62000CC0296_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Il presente procedimento pregiudiziale verte sull'interpretazione di due regolamenti relativi al regime comune applicabile alle importazioni da paesi terzi . Il giudice nazionale chiede in sostanza se l'ambito di applicazione dei suddetti regolamenti si estenda alla commercializzazione nel mercato interno dei prodotti che ne costituiscono l'oggetto.
II - Ambito normativo
A - Diritto comunitario
2. Conformemente ai considerando, i regolamenti mirano alla liberalizzazione delle importazioni nella Comunità, vale a dire all'abolizione di qualsiasi restrizione quantitativa. Il regolamento n. 3285/94 è il regolamento di base e dispone, all'art. 1, n. 2, come principio generale, che l'importazione nella Comunità dei prodotti descritti di cui al n. 1 è libera. Detti prodotti non sono più sottoposti, in linea di principio, ad alcuna restrizione quantitativa, fatte salve determinate misure di salvaguardia che possono essere adottate. Il regolamento n. 519/94 riguarda specificamente l'importazione da paesi terzi ad economia di Stato e contiene un analogo principio all'art. 1, n. 2.
3. La struttura di entrambi i regolamenti è in gran parte coincidente. Nel presente procedimento assume rilevanza in particolare la disposizione eccezionale, formulata in termini identici, contenuta negli articoli finali dei regolamenti, ovvero l'art. 19, n. 2, del regolamento n. 519/94 e l'art. 24, n. 2, del regolamento n. 3285/94. Essa così recita:
«2.a) Fatte salve le altre disposizioni comunitarie, il presente regolamento non osta all'adozione o all'applicazione, da parte degli Stati membri:
i) di divieti, restrizioni quantitative o misure di vigilanza giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico e archeologico o di tutela della proprietà industriale e commerciale;
(...).
b) Gli Stati membri informano la Commissione delle misure o formalità che essi prevedono di introdurre o di modificare a titolo del presente paragrafo. In caso di estrema urgenza, le misure o formalità nazionali in questione vengono comunicate alla Commissione sin dall'adozione» .
B - Legislazione nazionale
4. L'art. 398 del codice postale italiano vieta di costruire o importare nel territorio nazionale, a scopo di commercio, usare o esercitare, a qualsiasi titolo, apparecchi o impianti elettrici, radioelettrici o linee di trasmissione di energia elettrica non rispondenti alle norme stabilite per la prevenzione dei disturbi alle radiotrasmissioni ed alle radioricezioni. Le autorità competenti sono incaricate, in ottemperanza alla normativa comunitaria, di stabilire misure adeguate ai fini del controllo del rispetto di tale disposizione. L'immissione in commercio e l'importazione a scopo di commercio dei suddetti materiali sono subordinate al rilascio di una certificazione o di una dichiarazione di rispondenza. Con decreto ministeriale vengono designate le autorità competenti al rilascio dei suddetti certificati o attestati.
5. Secondo l'art. 399 del codice postale italiano chiunque contravvenga alle disposizioni dell'art. 398 è punito con sanzione amministrativa. Qualora il contravventore appartenga alla categoria dei costruttori o degli importatori di apparecchi o impianti elettrici o radioelettrici, si applica una sanzione oltre alla confisca dei prodotti e delle apparecchiature non conformi alla certificazione di rispondenza di cui all'art. 398.
III - Fatti, procedimento e domanda pregiudiziale
6. Il giudice nazionale ha descritto i fatti e gli antefatti della controversia principale come qui di seguito riportato.
7. Con ordinanza 17 febbraio 1996, adottata in forza dell'art. 20, quarto comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, il Prefetto di Cuneo disponeva la confisca amministrativa di 20 apparecchi telefonici senza filo non omologati, detenuti per la vendita dalla società «Expo Casa Manta». Il 9 marzo 1995 la Guardia di Finanza aveva sottoposto a sequestro i suddetti apparecchi telefonici per violazione degli artt. 398 e 399 del codice postale italiano.
8. Con ricorso al Pretore di Saluzzo depositato il 12 marzo 1996, il sig. Silvano Carbone, quale amministratore unico della società «Expo Casa Manta», proponeva opposizione avverso l'ordinanza del Prefetto di Cuneo. Il Pretore di Saluzzo, con sentenza depositata il 7 gennaio 1997, accoglieva l'opposizione ed annullava il provvedimento di confisca, rilevando che i regolamenti comunitari nn. 519/94 e 3285/94 avevano liberalizzato in particolare l'importazione da paesi terzi degli apparecchi telefonici senza filo. A giudizio del pretore, tale liberalizzazione comporta altresì il venir meno del divieto di detenere per la vendita apparecchi non omologati dalle autorità italiane, non sussistendo nella specie alcuno dei motivi che, secondo i detti regolamenti, consentono divieti o misure di vigilanza.
9. Avverso la sentenza del Pretore di Saluzzo proponeva ricorso per cassazione il Prefetto di Cuneo, deducendo la violazione e falsa applicazione dell'art. 19, n. 2, lett. a), del regolamento n. 519/94 e dell'art. 24, n. 2, lett. a), del regolamento n. 3285/94.
10. Il Prefetto osserva che i regolamenti nn. 519/94 e 3285/94 hanno sì eliminato ogni restrizione alle importazioni degli apparecchi confiscati, ma non hanno inciso sulla disciplina nazionale relativa alla loro commercializzazione, che rimane vietata nel caso di apparecchi non omologati. Esso ritiene che i detti regolamenti, invero, abbiano eliminato qualsiasi vincolo in ordine all'apertura delle frontiere e, quindi, alla libera circolazione delle merci nell'ambito degli Stati membri, ma non abbiano modificato le norme nazionali relative alla commercializzazione di apparecchi «cordless» non omologati.
11. Il giudice nazionale osserva che il provvedimento di confisca è stato annullato dalla sentenza impugnata del Pretore di Saluzzo poiché quest'ultimo ha considerato che il divieto di immissione in commercio posto dall'art. 398 sia stato superato dai regolamenti comunitari, i quali comporterebbero la liberalizzazione non solo dell'importazione, ma anche del commercio dei prodotti considerati. Detta interpretazione del Pretore viene contestata nel ricorso per cassazione in cui si sostiene che i due regolamenti, essendo relativi esclusivamente all'importazione da paesi terzi, non hanno fatto venire meno il divieto di immissione in commercio in Italia di apparecchi non omologati, posto dall'art. 398 del codice postale.
12. Il giudice nazionale afferma che il ricorso per cassazione pone, all'evidenza, una questione di interpretazione dei due regolamenti di cui trattasi, poiché il contrasto tra la tesi seguita dalla sentenza del Pretore impugnata e la tesi sostenuta dalla parte ricorrente concerne l'estensione degli effetti dei detti regolamenti all'immissione nel commercio interno dei prodotti che ne costituiscono l'oggetto. Per la soluzione di tale questione la Corte Suprema di Cassazione ritiene di essere tenuta a rivolgersi alla Corte di Giustizia delle Comunità europee ai sensi dell'art. 234, ultimo comma, CE. Con ordinanza 18 aprile 2000, depositata presso la cancelleria della Corte il 1° agosto 2000, la Corte Suprema ha chiesto alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione dei regolamenti.
13. Il governo italiano e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte dinanzi alla Corte. La fase orale non ha avuto luogo.
IV - Le osservazioni del governo italiano e della Commissione
14. Il governo italiano ritiene che i suddetti regolamenti riguardino esclusivamente la liberalizzazione delle importazioni nella Comunità di merci provenienti da paesi terzi. La commercializzazione di detti prodotti esula dall'ambito di applicazione dei due regolamenti. Pertanto, gli artt. 398 e 399 del codice postale sono conformi al diritto comunitario.
15. Il governo italiano ritiene che il problema nella fattispecie possa essere risolto sulla base delle eccezioni di cui all'art. 19 del regolamento n. 519/94 e dell'art. 24 del regolamento n. 3285/94. A questo proposito, il sequestro e la confisca degli apparecchi cordless sarebbero conformi alla regole del diritto comunitario, vale a dire sarebbero stati disposti al fine di evitare interferenze radio nelle frequenze assegnate alle autorità italiane. Sotto tale profilo, la questione sollevata dalla Corte Suprema di Cassazione potrebbe essere risolta a livello nazionale. La Corte quindi non sarebbe competente a pronunciarsi.
16. In subordine, il governo italiano osserva che i regolamenti hanno sì eliminato le barriere alle importazioni di merci da taluni paesi terzi, ma non hanno fatto venire meno la normativa relativa all'obbligo di omologazione degli apparati da immettere sul mercato italiano. Tale obbligo di omologazione delle apparecchiature terminali di telecomunicazione non discende solo dalla normativa nazionale, ma anche da direttive comunitarie.
17. Sulla base di quanto precede, il governo italiano è dell'avviso che l'importazione di apparecchi cordless, da un lato, e la loro immissione in commercio, dall'altro, debbano essere valutate in modo diverso dal punto di vista giuridico.
18. Nelle sue osservazioni, la Commissione sostiene che il giudice nazionale non ha formulato una questione specifica. Dall'ordinanza di rinvio risulta che la Corte Suprema di Cassazione ha adito la Corte di giustizia per l'interpretazione dei regolamenti nn. 519/94 e 3258/94. Sebbene il giudice nazionale abbia omesso di fornire alcune informazioni di fatto, quali il paese di provenienza dei telefoni cordless, la Commissione ritiene tuttavia che siano presenti elementi sufficienti per consentire alla Corte di dare una risposta utile alla risoluzione della controversia nella causa principale.
19. Entrando nel merito, la Commissione afferma che la lettura dei regolamenti nn. 519/94 e 3258/94 non lascia dubbi sul fatto che essi riguardano esclusivamente la liberalizzazione delle importazioni di prodotti da paesi terzi all'interno della Comunità, mentre non incidono in alcun modo sulla commercializzazione delle merci successivamente al loro ingresso, che resta quindi disciplinata dalla normativa nazionale ovvero dalla normativa comunitaria vigenti. I regolamenti mirano soltanto a conseguire una maggiore uniformità dei regimi applicabili alle importazioni nella Comunità, abolendo le eccezioni e le deroghe derivanti dalle misure nazionali di politica commerciale in vigore prima della loro adozione. Essi lasciano impregiudicata la possibilità della Comunità di adottare misure specifiche di salvaguardia e degli Stati membri di adottare restrizioni quantitative o misure di vigilanza nei casi espressamente previsti.
20. Per meglio illustrare la portata e l'ambito di applicazione dei regolamenti in esame alla luce della differenza fra misure di liberalizzazione e misure di commercializzazione, la Commissione fa riferimento anche all'Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT), segnatamente l'art. XI relativo alle restrizioni quantitative e l'art. III concernente la commercializzazione interna dei prodotti.
21. La Commissione rivolge inoltre l'attenzione alla normativa rilevante concernente il mercato interno. Essa osserva che all'epoca dell'importazione degli apparecchi oggetto della controversia principale la loro commercializzazione non era ancora oggetto di armonizzazione comunitaria. In quel caso, secondo il diritto comunitario, la normativa nazionale relativa alla commercializzazione deve essere non discriminatoria, giustificata dall'interesse generale e proporzionata rispetto a detto interesse, risultando altrimenti in contrasto con l'art. 28 CE. Inoltre, le misure relative alla commercializzazione dei prodotti provenienti da paesi terzi devono rispettare il principio di non discriminazione di cui all'art. III del GATT.
22. Infine, la Commissione ha sottolineato che i telefoni cordless o i ricevitori di radiocomunicazioni in generale non sono sempre inoffensivi o neutri dal punto di vista elettromagnetico. A causa dei loro componenti elettronici possono creare perturbazioni per altri apparecchi. Il legislatore nazionale, con la regolamentazione considerata, ha inteso introdurre uno strumento di verifica di rispondenza di tutti gli apparati o impianti elettrici, radioelettrici o linee di trasmissione di energia elettrica alle norme stabilite per la prevenzione e per l'eliminazione dei disturbi alle radiotrasmissioni ed alle radioricezioni. A tal fine l'utilizzo degli apparecchi è subordinato al rilascio di una certificazione o attestazione di rispondenza. Poiché le norme nazionali sono applicabili sia ai prodotti interni sia ai prodotti importati, la Commissione è dell'avviso che esse non contrastino con le disposizioni di cui agli artt. 28 CE e III del GATT.
V - Analisi
23. La questione sottoposta dalla Corte Suprema di Cassazione consente alla Corte di esprimersi sulla differenza fondamentale fra il regime previsto dal Trattato che concerne le importazioni nella Comunità di merci provenienti da paesi terzi e fa parte della politica commerciale comune, da un lato, e il regime comunitario che riguarda la commercializzazione di prodotti nel mercato interno, dall'altro.
24. Occorre in limine verificare la ricevibilità della questione. Il governo italiano e la Commissione si sono espressi sommariamente sulla competenza della Corte a risolvere la questione sottoposta dal giudice nazionale. Ritengo che, sulla base di una costante giurisprudenza, sia innegabile che la Corte debba pronunciarsi sulla questione sottoposta dalla Corte Suprema di Cassazione. L'ordinanza di rinvio è estremamente laconica e in essa manca una questione specificamente formulata. Il giudice nazionale non ha neppure fornito dati sufficienti sulle circostanze del caso e sul diritto applicabile che consentano alla Corte di fornire una soluzione utile. Dai dati si ricava che esiste una reale controversia fra il signor Carbone e il Prefetto di Cuneo in relazione alla commercializzazione in Italia di telefoni cordless che - come risulta implicitamente - sono importati nella Comunità da paesi terzi. La controversia riguarda l'interpretazione dell'ambito di applicazione e della portata dei regolamenti nn. 519/94 e 3285/94, i quali, nella misura in cui sono rilevanti per la controversia principale, sono praticamente identici. Il giudice nazionale si è quindi rivolto alla Corte con una questione che indica in modo sufficientemente chiaro l'oggetto della controversia principale e che riguarda l'interpretazione del diritto comunitario. Spetta al giudice nazionale, viste le particolarità del caso, decidere eventualmente quale regolamento applicare in concreto .
25. Nel merito, la Corte Suprema di Cassazione intende sapere se la portata dei regolamenti in questione si limiti all'importazione di telefoni cordless da paesi terzi o se l'ambito di applicazione possa essere esteso alla fase della commercializzazione degli stessi prodotti nel mercato interno. Nell'ultimo caso, la legittimità della legislazione italiana in esame, successivamente all'importazione degli apparecchi, ma ancor prima che siano commercializzati, dovrebbe essere valutata direttamente alla luce dei due regolamenti, e in particolare delle eccezioni ivi previste.
26. Non condivido questa lettura. Così come il governo italiano e la Commissione hanno dichiarato in modo convincente, i regolamenti nn. 519/94 e 3285/94 riguardano esclusivamente la liberalizzazione delle importazioni di merci da paesi terzi e non mirano alla liberalizzazione completa della successiva commercializzazione degli stessi prodotti all'interno del mercato comune.
27. Il Trattato opera infatti una differenza fra gli aspetti interni ed esterni della creazione del mercato comune, in ottemperanza agli obiettivi del Trattato indicati nell'art. 2 CE. L'aspetto interno del mercato comune comprende fra l'altro l'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci fra gli Stati membri, compresa l'eliminazione delle restrizioni quantitative all'importazione e all'esportazione delle merci e di tutte le misure di effetto equivalente . L'aspetto esterno del mercato comune è rappresentato segnatamente dalla politica commerciale comune . Entrambe le dimensioni del mercato comune sono elaborate in disposizioni diverse del Trattato e costituiscono ciascuna il necessario completamento dell'altra.
28. I regolamenti in questione sono stati adottati nell'ambito della politica commerciale comune. Ciò discende innanzi tutto dal fondamento giuridico, ossia l'art. 113 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 133 CE). L'art. 133, n. 1, CE stabilisce che la politica commerciale comune è fondata su principi uniformi, specialmente tra l'altro per quanto concerne l'uniformazione delle misure di liberalizzazione. Entrambi i regolamenti sono strumenti importanti di tale politica, dato che concretizzano il principio secondo cui l'importazione di prodotti da paesi terzi nella Comunità è libera, in linea di principio, da restrizioni quantitative. Il carattere commerciale dei regolamenti risulta altresì dal ruolo fondamentale del GATT per la loro adozione. In particolare, i considerando del regolamento n. 3285/94 indicano che per l'abolizione delle misure di salvaguardia e di altre restrizioni all'importazione si è tenuto conto degli obblighi internazionali derivanti dal GATT e da altri allegati dell'accordo che istituisce l'Organizzazione mondiale del commercio (OMC)
29. La giurisprudenza della Corte ha chiarito che la politica commerciale comune è di competenza esclusiva della Comunità. Gli Stati membri non possono più mutuare dal diritto nazionale la loro competenza ad adottare provvedimenti nazionali di politica commerciale. Tali provvedimenti sono infatti ammissibili solo se specificamente autorizzati dalla Comunità . Ciò spiega la competenza che il Consiglio ha conferito agli Stati membri ai sensi dell'art. 24, n. 2, del regolamento n. 3285/94 e dell'art. 19, n. 2, del regolamento n. 519/94 e giustifica altresì l'obbligo incombente agli Stati membri di informare la Commissione nel caso in cui intendano invocare un motivo eccezionale.
30. Il giudice nazionale in realtà non chiede alla Corte di precisare la portata di tali motivi eccezionali. Come già detto, la controversia principale riguarda la questione se i regolamenti violino la competenza di uno Stato membro di vietare la commercializzazione di apparecchiature quali i telefoni, se questi non soddisfano alle norme stabilite per la prevenzione dei disturbi alle radiotrasmissioni ed alle radioricezioni.
31. Nel momento in cui le merci di un paese terzo sono importate regolarmente in uno degli Stati membri, dal punto di vista del diritto alla libera circolazione nella Comunità esse sono assimilate totalmente ai prodotti originari degli Stati membri . Ciò presuppone che il momento in cui i prodotti provenienti da paesi terzi sono importati deve essere distinto dal momento successivo in cui questi prodotti vengono commercializzati. Per l'immissione in commercio di prodotti nella Comunità hanno rilevanza le disposizioni del Trattato concernenti l'aspetto interno del mercato comune. L'abolizione delle restrizioni quantitative fra gli Stati membri è regolata esplicitamente negli artt. 28-30 CE. Ai sensi dell'art. 28 CE sono vietate le restrizioni quantitative all'importazione e qualsiasi misura di effetto equivalente, mentre l'art. 30 CE conferisce agli Stati membri la competenza a fissare condizioni per le importazioni qualora siano necessarie per motivi di interesse generale. I motivi eccezionali di cui all'art. 30 coincidono letteralmente con le motivazioni di cui all'art. 24. n. 2, del regolamento n. 4285/94 e all'art. 19, n. 2, del regolamento n. 519/94.
32. Il modo in cui i principi della libera circolazione sono applicati agli scambi intracomunitari diverge sotto alcuni aspetti dall'ambito di applicazione delle analoghe disposizioni contenute nei regolamenti. Non ritengo necessario approfondire tale affermazione, ma rammento che nella nozione di «restrizioni quantitative» ai sensi dei regolamenti gli strumenti di politica economica devono essere intesi come contingenti. La nozione di «misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative all'importazione» ai sensi dell'art. 28 CE, invece, attraverso un'interpretazione estensiva della Corte ha ottenuto una propria definizione. Inoltre, ad esempio nei regolamenti manca la condizione prevista dall'art. 30, ultima frase, CE, secondo cui i divieti o le restrizioni adottati dagli Stati membri non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri .
33. La competenza degli Stati membri ad invocare in forza dell'art. 30 CE un interesse generale per giustificare un ostacolo al commercio decade non appena si è raggiunta una totale e completa armonizzazione nella Comunità. Pertanto, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno approvato il 9 marzo 1999 la direttiva 1999/5/CE (in prosieguo: la «direttiva») riguardante le apparecchiature radio e le apparecchiature terminali di telecomunicazione e il reciproco riconoscimento della loro conformità . La direttiva, basata sull'art. 100 A del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 95 CE), prevede un quadro normativo per l'immissione sul mercato, la libera circolazione e l'utilizzazione nella Comunità delle suddette apparecchiature. Gli Stati membri sono tenuti a garantire che le apparecchiature in questione siano immesse sul mercato soltanto se rispettano gli opportuni requisiti essenziali nonché le altre disposizioni della direttiva. In relazione alla commercializzazione, non possono essere adottate altre norme nazionali . Gli Stati membri devono altresì vietare che le apparecchiature siano immesse sul mercato se sprovviste della marcatura CE indicante che l'apparecchiatura soddisfa a tutte le disposizioni della direttiva . La direttiva contribuisce alla promozione della libera circolazione all'interno della Comunità, nel rispetto dei necessari requisiti di sicurezza che gli Stati membri hanno autonomamente stabilito in precedenza ai sensi dell'art. 30 CE. La direttiva poi va ancora oltre e le condizioni poste sono applicabili anche ai prodotti immessi sul mercato interno di uno Stato membro.
34. I regolamenti adottati nell'ambito della politica commerciale comune non riguardano in alcun modo l'armonizzazione delle disposizioni nazionali. L'obiettivo dei regolamenti, vale a dire la liberalizzazione delle importazioni nella Comunità di prodotti provenienti da paesi terzi, differisce dall'obiettivo perseguito dagli artt. 28 e 30 CE, e di conseguenza da quello dell'armonizzazione comunitaria delle legislazioni nazionali, ovvero assicurare la libera circolazione delle merci all'interno del mercato comune.
35. Per accentuare detta differenza, la Commissione ha fatto riferimento a ragione al regime istituito dal GATT. Quest'analogia è sensata, dato che le disposizioni del Trattato CEE originario relative alla libera circolazione delle merci sono basate in larga misura sul GATT. L'art. XI del GATT, che riguarda l'abolizione delle restrizioni quantitative all'importazione nel commercio fra i paesi membri del GATT, persegue lo stesso obiettivo dei regolamenti. Per contro, l'art. III del GATT concerne la commercializzazione di prodotti all'interno del mercato di una Parte contraente. In forza di tale disposizione le misure nazionali, relative tra l'altro alla vendita, all'offerta in vendita, all'acquisto o all'utilizzazione di prodotti sul mercato interno non possono essere applicate ai prodotti importati o interni in modo tale da proteggere la produzione nazionale. La portata dell'art. III del GATT coincide quindi con quella dell'art. 28 CE.
36. In considerazione della differenza rilevata, ritengo che i regolamenti nn. 3285/94 e 514/94 non pregiudichino la competenza dell'Italia ad imporre ai telefoni cordless, per prevenire disturbi alle radiotrasmissioni ed alle radioricezioni, requisiti da soddisfare ancora prima che gli apparecchi possano essere regolarmente commercializzati. Ciò non toglie che nell'esercizio di tale competenza le norme stabilite per i prodotti debbano soddisfare in determinati casi ad altre disposizioni comunitarie rilevanti, quali gli artt. 28 e 30 CE e le direttive comunitarie applicabili .
VI - Conclusione
37. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale sottoposta dalla Corte Suprema di Cassazione con ordinanza 18 aprile 2000 nel modo seguente:
«I regolamenti nn. 3285/94 e 519/94 si riferiscono esclusivamente alle importazioni nella Comunità di merci da paesi terzi e non riguardano la commercializzazione di tali merci nella Comunità. I regolamenti in questione non violano la competenza degli Stati membri di stabilire norme, giustificate dall'interesse generale, per la commercializzazione di telefoni cordless, applicabili indistintamente sia ai prodotti nazionali sia ai prodotti importati».