61981C0096
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 31. MARTS 1982 (
1
)
Høje Domstol.
1.
Dette forslag til afgørelse angår tre sager, som Kommissionen i medfør af EØF-traktatens artikel 169, stk. 2, har anlagt mod kongeriget Nederlandene. I de to første sager, nr. 96/81 og 97/81, er der nedlagt påstand om, at kongeriget Nederlandene ikke har efterkommet henholdsvis Rådets direktiv 76/160 af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand og Rådets direktiv 75/440 af 16. juni 1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne. I den tredje sag, nr. 100/81, er der nedlagt påstand om, at det statueres, at Nederlandene ikke har gennemført Rådets direktiv 74/561 af 12. november 1974 om adgang til erhvervet med godstransport ad landevej i indenlandsk og international transport. Jeg skal straks sige, at de spørgsmål, sagerne 96 og 97/81 rejser, kan behandles samlet og i øvrigt på grund af deres betydning og komplicerede karakter bør behandles indgående, mens såvel de faktiske som retlige omstændigheder i sag 100/81 er ret enkle, hvorfor jeg vil behandle dem ganske kort efter at have taget stilling til de to første sager.
2.
Jeg skal først give en kort oversigt over indholdet af direktiverne 76/160 og 75/440. De er begge udstedt med hjemmel i EØF-traktatens artikler 100 og 235, og de har til formål at samordne medlemsstaternes lovgivninger på de områder, der angives i titlerne, for at beskytte miljøet og den offentlige sundhed. Til begge direktiver hører et bilag, hvori de kvalitetskrav, som henholdsvis badevand og overfladevand, der anvendes til fremstilling af drikkevand, skal opfylde, er nærmere anført. Kvalitetskravene udtrykkes i en række fysiske, kemiske og mikrobiologiske parametre. Ifølge direktiv 76/160 skal medlemsstaterne i det væsentlige: a) for alle badeområder eller for hvert enkelt badeområde fastsætte de værdier, der skal gælde for badevandet, med hensyn til de i bilaget anførte parametre, således at værdierne ikke er lempeligere end angivet (artikel 3); b) træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten inden ti år bringes i overensstemmelse med grænseværdierne (artikel 4, stk. 1); c) udføre de prøveudtagninger, hvis mindstehyppighed er fastsat i bilaget (artikel 6, stk. 1); d) omhyggeligt foretage og regelmæssigt gentage lokale undersøgelser for at skaffe oplysninger samt kendskab til omfanget og arten af alle forurenende og muligt forurenende udledninger (artikel 6, stk. 3). Tilsvarende bestemmes det i direktiv 75/440, at medlemsstaterne:
a)
for alle prøveudtagningspunkter eller for hvert prøveudtagningspunkt fastsætter de værdier, der skal gælde for overfladevand for de angivne parametre, således at værdierne ikke kan være lempeligere (artikel 3); b) træffer alle nødvendige bestemmelser for, at overfladevand kan være i overensstemmelse med de fastsatte værdier (artikel 4, stk. 1); c) udarbejder en sammenhængende tiårig aktionsplan, der omfatter en tidsplan, for at forbedre miljøets og navnlig vandets kvalitet (artikel 4, stk. 2); d) ikke anvender overfladevand, hvis kendetegn er ringere end grænseværdierne, til fremstilling af drikkevand (artikel 4, stk. 3); e) foretager stikprøver og analyser med en hyppighed, som fastsættes af de nationale myndigheder.
Det skal endelig nævnes, at medlemsstaterne ifølge hvert af de to direktiver inden to år skal sætte de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktiverne, og at de omgående skal underrette Kommissionen derom (artikel 12, stk. 1, i direktiv 76/160 og artikel 10 i direktiv 75/440).
3.
De forudgående faktiske omstændigheder i sag 96/81 kan sammenfattes således:
Som svar på to skrivelser fra Kommissionen, hvorved denne anmodede om underretning om de bestemmelser, Nederlandene havde udstedt eller agtede at udstede for at efterkomme direktiv 76/160, meddelte vedkommende nederlandske ministerium ved skrivelse af 28. marts 1978 for det første, at en ændring af loven om forurening af overfladevand var under forberedelse; der skulle i denne forbindelse udstedes bestemmelser, som — inden for rammerne af det i Nederlandene gældende decentraliserede kontrolsystem — skulle gøre det muligt at fastsætte normer, hvorved det kunne sikres, at den påkrævede mindstekvalitet for de forskellige anvendelsesområder for overfladevand kunne opretholdes overalt. Det nederlandske ministerium anførte, at »lovændringen således ville have stor betydning for gennemførelsen af direktivet«.
I samme skrivelse hed det videre, at det var nødvendigt at udstede regler om forbud mod at anvende overfladevand, som ikke opfyldte direktivets krav, til badevand. Dette krævede en ændring af loven om hygiejne og sikkerhed i forbindelse med badning. Endvidere omtaltes udvidelsen af det eksisterende prøveudtagningsprogramm »for at bringe det i overensstemmelse med direktivet«. Endelig anførtes det, at der i Nederlandene i længere tid — af hensyn til folkesundheden — var blevet stillet en række krav til badevand, og i denne henseende henvistes til en udtalelse fra sundhedsrådet i en rapport med titlen »Interimrapport Zwemwater« (foreløbig rapport om badevand), som var vedlagt skrivelsen.
Den 8. februar s.a. meddelte Kommissionen den nederlandske regering, at fristen for at udstede de nationale bestemmelser, der var nødvendige for at gennemføre direktiv 76/160, og for at give Kommissionen meddelelse derom, var udløbet den 10. december 1977. Under henvisning til den omtalte skrivelse af 28. marts 1978 og til det tilsagn, den nederlandske regering samtidig havde givet om at underrette Kommissionen, så snart de nævnte gennemførelsesbestemmelser var udstedt, konstaterede Kommissionen, at det forhold, at der overhovedet ikke var givet oplysninger, måtte betragtes som en tilsidesættelse af forpligtelsen i medfør af direktivets artikel 12, stk. 1. Skrivelsen af 8. februar var åbningsskrivelsen i proceduren ifølge EØF-traktatens artikel 169, dvs. at medlemsstaten fik en frist på to måneder til at fremsætte sine bemærkninger.
Kommissionens åbningsskrivelse blev besvaret ved skrivelse af 23. maj 1979 fra kongeriget Nederlandenes faste repræsentation ved De europæiske Fællesskaber; indledningsvis forsikredes det, at de gældende nederlandske lovbestemmelser om kvalitetskrav til overfladevand gav hjemmel for »en række midler« til at kontrollere vandets kvalitet, mens direktivets normer var optaget i bilagene til det vejledende flerårige program for 1975-1979 til bekæmpelse af vandforurening. Selv om forslaget til lov om ændring af bestemmelserne om forurening af overfladevand endnu var under behandling i Parlamentet, kunne gældende administrative bestemmelser »i vidt omfang ... sikre gennemførelsen af direktivet«. Desuden var loven om hygiejne og sikkerhed i forbindelse med badning — i sammenhæng med direktivet af 8. december 1975 — blevet ændret, således at der kunne udstedes bestemmelser om badevandets kvalitet (ifølge det videre indhold af skrivelsen var der tale om et forslag, som, efter det oplyste, skulle forelægges Parlamentet i 1979). Efter en omtale af, at borgmesteren i hver kommune skulle drage omsorg for, at badeindretninger blev lukket, når der var fare for udbredelse af smitsomme sygdomme, hed det videre i skrivelsen, at der skulle ske en indbyrdes samordning af de bestemmelser til gennemførelse af direktivet, der udstedtes dels i medfør af loven om forurening af overfladevand, dels i medfør af loven om hygiejne og sikkerhed i forbindelse med badning. På dette grundlag mente den faste nederlandske repræsentant at have påvist, at den nederlandske regering allerede gennemførte direktivet ved hjælp af den gældende lovgivning.
Kommissionen kunne ikke tilslutte sig dette synspunkt, men fremsatte den 23. juli 1979 i medfør af traktatens artikel 169 en begrundet udtalelse, hvori den konstaterede, at kongeriget Nederlandene havde undladt at opfylde sine forpligtelser i medfør af direktiv 76/160 ved ikke at have udstedt de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser for at efterkomme det. Under henvisning til skrivelsen af 8. februar 1979 og de synspunkter, den faste nederlandske repræsentant havde fremsat den 23. maj 1979, anførte Kommissionen, at hverken loven om bekæmpelse af smitsomme sygdomme og om efterforskning af sygdomsårsager (som omtaltes i skrivelsen af 23. maj) eller rapporten om badeområder kunne betragtes som gennemførelsesforanstaltninger i direktivets artikel 12's forstand, mens på den anden side de omtalte lovbestemmelser, hvorved den nederlandske regering ville gennemføre direktivet — dvs. ændringen af loven om forurening af overfladevand og af loven om hygiejne og sikkerhed i forbindelse med badning — stadig kun befandt sig på forslagsstadiet.
Den 26. november 1979 sendte den faste nederlandske repræsentant endnu en skrivelse til Kommissionen; den faste repræsentant fastholdt heri, at loven om forurening af overfladevand allerede gav hjemmel for et antal virkemidler for en politik med henblik på at opfylde eller fortsat at overholde kvalitetskravene til overfladevand til en bestemt anvendelse (her til badning). Over- og underordnelsesforholdet mellem de forskellige centrale og decentraliserede offentlige myndigheder, som havde ansvaret for forvaltningen af vandkvaliteten, og de nærmere vilkår for den samordning, der fandt sted mellem myndighederne, skulle have bidraget til at udvikle en politik med henblik at forbedre overfladevandets kvalitet. I skrivelsen erkendtes det imidlertid, at det for at sikre gennemførelsen af direktiverne 76/160 og 76/464 var nødvendigt at råde over et »retligt middel til — over for alle de ansvarlige for vandkvaliteten — at udstede ensartede og bindende instruktioner«, og at »et sådant middel ikke for øjeblikket findes i loven om forurening af overfladevand«; det var derfor nødvendigt at ændre loven for at kunne gennemføre direktivet. Ifølge den nederlandske regering betød dette imidlertid ikke, at det ikke var muligt at gennemføre direktivet i Nederlandene uden lovændringen. Fastsættelsen af parametrene som omhandlet i direktivet skulle også foretages ifølge det vejledende flerårige program, som måtte betragtes som en henstilling til de lokale myndigheder, der »rent faktisk udformer deres politik... på grundlag af programmet«.
Den endnu ikke gennemførte ændring af loven om hygiejne og sikkerhed i forbindelse med badning havde heller ikke været til hinder for, at der på provinsplan og kommunalt plan var udstedt forbud mod badning i overfladevand, som ikke opfyldte de kvalitetskrav, der var opstillet i fællesskabsdirektivet.
Efter endnu en gang at have forsikret, at gennemførelsen af de lovændringer, som allerede havde været bebudet i længere tid, ville blive fremskyndet i så vidt omfang som muligt, fastslog den nederlandske faste repræsentant til slut, at direktiv 76/160 — selv uden lovændringerne — måtte antages at være gennemført administrativ ved hjælp af de muligheder for at føre en bestemt politik, som fandtes i den gældende lovgivning.
Endelig gav den faste repræsentant ved skrivelse af 24. marts 1981 Kommissionen meddelelse om de fremskridt, der var sket i lovgivningsprocessen, med hensyn til ændringen af de to love om henholdsvis forurening af overfladevand og sikkerhed i forbindelse med badning. Selv om der var gjort fremskridt, var behandlingen af forslagene endnu ikke afsluttet.
I betragtning af den vedvarende forsinkelse med hensyn til at vedtage de bestemmelser, der ansås for nødvendige for at efterkomme direktivet, indleverede Kommissionen den 23. april 1981 den stævning mod kongeriget Nederlandene, som ligger til grund for sag 96/81.
4.
Parallelt med og næsten samtidig med den brevveksling, der førte til det netop omtalte sagsanlæg, blev der optaget kontakt mellem Kommissionen og kongeriget Nederlandene med hensyn til gennemførelsen af direktiv 75/440. I denne anden af sagerne er der fremført nogenlunde de samme argumenter og taget nogenlunde samme skridt fra hver parts side som i den første af sagerne.
I deres besvarelse af 12. oktober 1977 af Kommissionens anmodning om oplysninger anførte de nederlandske myndigheder, at centraladministrationen som følge af, at kontrollen med overfladevands kvalitet efter de gældende regler var decentraliseret, ikke umiddelbart kunne udstede bindende bestemmelser om de lokale myndigheders virksomhed med hensyn til meddelelse af tilladelser og med hensyn til fastsættelse af kvalitetsnormer for overfladevand under de lokale myndigheders kompetence. For at overvinde denne ulempe var den nederlandske regering i færd med at udarbejde et forslag til lov om ændring af de gældende bestemmelser om forurening af overfladevand. Ændringen skulle bl.a. skabe mulighed for i hele landet at opretholde den mindstekvalitet, som måtte kræves med henblik på overfladevandets forskellige funktioner, således at også overfladevand, som ikke hørte under statens kompetenceområde, opfyldte direktivets krav. I øvrigt erkendte de nederlandske myndigheder, at det var nødvendigt at udstede bestemmelser om forbud mod at anvende overfladevand, der ikke opfylder direktivets krav, til fremstilling af drikkevand. Dette skulle ske ved en ændring af vandforsyningsloven og den dertil hørende bekendtgørelse.
I skrivelsen omtaltes endelig en vedlagt rapport om kvaliteten af overfladevand, der skulle anvendes til fremstilling af drikkevand; det anførtes, at der på grundlag af rapporten kunne opregnes en række punkter, hvor forholdene i Nederlandene ikke opfyldte kravene i direktivet af 16. juni 1975, men sammenfattende udtaltes det, at da programmet endnu var ufuldstændigt, kunne der ikke drages endelige konklusioner af sammenligningen, med hensyn til om overfladevandets kvalitet opfyldte direktivets krav.
Ved skrivelse af 9. januar 1979 meddelte Kommissionen, at kongeriget Nederlandene efter dens opfattelse ikke havde efterkommet direktivet, og at den havde til hensigt at fremsætte en begrundet udtalelse i medfør af traktatens artikel 169. Kommissionen opfordrede derfor den nederlandske regering til at fremsætte sine bemærkninger inden to måneder. I sin svarskrivelse af 19. april 1979 gjorde Nederlandenes faste repræsentation ved Fællesskaberne gældende, at direktiv 75/440 var »gennemført i praksis på grundlag af den gældende lovgivning«, som allerede gav hjemmel for en række virkemidler; desuden skete gennemførelsen af direktivet i vidt omfang administrativt. I brevet omtaltes specielt en række forhold i forbindelse med loven om forurening af overfladevand og i forbindelse med det vejledende flerårige program for 1975-1979 (som udtryk for den politik, som de myndigheder, der havde ansvaret for vandkvaliteten, skulle følge), og det anførtes, at direktivets normer var optaget i bilagene til programmet. I øvrigt hed det, at også udvidelsen af måleprogrammet til at omfatte alle indvindingssteder for overfladevand var så godt som gennemført.
Derefter fremsendte Kommissionen ved skrivelse af 23. juli 1979 til den nederlandske regering en begrundet udtalelse, hvori det konstateredes, at Nederlandene ikke havde udstedt de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser for at efterkomme direktiv 75/440. I udtalelsen hed det om det flerårige program for 1975-1979, at det efter Kommissionens opfattelse ikke kunne betragtes som en foranstaltning, hvorved direktivet blev gennemført i national ret, og om forslaget til lov om ændring af loven om forurening af overfladevand, at det endnu ikke var vedtaget.
Ved skrivelse af 30. november 1979 fastholdt den nederlandske regering sit standpunkt. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at den nederlandske regering i skrivelsen på den ene side hævdede, at de gældende regler måtte anses for tilstrækkelige til at gennemføre direktiv 75/440 — specielt under henvisning til, at de lokale myndigheders politik med hensyn til vandkvaliteten blev udarbejdet på grundlag af det flerårige program — men at regeringen på den anden side måtte indrømme, at det som et led i gennemførelsen af direktiverne 75/440 og 76/464 »var nødvendigt at råde over et retligt middel til over for alle ansvarlige for vandkvaliteten, at udstede ensartede og bindende instruktioner«. Behovet for at ændre loven om forurening af overfladevand stod i forbindelse med, at et sådant retligt middel ikke fandtes ifølge de gældende bestemmelser.
Endelig gav den nederlandske regering ved skrivelse af 24. marts 1981 Kommissionen meddelelse om de fremskridt, der var sket i lovgivningsprocessen, med hensyn til den nævnte lovændring. På baggrund af den tid, der var medgået, anlagde Kommissionen imidlertid den 23. april 1981 den her omhandlede sag.
5.
Et spørgsmål, som indgående er blevet drøftet under behandlingen af sagerne 96 og 97/81, er beviset for, at en medlemsstat, som af Kommissionen sagsøges for Domstolen i medfør af EØF-traktatens artikel 169, ikke har opfyldt sine forpligtelser. På den ene side har Kommissionen anført, at den nederlandske regering ikke har opfyldt den underretningspligt, som foreskrives i begge direktiver, og den har givet udtryk for, at dette kan være tilstrækkeligt til, at det må formodes, at de øvrige forpligtelser ifølge direktiverne ikke — eller ikke fuldt ud — er opfyldt, uden at det i denne forbindelse er nødvendigt at foretage en detaljeret sammenholdelse af de gældende nederlandske bestemmelser med direktivbestemmelserne. På den anden side har den nederlandske regering imidlertid fastholdt, at den har givet Kommissionen en lang række oplysninger; den har benægtet, at eventuelle mangler i denne forbindelse uden videre skulle kunne give grundlag for at formode, at direktiverne ikke er gennemført, og den har på sin side hævdet, at Kommissionen ikke har godtgjort, at Nederlandene ikke skulle have opfyldt de forpligtelser, som følger af direktiverne.
Rent principielt skal det fremhæves, at Kommissionen kun kan udøve sin kontrolfunktion korrekt, hvis medlemsstaterne loyalt og fuldt ud opfylder den underretningspligt, som direktiverne pålægger. Med andre ord skal hver enkelt medlemsstat gøre, hvad der står i dens magt for — så klart som muligt og med de nødvendige detaljer — at give Kommissionen oplysning om, hvor vidt omfang medlemsstatens egne bestemmelser opfylder direktivernes krav. Det kan ikke antages, at Kommissionen af egen drift har pligt til at finde frem til de nationale gennemførelsesbestemmelser, og under denne synsvinkel kan det forhold, at en medlemsstat overhovedet ikke har givet Kommissionen oplysninger, være tilstrækkeligt til, at det må formodes, at medlemsstatens retssystem ikke er bragt i overensstemmelse med et direktiv. Men når der er givet en række oplysninger, påhviler det Kommissionen frit at bedømme dem (under Domstolens efterfølgende kontrol), og det er i så fald mindre træffende at tale om »formodninger«. Kommissionen vil da tage de oplysninger, som medlemsstaten har givet, i betragtning med henblik på at afgøre, om et nærmere bestemt direktiv er efterkommet fuldt ud, og Kommissionens gennemgang af de foranstaltninger, staten har givet den meddelelse om, vil naturligvis være mere eller mindre minutiøs, alt efter om foranstaltningerne forekommer at ligge mere eller mindre på linje med direktivet.
I denne sag kan der herske tvivl om, hvorvidt de svar, de nederlandske myndigheder har givet på Kommissionens anmodninger, opfylder kravene om en effektiv kontrol på et så kompliceret område som beskyttelsen af vandkvaliteten i Nederlandene, som søges gennemført ved hjælp af et meget stort antal foranstaltninger, der træffes af de lokale myndigheder. Ingen af denne form for foranstaltninger blev der givet medelelse om, mens på den anden side oplysningerne om betydningen af nogle af de fremsendte dokumenter (vejledende programmer, rapporter om vandkvaliteten) var holdt i temmelig vage vendinger. Den nederlandske regering har på intet tidspunkt fremsendt den »detaljerede oversigt« over de gældende nationale bestemmelser på området, som Kommissionen anmodede om tre måneder efter vedtagelsen af direktiverne. Det, der skal fremhæves, er imidlertid, at Kommissionen ikke har påberåbt sig denne holdning til støtte for at erklære, at de pågældende direktiver skulle anses for ikke at være efterkommet. Rent faktisk omtales de foranstaltninger, som den nederlandske regering havde påberåbt sig som tilstrækkelige til gennemførelsen af direktiverne, i de begrundede udtalelser, hvori de dog ikke betragtes som tilstrækkelige. Samtidig hedder det i udtalelserne, at de lovforslag, den nederlandske regering gentagne gange havde henvist til i forbindelse med de oplysninger, den gav Kommissionen, stadig kun forelå i form af lovforslag længere tid efter, at fristerne ifølge direktiverne var udløbet. Dette kan jeg ikke opfatte som en formodning for, at det — på baggrund af de ufuldstændige oplysninger — måtte antages, at den nederlandske regering ikke havde gennemført direktiverne fuldt ud. Tværtimod støttes Kommissionens indsigelser over for den nederlandske regering på en bestemt bedømmelse af de foranstaltninger, Kommissionen var blevet underrettet om.
6.
Efter min opfattelse viser brevvekslingen mellem Kommissionen og den nederlandske regering før og efter de to begrundede udtalelser klart tre forhold: a) politikken i Nederlandene med hensyn til vandkvaliteten — både med hensyn til overfladevand og med hensyn til vand der benyttes til badning — var og er stadig, fra et tidsrum der ligger før direktivernes udstedelse, på en måde og i det væsentlige i overensstemmelse med direktivernes formål; men de gældende bestemmelser giver ikke mulighed for straks og præcist at opfylde forpligtelserne ifølge fællesskabsretten; b) specielt giver kompetencefordelingen mellem centraladministrationen og de lokale myndigheder ikke mulighed for at sikre, at foranstaltninger, der træffes af de lokale myndigheder, er i overensstemmelse med direktiverne, også selv om det ved hjælp af programmer og lignende søges opnået, at de lokale myndigheder efterkommer direktiverne; c) netop for at være i stand til fuldt ud at opfylde sine forpligtelser ifølge fællesskabsretten har den nederlandske regering fremsat forslag om ændringer i lovgivningen, som Parlamentet imidlertid ikke har vedtaget rettidigt, dvs. inden udløbet af fristerne i direktiverne.
Medlemsstaternes ret til at bestemme form og midler for genemførelsen af de mål, der tilsigtes med direktiver (artikel 189), består naturligvis fortsat, og det skal specielt bemærkes, at Kommissionen ikke har taget noget forbehold med hensyn til det decentraliserede kontrolog beskyttelsessystem, som anvendes i Nederlandene. Men det må ikke glemmes, at det mål, der tilsigtes med direktiver, der — som de her omhandlede — udstedes med hjemmel i EØF-traktatens artikel 100, er en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser. Det er derfor nødvendigt, at de mekanismer, hvorved medlemsstaternes (centrale eller lokale) myndigheder foretager gennemførelsen af direktiver, giver den fornødne retlige garanti for, at de efterkommes. Det er med andre ord nødvendigt, at staten — direkte eller gennem lokale myndigheder — drager omsorg for at omsætte det bindende indhold af hvert direktiv til nationale bestemmelser, således at det kommer til at gælde ensartet på hele statens område, naturligvis med det forbehold, at de nationale bestemmelser ikke allerede fuldt ud er i overensstemmelse med direktivets bestemmelser.
Hvad angår gennemførelsen af direktiverne 76/160 og 75/440 kan tilstanden i Nederlandene ikke siges at opfylde de nævnte krav. Så længe landets lovgivende myndighed ikke har omsat direktivets regler til nationale bestemmelser (specielt hvad angår grænseværdierne for de fysiske, kemiske og mikrobiologiske kendetegn samt betingelserne for og den nærmere fremgangsmåde i forbindelse med analyserne og prøveudtagningerne), består den nederlandske regulering for størstedelen i foranstaltninger, der selvstændigt er udarbejdet af vedkommende lokale myndigheder, for — inden for hver myndigheds område — at beskytte og kontrollere badevand og vand, der skal anvendes til fremstilling af drikkevand. Under en fællesskabsretlig synsvinkel har et sådant system imidlertid to væsentlige ulemper. For det første er der, når initiativet udgår fra lokale myndigheder, og når disse myndigheder ikke skal overholde en lov, ingen garanti for, at de forskellige myndigheder inden for de fastsatte frister drager omsorg for at bringe deres bestemmelser i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne. For det andet er der, når det bindende indhold af direktiverne ikke er gennemført i en national lovgivning, heller ingen garanti for, at centraladministrationen fuldt ud efterkommer forpligtelserne ifølge fællesskabsbestemmelserne under udøvelsen af deres kontrol med de foranstaltninger, der træffes af de lokale myndigheder.
Den nederlandske regering har hævdet, at direktiverne i sig selv er bindende, ikke alene for staten, men også for de centrale eller lokale forvaltningsmyndigheder, som har ansvaret for vandkvaliteten, men den har dog anført, at der ikke kan drages sammenligninger mellem reglerne om fællesskabsbestemmelsers direkte virkning og den her omtalte forpligtelse. Denne argumentation er imidlertid i strid med, hvad den nederlandske regering selv har hævdet i de allerede omtalte skrivelser af henholdsvis 26. november 1979 (i sag 96/81) og 30. november 1979 (i sag 97/81), nemlig at det for at gennemføre direktiverne 76/160 og 75/440 er nødvendigt at råde over lovbestemmelser, som ikke findes for øjeblikket, men som skulle give mulighed for at udstede ensartede og bindende instruktioner til alle myndigheder, der forvalter vandkvaliteten.
7.
Til de forhold, som skal tages i betragtning ved den retlige bedømmelse, hører også to udtalelser fra den nederlandske regering fra tiden før sagsanlægget i sagerne 96 og 97/81.
For så vidt angår direktiv 76/160, gælder det bemærkningerne til regeringens forslag til lov om ændring af loven om hygiejne og sikkerhed i forbindelse med badning, hvori det bl.a. hedder, at »gennemførelsen af direktivet kræver, at der udstedes bestemmelser på følgende områder: a) fastlæggelse af den tilstræbte badevandskvalitet ved opstilling af værdier for de parametre, der omhandles i bilaget til direktivet; b) vedtagelse af de nødvendige bestemmelser med henblik på at opnå den foreskrevne badevandskvalitet; c) udtagelse af stikprøver og analyse af prøverne ifølge de metoder og med den hyppighed, der foreskrives i bilaget til direktivet«. Disse bemærkninger kan vanskeligt forenes med, at det — som hævdet fra nederlandsk side under sagens behandling — ikke skulle have været nødvendigt at udstede nye bestemmelser.
Hvad dernæst angår gennemførelsen af direktiv 75/440, fremgik det allerede af redegørelsen for forslaget til lov om ændring af den nederlandske vandforsyningslov, at det var nødvendigt at ændre de gældende lovbestemmelser for at sikre, at vand, som skulle anvendes til fremstilling af drikkevand, opfyldte kvalitetskravene i direktivet, og for at sikre, at forbudet mod at anvende overfladevand af utilstrækkelig kvalitet til fremstilling af drikkevand blev overholdt. Det kan derfor ikke overraske, at den nederlandske regering i sin første tilkendegivelse som svar på Kommissionens anmodninger om oplysninger om de foranstaltninger, der var truffet til gennemførelse af de to direktiver, udtrykkeligt erkendte, at det var nødvendigt at ændre loven om hygiejne og, sikkerhed i forbindelse med badning og loven om vandforsyning (jf. skrivelserne af 28. marts 1978 og 12. oktober 1977).
8.
De oplysninger, Kommissionen har givet i sin skriftlige besvarelse 7. januar 1982 af Domstolens spørgsmål, kan også tages til indtægt for, at de nederlandske bestemmelser ikke rettidigt er bragt i overensstemmelse med de to direktiver.
For så vidt angår direktiv 76/160, har Kommissionen navnlig behandlet forpligtelsen til ifølge artiklerne 2 og 3 at fastsætte værdier for alle badeområder for de fysiske, kemiske og mirkobiologiske parametre, der omhandles i bilaget. Kommissionen har anført, at parametrene i det væsentlige er optaget i det vejledende flerårige program for 1980-1984, som er udarbejdet af det nederlandske ministerium for trafik og vandbygningsvæsen, men at programmet ikke er retligt bindende, hverken for de lokale myndigheder, der har ansvaret for badevandets kvalitet, eller for centraladministrationen. Det hedder i besvarelsen, at direktivets kriterier ganske enkelt er optaget i programmet til orientering, og at »det ikke på nuværende tidspunkt er muligt at fastslå, hvilke nederlandske normer der er fastsat«. Det er klart, at et sådant dokument ikke giver nogen garanti for, at principperne i direktiv 76/160 føres ud i livet.
I samme forbindelse skal det nævnes, at mens medlemsstaterne ifølge direktivets artikel 4 har en frist på ti år fra meddelelsen af direktivet til at bringe badevandkvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier, der fastsættes i.medfør af artikel 3, skal vedtagelsen af de foranstaltninger, der er nødvendige for at nå dette mål, og dermed så meget mere fastsættelsen af de nævnte grænseværdier, ske inden for en frist på to år. En simpel underretning i et uforbindende dokument er naturligvis ikke tilstrækkelig til at opfylde den forpligtelse til at harmonisere bestemmelserne, som følger af de nævnte artikler.
Endvidere har Kommissionen uimodsagt anført, at de gældende nederlandske lovbestemmelser fra tiden før direktivets vedtagelse i en række tilfælde opstiller mindre strenge værdier, end dem, der gælder på fællesskabsplan (dette gælder navnlig parametrene nr. 6, 8, 9 og 10 i bilaget).
Hvad angår direktivets artikel 6 (om kontrollen), fremgår det af en besvarelse af et spørgsmål under retsmødet, som den nederlandske regerings repræsentant afgav, at de nationale bestemmelser, som er nødvendige for at præcisere betingelserne for og den nærmere fremgangsmåde i forbindelse med prøveudtagningerne og for at gøre reglerne bindende for de lokale myndigheder, endnu ikke er udstedt, men stadig befinder sig på forslagsstadiet.
Med hensyn til gennemførelsen af direktiv 75/440 fremgår det dernæst af det nævnte dokument fra Kommissionen, at der i Nederlandene kun findes en, i øvrigt ufuldstændig, rammelovgivning og vejledende programmer, som kun har rent politisk betydning. Specielt havde de nederlandske myndigheder ved udgangen af 1981 endnu ikke taget skridt til at fastsætte værdierne i medfør af direktivets artikel 4. Der er heller ikke udstedt gennemførelsesbestemmelser til reglen i artikel 4, stk. 3, hvorefter overfladevand, hvis kendetegn er ringere end de bindende grænseværdier, ikke må anvendes til fremstilling af drikkevand, og endelig er der ikke udstedt de nødvendige gennemførelsesbestemmelser om kontrollen i medfør af artikel 5.
Ifølge oplysninger, som er givet af Kommissionen under retsmødet, og som ikke er bestridt af modparten, er der ikke på nogen af de nævnte punkter indtrådt ændringer i situationen, til trods for at loven om forurening af overfladevand er trådt i kraft den 1. januar 1982. I loven opstilles der nemlig kun en ramme for centraladministrationens og de lokale myndigheders fremtidige regulering af området, idet der skal ske en kompetenceoverførsel, efterhånden som de nødvendige bestemmelser til gennemførelse af direktivet udstedes (hvilket endnu ikke er sket). Da der endvidere er tale om en retsakt, som er udstedt efter sagsanlægget, kan den under ingen omstændigheder have betydning for, om sagsøgeren bør gives medhold, idet det afgørende her er tidspunktet for stævningens indlevering.
9.
Tilbage står at behandle det spørgsmål, som er sagens genstand i sag 100/81, hvori Kommissionen — som nævnt i indledningen til dette forslag til afgørelse — har nedlagt påstand om, at Nederlandene ikke har efterkommet Rådets direktiv 74/561 af 12. november 1974 om adgang til erhvervet med godstransport ad landevej i indenlandsk og international transport. Den nederlandske regering har i denne sag kun anført, at de forpligtelser, der følger af direktivet, til dels er opfyldt af Nederlandene, eftersom fællesskabsrettens krav til transportudøvernes faglige dygtighed og økonomiske evne har været opfyldt i den nederlandske lovgivning i længere tid. Derimod har den nederlandske regering med hensyn til kravet vedrørende transportudøvernes hæderlighed (artikel 3, stk. 1, litra a)) indrømmet, at en gennemførelse af direktivet kræver ændringer i den gældende lovgivning, som endnu ikke er foretaget. Den har som grunden til, at der er sket en forsinkelse hermed, anført, at den efter afsigelsen af Domstolens domme i sagerne 145/78 og 146/78 (Augustijn og Wattenberg) har måttet foretage ændringer i det lovforslag, som allerede var forelagt Parlamentet, og hvorved alle forpligtelserne i medfør af direktivet skulle have været opfyldt.
Kommissionen har — i betragtning af, at den sagsøgte medlemsstat således har erkendt, at direktivet ikke fuldt ud var gennemført — anført, at dette må være tilstrækkeligt grundlag for at give den medhold i søgsmålet. Den har derfor ikke fundet det påkrævet at tage stilling til de punkter, hvor den nederlandske regering ikke mener at have undladt at opfylde sine forpligtelser.
Det forekommer mig da også at være overflødigt at efterforske, i hvilket omfang, der allerede var overensstemmelse mellem direktivet og den nederlandske lovgivning, med henblik på nøjagtigt at fastslå, i hvilken grad den sagsøgte medlemsstat har krænket sine forpligtelser. Kommissionen kan gives medhold i sit søgsmål alene med den begrundelse, at medlemsstaten ikke inden for den foreskrevne frist (dvs. før 1. januar 1977) har truffet de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet fuldt ud. Det er i denne forbindelse næppe nødvendigt at minde om, at vanskeligheder, som opstår under en medlemsstats lovgivningsprocedure, efter Domstolens faste praksis ikke kan påberåbes som begrundelse for, at medlemsstaten ikke rettidigt opfylder de forpligtelser, der påhviler den i medfør af et direktiv.
10.
Jeg skal derfor sammenfattende foreslå, at Domstolen i alle de tre sager, som Kommissionen har anlagt mod Nederlandene, giver sagsøgeren medhold og følgelig pålægger den sagsøgte medlemsstat at betale sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra italiensk.