62005CJ0032_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑32/05
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG, eingereicht am 31. Januar 2005,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vertreten durch S. Pardo Quintillán und J. Hottiaux als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Großherzogtum Luxemburg,
vertreten durch S. Schreiner als Bevollmächtigten im Beistand von P. Kinsch, avocat,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Rosas sowie der Richter A. Borg Barthet und A. Ó Caoimh (Berichterstatter),
Generalanwältin: E. Sharpston,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 23. März 2006,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 18. Mai 2006
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. In ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327, S. 1, im Folgenden: Richtlinie) mit Ausnahme des Artikels 3 Absätze 1 bis 3 und 5 bis 7 sowie des Artikels 7 Absatz 3 verstoßen hat, dass es nicht die Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen, und sie jedenfalls der Kommission nicht mitgeteilt hat.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
2. Die 18. Begründungserwägung der Richtlinie lautet:
„Eine gemeinschaftliche Wasserpolitik erfordert einen transparenten, effizienten und kohärenten rechtlichen Rahmen. Die Gemeinschaft sollte in diesem Zusammenhang allgemeine Grundsätze und einen Handlungsrahmen vorgeben. Mit dieser Richtlinie soll ein solcher Rahmen geschaffen, und es sollen die grundlegenden Prinzipien und Strukturen für den Schutz und den nachhaltigen Gebrauch von Wasser in der Gemeinschaft in Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip koordiniert, integriert und langfristig weiterentwickelt werden.“
3. Nach der 29. Begründungserwägung der Richtlinie können die Mitgliedstaaten bei ihren Anstrengungen zur Umsetzung der Ziele dieser Richtlinie und bei der Aufstellung des entsprechenden Maßnahmenprogramms die stufenweise Durchführung des Maßnahmenprogramms vorsehen, um so die Durchführungskosten auf einen größeren Zeitraum zu verteilen.
4. Ziel der Richtlinie ist nach ihrem Artikel 1 „die Schaffung eines Ordnungsrahmens für den Schutz der Binnenoberflächengewässer, der Übergangsgewässer, der Küstengewässer und des Grundwassers“.
5. Artikel 2 der Richtlinie definiert 41 Begriffe, die für die Zwecke der Richtlinie von Bedeutung sind. Einige dieser Begriffe betreffen die Qualitätsnormen für Wasser, zu deren Einhaltung die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie, insbesondere nach deren Artikel 4, verpflichtet sind. Die Fristen, in denen diese Normen erfüllt sein müssen, sind u. a. in den Artikeln 4, 6 und 8 der Richtlinie festgelegt.
6. Artikel 3 der Richtlinie mit der Überschrift „Koordinierung von Verwaltungsvereinbarungen innerhalb einer Flussgebietseinheit“ lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten bestimmen die einzelnen Einzugsgebiete innerhalb ihres jeweiligen Hoheitsgebiets und ordnen sie für die Zwecke dieser Richtlinie jeweils einer Flussgebietseinheit zu. …
(2) Die Mitgliedstaaten sorgen für geeignete Verwaltungsvereinbarungen, einschließlich der Bestimmung der geeigneten zuständigen Behörde, damit diese Richtlinie innerhalb jeder Flussgebietseinheit ihres Hoheitsgebiets angewandt wird.
(3) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass ein Einzugsgebiet, das auf dem Hoheitsgebiet von mehr als einem Mitgliedstaat liegt, einer internationalen Flussgebietseinheit zugeordnet wird. Auf Antrag der betroffenen Mitgliedstaaten wird die Kommission tätig, um die Zuordnung zu derartigen internationalen Flussgebietseinheiten zu erleichtern.
…
(4) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Anforderungen dieser Richtlinie zur Erreichung der Umweltziele nach Artikel 4 und insbesondere alle Maßnahmenprogramme für die gesamte Flussgebietseinheit koordiniert werden. Im Falle internationaler Flussgebietseinheiten sorgen die betroffenen Mitgliedstaaten gemeinsam für diese Koordinierung und können zu diesem Zweck bestehende Strukturen nutzen, die auf internationale Übereinkommen zurückgehen. Auf Antrag der betroffenen Mitgliedstaaten wird die Kommission tätig, um die Festlegung der Maßnahmenprogramme zu erleichtern.
…
(6) Die Mitgliedstaaten können eine bestehende nationale oder internationale Stelle als zuständige Behörde im Sinne dieser Richtlinie bestimmen.
(7) Die Mitgliedstaaten bestimmen die zuständigen Behörden bis zu dem in Artikel 24 genannten Zeitpunkt.
…“
7. In Artikel 4 der Richtlinie sind die Umweltziele festgelegt, die die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Umsetzung der in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete festgelegten Maßnahmenprogramme bei Oberflächengewässern, bei Grundwasser und bei Schutzgebieten erreichen müssen. Die Mitgliedstaaten haben im Wesentlichen alle notwendigen Maßnahmen zu erlassen, um eine Verschlechterung der Qualität der genannten Gewässer und Schutzgebiete zu verhindern, diese zu verbessern und das in den Bestimmungen der Richtlinie, insbesondere in Artikel 2, jeweils festgelegte Qualitätsniveau wiederherzustellen.
8. Nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie erfüllen die „Mitgliedstaaten spätestens 15 Jahre nach deren Inkrafttreten alle Normen und Ziele, sofern die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, auf deren Grundlage die einzelnen Schutzgebiete ausgewiesen wurden, keine anderweitigen Bestimmungen enthalten“.
9. In Bezug auf die Gewässer für die Entnahme von Trinkwasser bestimmt Artikel 7 der Richtlinie:
„(1) Die Mitgliedstaaten ermitteln in jeder Flussgebietseinheit
– alle Wasserkörper, die für die Entnahme von Wasser für den menschlichen Verbrauch genutzt werden und die durchschnittlich mehr als 10 m 3
täglich liefern oder mehr als 50 Personen bedienen,
– die für eine solche künftige Nutzung bestimmten Wasserkörper.
Die Mitgliedstaaten überwachen im Einklang mit den Bestimmungen des Anhangs V die Wasserkörper, die nach Anhang V durchschnittlich mehr als 100 m 3
täglich liefern.
(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass jeder Wasserkörper gemäß Absatz 1 nicht nur die Ziele des Artikels 4 gemäß den Anforderungen dieser Richtlinie für Oberflächenwasserkörper, einschließlich der gemäß Artikel 16 auf Gemeinschaftsebene festgelegten Qualitätsnormen, erreicht, sondern dass das gewonnene Wasser unter Berücksichtigung des angewandten Wasseraufbereitungsverfahrens und gemäß dem Gemeinschaftsrecht auch die Anforderungen der Richtlinie 80/778/EWG [des Rates vom 15. Juli 1980 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch, ABl. L 229, S. 11] in der durch die Richtlinie 98/83/EG [des Rates vom 3. November 1998, ABl. L 330, S. 32] geänderten Fassung erfüllt.
(3) Die Mitgliedstaaten sorgen für den erforderlichen Schutz der ermittelten Wasserkörper, um eine Verschlechterung ihrer Qualität zu verhindern und so den für die Gewinnung von Trinkwasser erforderlichen Umfang der Aufbereitung zu verringern. Die Mitgliedstaaten können Schutzgebiete für diese Wasserkörper festlegen.“
10. Artikel 14 der Richtlinie bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten fördern die aktive Beteiligung aller interessierten Stellen an der Umsetzung dieser Richtlinie, insbesondere an der Aufstellung, Überprüfung und Aktualisierung der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass sie für jede Flussgebietseinheit folgendes veröffentlichen und der Öffentlichkeit, einschließlich den Nutzern, zugänglich machen, damit diese Stellung nehmen kann:
a) einen Zeitplan und ein Arbeitsprogramm für die Aufstellung des Plans, einschließlich einer Erklärung über die zu treffenden Anhörungsmaßnahmen, und zwar spätestens drei Jahre vor Beginn des Zeitraums, auf den sich der Plan bezieht;
b) einen vorläufigen Überblick über die für das Einzugsgebiet festgestellten wichtigen Wasserbewirtschaftungsfragen, und zwar spätestens zwei Jahre vor Beginn des Zeitraums, auf den sich der Plan bezieht;
c) Entwürfe des Bewirtschaftungsplans für die Einzugsgebiete, und zwar spätestens ein Jahr vor Beginn des Zeitraums, auf den sich der Bewirtschaftungsplan bezieht.
Auf Antrag wird auch Zugang zu Hintergrunddokumenten und ‑informationen gewährt, die bei der Erstellung des Bewirtschaftungsplanentwurfs herangezogen wurden.
(2) Um eine aktive Einbeziehung und Anhörung zu ermöglichen, räumen die Mitgliedstaaten für schriftliche Bemerkungen zu diesen Unterlagen eine Frist von mindestens sechs Monaten ein.
(3) Die Absätze 1 und 2 gelten auch für die aktualisierten Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete.“
11. Artikel 24 der Richtlinie lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten erlassen die Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie spätestens ab dem 22. Dezember 2003 nachzukommen. Sie setzen die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis.
…
(2) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der wichtigsten innerstaatlichen Rechtsvorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen. Die Kommission unterrichtet die anderen Mitgliedstaaten hiervon.“
Nationales Recht
12. Das Gesetz vom 29. Juli 1993 über den Wasserschutz und die Wasserbewirtschaftung (Mém. A 1993, S. 1302, im Folgenden: Gesetz von 1993) gilt für Oberflächen‑ und Grundwasser in öffentlichem oder privatem Besitz.
13. Artikel 2 „Grundlegende Prinzipien“ des Gesetzes von 1993 lautet:
„1. Ziel der Bestimmungen dieses Gesetzes sind die Bekämpfung der Verschmutzung von Gewässern und ihre Regenerierung, um den Anforderungen zu genügen, die insbesondere bestehen im Hinblick auf
– die Gesundheit von Mensch und Tier und das ökologische Gleichgewicht;
– das biologische Leben in den aufnehmenden Gewässern, insbesondere die Fischfauna;
– die Versorgung mit Trinkwasser und industriellem Brauchwasser;
– den Gewässerschutz;
– Baden, Wassersport und andere Freizeitaktivitäten;
– die Landschaftspflege und
– Landwirtschaft, Industrie, Verkehr und andere menschliche Aktivitäten von allgemeinem Interesse.
2. Wer Wasser nutzt, das unter dieses Gesetz fällt, muss sich bemühen, jede Verschmutzung des Wassers soweit wie möglich zu vermeiden oder zu verringern, indem er die nach den Umständen erforderliche Sorgfalt walten lässt.“
14. Artikel 3 dieses Gesetzes enthält die Definitionen von zwölf Begriffen, die in diesem Gesetz verwendet werden.
15. Bezüglich der Ausweisung, der Schaffung und der Bewirtschaftung von Wasserschutzgebieten sehen die Artikel 18 und 19 des Gesetzes von 1993 folgendes vor:
„18. Wasserschutzgebiete
1. Um die Güte des Trinkwassers sicherzustellen, können Gebiete um die Entnahmestellen zu Schutzgebieten erklärt werden, die in die unmittelbare Schutzzone, die engere Schutzzone und die weitere Schutzzone unterteilt werden.
Diese Durchführungsmaßnahme muss dem nationalen Wasserbewirtschaftungsplan nach Artikel 6 dieses Gesetzes entsprechen.
2. Die Grundstücke, die innerhalb der unmittelbaren Schutzzone liegen, sind zu Eigentum zu erwerben.
Sie können nach den Verfahren des Gesetzes vom 15. März 1979 über die Enteignung zum Wohle der Allgemeinheit enteignet werden.
3. In der näheren Schutzzone können alle Tätigkeiten, alle Einrichtungen und alle Ablagerungen, die die Wassergüte unmittelbar oder mittelbar beeinträchtigen können, verboten, reglementiert oder von einer Sondergenehmigung abhängig gemacht werden.
4. In der weiteren Schutzzone können die in Absatz 3 genannten Tätigkeiten, Einrichtungen und Ablagerung reglementiert werden.
19. Verfahren für die Schaffung und Bewirtschaftung der Wasserschutzgebiete
1. Die Schaffung von Wasserschutzgebieten wird vom Minister im Einvernehmen mit dem Kabinett vorgeschlagen.
2. Der Minister ordnet die Erstellung einer Akte an, die umfasst:
– eine kurze Erläuterung des Gegenstands, der Gründe und der Tragweite der Maßnahme;
– eine geologische Untersuchung, in der insbesondere die Geschwindigkeit der hydrogeologischen Prozesse zwischen den Einsickerzonen und den zu schützenden Entnahmestellen festgestellt wird;
– ein Verzeichnis der Gemeinden, die ganz oder teilweise im Schutzgebiet liegen, unter Angabe der entsprechenden Flurstücke für jede Gemeinde;
– eine topografische Karte und die Katasterpläne mit den eingezeichneten Schutzgebietsgrenzen;
– den Bewirtschaftungsplan, in dem Folgendes festgelegt wird:
a) die Auflagen für die Eigentümer und Besitzer,
b) die Dienstbarkeiten für das Schutzgebiet,
c) soweit erforderlich die Umgestaltungen und Bauwerke entsprechend der Funktion des Schutzgebiets.
3. Der Minister übermittelt dem örtlich zuständigen Bezirkskommissar die Akten zum Zwecke der öffentlichen Anhörung.
Auf Anordnung des Bezirkskommissars wird die Akte 30 Tage im Gemeindehaus ausgelegt, wo die Öffentlichkeit von ihr Kenntnis nehmen kann. Die Auslegung ist im Wege des in der Gemeinde üblichen Aushangs bekannt zu machen, in dem auf die Möglichkeit der Kenntnisnahme hingewiesen wird.
In der im vorgenannten Absatz genannten Frist können Einwendungen gegen das Vorhaben beim Kollegium der Bürgermeister und Schöffen erhoben werden, die den Gemeinderat hierüber zum Zwecke einer Stellungnahme unterrichten. Diese Akte ist zusammen mit den Einwendungen und der Stellungnahme des Gemeinderats binnen eines Monats nach Ablauf der Frist für die Bekanntgabe dem Bezirkskommissar zu übermitteln, der diese Schriftstücke zusammen mit seiner Stellungnahme an den Minister weiterleitet.
4. Die Ausweisung von Wasserschutzgebieten erfolgt nach Anhörung des Staatsrates durch großherzogliche Verordnung.
5. Die großherzogliche Verordnung, mit der ein Teil des Hoheitsgebiets als Wasserschutzgebiet ausgewiesen wird, kann für die Eigentümer oder Besitzer von Grundstücken Auflagen festsetzen und die Grundstücke mit Dienstbarkeiten belegen, die sich u. a. beziehen auf
– die Nutzung des Wassers;
– die Regelung der Verwendung umweltschädlicher Pestizide und Düngemittel;
– das Verbot einer Änderung der Bodennutzung.
Die Wirkungen der Ausweisung als Wasserschutzgebiet beziehen sich auf das betroffene Grundstück unabhängig davon, wer der jeweilige Eigentümer ist.“
Vorverfahren
16. Da die Kommission der Ansicht war, dass die Richtlinie nicht innerhalb der vorgesehenen Frist in luxemburgisches Recht umgesetzt worden sei, mahnte sie am 26. Januar 2004 das Großherzogtum Luxemburg, sich hierzu gemäß Artikel 226 EG zu äußern, und forderte es mit Schreiben vom 9. Juli 2004 in einer mit Gründen versehenen Stellungnahme auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um seinen Verpflichtungen aus dieser Richtlinie binnen einer Frist von zwei Monaten nach Bekanntgabe der Stellungnahme nachzukommen.
17. Die luxemburgischen Behörden führten in ihrer Antwort vom 27. September 2004 auf diese Stellungnahme verschiedene Gründe zur Rechtfertigung der verspäteten Umsetzung der Richtlinie an, u. a. die fehlende Eindeutigkeit einiger dort aufgeführter Begriffe und die Entscheidung der luxemburgischen Regierung, diese Umsetzung zu einer grundlegenden Überprüfung der bestehenden nationalen Regelung zu nutzen. Nach Ansicht der Regierung hat die Verzögerung bei der förmlichen Umsetzung der Richtlinie jedoch in keiner Weise die Einhaltung der einzelnen dort vorgesehenen Fristen beeinträchtigt.
18. Da die Kommission diese Antwort für nicht befriedigend hielt, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Zur Klage
Zum ersten Klagegrund: Keine Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen
Vorbringen der Parteien
19. Die Kommission verweist darauf, dass die Mitgliedstaaten nach Artikel 24 der Richtlinie verpflichtet gewesen seien, die Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie bis spätestens 22. Dezember 2003 zu erlassen und die Kommission hiervon unverzüglich zu unterrichten. In ihrer Klageschrift macht sie geltend, dass die luxemburgischen Behörden sie nicht von den getroffenen Maßnahmen unterrichtet hätten.
20. Die Kommission hat angesichts der Ausführungen der luxemburgischen Regierung in der Klagebeantwortung zu einem Schreiben, dass der Kommission von der Ständigen Vertretung Luxemburgs bei der Europäischen Union am 24. August 2004 (im Folgenden: Schreiben vom 24. August 2004) übermittelt worden war und die Anwendung des Artikels 3 der Richtlinie betraf, in ihrer Erwiderung eingeräumt, dass sie aufgrund einer unzulänglichen Koordination ihrer Dienststellen von diesem Schreiben keine Kenntnis gehabt habe. Auch wenn somit zuzugeben sei, dass die nach Artikel 3 erforderliche Mitteilung erfolgt sei, sei doch festzuhalten, dass diese Mitteilung nach dem in Artikel 3 Absatz 8 festgelegten Fristende, d. h. dem 22. Juni 2004 und damit auch nach der Übersendung der mit Gründen versehenen Stellungnahme, gemacht worden sei.
21. Was das Gesetz von 1993 betreffe, das nach Ansicht des Großherzogtums Luxemburg seinen Behörden ausreichende Befugnisse einräume, um die Durchführung der operationellen Ziele der Richtlinie sicherzustellen, und das der Kommission zum ersten Mal mit der Klagebeantwortung übermittelt worden sei, so habe die Kommission vor dieser Mitteilung weder von der Existenz noch vom Inhalt dieses Gesetzes Kenntnis gehabt. Das Großherzogtum Luxemburg habe daher die Maßnahmen, die es zur Umsetzung der Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist getroffen habe, nicht mitgeteilt.
Würdigung durch den Gerichtshof
22. Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen, in der sich der betreffende Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, befand. Später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (vgl. u. a. Urteile vom 14. September 2004 in der Rechtssache C‑168/03, Kommission/Spanien, Slg. 2004, I‑8227, Randnr. 24, und vom 12. Januar 2006 in der Rechtssache C‑118/05, Kommission/Portugal, Slg. 2006, I‑0000, Randnr. 7).
23. Im vorliegenden Fall ist zunächst festzustellen, dass das Schreiben vom 24. August 2004 an die Kommission vor Ablauf der zweimonatigen Frist gesandt worden war, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 9. Juli 2004 festgesetzt worden war. Wenn auch die Bemerkung der Kommission zutreffend ist, dass die luxemburgischen Behörden im Vorverfahren nicht auf dieses Schreiben verwiesen haben, bleibt dennoch die Tatsache bestehen, dass die Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung des Artikels 3 der Richtlinie vor Ablauf der genannten Frist erfolgt ist.
24. Unter diesen Umständen ist somit festzustellen, dass der erste Klagegrund der Kommission nicht durchgreift, soweit er die Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung des Artikels 3 betrifft.
25. Was die Mitteilung der anderen Bestimmungen angeht, die das Großherzogtum Luxemburg zur Umsetzung der Richtlinie erlassen hat, so hat das Großherzogtum eine Kopie des Gesetzes von 1993 mit dem Hinweis, dass das Gesetz die Richtlinie angemessen umsetze, erstmals mit der Klagebeantwortung übermittelt. Ohne dass an dieser Stelle noch die Frage geprüft werden muss, ob das Gesetz eine angemessene Umsetzung der Richtlinie darstellt – was Gegenstand des zweiten Klagegrundes der Kommission ist –, ist festzustellen, dass ein so spät vorgetragenes Verteidigungsmittel nach der in Randnummer 22 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofes den Klagegrund, dass die verlangten Angaben nicht innerhalb der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzten Frist mitgeteilt worden sind, unberührt lässt.
26. Bezüglich der Maßnahmen, die zur Umsetzung von Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie erlassen worden sind, hat die Kommission in ihrer Erwiderung eingeräumt, dass die Artikel 18 und 19 des Gesetzes von 1993 als ausreichende Umsetzung dieser Bestimmung angesehen werden können. Da dieses Gesetz der Kommission jedoch erstmals in der Anlage der Klagebeantwortung übermittelt worden ist, hat der Klagegrund, mit dem die Kommission geltend macht, dass ihr die Maßnahmen zur Umsetzung des Artikels 7 Absatz 3 der Richtlinie nicht mitgeteilt worden seien, aus den in der vorhergehenden Randnummer dieses Urteils genannten Gründen Erfolg.
27. Nach alledem ist festzustellen, dass das Großherzogtum Luxemburg gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 24 der Richtlinie 2000/60 verstoßen hat, indem es der Kommission nicht die Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie – mit Ausnahme der Artikel 3 der Richtlinie betreffenden Vorschriften – mitgeteilt hat.
Zum zweiten Klagegrund: Kein Erlass von Maßnahmen, die zur Umsetzung der Richtlinie erforderlich sind
Vorbringen der Parteien
28. Die Kommission macht geltend, die Richtlinie verlange von den Mitgliedstaaten, allgemeine und besondere Umsetzungsmaßnahmen zu erlassen, um ihre nationale Rechtsordnung mit den Zielen der Richtlinie in Einklang zu bringen. Sie verpflichte die Mitgliedstaaten zum Erlass einer wasserrechtlichen Rahmenregelung bis spätestens zum 22. Dezember 2003 sowie konkreter Maßnahmen, die bis zu diesem Zeitpunkt oder zeitlich gestaffelt ergehen müssten. Die Ausarbeitung einer nationalen Regelung, die einen allgemeinen Rahmen festlege, sei der wichtigste Abschnitt der Umsetzung, da in einer solchen Regelung die grundlegenden Verpflichtungen der Mitgliedstaaten festgelegt und die geeigneten Rechtsgrundlagen für den Erlass konkreter Maßnahmen geschaffen würden.
29. Hilfsweise macht die Kommission geltend, die Vorschriften des Gesetzes von 1993 seien keine vollständige Umsetzung der Richtlinie.
30. Die luxemburgische Regierung ist der Ansicht, dass die Richtlinie keine eigentlichen Umsetzungsmaßnahmen verlange, um die luxemburgische Rechtsordnung mit den Zielen der Richtlinie in Einklang zu bringen. Die Richtlinie verlange von den nationalen Behörden konkrete Maßnahmen und keine förmliche Harmonisierung des nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht. Es handele sich nicht um eine Richtlinie zur Angleichung der Rechtsvorschriften, sondern nur um eine Richtlinie, die einen Ordnungsrahmen für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik vorgebe.
31. Auch sei jede der operationellen Pflichten, die den Mitgliedstaaten auferlegt worden seien, mit einer Durchführungsfrist festgelegt worden, die von 2006 bis 2015 reiche; die luxemburgische Regierung habe das Nötige veranlasst, dass diese Ziele innerhalb der in der Richtlinie festgelegten Fristen erreicht würden. Zudem sähen die luxemburgischen Rechtsvorschriften, insbesondere das Gesetz von 1993, eine Fülle von Maßnahmen der nationalen Behörden vor, die wohl ausreichend seien, um die operationellen Ziele der Richtlinie zu erreichen.
Würdigung durch den Gerichtshof
– Zur Verpflichtung des Erlasses einer Rahmenregelung zur Umsetzung der Richtlinie
32. Was zunächst die Frage betrifft, ob die Richtlinie von den Mitgliedstaaten verlangt, eine Rahmenregelung zur Umsetzung der sich aus der Richtlinie ergebenden Verpflichtungen in nationales Recht zu erlassen, so ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung jeder Mitgliedstaat, der Adressat einer Richtlinie ist, die Verpflichtung hat, in seiner nationalen Rechtsordnung alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die volle Wirksamkeit der Richtlinie gemäß ihrer Zielsetzung zu gewährleisten (vgl. insbesondere Urteile vom 7. Mai 2002 in der Rechtssache C‑478/99, Kommission/Schweden, Slg. 2002, I‑4147, Randnr. 15, und vom 26. Juni 2003 in der Rechtssache C‑233/00, Kommission/Frankreich, Slg. 2003, I‑6625, Randnr. 75).
33. Der erste Teil des zweiten Klagegrundes der Kommission betrifft nicht die Frage, ob das Großherzogtum Luxemburg verpflichtet ist, alle Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um die volle Wirksamkeit der Richtlinie zu gewährleisten – was von ihm nicht bestritten wird –, sondern ob es verpflichtet ist, eine bestimmte Maßnahme zu treffen, d. h. eine Rahmenregelung zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der Richtlinie zu gewährleisten und seinen Verpflichtungen aus der Richtlinie nachzukommen.
34. Nach dem Wortlaut des Artikels 249 Absatz 3 EG bleibt den Mitgliedstaaten die Wahl der Form und der Mittel zur Umsetzung von Richtlinien überlassen, mit denen sich das Ziel dieser Richtlinie am Besten erreichen lässt. Nach dieser Vorschrift verlangt die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht nicht unbedingt eine gesetzgeberische Maßnahme in jedem Mitgliedstaat. So hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass eine förmliche Übernahme der Bestimmungen einer Richtlinie in eine ausdrückliche spezifische Rechtsvorschrift nicht immer erforderlich ist, da der Umsetzung einer Richtlinie je nach ihrem Inhalt durch einen allgemeinen rechtlichen Kontext Genüge getan sein kann. Insbesondere kann das Bestehen allgemeiner Grundsätze des Verfassungs‑ oder Verwaltungsrechts die Umsetzung durch spezifische Maßnahmen des Gesetz‑ oder Verordnungsgebers überflüssig machen, sofern diese Grundsätze tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie durch die nationale Verwaltung garantieren und, falls die fragliche Vorschrift der Richtlinie dem Einzelnen Rechte verleihen soll, die sich aus diesen Grundsätzen ergebende Rechtslage hinreichend bestimmt und klar ist und die Begünstigten in die Lage versetzt werden, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und sie gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen. (vgl. insbesondere Urteile vom 23. Mai 1985 in der Rechtssache 29/84, Kommission/Deutschland, Slg. 1985, 1661, Randnrn. 22 und 23, vom 9. September 1999 in der Rechtssache C‑217/97, Kommission/Deutschland, Slg. 1999, I‑5087, Randnrn. 31 und 32, und vom 26. Juni 2003 in der Rechtssache Kommission/Frankreich, Randnr. 76).
35. Wie der Gerichtshof weiter festgestellt hat, braucht eine Bestimmung, die nur die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission betrifft, grundsätzlich nicht umgesetzt zu werden. Da die Mitgliedstaaten jedoch die vollständige Beachtung des Gemeinschaftsrechts sicherstellen müssen, ist die Kommission zu dem Nachweis befugt, dass die Einhaltung einer Richtlinienbestimmung, die diese Beziehungen regelt, den Erlass spezifischer Maßnahmen zu deren Umsetzung in die nationale Rechtsordnung erforderlich macht (in diesem Sinne Urteil vom 24. Juni 2003 in der Rechtssache C‑72/02, Kommission/Portugal, Slg. 2003, I‑6597, Randnrn. 19 und 20, und vom 20. November 2003 in der Rechtssache C‑296/01, Kommission/Frankreich, Slg. 2003, I‑13909, Randnr. 92).
36. Somit ist in jedem Einzelfall festzustellen, um welche Art von Bestimmungen es sich handelt, die in einer Richtlinie enthalten sind und auf die sich die Vertragsverletzungsklage bezieht, damit der Umfang der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu ihrer Umsetzung ermittelt werden kann.
37. Die gesetzgeberische Praxis der Gemeinschaft zeigt, dass zwischen den verschiedenen Verpflichtungen, die die Richtlinien den Mitgliedstaaten auferlegen können, und damit zwischen den zu erreichenden Zielen große Unterschiede bestehen können (Urteil vom 18. Juni 2002 in der Rechtssache C‑60/01, Kommission/Frankreich, Slg. 2002, I-5679, Randnr. 25).
38. Bestimmte Richtlinien verlangen nämlich, dass auf nationaler Ebene gesetzgeberische Maßnahmen getroffen werden und ihre Einhaltung einer gerichtlichen oder behördlichen Überprüfung unterliegt (vgl. hierzu Urteile vom 16. November 1989 in der Rechtssache C‑380/88, Kommission/Belgien, Slg. 1989, 3803, vom 6. Dezember 1989 in der Rechtssache C‑329/88, Kommission/Griechenland, Slg. 1989, 4159, und vom 18. Juni 2002, Kommission/Frankreich, Randnr. 26).
39. Andere Richtlinien schreiben den Mitgliedstaaten vor, die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um zu gewährleisten, dass bestimmte allgemein ausgedrückte und nicht quantifizierbare Ziele erreicht werden, wobei sie den Mitgliedstaaten ein Ermessen bei der Frage belassen, welche Maßnahmen zu ergreifen sind (vgl. dazu Urteile vom 9. November 1999 in der Rechtssache C‑365/97 Kommission/Italien, „San Rocco“, Slg. 1999, I‑7773, Randnrn. 67 und 68, und vom 18. Juni 2002, Kommission/Frankreich, Randnr. 27).
40. Wiederum andere Richtlinien verlangen, dass die Mitgliedstaaten nach einer bestimmten Frist sehr genaue und konkrete Ziele erreicht haben (vgl. dazu Urteile vom 14. Juli 1993 in der Rechtssache C‑56/90, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1993, I‑4109, Randnrn. 42 bis 44, vom 19. März 2002 in der Rechtssache C‑268/00, Kommission/Niederlande, Slg. 2002, I‑2995, Randnrn. 12 bis 14, und vom 18. Juni 2002, Kommission/Frankreich, Randnr. 28).
41. Was die vorliegende Klage betrifft, so ist daran zu erinnern, dass die Richtlinie 2000/60 eine Rahmenrichtlinie ist, die auf der Grundlage von Artikel 175 Absatz 1 EG erlassen worden ist. Sie legt allgemeine Grundsätze und einen Handlungsrahmen für den Wasserschutz fest und stellt die Koordination, die Integration und die langfristige Weiterentwicklung der grundlegenden Prinzipien und Strukturen für den Schutz und den nachhaltigen Gebrauch von Wasser in der Gemeinschaft sicher. Die von ihr vorgegebenen allgemeinen Grundsätze und der Handlungsrahmen sollen später von den Mitgliedstaaten weiterentwickelt werden, die eine Reihe besonderer Maßnahmen innerhalb der in der Richtlinie vorgesehenen Fristen erlassen müssen. Die Richtlinie zielt jedoch nicht auf eine vollständige Harmonisierung der wasserrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten ab.
42. Eine Prüfung dieser Richtlinie zeigt, dass sie verschiedenartige Bestimmungen enthält, die den Mitgliedstaaten Pflichten auferlegen (vgl. z. B. Artikel 4, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Maßnahmen zu erlassen, die erforderlich sind, um eine Verschlechterung des Zustands aller Oberflächen- und Grundwasserkörper zu verhindern); Pflichten der Mitgliedstaaten gegenüber der Kommission und der Gemeinschaft (vgl. z. B. Artikel 24 Absatz 2 über die Pflicht zur Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen) und Pflichten der Organe selbst (vgl. z. B. Artikel 16 und 17 der Richtlinie, wonach die Gemeinschaftsorgane Gemeinschaftsmaßnahmen gegen die Verschmutzung des Wassers und des Grundwassers erlassen sollen).
43. Aus einer Gesamtschau der Richtlinie ergibt sich, dass die meisten ihrer Bestimmungen denjenigen entsprechen, die vorstehend in Randnummer 39 dieses Urteils beschrieben worden sind, d. h. solchen, die den Mitgliedstaaten vorschreiben, die Maßnahmen zu erlassen, die erforderlich sind, um zu gewährleisten, dass bestimmte, manchmal allgemein ausgedrückte, Ziele erreicht werden, wobei ihnen ein Ermessen bei der Frage belassen wird, welche Maßnahmen zu ergreifen sind.
44. Die Richtlinie enthält auch Bestimmungen wie Artikel 1, der lediglich die verschiedenen von der Richtlinie angestrebten Ziele benennt und, wie die Kommission in der Sitzung selbst eingeräumt hat, keiner Umsetzung bedarf.
45. In ihrer Antwort auf Fragen in der Sitzung nach den konkreten Bestimmungen der Richtlinie, aus denen sich die Verpflichtung zum Erlass einer Rahmenregelung ergibt, um den Anforderungen der Richtlinie zu genügen, hat die Kommission die Artikel 1 und 2 der Richtlinie genannt, in denen die von der Richtlinie angestrebten Ziele und die Definitionen aufgeführt sind, auf die sich die Richtlinie stützt. Die Kommission hat jedoch nicht dargetan, inwiefern diese Bestimmungen den Erlass einer solchen Regelung verlangen oder warum der Erlass eines entsprechenden Gesetzes notwendig ist, damit die Mitgliedstaaten gewährleisten können, dass die Ziele der Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Fristen erreicht werden.
46. Weder aus diesen Bestimmungen noch aus einer anderen Vorschrift der Richtlinie ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten zur ordnungsgemäßen Umsetzung dieser Bestimmungen zum Erlass einer solchen Rahmenregelung verpflichtet sind.
47. Zwar kann, wie die luxemburgische Regierung in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, der Erlass einer Rahmenregelung ein geeigneter und sogar einfacherer Weg für die Umsetzung der Richtlinie sein, da sie den zuständigen Behörden in einem einzigen Rechtstext klare Rechtsgrundlagen für die Ausarbeitung der verschiedenen Maßnahmen an die Hand gibt, die die Richtlinie auf dem Gebiet des Wasserrechts vorsieht und deren Durchführungsfristen zeitlich gestaffelt sind. Der Erlass einer solchen Rahmenregelung kann auch die Arbeit der Kommission erleichtern, die darüber zu wachen hat, dass die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen aus dieser Richtlinie nachkommen.
48. Der Erlass einer Rahmenregelung ist jedoch nicht der einzige Weg, der den Mitgliedstaaten zur Verfügung steht, um die vollständige Anwendung der Richtlinie zu gewährleisten und ein sinnvoll gestaltetes und gegliedertes System zur Einhaltung der Richtlinienziele zu errichten.
49. Wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber den Mitgliedstaaten die Verpflichtung hätte auferlegen wollen, zur Umsetzung der Richtlinie eine Rahmenregelung in ihre innerstaatliche Rechtsordnung aufzunehmen, hätte er eine entsprechende Vorschrift in die Richtlinie einfügen können. Dies hat er jedoch nicht getan.
50. Jedenfalls zeigt schon die Tatsache, dass die Kommission im Verfahren vor dem Gerichtshof eingeräumt hat, dass das Großherzogtum Luxemburg eine Reihe von Bestimmungen der Richtlinie, insbesondere die meisten Bestimmungen des Artikels 3 sowie Artikel 7 Absätze 1 und 3 der Richtlinie umgesetzt hat, und dass sie auch zugegeben hat, dass eine Umsetzung des Artikels 1 nicht erforderlich ist, dass eine Rahmenregelung für die Umsetzung der in dieser Richtlinie vorgesehenen Verpflichtungen nicht unerlässlich ist.
51. Da die Kommission das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachweisen muss, indem sie dem Gerichtshof die für die Prüfung dieser Vertragsverletzung erforderlichen Anhaltspunkte liefert, wobei sie sich nicht auf irgendeine Vermutung stützen darf (vgl. u. a. Urteile vom 25. Mai 1982 in der Rechtssache 96/81, Kommission/Niederlande, Slg. 1982, 1791, Randnr. 6, vom 26. Juni 2003 in der Rechtssache C‑404/00, Kommission/Spanien, Slg. 2003, I‑6695, Randnr. 26, vom 6. November 2003 in der Rechtssache C‑434/01, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 2003, I‑13239, Randnr. 21, und vom 29. April 2004 in der Rechtssache C‑194/01, Kommission/Österreich, Slg. 2004, I‑4579, Randnr. 34), sie im vorliegenden Fall aber weder die Richtlinienbestimmungen, die die Mitgliedstaaten zum Erlass einer Rahmenregelung verpflichten, aufgezeigt noch die Unerlässlichkeit einer solchen Maßnahme, um die Erreichung des von der Richtlinie angestrebten Zieles zu gewährleisten, dargetan hat, kann der erste Teil des zweiten Klagegrundes keinen Erfolg haben.
– Zur Umsetzung der Richtlinie durch das Gesetz von 1993
52. Gegenüber den von der luxemburgischen Regierung erstmals in ihrer Klagebeantwortung vorgetragenen Argumenten macht die Kommission hilfsweise geltend, dass das Gesetz von 1993 die Bestimmungen der Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt habe.
53. Dazu ist zu bemerken, dass die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme sowie in der Klageschrift, in denen sie dem Großherzogtum Luxemburg vorgeworfen hat, nicht die zur Umsetzung der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen erlassen zu haben, sich nicht darum bemüht hat, darzutun, inwiefern das geltende luxemburgische Recht mit den Bestimmungen der Richtlinie nicht vereinbar ist. Erst in der Erwiderung hat sie geltend gemacht, dass das Gesetz von 1993 keine angemessene Umsetzung dieser Richtlinie sei.
54. Diese fehlende Genauigkeit in der Klageschrift ist jedoch durch das Verhalten der luxemburgischen Behörden bedingt, die im Vorverfahren das Gesetz von 1993 als zur Umsetzung der Richtlinie ausreichende Maßnahme nicht erwähnt und zu verstehen gegeben haben, dass die erforderlichen Bestimmungen für diese Umsetzung gerade erlassen würden.
55. Da die luxemburgische Regierung erstmals in der Klagebeantwortung geltend machte, dass das Gesetz von 1993 mit der Richtlinie in Einklang stehe, trug die Kommission auch erstmals in ihrer Erwiderung Argumente dafür vor, dass die vom Großherzogtum Luxemburg behauptete Umsetzung jedenfalls in Bezug auf einige Bestimmungen der Richtlinie nicht angemessen oder unzulänglich sei, um so auf die von der luxemburgischen Regierung in ihrer Klagebeantwortung verspätet übermittelten Informationen einzugehen.
56. Wie der Gerichtshof in einem ähnlichen Fall entschieden hat, kann, wenn das Vorverfahren sein Ziel, nämlich die Rechte des betroffenen Mitgliedstaats zu schützen, erreicht hat, dieser Mitgliedstaat, der im Vorverfahren die Kommission nicht darauf hingewiesen hat, dass die Richtlinie als bereits in innerstaatliches Recht umgesetzt anzusehen sei, gegenüber der Kommission nicht den Vorwurf erheben, dass sie den durch dieses Vorverfahren eingegrenzten Streitgegenstand erweitert oder verändert habe. Die Kommission kann nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ihre Rüge gegenüber einem Mitgliedstaat, dass er eine Richtlinie nicht umgesetzt habe, in ihrer Erwiderung dahin präzisieren, dass die von dem betroffenen Mitgliedstaat erstmals in seiner Klagebeantwortung behauptete Umsetzung jedenfalls in Bezug auf einige Bestimmungen dieser Richtlinie nicht angemessen oder unzulänglich sei, da eine solche Rüge zwangsläufig in der des Fehlens jeglicher Umsetzung enthalten und gegenüber dieser subsidiär ist (Urteil vom 16. Juni 2005 in der Rechtssache C‑456/03, Kommission/Italien, Slg. 2005, I‑5335, Randnrn. 23 bis 42, insbesondere Randnr. 40).
57. Die Kommission macht in ihrer Erwiderung geltend, das Großherzogtum Luxemburg habe die Artikel 1, 2, 3 Absatz 4, 7 Absätze 1 und 2 und 14 der Richtlinie nicht umgesetzt.
58. In der mündlichen Verhandlung hat sie den Vorwurf bezüglich des Artikels 7 Absatz 1 fallengelassen. Außerdem hat sie, wie in Randnummer 44 dieses Urteils festgestellt worden ist, anerkannt, dass Artikel 1 der Richtlinie keiner Umsetzung bedarf, so dass dieser Vorwurf als hinfällig anzusehen ist.
59. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung auch geltend gemacht, dass das Großherzogtum Luxemburg die Artikel 4, 8 bis 11, 13 in Verbindung mit Anhang VI und 24 der Richtlinie nicht umgesetzt habe.
60. Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach der betroffene Mitgliedstaat Gelegenheit erhalten haben muss, sich gegen die Rügen der Kommission gebührend verteidigen zu können (vgl. u. a. Urteile vom 29. April 2004 in der Rechtssache C‑117/02, Kommission/Portugal, Slg. 2004, I‑5517, Randnr. 53, und vom 16. Juni 2005, Kommission/Italien, Randnr. 36), ist jedoch der zweite Teil des zweiten Klagegrundes der Kommission auf die Bestimmungen der Richtlinie zu beschränken, die die Kommission in ihrer Erwiderung angeführt und auf die sie in der Zwischenzeit nicht verzichtet hat (d. h. die Artikel 2, 3 Absatz 4, 7 Absatz 2 und 14 der Richtlinie), da das Großherzogtum Luxemburg keine Gelegenheit gehabt hat, sich bezüglich der anderen Bestimmungen der Richtlinie, die die Kommission erstmals in der mündlichen Verhandlung angeführt hat, gebührend zu verteidigen.
61. Was zunächst Artikel 2 der Richtlinie betrifft, so sind die dort angeführten Definitionen nach Ansicht der Kommission nicht in nationales Recht umgesetzt worden. Das Gesetz von 1993 definiere nicht die Begriffe „Einleitungen“, „Verschmutzung“ und „Grundwasser“. Insbesondere fehlten die Begriffe „Einzugsgebiet“, „gutes ökologisches Potenzial“ und „guter chemischer Zustand“ im Gesetz von 1993, obwohl sie in Artikel 2 der Richtlinie vorkämen.
62. Die luxemburgische Regierung behauptet nicht, dass das letztgenannte Gesetz alle in Artikel 2 aufgeführten Definitionen enthalte, hält aber an ihrer Meinung fest, dass diese Definitionen nur von Bedeutung seien, um den Inhalt der operationellen Verpflichtungen zu bestimmen, die diese Richtlinie den Mitgliedstaaten auferlege. Die Definitionen bedürften an sich keiner Umsetzung.
63. Artikel 2 der Richtlinie in Verbindung z. B. mit ihrem Artikel 4 erlegt den Mitgliedstaaten klare Verpflichtungen auf, die in bestimmten Fristen erfüllt werden müssen, um die Verschlechterung des Zustands aller Oberflächen- und Grundwasserkörper zu verhindern. Gleiches gilt für mehrere andere in diesem Artikel 2 definierte Begriffe in Verbindung mit u. a. den Artikeln 5, 6 und 8 der Richtlinie.
64. Die Unvereinbarkeit von nationalem Recht mit den Gemeinschaftsvorschriften, auch wenn diese unmittelbar anwendbar sind, lässt sich letztlich nur durch verbindliche nationale Bestimmungen ausräumen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. März 1996 in der Rechtssache C‑334/94, Kommission/Frankreich, Slg. 1996, I‑1307, Randnr. 30, und vom 13. März 1997 in der Rechtssache C‑197/96, Kommission/Frankreich, Slg. 1997, I‑1489, Randnr. 14).
65. Dadurch, dass die Definitionen der Begriffe in Artikel 2 der Richtlinie und die Fristen, in denen die Wasserqualitätsnormen erfüllt sein müssen und die in den Artikeln 4 bis 6 und 8 der Richtlinie festgelegt sind, nicht in das Gesetz von 1993 aufgenommen worden sind, sind die Verpflichtungen aus diesem Artikel 2 in Verbindung mit den letztgenannten Bestimmungen nicht mit der erforderlichen Verbindlichkeit festgelegt worden. Folglich ist der Vorwurf der Kommission, der auf einen Verstoß gegen Artikel 2 der Richtlinie gestützt wird, begründet.
66. Was sodann Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie betrifft, so ist die Kommission der Ansicht, dass diese Vorschrift durch keine Bestimmung des Gesetzes von 1993 angemessen umgesetzt worden ist.
67. Nach Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass die Anforderungen dieser Richtlinie zur Erreichung der Umweltziele nach Artikel 4 und insbesondere alle Maßnahmenprogramme für die gesamte Flussgebietseinheit koordiniert werden. Wie sich jedoch aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt, resultieren aus ihr unterschiedliche Verpflichtungen, je nachdem, ob es sich bei der betreffenden Flussgebietseinheit um eine nationale oder internationale Einheit im Sinne der Richtlinie handelt. Im Fall internationaler Flussgebietseinheiten sorgen die betreffenden Mitgliedstaaten gemeinsam für diese Koordinierung und können zu diesem Zweck bestehende Strukturen nutzen, die auf internationale Übereinkommen zurückgehen.
68. Die luxemburgische Regierung bestreitet nicht, dass Artikel 3 Absatz 4 eine Koordinierungspflicht vorsieht, macht aber geltend, dass es im luxemburgischen Hoheitsgebiet keine nationalen Flussgebietseinheiten gebe. Wie ihrem Schreiben vom 24. August 2004 zu entnehmen sei, seien die beiden einzigen in Luxemburg vorhandenen Flussgebietseinheiten im Sinne der Richtlinie internationale Flussgebietseinheiten, nämlich über die Mosel die Flussgebietseinheit Rhein und über die Chiers die Flussgebietseinheit Maas.
69. Bezüglich der Flussgebietseinheit Rhein hat die luxemburgische Regierung ihrer Gegenerwiderung den Wortlaut des Kommuniqués der Rhein-Ministerkonferenz der Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins (IKSR) vom 29. Januar 2001 beigefügt. Aus diesem Schriftstück ergibt sich, dass im Rahmen dieser Kommission eigens ein Koordinierungskomitee unter Beteiligung der Vertreter aller Mitgliedstaaten der IKSR speziell zu dem Zweck errichtet worden ist, die durch die Richtlinie begründete Koordinierungsverpflichtung durchzuführen.
70. Bezüglich der Flussgebietseinheit Maas ergibt sich aus der 4. und 5. Begründungserwägung sowie aus den Artikeln 1, 2, 4 und 5 des internationalen Maas-Abkommens vom 3. Dezember 2003, das ebenfalls der Gegenerwiderung beigefügt wurde, dass eine internationale Kommission zum Schutz der Maas eingesetzt wurde, deren spezielle Aufgabe u. a. die durch die Richtlinie vorgeschriebene Koordinierung ist. Das Großherzogtum Luxemburg ist Vertragspartei dieses internationalen Übereinkommens, dem zufolge die nach der Richtlinie für die Flussgebietseinheit Maas erforderlichen Koordinierungsmaßnahmen innerhalb dieser internationalen Einrichtung getroffen werden.
71. Die Kommission hat dem Vorbringen der luxemburgischen Regierung, dass die beiden einzigen auf luxemburgischem Gebiet vorhandenen Flussgebietseinheiten im Sinne der Richtlinie internationale und keine nationalen Flussgebietseinheiten seien, nicht widersprochen. Sie hat auch die Darstellung dieses Mitgliedstaats nicht in Frage gestellt, wonach die beiden internationalen Einrichtungen von allen betroffenen Mitgliedstaaten tatsächlich mit der Koordinierung der Maßnahmen zur Durchführung der Richtlinie in Bezug auf diese internationalen Flussgebietseinheiten betraut worden sind.
72. Da die Kommission somit nicht nachgewiesen hat, dass das Großherzogtum Luxemburg als Mitglied dieser internationalen Einrichtungen seinen Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie bezüglich der internationalen Flussgebietseinheiten in seinem Hoheitsgebiet nicht nachgekommen ist, ist dieser im Rahmen des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes erhobene Vorwurf als unbegründet zurückzuweisen.
73. Was sodann Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie betrifft, so macht die Kommission geltend, dass die Verpflichtungen aus dieser Vorschrift, wonach die Mitgliedstaaten dafür sorgen müssten, dass die spezifischen Qualitätsnormen für die Wasserkörper, die für Trinkwasser bestimmt seien, eingehalten würden, durch das Gesetz von 1993 nicht umgesetzt worden seien.
74. Nach Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass jeder Wasserkörper gemäß Absatz 1 dieser Bestimmung nicht nur die Ziele des Artikels 4 der Richtlinie gemäß den Anforderungen der Richtlinie für Oberflächenwasserkörper einschließlich der gemäß Artikel 16 auf Gemeinschaftsebene festgelegten Qualitätsnormen erreicht, sondern dass das gewonnene Wasser unter Berücksichtigung des angewandten Wasseraufbereitungsverfahrens und gemäß dem Gemeinschaftsrecht auch die Anforderungen der Richtlinie 80/778/EWG in der durch die Richtlinie 98/83/EG geänderten Fassung erfüllt.
75. Diese Bestimmung erlegt den Mitgliedstaaten klar und eindeutig formulierte Erfolgspflichten auf, damit die Wasserkörper in ihrem Gebiet u. a. die genau festgelegten Ziele des Artikels 4 der Richtlinie erreichen.
76. Daraus folgt, dass das Großherzogtum Luxemburg, wie sich aus der in Randnummer 64 dieses Urteils angeführten Rechtsprechung ergibt, diese Bestimmung durch verbindliche Maßnahmen spätestens zu dem in Artikel 24 der Richtlinie festgesetzten Zeitpunkt in innerstaatliches Recht hätte umsetzen müssen.
77. Die luxemburgische Regierung hat kein Verteidigungsmittel angeführt, um das Fehlen einer Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie entsprechenden Bestimmung im Gesetz von 1993 oder im luxemburgischen Recht zu rechtfertigen. Somit ist dieser im Rahmen des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes erhobene Vorwurf der Kommission begründet.
78. Was schließlich Artikel 14 der Richtlinie betrifft, so macht die Kommission geltend, dass das Gesetz von 1993 weder die Anhörung noch die Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Ausarbeitung der Wasserbewirtschaftungspläne noch eine Beteiligung der Öffentlichkeit an der Umsetzung der Richtlinie vorsehe, wie sie von dieser Vorschrift verlangt würden.
79. Die luxemburgische Regierung bestreitet, dass nach Artikel 14 der Richtlinie in Verbindung mit ihrem Artikel 13 die Frist, um den Verpflichtungen zur Unterrichtung der Öffentlichkeit nachzukommen, zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgelaufen sei. Das Großherzogtum Luxemburg werde dafür sorgen, dass die Bestimmungen dieses Artikels 14 zu den in der Richtlinie genannten Zeitpunkten eingehalten würden.
80. Dazu ist festzustellen, dass nach Artikel 14 der Richtlinie der Einzelne und die interessierten Stellen das Recht erhalten sollen, sich aktiv an der Umsetzung der Richtlinie, insbesondere an der Aufstellung, Überprüfung und Aktualisierung der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete zu beteiligen.
81. Da es im luxemburgischen Recht keine Umsetzungsmaßnahme gibt, ist keineswegs sichergestellt, dass die Verpflichtung, die Frist des Artikels 13 Absatz 6 der Richtlinie durch nationale Umsetzungsmaßnahmen für die nationalen Behörden rechtlich verbindlich festzulegen und den Einzelnen in die Lage zu versetzen, von allen seinen Rechten in den Verfahren des Artikels 14 Absätze 1 und 2 der Richtlinie bereits vorher Kenntnis zu erlangen, beachtet wird.
82. Folglich ist festzustellen, dass dieser im Rahmen des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes der Kommission erhobene Vorwurf, der sich auf das Fehlen einer Umsetzung des Artikels 14 der Richtlinie stützt, begründet ist.
83. Aus den vorangegangenen Erwägungen folgt, dass das Großherzogtum Luxemburg gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 24 der Richtlinie verstoßen hat, indem es nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, die erforderlich sind, um den Artikeln 2, 7 Absatz 2 und 14 der Richtlinie nachzukommen. Im Übrigen ist die Klage abzuweisen.
Kosten
84. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
85. Nach Artikel 69 § 3 Absatz 1 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof u. a. dann die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt und teils unterliegt.
86. Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Kommission mit ihrer Klage teils unterlegen ist, soweit sie die Feststellung be gehrt hat, dass das Großherzogtum Luxemburg keine Rahmenregelung erlassen hat, um die Richtlinie umzusetzen.
87. Das Großherzogtum Luxemburg hat seinerseits nicht alle zweckmäßigen Informationen über die Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts übermittelt, durch die es seiner Ansicht nach die verschiedenen Verpflichtungen aus der Richtlinie erfüllt hat.
88. Unter diesen Umständen sind die Kommission und das Großherzogtum Luxemburg zur Tragung ihrer eigenen Kosten zu verurteilen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Großherzogtum Luxemburg hat gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 24 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik verstoßen, indem es der Kommission der Europäischen Gemeinschaften nicht die zur Umsetzung dieser Richtlinie erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften – mit Ausnahme der Artikel 3 dieser Richtlinie betreffenden Vorschriften – mitgeteilt hat.
2. Das Großherzogtum Luxemburg hat gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 24 der Richtlinie 2000/60 verstoßen, indem es nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, die erforderlich sind, um den Artikeln 2, 7 Absatz 2 und 14 dieser Richtlinie nachzukommen.
3. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
4. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften und das Großherzogtum Luxemburg tragen jeweils ihre eigenen Kosten.