Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
LAILA MEDINA
presentate il 2 marzo 2023 (1)
Causa C‑723/21
Stadt Frankfurt (Oder),
FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH
contro
Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe,
altra parte nel procedimento:
Lausitz Energie Bergbau AG
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgericht Cottbus (Tribunale amministrativo, Cottbus, Germania)]
«Rinvio pregiudiziale – Ricevibilità – Ambiente – Politica dell’Unione in materia di acque – Direttiva 2000/60/CE – Accesso alla giustizia in materia ambientale – Procedura di autorizzazione del progetto – Articolo 7 – Divieto di deterioramento della qualità delle acque  – Progetto per la realizzazione di un lago artificiale – Solfato – Obbligo degli Stati membri di non autorizzare un progetto che possa determinare un deterioramento della qualità delle acque utilizzate per la produzione di acqua potabile»
1.        La presente domanda di pronuncia pregiudiziale offre alla Corte di giustizia l’opportunità di interpretare per la prima volta l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60/CE (direttiva quadro sulle acque; in prosieguo: la «direttiva 2000/60») (2). Il ricorso nel procedimento principale è stato proposto dalla Stadt Frankfurt (Oder) (Città di Francoforte sull’Oder, Germania) e dalla FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH, Francoforte sull’Oder (in prosieguo: la «FWA») contro il presidente del Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe (Ufficio regionale per le miniere, la geologia e le materie prime), Cottbus, Germania (in prosieguo: l’«Ufficio»). Il ricorso riguarda una decisione di autorizzazione del progetto (3) dell’Ufficio che consente la creazione, da parte della Lausitz Energie Bergbau AG, Cottbus (interveniente nel procedimento principale; in prosieguo: la «Lausitz»), del più grande lago artificiale della Germania (su una superficie di 1 900 ettari, ossia circa 2 660 campi da calcio).
I.      Fatti all’origine della controversia nel procedimento principale e questioni pregiudiziali
2.        La Città di Francoforte sull’Oder è responsabile della fornitura di acqua potabile ai suoi 57 000 abitanti. Ai fini dello svolgimento di tali funzioni stabilite per legge, essa si avvale dei servizi forniti dalla FWA. La FWA gestisce una centrale idrica, in virtù di una licenza rilasciatale ai sensi della normativa in materia di acque.
3.        Detta centrale produce acqua potabile da acque sotterranee e dalle acque del fiume Sprea (in prosieguo: la «Sprea»), in un tratto situato all’esterno di una zona di salvaguardia ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2000/60.
4.        L’acqua della Sprea presenta un’alta concentrazione di solfato. Il solfato proviene dalle miniere a cielo aperto dismesse che ricadono nel bacino idrografico del fiume. Il solfato è generato per effetto di ossidazione delle rocce di pirite che si trovano nel sottosuolo al riparo dall’aria fino all’escavazione. L’acqua potabile canalizzata negli acquedotti deve rispettare un determinato valore di solfato, requisito che è stato finora appena soddisfatto dalla centrale.
5.        La Lausitz, a seguito della dismissione di una miniera a cielo aperto, immette acqua nella cavità generata dall’estrazione della lignite. Il lago venutosi a creare al termine di detta operazione sarà provvisto di uno sfioratore. L’acqua defluita attraverso lo sfioratore si riverserà nella Sprea, con una concentrazione di solfato significativamente più elevata rispetto all’acqua fluviale. La Città di Francoforte sull’Oder e la FWA temono che, a causa di tale immissione, la concentrazione di solfato nella Sprea, che è già a un livello critico in termini di produzione di acqua potabile, sarà superata, tanto da dover sospendere la produzione ivi localizzata, oppure compiere una radicale riconversione tecnica.
6.        Tramite la decisione di autorizzazione del progetto, l’Ufficio ha consentito la creazione del lago artificiale provvisto di sfioratore, dopo aver accertato, mediante perizia, che l’acqua della Sprea non aveva subito un deterioramento ai sensi dell’articolo 4 della direttiva 2000/60. Non veniva effettuata alcuna valutazione dell’impatto sulla concentrazione di solfato, ai sensi dell’articolo 7 di tale direttiva, al punto di estrazione dell’acqua ed eventualmente sulla centrale idrica. È avverso la suddetta decisione di autorizzazione del progetto che la città di Francoforte sull’Oder e la FWA hanno presentato il ricorso nel procedimento principale.
7.        Nell’ambito di tale ricorso, il Verwaltungsgericht Cottbus (Tribunale amministrativo, Cottbus) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1.
a.      Se l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60/CE debba essere interpretato nel senso che tutti gli appartenenti al pubblico direttamente interessato dal progetto siano legittimati a far valere in giudizio violazioni dell’obbligo
a)      di impedire il peggioramento della qualità dei corpi idrici utilizzati per la produzione di acqua potabile,
b)      di ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile,
sulla base della protezione dei terzi in riferimento al divieto di deterioramento legato alle acque sotterranee [v. sentenza del 28 maggio 2020, Land Nordrhein‑Westfalen – C‑535/18, EU:C:2020:391 – punti 132 e segg. (in prosieguo: la “sentenza Land Nordrhein‑Westfalen”) nonché sentenza del 3 ottobre 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e a. (C-197/18, EU:C:2019:824, punti 40 e 42)].
b.      In caso di risposta negativa alla questione sub a):
Se i ricorrenti, incaricati della produzione di acqua potabile e della depurazione, siano in ogni caso legittimati a far valere le violazioni dei divieti e degli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva sulle acque.
2      Se l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva sulle acque preveda, anche con riguardo ai corpi idrici posti al di fuori delle zone di salvaguardia ai sensi della sua seconda frase, oltre al compito di pianificazione a più lungo termine previsto dai piani di gestione e dai programmi di misure analogamente all’articolo 4 della stessa direttiva, l’obbligo di negare l’autorizzazione di progetti particolari in ragione di una violazione del divieto di deterioramento (v. [sentenza Land Nordrhein-Westfalen, punto 75]).
3      In considerazione del fatto che l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva sulle acque – diversamente dall’allegato V relativo all’articolo 4 della medesima direttiva – non stabilisce alcun proprio parametro di riferimento per l’analisi del divieto di deterioramento:
a.      In presenza di quali condizioni possa presumersi l’esistenza di un deterioramento del corpo idrico e il correlato aumento del livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile.
b.       Se sia possibile individuare il punto di riferimento pertinente per l’aumento del livello di depurazione e quindi per il divieto di deterioramento di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva sulle acque nei limiti previsti dall’allegato I della direttiva 98/83/CE (4) (in prosieguo: la “direttiva 98/83”), come indicato dall’articolo 7, paragrafo 2, ultima frase, della direttiva sulle acque.
c.      In caso di risposta affermativa alla questione sub b):
Se possa ravvisarsi una violazione del divieto di deterioramento di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva sulle acque nel caso in cui l’unico valore significativo non costituisca un limite previsto dalla parte A o B dell’allegato I, bensì un cosiddetto parametro indicatore ai sensi della parte C dell’allegato I.
4.      In quale momento possa presumersi una violazione del divieto di deterioramento in materia di acqua potabile sancito dall’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva sulle acque (v., con riguardo al criterio del divieto di deterioramento, articolo 4 della medesima direttiva: [sentenza Land Nordrhein-Westfalen, punto 119] e, in precedenza, [sentenza del 1o luglio 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punto 52) (in prosieguo: la “sentenza Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland”)].
a.      Se, ai fini dell’esistenza di una violazione, sia sufficiente qualsiasi deterioramento
oppure
b.      se sia necessaria la probabilità della mancata osservanza del parametro indicatore di 250 mg/l per quanto riguarda il solfato
oppure
c.      se occorra la minaccia di provvedimenti correttivi ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 6, della direttiva sull’acqua potabile destinati ad aumentare i costi della depurazione per la produzione di acqua potabile.
5      Se l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva sulle acque preveda, oltre a un criterio di valutazione di diritto sostanziale, anche criteri relativi alla procedura di autorizzazione amministrativa, se dunque la giurisprudenza della Corte relativa all’articolo 4 della medesima direttiva sia applicabile anche alla portata dell’esame previsto dal suddetto articolo 7, paragrafo 3 (v. [sentenza della Corte Land Nordrhein-Westfalen] – seconda questione pregiudiziale).
6      Se il promotore del progetto debba parimenti effettuare un’indagine peritale vertente su una possibile violazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva sulle acque allorché il progetto possa implicare la mancata osservanza dei criteri stabiliti dalla suddetta disposizione.
7      Se anche nella fattispecie in esame debba presumersi che l’indagine sia stata già effettuata al momento della decisione in materia di acque e conseguentemente che un’indagine realizzata in un momento successivo nel corso del procedimento giurisdizionale non possa porre rimedio all’illegittimità dell’autorizzazione in materia di acque (v. [sentenza Land Nordrhein-Westfalen, punti 76 e 80 e segg.]).
8      Se, nella ponderazione interna alla procedura di autorizzazione, possa derogarsi, a beneficio dello scopo perseguito dal progetto, agli obblighi e ai divieti derivanti dall’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva sulle acque qualora i costi della depurazione siano di modica entità oppure l’obiettivo del progetto sia particolarmente rilevante.
9      Se l’articolo 4, paragrafo 7, trovi applicazione all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva sulle acque.
10      Quali ulteriori obblighi, oltre a quelli imposti dall’articolo 4 della direttiva sulle acque, siano desumibili dall’articolo 7, paragrafo 2, della medesima direttiva con la conseguenza che essi devono essere presi in considerazione nella procedura di autorizzazione del progetto».
II.    Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
8.        La città di Francoforte sull’Oder e la FWA, l’Ufficio, la Lausitz e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte.
III. Analisi
A.      Ricevibilità
9.        A mio avviso, se il corpo idrico utilizzato dalla FWA per la captazione di acqua non trattata non fosse un corpo idrico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva quadro sulle acque, l’articolo 7, paragrafo 3, di tale direttiva non sarebbe applicabile al procedimento principale.
10.      L’Ufficio deduce infatti dinanzi alla Corte che il corpo idrico superficiale della Sprea con numero di identificazione DERW_DEBB582_1743 non è un corpo idrico che rientra nell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva quadro sulle acque. È stata designata una zona di salvaguardia, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva quadro sulle acque, per il corpo idrico sotterraneo «Sprea inferiore 1» (numero di identificazione DEGB_DEBB_HAV_US_3-1) individuato ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, di detta direttiva.
11.      A mio avviso, l’applicabilità dell’articolo 7, paragrafi 1 e 3 della direttiva quadro sulle acque nel caso di specie si basa su almeno due argomenti.
12.      In primo luogo, vi è il corpo idrico sotterraneo «Sprea inferiore 1», nel quale si infiltra l’acqua della Sprea. I fatti esposti dal giudice del rinvio dimostrano che questo corpo idrico è (o sarebbe) interessato dal progetto di cui trattasi, con la conseguenza che la direttiva quadro sulle acque è applicabile.
13.      Nella presente domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio opera sulla base del fatto che il tratto della Sprea interessato è un corpo idrico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2000/60. Inoltre, il giudice del rinvio è stato chiaro nell’affermare, nella sua ordinanza che disponeva provvedimenti provvisori del 1° giugno 2021 (in prosieguo: l’«ordinanza del 1o giugno 2021»), che «il tratto del fiume Sprea di cui trattasi rientra nell’ambito di applicazione [di tale disposizione]». La FWA era infatti autorizzata, ai sensi della legge nazionale sulle acque, a prelevare acque superficiali dalla Sprea (attraverso il processo di infiltrazione) per fornire acqua potabile.
14.      In secondo luogo, l’Ufficio sostiene che l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 si applica solo ai corpi idrici che sono stati «individuati» ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 1 e 2, della stessa direttiva. Il corpo idrico superficiale della Sprea (DERW_DEBB582_1743) non è stato individuato su questa base e non è quindi un corpo idrico che rientra nell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2000/60. Il corpo idrico in questione non è stato designato nemmeno ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della suddetta direttiva.
15.      È vero che tale corpo idrico non sembra essere stato designato o individuato dalle autorità competenti ai sensi degli articoli 6 e 7 della direttiva 2000/60, nonostante sia utilizzato per la produzione di acqua potabile, il che potrebbe costituire un indizio del fatto che la Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 6, paragrafi 1 e 3, di tenere aggiornato il registro, nonché dell’articolo 7 di tale direttiva.
16.      Dopotutto, al fine di illustrare l’articolo 7 della direttiva 2000/60, il considerando 37 chiarisce che «[g]li Stati membri dovrebbero designare le acque usate per la produzione di acqua potabile, garantendo il rispetto della [direttiva 98/83]».
17.      Detto questo, non ritengo possibile applicare direttamente l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 ai corpi idrici non individuati come quello di cui trattasi, poiché ciò renderebbe inutile il sistema di individuazione dei corpi idrici interessati e la gestione di un registro ai sensi di tali articoli. Vi è inoltre il problema dell’ambiguità dei confini esatti delle aree protette da delineare ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, e dell’articolo 7, paragrafo 1, di tale direttiva.
18.      Poiché l’articolo 7, paragrafo 1, non è direttamente applicabile – richiedendo misure di attuazione – spetta al giudice del rinvio decidere come procedere ai sensi del diritto tedesco per salvaguardare la protezione di tali corpi idrici (ad esempio, ordinando all’autorità competente di adottare le pertinenti misure di attuazione e di individuare i corpi idrici in questione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2000/60).
19.      In tale contesto, il giudice del rinvio deve preservare l’effetto utile della direttiva 2000/60.
20.      Va ricordato infatti che l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2000/60 rende obbligatorio per gli Stati membri individuare tipi specifici di corpi idrici da proteggere ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 2 e 3, della stessa direttiva. Gli Stati membri non dovrebbero avere la possibilità di privare della protezione i corpi idrici destinati alla produzione di acqua potabile semplicemente scegliendo di non individuarli (o non individuandoli correttamente) (articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2000/60), quando allo stesso tempo tali Stati membri autorizzano, in base alla legislazione nazionale sulle acque, gli stessi corpi idrici a produrre acqua potabile mescolandoli con corpi idrici che sono stati correttamente individuati (come nel caso di specie). Ciò priverebbe palesemente la direttiva 2000/60, in particolare l’articolo 7, del suo effetto utile.
21.      È vero che nel procedimento principale la protezione delle acque sotterranee sembra essere stata salvaguardata. Tuttavia, ciò non significa che gli Stati membri non debbano proteggere anche le acque superficiali utilizzate per la produzione di acqua potabile. Né la formulazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, né la sua ratio e la sua finalità suggeriscono di dover distinguere a seconda che l’estrazione di acqua sia diretta o indiretta (cioè ottenuta per infiltrazione).
22.      Dalle considerazioni che precedono risulta che le questioni pregiudiziali sono ricevibili.
B.      Sul merito
1.      Sulla prima questione
23.      Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 debba essere interpretato nel senso che tutti i membri del pubblico direttamente interessati da un progetto (scenario 1) o, in ogni caso, i soggetti che sono stati incaricati della produzione e della depurazione dell’acqua potabile (scenario 2) sono legittimati ad agire per far valere le violazioni dei requisiti previsti da tale disposizione, comprese le violazioni del requisito volto a impedire il peggioramento della qualità dei corpi idrici destinati alla produzione di acqua potabile e di quello volto a ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile.
24.      È sufficiente rilevare, tuttavia, che, nel caso di specie, non è necessario che la Corte si pronunci sullo scenario 1, dato che i ricorrenti nel procedimento principale non sono membri del pubblico, bensì persone giuridiche incaricate per legge della produzione e della depurazione di acqua potabile.
25.      La Corte ha stabilito che, «in forza di una giurisprudenza costante della Corte, sarebbe incompatibile con l’effetto vincolante che l’articolo 288 TFUE riconosce alla direttiva di escludere, in linea di principio, che l’obbligo da essa imposto possa esser fatto valere dalle persone interessate [e] (...) quantomeno le persone fisiche o giuridiche direttamente interessate da una violazione delle disposizioni di una direttiva in materia ambientale devono poter esigere dalle autorità competenti, se del caso in sede giurisdizionale, il rispetto degli obblighi di cui trattasi (5)».
26.      Al fine di stabilire se le parti ricorrenti nel procedimento principale siano direttamente interessate dalla violazione degli obblighi previsti all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, occorre esaminare la finalità di quest’ultima nonché il contenuto della disposizione considerata (6).
27.      Lo scopo della direttiva 2000/60, come evidenziato dall’articolo 1, è quello di proteggere i corpi idrici, compresi quelli utilizzati per la produzione di acqua potabile.
28.      L’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 impone agli Stati membri alcuni obblighi in materia di protezione delle acque utilizzate per la produzione di acqua potabile.
29.      Una persona giuridica autorizzata a prelevare e utilizzare acque sotterranee (o superficiali) per la produzione di acqua potabile fa un uso legittimo di tali acque sotterranee (o superficiali). Tale persona è quindi direttamente interessata da una violazione degli obblighi di valorizzazione e prevenzione del deterioramento delle acque sotterranee (o superficiali), in quanto tale violazione è idonea a comprimere la facoltà di cui la persona stessa dispone, pregiudicando l’uso legittimo di tali acque (7).
30.      Secondo il diritto nazionale, la Città di Francoforte sull’Oder è responsabile della fornitura di acqua potabile ai suoi abitanti. Essa è quindi manifestamente interessata a svolgere tale compito senza indebite interferenze – e una violazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 equivale a un’interferenza di tale tipo – e, soprattutto, a impedire il peggioramento della qualità dei corpi idrici utilizzati dalla città per la produzione di acqua potabile. In caso contrario, essa non sarebbe in grado di adempiere al suo dovere di fornire alla popolazione acqua potabile di qualità adeguata.
31.      L’articolo 7, paragrafo 3, di detta direttiva stabilisce anche alcuni obiettivi in relazione alla depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile.
32.      È nell’interesse delle persone giuridiche quali la Città di Francoforte sull’Oder e la FWA mantenere basso il livello di depurazione nell’ambito della produzione di acqua potabile. Entrambi i soggetti sono legalmente responsabili della fornitura di acqua conforme alla direttiva 98/83.
33.      Infatti, la depurazione è necessaria per proteggere la salute umana e i requisiti di depurazione sono stabiliti nella direttiva 98/83, a cui l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2000/60 rinvia esplicitamente. La direttiva 98/83 prevede un complesso meccanismo che specifica cosa deve ottenere la depurazione.
34.      Come vedremo oltre nelle presenti conclusioni, il rispetto dell’articolo 7 della direttiva 2000/60 è strettamente connesso al rispetto della direttiva 98/83. Se uno Stato membro viola l’articolo 7 della direttiva 2000/60 in un bacino idrografico, il fornitore di acqua subirà un pregiudizio con riferimento al rispetto della direttiva 98/83 (8).
35.      Pertanto, la Città di Francoforte sull’Oder e la FWA devono essere in grado di esigere che un’autorità competente, responsabile dell’approvazione di un progetto che potrebbe influire negativamente sul livello di depurazione dell’acqua potabile come richiesto dalla direttiva 98/83, osservi gli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, se necessario, avviando un’azione legale dinanzi a un giudice competente.
36.      Dalle considerazioni che precedono emerge che l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, letto alla luce dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE (ai sensi del quale «[g]li Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell'Unione»), deve essere interpretato nel senso che le persone giuridiche deputate, in forza della normativa nazionale, alla produzione e alla depurazione dell’acqua potabile, o le persone che sono state incaricate di tale produzione e depurazione, hanno il diritto di esigere che un’autorità competente, responsabile dell’approvazione di un progetto che può avere un impatto negativo sul livello di depurazione dell’acqua potabile, come richiesto dalla direttiva 98/83, osservi gli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60. Se necessario, dette persone giuridiche possono agire in tal senso avviando un’azione legale dinanzi a un giudice competente.
2.      Sulla seconda questione
37.       Il giudice del rinvio intende accertare se l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 contenga, anche per i corpi idrici situati al di fuori delle zone di salvaguardia ai sensi della seconda frase di tale disposizione, un obbligo autonomo, analogo a quello di cui all’articolo 4 della medesima direttiva, di negare l’autorizzazione di singoli progetti a causa della violazione del divieto di deterioramento. Il giudice del rinvio cita specificamente, nella sua questione, la sentenza nella causa Land Nordrhein‑Westfalen, punto 75.
38.      Nella parte 1, analizzerò la prima frase dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 per illustrare il concetto generale di protezione dei corpi idrici utilizzati per la produzione di acqua potabile. Nella parte 2, valuterò se la seconda frase di tale disposizione, che consente agli Stati membri di istituire zone di salvaguardia, abbia qualche attinenza con il caso in esame.
a)      Parte 1 – prima frase dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60
39.      Secondo il punto 75 della sentenza Land Nordrhein-Westfalen, «qualora un progetto sia idoneo a produrre effetti negativi per l’acqua, esso può essere autorizzato solo se sono soddisfatte le condizioni previste all’articolo 4, paragrafo 7, lettere da a) a d), della [direttiva 2000/60]. Spetta alle autorità nazionali competenti ad autorizzare un progetto controllare che tali condizioni siano soddisfatte prima del rilascio di tale autorizzazione, fatto salvo un eventuale sindacato giurisdizionale».
40.      Sebbene la suddetta giurisprudenza riguardi l’articolo 4 della direttiva 2000/60, l’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 dovrebbe, a mio avviso, essere ispirata a detta giurisprudenza. Ciò se non altro perché l’articolo 7, paragrafo 3, come l’articolo 4, prevede alcuni obblighi per gli Stati membri – con la differenza che quest’ultima disposizione prevede obblighi per la protezione delle acque in generale, mentre la prima disposizione prevede obblighi specifici per i corpi idrici utilizzati per la produzione di acqua potabile.
41.      Secondo costante giurisprudenza, ai fini dell’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione si deve tenere conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa in cui essa si colloca (9).
1)      Formulazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60
42.      La formulazione della disposizione dimostra che il legislatore dell’Unione ha in essa definito un obbligo per gli Stati membri di raggiungere un risultato peculiare (10).
i)      Significato del termine «provvedono»
43.      Nella sentenza Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (punti da 31 a 33), la Corte deduce che gli obblighi di cui all’articolo 4 della direttiva 2000/60 hanno carattere vincolante per il fatto che tale disposizione contiene una formulazione che ne indica l’effetto vincolante e la rilevanza per quanto riguarda l’autorizzazione di particolari progetti nel contesto del regime giuridico di tutela delle acque.
44.      Infatti, in tali punti della sentenza, la Corte spiega che il termine «attuano» e l’espressione introduttiva «[n]el rendere operativi i programmi di misure» suffragano il carattere vincolante di tale disposizione, alla quale le autorità competenti devono attenersi nell’approvare progetti particolari.
45.      Analogamente all’articolo 4 della direttiva 2000/60, il fatto che l’articolo 7, paragrafo 3, di tale direttiva dispone che gli Stati membri «provvedono alla necessaria protezione dei corpi idrici» implica che tale obbligo ha carattere vincolante ed è rilevante ai fini dell’approvazione di progetti particolari. L’espressione «provvedono alla necessaria protezione» comporta l’obbligo per gli Stati membri di agire a tal fine, il che implica che essi devono intendere il processo di autorizzazione di un progetto particolare come una misura di attuazione al fine di garantire la protezione necessaria (punto 32 della sentenza citata).
46.      Il fatto che l’articolo 4 e l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 contengano formulazioni leggermente diverse a questo proposito («gli Stati membri attuano le misure necessarie per impedire il deterioramento dello stato di tutti i corpi idrici superficiali» rispetto a «gli Stati membri provvedono alla necessaria protezione dei corpi idrici individuati al fine di impedire il peggioramento della loro qualità per ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile») non è rilevante ai fini della presente valutazione. È chiaro che il termine «provvedono» implica che gli Stati membri devono adottare le misure necessarie per raggiungere gli obiettivi specifici della direttiva 2000/60. Ciò è ulteriormente confermato se si esaminano diverse altre versioni linguistiche di tale formulazione (ad esempio, le versioni tedesca, francese, inglese, spagnola e lettone).
ii)    Significato dell’espressione «necessaria protezione»
47.      L’uso di tale espressione nell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 dimostra che il legislatore dell’Unione ha optato per l’«approccio di prevenzione», in contrapposizione all’«approccio di trattamento» (“end-of-pipe”) utilizzato in passato. In altre parole, l’accento non è più posto sul trattamento per rendere potabile l’acqua non trattata contaminata, ma piuttosto sulla protezione delle fonti d’acqua utilizzate.
48.      Come spiega il considerando 11 della direttiva 2000/60, «la politica ambientale [dell’Unione] deve contribuire a perseguire gli obiettivi della salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente, dell’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, che dev’essere fondata sui principi di precauzione e dell’azione preventiva (...)» (il corsivo è mio).
49.      L’espressione «[la] necessaria protezione» di cui all’articolo 7, paragrafo 3, alla luce del principio di prevenzione, indica che, prima di approvare un progetto particolare, l’autorità competente deve innanzi tutto valutare che tale progetto non produrrà effetti negativi sulla qualità dei corpi idrici utilizzati per la produzione di acqua potabile.
iii) Significato dell’espressione «corpi idrici individuati»
50.      La formulazione dell’articolo 7, paragrafo 3, indica che le misure di protezione previste da tale articolo riguardano solo i corpi idrici che sono stati sottoposti al processo di individuazione. Tuttavia, l’articolo 7, paragrafo 3, non contiene alcuna limitazione basata sul modo in cui l’acqua entra in tali corpi idrici, ossia se ciò avviene naturalmente o per infiltrazione antropica (come nel caso del procedimento principale). Pertanto, la protezione deve essere garantita per le acque presenti nei corpi idrici individuati.
iv)    Significato dell’espressione «impedire il peggioramento della loro qualità per ridurre il livello della depurazione».
51.      Questa espressione dimostra che l’obiettivo delle azioni che gli Stati membri devono perseguire è la riduzione della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile e il mezzo per conseguire tale obiettivo è l’obbligo per gli Stati membri di evitare, come minimo, il deterioramento della qualità dei corpi idrici.
52.      Il documento esplicativo di orientamento n. 16 della Commissione (11) corrobora la mia interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60. Tale documento di orientamento, che rappresenta una posizione di consenso sulle buone prassi concordata dalla Commissione, da tutti gli Stati membri e da altre parti interessate, fornisce la seguente spiegazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60: «In pratica, evitare il deterioramento della qualità di un corpo idrico sotterraneo non comporterebbe di per sé necessariamente una riduzione della depurazione che può rendersi necessaria per produrre acqua potabile. Per ridurre il trattamento sarebbe necessario un miglioramento della qualità. Tuttavia, è chiaro che vi è l’intenzione, come minimo, di evitare il deterioramento della qualità delle acque sotterranee. Idealmente, la protezione dovrebbe essere sufficiente a ridurre, nel tempo, la depurazione».
53.      Il collegamento intrinseco tra la fonte (i corpi idrici sotterranei e superficiali utilizzati per la produzione di acqua potabile) e il prodotto (l’acqua potabile distribuita alla popolazione) presente nell’espressione «per ridurre il livello della depurazione» dimostra che la gestione dell’acqua potabile da parte degli Stati membri deve essere conforme alla direttiva 98/83 e ai criteri di qualità dell’acqua in essa stabiliti.
54.      Ne consegue che la componente «impedire il peggioramento» nella formulazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, congiuntamente all’obbligo di ridurre il livello della depurazione, significa che il divieto di deterioramento previsto da tale disposizione mira a scongiurare una situazione in cui non siano soddisfatti i criteri di qualità delle acque stabiliti nella direttiva 98/83.
v)      Significato dell’espressione «alla produzione di acqua potabile»
55.      Questa espressione chiarisce che i corpi idrici interessati sono solo quelli utilizzati per la produzione di acqua potabile e, allo stesso tempo, fornisce il necessario collegamento tra la direttiva 2000/60 e la direttiva 98/83.
56.      Pertanto, la formulazione dell’articolo 7, paragrafo 3, implica un obbligo imperativo per gli Stati membri di impedire l’esecuzione di progetti che possano aumentare il livello della depurazione dei corpi idrici individuati utilizzati per la produzione di acqua potabile qualora, in assenza di tale supplemento di depurazione, il progetto possa avere un impatto negativo sui requisiti di qualità dell’acqua stabiliti nella direttiva 98/83.
2)      Contesto dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60
i)      Nesso tra l’articolo 7, paragrafo 3, e gli articoli 1 e 4 della direttiva 2000/60
57.      La mia interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 3, trova conferma nell’analisi del contesto di tale articolo. In primo luogo, il significato dell’articolo 7 può essere dedotto dai nessi esistenti tra tale articolo e altre disposizioni della direttiva 2000/60, in particolare gli articoli 1 e 4.
58.      Innanzi tutto, la dottrina (ad esempio, Faßbender in un’analisi esaustiva della direttiva 2000/60 (12)) ha evidenziato uno stretto nesso e il fatto che l’articolo 7 contiene un sostanziale rafforzamento collegato all’uso degli obiettivi dell’articolo 4 della direttiva 2000/60. La produzione di acqua potabile è un uso specifico dell’acqua, che ricomprende l’articolo 4 della direttiva 2000/60 in quanto disposizione generale e, di conseguenza, è necessario prendere in considerazione taluni requisiti pertinenti per l’acqua potabile.
59.      A questo proposito, le considerazioni della Grande Sezione della Corte in merito alla sistematica dell’articolo 4 della direttiva 2000/60 nella sentenza Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland devono servire da guida anche ai fini dell’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 3, di tale direttiva, la cui interpretazione è necessaria nel caso di specie.
60.      Ciò è giustificato dal fatto che la concezione sistematica della direttiva 2000/60, in quanto direttiva quadro, coordina la protezione di tutti i corpi idrici, compresi quelli utilizzati per la produzione di acqua potabile (13).
61.      Inoltre, quest’ultima protezione, prevista dalla prima frase dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, costituisce parte integrante della protezione generale dei corpi idrici, ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 2000/60, protezione parimenti perseguita dall’articolo 4 della medesima direttiva (14). Pertanto, il regime generale di protezione delle acque stabilito dagli articoli 1 e 4 della direttiva 2000/60, come interpretato dalla Corte, rafforza l’interpretazione della natura protettiva e imperativa dell’articolo 7, paragrafo 3, di tale direttiva.
ii)    Significato dell’espressione «corpi idrici individuati»
62.      Per comprendere il significato di tale espressione, è necessario considerare i seguenti due elementi della direttiva 2000/60: i) i criteri specifici di cui all’articolo 7, paragrafo 1, e ii) l’obbligo di istituire un registro per i corpi idrici individuati ai sensi dell’articolo 6 in combinato disposto con l’articolo 7. La direttiva 2000/60 affida agli Stati membri il compito di adottare misure di attuazione specifiche per garantire la corretta delimitazione delle aree protette. Infine, la formulazione dell’articolo 7, paragrafo 3, in combinato disposto con l’articolo 7, paragrafo 1, chiarisce che gli Stati membri hanno l’obbligo di rispettare l’articolo 7, paragrafo 1, e di individuare correttamente tutti i corpi idrici interessati, al fine di fornire protezione a tutti i corpi idrici che ne hanno necessità (in particolare, quelli utilizzati per la produzione di acqua potabile).
iii) Importanza della direttiva 98/83 nella definizione della qualità dell’acqua ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60
63.      A seguire, analizzerò l’influenza della direttiva 98/83 sull’interpretazione della buona qualità dell’acqua potabile che l’articolo 7, paragrafo 3, intende garantire. L’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2000/60 stabilisce che «[p]er ciascuno dei corpi idrici individuati a norma del paragrafo 1, oltre a conseguire gli obiettivi di cui all'articolo 4 attenendosi ai requisiti prescritti dalla presente direttiva, gli Stati membri (...) provvedono a che, secondo il regime di trattamento delle acque applicato e conformemente alla normativa [dell’Unione], l’acqua risultante soddisfi i requisiti di cui alla [direttiva 98/83]» (il corsivo è mio).
64.      L’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2000/60 collega chiaramente l’articolo 7, paragrafo 3, di tale direttiva e i suoi obiettivi per la protezione delle acque non trattate agli standard e alle procedure esistenti (per garantire la buona qualità dell’acqua potabile) di cui alla direttiva 98/83. Pertanto, le norme per l’acqua potabile di tale direttiva influenzano direttamente la gestione dei bacini idrografici, definendo il livello minimo di qualità dell’acqua che deve essere garantito durante il trattamento dell’acqua e, in particolare, la depurazione. Ciò dimostra che la credibilità della gestione dei bacini idrografici, che mira a conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 7 della direttiva 2000/60, sarà indissolubilmente legata agli standard di potabilità dell’acqua fissati nella direttiva 98/83 (15).
65.      Non vi è dubbio, quindi, dell’esistenza di uno stretto nesso tra la direttiva «madre» (la direttiva 2000/60, che è una direttiva quadro per il sistema globale di gestione delle acque) e la direttiva «figlia» (la direttiva 98/83, che è una direttiva specifica per l’acqua potabile e costituisce una parte intrinseca di tale sistema). L’articolo 7 della direttiva 2000/60, infatti, non solo introduce norme della direttiva 98/83 per la protezione dell’acqua potabile utilizzando questo stretto nesso, ma aggiunge anche un’ulteriore condizione riguardante la minimizzazione della depurazione. La formulazione dell’articolo 7, paragrafo 3, chiarisce che la protezione prevista da tale disposizione deve essere attuata in modo da raggiungere la qualità dell’acqua potabile richiesta dalla direttiva 98/83 e in modo da ridurre, nel tempo, il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile.
iv)    Ruolo dei parametri indicatori nell’individuazione del deterioramento della qualità dell’acqua
66.      Inoltre, è necessario chiarire i mezzi per rilevare un deterioramento della qualità dell’acqua. Per comprendere il significato del requisito di impedire il peggioramento di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 ai fini della presente causa, è necessario esaminare la parte C dell’allegato I della direttiva 98/83. Concordo con la Commissione sul fatto che il parametro indicatore per il solfato di 250 mg/l, come indicato in detta parte C, sia pertinente ai fini della limitazione di un inquinante come il solfato e della determinazione dell’esistenza di un deterioramento ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60. Tale parametro indicatore deve essere preso in considerazione nel contesto della produzione di acqua potabile.
67.      Ne consegue che il nesso tra la direttiva 2000/60 e la direttiva 98/83 fornisce anche uno degli elementi per l’individuazione del deterioramento della qualità dell’acqua e tale nesso è utile per definire il modo in cui il parametro indicatore può influenzare il processo di autorizzazione di singoli progetti, argomento che affronterò più avanti in queste conclusioni.
v)      Principio di precauzione e provvedimenti correttivi
68.      Oltre all’allegato I della direttiva 98/83, l’articolo 8 di tale direttiva fornisce un importante contributo per comprendere il contenuto dell’obbligo di garantire la protezione dell’acqua potabile. Tale articolo, intitolato «Provvedimenti correttivi e limitazioni dell’uso», stabilisce le conseguenze che si verificano quando gli Stati membri non rispettano i valori di parametro fissati ai sensi dell’articolo 5 della direttiva. È importante notare che l’articolo 8, paragrafo 6, della direttiva 98/83 stabilisce che «[i]n caso di inosservanza dei valori di parametro o delle specifiche contenute nella parte C dell’allegato I, gli Stati membri esaminano se tale inosservanza costituisca un rischio per la salute umana. Essi prendono provvedimenti correttivi intesi a ripristinare la qualità delle acque ove ciò sia necessario per tutelare la salute umana».
69.      Come ho già rilevato, il considerando 11 della direttiva 2000/60 fa riferimento all’articolo 174 TCE (ora articolo 191 TFUE), che richiede una politica dell’Unione in materia di ambiente – compresa la gestione dell’acqua potabile – fondata sui principi di precauzione e dell’azione preventiva. Come verrà spiegato più avanti nelle presenti conclusioni, non è stato ancora pienamente indagato il possibile impatto sulla salute umana dell’acqua potabile contaminata da solfato. Pertanto, l’esigenza di garantire la necessaria protezione prescritta dall’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, letta alla luce dei principi di precauzione e dell’azione preventiva, implica che gli Stati membri debbano valutare e agire prima dell’approvazione di un progetto che possa avere effetti negativi sull’ambiente. Ne consegue che esiste un obbligo di valutazione ex ante di singoli progetti come quello oggetto del procedimento principale, al fine di evitare una situazione in cui sia necessario ricorrere ad azioni correttive.
3)      Finalità dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60
70.      Tale interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 3 trova sostegno nell’importanza che il diritto primario dell’Unione attribuisce alla protezione dell’ambiente. L’articolo 191, paragrafo 2, TFUE impone all’Unione europea di garantire un elevato livello di tutela, il che richiede in particolare che la politica in materia ambientale sia «fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva». Inoltre, l’articolo 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea prevede che un livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità siano integrati nelle politiche dell’Unione (16).
71.      Inoltre, tra gli obiettivi volti a garantire il buono stato delle acque, conformemente alla direttiva 2000/60, si annovera quello di assicurare la fornitura di acqua potabile alla popolazione (considerando 24 della direttiva 2000/60).
72.      Più precisamente, come ho spiegato al paragrafo 53 delle presenti conclusioni, esiste un nesso intrinseco tra la fonte (i corpi idrici sotterranei e superficiali utilizzati per l’estrazione di acqua potabile) e il prodotto (l’acqua potabile distribuita alla popolazione), un nesso che si riflette nella ratio dell’articolo 7, paragrafo 3. Quindi, un elevato livello di tutela della fonte è indispensabile al fine di produrre in modo sostenibile acqua potabile di buona qualità.
73.      Nella sentenza Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (punti da 34 a 43), la Corte ha parimenti basato la sua interpretazione sulla finalità della direttiva 2000/60: «[la direttiva 2000/60] stabilisce principi comuni e un quadro globale di azione per la protezione delle acque (...) I principi comuni e il quadro globale d’azione che essa stabilisce devono essere sviluppati ulteriormente dagli Stati membri, adottando misure specifiche entro i termini che tale direttiva impartisce».
74.      In particolare, l’articolo 1 della direttiva 2000/60 stabilisce che lo scopo di tale direttiva è contribuire a «garantire una fornitura sufficiente di acque superficiali e sotterranee di buona qualità per un utilizzo idrico sostenibile, equilibrato ed equo».
75.      Le succitate constatazioni svolte dalla Corte nella sentenza Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland sono direttamente pertinenti ai fini dell’interpretazione teleologica dell’articolo 7, paragrafo 3, di detta direttiva. Infatti, tale disposizione deve essere interpretata anche alla luce dell’obiettivo principale della direttiva 2000/60, che comprende l’«[agevolazione di] un utilizzo idrico sostenibile fondato sulla protezione a lungo termine delle risorse idriche disponibili» [articolo 1, primo comma, lettera b)], che è uno degli obiettivi che devono essere messi in pratica dagli Stati membri nel momento in cui autorizzano progetti particolari.
76.      Inoltre, sono parimenti pertinenti le constatazioni relative agli obiettivi ambientali di cui all’articolo 4 della direttiva 2000/60, atteso che – ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, di tale direttiva – gli obiettivi di cui all’articolo 4 della stessa per i corpi idrici superficiali si applicano anche ai corpi idrici di cui all’articolo 7.
77.      Dalle precedenti considerazioni deriva che, per garantire un uso sostenibile delle acque per la produzione di acqua potabile e per mantenere una buona qualità delle acque, è indispensabile evitare l’inquinamento di tali acque e agire in via preventiva. In altre parole, è necessario valutare ex ante i singoli progetti che possono avere effetti negativi sulla qualità delle acque utilizzate per la produzione di acqua potabile e che quindi renderebbero necessario un aumento del livello della depurazione – anziché una riduzione come richiesto dall’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60.
4)      Lavori preparatori relativi all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60
78.      L’interpretazione di cui sopra e l’importanza del paragrafo 3 dell’articolo 7 nella sistematica della direttiva 2000/60 trovano inoltre conferma se si esamina la genesi di detta disposizione.
79.      Tale genesi mostra che, all’inizio del processo legislativo, la direttiva 2000/60 conteneva solo quelli che oggi sono l’articolo 7, paragrafo 1, e l’articolo 7, paragrafo 2, della medesima direttiva.
80.      L’attuale articolo 7, paragrafo 3, è stato aggiunto in una fase successiva, durante il processo di consultazione tra il Consiglio dell’Unione europea e il Parlamento europeo (17). In tal modo, il legislatore dell’Unione ha cercato di rendere più rigorose le disposizioni dell’articolo 7 e di chiarire che, nell’ambito del nuovo approccio alla gestione delle acque, è stata data priorità alla protezione delle acque non trattate ex ante, rispetto all’aumento del livello della depurazione ex post.
b)      Parte 2 – seconda frase dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60
81.      Nella seconda questione, il giudice del rinvio menziona altresì la seconda frase dell’articolo 7, paragrafo 3, secondo cui «[g]li Stati membri possono definire zone di salvaguardia per [i] corpi idrici [di cui alla prima frase dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60]». Tuttavia, al pari della Commissione, ritengo che tale possibilità non abbia alcuna incidenza sugli obblighi previsti dall’articolo 7, paragrafo 3, prima frase, nella misura in cui tali obblighi sono applicabili anche al di fuori di tali zone di salvaguardia.
82.      La formulazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 è chiara. L’istituzione di zone di salvaguardia è una possibilità, ma non ha alcun impatto su un caso come quello di cui al procedimento principale. L’istituzione di tali zone per proteggere le acque sotterranee di cui trattasi è solo una misura tra le altre. Ciò risulta chiaramente dall’espressione «[g]li Stati membri provvedono alla necessaria protezione (...)», a cui poi segue la frase successiva: «[g]li Stati membri possono definire zone di salvaguardia per tali corpi idrici».
83.      Come spiega il documento di orientamento n. 16, «la seconda frase dell’articolo [7, paragrafo 3] consente agli Stati membri di stabilire, a loro discrezione, zone di salvaguardia all’interno delle quali può essere concentrata la protezione necessaria. In alcuni Stati membri si tratta di quelle che vengono comunemente intese come “zone di tutela dell’acqua potabile” (...) L’obiettivo è quello di prevenire il deterioramento derivante da pressioni antropiche di qualsiasi contaminante che potrebbe richiedere trattamenti aggiuntivi per rispettare gli standard dell’acqua potabile» (pag. 13, il corsivo è mio).
84.      Pertanto, l’obbligo generale di tutela come sopra interpretato si riferisce a tutti i corpi idrici individuati ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, ma l’istituzione di una zona di salvaguardia è solo una misura aggiuntiva e facoltativa, che integra la protezione generale, qualora uno Stato membro la ritenga necessaria (18).
c)      Conclusione sulla seconda questione
85.      Da tutte le considerazioni che precedono si evince che l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 costituisce parte integrante del regime di protezione delle acque istituito dall’articolo 4 della direttiva medesima. Esso include il divieto di deterioramento della qualità delle acque, laddove l’autorizzazione di un progetto particolare che può comportare tale deterioramento impedisca a uno Stato membro di rispettare l’obbligo di ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile. Le misure di protezione necessarie comprendono l’obbligo vincolante per gli Stati membri di valutare, ex ante, i progetti particolari che possano avere ripercussioni negative sulla qualità di corpi idrici individuati utilizzati per la produzione di acqua potabile, indipendentemente dal tipo di acque presente in tali corpi. L’obiettivo è: 1) agire in maniera preventiva e impedire il peggioramento della qualità delle acque; 2) ridurre, nel tempo, il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile nell’ambito dell’obiettivo di garantire un uso sostenibile delle risorse idriche; e 3) evitare situazioni in cui sia necessario l’impiego di provvedimenti correttivi ai sensi della direttiva 98/83. Tale obbligo si applica indipendentemente dall’ubicazione del corpo idrico all’interno o all’esterno delle zone di salvaguardia di cui all’articolo 7, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2000/60.
3.      Sulle questioni terza e quarta
a)      In cosa consista la violazione del divieto di peggioramento ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60
86.      Ritengo che tali questioni debbano essere trattate congiuntamente, dato che entrambe riguardano il criterio per valutare la violazione del divieto di deterioramento della qualità delle acque ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60. Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, cosa costituisca una violazione del divieto di deterioramento ai sensi di tale disposizione. Esso chiede, in particolare, se sia sufficiente un qualsiasi deterioramento per constatare un’infrazione o se debba essere superato il parametro indicatore di 250 mg/l, fissato per il solfato nella parte C dell’allegato I della direttiva 98/83, o se debba sussistere il rischio di un provvedimento correttivo ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 6, di tale direttiva (provvedimento che aumenta il costo del trattamento per la produzione di acqua potabile).
87.      Come ho osservato in precedenza, l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 impone agli Stati membri di prevenire il deterioramento della qualità dei corpi idrici utilizzati per la produzione di acqua potabile, per ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile.
88.      Per quanto riguarda il termine «deterioramento», la Corte ha già affermato, in relazione all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2000/60, riguardante «la nozione di “deterioramento dello stato” di un corpo idrico superficiale», che si tratta di «una nozione di portata globale», che deve essere stabilita tenendo conto della sua formulazione, del contesto e degli obiettivi perseguiti dalle disposizioni in questione (19). Lo stesso approccio è applicabile quando si analizza il deterioramento della qualità delle acque utilizzate per la produzione di acqua potabile.
89.      In primo luogo, per quanto riguarda la formulazione dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, vi sono due elementi rilevanti ai fini della definizione della nozione di «deterioramento». Il primo elemento è che tale articolo si riferisce alla qualità dell’acqua senza collegarla allo stato dell’acqua o a qualsiasi altra condizione. Il secondo elemento è il fatto che esso si riferisce specificamente alla qualità dell’acqua potabile, restringendo così il campo ai corpi idrici utilizzati per la produzione di acqua potabile. La formulazione di detto articolo implica quindi che il «deterioramento» comprende qualsiasi attività che abbia ripercussioni negative sui corpi idrici utilizzati specificamente per la produzione di acqua potabile.
90.      In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, osservo quanto segue.
91.      Il giudice del rinvio chiede in sostanza se i parametri microbiologici, chimici e i parametri indicatori di cui all’allegato I della direttiva 98/83 possano fungere da punto di riferimento per un divieto di deterioramento della qualità delle acque ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, prima frase, della direttiva 2000/60.
92.      A mio avviso, la risposta a tale questione deve essere affermativa.
93.      Ciò vale, in ogni caso, per quanto riguarda il solfato. Come vedremo in seguito, se esiste un rischio per la salute umana, il parametro indicatore funge da punto di riferimento pertinente per l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60.
94.      In terzo luogo, per quanto riguarda gli obiettivi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, anche detta disposizione deve essere interpretata sulla base degli obiettivi generali di tale direttiva, che comprendono l’agevolazione di un «utilizzo idrico sostenibile fondato sulla protezione a lungo termine delle risorse idriche disponibili» [articolo 1, primo comma, lettera b), della direttiva 2000/60]. Un uso sostenibile di tali risorse per la produzione di acqua potabile include necessariamente, come minimo, la prevenzione di qualsiasi inquinamento di tali risorse per raggiungere l’obiettivo di ridurre il livello della depurazione delle stesse.
95.      Come ho sottolineato al paragrafo 76 delle presenti conclusioni, le argomentazioni relative agli obiettivi ambientali di cui all’articolo 4 della direttiva 2000/60 sono anch’esse pertinenti, dato che – ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, di tale direttiva – gli obiettivi di cui all’articolo 4 della stessa per i corpi idrici superficiali si applicano anche ai corpi idrici di cui all’articolo 7. Come ho spiegato supra, il divieto di deterioramento della qualità delle acque di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 è strettamente collegato alla depurazione. La depurazione è, a sua volta, collegata all’inquinante di cui trattasi e, pertanto, la valutazione del divieto di deterioramento della qualità delle acque dipende necessariamente dalla natura dell’inquinante. Nel caso di specie, si tratta di solfato, che è un valore di parametro per il monitoraggio e quindi le conseguenze giuridiche rilevanti derivano dall’articolo 8, paragrafo 6, della direttiva 98/83.
96.      Da un lato, nella misura in cui la direttiva 98/83 sembra considerare l’impatto del solfato sulla produzione di acqua potabile come relativamente meno pericoloso (la nota 1 della parte C dell’allegato I prevede a questo proposito solo che «l’acqua non deve essere aggressiva»), il solfato dovrebbe essere trattato in modo meno rigoroso rispetto, ad esempio, agli inquinanti indicati nelle parti A e B di detto allegato.
97.      Dall’altro, occorre parimenti tenere presente che la letteratura scientifica recente sostiene che il solfato può, in effetti, influenzare lo stato di un corpo idrico ed essere più pericoloso per la salute umana di quanto sia stato accettato finora (20).
98.      Sulla base dell’analisi giuridica, concordo con la Commissione sul fatto che il parametro indicatore per il solfato di 250 mg/l, come indicato nell’allegato I, parte C, della direttiva 98/83, sia rilevante ai fini della determinazione dell’esistenza di un deterioramento della qualità ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60. Tale parametro indicatore deve essere preso in considerazione in un contesto di produzione di acqua potabile quale quello di cui al procedimento principale.
99.      Tuttavia, sebbene il semplice superamento di detto parametro indicatore non comporti automaticamente un tale deterioramento, resta il fatto che quest’ultimo è rilevante in quanto funge da punto di riferimento. L’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 98/83 impone agli Stati membri di controllare la qualità dell’acqua potabile, in particolare, secondo i parametri indicatori di cui all’articolo 5 della medesima direttiva. In tale contesto, come previsto dall’articolo 5, paragrafo 2, seconda frase, di tale direttiva, per quanto concerne i parametri riportati nella parte C dell’allegato I, tali valori devono essere fissati «solo a fini di controllo e per l’osservanza degli obblighi di cui all’articolo 8» (il corsivo è mio).
100. Dal considerando 11 di tale direttiva risulta che il valore indicativo fissato per il solfato non costituisce un parametro «direttamente attinent[e] alla salute». Pertanto, in caso di superamento, contrariamente a quanto previsto per i parametri indicatori di cui alle parti A e B dell’allegato I (v. articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 98/83), gli Stati membri non sono necessariamente tenuti ad adottare misure correttive per ripristinare la qualità delle acque. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 6, della direttiva 98/83, essi devono innanzitutto esaminare «se tale inosservanza costituisca un rischio per la salute umana» e devono adottare misure correttive solo «ove ciò sia necessario per tutelare la salute umana».
101. Tuttavia, se il superamento dei livelli dei parametri indicatori fissati per il solfato rappresenta un rischio per la salute umana e se lo Stato membro interessato non adotta i provvedimenti correttivi necessari per ripristinare la qualità delle acque, ritengo, come la Commissione, che ciò costituisca una violazione non solo dell’articolo 8, paragrafo 6, della direttiva 98/83, ma anche dell’obbligo di prevenire il deterioramento della qualità dei corpi idrici interessati e di ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60.
102. Ne consegue che il deterioramento della qualità delle acque ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 si verifica quando un progetto è idoneo a superare i parametri stabiliti ai sensi della direttiva 98/83. Tuttavia, nel caso in cui sia coinvolto un inquinante indicato nella parte C dell’allegato I della direttiva 98/83, tale superamento non determina un deterioramento basato esclusivamente sul livello fissato per un inquinante come il solfato. In tal caso, per accertare il deterioramento della qualità dell’acqua ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, dovrebbe sussistere un rischio per la salute umana e di conseguenza, per evitare tale rischio, dovrebbe essere necessario modificare il processo di depurazione.
103. A seguire esaminerò se, nonostante l’obbligo di monitorare esclusivamente il livello di solfato (parte C dell’allegato I della direttiva 98/83) che potrebbe indicare che la valutazione dell’impatto di un progetto particolare su tale livello di solfato potrebbe essere effettuata anche ex post nell’ambito del monitoraggio, l’articolo 7, paragrafo 3, debba essere interpretato nel senso che esso impone un obbligo di valutazione ex ante dei progetti particolari, quale quello oggetto del procedimento principale.
b)      Esame della decisione di approvazione del piano
104. Se si esamina la letteratura scientifica, nonché la decisione di approvazione del piano di cui trattasi, è chiaro che esistono dubbi significativi riguardo all’incidenza sulla salute umana dell’acqua potabile contaminata da solfato. Di conseguenza, l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, se letto alla luce dei principi di precauzione e dell’azione preventiva, richiede che, prima di adottare una decisione di approvazione, venga effettuata una valutazione adeguata ai sensi di tale disposizione.
105. Nella decisione di approvazione del piano (pag. 174), l’Ufficio afferma che, a seguito del progetto in questione, si prevede un leggero aumento della concentrazione di solfato [v. altresì pag. 46, punto 1.3.3.13, di detta decisione, da cui si evince che l’Ufficio riconosce i rischi: «per evitare il peggioramento dello stato o del potenziale ecologico dei corpi idrici superficiali a valle, la cui funzione prioritaria è conseguire la transitabilità ecologica, le emissioni di solfato del lago devono essere gestite in modo da rispettare il valore massimo di scarico a lungo termine di 620 mg/l per le acque scaricate al punto di controllo 1 (struttura di sfioro)»]. Nonostante ciò, nel contesto della procedura di approvazione, è stata semplicemente omessa qualsiasi verifica della compatibilità del progetto di cui trattasi (compresa la tracimazione del Cottbuser Ostsee) con le disposizioni della direttiva 2000/60 in relazione all’articolo 7 della stessa. I controlli che sono stati effettivamente eseguiti riguardano esclusivamente l’articolo 4 della direttiva 2000/60. Lo stesso Ufficio ammette che l’effettivo inquinamento da solfato non è ancora stato esaminato, quando afferma, nella decisione di approvazione del piano (pag. 175), che «l’effettivo grado di diluizione o riduzione fino alla centrale idrica di Briesen deve essere determinato in modo preciso». Mentre l’Ufficio ritiene che «il progetto non sia di ostacolo alla salvaguardia dell’approvvigionamento di acqua potabile» (decisione di approvazione del piano, pag. 175), concordo con il giudice del rinvio sul fatto che non sia stata effettuata una sufficiente indagine tecnica al riguardo (21).
106. In sede di esame della decisione di approvazione del piano, il documento mostra che l’impatto del progetto di cui trattasi sul livello di solfato non è stato analizzato in dettaglio. In particolare, non è stata analizzata l’interdipendenza tra l’aumento della concentrazione nelle acque sotterranee durante le inondazioni e la prevista immissione diffusa di solfato nel fiume Sprea (v. pag. 173 della decisione di approvazione). Si prevede un aumento nella concentrazione di solfato nel corpo idrico sotterraneo (pagg. 171 e 174), ma non un’esposizione ulteriore a lungo termine (pag. 172). La stessa decisione di approvazione ammette esplicitamente che «l’effettivo grado di diluizione o riduzione fino alla centrale idrica di Briesen deve essere determinato concretamente» (pag. 175). Più avanti, la decisione di approvazione afferma che «l’aumento di solfato nel corpo idrico sotterraneo dovuto al progetto non è in pratica quantificabile».
c)      Letteratura scientifica sui pericoli dell’inquinamento da solfato
107. Uno studio completo sull’inquinamento da solfato negli ecosistemi d’acqua dolce (22) ha concluso che «la letteratura esaminata dimostra chiaramente che l’inquinamento [da solfato] può avere effetti tossici sulle piante acquatiche e sugli organismi animali, compresi, tra gli altri, i pesci, gli invertebrati e gli anfibi, e può inoltre avere implicazioni negative per la salute umana». Secondo gli autori, «c’è grande necessità di agire per ridurre le concentrazioni di solfato nei corpi idrici (...). Con il nostro studio, vorremmo attirare l’attenzione sul problema, mostrare lo stato attuale per ridurre l’inquinamento da solfato e allo stesso tempo evidenziare le numerose lacune conoscitive tuttora esistenti» (23).
108. Lo stesso studio tratta proprio il problema dell’inquinamento da solfato oggetto del procedimento principale (inquinamento da solfato e fiume Sprea): «poco si sa dell’impatto diretto sulla salute di un’elevata assunzione [di solfato], in particolare attraverso l’acqua potabile» e «oggi, i livelli persistenti e crescenti [di solfato] negli ecosistemi d’acqua dolce derivano da una serie di attività umane (…) che minacciano sia la funzione dell’ecosistema sia l’approvvigionamento di acqua potabile». In particolare, «tra gli esempi significativi di ecosistemi acquatici con ampie ricerche di [drenaggio acido delle miniere] vi è la Sprea [(24)], (...) sembra improbabile che le concentrazioni [di solfato] a valle tornino ai livelli “naturali” entro pochi anni o addirittura decenni dalla cessazione delle attività estrattive. Ad esempio, le concentrazioni [di solfato] nella Sprea (…) sono aumentate negli ultimi decenni come conseguenza dell’abbandono delle miniere di lignite a cielo aperto e del relativo ripristino dei livelli delle acque sotterranee (...). Di conseguenza, nei laghi a valle del sistema della Sprea sono state registrate elevate concentrazioni [di solfato], che spesso superano i limiti [di solfato] di 250 mg L-1 per l’acqua potabile in Germania (...), il che è molto problematico in quanto tali corpi idrici sono utilizzati come fonte di acqua potabile – tipicamente tramite l’estrazione di acqua sotterranea attraverso la filtrazione subalvea. Con la cessazione dell’estrazione di lignite per la produzione di energia in molti Paesi, sembra ragionevole supporre che il rilascio [di solfato] da tali aree continuerà a rappresentare un problema ambientale» (25).
d)      Conclusione sull’utilizzo di un valore parametrico
109. Data la crescente importanza dei principi di precauzione e dell’azione preventiva nel diritto ambientale, nel caso di una sostanza inquinante per la quale sussistono dubbi circa l’impatto negativo sulla salute umana, l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 deve essere interpretato in modo tale da non consentire di attendere che l’inquinamento si sia già manifestato. Pertanto, nonostante il fatto che un valore parametrico come quello fissato per il solfato sia destinato principalmente a scopi di monitoraggio, ritengo che esso sia valido anche come indicatore ai fini di una valutazione preventiva per stabilire i rischi di deterioramento della qualità delle acque ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60.
4.      Sulle questioni quinta, sesta e settima
110. Le suddette questioni devono essere trattate congiuntamente, in quanto con esse il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, l’autorità competente sia tenuta a svolgere un’indagine o a incaricare un perito per indagare su un eventuale deterioramento della qualità del corpo idrico interessato dal progetto prima che quest’ultimo sia autorizzato o, in mancanza, se tale indagine possa essere svolta a posteriori nel corso del procedimento giurisdizionale (al fine di porre rimedio all’illegittimità dell’autorizzazione concessa in base alla normativa nazionale sulle acque).
111. Come è stato discusso in precedenza, l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, letto alla luce dei principi di precauzione e dell’azione preventiva, impone di scongiurare una situazione in cui sia necessario adottare provvedimenti correttivi. Come abbiamo visto nella letteratura scientifica di cui sopra, il fatto che il pericolo e l’impatto negativo del solfato sulle acque utilizzate per la produzione di acqua potabile non siano ancora stati sufficientemente valutati e accertati, rafforza, insieme ai principi di precauzione e dell’azione preventiva, la mia interpretazione secondo cui l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 richiede un esame ex ante dei singoli progetti, come quello oggetto del procedimento principale.
112. La mia precedente analisi del significato dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 indica che il suddetto esame ex ante deve contenere due linee di valutazione principali. La prima dovrebbe considerare l’impatto sulla salute umana nel caso in cui la depurazione rimanga invariata, e includere quali provvedimenti correttivi sarebbero necessari ai sensi della direttiva 98/83, sulla base del collegamento stabilito. La seconda richiederebbe una valutazione dell’impatto sul livello della depurazione: se i metodi esistenti possono ancora produrre lo stesso livello di qualità delle acque nel caso in cui un progetto venga approvato e attuato.
113. Può essere utile precisare, in tale contesto, il tipo di misure ex ante adottabili dalle autorità competenti per adempiere agli obblighi ad esse incombenti in forza dell’articolo 7, paragrafo 3.
114. Tali misure sono: i) l’individuazione dei corpi idrici ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2000/60, ii) il monitoraggio dei corpi idrici utilizzati per la produzione di acqua potabile e iii) la valutazione dei singoli progetti al fine di stabilire se siano idonei a causare un deterioramento della qualità dei corpi idrici a un livello tale da impedire a uno Stato membro di rispettare l’obbligo di ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile.
115. Per quanto riguarda il tipo di misure da adottare ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, vorrei sottolineare che la nuova direttiva sull’acqua potabile, oggetto di rifusione, (direttiva (UE) 2020/2184 (26)), che doveva essere recepita entro il 12 gennaio 2023, impone agli Stati membri, all’articolo 8, l’obbligo di «provved[ere] affinché sia effettuata una valutazione e gestione del rischio dei bacini idrografici per i punti di estrazione di acque destinate al consumo umano».
116. Pertanto, ritengo che, ai sensi di questa nuova disposizione (che in due punti fa esplicito riferimento all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60), così come ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, sia necessario che gli Stati membri adottino misure riguardanti non solo l’acqua nei nostri bicchieri, ma anche i corpi idrici da cui l’acqua viene prelevata e trattata ai fini della produzione di acqua potabile.
117. La giurisprudenza della Corte chiarisce che «nel corso della procedura di autorizzazione di un progetto, e quindi prima dell’adozione della decisione, le autorità competenti sono tenute, in forza dell’articolo 4 della [direttiva 2000/60], a controllare se tale progetto possa comportare effetti negativi sull’acqua che siano contrari agli obblighi di impedire il deterioramento e di migliorare lo stato dei corpi idrici superficiali e sotterranei. Tale disposizione osta, di conseguenza, a che un siffatto controllo intervenga soltanto dopo detto momento (27)».
118. Alla luce di detta giurisprudenza e poiché l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 forma parte integrante del sistema di protezione delle acque ai sensi dell’articolo 4 di detta direttiva, l’impatto sui corpi idrici utilizzati per la produzione di acqua potabile – che è una questione direttamente legata alla salute umana – deve necessariamente essere valutato prima che un progetto sia autorizzato.
119. Le osservazioni di cui sopra confermano la mia precedente analisi secondo la quale l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, letto alla luce dei principi di precauzione e dell’azione preventiva, deve essere interpretato nel senso che le misure di protezione necessarie comprendono un obbligo vincolante per gli Stati membri di valutare, ex ante, i singoli progetti che possono comportare effetti negativi sulla qualità dei corpi idrici individuati utilizzati per la produzione di acqua potabile.
120. Pertanto, l’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 obbliga l’autorità competente interessata a non approvare un progetto qualora esso possa provocare il deterioramento della qualità del corpo idrico interessato in modo da aumentare il livello della depurazione necessaria per la produzione di acqua potabile prima che venga effettuata una valutazione ai sensi dell’articolo 7 della direttiva 2000/60 in combinato disposto con la direttiva 98/83. In altri termini, tale valutazione costituisce una fase procedurale obbligatoria prima che un siffatto progetto possa essere considerato per un’eventuale approvazione.
121. Dalla decisione di rinvio, dai documenti presentati alla Corte e dalle osservazioni delle parti in udienza emerge chiaramente che tale valutazione è mancata completamente nel caso di cui al procedimento principale. L’unica valutazione effettuata, infatti, è stata quella relativa all’articolo 4 della direttiva 2000/60.
122. Come sottolineato dalla Città di Francoforte sull’Oder e dalla FWA, la valutazione del progetto nel procedimento principale è stata effettuata in base al divieto generale di deterioramento ai sensi dell’articolo 4 della direttiva 2000/60. Tuttavia, tale valutazione non soddisfa chiaramente i requisiti di cui all’articolo 7, paragrafo 3, di tale direttiva, in quanto essa mira a «impedire il peggioramento della [qualità delle acque]» e a «ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile». L’inosservanza di tali requisiti è potenzialmente in grado di incidere sulla garanzia della tutela della salute umana nell’ambito del procedimento di autorizzazione e sul risultato di tale procedimento di autorizzazione, sul quale il giudice del rinvio deve ora pronunciarsi.
123. Ne consegue che l’autorità competente è tenuta, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, a verificare, nel corso della procedura di approvazione del progetto – e quindi prima che venga adottata l’effettiva decisione di approvazione – se il progetto di cui trattasi possa avere ripercussioni negative sull’adempimento degli obblighi previsti da tale articolo. La suddetta disposizione esclude che una siffatta verifica possa essere effettuata solo dopo il rilascio di tale approvazione.
5.
Sulle questioni ottava e nona
124. Le suddette questioni vanno trattate congiuntamente. Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se un divieto di deterioramento specifico per l’acqua potabile ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 possa essere superato da una ponderazione degli interessi con l’obiettivo perseguito dal progetto (ad esempio, qualora i costi della depurazione siano di modica entità oppure il progetto sia particolarmente rilevante) o se l’articolo 4, paragrafo 7, della medesima direttiva trovi applicazione all’articolo 7, paragrafo 3.
125. In primo luogo, come si evince dal paragrafo 51 delle presenti conclusioni, l’obiettivo dei provvedimenti che gli Stati membri devono adottare ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 è quello di ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile e il mezzo per raggiungere tale obiettivo è l’obbligo di impedire, quanto meno, il deterioramento della qualità dei corpi idrici.
126. In secondo luogo, il divieto di deterioramento della qualità dell’acqua applicabile all’autorizzazione di singoli progetti ai sensi di detta disposizione mira a salvaguardare tale obiettivo.
127. In terzo luogo, tuttavia, come spiegherò nel prosieguo, alcuni progetti specifici possono comunque essere approvati, a condizione che soddisfino determinate condizioni, sia ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 7, della direttiva 2000/60, sia applicando il principio di proporzionalità.
128. Nella sentenza Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (punti da 44 a 47), nell’interpretare l’articolo 4 della direttiva 2000/60, la Corte si basa sul regime di deroga previsto dall’articolo 4, paragrafo 7, di tale direttiva.
129. La formulazione dell’articolo 4, paragrafo 7, della direttiva 2000/60 è importante nel dimostrare che essa è applicabile al di là dell’articolo 4, in quanto nella sua introduzione esso prevede chiaramente, in modo generale, che gli Stati membri «non violano la presente direttiva» (il corsivo è mio) qualora siano soddisfatti i requisiti della suddetta disposizione. Esso non stabilisce che gli Stati membri non violano il presente articolo.
130. Inoltre, il fatto che l’articolo 7 della direttiva 2000/60 contenga un riferimento all’articolo 4 dimostra che tali disposizioni sono interconnesse e che gli obblighi previsti dall’articolo 4, paragrafo 1, e dall’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 sono strettamente collegati.
131. Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, secondo cui l’articolo 4, paragrafo 7, si applicherebbe incondizionatamente all’articolo 7, paragrafo 3, risulta chiaramente dai due commi iniziali dell’articolo 4, paragrafo 7, che esso è applicabile solo alle attività che possono incidere sullo stato dei corpi idrici.
132. Pertanto, l’articolo 4, paragrafo 7, della direttiva 2000/60 deve essere interpretato nel senso che esso è applicabile al processo di autorizzazione di progetti specifici, che incidono sugli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3, di detta direttiva, ma solo quando i suddetti progetti possono incidere sullo stato dei corpi idrici. In simili situazioni, l’articolo 4, paragrafo 7, come interpretato dalla Corte, fornisce alle autorità competenti degli Stati membri orientamenti circa le necessarie azioni che essi devono intraprendere nel corso del processo di autorizzazione.
133. Tuttavia, in taluni casi, il deterioramento della qualità, proibito ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, potrebbe non incidere sullo stato dei corpi idrici. Per quei progetti che possono avere un impatto negativo sugli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3 (ma non sullo stato dei corpi idrici), ritengo che, nel relativo processo di autorizzazione, debba essere applicato il principio di proporzionalità anziché l’articolo 4, paragrafo 7.
134. L’impianto sistematico generale della direttiva 2000/60, come emerge in dettaglio dall’articolo 4 della stessa, mostra che il legislatore dell’Unione ha ritenuto che, a determinate condizioni, possano essere consentite deroghe agli obblighi imposti agli Stati membri da detta direttiva. Tuttavia, l’articolo 7 di per sé non contiene alcun riferimento a una possibile deroga. A mio avviso, interpretare l’articolo 7, paragrafo 3, nel senso che esso contiene un obbligo assoluto di vietare il deterioramento della qualità delle acque potrebbe imporre difficoltà insormontabili agli Stati membri che mirano a garantire una gestione agevole delle proprie risorse idriche nel breve termine. In siffatte situazioni, un divieto di deterioramento ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 durante il processo di autorizzazione di un progetto particolare deve essere interpretato alla luce del principio di proporzionalità e di una ponderazione degli interessi, in particolare, con l’obiettivo perseguito da tale progetto. Il fatto che il considerando 32 della direttiva 2000/60 chiarisca che l’applicabilità delle deroghe può sussistere per «motivi di interesse pubblico di primaria importanza» depone a favore di questa tesi.
135. Pertanto, l’autorità competente, durante il processo di autorizzazione di un progetto particolare che può avere un impatto negativo sugli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3, è tenuta a valutare la necessità di vietare un siffatto progetto se tale autorità ha stabilito che il progetto in questione può causare il deterioramento della qualità dell’acqua, impedendo di conseguenza allo Stato membro di rispettare l’obbligo di ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile.
L’importanza dell’elemento della «necessità» a questo proposito si riflette nella formulazione dell’articolo 7, paragrafo 3. Detto articolo di per sé prevede espressamente che gli Stati membri provvedono «alla necessaria protezione dei corpi idrici individuati al fine di impedire il peggioramento della loro qualità per ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile».
136. Tale requisito di necessità (28), letto alla luce del principio di proporzionalità, richiede che gli Stati membri facciano ricorso a misure che, al fine di salvaguardare gli obiettivi di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 «non superino i limiti di ciò che è appropriato e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa [in questione], fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla misura meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (29)».
137. Ne consegue che il giudice del rinvio, nell’applicare il principio di proporzionalità, deve verificare se sia stata effettuata una ponderazione degli interessi nell’ambito dell’autorizzazione di un progetto particolare. Tale ponderazione dovrebbe stabilire se il divieto di deterioramento della qualità delle acque ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 possa essere controbilanciato dall’obiettivo perseguito dal progetto. Tuttavia, tale bilanciamento sarebbe possibile solo nel breve termine (a condizione che, nel lungo termine, venga ripristinato il rispetto dell’articolo 7, paragrafo 3) e laddove siano soddisfatte le seguenti condizioni: i) i costi della depurazione siano di modica entità e diminuiscano nel tempo; ii) il progetto sia particolarmente rilevante e denoti un interesse pubblico di primaria importanza; iii) vengano adottate tutte le misure necessarie per attenuare nel tempo l’impatto negativo sugli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3, e iv) il progetto non causi allo Stato membro gravi difficoltà per garantire un’acqua potabile conforme alla direttiva 98/83.
6.      Sulla decima questione
138. Il giudice del rinvio chiede quali ulteriori obblighi, oltre a quelli imposti dall’articolo 4 della direttiva 2000/60, siano desumibili dall’articolo 7, paragrafo 2, di tale direttiva, con la conseguenza che essi devono essere presi in considerazione nella procedura di autorizzazione di un progetto.
139. L’articolo 4 della direttiva 2000/60 impone agli Stati membri l’obbligo di «negare l’autorizzazione di un particolare progetto qualora esso sia idoneo a provocare un deterioramento dello stato di un corpo idrico superficiale oppure qualora pregiudichi il raggiungimento di un buono stato delle acque superficiali o di un buon potenziale ecologico e di un buono stato chimico di tali acque alla data prevista da tale direttiva» (30) (salvo concessione di una deroga). Lo stesso vale per i corpi idrici sotterranei.
140. Ne consegue che l’articolo 4 si applica alla protezione dei corpi idrici in quanto tali.
141. L’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2000/60 va oltre tale obbligo.
142. L’articolo 7, paragrafo 2, stabilisce che «[p]er ciascuno dei corpi idrici individuati a norma del paragrafo 1, gli Stati membri, oltre a conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 4 attenendosi ai requisiti prescritti dalla presente direttiva per i corpi idrici superficiali, compresi gli standard di qualità fissati a livello comunitario a norma dell’articolo 16, provvedono a che, secondo il regime di trattamento delle acque applicato e conformemente alla normativa comunitaria, l’acqua risultante soddisfi i requisiti di cui alla [direttiva 98/83]».
143. Pertanto, questa disposizione chiarisce che l’acqua prelevata e trattata per il consumo umano deve, in definitiva, soddisfare i requisiti della direttiva 98/83, cioè essere idonea al consumo umano.
144. Ritengo, al pari della Commissione, che tale requisito – alla stregua dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva quadro – vada oltre gli obblighi di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), i), o all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), i), di tale direttiva. In altri termini, l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2000/60 aggiunge una dimensione supplementare all’articolo 4 della stessa direttiva (e fornisce una protezione estesa rispetto all’articolo 4), che è diretta, in particolare, alla salute umana e che si basa sulla direttiva 98/83. Non esiste quindi solo l’obbligo di proteggere un corpo idrico ai sensi dell’articolo 4, come disciplinato nel dettaglio da tale articolo, ma anche quello di trattare tale corpo idrico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, al fine di soddisfare i requisiti della direttiva 98/83.
145. Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dalla Lausitz, l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2000/60 non è meramente dichiarativo e, di conseguenza, l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2000/60 deve essere preso in considerazione anche nel corso della procedura di approvazione del piano per verificare se le conseguenze della realizzazione del progetto di cui trattasi possano incidere sul regime di trattamento applicato a un corpo idrico al fine di conseguire gli obiettivi della direttiva 98/83.
146. Vorrei rilevare che il documento di orientamento n. 16 spiega infatti, in relazione all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2000/60, che «gli obiettivi di cui all’articolo 4 (ossia lo stato, l’azione preventiva o limitazione, l’attuazione dell’inversione di tendenza e altri obiettivi delle aree protette) devono essere conseguiti a prescindere dal conseguimento dell’obiettivo di cui all’articolo [7, paragrafo 2]; e devono essere soddisfatti i requisiti della [direttiva 98/83]. Ciò include l’obbligo generale di garantire che l’acqua sia priva di contaminazioni che possano costituire un pericolo per la salute umana nonché l’obbligo di rispettare gli standard formali della direttiva 98/83 al punto di consegna ai consumatori (cioè al rubinetto)».
147. A mio avviso, l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2000/60 aggiunge un ulteriore punto al bilanciamento degli interessi ai sensi della direttiva stessa, ovvero che l’approvazione di un progetto è possibile solo se la sua attuazione non arreca pregiudizio all’acqua fornita (attraverso il rubinetto) agli abitanti dell’area interessata. Ritengo che ciò significhi che un progetto può essere approvato solo se comprende, se del caso, una serie di misure necessarie volte a garantire che non venga pregiudicato il rispetto della direttiva 98/83.
148. Dalle considerazioni che precedono risulta che l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2000/60 deve essere interpretato nel senso che tale disposizione, così come l’articolo 7, paragrafo 3, della medesima direttiva, contiene ulteriori obblighi, oltre a quelli imposti dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), i), o dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), i), della medesima direttiva, che devono essere presi in considerazione nell’ambito della procedura di approvazione di un progetto. In particolare, un progetto può essere approvato solo se comprende una serie di misure necessarie volte a garantire che non sia pregiudicato il rispetto della direttiva 98/83.
IV.    Conclusione
149. Propongo alla Corte di giustizia di rispondere alle questioni pregiudiziali poste dal Verwaltungsgericht Cottbus (Tribunale amministrativo, Cottbus, Germania) come segue:
Prima questione
L’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque, deve essere interpretato nel senso che le persone giuridiche deputate, in forza della normativa nazionale, alla produzione e alla depurazione dell’acqua potabile, o le persone che sono state incaricate della produzione e della depurazione, hanno il diritto di esigere che un’autorità competente, responsabile dell’approvazione di un progetto che può avere un impatto negativo sul livello di depurazione dell’acqua potabile, come richiesto dalla direttiva 98/83/CE del Consiglio, del 3 novembre 1998, concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano, osservi gli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60. Se necessario, dette persone giuridiche possono agire in tal senso avviando un’azione legale dinanzi a un giudice competente.
Seconda questione
L’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 include il divieto di deterioramento della qualità delle acque, laddove l’autorizzazione di un progetto particolare che può comportare tale deterioramento impedisca a uno Stato membro di rispettare l’obbligo di ridurre il livello della depurazione necessaria alla produzione di acqua potabile. Le misure di protezione necessarie comprendono l’obbligo vincolante per gli Stati membri di valutare, ex ante, i progetti particolari che possono avere un impatto negativo sulla qualità di determinati corpi idrici individuati utilizzati per la produzione di acqua potabile, indipendentemente dal tipo di acqua presente in tali corpi. Tale obbligo si applica indipendentemente dall’ubicazione del corpo idrico di cui trattasi all’interno o all’esterno delle zone di salvaguardia di cui all’articolo 7, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2000/60.
Questioni terza e quarta
Il deterioramento della qualità dell’acqua ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 ha luogo quando un progetto è idoneo a superare i parametri stabiliti ai sensi della direttiva 98/83. Tuttavia, nel caso in cui sia coinvolto un inquinante indicato nella parte C dell’allegato I della direttiva 98/83, tale superamento non determina un deterioramento basato esclusivamente sul livello fissato per un inquinante come il solfato. In tal caso, per accertare il deterioramento della qualità dell’acqua ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, dovrebbe sussistere un rischio per la salute umana e di conseguenza, per evitare tale rischio, dovrebbe essere necessario modificare il processo di depurazione.
Nel caso di una sostanza inquinante la cui incidenza negativa sulla salute umana è dubbia, il valore parametrico accertato, quale quello stabilito per il solfato, può fungere da indicatore ai fini di una valutazione preventiva per stabilire i rischi di deterioramento della qualità delle acque ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60.
Questioni quinta, sesta e settima
L’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60 deve essere interpretato nel senso che l’autorità competente è tenuta a verificare, nel corso della procedura di approvazione del progetto – e quindi prima che venga adottata l’effettiva decisione di approvazione – se il progetto di cui trattasi possa avere ripercussioni negative sull’adempimento degli obblighi previsti da tale articolo. L’articolo 7, paragrafo 3, esclude che una siffatta verifica possa essere effettuata solo dopo il rilascio di tale approvazione.
Questioni ottava e nona
Una volta ricevuta la valutazione di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, l’autorità competente è tenuta a effettuare una ponderazione degli interessi nella forma della verifica di cui all’articolo 4, paragrafo 7, di tale direttiva, al fine di decidere se approvare o meno il progetto, a condizione che si tratti di una situazione relativa allo stato dei corpi idrici interessati dal progetto stesso.
Per gli altri progetti che incidono sugli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60, ma non sullo stato dei corpi idrici, tale autorità deve effettuare una ponderazione degli interessi alla luce del principio di proporzionalità, al fine di stabilire se il divieto di deterioramento della qualità delle acque di cui all’articolo 7, paragrafo 3, possa essere controbilanciato dall’obiettivo perseguito dal progetto. Ciò è possibile solo nel breve termine – a condizione che, nel lungo termine, venga ripristinato il rispetto dell’articolo 7, paragrafo 3 – e laddove siano soddisfatte le seguenti condizioni: i) i costi della depurazione siano di modica entità e diminuiscano nel tempo; ii) il progetto sia particolarmente rilevante e denoti un interesse pubblico di primaria importanza; iii) vengano adottate tutte le misure necessarie per attenuare nel tempo l’impatto negativo sugli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3: e iv) il progetto non causi allo Stato membro gravi difficoltà per garantire un’acqua potabile conforme alla direttiva 98/83.
Decima questione
L’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2000/60 deve essere interpretato nel senso che tale disposizione, così come l’articolo 7, paragrafo 3, della medesima direttiva, contiene ulteriori obblighi, oltre a quelli imposti dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), i), o dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), i), di tale direttiva, che devono essere presi in considerazione nell’ambito della procedura di approvazione di un progetto. In particolare, un progetto può essere approvato solo se comprende una serie di misure necessarie a garantire che non sia pregiudicato il rispetto della direttiva 98/83.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque (GU 2000, L 327, pag. 1, e rettifica in GU 2001, L 17, pag. 39).
3      V.: https://lbgr.brandenburg.de/sixcms/media.php/9/PFB_Endfassung%20schwarz%20gez.pdf.
4      Direttiva del Consiglio del 3 novembre 1998 concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano (GU 1998, L 330, pag. 32).
5      Sentenza Land Nordrhein‑Westfalen, punti 121 e 123, nonché giurisprudenza ivi citata.
6      V., in tal senso, sentenza Land Nordrhein‑Westfalen, punto 125 e giurisprudenza ivi citata.
7      V., per analogia, sentenza del 3 ottobre 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e a. (C‑197/18, EU:C:2019:824, punti 40 e 42).
8      Questo chiaro collegamento è stato individuato in dottrina. V., ad esempio, Dolan, T., Water Framework Directive Article 7, The Drinking Water Directive and European Pesticide Regulation: Impacts On Diffuse Pesticide Pollution, Potable Water Decision Making and Catchment Management Strategy, Cranfield University, 2013.
9      V. sentenza del 3 ottobre 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e a. (C‑197/18, EU:C:2019:824, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
10      V. sentenza del 30 novembre 2006, Commissione/Lussemburgo, (C‑32/05, EU:C:2006:749, punto 75).
11      «Guidance on groundwater in drinking water protected areas» (Orientamenti sulle acque sotterranee in aree protette per la produzione di acqua potabile) della «Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive» (Strategia comune di attuazione della direttiva quadro sulle acque) alla pagina: https://circabc.europa.eu/sd/a/aef48d98-7715-4828-a7ee-df82a6df4afb/Guidance%20No%2016%20-%20Groundwater%20in%20DWPAs.pdf
12      Faßbender, K., Gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an die normative Umsetzung der neuen EG-Wasserrahmenrichtlinie (Requisiti di diritto comunitario per l’attuazione normativa della nuova direttiva quadro sulle acque CE), Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, Vol. 3, 2001, pag. 245 e segg.
13      V., a tale proposito, sentenza Land Nordrhein-Westfalen, punto 70, in cui la Corte si è basata, in particolare, sul fatto che gli obiettivi della direttiva 2000/60 per le acque superficiali e le acque sotterranee sono simili.
14      V. altresì ordinanza del 1o giugno 2021, punto 11.
15      V. Dolan, T., op. cit., pag. 108.
16      V. altresì conclusioni presentate dall’avvocato generale Kokott nelle cause riunite BEI/ClientEarth e Commissione/BEI (C‑212/21 P e C‑223/21 P, EU:C:2022:1003, paragrafo 110).
17      Rumm, P., von Keitz, S., e Schmalholz, M., (a cura di), Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie [Manuale sulla direttiva 2000/60], Erich Schmidt Verlag, Berlino, 2006, pag. 432.
18      V., altresì, documento di orientamento della Commissione n. 18 «Guidance on groundwater status and trend assessment» (orientamenti sullo stato delle acque sotterranee e valutazione dell’andamento), sezione «4.4.6 Test: Meet the requirements of WFD Article 7(3) – Drinking Water Protected Areas» (4.4.6 Esame: Rispetto dei requisiti dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2000/60) all’indirizzo https://circabc.europa.eu/sd/a/ff303ad4-8783-43d3-989a-55b65ca03afc/Guidance_document_N%C2%B018.pdf.
19      Sentenza Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, punti 55 e 61.
20      Zak, D., Hupfer, M., Cabezas, A., Jurasinski, G., Audet, J., Kleeberg, A., McInnes, R., Munch Kristiansen, S., Jes Petersen, R., Liu, H. e Goldhammer, T., Sulphate in freshwater ecosystems: A review of sources, biogeochemical cycles, ecotoxicological effects and bioremediation, Earth-Science Reviews, vol. 212, 103446, 2021. V. paragrafo 107 e segg. delle presenti conclusioni.
21      V. ordinanza del 1o giugno 2021, punto 13.
22      Zak, D., e a., op. cit.
23      https://www.leibniz-gemeinschaft.de/en/about-us/whats-new/news/forschungsnachrichten-single/newsdetails/sulphate-in-water-bodies.
24      V. Grünewald, U., Water resources management in river catchments influenced by lignite mining, Ecological Engineering, vol. 17, 2001, pagg. da 143 a 152, e Graupner, B.J., Koch, C. e Prommer, H., Prediction of diffuse sulfate emissions from a former mining district and associated groundwater discharges to surface waters, Journal of Hydrology, vol. 513, 2014, pagg. da 169 a 178. https://doi.org/10.1016/j.jhydrol.2014.03.045.
25      V. Zak, D. e a., op. cit., pagg. 2, 7 e 13 (il corsivo è mio).
26      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2020 concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano (rifusione) (GU 2020 L 435, pag. 1).
27      Sentenza Land Nordrhein‑Westfalen, punto 76 (il corsivo è mio). V. altresì conclusioni presentate dall’avvocato generale Hogan nella causa Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2019:957, paragrafo 45), in cui viene menzionato il principio di precauzione. Aggiungerei che è rilevante anche in tale contesto menzionare il principio dell’azione preventiva. Infatti, entrambi i principi sono richiamati nel considerando 11 della direttiva 2000/60.
28      V., per analogia, sentenza del 7 luglio 2022, PH (Divieto regionale di coltivazione degli OGM) (C‑24/21, EU:C:2022:526, punto 49 e giurisprudenza ivi citata).
29      Sentenza del 28 maggio 2020, ECO‑Wind Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, punto 81 e giurisprudenza ivi citata).
30      Sentenza Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, punto 1 del dispositivo.