61972C0011
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 13 MAART 1973 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters
I — De feiten
De heer L. Giordano heeft drie jaar op de diensten van de Commissie van de Europese Gemeenschappen gewerkt. Na van maart tot oktober 1964 een stage te hebben doorlopen werd hij als hulpfunctionaris in categorie A (groep III, eerste klasse) te werk gesteld voor de tijd van een jaar, ingaande op 15 november 1964, en wel zulks bij een contract dat telkens drie- of zesmaandelijks werd verlengd. Hij werd als wetenschappelijk medewerker verbonden aan het Directoraat-generaal Vervoer, waar hij aanvankelijk waardering vond; vanaf oktober 1966 rees er echter twijfel omtrent zijn dienstvervulling en prestaties, die vervolgens door zijn superieuren duidelijk onvoldoende werden geacht. De administratie zegde hem toen op 23 maart 1967 per 30 juni 1967 ontslag aan en zijn dienstverband nam op laatstgenoemde datum een einde.
Vijftien maanden nadien, in oktober 1968, ontstond er op de Documentatiedienst en Bibliotheek van het Hof van Justitie een vacature waarnaar hij solliciteerde. Gedurende enige tijd schijnt hij te hebben gehoopt deze onderneming met succes te zien bekroond; deze hoop bleek echter alras ij del: op zijn sollicitatie werd in het geheel niet ingegaan.
Omstreeks die zelfde tijd geraakte hij in conflict met de Commissie, die hij in de eerste plaats een verwijt maakte van de voorwaarden waaronder hij was ontslagen. Hij meende wederrechtelijk aan de dijk te zijn gezet en vroeg op 12 oktober 1968 een schadeloosstelling wegens anciënniteit, een schadevergoeding wegens ontslag „zonder deugdelijke reden” en een vergoeding van beweerdelijk geleden immateriële schade.
Dit eerste verzoek werd op 21 januari 1969 door de voorzitter van de Commissie verworpen.
Tot staving van een nieuw verzoek — van 7 oktober 1970 — om toekenning van schadeloosstelling waarop hij aanspraak meende te mogen maken wegens de wijze waarop hij uit de dienst was verwijderd, beriep hij zich bovendien op het feit dat de Commissie het Hof van Justitie inlichtingen hem betreffende had verstrekt die zo ongunstig waren dat het Hof hem niet in dienst had willen nemen. De Commissie was dus voor 's Hofs weigering aansprakelijk.
Ook dit tweede verzoek werd door de voorzitter der Commissie verworpen, en wel op 9 maart 1971.
Inmiddels betoogde zijn advocaat op 10 februari 1971 tegenover de Directeur-generaal Administratie van de Commissie dat het ontslag in feite een disciplinaire maatregel was, waarvan de ware redenen konden blijken uit de ongunstige mededelingen, zijn gedrag in de dienst betreffende, die aan het Hof van Justitie waren verstrekt. Hij verzocht daarom zijn positie nader te bezien.
Hierop kwam geen antwoord.
II — De ontvankelijkheid van het beroep
In zijn beroepschrift stelt de heer Giordano de aansprakelijkheid der Commissie aan de orde. Hij verzoekt haar te veroordelen tot betaling van een vergoeding gelijk aan hetgeen hij op het Hof van Justitie sedert december 1968 tot aan de uitspraak van Uw arrest aan salaris zou hebben ontvangen, dan wel van een ander door Uw Hof vast te stellen bedrag.
Van Uw Hof wordt derhalve een veroordeling tot schadevergoeding verlangd ingevolge artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag van Rome, i.e. op grond van de niet-contractuele aansprakelijkheid der Commissie wegens een door haar begane dienstfout. De Commissie zou hem — blijkens de duidelijke conclusie van het beroepschrift — door zijn benoeming op het Hof van Justitie tegen te werken schade hebben berokkend.
Deze overweging geeft voor de vraag naar de ontvankelijkheid van het beroep de doorslag; verweerster beantwoordt die vraag met zoveel woorden in ontkennende zin, waartoe zij allereerst betoogt dat verzoeker via het beroep in feite de wettigheid van het besluit houdende opzegging van zijn contract als hulpfunctionaris — van 23 maart 1967 —, dat onherroepelijk is geworden en niet meer in rechte kan worden aangevochten, opnieuw in het geding wil brengen.
In zoverre komt ons het standpunt der Commissie onjuist voor. Verzoeker heeft zich tweemaal, op 12 oktober 1968 en 7 oktober 1970, tot de voorzitter der Commissie gewend met verzoeken om vergoeding wegens het enkele feit dat de opzegging van zijn aanstellingsovereenkomst in feite een onwettig en misbruik van bevoegdheid opleverend ontslag behelsde. Hij had de wettigheid van dat besluit echter niet tijdig aangevochten.
De Commissie meent dat het beroep in rechte, voor zover strekkende tot vergoeding van schade door een onwettig ontslagbesluit veroorzaakt, in werkelijkheid is bedoeld om de rechtsgevolgen van de opzegging der aanstellingsovereenkomst, waarvan verzoeker niet tijdig nietigverklaring had verzocht, ongedaan te maken. Met betrekking tot deze gedingen wegens de geldelijke aansprakelijkheid der overheid heeft Uw Hof [in de arresten van 15 december 1966, zaak 59-65, Schreckenberg tegen Commissie EGA — le Kamer, (Jurispr. 1966, blz. 780 e. v.) en 12 december 1967, zaak 4-67, Colli-gnon tegen Commissie, Ie Kamer, Jurispr. 1967, blz. 466] uitgesproken dat ambtenaren of andere personeelsleden van de Gemeenschap zich niet van een schadevergoedingsaktie mogen bedienen om alsnog te ontkomen aan de geldelijke gevolgen van individuele besluiten waartegen zij niet zijn opgekomen binnen de termijnen gesteld in titel VII van het Statuut van de ambtenaren, dat volgens artikel 73 van de voor hulpfunctionarissen geldende regeling op hen van overeenkomstige toepassing is.
Volgens die uitspraken zou de heer Giordano, voor zover het de nadelige gevolgen van het ontslag betreft, in zijn beroep niet kunnen worden ontvangen.
Wij zagen echter dat in het beroepschrift geenszins vergoeding der uit bedoeld ontslag voortvloeiende schade wordt verlangd. Verzoeker vraagt van U enkel en alleen vergoeding van schade veroorzaakt doordat de Commissie een dienstfout zou hebben begaan door te zijnen aanzien aan het Hof van Justitie ongunstige inlichtingen te verstrekken.
Ofschoon zijn betoog op twee gedachten hinkt waar hij de aansprakelijkheid der Commissie wil doen berusten op „een feitencomplex dat enerzijds onrechtmatig ontslag omvat en anderzijds een later ongeoorloofd gedrag, bestaande in het ongerechtvaardigd verstrekken van negatieve inlichtingen”, komt het mij voor dat het verzoek om schadevergoeding in zoverre in ieder geval ontvankelijk is, waar toch de rechtmatigheid van het ontslag boven twijfel moet staan.
Het aan de Commissie verweten feit, dat wil zeggen het verstrekken van inlichtingen aan het Hof van Justitie, zou hebben plaatsgevonden tussen eind november en begin december 1968. En volgens artikel 43 (eerste volzin) van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie verjaren de vorderingen tegen de Gemeenschap wegens niet-contractuele aansprakelijkheid vijf jaar na het feit dat er aanleiding toe heeft gegeven. Die termijn was dus bij het instellen van het beroep — op 22 maart 1972 — niet verstreken.
De Commissie beroept zich echter op de tweede en derde volzin van dit zelfde artikel 43, volgens welke het beroep moet worden ingesteld binnen de in artikel 173 van het Verdrag gestelde termijn van twee maanden wanneer de verjaring is gestuit door een eerder verzoek van de benadeelde aan de aansprakelijke instelling.
Een dergelijk verzoek is in casu door verzoekers advocaat gedaan op 10 februari 1971, zodat het beroep in rechte volgens verweerster te laat is ingesteld, hetgeen tot niet-ontvankelijkheid moet leiden.
Dit middel houdt echter geen steek; volgens Uw arrest van 14 juli 1967 (zaak Kampffmeyer, Jurisprudentie 1967, blz. 337) houden deze bepalingen geen verkorting van de termijn van vijf jaren in, doch krijgt iemand die tijdig een „eerder verzoek” heeft gedaan, nog twee maanden om in rechte schadevergoeding te vorderen.
III — Bespreking van de zaak ten principale
Wij kunnen dus tot bespreking van de zaak ten principale overgaan.
Gezien hetgeen wij zojuist opmerkten moet de opzegging van het contract als hulpfunctionaris — in 1967 — buiten beschouwing blijven en dient alleen een bespreking te worden gewijd aan het de Commissie verweten feit: het verstrekken van ongunstige inlichtingen, hem betreffende, waarop zijn aanwerving door het Hof zou zijn afgestuit.
Wil de Gemeenschap op grond van artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag aansprakelijk worden gesteld, dan moet:
—
het schadeveroorzakend feit bewezen zijn;
—
dit feit ongeoorloofd of onrechtmatig zijn;
—
er tussen dat feit en de gestelde schade een oorzakelijk verband bestaan;
—
de schade voor vergoeding in aanmerking komen.
1. Schadeveroorzakend feit en oorzakelijk verband
Allereerst rijst de vraag op grond van welk feit verzoeker de Commissie aansprakelijk wil stellen.
Hij beroept zich op twee stukken:
—
een ongetekend afschrift van een nota (of ontwerp-nota) van 29 november 1968 van de Griffier van het Hof, die aan President en leden moest worden voorgelegd. Daarbij wordt in herinnering gebracht dat er op 2 oktober van dat jaar een post als Italiaanstalig administrateur op de Documentatiedienst en Bibliotheek vacant was verklaard en gememoreerd dat op de administratieve zitting van 13 november door het Hof uitdrukking was gegeven aan de wens ter vervulling van bedoelde post een tijdelijk functionaris in dienst te nemen. Het Hof wordt in kennis gesteld van de sollicitatie-Giordano en, voor het geval op die sollicitatie mocht worden ingegaan, worden de voorwaarden genoemd waaronder betrokkene als tijdelijk functionaris voor het — als stage te beschouwen — tijdvak van zes maanden bij contract zou kunnen worden aangeworven.
en
—
een afschrift van een door de administrateur van het Hof op 6 december 1968 tot verzoeker gericht telegram. Daarin wordt gewag gemaakt van moeilijkheden als gevolg van „te Brussel ingewonnen inlichtingen”, waarop zijn aanwerving zou zijn afgestuit.
Welke gevolgtrekkingen kunnen aan deze beide stukken worden verbonden?
De nota van de Griffier is van zuiver interne aard; het Hof wordt als tot aanstelling van zijn personeel bevoegd gezag in kennis gesteld van verzoekers sollicitatie en de nota behelst uiteraard geen enkele verplichting verzoeker in de vacature te benoemen; zodanige verplichting zou trouwens ieder rechtsgevolg ontberen, aangezien President en leden daarover op een administratieve zitting hebben te beslissen.
In de processen-verbaal van dergelijke zittingen, gehouden na 29 november 1968, wordt dan ook van deze nota, die niet verder schijnt te zijn gekomen dan een ontwerp, in het geheel geen melding gemaakt. Verzoeker mag dus geenszins stellen dat hij „op het punt stond door het Hof van Justitie in dienst te worden genomen”. Zijn sollicitatie was door de personeelsdienst ingeschreven, maar het is daarna bij voorlopige contacten en voorbereidende maatregelen gebleven.
Het telegram is een persoonlijk bericht en geen officiële mededeling; er mag niet meer in gelezen worden dan dat in dit stadium van behandeling der sollicitatie bepaalde diensten van het Hof hadden gemeend aan „Brussel” — lees: de Commissie — inlichtingen over de heer Giordano te moeten inwinnen. Doch in de tekst wordt noch de aard der verkregen inlichtingen vermeld noch de ambtenaar der Commissie genoemd bij wie ze zouden zijn ingewonnen.
Verweerster betoogt van haar kant dat haar geen enkel verzoek om inlichtingen heeft bereikt en dat zij ook in het geheel geen inlichtingen heeft verstrekt. Hoogstens kan er sprake van zijn dat zodanig verzoek — stellig langs niet-officiële weg — is gedaan en dat de verkregen inlichtingen betrekking hadden op verzoekers gedrag op de dienst en tijdens de uitoefening van zijn beroep in de tijd dat hij bij het Directoraat-generaal Vervoer in dienst was, en voorts dat die inlichtingen niet gunstig voor verzoeker zijn geweest.
De grondslag van verzoekers beweringen is dus ongewis en onzes inziens stellig onvoldoende om de Commissie aansprakelijk te kunnen stellen. En al mocht U menen te mogen aannemen dat er aan het Hof van Justitie ongunstige inlichtingen zijn verstrekt, dan nog is niet bewezen dat er tussen die inlichtingen en het uitblijven van verzoekers indienstneming door het Hof van Justitie causaal verband heeft bestaan. Verzoekers sollicitatie verbond het Hof tot niets en de heer Giordano kon dus op benoeming in de vacature geen enkele aanspraak maken.
2. De aansprakelijkheid van de Commissie
Reeds op grond van dit een en ander zou ik U willen voorstellen het beroep te verwerpen en alleen zeer subsidiair ga ik thans nog in op de vraag of de Commissie, zelfs indien de door verzoeker genoemde feiten waar mochten blijken te zijn, op grond van haar gedragingen ex artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag aansprakelijk zou kunnen worden gesteld.
De heer Giordano beroept zich op het Italiaanse recht ten betoge dat de Commissie door aan een mogelijke werkgever — in casu het Hof van Justitie — ongunstige inlichtingen, berustend op niet als vaststaand beschouwde feiten, te verstrekken, de in het maatschappelijk verkeer in acht te nemen zorgvuldigheidsplicht zou hebben geschonden.
Behoort deze regel, die de privaatrechtelijke verhouding tussen werkgever en werknemer betreft, tot de aan het recht der Lid-Staten gemeenschappelijke beginselen inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de openbare macht?
Kan zij tegenover een instelling der Europese Gemeenschappen worden ingeroepen wanneer een personeelslid — of voormalig personeelslid — naar een vacante post op een andere instelling solliciteert?
Vergelijkend onderzoek van het Duitse en Franse bestuursrecht leidt tot ontkennende beantwoording van de eerste vraag.
Volgens het commentaar van Plow-Wiedow op het ambtenarenstatuut van de Bondsrepubliek zijn alle autoriteiten van Bund en Länder verplicht elkander op bestuurlijk gebied bijstand te verlenen en alle mogelijke inlichtingen te verstrekken, mits het bestuursorgaan dat de inlichtingen inwint bevoegd is tot kennisneming van de zaak waaromtrent het die inlichtingen behoeft.
Alleen bijzondere wettelijke voorschriften waarbij geheimhouding wordt opgelegd — bij voorbeeld aan de post- of belastingadministratie — kunnen deze verplichting, die ook voor de mededeling van het persoonsdossier der ambtenaren geldt, opzij zetten. De vertrouwelijke aard van het persoonsdossier impliceert alleen dat de dienst waar het berust moet nagaan of kennisneming van tot dat dossier behorende stukken voor het gezagsorgaan dat om mededeling ervan verzoekt noodzakelijk is te achten.
Bij detachering van een ambtenaar of tewerkstelling elders in de overheidsdienst moet het dossier in zijn geheel worden opgezonden.
Hetzelfde zou onzes inziens moeten gebeuren wanneer een overheidsdienst de sollicitatie behandelt van iemand die tevoren voor rekening van een ander overheidsbureau heeft gewerkt.
Naar Frans bestuursrecht levert de mededeling door een bestuursorgaan van inlichtingen die op zichzelf juist zijn, in beginsel geen onrechtmatige daad op, zolang het tenminste niet gaat om feiten die van vertrouwelijke aard zijn of waaromtrent ingevolge de wet het stilzwijgen moet worden bewaard. Voorts komt in de jurisprudentie het verstrekken van inlichtingen niet aan een ander bestuursorgaan doch aan het publiek of aan derden ter sprake: zo begaat de minister van Buitenlandse Zaken een onrechtmatige daad door in een perscommuniqué mededeling te doen van gegevens die zijn ontleend aan het persoonsdossier van een voormalig diplomaat, met name van een straf die hem werd kwijtgescholden (Conseil d'État, 28 november 1962, minister van Buitenlandse Zaken tegen Roger Peyrefitte, Jurispr. 1962, blz. 635).
Volgens het Engelse recht mag men om redenen van openbaar belang in bepaalde omstandigheden inlichtingen verstrekken, zelfs wanneer daardoor aan eens anders goede naam afbreuk kan worden gedaan — en kan men te dier zake niet aansprakelijk worden gesteld — zolang niet wordt bewezen dat het verstrekken van zodanige informatie door onwelwillendheid is ingegeven. Verklaringen die zijn afgelegd om voor een wettig belang op te komen genieten daarom bescherming als qualified privilege, zo ook wanneer men op verzoek inlichtingen over de hoedanigheden van werknemers verstrekt (Principles of Scottish Private Law — David Walker — Deel II, Verbintenissenrecht).
Wij menen dan ook dat het verstrekken van inlichtingen, door de ene aan de andere instelling der Gemeenschap, over de wijze waarop een voormalig personeelslid zich tijdens de uitoefening van zijn beroep gedraagt niet ongeoorloofd is en dat zodanige instelling deswege niet aansprakelijk kan worden gesteld zolang het aanvragen dier inlichtingen maar berust op de rechtmatige wens van de betrokken instelling over iemand die bij haar solliciteert alle nuttige gegevens te verzamelen en het verstrekken ervan niet is ingegeven door onwelwillendheid of door de wens iemand te benadelen.
De vertrouwelijke aard die aan het persoonsdossier van de ambtenaar wordt toegekend houdt verband met het streven tegen indiscreties jegens derden te waken; er kan tussen de instellingen onderling geen beroep op worden gedaan wanneer mededeling van dit dossier of van gegevens daaruit in het belang van een goed bestuur geschiedt.
Rechtens kan verzoekers standpunt dus niet worden aanvaard; hij heeft zelfs niet gepoogd aan te tonen dat de over hem verstrekte inlichtingen niet op zijn professionele hoedanigheden betrekking hadden.
Rest mij te zeggen dat de door verzoeker gestelde schade al evenmin is bewezen als het beweerdelijk schadeveroorzakend feit.
Die schade zou volgens de heer Giordano daarin zijn gelegen dat hij sedert december 1968 wederrechtelijk verstoken zou zijn gebleven van de bezoldiging die hij op het Hof van Justitie zou hebben ontvangen wanneer hij destijds was aangesteld.
Daargelaten dat het recht op salaris staat of valt met de „verrichte dienst” — waarvan in casu geen sprake is — heeft verzoeker niet het geringste begin van bewijs geleverd dat het uitblijven van bedoelde benoeming hem sedert meer dan vier jaar heeft belet enigerlei bezoldigde werkzaamheid te verrichten.
Wij kunnen derhalve, of het nu gaat om het schadeveroorzakend feit, om de aansprakelijkheid der Gemeenschap of om een voor vergoeding in aanmerking komende schade, slechts concluderen:
—
tot verwerping van het beroep
en
—
tot compensatie van de kosten van het geding volgens artikel 70 van het Reglement voor de procesvoering des dat elk van beide partijen de eigen kosten drage.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.