Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 16 april 2026
(1)
Zaak C‑131/25
Axel Dris
tegen
Regering van de Franse Gemeenschap
[verzoek om een prejudiciële beslissing van de Raad van State (België)]
„ Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Artikelen 18 en 21 VWEU – Richtlijn 2004/38/EG – Discriminatieverbod – Toegang tot hoger onderwijs – Studenten die staatsburger zijn van een lidstaat en zich naar een andere lidstaat begeven om daar een opleiding te volgen – Contingentering van inschrijvingen van niet-ingezeten studenten voor de eerste cyclus in de medische wetenschappen die geslaagd zijn voor het ingangsexamen – Student die in Luxemburg woont en middelbaar onderwijs in België heeft genoten ”
I.      Inleiding
1.        De universiteit van het Groothertogdom Luxemburg werd in 2003 opgericht.(2) Deze universiteit biedt sinds 2020 een driejarige bacheloropleiding geneeskunde aan, met de mogelijkheid om in het tweede jaar uit te wijken naar haar partneruniversiteiten(3) in België, Duitsland en Frankrijk(4).
2.        Tot en met het academiejaar 2019‑2020 konden studenten alleen hun eerste studiejaar geneeskunde aan de Universiteit van Luxemburg volgen en waren zij verplicht hun studie voort te zetten aan een van deze partneruniversiteiten. Veel studenten, ingezetenen van Luxemburg, gaven er de voorkeur aan om zich vanaf het eerste studiejaar geneeskunde direct te richten op universiteiten in België, Duitsland, Frankrijk, Italië, Oostenrijk, Portugal, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland. Zo hebben in het academiejaar 2018-2019
in totaal 133 in Luxemburg woonachtige studenten een aanvraag voor financiële steun voor hoger onderwijs ingediend bij de Luxemburgse Staat,
terwijl zij in België geneeskunde studeerden.(5)
3.        In deze context moet de situatie van de heer Axel Dris worden gezien, een student met de Luxemburgse nationaliteit en woonachtig in Luxemburg, die middelbaar onderwijs heeft genoten aan een onderwijsinstelling in Aarlen (België) en zich wil inschrijven aan een universiteit in België om daar een studie geneeskunde te volgen. Deze situatie ligt ten grondslag aan het verzoek om een prejudiciële beslissing dat is ingediend door de Raad van State (België) en dat betrekking heeft op de uitlegging van artikel 18, eerste alinea, en artikel 21, lid 1, VWEU.
4.        De Franse Gemeenschap van België(6) heeft geweigerd Dris het slaagattest te verlenen waarmee hij zich aan een faculteit geneeskunde in de Franse Gemeenschap zou kunnen inschrijven, ondanks het feit dat hij geslaagd was voor het ingangs- en toelatingsexamen voor medische en tandheelkundige wetenschappen, vanwege de geldende contingenteringsregeling voor de inschrijving van niet-ingezeten studenten van de eerste cyclus van het hoger onderwijs in medische wetenschappen (hierna: „contingenteringsregeling van niet-ingezeten studenten”). In het kader van de betwisting van deze beslissing voerde Dris met name aan dat zijn situatie vergelijkbaar is met die van de student die als „ingezetene” wordt aangemerkt in de zin van artikel 1 van het decreet van de Franse Gemeenschap tot regeling van het aantal studenten in sommige cursussen van de eerste cyclus van het hoger onderwijs(7) van 16 juni 2006, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding(8), aangezien hij zijn middelbaar onderwijs heeft voltooid en zijn middelbareschooldiploma in die lidstaat heeft behaald.
5.        De in het hoofdgeding aan de orde zijnde Belgische regeling, met name dit decreet, was in de loop van 2006 het voorwerp van een beroep tot nietigverklaring, waardoor het Grondwettelijk Hof (België) een verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof had gericht. Dit verzoek heeft geleid tot het arrest van 13 april 2010, Bressol e.a.(9), naar aanleiding waarvan het Grondwettelijk Hof in zijn arrest nr. 89/2011 van 31 mei 2011 een deel van artikel 8 van dit decreet nietig heeft verklaard.
6.        De onderhavige prejudiciële verwijzing sluit dus aan bij het arrest Bressol e.a. en verzoekt het Hof om, in het licht van de artikelen 18 en 21 VWEU, de gelijkenis te beoordelen tussen de situatie van studenten die in een grensgebied wonen en middelbaar onderwijs in de naburige lidstaat hebben gevolgd, en de situatie van studenten die in die laatste lidstaat wonen.
7.        Ik zal het Hof in overweging geven om hetzelfde antwoord te geven als in het arrest Bressol e.a., waarbij ik de elementen zal preciseren waarmee de verwijzende rechter rekening moet houden bij de beoordeling van de situatie van Dris, die naar mijn mening in aanmerking zou moeten komen voor dezelfde regeling als ingezeten studenten.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Internationaal recht
8.        Artikel 1 van de bijzondere overeenkomst betreffende de universitaire samenwerking inzake medische vorming tussen de Regering van de Franse Gemeenschap en het Groothertogdom Luxemburg(10) bepaalt:
„Ziekenhuisinstellingen van het Groothertogdom Luxemburg dragen bij tot de medische vorming die door de universiteiten van de Franse Gemeenschap wordt verzorgd [...], met name door in hun instellingen studenten geneeskunde van de eerste en tweede cyclus op te nemen voor onbetaalde stages [...].”
9.        Artikel 2 van deze overeenkomst luidt:
„Elk jaar wordt aan maximaal 15 studenten van de Universiteit van Luxemburg, die in het bezit zijn van een middelbareschooldiploma van een instelling voor middelbaar onderwijs in het Groothertogdom Luxemburg en die op basis van het dossier voldoen aan de toelatingsvoorwaarden van de Universiteit van Luxemburg, toegang verleend tot het vervolg van de eerste cyclus van de opleiding geneeskunde en tandheelkunde aan een universiteit in de Franse Gemeenschap.
Deze studenten worden door de Universiteit van Luxemburg gekozen uit degenen die, uitsluitend in het betrokken jaar, het eerste jaar van de opleiding ‚Academische bachelor in biowetenschappen – studierichting geneeskunde’ met succes hebben afgerond en een voldoende hoge score hebben behaald voor het eindejaarskwalificatie-examen, waarbij de studenten op basis van hun algemene gemiddelde worden gerangschikt.
De operationele voorwaarden van de samenwerking worden vastgelegd in bijzondere interuniversitaire overeenkomsten tussen de Universiteit van Luxemburg en de betrokken universiteiten van de Franse Gemeenschap [...].”
B.      Belgisch recht
10.      Artikel 1 van het decreet van 16 juni 2006 bepaalt:
„Onder verblijvende student in de zin van dit decreet, dient verstaan te worden de student die, op het ogenblik van zijn inschrijving in een inrichting voor hoger onderwijs, het bewijs levert dat hij zijn hoofdverblijfplaats in België heeft en dat hij aan één van de volgende voorwaarden voldoet:
1°      het recht hebben in België permanent te verblijven;
2°      zijn hoofdverblijfplaats in België hebben sedert minstens 15 maanden op het ogenblik van de inschrijving in een inrichting voor hoger onderwijs, en er een al dan niet bezoldigde beroepsactiviteit uitoefenen of er een vervangingsbezoldiging genieten die door een Belgische openbare dienst toegekend wordt;
[...]
7°      zijn hoofdverblijfplaats in België hebben sedert minstens drie jaar op het ogenblik van de inschrijving in een inrichting voor hoger onderwijs;
[...]
Onder ‚recht om permanent te verblijven’ in de zin van het eerste lid, dient verstaan te worden voor de staatsburgers van een andere lidstaat van de Europese Unie, het recht erkend krachtens de artikelen 16 en 17 van [richtlijn 2004/38/EG(11)]; [...].”
11.      Artikel 1, lid 1, van het decreet van de Franse Gemeenschap betreffende de studies medische wetenschappen en tandheelkundige wetenschappen(12) van 29 maart 2017, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding(13), luidt:
„Hebben alleen toegang tot de studies van de eerste cyclus in de medische wetenschappen en tot de studies van de eerste cyclus in de tandheelkundige wetenschappen, met het oog op het behalen van de graad die ze bekrachtigt, de studenten die voldoen aan de algemene voorwaarden inzake toegang tot de studies van de eerste cyclus bedoeld in artikel 107
[van het decreet van de Franse Gemeenschap van 7 november 2013 tot bepaling van het hogeronderwijslandschap en de academische organisatie van de studies(14)] en die het bewijs leveren van een attest waaruit blijkt dat zij geslaagd zijn voor het toelatingsexamen tot de studies van de eerste cyclus in de medische wetenschappen en/of studies van de eerste cyclus in de tandheelkundige wetenschappen, hierna: ‚toelatingsexamen’.”
12.      Artikel 6 van het decreet van 29 maart 2017 bepaalt:
„1.      Uiterlijk binnen de 3 dagen volgend op de beraadslaging, deelt de voorzitter van de examencommissie voor het ingangs- en toelatingsexamen de kandidaten de resultaten van het examen door toedoen van de [Académie de recherche et d’enseignement supérieur (Academie voor onderzoek en hoger onderwijs, België; hierna: ‚ARES’)] mee, en zendt de lijst van de geslaagden naar de universitaire instellingen die ertoe worden gemachtigd de studie van de eerste cyclus in de geneeskunde en/of de studie van de eerste cyclus in de tandheelkunde te organiseren en deze organiseren.
Uiterlijk binnen de 10 dagen volgend op de organisatie van het examen, reikt de examencommissie voor het ingangs- en toelatingsexamen door toedoen van de ARES aan de kandidaten die geslaagd zijn een attest uit dat het bewijs levert dat ze voor het ingangs- en toelatingsexamen geslaagd zijn. Onverminderd de andere toelatingsvoorwaarden, wordt de student die houder is van dat attest ingeschreven bij de universitaire instelling die werd vastgesteld bij zijn inschrijving voor het examen overeenkomstig artikel 1, § 3.
Dat attest van slagen voor het examen geldt alleen voor het onmiddellijk hierop volgende academiejaar. Het is persoonlijk en niet overdraagbaar. Bij overmacht, behoorlijk vastgesteld door de examencommissie voor het ingangs- en toelatingsexamen, kan dat attest geldig worden gemaakt voor de twee volgende academiejaren.
2.      Wanneer de examencommissie voor het ingangs- en toelatingsexamen beraadslaagt, past ze het volgende stelsel toe: voor elke studierichting wordt een T-aantal bepaald, gelijk aan het totale aantal kandidaten die voor het in artikel 1 bedoelde ingangs- en toelatingsexamen geslaagd zijn alsook een NV-aantal voor elke studierichting, gelijk aan het aantal kandidaten die voor het ingangs- en toelatingsexamen geslaagd zijn en die niet beschouwd worden als verblijvende studenten in de zin van artikel 1 van het decreet van 16 juni 2006 [...].
Wanneer de verhouding tussen dat NV-aantal en het T-aantal een percentage bereikt dat hoger is dan 30 %, wordt een rangschikking door de examencommissie voor het ingangs- en toelatingsexamen uitgevoerd onder de kandidaten die voor het ingangsexamen geslaagd zijn en die niet als verblijvende studenten kunnen worden beschouwd, om de kandidaten aan te wijzen aan wie een slaagattest zal worden uitgereikt. De examencommissie rangschikt die kandidaten in dalende volgorde van de globale cijfers die worden behaald door elk van de kandidaten voor het ingangs- en toelatingsexamen. Ze kent de slaagattesten toe aan de kandidaten die voor het ingangsexamen geslaagd zijn en die batig gerangschikt zijn, totdat het percentage van kandidaten die niet als verblijvende studenten kunnen worden beschouwd 30 % uitmaakt van het totaal aantal geslaagden.
Op het einde van die procedure, wordt voor elke studierichting een G-aantal vastgesteld, gelijk aan het aantal studenten die houder zijn van een attest van slagen voor het examen.”
13.      Artikel 17 bis van dat decreet luidt als volgt:
„De artikelen 1 tot en met 7 van dit decreet zijn niet van toepassing op de studenten die ter uitvoering van de overeenkomst [tussen de Franse Gemeenschap en Luxemburg] toegang hebben tot het vervolg van het programma van de eerste cyclus in de medische wetenschappen aan een universiteit.”
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vraag
14.      Dris heeft de Luxemburgse nationaliteit, woont in een Luxemburgse gemeente aan de Belgische grens en heeft zijn middelbareschooldiploma behaald aan een onderwijsinstelling in Aarlen.
15.      Op 5 juli 2022 heeft hij het ingangs- en toelatingsexamen voor de medische en tandheelkundige wetenschappen met succes afgelegd. Aangezien hij echter niet als „verblijvende student” in de zin van artikel 1 van het decreet van 16 juni 2006 kon worden aangemerkt, werd op Dris de contingenteringsregeling voor niet-verblijvende studenten toegepast en heeft hij, gezien zijn gemiddelde, geen attest van slagen verkregen waarmee hij zich bij een faculteit geneeskunde in de Franse Gemeenschap kon inschrijven.
16.      Op 12 september 2022 heeft Dris volgens de procedure van uiterste urgentie beroep ingesteld bij de Raad van State (België), in de eerste plaats strekkende tot opschorting van de tenuitvoerlegging van het besluit waarbij hem het attest van slagen werd geweigerd, waarvan hij op 14 juli 2022 kennis had gekregen, welk verzoek bij arrest van 27 september 2022 werd afgewezen, en in de tweede plaats tot nietigverklaring van dat besluit.
17.      Als Luxemburgs staatsburger die in het bezit is van een getuigschrift van hoger secundair onderwijs dat is afgegeven door een instelling voor secundair onderwijs in België, is Dris ten eerste van mening dat hij wordt gediscrimineerd ten opzichte van:
–        Luxemburgse onderdanen die in het bezit zijn van een middelbareschooldiploma dat is afgegeven door een instelling voor middelbaar onderwijs in Luxemburg en die op basis hiervan kunnen worden toegelaten tot het vervolg van het programma van de eerste cyclus in de medische wetenschappen aan een universiteit in de Franse Gemeenschap;
–        studenten die in het bezit zijn van een getuigschrift van hoger secundair onderwijs dat is afgegeven door een instelling voor middelbaar onderwijs in België en die verblijvend zijn in de zin van artikel 1 van het decreet van 16 juni 2006 en enkel moesten slagen voor het ingangsexamen en niet onderworpen waren aan de contingenteringsregeling voor niet-verblijvende studenten, en
–        studenten die in het bezit zijn van een getuigschrift van hoger secundair onderwijs dat is afgegeven door een instelling voor middelbaar onderwijs in het Groothertogdom Luxemburg en die ingezetene zijn in de zin van artikel 1 van het decreet van 16 juni 2006 en enkel moesten slagen voor het ingangs- en toelatingsexamen zonder onderworpen te zijn aan de contingenteringsregeling voor niet-verblijvende studenten.
18.      Ten tweede is Dris van mening dat artikel 1 van het decreet van 16 juni 2006, de artikelen 1, 6 en 17 bis van het decreet van 29 maart 2017 en de overeenkomst tussen de Franse Gemeenschap en Luxemburg in strijd zijn met artikel 18, eerste alinea, en artikel 21, lid 1, VWEU.
Deze bepalingen houden namelijk geen rekening met de situatie van grensstudenten, zowel bij de invoering van het systeem van ingangsexamens als bij de organisatie van de uitzondering ten gunste van Luxemburgse studenten.
19.      Meer in het bijzonder is Dris, wat zijn hoedanigheid van grensstudent betreft, met name van mening dat zijn situatie vergelijkbaar is met die van de student die als „verblijvend” wordt aangemerkt in de zin van artikel 1 van het decreet van 16 juni 2006, aangezien hij zijn gehele schoolcarrière in België heeft doorlopen en zijn belangrijkste banden in België liggen, namelijk zijn buitenschoolse activiteiten en zijn vriendschappelijke relaties. Hij voegt daaraan toe dat een burger van de Unie niet mag worden benadeeld louter op grond van het feit dat hij gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer. Zich beroepend op het arrest Bressol e.a. stelt hij dan ook dat de contingenteringsregeling voor niet-ingezeten studenten alleen kan worden gerechtvaardigd ten aanzien van studenten die nog geen gebruik hebben gemaakt van hun vrijheid van verkeer, maar niet mag worden toegepast op een student die, door gebruik te hebben gemaakt van zijn vrijheid van verkeer, reeds een band met de Franse Gemeenschap heeft.
20.      Dris stelt
dat er sprake is van directe discriminatie op grond van nationaliteit met betrekking tot het woonplaatsvereiste en voegt daaraan toe dat het arrest van 15 maart 2005, Bidar(15), een student die zijn studie in een andere lidstaat voortzet, gelijkstelt aan een ingezetene van die staat. Bijgevolg kan hij niet anders worden behandeld dan studenten van de lidstaat van bestemming, ook al heeft hij niet de juridische status van ingezetene.
21.      Dris stelt tevens dat Luxemburgse leerlingen die in België naar school gaan en Belgische leerlingen uit de Belgische provincie Luxemburg deel uitmaken van hetzelfde grote arbeidsmarktgebied, en dat de opgeleide zorgverleners ten dienste zullen staan van dit grote arbeidsmarktgebied en de betreffende grotere regio. Een groot deel van de zorgverlening aan de inwoners van de Belgische provincie Luxemburg wordt verstrekt door zorgverleners uit het Groothertogdom Luxemburg. Hij voegt hieraan toe dat het betreffende Belgische grensgebied te kampen heeft met een groot tekort aan artsen.
22.      De regering van de Franse Gemeenschap betwist deze argumenten door met name aan te voeren dat de situatie van grensstudenten niet verschilt van die van niet-verblijvende studenten die een getuigschrift van hoger secundair onderwijs hebben behaald dat is afgegeven door een instelling voor secundair onderwijs in België. Ook het argument dat een grensstudent zijn diensten als arts op Belgisch grondgebied zou kunnen aanbieden, kan geen standhouden omdat het van toepassing is op elke niet-verblijvende student die besluit om zich na afloop van zijn studie in België te vestigen, en bovendien gebaseerd is op het vermoeden dat een grensstudent na afloop van zijn academische studie geneeskunde een „grensarts” zal zijn, hetgeen louter speculatief is.
23.      Bovendien is
de door Dris aangehaalde rechtspraak van het Hof niet relevant, voor zover deze betrekking heeft op nationale regelingen inzake studiefinanciering en sociale uitkeringen, aangezien het hoofdgeding ziet op beperkingen die gerechtvaardigd zijn door vereisten van volksgezondheid.
24.      Bijgevolg heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Moeten artikel 18, eerste alinea, en artikel 21, lid 1, VWEU afzonderlijk gelezen of gelezen in samenhang met artikel 165, lid 1 en lid 2, tweede streepje, VWEU en artikel 14, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een quotaregeling voor de toegang tot de universitaire studie geneeskunde voor ‚niet-ingezeten’ studenten zoals die welke bij artikel 1 van het decreet [...] van 16 juni 2006 [...] en de artikelen 1, 6 en 17 bis van het decreet [...] van 29 maart 2017 [...] is ingevoerd om een hoogwaardige medische dienstverlening te handhaven en om de doelstellingen met betrekking tot een hoogwaardige opleidingsomgeving en de bescherming van de volksgezondheid te waarborgen, gelet op het hoge aantal niet-ingezeten studenten die het grondgebied verlaten na afronding van hun medische opleiding?”
25.      Dris, de Belgische regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en de terechtzitting van 14 januari 2026 bijgewoond, waarbij zij hebben geantwoord op de mondelinge vragen van het Hof.
IV.    Analyse
26.      Alvorens de door de verwijzende rechter gestelde vraag te onderzoeken – namelijk of in wezen artikel 18, eerste alinea, en artikel 21, lid 1, VWEU zich verzetten tegen een contingenteringsregeling voor de toegang tot de universitaire studie geneeskunde voor studenten die niet in de lidstaat wonen waar deze studie wordt aangeboden – lijkt het mij belangrijk om bij wijze van inleiding twee punten te verduidelijken.
A.      Opmerkingen vooraf
27.      In de eerste plaats ben ik, in tegenstelling tot wat de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft gesteld en tijdens de zitting heeft herhaald, van mening dat richtlijn 2004/38 in casu niet van toepassing is om Dris verblijfsrecht in België toe te kennen. Volgens artikel 6, eerste lid, van deze richtlijn hebben „[b]urgers van de Unie” namelijk „het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort”. Het loutere feit dat hij
overdag naar een andere lidstaat gaat zonder daar te overnachten, volstaat niet om dit recht aan te merken als tijdelijk verblijf, waardoor deze burger in aanmerking komt voor de gelijke behandeling zoals vastgelegd in artikel 24, lid 1, van genoemde richtlijn. Bovendien bepaalt het tweede lid van dit artikel uitzonderingen, met name dat het gastland niet „verplicht [is] om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden”.
28.      Ik denk niet dat uit het arrest Bressol e.a.(16) een tegengestelde conclusie kan worden getrokken, aangezien het Hof zich daarin heeft beperkt tot het verzoek aan de verwijzende rechter om na te gaan of bepaalde verzoekers reeds in België hebben verbleven vóór zij zich voor een van de betrokken opleidingen wilden inschrijven. De hoedanigheid van Dris als Luxemburgs staatsburger en ingezetene staat echter niet ter discussie.
29.      Ik concludeer hieruit dat richtlijn 2004/38 geen toepassing vindt op het hoofdgeding.
30.      In de tweede plaats bepaalt de overeenkomst tussen de Franse Gemeenschap en Luxemburg, waarnaar artikel 17 bis van het decreet van 29 maart 2017 verwijst, in wezen dat een aantal studenten van de Universiteit van Luxemburg, die in het bezit zijn van een Luxemburgs middelbareschooldiploma, hun aan de Universiteit van Luxemburg begonnen studie geneeskunde kunnen voortzetten aan een universiteit in de Franse Gemeenschap, aangezien de Universiteit van Luxemburg niet over een volledig programma in de geneeskunde beschikt.
31.      In dit verband zij erop gewezen dat Dris niet voldoet aan de toelatingsvoorwaarden voor deze interuniversitaire samenwerking, aangezien hij niet beschikt over een middelbareschooldiploma dat is afgegeven door een instelling voor middelbaar onderwijs in het Groothertogdom Luxemburg en geen studie geneeskunde is begonnen aan de Universiteit van Luxemburg.
32.      Het hoofdgeding heeft echter betrekking op een beroep tot nietigverklaring van het besluit van de jury om Dris geen attest van slagen te verstrekken, nadat op hem de contingenteringsregeling voor niet-verblijvende studenten was toegepast. De prejudiciële vraag is naar mijn mening dan ook hypothetisch voor zover zij betrekking heeft op artikel 17 bis van het decreet van 29 maart 2017.
B.      Ten gronde
33.      Ten gronde dient in herinnering te worden gebracht dat een nationale regeling die bepaalde nationale onderdanen benadeelt, louter omdat zij hun recht om in een andere lidstaat vrij te reizen en te verblijven hebben uitgeoefend, een beperking vormt van de vrijheden die elke burger van de Unie(17), op grond van artikel 21, lid 1, VWEU geniet, in het bijzonder op het gebied van het onderwijs(18).
34.      In het arrest Bressol e.a. heeft het Hof eraan herinnerd dat het beginsel van non-discriminatie niet alleen rechtstreekse discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook alle vormen van indirecte discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden(19). Tenzij een bepaling van nationaal recht objectief gerechtvaardigd is en evenredig is aan het nagestreefde doel, moet zij derhalve als indirect discriminerend worden beschouwd wanneer zij naar de aard ervan inwoners van andere lidstaten meer treft dan eigen inwoners en derhalve meer in het bijzonder eerstgenoemden dreigt te benadelen.(20)
35.      Voorts heeft het Hof in dit arrest verduidelijkt dat de lidstaten vrij zijn om te kiezen voor een onderwijssysteem dat is gebaseerd op een selectie van studenten, op voorwaarde dat dit niet discriminerend is(21).
36.      In het onderhavige geval worden in de betrokken decreten verschillende selectiemodaliteiten vastgesteld naargelang van de woonplaats van de studenten, welk begrip wordt gedefinieerd aan de hand van een aantal criteria. Voor niet-verblijvende studenten kan het slagen voor het ingangsexamen onvoldoende zijn om toegang te krijgen tot de studie geneeskunde in België. Indien deze studenten namelijk meer dan 30 % van het totale aantal studenten uitmaken dat geslaagd is voor het ingangsexamen, worden zij gerangschikt op basis van hun resultaten, zodat het percentage niet-verblijvende studenten dat het voor toelating tot de studie geneeskunde vereiste attest van slagen ontvangt, beperkt blijft tot 30 % van het totale aantal studenten dat geslaagd is voor het ingangsexamen(22). Daarentegen ontvangen verblijvende studenten die geslaagd zijn voor het ingangsexamen het attest van slagen ongeacht hun aantal.
37.      Die nationale regeling leidt dus tot een ongelijke behandeling van verblijvende en niet-verblijvende studenten. Aan een woonplaatsvereiste, dat in het hoofdgeding aan de orde is, kan gemakkelijker worden voldaan door de eigen onderdanen, die hun woonplaats meestal in België hebben, dan door de onderdanen van andere lidstaten, die hun woonplaats doorgaans in een andere lidstaat dan België hebben(23). Een dergelijke ongelijke behandeling vormt een beperking van het recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en daar te verblijven.
38.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een beperking van het recht om vrij te reizen en te verblijven uit het oogpunt van het Unierecht slechts gerechtvaardigd zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en indien zij evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel(24).
39.      Het arrest Bressol e.a. heeft een aantal aanwijzingen gegeven om de prejudiciële vraag te beantwoorden. Het Hof heeft derhalve erkend dat de doelstelling die erin bestaat „een kwalitatief hoogstaande, evenwichtige en voor eenieder toegankelijke medische dienstverlening te handhaven” legitiem is wanneer deze bijdraagt tot de verwezenlijking van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid(25), met name door het waarborgen van de kwaliteit van de begeleiding tijdens de opleiding(26). Daarvoor heeft het Hof gewezen op de bevoegdheid van de verwijzende rechter die moet nagaan in hoeverre de nationale regeling geschikt is om de verwezenlijking van deze doelstelling te verzekeren en niet verder gaat dan nodig is ter verwezenlijking van deze doelstelling(27). Teneinde de nationale rechter een nuttig antwoord te verschaffen(28) voert het Hof een redenering aan in drie stappen.
40.      In de eerste plaats moet de verwijzende rechter nagaan of er daadwerkelijk risico’s bestaan voor de bescherming van de volksgezondheid(29), met dien verstande dat de lidstaat beschermende maatregelen kan nemen zonder te moeten wachten totdat een reëel tekort aan medische zorgverstrekkers of risico’s voor de kwaliteit van het onderwijs ontstaan(30). Bovendien moeten de bevoegde autoriteiten het bestaan van deze risico’s aantonen door middel van een kwantitatieve analyse, waarbij in de eerste plaats rekening wordt gehouden met de impact van de groep niet-verblijvende studenten die hun Belgische middelbareschooldiploma hebben behaald aan een instelling van de Franse Gemeenschap, op de verwezenlijking van het doel om voldoende zorgverstrekkers binnen de Franse Gemeenschap te waarborgen. Bovendien moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat verblijvende studenten na hun studies besluiten om hun beroep in een andere lidstaat dan het Koninkrijk België uit te oefenen. Ten slotte moet deze analyse rekening houden met de mogelijkheid dat personen die niet in de Franse Gemeenschap hebben gestudeerd, zich er later vestigen om het beroep van arts uit te oefenen(31).
41.      In het kader van deze analyse kan ook rekening worden gehouden met de mogelijkheden om praktijkstages geheel of gedeeltelijk te laten uitvoeren in ziekenhuisinstellingen in het Groothertogdom Luxemburg, overeenkomstig de bepalingen van artikel 1 van de overeenkomst tussen de Franse Gemeenschap en Luxemburg.
42.      In de tweede plaats dient de verwijzende rechter, indien hij van mening is dat risico’s voor de bescherming van de volksgezondheid zijn aangetoond, rekening houdend met de door de bevoegde instanties verstrekte gegevens, beoordelen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling als geschikt kan worden beschouwd om de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid te verzekeren(32).
43.      In dit verband moet de verwijzende rechter beoordelen of de op het woonplaatsvereiste gebaseerde contingenteringsregeling die op Dris is toegepast, tot deze doelstelling bijdraagt.
44.      Er is namelijk discussie geweest over het criterium waarop een contingenteringsregeling voor de toegang tot hoger onderwijs voor niet-ingezeten studenten kan worden gebaseerd. Het enkele criterium van de staat waar het einddiploma middelbaar onderwijs was behaald, is dus aanvaard door de Commissie, die in mei 2017(33) de op 24 januari 2007 tegen de Republiek Oostenrijk ingestelde niet-nalevingsprocedure heeft gesloten(34). Ter terechtzitting heeft de Commissie daarentegen aangegeven dat tegen het Koninkrijk België een nieuwe procedure in de vorm van een EU
Pilot is ingeleid met betrekking tot de contingentering voor de toegang tot medische studies voor niet-ingezeten studenten op basis van hun woonplaats, en dat de in 2023 door Dris ingediende klacht daarbij was gevoegd.
45.      Hoewel het bestaan van een woonplaatsvereiste begrijpelijk kan zijn om de toegang tot medische opleidingen te beperken en universitair „toerisme” te voorkomen – waarbij personen
in een lidstaat gaan studeren waar de toegang tot deze opleidingen minder streng is dan in andere lidstaten, met het oog op het uitoefenen van het beroep in een andere lidstaat –, blijkt echter uit de zaak van Dris dat dit enige criterium op zich in bepaalde situaties ongeschikt is.
46.      Aangezien Dris zijn volledige secundaire studies in België heeft gevolgd en heeft afgesloten met het behalen van een middelbareschooldiploma, heeft hij het grootste deel van zijn tijd in deze lidstaat doorgebracht, wat heeft bijgedragen tot het ontwikkelen van vriendschappelijke banden met andere leerlingen en tot zijn betrokkenheid bij buitenschoolse activiteiten in Aarlen. Het leven van een kind wordt grotendeels bepaald door zijn schoolopleiding en buitenschoolse activiteiten, waardoor gesteld zou kunnen worden dat het een band met België heeft die gelijkwaardig is aan die van een ingezetene in de zin van de nationale regelgeving.
47.      Een soortgelijk debat over het criterium dat moet worden gehanteerd voor de toekenning van financiële steun aan niet-ingezeten studenten is door het Hof beslecht.
48.      Met betrekking tot dit punt(35) achtte het Hof dat één enkel criterium, namelijk de plaats waar het middelbareschooldiploma is behaald, te algemeen en te exclusief is. Hierdoor wordt een te groot gewicht toegekend aan een factor die niet noodzakelijk een juiste weergave is van de mate waarin er een echte en daadwerkelijke band bestaat tussen de aanvrager van de wachtuitkeringen en de geografische arbeidsmarkt(36).
49.      In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat de betreffende student, doordat hij een groot deel van zijn middelbaar onderwijs in een lidstaat heeft gevolgd, een reële band met de samenleving van deze lidstaat heeft gelegd(37). In de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Bidar vloeit de waarborg van voldoende integratie in de samenleving van de ontvangende lidstaat voort uit de voorwaarden inzake voorafgaand verblijf op het grondgebied van deze staat(38). Het Hof heeft echter vastgesteld dat de in deze zaak aan de orde zijnde regelgeving, die betrekking had op steun in de vorm van een gesubsidieerde lening die uitsluitend werd toegekend aan studenten die op het nationale grondgebied gevestigd zijn, het een onderdaan van een andere lidstaat onmogelijk maakt om aan deze voorwaarde te voldoen, ongeacht de mate waarin hij daadwerkelijk in de samenleving van de ontvangende lidstaat is geïntegreerd. Derhalve heeft het Hof geoordeeld dat een dergelijke behandeling niet kan worden geacht haar rechtvaardiging te vinden in de legitieme doelstelling van de aan de orde zijnde regelgeving(39).
50.      Volgens mij zou dit begrip „band” nuttig kunnen zijn om situaties te beoordelen waarin burgers van de Unie die gebruik hebben gemaakt van hun vrijheid van verkeer om secundair onderwijs te volgen en dat hebben afgesloten met een middelbareschooldiploma in een andere lidstaat waar ze niet wonen, anders worden behandeld dan burgers van de Unie die wel in die lidstaat wonen. Om een analyse per geval bij het toegangsexamen te vermijden, zou deze band tot uiting kunnen komen in het vereiste dat de betrokkene in de jaren onmiddellijk voorafgaand aan het behalen van het middelbareschooldiploma, gedurende een bepaalde periode in België onderwijs heeft gevolgd. Daarmee zou de vrees voor studietoerisme kunnen worden weggenomen ten aanzien van jonge mensen, burgers van de Unie, die in België onderwijs hebben gevolgd op een leeftijd waarop de keuzen voor een beroepsoriëntatie nog niet vastliggen.
51.      Ik ben dan ook van mening dat het systeem van contingentering voor medische studies voor niet-ingezeten studenten waarin
nu is voorzien, ter discussie zou kunnen worden gesteld wat betreft de vraag of het de verwezenlijking van de doelstelling op het gebied van de volksgezondheid kan verzekeren, met name wat betreft de vraag of een beperking van het aantal studenten dat in dezelfde situatie als Dris verkeert, daadwerkelijk het aantal afgestudeerden kan doen toenemen dat op termijn de beschikbaarheid van de gezondheidszorg binnen de Franse Gemeenschap kan verzekeren(40).
52.      In de derde plaats is het in ieder geval aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, voor zover zij studenten die, net als Dris, een groot deel van hun middelbaar onderwijs in België hebben gevolgd en afgesloten hebben met het behalen van een middelbareschooldiploma terwijl zij in Luxemburg woonachtig waren, niet gelijkstelt aan „ingezetenen” in de zin van artikel 1 van het decreet van 16 juni 2006, niet verder gaat dan nodig is om het genoemde doel te bereiken, dus of het niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt(41).
53.      Op het vlak van financiële steun voor hoger onderwijs heeft het Hof,
bij de toepassing van de evenredigheidstoets als bedoeld in het vorige punt van deze conclusie, aanvaard dat een woonplaatsvereiste niet noodzakelijkerwijs het
enige representatieve is voor de mate waarin de betrokkene en genoemde lidstaat daadwerkelijk met elkaar verbonden zijn en daardoor een te exclusief karakter heeft(42). In het arrest Giersch e.a. heeft het Hof namelijk geoordeeld dat „in het bijzonder aan de hand van andere factoren dan een voor de betrokken student geldend vereiste van een voorafgaande woonplaats [kan] worden aangetoond dat er een redelijke waarschijnlijkheid bestaat dat de begunstigden van de steun naar Luxemburg zullen terugkeren om zich daar te vestigen en zich ter beschikking van de arbeidsmarkt van die lidstaat te stellen teneinde bij te dragen tot de economische ontwikkeling van die staat”(43). In dit arrest heeft het Hof erkend dat rekening kan worden gehouden met het feit dat de student alleen of met zijn ouders in een grenslidstaat woont waar zijn ouders sinds geruime tijd werken(44).
54.      Opgemerkt moet worden dat de arresten Bidar en Giersch e.a., die geen betrekking hebben op de toegang tot een opleiding in het hoger onderwijs, betrekking hebben op financiële steun voor het volgen van een dergelijke opleiding. Dit integratiecriterium in de zin van een daadwerkelijke band of een daadwerkelijke mate van verbondenheid met de gastmaatschappij, zoals uitgelegd in deze arresten, zou de vrijheid van verkeer op het gebied van onderwijs een nuttig effect kunnen geven, wanneer deze niet gepaard gaat met een permanent verblijf in de lidstaat waar het middelbaar onderwijs wordt gevolgd en het middelbareschooldiploma wordt behaald, hetgeen het geval is in grensgebieden. Voor leerlingen op een internaat zou de band nog sterker zijn.
55.      Bovendien staat in situaties die vergelijkbaar zijn met die van Dris de geografische nabijheid als gevolg van de grensoverschrijdende situatie een vestiging als beroepsbeoefenaar in het werkgelegenheidsgebied van de betrokken regio niet in de weg, die ten goede zou kunnen komen aan Luxemburgse en Belgische patiënten, zelfs aan de Luxemburgse kant van de grens. Er bestaat namelijk een richtlijn betreffende grensoverschrijdende gezondheidszorg(45) die aanleiding heeft gegeven tot jurisprudentie over de vergoeding van die zorg(46). Bovendien heeft de Franse Gemeenschap, gezien het tekort aan beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg, werkgelegenheidssubsidies ingesteld om jonge beroepsbeoefenaren aan te trekken en zo het personeelsbestand in deze regio te versterken(47).
56.      Bijgevolg stel ik voor om de verwijzende rechter te antwoorden dat de artikelen 18 en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die studenten die hun middelbare onderwijs, afgesloten met het behalen van het middelbareschooldiploma, geheel of grotendeels in België hebben gevolgd, terwijl zij in een andere lidstaat woonachtig zijn, niet gelijkstelt met ingezetenen van België, teneinde het aantal niet-ingezeten studenten te beperken dat zich voor het eerst kan inschrijven voor de studie geneeskunde aan instellingen voor hoger onderwijs.
V.      Conclusie
57.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Raad van State te beantwoorden als volgt:
„De artikelen 18 en 21 VWEU
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten tegen een nationale regeling die studenten die hun middelbare onderwijs, afgesloten met het behalen van het middelbareschooldiploma, geheel of grotendeels in België hebben gevolgd, terwijl zij in een andere lidstaat woonachtig zijn, niet gelijkstelt met ingezetenen van België, teneinde het aantal niet-ingezeten studenten te beperken dat zich voor het eerst kan inschrijven voor de studie geneeskunde aan instellingen voor hoger onderwijs.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Zie de loi portant création de l’Université du Luxembourg (wet tot oprichting van de Universiteit van Luxemburg) van 12 augustus 2003 (Mémorial A 149, blz. 2990), die op 10 oktober 2003 in werking is getreden. De Universiteit van Luxemburg heeft de opleidingen overgenomen die tot dan toe werden aangeboden door het Centre Universitaire de Luxembourg, het Institut Supérieur de Technologie, het Institut Supérieur d’Études et de Recherches Pédagogiques en het Institut d’Études Éducatives et Sociales (zie de artikelen 54-57 van deze wet).
3      Zie de toelatingscriteria voor deze bachelor op de website van de Universiteit van Luxemburg: https://www.uni.lu/fstm-en/study-programs/bachelor-en-medecine/.
4      Zie de bijzonderheden over de quotaregeling in elk van de lidstaten op de website van de Universiteit van Luxemburg: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/universites-partenaires/.
5      Zie de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat heeft geleid tot de loi portant organisation d’études spécialisées en médecine à l’Université du Luxembourg (wet betreffende de organisatie van gespecialiseerde geneeskundestudies aan de Universiteit van Luxemburg) van 31 juli 2020 (Mémorial A 662), te raadplegen op https://wdocs-pub.chd.lu/docs/Dossiers_parlementaires/7531/20250515_Dep%C3 %B4t.pdf (blz. 3).
6      Hierna: „Franse Gemeenschap”.
7      Belgisch Staatsblad van 6 juli 2006, blz. 34059.
8      Hierna: „decreet van 16 juni 2006”.
9      C‑73/08, EU:C:2010:181; hierna: „arrest Bressol e.a.”.
10      Ondertekend te Brussel op 17 juli 2017 (hierna: „overeenkomst tussen de Franse gemeenschap en Luxemburg”). Deze overeenkomst is nietig verklaard en vervangen door de bijzondere overeenkomst betreffende de universitaire samenwerking inzake medische vorming tussen de regering van het Groothertogdom Luxemburg en de regering van de Franse Gemeenschap, gedaan te Luxemburg op 4 januari 2022, die op de datum van de feiten van het hoofdgeding nog niet in werking was getreden.
11      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificaties in PB 2004, L 229, blz. 35, en PB 2005, L 197, blz. 34).
12      Belgisch Staatsblad van 14 april 2017, blz. 51063.
13      Hierna: „decreet van 29 maart 2017”.
14      Belgisch Staatsblad van 18 december 2013, blz. 99347.
15      C‑209/03, EU:C:2005:169; hierna: „arrest Bidar”.
16      Zie het arrest Bressol e.a. (punten 34, 37 en 39).
17      Zie arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      Zie arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      Zie het arrest Bressol e.a. (punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20      Zie het arrest Bressol e.a. (punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21      Zie het arrest Bressol e.a. (punt 29).
22      Zie artikel 6, § 2, van het decreet van 29 maart 2017.
23      Zie het arrest Bressol e.a. (punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24      Zie arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25      Zie het arrest Bressol e.a. (punt 62
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26      Zie het arrest Bressol e.a. (punten 54 en 67).
27      Zie het arrest Bressol e.a. (punten 63 en 64).
28      Zie het arrest Bressol e.a. (punt 65).
29      Zie het arrest Bressol e.a. (punten 66‑74).
30      Zie het arrest Bressol e.a. (punt 70).
31      Zie naar analogie het arrest Bressol e.a. (punt 73). Het arrest van het Grondwettelijk Hof nr. 89/2011 van 31 mei 2011 heeft de consequenties getrokken uit het arrest Bressol e.a. door elk van de opleidingen waarop de toenmalige regeling betrekking had, te analyseren in het licht van de door het Hof aangevoerde criteria. Zo werd de contingenteringsregeling van niet-verblijvende studenten gerechtvaardigd geacht voor de opleidingen kinesitherapie en veterinaire wetenschappen, maar niet voor de zeven andere opleidingen die, na analyse door de nationale rechterlijke instantie in het licht van de aanwijzingen van het Hof, niet te maken hadden met een tekort aan afgestudeerden dat een reëel risico voor de volksgezondheid vormde. Bijgevolg is het Koninkrijk België gestopt met de toepassing van dit contingenteringssysteem voor niet-verblijvende studenten in zeven van de negen opleidingen waarvoor geen reëel risico voor de volksgezondheid bestond.
32      Zie het arrest Bressol e.a. (punt 75).
33      Zie het persbericht van de Commissie, te raadplegen op https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_17_1282.
34      Zie inbreukprocedure INFR(1998) 2308 en het persbericht van de Commissie getiteld „Vrij verkeer van studenten: de Commissie stuurt schriftelijke aanmaningen naar Oostenrijk en België” van 24 januari 2007, te raadplegen op ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/ip_07_76.
35      Dit in tegenstelling tot het standpunt dat de Commissie heeft ingenomen ten aanzien van de Republiek Oostenrijk met betrekking tot de contingentering van niet-ingezeten studenten (zie punt 44 van deze conclusie).
36      Zie arrest van 11 juli 2002, D’Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432, punt 39).
37      Zie het arrest Bidar (punt 62).
38      Zie het arrest Bidar (punt 60).
39      Zie het arrest Bidar (punt 61).
40      Zie het arrest Bressol e.a. (punt 76).
41      Zie het arrest Bressol e.a. (punt 77).
42      Zie arrest van 20 juni 2013, Giersch e.a. (C‑20/12, EU:C:2013:411, punt 73; hierna: „arrest Giersch e.a.”).
43      Zie het arrest Giersch e.a. (punt 77).
44      Zie het arrest Giersch e.a. (punt 78).
45      Richtlijn 2011/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2011 betreffende de toepassing van de rechten van patiënten bij grensoverschrijdende gezondheidszorg (PB 2011, L 88, blz. 45).
46      Zie bijvoorbeeld arrest van 4 september 2025, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș e.a. (C‑489/23, EU:C:2025:651).
47      Zie in dit verband met betrekking tot verpleegkundigen in de provincie Luxemburg: https://www.province.luxembourg.be/actualites/subvention-infirmier.