61991CC0104_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El presente asunto es similar a los asuntos acumulados C-330 y 331/90, López Brea e Hidalgo Palacios, en los que se dictó sentencia el 28 de enero de 1992. Los antecedentes del litigio consisten nuevamente en un proceso penal seguido contra personas que han actuado como Agentes de la Propiedad Inmobiliaria, a pesar de no poseer el título profesional exigido por la legislación española. Este asunto difiere de los anteriores en que una de las personas implicadas es nacional de otro Estado miembro y posee el correspondiente título expedido en ese Estado miembro.
2. El 2 de enero de 1990, el Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria (en lo sucesivo, "el Colegio Oficial"), formuló querella criminal ante el Juzgado de Instrucción nº 20 de Madrid contra Aguirre Newman S.A., sociedad que aparentemente se rige por la Ley española. Los Consejeros Delegados de la misma son el Sr. D. Santiago Aguirre Gil de Biedma y el Sr. Stephen Kenneth Newman. Este último es nacional británico. El Colegio Oficial afirma que dicha sociedad venía realizando actividades de mediación y compraventa en el mercado inmobiliario. Conforme a la normativa española, tales actividades se encuentran atribuidas con carácter exclusivo a las personas que posean el correspondiente título oficial expedido por el Estado y se hayan inscrito en el Colegio Oficial. También señala que sólo las personas físicas, como contraposición a las personas jurídicas, pueden actuar como Agentes de la Propiedad Inmobiliaria. En este aspecto, el asunto se parece al asunto C-76/90, Saeger v Dennemeyer (sentencia de 25 de julio de 1991), pero no se ha planteado cuestión alguna al Tribunal de Justicia sobre este punto.
3. En el proceso seguido ante el Tribunal español, el Sr. Newman manifestó ser nacional británico y haber obtenido en el Reino Unido en 1981 el título de Gestor Inmobiliario británico denominado "Degree in Urban Estate Management". También afirmó que estaba asociado a The Royal Institution of Chartered Surveyors, todo lo cual acreditó documentalmente. El Sr. Newman manifestó ante el Juzgado de Instrucción que había presentado solicitud ante el Colegio Oficial para ser admitido como miembro, sin haber obtenido respuesta por parte de éste. Con arreglo a la resolución de remisión, el Colegio Oficial informó al Tribunal español que había acordado rechazar la colegiación del Sr. Newman, "habida cuenta de que había constituido una sociedad denominada Aguirre Newman S.A., dedicada a la mediación inmobiliaria".
4. En estas circunstancias, el Tribunal español decidió plantear con carácter prejudicial las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia:
"1) ¿La regulación comunitaria de la libertad de establecimiento, contenida en los artículos 52 y siguientes del Tratado CEE y Directiva nº 67/43, y el estado actual de desarrollo de lo previsto en el artículo 57, apartado 1 del Tratado, debe ser interpretado de manera que permita en un Estado miembro la condena penal de un ciudadano de otro Estado miembro en posesión de un título válidamente emitido en su país de origen, que no ha sido convalidado en el país donde pretende establecerse y ejercer su actividad profesional como Agente de la Propiedad Inmobiliaria?
2) ¿La referida legislación comunitaria ha de interpretarse en el sentido de que el artículo 57.1 del Tratado que impone al Consejo la obligación de emitir Directivas sobre el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos en un plazo razonable, y la ausencia de toda actuación en ese sentido, referida a los Agentes de la Propiedad Inmobiliaria durante 24 años, permite el mantenimiento en un Estado miembro de la exigencia de superar un examen a quien pretende ejercer dicha actividad profesional, y se encuentre en posesión de la correspondiente titulación en su país de origen?"
5. Tanto la Comisión como el Gobierno español tratan acertadamente estas cuestiones en orden inverso, puesto que lógicamente la cuestión de si un Estado miembro puede exigir al poseedor de un título expedido en otro Estado miembro la obtención de otro título, debe preceder a la cuestión de si puede ser objeto de condena penal si ejerce la profesión de que se trata, sin estar en posesión de la titulación exigida. Por tanto, seguiré el mismo criterio y trataré la segunda cuestión en primer lugar.
Cuestión 2
6. Antes de analizar los puntos esenciales que plantea la segunda cuestión, examinaré brevemente la normativa que regula la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria en España y en el Reino Unido, respectivamente.
7. Dos de las disposiciones que regulan la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria en España han sido citadas en el presente asunto, en concreto, el Decreto nº 3248/69, de 4 de diciembre, y el Real Decreto nº 1464/88, de 2 de diciembre. El objetivo de este último era la adaptación del Derecho español a la Directiva 67/43/CEE del Consejo, de 12 de enero de 1967, relativa a la realización de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para las actividades no asalariadas incluidas, inter alia, en el sector de los negocios inmobiliarios (DO 1967, 10, p. 40; EE 06/01, p. 69). Los requisitos establecidos en ambos Decretos fueron resumidos durante la vista por el representante del Colegio Oficial. Son tres: el futuro Agente de la Propiedad Inmobiliaria debe haber completado al menos tres años de formación universitaria; haber superado las pruebas de acceso convocadas por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, y haberse inscrito en el correspondiente Colegio Oficial. Además, el artículo 3 del Decreto nº 3248/69 prohíbe a las personas jurídicas las actividades de Agente de la Propiedad Inmobiliaria.
8. El artículo 1 del Decreto nº 3248/69 establece que son funciones propias de los Agentes de la Propiedad Inmobiliaria la mediación y el corretaje en las siguientes operaciones: a) compraventa y permuta de fincas rústicas y urbanas; b) préstamos con garantía hipotecaria sobre fincas rústicas y urbanas; c) arrendamientos rústicos y urbanos, cesión y traspaso de estos últimos; d) evacuar los dictámenes que les sean solicitados sobre el valor de estos bienes inmuebles.
9. A pesar de que la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional se refiere a una persona "que se encuentre en posesión de la correspondiente titulación en su país de origen", ha de señalarse que la normativa británica no exige ninguna titulación obligatoria a los Agentes de la Propiedad Inmobiliaria. Es cierto que el artículo 22 de la Estate Agents Act 1979 autoriza al Secretary of State a adoptar disposiciones en las que se exija inter alia titulación académica o profesional, así como un período mínimo de experiencia. No obstante, parece que aún no se han adoptado tales disposiciones. Durante la vista, el representante del Colegio Oficial afirmó que el único país comunitario que había regulado el acceso a la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria, aparte de España, era Francia. También señaló que Bélgica estaba considerando dicha posibilidad.
10. El hecho de que con arreglo a la normativa británica no se exija titulación no significa, por supuesto, que no existan en el Reino Unido los títulos correspondientes. De hecho, el Sr. Newman lo posee y, en concreto, su "Degree in Urban Estate Management", está reconocido por The Royal Institution of Chartered Surveyors.
11. Con arreglo a las observaciones presentadas por el Colegio Oficial y el Ministerio Fiscal, las disposiciones de Derecho comunitario en la materia únicamente obligan a los Estados miembros a suprimir toda discriminación y a dispensar el mismo trato a los nacionales de otros Estados miembros que a los propios nacionales. España ha cumplido dicha obligación al adoptar el Real Decreto nº 1464/88, de 2 de diciembre, cuyo artículo 1 autoriza a los nacionales de otros Estados miembros a prestar estos servicios y a establecerse en España como Agentes de la Propiedad Inmobiliaria en iguales condiciones que los españoles. Puesto que el Consejo aún no ha adoptado una Directiva para el reconocimiento mutuo de los títulos de Agente de la Propiedad Inmobiliaria, conforme al apartado 1 del artículo 57 del Tratado, o una Directiva para la coordinación de los requisitos de acceso a la profesión, conforme al apartado 2 del artículo 57, cada Estado miembro conserva el derecho a regular la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria y a exigir a los nacionales de otros Estados miembros el cumplimiento de su normativa, independientemente de los títulos que puedan haber obtenido en otro Estado miembro.
12. La Comisión y el Gobierno francés nos presentan un panorama totalmente distinto del estado actual del Derecho comunitario en materia de libertad de establecimiento. Ambos citan las sentencias del Tribunal de Justicia de 28 de abril de 1977, Thieffry (71/76 Rec. p. 765); de 15 de octubre de 1987, Heylens (222/86, Rec. p. 4097), y de 7 de mayo de 1991, Vlassopoulou (C-340/89, Rec. p. I-2357). De estas sentencias deducen que cuando un nacional comunitario, habilitado para ejercer la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria, solicita a las autoridades de otro Estado miembro autorización para ejercer tal profesión en un segundo Estado miembro, dichas autoridades deben examinar en qué medida la titulación adquirida en el primer Estado miembro corresponde a la exigida en el segundo. Si la equivalencia es sólo parcial, puede exigirse a dicha persona que demuestre haber adquirido los conocimientos no acreditados por su título extranjero. La decisión por la que se deniegue la convalidación de un título extranjero debe ser motivada y susceptible de recurso judicial.
13. El Gobierno español hace referencia a los tres asuntos antes citados, pero no admite que la práctica de las autoridades españolas difiera de esta jurisprudencia. Dicho Gobierno hace hincapié en que el particular interesado, antes de solicitar su incorporación al Colegio Profesional que corresponda, debe facilitar la documentación adecuada a las autoridades administrativas para que éstas puedan apreciar su equivalencia. El Gobierno español también señala que en este problema de la equivalencia pueden influir los diversos órdenes jurídicos en los que la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria se desarrolla. El Gobierno español propone que se responda en sentido afirmativo a la segunda cuestión.
14. A continuación, resumiré brevemente las disposiciones del Tratado en la materia, el resto de la normativa y la jurisprudencia.
15. El primer párrafo del artículo 52 del Tratado ordena la supresión, de forma progresiva, de las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro, durante el período transitorio. El segundo párrafo del artículo 52 establece que:
"La libertad de establecimiento comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas y, especialmente, de sociedades, tal y como se definen en el párrafo segundo del artículo 58, en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales, sin perjuicio de las disposiciones del Capítulo relativo a los capitales."
Entendiendo que uno de los principales obstáculos para la libertad de establecimiento reside en las diferencias existentes entre las legislacionales nacionales en materia de acceso a determinadas profesiones, los autores del Tratado exigieron al Consejo, por medio del apartado 1 del artículo 57, la adopción de Directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos. El apartado 2 del artículo 57, obligaba al Consejo a adoptar, antes de la expiración del período transitorio, Directivas para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al acceso y ejercicio de las actividades no asalariadas.
16. Parece que, en relación con la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria, el Consejo no ha adoptado ninguna Directiva concreta, ni para garantizar el reconocimiento mutuo de diplomas, conforme al apartado 1 del artículo 57, ni para la coordinación de las legislaciones nacionales relativas al acceso a la profesión, conforme al apartado 2 del artículo 57. Es cierto que la Directiva 89/48/CEE del Consejo de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO 1989, L 19, p. 16), puede aplicarse a los Agentes de la Propiedad Inmobiliaria. No obstante, el plazo para la adaptación del Derecho interno a esta Directiva no finalizó hasta el 4 de enero de 1991. Los hechos que dieron lugar al procesamiento del Sr. Newman ocurrieron antes de esa fecha. También ha de señalarse que la Directiva 67/43 del Consejo tampoco puede servir de apoyo al Sr. Newman, puesto que únicamente exige a los Estados miembros que dispensen a los naciones de otros Estados miembros el mismo trato que a los suyos propios. Cierto es que el artículo 1 de esta Directiva, en relación con la letra B del Título III del Programa general para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento prevé la supresión de toda discriminación, abierta o encubierta, puesto que conmina a los Estados miembros a suprimir "las condiciones a las que [...] [se] subordinen el acceso o el ejercicio de una actividad no asalariada y que, aunque aplicables sin acepción [léase, 'excepción' ] de nacionalidad, obstaculicen exclusiva o principalmente el acceso o el ejercicio de dicha actividad a los extranjeros". Sin embargo, no creo que pueda decirse que la normativa española de que se trata provoque tales efectos.
17. El hecho de que el Consejo no haya cumplido íntegramente con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 57 del Tratado, ha sido compensado en algún modo por varias sentencias del Tribunal de Justicia. En el asunto Thieffry, el Tribunal de Justicia afirmó que en la medida en que el Derecho comunitario no contiene ninguna disposición concreta para la realización de la libertad de establecimiento, este objetivo del Tratado puede realizarse a través de medidas adoptadas por los Estados miembros quienes, según el artículo 5 del Tratado, están obligados a adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del mismo y abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado. Siempre que el interesado haya obtenido un diploma en su país de origen, cuya equivalencia haya sido reconocida por las autoridades competentes del país de establecimiento, no podrá denegársele el acceso a la profesión de que se trate, alegando que no posee el diploma nacional exigido por la normativa del país de establecimiento. Este principio fue confirmado por la sentencia de 28 de junio de 1977, Patrick (11/77, Rec. p. 1199).
18. En las sentencias Thieffry y Patrick, el Tribunal de Justicia se limitó a conminar a los Estados miembros que, por propia iniciativa, hubieran reconocido la equivalencia de los títulos obtenidos en otro Estado miembro, a que hicieran efectivo tal reconocimiento. En el asunto Heylens, que se refiere a la libre circulación de los trabajadores conforme al artículo 48 del Tratado, a la que se aplican los mismos principios, y en el asunto Vlassopoulou, el Tribunal de Justicia dio un paso más al afirmar que las autoridades de un Estado miembro, en el que el poseedor de un título obtenido en otro Estado miembro desee ejercer su profesión o establecerse, tienen la obligación de examinar si sus conocimientos corresponden a los exigidos por la normativa nacional, (véanse, en concreto, los apartados 16 y 17 de la sentencia Vlassopoulou). En el marco de este examen las autoridades competentes pueden tener en cuenta las diferencias objetivas derivadas, en especial, del contexto jurídico en que se desenvuelve la profesión y del tipo de actividades que ésta abarca. En el caso de la profesión de Abogado, pueden tener en cuenta las diferencias existentes entre los ordenamientos jurídicos afectados. Si la equivalencia de los títulos es sólo parcial, puede exigirse al interesado que demuestre haber adquirido los conocimientos no acreditados por los títulos obtenidos en su país de origen. A este respecto, las autoridades competentes pueden apreciar si éste ha adquirido los conocimientos necesarios, bien a través de un ciclo de estudios, o mediante la experiencia práctica.
19. En las sentencias Heylens y Vlassopoulou el Tribunal de Justicia también asentó principios esenciales en cuanto al procedimiento relativo al examen que el Estado miembro de acogida debe realizar de los títulos obtenidos en otro Estado miembro. La decisión adoptada por las autoridades nacionales debe ser susceptible de recurso judicial, de manera que se pueda comprobar su conformidad con el Derecho comunitario, y el interesado debe tener la posibilidad de conocer los motivos en que se basa la decisión.
20. La respuesta a la segunda cuestión puede deducirse de la jurisprudencia que acabo de resumir, en particular de los apartados 15 a 22 de la sentencia Vlassopoulou. En esta sentencia se afirma que, cuando una persona que posea los títulos exigidos para el ejercicio de una profesión en un Estado miembro desee ejercerla en otro Estado miembro, las autoridades de este segundo Estado han de examinar si los respectivos títulos son equivalentes, teniendo en cuenta el contexto jurídico en que se desenvuelve la profesión y el tipo de actividades que ésta abarca. Lo mismo ocurre cuando en el primer Estado miembro no se exija una titulación concreta, pero un nacional de ese Estado haya obtenido un titulo que pueda ser equivalente al exigido en el segundo Estado miembro. En caso de que la equivalencia sólo sea parcial, puede exigirse al interesado que demuestre haber adquirido los conocimientos no acreditados por su título. La decisión de las autoridades debe ser motivada y susceptible de recurso judicial, de manera que pueda comprobarse su conformidad con el Derecho comunitario.
Cuestión 1
21. En opinión de la Comisión, es evidente que las autoridades españolas no han instituido un procedimiento de convalidación de la titulación de los Agentes de la Propiedad Inmobiliaria, habilitados para el ejercicio de su profesión en otros Estados miembros o, al menos, no han establecido el tipo de procedimiento que exige el Derecho comunitario. La Comisión deduce de la inexistencia de dicho procedimiento que las autoridades españolas no pueden sancionar penalmente a dichas personas por haber ejercido la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria sin haber obtenido el título exigido por la normativa española.
22. Durante la vista, el Gobierno español refutó la tesis de que no existía un procedimiento adecuado de convalidación de los títulos obtenidos en otros Estados miembros. A pesar de que no afirma haber dado instrucciones concretas a los Ministerios competentes conminándoles a establecer un procedimiento a tal efecto, el Gobierno español sostiene que los procedimientos generales establecidos por la Ley de Procedimiento Administrativo son suficientes. Así, conforme al artículo 70 de dicha Ley, toda persona, natural o jurídica, podrá dirigir instancias a las autoridades y Organismos de la Administración del Estado en materia de su competencia, que estarán obligados a resolverlas. Según el Gobierno español, tal decisión deberá ser motivada y ser susceptible de recurso judicial. Si la Administración no adopta una decisión en el plazo de tres meses, el interesado podrá denunciar la mora y, transcurridos tres meses desde la denuncia, podrá considerar desestimada su petición al efecto de deducir el correspondiente recurso (artículo 94 de la citada Ley). El Gobierno español hace hincapié en que, en el presente asunto, el Sr. Newman en ningún momento solicitó a las autoridades competentes que reconocieran su título británico; simplemente comenzó a ejercer la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria y, un año después, solicitó su inscripción en el Colegio Oficial. El Gobierno español afirma que no puede reprocharse a sus autoridades el no haber reconocido el título de alguien que jamás solicitó dicho reconocimiento.
23. Conforme al principio reconocido de libertad de elección de la forma y de los medios, corresponde a los Estados miembros determinar qué autoridades son las competentes y conforme a qué procedimiento deben ejercitarse los derechos y cumplirse las obligaciones derivados del Derecho comunitario, con la única condición de que las normas adoptadas a tal fin no sean menos favorables que las que regulan situaciones similares de orden interno y que se garantice el ejercicio efectivo de los derechos derivados del Derecho comunitario. En relación con la libertad de establecimiento y la libre circulación de los trabajadores, el ejercicio efectivo de estos derechos supone el cumplimiento de las garantías procedimentales establecidas en las sentencias Heylens y Vlassopoulou, en concreto, una decisión motivada y la posibilidad de interponer recurso judicial. También supone, en mi opinión, la necesidad de que las personas que deseen ejercitar estas libertades fundamentales puedan obtener una decisión definitiva sobre la equivalencia de los títulos dentro de un plazo razonable. De las observaciones del Gobierno español se desprende claramente que, si no se han facilitado instrucciones concretas a las autoridades administrativas competentes sobre el modo en que han de tratarse las solicitudes de convalidación, pueden transcurrir seis meses hasta que se considere desestimada su petición, en virtud de silencio administrativo, y otro largo período hasta que se resuelva el recurso contra dicha decisión. Durante todo ese tiempo, que fácilmente puede exceder de un año, el interesado no podrá ejercer su profesión en España y, quizá peor, no podrá estar seguro de qué estudios complementarios deberá realizar, en caso de que finalmente sólo se convalide parcialmente su título extranjero. El resultado es un obstáculo importante a la libertad de establecimiento y, en mi opinión, no es coherente con la obligación de los Estados miembros, derivada del artículo 5 del Tratado, de adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado.
24. La Comisión deduce del hecho de que España no haya instituido un procedimiento adecuado para la convalidación de los títulos obtenidos en otros Estados miembros que las autoridades españolas no pueden sancionar penalmente al Sr. Newman, habida cuenta de las circunstancias del presente caso. El Gobierno español afirma que, aparte de la cuestión de si los procedimientos son o no adecuados, el Sr. Newman debe ser procesado puesto que en ningún momento solicitó el reconocimiento de su título británico.
25. Corresponde a los Tribunales nacionales decidir si el Sr. Newman realizó todas las gestiones posibles para obtener la convalidación de su "Degree in Urban Estate Management". No obstante, de la resolución de remisión y de los documentos aportados por el órgano jurisdiccional nacional se infiere claramente que el Sr. Newman presentó una solicitud formal de inscripción en el Colegio Oficial, informándole de que poseía un título británico. Resulta también evidente que el Colegio Oficial no respondió de manera adecuada a esta petición.
26. ¿Qué responsabilidad tiene entonces el Colegio Oficial? Durante la vista, el Agente del Gobierno español subrayó que éste es una corporación privada y no forma parte de la Administración española. Teóricamente puede ser cierto, pero la realidad es que el Estado español le ha confiado una determinada misión, otorgándole ciertos privilegios, de manera que, al ser obligatoria la colegiación, posee la facultad de decidir si los particulares, incluidos los nacionales de otros Estados miembros, pueden ejercer la profesión de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria en España. Al ejercitar esta facultad, asume funciones normativas cuasipúblicas y, por consiguiente, debe estar sujeto a las mismas obligaciones que cualquier órgano normal de la Administración española, conforme al artículo 5 y al artículo 52 del Tratado. De ello se desprende que, cuando recibe una solicitud de inscripción, apoyada por documentos, de un nacional de otro Estado miembro que posee un título adecuado, no puede simplemente ignorar tal solicitud. Debe responder con celeridad e informar al interesado de las condiciones de acceso establecidas en el país para el ejercicio de la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria y debe remitirle a la autoridad competente para decidir si su título puede ser convalidado.
27. ¿Significa esto, por tanto, que las autoridades españolas no pueden procesar al Sr. Newman en las circunstancias del presente caso? La Comisión considera que no pueden hacerlo, simplemente porque no han instituido un procedimiento adecuado para la convalidación de títulos obtenidos en otros Estados miembros. En la vista, la Comisión citó la sentencia de 22 de septiembre de 1977, Auer, llamada "Auer II" (271/82, Rec. p. 2727), en el cual el Tribunal de Justicia afirmó que una normativa que establece la responsabilidad penal o administrativa de un veterinario, que ejerce su profesión sin estar inscrito en el correspondiente colegio profesional, es incompatible con el Derecho comunitario si la decisión denegatoria de la inscripción viola el Derecho comunitario (apartado 19).
28. No obstante, me parece que la Comisión va demasiado lejos al afirmar que la autoridades nacionales no pueden incoar un proceso penal en las circunstancias del presente caso. Existe una diferencia importante entre el asunto Auer y el que hoy nos ocupa. En el asunto Auer se afirmó que los títulos obtenidos en otro Estado miembro eran equivalentes a los exigidos en Francia y debían haber sido reconocidos en virtud de una Directiva que tenía efecto directo. En el presente caso, no existe Directiva sobre reconocimiento de títulos y no está nada claro que los títulos del Sr. Newman sean del todo equivalentes a los exigidos en España.
29. Por supuesto, el Sr. Newman puede tener derecho, con arreglo al artículo 52 del Tratado, al reconocimiento de su título, aunque no exista una Directiva. Pero no pueden ignorarse las dificultades de orden práctico. Existe una diferencia objetiva entre la profesión de veterinario y la de Agente de la Propiedad Inmobiliaria. Un perro o un caballo italiano no es fisiológicamente distinto de un perro o un caballo francés, por lo cual es de suponer que un veterinario licenciado por la Universidad de Parma tratará sus enfermedades tan bien como uno formado en una Escuela francesa de estudios veterinarios. Con los Agentes de la Propiedad Inmobiliaria ocurre algo distinto.
30. La compraventa de bienes inmuebles implica transacciones complejas en cuyo trasfondo subyacen leyes nacionales muy distintas. En concreto, las disposiciones que regulan la adquisición de la propiedad, o las relativas a las garantías hipotecarias y otros tipos de cargas reales, difieren considerablemente de un Estado miembro a otro. Se supone que un Agente de la Propiedad Inmobiliaria británico está familiarizado con las correspondientes disposiciones legales nacionales, a pesar de que no lleve a cabo personalmente las transacciones. Pero no por ello tiene necesariamente que ser capaz de asesorar, sin formación adicional, a los particulares en la compraventa de bienes inmobiliarios en España. Además de las diferencias entre las disposiciones nacionales correspondientes, existen sin duda diferentes usos y costumbres en la estructura del mercado de la propiedad inmobiliaria. Han de sopesarse los intereses de la persona que desea hacer uso de su libertad de establecimiento y los intereses de sus clientes potenciales, que tienen derecho a confiar en que sus asesores profesionales poseen los conocimientos necesarios, incluido el conocimiento del Derecho nacional. Si se concediera automáticamente a un Agente de la Propiedad Inmobiliaria de otro Estado miembro el derecho a ejercer esta profesión en España, simplemente porque las autoridades españolas no han instituido el procedimiento necesario para la convalidación de títulos obtenidos en otros Estados miembros, tal y como exigen las sentencias Heylens y Vlassopoulou, existiría un riesgo demasiado alto de que los particulares resultaran perjudicados por haber sido aconsejados por un Agente de la Propiedad Inmobiliaria, que careciera de los conocimientos suficientes sobre el entorno jurídico y profesional en el que actúan los Agentes de la Propiedad Inmobiliaria en España.
31. Por otra parte, tal peligro no existiría si posteriormente resultara que el Agente de la Propiedad Inmobiliaria poseía todos los conocimientos necesarios, al ser los títulos obtenidos en otro Estado miembro equivalentes totalmente a los exigidos en España. Por tanto, me parece que la solución correcta consiste en que el Tribunal nacional que instruye el proceso no pueda condenar al Agente de la Propiedad acusado, a menos que la autoridad que ejercite la acción penal le convenza de que los títulos obtenidos por dicha persona en otro Estado miembro no equivalen totalmente a los exigidos conforme al Derecho nacional. Esta solución parece más coherente con la sentencia Auer II que la propuesta por la Comisión.
32. Añadiré que, si el Tribunal nacional llega a la conclusión de que los títulos son parcialmente equivalentes, el grado de equivalencia es una cuestión que debe tenerse en cuenta a la hora de imponer una pena. En mi opinión, sería contrario al principio de proporcionalidad si, por ejemplo, el Tribunal nacional tratara con el mismo rigor a una persona que no posee los títulos adecuados que a una persona que ha adquirido en otro Estado miembro títulos que son fundamentalmente equivalentes a los exigidos por el Derecho nacional.
Conclusión
33. Por consiguiente, propongo que se responda a las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia por el Juzgado de Instrucción nº 20 de Madrid del siguiente modo:
"1) Cuando un nacional de un Estado miembro desee ejercer la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria en otro Estado miembro, donde dicha actividad está reservada a los poseedores de un título concreto, las autoridades competentes del segundo Estado deben examinar si los títulos obtenidos por el interesado en el primero, y si es así en qué medida, son equivalentes a los títulos exigidos en el segundo Estado miembro. En el marco de este examen, las autoridades competentes pueden tener en cuenta las diferencias objetivas derivadas del contexto jurídico y comercial en que se desenvuelve la profesión y del tipo de actividades que abarca en los respectivos Estados miembros. Cuando de dicho examen se deduzca que los títulos obtenidos en el primer Estado miembro no corresponden totalmente a los exigidos en el segundo, puede requerirse al interesado que demuestre, en concreto mediante un examen, haber adquirido los conocimientos y aptitudes no acreditados por los títulos obtenidos en el primer Estado miembro. Cuando no se reconozca la equivalencia total de los títulos obtenidos en el primer Estado miembro, el interesado tiene derecho a ser informado de los motivos en que se basa tal decisión, que debe ser susceptible de recurso judicial, de manera que pueda comprobarse su conformidad con el Derecho comunitario.
2) Cuando las autoridades competentes del segundo Estado miembro no hayan establecido el procedimiento administrativo adecuado para examinar la equivalencia de los títulos adquiridos en otros Estados miembros y el interesado, habiendo solicitado su inscripción en un colegio profesional facultado legalmente para regular el acceso a la profesión, sin haber obtenido una respuesta adecuadamente motivada, comience a ejercer la profesión de Agente de la Propiedad Inmobiliaria, no puede imponérsele pena alguna por haber ejercido dicha profesión sin poseer el título necesario, a menos que se demuestre que los títulos obtenidos en el primer Estado miembro no son completamente equivalentes a los exigidos en el segundo Estado miembro. Si los títulos no se corresponden totalmente, el grado de equivalencia debe tenerse en cuenta al imponer una pena."
(*) Lengua original: inglés.