62010CC0473
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NIILO JÄÄSKINEN
prezentate la 6 septembrie 2012 (
1
)
Cauza C-473/10
Comisia Europeană
împotriva
Ungariei
„Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor — Directiva 91/440/CEE — Dezvoltarea căilor ferate comunitare — Directiva 2001/14/CE — Repartizarea capacităților de infrastructură feroviară — Articolul 6 alineatul (3) și anexa II la Directiva 91/440 — Articolul 4 alineatul (2) și articolul 14 alineatul (2) din Directiva 2001/14 — Administratorul infrastructurii — Independența alocării traselor de transport feroviar — Independența tarifării — Articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 — Echilibrul financiar al administratorului infrastructurii și măsuri de stimulare pentru reducerea costurilor și a tarifelor — Articolul 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14 — Stabilirea tarifelor pe baza costurilor directe”
I – Introducere
1.
Prin prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia Europeană solicită Curții să constate că Ungaria nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (3) și al anexei II la Directiva 91/440/CEE (
2
), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2001/12/CE (
3
) (denumită în continuare „Directiva 91/440”), precum și al articolului 4 alineatul (2), al articolului 14 alineatul (2), al articolului 6 alineatele (1) și (2), al articolului 7 alineatul (3), al articolului 8 alineatul (1) și al articolului 11 din Directiva 2001/14/CE (
4
), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2004/49/CE (
5
) (denumită în continuare „Directiva 2001/14”). Ungaria solicită respingerea acțiunii introduse de Comisie.
2.
Prezenta cauză se înscrie într-o serie de acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor (
6
), introduse de Comisie în 2010 și în 2011, privind aplicarea Directivelor 91/440 și 2001/14 de către statele membre, în special în ceea ce privește accesul echitabil și nediscriminatoriu al întreprinderilor feroviare la infrastructură, respectiv la rețeaua feroviară. Aceste acțiuni sunt inedite întrucât oferă Curții prima posibilitate de a se exprima cu privire la liberalizarea căilor ferate în Uniunea Europeană și în special de a interpreta ceea ce s-a convenit a se denumi „primul pachet feroviar”.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
3.
Articolul 6 alineatul (3) din Directiva 91/440 prevede:
„Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că funcțiile care determină accesul echitabil și nediscriminatoriu la infrastructură enumerate în anexa II sunt încredințate unor organisme sau firme care nu sunt furnizoare de servicii de transport feroviar. Indiferent de structurile organizatorice, trebuie arătat că acest obiectiv a fost realizat.
Cu toate acestea, statele membre pot încredința întreprinderilor feroviare sau oricărui alt organism sarcina de a colecta sumele reprezentând tarifele și responsabilitatea de administrare a infrastructurii feroviare, cum ar fi investițiile, întreținerea și finanțarea.”
4.
Lista funcțiilor esențiale prevăzute la articolul 6 alineatul (3), care figurează în anexa II la Directiva 91/440, are următorul cuprins:
„–
pregătirea și luarea deciziilor în legătură cu autorizarea întreprinderilor feroviare, inclusiv acordarea autorizațiilor individuale;
–
luarea deciziilor în legătură cu repartizarea traselor, inclusiv definirea și evaluarea disponibilității traselor, precum și repartizarea efectivă a traselor individuale;
–
luarea deciziilor cu privire la tarifarea infrastructurii;
–
supravegherea îndeplinirii obligațiilor de serviciu public cerute în furnizarea anumitor servicii.”
5.
Potrivit definițiilor prevăzute la articolul 2 din Directiva 2001/14, în înțelesul directivei menționate:
„(a)
«alocare» înseamnă repartizarea capacității de infrastructură feroviară de către administratorul infrastructurii;
[…]
(g)
«capacitate de infrastructură» înseamnă posibilitatea de programare a traselor cerute pentru un segment de infrastructură pe o anumită perioadă;
(h)
«administratorul infrastructurii» înseamnă orice organism sau întreprindere responsabilă în special de realizarea și întreținerea infrastructurii feroviare. Acest termen poate include și administrarea sistemelor de control și siguranță ale infrastructurii. Atribuțiile administratorului infrastructurii în ceea ce privește o rețea sau o parte a unei rețele pot fi atribuite unor organisme sau întreprinderi diferite;
(i)
«rețea» înseamnă întreaga infrastructură feroviară deținută și/sau administrată de un administrator al infrastructurii;
[…]
(k)
«întreprindere feroviară» înseamnă orice întreprindere publică sau privată care a obținut o licență în conformitate cu legislația comunitară aplicabilă, al cărei principal obiect de activitate constă în furnizarea de servicii de transport de marfă și/sau călători pe calea ferată, tracțiunea fiind asigurată obligatoriu de această întreprindere; acest termen include, de asemenea, și întreprinderile care asigură numai tracțiunea;
(l)
«trasă» înseamnă capacitatea de infrastructură necesară pentru a permite circulația unui tren între două puncte ale rețelei, în cursul unei perioade determinate;
(m)
«grafic de circulație» înseamnă datele care definesc toate deplasările programate ale trenurilor și ale materialului rulant pe infrastructura respectivă pe perioada de valabilitate a acestui grafic.”
6.
Articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 2001/14 prevede:
„(1)   […] Calcularea tarifului pentru utilizarea infrastructurii și perceperea acestuia sunt realizate de administratorul infrastructurii.
(2)   În situația în care administratorul infrastructurii, prin cadrul legal, organizatoric sau decizional nu este independent față de toate întreprinderile feroviare, atribuțiile expuse în prezentul capitol, cu excepția perceperii tarifelor, sunt preluate de un organism de tarifare independent prin cadrul legal, organizatoric și decizional.”
7.
Articolul 5 alineatul (1) din Directiva 2001/14 are următorul cuprins:
„Întreprinderile feroviare au dreptul, în mod nediscriminatoriu, la setul minim de prestații și de acces, prin intermediul rețelei la infrastructurile de servicii prevăzute în anexa II. Furnizarea serviciilor menționate la anexa II alineatul (2) se realizează în mod nediscriminatoriu, iar cererile întreprinderilor feroviare pot fi respinse doar dacă există alte opțiuni viabile în condițiile pieței. Dacă serviciile nu sunt asigurate de către un singur administrator al infrastructurii, furnizorul «infrastructurii principale» depune toate eforturile rezonabile pentru a facilita furnizarea acestor servicii.”
8.
Potrivit articolului 6 din Directiva 2001/14:
„(1)   Statele membre stabilesc condițiile corespunzătoare, inclusiv plățile în avans dacă este cazul, care să asigure că, în condiții normale de activitate și pe o perioadă de timp acceptabilă, conturile unui administrator al infrastructurii prezintă cel puțin un echilibru între venitul rezultat din tarifele de utilizare a infrastructurii, excedentul rezultat din alte activități comerciale și finanțările de la stat, pe de o parte, și cheltuielile infrastructurii, pe de altă parte.
[…]
(2)   Administratorii infrastructurii sunt stimulați, respectându-se cerințele în materie de siguranță și prin menținerea și îmbunătățirea calității serviciului de infrastructură, să reducă costurile de furnizare a infrastructurii și nivelul tarifelor de acces.
(3)   Statele membre se asigură că dispoziția de la alineatul (2) se aplică fie în cadrul unui contract încheiat între autoritatea competentă și administratorul infrastructurii pe o perioadă de cel puțin trei ani care să prevadă finanțare de la stat, fie prin stabilirea unor măsuri de reglementare corespunzătoare, care să prevadă competențele necesare.”
9.
Articolul 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14 are următorul cuprins:
„Fără să aducă atingere dispozițiilor de la alineatele (4) sau (5) sau de la articolul 8, tarifele pentru setul minim de prestații și accesul pe rețea la serviciile infrastructurii sunt stabilite la costul direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar.”
10.
Articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2001/14 are următorul cuprins:
„Pentru recuperarea în totalitate a costurilor suportate de către administratorul infrastructurii, dacă piața permite, un stat membru poate majora prețurile pe baza unor principii eficiente, transparente și nediscriminatorii, garantând totodată în special competitivitatea optimă a transportului feroviar internațional de marfă. Sistemul de tarifare respectă sporurile de productivitate realizate de întreprinderile feroviare.
Totuși, nivelul tarifelor nu trebuie să excludă utilizarea infrastructurii de către segmentele de piață care pot plăti cel puțin costul suportat direct ca urmare a exploatării serviciilor de transport feroviar, plus un indice de rentabilitate dacă piața se pretează la aceasta.”
11.
Articolul 13 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2001/14 prevede:
„Dreptul de a utiliza capacități determinate ale infrastructurii sub formă de trasă poate fi acordat solicitanților pe durata maximă corespunzătoare unui grafic de circulație.”
12.
Articolul 14 alineatele (1) și (2) din Directiva 2001/14 prevede:
„[…] Administratorul infrastructurii îndeplinește procedurile de alocare a capacităților. […]
În situația în care administratorul infrastructurii nu este independent pe plan juridic, organizatoric sau decizional de orice întreprindere feroviară, funcțiile prevăzute la alineatul (1) și descrise în prezentul capitol sunt îndeplinite de către un organism de alocare independent pe plan juridic, organizatoric sau decizional de orice întreprindere feroviară.”
13.
Potrivit articolului 29 din Directiva 2001/14:
„(1)   În cazul perturbării circulației trenurilor provocată de o problemă de natură tehnică sau de un accident, administratorul infrastructurii trebuie să ia toate măsurile necesare pentru a se reveni la starea normală. Pentru aceasta elaborează un plan de intervenție în care enumeră diferitele organisme publice care trebuie informate în cazul accidentelor grave sau în cazul perturbării semnificative a circulației trenurilor.
(2)   În cazuri urgente și în situația în care este absolut necesar, întrucât datorită unei defecțiuni infrastructura a fost scoasă temporar din funcțiune, trasele alocate pot fi retrase fără preaviz pe toată perioada de timp necesară reparării sistemului.
Dacă crede de cuviință, administratorul infrastructurii poate cere întreprinderilor feroviare să îi pună la dispoziție resursele pe care el le consideră corespunzătoare pentru restabilirea cât mai rapidă a situației normale.
(3)   Statele membre pot cere întreprinderilor feroviare să se implice în aplicarea și monitorizarea propriilor standarde și reguli de siguranță.”
14.
Anexa II punctul 1 la Directiva 2001/14 prevede următoarele:
„1.
Pachetul minim de acces cuprinde:
(a)
soluționarea cererilor pentru acordarea de capacități de infrastructură;
(b)
dreptul de utilizare a capacităților acordate;
(c)
utilizarea macazelor și a diagonalelor căilor de rulare;
(d)
controlul feroviar, inclusiv semnalizarea, regularizarea, dispecerizarea și comunicarea și furnizarea de informații privitoare la circulația trenurilor;
(e)
toate celelalte informații necesare introducerii sau exploatării serviciilor pentru care au fost acordate capacitățile.”
B – Dreptul național
15.
Legea XCV. din 1993 privind căile ferate a înființat, în anul 2004, un organism independent al întreprinderilor feroviare, Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezet (denumit în continuare „VPE”).
16.
În conformitate cu articolul 62 din Legea CLXXXIII. din 2005 privind transportul pe calea ferată (2005 évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről (
7
), denumită în continuare „Legea privind căile ferate”), atribuțiile de alocare a traselor și de stabilire a tarifelor revin VPE.
17.
Articolul 28 alineatul 1 din Legea privind căile ferate menționată are următorul cuprins:
„În numele statului, ministrul se angajează prin contract – în acord cu ministrul responsabil cu bugetul – să finanțeze cheltuielile recunoscute ca fiind justificate care sunt suportate în cadrul administrării rețelei de către întreprinderea feroviară însărcinată cu administrarea rețelei feroviare naționale și a anexelor acesteia, precum și a căilor ferate regionale și a anexelor acestora, care nu sunt acoperite de tariful de acces la rețea și nici de celelalte operațiuni ale acestei întreprinderi. Clauzele stipulate în contractul respectiv trebuie să fie stabilite astfel încât să încurajeze administratorul rețelei să își reducă cheltuielile de administrare, precum și tarifele de acces la rețea, fără a aduce totuși atingere siguranței transportului și nici calității serviciului.”
18.
Articolul 31 alineatul 2 litera b) din aceeași lege prevede că, „în interesul siguranței traficului feroviar […], administratorul infrastructurii – până la încetarea stării de pericol – are dreptul să închidă căile ferate sau tronsoanele de cale ferată, amenințate de acest pericol, precum și să elimine trasele feroviare acordate pe tronsoanele în cauză, informând, atunci când această închidere afectează o trecere la nivel, administrația care răspunde de traseul respectiv […]”
19.
Articolul 55 alineatul 8 din Legea privind căile ferate prevede:
„În cazul în care, după toate probabilitățile, tarifele de acces la rețea nu acoperă toate costurile și cheltuielile justificate ale administratorului infrastructurii liber accesibile, tariful pentru serviciile definite la articolul 54 alineatele 1 și 3-5 poate face obiectul unei majorări generale care nu poate depăși ceea ce este necesar pentru a acoperi toate costurile și cheltuielile justificate, majorare care ține seama de câștigurile în materie de productivitate realizate de întreprinderile feroviare, de cerința unei utilizări eficiente a infrastructurii, de competitivitatea tranzitului feroviar internațional, de principiul transparenței și egalității de tratament.”
20.
Regulamentul nr. 83/2007 (X.6) GKM-PM privește cadrul sistemului de tarife de acces la infrastructura feroviară și normele fundamentale ale stabilirii tarifului de acces la infrastructură (
8
).
21.
Regulamentul nr. 101/2007 (XII.22) GKM privind modalitățile de acces liber la infrastructurile feroviare (
9
) prevede la articolul 23 alineatul 1:
„Atunci când administratorul infrastructurii a eliminat o trasă feroviară în conformitate cu articolul 31 alineatul 2 litera b) din Legea privind căile ferate, organismul responsabil cu alocarea capacităților oferă, la cererea persoanei în cauză, o altă trasă feroviară aleasă dintre capacitățile disponibile.”
22.
VPE publică anual un regulament de exploatare a rețelei (Hálózati Üzletszabályzat). Regulamentul de exploatare a rețelei 2009-2010 prevede la punctul 4.3 alineatul 9:
„[VPE] informează beneficiarii interesați, administratorii infrastructurii și organul care administrează căile ferate cu privire la deciziile sale de repartizare a capacităților.”
23.
La punctul 4.8.1, intitulat „Principiile directoare ale revenirii la circulația normală”, același regulament prevede:
„a)
În cazul devierii de la programul și graficul normal, conducerea serviciilor operaționale de exploatare ale administratorului infrastructurii este obligată să ia măsuri de natură să pună capăt perturbărilor și să restabilească traficul conform programului și graficului de circulație. […]
b)
Beneficiarii accesului la rețea dispun permanent de o persoană de contact împuternicită să ia decizii sau de propriul organ de conducere, pe care organul de conducere al administratorului infrastructurii îi informează în cazul unei perturbări sau al unui pericol și ale căror nevoi sunt luate în considerare pentru restabilirea condițiilor normale de exploatare.
c)
Forța majoră și alte circumstanțe extraordinare neprevăzute:
—
administratorul infrastructurii este obligat, în cazul perturbărilor circulației feroviare ocazionate de defecțiuni tehnice sau de accidente, să depună toate diligențele pentru restabilirea condițiilor normale de exploatare. În acest sens, administratorul trebuie să elaboreze un plan de urgență, care include organismele care trebuie să fie informate în cazul unor accidente grave sau al unor perturbări grave apărute în circulația feroviară.
—
La cererea administratorului rețelei, beneficiarul accesului la rețea este obligat, prin intermediul rambursării, să pună la dispoziție mijloacele considerate a fi cele mai potrivite în vederea restabilirii imediate a condițiilor normale de exploatare.
—
În cazul unui pericol care face ca rețeaua feroviară să fie momentan inutilizabilă, administratorul infrastructurii poate elimina trasele feroviare repartizate pentru perioada necesară restabilirii situației, informând persoanele în cauză cu privire la aceasta. La cererea persoanei în cauză, [VPE] îi oferă, pentru această perioadă, o altă trasă feroviară aleasă dintre capacitățile disponibile.”
III – Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
24.
Prin scrisoarea din 26 ianuarie 2008, Comisia a pus Ungaria în întârziere pentru a-i prezenta observațiile în ceea ce privește nerespectarea obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (3) și al anexei II la Directiva 91/440, precum și al articolului 4 alineatul (2) și al articolului 14 alineatul (2) din Directiva 2001/14, și a obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 3, al articolului 6 alineatul (1), al articolului 6 alineatele (2)-(5), al articolului 7 alineatul (3), al articolului 8, al articolului 11 și al articolului 30 alineatul (3) din aceeași directivă. Prin scrisoarea din 22 august 2008, Ungaria a răspuns la această punere în întârziere. Scrisoarea menționată a fost completată de alte scrisori, în special de cea din 10 iunie 2009.
25.
Prin scrisoarea din 8 octombrie 2009, Comisia a trimis un aviz motivat în care a constatat că Ungaria nu și-a îndeplinit nici obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (3) și al anexei II la Directiva 91/440, precum și al articolului 4 alineatul (2) și al articolului 14 alineatul (2) din Directiva 2001/14, nici obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (1), al articolului 6 alineatul (2), al articolului 7 alineatul (3), al articolului 8 alineatul (1) și al articolului 11 din aceeași directivă. Comisia a invitat Ungaria să ia măsurile necesare pentru a se conforma avizului motivat în termen de două luni de la primirea acestuia. Prin scrisoarea din 16 decembrie 2009, Ungaria a răspuns avizului motivat și a contestat neîndeplinirea obligațiilor pretinsă de Comisie.
26.
Nefiind mulțumită de răspunsul Ungariei, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune, primită la Curte la 29 septembrie 2010.
27.
Prin ordonanța președintelui Curții din 15 februarie 2011, au fost admise cererile de intervenție în susținerea concluziilor Ungariei formulate de Republica Cehă, de Republica Letonia și de Republica Polonă. Prin ordonanța președintelui Curții din 4 aprilie 2011, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Ungariei formulată de Republica Italiană, în temeiul articolului 93 alineatul (7) din Regulamentul de procedură.
28.
Prin actul depus la grefa Curții la 6 iunie 2012, Comisia a anunțat că renunța la al șaselea motiv al acțiunii, întemeiat pe articolul 11 alineatul (1) din Directiva 2001/14, referitor la instituirea unui sistem de îmbunătățire a performanțelor rețelei feroviare.
29.
Comisia, Ungaria, Republica Italiană, precum și Republica Polonă au fost reprezentate la ședința care a avut loc la 23 mai 2012.
IV – Motivele și argumentele părților
A – Cu privire la primul motiv, referitor la independența alocării traselor feroviare
1. Argumentele părților
30.
Comisia susține că, în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva 91/440, o întreprindere feroviară nu poate lua decizii în materie de alocare a traselor, în condițiile în care repartizarea traselor este o funcție esențială în vederea garantării unui acces echitabil și nediscriminatoriu la infrastructură care este prevăzută în anexa II la Directiva 91/440 și căreia i se aplică cerința de independență. În consecință, repartizarea capacităților de infrastructură ar trebui să revină unui organism de alocare independent.
31.
Or, administrarea traficului ar ține de alocarea traselor și ar trebui să fie asigurată în Ungaria de către VPE, care este un organism independent de întreprinderile feroviare, iar nu de către MÁV Zrt. și GySEV Zrt., care sunt administratorii infrastructurii, dar și întreprinderi feroviare.
32.
Comisia arată, pe de o parte, că administratorul traficului trebuie să cunoască deciziile de repartizare a capacităților pentru a putea îndeplini această atribuție de administrare. În cazul în care, în Ungaria, administratorii infrastructurii, MÁV Zrt. și GySEV Zrt., sunt informați, în conformitate cu regulamentul de exploatare, cu privire la orice decizie de repartizare a capacităților privind concurenții acestora, întreprinderile respective ar deveni astfel, în esență, participanți la procesul de repartizare a capacităților menționat.
33.
Pe de altă parte, potrivit Comisiei, administrarea traficului ar implica, în cazul perturbării serviciului sau al unui pericol, ca administratorul traficului să ia măsurile necesare pentru restabilirea condițiilor normale de circulație. Într-un astfel de caz, administratorul traficului nu ar avea altă opțiune decât să se îndepărteze de graficul adoptat anterior pentru a aloca din nou trasele și capacitatea de rețea disponibile. În Ungaria, cei doi administratori ai infrastructurii ar trebui să ia măsurile destinate să remedieze perturbarea, prin luarea în considerare a nevoilor întreprinderilor feroviare.
34.
Comisia nu contestă faptul că, într-o situație obișnuită, administratorul traficului se limitează să pună în aplicare deciziile luate de VPE, determină circulația transporturilor conform graficelor de circulație și nu influențează deciziile de repartizare a capacităților sau alocările. În schimb, faptul că administratorul respectiv intervine local în vederea restabilirii circulației în cazul unui pericol sau al unei perturbări ar implica, potrivit Comisiei, că acesta ia deciziile referitoare la alocarea traselor și că dispune de o marjă de apreciere în această privință. Retragerea unei trase ar fi de asemenea o intervenție care este o funcție esențială care afectează repartizarea traselor în sensul anexei II la Directiva 91/440.
35.
Comisia consideră că o întreprindere feroviară care se ocupă de administrarea traficului obține de aici un avantaj concurențial în măsura în care pentru a-și putea îndeplini atribuțiile inerente acestei gestionări, întreprinderea în cauză trebuie, în mod necesar, să cunoască în detaliu serviciile oferite de întreprinderile feroviare, volumul prestațiilor și graficele de circulație. Or, ar fi contrar articolului 6 alineatul (3) din Directiva 91/440 și articolului 14 alineatul (2) din Directiva 2001/14 ca o întreprindere feroviară, oricare ar fi aceasta, să aibă informații, prin intermediul activității de administrare a traficului, cu privire la utilizarea infrastructurii pe care o realizează concurenții săi sau chiar să poată, în anumite condiții, să ia decizii în consecință cu privire la alocarea traselor sau la repartizarea capacităților de infrastructură. Comisia adaugă că, pentru realizarea graficelor de circulație, administratorul traficului influențează întotdeauna de facto traficul și că concurenții cunosc numai graficele de circulație publicate și ignoră deplasările feroviare reale.
36.
În ceea ce privește raportul dintre administrarea traficului și administrarea infrastructurii, Comisia amintește că cerința de independență la care este supusă alocarea traselor se aplică și atunci când alocarea are loc în cadrul administrării traficului. Aceasta din urmă ar implica numeroase sarcini, în mod vădit fără niciun raport cu alocarea traselor, precum întreținerea, construcția căilor ferate și alte investiții, de care întreprinderile feroviare s-ar putea ocupa.
37.
Guvernul maghiar susține că, potrivit articolului 6 alineatul (3) din Directiva 91/440, sunt considerate funcții esențiale activitățile menționate în mod expres în anexa II la directiva menționată. Al doilea paragraf al acestui alineat definește în mod neexhaustiv funcțiile care, putând fi în același timp activități în sensul anexei II sau care țin de acestea din urmă, pot fi asigurate și de întreprinderile feroviare.
38.
Reglementarea maghiară nu ar permite administratorului traficului să procedeze la redistribuirea traselor, chiar în cazul unui pericol sau al unei perturbări. Ar reveni exclusiv VPE, ca organism independent, să aloce trasele și să repartizeze capacitățile de infrastructură.
39.
Astfel, pe de o parte, misiunea esențială a administratorului traficului ar fi să pună în aplicare deciziile de repartizare a capacităților și de alocare a traselor adoptate de VPE. Administratorul traficului nu ar dispune de putere decizională în acest domeniu și nu ar putea controla nici trasele repartizate, nici capacitățile. În cadrul serviciului de gardă de 24 de ore, VPE ar fi în măsură să primească și să examineze cererile de alocare a traselor în orice moment al zilei.
40.
Pe de altă parte, în cazul unui pericol sau al unei perturbări a serviciului, administratorul traficului nu ar mai dispune de competența de repartizare a capacităților. În acest caz, în vederea revenirii la o circulație normală, acest administrator ar fi în măsură să acționeze imediat și ar adopta măsuri care garantează în cel mai scurt timp utilizarea unui număr maxim de trase și de capacități dintre cele repartizate de VPE.
41.
Totuși, în cazul traselor care nu pot fi repuse în funcțiune în pofida măsurilor adoptate, administratorul infrastructurii ar putea anula o trasă, drept care ar fi de asemenea prevăzut la articolul 14 alineatul (8) din Regulamentul nr. 913/2010, în anumite cazuri. Guvernul maghiar precizează că posibilitatea pe care o are administratorul traficului de a elimina trasele feroviare este disponibilă numai atunci când un tronson a fost considerat momentan inutilizabil, iar circulația este oricum imposibilă. Ar fi vorba, așadar, nu despre o decizie discreționară de interzicere a utilizării unei căi ferate, ci despre o închidere temporară a unui tronson feroviar pentru motive de siguranță, pe durata căreia VPE ar încerca să pună o altă trasă feroviară la dispoziția întreprinderii feroviare în cauză.
42.
Potrivit guvernului maghiar, restabilirea circulației normale a trenurilor care implică măsuri de natură tehnică și de siguranță feroviară, pe de o parte, și realocarea traselor feroviare a cărei punere în aplicare revine VPE, pe de altă parte, sunt două activități diferite.
43.
Potrivit autorităților maghiare, rezultă că administratorul traficului nu are nicio influență asupra repartizării traselor feroviare, întrucât aceasta intervine anterior punerii în circulație. Administratorul infrastructurii are obligația de a încheia un contract, conform cu trasa alocată, cu beneficiarul dreptului de acces și de a solicita circulația trenului acestuia în conformitate cu trasa alocată, sub sancțiunea aplicată administratorului infrastructurii de a se expune unor consecințe juridice prevăzute de contract. Prin urmare, faptul de a lua cunoștință de deciziile de repartizare a capacităților, după ce acestea au fost adoptate, nu ar echivala cu adoptarea unei decizii referitoare la alocarea traselor.
44.
Guvernul maghiar apreciază că administrarea traficului ține mai mult de administrarea infrastructurii, astfel încât distingerea acestor două activități ar fi nerealistă și s-ar opune aplicării sale efective. Pe de altă parte, raportul strâns dintre administrarea traficului și administrarea infrastructurii ar fi prevăzut de Directiva 91/440, al cărei articol 3 prevede că funcționarea sistemelor de control și siguranță se poate număra printre misiunile administratorului infrastructurii.
45.
Guvernul maghiar contestă că administratorul infrastructurii, în cadrul activității sale de administrare a traficului, obține un avantaj concurențial în măsura în care nu efectuează nicio alocare a traselor, chiar în cazul unei perturbări sau al unui pericol, și în măsura în care nu ar putea lua cunoștință de informațiile avute în vedere de Comisie decât după ce deciziile cu privire la repartizarea traselor au fost adoptate deja de VPE. Acesta este de acord cu Comisia în sensul că administratorul traficului trebuie să cunoască în mod necesar în detaliu serviciile oferite de întreprinderile feroviare, volumul prestațiilor și graficele de circulație.
46.
Guvernul polonez susține argumentele guvernului maghiar, potrivit cărora eventuala intervenție a administratorului traficului în cazul unei perturbări a traficului sau al unui pericol nu implică nicio nouă repartizare a traselor. Ar fi vorba despre adoptarea unei reacții ad-hoc, pentru care ar fi pregătită doar entitatea care asigură administrarea zilnică a traficului feroviar.
47.
Guvernul polonez amintește de asemenea că articolul 6 alineatul (3) din Directiva 91/440 prevede numai să fie realizat obiectivul unui acces echitabil și nediscriminatoriu la infrastructură. Considerentul (11) al Directivei 2001/14 s-ar referi la acest obiectiv. Or, potrivit guvernului polonez, Comisia nu a furnizat niciun argument de fapt sau de drept care să demonstreze că Ungaria nu a realizat acest obiectiv.
48.
În observațiile sale referitoare la memoriul în intervenție formulat de Polonia, Comisia constată că, întrucât cerința de independență a organismului care alocă trasele nu este respectată de reglementarea maghiară, este inutil să se citeze cazuri de abuzuri concrete din partea administratorilor infrastructurii, în măsura în care această cerință urmărește să asigure tocmai ca prin instituirea unor structuri adecvate scopul stabilit să poată fi, în general, atins.
2. Examinarea primului motiv
a) Observații introductive
49.
Directiva 91/440, în versiunea sa originală, a inițiat liberalizarea transportului feroviar prin instituirea unui drept de acces la infrastructura feroviară în beneficiul întreprinderilor de transport. Instituirea acestui drept de acces este dublată de un principiu de separare între administrarea infrastructurii și activitatea referitoare la serviciile de transport. Totuși, principiul amintit de separare nu viza structurile, ci funcțiile, mai precis funcția contabilă. Separarea poate fi realizată numai cu titlu opțional prin organizarea unor departamente distincte în cadrul aceleiași întreprinderi sau prin încredințarea gestionării infrastructurii unei entități distincte. Un model național integrat nu era astfel repus în discuție.
50.
Directivele 95/18/CE și 95/19/CE (
10
), iar ulterior cele din primul pachet feroviar din 2001, au avut totuși drept obiectiv punerea în aplicare a dreptului de acces prin prevederea acordării de licențe întreprinderilor de transport și a normelor pentru repartizarea capacităților și perceperea de tarife. Pentru a asigura un acces nediscriminatoriu, articolul 6 alineatul (3) din Directiva 91/440 a consacrat principiul independenței organului însărcinat cu exercitarea funcțiilor esențiale, care sunt enumerate în prezent în anexa II la directiva menționată.
51.
Este vorba despre acordarea de licențe întreprinderilor feroviare, despre repartizarea capacităților, despre alocarea traselor individuale, despre stabilirea tarifului plătit de întreprinderile de transport, precum și despre verificarea respectării obligațiilor de serviciu public. Articolul 6 alineatul (3) din Directiva 1991/440 și articolul 4 alineatul (2) și articolul 14 alineatul (2) din Directiva 2001/14 fac trimitere la independența unor „organisme sau firme” de acces la rețea, a unui „organism de tarifare” și a unui „organism de repartizare” a capacităților.
52.
Funcțiile esențiale menționate corespund funcțiilor care nu pot fi, în niciun caz, exercitate de o întreprindere de transport feroviar. În schimb, aceste funcții pot fi exercitate fie de către administrator, în cazul în care este independent de orice întreprindere feroviară, în special de operatorul istoric, fie, în caz contrar, de către un „organism”. Toate deciziile organelor însărcinate cu exercitarea funcțiilor esențiale pot face obiectul unei acțiuni în fața unui organism de control independent instituit prin articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2001/14.
53.
Funcția esențială de repartizare și de atribuire a traselor este asigurată în Ungaria de VPE, care este un organism independent de întreprinderile feroviare. În schimb, MÁV Zrt. și GySEV Zrt., care sunt administratorii infrastructurii, sunt și întreprinderi feroviare. În centrul primului motiv al Comisiei figurează, așadar, problema dacă administrarea traficului ține de noțiunea de administrare a infrastructurii, și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă aceasta implică repartizarea și alocarea efectivă a traselor și trebuie să fie, în consecință, rezervată unui organism independent de întreprinderile feroviare. Pentru a putea răspunde la aceste probleme, trebuie să se clarifice sensul precis al noțiunilor „funcție esențială” și „trasă”.
b) Funcția esențială și trasa
54.
Potrivit anexei II la Directiva 91/440, printre funcțiile esențiale prevăzute la articolul 6 alineatul (3) figurează cea a „pregătirii și luării deciziilor” în legătură cu autorizarea întreprinderilor feroviare, cea a „luării deciziilor” în legătură cu repartizarea traselor, inclusiv „repartizarea efectivă” a traselor individuale, cea a „luării deciziilor” cu privire la tarifarea infrastructurii și cea a „supravegherii” îndeplinirii obligațiilor de serviciu public cerute pentru furnizarea anumitor servicii. Rezultă că, în înțelesul reglementării Uniunii în materie feroviară, o funcție esențială constă în activități de natură administrativă sau cvasi-administrativă, precum pregătirea și luarea deciziilor sau supravegherea îndeplinirii obligațiilor.
55.
În schimb, potrivit anexei II punctul 1 la Directiva 2001/14, pachetul minim de acces care trebuie prestat de administratorul infrastructurii către întreprinderile feroviare cuprinde, între altele, litera (d), controlul feroviar, inclusiv semnalizarea, regularizarea, dispecerizarea și comunicarea și furnizarea de informații privitoare la circulația trenurilor și litera (e), toate celelalte informații necesare introducerii sau exploatării serviciilor pentru care au fost acordate capacitățile. Este vorba așadar, în această situație, despre prestări de servicii care, în opinia noastră, se încadrează în noțiunea de administrator al traficului feroviar.
56.
Potrivit articolului 2 punctul 1 din Directiva 2001/14, „trasă” înseamnă capacitatea de infrastructură necesară pentru a permite circulația unui tren între două puncte ale rețelei, în cursul unei perioade determinate. Or, repartizarea efectivă a unei trase prin includerea acesteia în grafic sau o decizie ad-hoc în conformitate cu articolul 23 din Directiva 2001/14 constituie pentru întreprinderea feroviară un drept de a utiliza capacități determinate de infrastructură. Din punct de vedere juridic, acest lucru corespunde acordării unei licențe sau a unei autorizații administrative sau cvasi-administrative. Această interpretare este întărită de articolul 13 alineatul (2), care prevede „dreptul de a utiliza capacități determinate ale infrastructurii […] sub formă de trasă”.
57.
Ca toate drepturile, drepturile sub formă de trasă pot fi exercitate de asemenea de titularul lor prin desfășurarea activităților care intră în domeniul de aplicare al dreptului amintit. În ceea ce privește trasele, exercitarea constă în exploatarea tronsonului în discuție la momentul acoperit de trasă. Trebuie să se adauge că utilizarea sub nivel a unei trase poate determina, potrivit articolului 27 din Directiva 2001/14, obligația de a renunța la aceasta.
58.
Pe baza acestor considerații, în opinia noastră administrarea traficului implică prestații incluse în domeniul de aplicare al gestionării infrastructurii. Astfel, potrivit articolului 2 litera (h) din Directiva 2001/14, administrarea infrastructurii „poate include și administrarea sistemelor de control și siguranță ale infrastructurii”.
59.
Din considerațiile de mai sus reiese că activitățile de administrare a traficului nu implică luarea deciziilor referitoare la repartizarea efectivă a traselor, ci numai punerea în aplicare a unor asemenea decizii, fie prin adoptarea graficelor, fie prin repartizarea efectivă a traselor ad-hoc. Administrarea traficului feroviar reprezintă o activitate de fapt care urmărește să garanteze exercitarea efectivă, în condiții de siguranță deplină, a drepturilor de a utiliza capacități sub formă de trasă. Cu alte cuvinte, atunci când administratorul rețelei permite ca un tren să beneficieze de un semnal verde, această măsură nu constituie un drept la trasă. În același mod, un semnal roșu acționat de administratorul rețelei nu echivalează cu o renunțare la trasă. Trebuie să se evite, așadar, orice confuzie între existența drepturilor și exercitarea acestora, din moment ce sistemele puse în aplicare în înțelesul reglementării diferitelor forme ale traficului prin acordarea unor drepturi se situează la un nivel total diferit decât controlul zilnic al exercitării unor astfel de drepturi de către autoritățile competente, precum poliția, dirijarea sau administrarea traficului feroviar.
60.
Rezultă că administrarea traficului nu implică luarea unei decizii în sensul listei funcțiilor esențiale. Or, întrucât din articolul 6 alineatul (3) din Directiva 91/440 rezultă că statele membre pot încredința întreprinderilor feroviare sau oricărui alt organism responsabilitatea de administrare a infrastructurii în afara funcțiilor esențiale, administrarea traficului poate fi, așadar, încredințată unor întreprinderi feroviare precum MÁV Zrt. și GySEV Zrt.
61.
Această concluzie se întemeiază pe o interpretare literală și sistematică a Directivelor 91/440 și 2001/14. Se va adăuga că este dificil de imaginat că legiuitorul a omis în mod conștient să menționeze o problemă atât de importantă precum administrarea traficului în anexa II la Directiva 91/440, în cazul în care obiectivul acesteia era de a permite menționarea sa printre funcțiile esențiale. Rămâne totuși să se examineze dacă argumentația teleologică elaborată de Comisie este de natură să afecteze această concluzie.
62.
Potrivit Comisiei, administratorul traficului trebuie să cunoască deciziile de repartizare a capacităților pentru a putea îndeplini această sarcină, astfel încât, deoarece MÁV Zrt. și GySEV Zrt. sunt informate, în conformitate cu regulamentul de exploatare, cu privire la orice decizie de repartizare a capacităților privind concurenții acestora, operatorii menționați ar deveni astfel, în esență, participanți la procesul de repartizare a capacităților.
63.
Acest argument nu este convingător. În realitate, repartizarea capacităților constă fie în stabilirea graficelor de circulație periodice pentru rețea, fie în luarea deciziilor individuale de repartizare a traselor ad-hoc. Atât într-un caz, cât și în celălalt, Directiva 2001/14 prevede norme detaliate prin care se impun organismului de repartizare administrator al infrastructurii obligații procedurale și de fond. Nu percepem pretinsa legătură dintre activitățile incluse în administrarea traficului feroviar și sarcinile organismului de repartizare descrise în capitolul III din Directiva 2001/14.
64.
În ceea ce privește faptul că MÁV Zrt. și GySEV Zrt. sunt în mod vădit informate în legătură cu orice decizie de repartizare a capacităților privind concurenții lor, se impune constatarea că astfel de decizii de repartizare efectivă a capacităților sunt incluse în general în graficele de circulație periodice care sunt accesibile ca atare terților. În ceea ce privește deciziile de alocare a traselor ad-hoc, considerăm că administratorul infrastructurii, chiar dacă nu ar fi însărcinat cu administrarea traficului, ar trebui să fie informat cu privire la acesta, ținând seama de eventualitatea lucrărilor de întreținere efectuate pe tronsonul în cauză și de necesitatea de a avea acces la servicii precum utilizarea macazelor și a diagonalelor căilor de rulare.
65.
Or, acceptând că administrarea infrastructurii, cu excepția funcțiilor esențiale, poate fi încredințată întreprinderilor feroviare sau oricărui alt organism, legiuitorul Uniunii a admis în mod necesar că, atunci când întreținerea rețelei este încredințată unei întreprinderi feroviare, aceasta din urmă are nevoie de informații referitoare la repartizarea capacităților.
66.
Trebuie să se mai examineze argumentul Comisiei potrivit căruia administrarea traficului implică, în cazul perturbării serviciului sau al unui pericol, ca administratorul traficului să ia măsurile necesare pentru restabilirea condițiilor normale de circulație. Într-un astfel de caz, administratorul traficului nu ar avea altă posibilitate decât să se îndepărteze de la graficul de circulație adoptat anterior pentru a realoca trasele și capacitatea de rețea disponibile. Faptul că administratorul respectiv intervine local pentru a restabili circulația în cazul unui pericol sau al unei perturbări implică, potrivit Comisiei, că acesta ia decizii referitoare la alocarea traselor și că dispune de liber arbitru în această privință. Retragerea unei trase ar fi, de asemenea, o intervenție care este o funcție fundamentală care aduce atingere alocării traselor în sensul anexei II la Directiva 91/440.
67.
Acest argument pare să se întemeieze pe o confuzie între stabilirea drepturilor și exercitarea acestora. Alocarea de drepturi unei capacități determinate sub formă de trasă este o funcție esențială care, în Ungaria, este atribuită cu titlu exclusiv VPE. Astfel cum a demonstrat guvernul maghiar, acest lucru se aplică, de asemenea, în cazul perturbării circulației trenurilor provocate de o problemă de natură tehnică sau de un accident, prevăzute la articolul 29 alineatul (1) din Directiva 2001/14 (
11
). Administratorul infrastructurii este cel care trebuie să ia toate măsurile necesare pentru a se reveni la starea normală, sarcină care poate să includă retragerea traselor. În schimb, realocarea acestora revine organismului de repartizare independent, în speță VPE.
68.
Administrarea traficului implică măsuri luate de administrator pentru ca drepturile la capacitatea sub formă de trasă să poată fi exercitate. Acest tip de decizii nu poate fi asimilat unei repartizări, chiar unei repartizări efective a traselor. Dacă situația ar fi diferită, o întreprindere feroviară, de exemplu, titulară a unui drept la trasă între orașele A și B între orele 15.00 și 16.00, ar beneficia de două alocări de trasă, prima corespunzătoare adoptării graficului de circulație de către organismul competent, iar cea de a doua în momentul trecerii pe culoarea verde de semnalizare prin gara orașului A la ora 15.00, la inițiativa administratorului traficului. O astfel de analiză nu ne poate convinge.
69.
Pentru acest motiv, deciziile administratorului traficului de retragere a traselor în caz de urgență și de necesitate absolută nu trebuie să fie considerate ca realocări de trase, ci ca intervenții de urgență care afectează utilizarea acestora. Dat fiind că, potrivit modului său de redactare, primul paragraf al articolului 29 alineatul (2) din Directiva 2001/14 nu definește organismul competent să decidă astfel de intervenții de urgență, contrar cazurilor prevăzute la alineatul (1) sau la al doilea paragraf al alineatului (2), nu este exclus că poate fi vorba despre un administrator al infrastructurii, chiar și atunci când este vorba despre o întreprindere feroviară, despre autorități de poliție sau de protecție civilă.
70.
Pentru aceste motive, propunem Curții să nu admită primul motiv invocat de Comisie.
B – Cu privire la al doilea motiv, referitor la independența tarifării
1. Argumentele părților
71.
Comisia susține că, în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva 91/440 și al articolului 4 alineatul (2) din Directiva 2001/14, un organism care prestează servicii de transport feroviar nu poate lua o decizie referitoare la stabilirea tarifelor, dat fiind că un astfel de organism nu poate fi competent decât pentru perceperea acestora. În conformitate cu aceste dispoziții, stabilirea și fixarea tarifelor ar trebui să fie asigurate de un organism de tarifare independent.
72.
Potrivit Comisiei, reglementarea maghiară este contrară acestor două dispoziții în măsura în care facturile detaliate ale tarifelor care trebuie plătite pentru utilizarea infrastructurii ar fi întocmite de administratorii infrastructurii, MÁV Zrt. și GySEV Zrt., care sunt și întreprinderi feroviare.
73.
Comisia observă că expresia „calcularea tarifului pentru utilizarea infrastructurii” prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14 trebuie înțeleasă, pe de o parte, în sensul stabilirii generale a tarifelor, care constă în consemnarea în regulamentul de exploatare, pentru fiecare tronson, a cuantumului tarifului pentru fiecare kilometru și, pe de altă parte, în sensul calculării concrete a sumelor datorate de diverșii utilizatori, în funcție de lungimea tronsonului utilizat. În temeiul articolului 4 alineatul (2) din directiva menționată, posibilitatea ca un administrator al infrastructurii care nu este independent să se poată ocupa de perceperea tarifelor ar trebui interpretată în mod strict, întrucât ar fi vorba despre o excepție de la regulă.
74.
Comisia consideră că o întreprindere feroviară care are obligația să întocmească facturile detaliate ale tarifelor obține de aici un avantaj concurențial, în măsura în care acestea ar face trimitere în mod necesar în special la serviciile utilizate de întreprinderile feroviare concurente, la volumul acestor servicii și la orele de utilizare a acestora. Or, articolul 6 alineatul (3) din Directiva 91/440 ar invoca în mod expres principiul unui acces echitabil și nediscriminatoriu.
75.
Guvernul maghiar contestă că administratorii infrastructurii iau decizii în legătură cu stabilirea tarifelor, în măsura în care aceștia ar avea obligația facturării care ar ține de perceperea tarifelor care, în sensul Directivei 91/440 nu ar fi o funcție esențială a cărei realizare ar trebui făcută de un organism independent. Facturarea ar fi numai un mijloc tehnic necesar pentru perceperea tarifelor menționate.
76.
Guvernul maghiar stabilește o distincție între constituirea tarifelor, fixarea efectivă și perceperea acestora. Prima dintre aceste noțiuni ar corespunde stabilirii diferitelor norme de tarifare, care este efectuată de statul membru sau de administratorul infrastructurii. Stabilirea acestor tarife ar consta în fixarea diferitelor tarife individuale pe care o întreprindere feroviară determinată trebuie să le plătească într-o situație concretă, în funcție de serviciile pe care le-a solicitat. VPE, ca organism independent recunoscut de Comisie, ar trebui să execute sarcinile legate de constituirea și fixarea tarifelor. Perceperea tarifelor ar însemna actul de plată concret prin care tarifele care au fost stabilite sunt plătite administratorului infrastructurii. Facturarea ar reprezenta doar expresia tehnică a tarifelor întemeiate pe calculele VPE și nu ar ține seama, în consecință, nici de constituirea tarifelor, nici de stabilirea concretă a acestora, ci de perceperea tarifelor.
77.
Autoritățile maghiare își exprimă îndoiala cu privire la faptul că accesul la informațiile obținute pe baza facturilor detaliate ar avea ca efect denaturarea concurenței, în măsura în care administratorul infrastructurii nu are nicio influență materială asupra stabilirii tarifelor de acces la rețea. În plus, administratorul infrastructurii ar cunoaște în mod necesar aceste informații din alte surse, ca de exemplu, cea a contractului încheiat cu întreprinderea feroviară. Chiar în cazul în care administratorul infrastructurii ar lua cunoștință de informații pe care le-a ignorat până la acel moment, acesta nu le-ar putea divulga în niciun caz regionalelor care asigură transportul feroviar.
78.
După exemplul guvernului maghiar, guvernul polonez susține că facturarea nu constă în stabilirea cuantumului tarifelor, nici în adoptarea vreunei decizii cu privire la problemele legate de perceperea acestora, ci este chiar un element de tarifare în sensul articolului 4 alineatul (2) din Directiva 2001/14. Astfel, facturarea ar fi o activitate secundară care urmărește, prin intermediul unor operații matematice, să stabilească un rezultat pe baza unui nivel al tarifului determinat în prealabil, în funcție de trasele repartizate anterior și de utilizarea care a fost dată acestora.
2. Examinarea celui de al doilea motiv
79.
Trebuie să se observe de la bun început că al doilea motiv privește aceeași problematică precum primul motiv din cauza Comisia/Spania, citată anterior, referitor la independența tarifării, dar dintr-un punct de vedere opus. Or, în cauza amintită, motivul Comisiei privește interpretarea noțiunii „calculare” a tarifelor, având în vedere delimitarea competențelor respective ale statului membru și ale administratorului infrastructurii (
12
). În prezenta cauză, problema interpretării a privit noțiunea „percepere”, chiar „recuperare”, o funcție care poate fi exercitată și de un administrator al infrastructurii care nu este independent de societățile feroviare, spre deosebire de „calcularea tarifelor” care constituie o funcție esențială. Cu alte cuvinte, Curtea trebuie să definească ceea ce implică, la nivel minim, funcția esențială a „calculării tarifelor” în privința actorilor care nu sunt independenți, în timp ce, în cauza Comisia/Spania, citată anterior, este vorba despre definirea a ceea ce implică, la nivel maxim, aceeași funcție esențială în raport cu statul.
80.
În această privință, trebuie amintit că, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14, statele membre trebuie să stabilească un „cadru” de tarifare și pot stabili, de asemenea, reguli specifice de tarifare, cu respectarea independenței administrării prevăzute pentru administratorul infrastructurii. Acestuia din urmă îi revine sarcina de a calcula tariful pentru utilizarea infrastructurii și de a-l percepe. Sarcina menționată nu constituie, așadar, o funcție esențială și, în consecință, poate fi delegată unor operatori care nu sunt independenți. De fapt, potrivit articolului 6 alineatul (3) din Directiva 91/440, statele membre pot încredința întreprinderilor feroviare sau oricărui alt organism sarcina de a „colecta” sumele reprezentând tarifele (
13
).
81.
Potrivit guvernului maghiar, poate fi realizată o distincție între constituirea tarifelor, stabilirea efectivă și perceperea acestora. Arătăm că Comisia subliniază în cauza Comisia/Spania, citată anterior, că termenul „calculare” are un sens diferit de cel al termenului „lichidare”, care ar fi numai o etapă în cadrul procedurii de percepere și ar trebui să fie considerată ca fiind acoperită de noțiunea „recuperare”.
82.
Considerăm că Directiva 2001/14 stabilește, prin verbul „a calcula”, un domeniu rezervat administratorului infrastructurii, în ceea ce privește tarifarea. Limita sa superioară, în raport cu statul, implică cerința unei marje de apreciere în cadrul tarifării în raport cu normele stabilite de stat. Limita sa inferioară – de la care începe domeniul „recuperării” sau al „perceperii” – în privința operatorilor care nu sunt independenți corespunde distincției dintre un calcul mecanic pe baza datelor, a criteriilor obiective și a deciziilor care implică opțiuni și aprecieri referitoare la factorii care intră în calculul respectiv. Această din urmă limită este cea care stă la baza necesității unui organism de tarifare separat, atunci când administratorul infrastructurii nu este independent pe plan juridic, organizatoric și decizional.
83.
Potrivit guvernului maghiar, facturarea ar reprezenta doar expresia tehnică a tarifelor bazate pe calculele efectuate de VPE și, în consecință, nu ar ține nici de funcția de constituire a tarifelor, nici de cea de stabilire concretă a acestora, ci de simpla percepere a tarifelor (
14
). Considerăm că Comisia nu contestă natura mecanică a facturării, ci consideră că noțiunea de percepere trebuie să facă obiectul, ca excepție, al unei interpretări stricte, astfel încât stabilirea tarifelor ar include și calcularea concretă a sumelor datorate de diverșii utilizatori, în funcție de lungimea tronsonului utilizat.
84.
Pare, așadar, că elementul determinant, din punctul de vedere al Comisiei, este că o întreprindere feroviară care are obligația de a întocmi facturile detaliate ale tarifelor obține de aici un avantaj concurențial, în măsura în care aceasta poate avea astfel acces la informațiile referitoare la serviciile utilizate de întreprinderile feroviare concurente, la volumul acestor servicii și la orele de utilizare a acestora.
85.
Nu considerăm că analiza Comisiei este de natură să stea la baza concluziei la care Comisia încearcă să ajungă. Pare dificil să ne imaginăm un sistem de „recuperare” sau de „percepere” a tarifelor în care cel care ar fi responsabil de acestea, și care, potrivit reglementării Uniunii, poate fi o întreprindere feroviară, nu ar reuși să cunoască elementele justificative care stau la baza facturilor a căror recuperare o asigură. Or, prin prisma informațiilor la care organismul care are obligația recuperării are acces, nu există o diferență decisivă între o facturare prin aplicarea mecanică a unei formule de calcul datelor care sunt furnizate organismului în cauză și perceperea sumelor avute în vedere de facturile întocmite de un terț.
86.
În plus, astfel cum am arătat deja (a se vedea punctul 64 de mai sus), administratorul infrastructurii este conștient în mod necesar de repartizarea capacităților. Pe baza acestei informații, a altor informații accesibile în mod liber cu privire la serviciile feroviare și a sumelor care trebuie recuperate, se pot deduce cu ușurință concluziile în cauză cu privire la serviciile concurenților (
15
).
87.
Pentru aceste motive, considerăm că Comisia nu a reușit să stabilească faptul că Ungaria nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva 91/440, în ceea ce privește facturarea tarifelor.
88.
Concluzionăm de aici că al doilea motiv al Comisiei trebuie respins.
C – Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe echilibrul financiar al administratorului infrastructurii și pe măsurile de stimulare pentru reducerea costurilor și a tarifelor
1. Argumentele părților
89.
Comisia reproșează Ungariei că nu a definit condițiile de garantare a echilibrului financiar al administratorilor infrastructurii, contrar celor prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14. Aceasta arată că articolul 28 alineatul 1 din Legea privind căile ferate prevede că ministrul competent se angajează să finanțeze prin contract cheltuielile recunoscute ca fiind justificate, care sunt suportate în cadrul administrării rețelei de către întreprinderea feroviară însărcinată cu administrarea infrastructurii. Or, încheierea unui asemenea contract încă nu ar fi avut loc.
90.
De asemenea, Comisia subliniază că reglementarea maghiară nu implică măsuri de stimulare pentru reducerea costurilor și a tarifelor, contrar dispozițiilor articolului 6 alineatele (2) și (3) din Directiva 2001/14. Aceasta se referă la articolul 28 alineatul 1 din Legea privind căile ferate care ar prevedea că contractul menționat în această lege trebuie să încurajeze administratorii infrastructurii să își reducă cheltuielile de administrare, precum și tarifele de acces la rețea.
91.
În această privință, guvernul maghiar subliniază că un proiect de contract în sensul articolului 28 alineatul 1 din Legea privind transportul feroviar este în prezent în curs de redactare.
92.
În memoriul în replică, Comisia arată că nu a primit încă acest proiect de contract și că nu este, așadar, în măsură să aprecieze dacă aceste dispoziții noi sunt conforme cu Directiva 2001/14.
2. Examinarea celui de al treilea motiv
93.
În ceea ce privește al treilea motiv, întemeiat pe echilibrul financiar al administratorului infrastructurii și pe măsurile de stimulare a reducerii costurilor și tarifelor, este suficient să se constate că guvernul maghiar nu contestă motivul menționat. Acesta se limitează să sublinieze că proiectul de contract prevăzut la articolul 28 alineatul 1 din Legea privind căile ferate, prin care ministrul competent se angajează să finanțeze cheltuielile efectuate în cadrul gestionării infrastructurii și care trebuie să încurajeze administratorii infrastructurii să își reducă cheltuielile de administrare, precum și tarifele de acces, urmează să fie redactat.
94.
Or, potrivit unei jurisprudențe constante, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru, astfel cum aceasta se prezenta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat (
16
).
95.
Concluzionăm de aici că al treilea motiv al Comisiei este întemeiat.
D – Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe calcularea tarifelor pe baza costurilor directe
1. Argumentele părților
96.
În cererea sa introductivă, Comisia susține că reglementarea maghiară nu este conformă cu articolul 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14, în măsura în care aceasta nu implică în prezent nicio dispoziție prin care să se garanteze aplicarea principiului costurilor directe, contrar celor prevăzute de această dispoziție.
97.
În memoriul în apărare, guvernul maghiar susține că VPE a redactat Regulamentul nr. 83/2007 (X.6) GKM-PM, care stabilește metoda de calculare a tarifelor, care a intrat în vigoare la 12 decembrie 2010 pentru o perioadă de cinci ani începând cu exercițiul fiscal 2010/2011.
98.
În replică, Comisia arată că documentul de aprobare a metodei de calculare a tarifelor nu i-a fost comunicat încă și, în urma lecturii memoriului în apărare, susține că această metodă nu pare să îndeplinească cerințele prevăzute la articolul 7 din Directiva 2001/14.
99.
Guvernul polonez arată că Comisia precizase în avizul său motivat că costurile directe prevăzute la articolul 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14 ar trebui să se ridice la 35 % din cheltuielile totale de întreținere a infrastructurii. Potrivit guvernului polonez, această afirmație nu își găsește niciun temei în Directiva 2001/14, în măsura în care aceasta nu definește noțiunea de cost direct imputabil exploatării serviciului de transport feroviar, iar statele membre dispun de o anumită libertate pentru a stabili tarifele de acces la infrastructură.
2. Examinarea celui de al patrulea motiv
100.
În condițiile în care al patrulea motiv trebuie interpretat ca având ca obiect numai o încălcare a articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14, constatarea neîndeplinirii obligațiilor în această privință nu ridică nicio problemă specială, în măsura în care, la expirarea termenului stabilit în avizul motivat din 8 octombrie 2009, legislația maghiară nu conținea nicio metodă de calculare a tarifelor pe baza costurilor directe, din moment ce aceasta a intrat în vigoare la 12 decembrie 2010.
101.
Concluzionăm de aici că al patrulea motiv al Comisiei trebuie considerat ca întemeiat.
V – Cu privire la cheltuielile de judecată
102.
În temeiul articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
103.
Întrucât Comisia a solicitat obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată, este necesar să se admită această cerere în cazul în care, după cum propunem, acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor este admisă în cea mai mare parte.
104.
Potrivit articolului 69 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, Republica Cehă, Republica Letonia și Republica Polonă, care au solicitat să intervină în prezentul litigiu, suportă propriile cheltuieli de judecată.
VI – Concluzie
105.
Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să constate după cum urmează:
1)
Ungaria nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin
—
în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 privind alocarea capacităților de infrastructură feroviară și tarifarea utilizării infrastructurii feroviare, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2004/49/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004, dat fiind că nu a adoptat măsuri de garantare a echilibrului financiar al administratorilor infrastructurii;
—
în temeiul articolului 6 alineatul (2) din Directiva 2001/14, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2004/49, dat fiind faptul că nu a încurajat prin măsuri de stimulare administratorii infrastructurii să reducă costurile de furnizare a infrastructurii și nivelul tarifelor de acces, și
—
în temeiul articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2004/49, dat fiind faptul că nu a garantat că tarifele pentru setul minim de prestații și accesul pe rețea la serviciile infrastructurii sunt stabilite la costul direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar.
2)
Respinge în rest acțiunea.
3)
Obligă Ungaria la plata cheltuielilor de judecată.
4)
Republica Polonă, Republica Letonia și Republica Cehă suportă propriile cheltuieli de judecată.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	Directiva Consiliului din 29 iulie 1991 privind dezvoltarea căilor ferate comunitare (JO L 237, p. 25, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 86).
(
3
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 (JO L 75, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 8, p. 38).
(
4
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 privind alocarea capacităților de infrastructură feroviară, tarifarea utilizării infrastructurii feroviare și certificarea în materie de siguranță (JO L 75, p. 29, Ediție specială, 07/vol. 8, p. 66).
(
5
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 (JO L 164, p. 44, Ediție specială, 07/vol. 14, p. 62). Este necesar să se arate că titlul Directivei 2001/14 a fost modificat prin articolul 30 din Directiva 2004/49. Aceasta se intitulează în prezent „Directiva 2001/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 privind repartizarea capacităților de infrastructură feroviară și perceperea de tarife pentru utilizarea infrastructurii feroviare”.
(
6
)	Este vorba despre cauzele aflate pe rolul Curții Comisia/Spania (C-483/10), Comisia/Polonia (C-512/10), Comisia/Grecia (C-528/10), Comisia/Republica Cehă (C-545/10), Comisia/Austria (C-555/10), Comisia/Germania (C-556/10), Comisia/Portugalia (C-557/10), Comisia/Franța (C-625/10), Comisia/Slovenia (C-627/10), Comisia/Italia (C-369/11) și Comisia/Luxemburg (C-412/11).
(
7
)	Magyar Közlöny 2005/172.
(
8
)	Magyar Közlöny 2007/134.
(
9
)	Magyar Közlöny 2007/181.
(
10
)	Directiva 95/18/CE a Consiliului din 19 iunie 1995 privind acordarea de licențe întreprinderilor feroviare (JO L 143, p. 70, Ediție specială, 07/vol. 3, p. 155) și Directiva 95/19/CE a Consiliului din 19 iunie 1995 privind repartizarea capacităților de infrastructură feroviară și perceperea de tarife pentru utilizarea infrastructurii (JO L 143, p. 75).
(
11
)	Dispozițiile naționale pertinente figurează la articolul 23 din Regulamentul nr. 101/2007 (XII.22) GKM și la punctul 4.8.1 din Regulamentul de exploatare a rețelei 2009-2010.
(
12
)	Trebuie adăugat că această problemă se ridică sub o formă diferită și în cauza Comisia/Republica Cehă, citată anterior.
(
13
)	Ne exprimăm îndoiala că diferiții termeni utilizați („percepere” și „recuperare”) în versiunile franceze ale Directivelor 91/440 și 2001/14 reflectă o distincție juridică.
(
14
)	Guvernul arată în memoriul în duplică că VPE stabilește suma care trebuie plătită de către utilizatorii individuali, calculată în funcție de lungimea tronsonului pe care aceștia intenționează să îl utilizeze, de caracteristicile sale și de serviciile propuse în cadrul punerii în circulație. În ceea ce privește administratorul infrastructurii, acesta se limitează să adreseze utilizatorului o factură întocmită în funcție de suma care este estimată în repartizarea efectivă a trasei.
(
15
)	A se vedea articolul 8 alineatul (3) din Directiva 2001/14 (transparența tarifării), precum și anexa I la directiva menționată.
(
16
)	A se vedea printre altele Hotărârea din 3 februarie 2011, Comisia/Belgia (C-391/10, punctul 8) și Hotărârea din 14 aprilie 2011, Comisia/Luxemburg (C-390/10, punctul 11).