62000CC0063_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Um dispositivo de controlo das condições para concessão de ajudas e de prémios foi instituído, em matéria de política agrícola comum, pelos Regulamentos (CEE) n.os 3508/92 do Conselho e 3887/92 da Comissão . Este último estabelece que os pedidos de ajudas devem incluir diversas informações necessárias ao tratamento desses mesmos pedidos pelas autoridades competentes. O controlo da veracidade das informações fornecidas pode conduzir, em caso de incumprimento do agricultor declarante, à aplicação de sanções destinadas a prevenir e a punir as irregularidades e as fraudes .
2. É a fixação das sanções aplicáveis aos criadores cujos pedidos de ajuda apresentavam irregularidades que se encontra na origem da questão prejudicial colocada, no presente processo, pelo Bundesverwaltungsgericht. Neste caso, o domínio de aplicação das sanções previstas no artigo 10.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento n.° 3887/92 depende da interpretação a dar ao primeiro período desta disposição.
I A matéria de facto e o processo principal
3. Dois processos principais estão na origem do presente caso.
4. O primeiro processo opõe o Bezirksregierung Lüneburg a H.-O. Nehring, agricultor. Em 7 de Maio de 1993, este pediu a concessão, para quatro animais, do prémio especial para bovinos machos. Este pedido foi indeferido com os fundamentos, por um lado, de três desses animais terem sido abatidos sem aguardar o prazo de duas semanas a seguir à entrega da declaração de participação prevista no regulamento nacional relativo aos prémios para bovinos e caprinos e, por outro, de o quarto animal não atingir o «peso mínimo para abate».
Após uma reclamação infrutífera, o agricultor apresentou um recurso para o Verwaltungsgericht Stade (Alemanha). No seu acórdão de 14 de Dezembro de 1995, este último apenas deu provimento ao fundamento de indeferimento relativo ao quarto touro, dado que o agricultor, segundo o tribunal, não provou que o animal tivesse atingido o peso mínimo para abate. Além disso, decidiu que esse indeferimento não podia ter como consequência uma redução, por força do artigo 10.° n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 3887/92, do prémio solicitado para os outros três animais.
O Bezirksregierung Lüneburg recorreu desta decisão para o Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Alemanha). Tendo sido negado provimento ao recurso, por acórdão de 11 de Fevereiro de 1999, interpôs recurso de revista (Revision) para o Bundesverwaltungsgericht (Alemanha).
5. O segundo processo opõe o Land Baden-Württemberg (Alemanha) a outro agricultor, G. Schilling. Em 14 de Maio de 1993, este requereu a concessão do prémio especial para bovinos machos para vinte e três animais que já tinham sido abatidos em Janeiro desse mesmo ano, bem como para quatro touros vendidos para Itália em 14 de Abril de 1993. A autoridade competente indeferiu o pedido quanto aos animais exportados porque a ajuda não fora solicitada até três dias antes da expedição dos animais. Pela mesma razão, reduziu em 40% a ajuda total concedida em relação aos outros animais, ao abrigo do artigo 10.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 3887/92.
Chamado a pronunciar-se em recurso interposto pelo agricultor, o Verwaltungsgericht (Alemanha) decidiu que a ajuda para os touros exportados fora correctamente recusada, mas que tal não justificava uma redução suplementar da ajuda relativamente aos outros animais. Tendo o Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg proferido um acórdão confirmativo, o Land Baden-Württemberg interpôs um recurso de revista (Revision) deste acórdão para o Bundesverwaltungsgericht.
II Enquadramento jurídico
6. O Regulamento n.° 3508/92 instituiu um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias concedidas no âmbito da política agrícola comum.
7. O Regulamento n.° 3887/92 estabelece as normas de execução desse sistema, nomeadamente no que diz respeito aos pedidos de ajudas a requerer pelos agricultores, aos controlos destinados a verificar o respeito das condições para a concessão das ajudas e às sanções pelo desrespeito dessas condições.
8. Estes regulamentos aplicam-se, nomeadamente, às ajudas concedidas aos produtores de carne de bovino previstas no Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino, diversas vezes modificado, e, entre elas, ao prémio especial para bovino macho, previsto no artigo 4.° -A do referido regulamento.
9. O artigo 10, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92 fixa as sanções aplicáveis aos agricultores cujos pedidos de ajudas contenham um número de animais declarados superior ao número de animais verificados aquando do controlo. Está redigido da seguinte forma:
«Sempre que se verificar que o número de animais declarado num pedido de ajudas excede o número de animais verificado aquando do controlo, o montante da ajuda será calculado com base no número de animais verificado. Todavia, salvo caso de força maior e após a aplicação do n.° 5, o montante unitário da ajuda será diminuído:
a) Nos casos de um pedido para um máximo de 20 animais, o montante unitário de ajuda será diminuído:
da percentagem correspondente ao excedente verificado, no caso de este ser inferior ou igual a dois animais,
do dobro da percentagem correspondente ao excedente verificado, no caso de este ser superior a dois e inferior ou igual a quatro animais;
Se o excedente for superior a quatro animais, não será concedida qualquer ajuda;
b) Nos outros casos:
da percentagem correspondente ao excedente verificado no caso de este ser inferior ou igual a 5%,
de 20%, no caso de o excedente verificado ser superior a 5% e inferior ou igual a 10%,
de 40%, no caso do excedente verificado ser superior a 10% e inferior ou igual a 20%.
No caso do excedente verificado ser superior a 20%, não será concedida qualquer ajuda.
As percentagens referidas na alínea a) são calculadas com base no número indicado no pedido, enquanto as referidas na alínea b) são calculadas com base no número determinado.
Todavia, se se tratar de uma falsa declaração feita deliberadamente ou por negligência grave, o agricultor em causa será excluído do benefício:
no regime de ajuda em causa a título do ano civil em questão
e
em caso de uma falsa declaração feita deliberadamente, do mesmo regime de ajuda a título do ano civil seguinte.
Sempre que o produtor não tenha podido respeitar a sua obrigação de retenção por razões de força maior, o direito ao prémio será mantido em relação ao número de animais efectivamente elegíveis no momento em que tiver ocorrido o caso de força maior.
Em caso algum serão concedidas ajudas relativas a um número de animais superior ao número indicado no pedido de ajudas.
Para efeitos da aplicação do disposto no presente número, serão tomadas em consideração separadamente os animais que podem beneficiar de um prémio diferente».
Esta disposição foi modificada pelo Regulamento (CE) n.° 1648/95 . Assim, no artigo 10.°, n.° 2, alínea b), o segundo e terceiro travessões foram substituídos pelo travessão seguinte:
« do dobro da percentagem, no caso de o excedente verificado ser superior a 5% e inferior ou igual a 20%.»
Por outro lado, antes do último parágrafo do n.° 2 do artigo 10.°, foi inserido o seguinte parágrafo:
«Se o pagamento compensatório previsto no Regulamento (CEE) n.° 2328/91 for calculado em função do número de cabeças normais, o número de animais presentes na exploração e as sanções atrás referidas serão determinados com base no número de cabeças normais correspondente ao número de animais declarado e verificado.»
III A questão prejudicial
10. Chamado a pronunciar-se nos dois recursos de revista, o Bundesverwaltungsgericht interrogou-se se as autoridades competentes teriam o direito de reduzir o montante das ajudas solicitadas em virtude de certos animais declarados não reunirem as condições para a concessão da ajuda. Considerando que a solução dos litígios depende da interpretação do Regulamento n.° 3887/92, na redacção do Regulamento n.° 1648/95, o juiz de reenvio colocou a seguinte questão prejudicial:
«É permitida a redução do montante da ajuda, nos termos do artigo 10.°, n.° 2, quando a diferença estabelecida no n.° 1 entre o número dos animais declarados e o número de animais apurado no controlo assenta não em dados falsos do requerente mas no facto de a autoridade concluir pela inexistência dos requisitos para a concessão da ajuda tomando individualmente cada animal em conta?»
IV Sobre o artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92
11. Através desta questão, o Bundesverwaltungsgericht pergunta, em substância, se o artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 3887/92 deve ser interpretado no sentido de que a expressão «animais verificados aquando do controlo» designa os animais que satisfazem as condições de concessão das ajudas, de forma que a redução do montante unitário da ajuda prevista no segundo período deste artigo deve ser aplicada, nas condições que ele define, desde que, entre os animais declarados pelo agricultor, alguns não satisfaçam as referidas condições.
12. Trata-se, segundo o juiz do reenvio, de saber se a ajuda pode ser reduzida quando o agricultor tenha indicado no pedido de ajudas animais não elegíveis, sem com isso ter prestado, contudo, em sentido próprio, uma falsa declaração, como seria o caso se esta referisse um número superior à quantidade efectiva de animais.
13. Recorde-se que o artigo 10.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento n.° 3887/92 prevê que a ajuda concedida pode, em certas circunstâncias, ser diminuída e define as modalidades dessa redução.
14. O primeiro período desta disposição indica o motivo que implica a redução da ajuda: esta redução ocorre quando «o número de animais declarado num pedido de ajudas excede o número de animais verificado aquando do controlo». O segundo período e os parágrafos seguintes descrevem as diferentes formas de cálculo das reduções aplicáveis em função do número de animais incluídos no pedido bem como da amplitude da irregularidade cometida.
15. A interpretação do segundo período e dos parágrafos seguintes do n.° 2 do artigo 10.° do Regulamento n.° 3887/92 não está em causa, no caso em apreço, na medida em que a questão prejudicial apenas versa sobre a avaliação do nível das reduções.
16. Pelo contrário, é o motivo que está na origem da redução da ajuda que interessa ao juiz de reenvio. Se a noção de «animais declarados» não coloca dificuldades especiais, importa que nos interroguemos sobre o sentido de «animais verificados».
17. É sabido que o método de interpretação tradicionalmente utilizado pelo Tribunal de Justiça combina, regra geral, o método literal e o método teleológico. O texto é, na maior parte das vezes, interpretado tanto em função da sua redacção como do objectivo que o legislador comunitário lhe determinou.
18. No caso em apreço, as dificuldades de interpretação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 3887/92 são reais e explicam-se, em nossa opinião, pela divergência que existe entre a finalidade do regulamento e a sua redacção.
19. Se nos ativermos à redacção, idêntica em todas as versões linguísticas, a ajuda deve ser reduzida quando a autoridade competente constatar que o número de animais declarados excede o número de animais verificados.
Por «número de animais verificados» é preciso entender, em nossa opinião, «animais enumerados». Assim, a disposição deve ser interpretada no sentido de que prescreve a redução da ajuda quando o controlo revele que o número de animais declarados pelo agricultor excede o número de animais contados, no âmbito da exploração, pelas autoridades competentes. Esta interpretação, num sentido estritamente «aritmético», da disposição, reserva os casos de redução da ajuda aos agricultores que tenham feito um pedido de ajudas para animais que não possuem ou que já não possuem.
20. Um dos principais objectivos do Regulamento n.° 3887/92 é controlar de um modo eficaz o cumprimento das disposições em matéria de ajudas comunitárias . Para tal, o legislador comunitário considerou que importava adoptar disposições destinadas a prevenir e a punir de modo eficaz as irregularidades e as fraudes .
21. Contudo, a interpretação que a disposição impõe não é de molde a favorecer os interesses da Comunidade, bem pelo contrário. Esta leitura limita aos casos de enumerações erradas os comportamentos susceptíveis de darem lugar a uma redução da ajuda. Não permite diminuir a ajuda quando os «animais verificados», ainda que em número igual ao dos «animais declarados» não satisfaçam as condições para a concessão desta ajuda. Assim, a letra do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 3887/92, apenas permite apreender uma pequena parte das práticas irregulares ou fraudulentas que o referido regulamento procura eliminar.
22. No caso que nos ocupa, o método de interpretação tradicional não é de grande utilidade para determinar o que é que deve orientar a interpretação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 3887/92, se a redacção da referida disposição, se o objectivo do regulamento.
É patente, com efeito, que, tratando-se de um artigo cujo conteúdo, desprovido do mais pequeno equívoco, contradiz a finalidade do regulamento do qual faz parte, a qual está também enunciada de forma clara, a sua interpretação à luz deste objectivo é inútil.
23. Um exame atento da vossa jurisprudência mostra que a interpretação designada de «teleológica» não é um instrumento utilizado em todas as circunstâncias pelo Tribunal de Justiça.
24. As disposições de direito comunitário que não apresentam qualquer ambiguidade bastam-se a si próprias. São objecto de uma interpretação pelo Tribunal de Justiça que se baseia pelo menos tanto na sua redacção como nos objectivos prosseguidos pelo diploma no qual se inserem. Para quê interpretar um diploma simultaneamente claro e preciso atribuindo-lhe um sentido que ele não pode manifestamente ter?
25. Assim, por exemplo, o Tribunal sublinhou que, no âmbito de um regulamento agrícola, o conteúdo da disposição em causa era «claro e sem ambiguidade», sem sentir a necessidade de se referir à finalidade pretendida .
26. A referência à finalidade prosseguida pelo texto comunitário é muitas vezes utilizada para confirmar a redacção da disposição em causa. Destina-se a corroborar o sentido de uma disposição que, sem ser sempre absolutamente clara e inequívoca, deixa geralmente uma ligeira margem de dúvida. O recurso à letra e o recurso à finalidade das regras comunitárias preenchem assim uma função complementar no processo de interpretação .
27. A interpretação teleológica desempenha, ao invés, um papel primordial quando o texto em causa é difícil de interpretar unicamente a partir da sua redacção. Tal acontece quando a disposição controvertida é ambígua . É também o caso quando a disposição em causa constitui um «padrão jurídico», revelando assim a vontade do legislador em deixar ao juiz a incumbência de definir, caso a caso, o respectivo conteúdo, para assim fazer uma aplicação adaptada aos factos sobre os quais foi chamado a pronunciar-se .
28. No caso em apreço, já o dissemos, a disposição é clara e precisa. Por este motivo não necessita, de um ponto de vista puramente interpretativo, de nenhuma confirmação nem de nenhum esclarecimento que exigiria que se apurasse o objectivo prosseguido pelo diploma no qual se insere.
29. Pelas mesmas razões, não parece possível recorrer à noção de «efeito útil», diversas vezes utilizada na vossa jurisprudência.
30. A vossa preocupação em assegurar a eficácia do direito comunitário, conduz-vos, quando uma disposição de direito comunitário é susceptível de diversas interpretações, a dar prioridade àquela que melhor salvaguarda esse efeito útil . Esta jurisprudência não é, portanto, de aplicar a uma disposição que apresenta, como no caso em apreço, as já referidas características de clareza e de precisão.
31. Falta resolver esta contradição através do recurso ao princípio resultante da vossa jurisprudência constante, segundo o qual, quando um diploma de direito comunitário derivado exige uma interpretação, deve o mesmo ser interpretado, na medida do possível, no sentido da sua conformidade com as disposições do Tratado e com os princípios gerais do direito comunitário .
32. Impõe-se, então, privilegiar a interpretação que melhor respeite o princípio da segurança jurídica, isto é, aquela que é imposta pela própria letra do artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92. Trata-se, com efeito, de fazer prevalecer o sentido que resulta claramente da leitura do texto, mesmo que não seja o mais favorável aos interesses da Comunidade.
33. É sabido que o princípio da segurança jurídica constitui um princípio fundamental do direito comunitário . Este princípio, que faz parte da ordem jurídica comunitária, exige que a legislação comunitária seja clara e a sua aplicação previsível para todos os que por ela são abrangidos . Resulta igualmente da vossa jurisprudência constante que o princípio da segurança jurídica exige, designadamente, que uma regulamentação que impõe encargos ao contribuinte seja clara e precisa, a fim de que este possa conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade .
34. Esta jurisprudência só aparentemente é reservada às matérias fiscais e aduaneiras. A noção de «contribuinte» pode, com efeito, levar a pensar que os encargos cuja legitimidade é duvidosa em virtude do facto de não estarem claramente definidas sejam apenas as obrigações fiscais ou aduaneiras. Na verdade, não é assim. O acórdão National Farmer's Union e o., já referido, mostra que as hipóteses de perda de direitos, em matéria agrícola, em consequência de declarações inexactas estão abrangidas pela citada jurisprudência. Esta é, portanto, aplicável ao domínio das reduções de prémios agrícolas e às consequências, para o agricultor, do não respeito pelas suas obrigações declarativas. Da mesma forma que o contribuinte, no sentido rigoroso do termo, deve ser informado das suas obrigações e dos seus encargos a fim de estar em condições de os satisfazer, o agricultor informado das condições de concessão de um prémio deve saber aquilo a que está sujeito em caso de inobservância dessas condições.
35. No caso em apreço, o agricultor que apresente um pedido de ajudas relativo a animais que não cumpram as condições legais para delas poderem beneficiar, deve ser informado de que o seu comportamento o expõe a reduções substanciais das ajudas .
36. A este propósito, o Tribunal de Justiça considera o princípio da legalidade dos crimes e das penas parte integrante do princípio da segurança jurídica. Destes dois princípios intimamente ligados decorre aquele que obriga a não aplicar a lei penal de forma extensiva em prejuízo do arguido .
37. Ninguém contesta que a recusa em atribuir uma ajuda em matéria agrícola nem mesmo a redução do seu montante em proporções superiores ao número de animais que não reúnam as condições de concessão não constituem uma sanção de natureza penal.
38. Mas uma sanção, mesmo que não seja de carácter penal, só pode ser aplicada se se fundamentar numa base legal clara e não ambígua .
39. Importa não perder de vista a amplitude das consequências, para os agricultores em causa, da interpretação que será feita do artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92. Esta disposição descreve a situação em que um produtor agrícola é susceptível de sofrer reduções da ajuda requerida. Ora, é manifesto que, mesmo na hipótese em que a redução da ajuda prevista na lei é a menos rigorosa, estas reduções afectam também o montante das ajudas relativas aos «animais verificados», isto é, aos animais que dão direito à atribuição de uma ajuda ou, pelo menos, que teriam permitido dela beneficiar integralmente se não tivesse havido uma irregularidade .
40. O regime jurídico em vigor não se limita, assim, a prever que as irregularidades cometidas se traduzirão numa recusa da ajuda solicitada. Prevê que os direitos regularmente adquiridos serão igualmente afectados. É pois claro que uma tal forma de tratar os pedidos ilegais obedece a uma lógica sancionatória.
41. A vossa jurisprudência relativa à interpretação conforme aos princípios gerais do direito comunitário das normas de direito comunitário derivado deve, consequentemente, aplicar-se.
42. O conteúdo do princípio da segurança jurídica é claro, nomeadamente no que diz respeito às qualidades que o fundamento legal de uma sanção deve possuir. No acórdão Vandemoortele/Comissão, já referido, a Comissão tinha efectuado uma retenção sobre o montante devido a um adjudicatário para pagamento de um fornecimento prestado no âmbito da ajuda alimentar, em virtude de um atraso na entrega. A disposição de direito comunitário aplicável apenas previa uma retenção sobre o montante devido em caso de não conformidade da mercadoria ou do seu acondicionamento, de forma que a decisão da Comissão foi anulada.
43. Para ser conforme ao princípio da segurança jurídica tal como é assim aplicado, o artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 3887/92 deve então ser interpretado em conformidade com a sua redacção. A versão clara e não ambígua do texto deve prevalecer sobre a que tenderia a privilegiar uma abordagem conforme ao objectivo do regulamento mas totalmente estranha aos seus termos.
44. As recentes preocupações expressas pelas instituições comunitárias em matéria de qualidade de redacção confirmam a necessidade de providenciar no sentido de a regra ser formulada de forma clara e precisa. A mesma lógica leva a que não nos afastemos do teor literal das disposições controvertidas quando, como no caso em apreço, elas estejam isentas de ambiguidade ; a menos que se proceda a uma nova redacção do texto em causa, se se entender que a divergência entre a sua redacção e o objectivo prosseguido pelo regulamento é demasiado importante e susceptível, portanto, de prejudicar a sua aplicação. Foi, aliás, o que se verificou quando, através do Regulamento (CEE) n.° 1678/98, a Comissão modificou o artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92, para o adequar ao objectivo deste último .
Conclusão
45. À luz destas considerações, propomos ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo à questão prejudicial colocada pelo Bundesverwaltungsgericht:
«O artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento (CEE) n.° 3887/92, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, deve ser interpretado no sentido de que a expressão animais verificados aquando do controlo designa os animais enumerados no decurso do controlo e não os animais que satisfazem as condições para a concessão das ajudas, de forma que a diminuição do montante unitário da ajuda prevista no segundo período deste artigo só pode ser aplicada na hipótese de o número de animais declarados pelo agricultor exceder o número de animais verificado aquando do controlo.»