62012CJ0196_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑196/12
mającej za przedmiot skargę na bezczynność na podstawie art. 265 TFUE, wniesioną w dniu 26 kwietnia 2012 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez J. Curralla, D. Martina i J.P. Keppenne’a, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
popierana przez
Parlament Europejski, reprezentowany przez A. Neergaarda i S. Seyr, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Bauera i J. Herrmanna, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez T. Henzego i J. Möllera, działających w charakterze pełnomocników,
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez N. Díaz Abad i S. Centeno Huertę, działające w charakterze pełnomocników,
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez C. Wissels i M. Bulterman, działające w charakterze pełnomocników,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez E. Jenkinson i J. Beeko, działające w charakterze pełnomocników, wspierane przez R. Palmera, barrister,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, K. Lenaerts, wiceprezes, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz (sprawozdawca), E. Juhász, M. Safjan, C.G. Fernlund i J.L. da Cruz Vilaça, prezesi izb, A. Rosas, G. Arestis, J.C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader i C. Vajda, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 12 września 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W swojej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie przyjmując wniosku Komisji w sprawie rozporządzenia Rady dostosowującego ze skutkiem od dnia 1 lipca 2011 r. wynagrodzenia i emerytury urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej, a także współczynniki korygujące stosowane w odniesieniu do wynagrodzeń i emerytur [COM(2011) 820 wersja ostateczna, zwanego dalej „projektem rozporządzenia”], Rada Unii Europejskiej uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej ustanowionego rozporządzeniem Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68 z dnia 29 lutego 1968 r. ustanawiającym regulamin pracowniczy i warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich oraz wprowadzającym środki mające czasowe zastosowanie do urzędników Komisji (Dz.U. L 56, s. 1), zmienionym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1080/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. (Dz.U. L 311, s. 1), w brzmieniu wynikającym ze sprostowania opublikowanego w dniu 5 czerwca 2012 r. (Dz.U. L 144, s. 48) (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”).
Ramy prawne
2. Artykuł 65 regulaminu pracowniczego stanowi:
„1. Rada corocznie dokonuje przeglądu wysokości wynagrodzeń urzędników oraz innych pracowników Unii. Przeglądu tego dokonuje we wrześniu na podstawie wspólnego sprawozdania Komisji sporządzonego w oparciu o wspólny współczynnik określony przez Europejski Urząd Statystyczny w porozumieniu z krajowymi urzędami statystycznymi państw członkowskich; współczynnik odzwierciedla sytuację na dzień 1 lipca w każdym z państw Unii.
W trakcie tego przeglądu Rada analizuje, czy w ramach polityki gospodarczej oraz społecznej Unii wysokość wynagrodzeń powinna zostać dostosowana. W szczególności uwzględnia się wszelkie podwyżki wynagrodzeń w służbach publicznych oraz potrzeby pozyskania personelu.
2. W przypadku istotnej zmiany wysokości kosztów utrzymania Rada podejmuje w przeciągu dwóch miesięcy decyzję w sprawie dostosowania wysokości współczynników korygujących oraz, stosownie do potrzeb, o ich zastosowaniu z mocą wsteczną.
3. Przy stosowaniu przepisów niniejszego artykułu Rada stanowi kwalifikowaną większością na wniosek Komisji, zgodnie z art. 16 ust. 4 i 5 [TUE]”.
3. Artykuł 82 ust. 2 regulaminu pracowniczego stanowi, że jeżeli zgodnie z art. 65 ust. 1 regulaminu pracowniczego Rada podejmuje decyzję o waloryzacji wynagrodzeń, taka sama waloryzacja ma zastosowanie do emerytur.
4. Zgodnie z art. 65a regulaminu pracowniczego zasady stosowania jego art. 64 oraz 65 są określone w załączniku XI do tego regulaminu pracowniczego.
5. Artykuł 1 wskazanego załącznika, mieszczący się w sekcji 1 jego rozdziału 1, stanowi, że dla potrzeb przeglądu przewidzianego w art. 65 ust. 1 regulaminu pracowniczego Eurostat opracowuje corocznie, przed końcem października, sprawozdanie w sprawie zmian w kosztach utrzymania w Brukseli (Belgia) (brukselski współczynnik międzynarodowy), zmian w kosztach utrzymania poza Brukselą (parytety gospodarcze oraz domyślne wskaźniki) oraz zmian siły nabywczej wynagrodzeń krajowych urzędników administracji centralnej ośmiu państw członkowskich (wskaźniki szczególne).
6. W myśl art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, mieszczącego się w sekcji 2 rozdziału 1 tego załącznika, zatytułowanej „Zasady rocznego dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur”:
„1. Rada, stanowiąc na wniosek Komisji, podejmuje na podstawie art. 65 ust. 3 regulaminu pracowniczego, w oparciu o kryteria określone w przepisach sekcji 1, decyzję dotyczącą dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur przed końcem każdego roku ze skutkiem od dnia 1 lipca.
2. Kwota dostosowania wysokości wynagrodzeń stanowi iloczyn brukselskiego współczynnika międzynarodowego i wskaźnika szczególnego. Dostosowania dokonuje się w stawkach netto oraz może być ono wyrażone jako jednolity ogólny odsetek.
[…]
5. Współczynników korygujących nie stosuje się w Belgii i Luksemburgu. Współczynniki korygujące stosowane do:
a) wynagrodzeń urzędników unijnych pełniących służbę w innych państwach członkowskich oraz pewnych innych miejscach zatrudnienia;
b) […] emerytury [emerytur] za wysługę lat wypłacanych w innych państwach członkowskich w części odpowiadającej prawom nabytym przed 1 maja 2004 r.,
ustala się na podstawie stosunku między parytetami siły nabywczej określonymi w art. 1 a kursem wymiany walut określonym w art. 63 regulaminu pracowniczego dla właściwych państw.
[…]”.
7. Rozdział 5 załącznika XI do regulaminu pracowniczego nosi tytuł „Klauzula wyjątkowa”. Znajduje się w nim jeden artykuł, art. 10, który brzmi następująco:
„W przypadku poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej oraz społecznej w Unii, stwierdzonego na podstawie [obiektywnych] danych przedłożonych przez Komisję, Komisja przedstawia właściwe wnioski, w odniesieniu do których Parlament Europejski i Rada podejmują decyzję zgodnie z art. 336 [TFUE]”.
8. Artykuł 15 ust. 1 omawianego załącznika stanowi, że jego przepisy stosuje się od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.
Okoliczności powstania sporu
9. Uznawszy, że przeżywany w ostatnim czasie przez Unię kryzys gospodarczy i finansowy powoduje „poważne i nagłe pogorszenie sytuacji gospodarczej i społecznej w UE” w rozumieniu art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, Rada zwróciła się grudniu 2010 r. do Komisji, by na podstawie wspomnianego art. 10 przedstawiła odpowiednie wnioski w terminie pozwalającym Parlamentowi i jej samej przeanalizować je i przyjąć przed końcem roku 2011.
10. W odpowiedzi na ten wniosek w dniu 13 lipca 2011 r. Komisja przedstawiła Radzie sprawozdanie w sprawie klauzuli wyjątkowej (art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego) [COM(2011) 440 wersja ostateczna], w którym w oparciu o 15 wskaźników oraz o europejskie prognozy gospodarcze opublikowane w dniu 13 maja 2011 r. przez jej Dyrekcję Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych uznała, że nie należy przedkładać wniosku na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.
11. Analiza tego sprawozdania wywołała w Radzie dyskusje, które doprowadziły do wystosowania przez Radę kolejnego wniosku do Komisji o wykonanie rzeczonego art. 10 i o złożenie odpowiedniego wniosku w sprawie dostosowania wynagrodzeń.
12. W odpowiedzi na ten wniosek Komisja przedstawiła komunikat COM(2011) 829 wersja ostateczna z dnia 24 listopada 2011 r., uzupełniający sprawozdanie COM(2011) 440 wersja ostateczna, oparty w szczególności na prognozach gospodarczych przekazanych przez jej Dyrekcję Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych w dniu 10 listopada 2011 r. Komisja ponownie uznała, że Unia nie ma do czynienia z sytuacją nadzwyczajną w rozumieniu art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego i że nie może ona w związku z tym wszcząć procedury określonej w klauzuli wyjątkowej.
13. W tym samym dniu Komisja przedłożyła swój projekt rozporządzenia wraz uzasadnieniem. Zaproponowane dostosowanie wynagrodzeń w oparciu o „zwykłą” metodę określoną w art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego wynosiło 1,7%.
14. W drodze decyzji Rady 2011/866/UE z dnia 19 grudnia 2011 r. w sprawie wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia Rady dostosowującego ze skutkiem od dnia 1 lipca 2011 r. wynagrodzenia i emerytury urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej, a także współczynniki korygujące stosowane w odniesieniu do wynagrodzeń i emerytur (Dz.U. L 341, s. 54) Rada postanowiła „nie przyjmować wniosku [projektu rozporządzenia]”, w szczególności z poniższych względów:
„(8) […] Rada jest przekonana, że obecny kryzys finansowy i gospodarczy w Unii, który skutkuje istotnymi korektami budżetowymi, między innymi dostosowaniami wynagrodzeń urzędników w wielu państwach członkowskich, oznacza poważne i nagłe pogorszenie się sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii.
[…]
(13) W związku z powyższym Rada uważa, że stanowisko Komisji w sprawie poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej oraz jej odmowa przedłożenia wniosku na mocy art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego oparte są na wyraźnie niewystarczających i błędnych przesłankach.
(14) Ponieważ Trybunał […] orzekł w [wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. w] sprawie C‑40/10 [Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑12043], że w okresie obowiązywania załącznika XI do regulaminu pracowniczego procedura przewidziana w jego art. 10 stanowi jedyną możliwość uwzględnienia kryzysu gospodarczego przy korekcie wynagrodzeń, Rada może zastosować przepisy tego artykułu w czasie kryzysu jedynie po przedstawieniu wniosku przez Komisję.
(15) Rada jest przekonana, że zgodnie z brzmieniem art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego i z zapisanym w art. 13 ust. 2 zdanie drugie [TUE] obowiązkiem wzajemnej [lojalne] współpracy instytucji działających w dobrej wierze, Komisja była zobowiązana do przedłożenia Radzie odpowiedniego wniosku. Komisja poprzez swoje wnioski oraz poprzez fakt, że nie przedłożyła ona takiego wniosku, naruszyła to zobowiązanie.
(16) Ponieważ Rada może stanowić jedynie na wniosek Komisji, niewyciągnięcie przez Komisję właściwych wniosków z dostępnych danych i nieprzedstawienie wniosku zgodnie z art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego uniemożliwia Radzie podjęcie właściwej reakcji na poważne i nagłe pogorszenie się sytuacji gospodarczej i społecznej poprzez przyjęcie aktu prawnego na mocy art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego”.
15. Występując przeciwko decyzji 2011/866 ze skargą o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE w sprawie C‑63/12 Komisja przeciwko Radzie, w której został wydany wyrok w dniu 19 listopada 2013 r., Komisja doręczyła jednocześnie prezydencji Rady pismo z dnia 25 stycznia 2012 r., zarejestrowane w sekretariacie Rady w dniu 20 lutego 2012 r., wzywające Radę na podstawie art. 265 TFUE do przyjęcia projektu rozporządzenia w terminie dwóch miesięcy od chwili jego otrzymania. Rada przyjęła omawiane pismo „do wiadomości”.
Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
16. Komisja wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie, że nie przyjmując projektu rozporządzenia Rada uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy regulaminu pracowniczego, oraz
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
17. Rada wnosi do Trybunału o oddalenie skargi i o obciążenie Komisji kosztami postępowania.
18. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 4 września 2012 r. Parlament został dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji, a Republika Federalna Niemiec, Królestwo Hiszpanii, Królestwo Niderlandów oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
W przedmiocie skargi
19. Komisja podnosi, że niniejsza skarga na bezczynność została wniesiona z ostrożności, na wypadek gdyby zachowanie Rady zostało uznane za zaniechanie działania, w szczególności w zakresie dostosowania współczynników korygujących, i gdyby w ramach skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na decyzję 2011/866 Trybunał nie uznał tej decyzji za akt zaskarżalny.
20. Komisja utrzymuje, że przy założeniu, że rzeczona decyzja nie stanowiła „prawdziwej” odmowy przyjęcia projektu rozporządzenia, Rada naruszyła ciążący na niej obowiązek działania wynikający z art. 3 ust. 1 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, czyli obowiązek przyjęcia przedłożonego przez Komisję projektu przed końcem bieżącego roku. W braku projektu sporządzonego na podstawie art. 10 wskazanego załącznika nie został spełniony formalny warunek zastosowania tego artykułu, przez co zgodnie z ww. wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie Rada była obowiązana przyjąć projekt rozporządzenia na podstawie wskazanego art. 3.
21. Na mocy art. 265 ust. 1 TFUE instytucja Unii może wnieść do Trybunału skargę o stwierdzenie, że Rada, z naruszeniem traktatów, zaniechała działania.
22. Ideą, na której oparty jest wskazany środek zaskarżenia, jest to, że niezgodne z prawem zaniechanie działania przez instytucję pozwala pozostałym instytucjom wystąpić do Trybunału o stwierdzenie, iż zaniechanie działania jest niezgodne z traktatem FUE. Omawiane postanowienie dotyczy bezczynności z racji zaniechania działania lub zajęcia stanowiska, a nie wydania aktu innego niż ten, którego przyjęcie strona skarżąca uznała za pożądane lub niezbędne (zob . podobnie w szczególności wyroki: z dnia 24 listopada 1992 r. w sprawach połączonych C‑15/91 i C‑108/91 Buckl i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑6061, pkt 17; a także z dnia 16 lutego 1993 r. w sprawie C‑107/91 ENU przeciwko Komisji, Rec. s. I‑599, pkt 10 i przytoczone tam orzecznictwo).
23. Tymczasem w niniejszym przypadku Rada zajęła stanowisko w przedmiocie projektu rozporządzenia, przyjmując decyzję 2011/866, która jest aktem zaskarżalnym w rozumieniu art. 263 TFUE, jak orzekł Trybunał w pkt 29–33 ww. wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie.
24. W celu wyrażenia swego punktu widzenia na temat omawianego projektu Rada wydała bowiem formalnie „decyzję”, którą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, seria L, która to seria zawiera prawodawstwo Unii.
25. Ponadto Rada stwierdziła w motywach decyzji 2011/866, że zważywszy na obecny kryzys finansowy i gospodarczy w Unii, Komisja miała obowiązek przedłożyć odpowiedni wniosek na podstawie klauzuli wyjątkowej zawartej w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.
26. Wynika z tego, że Rada nie zaniechała działania w przedmiocie projektu rozporządzenia, którego podstawę stanowił art. 3 wspomnianego załącznika, tylko go w istocie odrzuciła.
27. Zajęte stanowisko dotyczy całości projektu rozporządzenia, w tym dostosowania współczynników korygujących, choć Rada nie wyjaśniła oddzielenie powodów, dla których odmówiła dostosowania tych współczynników korygujących.
28. Po pierwsze bowiem, w tytule decyzji 2011/866 i w jej rozstrzygnięciu wymieniony jest pełny tytuł projektu rozporządzenia.
29. Po drugie, klauzula wyjątkowa określona w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, a także uzasadnienie decyzji 2011/866, oparte na tym, że Komisja powinna była przedłożyć wniosek na podstawie tegoż art. 10 zamiast przedkładać projekt rozporządzenia na podstawie art. 3 omawianego załącznika, obejmują coroczne dostosowanie wynagrodzeń i emerytur w całości, tj. zarówno dostosowanie ogólnej wysokości wynagrodzeń i emerytur, jak i współczynników korygujących, jak orzekł Trybunał w pkt 90–95 i 100–103 ww. wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie.
30. W tych okolicznościach przesłanki określone w art. 265 TFUE nie są spełnione.
31. W związku z tym należy oddalić skargę na bezczynność jako niedopuszczalną.
W przedmiocie kosztów
32. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Na podstawie art. 140 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Republika Federalna Niemiec, Królestwo Hiszpanii, Królestwo Niderlandów, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Parlament Europejski pokrywają własne koszty.