62009CJ0322_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑322/09 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i domstolens stadga, som ingavs den 8 augusti 2009,
NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB, med säte i Stockholm (Sverige), företrätt av M. Merola och L. Armati, avvocati,
sökande,
i vilket den andra parten är:
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Flynn och T. Scharf, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna D. Šváby, E. Juhász, G. Arestis och T. von Danwitz (referent),
generaladvokat: V. Trstenjak,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 september 2010,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB (nedan kallat NDSHT) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 9 juni 2009 i mål T‑152/06, NDSHT mot kommissionen (REG 2009, s. II‑1517) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom avvisades NDSHT:s talan om ogiltigförklaring av det beslut som har påståtts komma till uttryck i Europeiska gemenskapernas kommissions skrivelser till NDSHT av den 24 mars och den 28 april 2006, angående ett klagomål avseende påstått olagligt statligt stöd som Stockholms stad har beviljat Stockholm Visitors Board AB (nedan kallad den omtvistade åtgärden).
Tillämpliga bestämmelser
2. Det framgår av skäl 2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] (EGT L 83, s. 1) att förordningen, i dess lydelse enligt Akt om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska Unionen och om anpassning av fördragen (EUT L 236, 2003, s. 33) (nedan kallad förordning nr 659/1999) kodifierar och förstärker kommissionens praxis avseende granskning av statligt stöd i enlighet med domstolens praxis.
3. I artikel 1 b.i i förordningen anges att med ”befintligt stöd” avses, ”utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 144 och 172 i anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige, av bilaga IV, punkt 3 och tillägget till nämnda bilaga till anslutningsakten för Tjeckien, Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Malta, Polen, Slovenien och Slovakien, allt stöd som fanns innan [EG‑]fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som fortfarande är tillämpliga efter fördragets ikraftträdande”.
4. I artikel 1 h i nämnda förordning definieras ”intresserad part” som ”en medlemsstat eller en person, ett företag eller en företagssammanslutning, vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas, framför allt stödmottagaren, konkurrerande företag och branschorganisationer”.
5. Artikel 4 i förordning nr 659/1999 ingår i kapitel II med rubriken ”Förfarande vid anmält stöd”, och punkterna 1–4 har följande lydelse:
”1. Kommissionen skall pröva anmälan så snart den har mottagits. Kommissionen skall, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 8, fatta ett beslut i enlighet med punkt 2, 3 eller 4.
2. Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att den anmälda åtgärden inte utgör stöd skall den fastställa detta genom ett beslut.
3. Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd, i den mån den omfattas av artikel [87.1EG], inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, skall den besluta att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden (nedan kallat beslut om att inte göra invändningar). I beslutet skall närmare anges vilket undantag i fördraget som har tillämpats.
4. Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, skall den besluta att inleda ett förfarande enligt artikel [88.2 EG] (nedan kallat beslut om att inleda formellt granskningsförfarande).”
6. I kapitel III i förordningen regleras förfarandet vid olagligt stöd. Artikel 10.1 i detta kapitel lyder enligt följande:
”Om kommissionen har upplysningar om påstått olagligt stöd skall den undersöka dessa upplysningar utan dröjsmål, oavsett källan för dessa.”
7. Artikel 13 i kapitel III har rubriken ”Kommissionens beslut”. I artikel 13.1 föreskrivs följande:
”Undersökningen av eventuellt olagligt stöd skall leda till ett beslut enligt artikel 4.2, 4.3 eller 4.4. …”
8. Artikel 20.2 och 20.3 ingår i kapitel VI i förordning nr 659/1999, med rubriken ”Intresserade parter”. Där föreskrivs följande:
”2. Varje intresserad part kan underrätta kommissionen om varje påstått olagligt stöd och varje påstått missbruk av stöd. Om kommissionen anser att den, på grundval av de upplysningar den innehar, inte har tillräckligt underlag för att ta ställning till fallet skall den underrätta den intresserade parten om detta. Om kommissionen fattar ett beslut i ett fall där upplysningar har lämnats skall den sända en kopia av detta beslut till den intresserade parten.
3. Varje intresserad part skall på begäran erhålla en kopia av varje beslut enligt artiklarna 4, 7, 10.3 och 11.”
9. I artikel 25 i förordning nr 659/1999 anges följande:
”Beslut som fattas enligt kapitlen II, III, IV, V och VII i denna förordning skall riktas till den berörda medlemsstaten. …”
Bakgrund till tvisten
10. NDSHT är ett bolag upprättat enligt svensk rätt som bedriver verksamhet som researrangör i Stockholm via sin webbplats. Bolaget erbjuder en heltäckande service som omfattar bokning av hotellrum och ett kort för turister kallat ”Stockholm à la Carte”. Kortet ger innehavaren rätt att nyttja ett flertal tjänster och anläggningar i Stockholms stad, såsom museer och lokaltrafik.
11. Stockholm Visitors Board AB (nedan kallat SVB) är ett bolag som ägs av Stockholms stad via olika dotterbolag. SVB har fått i uppdrag att tillhandahålla turistinformation och marknadsföra Stockholmsregionen. SVB bedriver i anslutning till denna verksamhet även kommersiell verksamhet, som bland annat består i hotellbokning till låga priser i Stockholm och försäljning av ett antal tjänster för turister, via ett kort som kallas för Stockholmskortet och som ger gratis tillträde till olika platser och anläggningar i Stockholms stad.
12. I september år 2004 lämnade NDSHT uppgifter till kommissionen angående årliga subventioner som Stockholms stad hade beviljat SVB för åren 2003–2005, och gjorde gällande att dessa subventioner utgjorde statligt stöd som hade beviljats i strid med artikel 88.3 EG. NDSHT uppgav i sitt klagomål att det påstådda statliga stödet bestod av årliga anslag i Stockholms stads budget till förmån för SVB, av moderbolagets regelbundna utbetalningar av ersättning till SVB för dess förluster före skatt samt av företrädesrätt till allmänna anläggningar såsom en betalparkering som sköts av staden. Enligt NDSHT kunde SVB använda sig av detta stöd för att finansiera sin kommersiella verksamhet, vilken dock konkurrerar med andra nationella och internationella företags verksamhet, vilket således innebär en snedvridning av konkurrensen.
13. Kommissionen undersökte klagomålet från NDSHT mot bakgrund av de ytterligare uppgifter som hade lämnats av bolaget och av de svenska myndigheterna, efter att kommissionen begärt in upplysningar från dessa.
14. Direktören för direktoratet ”Statligt stöd I: Sammanhållning och konkurrens” inom kommissionens generaldirektorat för konkurrens, som ansvarade för ärendet (nedan kallad kommissionens avdelningsdirektör med ansvar för ärendet), skickade den 24 mars 2006 en skrivelse till NDSHT med följande lydelse:
”…
Jag önskar informera er om att den behöriga avdelningen vid generaldirektoratet för konkurrens, på grundval av de upplysningar den innehar, har kommit till slutsatsen att det inte föreligger tillräckliga skäl för att vidare pröva Ert klagomål. …
Enligt vår utredning sker verksamheten med Stockholmskortet (med undantag för inkluderandet av parkeringsplatser i detsamma) och hotellbokningarna på marknadsmässiga villkor. Dessa verksamheter är således inte finansierade genom statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Vad beträffar användningen av vissa parkeringsplatser gratis finns det fog för att hävda att denna inte påverkar handeln, och även om den skulle göra det så har det stödet ingått i Stockholmskortet sedan lång tid före Sveriges anslutning till Europeiska unionen år 1995, och utgör således ett befintligt stöd. Nämnda tjänst ingår sedan den 1 januari 2006 heller inte längre i Stockholmskortet.
När det gäller de övriga verksamheterna (tillhandahållande av turistinformation etc.) förefaller bestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vara tillämpliga på dessa. Det förefaller inte förekomma någon korssubventionering av ekonomisk verksamhet. För det fall ersättningen för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse skulle kvalificeras som statligt stöd har nämnda stöd dock beviljats under samma villkor sedan lång tid före år 1995 och utgör således ett befintligt stöd.
Sammanfattningsvis framgår det av den långtgående undersökning som klagomålet har föranlett att det rör sig om ett befintligt stöd, och inte ett olagligt stöd, som i vart fall är förenligt med den gemensamma marknaden. Eftersom det saknas skäl att inleda det förfarande för lämpliga åtgärder som föreskrivs i artikel 88[.1] EG avser vi inte att vidta några ytterligare åtgärder i ärendet.
…”
15. Genom skrivelse av den 5 april 2006 meddelade NDSHT kommissionen att bolaget tolkade skrivelsen av den 24 mars 2006 så, att kommissionen hade avslagit klagomålet och antagit ett beslut om att inte göra invändningar mot de omtvistade ekonomiska åtgärderna enligt artiklarna 13, 4.2 och 4.3 i förordning nr 659/1999. NDSHT begärde också att kommissionen skulle tillställa det en kopia av nämnda beslut med stöd av artikel 20 i samma förordning.
16. Kommissionens avdelningsdirektör med ansvar för ärendet uppgav i sitt svar till NDSHT genom skrivelse av den 28 april 2006 att det följde av den information som hade lämnats att åtgärderna i fråga inte utgjorde något olagligt statligt stöd och att det således inte var möjligt att tillhandahålla bolaget något beslut som kommissionen fattar med stöd av artikel 20 i förordning nr 659/1999.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
17. NDSHT väckte talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 6 juni 2006 och yrkade att den omtvistade åtgärden skulle ogiltigförklaras och att det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG skulle inledas.
18. Genom särskild handling framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 114.1 i förstainstansrättens rättegångsregler som NDSHT besvarade den 9 november 2006.
19. NDSHT anförde i sitt yttrande beträffande invändningen om rättegångshinder att den omtvistade åtgärden gav uttryck både för kommissionens slutliga beslut att inte inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG och för kommissionens beslut att avskriva ärendet. Den omtvistade åtgärden ska därför betraktas som ett beslut som påverkar NDSHT:s rättsliga ställning. Således utgör den en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.
20. Förstainstansrätten avvisade talan och ålade NDSHT att ersätta rättegångskostnaderna.
21. Förstainstansrätten slog fast att det vid bedömningen av huruvida den omtvistade åtgärden utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas ska avgöras huruvida åtgärden, sett till dess innehåll i sak, utgör ett beslut i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 659/1999, eller om den bara utgör en informell underrättelse enligt artikel 20.2 andra meningen i förordningen.
22. I punkt 44 i den överklagade domen slog förstainstansrätten fast att kommissionen inte är skyldig att fatta ett beslut i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 659/1999 till följd av samtliga klagomål. En sådan skyldighet föreligger endast för det fall artikel 13 i förordningen är tillämplig. Så är emellertid inte fallet när ett klagomål avser ett befintligt stöd. I punkt 64 i den överklagade domen konstaterade förstainstansrätten att det skulle strida mot den systematiska utformningen av förfarandet för kontroll av statligt stöd om det fanns en skyldighet att fatta ett beslut i den mening som avses i artikel 4 i förordningen till följd av ett klagomål över ett befintligt stöd.
23. Det framgår av innehållet i skrivelserna av den 24 mars och den 28 april 2006 (nedan tillsammans kallade de omtvistade skrivelserna) att kommissionen beslutade att inte vidta några åtgärder med anledning av klagomålet på grund av att det aktuella stödet utgör befintligt stöd som omfattas av förfarandet i artikel 88.1 EG. I punkt 57 i den överklagade domen slog förstainstansrätten fast att det följer av fast rättspraxis att kommissionen i detta fall inte genom ett klagomål kan tvingas att utfärda en rekommendation för den berörda medlemsstaten med förslag till lämpliga åtgärder, med tillämpning av artikel 18 i förordning nr 659/1999. Dessutom är det inte enligt någon av de bestämmelser i förordning nr 659/1999 som är tillämpliga på befintligt stöd möjligt för kommissionen att anta en rättsakt av beslutskaraktär när den preliminära granskningsfasen har avslutats avseende det aktuella stödet.
24. Slutligen preciserade förstainstansrätten i punkt 63 i den överklagade domen att de omtvistade skrivelserna inte kunde utgöra en vägran att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG, då kommissionen vid den första bedömningen av de omtvistade ekonomiska åtgärderna fann att dessa skulle betraktas som befintligt stöd.
25. Förstainstansrätten slog således fast att de omtvistade skrivelserna inte ska betraktas som ett beslut i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 659/1999 utan som en informell underrättelse i den mening som avses i artikel 20 i förordningen, och att de följaktligen inte utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.
Parternas yrkanden vid domstolen
26. NDSHT har i sitt överklagande bestritt kommissionens kvalificering av de omtvistade åtgärderna och yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen i dess helhet och därefter, i första hand, bifalla de yrkanden som NDSHT framställde i första instans och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, eller, i andra hand, återförvisa målet till tribunalen samt låta beslutet om fördelning av rättegångskostnaderna i dessa två mål anstå.
27. Kommissionen har yrkat att överklagandet ska ogillas och att NDSHT ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Överklagandet
28. NDSHT har åberopat fyra grunder till stöd för sitt överklagande.
29. Enligt den första grunden föreligger det en uppenbar feltolkning av de omtvistade skrivelserna. Genom den andra grunden har klaganden anfört att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att betrakta den omtvistade åtgärden som en förberedande åtgärd och inte som ett definitivt beslut mot vilket en talan om ogiltigförklaring kan väckas. Av den tredje grundens lydelse framgår att NDSHT har kritiserat förstainstansrätten för att ha gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionens ställningstagande skulle betraktas som ett avslag på en begäran om lämpliga åtgärder i den mening som avses i artikel 88.1 EG. Vad slutligen gäller den fjärde grunden har NDSHT gjort gällande att förstainstansrätten också gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att fastställa att kommissionens kvalificering av de omtvistade ekonomiska åtgärderna som befintligt stöd utgjorde ett hinder för att bestrida avslaget på klagomålet. Den slutsatsen berodde på en felaktig tolkning av artiklarna 4, 10, 13 och 20 i förordning nr 659/1999.
30. Den andra, den tredje och den fjärde grunden för överklagandet ska prövas tillsammans, eftersom de har ett nära samband.
Den andra, den tredje och den fjärde grunden
Parternas argument
31. NDSHT har med hänvisning till bland annat domen av den 17 juli 2008 i mål C‑521/06 P, Athinaïki Techniki mot kommissionen (REG 2008, s. I‑5829), anfört att förstainstansrätten åsidosatte artiklarna 4, 10, 13 och 20.2 i förordning nr 659/1999, genom att slå fast att kommissionens avslag på klagomålet inte uppvisade de kännetecken som utmärker ett beslut som har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen och som, således, utmärker en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.
32. Klaganden har nämligen som andra grund gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den konstaterade att den omtvistade åtgärden inte utgjorde ett definitivt beslut utan en förberedande åtgärd. Enligt klaganden hade kommissionen tvärtom slutfört sin utredning och fattat ett beslut – som dock inte formaliserats – om att avslå klagomålet med motiveringen att det ekonomiska stöd som hade beviljats var förenligt med den gemensamma marknaden.
33. Klaganden har härvid, inom ramen för den tredje grunden, anfört att förstainstansrätten i punkt 57 och följande punkter i den överklagade domen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den betecknade kommissionens ställningstagande som ett avslag på en begäran om lämpliga åtgärder i den mening som avses i artikel 88.1 EG, och inte som ett beslut att inte inleda ett formellt granskningsförfarande med stöd av artikel 88.2 EG. Dessutom konstaterade förstainstansrätten felaktigt att den som lämnar in ett klagomål inte kan tvinga kommissionen att fatta ett beslut när den preliminära granskningsfasen har avslutats.
34. Vidare har klaganden, genom den fjärde grunden, gjort gällande att artiklarna 4, 10 och 13 i förordning nr 659/1999 medför en skyldighet för kommissionen att, när den undersöker ett klagomål angående ett påstått olagligt stöd, avsluta den preliminära granskningsfasen genom att anta ett beslut. Detta bekräftas enligt klaganden i punkt 40 i domen i det ovannämnda målet Athinaïki Techniki mot kommissionen.
35. Skyldigheten att fatta ett beslut gäller också för det fall den preliminära granskningsfasen ger kommissionen anledning att förmoda att det rör sig om ett befintligt stöd. Domstolen bekräftade nämligen i sin dom av den 24 mars 1993 i mål C‑313/90, CIRFS m.fl. mot kommissionen (REG 1993, s. I‑1125; svensk specialutgåva, volym 14, s. I‑83), att det är möjligt att väcka talan mot en skrivelse från kommissionen som innebär ett beslut att inte inleda ett formellt granskningsförfarande, med motiveringen att det omtvistade stödet utgör befintligt stöd. Sökanden har gjort gällande att den tolkning som förstainstansrätten gjorde i punkt 64 och följande punkter i den överklagade domen – och som innebär att det strider mot den systematiska utformningen av förfarandet för kontroll av statligt stöd att anse att kommissionen, när den underrättar en klagande om att dennes klagomål avser ett befintligt stöd, därigenom nödvändigtvis fattar ett beslut i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 659/1999 – vittnar om en i grunden felaktig uppfattning om förfarandet. En sådan tolkning medför att kommissionen helt kan undgå unionsdomstolens kontroll genom att kvalificera de omtvistade ekonomiska åtgärderna som befintligt stöd, vilket är uppenbart oacceptabelt.
36. Kommissionen har för det första anfört att de omtvistade skrivelserna inte behandlar samtliga av de omtvistade ekonomiska åtgärderna och att kommissionen inte har fattat något beslut om ett befintligt stöd genom dessa skrivelser. Tvärtom innehåller skrivelserna ett antal slutsatser som är hypotetiska, och därmed icke definitiva, och som heller inte leder till att dessa olika åtgärder kvalificeras på samma sätt. Kommissionen har, genom sina skrivelser, på sin höjd sammanfattat den ståndpunkt som har intagits på den avdelning som ansvarar för handläggningen av klagomålet och som innebar att det vid den tidpunkten inte var aktuellt att vidta några åtgärder med anledning av klagomålet.
37. Vidare har kommissionen anfört att domstolen inte kan godta NDSHT:s argument att kommissionen fattade ett beslut även om den inte formaliserade det, eftersom detta argument inte anfördes under förfarandet i första instans.
38. I vart fall har kommissionen gjort gällande att den inte fattade något beslut och endast gjorde en provisorisk bedömning, eftersom avskrivningen av ärendet skedde först i december år 2006. Dessutom kan kommissionen inte fatta ett beslut omedelbart när det gäller befintligt stöd, utan den måste först – för det fall den anser att åtgärderna är oförenliga med den gemensamma marknaden – underrätta den berörda medlemsstaten, innan den eventuellt lämnar förslag till lämpliga åtgärder. Förordning nr 659/1999 innehåller inte något särskilt förfarande som ska tillämpas i ett sådant fall. Det enda möjliga sättet att angripa den omtvistade åtgärden skulle därför vara att väcka passivitetstalan.
39. Slutligen har kommissionen anfört att hänvisningarna till domarna i de ovannämnda målen CIRFS m.fl. mot kommissionen samt Athinaïki Techniki mot kommissionen saknar relevans, eftersom kommissionen när den har konstaterat att det föreligger ett befintligt stöd inte längre befinner sig i en situation där den kan inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG.
Domstolens bedömning
– Huruvida NDSHT:s argument beträffande det faktum att kommissionens beslut inte har formaliserats kan tas upp till sakprövning
40. Kommissionen har gjort gällande att klagandens argument, enligt vilket kommissionen avslutade prövningen av de omtvistade ekonomiska åtgärderna genom att fatta ett icke formaliserat beslut, inte anfördes under förfarandet vid förstainstansrätten och därför inte kan tas upp till sakprövning.
41. Det ska härvid framhållas att det framgår av artikel 58 i domstolens stadga jämförd med artikel 113.2 i domstolens rättegångsregler att klaganden till stöd för ett överklagande får anföra alla relevanta argument, med förbehåll endast för att överklagandet inte får avse en annan sak än den som varit föremål för talan vid förstainstansrätten (dom av den 18 januari 2007 i mål C‑229/05 P, PKK och KNK mot rådet, REG 2007, s. I‑439, punkt 66, och av den 29 november 2007 i mål C‑8/06 P, Herrero Romeu mot kommissionen, REG 2007, s. I‑10333, punkt 32).
42. Tvärtemot vad kommissionen har gjort gällande fanns argumentet i fråga med i den ansökan som NDSHT inkom med till förstainstansrätten. I punkt 29 angavs att ”det följer av fast rättspraxis att rätten att angripa en rättsakt eller ett beslut inte påverkas av i vilken form de har antagits”. Även för det fall detta argument inte skulle ha uttryckts i överklagandet i samma ordalag som i ansökan, förändrar det således inte föremålet för talan i förstainstansrätten.
43. Följaktligen kan argumentet tas upp till sakprövning.
– Prövning i sak
44. Klaganden har med sin andra, sin tredje och sin fjärde grund sökt visa att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att konstatera att de omtvistade skrivelserna inte uppvisar de kännetecken som utmärker en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.
45. Domstolen har i detta avseende vid upprepade tillfällen slagit fast att talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG kan väckas mot institutionernas samtliga åtgärder, oavsett dessa åtgärders karaktär eller form, som är avsedda att medföra bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att klart förändra dennes rättsliga ställning (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Athinaïki Techniki mot kommissionen, punkt 29 och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 januari 2010 i mål C‑362/08 P, Internationaler Hilfsfonds mot kommissionen, REU 2010, s. I‑0000, s. 51).
46. Det följer också av fast rättspraxis avseende upptagande till sakprövning av en talan om ogiltigförklaring att den angripna åtgärdens innehåll ska beaktas när en sådan åtgärd ska kvalificeras (se, bland annat, dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen, REG 1981, s. 2639, punkt 9, svensk specialutgåva, volym 6, s. 225, och av den 22 juni 2000 i mål C‑147/96, Nederländerna mot kommissionen, REG 2000, s. I‑4723, punkt 27).
47. En åtgärds eller ett besluts form saknar däremot i princip betydelse för frågan huruvida en talan om ogiltigförklaring kan tas upp till sakprövning. Huruvida den aktuella åtgärden uppfyller vissa formkrav, bland annat att dess upphovsman gett den rätt rubrik eller att de bestämmelser som utgör dess rättsliga grund anges, saknar således i princip betydelse för hur åtgärden ska kvalificeras. Det saknar därmed betydelse att åtgärden inte betecknas som ett beslut eller att hänvisning till artikel 4.2, 4.3 eller 4.4 i förordning nr 659/1999 saknas. Det saknar likaledes betydelse att åtgärden, i strid med artikel 25 i förordningen, inte av kommissionen delgetts den berörda medlemsstaten, eftersom ett sådant fel inte kan inverka på dess innehåll (se domen i det ovannämnda målet Athinaïki Techniki mot kommissionen, punkterna 43 och 44 och där angiven rättspraxis).
48. Åtgärder genom vilka kommissionens ställningstagande slutgiltigt slås fast efter ett administrativt förfarande, och vilka är avsedda att medföra bindande rättsverkningar som kan inverka på klagandens rättsliga ställning, utgör i princip sådana rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG, med undantag av mellankommande åtgärder som syftar till att förbereda det slutliga beslutet och som inte har sådana rättsverkningar (se domen i det ovannämnda målet Athinaïki Techniki mot kommissionen, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
49. Beträffande frågan huruvida de åtgärder som kommissionen har vidtagit inom ramen för förfarandet för kontroll av statligt stöd är definitiva och huruvida det är möjligt att väcka talan mot dem, ska det erinras om följande: För det första ska kommissionen, om den har upplysningar om påstått olagligt stöd, enligt artikel 10.1 i förordning nr 659/1999 undersöka dessa upplysningar utan dröjsmål, oavsett källan för desamma. Prövningen av ett klagomål med stöd av nämnda bestämmelse medför att den preliminära granskningsfasen enligt artikel 88.3 EG inleds, och kommissionen blir skyldig att utan dröjsmål undersöka huruvida ett stöd föreligger och huruvida detta stöd är förenligt med den gemensamma marknaden (se domen i det ovannämnda målet Athinaïki Techniki mot kommissionen, punkt 37).
50. Artikel 13.1 i förordning nr 659/1999, som är tillämplig vid prövningen av ett klagomål avseende ett påstått olagligt stöd, innehåller en skyldighet för kommissionen att avsluta den preliminära granskningsfasen genom att anta ett beslut i enlighet med artikel 4.2, 4.3 eller 4.4. i förordningen – vilket innebär att den konstaterar att det inte förekommit något stöd, beslutar att inte göra invändningar, eller beslutar att inleda ett formellt granskningsförfarande – eftersom kommissionen inte har rätt att förbli passiv under den preliminära granskningsfasen. Det ankommer således på kommissionen att vid denna tidpunkt antingen inleda den därpå följande granskningsfasen enligt artikel 88.2 EG eller avskriva ärendet genom beslut (se domen i det ovannämnda målet Athinaïki Techniki mot kommissionen, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
51. Om kommissionen efter prövningen av ett klagomål konstaterar att en undersökning inte gör det möjligt att sluta sig till att det föreligger statligt stöd i den mening som avses i artikel 87 EG är det lika med ett underförstått beslut att inte inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 88.2 EG (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 1998 i mål C‑367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, REG 1998, s. I‑1719, punkt 47).
52. Kommissionens konstaterande att de anmälda åtgärderna utgör befintligt stöd föranleder följande påpekande: Det är visserligen riktigt att befintligt stöd är föremål för den fortlöpande granskning som föreskrivs i artikel 88.1 EG och att det ska betraktas som lagligt så länge kommissionen inte har konstaterat att det är oförenligt med den gemensamma marknaden (se dom av den 9 augusti 1994 i mål C‑44/93, Namur-Les assurances du crédit, REG 1994, s. I‑3829, punkt 34, och av den 9 oktober 2001 i mål C‑400/99, Italien mot kommissionen, REG 2001, s. I‑7303, punkt 48). När kommissionen mottar ett klagomål avseende ett påstått olagligt stöd innebär kommissionens kvalificering av åtgärden som befintligt stöd emellertid att kommissionen tillämpar det förfarande som föreskrivs i artikel 88.1 EG på klagomålet, och således underförstått beslutar att inte inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 88.2 EG (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet CIRFS m.fl. mot kommissionen, punkterna 25 och 26, och dom av den 16 maj 2002 i mål C‑321/99 P, ARAP m.fl. mot kommissionen, REG 2002, s. I‑4287, punkt 61).
53. Ett sådant beslut om att inte inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 88.2 EG är av definitiv karaktär och kan omöjligen kvalificeras som en rent provisorisk åtgärd (se domen i det ovannämnda målet CIRFS m.fl. mot kommissionen, punkt 26, och, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Athinaïki Techniki mot kommissionen, punkterna 54 och 58).
54. I ett sådant fall kan de personer som kommer i åtnjutande av de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs i denna bestämmelse endast göra dessa skyddsregler gällande om de har möjlighet att vid unionsdomstolen väcka talan mot det aktuella beslutet i enlighet med artikel 230 fjärde stycket EG. Denna princip är tillämplig såväl för det fall kommissionen fattat sitt beslut därför att den anser att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden som när den anser att det inte förekommit något stöd (domen i det ovannämnda målet Sytraval och Brink’s France, punkt 47), och även när den anser att det rör sig om befintligt stöd (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen CIRFS m.fl. mot kommissionen, punkt 27, och ARAP m.fl. mot kommissionen, punkt 62).
55. Detta konstaterande stöds av artikel 20 i förordning nr 659/1999, som reglerar intresserade parters rättigheter. I den andra och den tredje meningen i artikelns andra punkt anges att kommissionen, efter att ha underrättats av en sådan intresserad part om påstått olagligt stöd eller påstått missbruk av stöd, antingen kan anse att den inte har tillräckligt underlag för att ta ställning till fallet, och ska då underrätta den intresserade parten om detta, eller kan fatta ett beslut i ett fall där upplysningar har lämnats. Härav följer att kommissionen, när den har undersökt sådana uppgifter och tagit ställning till dem, fattar ett beslut.
56. Således ska en talan om ogiltigförklaring kunna tas upp till sakprövning, när den avser ett beslut att inte inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 88.2 EG och den har väckts av en intresserad part i denna artikels mening samt när den som väckt denna talan gjort detta i syfte att tillvarata de processuella rättigheter som han åtnjuter enligt den sistnämnda bestämmelsen (se domen i det ovannämnda målet Athinaïki Techniki mot kommissionen, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
57. I det förevarande fallet granskade kommissionen klagandens klagomål mot bakgrund av de ytterligare uppgifter som hade lämnats av bolaget och av de svenska myndigheterna efter att kommissionen begärt in upplysningar från dessa. Därefter angav kommissionen i skrivelsen av den 24 mars 2006 att det inte förelåg tillräckliga skäl för att utreda klagomålet ytterligare och tillade att den inte avsåg att vidta några andra åtgärder i ärendet. I skrivelsen av den 28 april 2006 erinrade kommissionen dessutom om att de omtvistade ekonomiska åtgärderna inte utgjorde olagligt stöd.
58. Eftersom kommissionen har dragit slutsatsen att det saknas tillräckliga skäl för att vidare pröva klagomålet följer det av den omtvistade åtgärdens innehåll att kommissionen har bildat sig en definitiv uppfattning om de aktuella åtgärderna genom att sålunda uttrycka sin avsikt att avsluta den preliminära granskningen. Kommissionens konstaterande innebär, såsom framgår av den rättspraxis som anges ovan i punkt 52, ett underförstått beslut att inte inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG.
59. Klaganden utgör, i sin egenskap av företag som konkurrerar med det bolag som har dragit fördel av de aktuella åtgärderna, utan tvekan en av de intresserade parter som avses i artikel 88.2 EG (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, punkt 41, och dom av den 9 juli 2009 i mål C‑319/07 P, 3F mot kommissionen, REG 2009, s. I‑5963, punkt 32), med beaktande av den definition av uttrycket som återfinns i artikel 1 h i förordning nr 659/1999.
60. Det kan således konstateras att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den slog fast att den omtvistade åtgärden inte uppvisar de kännetecken som utmärker ett beslut som har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, och framför allt att åtgärden inte utgör ett beslut i enlighet med artikel 4 i förordning nr 659/1999. Härav följer att den omtvistade åtgärden ska betraktas som en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.
61. Av det ovan anförda följer att talan ska bifallas på den andra, den tredje och den fjärde av de grunder som NDSHT har åberopat till stöd för sitt överklagande.
62. Eftersom domstolen ovan i punkterna 52 och 60 har erinrat om att ett sådant beslut som den omtvistade åtgärden utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas även när det innehåller ett konstaterande av att de åtgärder som har anmälts genom ett klagomål utgör befintligt stöd, finns det heller inte längre anledning att pröva klagandens första grund avseende en feltolkning av de omtvistade skrivelserna.
63. Under dessa förhållanden ska den överklagade domen upphävas.
Huruvida målet ska återförvisas till tribunalen
64. Enligt artikel 61 första stycket i domstolens stadga kan Europeiska unionens domstol, om den upphäver tribunalens avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa ärendet till tribunalen för avgörande.
65. Domstolen är dock inte i stånd att pröva NDSHT:s talan i sak. För att kunna besvara framför allt frågan huruvida kommissionen saknade fog för beslutet att inte inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG – med motiveringen att de aktuella åtgärderna utgjorde befintligt stöd som i vart fall var förenligt med den gemensamma marknaden – måste domstolen nämligen göra en bedömning av de faktiska omständigheterna på grundval av uppgifter som varken har bedömts av tribunalen eller avhandlats vid domstolen. Däremot förfogar domstolen över de upplysningar som krävs för att slutligt pröva den invändning om rättegångshinder som kommissionen framställde under förfarandet i första instans.
66. Av de skäl som anges i punkterna 44–62 i förevarande dom ogillas nämnda invändning om rättegångshinder, enligt vilken den omtvistade åtgärden inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring.
67. Målet ska således återförvisas till tribunalen för prövning av NDSHT:s yrkande om ogiltigförklaring av det beslut av kommissionen som kommer till uttryck i de omtvistade skrivelserna, om att inte vidare pröva det klagomål som klaganden ingett beträffande påstått olagligt statligt stöd från Stockholms stad till SVB.
Rättegångskostnader
68. Eftersom målet återförvisas till tribunalen ska frågan om rättegångskostnaderna i målet om överklagande anstå.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Den dom som Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt meddelade den 9 juni 2009 i mål T‑152/06, NDSHT mot kommissionen, upphävs.
2) Den invändning om rättegångshinder som Europeiska gemenskapernas kommission framställde vid förstainstansrätten ogillas.
3) Målet återförvisas till Europeiska unionens tribunal för prövning av NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB:s yrkande om ogiltigförklaring av det beslut av Europeiska gemenskapernas kommission som kommer till uttryck i dess skrivelser av den 24 mars och den 28 april 2006, om att inte vidare pröva det klagomål som nämnda bolag ingett beträffande påstått olagligt statligt stöd från Stockholms stad till Stockholm Visitors Board AB.
4) Frågan om rättegångskostnader anstår.