ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
14 september 2017 (*)
„Niet-nakoming – Richtlijn 91/271/EEG – Behandeling van stedelijk afvalwater – Artikel 4, leden 1 en 3 – Secundaire behandeling of gelijkwaardig proces”
In zaak C‑320/15,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 26 juni 2015,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Zavvos en E. Manhaeve als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door E. Skandalou als gemachtigde,
verweerster,
ondersteund door:
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door C. Brodie en J. Kraehling als gemachtigden,
interveniënt,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: M. Berger, kamerpresident, A. Borg Barthet (rapporteur) en E. Levits, rechters,
advocaat-generaal: M. Bobek,
griffier: R. Schiano, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 januari 2017,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van
30 maart 2017,
het navolgende
Arrest
1        Met haar beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Helleense Republiek, door niet te hebben verzekerd dat het stedelijk afvalwater in de agglomeraties Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia, Galatista, Desfina en Chaniotis – die een inwonerequivalent (hierna: „i.e.”) hebben tussen 2 000 en 10 000 – alsook in de agglomeratie Polychrono – waarvan het i.e. tussen 10 000 en 15 000 ligt – passend werd behandeld, is tekortgeschoten in de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 4, leden 1 en 3, van richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB 1991, L 135, blz. 40), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1137/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 (PB 2008, L 311, blz. 1) (hierna: „richtlijn 91/271”).
Toepasselijke bepalingen
2        Artikel 1 van richtlijn 91/271 luidt:
„Deze richtlijn betreft het opvangen, de behandeling en de lozing van stedelijk afvalwater alsmede de behandeling en de lozing van afvalwater van bepaalde bedrijfstakken.
Deze richtlijn heeft ten doel het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen van lozingen van bovengenoemde soorten afvalwater.”
3        Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1)      ‚stedelijk afvalwater’: huishoudelijk afvalwater of het mengsel van huishoudelijk afvalwater en industrieel afvalwater en/of afvloeiend hemelwater;
[…]
5)      ‚opvangsysteem’: een systeem van leidingen waardoor stedelijk afvalwater wordt opgevangen en afgevoerd;
6)      _1 i.e. (inwonerequivalent)’: de biologisch afbreekbare organische belasting met een biochemisch zuurstofverbruik gedurende vijf dagen (BZV5) van 60 g zuurstof per dag;
[…]
8)      ‚secundaire behandeling’: behandeling van stedelijk afvalwater door middel van een proces waarbij in het algemeen biologische behandeling met secundaire bezinking plaatsvindt of een ander proces dat het mogelijk maakt de in tabel 1 van bijlage I vermelde eisen in acht te nemen;
[…]”
4        In artikel 4 van deze richtlijn is bepaald:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat stedelijk afvalwater dat in opvangsystemen terechtkomt vóór lozing als volgt aan een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces wordt onderworpen:
[…]
–        lozingen van agglomeraties met 10 000 tot 15 000 i.e. uiterlijk op 31 december 2005;
–        lozingen van agglomeraties met 2 000 tot 10 000 i.e. in zoet water en estuaria uiterlijk op 31 december 2005.
[…]
3.      Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties als bedoeld in de leden 1 en 2 dienen te voldoen aan de toepasselijke eisen van deel B van bijlage I. […]
[…]”
5        Bijlage I bij richtlijn 91/271, met als opschrift „Aan stedelijk afvalwater gestelde eisen”, luidt als volgt:
„[…]
B.      Lozing van stedelijke waterzuiveringsinstallaties in ontvangende wateren […]
1.      Waterzuiveringsinstallaties moeten zodanig worden ontworpen of aangepast dat representatieve monsters kunnen worden verkregen van het inkomende afvalwater en van het behandelde effluent voordat dit in de ontvangende wateren wordt geloosd.
2.      Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties die overeenkomstig de artikelen 4 en 5 moeten worden behandeld, moeten voldoen aan de eisen van tabel 1.
[…]
D.      Referentiemethoden voor controle en beoordeling van de resultaten
1.      De lidstaten zorgen ervoor dat er een controlemethode wordt toegepast die ten minste in overeenstemming is met het niveau van de hierna aangegeven eisen.
Andere dan de in de punten 2, 3 en 4 vermelde methoden mogen worden gebruikt, mits kan worden aangetoond dat gelijkwaardige resultaten worden verkregen.
[…]
2.      Met het debiet evenredige of op tijdsduur gebaseerde 24 uur-monsters moeten genomen worden op dezelfde, welbepaalde plaats in de afvoer en zo nodig in de inlaat van de zuiveringsinstallatie om te controleren of het geloosde afvalwater voldoet aan de eisen van deze richtlijn.
[…]
3.      Het minimumaantal monsters per jaar wordt vastgesteld naargelang van de grootte van de zuiveringsinstallatie en wordt gedurende het jaar met geregelde tussenpozen genomen:
–        2 000 tot 9 999 i.e.:
12 monsters gedurende het eerste jaar.
4 monsters in de daaropvolgende jaren indien kan worden aangetoond dat het water in het eerste jaar aan de richtlijn voldoet; indien één van de vier monsters niet aan de eisen voldoet, moeten twaalf monsters in het daaropvolgende jaar worden genomen;
–        10 000 tot 49 999 i.e.:
12 monsters.
[…]”
6        Tabel 1 van bijlage I bij richtlijn 91/271 bevat de eisen voor lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties overeenkomstig, met name, artikel 4 van deze richtlijn.
Precontentieuze procedure
7        Bij brief van 29 mei 2007 heeft de Commissie de Griekse autoriteiten verzocht haar binnen zes maanden de gegevens over de naleving van, met name, hun verplichtingen inzake de behandeling van het stedelijk afvalwater als bedoeld in artikel 4 van richtlijn 91/271 te verstrekken met betrekking tot het jaar 2007. Deze autoriteiten hebben geen gevolg gegeven aan die vraag binnen de voorgeschreven termijn, maar zij hebben de gevraagde gegevens twee jaar later wel meegedeeld, in antwoord op een vragenlijst met betrekking tot het jaar 2009 die hun was opgestuurd.
8        De Commissie heeft uit die meegedeelde gegevens opgemaakt dat 62 Griekse agglomeraties niet voldeden aan artikel 4 van richtlijn 91/271 en heeft de Griekse autoriteiten daarom bij brief van 5 oktober 2010 enkele verduidelijkingen gevraagd.
9        Na onderzoek van de door de Griekse autoriteiten in hun antwoord van 21 december 2010 verstrekte gegevens, heeft de Commissie de Helleense Republiek op 17 juni 2011 een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij zich op het standpunt stelde dat de Helleense Republiek was tekortgeschoten in de krachtens artikel 4 van richtlijn 91/271 op haar rustende verplichtingen met betrekking tot deze 62 agglomeraties, en haar bijgevolg verzocht haar opmerkingen kenbaar te maken.
10      In antwoord op die aanmaningsbrief heeft de Helleense Republiek op 11 augustus 2011 nadere gegevens met betrekking tot deze agglomeraties verstrekt.
11      Op 1 juni 2012 heeft de Commissie aan de Helleense Republiek een met redenen omkleed advies verzonden waarin zij stelde dat die lidstaat richtlijn 91/271 bleef schenden. Zij heeft de Helleense Republiek uitgenodigd haar opmerkingen in te dienen binnen een termijn van twee maanden vanaf de ontvangst van dit met redenen omkleed advies.
12      De Helleense Republiek heeft op dit met redenen omkleed advies geantwoord bij brieven van 20 juli 2012 en 20 maart 2013. Daarin heeft zij verklaard dat vier agglomeraties aan de eisen van richtlijn 91/271 zouden voldoen bij de voltooiing van verscheidene projecten die gefinancierd zijn door het operationeel programma „Milieu en duurzame ontwikkeling” en dat acht andere agglomeraties beschikten over een operationele waterzuiveringsinstallatie waarvan de outputgegevens in overeenstemming waren met de eisen van deze richtlijn.
13      Op 21 februari 2014 heeft de Commissie een aanvullend met redenen omkleed advies verstuurd aan de Helleense Republiek, waarin zij stelde dat acht agglomeraties – namelijk Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia, Desfina, Galatista, Polychrono en Chaniotis – nog steeds niet aan de eisen van richtlijn 91/271 voldeden.
14      In haar antwoord van 22 april 2014 op het aanvullend met redenen omkleed advies heeft de Helleense Republiek toegegeven dat vier van de acht betrokken agglomeraties pas volledig aan deze eisen zouden voldoen wanneer de medegefinancierde projecten voltooid zouden zijn. Wat de vier andere agglomeraties betreft, heeft zij opgemerkt dat deze weliswaar over zuiveringsstations beschikten die overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 91/271 worden geëxploiteerd, maar dat zij niet voldoende monsters hadden verstuurd overeenkomstig deze richtlijn.
15      Aangezien de Commissie geen genoegen nam met de uitleg van de Helleense Republiek, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
Beroep
16      Met haar beroep verwijt de Commissie de Helleense Republiek dat zij is tekortgeschoten in de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 4, leden 1 en 3, van richtlijn 91/271, doordat zij voor een agglomeratie met 10 000 tot 15 000 i.e. en voor zeven agglomeraties met 2 000 tot 10 000 i.e. niet heeft voorzien in een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces voor het geloosd stedelijk afvalwater.
17      In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden (arrest van 10 april 2014, Commissie/Italië, C‑85/13, niet gepubliceerd, EU:C:2014:251, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      In casu moet het bestaan van de gestelde niet-nakoming dus worden beoordeeld op 21 april 2014, aangezien in het aanvullend met redenen omkleed advies – dat op 21 februari 2014 is verzonden en dezelfde dag is ontvangen door de Helleense Republiek – aan deze lidstaat een termijn van twee maanden vanaf ontvangst ervan was verleend om zijn uit richtlijn 91/271 voortvloeiende verplichtingen na te leven.
19      Bijgevolg moet in het kader van het onderzoek van de gegrondheid van het onderhavige beroep worden vastgesteld of als bewezen kan worden beschouwd dat de Helleense Republiek op laatstgenoemde datum – zoals de Commissie betoogt – niet voldeed aan de uit artikel 4, lid 1, van deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen met betrekking tot de agglomeraties Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia en Galatista, en aan de uit artikel 4, lid 3, van dezelfde richtlijn voortvloeiende verplichtingen met betrekking tot de agglomeraties Polychrono, Chaniotis en Desfina.
20      In haar schriftelijke opmerkingen stelt de Helleense Republiek dat zij niet betwist dat de lozing van het stedelijk afvalwater van de agglomeraties Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia en Galatista niet voldeed aan de eisen van artikel 4, lid 1, van diezelfde richtlijn op de in het aanvullend met redenen omkleed advies gestelde datum.
21      Volgens vaste rechtspraak van het Hof staat het evenwel aan het Hof om vast te stellen of de verweten niet-nakoming al dan niet bestaat, zelfs indien de betrokken lidstaat de niet-nakoming niet betwist (arrest van 10 maart 2016, Commissie/Spanje, C‑38/15, niet gepubliceerd, EU:C:2016:156, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22      In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat artikel 4, lid 1, tweede en derde streepje, van richtlijn 91/271 de lidstaten een duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerde nauwkeurige resultaatsverbintenis oplegt om stedelijk afvalwater dat in opvangsystemen terechtkomt aan een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces te onderwerpen, hetzij vóór elke lozing – in geval van lozingen van agglomeraties met 10 000 tot 15 000 i.e. – hetzij vóór lozing in zoet water en estuaria – in geval van lozingen van agglomeraties met 2 000 tot 10 000 i.e.
23      Voorts moet die secundaire behandeling of dat gelijkwaardig proces overeenkomstig artikel 4, lid 3, van deze richtlijn worden verzekerd door zuiveringsinstallaties waarvan de lozingen voldoen aan de eisen van deel B van bijlage I bij diezelfde richtlijn.
24      Zoals de Helleense Republiek in haar schriftelijke opmerkingen heeft toegegeven, blijkt in casu echter uit de aan het Hof verstrekte gegevens dat de nodige werkzaamheden voor de bouw of verbetering van de waterzuiveringsinstallaties in de in punt 20 van het onderhavige arrest bedoelde agglomeraties nog niet waren voltooid op de in het aanvullend met redenen omkleed advies gestelde datum en dat de van die agglomeraties afkomstige lozingen van stedelijk afvalwater derhalve niet werden onderworpen aan de secundaire behandeling die of het gelijkwaardig proces dat krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 91/271 is vereist.
25      Bijgevolg voldeden de lozingen van stedelijk afvalwater van de agglomeraties Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia en Galatista op de in het aanvullend met redenen omkleed advies gestelde datum niet aan artikel 4, lid 1, van de voornoemde richtlijn, zoals de Helleense Republiek heeft toegegeven.
26      Wat de agglomeraties Polychrono, Chaniotis en Desfina betreft, volgt uit de door partijen ingediende memories dat de Helleense Republiek de Commissie op onregelmatige tijdstippen en in variabele aantallen verscheidene monsters voor de jaren 2011 tot en met 2014 heeft bezorgd.
27      Wat de resultaten van deze monsters betreft, heeft de Commissie aangevoerd dat 7 van de 84 monsters die voor 2012 en 2013 waren verstrekt met betrekking tot de agglomeratie Polychrono de toegestane waarden overschreden, dat de tussen 2012 en 2014 voor de agglomeratie Chaniotis genomen monsters geen bewijswaarde hadden aangezien zij op onregelmatige wijze waren genomen, en dat 2 van de 14 monsters die tussen 2011 en 2013 op onregelmatige tijdstippen waren genomen met betrekking tot de agglomeratie Desfina de voorgeschreven waarden overschreden.
28      De Commissie heeft ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Hof weliswaar uitdrukkelijk aangegeven dat zij – ten bewijze dat de betrokken installaties voldoen aan de voorschriften van artikel 4, lid 3, van richtlijn 91/271, gelezen in samenhang met deel B van bijlage I bij deze richtlijn – niet langer vereist dat de twaalf monsters gespreid over een volledig jaar worden genomen – dus a rato van één monster per maand – maar zij heeft ter terechtzitting niettemin betoogd dat de door de Helleense Republiek verstrekte monsters niet representatief waren vanuit kwalitatief oogpunt aangezien er geen monsters waren die een vergelijkend onderzoek mogelijk maakten en er geen rekening was gehouden met de relevantie van het tijdstip waarop de monsters moeten worden genomen.
29      In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat de Commissie, wat de agglomeraties Polychrono, Chaniotis en Desfina betreft, de Helleense Republiek zowel tijdens de precontentieuze procedure als in het verzoekschrift heeft verweten de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 3, van richtlijn 91/271 niet is nagekomen, gelet op het aantal monsters dat zij heeft verstrekt.
30      Ten eerste behoort de eis betreffende de relevantie van het tijdstip waarop de monsters moeten worden genomen niet tot de eisen die zijn bedoeld in deel B van bijlage I bij deze richtlijn, en dus niet tot de verplichtingen die krachtens artikel 4 van deze richtlijn op de lidstaten rusten.
31      Ten tweede dient er in ieder geval aan te worden herinnerd dat de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure tot doel heeft de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen en nuttig verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde bezwaren. Het voorwerp van een beroep krachtens artikel 258 VWEU wordt derhalve afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure. Het regelmatige verloop van deze procedure vormt een door het VWEU gewilde wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het voorwerp van het geschil duidelijk is omschreven (arrest van 11 september 2014, Commissie/Duitsland, C‑525/12, EU:C:2014:2202, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32      Zowel in haar verzoekschrift als tijdens de precontentieuze fase heeft de Commissie de Helleense Republiek enkel verweten dat de door deze lidstaat verstrekte monsters niet representatief waren omdat er onvoldoende van waren, maar heeft zij de kwaliteit van de haar verstrekte monsters niet in twijfel getrokken.
33      Hieruit volgt dat de grief dat er geen monsters zijn die een vergelijkend onderzoek mogelijk maken en de grief dat geen rekening is gehouden met de relevantie van het tijdstip waarop de monsters moeten worden genomen, buiten het kader van de onderhavige niet-nakomingsprocedure vallen en derhalve niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
34      Aangezien uit het onderzoek van de door de Helleense Republiek in haar verweerschrift verstrekte gegevens kan worden afgeleid dat zij de Commissie verscheidene monsters heeft bezorgd waaruit blijkt dat de secundaire behandeling van stedelijk afvalwater doeltreffend werkt sinds de inwerkingstelling van de opvangsystemen van die agglomeraties en aangezien de Commissie heeft aangegeven dat zij niet langer vereist dat de twaalf monsters gespreid over een volledig jaar – dus a rato van één monster per maand – worden genomen, moet worden aangenomen dat is aangetoond dat de lozingen die afkomstig zijn van de zuiveringsinstallaties van de agglomeraties Polychrono, Chaniotis en Desfina op de in het aanvullend met redenen omkleed advies gestelde datum aan de eisen van artikel 4, lid 3, van richtlijn 91/271 voldeden, zodat de verweten niet-nakoming niet is bewezen met betrekking tot deze agglomeraties.
35      Uit een en ander volgt dat de Helleense Republiek is tekortgeschoten in de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 91/271, doordat zij er niet voor gezorgd heeft dat het stedelijk afvalwater van de agglomeraties Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia en Galatista – waarvan het i.e. tussen 2 000 en 10 000 ligt – aan een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces werd onderworpen.
Kosten
36      Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien het beroep van de Commissie slechts gedeeltelijk is toegewezen, dient te worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart:
1)      De Helleense Republiek is tekortgeschoten in de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1137/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008, doordat zij er niet voor gezorgd heeft dat het stedelijk afvalwater van de agglomeraties Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia en Galatista – waarvan het inwonerequivalent tussen 2 000 en 10 000 ligt – aan een secundaire behandeling of een gelijkwaardig proces werd onderworpen.
2)      Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)      De Europese Commissie en de Helleense Republiek dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen
*      Procestaal: Grieks.