62010CJ0128_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑128/10 και C‑129/10,
με αντικείμενο αιτήσεις εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ που υπέβαλε το Συμβούλιο της Επικρατείας (Ελλάδα), με αποφάσεις της 30ής Δεκεμβρίου 2009, οι οποίες περιήλθαν στο Δικαστήριο στις 11 Μαρτίου 2010, στο πλαίσιο των δικών
Ναυτιλιακή Εταιρία Θάσου ΑΕ
(C‑128/10),
Αμάλθεια I Ναυτική Εταιρία (C‑129/10)
κατά
Υπουργού Εμπορικής Ναυτιλίας,
παρισταμένης της:
Κοινοπραξίας Επιβατικών Οχηματαγωγών Πλοίων Καβάλας-Θάσου
(C‑128/10),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα),
συγκείμενο από τους K. Schiemann, πρόεδρο τμήματος, L. Bay Larsen και την C. Toader (εισηγήτρια), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Cruz Villalón
γραμματέας: A. Calot Escobar
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– η Ελληνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τη Σ. Χαλά,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από την L. Lozano Palacios και τον Δ. Τριανταφύλλου,
– κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Οι αιτήσεις για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως αφορούν την ερμηνεία των σχετικών διατάξεων του δικαίου της Ένωσης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στον τομέα των θαλάσσιων ενδομεταφορών-καμποτάζ.
2. Οι αιτήσεις αυτές υποβλήθηκαν στο πλαίσιο της εκδικάσεως διαφορών μεταξύ της Ναυτιλιακής Εταιρίας Θάσου ΑΕ (στο εξής: Ναυτιλιακή Εταιρία Θάσου), αφενός, της Αμάλθεια I Ναυτική Εταιρία, αφετέρου, και του Υπουργού Εμπορικής Ναυτιλίας, με αντικείμενο το κύρος των εκδοθεισών από αυτόν αποφάσεων οι οποίες εξαρτούν την παροχή υπηρεσιών θαλάσσιας ενδομεταφοράς από ορισμένες προϋποθέσεις.
Το νομικό πλαίσιο
Οι ρυθμίσεις του δικαίου της Ένωσης
3. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 3577/92 του Συμβουλίου, της 7ης Δεκεμβρίου 1992, για την εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών στις θαλάσσιες μεταφορές στο εσωτερικό των κρατών μελών (θαλάσσιες ενδομεταφορές-καμποτάζ) (ΕΕ L 364, σ. 7· στο εξής: κανονισμός), στην όγδοη αιτιολογική του σκέψη, ορίζει τα εξής:
«[…] η πραγμάτωση της ελευθερίας [παροχής υπηρεσιών] πρέπει να είναι σταδιακή και όχι κατ’ ανάγκην ενιαία για όλες τις παρεχόμενες υπηρεσίες, λαμβανομένων υπόψη της φύσεως ορισμένων ειδικών υπηρεσιών και του μεγέθους της προσπάθειας που θα πρέπει να υποστούν ορισμένες οικονομίες της Κοινότητας που εμφανίζουν διαφορές ανάπτυξης.»
4. Η ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού έχει ως εξής:
«[εκτιμώντας] ότι η παροχή δημοσίων υπηρεσιών που συνεπάγονται ορισμένα δικαιώματα και υποχρεώσεις για τους ενδιαφερόμενους πλοιοκτήτες μπορεί να δικαιολογηθεί προκειμένου να διασφαλιστεί η τακτική και επαρκής παροχή υπηρεσιών μεταφορών από, προς και ανάμεσα σε νησιά υπό την προϋπόθεση ότι δεν γίνεται διάκριση με βάση την ιθαγένεια ή τη διαμονή».
5. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού ορίζει τα εξής:
«Από την 1η Ιανουαρίου 1993, εφαρμόζεται η ελεύθερη κυκλοφορία υπηρεσιών θαλάσσιων μεταφορών εντός κράτους μέλους (θαλάσσιες ενδομεταφορές-καμποτάζ) για τους πλοιοκτήτες της Κοινότητας των οποίων τα σκάφη είναι νηολογημένα σε κράτος μέλος και φέρουν τη σημαία του, υπό τον όρο ότι τα σκάφη αυτά πληρούν όλες τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για να εκτελούν ενδομεταφορές στο εν λόγω κράτος μέλος, περιλαμβανομένων και των σκαφών των νηολογημένων στο EUROS, αφότου το Συμβούλιο εγκρίνει το εν λόγω νηολόγιο.»
6. Το άρθρο 2 του κανονισμού ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού:
1) [νοούνται ως]:
γ) “θαλάσσιες ενδομεταφορές μεταξύ λιμένων σε νησιά”: [οι] θαλάσσιες μεταφορές επιβατών ή εμπορευμάτων μεταξύ:
– λιμένων της ηπειρωτικής χώρας και λιμένων ενός ή περισσότερων νησιών ενός και του αυτού κράτους μέλους,
– λιμένων των νησιών ενός και του αυτού κράτους μέλους.
[...]
3) Ως “σύμβαση ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας” νοείται μια σύμβαση που συνάπτεται μεταξύ των αρμόδιων αρχών ενός κράτους μέλους και ενός πλοιοκτήτη της Κοινότητας με σκοπό να παρέχονται στο κοινό επαρκείς υπηρεσίες μεταφορών.
Η σύμβαση ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας μπορεί ιδιαίτερα να περιλαμβάνει:
– υπηρεσίες μεταφορών που να ανταποκρίνονται σε καθορισμένα πρότυπα συνέχειας, τακτικής εξυπηρέτησης, μεταφορικής ικανότητας και ποιότητας,
– συμπληρωματικές υπηρεσίες μεταφορών,
– υπηρεσίες μεταφορών με καθορισμένα κόμιστρα και υποκείμενες σε ειδικούς όρους, ιδίως για ορισμένες κατηγορίες επιβατών ή για ορισμένες συνδέσεις,
– προσαρμογές των υπηρεσιών σε πραγματικές ανάγκες.
4) Ως “υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας” νοούνται οι υποχρεώσεις τις οποίες οι εν λόγω πλοιοκτήτες της Κοινότητας, αν ελάμβαναν αποκλειστικά υπόψη τα δικά τους εμπορικά συμφέροντα, δεν θα αναλάμβαναν στην ίδια έκταση ή με τους αυτούς όρους.
[...]».
7. Το άρθρο 4 του κανονισμού έχει ως εξής:
«1. Οποιοδήποτε κράτος μέλος μπορεί να συνάψει συμβάσεις ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας ή να επιβάλει υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας, ως προϋπόθεση για την παροχή υπηρεσιών ενδομεταφορών, σε ναυτιλιακές εταιρείες που συμμετέχουν σε τακτικές γραμμές από και προς νησιά καθώς και μεταξύ τους.
Κάθε φορά που ένα κράτος μέλος […] επιβάλλει υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ενεργεί κατά τρόπον ώστε να μη δημιουργούνται διακρίσεις εις βάρος οποιουδήποτε πλοιοκτήτη της Κοινότητας.
2. Τα κράτη μέλη, όταν επιβάλλουν υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, περιορίζονται σε απαιτήσεις που αφορούν τους λιμένες που πρέπει να εξυπηρετούνται, την τακτική εξυπηρέτηση, τη συνέχεια, συχνότητα, ικανότητα παροχής υπηρεσιών, τα επιβαλλόμενα κόμιστρα και την επάνδρωση του σκάφους.
[...]»
8. Το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού ορίζει τα εξής:
«2. Κατά παρέκκλιση, οι θαλάσσιες ενδομεταφορές μεταξύ λιμένων σε νησιά της Μεσογείου και οι θαλάσσιες ενδομεταφορές σε σχέση με τα αρχιπελάγη των Καναρίων Νήσων, των Αζορών και της Μαδέρας, καθώς και τη Θέουτα και τη Μελίλια, τα γαλλικά νησιά κατά μήκος της ακτής προς τον Ατλαντικό και τα Γαλλικά Υπερπόντια Διαμερίσματα εξαιρούνται προσωρινά από την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού έως την 1η Ιανουαρίου 1999.
3. Για λόγους οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, η παρέκκλιση που προβλέπεται στην παράγραφο 2 επεκτείνεται στην Ελλάδα έως την 1η Ιανουαρίου 2004 για τακτικές γραμμές επιβατικών μεταφορών και πορθμείων και για μεταφορές που εκτελούν σκάφη κάτω των 650 GT.»
Το εθνικό δίκαιο
9. Το άρθρο 1 του νόμου 2932/2001 για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στις θαλάσσιες ενδομεταφορές ( ΦΕΚ
A΄ 145/27.6.2001), ως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών των υποθέσεων των κύριων δικών (στο εξής: νόμος 2932/2001), ορίζει τα εξής:
«1. Από την 1η Νοεμβρίου 2002, είναι ελεύθερη η παροχή υπηρεσιών θαλάσσιων μεταφορών που:
α) παρέχονται έναντι αμοιβής από πλοιοκτήτη κράτους μέλους της […] Κοινότητας […], και
β) εκτελούνται μεταξύ λιμένων της ηπειρωτικής χώρας και νησιών ή μεταξύ λιμένων νησιών, από επιβατηγά και οχηματαγωγά πλοία, επιβατηγά ή φορτηγά, δρομολογημένα σε τακτική γραμμή επιβατικών μεταφορών και πορθμείων, καθώς και από πλοία που έχουν ολική χωρητικότητα μέχρι εξακόσιες πενήντα μονάδες υπολογισμού, […], εφόσον τα πλοία αυτά είναι νηολογημένα στην Ελλάδα ή άλλο κράτος μέλος […] και φέρουν τη σημαία του.
[…]»
10. Το άρθρο 2, παράγραφος 6, του νόμου 2932/2001 ορίζει τα εξής:
«Με απόφαση του Υπουργού, ύστερα από γνώμη του [Συμβουλίου Ακτοπλοϊκών Συγκοινωνιών], μπορεί να επιβάλλονται στους πλοιοκτήτες, που ενδιαφέρονται για τη δρομολόγηση πλοίου σε ορισμένη ή ορισμένες γραμμές, υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας. Οι ανωτέρω υποχρεώσεις επιβάλλονται για την εξυπηρέτηση λόγων δημόσιου συμφέροντος και περιλαμβάνουν, χωρίς να δημιουργούν διακρίσεις, όρους που αφορούν τους λιμένες, οι οποίοι επιβάλλεται να εξυπηρετούνται, την τακτική εξυπηρέτηση, τη συνέχεια, τη συχνότητα και ικανότητα παροχής μεταφορικών υπηρεσιών, το ναύλο και τη στελέχωση των πλοίων. […]»
11. Το άρθρο 3 του νόμου 2932/2001, με τίτλο «Τακτική δρομολόγηση – Προϋποθέσεις», ορίζει τα εξής:
«1. Η δρομολόγηση επιβατηγού και οχηματαγωγού, επιβατηγού ή φορτηγού, πλοίου γίνεται για περίοδο ενός έτους, που αρχίζει την 1η Νοεμβρίου (τακτική δρομολόγηση).
2. Για τη δρομολόγηση πρέπει:
α) το πλοίο να συγκεντρώνει όλες τις νόμιμες προϋποθέσ εις για να εκτελεί ενδομεταφορές στο κράτος μέλος, όπου είναι νηολογημένο και στην Ελλάδα, να διαθέτει όλα τα απαιτούμενα από τις ισχύουσες διατάξεις ναυτιλιακά έγγραφα, πιστοποιητικά ασφαλείας και προστασίας του θαλάσσιου περιβάλλοντος, πιστοποιητικό κλάσης από αναγνωρισμένο νηογνώμονα, όταν παρακολουθείται από αυτόν, […]
β) το πλοίο να ανταποκρίνεται στις δυνατότητες της λιμενικής υποδομής, καθώς και στις τυχόν ειδικές απαιτήσεις της συγκεκριμένης γραμμής, που θα εξυπηρετεί·
[...]».
12. Το άρθρο 4 του νόμου 2932/2001, με τίτλο «Διαδικασία τακτικής δρομολόγησης», ορίζει τα εξής:
«1. Ο πλοιοκτήτης, προκειμένου να δρομολογήσει πλοίο ή πλοία, υποβάλλει στο Υπουργείο δήλωση, στην οποία αναγράφει την επωνυμία και την έδρα ή την κατοικία του και προκειμένου περί φυσικού προσώπου το ονοματεπώνυμο και την ιθαγένειά του. […] Επίσης αναγράφει τα στοιχεία προσδιορισμού του πλοίου, τα δρομολόγια που θα εκτελεί, σε συγκεκριμένη γραμμή ή γραμμές του δικτύου, τους λιμένες αφετηρίας, τελικού προορισμού και ενδιάμεσους, κατά σειρά προσέγγισης, τις ημέρες και ώρες απόπλου και κατάπλου του πλοίου από και σε αυτούς, την ανώτατη τιμολόγηση της παρεχόμενης υπηρεσίας για την οικονομική ή υπάρχουσα ενιαία θέση […] εντός της δρομολογιακής περιόδου και κάθε άλλο στοιχείο, που καθορίζεται με την απόφαση της επόμενης παραγράφου.
[...]
3. Η δήλωση δρομολόγησης υποβάλλεται μέχρι την 31η Ιανουαρίου. Η αρμόδια υπηρεσία μέχρι τη 10η Φεβρουαρίου εκδίδει δελτίο τύπου, το οποίο καταχωρίζεται σε δύο τουλάχιστον ημερήσιες εφημερίδες πανελλήνιας κυκλοφορίας, για τις δηλώσεις που έχουν υποβληθεί και κάθε ενδιαφερόμενος μπορεί μέχρι την 20ή Φεβρουαρίου να συμπληρώσει, να τροποποιήσει ή να ανακαλέσει τη δήλωσή του. Η αρμόδια Υπηρεσία ανακοινώνει τις τροποποιήσεις αυτές μέχρι την 28η Φεβρουαρίου με δελτίο τύπου και με καταχώριση στην οικεία ιστοσελίδα του Υπουργείου, εφόσον υπάρχει. Μέχρι την 31η Μαρτίου η υπηρεσία κοινοποιεί στον ενδιαφερόμενο εγγράφως την αποδοχή της δήλωσής του, εκτός αν συντρέχει περίπτωση εφαρμογής της επόμενης παραγράφου.
4. Το Υπουργείο μπορεί να τροποποιήσει στο αναγκαίο μέτρο τη δήλωση ως προς μεν τα στοιχεία των δρομολογίων αν αιτιολογημένα κρίνεται:
α) ότι οι συνθήκες σε λιμένα ή λιμένες δεν επιτρέπουν για λόγους ασφάλειας του πλοίου και τάξης στο λιμένα την εκτέλεση των δρομολογίων που ζητήθηκαν,
β) ότι το πλοίο δεν μπορεί απρόσκοπτα να καταπλεύσει και να εκτελέσει τη μεταφορά σε συγκεκριμένο χώρο του λιμένα και στο χρόνο που δηλώνει και
γ) ότι η συχνότητα των δρομολογίων ή ο προγραμματισμένος χρόνος διακοπής των δρομολογίων δεν ανταποκρίνεται στις πάγιες κατά τη διάρκεια της δρομολογιακής περιόδου ανάγκες τακτικής παροχής υπηρεσιών, ως προς δε το στοιχείο του ναύλου, αν αιτιολογημένα κρίνεται ότι η ανώτατη τιμολόγηση που προτείνεται, σύμφωνα με την παράγραφο 1, σε συγκεκριμένη σύνδεση είναι υπερβολική και αντίκειται στο δημόσιο συμφέρον.
5. […] Στις περιπτώσεις α΄ και β΄ της παραγράφου 4, καλούνται οι πλοιοκτήτες να προσαρμόσουν με συμφωνία τα δρομολόγιά τους στις αναγκαίες χρονικές αποστάσεις για την επίλυση των προβλημάτων αυτών. Αν εντός πέντε ημερών δεν επιτευχθεί συμφωνία, ο Υπουργός αποφασίζει για τις αναγκαίες μεταβολές των δρομολογίων κατόπιν σχετικής γνωμοδότησης του Συμβουλίου Ακτοπλοϊκών Συγκοινωνιών.
[...]»
Οι διαφορές των κύριων δικών και τα προδικαστικά ερωτήματα
Υπόθεση C-128/10
13. Στις 30 Ιανουαρίου 2006, η Ναυτιλιακή Εταιρία Θάσου, ελληνική ναυτιλιακή εταιρία, υπέβαλε στον Υπουργό Εμπορικής Ναυτιλίας δηλώσεις τακτικής δρομολογήσεως των πλοίων της τα οποία εξυπηρετούν τη σύνδεση της ηπειρωτικής χώρας με τη νήσο Θάσο και, συγκεκριμένα, τις γραμμές Καβάλας-Πρίνου Θάσου και Κεραμωτής-Θάσου, για τη δρομολογιακή περίοδο από 1ης Νοεμβρίου 2006 έως 31ης Οκτωβρίου 2007, επισυνάπτοντας πίνακα με τα δρομολόγια.
14. Ο Υπουργός Εμπορικής Ναυτιλίας ζήτησε από το λιμεναρχείο Καβάλας και από το Συμβούλιο Ακτοπλοϊκών Συγκοινωνιών, το αρμόδιο συλλογικό όργανο για ζητήματα θαλασσίων ενδομεταφορών στο οποίο εκπροσωπούνται όλοι οι κοινωνικοί και επαγγελματικοί φορείς τους οποίους αφορούν οι θαλάσσιες ενδομεταφορές, να διατυπώσουν την άποψή τους επί των ως άνω δηλώσεων.
15. Στις 20 Μαρτίου 2006, το λιμεναρχείο Καβάλας απηύθυνε στον Υπουργό Εμπορικής Ναυτιλίας έγγραφο με τις απόψεις του στο οποίο επισημαίνεται κατ’ ουσίαν ότι, αφενός, οι ταυτόχρονες ή σχεδόν ταυτόχρονες αφίξεις ή αναχωρήσεις των πλοίων θέτουν σε κίνδυνο την ασφάλεια της ναυσιπλοΐας και, αφετέρου, ότι, εάν οι εν λόγω αφίξεις και αναχωρήσεις προγραμματίζονταν σε διαφορετικές ώρες, θα μπορούσε να διασφαλιστεί η παροχή καλύτερης δημόσιας υπηρεσίας. Στο ίδιο έγγραφο διατυπώνονται συστάσεις ως προς την τροποποίηση των προτεινόμενων από τη Ναυτιλιακή Εταιρία Θάσου δρομολογίων.
16. Κατόπιν συσκέψεων στο λιμεναρχείο Καβάλας και στο Υπουργείο Εμπορικής Ναυτιλίας κατά τις οποίες δεν επετεύχθη συμφωνία, ιδίως όσον αφορά τις ώρες εκτελέσεως των δρομολογίων, το Συμβούλιο Ακτοπλοϊκών Συγκοινωνιών, στις 26 Οκτωβρίου 2006, διατύπωσε γνώμη με την οποία συντάχθηκε με τις προτεινόμενες από το λιμεναρχείο Καβάλας τροποποιήσεις.
17. Ο Υπουργός Εμπορικής Ναυτιλίας, με πέντε αποφάσεις της 31ης Οκτωβρίου 2006, επέβαλε τις ακόλουθες τροποποιήσεις στη δήλωση της Ναυτιλιακής Εταιρίας Θάσου:
– όσον αφορά τη γραμμή Καβάλας-Πρίνου Θάσου, η εκτέλεση του δρομολογίου τροποποιήθηκε κατά μισή ώρα και αποφασίστηκε επίσης ότι, για την περίοδο από 1ης Ιουλίου έως 31 Αυγούστου 2007, τα πλοία της Ναυτιλιακής Εταιρίας Θάσου θα αναχωρούσαν από τον λιμένα του Πρίνου Θάσου στις 7 μ.μ. και όχι στις 6.30 μ.μ., όπως είχε αρχικώς δηλωθεί·
– όσον αφορά τη γραμμή Κεραμωτής-Θάσου, ο Υπουργός Εμπορικής Ναυτιλίας αποφάσισε τα εξής:
α) ως ώρες εκτελέσεως των δρομολογίων των πλοίων της Ναυτιλιακής Εταιρίας Θάσου ορίστηκαν εκείνες που είχαν ορισθεί για τα αντίστοιχα δρομολόγια κατά την προηγουμένη δρομολογιακή περίοδο από 1ης Νοεμβρίου 2005 έως 31 Οκτωβρίου 2006,
β) για την περίοδο από 1ης Ιουλίου έως 31 Αυγούστου 2007, λαμβανομένων υπόψη των διαστάσεων του λιμένος Κεραμωτής και για λόγους ασφαλείας, ορίστηκε ότι τα δρομολόγια πρέπει να εκτελούνται με χρονική διαφορά τριάντα λεπτών.
18. Ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, η Ναυτιλιακή Εταιρία Θάσου αμφισβήτησε το κύρος των τροποποιήσεων που επέβαλε ο Υπουργός Εμπορικής Ναυτιλίας προβάλλοντας ότι οι διατάξεις του νόμου 2932/2001, κατ’ εφαρμογή των οποίων οι επίδικες αποφάσεις επέβαλαν μονομερώς τροποποιήσεις στους πίνακες δρομολογίων, είναι άκυρες, καθόσον αντιβαίνουν στις διατάξεις του κανονισμού.
19. Η Κοινοπραξία Επιβατικών Οχηματαγωγών Πλοίων Καβάλας-Θάσου, κοινοπραξία ναυτιλιακών επιχειρήσεων που είχε υποβάλει δηλώσεις για την τακτική δρομολόγηση των πλοίων της στις επίμαχες γραμμές για την περίοδο από 1ης Νοεμβρίου 2006 έως 31 Οκτωβρίου 2007, παρενέβη υπέρ του Υπουργού Εμπορικής Εταιρίας Ναυτιλίας ζητώντας την απόρριψη της αιτήσεως ακυρώσεως της Ναυτιλιακής Εταιρίας Θάσου.
20. Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι, κατά το ελληνικό δίκαιο, η αποδοχή της δηλώσεως πλοιοκτήτη από τον Υπουργό Εμπορικής Ναυτιλίας αποτελεί χορήγηση αδείας. Τονίζει ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 4, παράγραφος 4, του νόμου 2932/2001, η παροχή υπηρεσιών θαλασσίων ενδομεταφορών υπάγεται σε σύστημα προηγουμένης διοικητικής αδείας, μέσω του οποίου επιδιώκεται, αφενός, να ελεγχθεί, σύμφωνα με τα οριζόμενα στα στοιχεία α΄ και β, της εν λόγω διατάξεως, εάν, ενόψει των συνθηκών που επικρατούν σε ορισμένο λιμένα, τα δηλούμενα από πλοιοκτήτη δρομολόγια μπορούν να εκτελεστούν υπό συνθήκες ασφαλείας του πλοίου και τηρήσεως της τάξεως στον λιμένα, καθώς και εάν το πλοίο μπορεί απρόσκοπτα να καταπλεύσει στον λιμένα και, αφετέρου, να επιβληθούν ενδεχομένως, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο στοιχείο γ΄ της ίδιας διατάξεως, υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας σχετικές, ιδίως, με τη συχνότητα των δρομολογίων και την εν γένει επαρκή εξυπηρέτηση συγκεκριμένης δρομολογιακής γραμμής.
21. Επιπλέον, το δικαστήριο αυτό υπογραμμίζει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 5, του νόμου 2932/2001, όπως αρχικώς ίσχυε, όριζε ότι, εφόσον περισσότεροι πλοιοκτήτες ζητούν πρόσβαση κατά τον ίδιο χρόνο σε λιμένα ο οποίος δεν έχει επαρκή χωρητικότητα και δεν συμφωνήσουν μεταξύ τους να συντονίσουν τις ώρες αφίξεως, η διοίκηση διενεργεί διαγωνισμό για να προσδιοριστεί η προτεραιότητα παραβολής ή πρυμνοδετήσεως.
22. Αναφερόμενο, μεταξύ άλλων, στη σκέψη 34 της αποφάσεως της 20ής Φεβρουαρίου 2001, C-205/99, Analir κ.λπ. (Συλλογή 2001, σ. I-1271), το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι το καθιερούμενο με το άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο γ΄, του νόμου 2932/2001 σύστημα προηγουμένης αδείας αφορά, ανεξαιρέτως, όλες τις δρομολογιακές γραμμές που εξυπηρετούν νησιά, χωρίς όμως να προκύπτει ότι, για την έκδοση των σχετικών ρυθμίσεων, οι αρμόδιες εθνικές αρχές διαπίστωσαν, για καθεμία από τις εν λόγω γραμμές, ότι, στην περίπτωση που η παροχή των υπηρεσιών τακτικών μεταφορών αφεθεί αποκλειστικά στις δυνάμεις της αγοράς, υπάρχει κίνδυνος ανεπάρκειας των υπηρεσιών αυτών.
23. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Οι διατάξεις των άρθρων 1, 2 και 4 του κανονισμού […] 3577/92 […], ερμηνευόμενες σύμφωνα με την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, επιτρέπουν τη θέσπιση εθνικών ρυθμίσεων, κατά τις οποίες οι πλοιοκτήτες δεν μπορούν να παράσχουν υπηρεσίες θαλασσίων ενδομεταφορών, παρά μόνον κατόπιν προηγουμένης διοικητικής αδείας, όταν:
α) το σύστημα αυτό αδειοδοτήσεως αποβλέπει στον έλεγχο του ζητήματος αν, εν όψει των επικρατουσών σε ορισμένο λιμένα συνθηκών, τα δηλούμενα από πλοιοκτήτη δρομολόγια μπορούν να εκτελούνται υπό συνθήκες ασφαλείας του πλοίου και τηρήσεως της τάξεως στο λιμένα, καθώς και στον έλεγχο της ικανότητος του υπό δρομολόγηση πλοίου να καταπλεύσει απρόσκοπτα σε συγκεκριμένο λιμένα κατά το χρόνο που έχει δηλώσει ο πλοιοκτήτης ως επιθυμητό χρόνο εκτελέσεως συγκεκριμένου δρομολογίου, χωρίς, όμως, εκ των προτέρων προσδιορισμό, με κανόνα δικαίου, των κριτηρίων βάσει των οποίων κρίνονται από τη Διοίκηση τα ζητήματα αυτά, ιδίως σε περίπτωση κατά την οποία ενδιαφέρονται περισσότεροι του ενός πλοιοκτήτες για προσέγγιση, την ίδια χρονική στιγμή, στον ίδιο λιμένα·
β) το σύστημα αυτό αδειοδοτήσεως αποτελεί, ταυτοχρόνως, μέσο επιβολής υποχρεώσεων δημοσίας υπηρεσίας, έχοντας, ως προς το σημείο αυτό, τα εξής χαρακτηριστικά:
i) αφορά όλες, ανεξαιρέτως, τις δρομολογιακές γραμμές που εξυπηρετούν νησιά,
ii) χορηγείται στην αρμόδια για τη χορήγηση της αδείας διοικητική αρχή ευρύτατη διακριτική ευχέρεια ως προς την επιβολή υποχρεώσεων δημοσίας υπηρεσίας, χωρίς εκ των προτέρων προσδιορισμό, με κανόνα δικαίου, των κριτηρίων ασκήσεως της ευχέρειας αυτής και χωρίς εκ των προτέρων προσδιορισμό του περιεχομένου των δυναμένων να επιβληθούν υποχρεώσεων δημοσίας υπηρεσίας;»
Υπόθεση C‑129/10
24. Στις 30 Ιανουαρίου 2006, η Αμάλθεια Ι Ναυτική Εταιρία υπέβαλε στον Υπουργό Εμπορικής Ναυτιλίας δήλωση δρομολογήσεως του πλοίου της που εξυπηρετεί τη σύνδεση της Αρκίτσας, πόλης ευρισκόμενης στην ηπειρωτική χώρα, με την Αιδηψό, πόλη ευρισκόμενη σε νησί, για τη δρομολογιακή περίοδο από 1ης Νοεμβρίου 2006 έως 31 Οκτωβρίου 2007, επισυνάπτοντας πίνακες με τα δρομολόγια.
25. Τον Μάρτιο του 2006, οι λιμενικές αρχές, διαπιστώνοντας ότι από τους υποβληθέντες πίνακες δρομολογίων προέκυπταν ταυτόχρονες αναχωρήσεις πλοίων σε καθημερινή βάση, ιδίως κατά τη θερινή περίοδο, επισήμαναν, κατ’ ουσίαν, ότι, για λόγους ασφάλειας, δεν μπορούσε να επιτραπεί ταυτόχρονη αναχώρηση περισσότερων των δύο πλοίων.
26. Κατόπιν διαφόρων συσκέψεων στο λιμεναρχείο Αιδηψού και στο Υπουργείο Εμπορικής Ναυτιλίας κατά τις οποίες δεν επετεύχθη συμφωνία, το Συμβούλιο Ακτοπλοϊκών Συγκοινωνιών, στις 26 Οκτωβρίου 2006, γνωμοδότησε υπέρ του προγραμματισμού των δρομολογίων σύμφωνα με την πρόταση που υπέβαλαν οι λιμενικές αρχές και κατά την οποία μόνο δύο και όχι τρία πλοία μπορούσαν να αναχωρούν ταυτοχρόνως.
27. Μετά την υποβολή δηλώσεων από άλλες ναυτιλιακές εταιρίες, ο Υπουργός Εμπορικής Ναυτιλίας εξέδωσε, στις 31 Οκτωβρίου 2006, οκτώ αποφάσεις με τις οποίες προβλέφθηκε ταυτόχρονη αναχώρηση του πλοίου της αιτούσας και πλοίου ανήκοντος σε κοινοπραξία πλοιοκτητών που είχε εκδηλώσει ενδιαφέρον για την εκμετάλλευση αυτής της γραμμής.
28. Η Αμάλθεια Ι Ναυτική Εταιρία προσέβαλε αυτές τις οκτώ αποφάσεις ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, προβάλλοντας ότι ο Υπουργός Εμπορικής Ναυτιλίας όφειλε να τροποποιήσει τις δηλώσεις δρομολογήσεως που υπέβαλαν οι ανταγωνιστές της αποκλειστικώς και μόνο προκειμένου να αποφευχθεί η ταυτόχρονη αναχώρηση των πλοίων.
29. Το αιτούν δικαστήριο τονίζ ει εκ νέου ότι το άρθρο 4, παράγραφος 5, του νόμου 2932/2001, όπως αρχικώς ίσχυε, όριζε ότι, εφόσον περισσότεροι πλοιοκτήτες ζητούν πρόσβαση κατά τον ίδιο χρόνο σε λιμένα ο οποίος δεν έχει επαρκή χωρητικότητα και δεν συμφωνήσουν μεταξύ τους να συντονίσουν τις ώρες αφίξεως, η διοίκηση διενεργεί διαγωνισμό για να προσδιοριστεί η προτεραιότητα παραβολής ή πρυμνοδετήσεως.
30. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω εκτιμήσεων, το Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Οι διατάξεις των άρθρων 1 και 2 του κανονισμού […] 3577/92 […], ερμηνευόμενες σύμφωνα με την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, επιτρέπουν τη θέσπιση εθνικών ρυθμίσεων, κατά τις οποίες οι πλοιοκτήτες δεν μπορούν να παράσχουν υπηρεσίες θαλασσίων ενδομεταφορών, παρά μόνον κατόπιν προηγουμένης διοικητικής αδείας, χορηγούμενης στο πλαίσιο συστήματος αδειοδοτήσεως, το οποίο αποβλέπει, μεταξύ άλλων, στον έλεγχο του ζητήματος αν, εν όψει των επικρατουσών σε ορισμένο λιμένα συνθηκών, τα δηλούμενα από πλοιοκτήτη δρομολόγια μπορούν να εκτελούνται υπό συνθήκες ασφαλείας του πλοίου και τηρήσεως της τάξεως στο λιμένα, καθώς και στον έλεγχο της ικανότητος του υπό δρομολόγηση πλοίου να καταπλεύσει απρόσκοπτα σε συγκεκριμένο λιμένα κατά το χρόνο που έχει δηλώσει ο πλοιοκτήτης ως επιθυμητό χρόνο εκτελέσεως συγκεκριμένου δρομολογίου, χωρίς, όμως, εκ των προτέρων προσδιορισμό, με κανόνα δικαίου, των κριτηρίων βάσει των οποίων κρίνονται από τη Διοίκηση τα ζητήματα αυτά, ιδίως σε περίπτωση κατά την οποία ενδιαφέρονται περισσότεροι του ενός πλοιοκτήτες για προσέγγιση, την ίδια χρονική στιγμή, στον ίδιο λιμένα;»
31. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 22ας Απριλίου 2008, αποφασίστηκε η συνένωση των υποθέσεων C‑124/08 και C‑125/08, προς διευκόλυνση της έγγραφης και προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
32. Πρέπει, καταρχάς, να υπομνησθεί ότι, δυνάμει του άρθρου 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών διέπεται από τις διατάξεις του τίτλου VI του τρίτου μέρους της ιδίας Συνθήκης, του σχετικού με τις μεταφορές, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται το άρθρο 100, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, που παρέχει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο την εξουσία να θεσπίσουν τις κατάλληλες διατάξεις για τις θαλάσσιες μεταφορές.
33. Κατ’ εφαρμογή του άρθρου 80, παράγραφος 2, ΕΚ, νυν άρθρου 100, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, ο νομοθέτης της Ένωσης εξέδωσε τον κανονισμό με τον οποίο επιδιώκεται, όπως προκύπτει από το άρθρο 1 αυτού, η εφαρμογή επί των πλοιοκτητών της Κοινότητας της αρχής της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών εντός της επικράτειας κάθε κράτους μέλους (προαναφερθείσα απόφαση Analir κ.λπ., σκέψη 20, καθώς και απόφαση της 9ης Μαρτίου 2006, C-323/03, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 2006, σ. I‑2161, σκέψη 43).
34. Κατά την όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού, η υλοποίηση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών θαλασσίων ενδομεταφορών πρέπει να είναι σταδιακή. Το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού εισήγαγε παρέκκλιση από την εφαρμογή του κανονισμού υπέρ της Ελληνικής Δημοκρατίας έως την 1η Ιανουαρίου 2004. Κατά τον χρόνο εκδόσεως των προσβαλλόμενων στις κύριες δίκες υπουργικών αποφάσεων, ο κανονισμός, κατά το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, αυτού εφαρμοζόταν ήδη ratione temporis στην Ελλάδα.
35. Κατά δεύτερο λόγο, πρέπει να εξεταστεί, επίσης προκαταρκτικώς, εάν οι προβλεπόμενοι από τον ελληνικό νόμο κανόνες καθιερώνουν πράγματι σύστημα προηγουμένης αδείας.
36. Πρέπει συναφώς να τονιστεί ότι, όπως προκύπτει από τα στοιχεία της δικογραφίας, οι επίδικες στις διαφορές των δύο κύριων δικών αποφάσεις είχαν ως αντικείμενο την επιβολή τροποποιήσεων στις προτεινόμενες από τους πλοιοκτήτες ώρες αναχωρήσεως για λόγους ασφάλειας των σκαφών και διαφυλάξεως της τάξεως στους λιμένες, αφενός, και λόγω της ανάγκης να διασφαλιστεί ως ένα βαθμό ή συχνότητα των εκτελούμενων δρομολογίων, αφετέρου.
37. Επισημαίνεται ότι από τις παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου προκύπτει διχογνωμία ως προς την ερμηνεία του εφαρμοστέου εθνικού δικαίου. Ειδικότερα, οι απόψεις της Ελληνικής Κυβερνήσεως και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής διίστανται ως προς το εάν το δίκαιο αυτό καθιερώνει σύστημα προηγουμένης αδείας.
38. Συντασσόμενη με την άποψη του αιτούντος δικαστηρίου, η Επιτροπή φρονεί ότι το καθιερούμενο με τον νόμο 2932/2001 σύστημα, στο πλαίσιο του οποίου ο Υπουργός Εμπορικής Ναυτιλίας μπορεί να κάνει δεκτές ή να απορρίψει τις υποβαλλόμενες από τους πλοιοκτήτες δηλώσεις τακτικής δρομολογήσεως, συνιστά σύστημα προηγουμένης αδείας, όπως το υπό κρίση στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η προαναφερθείσα απόφαση Analir κ.λπ.
39. Αντιθέτως, η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η διαδικασία εξετάσεως των υποβαλλόμενων από τους πλοιοκτήτες δηλώσεων δρομολογήσεως δεν παρέχει στη διοίκηση εξουσία να προβεί σε έλεγχο ουσίας, αλλά της παρέχει απλώς δυνατότητα τυπικού ελέγχου, οπότε η εν λόγω διαδικασία δεν συνιστά σύστημα προηγουμένης αδείας.
40. Υπενθυμίζεται συναφώς ότι, όσον αφορά την ερμηνεία διατάξεων της εσωτερικής έννομης τάξεως, το Δικαστήριο υποχρεούται κατ’ αρχήν να στηρίζεται στους χαρακτηρισμούς που προκύπτουν από την απόφαση περί παραπομπής. Ειδικότερα, κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να ερμηνεύει την εσωτερική νομοθεσία κράτους μέλους (απόφαση της 20ής Οκτωβρίου 2005, C‑511/03, Ten Kate Holding Musselkanaal κ.λπ., Συλλογή 2005, σ. I‑8979, σκέψη 25 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
41. Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τις αποφάσεις περί παραπομπής, λαμβανομένου υπόψη ότι η ελληνική διοίκηση δεν περιορίζεται απλώς στην αποδοχή των δηλώσεων δρομολογήσεως των πλοιοκτητών, αλλά μπορεί επίσης να τροποποιεί τα προτεινόμενα από αυτούς δρομολόγια, ιδίως όσον αφορά τις ώρες αναχωρήσεως των πλοίων, οι έννομες συνέπειες μιας τέτοιας τροποποιήσεως ισοδυναμούν με αυτές της χορηγήσεως αδείας. Ως εκ τούτου, ο νόμος 2932/2001 καθιερώνει πράγματι σύστημα προηγουμένης αδείας για την παροχή υπηρεσιών θαλάσσιων ενδομεταφορών.
42. Τρίτον, επισημαίνεται ότι, εφόσον το αιτούν δικαστήριο δεν ζητεί, με τα προδικαστικά του ερωτήματα, την ερμηνεία των διαλαμβανόμενων στο άρθρο 2 του κανονισμού εννοιών, δεν απαιτείται να αποφανθεί το Δικαστήριο επί του άρθρου αυτού.
Επί των μέτρων που αποσκοπούν στον έλεγχο της ασφάλειας των πλοίων και της τάξεως στους λιμένες
43. Όσον αφορά το ζήτημα εάν ο κανονισμός και ιδίως το άρθρο 1 αυτού αντίκειται σε σύστημα, όπως το υπό κρίση στις διαφορές των κύριων δικών, το οποίο ενδέχεται να καταλήξει στην επιβολή ορισμένου ωραρίου δρομολογίων για λόγους ασφάλειας και τάξεως στους λιμένες, πρέπει να υπομνησθεί ότι εθνική νομοθεσία η οποία εξαρτά την παροχή υπηρεσιών θαλάσσιων ενδομεταφορών από τη λήψη προηγούμενης διοικητικής αδείας ενδέχεται, ως εκ της φύσεώς της, να παρεμποδίσει ή να καταστήσει λιγότερο ελκυστική την παροχή των υπηρεσιών αυτών και, επομένως, συνιστά περιορισμό στην ελεύθερη κυκλοφορία τους (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Analir κ.λπ., σκέψη 22, καθώς και Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 44).
44. Ειδικότερα, εν προκειμένω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι τροποποιήσεις στα προτεινόμενα από τους πλοιοκτήτες ωράρια δρομολογίων για λόγους αναγόμενους στην ασφάλεια των λιμένων και των πλοίων ενδέχεται να συνιστούν περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών η οποία ισχύει στον τομέα των θαλασσίων ενδομεταφορών υπό την έννοια του άρθρου 1 του κανονισμού.
45. Εντούτοις, επιτακτικές ανάγκες γενικού συμφέροντος είναι δυνατόν να δικαιολογούν έναν τέτοιο περιορισμό. Όπως προκύπτει από πάγια νομολογία, ο σκοπός της διατηρήσεως της ασφάλειας εντός των λιμένων συνιστά επιτακτική ανάγκη γενικού συμφέροντος (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 18ης Ιουνίου 1998, C-266/96, Corsica Ferries France, Συλλογή 1998, σ.I‑3949, σκέψη 60).
46. Εντούτοις, για να μπορεί να δικαιολογηθεί μέτρο λαμβανόμενο για λόγους ασφάλειας εντός των λιμένων, πρέπει να πληροί τις προϋποθέσεις της αναλογικότητας και της μη προκλήσεως δυσμενών διακρίσεων.
47. Όσον αφορά ιδίως τον έλεγχο της αναλογικότητας, πρέπει, πρώτον, να γίνει δεκτό ότι η καθιέρωση συστήματος προηγουμένης αδείας, όπως το υπό κρίση στις διαφορές των κύριων δικών, με το οποίο επιδιώκεται να αποτραπεί ο κίνδυνος τον οποίο συνεπάγεται για την ασφάλειά τους η ταυτόχρονη παρουσία πολλών πλοίων στον ίδιο λιμένα, συνιστά πρόσφορο και αναγκαίο μέσο για την επίτευξη του σκοπού της ασφάλειας εντός των λιμένων.
48. Δεύτερον, υπενθυμίζεται ότι, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, σύστημα προηγουμένης αδείας δεν μπορεί να νομιμοποιεί ενέργειες κατά διακριτική ευχέρεια των εθνικών αρχών που μπορούν, ως εκ της φύσεώς τους, να θίγουν την πρακτική αποτελεσματικότητα των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, ιδίως όσων αφορούν θεμελιώδη ελευθερία, όπως η επίμαχη στις διαφορές των κύριων δικών. Επίσης, για να μπορεί να δικαιολογηθεί, το σύστημα προηγουμένης αδείας, μολονότι συνιστά παρέκκλιση από την εν λόγω ελευθερία, πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, τα οποία δεν εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις και είναι εκ των προτέρων γνωστά, ώστε να διασφαλίζεται ότι το σύστημα αυτό οριοθετεί επαρκώς την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως των εθνικών αρχών (βλ. απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2010, C-338/09, Yellow Cab Verkehrsbetrieb που δεν έχει ακόμα δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 53 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
49. Αναγκαιότητα προσδιορισμού, με βάση τα ως άνω κριτήρια, των ορίων εντός των οποίων πρέπει να ασκείται η εξουσία της διοικήσεως υφίσταται επίσης όταν, σε περίπτωση, όπως αυτή των διαφορών των κύριων δικών, η οποία αφορά τον καθορισμό ωραρίου δρομολογίων εκτελούμενων από περισσότερους του ενός και ανταγωνιζόμενους μεταξύ τους πλοιοκτήτες, η εθνική διοίκηση προβαίνει σε κατάταξη των υποψηφίων, επειδή λόγοι ασφάλειας των πλοίων και των λιμένων δεν επιτρέπουν ταυτόχρονες αναχωρήσεις πολλών πλοίων ή επιβάλλουν χρονική απόσταση μεταξύ τους.
50. Εν προκειμένω, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 4, στοιχεία α΄ και β΄, του νόμου 2932/2001, η τροποποίηση των προτεινόμενων από τους πλοιοκτήτες ωραρίων των δρομολογίων μπορεί να βασίζεται σε απαιτήσεις αναγόμενες στην ασφάλεια του πλοίου και τη διατήρηση της τάξεως στον λιμένα. Επιπλέον, οι διατάξεις αυτές ορίζουν ότι ο Υπουργός μπορεί να τροποποιήσει τη δήλωση του πλοιοκτήτη μόνο «στο αναγκαίο μέτρο» και με πλήρως αιτιολογημένη απόφαση. Μολονότι τα γενικά αυτά κριτήρια δεν προσδιορίζουν λεπτομερώς τους λόγους ασφάλειας και τάξεως για τους οποίους μπορεί να δικαιολογηθεί τροποποίηση του ωραρίου των δρομολογίων, εντούτοις, προφανώς θέτουν αντικειμενικά όρια, τα οποία είναι αρκούντως σαφή και εκ των προτέρων γνωστά όσον αφορά την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως των εθνικών αρχών.
51. Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να προβεί στον δέοντα έλεγχο σε σχέση με την εθνική του νομοθεσία.
Επί των μέτρων με τα οποία επιβάλλονται υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας
52. Όσον αφορά το ζήτημα εάν ο κανονισμός και ιδίως τα άρθρα 1 και 4 αυτού αντίκεινται σε σύστημα προηγουμένης αδείας με το οποίο επιβάλλονται υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας και το οποίο συνίσταται στον καθορισμό ορισμένου ωραρίου δρομολογίων, επισημαίνεται ότι, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν στους πλοιοκτήτες υποχρεώσεις ως προς τη συχνότητα της παροχής υπηρεσιών τακτικών θαλασσίων ενδομεταφορών.
53. Επιπλέον, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, ένα σύστημα προηγουμένης διοικητικής αδείας μπορεί να αποτελεί μέσο για την επιβολή υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Analir κ.λπ., σκέψη 34).
54. Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι δεν είναι αναγκαίο να επιβάλλονται υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας για το σύνολο των εσωτερικών ακτοπλοϊκών γραμμών, σύστημα αυτού του είδους επιτρέπεται να προβλεφθεί μόνον εφόσον οι αρμόδιες εθνικές αρχές έχουν διαπιστώσει, για κάθε διαδρομή, ότι οι υπηρεσίες τακτικών μεταφορών είναι ανεπαρκείς στην περίπτωση κατά την οποία η παροχή τους καταλείπεται στις δυνάμεις της αγοράς και εφόσον το σύστημα αυτό είναι αναγκαίο και ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση της επάρκειας των τακτικών υπηρεσιών μεταφοράς προς και από τα νησιά (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, προπαρατεθείσα απόφαση Analir κ.λπ., σκέψεις 29 και 34).
55. Τέλος, σύστημα προηγουμένης αδείας δεν μπορεί να νομιμοποιεί τις κατά διακριτική ευχέρεια ενέργειες των εθνικών αρχών οι οποίες ενδέχεται, ως εκ της φύσεώς τους, να καταστήσουν άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας τις διατάξεις του κανονισμού. Επομένως, το σύστημα αυτό πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, τα οποία δεν εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις και είναι εκ των προτέρων γνωστά, ώστε να διασφαλίζεται ότι η εξουσία εκτιμήσεως των εθνικών αρχών θα ασκείται εντός σαφών ορίων και δεν θα χρησιμοποιείται με αυθαίρετο τρόπο (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, προπαρατεθείσα απόφαση Analir κ.λπ., σκέψεις 37 και 38).
56. Το Συμβούλιο της Επικρατείας, στις αποφάσεις περί παραπομπής, υπογραμμίζει ειδικότερα την απουσία, στην επίμαχη στις κύριες δίκες εθνική νομοθεσία, αντικειμενικών κριτηρίων τα οποία οφείλει να τηρεί η εθνική διοίκηση κατά τη διεξαγωγή της διαδικασίας που καταλήγει στην έ κδοση αποφάσεων αδειοδοτήσεως. Η Ελληνική Κυβέρνηση και η Επιτροπή παρατηρούν ότι το άρθρο 4, παράγραφος 4, του νόμου 2932/2001 μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού επαναλαμβάνοντας τα κριτήρια του τελευταίου.
57. Όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 55 της παρούσας αποφάσεως, το σύστημα προηγουμένης αδείας πρέπει να βασίζεται σε κανόνες οι οποίοι είναι γνωστοί εκ των προτέρων, είναι αντικειμενικοί και μη δυσανάλογοι και δεν εισάγουν διακρίσεις υπό την έννοια της διαμορφωθείσας με την προαναφερθείσα απόφαση Analir νομολογίας.
58. Ομοίως, καθοριστικής σημασίας είναι να καθορίζεται το περιεχόμενο των ενδεχομένως επιβαλλόμενων υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας με μέτρο γενικού χαρακτήρα, προκειμένου να καθίστανται εκ των προτέρων γνωστές οι λεπτομέρειες και η έκταση των εν λόγω υποχρεώσεων.
59. Όσον αφορά τα κριτήρια επιβολής υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού, με το οποίο καθορίζονται οι απαιτήσεις που πρέπει να τηρούν τα κράτη μέλη για να μπορούν να επιβάλλουν υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας και, συγκεκριμένα, οι απαιτήσεις σχετικά με τους εξυπηρετούμενους λιμένες, την τακτική εξυπηρέτηση, τη συνέχεια, τη συχνότητα, την ικανότητα παροχής υπηρεσιών, τα επιβαλλόμενα κόμιστρα, την επάνδρωση του σκάφους, περιλαμβάνει εξαντλητική απαρίθμηση.
60. Απαιτήσεις αυτού του περιεχομένου μπορούν να λογισθούν ως αντικειμενικά κριτήρια προς τα οποία η διοίκηση πρέπει να συμμορφώνεται κατά την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως σχετικά με την επιβολή υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ιδίως σε περίπτωση κατά την οποία περισσότεροι του ενός πλοιοκτήτες επιθυμούν να καταπλεύσουν ταυτοχρόνως στον ίδιο λιμένα.
61. Όσον αφορά την επίμαχη στις κύριες δίκες εθνική νομοθεσία, επισημαίνεται, μεταξύ άλλων, ότι το άρθρο 2, παράγραφος 6, του νόμου 2932/2001 απαριθμεί τους διάφορους λόγους για τους οποίους μπορεί να δικαιολογηθεί επιβολή των κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Επιπλέον, το εν λόγω άρθρο 2 ορίζει ότι τέτοιες υποχρεώσεις πρέπει να επιβάλλονται «για την εξυπηρέτηση λόγων δημόσιου συμφέροντος» και «χωρίς να δημιουργούν διακρίσεις». Το δε άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο γ΄, του ίδιου νόμου καθιστά σαφές ότι μπορούν να δικαιολογούνται τροποποιήσεις των δηλώσεων των πλοιοκτητών αποσκοπούσες στην επιβολή τέτοιων υποχρεώσεων προκειμένου να διασφαλιστεί η συχνότητα της παροχής υπηρεσιών. Τέλος, η ίδια διάταξη ορίζει ότι, στο πλαίσιο αυτό, τροποποιήσεις μπορούν να αποφασίζονται μόνο «στο αναγκαίο μέτρο» και «αιτιολογημένα».
62. Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εκτιμήσει, βάσει των ανωτέρω στοιχείων, εάν οι διατάξεις των επίμαχων στις κύριες δίκες ρυθμίσεων πληρούν τις υπομνησθείσες στις σκέψεις 54 και 55 της παρούσας αποφάσεως προϋποθέσεις.
63. Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω εκτιμήσεων, στα υποβληθέντα ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι οι συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 1 και 4 του κανονισμού έχουν την έννοια ότι δεν αντίκεινται σε εθνική ρύθμιση εισάγουσα σύστημα προηγουμένης αδείας για την παροχή υπηρεσιών θαλασσίων ενδομεταφορών το οποίο προβλέπει την έκδοση διοικητικών πράξεων που επιβάλλουν την τήρηση συγκεκριμένου ωραρίου δρομολογίων για λόγους αναγόμενους, αφενός, στην ασφάλεια των πλοίων και την τάξη εντός των λιμένων και, αφετέρου, σε υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, υπό τον όρο ότι το εν λόγω σύστημα βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια τα οποία δεν εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις και είναι γνωστά εκ των προτέρων, ιδίως σε περίπτωση που περισσότεροι του ενός πλοιοκτήτες επιθυμούν να καταπλεύσουν ταυτοχρόνως στον ίδιο λιμένα. Όσον αφορά διοικητικές πράξεις με τις οποίες επιβάλλονται υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, είναι επίσης απαραίτητο να μπορεί να αποδειχθεί ότι υφίσταται πραγματική ανάγκη για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας λόγω της ανεπάρκειας των παρεχόμενων υπό καθεστώς ελεύθερου ανταγωνισμού υπηρεσιών τακτικών μεταφορών. Στο εθνικό δικαστήριο απόκειται να εκτιμήσει εάν τα κριτήρια αυτά πληρούνται στις υποθέσεις των κύριων δικών.
Επί των δικαστικών εξόδων
64. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) αποφαίνεται:
Οι συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 1 και 4 του κανονισμού (ΕΟΚ) 3577/92 του Συμβουλίου, της 7ης Δεκεμβρίου 1992, για την εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών στις θαλάσσιες μεταφορές στο εσωτερικό των κρατών μελών (θαλάσσιες ενδομεταφορές-καμποτάζ), έχουν την έννοια ότι δεν αντίκεινται σε εθνική ρύθμιση εισάγουσα σύστημα προηγουμένης αδείας για την παροχή υπηρεσιών θαλασσίων ενδομεταφορών το οποίο προβλέπει την έκδοση διοικητικών πράξεων που επιβάλλουν την τήρηση συγκεκριμένου ωραρίου δρομολογίων για λόγους αναγόμενους, αφενός, στην ασφάλεια των πλοίων και την τάξη εντός των λιμένων και, αφετέρου, σε υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, υπό τον όρο ότι το εν λόγω σύστημα βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια τα οποία δεν εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις και είναι γνωστά εκ των προτέρων, ιδίως σε περίπτωση που περισσότεροι του ενός πλοιοκτήτες επιθυμούν να καταπλεύσουν ταυτοχρόνως στον ίδιο λιμένα. Όσον αφορά διοικητικές πράξεις με τις οποίες επιβάλλονται υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, είναι επίσης απαραίτητο να μπορεί να αποδειχθεί ότι υφίσταται πραγματική ανάγκη για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας λόγω της ανεπάρκειας των παρεχόμενων υπό καθεστώς ελεύθερου ανταγωνισμού υπηρεσιών τακτικών μεταφορών. Στο εθνικό δικαστήριο απόκειται να εκτιμήσει εάν τα κριτήρια αυτά πληρούνται στις υποθέσεις των κύριων δικών.