61975C0091
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS ALBERTO TRABUCCHI
VOM 21. JANUAR 1976 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Im April 1971 entnahm die deutsche Firma Miritz aus Göttingen ihrem offenen Zollager aus Italien eingeführte Zitrusschalendestillate, um sie in den freien Verkehr zu überführen. Bei dieser Ware handelt es sich um einen konzentrierten Extrakt verschiedener Aromastoffe in Alkohollösung, der der Tarifnummer 33.04 II zuzuordnen ist; das Erzeugnis dient als Ausgangspunkt für die Herstellung von Getränken der Tarifnummer 22.06.
Als am 18. Mai 1971 das Zollamt wegen des Alkoholgehalts dieser Ware die Zahlung der Ausgleichsabgabe nach Artikel 1 Absatz 1 des deutschen Gesetzes vom 23. Dezember 1970 über die Erhebung einer besonderen Ausgleichsabgabe auf eingeführten Branntwein verlangte, rief die Firma Miritz das Finanzgericht Hamburg an: Sie bestritt die Rechtmäßigkeit des Zollbescheids sowohl nach deutschem als auch nach Gemeinschaftsrecht. Das Finanzgericht gab der Klage mit Urteil vom 28. Juli 1972 aus Gründen des innerstaatlichen Rechts statt.
Darauf legte das Hauptzollamt Göttingen beim Bundesfinanzhof Revision ein und machte geltend, das Gesetz vom Dezember 1970 rechtfertige durchaus die Erhebung der genannten Ausgleichsabgabe sowohl nach innerstaatlichem Recht als auch nach Gemeinschaftsrecht.
Bei diesem Sach- und Streitstand ersucht das höchste deutsche Finanzgericht Sie um Vorabentscheidung über die nachstehenden Fragen:
1.
Verstößt die Einführung einer Abgabe gegen Artikel 12 des Vertrages, die einseitig aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Branntweine und weingeistnaltige Erzeugnisse belastet und deren Höhe der allgemeinen Belastung gleichartiger inländischer Erzeugnisse durch das Branntweinmonopol entspricht, ohne daß diese Erzeugnisse ausdrücklich derselben Ausgleichsabgabe unterworfen werden?
2.
Verstößt bei Verneinung dieser Frage die Erhebung der Abgabe gegen Artikel 37 Absatz 2 des Vertrages?
3.
Bei Bejahung der Frage zu 1. oder 2.: Ist die Erhebung dieser Abgabe durch Artikel 37 Absatz 4 des Vertrages gerechtfertigt?
Aus den Erklärungen der Beteiligten, insbesondere der deutschen Regierung und der Kommission, geht hervor, daß die Ausgleichsabgabe, die den Unterschied zwischen dem Preis für in Deutschland hergestelltem Alkohol und dem niedrigeren Verkaufspreis in anderen Mitgliedstaaten ausgleichen soll, weder rein formal noch wirtschaftlich der allgemeinen Abgabenbelastung gleichartiger inländischer Erzeugnisse entspricht. In der Sitzung hat der Vertreter der Bundesrepublik bestätigt, daß abgesehen von den technischen Komplikationen der Regelung diese Abgabe im Ergebnis immer dem Unterschied zwischen dem vom Monopol an die inländischen Erzeuger gezahlten Preis und dem im Ausfuhrstaat gezahlten niedrigeren Preis entspricht.
Diese Abgabe erinnert etwas an die „Einfuhrsonderabgabe“ auf Lebkuchen, um die es in Ihrem Urteil in den verbundenen Rechtssachen 2 und 3/62 ging (Kommission/Großherzogtum Luxemburg und Königreich Belgien — Slg. 1962, 869) sowie an die „Sonderabgabe“ auf Kühlschränke, die Gegenstand Ihres Urteils in der Rechtssache 13/63 war (Italienische Regierung/Kommission — Slg. 1963, 359).
Sie unterscheidet sich also von der Abgabe, über die in der Rechtssache 45/75 (Rewe) gestritten wird, denn dort geht es um eine Abgabe, die aufgrund des Gesetzes von 1922 erhoben wird und die steuerliche Belastung der einheimischen Erzeugnisse sowie die Monopolverwaltungskosten ausgleichen soll (Monopolausgleich), während die in der vorliegenden Rechtssache umstrittene Abgabe eine autonome Schutzmaßnahme darstellt, deren Ziel es ist, den Preisunterschied zwischen einheimischer und ausländischer Erzeugung auszugleichen.
Da Sie auch nicht der Meinung waren, diese beiden Rechtssachen miteinander verbinden zu sollen, sei es auch nur für die mündliche Verhandlung, werde ich mit Sorgfalt zu vermeiden trachten, die Dinge miteinander zu vermengen, doch werde ich soweit wie möglich berücksichtigen, was Herr Generalanwalt Reischl kürzlich in der Rechtssache Rewe und was Herr Generalanwalt Dutheillet de Lamothe in der Rechtssache 13/70 (Cinzano — Slg. 1970, 1098) zu der sehr verwickelten Organisation dieses Monopols vorgetragen haben; ich kann diese Regelung nicht besser analysieren, als meine Kollegen dies getan haben.
Ich möchte lediglich daran erinnern, daß das deutsche Monopol vor Erlaß des Gesetzes vom 23. Dezember 1970 das ausschließliche Recht hatte, nach Deutschland Äthylalkohol und Erzeugnisse, die Äthylalkohol enthalten, einzuführen. Bei dem früheren Rechtszustand wurde also die Rolle der Ausgleichsabgabe von diesem ausschließlichen Recht eingenommen, das auf ein praktisches Einfuhrverbot hinauslief, wenn man von bestimmten Erzeugnissen absieht.
In einem gewissen Zusammenhang mit diesem Gesetz steht eine Empfehlung, welche die Kommission kurz vor Ablauf der Übergangszeit an die Bundesregierung richtete (Abl. L 31, 1970, S. 20).
In dieser Empfehlung führte die Kommission folgendes aus: „Die uneingeschränkte Öffnung des deutschen Marktes für die Erzeugnisse der übrigen Mitgliedstaaten vor Inkrafttreten der gemeinsamen Marktordnung [für Äthylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs] könnte … den Absatz des deutschen Äthylalkohols landwirtschaftlichen Ursprungs sowie die Wettbewerbsfähigkeit des deutschen Trinkbranntweins und damit die Beschäftigung und Lebenshaltung der Erzeuger der betreffenden landwirtschaftlichen Rohstoffe gefährden.“ Unter Hinweis auf Artikel 37 Absatz 4 erklärte die Kommission, bis zum Inkrafttreten der gemeinsamen Marktordnung könne der Erlaß besonderer Maßnahmen erforderlich sein; sie erklärte daher die Erhebung einer Ausgleichsabgabe bei der Einfuhr von Alkohol und alkoholischen Getränken für zulässig.
Um dieser Empfehlung nachzukommen, öffnete die Bundesrepublik ihre Grenzen, machte jedoch die Einfuhr alkoholischer Erzeugnisse von der Zahlung einer Abgabe abhängig; wie die Kommission ausführt, wurde damit zwar theoretisch eine Einfuhr in die Bundesrepublik möglich, doch blieben solche Geschäfte praktisch ohne jedes wirtschaftliche Interesse.
Schließlich darf ich noch darauf hinweisen, daß das erwähnte Gesetz kurz nach dem erwähnten Cinzano-Urteil erging, worin Sie folgendes ausführten:
„Eine Einfuhrabgabe auf Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten, die mit der Existenz eines staatlichen Monopols im Zusammenhang steht und erst nach Inkrafttreten des Vertrages eingeführt wurde, verstößt nicht gegen Artikel 37 Absatz 2 EWG-Vertrag, wenn sie das eingeführte Erzeugnis lediglich in einer Höhe belastet, welche der Belastung der vom Monopol betroffenen inländischen Erzeugnisse entspricht.“
Wenn diese Ausgleichsabgabe auch Gegenstand eines besonderen Gesetzes war, so steht sie doch systematisch und ihrer Rechtsnatur nach im engen Zusammenhang mit der Monopolregelung. Und soweit sie aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen hergestellten Alkohol erfaßt, ist sie — im gleichen Maße wie das Monopol — Bestandteil einer nationalen Marktorganisation für die betroffenen landwirtschaftlichen Erzeugnisse.
Rohalkohol aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen ist kurz vor Ablauf der in Artikel 38 Absatz 3 des Vertrages bestimmten Frist durch die Verordnung Nr. 7a des Rates vom 18. Dezember 1959 in den Anhang II zum Vertrag aufgenommen worden, und er war damit als landwirtschaftliches Erzeugnis im Sinne der Artikel 38 und 46 des Vertrages anerkannt. In Ihrem Urteil vom 29. Mai 1974 Rechtssache 185/73 (König — Slg. 1974, 617) haben Sie entschieden, daß die Rechtsgültigkeit dieser Verordnung nicht durch den Umstand berührt werde, daß sie erst mehr als ein Jahr nach Ablauf der genannten Frist veröffentlicht worden ist.
2.
Zunächst ist zu fragen, ob die umstrittene Abgabe eine „neue“ Maßnahme im Sinne des Artikels 37 Absatz 2 darstellt, die den in Absatz 1 genannten Grundsätzen widerspricht oder die Tragweite der Artikel über die Abschaffung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten einengt. Mit anderen Worten: Findet Artikel 37 Absatz 2 auf eine solche Abgabe unmittelbare Anwendung?
Sie haben bereits am 15. Juli 1964 (Costa, 6/74 — Slg. 1964, 1253) Artikel 37 Absatz 2 als unmittelbar anwendbare Norm bezeichnet, und Sie gehen seit langem davon aus, daß Artikel 12 die gleiche Rechtsnatur zukommt.
In ihren Schlußanträgen in den Rechtssachen SAIL (Rechtssache 82/71 — Slg. 1972, 141) sowie in den noch anhängigen Rechtssachen Rewe (45/75) und Manghera (59/75) haben die Generalanwälte im übrigen dem ersten Absatz des Artikels 37 mit Wirkung vom 1. Januar 1970 ebenfalls „unmittelbare Wirkung“ zuerkannt, und ich teile insoweit ihre Auffassung.
Es besteht kein Zweifel, daß diese Abgabe, mißt man sie an dem in Artikel 12 niedergelegten allgemeinen Verbot der Einführung zollgleicher Abgaben — hierauf bezieht sich die erste Frage des Bundesfinanzhofes —, als unvereinbar mit dieser Rechtsnorm angesehen werden müßte, da sie Ende 1970 eingeführt wurde und am 1. Januar 1971 anwendbar geworden ist.
Da sie aber eng mit der Funktionsweise eines staatlichen Monopols zusammenhängt, ist sie vor allem in Verbindung mit der einschlägigen Norm zu sehen, welche die Spezialmaterie der Monopole regelt; doch auch diese verweist in Absatz 2 auf den genannten Artikel 12. Dieser Absatz bestimmt: „Die Mitgliedstaaten unterlassen jede neue Maßnahme, die den in Absatz 1 genannten Grundsätzen widerspricht oder die die Tragweite der Artikel über die Abschaffung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten einengt.“
Mit Rücksicht auf diese spezielle Vorschrift geht die von dem deutschen Gericht zu Artikel 12 aufgeworfene Auslegungsfrage in der zweiten und dritten Frage auf, die sich beide auf die Auslegung des Artikels 37 beziehen.
Die erste Frage, die sich stellt, betrifft die Qualifizierung der untersuchten Abgabe nach der Stillhaltevorschrift des Artikels 37 Absatz 2 im Hinblick auf die Diskriminierung, von der Absatz 1 handelt, und insbesondere, was Zollbelastungen und Maßnahmen gleicher Wirkung anbelangt.
Da die Abgabe an die Stelle eines allgemeinen Verbots von Einfuhren außerhalb des staatlichen Monopols tritt, also — zumindest formal — eine weniger strenge Beschränkung als die frühere einführt, müßte sie da nicht als eine Maßnahme angesehen werden, die auf die Umformung des Monopols gerichtet ist, nicht aber eine „neue“ einschränkende Maßnahme darstellt?
Diese Frage hätte sich vielleicht stellen können, wenn die Abgabe während der Übergangszeit mit zeitlich genau begrenzter Gültigkeit als eine Stufe im Zuge der in Absatz 1 vorgesehenen Anpassung des staatlichen Monopols festgesetzt worden wäre. Wir wissen jedoch, daß diese Maßnahme, ohne einer zeitlichen Begrenzung zu unterliegen, erheblich nach Ablauf der im Vertrag für eine solche Anpassung vorgesehenen Frist ergangen ist. Sie läßt sich also nicht mehr als eine Stufe eines Prozesses rechtfertigen, der bereits abgeschlossen sein müßte. Nach dem Ablauf der Übergangszeit kommt es im übrigen auch nicht mehr auf die Verletzung des „standstill“ bei den Zöllen an, sondern vielmehr darauf, daß mit Bezug auf ein Monopol eine Regelung fortbesteht, die, obgleich geändert, weiter den Vertragsvorschriften über den .freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft zuwiderläuft.
Um jedoch zu klären, ob der Vertrag die Einführung einer Abgabe der untersuchten Art absolut verbietet, ist noch die Tragweite der Vorschrift des Absatzes 4 zu prüfen, der folgende Fassung hat: „Ist mit einem staatlichen Handelsmonopol eine Regelung zur Erleichterung des Absatzes oder der Verwertung landwirtschaftlicher Erzeugnisse verbunden, so sollen bei der Anwendung dieses Artikels gleichwertige Sicherheiten für die Beschäftigung und Lebenshaltung der betreffenden Erzeuger gewährleistet werden; hierbei sind die im Zeitablauf möglichen Anpassungen und erforderlichen Spezialisierungen zu berücksichtigen.
Trotz der etwas dunklen Formulierung dieser Vorschrift in einigen sprachlichen Fassungen, vor allem der italienischen, wodurch der Eindruck entstehen könnte, daß der Gesetzgeber ihr mehr den Rang eines Programmsatzes als einer Rechtsnorm geben wollte, bin ich der Auffassung, daß die Vorschrift entsprechend anderen sprachlichen Fassungen (wie etwa der deutschen) in dem Sinne auszulegen ist, daß sie den mit der Anwendung der Vorschriften des Artikels 37 betrauten staatlichen wie auch Gemeinschaftsbehörden eine echte Verpflichtung auferlegt.
Bei der in Absatz 1 angeordneten Umformung der Monopole müssen sich die staatlichen Stellen also, wenn es sich um Monopole im Sinne des Absatzes 4 handelt, an die in dieser Norm festgelegten Kriterien halten, wenn sie eine neue Regelung mit dem Ziel der Beseitigung jeder Diskriminierung in den Versorgungsund Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten treffen.
Die Kommission und der Rat müssen die gleichen Erfordernisse gebührend berücksichtigen, sei es, daß sie analog der Bestimmung des Artikels 43 Absatz 3 eine nationale Marktordnung, deren Bestandteil das Monopol ist, durch eine gemeinsame Marktorganisation ersetzen (die Verpflichtung besteht unabhängig von der Opposition des Staates entgegen der Bestimmung des Artikels 43 fort), sei es, daß sie Maßnahmen erlassen, um die Umformung der nationalen Organisation zu erleichtern, was die Einführung verschiedener Interventionsmaßnahmen auf nationaler oder auf Gemeinschaftsebene im Gefolge haben könnte.
3.
Wir können nun zur Prüfung der Frage übergehen, ob die Vorschrift des Absatzes 4 bewirken kann, daß eine Abgabe der hier in Rede stehenden Art dem Verbot der Absätze 1 und 2 entgeht, nach dem Ende der Übergangszeit Maßnahmen zu treffen oder aufrechtzuerhalten, die Regeln und Grundprinzipien des gemeinsamen Marktes zuwiderlaufen, wie sie das Verbot, Waren wegen des Grenzübergangs innerhalb der Gemeinschaft mit Abgaben zu belasten, und auch das Verbot von Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit darstellen.
Bei formaler Betrachtung weist diese Norm keineswegs die Merkmale der gemeinschaftsrechtlichen Schutzklauseln auf, denn diese haben Maßnahmen mit Ausnahme- und Ubergangscharakter zum Gegenstand (gerade weil sie von grundlegenden Regeln und Prinzipien des gemeinsamen Marktes abweichen) und sehen eine — in der Regel — vorherige Prüfung, die ihren Ausdruck in einer Genehmigung findet, oder zumindest eine nachträgliche Prüfung durch die gemeinschaftliche Exekutive zu dem Zweck vor, die Abweichungen in den für die Erreichung des erlaubten Zieles strikt notwendigen Grenzen zu halten.
Wollte man Absatz 4 den Charakter einer Ausnahmeregelung zuerkennen, so ergäbe sich darauf mit Rücksicht auf das Fehlen solcher Grenzen, daß es jedem Mitgliedstaat im wesentlichen freistünde, bei Monopolen, die den Agrarbereich berühren, unbefristet einen gegen die Vorschrift des Absatzes 1 verstoßenden Zustand beizubehalten. Dies scheint mir nicht vereinbar mit dem Geltungsumfang, den die Vertragsautoren dieser Norm durch die Festsetzung eines verbindlichen genauen Termins verleihen wollten, und auch nicht mit der kapitalen Bedeutung, welche im System des Vertrages dem Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit sowie der vollen Anwendung der Regeln über den freien Warenverkehr zukommt.
Eine solche Konsequenz würde über die Funktion der Norm hinausgehen, die zu jähe Veränderungen der bei Inkrafttreten des Vertrages bestehenden Lage abmildern soll.
In der Logik einer Auslegung, die der von mir vertretenen entgegengesetzt wäre, ließe sich die Perpetuierung eines solchen Grundregeln zuwiderlaufenden Rechtszustandes rechtfertigen: Gerade das Untätigbleiben des Staates angesichts der ihm in Artikel 37 auferlegten Verpflichtung, also die unterlassene Anpassung des Monopols an die erwähnten Regeln innerhalb der Übergangszeit unter Wahrung der Anforderungen des Absatzes 4, würde auch den Erlaß neuer abweichender Maßnahmen rechtfertigen.
Ich sehe mich außerstande, mich mit dieser Folge abzufinden, denn sie ist, wie wir gesehen haben, durch den Wortlaut der Vorschrift selbst nicht geboten und ließe sich schwerlich mit dem Gemeinschaftssystem in Einklang bringen. Meines Erachtens ist in der Vorschrift des Absatzes 4 eine Richtlinie an die vorgenannten Stellen zu sehen, um ihnen Kriterien an die Hand zu geben, von denen sie sich bei der Durchführung der übrigen Vorschriften des Artikels 37 leiten lassen sollen. Aus dieser Sicht sind die Sicherheiten für die Beschäftigung und Lebenshaltung der betreffenden Erzeuger, von denen in Absatz 4 die Rede ist, mit Hilfe von Regelungen und Bestimmungen anzustreben und zu verwirklichen, die mit den in den beiden ersten Absätzen des Artikels 37 niedergelegten Grundprinzipien und insbesondere mit dem absoluten Verbot von Diskriminierungen zwischen den Bürgern der Mitgliedstaaten sowie mit dem Erfordernis, alle Maßnahmen zu vermeiden, welche die Tragweite der Artikel über die Abschaffung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten einengen könnten, vereinbar sind. In diesem Zusammenhang ist noch zu bemerken, daß Artikel 37 Absatz 2 keine Unterscheidung trifft, die es gestattete, den Normen über das Verbot mengenmäßiger Beschränkungen gegenüber den die Abschaffung der Zölle betreffenden Normen den Vorrang zu geben.
Wortlaut und ratio der Norm lassen sich also offensichtlich nicht zugunsten einer restriktiven Auslegung der Verbote des Artikels 37 heranziehen, die darauf abzielte, diese Verbote auf den Bereich der mengenmäßigen Beschränkungen zu begrenzen, ihre Anwendung aber nach Absatz 4 bei Zöllen und Maßnahmen gleicher Wirkung auf dem Agrarsektor auszuschließen.
Ich möchte sogar sagen, daß Artikel 37, obgleich er für die Übergangszeit Ausnahmen vom Verbot der mengenmäßigen Beschränkungen zuließ, in keinem Falle bezweckte, die Anwendbarkeit der allgemeinen Regeln über das Verbot und die schrittweise Beseitigung der Zölle und der Abgaben gleicher Wirkung zu beschränken. Der Erlaß einer Maßnahme dieser Art ließe sich also nicht dadurch rechtfertigen, daß sie im engen Zusammenhang mit dem Bestehen eines staatlichen Monopols, und sei es auch für Agrarerzeugnisse, steht.
4.
Diese Schlußfolgerung, zu der die Auslegung des Vertrages führt, entspricht im übrigen auch dem Grundsatz, auf dem das Urteil in der Rechtssache 48/74 (Charmasson — Slg. 1974, 1394) beruht. In diesem Urteil hat der Gerichtshof entschieden, daß eine nationale Marktorganisation, soweit sie von den grundlegenden Vorschriften über den freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft abweicht, nur bis zum Ende der Übergangszeit toleriert wird und daß sie sich während dieses Zeitraumes soweit wie möglich den Erfordernissen des gemeinsamen Marktes anpassen muß, um die Festlegung der gemeinsamen Agrarpolitik zu erleichtern. Der Umstand, daß die gemeinsame Politik nicht, wie vorgesehen, innerhalb der Frist des Artikels 40 Absatz 1 des Vertrages verwirklicht worden ist, mindert die Verpflichtung der Staaten nicht im geringsten, innerhalb der Übergangszeit ihre nationale Marktorganisation den Normen über die Errichtung des Gemeinsamen Marktes anzupassen. Vielmehr, so führte der Gerichtshof aus, ist in einer solchen Lage die Anpassung um so mehr notwendig, als das Fehlen einer gemeinsamen Agrarpolitik dem Gebot des Artikels 3 Buchstabe d des Vertrages zuwiderläuft.
Diese Auslegung, die gelegentlich eines Rechtsstreits gegeben wurde, der insbesondere Artikel 33 des Vertrages über die Beseitigung der mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten betraf, muß auch für den allgemeinen Grundsatz des Verbots von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung gelten, da sonst der mit dem Verbot der mengenmäßigen Beschränkungen angestrebte Zweck möglicherweise vereitelt würde. Im übrigen gilt dieser Grundsatz a fortiori für neue einschränkende Maßnahmen, die nach dem Ende der Übergangszeit getroffen worden sind.
Das von Herrn Generalanwalt Reischl zitierte Beispiel der Entscheidung des Rates vom 20. Dezember 1969, mit der im Zuge der Verwirklichung einer gemeinsamen Agrarpolitik für bestimmte Staaten ausdrücklich abweichende Regelungen hinsichtlich der Erhebung von Ausgleichsabgaben und der vorübergehenden Beibehaltung eines Mindestpreissystems noch nach Ende der Übergangszeit getroffen wurden, steht zu dem im Urteil Charmasson herausgearbeiteten Vertragsgrundsatz nicht in Widerspruch, dem zufolge nach dem Ende der Übergangszeit die tragenden Grundsätze, auf die der gemeinsame Markt aufbaut, voll und ganz auch für den Agrarsektor gelten müssen, und zwar unabhängig davon, ob eine gemeinsame Marktorganisation besteht. Ein solcher Grundsatz schließt keineswegs die Möglichkeit vorübergehender Ausnahmeregelungen aus, wenn diese ausdrücklich in einer Entscheidung des Rats, vorgesehen sind, die zusammen mit einer Reihe von Maßnahmen zur schrittweisen Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation in Fällen erlassen wurde, in denen vor Ablauf der Übergangszeit besondere Umstände für genau abgegrenzte Sektoren und Materien vorübergehende und teilweise Milderungen der Gemeinschaftsnorm geboten. Mit anderen Worten, solche Ausnahmen werden im wesentlichen als Schutzmaßnahmen zugestanden, also mit allen Einschränkungen und unter Beachtung aller allgemeinen Merkmale, die für außergewöhnliche Maßnahmen mit Ausnahmecharakter gelten. Dagegen ließ sich aus der genannten Entscheidung nicht ableiten, daß es den Mitgliedstaaten freistand, einseitig oder auf unbestimmte Zeit einen Rechtszustand beizubehalten, der inzwischen einer unmittelbar geltenden Vertragsnorm offensichtlich zuwiderlief.
5.
Daß die zuständigen Stellen es unterließen, rechtzeitig die nationalen Monopole den Erfordernissen des Vertrages anzupassen, mag nun die Verwirklichung der Ziele des Absatzes 4 erschweren. Dies ist ein Nachteil, der nicht auf einen Mangel des von den Vertragsverfassern geschaffenen Systems, sondern auf die Nichtbeachtung der von ihnen festgelegten Verpflichtungen zurückzuführen ist. Es läßt sich auch nicht übersehen, daß der Kommission selbst ein Teil der Verantwortung hierfür zufällt, wie sie im übrigen eingeräumt hat. In der Tat hat sie der Bundesregierung erst vor einigen Monaten ihren neuen Standpunkt zu der Materie, um die es hier geht, zur Kenntnis gebracht: Dadurch blieb der Bundesregierung zweifellos nur eine begrenzte Zeit, um die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Durch diese besondere Sachlage sah die Kommission selbst sich veranlaßt, den Antrag zu stellen, der Bundesrepublik für die Erfüllung ihrer diesbezüglichen Verpflichtungen eine Nachfrist einzuräumen.
Obwohl ich Verständnis für die praktischen Erfordernisse im Zusammenhang mit dem Schutz der beträchtlichen wirtschaftlichen und sozialen Interessen einer Gruppe von nationalen Marktbürgern habe, vermag ich nicht zu sehen, wie der Gerichtshof im Rahmen der Auslegung des Vertrages im Vorabentscheidungsverfahren — ohne ein Terrain zu beschreiten, das ihm verschlossen ist — die Wirkung von Normen hinausschieben könnte, die seit dem Ende der Übergangszeit unmittelbar gelten, und dies in bezug auf einen konkreten Fall oder zumindest in Anbetracht einer besonderen Sachlage.
Bekanntlich gestatten die ihm in Artikel 177 übertragenen Befugnisse dem Gerichtshof nicht, das Gesetz auf einen konkreten Fall anzuwenden. Ich darf hinzufügen, daß die Vorschrift des Artikels 174, die im wesentlichen die Befugnis des Gerichtshofs betrifft, die Rückwirkung der Nichtigerklärung einer Verordnung zu begrenzen, um damit vor allem auf wohlerworbene Rechte Rücksicht zu nehmen, sich in keiner Weise für eine Anwendung außerhalb der Verfahrensart eignet, für die sie gedacht ist, nämlich für eine Anwendung nicht auf Rechtsakte der Gemeinschaft, sondern nationaler Stellen und überdies nicht, um die Tragweite des Richterspruchs für die Vergangenheit, sondern für die Zukunft zu begrenzen!
Bei der Auslegung des Rechts ist es gewiß nützlich und notwendig, der wirtschaftlichen und sozialen Wirklichkeit und ihren Erfordernissen Rechnung zu tragen; aber es gibt Grenzen, die der Gerichtshof nicht überschreiten kann, wenn er sich nicht eine ihm nicht zustehende Aufgabe beilegen und in den Kompetenzbereich des Gesetzgebers eindringen will. Praktische Erwägungen sind, obgleich wichtig, immer auf eine besondere und zufällige Situation beschränkt: Sie können daher nicht die Erfüllung der ureigensten Aufgabe eines Rechtsprechungsorgans beeinflussen, das nur zur Auslegung des Rechts befugt ist, und dieses etwa dazu bringen, das von den Vertragsverfassern geschaffene System in sein Gegenteil zu verkehren.
Es wird vielmehr Aufgabe der Gemeinschaftsexekutive sein, in Ausübung der ihr vom Vertrag eingeräumten Befugnisse zu prüfen, in welcher Weise der Bundesregierung am besten die Möglichkeit gegeben werden kann, mit den unvorhersehbaren Schwierigkeiten fertig zu werden: Die Exekutive kann hier Eilmaßnahmen ergreifen, sofern diese vorübergehend notwendig sind, um die negativen Auswirkungen der vollen Anwendung des Vertrages für die genannte Gruppe von nationalen Marktbürgern in Erwartung einer angemessenen Lösung der sich ergebenden Probleme abzumildern, wie sie etwa in einer gemeinsamen Marktorganisation, die der Rat zu errichten hat, gefunden werden könnte. Die zuständigen Stellen der Gemeinschaft müssen sich diesen Aufgaben um so mehr widmen, als ihre frühere Untätigkeit zur Fortdauer des gegenwärtigen zu bemängelnden Zustandes beigetragen hat.
6.
Falls der Gerichtshof entgegen meiner Auffassung entscheiden sollte, daß Artikel 37 Absatz 4 dem Staat, der ein Monopol betreibt, die Möglichkeit gibt, einseitig und ohne zeitliche Begrenzung durch die Erhebung von Ausgleichsabgaben auf eingeführte Erzeugnisse deren Preis dem der nationalen Monopolerzeugnisse anzugleichen, müßte zumindest vermieden werden, daß das eingeführte Erzeugnis durch die Auswirkung der Abgabe im Endpreis ungünstiger dasteht als das entsprechende inländische Erzeugnis.
Unter Berücksichtigung der im Laufe des Verfahrens abgegebenen Erklärungen wäre es hierzu notwendig, daß die fragliche Maßnahme folgende Bedingungen erfüllt:
1.
Bei der Festsetzung der Höhe der Ausgleichsabgabe müßte auf den tatsächlichen Durchschnittspreis des inländischen Erzeugnisses als ersten Bezugspunkt und nicht auf den Durchschnittspreis der Grenzerzeuger abgestellt werden, wie es vorliegend offenbar geschieht. Ich darf daran erinnern, daß das Gesetz, mit dem wir es hier zu tun haben, in diesem Punkt von den Preisen der Brennereien ausgeht, die eine durchschnittliche Jahreserzeugung von 500 hl haben, während die Kommission in ihrer Empfehlung von 1969 ausgeführt hatte, das Niveau der Inlandspreise müsse auf der Grundlage des Durchschnittserzeugerpreises der Brennereien festgelegt werden, die eine Kapazität von 10000 hl haben.
Zweiter Bezugspunkt müßte nicht, wie hier, der im Ursprungs- oder Herkunftsstaat angewandte niedrigste Preis sein, sondern, wenn man von einem pauschalen Kriterium und nicht von einer Bestimmung des im Einzelfall tatsächlich gezahlten Preises ausgehen will, zumindest der in dem genannten Staat angewandte Durchschnitsspreis. Die extremen Preise, auf die das deutsche Gesetz abstellt, gewähren der inländischen Erzeugung einen Schutz, der über den erklärten Zweck des Preisausgleichs hinausgeht.
2.
Ebenfalls um ungerechtfertigte Diskriminierungen zu vermeiden, müßten die auf dem eingeführten Erzeugnis lastenden Beförderungskosten bis zur Grenze des Einfuhrstaates berücksichtigt werden.
3.
Um eine tatsächliche und nicht nur scheinbare Gleichstellung des Verkaufspreises für eingeführte Erzeugnisse und desjenigen für einheimische Erzeugnisse zu erreichen, müßte außerdem den Vorteilen Rechnung getragen werden, welche das Monopol gegebenenfalls, in welcher Form auch immer, für die Erzeuger und Händler der entsprechenden inländischen Erzeugnisse mit sich bringt.
Man könnte sich auch fragen, ob der Anwendungsbereich der Abgabe nicht auf die Erzeugnisse beschränkt werden sollte, die unmittelbar dem Monopol unterliegen, um so die Aufrichtung von Hindernissen für den Warenverkehr zu vermeiden, die für das Funktionieren der mit dem Monopol verbundenen nationalen Marktorganisation nicht erforderlich sind. Unter diesem Gesichtspunkt könnte es zum Beispiel übertrieben erscheinen, die Ausgleichsabgabe für Zitrusschalendestillate zu erheben, um die inländischen Erzeuger von Kartoffeln, die in Form von Alkohol vermarktet werden sollen, zu schützen.
Die Einhaltung der vorgenannten Bedingungen wäre nach dem ihrer Rechtsprechung für den Bereich der Schutzklauseln zu entnehmenden allgemeinen Grundsatz geboten, daß für die Durchführung von Ausnahmeregelungen vorzugsweise solche Maßnahmen zu wählen sind, die das Funktionieren des gemeinsamen Marktes möglichst wenig stören.
Im Ergebnis schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die vom Bundesfinanzhof gestellte Frage zu antworten, daß Artikel 37 EWG-Vertrag nach dem Ende der Übergangszeit die Erhebung einer veränderlichen Abgabe bei der Einfuhr von Erzeugnissen aus einem anderen Mitgliedstaat ausschließt, welche den Unterschied zwischen dem Verkaufspreis des Erzeugnisses im Herkunftsland und dem vom staatlichen Monopol den inländischen Erzeugern für das entsprechende Erzeugnis gezahlten höheren Preis ausgleichen soll.
Artikel 37 Absatz 4 ermächtigt die Mitgliedstaaten nicht, sich einseitig der Beachtung der Grundsätze und Vorschriften zu entziehen, auf die die Absätze 1 und 2 abstellen.
Hilfsweise müßten für den Fall, daß der Gerichtshof eine abweichende Auslegung des Artikels 37 Absatz 4 für zulässig erachten sollte, in dem von mir angedeuteten Sinne die Grenzen aufgezeigt werden, die der Anwendung dieser Vorschrift gesetzt sind.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.