Zadeva T‑514/19
DI
proti
Evropski centralni banki
Sodba Splošnega sodišča (četrti razširjeni senat) z dne 9. junija 2021
„Javni uslužbenci – Osebje ECB – Povračilo stroškov zdravljenja in stroškov šolanja – Ponarejanje – Disciplinski postopek – Delodajalčeva odpoved pogodbe o zaposlitvi – Kazenski postopek – Ustavitev postopka – Oprostitev – Pristojnost Izvršilnega odbora – Pravna varnost – Zastaranje disciplinskega ukrepa – Rek, po katerem kazenski postopek zadrži disciplinski postopek – Domneva nedolžnosti – Nepristranskost disciplinske komisije – Napačna uporaba prava – Dokazna vrednost dokazov – Razumni rok – Sorazmernost sankcije – Intenzivnost sodnega nadzora – Odgovornost“
1.      Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Zastopanje – Svet zaposlenih – Obvezno posvetovanje – Obseg – Odločitev Izvršilnega odbora Banke, da bo sam izvajal disciplinska pooblastila v zvezi z uslužbencem namesto organa, ki je za to pooblaščen na podlagi prenosa pooblastil – Izključitev
(Protokol o Statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, člen 11.6; Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, členi 44(ii), 48 in 49; Pravila za zaposlene v Evropski centralni banki, člen 8.3.17)
(Glej točke od 46 do 52.)
2.      Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Postopek – Začetek – Rok – Zavezujoča narava
(Pravila za zaposlene v Evropski centralni banki, člen 8.3.2)
(Glej točko 58.)
3.      Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Postopek – Začetek – Rok – Izhodišče – Ugotovitev dejanskega stanja – Pojem – Nujnost natančnega poznavanja dejanskega stanja – Neobstoj
(Pravila za zaposlene v Evropski centralni banki, členi 8.3.2, 8.3.14 in 8.3.15)
(Glej točke od 63 do 66.)
4.      Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Postopek – Načelo neurejanja položaja uslužbenca, zoper katerega je zaradi istih dejanj uveden kazenski pregon – Uporaba za Banko – Neobstoj
(Kadrovski predpisi, Priloga IX, člen 25; Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, člen 9(c))
(Glej točke od 103 do 106.)
5.      Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Sankcija – Delodajalčeva odpoved pogodbe o zaposlitvi – Odločitev, sprejeta v zvezi z uslužbencem, zoper katerega je zaradi istih dejanj uveden kazenski pregon, brez odločitve o kazenskopravni krivdi zadevne osebe – Kršitev pravice do domneve nedolžnosti – Neobstoj
(Glej točki 120 in 121.)
6.      Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Postopek – Disciplinska komisija – Obveznost preverjanja zadostnosti elementov, ki so na voljo – Zakonitost – Sodni nadzor – Meje
(Pravila za zaposlene v Evropski centralni banki, člen 8.3.14)
(Glej točki 139 in 140.)
7.      Pritožbe uradnikov – Tožbeni razlogi – Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pravice do obrambe – Tožbeni razlog, ki se dejansko nanaša na to, da z uveljavljanjem pravice do obrambe ni bil dosežen želeni rezultat – Zavrnitev
(Glej točko 156.)
8.      Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Sankcija – Delodajalčeva odpoved pogodbe o zaposlitvi – Sodni nadzor – Obseg
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47.)
(Glej točke 160, 161 in od 195 do 197.)
9.      Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Postopek – Potek – Roki – Neobvezna narava – Spoštovanje razumnega roka – Merila presoje
(Pravila za zaposlene v Evropski centralni banki, členi od 8.3.15 do 8.3.17)
(Glej točki 177 in 178.)
10.    Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Postopek – Potek – Roki – Počasnost – Kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja – Posledice – Razveljavitev sankcije – Neobstoj
(Pravila za zaposlene v Evropski centralni banki, členi od 8.3.15 do 8.3.17)
(Glej točko 180.)
11.    Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Sankcija – Obveznost obrazložitve – Obseg
(Glej točko 183.)
12.    Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Sankcija – Obteževalna okoliščina – Zavrnitev povračila neupravičeno prejetega zneska, zaradi katerega je bil uveden disciplinski postopek – Vključitev – Izguba zaupanja – Vključitev – Potreba po recidivi – Neobstoj
(Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, člen 45, osma alinea)
(Glej točke od 204 do 206, 211, 212 in 224.)
13.    Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Sankcija – Obteževalna okoliščina – Pojem
(Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, člen 45, osma alinea)
(Glej točko 209.)
14.    Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Sankcija – Olajševalna okoliščina – Nizek naziv in kratka delovna doba – Disciplinski postopek v zvezi s prejetjem neupravičenih zneskov – Izključitev
(Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, člen 45, peta alinea)
(Glej točko 216.)
15.    Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Sankcija – Obteževalna okoliščina – Ravnanje, ki škoduje ugledu in verodostojnosti Banke kot finančne institucije – Vključitev – Potreba po dokazu, da so bile osebe, ki niso del institucije, seznanjene z dejstvi – Neobstoj
(Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, člen 45, druga alinea)
(Glej točko 219.)
16.    Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Sankcija – Obteževalna okoliščina – Ravnanje uslužbenca v nasprotju s finančnimi interesi Banke, ki naj bi jih varoval – Vključitev
(Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, člen 45, druga alinea)
(Glej točko 220.)
17.    Uradniki – Uslužbenci Evropske centralne banke – Disciplinska ureditev – Sankcija – Olajševalna okoliščina – Trajanje disciplinskega postopka – Izključitev
(Pogoji za zaposlitev osebja Evropske centralne banke, člen 45)
(Glej točko 227.)
Povzetek
Zoper tožečo stranko, DI, člana osebja Evropske centralne banke (v nadaljevanju: Banka), je bil novembra 2016 uveden disciplinski postopek v zvezi z zahtevki za povračilo nekaterih zdravniških stroškov in stroškov za inštrukcije, pri vložitvi katerih naj bi bile storjene nepravilnosti. Hkrati so zoper DI potekali trije kazenski postopki, ki jih je zaradi istih dejstev uvedlo nemško državno tožilstvo.
Banka se je ob koncu disciplinskega postopka – potem ko je bil eden od kazenskih postopkov ustavljen in je bil zadevni član osebja v drugem oproščen, vendar preden je bilo odločeno v tretjem – odločila odpovedati pogodbo o zaposlitvi DI brez odpovednega roka, potem ko je ugotovila njegovo krivdo, prvič, ker je kršil dolžnost lojalnosti do institucije, drugič, ker ni izpolnil obveznosti spoštovanja skupnih vrednot Banke ter njegovo poklicno in zasebno življenje ni bilo v skladu s statusom te institucije, tretjič, ker je trajno kršil dolžnost varovanja finančnih interesov institucije, in četrtič, ker je ogrozil ugled Banke.
DI je po ustavitvi tretjega kazenskega postopka Banki predlagal, naj ponovno preuči svoj sklep o odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Potem ko je Banka ta predlog zavrnila, je pri Splošnem sodišču vložil tožbo za razglasitev ničnosti sklepa o odpovedi pogodbe o zaposlitvi in sklepa o zavrnitvi ponovnega odprtja disciplinskega postopka.
Splošno sodišče, ki je odločalo v razširjenem senatu, je tožbo zavrnilo ter podalo nekaj pojasnil v zvezi z začetkom teka zastaralnega roka za disciplinski postopek, z avtonomijo opredelitve ravnanja za disciplinski prekršek v primerjavi z opredelitvijo, ki jo v zvezi z njim poda kazensko sodišče, z uporabo domneve nedolžnosti na tem področju in z intenzivnostjo sodnega nadzora.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče najprej v zvezi z zastaralnim rokom za disciplinski postopek opozarja, da je namen tega roka zagotoviti pravno varnost in da ta temeljna zahteva nasprotuje temu, da bi uprava lahko neomejeno odlašala z izvajanjem svojih pooblastil. Zato je treba ob obstoju določb, ki določajo zastaralne roke za uvedbo disciplinskega postopka, vse preudarke, povezane z razumnim rokom, zavrniti. V disciplinskih zadevah roki v zvezi s potekom postopka niso prekluzivni, so pa prekluzivni roki v zvezi z njegovo uvedbo.
V zvezi s pojmom ugotovitve dejanskega stanja, zaradi katere začne teči zastaralni rok, Splošno sodišče poudarja, da ne more zahtevati natančne in podrobne seznanitve z vsemi dejstvi, ki pomenijo disciplinsko kršitev. Poleg tega ta pojem ne zahteva, da so dejstva dokončno dokazana, saj njihova ugotovitev napotuje na seznanitev z njimi, in ne na njihovo dokazanost. Torej ugotovitev dejanskega stanja nastopi v trenutku, ko je znanih dovolj dejstev, da omogočijo prima facie presojo obstoja kršitve poklicnih obveznosti, kar je odvisno od potencialno kršenih obveznosti in zahtev, neločljivo povezanih z vsako od njih. Splošno sodišče je na podlagi tega ugotovilo, da je v obravnavani zadevi Banka kršila pravila o zastaranju za nekatere kršitve, očitane tožeči stranki, vendar to ne vpliva na zakonitost sklepa o odpovedi pogodbe o zaposlitvi.
Dalje, kar se tiče reka, v skladu s katerim kazenski postopek zadrži disciplinski postopek, Splošno sodišče ugotavlja, da čeprav je v členu 25 Priloge IX h Kadrovskim predpisom za uradnike Evropske unije ta rek opredeljen kot načelo, za Banko ni več zavezujoč od 1. januarja 2009, ko je bila črtana podobna določba, ki je bila vključena v Pogoje za zaposlitev osebja Banke (v nadaljevanju: Pogoji za zaposlitev).
Nato Splošno sodišče v zvezi z domnevo nedolžnosti opozarja, prvič, da ni omejena na postopkovno jamstvo v kazenskih zadevah, ampak je njen obseg širši od tega postopka, drugič, da lahko domnevo nedolžnosti krši kateri koli javni organ, in tretjič, da je lahko ta kršitev posledica izjav ali odločitev, ki odražajo mnenje, da je oseba kriva, ki javnost spodbujajo, da verjame v njeno krivdo, ali ki vnaprej predvidevajo, kakšna bo presoja dejstev v kazenskem postopku. Splošno sodišče v zvezi s tem poudarja pomen izbire izrazov, ki jih uporabijo javni organi. V zvezi s tem je treba upoštevati dejanski smisel zadevnih izjav, in ne njihovo besedno obliko, ter posebne okoliščine, v katerih so bile podane. V obravnavani zadevi Splošno sodišče pojasnjuje, da je Banka v sklepu o odpovedi pogodbe o zaposlitvi v bistvu sankcionirala zgolj malomarnost, ki je po njenem mnenju za uslužbenca finančne institucije posebej resna. Ta sklep torej ne vključuje nikakršne ugotovitve krivde tožeče stranke z vidika kaznivega dejanja goljufije, na katero so se nanašali kazenski postopki, in se umešča v okvir avtonomije, s katero razpolaga uprava pri pravni opredelitvi disciplinske kršitve v primerjavi s kazenskim pregonom, ki se nanaša na ista dejstva. Splošno sodišče zato ugotavlja, da Banka ni kršila pravice DI do domneve nedolžnosti, ker je sprejela sklep o odpovedi pogodbe o zaposlitvi, preden se je seznanila z izidom sodnega postopka v zvezi s tožečo stranko.
Splošno sodišče je poleg tega še odločilo, da z zavrnitvijo ponovnega odprtja postopka ni bila kršena pravica tožeče stranke do domneve nedolžnosti, saj obrazložitev v zvezi s tem prav tako ne zajema nikakršne ugotovitve njene krivde za kaznivo dejanje.
Ob tem še opozarja, da učinkovitost sodnega nadzora zahteva, da sodišče Unije opravi celovit nadzor nad resničnostjo dejstev in nad pravilno uporabo upoštevnih pravnih pravil. Poleg tega sodišče Unije izvaja tudi celovit nadzor nad opredelitvijo dejstev, kar se tiče objektivnih pravnih pojmov. Natančneje, tak nadzor opravi nad vprašanjem, ali je dejstvo zajeto z zakonskima pojmoma obteževalnih ali olajševalnih okoliščin ali ne. Nazadnje, čeprav Pogoji za zaposlitev ne določajo stalnega razmerja med disciplinskimi sankcijami, navedenimi v teh predpisih, in različnimi vrstami kršitev, ki jih storijo uslužbenci, niti ne opredeljujejo obsega, v katerem je treba upoštevati obstoj obteževalnih ali olajševalnih okoliščin pri izbiri sankcije, spoštovanje člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah zahteva, da nad „kaznijo“, ki jo naloži upravni organ, ki sam ne izpolnjuje pogojev iz tega člena, pozneje nadzor opravi sodni organ, ki je pristojen opraviti celovito presojo sorazmernosti med kršitvijo in sankcijo. Sodišče Unije med drugim preveri, ali je bila presoja disciplinskega organa glede obteževalnih in olajševalnih okoliščin opravljena sorazmerno. V zvezi s tem Splošno sodišče opozarja, da obteževalna okoliščina ni sestavni del kršitve, ki jo je treba dokazati z materialnimi – in po potrebi moralnimi – elementi. Ne služi torej opredelitvi kršitve, ampak vpliva na raven kazni, kadar je kršitev že dokazana, da se tako upošteva teža dejstev kot celote in se glede na vsa ta dejstva zagotovi kaznovalni in odvračilni učinek sankcije. Splošno sodišče pojasnjuje, da izguba zaupanja ni sestavni del disciplinskega prekrška, ki ga pomeni kršitev načela lojalnosti, ampak obteževalna okoliščina, ki nastopi zaradi posebej škodljive in resne ravni te kršitve, zlasti če uradnik ali uslužbenec sploh ni pokazal nobenega spoštovanja do institucije.