61968C0020
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JOSEPH GAND
DEL 18 GIUGNO 1969 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
La causa su cui dovete pronunciarvi oggi verte sull'entità della liquidazione alla quale ha diritto il Pasetti, il cui rapporto di lavoro con le Comunità è stato sciolto in virtù dell'articolo 4 del regolamento del Consiglio 259/68.
I
Il ricorrente, assunto nel gennaio 1956 presso il servizio giuridico dell'Alta Autorità, nello stesso anno veniva nominato in ruolo al grado A 3 secondo lo statuto del personale CECA. In forza di questo, i dipendenti di grado A 3, A 2 e A 1 potevano essere «in qualsiasi momento dispensati dal servizio nell'interesse del servizio» (art. 42 dello statuto). In questo caso al Pasetti sarebbe spettata un'indennità temporanea, poi una pensione, calcolate secondo criteri più favorevoli di quelli previsti dall'articolo 34 per i dipendenti collocati in disponibilità a seguito di una riduzione di personale implicante la soppressione di posti.
Il regime è stato modificato dall'art. 50 dello statuto del personale CECA del 1962. Solo i dipendenti di grado A 1 e A 2 possono essere dispensati dall'impiego nell'interesse del servizio e il diritto alla liquidazione che viene loro riconosciuto è analogo a quello che il nuovo statuto attribuisce ai dipendenti collocati in disponibilità, i quali però pare fruiscano di un trattamento meno favorevole di quello loro riservato dallo statuto del 1956. Tutt avia, in forza dell'articolo 99, i dipendenti A 1 e A 2 nominati in ruolo prima del 1o gennaio 1962, qualora vengano in seguito dispensati dal servizio, possono optare per l'applicazione delle disposizioni dell'articolo 42 del vecchio statuto.
Dopo la fusione degli esecutivi, 1 articolo 4 del regolamento del Consiglio 259/68 ha autorizzato la Commissione a porre termine, fine al 30 giugno 1968, ai rapporti di lavoro coi dipendenti di ogni grado, come meglio specificherò. Dirò in generale che la liquidazione concessa in forza dell'articolo 5 del regolamento ai dipendenti così licenziati, non differisce molto da quella stabilita dall'articolo 50 dello statuto del 1962. L'articolo 7 però tempera questo regime sotto un duplice aspetto :
—
col numero uno si ammette 1 opzione per l'articolo 34 dello statuto del 1956 (vecchio sistema di liquidazione per la disponibilità) a favore degli ex dipendenti CECA, eccezion fatta per coloro che ricoprivano i gradi A 1 e A 2 prima del 1o gennaio 1962;
—
questi ultimi a norma del n. 2, possono optare per l'applicazione dell'articolo 42 dello statuto del 1956 (vecchio -regime di dispensa dall'impiego).
Il 14 marzo 1968 il Pasetti chiedeva che fosse posto fine al suo rapporto di lavoro «conformemente all'articolo 4, n. 1, del regolamento». La domanda veniva accolta con decisione 21 maggio 1968, confermata il 20 giugno, e con lettera 21 giugno gli si chiedeva di effettuare la sua scelta tra le liquidazioni cui aveva diritto cessando dal servizio.
La lettera si riferisce, senza ulteriori precisazioni, all'articolo 7 del regolamento, ma è sufficiente leggere questo articolo per rendersi conto del fatto che, fatta salva l'applicazione dell'articolo 5 del regolamento, la sola opzione possibile era per l'articolo 34 dello statuto del 1956, e non per l'articolo 42.
Il ricorrente non si e ingannato e vi chiede di annullare la decisione 21 maggio 1968, confermata il 20 giugno, nella parte in cui vi si nega la liquidazione, in base all'articolo 42 dello statuto del 1956, delle sue spettanze. Indubbiamente questa decisione è soltanto un'applicazione — ed un'applicazione corretta — dell'articolo 7 del regolamento 259/68, che però il ricorrente ritiene illegittimo per due motivi: in primo luogo, esso violerebbe i diritti quesiti dei dipendenti A 3 passati in ruolo nell'ambito della CECA prima del 1o gennaio 1962, giacché non consente loro di fruire dei vantaggi di cui all'articolo 42; in secondo luogo, rifiutando ai medesimi quanto invece accorda ai dipendenti nominati in ruolo ai gradi A 1 e A 2 prima della data summenzionata, opererebbe una discriminazione tra gli uni e gli altri e violerebbe il principio dell'imparzialità dell'amministrazione. Se questo argomento è fondato, ne conseguirà necessariamente l'illegittimità parziale della decisione individuale che concerne l'interessato.
La Commissione e il Consiglio, che interviene per difendere il suo regolamento, sostengono che il ricorso del Pasetti è irricevibile e comunque infondato.
Prima di affrontare gli argomenti sottili e numerosi svolti dalle parti, ritengo opportuno riesaminare con maggiore attenzione il regolamento 259/68 e confrontare il regime che esso istituisce con quelli instaurati dallo statuto; l'esame consentirà anche di circoscrivere all'essenziale una discussione che ha tendenza a fuorviarsi.
Il nuovo regime è particolare della Commissione e temporaneo; per tutto il tempo in cui verrà applicato, cioè fino al 30 giugno 1968, esso esclude che le autorità di detta istituzione possano collocare in disponibilità o dispensare dall'impiego alle condizioni stabilite dallo statuto.
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La cessazione definitiva dal servizio così introdotta può riguardare i dipendenti di ogni grado, ma le condizioni alle quali essa viene applicata differiscono a seconda che i dipendenti siano di grado A 1 e A 2 o di grado diverso. Nei confronti dei primi, la Commissione dispone di un potere discrezionale che va comunque esercitato in modo oggettivo (6 maggio 1968, Reinarz contro Commissione, 17/68) e si resta dunque vicini al sistema di dispensa dal servizio previsto dallo statuto. Per contro, il regime da applicarsi ai dipendenti degli altri gradi — ivi compresi i dipendenti di grado A3 — contiene numerose caratteristiche già proprie del collocamento in disponibilità: obbligo di ridurre l'organico, intervento della Commissione paritetica, determinazione dei criteri di valutazione per la scelta dei dipendenti cui il regime va applicato. D'altro canto, questi hanno la facoltà di scegliere tra la cessazione definitiva dal servizio e la messa in disponibilità, la quale non esclude l'eventuale rientro in servizio.
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Si rileverà che, come nel sistema della disponibilità previsto dallo statuto, si può tener conto, ove l'interesse del servizio lo consenta, dei desideri dei dipendenti che preferiscono la cessazione definitiva. Non è però certo, attenendosi alla lettera (poiché l'applicazione pratica è stata forse diversa) che il volontario possa optare per il collocamento in disponibilità.
Da tutti questi elementi mi pare risulti che il regolamento 259/68 istituisce un regime il quale, considerato nel suo complesso, non si può rigidamente ricondurre ad alcuno dei modi previsti dallo statuto per sciogliere il rapporto di lavoro e che si giustifica con le esigenze temporanee ed eccezionali cui si doveva far fronte. Si dovevano razionalizzare i servizi, ridurre il numero dei posti e si è cercato di istituire un sistema che concedesse alla Commissione e ai dipendenti possibilità variabili a seconda delle situazioni. Sotto il profilo della scelta dei dipendenti da licenziare, il sistema combina il potere discrezionale, la designazione unilaterale, ma controllata, le dimissioni volontarie. Sotto il profilo della liquidazione di detti dipendenti, il sistema offre pure una gamma di possibilità tale da offrire a ciascuno diverse soluzioni a seconda della rispettiva età o dell'anzianità di servizio. Il regime costituisce un tutto e va dunque valutato nel suo complesso.
II
Alla luce di queste osservazioni generali esaminerò anzitutto le eccezioni d'irricevibilità sollevate dalla Commissione e dal Consiglio.
1.
La Commissione sostiene che il ricorso è irricevibile perché il provvedimento impugnato non pregiudica il ricorrente. Il Pasetti stesso ha chiesto di essere dispensato dal servizio «conformemente all'articolo 4, n. 1, del regolamento 259/68 del Consiglio»; ora, detto numero precisa che i provvedimenti di cui trattasi sono adottati «alle condizioni definite in appresso», le quali sono meglio illustrate negli articoli successivi, specie per quanto riguarda le loro conseguenze economiche. Il Pasetti ha dunque richiesto l'applicazione del complesso di dette disposizioni, omettendo di apporre riserve alla propria domanda; la decisione adottata è stata quindi da lui integralmente voluta e la Commissione invoca l'adagio «volenti non fit injuria».
Il Pasetti ribatte affermando di aver presentato la sua domanda su un modulo stampato che gli è stato consegnato quando non aveva ancora potuto prendere conoscenza del testo del regolamento, il che però mi pare irrilevante. Egli sottolinea che da questa domanda non si può desumere una rinuncia a priori ad impugnare la decisione che sarebbe stata presa, il che mi pare più importante. L'elemento che però m'induce a non accogliere l'eccezione sollevata dalla Commissione è che l'adagio «volenti non fit injuria» non mi pare possa trovar posto nei rapporti tra Comunità e dipendenti, specie dal momento che i rapporti si fondano sullo statuto e non su un contratto. L'amministrazione deve rispettare il diritto. La decisione ch'essa ha adottato, se è illegittima — il che si può stabilire solo esaminando il merito — è impugnabile, anche se è stata emessa a richiesta dell'interessato.
2.
Non mi soffermerò a lungo su due altre eccezioni d'irricevibilità sollevate dalla Commissione. L'una si basa sull'assunto che il regime concesso al ricorrente dal regolamento 259/68 era più favorevole del regime anteriore, e quindi il Pasetti non aveva alcun interesse ad impugnarlo. L'altra sulla tesi che il provvedimento istituito dal regolamento è diverso dalla dispensa dal servizio contemplata dallo statuto, la quale sola consentiva al dipendente di chiedere l'applicazione dell'articolo 42 dello statuto del 1956. La stessa Commissione ammette che l'argomento è strettamente connesso col merito. Le spettanze del dipendente in forza dell'uno o dell'altro regime non possono essere valutate genericamente e astrattamente; a seconda dell'età, dell'anzianità di servizio e di altri elementi, un dipendente può trarre maggior vantaggio da questo o da quel regime e questa considerazione non mi pare possa avere notevoli ripercussioni sulla ricevibilità del ricorso. D'altro canto, si deve dimostrare la differenza tra la dispensa dal servizio prevista dallo statuto e la cessazione definitiva dal servizio prevista dal regolamento 259/68, per poter sostenere che l'articolo 42 dello statuto del 1956 è applicabile al primo di questi provvedimenti e non al secondo; indipendentemente dall'atteggiamento che ho assunto in precedenza, ciò non è di immediata evidenza.
3.
Il Consiglio dubita della ricevibilità del ricorso, ma fonda i suoi dubbi su elementi diversi: il Pasetti chiede la disapplicazione al suo caso dell'articolo 7, ma ha interesse ad agire così ?
Infatti, se i due numeri dell'articolo 7 vengono dichiarati non applicabili, egli non potrà più chiedere il collocamento in disponibilità secondo il regime ante 1962, senza per questo poter fruire, come vorrebbe, delle norme relative alla dispensa dal servizio in vigore prima di detta data.
Penso che 1 azione del Pasetti vada intesa come fondata sull'illegittimità — e quindi sull'inopponibilità nei suoi confronti — dell'articolo 7, n. 2, in quanto questo non annovera tra i destinatari i dipendenti A 3 nominati in ruolo prima del 1962. Pur se l'illegittimità fosse provata, altro argomento che rientra nel merito, la decisione adottata dalla Commissione andrebbe annullata e l'esecuzione della vostra sentenza obbligherebbe la Commissione a pronunciarsi una seconda volta, tenendo conto dei diritti da voi riconosciuti al Pasetti. Ciò implica che il ricorrente ha certo interesse a mettere in dubbio, alle condizioni e nei limiti testé illustrati, la legittimità dell'articolo 7 del regolamento e quindi della decisione individuale che lo riguarda. Il ricorso mi pare dunque ricevibile.
III
Il ricorso è fondato? Premetto che la mia risposta è negativa.
1.
Il primo mezzo riguarda la violazione dei diritti quesiti dal ricorrente in forza dell'articolo 42 dello statuto del 1956. In corso di causa, il mezzo è stato svolto sotto due forme leggermente diverse.
a)
— A sostegno, il ricorrente espone unicamente che l'articolo 7 del regolamento 259/68 ammette indirettamente la sussistenza di tali diritti poiché fa espressa riserva per i diritti quesiti dai dipendenti di grado A 1 e A 2 in forza dell'articolo 42; è un errore non tener conto del fatto che i dipendenti A 3 hanno acquisito lo stesso diritto in forza dello stesso articolo, che si applicava agli uni e agli altri.
A questa argomentazione la Commissione oppone la norma secondo cui il diritto a conservare i vantaggi conferiti da uno statuto sussiste solo se i presupposti per il suo acquisto si sono realizzati tutti mentre lo statuto era in vigore. Più esattamente, il diritto alla liquidazione all'atto della cessazione dell'impiego sorge solo al momento della cessazione. Ora, quando il Pasetti ha lasciato il suo posto definitivamente, l'articolo 42 dello statuto del 1956 non era più in vigore da lungo tempo.
La tesi che, come ricorda la chiesa facendo svariate citazioni, è quella corrispondente alla disciplina del pubblico impiego negli Stati membri, è la conseguenza logica del concetto che il dipendente non è vincolato da contratto, ma è tutelato da uno statuto, il quale è un vero regolamento che può sempre venir modificato dall'autorità competente. La tesi è stata sostenuta dall'avvocato generale Roemer nelle conclusioni relative alla causa Boursin contro Alta Autorità (1o dicembre 1964, 102/63, Racc. X, pag. 1374).
Il ricorrente la giudica pero superata, poiché la ritiene concepibile solo «in virtù della vetusta concezione dell'onnipotenza del legislatore» ed intende opporle, in un campo che gli pare più vicino a quello che state esaminando, le soluzioni addottate dal tribunale amministrativo dell'ONU per determinare una serie di diritti intangibili dei dipendenti internazionali. Questa pretesa non è pertinente per due motivi: anzitutto, come ha affermato l'avvocato generale Roemer, la disciplina del pubblico impiego internazionale è in primo luogo diritto convenzionale, con contratti di lavoro generalmente di durata piuttosto limitata, mentre i dipendenti comunitari godono di un regime statutario; è quindi normale attenersi nel nostro caso a principi analoghi a quelli seguiti nei rapporti nazionali di pubblico impiego. D'altro canto, pare che la giurisprudenza dei tribunali amministrativi internazionali miri ad attribuire in misura sempre più larga all'istituzione la facoltà di mutare la situazione giudirica dei dipendenti vincolati da contratto. Anche in queste organizzazioni esiste un regolamento o statuto le cui disposizioni sono riprese dai contratti singoli e solo alcune di tali disposizioni possono essere considerate di vera indole contrattuale, quindi immutabili.
Il Consiglio, nel suo intervento, ha citato ad esempio la sentenza n. 61 del 4 settembre 1962 (Lindsey) del tribunale amministrativo dell'organizzazione internazionale del lavoro, che fa chiaramente questa distinzione.
b)
— Lasciando il campo delle astrazioni e dei principi, nella replica il ricorrente — ed ancor più nella fase orale — cerca di scoprire un nesso ed anche un'identità tra il regolamento 259/68 e la norma precedente che giustificherebbe l'applicazione di quest'ultimo. È quindi un sistema un po' diverso da quello dei diritti quesiti.
La Commissione aveva sostenuto in primo luogo che lo statuto del 1962 aveva posto fine, al tempo stesso, al diritto dell'amministrazione d'imporre la dispensa dal servizio ai dipendenti di grado A 3, e al diritto di questi ultimi d'invocare l'articolo 42 dello statuto del 1956; in secondo luogo, che, se il regolamento 259/68 rende temporaneamente applicabile a detti dipendenti, come a quelli di ogni grado, un regime di cessazione dal servizio, questo regime — come ho detto — è diverso da quello precedente.
Contro questa tesi il ricorrente ricorda anzitutto che l'articolo 4 giustifica i provvedimenti ch'esso prevede con «l'interesse del servizio», il quale costituisce la ragion d'essere della dispensa dall'impiego; solo questa sarebbe quindi in gioco, posto che il collocamento in disponibilità costituisce solo un'opzione. Egli aggiunge che l'articolo parla di provvedimenti di cessazione definitiva dal servizio «ai sensi dell' articolo 47 dello statuto». Ora, se ci si richiama a quest'ultimo articolo, che figura d'altronde nel capitolo intitolato «cessazione definitiva dal servizio», vi si ritrovano varie ipotesi che non hanno alcuna relazione con la situazione in esame, come le dimissioni, il licenziamento per insufficienza professionale, ma anche (lettera c) la dispensa dall'impiego nell'interesse del servizio, il cui regime è illustrato all'articolo 50. Il cerchio si chiuderebbe qui: il richiamo all'articolo 47 è un richiamo indiretto all'articolo 50, che è quindi applicabile ai dipendenti di grado A 3 non ammessi a beneficiare del regime precedente, e non vi è ragione per non far fruire coloro che sono stati nominati in ruolo sotto il regime CECA prima del 1962 dei vantaggi dell'articolo 42 dello statuto del 1956, nello stesso modo dei dipendenti A 1 e A 2 che si trovavano nella stessa situazione.
La costruzione mi pare artificiosa. In primo luogo, l'articolo 4 giustifica i provvedimenti che introduce anche con le «esigenze che possono derivare da una riduzione dell'organico», cioè con l'ipotesi classica della disponibilità. Ci si può quindi domandare perché il regolamento non faccia direttamente rinvio all'articolo 50, anziché passare attraverso l'articolo 47, e penso che, se così si è preferito, è stato proprio per escludere l'assimilazione che il ricorrente presume acquisita. D'altro canto, tra i casi di cessazione definitiva dal servizio previsti dall'articolo 47, ve n'è uno che il ricorrente ha dimenticato e che è costituito dalle dimissioni d'ufficio, provvedimento che rompe i legami col servizio qualora la disponibilità abbia raggiunto i limiti estremi e non sia stato possibile operare una reintegrazione (articolo 41, n. 4). Nel richiamo generico del regolamento 259/ 68 si può quindi ravvisare il segno che questo intende considerare diverse forme di cessazione dal servizio. Più precisamente — come ho già detto — il regolamento istituisce un sistema autonomo che si configura ispirandosi alle varie ipotesi precedenti, senza identificarsi con alcune di esse. Mi pare dunque vano il tentativo del ricorrente di giustificare i suoi diritti quesiti assimilando la norma del 1968 a quella del 1962.
2.
Il secondo mezzo è tratto dalla disparità di trattamento nei confronti dei dipendenti CECA di grado A 3, nominati in ruolo prima del 1963, rispetto ai loro omologhi di grado A 1 e A 2 che si trovavano nella stessa situazione, disparità che violerebbe il principio fondamentale dell'imparzialità dell'amministrazione. È evidente ch'esso assomiglia al mezzo precedente e non mi pare più fondato, il che mi dispensa dal dilungarmi.
Come ha già fatto l'agente del Consiglio nella fase orale, si può rilevare anzitutto che la norma del 1968 si limita a conservare la situazione rispettiva, sotto l'aspetto economico, delle varie categorie di dipendenti che lasciano il servizio. Poiché i dipendenti CECA A l e A 2 nominati in ruolo prima del 1962 godevano di un regime più favorevole fino al 1968, il Consiglio ha ritenuto opportuno, nei limiti del suo potere discrezionale, conservare loro tale regime, senza estenderlo ad altri. In questo atteggiamento non si deve però ravvisare il riconoscimento di veri diritti quesiti, né un comportamento discriminatorio, poiché la posizione all'entrata in vigore del regolamento non era la stessa per le varie categorie di dipendenti. La posizione dei dipendenti Al e A 2 e dei dipendenti A 3 si è differenziata con lo statuto del 1962, però per le ragioni esposte all'inizio, che non hanno alcuna influenza sulla legittimità della soluzione adottata dal regolamento 259/68.
In secondo luogo, proprio seguendo il ragionamento del ricorrente si opererebbe una discriminazione a favore della categoria di dipendenti cui egli appartiene. Discriminazione nei confronti dei dipendenti A 1 e A 2 che, a parità di trattamento economico, avrebbero minori garanzie procedurali. Discriminazione rispetto agli altri dipendenti CECA in servizio prima del 1962, ma di grado inferiore all'A 3, che godrebbero di un regime economico meno favorevole senza peraltro avere maggiori garanzie. Questi rilievi mi paiono sufficienti a far disattendere il mezzo.
Concludo :
—
per la reiezione del ricorso,
—
statuendosi sulle spese a norma dell'articolo 70 del regolamento di procedura.
(
1
)	Traduzione dal francese.