62017CC0349
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MELCHIORJA WATHELETA,
predstavljeni 25. septembra 2018 (
1
)
Zadeva C‑349/17
Eesti Pagar AS
proti
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe_ki ga je vložilo Tallinna Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Talinu, Estonija))
„Predhodno odločanje – Državne pomoči – Uredba (ES) št. 800/2008 – Pomoč, ki ima spodbujevalni učinek – Vložitev prošnje za pomoč pred začetkom izvajanja projekta – Presoja tega pogoja – Pristojnosti nacionalnih organov – Člen 108(3) PDEU – Obstoj ali neobstoj obveznosti nacionalnih organov, da zahtevajo vračilo pomoči, ki se šteje za nezakonito – Splošno načelo legitimnega pričakovanja, določeno s pravom Unije – Zastaranje – Neobstoj odločbe Evropske komisije ali nacionalnega sodišča – Opredelitev roka, v katerem mora nacionalni organ zahtevati vračilo nezakonite pomoči – Pravna podlaga – Obresti – Obstoj ali neobstoj obveznosti zahtevati plačilo obresti – Pravna podlaga – Podrobna izvedbena pravila“
1.
V tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tallinna Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Talinu, Estonija), se postavlja vrsta pomembnih in občutljivih vprašanj glede državnih pomoči.
2.
Natančneje, ta predlog se nanaša, prvič, na razlago člena 8(2) Uredbe (ES) št. 800/2008 (
2
), drugič, na obveznost držav članic, da zahtevajo vračilo nezakonite pomoči, tretjič, na splošno načelo prava Unije o varstvu legitimnih pričakovanj, četrtič, na zastaralni rok, v katerem mora država članica zahtevati vračilo nezakonite pomoči, in petič, na obveznost držav članic, da ob naložitvi vračila nezakonite pomoči zaračunajo obresti.
3.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Eesti Pagar AS ter Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (fundacija za razvoj podjetništva, v nadaljevanju: EAS) in Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (ministrstvo za gospodarske zadeve in komunikacije, v nadaljevanju: ministrstvo) glede zakonitosti odločbe fundacije EAS, ki jo je na podlagi ugovora družbe Eesti Pagar potrdilo ministrstvo in s katero se je od te družbe zahtevalo vračilo zneska v višini 526.300 EUR, povečanega za obresti, iz naslova pomoči, ki jo je fundacija EAS pred tem izplačala družbi Eesti Pagar.
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
4.
Člen 3(1), prvi pododstavek, Uredbe (ES, Euratom) št. 2988/95 (
3
) določa:
„Pregon zastara v štirih letih od storitve nepravilnosti […]. Sektorski predpisi pa lahko določijo krajši zastaralni rok, ki ne sme biti krajši od treh let.“
5.
Člen 14(1) in (2) Uredbe (ES) št. 659/1999 (
4
) določa:
„1.   Če se v primerih nezakonite pomoči sprejmejo negativne odločbe, Komisija odloči, da mora zadevna država članica sprejeti vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč (v nadaljnjem besedilu ‚odločba o vračilu‘). Komisija ne zahteva vračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava [Unije].
2.   Pomoč, ki se vrne na podlagi odločbe o vračilu, vključuje obresti po primerni obrestni meri, ki jo določi Komisija. Obresti se plačajo od datuma, ko je bila nezakonita pomoč na razpolago upravičencu, do datuma vračila.“
6.
Člen 15(1) navedene uredbe določa:
„Pooblastila Komisije zahtevati vračilo pomoči imajo desetletni zastaralni rok.“
7.
Člen 9 Uredbe (ES) št. 794/2004 (
5
) določa:
„1.   Obrestna mera, ki se uporablja za vračilo državne pomoči, dodeljene v nasprotju s členom [108](3) Pogodbe [DEU], je letni odstotek obresti, ki ga Komisija vnaprej določi za vsako koledarsko leto, razen če je v posebni odločbi določeno drugače.
2.   Obrestna mera se izračuna tako, da se 1‑letni obrestni meri na denarnem trgu doda 100 bazičnih točk. Če navedene obrestne mere niso na voljo, se uporabi 3‑mesečna obrestna mera na denarnem trgu ali, če tudi te ni, donos na državne obveznice.
3.   Če ni zanesljivih podatkov o denarnem trgu ali donosu obveznic ali enakovrednih podatkov oziroma v izjemnih okoliščinah, lahko Komisija v tesnem sodelovanju z zadevno državo članico (zadevnimi državami članicami) določi obrestno mero za vračilo na podlagi druge metode in na podlagi informacij, ki jih ima na voljo.
4.   Stopnja vračila se bo revidirala enkrat letno. Izhodiščna obrestna mera se bo izračunala na osnovi enoletne obrestne mere na denarnem trgu, beležene septembra, oktobra in novembra v zadevnem letu. Tako izračunana obrestna mera se bo uporabljala celo naslednje leto.
5.   Poleg tega se bo z namenom upoštevanja znatnih in nenadnih nihanj posodobitev izvedla vsakič, ko bo povprečna obrestna mera, izračunana na podlagi treh predhodnih mesecev, odstopala od veljavne obrestne mere za več kot 15 %. Ta nova obrestna mera bo začela veljati prvega dne drugega meseca, ki sledi mesecem, uporabljenim v izračunu.“
8.
Člen 11 te uredbe določa:
„1.   Obrestna mera, ki se uporabi, je obrestna mera, ki velja na datum, ko je nezakonita pomoč dana na voljo upravičencu.
2.   Obrestna mera se do datuma vračila pomoči izračuna na podlagi obrestnoobrestnega računa. Na natečene obresti v prejšnjem letu se obračunajo obresti za vsako poznejše leto.
3.   Obrestna mera, navedena v odstavku 1, se uporabi za celotno obdobje do datuma vračila. Če pa je med datumom, ko je bila nezakonita pomoč prvič na voljo upravičencu, in datumom vračila pomoči poteklo več kot eno leto, se obrestna mera vsako leto ponovno izračuna tako, da se za osnovo vzame obrestna mera, ki velja v času ponovnega izračuna.“
9.
Člen 101 Uredbe (ES) št. 1083/2006 (
6
) določa:
„Finančni popravek Komisije ne posega v obveznost države članice, da izterjuje sredstva po členu 98(2) te uredbe in prejema državno pomoč po členu [107] Pogodbe [DEU] in členu 14 [Uredbe št. 659/1999].“
10.
V uvodni izjavi 28 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah je navedeno:
„Za zagotovitev, da je pomoč nujna in deluje kot spodbuda za razvoj nadaljnjih dejavnosti ali projektov, se te uredbe ne bi smelo uporabljati v primeru pomoči za dejavnosti, ki bi jih upravičenec že izvajal izključno pod tržnimi pogoji. Kar zadeva vsako pomoč, dodeljeno MSP [(mala in srednja podjetja)], ki jo zajema ta uredba, bi bilo treba upoštevati, da taka pobuda obstaja, ko MSP predloži zahtevek državi članici, preden se začnejo izvajati dejavnosti, povezane z uresničevanjem projekta ali dejavnosti, ki prejemajo pomoč. […]“
11.
Člen 8(1) in (2) te uredbe določa:
„1.   S to uredbo je izvzeta le pomoč, ki ima spodbujevalni učinek.
2.   Šteje, da ima pomoč, dodeljena MSP, ki je zajeta v tej uredbi, spodbujevalni učinek, če je upravičenec zadevni državi članici predložil zahtevek za pomoč, preden se je projekt ali dejavnost začela izvajati.“
12.
Člen 125(4) in (5) Uredbe (EU) št. 1303/2013 (
7
), naslovljen „Naloge organa upravljanja“, določa:
„4.   Kar zadeva finančno poslovodenje in nadzor nad operativnim programom, organ upravljanja:
(a)
preveri, ali so bili sofinancirani proizvodi in storitve […] v skladu z veljavno zakonodajo, operativnim programom in izpolnjeni pogoji za podporo operaciji;
[…]
(c)
ob upoštevanju ugotovljenih tveganj uvede učinkovite in sorazmerne ukrepe za preprečevanje goljufij;
[…]
5.   Preverjanja v skladu s točko (a) prvega pododstavka odstavka 4 vključujejo naslednja postopka:
(a)
upravno preverjanje vsakega zahtevka za povračilo, ki ga predložijo upravičenci;
(b)
preverjanje operacij na kraju samem.
Pogostost in pokritost preverjanja na kraju samem sta sorazmerni z zneskom javne pomoči za operacijo in s stopnjo tveganja, ki je s takimi preverjanji ter revizijami revizijskega organa opredeljena za sistem upravljanja in nadzora kot celoto.“
13.
Člen 143(1) in (2) te uredbe, naslovljen „Finančni popravki držav članic“, določa:
„1.   Države članice so najprej odgovorne za preiskovanje nepravilnosti ter izvajanje potrebnih finančnih popravkov in izterjav. […]
2.   Države članice izvedejo potrebne finančne popravke v povezavi s posameznimi ali sistemskimi nepravilnostmi, ki so odkrite pri operacijah ali operativnih programih. Finančni popravki zajemajo preklic celote ali dela javnega prispevka za operacijo ali operativni program. […]“
14.
V členu 2, točka 23, Uredbe (EU) št. 651/2014 (
8
) je naslednja opredelitev:
„‚začetek del‘ pomeni bodisi začetek gradbenih del v okviru naložbe bodisi prvo pravno zavezujočo zavezo za naročilo opreme ali vsako drugo zavezo, zaradi katere naložbe ni več mogoče preklicati, če slednja nastopi pred začetkom omenjenih gradbenih del. Nakup zemljišča in pripravljalna dela, kot je pridobivanje dovoljenj in opravljanje predhodnih študij izvedljivosti, se ne štejejo za začetek del. Pri prevzemih ‚začetek del‘ pomeni trenutek, ko se pridobijo sredstva, ki so neposredno povezana s kupljeno poslovno enoto.“
15.
Člen 29(1) Uredbe (EU) 2015/1589 (
9
), naslovljen „Sodelovanje z nacionalnimi sodišči“, določa:
„Za uporabo člena 107(1) in člena 108 PDEU lahko sodišča držav članic Komisijo zaprosijo, da jim pošlje podatke, s katerimi razpolaga, ali svoje mnenje o vprašanjih glede uporabe pravil o državni pomoči.“
16.
V točki 38 Smernic o državni regionalni pomoči za 2007–2013 (2006/C 54/08) (UL 2006, C 54, str. 13) je navedeno:
„Treba je zagotoviti, da ima regionalna pomoč resničen spodbujevalni učinek za naložbe, ki drugače ne bi bile izvedene v območjih, ki prejemajo pomoč. Zato je lahko pomoč dodeljena v okviru shem pomoči samo, če je upravičenec predložil vlogo za pomoč in je nato organ, odgovoren za upravljanje sheme, pred začetkom dela na projektu pisno potrdil (39), da projekt, pod pridržkom natančne preveritve, načeloma izpolnjuje pogoje upravičenosti, določene v shemi (40). Vse sheme pomoči morajo vsebovati tudi izrecno omembo obeh pogojev (41). V primeru ad hoc pomoči mora pristojni organ pred začetkom dela na projektu izdati pismo o nameri dodelitve pomoči pogojeno z odobritvijo pomoči s strani Komisije. Če se delo začne, preden so izpolnjeni pogoji iz tega odstavka, celoten projekt ne bo upravičen do pomoči.“
17.
V sprotni opombi št. 40 (št. 39 v estonski različici) teh smernic je pojasnjeno:
„‚Začetek dela‘ pomeni začetek gradbenih del ali prva trdna zaveza za naročilo opreme, vendar ne vključuje predhodnih študij izvedljivosti.“
18.
V točkah 16, 20 in 41 Obvestila Komisije o izvrševanju zakonodaje o državni pomoči na nacionalnih sodiščih (2009/C 85/01) (UL 2009, C 85, str. 1) je navedeno:
„16.
Sodni postopki pred nacionalnimi sodišči v zadevah v zvezi z državno pomočjo se lahko včasih nanašajo na uporabo Uredbe o splošnih skupinskih izjemah ali obstoječe ali odobrene sheme pomoči ali oboje. Če gre za vprašanje uporabe uredbe ali sheme pomoči, lahko nacionalno sodišče presodi zgolj, ali so izpolnjeni vsi pogoji iz uredbe ali sheme. Če niso, ne more presojati o združljivosti ukrepa pomoči, saj je taka presoja v izključni pristojnosti Komisije.
[…]
20.
Glavna naloga Komisije je preverjati združljivost predlaganih ukrepov pomoči s skupnim [z notranjim] trgom na podlagi meril iz člena [107](2) in (3) Pogodbe [DEU]. Ta presoja združljivosti je v izključni pristojnosti Komisije, njene odločbe pa lahko preverita sodišči [Unije]. V skladu z ustaljeno sodno prakso SES nacionalna sodišča niso pooblaščena za razglasitev ukrepa državne pomoči za združljivega s členom [107](2) ali (3) Pogodbe [PEU].
[…]
41.
Nacionalna sodišča morajo opredeliti znesek obresti, ki ga je treba izterjati, da izpolnijo svojo obveznost v zvezi z izterjavo obresti na nezakonito pomoč. Za to veljajo naslednja načela:
(a)
izhodišče je nominalni znesek pomoči;
(b)
pri opredelitvi veljavne obrestne mere in metode izračuna morajo nacionalna sodišča upoštevati dejstvo, da ima izterjava obresti na nezakonito pomoč, ki jo opravi nacionalno sodišče, isti namen kot izterjava obresti, ki jo opravi Komisija v skladu s členom 14 [Uredbe št. 659/1999]. Poleg tega so zahtevki za izterjavo obresti na nezakonito pomoč zahtevki v skladu s pravom [Unije], ki temeljijo neposredno na členu [108(3) PDEU]. […];
(c)
da se zagotovi dosledno upoštevanje člena 14 [Uredbe št. 659/1999] in se upošteva zahteva po učinkovitosti, Komisija meni, da metoda, ki jo za izračun obresti uporabi nacionalno sodišče, ne sme biti manj stroga od metode iz izvedbene uredbe. Zato je treba obresti na nezakonito pomoč izračunati na podlagi obrestnoobrestnega računa, uporabljena obrestna mera pa ne sme biti nižja od referenčne obrestne mere;
(d)
po mnenju Komisije iz načela enakovrednosti izhaja tudi, da če je izračun obrestne mere po nacionalni zakonodaji strožji od izračuna iz izvedbene uredbe, mora nacionalno sodišče uporabiti strožja nacionalna pravila tudi za zahtevke na podlagi člena [108(3) PDEU];
(e)
datum začetka za izračun obresti je vedno dan, ko je bila nezakonita pomoč dana na razpolago upravičencu do pomoči. Končni datum je odvisen od razmer ob izdaji nacionalne sodbe. […]“.
B.
Estonsko pravo
19.
Člen 26(5) in (6) Perioodi 2007‑2013 struktuuritoetuse seadus (zakon o strukturnih pomočeh za obdobje 2007–2013, v nadaljevanju: STS) (
10
), naslovljen „Vračilo pomoči“, je določal:
„(5)   Odločba o vračilu se lahko izda najkasneje 31. decembra 2025. V primeru, ki ga določa člen 88 [Uredbe št. 1083/2006], se lahko odločba o vračilu izda do poteka roka za hrambo dokumentov, ki ga določi vlada.
(6)   Vlada določi pogoje in postopek za naložitev vračila in dejansko vrnitev pomoči.“
20.
Člen 28, od (1) do (3), navedenega zakona, naslovljen „Obresti in zamudne obresti“, določa:
„(1)   Na znesek terjatve, ki ga je treba plačati iz naslova vračila pomoči na podlagi člena 26(1) in (2) tega zakona, se izterjajo obresti. Obrestna mera na znesek terjatve, ki ga je treba plačati iz naslova vračila pomoči, je šestmesečni evribor s pribitkom 5 % na leto. Obresti se računajo na podlagi obdobja 360 dni.
(11)   Obresti se ne izterjajo, če se zahteva vračilo ustvarjenega dobička in je prejemnik pomoči izpolnil obveznosti poročanja o dobičku iz projekta, ki so mu bile naložene v skladu s postopkom iz člena 21(2) tega zakona.
(2)   Obresti se zaračunajo od dne, ko odločba o vračilu postane izvršljiva, pri čemer se uporabi obrestna mera, ki je veljala zadnji delovni dan koledarskega meseca pred mesecem, v katerem je bila odločba izdana. Če je bilo ob vložitvi prošnje ali pri uporabi pomoči storjeno kaznivo dejanje, se obresti zaračunajo od dne izplačila pomoči, pri čemer se uporabi na ta dan veljavna obrestna mera.
(3)   Obresti se zaračunajo do dne dejanske vrnitve pomoči, vendar ne dlje kot do roka za dejansko vrnitev, v primeru odloga do zadnjega roka za dejansko vrnitev. […]“
21.
Člen 11(1) määrus nr 278 „Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord“ (uredba št. 278 z dne 22. decembra 2006 o pogojih in postopku za naložitev vračila in dejansko vrnitev pomoči in za posredovanje informacij v zvezi s kršitvami, ki so nastale pri dodeljevanju in uporabi pomoči) (
11
), naslovljen „Vračilo pomoči“, določa:
„Odločba o vračilu pomoči se izda po prostem preudarku; izda se v roku 45 koledarskih dni, v primeru naložitve vračila več kot 127.823 EUR pa v roku 90 koledarskih dni, izračunano od dne seznanitve z razlogi za naložitev vračila pomoči. Če za to obstajajo utemeljeni razlogi, se lahko rok za izdajo odločbe podaljša za razumen rok.“
22.
Člen 1 määrus nr 44 „Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord“ (uredba ministra št. 44 z dne 4. junija 2008 o pogojih in postopku za spodbujanje naložb industrijskih podjetij v tehnologijo (ki je začela veljati 15. junija 2008) (RTL 2008, 48, 658; RT I, 4.1.2013, 9, v nadaljevanju: uredba št. 44), naslovljen „Področje uporabe“, med drugim določa:
„(1)   Pogoji in postopek za spodbujanje naložb industrijskih podjetij v tehnologijo (v nadaljevanju: ukrep) se določijo za namene izvajanja ciljev ‚inovativne zmogljivosti in rasti podjetij‘, ki so del prednostne osi operativnega programa ‚izboljšanje gospodarskega okolja‘.
(2)   V okviru ukrepa se lahko odobrijo: (1) regionalna pomoč, dodeljena v skladu z določbami [Uredbe o splošnih skupinskih izjemah], za katero veljajo določbe iste uredbe in člena 342 konkurentsiseadus (zakon o konkurenci); […]“
II. Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
23.
Družba Eesti Pagar je 28. avgusta 2008 z družbo Kauko-Telko OY sklenila prodajno pogodbo, s katero se je zavezala, da bo kupila proizvodno linijo za pečenje kruha v pekačih in za toast po ceni 2.770.000 EUR. V skladu z določbami pogodbe se je ta začela uporabljati po nakazilu prvega obroka predplačila v višini 5 % 3. septembra 2008.
24.
Družba Eesti Pagar je 29. septembra 2008 z družbo Nordea Finance Estonia AS sklenila pogodbo o lizingu, na podlagi katere so stranke 13. oktobra 2008 sklenile tristransko prodajno pogodbo, s katero je družba Kauko-Telko napravo za industrijsko peko prodala družbi Nordea Finance Estonia, ki se je obvezala, da bo to napravo dala v lizing družbi Eesti Pagar. Ta pogodba je začela veljati ob podpisu.
25.
Družba Eesti Pagar je 24. oktobra 2008 na podlagi člena 1 uredbe št. 44 pri fundaciji EAS vložila prošnjo za pomoč za nakup in postavitev navedene linije za pečenje kruha. Fundacija EAS je tej prošnji ugodila z odločbo z dne 10. marca 2009 za znesek v višini 526.300 EUR.
26.
Fundacija EAS je 8. januarja 2014 izdala odločbo, s katero je od družbe Eesti Pagar zahtevala vračilo zneska pomoči, povečanega za 98.454 EUR iz naslova obrestnih obresti za obdobje od izplačila pomoči do datuma odločbe o vračilu. Kot izhaja iz te odločbe, se je pri naknadnem preverjanju decembra 2012 razkril obstoj prodajne pogodbe z dne 28. avgusta 2008, sklenjene pred vložitvijo prošnje za pomoč pri fundaciji EAS, tako da naj ne bi bil izkazan spodbujevalni učinek pomoči, ki se zahteva na podlagi člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah.
27.
Družba AS Eesti Pagar je zoper to odločbo 10. februarja 2014 pri ministrstvu vložila pritožbo, ki je bila zavrnjena z Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14‑0003 Vaideotsus (odločba ministrstva št. 14‑0003) z dne 21. marca 2014.
28.
Družba Eesti Pagar je 21. aprila 2014 pri Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu, Estonija) vložila tožbo, primarno, za razglasitev ničnosti odločbe fundacije EAS o vračilu in potrditvene odločbe ministrstva, podredno, za ugotovitev nezakonitosti teh odločb v delu, v katerem se nanašata na naložitev vračila pomoči, ter še bolj podredno, za razglasitev ničnosti teh odločb v delu, ki se nanaša na zaračunane obresti. Navedeno sodišče je s sodbo z dne 17. novembra 2014 to tožbo v celoti zavrnilo.
29.
Družba Eesti Pagar je zoper navedeno sodbo 16. decembra 2014 vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču, ki jo je zavrnilo s sodbo z dne 25. septembra 2015.
30.
Družba Eesti Pagar je 26. oktobra 2015 vložila kasacijsko pritožbo, ki ji je Riigikohus (vrhovno sodišče, Estonija) s sodbo z dne 9. junija 2016 deloma ugodilo, pri čemer je razveljavilo sodbo predložitvenega sodišča ter točko 1.1 izreka odločbe o vračilu in del točke 1.2 v zvezi z obrestmi, ki naj bi se izračunale na podlagi vsote obrestnih obresti, izračunane v skladu s točko 1.1; v preostalem delu je zadevo vrnilo predložitvenemu sodišču v ponovno odločanje. Ta sodba Riigikohus (vrhovno sodišče) med drugim temelji na naslednjih preudarkih:
–
trdna zaveza za nakup opreme pred vložitvijo prošnje za pomoč ne izključuje spodbujevalnega učinka, če lahko kupec v primeru zavrnitve pomoči brez večjih težav odstopi od pogodbe, kar se v obravnavani zadevi ne zdi izključeno;
–
ker nobena določba prava Evropske unije držav članic izrecno in nujno ne zavezuje, da morajo zahtevati vračilo pomoči brez odločbe Komisije, o vračilu take pomoči na pobudo države članice prosto odločajo njeni organi;
–
pri naložitvi vračila pomoči na pobudo države članice je treba ravnati po prostem preudarku, tako da se upoštevajo legitimna pričakovanja prejemnika, ki lahko nastanejo zaradi ravnanja nacionalnega organa;
–
čeprav v obravnavani zadevi ni gotovo, da se štiriletni zastaralni rok iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 uporablja v primerih naložitve vračila strukturnih pomoči, ki jih je izplačala država članica, desetletnega zastaralnega roka iz člena 15(1) Uredbe št. 659/1999 nikakor ni mogoče uporabiti brez odločbe Komisije o vračilu pomoči;
–
niti estonsko pravo niti pravo Unije ne zagotavljata pravne podlage za zaračunavanje obresti za čas od izplačila pomoči do njenega vračila, zlasti ker naj bi se člena 9 in 11 Uredbe št. 794/2004 v skladu s členom 14(2), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999 uporabljala samo za obresti od pomoči, katere vračilo je treba zahtevati na podlagi odločbe Komisije, ter ker člen 4(2) in člen 5(1)(b) Uredbe št. 2988/95 ne določata obveznosti plačila obresti, temveč se domneva, da je taka obveznost določena z akti prava Unije ali držav članic.
31.
Družba Eesti Pagar v zvezi s tako povzetim postopkom pred predložitvenim sodiščem med drugim trdi, da pogodbe, ki jih je sklenila 28. avgusta, 29. septembra in 13. oktobra 2008, niso bile zavezujoče, saj bi lahko v primeru zavrnitve pomoči od njih zlahka odstopila, pri čemer bi bili stroški odstopa zanemarljivi. Projekt naj brez zaprošene pomoči ne bi bil uresničen, fundacija EAS pa naj bi morala vsebinsko preučiti njen spodbujevalni učinek.
32.
Ta družba tudi trdi, da je fundacija EAS ob vložitvi prošnje za pomoč vedela za sklenitev teh pogodb in da naj bi ji njihovo sklenitev pred vložitvijo navedene prošnje priporočil eden od predstavnikov fundacije EAS. Fundacija EAS naj bi z dodelitvijo zaprošene pomoči pri tej družbi tako vzbudila legitimna pričakovanja glede zakonitosti pomoči.
33.
Poleg tega družba Eesti Pagar trdi, da fundacija EAS nikakor ni zavezana zahtevati vračila pomoči, da naj bi, podredno, njen zahtevek za vračilo v skladu s členom 11(1) uredbe št. 278 in členom 26(6) STS ali členom 3(1) Uredbe št. 2988/95 zastaral ter da so zaračunane obresti v nasprotju s členom 27(1) in členom 28, od (1) do (3), STS.
34.
Fundacija EAS in ministrstvo menita, da prošnja za pomoč ni izpolnjevala pogojev iz člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah in da je bila fundacija EAS med drugim na podlagi člena 101 Uredbe št. 1083/2006 zavezana od družbe Eesti Pagar zahtevati vračilo pomoči.
35.
Fundacija EAS zanika, da je ob preučitvi prošnje vedela za pogodbe, ki jih je družba Eesti Pagar sklenila 28. avgusta, 29. septembra in 13. oktobra 2008, ter da je priporočila njihovo sklenitev. Tako naj pri navedeni družbi ne bi vzbudila legitimnih pričakovanj. Ministrstvo meni, da obveznost vrnitve nezakonite pomoči nikakor ne preneha niti na podlagi dobre vere prejemnika niti na podlagi ravnanja upravnega organa.
36.
Po mnenju fundacije EAS in ministrstva se desetletni zastaralni rok, določen v členu 15(1) Uredbe št. 659/1999, v obravnavani zadevi uporablja vsaj po analogiji, obveznost plačila obresti pa izhaja iz člena 11(2) in člena 14(2) iste uredbe.
37.
Komisija je 30. decembra 2016 kot amicus curiae predložitvenemu sodišču v skladu s členom 29(1) Uredbe 2015/1589 predložila stališča.
38.
Predložitveno sodišče navaja, na prvem mestu, da čeprav mora na podlagi nacionalnega pravnega predpisa – v skladu s katerim je za sodišča, ki ne odločajo na zadnji stopnji, zavezujoča presoja višjestopenjskega sodišča – upoštevati sodbo Riigikohus (vrhovno sodišče) z dne 9. junija 2016 v delu, v katerem je to sodišče izrazilo stališče o razlagi in uporabi prava, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da zaradi obstoja takega predpisa ne izgubi pravice iz člena 267 PDEU, da Sodišču predloži vprašanja glede razlage prava Unije.
39.
Na drugem mestu predložitveno sodišče izraža dvome o tem, ali ugotovitve Riigikohus (vrhovno sodišče), v skladu s katerimi je mogoče presojati, ali bi lahko oseba, ki je zaprosila za pomoč, v primeru zavrnitve pomoči brez večjih težav odstopila od pogodb, veljajo tudi za presojo spodbujevalnega učinka, ki jo država članica opravi na podlagi Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, in ali je organ države članice pristojen, da vsebinsko presodi, ali ima pomoč spodbujevalni učinek.
40.
Na tretjem mestu to sodišče meni, da na podlagi sodne prakse Sodišča ni jasno, ali država članica, ko brez ustrezne odločbe Komisije odloča o vračilu nezakonite pomoči, sme uporabiti načelo nacionalnega upravnega postopka in upoštevati legitimna pričakovanja, ki jih je nacionalni organ vzbudil pri prejemniku pomoči.
41.
Na četrtem mestu predložitveno sodišče meni, da prav tako ni jasno, ali je treba za odločbo o vračilu nezakonite pomoči, ki jo izda država članica, uporabiti štiriletni zastaralni rok iz člena 3(1) Uredbe št. 2988/95 ali desetletni zastaralni rok iz člena 15(1) Uredbe št. 659/1999.
42.
Na petem mestu to sodišče pojasnjuje, da čeprav je Riigikohus (vrhovno sodišče) deloma že odločilo o sporu v zvezi z obrestmi in odločbo o vračilu pomoči odpravilo v delu, v katerem je bilo družbi Eesti Pagar naloženo plačilo obresti, je treba za odločitev o zadevi razjasniti, katere zahteve glede plačila obresti izhajajo iz prava Unije v primeru vračila nezakonite pomoči, ki ga je država članica zahtevala na lastno pobudo.
43.
Iz sodne prakse Sodišča naj ne bi bilo mogoče dovolj jasno razbrati, ali je organ države članice zavezan, da kadar zahteva vračilo nezakonite pomoči na lastno pobudo, ne glede na pravila, ki v zvezi z zahtevki za plačilo obresti veljajo v nacionalnem pravu, upošteva cilje iz člena 108(3) PDEU in na podlagi členov 9 in 11 Uredbe št. 794/2004 obračuna obresti.
44.
V teh okoliščinah je Tallinna Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Talinu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„[(1)]
Ali je treba člen 8(2) [Uredbe o splošnih skupinskih izjemah] razlagati tako, da se v okviru te določbe začne z izvajanjem ‚projekta ali dejavnosti‘, če je dejavnost, ki prejema pomoč, na primer pridobitev naprave in je bila prodajna pogodba glede te naprave sklenjena? Ali so organi držav članic pooblaščeni, da o kršitvi merila iz omenjene določbe presodijo glede na stroške odstopa od pogodbe, ki je v nasprotju z zahtevo po spodbujevalnem učinku? Če organi držav članic tako pooblastilo imajo, pri kako visokih stroških (v odstotkih), ki jih je treba plačati v primeru odstopa od pogodbe, se lahko sklepa, da so ti stroški z vidika izpolnitve zahteve po spodbujevalnem učinku dovolj zanemarljivi?
[(2)]
Ali je organ države članice dolžan zahtevati vračilo nezakonite pomoči, ki jo je sam dodelil, tudi če [Komisija] ni izdala nobenega sklepa v tem smislu?
[(3)]
Ali lahko organ države članice, ki odloča o dodelitvi pomoči – v primeru napačne domneve, da gre za pomoč, za katero veljajo skupinske izjeme, dejansko pa dodeljuje nezakonito pomoč – pri prejemnikih pomoči vzbudi legitimna pričakovanja? Ali za utemeljitev obstoja legitimnega pričakovanja pri prejemnikih zadostuje, zlasti, da je organ države članice pri dodelitvi nezakonite pomoči seznanjen z okoliščinami, zaradi katerih za pomoč ne veljajo skupinske izjeme?
Če je odgovor na zgornje vprašanje pritrdilen, ali je treba opraviti medsebojno tehtanje javnega interesa in interesa posameznika? Ali je pri tem tehtanju pomembno, ali je Evropska komisija v zvezi z zadevno pomočjo izdala sklep, s katerim je to pomoč razglasila za nezdružljivo [z notranjim] trgom?
[(4)]
Kateri zastaralni rok velja za vračilo nezakonite pomoči, ki ga zahteva organ države članice? Ali znaša ta rok [deset] let, kar ustreza obdobju, po katerem se pomoč v skladu s členoma 1 in 15 [Uredbe št. 659/1999] šteje za obstoječo pomoč in se ne more več zahtevati njeno vračilo, ali [štiri] leta v skladu s členom 3(1) [Uredbe št. 2988/95]?
Kaj je pravna podlaga za tako naložitev vračila, če je bila pomoč dodeljena iz strukturnega sklada: člen 108(3) [PDEU] ali [Uredba št. 2988/95]?
[(5)]
Če organ države članice zahteva vračilo nezakonite pomoči, ali je potem dolžan od prejemnika zahtevati obresti na nezakonito pomoč? Če je to tako, katera pravila se uporabijo za izračun obresti – med drugim glede obrestne mere in obrestovalnega obdobja?“
III. Postopek pred Sodiščem
45.
Pisna stališča so predložile družba Eesti Pagar, estonska in grška vlada ter Evropska komisija. Fundacija EAS in vse zgoraj navedene stranke, razen grške vlade, so na obravnavi 18. junija 2018 predstavile ustna stališča.
IV. Analiza
A.
Dejansko stanje v sporu o glavni stvari
1. Povzetek stališč strank
46.
Komisija navaja, da predložitveno sodišče ni navedlo nobene dokončne ugotovitve, najprej, v zvezi z zavezujočo naravo sklenjenih pogodb, dalje, v zvezi s tem, da je fundacija EAS ob presoji prošnje za pomoč vedela za sklenitev teh pogodb, in nazadnje, v zvezi z obstojem priporočila fundacije EAS družbi Eesti Pagar, naj sklene te pogodbe.
47.
Ta institucija pojasnjuje, da na podlagi sodbe Riigikohus (vrhovno sodišče) z dne 9. junija 2016 in predloga za sprejetje predhodne odločbe sklepa, prvič, da je vsaj tristranska prodajna pogodba z dne 13. oktobra 2008 pomenila trdno zavezo in, drugič, da je predložitveno sodišče izhajalo iz predpostavke, da je fundacija EAS vedela za sklenitev pogodb, ni pa družbi Eesti Pagar predlagala njihove sklenitve.
48.
Po navedbah družbe Eesti Pagar je bila pogodba, sklenjena 28. avgusta 2008, v bistvu zgolj predpogodba, in ne dokončno zavezujoča pogodba, saj po navedbah obeh strank ne bi začela veljati, če fundacija EAS ne bi dodelila zaprošene pomoči. Bilo naj bi dokazano, da bi bil strošek, ki bi ga nosila v primeru prekinitve razmerja, temelječega na tej predpogodbi, omejen na 5 % celotne vrednosti pogodbe, to je na znesek, ki ga je družba Eesti Pagar plačala pred vložitvijo prošnje za pomoč.
49.
Kar zadeva pogodbo o lizingu, sklenjeno 29. septembra 2008, naj bi bilo iz njenih pogojev razvidno, da bi v nasprotju s trditvami predložitvenega sodišča iz nje izhajajoče obveznosti začele veljati šele ob izpolnitvi vrste pogojev. V skladu s temi pogoji naj bi ta pogodba začela veljati šele 7. novembra 2008, torej po vložitvi prošnje za pomoč.
50.
Družba Eesti Pagar poudarja, da pogodba, sklenjena 13. oktobra 2008, zanjo ni določala nobene obveznosti in ni imela nobenega drugega predmeta glede na pogodbo, sklenjeno 28. avgusta 2008. Poleg tega naj se fundacija EAS ne bi sklicevala na to pogodbo niti v odločbi o vračilu pomoči niti v postopku, ki poteka pred predložitvenim sodiščem.
51.
Ta družba še trdi, da iz vrste dokazov izhaja, da je fundacija EAS vedela za navedene pogodbe in ji je pred vložitvijo prošnje za pomoč priporočila njihovo sklenitev.
2. Presoja
52.
Jasno je, da je v okviru predhodnega odločanja predložitveno sodišče edino pristojno za ugotavljanje dejanskega stanja, njegovih ugotovitev pa Sodišče ne more spremeniti (kot bi v obravnavani zadevi želela družba Eesti Pagar).
53.
Kljub temu (tako kot Komisija) menim, da predložitveno sodišče ni navedlo še nobene dokončne ugotovitve, prvič, v zvezi z morebitno zavezujočo naravo pogodb, sklenjenih 28. avgusta, 29. septembra in 13. oktobra 2008, (
12
) drugič, v zvezi s tem, ali je fundacija EAS ob presoji prošnje za pomoč vedela za predhodno sklenitev teh pogodb, in nazadnje, v zvezi z obstojem priporočila fundacije EAS družbi Eesti Pagar, naj sklene te pogodbe, pred vložitvijo prošnje za pomoč. (
13
)
54.
To Sodišču seveda ne olajšuje naloge, saj – kot izhaja iz sodne prakse – je zaželeno in „glede na okoliščine lahko koristno, da so dejstva v zadevi dokazana in da so ob predložitvi Sodišču vprašanja, ki se navezujejo zgolj na nacionalno pravo, že rešena“. (
14
)
55.
Kakor koli že, da se predložitvenemu sodišču da koristen odgovor, bom obravnaval vsakega od teh položajev, zlasti položaj, da je fundacija EAS vedela za navedene pogodbe in da je družbi Eesti Pagar pred njeno vložitvijo prošnje predlagala njihovo sklenitev.
B.
Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje
1. Povzetek stališč strank
56.
Družba Eesti Pagar trdi, da je Riigikohus (vrhovno sodišče) s sodbo z dne 9. junija 2016 rešilo bistvo spora na nacionalni ravni, tako da so vprašanja za predhodno odločanje zaradi faze postopka, na katero se nanašajo, razen četrtega vprašanja, nedopustna in neupoštevna, saj naj bi Riigikohus (vrhovno sodišče) v navedeni sodbi samo pojasnilo, da je lahko predložitev zadeve Sodišču upoštevna samo glede vprašanja zastaranja.
57.
Poleg tega ta družba meni, da prvo vprašanje, tako kot je, ni upoštevno in temelji na napačni domnevi neupoštevanja merila spodbujevalnega učinka, da bi se moralo drugo vprašanje nanašati na obstoj pravne podlage za obveznost države članice, da na lastno pobudo zahteva vračilo pomoči, da je v zvezi s tretjim vprašanjem nepopolno opisano dejansko stanje, saj naj bi ji fundacija EAS priporočila sklenitev pogodb z dne 28. avgusta, 29. septembra in 13. oktobra 2008, ter da je treba četrto vprašanje dopolniti tako, da bi se nanašalo na vračilo pomoči na pobudo nacionalnega organa, in da temelji na napačni domnevi, da obveznost naložitve vračila izhaja iz člena 108(3) PDEU.
2. Presoja
58.
Navesti moram, da je Riigikohus (vrhovno sodišče) v sodbi z dne 9. junija 2016 razveljavitev predhodne sodbe predložitvenega sodišča in delno razglasitev ničnosti sporne odločbe med drugim oprlo na razlago več določb prava Unije, ne da bi pri Sodišču vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe. Komisija, ki je v sporu o glavni stvari intervenirala kot amicus curiae – v skladu z zaprosilom predložitvenega sodišča na podlagi člena 29(1) Uredbe št. 2015/1589 – je tako pred predložitvenim sodiščem kot tudi pred Sodiščem izpodbijala skoraj vse presoje prava Unije, ki jih je izvedlo Riigikohus (vrhovno sodišče).
59.
Čeprav predložitveno sodišče navaja, da ga v skladu z estonskim pravom zavezujeta razlaga in uporaba prava, ki ju opravi Riigikohus (vrhovno sodišče), meni, da mu s tem ni odvzeta pravica iz člena 267 PDEU, da Sodišču predloži vprašanja v zvezi z razlago prava Unije. Njegov predlog tako večinoma temelji na njegovih pomislekih v zvezi z razlago prava Unije, ki jo je opravilo Riigikohus (vrhovno sodišče).
60.
Nižje sodišče seveda v takem primeru načeloma ohrani pravico, da Sodišču predloži vprašanja za predhodno odločanje, (
15
) vendar je za to, da postavljena vprašanja niso hipotetična, nujno, da o sporu še ni bilo pravnomočno odločeno s sodbo estonskega vrhovnega sodišča.
61.
Po mojem mnenju iz predložitvene odločbe jasno izhaja, da je spor o glavni stvari še vedno v celoti odvisen od presoje predložitvenega sodišča, kar zadeva vprašanja, ki so predmet vprašanj za predhodno odločanje od prvega do četrtega.
62.
Kar zadeva peto vprašanje, ki se nanaša na obresti, predložitveno sodišče samo navaja, da je Riigikohus (vrhovno sodišče) s tem, da je odločbo o vračilu razveljavilo v delu, v katerem se od družbe Eesti Pagar zahteva plačilo obresti, deloma rešilo spor o glavni stvari. Po njegovem mnenju je treba za odločitev o zadevi, ki mu je predložena, kljub temu razjasniti, katere zahteve glede plačila obresti pravo Unije določa za vračilo nezakonite pomoči, ki ga je država članica zahtevala na lastno pobudo.
63.
Vsekakor menim (tako kot Komisija), da je Riigikohus (vrhovno sodišče) v sodbi z dne 9. junija 2016 poudarilo, da mora predložitveno sodišče obravnavati še vprašanje izračuna obresti, kar torej ne izključuje nove določitve razveljavljenih obresti, če bi morala Komisija kdaj sprejeti odločbo o vračilu pomoči.
C.
Prvo vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na spodbujevalni učinek pomoči
1. Povzetek stališč strank
64.
Družba Eesti Pagar meni, da iz okoliščin zadeve in predloženih dokazov jasno izhaja, da je imela pomoč spodbujevalni učinek. Poudarja, da projekta ne bi izvedla brez te pomoči, da pred vložitvijo prošnje ni sklenila nobenega dokončno zavezujočega dogovora ter da bi bilo treba pri presoji zavezujoče narave pogodbe upoštevati možnost odstopa od pogodbe in zanemarljive stroške, ki jih to povzroči.
65.
Na sprotno opombo v smernicah, ki naj ne bi bile zavezujoče, naj se ne bi bilo mogoče opreti in trditi, da pomoč ni imela spodbujevalnega učinka. Vsekakor naj ne bi bilo mogoče izhajati iz formalnega pristopa, temveč naj bi bilo treba podrobno preučiti vprašanja, ali je od pogodb težko odstopiti ali ne.
66.
Iz preglednega dokumenta, ki je med odgovori Komisije na pogosta vprašanja in je namenjen nacionalnim organom, pristojnim za izvajanje Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, naj bi izhajalo, da naj bi morali ti organi podrobno preučiti vprašanje, ali so se dela začela, pri čemer naj bi se taka preučitev razlikovala od preučitve združljivosti pomoči z notranjim trgom. Grška vlada se strinja s takim stališčem.
67.
Vendar po mnenju družbe Eesti Pagar Komisija, ko v obravnavani zadevi trdi, da tega dokumenta ni mogoče uporabiti kot referenco, zagovarja stališče, ki je v nasprotju s splošnimi pravnimi načeli legitimnih pričakovanj, jasnosti in pravne varnosti, in krši pravico te družbe do dobrega upravljanja, ki je določena v členu 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
68.
Družba Eesti Pagar se nazadnje sprašuje, ali bi lahko bil cilj iz člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah dosežen, če bi bila pristojnost nacionalnega organa omejena zgolj na ugotovitev, ali je bila pred vložitvijo prošnje za pomoč morebiti sklenjena pogodba.
69.
Estonska vlada meni, da se lahko pristojni organ države članice pri presoji spodbujevalnega učinka sklicuje samo na časovni pogoj spodbujevalnega učinka iz člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, v skladu s katerim se lahko izvajanje projekta ali dejavnosti začne šele po vložitvi prošnje za pomoč. Ta organ naj ne bi mogel presojati drugih okoliščin, zlasti ne vprašanja, kakšni so stroški odstopa od pogodbe. Samo tako naj bi bilo mogoče zagotoviti enotno uporabo pogojev za skupinske izjeme in ohraniti izključno pristojnost Komisije za vsebinsko presojo spodbujevalnega učinka, kar naj bi bilo potrjeno s točko 16 Obvestila Komisije o izvrševanju zakonodaje o državni pomoči na nacionalnih sodiščih.
70.
Kar zadeva pojem „začetek izvajanja projekta“, estonska vlada meni, da za kršitev pogoja spodbujevalnega učinka zadostuje, da prejemnik pomoči sklene prvo trdno zavezo za naročilo opreme pred predložitvijo prošnje za pomoč. Tako posledico naj bi bilo mogoče izpeljati iz opombe 40 Smernic o državni regionalni pomoči za 2007–2013, potrjena pa naj bi bila s členom 2, točka 23, Uredbe št. 651/2014.
71.
Komisija navaja, da je v uvodni izjavi 28 Uredbe o splošnih skupinskih izjemah začetek izvajanja projekta ali dejavnosti opredeljen kot „zač[etek] izvaja[nja] dejavnosti, povezan[ih] z uresničevanjem projekta ali dejavnosti, ki prejemajo pomoč“, in meni, da sklenitev pogodb z dne 28. avgusta, 29. septembra in 13. oktobra 2008 pomeni dejavnost, povezano z uresničevanjem projekta, za katerega se prejema pomoč. Posledično naj bi bilo očitno, da sporna pomoč v glavni stvari ni v skladu s členom 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah in je torej nezakonita, saj je bila dodeljena ob kršitvi obveznosti priglasitve, določene v členu 108(3) PDEU.
72.
Te ugotovitve naj ne bi omajali niti preudarki v točkah od 106 do 109 sodbe z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija (C‑630/11 P, EU:C:2013:387), niti trditev družbe Eesti Pagar, da bi lahko pogodbe odpovedala brez težav in z zanemarljivimi stroški, niti pregledni dokument, ki je med odgovori Komisije na pogosta vprašanja.
73.
Najprej, Sodišče naj bi namreč v navedenih točkah resda priznalo, da se lahko nujnost načrtovane pomoči dokaže na podlagi drugih elementov, ne le s predhodno vložitvijo prošnje za pomoč. Vendar naj bi bila ta ugotovitev sprejeta v okoliščinah, v katerih je Komisija v skladu s členom 107(3) PDEU presojala združljivost pomoči, zato naj ne bi bila upoštevna v obravnavani zadevi, v kateri se postavlja vprašanje v okviru izvajanja Uredbe o splošnih skupinskih izjemah s strani nacionalnega organa. To naj bi izhajalo iz dejstva, da morajo biti pravila v zvezi s skupinskimi izjemami jasna, brez možnosti proste presoje in preprosta za uporabo za organe držav članic.
74.
Dalje, besedili člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah in njene uvodne izjave 28 naj bi izključevali vsakršno možnost razlage, ki bi bila odvisna od možnosti odstopa od pogodb ali višine stroškov odstopa, saj se ti določbi nanašata na čas, „preden se je projekt ali dejavnost začela izvajati“ in „preden se začnejo izvajati dejavnosti, povezane z uresničevanjem projekta ali dejavnosti, ki prejemajo pomoč“. Čeprav lahko Komisija pri presoji merila spodbujevalnega učinka na podlagi člena 107(3) PDEU upošteva težavnost odstopa od pogodb ali stroške odstopa, naj to ne bi veljalo za organe države članice v primeru uporabe člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah.
75.
Nazadnje, Komisija poudarja, da z „odgovori na pogosta vprašanja“, ki so jih pripravile službe Komisije, ni mogoče spremeniti vsebine uredbe, da navedeni dokument ni niti zavezujoč niti upošteven za nacionalne organe in sodišča ter da ni zavezujoč niti za Komisijo, saj ne izraža uradnega stališča Komisije. Vsekakor pa naj bi se navedeni dokument nanašal izključno na sklenitev vnaprejšnjih dogovorov, kot so predhodne študije izvedljivosti, in ne na sklenitev pogodb, povezanih z nakupom opreme, ki je predmet pomoči.
2. Presoja
76.
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče prosi za razlago pojma „začetek izvajanja projekta ali dejavnosti“ iz člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah in za pojasnitev pristojnosti, ki jih imajo nacionalni organi pri uporabi te določbe. Kot namreč predložitveno sodišče samo priznava v točki 29 predloga za sprejetje predhodne odločbe, je glavno vprašanje, ki se postavlja v obravnavani zadevi, ali se je pri regionalni pomoči, ki je bila dodeljena družbi Eesti Pagar, upoštevala zahteva iz navedene določbe po spodbujevalnem učinku. (
16
)
77.
Menim, najprej, da pristojnost nacionalnih organov za presojo dejanskega spodbujevalnega učinka pomoči, ki jo dodelijo, ni v nasprotju z izključno pristojnostjo Komisije za presojo združljivosti pomoči z notranjim trgom.
78.
Poudariti moram, da sistem Uredbe o splošnih skupinskih izjemah ne določa posredovanja Komisije, zato je logično, da so za tako presojo pristojni nacionalni organi, odgovorni za izvajanje navedene uredbe.
79.
Dalje, strinjam se z estonsko vlado in Komisijo, da morajo biti v skladu z logiko, na kateri temelji Uredba o splošnih skupinskih izjemah, merila, ki se uporabijo, jasna in preprosta, da se zagotovi dosledna uporaba v vsej Uniji.
80.
Kar zadeva pojem „začetek izvajanja projekta“, je Komisija v Smernicah o državni regionalni pomoči za 2007–2013 pojasnila, da se za tak začetek šteje „prva trdna zaveza za naročilo opreme, vendar ne vključuje predhodnih študij izvedljivosti“.
81.
Čeprav take smernice za Sodišče niso zavezujoče, menim, da lahko Sodišče to opredelitev uporabi kot izhodišče, sploh ker jo je Komisija, kot upravičeno navaja grška vlada, povzela v členu 2, točka 23, nove uredbe o splošnih skupinskih izjemah št. 651/2014, v skladu s katerim lahko „začetek del“ med drugim vključuje „prvo pravno zavezujočo zavezo za naročilo opreme ali vsako drugo zavezo, zaradi katere naložbe ni več mogoče preklicati“ (moj poudarek).
82.
Če se lahko za tak začetek šteje samo trdna pogodbena zaveza, se mi zdi, da je treba za vsak primer posebej preveriti naravo morebitnih zavez, ki so bile sprejete, preden je potencialni prejemnik vložil prošnjo za pomoč.
83.
Tako sklepanje potrjuje tudi pregledni dokument, ki je med odgovori Komisije na pogosta vprašanja. Popolnoma se namreč strinjam s tem, kar izhaja iz tega dokumenta, ki so ga službe Komisije sestavile za namene uporabe Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, in sicer da je treba merilo „začetka del“, zlasti v smislu zgoraj navedene opombe iz Smernic, razlagati tako, da tudi če so bili dogovori sklenjeni in plačila izvedena pred vložitvijo prošnje za pomoč, popolnoma formalni pristop ne more zadoščati, ter da je treba podrobno preučiti vprašanje, ali je z ekonomskega vidika mogoče ali ne, da se podpisane pogodbe odpovejo, in po kakšni ceni oziroma ali bi prejemnik pomoči izgubil veliko vsoto denarja, če bi moral v primeru nepridobitve pomoči pogodbe razdreti. (
17
)
84.
Kot navaja družba Eesti Pagar, cilj iz člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah ne bi mogel biti dosežen, če bi bila pristojnost nacionalnega organa omejena samo na ugotavljanje dejstva, ali je bila pred vložitvijo prošnje za pomoč sklenjena pogodba. Natančneje, čisto mogoče naj bi bilo, da spodbujevalnega učinka ne bi bilo v primeru, v katerem bi prosilec dan po vložitvi prošnje za pomoč sklenil dokončno pogodbo z namenom njene izvršitve ne glede na to, ali mu bo pomoč dodeljena ali ne.
85.
V tej fazi, kot je že upravičeno navedlo Riigikohus (vrhovno sodišče) (v točki 21 sodbe z dne 9. junija 2016), je treba obravnavati sodno prakso „HGA“ (
18
), na kateri temeljijo zgornje ugotovitve in katere zgodovinski razvoj je zanimiv.
86.
Najprej, v navedeni zadevi je Splošno sodišče Evropske unije preučilo tožbeni razlog v zvezi z očitno napako pri presoji obstoja spodbujevalnega učinka. Potem ko je Splošno sodišče v točki 215 svoje sodbe (
19
) poudarilo, da je merilo, da je bil zahtevek za pomoč predložen pred začetkom izvajanja naložbenega projekta, preprosto, upoštevno in primerno merilo, na podlagi katerega lahko Komisija domneva, da obstaja spodbujevalni učinek, je v točki 226 navedene sodbe navedlo, da je treba ugotoviti, ali so tožeče stranke na prvi stopnji dokazale sposobnost sheme, da zagotovi spodbujevalni učinek, tudi če zahtevek ni bil predložen pred začetkom izvajanja naložbenega projekta.
87.
Kot je navedel generalni pravobranilec Y. Bot, (
20
) je „Splošno sodišče napačno uporabilo pravo v delu, v katerem bi moralo presoditi, drugače kot je to storilo v točkah 215 in 226 izpodbijane sodbe, da je merilo predhodnega zahtevka preprosto, upoštevno in primerno merilo, na podlagi katerega lahko Komisija domneva spodbujevalni učinek, ampak da je vložitev zahtevka za pomoč po odobritvi Komisije in pred izvajanjem projektov neizogiben pogoj za nujnost pomoči. Ta neizogibnost bi lahko bila omajana, zaradi česar bi bilo treba preučiti druge okoliščine, le če bi bilo mogoče pri preizkusu združljivosti posamezne sheme pomoči na podlagi dejavnikov, ki izhajajo zgolj iz Komisije (dopisovanja, izjave, odločbe, uradna obvestila itn.), napačno sklepati o uporabi ali pogojih uporabe določbe iz točke 4.2, zadnji odstavek, Smernic iz leta 1998 za zadevno shemo. Menim, da to presojo potrjujejo dodatna opozorila Komisije v Smernicah o državni regionalni pomoči za 2007–2013.“
88.
Sodišče ni sledilo temu pristopu.
89.
Sodišče je v bistvu razsodilo (glej točko 106 in naslednje sodbe z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija, C‑630/11 P, EU:C:2013:387), da je pogoj, da mora biti prošnja za pomoč vložena pred začetkom izvajanja naložbenega projekta, zgolj izpodbojna domneva – zato prejemnikom pomoči omogoča, da predložijo druge dokaze o tem, da je imel zadevni ukrep dejansko spodbujevalni učinek.
90.
Poleg tega, kot je navedeno v pravni teoriji (
21
), „[i]n the light of the [HGA] case law it may […] be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non-rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible – the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim.“
91.
Iz navedenega izhaja, prvič, da se organ, ki dodeli pomoč, ne more zateči k formalizmu, ampak mora vsebinsko presoditi, ali so se dela začela v smislu Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, ki sem jo predstavil.
92.
Čeprav je Komisija tako pred predložitvenim sodiščem kot tudi pred Sodiščem intervenirala z utemeljitvijo, s katero izpodbija vsakršno diskrecijsko pravico nacionalnih organov, (
22
) menim – tako kot je navedeno tudi v preglednem dokumentu, ki je med odgovori Komisije na pogosta vprašanja, na katerega se sklicujem v točki 83 teh sklepnih predlogov in ki je namenjen nacionalnim organom, pristojnim za izvajanje Uredbe o splošnih skupinskih izjemah – da ne sme biti nobenega razumnega dvoma o tem, da morajo ti organi podrobno preučiti, ali so se dela začela, pri čemer se taka preučitev razlikuje od presoje združljivosti pomoči z notranjim trgom, ob upoštevanju, da podjetje, ki namerava zaprositi za pomoč, seveda lahko upošteva ta pregledni dokument.
93.
S pravico do presoje, ali je pomoč združljiva z notranjim trgom, ki jo ima izključno Komisija, namreč nista izključeni možnost in dolžnost nacionalnega organa, da vsebinsko presoja združljivost pomoči z Uredbo o splošnih skupinskih izjemah, tako da ne uporabi popolnoma formalnega pristopa.
94.
Kar zadeva neupravičene dvome, ki so v točki 29 predložitvene odločbe izraženi glede pristojnosti organa države članice za vsebinsko presojo obstoja spodbujevalnega učinka, torej menim, da je bilo dovolj jasno navedeno, da je organ države članice pristojen za vsebinsko presojo, ali obstaja spodbujevalni učinek pomoči. Z nasprotnim pristopom bi se otežila uporaba Uredbe o splošnih skupinskih izjemah in dodeljevanje pomoči na njeni podlagi, ker organ države članice ne bi mogel preveriti, ali je izpolnjeno merilo spodbujevalnega učinka.
95.
Poleg tega nacionalni organ mora preveriti obstoj spodbujevalnega učinka, ker mora pri odločanju o dodelitvi ali zavrnitvi pomoči upoštevati navedeno uredbo.
96.
Če pa imata nacionalni organ ali prejemnik pomoči, ki sta skupaj odgovorna za upoštevanje navedene uredbe, resne pomisleke glede obstoja ali neobstoja spodbujevalnega učinka, se lahko obrneta na Komisijo, saj je ta vajena izvajati kompleksne presoje na tem področju.
97.
Skratka, glede tega je treba ugotoviti, da je za presojo tega, ali zaveze, ki jih je družba Eesti Pagar sprejela pred vložitvijo prošnje za pomoč, pomenijo – dejansko – „trdno zavezo“ v smislu člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah (in ne „predčasnih“ ali drugače „preklicnih“ zavez), pristojno predložitveno sodišče, zato mu mora Sodišče zagotoviti elemente za razlago te določbe, ki mu lahko koristijo.
98.
V zvezi s tem je treba položaj, kot je ta v postopku v glavni stvari, v katerem gre za sklop pogodb, sklenjenih med tremi strankami, načeloma razumeti ob upoštevanju pogodbenih razmerij kot celote, in ne na podlagi posamične preučitve vsake pogodbe, vendar je to seveda odvisno od preučitve elementov navedenih pogodb, ki jo lahko opravi samo predložitveno sodišče. (
23
)
99.
Pri presoji zavezujoče narave pogodb glede na spodbujevalni učinek je treba upoštevati tudi možnost odstopa od pogodb in zanemarljive stroške, ki bi jih to povzročilo družbi Eesti Pagar glede na celotne stroške projekta.
100.
Kot navaja grška vlada, za ugotovitev, da zadevna pogodba in z njo povezana izplačila v okviru izvajanja te pogodbe pomenijo „prvo trdno zavezo“ za naročilo opreme in torej „začetek del“, ni pomembno, ali se pogodba izrecno šteje za dokončno. Če pa so posledice odstopa od pogodbe izredno težke glede na celoten gospodarski posel, zlasti zaradi zneska, ki se zahteva v primeru razdrtja, je treba ugotoviti, da gre za začetek izvajanja v smislu člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah. Če pa so se pogodbenice dogovorile, med drugim, da bo njihova pogodba začela veljati le, če bo pridobljeno posojilo, in le, če bo prošnji za pomoč ugodeno ali če bo strošek odstopa znižan, se lahko ugotovi, da ne gre za začetek izvajanja v smislu zgoraj navedene določbe. Če se ugotovi, da je nacionalni organ družbi Eesti Pagar svetoval podpis zavez že pred vložitvijo prošnje za pomoč, je treba to okoliščino upoštevati.
101.
Posledično je treba za odgovor na vprašanje, ali ima pomoč, dodeljena na podlagi Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, spodbujevalni učinek, podrobno preučiti pogodbena določila in dejanske okoliščine sklenitve zadevnih pogodb.
D.
Drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na obveznost države, da zahteva vračilo nezakonite pomoči, tudi če ni odločbe Komisije
1. Povzetek stališč strank
102.
Družba Eesti Pagar trdi, da se z nobenim pravnim besedilom od organov držav članic jasno ne zahteva, naj na lastno pobudo, brez odločbe Komisije, s katero bi bilo to odrejeno, zahtevajo vračilo pomoči, ki so jih dodelili na podlagi Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, in se sklicuje na polje proste presoje, ki je po njenem mnenju z estonskim pravom v zvezi s tem prepuščeno nacionalnim organom.
103.
Grška vlada opozarja, da je v skladu s členom 14(1) Uredbe št. 659/1999 Komisija pristojna, da zahteva vračilo nezakonitih pomoči, ter da iz člena 107 in člena 108(2) PDEU izhaja, da lahko sodišča držav članic odredijo tako vračilo. Če torej ni odločbe o vračilu, ki bi jo izdala bodisi Komisija bodisi sodišče države članice, naj namreč ne bi obstajala neposredna splošna obveznost upravnih organov držav članic, da zahtevajo vračilo pomoči. Ob tem naj bi bila, posebej za pomoči, dodeljene iz sredstev strukturnih skladov, v členu 125(4) in (5) ter členu 143 Uredbe št. 1303/2013 določena obveznost pristojnih nacionalnih organov, da poskušajo izterjati zneske, ki so bili dodeljeni ob kršitvi upoštevnega prava.
104.
Estonska vlada meni, da mora država članica zahtevati vračilo nezakonite pomoči, kot je zadevna pomoč v postopku v glavni stvari, ki je bila dodeljena v nasprotju s členom 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah ter členom 108(3) PDEU, in to ne glede na kakršno koli odločbo Komisije. Država članica mora namreč v skladu s členom 107(1) PDEU in načelom lojalnega sodelovanja sprejeti vse ustrezne ukrepe za zagotovitev učinkovitosti prava Unije.
105.
Komisija v bistvu trdi, da morajo vračilo nezakonite pomoči zahtevati vsi nacionalni organi, tako sodišča kot tudi upravni organi.
2. Presoja
106.
Čeprav se zdi, da je ugotovitev take obveznosti v sodni praksi Sodišča nova, saj je to odločalo le v zvezi s sklepi Komisije ali nacionalnimi sodnimi postopki, se strinjam z estonsko vlado, da mora iz člena 107(1) in člena 108(3) PDEU, pa tudi iz načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 4 PEU, izhajati obveznost nacionalnih organov, da na lastno pobudo zahtevajo vračilo nezakonitih pomoči. (
24
)
107.
Mislim (tako kot Komisija), da je pomoč, ki ni v skladu z določbami Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, nezakonita pomoč, ki je v nasprotju s prepovedjo izvajanja ukrepov, določeno v členu 108(3) PDEU, ki ima neposredni učinek. Obveznost zahtevati vračilo, ki iz tega izhaja, imajo tudi upravni organi. Nacionalni organi (in sodišča) morajo torej v primeru kršitve člena 108(3) PDEU v skladu s svojim nacionalnim pravom sprejeti vse potrebne ukrepe, tako v zvezi z veljavnostjo aktov, s katerimi se izvršujejo ukrepi pomoči, kot v zvezi z izterjavo finančne podpore, dodeljene v nasprotju s to določbo.
108.
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da če merilo spodbujevalnega učinka, določeno v členu 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, ni izpolnjeno ob dodelitvi pomoči, pomoč ne ustreza pogojem, določenim v Uredbi o splošnih skupinskih izjemah. Pomoči tudi ni odobrila Komisija po postopku iz člena 108(3) PDEU ali člena 108(2) PDEU. V tem primeru bi šlo torej za pomoč, ki v skladu s členom 107(1) PDEU ni združljiva z notranjim trgom.
109.
Zato mora država članica po uradni dolžnosti in čim prej zahtevati vračilo take pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom; s tem mora odpraviti nezakonitost in ponovno vzpostaviti položaj, do katerega bi prišlo, če bi se upoštevalo pravo Unije. To obveznost ima država članica na podlagi načela lojalnega sodelovanja (člen 4 PEU), v skladu s katerim mora sprejeti vse ustrezne ukrepe za zagotovitev polne učinkovitosti prava Unije.
110.
Ali se pri tem „novem načinu“ za naložitev vračila pomoči, ki se štejejo za nezakonite, vendarle zahteva, da mora biti očitno, da je pomoč nezakonita? To, da imajo pristojni nacionalni organi zgolj določene pomisleke glede zakonitosti pomoči, v tem primeru ne bi zadostovalo za nastanek obveznosti, da se zahteva vračilo.
111.
Glede na to, da mora naložitev vračila temeljiti na dokazani nezakonitosti (s strani prejemnikovega konkurenta ali samega nacionalnega organa (
25
)), po mojem mnenju zgolj dvom o zakonitosti pomoči za nacionalni organ ni zadosten razlog za to, da zahteva vračilo pomoči, saj ta spada v okvir Uredbe o splošnih skupinskih izjemah in gre torej za pomoč, za katero se domneva, da je izvzeta, vendar pa se tudi ne zahteva, da mora biti kršitev navedene uredbe očitna.
112.
Zato se mi zdi, da bi bilo treba na drugo vprašanje odgovoriti, da ima v skladu s členom 108(3) PDEU organ države članice dolžnost, da zahteva vračilo nezakonite pomoči, ki jo je dodelil s kršitvijo Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, če ugotovi, da je bila ta pomoč dodeljena nezakonito, ne glede na to, ali je Komisija sprejela odločbo o vračilu v zvezi s tem in ali je kršitev navedene uredbe očitna ali ne. Kljub temu zgolj dvom o tem ni dovolj.
E.
Tretje vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na načelo legitimnega pričakovanja
1. Povzetek stališč strank
113.
Družba Eesti Pagar trdi, da je splošno načelo legitimnega pričakovanja sestavni del pravnega reda Unije ter da ga morajo Komisija in nacionalni organi spoštovati pri izvajanju svojih pristojnosti, torej tudi ob izvajanju Uredbe o splošnih skupinskih izjemah. Ker naj bi v okviru izvajanja te uredbe o prošnji za pomoč odločal pristojni nacionalni organ, brez kakršnega koli posredovanja Komisije, naj bi lahko prav ta organ pri prosilcu vzbudil legitimna pričakovanja.
114.
Poleg tega po navedbah družbe Eesti Pagar načelo skrbnega subjekta v obravnavani zadevi ne more nasprotovati priznanju njenih legitimnih pričakovanj, ker naj na podlagi Uredbe o splošnih skupinskih izjemah posredovanje Komisije ne bi bilo predvideno. Uporaba tega načela naj ne bi mogla pomeniti tega, da bi se od te družbe zahtevalo večje strokovno znanje, kot ga ima fundacija EAS, kar zadeva zahteve iz te uredbe, in še toliko manj, da bi morala izvajati nadzor nad fundacijo EAS, ki naj bi poleg tega po dodelitvi pomoči spremenila svojo razlago navedene uredbe.
115.
Grška vlada v svojih pisnih stališčih tega vprašanja ne obravnava.
116.
Estonska vlada in Komisija menita, da je za nastanek legitimnih pričakovanj nujno, da je pristojni organ dal gospodarskemu subjektu natančna zagotovila, ki niso v nasprotju z veljavnim pravom Unije in s katerimi se pri skrbnem subjektu vzbudijo razumna pričakovanja. Poleg tega je nujno, da se tehtanje javnih in zasebnih interesov nagiba v prid zasebnim interesom. Po mnenju estonske vlade in Komisije v obravnavani zadevi ni izpolnjen nobeden od teh pogojev.
117.
Na prvem mestu, ker zatrjevana legitimna pričakovanja temeljijo na členu 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, ta vlada in ta institucija trdita, da fundacija EAS ni pristojni organ za razlago te določbe. S slednjo naj bi bila prejemniku pomoči naložena odgovornost za zagotovitev spoštovanja pogojev, ki so z njo naloženi. Tako naj nacionalni organi ne bi bili pristojni za to, da prejemniku dajo mnenje o skladnosti finančne podpore z zahtevami iz navedene določbe. Posledično nacionalni organi pri prejemnikih pomoči ne morejo vzbuditi legitimnih pričakovanj.
118.
Na drugem mestu estonska vlada in Komisija trdita, da molk upravnega organa, ne glede na to, ali pozna nekatere okoliščine ali ne, ne ustreza natančnim, brezpogojnim in skladnim informacijam. Zato tak molk ne more vzbuditi legitimnih pričakovanj.
119.
Na tretjem mestu, Komisija trdi, da pri tem tehtanju javnih in zasebnih interesov ni pomembno, ali je Komisija izdala odločbo, s katero je zadevno pomoč razglasila za nezdružljivo z notranjim trgom. Ker so državne pomoči načeloma prepovedane, naj bi bilo s pravom Unije prepovedano, da bi se nezakonita državna pomoč pustila prejemniku, ker naj bi bilo tako izkrivljanje konkurence v nasprotju s splošnim interesom.
2. Presoja
120.
Tretje vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na legitimna pričakovanja, je tesno povezano z drugim delom prvega vprašanja (in sicer s pristojnostjo nacionalnih organov pri izvajanju Uredbe o splošnih skupinskih izjemah).
121.
Najprej, trditev, ki jo Komisija zagovarja v okviru prvega vprašanja za predhodno odločanje in v kateri se opira na merilo, v zvezi s katerim se zahteva določena presoja (in sicer spodbujevalnega učinka), hkrati pa v obravnavanem postopku izpodbija vsakršno pristojnost nacionalnih organov za izvedbo takih presoj, je težko razumljiva.
122.
Ker so namreč z Uredbo o splošnih skupinskih izjemah prav nacionalni organi izvzeti iz obveznosti priglasitve pomoči, če so izpolnjeni v njej določeni pogoji, menim, da se je težko sklicevati na kršitev postopka iz člena 108(3) PDEU, kadar prejemnik in pristojni nacionalni organ menita, da so ti pogoji izpolnjeni.
123.
Dalje, za vzbuditev legitimnih pričakovanj mora načeloma pristojni organ prejemniku dati natančna zagotovila, ki niso v nasprotju z veljavnim pravom Unije in s katerimi se pri skrbnem subjektu vzbudijo razumna pričakovanja. Poleg tega je nujno, da se tehtanje javnih in zasebnih interesov nagiba v prid zasebnim interesom.
124.
Na podlagi spisa, kot je bil predložen Sodišču, menim (tako kot estonska vlada in Komisija), da v obravnavani zadevi ni izpolnjen nobeden od teh pogojev, sploh ker iz sodne prakse izhaja, da niti nacionalno sodišče ne more vzbuditi legitimnih pričakovanj glede neobstoja državne pomoči. (
26
)
125.
Če predložitveno sodišče na podlagi odgovora na prvo vprašanje meni, da je bila pomoč dodeljena ob kršitvi člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, to pomeni, da je fundacija EAS s tem kršila člen 108(3) PDEU, kar izključuje vsakršno legitimno pričakovanje, na katero bi se lahko skliceval prejemnik.
126.
Poleg tega bi moral previden in skrben gospodarski subjekt v primeru družbe Eesti Pagar tudi preveriti, ali so izpolnjeni pogoji iz člena 8(2) Uredbe o splošnih skupinskih izjemah. (
27
) Sicer pa obveznost prejemnika pomoči, da preveri, ali je bil upoštevan postopek iz člena 108(3) PDEU, ni odvisna od ravnanja nacionalnega organa, kar velja, „tudi če bi bil ta do te mere odgovoren za nezakonitost sklepa, da bi bila njegova odprava v nasprotju z dobro vero“. (
28
)
127.
Za to bi lahko šlo v obravnavani zadevi, v kateri družba Eesti Pagar meni, da ni bila obravnavana pravično in pošteno, ker naj bi jo nacionalni organ spodbujal k sklenitvi pogodb oziroma se je vsaj zavedal obstoja navedenih pogodb ob vložitvi prošnje za subvencijo.
128.
Čeprav zgolj to, da so zastopniki fundacije EAS vedeli za pogodbe, ki jih je predhodno sklenila ta družba, samo po sebi ni enako dajanju natančnih zagotovil, ni mogoče takoj izključiti, da bi lahko bilo drugače, če bi sklenitev navedenih pogodb družbi Eesti Pagar predlagala fundacija EAS. Vendar če bi se to izkazalo za resnično, bi se lahko postavljalo le vprašanje odgovornosti države, in ne vprašanje legitimnih pričakovanj, ki bi lahko preprečilo naložitev vračila pomoči.
129.
Zato je treba na tretje vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da organ države članice, ki se odloči, da bo dodelil pomoč, ker napačno meni, da ta pomoč izpolnjuje pogoje za skupinske izjeme, dodeli pomoč, ki je iz tega razloga nezakonita, zaradi česar pri prejemniku te pomoči ne more vzbuditi legitimnih pričakovanj. Dejstvo, da je že prej vedel za neupoštevanje enega od teh pogojev ali prejemniku celo narobe svetoval, v zvezi s tem ni upoštevno.
F.
Četrto vprašanje za predhodno odločanje (upoštevni zastaralni rok) in peto vprašanje za predhodno odločanje (obveznost zaračunavanja obresti)
130.
Ti vprašanji je treba obravnavati skupaj, saj zadevata isto ključno vprašanje (katero pravilo je treba uporabiti v položaju, kot je ta v postopku v glavni stvari). (
29
)
1. Povzetek stališč strank
a) Četrto vprašanje
131.
Družba Eesti Pagar v bistvu trdi, da desetletni zastaralni rok, določen v členu 15(1) Uredbe št. 659/1999, velja samo za ukrepanje Komisije, in meni, da nacionalne institucije, kot je fundacija EAS, nikakor ni mogoče enačiti s Komisijo. Za tako zahtevo za vračilo naj bi bilo mogoče uporabiti bodisi štiriletni rok, določen v členu 3(1) Uredbe št. 2988/95, bodisi upoštevno nacionalno zakonodajo.
132.
Grška vlada meni, da se uporablja desetletni zastaralni rok, določen v členu 15(1) Uredbe št. 659/1999.
133.
Estonska vlada in Komisija menita, da je treba uporabiti nacionalna procesna pravila, če nacionalni organ ali sodišče neposredno, z odločbo o vračilu pomoči, uveljavi prepoved izvajanja ukrepov, določeno v členu 108(3) PDEU. Vendar naj bi bilo treba nacionalno pravo uporabiti ob upoštevanju načela učinkovitosti prava Unije. V zvezi s tem bi moralo nacionalno pravo, da bi se ohranila izključna pristojnost Komisije za odobritev ali prepoved pomoči pred njihovim izvajanjem, omogočati naložitev vračila nezakonite pomoči najmanj deset let po dodelitvi nezakonite pomoči prejemniku, pri čemer je ta rok določen v členu 15 Uredbe št. 659/1999.
134.
Kar zadeva štiriletni zastaralni rok od storitve nepravilnosti, ki je v členu 3(1) Uredbe št. 2988/95 določen za strukturne pomoči, navedena vlada in navedena institucija trdita, da ta uredba v obravnavani zadevi ni upoštevna, saj pravila v zvezi z državnimi pomočmi pomenijo posebno ureditev, ki neposredno izhaja iz določbe, nadrejene tej uredbi, in sicer člena 108(3) PDEU. To naj bi sicer potrjeval člen 101 Uredbe št. 1083/2006, v skladu s katerim naj bi se člen 14 Uredbe št. 659/1999 uporabljal za naložitev vračila državnih pomoči.
b) Peto vprašanje za predhodno odločanje
135.
Družba Eesti Pagar navaja, da je Riigikohus (vrhovno sodišče) v sodbi z dne 9. junija 2016, ki je postala pravnomočna, razsodilo, da obravnavana zadeva ne spada na področje uporabe členov 9 in 11 Uredbe št. 794/2004, in je na tej podlagi razveljavilo odločbo o vračilu, kar zadeva obresti.
136.
Po navedbah te družbe teh določb v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti niti po analogiji, ker naj bi se njihovo besedilo nanašalo le na obresti, povezane z odločbami Komisije o vračilu, in ker naj bi bila ta uredba sprejeta za izvajanje Uredbe št. 659/1999, ki naj bi se nanašala le na ukrepanje Komisije, ne pa tudi ukrepanje organov držav članic. Iz člena 108(3) PDEU naj ne bi bilo mogoče razbrati niti podlage, niti pravice, niti obveznosti institucije države članice, da ob naložitvi vračila pomoči zahteva plačilo obresti.
137.
Grška vlada meni, da se v primeru vračila nezakonite pomoči na podlagi odločbe nacionalnega sodišča uporablja nacionalno pravo, zlasti kar zadeva določbe v zvezi z obrestno mero za terjatve države. Da pa bi se zagotovil cilj določb v zvezi z državnimi pomočmi, naj metoda za izračun obresti ne bi smela biti manj stroga od tiste iz člena 14(2) Uredbe št. 659/1999 ali iz členov od 9 do 11 Uredbe št. 794/2004. Nacionalno pravo naj bi namreč moralo zagotavljati uresničevanje cilja določb Pogodbe DEU na področju državnih pomoči, in sicer popolno odpravo gospodarske prednosti, ki jo je pridobil prejemnik, s popolno izterjavo pridobljenih koristi, kar naj bi vključevalo zakonske obresti.
138.
Estonska vlada in Komisija menita, da bi morali nacionalna sodišča in organi upoštevati predvsem nacionalna procesna pravila, kar zadeva veljavno obrestno mero, metodo, ki jo je treba uporabiti, in določitev začetka teka obresti.
139.
Vendar naj bi morali nacionalna sodišča in organi, ko zaračunavajo obresti, upoštevati načelo učinkovitosti prava Unije. Posledično naj se metoda, določena v členu 14(2) Uredbe št. 659/1999 ter členih 9 in 11 Uredbe št. 794/2004, ne bi smela uporabiti po analogiji, temveč bi se morala uporabiti za preverjanje, ali je pri izračunu obresti veljavno nacionalno pravo v skladu z navedenim načelom učinkovitosti.
2. Presoja
a) Zastaralni rok za vračilo, ki ga zahteva nacionalni organ
140.
Komisija se v točki 41 Obvestila Komisije o izvrševanju zakonodaje o državni pomoči na nacionalnih sodiščih v zvezi z obrestmi, ki jih je treba zaračunati, sklicuje na Uredbo št. 659/1999 in v bistvu priporoča, naj nacionalna sodišča navedeno uredbo uporabijo po analogiji. Prav tako se v tem postopku sklicuje na načelo učinkovitosti, ko zagovarja uporabo pravil iz te uredbe, tako glede zastaralnega roka, v katerem lahko nacionalni organ zahteva vračilo pomoči, kot glede obresti, ki jih je treba v tem primeru zaračunati.
141.
Ta utemeljitev izhaja iz bojazni Komisije, da bi, po eni strani, zastaralni roki, ki so določeni z nacionalnim pravom in so krajši od roka iz člena 15(1) Uredbe št. 659/1999, ogrozili pravice, ki so ji dodeljene s to uredbo, in po drugi strani, da bi nacionalne določbe, ki so manj stroge od določb navedene uredbe, kar zadeva obresti, ki jih je treba zaračunati, ogrozile naložitev polnega vračila nezakonito dodeljene pomoči, kot se zahteva s členoma 107(1) in 108(3) PDEU.
142.
V tej utemeljitvi obstaja neskladje med predmetom Uredbe št. 659/1999, ki je omejen samo na postopek pred Komisijo, in razširitvijo njene uporabe po analogiji na nacionalne postopke, da bi se ohranili cilji navedenih določb primarne zakonodaje.
143.
Kar zadeva zastaranje, se poleg tega postavlja vprašanje regulativne skladnosti, saj pomoč, dodeljena družbi Eesti Pagar, spada na področje uporabe uredb št. 1083/2006 in št. 2988/95, pri čemer slednja določa štiriletni zastaralni rok.
144.
Komisija je v pisnih stališčih dajanje prednosti Uredbi št. 659/1999 utemeljila z dejstvom, da je bila sprejeta na podlagi primarne zakonodaje. Na pripombo Sodišča na obravnavi, da je bilo enako še z dvema drugima uredbama, je navedla, da mora „pojasniti in popraviti“ svoja pisna stališča, pri čemer je priznala, da so vse tri uredbe instrumenti sekundarne zakonodaje, ki imajo enako mesto v hierarhiji predpisov, in da metoda ali vir financiranja nikakor ne vplivata na pravila o zastaranju.
145.
Vendar Komisija navaja, da se vse tri uredbe a priori sicer uporabljajo v obravnavani zadevi, vendar naj bi imele različne cilje, neposredna uporaba člena 108(3) PDEU, pa tudi potreba po ohranitvi pravic Komisije, pa naj bi zahtevali uporabo (tudi „posredno“) Uredbe št. 659/1999, saj načelo učinkovitosti preprečuje zastaralni rok, krajši od 10 let.
146.
S to trditvijo se ne strinjam.
147.
Ne razumem namreč, zakaj naj bi v primeru, da nacionalni organ na lastno pobudo zahteva vračilo pomoči, uporaba zastaralnega roka, krajšega od deset let, ki je določen z drugo uredbo ali nacionalno zakonodajo, Komisiji preprečevala sprejetje odločbe o vračilu te pomoči. Komisija ima „še vedno“ na voljo deset let, da preuči sumljivo pomoč, in to kljub izteku zastaralnega roka, uporabljenega v nacionalnem postopku, kar je Komisija priznala na obravnavi.
148.
Zato, kot je navedlo Riigikohus (vrhovno sodišče), v obravnavani zadevi ni treba „posredno“ ali po analogiji uporabiti Uredbe št. 659/1999. Slednja se glede na svoje besedilo uporablja samo za ukrepanje Komisije, ukrepanje nacionalnega organa pa se ne sme enačiti z ukrepanjem Komisije.
149.
V zvezi s tem je Sodišče v točkah 34 in 35 sodbe z dne 5. oktobra 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), pojasnilo, da čeprav Uredba št. 659/1999 vsebuje postopkovna pravila, ki se uporabljajo za vse upravne postopke na področju državnih pomoči, ki jih vodi Komisija, pa iz uvodne izjave 2 in vseh določb te uredbe izhaja, da ne vsebuje nobene določbe v zvezi s pristojnostmi in obveznostmi nacionalnih sodišč, ki jih še naprej urejajo določbe Pogodbe, kot jih razlaga Sodišče. Zdi se mi, da je še toliko nujnejše, da se ta logika uporabi za pristojnosti in obveznosti nacionalnih upravnih organov.
150.
Estonska vlada in Komisija sta kljub temu bolj naklonjeni upoštevanju – na podlagi načela učinkovitosti – člena 14 Uredbe št. 659/1999 ter členov 9 in 11 Uredbe št. 794/2004.
151.
Ker pa se uredbi št. 1083/2006 in št. 2988/95 uporabljata neposredno, za upoštevanje uredb št. 659/1999 in št. 794/2004 po mojem mnenju ni več prostora.
152.
Sicer pa menim (tako kot družba Eesti Pagar), da bi bilo v nasprotju z načeli dobrega upravljanja, varstva legitimnih pričakovanj (pravna jasnost) in pravne varnosti, če bi se desetletni rok, določen v Uredbi št. 659/1999, po analogiji uporabil za naložitev vračila pomoči na pobudo nacionalnega organa – ne da bi Komisija izdala ustrezno odločbo o vračilu. Pravila o zastaranju morajo biti namreč jasno določena in posamezniku se v primeru odločbe nacionalnega organa ne more naložiti zastaralni rok, predpisan z določbo, ki se nanaša izključno na odločbe Komisije.
153.
Zato je treba v zadevi, kot je ta v glavni stvari – ki se nanaša na naložitev vračila strukturnih pomoči, ki jih je izplačala država članica – uporabiti štiriletni rok, določen v členu 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95, ki se nanaša na zaščito finančnih interesov [Unije].
154.
Družbi Eesti Pagar je bila namreč zadevna pomoč dodeljena na podlagi uredbe št. 44, ki je bila sprejeta v skladu z zakonom o strukturnih pomočeh za obdobje 2007–2013 (STS). STS se v skladu s členom 1(2) uporablja pri odobritvi in uporabi sredstev, ki so na razpolago na podlagi operativnega programa za strukturno pomoč, ki ga je sprejela Komisija v skladu s členom 32(5) Uredbe Sveta Evropske unije št. 1083/2006. Posledično je pomoč, dodeljena družbi Eesti Pagar, pomoč, financirana iz strukturnih skladov Unije, pri čemer z njo povezane vidike ureja Uredba št. 2988/95.
155.
V skladu s členom 1(2) Uredbe št. 2988/95 je „nepravilnost“„vsako kršenje določb zakonodaje [Unije], ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun [Unije] ali proračunska sredstva, ki jih [upravlja], bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu [Unije], bodisi z neupravičenimi izdatki“.
156.
Iz navedenega izhaja, da je zastaralni rok, v katerem mora organ države članice zahtevati vračilo zadevne nezakonite pomoči, štiri leta, kot ga določa člen 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95. (
30
)
b) Obresti, ki se uporabijo pri vračilu, ki ga zahteva nacionalni organ
157.
Po navedbah Sodišča je „uporaba obrestnoobrestnega izračuna še posebej primerna za zagotovitev popolne odprave konkurenčne prednosti, ki je bila nezakonito dana podjetjem, ki so prejela navedeno državno pomoč“. (
31
) Cilj naložitve vračila obresti je odpraviti, „[z] vidika prejemnika pomoči[,] […] neupravičen[o] prednost neplačil[a] obresti, ki bi jih ta plačal za zadevni znesek pomoči, združljive s skupnim trgom, če bi si moral ta znesek izposoditi na trgu med čakanjem na odločbo Komisije, in izboljšanje njegovega konkurenčnega položaja glede na druge subjekte na trgu med trajanjem nezakonitosti“. Zato po mnenju Sodišča „ukrep, ki bi nalagal le obveznost naložitve vračila brez obresti, ne bi bil primeren za odpravo učinkov nezakonitosti“. (
32
)
158.
Ker predlagam, da se za zastaranje uporabi Uredba št. 2988/95, se postavlja vprašanje, ali se lahko tudi obresti zaračunajo na podlagi navedene uredbe.
159.
V skladu s členom 4(1) in (2) te uredbe se „[p]raviloma […] za vsako nepravilnost odredi odvzem neupravičeno pridobljene koristi […] z obveznostjo […] vračila […] neupravičeno prejetega zneska […]. Uporaba ukrepov iz odstavka 1 je omejena na odvzem pridobljene koristi in, če je tako predvideno, obresti, katerih višina se lahko določi pavšalno“ (moj poudarek).
160.
Člen 5(1)(b) navedene uredbe določa: „1. Za namerno nepravilnost ali nepravilnost iz malomarnosti so predvidene naslednje upravne kazni: […] (b) plačilo večjega zneska od neupravičeno prejetega ali utajenega zneska in, kjer je primerno, obresti […].“
161.
Uredba št. 2988/95 torej ne določa brezpogojnega plačila obresti.
162.
Jasno je, da ni vloga Sodišča, da razlaga nacionalno pravo, vendar kot je razvidno iz sodbe Riigikohus (vrhovno sodišče) z dne 9. junija 2016, estonsko pravo ne dovoljuje, da se tožeči stranki zaračunajo obresti za obdobje od datuma izplačila pomoči do datuma vračila.
163.
Kljub temu menim, da je treba, kot se zahteva s sodno prakso Sodišča o državnih pomočeh, povzeto zgoraj, obresti zaračunati neposredno na podlagi člena 108(3) PDEU, da se odpravi konkurenčna prednost, nezakonito dodeljena podjetjem, ki so prejela državno pomoč.
164.
Čeprav nacionalna sodišča in organi za izračun dolgovanih obresti uporabljajo predvsem nacionalna procesna pravila v zvezi z veljavno obrestno mero, metodo, ki se uporabi (navadno ali obrestno obrestovanje), in določitvijo začetka teka obresti, menim (tako kot Komisija), da morajo z zaračunavanjem obresti pri naložitvi vračila pomoči imeti isti cilj kot Komisija, pri čemer morajo upoštevati načelo učinkovitosti prava Unije. Uporaba tega načela pomeni, da se ne uporabi nacionalna določba, ki ne bi zagotavljala učinkovitosti pravil o državni pomoči. (
33
)
165.
Če bi morala tako odločitev v zadevi, ki bi ji bila predložena, sprejeti Komisija, bi uporabila člen 14(2) Uredbe št. 659/1999 ter člena 9 in 11 Uredbe št. 794/2004.
166.
Nacionalna odločba o vračilu nezakonite pomoči ima enak cilj kot odločba Komisije o vračilu, in sicer prejemniku pomoči odvzeti celotno neupravičeno prednost, vključno z obrestmi. (
34
)
167.
Posledično se metoda, določena v členu 14(2) Uredbe št. 659/1999 ter členih 9 in 11 Uredbe št. 794/2004, ne sme uporabiti po analogiji, kot je Riigikohus (vrhovno sodišče) navedlo v točki 41 sodbe z dne 9. junija 2016, temveč jo je treba uporabiti za preverjanje, ali je veljavno nacionalno pravo glede izračuna obresti v skladu z načelom učinkovitosti, (
35
) tako da se na določen način vnaprej predvidi, kaj bi v podobnem primeru storila Komisija.
168.
Organi države članice morajo torej poskrbeti, da obrestna mera, metoda, ki jo je treba uporabiti, in zajeto obdobje zagotavljajo odpravo nezakonite konkurenčne prednosti.
169.
V primeru nezakonite pomoči pa nezakonita konkurenčna prednost nastane že ob dodelitvi pomoči. Če bi se obresti izračunale šele od sprejetja odločbe o vračilu, bi nezakonita konkurenčna prednost še vedno obstajala v obdobju od dodelitve pomoči do sprejetja odločbe o vračilu, v katerem je lahko imel prejemnik pomoči od nje korist v nasprotju s prepovedjo izvajanja ukrepov. V takem primeru bi bili lahko uporaba prava Unije in interesi drugih posameznikov ogroženi zaradi neukrepanja organov države članice, učinkovitost prava Unije pa ne bi bila zagotovljena.
170.
Riigikohus (vrhovno sodišče) je v točki 41 sodbe z dne 9. junija 2016 priznalo, da bi cilj odprave ugotovljenega izkrivljanja konkurence upravičeval izračun obresti od dodelitve pomoči in da je edina težava neobstoj pravne podlage za to. Menim, da je pravna podlaga za izračun obresti člen 108(3) PDEU, kot se razlaga v povezavi z načelom učinkovitosti.
171.
Zato je treba na peto vprašanje odgovoriti, da je treba, ko vračilo pomoči zahteva nacionalni organ, pripadajoče obresti izračunati na podlagi veljavnega nacionalnega prava, ob upoštevanju načela učinkovitosti prava Unije. To pomeni, da je treba za popolno odpravo neupravičene prednosti, povzročene z zadevno pomočjo, obresti izračunati v skladu s členom 14(2) Uredbe št. 659/1999, glede na katerega začnejo obresti teči od datuma dodelitve pomoči, ter v skladu s členoma 9 in 11 Uredbe Komisije št. 794/2004, glede na katera je treba obresti izračunati na podlagi obrestnoobrestnega računa, uporabljena obrestna mera pa ne sme biti nižja od referenčne obrestne mere.
V. Predlog
172.
Iz navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Tallinna Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Talinu, Estonija), odgovori:
1.
Člen 8(2) Uredbe Komisije (ES) št. 800/2008 z dne 6. avgusta 2008 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive [z notranjim] trgom z uporabo členov [107] in [108] Pogodbe [DEU] (Uredba o splošnih skupinskih izjemah) je treba razlagati tako, da se v okviru te določbe „izvajanje projekta ali dejavnosti“ začne, če je dejavnost, za katero se prejema pomoč, med drugim pridobitev naprav in so bile za pridobitev teh naprav sklenjene prodajne pogodbe, pri čemer sklenitev takih pogodb pomeni začetek dejavnosti, povezanih z izvajanjem projekta.
Za odgovor na vprašanje, ali ima pomoč, dodeljena na podlagi navedene uredbe, spodbujevalni učinek, je treba podrobno preučiti pogodbena določila in dejanske okoliščine sklenitve zadevnih pogodb.
Organi držav članic so pristojni za presojo, ali je bilo spoštovano merilo spodbujevalnega učinka, določeno v členu 8(2) te uredbe, med drugim glede na stroške odstopa od pogodbe.
2.
V skladu s členom 108(3) PDEU ima organ države članice dolžnost, da zahteva vračilo nezakonite pomoči, ki jo je dodelil ob kršitvi Uredbe št. 800/2008, če ugotovi, da je bila ta pomoč dodeljena nezakonito, ne glede na to, ali je Komisija sprejela odločbo o vračilu v zvezi s tem in ali je kršitev navedene uredbe očitna ali ne. Kljub temu zgolj dvom o tem ni dovolj.
3.
Organ države članice, ki se odloči, da bo dodelil pomoč, ker napačno meni, da ta pomoč izpolnjuje pogoje za skupinske izjeme, dodeli pomoč, ki je iz tega razloga nezakonita, zaradi česar pri prejemniku te pomoči ne more vzbuditi legitimnih pričakovanj. Dejstvo, da je že prej vedel za neupoštevanje enega od teh pogojev ali celo narobe svetoval prejemniku, v zvezi s tem ni upoštevno.
4.
Zastaralni rok, v katerem mora organ države članice zahtevati vračilo zadevne nezakonite pomoči, je štiri leta, kot ga določa člen 3(1), prvi pododstavek, Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov [Evropske unije].
5.
Ko nacionalni organ zahteva vračilo pomoči, se morajo pripadajoče obresti izračunati na podlagi veljavnega nacionalnega prava, ob upoštevanju načela učinkovitosti prava Unije. To pomeni, da je treba za popolno odpravo neupravičene prednosti, povzročene z zadevno pomočjo, obresti izračunati v skladu s členom 14(2) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108] Pogodbe [DEU], glede na katerega začnejo obresti teči od datuma dodelitve pomoči, ter v skladu s členoma 9 in 11 Uredbe Komisije št. 794/2004 z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108] Pogodbe [DEU], glede na katera je treba obresti izračunati na podlagi obrestnoobrestnega računa, uporabljena obrestna mera pa ne sme biti nižja od referenčne obrestne mere.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Uredba Komisije z dne 6. avgusta 2008 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive [z notranjim] trgom z uporabo členov [107] in [108] Pogodbe [DEU] (v nadaljevanju: Uredba o splošnih skupinskih izjemah) (UL 2008, L 214, str. 3).
(
3
)	Uredba Sveta z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov [Evropske unije] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340).
(
4
)	Uredba Sveta z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108] Pogodbe [DEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339).
(
5
)	Uredba Komisije z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108] Pogodbe [DEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 4, str. 3).
(
6
)	Uredba Sveta z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (UL 2006, L 210, str. 25).
(
7
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL 2013, L 347, str. 320).
(
8
)	Uredba Komisije z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe [DEU] (UL 2014, L 187, str. 1).
(
9
)	Uredba Sveta z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2015, L 248, str. 9).
(
10
)	Sprejet 7. decembra 2006, začel veljati 1. januarja 2007 (RT I 2006, 59, 440; RT I, 3.2.2011, 3), v različici, ki je veljala od 1. januarja 2012 do 30. junija 2014.
(
11
)	Veljati je začel 1. januarja 2007 (RT I 2006, 61, 463; RT I, 5.7.2011, 20), sprejet pa je bil med drugim na podlagi člena 26(6) STS, v različici, ki je veljala od 1. januarja 2012 do 28. avgusta 2014.
(
12
)	V točki 20 sodbe Riigikohus (vrhovno sodišče) je navedeno, da so „[s]odišča […] zadostno obrazložila trditev, da je tožeča stranka pred vložitvijo prošnje za pomoč 24. oktobra 2008 sklenila trdno zavezo za nakup opreme. Tudi če je bila dvostranska prodajna pogodba z dne 28. avgusta 2008 pogojena s predhodno izmenjavo dopisov med strankama [(napotitev na spis)], ni nobenega sklicevanja na kakršen koli pogoj v primeru tristranske prodajne pogodbe, sklenjene 13. oktobra 2008 ob udeležbi lizingodajalca.“
(
13
)	Predložitveno sodišče je na obravnavi 11. aprila 2017 zaslišalo priče, vendar v zvezi s tem vprašanjem ni navedlo nobene dokončne ugotovitve (glej poročilo o obravnavi z dne 11. aprila 2017).
(
14
)	Glej sodbi z dne 10. marca 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association in drugi (36/80 in 71/80, EU:C:1981:62, točka 6), in z dne 16. julija 1992, Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, točka 26). Glej tudi sodbo z dne 30. marca 2000, JämO (C‑236/98, EU:C:2000:173, točka 31).
(
15
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 5. oktobra 2010, Elchinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, točke od 25 do 32).
(
16
)	Na obravnavi je bilo potrjeno, da so zadevna sredstva v obravnavani zadevi izhajala iz Evropskega sklada za regionalni razvoj. Gre za enega od evropskih strukturnih skladov, ki je namenjen krepitvi ekonomske in socialne kohezije v Uniji, in sicer z odpravo regionalnih neravnovesij.
(
17
)	Dokument v angleščini z naslovom „General Block Exemption Regulation (GBER) – Frequently Asked Questions“ je na voljo na spletišču Komisije na povezavi „http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/gber_practical_faq_en.pdf“, pri čemer je na vprašanje „Is it contrary to the incentive effect requirement of Art. 8 to conclude agreements and make payments based on them, in particular preliminary contracts for purchase options and pre-contracts of sale, before the aid application is submitted?“ odgovorjeno tako: „Footnote 40 of the Regional Aid Guidelines defines ‚start of work‘ as either the start of construction work or the first firm commitment to order equipment, excluding preliminary feasibility studies. Whether the agreements and payments made on the basis of these agreements can be considered a ‚first firm commitment‘ to start the project does not necessarily depend on the formal classification of the agreements in question, but on the terms of those agreements. If contractual obligations make it difficult from an economic standpoint to abandon the project in a given case, particularly because a considerable sum of money would be lost, work will be deemed to have started within the meaning of Art. 8. A more detailed examination of the specific circumstances of the case would be needed to see if this is indeed the case.“
(
18
)	Sodba z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija (C‑630/11 P, EU:C:2013:387, točke od 106 do 109).
(
19
)	Sodba z dne 20. septembra 2011, Regione autonoma della Sardegna in drugi/Komisija (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 in T‑454/08, EU:T:2011:493).
(
20
)	Sklepni predlogi v zadevi HGA, C‑630/11 P (EU:C:2013:194, točka 66).
(
21
)	Glej Werner, P., in Verouden, V. (ur.), EU State Aid Control: Law and Economics, Wolters Kluwer, Alphen-sur-le-Rhin, 2017, str. 208.
(
22
)	Po navedbah Komisije je Uredba o splošnih skupinskih izjemah samodejno izvršljiva.
(
23
)	Fundacija EAS je na obravnavi trdila, da gre v obravnavani zadevi za tri ločene pogodbe, ki bi jih bilo treba presojati posamično, in ne kot celoto.
(
24
)	Sicer pa imajo obveznost zahtevati vračilo vsi nacionalni organi, tako sodišča kot tudi upravni organi, kar izhaja iz sodne prakse Sodišča (glej med drugim sodbo z dne 22. junija 1989, Fratelli Costanzo/Comune di Milano, 103/88, EU:C:1989:256, točki 30 in 31).
(
25
)	Brez odločbe Komisije o začetku preiskave združljivosti pomoči.
(
26
)	Sodba z dne 1. marca 2017, SNCM/Komisija (T‑454/13, EU:T:2017:134, točka 299); glej v zvezi s tem vprašanjem tudi sodbo z dne 16. julija 2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Komisija (T‑309/12, EU:T:2014:676, točke od 237 do 241), in sodbo z dne 16. maja 2000, France/Ladbroke Racing in Komisija (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, točke od 58 do 61), ter sklepne predloge generalnega pravobranilca C. Cosmasa, predstavljene 23. novembra 1999 (EU:C:1999:577, točke od 53 do 98).
(
27
)	Zlasti v okviru skupinskih izjem mora prejemnik vedeti, da prevzema tveganje, saj pomoč ni priglašena Komisiji.
(
28
)	Sodba z dne 20. marca 1997, Land Rheinland-Pfalz/Alcan Deutschland (C‑24/95, EU:C:1997:163, točka 41).
(
29
)	Zdi se, da se potencialno enako vprašanje postavlja tudi v zadevi C‑387/17, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (ki prav tako poteka pred Sodiščem), v okviru odškodninske tožbe konkurenta prejemnika pomoči zoper italijansko državo zaradi domnevne škode, povzročene s predčasnim izplačilom pomoči.
(
30
)	Če pa nacionalno pravo določa daljši rok, se uporabi slednji (glej v opombi 35 teh sklepnih predlogov enako načelo za izračun obresti).
(
31
)	Sodba z dne 3. septembra 2015, A2A SpA/Agenzia delle Entrate (C‑89/14, EU:C:2015:537, točka 42).
(
32
)	Sodba z dne 22. februarja 2008, Centre d’exportation du livre français (CELF) in ministre de la Culture et de la Communication/Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE) (C‑199/06, EU:C:2008:79, točke od 50 do 54).
(
33
)	Sodba z dne 5. oktobra 2006, Komisija/Francija (C‑232/05, EU:C:2006:651, točka 53).
(
34
)	To pa zato, ker predčasno izvajanje nezakonite pomoči povzroči, odvisno od primera, da konkurenti prej občutijo posledice pomoči. Prejemnik pomoči je torej z njo dobil neupravičeno prednost (sodba z dne 22. februarja 2008, CELF in ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, točke od 50 do 52 in 55). Sodišče je odločilo, da mora nacionalno sodišče odrediti plačilo obresti tudi po tem, ko Komisija sprejme pozitivno odločbo (navedena sodba CELF, točki 52 in 55). V tem primeru se obresti nanašajo izključno na obdobje obstoja konkurenčne prednosti, v katerem je prejemnik pomoči z njo predčasno razpolagal (torej pred pozitivno odločbo Komisije).
(
35
)	Če nacionalno pravo določa višje obresti, kot so zagotovljene s pravom Unije, je treba uporabiti te strožje določbe. Glej sodbo z dne 11. novembra 2015, Klausner Holz Niedersachsen GmbH/Land Nordrhein-Westfalen (C‑505/14, EU:C:2015:742, točka 40).