62024CC0084
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 3. juli 2025 (
1
)
Sag C-84/24
»EM SYSTEM« UAB
mod
SEB bankas AB,
»Citadele banka« AS Lietuvos filialas
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litauens øverste domstol))
»Præjudiciel forelæggelse – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Belarus – forordning (EF) nr. 765/2006 – indefrysning af visse personers og enheders pengemidler – indvirkning på midlerne i et selskab, hvor 50% af selskabskapitalen ejes af en person, der er opført på listen«
I. Indledning
1.
Beslaglæggelsen af yachter, hurtige biler og luksusboliger som led i håndhævelsen af Den Europæiske Unions restriktive foranstaltninger har skabt stor opmærksomhed i medierne i de senere år. Selv om sådanne initiativer kan tilfredsstille den offentlige opinion, består den egentlige udfordring i at gøre foranstaltningerne effektive i at ramme de finansielle interesser hos de personer, der er opført på listen af Rådet for Den Europæiske Union.
2.
Den foreliggende sag vedrører netop dette aspekt. Omfatter en persons »pengemidler og økonomiske ressourcer«, som skal indefryses, fordi den pågældende er opført på listen i henhold til en forordning om indførelse af restriktive foranstaltninger, også aktiver tilhørende et selskab, hvori denne person ejer 50% af aktierne?
3.
Dette spørgsmål er opstået i forbindelse med forordning (EF) nr. 765/2006 (herefter »den belarusiske sanktionsforordning«) (
2
). Efter at A.V.S., en belarusisk statsborger, var blevet opført på listen i bilaget til denne forordning, spærrede SEB bankas AB og »Citadele banka« AS Lietuvos filialas (herefter »de sagsøgte banker«) kontiene tilhørende EM SYSTEM UAB, et litauisk selskab, hvori A.V.S. ejer præcis 50% af aktierne.
4.
EM SYSTEM har anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse ved de kompetente litauiske domstole. Dette selskab har i det væsentlige gjort gældende, at det udgør en uafhængig juridisk enhed, og at det derfor ikke kan antages, at den indefrysning af aktiver, der er pålagt en af dets aktionærer, skal omfatte dets pengemidler og økonomiske ressourcer.
II. Baggrunden for tvisten i den foreliggende sag og de præjudicielle spørgsmål
5.
Den 24. marts 2006 fordømte Det Europæiske Råd »de belarusiske myndigheder[s arrestation af] fredelige demonstranter, der udøvede deres legitime ret til fri forsamling i protest mod den måde, præsidentvalget er blevet afholdt på« i Belarus, og besluttede »at træffe restriktive foranstaltninger over for dem, der er ansvarlige for overtrædelserne af de internationale valgstandarder, herunder præsident Lukasjenko« (
3
).
6.
Den 10. april 2006 vedtog Rådet fælles holdning 2006/276/FUSP (
4
).
7.
Denne fælles holdning blev ændret ved fælles holdning 2006/362/FUSP (
5
) med henblik på at indføre indefrysning af aktiver for visse personer, der havde spillet en rolle i undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition i Belarus.
8.
Begge disse fælles holdninger blev gennemført ved den belarusiske sanktionsforordning på grundlag af (det, der nu er) artikel 215 TEUF.
9.
Den 15. oktober 2012 vedtog Rådet afgørelse 2012/642/FUSP (
6
). I afgørelsen blev det forklaret, at der i lyset af den »systematisk[e] og koordinere[de] overtrædelse af internationale menneskerettighedsstandarder og Republikken Hvideruslands love« også burde indføres »foranstaltninger over for personer og enheder, der drager fordel af eller støtter Lukasjenkoregimet, især personer og enheder, som yder finansiel eller materiel støtte til regimet« (
7
).
10.
På denne baggrund bestemte artikel 4 i afgørelse 2012/642 følgende:
»1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af:
a)
personer, enheder eller organer, som er ansvarlige for alvorlige brud [på] menneskerettighederne eller undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, eller hvis aktiviteter på anden måde alvorligt underminerer demokratiet eller retsstaten i Hviderusland, eller alle fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, som er knyttet til dem, samt juridiske personer, enheder eller organer, der ejes eller kontrolleres af dem
b)
fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der drager fordel af eller støtter Lukasjenkoregimet, samt juridiske personer, enheder eller organer, der ejes eller kontrolleres af dem,
som opført på listen i bilaget, fastfryses.
2.   Ingen midler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listerne i bilaget.«
11.
Denne afgørelse blev gennemført ved forordning (EU) nr. 1014/2012 (
8
), som ændrede den belarusiske sanktionsforordning, bl.a. fordi afgørelse 2012/642 »besluttede [...] at præcisere kriterierne for at opføre fysiske eller juridiske personer, enheder og organer i bilagene« (
9
).
12.
Artikel 2 i den belarusiske sanktionsforordning med senere ændringer har følgende ordlyd:
»1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af de fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der er opført på listen i bilag I, indefryses.
2.   Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der er opført på listen i bilag I.
3.   Bevidst og forsætlig deltagelse i aktiviteter, der direkte eller indirekte har til formål eller virkning at omgå de i stk. 1 og 2 omhandlede foranstaltninger, er forbudt.
4.   Bilag I omfatter en liste over de fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i Rådets afgørelse 2012/642[…] er blevet udpeget af Rådet som værende ansvarlige for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne eller undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, eller hvis aktiviteter på anden måde alvorligt undergraver demokratiet eller retsstaten i Hviderusland, eller fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der har tilknytning til disse, samt juridiske personer, enheder eller organer, der ejes eller kontrolleres af disse.
5.   Bilag I indeholder ligeledes en liste over de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, som i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i afgørelse [2012/642] er blevet udpeget af Rådet som dragende fordel af eller ydende støtte til Lukashenk[o]regimet, samt juridiske personer, enheder og organer, der ejes eller kontrolleres af disse.«
13.
I lyset af den igangværende undertrykkelse af civilsamfundet i Belarus vedtog Rådet den 17. december 2020 gennemførelsesforordning (EU) 2020/2129 (herefter »liste-forordningen fra 2020«) (
10
) for at tilføje en række fysiske og juridiske personer til bilag I til den belarusiske sanktionsforordning.
14.
En af de personer, som Rådet opførte på listen, var A.V.S. I begrundelsen for opførelsen af A.V.S. på listen forklarede Rådet, at han drog fordel af og støttede Lukasjenkoregimet, og at han offentligt havde fremsat fordømmende kommentarer om oppositionens protester i Belarus og således bidrog til undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition i landet (
11
).
15.
Den 18. december 2020, dagen efter, at Rådet havde opført A.V.S. på listen, indefrøs de sagsøgte banker ensidigt og således på eget initiativ EM SYSTEMs indestående, henset til, at A.V.S. ejede 50% af aktierne i dette selskab.
16.
Det fremgår af de nationale sagsakter, at den sagsøgte bank, SEB bankas AB, denne dag også kontaktede Republikken Litauens udenrigsministerium for at anmode om en afklaring af, om det, henset til opførelsen af A.V.S. på listen over personer, som var genstand for indefrysning af aktiver, og hans andel i EM SYSTEM, var med rette, at denne indefrysning af aktiver blev foretaget, og om banken fortsat skulle indefryse EM SYSTEMs konti.
17.
Som det blev bekræftet i retsmødet, udstedte de kompetente litauiske myndigheder ikke nogen form for konstaterende akt, der bekræftede, at EM SYSTEM var omfattet af anvendelsesområdet for indefrysningen af aktiver i henhold til artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning. Det var først den 14. oktober 2022, efter at en ny lovgivning var trådt i kraft, at direktøren for Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija (afdelingen for efterforskning af økonomisk kriminalitet i Republikken Litauens indenrigsministerium) udstedte en bekendtgørelse, hvori det blev præciseret, at EM SYSTEM havde tilknytning til en person, der var omfattet af restriktive foranstaltninger. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at der verserer en særskilt sag ved Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale forvaltningsdomstol i Vilnius, Litauen) med påstand om ophævelse af denne bekendtgørelse.
18.
Den 30. november 2021 anlagde EM SYSTEM sag til prøvelse af de sagsøgte bankers beslutning om at indefryse selskabets aktiver ved Vilniaus miesto apylinkės teismas (distriktsdomstolen i Vilnius, Litauen).
19.
Ved dom af 25. januar 2023 frifandt Vilniaus miesto apylinkės teismas (distriktsdomstolen i Vilnius) de sagsøgte. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den nævnte domstols dom hovedsageligt er baseret på den opfattelse, at A.V.S.s andel på 50% af aktierne i EM SYSTEM indebærer en »kontrol« over dette selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning. Den indefrysning af aktiver, der blev pålagt ved denne bestemmelse, finder derfor ligeledes anvendelse på EM SYSTEMs aktiver, der kontrolleres af A.V.S.
20.
EM SYSTEM iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved Vilniaus apygardos teismas (den regionale domstol i Vilnius, Litauen), som den 23. maj 2023 stadfæstede den nævnte dom og dens begrundelse.
21.
I forbindelse med en kassationsappel har Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litauens øverste domstol), som er den forelæggende ret i den foreliggende sag, anført, at artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning ikke definerer det kriterium, der skal tages i betragtning ved vurderingen af, om en juridisk person eller enhed »ejes, besiddes eller kontrolleres« af en anden person eller enhed. Den forelæggende ret har imidlertid anført, at henholdsvis punkt 55a og 62 i den litauiske sprogversion af retningslinjerne fra 2018 (
12
) og bedste praksis-dokumentet fra 2022 (
13
) fastsætter et kriterium om »mere end 50%« af ejendomsretten til en enhed i relation til begrebet ejerskab (
14
). Senere ændringer til den belarusiske sanktionsforordning, afspejlet i artikel 1j og artikel 1k, litra c), henviser desuden til sanktioner, der skal pålægges juridiske personer, enheder eller organer, »hvoraf en enhed [...] direkte eller indirekte ejer en andel på over 50%« (
15
). Under alle omstændigheder har den forelæggende ret anført, at det fremgår af henholdsvis punkt 55b og 63 i Generalsekretariatet for Rådets retningslinjer for sanktioner fra 2018 og bedste praksis-dokumentet fra 2022, at begrebet »kontrol« bl.a. skal forstås således, at det kommer til udtryk i beføjelsen til at forhindre udnævnelse af en direktør for et selskab.
22.
Den forelæggende ret har således anført, at der i en situation som den i den foreliggende sag omhandlede, hvor en person, der er opført på listen, ejer nøjagtig 50% af en enhed, der ikke er opført på listen, hersker usikkerhed om, hvordan »ejerskab« eller »kontrol« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning skal afgøres.
23.
Endelig har den forelæggende ret anført, at såfremt det antages, at betingelsen for anvendelse af artikel 2, stk. 1, er opfyldt, opstår spørgsmålet, om denne formodning kan afkræftes, og i bekræftende fald, om den enhed, der er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde, kan påberåbe sig den omstændighed, at betingelsen i artikel 2, stk. 2, i den belarusiske sanktionsforordning – hvorefter forbuddet mod adgang til pengemidler finder anvendelse, hvis selskabets pengemidler anvendes af eller til fordel for en person, der er opført på listen i bilag I til denne forordning – er opfyldt.
24.
På denne faktiske og retlige baggrund har Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litauens øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 2, stk. 1 og 2, i [den belarusiske sanktionsforordning] fortolkes således, at det, når det fastslås, at en person, der er opført på listen i bilag I til forordningen, ejer nøjagtigt 50% af aktierne i et selskab, skal antages, at selskabets pengemidler ejes, besiddes eller kontrolleres af den enhed, der er opført på listen i bilag I til nævnte forordning?
2)
Kan bankens beslutning om at indefryse pengemidler i en sag for en national ret som den i hovedsagen omhandlede – hvor et selskab, hvis pengemidler er blevet indefrosset, fordi nøjagtigt 50% af dets aktier besiddes af en person, der er opført på listen i bilag I til [den belarusiske sanktionsforordning], har nedlagt påstand om, at de sagsøgte banker pålægges at opfylde aftaler om betjening af en bankkonto ved at give dette selskab adgang til pengemidlerne på dets bankkonti uden restriktioner – anfægtes på grundlag af argumentet om, at dette selskabs pengemidler ikke anvendes af eller til fordel for en person, der er opført på listen i bilag I til denne forordning?
3)
Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, hvilke kriterier skal da anvendes ved vurderingen i en sådan sag ved en national ret med henblik på at afgøre, om pengemidlerne ikke anvendes af eller til fordel for en person, der er opført på listen i bilag I til [den belarusiske sanktionsforordning? Kan omstændigheder som eksempelvis 1) adskillelsen af selskabets aktiver fra dets aktionærers aktiver, 2) det forhold, at chefen for selskabet (som ikke er en person, der er opført på listen i bilag I til forordningen) handler på selskabets vegne, og 3) det forhold, at kun chefen for selskabet har adgang til selskabets bankkonti, anses for at udelukke anvendelsen af selskabets pengemidler til fordel for en person, der er opført på listen i bilag I til forordningen, som besidder nøjagtigt 50% af aktierne i selskabet?«
25.
De sagsøgte i første instans, den finske, den estiske, den lettiske, den litauiske og den tyske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. EM SYSTEM, SEB bankas AB og »Citadele banka« AS Lietuvos filialas, den spanske, den tyske, den litauiske og den lettiske regering samt Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 27. marts 2025.
III. Bedømmelse
26.
De restriktive foranstaltninger, som Den Europæiske Union har indført over for Belarus, omfatter bl.a. målrettede foranstaltninger over for personer, der støtter eller drager fordel af Lukasjenkoregimet. Disse foranstaltninger fastsætter, at pengemidler og økonomiske ressourcer, »som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres« af personer, der er opført på listen, skal indefryses.
27.
Såfremt en person, der er opført på listen, ejer 50% af kapitalen i et selskab, der er etableret i en medlemsstat, skal artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning da fortolkes således, at den pålægger bankerne også at indefryse dette selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer? Dette er kernen i det første præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag.
28.
Jeg vil foreslå, at dette spørgsmål besvares i to trin. Indledningsvis vil jeg forklare, at indefrysningen af aktiver i henhold til den belarusiske sanktionsforordning ikke automatisk omfatter alle selskaber, hvori den person, der er opført på listen, ejer aktier. Med andre ord medfører opførelse på listen af en aktionær, selv om der er tale om en majoritetsaktionær, ikke i sig selv, at det selskab, hvis aktier ejes af denne person, opføres på listen (afsnit III.A). Jeg vil dernæst forklare, at selv om selskabet selv ikke er opført på listen, kan dets aktiver ikke desto mindre blive anset for værende »kontrolleret« af den person, der er opført på listen. Ejerskab af en kapitalandel på 50% skal forstås således, at den skaber en formodning om »kontrol«, ikke blot med selskabet, men også med dets pengemidler og økonomiske ressourcer (afsnit III.B). For så vidt angår den foreliggende sag betyder dette, at de sagsøgte banker ikke begik en fejl, da de indefrøs EM SYSTEMs aktiver på grundlag af A.V.S.s ejerandel på 50% af kapitalen i dette selskab. Som jeg også vil redegøre for, skal det imidlertid være muligt at afkræfte denne formodning. Den skal gøre det muligt for selskabet at bevise, at den person, der er opført på listen, på trods af aktieposten ikke er i stand til at kontrollere selskabets aktiver (afsnit III.C).
29.
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om et selskab, der formodes at være kontrolleret ved en kapitalandel, kan afkræfte denne formodning ved at godtgøre, at selskabets aktiver ikke anvendes til fordel for den person, der er opført på listen. Som jeg vil påvise, udgør indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer som fastsat i artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning og forbuddet mod at stille pengemidler og økonomiske ressourcer til rådighed for en person, der er opført på listen, som fastsat i denne forordnings artikel 2, stk. 2, to selvstændige og uafhængige foranstaltninger. Jeg vil derfor foreslå Domstolen at besvare den forelæggende rets andet spørgsmål benægtende – dvs. at virkningerne af en indefrysning af aktiver ikke kan anfægtes med den begrundelse, at de omhandlede pengemidler ikke anvendes af eller er til fordel for en person, der er opført på listen. Under disse omstændigheder er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål, der er forelagt Domstolen (afsnit III.D).
A.
Ingen automatisk indefrysning af aktiver uden opførelse på listen
30.
Den tyske regering har i sine indlæg anført, at den forelæggende rets analyse synes at antyde, at EM SYSTEMs pengemidler og økonomiske ressourcer indefryses, alene fordi 50% af aktierne i dette selskab ejes af A.V.S.
31.
Den forelæggende ret synes med andre ord at fortolke artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning således, at den automatisk indefryser pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende uafhængige og juridisk adskilte personer, selv når denne juridiske person ikke selv er opført på listen.
32.
Denne fortolkning kan ikke accepteres.
33.
Afgørelse 2012/642 fastsætter, at Rådet kan indefryse pengemidler og økonomiske ressourcer, der tilhører personer eller enheder, som »kontrolleres« af en person, der er opført på listen.
34.
Denne afgørelse blev vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU, som fastsætter vedtagelse af udenrigspolitiske foranstaltninger inden for rammerne af en særlig »geografisk eller tematisk karakter«, for hvilken Rådet fastlægger »Unionens tilgang«.
35.
Foranstaltninger vedtaget inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) i henhold til artikel 29 TEU, gennemføres ved forordninger vedtaget af Rådet i henhold til artikel 215 TEUF. Denne type forordning kan antage én af to former: i) forordninger, der tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande, som vedtages på grundlag af artikel 215, stk. 1, TEUF (
16
), og ii) forordninger, der er »målrettet« mod fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder, som er omfattet af artikel 215, stk. 2, TEUF.
36.
I begge tilfælde vedtager Rådet med kvalificeret flertal på fælles forslag af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og Kommissionen en forordning og underretter Europa-Parlamentet herom.
37.
Selv om artikel 215, stk. 2, TEUF giver Rådet mulighed for at vedtage sanktioner over for individuelle personer eller enheder, giver de beføjelser, der således er tillagt Rådet, ikke denne institution »carte blanche« til at pålægge enhver fysisk eller juridisk person restriktive foranstaltninger.
38.
Henset til deres iboende forbindelse til artikel 29 TEU kan de restriktive foranstaltninger, der pålægges i henhold til artikel 215, stk. 2, TEUF, kun vedrøre fysiske og juridiske personer, der har en tilstrækkelig tæt tilknytning til de forhold af tematisk eller geografisk karakter, der forfølges med de omhandlede foranstaltninger (
17
).
39.
Det er gennem begrundelsen (
18
) for opførelsen af fysiske eller juridiske personer på listen på grund af deres tilknytning til disse forhold af geografisk eller tematisk karakter, at Unionens retsinstanser udøver deres fulde kontrol (
19
) med Rådets skønsmæssige beføjelse (
20
).
40.
I den foreliggende sag indførte den belarusiske sanktionsforordning visse restriktive foranstaltninger over for Belarus. En del af disse foranstaltninger er den indefrysning af aktiver, der er indført ved artikel 2, stk. 1, over for de fysiske og juridiske personer, der er anført i bilag I til forordningen. Rådet anser de personer, der er opført i dette bilag, for at have en tematisk forbindelse til krænkelsen af menneskerettighederne og undertrykkelsen af civilsamfundet og demokratiet i dette land.
41.
Ved liste-forordningen fra 2020 blev A.V.S. tilføjet af Rådet som en del af denne liste over fysiske og juridiske personer.
42.
Liste-forordningen fra 2020 nævner imidlertid ikke EM SYSTEM i forbindelse med A.V.S.s opførelse på listen (
21
).
43.
Den har heller ikke opført dette selskab særskilt på listen i bilag I til den belarusiske sanktionsforordning (
22
).
44.
Da de sagsøgte banker den 18. december 2020 indefrøs EM SYSTEMs konti på grund af dette selskabs tilknytning til A.V.S., var dette selskab med andre ord ikke opført på listen i bilag I til den belarusiske sanktionsforordning.
45.
Selv om det er klart, at Rådet for A.V.S.s vedkommende var af den opfattelse, at der var en tilstrækkelig forbindelse til den »geografiske eller tematiske karakter« af de foranstaltninger, der blev indført ved den belarusiske sanktionsforordning, er der således intet, der tyder på, at Rådet fandt, at der også forelå en sådan forbindelse for EM SYSTEM – uanset begrundelsen for opførelsen af A.V.S. på listen (
23
).
46.
Dette selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer blev derfor ikke automatisk indefrosset gennem den belarusiske sanktionsforordning.
47.
Antages det, at en sådan opførelse har fundet sted for så vidt angår EM SYSTEM, selv om Rådet ikke har truffet en sådan foranstaltning, vil det være i strid med kravene om beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved EU-retten.
48.
Som Domstolen har fastslået, skal fysiske og juridiske personer nemlig underrettes om de restriktive foranstaltninger og begrundelsen for deres opførelse på listen, og de skal tilbydes mulighed for at blive hørt (
24
).
49.
Som den tyske regering har anført, fremgår det klart af artikel 4, stk. 1, i afgørelse 2012/642, som den belarusiske sanktionsforordning gennemfører, at kun aktiver tilhørende personer, enheder eller organer, som er opført på listen i bilaget, automatisk fastfryses. Dette er tilfældet, selv når der er tale om selskaber, der har tilknytning til, ejes eller kontrolleres af personer, der er opført på listen, fordi de er ansvarlige for krænkelser af menneskerettighederne eller alvorligt underminerer demokratiet i Belarus.
50.
Selv om selskaber, der er associerede med, ejet, eller kontrolleret af sådanne personer, kan opføres på listen på grund af deres tilknytning til en person, der er opført på listen, tillader afgørelse 2012/642 således ikke automatisk indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, som disse selskaber råder over, uden en sådan opførelse på listen (
25
).
51.
Eftersom Rådets foranstaltninger vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF havde til formål at gennemføre afgørelse 2012/642 i EU-retten, skal den belarusiske sanktionsforordning så vidt muligt læses i lyset af denne afgørelse (
26
).
52.
Fortolket på denne måde er det efter min opfattelse klart, at indefrysningen af aktiver i henhold til den belarusiske sanktionsforordning skal fortolkes således, at den udelukkende omfatter de fysiske og juridiske personer, der er opført på listen i bilag I.
53.
Det følger heraf, at denne indefrysning af aktiver ikke finder anvendelse på EM SYSTEMs pengemidler og økonomiske ressourcer.
54.
Disse pengemidler og økonomiske ressourcer kan imidlertid stadig være omfattet af denne foranstaltning, hvis de omhandlede aktiver reelt ikke kontrolleres af dette selskab, men af en person, der er opført på listen (
27
).
55.
Dette fører mig frem til den forelæggende rets første spørgsmål: Kan det antages, at der foreligger en sådan kontrol, når en person, der er opført på listen, ejer 50% af aktierne i et selskab, der ikke er opført på listen?
B.
Når aktiver tilhørende et selskab, der ikke er opført på listen, kontrolleres af en person, der er opført på listen
56.
I den foreliggende sag fremgår det af de nationale sagsakter, at de sagsøgte banker indefrøs EM SYSTEMs konti med den begrundelse, at midlerne på disse konti var underlagt »kontrol« af en person, der var opført på listen. Denne »kontrol« skulle følge af A.V.S.s kapitalandel på 50% i dette selskab.
57.
Eftersom artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning finder anvendelse på pengemidler og økonomiske ressourcer, »som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres« af A.V.S, er det klart, at de aktier, som denne person ejer, skal indefryses (
28
).
58.
Denne foranstaltning har til formål at forhindre ham i at sælge disse aktier med henblik på at erhverve pengemidler og økonomiske ressourcer og dermed omgå indefrysningen af aktiver.
59.
Eftersom de forordninger, der er vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF, skaber direkte forpligtelser for alle EU-rettens retssubjekter (
29
), uden at der er behov for gennemførelsesforanstaltninger med henblik herpå (
30
), var de sagsøgte banker forpligtet til at sikre effektiviteten af den indefrysning af aktiver, der blev pålagt A.V.S.
60.
Med forbehold af bekræftelse fremgår det imidlertid, at A.V.S. hverken »ejer« eller »besidder« de pengemidler, der er genstand for den foreliggende tvist, ligesom de heller ikke »tilhører« ham. De pengemidler, som de sagsøgte banker har indefrosset, synes at tilhøre EM SYSTEM.
61.
Det er således fortolkningen af begrebet »kontrol«, der er af særlig betydning for sagen for den forelæggende ret.
62.
Det er nemlig kun, hvis A.V.S. anses for at være i stand til at udøve kontrol over EM SYSTEMs konti, at de pengemidler, der indestår på disse, ligeledes er omfattet af den indefrysning af aktiver, der er pålagt ved artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning.
63.
Den belarusiske sanktionsforordning definerer imidlertid ikke begrebet »kontrol«.
64.
Det er derfor ikke overraskende, at de parter, der har deltaget i den foreliggende sag, er uenige om fortolkningen af dette begreb, for så vidt som det er indeholdt i artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning.
65.
Den spanske, den estiske, den lettiske, den litauiske og den finske regering samt Rådet og Kommissionen er i det væsentlige af den opfattelse, at enhver »kontrol«, som A.V.S. kan udøve over selskabet EM SYSTEM på grund af sin ejerandel heri, ligeledes omfatter hans kontrol over dette selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer. En kontrollerende andel af selskabskapitalen skaber således en formodning for kontrol med dette selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer.
66.
Den tyske regering er af den modsatte opfattelse. Den er af den opfattelse, at den kontrol, der udøves over et selskab på grundlag af en aktiebesiddelse heri, er utilstrækkelig til, at det ligeledes kan fastslås, at der foreligger en kontrol over dette selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer. En kontrollerende andel kan derfor ikke føre til en formodning om kontrol over et selskabs aktiver og økonomiske ressourcer; den kan alene forstås som en indikation af, at der kan være tale om kontrol. Der er derfor behov for yderligere dokumentation for at fastslå, at kontrollen med et selskab også omfatter et selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer. Denne regering har ligeledes gjort gældende, at det, hvis der skabes en formodning om kontrol over dette selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer, vil resultere i en omvendt bevisbyrde, som ikke er fastsat i den belarusiske sanktionsforordning.
67.
Ud fra den almindelige betydning af begrebet »kontrol« på det selskabsretlige område har den tyske regering naturligvis ret. Den blotte besiddelse af en kapitalandel i et selskab, selv på majoritetsniveau, giver ikke nogen direkte ret til at kontrollere et selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer. Kapitalandelen giver ejeren visse rettigheder, såsom stemmerettigheder i forbindelse med udnævnelse af ledelsen og modtagelse af udbytte. Kapitalandelen påvirker imidlertid normalt ikke kontrollen med et selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer. Brugen af dem er overladt til selskabets eget skøn, og dette skøn udøves af selskabets direktører. Disse er for deres vedkommende underlagt visse fagetiske og retlige forpligtelser, der har til formål at sikre, at de handler i selskabets og ikke dets aktionærers bedste interesse, når de forvalter selskabets aktiver.
68.
Hvis man fulgte den tyske regerings opfattelse af begrebet »kontrol«, ville jeg ikke tøve med at være enig i, at ejerskab af kapitalandele i et selskab ikke kan føre til en formodning om kontrol over dette selskabs midler og økonomiske ressourcer.
69.
Begrebet »kontrol« på området for restriktive foranstaltninger har imidlertid ikke den samme betydning, som det normalt tillægges på det selskabsretlige område (
31
).
70.
Når det drejer sig om restriktive foranstaltninger, skal dette begreb tillægges en betydning, der afspejler det formål, der forfølges med de foranstaltninger, som det udgør en del af.
71.
Disse foranstaltninger er rettet mod fysiske og juridiske personer, som Rådet har anset for at bidrage til undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition i Belarus, og dem, som Rådet har anset for at drage fordel af eller støtte Lukasjenkoregimet (
32
).
72.
Set i denne sammenhæng ville en restriktiv fortolkning af begrebet »kontrol« som foreslået af den tyske regering ikke tage hensyn til de mange måder, hvorpå A.V.S. indirekte kunne påvirke anvendelsen af disse aktiver og således gøre det muligt at omgå de omhandlede foranstaltninger (
33
).
73.
Denne risiko for omgåelse er så meget desto vigtigere, hvor der er tale om et netværk af politiske vennetjenester og loyalitet over for personer, der drager fordel af og støtter et regime, der er omfattet af restriktive foranstaltninger (
34
).
74.
I en sådan situation afspejler de detaljerede bestemmelser i selskabsretten (herunder om de uafhængige ledelsesmedlemmers forpligtelser) ikke den praktiske virkelighed, med hensyn til hvordan aktiverne kan flyttes inden for korte tidsrum (
35
).
75.
Det følger heraf, at for at sikre effektiviteten af den omhandlede indefrysning af aktiver skal begrebet »kontrol« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning fortolkes på en måde, som er åben over for såvel direkte som indirekte måder at påvirke anvendelsen af pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende en enhed, der er knyttet til en person, der er opført på listen (
36
).
76.
Med henblik på den foreliggende sag er spørgsmålet således ikke, om A.V.S. som følge af sin aktiebesiddelse i EM SYSTEM er i stand til frit at råde over dette selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer, men om denne tilknytning til EM SYSTEM giver ham mulighed for at påvirke selskabets beslutninger vedrørende disse pengemidler og økonomiske ressourcer (
37
).
77.
Når der er tale om indefrysning af pengemidler, er tiden af afgørende betydning. Af denne grund har Domstolen allerede anerkendt, at der i tilfælde af forsinkelse i gennemførelsen af sådanne foranstaltninger foreligger en risiko for, at kapital ledes væk fra den fysiske eller juridiske person, der er tiltænkt at være målet for restriktive foranstaltninger. Overraskelseseffekten skal derfor sikres til enhver tid (
38
).
78.
Dette betyder, at alle personer, der er underlagt EU-retten, skal være i stand til at gennemføre en indefrysning af aktiver inden for den kortest mulige tidsramme.
79.
Med henblik herpå er det nødvendigt at basere sig på visse formodninger med hensyn til de potentielt berørte juridiske personers interne beslutningsprocesser.
80.
Dette følger ligeledes af Rådets retningslinjer fra 2018 og bedste praksis-dokumentet fra 2022, som fastslår, at én indikator på »kontrol« kan være beføjelsen til at udøve en dominerende indflydelse på en juridisk person (
39
).
81.
Selv om en sådan beføjelse også kan foreligge i tilfælde af besiddelse af mindre kapitalandele, vil en person, der ejer 50% af kapitalen i et selskab, normalt være i stand til at diktere eller forhindre visse beslutninger i dette selskab eller i det mindste være i stand til at sikre, at enhedens forretninger gennemføres i overensstemmelse med dennes ønsker (
40
).
82.
Det er derfor berettiget at antage, at en kapitalandel på 50% i et selskab ikke blot giver mulighed for kontrol med dette selskab, men også med dets pengemidler og økonomiske ressourcer.
83.
I denne sag følger det heraf, at de sagsøgte banker ikke begik en fejl, da de indefrøs EM SYSTEMs konti på grund af A.V.S.s aktiepost på 50% i dette selskab, og at de faktisk var forpligtet til at indefryse disse konti i medfør af artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning.
84.
Selv om den forelæggende ret ligeledes har forklaret, at A.V.S.s »kontrol« ligeledes kunne følge af EM SYSTEMs vedtægter, anser jeg ikke denne eller nogen anden form for yderligere vurdering for at være nødvendig eller nyttig. Det kan nemlig ikke med rimelighed forventes af alle retssubjekter i henhold til EU-retten har vedtægterne for alle selskaber, der er registreret i Unionen, til rådighed.
85.
Det kan ligeledes være korrekt, at retten til at udøve visse stemmerettigheder i kraft af en kapitalandel ikke nødvendigvis indebærer »kontrol« over et selskabs aktiver og økonomiske ressourcer. Selv hvis man havde adgang til de berørte selskabers ledelsesstruktur (samt den nødvendige ekspertise), ville det imidlertid være nødvendigt at undersøge, om stemmerettigheder i kraft af aktiebesiddelse, i det konkrete tilfælde medfører en potentiel kontrol.
86.
Sådanne yderligere skridt tager tid, og tiden er knap, når en indefrysning af aktiver skal finde sted med det samme.
87.
Samtidig må anvendelsen af formodninger ikke behandles med ligegyldighed og bør være underlagt visse begrænsninger. Jeg vil nu behandle dette spørgsmål.
C.
Afkræftelse af formodningen om »kontrol«
88.
Indefrysning af et selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer har betydelige negative konsekvenser for et selskabs omdømme og dets evne til at udføre sine aktiviteter (
41
).
89.
Hvis man således i læsningen af artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning indfortolker en formodning om, at ejerskabet af en kapitalandel på 50% giver aktionæren kontrol over dette selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer, kan denne formodning kun begrundes, hvis det berørte selskab er i stand til at føre modbevis og sikre sin ret til forsvar (
42
).
90.
Når denne formodning er fastslået (i den foreliggende sag af de sagsøgte banker), skifter bevisbyrden til det berørte selskab med hensyn til at bevise, at der, selv om en person, der er opført på listen, ejer 50% af kapitalandelene, ikke kan udøves nogen kontrol over selskabets pengemidler og økonomiske ressourcer.
91.
I modsætning til hvad den tyske regering har anført, behøver en sådan »omvendt bevisbyrde« ikke udtrykkeligt at være fastsat ved lov. Dette resultat kan være underforstået, når artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning fortolkes således, at der er en formodning om kontrol i kraft af en aktiepost på 50%.
92.
Men over for hvem skal der føres bevis for den manglende kontrol?
93.
En valgmulighed er over for den person, der har gennemført den pågældende restriktive foranstaltning. I den foreliggende sag ville det være de sagsøgte banker. Det kan imidlertid være for meget at kræve af disse enheder, at de tager stilling til et sådant krav. Derudover er der heller ikke nødvendigvis noget incitament for dem til at ændre deres holdning, henset til, at der i den belarusiske sanktionsforordning findes en udtrykkelig bestemmelse, der beskytter disse enheder samt deres direktører og ansatte mod deres ansvar for i god tro at gennemføre de omhandlede foranstaltninger (
43
).
94.
En anden mulighed er at fremlægge sådanne beviser for et organ i den pågældende medlemsstat. Selv om den litauiske lovgivning, som jeg har forklaret, synes at have ændret sig, var der i den foreliggende sag ikke et organ af denne type involveret på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sagen (
44
).
95.
I et sådant tilfælde er det eneste sted, hvor formodningen om »kontrol« kan afkræftes, ved de kompetente retter i en medlemsstat.
96.
For disse domstole skal det pågældende selskab kunne godtgøre, at den person, der er opført på listen, ikke kan udøve kontrol over selskabets pengemidler og økonomiske ressourcer. Som den spanske regering har gjort gældende, skal disse retter have fuld kompetence til at efterprøve de beviser, som de forelægges.
97.
Som det fremgår af den foreliggende sag, er denne selvstændige kontrolmulighed tilgængelig i Litauen i overensstemmelse med de krav, der følger af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, eftersom EM SYSTEM har anfægtet de sagsøgte bankers beslutning om at indefryse selskabets konti ved de kompetente civile domstole (
45
).
98.
Den forelæggende ret synes imidlertid at være i tvivl om, hvordan det skal godtgøres, at der ikke foreligger kontrol.
99.
I denne henseende ønsker den forelæggende ret med det andet spørgsmål oplyst, om den omstændighed, at et selskab er omfattet af forbuddet mod at stille pengemidler eller økonomiske ressourcer til rådighed for en person, der er opført på listen, i henhold til artikel 2, stk. 2, i den belarusiske sanktionsforordning, kan anvendes som argument for, at der ikke foreligger kontrol (
46
).
100.
Det er vanskeligt in abstracto at opregne alle de argumenter, som et selskab, der er underlagt formodningen om »kontrol«, kan påberåbe sig. De vil afhænge af en række faktorer, som f.eks. selskabets ledelsesstruktur, dets vedtægter og de faktiske forhold, der gør sig gældende for selskabets drift (
47
).
101.
De omstændigheder, som den forelæggende ret har nævnt i sit tredje spørgsmål, nemlig i) adskillelsen af selskabets aktiver fra dets aktionærers aktiver, ii) det forhold, at direktøren for selskabet (som ikke er en person, der er opført på listen i bilag I til den belarusiske sanktionsforordning) handler på selskabets vegne, og iii) det forhold, at kun direktøren for selskabet har adgang til selskabets bankkonti, kan alle være indicier for, at den kontrollerende aktionær ikke udøver kontrol.
102.
Ingen af disse forhold er imidlertid i sig selv tilstrækkelige til at bevise, at der ikke foreligger kontrol i kraft af ejerskabet af 50% af aktiekapitalen, og disse forhold kan ikke i sig selv garantere, at den nævnte aktionær hverken kan udøve eller udøver indflydelse på anvendelsen af selskabets pengemidler og økonomiske ressourcer.
103.
Det følger heraf, at svaret på det første spørgsmål bør være, at den indefrysning af aktiver, der i henhold til artikel 2, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning pålægges personer, der er opført på listen i bilag I til den belarusiske sanktionsforordning, ikke automatisk omfatter et selskab, der ikke er opført på listen i dette bilag. Når en person, der er opført på listen i dette bilag, ejer 50% eller mere af aktierne i dette selskab, kan det imidlertid antages, at dette selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer kontrolleres af den person, der er opført på listen i det nævnte bilag, og derfor skal indefryses. Denne formodning kan afkræftes og kan efterprøves af en national domstol.
D.
Forbindelsen mellem forbuddet mod at stille pengemidler eller økonomiske ressourcer til rådighed og kravet om »kontrol«
104.
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EM SYSTEM kan godtgøre, at A.V.S. ikke udøver kontrol over selskabets pengemidler og økonomiske ressourcer med den begrundelse, at disse aktiver hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for ham.
105.
Jeg vil kort forholde mig til dette punkt.
106.
Efter min opfattelse er forbuddet i artikel 2, stk. 2, i den belarusiske sanktionsforordning, hvorefter ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer hverken direkte eller indirekte må stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske og juridiske personer, der er opført på listen, selvstændigt og adskilt fra den forpligtelse til indefrysning af pengemidler, der er fastsat i denne forordnings artikel 2, stk. 1.
107.
Kommissionen og den tyske regering deler denne opfattelse.
108.
For det første er der ingen forbindelse mellem disse to foranstaltninger i den belarusiske sanktionsforordning, og en sådan forbindelse kan heller ikke udledes af deres formål.
109.
For det andet forhindrer den blotte eksistens af et forbud mod at stille pengemidler til rådighed for en person, der er opført på listen, såsom A.V.S., ikke denne person i at udøve kontrol over pengemidler og økonomiske ressourcer i et selskab såsom EM SYSTEM, der ikke er opført på listen.
110.
For det tredje gælder forbuddet mod at stille midler til rådighed for en person, der er opført på listen, såsom A.V.S., fortsat, uanset om et selskab som EM SYSTEM, der ikke er opført på listen, beviser, at denne person ikke udøver kontrol over selskabets pengemidler og økonomiske ressourcer (
48
).
111.
Det følger heraf, at svaret på det andet spørgsmål bør være, at en afgørelse om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende en enhed, som kontrolleres af en person, der er opført på listen i bilag I til den belarusiske sanktionsforordning, træffes uafhængigt af forbuddet mod at stille pengemidler og økonomiske ressourcer til rådighed for den pågældende person. En afgørelse om indefrysning af pengemidler kan ikke anfægtes med den begrundelse, at aktiverne i et selskab, hvis pengemidler indefryses, ikke anvendes af eller til fordel for den person, der er opført på listen.
112.
Da det tredje spørgsmål er blevet forelagt med forbehold for en bekræftende besvarelse af det andet spørgsmål, er det ufornødent at besvare dette spørgsmål.
IV. Forslag til afgørelse
113.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litauens øverste domstol) forelagte spørgsmål som følger:
»1)
Artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 765/2006 af 18. maj 2006 om indførelse af restriktive foranstaltninger over for præsident Lukashenko og visse embedsmænd i Belarus
skal fortolkes således, at den indefrysning af aktiver, der ved denne bestemmelse pålægges personer, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 765/2006, ikke automatisk omfatter et selskab, der ikke er opført på listen i dette bilag.
Når en person, der er opført på listen i dette bilag, ejer 50% eller mere af aktierne i dette selskab, kan det imidlertid antages, at dette selskabs pengemidler og økonomiske ressourcer kontrolleres af den person, der er opført på listen i bilaget, og derfor skal indefryses.
Denne formodning kan afkræftes og kan efterprøves af en national domstol.
2)
Artikel 2, stk. 1 og 2, i forordning nr. 765/2006
skal fortolkes således, at en afgørelse om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende en enhed, som kontrolleres af en person, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 765/2006, træffes uafhængigt af forbuddet mod at stille pengemidler og økonomiske ressourcer til rådighed for den pågældende person.
En afgørelse om indefrysning af pengemidler kan ikke anfægtes med den begrundelse, at aktiverne i et selskab, hvis pengemidler indefryses, ikke anvendes af eller til fordel for den person, der er opført på listen.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Rådets forordning af 18.5.2006 om indførelse af restriktive foranstaltninger over for præsident Lukashenko og visse embedsmænd i Belarus (EUT 2006, L 134, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 1014/2012 af 6.11.2012 om ændring af forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger over for Belarus (EUT 2012, L 307, s. 1).
(
3
) – Formandskabets konklusioner, Det Europæiske Råd den 23.-24.3.2006 i Bruxelles, CONCL 1, ST/7775/06, 24.3.2006, s. 35.
(
4
) – Rådets fælles holdning 2006/276/FUSP af 10.4.2006 om restriktive foranstaltninger over for visse embedsmænd i Belarus og om ophævelse af fælles holdning 2004/661/FUSP (EUT 2006, L 101, s. 5).
(
5
) – Rådets fælles holdning af 18.5.2006 om ændring af fælles holdning 2006/276 (EUT 2006, L 134, s. 45).
(
6
) – Rådets afgørelse af 15.10.2012 om restriktive foranstaltninger over for Hviderusland (EUT 2012, L 285, s. 1) (herefter »afgørelse 2012/642«).
(
7
) – Femte og sjette betragtning til afgørelse 2012/642.
(
8
) – Rådets forordning (EU) nr. 1014/2012 af 6.11.2012 om ændring af forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger over for Hviderusland (EUT 2012, L 307, s. 1) (herefter »forordning nr. 1014/2012«).
(
9
) – Anden betragtning til forordning nr. 1014/2012.
(
10
) – Rådets gennemførelsesforordning af 17.12.2020 om gennemførelse af artikel 8a, stk. 1, i [den belarusiske sanktionsforordning] (EUT 2020, L 426 I, s. 1).
(
11
) – Begrundelsen lyder i sin helhed som følger: »Han er en af de ledende forretningsmænd i Hviderusland med forretningsinteresser inden for byggesektoren, maskinbygningssektoren, landbruget og andre sektorer. Det forlyder, at han er en af de personer, der har draget størst fordel af privatiseringen under Aleksandr Lukasjenkos embedsperiode som præsident. Han er også medlem af præsidiet i den offentlige forening »Belaya Rus«, som bakker op om Lukasjenko, og medlem af rådet for udvikling af iværksætteri i Republikken Hviderusland. Som sådan drager han fordel af og støtter Lukasjenkoregimet. I juli 2020 fremsatte han offentligt fordømmende kommentarer om oppositionens protester i Hviderusland og bidrog således til undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition.«
(
12
) – Generalsekretariatet for Rådet, Retningslinjer for gennemførelse og evaluering af restriktive foranstaltninger (sanktioner) som led i EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, ST/5664/18 af 4.5.2018 (herefter »retningslinjerne fra 2018«).
(
13
) – Generalsekretariatet for Rådet, EU’s bedste praksis for effektiv gennemførelse af restriktive foranstaltninger, ST/10572/22 af 27.6.2022 (herefter »bedste praksis-dokumentet fra 2022«).
(
14
) – Min fremhævelse. I en fodnote til punkt 55a i retningslinjerne fra 2018 og punkt 63 i bedste praksis-dokumentet fra 2022 henvises der i begge disse dokumenter til Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 af 27.12.2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (EFT 2001, L 344, s. 70), hvis artikel 1, stk. 5, indeholder følgende definition: »»At eje juridiske personer, grupper eller enheder:« at være i besiddelse af 50% eller derover af ejendomsretten til juridiske personer, grupper eller enheder, eller at have en majoritetsinteresse i sådanne foretagender«.
(
15
) – Min fremhævelse.
(
16
) – Som det fremgår af retspraksis, omfatter disse typer foranstaltninger også »lederne af et [...] land og enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem«, jf. dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 166), og jf. i denne retning dom af 13.3.2012, Tay Za mod Rådet (C-376/10 P, EU:C:2012:138, præmis 61).
(
17
) – Jf. i denne retning dom af 21.4.2025, Anbouba mod Rådet (C-605/13 P, EU:C:2015:248, præmis 52) (hvoraf det fremgår, at »Rådet [løfter sin] bevisbyrde, såfremt det for Unionens retsinstanser fremlægger en række tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier, der gør det muligt at fastslå, at der er en tilstrækkelig tilknytning mellem den person, der er undergivet en foranstaltning i form af indefrysning af midler, og det regime, der bekæmpes«). Jf. ligeledes i denne retning for så vidt angår den nuværende artikel 215, stk. 1, TEUF dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 166), af 13.3.2012, Tay Za mod Rådet (C-376/10 P, EU:C:2012:138, præmis 64), og af 28.7.2016, Tomana m.fl. mod Rådet og Kommissionen (C-330/15 P, EU:C:2016:601, præmis 46) (der alle taler om nødvendigheden af en »tilstrækkelig forbindelse« mellem de berørte personer og det tredjeland, som er målet for de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget af Unionen).
(
18
) – Jf. i denne retning dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 116 og den deri nævnte retspraksis) (hvoraf det fremgår, at begrundelsespligten i artikel 296 TEUF kræver, »at denne begrundelse skal indeholde de individuelle, specifikke og konkrete grunde til, at de kompetente myndigheder anser den berørte person for at skulle være omfattet af restriktive foranstaltninger«).
(
19
) – Jf. dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 326) (hvori det præciseres, at »Fællesskabets retsinstanser i overensstemmelse med de kompetencer, som er blevet tildelt dem i medfør af EF-traktaten, skal sikre en – principielt fuldstændig – legalitetsprøvelse af alle fællesskabsretsakter under hensyn til de grundlæggende rettigheder, der udgør en integrerende del af fællesskabsrettens almindelige retsgrundsætninger, herunder« FUSP-foranstaltninger).
(
20
) – Jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 88) (som forklarer, at »[h]enset til den omfattende rækkevidde af målene og formålene med FUSP, således som de fremgår af artikel 3, stk. 5, TEU, artikel 21 TEU og de særlige bestemmelser om FUSP, bl.a. i artikel 23 TEU og 24 TEU, har Rådet en vid skønsmæssig beføjelse, når det fastlægger dette formål«).
(
21
) – Det var denne konstruktion, der blev vedtaget ved Rådets afgørelse 2008/475/EF af 23.6.2008 om gennemførelse af artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT 2008, L 163, s. 29), som tilføjede følgende til bilaget til Rådets forordning (EF) nr. 423/2007 af 19.4.2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT 2007, L 103, s. 1): »Bank Melli, Melli Bank Iran inkl. alle afdelinger og datterselskaber, herunder (a) Melli Bank plc (b) Bank Melli Iran ZAO«. Selv om opførelse på listen af flere enheder i henhold til den samme begrundelse kan opfylde kravet om beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, således som den tyske regering og Kommissionen har gjort gældende under henvisning til dom af 9.7.2009, Melli Bank mod Rådet (T-246/08 og T-332/08, EU:T:2009:266, præmis 146), vil en ubestemt henvisning til et særligt træk, der deles af flere ikke-udpegede enheder, såsom den omstændighed, at de er et »datterselskab« af et selskab, der er opført på listen, imidlertid ikke opfylde dette krav.
(
22
) – Adspurgt i retsmødet om grundene til, at EM SYSTEM ikke selv blev opført på listen, navnlig efter at den anden aktionær, der ejede de resterende 50% af aktierne i dette selskab, blev opført på listen i 2024, svarede Rådet, at Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik ikke havde foreslået en sådan opførelse (jf. punkt 278 i Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2024/3177 af 16.12.2024 om gennemførelse af artikel 8a, stk. 1, i forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus og Belarus’ involvering i den russiske aggression mod Ukraine (EUT L, 2024/3177).
(
23
) – Jf. i denne henseende ligeledes artikel 8a i den belarusiske sanktionsforordning, som fastsætter den særlige procedure, som Rådet skal følge, såfremt det ønsker at ændre bilag I til denne forordning. Af stk. 1 i denne bestemmelse fremgår det specifikt, at »[s]åfremt Rådet beslutter at lade en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ være omfattet af de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, ændrer det bilag I i overensstemmelse hermed.« Stk. 2 bestemmer: »Rådet meddeler sin beslutning og giver en begrundelse for opførelsen på listerne til den fysiske eller juridiske person, den enhed eller det organ, der er omhandlet i stk. 1, enten direkte, hvis adressen er kendt, eller ved offentliggørelse af en bekendtgørelse, der giver den pågældende fysiske eller juridiske person, enheden eller organet mulighed for at fremsætte bemærkninger«.
(
24
) – Jf. i denne henseende dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 284) (hvoraf det fremgår, at overholdelsen af menneskerettighederne er en betingelse for, at EU-retsakter er lovlige, og at foranstaltninger, som er uforenelige med overholdelsen af disse, ikke er tilladte i Unionens retsorden). Jf. ligeledes artikel 215, stk. 3, TEUF, som bestemmer, at de restriktive foranstaltninger, der indføres i henhold til denne bestemmelse, »skal indeholde de nødvendige bestemmelser om retsgarantier«, og erklæring 25 vedrørende artikel 75 [TEUF] og 215 [TEUF] (hvorefter »overholdelse af grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder navnlig indebærer, at der tages behørigt hensyn til beskyttelse og overholdelse af retten til en retfærdig rettergang for de berørte enkeltpersoner eller enheder. Med henblik herpå og for at sikre en grundig domstolskontrol af afgørelser, som underkaster en enkeltperson eller enhed restriktive foranstaltninger, skal sådanne afgørelser baseres på klare og entydige kriterier. Disse kriterier bør tilpasses den enkelte restriktive foranstaltnings særlige kendetegn«).
(
25
) – Jeg henviser ligeledes til, at anvendelsen af udtrykket »kontrolleres« i artikel 4, stk. 1, litra a) og b), i afgørelse 2012/642 og i artikel 2, stk. 5, i den belarusiske sanktionsforordning synes at have en anden betydning end anvendelsen af det samme udtryk i artikel 4, stk. 1, første punktum, i afgørelse 2012/642. Mens førstnævnte fastsætter de kriterier, der gør det muligt for Rådet at afgøre, hvilke subjekter der kan opføres på listen (dvs. foranstaltningens personelle anvendelsesområde), fastsætter sidstnævnte, at de aktiver, der kontrolleres af den enhed, der er opført på listen, skal fastfryses (dvs. foranstaltningens materielle anvendelsesområde).
(
26
) – Jf. dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 141) (hvoraf det fremgår, at eftersom en rådsforordning, der er vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF, har til formål at vedtage de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre en afgørelse fra Rådet på FUSP-området, skal ordlyden af denne forordning i videst muligt omfang fortolkes i lyset af denne afgørelse).
(
27
) – Dette synes også at være den konklusion, som Rådet nåede frem til i punkt 35 bedste praksis-dokumentet fra 2022: »[p]engemidler og økonomiske ressourcer, som en ikkeudpeget enhed, der har status som en anden juridisk person end en udpeget person eller enhed, har, er [...] ikke omfattet, medmindre de kontrolleres eller besiddes af den udpegede person eller enhed«.
(
28
) – Artikel 1, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning definerer »pengemidler« som »finansielle aktiver og midler af enhver art, herunder, men ikke begrænset til [...] c) børsnoterede og unoterede værdipapirer [...] herunder også aktier og andre ejerandele [...]«. Det er derfor klart, at aktier er omfattet af indefrysningen af aktiver i henhold til artikel 2, stk. 1.
(
29
) – Det er i denne forbindelse værd at minde om, at artikel 288 TEUF, som fastlægger, at »[e]n forordning er almengyldig [og] er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat«.
(
30
) – Jf. analogt dom af 22.6.2021, Venezuela mod Rådet (Berørt tredjeland) (C-872/19 P, EU:C:2021:507, præmis 90) (hvoraf det fremgår, at de restriktive foranstaltninger over for Venezuela »finder [...] anvendelse, uden at det kræver vedtagelse af gennemførelsesforanstaltninger, hverken af Unionen eller af medlemsstaterne«).
(
31
) – Jf. i denne retning dom af 10.9.2019, HTTS mod Rådet (C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 70) (hvoraf det fremgår, at »begrebet »selskab, der ejes eller kontrolleres«, på området for restriktive foranstaltninger således ikke [har] den samme rækkevidde som den, der generelt anvendes i selskabsretten, når det drejer sig om at fastslå det forretningsmæssige ansvar for et selskab, som juridisk set er blevet placeret under en anden virksomheds beslutningskontrol«).
(
32
) – Sjette og syvende betragtning til afgørelse 2012/642.
(
33
) – Jf. i denne retning dom af 10.9.2019, HTTS mod Rådet (C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 69) (hvor det lægges til grund, at en fortolkning af begreberne »ejes« og »kontrolleres« hvorefter disse udtryk alene omfatter direkte ejerskab eller kontrol, ville gøre det muligt, at »foranstaltningerne kunne omgås gennem en lang række muligheder for kontraktmæssig eller faktuel kontrol«).
(
34
) – Jf. dom af 7.6.2023, Shakutin mod Rådet (T-141/21, EU:T:2023:303, præmis 153) (hvor det blev lagt til grund, at Rådet havde dokumenteret, at »forretningsfolks udøvelse af betydelige økonomiske aktiviteter i Belarus kun er mulig med Lukasjenkoregimets godkendelse«). Jf. ligeledes analogt dom afsagt af Det Forenede Kongeriges appeldomstol den 27.2.2024, Dalston Projects Ltd m.fl. mod Secretary of State for Transport (2024) EWCA Civ 172, præmis 122, hvori der henvises til et vidneudsagn, hvori det forklares, at »karakteren af den russiske politiske økonomi i det væsentlige er præget af politiske vennetjenester«, dvs. »et system, hvor staten til gengæld for deres loyalitet og støtte stiller muligheder, materielle fordele, offentlige kontrakter og ledende stillinger i regeringen og enheder med tilknytning til regeringen til rådighed for en lille insiderkreds«).
(
35
) – Jf. også dom afsagt af Det Forenede Kongeriges appeldomstol den 27.2.2024, Dalston Projects Ltd m.fl. mod Secretary of State for Transport (2024) EWCA Civ 172, præmis 183, hvori den nævnte domstol fandt, at der var tale om en »konklusion baseret på sund fornuft« og »ikke et forhold, der afhænger af de detaljerede bestemmelser i selskabsretten«, at der, når to eller flere forretningspartnere med tilknytning til et regime, som skal bekæmpelses med restriktive foranstaltninger, besidder en samlet aktiebeholdning i et selskab, er risiko for omgåelse af en indefrysning af aktiver.
(
36
) – Jf. analogt dom af 11.11.2021, Bank Sepah (C-340/20, EU:C:2021:903, præmis 43 og 56) (hvor det for så vidt angår rækkevidden af en indefrysning af aktiver bemærkes, at »indefrysning af pengemidler har til formål i videst muligt omfang at begrænse de transaktioner, der kan iværksættes over for indefrosne midler«, og at det, »for at nå [de mål, der forfølges med en restriktiv foranstaltning] ikke blot [er] legitimt, men også absolut nødvendigt, at definitionerne af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« fortolkes udvidende, fordi der er tale om at forhindre enhver anvendelse af indefrosne aktiver, som gør det muligt at omgå de omhandlede forordninger og udnytte manglerne ved systemet«).
(
37
) – Jf. i denne retning dom af 10.9.2019, HTTS mod Rådet (C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 70 og 71) (hvori det anføres, at begrebet »selskab, der ejes eller kontrolleres«, skal forstås således, at det omfatter en situation, hvor en fysisk eller juridisk person »er i stand til at påvirke de forretningsmæssige valg i en anden enhed, som personen har erhvervsmæssige forbindelser med, og at dette gælder, selv om der ikke er nogen juridisk, ejendomsretlig eller kapitalandelsmæssig forbindelse mellem disse to økonomiske enheder«).
(
38
) – Jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran (C-27/09 P, EU:C:2011:853, præmis 61) (hvoraf det fremgår, at i tilfælde af en indefrysning af aktiver skal en sådan foranstaltning for at undgå, at denne foranstaltnings effektivitet bringes i fare, »kunne drage fordel af en overraskelseseffekt og finde anvendelse med øjeblikkelig virkning«).
(
39
) – Jf. retningslinjerne fra 2018, punkt 55b, og bedste praksis-dokumentet fra 2022, punkt 63. Disse bestemmelser sondrer mellem henholdsvis retten til at udøve en sådan indflydelse og beføjelsen til at gøre dette, selv om der ikke foreligger en sådan ret.
(
40
) – Det kan her være nyttigt at påpege, at det fremgår af de nationale sagsakter, at der kort tid efter offentliggørelsen af liste-forordningen fra 2020 blev forsøgt overført et betydeligt beløb fra EM SYSTEMs konti til en personlig bankkonto tilhørende selskabets direktør. Overførslen blev blokeret af en af de sagsøgte banker.
(
41
) – Jf. i denne retning dom af 29.11.2018, National Iranian Tanker Company mod Rådet (C-600/16 P, EU:C:2018:966, præmis 33) (hvori det anerkendes, at interessen i at genoprette ens omdømme også gælder for selskaber, der er berørt af restriktive foranstaltninger).
(
42
) – Jf. punkt 55c i retningslinjerne fra 2018 og punkt 65 i bedste praksis-dokumentet fra 2022, hvori Rådet forklarer, at kriterierne for ejerskab eller kontrol kan tilbagevises. Jf. ligeledes analogt dom af 10.9.2019, HTTS mod Rådet (C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 74) (hvor Domstolen fremhævede Rettens begrundelse om, at »selv om den omstændighed, at der foreligger en juridisk, ejendomsretlig eller kapitalandelsmæssig forbindelse med et selskab, i visse tilfælde kan vise sig derved, at der er en mulighed for at have en indflydelse på den ejede eller kontrollerede enheds valg, er denne omstændighed ikke en conditio sine qua non for udøvelsen af en sådan indflydelse«).
(
43
) – Jf. artikel 6 i den belarusiske sanktionsforordning.
(
44
) – Som den litauiske regering har forklaret, er der nu mulighed for at afkræfte formodningen om »kontrol« ved et statsligt organ, som har til opgave at udarbejde listen over enheder, hvis aktiver kontrolleres af en person, der er opført på listen. En forgæves anfægtelse af denne »gennemførelse« giver således mulighed for domstolsprøvelse ved denne medlemsstats forvaltningsdomstole.
(
45
) – Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, synes der desuden at være et system i Litauen, der gør det muligt at anmode om frigivelse af indefrosne aktiver, når en person, der er opført på listen, ikke længere ejer eller kontrollerer de pågældende aktiver, eller når en af de undtagelser, der er fastsat i EU-retten, såsom den, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i den belarusiske sanktionsforordning, finder anvendelse.
(
46
) – Som jeg vil forklare i afsnit III.D, anser jeg ikke dette for muligt.
(
47
) – Som den litauiske regering med rette har fremhævet, er det med henblik på denne vurdering uden betydning, om den person, der er opført på listen, og som besidder en kapitalandel på 50%, tidligere faktisk har udøvet en dominerende kontrol eller blandet sig i den daglige beslutningstagning vedrørende pengemidlerne og de økonomiske ressourcer i den enhed, der ikke er opført på listen. Det afgørende er, at der foreligger en sådan mulighed i kraft af denne persons aktiebesiddelse i dette selskab. Jf. ligeledes i samme retning dom af 9.7.2009Melli Bank mod Rådet (T-246/08 og T-332/08, EU:T:2009:266, præmis 125), og af 4.2.2014Syrian Lebanese Commercial Bank mod Rådet (T-174/12 og T-80/13, EU:T:2014:52, præmis 110) (begge afviser argumentet om, at en kontrollerende aktionærs manglende indblanding tidligere er afgørende for denne persons fremtidige handlinger i forbindelse med restriktive foranstaltninger).
(
48
) – Uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt selskabets pengemidler og økonomiske ressourcer er indefrosset som følge af A.V.S.s aktiepost i EM SYSTEM, er dette selskab f.eks. forhindret i at udbetale udbytte af sine aktier til ham.