61998CC0010_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 Dans la présente affaire, la Cour est appelée à statuer sur un pourvoi introduit par la société Azienda Agricole «Le Canne» Srl contre un arrêt prononcé le 7 novembre 1997 par la troisième chambre du Tribunal de première instance des Communautés européennes (ci-après: «l'arrêt attaqué») (1).
2 Le Tribunal a d'une part rejeté un recours en annulation dirigé contre la réduction, par la Commission, d'un concours financier communautaire initialement accordé et, d'autre part, il a rejeté une demande d'indemnisation du préjudice que la requérante aurait subi en raison de cette réduction.
II - Cadre juridique du litige
3 L'article 1er, paragraphe 1, sous b), du règlement (CEE) n, 4028/86 du Conseil, du 18 décembre 1986, relatif à des actions communautaires pour l'amélioration et l'adaptation des structures du secteur de la pêche et de l'agriculture (ci-après: «le règlement n, 4028/86») (2), dispose que la Commission peut apporter un concours financier communautaire aux actions entreprises dans le domaine du développement de l'aquaculture et de l'aménagement des zones marines protégées, en vue d'une meilleure gestion de la bande de pêche côtière (3).
4 Conformément à l'article 12, qui renvoie à l'annexe III du règlement n, 4028/86, le concours communautaire prévu pour l'aquaculture s'élève, pour la région de Vénétie, à 40 % des dépenses éligibles, la participation de l'Italie représentant un pourcentage compris entre 10 et 30 %.
5 L'article 44 du règlement n, 4028/86 dispose:
«1. Pendant toute la durée de l'intervention communautaire, l'autorité ou l'organisme désigné à cet effet par l'État membre intéressé transmet à la Commission, à sa demande, toute pièce justificative et tout document de nature à établir que les conditions financières ou autres imposées pour chaque projet sont remplies. La Commission peut décider de suspendre, de réduire ou de supprimer le concours, selon la procédure prévue à l'article 47:
- si le projet n'est pas exécuté comme prévu, ou
- si certaines des conditions imposées ne sont pas remplies, ou
- si le bénéficiaire, contrairement aux renseignements contenus dans sa demande et repris dans la décision d'octroi du concours financier, ne commence pas, dans un délai d'un an à compter de la notification de ladite décision, à réaliser les travaux ou s'il n'a pas fourni, avant l'expiration de ce délai, des garanties suffisantes pour l'exécution du projet, ou
- si le bénéficiaire ne termine pas les travaux dans un délai de deux ans à compter de leur début, sauf en cas de force majeure.
La décision est notifiée à l'État membre intéressé ainsi qu'au bénéficiaire.
La Commission procède à la récupération des sommes dont le versement n'était pas ou n'est pas justifié.
2. Les modalités d'application du présent article sont arrêtées par la Commission selon la procédure prévue à l'article 47.» (4)
6 L'article 47 dispose:
«1. Lorsqu'il est fait référence à la procédure définie au présent article, le comité permanent des structures de la pêche est saisi par son président, soit à l'initiative de celui-ci, soit à la demande du représentant d'un État membre.
2. Le représentant de la Commission soumet un projet de mesures à prendre. Le comité émet son avis dans un délai que le président peut fixer en fonction de l'urgence des questions. Il se prononce à la majorité de cinquante-quatre voix, les voix des États membres étant affectées de la pondération prévue à l'article 148, paragraphe 2 du traité. Le président ne prend pas part au vote.
3. La Commission arrête les mesures qui sont immédiatement applicables. Toutefois, si ces mesures ne sont pas conformes à l'avis du comité, la Commission les communique aussitôt au Conseil; dans ce cas, la Commission peut en différer l'application d'un mois au plus à compter de cette communication. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut prendre des mesures différentes dans le délai d'un mois.»
7 Par règlement (CEE) n, 1116/88 du 20 avril 1988 (ci-après: «le règlement n, 1116/88») (5), la Commission a arrêté les modalités d'exécution des décisions de concours pour des projets concernant les actions communautaires pour l'amélioration et l'adaptation des structures du secteur de la pêche, de l'aquaculture et de l'aménagement de la bande côtière.
8 L'article 3 de ce règlement dispose:
«A la fin de la réalisation d'un projet, ou au cours de cette réalisation si la décision de la Commission prévoit un paiement en plusieurs versements ..., l'autorité ou l'organisme transmet à la Commission une demande de paiement permettant de constater que les conditions de paiement sont remplies.
Les demandes de paiement comportent un certificat et une liste énumérative des pièces justificatives. Elles sont à présenter en deux exemplaires et doivent contenir les données et documents mentionnés en annexe.»
9 L'article 4 du règlement n, 1116/88 contient les prescriptions suivantes:
«1. Les paiements partiels ne peuvent dépasser pour chaque investissement le taux de réalisation des travaux relatifs à cet investissement. Ce taux est constitué par le rapport entre le montant total des factures ou autres pièces comptables effectivement payées et relatives à des dépenses éligibles et le montant total des coûts éligibles fixés dans la décision d'octroi de concours.
a) (...)
b) Aquaculture, aménagement de la bande côtière.
Le concours est payable en principe en un maximum de trois tranches.
Une (première) demande de paiement partiel ne peut avoir lieu que:
- si le taux de réalisation a atteint au moins 30 % des coûts éligibles
et
- si le rapport intérimaire sur la réalisation est établi (aquaculture uniquement).
c) (...)
2. Les paiements finals pour tous les types de projets sont subordonnés aux conditions indiquées dans la décision de l'octroi de concours, notamment en ce qui concerne la participation financière de l'État membre et la présentation des documents officiels requis».
10 Aux termes du sixième considérant du règlement n, 1116/88, «il convient de ne pas entreprendre la procédure de suspension, réduction ou suppression de concours sans avoir, au préalable, consulté l'État membre intéressé qui peut prendre position et sans avoir mis les bénéficiaires en mesure de présenter leurs observations».
11 L'article 7 du règlement n, 1116/88 dispose:
«Avant d'engager la procédure de suspension, de réduction ou de suppression du concours prévue à l'article 44, paragraphe 1 du règlement (CEE) n, 4028/86, la Commission:
- en avise l'État membre sur le territoire duquel le projet devrait être exécuté, qui peut prendre position à ce sujet,
- consulte l'autorité compétente chargée de transmettre les pièces justificatives,
- appelle le ou les bénéficiaires à exprimer, par l'intermédiaire de l'autorité ou de l'organisme, les raisons du non-respect des conditions prévues.»
III - Les faits
12 D'après l'arrêt attaqué (points 8 à 20), les faits relatifs au litige se présentent comme suit:
13 Par décision C(90) 1923/99, du 30 octobre 1990, la Commission a accordé à la société Le Canne un concours financier de 1 103 646 181 lires italiennes (LIT), soit 40 % du montant des dépenses éligibles de 2 759 115 453 LIT, au titre de travaux de modernisation et d'aménagement d'installations de pisciculture (projet I/16/90). Un concours proportionnel de 30 % des dépenses éligibles, soit 827 734 635 LIT, était prévu à la charge de l'État italien.
14 Cette décision précisait que «le montant du concours que la Commission versera effectivement à un projet terminé dépend de la nature des travaux réalisés par rapport à ceux prévus dans le projet». La décision spécifiait également que, «conformément à l'indication figurant à la partie B de la demande de concours présentée par le bénéficiaire, les travaux prévus ne peuvent subir de modifications ni de changements sans accord préalable de l'administration nationale et éventuellement de la Commission. Des modifications importantes apportées sans l'accord de la Commission peuvent entraîner la réduction ou la suppression du concours, au cas où elles seraient jugées inacceptables par l'administration nationale ou la Commission. Le cas échéant, l'administration nationale indiquera à chaque bénéficiaire la procédure à suivre».
15 Le 23 juin 1993, la Commission a payé à la requérante une première tranche de 343 117 600 LIT.
16 Après le contrôle sur place de l'état final du projet, le génie civil a, par lettre du 7 avril 1994, porté à la connaissance de la requérante que, sous réserve de certaines modifications apportées au projet, dans les limites des ouvrages de maçonnerie et travaux similaires, ainsi que des travaux d'excavation, il était d'avis que les réalisations pouvaient être considérées comme conformes au projet approuvé, sur les plans à la fois technique et économique.
17 Par décision C(94) 1531/99, du 27 juillet 1994, la Commission a fait droit à une seconde demande d'octroi de concours de la requérante, liée à l'achèvement des ouvrages de modernisation de ses installations (projet I/100/94).
18 Par lettre du 12 décembre 1994 adressée au ministère de l'Agriculture italien (ci-après: «le ministère») et à la Commission, la société Le Canne a observé que des circonstances absolument indépendantes de sa volonté, survenues depuis l'envoi du projet au ministère, avaient rendu indispensables quelques modifications aux travaux prévus dans le cadre du projet I/16/90, sans que cela signifie que le projet I/16/90 ait subi dans son ensemble des modifications substantielles (6). La requérante précisait que sa conviction d'avoir respecté les objectifs proposés et d'avoir choisi les options correctes, d'une part, et le désir de parvenir rapidement aux résultats envisagés, d'autre part, lui avaient fait oublier l'obligation de procéder à la notification préalable au ministère des variations introduites, ce qui constituait un obstacle majeur au règlement du dossier. Tout en déclarant n'avoir pris conscience qu'après l'achèvement des travaux qu'elle n'avait pas respecté la formalité de la communication préalable des modifications, elle a demandé au ministère et, le cas échéant, à la Commission elle-même de procéder à un examen technique des modifications apportées, afin d'en établir le bien-fondé et de constater la nécessité et l'opportunité des choix opérés. Elle a ajouté que toutes les modifications évoquées avaient été exposées et entérinées dans le cadre de l'approbation du projet de complément d'aménagement (I/100/94) admis au bénéfice du concours financier communautaire par la décision C(94) 1531/99.
19 Après avoir procédé au contrôle de l'état final des travaux, le ministère a transmis à la requérante, le 3 juin 1995, le certificat de vérification de l'état final des travaux (ci-après: «certificat») établi en date du 24 mai 1995. De l'avis du ministère, la requérante avait apporté des modifications supplémentaires par rapport à celles que le génie civil avait déjà relevées (7). Le ministère en concluait que la requérante aurait dû solliciter, en application des dispositions communautaires applicables, une autorisation préalable pour procéder à ces modifications. C'est pourquoi, il a ramené à 1 049 556 101 LIT le montant des dépenses éligibles au stade final du projet. Le ministère a conclu que, compte tenu des dépenses déjà reconnues éligibles au stade du premier avancement des travaux, à concurrence de 857 794 000 LIT, le montant total des dépenses reconnues éligibles représentait 1 907 350 101 LIT, soit environ 69,13 % des dépenses éligibles initialement agréées par la Commission.
20 Par ordre de paiement final émis le 5 juillet 1995, la Commission a payé à la requérante un solde de 419 822 440 LIT, ramenant ainsi de 1 103 646 181 LIT à 762 940 040 LIT le montant total du concours communautaire dû au titre des travaux que, sur la base du certificat, l'institution a considérés comme conformes au projet initialement approuvé.
21 Le ministère et la Commission ont reçu, le 28 juillet et le 3 août 1995 respectivement, une série d'observations écrites de la requérante relevant l'absence de fondement du certificat et en demandant le réexamen.
22 En réponse à la demande des autorités nationales, la Commission leur a transmis ses observations par télex n, 12 497 du 27 octobre 1995. L'institution a considéré que les informations disponibles ne faisaient pas ressortir la nécessité de revoir la procédure suivie par le ministère pour régler le dossier du projet I/16/90. Plus concrètement, elle a fait valoir les motifs suivants: 1) des modifications importantes avaient été apportées au projet, sans avoir été préalablement communiquées à l'administration nationale; l'octroi du concours relatif au second projet I/100/94 n'impliquait pas l'acceptation par la Commission des modifications antérieures; 2) les travaux prévus au titre du projet suivant I/100/94 avaient été exécutés dans le cadre du projet I/16/90 et n'étaient donc pas éligibles au titre du concours octroyé au projet I/16/90; 3) l'article 7 du règlement n, 1116/88, auquel se référait le conseil de la requérante, n'était pas applicable dans le contexte évoqué par ledit conseil; 4) les informations fournies par le ministère faisaient ressortir, comme le signale la décision attaquée, le caractère erroné des observations formulées dans le mémoire présenté par le conseil de la requérante, relativement aux déductions de dépenses qui seraient intervenues en raison de leur imputation en chapitres de dépenses non prévus.
23 Enfin, par lettre du 14 novembre 1995, le ministère a rejeté la demande de réexamen présentée par la requérante pour les mêmes motifs que ceux du télex n, 12 497 de la Commission, du 27 octobre 1995.
24 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 1er décembre 1995, la société Le Canne a introduit, d'une part, un recours en annulation contre le télex n, 12 497 de la Commission, du 27 octobre 1995, et, d'autre part, une demande d'indemnisation du préjudice qu'elle aurait subi en raison de l'adoption de cet acte; elle a également demandé que la Commission soit condamnée aux dépens de la procédure.
25 La Commission a demandé pour sa part au Tribunal de rejeter le recours au titre de l'article 173 du traité CE comme irrecevable et, à titre subsidiaire, comme dénué de fondement; d'autre part, elle a conclu au rejet du recours fondé sur les articles 178 et 215 du traité et à la condamnation, en tout état de cause, de la société Le Canne aux dépens de l'instance.
26 Devant le Tribunal de première instance, la requérante a invoqué à l'appui de son recours cinq moyens d'annulation tirés de a) l'absence de notification de l'acte attaqué, b) la violation du principe de collégialité qui doit régir l'action de la Commission, c) la violation des règles de procédure à respecter en cas de réduction par la Commission du concours financier octroyé, d) la violation de l'obligation de motivation et, enfin, e) le détournement de pouvoir.
27 Le Tribunal a rejeté le recours et a condamné la société Le Canne aux dépens.
IV - Conclusions des parties à la procédure de pourvoi
28 La société Le Canne, requérante au pourvoi (ci-après: «la requérante»), a introduit son pourvoi contre l'arrêt du Tribunal de première instance par requête déposée au greffe de la Cour le 16 janvier 1998, dans laquelle elle conclut à ce qu'il plaise à la Cour: a) annuler la décision attaquée du Tribunal de première instance et accueillir les conclusions présentées devant cette juridiction; b) déclarer que l'acte n, 12 497 de la Commission du 27 octobre 1995 est nul et non avenu; 3) condamner la Commission à réparer le préjudice, dans la mesure précisée dans le recours; 4) condamner la Commission aux dépens des deux instances.
29 La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour: 1) rejeter le pourvoi et 2) condamner la requérante aux dépens.
V - Les moyens du pourvoi
30 La partie requérante soutient que l'arrêt entrepris doit être annulé sur la base des quatre moyens suivants: a) violation du principe de collégialité qui doit régir l'action de la Commission, b) violation du principe du contradictoire, c) violation et application erronée, par le Tribunal, des articles 44, paragraphe 1, et 47 du règlement n, 4028/86 et de l'article 7 du règlement n, 1116/88 ainsi que d) défaut de motivation de la décision de la Commission au titre de l'article 190 du traité et, en conséquence, motivation erronée et contradictoire du Tribunal de première instance sur ce point.
31 Pour des raisons de méthode, nous examinerons le troisième moyen du pourvoi aussitôt après le premier et avant le deuxième; nous terminerons par l'analyse du quatrième moyen.
A - Violation du principe de collégialité
32 Le premier moyen du pourvoi peut être divisé en trois branches. Tout d'abord, la requérante soutient que le Tribunal a jugé à tort (au point 37), en invoquant le règlement intérieur de la Commission (8), que la Commission peut habiliter ses fonctionnaires à prendre, en son nom et sous son contrôle, des mesures de gestion clairement définies, telles que la décision de la Commission. D'après la partie requérante, la délégation de pouvoir se présente, au niveau des principes, comme contraire au principe de collégialité qui doit régir l'action de la Commission. Ensuite, le Tribunal se serait trompé en admettant que les délégations de signature constitueraient le moyen normal par lequel la Commission exerce ses compétences. Enfin, elle avance que, si le Tribunal a au contraire entendu soutenir qu'il y a eu une simple délégation de signature, il a procédé à un renversement indu de la charge de la preuve en jugeant (point 38) que la partie requérante était tenue de démontrer que l'administration se serait départie de l'observation des règles applicables en la matière. Invoquant la jurisprudence de la Cour (9), elle prétend que la preuve du respect du principe de collégialité, lorsque ce respect est contesté, ne peut être apportée que par la Commission.
33 D'emblée, il se pose la question de savoir dans quelle mesure le Tribunal a jugé à tort que le télex litigieux pouvait être rédigé et envoyé même par un fonctionnaire habilité par la Commission, et donc sans qu'ait été respecté au préalable le principe de collégialité, qui est un principe d'action fondamental pour la Commission, en tant qu'organe collégial (10).
34 En ce qui concerne la délégation, il faut distinguer entre la délégation de pouvoir ou de compétence, qui entraîne le transfert de la compétence à un autre organe, et la délégation de signature (11). Concrètement, la compétence confiée à un organe administratif ne peut légitimement être exercée par un autre organe, sauf disposition contraire expresse. En conséquence, un organe ne peut valablement modifier les règles qui régissent sa compétence, sauf si cette modification est expressément autorisée ou imposée par ces règles, qui devront alors être interprétées de façon stricte.
35 La délégation qui entraîne le transfert de la compétence à un autre organe se distingue de la délégation de signature. Dans ce dernier cas, un organe adopte un acte propre par lequel il confère à un autre organe, généralement situé à un niveau hiérarchiquement inférieur, le droit de signer certains actes à sa place et sur son ordre. Bien que portant la signature du délégataire, ces actes sont considérés comme des actes de l'organe qui a accordé la délégation. La délégation de signature doit elle aussi être autorisée par les dispositions qui définissent la compétence de l'organe qui délègue.
36 La Cour a itérativement souligné (12) que le fonctionnement de la Commission est régi par le principe de collégialité, découlant de l'article 163 du traité CE (13). Elle a précisé que le principe de collégialité ainsi établi repose sur l'égalité des membres de la Commission dans la participation à la prise de décision et implique notamment, d'une part, que les décisions soient délibérées en commun et, d'autre part, que tous les membres du collège soient collectivement responsables, sur le plan politique, de l'ensemble des décisions arrêtées.
37 Cependant, il découle d'une jurisprudence constante de la Cour que le recours à la procédure d'habilitation pour l'adoption de mesures de gestion ou d'administration reste conforme au principe de collégialité. Ainsi que la Cour l'a souligné (14), «limité à des catégories déterminées d'actes d'administration et de gestion, ce qui exclut par hypothèse les décisions de principe, un tel système d'habilitation apparaît nécessaire, compte tenu de l'augmentation considérable du nombre des actes décisionnels que la Commission est appelée à prendre, pour mettre celle-ci en mesure de remplir sa fonction».
38 L'article 11, premier alinéa, du règlement intérieur de la Commission prévoit que la Commission peut, à condition que le principe de sa responsabilité collégiale soit pleinement respecté, habiliter un ou plusieurs de ses membres à prendre, en son nom et sous son contrôle, des mesures de gestion ou d'administration clairement définies. Le quatrième alinéa du même article prévoit, entre autres, que les dispositions du premier alinéa s'appliquent sans préjudice des règles relatives aux délégations en matière financière. L'article 18, paragraphes 1 à 3, du règlement financier de la Commission (15) prévoit que la Commission exécute le budget et peut en principe déléguer ses pouvoirs dans les conditions prévues par son règlement intérieur et dans les limites fixées dans l'acte de délégation. Les délégataires ne peuvent agir que dans la limite des pouvoirs qui leur sont expressément conférés (16).
39 Partant, dans la mesure où, vues à la lumière de la jurisprudence de la Cour, les dispositions qui régissent l'action de la Commission
permettent à cette dernière d'accorder des délégations pour certaines catégories d'actes d'administration et de gestion ou pour l'exécution du budget, il y a lieu de considérer qu'elle peut confier à ses fonctionnaires le soin d'adopter de tels actes, en vue de l'accomplissement de ses tâches administratives, sans pour autant que s'en trouve affecté le principe de collégialité qui doit régir son action. De même, de telles délégations ne sauraient être considérées comme une violation de la règle établie à l'article 173 du traité, relative à la possibilité de soumettre les actes adoptés de cette façon au contrôle du juge communautaire.
40 En conséquence, c'est à juste titre que le Tribunal a relevé au point 37 de son arrêt que, ainsi qu'il ressort du règlement intérieur de la Commission (article 11), des fonctionnaires de l'institution peuvent être habilités à prendre, en son nom et sous son contrôle, des mesures de gestion ou d'administration clairement définies, telles que la mesure litigieuse. Il s'agit donc de délégations qui n'ont pas pour effet de dessaisir la Commission en transférant aux fonctionnaires habilités un pouvoir propre (17). De même, le Tribunal a légitimement déclaré que les délégations de signature constituent le moyen normal par lequel la Commission exerce ses compétences, ce que la Cour avait d'ailleurs itérativement reconnu (18).
41 En conséquence, c'est à juste titre que le Tribunal a déclaré qu'il était possible d'adopter la mesure litigieuse sur la base des règles en matière de délégation sans violer le principe de collégialité.
42 Il faut observer que le chef d'unité faisant fonction qui a signé la décision attaquée relève de la direction générale XIV, responsable de la pêche (19), qui est le secteur économique bénéficiaire des concours communautaires octroyés sur la base du règlement n, 4028/86, comme le dit la Commission. Par ailleurs, cette dernière observe que l'acte litigieux a été adopté dans le cadre de la gestion du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section orientation, qui relève de la compétence de la direction générale Pêche (DG XIV) de la Commission.
43 De surcroît, nous croyons que la charge de la preuve a été très correctement attribuée par le Tribunal de première instance lorsqu'il a estimé (au point 38) que Le Canne n'avait fourni aucune indication permettant d'estimer que l'administration communautaire se serait départie de l'observation des règles applicables en la matière (20). En effet, Le Canne aurait dû fournir des éléments à l'appui de ses allégations (21). En conséquence, les arguments invoqués en sens contraire doivent être rejetés comme dénués de fondement.
44 En conséquence, le premier moyen du pourvoi doit être rejeté comme non fondé.
B - Violation et application erronée des articles 44, paragraphe 1 et 47 du règlement n, 4028/86 et de l'article 7 du règlement n, 1116/88
45 Par son troisième moyen, la partie requérante au pourvoi fait valoir que le Tribunal de première instance aurait fait une application erronée de l'article 44, paragraphe 1 et de l'article 47 du règlement n, 4028/86 ainsi que de l'article 7 du règlement n, 1116/88, en jugeant que la procédure suivie par la Commission en l'espèce, sans intervention du comité permanent des structures de la pêche, était conforme à ces articles. Plus spécifiquement, le Tribunal aurait à tort jugé (au point 56) que les articles 44 et 47 du règlement n, 4028/86 ne s'appliquent qu'en cas de réévaluation de l'ensemble du projet et non pas lorsque «une partie des dépenses dont la requérante demande le paiement ne se rattache pas au projet tel qu'initialement accepté». En effet, l'article 44 énumère, parmi d'autres hypothèses auxquelles il s'applique, le cas où «le projet n'est pas exécuté comme prévu». Comme la requérante l'a souligné au cours de la procédure orale, elle considère que la séparation entre dépenses éligibles et modifications du projet bénéficiaire qui doivent faire l'objet d'une notification ne résulte pas des termes de la réglementation. Enfin, elle soutient que seule une modification du projet agréé qui serait jugée inacceptable ex post, après avoir suivi la procédure de l'article 47, justifierait la réduction ou la suppression du concours, et non pas n'importe quelle modification majeure, au seul prétexte qu'elle n'aurait pas été approuvée.
46 Selon la Commission, cette procédure particulière ne doit être appliquée qu'en cas de réévaluation du taux de financement communautaire dans le cadre d'une réévaluation du projet dans son ensemble et non pas lors d'une simple adaptation des quantités effectivement dépensées pour des travaux exécutés constituant des dépenses éligibles. Dans ce dernier cas en effet, le pourcentage du financement communautaire reste constant (22). Elle souligne que la variation des dépenses éligibles, qui affecte pratiquement tous les projets présentés, est le résultat d'évaluations purement techniques.
47 L'article 44, interprété conjointement avec l'article 47 du règlement n, 4028/86 et avec l'article 7 du règlement n, 1116/88, établit une condition de forme substantielle, dont la violation entraîne l'invalidité de la décision prise. Cette procédure doit, conformément aux termes de l'article 44, être appliquée dans tous les cas de suspension, de réduction ou de suppression du concours communautaire pour l'une des raisons indiquées dans cette disposition.
48 Partant, il faut tout d'abord déterminer le sens de la notion de «concours» et de «réduction» du concours au sens de l'article 44 du règlement n, 4028/86 avant de préciser quels sont les pouvoirs de la Commission en vertu de cet article.
49 Dans le domaine de l'aquaculture, le terme «concours», interprété à la lumière des autres dispositions du règlement n, 4028/86 et de l'annexe III à ce règlement (23), doit être interprété en ce sens qu'il se réfère au pourcentage du montant total nécessaire à la réalisation de l'investissement matériel, qui est approuvé comme financement communautaire pour l'exécution de projets (24) relatifs à la construction, à l'équipement, à la modernisation ou à l'extension d'installations d'aquaculture. Ce pourcentage, qui se rapporte au montant de l'investissement et qui est fixé au moment de l'approbation du projet, constitue le concours communautaire (25).
50 D'après son libellé, l'article 44 laisse à la Commission une marge de pouvoir discrétionnaire («peut») pour décider de «suspendre» ou de «réduire» ou encore de «supprimer» le concours, c'est-à-dire le taux de financement initialement fixé lors de l'approbation du projet. La Commission peut prendre l'une de ces mesures dans certains cas, dûment énumérés, à condition de respecter la procédure prévue à l'article 47.
51 Plus concrètement, l'article 44 déclare que la suspension, la réduction ou la suppression du concours peuvent intervenir dans quatre cas: a) lorsque le projet n'est pas exécuté comme prévu ou b) si certaines des conditions imposées ne sont pas remplies ou c) si le bénéficiaire, contrairement aux renseignements contenus dans sa demande et repris dans la décision d'octroi du concours financier, ne commence pas, dans un délai d'un an à compter de la notification de ladite décision, à réaliser les travaux ou s'il n'a pas fourni, avant l'expiration de ce délai, des garanties suffisantes pour l'exécution du projet, ou enfin d) si le bénéficiaire ne termine pas les travaux dans un délai de deux ans à compter de leur début, sauf en cas de force majeure.
52 Nous croyons théoriquement possible de soutenir que la notion de «réduction» du concours se rapporte au versement, pour quelque raison que ce soit, au bénéficiaire d'une somme inférieure à celle initialement prévue. A titre d'exemple, il y a très clairement réduction lorsque, au moment de l'exécution du projet, la Commission le réévalue, pour une raison ou une autre, dans son ensemble et décide de réduire le taux initialement approuvé du concours financier communautaire, qui correspond certainement à un montant déterminé. Cela peut être le cas lorsque, par exemple, il résulte du stade d'évolution atteint par le projet que, selon toute probabilité, l'objectif en vue duquel le concours a été approuvé ne sera pas réalisé.
53 Toutefois, nous considérons que, d'après les termes mêmes de l'article 44, paragraphe 1 du règlement n, 4028/86, la réduction, la suspension ou la suppression se rapportent, d'une part, au pourcentage initialement fixé comme constituant le concours financier communautaire, au moment où le projet bénéficiaire a été approuvé. D'autre part, la décision de réduire, suspendre ou supprimer le concours se réfère au déroulement futur du projet. Autrement dit, il n'y a réduction, au sens des textes applicables, que lorsque nous avons à faire à un projet en cours.
54 De même, il découle de cette disposition de l'article 44, paragraphe 1, interprétée - comme nous allons le voir - en combinaison avec d'autres dispositions du règlement n, 4028/86 et du règlement n, 1116/88, que la réduction concerne le montant initialement prévu pour le projet concerné et non pas le montant que la Commission verse effectivement pour un projet mené à son terme. Le refus par la Commission de verser un montant déterminé au vu des travaux exécutés ne constitue pas, selon nous, une réduction au sens du règlement, car il ne modifie pas le taux de contribution initialement prévu, mais celui qui est effectivement dû sur la base des travaux exécutés et des dépenses correspondantes, dans la mesure où elles sont éligibles.
55 En conséquence, comme la Commission le soutient à juste titre, il ne saurait être question de réduction au sens du règlement n, 4028/86 lorsque le projet a été achevé et que des constatations relatives à l'état final des travaux, effectuées par les autorités nationales compétentes, conduisent à adapter les montants versés sur la base des travaux exécutés qui étaient prévus par le projet approuvé et achevé. En effet, même si, dans cette hypothèse, le montant que perçoit le bénéficiaire au titre du concours est inférieur à celui qui avait été initialement approuvé, ce refus par la Commission de verser la totalité du solde ne constitue pas pour autant une réduction au sens des textes.
56 Par ailleurs, nous observons dans le texte de l'article 44 que le législateur emploie, au premier tiret, le présent et se réfère à un projet qui «n'est pas exécuté» comme prévu. Ce passage semble indiquer qu'il a entendu exclure les projets qui ont déjà été exécutés. Le temps (du verbe) choisi par le législateur à l'article 44 manifeste en outre, selon nous, sa volonté de ne pas inclure dans les cas exigeant le respect de la procédure particulière de l'article 47 l'hypothèse où le projet a été achevé et où il se pose simplement une question d'adaptation des montants dus aux travaux effectivement exécutés. En conséquence, l'interprétation de l'expression «si le projet n'est pas exécuté comme prévu» ne saurait être élargie au point d'inclure l'hypothèse où les travaux ont déjà été exécutés.
57 En tout état de cause, la prévision d'une procédure particulière nous paraît justifiée par le fait que la «décision portant réduction du montant initialement octroyé entraîne des conséquences plus graves» (26) pour la réalisation du projet financé, puisqu'elle modifie en substance les conditions sur la base desquelles le concours a été approuvé, sans méconnaître par ailleurs sa grande importance pour le bénéficiaire du concours.
58 En conséquence, force est de reconnaître que cette procédure n'a pas lieu d'être appliquée lorsque, en dépit d'une disposition expresse de la décision de la Commission relative à l'attribution du concours financier, l'intéressé n'a pas demandé l'approbation préalable des modifications apportées au projet et a achevé les travaux sans exécuter tout ou partie du projet initialement approuvé ou en procédant à des dépenses qui n'étaient pas éligibles. Dans la mesure, par conséquent, où la Commission se limite dans ce cas en substance à constater, sur la base des éléments qui lui sont fournis par les autorités nationales, qu'une partie seulement des dépenses dont l'intéressé demande le paiement concerne le projet achevé, tel qu'il avait été initialement approuvé, elle peut verser une somme moins élevée, qui sera fonction des travaux exécutés.
59 Mais il y a, selon nous, également d'autres dispositions qui, d'une part, imposent de faire la distinction entre le taux prévu de financement communautaire et le montant effectivement dû sur la base des dépenses éligibles et des travaux effectués et, d'autre part, permettent une adaptation, exigeant une série de calculs et d'appréciations techniques, des montants effectivement dus aux travaux effectués qui se rapportent au projet tel qu'il était prévu.
60 Cette différenciation résulte, croyons-nous, de l'analyse de l'article 4 du règlement n, 1116/88. Celui-ci dispose que les paiements partiels ne peuvent dépasser, pour chaque investissement, le taux de réalisation des travaux relatifs à cet investissement. Ce taux est constitué par le rapport entre le montant total des factures ou autres pièces comptables effectivement payées et relatives à des dépenses éligibles et le montant total des coûts éligibles fixés dans la décision d'octroi de concours.
61 En ce qui concerne plus particulièrement les installations d'aquaculture qui nous intéressent en l'espèce, l'article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n, 1116/88 prévoit que le concours ne peut en principe faire l'objet de plus de trois paiements partiels. Une (première) demande de paiement partiel peut être présentée dès lors que le taux de réalisation a atteint au moins 30 % des coûts éligibles et qu'il a été établi un rapport intermédiaire sur la réalisation du projet (uniquement pour l'aquaculture).
62 Rappelons que le paragraphe 2 du même article 4 prévoit que les paiements finals pour tous les types de projet sont subordonnés aux conditions indiquées dans la décision d'octroi du concours, notamment en ce qui concerne la participation financière de l'État membre et la présentation des documents officiels requis.
63 Par ailleurs, il découle, selon nous, du règlement n, 970/87 de la Commission, et en particulier de l'annexe relative aux projets dans le secteur de l'aquaculture que la réduction intervient après la réévaluation du projet financé. Concrètement, il y est prévu que la demande de concours soumise par l'intéressée comporte deux parties (A et B). La partie B s'ouvre sur des notes explicatives pour la description du projet, incluant notamment un avertissement aux bénéficiaires, selon lequel «toute variation ultérieure à cette décision [il s'agit de la décision de la Commission d'octroyer le concours] nécessitera un nouvel examen du projet pouvant conduire éventuellement à l'annulation du concours si les variations apportées sont considérées comme non acceptables» (mis en italiques par nous). La partie B du formulaire de la demande de concours contient ensuite un tableau récapitulatif des travaux envisagés. D'après l'une des notes accompagnant ce tableau, le récapitulatif a pour objet de regrouper les différents postes de dépenses. Il est exigé, en toute hypothèse, de joindre au projet un devis détaillé des constructions, les devis des firmes spécialisées pour la fourniture des machines et d'équipements divers et les plans des ouvrages. Autrement dit, le bénéficiaire sait à la fois quelles dépenses sont considérées comme éligibles au moment de l'approbation du concours et il sait que l'exécution d'autres travaux que ceux qui ont été prévus peut conduire à la suppression du concours dans le cadre d'une nouvelle évaluation du projet.
64 De surcroît, ce n'est que pour un travail en cours qu'il est possible de démontrer, dans le cadre de la procédure des articles 44 et 47 du règlement n, 4028/86 ainsi que de l'article 7 du règlement n, 1116/88, que, en dépit des modifications, l'objectif pour lequel le concours communautaire a été accordé est atteint ou peut être atteint, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de diminuer le montant du concours communautaire. Mais, en tant qu'elle exige une très ample évaluation juridique et économique du déroulement des travaux dans leur ensemble et de l'opportunité de leur mise en oeuvre, une telle conclusion ne peut être tirée que dans le respect de la procédure des dispositions précitées.
65 Nous ne voyons dès lors pas pour quelle raison la Commission devrait respecter cette procédure particulière même dans l'hypothèse, découlant des données que lui ont fournies les autorités nationales, où les dépenses éligibles d'un projet achevé ne sont pas celles qu'elles devraient être en vertu de la décision d'octroi du concours. En conséquence, nous avons affaire ici, selon nous, à une situation dans laquelle il n'y a pas lieu de saisir le comité visé à l'article 47, dans le cadre d'une application de l'article 44.
66 Cette conclusion découle non pas seulement de l'interprétation littérale, mais également de l'interprétation téléologique et systématique des dispositions du règlement n, 4028/86.
67 Aux termes du seizième considérant du règlement n, 4028/86, «des mesures doivent être prises pour prévenir et poursuivre toutes irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite de telles irrégularités ou négligences ... il y a lieu de prévoir également la possibilité de suspendre, réduire ou supprimer le financement communautaire». Autrement dit, le législateur veut que soient adoptées des mesures pour prévenir ou pour poursuivre les irrégularités observées pendant l'exécution du projet et en raison desquelles le but du financement n'a pas été atteint. Tel est l'objectif, d'une part, par exemple, du refus de paiement du solde en cas de divergences sur les dépenses éligibles et, d'autre part, de la procédure de suspension, de réduction ou de suppression du financement communautaire prévue à l'article 44. Nous considérons d'autre part que le terme «également» employé dans ce considérant manifeste que la réduction, la suspension ou la suppression du financement communautaire ne sont pas les seuls moyens d'action dont dispose la Commission en cas d'irrégularités. Autrement dit, nous pouvons déduire de la deuxième phrase de ce considérant que la procédure en question a pour objectif d'assurer la poursuite du déroulement du projet en évitant toute irrégularité.
68 Lorsque le bénéficiaire a achevé les travaux et que cet état d'achèvement est attesté par les autorités nationales (ou lorsqu'il n'a pas commencé ou encore lorsqu'il n'a pas achevé les travaux d'exécution dans les délais), il ne peut plus être question de prévention des irrégularités dans le cadre du déroulement ultérieur du projet ni de suspension, réduction ou suppression du concours, puisque les travaux ont soit été exécutés conformément aux prévisions ou alors ne l'ont pas été, et que l'objectif en vue duquel le montant a été accordé est réalisé ou ne l'est pas. A ce stade, avant le dernier versement, il se pose simplement la question de savoir dans quelle mesure les dépenses étaient éligibles ou non, sur la base des pièces justificatives et des documents transmis à la Commission par les autorités nationales compétentes, et non pas dans quelle mesure le déroulement du projet justifie, au regard de la possibilité d'atteindre son objectif, de suivre la procédure ad hoc avant la réduction, la suspension ou la suppression du concours. Autrement dit, il n'y a pas réévaluation du projet qui, étant achevé, n'est plus en cours, mais une simple adaptation ex post du montant du concours aux travaux effectivement réalisés.
69 Par ailleurs, les conclusions ci-dessus sont corroborées par l'analyse de la tâche que le législateur communautaire confie au comité permanent des structures de la pêche visé à l'article 47. Comme la partie défenderesse le soutient à juste titre (point 25 du mémoire en réponse), en se fondant sur la logique de l'article 44, l'intervention du comité permanent de l'article 47 ne peut être imposée pour de simples variations d'ordre technique dans les dépenses éligibles. Ce serait en effet non seulement totalement disproportionné par rapport au but poursuivi, qui est l'achèvement du projet, mais aussi dépourvu de sens, puisque la variation des dépenses éligibles, qui affecte la presque totalité des projets présentés, est le résultat d'évaluations purement techniques.
70 De surcroît, selon la Commission, ce comité permanent, composé de représentants des États membres, n'est pas un organe technique, mais un organe économico-juridique qui n'est pas susceptible d'apprécier l'éligibilité de certaines dépenses. Elle en conclut que, s'il fallait recourir à la procédure de l'article 47 chaque fois que, même sans variations en pourcentage, les dépenses éligibles se distinguent des prévisions initiales, cela aurait pour résultat le blocage immédiat de tous les programmes régis par le règlement.
71 Nous croyons que l'intervention du comité de l'article 47 est nécessaire chaque fois qu'il existe une marge d'appréciation en ce qui concerne l'évolution du projet en cours et une possibilité à ce titre de prendre une décision de réduction, suspension ou suppression du concours. Lorsque la réalisation du projet n'est pas encore terminée et que le délai d'achèvement des travaux n'a pas encore expiré, le comité doit intervenir pour analyser le point de savoir dans quelle mesure il est possible d'atteindre l'objectif pour lequel le projet a été financé, étant entendu que, dans la négative, il pourra être envisagé de procéder à la réduction, la suspension ou la suppression du concours.
72 Le point de vue ci-dessus peut également s'appuyer sur d'autres dispositions du règlement n, 1116/88. Ce texte définit de façon précise les étapes de la procédure qui doit être respectée en cas de réduction, suspension ou suppression du concours. Aux termes du sixième considérant de ce règlement, «il convient de ne pas entreprendre la procédure de suspension, réduction ou suppression de concours sans avoir, au préalable, consulté l'État membre intéressé qui peut prendre position et sans avoir mis les bénéficiaires en mesure de présenter leurs observations». Autrement dit, le législateur communautaire entend exclure les actions que la Commission mènerait de façon arbitraire, à l'insu des États membres intéressés et des bénéficiaires du concours, et sans leur avoir demandé leur avis au préalable.
73 Concrètement, l'article 7 du règlement n, 1116/88 prévoit que, avant d'engager la procédure de suspension, de réduction ou de suppression du concours, la Commission procède à certaines démarches, qui sont énumérées de façon limitative: a) elle avise l'État membre sur le territoire duquel le projet doit être exécuté, qui peut prendre position à ce sujet; b) elle consulte l'autorité compétente chargée de transmettre les pièces justificatives; c) elle appelle le ou les bénéficiaires à exprimer, par l'intermédiaire de l'autorité ou de l'organisme, les raisons du non-respect des conditions prévues.
74 L'analyse de ces conditions préalables imposées par l'article 7 du règlement n, 1116/88 montre que cette disposition se rapporte à un projet non pas achevé, mais en cours, et que la décision de la Commission relative à la réduction du concours concerne l'exécution de l'ensemble du projet, tel qu'il avait été prévu.
75 Nous croyons qu'un projet achevé, pour lequel les autorités nationales ont déjà délivré le certificat de vérification de l'état final des travaux, en diminuant le montant des dépenses éligibles au stade final du projet, ne peut d'une part plus être considéré comme un projet restant à exécuter et d'autre part ne justifie plus que la Commission consulte l'autorité nationale compétente puisqu'elle a en substance agi sur la base des constatations et en suivant l'avis de cette autorité pour refuser le versement de certaines sommes au vu des dépenses éligibles.
76 Par ailleurs, d'autres dispositions encore du règlement n, 4028/86, et en particulier son l'article 39, montrent que, chaque fois que le législateur communautaire a voulu, dans le cadre de projets du titre IV, relatif au développement de l'aquaculture (27), tels que le projet de la partie requérante, fournir à la Commission l'occasion de réexaminer, en tout ou en partie, sa décision d'octroi du concours dans le cadre d'un contrôle des résultats du projet, et principalement de ses résultats économiques, il a expressément indiqué que ce réexamen devait être fait dans le respect de la procédure de l'article 47. A l'article 39, paragraphe 2, le législateur ne fait pas allusion à une réduction du concours, puisque celui-ci a déjà été versé, mais à une révision totale ou partielle de la décision d'octroi quelque temps après (deux années dans le cas des travaux de développement de l'aquaculture) «le dernier versement du concours financier». Comme il s'agit de réévaluation des résultats de la totalité du projet, le législateur prévoit expressément que la Commission procède à la récupération totale ou partielle des sommes versées, selon la procédure prévue à l'article 47.
77 Autrement dit, nous pouvons également déduire de cette disposition de l'article 39 que la finalité de la procédure particulière, dont le respect est du reste également prévu à l'article 44 du règlement n, 4028/86, est de contrôler, dans le cadre de la procédure devant le comité de l'article 47, dans quelle mesure, après l'achèvement du projet, le contrôle des résultats montre que l'objectif pour lequel le concours a été accordé peut être considéré comme réalisé dans le cadre d'une appréciation globale.
78 Il est possible, nous semble-t-il, de trouver confirmation du point de vue de la Commission dans l'arrêt du 4 juin 1992, prononcé dans l'affaire C-189/90, Cipeke/Commission (28). Cette affaire se rapportait à la validité d'une décision de la Commission portant réduction d'un concours accordé par le Fonds social européen (ci-après: «le FSE») à une action de formation professionnelle. Cependant, la législation relative à l'octroi du concours ne prévoyait pas le respect d'une procédure particulière analogue à celle de l'article 44 du règlement n, 4028/86, mais permettait à la Commission de suspendre, réduire ou supprimer ce concours, après avoir donné à l'État membre intéressé l'occasion de présenter ses observations (29).
79 Dans cette affaire Cipeke, où il s'agissait en particulier de l'examen de la question du versement du solde, après l'achèvement de l'action de formation professionnelle, la Commission avait certes constaté qu'un montant déterminé se rapportait à des dépenses non éligibles, mais elle n'avait pas ventilé les réductions à raison du montant exact des dépenses irrégulières. La Cour a jugé (30) que «l'agrément a été donné pour un montant global et ... la demande de paiement du solde a été présentée globalement pour l'ensemble du projet, sans qu'une décision d'agrément détaillée et précise n'ait été notifiée à chacune des entreprises concernées». Elle a poursuivi (31): «Par ailleurs, il apparaît que la Commission a réparti ... les réductions proportionnellement à l'importance de chacune [des entreprises] dans les postes considérés et non à raison du montant exact des dépenses irrégulières». Elle a donc annulé le refus de la Commission parce que les modalités de réduction du concours du Fonds n'avaient pas été communiquées à la requérante, en estimant que la décision de la Commission n'était pas suffisamment motivée au sens de l'article 190 du traité. Il en résulte a contrario que la Commission aurait pu ventiler les réductions sur la base du montant exact des dépenses irrégulières au moment de l'examen de la demande de versement du solde, après l'achèvement de l'action de formation professionnelle et que, dans ce cas, sa décision de réduction n'aurait présenté aucun problème à ce titre.
80 En conclusion, il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le législateur communautaire a voulu que la procédure particulière des articles 44 et 47 soit appliquée notamment chaque fois qu'il faut déterminer dans quelle mesure, pour un projet en cours, non achevé, l'objectif en vue duquel le concours a été accordé est susceptible d'être atteint. Autrement dit, il a voulu que soit appliqué la soupape de sécurité prévue à l'article 47 afin de garantir la poursuite de l'objectif en vue duquel le concours a été accordé, étant entendu que la Commission ne peut réduire, suspendre ou supprimer le concours que si la poursuite de cet objectif n'est pas assurée ou qu'il risque de ne pas être atteint (32), cette décision portant effet pour l'avenir, c'est-à-dire pour le déroulement ultérieur du projet. En revanche, en cas de refus de paiement, la décision de la Commission concerne des situations et l'exécution du projet jusqu'au moment dudit refus; autrement dit, elle se rapporte au passé, à la fraction du projet qui est déjà exécutée. C'est là un critère sûr pour distinguer entre les cas de réduction, suspension ou suppression du concours en vue de l'exécution d'un projet en cours et le refus du versement d'une partie du concours lorsque le projet a été mené à son terme.
81 En conséquence, le montant du concours initialement fixé n'est pas modifié, c'est-à-dire n'est pas réduit, au sens de l'article 44 du règlement n, 4028/86, lorsque la Commission décide sur la base des éléments que lui fournissent les autorités nationales que, puisque certains travaux seulement ont été exécutés et que les dépenses correspondantes sont éligibles, il faut verser une quote-part des montants prévus qui soit proportionnelle à ces dépenses, sans préjudice de l'obligation de respect des droits de la défense du bénéficiaire.
82 Du reste, d'après la Commission (point 24 du mémoire en réponse), la modification du projet initial sans communication préalable aux autorités nationales et communautaires entrave considérablement l'appréciation des travaux effectués par le bénéficiaire du financement. C'est pour cette raison qu'il est expressément indiqué dans les décisions d'octroi de concours que les travaux prévus ne peuvent subir de modifications ou de changements sans l'accord préalable de l'administration nationale et éventuellement de la Commission.
83 Exiger, au-delà du respect des droits de la défense, comme nous allons le voir, l'application de la procédure prévue à l'article 44 même dans des cas comme la présente affaire, en imposant à la Commission la condition formelle d'une consultation obligatoire alors que les dispositions communautaires applicables n'imposent pas, dans une interprétation correcte, une telle obligation à cette institution communautaire, équivaudrait à une application par analogie de ces dispositions à un cas qui ne relève pas de ceux prévus à l'article 44, paragraphe 1.
84 De surcroît, exiger l'application de la procédure prévue à l'article 44 même dans des cas comme la présente affaire reviendrait à imposer à la Commission une contrainte excessivement formaliste. Le résultat en serait un allongement des procédures sans motif (33) et la violation de la lettre et de l'esprit des dispositions en vigueur. Autrement dit, il serait excessif d'exiger de la Commission qu'elle respecte la procédure des articles 44 et 47 du règlement n, 4028/86 et de l'article 7 du règlement n, 1116/88 avant de verser le solde du concours prévu pour un ouvrage achevé, sur la base des éléments et appréciations à caractère technique que lui fournissent les autorités nationales. Cela ne servirait d'ailleurs en rien l'objectif pour lequel a été instaurée cette forme de procédure substantielle, dont le respect est nécessaire, dans le cadre des projets financés par la Commission, afin d'assurer la plus grande transparence possible des procédures dans ce secteur important de l'action communautaire.
85 Partant, c'est à juste titre que le Tribunal a jugé que la décision dont il avait été saisi ne constituait pas une décision portant réduction, au sens de l'article 44, paragraphe 1, du règlement n, 4028/86, du concours alloué initialement à la requérante, mais se limitait en réalité à constater qu'une partie des dépenses dont la requérante demande le paiement ne se rattache pas au projet tel qu'initialement accepté.
86 En conséquence, le troisième moyen du pourvoi doit être rejeté comme dépourvu de fondement.
C - Violation du principe du contradictoire
87 Le deuxième moyen invoqué par la partie requérante au pourvoi comporte deux volets. D'une part, elle soutient que le Tribunal de première instance aurait jugé à tort (points 49 et 51) qu'avec la demande qu'elle avait adressée au ministère le 28 juillet et à la Commission le 3 août 1995, c'est-à-dire avant que la Commission n'adopte définitivement la décision du 27 octobre 1995 (34), elle avait été mise à même d'exposer les raisons du non-respect des conditions prévues dans la décision d'octroi du concours. Autrement dit, elle allègue une violation de l'obligation de consulter l'intéressé avant d'adopter une décision lui faisant grief, comme l'impose le principe général du contradictoire.
88 D'autre part, la partie requérante soutient que le Tribunal aurait à tort jugé (point 51) que la Commission a respecté en substance les prescriptions édictées, à cet égard, par l'article 7 du règlement n, 1116/88. Contrairement à ce qu'a soutenu le Tribunal, la Commission aurait expressément rejeté la demande de la partie requérante de recourir à la procédure de l'article 7 du règlement n, 1116/88.
89 Nous avons conclu ci-dessus qu'il n'était pas nécessaire de suivre la procédure particulière établie à l'article 44, en combinaison avec l'article 47 du règlement n, 4028/86 et avec l'article 7 du règlement n, 1116/88, que la Commission n'a d'ailleurs pas respectée. Outre le fait qu'une procédure particulière, qui constitue une forme substantielle, ne peut, selon nous, être respectée en substance sans être respectée formellement aussi, c'est-à-dire sans passer par toutes les étapes déterminées par le législateur lui-même, le Tribunal a jugé à tort que la Commission a en substance respecté cette procédure en invitant l'intéressée à exposer, avant l'adoption de la décision litigieuse, les raisons du non-respect des conditions prévues.
90 Cependant, en ce qui concerne la violation du principe du contradictoire, nous voudrions tout d'abord souligner que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour (35), le respect des droits de la défense dans toute procédure ouverte à l'encontre d'une personne et susceptible d'aboutir à un acte faisant grief constitue un principe fondamental de droit communautaire qui doit être assuré même en l'absence de toute réglementation concernant la procédure. Ce principe exige que les destinataires de décisions, qui affectent de manière sensible leurs intérêts, soient mis en mesure de faire connaître utilement leur point de vue.
91 Comme le refus de verser le solde prononcé le 27 octobre 1995 constituait une décision défavorable pour la requérante, les droits de la défense que lui reconnaît le droit communautaire devaient être respectés.
92 En conséquence, le Tribunal a constaté à raison que, dans la mesure où la partie requérante avait mis en doute le bien-fondé du certificat de contrôle de l'état final des travaux délivré le 24 mai 1995 par le ministère compétent, et en avait demandé le réexamen (36) avant que la Commission n'ait définitivement adopté sa décision par télex n, 12 497 du 27 octobre 1995, les exigences du respect des droits de la défense et du principe général du contradictoire étaient remplies, même si la procédure particulière des articles 44 et 47 du règlement n, 4028/86 et de l'article 7 du règlement n, 1116/88 n'avait pas été suivie.
93 Partant, en considérant que la décision de la Commission ne constituait pas une décision portant réduction au sens de l'article 44, paragraphe 1, du concours alloué initialement à la requérante, le Tribunal a fait une juste application de ces dispositions (point 56), indépendamment de la motivation invoquée dans l'arrêt attaqué. En conséquence, les allégations présentées à l'encontre de cet arrêt sont dépourvues de fondement et doivent être rejetées avec le moyen correspondant dans son ensemble.
D - Défaut de motivation de la décision de la Commission et interprétation erronée de l'article 190 du traité
94 Avec le quatrième moyen du pourvoi, la partie requérante soutient que c'est à tort que le Tribunal aurait rejeté ce moyen d'annulation de la décision de la Commission en considérant qu'il n'y avait pas de défaut de motivation au sens de l'article 190 du traité. Plus particulièrement, elle concentre sa critique sur le point 70 des motifs de l'arrêt attaqué, selon lequel la motivation de la décision de la Commission, qui renvoyait à des explications données dans le certificat de vérification de l'état final des travaux délivré par le ministère compétent, donnait à la requérante «une indication suffisante pour connaître les principaux éléments de fait et de droit qui sont à la base du raisonnement exposé». En effet, les observations écrites qu'elle a envoyées aux autorités nationales et communautaires (les 28 juillet et 3 août 1995 respectivement) rejetaient en substance les conclusions du certificat délivré par les autorités nationales et en demandaient le réexamen par le comité de l'article 47 du règlement n, 4028/86, suivant la procédure de l'article 7 du règlement n, 1116/88. Selon la requérante, la Commission ne pouvait se borner à motiver sa décision en renvoyant au certificat délivré par les autorités nationales, mais aurait dû procéder à la vérification de détails techniques. Pour cela, elle devait absolument respecter la procédure de l'article 7, de façon à déterminer, à partir d'une appréciation comparée et contradictoire du projet initial et du projet final (c'est-à-dire dans l'état où il se trouvait à la fin des travaux) pourquoi le projet n'avait pas été exécuté comme prévu, en donnant à la requérante la possibilité de se justifier à ce propos.
95 Sous réserve de l'analyse précédente, relative à la question de savoir dans quelle mesure il fallait ou non respecter la procédure des articles 44 et 47 du règlement n, 4028/86 et de l'article 7 du règlement n, 1116/88, nous croyons que, en ce qui concerne la question des défauts attribués à la motivation, il suffit de souligner que le Tribunal ne s'est pas trompé lorsqu'il a jugé (au point 70) que la motivation était complète et suffisante.
96 Il résulte d'une jurisprudence constante que la motivation exigée par l'article 190 du traité doit être adaptée à la nature de l'acte en cause et doit faire apparaître d'une façon claire et non équivoque le raisonnement de l'institution, auteur de l'acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au juge communautaire d'exercer son contrôle. Cependant, l'on ne saurait exiger que la motivation d'un acte spécifie les différents éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si cette motivation est suffisante doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (37).
97 La Cour est particulièrement exigeante pour la motivation d'actes réduisant un concours financier communautaire initialement accordé. Dans l'affaire C-189/90, Cipeke/Commission (38), la Cour a d'abord observé que «lorsque la demande initiale a été agréée, la décision portant réduction du montant du concours initialement octroyé entraîne des conséquences plus graves pour le demandeur» (39), avant de conclure (40) qu'une décision portant réduction de concours «doit faire clairement apparaître les motifs qui justifient la réduction du concours par rapport au montant initialement agréé». Partant de ces considérations, la Cour a jugé (41) que ne satisfait pas aux exigences de l'article 190 du traité une décision fondée sur le fait que certaines des dépenses n'ont pas été approuvées au moment de l'octroi du concours, sans qu'aucune décision d'agrément détaillée et précise n'ait été notifiée et alors que la décision litigieuse ne contient aucune indication relative aux critères de calcul du montant réduit communiqué au bénéficiaire.
98 Le Tribunal a reconnu dans l'arrêt attaqué (point 66) qu'il ressort des antécédents de l'affaire, de la correspondance échangée par la requérante avec l'administration nationale et la Commission ainsi que de la décision attaquée que les raisons invoquées par la Commission au soutien de cette décision apparaissent de façon suffisamment claire pour permettre à la requérante de faire valoir ses droits devant le juge communautaire et à ce dernier d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision.
99 Il a ajouté que le caractère suffisant de la motivation découlait de trois raisons spécifiques.
100 En premier lieu (point 67), comme il ressort de la lettre du 12 décembre 1994 adressée au ministère et à la Commission, la société Le Canne avait d'une part admis que, après la présentation du projet, certaines conditions avaient subi une modification substantielle qui avait imposé des adaptations et, d'autre part, elle avait déclaré être consciente de ne pas avoir respecté la formalité de la communication préalable des modifications, ce qui, de son propre aveu, constituait un obstacle majeur au règlement de son dossier (voir également le point 13 de l'arrêt attaqué).
101 Deuxièmement, selon le Tribunal (point 68 de son arrêt), les explications détaillées contenues dans le certificat à l'appui de la déclaration d'inéligibilité des dépenses relevant des différents postes concernés font apparaître avec une clarté suffisante les motifs qui justifient la décision attaquée, ainsi que l'exige la jurisprudence en la matière (42).
102 Troisièmement, toujours selon le Tribunal (point 69), la décision attaquée énonce, de façon succincte mais claire, les motifs retenus par la Commission, d'une part, en répondant à certains des arguments développés par la requérante dans ses observations parvenues à la Commission le 3 août 1995 et, d'autre part, en se référant aux explications fournies par le ministère dans le certificat.
103 En conséquence, le Tribunal n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que, compte tenu du système de collaboration étroite entre la Commission et les États membres sur lequel repose l'octroi des concours financiers, c'est à juste titre que la décision attaquée s'est également référée à ces explications.
104 Nous avons conclu précédemment que la décision de la Commission ne constituait pas une décision de réduction du concours, au sens de l'article 44 du règlement n, 4028/86. Nous estimons dès lors que c'est à juste titre que le Tribunal a conclu (au point 70) que la décision de la Commission s'appuie sur une motivation suffisante (43) au sens de l'article 190 du traité puisqu'elle fournit à l'intéressée des indications suffisantes pour connaître les principaux éléments de fait et de droit qui sont à la base du raisonnement de la Commission.
105 En conséquence, le quatrième moyen du pourvoi doit également être rejeté comme dépourvu de fondement.
VI - Sur la demande d'indemnisation
106 Comme nous proposons le rejet de l'ensemble des moyens du pourvoi, il n'y a pas lieu d'examiner la demande d'indemnisation. En revanche, si les conclusions de la partie requérante étaient accueillies et si l'arrêt dont pourvoi était annulé, l'affaire devrait être renvoyée au juge du fond, en raison de la nécessité d'un examen approfondi des faits, conformément à l'article 54 du statut de la Cour.
VII - Conclusion
107 A partir de l'analyse développée ci-dessus, nous proposons à la Cour:
a. de rejeter le pourvoi,
b. de condamner la requérante aux dépens.
(1) - Affaire T-218/95 (Rec. 1997, p. II-2055).
(2) - JO L 376, p. 7.
(3) - Le règlement (CEE) n, 970/87 de la Commission du 26 mars 1987 portant mesures transitoires et modalités d'application du règlement n, 4028/86 en ce qui concerne les actions de restructuration et de renouvellement de la flotte de pêche, de développement de l'aquaculture et d'aménagement de la bande côtière, a défini les éléments et informations que doivent contenir les demandes de concours financier adressées à la Communauté (JO L 96, p. 1).
(4) - L'article 45, paragraphe 1, dispose:
«Les États membres prennent ... les mesures nécessaires pour:
- s'assurer de la réalité de la régularité des opérations financées au titre du présent règlement,
- prévenir et poursuivre les irrégularités,
- récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.
- ...»
(5) - JO L 112, p. 1.
(6) - A l'exception d'une différence de localisation et de configuration des bassins d'élevage intensif.
(7) - Plus précisément, il s'agissait des modifications suivantes: a) absence de construction de seize bassins, d'une installation hydraulique et d'une centrale thermique, le tout étant remplacé par la prévision de bassins d'élevage à réaliser lors du projet d'achèvement approuvé par la Commission dans la décision C(94) 1531/99; b) absence d'acquisition d'une série de machines; c) absence de construction de la nouvelle remise et des bassins d'élevage externes au hangar.
(8) - Dans sa requête, la partie requérante se réfère à l'article 27 du règlement intérieur de la Commission, par erreur manifestement, puisque la question de la responsabilité collégiale des membres de la Commission et de la délégation de pouvoir fait l'objet de l'article 11 du règlement intérieur (du 17 février 1993, 93/492/EURATOM, CECA, CEE); JO L 230, p. 15. L'article 27 du règlement intérieur actuellement en vigueur prévoit la publication de ce règlement au Journal officiel des Communautés européennes. La partie requérante au pourvoi se réfère probablement à l'article 27 du règlement intérieur provisoire de la Commission, dans la version modifiée par la décision prise par cette dernière en date du 23 juillet 1975 (JO L 199 de 1975, p. 43).
(9) - Arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a. (C-137/92 P, Rec. p. I-2555); il s'agissait dans cette affaire d'une décision prise par la Commission contre des entreprises dans le cadre d'une procédure en constatation d'une infraction à l'article 85 du traité.
(10) - Il n'y a pas lieu de nous arrêter à l'allégation de la Commission selon laquelle le télex du 27 octobre 1995 constituait «un simple avis» pour lequel il n'était pas nécessaire de respecter le principe de collégialité. Nous rappellerons tout simplement que, dans l'arrêt attaqué, le Tribunal a jugé à ce propos (point 28) que «... le télex n, 12 497 du 27 octobre 1995, lu en corrélation avec l'ordre de paiement du solde du concours communautaire émis par la Commission en date du 5 juillet 1995, a eu pour effet de réduire le montant du concours communautaire initialement octroyé par la décision C(90) 1923/99 de la Commission». Et il a poursuivi (point 29): «En tant qu'il prive ainsi la requérante de l'intégralité du concours qui lui a été initialement octroyé, sans que l'État membre intéressé ne dispose à cet égard d'un pouvoir d'appréciation propre, le télex litigieux constitue, à l'égard de la requérante, une décision individuelle produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter ses intérêts, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique»; voir les arrêts de la Cour du 11 novembre 1981, IBM/Commission (60/81, Rec. p. 2639, point 9); du 7 mai 1991, Interhotel/Commission (C-291/89, Rec. p. I-2257, points 12 et 13) et Oliveira/Commission (C-304/89, Rec. p. I-2283, points 12 et 13), et du 4 juin 1992, Cipeke/Commission (C-189/90, Rec. p. I-3573, points 11 et 12).
(11) - En ce qui concerne le contenu spécifique de la délégation de pouvoir/ compétence et sa délimitation par rapport à la délégation de signature, voir notamment J.-C. Grohens, «La délégation administrative de compétence», chronique dans Recueil Dalloz, 1958 (p. 197 à 204), André de Laubadère, Jean-Claude Vénézia et Yves Gaudemet, «Traité de droit administratif», Paris, L.G.D.J., 1988, dixième édition, paragraphes 925 et 926 ainsi que René Joliet, «Le droit institutionnel des Communautés européennes», tome 2, intitulé «Les institutions, les sources, les rapports entre ordres juridiques», Liège, Faculté de droit d'Économie et des Sciences sociales de l'Université de Liège, 1983, p. 33, et Jacques Dembour, «Droit administratif», troisième édition, Liège, Faculté de droit, d'Économie et des Sciences sociales de l'Université de Liège, 1983, p. 277. Il y a lieu d'observer que la délégation de pouvoir vise à permettre à une autorité de transférer certaines de ses compétences en vue d'alléger ses tâches administratives ou de permettre que, tout en restant sous son contrôle, la compétence soit exercée par des organes qui sont mieux à même de prendre les décisions. La raison justificative pour l'adoption de cette mesure réside dans le fait que la vie administrative ne pourrait se poursuivre si les services administratifs devaient faire absolument tout par eux-mêmes.
(12) - Voir les arrêts du 23 septembre 1986, AKZO Chemie/Commission (5/85, Rec. p. 2585, point 30), et du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a., précité à la note 9 (point 62).
(13) - A vrai dire, ce principe tire sa source de l'article 17 du traité du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes; mais cette disposition est désormais remplacée par l'article 163 du traité CE.
(14) - Arrêt AKZO Chemie/Commission, précité à la note 12 (point 37).
(15) - Règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 356, p. 1).
(16) - La Commission souligne que ces délégations sont définies en détail pour chaque ligne budgétaire par une décision annuelle qu'elle prend sur le fondement de l'article 205 du traité et du règlement financier.
(17) - Voir le point 36 de l'arrêt AKZO/Commission, précité à la note 12.
(18) - Voir, par exemple, l'arrêt du 11 octobre 1990, FUNOC/Commission (C-200/89, Rec. p. I-3669, points 13 et 14), où il s'agissait de la direction générale V de la Commission, compétente pour la gestion des dépenses du Fonds social européen. Voir également les arrêts du 14 juillet 1972, ICI/Commission (48/69, Rec. p. 619, points 12 à 14) ainsi que du 17 octobre 1972, Cementhandelaren/Commission (8/72, Rec. p. 977, points 11 à 14), qui ont été prononcés à l'époque où s'appliquait l'article 27 du règlement intérieur provisoire de la Commission, alors en vigueur.
(19) - Comme le souligne la Commission, cela résulte des Règles internes sur l'exécution du budget général des Communautés européennes (titre B2-1, chapitre B2-11, article B2-110).
(20) - Voir l'arrêt du 11 octobre 1990, FUNOC/Commission, précité à la note 18 (point 14).
(21) - Voir notamment l'arrêt du 28 avril 1966 dans l'affaire ILFO/Haute Autorité CECA (51/65, Rec. p. 125).
(22) - Comme la Commission l'a souligné au cours de l'audience, cela signifie que si un bénéficiaire se présente devant la Commission et demande le paiement de dépenses qui ne sont pas prévues dans le projet approuvé, et donc dans la décision de la Commission, il n'y a pas de réduction du concours puisque ces dépenses ne sont pas couvertes par ce dernier. Autrement dit, dans ce cas, il n'y a pas de réduction du taux de financement.
(23) - Il s'agit de l'article 1er, paragraphe 1, sous b) et des dispositions du titre IV (articles 11 et 12) relatif au développement de l'aquaculture et à l'aménagement de la bande côtière, ainsi que de l'article 44 du règlement n, 4028/86.
(24) - L'article 11 du règlement n, 4028/86 se réfère aux projets publics, semi-publics ou privés.
(25) - Rappelons qu'il résulte de l'article 1er, paragraphe 1, sous b), du règlement n, 4028/86 qu'un concours financier communautaire est accordé aux actions entreprises dans le domaine du développement de l'aquaculture et de l'aménagement de zones marines protégées en vue d'une meilleure gestion de la bande de pêche côtière.
(26) - Voir le point 16 de l'arrêt prononcé par la Cour le 4 juin 1992 dans l'affaire Cipeke/Commission, précité à la note 10.
(27) - Le titre IV concerne également l'aménagement de la bande côtière.
(28) - Cet arrêt a déjà été cité à la note 10. Voir également les arrêts analogues prononcés le 4 juin 1992 dans l'affaire Infortec/Commission (C-157/90, Rec. p. I-3526) ainsi que l'arrêt du même jour dans l'affaire Consorgan/Commission (C-181/90, Rec. p. I-3557). Voir également les conclusions prononcées par l'avocat général M. Marco Darmon sous ses arrêts.
(29) - En effet, l'article 6, paragraphe 1, du règlement (CEE) n, 2950/83 du Conseil, du 17 octobre 1983, portant application de la décision 83/516/CEE du Conseil, du 17 octobre 1983, concernant les missions du Fonds social européen [le règlement a été publié au JO L 289 de 1983, p. 1 et la décision au JO L 289, p. 38] dispose: «Lorsque le concours du Fonds n'est pas utilisé dans les conditions fixées par la décision d'agrément, la Commission peut suspendre, réduire ou supprimer ce concours, après avoir donné à l'État membre concerné l'occasion de présenter ses observations».
(30) - Point 19 de l'arrêt Cipeke, précité à la note 10.
(31) - Point 20.
(32) - Cet objectif consiste également dans la réalisation de certains travaux d'aquaculture, conformément au contrat de prestation de concours financier signé avec chacun des entrepreneurs intéressés.
(33) - Voir l'arrêt prononcé par la Cour le 15 mai 1975 dans l'affaire Frubo/Commission (71/74, Rec. p. 563).
(34) - Le Tribunal a observé (au point 50) que la requérante elle-même avait précisé, dans sa requête, que la Commission avait décidé, par télégramme du 7 août 1995, de mettre en oeuvre la procédure de paiement du concours communautaire, déterminé sur la base des estimations indiquées dans le certificat.
(35) - Voir notamment l'arrêt du 24 octobre 1996 dans l'affaire Commission/Lisrestal e.a. (C-32/95 P, Rec. p. I-5373, point 21).
(36) - Selon le Tribunal, la requérante l'a fait dans des observations écrites qui sont parvenues au ministère le 28 juillet 1995 et à la Commission le 3 août 1995.
(37) - Voir, par exemple, l'arrêt du 9 novembre 1995, Atlanta e.a. (C-466/93, Rec. p. I-3799, point 16).
(38) - Arrêt précité à la note 10. Rappelons que cette affaire concernait la validité d'une décision de la Commission portant réduction du concours accordé par le Fonds social européen à une action de formation professionnelle.
(39) - Point 16.
(40) - Point 18.
(41) - Points 19 à 22.
(42) - Arrêt Cipeke/Commission, précité à la note 10 (points 18 à 22).
(43) - Voir, par exemple, les arrêts du 20 mars 1957, Geitling/Haute autorité (2/56, Rec. p. 9, 37), et du 8 février 1966, Acciaierie e Ferriere Pugliesi/Haute autorité (8/65, Rec. p. 1).