62010CJ0556_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C-556/10,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 26. listopadu 2010,
Evropská komise,
zastoupená G. Braunem a H. Støvlbækem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Spolkové republice Německo,
zastoupené T. Henzem, J. Möllerem a N. Graf Vitzthumem, jako zmocněnci, ve spolupráci s R. Van der Houtem, advocaat,
žalované,
podporované:
Českou republikou,
zastoupenou M. Smolkem, J. Očkovou a T. Müllerem, jako zmocněnci,
Italskou republikou,
zastoupenou G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s S. Fiorentinem, avvocato dello Stato, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
vedlejšími účastnicemi řízení,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení A. Tizzano, předseda senátu, A. Borg Barthet (zpravodaj), E. Levits, J.-J. Kasel a M. Berger, soudci,
generální advokát: N. Jääskinen,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 23. května 2012,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 6. září 2012,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo tím, že:
– nepřijala nezbytná opatření k zajištění nezávislosti subjektu pověřeného výkonem hlavních funkcí uvedených v příloze II směrnice Rady 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství (Úř. věst. L 237, s. 25; Zvl. vyd. 07/01, s. 341), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/12/ES ze dne 26. února 2001 (Úř. věst. L 75, s. 1; Zvl. vyd. 07/05, s. 376, dále jen „směrnice 91/440“), na podniku, který poskytuje železniční dopravní služby;
– neposkytla podněty ke snižování nákladů;
– nezajistila řádné provedení ustanovení týkajících se zpoplatnění železniční infrastruktury obsažených ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury a zpoplatnění železniční infrastruktury (Úř. věst. L 75, s. 29; Zvl. vyd. 07/05, s. 404), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/58/ES ze dne 23. října 2007 (Úř. věst. L 315, s. 44, dále jen „směrnice 2001/14“), a
– nesvěřila regulačnímu subjektu upravenému v článku 30 směrnice 2001/14 určité pravomoci v oblasti získávání informací a v oblasti sankcí,
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 3 a přílohy II směrnice 91/440, z čl. 4 odst. 2 a čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14, z čl. 6 odst. 2, čl. 7 odst. 3 a čl. 8 odst. 1 posledně uvedené směrnice a z čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14 ve spojení s čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 91/440
2. Čtvrtý bod odůvodnění směrnice 91/440 zní:
„[...] budoucí rozvoj a hospodárné využití železniční sítě lze usnadnit odlišením poskytování dopravních služeb od provozování železniční infrastruktury; [...] za takové situace musí oba úseky mít oddělené účetnictví a moci být řízeny odděleně.“
3. Článek 6 odst. 1 až 3 této směrnice stanoví:
„1. Členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby se vedly a zveřejňovaly výkazy zisků a ztrát a rozvahy odděleně pro poskytování dopravních služeb železničními podniky na jedné straně a na straně druhé pro správu železniční infrastruktury. Převod veřejných podpor z jedné oblasti do druhé není dovolen.
Tento zákaz se odráží v účetnictví obou oblastí.
2. Členské státy mohou dále stanovit, že se obě tyto oblasti činností vykonávají v organizačně oddělených divizích v rámci stejného podniku nebo že infrastrukturu spravuje zvláštní subjekt.
3. Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění toho, že funkce, na kterých závisí nestranný a nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře, uvedené v příloze II jsou svěřeny subjektům nebo podnikům, které samy neprovozují železniční dopravu. Bez ohledu na organizační struktury musí být tento cíl prokazatelně dosažen.
Členské státy mohou nicméně pověřit železniční podniky nebo jiné subjekty vybíráním poplatků a přenést na ně odpovědnost za správu železniční infrastruktury, včetně investic, údržby a financování.“
4. Článek 10 odst. 7 uvedené směrnice stanoví:
„Aniž jsou dotčeny předpisy Společenství a vnitrostátní předpisy týkající se hospodářské soutěže a orgánů příslušných pro tuto oblast, sleduje regulační subjekt zřízený podle článku 30 směrnice 2001/14/ES nebo kterýkoli jiný subjekt se stejným stupněm nezávislosti hospodářskou soutěž na trhu železničních dopravních služeb, včetně trhu železniční přepravy zboží.
Tento orgán je zřízen podle pravidel stanovených v čl. 30 odst. 1 uvedené směrnice. Každý žadatel nebo dotčená strana může podat stížnost na tento orgán [k tomuto orgánu], pokud se domnívá, že je s ním jednáno nespravedlivě, je diskriminován nebo jinak poškozen. Na základě stížnosti a případně z vlastního podnětu regulační orgán rozhodne při nejbližší příležitosti o příslušných opatřeních k nápravě nežádoucího vývoje tohoto trhu. Aby se zajistila vhodná možnost soudní kontroly a náležitá spolupráce mezi vnitrostátními regulačními orgány, použijí se v této souvislosti čl. 30 odst. 6 a článek 31 uvedené směrnice.“
5. V příloze II směrnice 91/440 je obsažen seznam hlavních funkcí uvedených v čl. 6 odst. 3 této směrnice:
„– příprava a rozhodování související s udělováním licencí železničním podnikům včetně udělování individuálních licencí,
– rozhodování související s přidělováním trasy včetně definice a posouzení dostupnosti a přidělování individuálních tras vlaků,
– rozhodování související se stanovením poplatků za infrastrukturu,
– sledování dodržování povinností [spojených s poskytováním veřejných služeb] vyžadovaných při provozování některých služeb.“
Směrnice 2001/14
6. V dvanáctém, šestnáctém, dvacátém, čtyřicátém a čtyřicátém šestém bodě odůvodnění směrnice 2001/14 jsou cíle této směrnice stanoveny takto:
„(12) 	V rámci stanoveném členskými státy by systémy zpoplatnění a přidělování kapacit měly podněcovat provozovatele infrastruktury k optimalizaci využití jejich infrastruktury.
[...]
(16) Systémy zpoplatnění a přidělování kapacit by měly umožňovat spravedlivou hospodářskou soutěž při poskytování železničních služeb.
[...]
(20) Provozovatelům infrastruktury je vhodné ponechat určitý stupeň pružnosti, aby měli možnost účinnějšího využití železniční sítě.
[...]
(40) Železniční infrastruktura je přirozený monopol. Je proto nezbytné podněcovat provozovatele infrastruktury ke snižování nákladů a k efektivnímu řízení infrastruktury.
[...]
(46) Účinné řízení a řádné a nediskriminační využívání železniční infrastruktury si žádají zřízení regulačního subjektu dohlížejícího na uplatňování těchto pravidel Společenství a působícího jako odvolací subjekt, nehledě na možnost soudního přezkoumání.“
7. Článek 1 první pododstavec uvedené směrnice stanoví:
„Tato směrnice se týká zásad a postupů, které mají být uplatňovány při stanovení a vybírání poplatků za využívání železniční infrastruktury a při přidělování kapacity železniční infrastruktury.“
8. Článek 4 odst. 1 a 2 téže směrnice stanoví:
„1. Členské státy stanoví rámec zpoplatnění s ohledem na nezávislost vedení podniků stanovenou v článku 4 směrnice 91/440/EHS.
S výhradou uvedené podmínky nezávislosti vedení podniku mohou členské státy zavést specifická pravidla zpoplatnění nebo delegovat tuto pravomoc na provozovatele infrastruktury. Stanovení poplatků za použití infrastruktury a vybírání těchto poplatků provádí provozovatel infrastruktury.
2. Pokud provozovatel infrastruktury není z hlediska své právní formy, organizace nebo rozhodovacích pravomocí nezávislý na železničním podniku, vykonává funkce uvedené v této kapitole, kromě výběru poplatků, správce poplatků nezávislý z hlediska své právní formy, organizace a rozhodovacích pravomocí na jakémkoli železničním podniku.“
9. Článek 6 směrnice 2001/14 stanoví:
„1. Členské státy stanoví přiměřené podmínky, včetně případných záloh, k zajištění toho, aby za běžných obchodních podmínek a za přiměřené období vykazovaly účty provozovatele infrastruktury přinejmenším rovnováhu mezi příjmy z poplatků za infrastrukturu, zisky z ostatních obchodních činností a státními dotacemi na straně jedné a náklady na infrastrukturu na straně druhé.
Aniž je dotčen možný dlouhodobý cíl pokrytí nákladů na infrastrukturu všech druhů dopravy na základě řádné, nediskriminační hospodářské soutěže mezi různými druhy dopravy spotřebitelem, pokud je železniční doprava schopna konkurovat ostatním druhům dopravy, může členský stát v rámci zásad zpoplatnění podle článků 7 a 8 požadovat po provozovateli infrastruktury vyrovnání jeho rozpočtu bez státního příspěvku.
2. S řádným ohledem na bezpečnost a na udržení a zvyšování kvality služeb infrastruktury se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup.
3. Členské státy zajistí provedení odstavce 2 buď smluvním ujednáním mezi příslušným orgánem a provozovatelem infrastruktury na dobu nejméně tří let, v němž se stanoví státní dotace, nebo zavedením vhodných regulačních opatření s přiměřenými pravomocemi.
[...]
5. Stanoví se metoda rozdělení nákladů. Členské státy mohou požadovat její předchozí schválení. Tato metoda by měla být čas od času upravena podle nejlepších mezinárodních zkušeností.“
10. Článek 7 odst. 3 až 5 této směrnice stanoví:
„3. Aniž jsou dotčeny odstavce 4 a 5 a článek 8, stanoví se poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici ve výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy.
4. Poplatek za infrastrukturu může zahrnovat poplatek odrážející vzácnost kapacity určitého úseku infrastruktury během období, kdy je kapacita překročena.
5. Poplatek za infrastrukturu lze upravit s ohledem na náklady působení na životní prostředí provozováním železniční dopravy. Tato úprava se odstupňuje podle rozsahu účinků.“
11. Článek 8 odst. 1 a 2 uvedené směrnice stanoví:
„1. Za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury může členský stát, pokud to trh unese, zvýšit poplatky na základě účinných, transparentních a nediskriminačních zásad, při zaručení optimální konkurenceschopnosti zejména v mezinárodní železniční nákladní dopravě. Systém zpoplatnění bere ohled na zvýšenou produktivitu dosahovanou železničními podniky.
Úroveň poplatků nicméně nesmí vylučovat využití infrastruktury segmenty trhu, které mohou zaplatit přinejmenším náklady přímo vynaložené na provoz železniční dopravy, navýšené o přiměřený zisk, který trh unese.
2. U budoucích specifických investičních projektů a u projektů dokončených nejdříve 15 let před vstupem této směrnice v platnost může provozovatel infrastruktury zavést nebo pokračovat v zavádění vyšších poplatků na základě dlouhodobých nákladů těchto projektů, pokud se tím zvýší výkonnost nebo efektivnost nákladů a jinak by nemohly být realizovány. Toto zpoplatnění může zahrnovat i dohody o podílu na riziku spojeném s novými investicemi.“
12. Článek 9 odst. 1 téže směrnice stanoví:
„Aniž jsou dotčeny člán ky 81, 82, 86 a 87 Smlouvy a bez ohledu na čl. 7 odst. 3 této směrnice musí být každá sleva z poplatků vybíraných za jakoukoli službu provozovatelem infrastruktury od železničního podniku v souladu s kritérii stanovenými v tomto článku.“
13. Článek 14 odst. 1 a 2 směrnice 2001/14 stanoví:
„1. Členské státy mohou stanovit rámec pro přidělování kapacity infrastruktury, při respektování nezávislosti vedení podniku stanovené v článku 4 směrnice 91/440/EHS. Stanoví se specifická pravidla pro přidělování kapacity. Provozovatel infrastruktury zajistí provedení přidělení kapacity. Provozovatel infrastruktury zajistí zejména přidělení kapacity infrastruktury na řádném a nediskriminačním základě a v souladu s právem Společenství.
2. Pokud provozovatel infrastruktury není z hlediska své právní formy, organizace nebo rozhodovacích funkcí nezávislý na železničním podniku, vykonává funkce podle odstavce 1 a popsané v této kapitole přidělující subjekt, jenž je z hlediska své právní formy, organizace a rozhodování na železničním podniku nezávislý.“
14. Článek 30 této směrnice, nadepsaný „Regulační subjekt“, stanoví:
„1. [...] členské státy [zřídí] regulační subjekt. [...] Subjekt funguje v souladu se zásadami uvedenými v tomto článku, přičemž odvolací a regulační funkce mohou vykonávat oddělené subjekty.
2. Žadatel má právo podat stížnost regulačnímu subjektu, pokud se domnívá, že se s ním nejedná poctivě, že je diskriminován nebo jinak poškozen, a zejména může podat odvolání proti rozhodnutím přijatým provozovatelem infrastruktury nebo případně železničním podnikem, která se týkají
[...]
3. Regulační subjekt zajistí, aby poplatky stanovené provozovatelem infrastruktury byly v souladu s kapitolou II a byly nediskriminační. [...]
4. Regulační subjekt je zmocněn požadovat užitečné informace od provozovatele infrastruktury, žadatelů a jakékoli zúčastněné třetí osoby z příslušného členského státu, přičemž tyto informace mu musí být poskytnuty bez prodlení.
5. Regulační subjekt rozhoduje o všech stížnostech a provádí opatření k nápravě situace nejpozději do dvou měsíců ode dne obdržení veškerých informací.
Aniž je dotčen odstavec 6, jsou rozhodnutí regulačního subjektu závazná pro všechny strany, na něž se rozhodnutí vztahuje.
[...]“
Německé právo
15. Ustanovení § 5a odst. 2 všeobecného zákona o železnicích (Allgemeines Eisenbahngesetz) ze dne 27. prosince 1993 (BGBl. I, s. 2378, 2396), ve znění zákona ze dne 29. července 2009 (BGBl. I, s. 2542, dále jen „všeobecný zákon o železnicích“), zní:
„Orgány pro dohled nad železnicí mohou při výkonu svých funkcí přijímat vůči těm, komu předpisy uvedené v § 5 odst. 1 ukládají povinnosti, nezbytná opatření ke zjednání nápravy v případě zjištěného porušení předpisů uvedených v § 5 odst. 1 a k předcházení jejich porušování do budoucna.“
16. Ustanovení § 9a odst. 1 všeobecného zákona o železnicích zní:
„1) Veřejní provozovatelé železnic musejí být nezávislí na podnicích železniční dopravy z hlediska právní formy, organizace a rozhodovacích pravomocí, jedná-li se o rozhodnutí týkající se přidělování tras vlaků a zpoplatnění. K dosažení cílů uvedených v první větě je třeba
1. v rámci železničních společností, které jsou zároveň podniky železniční dopravy a provozovateli železnic, obě tyto oblasti činností oddělit a svěřit každou z nich jedné či více odlišným společnostem;
2. nastavit smlouvy uzavírané mezi provozovatelem železnic a třetími osobami takovým způsobem, aby se provozovateli železnic zaručila organizační autonomie;
3. zajistit, aby rozhodnutí o jízdním řádu, o přidělování tras vlaků a o zpoplatnění přijímali jen pracovníci provozovatele železnic, kteří nevykonávají žádné funkce v podnicích železniční dopravy ani v podnicích s nimi propojených;
4. považovat za nepřípustné ty pokyny, které provozovateli železnic nebo jeho zaměstnancům udělí třetí osoby a které souvisejí s rozhodnutími týkajícími se jízdního řádu, přidělování tras vlaků a zpoplatnění;
5. vypracovat, zachovat v platnosti a zveřejnit v podnicích ve smyslu § 9 odst. 1 věty první bodů 2 a 3 předpisy, které třetím osobám mimo provozovatele železnic zabrání vykonávat vliv na rozhodnutí týkající se jízdního řádu, přidělování tras vlaků a zpoplatnění; tyto předpisy musejí zejména uvádět konkrétní povinnosti zaměstnanců s cílem zabránit vykonávání takového vlivu; provozovatelé železnic jsou dále povinni sdělit příslušnému orgánu pro dohled na jeho žádost jméno zástupce, který dbá na dodržování těchto předpisů; tento zástupce je povinen předkládat každoročně příslušnému orgánu pro dohled zprávu o nastalých potížích a oznámit mu opatření přijatá k jejich řešení;
6. jmenovat do dozorčích rad podniků ve smyslu § 9 odst. 1 věty první bodů 2 a 3 odlišné osoby; členem dozorčí rady provozovatele železnic tedy nesmí být člen dozorčí rady podniku ve smyslu § 9 odst. 1 věty první bodů 2 a 3 ani jeho zaměstnanec; toto ustanovení se vztahuje také na jiné formy účasti mateřské společnosti.“
17. Ustanovení § 14 odst. 4 tohoto zákona zní:
„Provozovatelé železnic jsou povinni své sazby v souladu s nařízením přijatým na základě § 26 odst. 1 bodů 6 a 7 stanovit tak, aby se vyrovnaly náklady, které vynaložili na poskytování povinných služeb ve smyslu odstavce 1 věty první, navýšené o přiměřený zisk, který trh unese. Přitom si mohou účtovat přirážku k nákladům přímo vynaloženým na provozování železničních služeb, s tím, že lze rozlišovat podle služeb dálkové osobní železniční dopravy, místní osobní železniční dopravy nebo nákladní železniční dopravy či podle segmentů trhu v rámci těchto dopravních služeb, a to při zaručení konkurenceschopnosti zejména pro mezinárodní železniční dopravu zboží. Pokud však jde o druhou větu, nemůže výše poplatků překročit u daného segmentu trhu náklady přímo vynaložené na provozování železničních služeb, navýšené o přiměřený zisk, který trh unese. Nařízením přijatým na základě § 26 odst. 1 bodů 6 a 7
1. lze dovolit odchylky od stanovování výše poplatku podle první věty, jsou-li náklady pokryty jinak, nebo
2. lze příslušný orgán pro dohled zmocnit, aby všeobecným rozhodnutím a po konzultaci se spolkovou agenturou pro elektrickou energii, plyn, telekomunikace, poštu a železnice (regulační subjekt) zprostil všechny provozovatele železnic povinnosti dodržovat požadavky stanovené v první větě.“
18. Ustanovení § 14c uvedeného zákona zní:
„(1) Při výkonu svých funkcí může regulační subjekt přijímat vůči veřejným podnikům železniční infrastruktury nezbytná opatření ke zjednání nápravy v případě zjištěného porušení ustanovení právních předpisů o železnicích týkajících se přístupu k železniční infrastruktuře a k předcházení jejich porušování do budoucna.
(2) Subjekty oprávněné k přístupu k infrastruktuře, veřejné podniky železniční infrastruktury a jejich zaměstnanci jsou povinni regulačnímu subjektu a jeho zástupcům při plnění jejich úkolů umožnit
1. vstup do obchodních prostor a provozních zařízení v obvyklé pracovní době a
2. nahlížet do výkazů, obchodních listin, počítačových souborů a jiných dokumentů a ukládat je na vhodné datové nosiče.
(3) Subjekty oprávněné k přístupu k infrastruktuře, veřejné podniky železniční infrastruktury a jejich zaměstnanci jsou povinni regulačnímu subjektu a jeho zástupcům poskytnout
1. veškeré informace,
2. veškeré důkazy,
3. veškeré pomocné prostředky a služby nezbytné k plnění jejich úkolů.
Toto ustanovení se vztahuje také na probíhající či ukončená jednání o výši poplatků za používání infrastruktury a jiných poplatků. Informace musejí být pravdivé a musejí být poskytnuty v dobré víře. Jakákoli osoba, která má povinnost poskytnout informace, smí odepřít odpověď na dotazy, pokud by tím způsobila sobě nebo některé z osob uvedených v § 383 odst. 1 bodech 1 až 3 občanského soudního řádu nebezpečí trestního stíhání nebo řízení pro správní delikt.
(4) Regulační subjekt může prosazovat plnění svých příkazů podle tohoto zákona v souladu s ustanoveními upravujícími výkon správních opatření. Penále může činit až 500 000 eur.“
19. Článek 1 smlouvy o ovládání a převodu zisku uzavřené dne 1. června 1999 mezi společnostmi Deutsche Bahn AG (dále jen „DB AG“) a Deutsche Bahn Netz AG (dále jen „DB Netz“), ve znění dodatku ze dne 2. května 2005, nadepsaný „Řízení společnosti [DB Netz]“, stanoví:
„Zásada právní a organizační nezávislosti společnosti [DB Netz] v případě rozhodnutí týkajících se jízdního řádu, přidělování tras vlaků a zpoplatnění zůstává nedotčena. Společnost [DB AG] nebude vydávat žádné pokyny, které by tuto zásadu zpochybnily.“
20. Článek 4 vnitřního řádu představenstva společnosti DB Netz, pozměněného s účinností k 9. květnu 2005, nadepsaný „Přijímání rozhodnutí“, stanoví:
„[...]
3. Členové představenstva vykonávající funkci v podnicích železniční dopravy propojených se společností [DB Netz] nebo v podnicích s nimi propojených se neúčastní hlasování o rozhodnutích týkajících se jízdního řádu, přidělování tras vlaků a zpoplatnění. Nesmí se účastnit ani přípravy těchto rozhodnutí.“
Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
21. V květnu 2007 zaslala Komise německým orgánům dotazník s cílem ověřit provedení směrnice 2001/12, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/13/ES ze dne 26. února 2001, kterou se mění směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům (Úř. věst. L 75, s. 26; Zvl. vyd. 07/05, s. 401), a směrnice 2001/14 Spolkovou republikou Německo. Uvedený členský stát odpověděl dopisem ze dne 25. září 2007 a dodatečně pak dopisem ze dne 14. prosince 2007.
22. V dopise ze dne 26. června 2008 poukázala Komise na rozpory mezi německými železničními právními předpisy na jedné straně a směrnicí 91/440, směrnicí Rady 95/18/ES ze dne 19. června 1995 o vydávání licencí železničním podnikům (Úř. věst. L 143, s. 70; Zvl. vyd. 07/02, s. 258) a směrnicí 2001/14 na straně druhé a vyzvala Spolkovou republiku Německo, aby zajistila soulad s těmito směrnicemi.
23. Uvedený členský stát na tuto výzvu odpověděl dopisem ze dne 22. října 2008.
24. Dopisem ze dne 24. února 2009 zaslala Komise Spolkové republice Německo doplňující výzvu dopisem, ve které jí vytkla další případy porušování směrnice na základě ustanovení směrnice 2001/14 ve spojení s ustanoveními směrnice 91/440, a to v souvislosti se zpoplatněním infrastruktury a s pravomocemi německého regulačního subjektu.
25. Spolková republika Německo na tuto doplňující výzvu odpověděla dopisem ze dne 17. dubna 2009.
26. Dopisem ze dne 9. října 2009 zaslala Komise tomuto členskému státu odůvodněné stanovisko, kterým jej vyzvala k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby uvedenému stanovisku vyhověl ve dvouměsíční lhůtě od jeho obdržení.
27. Spolková republika Německo na toto odůvodněné stanovisko odpověděla dopisem ze dne 3. prosince 2009, v němž Komisí vytýkané nesplnění povinností zpochybnila.
28. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpovědí tohoto členského státu spokojena, rozhodla se podat projednávanou žalobu.
29. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 19. května 2011 bylo České republice a Italské republice povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Spolkové republiky Německo.
K žalobě
K žalobnímu důvodu týkajícímu se nezávislosti subjektu pověřeného výkonem hlavním funkcí uvedených v příloze II směrnice 91/440
Argumentace účastnic řízení
30. Komise tvrdí, že subjekt, který byl pověřen výkonem hlavních funkcí uvedených v příloze II směrnice 91/440, musí být nejen právně, ale také hospodářsky nezávislý na podniku, který poskytuje železniční dopravní služby.
31. V tomto ohledu tvrdí, že čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 sice výslovně nepožaduje, aby byl subjekt pověřený výkonem hlavních funkcí „nezávislý“ na společnostech, které poskytují železniční dopravní služby, avšak pojem „podnik“ použitý v tomto ustanovení by měl být v souladu s judikaturou Soudního dvora vykládán tak, že zahrnuje veškeré subjekty, které jednají jako „hospodářská jednotka“, i když jsou právně oddělené.
32. Podle Komise je třeba čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 vykládat v tom smyslu, že hlavní funkce vykonávané provozovatelem infrastruktury musejí být zajišťovány subjektem, který se od železničních podniků odlišuje nejen z právního hlediska, ale který je na nich nezávislý také z hlediska organizace a rozhodovacích pravomocí.
33. Komise dále uvádí, že jsou-li uvedené hlavní funkce vykonávány společností, která je závislá na železniční holdingové společnosti, jako je tomu v případě DB Netz, je třeba posoudit, do jaké míry a za jakých podmínek lze tuto společnost, která je mimoto provozovatelem infrastruktury pověřeným výkonem týchž hlavních funkcí, považovat za „nezávislou“ na podniku, který poskytuje železniční dopravní služby, tj. na holdingové společnosti a na společnostech, které jsou na ní závislé a které zajišťují služby osobní a nákladní dopravy, a to přesto, že náležejí k téže skupině.
34. Spolková republika Německo podle Komise nestanovila účinné mechanismy, které by zaručily nezávislost provozovatele železniční infrastruktury DB Netz z hlediska organizace a rozhodovacích pravomocí a nezávislý výkon hlavních funkcí uvedených v příloze II směrnice 91/440 tímto provozovatelem infrastruktury. Komise z toho vyvozuje, že tak tento členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 6 odst. 3 a přílohy II této směrnice, jakož i z čl. 4 odst. 2 a čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14.
35. Pro účely posouzení, zda jsou členské státy schopny prokázat, že jejich vnitrostátní železniční holdingové společnosti nebo jiné regulační subjekty zaručují nezbytnou nezávislost uvedených hlavních funkcí a že střetům zájmů je zamezeno, Komise dle vlastních slov již v roce 2006 oznámila kritéria, na jejichž základě posuzuje nezávislost požadovanou směrnicí 2001/14 a opatření přijatá k zajištění této nezávislosti. Komise uvádí, že se jedná o kritéria uvedená v příloze 5 pracovního dokumentu útvarů Komise ke zprávě Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 3. května 2006 o provádění prvního železničního balíčku [COM(2006) 189 final] (dále jen „příloha 5“).
36. Komise k tomu uvádí zaprvé, že dodržování povinností týkajících se nezávislosti musí být kontrolováno nezávislým orgánem, jako je železniční regulační orgán, nebo jiným subjektem. Konkurenti podle ní musí mít v případě nedodržení požadavku na nezávislost možnost podat stížnost. Komise se domnívá, že Spolková republika Německo nerespektuje ani jedno z těchto dvou ustanovení.
37. Podle Komise totiž z § 5a všeobecného zákona o železnicích vyplývá, že Eisenbahn-Bundesamt (spolkový železniční úřad) je oprávněn uplatňovat pouze ustanovení týkající se nezávislosti, která jsou již obsažena v německém právu, jako jsou ustanovení § 9a tohoto zákona. Eisenbahn-Bundesamt podle ní nemá žádnou pravomoc, pokud jde o přijímání strukturálních opatření, jako je změna organizační struktury holdingové společnosti, nebo rozhodnutí týkajících se organizační struktury provozovatele infrastruktury ve vztahu k holdingové společnosti nebo ohledně výměny řídících pracovníků, kteří nesplňují kritérium nezávislosti, nebo také ohledně změny organizačních postupů při správě hlavních funkcí uvedených v příloze II směrnice 91/440.
38. Komise se zadruhé domnívá, že musí existovat zákonná, či přinejmenším smluvní ustanovení o nezávislosti ve vztahu mezi holdingovou společností a subjektem pověřeným těmito hlavními funkcemi, mezi tímto subjektem a jinými podniky skupiny poskytujícími železniční dopravní služby nebo jinými orgány, které uvedená holdingová společnost ovládá, zejména valnou hromadou akcionářů subjektu pověřeného uvedenými hlavními funkcemi.
39. Komise tvrdí, že § 9a všeobecného zákona o železnicích, který obsahuje ustanovení o nezávislosti, jakož i ustanovení vnitřního řádu železniční holdingové společnosti, jako je čl. 1 odst. 3 smlouvy o ovládání a převodu zisku, která společnosti DB AG zakazují udělovat pokyny, jež by zpochybňovaly právní a organizační nezávislost společnosti DB Netz AG v případě rozhodnutí týkajících se jízdního řádu, přidělování tras vlaků a zpoplatnění, jsou ochranná opatření, která však sama o sobě nestačí k zaručení nezávislosti hlavních funkcí uvedených v příloze II směrnice 91/440, k zamezení střetům zájmů a k vymanění subjektu pověřeného těmito hlavními funkcemi z dosahu ovládající holdingové společnosti.
40. Zatřetí se Komise domnívá, že členové představenstva holdingové společnosti a jiných podniků holdingové společnosti nesmí být členy představenstva subjektu pověřeného hlavními funkcemi uvedenými v příloze II směrnice 91/440.
41. Podle ní totiž lze jen stěží tvrdit, že představenstvo subjektu pověřeného uvedenými hlavními funkcemi je z hlediska rozhodovacích pravomocí nezávislé na představenstvu holdingové společnosti, jsou-li obě představenstva tvořena týmiž osobami. Komise poznamenává, že takovému stavu nebrání žádné zákonné ustanovení.
42. Komise začtvrté uvádí, že neexistuje žádné ustanovení, které by členům statutárního orgánu subjektu pověřeného hlavními funkcemi uvedenými v příloze II směrnice 91/440 a vrcholovým řídícím pracovníkům zajišťujícím tyto hlavní funkce zakazovalo, aby před uplynutím přiměřeného počtu let po odchodu z dotyčného subjektu přijali jakékoli místo vrcholového řídícího pracovníka v rámci holdingové společnosti nebo v rámci jiných orgánů, které holdingová společnost ovládá.
43. Taková ustanovení totiž v německém právu neexistují a mnozí řídící pracovníci společnosti DB Netz v praxi přešli z tohoto subjektu k holdingové společnosti nebo k jiným dceřiným společnostem.
44. Komise zapáté tvrdí, že statutární orgán subjektu pověřeného hlavními funkcemi uvedenými v příloze II směrnice 91/440 musí být jmenován za jasně vymezených podmínek a s právními závazky zaručujícími naprostou nezávislost jeho rozhodování. Měl by být jmenován a odvoláván pod dohledem nezávislého orgánu.
45. Komise zašesté tvrdí, že subjekt pověřený těmito hlavními funkcemi musí mít vlastní zaměstnance a musí působit v oddělených prostorách nebo v prostorách s chráněným přístupem. Vnitřní řád tohoto subjektu nebo pracovní smlouvy, které uzavírá, musí podle Komise jasně stanovit, že se kontakty s holdingovou společností a s ostatními společnostmi, které ovládá, omezují na oficiální sdělení související s výkonem uvedených hlavních funkcí. Přístup k počítačovým systémům musí být podle Komise chráněn tak, aby se zajistila nezávislost těchto hlavních funkcí.
46. Spolková republika Německo tvrdí, že čl. 4 odst. 2 a čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 nepožadují úplnou hospodářskou nezávislost, nýbrž jen nezávislost provozovatele infrastruktury z hlediska právní formy, organizace a rozhodovacích pravomocí, a to při přijímání některých jasně definovaných rozhodnutí, jako jsou rozhodnutí o přidělování tras vlaků a o zpoplatnění infrastruktury v souladu s čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440 ve spojení s přílohou II této směrnice.
47. Uvedený členský stát tvrdí, že kritéria upravená v příloze 5, podle kterých se prokazuje nezávislost, neodpovídají příslušným závazným ustanovením v projednávané věci obsaženým v čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440, v příloze II této směrnice a v čl. 4 odst. 2 a čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14. Tento členský stát uvádí, že dokument obsahující tuto přílohu 5 mimoto nebyl vyhlášen v Úředním věstníku Evropské unie
a není závazným právním aktem. Podle něj se proto nelze uvedené přílohy 5 v rámci tohoto řízení dovolávat.
48. Italská republika vstupuje do řízení jako vedlejší účastnice pouze na podporu argumentů, které Spolková republika Německo předložila v rámci své odpovědi na tento žalobní důvod Komise.
49. Italská republika připomíná, že povinnost stanovená unijním zákonodárcem ohledně oddělení funkce železniční dopravy od funkce správy infrastruktury je povinností účetní povahy.
50. Tento členský stát zdůrazňuje, že si Komise v případě modelu holdingové společnosti odporuje, neboť dospěla k jakési domněnce neslučitelnosti, kdy je tento model sice právními předpisy uznán, ale v souladu se směrnicemi 91/440 a 2001/14 může být pouze tehdy, pokud holdingová společnost nedisponuje žádnými výsadami, které jsou však takové holdingové společnosti vlastní, nebo pokud takovéto výsady nevykonává.
51. Podle Italské republiky nebylo cílem unijních právních předpisů zavedení povinnosti oddělit vlastnické struktury nebo zavedení organizačních systémů s rovnocennými účinky v oblasti autonomie řízení, nýbrž dodržení a zaručení diskreční pravomoci členských států a podniků, které mají zájem o přijetí různých typů organizačních modelů.
52. Italská republika uvádí, že se ve světle znění a cíle uvedených právních předpisů nemůže ztotožnit s argumentem Komise, že by hlavní funkce uvedené v příloze II směrnice 91/440 měly být přidělovány subjektům mimo skupinu, k níž patří železniční podnik.
Závěry Soudního dvora
53. V rámci tohoto žalobního důvodu Komise Spolkové republice Německo vytýká, že nepřijala konkrétní opatření, jež by mohla zaručit nezávislost provozovatele železniční infrastruktury, tj. společnosti DB Netz, které byly svěřeny některé z hlavních funkcí uvedených v příloze II směrnice 91/440, přestože DB Netz patří k holdingové společnosti DB AG, která zahrnuje i podniky železniční dopravy.
54. Komise má totiž za to, že k zajištění nezávislosti tohoto subjektu z hlediska právní formy, organizace a rozhodovacích pravomocí ve smyslu čl. 4 odst. 2 a čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 je nezbytné, aby dotyčný členský stát přijal konkrétní a podrobná pravidla, tak jak vyplývají z přílohy 5.
55. V tomto ohledu je nutno připomenout, že čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 91/440 požaduje toliko účetní oddělení dopravních aktivit provozovaných železničními podniky od správy železniční infrastruktury, s tím, že oddělení železničních dopravních služeb poskytovaných železničními podniky od správy železniční infrastruktury lze uskutečnit v organizačně oddělených divizích v rámci stejného podniku, jako je tomu v případě holdingové společnosti.
56. Článek 6 odst. 3 směrnice 91/440 však stanoví, že členské státy jsou povinny přijmout opatření nezbytná k zajištění toho, že funkce, na kterých závisí nestranný a nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře, uvedené v příloze II této směrnice jsou svěřeny subjektům nebo podnikům, které samy neprovozují železniční dopravu, a to prokazatelně, bez ohledu na organizační struktury.
57. Článek 4 odst. 2 a čl. 14 odst. 2 směrnice 2001/14 každopádně stanoví, že subjekty pověřené funkcí zpoplatnění a funkcí přidělování kapacity jsou nezávislé z hlediska své právní formy, organizace a rozhodovacích pravomocí.
58. V daném případě je společnost DB Netz začleněna jakožto provozovatel železniční infrastruktury do podniku DB AG, který coby holdingová společnost dohlíží také na železniční podniky. Aby tedy mohla společnost DB Netz plnit funkci zpoplatnění a funkci přidělování kapacity, musí být z hlediska své právní formy, organizace a rozhodovacích pravomocí nezávislá na společnosti DB AG.
59. V tomto ohledu není sporu o tom, že společnost DB Netz má právní subjektivitu odlišnou od společnosti DB AG a dále má vlastní orgány a vlastní zdroje odlišné od orgánů a zdrojů společnosti DB AG.
60. Ve zbývající části Komise ve své žalobě uvádí, že k posouzení rozhodovací nezávislosti provozovatele infrastruktury, který je tak jako společnost DB Netz začleněn do podniku, mezi jeho složky patří i železniční podniky, je třeba uplatňovat přílohu 5.
61. Uvedená příloha tak stanoví, že by dodržování povinností týkajících se nezávislosti mělo být kontrolováno nezávislým orgánem nebo jiným subjektem, že by měla existovat zákonná, či přinejmenším smluvní ustanovení o nezávislosti, že by měl být stanoven zákaz souběhu funkcí v řídících orgánech jednotlivých společností holdingové společnosti, že by měla být zavedena karenční doba v případě přechodu členů řídících orgánů mezi subjektem pověřeným hlavními funkcemi uvedenými v příloze II směrnice 91/440 a jakýmkoli jiným subjektem holdingové společnosti, že odvolávání a jmenování členů statutárního orgánu provozovatele železniční infrastruktury by mělo probíhat pod dohledem nezávislého orgánu a že by subjekt pověřený těmito hlavními funkcemi měl mít vlastní zaměstnance a měl by působit v oddělených prostorách.
62. Zaprvé je třeba poukázat na skutečnost, že příloha 5 není právně závazná. Nikdy totiž nebyla vyhlášena v Úředním věstníku Evropské unie
a zveřejněna byla až pět let po vstupu směrnice 2001/14 v platnost, tj. tři roky po uplynutí lhůty k jejímu provedení. V okamžiku, kdy byly směrnice 91/440 a 2001/14 provedeny, tedy kritéria uvedená v této příloze ještě neexistovala. Nehledě na tento časový odstup navíc uvedená příloha a kritéria v ní uvedená nebyly převzaty ani ve znění směrnice 91/440 či směrnice 2001/14 ani v žádném jiném legislativním aktu. Členskému státu proto nelze vytýkat, že tato kritéria nepromítl do právních či správních předpisů přijatých k provedení směrnic 91/440 a 2001/14.
63. Zadruhé nelze přijmout srovnání, které Komise učinila s předpisy týkajícími se vnitřního trhu s elektřinou a vnitřního trhu se zemním plynem. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (Úř. věst. L 211, s. 55) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES (Úř. věst. L 211, s. 94) totiž svěřují regulačnímu orgánu rozsáhlé pravomoci v oblasti dohledu nad nezávislostí provozovatele přenosové či přepravní soustavy. V souladu s čl. 19 odst. 2 obou těchto směrnic může regulační orgán vznést námitky ke jmenování a odvolání členů výkonného řídícího orgánu a členů správních orgánů provozovatele přenosové či přepravní soustavy. V odstavci 3 tohoto článku 19 se stanoví, že po období tří let před jmenováním osob odpovědných za řízení nebo do správních orgánů provozovatele přenosové či přepravní soustavy nesmí tyto osoby zastávat odborné postavení nebo mít odpovědnost, zájem nebo podnikatelský vztah, přímo nebo nepřímo se týkající vertikálně integrovaného podniku nebo jakékoli jeho části anebo jeho podílníků držících kontrolní podíly vyjma provozovatele přenosové či přepravní soustavy. V souladu s odstavcem 4 uvedeného článku 19 nesmí mít zaměstnanci provozovatele přenosové či přepravní soustavy jiné postavení týkající se jakékoli jiné části holdingové společnosti v odvětví energií. Odstavec 7 téhož článku 19 stanoví dobu, po kterou je výkon funkcí u provozovatele přenosové či přepravní soustavy neslučitelný s výkonem činnosti související s jinou částí vertikálně integrovaného podniku.
64. Obě tyto směrnice tedy obsahují výslovná ustanovení týkající se podmínek výkonu činnosti ve společnosti provozovatele soustavy a karenčních dob, což ale neplatí pro směrnici 2001/14, která neupřesňuje kritéria týkající se nezávislosti, jež musí být zajištěna ve vztahu mezi provozovatelem infrastruktury pověřeným hlavními funkcemi uvedenými v příloze II směrnice 91/440 a železničními podniky, a tato kritéria tedy nelze ze směrnic 91/440 a 2001/14 vyvozovat a Spolkové republice Německo nelze ukládat, aby je plnila.
65. Za těchto okolností je nutno konstatovat, že neprovedení kritérií vyplývajících z přílohy 5 do německého práva nemůže samo o sobě vést k závěru, že společnost DB Netz coby provozovatel infrastruktury není na společnosti DB AG nezávislá z hlediska rozhodovacích pravomocí.
66. Podle ustálené judikatury přitom platí, že v řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU je na Komisi, aby prokázala, že k tvrzenému nesplnění povinnosti došlo. Komise tedy musí Soudnímu dvoru předložit poznatky nezbytné k posouzení existence tohoto nesplnění povinnosti a nemůže se přitom opírat o žádnou domněnku (zejména viz rozsudky ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko, C-494/01, Sb. rozh. s. I-3331, bod 41; ze dne 6. října 2009, Komise v. Finsko, C-335/07, Sb. rozh. s. I-9459, bod 46, a ze dne 10. prosince 2009, Komise v. Spojené království, C-390/07, bod 43).
67. Komise však nepodala žádný konkrétní důkaz o tom, že by společnost DB Netz nebyla na společnosti DB AG nezávislá z hlediska podmínek rozhodování.
68. Zejména z článku 1 smlouvy o ovládání a převodu zisku uzavřené dne 1. června 1999 mezi společnostmi DB AG a DB Netz a z článku 4 vnitřního řádu představenstva společnosti DB Netz v tomto ohledu vyplývá, že některá ustanovení těchto soukromoprávních aktů mají právě za cíl zaručit, aby byla společnost DB Netz v praxi na společnosti DB AG nezávislá z hlediska rozhodovacích pravomocí.
69. Komisi tedy příslušelo, aby nejen s ohledem na cíle směrnic 91/440 a 2001/14, ale také s ohledem na veškeré faktory, včetně faktorů soukromoprávní povahy, jež vymezují vztah mezi společnostmi DB Netz a DB AG, prokázala, že společnost DB Netz není v praxi na společnosti DB AG nezávislá z hlediska rozhodovacích pravomocí.
70. Z předchozích úvah vyplývá, že žalobní důvod Komise týkající se nezávislosti subjektu pověřeného výkonem hlavních funkcí uvedených v příloze II směrnice 91/440 je třeba zamítnout.
K žalobnímu důvodu týkajícímu se zpoplatnění
Argumentace účastnic řízení
71. Komise tvrdí, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 7 odst. 3 a čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/14.
72. Komise uvádí, že § 14 odst. 4 všeobecného zákona o železnicích, kterým Spolková republika Německo tato ustanovení provedla, vykazuje mezery. Toto ustanovení totiž podle ní stále ještě neumožňuje s jistotou určit, zda se uplatní zásada přímých nákladů upravená v čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14, nebo zásada celkových nákladů upravená v čl. 8 odst. 1 této směrnice a za jakých podmínek se má ta či ona zásada uplatnit.
73. Komise dále uvádí, že tento členský stát patrně zvolil zásadu celkových nákladů. Podle Komise však nesplnil v celém rozsahu podmínky nezbytné pro použití čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/14, zejména upřesnit okolnosti, za nichž je třeba provést test únosnosti těchto nákladů na trhu, který je podle ní nezbytný k ověření, zda jsou uvedené náklady únosné pro všechny segmenty trhu.
74. Spolková republika Německo se domnívá, že pokud jde o zohlednění konkurenceschopnosti, jsou ustanovení německé právní úpravy plně v souladu s požadavky stanovenými v čl. 8 odst. 1 větě první směrnice 2001/14. V případě testu únosnosti nákladů na trhu totiž podle ní směrnice 2001/14 nepožaduje, aby se posuzování konkurenceschopnosti provádělo pro každý segment trhu. Ustanovení § 14 odst. 4 všeobecného zákona o železnicích, kterým byl uvedený článek této směrnice proveden, ukládá podle Spolkové republiky Německo adresátům – a to v souladu se zněním a cílem uvedené směrnice – pouze povinnost zaručit konkurenceschopnost, zvláště pro mezinárodní železniční dopravu zboží. Vnitrostátní právo tak podle Spolkové republiky Německo respektuje požadavky a cíle uvedené ve směrnici 2001/14.
75. Podle Spolkové republiky Německo mohou být náklady při stanovování výše poplatku zcela započteny. Podle ní má proto společnost DB Netz pravomoc stanovit své poplatky tak, aby se vyrovnaly náklady na infrastrukturu, které nejsou kryty ze státních dotací.
76. Spolková republika Německo odmítá argumentaci Komise, že německá právní úprava neobsahuje definici segmentů trhu uvedených v čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/14. Tento členský stát tvrdí, že užitečný účinek tohoto cíle právní úpravy je plně zaručen prostřednictvím § 14 odst. 4 věty třetí všeobecného zákona o železnicích. Z ustanovení týkajících se nezávislosti při stanovování cen mimoto podle něj vyplývá, že unijní právní předpisy ponechávají na podnicích činných na trhu, aby posoudily finanční schopnost na straně poptávky. Článek 8 odst. 1 směrnice 2001/14 podle něj výslovně neupravuje žádné rozsáhlejší požadavky v oblasti procesní a kontrolní, zejména požadavek na informování dopravních podniků.
77. Česká republika se ztotožňuje s argumenty Spolkové republiky Německo, podle nichž byla Komisí uváděná ustanovení provedena Spolkovou republikou Německo řádně, a to jak ve vztahu ke všem výtkám týkajícím se údajného nesprávného provedení ustanovení dotčených unijních předpisů, tak ve vztahu k výtce týkající se údajného porušení čl. 7 odst. 3 ve spojení s čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/14.
78. Pokud jde konkrétně o porušení čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14, má Česká republika za to, že pro posouzení, zda byla výše uvedená ustanovení porušena, či nikoli, je třeba objasnit pojem „náklady přímo vynaložené za provoz železniční dopravy“.
Závěry Soudního dvora
79. V rámci tohoto žalobního důvodu Komise Spolkové republice Německo v podstatě vytýká, že nepřijala právní předpisy, které by s jistotou uváděly, zda je třeba uplatnit zásadu přímých nákladů upravenou v čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14, nebo zásadu celkových nákladů upravenou v čl. 8 odst. 1 této směrnice a za jakých podmínek se má ta či ona zásada uplatnit.
80. V souladu s čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14 se musí poplatky za minimální přístupový balík a přístup k dopravním zařízením po železnici stanovit ve výši nákladů přímo vynaložených za provoz železniční dopravy, aniž jsou tím dotčeny odstavce 4 a 5 tohoto článku nebo článek 8 této směrnice.
81. Článek 8 odst. 1 směrnice 2001/14 stanoví, že pokud to trh unese, může členský stát zvýšit poplatky za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury.
82. Je třeba připomenout, že jedním z cílů systému zpoplatnění zavedeného směrnicí 2001/14 je zajistit nezávislost vedení podniku provozovatele infrastruktury. Jinými slovy, provozovatel infrastruktury je povinen, jak uvedl generální advokát v bodě 80 svého stanoviska, využívat systém zpoplatnění jako nástroj řízení. Z dvanáctého bodu odůvodnění této směrnice tak vyplývá, že systémy zpoplatnění a přidělování kapacit mají podněcovat provozovatele železniční infrastruktury k optimalizaci využití jejich infrastruktury v rámci stanoveném členskými státy. Aby však byla takováto optimalizace možná, musí být uvedeným provozovatelům poskytnut určitý stupeň pružnosti, jak se uvádí ve dvacátém bodě odůvodnění uvedené směrnice.
83. Stejně tak i další ustanovení směrnice 2001/14 vyžadují, aby byl při jejich uplatňování ponechán provozovatelům infrastruktury určitý stupeň pružnosti, a aby tak byli podněcováni k optimalizaci využití své infrastruktury. Článek 8 odst. 2 této směrnice totiž stanoví, že provozovatel infrastruktury může zavést nebo pokračovat v zavádění vyšších poplatků na základě dlouhodobých nákladů určitých investičních projektů. Článek 9 této směrnice umožňuje uvedenému provozovateli infrastruktury zavádět systémy slev z poplatků vybíraných provozovateli.
84. Je také třeba poukázat na skutečnost, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 zavádí v souvislosti se systémy zpoplatnění dělbu pravomocí mezi členské státy a provozovatele infrastruktury. Členským státům totiž přísluší stanovit rámec zpoplatnění, zatímco stanovení poplatků a jejich vybírání přísluší provozovateli infrastruktury. Jak uvedl generální advokát v bodě 78 svého stanoviska, stát však může zajistit úplnou náhradu nákladů na infrastrukturu zvýšením poplatků, které trh unese, pokud tím nebude vyloučeno využití infrastruktury segmenty trhu, které mohou zaplatit přinejmenším náklady přímo vynaložené na provoz železniční dopravy, navýšené o přiměřený zisk.
85. Je nutno konstatovat, že k tomu, aby byly naplněny cíle směrnice 2001/14, je poplatek za infrastrukturu – jak uvedl generální advokát v bodě 77 svého stanoviska – tvořen minimem odpovídajícím nákladům přímo vynaloženým za provoz infrastruktury podle čl. 7 odst. 3 této směrnice a maximem vyplývajícím z celkových nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury, jak stanoví čl. 8 odst. 1 uvedené směrnice.
86. Směrnice 2001/14 stanoví, že se poplatek může pohybovat mezi tímto minimem a maximem s přihlédnutím k vzácnosti kapacity v souladu s čl. 7 odst. 4 této směrnice nebo k nákladům působení na životní prostředí zmíněným v odstavci 5 tohoto článku 7 nebo také ke specifickým investičním projektům uvedeným v čl. 8 odst. 2 uvedené směrnice, jakož i ke slevám upraveným v jejím článku 9.
87. Pokud jde tedy o argument Komise, že § 14 odst. 4 všeobecného zákona o železnicích neumožňuje určit, zda se uplatní zásada přímých nákladů upravená v čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14, nebo zásada celkových nákladů upravená v čl. 8 odst. 1 uvedené směrnice, je třeba poznamenat – jak již bylo uvedeno v bodech 84 a 85 tohoto rozsudku – že tyto dvě zásady nejsou navzájem zaměnitelné. Systém upravený v čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/14 lze totiž uplatnit, pouze pokud to trh unese, s tím, že je nezbytné provést studii trhu, aby bylo možné ověřit, zda tomu tak skutečně je.
88. Uvedené ustanovení vnitrostátního práva v daném případě umožňuje úplné pokrytí vynaložených nákladů a ponechává provozovateli infrastruktury možnost rozlišovat podle služeb dálkové osobní železniční dopravy, místní osobní železniční dopravy nebo nákladní železniční dopravy či podle segmentů trhu v rámci těchto dopravních služeb. Jak ale uvedl generální advokát v bodě 85 svého stanoviska, směrnice 2001/14 členským státům neukládá, aby upravily podrobnější pravidla zpoplatnění.
89. Pokud jde o argument Komise, že by měl být proveden test únosnosti nákladů na trhu, aby bylo možné ověřit, zda jsou tyto náklady únosné pro všechny segmenty trhu, je třeba vycházet z toho, že provozovatel infrastruktury musí tento test provést pouze tehdy, chce-li účtovat přirážku k nákladům konkrétně v závislosti na jednotlivých segmentech trhu. Jak bylo uvedeno v bodě 84 tohoto rozsudku, členský stát má tedy pouze povinnost stanovit rámec zpoplatnění, zatímco samo zpoplatnění přísluší provozovateli infrastruktury. Z toho vyplývá, že Spolková republika Německo není na základě směrnice 2001/14 povinna stanovit ve svých vnitrostátních právních předpisech pravidla, podle kterých má provozovatel infrastruktury určovat únosnost případných přirážek k nákladům na jednotlivých segmentech trhu a okolnosti, za nichž tak má činit.
90. Vzhledem k předchozím úvahám je třeba žalobní důvod Komise týkající se zpoplatnění zamítnout.
K žalobnímu důvodu týkajícímu se podnětů ke snižování nákladů
Argumentace účastnic řízení
91. Komise tvrdí, že čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14 nebyl do německé právní úpravy proveden. Podle ní žádný z mechanismů zmiňovaných Spolkovou republikou Německo nevybízí provozovatele infrastruktury ke snižování nákladů spojených se službami infrastruktury nebo ke snižování poplatků za přístup. Dohody o poskytování služeb a o financování uzavřené mezi německým státem, podniky železniční infrastruktury společnosti DB AG a touto společností jako takovou navíc podle Komise neobsahují žádné ustanovení, které by upravovalo snižování nákladů na infrastrukturu a snižování poplatků.
92. Spolková republika Německo tvrdí, že čl. 6 odst. 1 směrnice 2001/14 vychází ze zásady, že je třeba dosáhnout rovnováhy mezi příjmy z poplatků za infrastrukturu a státními dotacemi na straně jedné a náklady na infrastrukturu na straně druhé. Domnívá se, že výše nákladů spojených se službami infrastruktury, výše poplatků za přístup a výše státních dotací jsou součástí hospodářského vztahu, který vylučuje jednostranné právní požadavky. Ustanovení této směrnice tak podle ní neumožňují učinit závěr, že by byla dána jednostranná povinnost snižovat náklady nebo poplatky. Cíl spočívající ve snižování nákladů a poplatků za přístup podle čl. 6 odst. 2 uvedené směrnice je podle Spolkové republiky Německo podmíněn dodržováním požadavků v oblasti bezpečnosti a zlepšování kvality služeb infrastruktury.
93. Uvedený členský stát také tvrdí, že směrnice 2001/14 nepožaduje skutečné snižování nákladů nebo poplatků za přístup. Podle něj musí být naopak tato povinnost vyvážena s ostatními požadavky týkajícími se struktury zpoplatnění. Podle Spolkové republiky Německo musí být celkově zajištěno naplnění dlouhodobého cíle, kterým je dosažení rovnováhy mezi příjmy z infrastruktury a náklady na infrastrukturu.
94. Spolková republika Německo má rovněž za to, že v souladu se zněním čl. 6 odst. 3 směrnice 2001/14 může vnitrostátní zákonodárce rozhodnout o tom, jaký nástroj k provedení použije, tj. buď smluvní ujednání mezi příslušným orgánem a provozovatelem infrastruktury, nebo vhodná regulační opatření.
95. Uvedený členský stát tvrdí, že stimulační mechanismus upravený v čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14 v plném rozsahu provedl. Dohoda o poskytování služeb a o financování („Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung“, dále jen „LuFV“) podle něj splňuje podmínky smluvního ujednání ve smyslu čl. 6 odst. 3 této směrnice, a představuje tak účinný stimulační systém ke snižování nákladů a poplatků za přístup v souladu s čl. 6 odst. 2 uvedené směrnice.
96. Dohoda LuFV totiž podle Spolkové republiky Německo ukládá provozovatelům infrastruktury zejména celou řadu povinností v oblasti zajišťování kvality a poskytování informací. Stanovené kvalitativní požadavky jsou podle ní strukturovány tak, aby se zajistilo postupné zlepšování kvality železniční infrastruktury. Tato dohoda podle ní omezuje dotace spolkového státu na investice do obnovy v roční výši 2,5 miliardy eur a ukládá provozovatelům infrastruktury povinnost zajistit si vlastní finanční prostředky na údržbu železnic.
97. Podle Spolkové republiky Německo dále existuje v odvětví železnic mnoho systémových faktorů, které vybízejí ke snižování nákladů, neboť společnosti provozující infrastrukturu musejí být řízeny jako obchodní podniky, které jsou povinny dodržovat zásady soukromého hospodaření, zejména s využitím takového způsobu řízení podniku, který je zaměřen na hospodářskou soutěž v zájmu maximalizace zisků, což pro společnost DB Netz představuje výraznou motivaci ke snižování jejích nákladů.
Závěry Soudního dvora
98. V rámci tohoto žalobního důvodu Komise Spolkové republice Německo v podstatě vytýká, že neupravila mechanismus, který by provozovatele infrastruktury vybízel k omezování nákladů spojených se službami infrastruktury nebo ke snižování poplatků za přístup.
99. Komise a Spolková republika Německo se rozcházejí v otázce, zda musí být provozovatelům infrastruktury stanoveny zároveň podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a nezávisle na nich také podněty ke snižování poplatků za přístup.
100. Je třeba připomenout, že v souladu s čl. 6 odst. 1 směrnice 2001/14 jsou členské státy povinny stanovit přiměřené podmínky k zajištění toho, aby za běžných obchodních podmínek a za přiměřené období vykazovaly účty uvedeného provozovatele přinejmenším rovnováhu mezi příjmy z poplatků, zisky z ostatních obchodních činností a státními dotacemi na straně jedné a náklady na infrastrukturu na straně druhé. V souladu s čl. 6 odst. 2 této směrnice se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup.
101. Článek 6 odst. 3 směrnice 2001/14 v tomto ohledu stanoví, že povinnost vyplývající z odstavce 2 tohoto článku 6 musí být provedena buď smluvním ujednáním mezi příslušným orgánem a provozovatelem infrastruktury na dobu několika let, v němž se stanoví státní dotace, nebo zavedením vhodných regulačních opatření s přiměřenými pravomocemi. Je tedy na členských státech, zda podněty provedou smluvním ujednáním uzavřeným na dobu několika let nebo regulačními předpisy.
102. V projednávané věci byla dohoda LuFV uzavřena mezi německým státem, společností DB AG a podniky železniční infrastruktury této společnosti a je stimulačním mechanismem ve smyslu smluvního ujednání uzavřeného na dobu několika let, upraveného v čl. 6 odst. 3 směrnice 2001/14.
103. Takové podmínky, jimž podléhají státní dotace, jako jsou podmínky upravené v dohodě LuFV, totiž skutečně mohou provozovatele infrastruktury podněcovat ke snižování nákladů, neboť omezují dotace spolkového státu na investice do obnovy v roční výši 2,5 miliardy eur, a to navzdory inflaci, což uvedeného provozovatele, který je povinen dodržovat stabilní standard kvality, nutí ke snižování nákladů. To platí tím spíše, že provozovatel infrastruktury je povinen platit příspěvek z vlastních zdrojů na provádění investic do obnovy.
104. Dohoda LuFV rovněž ukládá povinnosti v oblasti zajištění kvality a poskytování informací, které musí provozovatel infrastruktury plnit pod hrozbou sankcí.
105. Tato opatření tedy podněcují provozovatele infrastruktury ke snižování nákladů a nepřímo ke snižování poplatků.
106. Pokud jde o argument Komise, že čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14 ukládá členským státům povinnost poskytovat podněty ke snižování poplatků za přístup zvlášť od podnětů, jež mají motivovat ke snižování nákladů, je nutno konstatovat, že podle čtyřicátého bodu odůvodnění uvedené směrnice je železniční infrastruktura přirozený monopol, a proto je nezbytné podněcovat provozovatele infrastruktury ke snižování nákladů a k efektivnímu řízení infrastruktury. Tento bod odůvodnění však nehovoří o poplatcích, nýbrž pouze o nákladech.
107. Je pravda, že čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14 stanoví, že musí být poskytovány podněty ke snižování nákladů a poplatků za přístup. Toto ustanovení však nijak nestanoví, že by tyto podněty musely být poskytovány zvlášť.
108. Kdyby byl totiž přijat názor Komise, znamenalo by to, že by byla uznána povinnost členského státu pobízet provozovatele infrastruktury k tomu, aby na uživatele sítě přenesl formou snížení poplatků část zisků dosažených zlepšením její účinnosti, ačkoli by se mohlo stát, že nebude schopen zajistit návratnost veškerých nákladů na zajištění infrastruktury. Tento výklad by nutil členský stát, aby výměnou za přenesení těchto zisků financoval infrastrukturu. Je nutno konstatovat, že by takový výklad byl v rozporu s čl. 6 odst. 1 druhým pododstavcem směrnice 2001/14, který stanoví, že členský stát může v rámci zásad zpoplatnění podle článků 7 a 8 této směrnice požadovat po provozovateli infrastruktury vyrovnání jeho rozpočtu bez státního příspěvku.
109. Proto je třeba vycházet z toho, že povinnost poskytovat provozovateli infrastruktury podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup je v projednávané věci splněna prostřednictvím opatření ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury, kterážto opatření mají také vliv na snižování poplatků, jak již bylo uvedeno v bodech 102 až 105 tohoto rozsudku.
110. Mimoto je rovněž třeba konstatovat, že podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury povedou vždy ke snížení poplatků za přístup, ať již budou tyto poplatky stanoveny na základě čl. 7 odst. 3 směrnice 2001/14 nebo na základě čl. 8 odst. 1 této směrnice.
111. Z předchozích úvah vyplývá, že žalobní důvod Komise týkající se podnětů ke snižování nákladů musí být zamítnut.
K žalobnímu důvodu týkajícímu se pravomocí regulačního subjektu
Argumentace účastnic řízení
112. Komise předně tvrdí, že Spolková republika Německo nesplnila své povinnosti vyplývající z čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14 ve spojení s čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440.
113. Podle Komise může regulační subjekt plnit povinnost, kterou mu ukládá čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440, tj. pravidelně dohlížet na hospodářskou soutěž na trhu železničních dopravních služeb a napravovat nežádoucí vývoj tohoto trhu, pouze pokud je oprávněn – a to bez ohledu na konkrétní stížnosti nebo konkrétní podezření z porušování daných směrnic – klást železničním podnikům a provozovatelům infrastruktury dotazy a pouze pokud má právo donutit je k odpovědi na své žádosti o informace pod hrozbou vhodných sankcí. Nebude-li mít regulační subjekt k dispozici informace pořízené na základě takovýchto žádostí o informace, nebude schopen z vlastního podnětu zahájit řízení, neboť bude vždy povinen vycházet z informací, které poskytli stěžovatelé.
114. Komise se dále domnívá, že provedení čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14 je neúplné, protože tento článek podle ní nerozlišuje mezi provozovateli infrastruktury a dopravními podniky.
115. Konečně nebude-li mít regulační subjekt možnost prosadit, aby bylo jeho žádosti o informace vyhověno, bude se muset spolehnout pouze na ty informace, které mu železniční podniky z vlastní vůle poskytnou, což neodpovídá cílům směrnice 2001/14.
116. Spolková republika Německo tvrdí, že čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14 nevyžaduje, aby měl regulační subjekt pravomoc získávat informace bez konkrétního důvodu či podezření z porušování právních předpisů. Podle ní musí být toto ustanovení naopak vykládáno se zřetelem k působnosti této směrnice a cíli v ní obsažené právní úpravy, kterým je přidělování kapacity železniční infrastruktury a její zpoplatnění. V tomto kontextu podle ní plní regulační subjekt spíše funkci odvolacího subjektu, který kontroluje a zaručuje nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře v rámci přidělování kapacity a v rámci zpoplatnění. Uvedené ustanovení podle Spolkové republiky Německo upravuje pouze hmotné právo na získání informací a odpovídající povinnost je poskytnout, přičemž otázka sankce k prosazování takových práv není v uvedené směrnici zmíněna.
117. Stejně tak čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440 podle Spolkové republiky Německo nepřiznává regulačnímu subjektu pravomoc získávat informace nebo ukládat sankce v oblasti dohledu nad hospodářskou soutěží.
Závěry Soudního dvora
118. V rámci tohoto žalobního důvodu Komise Spolkové republice Německo v podstatě vytýká, že nesplnila své povinnosti vyplývající z čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440 a z čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14, když nestanovila, že regulační subjekt upravený v tomto článku 30 je oprávněn – bez ohledu na stížnosti nebo konkrétní podezření z porušování daných směrnic – klást železničním podnikům a provozovatelům infrastruktury dotazy a ukládat jim sankce.
119. V souladu s čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14 je regulační subjekt zmocněn požadovat užitečné informace od provozovatele infrastruktury, žadatelů a jakékoli zúčastněné třetí osoby z příslušného členského státu, přičemž tyto informace mu musí být poskytnuty bez prodlení.
120. Je nutno konstatovat, že čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14 nevyžaduje, aby byl regulační subjekt nadán pravomocemi v oblasti získávání informací v případě, že není dán žádný zvláštní důvod či podezření z porušování právních předpisů.
121. V tomto ohledu je třeba poukázat na skutečnost, že čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14 musí být vykládán s přihlédnutím k jeho působnosti a k cíli této směrnice.
122. Jak vyplývá z šestnáctého bodu odůvodnění směrnice 2001/14, systémy zpoplatnění a přidělování kapacit umožňují spravedlivou hospodářskou soutěž při poskytování železničních služeb. Dále podle čtyřicátého šestého bodu odůvodnění této směrnice si účinné řízení a řádné a nediskriminační využívání železniční infrastruktury žádají zřízení regulačního subjektu dohlížejícího na uplatňování těchto unijních pravidel a působícího jako odvolací subjekt, nehledě na možnost soudního přezkoumání.
123. Tento výklad je též podpořen cílem směrnice 2001/14 uvedeným v jejím článku 1. Podle tohoto ustanovení se totiž uvedená směrnice týká zásad a postupů, které mají být uplatňovány při stanovení a vybírání poplatků za využívání železniční infrastruktury a při přidělování kapacity železniční infrastruktury.
124. Z těchto poznatků a z právního rámce, do něhož čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14 spadá, vyplývá, že úlohou regulačního subjektu upraveného v tomto ustanovení je dohlížet na nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře a zaručovat takový přístup v rámci přidělování kapacity a v rámci zpoplatnění. Možnost tohoto subjektu získávat informace tedy vyplývá z čl. 30 odst. 2 směrnice 2001/14, který stanoví, že žadatel má právo podat stížnost uvedenému subjektu, pokud se domnívá, že se s ním nejedná poctivě, že je diskriminován nebo jinak poškozen.
125. Pokud jde o otázku, zda čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440 ve spojení s čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14 umožňuje regulačnímu subjektu provádět šetření z vlastního podnětu, bez podání stížnosti a bez konkrétního důvodu či podezření z porušování právních předpisů, je třeba připomenout, že podle čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440 sleduje regulační subjekt zřízený podle článku 30 směrnice 2001/14/ES nebo kterýkoli jiný subjekt se stejným stupněm nezávislosti hospodářskou soutěž na trhu železničních dopravních služeb, včetně trhu železniční přepravy zboží.
126. Je nutno konstatovat, že se čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440 nezmiňuje o možnosti, či dokonce povinnosti členského státu požadovat, aby regulační subjekt při sledování hospodářské soutěže získával informace v případě, že není dán konkrétní důvod nebo podezření z porušování právních předpisů, nebo aby ukládal sankce.
127. Je pravda, že podle čl. 10 odst. 7 druhého pododstavce věty třetí směrnice 91/440 rozhodne regulační orgán na základě stížnosti a případně z vlastního podnětu při nejbližší příležitosti o příslušných opatřeních k nápravě nežádoucího vývoje tohoto trhu. Ze struktury tohoto ustanovení, které odkazuje na článek 30 směrnice 2001/14, jehož působnost byla analyzována v bodech 121 až 125 tohoto rozsudku, však vyplývá, že umístění této věty v rámci čl. 10 odst. 7 druhého pododstavce směrnice 91/440 a pravomoc regulačního subjektu rozhodovat z vlastního podnětu o příslušných opatřeních k nápravě nežádoucího vývoje trhu železničních dopravních služeb je nutno vykládat v tom smyslu, že tento subjekt může jednat bez ohledu na jakoukoli stížnost na základě informací, o nichž se dozví, zejména na základě konkrétního podezření z porušení právních předpisů, a nikoli v tom smyslu, že je oprávněn zahájit vlastní šetření a nutit dotyčné podniky, aby mu v rámci takového šetření poskytovaly odpovědi.
128. Článek 10 odst. 7 směrnice 91/440 a čl. 30 odst. 4 směrnice 2001/14 tedy výslovně nestanoví, že by členský stát musel přijmout opatření, jež by regulačnímu subjektu umožnila získávat informace v případech, kdy nebyla podána stížnost nebo kdy není dáno podezření z porušování uvedených směrnic, a upravit sankce za jejich případné porušení. Spolkové republice Německo tak nelze vytýkat, že taková opatření ve svých vnitrostátních právních předpisech neupravila.
129. Z toho vyplývá, že žalobní důvod Komise týkající se pravomocí regulačního subjektu musí být zamítnut. Z veškerých předcházejících úvah tedy vyplývá, že žaloba Komise musí být zamítnuta.
K nákladům řízení
130. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Spojková republika Německo požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
131. V souladu s čl. 140 odst. 1 jednacího řádu ponesou Česká republika a Italská republika vlastní náklady řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
3) Česká republika a Italská republika ponesou vlastní náklady řízení.