61997CC0263_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 In dieser Rechtssache geht es um Schwierigkeiten, die bestimmte Ausführer britischen Rindfleischs unmittelbar vor und nach der Verhängung eines Ausfuhrverbots für solches Fleisch (nachstehend: Ausfuhrverbot) durch die Entscheidung 96/239/EG der Kommission vom 27. März 1996 mit den zum Schutz gegen die bovine spongiforme Enzephalopathie (BSE) zu treffenden Dringlichkeitsmaßnahmen hatten(1). Die Klägerinnen machen geltend, daß sie aufgrund bestimmter allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts gewisse im voraus gezahlte Ausfuhrerstattungen für Rindfleisch, das tatsächlich nicht in irgendein Drittland eingeführt wurde, nicht zurückzuzahlen hätten.
I - Sachverhalt und verfahrensrechtlicher Hintergrund
2 Die Gültigkeit des Ausfuhrverbots ist vom Gerichtshof in den Rechtssachen C-157/96 (National Farmer's Union u. a.) sowie C-180/96 (Vereinigtes Königreich/Kommission)(2) erörtert worden; die Urteile unterrichten eingehend über die tatsächlichen und rechtlichen Hintergründe der BSE-Krise und die Maßnahmen der Kommission im Anschluß an die Mitteilung des Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (Beratender Ausschuß der Regierung des Vereinigten Königreichs; nachstehend: SEAC) vom 20. März 1996, daß die Ansteckung mit BSE die wahrscheinlichste Erklärung für eine Form der Kreutzfeld-Jacob-Krankheit sei.
3 Die First City Trading Ltd (FCTL) und die Meatal Supplies (Wholesale Meats) Ltd (Meatal) (Klägerinnen) führen Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich aus. Als das Ausfuhrverbot in Kraft trat, trafen sie gerade Vorkehrungen für die Ausfuhr von 648 200 kg Rindfleisch, in erster Linie nach Südafrika und Mauritius. Etwa 72 % des Rindfleischs der Klägerin FCTL (432 921 kg), und die gesamten 33 000 kg Rindfleisch der Klägerin Meatal hatten das Vereinigte Königreich verlassen und befanden sich im Transit, während die verbleibenden 28 % (182 279 kg) das Vereinigte Königreich nie verlassen haben. Das meiste Rindfleisch wurde an die Lieferanten im Vereinigten Königreich zurückgeschickt; die Klägerinnen erhielten ihr Geld zurück oder Gutschriften. Hätte das Rindfleisch die geplanten Zielorte erreicht, hätten die Klägerinnen je nach Bestimmungsdrittland unterschiedliche Ausfuhrerstattungen erhalten. Demgemäß hatten sie Vorauszahlungen auf die Ausfuhrerstattungen beantragt und auch erhalten. Da letztlich kein Rindfleisch in irgendein Drittland ausgeführt wurde, forderte das Intervention Board for Agricultural Produce (Intervention Board) zur Rückzahlung der vorausgezahlten Ausfuhrerstattung auf; als dies abgelehnt wurde, beschloß das Intervention Board, die Sicherheiten zu vereinnahmen.
4 In dem Verfahren über die Klage gegen diese Entscheidung hat der Divisional Court der Queen's Bench Division des High Court of Justice London dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Sind die Artikel 23 und 33 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission in ihrer geänderten Fassung auf den Fall anwendbar, daß Waren, die sich während der Ausfuhr nach Drittländern im Transit befinden, aufgrund höherer Gewalt wieder in den Ausfuhrmitgliedstaat zurückbefördert werden, oder ist ihre Anwendung auf die Fälle beschränkt, in denen die Waren in ein anderes Drittland als das eingeführt wurden, das vom Ausführer ursprünglich gegenüber der zuständigen Stelle angegeben worden war?
2. Sind die Ausführer dann, wenn
a) Ausfuhren von Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich in Drittländer durch die Entscheidung 96/239/EG der Kommission vom 27. März 1996 verboten waren,
b) Einfuhrverbote für Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich auch von einer Reihe von Drittländern verhängt worden waren,
c) Ausführer von Rindfleisch im Zeitpunkt des Erlasses dieser Entscheidung Waren gerade in Drittländer beförderten,
d) diese Ausführer gezwungen waren, das Rindfleisch wieder in das Vereinigte Königreich zurückzubefördern,
e) die Ausführer vorausgezahlte Ausfuhrerstattungen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 565/80 des Rates und der Verordnung Nr. 3665/87 der Kommission in ihren geänderten Fassungen für die streitigen Ausfuhrgeschäfte erhalten hatten und
f) die Ausführer dadurch Verluste erlitten, daß sie nicht in der Lage waren, das Rindfleisch auf den betreffenden Ausfuhrmärkten zu verkaufen,
berechtigt, aufgrund der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere der Grundsätze der höheren Gewalt, des Vertrauensschutzes und der Verhältnismässigkeit oder der Billigkeit die Ausfuhrerstattung insgesamt oder teilweise zu behalten?
3. Wenn Frage 2 dahin beantwortet wird, daß der Ausführer grundsätzlich berechtigt ist, die in Frage stehende Ausfuhrerstattung teilweise oder insgesamt zu behalten, sind die Ausführer dann verpflichtet, sich Einkünfte anrechnen zu lassen, die aus der Veräusserung des Rindfleischs im Vereinigten Königreich herrühren (z. B, wenn derjenige, der das Rindfleisch ursprünglich an den Ausführer verkauft hat, verpflichtet war, das Rindfleisch aufgrund einer Eigentumsvorbehaltsklausel im ursprünglichen Kaufvertrag wieder zurückzunehmen, und wenn der Verkäufer den ursprünglichen Kaufpreis ganz oder teilweise zurückgezahlt hat)?
4. Sind die Entscheidung 96/239/EG und/oder die Verordnung (EG) Nr. 773/96 insoweit rechtswidrig, als sie nicht vorsehen, daß die Ausführer unter den in Frage 2 genannten Umständen berechtigt sind, Ausfuhrerstattungen für die in Frage stehenden Ausfuhren oder einen Teil dieser Erstattungen zu behalten?
II - Gemeinschaftsrecht
5 Da das einschlägige Gemeinschaftsrecht häufig geändert wird, dürfte es nützlich sein, es in unserem Fall etwas eingehender darzustellen. Die Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch(3) sieht u. a. ein System von Ausfuhrerstattungen vor, das nach der fünften Begründungserwägung "... zu einer Stabilisierung des Gemeinschaftsmarktes bei[trägt], indem [es] insbesondere verhindert, daß sich Schwankungen der Weltmarktpreise auf die Preise innerhalb der Gemeinschaft übertragen". Artikel 13 der Verordnung Nr. 805/68 lautet, soweit hier von Belang:
"(1) Um die Ausfuhr der in Artikel 1 aufgeführten Erzeugnisse .... zu ermöglichen, kann der Unterschied zwischen diesen [Weltmarkt-] Notierungen oder Preisen und den Preisen in der Gemeinschaft ... durch eine Erstattung bei der Ausfuhr ausgeglichen werden.
...
(3) Die Erstattung ist für die gesamte Gemeinschaft gleich. Sie kann je nach Zielbestimmung unterschiedlich festgesetzt werden ...
...
(9) Die Erstattung wird gewährt, wenn nachgewiesen wird, daß
...
- die Erzeugnisse aus der Gemeinschaft ausgeführt worden sind und
- bei einer unterschiedlichen Erstattung die Erzeugnisse die in der Lizenz angegebene Bestimmung oder eine andere Bestimmung erreicht haben, für die eine Erstattung ... festgesetzt worden war ..."
6 Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 565/80 des Rates vom 4. März 1980 über die Vorauszahlung von Ausfuhrerstattungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse(4) bestimmt, daß "[a]uf Antrag ein der Ausfuhrerstattung entsprechender Betrag gezahlt [wird], sobald die Erzeugnisse oder Waren im Hinblick auf ihre Ausfuhr innerhalb einer bestimmten Frist einem Zollagerverfahren oder Freizonenverfahren unterworfen worden sind". Artikel 6 dieser Verordnung macht die Zahlung von der Stellung einer Sicherheit abhängig, deren Betrag etwas höher ist als der Zahlungsbetrag. Die Sicherheit verfällt "ganz oder teilweise, wenn die Rückzahlung bei innerhalb der Frist nach Artikel ... 5 Absatz 1 nicht erfolgter Ausfuhr nicht vorgenommen worden ist", was allerdings nur "unbeschadet von Fällen höherer Gewalt" gilt.
7 In der dritten Begründungserwägung der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen(5) heisst es, daß "die vom Rat erlassenen Grundregeln vor[sehen], daß die Erstattung gewährt wird, wenn nachgewiesen ist, daß die Erzeugnisse aus der Gemeinschaft ausgeführt worden sind". Der hier relevante Artikel 5 Absatz 3 bestimmt:
"Geht das Erzeugnis nach Verlassen des Zollgebiets der Gemeinschaft im Laufe der Beförderung durch höhere Gewalt unter, so wird
- bei differenzierter Erstattung der Teil der Erstattung gemäß Artikel 20 gezahlt,
- bei nichtdifferenzierter Erstattung der Gesamtbetrag der Erstattung gezahlt."
8 Artikel 20 der Verordnung Nr. 3665/87 gestattet die Zahlung eines Teils differenzierter Erstattungen, sobald nachgewiesen ist, daß das Erzeugnis das Zollgebiet der Gemeinschaft verlassen hat, und weicht insoweit von Artikel 17 ab, der diese Zahlung von der Einfuhr in ein Drittland innerhalb einer Frist von 12 Monaten nach Annahme der Ausfuhranmeldung abhängig macht. In Absatz 2 heisst es: "Der ... Teil entspricht dem Erstattungsbetrag, den der Ausführer erhalten würde, wenn sein Erzeugnis eine Bestimmung erreichen würde, für die der niedrigste Erstattungssatz festgesetzt wurde. Die Festsetzung keiner Erstattung gilt als Festsetzung des niedrigsten Satzes."
9 Artikel 22 und 23 der Verordnung Nr. 3665/87 regeln Vorschüsse auf Erstattungen bei unmittelbaren Ausfuhren ("Vorschüsse auf die Erstattung"), Artikel 24 bis 33 Zahlungen von Erstattungen, wenn die Waren vor der Ausfuhr verarbeitet oder gelagert werden ("Vorfinanzierung der Erstattung"). Die in beiden Fällen zu stellende Sicherheit entspricht dem Zahlungsbetrag zuzueglich eines Zusatzbetrages von 15 % (Vorschüsse) bzw. 20 % (Vorfinanzierung).
10 Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87, der für Erstattungen bei unmittelbaren Ausfuhren gilt, bestimmt:
"Liegt der Vorschuß über dem für die betreffende Ausfuhr oder für eine entsprechende Ausfuhr geschuldeten Betrag, so zahlt der Ausführer den Unterschied zwischen diesen beiden Beträgen, erhöht um 15 %, zurück.
Wenn jedoch infolge höherer Gewalt
- die in dieser Verordnung vorgesehenen Nachweise für die Inanspruchnahme der Erstattung nicht erbracht werden können
oder
- das Erzeugnis eine andere Bestimmung erreicht, als diejenige, für die der Vorschuß berechnet worden ist,
wird der Zuschlag von 15 % nicht erhoben."
11 Artikel 33, der für Erstattungen bei Waren gilt, die vor der Ausfuhr verarbeitet oder gelagert werden, bestimmt:
"(1) Ist der Anspruch auf eine Erstattung und/oder einen Währungsausgleichsbetrag für die Erzeugnisse oder Waren, auf welche die Vorschriften dieses Kapitels Anwendung finden, nachgewiesen worden, so wird der betreffende Betrag gegen den vorfinanzierten Betrag aufgerechnet. Besteht Anspruch auf einen höheren als den vorfinanzierten Betrag, ist dem Beteiligten der Unterschiedsbetrag zu zahlen.
Ist der für die ausgeführte Menge zahlbare Betrag niedriger als der vorausgezahlte Betrag, insbesondere dann, wenn Absatz 2 Anwendung findet, so leitet die zuständige Behörde unverzueglich das Verfahren nach Artikel 29 der Verordnung (EWG) Nr. 2220/85 ein, damit der Wirtschaftsbeteiligte den Unterschied zwischen den beiden Beträgen zuzueglich 20 % zurückzahlt.
...
(4) Ist infolge höherer Gewalt der zahlbare Betrag höher als der vorausgezahlte, so ist der Zuschlag von 20 % nicht zu erheben."
12 Die Verordnung (EG) Nr. 773/96 der Kommission vom 26. April 1996 mit Sondermaßnahmen zur Abweichung von der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87, der Verordnung (EWG) Nr. 3719/88 und der Verordnung (EWG) Nr. 1964/82 im Rindfleischsektor(6) sucht die negativen Auswirkungen sowohl des Ausfuhrverbots als auch einer Reihe von Hygienemaßnahmen, die Drittstaaten im Anschluß an die SEAC-Mitteilung vom 20. März 1996 angeordnet hatten, dadurch abzumildern, daß sie die Abwicklung nicht abgeschlossener Ausfuhrmaßnahmen in diesem Sektor ermöglicht. Artikel 4 Absatz 1 lautet:
"Auf Antrag des Wirtschaftsbeteiligten kann bei Erzeugnissen, die spätestens am 31. März 1996
- zollrechtlich zur Ausfuhr abgefertigt und aufgrund von Hygienemaßnahmen eines Drittlands im Vereinigten Königreich wieder in den freien Verkehr übergeführt worden sind, der Wirtschaftsbeteiligte die etwa im voraus gezahlte Erstattung zurückzahlen, wobei die verschiedenen Sicherheiten für diese Transaktionen freigegeben werden;
- im Vereinigten Königreich zollrechtlich zur Ausfuhr abgefertigt wurden, aber das Zollgebiet der Gemeinschaft noch nicht verlassen haben, die Ausfuhrerklärung rückgängig und die Ausfuhrbescheinigung ausser Kraft gesetzt werden, wobei der Wirtschaftsbeteiligte die etwa im voraus gezahlte Erstattung zurückzahlt und die verschiedenen Sicherheiten für diese Transaktionen freigegeben werden;
..."
III - Parteivorbringen
13 Schriftliche und mündliche Erklärungen wurden vom Vereinigten Königreich von Großbritannien und Nordirland und der Kommission, mündliche Erklärungen von den Klägerinnen abgegeben.
14 Das Vereinigte Königreich und die Kommission bringen übereinstimmend vor, daß die Klägerinnen nach den anwendbaren Bestimmungen über Ausfuhrerstattungen nicht berechtigt seien, die Vorauszahlungen zu behalten. Da keine Erstattung geschuldet gewesen sei, sei die gesamte Vorauszahlung, allerdings ohne Zusatzbetrag, zurückzuzahlen, wie sich aus der Verordnung Nr. 3665/87 (so das Vereinigte Königreich) bzw. der Verordnung Nr. 773/96 (so die Kommission) ergebe. Beide lehnen die Heranziehung allgemeiner Grundsätze als alternative Rechtsgrundlage für die Berechtigung zum Behalten der Zahlung ab und sind daher der Auffassung, daß die dritte Frage keiner Beantwortung bedürfe. Beide bringen weiter übereinstimmend vor, daß weder das Ausfuhrverbot noch die Verordnung Nr. 773/96 deshalb rechtswidrig seien, weil sie nicht vorsähen, daß die Ausführer unter den Umständen des vorliegenden Falles die Ausfuhrerstattungen ganz oder teilweise behalten dürften; freilich hat das Vereinigte Königreich das Ausfuhrverbot aus anderen Gründen angefochten(7).
15 Nach Auffassung der Klägerinnen hat die Kommission mit dem Erlaß der Verordnung Nr. 773/96 die Notwendigkeit spezieller Maßnahmen zur Bildung einiger Wirkungen des Ausfuhrverbots anerkannt. Diese speziellen Maßnahmen seien aber unangemessen, weil sie die Lage derjenigen nicht berücksichtigt hätten, die wie die Klägerinnen wegen des Ausfuhrverbots nicht in der Lage seien, dem Ausfuhrerstattungssystem Genüge zu tun; die Verordnung hätte daher passende und vernünftige Übergangsmaßnahmen vorsehen müssen. Nach Maßgabe der Grundsätze der Fairneß und der Billigkeit, des Vertrauensschutzes und der Verhältnismässigkeit müssten sie die vorausgezahlten Ausfuhrerstattungen behalten dürfen und sich lediglich Einkünfte aus der anderweitigen Veräusserung des Rindfleischs im Vereinigten Königreich anrechnen lassen.
IV - Erörterung
a) Zur ersten Frage: Anwendung der Artikel 23 und 33 der Verordnung Nr. 3665/87
16 Die Artikel 23 und 33 der Verordnung Nr. 3665/87 enthalten zwei unterschiedliche Regelungen: Artikel 23 verpflichtet zur Rückzahlung des Unterschieds zwischen der gezahlten und der tatsächlich geschuldeten Ausfuhrerstattung zuzueglich eines Zuschlags, Artikel 33 lässt eine Abweichung in zwei Fällen zu, in denen höhere Gewalt vorliegt. Aus dem Vorlagebeschluß ergibt sich, daß man von den Klägerinnen keine Zahlung eines Zuschlags verlangt hat; im Ausgangsverfahren allein streitig sind die vorausgezahlten Ausfuhrerstattungen, so daß die Frage, ob die Klägerinnen sich auf höhere Gewalt berufen können, um nicht zur Zahlung des Zuschlags verpflichtet zu sein, hier nicht von Bedeutung ist.
17 Die erste Frage spiegelt, wie das Vereinigte Königreich hervorgehoben hat, den Versuch der Klägerinnen wider, Unterschiede des vorliegenden Falles gegenüber der Rechtssache C-299/94 (Anglo Irish Beef Processors International u. a.)(8) zu belegen. In jener Rechtssache hatte eine für den Irak bestimmte Ladung Rindfleisch wegen des von den Vereinten Nationen im Anschluß an die Invasion von Kuwait durch den Irak verhängten Embargos(9) ihre Bestimmung nicht erreicht. Die erste Frage des vorlegenden Gerichts ist vom Gerichtshof dahin formuliert worden, ob "die Verordnung Nr. 3665/87 es - weil die Inanspruchnahme der Sicherheit im Hinblick auf die im Vorlagebeschluß zu ihrer Rechtfertigung angeführten Umstände unverhältnismässig wäre, oder weil andere Gründe vorliegen - der Interventionsstelle verbietet, den Teil der Sicherheit einzubehalten, der dem Betrag entspricht, der dem Begünstigten mit Rücksicht darauf nicht zusteht, daß die Waren infolge höherer Gewalt in ein anderes Bestimmungsland ausgeführt worden sind als ursprünglich beabsichtigt"(10). Der Gerichtshof hat ausgeführt:
"... das System differenzierter Ausfuhrerstattungen [hat] das Ziel, die Märkte der in Betracht kommenden Drittländer für den Gemeinschaftsexport zu erschließen oder zu erhalten ... Da der tatsächliche Zugang zum Bestimmungsmarkt grundsätzlich voraussetzt, daß die Formalitäten des Inverkehrbringens im Bestimmungsland erledigt worden sind, kann ein Erzeugnis, das infolge höherer Gewalt dieses Land nicht erreicht hat oder in andere Bestimmungsländer ausgeführt werden musste, für die Zahlung der differenzierten Erstattung nicht als eingeführt im Sinne von Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 angesehen werden"(11).
18 Soweit eine Parallele zwischen der Rechtssache Anglo Irish Beef Processors und dem vorliegenden Fall überhaupt gezogen werden kann, ist der Vergleich dem Rechtsstandpunkt der Klägerinnen eher abträglich als förderlich. Wie der Gerichtshof betont hat, "ist die Zahlung der differenzierten oder nichtdifferenzierten Erstattung - ausser von der Voraussetzung, daß das Erzeugnis das Zollgebiet der Gemeinschaft verlassen hat - davon abhängig, daß das Erzeugnis ... in ein Drittland eingeführt wurde"(12). Der Ausführer durfte die für das etwaige Bestimmungsdrittland geltenden Ausfuhrerstattungen wegen des unstreitigen Vorliegens höherer Gewalt und des Nachweises der Ausfuhr in dieses Land behalten. Im vorliegenden Fall wurde kein Rindfleisch in ein Drittland ausgeführt; ein Teil hat den Ursprungsstaat nie verlassen. Eine Rechtsgrundlage für die Zahlung von Ausfuhrerstattungen ohne Ausfuhr gibt es nicht (falls nicht der Sonderfall vorliegt, daß Waren, die für eine nichtdifferenzierte Erstattung in Frage kommen, während des Transits untergehen); damit gibt es auch keine Grundlage für das Behalten vorausgezahlter Erstattungen. Wie Generalanwalt La Pergola in seinen Schlussanträgen in jener Rechtssache ausgeführt hat, stellt die Pflicht zur Rückzahlung von Erstattungen "... keine Sanktion für ein widerrechtliches Verhalten dar, sondern ist lediglich auf die Erstattung eines nicht geschuldeten Betrages gerichtet"(13).
19 Mit dem Erlaß der Verordnung Nr. 773/96 hat die Kommission nicht anerkannt, daß die Folgen des Ausfuhrverbots über den Inhalt dieser Verordnung hinaus abgemildert werden müssten; zudem entspricht dieser Inhalt den geltenden Bestimmungen. In Analogie zu den Fällen höherer Gewalt wird vom Strafelement des Verfalls der Sicherheit - dem Zusatzbetrag - abgesehen, aber keine Ausfuhrerstattung ohne Ausfuhr gewährt. Wie die Kommission in der Sitzung ausgeführt hat, stützt sich die Verordnung Nr. 773/96 nicht auf höhere Gewalt, sondern gründet auf der Befugnis der Kommission zur Festlegung des Strafmasses.
20 Die Klägerinnen haben weiter vorgebracht, daß es lediglich die von ihnen bei diesen Geschäften erlittenen Verluste mildern würde, wenn man ihnen erlaubte, die Ausfuhrerstattungen zu behalten. Es besteht indessen, worauf das Vereinigte Königreich hingewiesen hat, keine denknotwendige Verbindung zwischen den Verlusten, die durch die Umleitung der Waren auf einen anderen Markt entstehen, und dem Betrag der Ausfuhrerstattung. Im übrigen stuende das Verrechnen von Händlerverlusten mit vorausgezahlten Ausfuhrerstattungen mit dem Ziel der Zahlung von Ausfuhrerstattungen in grundlegendem Widerspruch, - in den Worten von Generalanwalt La Pergola in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Anglo Irish Beef Processors - "... ausschließlich ein[en] etwaige[n] Unterschied zwischen dem Gemeinschaftspreis und dem Preis auf anderen Märkten auszugleichen"(14).
21 Die Frage also, ob der Ausführer nach Maßgabe der Artikel 23 und 33 der Verordnung Nr. 3665/87 die vorausgezahlte Ausfuhrerstattung zurückzuzahlen hat, wenn Rindfleisch im Transit in den Ausfuhrmitgliedstaat zurückgeschickt wird, kann daher knapp bejaht werden. Aus Artikel 13 der Verordnung Nr. 805/68 ergibt sich, daß der Anspruch auf eine Ausfuhrerstattung nur bei Waren entsteht, die aus der Gemeinschaft ausgeführt worden sind. Wie Kommission und Vereinigtes Königreich betont haben, war der "tatsächlich geschuldete Betrag" für die im Ausgangsverfahren in Frage stehenden Erzeugnisse für die Zwecke des Artikels 23 Absatz 1 auf Null zu stellen; somit entsprach der Unterschied zwischen diesem und dem vorausgezahlten Betrag der gesamten vorausgezahlten Ausfuhrerstattung. Was Artikel 33 Absatz 1 angeht, so kann kein Anspruch auf Ausfuhrerstattung bewiesen werden, so daß wiederum der zurückzuzahlende Betrag der gesamten vorausgezahlten Ausfuhrerstattung entspricht.
b) Zur zweiten Frage: die Berechtigung, Ausfuhrerstattungen aufgrund allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts insgesamt oder teilweise zu behalten
22 Da die Antwort auf die erste Frage gezeigt hat, daß die Ausfuhrerstattung unter den Umständen des vorliegenden Falles aufgrund der Verordnung Nr. 3665/87 zurückzuzahlen ist, soll mit der zweiten Frage in Erfahrung gebracht werden, ob die Klägerinnen die Vorauszahlungen "... aufgrund der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere der Grundsätze der höheren Gewalt, des Vertrauensschutzes und der Verhältnismässigkeit oder der Billigkeit" ganz oder teilweise behalten können.
23 Das Vorbringen der Klägerinnen wird im Vorlagebeschluß wie folgt wiedergegeben:
"Die Antragsteller tragen u. a. vor, daß die BSE-Krise und das Ausfuhrverbot der Kommission sich rechtlich und tatsächlich dahin ausgewirkt hätten, daß alle Drittländer als Märkte für das in Frage stehende Rindfleisch verschlossen gewesen seien, daß sie infolgedessen erhebliche Verluste erleiden würden, die noch verschlimmert würden, wenn die Ausfuhrerstattungen zurückzuzahlen wären, und daß sie hätten erwarten dürfen, daß die Kommission keine Maßnahmen treffen werde, die den Abschluß dieser Ausfuhrgeschäfte verhindern würden, zumindest nicht ohne angemessene Übergangsmaßnahmen oder sonstige Maßnahmen, aufgrund deren die Ausführer entweder die streitigen Ausfuhrerstattungen behalten oder zumindest einen Verlust bei diesen Geschäften vermeiden könnten. In dieser Hinsicht tragen die Antragsteller vor, das Ausfuhrverbot der Kommission schließe Waren im Transit ein; die von Drittländern verhängten Ausfuhrverbote hingen mit dem Ausfuhrverbot der Kommission unmittelbar zusammen und seien darauf zurückzuführen, und die Auswirkung des Verbotes bestehe darin, daß Ausführer in eine Lage versetzt würden, in der sie in kein Drittland ausführen könnten, was ganz ungewöhnlich sei. Als solche seien die Antragsteller Empfängern von nichtdifferenzierten Ausfuhrerstattungen vergleichbar geworden, die in Fällen höherer Gewalt vorausgezahlte Ausfuhrerstattungen behalten dürften."
24 In der Sitzung ergänzten die Klägerinnen, unter den Umständen des vorliegenden Falles habe weder die Gefahr eines Mißbrauchs wie etwa Wiederausfuhr in die Gemeinschaft bestanden, weil zunächst kein Drittland die Einfuhr von Rindfleisch gestattet hätte, noch das Risiko einer ungerechtfertigten Bereicherung, da jede Einnahme aus der Veräusserung des Rindfleischs im Vereinigten Königreich mit den Ausfuhrerstattungen verrechnet würde.
25 Der Vergleich, den die Klägerinnen zwischen ihrer und der Lage
von Empfängern nichtdifferenzierter Ausfuhrerstattungen anstellen wollen, ist völlig unbegründet. Es geht völlig fehl, hier die allgemeine These aufzustellen, daß die letztgenannten in Fällen höherer Gewalt Ausfuhrerstattungen behalten dürften(15), obwohl dies nur unter den in Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3665/87 festgelegten Umständen gilt, d. h. wenn die Waren im Transit infolge höherer Gewalt untergegangen sind, was im vorliegenden Fall nicht zutrifft. Die Lage der Klägerinnen kann daher, falls überhaupt, nur mit der von Empfängern nichtdifferenzierter Ausfuhrerstattungen verglichen werden, deren Waren nicht untergegangen sind, die das Geschäft aber aufgrund von Einfuhrverboten von Drittländern nicht zu Ende bringen konnten. In keinem Fall können sich die Ausführer auf Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3665/87 berufen, so daß die allgemeine Regel Anwendung findet, daß der Anspruch auf Ausfuhrerstattung von der Einfuhr in ein Drittland abhängig ist.
26 Die Klägerinnen haben ihren Standpunkt betreffend höhere Gewalt in der Sitzung wie folgt formuliert: "Sind Rechtsnormen unter den besonderen Umständen eines Falles eindeutig unfair oder unbillig, dann kann ihre Wirkung anhand des Grundsatzes der Billigkeit oder Fairneß in Form des Satzes von der höheren Gewalt abgemildert werden. Aus der Rechtsprechung (Urteile Huygen u. a.(16) und Bonapharma(17)) ergibt sich, daß dieser allgemeine Grundsatz Vorrang vor Rechtsnormen haben und Lücken in solchen Normen ausfuellen kann ... Die Gemeinschaft hat anerkannt, daß die Befolgung der Normen des Ausfuhrerstattungssystems unbillig und unfair wäre."
27 Es mag dahinstehen, ob die zitierten Urteile eine so weite Definition des Begriffes der höheren Gewalt und ihrer Wirkungen tragen. Aus dem Urteil in der Rechtssache Huygen u. a. folgt jedenfalls, daß dieser Begriff "auf den verschiedenen Anwendungsgebieten des Gemeinschaftsrechts nicht den gleichen Inhalt [hat und] seine Bedeutung daher anhand des rechtlichen Rahmens zu bestimmen [ist], innerhalb dessen er seine Wirkungen entfalten soll"(18). Höhere Gewalt ist daher im Zusammenhang des als Ganzen betrachteten Ausfuhrerstattungssystems zu sehen.
28 Die Entscheidung der Kommission, die Ausfuhrerstattungsregeln unter den besondere Umständen der BSE-Krise teilweise zu lockern, kann den Standpunkt der Klägerinnen rechtfertigen, die Anwendung des Grundsatzes, daß nach den anwendbaren Bestimmungen nicht geschuldete Ausfuhrerstattungen zurückzuzahlen seien, sei "unbillig und unfair". Die Kommission hat nämlich lediglich anerkannt, daß Wirtschaftsbeteiligte, die ihre Geschäfte infolge der Maßnahmen bestimmter Drittländer im Anschluß an die Mitteilung des SEAC vom 20. März 1996 nicht durchführen konnten, unabhängig davon nicht zu einer Zusatzzahlung verpflichtet sein sollten, ob höhere Gewalt vorlag. Die zutreffende Parallele sind die unter Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 fallenden Fälle, in denen infolge höherer Gewalt entweder der erforderliche Nachweis fehlt oder die Waren zu einer anderen als der beabsichtigten Bestimmung gelangt sind. In diesen Fällen wird von der Zahlung des Zuschlags abgesehen. Die Übertragung dieses Ergebnisses auf den vorliegenden Fall erlaubt nicht die Aussage, daß die Kommission irgendwelche weitreichende Grundsätze der Fairneß oder der Billigkeit oder gar einen Grundsatz anerkannt hätte, daß Erstattungen trotz fehlender Ausfuhr behalten werden dürften.
29 Auch ist die Durchsetzung der Rückzahlung der Ausfuhrerstattungen gegenüber den Klägerinnen nicht auf jeden Fall unbillig und unfair. Wie nämlich das Vereinigte Königreich betont hat, würde es, wenn man den Klägerinnen erlaubte, die vorausgezahlten Ausfuhrerstattungen in diesem Fall ganz oder teilweise zu behalten, einen ungerechtfertigten Vorteil für sie bedeuten, den andere Wirtschaftsbeteiligte, die aus welchem Grunde auch immer keine Vorauszahlungen für ihre Ausfuhren in Drittländer erhalten hätten, nicht beanspruchen könnten. Der Gerichtshof hat unlängst entschieden, daß die Bestimmungen über die Ausfuhrerstattungen für Getreide einem Wirtschaftsbeteiligten keinen Anspruch auf eine differenzierte Ausfuhrerstattung gewähren, wenn seine Ware im Transit infolge höherer Gewalt untergegangen ist(19). Wenn es schon nicht möglich ist, aus solchen Fällen den allgemeinen Grundsatz abzuleiten, daß Ausfuhrerstattungen nicht zurückzuzahlen sind, wenn die Waren im Transit infolge höherer Gewalt untergegangen sind, so hat das doch erst recht für unseren Fall zu gelten, in dem die Waren nicht nur überlebt haben, sondern sogar zurückgeschafft und verkauft worden sind.
30 Das Vorbringen der Klägerinnen bezueglich ihres schutzwürdigen Vertrauens stellt ausdrücklich darauf ab, daß die Verhängung des Ausfuhrverbots durch die Kommission die Durchführung ihrer Ausfuhrgeschäfte verhindert habe. Insoweit sollte zwischen dem Rindfleisch, das sich zum Zeitpunkt des Inkraftretens des Ausfuhrverbots im Transit befand, und dem Rindfleisch unterschieden werden, das das Vereinigte Königreich nie verlassen hat. Die Entscheidung 96/239 betrifft aber, wie die Kommission zu Recht betont hat, Rindfleisch im Transit nicht, so daß bezueglich dieser Kategorie Rindfleisch die Berufung der Klägerinnen auf schutzwürdiges Vertrauen unbegründet ist. Ebensowenig können die Klägerinnen meines Erachtens geltend machen, daß die Einfuhrverbote, die von den Bestimmungsdrittländern vor oder nach dem Erlaß der genannten Entscheidung verhängt wurden, auf das Ausfuhrverbot der Gemeinschaft zurückzuführen seien; die Gemeinschaft ist schließlich nicht befugt, einem Drittland die Verhängung eines Einfuhrverbots vorzuschreiben. Zudem waren die Einfuhrverbote der Drittländer höchstwahrscheinlich auf die Mitteilung des SEAC vom 20. März 1996(20) zurückzuführen; die Klägerinnen haben das Gegenteil nicht belegt. Dies ist allerdings eine dem vorlegenden Gericht vorbehaltene Tatsachenfrage.
31 Die Rechtslage bezueglich des übrigen Rindfleischs, das das Vereinigte Königreich nie verlassen hat, ist zumindest oberflächlich betrachtet etwas anders; hier könnte die Entscheidung 96/239 der Kommission als unmittelbares Hindernis für die Ausfuhrgeschäfte unabhängig davon betrachtet werden, ob irgendein Drittland die Einfuhr dieses Rindfleischs zugelassen hätte. Das bedeutet natürlich nicht, daß die Klägerinnen in schutzwürdiger Weise darauf hätten vertrauen dürfen, daß die Gemeinschaft dieses Ausfuhrverbot nicht verhängen würde oder daß sie vorausgezahlte Ausfuhrerstattungen ganz oder teilweise hätten behalten dürfen, um damit die bei dem Geschäft erlittenen Verluste abzudecken.
32 Offenkundig dürfen Wirtschaftsbeteiligte, die mit Agrarprodukten handeln, nicht in schutzwürdiger Weise darauf vertrauen, daß die Organe der Gemeinschaft bei der Regulierung dieses Produktmarktes keine Maßnahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit treffen. Sie werden vielmehr ganz im Gegenteil, wie die Kommission in der Sitzung ausgeführt hat, aufgrund freien Entschlusses in einem "Hochrisiko-Umfeld" tätig. Auch der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, daß "die freie Ausübung eines Berufes ... kein absolutes Vorrecht ist, sondern im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden muß"(21). Beschränkungen, die nicht unverhältnismässig sind, können stets verfügt werden. Soweit das Ausfuhrverbot selbst - und nicht die von Drittländern verhängten Beschränkungen - in unserem Fall maßgebend ist, verstösst es nach Meinung des Gerichtshofes nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit(22).
33 Im besonderen Bereich der Gesundheit von Mensch und Tier ermächtigt - und verpflichtet bisweilen - eine Reihe von Gemeinschaftsbestimmungen die Mitgliedstaaten, Maßnahmen zu ergreifen, die die Tätigkeit von Händlern mit Agrarerzeugnissen beeinträchtigen können. So unterrichtet etwa gemäß Artikel 10 der Richtlinie 90/425/EWG des Rates vom 26. Juni 1990 zur Regelung der veterinärrechtlichen und tierzuechterischen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen im Hinblick auf den Binnenmarkt(23) jeder Mitgliedstaat die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission "unverzueglich über das Auftreten in seinem Hoheitsgebiet ... von allen Zoonosen, Krankheiten und anderen Ursachen, die eine Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können [und] trifft unverzueglich die von der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Gegenmaßnahmen und vorbeugenden Maßnahmen und legt insbesondere die darin vorgesehenen Schutzgebiete sowie sonstige ihm angemessen erscheinende Maßnahmen fest". Die Kommission ist nach dieser Bestimmung weiter berechtigt, vorsorgliche Maßnahmen zu treffen. Aus diesen und anderen Bestimmungen im Bereich der Gesundheit von Mensch und Tier(24) folgt meines Erachtens, daß die Klägerinnen bei der Ausfuhr von Rindfleisch Erwartungen jedenfalls nur im Rahmen der Verpflichtungen der Gemeinschaftsorgane und der Mitgliedstaaten zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier hegen können, und daß die Erfuellung dieser Verpflichtungen keine schutzwürdigen Erwartungen der Klägerinnen verletzt.
34 Das Vorbringen der Klägerinnen in der Sitzung in Bezug auf die Verhältnismässigkeit der Pflicht zur Rückzahlung nicht geschuldeter Ausfuhrerstattungen bestand im Grunde nur in der Behauptung, daß im vorliegenden Fall "die Zwecke des Systems nicht untergraben würden, wenn man Ausführern erlaubte, die Erstattungen zu behalten, und daß, da kein Drittland das Rindfleisch abnehmen wollte, keine Gefahr eines Mißbrauchs zum Beispiel durch Wiederausfuhr des Rindfleischs aus dem Bestimmungsdrittland bestanden hat".
35 Ich halte die Argumente der Klägerinnen unabhängig davon nicht für überzeugend, ob sie die Verhältnismässigkeit der Anwendung des Rückzahlungserfordernisses im vorliegenden Fall belegen oder widerlegen. Das Hauptziel des Systems der differenzierten Ausfuhrerstattungen ist die Förderung der Ausfuhr von Rindfleisch in bestimmte Drittländer. Ich kann nicht sehen, wie es der Verwirklichung dieser Ziele dienen sollte, wenn man Händlern in der Lage der Klägerinnen erlaubte, die vorausgezahlten Ausfuhrerstattungen ganz oder teilweise zu behalten.
36 Dem Vorlagebeschluß ist zu entnehmen, daß der Klageantrag darauf gerichtet ist, Ersatz für allen Verlust zu erhalten, den die Klägerinnen infolge der Verhängung des Ausfuhrverbots erlitten haben könnten. Die Klägerinnen haben nicht belegt, wie eine solche Forderung entweder die Auslegung der maßgeblichen Gemeinschaftsvorschriften oder deren Gültigkeit berühren sollte. Ich bin daher der Auffassung, daß die Ausführer unter den in der zweiten Frage beschriebenen Umständen nicht berechtigt sind, die vorausgezahlten Ausfuhrerstattungen ganz oder teilweise zu behalten.
c) Zur dritten Frage: Berücksichtigung von Einkünften aus der anderweitigen Verwendung des Rindfleischs im Vereinigten Königreich
37 Angesichts der Verneinung der zweiten Frage bedarf es einer Beantwortung der dritten Frage nicht.
d) Zur vierten Frage: Gültigkeit der Entscheidung 96/239 und der Verordnung Nr. 773/96 der Kommission
38 Die Entscheidung 96/239 einschließlich der besonderen Frage, ob die Kommission befugt war, ein Verbot der Ausfuhr von Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich in Drittländer zu verhängen, ist vom Gerichtshof eingehend in seinen Urteilen National Farmers' Union u. a. und Vereinigtes Königreich/Kommission(25) untersucht worden, in denen er die Gültigkeit der streitigen Entscheidung bestätigt hat. Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, die dem ersten der genannten Verfahren als Streithelferinnen beigetreten waren, haben nichts vorgebracht, was gegen die Entscheidung des Gerichtshofes in dieser Rechtssache spräche.
39 Die Verordnung Nr. 773/96 wurde auf der Grundlage von Artikel 13 der Verordnung Nr. 805/68 erlassen, der die Gemeinschaft ermächtigt, den Unterschied zwischen den Weltmarktpreisen und den in der Gemeinschaft geltenden Preisen durch Ausfuhrerstattungen auszugleichen, allerdings nur, "[u]m die Ausfuhr der in Artikel 1 aufgeführten Erzeugnisse ... zu erleichtern". Ein Ausgleich für einen etwaigen Verlust in der Form, daß Ausführern gestattet würde, Ausfuhrerstattungen ganz oder teilweise zu behalten, würde keinen Ausgleich für die fraglichen Preisunterschiede darstellen und daher die Ziele der Verordnung Nr. 805/68 nicht fördern, selbst wenn die Kommission eine Befugnis zur Gewährung von Ausgleich für Geschäftsverluste aus Artikel 13 der Verordnung Nr. 805/68 ableiten könnte. Die Klägerinnen haben jedenfalls gegen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 773/96 keine anderen als die von mir behandelten Gründe angeführt, die ich in Abschnitt IV b zurückgewiesen habe.
V - Ergebnis
40 Demgemäß empfehle ich dem Gerichtshof, die ihm vom Divisional Court des High Court of Justice vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1. Artikel 23 und 33 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 vom 27. November 1987 mit gemeinsamen Durchführungsbestimmungen für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen finden Anwendung, wenn Waren im Transit bei der Ausfuhr in Drittländer in den Ausfuhrmitgliedstaat zurückgeschafft werden.
2. Unter den in der zweiten Frage umschriebenen Umständen dürfen die Ausführer die vorausgezahlten Ausfuhrerstattungen nicht aufgrund allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ganz oder teilweise behalten.
3. Angesichts der Antwort auf die zweite Frage bedarf es einer Antwort auf die dritte Frage nicht.
4. Die Prüfung der Entscheidung 96/239/EG der Kommission vom 27. März 1996 mit den zum Schutz gegen die bovine spongiforme Enzephalopathie (BSE) zu treffenden Dringlichkeitsmaßnahmen und der Verordnung (EG) Nr. 773/96 der Kommission vom 26. April 1996 mit Sondermaßnahmen zur Abweichung von der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87, der Verordnung (EWG) Nr. 3719/88 und der Verordnung (EWG) Nr. 1964/82 im Rindfleischsektor anhand der im Vorlagebeschluß angegebenen Gründe hat nichts ergeben, was deren Gültigkeit in Frage stellen könnte.
(1) - ABl. L 78, S. 47; die bovine spongiforme Enzephalopathie wird hier durchgehend als BSE bezeichnet.
(2) - Urteile vom 5. Mai 1998 (Slg. 1998, I-2211, und Slg. 1998, I-2265).
(3) - ABl. L 148, S. 24, in der vor Verhängung des Ausfuhrverbots zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 2417/95 der Kommission vom 13. Oktober 1995 geänderten Fassung (ABl. L 248, S. 39).
(4) - ABl. L 62, S. 5, vor Verhängung des Ausfuhrverbots zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2026/83 des Rates vom 18. Juli 1983 (ABl. L 199, S. 12).
(5) - ABl. L 351, S. 1, vielfach geändert, zuletzt vor den im Ausgangsverfahren maßgebenden Tatsachen durch Verordnung (EG) Nr. 1384/95 der Kommission vom 19. Juni 1995 (ABl. L 134, S. 14).
(6) - ABl. L 104, S. 19.
(7) - Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission (zitiert in Fußnote 2).
(8) - Urteil vom 28. März 1996 (Slg. 1996, I-1925; nachstehend: Anglo Irish Beef Processors).
(9) - Obwohl das Embargo in Gemeinschaftsrecht umgesetzt worden war, hat der Gerichtshof ausdrücklich entschieden, daß die Gemeinschaftsmaßnahme nicht ursächlich dafür war, daß das Fleisch den Irak nicht erreichte (vgl. Randnr. 35 des Urteils).
(10) - A. a. O., Randnr. 13.
(11) - Randnrn. 21 und 23.
(12) - A. a. O., Randnr. 16.
(13) - A. a. O., Nr. 6.
(14) - Nr. 5 der Schlussanträge (Urteil zitiert in Fußnote 8, S. 1930).
(15) - Dieses falsche Verständnis des Artikels 5 der Verordnung Nr. 3665/87 wurde in der Sitzung ausdrücklich wiederholt.
(16) - Urteil des Gerichtshofes vom 7. Dezember 1993 in der Rechtssache C-12/92 (Slg. 1993, I-6381).
(17) - Urteil des Gerichtshofes vom 23. Februar 1995 in der Rechtssache C-334/93 (Slg. 1995, I-319).
(18) - Zitiert in Fußnote 16, Randnr. 30.
(19) - Urteil vom 13. März 1997 in der Rechtssache C-109/95 (Astir, Slg. 1997, I-1385). Vgl. auch Urteil vom 25. Mai 1993 in der Rechtssache C-321/91 (Tara Meat Packers, Slg. 1993, I-2811).
(20) - Vgl. Nr. 2 dieser Schlussanträge.
(21) - Urteil vom 17. Juli 1997 in der Rechtssache C-183/95 (Affish, Slg. 1997, I-4315, Randnr. 42).
(22) - Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission (zitiert in Fußnote 2, Randnr. 106).
(23) - ABl. L 224, S. 29, geändert insbesondere durch die Richtlinie 92/118/EWG des Rates vom 17. Dezember 1992 (ABl. 1993, L 62, S. 49).
(24) - Der rechtliche Rahmen für Schutzmaßnahmen gegen BSE wird in den einleitenden Randnummern des Urteils National Farmers' Union u. a. und Vereinigtes Königreich/Kommission (zitiert in Fußnote 2) dargestellt.
(25) - Zitiert in Fußnote 2.