61973C0001
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
VAN 6 JUNI 1973 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In de onderhavige prejudiciële zaak gaat het om vraagstukken in verband met de verlening van restituties bij de uitvoer van witte suiker naar derde landen.
Tot goed begrip van de zaak zij eerst het volgende opgemerkt.
Verordening nr. 1009/67 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (Publikatieblad nr. L 308, blz. 1) bepaalt in artikel 17 dat, ten einde de uitvoer (van onder andere witte suiker) op basis van de wereldmarktprijzen mogelijk te maken, het verschil tussen deze prijzen en de prijzen van de Gemeenschap kan worden overbrugd door een restitutie.
Verordening nr. 766/68 (Publikatieblad nr. L 143, blz. 6) geeft algemene voorschriften inzake deze restitutie. Ingevolge artikel 4 kan de restitutie worden vastgesteld door een openbare inschrijving. De bevoegde instanties van de Lid-Staten gaan tot een dergelijke inschrijving over krachtens een alle Lid-Staten bindend besluit, waarin de desbetreffende voorwaarden (waaronder de termijn voor de indiening van aanbiedingen) worden vastgesteld. Op basis van de binnengekomen aanbiedingen wordt dan volgens de uit andere gedingen reeds bekende beheerscomité-procedure het maximumbedrag van de restitutie bepaald. Indien het in de aanbieding genoemde bedrag van de restitutie niet hoger is dan het maximumbedrag, is de vastgestelde restitutie (volgens artikel 4 van verordening nr. 766/68) gelijk aan de in die aanbieding genoemde.
Voorts zij gewezen op verordening nr. 394/70 der Commissie, „houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen inzake de restitutie bij uitvoer van suiker” (Publikatieblad nr. L 50, blz. 1), die in artikel 1 bepaalt dat de door de Lid-Staten opgestelde berichten van openbare inschrijving onder meer de geldigheidsduur van de uitvoercertificaten en eventueel het maximumbedrag van de restitutie moeten aangeven. Indien de situatie op de communautaire suikermarkt zulks vereist, kan ingevolge artikel 2 een permanente openbare inschrijving worden georganiseerd en kunnen tijdens de geldigheidsduur hiervan deelinschrijvingen worden geopend. De gegadigden nemen deel aan de inschrijving door indiening van schriftelijke aanbiedingen, waarin onder andere het voorgestelde bedrag van de restitutie per 100 kg wordt vermeld (artikel 3). Krachtens artikel 6 vindt „de toewijzing plaats aan elke inschrijver, wiens bieding het maximumbedrag van de restitutie niet overschrijdt”. Artikel 7 bepaalt voorts:
„1.
Toewijzing houdt in:
a)
het recht op afgifte van een uit-voercertificaat met de in de bieding genoemde restitutie voor de hoeveelheid waarvoor toewijzing heeft plaatsgevonden,
b)
de verplichting om voor deze hoeveelheid een uitvoercertificaat aan te vragen.
2.
Het recht en de verplichting voortvloeiende uit de toewijzing zijn niet overdraagbaar. Zij worden slechts uitgeoefend respectievelijk nagekomen binnen achttien dagen na de dag waarop de indieningstermijn verstrijkt.”
Tevens zij melding gemaakt van verordening nr. 447/68 van de Raad, „houdende algemene voorschriften inzake interventie door aankoop van suiker” (Publikatieblad nr. L 91, blz. 5) en van verordening nr. 1987/69 der Commissie, „houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de verkoop bij inschrijving van suiker door de interventiebureaus” (Publikatieblad nr. L 253, blz. 7). — Artikel 3 van eerstgenoemde verordening zegt dat de verkoop van de door een interventiebureau aangekochte suiker eveneens bij inschrijving geschiedt. — Laatstgenoemde verordening der Commissie geeft hiertoe nadere regels; zo bepaalt artikel 1 dat elke toewijzing het sluiten van een verkoopcontract inhoudt voor de in de toewijzing genoemde hoeveelheid suiker. Voorts wordt in dit artikel bepaald:
„2.
De toewijzing geschiedt naar gelang van het geval, aan de hand van
a)
de biedprijs,
b)
…,
c)
het bedrag van de uitvoerrestitutie,
vermeld in de bieding.
3.
De door de koper te betalen prijs is
a)
in het in lid 2, sub a), bedoelde geval de in de bieding vermelde prijs,
b)
in de in lid 2, sub b) en c), bedoelde gevallen de in de in-schrijvingsvoorwaarden vermelde prijs.”
Luidens artikel 3 moeten de volgende in-schrijvingsvoorwaarden worden vastgesteld: a) de totale bij inschrijving te verkopen hoeveelheid, b) de bestemming, c) de termijn voor het indienen van de biedingen, d) de door de koper te betalen prijs ingeval de suiker is bestemd voor voederdoeleinden of voor uitvoer. Volgens lid 2 van dit artikel kunnen bovendien nog aanvullende voorwaarden worden vastgesteld, zoals „het maximumbedrag … van de restitutie bij uitvoer” en „de bijzondere geldigheidsduur… van het uitvoercertificaat”. Artikel 5 van verordening nr. 1987/67 bepaalt dat belanghebbenden aan de verkoop bij inschrijving deelnemen door een schriftelijke bieding, waarin onder meer de biedprijs en het bedrag van de benodigde uitvoerrestitutie worden vermeld. Ingevolge artikel 8 vindt toewijzing plaats aan de inschrijver wiens bieding niet beneden de minimumprijs ligt of niet hoger ligt dan het maximumbedrag van de uitvoerrestitutie. Artikel 10 zegt dat het interventiebureau een bericht van toewijzing zendt aan de inschrijver, aan wie de partij is gegund, en daarbij onder meer mededeling doet van de prijs en het bedrag van de uitvoerrestitutie. Ten slotte bepaalt artikel 11 dat de afname van de gekochte suiker plaats vindt uiterlijk vier weken na de dag van ontvangst van het bericht van toewijzing en dat de prijs van de gekochte suiker vóór afname wordt voldaan.
Op grond van deze bepalingen verschenen — en hiermede komen wij al dichter in de buurt van het onderhavige geval — verordening nr. 1734/70 der Commissie van 26 augustus 1970„betreffende een permanente openbare inschrijving voor de bepaling van de restitutie bij uitvoer van witte suiker” (Publikatieblad nr. L 191, blz. 30), verordening nr. 564/71 der Commissie van 17 maart 1971„betreffende een permanente openbare inschrijving voor de verkoop van witte suiker, bestemd voor uitvoer en in het bezit van het Duitse interventiebureau” (Publikatieblad 1971, nr. L 65, blz. 14) en op grond hiervan een bericht van permanente openbare inschrijving nr. 6/1970 (Publikatieblad 1970, nr. C 109, blz. 13) en een bericht van permanente openbare inschrijving nr. 4/71 (Publikatieblad 1971, nr. C 25, blz. 11). Verordening nr. 1734 bepaalt in artikel 7 dat de „afgegeven uitvoercertificaten geldig zijn vanaf de dag van afgifte tot aan het einde van de vijfde maand na die waarin het certificaat is afgegeven”. — In verordening nr. 564/71, artikel 11, is de door de koper te betalen prijs vastgesteld. Artikel 12 vermeldt de voorwaarden voor het afhalen van de suiker, en artikel 14 de termijn voor het betalen van de prijs. — Voor de berichten van inschrijving verwijs ik naar het Publikatieblad. Alleen wat het tweede bericht betreft, zij opgemerkt dat onder IV de door de koper te betalen nettoprijs is aangegeven en dat onder VII mededelingen worden gedaan over het tijdstip van overneming en van betaling van de prijs. — De noodzakelijke vaststelling van het maximumbedrag der restitutie vond daarop — voor zover hier van belang plaats bij een tot alle Lid-Staten gerichte beschikking der Commissie van 27 januari 1971 (Publikatieblad 1971, nr. L 32, blz. 17) en een alleen tot de Bondsrepubliek Duitsland gerichte beschikking der Commissie van 21 april 1971 (Publikatieblad 1971, nr. L 108, blz. 36).
Deze verschillende besluiten, die wegens hun ingewikkeld karakter vrij uitvoerig moesten worden vermeld, zijn ook van belang voor verzoekster in het hoofdgeding, de firma Westzucker. In het kader van genoemde inschrijvingen was zij namelijk gegadigde bij deelinschrijvingen, waarna zij op 28 januari en 22 april toewijzingen had verkregen en op 1 februari 1971 en 5 mei 1971 van verweerster in het hoofdgeding, de Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, uitvoercertificaten voor witte suiker had ontvangen. Deze certificaten golden tot en met 31 juli, respectievelijk 31 augustus 1971. Tot deze data was het op de datum van toewijzing geldende restitutiebedrag van kracht, zulks in afwijking van de bepaling in artikel 11 van verordening nr. 766/68, dat de op de dag van uitvoer geldende restitutie wordt toegepast. In de certificaten werd bovendien — en dit is in de onderhavige procedure vooral van belang — verwezen naar artikel 12 van verordening nr. 766/68. Dit artikel luidde oorspronkelijk:
„Wanneer tijdens de periode tussen de bepaling van de restitutie krachtens een openbare inschrijving … en de realisatie van de uitvoertransacties een verandering komt in
a)
de in het gebied van de Gemeenschap met het grootste overschot geldende interventieprijs voor witte suiker …,
wordt de vastgestelde restitutie gecorrigeerd aan de hand van bedoelde wijziging”
Nog tijdens de geldigheidsduur van de certificaten werd deze bepaling bij verordening nr. 1048/71 van de Raad van 25 mei 1971 (Publikatieblad nr. L 114, blz. 10), in werking getreden op 27 mei 1971, als volgt gewijzigd:
„Indien tijdens de periode tussen
—
de datum van indiening van de aanvraag van het uitvoercertificaat vergezeld van een verzoek om de restitutie vooraf vast te stellen, of
—
de datum van het verstrijken van de termijn voor de indiening van de aanbiedingen, wanneer het een op grond van een inschrijving vastgestelde restitutie betreft,
en de datum van uitvoer, verandering komt in de op grond van verordening nr. 1009/67/EEG vastgestelde prijzen van suiker of melasse, kan het restitutiebedrag worden aangepast.”
Dit is van belang, omdat bij verordening nr. 1061/71 van de Raad van 25 mei 1971 (Publikatieblad nr. L 115, blz. 17), welke ingevolge artikel 191 EEG-Ver-drag op 16 juni 1971 in werking trad, de interventieprijs voor witte suiker per 1 juli 1971 met 3,22 DM per 100 kg werd verhoogd tot 22,61 rekeneenheden.
Gezien deze verhoging en aannemende dat op de vóór 27 mei 1971 afgegeven certificaten de oude tekst van artikel 12 van verordening nr. 766/68 van toepassing was gebleven, maakte de firma Westzucker aanspraak op verhoging van de restitutie voor de partijen witte suiker die zij op grond van die certificaten na 1 juli 1971 had uitgevoerd. Toen dit door de Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker werd afgewezen, stelde zij beroep in bij het Hessische Finanzgericht. Gelet op de argumenten van verzoekster (met name dat verordening nr. 1048/71 met een wijziging van artikel 12 van verordening nr. 766/68 geen inbreuk kon maken op verworven rechten, zodat voor reeds afgegeven uitvoercertificaten de correctieverplichting krachtens artikel 12 oud van verordening nr. 766 moest blijven gelden), besloot genoemd Finanzgericht bij beschikking van 18 december 1972 het geding te schorsen en overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag de volgende vragen aan het Hof van Justitie voor te leggen:
1.
Dienen de artikelen 1 en 2 van verordening nr. 1048/71 van de Raad van 25 mei 1971 (Publikatieblad nr. L 114) aldus te worden gelezen dat artikel 12 van verordening nr. 766/68 van de Raad van 18 juni 1968 (Publikatieblad nr. L 143) in zijn sedert 27 mei 1971 geldende redactie ook van toepassing is op gevallen waarin vóór 27 mei 1971 een bericht van toewijzing en een uitvoercertificaat van de Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker werd afgegeven en de suiker na 1 juli 1971 in feite werd uitgevoerd?
Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord:
2.
Zijn de artikelen 1 en 2 van verordening nr. 1048/71 van de Raad van 25 mei 1971 (Publikatieblad nr. L 114) bij deze uitlegging in strijd met het ook in het EEG-recht geldende algemene beginsel van rechtszekerheid en het daarvan afgeleide beginsel van bescherming van het gewekte vertrouwen?
Indien vraag 1 ontkennend, respectievelijk de vragen 1 en 2 bevestigend worden beantwoord:
3.
Vereist een aanpassing van de restitutie wegens wijziging van de interventieprijs voor suiker volgens artikel 12 van verordening nr. 766/68 in de oorspronkelijke redactie (Publikatieblad nr. L 143) een voorafgaande beschikking der Commissie?
Wij zullen thans nagaan, hoe deze vragen zijn te beantwoorden.
1.
Om te beginnen de eerste vraag, betreffende de uitlegging van verordening nr. 1048/71 en de vaststelling van haar materiële toepassingsgebied.
Verzoekster betoogt ten deze in hoofdzaak dat de verordening zich niet uitlaat over de situaties waarvoor zij geldt. Zij mag volgens verzoekster bijgevolg niet rechtstreeks worden toegepast op reeds bestaande rechtsverhoudingen, omdat dit dan uitdrukkelijk had moeten zijn bepaald. Voor deze zienswijze spreekt ook het ontbreken van een overgangsregeling, die bij rechtstreekse toepasselijkheid van een wetswijziging op bestaande verhoudingen onontbeerlijk is.
Voor zover de Commissie hiertegen onder meer inbrengt dat uit de voorgeschiedenis van verordening nr. 1048/71 — met name uitlatingen in het beheerscomité en de werkgroep van de Raad — zou blijken dat het de bedoeling was de verordening onmiddellijk op bestaande verhoudingen toe te passen, dan mag dit — evenals verklaringen in die zin van bepaalde commissiediensten tegenover nationale interventiebureaus na de inwerkingtreding der verordening — wellicht niet geheel irrelevant zijn, maar het is op zichzelf niet voldoende om de onderhavige vraag bevredigend te beantwoorden.
Dit laatste is alleen mogelijk, wanneer rekening wordt gehouden met de tekst van de betrokken bepalingen in de verschillende officiële talen, met de kenbare belangen en met algemene in dit verband geldende rechtsbeginselen.
Wanneer men dit recherchepatroon volgt, moet om te beginnen weliswaar worden vastgesteld dat het bestaan van een algemene rechtsregel dat publiekrechtelijke bepalingen tot wetswijziging ook zonder uitdrukkelijk voorschrift in beginsel rechtstreeks op nog levende verhoudingen van toepassing zijn, niet aantoonbaar is (cf. Scheerbarth, Die Anwen-dung von Gesetzen auf früher entstande-ne Sachverhalte, blz. 99), maar dat in enkele nationale rechtsorden wel aanduidingen in die zin zijn te vinden. Zo kan worden gewezen op uitspraken van het Franse Cour de Cassation van 20 februari 1917 (D.P. 1917 I, 81) en het Hof van Beroep te Brussel van 23 oktober 1940 (Pasicrisie 1941 II, 96), dat een nieuwe wet „régit en principe même les situations établies ou les rapports juridiques formés dès avant sa promulgation”. Ook zij herinnerd aan een arrest van het voormalige Reichsgericht, dat aan een publiekrechtelijke rechtsregel onmiddellijke werking toekende op de enkele grond dat het een regel was van publiek recht (cf. Scheerbarth t.a.p., blz. 96), evenals aan een arrest van het Italiaanse Corte di Cassazione van 29 oktober 1954 (Foro ital. Mass. 1954, 839), volgens hetwelk moet worden aangenomen dat nieuwe publiekrechtelijke wetten, ook wanneer zij zulks slechts implicite tot uiting brengen, rechtstreeks toepasselijk zijn op situaties, die nog niet tot definitieve gevolgen hebben geleid of naar oud recht nog niet zijn uitgewerkt. Opmerkelijk is dat ook in 's Hofs eigen jurisprudentie aanwijzingen in deze zin zijn te vinden, zoals in arrest 44-65 (Jurisprudentie 1965, blz. 1156): „dat nu het tegengestelde niet uitdrukkelijk werd bepaald, haar rechtsregels (van verordening nr. 3) geacht moeten worden op het tijdstip waarop zij van kracht worden, voor het heden de rechtsgevolgen van vroegere gebeurtenissen vast te leggen”, of in arrest 68-69 (Jurisprudentie 1970, blz. 179), waar wordt gesproken van het beginsel dat „tenzij het tegendeel is bepaald, de wet waarbij een vorige wet werd gewijzigd, van toepassing is op de toekomstige gevolgen van feitelijke situaties welke nog onder vigeur van de oude wet ontstonden”. — Hierin zou althans een aanduiding zijn te zien voor een interpretatie waarbij het ontbreken van een uitdrukkelijke bepaling in verordening nr. 1048/71 geen beletsel vormt voor haar rechtstreekse toepassing op nog niet afgesloten handelingen.
Voorts is de tekst dezer verordening in ons geval van belang. Zoals bekend, omvat zij slechts twee artikelen: artikel 1, luidend „Artikel 12 van verordening (EEG) nr. 766/68 wordt als volgt gelezen” (waarop de nieuwe tekst volgt), en artikel 2, bepalende dat de verordening in werking treedt op de dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publikatieblad. De conclusie lijkt hier op haar plaats, dat met de inwerkingtreding van de wijzigingsverordening alleen nog de nieuwe tekst geldt. In ieder geval vindt deze interpretatie duidelijk steun in de Franse tekst waarin de term „remplacer” wordt gebruikt. Inderdaad doet dit woord veronderstellen dat vanaf het tijdstip van vervanging van de oorspronkelijke tekst de vroegere regeling niet meer van toepassing was.
Ten slotte moet ook acht worden geslagen op de betrokken belangen. Zoals wij hebben gezien, gelden op het onderhavige gebied uitvoercertificaten met een relatief lange looptijd. In die omstandigheden kan het bezwaarlijk de bedoeling zijn geweest gedurende geruime tijd tegelijk twee verschillende regelingen te laten gelden en zo een mogelijkheid van verwarring te stichten (hetgeen Scheerbarth in zijn geciteerd werk als een in dit verband eveneens zeer belangrijk aspect signaleert).
Tegen de enige hieruit voortvloeiende interpretatiemogelijkheid met betrekking tot de eerste vraag kan men mijns inziens ook niet, zoals verzoekster in het hoofdgeding heeft getracht, met een beroep op de logica van het recht aanvoeren dat verordening nr. 1048/71 geen overgangsregeling voor bestaande rechtsverhoudingen bevat.
Wat dit laatste betreft, waartoe verzoekster zich met name beroept op arrest 16-70 (Jurisprudentie 1970, blz. 921), zij opgemerkt dat een zo verreikende regel aan dit arrest niet kan worden ontleend; men kan dan ook niet stellen dat steeds een overgangsregeling is vereist, indien het de bedoeling is een wetswijziging mede voor bestaande rechtsverhoudingen te laten gelden, en dat nieuwe bepalingen zonder een overgangsregeling alleen van toepassing kunnen zijn op feiten ex post. In bedoeld arrest werd — overigens slechts stilzwijgend — de noodzaak van een overgangsregeling immers alleen erkend voor gevallen waarin wetswijzigingen leiden tot aantasting van rechtsposities. Of in casu sprake is van een dergelijke aantasting, zal nog moeten worden onderzocht (bij de beantwoording van de tweede vraag). Uit genoemd arrest en het ontbreken van een overgangsregeling in verordening nr. 1048/71 is derhalve voor de beantwoording van de eerste vraag voorshands geen enkele conclusie te trekken. — Wat voorts verzoeksters beroep op de logica van het recht betreft, dwaalt verzoekster in haar veronderstelling dat artikel 12 van verordening nr. 766/68 betrekking heeft op de inhoud van de uitvoercertificaten. Gemeenschapsrechtelijk ligt dit namelijk niet vast. Welbeschouwd is dit artikel 12 niets meer dan een bepaling omtrent de verhouding exporteur/administratie en in dit opzicht is er dan ook geen enkel beletsel om de bepaling in haar gewijzigde redactie ook op reeds bestaande rechtsverhoudingen toe te passen.
Ten aanzien van de eerste vraag is mijns inziens dan ook het standpunt gerechtvaardigd dat ondanks het ontbreken van een uitdrukkelijke bepaling in verordening nr. 1048/71 kan worden aangenomen dat zij mede van toepassing was op nog lopende handelingen, dat wil zeggen situaties waarin vóór haar inwerkingtreding uitvoercertificaten waren afgegeven en eerst na haar inwerkingtreding de exporten plaats vonden.
2.
Gezien deze beantwoording van de eerste vraag, luidt de tweede vraag, of verordening nr. 1048/71, voor zover zij van toepassing was op nog lopende situaties, in strijd is met de algemene beginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewekt vertrouwen, hetgeen in zoverre haar geldigheid zou aantasten.
Zoals reeds opgemerkt bij de uiteenzetting van het hoofdgeding, is verzoekster deze mening toegedaan. Hoewel zij in aanmerking neemt dat hier wellicht niet sprake is van een eigenlijke terugwerkende kracht — i.e. de bezwarende doorwerking op een reeds afgesloten situatie — die hoogstens slechts binnen nauwe grenzen en bij grote uitzondering toelaatbaar is, kan volgens haar wel worden gesproken van een materiële of oneigenlijke terugwerkende kracht, omdat verordening nr. 1048/71 zich tot nog niet afgesloten situaties uitstrekt en inbreuk maakt op voorheen verkregen rechten. Daar dit echter alleen geoorloofd is wanneer gemeenschapsbelangen zulks dwingend vereisen, hetgeen in casu niet het geval is, blijft als enige conclusie dat de geldigheid van verordening nr. 1048/71 in twijfel moet worden getrokken. Omtrent het aldus omschreven tweede probleem in deze procedure zij allereerst opgemerkt dat het gemeenschapsrecht geen gerede oplossing biedt. Wel echter zijn de ten deze door verzoekster ingeroepen beginselen van rechtszekerheid en gewekt vertrouwen in ander verband ook in het gemeenschapsrecht reeds erkend en inmiddels rijk met jurisprudentie gestoffeerd (
2
). Derhalve lijkt het verdedigbaar, bij het huidig onderzoek vooreerst te zien naar de door verzoekster aangevoerde stelregels uit het Duitse recht, temeer omdat soortgelijke opvattingen — als ik het juist heb — ook in de Franse en Belgische rechtspraak zijn te vinden.
Op grond hiervan kan bij rechtstreekse toepassing van nieuwe bepalingen op nog niet afgesloten situaties en rechtsverhoudingen van een materiële of oneigenlijke, niet zonder meer geoorloofde terugwerkende kracht worden gesproken in geval van uitholling van rechtsposities (zie onder meer beschikking Bundesver-fassungsgericht van 22 juni 1971, Die öf-fentliche Verwaltung 1971, blz. 604). In het Franse en Belgische recht geldt het voorbehoud dat geen inbreuk op verworven rechten mag worden gemaakt (zie de reeds genoemde uitspraken van het Franse Cour de Cassation van 20 februari 1917 en van het Hof van Beroep te Brussel van 23 oktober 1940).
Derhalve moet worden onderzocht, of bij de herziening van artikel 12 van verordening nr. 766/68 en bij de toepassing hiervan op nog niet geheel benutte uitvoercertificaten — dat wil zeggen bij de omzetting van de dwingende bepaling tot aanpassing der restituties in geval van wijziging van de interventieprijs, in een facultatieve bepaling — kan worden gesproken van een dergelijke inbreuk, zulks ofschoon de herziening plaats vond voordat de wijziging van de interventieprijs was ingegaan en toepasselijk werd.
Zoals U weet, ontkent de Commissie dit. Bij dit oordeel zullen wij ons — om het reeds dadelijk te zeggen — moeten aansluiten.
In dit verband doet het niet ter zake dat in de uitvoercertificaten — ingevolge een nationale bestuurspraktijk of wellicht nationale administratieve voorschriften — werd verwezen naar artikel 12 van verordening nr. 766/68. Een dergelijke verwijzing was immers enerzijds in het gemeenschapsrecht niet voorgeschreven en had anderzijds, als niet strikt noodzakelijke verduidelijking, vooral ten doel de aandacht te vestigen op de mogelijkheid van verlaging der restitutiebedragen.
Neen, het enige beslissende element in deze is, dat het oorspronkelijke artikel 12 bij de uitreiking van het certificaat en geruime tijd daarna slechts een voor-waardelijk recht, een uitzicht op restitutieverhoging, doch geen enkele zekerheid op dit punt verschafte. Zelfs wanneer een verhoging van de interventieprijs serieus werd overwogen, mochten de betrokken exporteurs voor een verbetering van hun positie niet te zeer op dit artikel vertrouwen, doch moesten zij tevens rekening houden met een toepassing van artikel 37, lid 2, van verordening nr. 1009, op grond waarvan ter voorkoming van een verstoring van de suikermarkt ten gevolge van een wijziging van het prijspeil bij de overgang van het ene verkoopseizoen voor suiker naar het andere, in het kader van de beheerscomité-procedure de noodzakelijke bepalingen kunnen worden vastgesteld, zoals de toepassing van een heffing op oude voorraden, die tegen een lagere prijs zijn verkregen. Van een reëel recht op restitutieverhoging kon hoogstens sprake zijn sinds 16 juni 1971, toen de interventieprijs werd verhoogd. Tevoren, dus ook op het tijdstip van inwerkingtreding van verordening nr. 1048/71, kon de bepaling over de restitutieherziening dan ook stellig worden gewijzigd zonder dat dit een inbreuk op verworven rechten van houders van tevoren afgegeven certificaten meebracht.
Hiertegen kan ook niet worden ingebracht dat, zoals de Commissie zelf zou hebben toegegeven, de prefixatie van de restitutie zou neerkomen op de toekenning van een recht dat, hoewel gebonden (namelijk aan de uitvoer), toch niet zonder meer bij een wetswijziging mag worden verkort. Deze situatie mag namelijk niet gelijk worden gesteld met het onderhavige geval, omdat immers ter zake van de uitvoer — de voorwaarde voor restitutieverlening — wegens de bekende met een waarborgsom omgeven verplichting aanzienlijk meer zekerheid bestaat dan ter zake van de interventieprijsverhoging — de eigenlijke voorwaarde in het hoofdgeding — welke afhing van een politiek besluit en derhalve een ongewisse factor was bij de certificaatafgifte.
Waar derhalve op grond van de beginselen van enkele nationale rechtsorden de wijziging van artikel 12 van verordening nr. 766/68 vóór de feitelijke verhoging van de interventieprijs over het verkoopseizoen 1971-1972 en de rechtstreekse toepassing dier wijziging op lopende onopgebruikte certificaten niet zijn te beschouwen als een verkorting van een rechtspositie, een inbreuk op verworven rechten, is er ook geen aanleiding om hier te werken met beginselen en beperkingen die in sommige nationale rechtsstelsels voor echte gevallen van materiële retroactiviteit gelden, zoals de mogelijkheid om de rechtstreekse toepassing van een wijzigingsbepaling afhankelijk te stellen van het bewijs van een dwingend gemeenschapsbelang. Nogmaals, er is niets principieels op aan te merken dat verordening nr. 1048/71 ook werd toegepast op bestaande rechtsbetrekkingen.
Het onderzoek van de tweede vraag is hiermee nog niet geheel rond. Veeleer zou op de bevinding waartoe wij zijn gekomen, wellicht een beperking kunnen worden aangebracht, waarop verzoekster bij de mondelinge behandeling heeft gewezen en die ook de Commissie, als ik het wel heb, niet geheel onjuist voorkwam, en wel een beperking die haar grond vindt in het beginsel dat het gewekt vertrouwen in een individueel geval moet worden beschermd, in de erkenning van een gerechtvaardigde verwachting, dat wil zeggen een element waarvan ingevolge onze rechtspraak over de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewekt vertrouwen mag worden aangenomen dat ook in het gemeenschapsrecht geldt.
Om dit in zijn juiste licht te zien, moet men voor ogen houden dat met de afgifte van een certificaat een publiekrechtelijke rechtsverhouding is ontstaan, die verder werd beheerst door een zekere kaderregeling waarvan het oorspronkelijk artikel 12 van verordening nr. 766/68 deel uitmaakte. Men kan zich nu voorstellen dat bepaalde rechtssubjecten, afgaande op deze regeling en in de verwachting dat deze ongewijzigd van kracht zou blijven, hebben gehandeld, dat wil zeggen transacties hebben afgesloten. Voor zover deze transacties niet zonder moeilijkheden en tijdig ongedaan zijn te maken, kan een latere wijziging van de regeling waarop men vertrouwde, tot reëel nadeel leiden. Dit wordt echter niet zonder meer oorbaar geacht; in een dergelijke situatie moeten, evenals in het geval van oneigenlijke terugwerkende kracht, de belangen over en weer worden afgewogen en zal een inbreuk op een te beschermen vertrouwen alleen worden aanvaard, als de openbare belangen de doorslag geven (zie onder meer beschikking van Bundesverfassungsgericht van 23 maart 1971, Döv 71, 605).
In casu zijn deze overwegingen wellicht niet geheel misplaatst. De exporteurs (zij het niet die van interventiesuiker) hebben namelijk blijkbaar al jaren bij de inkoop van suiker in leveringscontracten bepalingen opgenomen, of zelfs moeten opnemen, op grond waarvan de prijzen voor leveringen na 30 juni 1971 zouden worden aangepast bij wijziging van de officiële suikerprijs voor het na deze datum beginnende verkoopseizoen. Deze afspraken konden zonder risico worden gemaakt, omdat artikel 12 van verordening nr. 766/68 in zijn oorspronkelijke formulering in geval van prijsverhoging automatisch zorgde voor een restitutieverhoging. In ieder geval geldt dit voor de periode, waarin een wijziging van artikel 12 nog niet ter discussie stond en in handelskringen nog niet bekend was (volgens de Commissie zou dit alleen de periode vóór maart en april 1971 zijn geweest). De latere wijziging van artikel 12 en de toepassjng ervan op lopende certificaten zouden in die gevallen dus tot nadeel wegens beschaamd vertrouwen kunnen leiden; het gaat daarbij uiteindelijk om de vraag of dit nadeel bij de afweging van belangen van minder gewicht wordt geacht dan de desbetreffende gemeenschapsbelangen. Daarvan kan hier echter nauwelijks sprake zijn: als ik het wel heb, ging het er voor de Gemeenschap immers alleen om de restitutie niet te verhogen, dus om bepaalde financiële belangen. Bovendien betrof het hier, naar wij hebben vernomen, slechts betrekkelijk bescheiden bedragen. Ten slotte bedenke men nog dat de Gemeenschap voor de intercommunautair afgezette oude voorraden heeft afgezien van de toepassing van artikel 37 van verordening nr. 1009, dus van toepassing der heffing. Bijgevolg zou stellig kunnen worden gesproken van een zekere discriminatie van de exporteurs, terwijl daarnaast het financiële effect van de prijsverhogingen vanuit het standpunt der Gemeenschap gering was te achten.
Ook al is de geldigheid van de in verordening nr. 1048/71 vervatte wetswijziging dus niet aan te tasten met een beroep op de regelen betreffende de materiële retroactiviteit, toch kan aan haar toepassing op vroeger verleende uitvoercertificaten de bescherming van het gewekt vertrouwen in het individuele geval in de weg staan. Aldus dient naar mijn mening de tweede vraag te worden beantwoord, waarmee de verwijzende rechter tevens duidelijk wordt gemaakt dat de oplossing van het door hem opgeworpen netelige vraagstuk uiteindelijk afhangt van zijn eigen oordeel over de onderhavige feiten.
3.
De derde vraag van het Hessische Finanzgericht behoeft na het voorgaande geen lang betoog. Het uitgangspunt bij deze vraag is dat artikel 12 van verordening nr. 7615/68 in zijn oorspronkelijke formulering van toepassing is op gevallen waarin vóór de wijziging dezer verordening certificaten zijn afgegeven. Het Finanzgericht zou, hiervan uitgaande, willen vernemen, of voor de aanpassing der restitutie een voorafgaande beschikking van de Commissie vereist was.
Zoals verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie beiden verklaarden, moet dit zonder meer worden ontkend, en wel omdat het hier niet gaat om een aan de gemeenschapsinstanties voorbehouden vaststelling van de restitutie, doch alleen om de correctie ervan. Voorts betreft het de verplichte aanpassing van de restitutie volgens een bepaalde maatstaf, dus de toepassing van een dwingend, in een gemeenschapsverordening vervat voorschrift, met nauwkeurig omschreven uitvoeringsbepalingen. Er is geen enkele reden dergelijke maatregelen uitsluitend voor gemeenschapsinstanties te reserveren. Als eenvoudige rekenkundige verrichtingen vallen zij veeleer duidelijk onder de bevoegdheid van de nationale bestuursinstanties.
4.
Samenvattend concludeer ik als volgt:
a)
ten aanzien van de eerste vraag:
Verordening nr. 1048/71 dient aldus te worden verstaan dat artikel 12 van verordening nr. 766/68 in zijn sinds 27 mei 1971 geldende redactie ook van toepassing is op gevallen waarin vóór 27 mei 1971 een bericht van toewijzing en een uitvoercertificaat van de Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker werd afgegeven en de suiker eerst na 1 juli 1971 in feite werd uitgevoerd.
b)
ten aanzien van de tweede vraag:
De onmiddellijke toepassing van verordening nr. 1048/71 in de zin van de voorgaande constatering is niet in strijd met de beginselen die ter zake van de materiële retro activiteit van publiekrechtelijke bepalingen gelden. De toepassing der verordening op situaties die reeds tevoren waren ontstaan en nog niet volledig zijn afgewikkeld, kan echter zijn uitgesloten in verband met de vereiste bescherming van het gewekte vertrouwen in het individuele geval.
c)
ten aanzien van de derde vraag:
Voor een aanpassing van de restitutie overeenkomstig artikel 12 van verordening nr. 766/68 in zijn oorspronkelijke redactie is geen voorafgaande beschikking der Commissie vereist.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.
(
2
)	Zie onder meer:
zaken 42 en 49-59 (Jurisprudentie 1962, blz. 289),
zaak 14-60 (Jurisprudentie 1961, blz. 333),
zaak 14-61 (Jurisprudentie 1962, blz. 507),
zaak 13-61 (Jurisprudentie 1962, blz. 91),
zaken 17 en 20-61 (Jurisprudentie 1962, blz. 643),
zaak 111-63 (Jurisprudentie 1965, blz. 935),
zaak 2-70 (Jurisprudentie 1971, blz. 97),
zaak 12-71 (Jurisprudentie 1971, blz. 743).