Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
GIOVANNI PITRUZZELLA
apresentadas em 29 de setembro de 2020 (1)
Processos apensos C‑422/19 e C‑423/19
Johannes Dietrich (C‑422/19)
Norbert Haring (C‑423/19)
contra
Hessischer Rundfunk
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha)]
«Reenvio prejudicial – União Económica e Monetária – Artigo 2.°, n.° 1, e artigo e 3.°, n.° 1, alínea c), TFUE – Competência exclusiva da União – Política monetária – Moeda única – Artigo 128.°, n.° 1, TFUE – Regulamento n.° 974/98 – Conceito de “curso legal” – Obrigação de aceitação de notas de banco em euros – Restrições aos pagamentos em numerário estabelecidas pelos Estados‑Membros – Legislação nacional que impõe a aceitação das notas de banco para a extinção de obrigações pecuniárias impostas pelas entidades públicas – Legislação regional que exclui o pagamento em numerário da taxa de radiodifusão»
1.        Qual é a extensão da competência exclusiva conferida à União Europeia em relação à política monetária? Mais especificamente, esta competência exclusiva inclui o direito monetário e a determinação do curso legal para a moeda única? Que efeitos tem o curso legal das notas de banco em euros? Nesse contexto, podem os Estados‑Membros cuja moeda é o euro adotar legislação nacional que restrinja a utilização das notas de banco em euros e, em caso afirmativo, dentro de que limites?
2.        Estas são, em síntese, as questões suscitadas pelo presente pedido de decisão prejudicial submetido ao Tribunal de Justiça pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha).
3.        O presente processo reveste uma importância significativa, antes de mais, pelas suas implicações de natureza constitucional. Com efeito, implica a determinação da extensão da competência exclusiva da União relativamente à política monetária e suscita, portanto, questões relativas à repartição das competências entre a União e os Estados‑Membros e às regras de exercício das competências respetivas. Pressupõe, em particular, a definição de critérios que permitam delimitar a ação dos Estados‑Membros quando, no exercício de competências que lhes são próprias, a sua ação, embora sem interferir num domínio de competência exclusiva da União, entra, no entanto, em contacto com conceitos que se inserem nesse âmbito.
4.        Além disso, o presente processo coloca questões inéditas e de significativa importância prática, atual e futura, em relação à moeda única, o euro. O Tribunal de Justiça é chamado a interpretar conceitos de direito monetário de que ainda não teve a oportunidade de se ocupar, e mais especificamente, o de curso legal. Tudo isto num contexto complexo em que a afirmação da moeda escritural e da moeda eletrónica e o progresso tecnológico, dotado de efeitos potencialmente desestabilizadores também na utilização da moeda, são acompanhados pela existência de um número ainda não despiciendo de pessoas vulneráveis que não têm acesso a serviços financeiros básicos.
I.      Quadro jurídico
A.      Direito da União
5.        O artigo 128.°, n.° 1, TFUE, cuja redação é reproduzida, quase literalmente, no artigo 16.°, primeiro parágrafo, do Protocolo n.° 4 relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu (a seguir «Estatutos do SEBC e do BCE»), dispõe:
«O Banco Central Europeu tem o direito exclusivo de autorizar a emissão de notas de banco em euros na União. O Banco Central Europeu e os bancos centrais nacionais podem emitir essas notas. As notas de banco emitidas pelo Banco Central Europeu e pelos bancos centrais nacionais são as únicas com curso legal na União».
6.        O considerando 19 do Regulamento (CE) n.° 974/98 do Conselho, de 3 de maio de 1998, relativo à introdução do euro (2), tem a seguinte redação:
«Considerando que as notas e moedas expressas em unidades monetárias nacionais deixarão de ter curso legal o mais tardar seis meses após o final do período de transição; que as limitações aos pagamentos em notas e moedas, estabelecidas pelos Estados‑Membros por razões de interesse público, não são incompatíveis com o curso legal das notas e moedas expressas em euros desde que existam outros meios legais de pagamento das obrigações pecuniárias».
7.        O artigo 10.° do mesmo regulamento dispõe:
«Com efeitos a partir da respetiva data de passagem para as notas e moedas em euros, o BCE e os bancos centrais dos Estados‑Membros participantes põem em circulação notas expressas em euros nos Estados‑Membros participantes. Sem prejuízo do artigo 15.°, essas notas expressas em euros são as únicas notas com curso legal nos Estados‑Membros participantes».
8.        Nos termos do artigo 11.° do Regulamento n.° 974/98, «[c]om efeitos a partir da respetiva data de passagem para as notas e moedas em euros, os Estados‑Membros participantes emitem moedas expressas em euros ou em cêntimos, que respeitem as denominações e as especificações técnicas que o Conselho possa adotar nos termos do segundo período do artigo [128.°, n.° 2, TFUE]. Sem prejuízo do artigo 15.° e das disposições de qualquer acordo relativo a questões monetárias, celebrado ao abrigo do artigo [219.°, n.° 3, TFUE], essas moedas são as únicas moedas com curso legal nos Estados‑Membros participantes. À exceção da autoridade emissora e das pessoas especificamente designadas pela legislação nacional do Estado‑Membro emissor, ninguém pode ser obrigado a aceitar mais de cinquenta moedas num único pagamento».
9.        Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, da Decisão 98/415/CE do Conselho, de 29 de junho de 1998, relativa à consulta do Banco Central Europeu pelas autoridades nacionais sobre projetos de disposições legais (3):
«As autoridades dos Estados‑Membros consultarão o BCE sobre qualquer projeto de disposição legal nos domínios das suas atribuições, de acordo com o tratado, e nomeadamente sobre:
–        questões monetárias,
–        meios de pagamento,
–        bancos centrais nacionais,
–        recolha, tratamento e divulgação de estatísticas monetárias, financeiras, bancárias e relativas aos sistemas de pagamentos e às balanças de pagamentos,
–        sistemas de pagamento e de liquidação,
–        normas aplicáveis às instituições financeiras, na medida em que influenciem significativamente a estabilidade das instituições e dos mercados financeiros.»
10.      Os considerandos 3 e 4 da Recomendação 2010/191/UE da Comissão, de 22 de março de 2010, sobre o alcance e consequências do curso legal das notas e moedas em euros(4), enunciam, respetivamente, que
«[h]á atualmente alguma incerteza a nível da área do euro no que respeita ao alcance e consequências do seu curso legal»
e que
«[a] presente recomendação tem por base as principais conclusões de um relatório preparado por um grupo de trabalho constituído por representantes de Ministérios das Finanças e de Bancos Centrais Nacionais da área do euro».
11.      Os pontos 1 a 4 dessa recomendação preveem:
«1.      Definição comum de curso legal
Quando existe uma obrigação de pagamento, o curso legal das notas e moedas em euros deve implicar:
a)      Aceitação obrigatória:
O credor de uma obrigação de pagamento não pode recusar notas e moedas em euros a menos que as Partes tenham acordado entre si outros meios de pagamento.
b)      Aceitação ao valor nominal total:
O valor monetário das notas e moedas em euros é igual ao montante indicado nas notas e moedas.
c)      Poder para cumprir obrigações de pagamento:
Um devedor pode cumprir uma obrigação de pagamento mediante a entrega ao credor de notas e moedas em euros.
2.       Aceitação de pagamentos em notas e moedas em euros nas transações no comércio retalhista
A aceitação de notas e moedas em euros como meio de pagamento deve ser a regra nas transações no comércio retalhista. Só deve ser possível uma recusa quando fundamentada em razões ligadas ao «princípio de boa‑fé» (por exemplo, o retalhista não tem troco disponível).
3.       Aceitação de notas de valor elevado em transações no comércio retalhista
As notas de banco de valor elevado devem ser aceites como meio de pagamento nas transações no comércio retalhista. Só deve ser possível uma recusa quando fundamentada em razões ligadas ao «princípio de boa‑fé» (por exemplo, o valor nominal da nota apresentada é desproporcionado em comparação com o montante devido ao credor do pagamento).
4.      Ausência de sobretaxas impostas à utilização de notas e moedas em euros
Não devem ser impostas sobretaxas aos pagamentos com notas e moedas em euros.»
B.      Direito alemão
12.      O artigo 14.°, n.° 1, da Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Lei do Banco Federal alemão, a seguir «BBankG») (5) dispõe:
«Sem prejuízo do disposto no artigo 128.°, n.° 1, TFUE, o Deutsche Bundesbank (Banco Federal alemão) tem o direito exclusivo de emitir notas de banco no âmbito de aplicação da presente lei. As notas de banco expressas em euros são o único meio de pagamento com curso legal ilimitado
[…]» (6).
13.      O Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (Acordo Estatal sobre a Taxa de Radiodifusão (a seguir «RBStV») (7) prevê, no seu artigo 2.°, n.° 1, uma obrigação de pagamento de uma taxa de radiodifusão por cada habitação a cargo dos respetivos proprietários.
14.      O artigo 9.°, n.° 2, do RBStV autoriza os organismos regionais de radiodifusão (Landesrundfunkanstalt) a estabelecer, através de regulamento (Satzung), os procedimentos de pagamento da taxa de radiodifusão.
15.      O artigo 10.°, n.° 2, do Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge [Regulamento do Hessischen Rundfunk (organismo de radiodifusão do Hesse) relativo ao procedimento de pagamento das taxas de radiodifusão; a seguir «Regulamento sobre os Procedimentos de Pagamento»], adotado com base no artigo 9.°, n.° 2, do RBStV, dispõe:
«O devedor da taxa de radiodifusão não pode proceder ao pagamento desta taxa em numerário, mas apenas através das seguintes modalidades de pagamento:
1.      cobrança por débito direto SEPA;
2.      transferência bancária pontual;
3.      ordem de pagamento permanente».
II.    Factos, processo principal e questões prejudiciais
16.      Johannes Dietrich e Norbert Häring, recorrentes nos processos principais, estão obrigados, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do RBStV, a pagar a taxa de radiodifusão ao Hessischer Rundfunk.
17.      Propuseram ao Hessischer Rundfunk pagar a referida taxa em numerário. Invocando o artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento sobre os Procedimentos de Pagamento, nos termos do qual a taxa referida só pode ser paga por débito direto, transferência bancária pontual ou ordem de pagamento permanente, o Hessischer Rundfunk recusou essa proposta de pagamento e, por decisão de 1 de setembro de 2015, enviou a J. Dietrich e N. Häring avisos de pagamento onde quantificava os montantes devidos e não pagos em 52,50 euros, acrescidos de 8 euros relativos a juros de mora.
18.      J. Dietrich e N. Häring impugnaram os avisos de pagamento enviados pelo Hessischer Rundfunk, mas foi negado provimento aos respetivos recursos tanto na primeira como na segunda instância.
19.      J. Dietrich e N. Häring interpuseram então recurso para o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha), órgão jurisdicional de reenvio. Nos seus recursos, alegam que tanto o artigo 14.°, n.° 1, segundo período, da BBankG como o artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, TFUE preveem a obrigação incondicional e ilimitada de aceitação de notas de banco em euros como meio de pagamento das obrigações pecuniárias. Essa obrigação apenas pode ser restringida mediante estipulação contratual entre as partes ou na sequência de uma autorização prevista por lei federal ou pelo Direito da União. Razões práticas relacionadas com pagamentos no âmbito de «procedimentos em massa», ou seja, situações em que existe um número muito significativo de contribuintes, não podem justificar a exclusão do pagamento em numerário.
20.      O órgão jurisdicional de reenvio afirma, a título preliminar, que, em aplicação do direito nacional, os recursos interpostos devem ser julgados procedentes. Com efeito, a exclusão da possibilidade de pagar a taxa de radiodifusão em numerário, prevista no Regulamento sobre os Procedimentos de Pagamento do Hessischer Rundfunk, é contrária à disposição de direito federal de grau superior, constante do artigo 14.°, n.° 1, segundo período, da BBankG (8).
21.      O órgão jurisdicional de reenvio salienta que esta última disposição deve ser interpretada no sentido de que obriga as instituições públicas a aceitar as notas de banco em euros para o cumprimento das obrigações pecuniárias impostas pela entidade pública. As exceções a esta regra não se podem basear simplesmente em razões práticas de organização administrativa ou de redução de
custos, mas exigem a existência de uma autorização pela lei federal, não sendo suficiente, como no presente caso, uma autorização prevista pela lei de um Land.
22.      Nesse contexto, o órgão jurisdicional de reenvio considera, no entanto, que os processos principais suscitam três questões para as quais é necessário que o Tribunal de Justiça se pronuncie a título prejudicial.
23.      Em primeiro lugar, o referido órgão jurisdicional interroga‑se sobre a conformidade do artigo 14.°, n.° 1, segundo período, da BBankG com a atribuição da competência exclusiva à União em relação à política monetária, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, alínea c), TFUE.
24.      Sublinha que o conceito de política monetária não está definido nos Tratados e que o seu conteúdo e, consequentemente, a extensão da competência exclusiva da União ainda não foram definitivamente esclarecidos. Com base na jurisprudência existente do Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional de reenvio considera que não está em condições de determinar definitivamente se a competência exclusiva da União no domínio da política monetária também abrange a regulamentação das consequências jurídicas relacionadas com o curso legal das notas de banco em euros e, em particular, o estabelecimento da
obrigação de as instituições públicas aceitarem as notas de banco em euros para o cumprimento de obrigações pecuniárias de direito público.
25.      Observa que, por um lado, essa obrigação não diz respeito ao objetivo de manutenção da estabilidade dos preços nem existe uma relação direta com os instrumentos previstos pelo direito primário para atingir os objetivos da política monetária. Em particular, o direito de emitir notas de banco em euros que o artigo 128.°, n.° 1, TFUE atribui ao Banco Central Europeu e aos bancos centrais nacionais não é limitado ou alterado por essa obrigação. Por outro lado, todavia, o referido órgão jurisdicional considera que a jurisprudência do Tribunal de Justiça deixa margem para considerar que também devem ser qualificadas como relativas à política monetária as normas destinadas a assegurar a aceitação das notas de banco em euros enquanto meios de pagamento com curso legal e, consequentemente, o funcionamento da circulação monetária. Em particular, não parece estar excluído que um ato jurídico que regule o curso legal das notas de banco em euros possa basear‑se no artigo 133.° TFUE, enquanto medida necessária para a utilização do euro como moeda única, e que, portanto, também nesse sentido se deva presumir a existência de uma competência exclusiva da União.
26.      Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se se o direito da União não contém uma proibição de as instituições públicas dos Estados‑Membros recusarem o cumprimento de uma obrigação pecuniária imposta por uma entidade pública através de notas de banco em euros. Se fosse este o caso, independentemente da conformidade do artigo 14.°, n.° 1, segundo período, da BBankG com o direito da União, o artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento sobre os Procedimentos de Pagamento do Hessischer Rundfunk seria, de qualquer forma, ilegal por ser contrário a uma fonte normativa de grau superior e, em consequência, deveria ser dado provimento aos recursos interpostos no órgão jurisdicional de reenvio.
27.      O órgão jurisdicional de reenvio salienta que não resulta de forma evidente do conceito de curso legal, previsto no artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, TFUE, no artigo 16.°, primeiro parágrafo, terceiro período, dos Estatutos do SEBC, e no BCE e do artigo 10.°, segundo período, do Regulamento n.° 974/98, uma obrigação de aceitação das notas de banco em euros. Nem o direito primário nem o direito derivado da União definem esse conceito. O considerando 19 do referido regulamento sugere apenas que, segundo o legislador da União, eventuais restrições ao pagamento em numerário não prejudicam, por si só, o curso legal do dinheiro em numerário em euros. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, também não é claro qual o significado a atribuir, neste contexto, à Recomendação 2010/191/UE da Comissão. Embora seja verdade que esta recomendação prevê uma «definição comum de curso legal», todavia, nos termos do artigo 288.°, n.° 5, TFUE, as recomendações das instituições da União não são vinculativas.
28.      Em terceiro lugar, mesmo na hipótese de, em resposta à primeira questão prejudicial, o Tribunal de Justiça considerar que, em razão da competência exclusiva da União no domínio da política monetária, o legislador alemão não estava legitimado para adotar uma norma como a do artigo 14.°, n.° 1, segundo período, da BBankG, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se esta disposição não deve, em todo o caso, ser aplicada na medida e enquanto a União não exercer definitivamente a sua competência exclusiva. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera que não resulta com certeza da jurisprudência existente se um ato normativo nacional não deve ser aplicado quando, na falta de atividade legislativa por parte da União, o referido ato tiver sido
adotado em violação da proibição resultante da existência de competência exclusiva da União na matéria.
29.      Nesse contexto, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1.      A competência exclusiva de que a União dispõe no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, por força do artigo 2.°, n.° 1, conjugado com o artigo 3.°, n.° 1, alínea c), do TFUE, opõe‑se a um ato normativo de um desses Estados‑Membros que prevê a obrigação de as instituições públicas do Estado‑Membro aceitarem notas de banco em euros em cumprimento de obrigações pecuniárias fixadas por entidades públicas?
2.      O estatuto de notas com curso legal atribuído às notas expressas em euros pelo artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, do TFUE, pelo artigo 16.°, n.° 1, terceiro período, [dos estatutos do SEBC e do BCE], e pelo artigo 10.°, segundo período, do Regulamento (CE) n.° 974/98 do Conselho, de 3 de maio de 1998, relativo à introdução do euro, consubstancia uma proibição de as instituições públicas de um Estado‑Membro recusarem o cumprimento, com essas notas, de uma obrigação pecuniária fixada por entidades públicas, ou o direito da União deixa margem para normas que excluam pagamentos com notas de banco em euros para cumprimento de determinadas obrigações pecuniárias fixadas por entidades públicas?
3.      Em caso de resposta afirmativa à primeira questão e de resposta negativa à segunda questão:
Um ato normativo de um Estado‑Membro cuja moeda é o euro, aprovado no domínio da competência exclusiva da União para a política monetária, pode ser aplicado, na medida e enquanto a União não exercer a sua competência?»
III. Análise jurídica
A.      Observações preliminares
30.      Como referido na introdução, o presente pedido de decisão prejudicial suscita, por um lado, questões delicadas respeitantes à extensão da competência exclusiva da União relativa à política monetária e, portanto, questões relativas à repartição das competências entre a União e os Estados‑Membros e às regras de exercício das respetivas competências. Mais especificamente, suscita a questão delicada da possibilidade de
os Estados‑Membros da zona euro adotarem medidas que restrinjam a utilização do numerário e dos eventuais limites a tal possibilidade. Por outro lado, o presente processo diz igualmente respeito à interpretação de conceitos complexos e indeterminados de direito monetário sobre os quais o Tribunal de Justiça ainda não teve oportunidade de se pronunciar.
31.      Nesse contexto, considero oportuno esclarecer, a título preliminar, o alcance de alguns conceitos essenciais para poder responder às questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio. Iniciarei, portanto, a análise com algumas considerações sobre a competência exclusiva da União no âmbito da categorização das competências formalizada no Tratado de Lisboa (secção B). Em seguida, abordarei a questão da extensão da competência exclusiva atribuída à União em relação à política monetária, verificando, em particular, se esta inclui ou não uma dimensão normativa relativa ao direito monetário (a lex monetae; secção C) Analisarei, então, o alcance do conceito de «curso legal» no direito da União e, em particular, o alcance do curso legal das notas de banco e das moedas metálicas; nesse contexto examinarei a questão da possibilidade de adotar legislação que restrinja a utilização do numerário e dos limites desta possibilidade (secção D). Por último, com base nessas considerações, responderei às questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio (secção E).
B.      Competências exclusivas da União
32.      Como é sabido, para assegurar uma maior clareza no sistema das competências da União (9), o Tratado de Lisboa introduziu pela primeira vez no direito primário, mais precisamente, no início do TFUE (10), uma regulamentação das diferentes categorias de competências atribuídas à União (artigo 2.° TFUE), bem como uma enumeração pontual dos diferentes domínios em relação aos quais foram atribuídas competências à própria União (artigos 3.° TFUE
a 6.° TFUE).
33.      As disposições iniciais do TFUE sobre a repartição de competências, que refletem e, em grande parte, codificam a jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça, incidem sobre a questão de natureza constitucional da repartição de
poderes entre a União e os Estados‑Membros que a constituem, repartição que assenta no princípio da atribuição, consagrado no artigo 5.°, n.os 1 e 2, TUE (bem como no artigo 4.°, n.° 1, TUE), à luz do qual essas disposições devem ser interpretadas. A finalidade prosseguida é a de esclarecer, ao nível do direito primário, os respetivos domínios de competência da União Europeia, por um lado, e dos, ainda soberanos, Estados‑Membros que a constituem, por outro, com o objetivo de garantir a existência de um equilíbrio entre eles (11).
34.      Para esse fim, as disposições iniciais do TFUE subdividem as competências da União, em função da sua relação com as dos Estados‑Membros, em «competências exclusivas» (mencionadas nos artigos 2.°, n.° 1, TFUE e 3.° TFUE) e em «competências não exclusivas», constituídas mais precisamente pelas competências partilhadas (mencionadas nos artigos 2.°, n.° 2, TFUE e 4.° TFUE) e pelas competências complementares para apoiar, coordenar ou completar a ação dos Estados‑Membros (mencionadas nos artigos 2.°, n.° 5, TFUE e 6.° TFUE) (12).
35.      Além disso resulta do artigo 2.°, n.° 6, TFUE, que, concretamente, a extensão e as regras de exercício das competências atribuídas à União, quer sejam exclusivas ou não exclusivas, são determinadas pelas disposições dos Tratados relativas a cada domínio.
36.      No que respeita especificamente às competências exclusivas, resulta do artigo 2.°, n.° 1, TFUE, que, quando os Tratados atribuam à União competência exclusiva em determinado domínio, só a União pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos; os próprios Estados‑Membros só podem fazê‑lo se habilitados pela União ou a fim de dar execução aos atos da União.
37.      No que respeita, em contrapartida, às competências não exclusivas, resulta do artigo 2.°, n.° 2, TFUE que, quando os Tratados atribuam à União competência partilhada com os Estados‑Membros em determinado domínio, tanto a União como os Estados‑Membros
podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos nesse domínio, mas, por um lado, os Estados‑Membros apenas exercem a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua e, por outro, apenas voltam a exercer a sua competência na medida em que a União tenha decidido deixar de exercer a sua. Quanto às competências complementares, na aceção do artigo 2.°, n.° 5, TFUE, quando a União dispõe de competência para apoiar, coordenar ou completar a ação dos Estados‑Membros em alguns setores, essa competência não substitui a competência dos Estados‑Membros nesses domínios.
38.      Resulta da regulamentação das competências da União codificada pelo Tratado de Lisboa acabada de mencionar, que, contrariamente ao caso da atribuição de competências não exclusivas, quando uma competência é atribuída à União a título exclusivo, os Estados‑Membros perdem imediata e irreversivelmente qualquer prerrogativa relacionada com o domínio de competência atribuído à União. A atribuição de competência exclusiva à União subtrai aos Estados‑Membros qualquer competência no domínio em causa e qualquer atividade normativa dos Estados‑Membros nesse âmbito está, portanto, a priori, em conflito com os Tratados.
39.      A perda de competências por parte dos Estados‑Membros surge de forma imediata no sentido de que, contrariamente ao que acontece com a atribuição de competências partilhadas (13), não releva que a União tenha ou não exercido a sua competência para efeitos da perda, pelos Estados‑Membros, das suas prerrogativas no domínio de competência atribuído à União a título exclusivo.
40.      Essa perda é irreversível, no sentido de que só uma alteração formal dos Tratados pode modificar o caráter exclusivo da atribuição de competência à União, devolvendo competências aos Estados‑Membros num domínio de competência exclusiva da União.
41.      O caráter imediato e a irreversibilidade da perda de competências nacionais nos domínios de competência exclusiva da União estão, aliás, intrinsecamente ligados à função, tal como reconhecida pelo Tribunal de Justiça, do caráter exclusivo da atribuição de competência à União, atribuição essa que permite substituir a ação unilateral dos Estados‑Membros, no domínio em causa, por uma ação comum baseada em princípios uniformes para toda a União, com vista a salvaguardar o interesse global da União, dentro de cujos limites devem conciliar‑se os interesses dos respetivos Estados‑Membros (14).
42.      As exceções ao caráter constitucionalmente exclusivo de uma competência atribuída à União devem resultar do próprio direito primário. Nesse sentido, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, segundo período, TFUE, apenas existem dois casos em que os Estados‑Membros podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos num domínio de competência exclusiva da União: se forem habilitados pela União ou a fim de dar execução aos atos da União.
43.      No que respeita, em particular, à possibilidade de a União habilitar os Estados‑Membros a adotar atos normativos em domínios de competência exclusiva da União, o artigo 2.°, n.° 1, TFUE, não determina nem as regras nem a extensão da habilitação. Por outro lado, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça anterior à adoção do Tratado de Lisboa que os atos normativos dos Estados‑Membros nos domínios de competência exclusiva da União só são admissíveis em virtude de uma autorização «específica» por parte da União (15). Além disso, para ser compatível com a configuração constitucional das competências acima mencionada, essa habilitação não poderá deixar de ter caráter limitado e não pode dar lugar a uma alteração permanente da repartição das competências entre a União e os Estados‑Membros resultante da referida configuração (16).
44.      A esse respeito, importa ainda salientar que, em coerência com a regulamentação das competências exclusivas da União, a inação do legislador da União num domínio de competência exclusiva não tem, de modo algum, a consequência de restituir aos Estados‑Membros a competência e a liberdade de ação unilateral nesse domínio (17). Mesmo que o legislador da União não adote uma ação adequada no âmbito da competência exclusiva e que a adoção de medidas seja, não obstante, necessária, será sempre necessária uma habilitação específica, para que um Estado‑Membro, que só pode agir como representante do interesse comum, possa adotar medidas, mesmo de natureza conservatória e provisória, no âmbito de uma competência exclusiva da União (18).
45.      Embora o sistema formalizado pelo Tratado de Lisboa dê origem a categorizações precisas de competências, na prática, pode não ser fácil estabelecer de forma precisa os limites exatos entre os domínios de competência da União e os domínios de competência deixados aos Estados‑Membros, particularmente em situações em que existam interferências entre os referidos domínios de competência. Essas considerações parecem particularmente pertinentes, como resulta, de resto, da jurisprudência do Tribunal de Justiça, no âmbito da União Económica e Monetária (19), que, como já tive oportunidade de observar, é regida por um equilíbrio institucional próprio (20).
46.      De resto, como é conhecido dos estudiosos dos sistemas federais, são frequentes, nos sistemas de governo multiníveis, situações de interferência entre o exercício das competências atribuídas aos diferentes níveis de governo ou de sobreposição entre competências mesmo diante de uma nítida distinção ou separação de competências entre o Estado federal e as outras entidades estatais, segundo os esquemas do denominado «federalismo dual», através de catálogos constitucionais que distinguem, de forma analítica, as competências do Estado federal e as das outras entidades estatais.
47.      No âmbito do ordenamento jurídico da União, em situações deste tipo, o principal problema consiste em encontrar formas de coordenação entre a esfera de competência (exclusiva) da União e o exercício das restantes competências que os Estados‑Membros mantêm. Nestes casos, há que ponderar duas exigências distintas: por um lado, a de evitar que o direito da União sofra interferências que prejudiquem a sua efetividade no momento do exercício de competências estatais e, por outro, a de garantir aos Estados‑Membros uma certa margem de discricionariedade
na regulamentação de situações alheias às competências atribuídas à União.
48.      Essa ponderação pode desenvolver‑se, sempre em cumprimento dos Tratados e dos papéis respetivos atribuídos a cada ator, com diferentes regras consoante o caráter e a natureza das posições jurídicas previstas pelo direito da União com as quais entra em contacto o exercício das competências estatais. Todavia, deverá ser guiada pelo princípio formulado pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência, segundo o qual «embora o direito da União não afete a[s] competência[s] dos Estados‑Membros
[…] o exercício desta competência tem no entanto de respeitar o direito da União» (21).
C.      Extensão das competências da União em relação à política monetária
49.      As questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio, em particular a primeira e a segunda, pressupõem uma clarificação da extensão da competência exclusiva da União no domínio da política monetária. Em particular, as referidas questões exigem que se determine se a adoção de disposições de direito monetário relativamente ao euro integra o âmbito da competência exclusiva da União em relação à política monetária e, em caso afirmativo, dentro de que limites, de modo que, em aplicação dos princípios mencionados nos anteriores n.os 37 a 44, esteja excluída qualquer intervenção normativa dos Estados‑Membros nessa matéria, a menos que estejam especificamente habilitados pela União.
50.      A esse respeito, importa, antes de mais, recordar que, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, alínea c), TFUE, a União dispõe de competência exclusiva no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro(22).
51.      As competências atribuídas à União no que respeita à política monetária enquadram‑se no âmbito da União Económica e Monetária, cuja moeda é o euro, instituída nos termos do artigo 3.°, n.° 4, TUE.
52.      Essas competências são reconhecidas no título VIII da parte III do TFUE (artigos 119.° TFUE
a 144.° TFUE), relativo à política económica e monetária, e, mais especificamente, no capítulo 2 do mesmo
título (artigos 127.° TFUE
a 133.° TFUE), relativo, concretamente, à política monetária.
53.      A este respeito, importa observar que o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de salientar que o Tratado FUE não contém uma definição precisa de política monetária, mas define simultaneamente os objetivos da política monetária e os meios de que o SEBC dispõe para a executar (23).
54.      Como o Tribunal de Justiça observou, por força do artigo 282.°, n.° 1, TFUE, o BCE e os bancos centrais dos Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, que constituem o Eurosistema, são competentes para conduzir a política monetária da União. Segundo o artigo 282.°, n.° 4, TFUE, o BCE adota as medidas necessárias ao desempenho das suas atribuições nos termos dos artigos 127.° TFUE a 133.° TFUE
e 138.° TFUE, e em conformidade com as condições estabelecidas nos Estatutos do SEBC e do BCE (24).
55.      O Tribunal de Justiça salientou igualmente que, a fim de determinar se uma medida faz parte da política monetária, importa ter principalmente em conta os objetivos dessa medida e que meios que esta implementa com vista a alcançar esses objetivos são igualmente pertinentes (25).
56.      É nesse contexto que se deve esclarecer a extensão da competência exclusiva da União no domínio da política monetária.
57.      A esse respeito, considero que resulta de uma análise literal, sistemática e teleológica das disposições pertinentes dos Tratados que o conceito de política monetária (em alemão, Währungspolitik), que, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, alínea c), TFUE, é da competência exclusiva da União para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, deve ser entendido no sentido de que não se limita à definição e à condução de uma política monetária em termos operacionais (política monetária «em sentido estrito», em alemão, Geldpolitik), na aceção do artigo 127.°, n.° 2, primeiro travessão, TFUE. Em contrapartida, deve ser entendido em sentido amplo, no sentido de que abrange igualmente uma dimensão normativa relativa à moeda única na qual estão incluídas disposições de direito monetário (26).
58.      A esse respeito, importa, antes de mais, tomar em consideração o artigo 119.° TFUE, norma de abertura do título VIII, relativo à política económica e monetária e que, por esse motivo, desempenha uma função sistemática importante. Resulta da estrutura desta norma que, enquanto o n.° 1 enuncia, em termos gerais, os critérios a seguir no que respeita à ação dos Estados‑Membros e da União em matéria de política económica (desenvolvida no capítulo 1), o n.° 2 diz respeito à ação dos Estados‑Membros e da União em matéria de política monetária (Währungspolitik), desenvolvida no capítulo 2.
59.      Nos termos do artigo 119.°, n.° 2, TFUE, a ação dos Estados‑Membros e da União implica uma moeda única, o euro, e a definição e condução de uma política monetária e de uma política cambial únicas (27). Resulta, portanto, desta disposição que a referida ação compreende três elementos: uma moeda única (o euro), a definição e condução de uma política monetária única (entendida em sentido operacional, como a Geldpolitik) e a definição e condução de uma política cambial única.
60.      Na minha opinião, resulta da referida disposição que as competências da União relativas à política monetária, incluídas no capítulo 2 do referido título VIII, não podem ser entendidas em sentido estrito, apenas limitadas à definição e à condução de uma política monetária em termos operacionais (Geldpolitik), mas integram também a competência exclusiva relativa à moeda única, ou seja, o euro (e à política cambial). Além disso, a referência à unicidade de moeda, que resulta do artigo 119.°, n.° 2, TFUE, pressupõe a atribuição à União de uma competência de natureza exclusiva que, para poder garantir essa unicidade, deve incluir o poder de disciplinar os aspetos reguladores dessa mesma moeda e, consequentemente, deve incluir o direito monetário.
61.      Essa interpretação é, aliás, confirmada pelas disposições que resultam do capítulo 2 do título VIII relativo à política monetária, à luz das quais, por força do artigo 2.°, n.° 6, TFUE, deve ser determinada a extensão das competências exclusivas da União relativas à política monetária (Währungspolitik).
62.      Com efeito, aquele capítulo inclui, por um lado, o artigo 128.° TFUE, que diz respeito, no n.° 1, à emissão de notas de banco em euros na União e ao seu curso legal, e, no n.° 2, à emissão de moedas metálicas.
63.      O referido capítulo inclui, por outro lado, o artigo 133.° TFUE, que habilita expressamente o legislador da União a estabelecer as medidas necessárias para a utilização do euro como moeda única (28).
64.      A presença daquelas disposições no referido capítulo e a inclusão das competências nele previstas no âmbito da competência exclusiva atribuída à União em relação à política monetária são, de resto, necessárias para garantir a unicidade da moeda única, o euro.
65.      Com efeito, a competência para emitir e autorizar a emissão de notas de banco em euros e para regular a emissão das moedas metálicas em euros, a competência para definir o curso legal e a competência para adotar as medidas necessárias para a utilização dessa moeda fundamentam o caráter único da moeda, o euro, e constituem igualmente uma condição prévia para a condução de uma política monetária única.
66.      A falta de competência exclusiva da União sobre esses aspetos teria por consequência que cada Estado‑Membro da zona euro poderia adotar uma abordagem diferente relativamente à moeda única, o que seria evidentemente suscetível de pôr em causa a unicidade do euro enquanto moeda da União Económica e Monetária, colocando igualmente em risco a efetividade da política monetária operacional conduzida pelo SEBC e das medidas adotadas para esse fim.
67.      Em conformidade com o enunciado no anterior n.° 41, a atribuição de competência exclusiva à União relativamente a esses aspetos da moeda única reflete a necessidade de estabelecer princípios uniformes nesta matéria para todos os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, a fim de salvaguardar o interesse global da União Económica e Monetária e do euro enquanto moeda única. A criação de uma moeda única entre os Estados‑Membros da zona euro e o seu bom funcionamento pressupõem a transferência total, completa e a título exclusivo da sua soberania monetária para a União, no âmbito da União Económica e Monetária por esta instituída.
68.      Deve, portanto, considerar‑se que todas as competências e todos os poderes necessários à criação e ao bom funcionamento da moeda única, o euro, integram a competência exclusiva da União a que se refere o artigo 3.°, n.° 1, alínea c), do TFUE.
69.      No que respeita mais especificamente ao curso legal, como será sublinhado mais pormenorizadamente na próxima secção, este reflete o caráter oficial da moeda única na zona euro, excluindo que outras moedas possam dele beneficiar. A definição e a regulamentação do curso legal constituem, portanto, um elemento essencial para garantir o caráter único do euro enquanto moeda dos Estados‑Membros da zona euro. Com efeito, não é por acaso que o curso legal, que constitui um conceito de direito público e, mais precisamente, de direito monetário (29), é mencionado ao nível do direito primário da União no artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, TFUE, a cuja interpretação voltarei daqui a pouco.
70.      À luz das considerações precedentes, considero que deve concluir‑se que a competência exclusiva da União em relação à política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, na aceção do artigo 3.°, n.° 1, alínea c), TFUE, deve ser entendida no sentido de que abrange todas as competências e todos os poderes necessários à criação e ao bom funcionamento da moeda única, o euro, incluindo uma dimensão normativa relativa a essa moeda única, que inclui a definição e a regulamentação do seu estatuto e do seu curso legal.
71.      Dito isto, em coerência com o que observei nos anteriores n.os 45 a 48, o exercício dessa competência pela União deve necessariamente ter em conta a necessidade de encontrar um justo equilíbrio com o exercício pelos Estados‑Membros das competências que mantêm, entre as quais podem destacar‑se, neste âmbito, as competências em matéria de direito civil em relação à extinção das obrigações, em matéria de organização e de funcionamento das administrações públicas e em matéria fiscal e penal.
D.      Quanto ao conceito de curso legal
72.      Após esclarecer que a competência exclusiva da União em relação à política monetária abrange uma dimensão normativa relativa à moeda única que inclui a definição e a regulamentação do seu estatuto e do curso legal, é necessário, para responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, determinar o alcance, no direito da União, do conceito de curso legal e, especificamente, do curso legal das notas de banco em euros.
73.      Para esse fim, considero, no entanto, necessário apresentar algumas considerações preliminares sobre a moeda única.
1.      Considerações preliminares sobre a moeda única
74.      Como já foi salientado, por força do artigo 3.°, n.° 4, TUE, o euro é a moeda da União Económica e Monetária instituída pela União. Várias disposições dos Tratados, entre as quais, em particular, os artigos 119.°, n.° 2, TFUE e 133.° TFUE (30), qualificam o euro como «moeda única». O artigo 282.°, n.° 3, segundo período, TFUE, também menciona o euro enquanto tal.
75.      O legislador da União – como muitos outros, se
não todos os legisladores nacionais – não apresenta
uma definição do conceito de moeda (31).
76.      No direito material da União, o conceito que mais se parece aproximar do de moeda é o de «fundos», conforme previsto pela Diretiva (UE) 2015/2366 relativa aos serviços de pagamento (32). No âmbito dessa diretiva, o objeto da regulamentação harmonizada dos serviços de pagamento é a transferência de «fundos», conceito de que a própria diretiva não dá uma definição legal precisa. O artigo 4.°, ponto 25, da mesma diretiva fornece, todavia, um elenco dos «fundos» que podem constituir objeto dos serviços de pagamento, indicando que são constituídos por «notas de banco e moedas, moeda escritural ou moeda eletrónica na aceção do artigo 2.°, ponto 2, da Diretiva 2009/110/CE» (33).
77.      Na teoria económica é geralmente utilizada uma definição de moeda – entendida no sentido mais geral de «money» ou de «Geld» (34) – de tipo funcional que, segundo uma conceção que já remonta a Aristóteles (35), evidencia as três funções que aquela exerce, a saber: i) a função de unidade de conta; ii) a função de meio de pagamento (ou de troca); e iii) a função de reserva de valor.
78.      De um ponto de vista jurídico, essa definição económica parece dever ser completada por elementos decorrentes da teoria estatal da moeda (36) no sentido de que a moeda é uma criação do Estado ou, no caso do euro, da União Económica e Monetária, e de que a sua existência só pode ser entendida no âmbito de determinado sistema jurídico.
79.      De um ponto de vista histórico, a natureza da moeda evoluiu ao longo do tempo (37). Atualmente, as economias modernas, incluindo a União Económica e Monetária, têm por base a moeda fiduciária. Trata‑se de moeda declarada como tendo curso legal e emitida por um banco central, mas que, ao contrário da moeda representativa, não pode ser convertida, por exemplo, num peso fixo de ouro (38).
80.      Como resulta, de resto, do mencionado conceito de fundos, a moeda ‑ representada na União Económica e Monetária pela moeda única, o euro – enquanto tal, existe quer na forma física, expressa nas notas de banco e nas moedas metálicas (ou seja, o numerário), quer na forma escritural ou eletrónica (expressa, por exemplo, no saldo de uma conta bancária). A moeda e, portanto, na zona euro, o euro, existe e circula na vida económica sob diversas formas.
81.      É certo que a forma mais importante de moeda é historicamente a física em numerário (notas de banco e moedas metálicas), expressão máxima da soberania monetária do Estado. O numerário, como resulta de dados recentes, desempenha um papel ainda importante na economia, no interior da zona euro considerada no seu conjunto. Com efeito, um estudo recente publicado pelo BCE (39) mostra que, na União, o numerário representa, em termos quantitativos, cerca de 79 % dos pagamentos diários dos europeus e cerca de 54 % em termos de valor. Isto é sobretudo válido para os pagamentos de pequeno montante: apenas 10 % das transações em numerário analisadas dizem efetivamente respeito a bens ou serviços de valor superior a 100 euros. Esse estudo mostra, por outro lado, hábitos e preferências muito diversas nos vários Estados‑Membros.
82.      Apesar de, como resulta claramente do referido estudo, e como de resto foi confirmado pelo próprio BCE na audiência, o numerário ainda desempenhar um papel importante na economia no interior da zona euro e, portanto, o aparecimento de uma sociedade sem numerário (cashless society) não parecer, como defendido por alguns, estar iminente, pelo menos na Europa, todavia, tal não exclui
que o processo de modernização da economia e, mais recentemente, o desenvolvimento tecnológico tenham conduzido à criação de outras formas, não físicas, de moeda que, ao longo do tempo, assumiram cada vez maior relevância (40) e estão destinadas a tornar‑se cada vez mais importantes (41). A inovação tecnológica tornou‑se ao longo dos últimos anos tão rápida e desestabilizadora que é potencialmente suscetível de transformar radicalmente o setor financeiro, ameaçando mesmo as soberanias monetárias (nacionais ou, na zona euro, da União) (42). Nesse contexto, não surpreende que, tal como nas outras maiores economias do mundo (43), tenha sido aberta uma discussão, também ao nível da União, em relação à possibilidade de introduzir uma moeda digital (Central Bank Digital Currency) (44), que tem potencialmente um impacto muito importante quer no sistema monetário e financeiro europeu, quer no papel internacional desempenhado pelo euro (45).
83.      Em qualquer caso, independentemente da sua forma (física, concretizada no numerário, ou não física), a moeda, representada na zona euro pela moeda única, o euro, existe e pode, sob todas as suas formas, desempenhar as três funções mencionadas, entre as quais se destaca, em particular, para efeitos do presente processo, a de meio de pagamento (46).
84.      Por conseguinte, é à luz das considerações precedentes, nomeadamente em relação a esta última função, que se deve analisar de que modo a União exerceu a sua competência exclusiva em relação à moeda única, mencionada na secção anterior, em particular no que respeita à determinação do curso legal.
2.      Quanto ao exercício pela União da sua competência exclusiva em matéria de curso legal
85.      No exercício da sua competência exclusiva, o legislador da União regulou alguns aspetos jurídicos da moeda única, mas não adotou uma regulamentação global e exaustiva a este respeito.
86.      No que respeita, em particular, ao curso legal, as disposições de direito da União que lhe dizem respeito são, ao nível do direito primário, o artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, TFUE, reproduzido no artigo 16.°, primeiro parágrafo, terceiro período, dos Estatutos do SEBC e do BCE, e, ao nível do direito derivado, o Regulamento n.° 974/98, e, mais especificamente, os seus artigos 10.° e 11.°
87.      Essas disposições dizem respeito à emissão e ao curso legal das notas de banco e das moedas metálicas, mas não facultam uma definição precisa do conceito jurídico de curso legal. Essa lacuna não é acidental, tendo em conta a sensibilidade do tema e a diferença de abordagem existente ao nível dos diferentes Estados‑Membros em causa (47).
88.      À luz das considerações efetuadas nos anteriores n.os 59 a 70, na minha opinião, o conceito de curso legal é um conceito de direito monetário próprio do direito da União que, enquanto tal, deve ser objeto de uma interpretação autónoma e uniforme em toda a União (48).
89.      A esse respeito, observe‑se que, embora o legislador da União não tenha fornecido uma definição precisa do conceito de curso legal, continua a ser livre de o fazer a qualquer momento, definindo de forma precisa pela via normativa o significado exato a dar a esse conceito.
90.      Além disso, é oportuno sublinhar que, uma vez que a determinação do alcance do referido
conceito integra o domínio de competência exclusiva do direito da União, está, em contrapartida, excluído que os Estados‑Membros, que, como resulta dos anteriores n.os 38 a 44, perderam qualquer prerrogativa a esse respeito, possam adotar disposições normativas que, em razão do seu objetivo e conteúdo, constituam uma regulamentação do curso legal, e isto mesmo em caso de inação do legislador da União. Os Estados‑Membros cuja moeda é o euro já não têm qualquer competência para determinar o conceito de curso legal.
91.      No que respeita especificamente à disposição que atribui ao curso legal o alcance de conceito de direito primário, ou seja, o artigo 128.°, n.° 1, TFUE, a mesma enuncia, nos dois primeiros períodos, que o BCE tem o direito exclusivo de autorizar a emissão de notas de banco em euros na União e que o BCE e os bancos centrais nacionais podem emitir essas notas (49). O terceiro período do n.° 1 dispõe
que as notas de banco emitidas pelo Banco Central Europeu e pelos bancos centrais nacionais são as únicas com curso legal na União.
92.      Essa disposição, que reproduz textualmente o artigo 106.° CE, embora não definindo precisamente o conceito de curso legal, tem uma importância fundamental.
93.      Em primeiro lugar, é a expressão do poder soberano, atribuído pelos Estados‑Membros cuja moeda é o euro a título exclusivo à União, de definir que bem ou instrumento (tangível ou não tangível) tem curso legal na zona euro.
94.      Em segundo lugar, desempenha essencialmente uma função de garantia. Como salientado, com razão, pela República Federal da Alemanha, visa a criação de um «monopólio» a favor do BCE e dos bancos centrais nacionais para a emissão de notas de banco com curso legal, proibindo, a nível constitucional, a criação por qualquer outra entidade, pública ou privada, de notas de banco ou de outras formas de moeda paralelas com curso legal (50).
95.      Em terceiro lugar, essa disposição garante, a nível constitucional, a própria existência das notas de banco expressas em euros, o que leva a considerar que a sua completa supressão é contrária ao direito da União.
96.      Posto isto, não resulta, contudo, na minha opinião, de modo algum, do artigo 128.°, n.° 1, TFUE nem de nenhuma outra norma de direito da União, que o legislador constitucional da União tenha pretendido excluir a possibilidade de a União atribuir, paralelamente às notas de banco (e às moedas) em euros (51), o valor de curso legal a outras formas de moeda, não necessariamente físicas (52). O referido poder soberano da União de definir o curso legal inclui, com efeito, o de determinar, discricionariamente e em cumprimento do direito da União, o ou os instrumentos com curso legal na zona euro (53).
97.      Nesse contexto, importa igualmente observar que, embora a União não tenha atribuído expressamente o valor de curso legal a formas de moeda diferente do numerário, no entanto, no âmbito da regulamentação relativa ao mercado interno, regulou de forma analítica os serviços de pagamento [na referida Diretiva (UE) 2015/2366] e a emissão de moeda eletrónica (na referida Diretiva 2009/110). Nesse contexto, a própria União favoreceu a utilização de meios de pagamento eletrónicos (54). Essa regulamentação analítica, dirigida a garantir a segurança dos pagamentos com moeda escritural e eletrónica, contribuiu, tendo em conta a segurança e a difusão adquiridas por esses meios de pagamento, para uma redução da utilização de numerário (55).
98.      Posto isto, importa igualmente salientar que, embora a competência exclusiva atribuída à União no que respeita à moeda única lhe permita determinar o conceito de curso legal, que, como se verá melhor na próxima secção, diz diretamente respeito à utilização da moeda como meio de pagamento das obrigações pecuniárias, essa competência exclusiva não vai ao ponto de incluir uma competência geral para regular as modalidades de extinção das obrigações pecuniárias, sejam de direito privado ou de direito público, que permanece na esfera dos Estados‑Membros. Nesse contexto, existe, portanto, a necessidade de coordenar, no sentido avançado nos anteriores n.os 45 a 48 e 71, a competência exclusiva da União em matéria de definição do curso legal com as competências que são próprias dos Estados‑Membros, nomeadamente, em matéria de direito civil, no que respeita ao pagamento das obrigações pecuniárias de natureza privada, em matéria de organização e de funcionamento das administrações públicas e fiscais, no que respeita ao cumprimento de obrigações pecuniárias de natureza pública, bem como em matéria penal, no que respeita à interligação entre a circulação da moeda e luta contra a criminalidade.
3.      Quanto ao conceito de curso legal das notas de banco em euros no direito da União
99.      Para poder responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, importa determinar o alcance do conceito de curso legal das notas de banco em euros, mesmo na falta de uma definição precisa do conceito de curso legal pelo legislador da União no exercício da sua competência exclusiva a esse respeito. Tratando‑se de um conceito de direito da União, cabe ao Tribunal de Justiça proceder, por via interpretativa, à determinação do alcance desse conceito no estado atual do direito (56).
100. Por outro lado, não obstante a falta de definição precisa, o direito da União fornece alguns elementos interpretativos que permitem delimitar os contornos do conceito de direito da União de curso legal das notas de banco e das moedas em euros. Esses elementos são, por um lado, a Recomendação 2010/191/UE da Comissão e, por outro, o considerando 19 do Regulamento n.° 974/98.
101. No que respeita ao primeiro elemento interpretativo, ou seja, à
Recomendação 2010/191/UE, esta diz especificamente respeito ao alcance e consequências do curso legal das notas e moedas em euros. Como resulta do seu considerando 4, tem por base as principais conclusões de um relatório preparado por um grupo de trabalho constituído, sob a égide da Comissão e do BCE, por representantes de ministérios das finanças e de bancos centrais nacionais da zona euro.
102. Na sua decisão de reenvio, o órgão jurisdicional nacional interroga‑se expressamente sobre o alcance a atribuir a essa recomendação.
103. A esse respeito, importa salientar que da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça resulta que, mesmo que, na aceção do artigo 288.°, n.° 5, TFUE, as recomendações não se destinem a produzir efeitos vinculativos nem estejam em condições de criar direitos que os particulares possam invocar perante um tribunal nacional, não são, no entanto, desprovidas de todo e qualquer efeito jurídico. Com efeito, os juízes nacionais estão obrigados a ter em consideração as recomendações para a resolução dos litígios que lhes são submetidos, nomeadamente quando elas esclarecem a interpretação de disposições nacionais adotadas com o fim de garantir a sua aplicação ou têm por objeto completar disposições da União com caráter vinculativo (57).
104. O Tribunal de Justiça reconheceu igualmente que, quando um documento, como é o caso da Recomendação 2010/191/UE, é elaborado por um grupo de peritos nacionais e dos serviços da Comissão, o mesmo pode fornecer elementos úteis para a interpretação das disposições pertinentes do direito da União e, assim, contribuir para assegurar uma aplicação uniforme das mesmas (58).
105. A Recomendação 2010/191/UE constitui, portanto, um elemento interpretativo importante para a determinação do conteúdo do conceito de direito da União de curso legal das notas de banco e moedas em euros, por maioria de razão na medida em que tem por base o relatório preparado por representantes dos Estados‑Membros da zona euro.
106. Resulta da definição comum de curso legal das notas de banco e moedas em euros constante do ponto 1 da referida recomendação que, quando existe uma obrigação de pagamento, o curso legal das notas e moedas em euros deve implicar três elementos: em primeiro lugar, uma aceitação obrigatória; em segundo lugar, a aceitação ao valor nominal total; e, em terceiro lugar, o poder para cumprir obrigações de pagamento.
107. No que respeita especificamente à aceitação obrigatória, o ponto 1, alínea a), da Recomendação 2010/191/UE especifica que o credor de uma obrigação de pagamento não pode recusar notas e moedas em euros a menos que as partes tenham acordado entre si outros meios de pagamento.
108. Por conseguinte, deve considerar‑se, em conformidade com a definição do curso legal resultante da Recomendação 2010/191/UE, que o conceito de direito da União de curso legal das notas de banco e das moedas implica uma obrigação geral de princípio de aceitação do numerário pelo credor para o pagamento da obrigação pecuniária, mas que essa aceitação obrigatória não é absoluta, podendo ser afastada em aplicação da autonomia contratual das partes.
109. A este respeito, como salienta com razão a Comissão, importa sublinhar que essa definição obteve
unanimidade no grupo de trabalho constituído pelos representantes dos diferentes Estados‑Membros (59), o que permite considerar que um conceito de curso legal como o acima descrito pode ser considerado um conceito comum aos ordenamentos jurídicos dos Estados‑Membros da zona euro.
110. No estado atual do direito, o conceito autónomo do direito da União de curso legal deve, todavia, ser igualmente interpretado à luz de um segundo elemento interpretativo, concretamente o considerando 19 do Regulamento n.° 974/98.
111. Resulta desse considerando que as limitações aos pagamentos em notas e moedas, estabelecidas pelos Estados‑Membros por razões de interesse público, não são incompatíveis com o curso legal das notas e moedas expressas em euros desde que existam outros meios legais de pagamento das obrigações pecuniárias.
112. Antes de analisar a influência do referido
considerando no conceito de direito da União de curso legal, há que clarificar o valor a atribuir a um considerando de um ato normativo da União, questão
que foi objeto de discussão na audiência.
113. A esse respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o preâmbulo de um ato da União é suscetível de precisar o conteúdo das disposições do referido ato e que os considerandos de um ato da União constituem, com efeito, importantes elementos interpretativos, que são suscetíveis de esclarecer a vontade do autor desse ato (60).
114. Daqui resulta que, ainda que um considerando não constitua, em si mesmo, uma norma jurídica e, portanto, não tenha valor jurídico próprio, permite esclarecer a interpretação a dar a uma norma ou a um conceito jurídico previsto no ato em que figura (61).
115. Resulta dessa jurisprudência que o considerando 19 do Regulamento n.° 974/98, que figura num ato legislativo que regula o curso legal das notas de banco e das moedas metálicas em euros
respetivamente nos artigos 10.°, segundo período, e 11.°, segundo período,
fornece um critério interpretativo qualificado que, enquanto tal, deve ser tomado em consideração para determinar o alcance exato do conceito unitário do direito da União de curso legal. Esse conceito é utilizado tanto no Regulamento n.° 974/98 como no direito primário, no artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, TFUE, reproduzido no artigo 16.°, primeiro parágrafo, terceiro período, dos Estatutos do SEBC e do BCE (62).
116. Resulta desse considerando que, embora não definindo de forma precisa o conceito de curso legal das notas de banco e moedas metálicas, o legislador da União reconheceu a existência de uma certa margem de manobra para a prossecução de razões de interesse público (63), que não estão necessariamente limitadas à ordem pública (64). Assim, não só a autonomia privada, mas também, e por maioria de razão, a prossecução de razões de interesse público pode justificar derrogações à obrigação (não absoluta) de aceitação das notas de banco e das moedas metálicas em euros com curso legal por parte dos credores para o cumprimento das obrigações pecuniárias.
117. A prossecução do interesse público incumbe, nos respetivos domínios de competência, tanto à União como aos Estados‑Membros.
118. Quanto à União, no exercício de competências que lhe são próprias diferentes das relativas à política monetária, já adotou, para a prossecução do interesse público, legislação que, apesar de não ter por objeto, em razão do seu objetivo e do seu conteúdo (65), a regulamentação do curso legal das notas de banco e moedas metálicas em euros, incide, não obstante, sobre a utilização do numerário como meio de pagamento. A esse respeito, a Comissão citou a diretiva sobre o combate ao branqueamento de capitais (66) e a legislação relativa ao controlo das somas em dinheiro líquido que entram ou saem da União (67).
119. No mesmo sentido, considero que, como reconhecido no referido considerando 19, no exercício de competências que lhes são próprias, os Estados‑Membros podem, por razões de interesse público, adotar medidas que, em razão do seu objetivo e conteúdo, não constituam regulamentações do curso legal do euro, mas que podem, não obstante, regular o cumprimento de obrigações, de natureza privada ou pública, restringindo, sob determinadas condições e dentro de certos limites, a utilização do numerário para o pagamento dessas obrigações. A legislação deste género deve ser considerada, dentro dos limites que serão indicados na secção seguinte, compatível com o conceito unitário de direito da União de curso legal das notas de banco e das moedas metálicas em euros (68). Essa compatibilidade resulta do próprio conceito de curso legal, tal como existe no estado atual do direito da União.
120. Essa interpretação do conceito de curso legal resultante dos elementos interpretativos existentes no atual estado do direito da União não é contrária à sistematização das competências da União, desenvolvida na precedente Secção B das presentes conclusões, e não colide com o conceito de competência exclusiva da União aí delineado.
121. Com efeito, não resulta de modo algum dessa interpretação que os Estados‑Membros disponham da competência normativa para regular o curso legal das notas de banco ou moedas em euros, conceito que faz parte da política monetária entendida em sentido amplo e, portanto, do domínio de competência exclusiva da União.
122. Mais especificamente, o considerando 19 do Regulamento n.° 974/98 não constitui de forma alguma uma habilitação específica na aceção do artigo 2.°, n.° 1, TFUE, conforme discutido nos anteriores n.os 42 e 43. Para além do facto de, de um ponto de vista formal, tenho sérias dúvidas de que essa habilitação possa resultar de um considerando de um ato legislativo e não de uma disposição normativa deste. Em qualquer caso, não resulta de modo algum desse considerando que os Estados‑Membros estão habilitados a adotar disposições que regulem o curso legal. Uma legislação nacional que, em razão do seu objetivo e conteúdo, constitua uma regulamentação do curso legal interferiria com o domínio de competência exclusiva da União.
123. Esse considerando limita‑se a assinalar que é possível que a legislação adotada pelos Estados‑Membros no exercício das suas competências soberanas – por exemplo, em matéria de direito civil relacionada com o cumprimento das obrigações, ou de organização da sua administração pública, ou em matéria fiscal ou de luta contra a criminalidade ‑ que atribuídas à União possa entrar em contacto com o conceito de curso legal das notas de banco ou das moedas metálicas, interferindo com esse conceito. Reconhece‑se que, enquanto indicação interpretativa qualificada do conceito de curso legal, embora os Estados‑Membros não possam definir o conceito de curso legal, a legislação por estes adotada – no exercício das suas competências e nas condições e dentro dos limites que serão discutidos em pormenor na próxima secção – que restringe a utilização do numerário como meio de pagamento não é
incompatível com o conceito de direito da União de curso legal das notas de banco em euros.
124. Em conclusão, resulta do que precede que, no estado atual do direito da União, o conceito de curso legal das notas de banco e das moedas metálicas deve ser entendido no sentido de que implica uma obrigação de princípio de aceitação das notas de banco e das moedas metálicas pelo credor de uma obrigação de pagamento, a menos que as partes contratuais no exercício da autonomia privada tenham convencionado outros meios de pagamento ou que uma legislação adotada pela União ou por um Estado‑Membro no exercício das respetivas competências, a qual,
em razão do seu objetivo e conteúdo, não constitua uma regulamentação do curso legal, preveja limitações de pagamento em notas de banco por motivos de interesse público.
125. O conceito de curso legal implica, portanto, que as notas de banco e moedas metálicas em euros constituam os meios de pagamento comuns (69): devem ser aceites, salvo disposição em contrário resultante da autonomia das partes ou de legislação que restrinja a sua utilização como meio de pagamento por razões de interesse público.
4.      Condições e limites às restrições à utilização do numerário
126. Importa ainda abordar a questão de saber em que condições, e dentro de que limites, a União e os Estados‑Membros podem, no exercício das respetivas competências, adotar legislação que preveja limitações à utilização do numerário enquanto meio de pagamento.
127. Em primeiro lugar, resulta dos anteriores n.os 93 a 95 que deve ser considerada incompatível com o artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, TFUE, a legislação que conduza,
de jure ou de facto, a uma supressão completa das notas de banco em euros ou que seja suscetível de esvaziar de conteúdo a atribuição de moeda com curso legal às notas de banco em euros.
128. Em segundo lugar, como é expressamente reconhecido no texto do considerando 19 do Regulamento n.° 974/98, para ser compatível com o conceito do direito da União de curso legal das notas de banco e das moedas metálicas, a legislação que limita a utilização do numerário como meio de pagamento deve, por um lado, ser decidida por razões de interesse público, o que, como já foi esclarecido, não está necessariamente ligado à ordem pública (70), e, por outro, só pode ser adotada na condição de existirem outros meios legais de pagamento das obrigações pecuniárias.
129. Em terceiro lugar, considero que a legislação adotada no exercício de competências diferentes das relativas ao
direito monetário, que, para prosseguir razões de interesse público, limite a utilização do numerário como meio de pagamento, deve prever uma restrição proporcional ao objetivo prosseguido.
130. A este respeito, importa recordar que, segundo uma jurisprudência consolidada, o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União. Este exige que as medidas sejam aptas a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela legislação em causa e não ultrapassem os limites do que é necessário para a realização desses objetivos (71). Assim, quando for possível escolher entre várias medidas adequadas, deve recorrer‑se à medida menos restritiva.
131. O princípio da proporcionalidade, enquanto princípio que limita as autoridades no exercício dos seus poderes exigindo que se alcance um equilíbrio entre as medidas adotadas e o objetivo prosseguido, afeta tanto o conteúdo e a forma da ação da União no exercício das suas competências, como resulta expressamente do artigo 5.°, n.° 4, TUE, como a ação dos Estados‑Membros, quando essa ação, aplicada no exercício de competências que lhes são próprias, entra em contacto ou interfere com situações jurídicas reguladas pelo direito da União (72).
132. Uma restrição à utilização do numerário enquanto meio de pagamento deve, portanto, ser adequada para atingir o objetivo de interesse público prosseguido pela legislação e não deve ir além do que é necessário para atingir esse objetivo.
133. A esse respeito, importa igualmente salientar que, como resulta do conceito de curso legal delineado na secção anterior, a União não prevê um direito absoluto ao pagamento em numerário em todos os casos. Mesmo admitindo que decorre do direito da União uma posição subjetiva que permite ao devedor
utilizar o numerário para os pagamentos com função liberatória, tese que, de resto, foi contestada nomeadamente pela República Federal da Alemanha, seria ainda assim, como salientou a Comissão na audiência, uma posição subjetiva que, de facto, não poderia fazer parte do catálogo dos direitos fundamentais garantidos pelo direito primário da União.
134. O valor de curso legal atribuído ao numerário pode ter uma relação com o exercício de certos direitos fundamentais, mas, na minha opinião, essa relação é apenas indireta. Com efeito, embora não haja dúvidas de que o numerário possa ser utilizado no exercício de alguns direitos fundamentais que apresentem uma ligação com a utilização da moeda, no entanto, geralmente, sua utilização
não é necessária para o gozo desses direitos fundamentais, que pode obter‑se através da utilização de outras formas de moeda ou de outros meios de pagamento diferentes do numerário (73).
135. Todavia, a relação do numerário com o exercício de direitos fundamentais torna‑se, em contrapartida, direta nos casos em que a utilização do numerário funciona como elemento de inclusão social. Com efeito, a utilização de moeda diferente da expressa em forma física no numerário pressupõe, no estado atual, a existência de uma conta que permita efetuar operações de pagamento, aberta numa instituição de crédito ou numa instituição financeira de natureza semelhante.
136. Embora a Diretiva 2014/92 (74) tenha reconhecido que qualquer pessoa que resida legalmente na União Europeia tem o direito de abrir uma conta de pagamento com características básicas em qualquer país da União,
a qual
deve incluir o serviço de execução de operações de pagamento como transferências e débitos diretos na União Europeia,
e embora essa diretiva vise expressamente incentivar os consumidores vulneráveis sem conta bancária a participarem no mercado bancário de retalho (75), dados recentes mostram que o número de pessoas que ainda não têm acesso a serviços financeiros básicos na União Europeia e na zona euro, embora sendo minoritário, não é marginal (76).
137. Para essas pessoas vulneráveis, o numerário constitui efetivamente a única forma de moeda acessível e, consequentemente, o único meio para exercer os seus direitos fundamentais que apresentam uma relação com a utilização da moeda.
138. As medidas de limitação da utilização do numerário como meio de pagamento devem, portanto, ter em conta a função de inclusão social que este desempenha para essas pessoas vulneráveis e garantir a existência efetiva de outros meios legais de pagamento das obrigações pecuniárias, mencionado no considerando 19 do Regulamento n.° 974/98. Essa função de inclusão social deve, além disso, estar presente na análise da proporcionalidade dessas medidas. Mais especificamente, considero que existe uma obrigação de adotar medidas adequadas a permitir que as pessoas vulneráveis que não têm acesso aos serviços financeiros básicos possam cumprir as suas obrigações, particularmente as de natureza pública, sem encargos adicionais.
139. Nesse contexto, cabe, a título prévio, ao BCE, no âmbito do seu poder consultivo previsto nos artigos 127.°, n.° 4, TFUE e 282.°, n.° 5, TFUE, bem como, para os projetos de disposições legais nacionais pela Decisão 98/415/CE do Conselho (77), analisar a compatibilidade de medidas restritivas da utilização do numerário como meio de pagamento – adotadas no exercício de competências diferentes das da União em matéria de direito monetário – com as exigências que resultam do conceito de curso legal próprio do direito da União conforme delineado na secção anterior, bem como o cumprimento das condições e dos limites indicados na presente secção. Depois cabe, eventualmente, à Comissão, como guardiã dos Tratados, no âmbito dos procedimentos de infração, bem como aos órgãos jurisdicionais nacionais e ao Tribunal de Justiça, garantir o cumprimento dessas exigências, condições e limites.
E.      Quanto às questões prejudiciais
140. É à luz do quadro jurídico definido nas secções anteriores e das considerações aí efetuadas que passo, agora, a responder a cada uma das questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
1.      Quanto à primeira questão prejudicial
141. Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a competência exclusiva de que a União dispõe no domínio da política monetária para os Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, por força do artigo 2.°, n.° 1, TFUE, conjugado com o artigo 3.°, n.° 1, alínea c), TFUE, se opõe a um ato normativo de um desses Estados‑Membros que prevê a obrigação de as instituições públicas do Estado‑Membro aceitarem notas de banco em euros em cumprimento de obrigações pecuniárias fixadas por entidades públicas.
142. Como foi observado nos n.os 23 a 25 das presentes conclusões, resulta da decisão de reenvio que o órgão jurisdicional de reenvio submeteu a primeira questão prejudicial em relação ao disposto no artigo 14.°, n.° 1, segundo período, da BBankG. O referido
órgão jurisdicional interroga‑se sobre se, na medida em que se pode considerar que regula as consequências jurídicas do curso legal das notas de banco em euros, essa disposição de direito nacional pode não ser conforme à atribuição de competências exclusivas à União relativamente à política monetária tal como prevista no artigo 3.°, n.° 1, alínea c), TFUE.
143. A esse respeito, resulta dos anteriores n.os 57 a 70 que a competência exclusiva atribuída à União em relação à política monetária nos termos do artigo 3.°, n.° 1, alínea c), TFUE inclui, no âmbito dos poderes necessários à criação e ao funcionamento da moeda única, uma dimensão normativa relativa a essa moeda única, que compreende
a definição e a regulamentação do seu estatuto e do seu curso legal. Daqui resulta que, como foi salientado anteriormente nos n.os 90 e 122, em conformidade com os princípios da repartição das competências entre a União e os Estados‑Membros, expostos anteriormente nos n.os 38 a 44, os Estados‑Membros da zona euro não dispõem de qualquer competência a esse respeito e não podem, por conseguinte, adotar legislação que, em razão do seu objetivo e conteúdo, constitua uma regulamentação do curso legal do euro e, mais especificamente, das notas de banco em euros.
144. Cabe, concretamente, ao órgão jurisdicional de reenvio, o único competente para determinar o alcance exato da legislação nacional, estabelecer se o artigo 14.°, n.° 1, segundo período, da BBankG constitui uma disposição que, em razão do seu objetivo e conteúdo, instituí uma regulamentação do curso legal das notas de banco em euros.
145. A esse respeito, considero, todavia, que as seguintes considerações são pertinentes.
146. Importa recordar que o artigo 14.°, n.° 1, segundo período, da BBankG dispõe que as notas de banco expressas em euros são o único meio de pagamento com curso legal ilimitado.
147. Por conseguinte, deve constatar‑se que o texto dessa disposição não se limita a reproduzir literalmente o texto do artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, TFUE, mas dele se afasta.
148. Antes de mais, a qualificação do curso legal como «ilimitado» não resulta de modo algum da disposição de direito da União.
149. Além disso, enquanto a disposição de direito da União dispõe que as notas de banco em euros são as únicas notas de banco com curso legal ([Euro]Banknoten sind die einzige Banknoten, die in der Union als gesetzliches Zahnlungsmittel gelten), a disposição nacional exprime o conceito de que as notas de banco em euros são o único instrumento, o único meio de pagamento (78), com curso legal ilimitado ([Euro]Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel). Essa diversidade no texto das disposições revela uma diferença quanto ao seu objetivo. Enquanto, como foi salientado nos anteriores n.os 92 e seguintes, a disposição da União prossegue fundamentalmente objetivos de garantia, visando fundamentalmente assegurar o monopólio do BCE e dos bancos centrais nacionais na emissão de notas de banco com curso legal, a disposição nacional parece, em contrapartida, ter por objetivo específico garantir o caráter ilimitado do curso legal das notas de banco em euros.
150. De resto, isso pode deduzir‑se explicitamente dos trabalhos preparatórios relativos à disposição nacional em causa, dos quais resulta que o objetivo da manutenção da referência ao caráter «ilimitado» do curso legal das notas de banco em euros é precisamente o de completar o alcance da legislação da União (79).
151. O contexto institucional específico do SEBC em que esta disposição se inscreve representa no direito da União uma construção jurídica original que associa e faz cooperar estreitamente instituições nacionais, a saber, os bancos centrais nacionais, e uma instituição da União, a saber, o BCE, e em que prevalece uma articulação diferente e uma distinção menos acentuada do ordenamento jurídico da União e dos ordenamentos jurídicos nacionais (80). A Comissão e o BCE alegam que nesse contexto pode eventualmente justificar‑se que, para garantir a segurança jurídica, as disposições de direito da União sejam reproduzidas, de forma exata, em disposições de direito nacional. Reconhecem que isso constitui uma exceção em relação ao princípio que resulta da jurisprudência segundo o qual a reprodução no direito nacional de uma regra de direito da União diretamente aplicável no ordenamento jurídico dos Estados‑Membros é contrária aos Tratados, na medida em que pode criar equívocos no que se refere quer à natureza jurídica das disposições a serem aplicadas quer ao momento da sua entrada em vigor(81). É claro que essa reprodução exata não deve, no entanto, criar dúvidas ou equívocos quanto à fonte normativa das disposições (82).
152. Todavia, mesmo admitindo que, no contexto particular do SEBC, isso fosse admissível, à luz do texto da disposição nacional em causa e dos elementos indicados nos anteriores n.os 147 a 150, parece, sem prejuízo da análise definitiva que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, que essa disposição não constitui uma simples reprodução exata de disposições de direito da União, mas que tem um significado e um objetivo próprio que visa completar o conceito de direito da União de curso legal das notas de banco (83).
153. Se o órgão jurisdicional de reenvio chegar à conclusão de que é esse o caso, há, então, que considerar que o artigo 14.°, n.° 1, segundo período, da BBankG constitui uma disposição que, em razão do seu objetivo e conteúdo, constitui uma regulamentação do curso legal das notas de banco em euros e, portanto, por interferir no domínio de competência exclusiva da União em relação à política monetária, não deve ser aplicada.
154. Posto isto, considero ainda necessário observar que partilho da posição da Comissão segundo a qual a competência exclusiva da União relativamente à política monetária não se opõe a que um Estado‑Membro, no exercício da sua competência específica para regulamentar o funcionamento da sua administração pública, possa prever,
através de uma legislação que, em razão do seu objetivo e do seu conteúdo, não constitui uma regulamentação do curso legal das notas de banco em euros, mas uma regulamentação da organização da administração pública,
uma obrigação para a referida administração de aceitar os pagamentos em numerário dos seus administrados.
155. À luz do que precede, considero que se deve responder à primeira questão prejudicial submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 3.°, n.° 1, alínea c), TFUE, lido à luz dos artigos 2.°, n.os 1 e 6, e 128.°, n.° 1, TFUE, deve ser interpretado no sentido de que a competência exclusiva atribuída à União relativamente à política monetária inclui, no âmbito dos poderes necessários à criação e ao funcionamento da moeda única, uma dimensão normativa relativa a essa moeda única, que compreende
a definição e a regulamentação do seu estatuto e do seu curso legal, em particular, das notas de banco e das moedas em euros. Daqui resulta que uma disposição de direito nacional adotada por um Estado‑Membro cuja moeda seja o euro que, em razão do seu objetivo e do seu conteúdo, regulamenta o curso legal das notas de banco em euros, não é conforme ao direito da União e não deve, portanto, ser aplicada. A competência exclusiva da União relativa à política monetária não se opõe a que um Estado‑Membro, no exercício da sua competência específica para regulamentar o funcionamento da sua administração pública, possa adotar uma disposição de direito
nacional que, em razão do seu objetivo e do seu conteúdo, não constitua uma regulamentação do curso legal das notas de banco em euros, mas uma regulamentação da organização e funcionamento da administração pública que preveja uma obrigação para a referida administração de aceitar os pagamentos em numerário dos seus administrados.
2.      Quanto à segunda questão prejudicial
156. Com a sua segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o estatuto das notas de banco expressas em euros, atribuído pelo artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, TFUE, pelo artigo 16.°, n.° 1, terceiro período, dos estatutos do SEBC e do BCE, e pelo artigo 10.°, segundo período, do Regulamento n.° 974/98 consubstancia uma proibição de as instituições públicas de um Estado‑Membro recusarem o cumprimento, com essas notas, de uma obrigação pecuniária fixada por entidades públicas, ou se o direito da União permite que existam normas que excluam pagamentos com notas de banco em euros para cumprimento de determinadas obrigações pecuniárias fixadas por entidades públicas.
157. Como foi observado nos n.os 26 e 27 das presentes conclusões, resulta da decisão de reenvio que o órgão jurisdicional de reenvio submeteu a segunda questão prejudicial relativamente ao disposto no artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento sobre os Procedimentos de Pagamento do Hessischer Rundfunk. Com efeito, o referido
órgão jurisdicional interroga‑se sobre se essa disposição, que prevê que a taxa de radiodifusão devida ao Hessischer Rundfunk só pode ser paga por débito direto, transferência bancária pontual ou ordem de pagamento permanente e, em consequência, exclui o seu pagamento em numerário, é ou não conforme ao conceito de curso legal das notas de banco em euros tal como resulta do direito da União.
158. A esse respeito, saliento que resulta dos anteriores n.os 99 a 125, que, no estado atual do direito da União, o conceito de curso legal das notas de banco em euros, que é um
conceito de direito monetário próprio do direito da União cuja definição integra o domínio de competência exclusiva da União relativa à política monetária,
deve ser entendido no sentido de que implica uma obrigação de princípio de aceitação das notas de banco em euros pelo credor de uma obrigação de pagamento, a menos que as partes contratuais no exercício da autonomia privada tenham convencionado outros meios de pagamento ou que uma legislação adotada pela União ou por um Estado‑Membro no exercício das respetivas competências, a qual,
em razão do seu objetivo e conteúdo, não constitua uma regulamentação do curso legal, preveja limitações de pagamento em notas de banco em euros por razões de interesse público.
159. Além disso, resulta dos anteriores n.os 127 a 138 que, para serem compatíveis com o curso legal das notas de banco em euros, essas limitações não podem conduzir, de jure ou de facto, a uma supressão completa das notas de banco em euros, devem ser decididas por razões de interesse público e só podem ser adotadas na condição de existirem outros meios legais de pagamento das obrigações pecuniárias. Devem, além disso, ser proporcionais e, portanto, adequadas para atingir o objetivo de interesse público que a legislação prossegue e não ir além do necessário para atingir esse objetivo.
160. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio, que dispõe de todos os elementos de direito e de facto necessários para efetuar a análise a esse respeito, determinar, com base nas eventuais indicações que o Tribunal de Justiça lhe proporcione, a compatibilidade com o direito da União e com o curso legal das notas de banco em euros de uma disposição nacional que prevê limitações de pagamento em notas de banco.
161. Considero que, atendendo ao disposto no artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento relativo aos procedimentos para pagamento do Hessischer Rundfunk, são pertinentes as considerações seguintes.
162. Em primeiro lugar, não resulta da decisão de reenvio, nem de qualquer outro elemento dos autos, que a referida disposição tenha por objetivo a regulamentação do curso legal das notas de banco em euros e interfira, portanto, no âmbito da competência exclusiva da União relativa à política monetária. Tal
disposição, na medida em que diz respeito às modalidades de pagamento da taxa de radiodifusão, parece ter natureza fiscal ou «parafiscal».
163. Em segundo lugar, embora preveja a impossibilidade absoluta de pagar em numerário a taxa de radiodifusão ao organismo regional de radiodifusão em causa, a referida disposição não conduz manifestamente a uma supressão das notas de banco em euros e prevê explicitamente outros meios legais de extinção da obrigação pecuniária em causa.
164. Em terceiro lugar, não resulta expressamente da decisão de reenvio o objetivo prosseguido pela medida de limitação do pagamento em notas de banco prevista no artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento sobre os Procedimentos para Pagamento do Hessischer Rundfunk. A decisão de reenvio refere‑se apenas à cobrança da taxa de radiodifusão no âmbito de «procedimentos em massa», escolhendo as modalidades de pagamento com base num imperativo de eficiência da administração pública, também mencionada pelo Governo alemão na audiência. Nos autos do processo nacional e nas observações escritas das partes que participaram no processo perante o Tribunal de Justiça foram também evocadas razões relacionadas com a eficácia da cobrança das dívidas fiscais e de luta contra a criminalidade.
165. A esse respeito, considero que todos estes objetivos podem ser qualificados como razões de interesse público, que podem justificar limitações à utilização de numerário.
166. Em quarto lugar, quanto à proporcionalidade da medida, saliente‑se que esta prevê uma exclusão que parece absoluta e sem exceção das notas de banco em euros para o pagamento da taxa de radiodifusão. A esse respeito, não resulta dos autos que tenha sido tomada em consideração a função de inclusão social que o numerário desempenha para as pessoas vulneráveis mencionadas nos anteriores n.os 136 a 138 (84).
167. À luz de tudo o que precede, considero que se deve responder à segunda questão prejudicial submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio no sentido de que o conceito de curso legal das notas de banco em euros, previsto pelo artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, TFUE, pelo artigo 16.°, n.° 1, terceiro período, do Protocolo (n.° 4) relativo aos estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, e pelo artigo 10.°, segundo período, do Regulamento (CE) n.° 974/98 do Conselho, de 3 de maio de 1998, relativo à introdução do euro, deve ser entendido no sentido de que implica uma obrigação de princípio de aceitação das notas de banco em euros por parte do credor de uma obrigação de pagamento, a menos que as partes contratuais no exercício da autonomia privada tenham convencionado outros meios de pagamento ou que uma legislação adotada pela União ou por um Estado‑Membro no exercício das respetivas competências, a qual,
em razão do seu objetivo e conteúdo, não constitua uma regulamentação do curso legal, preveja limitações de pagamento em notas de banco em euros. Essas limitações apenas são compatíveis com o conceito de curso legal das notas de banco em euros na condição de não implicarem,
de jure ou de facto, uma supressão completa das notas de banco em euros, de serem decididas por razões de interesse público e de existirem outros meios legais de pagamento das obrigações pecuniárias. Além disso, devem ser adequadas para atingir o objetivo de interesse público prosseguido e não ir além do necessário para atingir esse objetivo.
3.      Quanto à terceira questão prejudicial
168. Com a sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em caso de resposta afirmativa à primeira questão e de resposta negativa à segunda questão, se um ato normativo de um Estado‑Membro cuja moeda é o euro, aprovado no domínio da competência exclusiva da União para a política monetária, pode ser aplicado, na medida e enquanto a União não exercer a sua competência.
169. À luz das respostas à primeira e à segunda questões prejudiciais, considero que não é necessário responder a esta questão prejudicial.
170. Em todo o caso, resulta dos anteriores n.os 38 a 44 que, num domínio de competência exclusiva da União, independentemente da circunstância de a União ter ou não exercido a sua competência na matéria, os Estados‑Membros não dispõem de nenhuma prerrogativa e, portanto, qualquer atividade normativa dos Estados‑Membros nesse domínio está, a priori, em conflito com os Tratados.
IV.    Conclusões
171. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) do seguinte modo:
1.      O artigo 3.°, n.° 1, alínea c), TFUE, lido à luz dos artigos 2.°, n.os 1 e 6, e 128.°, n.° 1, TFUE, deve ser interpretado no sentido de que a competência exclusiva atribuída à União relativamente à política monetária inclui, no âmbito dos poderes necessários à criação e ao funcionamento da moeda única, uma dimensão normativa relativa a essa moeda única, que compreende
a definição e a regulamentação do seu
estatuto e do seu curso legal, em particular, das notas de banco e das moedas em euros. Daqui resulta que uma disposição de direito nacional adotada por um Estado‑Membro cuja moeda seja o euro que, em razão do seu objetivo e do seu conteúdo, regulamenta o curso legal das notas de banco em euros, não é conforme ao direito da União e não deve, portanto, ser aplicada.
A competência exclusiva da União relativa à política monetária não se opõe a que um Estado‑Membro, no exercício da sua competência específica para regulamentar o funcionamento da sua administração pública, possa adotar uma disposição de direito
nacional que, em razão do seu objetivo e do seu conteúdo, não constitua uma regulamentação do curso legal das notas de banco em euros, mas uma regulamentação da organização e funcionamento da administração pública que preveja uma obrigação para a referida administração de aceitar os pagamentos em numerário dos seus administrados.
2.      O conceito de curso legal das notas de banco em euros, previsto pelo artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, TFUE, pelo artigo 16.°, n.° 1, terceiro período, do Protocolo (n.° 4) relativo aos estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, e pelo artigo 10.°, segundo período, do Regulamento (CE) n.° 974/98 do Conselho, de 3 de maio de 1998, relativo à introdução do euro, deve ser entendido no sentido de que implica uma obrigação de princípio de aceitação das notas de banco em euros por parte do credor de uma obrigação de pagamento, a menos que as partes contratuais no exercício da autonomia privada tenham convencionado outros meios de pagamento ou que uma legislação adotada pela União ou por um Estado‑Membro no exercício das respetivas competências, a qual,
em razão do seu objetivo e conteúdo, não constitua uma regulamentação do curso legal, preveja limitações ao pagamento em notas de banco em euros. Essas limitações apenas são compatíveis com o conceito de curso legal das notas de banco em euros na condição de não implicarem,
de jure ou de facto, uma supressão completa das notas de banco em euros, de serem decididas por razões de interesse público e de existirem outros meios legais de pagamento das obrigações pecuniárias. Além disso, devem ser adequadas para atingir o objetivo de interesse público prosseguido e não ir além do necessário para atingir esse objetivo.
1      Língua original: italiano.
2      JO 1998, L 139, p. 1, com as alterações introduzidas pelo Regulamento (UE) n.° 827/2014 do Conselho, de 23 de julho de 2014,
que altera o Regulamento (CE) n.° 974/98 no respeitante à introdução do euro na Lituânia (JO 2014, L 228, p. 3).
3      JO 1998, L 189, p. 42.
4      JO 2010, L 83, p. 70.
5      BGBl. I, p. 1782.
6      A versão original do
artigo 14.°, n.° 1, segundo período, da BBankG enuncia «Auf Euro lautende Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel». O termo «curso legal» (em francês «cours legal»), que tem um significado jurídico específico, corresponde, em alemão, ao termo «Gesetzliches Zahlungsmittel», cuja tradução literal é, no entanto, «meio legal de pagamento» (em francês «moyen legal de paiement»). Importa ter presente esta diferença terminológica nas diferentes línguas, que dificulta o trabalho de tradução e, se não for considerada de forma adequada, pode dar lugar a confusão de natureza linguística.
7      Conforme aprovado pelo Land de Hesse por
Lei de 23 de agosto de 2011 (GVBl. I 2011, p. 382). A versão aplicável aos factos do caso em apreço é a da Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (décima quinta convenção estatal de alteração relativa à radiodifusão).
8      O órgão jurisdicional de reenvio recorda que, por força do artigo 31.° da Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Constituição da República Federal da Alemanha), o direito federal prevalece sobre o direito dos Land.
9      A exigência de «clarificar a repartição das competências entre a União e os Estados‑Membros, simplificá‑la e adequá‑la» já tinha sido evidenciada pela Declaração de Laeken sobre o futuro da União Europeia anexa às Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Laeken, 14 e 15 de dezembro de 2001 (SN 300/1/01, Rev. 1; v. p. 4 da declaração) e, ainda antes, em termos similares, pela Declaração 23 do Tratado de Nice (JO 2001, C 80/1).
10      Título I («As categorias e os domínios de competências da União») da parte I («Os princípios»).
11      V., a este respeito, Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no Parecer [2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), EU:C:2016:992, especificamente os n.os 55 e 57].
12      A essas competências acrescem a competência em matéria de definição das modalidades de coordenação das políticas económicas e de emprego dos Estados‑Membros, prevista nos artigos 2.°, n.° 3, TFUE e 5.° TFUE e a competência em matéria de política externa e de segurança comum prevista nos artigos 2.°, n.° 4, TFUE e no Título V do TUE.
13      Com efeito, como resulta do artigo 2.°, n.° 2, segundo e terceiro períodos, TFUE, mencionado no n.° 37, nesse caso, os Estados‑Membros só perdem as suas prerrogativas em relação ao domínio de competência em causa mediatamente, ou seja, apenas na exata medida em que a União tenha exercido de forma explícita ou implícita a sua competência atribuída. Resulta, pois, do último período desse n.° 2 que tal perda de competências é reversível. V., a este respeito, Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no Parecer [2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), EU:C:2016:992, n.° 59].
14      V., a este respeito, Parecer 1/75 (Acordo OCDE ‑ Norma para as Despesas Locais), de 11 de novembro de 1975 (EU:C:1975:145, pp. 1363 e 1364).
15      V., neste sentido, Acórdão de 15 de dezembro de 1976, Donckerwolcke e Schou (41/76, EU:C:1976:182, n.° 32), bem como Acórdãos de 17 de outubro de 1995, Werner (C‑70/94, EU:C:1995:328, n.° 12) e Leifer e o. (C‑83/94, EU:C:1995:329, n.° 12).
16      Para um exemplo de habilitação conferida pela União aos Estados‑Membros num domínio da competência exclusiva da União [em matéria de conservação dos recursos biológicos do mar, no âmbito da política comum das pescas, competência exclusiva da União nos termos do artigo 3.°, n.° 1, alínea d), TFUE], v. artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento (UE) n.° 1380/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo à política comum das pescas, que altera os Regulamentos (CE) n.° 1954/2003 e (CE) n.° 1224/2009 do Conselho e revoga os Regulamentos (CE) n.° 2371/2002 e (CE) n.° 639/2004 do Conselho e a Decisão 2004/585/CE do Conselho (JO 2013, L 354, p. 22).
17      V., a este respeito, Acórdão de 5 de maio de 1981, Comissão/Reino Unido (804/79, EU:C:1981:93, n.° 20).
18      V., a este respeito, Acórdão de 5 de maio de 1981, Comissão/Reino Unido (804/79, EU:C:1981:93, n.° 30). É evidente que, no caso de a adoção de uma medida no domínio de competência exclusiva ser necessária, uma eventual inação do legislador da União é suscetível de criar problemas na falta de outra autoridade competente para adotar a medida. Por isso, o caráter exclusivo de uma competência da União deve permanecer limitado ao necessário para alcançar os objetivos da União.
19      No âmbito da União Económica e Monetária, o Tribunal de Justiça salientou várias vezes que medidas de política monetária, que integram o domínio de competência exclusiva da União, podem produzir efeitos indiretos que podem igualmente ser procurados no âmbito da política económica, que continua a ser da competência dos Estados‑Membros, e vice‑versa [v. Acórdãos de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, n.° 56); de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o., C‑62/14, EU:C:2015:400, n.° 52), e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, n.os 60 a 67)].
20      V. n.° 44 das minhas recentes Conclusões nos processos apensos Conselho/K. Chrysostomides & Co. e o. e K. Chrysostomides & Co.
e o./Conselho e o. (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P, EU:C:2020:390). A este respeito, v., igualmente, n.° 151 infra das presentes conclusões.
21      V., a este respeito, inter alia, Acórdãos de 13 de abril de 2010, Bressol e o. (C‑73/08, EU:C:2010:181, n.° 28 e jurisprudência referida); de 5 de junho de 2018, Coman e o. (C‑673/16, EU:C:2018:385, n.os 37 e 38 e jurisprudência referida); e de 26 de junho de 2018, MB (mudança de identidade sexual e pensão de reforma) (C‑451/16, EU:C:2018:492, n.° 29 e jurisprudência referida).
22      Acórdãos de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, n.° 50), e de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.° 35).
23      Acórdãos de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, n.° 53); de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.° 42); e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, n.° 50).
24      Acórdãos de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, n.° 49); de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.° 36); e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, n.° 48).
25      Acórdãos de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, n.os 53 e 55); de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.° 46); e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, n.° 53).
26      A existência nos Tratados de dois conceitos diferentes que são reconduzíveis ao mesmo termo de política monetária («monetary policy», em inglês, «politique monétaire», em francês), um «em sentido amplo», que inclui o outro «em sentido estrito», é confirmada pela circunstância de, na versão alemã, esses dois conceitos serem identificados com termos diferentes, respetivamente «Währungspolitik» e «Geldpolitik».
27      Acórdãos de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, n.° 48); de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.° 34); e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, n.° 46).
28      Com fundamento nessa disposição foram adotados vários diplomas, entre os quais o Regulamento (UE) n.° 1210/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 2010, relativo à autenticação das moedas em euros e ao tratamento das moedas em euros impróprias para circulação (JO 2010, L 339, p. 1); o Regulamento (UE) n.° 651/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012, relativo à emissão de moedas de euro (JO 2012, L 201, p. 135), e o Regulamento (UE) n.° 331/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, que cria um programa de ação em matéria de intercâmbio, de assistência e de formação para a proteção do euro contra a falsificação (programa «Pericles 2020») e revoga as Decisões 2001/923/CE, 2001/924/CE, 2006/75/CE, 2006/76/CE, 2006/849/CE e 2006/850/CE do Conselho (JO 2014, L 103, p. 1).
29      V., a este respeito, relatório dos representantes dos ministérios das finanças e dos bancos centrais nacionais da zona euro mencionado no considerando 4 da Recomendação 2010/191/UE [Report of the Euro Legal TENDER Expert Group (ELTEG) on the definition, scope and effects of legal tender of euro banknotes and coins], especificamente o n.° 2.1.1 (a), p. 3.
30      V. igualmente o preâmbulo dos Tratados e artigo 140.°, n.° 3, TFUE.
31      Apenas de um ponto de vista terminológico é que o termo «moeda» (em francês, «monnaie») pode dar lugar a confusões na medida em que, noutras línguas, pode ser traduzido por termos diferentes, nomeadamente, por um lado, no sentido de «divisa», ou seja, de moeda legal num determinado país ou união monetária (em inglês, «currency», em alemão, «Währung»; estes são os termos correspondentes ao termo moeda utilizado no Tratado para indicar o euro). Por outro lado, o termo moeda pode ser traduzido no sentido, utilizado na linguagem comum de maneira mais geral, de «dinheiro» (em inglês, «money», em alemão, «Geld»). Na realidade, os dois sentidos do termo moeda estão relacionados entre si [v. H. Siekmann, in R. Freitag e S. Omlor, The Euro as a legal Tender – A comparative Approach to a Uniform Concept (2020) pp. 8 e 9].
32      Diretiva (UE) 2015/2366 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa aos serviços de pagamento no mercado interno, que altera as Diretivas 2002/65/CE, 2009/110/CE e 2013/36/UE e o Regulamento (UE) n.° 1093/2010, e que revoga a Diretiva 2007/64/CE (JO 2015, L 337, p. 35).
33      Diretiva 2009/110/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, relativa ao acesso à atividade das instituições de moeda eletrónica, ao seu exercício e à sua supervisão prudencial, que altera as Diretivas 2005/60/CE e 2006/48/CE e revoga a Diretiva 2000/46/CE JO 2009, L 337, p. 1). V., especificamente, artigo 2.°, ponto 2.
34      V. nota 31 supra.
35      V. Etica Nicomachea, Livro V, secção 5, retomada no medievo de S. Tomás de Aquino na Somma Teologica (II‑II, argumento 78, artigo 1.7.).
36      Geralmente imputada a G. F. Knapp, Staatliche Theorie des Geldes (1905). V., todavia, a esse respeito, H. Siekmann, Restricting the use of cash in the European Monetary Union: Legal Aspects, in: F. Rövenkamp, M. Bälz and H.G. Hilpert, Cash in East Asia (2017), pp. 157 e segs., onde se encontram muitas outras referências doutrinais. Quanto ao conceito de moeda e às diversas teorias jurídicas da moeda, v., também, o capítulo 1 de C. Proctor, Mann on the legal aspect of money, 6th ed. (2005).
37      Inicialmente, a moeda era constituída pela designada «moeda‑mercadoria», ou seja, um objeto feito de um material que tinha um certo valor no mercado, como, por exemplo, uma moeda de ouro; posteriormente, surgiu a «moeda representativa», ou seja, a moeda que consistia em notas de banco que podiam ser trocadas por uma determinada quantidade de ouro ou prata. A este respeito, para uma visão rápida, v. documento explicativo do BCE intitulado «O que é a moeda?» (https://www.ecb.europa.eu/explainers/tell‑me‑more/html/what_is_money.pt.html).
38      A moeda fiduciária não possui valor intrínseco (o papel utilizado na produção das notas não tem, em princípio, qualquer valor), mas é aceite em troca de bens e serviços, porque os cidadãos confiam que o banco central manterá o valor da moeda estável ao longo do tempo. Se o banco central não cumprisse esse objetivo, a moeda fiduciária deixaria de ser aceitável como meio de troca e de ter interesse como reserva de valor.
39      V., a este respeito, Henk Esselink e Lola Hernández, The use of cash by households in the euro area, Occasional Paper Series do BCE, n.° 201 do mês de novembro de 2017 (que pode ser descarregado na seguinte hiperligação: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op201.en.pdf), pp. 18 e segs.
40      Em novembro de 2017, os depósitos nas instituições financeiras monetárias (IFM) na zona euro ascendiam a 17,5 mil milhões de euros contra os cerca de 1 100 mil milhões de euros de numerário circulante (v., a este respeito, lição de Yves Mersch, membro da Comissão Executiva do BCE, intitulada Virtual or virtueless? The evolution of money in the digital age, disponível no endereço https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2018/html/ecb.sp180208.en.html).
41      V., a este respeito, entre muitos estudos, estudo publicado pelo Fundo Monetário Internacional, de T. Adrian e T. Mancini‑Griffoli, The rise of Digital Money, Fintech Notes, Notes 19/01, de julho de 2019, disponível no endereço https://www.imf.org/en/Publications/fintech‑notes/Issues/2019/07/12/The‑Rise‑of‑Digital‑Money‑47097, onde se encontram muitas outras referências.
42      V., a este respeito, a título de exemplo, comunicado conjunto da República Francesa e da República Federal da Alemanha, de 13 de setembro de 2019, sobre a Libra, o projeto de criptomoeda iniciado pela Facebook, com um consórcio de outras empresas e organismos não governamentais.
43      Resulta de notícias da imprensa muito recentes, por um lado, que a República Popular da China iniciou a execução de um programa‑piloto em várias cidades para a introdução de uma moeda digital (Central Bank Digital Currency), que já está em fase avançada e, por outro, que, também na sequência desse projeto, a discussão nos Estados Unidos sobre a introdução de um dólar digital se acelerou consideravelmente (o Senado dos Estados Unidos realizou uma audiência a este respeito em 22 de julho de 2020; v. https://www.banking.senate.gov/hearings/us‑china‑winning‑the‑economic‑competition). A questão tem indubitavelmente implicações geopolíticas muito importantes e sensíveis. Quanto ao impacto potencialmente desestabilizador no sistema monetário da introdução de uma CBDC, v., entre outros, o recentíssimo (junho de 2020) estudo publicado pela Federal Reserve Bank da Filadélfia, Central Bank Digital Currency: Central Banking for all, disponível no endereço https://www.philadelphiafed.org/‑/media/research‑and‑data/publications/working‑papers/2020/wp20‑19.pdf.
44      Essa discussão teve lugar no Conselho ECOFIN de dezembro de 2019 (v., a este respeito, a nota do BCE preparada para esta reunião intitulada «Innovation and its impact on the European retail payment landscape», disponível
no endereço https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecb.other191204~f6a84c14a7.en.pdf. A este respeito, v. também o discurso proferido por Yves Mersch, membro da Comissão Executiva do BCE, intitulado An ECB digital currency – a flight of fancy? disponível em https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2020/html/ecb.sp200511~01209cb324.en.html.
45      V., a este respeito, Comunicação da Comissão de 5 de dezembro de 2018, Towards a stronger international role of the euro, COM(2018) 796 final.
46      Uma dívida pecuniária pode legalmente ser extinta quer pela utilização da moeda única expressa sob forma física (portanto, em numerário) quer pela moeda única expressa sob forma não física (portanto, por exemplo, por ordem de pagamento não física através de transferência bancária).
47      V., a este respeito, as discussões que tiveram lugar no âmbito do grupo de trabalho constituído por representantes de Ministérios das Finanças e de Bancos Centrais Nacionais da área do euro, referido no considerando 4 da Recomendação 2010/191/UE (v. relatório mencionado na nota 29 supra). Resulta desse relatório que os peritos nacionais consideram que o conceito de curso legal é um conceito geralmente aceite no direito nacional, mas que existem diferenças nas tradições jurídicas e nos hábitos dos consumidores nos vários Estados‑Membros. V., a este respeito, B. Angel e A. Margerit, Quelle est la portée du cours légal de l’euro? In Revue du Marché commun et de l’Union européenne, n.° 532/2009, em particular, pp. 589 e 590.
48      V., por analogia, Acórdão de 4 de outubro de 2011, Football Association Premier League e o. (C‑403/08 e C‑429/08, EU:C:2011:631, n.° 154).
49      V., a este respeito, Decisão 2011/67/UE do BCE, de 13 de dezembro de 2010, relativa à emissão de notas de euro (reformulação) (JO 2011, L 35, p. 26).
50      Numa perspetiva histórica, tinha igualmente a função de garantir, ao nível constitucional, a substituição total pelo euro das moedas nacionais dos Estados‑Membros que adotaram o euro como moeda única.
51      A esse respeito, deve salientar‑se que o curso legal foi atribuído às moedas metálicas de euro ao nível do direito derivado pelo artigo 11.° do Regulamento n.° 974/98. Por outro lado, as moedas metálicas estão expressamente previstas no artigo 128.°, n.° 2, TFUE.
52      A esse respeito, saliento que resulta da própria letra do artigo 128.°, n.° 1, terceiro período, TFUE, que esta disposição prevê que as notas de banco emitidas pelo Banco Central Europeu e pelos bancos centrais nacionais são as únicas notas de banco
(die einzigen Banknoten) com curso legal na União. Não resulta dessa disposição que essas notas de banco sejam o único instrumento a ter curso legal na União, o que é, de resto, confirmado pela atribuição de curso legal também às moedas metálicas.
53      Essa interpretação é conforme com a exigência de flexibilidade de que o direito da União deve dispor para se adaptar às exigências que resultam das alterações introduzidas pelo desenvolvimento tecnológico que, como referido no anterior n.° 82, são extremamente rápidas na realidade económica.
54      V., por exemplo, considerando 5 da Diretiva 2015/236 e Livro Verde da Comissão de 2012 «Para um mercado europeu integrado dos pagamentos por cartão, por Internet e por telemóvel» [COM(2011) 941 final].
55      A referida regulamentação analítica implicou um nível de segurança das transações e de difusão da sua utilização de tal ordem que levou alguns a considerar que a moeda escritural já deve ser considerada como tendo curso legal. V., por exemplo, entre outros, V. de Stasio, Verso un concetto europeo di moneta legale: valute virtuali, monete complementari e regole di adempimento, in Banca borsa titoli di credito, 2018, em particular p. 751.
56      O Tribunal de Justiça ainda não teve oportunidade de se ocupar diretamente desse conceito do direito da União, mas mencionou‑o incidentalmente em processos relativos à livre circulação de mercadorias (Acórdão de 23 de novembro de 1978, Thompson e o. (7/78, EU:C:1978:209), em matéria de imposto sobre o valor acrescentado (Acórdãos de 14 de julho de 1998, First National Bank of Chicago (C‑172/96, EU:C:1998:354, n.° 25), e de 22 de outubro de 2015, Hedqvist (C‑264/14, EU:C:2015:718, n.os 25 e 44 e segs.), e em matéria de transportes, Acórdão de 15 de novembro de 2018, Verbraucherzentrale Baden‑Württemberg (C‑330/17, EU:C:2018:916).
57      Acórdãos de 13 de dezembro de 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, n.os 7, 16 e 18); de 21 de janeiro de 1993, Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1993:24, n.° 18); de 11 de setembro de 2003, Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451, n.° 41); e de 24 de abril de 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, n.° 94).
58      Acórdão de 6 de setembro de 2012, Chemische Fabrik Kreussler (C‑308/11, EU:C:2012:548, n.° 25).
59      V. p. 4 do relatório dos peritos nacionais referido na nota 29 supra.
60      V. Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Puppinck e o./Comissão (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, n.° 75), e, nesse sentido, Acórdão de 10 de janeiro de 2006, IATA e ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, n.° 76). V., igualmente, Acórdãos de 11 de junho de 2015, Zh. e o. (C‑554/13, EU:C:2015:377, n.° 42 in fine), e de 22 de setembro de 2011, Budějovický Budvar (C‑482/09, EU:C:2011:605, n.os 40 e segs.).
61      V., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2020, Mowi/Comissão (C‑10/18 P, EU:C:2020:149, n.os 43 e 44 e jurisprudência referida).
62      A este respeito, como aliás todos os intervenientes indicaram na audiência e como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça mencionada nos n.os 113 e 114, um considerando não pode prevalecer sobre uma disposição normativa propriamente dita e, ainda menos, de direito primário. Todavia, pode ser utilizado para interpretar um conceito do próprio ato que está previsto quer no direito primário, quer no direito derivado e deve, por conseguinte, ser entendido de forma unitária e uniforme. A esse respeito, importa igualmente observar que o artigo 10.°, segundo período, do Regulamento n.° 974/98 reproduz textualmente, de uma forma que se pode definir como declaratória, o disposto no artigo 106.° CE, em vigor no momento da adoção do referido regulamento e que passou posteriormente a ser o artigo 128.° TFUE.
63      Não resulta de nenhum elemento, mesmo nos trabalhos preparatórios do Regulamento n.° 974/98, que o considerando deva ter apenas um alcance transitório, como defendem os recorrentes perante o órgão jurisdicional de reenvio.
64      A esse respeito, há que observar que, como a Comissão salientou com razão na audiência, o considerando 19 se refere a razões de «interesse público» (em francês «intérêt public», em inglês «public reason», em espanhol «interés público», em português, «interesse público»). Na medida em que a versão alemã desse considerando se refere a razões de ordem pública (Gründen der öffentlichen Ordnung), utiliza um conceito demasiado restritivo que não é conforme ao significado dessa expressão na maioria das versões linguísticas do ato normativo em causa.
65      A este respeito, v., por analogia, Acórdãos de 13 de setembro de 2005, Comissão/Conselho (C‑176/03, EU:C:2005:542, n.os 41 a 53), e de 6 de maio de 2014, Comissão/Parlamento e Conselho (C‑43/12, EU:C:2014:298, n.os 32 a 42).
66      Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.° 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO 2015, L 141, p. 73). Nos termos do artigo 11.°, alínea c), dessa diretiva, os Estados‑Membros asseguram que as entidades obrigadas aplicam medidas de diligência quanto à clientela, nomeadamente no caso das pessoas que comercializam bens, quando efetuem transações ocasionais em numerário de montante igual ou superior a 10 000 euros, independentemente de a transação ser efetuada através de uma operação única ou de várias operações aparentemente relacionadas entre si.
67      V. Regulamento (UE) 2018/1672 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2018, relativo ao controlo das somas em dinheiro líquido que entram ou saem da União e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1889/2005 (JO 2018, L 284, p. 6).
68      Uma lista da legislação deste tipo em vigor nos diferentes Estados‑Membros (atualizada, no entanto, a 2016) encontra‑se no documento do Bundestag (Parlamento Federal, Alemanha) relativo à discussão sobre as limitações ao pagamento em numerário (Diskussion über die Begrenzung von Bargeldzahlungen; WD 4 ‑ 3000 ‑ 043/16, pp. 8 e 9).
69      Como observou com razão o Governo alemão que, na audiência, qualificou a função do numerário como «Auffangfunktion».
70      V. nota 64 supra.
71      V., ex multis, Acórdãos de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, n.° 46); de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.° 67 e jurisprudência referida); e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, n.° 72).
72      Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que este sindica as medidas adotadas por um Estado‑Membro, no exercício das suas competências, introduzindo restrições a uma das liberdades fundamentais garantidas pelos Tratados para prosseguir um interesse geral. V., apenas a título de exemplo, ex multis, Acórdãos de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, n.° 76) e de 22 de novembro de 2018, Huijbrechts (C‑679/17, EU:C:2018:940, n.os 30 e 36). Quanto à aplicação do princípio da proporcionalidade relativamente à ação estatal, v. também Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Di Maura (C‑246/16, EU:C:2017:440, n.° 48 e referências aí citadas).
73      Assim, por exemplo, a função de reserva de valor, que está geralmente ligada ao direito de propriedade, garantido no direito da União pelo artigo 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União, é desempenhada maioritariamente pela moeda expressa em forma não física (v. dados mencionados na nota 40 supra) e não está necessariamente relacionada com a moeda na sua forma de numerário. O mesmo acontece, na minha opinião, com o exercício de direitos fundamentais existenciais como a liberdade de profissão ou a liberdade de ação em geral. A este respeito, é verdade que a moeda expressa na forma física em numerário, e não a escritural ou eletrónica, é, atualmente, a única forma de moeda de banco central na União e não sujeita, por conseguinte, ao risco de insolvência da instituição gestora da conta. Todavia, esse risco – que, em particular devido à rígida legislação de natureza reguladora aplicável a estas instituições, pode, em concreto, ser considerado marginal – não limita a utilização de outras formas de moeda ou de outros meios de pagamento para o gozo desses direitos fundamentais, como aliás é demonstrado pela utilização muito desenvolvida e sempre crescente de formas de moeda diferentes do numerário nas atividades de gozo dos direitos fundamentais. Além disso, a utilização do numerário, quer como reserva de valor, quer como meio de pagamento, está sujeita a riscos (tais como riscos de furto ou roubo), especialmente no caso de pagamentos de grandes quantias. No que se refere ao respeito da vida privada, embora, em alguns casos, a utilização do numerário possa garantir, devido ao seu anonimato, um maior nível de proteção desse direito em relação à utilização de outros meios de pagamento, esse direito não parece, todavia, estar em jogo numa situação como a apresentada ao órgão jurisdicional de reenvio, na qual a entidade pública à qual deve ser paga a taxa de radiodifusão já tem conhecimento dos dados relativos aos devedores da taxa.
74      Diretiva 2014/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 2014, relativa à comparabilidade das comissões relacionadas com as contas de pagamento, à mudança de conta de pagamento e ao acesso a contas de pagamento com características básicas (JO 2014, L 257, p. 214). V., nomeadamente, artigos 2.°, n.° 2, 16.°, bem como considerandos 9, 46 e 48 desta diretiva.
75      V., especificamente, o considerando 46, e os artigos 18.°, n.° 4, e 20.°, n.° 1, da Diretiva 2014/92.
76      Assim, resulta de um estudo de 2017 do BCE que 3,64 % das famílias da zona euro não tinha acesso aos serviços bancários/financeiros (na Alemanha, 0,96 %; v. M. Ampudia, M. Ehrmann, Financial inclusion: what’s it worth? Working Paper Series do BCE, n.° 1990, January 2017, v. especificamente quadro 1; o documento pode ser descarregado no endereço https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp1990.en.pdf. Resulta de outra fonte que, em 2016, na União Europeia, cerca de 36,5 milhões de pessoas (das quais cerca de 850 mil na Alemanha) não tinham acesso aos serviços financeiros (unbanked persons) V. https://www.wsbi‑esbg.org/press/latest‑news/Pages/Close‑to‑40‑million‑EU‑citizens‑outside‑banking‑mainstream.aspx. https://www.wsbi‑esbg.org/press/latest‑news/Pages/Close‑to‑40‑million‑EU‑citizens‑outside‑banking‑mainstream.aspx.
77      Em geral, sobre a obrigação de consulta ao BCE v. n.os 131 e segs. das Conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs no processo Comissão/BCE (C‑11/00, EU:C:2002:556).
78      Quanto às diferenças terminológicas em italiano (e em francês) e alemão, v. nota 6 supra.
79      Assim, resulta das explicações relativas ao projeto de lei sobre a alteração das disposições legais em matéria monetária na sequência da introdução do numerário em euros [Entwurf eines Gesetzes über die Änderung währungsrechtlicher Vorschriften infolge der Einführung des Euro‑Bargeldes (Drittes Euro‑Einführungsgesetz – Drittes EuroEG); Deutscher Bundestag, Drucksache 14/673] que a referência ao caráter «ilimitado» do curso legal foi mantida por razões de clareza jurídica na medida em que faltava uma regulamentação explícita no direito comunitário (v. p. 15, sub. «Zu Artikel 3», terceiro parágrafo).
80      Acórdão de 26 de fevereiro de 2019, Rimšēvičs e BCE/Letónia (C‑202/18 e C‑238/18, EU:C:2019:139, n.° 69).
81      V., a esse respeito, Acórdãos de 7 de fevereiro de 1973, Comissão/Itália (39/72, EU:C:1973:13, n.os 16 e 17), e de 10 de outubro de 1973, Variola (34/73, EU:C:1973:101, n.os 9 a 11).
82      Resulta das informações prestadas pela Comissão que, no passado, as instituições aceitaram, no contexto específico do SEBC, que algumas disposições de direito da União fossem reproduzidas nos estatutos dos bancos centrais nacionais. V., a esse respeito, Relatório de Convergência, do BCE de maio de 2018, p. 19; (https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/conrep/ecb.cr201805.it.pdf).
83      A esse respeito, importa igualmente observar que, como salienta a Comissão, no âmbito do seu poder consultivo de natureza prévia, referido no n.° 139 supra, o BCE analisou várias vezes a BBankG, sem, no entanto, nunca tomar posição sobre o curso legal (v. Pareceres CON/99/10 de 3 de setembro de 1999, e CON/2011/92 de 11 de novembro de 2011 e, anteriormente, Parecer do Instituto Monetário Europeu CON/97/10, de 30 de maio de 1997).
84      A este respeito, importa notar também que os recorrentes nos processos principais não parecem pertencer a essa categoria de pessoas, circunstância que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. Não resulta de modo algum dos autos que tenham alguma vez alegado que não estavam em condições de pagar a taxa de radiodifusão em razão da sua falta de acesso a serviços financeiros básicos.