61994C0029
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 15. december 1994 (
*1
)
A — Indledende bemærkninger
1.
Til grund for nærværende forenede sager ligger syv anmodninger om præjudiciel afgørelse fra Tribunal de grande instance de Charleville-Mézières, hvorved denne retsinstans har forelagt ét og samme præjudicielle spørgsmål, der drejer sig om retsvirkningerne af de nationale retsforskrifter, som er blevet udstedt til gennemførelse af direktiv 82/489/EØF (
1
) Direktivet indeholder bestemmelse om foranstaltninger, der for frisører skal lette den faktiske udnyttelse af etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser.
2.
Alle hovedsagerne er straffesager, hvori der er rejst tiltale mod de pågældende i anledning af, at de har drevet frisørsaloner uden at være i besiddelse af et gyldigt kvalifikationsbevis som frisør, og uden at der var nogen for salonens drift ansvarlig person med det krævede kvalifikationsbevis.
3.
I henhold til lov nr. 46-1173 (
2
) (herefter benævnt »loven«) om vilkårene for adgang til frisørfaget, jf. artikel 3, skal enten indehaveren af en frisørsalon eller en for salonens drift ansvarlig person være indehaver af et gyldigt kvalifikationsbevis som frisør. Der gælder kun en undtagelse for så vidt angår kommuner med færre end 2000 indbyggere, men denne undtagelsesregel er åbenbart ikke relevant her.
4.
Til overtrædelser af loven er der ifølge artikel 5 knyttet sanktioner. Der kan herved være tale om bøder, og i gentagelsestilfælde endog om lukning af salonen. Den strafferetlige forfølgning af de tiltalte er baseret på lovens artikel 5, sammenholdt med artikel 3.
5.
Det fremgår af de meget kortfattede forelæggelsesdomme, at der ønskes en besvarelse af det spørgsmål, om den til gennemførelse af direktiv 82/489 udstedte lov nr. 87-343 af 22. maj 1987 indebærer en mod fællesskabsretten stridende forskelsbehandling mellem henholdsvis EF-statsborgere og franske statsborgere. Ved lov nr. 87-343 blev der i loven indsat en artikel 3-1, hvorefter EF-statsborgere, jf. artikel 2 i direktiv 82/489 (
3
), ikke behøver at opfylde kravene i artikel 3, såfremt de har udøvet virksomhed som frisør i en anden medlemsstat, for så vidt følgende betingelser i denne forbindelse har været opfyldt:
1)
Der skal være tale om en faktisk udøvelse af denne form for virksomhed, og denne skal have været lovlig efter de gældende bestemmelser om udøvelse af virksomhed som frisør i den medlemsstat, hvor virksomheden er blevet udøvet.
2)
Den pågældende skal endvidere have udøvet virksomheden som selvstændig eller som ansvarlig for en forretnings drift i en periode på seks år. Der gælder dog kun et krav om udøvelse af virksomhed som omhandlet i en periode på tre år, såfremt den pågældende dokumenterer følgende for de relevante franske myndigheder:
—
vedkommende skal enten forinden have gennemført en uddannelse på mindst tre år, der er afsluttet med et kvalifikationsbevis, som anerkendes af staten eller en kompetent faglig sammenslutning, i overensstemmelse med de gældende bestemmelser om adgang til frisørfaget
—
eller vedkommende skal have haft lønnet beskæftigelse som frisør i mindst fem år.
6.
Endvidere gælder der i overensstemmelse med direktivets artikel 2, stk. 2 (
4
), regler om aldersgrænser og bestemte perioder med virksomhed som frisør for så vidt angår de tidsrum, der kan tages i betragtning (
5
).
7.
Sidst i lov nr. 87-343, der kun indeholder en enkelt artikel, anføres det, at reglerne er overgangsregler, der skal gælde i en overgangsperiode, indtil der er blevet gennemført en mellem EØF's medlemsstater bindende ordning om harmonisering af de uddannelsesmæssige krav, der skal være opfyldt for at få adgang til frisørfaget.
8.
I et cirkulære, nr. 88010 af 27. juli 1988 om anvendelse af lov nr. 87-343, hedder det bl.a., at bestemmelserne i lov af 22. maj 1987 ligeledes finder anvendelse på frisører med fransk statsborgerskab, for hvis vedkommende de omhandlede betingelser har foreligget opfyldt i en anden medlemsstat end Frankrig.
9.
Den forelæggende retsinstans går — uden udtrykkeligt at anføre dette — åbenbart ud fra, at de for EF-statsborgere fra andre medlemsstater end Frankrig gældende bestemmelser er mere fordelagtige end dem, der gælder for franske statsborgere, som ikke har gjort brug af deres rettigheder efter fællesskabsretten. Den forelæggende retsinstans' spørgsmål til Domstolen er:
Indebærer artikel 3 og 3-1 i lov nr. 46-1173 af 23. maj 1946 en forskelsbehandling mellem henholdsvis EF-statsborgere og franske statsborgere, jf. herved lov nr. 87-343 af 22. maj 1987, der er udstedt til gennemførelse af EF-direktiv 82/489/EØF af 19. juli 1982?
B — Stillingtagen
10.
Går man ud fra ordlyden af det præjudicielle spørgsmål, ønskes der en fortolkning af bestemmelser i national ret, som Domstolen savner kompetence til at give (
6
). Det er dog Domstolens faste praksis på grundlag af den relevante fællesskabsretlige problematik at omformulere tvetydige præjudicielle spørgsmål om, hvorledes bestemmelser i national ret skal fortolkes, eller om, hvorvidt sådanne bestemmelser er forenelige med fællesskabsretten. Domstolen bestræber sig i denne forbindelse på ved besvarelsen af det omformulerede spørgsmål over for den forelæggende retsinstans at angive sådanne kriterier, der er behov for ved afgørelsen af tvisten for denne (
7
).
11.
Den franske regering har herved foreslået en ændret formulering af spørgsmålet. Ved dette ønskes det i realiteten oplyst, hvorvidt direktiv 82/489 og EF-traktatens artikel 52 skal fortolkes således, at bestemmelserne heri er til hinder for en national lovgivning, der indebærer en forskelsbehandling mellem henholdsvis EF-statsborgere og indenlandske statsborgere.
12.
Kommissionen ønsker at placere det præjudicielle spørgsmål i den konkrete sammenhæng. Ved spørgsmålet ønskes det i realiteten oplyst, hvorvidt fransk lovgivning, jf. artikel 3 og 3-1 i loven af 1946, giver anledning til en »omvendt forskelsbehandling« af franske statsborgere, der har gennemført deres faglige uddannelse i Frankrig, og i bekræftende fald, hvorvidt dette er foreneligt med fællesskabsretten.
13.
Sammenfattende må spørgsmålet efter min opfattelse forstås således: Er en »omvendt forskelsbehandling«, som udspringer af artikel 3 og 3-1 i lov nr. 46-1173, forenelig med fællesskabsretten, herunder navnlig direktiv 82/489 og EF-traktatens artikel 52?
14.
Inden sit forslag til, hvorledes det præjudicielle spørgsmål (
8
) bør besvares, har Kommissionen fremsat en række bemærkninger vedrørende det nuværende indhold af de fællesskabsretlige regler om etableringsretten og fri udveksling af tjenesteydelser for frisører. Det er ikke i alle medlemsstater, at frisørfaget er undergivet en regulering. Kun i enkelte medlemsstater forlanges det som en forudsætning for at kunne udøve virksomhed som frisør, at den pågældende er indehaver af et kvalifikationsbevis, idet der i andre medlemsstater ikke stilles krav om særlige kvalifikationer. Dette er baggrunden for, at Rådet udstedte direktiv 82/489 om foranstaltninger, der for frisører skal lette den faktiske udøvelse af etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser. Direktivet fastlægger ingen fællesskabsretlig definition af, hvad der skal forstås ved frisørfaget, og indeholder følgelig ingen bestemmelser om harmonisering af reglerne om uddannelse af frisører. Direktivet taler på dette punkt for sig selv. I fjerde og femte betragtning hedder det:
»på indeværende tidspunkt synes det ikke muligt at foretage en koordinering på dette område; en sådan koordinering udgør imidlertid et mål, der bør nås hurtigst muligt;
indtil denne koordinering er gennemført, er det imidlertid ønskeligt og muligt at lette frisørernes bevægelighed inden for Fællesskabet ved som tilstrækkelig betingelse for adgang til de pågældende former for virksomhed i de værtsmedlemsstater, der har regler for denne virksomhed, at anerkende faktisk udøvelse af virksomheden i det tidligere opholdsland, enten som selvstændig eller i en ledende stilling som ansvarlig for driften af en forretning, og i et rimeligt tidsrum, der ikke ligger for langt tilbage, for derved at sikre, at den pågældende er i besiddelse af de faglige kundskaber, som svarer til dem, der kræves af værtslandets egne statsborgere«.
15.
Den enkelte medlemsstat er således fortsat beføjet til at træffe bestemmelse om, hvilke regler der på dens territorium skal gælde med hensyn til uddannelse, adgang til faget og kvalifikationsbeviser. Fællesskabsretten
opstiller kun et krav om, at der skal ske en anerkendelse af udøvelse af virksomhed som frisør i en anden medlemsstat på de i artikel 2 i direktiv 82/489 fastsatte vilkår (
9
).
16.
Kommissionen er af den opfattelse, at den franske lovgivning fuldt ud opfylder disse fællesskabsretlige krav, således som Kommissionen allerede gav udtryk for i sit svar på et spørgsmål i Parlamentet, nr. 839/92, stillet af Ernest Glinn (
10
).
17.
Også den franske regering har henvist til betragtningerne til direktivet og til dettes materielretlige regler, som den franske regering sammenholder med bestemmelserne i fransk ret, hvorved den franske regering konkluderer, at de nationale bestemmelser er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Den franske regering gør endvidere gældende, at franske statsborgere ikke udsættes for forskelsbehandling, og at deres forhold udtrykkeligt er reguleret ved cirkulære nr. 88010, for at tage højde for Domstolens praksis (
11
). Hovedsagerne drejer sig udelukkende om forhold, der ingen tilknytning har til udlandet. Der er tale om rent interne forhold, hvorfor hverken direktiv 82/489 eller EF-traktatens artikel 52 kan finde anvendelse.
18.
Ved vurderingen af det konkrete retsspørgsmål må man holde sig for øje, at medlemsstaterne på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin er beføjet til at træffe bestemmelse om de regler vedrørende adgang til bestemte erhverv, der skal gælde på deres territorier (
12
). Så længe der ikke er gennemført nogen harmonisering på fællesskabsplan, kan forskelle medlemsstaternes lovgivninger imellem ikke bevirke nogen indskrænkning af etableringsfriheden i henhold til artikel 52. Domstolen har således for nylig i sin dom i sag C-3 79/92 (
13
) fastslået følgende for så vidt angår tekniske regler på søtransportområdet:
»De vanskeligheder, som dette medfører for de pågældende virksomheder, griber imidlertid ikke ind i etableringsfriheden i traktatens artikel 52's forstand. For de har principielt ikke en anden karakter end vanskeligheder, der kan bero på, at medlemsstaternes lovgivninger om f.eks. arbejdslønninger, socialsikringsbidrag eller beskatning er uensartede« (
14
).
19.
Der er i øvrigt ingen holdepunkter for den antagelse, at der skulle være nogen konflikt mellem henholdsvis direktiv 82/489 — som alene er et direktiv om anerkendelse som omhandlet — og de franske gennemførelsesbestemmelser, og loven skulle være i strid med fællesskabsretten, hvilket i givet fald ville kunne give anledning til en tilpasning af de franske bestemmelser eller til en fortolkning af dem, der bringer dem i overensstemmelse med fællesskabsretten.
20.
For så vidt kan EF-traktatens artikel 52 kun finde anvendelse, såfremt de pågældende påberåber sig det princip om forbud mod forskelsbehandling, der ligger til grund for denne bestemmelse (
15
). Ligebehandlingsprincippet i artikel 52 indebærer i første række, at der består en forpligtelse til national behandling. Hvad derimod angår indenlandske statsborgere kan disse kun støtte ret på artikel 52, såfremt deres forhold har en tilknytning til fællesskabsretten. Dette er f.eks. tilfældet, når en indenlandsk statsborger har gennemført en uddannelse i en anden medlemsstat eller i en anden medlemsstat har erhvervet en faglig erfaring, som vedkommende ønsker at gøre brug af i sit hjemland. Personer, der nyder rettigheder i henhold til fællesskabsretten, kan således herved lige såvel være statsborgere i modtagerlandet (
16
). Der synes da også at være blevet taget højde for denne hypotese i cirkulære nr. 88010, hvorefter franske statsborgere udtrykkeligt kan støtte ret på de til gennemførelse af direktiv 82/489 udstedte bestemmelser, såfremt deres forhold har en tilknytning til fællesskabsretten.
21.
Situationen er en anden, når der er tale om rent interne forhold. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at fællesskabsretten (
17
), herunder ikke mindst artikel 52 (
18
), ikke finder anvendelse på rent interne forhold.
22.
Det følger af, at fællesskabsretten ikke finder anvendelse på rent interne forhold, at der ikke kan støttes ret på fællesskabsretten i tilfælde, hvor nogen udsættes for såkaldt »omvendt forskelsbehandling«, dvs. tilfælde, hvor indenlandske statsborgere stilles ringere end EF-statsborgere. Fællesskabsretten giver oftest kun anledning til »omvendt forskelsbehandling«, når EF-statsborgere efter fællesskabsretten nyder rettigheder, som går ud over en national behandling (
19
).
23.
I tilfælde af denne art er fællesskabsretten dog ikke til hinder for, at der i en medlemsstat gælder et princip om ret til ligebehandling (
20
).
24.
Jeg bemærker, at dommen af 9. august 1994 i Lancry-sagen (
21
) ikke ændrer noget ved den fællesskabsretlige vurdering af denne problematik. I den nævnte dom skulle Domstolen tage stilling til, om den såkaldte »octroi de mer« var forenelig med fællesskabsretten. »Octroi de mer« er en afgift, der opkræves ved indførsel af varer til de franske oversøiske departementer, uanset oprindelse. For så vidt angår den del af problemet, der vedrørte indførsel af varer fra den europæiske del af Frankrig til de oversøiske departementer, gjorde såvel Rådet som den spanske regering gældende, at forholdet var »fuldstændigt afgrænset til at udspille sig inden for« en enkelt medlemsstat, og at bestemmelserne i den primære fællesskabsret derfor ikke kunne finde anvendelse (
22
).
25.
Domstolen fulgte ikke denne opfattelse, men udtalte, at »octroi de mer« i det hele var uforenelig med traktatens artikel 9. Som begrundelse herfor henviste Domstolen for det første til »enhedskarakteren« af Fællesskabets toldområde, som måtte antages at blive lige så berørt af en opkrævning af en afgift ved passage af en »intern lokal toldgrænse« som af en opkrævning af en afgift ved passage af en statsgrænse (
23
). Domstolen antog endvidere, at opkrævningen af afgiften ikke var udtryk for et rent internt forhold, der udelukkende var »afgrænset af en medlemsstats territorium«, idet afgiften blev opkrævet for alle varer, der blev indført til det pågældende oversøiske departement, uanset oprindelse (
24
).
26.
I den foreliggende sag er omstændighederne nogle ganske andre. For det første er der ikke tale om noget problem vedrørende de frie varebevægelser, der som princip i betragtning af »enhedskarakteren« af Fællesskabets toldområde forudsætter identiske vilkår inden for hele Fællesskabet. I stedet drejer sagen sig om et aspekt af princippet om den frie bevægelighed for personer i form af etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser. Så længe der ikke er blevet udstedt bestemmelser om en harmonisering, er der intet til hinder for forskelle mellem de i de forskellige medlemsstater gældende ordninger (
25
). Hertil kommer, at der ingen tvivl er om, at de potentielle mindre fordelagtige vilkår kun kan blive en realitet i forbindelse med rent interne forhold, idet de pågældende regler om udøvelse af virksomhed som frisør ikke har nogen virkninger udadtil.
C — Forslag til afgørelse
27.
Jeg skal herefter foreslå følgende besvarelse af det præjudicielle spørgsmål:
En »omvendt forskelsbehandling«, der udspringer af artikel 3 og 3-1 i lov nr. 46-1173, er udtryk for et rent internt forhold, som fællesskabsretten ikke finder anvendelse på.
(
*1
) – Originalsprog: tysk.
(
1
) – Rådets direktiv 82/489/EØF af 19.7.1982 (EFT L 218, s. 24).
(
2
) – Lov nr. 46-1173 af 23.5.1946»portant sur la réglementation des conditions d'accès à la profession de coiffeur« (JORF af 24.5.1946, s. 4539), som x-ndret ved lov nr. 87-343 ai 22.5.1987, der blev udstedt til gciincniforclse af direktiv 82/489/EØF (JORF af 23.5.1987, s. 5650).
(
3
) – Denne bestemmelse lyder således: »1. Såfremt en medlemsstat gør adgangen til eller udøvelsen af de i artikel 1 nævnte former for erhvervsvirksomhed afhængig af besiddelsen af almindelige, forretningsmæssige og faglige kvalifikationer og færdigheder, anerkender vedkommende medlemsstat som tilstrækkeligt bevis for disse kvalifikationer og færdigheder den faktiske og lovlige udøvelse af den pågældende erhvervsvirksomhed i en anden medlemsstat i følgende tilfælde:
a)
ved uafbrudt virksomhed i seks år som selvstændig eller i ledende stilling som ansvarlig for driften af en forretning
b)
ved uafbrudt virksomhed i tre år som selvstændig eller i ledende stilling som ansvarlig for driften af en forretning, såfremt den pågældende kan godtgøre en forudgående uddannelse inden for det pågældende fag af mindst tre års varighed, bekræftet gennem et statsligt anerkendt bevis eller anerkendt af en kompetent erhvervsorganisation som havende samme gyldighed
c)
ved uafbrudt virksomhed i tre år som selvstændig, såfremt den pågældende kan godtgøre mindst fem års virksomhed som ansat inden for det pågældende fag.
Værtsmedlemsstaten kan i det omfang, den stiller forskellige kvalifikations betingelser afhængigt ar, om der er tale om udøvelse af herre- eller damefrisørvirksomhed, af andre medlemsstaters statsborgere kræve, at den pågældende virksomhed er udøvet og den faglige uddannelse erhvervet i samme branche eller i en beslægtet branche som den, inden for hvilken den pågældende ansøger om at etablere sig i værtsmedlemsstaten.
2.1 de i stk. 1, litra a) og c), nævnte tilfælde må denne virksomhed ikke være ophørt for mere end ti år siden, regnet fra tidspunktet fra indgivelsen af den i artikel 3 omhandlede ansøgning. Den i stk. 1, litra a) og c), omhandlede virksomhed som selvstændig eller i en ledende stilling som ansvarlig for driften af en forretning skal være udøvet efter det fyldte 20. år.«
(
4
) – Jf. note 3.
(
5
) –
(
6
) – Dom af 17.11.1993, sag C-285/92, Twee Provinciën, Smi. I, s. 6045, præmis 10. og af 18.6.1991, sag C-369/89, Piacerne, Smi. I, s. 2971, præmis 7.
(
7
) – Dommene i sagerne C-285/92 og C-369/89, a.st.
(
8
) – Med det efter en fortolkning relevante indhold.
(
9
) – Jf. note 3.
(
10
) – EFT C 247 af 24.9.1992, s. 42.
(
11
) – Dom af 7.2.1979, sag 115/78, Knoors, Sml. s. 399.
(
12
) – Denne retstilstand er ikke blevet ændret ved Rådets direktiv 92/51/EØF af 18.6.1992 om anden generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser til supplering af direktiv 89/48/EØF (EFT L 209, s. 25), der i henhold til artikel 17 skulle gennemføres inden den 18.6.1994. En ordning med generel gensidig anerkendelse af kvalifikationsbeviser fritager heller ikke franske statsborgere fra forpligtelsen til at være i besiddelse af et kvalifikationsbevis for i Frankrig at kunne udave selvstændig virksomhed.
(
13
) – Dom af 14.7.1994, sag C-379/92, Peralta, Sml. I, s. 3453.
(
14
) – Præmis 34.
(
15
) – Dom af 9.6.1977, sag 90/76, Van Ameyde, Sml. s. 1091, præmis 27.
(
16
) – Jf. dommen i Knoors-sagen, a.st.
(
17
) – jf. dom af 28.3.1979, sag 175/78, Saunders, Sml. s. 1129, præmis 11 f., af 15.1.1986, sag 44/84, Hurd, Sml. s. 29, præmis 55 f., og af 23.4.1991, sag C-41/90, Höfner og Eiser, Sml. I, s. 1979, præmis 37.
(
18
) – Dom af 20.4.1988, sag 204/87, Bekaert, Sml. s. 2029, præmis 12, af 3.10.1990, forenede sager C-54/88, C-91/88 og C-14/89, Nino, Sml. I, s. 3537, præmis 11, af 28.1.1992, forenede sager C-330/90 og C-331/90, López Brea og Hidalgo Palacios, Sml. I, s. 323, præmis 9, og af 19.3.1992, sag C-60/91, Batista Morais, Sml. I, s. 2085, præmis 7, 8 og 9, j£ også dom af 26.1.1993, sag C-112/91, Werner, Sml. I, s. 429.
(
19
) – F.eks. ret til ophold og ret til at blive boende for familiemedlemmer tü statsborgere i tredjelande (jf dom af 18.10.1990, forenede sager C-297/88 og C-197/89, Dzodzi, Sml. I, s. 3783), eller krav på anerkendelse af retmæssigheden af en udøvelse af en erhvervsmæssig virksomhed i en medlemsstat på grundlag af et kvalifikationsbevis.
(
20
) – Jf. dom af 28.1.1992, sag C-332/90, »Slccn I«, Stnl. I, s. 341, og af 16.6.1994, sag C-132/93, »Steen II«, Sml. I, s. 2715.
(
21
) – Dom af 9.8.1994, forenede sager C-363/93 og C-407/93 — C-411/93, Lancry, Sml. I, s. 3957, som berigiigct.
(
22
) – Jf. præmis 23.
(
23
) – Jf. pramis 25 ff.
(
24
) – Jf. præmis 30 ff.
(
25
) – Jf. f.eks. dommen i Pcralta-sagcn, a.st.