62000CC0328_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I Indledning
1. Denne præjudicielle sag vedrører en række spørgsmål angående gyldigheden af Kommissionens forordning (EØF) nr. 525/93 af 8. marts 1993 om fastsættelse af de endelige regionale referencebeløb for producenter af sojabønner, raps-, rybs- og solsikkefrø for produktionsåret 1992/1993 .
II De relevante retsforskrifter
2. Ved Rådets forordning (EØF) nr. 3766/91 af 12. december 1991 om indførelse af en støtteordning for producenter af sojabønner, raps-, rybs- og solsikkefrø (herefter »grundforordningen«) indførtes en støtteordning, der er baseret på et system med godtgørelse pr. hektar, der betales direkte til producenten, og som fastsættes på grundlag af gennemsnitsudbytterne i de forskellige produktionsregioner i Fællesskabet.
3. Grundforordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»Der fastsættes en forventet referencepris for oliefrø på 163 ECU/ton.«
Efter Kommissionens vurdering skal denne forventede referencepris svare til referenceprisen for oliefrø på et stabiliseret verdensmarked på mellemlangt sigt.
4. Grundforordningens artikel 3, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Der fastsættes et EF-referencebeløb for oliefrø på 384 ECU/ha.«
Dette er en teoretisk værdi, der repræsenterer den forventede gennemsnitlige størrelse af godtgørelsen pr. hektar i Fællesskabet.
5. Det godtgørelsesbeløb, der skal udbetales til producenterne, fastsættes i to etaper.
6. For hver produktionsregion som fastlagt efter grundforordningens artikel 2 fastsætter Kommissionen i henhold til grundforordningens artikel 3, stk. 3, først et »forventet regionalt referencebeløb«, der beregnes på grundlag af en sammenligning mellem det gennemsnitlige korn- og oliefrøudbytte for Fællesskabet og det tilsvarende gennemsnitsudbytte for den pågældende region.
7. Inden den 30. januar i hvert produktionsår beregner Kommissionen i henhold til grundforordningens artikel 3, stk. 4, et »endeligt regionalt referencebeløb« baseret på den konstaterede referencepris for oliefrø. Den endelige beregning foretages ved at erstatte den forventede referencepris med den konstaterede referencepris; der tages ikke hensyn til prisudsving, som holder sig inden for 8% af den forventede referencepris.
8. Når den referencepris, der fastsættes i medfør af grundforordningens artikel 3, stk. 4, afviger med mere en 8% fra den forventede referencepris, beregnes det endelige regionale referencebeløb ved at tilpasse den forventede referencepris til den konstaterede afvigelse. I medfør af artikel 3, stk. 6, ledsages offentliggørelsen af beløbet i EF-Tidende af en kortfattet redegørelse for de foretagne beregninger. Endvidere nedsættes den endelige referencepris i medfør af grundforordningens artikel 6, stk. 2, hvis arealet med oliefrø overstiger det maksimale garantiareal, der er fastsat i artikel 6, stk. 1.
9. I henhold til grundforordningens artikel 4, stk. 1, er det kun producenter, der er etableret i Fællesskabet, og som sår og har til hensigt at høste de i artikel 1 nævnte produkter, der kan ansøge om at blive omfattet af en regionaliseret ordning med direkte betalinger. Efter artikel 4, stk. 2, skal producenten for at opnå ret til betaling senest på den dato, der er fastsat for den pågældende region, have sået frøene og have indgivet en ansøgning. Ifølge artikel 4, stk. 3, kan der kun indgives ansøgninger for agerjord, der er dyrket i perioden 1989/1990 til 1990/1991.
10. Den 5. marts 1993 vedtog Kommissionen forordning (EØF) nr. 515/93 om fastsættelse af de forventede regionale referencebeløb for producenter af sojabønner, raps-, rybs- og solsikkefrø for produktionsåret 1992/1993 . Det forventede regionale referencebeløb for Bayern blev fastsat til 517,42 ECU/ha (1 218,10 DEM/ha).
11. Den 8. marts 1993 vedtog Kommissionen forordning nr. 525/93, der er genstand for denne tvist. Det fremgår af bilag II til denne forordning, at det endelige regionale referencebeløb for Bayern også blev fastsat til 517,42 ECU/ha (1 218,10 DEM/ha).
12. Bilag I til den omhandlede forordning indeholder følgende redegørelse for beregningen af de endelige regionale referencebeløb:
»Der er for hver type oliefrø blevet fastlagt en konstateret referencepris, som repræsenterer den gennemsnitspris, der er registreret på verdensmarkedet i produktionsåret 1992/1993.
Disse konstaterede referencepriser er beregnet ud fra noteringer og faktiske transaktionspriser, udtrykt i Rotterdam-ækvivalenter, for bulksendinger af oliefrø leveret i repræsentative havneområder. De pågældende priser og noteringer blev registreret i perioden juli 1992 til januar 1993. Hvor det var muligt, blev der taget hensyn til både en løbende måneds leveringspriser og terminsleveringspriserne.
De konstaterede referencepriser er af en sådan størrelse, at det ikke er nødvendigt at ændre de forventede regionale referencebeløb, jf. grundforordningens artikel 3, stk. 4.
De sidste skøn over støtteberettigede arealer med oliefrø er blevet opstillet.
Disse arealer er af en sådan størrelse, at det ikke er nødvendigt at ændre de forventede regionale referencebeløb, jf. grundforordningens artikel 6, stk. 2.
Det bekræftes, at de endelige regionale referencebeløb for produktionsåret 1992/1993 er af samme størrelse som de forventede regionale referencebeløb [...]«
III Sagens faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne i hovedsagen
13. Martin Weber Gesellschaft des Bürgerlichen Rechts (herefter »GdBR«), hvis eneste selskabsdeltagere er Martin og Maria Weber, ansøgte den 29. maj 1992 Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburg om direkte betaling til producenter af oliefrø for 1992-høsten med hensyn til et areal på 6,37 ha, der var tilsået med raps. Ved afgørelse af 23. september 1992 bevilgede myndigheden en forskudsbetaling på 3 879,65 DEM (50% af det forventede regionale referencebeløb). Beregningen blev foretaget på baggrund af det ansøgte areal og et beløb på 609,05 DEM pr. hektar i Bayern. GdBR påklagede denne afgørelse med den begrundelse, at de bevilgede midler ikke kunne dække de tab, der var forårsaget af prisfaldet. Ved afgørelse af 28. april 1993 tildelte myndigheden en samlet støtte på 7 759,29 DEM (endeligt referencebeløb pr. hektar for Bayern: 1 218,10 DEM) under samtidig modregning af det allerede udbetalte forskudsbeløb. Denne afgørelse blev ligeledes påklaget med anmodning om, at klagerne ikke blev afgjort, før der var truffet afgørelse i en sag, der ville blive indbragt for De Europæiske Fællesskabers Domstol.
14. Ved stævning af 5. maj 1993, der var tilstillet Domstolen, og som blev videresendt til Retten i Første Instans, anlagde GdBR sag med påstand om annullation af forordning nr. 525/93 på grund af vilkårlig fastsættelse af den endelige regionale referencepris. Ved dom af 10. juli 1996 afviste De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans sagen. Afvisningen var ikke begrundet med, at GdBR manglede retsevne i henhold til tysk ret, idet sagen også var anlagt af Martin og Maria Weber. Sagsøgerne var imidlertid ikke individuelt berørt af den anfægtede forordning.
15. Ved afgørelse af 4. december 1997 afviste Oberfalz' regering klagen. Den seneste relevante afgørelse, der er baseret på forordning nr. 525/93, er retmæssig. Den konkrete beregning og Kommissionens begrundelse for, at en tilpasning af de forventede regionale referencebeløb i henhold til grundforordningens artikel 6, stk. 2, ikke var påkrævet, kunne ikke dokumenteres og dermed heller ikke efterprøves. Sagsøgernes anbringende om, at forordning nr. 525/93 tilsidesætter den i artikel 253 EF fastlagte begrundelsespligt for EU's institutioner i deres retsakter, kan ikke afvises. Landbrugsforvaltningen er imidlertid bundet af EU's retsregler.
16. Sagsøgerne anlagde den 9. januar 1998 sag til prøvelse af afgørelsen, der var modtaget den 17. december 1997, med påstand om, at Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburgs afgørelse af 28. april 1993 i form af Regierung der Oberfalz' klageafgørelse af 4. december 1997 ophæves, og at sagsøgte tilpligtes at træffe fornyet afgørelse vedrørende sagsøgernes ansøgning af 24. maj 1992 i henhold til grundforordningens artikel 4, stk. 2, om indførelse af en støtteordning for producenter af sojabønner, raps-, rybs- og solsikkefrø og under hensyn til Domstolens retsopfattelse. Sagsøgerne begærede bl.a. en forelæggelse for Domstolen i henhold til artikel 234 EF.
IV Præjudicielle spørgsmål og retsforhandlinger
17. Ved kendelse af 30. august 2000 forelagde Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Var Kommissionen berettiget til ved fastsættelsen af det endelige regionale referencebeløb at fravige ordlyden af bilag I til forordning (EØF) nr. 525/93, idet den ikke tog hensyn til referencepriserne for månederne i perioden 1. juli 1992 januar 1993, inddrog referencepriser for måneder efter den nævnte periode i beregningen og fastsatte uoplyste referencepriser efter skøn?
2) Var det lovligt at forhøje de priser, der var fastsat for Hamburg og Fac. Atlant (den europæiske atlanterhavskyst), med hypotetiske fragtomkostninger på 3,8 ECU/t?
3) Burde simpelt sammenregnede gennemsnitspriser have været lagt til grund ved fastsættelsen af den endelige referencepris uden hensyntagen til de forskellige salgsmængder i de enkelte måneder?
4) Dersom spørgsmål 1-3 besvares bekræftende: Er forordning (EØF) nr. 525/93 i medfør af EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF) utilstrækkeligt begrundet med hensyn til bestemmelserne om beregning af det endelige regionale referencebeløb?
5) Er denne begrundelsesmangel så væsentlig, at den medfører, at forordningen er helt eller delvis ugyldig?«
18. Det er kun Kommissionen, der har indgivet skriftligt indlæg i sagen i medfør af artikel 20 i EF-statutten for Domstolen. Der har ikke været afholdt mundtlig forhandling.
V Det første, andet og tredje spørgsmål
19. De tre første spørgsmål vedrører i det væsentlige retsmisbrug ved beregningen eller vilkårlig beregning af referenceprisen.
A Kommissionens anbringender
20. Kommissionen har indledningsvis anført, at der ved »retsmisbrug« må forstås et anbringende om magtfordrejning i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 230 EF. Sagsøgerne i hovedsagen har imidlertid ikke nedlagt påstand om magtfordrejning, og der er endvidere ingen tegn på en sådan magtfordrejning.
21. Kommissionen har vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt beregningen er vilkårlig, anført, at hverken grundforordningen eller nogen anden forordning, der fandt anvendelse i produktionsåret 1992/1993, indeholdt nogen bindende vejledning for beregningen af referenceprisen. Efter Kommissionens opfattelse kunne den således frit vælge beregningsmetoden under hensyn til de generelle fællesskabsretlige principper. I henhold til Domstolens praksis har fællesskabslovgiver et vidt skøn på området for landbrugspolitikken.
22. Kommissionen har ved beregningen af den endelige referencepris baseret sig på den verdensmarkedspris, der benyttes i repræsentative havneområder i Fællesskabet. Da den forventede referencepris hviler på den forventede ligevægtspris på et stabiliseret verdensmarked på mellemlangt sigt, er sammenligneligheden sikret.
23. Hvad mere specifikt angår det første spørgsmål har Kommissionen anført, at den ikke har overskredet sine skønsmæssige beføjelser. Den har med rette taget hensyn til de anslåede terminsleveringspriser for februar og marts 1993 på grund af de betydelige udsving i perioden. Visse priser på sojabønner og rapsfrø blev ikke medtaget i beregningen, idet de ikke var repræsentative. Hvis priserne var blevet medtaget i beregningen, ville det i øvrigt have medført en forskel på under 8%.
24. Kommissionen har vedrørende det andet spørgsmål anført, at det var nødvendigt at forhøje de priser, der blev meddelt af medlemsstaterne, med de faste fragtomkostninger.
25. Kommissionen har vedrørende det tredje spørgsmål anført, at det er korrekt, at ved beregningen af den endelige referencepris er priserne ikke blevet vægtet efter de konkrete salgsmængder i en given måned, idet de herfor nødvendige oplysninger ikke forelå. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at den ikke herved åbenbart har overskredet sine skønsbeføjelser.
B Bemærkninger
26. Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen var berettiget til ved fastsættelsen af det endelige regionale referencebeløb at tage eller ikke at tage hensyn til bestemte referencepriser samt til ved beregningen af den endelige referencepris at anvende rent matematisk beregnede gennemsnitspriser, uden hensyntagen til de forskellige salgsmængder i de enkelte måneder, skal der først henvises til den skønsbeføjelse, som Kommissionen netop har på området for den fælles landbrugspolitik.
27. Efter Domstolens praksis handler Kommissionen kun ulovligt, hvis den åbenbart fejlvurderer de faktiske omstændigheder eller retlige bestemmelser, eller hvis den åbenbart (og væsentligt) overskrider grænserne for sit skøn .
28. Det er i denne forbindelse nødvendigt at henvise til et væsentligt princip for referenceprisordningen, nemlig fastsættelsen først af et forventet referencebeløb og derefter af et endeligt referencebeløb. Det er i overensstemmelse med ordningen for fastsættelse af referencepriser at tage hensyn til sammenligneligheden af de to beløb. Kommissionen har således med rette anvendt de samme kriterier på begge beløb.
29. Da den forventede referencepris er »den forventede ligevægtspris på et stabiliseret verdensmarked på mellemlangt sigt«, er det i overensstemmelse med den referenceprisordning, der er genstanden i denne sag, at ligevægtsprisen også finder anvendelse på den endelige pris. På grund af den usædvanlige situation i produktionsåret 1992/1993, navnlig markedernes ustabilitet, er det således forståeligt, at Kommission ikke udelukkende baserede sig på »spotpriser«, men også baserede sig på de mere stabile terminsleveringspriser, med henblik på at sikre en realistisk sammenligning af priserne.
30. Når henses til den skønsmargen, som den relevante forordning overlader Kommissionen med hensyn til beregningsmetoden, forekommer den beregningsmetode, som Kommissionen benyttede under de omstændigheder, der er fremført, herunder navnlig de priser, der er anvendt, »som udgangspunkt rimelig« eller under alle omstændigheder ikke »åbenbart urimelig« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i retspraksis.
31. Hertil kommer, at sagsøgerne i hovedsagen ikke har godtgjort, at de andre priser, der har været under overvejelse med hensyn til beregningen, såsom engrosprisen, »franco mølle« eller »CIF future terms«, var mere hensigtsmæssige. Det drejer sig endvidere om komplekse faktiske omstændigheder, som Kommissionen efter Domstolens praksis har et vidt skøn ved bedømmelsen af.
32. Spørgsmålet om lovligheden af at forhøje de priser, der var fastsat for Hamburg og Fac. Atlant (den europæiske atlanterhavskyst), med hypotetiske fragtomkostninger, skal også bedømmes under hensyn til den særlige situation i produktionsåret 1992/1993, hvori eksporten af oliefrø fra Det Europæiske Fællesskab var usædvanlig stor i forhold til de andre produktionsår.
33. Det var nødvendigt at tillægge fragtomkostninger, fordi Kommissionen ligeledes var blevet oplyst om engrospriserne af medlemsstaterne. For at tilpasse disse priser til referenceprisen på verdensmarkedet i Rotterdam var det således nødvendigt at forhøje disse priser med forsikrings- og transportomkostninger til Rotterdam.
VI Det fjerde og femte spørgsmål
34. Det fjerde og femte spørgsmål vedrører spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen har opfyldt begrundelsespligten efter artikel 253 EF.
A Kommissionens anbringender
35. For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen har begrundet forordning nr. 525/93 tilstrækkeligt, har Kommissionen gjort gældende, at den har opfyldt de krav, der følger af Domstolens faste praksis vedrørende begrundelsespligten. Der er således i de to første afsnit i bilag I redegjort for beregningsmetoden for de endelige referencepriser. Hertil kommer den omstændighed, at den første betragtning også henviser til den bestemmelse i grundforordningen, der var afgørende for beregningen af de endelige referencepriser. Efter Kommissionens opfattelse var yderligere angivelser overflødige.
B Bemærkninger
36. Ifølge Domstolens faste praksis kræver begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF, at en retsakt og hermed den omtvistede forordning skal angive de væsentlige faktiske og retlige betragtninger, som det omhandlede organ har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret .
37. Efter denne retspraksis kræves det derimod ikke, at retsakten angiver alle de relevante faktiske og retlige momenter. Det er tilstrækkeligt, at det mål, der forfølges af Kommissionen, og de kriterier, som der er taget hensyn til ved vedtagelsen af foranstaltningerne, i det væsentlige fremgår af den anfægtede retsakt. Dette kan opnås ved en henvisning til grundforordningen .
38. Den anfægtede retsakt er endvidere en forordning, og derfor en generel retsakt, hvorfor der som udgangspunkt stilles mindre strenge krav til opfyldelsen af begrundelsespligten .
39. I det foreliggende tilfælde er de krav, der følger af Domstolens praksis, opfyldt. Den anfægtede forordning har til formål at fastsætte de beløb, der fremgår af grundforordningen, og er således en integreret del af den generelle lovgivning. Desuden indeholder bilag I til den anfægtede forordning en redegørelse for beregningsmetoden.
40. Parterne er endvidere fuldt ud i besiddelse af de referenceværdier, der er nødvendige for at forstå Kommissionens beregning. Da grundforordningens artikel 3, stk. 6, kun stiller krav om en »kortfattet redegørelse«, var Kommissionen berettiget til at begrænse sig til visse angivelser.
41. Når henses til det svar, der foreslås Domstolen, er det ufornødent at gennemgå spørgsmålet om, hvorvidt forordningen er helt eller delvis ugyldig.
VII Forslag til afgørelse
Under hensyn til det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen følgende besvarelse af de præjudicielle spørgsmål:
»Gennemgangen af de præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af Kommissionens forordning (EØF) nr. 525/93 af 8. marts 1993 om fastsættelse af de endelige regionale referencebeløb for producenter af sojabønner, raps-, rybs- og solsikkefrø for produktionsåret 1992/1993.«