AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 17 de septiembre de 2014 (*)
«Recurso de anulación — Declaraciones de propiedades saludables utilizadas en el etiquetado y en la publicidad de los alimentos — Reglamento (UE) nº 432/2012 — Considerandos 11, 14 y 17 — Acto no recurrible — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑354/12,
Asociación Española de Fabricantes de Preparados alimenticios especiales, dietéticos y plantas medicinales (AFEPADI), con domicilio social en Barcelona,
Elaborados Dietéticos, S.A., con domicilio social en Palma de Cervelló (Barcelona),
Nova Diet, S.A., con domicilio social en Burgos,
Laboratorios Vendrell, S.A., con domicilio social en Barcelona,
Ynsadiet, S.A., con domicilio social en Leganés (Madrid),
representadas por la Sra. P. Velázquez González, abogada,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por las Sras. S. Grünheid y P. Němečková, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República Francesa, representada por los Sres. D. Colas y S. Menez, en calidad de agentes,
que tiene por objeto, en particular, una pretensión de anulación de los considerandos 11, 14 y 17 del Reglamento (UE) nº 432/2012 de la Comisión, de 16 de mayo de 2012, por el que se establece una lista de declaraciones autorizadas de propiedades saludables de los alimentos distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños (DO L 136, p. 1),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por la Sra. M. Kancheva (Ponente), en funciones de Presidente, y los Sres. C. Wetter y E. Bieliūnas, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio
1        Las demandantes, la Asociación Española de Fabricantes de Preparados alimenticios especiales, dietéticos y plantas medicinales (AFEPADI), Elaborados Dietéticos, S.A., Nova Diet, S.A., Laboratorios Vendrell, S.A., e Ynsadiet, S.A., son unos productores y asociaciones de productores establecidos en España que comercializan complementos alimenticios y productos dietéticos en el mercado europeo. Utilizan cotidianamente declaraciones de propiedades saludables en el etiquetado de sus productos y en la publicidad de los mismos.
2        A raíz de la adopción del Reglamento (CE) nº 1924/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, relativo a las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables en los alimentos (DO L 404, p. 9), las demandantes presentaron ante las autoridades españolas unas declaraciones de propiedades saludables, a los efectos del procedimiento regulado en el artículo 13, apartados 1 a 3, de dicho Reglamento.
3        El 24 de julio de 2008, la Comisión Europea, tras recibir de los Estados miembros unas 44 000 declaraciones de propiedades saludables y establecer una lista consolidada destinada a evitar las duplicaciones y repeticiones, remitió oficialmente a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) la petición de dictamen científico correspondiente con arreglo al artículo 13, apartado 3, del Reglamento nº 1924/2006, junto con una primera parte de la lista consolidada. Posteriormente le remitió las siguientes partes de la lista en noviembre y en diciembre de 2008 y un apéndice en marzo de 2010.
4        Entre octubre de 2009 y julio de 2011, la EFSA llevó a cabo la evaluación científica de las declaraciones de propiedades saludables remitidos por la Comisión, que concluyó con la publicación de los respectivos dictámenes.
5        El 16 de mayo de 2012, la Comisión aprobó su Reglamento (UE) nº 432/2012, por el que se establece una lista de declaraciones autorizadas de propiedades saludables de los alimentos distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños (DO L 136, p. 1). En dicho Reglamento, la Comisión autorizó una lista de 222 declaraciones de propiedades saludables para las cuales la EFSA había llegado a la conclusión de que los datos presentados permitían establecer una relación de causa a efecto entre una categoría de alimentos, un alimento o uno de sus constituyentes y el efecto declarado. Dichas declaraciones, así como otras que habían sido rechazadas, se inscribieron igualmente en el registro de la Comisión, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 20, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 1924/2006. Por otra parte, la Comisión dispuso que el Reglamento nº 432/2012 sería aplicable a los seis meses de su entrada en vigor, es decir, a partir del 14 de diciembre de 2012, para permitir que las empresas alimentarias que utilizaban declaraciones no autorizadas se adaptaran a las disposiciones del Reglamento nº 1924/2006, y en particular a la prohibición de comercialización establecida en su artículo 10, apartado 1.
6        Ese mismo día, la Comisión recogió en una lista un cierto número de declaraciones sobre las cuales la EFSA no había concluido su evaluación o sobre las cuales ella misma no se había pronunciado aún y publicó dicha lista en su sitio web. Según la Comisión, estas declaraciones de propiedades saludables, que se referían principalmente a los efectos de las sustancias vegetales o a base de plantas, comúnmente denominadas «sustancias botánicas», quedaban en suspenso y podían seguir utilizándose con arreglo al régimen transitorio establecido en el artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006.
Procedimiento y pretensiones de las partes
7        Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 3 de agosto de 2012, las demandantes interpusieron el presente recurso.
8        Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el mismo día, las demandantes formularon una solicitud de sustanciación del asunto por el procedimiento acelerado, en virtud del artículo 76 bis del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
9        El 27 de agosto de 2012, la Comisión presentó unas observaciones en las que solicitaba la desestimación de esa solicitud.
10      Mediante resolución de 7 de septiembre de 2012, el Tribunal (Sala Primera) desestimó la solicitud de procedimiento acelerado.
11      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 22 de octubre de 2012, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
12      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de noviembre de 2012, la República Francesa solicitó intervenir como coadyuvante en el procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
13      El 4 de diciembre de 2012, las demandantes presentaron sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
14      Mediante auto de 14 de enero de 2013, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal admitió la intervención en el procedimiento de la República Francesa. Ésta presentó su escrito de formalización de la intervención dentro del plazo fijado. La Comisión y las demandantes presentaron sus observaciones sobre ese escrito el 24 de mayo y el 3 de junio de 2013, respectivamente.
15      Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Octava, a la que se atribuyó por consiguiente el presente asunto.
16      A causa de un impedimento del Presidente de la Sala, el Presidente del Tribunal designó a un primer Juez para reemplazarlo, siguiendo el orden fijado en el artículo 6 del Reglamento de Procedimiento, y a un segundo Juez para completar la Sala, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 32, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento.
17      En su demanda, las demandantes solicitan al Tribunal que:
—        Se anulen los considerandos 11, 14 y 17 del Reglamento nº 432/2012 por resultar gravemente perjudiciales para sus intereses.
—        En aras de la seguridad jurídica, se declare la necesidad de que el rechazo de las declaraciones de propiedades saludables previstas en el artículo 13 del Reglamento nº 1924/2006 se produzca mediante un acto normativo.
—        Se condene en costas a la Comisión.
18      La Comisión, apoyada por la República Francesa, solicita al Tribunal que:
—        Declare la inadmisibilidad del recurso.
—        Condene en costas a las demandantes.
19      En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, las partes demandantes solicitan al Tribunal que desestime la excepción de inadmisibilidad y entre a decidir sobre el fondo del asunto.
Fundamentos de Derecho
20      En virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, si una parte lo solicita, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisión sin entrar en el fondo del asunto. Conforme al apartado 3 del mismo artículo, salvo decisión en contrario del Tribunal, el resto del procedimiento se desarrollará oralmente. En el presente caso, el Tribunal considera que los hechos han quedado suficientemente esclarecidos por el examen de los documentos que obran en autos y que no procede abrir la fase oral del procedimiento.
21      La Comisión sostiene que procede declarar la inadmisibilidad del recurso, invocando esencialmente cuatro causas de inadmisión. La primera se basa en el carácter no recurrible del objeto de la pretensión de anulación; la segunda, en la inexistencia de legitimación y de interés en el ejercicio de la acción por parte de las demandantes; la tercera, en el hecho de solicitar al Tribunal, en contra de una jurisprudencia constante, que dirija una orden conminatoria a la Comisión; la cuarta, en la falta de claridad y precisión del objeto del litigio, en contra de lo dispuesto en el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento.
22      Como la primera y la segunda causa de inadmisión se refieren especialmente a la primera pretensión formulada en la demanda, mientras que la tercera causa de inadmisión se refiere a la segunda pretensión, procede examinar por separado la admisibilidad de cada una de estas pretensiones.
Sobre la admisibilidad de la primera pretensión
23      En lo referente a la primera pretensión de la demanda, la Comisión, apoyada por la República Francesa, alega a título principal que la pretensión de anulación, tal como ha sido formulada por las demandantes, no es admisible porque va dirigida contra la exposición de motivos del Reglamento nº 432/2012, y no contra su contenido normativo. A título subsidiario, la Comisión considera que las demandantes no han demostrado tener un interés en solicitar la anulación del Reglamento nº 432/2012 y que, en cualquier caso, dicho Reglamento no les afecta ni directa ni individualmente, en el sentido del artículo 263 TFUE, apartado cuarto.
24      Las demandantes impugnan las alegaciones de la Comisión.
25      Según reiterada jurisprudencia, constituyen actos que pueden ser objeto de un recurso de anulación, con arreglo al artículo 263 TFUE, las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de las demandantes, modificando significativamente la situación jurídica de éstas (sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec, EU:C:1981:264, apartado 9, de 31 de marzo de 1998, Francia y otros/Comisión, C‑68/94 y C‑30/95, Rec, EU:C:1998:148, apartado 62, y de 4 de marzo de 1999, Assicurazioni Generali y Unicredito/Comisión, T‑87/96, Rec, EU:T:1999:37, apartado 37). Para determinar si un acto o una decisión produce tales efectos, es preciso atender a su naturaleza (auto de 13 de junio de 1991, Sunzest/Comisión, C‑50/90, Rec, EU:C:1991:253, apartado 12, y sentencia Francia y otros/Comisión, EU:C:1998:148, apartado 63).
26      En el presente asunto, las demandantes solicitan al Tribunal, en su primera pretensión, que «se anulen los considerandos 11, 14 y 17 del Reglamento nº 432/2012 por resultar gravemente perjudiciales para sus intereses».
27      A este respecto procede señalar que, según la jurisprudencia, cualesquiera que sean los motivos en que se basa un acto, sólo su parte dispositiva puede producir efectos jurídicos y, en consecuencia, resultar lesiva. En efecto, las apreciaciones formuladas por una institución en la motivación de un acto normativo no pueden ser objeto, como tales, de un recurso de anulación, y sólo podrían someterse al control de legalidad del juez de la Unión Europea en la medida en que constituyeran, en cuanto motivación de un acto lesivo, el soporte necesario de su parte dispositiva (véanse, en este sentido, la sentencia de 17 de septiembre de 1992, NBV y NVB/Comisión, T‑138/89, EU:T:1992:95, apartado 31, y el auto de 21 de septiembre de 2012, TI Media Broadcasting y TI Media/Comisión, T‑501/10, EU:T:2012:460, apartado 55).
28      De ello se deduce que sólo en el marco de un recurso que tuviera por objeto la anulación del Reglamento nº 432/201 o de algunas disposiciones de su parte dispositiva podría el Tribunal examinar los considerandos impugnados, a efectos de controlar la legalidad de dicho Reglamento.
29      Sin embargo, resulta obligado hacer constar, en primer lugar, que, en el presente asunto, tal pretensión de anulación no ha sido formulada ni en la demanda ni, por lo demás, en las observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión, a pesar de que las demandantes han tenido la oportunidad de hacerlo al responder a las alegaciones específicas expuestas por la Comisión y por la República Francesa a este respecto.
30      En segundo lugar, ni siquiera es posible deducir del contenido de los escritos procesales de las demandantes en el presente asunto una pretensión de anulación, en los mencionados términos, del Reglamento nº 432/2012. Como indica la República Francesa, las demandantes han confirmado, en sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, que su pretensión de anulación no iba dirigida contra la autorización de las 222 declaraciones de propiedades saludables que figuran en el anexo del Reglamento nº 432/2012. A este respecto afirman que «nada objetan a las 222 declaraciones de propiedades saludables autorizadas para su uso en los alimentos recogidas en el anexo del Reglamento nº 432/2012». Por lo tanto, no cabe interpretar la pretensión de anulación de las demandantes en el sentido de que con ella se persigue implícitamente la anulación parcial o total de la parte dispositiva de dicho Reglamento.
31      En tercer lugar, si bien es cierto que las demandantes parecen reprochar a la Comisión que no haya incluido en la lista anexa al Reglamento nº 432/2012 las declaraciones de propiedades saludables relativas a sus productos, no es menos cierto que, dadas estas circunstancias, hubieran debido solicitar la anulación del Reglamento nº 432/2012, en la medida en que no se habían incluido en la lista anexa a dicho Reglamento las declaraciones de propiedades saludables relativas a sus productos (véase en este sentido la sentencia de 30 de abril de 2014, Hagenmeyer y Hahn/Comisión, T‑17/12, EU:T:2014:234, apartado 31).
32      Por otra parte, con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 27 supra, no cabe aceptar que un considerando pueda ser objeto, por sí solo, de un recurso de anulación. En efecto, los considerandos no pueden producir efectos jurídicos en los particulares, sino que se limitan a explicar la parte dispositiva del acto en el que figuran.
33      En lo que respecta a los considerandos impugnados en el presente asunto, procede concluir, al igual que la Comisión y la República Francesa, que tales considerandos se limitan a explicar los trámites seguidos por la Comisión para la adopción del Reglamento nº 432/2012 y a exponer la motivación en la que se basa ese Reglamento y no producen, por tanto, efectos jurídicos.
34      Así, resulta obligado hacer constar, en primer lugar, que, en el considerando 11 del Reglamento nº 432/2012, la Comisión explica que las declaraciones cuya evaluación por parte de la EFSA o cuyo examen por parte de la Comisión no hubiera finalizado todavía se publicarían en el sitio web de la Comisión y podrían seguir utilizándose, de conformidad con el artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento nº 1924/2006. A continuación, en el considerando 14 del Reglamento nº 432/2012, la Comisión indica que, de conformidad con el artículo 20 del Reglamento nº 1924/2006, se establecerá un registro que debe recoger, por un lado, todas las declaraciones de propiedades saludables autorizadas y las condiciones de uso aplicables a las mismas y, por otro, las declaraciones de propiedades saludables rechazadas junto con los motivos del rechazo. Por último, en el considerando 17 del Reglamento nº 432/2012, la Comisión recuerda que la adición de sustancias a los alimentos y su utilización en ellos se rigen por la legislación nacional y de la Unión correspondiente, al igual que sucede con la clasificación de los productos como alimentos o medicamentos, y que cualquier decisión sobre una declaración de propiedades saludables de conformidad con el Reglamento nº 1924/2006 no constituye, por tanto, una autorización de comercialización de la sustancia a la que concierne la declaración, ni una decisión sobre la posibilidad de utilizar la sustancia en productos alimenticios ni la clasificación de un determinado producto como alimento.
35      De ello se deduce que, habida cuenta, por una parte, de su carácter meramente explicativo y, por otra, de su falta de efectos jurídicos que puedan afectar a los intereses de las demandantes, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 25 supra, los considerandos impugnados no pueden ser objeto, como tales, de un recurso de anulación en virtud del artículo 263 TFUE.
36      Por consiguiente, dado que en su primera pretensión las demandantes solicitan la anulación de los considerandos 11, 14 y 17 del Reglamento nº 432/2012, procede declarar la inadmisibilidad de esta pretensión, sin que sea necesario examinar las causas de inadmisión basadas en la inexistencia de legitimación y de interés en el ejercicio de la acción por parte de las demandantes.
Sobre la segunda pretensión
37      En la segunda de sus pretensiones, las demandantes solicitan al Tribunal que, «en aras de la seguridad jurídica, se declare la necesidad de que el rechazo de las declaraciones de propiedades saludables previstas en el artículo 13 del Reglamento nº 1924/2006 se produzca mediante un acto normativo».
38      A título preliminar, procede señalar que, como han indicado la Comisión y la República Francesa, esta pretensión de las demandantes no resulta clara en el contexto de su recurso. En efecto, la segunda pretensión de las demandantes, tal como está redactada en la demanda y como se recoge en el apartado 37 supra, puede interpretarse, en primer lugar, como una pretensión de que se ordene a la Comisión que adopte un acto normativo, o bien, en segundo lugar, como un recurso por omisión, o bien, en tercer lugar, como un motivo de recurso en apoyo de la pretensión de anulación que constituye la primera de las pretensiones de la demanda. Procede considerar que las tres interpretaciones posibles de esta pretensión llevan a declarar su inadmisibilidad.
39      Así, en primer lugar, la segunda pretensión puede interpretarse en el sentido de que tiene por objeto que el Tribunal ordene a la Comisión que adopte un acto normativo que establezca la lista de las declaraciones de propiedades saludables no autorizadas.
40      A este respecto, basta con recordar la reiterada jurisprudencia según la cual, en el marco de un control de legalidad basado en el artículo 263 TFUE, el Tribunal carece de competencia para dictar órdenes conminatorias dirigidas a las instituciones, órganos u organismos de la Unión, aunque éstas se refieran a las modalidades de ejecución de sus sentencias (auto de 26 de octubre de 1995, Pevasa e Inpesca/Comisión, C‑199/94 P y C‑200/94 P, EU:C:1995:360, apartado 24).
41      Además, no corresponde al juez de la Unión dirigir órdenes conminatorias a las instituciones de la Unión o sustituir a estas últimas en el marco del control de legalidad ejercido por él. En virtud del artículo 266 TFUE, incumbe a la institución de que se trate adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia dictada, tanto en el marco de un recurso de anulación como en el marco de un recurso por omisión (véase, por analogía, la sentencia de 16 de septiembre de 1998, IECC/Comisión, T‑133/95 y T‑204/95, EU:T:1998:215, apartados 52 y 53).
42      De ello se deduce que procede declarar la inadmisibilidad de esta pretensión de las demandantes, interpretada en el sentido de que tiene por objeto que se ordene a la Comisión que adopte un acto normativo que establezca la lista de las declaraciones de propiedades saludables no autorizadas.
43      En segundo lugar, incluso en el caso de que la pretensión de las demandantes debiera considerarse un recurso por omisión al amparo del artículo 265 TFUE, procede señalar que tal recurso se encuentra sometido a ciertos requisitos de procedimiento. En efecto, el artículo 265 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, dispone lo siguiente:
«Este recurso [el recurso por omisión] solamente será admisible si la institución, órgano u organismo de que se trate hubieren sido requeridos previamente para que actúen. Si transcurrido un plazo de dos meses, a partir de dicho requerimiento, la institución, órgano u organismo no hubiere definido su posición, el recurso podrá ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses.»
44      Sin embargo, en el presente asunto resulta obligado hacer constar, como lo ha hecho la Comisión, que las demandantes no han respetado los requisitos de admisibilidad del recurso por omisión. En efecto, la Comisión ha indicado en sus observaciones, sin que las demandantes lo nieguen, que éstas nunca la han requerido, antes de interponer el presente recurso, para que adoptara un acto normativo de denegación de la autorización de declaraciones de propiedades saludables en virtud del artículo 13, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1924/2006.
45      De ello se deduce que procede declarar la inadmisibilidad de la pretensión de las demandantes, en la medida en que se interprete en el sentido de que tiene por objeto la interposición de un recurso por omisión al amparo del artículo 265 TFUE.
46      En tercer lugar, en la medida en que la segunda pretensión constituya, en realidad, un motivo de recurso invocado por las demandantes en apoyo de su pretensión de anulación, basta con señalar al respecto que, puesto que ya se ha declarado la inadmisibilidad de tal pretensión, tal como se formuló en la primera de las pretensiones de la demanda, no corresponde al Tribunal examinar ninguno de los motivos de recurso invocados en apoyo de la misma.
47      Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad de la segunda pretensión, así como del recurso en su totalidad.
Costas
48      En virtud del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Como las demandantes han perdido el proceso, procede condenarlas a cargar, además de con sus propias costas, con las costas de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta última.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
resuelve:
1)      Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2)      La Asociación Española de Fabricantes de Preparados alimenticios especiales, dietéticos y plantas medicinales (AFEPADI), Elaborados Dietéticos, S.A., Nova Diet, S.A., Laboratorios Vendrell, S.A., e Ynsadiet, S.A., cargarán con sus propias costas y con las costas en que haya incurrido la Comisión Europea.
Dictado en Luxemburgo, a 17 de septiembre de 2014.
El Secretario
El Presidente en funciones
E. Coulon
M. Kancheva
* Lengua de procedimiento: español.