ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
24 avril 2008 (*)
«Agriculture – Règlement (CEE) n° 3665/87 – Article 11 – Régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles – Condition d’octroi de la restitution – Restitution versée à l’exportateur après présentation de documents falsifiés par son cocontractant – Marchandise non exportée – Conditions d’application de sanctions»
Dans l’affaire C‑143/07,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Finanzgericht Hamburg (Allemagne), par décision du 15 février 2007, parvenue à la Cour le 13 mars 2007, dans la procédure
AOB Reuter & Co.
contre
Hauptzollamt Hamburg-Jonas,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président de chambre, M. G. Arestis, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. E. Juhász (rapporteur) et J. Malenovský, juges,
avocat général: Mme V. Trstenjak,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–        pour AOB Reuter & Co., par Mes H.-J. Prieß et M. Niestedt, Rechtsanwälte,
–        pour le Hauptzollamt Hamburg-Jonas, par Mme G. Seber, en qualité d’agent,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par M. F. Erlbacher et Mme Z. Maršálková, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 11, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 351, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) nº 2945/94 de la Commission, du 2 décembre 1994 (JO L 310, p. 57, ci‑après le «règlement n° 3665/87»).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre du litige opposant AOB Reuter & Co. (ci-après «AOB Reuter») au Hauptzollamt Hamburg‑Jonas (bureau principal des douanes de Hambourg-Jonas, ci‑après le «Hauptzollamt») au sujet de l’application de sanctions à la suite du versement d’une restitution octroyée sur le fondement de documents falsifiés par un tiers.
Le cadre juridique
3        Les premier à troisième et cinquième considérants du règlement n° 2945/94 énoncent:
«considérant que la réglementation communautaire en vigueur prévoit l’octroi de restitutions à l’exportation sur la seule base de critères objectifs, notamment en ce qui concerne la quantité, la nature et les caractéristiques du produit exporté ainsi que la destination géographique de celui-ci; que, à la lumière des expériences acquises, la lutte contre les irrégularités, et surtout contre la fraude, au détriment du budget communautaire mérite d’être renforcée; que, à cet effet, il est nécessaire de prévoir la récupération des montants indûment versés ainsi que des sanctions de façon à inciter les exportateurs à respecter la réglementation communautaire;
considérant que, pour garantir le bon fonctionnement du système des restitutions à l’exportation, des sanctions doivent être appliquées quel que soit l’aspect subjectif de la faute; qu’il convient cependant de renoncer à l’application de sanctions dans certains cas, notamment d’erreur manifeste reconnue par l’autorité compétente, et de prévoir des sanctions plus lourdes s’il y a un acte intentionnel;
considérant que, lorsqu’un exportateur fournit des informations erronées, celles-ci peuvent entraîner le versement de restitutions indues si l’erreur n’est pas découverte; que, si l’erreur est découverte, il est tout à fait normal d’infliger à l’exportateur une sanction impliquant le paiement d’un montant proportionnel au montant qui aurait été perçu indûment si l’erreur n’avait pas été découverte et que, si l’information erronée a été donnée intentionnellement, il est également normal d’infliger une sanction plus importante;
[…]
considérant que l’expérience acquise, ainsi que les irrégularités, et surtout les fraudes déjà constatées dans ce contexte indiquent que cette mesure est nécessaire, proportionnée, suffisamment dissuasive et qu’elle doit être uniformément appliquée dans tout État membre».
4        Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87:
«Sans préjudice des dispositions des articles 5 et 16, le paiement de la restitution est subordonné à la production de la preuve que les produits pour lesquels la déclaration d’exportation a été acceptée ont, au plus tard dans un délai de soixante jours à compter de cette acceptation, quitté en l’état le territoire douanier de la Communauté.»
5        L’article 11 dudit règlement prévoit:
«1.      Lorsqu’il est constaté que, en vue de l’octroi d’une restitution à l’exportation, un exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable, la restitution due pour l’exportation en question est la restitution applicable au produit effectivement exporté, diminuée d’un montant correspondant:
a)      à la moitié de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable à l’exportation effectivement réalisée;
b)      au double de la différence entre la restitution demandée et la restitution applicable si l’exportateur a fourni intentionnellement des données fausses.
Est considéré comme restitution demandée le montant calculé à partir des informations fournies en application des dispositions de l’article 3 ou de l’article 25 paragraphe 2. Lorsque le taux de restitution varie selon la destination, la partie différenciée de la restitution est calculée à partir des informations fournies en application de l’article 47.
La sanction en question au point a) n’est pas applicable:
–        en cas de force majeure,
–        dans certains cas exceptionnels, caractérisés par des circonstances qui échappent au contrôle de l’exportateur, et qui apparaissent après l’acceptation, par les autorités compétentes, de la déclaration d’exportation ou de la déclaration de paiement, et à la condition que, dès qu’il constate ces circonstances et dans le délai prévu à l’article 47 paragraphe 2, l’exportateur en informe les autorités compétentes, à moins que celles-ci n’aient déjà constaté l’irrégularité de la restitution demandée,
–        en cas d’erreur manifeste sur la restitution demandée, reconnue par l’autorité compétente,
[…]
Lorsque la réduction visée aux points a) ou b) aboutit à un montant négatif, ce montant négatif est payé par l’exportateur.
Si les autorités compétentes ont constaté que le montant de la restitution demandée était inadéquat, que l’exportation n’a pas été réalisée et que, en conséquence, une réduction de la restitution [est] impossible, l’exportateur paie le montant correspondant à la sanction visée aux points a) ou b). […]
[…]
Les sanctions s’appliquent sans préjudice de sanctions supplémentaires prévues à l’échelon national.
[…]
3.      Sans préjudice de l’obligation de payer le montant négatif visé au paragraphe 1 quatrième alinéa, en cas de paiement indu d’une restitution, le bénéficiaire est tenu de rembourser les montants indûment reçus – en ce compris toute sanction applicable conformément au paragraphe 1 premier alinéa – augmentés des intérêts calculés en fonction du temps qui s’est écoulé entre le paiement et le remboursement. […]»
Le litige au principal et la question préjudicielle
6        Entre le 18 octobre et le 12 décembre 1995, AOB Reuter a déclaré auprès du Hauptzollamt Landshut un nombre total de 24 exportations de sucre blanc vers Malte et a demandé le paiement des restitutions à l’exportation correspondantes. Ces restitutions lui ont été accordées, pour un montant total de 230 102,37 euros, sur présentation des attestations de sortie des marchandises.
7        AOB Reuter n’a pas effectué elle-même l’opération d’exportation, mais celle-ci a été réalisée par l’intermédiaire de ses partenaires commerciaux italiens qui faisaient appel à des entreprises intermédiaires. Ladite société a assuré l’exécution de l’obligation contractuelle principale, c’est-à-dire la sortie du sucre du territoire douanier de la Communauté, par une garantie bancaire. AOB Reuter a libéré ces garanties le 27 juin 1996, après avoir obtenu les preuves du bon déroulement de l’exportation sous la forme de documents douaniers dûment estampillés et après que le Hauptzollamt eut accepté ceux-ci.
8        Le 5 novembre 1996, le Zollkriminalamt Köln (police criminelle des douanes de Cologne) a constaté la falsification des attestations de sortie des marchandises sur les documents douaniers. En conséquence, le Hauptzollamt a réclamé, par des avis rectificatifs du 7 juillet 1997, le remboursement des restitutions à l’exportation perçues par AOB Reuter, laquelle a remboursé le montant de celles-ci.
9        Le 19 janvier 1998, le Hauptzollamt a adopté 24 décisions sanctionnant AOB Reuter qui a, le 5 février 1998, introduit une réclamation contre ces décisions. Cette réclamation ayant été rejetée, AOB Reuter a, le 10 avril 2003, introduit un recours devant le Finanzgericht Hamburg en vue d’obtenir l’annulation desdites décisions de sanction.
10      Cette juridiction estime qu’AOB Reuter n’a fourni aucune donnée erronée dans sa déclaration d’exportation étant donné que cette société s’est limitée à déclarer son intention d’exporter vers Malte la marchandise ayant donné lieu à restitution. En effet, l’exportation aurait échoué en raison du comportement frauduleux du cocontractant d’AOB Reuter. Cette dernière ne peut donc, selon la juridiction de renvoi, se voir appliquer la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 que si le non-respect de la condition relative à la sortie de la marchandise du territoire douanier de la Communauté suffit à justifier l’application de cette sanction.
11      Estimant que l’application d’une telle sanction dépend de l’interprétation dudit article 11, paragraphe 1, le Finanzgericht Hamburg a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Selon l’article 11, paragraphe 1, du règlement […] n° 3665/87, sont sanctionnées exclusivement les informations erronées fournies par l’exportateur dans la déclaration d’exportation ou la sanction a-t-elle pour objet uniquement le non-respect des conditions matérielles de la restitution?»
Sur la question préjudicielle
12      Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 doit être interprété en ce sens que la sanction qu’il prévoit est applicable à l’encontre d’un exportateur qui a demandé une restitution à l’exportation pour une marchandise, lorsque cette marchandise, à la suite du comportement frauduleux de son cocontractant, n’a pas été exportée.
13      À titre liminaire, il convient de rappeler que le régime des restitutions à l’exportation est caractérisé par le fait que, d’une part, l’aide communautaire n’est accordée que si l’exportateur en fait la demande et, d’autre part, le régime est financé par le budget communautaire (arrêt du 1er décembre 2005, Fleisch-Winter, C‑309/04, Rec. p. I-10349, point 31).
14      À l’égard de cet exportateur, la Cour, dans le contexte du règlement nº 3665/87 et de son système de sanctions, a déjà jugé que, s’agissant d’un régime d’aide communautaire, l’octroi de l’aide est nécessairement subordonné à la condition que son bénéficiaire présente toutes les garanties de probité et de fiabilité (voir, en ce sens, arrêts du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, Rec. p. I‑6453, point 41, et Fleisch-Winter, précité, point 31).
15      Quant au budget communautaire, le premier considérant du règlement n° 2945/94 énonce que, «[…] à la lumière des expériences acquises, la lutte contre les irrégularités, et surtout contre la fraude, au détriment du budget communautaire mérite d’être renforcée [et] que, à cet effet, il est nécessaire de prévoir […] des sanctions de façon à inciter les exportateurs à respecter la réglementation communautaire».
16      La nature de la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 ressort clairement tant du libellé de celui-ci que de la jurisprudence de la Cour afférente à cette disposition.
17      Aux termes du deuxième considérant du règlement n° 2945/94, «des sanctions doivent être appliquées quel que soit l’aspect subjectif de la faute». En réalité, c’est uniquement le niveau de la sanction qui augmente s’il y a un acte intentionnel, conformément à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous b), du règlement n° 3665/87, mais la sanction prévue à cet alinéa, sous a), est applicable même lorsque l’exportateur n’a pas commis de faute. Dans cette dernière hypothèse, ce n’est que dans les cas limitativement énumérés au troisième alinéa dudit article 11, paragraphe 1, que la sanction prévue au premier alinéa de celui-ci n’est pas applicable.
18      Dans l’arrêt Käserei Champignon Hofmeister, précité, la Cour a constaté, au point 41 de celui-ci, que la sanction constitue un instrument administratif spécifique faisant partie intégrante du régime d’aides et destiné à assurer la bonne gestion financière des fonds publics communautaires et, au point 44 dudit arrêt, qu’un caractère pénal ne peut lui être reconnu.
19      Il découle des deux points précédents que la responsabilité sur laquelle est fondée la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n° 3665/87 a un caractère essentiellement objectif.
20      Afin de déterminer les conditions relatives à l’applicabilité de cette sanction, il convient d’examiner l’ensemble des dispositions dudit article 11.
21      Le paragraphe 1, premier alinéa, de cet article prévoit l’application d’une sanction à un exportateur qui a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable au produit effectivement exporté.
22      La Cour a constaté, dans le contexte du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission, du 15 avril 1999, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 102, p. 11, et rectificatif JO 1999, L 180, p. 53), qui a remplacé et abrogé le règlement n° 3665/87, mais n’a pas modifié le contenu de celui-ci à cet égard, que les termes selon lesquels «un exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable» doivent être interprétés en ce sens que cet exportateur est considéré comme ayant demandé une restitution supérieure à celle applicable non seulement dans le cas où une différence indue résulte de la prise en compte des données qu’il a fournies, mais aussi dans le cas où il s’avère que son droit à restitution fait défaut, c’est-à-dire que le montant de la restitution est égal à zéro (voir, en ce sens, arrêt du 27 avril 2006, Elfering Export, C‑27/05, Rec. p. I‑3681, point 27).
23      Il découle de cette jurisprudence que, afin de déterminer si un exportateur a demandé une restitution supérieure à la restitution applicable au produit effectivement exporté, il ne suffit pas de tenir compte des faits connus par les autorités compétentes au moment de l’examen de la demande de restitution, mais il y a lieu également de prendre en considération les faits postérieurs à cette demande, en particulier ceux découverts lors des contrôles effectués par ces autorités.
24      Au demeurant, s’il n’en était pas ainsi, la raison d’être et l’efficacité des contrôles des autorités compétentes pourraient être mises en doute.
25      Dans la mesure où il s’avère que l’exportation du produit pour lequel une restitution a été accordée n’a pas eu lieu, il est évident que l’exportateur a demandé une restitution supérieure à celle applicable, étant donné que, en l’absence d’une exportation effective, aucune restitution n’est due.
26      Dans un tel cas, la sanction applicable peut être donc fondée sur le seul article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement nº 3665/87.
27      Cependant, d’autres dispositions explicites de cet article exigent également qu’une sanction soit infligée à l’exportateur sur le fondement de constatations postérieures à l’acceptation de la déclaration d’exportation.
28      Ainsi, selon l’article 11, paragraphe 1, cinquième alinéa, du règlement nº 3665/87, si les autorités compétentes ont constaté que l’exportation n’a pas été réalisée et qu’une réduction de la restitution est impossible, l’exportateur paie le montant correspondant à la sanction prévue à ce même paragraphe 1, premier alinéa, sous a) ou b). Le paragraphe 3 du même article dispose que, en cas de paiement indu d’une restitution, le bénéficiaire est tenu de rembourser les montants indûment reçus, y compris toute sanction applicable conformément audit article 11, paragraphe 1, premier alinéa.
29      Il ressort du dossier transmis à la Cour par la juridiction de renvoi que l’opération d’exportation au titre de laquelle AOB Reuter a bénéficié d’une restitution n’a pas eu lieu et, dans ces conditions, le versement de celle-ci a été effectué de manière indue, cette société ne contestant au demeurant pas qu’elle a perçu une telle restitution indûment.
30      Dans de telles conditions, l’application de la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement nº 3665/87 s’impose, sauf si l’une des conditions d’exonération, telles que définies de manière limitative au troisième alinéa du même paragraphe, est remplie.
31      Dès lors, ne saurait être accueillie la thèse selon laquelle seules les informations erronées fournies par l’exportateur dans sa déclaration d’exportation seraient de nature à justifier l’application de ladite sanction.
32      En ce qui concerne les conditions d’exonération prévues à l’article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement nº 3665/87, il ne ressort pas du dossier que, dans l’affaire au principal, l’une de ces conditions ait été remplie.
33      Néanmoins, la juridiction de renvoi s’interroge sur l’applicabilité d’une sanction dans des situations telles que celle au principal eu égard aux principes de légalité, de sécurité juridique et de proportionnalité. Quant à AOB Reuter, qui invoque ces mêmes principes, elle estime que, en l’occurrence, par la constitution d’une garantie bancaire, elle s’est diligemment prémunie contre les éventuelles défaillances de ses cocontractants.
34      En premier lieu, s’agissant des principes de légalité et de sécurité juridique, il importe de constater que l’article 11, paragraphe 1, du règlement nº 3665/87 constitue une base légale claire et suffisante à l’application de la sanction.
35      En deuxième lieu, quant au principe de proportionnalité, il convient d’observer que, au cinquième considérant du règlement n° 2945/94, le législateur évoque l’expérience acquise et, notamment, les irrégularités et les fraudes déjà constatées dans le contexte des restitutions à l’exportation. La Cour a déjà retenu le caractère proportionné de la sanction prévue à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement n° 3665/87 en jugeant que celle-ci ne viole pas le principe de proportionnalité, dès lors qu’elle ne peut être considérée ni comme inapte à réaliser l’objectif poursuivi par la réglementation communautaire, à savoir la lutte contre les irrégularités et les fraudes, ni comme allant au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (arrêts Käserei Champignon Hofmeister, précité, point 68, et du 14 avril 2005, Käserei Champignon Hofmeister, C‑385/03, Rec. p. I‑2997, point 31).
36      En troisième lieu, en ce qui concerne la justification invoquée par AOB Reuter, il suffit de rappeler que, d’une part, il ne saurait être ajouté un nouveau cas d’exonération, tiré notamment de l’absence de comportement fautif de l’exportateur, à la liste exhaustive contenue à l’article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n° 3665/87 et que, d’autre part, la Cour a déjà jugé que la faute ou l’erreur d’un cocontractant relèvent d’un risque commercial habituel et ne sauraient être considérées comme imprévisibles dans le cadre de transactions commerciales. L’exportateur est libre du choix de ses cocontractants et il lui appartient de prendre les précautions appropriées soit en incorporant des clauses en ce sens dans les contrats qu’il conclut avec ces derniers, soit en contractant une assurance spécifique (voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 2002, Käserei Champignon Hofmeister, précité, point 80 et jurisprudence citée).
37      Au regard de ce qui précède, il convient de répondre à la question posée que l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 doit être interprété en ce sens que la sanction qu’il prévoit est applicable à l’encontre d’un exportateur qui a demandé une restitution à l’exportation pour une marchandise, lorsque cette marchandise, à la suite du comportement frauduleux de son cocontractant, n’a pas été exportée.
Sur les dépens
38      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:
L’article 11, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles, tel que modifié par le règlement (CE) nº 2945/94 de la Commission, du 2 décembre 1994, doit être interprété en ce sens que la sanction qu’il prévoit est applicable à l’encontre d’un exportateur qui a demandé une restitution à l’exportation pour une marchandise, lorsque cette marchandise, à la suite du comportement frauduleux de son cocontractant, n’a pas été exportée.
Signatures
* Langue de procédure: l’allemand.