61996CC0171_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Las presentes cuestiones prejudiciales y su marco normativo
1 En el presente procedimiento -el primero en el que una instancia jurisdiccional de la isla hace uso del mecanismo de cooperación establecido en el artículo 177 del Tratado-, la Royal Court of Jersey (en lo sucesivo, «Royal Court») plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Habida cuenta de que los nacionales británicos no están sujetos a control de inmigración en Jersey ni pueden ser expulsados de dicha isla, el artículo 4 del Protocolo nº 3 del Acta de adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas, ¿tiene por efecto que los nacionales de otro Estado miembro tampoco pueden ser expulsados de Jersey?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, el referido artículo 4, ¿prohíbe a las autoridades competentes de Jersey expulsar a un nacional de otro Estado miembro, salvo cuando dicha expulsión esté justificada por razones de orden público, seguridad o salud públicas?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión, el referido artículo 4, ¿prohíbe a las autoridades competentes de Jersey expulsar a un nacional de otro Estado miembro cuando, en la práctica, las consideraciones de orden público tenidas en cuenta por tales autoridades no conducirían a expulsar del Reino Unido a dicha persona?»
2 La correcta comprensión de las presentes cuestiones prejudiciales, en mayor medida incluso que su resolución, exige un repaso preliminar de las relaciones jurídico-constitucionales de la bailía de Jersey (Bailiwick of Jersey) con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, así como del estatuto de Derecho internacional de Jersey, entre otras cosas, como consecuencia de la adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas en 1973. (1)
3 La bailía de Jersey comprende, además de la isla del mismo nombre, los islotes de Les Minquiers y Les Ecréhos. Al igual que las demás islas Británicas, (2) ni forma parte del Reino Unido ni constituye colonia del mismo. (3) Jersey, en cambio, es una dependencia de la Corona británica, (4) cuyas relaciones constitucionales (o modus vivendi) con el Reino Unido han ido evolucionando de un modo que no obedece a esquemas rígidos, (5) basado como está en un singular y delicado equilibrio entre derechos monárquicos y competencias de autogobierno de las islas. (6) En efecto, Jersey goza de una amplia autonomía legislativa, administrativa y judicial con respecto al Reino Unido. (7)
4 Procede tener presente, asimismo, que tanto Jersey como el resto de las islas Británicas carecen de personalidad internacional (entendida como la facultad de actuar de manera independiente), y constituyen, desde el punto de vista del Derecho internacional, meras subdivisiones territoriales del Reino Unido. (8) Aparentemente, esta conclusión es incompatible con lo que se ha señalado sobre las relaciones entre Jersey y el Reino Unido en el plano del Derecho constitucional interno. Ahora bien, esta contradicción es sólo aparente. La peculiar situación constitucional que ocupan las islas Británicas puede considerarse como una simple forma de autogobierno prevista en el ordenamiento jurídico interno del Reino Unido para una parte de su territorio nacional. (9)
En efecto, como ya se ha indicado, (10) la conducción y la responsabilidad de las relaciones internacionales de las islas Británicas corresponde a la Corona, que actúa a través del Gobierno del Reino Unido.
Ahora bien, de acuerdo con el Derecho internacional público, se presupone que los tratados -junto con los actos mediante los cuales cada Estado expresa la voluntad de ser parte en ellos: firma, ratificación y adhesión- no sólo se aplican al territorio nacional, sino también a todos los territorios de cuyas relaciones internacionales sea responsable cada parte contratante, salvo que dicho supuesto sea excluido mediante una limitación expresa o implícita del ámbito de aplicación espacial del acuerdo (que puede derivarse, por ejemplo, de una cláusula que confiera a las partes la facultad de aplicar el acuerdo a determinados territorios dependientes). (11)
Por otra parte, antes de celebrar acuerdos internacionales aplicables a las islas Británicas -y, en particular, cuando dicha aplicación exige la adopción de nuevas normas en materias normalmente comprendidas en el ámbito de competencias de los órganos legislativos insulares- el Gobierno británico no deja, en lo que se ha convertido en una práctica habitual, de consultar a las autoridades de las islas. (12)
5 En efecto, las autoridades centrales consultaron a las locales -en particular, y por lo que importa a efectos de las presentes conclusiones- a raíz de la solicitud de adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas, formalizada en 1967. En efecto, la decisión sobre si Jersey y las demás islas Británicas debían entrar a formar parte de la Comunidad o mantenerse fuera de ella (siempre, en todo caso, que el Reino Unido se adhiriera a la Comunidad) suscitaba una serie de problemas derivados sobre todo de la reducida superficie de las islas, su proximidad al continente y los estrechos vínculos económicos que las unen al Reino Unido (y, en menor medida, a Francia). Se trataba, en particular, de determinar cuál sería el impacto de la adhesión del Reino Unido, en el supuesto del ingreso simultáneo de las islas Británicas y en el supuesto contrario, i) sobre la situación especialmente protegida de los sectores hortícola y agrícola insulares; ii) sobre sus privilegios fiscales y aduaneros históricos; iii) sobre las medidas de fomento de las actividades financieras en las islas, centradas en un estricto secreto bancario y el establecimiento de tipos impositivos bajos, así como iv) sobre las actividades turísticas locales de carácter estacional, en particular por lo que respecta al control de inmigración y a la Seguridad Social. (13)
6 Con arreglo al apartado 4 del artículo 227 del Tratado CE (en lo sucesivo, «Tratado»), «las disposiciones del presente Tratado se aplicarán a los territorios europeos cuyas relaciones exteriores asuma un Estado miembro».
Así pues, en virtud de esta disposición, la adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas supuso la plena aplicabilidad del Tratado, también, a las islas Británicas, incluida Jersey. (14)
7 No obstante, mediante el apartado 3 del artículo 26 del Acta relativa a las condiciones de adhesión a las Comunidades Europeas del Reino de Dinamarca, de Irlanda y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y a las adaptaciones de los Tratados (en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), (15) se añadió al citado artículo 227 un nuevo apartado 5 en el que, con una fórmula ambigua, se establece lo siguiente: «No obstante lo dispuesto en los apartados precedentes: [...] c) las disposiciones del presente Tratado sólo serán aplicables a las islas del Canal y a la isla de Man en la medida necesaria para asegurar la aplicación del régimen previsto para tales islas por el Tratado relativo a la adhesión de nuevos Estados miembros a la Comunidad Económica Europea y a la Comunidad Europea de la Energía Atómica, firmado el 22 de enero de 1972.»
8 El régimen especial establecido para las islas Británicas al que se hace referencia en el apartado 5 del artículo 227 del Tratado es el establecido por el Protocolo nº 3 del Acta de adhesión, relativo a las islas del Canal y a la isla de Man (en lo sucesivo, «Protocolo»). El Protocolo figura como Anexo del Acta de adhesión y forma parte integrante del Tratado (artículo 158 del Acta de adhesión).
Como se sabe, la solución a los problemas anteriormente indicados (véase el punto 5 supra) que prevaleció en el curso de las negociaciones para el ingreso del Reino Unido en las Comunidades fue la de permitir generosas excepciones a la plena aplicación del Tratado. En consecuencia, las disposiciones del Tratado no expresamente mencionadas en el Protocolo no son aplicables a las islas Británicas. (16)
9 En el Protocolo se establece que las islas del Canal y la isla de Man forman parte de la Unión Aduanera comunitaria, pero no del ámbito de aplicación de la Política Agrícola Común. (17) Con arreglo al artículo 1 del Protocolo, las normas comunitarias en materia aduanera y de restricciones cuantitativas se aplican a las islas Británicas «en las mismas condiciones que al Reino Unido». (18)
Por lo que respecta a los productos agrícolas objeto de un régimen especial de intercambios, en el citado artículo 1 se establece la aplicabilidad en las islas Británicas i) de las exacciones reguladoras y otras medidas a la importación frente a países terceros establecidas en la normativa comunitaria y aplicables por el Reino Unido, y ii) de las normas comunitarias «necesarias para permitir la libre circulación y el respeto de condiciones normales de competencia en los intercambios de dichos productos».
10 Por lo que respecta a la delicada cuestión de la libre circulación de personas, en el artículo 2 del Protocolo se estableció que «el Acta de adhesión no afectará a los derechos de que gozan los nacionales [de las islas Británicas] en el Reino Unido. No obstante, dichos nacionales no se beneficiarán de las disposiciones comunitarias relativas a la libre circulación de personas y servicios».
Esta disposición debe interpretarse en relación con el posterior artículo 6, de conformidad con el cual «a efectos del presente Protocolo, se considerará nacional de las islas del Canal o de la isla de Man a cualquier nacional británico (19) que posea dicha nacionalidad por el hecho de que él mismo, uno de sus progenitores o uno de sus abuelos haya nacido o haya sido adoptado, naturalizado o inscrito en el Registro Civil de una de dichas islas; no obstante, no se le considerará nacional de estos territorios si él mismo, uno de sus progenitores o uno de sus abuelos ha nacido o ha sido adoptado, naturalizado o inscrito en el Registro Civil del Reino Unido. Tampoco se le considerará nacional de dicha isla si en alguna época ha tenido su residencia habitual en el Reino Unido durante un período de cinco años.» (20)
11 Por último, el Protocolo estableció asimismo, mediante la breve disposición del artículo 4, un principio general de no discriminación: «Las autoridades [de las islas Británicas] aplicarán el mismo trato a todas las personas físicas o jurídicas de la Comunidad.»
12 Para completar el marco normativo en el que se inscriben las presentes cuestiones prejudiciales, procede describir la relación existente entre Jersey y el Reino Unido desde las perspectivas, íntimamente ligadas ente sí, (21) de la concesión de la nacionalidad británica y del control de inmigración.
13 Al igual que las otras islas Británicas, Jersey forma parte, junto con el Reino Unido y la República de Irlanda, de la denominada zona común de tránsito (common travel area), en la que, únicamente para los viajes locales internos (a diferencia de los viajes con origen o con destino en el exterior de la zona común), no existe un control sistemático de inmigración. (22)
14 En la British Nationality Act 1981 (23) se dispone que una persona nacida en el Reino Unido de padre o madre a) de nacionalidad británica, o b) con residencia habitual y permanente en el Reino Unido, adquiere la nacionalidad británica. (24)
De conformidad con el apartado 1 del artículo 50 de la British Nationality Act 1981, el concepto de Reino Unido comprende (salvo que del contexto se derive otra cosa) Gran Bretaña, Irlanda del Norte y las islas del Canal y de Man. Las personas nacidas en Jersey de progenitor(es) de nacionalidad británica, o con residencia habitual y permanente en la isla, disfrutan, en consecuencia, del denominado estatuto de nacionalidad común (common nationality status) y son nacionales británicos, titulares -en cuanto tales- del derecho de residencia (right of abode) en el Reino Unido. (25)
15 Análogamente, todos los nacionales británicos tienen derecho de residencia en Jersey (por tratarse de una parte del Reino Unido a efectos de la nacionalidad) y -tal como la propia Royal Court recuerda en las presentes cuestiones prejudiciales- no pueden ser expulsados del territorio de la isla. (26)
No obstante, de la resolución de remisión se deduce que los nacionales británicos están sujetos a la facultad de los Jueces penales insulares de acordar la libertad provisional (bind over). El Juez puede, en lugar de aplicar la pena, proponer al reo que se comprometa a comparecer ante él para que se le aplique la pena en una fecha predeterminada o una vez transcurrido un cierto período, por lo general comprendido entre dos y tres años, con la obligación de observar buena conducta durante ese período y cumplir las condiciones impuestas por la autoridad judicial para la aplicación de dicho régimen. Una de estas condiciones puede ser la de abandonar el territorio de Jersey y no regresar a él durante el período indicado. En caso de que el reo no acepte esta propuesta o -en caso contrario- de eventual infracción del auto de bind over, está previsto que el reo sea puesto a disposición del mismo órgano jurisdiccional y sancionado por el delito que inicialmente dio lugar a la adopción de la medida. (27)
16 Por lo que respecta a las personas que carezcan de la nacionalidad británica, pueden entrar y residir en Jersey (al igual que en cualquier otra parte del Reino Unido) sin necesidad de permiso para ello, siempre que legalmente sean titulares de un derecho de libre circulación derivado de la normativa comunitaria. (28)
Por otro lado, como queda indicado, (29) todo aquel que carezca de la nacionalidad británica puede ser expulsado de Jersey -en su caso, a recomendación del Juez penal al imponer una pena- (30) cuando el Lieutenant Governor estime que dicha medida contribuye al bien común.
17 Con arreglo a las disposiciones especiales del Anexo 4 de la Immigration Act 1971 relativas a la integración de la normativa en materia de inmigración de las islas Británicas con la legislación del Reino Unido, una orden de expulsión que obligue a su destinatario a abandonar el territorio de Jersey y no regresar al mismo surte efecto en todo el Reino Unido («como si la orden fuese una orden de expulsión dirigida a dicha persona a efectos de la presente Ley»). (31)
Si bien el Secretary of State británico puede disponer en determinados casos que una orden de expulsión dictada en Jersey no surta efecto fuera de la isla, (32) el órgano jurisdiccional de remisión señaló que no existen precedentes concretos a este respecto. En la práctica, una orden de expulsión dictada por las autoridades competentes de una de las islas Británicas surte efecto no sólo en el territorio de la isla de que se trate, sino en el del conjunto del Reino Unido.
II. Hechos del litigio principal
18 Los hechos que dieron lugar al procedimiento pendiente ante la Royal Court pueden resumirse del siguiente modo. En febrero de 1992, el Sr. Rui Alberto Pereira Roque, nacional portugués, llegó por vez primera a Jersey para reunirse con su familia, que residía allí, siendo admitido en la isla sin ninguna restricción de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 7 de la Immigration Act 1988. (33)
En octubre de 1993, a la edad de diecinueve años, el Sr. Pereira Roque, que desde hacía algunos meses estaba empleado como portero de noche al servicio de un hotel, fue acusado del robo de 1.300 UKL en su lugar de trabajo. Tras declararse culpable, se le impuso un año de libertad provisional, con la obligación de prestar un total de ochenta horas de trabajo de utilidad social. En aquella ocasión, se advirtió asimismo al Sr. Pereira Roque, durante una entrevista con los servicios de inmigración de Jersey, que, si en el futuro cometiera nuevas infracciones de la legislación penal, se recomendaría al Lieutenant Governor su expulsión de la isla.
Tras encontrar un nuevo empleo en abril de 1994, también como portero de hotel, el Sr. Pereira Roque cometió tres hurtos de efectos personales propiedad de los clientes y de otro empleado, siendo condenado, en el mes de octubre siguiente, a catorce semanas de prisión. Asimismo, se anuló el auto de libertad provisional. No obstante, el Juez penal no estimó oportuno recomendar la expulsión del Sr. Pereira Roque del territorio de Jersey.
19 A instancia del Chief Inspector of Immigration, en diciembre de 1994 el Abogado del Sr. Pereira Roque presentó observaciones escritas sobre la propuesta de recomendación de expulsión de su defendido. De la resolución de remisión se desprende que, si bien en su escrito el Chief Inspector había propuesto también la celebración de una entrevista con el Sr. Pereira Roque para evaluar la procedencia de dicha recomendación, dicha entrevista no llegó a celebrarse.
El 22 de diciembre de 1994, el Lieutenant Governor ordenó la expulsión del Sr. Pereira Roque de Jersey, por estimar que contribuiría al bien común, mediante resolución no motivada ni recurrible en vía administrativa. (34) El 3 de enero de 1995, el Sr. Pereira Roque interpuso un recurso ante la Royal Court en el que solicitaba el control jurisdiccional de la legalidad de la medida controvertida. A petición del Sr. Pereira Roque, el órgano jurisdiccional de remisión suspendió provisionalmente la ejecución de la orden de expulsión.
20 A juicio del demandante en el procedimiento principal, el ejercicio de la potestad de expulsión por parte del Lieutenant Governor está limitado por el artículo 4 del Protocolo, antes citado, que obliga a las autoridades de Jersey a aplicar el mismo trato a todas las personas físicas o jurídicas de la Comunidad en aquellas situaciones que, en los territorios en los que el Tratado es plenamente aplicable, están reguladas por el Derecho comunitario. Con arreglo al Derecho comunitario, durante el período pertinente, el Sr. Pereira Roque gozaba, como trabajador o persona a cargo de un trabajador, de un derecho de entrada y residencia en el Reino Unido. (35) En consecuencia, su situación estaba comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 4.
Como los nacionales británicos que no son nacionales de Jersey no pueden ser expulsados de Jersey, de ello se deduce, según el demandante, que el mismo trato debe dispensarse también a un nacional de otro país comunitario que -como el Sr. Pereira Roque en el presente caso- ejerza su derecho a la libre circulación para ejercer un empleo.
21 En todo caso, aun cuando se admita la legalidad de una orden de expulsión dictada por las autoridades de Jersey contra una persona que se encuentre en la situación del Sr. Pereira Roque, dicha medida obligaría a su destinatario, hasta su eventual revocación, a permanecer fuera del territorio no sólo de Jersey sino de todo el Reino Unido. Por tanto, una medida de esta índole ha de adoptarse necesariamente de conformidad con la legislación británica.
En otras palabras, a juicio del Sr. Pereira Roque, también las órdenes de expulsión dictadas por las autoridades de Jersey contra personas físicas de la Comunidad que se encuentren en una situación jurídica que, en los territorios en que el Tratado es plenamente aplicable, esté regulada por el Derecho comunitario, deben atenerse a los principios establecidos en la normativa comunitaria. Incluso los conceptos de «bien común» y de «orden público» deben apreciarse, por tanto, con arreglo a los procedimientos y los criterios materiales establecidos en el apartado 3 del artículo 48 del Tratado (36) y en la Directiva 64/221/CEE. (37)
En opinión del demandante, la medida adoptada en su contra es, por tanto, ilegal: la expulsión de Jersey a que fue condenado por delitos menores -tal es el caso que nos ocupa- no contribuye al bien común y es en todo caso desproporcionada con respecto al ilícito cometido, en la medida en que conlleva, entre otras consecuencias, la separación del interesado de su familia. Además, la ilegalidad de la medida de que se trata es, a su entender, tanto más evidente cuanto que el ordenamiento jurídico de Jersey no contempla medios de impugnación judicial para obtener el reexamen de la medida sobre el fondo.
El Sr. Pereira Roque censura asimismo, por ilógicas, las alegaciones formuladas por el Lieutenant Governor, que asimila Jersey al Reino Unido (para excluir el carácter discriminatorio de la prohibición de expulsar de la isla a nacionales británicos) mientras que, por otra parte, sostiene que el concepto de orden público puede interpretarse de distinto modo en ambos ordenamientos jurídicos cuando, en cambio, la expulsión -que es una medida destinada a aplicarse en el conjunto del territorio de la common travel area- exige, habida cuenta de sus efectos, la definición uniforme de las razones que pueden justificarla.
22 El Lieutenant Governor contesta a estas observaciones afirmando que, según el Derecho internacional público, los Estados pueden expulsar a los extranjeros, pero no a sus propios nacionales. Prosigue afirmando que el ejercicio de la potestad de expulsión es siempre, por su propia naturaleza, «discriminatorio», sin que, sin embargo, revista por ello pertinencia a efectos del artículo 4 del Protocolo. Por lo demás, el apartado 3 del artículo 48 del Tratado y la Directiva 64/221 permiten la expulsión de nacionales de otros Estados miembros, pese a la prohibición general de la discriminación por razón de la nacionalidad establecida en el artículo 6 del Tratado.
Por otra parte, de acogerse las alegaciones del Sr. Pereira Roque se llegaría al singular resultado de que los nacionales de todos los Estados miembros tendrían derecho a entrar y permanecer en el territorio de Jersey sin someterse al control de inmigración ni a la posibilidad de expulsión, incluso con fines diversos de los autorizados por el Derecho comunitario. Esto, según el Lieutenant Governor, terminaría por contradecir la norma según la cual las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de personas no se aplican en la isla.
Es más, en opinión del Lieutenant Governor, la cláusula de no discriminación establecida en el Protocolo no puede interpretarse en el sentido de que las autoridades de Jersey están obligadas a dispensar idéntico trato a los nacionales británicos y a los restantes nacionales comunitarios, ya sea introduciendo limitaciones al derecho de entrada y residencia en la isla de los primeros, ya suprimiendo, en cambio, las restricciones existentes a este respecto para los segundos.
En consecuencia, el Lieutenant Governor estima que el artículo 4 del Protocolo no limita la potestad de las autoridades competentes insulares de expulsar, por razones de orden público u otras, a los nacionales de la Comunidad.
23 Con carácter subsidiario, según el Lieutenant Governor, la alegación según la cual está obligado a ejercer su potestad de expulsión de manera análoga a las autoridades del Reino Unido carece de fundamento también por otras consideraciones. A su juicio, sería un modo de conseguir la aplicación en la isla, de manera subrepticia, de las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de personas, además de una vulneración del principio, enunciado por este Tribunal, según el cual los Estados miembros conservan la facultad de definir libremente, a la luz de las exigencias nacionales, sus propias necesidades de orden público.
Por otra parte, el Lieutenant Governor añade que la justificación de la medida de expulsión debe apreciarse comprobando si la presencia de la persona interesada en el territorio constituye o no una amenaza real y suficientemente grave para la sociedad; en consecuencia, es totalmente lógico que la autoridad nacional competente deba interpretar en cada caso el concepto de orden público por referencia a la naturaleza y a las exigencias de la sociedad en el territorio en que se encuentra el reo.
III. Facultad de la Royal Court de plantear al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales con arreglo al artículo 177 del Tratado
24 A la hora de formular la solución que propongo a las presentes cuestiones prejudiciales, partiré de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Barr y Montrose Holdings, (38) por lo demás invocada -en apoyo de sus respectivas posturas contrapuestas en el presente procedimiento- tanto por las partes del litigio principal como por los Gobiernos británico y francés y la Comisión.
Dicho precedente resulta pertinente, en primer lugar, para verificar si el Tribunal es competente para proporcionar, con carácter prejudicial, los elementos de interpretación solicitados por la Royal Court, la cual -como queda indicado (véase la nota 7 supra)- forma parte de la organización judicial de la isla y no de la británica.
Bastará reiterar aquí lo dicho en la sentencia Barr y Montrose Holdings en relación con la petición de interpretación con arreglo al artículo 177 del Tratado planteada, en aquel asunto, al Tribunal de Justicia por un órgano jurisdiccional de la isla de Man: «En virtud del apartado 3 del artículo 1 del Tratado [relativo a la adhesión a la Comunidad Económica Europea y a la Comunidad Europea de la Energía Atómica del Reino de Dinamarca, de Irlanda y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte], las disposiciones relativas a las facultades y competencias de las Instituciones de la Comunidad se aplican con respecto al Protocolo nº 3, el cual, según el artículo 158 del Acta de adhesión, forma parte integrante de dicha Acta. Por lo tanto, la competencia prejudicial atribuida al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 177 del Tratado abarca el Protocolo nº 3.
Asimismo debe considerarse que no sería posible garantizar la aplicación uniforme del Protocolo nº 3 en la isla de Man si los órganos jurisdiccionales cuya sede se encuentra en su territorio no pudieran plantear cuestiones al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de dicho Protocolo, de la normativa comunitaria a la que este Protocolo se remite y sobre la validez de dicha normativa, así como sobre la interpretación y validez de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad basándose en el Protocolo nº 3.
De lo anterior se deduce que, con el fin de garantizar dicha aplicación uniforme, debe considerarse a la Deputy High Bailiff's Court como un órgano jurisdiccional facultado para plantear cuestiones prejudiciales sobre dichos extremos ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 177 del Tratado.» (39) La misma conclusión se impone por entero, mutatis mutandis, en el presente procedimiento.
IV. Solución a la primera cuestión prejudicial
25 Es más. Son sobre todo los elementos sobre el fondo de la sentencia del Tribunal en el asunto Barr y Montrose Holdings relativos a la interpretación de la obligación de igualdad de trato consagrada en el artículo 4 del Protocolo los que resultan pertinentes a efectos de las presentes conclusiones.
En aquel procedimiento, el Sr. Barr, nacional británico y la sociedad Montrose, que le empleaba como jurista de empresa, fueron acusados en un proceso penal de haber infringido la Ley sobre control de empleo de la isla de Man, la cual reservaba el acceso al trabajo en la isla a los «trabajadores de la isla de Man» y a los trabajadores con un permiso especial expedido por el Department of Health and Social Security. Demandados ante la Deputy High Bailiff's Court, el Sr. Barr y la sociedad Montrose alegaron la ilegalidad de la normativa de que se trataba por infringir el artículo 4 del Protocolo: las disposiciones censuradas eximían del requisito del permiso las actividades ejercidas por los comisarios o los miembros de la policía y otras actividades al servicio de la Corona por cuenta del Gobierno del Reino Unido, con lo que, según afirmaban, reservaban un trato más favorable a los nacionales del Reino Unido y de la República de Irlanda.
26 En respuesta a las cuestiones de interpretación planteadas por el órgano jurisdiccional de Man, este Tribunal acogió, en primer lugar, la alegación formulada por el Gobierno británico, señalando «que la regla prevista en el artículo 4 del Protocolo nº 3 no puede interpretarse de tal forma que la misma se convierta en un medio indirecto para aplicar en el territorio de la isla de Man disposiciones comunitarias que no son aplicables en el mismo en virtud de la letra c) del apartado 5 del artículo 227 del Tratado CEE y del artículo 1 del Protocolo nº 3, tales como las normas relativas a la libre circulación de trabajadores». (40)
27 Por otra parte, el Tribunal no acogió la interpretación del citado artículo 4 -igualmente propuesta por el Gobierno británico- según la cual la obligación de igualdad de trato establecida por esta norma se limita exclusivamente al ámbito de la libre circulación de mercancías, de la que trata el artículo 1 del Protocolo.
El Tribunal señaló que el referido artículo 4 se refiere textualmente a las personas físicas y jurídicas y que «por lo tanto, debe reconocerse un alcance autónomo a esta última norma. Debe interpretarse en el sentido de que se opone a cualquier discriminación entre las personas físicas y jurídicas de los Estados miembros en lo tocante a las situaciones que se regulan por el Derecho comunitario, en los territorios en los que el Tratado se aplica íntegramente.» (41) Y como una de esas situaciones es el acceso al empleo, el Tribunal concluyó que el artículo 4 del Protocolo se aplica al mismo, pese a que las normas comunitarias relativas a la libe circulación de trabajadores no se aplican a la isla de Man. (42)
28 Procede aplicar dichos principios en el procedimiento que nos ocupa. El problema que debe examinar el Tribunal, conviene recordarlo, es el de si una orden de expulsión como la dictada por el Lieutenant Governor de Jersey contra el Sr. Pereira Roque es compatible con la prohibición de discriminación consagrada en el artículo 4 del Protocolo.
29 Aclararé de inmediato que el referido artículo 4 debe considerarse aplicable en el presente caso pese a que, como se ha señalado, las normas comunitarias relativas a la libre circulación de trabajadores no se aplican a la isla de Jersey. En efecto, es innegable que una medida de ese tipo afecta de manera significativa -en el contexto fáctico del procedimiento principal, anteriormente descrito (véanse los puntos 18 y 19 supra)- a las posibilidades concretas de un nacional comunitario como el Sr. Pereira Roque de acceder a un empleo en la isla (43) (o, alternativamente, de instalarse en ella, como persona a cargo, reuniéndose con un ascendiente trabajador).
En consecuencia, considero que carece de fundamento la alegación del Gobierno británico según la cual de la sentencia Barr y Montrose Holdings debe deducirse que la materia del control de inmigración es totalmente ajena al ámbito de aplicación del artículo 4 del Protocolo.
30 Por lo que respecta a la apreciación del alegado carácter discriminatorio, a favor de los nacionales británicos, de las medidas de expulsión de Jersey que el Lieutenant Governor tiene la potestad de adoptar con arreglo a la letra b) del apartado 5 del artículo 3 de la Immigration Act 1971, es a mi juicio obligatorio hacer algunas reflexiones sobre la potestad que en esta materia reconoce a los Estados el ordenamiento jurídico internacional.
31 La determinación de la nacionalidad constituye, en esencia, el instrumento para definir el substrato personal del Estado y, en Derecho internacional, se considera tradicionalmente una materia perteneciente al ámbito de sus competencias exclusivas, (44) aun cuando pueda estar sujeta a determinadas restricciones derivadas de normas consuetudinarias o de tratados. (45)
32 También en el ordenamiento jurídico comunitario, este Tribunal ha reconocido siempre la competencia exclusiva de los Estados miembros para determinar unilateralmente el modo de adquisición y pérdida de su respectiva nacionalidad, aun advirtiendo que -presumiblemente por sus efectos indirectos sobre la determinación del ámbito de aplicación personal de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado- (46) dicha competencia debe ejercerse respetando el Derecho comunitario. (47)
Ni siquiera el Tratado de la Unión Europea, pese a establecer la ciudadanía de la Unión, (48) afectó en modo alguno a la potestad exclusiva de determinar la nacionalidad que corresponde a los Estados miembros, tal como se desprende de las disposiciones pertinentes del Tratado y de la Declaración relativa a la nacionalidad de un Estado miembro que figura como Anexo del Acta final. (49)
33 Por último, la nacionalidad de un Estado miembro muy bien puede tener un alcance y contenido diferentes a efectos del Derecho nacional y del Derecho comunitario. Así sucede en el caso que nos ocupa: los nacionales de las islas Británicas, si bien ciudadanos británicos a todos los efectos con arreglo al Derecho interno y entran en la definición de «nacionales británicos» a efectos de los Tratados constitutivos de las Comunidades contenida en la Declaración del Gobierno del Reino Unido de 1983, no se benefician de las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de personas. (50)
34 También la admisión y expulsión de los extranjeros son materias tradicionalmente comprendidas en el ámbito de competencias exclusivas del Estado, por tratarse de poderes de autoprotección inherentes a los intereses públicos esenciales y a la misma soberanía de cada Estado.
35 El principio que acabo de recordar conserva su validez aun cuando se reconozca la potestad discrecional de expulsión de los extranjeros cuya presencia en el territorio se considere indeseable está limitada por la relación bilateral que se establece, con sus respectivos derechos y obligaciones, entre el Estado de admisión y el Estado de nacionalidad del extranjero admitido: una relación que se traduce en la obligación de este último Estado de recibir a sus nacionales legalmente expulsados por otro Estado, mientras que el Estado de admisión está obligado, por su parte, a dispensar un trato igual y razonable a los extranjeros que se encuentren en su territorio.
Así las cosas, la discrecionalidad del Estado en materia de expulsión está limitada en razón de la función y la finalidad de tal potestad, que deberá por tanto ejercerse de buena fe (es decir, sin perseguir otros fines, como el genocidio, la expropiación del patrimonio o el abandono de la persona a la persecución de su Estado de origen) y sobre la base de una motivación razonable (como la infracción de las normas sobre control de inmigración del Estado de acogida, la participación en actividades delictivas u otras consideraciones políticas o de seguridad pública). Por otra parte, las razones en que se funda la expulsión deben ser atentamente ponderadas por el Estado que adopta dicha medida en relación con los intereses contrapuestos del extranjero (incluidos sus derechos individuales, el derecho a no ser separado de su familia, sus propiedades u otros posibles elementos de conexión con el Estado de residencia y sus expectativas legítimas). (51)
36 Todo esto explica, entre otras cosas, por qué el ejercicio de la potestad de expulsión (o de denegación de la admisión o residencia) sólo puede afectar a los extranjeros.
Así se admite asimismo en la jurisprudencia comunitaria, en cuanto expresión de un principio de Derecho internacional público que el Tratado mantuvo vigente en las relaciones entre los Estados miembros. En efecto, el Tribunal ha precisado que las medidas de expulsión adoptadas por Estados miembros contra extranjeros comunitarios -de acuerdo con los requisitos establecidos en el apartado 3 del artículo 48 del Tratado y en la Directiva 64/221, y, en todo caso, por razones distintas de la omisión de las formalidades relativas al control de extranjería- no constituyen restricciones de la libertad de circulación de las personas de carácter discriminatorio. (52)
37 A la luz de las consideraciones precedentes, considero -por lo que respecta a la solución a la primera cuestión prejudicial- que la obligación de igualdad de trato entre las personas de la Comunidad que el artículo 4 del Protocolo impone a las autoridades de Jersey no se incumple, en el presente caso, por el mero hecho de que los nacionales de los demás Estados comunitarios estén sujetos, a diferencia de los británicos, a controles de inmigración en la isla y a la adopción de medidas coercitivas de extrañamiento de su territorio.
38 Dado que el Protocolo forma parte integrante del Tratado (véase el punto 8 supra), la obligación de «aplicar el mismo trato a todas las personas físicas o jurídicas de la Comunidad» debe interpretarse, lógicamente, a la luz del Derecho comunitario.
A este respecto, procede recordar los principios enunciados por este Tribunal, en aplicación del artículo 6 (anteriormente artículo 7) del Tratado, con respecto a la cláusula general de no discriminación por razón de la nacionalidad, de la que razonablemente cabe considerar que el artículo 4 constituye la disposición homóloga en el Protocolo. (53) De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, los Estados miembros deben dispensar a los extranjeros comunitarios, en principio, el mismo trato reservado a sus nacionales, lo que no impide que pueda estar justificado, es decir, carecer de efectos discriminatorios contrarios al Derecho comunitario, un trato diferenciado a estas dos categorías cuando se trate de situaciones jurídicamente discernibles de acuerdo con criterios no arbitrarios y razonables. (54)
39 En el ámbito específico de la igualdad de trato entre trabajadores, el principio general establecido en el artículo 6, antes citado, se aplica de manera concreta mediante los artículos 48 a 51 del Tratado. En este caso, la prohibición general de no discriminación por razón de la nacionalidad implica que los nacionales de otros Estados miembros no pueden recibir un trato diferente que los del Estado de admisión por lo que respecta a las condiciones de acceso al empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, despido, recolocación y protección social. (55)
No obstante, este Tribunal ha excluido la existencia de una discriminación ilegal cuando un Estado miembro aplica a los trabajadores de otros Estados miembros, basándose en elementos objetivos, su legislación en materia de control de inmigración, siempre que esto no suponga restricciones indebidas del derecho de entrada y residencia de dichos trabajadores. (56)
40 Ahora bien, prescindamos de la cuestión de si la bailía de Jersey es parte del Reino Unido desde el punto de vista del Derecho internacional y a todos los efectos del mismo (véase el punto 4 supra). Lo es, sin lugar a dudas, a efectos de la nacionalidad: sus nacionales son nacionales británicos y disfrutan del estatuto de nacionalidad común. (57) La determinación de estas cuestiones referidas a la nacionalidad está plenamente comprendida en el ámbito de competencias exclusivas del Reino Unido. (58)
Con todo, como todos los nacionales británicos son titulares del derecho de residencia (right of abode) en alguna parte del Reino Unido, no pueden ser objeto de medidas administrativas de expulsión de su territorio. (59) También la admisión y expulsión de los extranjeros son materias ciertamente comprendidas en el ámbito de competencias exclusivas del Reino Unido. (60)
A diferencia de lo que alega el Sr. Pereira Roque, la expulsión de nacionales británicos por parte de las autoridades de Jersey -es decir, la expulsión de nacionales del Reino Unido del territorio del Reino Unido- está, por tanto, prohibida por un principio de Derecho internacional público, y no se deriva de una supuesta opción legislativa discrecionalmente elegida por los States.
41 Así las cosas, no veo cómo, ante la manifiesta diversidad de situaciones en que se encuentran los nacionales británicos y los extranjeros, incluso comunitarios, puede atribuirse efectos discriminatorios al hecho de que las autoridades de Jersey conserven la potestad de expulsar a los nacionales de un Estado miembro de la Comunidad o de denegarles la admisión o la residencia en territorio insular.
42 Ante todo, la solución contraria -como señalan el Lieutenant Governor, el Gobierno británico y la Comisión- tendría consecuencias manifiestamente ilógicas. En efecto, dado que la potestad de expulsión de las autoridades de Jersey no está sujeta a las limitaciones sustantivas y de procedimiento establecidas en el apartado 3 del artículo 48 del Tratado y en la Directiva 64/221 (véase el punto 44 infra), el nacional comunitario disfrutaría en la isla (en cuyo territorio no se aplican las normas en materia de libre circulación) de un derecho de residencia absoluto e ilimitado, mucho más amplio que el que se le reconoce en los demás Estados miembros (véase el punto 21 supra).
43 En consecuencia, propongo que se responda a la primera cuestión prejudicial planteada por la Royal Court -sin perjuicio de las precisiones que efectuaré más adelante (véanse los puntos 46 a 52 infra)- que el artículo 4 del Protocolo no implica la prohibición de expulsar del territorio de Jersey a los nacionales de un Estado miembro distinto del Reino Unido. La exención de los controles de inmigración en el territorio de Jersey y la prohibición de expulsión se aplican únicamente a los nacionales británicos, unidos a los nacionales de Jersey por el vínculo de nacionalidad común.
V. Solución a la segunda cuestión prejudicial
44 Por lo que respecta a las otras dos cuestiones, en principio no cabe aplicar a los actos administrativos de las autoridades de Jersey las limitaciones sustantivas y de procedimiento establecidas en el apartado 3 del artículo 48 del Tratado y en la Directiva 64/221. (61)
Esta es la conclusión que a mi entender se impone a la luz de la doctrina formulada por este Tribunal en la sentencia Barr y Montrose Holdings: (62) la obligación de igualdad de trato establecida en el artículo 4 del Protocolo no puede interpretarse de tal forma que se convierta en un medio indirecto para aplicar en el territorio de las islas Británicas disposiciones comunitarias que no son aplicables en el mismo en virtud de la letra c) del apartado 5 del artículo 227 del Tratado y del artículo 1 del Protocolo nº 3, tales como las normas relativas a la libre circulación de trabajadores.
45 Dicho esto, paso a efectuar las precisiones indispensables a que antes me refería.
46 Reflexionemos por un momento sobre el contenido exacto (con independencia de la aplicación de las limitaciones sustantivas y de procedimiento establecidas en el apartado 3 del artículo 48 del Tratado y en la Directiva 64/221, las cuales, como queda indicado, carecen de pertinencia en el marco del procedimiento principal) del principio de igualdad de trato entre trabajadores nacionales y extranjeros, que los Estados miembros están en principio obligados a observar -por lo que respecta al derecho de entrada y residencia-, en particular a raíz del reciente reconocimiento de la ciudadanía de la Unión Europea, que se adquiere y se pierde conjuntamente con la ciudadanía nacional.
En efecto, el Derecho comunitario está evolucionando de un modo cada vez más patente hacia la asimilación de los derechos de los extranjeros comunitarios y de los nacionales del Estado miembro de acogida. No sólo el Tratado de la Unión Europea creó la ciudadanía de la Unión, (63) sino que hace tiempo que este Tribunal -por poner sólo un ejemplo- (64) reafirmó una exigencia análoga de asimilación entre estas dos categorías de sujetos por lo que respecta al derecho a acceso a la justicia en materia tanto civil como penal. (65)
47 En el marco del control de inmigración, parece claro que una medida de expulsión tiene, para el extranjero comunitario que se ha establecido e integrado legalmente en el territorio de un Estado miembro -y cuya situación es por ello mismo comparable, desde numerosos puntos de vista, a la de un nacional de dicho Estado-, consecuencias bastante más graves y «punitivas» que, por ejemplo, una denegación inicial de la admisión: en efecto, la expulsión conlleva necesariamente el abandono del trabajo o de la escuela, de la familia y amigos, de la casa.
En cambio, los nacionales de un Estado miembro que son condenados por delitos graves, al no poder ser expulsados, han de cumplir sus condenas, por severas que sean, pero siempre dentro del propio Estado. Y, con todo, dejando a un lado la autoridad del principio de Derecho internacional público al que ya me he referido en varias ocasiones, es lícito interrogarse sobre las razones por las cuales no puede y debe ofrecerse un trato análogo a los extranjeros comunitarios que han inmigrado y se han establecido legalmente en el territorio del Estado de que se trate. (66)
48 En consecuencia, considero que, si bien es cierto que con arreglo al Derecho comunitario los Estados miembros conservan aún la potestad de expulsar a los extranjeros comunitarios, de la obligación de igualdad de trato se desprende -prescindiendo de las limitaciones sustantivas y de procedimiento establecidas en el apartado 3 del artículo 4 del Tratado y en la Directiva 64/221- que la necesidad de recurrir a este tipo de medidas contra esta categoría de inmigrantes debe revestir un carácter cada vez más excepcional, y limitarse a los casos en que la continuidad de la presencia del extranjero en el territorio del Estado constituya una amenaza efectiva y suficientemente grave para los intereses fundamentales de este último. (67)
49 En mi opinión, análogas consideraciones se imponen, mutatis mutandis, por lo que respecta a los límites dentro de los cuales las autoridades de Jersey pueden tratar, en materia de control de inmigración, a los nacionales de otros Estados miembros de la Comunidad de manera diferente que a los nacionales británicos.
Más exactamente, no creo poder compartir las observaciones de la Comisión según las cuales al centrar el análisis sobre la igualdad de trato en la posibilidad de adoptar la medida y la severidad de ésta en relación con los hechos invocados para justificarla, se termina por aplicar el principio de proporcionalidad, es decir, una norma comunitaria distinta y autónoma no contemplada en el Protocolo, lo que a su entender vulnera la doctrina enunciada por este Tribunal en la sentencia Barr y Montrose Holdings.
En realidad, lo que me parece innegable es justamente lo contrario: a saber, que -una vez admitida la potestad de las autoridades de Jersey de expulsar a los nacionales comunitarios no británicos- la obligación de aplicar el mismo trato a todas las personas físicas de la Comunidad, con independencia de su nacionalidad, sólo puede considerarse satisfecha en la medida en que las medidas de expulsión discrecionalmente adoptadas en la isla obedezcan a una exigencia fundamental de proporcionalidad. (68)
En otras palabras, en esta materia es precisamente la proporcionalidad la que garantiza la igualdad de trato: precisamente porque los nacionales británicos no pueden ser objeto de medidas de expulsión, en virtud del artículo 4 del Protocolo las autoridades de Jersey no deben adoptar tales medidas contra nacionales de Estados miembros distintos del Reino Unido más que en los casos en que la continuidad de la presencia del inmigrante comunitario en el territorio de la isla constituya una amenaza efectiva y suficientemente grave para los intereses fundamentales de la comunidad local, tales como los relativos al orden público, la seguridad o la salud públicas.
50 Por lo que respecta, en particular, al recurso a las justificaciones de «orden público» y «seguridad pública» -que deben ser interpretadas y aplicadas por las autoridades insulares teniendo en cuenta los intereses fundamentales de la sociedad de Jersey en el momento histórico actual-, del referido principio de no discriminación se desprende asimismo que la conducta personal del extranjero comunitario no constituye una amenaza efectiva y suficientemente grave para los intereses fundamentales de la bailía cuando, ante un comportamiento análogo por parte de nacionales británicos, las autoridades de Jersey no suelen adoptar medidas represivas, sino efectivamente dirigidas a combatir dicha conducta.
51 Partiendo de esta premisa, convengo con la Comisión en considerar que -para apreciar si, en las circunstancias concretas de cada caso, el recurso a la expulsión del nacional comunitario no británico puede considerarse proporcionado, es decir, conforme a la obligación de igualdad de trato establecida en el artículo 4 del Protocolo- la referencia adecuada la constituye la práctica de los órganos jurisdiccionales penales de Jersey en materia de bind over (véase el punto 15 supra).
En efecto, en la medida en que esta última medida restrictiva sea objeto de una especie de pacto con el reo y tenga efectos limitados en el tiempo, los dos tipos de medidas presentan considerables analogías, tal como reconoció el Abogado General Sr. Warner en el asunto Saunders. (69) Desde esta perspectiva, me parecen asaz significativas las observaciones del Lieutenant Governor y del Gobierno británico -que la Royal Court tendrá ocasión de comprobar puntualmente- según las cuales los órganos jurisdiccionales penales de Jersey recurren con cierta frecuencia al bind over en el caso de reos de hurto, y que las medidas de este tipo afectan en la inmensa mayoría de los casos a personas originarias del Reino Unido.
52 Por último, de la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad establecida en el artículo 4 del Protocolo, interpretado en los términos antes indicados, se desprende asimismo la obligación de las autoridades de Jersey de proceder, en cada caso en que se plantee la cuestión de la posible expulsión de un extranjero comunitario, a una ponderación de los intereses protegidos por la medida que se pretende adoptar con los derechos fundamentales de la persona de que se trate. En particular, tales derechos comprenden el derecho al respeto de su vida privada y familiar, también por lo que respeta a la duración de su anterior residencia en el territorio de la bailía.
VI. Solución a la tercera cuestión prejudicial
53 En cambio, la tercera cuestión prejudicial planteada por la Royal Court debe resolverse, en mi opinión, en el sentido de que el artículo 4 del Protocolo no prohíbe a las autoridades competentes de Jersey expulsar del territorio de la isla a un nacional de otro Estado miembro ni siquiera cuando las consideraciones de orden público en que se basa la medida no se corresponden en ese caso concreto a las que justificarían la expulsión de la misma persona del Reino Unido.
Esta solución se deduce de la premisa antes enunciada. En materia de expulsión, las justificaciones de «orden público» y de «seguridad pública» deben ser interpretadas y aplicadas por las autoridades insulares teniendo en cuenta los intereses fundamentales de la sociedad de Jersey; esto es así por cuanto no se aplica al territorio de Jersey ni a los actos de sus autoridades administrativas la jurisprudencia del Tribunal según la cual el concepto de orden público, en la medida en que establece una excepción a los principios fundamentales de igualdad de trato y de libertad de circulación, debe interpretarse de forma estricta y bajo el control de las Instituciones comunitarias. (70)
54 Por otra parte, de esta solución se derivan consecuencias bastante importantes por lo que respecta a la cuestión -no expresamente planteada por el órgano jurisdiccional de remisión en sus cuestiones prejudiciales- de la eficacia, en el territorio del Reino Unido externo a la isla de Jersey, de una orden de expulsión del territorio de la bailía adoptada por las autoridades insulares.
55 Como queda indicado, (71) en el artículo 3 del Anexo 4 de la Immigration Act 1971 se dispone que una orden de este tipo surte efecto en todo el Reino Unido, salvo que el Secretary of State británico limite expresamente, en un caso concreto, el ámbito de aplicación de la medida al territorio de la isla.
No obstante, procede excluir la legalidad de esta extensión automática en razón, precisamente, de la señalada inaplicabilidad en Jersey de las limitaciones sustantivas y de procedimiento a la expulsión establecidas en el apartado 3 del artículo 48 y en la Directiva 64/221, que conlleva la posibilidad de que una medida de expulsión sea adoptada basándose en justificaciones más o menos diversas de las que la normativa comunitaria impone al Reino Unido. En otras palabras, es la extensión de la medida de expulsión a la totalidad del Reino Unido la que debe ser objeto de disposición expresa.
56 En consecuencia, coincido con las conclusiones formuladas por la Comisión por lo que respecta a los casos en que el Secretary of State no disponga expresamente que una determinada medida de expulsión adoptada por el Lieutenant Governor contra un nacional comunitario no británico no surte efecto fuera del territorio de Jersey. Esta omisión no podrá en ningún caso facultar a las autoridades del Reino Unido para denegar la entrada del interesado en su territorio nacional (excluido, obviamente, el territorio de Jersey), siempre que la denegación se base en la referida medida.
VII. Conclusión
A la luz de las observaciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Royal Court:
«1) El artículo 4 del Protocolo nº 3 del Acta de adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas no tiene por efecto que los nacionales de un Estado miembro distinto del Reino Unido no puedan ser expulsados del territorio de la bailía de Jersey, por más que los nacionales británicos no estén sujetos a los controles de inmigración en dicho territorio ni puedan ser expulsados del mismo.
2) No obstante, el referido artículo 4 prohíbe a las autoridades competentes de Jersey expulsar de Jersey a un nacional de un Estado miembro distinto del Reino Unido, salvo en los casos en que la continuidad de la presencia de la persona interesada en el territorio de la bailía constituya una amenaza efectiva y suficientemente grave para sus intereses fundamentales, tales como los relativos al orden público, o a la seguridad o salud públicas.
Estos conceptos deben ser interpretados y aplicados por las autoridades insulares teniendo en cuenta los intereses fundamentales de la sociedad de Jersey en el período histórico de referencia.
En particular, no puede considerarse que la conducta personal de un nacional comunitario no británico constituya una amenaza efectiva y suficientemente grave para los intereses fundamentales de Jersey cuando, en los casos de comportamiento análogo por parte de nacionales británicos, las autoridades de Jersey no suelen adoptar medidas restrictivas de otro tipo, sino medidas efectivamente dirigidas a combatir dicha conducta, como un auto de bind over.
Por otra parte, la justificación de la posible medida de expulsión debe ser objeto de una ponderación de los intereses en juego con los derechos fundamentales de la persona de que se trate y, en particular, el derecho al respeto de su vida privada y familiar, también por lo que respecta a la duración de su anterior residencia en el territorio de la bailía.
3) El referido artículo 4 no prohíbe a las autoridades competentes de Jersey expulsar del territorio de la isla a un nacional de un Estado miembro cuando, en la práctica, las consideraciones de orden público tenidas en cuenta por dichas autoridades no conducirían a expulsar del Reino Unido a dicha persona. No obstante, una orden de expulsión dictada por las autoridades de Jersey contra un nacional de un Estado miembro no surtirá efecto fuera del territorio de la isla, ni siquiera a falta de un acto expreso del Secretary of State británico que limite el ámbito de aplicación territorial de dicha orden.»
(1) - Para la breve síntesis que a continuación se ofrece, me he basado en las siguientes aportaciones doctrinales: Plender, R.: «The Protocol, the Bailiwicks and the Jersey Cow»; en Plender, R.O., y Kiralfy, A.K.R.: Legal History and Comparative Law: Essays in Honour of Albert Kiralfy, Londres, 1990, pp. 143 a 163; Fransman, L.: British Nationality Law, Londres, 1989, especialmente pp. 71, 132 a 136, 809 y 810; Horner, S.A.: «The Isle of Man and the Channel Islands. A Study of Their Status Under Constitutional, International and European Law», European University Institute Working Paper nº 98, Santo Domingo, 1984; Simmonds, K.R.: «United Kingdom - Appendix: British Islands», en Knapp, V.: International Encyclopedia of Comparative Law, La Haya-Tubinga, 1976, pp. 103 a 106; ibidem, «The British Islands and the Community: I - Jersey», CML Rev., 1969, pp. 156 a 169.
(2) - A saber, las restantes islas Normandas (en lo sucesivo, «islas del Canal»; a saber, la bailía de Guernesey, las islas de Alderney, Brechou, Sark, Herm, Jethou, Lihou y otros islotes, en su mayor parte deshabitados) y la isla de Man.
(3) - Véase Royal Commission on the Constitution 1969-1973, vol. I (Informe), punto 1347. No obstante, a efectos de la nacionalidad, la British Nationality Act 1948 establecía que las referencias a las colonias que se hicieran en dicha normativa debían interpretarse en el sentido de que comprendían también las islas del Canal y la isla de Man (véase el apartado 1 del artículo 33). En consecuencia, los nacionales de las islas del Canal fueron declarados nacionales del Reino Unido y de sus colonias (pese a tener derecho a la denominación de nacionales del Reino Unido y de sus islas y colonias).
Con efecto a 1 de enero de 1983, fecha en la que entró en vigor la British Nationality Act 1981, mientras que el resto de las colonias del Reino Unido eran calificadas como British Dependent Territories -de modo que las personas con una determinada conexión con uno cualquiera de ellos pasaron a ser British Dependent Territories citizens- las islas Británicas pasaron a formar parte, nicamente a efectos de la nacionalidad, del Reino Unido, de modo que sus nacionales pasaron a calificarse como nacionales británicos (véase el punto 14 infra).
(4) - Como indica su nombre, las islas del Canal pertenecieron durante algún tiempo (exactamente a partir del año 933) al Ducado de Normandía. Tras la invasión normanda del 1066, si bien Inglaterra y el Ducado de Normandía pasaron a estar unidos bajo una misma Corona, las islas del Canal quedaron como posesiones del Rey de Inglaterra no asimiladas.
Cuando, en el año 1204, la Corona inglesa perdió Normandía continental en favor de la Corona francesa, se acordó que la Corona inglesa mantendría su soberanía sobre las islas del Canal, conservando, por tanto, la responsabilidad de sus relaciones exteriores. De hecho, los soberanos ingleses continuaron gobernándolas en cuanto Duques de Normandía hasta el abandono de dicho título en 1259, e incluso con posterioridad a dicho suceso mantuvieron su pretensión a la inseparabilidad de las islas del Canal de la Corona, que acabó siendo reconocida por los soberanos franceses en la baja Edad Media. Las islas del Canal constituyen, por tanto, la única parte del antiguo Ducado de Normandía que sigue vinculada a la Corona británica.
(5) - Por lo demás, no faltan en la doctrina intentos razonados de llegar a una calificación precisa del estatuto constitucional de las islas Británicas. Según Horner (op. cit., nota 1 supra, pp. 40 a 50), dado que i) no se consideran parte del territorio metropolitano en la Constitución británica; ii) no cuentan con una representación democrática a nivel central, y iii) presentan numerosas analogías con la situación de posesiones generalmente reconocidas como «coloniales», las relaciones entre las islas Británicas y el Reino Unido deben calificarse, desde un punto de vista constitucional, de «cuasicoloniales».
(6) - Véase Simmonds, The British Islands and the Community, citado en la nota 1 supra, p. 160. Horner señala que «actualmente, las relaciones entre Westminster y las islas se caracterizan por una dicotomía entre normas y situación de facto. La doctrina central de la supremacía del Parlamento [británico] se extiende a las islas en virtud de la responsabilidad de garantizar su buen gobierno que corresponde a la Corona. No obstante, los principales aspectos de estas relaciones se basan en factores extrajurídicos: tradiciones consolidadas, autonomía histórica y una modalidad de equilibrio político que se mantiene sin recurrir a instrumentos legales» (op. cit., nota 1 supra, p. 39).
(7) - La organización judicial de la isla está integrada por la Lower Court y la Royal Court (esto es, el órgano jurisdiccional hoy remitente); en segunda instancia, funciona para todas las islas del Canal una única Channel Islands Court of Appeal, con competencias en materia civil y penal. La jurisdicción de última instancia la ejerce un órgano británico, a saber, el Judicial Committee del Consejo Privado de la Corona (Privy Council), que tradicionalmente ha actuado como órgano jurisdiccional de última instancia en procedimientos iniciados en las colonias británicas (así como en las antiguas colonias que no han abolido dicho procedimiento), pero que carece de competencia en el Reino Unido (véase Horner, op. cit., nota 1 supra, p. 50). En efecto, el poder del Judicial Committee de resolver este tipo de litigios por lo que respecta a la isla de Jersey proviene de las prerrogativas del soberano, como fuente de toda justicia, de pronunciarse sobre los recursos interpuestos contra las resoluciones de los Jueces de su imperio.
El único órgano legislativo de la isla son los States of Jersey, reconocidos como tales por el Gobierno británico desde 1771. Los miembros de los States, que constituyen una emanación de la Royal Court, son en parte designados por la Corona y en parte, la gran mayoría, electos. La competencia de los States se limita a las materias -como fiscalidad, finanzas, agricultura y pesca, Derecho penal, Derecho de minas, policía, servicios sociales, comercio y actividades profesionales- que no trascienden de los límites de la isla. Aún en nuestros días, las fuentes normativas del ordenamiento jurídico de Jersey son las siguientes: i) el antiguo Derecho consuetudinario del Ducado de Normandía (como puede extraerse del Grand Coutumier du Pays et Duché de Normandie del siglo XIII, de compilaciones esporádicas de textos y de las resoluciones publicadas del Privy Council y de la Royal Court); ii) los estatutos reales (Royal Charters), mediante los cuales (desde el Estatuto Real de 1241 de Eduardo III al de 1662 de Carlos II) los soberanos ingleses reiteraron enfáticamente el privilegio de las islas Británicas de ser gobernadas de acuerdo con sus antiguas costumbres, con el deseo evidente de asegurarse la fidelidad de los isleños, que habitaban una avanzadilla estratégicamente situada en el Canal en el «umbral» del territorio del tradicional enemigo francés. En particular, la Royal Charter adoptada en 1559 por Isabel I confirmaba la competencia exclusiva de la Royal Court of Jersey (salvo en los casos de habeas corpus y traición) y la exención (posteriormente confirmada mediante Leyes de 1952 y 1979) de los productos insulares de los derechos de aduana a la importación en el Reino Unido, su principal mercado de exportación; iii) las Orders in Council del soberano británico (véase infra); iv) los actos del Parlamento británico específicamente declarados aplicables a las islas del Canal (véase infra); v) la Ley escrita (statute law), tal como fue codificada en 1771 (Jersey Code); vi) los actos de los States y sus reglamentos y ordenanzas de desarrollo (que los States adoptan normalmente en forma de proyectos de Ley (projets de loi) sujetos a la aprobación de la Corona (Her Majesty in Council), expresada mediante el consentimiento del Privy Council); así como vii) los reglamentos (règlements) trienales adoptados por los States en materias estrictamente locales o administrativas. Estos actos no requieren de confirmación mediante Order in Council.
En cuanto a la facultad fundamental del Parlamento británico (en el que no están representadas las islas Británicas) de legislar para éstas, en la práctica la ejerce respetando algunas importantes limitaciones de carácter consuetudinario [que en realidad constituyen, al menos según una de las orientaciones de la doctrina (propugnada, entre otros, por Plender, op. cit., p. 145), convenciones constitucionales de carácter vinculante]. Por un lado, las islas del Canal disfrutan del derecho fundamental y privilegio de la inmunidad frente a la potestad tributaria del Reino Unido y, en general -salvo excepciones bastante raras- frente a la legislación británica en las materias de interés meramente local, en las que el Parlamento metropolitano sólo puede legislar con el consentimiento y la participación de los órganos insulares. En todas las demás materias, en el territorio de las islas del Canal se aplica la legislación británica, no automáticamente, sino en virtud de disposiciones expresas o de la extensión implícita de su ámbito de aplicación. A falta de disposición expresa al respecto, los actos normativos del Parlamento británico pueden autorizar a la Reina a hacer extensiva a las islas del Canal, mediante Order of Council, la aplicación de una o más de las normas adoptadas, una vez introducidas las modificaciones pertinentes. Los actos del Parlamento británico cuyo ámbito de aplicación se extiende a las islas del Canal deben ser enviados para su registro a las Royal Courts de Jersey y Guernesey. Aunque éstas no pueden denegar indebidamente dicho registro, el traslado a las Royal Courts ofrece a las instancias insulares competentes la posibilidad de examinar si la legislación cuya extensión a las islas se propone contraría, desde algún punto de vista, las libertades y los privilegios que tienen reconocidos. Por lo demás, el poder de legislar para las islas Británicas (con la excepción de las modificaciones de carácter institucional y de la Constitución), en su caso incluso a petición de los States, corresponde ante todo, y fundamentalmente, a la Corona, por prerrogativa real y por vía de sucesión en el título del Ducado de Normandía (véase la nota 4 supra y la parte correspondiente del texto). Esta lo ejerce mediante ordenanzas (Orders of Council) adoptadas -normalmente por delegación del Parlamento- con el dictamen del Consejo Privado de la Corona. También las Orders in Council son transmitidas a la Royal Court para su registro. Cuando ésta formula objeciones con respecto a la compatibilidad con los privilegios constitucionales insulares de una Order in Council cuyo registro se ha solicitado, es costumbre que el Secretary of State for Home Affairs británico (el «Home Office») recomiende a la Corona desistir de su solicitud para tomar en consideración eventuales propuestas alternativas del legislador local.
Por último, la administración de la isla se reserva al Baile (Bailiff), designado por el Soberano, que desempeña asimismo los cargos de magistrado supremo y Presidente de los States. Las competencias administrativas asignadas al Lieutenant Governor, que representa a la Corona en la isla y constituye el principal órgano de conexión entre los States y el Gobierno británico, han ido reduciéndose con el tiempo y actualmente son, en la práctica, bastante modestas.
(8) - Horner (op cit., nota 1 supra, pp. 80 a 83) deduce la falta de personalidad internacional de Jersey de la doble circunstancia de que la isla: i) no participa en la celebración de acuerdos internacionales de manera independiente con respecto al Reino Unido (los únicos instrumentos análogos a este tipo de acuerdos existentes en la práctica son los tratados para evitar la doble imposición en materia fiscal celebrados por Jersey con el Reino Unido y con Guernesey, respectivamente, en 1952 y 1956) y ii) no es miembro autónomo de las organizaciones gubernamentales internacionales.
(9) - Ibidem, p. 89. Obsérvese que a la misma conclusión llegó también en su momento el Tribunal Internacional de Arbitraje en su decisión de 30 de junio de 1977 en el arbitraje entre Francia y el Reino Unido sobre la determinación de la plataforma continental (véase International Legal Materials, 1979, p. 397, apartados 180 a 186).
(10) - Véanse la nota 4 supra y la parte correspondiente del texto. El Gobierno del Reino Unido (en nombre de la Corona) es asimismo responsable de la defensa de las islas Británicas.
(11) - Obsérvese que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969, elaborada por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, que codifica las normas consuetudinarias de Derecho internacional general sobre el procedimiento de formación y los requisitos de validez y eficacia de los tratados internacionales, se limita a establecer, por lo que respecta a la aplicación territorial de los tratados, que «un tratado será obligatorio para cada una de las partes por lo que respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una intención diferente se desprenda de él o conste de otro modo» (véase el artículo 29, Recueil des traités des Nations unies, vol. 788, p. 354). Aunque no se define con mayor precisión, la doctrina considera que la expresión «totalidad de su territorio» comprende los territorios no metropolitanos de un Estado (véase Sinclair, I.: The Vienna Convention on the Law of Treaties, Manchester, 1984, 2.° edición, pp. 87 a 92).
(12) - Véase Royal Commission on the Constitution 1969-1973, vol. I (Informe), parte IX, apartado 1362.
(13) - Véase, por lo que respecta a Jersey, Simmonds: The British Islands and the Community, antes citado, pp. 160 a 169.
(14) - Véase Special Committee of the States of Jersey appointed to consult with Her Majesty's Government in the United Kingdom on all matters relating to the Government's Application to join the European Economic Community, Report and Recommendations, 1967, p. 2 (citado en Simmonds: The British Islands and the Community, antes citado, pp. 161 y 162).
(15) - DO 1972, L 73, p. 14.
(16) - Véase Smit, H., y Herzog, P.: The Law of the European Community (dirigido por D. Campbell), vol. 5, febrero de 1989 (edición de hojas intercambiables), San Francisco, p. 6-216.119. Observo, con carácter incidental, que, aunque en un primer momento el Gobierno británico declaró su voluntad de promover la celebración de un acuerdo de asociación entre la Comunidad y las islas Británicas, con arreglo al artículo 238 del Tratado (véase The United Kingdom and the European Communities, julio de 1971, Cmnd. 4715, apartados 123 y 124), las disposiciones especiales contenidas en el Acta de adhesión y el Protocolo no constituyen una forma de asociación de este tipo. En efecto, las asociaciones de esta índole sólo son posibles entre la Comunidad y los Estados terceros independientes.
(17) - Véase Dewost, J.-L.: «Dispositions générales et finales (Article 227)», en Mégret, J., Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., y Dewost, J.-L.: Le droit de la Communauté économique européenne. Commentaire du traité et des textes pris pour son application, vol. 15, Bruselas, 1987, p. 490.
(18) - También por lo que respecta a la progresiva reducción de los derechos de aduana y las exacciones de efecto equivalente aplicados a los intercambios comerciales entre las islas Británicas y la Comunidad, incluidos los Estados posteriormente adheridos a la misma.
(19) - Véase la nueva declaración del Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte relativa a la definición del término «nacional» (DO 1983, C 23, p. 1), que sustituyó a partir del 1 de enero de 1983 -fecha en la que entró en vigor la British Nationality Act 1981- a la declaración realizada con ocasión de la firma del Tratado de adhesión. El texto inicial del artículo 6 del Protocolo se refería a «cualquier nacional del Reino Unido y de sus colonias» (véase la nota 3 supra).
En otras palabras, en virtud del citado artículo 2 del Protocolo, los nacionales británicos cuya única conexión con el Reino Unido la constituya su vinculación a una de las islas Británicas quedan excluidos a todos los efectos prácticos de la definición de «nacionales británicos» a efectos de los Tratados constitutivos de las Comunidades.
(20) - Se ha observado que, debido a que gran número de residentes evacuaron las islas del Canal para refugiarse en el Reino Unido durante la segunda guerra mundial, terminada la cual se registraron importantes flujos migratorios en sentido inverso, la definición del artículo 6 del Protocolo podía excluir de la condición de «nacional de las islas del Canal» a más del 50 % de la población insular de aquel entonces.
Según lo declarado en la vista por el representante del Lieutenant Governor, del censo de 1981 se desprende que los nacionales de Jersey, tal como se definen en el texto, en aquel momento representaban aproximadamente el 20 % de la población total de la isla.
(21) - En efecto, a través de la determinación de la nacionalidad, los Estados miembros consiguen regular el número de personas exentas de los controles de inmigración con arreglo a su Derecho interno (véase, por ejemplo, Evans, A.C.: «Nationality Law and the Free Movement of Persons in the EEC: With Special Reference to the British Nationality Act 1981», en 1981 Yearbook of European Law, 1982, p. 173).
(22) - Véase el apartado 3 del artículo 1 de la Immigration Act 1971 (c. 77, SIF 62:4): «No estarán sujetas a control con arreglo a la presente Ley las llegadas al Reino Unido o las partidas del mismo que se produzcan en el marco de un viaje local procedente de una de las islas (es decir, las islas del Canal y la isla de Man) o la República de Irlanda, o con destino a unas u otra, ni se exigirá permiso de entrada a las personas que lleguen en esas condiciones [...] en la presente Ley, el Reino Unido y dichos lugares se denominan [...] conjuntamente, la "zona común de tránsito".»
Por otra parte, de conformidad con el párrafo primero del artículo 1 del Anexo 4 de esa misma Ley, «cuando con arreglo a las normas en materia de inmigración de una de las islas [Británicas] se conceda o se deniegue a una persona que carezca de la nacionalidad británica un permiso de entrada o de residencia en la isla, en virtud de la presente Ley el permiso deberá considerarse concedido por el mismo período o, en su caso, denegado, con efecto para [el conjunto de] el Reino Unido».
Las principales disposiciones de la Immigration Act 1971, de la British Nationality Act 1981 y de la Immigration Act 1988 fueron incorporadas al ordenamiento jurídico de Jersey mediante Order of the Queen in Council, la Immigration (Jersey) Order 1993, de 30 de julio de 1993, SI 1993/1797. Véase la nota 7 supra.
(23) - (c.61, SIF 87:8).
(24) - Ibidem, apartado 1 del artículo 1 y apartado 2 del artículo 50. Obsérvese que (con algunas excepciones que carecen de pertinencia a efectos de las presentes conclusiones) las disposiciones de la British Nationality Act 1981 fueron declaradas aplicables a las islas Británicas por el apartado 5 del artículo 53 de dicha Ley.
(25) - Véase la letra a) del apartado 1 del artículo 2 de la Immigration Act 1971, sustituida por el apartado 2 del artículo 39 de la British Nationality Act 1981, citada en la nota 23 supra.
Con arreglo al apartado 1 del artículo 1 de la Immigration Act 1971, «toda persona a la que la presente Ley confiera el derecho de residencia en el Reino Unido tendrá libertad para residir, entrar o salir de él sin más impedimento que los que puedan exigirse en la presente Ley, o de conformidad con ella, para permitir la comprobación de su derecho o los que, de otro modo, se impongan legalmente a cualquier persona».
(26) - Véase el apartado 5 del artículo 3 de la Immigration Act 1971 (citada en la nota 22 supra), cuyo tenor es el siguiente: «Todo aquel que no sea nacional británico podrá ser expulsado del Reino Unido:
a) si, teniendo únicamente un permiso de entrada o residencia limitado, no observa las condiciones establecidas en él o permanece en el Reino Unido una vez expirado dicho permiso;
b) si el Secretary of State estima que su expulsión contribuye al bien común, o
c) si se ordena o se ha ordenado la expulsión de uno de sus familiares» (el subrayado es mío).
(27) - Por otra parte, de la resolución de remisión se desprende asimismo que los nacionales británicos están sujetos a determinadas restricciones legales para la adquisición o arrendamiento de inmuebles de uso residencial, impuestos por las Housing (Jersey) Law 1949 y las Housing (General Provisions) (Jersey) Regulations 1970 a todo aquel que, independientemente de su nacionalidad, no cumpla los requisitos de conexión con la isla expresamente establecidos al efecto.
En sus observaciones, la Comisión se refirió también a la existencia de un control público sobre la contratación de personas que no sean trabajadores de Jersey por parte de empresas de la isla. Supongo que la Comisión pretende referirse al régimen establecido mediante el artículo 4 de la Loi sur les étrangers de 1937 (véase Macdonald, I.A.: Immigration Law and Practice, Londres, 1983, 3.° edición, p. 75). Por lo demás, en la resolución de remisión se prescinde por completo de la existencia de tal control.
(28) - Véase el apartado 1 del artículo 7 de la Immigration Act 1988. Véase la nota 22 supra.
(29) - Véanse la nota 25 supra y la parte correspondiente del texto.
(30) - Véanse el apartado 6 del artículo 3 y el artículo 6 de la Immigration Act 1971, citada en la nota 22 supra.
(31) - Véase el apartado 1 del artículo 3 del Anexo 4 de la Immigration Act 1971, citada en la nota 22 supra.
(32) - Véase el apartado 2 del artículo 3 del Anexo 4 de la Immigration Act 1971, citada en la nota 22 supra.
(33) - Véanse la nota 27 supra y la parte correspondiente del texto. Obsérvese que la normativa comunitaria relativa a la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad -incluido el homónimo Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968 (DO L 257; EE 05/01, p. 77), posteriormente modificado- era plenamente aplicable a la circulación de los trabajadores portugueses entre Portugal y el territorio de los demás Estados miembros a partir del 1 de enero de 1992, con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) nº 2194/91 del Consejo, de 25 de junio 1991, relativo al período transitorio aplicable a la libre circulación de los trabajadores entre España y Portugal por una parte, y los otros Estados miembros, por otra (DO L 206, p. 1).
(34) - Por no haberse incorporado a la legislación de Jersey la letra a) del apartado 1 del artículo 15 de la Immigration Act 1971, que contempla la posibilidad de recurrir las órdenes de expulsión dictadas por el Secretary of State (a falta de recomendación previa por parte del Juez penal) ante un adjudicator y, en su caso, en segunda instancia, ante el Immigration Appeals Tribunal (véase Macdonald, op. cit., nota 27 supra, p. 74).
(35) - El derecho de las personas a cargo de un trabajador nacional de un Estado miembro a instalarse con él (con independencia de su nacionalidad) en el territorio de otro Estado miembro en el que éste está empleado está previsto en el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68. Dichas personas son el cónyuge del trabajador y sus descendientes menores de 21 años o a su cargo y los ascendientes del trabajador y de su cónyuge que estén a su cargo.
(36) - Esta norma hace una salvedad expresa referida a las limitaciones a los derechos inherentes a la libre circulación de los trabajadores garantizados por el Tratado -incluido el de «residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales»- justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas.
(37) - Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964, 56, p. 850; EE 05/01, p. 36).
Con arreglo al artículo 3 de la Directiva, disposición que este Tribunal ha declarado provista de efecto directo en los ordenamientos jurídicos nacionales de los Estados miembros (véase la sentencia de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337, considerandos sexto y séptimo), las medidas de extrañamiento de su territorio adoptadas por los Estados miembros por motivos de orden público o de seguridad pública deberán estar fundamentadas, exclusivamente, en el comportamiento personal de la persona a que se apliquen. La mera existencia de condenas penales no puede justificar automáticamente, por sí sola, la adopción de dichas medidas como posible elemento disuasorio que sirva de prevención general para los otros extranjeros presentes en el territorio (véase la sentencia de 26 de febrero de 1975, Bonsignore, 67/74, Rec. p. 297), salvo en el caso de que las circunstancias que dieron lugar a las condenas precedentes ponen de manifiesto la existencia de un comportamiento personal que, en la medida en que indica una propensión a atentar de nuevo contra la paz y la seguridad públicas, constituye una amenaza real para el orden público (véase la sentencia de 27 de octubre de 1977, Boucherau, 30/77, Rec. p. 1999).
Salvo que existan razones relacionadas con la seguridad del Estado que se opongan a ello, las razones en que se base una determinada medida restrictiva deben ser puestas en conocimiento del interesado mediante una comunicación suficientemente detallada y precisa como para permitirle defender sus intereses (véase la sentencia de 18 de mayo de 1982, Adoui y Cornuaille, asuntos acumulados 115/81 y 116/81, Rec. p. 1665); la persona interesada debe poder interponer los mismos recursos de que disponen los nacionales del Estado en cuestión contra los actos administrativos (artículos 6 y 8 de la Directiva).
Por último, en el artículo 9 de la Directiva se establece -cuando no exista la posibilidad de recurso judicial, cuando dicho recurso se limite a la legalidad de la decisión o cuando no tenga efecto suspensivo- el derecho del nacional comunitario amenazado de extrañamiento al examen de su caso, antes de la ejecución de la medida, por parte de una autoridad consultiva independiente del país de acogida, ante la cual se garantice el pleno ejercicio del derecho de defensa (véase la sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gallagher, C-175/94, Rec. p. I-4253).
(38) - Véase la sentencia de 3 de julio de 1991 (C-355/89, Rec. p. I-3479).
(39) - Ibidem, apartados 8 a 10.
(40) - Ibidem, apartado 16.
(41) - Ibidem, apartado 17.
(42) - Ibidem, apartado 18. Sentado esto, el Tribunal de Justicia examinó si la eventual discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores comunitarios en relación únicamente con los empleos objeto de excepción -entre los que no se encontraba el de jurista de empresa, ejercido por el Sr. Barr- podía provocar la incompatibilidad necesaria con el artículo 4 del Protocolo de todo el sistema de control de empleo vigente en la isla de Man. El Tribunal dio una respuesta negativa a la primera cuestión: la exigencia de un permiso de trabajo a todos los nacionales de los Estados miembros, al ser aplicada de manera no discriminatoria por las autoridades insulares, no constituye «para la generalidad de los puestos de trabajo» un incumplimiento de la obligación de asegurar la igualdad de trato con arreglo al citado artículo 4, y debe considerarse compatible con el Derecho comunitario.
(43) - Véase Plender, op cit., nota 1 supra, pp. 157 y 158. A este respecto, observo que, si bien la Comisión, apoyada por el Gobierno francés, suscitó al menos una duda sobre la efectiva condición de «trabajador» del Sr. Pereira Roque en la época de los hechos objeto de litigio, ésta fue considerada totalmente incontrovertida por parte del órgano jurisdiccional de remisión. Recuérdese que el concepto de «trabajador», utilizado en el Tratado sin llegar a definirlo en ningún momento, ha sido interpretado por el Tribunal de forma extensiva, de modo que, para estar comprendido en el mismo, es suficiente que una persona realice, durante un cierto tiempo, un trabajo real y efectivo en favor de otra persona y bajo la dirección de ésta, por el cual perciba una remuneración (véanse, entre otras muchas, las sentencia de 23 de marzo de 1982, Levin, 53/81, Rec. p. 1035, y de 3 de julio de 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Rec. p. 2121). Basándose en este principio, el Tribunal ha precisado que pueden invocar legítimamente las normas comunitarias relativas a la libre circulación los trabajadores a tiempo parcial (véase la sentencia de 3 de junio de 1986, Kempf, 139/85, Rec. p. 1741), temporales, estacionales y aprendices (véase la sentencia de 26 de febrero de 1992, Bernini, C-3/90, Rec. p. I-1071), y los estudiantes que realicen períodos de prácticas en el marco de programas de formación (véase la sentencia de 21 de noviembre de 1991, Le Manoir, C-27/91, Rec. p. I-5531). Por lo demás, también los nacionales comunitarios que, sin tener un empleo, estén buscando uno, tienen derecho a entrar y residir por un período de tiempo razonable en el territorio de otro Estado miembro (véase, entre otras muchas, la sentencia de 26 de febrero de 1991, Antonissen, C-292/89, Rec. p. I-745).
(44) - Véase la sentencia de 6 de abril de 1944 del Tribunal Internacional de Justicia Liechtenstein/Guatemala (Nottebohm) (Segunda fase). I.C.J. Reports, pp. 4 y ss., especialmente p. 23. Fue en esta sentencia en la que el Tribunal Internacional de Justicia dio su tantas veces citada definición de «nacionalidad» como «un vínculo jurídico basado en un elemento de cohesión social, una efectiva solidaridad de existencia, de intereses y de sentimientos, unida a una reciprocidad de derechos y deberes. Puede decirse que constituye la expresión jurídica de la circunstancia de que la persona a la que se confiere la nacionalidad, ya sea directamente por la Ley o en virtud de un acto de autoridad, está en efecto vinculada más estrechamente a la población del Estado que se la confiere que a la de ningún otro Estado.»
Véase también el dictamen de 7 de febrero de 1923 del Tribunal Permanente de Justicia Internacional, Decretos de nacionalidad de Túnez y Marruecos, P.C.I.J., serie B, nº 4, p. 24. Procede recordar, desde un punto de vista semántico, que por lo general se considera que los términos «nacionalidad» y «ciudadanía», aunque en buena parte intercambiables en el lenguaje corriente (véase Perry, C.: Nationality and Citizenship Laws of the Commonwealth and the Republic of Ireland, Londres, 1957, pp. 3 a 8), enfatizan dos aspectos diferentes de la pertenencia de una persona al Estado, a saber, respectivamente, el haz de derechos pertinentes en la esfera del Derecho internacional, como los derechos a la protección diplomática y a la expedición de un pasaporte, y los derechos pertinentes en el ordenamiento jurídico interno, como los derechos de residencia y voto (véase Karinen, A.: Expulsion in Europe. The Member States' Sovereignty and the Individuals' Rights, Institutet för Europeisk rätt vid Stockholms Universitet, nº 34, 1996, p. 40).
(45) - Véase el artículo 1 del Convenio Internacional de La Haya de 1930 para regular determinadas cuestiones relativas a los conflictos de leyes en materia de nacionalidad (Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Laws), reproducido en A.J.I.L., vol. 24, 1930, p. 192. Por otra parte, este tipo de restricciones de Derecho internacional son poco frecuentes y carecen de aplicación jurídicamente vinculante; entre ellas están los derechos humanos fundamentales, según afirmó el Abogado General Sr. Trabucchi en el asunto en el que recayó la sentencia de 20 de febrero de 1975, Airola/Comisión (21/74, Rec. p. 221, especialmente p. 233). Véase O'Leary, S.: «Nationality Law and Community Citizenship: A Tale of Two Uneasy Bedfellows», en 1992 Yearbook of European Law, 1993, pp. 353 y ss., especialmente p. 356.
(46) - Véase O'Leary, op. cit., nota 45 supra, pp. 378 y 379.
(47) - Véase la sentencia de 7 de julio de 1992, Micheletti y otros (C-369/90, Rec. p. I-4239), apartado 10.
(48) - Véanse los artículos 8 y 8 E del Tratado. La ciudadanía de la Unión se reserva, por lo demás, a «toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro» (artículo 8).
(49) - La citada Declaración tiene el siguiente tenor: «La Conferencia declara que cuando en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se haga referencia a los nacionales de los Estados miembros, la cuestión de si una persona posee una nacionalidad determinada se resolverá únicamente remitiéndose al Derecho nacional del Estado miembro de que se trate. Los Estados miembros podrán declarar, a efectos informativos, quiénes deben considerarse sus nacionales a efectos comunitarios mediante una declaración presentada a la Presidencia, la cual podrá modificarse en caso necesario.» Recuérdese que, de acuerdo con la regla general de interpretación establecida en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969, citada en la nota 11 supra, «para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto [en el que, a tenor del Tratado, ha de atribuirse a los términos del tratado su sentido corriente] comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos: a) todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado [...]» (véase el apartado 2 del artículo 31).
(50) - Véase la nota 19 supra.
(51) - Véase Goodwin-Gill, G.S.: «The Limits of the Power of Expulsion in Public International Law», en The British Year Book of International Law 1974-1975, Oxford, 1977, pp. 55 y ss., especialmente pp. 56 a 122; Brownlie, I.: Principles of Public International Law, Oxford, 1990 (4.° edición), p. 520.
(52) - Véanse las sentencias Van Duyn, citada en la nota 37 supra, apartados 22 y 23; de 8 de abril de 1976, Royer (48/75, Rec. p. 497), apartado 41; Adoui y Cornuaille, citada en la nota 37 supra, apartado 7; de 7 de julio de 1992, Singh (C-370/90, Rec. p. I-4265), apartado 22, y de 17 de junio de 1997, Shingara y Radiom (asuntos acumulados C-65/95 y C-111/95, Rec. p. I-3343), apartado 28.
(53) - Véase Plender, op. cit., nota 1 supra, p. 156.
(54) - Véanse, entre otras muchas, las sentencias de 8 de octubre de 1980, Überschär (810/79, Rec. p. 2747); de 13 de febrero de 1985, Gravier (293/83, Rec. p. 593); de 14 de julio de 1988, Lambert (308/86, Rec. p. 4369); de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Bélgica (42/87, Rec. p. 5445); de 26 de febrero de 1992, Raulin (C-357/89, Rec. p. I-1027), y de 13 de octubre de 1992, Portugal y España/Consejo (asuntos acumulados C-63/90 y C-67/90, Rec. p. I-5073).
(55) - Véanse, entre otras muchas, las sentencias de 13 de diciembre de 1972, Marsman (44/72, Rec. p. 1243), y de 12 de julio de 1984, Prodest (237/83, Rec. p. 3153). Además de las discriminaciones manifiestas basadas en la nacionalidad, el principio de igualdad de trato prohíbe también cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca al mismo resultado (véanse, entre otras muchas, las sentencias de 12 de febrero de 1974, Sotgiu (152/73, Rec. p. 153); de 16 de febrero de 1978, Comisión/Irlanda (61/77, Rec. p. 417); de 14 de febrero de 1995, Schumacker (C-279/93, Rec. p. I-225), y de 23 de mayo de 1996, O'Flynn (C-237/94, Rec. p. I-2617).
(56) - Véanse las sentencias de 7 de julio de 1976, Watson y Belmann (118/75, Rec. p. 1185), y de 14 de julio de 1977, Sagulo y otros (8/77, Rec. p. 1495), considerandos cuarto y quinto, relativas a la obligación impuesta a los extranjeros comunitarios de comunicar su presencia a las autoridades de policía del Estado de acogida cuando las sanciones por incumplimiento de esta obligación no son desproporcionadas.
(57) - Véanse la nota 24 supra y la parte correspondiente del texto.
(58) - Véanse la nota 43 supra y la parte correspondiente del texto.
(59) - Véanse la nota 25 supra y la parte correspondiente del texto.
(60) - Véanse los puntos 34 a 36 supra.
(61) - Véanse las notas 35 y 36 supra y las partes correspondientes del texto.
(62) - Véanse la nota 37 supra y la parte correspondiente del texto.
(63) - Véanse la nota 47 supra y la parte correspondiente del texto. Recuérdese, en particular, que, con arreglo al artículo 8 A del Tratado, «todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación». Se ha observado que el reconocimiento de la libertad fundamental de circulación y de residencia como derecho individual de los ciudadanos de la Unión plantea la cuestión de la disociación de su ejercicio de consideraciones estrictamente económicas, sobre una base política y jurídica nueva, que potencialmente puede conducir a la abolición no sólo de los requisitos establecidos en el Derecho derivado, sino también de las salvedades contenidas en los artículos 48, 55 y 56 del Tratado [véase Pliakos, A.: «Citoyenneté», en Gavalda C., y Kovar R. (dirs.), Répertoire de droit communautaire Dalloz, París, 1992 (edición de hojas intercambiables, junio de 1995), tomo I, apartado 35].
(64) - Véanse también mis recientes conclusiones de 1 de julio de 1997, Martínez Sala (C-85/96, Rec. 1998, pp. I-000 y ss., especialmente p. I-0000), en las que interpreté los artículos 8 y 8 A del Tratado en el sentido de que el ciudadano comunitario autorizado o admitido de otro modo a residir o a permanecer en el territorio de un Estado miembro tiene derecho, independientemente de la posesión de un permiso de residencia válido, a las prestaciones por hijo a cargo establecidas en la legislación nacional en las mismas condiciones que los nacionales del Estado de acogida.
(65) - Véanse, entre otras muchas, las sentencias de 11 de julio de 1985, Mutsch (137/84, Rec. p. 2681); de 2 de febrero de 1989, Cowan (186/87, Rec. p. 195), y de 26 de septiembre de 1996, Data Delecta y Forsberg (C-43/95, Rec. p. I-4661).
(66) - Por lo demás, también en el ámbito del Derecho internacional existe un debate sobre hasta dónde llega la discrecionalidad del Estado para expulsar de su territorio a personas que han estado establecidas en él durante mucho tiempo, hasta el punto de poder considerarse que han adquirido efectivamente su nacionalidad (véase Brownlie, citado en la nota 51 supra, p. 520).
(67) - Véanse Vincenzi, C.: «Deportation in Disarray: The Case of E.C. Nationals», Criminal Law Rev., 1994, pp. 163 y ss., especialmente pp. 174 y 175; Karinen, op. cit., nota 44 supra, p. 58; Goodwin-Gill, op. cit., nota 51 supra, p. 153.
(68) - El principio según el cual el respeto de la prohibición de discriminación queda garantizado por el carácter adecuado y necesario de cualquier restricción introducida en el derecho individual de que se trate en cada caso concreto ha sido objeto de numerosas y diversas aplicaciones en la jurisprudencia de este Tribunal [véanse las sentencias Watson y Belmann, y Sagulo y otros, citadas en la nota 56 supra, apartados 20 y 22 (sobre el carácter proporcionado de las sanciones establecidas en la Ley italiana de seguridad pública por el incumplimiento de las formalidades administrativas relativas a la entrada y residencia de extranjeros); de 5 de julio de 1977, Bela-Mühle (114/76, Rec. p. 1211), apartado 7; Granaria (116/76, Rec. p. 1247), apartados 17 a 25, y Ölmühle y Becher (asuntos acumulados 119/76 y 120/76, Rec. p. 1269), apartado 7 (en las que el Tribunal declaró que un régimen comunitario de venta de las existencias de leche descremada en polvo en posesión del organismo de intervención, que supeditaba la concesión de ayudas a los ganaderos a la adquisición obligatoria de dicha leche a un precio claramente desproporcionado con respecto al de productos comparables por su valor nutritivo, daba lugar a un reparto discriminatorio entre los diversos sectores agrícolas, en favor de los productores de leche y en perjuicio de los ganaderos, de las cargas económicas derivadas de dicho sistema, vulnerando el principio de no discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad establecido en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado); de 13 de diciembre de 1984, Sermide (106/83, Rec. p. 4209), apartado 28 (según la cual cuando los elementos de una organización común de mercados se diferencian en función de las regiones o de otras condiciones de producción o de consumo, sólo puede considerarse que se respeta el principio de no discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad si los criterios de diferenciación utilizados son de carácter objetivo y garantizan un reparto proporcionado de las ventajas y desventajas para los interesados); de 15 de mayo de 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651), apartado 38 (sobre el carácter proporcionado de una excepción, por exigencias de protección de la seguridad pública, a la prohibición de discriminación por razón del sexo en materia de acceso a la función de agente de policía), y de 27 de octubre de 1993, Enderby (C-127/92, Rec. p. I-5535), apartado 29 (sobre el carácter proporcionado de la diferencia de retribución entre dos funciones del mismo valor, una de ellas ejercida casi exclusivamente por mujeres y la otra predominantemente por hombres, supuestamente justificada por la escasez de candidatos para la función mejor retribuida)].
(69) - Refiriéndose a una orden de expulsión que había sido recomendada, en el marco de otro procedimiento nacional (el asunto Regina/Secchi), por un Metropolitan Stipendiary Magistrate británico, órgano jurisdiccional penal de primera instancia, que no tenía la potestad de ordenar el binding over del reo [véase la sentencia de 28 de marzo de 1979, Saunders (175/78, Rec. p. 1129), así como las citadas conclusiones, pp. 1136 y ss., especialmente p. 1139).
(70) - Véase la sentencia de 28 de octubre de 1975, Rutili (36/75, Rec. p. 1219), apartado 27.
(71) - Véanse las notas 30 y 31 supra y las partes correspondientes del texto.