62022CC0549
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ANTHONY MICHAEL COLLINS
12 päivänä syyskuuta 2023 (
1
)
Asia C‑549/22
X
vastaan
Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank
(Ennakkoratkaisupyyntö – Centrale Raad van Beroep (sosiaaliturva‑ ja virkamiesasioiden ylioikeus, Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö – Ulkosuhteet – Euroopan unionin ja Algerian välinen Euro–Välimeri‑assosiaatiosopimus – 68 artiklan 4 kohta – Välitön vaikutus – Henkilöllinen soveltamisala – Jäsenvaltiossa työskennelleen algerialaisen työntekijän jälkeenjäänyt puoliso – Jälkeenjääneen etuuden vienti Algeriaan – Etuuden vähentäminen – Kansalaisuuteen perustuva syrjintä – Elinkustannuserojen huomioon ottamiseksi tehtävän vähennyksen objektiivinen perustelu
I Johdanto
1.
Valittajana oleva X asuu Algeriassa. Koska hänen kuollut puolisonsa työskenteli Alankomaissa, Sociale verzekeringsbank (sosiaalivakuutuslaitos, Alankomaat; jäljempänä SVB) maksaa hänelle jälkeenjääneelle maksettavaa etuutta. Alankomaat antoi lainsäädännön, jolla X:lle maksettavan jälkeenjääneen etuuden määrää vähennettiin sillä perusteella, että elinkustannukset ovat Algeriassa pienemmät kuin Alankomaissa. X on riitauttanut tämän vähennyksen Centrale Raad van Beroepissa (sosiaaliturva‑ ja virkamiesasioiden ylioikeus, Alankomaat). Kyseinen tuomioistuin haluaa selvittää, onko Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Algerian demokraattisen kansantasavallan välisestä assosiaatiosta tehdyn Euro–Välimeri‑sopimuksen (jäljempänä assosiaatiosopimus) (
2
) 68 artiklan 4 kohta esteenä tällaiselle vähennykselle.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Euroopan unionin oikeus
2.
Assosiaatiosopimuksen 68 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Jollei seuraavien kohtien määräyksistä muuta johdu, saavat kansalaisuudeltaan algerialaiset työntekijät ja heidän kanssaan asuvat perheenjäsenet sosiaaliturvan alalla hyväkseen järjestelyn, jossa näitä työntekijöitä ei syrjitä millään tavalla sen jäsenvaltion omiin kansalaisiin nähden, jonka alueella he työskentelevät.
Sosiaaliturvan käsite sisältää sosiaaliturvan alat, jotka koskevat sairaus‑, äitiys‑, työkyvyttömyys‑ ja vanhuusetuuksia, jälkeenjääneille maksettavia etuuksia, työtapaturma‑ ja ammattitautietuuksia, kuolemantapauksen johdosta annettavia avustuksia, työttömyysetuuksia ja perhe‑etuuksia.
Tämä määräys ei kuitenkaan voi johtaa muiden yhteistoimintasääntöjen, joista määrätään Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 42 artiklaan perustuvassa yhteisön lainsäädännössä, soveltamiseen, muuten kuin tämän sopimuksen 70 artiklassa vahvistetuin edellytyksin.
2.   Näiden työntekijöiden eri jäsenvaltioissa kertyneet vakuutus‑, työskentely‑ ja asumiskaudet lasketaan yhteen vanhuus‑, työkyvyttömyys‑ ja perhe‑eläkkeiden, perhe‑etuuksien, sairaus‑ ja äitiysetuuksien sekä heille ja heidän yhteisön alueella asuville perheenjäsenille annettavien terveydenhuoltopalvelujen myöntämistä varten.
3.   Näiden työntekijöiden yhteisön alueella asuvat perheenjäsenet saavat perhe‑etuudet.
4.   Nämä työntekijät saavat siirtää vapaasti Algeriaan, suoritukseen velvollisen[a] olevan jäsenvaltion tai velallisina olevien jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti sovellettavaan kurssiin, vanhuus‑ ja perhe‑eläkkeet sekä työtapaturman tai ammattitaudin ja työtapaturmasta tai ammattitaudista aiheutuneen työkyvyttömyyden perusteella maksettavat eläkkeet, ei kuitenkaan maksuihin perustumattomia erityisetuuksia.
– –”
3.
Assosiaatiosopimuksen 70 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Assosiaationeuvosto antaa tämän sopimuksen voimaantuloa seuraavan ensimmäisen vuoden loppuun mennessä määräykset, joilla varmistetaan 68 artiklassa esitettyjen periaatteiden soveltaminen.
2.   Assosiaationeuvosto vahvistaa yksityiskohtaiset säännöt hallinnollisesta yhteistyöstä, jolla varmistetaan 1 kohdassa tarkoitettujen määräysten soveltamiseksi tarvittavat hallinnolliset ja valvonnalliset takeet.”
B
Alankomaiden oikeus
4.
Ennakkoratkaisupyynnössä määritetään käsiteltävän asian kannalta merkityksellisiksi seuraavat kansallisen lainsäädännön säännökset.
5.
Yleisen perhe‑eläkelain (Algemene Nabestaandenwet, jäljempänä perhe‑eläkelaki) 13 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tämän lain säännösten mukaisena vakuutettuna pidetään henkilöä, joka
(a)
asuu Alankomaissa
(b)
ei asu Alankomaissa mutta on tuloverovelvollinen Alankomaissa tai mannerjalustalla tehdystä palkkatyöstä.”
6.
Perhe‑eläkelain 14 §:n 1 momentissa säädetään käsiteltävän asian kannalta merkityksellisiltä osin seuraavaa:
”Jälkeenjääneen etuuteen oikeutettuna pidetään jälkeenjäänyttä omaista
(a)
jolla on alle 18‑vuotias naimaton lapsi, joka ei asu samassa taloudessa toisen henkilön kanssa; tai
(b)
joka on työkyvytön.”
7.
Perhe‑eläkelain 17 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jälkeenjääneen etuuden bruttomäärä on vahvistettava sen suuruiseksi, että kun siitä on vähennetty tulovero ja kansalliset vakuutusmaksut, jotka on pidätettävä henkilöltä, joka ei ole vielä saavuttanut eläkeikää, ja kun siinä on otettu huomioon yksinomaan vuoden 1964 tuloverolain (Wet op de loonbelasting 1964) 22 §:ssä tarkoitettu yleinen verohyvitys, jälkeenjääneen etuuden nettomääräksi jää 70 prosenttia nettomääräisestä vähimmäispalkasta.”
8.
Perhe‑eläkelain 17 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jälkeenjääneen, joka ei asu Alankomaissa, toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa, toisessa ETA‑sopimuksen sopimuspuolena olevassa valtiossa tai Sveitsissä, jälkeenjääneen etuuden bruttomäärä on ministeriön asetuksella vahvistettava prosenttiosuus 1, 2 tai 5 momentin mukaisesti lasketusta määrästä. Tämä prosenttiosuus on määritettävä siten, että se vastaa jälkeenjääneen asuinvaltion kustannustason ja Alankomaiden kustannustason välistä suhdetta. Se ei saa ylittää sataa prosenttia.”
9.
Perhe‑eläkelain 32 §:n a momentin 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Oikeutta jälkeenjääneen etuuteen ei synny, jos jälkeenjäänyt ei asu Alankomaissa vakuutetun kuolinpäivänä. – –
2.   Edellä 1 momenttia ei sovelleta, jos jälkeenjäänyt – – asuu vakuutetun kuolinpäivänä valtiossa, jossa hän voi olla kansainvälisen järjestön tekemän sopimuksen tai päätöksen nojalla oikeutettu jälkeenjääneen etuuteen – –”
III Pääasian tosiseikat, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
10.
Sosiaaliturvaetuuksien maasta viennin rajoittamisesta annettu laki (Wet beperking export uitkeringen) tuli voimaan 1.1.2000. Siinä säädettiin alueperiaatteen käyttöön ottamisesta sosiaaliturvalain eri aloilla. Pääsääntö on, ettei oikeutta etuuteen ole tai jo olemassa oleva oikeus etuuteen lakkaa, jos etuudensaaja asuu Alankomaiden ulkopuolella tai muuttaa Alankomaista. Tästä säännöstä voidaan poiketa silloin, kun etuudensaajan asuinvaltion tekemässä kansainvälisessä sopimuksessa määrätään kyseisen etuuden maastaviennistä, jolloin voidaan tehdä tarkastuksia sen varmistamiseksi, että etuudet on maksettu lainmukaisesti. Alankomaiden ja Algerian välillä ei ole tällaista sopimusta.
11.
Siirtymäjärjestelyjen nojalla etuudensaajalle ennen 31.12.1999 kertynyt perhe‑eläke voitiin viedä jopa sellaiseen kolmanteen maahan, jonka kanssa Alankomaalla ei ollut tällaista sopimusta.
12.
Asuinvaltioperiaatteesta sosiaaliturvan alalla annettu laki (Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid, jäljempänä asuinvaltioperiaatteesta annettu laki) tuli voimaan 1.7.2012. Lain perustelujen mukaan sen tavoitteena on rajoittaa sosiaaliturvaetuuksien vientiä tai niiden maksamista unionin ulkopuolelle. Tätä varten sillä muutettiin perhe‑eläkelain 17 §:n 3 momenttia. (
3
) Asuinvaltioperiaatteesta annetulla lailla pyritään varmistamaan, että etuudet, jotka lasketaan Alankomaiden vähimmäispalkan perusteella tai joilla katetaan tiettyjä kustannuksia, vastaavat elinkustannuksia siinä valtiossa, johon ne viedään. Etuudensaajille, jotka eivät asu Alankomaissa, toisessa jäsenvaltiossa, ETA‑sopimuksen sopimuspuolena olevassa valtiossa tai Sveitsissä, maksettava etuus lasketaan siten tiettynä prosenttiosuutena jälkeenjääneen etuudesta, jonka he saisivat, jos he asuisivat Alankomaissa.
13.
Alankomaissa asuvien etuudensaajien osalta jälkeenjääneen etuuden enimmäismäärä on 70 prosenttia Alankomaiden lakisääteisestä vähimmäiskuukausipalkasta. Algeriassa asuvien etuudensaajien etuuksien taso on ollut vuodesta 2013 alkaen 60 prosenttia ja vuodesta 2016 alkaen 40 prosenttia Alankomaissa maksettavien etuuksien tasosta. (
4
) Näiden prosenttiosuuksien on tarkoitus kuvastaa Algerian elinkustannusten ja Alankomaiden elinkustannusten välistä suhdetta.
14.
Valittajan kuollut aviomies työskenteli Alankomaissa. Perhe‑eläkelain mukaan valittaja sai oikeuden jälkeenjääneen etuuteen 1.1.1999. Etuus vietiin 1.1.2000 alkaen siirtymäjärjestelyjen (
5
) nojalla Algeriaan, joka on valittajan asuinvaltio. SVB ilmoitti valittajalle 19.9.2018 tekemällään päätöksellä, että hänen jälkeenjääneen etuuttansa vähennetään takautuvasti 1.1.2013 alkaen siten, että se vastaa elinkustannuksia Algeriassa. Ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle tekemässään valituksessa X väittää, että tämän vähennyksen takia hänellä ei ole enää riittävää toimeentuloa.
15.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asuinvaltioperiaatteen soveltamisesta johtuva etuuden vähentäminen merkitsee sen maastaviennin rajoittamista. SVB katsoo, ettei assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohta ole esteenä tällaiselle rajoitukselle, koska siinä ei aseteta selvää ja täsmällisesti määritettyä velvollisuutta sallia etuuksien maastavienti. Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdalla ei siten sen mielestä ole välitöntä oikeusvaikutusta. Tätä näkemystä tukee assosiaatiosopimuksen 70 artikla, josta ilmenee, että 68 artiklassa pelkästään esitetään yleiset periaatteet, joita assosiaationeuvoston on sovellettava, mitä tämä ei ole tehnyt.
16.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan tulkinnalla on merkitystä siltä osin kuin on kyse etuuksien viennistä Algeriaan ja muihin sellaisiin valtioihin, joiden kanssa unioni on tehnyt sopimuksia, joissa on samankaltainen ehto. (
6
) Kyseinen tuomioistuin myös toteaa, että Alankomaiden laki, jolla jälkeenjääneen etuuden määrää mukautetaan elinkustannuksiin siinä valtiossa, jossa etuudensaaja asuu, voi olla ristiriidassa näiden sopimusehtojen kanssa. Tämän vuoksi se on lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että sitä sovelletaan edesmenneen työntekijän Algeriassa asuvaan jälkeenjääneeseen, joka haluaa viedä jälkeenjääneen etuutensa Algeriaan?
Jos näin on,
2)
onko assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohtaa, kun otetaan huomioon tämän sopimuksen sanamuoto, tarkoitus ja luonne, tulkittava siten, että kyseinen kohta on välittömästi sovellettavissa siten, että henkilöillä, joihin tätä määräystä sovelletaan, on oikeus vedota siihen suoraan jäsenvaltioiden tuomioistuimissa määräyksen vastaisten kansallisen oikeuden sääntöjen soveltamatta jättämiseksi?
Jos näin on,
3)
onko assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä [perhe‑eläkelain] 17 §:n 3 momentissa tarkoitetun asuinvaltioperiaatteen soveltamiselle, jonka johdosta jälkeenjääneen etuuden vientiä Algeriaan rajoitetaan?”
17.
SVB, Alankomaiden hallitus ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia sekä vastanneet unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin 28.6.2023 pidetyssä istunnossa.
IV Asian tarkastelu
A
Asianosaisten huomautukset
18.
SVB väittää, että assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan tarkoituksena on varmistaa, etteivät valuuttarajoitukset estä ”työntekijöitä” siirtämästä eläkkeitään. Koska kyseisessä määräyksessä viitataan nimenomaisesti työntekijöihin, työntekijän perheenjäsenet, kuten leski, eivät kuulu kyseisen määräyksen henkilölliseen soveltamisalaan.
19.
SVB:n mukaan assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdalla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, koska siinä ei aseteta eläkkeiden maksamisesta vastaaville laitoksille selvää ja täsmällisesti määriteltyä velvollisuutta siirtää etuus kokonaisuudessaan työntekijän jälkeenjääneelle puolisolle, joka asuu Algeriassa. Assosiaatiosopimuksen 70 artiklasta seuraa, että 68 artiklan 4 kohdan soveltaminen edellyttää täydentäviä täytäntöönpanotoimenpiteitä. Vaikka jälkimmäisellä määräyksellä olisikin välitön oikeusvaikutus, sen sanamuoto ja asiayhteys eivät kumpikaan sulje pois jälkeenjääneen etuuden määrän mukauttamista niin, että se vastaa Algerian Alankomaihin verrattuna pienempiä elinkustannuksia. Alankomaiden hallitus on tästä samaa mieltä. (
7
)
20.
Tukeakseen näkemystään, jonka mukaan assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdalla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta, SVB ja Alankomaiden hallitus viittaavat sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 (
8
) 7 artiklaan, jonka otsikkona on ”Asuinpaikkaa koskevien sääntöjen jättäminen huomiotta”. Siinä säädetään, että ”jollei tässä asetuksessa toisin säädetä, yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön taikka tämän asetuksen nojalla maksettavia rahaetuuksia ei saa pienentää, muuttaa, keskeyttää, peruuttaa tai tuomita menetettäviksi sen vuoksi, että etuudensaaja asuu tai hänen perheenjäsenensä asuvat muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa etuuksien myöntämisestä vastuussa oleva laitos sijaitsee”. (
9
) SVB väittää, että kyseinen säännös on samankaltainen kuin Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta turkkilaisiin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä 19.9.1980 tehdyn assosiaationeuvoston päätöksen N:o 3/80 (
10
) (jäljempänä päätös N:o 3/80) 6 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohdassa oleva asumista koskevasta edellytyksestä luopumista koskeva säännös. SVB ja Alankomaiden hallitus väittävät, ettei assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohtaa voida rinnastaa asumista koskevasta edellytyksestä luopumista koskevaan säännökseen, koska se on laadittu erilaiseen, moniselitteisempään sanamuotoon.
21.
Istunnossa SVB ja Alankomaiden hallitus väittivät, ettei assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 1 kohtaa sovelleta Algeriassa asuvaan etuudensaajaan, koska sekä kyseisestä määräyksestä itsestään että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että sitä sovelletaan yksinomaan unionin sisäisissä tilanteissa. Joka tapauksessa perhe‑eläkelain 17 §:n 3 momentissa ole niiden mielestä kyse kansalaisuuteen perustuvasta suorasta tai välillisestä syrjinnästä, koska Alankomaissa asuvien elinkustannuksia ei voida verrata Algeriassa asuvien elinkustannuksiin. Sen vuoksi näitä kahta henkilöryhmää on asianmukaista kohdella eri tavalla.
22.
Komissio väittää, että assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan henkilölliseen soveltamisalaan kuuluu myös työntekijän leskeksi jäänyt puoliso, joka asuu Algeriassa ja haluaa viedä jälkeenjääneen etuutensa kyseiseen maahan. Tämä tulkinta on sen mielestä linjassa assosiaatiosopimuksen tavoitteen ja asiayhteyden kanssa. Vaikka assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohta on riittävän selkeä ja täsmällinen välittömän oikeusvaikutuksen aikaan saamiseksi, komissio päättelee ilmaisun ”suoritukseen velvollisen[a] olevan jäsenvaltion tai velallisina olevien jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti sovellettavaan kurssiin” perusteella, ettei kyseisessä määräyksessä suljeta pois jälkeenjääneen etuuden siirtoa vähennettynä siten, että siinä on otettu huomioon Algerian pienemmät elinkustannukset. Istunnossa komission selvensi, että se katsoo, että perhe‑eläkelaki voi olla epäedullinen suuremmalle määrälle Algerian kansalaisia kuin Alankomaiden kansalaisia, mutta että tämä erilainen kohtelu on objektiivisesti perusteltua eikä sitä näin ollen ole kielletty assosiaatiosopimuksessa.
B
Asian tarkastelu
23.
Kolmessa ennakkoratkaisukysymyksessään kansallinen tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohtaa. Ensimmäinen kysymys koskee kyseisen määräyksen henkilöllistä soveltamisalaa ja erityisesti sitä, sovelletaanko sitä työntekijän jälkeenjääneeseen puolisoon, joka asuu Algeriassa, toinen kysymys sitä, onko kyseisellä määräyksellä välitön oikeusvaikutus, ja kolmas kysymys sitä, onko kyseinen määräys esteenä jälkeenjääneen etuuden vähentämiselle Algerian elinkustannusten huomioon ottamiseksi.
24.
Ennen näiden kysymysten tarkastelua on aiheellista ottaa esiin kaksi yleistä seikkaa. Ensimmäinen koskee [assosiaatiosopimuksella] perustetussa assosiaationeuvostossa noudatettavasta Euroopan unionin kannasta sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevien määräysten antamiseen 21.10.2010 annetun neuvoston päätöksen (
11
) (jäljempänä neuvoston päätös 2010/699) vaikutusta. Toinen koskee SVB:n väitettä, jonka mukaan assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan ainoana tavoitteena on poistaa valuuttarajoitukset.
1. Neuvoston päätöksen 2010/699 vaikutus
25.
Assosiaatiosopimuksen 94 artiklassa annetaan assosiaationeuvostolle, joka muodostuu yhtäältä Euroopan unionin neuvoston ja komission jäsenistä sekä toisaalta Algerian hallituksen jäsenistä, oikeus käyttää päätösvaltaa kyseisessä sopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Assosiaationeuvosto tekee päätöksensä ja antaa suosituksensa osapuolten yhteisellä sopimuksella. (
12
)
26.
Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan tämä määräys ei kuitenkaan voi johtaa muiden yhteistoimintasääntöjen, joista määrätään EY 42 artiklaan perustuvassa unionin lainsäädännössä, (
13
) soveltamiseen, muuten kuin kyseisen sopimuksen 70 artiklassa vahvistetuin edellytyksin eli assosiaationeuvoston antamilla täytäntöönpanosäännöksillä.
27.
Neuvoston päätös 2010/699 annettiin 21.10.2010. Siinä määritetään assosiaationeuvostossa noudatettava Euroopan unionin kanta assosiaatiosopimuksen 68 ja 71 artiklan täytäntöön panemiseen. (
14
) Ehdotuksessa täytäntöönpanopäätökseksi määritellään tietyt keskeiset käsitteet, kuten ”työntekijä”, ”perheenjäsen”, ”etuudet” ja ”siirrettävät etuudet”. Ehdotuksen 4 artiklan 1 kohdan, jolla assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohta pannaan täytäntöön, otsikkona on ”Asuinpaikkaa koskevista vaatimuksista luopuminen”, ja siinä mainitaan seuraavaa:
”Edellä 1 artiklan 1 kohdan i alakohdassa tarkoitettuja siirrettäviä etuuksia, joihin 2 artiklan a ja c alakohdassa tarkoitetuilla henkilöillä on oikeus, ei saa vähentää, muuttaa, keskeyttää, peruuttaa tai takavarikoida sen vuoksi, että etuuden saaja oleskelee: i) jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisen etuuden osalta Algerian alueella, tai ii) Algerian lainsäädännön mukaisen etuuden osalta jonkin jäsenvaltion alueella”.
28.
Miten nämä täytäntöönpanopäätöstä koskevan ehdotuksen säännökset vaikuttavat assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan tulkintaan?
29.
Neuvoston päätöksen 2010/699 antamisen oikeusperustana oli SEUT 79 artiklan 2 kohdan b alakohta, luettuna yhdessä SEUT 218 artiklan 9 kohdan kanssa, jossa määrätään päätöksenteosta kantojen, jotka voidaan esittää Euroopan unionin puolesta kolmansien maiden kanssa tehdyn sopimuksen nojalla perustetussa elimessä, vahvistamiseksi. SEUT 288 artiklan neljännen kohdan mukaan ”päätös on kaikilta osiltaan velvoittava”. Unionin tuomioistuin on katsonut, että tällaiset päätökset sitovat jäsenvaltioita niiden neuvotellessa lopullisen täytäntöönpanopäätöksen sisällöstä. (
15
)
30.
Neuvoston päätöksen 2010/699 1 artiklassa säädetään, että Euroopan unionin kanta, joka koskee kyseisen sopimuksen 70 artiklan täytäntöönpanoa, pohjautuu kyseiseen päätökseen liitettyyn ehdotukseen täytäntöönpanopäätökseksi. Ilmaisu ”pohjautuu” merkitsee, että ehdotus täytäntöönpanopäätökseksi voi joiltakin osin poiketa Euroopan unionin kannasta. Tämä skenaario on hyvinkin mahdollinen ottaen huomioon, että neuvoston päätös 2010/699 tehtiin yli kymmenen vuotta sitten.
31.
Täytäntöönpanopäätöstä koskevan ehdotuksen 11 artiklassa mainitaan, että kyseisen päätöksen perusteella ei kerry oikeuksia sen voimaantulopäivää edeltävältä ajalta. Kuten edellä 25 kohdassa huomautettiin, täytäntöönpanopäätöstä koskeva ehdotus ei ole sitova ennen kuin toimivaltainen lainsäätäjä eli assosiaationeuvosto hyväksyy sen. (
16
)
32.
Edellä esitetyn valossa ei mielestäni voida olettaa, että assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdalla on sama merkitys kuin täytäntöönpanopäätöstä koskevan ehdotuksen 4 artiklan 1 kohdalla, koska tällä oletuksella ohitettaisiin lainsäädäntöprosessi ja otettaisiin ennenaikaisesti kantaa sen lopputulokseen. (
17
) Ehdotusta täytäntöönpanopäätökseksi voidaan enintäänkin käyttää apuna assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan tulkinnassa, mutta sillä ei voida syrjäyttää sanamuotoa, jolla kyseinen määräys on ilmaistu. (
18
) Tämä huomio pätee myös ennakkoratkaisupyynnössä mainittuun ehdotukseen neuvoston päätökseksi Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Algerian demokraattisen kansantasavallan välisestä assosiaatiosta tehdyllä Euro–Välimeri‑sopimuksella perustetussa assosiaationeuvostossa noudatettavasta Euroopan yhteisön kannasta sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevien määräysten antamiseen. (
19
)
2. Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan tavoite
33.
SVB väittää, että kyseisen määräyksen ainoana tavoitteena on valuuttarajoitusten poistaminen eläkkeiden siirron yhteydessä.
34.
Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa ei nimenomaisesti ilmaista tätä tavoitetta. Tästä herää kysymys, voisiko SVB:n tulkinnalle löytyä tukea asiayhteyden tarkastelussa. Assosiaatiosopimuksen 1 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että sopimuksen tavoitteena on muun muassa kehittää kauppaa ja varmistaa osapuolten välisten tasapainoisten taloussuhteiden ja yhteiskunnallisten suhteiden kehitys. Sopimuksen VI osaston otsikko on ”Yhteistyö sosiaali‑ ja kulttuurialalla”. Sen 1 luvussa käsitellään työntekijöiden oikeuksia. Sen määräykset liittyvät vastaanottajavaltioiden alueella laillisesti oleskelevien työntekijöiden, jotka ovat Algerian ja unionin kansalaisia, vapaaseen liikkumiseen, tasa‑arvoiseen kohteluun ja sosiaaliseen sopeutumiseen, joita kyseisillä määräyksillä pyritään edistämään. (
20
)
35.
Assosiaatiosopimuksen 67 artiklan 1 kohdassa määrätään, että kukin jäsenvaltio myöntää työntekijöille, jotka ovat Algerian kansalaisia ja työskentelevät sen alueella, sellaisen työoloja, palkkaa ja irtisanomista koskevan järjestelyn, jossa näitä työntekijöitä ei millään tavalla syrjitä sen oman maan kansalaisiin nähden. Sen 67 artiklan 3 kohdassa Algerialle määrätään vastavuoroinen velvoite.
36.
Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 1 kohdan mukaan kansalaisuudeltaan algerialaiset työntekijät ja heidän kanssaan asuvat perheenjäsenet saavat sosiaaliturvan alalla hyväkseen järjestelyn, jossa näitä työntekijöitä ei syrjitä millään tavalla sen jäsenvaltion omiin kansalaisiin nähden, jonka alueella he työskentelevät. Sosiaaliturvan käsitteeseen on nimenomaisesti sisällytetty jälkeenjääneiden etuudet. Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 1 kohdassa ilmaistaan, että sitä sovelletaan, jollei 68 artiklan seuraavista kohdista muuta johdu.
37.
Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 2 kohdassa määrätään, että näiden työntekijöiden eri jäsenvaltioissa kertyneet vakuutus‑, työskentely‑ ja asumiskaudet lasketaan yhteen eläkkeiden, mukaan lukien jälkeenjääneiden etuudet, myöntämistä varten. Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa viitataan muun muassa perhe‑eläkkeiden siirtämiseen vapaasti Algeriaan. Sen 68 artiklan 5 kohdassa Algerialle määrätään vastavuoroinen velvoite jäsenvaltioiden kansalaisten osalta.
38.
Näin ollen assosiaatiosopimuksen VI osastossa olevissa 67 ja 68 artiklassa on kyse työntekijöiden liikkuvuudesta ja tasa‑arvoisesta kohtelusta jäsenvaltioiden kansalaisten kanssa, kuten ehdotuksessa neuvoston päätökseksi Algerian ja Euroopan unionin sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta ja ehdotuksessa täytäntöönpanopäätökseksi vahvistetaan. (
21
) Assosiaatiosopimuksen IV osaston 1 luku koskee juoksevia maksuja ja pääomanliikkeitä. Voisi odottaa, että mahdolliset valuuttarajoitusten poistamista koskevat määräykset sisältyisivät tähän lukuun.
39.
Maksuihin perustumattomien erityisetuuksien poissulkeminen assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa olisi lisäksi epäjohdonmukaista, jos tämän määräyksen ainoana tavoitteena olisi valuuttarajoitusten poistaminen. Kyseisiin etuuksiin ei sovelleta sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä 14.6.1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 (
22
) asumista koskevasta edellytyksestä luopumista koskevia säännöksiä eikä asetusta N:o 883/2004 (
23
). Myös tämä seikka tukee sitä näkemystä, että assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa määrätään aivan kaikista eläkkeiden siirrettävyyteen liittyvistä kysymyksistä etuudensaajan asuinpaikan kannalta eikä ainoastaan valuuttarajoitusten poistamisesta. Tässä yhteydessä on merkityksellistä myös se, että ehdotuksessa neuvoston päätökseksi Algerian ja Euroopan unionin sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta ja ehdotuksessa täytäntöönpanopäätökseksi ei kummassakaan viitata nimenomaisesti valuuttarajoitusten poistamiseen.
40.
Edellä esitetyn perusteella on epätodennäköistä, että assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan ainoana tavoitteena olisi valuuttarajoitusten poistaminen Algeriaan siirrettävien eläkkeiden osalta.
3. Ensimmäinen kysymys: kuuluuko työntekijän jälkeenjäänyt puoliso assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan henkilölliseen soveltamisalaan?
41.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, kattaako assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa käytetty käsite ”työntekijät” valittajan kaltaisen työntekijän jälkeenjääneen puolison.
42.
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, pääasian asianosaiset katsovat, että kyseinen etuus kuuluu assosiaatiosopimuksen 68 artiklan aineelliseen soveltamisalaan. Ne myös katsovat, ettei se ole kyseisen sopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu maksuihin perustumaton erityisetuus.
43.
Jälkeenjääneiden etuuksilla ja eläkkeillä on kaksi päätavoitetta. Ensinnäkin ne suojaavat leskiä köyhyysriskiltä tasoittamalla verotettavien tulojen äkillistä laskua absoluuttisesti alhaiselle tasolle. Tämä on kyseessä olevan jälkeenjääneen etuuden päätavoite. Toiseksi ne auttavat varautumaan verotettavien tulojen vähenemiseen suhteessa puolison kuolemaa edeltävään tilanteeseen, samaan tapaan kuin vanhuuseläkkeet auttavat välttämään tulojen äkillisiä laskuja eläkkeelle siirtymisen jälkeen. Näillä kulutuksen tasoittamiseen tähtäävillä tavoitteilla pyritään siten turvaamaan etuudensaajien elintaso.
44.
Jälkeenjääneen asema ja oikeus jälkeenjääneen etuuksiin syntyvät automaattisesti työntekijän kuollessa, ja ne kuuluvat jälkeenjääneelle. Koska assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa viitataan perhe‑eläkkeiden vapaaseen siirrettävyyteen, kyseiseltä määräykseltä vietäisiin sen tehokas vaikutus, jos työntekijän jälkeenjääneet, jotka ovat oikeutettuja jälkeenjääneen etuuksiin, jätettäisiin sen henkilöllisen soveltamisalan ulkopuolelle. Olisi myös epäjohdonmukaista, jos sen jälkeen, kun kertyneet vakuutus‑, työskentely‑ ja asumiskaudet on voitu assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 2 kohdan mukaisesti laskea yhteen jälkeenjääneen etuuksien myöntämistä varten, ainoastaan työntekijällä itsellään olisi oikeus siirtää nämä etuudet Algeriaan. (
24
)
45.
Mahdollisuus siirtää vanhuus‑ ja työkyvyttömyyseläkkeet Algeriaan on erityisen merkityksellinen kansalaisuudeltaan algerialaisten työntekijöiden, jotka ovat siirtyneet eläkkeelle, ja heidän jälkeenjääneiden puolisoidensa kannalta. Tämä vapaa siirrettävyys on omiaan kannustamaan kansalaisuudeltaan algerialaisia työntekijöitä työskentelemään unionin jäsenvaltioissa. Sama koskee tällaisten työntekijöiden jälkeenjääneitä puolisoita, jotka odottavat voivansa siirtää jälkeenjääneen etuuden Algeriaan. Tulkinnalla, jonka mukaan työntekijän jälkeenjäänyt puoliso kuuluu assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan henkilölliseen soveltamisalaan, edistetään siten työntekijöiden liikkuvuutta.
46.
Vaikka assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa ei nimenomaisesti aseteta etuudensaajan asuinvaltioon liittyviä vaatimuksia, ei ole epäilystäkään siitä, että mahdollisuus siirtää eläkkeet Algeriaan pätee myös sellaisen kansalaisuudeltaan algerialaisen työntekijän jälkeenjääneen puolison tilanteessa, joka on oikeutettu jälkeenjääneen etuuteen jäsenvaltiossa ja muuttaa asumaan Algeriaan. Tämä on ainoa uskottava selitys näiden ilmaisujen käyttämiselle kyseisessä määräyksessä.
47.
SVB:n huomautus, jonka mukaan assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa edellytetään, että jälkeenjäänyt asuu jäsenvaltiossa, koska sen 68 artiklan 1 kohdassa viitataan kansalaisuudeltaan algerialaisiin työntekijöihin, jotka työskentelevät jäsenvaltiossa, ja ”heidän kanssaan asuviin perheenjäseniin”, ei vakuuta, koska se poikkeaisi 68 artiklan 4 kohdassa käytetyn ilmauksen ”siirtää vapaasti Algeriaan” tavanomaisesta merkityksestä ja veisi kyseiseltä määräykseltä sen tehokkaan vaikutuksen.
48.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin tulkitsee assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohtaa siten, että algerialaisen työntekijän jälkeen jäänyt puoliso, joka asuu Algeriassa, kuuluu kyseisen määräyksen henkilölliseen soveltamisalaan.
4. Toinen kysymys: onko assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdalla välitön oikeusvaikutus?
49.
Vakiintunen oikeuskäytännön mukaan unionin ja kolmannen maan välisessä sopimuksessa olevan määräyksen on katsottava olevan välittömästi sovellettavissa, kun se sisältää selkeän ja täsmällisen velvoitteen, jonka täytäntöönpano tai oikeusvaikutusten syntyminen ei edellytä muita toimenpiteitä. Tämä edellyttää määräyksen sanamuodon sekä sopimuksen kohteen ja luonteen, mukaan lukien sen tarkoituksen, tutkimista. (
25
)
50.
Edellä 34–40 kohdassa selitettiin, että assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus sallia perhe‑eläkkeiden vapaa siirtäminen. Edellä 41–48 kohdassa osoitettiin, että kyseisen määräyksen ainoa uskottava tulkinta on, että kansalaisuudeltaan algerialaisen työntekijän jälkeenjäänyt puoliso, joka asuu Algeriassa, kuuluu sen henkilölliseen soveltamisalaan. Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan sanamuodon mukaan tällaisen henkilön on siten voitava siirtää perhe‑eläkkeensä vapaasti Algeriaan suoritusvelvollisen jäsenvaltion tai jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti sovellettavaan kurssiin.
51.
Ilmaisu ”saavat siirtää vapaasti Algeriaan, suoritukseen velvollisen[a] olevan jäsenvaltion tai velallisina olevien jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti sovellettavaan kurssiin” on ymmärrettävä sen tavanomaisessa merkityksessä. Mahdollisuus tehdä jotakin vapaasti tarkoittaa, että se voidaan tehdä ilman rajoituksia tai valvontaa. Jäsenvaltiot eivät siten saa asettaa esteitä etuudensaajalle, joka haluaa siirtää eläkkeensä, eivätkä määrätä hänelle mitään aineellisia rajoituksia tässä yhteydessä.
52.
On kuitenkin myös selvää, että ilmaisulla suoritusvelvollisen ”jäsenvaltion tai velallisina olevien jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti sovellettavaan kurssiin” lisätään nyanssi niiden eläkkeiden vapaaseen siirrettävyyteen, joihin sitä sovelletaan. Siinä annetaan jäsenvaltioille harkintavaltaa niin, että ne voivat lainsäädännöllä mukauttaa Algeriaan siirrettävien eläkkeiden määrää. (
26
)
53.
SVB:n mukaan assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdalla ei voi olla välitöntä oikeusvaikutusta, koska siinä ei aseteta jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille minkäänlaisia velvoitteita. Sen 67 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”kukin jäsenvaltio myöntää työntekijöille, jotka ovat Algerian kansalaisia – – sellaisen – – järjestelyn, jossa näitä työntekijöitä ei millään tavalla syrjitä sen oman maan kansalaisiin nähden”. Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan aineellisesta soveltamisalasta seuraa, että jäsenvaltioiden on pantava se täytäntöön aivan samalla tavoin kuin sen 67 artiklan 1 kohta ja varmistettava, että niiden toimivaltaiset viranomaiset noudattavat sitä. (
27
) Sen vuoksi katson, että SVB:n tässä yhteydessä esittämä väite ei ole vakuuttava.
54.
SVB ja Alankomaiden hallitus väittävät, että koska asetuksen N:o 883/2004 7 artiklassa ja päätöksen N:o 3/80 6 artiklan 1 kohdassa annetut asumista koskevasta edellytyksestä luopumista koskevat säännökset ovat selkeämpiä ja täsmällisempiä kuin assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan määräykset, jälkimmäisellä määräyksellä ei voi olla välitöntä oikeusvaikutusta. En ole vakuuttunut myöskään tästä väitteestä. Se, että kyseiset säännökset on laadittu eri tavalla, ei voi vaikuttaa sen arvioimiseen, asetetaanko assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa selvä ja täsmällinen velvollisuus.
55.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että assosiaatiosopimuksen 70 artiklassa määrätään, että assosiaationeuvosto antaa tämän sopimuksen voimaantulon jälkeen määräykset, joilla varmistetaan 68 artiklassa esitettyjen periaatteiden soveltaminen, ei sulje pois 68 artiklan 4 kohdan välitöntä oikeusvaikutusta. (
28
) Näin ollen myöskään SVB:n tältä osin esittämät väitteet eivät ole vakuuttavia.
56.
Näin ollen kehotan unionin tuomioistuinta toteamaan, että kun otetaan huomioon assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan sanamuoto luettuna siinä asiayhteydessä, jossa sopimus tehtiin, kyseisellä määräyksellä on välitön oikeusvaikutus niin, että henkilöillä, joihin sitä sovelletaan, on oikeus vedota siihen suoraan jäsenvaltioiden tuomioistuimissa.
5. Kolmas kysymys: estääkö assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohta perhe‑eläkkeen vähentämisen sen huomioon ottamiseksi, että elinkustannukset ovat Algeriassa pienemmät kuin Alankomaissa?
57.
Kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä nostetaan esiin assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan ilmaisu suoritusvelvollisen ”jäsenvaltion tai velallisina olevien jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti sovellettavaan kurssiin”. Kyseinen ilmaisu osoittaa, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa mukauttaa eläkkeiden määrää, kun niitä siirretään Algeriaan. (
29
)
58.
Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan eläkkeet ovat vapaasti siirrettävissä Algeriaan. Kuten edellä 51 kohdassa huomautettiin, mahdollisuus tehdä jotakin vapaasti tarkoittaa, että jäsenvaltiot eivät voi asettaa esteitä etuudensaajalle, joka haluaa siirtää eläkkeensä, eivätkä määrätä tässä yhteydessä mitään aineellisia rajoituksia.
59.
Jos jäsenvaltiot voisivat alentaa eläkkeen määrää nimellismäärään sitä siirrettäessä, assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohta jäisi vaille kohdetta ja menettäisi tehokkaan vaikutuksensa, (
30
) ja assosiaatiosopimuksen tavoite helpottaa asteittain työntekijöiden liikkuvuutta vaarantuisi. (
31
) Eläkkeiden vapaa siirrettävyys on omiaan edistämään myös elintason paranemista Algeriassa. Tämä on merkityksellinen seikka, koska assosiaatiosopimuksen johdanto‑osan toisessa perustelukappaleessa todetaan, että Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot haluavat luoda kestävät suhteet muun muassa solidaarisuuden ja yhteisen kehityksen pohjalta.
60.
On kuitenkin tärkeää tiedostaa, että assosiaatiosopimuksen kohde ja tarkoitus ovat paljon suppeammat kuin SEUT 45–SEUT 48 artiklan, joissa määrätään työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta Euroopan unionin sisällä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sopimuksen määräykset eivät silloinkaan, kun ne on laadittu samankaltaisiksi kuin unionin perussopimusten määräykset, oikeuta soveltamaan kyseisen sopimuksen määräyksiin unionin sisäisessä tilanteessa sovellettavaa oikeuskäytäntöä. (
32
) SEUT 48 artiklassa vahvistettu tavoite saa konkreettisen ilmauksensa Euroopan unionissa muun muassa asetuksen N:o 883/2004 7 artiklassa, (
33
) jota tässä yhteydessä ei sovelleta (
34
) ja jonka soveltaminen suljetaan nimenomaisesti pois assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa. Merkityksellistä on myös se, että assosiaationeuvosto ei ole toteuttanut täytäntöönpanotoimenpiteitä, joihin olisi sisältynyt päätöksen N:o 3/80 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun kaltainen asuinpaikkaa koskevista vaatimuksista luopuminen. Näin ollen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä kyseisten määräysten tulkinnasta tehtyjä päätelmiä (
35
) ei käsiteltävässä tapauksessa sovelleta, ja huomioon on otettava assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan sanamuoto ja asiayhteys.
61.
Assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohtaa on tulkittava sen 68 artiklan 1 kohdan valossa, ja jälkimmäisen mukaan kansalaisuudeltaan algerialaiset työntekijät ja heidän kanssaan asuvat perheenjäsenet saavat sosiaaliturvan alalla hyväkseen järjestelyn, jossa näitä työntekijöitä ei syrjitä millään tavalla sen jäsenvaltion omiin kansalaisiin nähden, jonka alueella he työskentelevät. Istunnossa osapuolia pyydettiin ottamaan kantaa siihen, merkitseekö asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 1 kohdan vastaista kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavoin eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavoin, ellei tuollainen kohtelu ole perusteltua. (
36
)
62.
Perhe‑eläkelain 17 §:n 3 momentissa säädetään, että jos jälkeenjäänyt muuttaa Algeriaan, jälkeenjääneen etuutena maksettavaa määrää on mukautettava vähentämällä siitä tietty prosenttiosuus. Tämä mukautus koskee Algeriassa asuvia riippumatta siitä, ovatko he Algerian vai Alankomaiden kansalaisia vai molempia. Tältä kannalta tarkasteltuna kysymys ei ole erilaisesta kohtelusta.
63.
Kun pidetään mielessä, että kansallisen lainsäädännön tavoitteena on varmistaa jälkeenjääneille perustoimeentulo, joka kattaa heidän elinkustannuksensa, ja että tilanteiden vertailukelpoisuutta on tutkittava erityisesti sääntelyn, jolla erilainen kohtelu otetaan käyttöön, tavoitteeseen nähden, (
37
) voitaisiin väittää, että – kuten SVB ja Alankomaiden hallitus väittivät istunnossa – Algeriassa asuvien etuudensaajien tilanne ei ole verrattavissa Alankomaissa asuvien etuudensaajien tilanteeseen ja että sen vuoksi kyse ei ole suorasta eikä välillisestä syrjinnästä.
64.
Kuten komissio kuitenkin huomautti, pelkästään taloudelliselta kannalta tarkasteltuna etuuden vähentäminen merkitsee erilaista kohtelua Alankomaihin asumaan jäävien ja Algeriassa asuvien tai sinne muuttavien välillä. Vaikka kansallisessa lainsäädännössä ei nimittäin tehdä eroa kansalaisuuden perusteella, käytännössä se vaikuttaa todennäköisesti enemmän Algerian kansalaisiin, sillä kansalaisuudeltaan algerialaisten työntekijöiden jälkeenjääneet, jotka ovat oikeutettuja kyseiseen jälkeenjääneen etuuteen, asuvat Algeriassa todennäköisemmin kuin Alankomaiden kansalaiset. Tämä johtaa kansalaisuuteen perustuvaan välilliseen syrjintään, paitsi jos toimenpide voidaan oikeuttaa kyseisten työntekijöiden kansalaisuudesta riippumattomilla tavoitteilla ja jos se on oikeassa suhteessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään nähden. (
38
)
65.
Oli miten oli, en ole vakuuttunut siitä, että assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 1 kohtaa sovellettaisiin eläkkeiden siirtoon Algeriassa asuville etuudensaajille ja että siinä näin ollen kiellettäisiin kansalaisuuteen perustuva suora tai välillinen syrjintä tässä yhteydessä. Ensinnäkin assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 1 kohta liittyy jäsenvaltioiden alueella työskentelevien kansalaisuudeltaan algerialaisten työntekijöiden ja heidän kanssaan asuvien perheenjäsenten tasa‑arvoiseen kohteluun. Sen sanamuodon ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (
39
) mukaan kyseisessä määräyksessä kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä jäsenvaltioissa. Toiseksi kyseistä määräystä sovelletaan nimenomaisesti vain, jollei sitä seuraavista määräyksistä, kuten assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdasta, muuta johdu. Sen vuoksi on kohtuullista tulkita assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohtaa siten, että sillä lisätään nyanssi 68 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun tasa‑arvoista kohtelua koskevaan oikeuteen. Kolmanneksi assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan henkilöllinen soveltamisala rajoittuu kansalaisuudeltaan algerialaisiin työntekijöihin ja heidän jälkeenjääneisiin puolisoihinsa. Siinä ei mainita jäsenvaltioiden kansalaisia. Siinä nimittäin annetaan ensin mainituille etuoikeus, jota jäsenvaltiot eivät ole velvollisia antamaan omille kansalaisilleen.
66.
Edellä 57–60 kohdassa esitetyn kysymyksen eli sen ratkaisemiseksi, miten kansalaisuudeltaan algerialaisen työntekijän oikeus siirtää vapaasti eläkkeensä Algeriaan sovitetaan jäsenvaltioiden oikeuteen määrittää näihin eläkkeisiin sovellettava kurssi niitä siirrettäessä, on mielestäni tarpeen arvioida, onko perhe‑eläkelain 17 §:n 3 momentti objektiivisesti perusteltu, ja varmistaa, puututaanko sillä sellaisen vapaata siirtämistä koskevan oikeuden keskeiseen sisältöön, joka assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa on myönnetty kansalaisuudeltaan algerialaisille työntekijöille ja heidän Algeriassa asuville jälkeenjääneilleen, tekemällä kyseisen oikeuden käyttäminen mahdottomaksi tai kohtuuttoman vaikeaksi. (
40
)
67.
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, kaikki Alankomaissa asuvat on vakuutettu perhe‑eläkelain perusteella. Kertynyt jälkeenjääneen etuus maksetaan vakuutetun jälkeenjääneelle, jos jälkeenjäänyt asuu Alankomaissa vakuutetun kuolinajankohtana. Jälkeenjääneen on oltava alle eläkeikäinen ja i) hänellä on oltava alle 18‑vuotias naimaton lapsi, joka ei asu samassa taloudessa toisen henkilön kanssa, tai ii) hänen on oltava työkyvytön. Alankomaiden hallitus selitti istunnossa, että etuuden määrä ei riipu mahdollisten työntekijän suorittamien maksujen arvosta. Kuten istunnossa niin ikään vahvistettiin, etuuden määrää mukautetaan etuudensaajan tuloissa tapahtuneiden muutosten huomioon ottamiseksi. Enimmäismäärä on 70 prosenttia Alankomaiden nettomääräisestä vähimmäiskuukausipalkasta. Etuutta mukautetaan vähimmäispalkassa tapahtuneiden muutosten huomioon ottamiseksi, ja vähimmäispalkkaa puolestaan ajantasaistetaan säännöllisesti muun muassa vastaamaan Alankomaiden inflaatiotasoa eli tavaroiden ja palvelujen hinnannousuja. (
41
)
68.
Edellä esitetyn perusteella on selvää, että jälkeenjääneen etuuden tavoitteena on varmistaa, että jälkeenjäänyt, joka ei ole vielä oikeutettu vanhuuseläkkeeseen ja jolla on huollettavanaan lapsi tai jonka työkyky on alentunut toimintarajoitteen vuoksi, saa perustoimeentulon, joka vastaa elinkustannuksia. Kansallisen lainsäädännön mukaan on niin, että jos jälkeenjäänyt muuttaa Algeriaan, jälkeenjääneen etuutta mukautetaan kyseisen valtion pienempien elinkustannusten huomioon ottamiseksi. (
42
) Algeriassa asuvan etuudensaajan ja Alankomaissa asuvan etuudensaajan tulotasot voidaan siten rinnastaa toisiinsa, kun otetaan huomioon ostovoima molemmissa maissa. Kansallisen lainsäädännön tavoitteen mukaisesti molemmat saavat toimeentulon, jonka tarkoituksena on varmistaa, että he kykenevät huolehtimaan perustarpeistaan.
69.
Eläkkeen alentaminen 60 prosentilla silloin, kun se siirretään kolmanteen maahan, merkitsee lähtökohtaisesti etuudensaajalle asetettua aineellista rajoitusta. Käsiteltävän asian olosuhteissa vaikuttaa kuitenkin siltä, että jollei kansallisen tuomioistuimen tekemästä tarkistuksesta muuta johdu, perhe‑eläkelain mukaan etuudensaaja on oikeutettu perustoimeentuloon, joka heijastaa hänen asuinvaltionsa elinkustannuksia, ja voi odottaa saavansa sen. Sen vuoksi ei ole kohtuutonta eikä odottamatonta, että kyseistä etuutta voidaan mukauttaa kolmannen maan pienempien elinkustannusten huomioon ottamiseksi. Mielestäni kyseessä on objektiivinen peruste, jolla tämä rajoitus voidaan oikeuttaa, eikä tätä rajoitusta sitä paitsi ole kielletty assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 1 kohdassa tai sen muissa määräyksissä, eikä sillä myöskään – käsiteltävän asian erityisolosuhteissa – puututa sen vapaasti siirtämistä koskevan oikeuden olennaiseen sisältöön, joka assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa myönnetään kansalaisuudeltaan algerialaisille työntekijöille tai heidän jälkeenjääneilleen.
70.
Sen vuoksi kehotan unionin tuomioistuinta toteamaan, että kun otetaan huomioon, että assosiaatiosopimuksen kohde ja tarkoitus ovat suppeammat kuin SEUT 45–SEUT 48 artiklan, assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdassa ei suljeta pois perhe‑eläkkeen sellaista mukauttamista, jonka tarkoituksena on turvata etuudensaajille perustoimeentulo, jossa otetaan huomioon elinkustannukset, edellyttäen että tämä mukautus vastaa tarkasti elinkustannusten eroa. Tällä ratkaisulla saatetaan asianmukaiseen tasapainoon yhtäältä etuudensaajien oikeus siirtää eläkkeet vapaasti Algeriaan ja toisaalta jäsenvaltioiden harkintavalta siirrettävän määrän määrittämisessä.
C
Ratkaisuehdotus
71.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Centrale Raad van Beroepin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Algerian demokraattisen kansantasavallan välisestä assosiaatiosta tehdyn Euro–Välimeri‑sopimuksen 68 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että
1)
sen henkilölliseen soveltamisalaan kuuluu kansalaisuudeltaan algerialaisen työntekijän jälkeenjäänyt, joka asuu Algeriassa; ja
2)
sillä on välitön oikeusvaikutus, joten henkilöt, johon kyseistä määräystä sovelletaan, ovat oikeutettuja vetoamaan siihen suoraan jäsenvaltioiden tuomioistuimissa; ja
3)
se ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan jälkeenjääneen etuutta, jonka määrä määritetään jäsenvaltion elinkustannusten perusteella ja jonka tarkoituksena on turvata etuudensaajille perustoimeentulo, mukautetaan Algerian pienempien elinkustannusten huomioon ottamiseksi.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	EUVL 2005, L 265, s. 2. Assosiaatiosopimus allekirjoitettiin 22.4.2002. Se tuli voimaan 1.9.2005.
(
3
)	Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 8 kohdassa on otettu huomioon tämä lakimuutos.
(
4
)	Asuinvaltioperiaatteesta sosiaaliturvan alalla annetun vuoden 2012 asetuksen (Regeling woonlandbeginsel in de sociale zekerheid 2012) 1 § ja kyseisen asetuksen liite.
(
5
)	Ks. edellä 11 kohta.
(
6
)	Ks. Euro–Välimeri‑sopimus Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Tunisian tasavallan välisestä assosioinnista (EYVL 1998, L 97, s. 2), 65 artiklan 4 kohta; Euro–Välimeri‑sopimus Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välisestä assosioinnista (EYVL 2000, L 70, s. 2), 65 artiklan 4 kohta ja Euro–Välimeri‑sopimus Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Israelin valtion välisestä assosioinnista (EYVL 2000, L 147, s. 3), 64 artiklan 1 kohdan toinen luetelmakohta.
(
7
)	Alankomaiden hallitus ei ota kantaa ensimmäiseen kysymykseen.
(
8
)	EUVL 2004, L 166, s. 1.
(
9
)	Asetuksen N:o 883/2004 70 artiklassa säädetään, että sen 7 artiklaa ei sovelleta maksuihin perustumattomiin erityisiin rahaetuuksiin, jotka on mainittu sen liitteessä X. Alankomaiden kohdalla mainitut etuudet ovat vammaisten nuorten työnteko‑ ja työllistämistuesta 24.4.1997 annetun lain (Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten van 24 april 1997 (Wet Wajong)) ja lisäetuuksista 6.11.1986 annetun lain (Toeslagenwet van 6 november 1986 (TW)) mukaiset etuudet.
(
10
)	EYVL 1983, C 110, s. 60. Kyseisen päätöksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jollei tässä päätöksessä toisin määrätä, työkyvyttömyyden, vanhuuden tai puolison kuoleman vuoksi maksettavia rahaetuuksia taikka työtapaturma‑ tai ammattitautieläkkeitä, joihin on saavutettu oikeus yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön perusteella, ei saa vähentää, muuttaa, keskeyttää, peruuttaa tai takavarikoida sen vuoksi, että etuuden saaja asuu Turkissa tai muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa maksamisesta vastuussa oleva laitos sijaitsee. Ensimmäisen alakohdan säännöksiä sovelletaan myös kertasuoritteisiin etuuksiin, jotka myönnetään perhe‑eläkkeeseen oikeutetun puolison avioituessa uudelleen.”
(
11
)	EUVL 2010, L 306, s. 14.
(
12
)	Assosiaationeuvoston työjärjestyksen vahvistamisesta 24.4.2007 annettu EU–Algeria‑assosiaationeuvoston päätös N:o 1/2007 (EUVL 2007, L 111, s. 74), 10 artiklan 1 kohta.
(
13
)	Asetus N:o 883/2004, jolla yhteensovitetaan jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmät sen takaamiseksi, että henkilöiden oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen voidaan tosiasiallisesti käyttää, annettiin EY 42 artiklan, nykyisen SEUT 48 artiklan perusteella.
(
14
)	Ks. neuvoston päätökseen 2010/699 liitetty ehdotus assosiaationeuvoston päätökseksi (jäljempänä ehdotus täytäntöönpanopäätökseksi).
(
15
)	Ks. analogisesti tuomio 27.3.2019, komissio v. Saksa (C‑620/16, EU:C:2019:256, 78 kohta).
(
16
)	Ks. myös täytäntöönpanopäätöstä koskevan ehdotuksen johdanto‑osa ja 13 artikla.
(
17
)	Ks. analogisesti tuomio 26.5.2011, Akdas ym. (C‑485/07, EU:C:2011:346, 91 kohta).
(
18
)	Ks. jäljempänä 39 kohta.
(
19
)	KOM(2007) 790 lopullinen, 12.12.2007 (jäljempänä ehdotus neuvoston päätökseksi Algerian ja Euroopan unionin sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta).
(
20
)	Assosiaatiosopimusta edelsi Euroopan talousyhteisön ja Algerian demokraattisen kansantasavallan yhteistyösopimus (EYVL 1978, L 263, s. 2), joka tuli voimaan 1.11.1978. Kyseiseen sopimukseen sisältyy samankaltaisia työsuhteisiin liittyviä määräyksiä kuin assosiaatiosopimukseen, nimittäin sen III osastossa, jonka otsikko on ”Yhteistyö työvoima‑asioissa”, olevat 38 ja 39 artikla. 39 artiklan 4 kohdassa, joka vastaa assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohtaa, määrättiin seuraavaa: ”Nämä työntekijät saavat siirtää vapaasti Algeriaan, velkojana olevan jäsenvaltion tai velkojina olevien jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti sovellettavaan kurssiin, vanhuuden, kuoleman, työtapaturman tai ammattitaudin sekä työtapaturmasta tai ammattitaudista aiheutuneen työkyvyttömyyden perusteella maksettavat eläkkeet ja elinkorot.” Ainoa merkittävä ero näiden kahden artiklan välillä on maksuihin perustumattomien erityisetuuksien jättäminen assosiaatiosopimuksen 68 artiklan 4 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle.
(
21
)	Ks. ehdotuksen perustelujen se osa, jonka otsikko on ”Vaikutusten arviointi”: ”Sosiaaliturvamääräysten [67–71 artiklan] tavoitteena on, että asianomaisesta assosioituneesta maasta tuleva työntekijä voi saada tiettyjä sosiaaliturvaetuuksia sen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jonka lainsäädäntöä häneen sovelletaan tai on sovellettu.”
(
22
)	EYVL 1971, L 149, s. 2; ks. kyseisen asetuksen 4 artiklan 2a kohta, 10a artiklan 1 kohta ja liite IIa, sellaisina kuin ne ovat muutettuina 13.4.2005 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 647/2005 (EUVL 2005, L 117, s. 1). Asetusta N:o 1408/71 sovellettiin kolmansien maiden kansalaisiin asetuksen (ETY) N:o 1408/71 ja asetuksen (ETY) N:o 574/72 muuttamisesta soveltamisalan laajentamiseksi koskemaan kolmansien maiden kansalaisia, joita kyseiset säännökset eivät jo koske yksinomaan heidän kansalaisuutensa vuoksi, 14.5.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 859/2003 (EUVL 2003, L 124, s. 1) nojalla.
(
23
)	Ks. kyseisen asetuksen 7 ja 70 artikla ja liite X, joita sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin asetuksen (EY) N:o 883/2004 ja asetuksen (EY) N:o 987/2009 ulottamisesta koskemaan niitä kolmansien maiden kansalaisia, joita nämä asetukset eivät yksinomaan heidän kansalaisuutensa vuoksi vielä koske, 24.11.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1231/2010 (EUVL 2010, L 344, s. 1) nojalla.
(
24
)	Ks. analogisesti tuomio 5.4.1995, Krid (C‑103/94, EU:C:1995:97, 40 kohta).
(
25
)	Ks. esim. tuomio 5.4.1995, Krid (C‑103/94, EU:C:1995:97, 21–24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 16.6.1998, Racke (C‑162/96, EU:C:1998:293, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
26
)	Lienee ensin syytä huomauttaa, että kyseisen ilmaisun hollanninkielisessä versiossa käytetään ilmausta ”koers”, joka viittaa lähes poikkeuksetta vaihtokurssiin, hollanniksi ”wisselkoers”, tai pörssilistalle otettujen osakkeiden ja arvopapereiden markkina‑arvoon. Muut kieliversiot ovat lähempänä englanninkielistä versiota, sillä niissä käytetään ilmausta, joka vastaa englannin kielen sanaa ”rate” (määrä, tariffi tai hinta).
(
27
)	Assosiaatiosopimuksen johdanto‑osan perustelukappaleisiin sisältyy sitoumus, jonka mukaan jäsenvaltiot haluavat saavuttaa täysimääräisesti assosiaationsa tavoitteet panemalla täytäntöön tämän sopimuksen olennaiset määräykset.
(
28
)	Ks. analogisesti tuomio 31.1.1991, Kziber (C‑18/90, EU:C:1991:36, 19 kohta); tuomio 5.4.1995, Krid (C‑103/94, EU:C:1995:97, 21–24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja määräys 13.6.2006, Echouikh (C‑336/05, EU:C:2006:394, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
29
)	Ks. edellä 52 kohta. Yhdyn edellä 15 kohdassa mainittuun ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan eläkkeen määrän vähentäminen merkitsee sen maastaviennin rajoittamista.
(
30
)	Ks. analogisesti tuomio 31.1.1991, Kziber (C‑18/90, EU:C:1991:36, 18 kohta) ja tuomio 8.5.2003, Deutscher Handballbund (C‑438/00, EU:C:2003:255, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
31
)	Ks. edellä 45 kohta. En ole vakuuttunut Alankomaiden hallituksen väitteestä, jonka mukaan tässä yhteydessä assosiaatiosopimuksen kohteena ja tarkoituksena olisi hallinnollisten esteiden poistaminen.
(
32
)	Ks. esim. tuomio 9.2.1982, Polydor ja RSO Records (270/80, EU:C:1982:43, 14 ja 15 kohta) ja tuomio 12.11.2009, Grimme (C‑351/08, EU:C:2009:697, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
33
)	Tuomio 19.9.2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, 51 ja 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
34
)	Toisin kuin esim. 21.3.2018 annetussa tuomiossa Klein Schiphorst (C‑551/16, EU:C:2018:200, 28 ja 29 kohta) kyseessä olleessa tilanteessa.
(
35
)	Ks. tuomio 2.3.1999, Eddline El‑Yassini (C‑416/96, EU:C:1999:107, 61 kohta); tuomio 16.9.2015, komissio v. Slovakia (C‑361/13, EU:C:2015:601, 32 kohta) ja tuomio 16.6.2022, komissio v. Itävalta (Perhe‑etuuksien indeksointi) (C‑328/20, EU:C:2022:468, 43, 46, 47 ja 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näissä tuomioissa vahvistetaan, että asetuksen N:o 883/2004 67 artiklaa on tulkittava siten, että siinä edellytetään, että niiden perhe‑etuuksien määrät, jotka jäsenvaltio maksaa työntekijöille, joiden perheenjäsenet asuvat kyseisessä jäsenvaltiossa, ja työntekijöille, joiden perheenjäsenet asuvat toisessa jäsenvaltiossa, vastaavat tarkasti toisiaan. Jäsenvaltioiden väliset ostovoimaerot eivät tämän säännöksen perusteella oikeuta sitä, että jäsenvaltio voisi myöntää tälle jälkimmäiselle henkilöryhmälle etuuksia, jotka poikkeavat määrältään ensimmäiseen ryhmään kuuluville henkilöille myönnetyistä etuuksista.
(
36
)	Ks. esimerkiksi ja analogisesti tuomio 14.12.2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
37
)	Ks. analogisesti tuomio 18.11.2010, Kleist (C‑356/09, EU:C:2010:703, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
38
)	Ks. analogisesti tuomio 14.2.1995, Schumacker (C‑279/93, EU:C:1995:31, 26–29 ja 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 23.5.1996, O’Flynn (C‑237/94, EU:C:1996:206, 18–23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
39
)	Ks. analogisesti edellä alaviite 28; tuomio 20.3.2001, Fahmi ja Esmoris Cerdeiro‑Pinedo Amado (C‑33/99, EU:C:2001:176, 56–58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja määräys 17.4.2007, El Youssfi (C‑276/06, EU:C:2007:215, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
40
)	Ks. analogisesti tuomio 27.9.2001, Gloszczuk (C‑63/99, EU:C:2001:488, 56 kohta).
(
41
)	SVB:n verkkosivustolla saatavilla olevien tietojen mukaan vuoden 2023 ensimmäisten kuuden kuukauden aikana tämän etuuden enimmäisnettomäärä oli noin 1000 euroa kuukaudessa.
(
42
)	Ennakkoratkaisupyynnössä ei ole viitteitä siitä, ettei kyseessä oleva vähennys vastaisi tarkasti elinkustannusten eroa Alankomaiden ja Algerian välillä. Kustannusindeksit vaihtelevat käytetystä lähteestä riippuen. Worlddatan mukaan Alankomaat sijoittui äskettäin sijalle 23, ja sen kustannusindeksi (Yhdysvaltoihin verrattuna) oli 90,0, ja Algeria sijalle 87, ja sen kustannusindeksi oli 28,8.