62013CJ0277_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑277/13,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 21 mei 2013,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Guerra e Andrade en F. W. Bulst als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes, T. Falcão en V. Moura Ramos, als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Tizzano, kamerpresident, E. Levits, M. Berger, S. Rodin (rapporteur) en F. Biltgen, rechters,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 14 mei 2014,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Overwegingen van het arrest
Arrest
1. De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Portugese Republiek, door niet de maatregelen te nemen die nodig waren voor het organiseren van een selectieprocedure voor dienstverleners waaraan toestemming wordt verleend om op de luchthavens van Lissabon, Porto en Faro grondafhandelingsdiensten binnen de categorieën bagageafhandeling, platformafhandeling en vracht- en postafhandeling te verrichten overeenkomstig artikel 11 van richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap (PB L 272, blz. 36), de krachtens dat artikel 11 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
2. Punt 5 van de considerans van richtlijn 96/67 luidt als volgt:
„[...] dat het toegankelijk maken van de grondafhandelingsmarkt zal bijdragen tot een verlaging van de exploitatiekosten van de luchtvaartmaatschappijen en de kwaliteit voor de gebruikers zal verbeteren”.
3. In punt 16 van de considerans van deze richtlijn is het volgende opgenomen:
„[...] dat de handhaving van daadwerkelijke, eerlijke concurrentie vereist dat, in geval van beperking van het aantal dienstverleners, deze worden gekozen via een transparante en onpartijdige procedure; dat de gebruikers bij die keuze moeten worden geraadpleegd, omdat zij als eersten belang hebben bij de kwaliteit en de prijs van de diensten waarvan zij gebruik maken”.
4. Artikel 2, sub e, van richtlijn 96/67, dat het begrip „grondafhandeling” definieert, verwijst naar de bijlage bij deze richtlijn voor de categorieën van diensten die onder dit begrip vallen. Overeenkomstig genoemde bijlage behoren de volgende diensten tot de grondafhandelingsdiensten:
„[...]
3. [...] bagageafhandeling [...]
[...]
4. Vracht- en postafhandeling [...]
[...]
5. Platformafhandeling [...]
[...]”
5. Artikel 6 van deze richtlijn luidt:
„1. De lidstaten nemen overeenkomstig de voorschriften van artikel 1 de noodzakelijke maatregelen om de verleners van grondafhandelingsdiensten vrije toegang tot de markt voor de verlening van grondafhandelingsdiensten aan derden te waarborgen.
[...]
2. De lidstaten kunnen het aantal dienstverleners beperken waaraan wordt toegestaan de volgende grondafhandelingsdiensten te verlenen:
– bagageafhandeling,
– platformafhandeling,
– [...],
– vracht- en postafhandeling voor wat betreft de fysieke afhandeling van vracht en post tussen het luchthavengebouw en het vliegtuig, zowel bij aankomst en vertrek als bij transitvluchten.
Zij kunnen dit aantal per categorie diensten echter niet tot minder dan twee beperken.
3. Bovendien mag vanaf 1 januari 2001 ten minste één van deze erkende dienstverleners niet rechtstreeks of onrechtstreeks onder de zeggenschap vallen van:
– de luchthavenbeheerder,
– een gebruiker die in de loop van het jaar voorafgaande aan dat waarin die dienstverleners worden geselecteerd, meer dan 25 % van de op de luchthaven geregistreerde passagiers of vracht heeft vervoerd,
– een entiteit die rechtstreeks of onrechtstreeks zeggenschap uitoefent over of onder de zeggenschap valt van deze luchthavenbeheerder of van een dergelijke gebruiker.
Uiterlijk op 1 juli 2000 kan een lidstaat echter verzoeken om de in dit lid vervatte verplichting met één extra termijn tot en met 31 december 2002 uit te stellen.
Bijgestaan door het comité van artikel 10 bestudeert de Commissie dit verzoek en besluit zij om het al dan niet in te willigen, rekening houdende met de ontwikkeling van de sector en in het bijzonder met de situatie op qua verkeersomvang en -kenmerken vergelijkbare luchthavens.
4. Wanneer zij het aantal toegestane dienstverleners met toepassing van lid 2 beperken, mogen de lidstaten niet verhinderen dat elke gebruiker van een luchthaven, ongeacht het deel van de luchthaven dat aan hem is toegewezen, voor elke categorie grondafhandelingsdiensten waarvoor een beperking geldt, de keuze heeft tussen ten minste twee verleners van grondafhandelingsdiensten, onder de in de leden 2 en 3 bepaalde voorwaarden.”
6. Artikel 11 van diezelfde richtlijn bepaalt het volgende:
„1. De lidstaten nemen de noodzakelijke maatregelen voor het organiseren van een selectieprocedure voor dienstverleners waaraan toestemming wordt verleend om op een luchthaven grondafhandelingsdiensten te verrichten, wanneer hun aantal in de in artikel 6, lid 2, of in artikel 9 bedoelde gevallen wordt beperkt. Bij deze procedure dienen de volgende beginselen te worden nageleefd:
a) ingeval de lidstaten bepalen dat een taakomschrijving of technische specificaties moeten worden opgesteld waaraan deze dienstverleners moeten voldoen, worden deze taakomschrijving of deze specificaties na voorafgaande raadpleging van het gebruikerscomité opgesteld. De in deze taakomschrijving of in deze technische specificaties vastgestelde selectiecriteria dienen relevant, objectief, transparant en niet-discriminerend te zijn;
[...]
b) er moet worden aanbesteed, welke aanbesteding in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
wordt bekendgemaakt en waarop iedere geïnteresseerde dienstverlener mag inschrijven;
c) de dienstverleners worden gekozen:
i) na overleg met het gebruikerscomité door de luchthavenbeheerder, indien deze:
– geen soortgelijke grondafhandelingsdiensten verleent,
– rechtstreeks noch onrechtstreeks zeggenschap heeft over een onderneming die dergelijke diensten verleent, en
– geen enkel belang in een dergelijke onderneming heeft;
ii) in de andere gevallen, door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, die onafhankelijk zijn van de luchthavenbeheerder, na overleg met het gebruikerscomité, en met de luchthavenbeheerders;
d) de dienstverleners worden geselecteerd voor maximaal zeven jaar;
e) wanneer de dienstverlener zijn activiteit staakt vóór het verstrijken van het tijdvak waarvoor hij is geselecteerd, wordt volgens dezelfde procedure tot vervanging overgegaan.
2. Wanneer het aantal dienstverleners op grond van artikel 6, lid 2, of van artikel 9 wordt beperkt, kan de luchthavenbeheerder zelf grondafhandelingsdiensten verlenen, zonder dat hij aan de in lid 1 vastgestelde selectieprocedure wordt onderworpen. De beheerder mag een dienstverlenende onderneming, zonder deze aan die procedure te onderwerpen, toestemming geven om op de desbetreffende luchthaven grondafhandelingsdiensten te verlenen:
– indien hij rechtstreeks of indirect zeggenschap over deze onderneming heeft,
– indien deze onderneming rechtstreeks of indirect zeggenschap over de beheerder heeft.
3. De beheerder stelt het gebruikerscomité in kennis van de overeenkomstig dit artikel genomen besluiten.”
7. Artikel 18 van richtlijn 96/67, „Sociale bescherming en milieubescherming”, is als volgt verwoord:
„Onverminderd de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn en met inachtneming van de overige bepalingen van het gemeenschapsrecht, kunnen de lidstaten de maatregelen nemen die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten van de werknemers en de bescherming van het milieu.”
8. Artikel 23 van genoemde richtlijn, „Tenuitvoerlegging”, bepaalt in lid 1 ervan:
„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk een jaar na de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.
[...]”
9. Deze richtlijn, die op 25 oktober 1996 is bekendgemaakt, moest dus uiterlijk 25 oktober 1997 in nationaal recht zijn omgezet.
Portugees recht
10. De Portugese Republiek heeft richtlijn 96/67 bij wetsbesluit nr. 275/99 van 23 juli 1999 omgezet. De preambule van dit wetsbesluit luidt als volgt:
„Tevens is rekening gehouden met de noodzaak om zoveel mogelijk voor een geleidelijke overgang naar de nieuwe regeling te zorgen en tegelijk voor het behoud van de continuïteit van de dienstverlening alsook de bescherming van de werkgelegenheid en de rechten van de werknemers in de sector te waken.”
11. Artikel 27 van genoemd wetsbesluit, „Selectie van de dienstverleners”, is als volgt verwoord:
„1. Wanneer het aantal van de in artikel 22, lid 2, en artikel 24, lid 1, sub a en b, bedoelde dienstverleners wordt beperkt, vindt de selectie van de erkende dienstverleners plaats volgens een aanbesteding die in het Publicatieblad van de Europese gemeenschappen
wordt bekendgemaakt.
[...]
7. De dienstverleners worden geselecteerd voor een periode van minimaal vier jaar en maximaal zeven jaar.”
12. Artikel 39 van datzelfde wetsbesluit, „Overgangsregeling”, bepaalt het volgende:
„1. Onverminderd lid 2 wordt het de entiteiten aan wie het op de datum van inwerkingtreding van de onderhavige wet, bij de wet of door de beheerder, is toegestaan om op een luchthaven zelfafhandeling of grondafhandelingsdiensten te verrichten, automatisch toegestaan om het openbare luchthaventerrein op de betrokken luchthaven voor de uitvoering van hun taken te gebruiken tot aan de wettelijke einddatum van de bestaande vergunning of voor een periode van vier jaar indien in de bestaande vergunning geen einddatum is bepaald dan wel de einddatum is bepaald op een datum na het verstrijken van vier jaar.
[...]
2. Binnen een jaar na de bekendmaking van de onderhavige wet, moeten de in lid 1 bedoelde entiteiten, op straffe van verval van de overeenkomstige vergunning, voor de uitoefening van hun activiteiten een licentie overeenkomstig hoofdstuk II verwerven, of specifieke vergunningen verwerven die vanaf die datum geldig zijn.”
Precontentieuze procedure
13. Volgens de door de Commissie ingewonnen inlichtingen verrichten de volgende marktdeelnemers de diensten bagageafhandeling, vracht- en postafhandeling en platformafhandeling in Portugal: Portway – Handling de Portugal, SA (hierna: „Portway”) en Serviços Portugueses de Handling, SA, sinds 2005 bekend onder haar merknaam Groundforce Portugal (hierna: „Groundforce”).
14. Portway is een vennootschap die voor 100 % wordt gehouden door ANA, SA, die als maatschappelijk doel het beheer van de luchthaveninfrastructuur en de levering van luchthavendiensten op de luchthavens van Lissabon, Porto en Faro op grond van een administratieve concessieovereenkomst heeft.
15. Groundforce is een vennootschap die voor 50,1 % wordt gehouden door de groep Urbanos. Voordat deze in het kapitaal van Groundforce is gaan deelnemen, werd die vennootschap gehouden door de maatschappij Transportes Aéreos Portugueses (hierna: „TAP”). In de loop van 2003 werd het TAP krachtens de Portugese wetgeving toegestaan om een meerderheidsbelang in Groundforce af te stoten door middel van een internationale aanbestedingsprocedure, gericht tot investeerders die aan de voorwaarden in het bestek voldeden. Globalia, Corporación Empresarial SA (hierna: „Globalia”), die als de beste inschrijver werd geselecteerd, heeft in de loop van 2004 de meerderheid van de aandelen in Groundforce verworven. Na meerdere transacties heeft de groep Urbanos die meerderheid van de aandelen verworven en houdt zij deze ook thans nog.
16. De Commissie heeft de Portugese Republiek op 25 november 2010 een aanmaningsbrief gezonden waarin zij deze lidstaat verweet dat zij haar verplichtingen krachtens richtlijn 96/67 niet was nagekomen omdat zij geen selectieprocedure voor de verleners van grondafhandelingsdiensten overeenkomstig artikel 11 van die richtlijn had georganiseerd.
17. De Portugese Republiek heeft bij brief van 31 januari 2011 geantwoord en daarbij de haar verweten niet-nakoming bestreden.
18. Op 20 mei 2011 heeft de Commissie aan de Portugese Republiek een met redenen omkleed advies gezonden waarin zij haar grieven bevestigde. Meer bepaald had bedoelde staat in de loop van de periode 1999‑2003 een overgangsregeling ingevoerd die voorzag in automatische vergunningverlening, op grond waarvan Portway, die onder de zeggenschap stond van ANA, SA, de luchthavenbeheerder, en tegelijk Groundforce, die onder de zeggenschap stond van TAP, de belangrijkste Portugese vervoerder, de betrokken diensten hebben kunnen blijven leveren. In de loop van 2004 is Groundforce na een internationale aanbesteding in handen van de groep Globalia gekomen, met behoud van de vergunning voor het leveren van grondafhandelingsdiensten.
19. De Portugese Republiek heeft hier bij brief van 27 juli 2011 op geantwoord en de Commissie ervan kennis gesteld dat twee aanbestedingen waren uitgeschreven, één voor de luchthaven Faro en de andere voor de luchthavens Lissabon en Porto. Zij schatte dat die beide aanbestedingen tot respectievelijk eind oktober en eind november 2011 zouden duren. De betrokken gebruikerscomités waren van de aanbestedingsprocedures op de hoogte gesteld. De brief aan het gebruikerscomité van de luchthaven Faro was echter teruggezonden.
20. Op 22 juni 2012 heeft de Commissie de Portugese Republiek een aanvullend met redenen omkleed advies toegezonden, waarin zij benadrukte dat deze lidstaat de nieuwe dienstverleners niet had geselecteerd, maar door middel van wetsbesluit nr. 19/2012 van 27 januari 2012 een uitzonderingsregeling met terugwerkende kracht tot 31 december 2011 had vastgesteld om de toegangsvergunning van Groundforce tot aan de verlening van de nieuwe vergunningen te verlengen. Tevens heeft de Commissie opgemerkt dat de Portugese Republiek te kennen had gegeven dat het, niettegenstaande de inlichtingen die over de datum van opening en onderzoek van de offertes van de verleners van grondafhandelingsdiensten waren verstrekt, niet mogelijk was om de precieze datum van sluiting van de aanbestedingen vast te stellen. Bovendien waren de gebruikerscomités niet geraadpleegd over de keuze van de dienstverleners.
21. Op 3 oktober 2012 heeft de Portugese Republiek geantwoord dat zij van oordeel was dat de overgangsregeling noodzakelijk was om voor de continuïteit van de dienstverlening te zorgen en om de werkgelegenheid en de rechten van de werknemers op deze markt te beschermen. Volgens deze lidstaat was de automatische vergunningverlening bedoeld ter bescherming van het gewettigd vertrouwen van de entiteiten die reeds grondafhandelingsactiviteiten op de betrokken luchthavens verrichtten.
22. Ten aanzien van de nog lopende aanbestedingen heeft de Portugese Republiek benadrukt dat de jury in oktober 2012 in de fase van het onderzoek van de offertes was, maar dat het onderzoek van die offertes een bijzonder complex proces was. Volgens deze lidstaat had de jury het voorlopige onderzoeksrapport over deze offertes nog niet kunnen afronden. Zij maakte evenwel haar voornemen bekend om de gebruikerscomités voorafgaand aan de selectie van de verleners van afhandelingsdiensten te zullen raadplegen.
23. Omdat zij geen genoegen kon nemen met de door de Portugese Republiek gegeven antwoorden, heeft de Commissie het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ingesteld.
Beroep
Argumenten van partijen
24. Opgemerkt moet worden dat de Portugese Republiek voor het eerst tijdens de pleitzitting een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep heeft opgeworpen, door te stellen dat de Commissie haar geen nauwkeurige instructies had gegeven met behulp waarvan zij richtlijn 96/67 juist kon omzetten.
25. Ten gronde stelt de Commissie dat de Portugese Republiek, nadat zij de toegang tot bepaalde categorieën van afhandelingsdiensten tot twee dienstverleners had beperkt – waarbij de selectieprocedure geen betrekking had op één van hen, Portway, omdat die voor 100 % werd gecontroleerd door de beheerder van de luchthavens van Lissabon, Porto en Faro –, niet de nodige maatregelen had getroffen om overeenkomstig artikel 11, lid 1, van richtlijn 96/67 een selectieprocedure voor de tweede verlener van grondafhandelingsdiensten voor genoemde luchthavens te organiseren.
26. De Commissie benadrukt dat de overgangsregeling, die door de Portugese Republiek is ingevoerd bij artikel 39 van wetsbesluit nr. 275/99, de aan Groundforce verleende vergunning voor het verrichten van grondafhandelingsdiensten automatisch in stand had gelaten. In die periode heeft deze lidstaat geen selectieprocedure voor andere dienstverleners georganiseerd. Na de reorganisatie en de vervreemding van de aandelen in Groundforce van TAP aan Globalia, in de loop van 2004, heeft Groundforce deze vergunning behouden.
27. Ten aanzien van de internationale aanbesteding ter zake van die vervreemding benadrukt de Commissie dat de verleners van grondafhandelingsdiensten de vergunning niet konden verkrijgen zonder de aandelen in Groundforce te verwerven. Volgens deze instelling volgt hieruit dat deze aanbestedingsprocedure niet een selectieprocedure voor dienstverleners was, maar een selectieprocedure voor investeerders. Hoe dan ook was deze procedure niet in overeenstemming met de beginselen in artikel 11 van richtlijn 96/67. Meer bepaald waren de verleende vergunningen niet beperkt tot een maximumperiode van zeven jaar. Evenmin waren de gebruikerscomités van de betrokken luchthavens geraadpleegd.
28. De Commissie erkent weliswaar dat de Portugese Republiek in de loop van 2011 drie nieuwe procedures voor de selectie van de tweede verlener van grondafhandelingsdiensten heeft georganiseerd, maar benadrukt dat deze nooit zijn afgerond. Bovendien hebben de Portugese bestuurlijke autoriteiten in de loop van 2012 bij wetsbesluit nr. 19/2012 een uitzonderingsregeling met terugwerkende kracht vastgesteld om de aan Groundforce verleende vergunning te verlengen.
29. De Portugese Republiek antwoordt hierop dat, aangezien in richtlijn 96/67 niets is bepaald over de mogelijkheid om al of niet een overgangsregeling in te voeren, de invoering van die regeling niet met de bepalingen van die richtlijn in strijd was. Deze regeling is vastgesteld ter vrijwaring van de rechten van de entiteiten waaraan het op de datum van inwerkingtreding van wetsbesluit nr. 275/99 was toegestaan om binnen bepaalde categorieën grondafhandelingsdiensten te verrichten. Met deze regeling is bovendien voor continuïteit van de dienstverlening gezorgd en zijn de werkgelegenheid en de rechten van de werknemers beschermd, overeenkomstig de resolutie van het Europees Parlement van 14 februari 1995 over de burgerluchtvaart in Europa, waarin het Parlement heeft benadrukt dat rekening moest worden gehouden met de gevolgen van de toegang tot de markt voor grondafhandeling voor de werkgelegenheid en de veiligheid in de luchthavens van de Europese Unie.
30. Deze lidstaat voegt hieraan toe dat de betrokken vergunningen automatisch zijn hernieuwd tot aan de wettelijke einddatum van de bestaande vergunningen of een periode van vier jaar indien in de bestaande vergunning geen einddatum was bepaald dan wel een einddatum was bepaald op een datum na het verstrijken van vier jaar.
31. De Portugese Republiek geeft te kennen dat de vervreemding van de aandelen in Groundforce bedoeld was om een verlener van grondafhandelingsdiensten te selecteren met inachtneming van de vereisten in het bestek en in de nationale wetgeving en het Unierecht. De procedure is overeenkomstig de relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende selectiecriteria in artikel 11 van richtlijn 96/67 georganiseerd.
32. Met de vervreemding van de aandelen kon volgens de Portugese Republiek worden voorkomen dat het normale functioneren van de grondafhandelingsdiensten zou worden verstoord wat de beschikbaarheid en kwaliteit van de dienst betreft, maar ook de prijs van die activiteit. Indien de aan Groundforce verleende vergunning niet zou zijn hernieuwd, zou de tweede dienstverlener, Portway, een monopolie op de markt voor afhandelingsdiensten hebben gehad tot aan het einde van de selectieprocedure voor andere dienstverleners.
33. Ten aanzien van de in de loop van 2011 uitgeschreven aanbestedingen voor de betrokken luchthavens, benadrukt de Portugese Republiek dat deze in overeenstemming waren met de voorwaarden in artikel 11 van richtlijn 96/67. De vergunningen zijn voor niet langer dan zeven jaar verleend en de gebruikerscomités zijn geraadpleegd vóór de uitschrijving van de aanbestedingen. Daarnaast zijn deze comités ook geraadpleegd over de keuze van de andere dienstverlener.
34. De complexiteit van de selectieprocedure was te wijten aan wijzigingen in de nationale wetgeving op het gebied van personeelsbeheer, het aanwervingsprogramma en de bezoldiging, als gevolg van de budgettaire beperkingen die hebben geleid tot de ondertekening van het memorandum van overeenstemming tussen de Portugese Republiek, de Commissie, de Europese Centrale Bank (ECB) en het Internationale Monetaire Fonds (IMF) op 17 mei 2011. De werkzaamheden van de jury die bevoegd was voor het onderzoek van de offertes zijn onderbroken als gevolg van het ontslag dat meerdere van zijn leden hebben genomen na een aanzienlijke verlaging van hun bezoldiging, hetgeen het gehele proces van onderzoek van de offertes door de jury op doorslaggevende wijze heeft aangetast. Deze lidstaat benadrukt dat de bevoegde instantie alle moeite heeft gedaan om de jury in staat te stellen om het onderzoek van bedoelde offertes af te ronden.
35. De Portugese Republiek voegt hieraan toe dat aangezien de regelgeving van de Unie over de markt van afhandelingsdiensten binnenkort zal moeten worden gewijzigd, en aangenomen dat nieuwe wijzigingen zullen worden vastgesteld, dit van invloed zal zijn op de luchthaven van Lissabon en mogelijk ook de andere betrokken luchthavens. Deze lidstaat is van oordeel dat een dergelijke wijziging, indien zij tot stand komt, onvermijdelijk ertoe zal leiden dat de overheidsopdrachten die thans worden aanbesteed niet zullen kunnen worden geplaatst.
36. De Commissie betoogt in haar repliek dat in richtlijn 96/67 niet is verzuimd een bepaling op te nemen en ook geen lacune is te vinden op grond waarvan de Portugese Republiek een overgangsregeling zou kunnen invoeren. Zij geeft te kennen dat deze lidstaat richtlijn 96/67 in de 14 jaar sinds haar inwerkingtreding niet juist heeft omgezet. Zij voegt hieraan toe dat het doel van de overgangsregeling was om de positie van de reeds op de betrokken markt actieve nationale marktdeelnemers te beschermen. Indien Groundforce haar status als dienstverlener zou hebben verloren, zou dit niet hebben uitgesloten dat haar werknemers bij andere ondernemingen werk hadden kunnen vinden, waaronder bij de onderneming die de aanbesteding van de opdracht tot het verlenen van grondafhandelingsdiensten zou hebben gewonnen.
37. Wat de nieuwe procedures voor de selectie van de dienstverleners betreft, vloeit volgens de Commissie uit de rechtspraak van het Hof voort dat een lidstaat zich niet op situaties in zijn interne rechtsorde kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen. De wijzigingen die van invloed waren op de organisatie van het personeel en het personeelsgebrek kunnen dus niet de niet-nakoming van het Unierecht rechtvaardigen. De Commissie voegt hieraan toe dat een eventuele wijziging in de regelgeving van de Unie geen gevolgen heeft voor de huidige verplichting van de lidstaten.
38. Tot slot meent de Commissie dat de organisatie van een selectieprocedure voor dienstverleners waaraan toestemming tot het verrichten van grondafhandelingsdiensten wordt verleend, zoals voorzien in artikel 11 van richtlijn 96/67, een resultaatverplichting is. Wanneer een lidstaat dus een selectieprocedure organiseert die niet tot een resultaat heeft geleid, moet worden geoordeeld dat deze lidstaat zich niet naar deze richtlijn heeft gevoegd. Indien een lidstaat alleen een dergelijke selectieprocedure zou hoeven te organiseren, zonder dat daarbij een resultaatsverplichting geldt, zou bedoelde richtlijn elk nuttige effect worden ontnomen.
39. De Portugese Republiek voegt in haar dupliek toe dat daar waar Globalia, die de aandelen in Groundforce heeft verworven, een verlener van grondafhandelingsdiensten is, de vervreemding van die aandelen moet worden beschouwd als een procedure voor de selectie van een andere dienstverlener.
40. Wat de nieuwe procedures voor de selectie van de verleners van grondafhandelingsdiensten betreft, geeft de Portugese Republiek te kennen dat de Commissie niet onkundig kan zijn van de procedure van financiële bijstand aan Portugal en het feit dat een van de voorwaarden krachtens het memorandum van overeenstemming tussen de Portugese Republiek, de Commissie, de ECB en het IMF specifiek betrekking heeft op de privatisering van Aeroportos de Portugal SA, de beheerder van de betrokken luchthavens. De financiële problemen van de Portugese Republiek zijn geen eenvoudige administratieve of bureaucratische problemen.
Beoordeling door het Hof
Ontvankelijkheid
41. Wat de door de Portugese Republiek voor het eerst ter terechtzitting opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid betreft, waarmee deze lidstaat de Commissie verwijt dat zij haar tijdens de precontentieuze procedure geen nauwkeurige instructies voor de juiste omzetting van richtlijn 96/67 heeft gegeven, volstaat het eraan te herinneren dat nieuwe middelen ingevolge artikel 127, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet in de loop van het geding mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.
42. In casu heeft de Commissie de gelegenheid gehad om de aan de Portugese Republiek verweten grieven uiteen te zetten, en heeft laatstgenoemde de mogelijkheid gehad de haars inziens relevante opmerkingen te maken. Aangezien deze lidstaat zich bewust was van het beweerde niet-bestaan van instructies van de Commissie in de loop van de precontentieuze procedure en aangezien haar bezwaren niet zijn gebaseerd op gegevens, feitelijk of rechtens, waarvan eerst in de loop van behandeling is gebleken, is dit middel van niet-ontvankelijkheid niet-ontvankelijk.
Ten gronde
43. Om op het onderhavige beroep uitspraak te doen, moet eraan worden herinnerd dat de bepalingen van een richtlijn moeten worden uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid (arrest Dillenkofer e.a., C‑178/94, C‑179/94 en C‑188/94–C‑190/94, EU:C:1996:375, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44. Door er daarnaast in wezen in te voorzien dat de lidstaten de maatregelen dienden te treffen die nodig waren om uiterlijk 25 oktober 1997 aan de richtlijn te voldoen, hield artikel 23 van bedoelde richtlijn voor die staten de verplichting in om alle noodzakelijke maatregelen vast te stellen ter verzekering van de volle werking van de bepalingen van richtlijn 96/67, en dus ter bereiking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat (zie naar analogie arrest Dillenkofer e.a., EU:C:1996:375, punt 49).
45. Hieruit volgt dat het feit dat richtlijn 96/67 niet de mogelijkheid voor de lidstaten vermeldt om een overgangsregeling in te voeren, niet de conclusie toelaat, zoals de Portugese Republiek beweert, dat deze richtlijn een lacune vertoont en dat het de staten vrij staat om, bovendien nog na het verstrijken van de omzettingstermijn, een overgangsregeling in te voeren, zoals in het onderhavige geval. Dat zou er immers op neerkomen dat het een lidstaat wordt toegestaan om zichzelf een nieuwe omzettingstermijn toe te kennen.
46. Aangaande de door de Portugese Republiek aangevoerde stelling dat de procedure voor de vervreemding van de aandelen in een vennootschap kan worden beschouwd als een equivalent van een procedure voor de selectie van andere verleners van grondafhandelingsdiensten, aangezien die procedure voldoet aan de voorwaarden in artikel 11 van richtlijn 96/67 en daarmee tegelijk de legitieme doelstelling van de bescherming van de rechten van werknemers, van het gewettigd vertrouwen van de entiteiten die deze activiteiten reeds verrichten en van de continuïteit en kwaliteit van de diensten op bedoelde luchthavens kan worden bereikt, moet worden vastgesteld dat een dergelijke uitlegging van genoemd artikel 11 niet kan worden aanvaard.
47. Artikel 11, lid 1, sub b, van richtlijn 96/67 schrijft immers voor dat de selectieprocedure voor elke geïnteresseerde dienstverlener moet openstaan.
48. Een procedure voor de vervreemding van de aandelen sluit elke dienstverlener uit die niet tegelijk als investeerder geïnteresseerd is in de verwerving van de aandelen in een reeds bestaande vennootschap. Zoals de Portugese Republiek ter terechtzitting heeft toegegeven, heeft Groundforce de haar toegekende vergunning voor het verrichten van afhandelingsdiensten na haar overname door Globalia behouden, zodat het voor een verlener van grondafhandelingsdiensten niet mogelijk was om de vergunning te verkrijgen zonder tegelijk de aandelen van Groundforce te verwerven.
49. Hieruit volgt dat de procedure voor de vervreemding van de aandelen van Groundforce niet voor elke geïnteresseerde dienstverlener openstond en dat deze procedure tot gevolg heeft gehad dat in strijd is gehandeld met de door richtlijn 96/67 nagestreefde doelstelling, namelijk de openstelling van de markt voor grondafhandelingsdiensten voor mededinging, zoals vermeld in punt 5 van de considerans van die richtlijn.
50. Deze omstandigheid volstaat op zich reeds voor de conclusie dat een dergelijke procedure niet kan worden beschouwd als een procedure voor de selectie van verleners van grondafhandelingsdiensten in de zin van artikel 11 van richtlijn 96/67. Bijgevolg hoeft niet te worden onderzocht of aan de overige voorwaarden van dit artikel is voldaan.
51. Aan die conclusie kan overigens niet worden afgedaan door het argument van de Portugese Republiek dat een dergelijke procedure wordt gedekt door artikel 18 van richtlijn 96/67, op grond waarvan de lidstaten de maatregelen mogen treffen die nodig zijn voor het behoud van de werkgelegenheid en de rechten van de werknemers.
52. Er dient namelijk aan te worden herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat hoewel de lidstaten de bevoegdheid behouden om voor het personeel van de bedrijven die grondafhandelingsdiensten verlenen, een adequate sociale bescherming te garanderen, deze bevoegdheid nochtans geen onbeperkte verordenende bevoegdheid omvat en aldus moet worden uitgeoefend dat daarbij geen afbreuk wordt gedaan aan het nuttig effect van die richtlijn en de daardoor nagestreefde doelstellingen (zie arrest Commissie/Duitsland, C‑386/03, EU:C:2005:461, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53. Daaraan moet worden toegevoegd dat de Portugese Republiek in antwoord op een ter terechtzitting gestelde vraag heeft betoogd dat het in stand laten van de licentie van Groundforce op de datum waarop de zeggenschap daarover aan Globalia is overgedragen, het mogelijk heeft gemaakt om alle arbeidsplaatsen bij Groundforce te behouden. Zij heeft daaraan toegevoegd dat tijdens de aanbesteding een verplichting tot bescherming van de werknemers en de arbeidsplaatsen is opgelegd, zonder overigens de aard van die verplichting nader te omschrijven.
54. Dienaangaande moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat wanneer een onderneming een licentie als verlener van grondafhandelingsdiensten heeft verkregen bij gelegenheid van de verwerving van het kapitaal van de overgenomen vennootschap, dit niet de conclusie toelaat dat een dergelijke onderneming zich na de verkr ijging van de licentie niet anders zal gedragen, en meer bepaald dat zij alle bestaande arbeidsplaatsen bij de overgenomen vennootschap in stand zal laten.
55. In de tweede plaats staat vast dat een aan de ondernemingen opgelegde verplichting om het personeel van de vorige dienstverlener over te nemen, mogelijke nieuwe concurrenten ten opzichte van de reeds gevestigde ondernemingen benadeelt en de opening van de markten voor grondafhandeling in gevaar brengt, hetgeen afbreuk zou doen aan het nuttig effect van richtlijn 96/67 (zie met name arrest Commissie/Italië, C‑460/02, EU:C:2004:780, punt 34).
56. Wat de overige door de Portugese Republiek aangevoerde argumenten betreft, dat de regeling is ingevoerd om het gewettigd vertrouwen van de reeds actieve entiteiten te beschermen en de continuïteit en de kwaliteit van de diensten in bedoelde luchthavens te verzekeren, moet eraan worden herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat iedere justitiabele bij wie een gemeenschapsinstelling gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op het vertrouwensbeginsel kan beroepen en dat niemand schending van dit beginsel kan stellen, wanneer de administratie hem geen precieze toezeggingen heeft gedaan (zie arrest België en Forum 187/Commissie, C‑182/03 en C‑217/03, EU:C:2006:416, punt 147 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57. Aangezien artikel 288, lid 3, VWEU bepaalt dat de richtlijnen verbindend zijn ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij zijn bestemd, de termijn voor omzetting van richtlijn 96/67 op 25 oktober 1997 is verstreken en er geen van de Commissie of een andere instelling van de Unie afkomstige aanwijzing was dat de Portugese Republiek was vrijgesteld van het binnen de gestelde termijnen omzetten van bedoelde richtlijn in zijn nationale rechtsorde of dat deze richtlijn niet op die lidstaat van toepassing was, kan noch zijzelf, noch een onderneming die daar grondafhandelingsdiensten verricht zich op gewettigd vertrouwen in het behoud van het in die lidstaat bestaande stelsel beroepen.
58. Ten aanzien van de bescherming van de continuïteit en de kwaliteit van de op de luchthavens verrichte diensten, volstaat het op te merken dat de Portugese Republiek geen enkel bewijs aan het Hof heeft overgelegd ter onderbouwing van het betoog dat de omzetting van richtlijn 96/67 de continuïteit en de kwaliteit van de betrokken diensten in gevaar zou hebben gebracht indien zij binnen de gestelde termijnen zou hebben plaatsgevonden.
59. Ten aanzien van de door de Portugese Republiek opgeworpen rechtvaardigingen voor het niet afronden van de procedures voor de selectie van de verleners van grondafhandelingsdiensten die in de loop van 2011 zijn georganiseerd, volstaat het eraan te herinneren dat uit vaste rechtspraak volgt dat een lidstaat zich niet kan beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit Unierecht voortvloeiende verplichtingen of termijnen (zie arresten Commissie/Portugal, C‑150/97, EU:C:1999:15, punt 21; Commissie/Luxemburg, C‑69/05, EU:C:2006:32, punt 10, en Commissie/Italië, C‑161/05, EU:C:2006:762, punt 12).
60. Ten aanzien van het argument van de Portugese Republiek dat de potentiële wijzigingen in de betrokken regelgeving de selectie van de tweede dienstverlener overbodig konden maken, moet eraan worden herinnerd dat het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van de regeling van de Unie die van kracht was aan het einde van de termijn die de Commissie de betrokken lidstaat heeft gesteld om aan het met redenen omkleed advies te voldoen (zie met name arresten Commissie/België, C‑377/03, EU:C:2006:638, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Commissie/Frankrijk, C‑170/09, EU:C:2010:97, punt 6 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De eventuele wijziging van wetgeving ontslaat een lidstaat dus niet van zijn verplichting om de van kracht zijnde richtlijn in zijn rechtsorde om te zetten binnen de voor een dergelijke omzetting voorgeschreven termijnen.
61. Uit een en ander volgt dat de Portugese Republiek, door niet overeenkomstig artikel 11 van richtlijn 96/67 de maatregelen te nemen die nodig waren voor het organiseren van een selectieprocedure voor dienstverleners waaraan toestemming wordt verleend om op de luchthavens van Lissabon, Porto en Faro grondafhandelingsdiensten binnen de categorieën bagageafhandeling, platformafhandeling en vracht- en postafhandeling te verrichten, de krachtens dat artikel op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
62. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
Het Hof (Eerste kamer) verklaart:
1) Door niet de maatregelen te nemen die nodig waren voor het organiseren van een selectieprocedure voor dienstverleners waaraan toestemming wordt verleend om op de luchthavens van Lissabon, Porto en Faro grondafhandelingsdiensten binnen de categorieën bagageafhandeling, platformafhandeling en vracht- en postafhandeling te verrichten overeenkomstig artikel 11 van richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap (PB L 272, blz. 36), is de Portugese Republiek de krachtens dat artikel op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.