62009CJ0082_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑82/09,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Symvoulio tis Epikrateias (Grécia), por decisão de 3 de Dezembro de 2008, entrado no Tribunal de Justiça em 25 de Fevereiro de 2009, no processo
Dimos Agiou Nikolaou – Kritis
contra
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: J.‑C. Bonichot (relator), presidente de secção, C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris e L. Bay Larsen, juízes,
advogado‑geral: N. Jääskinen,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 25 de Fevereiro de 2010,
vistas as observações apresentadas:
– em representação do Governo grego, por A. Vasilopoulou, G. Karipsiadis, V. Kontolaimos e I. Chalkias, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por L. Ventrella, avvocato dello Stato,
– em representação da Comissão Europeia, por A. Alcover San Pedro e M. Konstantinidis, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do Regulamento (CE) n.° 2152/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro de 2003, relativo ao acompanhamento das florestas e das interacções ambientais na Comunidade (Forest Focus) (JO L 324, p. 1).
2. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Dimos Agiou Nikolaou – Kritis (município de Agios Nikolaos, em Creta) ao Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Ministro do Desenvolvimento Agrícola e dos Géneros Alimentícios), a respeito de uma decisão deste último que o obriga a repovoar uma parcela que lhe pertence, com uma área de 217,64 m 2 .
Quadro jurídico
Direito da União
3. Nos termos do artigo 1.° do Regulamento n.° 2152/2003:
«1. É criado um mecanismo comunitário para o acompanhamento alargado, harmonizado, exaustivo e a longo prazo do estado das florestas (a seguir designado ‘mecanismo’), com o fim de:
a) Prosseguir e aprofundar:
– o acompanhamento da poluição atmosférica e dos seus efeitos e de outros agentes e factores com impacto nas florestas, tais como factores bióticos e abióticos e factores de origem antropogénica,
– o acompanhamento de incêndios florestais, suas causas e efeitos,
– a prevenção de incêndios florestais;
b) Avaliar os requisitos e aprofundar o acompanhamento dos solos, da fixação de carbono, dos efeitos das alterações climáticas, da biodiversidade, bem como das funções protectoras das florestas;
c) Avaliar continuamente a eficácia das actividades de acompanhamento na apreciação do estado das florestas e no desenvolvimento da actividade de acompanhamento.
O mecanismo deve fornecer dados e informações fiáveis e comparáveis sobre o estado das florestas e sobre as influências negativas que sofrem ao nível da Comunidade. Deve também facilitar a avaliação das medidas em curso para promover a conservação e a protecção das florestas para favorecer o desenvolvimento sustentável, com particular ênfase nas acções tendentes a reduzir os impactos que afectam negativamente as florestas. O mecanismo deve ter em conta os mecanismos de acompanhamento existentes e planeados, a nível nacional, europeu e mundial, e, sempre que apropriado, estar ligado a esses mecanismos, e deve estar em consonância com os acordos internacionais pertinentes.»
4. O artigo 3.° do Regulamento n.° 2152/2003 dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
a) ‘Florestas’: terrenos com percentagem de coberto arbóreo (ou densidade equivalente) superior a 10% e área superior a 0,5 hectares. A vegetação arbórea deve ser susceptível de atingir a altura mínima de 5 metros na maturidade in situ . Pode consistir quer em formações florestais cerradas nas quais árvores de vários estratos e sub‑bosque cobrem uma percentagem elevada do terreno, quer em formações florestais abertas, com um coberto vegetal contínuo no qual o coberto arbóreo ultrapassa 10%. Incluem‑se no conceito de floresta os povoamentos naturais jovens e todas as plantações estabelecidas para fins florestais que não tenham ainda atingido uma densidade de 10% ou uma altura de 5 metros, tal como os terrenos que fazem normalmente parte da área de floresta e são temporariamente desarborizados em resultado da intervenção humana ou de causas naturais mas em princípio retornam ao estado de floresta. A definição de ‘floresta’ inclui viveiros florestais e pomares de semente que integrem a floresta; as estradas florestais, terrenos limpos, corta‑fogos e clareiras integradas na floresta; as florestas incluídas em parques naturais, reservas naturais e outras áreas protegidas tais como as zonas de interesse especial ambiental, científico, histórico, cultural ou espiritual; os quebra‑ventos e cortinas de abrigo com superfície superior a 0,5 hectares e largura superior a 20 metros. São incluídas as plantações de borracha e de sobreiros. Contudo, a definição de ‘floresta’ exclui terrenos predominantemente agrícolas;
b) ‘Outros terrenos arborizados’: terrenos com percentagem de coberto arbóreo (ou densidade equivalente) entre 5% e 10% de árvores susceptíveis de atingir a altura de 5 metros na maturidade in situ
ou com percentagem de coberto arbóreo (ou densidade equivalente) superior a 10% de árvores não susceptíveis de atingir a altura de 5 metros na maturidade in situ
(por exemplo, árvores anãs ou enfezadas) ou coberto arbustivo. A definição de ‘outros terrenos arborizados’ exclui zonas com coberto arbóreo ou arbustivo acima especificado com superfície inferior a 0,5 hectares e largura inferior a 20 metros, classificados como ‘outros terrenos’, e terrenos predominantemente agrícolas; […]»
5. O artigo 12.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2152/2003 previa que o mecanismo abrangia um período de quatro anos, que começava em 1 de Janeiro de 2003 e terminava em 31 de Dezembro de 2006.
6. O Regulamento (CE) n.° 614/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Maio de 2007, relativo ao instrumento financeiro para o ambiente (LIFE+) (JO L 149, p. 1), revogou o Regulamento n.° 2152/2003.
Direito nacional
7. A legislação grega define, no artigo 3.° da Lei n.° 998/1979, de protecção das florestas e dos terrenos arborizados, em geral, do país (FEK A′ 289), conforme substituído pelo artigo 1.°, n.° 1, da Lei n.° 3208/2003 (FEK A′ 303/24. 12. 2003), os termos «floresta» e «terrenos arborizados», da seguinte forma:
«1. Por ‘floresta’ ou ‘ecossistema florestal’ entende‑se o conjunto orgânico de flora selvagem lenhosa na área de terreno necessária que, conjuntamente com a flora e a fauna que aí coexistem e através da interdependência e interacção recíprocas, constitui uma comunidade biológica específica (comunidade biológica florestal) e um habitat natural também específico (de origem silvestre).
2. Existe um terreno arborizado quando a vegetação selvagem lenhosa existente nessa área é disseminada, independentemente de ser arbórea ou arbustiva.
3. Existe comunidade biológica, na acepção dos n. os  1 e 2, e cria‑se um habitat de origem silvestre, quando:
I. Na referida área, crescem plantas selvagens lenhosas, susceptíveis de exploração silvícola (produtos silvícolas).
II. A referida área, total ou esporadicamente coberta pelas espécies silvícolas supra‑referidas, tenha pelo menos 0,3 ha, com uma forma geométrica o mais arredondada possível, ou tenha a forma de uma faixa com uma largura de pelo menos 30 m. Também existe comunidade biológica florestal e se cria um habitat de origem silvestre, mesmo em áreas inferiores a 0,3 ha, sempre que, devido à sua localização, se encontrem numa relação de interdependência e de interacção com outras zonas contíguas que sejam florestas ou terrenos arborizados.
III. A projecção vertical das copas das espécies lenhosas deve cobrir pelo menos 25% (cobertura 0,25) da área do terreno. Os ecossistemas florestais são qualificados de ‘florestas’ ou de ‘terrenos arborizados’, em função dos seguintes critérios:
a) se, na referida comunidade biológica, as espécies silvícolas tiverem uma estrutura vertical bem definida (em estratos) e as respectivas copas cobrirem mais de 30% da referida área (cobertura superior a 0,30), essa área é qualificada de floresta, desde que a cobertura do estrato superior exceda os 15 cm (0,15), e, caso não exista sub‑bosque, desde que a cobertura do estrato superior ultrapasse os 25 cm (0,25).
b) se, na referida comunidade biológica, a vegetação lenhosa for composta por espécies silvícolas arbustivas latifólias caducas ou persistentes, que se apresentam sob a forma de arbustos, a referida área é qualificada de ‘terreno arborizado’, desde que a copa dessas espécies cubra mais de 25% do terreno (cobertura superior a 0,25).
c) no conceito de ecossistema florestal também se incluem as áreas que, por qualquer motivo, perderam a vegetação florestal e que, até à entrada em vigor da presente lei, não foram, por meio de acto administrativo, destinadas a outra utilização. As referidas áreas, reguladas pelo artigo 117.°, n.° 3, da Constituição, devem ser declaradas áreas a repovoar e conservam a qualificação que possuíam antes de serem destruídas.
4. Também se consideram ‘terrenos arborizados’ os espaços naturais de qualquer natureza, que não possuam vegetação (estepe, prados, zonas rochosas e, de modo geral, espaços abertos) e que estejam rodeados por florestas ou terrenos arborizados, bem como os cumes ou as zonas montanhosas que se encontram num plano superior às florestas ou aos terrenos arborizados. Nesses espaços, não são permitidas intervenções além das previstas no artigo 13.°, n.° 2, da Lei n.° 1734/1987 (FEK A′ 189) e nos artigos 45.° a 61.° da presente lei. As áreas a que se refere o n.° 6, alíneas a), d) e e), do presente artigo não integram o âmbito das disposições do presente número, mesmo que estejam rodeadas de florestas ou de terrenos arborizados.
5. As disposições da presente lei também se aplicam aos parques e bosques situados no interior das cidades ou em áreas urbanas, bem como aos espaços que, por acto de autoridade competente, se determinou arborizar ou repovoar.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
8. Por decisão de 3 de Junho de 2004, o Genikos Grammateas Perifereias Kritis (secretário‑geral da Região de Creta) decidiu que uma das parcelas pertencentes ao Dimos Agiou Nikolaus, com uma superfície de 217,64 m 2, devia ser repovoada, por fazer parte de uma superfície mais vasta que constituía uma floresta e cuja vegetação tinha sido em parte destruída por arroteamento.
9. O Dimos Agiou Nikolaus contestou esta decisão no Symvoulio tis Epikrateias, alegando que as condições fixadas pela legislação nacional para qualificar esta parcela de «floresta» não estavam reunidas, em particular relativamente aos critérios de superfície mínima e de densidade arbórea.
10. O órgão jurisdicional de reenvio declarou que os conceitos de «florestas» e de «terrenos arborizados», como definidos na legislação nacional em vigor na data em que devia ser apreciada a legalidade da decisão impugnada, não coincidiam com os que o Regulamento n.° 2152/2003 tinha adoptado. Daí concluiu que esta legislação podia ser incompatível com o direito comunitário, o que devia conduzi‑lo a afastar a sua aplicação no caso em apreço e a aplicar a legislação anteriormente em vigor. Todavia, manifestou dúvidas quanto à procedência dessa apreciação.
11. Nestas condições, o Symvoulio tis Epikrateias decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1) As definições dos conceitos de ‘florestas’ e de ‘outros terrenos arborizados’, que figuram no artigo 3.°, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 2152/2003, também se aplicam às matérias relacionadas com a protecção e, de um modo geral, com a gestão das ‘florestas’ e de ‘outros terrenos arborizados’, na acepção das referidas definições, que não são expressamente reguladas por este regulamento, embora se encontrem previstas no ordenamento jurídico nacional?
2) Em caso de resposta afirmativa à [primeira] questão, o ordenamento jurídico nacional pode definir como ‘florestas’ ou ‘outros terrenos arborizados’ áreas que não são ‘florestas’ nem ‘outros terrenos arborizados’, na acepção das definições constantes do artigo 3.°, alíneas a) e b), do Regulamento […] n.° 2152/2003?
3) Em caso de resposta afirmativa à [segunda] questão, se o ordenamento jurídico nacional puder definir como ‘florestas’ ou ‘outros terrenos arborizados’ áreas que não são ‘florestas’ nem ‘outros terrenos arborizados’ na acepção das definições constantes do artigo 3.°, alíneas a) e b), do Regulamento […] n.° 2152/2003, essa definição pode ser diferente da prevista no referido regulamento, tanto no plano dos elementos constitutivos desses conceitos, na acepção do regulamento, como no da determinação quantitativa dos dados desses elementos constitutivos que, eventualmente, podem ser comuns aos previstos no regulamento, ou deve considerar‑se que essa definição, dada pelo ordenamento jurídico nacional, pode efectivamente incluir elementos constitutivos dos conceitos de ‘florestas’ ou de ‘outros terrenos arborizados’ diferentes dos que figuram nas definições constantes do regulamento, estando no entanto assente que, no que respeita aos elementos comuns, apenas é possível não os determinar de forma quantificada e que, em caso de determinação quantificada, esta não se pode afastar da determinação quantificada prevista no regulamento?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à admissibilidade
12. A Comissão Europeia contesta a admissibilidade do pedido de decisão prejudicial, uma vez que a utilidade da resposta para a resolução do litígio no processo principal não é manifesta. Resulta, com efeito, da decisão de reenvio que, para o tribunal nacional, é pacífico que a parcela em causa no processo principal pode ser qualificada de «floresta», quer face ao direito nacional quer face ao Regulamento n.° 2152/2003. As questões apresentam, assim, um carácter teórico, destinando‑se apenas a testar a solidez das definições adoptadas pelo direito nacional.
13. Todavia, esta argumentação não pode ser acolhida.
14. Deve recordar‑se que, por força de jurisprudência assente, no quadro da cooperação entre o Tribunal de Justiça da União Europeia e os órgãos jurisdicionais nacionais, prevista no artigo 234.° CE, compete em exclusivo aos órgãos jurisdicionais nacionais, aos quais o litígio é submetido e que devem assumir a responsabilidade da decisão judicial a proferir, apreciar, face às particularidades de cada caso, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poderem proferir a sua decisão como a pertinência das questões que colocam ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, uma vez que as questões submetidas se referem à interpretação do direito comunitário, o Tribunal é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (v., designadamente, acórdãos de 13 de Março de 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Colect., p. I‑2099, n.° 38, e de 1 de Outubro de 2009, Gottwald, C‑103/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 16).
15. Daqui resulta que a presunção de pertinência das questões prejudiciais submetidas pelos órgãos jurisdicionais nacionais só pode ser ilidida em casos excepcionais, nomeadamente quando é manifesto que a interpretação solicitada das disposições do direito comunitário mencionadas nessas questões não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objecto da lide principal (v., designadamente, acórdão Gottwald, já referido, n.° 17 e jurisprudência referida).
16. Ora, no caso em apreço, não resulta dos fundamentos da decisão de reenvio uma posição tomada pelo órgão jurisdicional nacional, segundo a qual a parcela controvertida é uma floresta quer face ao direito nacional quer face ao direito comunitário. Resulta dos n. os  13 e 14 dessa decisão que o órgão jurisdicional de reenvio faz depender a sua decisão no processo principal da interpretação que solicita ao Tribunal de Justiça.
17. Por conseguinte, há que reconhecer que não é manifesto que a interpretação solicitada seja desprovida de pertinência face à decisão que o órgão jurisdicional de reenvio é chamado a proferir.
18. Consequentemente, é de julgar admissível o pedido de decisão prejudicial.
Quanto ao mérito
19. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se as disposições do artigo 3.°, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 2152/2003, que definem, para efeitos desse regulamento, os conceitos de «florestas» ou de «outros terrenos arborizados» devem ser interpretadas no sentido de que se opõem a disposições nacionais que contenham definições diferentes desses conceitos, no que respeita a mecanismos que não sejam expressamente regidos por esse regulamento.
20. Como resulta do seu artigo 1.°, o Regulamento n.° 2152/2003 tinha por objectivo criar um mecanismo comunitário para o acompanhamento alargado, harmonizado, exaustivo e a longo prazo do estado das florestas. Este mecanismo destinava‑se a prosseguir e aprofundar o acompanhamento da poluição atmosférica e de outros agentes com impacto nas florestas, o acompanhamento de incêndios florestais, suas causas e efeitos, e a prevenção desses incêndios. Destinava‑se também a avaliar os requisitos e aprofundar o acompanhamento dos solos, da fixação de carbono, dos efeitos das alterações climáticas, da biodiversidade, bem como das funções protectoras das florestas e a avaliar continuamente a eficácia das actividades de acompanhamento na apreciação do estado das florestas e no desenvolvimento da actividade de acompanhamento.
21. Resulta assim claramente dessas disposições que o legislador comunitário, que, por outro lado, tinha precisado no artigo 12.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2152/2003 que este mecanismo era aplicado por um período de quatro anos, entre 1 de Janeiro de 2003 e 31 de Dezembro de 2006, entendeu limitar o âmbito de aplicação do referido mecanismo.
22. Na verdade, neste âmbito de aplicação, e por força do artigo 249.°, segundo parágrafo, CE, o referido regulamento tinha carácter geral, era obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados‑Membros.
23. Embora a realização dos objectivos assim fixados, por um período determinado, para o referido mecanismo, como recordados no n.° 20 do presente acórdão, vinculasse os Estados‑Membros no sentido de estabelecerem um programa de acompanhamento das florestas, é pacífico que o legislador comunitário não entendeu, no entanto, proceder a uma harmonização completa de todas as actividades relativas à gestão dos espaços florestais.
24. A este respeito, é pacífico que o referido regulamento foi adoptado com base no artigo 175.° CE do título XIX do Tratado CE, consagrado à política comunitária no domínio do ambiente. Importa lembrar que a regulamentação comunitária, neste domínio, não pretende alcançar uma harmonização completa (acórdão de 14 de Abril de 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, Colect., p. I‑2753, n.° 27). Embora o artigo 174.° CE mencione determinados objectivos comunitários a atingir, o artigo 176.° CE prevê a possibilidade de os Estados‑Membros adoptarem medidas reforçadas de protecção (acórdão de 22 de Junho de 2000, Fornasar e o., C‑318/98, Colect., p. I‑4785, n.° 46, e acórdão Deponiezweckverband Eiterköpfe, já referido, n.° 27).
25. Assim, se, para aplicar o mecanismo de acompanhamento das florestas, o legislador comunitário entendeu fornecer a definição dos territórios visados pelo referido mecanismo, não resulta de nenhuma das disposições do Regulamento n.° 2152/2003 que este tenha tido por objectivo estabelecer regras comuns para regular outros mecanismos.
26. Nestas condições, é apenas para efeitos deste regulamento, como expressamente dispõe o seu artigo 3.°, que este define os dois conceitos. Por conseguinte, deve observar‑se que este artigo não teve por objectivo e não podia ter tido por efeito excluir qualquer outra definição de florestas e de espaços arborizados que os Estados‑Membros pretendessem sujeitar a todos os mecanismos diferentes dos regulados pelo Regulamento n.° 2152/2003.
27. Incumbe ao tribunal nacional verificar se o programa do mecanismo em causa no processo principal é ou não regido pelo Regulamento n.° 2152/2003.
28. Perante o exposto, importa responder à primeira questão que as disposições do artigo 3.°, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 2152/2003, que definem, para efeitos desse regulamento, os conceitos de «florestas» e de «terrenos arborizados», devem ser interpretadas no sentido de que não se opõem a disposições nacionais que contenham definições diferentes desses conceitos, no que respeita aos mecanismos que não sejam regidos por esse regulamento.
29. Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que responder às outras questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
Quanto às despesas
30. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
As disposições do artigo 3.°, alíneas a) e b), do Regulamento (CE) n.° 2152/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro de 2003, relativo ao acompanhamento das florestas e das interacções ambientais na Comunidade (Forest Focus), que definem, para efeitos desse regulamento, os conceitos de «florestas» e de «terrenos arborizados», devem ser interpretadas no sentido de que não se opõem a disposições nacionais que contenham definições diferentes desses conceitos, no que respeita aos mecanismos que não sejam regidos por esse regulamento.