62002CJ0138_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-138/02,
angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Social Security Commissioner (Förenade kungariket), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
Brian Francis Collins
och
Secretary of State for Work and Pensions,
angående tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2434/92 av den 27 juli 1992 (EGT L 245, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 160), och av rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT L 257, s. 13; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 44),
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans, C. Gulmann, J.N. Cunha Rodrigues (referent) och A. Rosas samt domarna A. La Pergola, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric och S. von Bahr,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören L. Hewlett,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
– Brian Francis Collins, genom R. Drabble, QC, befullmäktigad av P. Eden, solicitor,
– Förenade kungarikets regering, genom J.E. Collins, i egenskap av ombud, biträdd av E. Sharpston, QC,
– Tysklands regering, genom W.-D. Plessing, i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom N. Yerrell och D. Martin, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 17 juni 2003 av: Brian Francis Collins, företrädd av R. Drabble, Förenade kungarikets regering, företrädd av R. Caudwell, i egenskap av ombud, biträdd av E. Sharpston, och kommissionen, företrädd av N. Yerrell och D. Martin,
och efter att den 10 juli 2003 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Social Security Commissioner har, genom beslut av den 28 mars 2002 som inkom till domstolen den 12 april samma år, i enlighet med artikel 234 EG ställt tre frågor om tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2434/92 av den 27 juli 1992 (EGT L 245, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 160) (nedan kallad förordning nr 1612/68), och av rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT L 257, s. 13; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 44).
2. Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Brian Francis Collins och Secretary of State for Work and Pensions avseende den sistnämndas vägran att bevilja den förstnämnde det bidrag till arbetssökande som stadgas i lagstiftningen i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3. I artikel 6 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 12 första stycket EG i ändrad lydelse) stadgas följande:
”Inom detta fördrags tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördraget, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.”
4. I artikel 8 i EG-fördraget (nu artikel 17 EG i ändrad lydelse) anges följande:
”1. Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare …
2. Unionsmedborgarna skall ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta fördrag.”
5. I artikel 8a.1 i EG-fördraget (nu artikel 18.1 EG i ändrad lydelse) föreskrivs att varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördraget och i bestämmelserna om genomförande av fördraget.
6. Enligt artikel 48.2 i EG-fördraget (nu artikel 39.2 EG i ändrad lydelse) innebär den fria rörligheten för arbetstagare att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor.
7. I enlighet med artikel 48.3 i fördraget skall den fria rörligheten för arbetstagare ”med förbehåll för de begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, innefatta rätt att
a) anta faktiska erbjudanden om anställning,
b) förflytta sig fritt inom medlemsstaternas territorium för detta ändamål,
…”
8. I artikel 2 i förordning nr 1612/68 anges följande:
”Varje medborgare i en medlemsstat och varje arbetsgivare som utövar någon verksamhet inom en medlemsstats territorium får utbyta anställningsansökningar respektive erbjudanden om anställning och får ingå och fullfölja anställningsavtal i enlighet med de villkor som gäller enligt lagar och andra författningar, utan att någon diskriminering blir följden därav.”
9. Enligt artikel 5 i förordning nr 1612/68 skall ”[e]n medborgare i en medlemsstat som söker anställning inom en annan medlemsstats territorium … få samma hjälp där som den som ges av arbetsförmedlingarna i denna stat till dess egna medborgare som söker anställning”.
10. Enligt artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 skall en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner inom en annan medlemsstats territorium som landets egna arbetstagare.
11. I artikel 1 i direktiv 68/360 anges följande:
”Medlemsstaterna skall i enlighet med detta direktiv avskaffa restriktioner för flyttning och bosättning för medborgare i medlemsstaterna och deras familjemedlemmar, för vilka förordning (EEG) nr 1612/68 är tillämplig.”
12. I artikel 4.1 i direktiv 68/360 föreskrivs att medlemsstaterna skall bevilja uppehållstillstånd inom sitt territorium för de personer som avses i artikel 1 i direktivet, och som kan uppvisa de handlingar som nämns i artikel 4.3.
13. Avseende arbetstagaren är dessa handlingar enligt artikel 4.3 första strecksatsen i samma direktiv
”a) det dokument med vilket han eller hon reste in i territoriet,
b) en bekräftelse om anställning från arbetsgivaren eller ett anställningsintyg.”
14. Enligt artikel 8.1 i direktiv 68/360 skall medlemsstaterna, utan att utfärda uppehållstillstånd, tillerkänna arbetstagare som har anställning som inte förväntas vara mer än tre månader, gränsgångare och säsongarbetare rätt att uppehålla sig på landets territorium.
De nationella bestämmelserna
15. Bidraget till arbetssökande är en social trygghetsförmån som beviljas enligt Jobseekers Act 1995 (1995 års lag om arbetssökande) (nedan kallad 1995 års lag), enligt vilken det krävs, i section 1.2 i, att sökanden befinner sig i Storbritannien.
16. I tillämpningsföreskrifterna till 1995 års lag, det vill säga Jobseeker’s Allowance Regulations 1996 (nedan kallade 1996 års tillämpningsföreskrifter) anges de villkor som måste vara uppfyllda för att bidrag till arbetssökande skall beviljas, och de belopp som olika kategorier av sökande kan göra anspråk på. Vad gäller kategorin ”personer från utlandet” som ej har försörjningsansvar, föreskrivs i punkt 14 a i bilaga 5 till 1996 års tillämpningsföreskrifter att beloppet skall vara noll.
17. Enligt regulation 85.4 i 1996 års tillämpningsföreskrifter skall begreppet ”person från utlandet” definieras enligt följande:
”… en sökande som inte är stadigvarande bosatt i Förenade kungariket, i Irland, på Kanalöarna eller Isle of Man, … skall [härvid inte] … behandlas som om han inte är stadigvarande bosatt i Förenade kungariket om han är
a) arbetstagare i den mening som avses i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 eller i rådets förordning (EEG) nr 1251/70 eller en person som har rätt att vistas i Förenade kungariket i enlighet med rådets direktiv 68/360/EEG eller rådets direktiv 73/148/EEG,
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
18. Brian Francis Collins är född i Förenta staterna och har såväl amerikanskt som irländskt medborgarskap. Inom ramen för sina universitetsstudier tillbringade han år 1978 en termin i Förenade kungariket. Under åren 1980 och 1981 återvände han för en vistelse om ungefär tio månader, varvid han hade tillfälliga deltidsarbeten i barer och inom säljsektorn. Han återvände till Förenta staterna år 1981. Därefter arbetade han i Förenta staterna och i Afrika.
19. Brian Francis Collins kom åter till Förenade kungariket den 31 maj 1998 för att söka arbete inom området för social service. Den 8 juni 1998 ansökte han om bidrag till arbetssökande, vilket avslogs genom beslut av Ajudication Officer av den 1 juli 1998, med hänvisning till att han inte var varaktigt bosatt i denna medlemsstat. Brian Francis Collins begärde omprövning av beslutet vid Social Security Appeal Tribunal (Förenade kungariket), vilken fastställde avslagsbeslutet och därvid gjorde gällande att Brian Francis Collins inte kunde anses vara varaktigt bosatt i Förenade kungariket, på grund av dels att bosättningen inte pågått någon avsevärd tid, dels att han inte var en arbetstagare i den mening som avses i förordning nr 1612/68 och, i enlighet med direktiv 68/360, heller inte hade rätt till bosättning i nämnda stat.
20. Brian Francis Collins väckte talan vid Social Security Commissioner, som beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Är en person som befinner sig i en sådan situation som sökanden i förevarande fall arbetstagare i den mening som avses i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968?
2) Om svaret på den första frågan är nekande, har en person som befinner sig i en sådan situation som sökanden i förevarande fall rätt att vistas i Förenade kungariket i enlighet med rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968?
3) Om svaret på de två första frågorna är nekande, följer det av några gemenskapsrättsliga bestämmelser eller principer att en person som befinner sig i en sådan situation som sökanden i förevarande fall har rätt att uppbära en social trygghetsförmån för vilken gäller sådana villkor för beviljande som de som gäller för det inkomstprövade bidraget till arbetssökande?”
Den första frågan
Yttranden som har inkommit till domstolen
21. Brian Francis Collins har hävdat att den ställning han har i Förenade kungariket i egenskap av en person som verkligen söker anställning, i enlighet med gällande gemenskapsrätt medför att han skall anses vara en ”arbetstagare” i den mening som avses i förordning nr 1612/68, och omfattas av artikel 7.2 i denna förordning. Domstolen har nämligen i punkt 32 i sin dom av den 12 maj 1998 i mål C-85/96, Martínez Sala (REG 1998, s. I‑2691) efter moget övervägande formulerat regeln att arbetssökande skall anses vara arbetstagare i den mening som avses i nämnda förordning om den nationella domstolen är övertygad om att personen i fråga i god tid verkligen har sökt arbete.
22. Förenade kungarikets regering, den tyska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission anser däremot att en person som befinner sig i en sådan situation som Brian Francis Collins inte är en arbetstagare i den mening som avses i förordning nr 1612/68.
23. Förenade kungarikets regering och kommissionen har hävdat att Brian Francis Collins inte kan göra gällande att han är en ”tidigare” migrerande arbetstagare som helt enkelt önskar komma i åtnjutande av en förmån i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, eftersom det inte finns något samband mellan det arbete han utförde under åren 1980 och 1981 och det slags arbete han enligt egen utsago sökte år 1998.
24. Domstolen har däremot i sin dom av den 18 juni 1987 i mål 316/85, Lebon (REG 1987, s. 2811) fastställt dels att den likabehandling avseende sociala och skattemässiga förmåner som stadgas i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 endast gäller för arbetstagare, dels att de som förflyttar sig för att söka arbete endast kommer i åtnjutande av denna likabehandling med avseende på tillträde till arbetet, i enlighet med artikel 48 i fördraget och artiklarna 2 och 5 i nämnda förordning.
25. Den tyska regeringen erinrar om de speciella omständigheterna i det ärende som gav upphov till domen i målet Martínez Sala, vilka kännetecknades av mycket tydliga och varaktiga relationer mellan sökanden och värdmedlemsstaten, medan det i ifrågavarande mål vid den nationella domstolen uppenbarligen inte finns något samband mellan det arbete som Brian Francis Collins tidigare utfört och det som han söker.
Domstolens svar
26. Enligt domstolens rättspraxis är begreppet arbetstagare i den mening som avses i artikel 48 i fördraget och i förordning nr 1612/68 ett gemenskapsrättsligt begrepp som inte skall tolkas restriktivt. Varje person som utför faktiskt och verkligt arbete, med undantag av arbete som utförs i så liten omfattning att det framstår som ett marginellt komplement, skall betraktas som en arbetstagare. Kännetecknet för ett anställningsförhållande är att en person under en viss tid mot ersättning utför arbete åt en annan person under dennes ledning (se bland annat dom av den 3 juli 1986 i mål 66/85, Lawrie-Blum, REG 1986, s. 2121, punkterna 16 och 17, svensk specialutgåva, volym 8, s. 661, domen i det ovannämnda målet Martínez Sala, punkt 32, och dom av den 8 juni 1999 i mål C-337/97, Meeusen, REG 1999, s. I-3289, punkt 13).
27. Domstolen har även fastställt att vissa rättigheter som har samband med ställningen som arbetstagare tillförsäkras de migrerande arbetstagarna även om dessa inte längre har något anställningsförhållande (dom av den 24 september 1998 i mål C-35/97, kommissionen mot Frankrike, REG 1998, s. I-5325, punkt 41, och av den 6 november 2003 i mål C-413/01, Ninni-Orasche, REG 2003, s. I‑0000, punkt 34).
28. Såsom framgår av den akt som den hänskjutande domstolen har översänt till domstolen arbetade Brian Francis Collins tillfälligtvis i barer och inom säljsektorn i Förenade kungariket under en tio månaders vistelse i denna medlemsstat under åren 1980 och 1981. Det skall emellertid påpekas att även om en sådan professionell verksamhet ansågs uppfylla villkoren, angivna i punkt 26 i förevarande dom, för att sökanden i målet vid den nationella domstolen skulle kunna anses ha haft en ställning som arbetstagare under den nämnda vistelsen, kan det inte fastställas något samband mellan den verksamheten och hans sökande efter en ny anställning mer än sjutton år efter det att förstnämnda verksamhet hade upphört.
29. I avsaknad av en tillräckligt klar anknytning till arbetsmarknaden i Förenade kungariket är således Brian Francis Collins ställning år 1998 jämförlig med den som varje medborgare i en medlemsstat, som söker en första anställning i en annan medlemsstat, har.
30. Det skall i detta sammanhang erinras om att det i domstolens rättspraxis görs skillnad mellan medlemsstaters medborgare som ännu inte har ett anställningsförhållande i den värdmedlemsstat där de söker en anställning och dem som redan arbetar i denna stat, eller som har arbetat där men som inte längre har något anställningsförhållande, men som ändå enligt vissa gemenskapsbestämmelser skall anses vara arbetstagare (se dom av den 21 juni 1988 i mål 39/86, Lair, REG 1988, s. 3161, punkterna 32 och 33; svensk specialutgåva, volym 9, s. 475).
31. Det är nämligen så att medan de av medlemsstaternas medborgare som förflyttar sig för att söka en anställning i princip endast omfattas av principen om likabehandling med avseende på tillträdet till denna, kan de som redan har inträtt på arbetsmarknaden på grundval av artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 göra gällande en rätt till samma sociala och skattemässiga förmåner som landets egna arbetstagare (se bland annat domstolens dom i det ovannämnda målet Lebon, punkt 26, och dom av den 12 september 1996 i mål C-278/94, kommissionen mot Belgien, REG 1996, s. I-4307, punkterna 39 och 40).
32. Begreppet arbetstagare används således inte på ett enhetligt sätt i förordning nr 1612/68. I avdelning II i del I i förordningen avser denna beteckning endast personer som redan har inträtt på arbetsmarknaden, men i andra delar av samma förordning har begreppet arbetstagare fått en vidare räckvidd.
33. Under dessa omständigheter skall den första frågan besvaras så, att en person som befinner sig i en sådan situation som sökanden i målet vid den nationella domstolen inte är en arbetstagare i den mening som avses i avdelning II i del I i förordning nr 1612/68. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att pröva huruvida begreppet arbetstagare i den nationella lagstiftningen skall förstås på detta sätt.
Den andra frågan
Yttranden som har inkommit till domstolen
34. Brian Francis Collins anser att personer som söker en anställning enligt direktiv nr 68/360 tillerkänns en rätt till tre månaders bosättning.
35. Förenade kungarikets regering, den tyska regeringen och kommissionen anser att det är med direkt hänvisning till artikel 48 i fördraget och inte bestämmelserna i direktiv 68/360, vilka endast är tillämpliga på personer som har funnit ett arbete, som Brian Francis Collins har rätt att bege sig till Förenade kungariket för att söka arbete, och stanna kvar där i egenskap av arbetssökande under en rimlig tid.
Domstolens svar
36. Det skall inledningsvis erinras om att medlemsstaternas medborgare i enlighet med artikel 48 i fördraget, inom ramen för den fria rörligheten för arbetstagare, tillerkänns en rätt att uppehålla sig i andra medlemsstater för att utöva eller söka en avlönad anställning (dom av den 26 maj 1993 i mål C‑171/91, Tsiotras, REG 1993, s. I-2925, punkt 8).
37. Den uppehållsrätt för arbetssökande som följer av artikel 48 i fördraget kan begränsas i tiden. I avsaknad av gemenskapsbestämmelser om en tidsfrist för hur länge medborgare inom gemenskapen kan uppehålla sig i en medlemsstat för att söka arbete, har medlemsstaterna rätt att bestämma en rimlig tidsfrist i detta avseende. Om den berörde efter tidsfristens utgång kan bevisa att han fortfarande söker arbete och att han har verklig möjlighet att få anställning, kan han inte tvingas att lämna värdmedlemsstatens territorium (se domstolens dom av den 26 februari 1991 i mål C-292/89, Antonissen, REG 1991, s. I-745, punkt 21, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-55, och av den 20 februari 1997 i mål C‑344/95, kommissionen mot Belgien, REG 1997, s. I-1035, punkt 17).
38. Avsikten med direktiv 68/360 är att avskaffa restriktioner inom gemenskapen som rör rörlighet och bosättning för medlemsstaternas medborgare och deras familjemedlemmar, vilka omfattas av förordning nr 1612/68.
39. Vad gäller begränsningarna för rörligheten åligger det enligt artikel 2.1 i direktiv 68/360 medlemsstaterna att ge medborgarna inom gemenskapen rätt att lämna territoriet i avsikt att bege sig till andra medlemsstater för att söka anställning där. Vidare skall medlemsstaterna enligt artikel 3.1 i direktivet tillåta sådana medborgare att resa in i territoriet mot uppvisande av enbart giltigt identitetskort eller pass.
40. Dessutom, eftersom uppehållsrätten är en rätt som härleds direkt från fördraget (se bland annat dom av den 5 februari 1991 i mål C-363/89, Roux, REG 1991, s. I‑273, punkt 9), skall beviljandet av uppehållstillstånd för en medborgare i en medlemsstat, såsom föreskrivs i direktiv 68/360, inte anses som en handling som medför rättigheter, utan som en handling för att från medlemsstatens sida fastställa vilken situation en medborgare i en annan medlemsstat befinner sig i mot bakgrund av bestämmelserna i gemenskapsrätten (dom av den 25 juli 2002 i mål C-459/99, MRAX, REG 2002, s. I-6591, punkt 74).
41. I enlighet med artikel 4 i direktiv 68/360 skall medlemsstaterna endast bevilja uppehållstillstånd inom sitt territorium för de arbetstagare som förutom det dokument med vilket de reste in i territoriet kan uppvisa en bekräftelse om anställning från arbetsgivaren eller ett anställningsintyg.
42. I artikel 8 i samma direktiv görs en uttömmande uppräkning av situationer där vissa kategorier av arbetstagare kan tillerkännas uppehållsrätt, utan att uppehållstillstånd utfärdas.
43. Följaktligen är den rätt till bosättning i en medlemsstat som avses i artiklarna 4 och 8 i direktiv 68/360 förbehållen medborgare i en medlemsstat, vilka redan har en anställning i den första medlemsstaten. Arbetssökande är därvid undantagna. Dessa kan endast åberopa direktivets bestämmelser om rörlighet inom gemenskapen.
44. Den andra frågan skall följaktligen besvaras så, att en person som befinner sig i en sådan situation som sökanden i målet vid den nationella domstolen inte har rätt att uppehålla sig i Förenade kungariket enbart på grundval av rådets direktiv 68/360.
Den tredje frågan
Yttranden som har inkommit till domstolen
45. Enligt Brian Francis Collins är det ingen tvekan om att han är en medborgare i en annan medlemsstat som lagligen vistades i Förenade kungariket, och att bidraget till arbetssökande faller inom fördragets tillämpningsområde. Följaktligen skall, såsom domstolen fastställde i sin dom av den 20 september 2001 i mål C-184/99, Grzelczyk (REG 2001, s. I-6193), utbetalningen av en icke avgiftsfinansierad förmån, grundad på de tillgångar en medborgare i en annan medlemsstat än värdmedlemsstaten har, inte underställas villkor som inte är tillämpliga på medborgarna i den sistnämnda medlemsstaten. Brian Francis Collins har medgivit att kravet på stadigvarande bosättning även gäller för Förenade kungarikets medborgare. Det är emellertid enligt honom fastställt att en bestämmelse i nationell rätt skall anses diskriminerande i den mening som avses i gemenskapsrätten om den i sig är sådan att medborgarna i den berörda medlemsstaten har lättare för att uppfylla kraven i den.
46. Förenade kungarikets regering och den tyska regeringen har gjort gällande att det inte enligt någon bestämmelse eller princip i gemenskapsrätten fordras att en sådan förmån som bidraget till arbetssökande skall betalas till någon som befinner sig i Brian Francis Collins ställning.
47. Vad gäller en eventuell förekomst av indirekt diskriminering anser Förenade kungarikets regering att det finns relevanta sakliga skäl att inte bevilja bidraget till arbetssökande, som grundas på inkomst, till personer i Brian Francis Collins ställning. I motsats till den situation som låg till grund för domen av den 11 juli 2002 i mål C-224/98, D’Hoop (REG 2002, s. I-6191), går de kriterier som tillämpas för beviljande av ifrågavarande bidrag inte längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. De utgör en proportionerlig och följaktligen tillåten metod att säkerställa att det finns ett verkligt samband mellan sökanden och den geografiska arbetsmarknaden. Utan dessa kriterier skulle personer som helt saknar samband med arbetsmarknaden i Förenade kungariket, eller, såsom i fallet med Brian Francis Collins, endast har ett mycket svagt sådant, ha möjlighet att göra anspråk på detta bidrag.
48. Enligt kommissionen är det ostridigt att Brian Francis Collins verkligen har sökt arbete i Förenade kungariket under den tvåmånadersperiod som följde på hans ankomst till denna medlemsstat, och att han lagligen var bosatt där i egenskap av arbetssökande. Såsom unionsmedborgare lagligen bosatt i Förenade kungariket hade han utan tvekan rätt till det skydd mot all slags diskriminering på grund av nationalitet som stadgas i artikel 6 i fördraget, i alla situationer som faller inom gemenskapsrättens materiella tillämpningsområde ( ratione materiae).
Detta är fallet med bidrag till arbetssökande, vilket skall anses vara en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68.
49. Kommissionen har dessutom erinrat om att det är uppenbart att rätten till bosättning i en annan medlemsstat i syfte att söka anställning kan begränsas till att gälla under en rimlig tidsperiod, och att Brian Francis Collins möjlighet att med hänvisning till artiklarna 6 och 8 i fördraget komma i åtnjutande av nämnda bidrag, med samma rätt som Förenade kungarikets medborgare, även den skulle begränsas till denna period av laglig bosättning.
50. Kommissionen anser emellertid att villkoret om stadigvarande bosättning kan innebära en indirekt diskriminering i den mån det lättare uppfylls av värdmedlemsstatens medborgare än av dem från andra medlemsstater. Även om det kan finnas sakliga skäl för ett sådant villkor, i den mån det nödvändigtvis syftar till att undvika ”social turism” och således till att förebygga eventuellt missbruk från falska arbetssökandes sida, har kommissionen anmärkt att vad gäller Brian Francis Collins har äktheten i dennes arbetssökande inte ifrågasatts. Han har faktiskt inte upphört att arbeta sedan han fick en anställning kort tid efter sin ankomst till Förenade kungariket.
Domstolens svar
51. Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida det finns någon gemenskapsrättslig bestämmelse eller princip enligt vilken en medborgare i en medlemsstat som verkligen söker ett arbete i en annan medlemsstat där kan göra anspråk på bidrag till arbetssökande, såsom det som stadgas i 1995 års lag.
52. Inledningsvis, utan att det finns anledning att pröva huruvida någon som sökanden i målet vid den nationella domstolen ingår i den personkrets på vilken rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i ändrad och uppdaterad lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1408/71) är tillämplig ( ratione personae), konstaterar domstolen, efter att ha läst beslutet att begära förhandsavgörande, att den berörde aldrig hade varit bosatt i en annan medlemsstat innan han sökte arbete i Förenade kungariket, varför regeln om sammanläggning i artikel 10a i förordning nr 1408/71 inte är tillämplig i målet vid den nationella domstolen.
53. Enligt 1996 års tillämpningsföreskrifter kan medborgare i andra medlemsstater som söker arbete endast göra anspråk på detta bidrag om de är stadigvarande bosatta i Förenade kungariket, såvida de inte är arbetstagare i den mening som avses i förordning nr 1612/68 eller har uppehållsrätt i enlighet med direktiv 68/360.
54. Det skall således undersökas huruvida principen om likabehandling utgör hinder för nationella bestämmelser som innebär att bosättning uppställs som villkor för beviljande av bidrag till arbetssökande.
55. I enlighet med artikel 6.1 i fördraget skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden inom fördragets tillämpningsområde, utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i detsamma. Inledningsvis skall 1996 års tillämpningsföreskrifter undersökas med hänsyn tagen till artikel 48.2 i fördraget, vilken är en sådan särskild bestämmelse.
56. Det skall i detta avseende erinras om att bland de rättigheter medlemsstaternas medborgare tillerkänns enligt artikel 48 i fördraget återfinns den att röra sig fritt inom andra medlemsstaters territorium och uppehålla sig där för att söka arbete (domen i det ovannämnda målet Antonissen, punkt 13).
57. Medborgare i en medlemsstat som söker arbete i en annan medlemsstat omfattas således av tillämpningsområdet för artikel 48 i fördraget och har följaktligen rätt till likabehandling i enlighet med artikel 48.2.
58. Vad gäller frågan huruvida den rätt till likabehandling som tillkommer medborgare i medlemsstaterna som söker arbete i en annan medlemsstat även omfattar sådana ekonomiska förmåner som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, har domstolen fastställt att medborgare i medlemsstaterna som förflyttar sig för att söka arbete endast har rätt till likabehandling med avseende på tillträdet till arbetet, i enlighet med artikel 48 i fördraget och artiklarna 2 och 5 i förordning nr 1612/68, men inte vad gäller sociala och skattemässiga förmåner i den mening som avses i artikel 7.2 i nämnda förordning (domarna i de ovannämnda målen Lebon, punkt 26, och av den 12 september 1996, kommissionen mot Belgien, punkterna 39 och 40).
59. Artikel 2 i förordning nr 1612/68 avser utbyte av anställningsansökningar respektive erbjudanden om anställning, liksom ingående och fullföljande av anställningsavtal, medan artikel 5 i förordningen rör den hjälp som ges av arbetsförmedlingarna.
60. Ekonomiska förmåner nämns förvisso inte uttryckligen i dessa artiklar. För att fastställa omfattningen av rätten till likabehandling för arbetssökande personer måste principen emellertid tolkas mot bakgrund av andra bestämmelser i gemenskapsrätten, däribland artikel 6 i fördraget.
61. Såsom domstolen vid ett flertal tillfällen har påpekat kan de unionsmedborgare som är lagligen bosatta i värdmedlemsstaten åberopa artikel 6 i fördraget i alla situationer som omfattas av gemenskapsrättens materiella tillämpningsområde ( ratione materiae ). Ställningen som unionsmedborgare är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare, och den innebär för dem av de sistnämnda som befinner sig i samma ställning rätt till samma behandling i rättsligt hänseende, oberoende av nationalitet, med förbehåll för de uttryckliga undantag som föreskrivs i det avseendet (se bland annat domen i det ovannämnda målet Grzelczyk, punkterna 31 och 32, liksom dom av den 2 oktober 2003 i mål C-148/02, Garcia Avello, REG 2003, s. I-0000, punkterna 22 och 23).
62. Det skall erinras om att domstolen, med avseende på en studerande unionsmedborgare, har fastställt att rätten till en social förmån enligt ett icke‑avgiftsfinansierat system, såsom existensminimumbidraget i Belgien (”minimex”), omfattas av förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet, och att artiklarna 6 och 8 i fördraget följaktligen utgör hinder för att rätten till detta bidrag underställs villkor som kan innebära diskriminering på grund av nationalitet (domen i det ovannämnda målet Grzelczyk, punkt 46).
63. Med beaktande av inrättandet av unionsmedborgarskapet och den tolkning som gjorts i rättspraxis av unionsmedborgarnas rätt till likabehandling, är det inte längre möjligt att utesluta en ekonomisk förmån som är avsedd att underlätta tillträdet till arbete på en medlemsstats arbetsmarknad från tillämpningsområdet för artikel 48.2 i fördraget, i vilken den grundläggande princip om likabehandling som fastställts i artikel 6 i fördraget kommer till uttryck.
64. Tolkningen av räckvidden av principen om likabehandling inom området för tillträde till arbete skall återspegla denna utveckling, i förhållande till den tolkning som gjordes i domarna i de ovannämnda målen Lebon och av den 12 september 1996, kommissionen mot Belgien.
65. Genom 1996 års tillämpningsföreskrifter införs en åtskillnad i behandling, beroende på om det rör sig om en person som är stadigvarande bosatt i Förenade kungariket eller ej. Eftersom detta villkor lättare kan uppfyllas av de inhemska medborgarna medför lagstiftningen en nackdel för de medborgare i medlemsstaterna som nyttjar sin rätt att förflytta sig i syfte att söka arbete inom en annan medlemsstats territorium (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 maj 1996 i mål C-237/94, O’Flynn, REG 1996, s. I-2617, punkt 18, och av den 16 januari 2003 i mål C-388/01, kommissionen mot Italien, REG 2003, s. I‑721, punkterna 13 och 14.)
66. Ett dylikt bosättningsvillkor kan endast vara motiverat om det är grundat på objektiva hänsyn som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och som står i proportion till det syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna (dom av den 24 november 1998 i mål C-274/96, Bickel och Franz, REG 1998, s. I-7637, punkt 27).
67. Domstolen har emellertid redan fastställt att det är legitimt att den nationella lagstiftaren vill säkerställa att ett faktiskt samband finns mellan den person som söker ett bidrag som har karaktären av social förmån, i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, och den aktuella geografiska arbetsmarknaden (se, vad gäller särskild arbetslöshetsersättning för ungdomar som söker sitt första arbete, domen i det ovannämnda målet D’Hoop, punkt 38).
68. Det skall påpekas att det bidrag till arbetssökande som inrättats genom 1995 års lag är en social trygghetsförmån som har ersatt arbetslöshetsersättningen och inkomsttillägget, och att det bland annat är underställt villkoret att den sökande är tillgänglig för arbete, aktivt söker arbete och varken har inkomster eller kapital som överstiger vissa fastställda belopp.
69. Det kan betraktas som legitimt att en medlemsstat inte beviljar ett sådant bidrag förrän det har kunnat fastställas att ett faktiskt samband finns mellan den arbetssökande och denna stats arbetsmarknad.
70. Förekomsten av ett sådant samband skulle bland annat kunna anses styrkt om det konstateras att personen i fråga under en rimlig tidsrymd verkligen har sökt arbete i medlemsstaten i fråga.
71. Förenade kungariket kan således kräva en anknytning mellan de personer som söker ett sådant bidrag och dess arbetsmarknad.
72. Även om ett bosättningsvillkor i princip kan garantera en sådan anknytning får det emellertid för att vara proportionerligt inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Närmare bestämt måste de nationella myndigheternas tillämpning av villkoret styras av klara och i förväg kända kriterier, och det skall finnas en möjlighet att föra talan vid domstol mot beslutet. Om det för att villkoret skall vara uppfyllt krävs att bosättningen varat en viss tid, får denna tid inte under några omständigheter vara längre än vad som är nödvändigt för att de nationella myndigheterna skall kunna försäkra sig om att den berörda personen verkligen söker arbete på värdmedlemsstatens arbetsmarknad.
73. Följaktligen skall den tredje frågan besvaras så, att den rätt till likabehandling som föreskrivs i artikel 48.2 i fördraget, jämförd med artiklarna 6 och 8 i fördraget, inte utgör hinder för att man i nationell lagstiftning uppställer ett bosättningsvillkor för beviljande av bidrag till arbetssökande, i den mån detta villkor är grundat på objektiva hänsyn som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och som står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
74. De kostnader som har förorsakats Förenade kungarikets regering, den tyska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
– angående de frågor som genom beslut av den 28 mars 2002 har ställts av Social Security Commissioner – följande dom:
1) En person som befinner sig i en sådan situation som sökanden i målet vid den nationella domstolen är inte en arbetstagare i den mening som avses i avdelning II i del I i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2434/92 av den 27 juli 1992. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att pröva huruvida begreppet arbetstagare i den nationella lagstiftningen skall förstås på detta sätt.
2) En person som befinner sig i en sådan situation som sökanden i målet vid den nationella domstolen har inte rätt att uppehålla sig i Förenade kungariket enbart på grundval av rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer.
3) Den rätt till likabehandling som föreskrivs i artikel 48.2 i EG-fördraget (nu artikel 39.2 EG i ändrad lydelse), jämförd med artiklarna 6 och 8 i EG-fördraget (nu artiklarna 12 EG och 17 EG i ändrad lydelse), utgör inte hinder för att man i nationell lagstiftning uppställer ett bosättningsvillkor för beviljande av bidrag till arbetssökande, i den mån detta villkor är grundat på objektiva hänsyn som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och som står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna.