62012TO0213(01)_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T-213/12,
Elitaliana SpA,
con domicilio social en Roma (Italia), representada por el Sr. R. Colagrande, abogado,
parte demandante,
contra
Eulex Kosovo, con domicilio social en Pristina (Kosovo), representada por el Sr. G. Brosadola Pontotti, Solicitor,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso en el que se solicita, por una parte, la anulación de las medidas adoptadas por la Eulex Kosovo en el marco de la adjudicación a otro licitador del contrato público denominado «EuropeAid/131516/D/SER/XK – Apoyo en helicóptero a la misión Eulex en Kosovo (PROC/272/11)» y, por otra parte, la condena de la Eulex Kosovo a reparar el daño sufrido como consecuencia de que dicho contrato no fuera adjudicado a la demandante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por el Sr. A. Dittrich (Ponente), Presidente, y la Sra. I. Wiszniewska-Białecka y el Sr. M. Prek, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia
Antecedentes del litigio
1. El 4 de febrero de 2008, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Acción Común 2008/124/PESC del Consejo, de 4 de febrero de 2008, sobre la Misión de la Unión Europea por el Estado de Derecho en Kosovo, EULEX KOSOVO (DO L 42, p. 92). En virtud del artículo 2, párrafo primero, de dicha Acción Común, la Eulex Kosovo asiste a las instituciones, las autoridades judiciales y los cuerpos y fuerzas de seguridad de Kosovo en su avance hacia la viabilidad y la responsabilización, así como en el desarrollo y fortalecimiento de un sistema judicial independiente y multiétnico y una policía y unos servicios de aduanas multiétnicos, velando por que dichas instituciones se vean libres de injerencias políticas y se adhieran a las normas internacionalmente reconocidas y a las mejores prácticas europeas.
2. El 18 de octubre de 2011 se publicó en el Suplemento del Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2011/S 200-324817), con la referencia EuropeAid/131516/D/SER/XK, un anuncio de licitación restringido relativo a un proyecto denominado «Apoyo en helicóptero a la misión Eulex en Kosovo», cuyo objeto era la celebración de un contrato de servicio. Dicho anuncio incluía la mención siguiente: «Entidad adjudicadora: el jefe de Eulex Kosovo, Pristina, Kosovo».
3. Mediante escrito de 23 de diciembre de 2011, al que se adjuntaron en anexo, en particular, instrucciones para los licitadores, el jefe de la Eulex Kosovo invitó a la demandante, Elitaliana SpA –sociedad italiana cuyo ámbito de actividad son los servicios de helicóptero que presta a organismos públicos– a participar en el procedimiento de licitación restringido.
4. La demandante presentó una oferta en el marco del mencionado procedimiento de licitación.
5. Mediante escrito de 29 de marzo de 2012, el director de la administración y de los servicios de apoyo de la Eulex Kosovo informó a la demandante de que su oferta había quedado clasificada en segundo lugar.
6. Mediante escrito de 2 de abril de 2012, la demandante pidió a la Eulex Kosovo tener acceso a varios documentos presentados por el licitador cuya oferta había quedado clasificada en primer lugar. Mediante escrito de 17 de abril de 2012, el jefe de la Eulex Kosovo se negó a conceder acceso a dichos documentos.
7. El 24 de abril de 2012, el jefe de la Eulex Kosovo adjudicó el contrato de que se trata al licitador cuya oferta había quedado clasificada en primer lugar.
Procedimiento y pretensiones de las partes
8. La demandante interpuso el presente recurso contra la Eulex Kosovo y Starlite Aviation Operations mediante recurso recibido en la Secretaría del Tribunal el 23 de mayo de 2012.
9. Mediante escrito separado, recibido en la Secretaría del Tribunal el mismo día, la demandante presentó una demanda de medidas provisionales, en la que solicitaba al Presidente del Tribunal que ordenara la suspensión de la ejecución de la decisión de la Eulex Kosovo de rechazar la oferta que dicha sociedad había presentado en el marco del procedimiento de licitación del contrato controvertido y por la que se adjudicaba dicho contrato a otro licitador y que, en consecuencia, prohibiera a la Eulex Kosovo celebrar dicho contrato o, en caso de que éste ya se hubiera celebrado, que le impidiera empezar a aplicarlo, pidiéndole además que adoptara cualquier otra medida cautelar que juzgara más apropiada.
10. Mediante auto del Tribunal General de 3 de julio de 2012, Elitaliana/Eulex Kosovo y Starlite Aviation Operations (T-213/12), se desestimó el recurso en la medida en que estaba dirigido contra Starlite Aviation Operations.
11. Mediante auto del Presidente del Tribunal, de 4 de septiembre de 2012, Elitaliana/Eulex Kosovo (T-213/12 R), se desestimó la demanda de medidas provisionales y se reservó la decisión sobre las costas.
12. Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de septiembre de 2012, la Eulex Kosovo propuso una excepción de inadmisibilidad en virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
13. La parte demandante presentó sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad el 28 de noviembre de 2012.
14. En su recurso, la demandante solicita al Tribunal General que:
– Anule las medidas adoptadas por la Eulex Kosovo en el marco de la adjudicación a otro licitador del contrato público denominado «EuropeAid/131516/D/SER/XK – Apoyo en helicóptero a la misión Eulex en Kosovo (PROC/272/11)», que le fue comunicada por la Eulex Kosovo mediante escrito de 29 de marzo de 2012, así como cualquier otro acto conexo y, en particular, la nota de 17 de abril de 2012 en la que Eulex Kosovo se negaba a concederle el acceso a los documentos solicitados.
– Condene a la Eulex Kosovo a indemnizar los daños sufridos como consecuencia de que no le hubiera sido adjudicado dicho contrato.
– Condene en costas a la Eulex Kosovo.
15. En su excepción de inadmisibilidad, la Eulex Kosovo solicita al Tribunal General que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Condene a la demandante al pago de todas las costas del presente asunto.
16. En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, la demandante solicita al Tribunal General que:
– Desestime la excepción de inadmisibilidad.
– En cualquier caso, proceda a notificar el recurso a la institución considerada parte demandada.
Fundamentos de Derecho
17. En virtud del artículo 114, apartados 1 y 4, del Reglamento de Procedimiento, previa solicitud, el Tribunal puede decidir sobre la inadmisión sin entrar en el fondo del asunto. De conformidad con el apartado 3 del mismo artículo, salvo decisión en contrario del Tribunal, el resto del procedimiento se desarrollará oralmente. En el presente asunto, el Tribunal considera que está suficientemente informado por los documentos que obran en autos y que no procede abrir la fase oral.
18. En apoyo de sus pretensiones, por una parte, la Eulex Kosovo alega que no puede tener legitimación pasiva en el caso de autos porque no goza del estatuto de organismo independiente. Por otra parte, sostiene que el Tribunal General no es competente respecto de los actos adoptados sobre la base de las disposiciones del Tratado FUE relativas a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).
19. En primer lugar, en relación con la cuestión de si la Eulex Kosovo tiene legitimación pasiva, procede recordar que, según el tenor del artículo 263 TFUE, párrafo primero, podrá interponerse recurso de anulación contra los actos emanados de determinadas instituciones citadas, pero también, con carácter más general, contra los adoptados por los órganos u organismos de la Unión Europea, siempre que se trate de actos destinados a producir efectos jurídicos obligatorios.
20. Además, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 44, apartado 1, letra b), del Reglamento de Procedimiento, la demanda a que se refiere el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión debe contener el nombre de la parte contra la que se interponga la demanda.
21. Según la demandante, la Eulex Kosovo tiene legitimación pasiva, puesto que es un órgano u organismo de la Unión en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo primero.
22. En este sentido, por lo que respecta al estatuto jurídico de Eulex Kosovo, debe recordarse que, conforme al artículo 1, apartado 1, de la Acción Común 2008/124, la Eulex Kosovo fue establecida por la Unión como una misión por el «Estado de Derecho» en Kosovo.
23. El artículo 6 de la Acción Común 2008/124 determina la estructura de la Eulex Kosovo. Su apartado 1 dispone que ésta es una misión de Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) unificada, desplegada en todo Kosovo. Conforme a su apartado 2, Eulex Kosovo establece su cuartel general principal, oficinas locales y regionales en Kosovo, un elemento de apoyo en Bruselas (Bélgica) y las oficinas de enlace necesarias. Según su apartado 3, la Eulex Kosovo está formada por un Jefe de Misión y el personal, así como por un componente policial, judicial y aduanero.
24. Con arreglo al artículo 7, apartados 1 y 2, de la Acción Común 2008/124, el Director de la capacidad civil de planeamiento y ejecución es el Comandante de la operación civil de la Eulex Kosovo, quien, bajo el control político y la dirección estratégica del Comité Político y de Seguridad (CPS) y la autoridad general del Secretario General de la Unión y Alto Representante para la PESC (SGAR), ejerce el mando y control estratégico de la Eulex Kosovo. Según el apartado 3 de dicho artículo, vela por la correcta y eficaz aplicación de las decisiones del Consejo y del CPS, en su caso impartiendo instrucciones estratégicas según corresponda al Jefe de Misión y prestándole además asesoramiento y apoyo técnico.
25. El artículo 11 de la Acción Común 2008/124 presenta la cadena de mando de Eulex Kosovo. Según su apartado 2, el CPS ejerce el control político y la dirección estratégica de la Eulex Kosovo bajo la responsabilidad del Consejo. En virtud de los apartados 3 y 4 de dicho artículo, el Comandante de la operación civil, que es el comandante estratégico de la Eulex Kosovo, informa al Consejo por mediación del SGAR. El apartado 5 de dicha disposición determina que el Jefe de Misión ejerce el mando y el control de la Eulex Kosovo en la zona de operaciones y es directamente responsable ante el Comandante de la operación civil.
26. Atendiendo a las disposiciones citadas, la Eulex Kosovo no tiene personalidad jurídica y no está previsto que pueda ser parte en un procedimiento ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. Al contrario, se trata de una misión, cuya duración estaba limitada inicialmente hasta el 14 de junio de 2010, conforme al artículo 20 de la Acción Común 2008/124, en su versión modificada por la Acción Común 2009/445/PESC del Consejo, de 9 de junio de 2009 (DO L 148, p. 33), y que, cuando se interpuso el recurso, fue modificada y prorrogada hasta el 14 de junio de 2012 mediante la Decisión 2010/322/PESC del Consejo, de 8 de junio de 2010 (DO L 145, p. 13). Pues bien, el Tribunal ya ha declarado que, en ese caso, no puede considerarse que una misión sea un órgano o un organismo de la Unión en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo primero (auto del Presidente del Tribunal de 22 de julio de 2010, H/Consejo y otros, T-271/10 R, no publicado en la Recopilación, apartados 19 y 20). En consecuencia, la Eulex Kosovo no es uno de esos órganos u organismos.
27. Además, procede recordar que la demandante solicita la anulación de las medidas adoptadas por la Eulex Kosovo en el marco de la adjudicación del contrato controvertido, a saber, esencialmente, las medidas por las que se rechaza la oferta presentada por la demandante en el marco del procedimiento de adjudicación del contrato controvertido y por las que se adjudica el contrato a otro licitador, así como cualquier otro acto conexo y, en particular, la nota de 17 de abril de 2012 por la que se deniega el acceso a los documentos solicitados.
28. Aunque esas medidas fueron adoptadas por el jefe de la Eulex Kosovo y por el director de la administración y de los servicios de apoyo de la Eulex Kosovo (véanse los apartados 5 a 7 anteriores), sólo son imputables al jefe de la Eulex Kosovo. En efecto, éste último es quien ejerce el mando y el control sobre el personal, junto con la responsabilidad administrativa y logística, en virtud del artículo 8, apartado 2, de la Acción Común 2008/124.
29. Debe destacarse que las medidas adoptadas en el marco del procedimiento de licitación del contrato público controvertido –esencialmente, la desestimación de la oferta de la demandante, la adjudicación del contrato a otro licitador y la negativa a concederle acceso a los documentos solicitados– forman parte de la gestión diaria de la misión. Según el artículo 8, apartado 3, de la Acción Común 2008/124, es el Jefe de Misión quien asume dicha gestión.
30. Procede señalar que las medidas adoptadas en el marco del procedimiento de adjudicación del contrato público controvertido forman parte del presupuesto de Eulex Kosovo.
31. Con arreglo al artículo 16, apartado 2, de la Acción Común 2008/124, todos los gastos se gestionan con arreglo a las normas y procedimientos comunitarios aplicables al presupuesto general de la Unión. En virtud del artículo 8, apartado 5, de dicha Acción Común, el Jefe de misión es responsable de la ejecución del presupuesto de la Eulex Kosovo y había de firmar a tal fin un contrato con la Comisión Europea. Como se desprende de los autos, el jefe de la Eulex Kosovo firmó con la Comisión un contrato de ese tipo. En consecuencia, la Comisión delegó determinadas funciones de ejecución del presupuesto de la Eulex Kosovo en el jefe de la Eulex Kosovo, como establece el artículo 54, apartado 2, letra d), del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248, p. 1), en su versión modificada.
32. Esta delegación aparece reflejada, en especial, en el artículo 16, apartados 3 y 4, de la Acción Común 2008/124, relativo a las disposiciones financieras. En efecto, según el apartado 3, el Jefe de Misión sólo p uede celebrar acuerdos técnicos en relación con el suministro de equipos, servicios y locales a la Eulex Kosovo con sujeción a la aprobación de la Comisión. El apartado 4 establece que el Jefe de Misión debe informar exhaustivamente a la Comisión y es supervisado por ésta en relación con las actividades realizadas en el marco de su contrato.
33. Procede recordar que los actos adoptados en virtud de facultades delegadas se imputan normalmente a la institución delegante, a la que corresponde defender ante los tribunales el acto de que se trate (véase el auto del Tribunal de 4 de junio de 2012, Elti/Delegación de la Unión en Montenegro, T-395/11, apartado 62 y jurisprudencia citada).
34. En estas circunstancias, procede considerar que los actos adoptados por el jefe de Eulex Kosovo en el marco del procedimiento de licitación del contrato controvertido son imputables a la Comisión, que tiene legitimación pasiva, con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo primero. Por consiguiente, esos actos pueden ser objeto de control judicial conforme a las exigencias del principio general, invocado por la demandante, de que es preciso que cualquier acto adoptado por una institución, un órgano o un organismo de la Unión destinado a producir efectos jurídicos frente a terceros pueda ser objeto de control judicial (sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, Rec. p. 1339, apartado 24, y sentencia del Tribunal General de 8 de octubre de 2008, Sogelma/AER, T-411/06, Rec. p. II-2771, apartado 37).
35. Por consiguiente, Eulex Kosovo no tiene legitimación pasiva.
36. Esta conclusión no resulta invalidada ni por el artículo 8, apartado 7, de la Acción Común 2008/124, según el cual el Jefe de Misión representa a la Eulex Kosovo en la zona de operaciones y vela por que ésta tenga la debida notoriedad, ni por el artículo 16, apartado 3, de la citada Acción Común, según el cual, con sujeción a la aprobación de la Comisión, el Jefe de Misión puede celebrar acuerdos técnicos con Estados miembros, terceros Estados participantes y otros actores internacionales desplegados en Kosovo en relación con el suministro de equipos, servicios y locales a la Eulex Kosovo. En efecto, estas disposiciones atribuyen únicamente facultades limitadas al jefe de la misión. Mientras que, en virtud del citado artículo 8, apartado 7, está autorizado a representar a dicha misión en la zona de operaciones, el mencionado artículo 16, apartado 3, tan sólo le concede una capacidad jurídica estrictamente limitada desde el punto de vista material. Por otra parte, procede recordar que esta última disposición confirma más bien el hecho de que los actos adoptados por el jefe de la Eulex Kosovo en el marco del procedimiento de adjudicación del contrato controvertido son imputables a la Comisión (véanse los apartados 29 a 34 anteriores).
37. A este respecto procede desestimar asimismo la alegación de la demandante relativa al artículo 1, apartado 9, de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134, p. 114), según la cual la Eulex Kosovo, en su condición de organismo de Derecho público en el sentido de la citada disposición, constituye un órgano o un organismo de la Unión. En efecto, en virtud del artículo 1, apartado 9, letra b), de dicha Directiva, un organismo de Derecho público, en el sentido de dicha disposición, debe estar dotado de personalidad jurídica. Ahora bien, como ya se ha indicado (véase el apartado 26 anterior), la Eulex Kosovo no tiene personalidad jurídica, por lo que no es un organismo de Derecho público en el sentido del artículo 1, apartado 9, de la Directiva 2004/18.
38. En segundo lugar, la demandante alega con carácter subsidiario que, en caso de que la Eulex Kosovo no tenga legitimación pasiva, en primer término, el Tribunal podría identificar a la parte frente a la cual podría darse curso al asunto. A este respecto se refiere a la jurisprudencia según la cual la designación en el escrito de demanda, por error, de una parte demandada distinta del autor del acto impugnado no lleva aparejada la inadmisibilidad del recurso si éste contiene elementos que permitan identificar sin ambigüedad a la parte frente a la que se interpone, como la designación del acto impugnado y de su autor. Según dicha jurisprudencia, en ese caso procede considerar que la parte demandada es el autor del acto impugnado, a pesar que de no aparezca mencionado en la parte introductoria del recurso (véase el auto del Tribunal de 16 de octubre de 2006, Aisne et Nature/Comisión, T-173/06, no publicado, apartado 17, y la jurisprudencia citada).
39. Esta jurisprudencia no es aplicable en ningún caso al presente asunto. En efecto, en éste, la designación de la Eulex Kosovo en la demanda no constituye un error por parte de la demandante. Al contrario, del contenido del escrito de demanda se desprende claramente que la demandante tenía intención de interponer el recurso expresamente contra la Eulex Kosovo, que, según la demandante, es un órgano u organismo de la Unión en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo primero, extremo que, por otra parte, fue confirmado por la demandante en sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad. Además, si bien es cierto que en el escrito de demanda se designan los actos impugnados, no contiene ningún elemento que permita determinar sin ambigüedad que el recurso se interpuso contra una entidad distinta de la Eulex Kosovo. En contra de cuanto alega la demandante, en esta situación no incumbe al Tribunal identificar a la parte frente a la que debe interponerse el recurso para reunir los requisitos del artículo 44, apartado 1, letra b), del Reglamento de Procedimiento.
40. La demandante alega en segundo término, que el Tribunal debería reconocerle el beneficio del error excusable e invoca a este respecto la jurisprudencia, que según ella reconoce la existencia de dicho error si la institución interesada concernida ha adoptado un comportamiento que pueda provocar, por sí solo o de modo determinante, una confusión admisible en un justiciable de buena fe y que acredite toda la diligencia exigible a un operador normalmente prudente (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de octubre de 1977, Schertzer/Parlamento, 25/68, Rec. p. 1729, apartado 19, y la sentencia del Tribunal General de 15 de marzo de 1995, Cobrecaf y otros/Comisión, T-514/93, Rec. p. II-621, apartado 40).
41. Es cierto que en el anuncio de licitación figuraba el jefe de la Eulex Kosovo como entidad adjudicadora ante la que debía presentarse la oferta. Además, de los autos resulta que durante el procedimiento de adjudicación del contrato controvertido, quienes actuaron respecto de la demandante fueron el jefe de la Eulex Kosovo o el director de la administración y de los servicios de apoyo de la citada misión. Asimismo, debe destacarse que ni el anuncio de licitación ni los escritos remitidos por el jefe de la Eulex Kosovo o por el citado director indicaban una parte frente a la que pudiera interponerse un eventual recurso para impugnar las medidas adoptadas en el marco del procedimiento de adjudicación del contrato controvertido. En estas circunstancias, y habida cuenta de la situación jurídica compleja que envuelve la relación en este procedimiento entre la Eulex Kosovo y su jefe, por una parte, y la Comisión y el Consejo, por otra, era incontestablemente difícil para la demandante identificar a la parte a la que habían de imputarse las medidas controvertidas y que tenía legitimación pasiva.
42. Sin embargo, debe recordarse que, según la jurisprudencia invocada por la demandante (véase el apartado 40 anterior), la existencia de un error excusable sólo puede tener por consecuencia que el recurso no sea desestimado por extemporáneo. En el caso de autos es pacífico que la demandante respetó el plazo de recurso. Por otra parte, debe destacarse que la demandante tampoco interpuso en ningún momento un recurso contra una parte que no fuera la Eulex Kosovo, sino que se limitó a pedir al Tribunal que identificara a la parte demandada frente a la que debía interponerse el presente recurso para ser admisible.
43. Además, de los autos no resulta que la demandante hubiera sido informada de que debía interponerse frente a la Eulex Kosovo un eventual recurso para impugnar las medidas adoptadas en el marco del procedimiento de adjudicación del contrato controvertido. En cambio, procede señalar que del escrito de demanda se desprende claramente que la demandante dirigió su recurso contra la Eulex Kosovo por considerar que ésta era un órgano o un organismo de la Unión en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo primero. Ahora bien, dado el carácter suficientemente claro de las disposiciones de las Acción Común 2008/124 mencionadas en los apartados 22 a 36 anteriores, y atendiendo a la jurisprudencia existente cuando se presentó la demanda, a pesar de la dificultad indicada en el apartado 41 anterior, la demandante habría podido evitar cometer el error de considerar que Eulex Kosovo constituía dicho órgano u organismo. Por lo tanto, el error no es excusable.
44. Por consiguiente, debe desestimarse la alegación de la demandante basada en un error excusable.
45. Del conjunto de consideraciones que preceden resulta que, debido a que la Eulex Kosovo carece de legitimación pasiva, el recurso interpuesto frente a ella por la demandante es inadmisible, tanto en lo que respecta a la pretensión de anulación como a la pretensión de indemnización, que está estrechamente vinculada a las pretensiones de anulación (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1989, Bossi/Comisión, 346/87, Rec. p. 303, apartado 31, y el auto Elti/Delegación de la Unión en Montenegro, citado en el apartado 33 supra, apartado 74, y la jurisprudencia citada), sin que sea preciso pronunciarse sobre la supuesta incompetencia del Tribunal respecto de los actos adoptados sobre la base de las disposiciones del Tratado FUE relativas a la PESC.
46. Por consiguiente, procede desestimar el presente recurso.
Costas
47. A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la demandante, procede condenarla en costas, incluyendo las derivadas del procedimiento de medidas provisionales, conforme a lo solicitado por Eulex Kosovo.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
resuelve:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a Elitaliana SpA, incluyendo las derivadas del procedimiento de medidas provisionales.
Dictado en Luxemburgo, a 4 de junio de 2013.