62009CC0153_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante la presente petición de decisión prejudicial el Verwaltungsgericht Schwerin (Tribunal Administrativo de Schwerin, Alemania) solicita que se interprete el artículo 50, apartado 4, del Reglamento (CE) nº 796/2004 de la Comisión (2) en combinación con el artículo 51, apartado 1, del mismo Reglamento. El litigio principal tiene por objeto la controversia surgida entre Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, «Agrargut») y la Amt für Landwirtschaft Bützow (Oficina de Agricultura de Bützow; en lo sucesivo, «Amt») relativas esencialmente a la solicitud de la concesión de un pago único por el año 2006.
I. Marco jurídico
A. El Reglamento (CE) nº 1782/2003
2. El Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo (3) prevé una forma de ayuda a la renta para los agricultores denominada el régimen de pago único (en lo sucesivo, «RPU»). Con respecto a la determinación de los derechos de ayuda por retirada de tierras de la producción, el artículo 53 de este Reglamento dispone lo siguiente:
«1. No obstante lo dispuesto en los artículos 37 y 43 del presente Reglamento, en el supuesto de que en el período de referencia un agricultor esté obligado a retirar de la producción una parte de las tierras de su explotación, en virtud de lo previsto en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (CE) nº 1251/1999 del [Consejo] (DO L 160, p. 1), el importe medio trienal correspondiente al pago por retirada obligatoria de tierras calculado y ajustado con arreglo al anexo VII y el promedio trienal de hectáreas retiradas obligatoriamente de la producción no se incluirán en la determinación de los derechos de ayuda a los que se refiere el artículo 43 del presente Reglamento.
2. En el caso contemplado en el apartado 1, el agricultor recibirá un [derecho] de ayuda por hectárea (denominado en lo sucesivo, “derechos de ayuda por retirada de tierras”) que se calculará dividiendo el importe medio trienal de retirada de tierras por el promedio trienal de hectáreas retiradas de la producción, tal como se indica en el apartado 1.
El número total de derechos de ayuda por retirada de tierras de la producción será igual al promedio de hectáreas retiradas obligatoriamente.»
3. Con respecto al uso de los derechos de ayuda por retirada de tierras de la producción, los apartados 2 y 6 del artículo 54 del Reglamento nº 1782/2003 disponen en lo relevante al presente caso, respectivamente, lo siguiente: «[...] se entenderá por “hectárea admisible a efectos de derechos de ayuda por retirada de tierras” toda superficie agraria de la explotación ocupada por tierras de cultivo, excepto las superficies que en la fecha establecida en las solicitudes de ayuda por superficie para 2003 estuvieran ocupadas por cultivos permanentes o bosques, o utilizadas para actividades no agrarias o para pastos permanentes [ (4) ] » y «[…] los derechos de ayudas por retirada de tierras de la producción se solicitarán antes que cualquier otro [derecho] de ayuda».
B. El Reglamento nº 796/2004
4. Conforme al punto 22 del artículo 2 del Reglamento nº 796/2004, por «superficie determinada» debe entenderse la superficie que cumple todas las condiciones establecidas en las normas para la concesión de la ayuda; y «en el caso del [RPU], la superficie declarada sólo podrá considerarse determinada si va acompañada por el correspondiente número de derechos de ayuda».
5. Dentro de la parte II del Reglamento nº 796/2004, titulada «Sistema integrado de gestión y control», el título IV regula la base para el cálculo de la ayuda a efectos del Reglamento nº 1782/2003, al igual que las reducciones y las exclusiones.
6. Concretamente, el artículo 49, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 796/2004 dispone que, a efectos de aquella sección, se distinguirán los grupos de cultivos siguientes según corresponda: «superficies a efectos del [RPU], según el caso, cada una de las cuales cumple las condiciones que le son propias».
7. Según el artículo 50, apartado 4, del Reglamento, «sin perjuicio de las reducciones y exclusiones contempladas en los artículos 51 y 53, con relación a las solicitudes de ayuda presentadas en virtud del [RPU] se aplicarán las disposiciones siguientes con respecto a los derechos de retirada de tierras, a efectos de la definición de “superficie determinada” que figura en el punto 22 del artículo 2:
a) en caso de que un agricultor no declare toda su superficie a efectos de activar los derechos de retirada de tierras de que dispone pero declare, al mismo tiempo, una superficie correspondiente para la activación de otros derechos, se considerará que esa superficie se ha declarado como superficie retirada de la producción y que no se ha determinado a efectos del grupo de cultivos mencionado en la letra a) del apartado 1 del artículo 49;
b) en caso de comprobarse que una superficie declarada como superficie retirada de la producción no lo sea, se considerará que esa superficie no se ha determinado.»
8. El artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 dispone lo siguiente: «Cuando, para un grupo de cultivos, la superficie declarada a efectos de cualesquiera regímenes de ayuda por superficie [...] sobrepase a la superficie determinada de conformidad con el artículo 50, apartados 3, 4 y 5, del presente Reglamento, la ayuda se calculará sobre la base de la superficie determinada, reducida en el doble de la diferencia comprobada, si esta es superior al 3 % o dos hectáreas pero inferior o igual al 20 % de la superficie determinada.
Si la diferencia es superior al 20 % de la superficie determinada, no se concederá ayuda alguna por superficie en relación con el grupo de cultivos en cuestión.»
II. Los hechos y las cuestiones planteadas
9. En el año 2006 Agrargut disponía de 12,10 derechos de ayuda basados en pastos permanentes y 59,57 derechos de ayuda basados en retirada de tierras. Durante este período poseía un total de 48 hectáreas, a saber: 11,90 hectáreas de pastos y 36,10 hectáreas de tierras de cultivo. En su solicitud de concesión de pago único por el año 2006, Agrargut declaró derechos de ayuda por retirada de tierras en relación con las 36,10 hectáreas de tierras de cultivo retiradas, así como derechos de ayuda por pastos en relación con 11,90 hectáreas. No obstante, la Amt desestimó esta solicitud mediante resolución de 8 de enero de 2007.
10. Agrargut interpuso un recurso administrativo contra dicha resolución, que fue finalmente desestimado. La Amt estimó que, según el artículo 54, apartado 6, del Reglamento nº 1782/2003, Agrargut estaba obligada a declarar la totalidad de las 48 hectáreas de superficie a efectos de activar los derechos de retirada de tierras de que dispone (59,57 derechos de ayuda). Al haber declarado sólo 36,10 derechos de ayuda por retirada de tierras y haber declarado al mismo tiempo una superficie de 11,90 hectáreas para la activación de derechos de ayuda por pastos, la Amt entendió que, conforme al artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004, esta superficie de 11,90 hectáreas debía considerarse declarada como superficie retirada de la producción y no determinada. En consecuencia, la Amt aplicó las sanciones previstas en el artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004.
11. Agrargut interpuso un recurso contencioso administrativo contra dicha resolución ante el Verwaltungsgericht Schwerin, que consideró necesario plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Le está prohibido a un agricultor, antes de la activación de todos los derechos de ayuda basados en la retirada de tierras, activar derechos de ayuda basados en pastos permanentes, aun cuando no posea otras superficies (tierras de cultivo) admisibles a efectos de derechos de ayuda por retirada de tierras?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
¿Las sanciones establecidas en el artículo 51 del Reglamento nº 796/2004 son también aplicables al agricultor que antes del 29 de diciembre de 2006 (a falta de superficies admisibles a efectos de derechos de ayuda por retirada de tierras) incumpla la obligación de activación previa de todos los derechos de ayuda basados en la retirada de tierras?»
III. Análisis
A. La primera cuestión
1. Principales alegaciones de las partes
12. Agrargut alega, en síntesis, que sólo las tierras de cultivo susceptibles de retirada están vinculadas por la obligación de solicitar derechos de ayuda por retirada de tierras de la producción antes que cualquier otro derecho de ayuda. Esto es así aun cuando el número de derechos de ayuda por retirada de tierras de que dispone el agricultor sobrepasa el número de hectáreas que efectivamente tiene a su disposición y el agricultor activa los derechos de ayuda para pastos permanentes basándose en otras tierras disponibles. La retirada de tierras es, por su naturaleza, un instrumento que sólo afecta a las tierras de cultivo. Agrargut sostiene que su interpretación es conforme con el tenor, el espíritu y la finalidad de los Reglamentos nº 796/2004 y nº 1782/2003.
13. El Gobierno griego y la Comisión afirman, en esencia, que de hecho no está permitido que un agricultor solicite ayudas basadas en pastos si aún no ha solicitado todos los derechos de ayuda por retirada de tierras de la producción, aunque no tenga otras tierras de cultivo susceptibles de obtener una ayuda por retirada. Añade el Gobierno griego que, consiguientemente, el agricultor que disponga de más derechos que hectáreas susceptibles de recibir ayuda debe proceder a su arrendamiento o venta, a falta de lo cual no podrá declarar otros derechos al mismo tiempo.
2. Apreciación
14. A mi juicio, del texto de las cuestiones prejudiciales se desprende que mediante la primera cuestión el tribunal remitente pregunta fundamentalmente si el artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004 debe interpretarse en el sentido de que la condición para aplicar la sanción prevista en el mismo sólo se cumple cuando el agricultor no declara, a efectos de activar los derechos de retirada de tierras de que dispone, todas las «hectáreas admisibles a efectos de derechos de ayuda por retirada de tierras», en el sentido del artículo 54, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003, entendiéndose por lo tanto que esta condición no se cumple cuando un agricultor, a efectos de activar otros derechos de que dispone, declara superficies que no son susceptibles de retirada, tales como los pastos permanentes.
15. Concretamente, el órgano jurisdiccional remitente considera que es absurda la interpretación defendida por la Amt, conforme a la cual debe entenderse que la expresión «toda su superficie» del artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004 se refiere a todas las tierras (que pueden recibir un pago único) de las que dispone el agricultor, y no únicamente a las hectáreas admisibles a efectos de derechos de ayuda por retirada de tierras, en el sentido del artículo 54, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003, es decir, a las tierras de cultivo que posea el agricultor. El tribunal remitente estima además que no puede entenderse que la expresión clave «una superficie correspondiente», que está vinculada lingüísticamente a la expresión «no [...] toda su superficie», deba entenderse, en términos cuantitativos, como equivalente a una superficie «de igual tamaño». Tampoco resulta lógica una interpretación cualitativa.
16. Según reiterada jurisprudencia, la determinación del significado y del alcance de los términos no definidos por el Derecho comunitario (ahora de la Unión) debe efectuarse conforme al sentido habitual de estos en el lenguaje corriente, teniendo también en cuenta el contexto en el que se utilizan y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte. Además, la exposición de motivos de un acto de la Unión puede precisar el contenido del mismo. (5)
17. En primer lugar, con respecto al significado literal de la norma debe señalarse que la expresión «toda su superficie» se refiere claramente, en mi opinión, a la totalidad de la superficie del agricultor; es decir, que comprende las «hectáreas admisibles a efectos de derechos de ayuda por retirada de tierras», en el sentido del artículo 54, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003, al igual que otras superficies (que pueden recibir ayudas) que posea el agricultor. Como observó correctamente la Comisión, por razones sintácticas en la versión alemana la expresión «no [...] toda su superficie» (nicht seine gesamte Fläche)
está de hecho separada de la expresión «sus derechos de retirada de tierras» (zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung) . Se deduce de lo anterior que la superficie de que se trata debe entenderse en sentido amplio como la totalidad de las superficies susceptibles de recibir ayudas que posea el agricultor.
18. En segundo lugar, con respecto al contexto del artículo 50, apartado 4, letra a), debe tenerse en cuenta que tanto este precepto como el artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 forman parte del título IV de la parte II del mismo, que regula la base para el cálculo de la ayuda, a efectos del Reglamento nº 1782/2003, al igual que las reducciones y exclusiones. A tenor del considerando quincuagésimo quinto del Reglamento nº 796/2004: «Para proteger eficazmente los intereses financieros de la [Unión], deben adoptarse las medidas adecuadas para luchar contra las irregularidades y los fraudes. Deben establecerse disposiciones diferentes en los casos de irregularidades relacionadas con los criterios de admisibilidad aplicables a los diferentes regímenes de ayuda en cuestión».
19. El artículo 50, apartado 4, letra a), constituye, con respecto a las reducciones y exclusiones, tal y como señala la Comisión, precisamente una de estas disposiciones diferentes, establecida para los casos de irregularidades relacionadas con la activación de derechos de ayuda por retirada de tierras de la producción a efectos del artículo 53, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003. A este respecto, se deduce del considerando quincuagésimo noveno (6) del Reglamento nº 796/2004 que la voluntad del legislador de la Unión era dar pleno efecto al artículo 54, apartado 6, del Reglamento nº 1782/2003.
20. El artículo 54, apartado 6, del Reglamento nº 1782/2003 dispone expresamente que los derechos de ayuda por retirada de tierras de la producción se solicitarán «antes que cualquier otro [derecho] de ayuda». Esto demuestra claramente que el legislador de la Unión quiso que los derechos de ayuda por retirada de tierras de la producción tuvieran prioridad sobre todos los demás derechos de ayuda, cualquiera que sea su naturaleza. Nada indica que dicha prioridad sólo deba aplicarse con respecto a los derechos de ayuda relativos a las superficies susceptibles de retirada. De hecho, cuando se redactaron dichos preceptos, el legislador no quiso formularlos en términos relativos únicamente a los derechos de ayuda por retirada de tierras, sino que eligió una formulación más amplia que comprendiese todos los derechos de ayuda. De ello se deduce que la función desempeñada por el artículo 50, apartado 4, letra a), en el contexto del Reglamento nº 796/2004 es coherente con la interpretación literal expuesta en el punto 17 de las presentes conclusiones.
21. En tercer y último lugar deben recordarse los objetivos perseguidos por los Reglamentos nº 796/2004 y nº 1782/2003. Del considerando trigésimo segundo del Reglamento nº 1782/2003 se desprende claramente que este Reglamento tiene por objetivo mantener las condiciones para la retirada de tierras de cultivo de la producción a través del nuevo sistema de ayudas a la renta, con vistas a preservar las ventajas que supone para el control de la oferta la retirada de tierras de la producción, reforzando al mismo tiempo su incidencia positiva en el medio ambiente.
22. Teniendo en cuenta todo lo anterior procede formular las siguientes observaciones con respecto a los hechos objeto del litigio principal.
23. Se deduce de los documentos presentados ante este Tribunal y especialmente de los autos remitidos por el tribunal nacional que en 2005 (año en que se concedieron las ayudas iniciales), Agrargut tenía a su disposición 6,28 derechos de ayuda por retirada de tierras. Habían sido calculados sobre la base de las tierras que podían retirarse que había declarado Agrargut y que, por tanto, tenía a su disposición.
24. Por lo tanto, como señaló la Comisión, Agrargut adquirió, probablemente a través de cesiones realizadas durante el año 2005, tantos derechos de ayuda por retirada de tierras que terminó con un número de derechos mucho más elevado que el número de hectáreas que podía retirar. De hecho, parece que los hechos objeto del litigio principal constituyen un ejemplo extremo de la situación que surge cuando el número de derechos de ayuda por retirada sobrepasa al número de hectáreas que pueden retirarse: durante el período relevante, el agricultor tenía a su disposición 59,57 derechos por retirada de tierras pero sólo 36,10 hectáreas de tierras de cultivo. De esta manera, el número de derechos era un 65 % más elevado que la superficie que podía retirarse.
25. Sin embargo, conforme al artículo 63, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003, los derechos de ayuda por retirada de tierras deben corresponder, en el momento de la aplicación inicial, a aproximadamente un 10 % (7) de la superficie que puede retirarse. (8) Está claro, pues, que la desproporción entre los derechos de ayuda por retirada de tierras y la superficie que puede retirarse no se corresponde con la proporción prevista en el artículo 63, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003 y que pone en peligro el cumplimiento del objetivo de mantener las condiciones para la retirada de tierras de cultivo de la producción (véase el punto 21 de las presentes conclusiones).
26. Opino (al igual que la Amt y el Gobierno griego) que este objetivo también implica que ha de velarse por que todos los derechos de retirada de tierras concedidos en 2005 sean activados y las tierras de cultivo correspondientes sean retiradas de la producción. A tal fin se dirige la obligación de activar preferentemente los derechos de ayuda por retirada de tierras del artículo 54, apartado 6, del Reglamento nº 1782/2003, que, como señaló la Comisión, constituye un incentivo económico establecido por el legislador para estimular el mantenimiento de las condiciones para la retirada de tierras de cultivo de la producción. (9)
27. Además de la obligación del párrafo anterior, también se establece, para la realización del objetivo mencionado, un régimen de sanciones a fin de disuadir a los agricultores de abandonar la retirada de tierras. La sanción por incumplimiento del artículo 54, apartado 6, del Reglamento nº 1782/2003 está prevista en el artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004 aplicado en combinación con el artículo 51, apartado 1, del mismo.
28. Estoy de acuerdo con el argumento aducido por la Amt en el litigio principal según el cual de los preceptos anteriores se desprende claramente que debe imponerse una sanción al agricultor que, sin activar todos los derechos de retirada de tierras de que dispone, declare al mismo tiempo una superficie correspondiente para la activación de otros derechos. Dicho de otro modo, cuando un agricultor se encuentre en una situación en la que disponga de más derechos de ayuda que tierras de cultivo (que pueden retirarse), deberá arrendar o vender los derechos por retirada de tierras, o no podrá declarar al mismo tiempo otros derechos de ayuda de que disponga.
29. Tal y como observa acertadamente la Comisión, para reducir el riesgo de que no se mantengan las condiciones para la retirada de tierras de cultivo, el legislador de la Unión pretende velar mediante el régimen de sanciones mencionado por que el agricultor no tenga ningún incentivo para activar menos derechos de ayuda por retirada que los que tiene a su disposición. Consecuentemente, el agricultor no debe tener ningún interés en declarar menos «hectáreas admisibles a efectos de derechos de ayuda por retirada de tierras» que los derechos de ayuda por retirada de tierras de que dispone.
30. A este respecto, el considerando quincuagésimo noveno del Reglamento nº 796/2004 parte de dos situaciones con respecto a las sanciones aplicables por el incumplimiento del artículo 54, apartado 6, del Reglamento nº 1782/2003. La situación relevante aquí es la segunda, que surge cuando no se activan derechos de retirada de tierras, pero se utiliza, al mismo tiempo, la superficie correspondiente a estos derechos para la activación de otros derechos. En esta situación, tal superficie debe considerarse asimilada a una superficie sin determinar que ha sido declarada como superficie retirada, lo que conlleva la aplicación de la sanción del artículo 51, apartado 1 del Reglamento nº 796/2004.
31. En los autos remitidos por el órgano jurisdiccional nacional consta un ejemplo expuesto por la Amt que considero relevante para el presente análisis jurídico. Las explotaciones A y B tienen una superficie de 100 hectáreas cada una: 40 hectáreas de tierras de cultivo y 60 de pasto. Ambas explotaciones disponen de 60 derechos de ayuda por pastos, 20 por tierras de cultivo y 20 por retirada de tierras. Supongamos que el agricultor F es el propietario mayoritario de las participaciones en ambas explotaciones. Cuando se produce una subida de los precios de los productos agrícolas, el agricultor F quiere reducir al máximo la obligación de retirada de tierras de la producción. Para conseguirlo realiza tres transacciones: i) cede 20 derechos de ayuda por retirada de tierras de la explotación B a la explotación A; ii) cede 20 hectáreas de tierras de cultivo de la explotación A a la explotación B; y iii) cede 20 derechos de ayuda por tierras de cultivo de la explotación A a la explotación B. Como resultado, la explotación A dispone, además del pasto con sus correspondientes derechos de ayuda, de 20 hectáreas de tierras de cultivo y 40 derechos de ayuda por retirada de tierras. La explotación B dispone ahora, además de las 60 hectáreas de pastos con sus correspondientes derechos de ayuda, de 60 hectáreas de tierras de cultivo y 40 derechos de ayuda por tierras de cultivo. En esta última explotación el agricultor F podrá cultivar 60 hectáreas de las tierras de cultivo, en vez de las 40 hectáreas de que disponía en un principio. (10) Ya no rige la obligación de retirada para la explotación B. Por el otro lado, la explotación A estará obligada a la activación prioritaria de 40 derechos de ayuda por retirada. Como sólo posee 20 hectáreas de tierras de cultivo, el hecho de que no se hayan activado 20 derechos de retirada quedaría (tal y como advierte la Amt), según la interpretación del régimen de sanciones de Agrargut, sin sanción. Conforme a la interpretación de Agrargut, la explotación B recibiría ayudas sobre la base de 60 derechos por pasto (11) y 40 derechos por tierras de cultivo. La explotación A recibiría ayudas correspondientes a 60 derechos por pasto y 20 derechos por retirada de tierras.
32. Del ejemplo anterior se deduce claramente que no sería compatible con la finalidad del mantenimiento de las condiciones para la retirada de las tierras de cultivo, dejar sin sanción la reducción de las superficies que pueden ser retiradas por debajo del nivel de los derechos por retirada de tierras y tampoco sería compatible con ese objetivo que no se activasen derechos por retirada de tierras a pesar de disponerse de tierras de cultivo que pueden ser retiradas.
33. Esta es la razón por la que era necesaria la norma anticipada en el considerando quincuagésimo noveno del Reglamento nº 796/2004, que quedó plasmada en el artículo 50, apartado 4, de ese mismo Reglamento.
34. En el ejemplo expuesto en el punto 31 de las presentes conclusiones, con respecto a la explotación A, el agricultor F sólo activa 20 derechos de ayuda por retirada de tierras, activando, al mismo tiempo, 60 derechos de ayuda por pasto. En aplicación del artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004, de estas 60 hectáreas de pastos por las que el agricultor activó 60 derechos de ayuda por pasto, 20 se considerarían declaradas como superficie retirada de la producción.
35. Por lo tanto, la consecuencia jurídica se derivaría de la norma prevista en el artículo 50, apartado 4, letra b), del Reglamento nº 796/2004 y se aplicaría la sanción del artículo 51, apartado 1, párrafo segundo; a saber, no se concedería ayuda alguna por retirada de tierras. Con respecto a las 60 hectáreas de pasto por las que el agricultor F activó 60 derechos por pasto, la consecuencia jurídica se derivaría del artículo 51, apartado 1, párrafo segundo; a saber, tampoco habría derecho a ayudas.
36. En consecuencia, estoy de acuerdo con la conclusión defendida por la Amt de que en el caso objeto del litigio principal, que sirvió de base para el ejemplo expuesto, no hay derecho a la concesión de ayudas.
37. Finalmente hay que recordar, como observa la Comisión, que de acuerdo con el principio de proporcionalidad el legislador de la Unión pretende limitar el alcance del artículo 54, apartado 6, del Reglamento nº 1782/2003 mediante el empleo de la expresión «una superficie correspondiente» del artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004, de manera que la sanción prevista en el artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004 en combinación con el artículo 51, apartado 1 del mismo, sólo sea aplicable si: i) existe una discrepancia entre los derechos de ayuda por retirada de tierras y la superficie retirada declarada y ii) la superficie correspondiente a esa discrepancia ha sido declarada con el fin de activar otros derechos de ayuda, situación que, de hecho, se da en el asunto objeto del litigio principal.
38. Habida cuenta de todo lo anterior, considero que la condición para la aplicación de la sanción prevista en el artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004 se cumple cuando un agricultor no declara toda la superficie necesaria a efectos de activar los derechos de retirada de tierras de que dispone y declara, al mismo tiempo, una superficie a efectos de activar otros derechos, independientemente de si esta superficie puede retirarse o no.
B. La segunda cuestión
39. Mediante la segunda cuestión, el tribunal remitente pregunta fundamentalmente si el régimen de sanciones previsto en el artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004, en combinación con el artículo 50, apartado 4, del mismo Reglamento, en la versión anterior a la entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 2025/2006 de la Comisión, de 22 de diciembre de 2006, (12) por el que se modificó el artículo 50, apartado 4, letra a), es aplicable en circunstancias como las que aquí se plantean.
1. Principales alegaciones de las partes
40. Agrargut sostiene que la sanción prevista en el artículo 51 del Reglamento nº 796/2004 no es aplicable en el asunto objeto del litigio principal. El régimen sancionador previsto en los Reglamentos nº 1782/2003 y nº 796/2004 presuponía una culpa por parte del solicitante, que en este caso no se da. En concordancia con el principio nulla poena sine lege,
el legislador tiene la obligación de formular de manera suficientemente clara y comprensible las condiciones y consecuencias jurídicas de una sanción y el artículo 50 del Reglamento nº 796/2004 no cumple este requisito. Agrargut alega que, a la luz de la sistemática del régimen de retirada de tierras, era razonable suponer que todos los preceptos correspondientes se referían a las superficies admisibles a efectos de derechos de ayuda por retirada, es decir, a tierras de cultivo. Esto queda avalado por el hecho de que el sentido del artículo 50 fuera posteriormente aclarado mediante su modificación.
41. El Gobierno griego y la Comisión alegan esencialmente que la segunda cuestión debe responderse en el sentido de que las sanciones del artículo 51 del Reglamento nº 796/2004 son aplicables al caso objeto del litigo principal.
42. El Gobierno griego añade, sin embargo, que corresponde únicamente al tribunal remitente apreciar con respecto a la imposición de sanciones si, sobre la base de las circunstancias del caso de que conoce, al presentar su declaración el agricultor actuó de buena fe, fraudulentamente o con negligencia grave. No obstante, según el Gobierno griego también cabe una interpretación diferente del artículo 50, apartado 4, letras a) y b), del Reglamento nº 796/2004 según la cual la obligación de solicitar los derechos de ayuda por retirada de tierras antes que cualquier otro derecho de ayuda quedaría cumplida en la medida en que todas las tierras de cultivo de las que dispone el agricultor y por las que se han obtenido derechos de ayuda por retirada, fueran efectivamente retiradas.
2. Apreciación
43. El tribunal remitente considera que si el contenido jurídico no quedó nítidamente definido hasta que tuvo lugar la aclaración del legislador de la Unión tiempo después (en concreto, al adoptarse el Reglamento nº 796/2004 que se publicó el 29 de diciembre de 2006), en atención a los principios de protección de la confianza legítima y claridad normativa (das Gebot der Normenklarheit),
no parece apropiado rechazar la concesión de ayudas no sólo con respecto al pasto, sino también con respecto a la superficie retirada objeto de la solicitud.
44. Debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de seguridad jurídica que tiene como corolario el principio de protección de la confianza legítima, exige que las normas jurídicas sean claras y precisas. (13)
45. Aunque los principios de claridad normativa y protección de la confianza legítima hayan sido invocados de forma separada por el tribunal remitente, opino que la jurisprudencia anterior demuestra que no es necesario analizarlos separadamente.
46. El Tribunal de Justicia estimó en la sentencia Nijemeisland (14) –recaída en un asunto relativo al Reglamento nº 1782/2003 y al Reglamento (CE) nº 795/2004 de la Comisión– (15) que el principio de seguridad jurídica, principio general del Derecho de la Unión, exige que una norma de la Unión impuesta a los justiciables sea clara y precisa, de manera que estos puedan conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones y adoptar medidas oportunas en consecuencia.
47. En primer lugar, con respecto a la claridad normativa de la condición establecida en el artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004, queda reflejado en las consideraciones expuestas en relación con la primera cuestión (véase el punto 17 y siguientes de las presentes conclusiones) que el ámbito de aplicación de dicho precepto abarca sin ambigüedad «toda [la] superf icie [del agricultor]» y no sólo las «hectáreas admisibles a efectos de derechos de ayuda por retirada de tierras».
48. En segundo lugar, con respecto a las consecuencias jurídicas del incumplimiento de dicho precepto (es decir, la determinación de en qué medida se reduce la ayuda cuando la superficie declarada sobrepase a la superficie determinada), estas se deducen, sin ambigüedad, del artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004, en combinación con el artículo 51, apartado 1, del mismo, tal y como queda reflejado claramente en las consideraciones expuestas en relación con la primera cuestión.
49. Como acertadamente señala la Comisión, la condición establecida en el artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004, aplicado en combinación con el artículo 51, apartado 1, del mismo cumple (al igual que las consecuencias jurídicas previstas en dicho precepto) con las exigencias del principio de seguridad jurídica, puesto que es clara y precisa, permitiendo que los justiciables puedan conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones y adoptar medidas oportunas en consecuencia.
50. También debo señalar con respecto al hecho de que el artículo 50, apartado 4, letra a) del Reglamento nº 796/2004 haya sido modificado mediante el Reglamento nº 2025/2006 que no estoy convencido de que tenga relevancia en el caso de autos. El considerando quinto de este último Reglamento dispone lo siguiente: «El artículo 54, apartado 6, del Reglamento (CE) nº 1782/2003 establece que los derechos de ayuda por retirada de tierras de la producción deben solicitarse antes que cualquier otro derecho de ayuda. Al objeto de garantizar la igualdad de trato a los agricultores que no disponen de toda la superficie retirada de la producción requerida para solicitar todos sus derechos por retirada de tierras, conviene aclarar las disposiciones establecidas en el artículo 50, apartado 4, del Reglamento (CE) nº 796/2004.»
51. Se deduce claramente del documento de trabajo de la Comisión (16), presentado ante este Tribunal, y de la comparación de las formulaciones empleadas en varias versiones lingüísticas del artículo 50, apartado 4, letra a) del Reglamento nº 796/2004, que la aclaración de la que se trata se refiere fundamentalmente a las consecuencias jurídicas previstas en este precepto. En la versión alemana modificada por el Reglamento nº 2025/2006, la condición establecida en el artículo 50, apartado 4, letra a), no sufre cambio alguno. Con respecto a las consecuencias jurídicas, las modificaciones consistieron básicamente en la supresión de la frase «y que no se ha determinado a efectos del grupo de cultivos mencionado en la letra a) del apartado 1 del artículo 49».
52. Baste con señalar que la nueva versión del artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004 sólo modifica las consecuencias jurídicas previstas en el mismo con respecto a situaciones distintas de la que es objeto del litigio principal. Tal y como observa la Comisión, no parece concurrir ninguna otra consideración basada en el principio de protección de la confianza legítima para argumentar en contra de la desestimación de la concesión de ayuda en circunstancias como las presentes. Esto queda respaldado, entre otras cosas, por el hecho de que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima se extiende a todo justiciable que se encuentre en una situación de la que se desprenda que una institución de la Unión le hizo concebir esperanzas fundadas basadas en las garantías concretas que le dio. (17)
53. Por otro lado, está claro que, para que sean aplicables a circunstancias como las que son objeto del litigio principal las consecuencias jurídicas previstas en el artículo 50, apartado 4, letra a) del Reglamento nº 796/2004, en combinación con el artículo 51, apartado 1, del mismo, estas también tienen que ser conformes con el principio de proporcionalidad.
54. En Viamex Agrar Handel y ZVK, (18) el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente: «En primer lugar, es preciso puntualizar que el principio de proporcionalidad, que constituye un principio general del Derecho [de la Unión] y que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha confirmado en repetidas ocasiones, concretamente en el ámbito de la política agrícola común [...] debe ser respetado como tal tanto por el legislador comunitario como por los legisladores y órganos jurisdiccionales nacionales que aplican el [Derecho de la Unión]».
55. Según reiterada jurisprudencia, para determinar si una disposición del Derecho de la Unión está de acuerdo con dicho principio, es necesario verificar si los medios elegidos son aptos para la realización del objetivo pretendido y si no van más allá de lo que es necesario para lograrlo. (19)
56. Es evidente que, para proteger eficazmente los intereses financieros de la Unión, el Reglamento nº 796/2004 (véase el considerando quincuagésimo quinto del mismo) pretende adoptar las medidas adecuadas para luchar contra las irregularidades y los fraudes, estableciendo disposiciones diferentes en los casos de irregularidades relacionadas con los criterios de admisibilidad aplicables a los diferentes regímenes de ayuda en cuestión. El régimen de sanciones previsto en el artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004, en combinación con el artículo 51, apartado 1, del mismo está destinado a realizar el objetivo declarado en el considerando quincuagésimo noveno, garantizar que los derechos de ayuda por retirada de tierras sean activados antes que cualquier otro derecho, de acuerdo con el artículo 54, apartado 6, del Reglamento nº 1782/2003. Este precepto está destinado a realizar el objetivo declarado en el considerando trigésimo segundo del mismo, mantener las condiciones para la retirada de las tierras de cultivo.
57. A mi juicio, se deduce del conjunto de las consideraciones anteriores que el artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004, en combinación con el artículo 51, apartado 1, del mismo, establece un régimen de sanciones eficaz, creando desventajas para el agricultor que active menos derechos de ayuda por retirada de tierras que los que tiene a su disposición. Este precepto es, pues, claramente apto para la realización del objetivo pretendido.
58. Tal y como ha explicado la Comisión, al optar por el régimen de sanciones previsto en el artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004, en combinación con el artículo 51, apartado 1, del mismo, con el fin de crear desventajas para el agricultor que active menos derechos de ayuda por retirada de tierras que los que tiene a su disposición, el legislador de la Unión ya ha optado por las medidas menos restrictivas. Esto es así porque, para evitar que un agricultor tenga a su disposición más derechos de ayuda por retirada de tierras que superficie que puede retirarse, podría haber ido más lejos y haber prohibido incluso que el agricultor tenga a su disposición derechos de retirada de tierras que no estén vinculados a ninguna superficie o que tenga una superficie que puede retirarse pero que no está vinculada a los derechos de retirada de tierras, una prohibición que hubiera perjudicado aún más los derechos de las justiciables que las sanciones administrativas actualmente en vigor, consistentes únicamente en la desestimación parcial de la ayuda de la Unión solicitada o, en el peor de los casos, en la denegación total de dichas ayudas.
59. Finalmente, hay que señalar que la Comisión también tiene razón al sostener que la sanción no es excesiva. El artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 prevé un régimen de sanciones escalonadas según la gravedad de la irregularidad. (20) De hecho, la sanción administrativa no es una sanción a tanto alzado, sino que está en función de la magnitud del error cometido. Con respecto al litigio principal, teniendo en cuenta la situación extrema en la que se encuentra Agrargut, está justificada la denegación total de ayudas. (21)
60. Por consiguiente, la disposición objeto del litigio no es contraria al principio de proporcionalidad.
61. Se desprende del conjunto de las consideraciones anteriores que el régimen de sanciones previsto en el artículo 51 del Reglamento nº 796/2004, en combinación con el artículo 50, apartado 4, del mismo es aplicable en circunstancias como las que son objeto del litigio principal.
IV. Conclusión
62. Propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht Schwerin:
«1) Se cumple la condición para la aplicación de la sanción prevista en el artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento (CE) nº 796/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento nº 1782/2003 del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 659/2006 de la Comisión, de 27 de abril de 2006, cuando un agricultor no declara toda la superficie necesaria a efectos de activar los derechos de retirada de que dispone y declara, al mismo tiempo, una superficie a efectos de activar otros derechos, independientemente de si esta superficie puede retirarse o no.
2) El régimen de sanciones previsto en el artículo 51 del Reglamento nº 796/2004, en combinación con el artículo 50, apartado 4, del mismo, es aplicable en circunstancias como las que son objeto del litigio principal.»
(1) .
(2)
–	Reglamento de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO L 141, p. 18), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 659/2006 de la Comisión, de 27 de abril de 2006 (DO L 116, p. 20) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 796/2004»).
(3)
–	Reglamento de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) nº 2019/93, (CE) nº 1452/2001, (CE) nº 1453/2001, (CE) nº 1454/2001, (CE) nº 1868/94, (CE) nº 1251/1999, (CE) nº 1254/1999, (CE) nº 1673/2000, (CEE) nº 2358/71 y (CE) nº 2529/2001 (DO L 270, p. 1). Este Reglamento fue derogado y sustituido por el Reglamento (CE) nº 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009 (DO L 30, p. 16).
(4)
–	El artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003 define «hectáreas admisibles» como «las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias».
(5)
– 	Véase, entre otras, la sentencia de 22 de diciembre de 2008, Wallentin‑Hermann (C‑549/07, Rec. p. I‑11061), apartado 17 y la jurisprudencia citada.
(6)
–	Este dispone lo siguiente: «[...] Además, de acuerdo con el apartado 6 del artículo 54 del Reglamento (CE) nº 1782/2003, los derechos de ayuda por retirada de tierras deben activarse antes de cualquier otro derecho. En este contexto, es preciso establecer disposiciones relativas a dos situaciones. En primer lugar, las superficies declaradas como retiradas de la producción con el fin de activar los derechos por retirada de tierras y de las que se descubra que en realidad no lo han sido, se deducirá de la superficie total declarada en virtud del [RPU] como superficie no determinada. En segundo lugar, debería ocurrir lo mismo, de forma ficticia, en relación con la superficie correspondiente a los derechos por retirada de tierras que no se hayan activado si, al mismo tiempo, otros derechos se han activado con la superficie correspondiente.»
(7)
–	Debe señalarse que Alemania ha optado por el modelo regional de aplicación del RPU previsto en el Reglamento nº 1782/2003 (título III, capítulo 5, sección 1).
(8)
–	De hecho, en el Land de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, la aplicación inicial de los derechos de ayuda por retirada de tierras debe ser aún menor (9,05 % de los terrenos).
(9)
– 	Este razonamiento se basa en que si el agricultor activa menos derechos de ayuda por retirada de tierras que los que tiene a su disposición, existe un riesgo de que la totalidad de la superficie que podría ser retirada –correspondiente cuantitativamente a los derechos de ayuda por retirada de tierras– no quede efectivamente retirada en la medida en que, sin la activación de dichos derechos de ayuda, desaparece el incentivo económico de la retirada de tierras. El mismo riesgo existe en los casos en que las tierras que pueden retirarse ya no se corresponden con el número de derechos de ayuda por retirada.
(10)
– 	La Amt señala que no se ha tenido en cuenta la suspensión de la obligación de retirada que tuvo lugar en 2008, ni la posibilidad, en las tierras retiradas, de producción de cultivos energéticos.
(11)
–	La Amt habla aquí de 60 derechos de ayuda por retirada de tierras. Probablemente se trate de una errata.
(12)
– 	Reglamento que modifica el Reglamento nº 796/2004 (DO L  384, p. 81).
(13)
– 	Véase la sentencia de 10 de septiembre de 2009, Plantanol (C‑201/08, Rec. p. I‑8343), apartado 46, en la que, a su vez, se citan las sentencias de 15 de febrero de 1996, Duff y otros (C‑63/93, Rec. p. I‑569), apartado 20; 18 de mayo de 2000, Rombi y Arkopharma (C‑107/97, Rec. p. I‑3367), apartado 66, y 7 de junio de 2005, VEMW y otros (C‑17/03, Rec. p. I‑4983), apartado 80.
(14)
–	Sentencia de 11 de junio de 2009 (C‑170/08, Rec. p. I‑5127), apartado 44, en la que, a su vez, se cita la sentencia de 9 de julio de 1981, Gondrand y Garancini (169/80, Rec. p. 1931), apartado 17. Véanse igualmente mis conclusiones, presentadas el 8 de julio de 2010, en el asunto Grootes (C‑152/09, pendiente ante este Tribunal), punto 43.
(15)
–	Reglamento de 21 de abril de 2004, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento (CE) nº 1782/2003 (DO L 141, p. 1).
(16)
– 	Documento de trabajo DS/2066/66AGRI/D1/ANP D(2006) de 10 de octubre de 2006, presentado por la Comisión como anexo a sus observaciones escritas. En este documento la Comisión explica que la formulación original del artículo 50, apartado 4, «entendido literalmente significaría que al agricultor que no declara todos los [derechos de ayuda por] retirada de tierras de que dispone porque no tiene la correspondiente superficie de retirada, se le aplicaría una reducción mayor que al agricultor que declara todos sus [derechos de ayuda por] retirada de tierras sabiendo que no tiene toda la superficie correspondiente. Ambos agricultores deben declarar todos sus [derechos de ayuda por] retirada de tierras para cumplir con el artículo 54, apartado 6 del Reglamento nº 1782/2003».
(17)
– 	Véase, como ejemplo más reciente, la sentencia de 17 de septiembre de 2009, Comisión/Koninklijke FrieslandCampina (C‑519/07 P, Rec. p. I‑8495), apartado 84 y la jurisprudencia citada.
(18)
– 	Sentencia de 17 de enero de 2008 (C‑37/06 y C‑58/06, Rec. p. I‑69), apartados 33 y 35. Véanse también mis conclusiones presentadas en el asunto que dio lugar a la sentencia de 4 de junio de 2009, JK Otsa Talu (C‑241/07, Rec. p. I‑4323), punto 75.
(19)
– 	Véase, entre otras, la sentencia de 17 de julio de 1997, The Queen/Minister for Agriculture, Fisheries and Food, ex parte:
National Farmers’ Union y otros (C‑354/95, Rec. p. I‑4559), apartado 49, en la que, a su vez, se cita la sentencia de 9 de noviembre de 1995, Alemania/Consejo (C‑426/93, Rec. p. I‑3723), apartado 42.
(20)
– 	Véase la sentencia The Queen/Minister for Agriculture, Fisheries and Food, ex parte,
National Farmers’ Union y otros, antes citada, apartados 49 a 59.
(21)
– 	Es decir, teniendo en cuenta la notoria desproporción entre los derechos de ayuda por retirada de tierras y la superficie que puede retirarse; véanse los puntos 23 a 25 de las presentes conclusiones. La Comisión señaló que, para los agricultores cuya proporción entre los derechos de ayuda por retirada de tierras y la superficie que puede retirarse corresponda a la prevista en el artículo 63, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003, la ficción jurídica establecida en el artículo 50, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 796/2004 no admite discrepancias mayores a un 20 % entre la superficie declarada y la superficie determinada, ya que, de conformidad con esta proporción, un agricultor debe disponer de diez veces más hectáreas que pueden retirarse que derechos de ayuda por retirada de tierras.