61999CC0223_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardian (Italia) molemmat ennakkoratkaisupyynnöt koskevat Mailänder Messegesellschaft Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milanon (jäljempänä Ente Fiera) tarjouspyyntömenettelyä ja kysymystä siitä, miten julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY (jäljempänä direktiivi 92/50/ETY) 1 artiklan b alakohdan 2 alakohdan ilmaisua "julkisoikeudellinen laitos" on tulkittava. Osapuolet kiistelevät ennen kaikkea edellytyksestä, joka on ilmaistu muodossa "nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita ja joka ei harjoita teollista tai kaupallista toimintaa".
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Direktiivi 92/50/ETY
2. Direktiivin 92/50/ETY 1 artikla kuuluu olennaisilta osiltaan seuraavasti:
"Tässä direktiivissä:
- -
b) hankintaviranomaisilla tarkoitetaan valtiota, alueellisia tai paikallisia viranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia, yhden tai useamman edellä tarkoitetun viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen yhteenliittymiä.
Julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan laitosta,
- joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita ja joka ei harjoita teollista tai kaupallista toimintaa,
- joka on oikeushenkilö
ja
- jonka rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta, alueellisilta tai paikallisilta viranomaisilta taikka muilta julkisoikeudellisilta laitoksilta tai jonka johto on näiden laitosten valvonnan alainen taikka jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä valtio, alueellinen tai paikallinen viranomainen taikka muu julkisoikeudellinen laitos nimittää enemmän kuin puolet.
Direktiivin 71/305/ETY liitteessä I on luettelo tämän alakohdan toisessa alakohdassa säädetyt edellytykset täyttävistä julkisoikeudellisista laitoksista tai sellaisten ryhmistä. Luettelot laaditaan mahdollisimman täydellisiksi, ja niitä voidaan tarkistaa kyseisen direktiivin 30 b artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen;
- - ".
B Direktiivin täytäntöönpanoa koskeva Italian lainsäädäntö
3. Direktiivi 92/50/ETY on saatettu Italiassa voimaan 17.3.1995 annetulla decreto legislativo nro 157/95:llä (jäljempänä asetus nro 157/95). Direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan 2 alakohdan ilmaisu "julkisoikeudellinen laitos" otettiin asetuksen 157/95 2 §:ään.
C Ente Fieran yhtiöjärjestys
4. Ente Fieran edeltäjä oli 1900-luvun alussa codice civilen mukaisesti perustettu komitea. Sen pääoma koostui suurelta osin yksittäisten liikemiesten sijoituksista. Ente Fieran edeltäjä muuttui yksityisoikeudelliseksi oikeushenkilöksi 1.7.1922 annetulla regio decreto nro 919:llä.
5. Ente Fieran toimialaan kuuluu Milanon kansainvälisten kongressien järjestäminen. Ennakkoratkaisupyynnön esitysajankohtana yrityksen yhtiöjärjestys kuului tässä oikeudenkäynnissä olennaisilta osiltaan seuraavasti:
"1 § - Tarkoitus
1. Ente Autonoma Fiera Internazionale di Milanon (jäljempänä Ente), kotipaikka Milano, Largo Domodossola nro 1, muutettu 1.7.1992 annetulla regio decreto nro 919:llä Ente Fieristico Internazionaleksi, mikä on vahvistettu 24.7.1977 annetulla decreto del presidente della repubblica nro 616:lla, päämääränä on kaikenlainen messujen, kongressien ja muiden sellaisten tilaisuuksien järjestäminen ja tukeminen, joilla pyritään myynninedistämiseen ja tavaroiden ja palvelujen tuotannon sekä niiden markkinoinnin vauhdittamiseen. Ente Fiera ei tavoittele voittoa, ja se harjoittaa yleisen edun mukaista toimintaa. Se noudattaa toiminnassaan codice civilen säännöksiä.
2. Ente Fieran toimintaperiaatteina ovat tuottavuus, tehokkuus ja taloudellisuus.
3. Ente Fiera voi harjoittaa kaikkea sellaista liiketoimintaa, jota siltä ei ole kielletty laissa tai muissa säännöksissä, mukaan lukien rahoitustoimintaa, luotonottoa ja liiketoiminnan yhteydessä tapahtuvaa vakuuksien ja kiinnitysten antamista päämääränsä saavuttamiseksi; se voi myös perustaa yrityksiä tai laitoksia, joilla on sama tai samankaltainen päämäärä tai joiden tavoitteet ovat yhteydessä Enten päämäärään, tai osallistua tällaisiin yrityksiin tai laitoksiin tai hankkia niistä osuuksia.
- -
3 § - Päämäärän saavuttamiseen käytettävät keinot
1. Saavuttaakseen päämäärän, jonka vuoksi se on perustettu, Ente Fiera huolehtii tuotosta, jota se saa toimintansa tuloksena, liikkeenjohtamisen ja omaisuudenhoidon kautta tai muuten laitoksilta tai yksittäisiltä henkilöiltä.
- - "
Yhtiöjärjestyksen 5 §:n mukaan Ente Fieran hallituksen puheenjohtajan nimittää tasavallan presidentti, ja hallituksen varapuheenjohtajan ja toimitusjohtajan nimittää teollisuusministeri (yhtiöjärjestyksen 10 §).
Ente Fieran perustavanlaatuisista päätöksistä (yhtiöjärjestyksen 7 §) vastaavan consiglio generalen jäsenistä yli puolet on 6 §:n mukaan valtionhallinnon, Lombardian maakunnan, Milanon alueen ja Milanon kaupungin edustajia, ja muut jäsenet ovat elinkeinoelämän edustajia.
Yhtiöjärjestyksen 15 §:n mukaan Ente Fiera toimii teollisuusministerin valvonnan alaisena.
Yhtiöjärjestyksen 16 §:n 1 momentin mukaan teollisuusministeri voi siirtää Ente Fieran johdon tätä varten nimettävälle virkamiehelle, jos yleisestä liikkeenjohdosta ei enää huolehdita tai jos toiminnassa havaitaan vakavia säännönvastaisuuksia. Teollisuusministeri voi 2 momentin mukaan päättää Ente Fieran yritystoiminnan joko siitä syystä, että tämä ei kykene enää saavuttamaan päämääriään, tai yleiseen etuun liittyvistä syistä.
III Ennakkoratkaisupyynnöt esittäneessä tuomioistuimessa vireillä olevissa oikeudenkäynneissä tarkastellut aineelliset kysymykset
A Asiaa C-223/99 koskevat tosiseikat
6. Agorà srl (jäljempänä Agorà) esitti 24.12.1997 hakemuksen, jossa se pyysi, että Ente Fiera antaisi sille 7.8.1990 annetun lain nro 241/90 25 §:n nojalla tietoja 2.8.1997 päivätyllä ilmoituksella aloitettuun sellaiseen tarjouspyyntömenettelyyn liittyvistä asiakirjoista, jolla pyrittiin tekemään vastaanottotilojen ja tiedotuspisteiden kalustamista ja sisustamista koskeva vuokrasopimus.
7. Ente Fiera kieltäytyi 5.1.1998 päivätyssä kirjeessään antamasta tietoja kyseisistä asiakirjoista. Ente Fiera perusteli päätöstään sillä, ettei sitä voitu pitää julkisoikeudellisena laitoksena eikä sillä tästä syystä ollut velvollisuutta noudattaa julkisoikeudellisen laitoksen toimintaan sovellettavia säännöksiä.
8. Agorà riitautti tämän kieltäytymispäätöksen nostamalla 23.1.1998 tiedoksiannetun kanteen ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa. Kyseinen tuomioistuin hyväksyi kanteen katsoen, että Ente Fieralla on velvollisuus antaa kantajayhtiölle jäljennökset kaikista edellä mainittuun tarjouspyyntömenettelyyn liittyvistä asiakirjoista.
9. Ente Fiera haki muutosta tähän tuomioon Consiglio di statossa. Kyseisen tuomioistuimen kuudes jaosto katsoi 8.7.1998 tekemällään päätöksellä, että alioikeus oli tehnyt menettelyvirheen, ja palautti asian ennakkoratkaisupyynnön esittäneeseen tuomioistuimeen.
10. Agorà on toistanut tälle tuomioistuimelle 19.10.1998 jättämässään kirjelmässä jo aikaisemmin esittämänsä vaatimuksen, jonka mukaan kanne on hyväksyttävä. Se on katsonut, että yhteisöjen tuomioistuimelle on tarpeen esittää julkisia palveluhankintoja koskevan yhteisön lainsäädännön soveltamista koskeva ennakkoratkaisukysymys.
11. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo, että Agoràn esittää väitettä, jonka mukaan Ente Fieran on noudatettava Italian lain nro 241 mukaista avoimuusvaatimusta, on arvioitava sen perusteella, pidetäänkö Ente Fieraa "hankintaviranomaisena". Tässä yhteydessä ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin viittaa asetuksen nro 157/95 ja direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan erilaisiin tulkintatapoihin Italian tuomioistuimissa. Consiglio di stato on 21.4.1995 tekemässään päätöksessä nro 354, ja ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on 17.11.1995 antamassaan tuomiossa nro 1365 katsonut, että Ente Fiera täyttää käsitteelle "julkisoikeudellinen laitos" direktiivissä 92/50/ETY asetetut edellytykset. Consiglio di stato on toisaalta tämän jälkeen 16.9.1998 tekemässään päätöksessä nro 1267 muuttanut kantaansa ja katsonut, että Ente Fieran ei voida katsoa harjoittavan yleisen edun mukaista toimintaa ja että sitä ei tästä syystä voida pitää direktiivissä 92/50/ETY tarkoitettuna "julkisoikeudellisena laitoksena".
12. Consiglio di staton jälkimmäinen päätös on esitetty 5.11.1999 päivätyn Ente Fieran laatiman kirjelmän liitteenä 3. Consiglio di stato perustelee kantaansa lausumalla, että kaupankäynnin välillinen edistäminen messujen järjestämisen seurauksena ei riitä sen toteamiseksi, että Ente Fiera harjoittaisi tällöin ei-kaupallista, yleiseen etuun liittyvää toimintaa. Messujen järjestäminen voi olla yleisen edun mukaista samalla tavoin kuin moni muukin yleiseen etuun liittyvä kaupallinen toiminta kuten pankki- tai televiestintätoiminta. Messujen järjestäminen on kuitenkin sisällöllisesti kaupallista toimintaa, joka täydentää yrityksen mainontaa ja tavaroiden ja palvelujen markkinointia sekä sen tuotantotoimintaa.
13. Corte di cassazione taas on tällä välin pysyttänyt Consiglio di staton päätöksen. Myös tämän tuomioistuimen mukaan Ente Fiera tyydyttää elinkeinoelämään liittyviä yleisen edun mukaisia tarpeita. Corte di cassazione katsoo Ente Fieran messuja ja näyttelyjä järjestämällä edistävän tuotteitaan esittelevien yritysten kaupallista toimintaa. Tämän lisäksi se on kilpailevassa asemassa muihin messujen järjestäjiin nähden. Tämän seikan kanssa ei ole Corte di cassazionen mukaan ristiriidassa se, että Ente Fiera ei tavoittele voittoa. Ainakin ajoittain Ente Fiera pyrkii kattamaan toiminnallaan sille aiheutuneet kulut ja mahdolliset tappiot.
B Asiaa C-260/99 koskevat tosiseikat
14. Ente Fiera järjesti Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 29.7.1997 julkaistulla tarjouskilpailuilmoituksella rajoitetun tarjouskilpailun. Se pyysi tarjouksia messualueensa puhtaanapitopalvelujen järjestämiseksi 1.1.-31.12.1998. Sopimusta oli mahdollisuus jatkaa kahdella vuodella.
15. Excelsior s.n.c. (jäljempänä Excelsior) osallistui tarjouskilpailun osioihin 2-5. Tarjouskilpailumenettelyn päätteeksi kolmas osio annettiin Consorzio Milesille. Se oli luokitettu tarjouskilpailusta laaditussa luettelossa kolmanneksi, ja Ente Fiera sulki luettelossa Milesin edellä olleet kaksi ensimmäistä yritystä kilpailun ulkopuolelle. Excelsior oli luokiteltu viidenneksi.
16. Myöhemmin Ente Fiera purki Consorzio Milesin kanssa tehdyn sopimuksen vedoten vakavaan sopimuksen täyttämättä jättämiseen. Hallien nro 1-7 puhtaanapitopalvelu (tarjouskilpailun osio nro 3) annettiin väliaikaisesti C.I.F.T.A.T:n tehtäväksi (tarjouskilpailussa seitsemänneksi luokiteltu tarjoaja) ajanjaksoksi 13.2.1998-30.6.1998. Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistiin 7.3.1998 uusi tarjouskilpailu kyseisestä osiosta ajanjaksoksi 1.7.1998-31.12.1998.
17. Excelsior nosti asiasta 10. ja 11.4.1998 kanteen, jossa se riitautti puhtaanapidon antamisen väliaikaisesti C.I.F.T.A.T:n tehtäväksi ja uuden tarjouskilpailun järjestämisen samasta puhtaanapitopalvelusta virallisessa lehdessä 7.3.1998 julkaistun ilmoituksen mukaisesti.
18. Ente Fiera puolustautui väittämällä, että hallintotuomioistuimella ei ollut toimivaltaa käsitellä kyseistä asiaa. Se perusteli väitettään vetoamalla siihen, ettei se ollut "julkisoikeudellinen laitos" eikä sen tästä syystä tarvinnut noudattaa julkisia palveluhankintoja koskevaa yhteisön lainsäädäntöä eikä vastaavia kansallisia säännöksiä.
19. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo, että toimivaltakysymyksen ratkaisemiseksi on välttämätöntä selvittää, onko Ente Fiera direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu "julkisoikeudellinen laitos".
IV Ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa
20. Kansallinen tuomioistuin lykkäsi edellä esitetyistä syistä asian käsittelyä ja esitti seuraavan, molempia oikeudenkäyntejä koskevan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Onko 18.6.1992 annetun direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu julkisoikeudellisen laitoksen käsite sovellettavissa Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milanoon?"
21. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 14.9.1999 antamalla määräyksellä asiat C-223/99 ja C-260/99 yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
V Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
22. Asian C-233/99 kantaja Agorà katsoo, että Ente Fiera harjoittaa "yleisen edun mukaista toimintaa". Tämä käy sen mukaan ilmi sekä Ente Fieran yhtiöjärjestyksestä että Ente Fieran tehtäviä ja toimintaa koskevista kansallisista säännöksistä. Se katsoo, että messujen järjestäminen on yleisen edun mukaista ja hyödyttää niin laajaa ihmisjoukkoa, että tämä joukko voidaan rinnastaa kansalaisiin yleensä.
23. Ente Fiera on Agoràn mukaan myös perustettu nimenomaisesti tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita. Tämän osoittaa jo se, että Ente Fiera hoitaa yleisen edun mukaisia tehtäviään hyvin institutionalisoidusti. Tässä yhteydessä Agoràn mukaan merkitystä ei ole sillä, että kyse oli alun perin yksityisoikeudellisesta komiteasta.
24. Agorà jatkaa, että Ente Fiera täyttää yleisen edun mukaisia tarpeita muulla kuin kaupallisella tavalla. Tietyn toiminnan kaupallisuus tarkoittaa sen mukaan sitä, että toiminta on puhtaasti yksityisoikeudellista. Tällöin voitontavoittelua koskevan edellytyksen täyttyminen on Agoràn mukaan ratkaisevassa asemassa.
25. Ente Fiera ei kuitenkaan yhtiöjärjestyksensä 1 §:n mukaan pyri saamaan voittoa toiminnastaan. Tästä syystä Agoràn mukaan ei voida varmuudella sanoa, että Ente Fieran päätökset tehtäisiin yksinomaan kaupallisin perustein.
26. Myös julkishallinnon valvonnan alaisuuteen kuuluminen estää Agoràn mukaan Ente Fieraa toimimasta markkinoilla pelkästään kaupallisista lähtökohdista. Yleisesti tarkasteltuna messujen järjestämisen valvonta antaa messujärjestäjille mahdollisuuden saada markkinoilla erityisasema kilpailijoihinsa nähden.
27. Agoràn mukaan Ente Fieran luokittelemiseen julkisoikeudelliseksi laitokseksi ei vaikuta millään tavoin se, että kyseiseen yritykseen sovelletaan codice civilea.
28. Agorà toteaa lopuksi, että Ente Fiera on sitä paitsi noudattanut julkisia palveluhankintoja koskevia yhteisön säännöksiä, kunnes Consiglio di stato on vuonna 1998 muuttanut kantaansa.
29. Asian C-260/99 kantaja eli Excelsior katsoo, että käsitettä "julkisoikeudellinen laitos" on tulkittava julkisia palveluhankintoja koskevan yhteisön lainsäädännön päämäärän valossa. Kyseisillä säännöksillä pyritään estämään tilanne, jossa tietyssä jäsenvaltiossa toimiville yrityksille annetaan etusija muissa jäsenvaltioissa toimiviin yrityksiin nähden. Säännöksissä esiintyvä käsite "hankintaviranomainen" jätetään niissä lopullisesti määrittelemättä nimenomaan sen vuoksi, ettei kyseistä tavoitetta laiminlyötäisi. Juuri tämän vuoksi säännöksiin on otettu nimenomaan joustava käsite "julkisoikeudellinen laitos".
30. Excelsiorin mukaan ei-kaupallisuus liittyy yleisen edun mukaiseen toimintaan eikä tällaista toimintaa harjoittavaan laitokseen. Tämä edellytys täyttyy Excelsiorin mukaan sellaisten laitosten osalta, jotka huolehtivat sellaisista yleisen edun mukaisista tehtävistä, joilla ei pyritä tyydyttämään tavaroiden ja palvelujen kysyntää kuluttajien parissa. Edellytys täyttyy myös silloin, kun laitokset huolehtivat sellaisista yleisen edun mukaisista tehtävistä, jotka eivät kohdistu yksittäiseen kuluttajaan ja joihin liittyen ei myöskään voi ilmetä hintasyrjintää. Ente Fiera ei harjoita kaupallista toimintaa, koska se ei tarjoa palveluja suoraan yksittäisille kuluttajille vaan sen tehtävänä on edistää ja koordinoida muiden tahojen kaupallista toimintaa. Excelsior muistuttaa vielä, ettei Ente Fiera tavoittele toiminnallaan voittoa.
31. Ente Fieran mielestä asiassa C-223/99 esitetty ennakkoratkaisupyyntö olisi jätettävä tutkimatta. Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä oleva asia koskee sen mukaan ainoastaan Italian avoimuussäännösten sovellettavuutta eikä lainkaan julkisia hankintoja koskevia yhteisön säännöksiä. Vaikka Ente Fieraa näin ollen pidettäisiinkin direktiivin 92/50/ETY mukaisena "julkisoikeudellisena laitoksena", tämä ei vaikuttaisi kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa oikeudenkäynnissä ratkaistavaan asiaan eli oikeuteen tutustua julkisiin asiakirjoihin.
32. Arvioidessaan, miten ennakkoratkaisukysymykseen olisi vastattava, Ente Fiera toteaa, että käsitteelle "julkisoikeudellinen laitos" asetettu edellytys eli "oikeushenkilön asema" täyttyy tässä yhteydessä kiistatta. Se ei kuitenkaan katso toimivansa julkisen vallan valvonnan alaisena. Kansallisen lainsäädännön mukaiset rajalliset valvontaoikeudet, jotka valtiolla on Ente Fieraan nähden, vastaavat oikeuksia, jotka julkisella vallalla on myös säätiöihin nähden sekä muun, yksinomaan yksityisoikeudellisen ja kaupallisen toiminnan yhteydessä. Valtiolla on Ente Fieran mukaan vain toissijaisia ja yleisiä valvontaan ja koordinointiin liittyviä oikeuksia messujen järjestämisen yhteydessä. Muilta osin messujen järjestämiseen osallistuu ilman valtiovallan mukanaoloa useita julkis- ja yksityisoikeudellisia elimiä. Ente Fiera jatkaa, että se ei ole tilivelvollinen valtiolle eikä valtio rahoita sen toimintaa millään tavoin.
33. Ente Fiera harjoittaa mielestään yksinomaan kaupallista toimintaa. Tämä on pääteltävissä siitä, että se ei tarjoa palvelujaan vastikkeetta vaan yritykset maksavat sille niistä. Se, ettei toimintaan sisälly voitontavoittelua, tarkoittaa pelkästään sitä, että tuottoa ei jaeta vaan sillä kasvatetaan yritysomaisuutta. Näin Ente Fiera pystyy itse rahoittamaan toimintansa kannattavalla tavalla. Ente Fieran mukaan merkitystä ei näin ollen ole sillä, että se täyttää yleisen edun mukaisia tarpeita, koska toiminta on joka tapauksessa kaupallista.
34. Ente Fiera jatkaa, että markkinoilla, joilla se toimii, on yhä enemmän kilpailijoita. Oikeuskäytännön mukaan tätäkin voidaan pitää merkkinä siitä, että kyse ei ole yleisen edun mukaisten tarpeiden täyttämisestä muulla kuin kaupallisella tavalla. Jos Ente Fiera ei noudattaisi toiminnassaan liiketaloudellisia periaatteita, sen liiketoiminnan tulos olisi auttamatta negatiivinen. Ente Fieran taseista käy kuitenkin ilmi, että tulokset ovat olleet hyviä.
35. Myös komission tulkitsevassa tiedonannossa sisämarkkinoita koskevien sääntöjen soveltamisesta messujen ja näyttelyjen alalla todetaan Ente Fieran mukaan, että messujen järjestäminen on kaupallista toimintaa.
36. Vaikka Ente Fiera onkin vapaaehtoisesti noudattanut julkisia hankintoja koskevia yhteisön säännöksiä, tästä ei sen mukaan voida päätellä, että niitä tulisi yleisesti soveltaa Ente Fieraan.
37. Komissio suhtautuu huomautuksissaan epäilevästi siihen, että Ente Fiera tosiasiassa huolehtisi yleisen edun mukaisista tehtävistä. Ente Fieran erityistehtävänä on komission mukaan edistää elinkeinoelämän toimijoiden eli tietyn ryhmän harjoittamaa toimintaa. Tämän suuren mutta kuitenkin rajallisen ryhmän etuja on vaikea rinnastaa yleiseen etuun.
38. Komissio katsoo, että Ente Fieran päämäärät ovat puhtaan kaupalliset. Yhtiöjärjestyksen 1 §:n mukaan tehtävät, joita yrityksen pitäisi harjoittaa, liittyvät kiinteästi elinkeinonharjoittajien messuilla tarjoamien tavaroiden ja palvelujen esittelemiseen ja markkinointiin. Tulkinta, jonka mukaan tiettyjen talouden- ja tuotantoalojen ja joidenkin elinkeinonharjoittajien toiminnan edistämisellä olisi taloudellista merkitystä vain silloin, kun sen seurauksena vastataan suoraan yksittäisten kuluttajien tavaroihin ja palveluihin kohdistamaan kysyntään, on komission mukaan liian suppea eikä vastaa direktiivin sisältöä.
39. Ente Fiera on myös perustettu tiettyä tarkoitusta varten eli nimenomaisesti tyydyttämään kuvattuja taloudellisia tarpeita. Se perustettiin 1900-luvun alussa huolehtimaan elinkeinonharjoittajien perinteisistä ja uusista tarpeista.
40. Tarkastellessaan Ente Fieran toiminnan ja toimintatapojen ominaispiirteitä komissio toteaa, että kyseinen yritys harjoittaa taloudellista toimintaa. Ente Fiera ei tosin tavoittele voittoa. Tämä kuitenkin tarkoittaa komission mukaan vain sitä, että tuottoa ei jaeta vaan se säilytetään yrityksen sisällä. Ente Fieran toiminta perustuu tuottavuuteen, tehokkuuteen ja taloudellisuuteen, ja se rahoittaa toimintansa itse hankkimillaan varoilla. Tätä varten Ente Fiera kuitenkin tavoittelee voittoa, ja se sijoittaa saamansa varat itseensä.
41. Ente Fiera myös kilpailee messujen järjestämisessä ja johtamisessa muiden yksityisten järjestäjien ja yritysten kanssa, eikä sillä ole tältä osin etuoikeuksia. Oikeuskäytännössä tätä on pidetty osoituksena toiminnan kaupallisuudesta. Komission mukaan kilpailun olemassaolo ei kuitenkaan yksin riitä sulkemaan pois sitä mahdollisuutta, että kyseessä oleva laitos toimisi muiden kuin liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Ente Fieran yhtiöjärjestyksen 1 §:n mukaan yritys kuitenkin pyrkii tuottavuuteen, tehokkuuteen ja taloudellisuuteen. Tämä seikka yhdessä yrityksen markkinoilla kohtaaman kilpailun kanssa osoittaa, että kyse on kaupallisesta toiminnasta.
42. Komissiokin viittaa edellä mainittuun tulkitsevaan tiedonantoonsa. Tiedonannon perusteellakin Ente Fiera toimii kilpailuolosuhteissa ja tarjoaa vastikkeellisia palveluja.
VI Kannanotto
A Asiaa C-223/99 koskevan ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
43. Asiaa C-260/99 koskevan ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä ei ole riitautettu. Ente Fiera sen sijaan väittää, että asiaa C-223/99 koskevan ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty, koska esitetty kysymys ei koske yhteisön vaan Italian oikeuden tulkintaa.
44. Kuten edellä otsakkeen "Asiaa koskevat oikeussäännöt" jälkeen todettiin, yhteisön oikeuden käsite "julkisoikeudellinen laitos" otettiin Italian lainsäädäntöön direktiivin 92/50/ETY voimaansaattamisen yhteydessä. Ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin on todennut, että kyseisen käsitteen tulkinta on tärkeää avoimuutta ja hallintoa koskevien Italian säännösten eli 7.8.1990 annetun lain nro 241 kannalta. Ennakkoratkaisukysymys koskee käsitteen "julkisoikeudellinen laitos" tulkintaa direktiivin 92/50/ETY valossa. Kyse on näin ollen yhteisön johdetun oikeuden tulkinnasta ja EY 234 artiklan mukaisesta, tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttävästä ennakkoratkaisukysymyksestä.
45. Se, missä määrin ennakkoratkaisupyynnössä esitetyllä kysymyksellä on merkitystä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa, riippuu periaatteessa pelkästään ennakkoratkaisupyynnön esittäneestä tuomioistuimesta, eikä yhteisöjen tuomioistuin tutki asiaa jälkeenpäin. Tästä periaatteesta poiketaan vain, jos ennakkoratkaisukysymyksen ja kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian välillä ei ilmeisestikään ole minkäänlaista yhteyttä tai jos esitetyt kysymykset ovat yleisiä tai hypoteettisia. Asiassa C-223/99 esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen ei kuitenkaan liity tämänkaltaista tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on välipäätöksessään todennut, että kyseisen tuomioistuimen velvollisuus tarkastella kansallisen lainsäädännön avoimuussäännöksiä riippuu siitä, pidetäänkö Ente Fieraa direktiivin 92/50/ETY mukaisena "julkisoikeudellisena laitoksena" vai ei. Tämän vuoksi asiassa C-223/99 esitetty ennakkoratkaisupyyntö on otettava tutkittavaksi.
B Direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan tulkinta
46. Jotta Ente Fieraa pidetään hankintaviranomaisena, seuraavien kolmen edellytyksen on direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan mukaan täytyttävä. Ente Fieran on oltava oikeushenkilö, sen toiminnan on oltava valtiovallan valvonnan alaisuudessa ja se on oltava perustettu tiettyä tarkoitusta varten. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tässä säännöksessä mainitut kolme edellytystä ovat luonteeltaan kumulatiivisia.
1. Ente Fieran oikeushenkilöllisyys
47. Ente Fiera sai 1.7.1922 annetulla regio decretolla aloitteestaan (iniziativa) oikeushenkilön aseman (ente morale). Yhtiöjärjestyksensä 1 §:n 1 momentin 3 kohdan ja 3 momentin sekä 3 §:n sekä regio decreton nojalla se on siis oikeushenkilö. Direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan edellytys näin ollen täyttyy.
2. Valtion ja alueellisten viranomaisten vaikutus Ente Fieraan
48. Ente Fieran hallituksen jäsenistä yli puolet on maan keskushallinnon ministerien sekä alue- ja paikallisviranomaisten edustajia (yhtiöjärjestyksen 6 §). Hallituksen puheenjohtajan nimittää tasavallan presidentti (yhtiöjärjestyksen 5 §:n 1 momentti). Hallituksen varapuheenjohtajan nimittää teollisuusministeri (yhtiöjärjestyksen 5 §:n 3 momentti). Tämän vuoksi Ente Fieran johtaviin elimiin osallistuu valtion- ja aluehallinnon viranomaisia. Ente Fiera myös toimii yhtiöjärjestyksensä 15 §:n mukaan teollisuusministerin valvonnan alaisuudessa, ja teollisuusministeri voi 16 §:n mukaan lopettaa Ente Fieran toiminnan. Yrityksen johtokin on näin ollen valtiovallan valvonnan alaisena. Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Connemara Machine Turf antamassa tuomiossa on katsottu, että valtion pelkkä välillinen valvontamahdollisuus on riittävä. Keskushallinnon toimivalta Ente Fierassa on siirretty 7.7.1999 annetulla asetuksella Lombardian aluehallitukselle. Tämäkin on kuitenkin alueviranomainen, mistä syystä alueviranomaiset nimittävät edelleen Ente Fieran johtoelimet ja valvovat yrityksen toimintaa direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
3. Perustaminen nimenomaisesti tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita ja muun kuin teollisen tai kaupallisen toiminnan harjoittaminen
49. Edellä esitetyn perusteella on yhdyttävä ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kantaan siitä, että arvioitaessa, onko Ente Fiera direktiivin 92/50/ETY 1 artiklassa tarkoitettu "julkisoikeudellinen laitos", on itse asiassa selvitettävä, onko Ente Fiera laitos, joka on perustettu nimenomaisesti tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita ja joka ei harjoita teollista tai kaupallista toimintaa (direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan ensimmäinen alakohta).
a) Perustaminen nimenomaisesti tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita
50. Seuraavaksi on selvitettävä, onko Ente Fiera perustettu direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla nimenomaisesti tyydyttämään "yleisen edun mukaisia tarpeita".
51. Yhtiöjärjestyksensä mukaan Ente Fieran "päämääränä on kaikenlainen messujen, kongressien ja muiden sellaisten tilaisuuksien järjestäminen ja tukeminen, joilla pyritään myynninedistämiseen ja tavaroiden ja palvelujen tuotannon sekä niiden markkinoinnin vauhdittamiseen". Ente Fiera on näin ollen perustettu messujen ja kongressien järjestämistä varten. On vielä pohdittava, voidaanko tällaista päämäärää pitää yleisen edun mukaisena tarpeena.
52. Yleisen edun mukaisista tarpeista huolehtimisen puolesta puhuu lähinnä yhtiöjärjestyksen 1 §:n 1 momentin 1 kohdan toisen virkkeen sanamuoto. Sen mukaan Ente Fiera ei tavoittele voittoa ja se harjoittaa yleisen edun mukaista toimintaa.
53. Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan oikeudenkäynnin asianosaiset eivät kiistä sitä, että messujen ja näyttelyjen järjestäminen on yleisen edun mukainen tehtävä. Myös Consiglio di stato ja Corte di cassazione katsovat tuoreemmassa oikeuskäytännössään, että Ente Fiera huolehtii yleisen edun mukaisista tehtävistä. Komissio kuitenkin on eri mieltä asiasta. Se perustelee kantaansa sillä, että Ente Fiera huolehtii vain rajallisen henkilöryhmän eduista.
54. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole tähänastisessa julkisia hankintoja koskevassa oikeuskäytännössään lausunut siitä, missä määrin messujen järjestäminen on yleisen edun mukaisista tarpeista huolehtimista. Seuraavia tehtäviä on oikeuskäytännössä tähän mennessä pidetty yleisen edun mukaisina: virallisten painotuotteiden kuten passien, ajokorttien ja henkilötodistusten valmistaminen, talousjätteiden kerääminen ja käsittely, kansallisten metsien hoito ja metsäteollisuuden harjoittaminen ja yliopistotoiminta. Julkisasiamies Fennelly on lisäksi pitänyt julkisten televiestintäverkkojen ylläpitämistä ja julkisten viestintäpalvelujen tarjoamista yleisen edun mukaisina tehtävinä, ja julkisasiamies Mischo on katsonut, että asunnontuotannosta vastaavat viranomaiset ("offices publics d'amenagement et de construction") ja julkisista vuokra-asunnoista vastaava osakeyhtiö ("société anonyme d'habitations a loyer modéré") harjoittavat yleisen edun mukaista toimintaa.
55. Edellä mainitut esimerkit liittyvät selvästi sellaisiin asioihin, joita periaatteessa voidaan pitää yleisen edun mukaisina. Toisaalta yliopistossa opiskelun kaltaista toimintaa voivat harjoittaa vain tietyt henkilöt eli ne, jotka ovat täyttäneet sisäänpääsyvaatimukset. Myös julkisen vallan sosiaalisista syistä rakentamia asuntoja tarjotaan vain niitä tarvitseville. Jos näitä toimia verrataan messujen järjestämiseen, voidaan todeta, että myös messut ovat tietyissä olosuhteissa avoimet vain tietylle yleisölle, esimerkiksi silloin, kun on kyse tietyn ammattialan messuista. Esillepano on kuitenkin avoin kaikille, jotka täyttävät messujen järjestäjän asettamat edellytykset eli esimerkiksi harjoittavat sen alan kaupallista toimintaa, jota messut koskevat. Komission näkemyksestä poiketen katson, että olisi epäoikeudenmukaista päätellä, että koska messutoiminnasta hyötyy välittömästi vain tietty rajallinen henkilöryhmä, messujen järjestäminen ei palvele yleistä etua. Aivan kuten yliopistossa suoritettavan tutkimuksen julkisuudesta ja tutkimustuloksista on yleistä etua yleissivistyksen paranemisen kautta, myös messut, joihin kokoontuu valmistajia ja kauppiaita, hyödyttävät kuluttajaa, joka voi esimerkiksi ostaa vähittäismyynnistä tuotteita, joiden tukku- ja vähittäismyynnistä messuilla kerrotaan. Kuten komissio on todennut tulkitsevassa tiedonannossaan, messut ja näyttelyt ovat mainintaa täydentävä "myynninedistämiskeino", joka liittyy talouden kehitykseen, jossa on "kasvava tarve sellaiseen viestintään ja tiedottamiseen, jonka avulla kuluttaja voi löytää parhaat vaihtoehdot". Osallistujaryhmän rajallisuus ei siten saa aikaan sitä, että messujen järjestämistä ei pidettäisi yleisen edun mukaisista tarpeista huolehtimisena.
56. Tässä vaiheessa voidaan siis lähteä siitä, että Ente Fiera tyydyttää yleisen edun mukaisia tarpeita.
b) Suoritettavien tehtävien laatu
57. Jotta Ente Fieraa voidaan pitää julkisoikeudellisena laitoksena, se ei saa harjoittaa teollista tai kaupallista toimintaa. Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa asianosaiset kiistelevät juuri tämän edellytyksen tulkinnasta ja huomioon ottamisesta. Kantajat katsovat, että Ente Fiera ei harjoita kaupallista toimintaa, kun taas Ente Fiera itse ja komissio ovat sitä mieltä, että messujen järjestäminen on puhtaasti kaupallista toimintaa. Myös Consiglio di stato ja Corte di cassazione kannattavat jälkimmäistä tulkintaa.
58. Tähän mennessä yhteisöjen tuomioistuin on ottanut kantaa ilmaisun "ei harjoita teollista tai kaupallista toimintaa" tulkintaan lähinnä asiassa BFI Holding antamassaan tuomiossa. Se totesi tässä yhteydessä, että "direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan eri kieliversioista ilmenee, että muun kuin teollisen tai kaupallisen toiminnan harjoittaminen on kriteeri, jolla pyritään täsmentämään tässä säännöksessä tarkoitettua yleisen edun mukaisten tarpeiden käsitettä". Se on perustellut kantaansa vedoten ennen kaikkea säännöksen käytännönläheiseen merkitykseen: "Vaikka yhteisön lainsäätäjä olisikin arvioinut, että kaikki yleisen edun mukaiset tarpeet ovat luonteeltaan muita kuin teollisia tai kaupallisia, sitä ei olisi näin täsmennetty, koska tämä määritelmän toinen osa olisi tällöin turha".
59. Komission kanssa on oltava yhtä mieltä siitä, että ilmaisussa "ei harjoita teollista tai kaupallista toimintaa" on kyse yleisen edun mukaisina pidettävien tehtävien käsitteen rajaamisesta. On kuitenkin epäselvää, miten "teolliset ja kaupalliset" tehtävät voidaan yleisen edun mukaisten tehtävien yhteydessä erottaa "muista kuin teollisista ja kaupallisista tehtävistä" ja onko Ente Fieran tehtävä eli messujen järjestäminen "teollista tai kaupallista" vai ei.
60. Agorà katsoo, että Ente Fieran toiminta ei ole teollista tai kaupallista ennen kaikkea yrityksen yhtiöjärjestyksen 1 §:n 1 momentin toisen virkkeen perusteella. Virkkeen mukaan Ente Fiera ei pyri voiton tavoitteluun ("L'Ente non ha fini di lucro - - "). Tätä väitettä tukee ainakin se seikka, että teollinen tai kaupallinen toiminta liittyy periaatteessa liiketaloudellisen voiton tavoitteluun.
61. Säännöksestä tehtävää johtopäätöstä tukee Ente Fieran yhtiöjärjestyksen 16 §:n määräys. Kyseisen pykälän 1 momentin mukaan teollisuusministeri voi siirtää Ente Fieran johdon tätä varten nimettävälle virkamiehelle, jos yleisestä hallinnoinnista ei enää huolehdita tai jos on havaittu vakavia säännönvastaisuuksia. Teollisuusministeri voi 2 momentin mukaan jopa lopettaa Ente Fieran toiminnan joko siitä syystä, ettei Ente Fieran tavoitteita voida enää saavuttaa, tai yleistä etua koskevista syistä. Mahdollisuutta lopettaa yrityksen toiminta yleistä etua koskevista syistä on kuitenkin vaikea yhdistää oletukseen siitä, että yritys olisi perustettu tyydyttämään teollisia tai kaupallisia tarpeita. Teollista tai kaupallista toimintaa harjoittava yritys joutuu lopettamaan toimintansa joko maksukykyyn liittyvistä syistä tai sen vuoksi, että yrityksen omistajataholla ei enää ole kiinnostusta jatkaa yritystoimintaa. Näistä kahdesta syystä ensin mainittu on sidoksissa pelkästään taloudellisiin olosuhteisiin, ja jälkimmäinen perustuu yksittäisten omistajien päätöksenteko-oikeuksiin. Yhtiöjärjestyksen 16 §:n 2 momentti voisi siten olla myös osoitus siitä, että Ente Fiera ei ensisijaisesti täytä sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, jotka eivät ole teollisia tai kaupallisia.
62. Komissio ja Ente Fiera perustelevat Ente Fieran kaupallista luonnetta viittaamalla ennen kaikkea messujen ja näyttelyjen alalla annettuun komission tulkitsevaan tiedonantoon. Kyseisen asiakirjan mukaan messujen järjestäminen on teollista tai kaupallista toimintaa. Myös Consiglio di Stato on samoilla linjoilla, kun se katsoo, että messujen järjestäminen on yhteydessä tuotteiden ja palvelujen mainonnan ja markkinoinnin kanssa ja näin ollen yrityksen tuotantotoimintaa täydentävää toimintaa. Corte di cassazione arvioi lisäksi, että messujen järjestämiseen liittyy teollisen ja kaupallisen toiminnan tukemista ja kannattaa näin ollen messujen järjestämisen luokittelemista kaupalliseksi toiminnaksi.
63. Komission tulkitsevassa tiedonannossa messutoiminta kuvataan "kaupallisessa tarkoituksessa järjestettäviksi tapahtumiksi". Tässä yhteydessä on kuitenkin todettava, että vaikka messuilla tuotettaan esittelevää tahoa pidettäisiin kaupallisena, tämä ei välttämättä tarkoita, että messutoimintaa pidetään automaattisesti kaupallisena toimintana. Järjestäjä voi messujen avulla pyrkiä myös muihin kuin kaupallisiin päämääriin, esimerkiksi messualueen aluepolitiikan kehittämiseen tai alueellisten tai paikallisten tuotteiden myynnin edistämiseen, sillä messut tarjoavat edullisen keinon esitellä tällaisia tuotteita.
64. Komission tulkitsevassa tiedonannossa kuvataan yleisesti messualaa ja todetaan, että messut ilmentävät konkreettisesti markkinoiden käsitettä. Messuja pidetään tiedonannossa muuta mainontaa täydentävänä myynninedistämiskeinona, sillä ne lähentävät toisiinsa tuotteiden ja palvelujen kysynnän ja tarjonnan tuomalla ne esiin toimijoille suotuisassa ympäristössä. Messut antavat osallistujille tilaisuuden kohentaa markkinatuntemustaan, tunnistaa uudet kehityssuunnat, arvioida kilpailijoiden tilanne ja solmia uusia yhteyksiä. Tiedonannossa ei kuitenkaan missään vaiheessa todeta, että messujen järjestäminen olisi sellaisenaan ja aina kaupallista toimintaa. Asiakirjassa päinvastoin nimenomaisesti suljetaan pois yritysten tai niiden yhteenliittymien yksinomaan yksityinen toiminta. Sen sijaan on pohdittava, missä määrin tulkitsevaa tiedonantoa voidaan ylipäänsä soveltaa messuihin, jotka on järjestetty kaupallisin perustein. Tällainen soveltaminen käy entistä kyseenalaisemmaksi, kun otetaan huomioon, että tiedonannon tarkoituksena on lähinnä varmistaa, että messujen järjestämiseen sovellettavat kansalliset säännökset ovat sopusoinnussa yhteisön oikeuden periaatteiden ja erityisesti sijoittautumisvapauden ja palvelujen ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden kanssa. Jos tiedonannossa nimenomaisesti suljetaan sen soveltamisalan ulkopuolelle pelkästään yksityisoikeudelliset toimenpiteet, tämä on osoitus siitä, että on myös messuja, joita järjestetään muista kuin pelkästään kaupallisista syistä. Tämän vuoksi tulkitsevan tiedonannon perusteella ei voida mitenkään päätellä, että Ente Fieran messutoiminta olisi kaupallista.
65. Consiglio di stato perustelee kantaansa, jonka mukaan Ente Fiera ei ole julkisoikeudellinen laitos, toteamalla, että Ente Fieran päämäärät perustuvat yksityisoikeudelliseen perustamisasiakirjaan ja että yrityksen pääoma on peräisin komiteaan aikoinaan kerätyiltä elinkeinoelämän edustajilta. Tämäkään perustelu ei ole vakuuttava. Vaikka Ente Fieran perustamisasiakirja on yksityisoikeudellinen, tällä perusteella ei voida päätellä, että sen tehtävät ovat kaupallisia. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan "hankintaviranomaisen käsitettä on tulkittava toiminnallisesti, jotta vapaan liikkuvuuden periaatteelle voidaan antaa täysi vaikutus - - . Tämän tarpeen kanssa on ristiriidassa se, että ero tehtäisiin niiden säännösten oikeudellisen muodon perusteella, joilla laitos on perustettu ja joilla täsmennetään ne tarpeet, jotka sen on tyydytettävä". Ente Fieran perustamisasiakirjan yksityisoikeudellinen luonne ei siten ole mikään peruste sille, että Ente Fieran katsottaisiin tyydyttävän kaupallisia tarpeita.
66. Komissio ja Ente Fiera toteavat edellä mainitusta voitontavoittelua koskevasta säännöksestä, että yrityksen tuottoa ei jaeta omistajille vaan se sijoitetaan yritykseen itseensä. Tässä yhteydessä on huomattava, että yhtiöjärjestyksen 1 §:n 2 momentin mukaan Ente Fieran toimintaperiaatteita ovat tuottavuus, tehokkuus ja taloudellisuus. Lisäksi yhtiöjärjestyksen 3 §:n 1 momentin mukaan saavuttaakseen päämäärän, jonka vuoksi se on perustettu, Ente Fiera huolehtii tuotosta, jota se saa toimintansa harjoittamisesta.
67. Se seikka, että Ente Fieran saamaa tuottoa ei jaeta vaan se sijoitetaan yritykseen itseensä, yhdessä yhtiöjärjestyksen 3 §:n määräyksen kanssa, jonka mukaan Ente Fieran on huolehdittava toimintansa rahoittamisesta, tukevat näkökantaa, jonka mukaan kyse on kaupallisen toiminnan harjoittamisesta. Yhtiöjärjestyksessä ei ole määräystä siitä, missä määrin julkinen valta voisi osallistua tappioiden korvaamiseen. Ente Fieralla on yksin vastuu toimintansa taloudellisista ja rahallisista seurauksista. Se seikka, että yhtiöjärjestyksessä ei määrätä julkisen vallan mahdollisuudesta korvata tappioita, on osoitus siitä, että yritys harjoittaa kaupallista toimintaa. Kaupallisuutta kuvaa myös se seikka, että yrittäjä kantaa itse vastuun toimintaansa sisältyvästä taloudellisesta riskistä.
68. Tämän lisäksi on todettava, että Ente Fiera kilpailee muiden messujärjestäjien kanssa, kuten komissio ja Ente Fierakin toteavat. Sama perustelu esitetään myös Corte di cassazionen päätöksessä.
69. Tältä osin on todettava, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kilpailun olemassaolo ei riitä sulkemaan pois sitä mahdollisuutta, että toiminta tapahtuu muiden kuin kaupallisten perusteiden pohjalta. Tämä seikka ei siten yksin riitä sulkemaan pois mahdollisuutta, että kyse on muusta kuin kaupallisesta toiminnasta. Tämä seikka yhdessä sen seikan kanssa, että Ente Fiera kantaa yksin toimintaansa liittyvän riskin, puhuu sen puolesta, että Ente Fieran toimintaa on pidettävä kaupallisena. Kilpailutilanteen asettaman paineen vuoksi olisi epätodennäköistä, että Ente Fiera tekisi päätöksiä muulla tavoin kuin kaupallisin perustein.
70. Direktiivin 92/50/ETY tarkoituksena ja päämääränä on "sulkea pois se mahdollisuus, että hankintaviranomainen suosii sopimuksissaan kansallisia tarjouksen tekijöitä tai ehdokkaita". Myöskään tältä kannalta ei vaikuta välttämättömältä pitää Ente Fieraa julkisoikeudellisena laitoksena, jota julkisia hankintoja koskevat säännöt sitoisivat. Direktiivin tarkoituksen saavuttamiseksi julkisoikeudellisen laitoksen käsitettä on tulkittava toiminnallisesti. Kun arvioidaan, täyttääkö tietty laitos direktiivin 92/50/ETY edellytykset, on pikemminkin pohdittava sitä, saattaako yritys tehtävistään huolehtiessaan syrjiä tiettyjä tarjouksentekijöitä kansalaisuuden perusteella.
71. Ente Fieran on yhtiöjärjestyksessään olevan yritystoiminnan rahoittamista koskevan määräyksen vuoksi periaatteessa pakko tehdä päätöksensä pelkästään kaupallisin perustein. Taloudellisen riskin olemassaolo on yritystoiminnalle ominaista. Yrityksillä, jotka täyttävät muita kuin teollisia tai kaupallisia yleisen edun mukaisia tarpeita, olisi tehtäviensä hoitamisen varmistamiseksi voitava luottaa siihen, että julkinen valta osallistuu mahdollisten tappioiden korvaamiseen, jottei tällaisten yritykselle uskottujen muiden kuin kaupallisten tehtävien hoitaminen kävisi mahdottomaksi.
72. On totta, ettei Ente Fiera tavoittele voittoa, kuten edellä on todettu, ja että sillä on tiivis yhteys valtioon. Sellaista vaaraa ei kuitenkaan ole olemassa, että Ente Fiera asettaisi helposti oman maansa tarjouksentekijät etusijalle muiden maiden tarjouksentekijöihin nähden, koska Ente Fiera kantaa yksin taloudelliset ja rahalliset riskinsä.
73. Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että Ente Fiera on yhtiöjärjestyksensä mukaan perustettu nimenomaisesti tyydyttämään yleisen edun mukaisia kaupallisia tarpeita. Ente Fieran kaltainen yritys ei näin ollen täytä direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun käsitteen "julkisoikeudellinen laitos" edellytyksiä.
VII Ratkaisuehdotus
74. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymykseen seuraavalla tavalla:
Kesäkuun 18 päivänä 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY 1 artiklan b alakohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun käsitteen "julkisoikeudellinen laitos" soveltamisalaan eivät kuulu Ente Fieran kaltaiset laitokset, jotka tosin tyydyttävät yleisen edun mukaisia tarpeita eivätkä tavoittele voittoa ja joiden on oltava tiiviissä yhteydessä viranomaisiin mutta joille on ominaista omasta omaisuudestaan huolehtiminen ja oman toimintansa rahoittaminen sekä omasta taloudellisesta ja rahallisesta riskistään vastaaminen yksin, ilman että julkinen valta saattaisi korvata niiden mahdollisia tappioita.