατροφή ζώων. Συγκεκριμένα, θεωρεί ότι το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη δε είναι τίποτε άλλο παρά αποκορυφωμένο γάλα σε αφυδατωμένη μορφή (18). Κατά την προσφεύγουσα της κύριας δίκης, η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων.
40 Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η ως άνω απαγόρευση των δυσμενών διακρίσεων δεν αποτελεί παρά ειδική έκφραση της γενικής αρχής της ισότητας στο κοινοτικό δίκαιο η οποία επιτάσσει να μην επιφυλάσσεται σε όμοιες καταστάσεις διαφορετική μεταχείριση ούτε σε διαφορετικές καταστάσεις η ίδια μεταχείριση, εκτός αν η διαφοροποίηση δικαιολογείται αντικειμενικώς (19).
41 Στην παρούσα υπόθεση, το αποκορυφωμένο γάλα και το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη είναι δύο κατ' εξοχήν παρεμφερή προϋόντα.
42 Ωστόσο, δύο αντικειμενικές διαφορές δικαιολογούν, όπως καθίσταται φανερό, τη διαφορετική μεταχείριση μεταξύ των δύο αυτών προϋόντων. Αφενός, το αποκορυφωμένο γάλα είναι περισσότερο ευαλλοίωτο από το γάλα σε σκόνη. Προς τούτο, το αποκορυφωμένο γάλα δεν μπορεί να συντηρηθεί κατά τον ίδιο τρόπο με το γάλα σε σκόνη. Αφετέρου, το αποκορυφωμένο γάλα δεν αποτελεί αντικείμενο των ίδιων ελέγχων με το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη. Όπως ορθώς παρατηρεί η Επιτροπή, λαμβανομένου υπόψη του ευαλλοίωτου χαρακτήρα του αποκορυφωμένου γάλακτος σε υγρή κατάσταση, είναι απαραίτητη η διενέργεια ελέγχων ανά τακτά και σύντομα χρονικά διαστήματα, τόσο στις γαλακτοκομικές μονάδες όσο και στις μονάδες εκτροφής μόσχων όπου χρησιμοποιείται αυτός ο τύπος γάλακτος (20). Κατ' αυτόν τον τρόπο, το κόστος των ως άνω ελέγχων είναι πολύ υψηλότερο του κόστους των ελέγχων επί του γάλακτος σε σκόνη.
43 Η Επιτροπή εξηγεί τη διαφορετική μεταχείριση, εμμένοντας στο γεγονός ότι η αγορά του αποκορυφωμένου γάλακτος ευρίσκεται, κατά τα τελευταία έτη, σε διαρκή πτώση και ότι η διατήρηση των ενισχύσεων συνεπάγεται υψηλό κόστος, το οποίο δύσκολα μπορεί να δικαιολογηθεί.
44 Διαπιστώνω ότι οι ισχύουσες τάσεις καταδεικνύουν ότι το αποκορυφωμένο γάλα καθίσταται βαθμιαία λιγότερο ελκυστικό. Το γεγονός ότι συνεχίζεται η παροχή ενισχύσεων για τον τομέα αυτό του γάλακτος, ενώ το μερίδιό του στην αγορά μειώνεται βαθμιαία, έχει ως συνέπεια ότι το καθεστώς ενισχύσεων αναθεωρείται και προσαρμόζεται στις συγκεκριμένες ανάγκες της αγοράς αυτής.
45 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, εκτιμώ, κατά συνέπεια, ότι το αποκορυφωμένο γάλα και το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη έχουν αντικειμενικές διαφορές, οι οποίες δικαιολογούν την εκ μέρους της Επιτροπής εφαρμογή διαφορετικού καθεστώτος ενισχύσεων επί των δύο αυτών προϋόντων.
46 Υπό τις συνθήκες αυτές, θεωρώ ότι ο κανονισμός 2799/1999 είναι έγκυρος με γνώμονα το άρθρο 34, παράγραφος 2, ΕΚ.
Επί της παραβιάσεως της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
47 Στη διάταξή του περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο αναφέρεται γενικά στις γενικές αρχές του δικαίου της Κοινότητας και ειδικότερα στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Διαπιστώνω ότι, στο ίδιο το σκεπτικό της διατάξεως περί παραπομπής, μόνον το κύρος του κανονισμού 2799/1999 με γνώμονα την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης αποτελεί αντικείμενο αμφισβητήσεως βάσει επιχειρημάτων. Επομένως, θα περιοριστώ στην εξέταση του ζητήματος του κύρους του κανονισμού 2799/1999 μόνον από την άποψη της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
48 Όσον αφορά την εν λόγω αρχή, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης εκτιμά ότι η Επιτροπή έπρεπε να είχε τάξει επαρκή μεταβατική προθεσμία πριν από την έναρξη ισχύος του κανονισμού 2799/1999, ο οποίος προέβλεπε την κατάργηση των ενισχύσεων για το αποκορυφωμένο γάλα.
49 Δεν συμμερίζομαι την άποψη της προσφεύγουσας της κύριας δίκης.
50 Υπενθυμίζω ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, δεν μπορεί να γίνει επίκληση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης κατά κοινοτικής ρυθμίσεως παρά μόνον εφόσον η ίδια η Κοινότητα δημιούργησε μια κατάσταση που μπορούσε να δημιουργήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη (21).
51 Συγκεκριμένα, στις κοινές οργανώσεις αγορών, οι οποίες, λόγω του αντικειμένου τους, προσαρμόζονται συνεχώς σε συνάρτηση με τις μεταβολές της οικονομικής καταστάσεως, οι επιχειρηματίες δεν μπορούν να έχουν την πεποίθηση ότι δεν θα θεσπιστούν κανόνες της πολιτικής αγορών ή της διαρθρωτικής πολιτικής που να επιβάλλουν περιορισμούς.
52 Στην παρούσα υπόθεση, δύο στοιχεία είναι άξια προσοχής.
53 Το πρώτο στοιχείο αφορά την ειδική έκθεση 1/99 του Ελεγκτικού Συνεδρίου (22). Σε παράρτημα του ως άνω εγγράφου, η Επιτροπή ανακοινώνει σαφέστατα ότι σκοπεύει να τροποποιήσει την ισχύουσα ρύθμιση όσον αφορά τις ενισχύσεις στον τομέα του αποκορυφωμένου γάλακτος. Αφενός, υπενθυμίζει ότι, στο πλαίσιο της Ατζέντας 2000, υπέβαλε πρόταση τροποποιήσεως του κανονισμού 1255/1999 (23). Αφετέρου, θέτει σαφέστατα υπό αμφισβήτηση τη διατήρηση των ενισχύσεων υπέρ του αποκορυφωμένου γάλακτος, λαμβανομένης υπόψη της περιορισμένης σημασίας του εν λόγω προϋόντος για την ισορροπία της αγοράς των πρωτεϋνών του γάλακτος (3 % του συνολικού επιχορηγούμενου όγκου του αποκορυφωμένου γάλακτος στην εσωτερική αγορά) (24).
54 Το δεύτερο στοιχείο που είναι άξιο προσοχής αφορά την ανταλλαγείσα μεταξύ της Επιτροπής και των οικείων ομοσπονδιών γεωργών αλληλογραφία. Από τη δικογραφία προκύπτει ότι, ήδη από τον Αύγουστο του 1999, η Επιτροπή ενημέρωσε τη γερμανική ομοσπονδία γεωργών και την εθνική ομοσπονδία των ασχολούμενων με την εκτροφή μόσχων σχετικά με την πρόθεσή της να καταργήσει τις ενισχύσεις για το αποκορυφωμένο γάλα σε υγρή κατάσταση που χρησιμοποιείται για τη διατροφή ζώων.
55 Κατά συνέπεια, ο ισχυρισμός που αντλείται από την παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης πρέπει επίσης να απορριφθεί.
56 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, στο τρίτο σκέλος του ερωτήματος πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι από την εξέτασή του δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να θέσουν υπό αμφισβήτηση το κύρος του κανονισμού 2799/1999.
Πρόταση
57 Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί:
«Από την εξέταση του υποβληθέντος ερωτήματος δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να θέσουν υπό αμφισβήτηση το κύρος του κανονισμού (ΕΚ) 2799/1999 της Επιτροπής, της 17ης Δεκεμβρίου 1999, για λεπτομέρειες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 1255/1999 όσον αφορά τη χορήγηση ενίσχυσης στο αποκορυφωμένο γάλα και στο αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που προορίζονται για τη διατροφή ζώων και για την πώληση του εν λόγω αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη.»
(1) - Κανονισμός της Επιτροπής, της 17ης Δεκεμβρίου 1999, για λεπτομέρειες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 1255/1999 όσον αφορά τη χορήγηση ενίσχυσης στο αποκορυφωμένο γάλα και στο αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που προορίζονται για τη διατροφή ζώων και για την πώληση του εν λόγω αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη (ΕΕ L 340, σ. 3).
(2) - Κανονισμός του Συμβουλίου, της 17ης Μαου 1999, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων (ΕΕ L 160, σ. 48).
(3) - Τέταρτη αιτιολογική σκέψη.
(4) - Το άρθρο 42 διασαφηνίζει την ακολουθητέα διαδικασία καθώς και τους ρόλους της Επιτροπής και της επιτροπής η οποία καλείται να διατυπώσει γνώμη, προκειμένου να διασφαλιστεί η εφαρμογή του κανονισμού 1255/99.
(5) - Σύμφωνα με το άρθρο 1, στοιχείο αα, του κανονισμού 2799/1999, ο κανονισμός αυτός καθορίζει τις λεπτομέρειες εφαρμογής του κανονισμού 1255/1999 όσον αφορά «τη χορήγηση, σύμφωνα με το άρθρο 11 του εν λόγω κανονισμού, ενίσχυσης στο αποκορυφωμένο γάλα, το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη, το αποβουτυρωμένο γάλα (βουτυρόγαλα) και το αποβουτυρωμένο γάλα σε σκόνη που προορίζονται για τη διατροφή ζώων».
(6) - Κανονισμός της Επιτροπής, της 27ης Ιουλίου 1968, περί των λεπτομερειών χορηγήσεως των ενισχύσεων για το αποκορυφωμένο γάλα που προορίζεται για τη διατροφή των ζώων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 148).
(7) - Στο εξής: Molkerei.
(8) - Εξυπακούεται το αποκορυφωμένο γάλα σε υγρή κατάσταση.
(9) - Υπενθυμίζω ότι, σύμφωνα με το εν λόγω άρθρο, για τη διασφάλιση της λειτουργίας και αναπτύξεως της κοινής αγοράς, η Επιτροπή, αφενός, μεριμνά για την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης καθώς και των διατάξεων που θεσπίζονται δυνάμει αυτής από τα όργανα και, αφετέρου, ασκεί τις αρμοδιότητες που της αναθέτει το Συμβούλιο για την εκτέλεση των κανόνων που θεσπίζει.
(10) - Αποφάσεις της 11ης Μαρτίου 1987, 265/85, Van den Bergh en Jurgens και Van Dijk Food Products (Lopik) κατά Επιτροπής (Συλλογή 1987, σ. 1155, σκέψη 14)· της 21ης Μαου 1987, 133/85 έως 136/85, Rau κ.λπ. (Συλλογή 1987, σ. 2289, σκέψη 31), και της 21ης Μαρτίου 1991, C-359/89, SAFA (Συλλογή 1991, σ. I-1677, σκέψη 16).
(11) - Αποφάσεις της 14ης Νοεμβρίου 1989, 6/88 και 7/88, Ισπανία και Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1989, σ. 3639, σκέψη 15)· της 27ης Οκτωβρίου 1992, C-240/90, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1992, σ. I-5383, σκέψεις 36 και 37), και της 6ης Ιουλίου 2000, C-356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (Συλλογή 2000, σ. I-5461, σκέψη 21).
(12) - Βλ. σ. 9 έως 11 των γραπτών παρατηρήσεων (γαλλικό κείμενο).
(13) - Αποφάσεις της 29ης Οκτωβρίου 1998, C-375/96, Zaninotto (Συλλογή 1998, σ. I-6629, σκέψη 64)· της 12ης Ιουλίου 2001, C-189/01, Jippes κ.λπ. (Συλλογή 2001, σ. Ι-5689, σκέψη 80)· της 7ης Φεβρουαρίου 2002, C-328/00, Weber (μη εισέτι δημοσιευθείσα στη Συλλογή, σκέψη 32), και της 16ης Μαου 2002, C-63/00, Schilling et Nehring (μη εισέτι δημοσιευθείσα στη Συλλογή, σκέψη 39).
(14) - Αποφάσεις της 5ης Δεκεμβρίου 1979, 143/77, Koninklijke Scholten-Honig κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 723, σκέψη 10)· της 13ης Νοεμβρίου 1990, C-331/88, Fedesa κ.λπ. (Συλλογή 1990, σ.Ι-4023, σκέψη 8)· της 17ης Ιουλίου 1997, C-354/95, National Farmers' Union κ.λπ. (Συλλογή 1997, σ. I-4559, σκέψη 50), και της 22ας Νοεμβρίου 2001, C-301/97, Κάτω Ξώρες κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2001, σ. I-8853, σκέψη 74).
(15) - Βλ. σ. 5 της διατάξεως περί παραπομπής (ελληνικό κείμενο).
(16) - Ενδέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2799/1999.
(17) - Βλ. σ. 4 της διατάξεως περί παραπομπής (ελληνικό κείμενο).
(18) - Βλ. σ. 12 των γραπτών παρατηρήσεων της Molkerei (γαλλικό κείμενο).
(19) - Αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, 203/86, Ισπανία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1988, σ. 4563, σκέψη 23)· της 13ης Δεκεμβρίου 1989, C-181/88, C-182/88 και C-218/88, Deschamps κ.λπ. (Συλλογή 1989, σ. 4381, σκέψη 18)· της 18ης Μαου 1994, C-309/89, Codorniu κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1994, σ. Ι-1853, σκέψη 26)· της 29ης Ιουνίου 1995, C-56/94, SCAC (Συλλογή 1995, σ. I-1769, σκέψη 27)· της 17ης Απριλίου 1997, C-15/95, EARL de Kerlast (Συλλογή 1997, σ. I-1961, σκέψη 35)· National Farmers' Union κ.λπ., προπαρατεθείσα (σκέψη 61)· της 10ης Μαρτίου 1998, C-364/95 και C-365/95, T. Port (Συλλογή 1998, σ. I-1023, σκέψη 81), και της 13ης Απριλίου 2000, C-292/97, Karlsson κ.λπ. (Συλλογή 2000, σ. I-2737, σκέψη 39).
(20) - Βλ. σημείο 12 των γραπτών παρατηρήσεων της Επιτροπής (γαλλικό κείμενο).
(21) - Αποφάσεις της 10ης Ιανουαρίου 1992, C-177/90, Kόhn (Συλλογή 1992, σ. I-35, σκέψεις 13 και 14)· της 15ης Φεβρουαρίου 1996, C-63/93, Duff κ.λπ. (Συλλογή 1996, σ. I-569, σκέψη 20)· της 15ης Απριλίου 1997, C-22/94, Irish Farmers Association κ.λπ. (Συλλογή 1997, σ. Ι-1809, σκέψη 19)· της 18ης Μαου 2000, C-107/97, Rombi και Arkopharma (Συλλογή 2000, σ. Ι-3367, σκέψη 67), και της 15ης Ιανουαρίου 2002, C-179/00, Weidacher (μη εισέτι δημοσιευθείσα στη Συλλογή, σκέψη 31).
(22) - Έκθεση σχετικά με τις ενισχύσεις για το αποκορυφωμένο γάλα και το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που προορίζεται για τη διατροφή των ζώων, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (ΕΕ 1999, C 147, σ. 1).
(23) - Ibidem, σημείο 14.
(24) - Ibidem, σημείο 16.