61997CC0225_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I denne sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at Domstolen skal fastslaa, at Den Franske Republik kun delvis og mangelfuldt har gennemfoert Raadets direktiv 92/13/EOEF af 25. februar 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmaaden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (1) (herefter »direktivet«).
Direktivet
2 Direktivet, som Kommissionen goer gaeldende ikke er blevet gennemfoert korrekt, har til formaal i de nationale retsordener at soerge for adgang til effektive hasteprocedurer for at foregribe eller berigtige eventuelle overtraedelser af faellesskabsreglerne om tilbudsgivning (2). Det praeciserer de »befoejelser«, som i denne forbindelse skal gives de organer, der skal behandle disse sager. Artikel 2, stk. 1, overlader det i saa henseende til medlemsstaterne at vaelge mellem to loesninger, som er forskellige, men som svarer til hinanden med hensyn til deres praktiske virkninger (3): Dels »suspension-annullation«-muligheden, som fastsat i litra a) og b) i den naevnte artikel, dels muligheden for hurtigst muligt at traeffe »andre foranstaltninger«, der har tilsigter at opnaa det samme resultat, blandt hvilke direktivet naevner »muligheden for at kraeve betaling af et bestemt beloeb, saafremt overtraedelsen ikke bringes til ophoer eller undgaas« (4). Den sidstnaevnte mulighed, som fastsat i artikel 2, stk. 1, litra c), er den, der er valgt af den franske lovgiver ved gennemfoerelsen.
3 Direktivets kapitel 2 regulerer attesteringsordningen, som ogsaa vedroerer dette soegsmaal. Det foreskrives heri (5) naermere bestemt, at medlemsstaterne skal give ordregiverne mulighed for at »anvende en attesteringsordning«, hvis vaesentligste kendetegn er anfoert i artikel 4-7. Denne ordning goer det muligt for de paagaeldende ordregivere at »lade de udbudsprocedurer, der henhoerer under anvendelsesomraadet for direktiv 90/531/EOEF, og den praktiske anvendelse deraf undersoege med henblik paa at faa udstedt en attest, hvori det fastslaas, at disse procedurer paa det paagaeldende tidspunkt er i overensstemmelse med faellesskabsretten vedroerende tilbudsgivning og de nationale bestemmelser til gennemfoerelse af denne ret« (6).
4 Direktivets kapitel 4 indfoerer en fakultativ forligsprocedure. Anmodningen om anvendelse af denne procedure kan i medfoer af artikel 9 indgives af »enhver, der har eller har haft interesse i at faa tildelt en kontrakt, der er omfattet af anvendelsesomraadet for direktiv 90/531/EOEF, og som inden for rammerne af denne udbudsprocedure anser sig for at have lidt eller at risikere at lide skade som foelge af manglende overholdelse af faellesskabsretten vedroerende tilbudsgivning eller de nationale regler til gennemfoerelse af denne ret ...«. Ordregiveren er imidlertid ikke forpligtet til at deltage i den naevnte procedure (7). Forligsmaendene har til opgave - hvis ordregiveren giver samtykke til anvendelsen af den naevnte procedure - at bestraebe sig paa »saa hurtigt som muligt at opnaa en aftale mellem parterne under overholdelse af faellesskabsretten« (8) og skal underrette Kommissionen »om deres konklusioner og om ethvert resultat, som de er naaet frem til« (9).
5 Den frist, der er fastsat i direktivet for dets gennemfoerelse, udloeb den 1. januar 1993.
De franske regler fastsat med henblik paa gennemfoerelse af direktivet
6 Direktivet blev gennemfoert i fransk ret ved lov nr. 93-1416 af 29. december 1993 om fremgangsmaaden ved indgaaelse af visse kontrakter om leveringer og arbejder inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (10). Lovens tekst blev meddelt Kommissionen ved skrivelse af 14. januar 1994.
For at gennemfoere direktivets artikel 2 har den franske lovgiver valgt den mulighed, der gives i artikel 2, stk. 1, litra c), som bestemmer, at retten har befoejelse til at »at kraeve betaling af et bestemt beloeb, saafremt overtraedelsen ikke bringes til ophoer eller undgaas« (11).
Artikel 1 i lov nr. 93-1416 bestemmer med henblik herpaa, at retsformanden for den kompetente ret eller hans fuldmaegtig efter anmodning fra enhver, der har interesse i at indgaa aftalen, og som vil kunne lide skade ved en tilsidesaettelse af forpligtelserne, kan paabyde den, der er ansvarlig for tilsidesaettelsen, at efterkomme sine forpligtelser inden for en frist, som retsformanden eller hans fuldmaegtig fastsaetter. Der er endvidere hjemlet udstedelse af en foreloebig tvangsboede i det tilfaelde, at overtraedelsen vedvarer. Retten kan dog »tage hensyn til denne foranstaltnings mulige virkninger for alle de beroerte interesser, herunder offentlighedens interesser, og beslutte ikke at paalaegge tvangsboeden, naar dens negative foelger vil vaere stoerre end dens fordele« (12). Artikel 1, stk. 4, bestemmer, at »tvangsboedens stoerrelse fastsaettes under hensyn til den adfaerd, der er udvist af den person, som paabuddet blev rettet til, og under hensyn til de vanskeligheder, han har haft i forbindelse med gennemfoerelsen af dette«.
Artikel 1, stk. 6, foreskriver endvidere en endelig tvangsboede: »Hvis den konstaterede tilsidesaettelse ikke bringes til ophoer efter fastsaettelsen af den foreloebige tvangsboede, kan retten paalaegge en endelig tvangsboede ...«.
Tvangsboeden er, uanset om den er foreloebig eller endelig, uafhaengig af en eventuel skadeserstatning. Den foreloebige eller endelige tvangsboede kan bortfalde helt eller delvis, saafremt det godtgoeres, at den manglende eller forsinkede gennemfoerelse af rettens paabud helt eller delvis skyldes en udefra kommende aarsag (13).
Artikel 4 i lov nr. 93-1416 fastsaetter tilsvarende bestemmelser som dem, der fremgaar af artikel 1, idet de dertil knyttede befoejelser tillaegges formanden for tribunal administratif.
7 Den paagaeldende franske regel indeholder ingen bestemmelse, der har til formaal at gennemfoere direktivets artikel 2 og 3, som henholdsvis vedroerer attesteringsordningen og forligsproceduren.
Den administrative procedure
8 Ved aabningsskrivelse af 8. september 1995 meddelte Kommissionen de franske myndigheder, at de tvangsboederegler, der var indfoert med lov nr. 93-1416, ikke udgjorde en korrekt gennemfoerelse af direktivets kapitel 1. Ifoelge Kommissionen indeholdt loven ingen bestemmelser, der skulle gennemfoere direktivets bestemmelser om attesteringsordningen og forligsproceduren.
Da Kommissionen ikke ansaa svaret fra den franske regering for tilfredsstillende, fremsendte institutionen den 8. november 1996 en begrundet udtalelse til den franske regering.
Kommissionen fandt heller ikke svaret paa den begrundede udtalelse tilfredsstillende og anlagde naervaerende soegsmaal ved Domstolen i medfoer af EF-traktatens artikel 169.
Realiteten
9 Kommissionen anfaegter, at direktivet er gennemfoert korrekt i fransk ret: De tvangsboederegler, der er indfoert med lov nr. 93-1416, udgoer ifoelge Kommissionen ikke en korrekt gennemfoerelse af direktivets artikel 2. Endvidere har den franske lovgiver ikke gennemfoert direktivets regler vedroerende attesteringsordningen og forligsproceduren.
Tvangsboedereglernes overensstemmelse
10 Ved gennemfoerelsen af direktivet valgte den franske lovgiver loesningen litra c), idet den valgte det, man kunne kalde fremgangsmaaden med »oekonomisk afskraekkelse«, i stedet for suspension-annullation-loesningen (14). Lov nr. 93-1416 giver retsformanden for den kompetente retsinstans befoejelse til at paalaegge den, der er ansvarlig for overtraedelsen, at efterkomme sine forpligtelser, og til at paalaegge en tvangsboede, der foerst er foreloebig, men dernaest endelig ved fastsaettelsen (15).
11 Kommissionen anfaegter ikke principielt de franske myndigheders valg af at anvende mulighed litra c), men det er dens opfattelse, at lov nr. 93-1416 ikke korrekt har gennemfoert de i direktivet foreskrevne regler. Ifoelge Kommissionen har den franske lovgiver undladt at give tvangsboedeordningen afskraekkende karakter, saaledes som dette udtrykkeligt er foreskrevet i direktivets artikel 2, stk. 5. Kommissionen har gjort gaeldende, at den paagaeldende bestemmelse kraever, at der skal fastsaettes en saerlig gennemfoerelsesbestemmelse, hvorimod den franske lovgivning helt har overladt det til den franske rets skoen at fastsaette en boede paa et beloeb, der kan sikre den afskraekkende virkning. Kommissionen goer gaeldende, at det er uden betydning, naar det anfoeres, at de nationale retsinstanser under alle omstaendigheder er forpligtet til at fortolke de nationale regler i lyset af det med direktivet forfulgte maal og som foelge heraf - for saa vidt angaar denne sag - at fastsaette boedens stoerrelse paa et tilstraekkeligt hoejt niveau for at sikre boedens afskraekkende karakter. Sagsoegeren har i denne forbindelse paaberaabt sig Domstolens praksis, ifoelge hvilken en national retspraksis, selv hvis den fortolker de nationale bestemmelser i overensstemmelse med direktivets aand og ordlyd, ikke er tilstraekkelig til at opfylde kravene til korrekt gennemfoerelse (16).
Hvad er Kommissionens endelige klagepunkt? Den har naermere bestemt gjort gaeldende, at lovgiver direkte burde have sikret, at tvangsboeden havde en saerlig afskraekkende karakter. Tvangsboedens stoerrelse burde saaledes vaere fastsat ved lov og ikke overlades til rettens skoen. Direktivet kraever til sin gennemfoerelse enten en passende bestemmelse, af hvilken det klart boer fremgaa, at tvangsboedens stoerrelse skal kunne have den noedvendige afskraekkende virkning, eller regler, der begraenser det skoen, der gives retten ved fastlaeggelsen af tvangsboedens stoerrelse, ved i det mindste at fastlaegge et minimumsbeloeb for tvangsboeden eller ved at indfoere andre passende begraensninger, som kan fastlaegges i den interne retsorden til dette formaal.
12 Den franske regering har i det vaesentlige besvaret de ovennaevnte argumenter med, at tvangsboeden efter sin natur er et afskraekkende retsmiddel. Endvidere paalaegger ingen af direktivets bestemmelser ifoelge regeringens opfattelse, at der fastsaettes minimumsbeloeb for saa vidt angaar de beloeb, der skal betales i henhold til artikel 2, stk. 1, litra c), eller endnu mindre, at disse beloeb skal fastsaettes ved lov. Tvaertimod fremgik denne mulighed af det af Kommissionen fremsatte direktivforslag, men den blev ikke opretholdt i den endelige ordlyd (17).
13 Det standpunkt, der er gjort gaeldende af Kommissionen, er overraskende. For det foerste er jeg ikke overbevist af argumentet om, at den franske lovgiver i forbindelse med gennemfoerelsen burde have specificeret, at tvangsboeden skulle vaere afskraekkende. En saadan praecisering ville efter min opfattelse vaere overfloedig. Tvangsboeder har efter deres natur som hovedformaal at overvinde modstanden hos den person, der er forpligtet til at overholde paabuddet, netop ved paabuddet om at betale et vist beloeb for hver dag, udfoerelsen af den paagaeldende handling er forsinket. Tvangsboeder er som foelge heraf et typisk tvangsmiddel til at tvinge en person til at overholde de paabud, som paalaegges af retten, og deres afskraekkende funktion ligger netop i deres saerlige maade at virke paa. Dette er grunden til, at en udtrykkelig normativ bestemmelse, der alene skal praecisere, at tvangsboeden skal vaere afskraekkende, intet tilfoejer til dens allerede afskraekkende karakter som indirekte - og saerligt effektivt - tvangsmiddel, for at rettens paabud bliver efterkommet.
14 Et andet og vanskeligere problem er, hvorvidt den franske lovgiver burde have sikret tvangsboeden afskraekkende karakter ved direkte at fastsaette tvangsboedens stoerrelse i gennemfoerelsesloven eller ved at fastsaette kriterier eller andre beregningsmetoder for at begraense rettens skoensbefoejelse for saa vidt angaar fastlaeggelse af dette beloeb. Dette aspekt er efter min opfattelse Kommissionens centrale kritikpunkt. Artikel 2, stk. 5, bestemmer, at »det beloeb, der skal betales i henhold til stk. 1, litra c), skal vaere stort nok til at afholde ordregiveren fra at begaa en overtraedelse eller fortsaette med en overtraedelse« (18). Problemet er imidlertid, hvem der skal afgoere, om dette beloeb er stort nok for, at tvangsboedens afskraekkende virkning er sikret; dvs. om det skal fastsaettes af retten inden for rammerne af dennes skoensbefoejelse, som den franske regering har gjort gaeldende, eller om den afskraekkende karakter ikke kan sikres paa anden maade end ved fastlaeggelse i lovgivningen af de parametre, paa grundlag af hvilke retten skal fastsaette det beloeb, der skal betales.
Efter min opfattelse er den loesning, som den franske lovgiver anvendte ved gennemfoerelsen, korrekt. Det modsatte standpunkt, som sagsoegeren har anfoert, har ingen stoette i ordlyden: Artikel 2, stk. 5, foreskriver ikke, at det skal vaere lovgiver, og ikke retten, der skal fastsaette stoerrelsen af de beloeb, der skal betales. Kommissionen har selv erkendt, at denne loesning ikke direkte er foreskrevet i direktivet. Det oprindelige forslag, som foreskrev en saadan loesning, blev ikke bibeholdt i den endelige tekst. Dette forhold er selvfoelgelig ikke i sig selv afgoerende. Det forekommer mig imidlertid, at det fremgaar af en fortolkning af direktivet, at den eneste betingelse, direktivet paalaegger medlemsstaterne, er, at der skal etableres en effektiv ordning, dvs. et system, der goer det muligt at traeffe foranstaltninger hurtigst muligt for at afboede de begaaede overtraedelser, og som i oevrigt har den noedvendige afskraekkende virkning for at hindre, at der begaas nye overtraedelser. For at gennemfoere mulighed litra c), der er hjemlet i direktivet, er det med andre ord noedvendigt, at medlemsstaterne indfoerer et middel til det, man kan kalde »oekonomisk afskraekkelse«, svarende til betingelsen om effektivitet for saa vidt angaar forfoelgelsen af de maal, der er naevnt ovenfor.
Saafremt det forholder sig saaledes, har den franske lovgiver gennemfoert direktivets artikel 2 korrekt ved at anvende en tvangsboede, som i den franske retsorden er et af de midler, der saedvanligvis er de mest effektive til at hindre manglende overholdelse af rettens paabud (19). Jeg mener ikke, at tvangsboedens afskraekkende virkning, som Kommissionen med rette insisterer paa skal foreligge, noedvendigvis forudsaetter, at dens stoerrelse fastsaettes i lovgivningen i forbindelse med gennemfoerelsen af direktivet (20). Et saadant standpunkt forekommer mig at vaere afkraeftet af erfaringen inden for de retlige ordninger, hvor tvangsboeder ofte anvendes: Der er ingen, der betvivler tvangsboedens afskraekkende virkning, selv om fastsaettelsen af det beloeb, der skal betales, i talrige tilfaelde er overladt til rettens skoen og ikke er fastsat af lovgiver (21).
15 Det er sikkert, at for at loesning litra c) - og herunder straffens faktisk afskraekkende magt - kan fungere korrekt, maa den ret, der skal fastsaette det beloeb, der skal betales, udoeve sin befoejelse fornuftigt. Der er imidlertid her tale om et direktiv, hvis bestemmelser, selv om de vedroerer den foreliggende tvist, ikke forekommer at vaere korrekt gennemfoert, hvis det ikke er tilladt retten at anvende bestemmelserne med en tilstraekkelig skoensmargen. Der kan forekomme mange forskellige typer overtraedelser. Ordregiverens adfaerd, hans gode eller onde tro, hans velvillighed for at udbedre overtraedelsen eller at afvaerge denne osv. kan i oevrigt ogsaa variere. Det forekommer mig imidlertid at vaere aabenbart, at der maa tages hensyn til disse forhold ved udmaalingen af de beloeb, der skal betales, ved anvendelse af artikel 2, stk. 1, litra c). Den, der er bedst egnet til at foretage denne bedoemmelse, kan kun vaere retten under udoevelse af sit skoen. Fastsaettelsen af tvangsboedens stoerrelse i lovgivningen stemmer daarligt overens med de behov, der er forbundet med en saadan bedoemmelse. Det er korrekt, at en eventuel lovbestemmelse, som gav retten mulighed for mellem en minimums- og en maksimumsgraense at fastsaette det beloeb, der skulle betales, ville medfoere, at forpligtelsen til at fastsaette tvangsboeden under hensyntagen til alle sagens saerlige omstaendigheder var opfyldt. Denne loesning ville imidlertid med sikkerhed ikke fratage retten dens skoensbefoejelse til konkret at udmaale tvangsboeder, selv om den kun foretog dette inden for graenser fastsat af lovgiver. Disse graenser skulle i oevrigt vaere tilstraekkeligt vide til at sikre retten mulighed for at tage hensyn til forskellige situationer, der kan opstaa. Det ville endvidere med sikkerhed ikke goere det lettere for Domstolen at kritisere, at den nationale lovgiver udoevede sin skoensbefoejelse ved fastsaettelse af de naevnte graenser i forbindelse med gennemfoerelsen af direktivet.
Det er paa den anden side vaesentligt, at det paagaeldende direktiv har tillagt de organer, der behandler eventuelle sager, vid mulighed for at foretage et skoen ved udoevelsen af de befoejelser, som er tillagt dem ved artikel 2. Ifoelge ordlyden af artikel 2, stk. 4, gaelder det: Medlemsstaterne kan foreskrive, at den ansvarlige instans, naar den undersoeger, om der skal traeffes midlertidige foranstaltninger, kan tage hensyn til de sandsynlige foelger af saadanne foranstaltninger for alle interesser, som vil kunne skades, samt til almenvellet, og beslutte ikke at give sit samtykke hertil, naar de negative foelger af saadanne foranstaltninger vil vaere stoerre end fordelene ... (22). Den naevnte bestemmelse ville ikke kunne begrundes, hvis det paalagdes medlemsstaterne, at de i forbindelse med gennemfoerelsen af direktivet skulle indfoere et system, hvorved deres nationale organer blot mekanisk anvendte de loesninger, der var foreskrevet af lovgiver.
16
Kommissionen har imidlertid anfoert, at lov nr. 93-1416 - i den del, hvor den bestemmer, at det tilkommer retten under udoevelse af sin skoensbefoejelse at fastsaette tvangsboedens stoerrelse, uden at der er fastsat nogen retsregel herom - i det vaesentlige overlader det til de ansvarlige retsinstanser at gennemfoere direktivet korrekt. Ifoelge sagsoegeren foelger det heraf, at selv om man maatte finde, at den franske retsinstans anvender sin skoensbefoejelse korrekt og fortolker den nationale lovs bestemmelser i overensstemmelse med direktivets formaal, ville dette ikke opfylde betingelserne for en behoerig gennemfoerelse i henhold til Domstolens praksis. Der henvises i denne forbindelse til foelgende passage i generaladvokat Léger's forslag til afgoerelse i sagen Kommissionen mod Graekenland (23): »En national retspraksis, hvorefter nationale retsforskrifter fortolkes paa en saadan maade, at de maa antages at opfylde direktivets krav, er derfor ikke tilstraekkelig til, at disse retsforskrifter kan betragtes som gyldige foranstaltninger til gennemfoerelse af dette direktiv.«
Her goer der sig to sideloebende raekker betragtninger gaeldende. For det foerste er retsinstanserne som alle andre statsorganer forpligtet til at fortolke den nationale ret i lyset af det med formaalet forfulgte maal (24). Det omtvistede direktiv er som foelge heraf ogsaa rettet til den franske retsinstans. Det maa fastholdes, at den del, artikel 2, stk. 5, hvori det foreskrives, at det beloeb, der skal betales i medfoer af stk. 1, litra c), skal vaere stort nok til at sikre den afskraekkende virkning, netop er rettet til retsinstanserne, eftersom den praeciserer arten af de befoejelser, der boer vaere tillagt disse.
Endvidere er det ikke min opfattelse, at det fortilfaelde, Kommissionen har paaberaabt sig, er relevant for denne sag. I sagen Kommissionen mod Graekenland forelaa der ingen gennemfoerelsesbestemmelse, og den graeske regerings forsvar bestod netop i at goere gaeldende, at Statsraadet under alle omstaendigheder ydede »tilstraekkelig retsbeskyttelse i forhold til direktivets krav« (25). Som foelge heraf fandt generaladvokaten og Domstolen med rette i den citerede sag, at den paagaeldende situation ikke var i overensstemmelse med de grundlaeggende krav, som gaelder for enhver gennemfoerelse: »Retssikkerhedshensynet og hensynet til en passende offentlig bekendtgoerelse« (26). Den foreliggende sag er imidlertid anderledes. Direktivet er blevet gennemfoert ved en passende lovgivning, og det kan ikke bebrejdes de franske myndigheder, at de i gennemfoerelsesloven ikke har indfoert en bestemmelse, som ikke kraeves af direktivets ordlyd, og som ikke er afgoerende for at sikre, at de maal, direktivet forfoelger, naas. Hvad endvidere angaar kravene vedroerende retssikkerheden forekommer det mig, at disse til fulde er opfyldt, eftersom borgerne - som det bemaerkes i Domstolens praksis (27) - er i stand til at faa fuld kendskab til deres rettigheder, som de kan paaberaabe sig paa grundlag af direktivet. Det betyder i denne sag, at dette grundlaeggende krav er opfyldt, hvis de beroerte virksomheder er i stand til at faa kendskab til, at der bestaar en klageadgang, der goer det muligt at paalaegge sanktioner for manglende overholdelse af faellesskabsreglerne inden for udbud, og at retten i oevrigt inden for disse rammer kan paalaegge, at der betales en tvangsboede i det tilfaelde, at ordregiveren ikke efterkommer rettens paabud. Direktivet foreskriver ikke, at stoerrelsen af den eventuelle straf skal kendes paa forhaand, og hvis man ser naermere paa spoergsmaalet, modsvarer denne oplysning heller ikke noget krav om retssikkerhed. Man kan i alle tilfaelde kun give denne slags forhaandsangivelser vejledende og ufuldstaendigt, eftersom det paagaeldende beloeb - af de ovenfor anfoerte grunde - kan variere afhaengigt af adskillige faktorer, som ikke kan kendes paa forhaand.
17 Kommissionen har endvidere kritiseret lov nr. 93-1416, idet den har gjort gaeldende, at den tvangsboede, som den franske lovgiver har indfoert for at gennemfoere direktivet, afviger i forhold til de almindelige retsregler om tvangsboeder i fransk ret, og navnlig i forhold til loven fra 1991 om aendring af de civile tvangsfuldbyrdelsesregler (28). De franske myndigheder har ifoelge Kommissionen overtraadt direktivets artikel 1, stk. 2, ifoelge hvilken »medlemsstaterne paaser, at der mellem virksomheder, som kan goere en skade gaeldende i forbindelse med en udbudsprocedure, ikke finder forskelsbehandling sted paa grund af den sondring, der i dette direktiv foretages mellem de nationale regler til gennemfoerelse af faellesskabsretten og de oevrige nationale regler«. Der er heller ikke grundlag for at tage dette klagepunkt til foelge. Som den franske regering rigtigt har bemaerket, er de forhold, der er reguleret ved lov nr. 93-1416 forskellige fra dem, der henhoerer under lov nr. 91-650. Sidstnaevnte lov har til formaal at gennemfoere visse forpligtelser og giver netop retten mulighed for - ud over at traeffe andre foranstaltninger - at fastsaette en tvangsboede. Lov nr. 91-650 kan som foelge heraf ikke anses for alene at vaere grundlaget for gennemfoerelsen af det paagaeldende direktiv. Loven bemyndiger ikke retsinstansen - uanset om der er tale om en ordinaer domstol eller en forvaltningsdomstol - til at intervenere under tilbudsgivningsprocedurer. Som foelge heraf modsvarer udstedelsen af lov nr. 93-1416 ikke den franske lovgivers hensigt om at indfoere en saerlig og mindre bindende fremgangsmaade i forhold til de gaeldende regler inden for den nationale borgerlige retspleje. Det eneste faelles traek for de to love bestaar i den omstaendighed, at de begge hjemler anvendelse af tvangsboeder. Bortset herfra er der ingen andre ligheder mellem de to love. Paa grundlag heraf mener jeg ikke, at der foreligger nogen overtraedelse af artikel 1, stk. 2, som foelge af den omstaendighed, at den nationale lovgiver - henset til at reglerne fastsat i lov nr. 91-650 ikke fandt anvendelse - har fastsat passende gennemfoerelsesbestemmelser, som tager hensyn til de saerlige krav, som gaelder i de situationer, direktivet regulerer.
18 Endelig skal det sidste af Kommissionens klagepunkter vedroerende lov nr. 93-1416 undersoeges, nemlig klagepunktet vedroerende sondringen mellem den foreloebige og den endelige tvangsboede. Ifoelge Kommissionen er den mulighed, der i henhold til den paagaeldende lov er tillagt retsinstanserne for foerst at paalaegge en foreloebig straf og senere ved fastsaettelsen at paalaegge en endelig straf, ikke i overensstemmelse med direktivet. En saadan mulighed er efter Kommissionens opfattelse hverken foreskrevet eller hjemlet i direktivet: Faellesskabslovgiver har alene bestemt, at betalingen af dette beloeb »kan goeres betinget af, at det ved en endelig afgoerelse fastslaas, at der er blevet begaaet en overtraedelse« (29). Der er ingen bestemmelse - som det derimod er fastsat i den franske gennemfoerelseslov - der giver retten befoejelse til at aendre dette beloebs stoerrelse, eller mulighed for at fastsaette beloebet under hensyntagen til den paagaeldende adressats adfaerd. Ifoelge Kommissionen indebaerer dette en begraensning af den afskraekkende virkning af den ordning, de franske myndigheder har indfoert.
Jeg mener ikke, at der kan gives medhold i dette standpunkt. Det er korrekt, at sondringen mellem en foreloebig tvangsboede og en endelig tvangsboede ikke er foreskrevet i henhold til direktivets ordlyd, men en saadan er heller ikke udtrykkeligt udelukket. Det eneste kriterium, man maa have sig for oeje, naar det skal bedoemmes, om den ordning, den nationale lovgiver har valgt ved gennemfoerelsen, skal aendres, er kriteriet om effektiv virkning. Det forekommer mig ikke, at den omstaendighed, at der er hjemlet en foreloebig og en endelig tvangsboede, kan have negativ indflydelse paa den effektivt afskraekkende virkning. Det er min opfattelse, at det endog er det modsatte, der er tilfaeldet (30). Den bestemmelse, ifoelge hvilken retten fastsaetter en endelig straf, giver retten - om man saa maa sige - mulighed for at holde den adfaerd, som ordregiveren, der har tilsidesat sine forpligtelse, udviser, under kontrol: I tilfaelde af gentagne overtraedelser, kan ordregiverens adfaerd medfoere, at retten forhoejer det beloeb, der blev fastsat tidligere ved paalaeggelsen af den foreloebige tvangsboede. Hvad derimod angaar rettens mulighed for at nedsaette tvangsboedens stoerrelse ved den endelige fastsaettelse for at tage gensyn til den paagaeldende ordregivers adfaerd, forekommer det mig, at denne mulighed er udtryk for en korrekt anvendelse af proportionalitetsprincippet (31). Dette grundlaeggende princip vil ikke blive respekteret, hvis retten endeligt skulle fastlaegge det beloeb, ordregiveren skulle betale, uden at den havde befoejelse til at tage hensyn til den paagaeldendes medvirken under procedurens forloeb, den omstaendighed, at overtraedelsen straks ophoerte, samt alle daarlige forhold, som er kendetegnende for den paagaeldende sag.
Attesteringsordningen
19 Kommissionen har gjort gaeldende, at Den Franske Republik ikke har traeffet nogen gennemfoerelsesforanstaltninger for saa vidt angaar direktivets kapitel 2, som regulerer attesteringsordningen. Den franske regering erkender, at lov nr. 93-1416 ikke indeholder bestemmelser i saa henseende, men finder, at disse bestemmelser ikke var noedvendige i det foreliggende tilfaelde. For at foretage en korrekt gennemfoerelse af direktivets kapitel er det ifoelge den franske regering tilstraekkeligt, at ordregiverne bliver sat i stand til at faa kendskab til muligheden for at underkaste udbudsprocedurer den paagaeldende attesteringsordning, der netop er fastsat ved bestemmelserne i kapitel 2. Den franske regering har gjort gaeldende, at et saadant kendskab er blevet formidlet ved de franske myndigheders offentliggoerelse af direktiv 92/13 i et saerligt tidsskrift, der er meget udbredt blandt aktoererne inden for offentligt udbud (32). Den franske regering har endvidere anfoert, at der endnu ikke er udpeget attestatorer, da ordregiverne endnu ikke har indgivet anmodning herom.
Det af Kommissionen fremsatte klagepunkt maa efter min opfattelse tages til foelge. Som Kommissionen har anfoert, forudsaetter direktivets kapitel 2, at der ved gennemfoerelsen fastsaettes passende bestemmelser, der bl.a. skal praecisere, hvilken attesteringsordning der er valgt, fremgangsmaaden for udpegelsen af attestatorer, de faglige betingelser, disse skal opfylde osv. Saadanne bestemmelser mangler helt og aldeles i lov nr. 93-1416. Det skal endvidere bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis skal et direktivs bestemmelser gennemfoeres »ved udstedelsen af utvivlsomt bindende regler, der ... konkret udgoer bestemte, klare regler, der opfylder kravet om retssikkerhed« (33). Medlemsstaterne skal saaledes »for at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud, skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om« (34). Offentliggoerelse af direktivet i et tidsskrift - ogsaa selv om dette har mange laesere blandt dem, der beskaeftiger sig med offentligt udbud - opfylder ikke i sig selv de ovenfor naevnte krav, der stilles i henhold til retspraksis.
Forligsproceduren
20 Kommissionen har endelig gjort gaeldende, at de franske myndigheder ikke har gennemfoert de regler, der er fastsat i direktivets kapitel 4 vedroerende forligsproceduren, i fransk ret. Den franske regering bestrider ikke, at den ikke har udstedt passende gennemfoerelsesbestemmelser, men den har gjort gaeldende, at det i det foreliggende tilfaelde ikke var noedvendigt at fastsaette udtrykkelige gennemfoerelsesbestemmelser. Ifoelge den franske regering har medlemsstaterne i henhold til direktivet alene pligt til at fremsende de anmodninger om forlig, de modtager fra beroerte parter, til Kommissionen (35). Den har endvidere anfoert, at de beroerte paa korrekt vis er blevet oplyst om den mulighed, direktivet indebaerer, for at anvende den paagaeldende procedure, hvilket skete ved offentliggoerelsen af direktivet i det naevnte tidsskrift Marchés publics.
Efter min opfattelse kan de argumenter, den franske regering har fremsat, ikke tages til foelge. Den begraensede rolle, direktivets kapitel 4 tillaegger medlemsstaterne i forbindelse med forligsproceduren, fritager ikke de nationale myndigheder fra pligten til at traeffe foranstaltninger til at sikre, at de paagaeldende bestemmelser gennemfoeres korrekt. Dette gaelder - som den franske regering har erkendt - i endnu hoejere grad, naar gennemfoerelsen endvidere har til formaal at give de beroerte kendskab til eksistensen af en saadan procedure og mulighed for at anvende denne. Det kan - af grunde, der svarer til dem, der er anfoert vedroerende attesteringsordningen - ikke antages, at dette grundlaeggende krav om offentlighed er opfyldt ved offentliggoerelsen af direktivet i det paagaeldende nummer af tidsskriftet Marchés publics. Denne offentliggoerelse opfylder som foelge heraf ikke de betingelser, der er fastlagt i Domstolens praksis.
Forslag til afgoerelse
21 Henset til ovenstaaende betragtninger foreslaar jeg, at Domstolen
1) fastslaar, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til artikel 13, stk. 1, i Raadets direktiv 92/13/EOEF af 25. februar 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmaaden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation, idet den ikke inden for den fastsatte frist har sat de love og administrative bestemmelser i kraft, som er noedvendige for at efterkomme direktivets kapitel 2 og 4, og
2) tilpligter Den Franske Republik til at betale sagens omkostninger.
(1) - EFT L 76, s. 14.
(2) - Se femte betragtning. Artikel 1 bestemmer foelgende: »1. Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt og navnlig saa hurtigt som muligt kan indgives klage over ordregivernes beslutninger paa de betingelser, der er anfoert i de foelgende artikler, saerlig artikel 2, stk. 8, med den begrundelse, at beslutningerne er i strid med faellesskabsretten vedroerende tilbudsgivning eller de nationale regler til gennemfoerelse af denne ret, for saa vidt angaar: a) de fremgangsmaader ved tilbudsgivning, der henhoerer under direktiv 90/531/EOEF, og b) overholdelsen af artikel 3, stk. 2, litra a), i naevnte direktiv, naar det drejer sig om de ordregivere, for hvilke denne bestemmelse finder anvendelse ...«
(3) - »1. Medlemsstaterne paaser, at de foranstaltninger, der traeffes med henblik paa de i artikel 1 omhandlede klageprocedurer, omfatter de noedvendige befoejelser til: enten a)
hurtigst muligt og som hastesag at traeffe midlertidige foranstaltninger, der har til formaal at bringe den paastaaede overtraedelse til ophoer eller forhindre, at der paafoeres de paagaeldende interesser anden skade, herunder foranstaltninger med henblik paa at suspendere eller foranledige suspension af den paagaeldende udbudsprocedure eller gennemfoerelsen af enhver beslutning, der er truffet af ordregiveren og b)
at annullere eller foranledige annullering af ulovlige beslutninger, herunder at fjerne de diskriminerende tekniske, oekonomiske eller finansielle specifikationer i udbudsbekendtgoerelsen, den periodisk vejledende bekendtgoerelse, bekendtgoerelsen om anvendelse af et kvalifikationssystem, anmodningen om at afgive bud, udbudsbetingelserne eller ethvert andet dokument i forbindelse med den paagaeldende udbudsprocedure ...«
(4) - Min fremhaevelse.
(5) - Jf. artikel 3.
(6) - Jf. artikel 4.
(7) - Jf. artikel 10, stk. 1.
(8) - Jf. artikel 10, stk. 4.
(9) - Jf. artikel 10, stk. 5.
(10) - JORF af 1.1.1994, s. 10.
(11) - Min fremhaevelse.
(12) - Jf. artikel 1, stk. 3.
(13) - Jf. artikel 1, stk. 6.
(14) - Jf. ovenfor, punkt 2.
(15) - Jf. ovenfor, punkt 6.
(16) - Jf. dom af 19.9.1996, sag C-236/95, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4459, og den i punkt 13 citerede retspraksis.
(17) - Jf. artikel 11, stk. 2, i Kommissionens forslag: »Den klageinstans, der er ansvarlig for at fastsaette det kontante beloeb, der skal betales i overensstemmelse med stk. 1, fastsaetter et saadant beloeb paa et niveau, der er egnet til at afholde ordregiveren fra at begaa eller fortsaette overtraedelsen. Beloebet skal mindst daekke omkostningerne i forbindelse med udarbejdelse af et bud eller deltagelse i kontraktindgaaelsesproceduren for den person, der indgiver klage. Disse omkostninger skoennes at beloebe sig til én procent af kontraktens vaerdi, medmindre den person, der indgiver klage, godtgoer, at omkostningerne var stoerre. Et paabud om betaling af et kontant beloeb i overensstemmelse med disse bestemmelser udelukker ethvert yderligere krav fra den paagaeldende person om godtgoerelse af de omkostninger, hvortil klageinstansen tog hensyn, da den udstedte paabuddet« (EFT 1990 C 216, s. 8; min fremhaevelse).
(18) - Min fremhaevelse.
(19) - Jf. f.eks. G. Couches: Voies d'exécution, Paris, 1994, s. 5, som fremhaever tvangsboedens indirekte, men saerligt effektivt tvingende karakter.
(20) - Der foreligger naturligvis ogsaa tilfaelde, hvor lovgiver har fastsat praecise regler for fastsaettelsen af tvangsboedens stoerrelse. Dette er f.eks. tilfaeldet i artikel 16 i Raadets forordning nr. 17 af 6.2.1962, foerste forordning om anvendelsen af bestemmelserne i artikel 85 og 85 (EFT 1959-1962, s. 81), som giver Kommissionen befoejelse til at paalaegge »tvangsboeder paa 50 til 1 000 regningsenheder daglig«, eller i Raadets forordning nr. 4064/89 af 21.12.1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EFT L 395, s.1, berigtiget ved EFT 1990 L 257, s. 13), i hvilken faellesskabslovgiver har anvendt teknikken med at fastsaette et loft for tvangsboeden (artikel 15). Det ville imidlertid ikke vaere korrekt at konkludere, at tvangsboeden kun er effektiv i de tilfaelde, hvor loven fastsaetter et minimums- og/eller maksimumsbeloeb.
(21) - For saa vidt angaar reglen indfoert i belgisk ret ved en faelles lov for Benelux-landene om tvangsboeder (konvention undertegnet den 26.11.1973, Tractatenblad, 1974, 6) henvises til bemaerkningerne i J. van Compernolle: L'astreinte, Bruxelles, 1992, s. 47. For saa vidt angaar fastsaettelsen af tvangsboeden skriver forfatteren, at »retten raader over den videste skoensbefoejelse for saa vidt angaar fastsaettelsen af beloebet ... Henset til alle de foreliggende omstaendigheder, herunder debitors adfaerd og hans oekonomiske formaaen, fastsaetter retten frit det beloeb, der findes at vaere egnet til at laegge tilstraekkeligt pres paa debitor til at tvinge denne til at efterleve den foerste domfaeldelse ... Retten har i denne forbindelse en uindskraenket skoensbefoejelse« (min fremhaevelse).
(22) - Min fremhaevelse.
(23) - Som naevnt ovenfor, forslagets punkt 26.
(24) - Jf. dom af 10.4.1984, sag 14/83, Von Colson og Kamann, Sml. s. 1891, og af 20.9.1988, sag 31/87, Beentjes, Sml. s. 4635.
(25) - Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland, praemis 8.
(26) - Jf. generaladvokatens forslag til afgoerelse, punkt 24. I dommens praemis 13 erindrede Domstolen om fast retspraksis, hvorefter »det af hensyn til retssikkerheden [er] saerlig vigtigt, at de privates retsstilling er klar og bestemt, saa de saettes i stand til at faa fuld kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan haandhaeve rettighederne ved de nationale domstole« (jf. i denne retning dom af 23.5.1985, sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1661, praemis 23, af 9.4.1987, sag 363/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1733, praemis 7, og af 30.5.1991, sag C-59/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2607, praemis 18).
(27) - Jf. den i fodnote 26 naevnte dom.
(28) - Lov nr. 91-650 af 9.7.1991 (JORF af 14.7.1991, s. 9228).
(29) - Jf. artikel 2, stk. 5.
(30) - Jf. i denne retning A. Frignagni: »La penalità di mora e le astreintes nei diritti che si ispirano al modello francese« i Riv. dir. civ., 1981, I, s. 511: »Muligheden for at forhoeje stoerrelsen af tvangsboeden opfylder det foernaevnte formaal om lettere at overvinde skyldnerens modstand. Dette indebaerer i oevrigt, at det er noedvendigt at fastsaette beloebet endeligt.«
(31) - Det er efter min opfattelse ikke en tilfaeldighed, at artikel 15, stk. 3, i forordningen om fusionskontrol, citeret i fodnote 20, bestemmer, at »naar de i artikel 3, stk. 1, litra b), omhandlede personer samt virksomhederne eller sammenslutningerne af virksomheder har efterkommet den forpligtelse, til hvis opfyldelse tvangsboeden er blevet fastsat, kan Kommissionen fastsaette tvangsboedens endelige stoerrelse til et mindre beloeb end det, den oprindelige beslutning ville foere til« (min fremhaevelse). Det forekommer mig ikke, at denne bestemmelse - som udgoer en logisk anvendelse af proportionalitetsprincippet - formindsker tvangsboedens afskraekkende virkning.
(32) - Den franske regering har henvist til april-maj-nummeret fra 1992 af tidsskriftet Marchés publics.
(33) - Jf. dommen i sag C-59/89, Kommissionen mod Tyskland, naevnt i fodnote 26, praemis 24.
(34) - Sammesteds, praemis 28.
(35) - Jf. artikel 9, stk. 2.