61984C0133
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. VERLOREN VAN THEMAAT
van 11 december 1985
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
I — Inleiding
Bij beroep, ingesteld op 17 mei 1984 heeft het Verenigd Koninkrijk Uw Hof verzocht een tweetal beschikkingen van de Commissie inzake de verevening van door dit land betaalde bedragen met het EOGFL, afdeling Garantie, nietig te verklaren.
Het gaat om de volgende beschikkingen:
—
Beschikking nr. 84/212/EEG van 8 februari 1984 betreffende de goedkeuring van de door het Verenigd Koninkrijk uit hoofde van het begrotingsjaar 1978 ingediende rekeningen. Van deze beschikking wordt nietigverklaring verzocht voor zover de Commissie geweigerd heeft een bedrag van 389674,76 UKL voor de steun van zaaizaad en een bedrag van 1662 UKL wegens de verkoop van magere-melkpoeder uit interventievoorraden ten laste te brengen van het Fonds.
—
Beschikking nr. 84/213/EEG van 8 februari 1984 betreffende de goedkeuring van de door het Verenigd Koninkrijk uit hoofde van het begrotingsjaar 1979 ingediende rekeningen. Van deze beschikking wordt nietigverklaring verzocht voor zover de Commissie geweigerd heeft een bedrag van 879175,26 UKL voor de steun van zaaizaad, een bedrag van 71946,92 UKL voor de verkoop van magere-melkpoeder uit interventievoorraden en een bedrag van 586571,56 UKL voor de verkoop van boter uit interventievoorraden ten laste te brengen van het Fonds.
Het geschil betreft derhalve twee onderscheiden gevallen, de steun aan de produktie van zaaizaad en de verkoop uit interventievoorraden van boter en magere-melkpoeder.
II — Het geschil inzake de steun voor zaaizaad
Dit onderdeel van het beroep stelt de vraag aan de orde of naar gemeenschapsrecht voor dezelfde produkten in verschillende stadia van hun verhandeling tweeërlei steun mag worden toegekend.
1. De toepasselijke wetgeving
a) De steunregeling voor zaaizaad
Bij verordening nr. 2358/71 van de Raad van 26 oktober 1971 is in de sector zaaizaad een gemeenschappelijke marktordening van kracht geworden (PB 1971, L 246, biz. 1). Deze marktordening heeft onder meer betrekking op gedroogde zaden van peulvruchten voor zaaidoeleinden (ex post 07.05 van het GDT). Artikel 3 van deze verordening voorziet in de toekenning van inkomenssteun wanneer de markt voor deze produkten de producent geen billijk inkomen verschaft. Blijkens de tweede overweging van de considerans van de verordening is deze steun noodzakelijk om prijzen te handhaven die concurrerend zijn ten opzichte van de wereldmarktprijzen van deze produkten. Bij verordening nr. 1674/72 heeft de Raad de algemene voorschriften voor de toekenning van deze steun vastgesteld (PB 1972, L 177, biz. 1). Nadere uitvoeringsvoorschriften ter zake zijn neergelegd in verordening nr. 1686/72 van de Commissie (PB 1972, L 177, biz. 26).
b) De steunregeling voor erwten, tuin- en veldbonen
Bij verordening nr. 1119/78 van 22 mei 1978 heeft de Raad een steunregeling voor erwten, tuin- en veldbonen, gebruikt voor diervoeding, ingesteld (PB 1978, L 142, biz. 8). Uit de considerans blijkt dat deze regeling diende om het steeds belangrijker wordende gebruik van de peulvruchten voor diervoeding aan te moedigen. De steun wordt blijkens artikel 1 toegekend voor erwten, met uitzondering van kekers, van post 07.05 B I van het GDT en voor tuinen veldbonen van post 07.05 B III. Deze steun wordt toegekend aan diervoederfabrikanten. Een van de toekenningsvoorwaarden is dat deze fabrikanten met de producenten contracten hebben afgesloten op grond waarvan aan laatstgenoemden een minimumprijs wordt betaald. Algemene uitvoeringsvoorschriften voor deze steunregeling werden neergelegd in verordening nr. 1418/78 (PB 1978, L 171, biz. 5), welke vervangen is door verordening nr. 2036/82 (PB 1982, L 219, biz. 1). In tegenstelling tot de voorgaande verordening bepaalt de laatstgenoemde in artikel 12 dat geen steun kan worden toegekend voor produkten die in aanmerking komen voor de steun voor zaaizaad krachtens verordening nr. 2358/71. De vijftiende considerans van deze verordening vermeldt dat het doel van de steunregeling voor erwten, tuin- en veldbonen die bestemd zijn voor menselijke of dierlijke voeding, niet hetzelfde is als dat van de steun voor dezelfde produkten die bestemd zijn voor zaaizaad en derhalve duidelijkheidshalve dient te worden bepaald dat deze produkten slechts recht hebben op één enkele vorm van steun.
2. Het geschil
Het geschil betreft de dubbele steunverlening door het Verenigd Koninkrijk over de jaren 1978-1979 waarbij voor de produktie van erwten, tuin- en veldbonen zowel steun krachtens verordening nr. 2358/71 als krachtens verordening nr. 1119/78 is toegekend. Deze kwestie van dubbele steunverlening heeft na mondelinge en schriftelijke gedachtenwisseling tussen het Verenigd Koninkrijk en de Commissie uiteindelijk geleid tot de vaststelling van verordening nr. 2036/82.
Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de weigering van de Commissie deze bedragen ten laste van het EOGFL te brengen onrechtmatig is vanwege een onjuiste interpretatie van de verordeningen. Subsidiair betoogt deze Lid-Staat dat de Commissie het vertrouwen zou hebben gewekt dat de betaling van de betrokken bedragen toch rechtmatig zou zijn.
3. De interpretatie van de steunregelingen
Voor de oplossing van de onderhavige interpretatievraag is het van belang na te gaan wat precies de zakelijke werkingssfeer van beide steunregelingen is. Beide Raadsverordeningen verwijzen naar post 07.05 van het GDT, welke luidt als volgt:
„07.05 Gedroogde zaden van peulvruchten, ook indien gepeld (spliterwten, enz.):
A.
Voor zaaidoeleinden
I.
Erwten, kekers daaronder begrepen; bonen van de „Phaseolus”-soorten
II.
Linzen
III.
Andere
B.
Andere
I.
Erwten, kekers daaronder begrepen; bonen van de „Phaseolus”-soorten
II.
Linzen
III.
Overige.”
Artikel 1 van verordening nr. 2358/71 verwijst naar gedroogde zaden van peulvruchten voor zaaidoeleinden, ex post 07.05. Uit het woordje „ex” blijkt reeds dat deze referentie niet de gehele post 07.05 omvat. Ook de toevoeging „voor zaaidoeleinden” is dus niet toevallig, maar strekt er in het licht van de tekst van post 07.05 duidelijk toe de steun te beperken tot de onder categorie 07.05 A vallende produkten. Artikel 1 van verordening nr. 1119/78 verwijst daarentegen naar de posten 07.05 B I en B III van het GDT (erwten, tuin- en veldbonen).
Een bruikbare aanwijzing voor het interpretatieprobleem wordt voorts verstrekt door de doelstellingen van beide steunregelingen. De steunregeling voor zaaizaad is bedoeld als inkomenssteun ten einde daarmede de communautaire zaaizaadproduktie op een concurrerend niveau 'te houden ten opzichte van de wereldmarkt. De steunregeling voor erwten, tuin- en veldbonen is bedoeld als produktiesteun teneinde de produktie van deze produkten te bevorderen en blijkens de considerans van verordening nr. 1119/78 deze aantrekkelijk te maken als alternatief voor tegen nulrecht ingevoerde oliehoudende zaden. Ook deze produktiesteun is bedoeld voor de producent aangezien de diervoederfabrikant deze blijkens artikel 2, lid 2, van de verordening een bepaalde minimumprijs dient te betalen wil hij voor de steun in aanmerking komen. Deze minimumprijs heeft blijkens hetzelfde voorschrift uitdrukkelijk eveneens het karakter van inkomenssteun. Uit deze voorziening blijkt duidelijk dat beide steunregelingen gescheiden moeten worden gezien. Zou de producent van erwten, tuin- en veldbonen bestemd voor diervoeding ook rechtstreekse inkomenssteun ontvangen op grond van verordening nr. 2358/71 en dienovereenkomstig dus reeds van een billijk inkomen verzekerd zijn, dan zou immers de „doorgeef”-constructie van verordening nr. 1119/78 niet noodzakelijk zijn.
Naar mijn oordeel kon er dienovereenkomstig ook voor de invoering van verordening nr. 2036/82 geen sprake van zijn dat hetzelfde zaaigoed voor dubbele steun in aanmerking kon komen.
Aan dit standpunt wordt geen afbreuk gedaan door het argument van het Verenigd Koninkrijk dat het recht op steun in de regeling voor zaaizaad niet afhankelijk is van het gebruiksdoel. Vaststaat dat, zoals ik hierboven stelde, deze steun daar wel voor bedoeld is. Dit blijkt ook uit het systeem van verordening nr. 2358/71 en de uitvoeringsverordeningen nrs. 1674/72 en 1686/72. Deze regelingen gaan ervan uit dat de steun alleen wordt toegekend aan zaad dat op basis van de bepalingen van richtlijn nr. 66/401 gecertificeerd wordt, welk uitgangspunt is uitgewerkt in het systeem van vermeerderingscontracten of vermeerderingsaangiften. Voor zaad bestemd voor diervoeding is een dergelijk systeem onnodig. De regeling ging er kennelijk van uit dat door aan te sluiten aan dit systeem de steun zou worden verstrekt voor het doel waarvoor deze in het leven was geroepen. Dat desondanks met gebruikmaking van deze steun de zaadproduktie toch als diervoeder werd gebruikt is als een lacune in de desbetreffende regeling aan te merken. Dat ook het Verenigd Koninkrijk dit gevaar onderkende, blijkt uit het feit dat deze Lid-Staat reeds voordat de regeling voor voedingssteun werd ingevoerd de Commissie op het gevaar heeft gewezen dat telers hun oogst lieten certificeren, hoewel een groot gedeelte van de oogst als diervoeding moest worden gebruikt. Ik voeg daar nog aan toe dat dit probleem duidelijk niet van belang was bij de invoering van de steunregeling voor zaaizaad maar pas in latere jaren actueel is geworden. Voorts dient in dit verband nog te worden gewezen op het feit dat artikel 5 van verordening nr. 1674/72 de Lid-Staten verplicht een zodanig stelsel van administratieve controle in te voeren, dat gewaarborgd is dat aan de toekenningsvoorwaarden van de steun is voldaan.
Artikel 12 van verordening nr. 2036/82 dient naar mijn oordeel te worden beschouwd als een declaratoire bepaling. Dit wordt onderstreept door het feit dat blijkens de considerans deze toevoeging is gedaan „in the interests of clarity”. Weliswaar heeft het Verenigd Koninkrijk betoogd dat deze formulering ten onrechte in deze verordening terecht is gekomen, maar met de Commissie ben ik van oordeel dat, tenzij uit de verordening anders blijkt, deze regeling de wil van de Raad weergeeft. Indien het Verenigd Koninkrijk deze Raadshandeling onjuist achtte, had deze Lid-Staat kunnen aandringen op wijziging van de verordening dan wel daartegen een beroep bij Uw Hof kunnen instellen.
4. Het beroep op gewekt vertrouwen
Subsidiair heeft het Verenigd Koninkrijk een beroep gedaan op door de Commissie gewekt vertrouwen dat cumulatie van de steun wel rechtmatig zou zijn. Dit middel steunt in de eerste plaats op de overweging dat de Commissie niet zou hebben gesteld, althans voor de vergadering van 16 oktober 1980, dat dubbele steunverlening onrechtmatig zou zijn. Dit argument dient naar mijn oordeel zonder meer te worden verworpen. De vraag of steunverlening rechtmatig is of was hangt niet af van het standpunt van de Commissie, maar wordt bepaald door de desbetreffende verordeningen. Van nalatigheid van de zijde van de Commissie is ook geen sprake geweest. Toen het probleem van de dubbele steunverlening in de loop van 1980 aan de orde kwam, heeft de Commissie, kennelijk na een intern onderzoek door haar diensten, niet geaarzeld een duidelijk standpunt in te nemen.
In de tweede plaats wijst het Verenigd Koninkrijk op de verschillende voorstellen die de Commissie in de periode einde 1980-midden 1982 heeft geformuleerd om het probleem van de dubbele steunverlening te elimineren. Daaruit zou mogen worden afgeleid dat de Commissie voordien kennelijk van de rechtmatigheid van de dubbele steunverlening uitging. Ook dit argument faalt. Ook al zouden de pogingen van de Commissie op deze wijze geïnterpreteerd kunnen worden, hetgeen naar mijn oordeel geenszins vaststaat, dan nog kunnen latere verklaringen over eerder verleende steun — over de jaren 1978 en 1979 — de onrechtmatigheid daarvan niet wegnemen doordat nadien een vertrouwen zou zijn gewekt dat de steunverlening wel rechtmatig was.
III — Het geschil over de verkoop van ma-gere-melkpoeder en boter
Dit onderdeel van het beroep heeft betrekking op de gevolgen van een wijziging van de in het gemeenschappelijk landbouwbeleid toegepaste representatieve koers. In het geding is de vraag welk tijdstip in aanmerking moet worden genomen bij de omrekening in nationale valuta van de in rekeneenheden uitgedrukte prijs.
1. De toepasselijke wetgeving
a) De waarde van de rekeneenheid
Verordening nr. 1134/68 van de Raad (PB 1968, L 188, biz. 1) bevatte nadere toepassingsregels voor verordening nr. 653/68 (PB 1968, L 123, biz. 4) inzake de voorwaarden voor wijziging van de in de landbouwsector gehanteerde rekeneenheid. Artikel 4 van eerstgenoemde verordening bepaalde dat voor transacties in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid de omrekening van rekeneenheden in nationale valuta plaatsvindt op basis van de verhouding die gold op het tijdstip van totstandkoming van de transactie. Ingevolge artikel 6 „wordt als tijdstip van totstandkoming van de transactie de datum beschouwd waarop, in de zin van de communautaire regeling, of bij gebreke en in afwachting daarvan, van de regeling van de betrokken Lid-Staat, het feit plaatsvindt waardoor het bedrag dat betrekking heeft op deze transactie verschuldigd wordt”. Dit feit wordt kortheidshalve veelal aangeduid als het ontstaansfeit.
b) De verkopen van magere-melkpoeder en boter
Op de verkoop van magere-melkpoeder en boter waren in het voor deze zaak relevante tijdvak de volgende verordeningen van toepassing:
—
verordening nr. 1282/72 inzake de verkoop van boter tegen verlaagde prijs aan het leger en de daarmede gelijkgestelde eenheden (PB 1972, L 142, biz. 14);
—
verordening nr. 1717/72 inzake de verkoop van boter tegen verlaagde prijs aan instellingen en gemeenschappen zonder winstoogmerk (PB 1972, L 181, biz. 11);
—
verordening nr. 2213/76 inzake de verkoop van magere-melkpoeder uit openbare opslag (PB 1976, L 249, biz. 6);
—
verordening nr. 443/77 inzake de verkoop tegen vastgestelde prijs van magere-melkpoeder bestemd voor voeder van varkens en pluimvee (PB 1977, L 58, biz. 16);
—
verordening nr. 649/78 inzake de afzet tegen verlaagde prijs van interventieboter bestemd voor onmiddellijk gebruik in de vorm van boterconcentraat (PB 1978, L 86, biz. 33).
2. Het geschil
Door de Intervention Board for Agricultural Produce werd in de betrokken begrotingsjaren de representatieve koers toegepast die gold op het tijdstip waarop dit lichaam de aanbieding om te kopen had ontvangen en aanvaard. Door de regelmatige devaluaties van de groene koers in dit tijdvak waren de door de Board geboekte aankoopprijzen lager dan het geval zou zijn geweest indien de koers was toegepast die gold op het tijdstip van de uitslag uit de interventievoorraad. De uit deze verschillen voortvloeiende bedragen weigerde de Commissie ten laste van het EOGFL te brengen. Volgens de Commisie had deze laatstgenoemde koers moeten worden toegepast. Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat bij gebreke van gemeenschapsbepalingen inzake de aanduiding van het ontstaansfeit de nationale regeling van toepassing is, zodat de uitleg door de Commissie onjuist is. Subsidiair beroept deze Lid-Staat zich op verschoonbare dwaling, welke toe te rekenen is aan de Commissie.
3. De bepaling van het ontstaansfeit
Alvorens mij over deze interpretatievraag te buigen vestig ik de aandacht van Uw Hof op de conclusie van de advocaatgeneraal Slynn van 23 oktober 1985 in de gevoegde zaken 129 en 130/84 (Italië/Commissie) waarin een soortgelijk probleem aan de orde is gesteld.
De eerste vraag die aan de orde komt is of de artikelen 4 en 6 van verordening nr. 1134/68 een indicatie geven voor de locatie van het ontstaansfeit bij de verkopen van magere-melkpoeder en boter onder de vijf eerder geciteerde verordeningen. Deze vraag kan naar mijn oordeel zonder meer ontkennend worden beantwoord. Artikel 6 van deze verordening geeft alleen een abstracte omschrijving van het begrip ontstaansfeit. Zoals de Commissie heeft opgemerkt verschilt de Engelse tekst in dat opzicht van de overige taalversies. In zijn conclusie in de zaak 80/76 (Kerry Milk, Jurispr. 1977, blz. 425) heeft de advocaatgeneraal Capotorti daaraan een uitvoerig betoog gewijd. Voor de onderhavige zaak is dit verschil in omschrijving echter niet relevant nu deze omschrijving van het ontstaansfeit een abstract karakter heeft en alleen door nadere regelgeving op een concreet geval kan worden toegepast.
Voor de bepaling van het ontstaansfeit verwijst artikel 6 van verordening nr. 1134/68 allereerst naar communautaire voorschriften. Volgens de Commissie dient deze verwijzing opgevat te worden als betrekking hebbend op de eerder door mij geciteerde vijf verordeningen over de verkoop van boter en magere-melkpoeder. Uit het systeem van deze verordeningen zou voortvloeien dat het ontstaansfeit de dag van uitslag uit de openbare voorraad betreft. Onder het systeem van deze verordeningen kan de koper het contract eenzijdig verbreken, zolang de aankoopprijs of het saldo daarvan nog niet is betaald. De uitslag veronderstelt dat de aankoopprijs is betaald en het contract dus definitief is geworden. De Commissie heeft deze mening reeds kenbaar gemaakt tijdens de 442e vergadering van het ter zake bevoegde beheerscomité. Ik voeg daaraan overigens toe dat dit laatste niet gezien kan worden als een daad van wetgeving in de zin van artikel 6 van verordening nr. 1134/68.
Ik kan de mening van de Commissie niet tot de mijne maken. In geen der vijf betreffende verordeningen is een expliciete of impliciete verwijzing naar de locatie van het ontstaansfeit te ontdekken. Uit de verordeningen zou ook kunnen worden afgeleid dat het ontstaansfeit het sluiten van het verkoopcontract betreft aangezien daaruit de wederzijdse rechten en plichten voortvloeien. Dat het daarbij gaat om een voorwaardelijk recht — onder voorwaarde dat de koper het contract niet verbreekt — doet daaraan geen afbreuk. Naar mijn oordeel kunnen de vijf verordeningen niet als een „communautaire regeling” in de zin van artikel 6 van verordening nr. 1134/68 worden beschouwd. Deze uitleg wordt ook gesteund door de wetgeving ter zake van het ontstaansfeit in de sectoren granen, rijst en rundvlees. In beide gevallen is bij een aparte Commissieverordening, te weten nrs. 1003/81 (PB 1981, L 100, biz. 11) en 2182/77 (PB 1977, L 251, biz. 60), het ontstaansfeit nader omschreven. Zonder deze voorschriften te willen transponeren op het onderhavige geval, kan hieruit naar mijn oordeel worden afgeleid dat voor de locatie van het ontstaansfeit specifieke wetgeving vereist kan zijn.
Nu naar mijn oordeel vaststaat dat voor de zuivelsector specifieke voorschriften inzake de locatie van het ontstaansfeit ontbreken, blijft over de vraag of zodanige kwalificatie van het sluiten van het contract krachtens nationaalrechtelijk voorschrift als onrechtmatig kan worden aangemerkt. Ik acht dit niet het geval. Bij verordening nr. 1676/85 (PB 1985, L 164, biz. 1) is verordening nr. 1134/68 afgeschaft. In artikel 5 van eerstgenoemde verordening zijn de diverse ontstaansfeiten duidelijker omschreven dan voorheen het geval was. Aldaar wordt aangegeven dat als het ontstaansfeit ten aanzien van bedragen neergelegd in contracten, de sluiting van deze contracten geldt tenzij anders is aangegeven. Hoewel deze wetgeving op het onderhavige geval niet van toepassing is, toont deze wel aan dat het mogelijk is de sluiting van het contract als ontstaansfeit te kwalificeren. Naar mijn oordeel is deze keuze door het Verenigd Koninkrijk bij gebreke van communautaire wetgeving dan ook rechtmatig te achten.
IV — Conclusie
Concluderend stel ik dat:
1)
de beschikkingen nrs. 84/212/EEG en 84/213/EEG van 8 februari 1984 nietig moeten worden verklaard voorzover daarin geweigerd wordt de bedragen wegens de verkoop van magere-melkpoeder uit interventievoorraden ten laste te brengen van het EOGFL;
2)
het beroep voor het overige dient te worden verworpen;
3)
elke partij zijn eigen kosten draagt.