62018TO0660
BESCHLUSS DES GERICHTS (Erste Kammer)
9. Juli 2019 (
*1
)
„Nichtigkeitsklage – Elektronische Kommunikation – Art. 7 der Richtlinie 2002/21/EG – Bereitstellung des Festnetzzugangs auf der Vorleistungsebene – Gemeinsame beträchtliche Marktmacht – Den Betreibern auferlegte spezifische Verpflichtungen – Von der nationalen Regulierungsbehörde zur Verfügung gestellter Maßnahmenentwurf – Stellungnahme der Kommission – Keine Einleitung der zweiten Phase des Verfahrens – Nicht anfechtbare Handlung – Art. 130 der Verfahrensordnung – Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑660/18,
VodafoneZiggo Group BV mit Sitz in Utrecht (Niederlande), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte W. Knibbeler und A. Pliego Selie,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch G. Braun und L. Nicolae als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen einer auf Art. 263 AEUV gestützten Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung, die in dem Schreiben vom 30. August 2018 enthalten sein soll, das die Kommission an die niederländische Regulierungsbehörde, die Autoriteit Consument en Markt (Behörde für Verbraucher- und Marktangelegenheiten, Niederlande), gerichtet hat und das ihre Stellungnahme gemäß Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. 2002, L 108, S. 33) zu einem ihr von dieser Behörde zur Verfügung gestellten Entwurf der zu treffenden Maßnahmen (Sachen NL/2018/2099 und NL/2018/2100) enthält,
erlässt
DAS GERICHT (Erste Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin I. Pelikánová sowie der Richter P. Nihoul und J. Svenningsen (Berichterstatter),
Kanzler: E. Coulon,
folgenden
Beschluss
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1
Die Klägerin, die VodafoneZiggo Group BV, ist eine Gesellschaft niederländischen Rechts, die auf dem Gebiet der elektronischen Kommunikation tätig ist und feste Anschlüsse für Internet, Fernsehen und Telefonie über das Kabelnetz anbietet. Daher fällt ihre Tätigkeit unter die für diesen Sektor geltende unionsrechtliche Regelung, insbesondere die Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. 2002, L 108, S. 33, im Folgenden: Rahmenrichtlinie) in der zuletzt durch die Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 (ABl. 2009, L 337, S. 37) geänderten Fassung.
Zu den durch die Rahmenrichtlinie eingeführten Konsultationsverfahren
2
Nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 der Rahmenrichtlinie soll diese einen harmonisierten Rahmen für die Regulierung elektronischer Kommunikationsdienste und Kommunikationsnetze sowie zugehöriger Einrichtungen und zugehöriger Dienste sowie für bestimmte Aspekte der Endeinrichtungen zur Erleichterung des Zugangs behinderter Nutzer vorgeben. In diesem Zusammenhang regelt die Rahmenrichtlinie die Aufgaben der nationalen Regulierungsbehörden (im Folgenden: NRB), d. h. der von den einzelnen Mitgliedstaaten mit einer oder mehreren dieser Aufgaben betrauten Einrichtung oder Einrichtungen. Zu diesen Aufgaben gehört es u. a., wie in Art. 16 der genannten Richtlinie vorgesehen, Analysen der relevanten Märkte durchzuführen, die zur Folge haben können, dass die NRB Marktteilnehmern, die auf einem der unter die Rahmenrichtlinie fallenden Märkte eine beträchtliche Marktmacht haben, spezifische Verpflichtungen auferlegen, die auch als „Abhilfemaßnahmen“ bezeichnet werden.
3
Insoweit sieht die Rahmenrichtlinie vor, wie dies im Wesentlichen aus ihrem 15. Erwägungsgrund hervorgeht, dass die NRB, wenn sie in Wahrnehmung ihrer Aufgaben Maßnahmen einschließlich von Abhilfemaßnahmen zu ergreifen beabsichtigen, in bestimmten Fällen zum einen gemäß Art. 6 dieser Richtlinie eine öffentliche Konsultation auf nationaler Ebene durchzuführen haben, die es ermöglicht, die Stellungnahmen der interessierten Kreise zum Entwurf der Maßnahmen einzuholen, und zum anderen gemäß Art. 7 Abs. 3 dieser Richtlinie eine Konsultation auf der Ebene der Union durchführen müssen, an der sowohl die Europäische Kommission als auch die NRB der anderen Mitgliedstaaten und das Gremium europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) beteiligt werden (im Folgenden: Europäisches Konsultationsverfahren).
4
Das Europäische Konsultationsverfahren soll eine Koordinierung zwischen der NRB, die den Maßnahmenentwurf vorgelegt hat, den anderen NRB, der Kommission und dem GEREK herbeiführen, um die kohärente Anwendung der Rahmenrichtlinie sicherzustellen. Gemäß Art. 7 Abs. 3 dieser Richtlinie muss die NRB, die eine Maßnahme zu ergreifen beabsichtigt, diesen anderen institutionellen Akteuren den Maßnahmenentwurf sowie die Begründung für diese Maßnahme(n) zur Verfügung stellen, damit sie ihr innerhalb einer Frist von einem Monat, die nicht verlängert werden kann, ihre Stellungnahmen zuleiten können (im Folgenden: erste Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens). Nach Art. 7 Abs. 7 der Rahmenrichtlinie hat die NRB diesen Stellungnahmen sodann „weitestgehend Rechnung“ zu tragen.
5
In bestimmten Fällen, die in der Rahmenrichtlinie definiert sind, kann die Kommission jedoch Vorbehalte aussprechen und beschließen, die Prüfung eines von einer NRB zur Verfügung gestellten Maßnahmenentwurfs zu verlängern, indem sie eine neue Frist im Rahmen einer neuen Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens in Lauf setzt (im Folgenden: zweite Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens).
6
Dies ist einerseits in Anwendung von Art. 7 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie (im Folgenden: zweite Phase des Art. 7) der Fall, wenn die geplante(n) Maßnahme(n) darauf gerichtet ist/sind, einen relevanten Markt festzulegen, der sich von jenen unterscheidet, die von der Kommission definiert werden, oder zu bestimmen, ob ein Unternehmen allein oder zusammen mit anderen über eine beträchtliche Marktmacht (im Folgenden: BMM) verfügt oder nicht, und ob diese Maßnahme(n) sich auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten auswirkt/auswirken. Hat die Kommission in einem solchen Fall der NRB gegenüber erklärt, dass sie der Auffassung ist, dass der Maßnahmenentwurf ein Hemmnis für den Binnenmarkt schaffen würde, oder hat sie ernsthafte Zweifel an der Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht und insbesondere den in Art. 8 der Rahmenrichtlinie genannten Zielen, wird der Beschluss über den Maßnahmenentwurf um weitere zwei Monate aufgeschoben, eine Frist, die nicht verlängert werden kann. Außerdem muss die Kommission die anderen NRB über ihre Vorbehalte unterrichten. Nach Ablauf dieser Zweimonatsfrist kann die Kommission gemäß Art. 7 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie von der betroffenen NRB verlangen, ihren Maßnahmenentwurf zurückzuziehen (im Folgenden: Vetorecht), oder ihre Vorbehalte gegen diesen Entwurf aufgeben.
7
Andererseits kann nach Art. 7a Abs. 1 der Rahmenrichtlinie (im Folgenden: zweite Phase des Art. 7a) die Einleitung der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens beschlossen werden, wenn die beabsichtigte(n) Maßnahme(n) auf die Auferlegung, Änderung oder Aufhebung spezifischer Verpflichtungen abzielt/abzielen, d. h. auf eine „Abhilfemaßnahme“, die einem Betreiber nach bestimmten Vorschriften der Rahmenrichtlinie, der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (ABl. 2002, L 108, S. 7) und der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und ‑diensten (Universaldienstrichtlinie) (ABl. 2002, L 108, S. 51) auferlegt wird. In einem solchen Fall kann die Kommission die betreffende NRB und das GEREK darüber informieren, warum sie der Auffassung ist, dass der Maßnahmenentwurf ein Hemmnis für den Binnenmarkt darstellen würde, oder warum sie erhebliche Zweifel an dessen Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht hat. In diesem Fall kann der Maßnahmenentwurf gemäß Art. 7a Abs. 1 und 5 der Rahmenrichtlinie nicht vor Ablauf einer neuen Frist von vier Monaten nach der Mitteilung der Kommission angenommen werden. Nach Ablauf dieser Frist kann die Kommission gemäß Art. 7a Abs. 5 der Rahmenrichtlinie entweder eine Empfehlung abgeben, in der die betreffende NRB aufgefordert wird, den Maßnahmenentwurf zu ändern oder zurückzuziehen, oder ihre Vorbehalte gegen diesen Entwurf aufgeben.
8
Somit kann die Kommission, wenn sie Vorbehalte in Bezug auf verschiedene Aspekte des ihr zur Verfügung gestellten Maßnahmenentwurfs hat, sowohl die zweite Phase des Art. 7 als auch die zweite Phase des Art. 7a einleiten.
9
Schließlich sieht Art. 4 der Rahmenrichtlinie in Bezug auf die Maßnahmen, die die NRB im Rahmen der Umsetzung dieser Richtlinie ergriffen haben, einen nationalen Rechtsbehelf gegen solche Entscheidungen vor.
Zum Verfahren, das zu der angefochtenen Handlung geführt hat
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Am 27. Februar 2018 veröffentlichte die niederländische NRB, die Autoriteit Consument en Markt (Verbraucher- und Marktaufsichtsbehörde, Niederlande, im Folgenden: ACM), gemäß Art. 6 der Rahmenrichtlinie einen Maßnahmenentwurf zum Zweck der öffentlichen Konsultation.
11
Der Maßnahmenentwurf betraf insbesondere die Analyse des Vorleistungsmarkts für Zugänge an einem festen Standort. In diesem Entwurf vertrat die ACM die Auffassung, dass einige Betreiber, darunter die Klägerin, auf diesem Markt über eine gemeinsame beträchtliche Marktmacht verfügten, und schlug vor, diesen Betreibern gemäß Art. 16 der Rahmenrichtlinie spezifische Verpflichtungen aufzuerlegen.
12
Die Beteiligten wurden aufgefordert, sich zum Maßnahmenentwurf bis zum 10. April 2018 zu äußern. Die Klägerin nahm innerhalb der vorgesehenen Frist Stellung.
13
Am 31. Juli 2018 stellte die ACM den Maßnahmenentwurf gemäß Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie der Kommission, dem GEREK und den NRB der anderen Mitgliedstaaten zur Verfügung. Der auf diese Weise übermittelte Maßnahmenentwurf wurde von der Kommission unter den Aktenzeichen „NL/2018/2099“ und „NL/2018/2100“ eingetragen.
14
Nach der Übermittlung des Maßnahmenentwurfs ersuchte die Kommission die ACM am 6. August 2018 gemäß Art. 5 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie um zusätzliche Informationen und erhielt deren Antwort am 9. August 2018. Am gleichen Tag übersandte die Kommission ein Ersuchen um ergänzende Informationen, auf das die ACM geantwortet hat.
15
Am 8. August 2018 reichte die Klägerin bei der Kommission eine Stellungnahme zum Maßnahmenentwurf ein.
16
Am 30. August 2018 richtete die Kommission gemäß Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie an die ACM ein Schreiben, das ihre Stellungnahme (im Folgenden: angefochtene Handlung) zu dem Maßnahmenentwurf enthielt, ohne es für erforderlich zu halten, die zweite Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens einzuleiten. Diese Stellungnahme wurde am 31. August 2018 auf der Website der Kommission veröffentlicht.
17
Am 27. September 2018 erließ die ACM ihre Entscheidung, in der sie befand, dass einige Betreiber, darunter die Klägerin, über eine gemeinsame beträchtliche Marktmacht auf dem Vorleistungsmarkt für Zugänge an einem festen Standort verfügten, und erlegte ihnen spezifische Verpflichtungen auf. In Anhang I dieser Entscheidung erläuterte die ACM, auf welche Weise sie der Stellungnahme der Kommission Rechnung getragen habe.
18
Im Anschluss an diese Entscheidung soll die Klägerin, wie in Art. 4 der Rahmenrichtlinie vorgesehen, einen Rechtsbehelf gegen die Entscheidung der ACM beim College van Beroep voor het bedrijfsleven (Obergericht für Wirtschaftsverwaltungssachen, Niederlande) eingelegt haben.
Verfahren und Anträge der Parteien
19
Mit Klageschrift, die am 8. November 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Die Klägerin beantragt,
–
die angefochtene Handlung für nichtig zu erklären;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
20
Mit gesondertem Schriftsatz, der am 23. Januar 2019 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission eine Unzulässigkeitseinrede gemäß Art. 130 der Verfahrensordnung des Gerichts erhoben. In diesem Schriftsatz beantragt die Kommission,
–
die Klage als offensichtlich unzulässig abzuweisen;
–
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
21
Mit Schriftsätzen, die für das Königreich der Niederlande am 1. Februar 2019 und für die T‑Mobile Netherlands Holding BV, die T‑Mobile Netherlands BV, die T‑Mobile Thuis BV und die Tele2 Nederland BV am 27. Februar 2019 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, haben diese beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden.
22
Am 15. März 2019 hat die Klägerin zur Unzulässigkeitseinrede der Kommission Stellung genommen und beantragt,
–
die Einrede zurückzuweisen und die Klage für zulässig zu erklären;
–
die angefochtene Handlung für nichtig zu erklären;
–
der Kommission ihre eigenen Kosten und die aller Streithelfer aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
23
Nach Art. 130 der Verfahrensordnung muss das Gericht, wenn der Beklagte mit gesondertem Schriftsatz beantragt, dass es vorab über die Unzulässigkeit oder die Unzuständigkeit entscheidet, so bald wie möglich über den Antrag entscheiden, gegebenenfalls nach Eröffnung des mündlichen Verfahrens.
24
Im vorliegenden Fall hält sich das Gericht auf der Grundlage des Akteninhalts für ausreichend unterrichtet und beschließt, ohne Fortsetzung des Verfahrens durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden.
25
Die Kommission stützt ihre Unzulässigkeitseinrede im Wesentlichen auf zwei Gründe, die nacheinander zu prüfen sind. Erstens sei die angefochtene Handlung keine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV, weil sie keine verbindlichen Rechtswirkungen entfalte. Sie sei allenfalls eine vorbereitende Handlung, mit der sich dieses Organ nicht auf eine endgültige Haltung festlege. Zweitens sei die Klägerin nicht klagebefugt im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV, weil die angefochtene Handlung sie nicht unmittelbar betreffe.
26
Zur Anfechtbarkeit der angefochtenen Handlung vertritt die Kommission die Ansicht, dass die Unzulässigkeitsgründe, auf die das Gericht in den Beschlüssen vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission (T‑109/06, EU:T:2007:384), und vom 22. Februar 2008, Base/Kommission (T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48), abgestellt habe, auf den vorliegenden Fall übertragbar seien.
27
Die Klägerin, die der Ansicht ist, dass die Kommission die zweite Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens hätte einleiten müssen, macht ihrerseits geltend, dass die angefochtene Handlung verbindliche Rechtswirkungen entfalte, so dass das Gericht nach Art. 263 AEUV befugt sei, sich zu ihrer Rechtmäßigkeit zu äußern. Die Rechtsstellung der Klägerin werde nämlich beeinträchtigt, weil nach ihrer Auffassung eine nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie abgegebene Stellungnahme die betreffende NRB binde und für sie eine Erlaubnis darstelle, den geprüften Maßnahmenentwurf zu erlassen, und weil die Übermittlung einer solchen Stellungnahme die Verfahrensrechte der Klägerin beeinträchtige, wenn die Kommission davon absehe, die zweite Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens einzuleiten. Der Beschluss vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission (T‑109/06, EU:T:2007:384), auf den sich die Kommission berufe, sei wegen der Unterschiede zwischen den tatsächlichen und rechtlichen Umständen der Rechtssache, in der der genannte Beschluss ergangen sei, und denen der vorliegenden Rechtssache nicht einschlägig. Zudem sei die angefochtene Handlung keine vorbereitende Handlung, weil sie den endgültigen Standpunkt der Kommission zum Ausdruck bringe, mit dem das Europäische Konsultationsverfahren abgeschlossen werde.
28
In diesem Zusammenhang sind nach ständiger Rechtsprechung alle Handlungen der Organe, die – unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder Form – dazu bestimmt sind, verbindliche Rechtswirkungen zu erzeugen, die die Interessen des Klägers durch eine qualifizierte Änderung seiner Rechtsstellung berühren können, als anfechtbare Handlungen im Sinne von Art. 263 AEUV anzusehen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, EU:C:1981:264, Rn. 9, vom 17. Juli 2008, Athinaïki Techniki/Kommission, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, Rn. 29, und vom 20. September 2016, Mallis u. a./Kommission und EZB, C‑105/15 P bis C‑109/15 P, EU:C:2016:702, Rn. 51).
29
Um festzustellen, ob eine vor dem Unionsrichter nach Art. 263 AEUV angefochtene Handlung verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, ist auf ihr Wesen abzustellen und sind ihre Wirkungen anhand objektiver Kriterien wie z. B. des Inhalts der Handlung zu beurteilen, wobei gegebenenfalls der Zusammenhang ihres Erlasses und die Befugnisse des die Handlung vornehmenden Organs zu berücksichtigen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Februar 2018, Belgien/Kommission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, Rn. 31 und 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
30
Außerdem liegt im Fall von Handlungen, die in einem mehrphasigen Verfahren – insbesondere beim Abschluss eines internen Verfahrens – ergehen, eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vor, die den Standpunkt des betreffenden Organs beim Abschluss dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Juni 2000, Niederlande/Kommission, C‑147/96, EU:C:2000:335, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).
31
Daher ist im vorliegenden Fall zunächst zu prüfen, ob die angefochtene Handlung im Hinblick auf den Zusammenhang, in dem sie erlassen wurde, ihren Inhalt und ihren etwaigen vorbereitenden Charakter eine anfechtbare Handlung ist.
Zum Zusammenhang, in dem die angefochtene Handlung erlassen wurde
32
Vorab ist erstens festzustellen, dass der Unionsgesetzgeber im Rahmen der Aufgabenzuweisung an die NRB und die Kommission den NRB eine zentrale Rolle übertragen wollte, um die Ziele der Rahmenrichtlinie zu erreichen (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission, T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 72 bis 75), indem er ihnen Rechtsetzungsbefugnisse verlieh, die insbesondere zum Inhalt haben, anhand der Grundsätze des Wettbewerbsrechts die innerhalb ihres Hoheitsgebiets gelegenen Märkte für elektronische Kommunikation zu definieren (Art. 15 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie), die Betreiber zu bestimmen, die auf diesen Märkten allein oder gemeinsam mit anderen über eine BMM verfügen (Art. 14 der Rahmenrichtlinie), und die Verpflichtungen festzulegen, die ihnen gegebenenfalls aufzuerlegen sind (Art. 16 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie).
33
So verfügen die NRB bei der Wahrnehmung ihrer hoheitlichen Funktionen über eine weitreichende Befugnis, um die Regulierungsbedürftigkeit eines Marktes in jedem Einzelfall beurteilen zu können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. September 2016, Koninklijke KPN u. a., C‑28/15, EU:C:2016:692, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
34
Zweitens unterstützt die Kommission die NRB und ist bestrebt, die harmonisierte Anwendung des Rechtsrahmens in der gesamten Union zu gewährleisten. So veröffentlicht die Kommission Empfehlungen und Leitlinien, insbesondere gemäß Art. 15 der Rahmenrichtlinie, zu den relevanten Produkt- und Dienstleistungsmärkten sowie zur Marktanalyse und zur Bewertung beträchtlicher Marktmacht, um die kohärente Anwendung des rechtlichen Rahmens sicherzustellen. Außerdem kann die Kommission nach Art. 19 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie „im Hinblick auf die Verwirklichung der in Art. 8 genannten Ziele eine Empfehlung oder eine Entscheidung über die harmonisierte Anwendung dieser Richtlinie und der Einzelrichtlinien erlassen, wobei sie weitestgehend die Stellungnahme des GEREK berücksichtigt“ (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission, T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 75).
35
Was drittens das Europäische Konsultationsverfahren betrifft, zeigt der Wortlaut der Art. 7 und 7a der Rahmenrichtlinie, dass die Kommission im Rahmen dieses Verfahrens eher eine Koordinierungsfunktion als eine Entscheidungsfunktion ausübt.
36
Zum einen kann die Kommission in der ersten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens zu jedem ihr von den NRB zur Verfügung gestellten Maßnahmenentwurf eine „Stellungnahme“ abgeben, der diese NRB gemäß Art. 7 Abs. 3 und 7 der Rahmenrichtlinie „weitestgehend Rechnung“ tragen müssen.
37
Zum anderen kann die Kommission in der zweiten Phase des Art. 7a zwar gemäß Art. 7a Abs. 5 Buchst. a der Rahmenrichtlinie „eine Empfehlung abgeben, in der die betreffende [NRB] aufgefordert wird, [ihren] Maßnahmenentwurf zu ändern oder zurückzuziehen“; die betreffende NRB kann jedoch beschließen, ihren Maßnahmenentwurf nicht zu ändern oder zurückzuziehen, d. h. sich über die Empfehlung der Kommission hinwegzusetzen, sofern sie dies wie in Art. 7a Abs. 7 dieser Richtlinie vorgesehen begründet.
38
Letztlich kann eine NRB nur im Rahmen der zweiten Phase des Art. 7 an den Standpunkt der Kommission gebunden sein, nämlich dann, wenn diese nach Art. 7 Abs. 5 Buchst. a der Rahmenrichtlinie beschließt, ihr Vetorecht auszuüben.
39
Vor allem im Licht dieser Erwägungen zum durch die Rahmenrichtlinie festgelegten Rechtsrahmen, der den NRB eine zentrale Rolle zuweist, sind die Argumente zu prüfen, die die Klägerin vorbringt, um das Vorliegen verbindlicher Rechtswirkungen der angefochtenen Handlung darzutun, die zur Folge hätten, dass diese Handlung gemäß Art. 263 AEUV mit einer Klage vor dem Unionsrichter angefochten werden könnte.
Zu dem Vorbringen, das auf das Erfordernis gestützt wird, der Stellungnahme der Kommission „weitestgehend Rechnung“ zu tragen
40
Die Klägerin ist der Ansicht, das die in Art. 7 Abs. 7 der Rahmenrichtlinie vorgesehene Erfordernis, wonach die betreffende NRB der Stellungnahme der Kommission „weitestgehend Rechnung“ zu tragen habe, gebiete es, den darin enthaltenen Weisungen nachzukommen.
41
Als Erstes stützt sich die Klägerin auf das Urteil vom 15. September 2016, Koninklijke KPN u. a. (C‑28/15, EU:C:2016:692, Rn. 37 und 38), in dem der Gerichtshof sich zu der in Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 2 der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Verpflichtung der NRB geäußert hat, den nach Abs. 1 dieser Bestimmung veröffentlichten Empfehlungen der Kommission weitestgehend Rechnung zu tragen. Der Gerichtshof hat die Auffassung vertreten, dass die NRB grundsätzlich den in der Empfehlung 2009/396/EG der Kommission vom 7. Mai 2009 über die Regulierung der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte in der EU (ABl. 2009, L 124, S. 67) gegebenen Hinweisen zu folgen haben. Nach Ansicht der Klägerin müsse die ACM analog dazu „grundsätzlich“ den von der Kommission in der angefochtenen Handlung gegebenen Hinweisen folgen.
42
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin bedeutet diese Rechtsprechung aber nicht, dass solche Hinweise verbindlich sind. Erstens ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof zum einen in den Rn. 34 und 35 dieses Urteils vom 15. September 2016, Koninklijke KPN u. a. (C‑28/15, EU:C:2016:692), auch entschieden hat, dass gemäß Art. 288 AEUV eine solche Empfehlung grundsätzlich nicht verbindlich ist, und dass daraus folgt, dass die NRB beim Erlass einer Entscheidung nicht an die Empfehlung 2009/396 gebunden ist. Zum anderen hat der Gerichtshof durch die Verwendung des Ausdrucks „grundsätzlich“, den die Klägerin hervorhebt, bestätigt, dass die Verpflichtung, den in der Empfehlung 2009/396 enthaltenen Hinweisen zu folgen, der NRB einen gewissen Spielraum belässt und für sie somit nicht zwingend ist. Das wird durch den nachfolgenden Satz in Rn. 38 des genannten Urteils bestätigt, mit dem der Gerichtshof klarstellt, dass eine NRB von dem in der Empfehlung 2009/396 empfohlenen „reinen BU-LRIC“-Modell abweichen kann, wenn sie im Rahmen ihrer Beurteilung einer konkreten Situation den Eindruck hat, dass dieses Modell den Umständen nicht angemessen ist.
43
Durch die Schaffung von Empfehlungen als besondere Kategorie von Unionshandlungen, die ausdrücklich als „nicht verbindlich“ bezeichnet werden, wollte Art. 288 AEUV den zu ihrer Annahme berechtigten Organen die Befugnis verleihen, Anstöße zu geben und Überzeugungsarbeit zu leisten, die sich von der Befugnis zum Erlass verbindlicher Handlungen unterscheidet (Urteil vom 20. Februar 2018, Belgien/Kommission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, Rn. 26). Diese Feststellung gilt entsprechend für die Stellungnahme, die die Kommission in der ersten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens gemäß Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie abgibt, wie sie in der vorliegenden Rechtssache in der angefochtenen Entscheidung enthalten ist.
44
Zweitens wird mit der Formulierung „trägt … weitestgehend Rechnung“ der nicht bindende Charakter der Stellungnahme hervorgehoben, die die Kommission nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie abgibt. Wären solche Stellungnahmen verbindlich, würde es nämlich nicht ausreichen, dass eine NRB ihnen weitestgehend Rechnung trägt, weil sie dann Gefahr liefe, den Wortlaut und den Zweck dieser Vorschrift zu verfälschen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Stellungnahmen der Kommission denen, die die anderen NRB oder das GEREK gegebenenfalls abgegeben haben, gleichwertig sind, so dass die betreffende NRB in einem Fall, in dem diese institutionellen Akteure widersprüchliche Stellungnahmen abgegeben haben, der Auffassung einer anderen NRB oder des GEREK und nicht der der Kommission folgen könnte (vgl. in diesem Sinne Beschlüsse vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission, T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 93 und 94, und vom 22. Februar 2008Base/Kommission, T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48, Rn. 63 und 64).
45
Als Zweites hat der Gerichtshof zwar, wie die Klägerin hervorhebt, in seinem Urteil vom 11. September 2003, Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451, Rn. 41), die Auffassung vertreten, dass die Empfehlungen zwar keine bindenden Wirkungen entfalten sollen und keine Rechte begründen können, auf die sich die Einzelnen vor einem nationalen Gericht berufen können, dass sie aber rechtlich nicht völlig wirkungslos sind.
46
Von den in dieser Rechtsprechung ins Auge gefassten Wirkungen sind jedoch die von der Klägerin geltend gemachten verbindlichen Rechtswirkungen zu unterscheiden, die ihre Interessen berühren können, indem sie ihre Rechtsstellung in qualifizierter Weise verändern. Erstens hat der Gerichtshof in derselben Randnummer des Urteils, das die Klägerin anführt, die in Betracht gezogenen Rechtswirkungen verdeutlicht, indem er erläutert hat, dass die nationalen Gerichte verpflichtet sind, bei der Entscheidung der bei ihnen anhängigen Rechtsstreitigkeiten die Empfehlungen zu berücksichtigen, insbesondere dann, wenn sie Aufschluss über die Auslegung zu ihrer Durchführung erlassener nationaler Vorschriften geben oder wenn sie verbindliche Gemeinschaftsvorschriften ergänzen sollen (vgl. Urteil vom 11. September 2003, Altair Chimica, C‑207/01, EU:C:2003:451, Rn. 41 und die dort angeführte Rechtsprechung).
47
Zweitens hat das Erfordernis, „weitestgehend Rechnung“ zu tragen, insofern andere als die von der Klägerin geltend gemachten Rechtswirkungen, als dieses Erfordernis eine Begründungspflicht aufstellt. So muss eine NRB Abweichungen von der Stellungnahme der Kommission erläutern können (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 22. Februar 2008, Base/Kommission, T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48, Rn. 65). Das ist auch der Sinn der Rn. 38 des Urteils vom 15. September 2016, Koninklijke KPN u. a. (C‑28/15, EU:C:2016:692), in der der Gerichtshof entschieden hat, dass eine NRB von dem in der Empfehlung 2009/396 empfohlenen „reinen BU-LRIC“-Modell „unter Angabe ihrer Gründe“ abweichen kann.
48
Insoweit sieht Art. 19 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie ausdrücklich vor: „Beschließt eine [NRB], sich nicht an eine Empfehlung zu halten, so teilt sie dies unter Angabe ihrer Gründe der Kommission mit“. Bezüglich der Stellungnahme der Kommission zu einem ihr von einer NRB zur Verfügung gestellten Maßnahmenentwurf sieht Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie keine förmliche Begründungspflicht vor (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 22. Februar 2008, Base/Kommission, T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48, Rn. 65).
49
Insoweit hat die ACM in der vorliegenden Rechtssache in Anhang I ihrer Entscheidung vom 27. September 2018 erläutert, in welcher Weise sie die Stellungnahme der Kommission weitestgehend berücksichtigt hat. Inhalt und Wortlaut dieses Anhangs zeigen, dass diese NRB die Stellungnahme der Kommission geprüft und kommentiert hat, ohne sich an sie gebunden zu fühlen.
50
Jedenfalls könnte eine Begründungspflicht der NRB die Interessen der Klägerin nicht durch eine qualifizierte Veränderung ihrer Rechtsstellung beeinträchtigen (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 22. Februar 2008, Base/Kommission, T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48, Rn. 65).
51
Drittens macht die Klägerin geltend, dass die NRB die im Rahmen des Verfahrens nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie abgegebenen Stellungnahmen nicht unberücksichtigt lassen könnten, ohne Gefahr zu laufen, gegen die in Art. 4 Abs. 3 EUV vorgesehene Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit zu verstoßen. Sie betont nämlich unter Berufung auf das Urteil vom 16. April 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej und Telefonia Dialog (C‑3/14, EU:C:2015:232), dass dieses Verfahren, wie aus dem 15. Erwägungsgrund der Rahmenrichtlinie hervorgehe, gewährleisten solle, dass die auf nationaler Ebene gefassten Beschlüsse sich nicht nachteilig auf den Binnenmarkt oder andere Ziele des AEUV auswirken.
52
Die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit kann jedoch nicht dazu führen, dass solche Stellungnahmen verbindliche Rechtswirkungen entfalten. Die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit kann nämlich nicht zum Wegfall der in Art. 263 AEUV ausdrücklich vorgesehenen Zulässigkeitsvoraussetzungen führen (Urteil vom 20. Februar 2018, Belgien/Kommission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, Rn. 40). Außerdem hat der Unionsgesetzgeber die Rechtswirkungen, mit denen er die nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie abgegebenen Stellungnahmen versehen wollte, ausdrücklich bestimmt, so dass die Tragweite der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit nicht so weit ausgedehnt werden kann, dass sie Rechtswirkungen erzeugt, die der Gesetzgeber nicht in Betracht gezogen hat.
53
Viertens trägt die Klägerin vor, ihre Auffassung werde durch die nationale Rechtsprechung bestätigt, und führt hierzu eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts an. Die vorstehende Analyse kann jedoch nicht durch eine nationale Rechtsprechung in Frage gestellt werden. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs folgt nämlich aus dem Erfordernis der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts, dass eine Unionsvorschrift, soweit sie für einen bestimmten Begriff nicht auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der gesamten Europäischen Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten muss, die unter Berücksichtigung des Kontexts der Vorschrift und des mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziels gefunden werden muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. November 2016, Wathelet, C‑149/15, EU:C:2016:840, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung). Jedenfalls lässt der von der Klägerin angeführte Auszug nicht den Schluss zu, das Bundesverwaltungsgericht habe die Auffassung vertreten, dass die Stellungnahmen der Kommission verbindliche Rechtswirkungen im Sinne von Art. 263 Abs. 1 AEUV entfalteten.
54
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist festzustellen, dass das Erfordernis, dass die betreffende NRB der von der Kommission nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinien abgegebenen Stellungnahme „weitestgehend Rechnung“ tragen muss, nicht bedeutet, dass die angefochtene Handlung verbindliche Rechtswirkungen hat.
Zu dem Vorbringen, die angefochtene Handlung stelle eine Erlaubnis dar
55
Die Klägerin ist der Ansicht, dass die Stellungnahme der Kommission, obwohl sie in Form eines Schreibens abgegeben worden sei, eine Erlaubnis darstelle, die es der ACM gestatte, ihre Entscheidung vom 27. September 2018 zu erlassen.
56
Die Klägerin macht als Erstes geltend, die Übermittlung einer Stellungnahme nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie und die Einleitung der zweiten Stufe des Art. 7 seien die beiden Teile ein und derselben Alternative, so dass die Kommission vor die ausschließliche Wahl gestellt sei, entweder ein Veto gegen den von der NRB übermittelten Maßnahmenentwurf einzulegen oder aber davon abzusehen.
57
Erstens ist festzustellen, dass es zwar zutrifft, dass die Übermittlung einer Stellungnahme und die Einleitung der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens Alternativen darstellen, dass aber entgegen dem Vorbringen der Klägerin keine Rede von einer binären Wahl zwischen dem Absehen von einem Veto oder einem Veto gegen den von der NRB übermittelten Maßnahmenentwurf ist. Wenn die Kommission den zweiten Abschnitt des Verfahrens des Europäischen Konsultationsverfahrens einleitet, handelt sie nämlich je nach Lage des Falles auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie oder von Art. 7a Abs. 1 dieser Richtlinie oder beider Bestimmungen zugleich. Nur im Rahmen der zweiten Phase des Art. 7 kann die Kommission – sofern sie sich nicht dafür entscheidet, ihre Vorbehalte gegen den Maßnahmenentwurf aufzugeben – von der NRB verlangen, ihren Entwurf zurückzuziehen. Demgegenüber kann die zweite Phase des Art. 7a allenfalls zur Abgabe einer Empfehlung führen, die der betreffenden NRB nahelegt, ihren Entwurf zu ändern oder zurückzuziehen.
58
Auch wenn die Ausübung des in Art. 7 Abs. 5 Buchst. a der Rahmenrichtlinie vorgesehenen Vetorechts verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, da die betreffende nationale Regulierungsbehörde dann nicht mehr berechtigt wäre, die geplante Maßnahme zu ergreifen, ist die Nichtausübung des Vetorechts dem Nichterlass einer Entscheidung gleichzustellen, der keine verbindliche Rechtswirkung erzeugt (vgl. in diesem Sinne Beschlüsse vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission, T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 105 und 106, und vom 22. Februar 2008, Base/Kommission, T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48, Rn. 75 und 76).
59
Zweitens leitet die betreffende NRB ihre Befugnisse unmittelbar aus den einschlägigen Bestimmungen der Rahmenrichtlinie her und ihre Ausübung bedarf keiner Erlaubnis durch die Kommission. Zudem sieht keine Bestimmung dieser Richtlinie vor, dass der Umstand, dass die Kommission nicht die zweite Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens einleitet, einer Zustimmung zu dem notifizierten Entwurf gleichzustellen wäre, die die nationale Regulierungsbehörde zum Handeln ermächtigen würde (vgl. in diesem Sinne Beschlüsse vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission, T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 95 und 96, und vom 22. Februar 2008, Base/Kommission, T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48, Rn. 66 und 68).
60
Wenn die NRB beschließt, die nationale Maßnahme in ihrer ursprünglichen Form oder in geänderter Form anzunehmen, sind die sich aus dieser Maßnahme ergebenden verbindlichen Rechtswirkungen somit der betreffenden NRB zuzurechnen und nicht auf die Stellungnahme der Kommission oder auf die Nichteinleitung der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens zurückzuführen (vgl. in diesem Sinne Beschlüsse vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission, T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 106, und vom 22. Februar 2008, Base/Kommission, T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48, Rn. 77).
61
Als Zweites ist die Klägerin der Ansicht, der Umstand, dass die von der ACM letztlich erlassenen Maßnahmen Rechtswirkungen entfalteten, schließe das Vorliegen verbindlicher Rechtswirkungen der angefochtenen Handlung nicht aus, weil sich die beiden Handlungen aus unterschiedlichen Verwaltungsvorgängen ergäben und das Europäische Konsultationsverfahren ein obligatorischer Zwischenschritt sei.
62
In diesem Zusammenhang ist das Europäische Konsultationsverfahren zweifellos ein obligatorischer Zwischenschritt im Verfahren der Annahme der Maßnahmen, die entweder unter Art. 15 oder Art. 16 der Rahmenrichtlinie oder unter Art. 5 oder Art. 8 der Richtlinie 2002/19 fallen und Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten haben. Diese Feststellung genügt jedoch nicht, um den Stellungnahmen nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie verbindliche Rechtswirkungen zuzuerkennen. Eine etwaige Nichtbeachtung dieses zwingenden Zwischenschritts hätte nämlich unterschiedliche Auswirkungen. So könnte beispielsweise, falls eine NRB das Europäische Konsultationsverfahren nicht einleiten sollte, indem sie einen Maßnahmenentwurf den anderen NRB, der Kommission und dem GEREK nicht zur Verfügung stellt oder die geplante Maßnahme erlässt, ohne den Ausgang dieses Verfahrens abzuwarten, ein solches Verhalten gegebenenfalls zu einem Vertragsverletzungsverfahren vor dem Unionsrichter oder zu einer Klage gegen die von der NRB getroffenen Maßnahmen vor dem nationalen Gericht führen.
63
Aus dem Vorstehenden folgt, dass die angefochtene Handlung keine Erlaubnis darstellt, die der ACM den Erlass ihres Maßnahmenentwurfs gestatten und damit verbindliche Rechtswirkungen erzeugen würde.
Zur behaupteten Beeinträchtigung der Verfahrensrechte der Klägerin
64
Die Klägerin ist der Ansicht, die angefochtene Handlung wirke sich auf ihre Verfahrensrechte aus, weil ihr die Möglichkeit genommen werde, sich im Rahmen der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens zu äußern.
65
Sie macht als Erstes geltend, dass die Einleitung der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens eine Reihe von Verfahrensschritten impliziere, die es ihr erlaubten, gehört zu werden, und die gegebenenfalls die letztlich von der ACM erlassenen Maßnahmen hätten beeinflussen können.
66
Aber selbst wenn man davon ausgehen würde, dass die Wahrung der Verfahrensrechte einer interessierten Partei möglicherweise die Anfechtbarkeit einer Entscheidung, ein bestimmtes Verfahren nicht einzuleiten, beeinflusst, ist noch zu prüfen, ob die Klägerin nach der Rahmenrichtlinie Verfahrensrechte besitzt, die der Unionsrichter wahren müsste.
67
Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass Art. 6 der Rahmenrichtlinie bestimmt, dass eine NRB, die Maßnahmen zu treffen gedenkt, die beträchtliche Auswirkungen auf den betreffenden Markt haben werden, verpflichtet ist, ein nationales Konsultationsverfahren durchzuführen, um den interessierten Kreisen innerhalb einer angemessenen Frist Gelegenheit zur Stellungnahme zum Maßnahmenentwurf zu geben. Gemäß Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie geht diese nationale Konsultation der Europäischen Konsultation voraus, damit diese in Kenntnis der Ansichten der interessierten Kreise stattfindet, wie dies im 17. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/140 erläutert wird, durch die die Rahmenrichtlinie geändert worden ist.
68
Sodann ist festzustellen, dass das Europäische Konsultationsverfahren, wie es durch die Rahmenrichtlinie gestaltet wird, unabhängig davon, ob es sich um die erste oder die zweite Phase handelt, ausschließlich die Beziehungen zwischen der betreffenden NRB einerseits und der Kommission, den übrigen NRB und dem GEREK andererseits betrifft, weil die Rahmenrichtlinie zu einer möglichen Beteiligung der interessierten Kreise auf der Unionsebene schweigt (vgl. in diesem Sinne Beschlüsse vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission, T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 119 bis 122, und vom 22. Februar 2008, Base/Kommission, T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48‚ Rn. 90 bis 92).
69
Auch wenn es die Praxis der Kommission sein sollte, zum einen die Handlung, mit der sie die zweite Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens einleitet, auf ihrer Website zu veröffentlichen und dabei zum anderen die interessierten Kreise zur Abgabe von Stellungnahmen aufzufordern, ist sie nämlich nach keiner Bestimmung der Rahmenrichtlinie verpflichtet, eine Konsultation der interessierten Kreise durchzuführen, und sie kann die Stellungnahmen der interessierten Kreise zur Kenntnis nehmen, die auf nationaler Ebene im Rahmen der öffentlichen Konsultation eingeholt wurden, die dem Europäischen Konsultationsverfahren vorausging.
70
Soweit die Rahmenrichtlinie tatsächlich eine zusätzliche Beteiligung der interessierten Kreise ins Auge fasst, sehen Art. 7 Abs. 6 und Art. 7a Abs. 6 dieser Richtlinie vor, dass es Aufgabe der betreffenden NRB ist, gemäß Art. 6 dieser Richtlinie auf nationaler Ebene eine neue öffentliche Konsultation durchzuführen.
71
Zweitens sieht Art. 4 der Rahmenrichtlinie einen Rechtsbehelf gegen die Entscheidungen der NRB bei einer unabhängigen Beschwerdestelle vor, deren Entscheidung, wenn diese Stelle keinen gerichtlichen Charakter hat, von einem Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV überprüft werden kann. In dem durch die Rahmenrichtlinie geschaffenen rechtlichen Rahmen werden die Maßnahmen, die die Interessen der im Bereich der elektronischen Kommunikation tätigen Unternehmen betreffen, von den NRB auf nationaler Ebene und nicht von der Kommission getroffen und müssen daher wirksam auf nationaler Ebene mit Rechtsmitteln angefochten werden können.
72
Wird die zweite Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens – wie im vorliegenden Fall – nicht eingeleitet, bedeutet das, dass die endgültige Entscheidung – gegebenenfalls durch den Erlass der beabsichtigten Maßnahmen – auf nationaler Ebene getroffen wird. Somit können die Verfahrensrechte der interessierten Parteien vor den nationalen Gerichten gewahrt werden (vgl. in diesem Sinne Beschlüsse vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission, T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 117 bis 121, und vom 22. Februar 2008, Base/Kommission, T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48‚ Rn. 88 bis 92).
73
Als Zweites betont die Klägerin insbesondere die Rolle, die das GEREK in der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens spielt. Da diese Rolle auf Änderungen der Rahmenrichtlinie zurückgeht, die nach dem Beschluss vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission (T‑109/06, EU:T:2007:384), erfolgten, ist der vorliegende Fall von demjenigen zu unterscheiden, der zu dem genannten Beschluss geführt hat.
74
Insoweit kann das GEREK jetzt zwar gemäß Art. 7 Abs. 5 und Art. 7a Abs. 3 bis 5 der Rahmenrichtlinie in der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens beteiligt sein. Dieser Umstand bedeutet jedoch nicht, dass der Klägerin Verfahrensrechte zustehen, die im Rahmen einer Klage nach Art. 263 AEUV gewahrt werden müssten.
75
Erstens ist festzustellen, wie die Kommission zu Recht bemerkt, dass es der Einleitung der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens nicht bedarf, um dem GEREK Gelegenheit zu bieten, seinen Standpunkt zum Maßnahmenentwurf mitzuteilen, da dieses Gremium seine Stellungnahme nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie der betreffenden NRB schon in der ersten Phase zuleiten kann, und zwar innerhalb derselben Monatsfrist, die für die NRB und die Kommission gleichermaßen gilt.
76
Zweitens ist die von der Klägerin getroffene Unterscheidung zwischen der Stellungnahme, die das GEREK zu einem Maßnahmenentwurf im Rahmen der ersten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens abgeben kann, und der Stellungnahme, die dieses Gremium nach Art. 7 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie im Rahmen der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens abgeben kann, nicht stichhaltig.
77
Zu allererst betrifft die Stellungnahme des GEREK in der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens eher die Handlung der Kommission, mit der die zweite Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens eingeleitet wird, und die darin zum Ausdruck gebrachten Vorbehalte, als nur den Maßnahmenentwurf selbst, wie dies in der ersten Phase der Fall ist. Allerdings betreffen diese beiden Schriftwechsel letztlich den von der betreffenden NRB zur Verfügung gestellten Maßnahmenentwurf.
78
Aus dem gleichen Grund ist es unerheblich, dass die Kommission die vom GEREK abgegebenen Stellungnahme nach Art. 7 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie „weitestgehend“ zu berücksichtigen hat. Im Übrigen kommt es auf dieses Erfordernis nicht an, weil die Kommission gemäß Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1211/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 zur Einrichtung des [GEREK] und des Büros (ABl. 2009, L 337, S. 1) (aufgehoben und ersetzt durch Art. 4 Abs. 4 der Verordnung [EU] 2018/1971 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Einrichtung des [GEREK] und der Agentur zur Unterstützung des GEREK [GEREK-Büro], zur Änderung der Verordnung [EU] 2015/2120 und zur Aufhebung der Verordnung [EG] Nr. 1211/2009 [ABl. 2018, L 321, S. 1]) allgemein „allen vom GEREK verabschiedeten Stellungnahmen, Empfehlungen, Leitlinien und Ratschlägen oder bewährten Regulierungspraktiken weitestgehend Rechnung“ zu tragen hat. Somit müsste die Kommission, sofern ihr das GEREK in der ersten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens eine Stellungnahme vorlegt, diese in jedem Fall weitestgehend berücksichtigen.
79
Drittens ist die Beteiligung des GEREK, einer gegenüber den interessierten Parteien eigenständigen institutionellen Einrichtung, im Rahmen der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens für die Wahrung behaupteter Verfahrensrechte der Klägerin unerheblich.
80
Als Drittes beruft sich die Klägerin auf die Urteile vom 24. Mai 2011, Kommission/Kronoply und Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, Rn. 57 bis 59), und vom 27. Februar 2014, Stichting Woonpunt u. a./Kommission (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, Rn. 30), die staatliche Beihilfen betreffen. Es handelt sich um Rechtssachen, in denen die Frage der Wahrung der Verfahrensrechte im Rahmen von Klagen gegen Entscheidungen der Kommission, „keine Einwände zu erheben“, aufgeworfen wurde, die unter Art. 4 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (ABl. 1999, L 83, S. 1) fielen, der später durch Art. 4 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. 2015, L 248, S. 9) ersetzt worden ist.
81
Diese Rechtsprechung ist jedoch für die vorliegende Rechtssache nicht relevant. Zum einen fällt nämlich die Kontrolle der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen nach Art. 108 Abs. 3 AEUV in die ausschließliche Zuständigkeit der Kommission, so dass die interessierten Parteien ihre eventuelle Stellungnahme nur auf der Ebene der Union sachdienlich abgeben können.
82
Im vorliegenden Fall ist aber, da die Maßnahmen, um die es in der Rahmenrichtlinie geht, grundsätzlich nicht von der Kommission, sondern auf nationaler Ebene getroffen werden, eine Anhörung der interessierten Parteien auf nationaler Ebene ausreichend, zumindest dann, wenn die Kommission sich darauf beschränkt, eine Stellungnahme nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie abzugeben (vgl. in diesem Sinne Beschlüsse vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission, T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 128, und vom 22. Februar 2008, Base/Kommission, T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48‚ Rn. 94).
83
Zum anderen erzeugen die Entscheidungen, die die Kommission in den von der Klägerin angeführten Rechtssachen getroffen hat, verbindliche Rechtswirkungen, weil sie die fraglichen Beihilfen ausdrücklich für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären.
84
Im vorliegenden Fall erklärt die angefochtene Handlung den Maßnahmenentwurf jedoch nicht ausdrücklich für mit dem Unionsrecht vereinbar. Der durch die Rahmenrichtlinie geschaffene Rechtsrahmen war anwendbar, bevor der Maßnahmenentwurf der Kommission zur Verfügung gestellt wurde, und ist unabhängig von dem Standpunkt, den die Kommission in der angefochtenen Handlung eingenommen hat, anwendbar geblieben. Die anfechtbare Handlung erzeugt somit keine verbindlichen Rechtswirkungen und die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung ist daher für den vorliegenden Fall nicht relevant (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission, T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 125 und 127).
85
Nach alledem ist festzustellen, dass die angefochtene Handlung, die die Einleitung der zweiten Phase des Verfahrens der Europäischen Konsultation ausschließt, die Verfahrensrechte der Klägerin nicht beeinträchtigt.
Zum Inhalt der angefochtenen Handlung
86
Weiter ist der Inhalt der angefochtenen Handlung zu prüfen, um festzustellen, ob sie trotz des Zusammenhangs, in dem sie erlassen wurde, gleichwohl verbindliche Rechtswirkungen erzeugt.
Zu dem auf den Wortlaut der angefochtenen Handlung gestützten Vorbringen
87
Die Kommission trägt vor, aus dem Wortlaut der angefochtenen Handlung ergebe sich, dass sie nicht die Absicht gehabt habe, ihr verbindliche Rechtswirkungen zu verleihen.
88
Insoweit ist erstens darauf hinzuweisen, dass die angefochtene Handlung mehrfach erwähnt, eine „Stellungnahme“ zu enthalten. So stellt der Betreff der angefochtenen Handlung zunächst klar, dass es sich um eine „Stellungnahme nach Art. 7 Abs. 3 der [Rahmenrichtlinie]“ handelt, ungeachtet der unzutreffenden Verwendung des Begriffs „Beschluss“ in der Überschrift dieses Schreibens.
89
Sodann weist die Kommission unter der Überschrift „Verfahren“ darauf hin, dass „[g]emäß Art. 7 Abs. 3 der [Rahmenrichtlinie] … die [NRB], das [GEREK] und die Kommission… zu den notifizierten Maßnahmen … der betreffenden NRB gegenüber Stellungnahmen abgeben [können]“.
90
Ferner weist die Kommission unter der Überschrift „Stellungnahme“ darauf hin, dass sie „die Notifikation und die ergänzenden Angaben der ACM geprüft [habe] und dazu wie folgt Stellung [nehme]“, wobei diese Einleitung in einer Fußnote durch die Angabe „[g]emäß Art. 7 Abs. 3 der [Rahmenrichtlinie]“ ergänzt wird.
91
Schließlich weist die Kommission am Ende der angefochtenen Handlung auch darauf hin, dass die ACM „[g]emäß Art. 7 Abs. 7 der [Rahmenrichtlinie] den Stellungnahmen der anderen [NRB], des GEREK und der Kommission weitestgehend Rechnung zu tragen [hat] und … den sich daraus ergebenden Maßnahmenentwurf annehmen [kann]; in diesem Fall übermittelt sie ihn der Kommission“.
92
Zweitens sind die Anmerkungen der Kommission im Wesentlichen unverbindlich formuliert. So führt die Kommission zunächst u. a. aus, dass sie „der Feststellung einer [gemeinsamen beträchtlichen Marktmacht] nicht widerspricht“.
93
Was sodann die Verhältnismäßigkeit der geplanten Korrekturmaßnahmen betrifft, ersucht die Kommission „die ACM, ihre Überlegungen [zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen] eingehender zu begründen“, und „fordert die ACM auf, besser zu erklären“, wie mit diesen Maßnahmen das Ziel wirksamer Investitionen erreicht werden könne.
94
Außerdem fordert die Kommission die ACM bezüglich der geplanten Tarifregelung auf, einen anderen Ansatz zur Preiskontrolle zu „erwägen“.
95
Schließlich fordert die Kommission die ACM in ihren Schlussbemerkungen auf, die Marktentwicklungen „im Auge zu behalten“, insbesondere im Hinblick auf mögliche Verpflichtungen im Zusammenhang mit Kooperationsvereinbarungen und Ko‑Investitionen und ihre Auswirkungen auf das Ausmaß der Investitionen sowie auf die Preise und die Intensität des Wettbewerbs auf der Endkundenebene.
96
Daraus folgt, dass die Kommission nicht versucht hat, durch den Erlass der angefochtenen Handlung rechtsverbindliche Verpflichtungen aufzuerlegen, eine Einschätzung, die von der ACM, dem Adressaten dieser Handlung, geteilt wird, wie sich aus dem Wortlaut ihrer Entscheidung vom 27. September 2018, insbesondere des Anhangs I, ergibt.
Zu dem Vorbringen, das sich auf den Gegenstand der in der angefochtenen Handlung enthaltenen Stellungnahme stützt
97
Die Klägerin macht geltend, der Beschluss vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission (T‑109/06, EU:T:2007:384), sei im vorliegenden Fall nicht einschlägig. In der Rechtssache, in der der genannte Beschluss ergangen ist, hatte die Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Kommission für den Telekommunikationsmarkt, Spanien) der Kommission einen Maßnahmenentwurf zur Verfügung gestellt, der unter dem Aktenzeichen ES/2005/0330 eingetragen worden war, und die Kommission hatte gemäß Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie eine Stellungnahme abgegeben. Auf eine nach Art. 263 AEUV beim Gericht erhobene Klage hatte das Gericht insbesondere befunden, dass die Stellungnahme der Kommission keine Handlung war, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugte.
98
Nach Ansicht der Klägerin unterscheidet sich die vorliegende Rechtssache von den maßgeblichen Umständen in der Rechtssache, in der der Beschluss vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission (T‑109/06, EU:T:2007:384), ergangen ist. So enthalte zum einen die angefochtene Handlung Bemerkungen zur Definition des Marktes und zu den von der ACM ins Auge gefassten Korrekturmaßnahmen, während sich die Stellungnahme in der Sache ES/2005/0330 auf die wirtschaftliche Analyse der BMM bezogen und somit einen weniger grundlegenden Vorbehalt dargestellt habe. Zum anderen verstoße der Ansatz der ACM im vorliegenden Fall – im Gegensatz zur Analyse der BMM durch die spanische NRB in der Sache ES/2005/0330 – offenkundig und prima facie gegen den Rechtsrahmen, weil er von den Hinweisen in den einschlägigen Leitlinien abweiche, nämlich von der Empfehlung 2014/710/EU der Kommission vom 9. Oktober 2014 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der [Rahmenrichtlinie] für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (ABl. 2014, L 295, S. 79), und von den Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem EU-Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (ABl. 2018, C 159, S. 1).
99
Als Erstes ist festzustellen, wie die Kommission zu Recht ausführt, dass die Klägerin nicht darlegt, in welcher Weise unterschiedliche Gegenstände der Stellungnahmen der Kommission es rechtfertigen sollen, die vorliegende Rechtssache von der Rechtssache zu unterscheiden, in der der Beschluss vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission (T‑109/06, EU:T:2007:384), ergangen ist.
100
Erstens wird im Wortlaut von Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie keine Unterscheidung danach vorgenommen, welcher Gegenstand den Stellungnahmen zugrunde liegt, die die Kommission in der ersten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens abgibt.
101
Zweitens trifft es zwar zu, dass der Gegenstand der Vorbehalte der Kommission bestimmt, ob sie die zweite Phase des Art. 7 oder die zweite Phase des Art. 7a oder beide eröffnet. Aber selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die im vorliegenden Fall abgegebene Stellungnahme tatsächlich Vorbehalte zum Ausdruck bringe, die die Einleitung der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens rechtfertigen würden, wäre dieselbe Bestimmung, nämlich Art. 7 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie, sowohl in der Sache ES/2005/0330 als auch im vorliegenden Fall anwendbar gewesen, weil Vorbehalte hinsichtlich der BMM oder der Marktdefinition gleichermaßen in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen. Außerdem ist die von der Klägerin vorgenommene Unterscheidung zwischen der theoretischen Analyse und der wirtschaftlichen Analyse insoweit irrelevant.
102
Als Zweites soll der Maßnahmenentwurf in der vorliegenden Rechtssache nach Auffassung der Klägerin – anders als in der Sache ES/2005/0330 – gegen den Rechtsrahmen verstoßen, weil zum einen die Definition des Marktes von dem in der Empfehlung 2014/710 dargelegten Ansatz abweiche und sich zum anderen die Analyse der gemeinsamen beträchtlichen Marktmacht nicht an den Bewertungsrahmen der Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und zur Beurteilung der Marktmacht nach dem Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste halte. Die ACM hätte grundsätzlich den Hinweisen in diesen Leitlinien folgen müssen.
103
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die ACM von den in diesen Leitlinien enthaltenen Hinweisen abweichen kann, wenn sie im Rahmen ihrer Beurteilung einer konkreten Situation den Eindruck hat, dass diese Hinweise den Umständen nicht angemessen sind, wie oben in den Rn. 41 bis 43 dargelegt worden ist. Im vorliegenden Fall hat die Kommission es angesichts der von der ACM erteilten Informationen, insbesondere zu den Besonderheiten der Marktverhältnisse in den Niederlanden, für ausreichend gehalten, eine Stellungnahme abzugeben, ohne die zweite Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens einzuleiten.
104
Als Drittes ist jedenfalls darauf hinzuweisen, dass die Unterschiede der Gegenstände der von der Kommission abgegebenen Stellungnahmen und die Abweichungen von den Leitlinien, die die Klägerin vorträgt, für die Rechtswirkungen einer nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie an eine NRB übermittelten Stellungnahme irrelevant sind.
105
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass weder der rechtliche Kontext, in dem die angefochtene Handlung erlassen wurde, noch deren Inhalt aufzeigen, dass diese Handlung verbindliche Rechtswirkungen erzeugt. Daher ist zu prüfen, ob die angefochtene Handlung vorbereitenden Charakter hat oder nicht.
Zum vorbereitenden Charakter der angefochtenen Handlung
Zu dem auf den Abschluss eines internen Verfahrens gestützten Vorbringen
106
Die Klägerin tritt dem Vorbringen der Kommission entgegen, wonach die angefochtene Handlung eine vorbereitende Handlung sei. Vielmehr stelle die angefochtene Handlung die letzte Phase eines Verwaltungsverfahrens auf Unionsebene dar. Da die Kommission keine Gelegenheit mehr gehabt habe, später tätig zu werden, bringe die angefochtene Handlung – im Gegensatz zu den maßgeblichen Umständen der zur Stützung des Beschlusses vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone/Kommission (T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 97) angeführten Rechtsprechung – den endgültigen Standpunkt der Kommission beim Abschluss eines internen Verfahrens zum Ausdruck. Außerdem könne, wenn der endgültige Charakter der angefochtenen Handlung nicht anerkannt werde, die Rechtmäßigkeit derartiger Handlungen nicht angefochten werden.
107
Insoweit ist erstens darauf hinzuweisen, dass das Gericht ungeachtet des Umstands, dass der Stellungnahme der Kommission keine weitere Handlung der Unionsorgane mehr folgte, im Gegensatz zu den von der Klägerin vorgetragenen maßgeblichen Umständen der oben in Rn. 106 angeführten Rechtsprechung ausdrücklich entschieden hat, dass eine schriftliche Stellungnahme der Kommission nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie eine vorbereitende Handlung der Union im Rahmen eines Verfahrens darstellt, das zum Erlass einer nationalen Maßnahme durch die betreffende NRB führt (Beschluss vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone/Kommission (T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 97).
108
Zweitens ist das Europäische Konsultationsverfahren, das im vorliegenden Fall dazu geführt hat, dass die Kommission der NRB eine Stellungnahme übermittelt, kein Abschluss, sondern nur ein Zwischenschritt des Verwaltungsverfahrens, das zum Erlass der Maßnahmen führt, zu denen diese Stellungnahme abgegeben wurde, wie die Kommission zu Recht ausführt.
109
Wie sich aus der vorstehenden Prüfung ergibt, zielt der hier anwendbare Rechtsrahmen nicht darauf ab, zwei Zuständigkeitsbereiche – einen nationalen und einen der Union – mit unterschiedlichen Zielen voneinander abzugrenzen, sondern legt vielmehr die ausschließliche Entscheidungsbefugnis der NRB fest. Diese Befugnis wird nur durch das Vetorecht eingeschränkt, das der Kommission unter bestimmten, im vorliegenden Fall nicht vorhandenen Umständen zusteht, und das jedenfalls nicht dazu führen kann, dass die Kommission anstelle einer NRB Maßnahmen erlässt.
110
Die etwaige Beteiligung der Kommission, der anderen NRB und des GEREK im Lauf des Verfahrens, das zum Erlass nationaler Maßnahmen führt, kann deren Einstufung als „nationale Maßnahmen“ nicht in Frage stellen, wenn die Handlungen der Kommission, der anderen NRB und des GEREK eine Stufe in einem Verfahren darstellen, in dem die betreffende NRB die Befugnis zur endgültigen Entscheidung allein ausübt, ohne durch vorbereitende Handlungen dieser institutionellen Akteure gebunden zu sein (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2018, Berlusconi und Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, Rn. 41 bis 44).
111
Drittens wollte der Unionsgesetzgeber mit der Wahl eines Verwaltungsverfahrens, das die Vornahme von Handlungen der Kommission, der anderen NRB und des GEREK zur Vorbereitung Rechtswirkungen erzeugender und potenziell beschwerender endgültiger Maßnahmen der betreffenden NRB vorsieht, zwischen diesen Akteuren ein besonderes Instrument der Zusammenarbeit einrichten, das gleichwohl auf der ausschließlichen und abschließenden Entscheidungsbefugnis der betreffenden NRB beruht.
112
Die Wirksamkeit eines solchen Entscheidungsprozesses setzt aber zwangsläufig eine einheitliche gerichtliche Kontrolle voraus, die erst nach Erlass der das Verwaltungsverfahren abschließenden Maßnahmen der betreffenden NRB vorgenommen wird, die allein verbindliche Rechtswirkungen erzeugen können, die die Interessen der Klägerin durch eine qualifizierte Änderung ihrer Rechtsstellung berühren können. Daher rechtfertigt es der Wortlaut von Art. 263 AEUV in seiner Auslegung im Licht der Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit, dass die Handlungen, die von den anderen institutionellen Akteuren als der betreffenden NRB vorgenommen wurden, nicht nach Art. 263 AEUV vom Unionsrichter überprüft werden können (vgl. entsprechend Urteil vom 19. Dezember 2018, Berlusconi und Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, Rn. 47 bis 49).
Zu dem auf das Recht auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz gestützten Vorbringen
113
Nach Auffassung der Klägerin gebietet das insbesondere in Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerte Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz, die vor dem Gericht erhobene Klage gegen die angefochtene Handlung für zulässig zu erklären, weil allein dieses Gericht befugt sei, die Gültigkeit eines Rechtsakts der Organe zu überprüfen. Dies müsse umso mehr gelten, als die nationalen Gerichte Stellungnahmen, die nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie abgegeben würden, eine gewisse Autorität beimäßen.
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Insoweit ist erstens darauf hinzuweisen, dass die in Art. 263 AEUV vorgesehenen Zulässigkeitsvoraussetzungen zwar im Licht des Grundrechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz auszulegen sind, diese Auslegung aber nicht den Wegfall der in diesem Vertrag ausdrücklich vorgesehenen Voraussetzungen zur Folge haben kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, Rn. 98 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Beschluss vom 28. Februar 2017, NF/Europäischer Rat, T‑192/16, EU:T:2017:128, Rn. 74).
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Zweitens spielen die NRB in dem durch die Rahmenrichtlinie eingeführten Regelwerk eine zentrale Rolle, und in diesem Zusammenhang verpflichtet Art. 4 dieser Richtlinie die Mitgliedstaaten, ein Rechtsbehelfsverfahren gegen die Entscheidungen dieser Behörden vorzusehen und auf diese Weise einen vollständigen gerichtlichen Rechtsschutz sicherzustellen (vgl. in diesem Sinne Beschlüsse vom 12. Dezember 2007, Vodafone España und Vodafone Group/Kommission, T‑109/06, EU:T:2007:384, Rn. 101, und vom 22. Februar 2008, Base/Kommission, T‑295/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:48, Rn. 71).
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So ist zum einen, wenn die Rolle der Kommission wie im vorliegenden Fall auf die Übermittlung einer Stellungnahme nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie beschränkt ist, die grundsätzlich zum Erlass einer Entscheidung durch die betreffende NRB führt, ein Rechtsbehelf zu dem zuständigen nationalen Gericht gegeben. Gegebenenfalls kann dieses nationale Gericht nach Art. 267 AEUV dem Gerichtshof Fragen zu dem auf einen bestimmten Sachverhalt anwendbaren Rechtsrahmen der Union zur Vorabentscheidung vorlegen. Auch wenn Art. 263 AEUV die Überprüfung von nicht verbindlichen Unionshandlungen durch den Gerichtshof ausschließt, verleiht ihm nämlich Art. 267 AEUV die Befugnis, im Wege der Vorabentscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung von Handlungen der Unionsorgane ohne jede Ausnahme zu entscheiden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Dezember 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, Rn. 8, und vom 20. Februar 2018, Belgien/Kommission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, Rn. 44).
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Zum anderen führt das Verfahren, wenn die Kommission von ihrem Vetorecht nach Art. 7 Abs. 5 Buchst. a der Rahmenrichtlinie Gebrauch macht, nicht zu einer nationalen Entscheidung, sondern zum Erlass eines Rechtsakts der Union, der verbindliche Rechtswirkungen erzeugt und in diesem Fall nach Art. 263 AEUV vor dem Unionsrichter angefochten werden kann.
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Drittens ist es ohne Belang, dass die nationalen Gerichte bei der Beurteilung des Sachverhalts eines Falles den nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie abgegebenen Stellungnahmen der Kommission großes Gewicht beimessen. Zum einen kann die von den nationalen Gerichten vorgenommene Beurteilung nicht dazu führen, der Handlung eines Unionsorgans bindende Rechtswirkungen zu verleihen, die ihr nach dem Unionsrecht nicht zukommen. Zum anderen kann das nationale Gericht, bei dem ein Rechtsstreit anhängig ist, in dem die Parteien über eine solche Stellungnahme streiten, dem Gerichtshof, wie oben in Rn. 116 ausgeführt, Fragen zur Vorabentscheidung vorlegen.
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Jedenfalls ist festzustellen, dass in der einzigen Entscheidung eines nationalen Gerichts, die die Klägerin zur Stützung ihres Vorbringens anführt, die Bezugnahme auf den Standpunkt der Kommission nur einer von mehreren Gründen war, so dass sich dieses Gericht nicht ausschließlich auf die etwaige Autorität gestützt hat, die dem der ACM nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie übermittelten Schreiben der Kommission beigemessen wurde.
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Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, stellt die angefochtene Handlung, die keine verbindlichen Rechtswirkungen entfaltet und vorbereitenden Charakter hat, keine Handlung dar, gegen die die Klägerin vor dem Unionsrichter gemäß Art. 263 AEUV Klage erheben kann, um die Nichteröffnung der zweiten Phase des Europäischen Konsultationsverfahrens anzufechten.
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Folglich ist der von der Kommission erhobenen Einrede der Unzulässigkeit stattzugeben und die vorliegende Klage als unzulässig abzuweisen, ohne dass es erforderlich wäre, die zweite von der Kommission erhobene Unzulässigkeitseinrede, die die Klagebefugnis der Klägerin betrifft, zu prüfen oder über die Anträge des Königreichs der Niederlande und von T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis und Tele2 Nederland auf Zulassung zur Streithilfe zu entscheiden.
Kosten
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Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Folglich hat die Klägerin gemäß dem Antrag der Kommission ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Kommission mit Ausnahme der durch die Anträge auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten zu tragen.
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Wird das Verfahren in der Hauptsache beendet, bevor über den Antrag auf Zulassung zur Streithilfe entschieden wurde, so tragen gemäß Art. 144 Abs. 10 der Verfahrensordnung die Antragsteller und die Hauptparteien jeweils ihre eigenen im Zusammenhang mit dem Antrag auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten. Folglich haben das Königreich der Niederlande und T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis und Tele2 Nederland ihre eigenen Kosten im Zusammenhang mit ihren jeweiligen Streithilfeanträgen zu tragen. Außerdem tragen die Klägerin und die Kommission jeweils ihre eigenen Kosten im Zusammenhang mit diesen Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Erste Kammer)
beschlossen:
1.
Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2.
Die Anträge des Königreichs der Niederlande, der T‑Mobile Netherlands Holding BV, der T‑Mobile Netherlands BV, der T‑Mobile Thuis BV und der Tele2 Nederland BV auf Zulassung zur Streithilfe haben sich erledigt.
3.
Die VodafoneZiggo Group BV trägt ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Europäischen Kommission mit Ausnahme der im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
4.
VodafoneZiggo Group, die Kommission, das Königreich der Niederlande sowie T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis und Tele2 Nederland tragen jeweils ihre eigenen im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
Luxemburg, den 9. Juli 2019
Der Kanzler
E. Coulon
Die Präsidentin
I. Pelikánová
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.