61987J0354
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-354/87 (
*1
)
I. Régimen jurídico
1. El contingente arancehrio comunitario
Cada año, la Comunidad abre un contingente arancelario comunitario para las carnes de bovino de alta calidad, frescas, refrigeradas o congeladas, en el marco de los compromisos resultantes del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (en lo sucesivo, «GATT»).
Para 1987, se promulgó al efecto el Reglamento (CEE) no 3928/86 del Consejo, de 16 de diciembre de 1986. relativo a la aoertura de un contingente arancelario comunitario para la carne de bovino de alta calidad, fresca, refrigerada o congelada, de las subpartidas 02.01 A II a) y 02.01 A II b) del arancel aduanero común (1987) (DO L 365, p. 2). A tenor del artículo 1 de dicho Reglamento, el volumen total de dicho contingente se elevó a 29800 toneladas. El derecho del arancel aduanero común aplicable se fijó en el 20 %. El artículo 2 del Reglamento no 3928/86 dispuso que sus normas de desarrollo se fijarían con arreglo al procedimiento llamado «del Comité de gestión» previsto en el artículo 27 del Reglamento (CEE) no 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157).
El Reglamento (CEE) no 3985/86 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1986 (DO L 370, p. 37), estableció las modalidades de aplicación de los regímenes de importación previstos en el Reglamento no 3928/86 en el sector de la carne de vacuno. La letra d) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento no 3985/86 dispone:
«El contingente arancelario de carnes de vacuno frescas, refrigeradas o congeladas previsto en el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 3928/86 se repartirá del siguiente modo:
a)
[...]
[...]
d)
10000 toneladas, en peso del producto, de carnes de las subpartidas 02.01 A II a) y 02.01 A II b) del arancel aduanero común, que respondan a la definición siguiente: [...]»
El artículo 7 de dicho Reglamento no 3985/86 dispone:
«La presentación de las solicitudes de certificados y la expedición de los certificados de importación de las carnes contempladas en el letra d) del apartado 1 del artículo 1 se llevarán a cabo con arreglo a las disposiciones de los artículos 12 y 15 del Reglamento (CEE) no 2377/80.»
2. Normativa sobre los certificados de importación
La expedición de certificados de importación sobre esta materia está regulada por el Reglamento (CEE) no 2377/80 de la Comisión, de 4 de septiembre de 1980, por el que se establecen modalidades especiales de aplicación del régimen de importación y de exportación en el sector de la carne de vacuno (DO L 241, p. 5; EE 03/19, p. 35).
El artículo 12 del Reglamento no 2377/80, en la redacción dada por el artículo 2 del Reglamento (CEE) no 3578/82 (
1
) de la Comisión, de 23 de diciembre de 1982 (DO L 373, p. 59; EE 03/26, p. 213), dispone:
«1.
Para beneficiarse del régimen especial de importación contemplado en el letra d) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 2972/79:
a)
la(s) solicitud(es) de certificado presentada^) por un mismo interesado deberá(n) referirse a una cantidad global correspondiente cuando menos a 5 toneladas de carne, en peso del producto, para el citado régimen y para el mes durante el que se presente(n) la(s) solicitudes) de certificado;
[...]»
El artículo 15 del Reglamento no 2377/80 regula la solicitud y la expedición de certificados de importación. La letra d) del apartado 6 del artículo 15, introducido en dicho Reglamento por el Reglamento no 3578/82, antes citado, (
2
) dispone:
«d)
La Comisión decidirá en qué medida dará curso a las solicitudes contempladas en el artículo 12. Si las cantidades para las que se hayan solicitado certificados superaran a las cantidades disponibles, la Comisión establecerá un porcentaje único de reducción de las cantidades solicitadas. Si la cantidad global solicitada fuere inferior a la cantidad disponible, la Comisión determinará la cantidad restante.»
3. Utilización del contingente arancekrio comunitario
a) Reglamento (CEE) no 519/87
En relación con las 10000 toneladas de carne de vacuno de alta calidad para el año 1987 a que se refiere la letra d) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento no 3985/86, se presentaron solicitudes de certificados de importación con arreglo a los artículos 12 y 15 del Reglamento no 2377/80. Las solicitudes presentadas se referían a cantidades globales que sobrepasaban las cantidades disponibles. Mediante Reglamento no 519/87 de la Comisión, de 20 de febrero de 1987, relativo a la expedición de certificados de importación para las carnes de bovino de alta calidad, frescas, refrigeradas o congeladas (DO L 52, p. 12), en ejercicio de la facultad prevista en la letra d) del apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80, la Comisión redujo las cantidades solicitadas en un determinado porcentaje.
A tenor del artículo 1 del Reglamento no 519/87:
«Cada solicitud de certificado de importación presentada durante el mes de febrero de 1987 para las carnes de bovino de alta calidad, frescas, refrigeradas o congeladas, contempladas en la letra d) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 3985/86, será satisfecha hasta el 3,343 % de la cantidad solicitada.»
Muchos certificados solicitados no fueron utilizados por motivos de carácter comercial.
b) Reglamento (CEE) no 2539/87
Mediante el Reglamento no 2539/87 de la Comisión, de 24 de agosto de 1987, relativo a la cantidad de carnes de vacuno de alta calidad que puede importarse de los Estados Unidos de América y de Canadá en el marco del régimen previsto en el Reglamento no 3928/86 (DO L 241, p. 6), se abrió un nuevo procedimiento de adjudicación.
El anículo 1 del Reglamento no 2539/87 dispone:
«Podrán presentarse solicitudes de certificados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento (CEE) no 2377/80 durante los diez primeros días del mes de septiembre de 1987 por una cantidad global de 4617 toneladas de carnes de vacuno originarias y procedentes de los Estados Unidos de América y de Canadá.»
c) Regkmento (CEE) no 2806/87
Posteriormente la Comisión consideró que era evidente la necesidad de reducir en un determinado porcentaje las cantidades solicitadas en el marco del Reglamento no 2539/87. Ello se realizó mediante el Reglamento no 2806/87 de la Comisión, de 18 de septiembre de 1987, relativo a la expedición de certificados de importación para las carnes de vacuno de alta calidad, frescas, refrigeradas o congeladas (DO L 268, p. 59). El artículo 1 del Reglamento no 2806/87 dispone:
«Cada solicitud de certificado de importación presentada durante el mes de septiembre de 1987 para las carnes de vacuno de alta calidad, frescas, refrigeradas o congeladas, contempladas en la letra d) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 3985/86, será satisfecha hasta el 0,2425 % de la cantidad solicitada.
Cuando una solicitud sobrepase las 4617 toneladas autorizadas por el Reglamento (CEE) no 2539/87, sólo se tendrá en cuenta hasta el límite representado por esa cantidad.»
II. Hechos
Weddel & Co. BV (en lo sucesivo, «demandante») es una sociedad mercantil dedicada a la importación y exportación de carne y de otros productos alimenticios. En los Países Bajos posee algunas filiales que fabrican y transforman dichos productos.
El 9 de septiembre de 1987, la demandante presentó una solicitud de certificado para 80000 toneladas y posteriormente, el 10 de septiembre, una solicitud para 240000 toneladas. Debido a la aplicación de la regla de máximo, prevista en el párrafo 2 del artículo 1 del controvertido Reglamento no 2806/87, la demandante sólo obtuvo un certificado para el 0,2425 % de 4617 toneladas, cantidad disponible del contingente de carne de vacuno de alta calidad, a saber, 11,196 toneladas.
Durante la reunión del Comité de gestión de 11 de septiembre de 1987 el Reino Unido formuló por primera vez la pregunta de si, de acuerdo con el Reglamento no 2539/87, un operador podía solicitar certificados por una cantidad superior a la cantidad disponible (4617 toneladas). Según el extracto del acta de esta reunión, «los servicios de la Comisión contestaron que el artículo 12 del Reglamento (CEE) no 2377/80, de acuerdo con su tenor literal, no establece una cantidad máxima. No obstante la cuestión es dudosa y debe ser reexaminada».
El 11 de septiembre de 1987, el «Produktschap voor Vee en Vlees» (en lo sucesivo, «Produktschap»), organismo competente en los Países Bajos para la presentación de las solicitudes de certificados y la extensión de certificados de importación, comunicó por télex a la Comisión el total de solicitudes presentadas en los Países Bajos (1033970 toneladas). Mediante télex de 15 de septiembre de 1987, la Comisión contestó que una solicitud de certificado debe referirse a una cantidad global, como mínimo, de 5 toneladas de carne, pero sin sobrepasar la cantidad total disponible en el momento de presentar la solicitud. La Comisión añadió que, «a pesar de que, con arreglo a este régimen, desde 1982 ya no existe ningún límite máximo específico, según las circunstancias concretas y el texto del Reglamento (CEE) no 2539/87, ninguna solicitud de certificado puede sobrepasar la cantidad máxima de 4617 toneladas disponibles al principio del mes en curso».
El Produktschap respondió impugnando la interpretación hecha por la Comisión del Reglamento no 2539/87. Alegó que el punto de vista de la Comisión era contrario a determinadas decisiones adoptadas anteriormente, particularmente por el Comité de gestión el 11 de septiembre de 1987. El Produktschap manifestó que, sobre la base de dicha postura del Comité, determinadas empresas habían presentado sus solicitudes de certificados en los Países Bajos. La interpretación diversa dada por la Comisión, según el Produktschap, causaría graves problemas a las empresas interesadas de los Países Bajos. El Produktschap, aun discrepando de la tesis de la Comisión, solicitó que las empresas neerlandesas tuvieran todavía la posibilidad, según la actual interpretación de la Comisión, de presentar solicitudes de certificados por las cantidades respecto a las que presentaron solicitudes y constituyeron fianzas a partir del 10 de septiembre de 1987.
La Comisión no estimó dicha propuesta y, mediante su controvertido Reglamento no 2806/87, estableció un límite máximo de las solicitudes, reduciendo de este modo proporcionalmente las cantidades solicitadas.
III. Procedimiento
Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de noviembre de 1987, la demandante interpuso el presente recurso. Éste se dirige especialmente contra la fijación de una cantidad máxima para las solicitudes de certificado de importación, que influye además en el porcentaje determinado por la Comisión.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de marzo de 1988, el Gobierno del Reino de los Países Bajos planteó su intervención en el presente asunto, en apoyo de las pretensiones de la parte demandante.
Mediante auto de 27 de abril de 1988, el Tribunal de Justicia admitió la intervención de dicho Gobierno.
Mediante decisión de 4 de octubre de 1989, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. Mediante decisión de la misma fecha, el Tribunal de Justicia, conforme a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó igualmente atribuir el asunto a la Sala Segunda.
IV. Cuestiones planteadas a las partes
Conforme al párrafo 1 del artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, este Tribunal acordó formular a las partes las siguientes preguntas.
Requirió al Gobierno neerlandés para que presentase el texto íntegro del télex de 30 de septiembre de 1987 que dicho Gobierno dirigió a la Comisión.
Mediante escrito de 12 de diciembre de 1989, el Gobierno neerlandés remitió el texto del télex de 30 de septiembre de 1987 requerido por el Tribunal de Justicia. Según dicho télex, fundamentalmente el Gobierno neerlandés manifestó que, en el caso de autos, el método de reducción aplicado por la Comisión no se adecuaba al punto de vista anteriormente adoptado por los servicios de la Comisión en lo tocante a las modalidades de las solicitudes de certificados de importación para la carne de vacuno de alta calidad, punto de vista confirmado en el Comité de gestión el 11 de septiembre de 1987, siempre según dicho Gobierno.
El Tribunal de Justicia solicitó a Weddel BV y a la Comisión:
«que alegaran disposiciones y, en su caso, explicaran las posiciones adoptadas en cuanto a su interpretación y aplicación en el ámbito de otros regímenes agrarios, en relación con la superación de los contingentes disponibles al solicitar certificados».
La respuesta de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de enero de 1990.
La Comisión explica que, cuando se fija un contingente para la importación de un producto y el total de las cantidades solicitadas supera el volumen de dicho contingente, se aplica generalmente el método del porcentaje uniforme. Dicho porcentaje se obtiene dividiendo el total de las cantidades solicitadas por la cantidad disponible. Posteriormente se aplica a las solicitudes de certificado individuales. Diferentes reglamentos disponen este método en relación con la solicitud y expedición de certificados de importación y exportación, tal como se aplican en el marco de las organizaciones comunes de mercado.
Añade la Comisión que, según ha podido verificar, en ningún momento anterior se adoptó una disposición como la del artículo 1 del Reglamento no 2806/87, en que fue necesario precisar que las solicitudes individuales no habían de superar la cantidad disponible.
Según la Comisión, confirma este principio el hecho de que la normativa prevé explícitamente los casos en los que las solicitudes individuales están limitadas a una cantidad inferior a la cantidad disponible. Así, por ejemplo, el Reglamento no 2377/80 establece en sus artículos 10 y 11 que las solicitudes deben referirse a una cantidad global correspondiente a un máximo del 10 % de la cantidad disponible. Igualmente se encuentran disposiciones análogas en otros sectores.
La respuesta de la parte demandante se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de enero de 1990.
En su respuesta, la parte demandante examina determinados ejemplos de diferentes formas de contingentaciones. Con este objeto menciona el Reglamento (CEE) no 3719/88 de la Comisión, de 16 de noviembre de 1988, por el que se establecen disposiciones comunes de aplicación del régimen de certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada para los productos agrarios (DO L 331, p. 1), que no contiene ninguna disposición general relativa al exceso sobre el contingente disponible en las solicitudes de certificados, aunque el apartado 3 de su artículo 44 establece un límite máximo para determinados certificados de exportación que supone la fijación anticipada de la restitución a la exportación. Según dicho precepto, «la cantidad para la que se solicite el certificado o los certificados no podrá ser superior a la mencionada en la licitación».
Los Reglamentos (CEE) no 4258/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988 (DO L 375, p. 47), y (CEE) no 3898/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989 (DO L 383, p. 90), relativos a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas para los años 1989 y 1990, respectivamente, a determinados productos agrarios originarios de países en vías de desarrollo, fijan los contingentes de los diferentes productos agrarios originarios de los países en vías de desarrollo que pueden importarse a la CEE con un arancel aduanero favorable. Dichos Reglamentos no contienen disposiciones relativas a las solicitudes que rebasen el contingente disponible, excepto en caso de agotamiento de la cuota. Según la demandante, las solicitudes se atienden en el orden sucesivo de su presentación. La atribución puede hacerse a prorrata para el caso de que se hayan recibido las solicitudes en la misma fecha y de que el contingente no fuera suficiente.
En opinión de la demandante, puede repartirse un contingente CEE, con arreglo a una clave de reparto determinada, entre los Estados miembros que, más tarde, se ocupan de la distribución nacional. (
3
) En este caso, el Reglamento no prevé ninguna norma de procedimiento relativa a la distribución nacional entre las solicitudes de importación. No obstante, algún reglamento contiene instrucciones formuladas en términos generales, destinadas a los Estados miembros, con el fin de asegurar un reparto justo del contingente. (
4
)
Para determinados productos se aplica el sistema de los certificados «MCE» (mecanismo complementario aplicable a los intercambios). La normativa relativa a la expedición de certificados MCE no prevé que las solicitudes individuales de certificados MCE puedan sobrepasar el contingente disponible y/o que deban acumularse algunas solicitudes de un único interesado.
El apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) no 551/85 de la Comisión, de 1 de marzo de 1985, que contiene normas de desarrollo para las importaciones de arroz originarias de los Estados de África, del Caribe y del Pacífico o de los países y territorios de ultramar (DO L 63, p. 10), prevé que la Comisión fijará un porcentaje de atribución a partir del momento en que las cantidades solicitadas superen el contingente restante. Según el télex de la Comisión de 18 de noviembre de 1987, dirigido a la Representación Permanente de los Países Bajos ante las Comunidades Europeas, el límite máximo de dichas solicitudes debe consistir en el contingente aún disponible (restante) antes de aplicar al mismo el porcentaje de distribución.
El Reglamento (CEE) no 833/87 de la Comisión, de 23 de marzo de 1987, por el que se establecen modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) no 3877/86 del Consejo relativo a las importaciones de arroz aromático de grano largo de la variedad Basmati, de las subpartidas ex 10.06 B I y B II del arancel aduanero común (DO L 80, p. 20), regula la expedición de certificados de importación. El apartado 2 del artículo 4 de este Reglamento limita las solicitudes individuales a 1000 toneladas por trimestre. La Comisión determina el porcentaje de atribución en función de la cantidad total solicitada en la CEE.
El Reglamento (CEE) no 665/88 de la Comisión, de 11 de marzo de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación para la importación de aceite de oliva originario de Túnez (DO L 69, p. 17), determina el procedimiento para el otorgamiento de los certificados de importación. Los Estados miembros pueden expedir certificados hasta que se agote el contingente mensual; en caso de que el contingente mensual corra el riesgo de agotarse, la Comisión fija un porcentaje de atribución. El Reglamento no establece ningún límite máximo de las solicitudes sobre el contingente disponible.
Igualmente la parte demandante establece una comparación entre los regímenes de importación mencionados anteriormente y el régimen de importación relativo a la controvertida carne de vacuno.
V. Pretensiones de las partes
La parte demandante solicita al Tribunal de Justicia :
—
Anule el Reglamento no 2806/87 de la Comisión, de 18 de septiembre de 1987 (DO L 268, p. 59).
—
Condene en costas a la parte demandada.
El Gobierno neerlandés apoya las pretensiones de la parte demandante relativas a la anulación del Reglamento no 2806/87 de la Comisión, de 18 de septiembre de 1987. El Gobierno neerlandés solicita al Tribunal de Justicia que imponga a la Comisión el pago de las costas causadas por su intervención.
La demandada solicita al Tribunal de Justicia:
—
Declare la inadmisibilidad del recurso de anulación contra el Reglamento no 2806/87 o lo desestime por infundado.
—
Rechace la intervención del Gobierno neerlandés.
—
Condene en costas a la parte demandante.
VI. Admisibilidad
La demandante alega que procede admitir el recurso en virtud del artículo 173 del Tratado CEE en relación con el artículo 81 del Reglamento de Procedimiento, con arreglo a la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de mayo de 1971 (NV International Fruit Company y otros contra Comisión, asuntos acumulados 41/70 a 44/70, Rec. 1971, p. 411, apartados 2 a 29).
En efecto, la demandante afirma que ha sufrido un perjuicio considerable. Presentó las solicitudes de certificados dentro de plazo, de conformidad con el Reglamento no 2539/87, bajo la forma de fianza bancaria por un importe de 17120000 HFL. Al haberse atendido las solicitudes de certificados solamente hasta un porcentaje del 0,2425% de 4617 toneladas, la demandante perdió la posibilidad de importar una cantidad considerablemente superior de carnes de vacuno de Estados Unidos y/o de Canadá, por cuyo motivo resultó perjudicada. Igualmente perdió los derechos a obtener licencias en el marco del GATT.
La Comisión considera que debe declararse la inadmisibilidad del recurso porque el controvertido Reglamento no 2806/87 no afecta a la demandante directa e individualmente en el sentido del párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE. Dicho Reglamento es de alcance general, sin que pueda considerársele como una decisión o conjunto de decisiones en el que concurran los requisitos previstos en el artículo 173.
Añade la Comisión que, según la finalidad del acto controvertido, el marco reglamentario en el que se sitúa y su misma naturaleza, se trata claramente de un reglamento que posee un alcance general (véase la sentencia de 25 de marzo de 1982, Moksel contra Comisión, 45/81, Rec. 1982, p. 1129).
En su escrito de réplica, la demandante alega que, como consecuencia de la presentación dentro de plazo de las solicitudes de certificados de importación, se ha constituido un grupo de personas afectadas directamente, con un interés directo e individual respecto a la decisión de la Comisión, en virtud de la letra d) del apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80. Por lo tanto, el Reglamento no 2806/87 no posee un alcance general, sino que se refiere directamente a la medida en la que los Estados miembros deben atender las solicitudes individuales. El grupo de interesados queda limitado a los que habían presentado las solicitudes de certificados dentro de plazo.
La demandante niega las conclusiones que la Comisión extrae de la citada sentencia Moksel y marca las diferencias entre este asunto y los hechos del presente procedimiento.
En su escrito de duplica, la Comisión señala que, según reiterada jurisprudencia, el mero hecho de que pueda determinarse el número e incluso la identidad de las personas a las que se dirige un reglamento no constituye un criterio que permita calificar dicho reglamento de acto contra el que cabe interponer un recurso con arreglo al párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE.
VII Motivos y alegaciones de las partes
1. Motivos y alegaciones de L parte demandante
a) Observaciones generales
La demandante señala que la prestación de la fianza, a la que se sujeta la expedición del certificado de importación según el apartado 1 del artículo 15 del Reglamento no 805/68, sirve para imponer la realización de las importaciones o para estimularla al máximo. El hecho de presentar solicitudes de una cantidad considerablemente superior al contingente disponible y de constituir las fianzas correspondientes no queda reservado a los comerciantes importantes o que dispongan de cuantiosos medios financieros: los gastos de la fianza son insignificantes.
En otros Estados miembros, especialmente en el Reino Unido, se presentan innumerables solicitudes por un único y mismo interesado en nombre de diferentes personas físicas y jurídicas.
Las posibilidades de aplicación de este método —conocido como «guía telefónica»— se hallan limitadas pero no totalmente excluidas a partir del 1 de enero de 1988, en virtud de la letra d) del apartado 1 del artículo 12 del Reglamento no 2377/80, en la redacción dada por el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento no 3434/87. Por el contrario, en el controvertido Reglamento no 2806/87, la Comisión no limitó el «método de la guía telefónica»: así, pues, una empresa que en el Reino Unido hubiera presentado cientos de solicitudes, con distintos nombres, para el contingente disponible habría visto atendidas todas las referidas solicitudes hasta el porcentaje del 0,2425 %, mientras que las solicitudes presentadas por la demandante se sumaron y limitaron al contingente disponible, de manera que solamente se le asignó una vez el 0,2425 % de 4617 toneladas.
De este modo se provocó una desviación del tráfico y un reparto no equitativo del contingente entre los Estados miembros, precisamente al no prohibir el método de la guía telefónica y continuar permitiendo que el mismo solicitante presentara peticiones en diversos Estados miembros sin ser sumadas ni quedar limitadas, mientras que fueron «rebajadas» las solicitudes superiores al contingente.
b) Incumplimiento de la obligación de motivar
La demandante alega que el Reglamento no 2806/87 ni justifica ni motiva en modo alguno la interpretación y el cambio de política de la Comisión que se recoge en el párrafo 2 del artículo 1 de dicho Reglamento y, por lo tanto, no cumple la exigencia del artículo 190 del Tratado CEE, dando así lugar a un vicio sustancial de forma.
Añade la demandante que el tercer considerando del Reglamento no 2806/87, al que se remite la Comisión como prueba de que ha cumplido su obligación de motivar, no hace referencia alguna al razonamiento seguido por la Comisión, al fundamento de la regla de máximo ni al motivo por el cual no se siguió la práctica anterior.
c) Causa de nulidad e infracción de las normas de procedimiento y/o vicios sustanciales de forma
Al añadir el párrafo 2 al artículo 1 del Reglamento no 2806/87 y establecer de esta manera la regla de máximo, la Comisión incurrió en causa de nulidad, según la demandante. En efecto, el Reglamento no 2806/87 no se limita a la decisión a que se refiere la letra d) del apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80, sino que además contiene otra norma relativa al artículo 12 del Reglamento no 2377/80. Por lo tanto, el Reglamento no 2806/87 no se limita a la decisión en la que debiera culminar el procedimiento, como prevén el artículo 2 del Reglamento no 3928/86 y el artículo 27 del Reglamento no 805/68. En virtud de la delegación de facultades que le confiere la letra d) del apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80 para adoptar el reglamento de aplicación a que se refiere dicho artículo, la Comisión es incompetente para establecer otro procedimiento u otras modalidades de aplicación.
En el caso de que la Comisión deseara modificar o completar el texto del Reglamento no 2377/80, debería adoptar las medidas conducentes para que el Comité de gestión emitiera su dictamen según el procedimiento previsto en el artículo 27 del Reglamento no 805/68.
Este requisito no es necesario cuando la Comisión adopta reglamentos con arreglo a la letra d) del apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80. Al adoptar normas relativas a la admisibilidad y/o la validez de las solicitudes de certificados a las que se aplican los artículos 12 y 15 del Reglamento no 2377/80 en un reglamento adoptado según lo dispuesto en la letra d) del apartado 6 del artículo 15, sin consultar al Comité de gestión, la Comisión incumplió algunas normas sustanciales de forma.
La consulta al Comité de gestión no es meramente formal sino que es también importante en relación con el fondo. El hecho de que la Comisión haya consultado al Comité de gestión antes de adoptar el Reglamento (CEE) no 3434/87, que modifica el artículo 12 del Reglamento no 2377/80, demuestra que debería haber obrado del mismo modo en el caso del párrafo 2 del artículo 1 del Reglamento no 2806/87, el cual requiere una base formal adicional.
En su sentencia de 17 de diciembre de 1970 (Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, 25/70, Rec. 1970, p. 1161), el Tribunal de Justicia subrayó la importancia de la función de un Comité de gestión como el del caso de autos. La falta de dictamen del Comité —en el supuesto de que no haya estado en condiciones de emitir un dictamen— no implica la nulidad del reglamento de que se trate, pero ello no supone que la Comisión pueda prescindir totalmente de consultar al Comité de gestión (véase la sentencia de 20 de octubre de 1987, Reino de España contra Comisión, 128/86, Rec. 1987, p. 4171).
La Comisión no puede alegar circunstancias excepcionalmente urgentes, puesto que la situación en que se produjo el cambio de procedimiento y de política ya existía desde hacía mucho tiempo y, según el Reglamento no 3434/87, subsistió hasta el 1 de enero de 1988, fecha en que entró en vigor la letra a) modificada del apartado 1 del artículo 12 del Reglamento no 2377/80.
d) Violación del principio de igualdad de trato
La demandante alega que el artículo 12 del Reglamento no 2377/80 fue sustancialmente modificado por el Reglamento no 3578/82, que derogó el precepto que fijaba un tonelaje máximo para las solicitudes de certificados. Según ella, el mismo Reglamento no 3578/82 modificó la letra b) del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80 de forma que, a partir del 1 de enero de 1983, ya no eran inadmisibles otras solicitudes que presentara el mismo interesado en el curso de un mismo trimestre, relativas al mismo régimen especial de importación previsto en el artículo 12 del Reglamento no 2377/80. Por lo tanto sería posible y se autorizaría la solicitud de un certificado de importación en distintos Estados miembros al amparo del mismo régimen especial de importación.
La demandante alega que, según la normativa, deben acumularse las solicitudes presentadas en un mismo Estado miembro (apartado 3 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80), mientras que no se acumulan las solicitudes presentadas en diferentes Estados miembros [letra b) del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80, en la redacción dada por el Reglamento no 3578/82], pudiendo cederse los certificados. Esta desigualdad no tuvo ninguna consecuencia durante todo el tiempo en que las solicitudes acumuladas no se sujetaban a la regla de máximo.
Si se acumularan las solicitudes formuladas por un mismo interesado en un Estado miembro en virtud del apartado 3 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80 y posteriormente se sujetaran al límite de la cantidad máxima disponible o si del mismo modo se limitara una única solicitud de una cantidad que superara el contingente disponible, tal sistema causaría una discriminación ilícita e injustificada respecto a dicho solicitante en relación con el que presentara sus solicitudes en distintos Estados miembros y al que no se aplicaría expresamente la letra b) del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80.
De acuerdo con esta interpretación del Comité de gestión, el Produktschap siempre ha afirmado de forma expresa frente a la demandante y a terceros que un mismo interesado estaba autorizado a presentar una o varias solicitudes por una cantidad superior a la cantidad global disponible.
Hasta el 18 de septiembre de 1987, fecha del Reglamento no 2806/87, no existió ningún motivo para que la demandante dispersara sus solicitudes en diferentes Estados miembros. El párrafo 2 del artículo 1 del Reglamento no 2806/87 estableció una nueva discriminación que la demandante no pudo evitar ni prever en el momento de la presentación de sus solicitudes los días 9 y 10 de septiembre de 1987.
e) Violación del principio de la seguridad jurídica
En opinión de la demandante, el cambio de política de la Comisión, que se aparta del comunicado por el Comité de gestión, es incompatible con el principio de la seguridad jurídica. La nueva interpretación de la Comisión no fue recogida claramente y de antemano en la normativa y, por consiguiente, no pudieron conocerla los Estados miembros, los órganos de ejecución ni los interesados, pero, además, solamente se comunicó al Produktschap una vez expirado el plazo para la presentación de solicitudes al que alude el artículo 1 del Reglamento no 2539/87, a saber, los diez primeros días del mes de septiembre de 1987.
Alega la demandante que la seguridad jurídica se vulnera en dos sentidos: 1) la confianza legítima que los Estados miembros y los interesados deben poder tener en los criterios y la política de la Comisión y 2) el principio de la irretroactividad de la normativa.
Sobre el particular, la demandante examina los hechos que antecedieron a la adopción del Reglamento no 2806/87. La Comisión informó al Produktschap que, en efecto, no existía ningún límite máximo con respecto a la cantidad a la que puede referirse cada solicitud de certificado. Según la demandante, el Produktschap informó a todos los operadores de los Países Bajos que las solicitudes podían referirse a una cantidad superior al contingente disponible y desde entonces casi todos los comerciantes presentaron sus solicitudes en este sentido. En un «resumen cronológico de los hechos relativos al procedimiento de solicitud de certificados para “Hilton beef” en septiembre de 1987» (que acompañaba al escrito de réplica) el Produktschap discrepó de las actas del Comité de gestión de 11 de septiembre de 1987. Afirmó que, durante dicha reunión, «la Comisión contestó, conforme al criterio comunicado al Produktschap y sin reservas, que el Reglamento (CEE) de que se trata autorizaba la presentación de solicitudes que superaban la cantidad máxima disponible». Tan sólo el 15 de septiembre de 1987 la Comisión rectificó tales manifestaciones.
La demandante aduce a continuación que, basándose en las manifestaciones de la Comisión y en la práctica común, los interesados y las autoridades nacionales competentes podían partir del principio de que se mantenía la práctica existente, al menos en lo tocante al procedimiento de inscripción regulado en el Reglamento no 2539/87, en cuya virtud podía procederse a la presentación de solicitudes hasta el 10 de septiembre de 1987 inclusive. Así lo confirman las apreciaciones de la Comisión y del Comité de gestión, al menos si se tiene en cuenta la imprecisión que subsiste, tal como constan en el acta de la reunión del mencionado Comité de 11 de septiembre de 1987, siempre que dicha acta sea correcta. Sobre el particular, la demandante se refiere a la sentencia de 2 de febrero de 1988 (Blaizot, 24/86, Rec. 1988, p. 379, apartados 32 y 33).
La demandante reconoce que, en los casos en que la Comisión ostenta facultades discrecionales, los operadores económicos no están autorizados a partir del principio de que la Comisión no modificará su normativa y/o su política (véase la sentencia de 7 de mayo de 1987, Minebea contra Consejo, 260/84, Rec. 1987, p. 1975, apartado 28). No obstante, con respecto al procedimiento del artículo 12 del Reglamento no 2377/80, la Comisión no ostenta dicho margen de apreciación, al menos sin consultar al Comité de gestión.
En lo tocante al problema de la irretroactividad, sería contrario al principio de la seguridad jurídica que, durante la tramitación de una solicitud de certificados de importación y una vez expirado el plazo señalado para la presentación de las solicitudes (10 de septiembre de 1987), se modificaran las reglas de juego con efecto retroactivo o, al menos, se las completara o interpretara de tal manera que se prohibieran las prácticas existentes con las que, desde mucho tiempo antes, estuvieron familiarizados la Comisión y los Estados miembros. Sobre el particular, la demandante considera que dicho efecto retroactivo no es compatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente con el citado asunto Blaizot y con las sentencias de 15 de diciembre de 1987 (Países Bajos contra Comisión, 237/86, Rec. 1987, p. 5251, apartado 19), y 1 de octubre de 1987 (Reino Unido contra Comisión, 84/85, Rec. 1987, p. 3765).
Únicamente con carácter excepcional el Tribunal de Justicia ha admitido alguna excepción a la regla de que las leyes sólo tienen efecto retroactivo a título excepcional, cuando la confianza legítima de los interesados se ha respetado debidamente y cuando lo exige el interés comunitario (véase la sentencia de 25 de enero de 1979, Racke, 98/78, Rec. 1979, p. 69, apartado 20).
La demandante aduce que el problema que plantea la presentación de solicitudes de una cantidad superior al contingente disponible aparece también en otros reglamentos agrarios, sin que en el pasado se haya limitado o prohibido semejante práctica.
f) Inexactitud material
En la medida en que constituye un cambio de política y de procedimiento basado en la interpretación que da la Comisión a las normas a la sazón en vigor, el párrafo 2 del artículo 1 del Reglamento no 2806/87 va en contra del Reglamento no 3578/82, que suprimió tanto el límite de la solicitud como la acumulación de las solicitudes presentadas en los distintos Estados miembros, así como del Reglamento no 2539/87, que únicamente menciona la cantidad disponible sin dar indicaciones adicionales acerca de los requisitos que deben concurrir en las solicitudes de certificados. A este fin, debe hacerse referencia al artículo 12 del Reglamento no 2377/80, del cual no puede deducirse en modo alguno la limitación que postula la Comisión.
2. Motivos y alegaciones del Gobierno de los Países Bajos
El Gobierno de los Países Bajos señala que, para resolver el problema controvertido, debe tenerse en cuenta lo que disponen los artículos 12 y 15 del Reglamento no 2377/80. Dicho Gobierno examina las diversas redacciones que ha tenido la letra a) del apartado 1 del artículo 12 en cuanto a las cantidades a las que, como mínimo y como máximo, deben referirse las solicitudes de certificados que se presenten. Precisa que el texto inicial fijó a la vez el mínimo (5 toneladas) y el máximo (10 % del contingente) de la cantidad que podía ser objeto de un certificado.
El Reglamento no 3578/82, que entró en vigor el 1 de enero de 1983, modificó la letra a) del apartado 1 del artículo 12 y suprimió el tonelaje máximo. Según el considerando que fundamenta dicha modificación, la misma se justifica por el hecho de que «parece conveniente adoptar un procedimiento de gestión más ágil y más flexible para garantizar el empleo óptimo de dicho régimen». Según el Gobierno neerlandés, esta modificación supone que cualquier solicitud de certificado puede referirse a un tonelaje ilimitado, incluso si sobrepasa el contingente disponible. Para evitar una expedición demasiado abultada de certificados que supusiera rebasar el contingente disponible, la Comisión puede, por lo demás, reducir en un porcentaje único las cantidades solicitadas, con arreglo al apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80.
El Reglamento no 3434/87, que entró en vigor el 1 de enero de 1988, modificó la letra a) del apartado 1 del artículo 12 imponiendo la fijación de un máximo por solicitud de certificado correspondiente a «un máximo de la cantidad disponible para el régimen de que se trate». Este añadido no se motiva de ninguna manera en los considerandos.
El Gobierno neerlandés considera que, respecto a los períodos anteriores al 1 de enero de 1983 y posteriores al 1 de enero de 1988, el texto de la letra a) del apartado 1 del artículo 12, vigente durante los períodos considerados, exigía un tonelaje máximo en cada solicitud de certificado. Por el contrario, a juicio del Gobierno neerlandés, en el curso del plazo que va del 1 de enero de 1983 al 1 de enero de 1988 y, por lo tanto, en el momento en que la demandante formuló su solicitud, en septiembre de 1987, no se aplicaba ningún máximo y las solicitudes podían referirse a cantidades ilimitadas.
Según esto, habida cuenta del texto del artículo 12 del Reglamento no 2377/80, según estaba en vigor el 18 de septiembre de 1987, la Comisión carecía de competencia para decidir que los certificados de importación solicitados no podían tomarse en consideración, para atribuir las cantidades disponibles, más que hasta el máximo de 4617 toneladas. Esta postura supone que la Comisión actuó contrariamente a las normas de aplicación establecidas por el Reglamento no 2377/80 y constituye una violación del principio de la seguridad jurídica.
3. Motivos y alegaciones de la Comisión
a) Observaciones generales
La Comisión señala que tanto del texto como del sistema de los Reglamentos aplicables se deduce que no pueden tenerse en cuenta las solicitudes de certificados relativas a una cantidad superior a la cantidad disponible. Por consiguiente el párrafo 2 del artículo 1 del Reglamento no 2806/87 debe considerarse como una mera precisión aportada a este régimen y no como una modificación de los artículos 12 y 15 del Reglamento no 2377/80.
Si la cantidad total para la que se solicitaron los certificados sobrepasara la cantidad disponible, se deberían tramitar las solicitudes a que se refiere el artículo 12 del Reglamento no 2377/80 mediante la aplicación del sistema del porcentaje único. Al ser fija la cantidad disponible en el marco del contingente, no sería posible tramitar las solicitudes cuyo objeto consistiera en una cantidad superior a la cantidad disponible. Por consiguiente, una solicitud de tal naturaleza tendría un carácter quimérico y especulativo. Al fijar la cantidad solicitada al más alto nivel posible, el operador que plantee semejante petición pretende obtener la mayor parte posible del contingente, mediante la aplicación del porcentaje uniforme.
Si se aceptaran estas peticiones, ello llevaría a resultados incompatibles con el correcto funcionamiento de la organización de mercado. En primer lugar, tendría un efecto discriminatorio respecto a los comerciantes que no pueden aplicarlas. Para cada solicitud de certificado procedería constituir una fianza. Los pequeños comerciantes no podrían constituir las elevadas fianzas relativas a solicitudes cuyo objeto fueran cantidades elevadas o sólo a duras penas podrían hacerlo.
En segundo lugar, esta práctica podría provocar desviaciones del tráfico si en determinados Estados miembros se tuvieran en cuenta las solicitudes superiores a la cantidad disponible mientras que en otros sólo se tomaran en cuenta las solicitudes presentadas que no sobrepasaren la cantidad disponible. Por otra parte, ello supondría necesariamente un reparto no equitativo del contingente entre los Estados miembros. Si la Comisión comprobara la existencia de tales prácticas en algunos Estados miembros, no tendría otra posibilidad que sacar concretamente del Reglamento no 2806/87 esta consecuencia lógica de la aplicación de la letra d) del apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80.
La Comisión rechaza la afirmación de la demandante según la cual ya se había aplicado anteriormente una regla de máximo equivalente a la del Reglamento no 2806/87. Refiriéndose al texto originario del artículo 1 del Reglamento no 2377/80, así como a la modificación que sufrió dicho artículo en virtud del artículo 2 del Reglamento no 3578/82, la Comisión alega que, para las solicitudes de certificados, el antiguo texto del artículo 12 preveía una cantidad máxima en el marco de la cantidad disponible (por trimestre) (el 10 %, en este caso) y no un máximo hasta alcanzar la cantidad disponible. Por lo tanto, según la Comisión, no cabe deducir del abandono de este tipo de regla que sea cierta la tesis según la cual, posteriormente a esta modificación, el Reglamento no 2377/80 debería admitir solicitudes de certificados que superaran la cantidad disponible.
La Comisión alega que la demandante fundaba su expectativa en las manifestaciones que hiciera el Produktschap durante el período comprendido entre el 1 y el 10 de septiembre de 1987. En consecuencia, según la Comisión, la demandante obró en función del comportamiento del Produktschap y no del de la Comisión. Sobre el particular poco importa que la Comisión haya manifestado al Produktschap o le haya hecho creer que existía la posibilidad de formular solicitudes de cantidades superiores a la cantidad disponible, lo cual, por lo demás, niega la Comisión. Si la demandante se considera perjudicada por lo que le manifestara el Produktschap, debería pedir cuentas al Produktschap o al Estado neerlandés y no a la Comisión. La aplicación del sistema de certificados es competencia de los Estados miembros, siendo el Estado miembro de que se trate, y no la Comisión, responsable de los errores cometidos al tiempo de su ejecución. En el supuesto de que el Produktschap o el Estado neerlandés considerara que las manifestaciones de la Comisión le indujeron a error, tendría por su parte la posibilidad de interponer los recursos previstos en el Tratado. Sin embargo la demandante no puede pretender la nulidad del Reglamento no 2806/87 basándose en manifestaciones que, en su caso, haya realizado la Comisión con respecto al Produktschap, sea cual fuere su contenido.
La Comisión añade que el representante neerlandés en el Comité de gestión nunca ha negado la exactitud del acta de la reunión de dicho Comité de 11 de septiembre de 1987.
b) Violación de la obligación de motivar
La Comisión alega que, en el tercer considerando del Reglamento no 2806/87, expuso los motivos por los cuales se añadió el apartado que fija un máximo para las solicitudes a que se refiere el artículo 1.
La Comisión alega que, según reiterada jurisprudencia, no existe obligación de motivar cada uno de los elementos del sistema de una organización de mercado regulada por un reglamento. Basta que dichos elementos estén comprendidos en el marco sistemático del conjunto del que forman parte [véanse las sentencias de 28 de octubre de 1982 (Lion et Loiret & Haentjens, asuntos acumulados 292/81 y 293/81, Rec. 1982, p. 3887) y 22 de enero de 1986 (Eridania, 250/84, Rec. 1986, p. 117)].
c) Causa de nulidad y vicios sustanciales de forma
La Comisión observa que el artículo 12 del Reglamento no 2377/80 se refiere únicamente a la fijación en 5 toneladas de la cantidad mínima por solicitante. Este requisito no guarda relación alguna con el hecho de no tener en cuenta las solicitudes que, por definición, no pueden ser atendidas.
La regla de máximo es consecuencia lógica de la aplicación del sistema del porcentaje uniforme previsto en la letra d) del apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 2377/80. Por lo tanto, las medidas de la Comisión previstas en el mismo no se hallan sujetas al procedimiento del Comité de gestión.
d) Violación del principio de igualdad de trato
La Comisión señala que reconoce que el precepto contenido en la letra b) del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 3578/82 ya no se aplica a los interesados que simultáneamente hayan presentado solicitudes en diversos Estados miembros desde la entrada en vigor del Reglamento no 2377/80. Por lo tanto, la aplicación de la regla de máximo prevista en el Reglamento no 2806/87 podría realmente suponer diferencias de trato.
En primer lugar, debe observarse que en la práctica esta posibilidad no se ha presentado hasta el presente. Si éste hubiera sido el caso, a través del Comité de gestión los Estados miembros interesados habrían inmediatamente puesto tal desviación del tráfico en conocimiento de la Comisión, y ésta habría adoptado las medidas necesarias. En opinión de la Comisión, ella no tiene la obligación de legislar directamente cada ver que el funcionamiento de la organización de mercados presenta una dificultad potencial.
En segundo lugar, la demandante no resultó afectada por dicha diferencia de trato potencial puesto que no presentó ninguna solicitud en otros Estados miembros. Por consiguiente la demandante no puede alegar que ha sido víctima de una discriminación a causa de la aplicación de la regla de máximo, ya que estaba en libertad para presentar solicitudes en otros Estados miembros. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ningún operador económico puede alegar discriminación si podía evitarla haciendo uso de las posibilidades legales que se le ofrecían [véanse las sentencias de 29 de septiembre de 1977 (Cargill, 27/77, Rec. 1977, p. 1535, apartado 19) y 30 de noviembre de 1978 (Welding, 87/78, Rec. 1978, p. 2457, apartado 8)].
La Comisión subraya que el Reglamento no 2806/87 no tuvo efecto retroactivo: se adoptó el 18 de septiembre de 1987 y entró en vigor el 21 de septiembre de 1987.
e) Violación del principio de /a seguridad jurídica
La Comisión niega que se haya producido una violación de la seguridad jurídica. Nada permite suponer que el Comité de gestión o la Comisión haya aprobado o tenido conocimiento de la práctica según la cual un comerciante presenta solicitudes de certificados por una cantidad superior a la máxima disponible.
En lo tocante a las manifestaciones efectuadas en el seno del Comité de gestión, independientemente del contenido e interpretación de la manifestación de la Comisión a dicho Comité del 11 de septiembre de 1987 con ocasión de abordarse el problema por primera vez, de ninguna manera puede aducirlas la demandante, dado que la misma presentó sus peticiones los días 9 y 10 de septiembre de 1987.
En relación con el contenido de la declaración, la Comisión no afirmó nunca que pudieran aceptarse solicitudes por una cantidad superior a la cantidad disponible. En opinión de la Comisión, no existe ningún dictamen del Comité de gestión sobre la admisibilidad o no de esta práctica. Simplemente el Comité se dio por enterado de la reserva de la Comisión, sin sacar ninguna conclusión.
Si el Produktschap hubiera dado a la demandante la impresión de que existía la posibilidad de presentar solicitudes respecto a cantidades superiores a las cantidades disponibles, se trataría de una interpretación propia de dicho organismo, que no se apoya en ninguna manifestación procedente de la Comisión o del Comité de gestión, sin que tampoco pudiera deducirse del texto ni del sistema del Reglamento aplicable.
T. F. O'Higgins
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.
(
1
)	Hasta el 1 de enero de 1988. Esta disposición fue modificada el 1 de enero de 1988 por el Reglamento (CEE) no 3434/87 de la Comisión, de 17 de noviembre de 1987, que modifica los Reglamentos (CEE) no 2973/79 y (CEE) no 2377/80 en relación con determinados regimenes de importación y exportación en el sector de la carne de vacuno (DO L 327, p. 7).
(
2
)	A su vez esta disposición fue modificada el 1 de enero de 1988 por el citado Reglamento no 3434/87.
(
3
)	Véase, por ejemplo, el Reglamento (CEE) no 4112/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, por el que se establece la apertura, reparto y modo de gestión de un contin-ăente arancelario comunitario de determinados vinos de enomínacion de origen, de la subpartida ex 22.05 C del arancel aduanero común, originarios de Yugoslavia (1987) (DO L 380, p. 7).
(
4
)	Véase, por ejemplo, el Reglamento (CEE) no 638/86 de la Comisión, de 28 de febrero de 1986, por el que se determinan las modalidades de aplicación relativas a la gestión de los contingentes a la importación en España y Portugal de determinadas frutas y hortalizas procedentes de la Comunidad en su composición del 31 de diciembre de 1985 (DO L 60, p. 29).