61979C0004
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS
FREMSAT DEN 11. MARTS 1980 (
1
)
Høje Domstol.
I —
De anmodninger, som Tribunal administratif de Chalons-sur-Marne og Tribunal administratif d'Orléans samt Tribunal d'instance de Lille har forelagt Domstolen, vedrører alle beregningsmetoderne for de monetære udligningsbeløb, der opkræves ved eksport fra Frankrig af produkter fremstillet af basislandbrugsprodukter (dels mølleriprodukter af majs og korn dels produkter fra stivelsesindustrien).
De to første sager vedrører direkte gyldigheden af Rådets forordning nr. 2744/75 af 29. oktober 1975 om regler for indførsel og udførsel af produkter forarbejdet på basis af korn og ris, og navnlig gyldigheden af Kommissionens forordninger nr. 1910/76 af 30. juli 1976 og nr. 2466/76 af 8. oktober 1976 om ændring af de monetære udligningsbeløb.
I den tredje sag spørges Domstolen ikke udtrykkeligt om gyldigheden af nogen særlig fællesskabsakt, men da de spørgsmål, som er forelagt Domstolen vedrørende fortolkningen af Kommissionens forordning nr. 652/76 af 24. marts 1976 om ændring af de monetære udligningsbeløb som følge af udviklingen i valutakurserne for den franske franc, i vidt omfang kan sammenlignes med spørgsmålene i de to første sager, har jeg tilladt mig af fremsætte forslag til afgørelse under et, skønt Domstolen ikke har fulgt anmodningen fra den italienske regering om forening af sagerne.
Det drejer sig om et problem, som ikke blot har fremkaldt bemærkninger fra parterne i hovedsagerne samt de institutioner, som har udstedt de retsakter, der skal fortolkes, eller hvis gyldighed er draget i tvivl, men også fra to regeringer i medlemsstater med »svage valutaer« — Frankrig og Italien — som er interesserede i nedsættelse, ja endog ophævelse af de »negative« udligningsbeløb. Derimod er ingen medlemsstat med »stærk valuta« selvsagt fremkommet med bemærkninger.
Der er blevet meget fyldestgørende redegjort for de faktiske omstændigheder af de refererende dommere, og gennem de svar, der er blevet givet skriftligt, på de af Domstolen stillede spørgsmål, er det terræn, hvorpå vi befinder os, i vidt omfang ryddet for os.
Jeg vil samle min redegørelse om følgende temaer:
1.
valget af den forarbejdningskoefficient, der skal anvendes på et produkt fremstillet af et basisprodukt med henblik på ordningen med udligningsbeløb (og virkningerne af dette valg på samhandelen);
2.
problemet vedrørende hensyntagen til produktionsrestitutionen og vedrørende valget af beregningsgrundlaget;
3.
anvendelsen af de heraf udledte principper på et vist antal stivelsesprodukter;
4.
og endelig vil jeg kort omtale problemet med renter af de opkrævede beløb, der skal tilbagebetales.
II —
1.
Ifølge artikel 2, stk. 2, i Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer, er de udligningsbeløb, der skal opkræves (eller ydes) for de produkter, hvis pris er afhængig af prisen på de varer, for hvilke míeroeníí'owíforanstalt-ninger er fastsat inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter, og som hører under de fælles markedsordninger eller er genstand for en særlig ordning i medfør af artikel 235 i traktaten »lig med incidensen på priserne for det pågældende produkt, ved anvendelse af udligningsbeløbet for priserne« på det produkt, for hvilket der er fastsat interventionsforanstaltninger, og »af hvilke de pågældende priser er afhængige«.
Ifølge bilagene til de forordninger, der var i kraft i den periode, hvor de af sagsøgerne - foretagne udførsler har fundet sted, og som har givet anledning til opkrævning af udligningsbeløb fra Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), dvs. mellem den 25. marts 1976 og den 31. juli 1977, nemlig Kommissionens forordninger nr. 652/76 af 24. marts 1976, nr. 1910/76 af 30. juli 1976, nr. 2466/76 af 8. oktober 1976 og endelig nr. 938/77 af 29. marts 1977, er denne incidens for de pågældende majsmølleprodukter blevet beregnet ved anvendelse af koefficienten 1,80. Dette betyder, at det udligningsbeløb, der skulle opkræves for 1 ton grove eller fine gryn af majs eksporteret fra Frankrig, var lig det udligningsbeløb, der skulle betales for 1 ton majs eksporteret fra dette land, multipliceret med koefficienten 1,80, eller på de datoer, hvor de pågældende udførsler blev foretaget:
—
71,67 FF pr. ton (39,82 x 1,80),
—
143,35 FF pr. ton (79,64 x 1,80),
—
199,09 FF pr. ton (110,61 x 1,80).
Denne sats på 1,80 havde Kommissionen lånt fra bilag I til Rådets forordning nr. 2744/75 af 29. oktober 1975 om regler for indførsel og udførsel af produkter forarbejdet på basis af korn og ris. Bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, sammenholdt med bilag I til denne forordning, fastsætter, at det variable element af importafgiften for grove og fine gryn af majs fra tredjelande er lig med det, som gælder for majs (basisproduktet), multipliceret med koefficienten 1,80. Disse bestemmelser var udstedt til gennemførelse af artikel 14 i Rådets forordning nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for korn, hvorefter det variable element af importafgiften for forarbejdede produkter, fremstillet af basisprodukter, svarer »til incidensen af de for disse basisprodukter fastsatte importafgifter på de forarbejdede produkters kostpris«.
Den tekniske begrundelse for denne koefficient er, at det for at fremstille 1 ton grove eller fine gryn er nødvendigt at anvende 1,80 ton majs. Men i den tvist, der verserer mellem de franske eksportører, der er sagsøgere i hovedsagerne i de to første sager, og ONIC, som ganske simpelt har anvendt den tabel over udligningsbeløb, der var indeholdt i bilagene til de ovennævnte forordninger fra Kommissionen, har eksportørerne hævdet — med tilstrækkelig sandsynliggørelse til at føre de domstole, som de havde anlagt sagerne ved, til at forelægge spørgsmål for Domstolen — at, hvis 1,80 ton majs (position 10.05 B) mindst er nødvendig for at fremstille 1 ton grove eller fine gryn (position 11.02 A V a 1 og 2) til brug i bryggeriindustrien til fremstilling af øl, til fremstilling af glucose gennem den direkte hydrolysemetode eller til produkten af stivelse eller kvældemel til brødfremstilling, så vil anvendelsen af denne mængde, såfremt man lægger et afkast på 55,5 % til grund og ser bort fra 18 kg »svind«, samtidig give følgende biprodukter:
—
270 kilo mel af »første kvalitet« (position 11.01 EII), også omfattet af udligningsbeløbene,
—
270 kilo »fodermel« eller »mel af anden kvalitet« (klid og andre restprodukter henhørende under position 23.02 AI b), også omfattet af udligningsbeløbene,
—
og endelig 242 kilo »kim« (position 11.02 G II), også omfattet af udligningsbeløbene.
På samme måde angiver den af Kommissionen til Rådet den 8. august 1977 afgivne rapport vedrørende stivelsesprodukter, at 1 ton majs, hvis man ser bort fra avner og indmæskningsvand, skulle give:
—
621 kilo stivelse (position 11.08 A I),
—
27 kilo majsolie (position 15.07),
—
200 kilo oliekager af majsgluten (position 23.04 B),
—
40 kilo oliekager,
—
og endelig 50 kilo majsgluten (position 23.03 A I).
På samme måde fremkommer der ved fabrikation ikke blot af produkter fra semuljemøller, men også af stivelse (position 11.08 A III) eller stivelsesprodukter fra korn uundgåeligt gluten (position 11.09) og klid samt restprodukter.
Anvendelsen af koefficienten 1,80 overvælter på det forarbejdede produkt »grove eller fine gryn« hele det udligningsbeløb, der rammer basiskornproduktet, hvoraf det fremstilles, og den ved Kommissionens forordninger valgte metode har således til virkning at overudligne nedskrivningen af den franske franc i forhold til denne valutas »grønne kurs«, en overudligning, som sagsøgerne talmæssigt beskriver i detaljer, medens den korrekte metode havde været at overvælte det udligningsbeløb, der rammer majsen eller hveden, proportionalt på alle følgeprodukter, hvilket ville have ført til kun at vælge en lavere koefficient (ansat til 1,07 af de to første sagsøgere) for fine eller grove gryn. Den i de anfægtede forordningers bilag anvendte metode har haft til følge, at mængden af basisproduktet, som anses for at være blevet anvendt ifølge det i disse bilag forudsatte lighedsforhold, er større end den rent faktisk forarbejdede mængde.
2.
Kommissionen svarer på denne kritik med en hel række argumenter.
Den påberåber sig i første række den nævnte rådsforordning nr. 2744/75, hvis beregningsmetode for importafgifter og restitutioner den, efter hvad den selv anfører, blot har overført ved analogi. For grove og fine gryn af majs var importafgiften afledt af den, der gjaldt for. majs, ved at anvende den samme koefficient på 1,80. Dette tal tjente, og tjener stadig i henhold til artikel 1, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 1570/78 af 4. juli 1978 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2742/75 om produktionsrestitutioner for stivelsesholdige varer og om ophævelse af forordning nr. 2026/75 som grundlag for at beregne produktionsrestitutionen for grove eller fine gryn.
Dette argument har forekommet tilstrækkeligt relevant for de nationale domstole til at stille Domstolen spørgsmål om gyldigheden af den ovennævnte forordning fra Rådet. Rådet, navnlig i dets indlæg vedrørende den anden sag, og Kommissionen hævder, at undersøgelsen af gyldigheden af denne retsakt ikke er »relevant« for vurderingen af gyldigheden af beregningsmetoden for de monetære udligningsbeløb.
Kommissionens forordninger vedrørende udligningsbeløbene er dog ikke ganske uden forbindelse med Rådets regulering af importafgifterne, thi Kommissionen forklarer, at hvis der senere — således som jeg nedenfor skal redegøre for det — er blevet taget hensyn til biprodukterne fra stivelsesindustrien med henblik på beregningen af udligningsbeløbene for mel af blød hvede, så skyldes det, at disse biprodukter selv tages i betragtning ved fastsættelsen af importafgifter og restitutioner for mel af blød hvede. Denne hensyntagen har baggrund i et ønske om at skabe sammenhæng med den importafgifts- og restitutionsordning, der er fastsat af Rådet for disse biprodukter.
For en umiddelbar betragtning ser jeg ikke nogen grund til at rejse tvivl om gyldigheden af den i Rådets forordning anvendte koefficient, og jeg mener under alle omstændigheder ikke, at der eksisterer en nødvendig forbindelse mellem denne forordning og Kommissionens retsakter.
Importafgiften er en byrde på import fra tredjelande. Den har en beskyttende funktion. Udligningsbeløbene har ikke samme rolle som importafgifterne og restitutionerne, selv om de ulykkeligvis ofte rent praktisk har de samme virkninger, og selv om deres anvendelse somme tider er blevet brugt med samme formål. Deres mål er ikke at yde en støtte eller at opkræve en afgift, men at fjerne virkningen af de valutariske forvridninger for landbrugspriserne. Den skønsmargen, som Rådet har til at fastsætte importafgifterne og restitutionerne, kan derfor ikke uden videre overføres på Kommissionens fastsættelse af udligningsbeløb. Som den franske regering gør opmærksom på, »har importafgifterne til formål at sikre en effektiv beskyttelse af fællesskabslandbrugsproduktionen samtidig med at sikre den rette funktion af princippet om fællesskabspræference for forsyningerne, ved at undgå, at produkter fra tredjelande kommer på Fællesskabets marked til en unaturlig lav pris«. Og da importafgiften under alle omstændigheder bliver opkrævet under identiske betingelser ved alle Fællesskabets grænser, selv om den koefficient, som anvendes ved denne opkrævning, er for høj, så betyder den ikke nogen forskelsbehandling mellem erhvervsdrivende i de forskellige medlemsstater, hvilket ikke er tilfældet, hvis den koefficient, som anvendes ved beregningen af udligningsbeløbene ved eksport, er fastsat på en måde, som ikke svarer til den økonomiske virkelighed.
Dette var allerede blevet understreget i december 1978 af Peter Gilsdorf i hans værk om de monetære udligningsbeløb (s. 13):
»Det nævnte princip (dvs. den generelle og udifferentierede anvendelse af de monetære udligningsbeløb) indebærer også, at deres beregning kan adskille sig fra beregningen af importafgifterne og restitutionerne. Hvis importafgifterne i det væsentlige har en beskyttende opgave, så har restitutionerne rent faktisk, udover at de tilsigter at aflaste markedet, ofte i sig elementer af handelspolitik; beregningsmetoderne adskiller sig altså væsentligt, da importafgiften almindeligvis er større end restitutionen. Det er grunden til, at de monetære udligningsbeløb ... bør beregnes uafhængigt, på et »neutralt« grundlag, uden hensyn til nogen overvejelse, der ligger udenfor dens udlignende rolle«.
Indførelsen af udligningsbeløbene i 1971 var tænkt som en kortfristet foranstaltning.
Det er grunden til, at man ikke havde fastsat et selvstændigt beregningssystem for de forarbejdede produkter, for hvilke man i begyndelsen anvendte beregningsmetoden for importafgifter. Men hvis denne metode endnu var begrundet i 1976 eller 1977 for beregningen af afgiften, gjaldt det samme ikke længere på dette tidspunkt for beregningen af forarbejdningskoefficienten, der skulle anvendes ved udligningsbeløbene.
Som den franske regering videre har anført, svarer de af Kommissionen i visse tilfælde valgte koefficienter for beregningen af udligningsbeløbene ikke til koefficienterne i Rådets forordning nr. 2744/75, som ikke på korrekt vis skulle udtrykke incidensen for de forarbejdede produkter af de beløb, der gælder for basisprodukterne. Bevis for mulige uoverensstemmelser mellem den koefficient, der gælder for importafgiften, og den, som gælder for udligningsbeløbet, følger endvidere af det forhold, at, da Kommissionens forordning nr. 751/75 af 21. marts 1975 om ændring af forordning nr. 539/75 af 28. februar 1975 for så vidt angår de monetære udligningsbeløb for visse produkter forarbejdet på basis af korn nedsatte den koefficient, der tjente til beregningen af disse beløb ved for størstedelen af disse produkter — men ikke for fine gryn af majs — at lade dem følge de lavere koefficienter, der gjaldt ved beregningen af eksportrestitutionerne, så blev den for importafgiften gældende koefficient for disse produkter dog ikke ændret.
For at resumere mine bemærkninger vedrørende dette spørgsmål skal jeg anføre, at selv om de pågældende forordninger fra Kommissionen skulle blive betragtet som ikke gyldige og uanvendelige på de foreliggende udførsler, så ville det på ingen måde følge heraf, at den berigtigelse, som man måtte foretage til fordel for sagsøgerne, »på grund af præmissernes ensartethed« skulle udstrækkes til beregningen af importafgifterne for de pågældende produkter med den følge at disse afgifter på samme måde skulle nedsættes.
3.
Kommissionen fremfører herefter en række synspunkter, der tilsigter at godtgøre, at fastsættelsen af den anfægtede forarbejdningskoefficient er sket under udøvelse af den meget vide skønsmæssige beføjelse, som den efter Domstolens praksis har på dette område.
Den anfører, at »klassificeringen af biprodukterne i forhold til den fælles toldtarif samt af deres afkast er et omtvistet spørgsmål mellem den tyske og den franske industri« inden for majssektoren. Man kan tilsyneladende kun fremstille majsmel i Frankrig og i Det forenede Kongerige, men ikke i Forbundsrepublikken eller i Beneluxlandene. Ifølge den tyske majsindustri giver, med et afkast på 51,5 % (i stedet for 55 %, der er den af den franske majsindustri angivne sats) 1,80 ton amerikansk majs, udover 933 kilo grove eller fine gryn:
—
693 kilo fodermel (position 23.02 A I a) og
—
144 kilo kim.
Den franske regering indtager i sine indlæg en mellemstilling. Den mener, at fodermel udelukkende bør tariferes under position 23.02 Ala, mens den ifølge Kommissionen tidligere altid har gjort gældende, at denne vare henhørte under position 23.02 AI b. Medlemsstater med svag valuta og Nederlandene klassificerer majsmel under position 23.02 AI b (forarbejdningskoefficient 0,32), mendens Forbundsrepublikken og Belgien klassificerer det under position 23.02 A I a (koefficient 0,10).
Dette skulle ifølge Kommissionen vise, at der ikke eksisterer en ensartet opfattelse, hvad angår klassificeringen af biprodukterne under den fælles toldtarif og hvad angår satsen for afkastet. Under disse betingelser er Kommissionen kommet til en kompromisløsning ved at mene, at fodermel henhører for 50 %'s vedkommende under position 23.02 A I a, og for 50 %'s vedkommende under position 23.02 A I b.
Man kan i forbigående undre sig over, at Kommissionen aldrig har søgt at få klargjort situationen inden for et område af denne betydning, ved at forelægge den for Nomenklaturudvalget for Den fælles Toldtarif (Rådets forordning nr. 97/69 af 16. januar 1969 om de nødvendige foranstaltninger for ensartet anvendelse af den fælles toldtarifs nomenklatur), eller at den ikke har indledt proceduren i henhold til artikel 169 i traktaten, hvis den mente, at en medlemsstats toldmyndigheder anvendte en forkert tarifering for visse produkter.
Men, hvilke forskelle der end måtte være vedrørende forarbejdningskoefficienten, ligger det fast, at den »overudligning«, som sagsøgerne påberåber sig, eksisterer, skønt i mindre omfang, selv i den for de tyske møllerivirksomheder mest fordelagtige hypotese. Der er et andet fundamentalt element; den »overudligning«, som gælder til ulempe for møllerivirksomheder i lande med nedskrevet valuta, som må betale »negative« udligningsbeløb, går hånd i hånd med en tilsvarende »overudligning« for møllerivirksomheder i lande med en stærk valuta, men til deres fordel, da de oppebærer »positive« udligningsbeløb. Vi skal senere se, at det samme gør sig gældende for så vidt angår produktionsrestitutioner.
Kommissionen gør herefter gældende, at afsætningsmarkederne for så vidt angår visse af biprodukterne er dårlige, fordi disse biprodukter konkurrerer med foderstoffer fremstillet af majsgluten og med knuste majskorn fra tredjelande, hvis pris er faldende på markedet i lande med stærk valuta, og som følgelig ikke er undergivet udligningsbeløb, sådan at de indtægter, som producenterne kan opnå derfra, varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Hensyntagen til majskim synes ikke begrundet, idet de oftest forarbejdes til olie med oliekager som biprodukt, og ¡det olie ligesom oliekager ikke er omfattet af udligningsbeløbene. Det følger heraf, at fritagelsen for kim næppe har økonomisk virkning. Hvis dette argument var rigtigt, ville man dog ikke kunne undlade at spørge sig, hvad der begrunder anvendelsen af udligningsbeløb ved eksport af majskim.
Under hensyn til disse forskellige elementer gør Kommissionen gældende, at den inden for rammerne af sin skønsbeføjelse, som Domstolen har anerkendt i adskillige sager (navnlig dommen i Balkan-sagen af 24. 10. 1973, Sml., s. 1091, og dommen i Balkan-sagen af 22. 1. 1976, Sml., s. 19), kunne forudfastsætte satserne på skønsmæssig måde, og at de eksisterende forskelle er meget små. Over for den tekniske vanskelighed ved valget af forarbejdningskoefficienten har Kommissionen ganske simpelt med henblik på beregningen af udligningsbeløbene sidestillet forarbejdningskoefficienten for følgeprodukterne med den koefficient, der gælder for disse produkter inden for importafgiftsområdet. Tallet 1,80 repræsenterer således en »teknisk harmonisering«.
4.
Hvordan ligger det nu helt nøjagtigt med denne skønsbeføjelse, som Kommissionen påberåber sig?
I denne henseende forekommer det mig at være af afgørende betydning at sondre mellem artikel 1, stk. 2, litra b), i Rådets grundforordning nr. 974/71 og artikel 2, stk. 2, der alene er relevant i de foreliggende sager.
Hvad angår medtagelsen eller ikke-medtagelsen af et produkt eller en gruppe produkter i udligningsordningen, så har Domstolen faktisk i adskillige domme fastslået, at forvaltningskomiteen og Kommissionen havde en vid skønsbeføjelse, fordi det drejede sig om vurdering af en kompleks økonomisk situation.
Jeg har selv hævdet dette synspunkt i sagen Peiser (Sml. 1979, s. 1490 ff; dom af 5. 4. 1979, Sml., s. 1482 ff) hvad angår selve princippet om indførelse af udligningsbeløb for import af følgeprodukter af basisprodukter.
Denne »skønsmæssige forudfastsættelse« følger også uundgåeligt af den regelmæssige ugentlige fastsættelse af valutakurserne, som endog undertiden sker med forsinkelse, og Domstolen har i sin dom i IRCA-sagen af 7. juli 1976 (Sml., s. 1214 ff) fastslået, at den omstændighed, at de for beregningen af de monetære udligningsbeløb nødvendige faktorer først bestemmes efter udløbet af den periode, hvori disse beløb skal gælde, er en følge af selve udligningsbeløbsordningen og ikke kan påvirke gyldigheden af beløbenes fastsættelse.
Forordning nr. 974/71 giver selv mulighed for en vis »skønsmæssig forudfastsættelse« ved hensyntagen til den »midlertidige« udvidelse af kursudsvingene og til dens virkning på priserne.
For valutaerne i »slangen« beregnes udligningsbeløbene på grundlag af centralkurserne, og udsvingene inden for »slangen« bliver ikke taget i betragtning.
For de »flydende« valutaer nedsættes forskellen mellem på den ene side den valutakurs, der følger af den repræsentative kurs for den pågældende valuta i forhold til centralkursen for hver af valutaerne i »slangen«, og på den anden side á vista-kurserne for denne valuta i forhold til hver af valutaerne i »slangen«, med 1,50 (artikel 2, stk. 1, litra b).
Ændringen af udligningsbeløbene er betinget af en afvigelse på mindst et point fra den procentsats, der anvendes ved deres beregning (artikel 3). Den mindste forskel mellem markedskursen og de repræsentative kurser skal være 2,5 % i mindst en medlemsstat (artikel 4, stk. 1).
Der fastsættes intet beløb for de produkter, for hvilke beløbet kun har ringe betydning (almindeligvis mindre end 1 %) i forhold til deres gennemsnitsværdi (artikel 4, stk. 2).
Men abstraktionen og den »skønsmæssige forudfastsættelse« må ikke under henvisning til, at de er nødvendige følger af systemet, udstrækkes udover økonomiske realiteter. Når det ikke længere drejer sig om medtagelse eller ikke-medtagelse af et produkt under ordningen med udligningsbeløb, men om beregningen af den forholdsmæssige størrelse af disse beløb, dvs. anvendelsen af artikel 2, stk. 2, kan man ikke tale om »skønsmæssig forudfastsættelse«, når den valgte metode fører til at pålægge de forskellige følgeprodukter udligningsbeløb, hvis samlede størrelse er højere end det, der rammer den mcengde af basisproduktet, som anvendes til fremstilling af disse forskellige produkter.
Det følger af en enkel beregning, at fra det øjeblik, hvor summen af beløbene for samtlige de produkter, der fremkommer ved forarbejdningen af et bestemt basisprodukt, overstiger summen af beløbene for dette produkt, foreligger der en åbenlys mangel, for ikke at sige en vilkårlig beregning, i strid med visse minimumskrav.
Kommissionen har udtømt den tekniske skønsmargen, som den har, når den står over for valget af forarbejdningskoefficienten; det er ikke muligt »skønsmæssigt at forudfastsætte« yderligere ved at undlade at tage hensyn til de beløb, der rammer de andre følgeprodukter. Beregningen af incidensen på prisen på det forarbejdede produkt af anvendelsen af udligningsbeløbet på prisen for det produkt, hvoraf det afhænger, udgør en rent matematisk virksomhed, som ikke rejser principproblemer af den type, som opstod i de sager, som Domstolen har afgjort indtil nu. Domstolen har fastslået (dom af 24. 10. 1973 i Balkan-sagen, Sml., s. 1116, præmis 3, in fine) (
2
), at »denne beregningsmetode giver kun Kommissionen en snæver skønsmargen«, og jeg mener at kunne udlede af Domstolens dom i Roquettesagen af 12. november 1974 (Sml., s. 1230), at den monetære udligning for et produkt, der er fremstillet af et basisprodukt, under ingen omstændigheder kan være lig det fulde beløb af den monetære udligning for samtlige de produkter, der er fremstillet af nævnte basisprodukt.
Ifølge den sjette betragtning til Rådets forordning nr. 974/71 bør »de beløbsstørrelser, der skal bringes i anvendelse, ... begrænses til de beløb, der er strengt nødvendige for at udligne incidensen af valutaforanstaltningerne på priserne på de basisprodukter, for hvilke interventionsforanstaltninger er fastsat«. Domstolen har selv fastslået (dom i Roquette-sàgen, 20. 10. 1977, Sml., s. 1835 ff), at målet for ordningen med de monetære udligningsbeløb var begrænset til en snævert afgrænset udjævning af monetære forstyrrelser mellem medlemsstaterne, for hvis dette ikke var tilfældet, ville man lade de erhvervsdrivende bære en byrde, der ikke stod i forhold til valutaudsvingene.
5.
Valget af den koefficient, der anvendes ved beregningen af udligningsbeløbene for forarbejdede produkter, er ikke neutral ud fra et samhandelssynspunkt. Den valgte metode i de anfægtede forordninger har nødvendigvis ført til fordrejning i samhandelen mellem, medlemsstaterne og altså til en forskelsbehandling mellem producenterne i strid med artikel 40, stk. 3, i traktaten. Et system, som »overudligner« virkningerne af valutanedskrivningen, begunstiger de erhvervsdrivende fra lande med stærk valuta til skade for erhvervsdrivende fra lande med en svag valuta.
Det faktum, at to medlemsstater med svag valuta er interveneret til støtte for sagsøgerne, understreger kun det indlysende i denne konstatering. De virksomheder, som konkurrerer med majsproducenterne i lande med stærk valuta, har bedst mulighed for at bedømme, om udligningsbeløbene har en for dem skadelig indflydelse på konkurrencen. I denne forbindelse har Kommissionen fremlagt en skrivelse af 11. maj 1979 fra »Organisationen af tyske majsmøllevirk-somheder«, der protesterer mod visse ændringer af koefficienten, som jeg senere skal nævne, og som »kræver genindførelse af omregningssatsen på 1,80«. Denne skrivelse — der er skrevet efter at anmodningen fra Tribunal de Châlons-sur-Marne er indgået til Domstolen — gjorde gældende, at der forelå en »diskrimination af eksportørerne af majsgritz fra de medlemsstater, hvis valuta er overvurderet i forhold til ’slangen’, og navnlig af de tyske eksportøren«. De tyske majsproducenter har ikke, så vidt jeg ved, endnu iværksat truslen om »sagsanlæg til prøvelse af forordning nr. 746/79 ved skattedomstolene« i Tyskland, en trussel der blev fremsat i denne skrivelse.
Det følger i øvrigt af en skrivelse sendt til Kommissionen den 12. juli 1979 fra Sammenslutningen af Kornstivelsesvirksomhederne i Det europæiske økonomiske Fællesskab, at de erhvervsdrivende i denne branche i Det forenede Kongerige, i Belgien, i Frankrig, i Irland og i Italien klagede over, at nævnte forordning nr. 746/79 kun i begrænset grad havde korrigeret de kraftige konkurrencefordrejninger, der for producenterne i disse medlemsstater følger af beregningsmetoden for udligningsbeløbene for produkterne i stivelsesindustrien; de gentog med en ganske særlig understregning deres andragende til Kommissionen om at foretage en berigtigelse af grundlaget for beregningen af udligningsbeløbene for stivelsesprodukter, svarende til den, der blev foretaget i korn- og rissektoren ved forordning nr. 546/71 af 15. marts 1971, og som bestod i at lægge referenceprisen for det anvendte korn til grund ved beregningen af det udligningsprisen for det anvendte korn til grund ved beregningen af det udligningsbeløb, der opkrævedes for korn, og ikke længere tærskelprisen for korn, samt de udligningsbeløb, der blev opkrævet for »følgeprodukterne« (gluten) og for biprodukterne (klid og grynklid). Det er dog kun rigtigt at erkende, at de tyske og nederlandske stivelsesvirksomheder i selv samme skrivelse klart udtalte sig imod den af Kommissionen bestemte nedsættelse af udligningsbeløbet for stivelsesprodukter.
Muligheden for konkurrencefordrejninger er ikke undgået Domstolens opmærksomhed, idet Domstolen i »majs-gritz«-sagerne (Deutsche Getreideverwertung, dom af 4. 10. 1979) bad Rådet og Kommissionen om at afgive fornødne forklaringer vedrørende visse erklæringer fra parterne, der gav grundlag for at antage, at ordningen med udligningsbeløb kunne favorisere de tyske, belgiske og nederlandske udførsler til Frankrig.
Kommissionen vil utvivlsomt ikke have noget imod, at jeg uddrager følgende afsnit af det skriftlige svar, som den den 29. juni 1979 gav på dette spørgsmål:
»Hvis disse produkter (majsmel under position 11.01 E II, majsklid under position 23.02 Ala og b, majskim under position 11.02 GII) eksporteres (undtagen fra Frankrig) under anvendelse af udligningsbeløb, kan det hænde, at summen af de monetære udligningsbeløb for de forarbejdede produkter og biprodukter er større end udligningsbeløbet for den mængde råstof, der er nødvendigt til fremstilling af disse produkter. Der vil derfor rent faktisk heraf kunne følge en ugrundet fordel for virksomheder i lande med stærk valuta.«
Kommissionen fortsatte:
»Landene med stærk valuta har naturligvis vedrørende denne argumentation svaret, at den franske industri i vidt omfang kan skaffe sig forsyninger fra den nationale majsproduktion, hvis pris er mere fordelagtig end prisen for majs importeret fra tredjelande«, navnlig for amerikansk majs.
Denne begrundelse forekommer mig uden værdi, da denne fordel, som de franske møllerivirksomheder og stivelsesfabrikker har, følger af sagens natur, og da det ikke er tilladeligt at afskaffe den ved hjælp af en manipulation af udligningsbeløbene. Denne naturlige fordel modvirkes i øvrigt i vidt omfang af forøgelsen af produktionsomkostningerne i landene med svag valuta; beregningsmetoden for udligningsbeløbene i den pågældende sektor tager ikke hensyn til andre elementer (produktionsanlæg, energi ...), som for en væsentlig del indgår i den endelige omkostning for forarbejdede produkter, og som er mindre fordelagtige for erhvervsdrivende i lande med nedskrevet valuta.
Kommissionen anerkendte, at »udviklingen i eksporten af fine gryn af majs fra Tyskland og Benelux-landene til Frankrig i mange år havde vist sig ved en praktisk talt konstant forøgelse. Disse forøgelser er dog fra et mængdemæssigt synspunkt inden for en størrelsesorden, der er fuldstændig normal. Alt i alt er andelen af udenlandske leverancer i det franske forbrug af majsgritz kun ca. 20 %. Ligeledes andrager den tyske eksport af majsgritz til Frankrig kun ca. 10 % af den samlede eksport af denne vare fra Tyskland«. Det drejer sig mere nøjagtig om 10,5 % i 1974 og om 11 % i 1977; medens importen fra Tyskland af majsgritz til bryggerierne i 1974 udgjorde i3_4 % af det samlede franske forbrug, er importen steget til 16,7 % i 1977. Selv om den franske eksport af fine eller grove gryn ifølge Kommissionen viser en konstant stigning i denne periode, med en let nedgang over for tredjelande — netop i 1976 — er det ikke vanskeligt at antage, at denne forøgelse havde været mere betydningsfuld, hvis udligningsbeløbene i mindre omfang havde straffet den franske eksport af landbrugsfødevarer. Kommissionen erkender det i øvrigt mellem linierne: (jeg citerer)
»Men man kan ikke udelukke den gunstige virkning, der i et vist omfang er fremkaldt af den koefficient, som blev brugt ved beregningen af det monetare udligningsbeløb for fine gryn af majs. Det er grunden til, at Kommissionen er nået til den slutning, at en mindre nedsættelse af koefficienten ville betyde et system, der var mere konkurrenceneutralt«.
I slutningen af sit svar erkender Kommissionen, at den ny koefficient på 1,50 (fastsat ved forordning nr. 746/79). »skulle være mere konkurrenceneutral end koefficienten på 1,80, fordi det synes begrundet i et vist omfang at tage hensyn til biprodukterne fra fabrikationen affine gryn af majs«.
I en meddelelse givet Rådet den 10. februar 1978 vedrørende »de økonomiske virkninger af det agri-monetære system« var Kommissionen endnu mere klar og tydelig. Efter at have fastslået, at Nederlandene stærkt havde forøget sine »leverancer af majs importeret fra tredjelande«, skrev den (s. 17, nr. 36), at »den skønsmæssige karakter af de koefficienter, der anvendes ved beregningen af de monetære udligningsbeløb for forarbejdede produkter, har haft indflydelse på visse varestrømme; denne virkning afhænger af de forskellige produktionssystemer og af den beregningsmetode, der anvendes for at tage hensyn til basisprodukter, som er undergivet monetære udligningsbeløb, og som indgår i fabrikationen af det forarbejdede produkt«.
6.
Kommissionen havde faktisk allerede ved forordning nr. 1771/77 af 29. juli 1977 været nødt til at nedsætte koefficienten fra 1,80 til 1,60. Ved forordning nr. 746/79 af 11. april 1979, der trådte i kraft den 28. maj 1979, har Kommissionen som følge af en »dybtgående undersøgelse« atter nedsat udligningsbeløbene for grove og fine gryn af majs samt for andre produkter forarbejdet på basis af korn (navnlig majs- og hvedestivelse) :
—
for mel af første kvalitet (majsmel under position 11.01 Eli) er koefficienten gået ned fra 1,02 til 0,92 (mens koefficienten for »majs- importafgiften« forblev fastsat til samme beløb),
—
for grove og fine gryn af majs under position 11.02 A Va 1 og 2 er koefficienten, som var på 1,80, fastsat til 1,50,
—
for majskim, også formalet, under position 11.02 G II er den nedsat fra 0,75 til 0,68, samtidig med at koefficienten for »majs-importafgiften« forblev fastsar ril 0,75
—
for fodermel (majsklid under positionerne 23.02 Ala og b) henholdsvis fra 0,10 til 0,09 og fra 0,32 til 0,29, samtidig med at koefficienten for »importafgiften« blev opretholdt henholdsvis på 0,10 og 0,32.
—
Alle disse ændringer er trådt i kraft den 28. maj 1979.
Begrundelsen, som Kommissionen giver for disse ændringer i sin Bulletin nr. 4 af 1979 (s. 39) er, at de gør det muligt »bedre at tage hensyn til de tekniske forarbejdningsvilkår og disse produkters indbyrdes forhold«. Den relativt lange frist, der blev fastsat for anvendelsen af de to ovennævnte forordninger, viser ifølge Kommissionen, »at det kun drejer sig om en forbedring af systemet og ikke om en berigtigelse af de på en grundlæggende fejlagtig måde beregnede monetære udligningsbeløb«, og at »den anden ændring i øvrigt var led i en ’mere komplet’ revision af beregningsmetoderne for udligningsbeløbene, som ligeledes vedrører andre sektorer (navnlig mælk og mejeriprodukter samt kødprodukter)«.
Lovligheden af en forordning kan rigtignok ikke bestrides på grund af omstændigheder, der er indtrådt senere, hvad Domstolen også har fastslået ved dom i sagen Compagnie d'Approvisionnement af 13. juni 1972 (Sml. s. 408), og man kan ikke i sådanne forandringer se en tilvejebringelse af beviset for ugyldigheden af de anfægtede forordninger. Men en sammenligning af bestemmelserne i disse forordninger med bestemmelserne i de senere forordninger viser en ulige behandling, som ikke var begrundet hverken i forskellene i den faktiske situation eiier i overvejelser af almen karakter, uden forbindelse med anvendelsen af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 974/71; denne ulighed finder kun sin forklaring i en fejl begået ved beregningen af incidensen af udligningsbeløbet for basisproduktet, en fejl som Kommissionen senere har erkendt, omend med tilslørede vendinger.
Kommissionen har, hvad mere er, ved mindst to lejligheder indrømmet, at den har begået åbenlyse fejltagelser i en sammenhæng meget nær de foreliggende sager:
Ved forordning nr. 546/71 af 15. marts 1971 og ud fra betragtningen om, »at det har vist sig, at de skønsmæssigt fastsatte beløb, hvortil man havde fastsat den støtte (ydet ved indførsler til Frankrig fra medlemsstaterne og tredjelande) og de udligningsbeløb (opkrævet af Frankrig ved udførsel til medlemsstaterne og tredjelande), for så vidt angår mel af blød hvede og blandingsmel, rugmel, grove og fine gryn af hvede (hård hvede), grove og fine gryn af hvede (blød hvede), ved en klar fejltagelse har ført til en overdreven udligning af virkningerne af de foranstaltninger, der er nævnt i artiklerne 1 og 2 i forordning (EØF) nr. 1586/69«, har Kommissionen med tilbagevirkende kraft nedsat de udligningsbeløb, der opkræves ved eksport fra Frankrig.
Ved forordning nr. 751/75 af 21. marts 1975 og ud fra den betragtning, at »erfaringen har vist, at den beregning, der er foretaget indtil nu, af de monetære udligningsbeløb for visse forarbejdede produkter [forarbejdet på grundlag af korn] fører til beløb, hvis niveau er højere end incidensen [på prisen for det forarbejdede produkt af anvendelsen af udligningsbeløbet på prisen for basisproduktet, hvoraf de afhænger]; at dette fører til eller risikerer at resultere i handelsstrømme, der fører til konkurrenceforvridning og bringer den fælles markedsordnings gnidningsløse funktion i fare; for de pågældende produkter er det følgelig hensigtsmæssigt at fastsætte et udligningsbeløb på grundlag af de elementer, der er bedst i overensstemmelse med den faktiske situation«, har Kommissionen atter ændret udligningsbeløbet for disse produkter.
For at resumere mine hidtidige bemærkninger kan jeg konstatere, at valget af koefficienten 1,80 har haft til virkning på kunstig vis at forøge eksporten af grove og fine gryn af majs fra lande med stærk valuta, en udvikling, som udtrykkelig er blevet erkendt af Kommissionen allerede fra juli 1977, mens ordningen netop burde tjene til at forhindre kunstige omlægninger i samhandelen, der følger af de valutariske udsving, og ikke at fremkalde dem eller forværre dem. Det er altså ikke muligt at påberåbe sig nødvendigheden af at forlige en konflikt ud fra »mere tungtvejende« økonomiske interesser, en situation i hvilken det er vanskeligt at konstatere en åbenlys fejltagelse. I den foreliggende situation drejede det sig kun om at tage hensyn til tekniske betingelser for forarbejdningen af majs og ikke om at foretage en helhedsvurdering af markedssituationerne på kornområdet eller vedrørende »udviklingen på langt sigt af varestrømmene«. Sådanne overvejelser har kun betydning, når det — og lad mig gentage det — drejer sig om selve princippet med indførelse af udligningsbeløb eller medtagelsen af visse produkter eller grupper af produkter under ordningen; de har ikke betydning for beregningsmetoderne, når deres indførelse en gang er blevet bestemt. Det er ikke forbudt for Kommissionen at foretage visse »forbedringer« i den oprindelige ordning, men af de grunde, som jeg har redegjort for, ser jeg i disse forbedringer en bekræftelse af realiteten i forvridningerne eller risikoen for forvridninger af konkurrencen.
Selv om der fortsat består visse uoverensstemmelser mellem beregningerne foretaget af sagsøgerne, af den franske regering og af Kommissionen, må summen af udligningsbeløbene for alle de forarbejdede produkter ikke under nogen omstændigheder overstige det beløb, der gælder for basisproduktet. Hvis det skønsmæssigt fastsatte tal 1,80 for fine eller grove gryn ikke svarer til den økonomiske virkelighed, er det rette hjælpemiddel enten at fastsætte et ækvivalensforhold mere i overensstemmelse med denne virkelighed og fuldt ud at fradrage incidensen af de beløb, der gælder for de andre følgeprodukter, med det forbehold at betydningen af denne incidens bliver begrænset ved anvendelsen på disse produkter af en nedsat forarbejdningskoefficient, eller at formindske de anfægtede beløb med overskridelsen af udligningen fordelt mellem biprodukterne i forhold til vægten af disse sidste.
Domstolen er imidlertid ikke, i det mindste ikke inden for rammerne af artikel 177, kompetent til at sætte sig i lovgivers sted for at vælge mellem de to metoder, der er anført i spørgsmål nr. 3 i den tredje af de forelagte sager. I henhold til artikel 6 i Rådets forordning nr. 974/71 tilkommer det alene Kommissionen at fastsætte udligningsbeløbene. Selv i tilfælde af annullation under et direkte søgsmål påhviler det den institution, fra hvilken en annulleret retsakt hidrører, at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger, om nødvendigt ved hjælp af en sagkyndig vurdering.
Hvad angår spørgsmålet om at begrænse virkningerne af en konstateret ugyldighed, således som Kommissionen opfordrer til, skal jeg begrænse mig til at bemærke, at en sådan undtagelse fra »erga omnes«-virkningen af en annullation kun er fastsat inden for rammerne af annullationssøgsmål (artikel 174); den er på ingen måde påkrævet inden for rammerne af artikel 177, da en konstatering af ugyldighed pr. definition kun direkte kan gavne sagsøgerne i hovedsagen inden for rammerne af deres påstande og af deres søgsmåls genstand.
III —
To andre grunde kunne føre til den antagelse, at de anfægtede forordninger ikke er gyldige. Den ene blev allerede fremført af den franske regering i dens skriftlige indlæg i de to første sager; den grunder sig i manglen på hensyntagen til produktionsrestitutionen for stivelse. Den anden blev navnlig udviklet i den tredje sag; den vedrører valget af grundlaget for beregningen.
1.
Sagsøgeren i hovedsagen i den tredje sag erklærer, at for så vidt angår majsstivelse (position 11.08 AI) tager beregningen af udligningsbeløbene ikke hensyn til produktionsrestitutionen for denne vare.
Rådets grundforordning nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 indeholder følgende betragtning (den ottende) :
»På grund af den særlige markedssituation for kornstivelse, kartoffelstivelse og glucose fremstillet ved hjælp af den såkaldte ’direkte hydrolyse‘-metode, kan det vise sig nødvendigt at fastsætte en produktionsrestitution, således at de af denne industri anvendte basisprodukter kan stilles til disposition til en lavere pris end den, der ville fremkomme ved anvendelsen af importafgiftsordningen og en fælles prisordning.«
Ved forordningerne nr. 2742/75 af samme dato og nr. 1665/77 af 20. juni 1977 har Rådet fastsat gennemførelsesbestemmelser for ordningen med produktionsrestitutioner således, at der indføres en prisforskel mellem majsstivelse og de andre produkter, der fremstilles af denne kornsort. Restitutionsbeløbet blev fastsat til 17 regningsenheder ved den sidste af disse forordninger.
Men i det tilfælde, hvor en producent etableret i en medlemsstat med stærk valuta forsyner sig med majs, basisproduktet, i en medlemsstat med svag valuta for at reeksportere det efter forarbejdning til stivelse til en stat af sidstnævnte type, fører det ved Kommissionens forordning nr. 572/76 indførte system til en overudligning af de valutariske forskelle. Den omstændighed, at stivelsesfabrikkerne i lande med stærk valuta i stort omfang anvender amerikansk majs, påvirker ikke rigtigheden af denne konstatering. Produktionsrestitutionerne ydes faktisk i »grøn valuta«, og produktionsrestitutionen, der betales i »grøn tysk valuta« er f.eks. højere end den samme restitution betalt efter den franske »grønne kurs«.
Det forhold, at der ikke tages hensyn til produktionsrestitutionen ved beregnigen af de monetære udligningsbeløb for stivelse, har til følge at ændre nettobeløbet for den af producenten opnåede restitution i det tilfælde, hvor det følgeprodukt, som han fabrikerer, er genstand for vareudveksling mellem medlemsstaterne. Alt sker, som om der for de stivelsesprodukter, der udveksles mellem medlemsstaterne, blev ydet en nedsat restitution i forhold til den fælles sats (17 regningsenheder) til producenten i den stat, hvis valuta er svagere, og til gengæld en forhøjet restitution til producenten i den stat, hvis valuta er stærkere. Således bliver den ensartede prisforskel, som Rådet havde til hensigt at indføre mellem majsstivelse og de andre af majs fremstillede produkter, bragt i fare, og en forvridning bliver skabt til fordel for producenterne i medlemsstater med stærk valuta til skade for producenterne i medlemsstater med svag valuta.
Ved Domstolens dom i sagen Roquette af 12. november 1974 (Sml., s. 1230) har Domstolen fastslået (præmis 19), at det var »i strid med formålet med forordning nr. 974/71 ved vurderingen af ’indførselsomkostningerne’ at tage hensyn til importafgiftens faste element ved import af produkter forarbejdet af korn, idet dette element er indført ud fra overvejelser — beskyttelse af forarbejdningsindustrien — der er totalt fremmede for formålet med forordning nr. 974/71«, og (præmis 20) at »denne hensyntagen ... har bevirket, at eksportørerne af følgeprodukter er blevet påfort en belastning, som er uden sammenhæng med valutasvingningerne, og som følge heraf, at deres konkurrencemæssige stilling er forringet«. Det er ligeledes i strid med formålet med forordning nr. 974/71 ikke at tage hensyn til den monetære incidens på prisen for de pågældende følgeprodukter (majs og kornstivelse) af den restitution, der ydes ved deres produktion, en incidens, der er forskellig på grund af afvigelserne mellem »den grønne kurs« og den reelle kurs for de svage valutaer. Mangelen på hensyntagen til dette element skyldes, at der i medfør af den monetære udligningsordning ydes en supplerende beskyttelse af forarbejdningsindustrien i medlemsstater med stark valuta.
Ligesom i forbindelse med forarbejdningskoefficienten forekommer det mig, at rigtigheden af sagsøgerens opfattelse bliver bekræftet af den senere regulering. Kommissionens forordning nr. 851/79 af 30. april 1979 om fastsættelse af eksportrestitutionerne for produkter forarbejdet på basis af korn og ris udstrækker ordningen med monetær udligning til beregningen af restitutionerne.
For stivelse af korn og majs og for kartoffelstivelse opnås eksportrestitutionen ved anvendelsen i første række af den monetære koefficient på det beløb, der er anført i den højre kolonne i bilaget til denne forordning, og i anden række ved nedsættelse med et beløb lig med produktionsrestitutionen pr. ton af den færdige vare.
For at råde bod på denne ulighed mellem forsyningsomkostningerne for stivelsesfabrikkerne i lande med svag valuta og deres konkurrenter i lande med stærk valuta må man enten udskille produktionsrestitutionen fra prisen for det tilsvarende basisprodukt (interventionsprisen) med henblik på beregningen af de beløb, som skal opkræves for stivelsesprodukterne (eller som skal ydes for disse produkter), eller på produktionsrestitutionen anvende den monetære koefficient, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, i Kommissionens forordning nr. 1380/75 af 29. maj 1975 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende monetære udligningsbeløb. Men det tilkommer ikke Domstolen inden for rammerne af de foreliggende sager at vælge mellem disse forskellige gennemførelsesbestemmelser.
Udligningsbeløbet for kartoffelstivelse (position 11.08 AIV) skal være identisk med beløbet for majsstivelse, hvorfor metoden ved beregningen af dette sidste ligeledes gælder for beregningen af det første, som er forblevet det samme under hele den her omhandlede periode (1976-1978). Manglerne ved beregningen af beløbene for majsstivelse gælder ligeledes for beregningen af beløbet for kartoffelstivelse.
2.
Mendens udligningsbeløbet for korn beregnes på grundlag af »referenceprisen« for blød hvede af den mindste brødkornskvalitet, der gælder for interventionsopkøb af brødkorn, så beregnes udligningsbeløbene for kornstivelse (position 11.08 A III) og for biprodukterne på grundlag af tærskelprisen nedsat med produktionsrestitutionen og ikke på grundlag af referenceprisen nedsat med denne restitution. Referenceprisen for blød hvede egnet til brødfremstilling blev indført ved Rådets forordning nr. 1143/76 af 17. maj 1976 om ændring af grundforordning nr. 2727/75. Dog blev der ikke efter Rådets forordning nr. 1151/76 af 17. maj 1976 fastsat nogen særlig referencepris for høståret 1978-1977; denne pris er lig med enhedsinterventionsprisen for blød hvede.
Sagsøgeren hævder her også, at forskellen mellem tærskelprisen og referenceprisen for beregningen af beløbene for de forarbejdede produkter er årsagen til konkurrencefordrejninger mellem producenterne.
Kommissionen svarer herpå, at man ud fra økonomiske overvejelser må basere sig på forsyningsprisen for stivelsesfabrikanterne. Denne pris er lig tærskelprisen nedsat med produktionsrestitutionen. Hvis den for at beregne udligningsbeløbene for majsstivelse fra 1977 havde baseret sig på interventionsprisen for denne kornsort, skyldes det, at forsyningsposen for majs oversteg interventionsprisen fra 1977, og at »logikken i det agri-monetære system« førte til at betragte interventionsprisen som den maksimale pris med henblik på beregningen af udligningsbeløbene. Til gengæld havde markedsprisen for majs for 1977 stedse været højere end tærskelprisen, hvilket havde ført Kommissionen til at vælge tærskelprisen og ikke interventionsprisen som den »støttepris«, ud fra hvilken beløbene for majsstivelse er blevet beregnet. Hvad angår forsyningsprisen for korn forarbejdet til stivelse, er prisen i modsætning til det, som er sket for majsen, stedse forblevet lavere end »referenceprisen for korn« under hele den omhandlede periode.
Hvad enten man som grundlag tager tærskelprisen eller interventionsprisen, er der ikke anledning til at hense til incidensen af produktionsrestitutionen, idet interventionsprisen er forblevet lavere end tærskelprisen nedsat med restitutionen.
For så vidt angår valget af det prisniveau, ud fra hvilket udligningsbeløbene bør beregnes, mener jeg derimod, at denne pris i det mindste for kornsektoren kun kan være interventionsprisen og ikke tærskelprisen. Forordning nr. 974/7l's ordlyd lader ikke nogen tvivl tilbage i denne henseende og tillader ikke, at man benytter et vagt begreb som »støttepris«. I Italien er det i øvrigt interventionsprisen, der er lavere end tærskelprisen, som bestemmer opkøbsprisen for majs bestemt til fabrikation af stivelse. For så vidt angår kornstivelse bør grundlaget for beregningen af udligningsbeløbet for dette produkt udgøres af referenceprisen for blød hvede, nedsat med produktionsrestitutionen, og ikke af tærskelprisen nedsat med restitutionen. Producenterne af kornstivelse bruger faktisk helst mel af korn snarere end selve kernen. Men mel fra korn, der er egnet til brødfremstilling, er faktisk et produkt, for hvilket der eksisterer eji særlig interventionspris.
Valget af tærskelprisen som beregningsgrundlag går imod landmændenes komplementaritet og produktionens specialisering inden for Fællesskabet.
Hvis den fælles markedsordning for kornsektoren giver det franske landbrug overdrevne fordele, må man råde bod herpå ved vedtagelsen af ad hoc landbrugsforordninger og ikke ved anvendelsen af monetære udligningsbeløb.
IV —
Det står tilbage at undersøge problemet med sorbitol, der indeholder mere end 2 % mannitol, fremstillet af majs, og tilfældet med isoglucose, også fremstillet af majs.
Det drejer sig om to produkter, der er fremstillet af stivelse, hvis industrielle afsætningsmarkeder er talrige og i fortsat udvikling. Denne særlige sektor inden for majsstivelsesindustrien karakteriseres af en høj teknisk udvikling, og den ligger meget nærmere forarbejdningsindustrierne end landbrugssektoren i almindelighed.
1.
Sorbitol er et produkt fremstillet af glucose, af dekstrose og af fruktose, anvendt på medicinalvareområdet og til fremstilling af C vitamin. Det henhører enten under kapitel 29 »organiske kemikalier« (position 29.04 C), eller kapitel 38 (diverse kemiske produkter) (position 38.19 T). Det er altså ikke et »land-brugs«-produkt i traktatens bilag IPs forstand; det er dog undergivet en begyndelse til en fælles markedsordning skabt ved Rådets forordning nr. 1059/69 af 28. maj 1969 om fastsættelse af en ordning for handelen med visse varer fremstillet af landbrugsprodukter, vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 235, fordi det indeholder mere end 2 % mannitol, der fabrikeres på basis af majs.
Den mængde majs, basisproduktet, der betragtes som værende indgået i fabrikationen af denne vare, fastsættes til 172 eller 245 kilo alt efter om sorbitolen foreligger i vandholdig opløsning eller ej. Dette følger af Rådets forordning nr. 1060/69 af 28. maj 1969 som ændret ved forordning nr. 3058/75 af 24. november 1975 om fastsættelse af mængderne af de basisprodukter, der anses som medgået til fremstilling af varer, der henhører under forordning nr. 1059/69. Men artikel 3, stk. 3, i denne forordning bestemmer, at »mannitol, henhørende under underposition 29.04 CII, og sorbitol, henhørende under underposition 29.04 C III og 38.19 T i den fælles toldtarif, for hvilke der opkræves et variabelt element beregnet på grundlag af en sukkermængde, anses som fremstillet af hvidt sukker, for hvilket der ydes den i artikel 9, stk. 6, i forordning nr. 1009/67 omhandlede produktionsrestitution«.
Den forbindelse, der eksisterer mellem basisproduktet (majs) og følgeproduktet, er følgelig meget løsere end tilfældet er for fine gryn eller stivelsesprodukterne : den merværdi, der føjes til basisproduktet, er meget vigtigere end komponenten »prisen for basisproduktet«, og jeg mener, at Kommissionen på grundlag af den forannævnte rådsbestemmelse havde en meget videre skønsmargen end i tilfalde med semulje- og stivelsesprodukterne.
2.
Sagsøgeren i den tredje hovedsag påstår, at kostprisen for isoglucose afhænger af majsprisen og ikke af saccharoseprisen, og at udligningsbeløbet for dette produkt følgelig bør baseres på udligningsbeløbet for basisproduktet, dvs. for majs. Kommissionen hævder, at isoglucose konkurrerer med flydende sukker. Prisen for isoglucose bestemmes derfor i virkeligheden af interventionsprisen for sukker og ikke af interventionsprisen for majs, og kritikken vedrørende udligningsbeløbene for dette produkt er følgelig ikke holdbar.
Problemet opstår, fordi isoglucose på den ene side er et forarbejdet landbrugsprodukt, som normalt hidrører fra stivelse forarbejdet til glucose, men på den anden side er et substitutionsprodukt, der konkurrerer direkte med flydende sukker hidrørende fra forarbejdningen af sukkerroer eller sukkerrør. Det forekommer mig, at sagsøgeren således vil, at det bånd, der knytter isoglucose til sukker, skal være endnu løsere, og at dette produkt ganske bliver knyttet til det basisprodukt, hvoraf det fremstilles.
I den periode, der berøres af hovedsagerne, har isoglucose henhørende under positionerne 17.02 D og 17.05 C til stadighed rent faktisk varet sidestillet med sukker i forbindelse med udligningsbeløbene. Det er først fra den 1. juli 1977, at isoglucose formelt er blevet udskilt fra sukker, idet det dog stadig er omfattet af denne sektor. Dette følger af Kommissionens forordning nr. 1474/77 af 30. juni 1977, som indeholder følgende betragtning (den tredje) :
»Rådet indførte ved forordning (EØF) nr. 1111/77 af 17. maj 1977 fælles bestemmelser for isoglucose; isoglucose er et direkte erstatningsprodukt for det ved forarbejdning af sukkerroer eller sukkerrør fremkomne flydende sukker; dette produkt konkurrerer direkte med flydende sukker, for hvilket der er fastsat monetære udligningsbeløb ved forordning (EØF) nr. 938/77;
under disse omstændigheder gør tilstedeværelsen af monetære udligningsbeløb for sukker det nødvendigt ligeledes at fastsætte udligningsbeløb for isoglucose; såfremt sidstnævnte beløb ikke bliver fastsat, vil der uden tvivl kunne opstå fordrejninger i samhandelen med det pågældende produkt; ovennævnte forordning (EØF) nr. 938/77 bør derfor suppleres«.
Siden den 1. juli 1977 bærer del 7 af bilag I til Kommissionens forordninger vedrørende de monetære udligningsbeløb ikke længere overskriften »sukker«, men »sukker og isoglucose«. Ved Rådets forordning nr. 2560/77 af 7. november 1977 om ændring af nomenklaturen for visse landbrugsprodukter, forskellige forordninger vedrørende disse produkter og den fælles toldtarif, er underposition 17.05 C I fra den 1. januar 1978 blevet erstattet af underposition: »21.07 F III, sirup af isoglucose, tilsat smagsstoffer eller farvestoffer«. Kapitel 21 har overskriften »diverse produkter fra næringsmiddelindustrien«.
Under hensyn til dette aspekt af forholdene mener jeg, at der ikke, selv før den 1. juli 1977, kunne være en matematisk forbindelse mellem udligningsbeløbet for majs og udligningsbeløbet for isoglucose. Kommissionen har meget belejligt anført, at generaladvokat Capotorti i sit forslag til afgørelse i sagen Milac (dom af 3. 5. 1978, Sml. s. 1041 ff) havde gjort gældende, at med henblik på forordning nr. 974/71 artikel 1, stk. 2 »er det ... tilstrækkeligt, at prisen på en vare, der ikke er underlagt interventionsordningen, afhænger af prisen på en anden vare, der er underlagt interventionen (og henhører under de fælles markedsordninger for landbrugsvarer); og det er ikke nødvendigt, at sidstnævnte vare er det råstof, hvoraf den anden afledes. Der kan også være tale om indbyrdes konkurrerende varer, såfremt det kan bevises, at priserne på den vare, der ikke er underlagt interventionsordningen, dannes på grundlag af priserne på den anden vare«.
V —
I den tredje sag, som er forelagt Domstolen, stiller Tribunal d'instance de Lille det principielle spørgsmål om reglerne for tilkendelse af renter i forbindelse med beløb, der uretmæssigt er opkrævet hos erhvervsdrivende. For det tilfælde, at ugyldigheden af de anfægtede forordninger skulle konstateres, og inden kendelsen om tilbagebetaling af de beløb, der er opkrævet for meget, herunder renter, ønsker den nationale ret at sikre sig, at den deraf følgende byrde endeligt afholdes af fællesskabsbudgettet.
Det samme spørgsmål er stillet i sag 130/79, Express Dairy Foods, som netop er domsforhandlet den 12. februar 1980. Kommissionen mener, at dette spørgsmål, »som er af betydning for forbindelserne mellem medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner, ikke kan afgøres inden for rammerne af en tvist for en national ret mellem en privat og en medlemsstats forvaltning og derfor ikke kan være genstand for et præjudicielt spørgsmål«. Den mener endvidere, at svaret på dette spørgsmål ikke vil være til nogen som helst nytte for den nationale ret ved afgørelsen af hovedsagen.
Kommissionens synspunkt forekommer mig nyt og ville, hvis det skulle blive accepteret, resultere i, at Domstolen skulle erklære sig for inkompetent i et betydeligt antal sager, som forelægges Domstolen i henhold til artikel 177. Det er overraskende i betragtning af, at Kommissionens befuldmægtigede i sagen Roquette, som Domstolen afgjorde ved dom af 21. maj 1976 (Sml., s. 686), som grundlag for en påstand om afvisning af et erstatningssøgsmål fremsat som følge af ikke-betaling af renter havde hævdet, at »den rigtige vej snarere synes at være at få sendt et nyt præjudicielt spørgsmål til Domstolen for at forespørge den, om den franske stat var forpligtet til at betale sagsøgeren de renter, der knyttede sig til det uretmæssigt opkrævede beløb, idet EUGFL herved uden videre blev debitor«.
Jeg vil for min del sondre mellem selve princippet vedrørende ydelsen af renter og problemet om deres budgetmæssige kontering. Domstolen er under alle omstændigheder kompetent til at besvare den første del af spørgsmålet.
Som Domstolen har fastslået i den ovennævnte dom i Roquette-sagen af 21. maj 1976, fremgår det af bestemmelserne vedrørende Fællesskabets egne indtægter, nemlig Rådets beslutning af 21. april 1970 og Rådets forordning nr. 2/71 af 2. januar 1971 om gennemførelse af denne, sammenholdt med Rådets forordning nr. 729/70 af 21. april 1970 angående finansieringen af den fælles landbrugspolitik, at det påhviler de nationale myndigheder, for Fællesskabets regning og i overensstemmelse med fællesskabsrettens bestemmelser, at sikre opkrævningen af de monetære udligningsbeløb.
Disse opkrævninger foretages af medlemsstaterne i overensstemmelse med deres ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser. Tvister vedrørende tilbagebetaling af beløb opkrævet for Fællesskabets regning henhører derfor under de nationale retters kompetence og bør afgøres af disse ved anvendelse af deres nationale love, for så vidt fællesskabsretten ikke regulerer forholdet.
Hvad angår konteringen af renteudgiften enten på de nationale budgetter eller på Fællesskabernes budget eksisterer der kun et forslag til forordning fremsat af Kommissionen til Rådet den 14. februar 1973 vedrørende renter af udbetalte beløb, der skal tilbagebetales. Dette forslag, som aldrig er blevet offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende havde, efter at være blevet godkendt af Europa-Parlamentet, været genstand for ændringer, oversendt til Rådet den 20. september 1973, men det er endeligt blevet trukket tilbage af Kommissionen den 8. december 1976. Der er fra den europæiske regnskabsførings synspunkt her et urovækkende retligt tomrum, der kan være årsag til fordrejninger, som burde fjernes på fællesskabsplan.
Budgetordningen for de negative udligningsbeløb var på det pågældende tidspunkt indrettet på følgende måde: de udligningsbeløb, der blev opkrævet i sambandelen mellem medlemslandene, blev med henblik på finansieringen af den fælles landbrugspolitik betragtet som en del af interventionsforanstaltningerne til regulering af landbrugsmarkederne (artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 974/71). EUGFL skulle bogføre forskellen mellem de af hver medlemsstat ydede og opkrævede beløb.
I samhandelen med tredjelande blev de udligningsbeløb, der opkræves ved udførsel, fradraget eksportrestitutionerne (artikel 4 a). Fastsættelsen af det samlede beløb, der skulle fradrages restitutionerne, kunne foretages efter en helhedsmetode. For regnskabsførelsen i henhold til fællesskabsbudgettet blev dette beløb betragtet som fradraget restitutionerne, således at alene den del, der oversteg dette beløb, blev betragtet som egen indtægt.
Som forholdene er nu, tilkommer det de nationale myndigheder ved tilbagebetaling af uretmæssigt opkrævede afgifter at regulere ethvert accessorisk spørgsmål i forbindelse med denne tilbagebetaling, som f.eks. den eventuelle betaling af renter. Tribunal d'instance de Lille er altså alene kompetent til at afgøre, om der skal ydes renter; intet hindrer den i det, hvis fransk ret tillader det, eller hvis, som jeg mener det, et naturligt rimelighedsprincip, fælles for medlemsstaternes retssystemer, forpligter den til — i lighed med Finanzgericht Hamburg's afgørelse af 16. maj 1978 vedrørende uretmæssigt ydede beløb — at fastslå, at pligten til at tilbagebetale uberettiget opkrævede beløb udstrækkes til renter i forbindelse med disse beløb.
Jeg skal herefter foreslå, at Domstolen som svar på de stillede spørgsmål kender for ret, at i det omfang, det ovenfor er angivet:
1.
bilag I, del 1, i Kommissionens forordninger nr. 1910/76 af 30. juli 1976 og nr. 2466/76 af 8. oktober 1976 om fastsættelse af de beløb, der skal opkræves ved eksport fra Frankrig af fine og grove gryn af majs, er ugyldigt;
2.
bilag I, del 1, i Kommissionens forordning nr. 652/76 af 24. marts 1976 om fastsættelse af de beløb, der skal opkræves ved eksport fra Frankrig af stivelse af majs, af korn og af kartofler, er ugyldigt;
3.
det påhviler den nationale ret at træffe afgørelse vedrørende renter af de beløb, der er opkrævet som udligningsbeløb, og som skal tilbagebetales.
(
1
) – Oversat fra fransk.
(
2
) – Skal formentlig være Sml. 1973, s. 1116) præmis 37, in fine) o.a.