62008CJ0221_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑221/08,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 22. maja 2008,
Evropska komisija, ki jo zastopata R. Lyal in W. Mölls, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Irski, ki jo zastopata D. O’Hagan, zastopnik, skupaj z G. Hoganom, SC, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi J. N. Cunha Rodrigues, predsednik drugega senata v funkciji predsednika tretjega senata, P. Lindh, sodnica, A. Rosas, U. Lõhmus in A. Arabadžiev (poročevalec), sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: R. Şereş, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 18. junija 2009,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 22. oktobra 2009
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da:
– Irska s tem, da je določila najnižjo in najvišjo drobnoprodajno ceno za cigarete, ni izpolnila obveznosti iz člena 9(1) Direktive Sveta 95/59/ES z dne 27. novembra 1995 o davkih, razen prometnih davkov, ki vplivajo na porabo tobačnih izdelkov (UL L 291, str. 40), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2002/10/ES z dne 12. februarja 2002 (UL L 46, str. 26, v nadaljevanju: Direktiva 95/59), in
– Irska s tem, da ni zagotovila potrebnih podatkov z namenom, da se Komisiji omogoči izpolnitev dolžnosti nadzorovati izpolnjevanje Direktive 95/59, ni izpolnila obveznosti iz člena 10 ES.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
2. V uvodnih izjavah 2, 3 in 7 Direktive 95/59 je navedeno:
„(2)	ker je cilj Pogodbe [ES] vzpostavitev ekonomske unije, znotraj katere je zdrava konkurenca, katere značilnosti so podobne tistim na domačem trgu; glede tobačnih izdelkov doseganje tega cilja predpostavlja, da v državah članicah obdavčenje, ki vpliva na porabo izdelkov iz tega sektorja, ne izkrivlja pogojev konkurenčnosti in ne ovira prostega pretoka znotraj Skupnosti;
(3)	ker mora, kar zadeva trošarine, uskladitev struktur imeti za posledico konkurenco med različnimi kategorijami tobačnih izdelkov iz iste skupine, ki naj je obračunavanje davkov ne izkrivlja in mora pripeljati do odprtja nacionalnih trgov držav članic;
[…]
(7)	ker konkurenca zahteva sistem svobodnega oblikovanja cen za vse skupine tobačnih izdelkov.“
3. Člen 2(1) te direktive določa:
„Za tobačne izdelke se štejejo:
(a)	cigarete;
(b)	cigare in cigarilosi;
(c)	tobak za kajenje:
– drobno rezan tobak za zvijanje cigaret,
– drug tobak za kajenje,
kot so določeni v členih od 3 do 7.“
4. Člen 8 Direktive 95/59 določa:
„1.	Cigarete, proizvedene v Skupnosti, in tiste, uvožene iz držav nečlanic, se obdavčijo s proporcionalno trošarino, izračunano glede na najvišjo maloprodajno [drobnoprodajno] ceno, vključno s carinami, in tudi s specifično trošarino, ki se izračuna po enoti izdelka.
2.	Odstotek proporcionalne trošarine in znesek specifične trošarine sta za vse cigarete enaka.
[…]“
5. Člen 9(1) te direktive določa:
„Fizična ali pravna oseba s sedežem v Skupnosti, ki predela tobak v končne izdelke, pripravljene za maloprodajo [prodajo na drobno], se šteje za proizvajalca.
Proizvajalci oziroma njihovi zastopniki ali pooblaščeni posredniki v Skupnosti in uvozniki tobaka iz držav nečlanic lahko svobodno določijo najvišjo drobnoprodajno ceno za vsak svoj izdelek in za vsako državo članico, v kateri se zadevni izdelki sprostijo v porabo.
Vendar pa drugi odstavek ne sme ovirati delovanja nacionalnih pravnih sistemov glede nadzora cen ali upoštevanja predpisanih cen, če so sistemi združljivi z zakonodajo Skupnosti.“
6. Člen 16 navedene direktive določa:
„1.	Znesek specifične trošarine od [za] cigaret[e] se določi glede na najbolje prodajane cigarete [cigarete cenovnega razreda, po katerem je največje povpraševanje], v skladu s podatki, ki so na voljo 1. januarja vsakega leta, z začetkom na dan 1. januar 1978.
2.	Specifična trošarina ne sme biti nižja od 5 % ali višja od 55 % zneska celotne davčne obremenitve, ki vključuje agregacijo proporcionalne trošarine, specifične trošarine in prometnega davka, ki se obračunajo od cigaret.
[…]
5.	Države članice lahko obračunavajo najnižjo trošarino za cigarete, prodajane po ceni, ki je nižja od drobnoprodajne cene za cigarete cenovnega razreda, po katerem je največje povpraševanje, pod pogojem, da taka trošarina ne presega zneska trošarine, ki se obračunava za cigarete cenovnega razreda, po katerem je največje povpraševanje.“
7. Direktiva Sveta 92/79/EGS z dne 19. oktobra 1992 o približevanju davkov na cigarete (UL L 316, str. 8), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2003/117/ES z dne 5. decembra 2003 (UL L 333, str. 49), določa najnižje stopnje in zneske skupne trošarine za cigarete in za predelani tobak razen cigaret.
8. Okvirna konvencija Svetovne zdravstvene organizacije o nadzoru tobaka, podpisana 21. maja 2003 v Ženevi (v nadaljevanju: Konvencija SZO), je bila v imenu Skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2004/513/ES z dne 2. junija 2004 (UL L 213, str. 8). Člen 6 te konvencije z naslovom „Cenovni in davčni ukrepi za zmanjšanje povpraševanja po tobaku“ določa:
„1. Podpisnice priznavajo, da so cenovni in davčni ukrepi učinkovito in pomembno sredstvo za zmanjšanje porabe tobaka pri različnih skupinah prebivalstva, zlasti pri mladih.
2. Ne glede na suverene pravice podpisnic glede določanja in sprejemanja njihove davčne politike vsaka podpisnica upošteva svoje nacionalne zdravstvene cilje o nadzoru tobaka in sprejema oziroma ohranja v veljavi ukrepe, med katere lahko spada:
(a)	uresničevanje davčne in cenovne politike tobačnih izdelkov kot sredstvo za uresničevanje zdravstvenih ciljev, katerih namen je zmanjšanje porabe tobaka […]
[…]“
Nacionalna ureditev
9. Minister za zdravstvo lahko na podlagi člena 2(1) zakona o tobačnih izdelkih iz leta 1978 (nadzor oglaševanja, sponzoriranja in pospeševanja prodaje) št. 27/1978 (Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion), Act 1978, N 27/1978) sprejme uredbe za nadzor in ureditev oglaševanja tobačnih izdelkov, sponzoriranja in drugih dejavnosti, katerih cilj bi lahko bil pospeševanje prodaje tobačnih izdelkov.
10. V skladu s členom 2(2)(i) tega zakona se lahko z uredbami določi „prepoved prodaje tobačnih izdelkov po cenah, ki so toliko nižje od cen primerljivih tobačnih izdelkov v določenem trenutku, da prodaja po teh nižjih cenah po mnenju ministra (za zdravstvo) pomeni obliko pospeševanja prodaje.“
11. Zakonodaja na tem področju je bila podprta z uredbo o tobačnih izdelkih iz leta 1991 (nadzor oglaševanja, sponzoriranja in pospeševanja prodaje) (Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) Regulations 1991, S.I. n°326/1991, v nadaljevanju: uredba iz leta 1991), s katero je bila razveljavljena tudi uredba o tobačnih izdelkih iz leta 1986 (nadzor oglaševanja, sponzoriranja in pospeševanja prodaje) (št. 2) (Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) (N°2) Regulations 1986, S.I. n 107/1986, v nadaljevanju : uredba iz leta 1986). Člen 16 uredbe iz leta 1991, ki ustreza členu 18 uredbe iz leta 1986, določa:
„(1)	Pri prodaji na drobno nihče ne sme prodajati tobačnega izdelka določene znamke po ceni, ki je nižja od cene, ki sicer velja za to znamko.
(2)	Pri prodaji na drobno nihče ne sme prodajati tobačnega izdelka določene znamke po ceni, ki je nižja od cene, ki sicer velja za to znamko, tako, da bi osebam razdeljeval kupone ali podobne listine.
(3)	Pri prodaji ali nakupu tobačnega izdelka na drobno nihče ne sme uporabljati bonov, znamk, kuponov, bonusov, žetonov ali daril (vključno z darili tobačnih izdelkov).“
12. Člen 17 uredbe iz leta 1991, ki ustreza členu 19 uredbe iz leta 1986, določa:
„(1)	Pri prodaji na drobno nihče ne sme prodajati tobačnega izdelka določene znamke po ceni, za katero je minister (za zdravstvo) pri izvajanju svojih pristojnosti iz člena 2(2)(i) zakona (o tobačnih izdelkih iz leta 1978) ugotovil, da prodaja tega izdelka po tej ceni pomeni neke vrste pospeševanje prodaje.
(2)	Mnenje ministra na podlagi prvega odstavka tega člena se zadevni osebi posreduje pisno.“
13. Minister za zdravstvo je leta 1986 izdal pojasnitveni akt (Memorandum of Clarification) v zvezi z uredbo iz leta 1986. Prvi stavek točke 2 dela navedenega akta v zvezi s členom 19 uredbe iz leta 1986 določa:
„Povprečna ponderirana cena za vse cigarete v vsaki kategoriji, ki jih prodajajo družbe, članice Irish Tobacco Manufacturers Advisory Council (svetovalni odbor proizvajalcev tobaka na Irskem), se bo izračunala na podlagi obsega neto prodaje iz skladišča za vsako znamko za prejšnje leto do 31. decembra in priporočene drobnoprodajne cene, ki velja, ko se določa povprečna ponderirana cena za vsako kategorijo.“
14. V skladu s prvim stavkom točke 3 tega dela navedenega akta „do oblike pospeševanja prodaje pride, če je priporočena drobnoprodajna cena neke blagovne znamke za več kot 3 % nižja od ponderirane povprečne cene te kategorije.“
Predhodni postopek
15. Ker je Komisija menila, da irska zakonodaja o prodaji tobačnih izdelkov ni združljiva s členom 9(1) Direktive 95/59, je 23. oktobra 2001 na Irsko naslovila pisni opomin.
16. Komisija je 27. julija 2002 na to državo članico naslovila tudi zahtevo za posredovanje podatkov o veljavni irski zakonodaji.
17. Ker je Komisija ocenila, da odgovor Irske z dne 4. septembra 2002 na pisni opomin ni vseboval zahtevanih podatkov, je 1. oktobra 2002 tej državi članici poslala novo zahtevo za posredovanje podatkov, na katero ni dobila odgovora.
18. Komisija je tako na Irsko 17. oktobra 2003 in 9. julija 2004 naslovila pisni opomin in obrazloženo mnenje, v katerih je ugotovila, da ta država članica ni izpolnila obveznosti iz člena 10 ES, ker ni posredovala zahtevanih podatkov. S tem obrazloženim mnenjem jo je pozvala, naj v roku dveh mesecev od prejetja tega mnenja izpolni svoje obveznosti.
19. Irski minister za zdravstvo in otroke je 10. decembra 2004 S. Medghoulu, direktorju, odgovornemu za davke in carinsko unijo pri Komisiji, poslal dopis, v katerem je na kratko predstavil pred kratkim sprejeto irsko zakonodajo glede javnega zdravja in tobaka, pri čemer je poudaril, da je bila ta predmet postopka pred irskimi sodišči, zato še ni začela veljati. Navedena zakonodaja ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. decembra 2006, navedenem v točki 21 te sodbe, še ni začela veljati.
20. Na predlog Komisije je 10. februarja 2005 potekal sestanek med njo in irskimi organi.
21. Komisija je 10. aprila 2006 Irski poslala pisni opomin in 15. decembra 2006 novo obrazloženo mnenje, v katerem je zatrjevala, da ta država članica s tem, da je vzpostavila sistem najvišjih in najnižjih drobnoprodajnih cen za cigarete, ni izpolnila obveznosti iz člena 9(1) Direktive 95/59. Z navedenim obrazloženim mnenjem jo je pozvala, naj v roku dveh mesecev od njegovega prejetja te obveznosti izpolni.
22. Irska je na to obrazloženo mnenje odgovorila z dopisom z dne 15. januarja 2007, v katerem je zatrjevala, da je bila zadevna nacionalna zakonodaja nujna za varovanje javnega zdravja.
23. Komisija je tako 29. junija 2007 izdala dodatno obrazloženo mnenje. Ker je menila, da je v zvezi z odgovorom Irske na to obrazloženo mnenje položaj ostal nezadovoljiv, je vložila to tožbo.
Tožba
Očitek kršitve člena 9(1) Direktive 95/59
Trditve strank
24. Komisija na podlagi podatkov, ki jih ima, zlasti tistih iz zapisnika sestanka z dne 10. februarja 2005, meni, da so v skladu z zadevno irsko zakonodajo in ob upoštevanju prakse irskih organov za prodajo cigaret na drobno določene, na eni strani, najnižje cene, ker je prepovedano uporabljati ceno, za več kot 3 % nižjo od ponderirane povprečne cene za upoštevno kategorijo, in, na drugi strani, najvišje cene, ker je prepovedano prekoračiti navedeno ponderirano povprečno ceno za več kot 3 %. Ta sistem naj bi omejeval svobodo proizvajalcev in uvoznikov, da določijo najvišje drobnoprodajne cene za njihove proizvode, in naj bi bil torej v nasprotju s členom 9(1) Direktive 95/59. Ta sistem naj bi preprečeval prodajo cigaret po ceni, nižji od tiste, ko jo določi zadevna država članica, enako kot drugi podobni nacionalni sistemi, ki jih je Sodišče preučilo. Člen 9(1) Direktive 95/59 naj ne bi nasprotoval tej ugotovitvi.
25. Zadevni sistem najnižjih in najvišjih cen naj tudi ne bi bil utemeljen s ciljem varovanja javnega zdravja iz člena 30 ES. Iz sodbe z dne 17. aprila 2007 v zadevi AGM-COS.MET (C-470/03, ZOdl., str. I‑2749) je med drugim razvidno, da vprašanja, ki je bilo usklajeno, ni mogoče preučevati ob upoštevanju določb primarnega prava, ki določajo odstopanje od temeljnih svoboščin.
26. Države članice bi lahko vsekakor zagotovile dovolj visoke drobnoprodajne cene tobačnih izdelkov, kadar bi bilo to nujno zaradi boja proti odvisnosti od kajenja, s splošnim povišanjem davčne stopnje zanje in tudi s specifičnim povišanjem, tako da bi pripisale posebno težo različnim elementom trošarine in da bi določile najnižjo trošarino. Direktive v zvezi z obdavčenjem cigaret naj bi državam članicam pustile svobodo, da to obdavčitev prilagodijo svojim potrebam.
27. Komisija poleg tega meni, da je člen 9(1) Direktive 95/59 združljiv s Konvencijo SZO. Na eni strani ta konvencija podpisnic naj ne bi zavezovala k uporabi najnižjih cen. Na drugi strani pa državam članicam naj ne bi dajala pravice, ki bi jo bilo mogoče uveljavljati proti Skupnosti, do izbire med uporabo davčnih politik in cenovnih politik, saj se to vprašanje nanaša na notranje delovanje Skupnosti.
28. Komisija meni tudi, da besedilo Priporočila Sveta 2003/54/ES z dne 2. decembra 2002 o preprečevanju odvisnosti od kajenja in o ukrepih za izboljšan nadzor tobaka (UL 2003, L 22, str. 31), na katerega se sklicuje Irska, v delu, v katerem se nanaša na „primerne cenovne ukrepe za tobačne izdelke za odvračanje od uživanja tobaka“, ni zavezujoče in da ga nikakor ni mogoče razlagati tako, da spodbuja h kršitvi člena 9(1) Direktive 95/59.
29. Poleg tega stališča v zvezi z javnim zdravjem naj ne bi bila popolnoma nepovezana z usklajenimi trošarinami za tobačne izdelke.
30. Irska zatrjuje, da niti zadevna nacionalna ureditev niti pojasnitveni akt iz leta 1986 ne določata prepovedi prekoračitve za več kot 3 % ponderirane povprečne cene za vsako kategorijo cigaret. Najvišje cene torej naj ne bi bile določene. Irska meni, da zapisnik sestanka z dne 10. februarja 2005 ne odraža realnega stanja v zvezi s tem.
31. Ta država članica tudi meni, da v členu 9(1) Direktive 95/59, ki določa, da proizvajalci in uvozniki tobačnih izdelkov svobodno določijo najvišjo drobnoprodajno ceno za svoje proizvode, najnižje cene niso navedene in tako ne prepoveduje določitve teh najnižjih cen. Določitev najnižje cene naj bi proizvajalce in uvoznike ovirala pri določanju najvišjih cen le v tehničnem in popolnoma umetnem smislu. Poleg tega naj bi bil – drugače kot v drugih nacionalnih ureditvah, ki jih je Sodišče preučilo - namen irskega sistema zgolj boj proti prodaji tobaka po nizkih cenah.
32. Irska meni, da sodne prakse, ki jo navaja Komisija v utemeljitev svoje trditve, da se v obravnavani zadevi ni mogoče sklicevati na člen 30 ES, ni mogoče prenesti na to zadevo. Sodišče naj bi v sodbi z dne 19. oktobra 2000 v zadevi Komisija proti Grčiji (C‑216/98, Recueil, str. I‑8921) potrdilo, da je mogoče na podlagi člena 30 ES, zlasti cilja varovanja življenja in zdravja oseb, določitev najnižjih drobnoprodajnih cen za tobačne izdelke načeloma utemeljiti. Države članice naj bi imele široko diskrecijsko pravico za presojo ukrepov, ki so nujni in ustrezni za varovanje javnega zdravja. V zvezi s tem naj bi zadevna irska zakonodaja ustrezala merilu sorazmernosti. Izhajala naj bi iz utemeljene politične izbire med določitvijo najnižjih cen in zvišanjem obdavčitve.
33. Irska zatrjuje tudi, da davčni ukrepi sami po sebi niso zadostno sredstvo za uresničevanje cilja varovanja javnega zdravja, ki je preprečevanje prodaje cigaret po nizkih cenah. Učinki teh ukrepov bi bili negotovi, ker bi se proizvajalci lahko odločali, ali bodo nosili posledice povišanja trošarin. Poleg tega se ta država članica ne bi mogla učinkovito boriti proti prodaji tobaka po nizkih cenah z določitvijo najnižje trošarine, ne da bi povišala splošno obdavčitev cigaret, torej obdavčitev, ki je na Irskem že zelo visoka. Zaradi povišane stopnje trošarin naj bi se povečalo tudi tveganje za tihotapstvo.
34. Sorazmernost, ob upoštevanju tega cilja, irskega sistema določitve najnižjih cen naj bi bila potrjena v točki 7 Priporočila št. 2003/54 in členu 6(2)(a) Konvencije SZO. Irska glede navedenega priporočila meni, da čeprav priporočila niso zavezujoča, bi jih bilo treba upoštevati, vsaj kadar bi lahko pojasnila razlago prava Skupnosti. V zvezi s Konvencijo SZO meni, da čeprav ta ne določa obveznosti uporabe sistema najnižjih cen, pa zahteva, da podpisnice uravnavajo drobnoprodajne cene za tobačne izdelke bodisi z davčnimi bodisi s cenovnimi politikami glede na to, katera rešitev je najustreznejša. Irska naj bi na podlagi svoje diskrecijske pravice menila, da so bile cenovne politike ustrezna dopolnitev njenih davčnih politik.
35. Irska nazadnje zatrjuje, da Direktiva 95/59 temelji na cilju zagotavljanja konkurence in da ne upošteva stališč v zvezi z javnim zdravjem. Komisija naj bi v zvezi s tem pred kratkim sama predlagala spremembe te direktive (predlog direktive COM(2008) 459 konč.), katerih namen je bil predvsem zmanjšanje porabe tobaka. Potrdila je tudi, da obstoječi sistem Skupnosti ni omogočal preprečevanja bistvenih razlik v cenah v državah članicah in da so te razlike vodile k tihotapstvu in večji čezmejni trgovini, kar naj bi povzročilo izkrivljanje konkurence na trgu tobaka, proračunske izgube v državah članicah, v katerih velja relativno visoka obdavčitev, in poleg tega spodkopavanje uresničevanja ciljev javnega zdravja.
Presoja Sodišča
36. Najprej je treba spomniti, da je iz uvodne izjave 3 Direktive 95/59 razvidno, da je ta direktiva del politike uskladitve struktur trošarin za tobačne izdelke, katere cilj je, da se konkurenca med različnimi kategorijami tobačnih izdelkov iz iste skupine ne izkrivlja in da tako pride do odprtja nacionalnih trgov držav članic.
37. Člen 8(1) te direktive s tem namenom določa, da se cigarete, proizvedene v Skupnosti, in tiste, uvožene iz držav nečlanic, v vsaki državi članici obdavčijo s proporcionalno trošarino, izračunano glede na najvišjo drobnoprodajno ceno, skupaj s carinami, in tudi s specifično trošarino, ki se izračuna po enoti izdelka (zgoraj navedena sodba Komisija proti Grčiji, točka 19).
38. Poleg tega je iz uvodne izjave 7 Direktive 95/59 razvidno, da konkurenca zahteva sistem svobodnega oblikovanja cen za vse skupine tobačnih izdelkov.
39. Člen 9(1) te direktive v zvezi s tem določa, da lahko proizvajalci ali – kadar je to potrebno – njihovi zastopniki ali pooblaščeni posredniki v Skupnosti in uvozniki tobaka iz držav nečlanic svobodno določijo najvišjo drobnoprodajno ceno za vsak svoj izdelek, da bi se dejansko zagotovila konkurenca med njimi (zgoraj navedena sodba Komisija proti Grčiji, točka 20). Namen te določbe je zagotoviti, da se za osnovo za izračun proporcionalne trošarine za tobačne izdelke, in sicer najvišjo drobnoprodajno ceno za te proizvode, uporabljajo enaka pravila v vseh državah članicah. Njen namen je tudi, kot zatrjuje generalna pravobranilka v točki 40 sklepnih predlogov, ohraniti svobodo zgoraj navedenih gospodarskih subjektov, ki jim omogoča, da dejansko izkoristijo konkurenčno prednost, ki jo imajo na podlagi morebitnih nižjih proizvodnih cen.
40. Dejstvo, da javni organ določi najnižje drobnoprodajne cene, pomeni, da najnižja drobnoprodajna cena, ki jo določijo proizvajalci in uvozniki, nikakor ne more biti nižja od predpisane najnižje cene. Ureditev, s katero je določena ta najnižja cena, torej lahko škodi konkurenci s tem, da nekaterim proizvajalcem ali uvoznikom onemogoča izkoristiti nižje proizvodne cene, zaradi katerih bi lahko predlagali privlačnejše drobnoprodajne cene.
41. Sistema najnižje drobnoprodajne cene za tobačne izdelke zato ni mogoče šteti za združljivega s členom 9(1) Direktive 95/59, ker nikakor ni zastavljen tako, da bi zagotovil, da ni škode za konkurenčno prednost, ki bi jo lahko imeli nekateri proizvajalci ali uvozniki takih proizvodov zaradi nižjih proizvodnih cen, in da tako ne pride do izkrivljanja konkurence (glej sodbi z dne 4. marca 2010 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑197/08, še neobjavljena v ZOdl., točka 38, in Komisija proti Avstriji, C‑198/08, še neobjavljena v ZOdl., točka 30).
42. Zadevno nacionalno ureditev je treba preučiti ob upoštevanju teh načel.
43. S to ureditvijo je za proizvajalce in uvoznike, ki delujejo na irskem trgu, določena najnižja drobnoprodajna cena za cigarete, ki znaša 97 % ponderirane povprečne cene na tem trgu za vsako kategorijo cigaret.
44. Nasprotno pa Komisija ni dokazala, da je s tem sistemom za proizvajalce in uvoznike določene najvišja drobnoprodajna cena za cigarete.
45. Ugotoviti je treba, da navedeni sistem nikakor ne omogoča, da bi se izključilo, da naložene najnižje cene škodujejo konkurenčni prednosti, ki bi jo lahko imeli nekateri proizvajalci ali uvozniki tobačnih izdelkov zaradi nižjih proizvodnih cen. Nasprotno, kot je Komisija poudarila na obravnavi, ne da bi ji Irska glede tega nasprotovala, bi se lahko zaradi takega sistema, ki poleg tega določa najnižjo ceno glede na ponderirano povprečno ceno na trgu za vsako kategorijo cigaret, odpravile razlike med cenami konkurenčnih proizvodov in te cene približale ceni najdražjega proizvoda. Navedeni sistem torej škoduje svobodi proizvajalcev in uvoznikov glede določitve njihove najvišje drobnoprodajne cene, zagotovljene s členom 9(1), drugi pododstavek, Direktive 95/59.
46. Kot poudarja generalna pravobranilka v točkah 50 in 51 sklepnih predlogov, Konvencija SZO podpisnicam z vidika cenovne politike pri tobačnih izdelkih ne določa konkretnih obveznosti in določa samo mogoče načine ravnanja, da bi se upoštevali nacionalni zdravstveni cilji o nadzoru tobaka. Člen 6(2) te konvencije namreč določa samo, da podpisnice sprejemajo ali ohranjajo v veljavi ukrepe, „med katere lahko spada“ uresničevanje davčne in „po potrebi“ cenovne politike tobačnih izdelkov.
47. Iz Priporočila 2003/54, ki sicer ni zavezujoče, prav tako ni razvidna nobena konkretna navedba v zvezi z uporabo sistema najnižjih cen. Odlomki iz teh besedil, na katere se sklicuje Irska, izražajo le stališče, da je posledica visokih cen tobačnih izdelkov odvračanje od njihove porabe.
48. Vsekakor, kot je razvidno iz točke 41 te sodbe, Direktiva 95/59 ne nasprotuje cenovni politiki, če ta ni v nasprotju s cilji navedene direktive, predvsem s ciljem preprečevanja izkrivljanja konkurence med različnimi kategorijami tobačnih izdelkov, ki spadajo v isto skupino.
49. Irska zatrjuje tudi, da je zadevni sistem najnižjih cen utemeljen s ciljem varovanja zdravja in življenja oseb, ki je določen v členu 30 ES. Ta država članica meni, da povišanje davčne stopnje ne bi moglo zagotoviti dovolj visokih cen tobačnih izdelkov, ker bi lahko posledice tega povišanja nosili proizvajalci ali uvozniki s tem, da bi se odpovedali delu svojega dobička oziroma celo da bi prodajali z izgubo.
50. V zvezi s tem je treba spomniti, da člena 30 ES ni mogoče razumeti tako, da dovoljuje ukrepe, ki niso količinske omejitve pri uvozu in izvozu, ter ukrepe z enakim učinkom iz členov 28 ES in 29 ES (glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2002 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑302/00, Recueil, str. I‑2055, točka 33). Komisija pa se v obravnavanem primeru ni sklicevala na kršitev zadnjenavedenih določb.
51. Ni dvoma, da Direktiva 95/59 Irski ne preprečuje boja proti odvisnosti od kajenja, kar spada k cilju varovanja javnega zdravja.
52. Prav tako ni mogoče trditi, da se ta cilj v tej direktivi ne upošteva.
53. Kot je namreč navedeno v uvodni izjavi 7 Direktive 2002/10, ki je zadnji akt, s katerim je bila spremenjena Direktiva 95/59/ES, katere člen 9 pa je ostal nespremenjen glede na njeno prvotno različico, Pogodba ES, predvsem člen 152(1), prvi pododstavek, zahteva, da se pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Skupnosti zagotavlja visoka raven varovanja zdravja ljudi.
54. V tej uvodni izjavi je navedeno tudi, da je stopnja obdavčenja glavni dejavnik v ceni tobačnih izdelkov, ki vpliva na kadilske navade potrošnikov. Sodišče je že tudi odločilo, da je pri tobačnih izdelkih davčna zakonodaja pomembno in učinkovito orodje boja zoper porabo teh proizvodov in torej varovanje javnega zdravja (sodba z dne 5. oktobra 2006 v zadevi Valeško, C‑140/05, ZOdl., str. I‑10025, točka 58) in da je mogoče cilj, ki je zagotavljanje zelo visokih cen navedenih proizvodov, ustrezno doseči z višjo obdavčitvijo teh proizvodov, saj mora povišanje trošarin neizogibno povzročiti povišanje drobnoprodajnih cen, ne da bi to posegalo v svobodo določanja cen (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Grčiji, točka 31).
55. Poleg tega, če želijo države članice dokončno izločiti vsako možnost, da bi proizvajalci ali uvozniki nosili, čeprav začasno, posledice vpliva davkov na drobnoprodajne cene tobačnih izdelkov, tako da bi jih prodajali z izgubo, lahko navedenim proizvajalcem in uvoznikom prepovejo prodajo tobačnih izdelkov po ceni, nižji od zneska proizvodne cene in vseh davkov, in jim hkrati omogočijo, da izkoristijo konkurenčno prednost, ki bi jo lahko imeli zaradi nižjih proizvodnih cen (glej zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Franciji z dne 4. marca 2010, točka 53, in Komisija proti Avstriji, točka 43).
56. Iz vsega navedenega je razvidno, da je treba tožbi Komisije ugoditi v delu, v katerem se nanaša na očitek glede določitve najnižjih drobnoprodajnih cen za cigarete na Irskem, in zavrniti v delu, v katerem se nanaša na očitek glede določitve najvišjih drobnoprodajnih cen za cigarete v tej državi članici.
57. Zato je treba ugotoviti, da Irska s tem, da je določila najnižjo drobnoprodajno ceno za cigarete, ni izpolnila obveznosti iz člena 9(1) Direktive Sveta 95/59.
Očitek kršitve člena 10 ES
Trditve strank
58. Komisija meni, da ji morajo države članice na podlagi člena 10 ES olajševati izpolnjevanje nalog, zlasti izpolnjevanje zahtev za posredovanje podatkov, podanih v okviru postopka kršitve. Ker torej Irska kljub zahtevah Komisije z dne 27. julija in 1. oktobra 2002 ni posredovala podatkov o veljavni irski zakonodaji, ni izpolnila obveznost iz navedenega člena. V odgovoru te države članice z dne 4. septembra 2002 na pisni opomin z dne 23. oktobra 2001 naj namreč ne bi bilo zahtevanih podatkov. Poleg tega Irska naj ne bi odgovorila niti na pisni opomin z dne 17. oktobra 2003 niti na obrazloženo mnenje z dne 9. julija 2004. Irska z dopisom z dne 10. decembra 2004 naj ne bi izpolnila obveznosti sodelovanja, ker je bil zadnjenavedeni dopis posredovan dve leti po tem, ko je bila nanjo naslovljena zahteva za posredovanje podatkov.
59. Irska trdi, da je minister za zdravje in otroke 30. maja 2002 S. Medghoulu poslal kopijo dokumentov, ki jih je Komisija navedla v zahtevi za posredovanje podatkov. Ta država članica naj bi 4. septembra 2002 odgovorila na pisni opomin z dne 23. oktobra 2001 in na zahtevo Komisije za posredovanje podatkov. Nazadnje, irski organi naj bi z dopisom z dne 10. decembra 2004 podrobno pojasnili nedavno sprejeto nacionalno zakonodajo. Komisija naj bi bila torej v celoti seznanjena z irsko zakonodajo. Irska naj bi zato ugovarjala temu, da ni izpolnila obveznosti iz člena 10 ES.
Presoja Sodišča
60. Na podlagi člena 10 ES morajo države članice v dobri veri sodelovati v vseh poizvedbah Komisije na podlagi člena 226 ES in ji posredovati vse informacije, ki jih s tem namenom zahteva (glej sodbo z dne 13. julija 2004 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑82/03, ZOdl., str. I‑6635, točka 15 in navedena sodna praksa).
61. Irska torej po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 9. julija 2005 v zvezi z neizpolnitvijo člena 10 ES, še vedno ni posredovala zahtevanih podatkov, čeprav je bila večkrat pozvana, da to stori. Iz spisa namreč izhaja, da so irski organi šele z dopisom z dne 10. decembra 2004 na kratko predstavili najnovejšo nacionalno zakonodajo na področju javnega zdravja in tobaka.
62. Zato je treba ugotoviti, da Irska s tem, da ni zagotovila potrebnih podatkov, ki Komisiji omogočijo izpolnitev dolžnosti nadzorovati spoštovanje Direktive 95/59, ni izpolnila obveznosti iz člena 10 ES.
Stroški
63. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. V skladu s členom 69(3), Poslovnika lahko Sodišče odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka stranka uspe samo deloma ali če so okoliščine izjemne. Vendar je treba, čeprav se tožba Komisije v delu zavrne, ugotoviti, da je v bistvenem utemeljena. Ob upoštevanju teh pogojev je treba Irski v skladu s predlogi Komisije naložiti plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1. Irska s tem, da je določila najnižjo drobnoprodajno ceno za cigarete, ni izpolnila obveznosti iz člena 9(1) Direktive Sveta 95/59/ES z dne 27. novembra 1995 o davkih, razen prometnih davkov, ki vplivajo na porabo tobačnih izdelkov, kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2002/10/ES z dne 12. februarja 2002.
2. Irska s tem, da ni zagotovila potrebnih podatkov, ki Evropski komisiji omogočijo izpolnitev dolžnosti nadzorovati spoštovanje Direktive 95/59, kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2002/10, ni izpolnila obveznosti iz člena 10 ES.
3. V preostalem se tožba zavrne.
4. Irski se naloži plačilo stroškov.