62022CJ0447
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 5. septembra 2024 (
*1
)
„Odvolanie – Štátna pomoc – Články 107 a 108 ZFEÚ – Opatrenia, ktoré poskytla Slovinská republika sieti obecných lekární pred svojím pristúpením k Európskej únii – Fáza predbežného preskúmania – Nezačatie formálneho vyšetrovacieho konania – Pojem ‚závažné ťažkosti‘ – Rozsah povinností Európskej komisie v oblasti vyšetrovania – Dôkazné bremeno znášané účastníkom konania, ktorý poukazuje na existenciu ‚závažných ťažkostí‘ – Rozsah“
Vo veci C‑447/22 P,
ktorej predmetom je odvolanie podľa článku 56 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, podané 6. júla 2022,
Slovinská republika, v zastúpení: B. Jovin Hrastnik, J. Morela a N. Pintar Gosenca, splnomocnené zástupkyne,
odvolateľka,
ďalší účastníci konania:
Petra Flašker, bydliskom v Grosuplji (Slovinsko), v zastúpení: K. Zdolšek, odvetnica,
žalobkyňa v prvostupňovom konaní,
Európska komisia, v zastúpení: M. Farley a C. Georgieva, splnomocnení zástupcovia,
žalovaná v prvostupňovom konaní,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory A. Arabadžiev, sudcovia T. von Danwitz, P. G. Xuereb (spravodajca), A. Kumin a I. Ziemele,
generálny advokát: A. Rantos,
tajomník: M. Longar, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 31. januára 2024,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 18. apríla 2024,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Slovinská republika svojím odvolaním navrhuje zrušiť rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie z 27. apríla 2022, Flašker/Komisia (T‑392/20, ďalej len napadnutý rozsudok, EU:T:2022:245), ktorým Všeobecný súd zrušil rozhodnutie Komisie C(2020) 1724 final z 24. marca 2020, ktorým sa ukončilo preskúmanie opatrení týkajúcich sa verejnej lekárne Lekarna Ljubljana vzhľadom na pravidlá štátnej pomoci uvedené v článkoch 107 a 108 ZFEÚ [vec SA.43546 (2016/FC) – Slovinsko] (ďalej len „sporné rozhodnutie“), v rozsahu, v akom sa toto rozhodnutie týka aktív v správe tejto verejnej lekárne.
Právny rámec
Právo Únie
Zmluva o pristúpení a akt o pristúpení
2
Zmluva medzi Belgickým kráľovstvom, Dánskym kráľovstvom, Spolkovou republikou Nemecko, Helénskou republikou, Španielskym kráľovstvom, Francúzskou republikou, Írskom, Talianskou republikou, Luxemburským veľkovojvodstvom, Holandským kráľovstvom, Rakúskou republikou, Portugalskou republikou, Fínskou republikou, Švédskym kráľovstvom, Spojeným kráľovstvom Veľkej Británie a Severného Írska (členskými štátmi Európskej únie) a Českou republikou, Estónskou republikou, Cyperskou republikou, Lotyšskou republikou, Litovskou republikou, Maďarskou republikou, Maltskou republikou, Poľskou republikou, Slovinskou republikou, Slovenskou republikou o pristúpení Českej republiky, Estónskej republiky, Cyperskej republiky, Lotyšskej republiky, Litovskej republiky, Maďarskej republiky, Maltskej republiky, Poľskej republiky, Slovinskej republiky a Slovenskej republiky k Európskej únii (Ú. v. EÚ L 236, 2003, s. 17) bola podpísaná Slovinskou republikou 16. apríla 2003 a nadobudla platnosť 1. mája 2004 (ďalej len „zmluva o pristúpení“).
3
Podľa článku 1 ods. 2 zmluvy o pristúpení podmienky prijatia a úpravy zmlúv, na ktorých je založená Európska únia, sú stanovené v akte o podmienkach pristúpenia Českej republiky, Estónskej republiky, Cyperskej republiky, Lotyšskej republiky, Litovskej republiky, Maďarskej republiky, Maltskej republiky, Poľskej republiky, Slovinskej republiky a Slovenskej republiky a o úpravách zmlúv, na ktorých je založená Európska únia (Ú. v. EÚ L 236, 2003, s. 33, ďalej len „akt o pristúpení“), pričom tento akt je pripojený k zmluve o pristúpení a jeho ustanovenia tvoria jej neoddeliteľnú súčasť.
4
Článok 22 aktu o pristúpení stanovuje, že opatrenia uvedené v jeho prílohe IV sa uplatňujú za podmienok stanovených v tejto prílohe.
5
Bod 3 prílohy IV aktu o pristúpení, nazvaný „Politika hospodárskej súťaže“, v odseku 1 stanovuje:
„Nasledujúce systémy pomoci a individuálna pomoc, ktoré boli v novom členskom štáte zavedené predo dňom pristúpenia a sú uplatňované aj po tomto dni, sa ku dňu pristúpenia považujú za existujúcu pomoc v zmysle článku [108 ods. 1 ZFEÚ]:
a)
opatrenia pomoci zavedené pred 10. decembrom 1994;
b)
opatrenia pomoci uvedené v dodatku k tejto prílohe;
c)
opatrenia pomoci, ktoré boli pred dňom pristúpenia preskúmané orgánom pre kontrolu štátnej pomoci nového členského štátu a uznané za zlučiteľné s acquis a voči ktorým [Európska komisia] nevzniesla žiadnu námietku z dôvodu vážnych pochybností o súlade opatrenia so spoločným trhom podľa postupu ustanoveného v odseku 2.
Všetky opatrenia, ktoré sa budú uplatňovať po pristúpení a predstavujú štátnu pomoc a nespĺňajú uvedené podmienky, sa ku dňu pristúpenia na účely článku [108 ods. 3 ZFEÚ] považujú za novú pomoc.“
Nariadenie (EÚ) 2015/1589
6
Článok 1 nariadenia Rady (EÚ) 2015/1589 z 13. júla 2015 stanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 [ZFEÚ] (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9), nazvaný „Vymedzenie pojmov“, znie:
„Na účely tohto nariadenia platia nasledujúce vymedzenia pojmov:
a)
‚pomoc‘ je akékoľvek opatrenie, ktoré spĺňa všetky kritéria stanovené v článku 107 ods. 1 ZFEÚ;
b)
‚existujúca pomoc‘ je:
i)
bez toho, aby boli dotknuté… bod 3 a dodatok k prílohe IV k [aktu o pristúpení], každá pomoc, ktorá existovala pred nadobudnutím platnosti [Zmluvy o FEÚ] v príslušných členských štátoch, to znamená schémy pomoci a individuálna pomoc, ktoré boli zavedené pred nadobudnutím platnosti [Zmluvy o FEÚ] a sú uplatniteľné aj po nadobudnutí platnosti [Zmluvy o FEÚ] v príslušných členských štátoch;
…
c)
‚nová pomoc‘ je každá pomoc, to znamená schémy pomoci a individuálnu pomoc, ktorá nie je existujúcou pomocou vrátane úprav existujúcej pomoci;
…“
7
Článok 4 tohto nariadenia s názvom „Predbežné preskúmanie notifikácie a rozhodnutia Komisie“ v odsekoch 2 až 5 stanovuje:
„2.   Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že notifikované opatrenie nepredstavuje pomoc, zaznamená toto zistenie formou rozhodnutia.
3.   Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že nevznikli žiadne pochybnosti o zlučiteľnosti notifikovaného opatrenia s vnútorným trhom, pokým spadá do rámca článku 107 ods. 1 ZFEÚ, rozhodne, že opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom (ďalej len ‚rozhodnutie o nevznesení námietok‘). Rozhodnutie určí, ktorá výnimka zo [Zmluvy o FEÚ] sa použila.
4.   Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že vznikli pochybnosti, čo sa týka zlučiteľnosti notifikovaného opatrenia s vnútorným trhom, rozhodne o začatí konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ (ďalej len ‚rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania‘).
5.   Rozhodnutia uvedené v odsekoch 2, 3 a 4 tohto článku sa prijmú do dvoch mesiacov. …“
Nariadenie (ES) č. 794/2004
8
Článok 4 nariadenia Komisie (ES) č. 794/2004 z 21. apríla 2004, ktorým sa vykonáva nariadenie 2015/1589 (Ú. v. EÚ L 140, 2004, s. 1; Mim. vyd. 08/004, s. 3), zmenené nariadením Komisie (EÚ) 2015/2282 z 27. novembra 2015 (Ú. v. EÚ L 325, 2015, s. 1) (ďalej len „nariadenie č. 794/2004“), nazvaný „Zjednodušený postup pre niektoré zmeny existujúcej pomoci“, v odseku 1 prvej vete stanovuje, že na účely článku 1 písm. c) nariadenia 2015/1589 „zmena existujúcej pomoci bude znamenať každú zmenu, okrem zmien čisto formálneho alebo administratívneho charakteru, ktoré nemôžu ovplyvniť posúdenie zlučiteľnosti opatrenia pomoci [s vnútorným] trhom“.
Okolnosti predchádzajúce sporu a sporné rozhodnutie
9
Okolnosti predchádzajúce sporu sú opísané v bodoch 2 až 13 napadnutého rozsudku takto:
„2.
V roku 1979 bol v Ľubľane (Slovinsko), vo vtedajšej Juhoslovanskej socialistickej federatívnej republike, zriadený subjekt s názvom Lekarna Ljubljana [p.o.], ktorý bol poverený lekárenskou distribúciou farmaceutických výrobkov. Podľa informácií, ktoré [Komisii] poskytli slovinské orgány, mal tento subjekt k dispozícii aktíva, ktoré mu umožnili plniť jeho úlohy. Podľa [pani Petry Flaškerovej, žalobkyne v prvostupňovom konaní], ktorá je v súčasnosti farmaceutkou vykonávajúcou súkromnú prax, bol tento subjekt ‚organizáciou spoločnej práce‘, ktorá nevykonávala hospodársku činnosť na trhu a nemala spôsobilosť vlastniť majetok.
3
Po tom, čo [Slovinská republika] získala nezávislosť, bol v roku 1991 prijatý [Zakon o zavodih (zákon o zariadeniach)], ktorý sa vzťahuje najmä na verejné zariadenia poskytujúce služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Ustanovenie § 48 tohto zákona znie:
‚Zariadenie čerpá prostriedky na vykonávanie svojich úloh z dotácií od svojho zakladateľa, z predaja výrobkov a poskytovania služieb, ako aj z iných zdrojov stanovených týmto zákonom.‘
4
V nasledujúcom roku [bol prijatý Zakon o lekarniški dejavnosti (zákon o lekárňach). Tento zákon] upravuje koexistenciu verejných a súkromných lekární a zodpovednosť obcí za poskytovanie lekárenských služieb na ich území. Súkromné lekárne získavajú povolenie na prevádzku vo forme koncesie udelenej dotknutou obcou na základe výzvy na predkladanie ponúk. Verejné lekárenské zariadenia zriaďujú obce, ktoré sa podieľajú na ich správe, a riadia sa svojím zakladajúcim aktom. V Slovinsku podľa Komisie existuje približne 25 verejných lekárenských zariadení, ktoré prevádzkujú takmer 200 lekární, a 100 súkromných lekární.
5
Na základe zákonov uvedených v bodoch 3 a 4 vyššie mesto Ľubľana v roku 1997 nariadením zriadilo verejné lekárenské zariadenie Javni Zavod Lekarna Ljubljana (ďalej len ‚Lekarna Ljubljana‘) s tým, že je právnym nástupcom subjektu Lekarna Ljubljana [p.o.] a preberá jeho práva a povinnosti.
6
V súčasnosti Lekarna Ljubljana prevádzkuje okolo päťdesiat lekární v Slovinsku, najmä v Ľubľane, ale aj v približne pätnástich ďalších obciach. Dve lekárne zariadenia Lekarna Ljubljana sa nachádzajú v meste Grosuplje, kde [žalobkyňa v prvostupňovom konaní] prevádzkuje svoju súkromnú lekáreň.
7
Formálnou sťažnosťou podanou Komisii 27. apríla 2016 po predchádzajúcich kontaktoch s jej útvarmi [žalobkyňa v prvostupňovom konaní] poukázala na existenciu štátnej pomoci v zmysle článku 107 ZFEÚ v prospech zariadenia Lekarna Ljubljana. Medzi opatreniami identifikovanými počas skúmania tejto sťažnosti sa nachádza ‚poskytnutie aktív do správy‘ za podmienok, ktoré podľa [žalobkyne v prvostupňovom konaní] nezodpovedajú trhovým podmienkam. Ako príklad takých aktív [žalobkyňa v prvostupňovom konaní] uvádza obchodné priestory.
8
Medzi Komisiou a slovinskými orgánmi na jednej strane a [žalobkyňou v prvostupňovom konaní] na strane druhej prebehla rozsiahla korešpondencia. Komisia dvakrát zaslala [žalobkyni v prvostupňovom konaní] predbežné posúdenie, podľa ktorého identifikované opatrenia nepredstavujú štátnu pomoc. [Žalobkyňa v prvostupňovom konaní] zakaždým trvala na svojej sťažnosti, pričom poskytla dodatočné informácie, a v roku 2018 ju podporilo šestnásť ďalších súkromných lekární v Slovinsku.
9
Dňa 24. marca 2020 zaslala Komisia Slovinskej republike [sporné rozhodnutie]. Bolo prijaté bez toho, aby Komisia začala postup podrobného preskúmania upravený v článku 108 ods. 2 ZFEÚ. Komisia v odôvodnení 73 uvedeného rozhodnutia dospela k záveru, že preskúmanie štyroch opatrení v prospech zariadenia Lekarna Ljubljana, ktoré [žalobkyňa v prvostupňovom konaní] takto identifikovala počas prešetrovania a ktorými sú bezplatný dlhodobý prenájom poskytovaný obcou Škofljica (Slovinsko), poskytnutie aktív do správy zo strany mesta Ľubľana, oslobodenie od koncesných poplatkov zo strany viacerých obcí a vzdanie sa zisku, ktorý mal byť rozdelený medzi viaceré obce, neodhalilo existenciu štátnej pomoci. Pokiaľ však ide o poskytnutie aktív do správy, Komisia už skôr v odôvodneniach 37 až 40 [sporného rozhodnutia] uviedla, že ak by poskytnutie takýchto aktív mohlo predstavovať štátnu pomoc, išlo by o ‚existujúcu pomoc‘.
10
Odôvodnenie nachádzajúce sa v týchto posledných uvedených odôvodneniach je toto. Po pripomenutí ustanovení § 48 zákona o zariadeniach citovaného v bode 3 vyššie a po uvedení na jednej strane, že mesto Ľubľana bolo z tohto dôvodu povinné poskytnúť zariadeniu Lekarna Ljubljana majetok, aby mohlo začať svoju činnosť, a na druhej strane, že akýkoľvek majetok nadobudnutý zariadením Lekarna Ljubljana, a to aj vlastnými prostriedkami, je vedený ako ‚aktíva v správe‘ v súlade s pravidlami verejného účtovníctva, bolo následne vysvetlené, že podľa slovinských orgánov mesto Ľubľana poskytlo v roku 1979 subjektu Lekarna Ljubljana [p.o.] majetok potrebný na začatie jeho činnosti, že v roku 1997 bol tento majetok prevedený na jeho právneho nástupcu, t. j. Lekarna Ljubljana, a že všetok ostatný majetok, ktorý tieto dva subjekty postupne nadobudli od roku 1979, nadobudli na trhu samostatne a za trhových podmienok. Jediné aktíva v správe, ktoré by mohli predstavovať štátnu pomoc, sú teda tie, ktoré vyplývali z počiatočného poskytnutia aktív subjektu Lekarna Ljubljana [p.o.], ktoré boli v roku 1997 prevedené na Lekarna Ljubljana.
11
Ďalej sa odkazuje na prílohu IV [aktu o pristúpení], najmä na jej bod 3 týkajúci sa politiky hospodárskej súťaže. Uvádza sa, že podľa odseku 1 tohto bodu ‚nasledujúce systémy pomoci a individuálna pomoc, ktoré boli v novom členskom štáte zavedené predo dňom pristúpenia a sú uplatňované aj po tomto dni, sa ku dňu pristúpenia považujú za existujúcu pomoc [v zmysle článku 108 ods. 1 ZFEÚ]: a) opatrenia pomoci zavedené pred 10. decembrom 1994…‘
12
Treba tiež pripomenúť, že článok 1 písm. c) nariadenia [2015/1589] definuje ‚novú pomoc‘ ako ‚každ[ú] pomoc, to znamená schémy pomoci a individuálnu pomoc, ktorá nie je existujúcou pomocou vrátane úprav existujúcej pomoci‘. Ďalej sa pripomína, že článok 4 ods. 1 nariadenia [č. 794/2004] stanovuje, že ‚… zmena existujúcej pomoci bude znamenať každú zmenu, okrem zmien čisto formálneho alebo administratívneho charakteru, ktoré nemôžu ovplyvniť posúdenie zlučiteľnosti opatrenia pomoci [s vnútorným] trhom‘.
13
Vyvodzuje sa z toho, že pokiaľ by poskytnutie aktív do správy predstavovalo štátnu pomoc, išlo by o existujúcu pomoc, keďže táto pomoc bola poskytnutá pri založení subjektu Lekarna Ljubljana [p.o.] v roku 1979. Nahradenie [tohto subjektu] zariadením Lekarna Ljubljana v roku 1997 malo čisto administratívny charakter, keďže právny kontext sa nezmenil a rovnako ani používanie a podmienky používania dotknutých aktív. Toto nahradenie teda nemohlo predstavovať zmenu existujúcej pomoci, a preto predmetná pomoc bude vždy pomocou tejto povahy.“
Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
10
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 19. júna 2020 pani Petra Flašker podala žalobu podľa článku 263 ZFEÚ s cieľom zrušiť sporné rozhodnutie.
11
Na podporu svojej žaloby žalobkyňa v prvostupňovom konaní uviedla tri žalobné dôvody založené po prvé na porušení povinnosti odôvodnenia, po druhé na nesprávnom posúdení skutkového stavu a nesprávnej právnej kvalifikácii skutkových okolností týkajúcich sa poskytnutia aktív do správy, ktoré viedli k porušeniu článkov 107 a 108 ZFEÚ, a po tretie na tom, že Komisia nemohla v súlade s právnymi predpismi prijať sporné rozhodnutie bez začatia vyšetrovacieho konania stanoveného v článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
12
Všeobecný súd napadnutým rozsudkom vyhovel tretiemu žalobnému dôvodu a zrušil sporné rozhodnutie v rozsahu, v akom sa týka aktív v správe zariadenia Lekarna Ljubljana.
13
Všeobecný súd po tom, čo v bode 17 napadnutého rozsudku vymedzil rozsah žaloby len na opatrenia týkajúce sa „aktív v správe“ a v bode 22 tohto rozsudku spresnil, že je potrebné analyzovať tretí žalobný dôvod najmä s prihliadnutím na tvrdenia uvedené žalobkyňou v prvostupňovom konaní v rámci druhého žalobného dôvodu, ako sú zhrnuté v bode 19 uvedeného rozsudku, vykonal analýzu týkajúcu sa predmetných aktív v správe, pričom rozlišoval medzi aktívami poskytnutými subjektu Lekarna Ljubljana p.o. pri jeho založení v roku 1979 a aktívami, ktoré boli poskytnuté subjektu Lekarna Ljubljana p.o. a zariadeniu Lekarna Ljubljana po tomto roku 1979.
14
V prvom rade Všeobecný súd v bodoch 40 až 50 napadnutého rozsudku analyzoval aktíva v správe, ktoré boli po roku 1979 vložené do subjektu Lekarna Ljubljana p.o. a zariadenia Lekarna Ljubljana (ďalej len „prvé sporné opatrenie“).
15
V tejto súvislosti Všeobecný súd na úvod v bode 40 tohto rozsudku konštatoval, že ako vyplýva z odôvodnenia 36 sporného rozhodnutia, Komisia sa obmedzila na uvedenie tvrdenia slovinských orgánov, podľa ktorého všetky aktíva v správe, ktoré boli poskytnuté subjektu Lekarna Ljubljana p.o. a zariadeniu Lekarna Ljubljana po roku 1979, boli poskytnuté za trhových podmienok a bez akejkoľvek podpory z verejných zdrojov, hoci slovinské orgány nepredložili nijaký konkrétny dôkaz na podporu tohto tvrdenia.
16
Všeobecný súd následne preskúmal jednotlivé dokumenty predložené žalobkyňou v prvostupňovom konaní, ktorých cieľom bolo preukázať existenciu „závažných ťažkostí“ pri určení, či bola štátna pomoc poskytnutá na základe prvého sporného opatrenia. V tejto súvislosti, pokiaľ ide o výňatok z výročnej správy zariadenia Lekarna Ljubljana za rok 2012, na ktorý sa poukazuje v bode 45 napadnutého rozsudku a v ktorom sa uvádzajú dve nehnuteľnosti, ktoré mesto Ľubľana previedlo na toto posledné uvedené zariadenie ako aktíva v správe, Všeobecný súd konštatoval, že nie je zrejmé, či sa uvedený prevod uskutočnil za trhových podmienok, alebo bezodplatne alebo za zvýhodnených podmienok. Okrem toho Všeobecný súd po tom, čo v bode 47 tohto rozsudku konštatoval, že Lekarna Ljubljana patrí v prvom rade do kategórie príjemcov podľa § 24 Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih Skupnosti (zákon o hmotnom majetku štátu a miestnych samospráv), podľa ktorého štát a miestne samosprávy môžu bezodplatne poskytovať hmotný majetok iným verejnoprávnym subjektom, než sú verejnoprávne spoločnosti, pokiaľ je to vo verejnom záujme, v bode 48 uvedeného rozsudku preskúmal rôzne výňatky z verejných účtov predložené žalobkyňou v prvostupňovom konaní, ktoré poukazovali na určité rozdiely medzi číselnými údajmi mesta Ľubľana týkajúcimi sa hodnoty aktív poskytnutých zariadeniu Lekarna Ljubljana do správy a číselnými údajmi vyplývajúcimi z jej verejných účtov. V tejto súvislosti Všeobecný súd v tom istom bode 48 napadnutého rozsudku uviedol, že „sa nezdá, že by bolo možné len na základe týchto verejných účtov zistiť, ktoré z aktív poskytnutých zariadeniu Lekarna Ljubljana do správy zodpovedajú nehnuteľnému majetku, ktorý tomuto zariadeniu poskytlo mesto Ľubľana bezodplatne alebo za zvýhodnených podmienok, nehnuteľnému majetku, ktorý Lekarna Ljubljana nadobudlo za trhových podmienok, alebo finančným či peňažným aktívam“.
17
Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti Všeobecný súd v bodoch 49 a 50 napadnutého rozsudku v podstate konštatoval, že Komisia nerozptýlila pochybnosti, hoci tak mala urobiť, a to v súvislosti s otázkou, či aktíva v správe, ktoré boli po roku 1979 vložené do zariadenia Lekarna Ljubljana, boli získané za trhových podmienok. Podľa Všeobecného súdu, hoci skutočnosti uvedené žalobkyňou v prvostupňovom konaní počas správneho konania, ako sú uvedené v bodoch 45 až 48 tohto rozsudku, totiž odhaľovali existenciu „nejasnej situácie“ v súvislosti s povahou a štatútom týchto aktív v správe, v takejto situácii nejednoznačnosti prináležalo Komisii, aby uskutočnila hlbšie vyšetrovanie s cieľom určiť, či sa medzi uvedenými aktívami v správe nachádzali aktíva zodpovedajúce štátnej pomoci, pričom toto určenie nemožno považovať za súčasť dôkazného bremena, ktoré nesie žalobkyňa v prvostupňovom konaní.
18
V druhom rade Všeobecný súd v bodoch 51 až 57 napadnutého rozsudku analyzoval aktíva, ktoré boli poskytnuté subjektu Lekarna Ljubljana p.o. v roku 1979 na účely začatia jeho činností a prevedené v roku 1997 na Lekarna Ljubljana (ďalej len „druhé sporné opatrenie“).
19
Na úvod Všeobecný súd v bodoch 38 a 39 napadnutého rozsudku uviedol, že Komisia sa tak v spornom rozhodnutí, ako aj vo svojej odpovedi na písomnú otázku domnievala, že aj keby druhé sporné opatrenie bolo štátnou pomocou, predstavovalo by existujúcu individuálnu pomoc, a nie schému pomoci, na ktorú sa vzťahuje priebežné skúmanie stanovené v článku 108 ods. 1 ZFEÚ, takže sa nevyjadrila k zlučiteľnosti tejto prípadnej existujúcej pomoci s vnútorným trhom.
20
Všeobecný súd ďalej v bodoch 51, 52 a 54 napadnutého rozsudku spomenul jednak jednotlivé skutočnosti uvedené žalobkyňou v prvostupňovom konaní, ktoré Komisia nepoprela a ktorých cieľom bolo preukázať, že Lekarna Ljubljana pôsobilo za odlišných podmienok v porovnaní so subjektom, ktorého právnym nástupcom sa stalo v roku 1997, a jednak hlavné zmeny, ku ktorým došlo na slovinskom trhu v období medzi pôvodným dátumom poskytnutia predmetných aktív do správy a prijatím sporného rozhodnutia. Tieto zmeny sa týkali najmä otvorenia slovinského farmaceutického trhu hospodárskej súťaži z dôvodu prijatia zákona o lekárňach v roku 1992, ktorý otvoril toto odvetvie trhovej ekonomike, ako aj následného pristúpenia Slovinskej republiky k Únii 1. mája 2004. Hoci sa však tieto rôzne skutočnosti týkali právneho a ekonomického kontextu, ktorý mala Komisia pochopiť, aby mohla rozhodnúť so znalosťou veci v rámci svojich vyšetrovaní, ktoré viedli k prijatiu sporného rozhodnutia, Všeobecný súd uviedol, že táto inštitúcia sa obmedzila na tvrdenie – ako vyplýva z odôvodnenia 39 tohto rozhodnutia a bez toho, aby bolo dostatočne podložené –, že právne nástupníctvo, ku ktorému v roku 1997 došlo medzi subjektom Lekarna Ljubljana p.o. a zariadením Lekarna Ljubljana, malo čisto administratívny charakter a že právny kontext, ako aj používanie a podmienky používania predmetných aktív sa nezmenili, takže existujúca pomoc platná v tom čase sa nezmenila a stále zostávala naďalej existujúcou pomocou.
21
Všeobecný súd okrem toho v bodoch 53 až 55 napadnutého rozsudku preskúmal otázku, či jednotlivé skutočnosti uvedené v predchádzajúcom bode tohto rozsudku mohli viesť k domnienke, ako tvrdila žalobkyňa v prvostupňovom konaní, že druhé sporné opatrenie za predpokladu, že by predstavovalo existujúcu pomoc, možno z dôvodu zmien, ku ktorým medzičasom došlo, považovať za novú pomoc v zmysle článku 1 písm. c) nariadenia 2015/1589. V tejto súvislosti Všeobecný súd v bode 54 napadnutého rozsudku uviedol:
„Je nesporné, že 10. decembra 1994 Lekarna Ljubljana [p.o.] ešte existoval, že bola v tom čase zriadená obec Ľubľana a že už bol prijatý zákon o lekárňach z roku 1992 otvárajúci odvetvie trhovej ekonomike. V [spornom] rozhodnutí sa však nenachádza žiadna informácia o tom, či súkromné lekárne už získali obecné koncesie k tomuto dátumu a či Lekarna Ljubljana [p.o.] mal naďalej monopolné postavenie v oblasti svojej činnosti. ‚Východisková‘ situácia je teda nejednoznačná. Podľa [žalobkyne v prvostupňovom konaní] bol trh v roku 1997, t. j. v čase, keď bol Lekarna Ljubljana [p.o.] nahradený zariadením Lekarna Ljubljana, konkurenčný. Vzhľadom na nevyvrátené informácie, ktoré poskytla [žalobkyňa v prvostupňovom konaní], Lekarna Ljubljana je úplne odlišné od subjektu, ktorého nástupcom sa stalo v roku 1997: má schopnosť nadobúdať nehnuteľnosti, pričom ich podľa odôvodnenia 36 napadnutého rozhodnutia aj nadobúda, čo navyše umožňuje položiť si otázku, či pokračovanie v poskytovaní nehnuteľného majetku do správy bez vlastníckeho práva môže byť aj naďalej odôvodnené; prinajmenšom od roku 2007 sleduje cieľ dosahovania zisku na účely vytvárania zdrojov na financovanie iných ako vlastných činností; okrem toho od roku 2007 môže tiež rozšíriť svoju činnosť mimo územia obce Ľubľana, k čomu toto zariadenie aj pristúpilo. Okrem toho jeho finančné výsledky, ako to zdôraznila [žalobkyňa v prvostupňovom konaní] vo svojej odpovedi na prvé predbežné posúdenie Komisie, môžu predstavovať zjavnú expanziu…“
22
Vzhľadom na tieto skutočnosti Všeobecný súd v bodoch 54 a 55 napadnutého rozsudku v podstate konštatoval, že keďže Komisia z vlastnej iniciatívy nevykonala podrobnejšie preskúmanie týkajúce sa vývoja právneho a ekonomického kontextu farmaceutickej činnosti v Slovinsku, nemohla existovať žiadna istota, pokiaľ ide o neexistenciu zmeny dotknutej existujúcej pomoci po 10. decembri 1994, takže bolo potrebné usúdiť, že Komisia v tejto súvislosti nerozptýlila existujúce pochybnosti.
23
Všeobecný súd preto v bode 56 napadnutého rozsudku dospel k tomuto záveru:
„Komisia čelila závažným ťažkostiam, ktoré ju mali v prejednávanej veci viesť k začatiu konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ. Podrobné preskúmanie, ktoré zahŕňa toto posledné uvedené konanie, by navyše umožnilo Komisii, aby sa v prípade potreby jasne vyjadrila k týmto otázkam: samotná existencia štátnej pomoci v zmysle článku 107 ZFEÚ v prípade, že mesto Ľubľana poskytlo zariadeniu Lekarna Ljubljana bezodplatne alebo preferenčne aktíva do správy, kvalifikácia takýchto aktív ako existujúcej pomoci alebo novej pomoci a ich kvalifikácia ako individuálnej pomoci alebo pomoci, na ktorú sa vzťahuje schéma pomoci. To by Komisii umožnilo s dobrou znalosťou veci usmerniť ďalší priebeh konania, aby v prípade potreby posúdila zlučiteľnosť opatrení, ktoré by sa ukázali byť existujúcou alebo novou pomocou, ktorá si vyžaduje takéto posúdenie, s vnútorným trhom.“
Návrhy účastníkov konania
24
Slovinská republika navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zrušil napadnutý rozsudok,
–
v prvom rade, ak to stav konania dovoľuje, zamietol žalobu v prvostupňovom konaní, ako aj
–
uložil žalobkyni v prvostupňovom konaní povinnosť nahradiť trovy prvostupňového a odvolacieho konania a
–
subsidiárne vrátil vec Všeobecnému súdu.
25
Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zrušil napadnutý rozsudok,
–
v prvom rade, ak to stav konania dovoľuje, zamietol žalobu v prvostupňovom konaní a uložil žalobkyni v prvostupňovom konaní povinnosť nahradiť trovy konania a
–
subsidiárne vrátil vec Všeobecnému súdu a rozhodol, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.
26
Žalobkyňa v prvostupňovom konaní navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zamietol odvolanie a
–
uložil Slovinskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
O odvolaní
27
Na podporu svojho odvolania Slovinská republika uvádza štyri odvolacie dôvody založené po prvé na nesprávnom právnom posúdení pri výklade a uplatnení článku 108 ods. 2 a 3 ZFEÚ, článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia 2015/1589, ako aj na nesprávnom právnom posúdení pri výklade pojmu „závažné ťažkosti“, pokiaľ ide o prvé sporné opatrenie, po druhé na nesprávnom výklade skutkových okolností a nesprávnom právnom posúdení, pokiaľ ide o existenciu takýchto závažných ťažkostí pri kvalifikácii druhého sporného opatrenia ako „existujúcej pomoci“, po tretie na porušení povinnosti odôvodnenia, ktorá prináleží Všeobecnému súdu, a po štvrté na porušení práva Komisie na účinný prostriedok nápravy a na prístup k nestrannému súdu v zmysle článku 47 Charty základných práv Európskej únie.
28
Prvý a druhý odvolací dôvod, ktoré sa v podstate týkajú nesprávnych právnych posúdení, ktorých sa údajne dopustil Všeobecný súd, pokiaľ ide o pojem „závažné ťažkosti“, treba preskúmať spoločne.
O prvom a druhom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
29
Svojím prvým odvolacím dôvodom Slovinská republika v podstate Všeobecnému súdu vytýka, že pokiaľ ide o prvé sporné opatrenie, nesprávne vymedzil rozsah dôkazného bremena, ktoré nesie Komisia vo fáze predbežného preskúmania, a že prijal nesprávne právne kritérium, pokiaľ ide o určenie existencie „závažných ťažkostí“, ktoré môžu odôvodniť začatie formálneho vyšetrovacieho konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ. Konkrétnejšie, Všeobecný súd v bode 49 napadnutého rozsudku nesprávne rozhodol, že situácia týkajúca sa povahy a štatútu aktív v správe, ktoré boli poskytnuté subjektu Lekarna Ljubljana p.o. a zariadeniu Lekarna Ljubljana po roku 1979, bola „nejednoznačná“. V bode 50 tohto rozsudku rovnako nesprávne dospel k záveru, že Komisia nerozptýlila pochybnosti o tom, či tieto subjekty nadobudli všetky svoje aktíva v správe po roku 1979 za trhových podmienok.
30
V prvom rade Slovinská republika v podstate tvrdí, že žiadny z dokumentov a dôkazov predložených žalobkyňou v prvostupňovom konaní, ako ich Všeobecný súd analyzoval v bodoch 45 až 48 napadnutého rozsudku, nemohol objektívne preukázať existenciu prípadnej štátnej pomoci.
31
Všeobecný súd tak v bode 47 napadnutého rozsudku nesprávne konštatoval, že Lekarna Ljubljana patrí medzi príjemcov, ktorým štát alebo miestne samosprávy môžu v súlade s § 24 zákona o hmotnom majetku štátu a miestnych samospráv bezodplatne poskytnúť hmotný majetok, ak by sa preukázalo, že to je vo verejnom záujme. Hoci toto ustanovenie totiž upravuje prevod vlastníckeho práva na verejnoprávne subjekty, takýto prevod nie je upravený, pokiaľ ide o také verejné zariadenia, akým je Lekarna Ljubljana. V tejto súvislosti § 71 Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava (nariadenie o jednotnom účtovnom pláne pre rozpočet, používateľov rozpočtu a iné verejnoprávne subjekty) stanovuje, že vlastnícke právo k majetku štátu alebo verejnej správy nemožno previesť na verejné zariadenia, keďže takýto majetok im možno zveriť len do „správy“. Okrem toho Slovinská republika v tomto rámci pripomína, že v súlade s týmto § 71 sú všetky aktíva, ktoré Lekarna Ljubljana nadobudlo ako verejné zariadenie, či už samostatne alebo prostredníctvom mesta Ľubľana, „aktívami získanými do správy“, takže samotnú existenciu zmluvy týkajúcej sa aktív, ktoré naň previedlo mesto Ľubľana, nemožno považovať za nepriamy dôkaz toho, že takýto prevod bol uskutočnený bezodplatne alebo za podmienok, ktoré sú výhodnejšie než trhové podmienky.
32
Všeobecný súd v bode 48 napadnutého rozsudku tiež nesprávne usúdil, že údajné rozdiely medzi číselnými údajmi mesta Ľubľana týkajúcimi sa hodnoty aktív poskytnutých zariadeniu Lekarna Ljubljana do správy a číselnými údajmi vyplývajúcimi z verejných účtov tohto zariadenia, ako aj zvýšenie hodnoty aktív v jeho správe možno považovať za nepriame dôkazy toho, že takéto aktíva v správe zodpovedali štátnej pomoci. Pokiaľ ide konkrétnejšie o zvýšenie hodnoty aktív v správe zariadenia Lekarna Ljubljana, Slovinská republika sa domnieva, že aj keby toto zariadenie malo právo investovať svoje zisky do farmaceutickej činnosti, a to aj na účely nadobudnutia nehnuteľností zaradených do účtov patriacich do kategórie „aktíva v správe“, neznamená to, že by mu takéto aktíva boli poskytnuté bezodplatne.
33
V druhom rade Slovinská republika Všeobecnému súdu vytýka, že v bode 48 napadnutého rozsudku konštatoval, že žalobkyni v prvostupňovom konaní neprináležalo bez akýchkoľvek pochybností preukázať, že aktíva v správe zariadenia Lekarna Ljubljana zodpovedajú štátnej pomoci, ale že naopak Komisii prináležalo, aby v „nejednoznačnej“ situácii vykonala podrobnejšie preskúmanie. Všeobecný súd tým „nesprávne uplatnil právne kritérium ‚závažných ťažkostí‘“, keďže pripustil neprimerane a zjavne nízku úroveň, pokiaľ ide o preukázanie existencie pochybností žalobkyňou v prvostupňovom konaní, pričom na tento účel nezohľadnil mieru voľnej úvahy Komisie, pokiaľ ide o začatie formálneho vyšetrovacieho konania podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ.
34
Tento prístup, ktorý je navyše v rozpore s kritériom stanoveným Súdnym dvorom v rozsudku z 2. septembra 2021, Komisia/Tempus Energy a Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, body 40, 45 a 49 až 51), by teda viedol k odstráneniu akéhokoľvek rozlišovania medzi predbežnou fázou a formálnym vyšetrovacím konaním a mal by za následok, že Komisia by bola povinná začať toto posledné uvedené konanie vždy, keď účastník konania vyjadrí počas prvej z týchto fáz obavy týkajúce sa údajnej štátnej pomoci, a to aj vtedy, keď tento účastník konania nepredložil jediný hodnoverný dôkaz na podporu svojich tvrdení.
35
V prejednávanej veci však vzhľadom na neexistenciu akéhokoľvek dôkazu alebo dôkazu predloženého žalobkyňou v prvostupňovom konaní, na základe ktorého by bolo možné domnievať sa, že mesto Ľubľana poskytlo zariadeniu Lekarna Ljubljana aktíva do správy bezodplatne alebo za podmienok, ktoré sú výhodnejšie než trhové podmienky, Komisia nebola povinná z vlastnej iniciatívy vyhľadať informácie relevantné na účely konštatovania prípadnej štátnej pomoci. Všeobecný súd teda nesprávne konštatoval, že Komisia sa nemohla spoliehať na uistenia poskytnuté slovinskými orgánmi, podľa ktorých aktíva v správe, ktoré Lekarna Ljubljana p.o. a Lekarna Ljubljana získali po roku 1979, boli získané za trhových podmienok.
36
Komisia súhlasí s argumentáciou Slovinskej republiky.
37
Okrem toho táto inštitúcia na jednej strane uvádza, že na rozdiel od toho, čo uviedol Všeobecný súd v bodoch 40, 49 a 50 napadnutého rozsudku, potvrdenie slovinských orgánov, že po roku 1979 všetky aktíva v správe, ktoré získali Lekarna Ljubljana p.o. a Lekarna Ljubljana, boli získané za trhových podmienok bez verejnej pomoci, nepredstavuje jedinú skutočnosť, o ktorú sa opierala v spornom rozhodnutí. Toto rozhodnutie sa totiž zakladalo aj na uplatniteľnom právnom a hospodárskom rámci, najmä na ustanoveniach uvedených v bode 30 tohto rozsudku, ako aj na iných skutočnostiach, akými sú po prvé právne postavenie zariadenia Lekarna Ljubljana, ako aj jeho schopnosť dosahovať zisk a nadobúdať majetok, po druhé skutočnosť, že každý nadobudnutý majetok mal byť zaúčtovaný ako „aktíva v správe“, po tretie okolnosť, že akýkoľvek vytvorený zisk mal byť investovaný do podniku alebo prevedený na štát, a po štvrté skutočnosť, že Slovinská republika potvrdila, že neposkytla aktíva zariadeniu Lekarna Ljubljana po roku 1979, pričom toto potvrdenie bolo poskytnuté v rámci povinnosti lojálnej spolupráce, ktorá tomuto členskému štátu vyplýva z článku 4 ods. 3 ZEÚ.
38
V tejto súvislosti sa Komisia okrem toho domnieva, že vzhľadom na povinnosť lojálnej spolupráce, ktorú má Slovinská republika, a vzhľadom na to, že žalobkyňa v prvostupňovom konaní nepredložila dôkaz o opaku, bola oprávnená vychádzať z potvrdenia slovinských orgánov, podľa ktorého aktíva v správe, ktoré Lekarna Ljubljana p.o. a Lekarna Ljubljana získali po roku 1979, boli získané za trhových podmienok. Všeobecný súd tak v bode 40 napadnutého rozsudku nesprávne spochybnil pravdivosť tohto potvrdenia z dôvodu, že slovinské orgány nepredložili nijaký dôkaz na jeho podporu. Akýkoľvek opačný záver, ktorý sa Všeobecný súd snažil v tejto súvislosti vyvodiť, by bol irelevantný, pretože by vyžadoval od týchto orgánov, aby predložili dôkaz o negatívnej skutočnosti, inak povedané, aby pozitívne preukázali, že Slovinská republika po roku 1979 už neposkytovala aktíva subjektu Lekarna Ljubljana p.o. a zariadeniu Lekarna Ljubljana. Takýto prístup by pritom v podstate viedol k preneseniu dôkazného bremena vymedzeného Súdnym dvorom v judikatúre rozvinutej v oblasti štátnej pomoci, najmä v rozsudku z 2. septembra 2021, Komisia/Tempus Energy a Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
39
Na druhej strane sa Všeobecný súd podľa Komisie dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď prekročil hranice svojho súdneho preskúmania tým, že namiesto toho, aby sa obmedzil na overenie, či žalobkyňa v prvostupňovom konaní preukázala na základe súboru súhlasných nepriamych dôkazov existenciu vážnych pochybností, sám posúdil, či existovali presvedčivé nepriame dôkazy, ktoré by mohli potvrdiť existenciu takýchto pochybností.
40
Svojím druhým odvolacím dôvodom Slovinská republika, ktorú podporuje Komisia, Všeobecnému súdu v podstate vytýka, že v súvislosti s druhým sporným opatrením usúdil, že Komisia čelila závažným ťažkostiam, pokiaľ ide o otázku, či toto opatrenie v rozsahu, v akom ho možno považovať za štátnu pomoc, predstavuje „existujúcu“ pomoc v zmysle článku 1 písm. b) nariadenia 2015/1589 alebo či bolo medzičasom „zmenené“ v zmysle článku 4 ods. 1 nariadenia č. 794/2004, takže v tomto druhom prípade sa malo kvalifikovať ako „nová pomoc“ v zmysle článku 1 písm. c) nariadenia 2015/1589.
41
Podľa Slovinskej republiky totiž Všeobecný súd v bodoch 55 a 56 napadnutého rozsudku nesprávne dospel k záveru o existencii závažných ťažkostí, pokiaľ ide o uvedené opatrenie, hoci z odôvodnenia 39 sporného rozhodnutia jednoznačne vyplýva, že Komisia jasne uviedla, že aktíva v správe, ktoré boli poskytnuté subjektu Lekarna Ljubljana p.o. v roku 1979 pri jeho založení, „v rozsahu, v akom toto opatrenie mohlo predstavovať štátnu pomoc, mohl[i] byť nanajvýš existujúcou pomocou“.
42
Všeobecný súd tiež v bode 54 napadnutého rozsudku nesprávne konštatoval, že „východisková“ situácia, teda situácia existujúca k 10. decembru 1994, bola nejednoznačná, keďže sporné rozhodnutie neobsahuje nijakú informáciu, ktorá by mohla objasniť, či k tomuto dátumu súkromné lekárne už získali obecné koncesie alebo či Lekarna Ljubljana p.o. mal naďalej monopol v oblasti svojej činnosti. Tieto úvahy Všeobecného súdu sú nesprávne, keďže zo samotných skutočností, ktoré Všeobecný súd uviedol v bode 51 napadnutého rozsudku, vyplýva, že v období od 10. decembra 1994 do dátumu, keď sa Lekarna Ljubljana stalo právnym nástupcom subjektu Lekarna Ljubljana p.o., teda v roku 1997, sa uplatňoval rovnaký právny rámec, pretože rôzne vnútroštátne právne predpisy upravujúce najmä otvorenie slovinského trhu hospodárskej súťaži boli prijaté už pred 10. decembrom 1994. Tento aspekt bol pritom rozhodujúci na účely posúdenia zmeny druhého sporného opatrenia, kvalifikovaného ako existujúca pomoc, na „novú pomoc“ v zmysle článku 1 písm. c) nariadenia 2015/1589. Aj keby sa totiž druhé sporné opatrenie, ktoré pôvodne nepredstavovalo štátnu pomoc, mohlo stať štátnou pomocou v dôsledku svojho vývoja, k tomuto vývoju by v každom prípade došlo pred 10. decembrom 1994. Komisia sa teda nedopustila nesprávneho posúdenia, keď v bode 39 sporného rozhodnutia dospela k záveru, že vzhľadom na to, že medzi 10. decembrom 1994 a dňom, keď Lekarna Ljubljana nahradilo Lekarna Ljubljana p.o., sa nezmenil ani právny rámec, ani podmienky používania aktív v správe, toto nahradenie malo čisto administratívny charakter, takže nemohlo predstavovať zmenu prípadnej existujúcej pomoci na novú pomoc.
43
Okrem toho Všeobecný súd v bodoch 51 až 54 napadnutého rozsudku nesprávne rozhodol, že Lekarna Ljubljana pôsobilo za odlišných podmienok ako Lekarna Ljubljana p.o. Predovšetkým bolo nesprávne konštatovať, ako uviedol Všeobecný súd v bode 54 napadnutého rozsudku, že medzi týmito dvoma subjektmi boli značné rozdiely, keďže Lekarna Ljubljana mala na rozdiel od svojho predchodcu spôsobilosť nadobudnúť aktíva vrátane nehnuteľného majetku, takže bolo potrebné položiť si otázku, či pokračujúce poskytovanie nehnuteľného majetku do správy bez vlastníckeho práva mohlo byť naďalej odôvodnené. Podľa Slovinskej republiky totiž tak ako Lekarna Ljubljana, aj Lekarna Ljubljana p.o. bol spôsobilý nadobudnúť takéto aktíva do správy, a to prinajmenšom od nadobudnutia účinnosti zákona o zariadeniach, ku ktorému došlo v roku 1991.
44
V tejto súvislosti Slovinská republika uvádza, že Lekarna Ljubljana môže rovnako ako jej predchodca používať len majetok, ktorý formálne získa do správy od mesta Ľubľana, aj keď je tento majetok nadobudnutý z prostriedkov zabezpečených zariadením Lekarna Ljubljana. Obava Všeobecného súdu, pokiaľ ide o to, či je stále odôvodnené umožňovať aktíva v správe, je nedôvodná. Išlo len o spôsob, ako zabezpečiť, aby verejnoprávne zariadenie mohlo využívať majetok, keďže všetky aktíva, ktoré má zariadenie k dispozícii, boli držané ako aktíva v správe. To však v žiadnom prípade neznamená bezodplatné poskytnutie aktív do správy.
45
Slovinská republika napokon odmieta rôzne výhrady vznesené žalobkyňou v prvostupňovom konaní počas správneho konania, najmä tie, ktoré sú založené jednak na tom, že Komisia nerozptýlila pochybnosti, pokiaľ ide o otázku, či druhé sporné opatrenie bolo prípadne zmenené po 1. máji 2004, teda po dátume pristúpenia Slovinskej republiky k Únii, a jednak na tom, že Komisia neoverila zlučiteľnosť tohto opatrenia s vnútorným trhom. Pokiaľ ide o prvú z týchto výhrad, Slovinská republika v podstate tvrdí, že vzhľadom na to, že úvaha uvedená Všeobecným súdom v bode 54 napadnutého rozsudku, podľa ktorej Lekarna Ljubljana vykazovalo značné rozdiely v porovnaní so subjektom, ktorého nástupcom sa stalo v roku 1997, bola nesprávna, táto výhrada žalobkyne v prvostupňovom konaní sa stala nedôvodnou. Pokiaľ ide o druhú z týchto výhrad, Slovinská republika tvrdí, že je právne irelevantná z dôvodu, že – ako uviedla Komisia pred Všeobecným súdom a ako vyplýva z bodu 38 napadnutého rozsudku – zlučiteľnosti opatrenia pomoci sa možno podľa článku 108 ods. 1 ZFEÚ dovolávať len v prípade schém pomoci, zatiaľ čo opatrenie, o ktoré ide v prejednávanej veci, sa týka individuálnej pomoci. Všeobecný súd však toto tvrdenie z právneho hľadiska prijal, keďže neuviedol nijaký dôvod na jeho zamietnutie.
46
Slovinská republika tak dospela k záveru, že Komisia nebola povinná začať formálne vyšetrovacie konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ. Vzhľadom na údaje, ktoré mala k dispozícii vo fáze predbežného preskúmania, jej totiž nijaký hmotný ani právny základ neumožnili dospieť k záveru o existencii závažných ťažkostí. Navyše na rozdiel od toho, čo uviedol Všeobecný súd v napadnutom rozsudku, toto rozhodnutie bolo dostatočne odôvodnené.
47
Žalobkyňa v prvostupňovom konaní sa domnieva, že prvý a druhý odvolací dôvod treba zamietnuť ako sčasti neprípustné a sčasti nedôvodné.
Posúdenie Súdnym dvorom
– Úvodné poznámky
48
Podľa ustálenej judikatúry je totiž konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ nevyhnutné, ak má Komisia závažné ťažkosti s posúdením, či je pomoc zlučiteľná s vnútorným trhom. Komisia sa preto pri prijímaní pozitívneho rozhodnutia o pomoci môže obmedziť na štádium predbežného preskúmania podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ len vtedy, ak po prvom preskúmaní môže dospieť k presvedčeniu, že táto pomoc je zlučiteľná s vnútorným trhom. Ak toto prvé preskúmanie naopak viedlo Komisiu k opačnému presvedčeniu, alebo aj vtedy, keď sa jej nepodarilo prekonať všetky ťažkosti, ktoré sa vyskytli pri posudzovaní zlučiteľnosti tejto pomoci s vnútorným trhom, je Komisia povinná vyžiadať si všetky potrebné stanoviská a na tento účel začať konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ (rozsudok zo 14. septembra 2023, Komisia a IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P a C‑509/21 P, EU:C:2023:669, bod 69, ako aj citovaná judikatúra).
49
Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že ak jej konanie uvedené v článku 108 ods. 3 ZFEÚ neumožnilo prekonať všetky ťažkosti spojené s posúdením zlučiteľnosti posudzovaného opatrenia, táto inštitúcia je povinná začať konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ bez toho, aby v tejto súvislosti disponovala voľnou úvahou. Komisia tak musí v súlade s účelom článku 108 ods. 3 ZFEÚ a povinnosťou riadnej správy vecí verejných, ktorá jej prináleží, prijať potrebné opatrenia a overenia s cieľom prekonať počas predbežného preskúmania prípadné ťažkosti, s ktorými sa stretla, a to tak, aby rozptýlila všetky existujúce pochybnosti o zlučiteľnosti posudzovaného opatrenia s vnútorným trhom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. septembra 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland a i./Komisia, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, body 77 a 78, ako aj citovanú judikatúru).
50
Vzhľadom na to, že pojem „závažné ťažkosti“ má objektívnu povahu, musí navrhovateľ zrušenia tohto rozhodnutia predložiť dôkaz o existencii takýchto ťažkostí, ktorý sa musí hľadať tak v okolnostiach prijatia rozhodnutia prijatého po predbežnom preskúmaní, ako aj v jeho obsahu, a to na základe súboru súhlasných nepriamych dôkazov (rozsudok zo 14. septembra 2023, Komisia a IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P a C‑509/21 P, EU:C:2023:669, bod 70, ako aj citovaná judikatúra).
51
Ak sa žalobca domáha zrušenia rozhodnutia Komisie nezačať formálne vyšetrovacie konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ, môže uviesť akýkoľvek žalobný dôvod, ktorý môže preukázať, že posúdenie informácií a skutočností, ktoré mala Komisia k dispozícii vo fáze predbežného preskúmania oznámeného opatrenia, malo vyvolať pochybnosti o zlučiteľnosti tohto opatrenia s vnútorným trhom. Existencia pochybností o tejto zlučiteľnosti je práve dôkazom, ktorý treba predložiť, aby sa preukázalo, že Komisia bola povinná začať formálne vyšetrovacie konanie. Osobe, ktorá podala takýto návrh na zrušenie, tak prináleží preukázať, že existovali pochybnosti o tejto zlučiteľnosti, takže Komisia bola povinná začať uvedené formálne vyšetrovacie konanie. Takýto dôkaz treba hľadať tak v okolnostiach prijatia tohto rozhodnutia, ako aj v jeho obsahu na základe súboru zhodujúcich sa nepriamych dôkazov (rozsudok z 28. septembra 2023, Ryanair/Komisia, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, body 131 a 132, ako aj citovaná judikatúra).
52
Súdny dvor už rozhodol, že nedostatočnosť alebo neúplnosť preskúmania vykonaného Komisiou v rámci konania o predbežnom preskúmaní predstavuje indíciu, že táto inštitúcia čelila závažným ťažkostiam pri posudzovaní zlučiteľnosti oznámeného opatrenia s vnútorným trhom, v dôsledku čoho mala začať formálne vyšetrovacie konanie (rozsudok z 28. septembra 2023, Ryanair/Komisia, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, bod 133 a citovaná judikatúra).
53
Súdu Únie, na ktorý je podaný návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie o nevznesení námietok, prináleží určiť, či posúdenie informácií a skutočností, ktorými Komisia disponovala v priebehu fázy predbežného posudzovania predmetného vnútroštátneho opatrenia, mohlo objektívne vyvolať pochybnosti o jeho posúdení ako pomoci, pretože v prípade takýchto pochybností treba začať formálne vyšetrovacie konanie (rozsudok zo 6. októbra 2021, Scandlines Danmark a Scandlines Deutschland/Komisia, C‑174/19 P a C‑175/19 P, EU:C:2021:801, bod 67, ako aj citovaná judikatúra).
54
Navyše zákonnosť rozhodnutia, ktoré bolo prijaté na konci konania o predbežnom preskúmaní v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia 2015/1589, musí súd Únie posúdiť nielen v závislosti od informácií, ktoré mala Komisia k dispozícii v okamihu, keď toto rozhodnutie prijala, ale aj v závislosti od informácií, ktoré „mohla mať k dispozícii“, čo zahŕňa informácie, ktoré sa javia ako relevantné na posúdenie a ktorých predloženie mohla na svoju žiadosť získať počas správneho konania (pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. septembra 2021, Komisia/Tempus Energy a Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, body 42 a 43, ako aj citovanú judikatúru).
55
Komisia je totiž povinná uskutočniť konanie o preskúmaní dotknutých opatrení s náležitou starostlivosťou a nestranne, aby pri prijímaní konečného rozhodnutia, ktorým sa prípadne potvrdzuje nezlučiteľnosť alebo protiprávnosť pomoci, mala na tento účel k dispozícii čo najúplnejšie a najspoľahlivejšie dôkazy (rozsudok z 2. septembra 2021, Komisia/Tempus Energy a Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, bod 44 a citovaná judikatúra).
56
Hoci pri preskúmaní existencie a zákonnosti štátnej pomoci tak môže byť nevyhnutné, aby Komisia išla nad rámec samotného preskúmania skutkových a právnych okolností, o ktorých sa dozvedela, neprináleží jej z vlastného podnetu a pri neexistencii akéhokoľvek nepriameho dôkazu v tomto zmysle vyhľadať všetky informácie, ktoré by mohli vykazovať spojitosť s vecou, ktorá jej bola predložená, aj keď by také informácie boli verejne dostupné (pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. septembra 2021, Komisia/Tempus Energy a Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, bod 45, ako aj citovanú judikatúru).
57
Samotná existencia potenciálne relevantnej informácie, o ktorej Komisia nevedela a ktorú nebola povinná prešetrovať vzhľadom na informácie, ktoré mala skutočne k dispozícii, tak nemôže preukázať existenciu závažných ťažkostí, ktoré by ukladali tejto inštitúcii povinnosť začať formálne vyšetrovacie konanie (rozsudok z 2. septembra 2021, Komisia/Tempus Energy a Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, bod 51, ako aj citovaná judikatúra).
58
Napokon treba pripomenúť, že hoci zásady zakotvené v judikatúre pripomenutej v bodoch 48 až 57 tohto rozsudku boli vyvodené najmä v súvislosti s rozhodnutiami o nevznesení námietok uvedenými v článku 4 ods. 3 nariadenia 2015/1589, tieto zásady sa uplatňujú aj na rozhodnutia konštatujúce, že opatrenie nepredstavuje pomoc, uvedené v článku 4 ods. 2 tohto nariadenia, ako je sporné rozhodnutie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2016, Club Hotel Loutraki a i./Komisia, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, bod 33 a citovanú judikatúru).
59
Práve vzhľadom na tieto zásady treba preskúmať, či sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v súvislosti s prvým a druhým sporným opatrením dospel k záveru o existencii závažných ťažkostí, ktoré mali viesť Komisiu k začatiu formálneho vyšetrovacieho konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
– O existencii nesprávneho právneho posúdenia pri výklade pojmu „závažne ťažkosti“, pokiaľ ide o prvé sporné opatrenie
60
V prvom rade, pokiaľ ide o výhrady Slovinskej republiky voči bodom 45 až 48 napadnutého rozsudku, ako sú uvedené v bodoch 30 až 32 tohto rozsudku, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora z článku 256 ods. 1 druhého pododseku ZFEÚ a článku 58 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie vyplýva, že len Všeobecný súd má ako jediný právomoc jednak zistiť skutkový stav, okrem prípadu, ak by vecná nesprávnosť jeho zistení vyplývala z dokumentov v spise, ktoré mu boli predložené, a jednak tento skutkový stav posúdiť. Z toho vyplýva, že posúdenie skutkového stavu nepredstavuje – s výnimkou prípadu skreslenia dôkazov predložených Všeobecnému súdu – právnu otázku, ktorá ako taká podlieha preskúmaniu Súdnym dvorom (rozsudok z 11. januára 2024, Wizz Air Hungary/Komisia, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, body 57 a 58, ako aj citovaná judikatúra).
61
Konkrétne, pokiaľ ide v rámci odvolania o preskúmanie posúdení Všeobecného súdu týkajúcich sa vnútroštátneho práva, ktoré v oblasti štátnej pomoci predstavujú posúdenia skutkového stavu, Súdny dvor má právomoc len overiť, či došlo ku skresleniu tohto práva (rozsudok z 5. decembra 2023, Luxembursko a i./Komisia, C‑451/21 P a C‑454/21 P, EU:C:2023:948, bod 77, ako aj citovaná judikatúra).
62
V prejednávanej veci však v rozsahu, v akom výhrady Slovinskej republiky uvedené v bodoch 30 až 32 tohto rozsudku smerujú k spochybneniu posúdenia vnútroštátneho práva a skutkového stavu, ktoré vykonal Všeobecný súd v bodoch 45 až 48 napadnutého rozsudku, bez toho, aby sa v tejto súvislosti poukázalo na akékoľvek skreslenie, treba ich zamietnuť ako neprípustné.
63
V druhom rade, pokiaľ ide o výhrady Slovinskej republiky, ktorých cieľom je v podstate spochybniť to, že Všeobecný súd určil úroveň dôkazného bremena, ktoré nesie Komisia v rámci konania o predbežnom preskúmaní podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ, treba po prvé konštatovať, že ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 64 svojich návrhov, Všeobecný súd v rámci určenia „uplatniteľných pravidiel a zásad“ odkázal v bodoch 35 a 36 napadnutého rozsudku na uplatniteľné právne kritérium spôsobom, ktorý je plne v súlade s ustálenou judikatúrou citovanou v bodoch 48 až 53 tohto rozsudku. Presnejšie, Všeobecný súd v tomto bode 35 napadnutého rozsudku správne pripomenul, že „keď Komisia skúma opatrenia pomoci z hľadiska článku 107 ZFEÚ s cieľom posúdiť ich zlučiteľnosť s vnútorným trhom, je povinná začať [formálne vyšetrovacie konanie], ak po fáze predbežného preskúmania nedokázala odstrániť všetky ťažkosti, ktoré bránili záveru o zlučiteľnosti týchto opatrení s vnútorným trhom“.
64
Rovnako v bode 36 tohto rozsudku Všeobecný súd dospel k záveru, že „ak Komisia skúma opatrenie z hľadiska článkov 107 a 108 ZFEÚ a po predbežnom preskúmaní… čelí pretrvávajúcim ťažkostiam alebo pochybnostiam, inými slovami závažným ťažkostiam, a to buď pokiaľ ide o kvalifikáciu tohto opatrenia ako štátnej pomoci, o jeho kvalifikáciu ako existujúcej pomoci alebo novej pomoci, alebo o jeho zlučiteľnosť s vnútorným trhom, ak sa domnieva, že ide o novú pomoc, je povinná začať konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ“.
65
Po druhé treba konštatovať, že ako uviedol Všeobecný súd v bode 49 napadnutého rozsudku, sporné rozhodnutie sa v súvislosti s aktívami v správe, ktoré boli vložené do subjektu Lekarna Ljubljana p.o. a zariadenia Lekarna Ljubljana po roku 1979, obmedzilo na odkaz na tvrdenie slovinských orgánov, podľa ktorého boli všetky tieto aktíva nadobudnuté týmito subjektmi za trhových podmienok.
66
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že hoci je členský štát v súlade s článkom 4 ods. 3 ZEÚ skutočne viazaný povinnosťou lojálnej spolupráce v priebehu celého konania o preskúmaní opatrenia na základe ustanovení práva Únie v oblasti štátnej pomoci (rozsudok z 5. decembra 2023, Luxembursko a i./Komisia, C‑451/21 P a C‑454/21 P, EU:C:2023:948, bod 122, ako aj citovaná judikatúra), táto okolnosť nemôže vylúčiť, ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 67 svojich návrhov, existenciu „závažných ťažkostí“ alebo „pochybností“, s ktorými by Komisia mohla byť prípadne konfrontovaná po predbežnom preskúmaní opatrenia, ktoré jej bolo oznámené prostredníctvom sťažnosti. Akýkoľvek iný výklad by implicitne, ale nevyhnutne znamenal, že pochybnosti Komisie by mohli byť automaticky rozptýlené len na základe tvrdení vnútroštátnych orgánov, čo by malo za následok, že konanie začaté podľa článku 108 ZFEÚ by mohlo byť skončené, ak tieto orgány nepredložili nijaký dôkaz, ktorým by vyvrátili skutočnosti uvedené sťažovateľom na preukázanie existencie závažných ťažkostí. Ak by sa však pripustilo, že pochybnosti o existencii alebo zlučiteľnosti opatrenia pomoci možno rozptýliť s takou ľahkosťou len na základe tvrdení vnútroštátnych orgánov, nielenže by to zbavilo predbežné konanie stanovené v článku 108 ods. 2 ZFEÚ akéhokoľvek zmyslu, ale tiež by to mohlo ohroziť mechanizmus kontroly štátnej pomoci a úlohu zverenú Komisii.
67
Ako totiž v podstate uviedol generálny advokát v bode 68 svojich návrhov, okrem skutočnosti, že pre sťažovateľa je oveľa ťažšie získať relevantné informácie od verejných orgánov, ktoré môžu poskytnúť štátnu pomoc, než pre Komisiu, ktorá má na tento účel rozsiahle právomoci, treba na jednej strane zohľadniť skutočnosť, že ťažkosti sťažovateľov s prístupom k dôkazom sú o to výraznejšie v kontexte takej veci, akou je prejednávaná vec, ktorej pôvod siaha do 70. rokov 20. storočia a ktorá sa vyznačuje prechodom z plánovaného hospodárstva na trhovú ekonomiku, ako aj konkurenčným vzťahom medzi verejnými a súkromnými lekárňami. Takýto kontext však žalobkyni v prvostupňovom konaní nevyhnutne ešte sťažil prístup k relevantným informáciám týkajúcim sa podmienok, za ktorých boli subjektu Lekarna Ljubljana p.o. a zariadeniu Lekarna Ljubljana poskytnuté aktíva do správy.
68
Na druhej strane treba zdôrazniť, že Komisia má významné právomoci vyplývajúce tak zo Zmluvy o FEÚ, ako aj z nariadenia 2015/1589, ktoré jej umožňujú v prípade potreby požiadať o dodatočné informácie členské štáty, ktoré sú vo všeobecnosti v lepšej pozícii ako sťažovatelia, aby rozptýlili prípadné pochybnosti Komisie.
69
Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 48 napadnutého rozsudku konštatoval, že nie je úlohou žalobkyne v prvostupňovom konaní, aby bez dôvodných pochybností preukázala, že medzi aktívami v správe subjektu Lekarna Ljubljana p.o. a zariadenia Lekarna Ljubljana boli aktíva zodpovedajúce štátnej pomoci, ale je úlohou Komisie, aby vzhľadom na nejednoznačnú situáciu v tejto súvislosti vykonala podrobné vyšetrovanie.
70
V dôsledku toho nemožno Všeobecnému súdu vytýkať, že uplatnil zjavne príliš nízku úroveň týkajúcu sa dôkazných požiadaviek, ktoré treba splniť na vznik povinnosti Komisie začať formálne vyšetrovacie konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
71
V treťom rade argumentáciu Slovinskej republiky uvedenú v bode 33 tohto rozsudku, podľa ktorej Komisia disponuje mierou voľnej úvahy na začatie tohto konania, treba tiež zamietnuť. Z judikatúry uvedenej v bode 49 tohto rozsudku totiž jednoznačne vyplýva, že ak predbežné preskúmanie vykonané na základe článku 108 ods. 3 ZFEÚ jej neumožnilo rozptýliť všetky existujúce pochybnosti v súvislosti s daným opatrením, Komisia je povinná začať formálne vyšetrovacie konanie bez toho, aby v tejto súvislosti disponovala akoukoľvek mierou voľnej úvahy.
72
Vo štvrtom rade, pokiaľ ide o výhrady Slovinskej republiky, ako sú uvedené v bode 35 tohto rozsudku, založené na tom, že v prípade neexistencie akéhokoľvek dôkazu zo strany žalobkyne v prvostupňovom konaní na preukázanie existencie závažných ťažkostí neprináleží Komisii, aby z vlastnej iniciatívy vyhľadávala informácie, ktoré by prípadne mohli byť relevantné na účely konštatovania prípadnej štátnej pomoci, treba ich zamietnuť ako nedôvodné. Z bodov 45 až 48 napadnutého rozsudku totiž jednoznačne vyplýva, že Všeobecný súd vykonal svoje posúdenia uvedené v bodoch 49 a 50 tohto rozsudku len na základe dokumentov a skutočností, ktoré konkrétne uviedla žalobkyňa v prvostupňovom konaní.
73
V piatom rade na rozdiel od toho, čo tvrdí Slovinská republika, tak z napadnutého rozsudku, ako aj zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že dôkazy predložené žalobkyňou v prvostupňovom konaní v rámci žaloby pred Všeobecným súdom, ako vyplývajú z bodov 44 až 48 napadnutého rozsudku, sú rovnaké ako dôkazy, ktoré oznámila Komisii počas správneho konania, ktoré viedlo k prijatiu sporného rozhodnutia. Ako však vyplýva z napadnutého rozsudku, v spornom rozhodnutí nebol uvedený nijaký odkaz na tieto jednotlivé dôkazy.
74
V šiestom a poslednom rade, pokiaľ ide o argumentáciu Komisie, ako je uvedená v bode 39 tohto rozsudku, založenú na tom, že Všeobecný súd prekročil hranice svojho súdneho preskúmania, treba ju zamietnuť ako nedôvodnú, keďže z bodov 44 až 50 napadnutého rozsudku vyplýva, že Všeobecný súd vykonal toto preskúmanie v súlade s judikatúrou pripomenutou v bode 53 tohto rozsudku.
75
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba prvý odvolací dôvod zamietnuť ako sčasti neprípustný a sčasti nedôvodný.
– O existencii nesprávneho právneho posúdenia pri výklade pojmu „závažne ťažkosti“, pokiaľ ide o druhé sporné opatrenie
76
V prvom rade v rozsahu, v akom Slovinská republika výhradami uvedenými v bodoch 40, 41 a 46 tohto rozsudku v podstate spochybňuje úroveň, ktorú Všeobecný súd uplatnil na posúdenie existencie „závažných ťažkostí“ v súvislosti s posúdením druhého sporného opatrenia, treba konštatovať, ako bolo uvedené v bode 63 tohto rozsudku, že v rámci určenia „uplatniteľných pravidiel a zásad“ Všeobecný súd v bodoch 35 a 36 napadnutého rozsudku odkázal na uplatniteľné právne kritérium spôsobom, ktorý je plne v súlade s ustálenou judikatúrou citovanou v bodoch 48 až 53 tohto rozsudku.
77
Konkrétnejšie v súlade s judikatúrou citovanou v bode 58 tohto rozsudku Všeobecný súd správne rozhodol, že zásady pripomenuté v druhej časti bodu 63 tohto rozsudku sa musia uplatniť aj vtedy, keď má Komisia aj naďalej pochybnosti o samotnej kvalifikácii skúmaného opatrenia ako štátnej pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
78
Všeobecný súd v bode 36 napadnutého rozsudku tiež správne dospel k záveru, že „ak Komisia skúma opatrenie z hľadiska článkov 107 a 108 ZFEÚ a po predbežnom preskúmaní… čelí pretrvávajúcim ťažkostiam alebo pochybnostiam, inými slovami závažným ťažkostiam, a to buď pokiaľ ide o kvalifikáciu tohto opatrenia ako štátnej pomoci, o jeho kvalifikáciu ako existujúcej pomoci alebo novej pomoci, alebo o jeho zlučiteľnosť s vnútorným trhom, ak sa domnieva, že ide o novú pomoc, je povinná začať konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ“.
79
Z toho vyplýva, ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 86 svojich návrhov, že Všeobecnému súdu nemožno vytýkať, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri vymedzení uplatniteľného právneho kritéria, pokiaľ ide o určenie existencie „závažných ťažkostí“.
80
Výhrady uvedené v bode 76 tohto rozsudku preto musia byť zamietnuté ako nedôvodné.
81
V druhom rade treba pripomenúť, že v rámci systému kontroly štátnej pomoci zavedeného v článkoch 107 a 108 ZFEÚ sa uplatní odlišné konanie v závislosti od toho, či ide o existujúcu, alebo novú pomoc. Zatiaľ čo existujúca pomoc sa môže v súlade s článkom 108 ods. 1 ZFEÚ naďalej poskytovať dovtedy, kým Komisia nerozhodne o jej nezlučiteľnosti, článok 108 ods. 3 ZFEÚ stanovuje, že zámery v súvislosti so zavedením novej pomoci alebo zmenou existujúcej pomoci treba včas oznámiť Komisii, pričom nemôžu byť vykonané, pokiaľ sa vo veci nerozhodlo s konečnou platnosťou (rozsudok z 28. októbra 2021, Eco Fox a i., C‑915/19 až C‑917/19, EU:C:2021:887, bod 36, ako aj citovaná judikatúra).
82
Podľa článku 1 písm. b) bodu i) nariadenia 2015/1589 sa pod pojmom „existujúca pomoc“ rozumie najmä „každá pomoc, ktorá existovala pred nadobudnutím platnosti [Zmluvy o FEÚ] v príslušných členských štátoch, to znamená schémy pomoci a individuálna pomoc, ktoré boli zavedené pred nadobudnutím platnosti a sú uplatniteľné aj po nadobudnutí platnosti [Zmluvy o FEÚ] v príslušných členských štátoch“. Príloha IV bod 3 ods. 1 písm. a) aktu o pristúpení na druhej strane spresňuje, že ku dňu pristúpenia štátov dotknutých týmto aktom sa za existujúcu pomoc v zmysle článku 108 ods. 1 ZFEÚ považujú „opatrenia pomoci zavedené pred 10. decembrom 1994“.
83
Pokiaľ ide o pojem „nová pomoc“, tento pojem je definovaný v článku 1 písm. c) nariadenia 2015/1589 ako „každá pomoc, to znamená schémy pomoci a individuálnu pomoc, ktorá nie je existujúcou pomocou vrátane úprav existujúcej pomoci“. Článok 4 ods. 1 prvá veta nariadenia č. 794/2004 v tejto súvislosti spresňuje, že na účely článku 1 písm. c) nariadenia 2015/1589 „zmena existujúcej pomoci bude znamenať každú zmenu, okrem zmien čisto formálneho alebo administratívneho charakteru, ktoré nemôžu ovplyvniť posúdenie zlučiteľnosti opatrenia pomoci [s vnútorným] trhom“.
84
Súdny dvor už rozhodol, že je potrebné určiť, či vykonané zmeny so sebou prinášajú podstatnú zmenu dotknutej existujúcej pomoci alebo či sa tieto zmeny obmedzujú na zmenu čisto formálneho alebo administratívneho charakteru, ktorá nemôže ovplyvniť zlučiteľnosť opatrenia pomoci s vnútorným trhom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. decembra 2018, Rittinger a i., C‑492/17, EU:C:2018:1019, bod 57). V tomto kontexte zmena nemôže byť posúdená ako čisto formálna alebo administratívna zmena v zmysle článku 4 ods. 1 nariadenia č. 794/2004 vtedy, ak mohla ovplyvniť posúdenie zlučiteľnosti opatrenia pomoci s vnútorným trhom (rozsudok z 28. októbra 2021, Eco Fox a i., C‑915/19 až C‑917/19, EU:C:2021:887, bod 41, ako aj citovaná judikatúra).
85
V prejednávanej veci, pokiaľ ide o výhrady Slovinskej republiky uvedené v bodoch 42 až 45 tohto rozsudku v rozsahu, v akom smerujú k spochybneniu posúdenia vnútroštátneho práva a skutkového stavu, ktoré vykonal Všeobecný súd, bez toho, aby sa v tejto súvislosti poukázalo na akékoľvek skreslenie, treba ich v súlade s judikatúrou pripomenutou v bodoch 60 a 61 tohto rozsudku zamietnuť ako neprípustné.
86
Navyše treba uviesť, ako konštatoval Všeobecný súd v bode 52 napadnutého rozsudku, že Komisia sa v odôvodnení 39 sporného rozhodnutia obmedzila na konštatovanie, že nástupníctvo, ku ktorému došlo v roku 1997 medzi subjektom Lekarna Ljubljana p.o. a zariadením Lekarna Ljubljana, malo čisto administratívny charakter a že ani právny kontext, ani podmienky používania predmetných aktív v správe sa nezmenili, takže bolo potrebné konštatovať, že uvedené opatrenie nebolo zmenené v takom rozsahu, že by sa stalo novou pomocou v zmysle článku 1 písm. c) nariadenia 2015/1589.
87
Vzhľadom na povahu a rozsah nejasností identifikovaných Všeobecným súdom v bode 54 napadnutého rozsudku, ktoré sa týkajú skutočností, ktoré môžu ovplyvniť zlučiteľnosť opatrenia pomoci s vnútorným trhom v zmysle judikatúry uvedenej v bode 84 tohto rozsudku, mu nemožno vytýkať, že v bodoch 54 až 56 tohto rozsudku usúdil, že vzhľadom na to, že Komisia nevykonala podrobnejšie preskúmanie z hľadiska vývoja právneho a hospodárskeho kontextu farmaceutickej činnosti v Slovinsku, čelila závažným ťažkostiam, ktoré ju mali viesť k začatiu formálneho vyšetrovacieho konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
88
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba druhý odvolací dôvod zamietnuť ako sčasti neprípustný a sčasti nedôvodný.
O treťom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
89
Tretím odvolacím dôvodom Slovinská republika Všeobecnému súdu vytýka, že napadnutý rozsudok odôvodnil nedostatočne. Na podporu tohto odvolacieho dôvodu Slovinská republika po tom, čo pripomenula, že podľa judikatúry vyplývajúcej najmä z rozsudku z 26. mája 2016, Rose Vision/Komisia (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, body 24 a 26), predstavuje výhrada založená na nedostatočnom odôvodnení právnu otázku, ktorej sa možno dovolávať v rámci odvolania, tvrdí, že hoci v úvodnej časti bodu 48 napadnutého rozsudku Všeobecný súd konštatoval, že žalobkyňa v prvostupňovom konaní v odpovedi na prvé predbežné posúdenie Komisie predložila a komentovala viaceré výpisy z verejných účtov zariadenia Lekarna Ljubljana a mesta Ľubľana za obdobie rokov 2010 až 2019, napriek tomu nespomenul obsah týchto výpisov a komentárov. Okrem toho tieto výpisy a komentáre nemožno preukázať na základe tvrdení žalobkyne v prvostupňovom konaní, keďže tá vo svojej žalobe neodkázala na obsah uvedených výpisov. V bode 49 napadnutého rozsudku však Všeobecný súd vychádzal z výpisov z verejných účtov zariadenia Lekarna Ljubljana a mesta Ľubľana, pričom bez toho, aby spomenul ich obsah, na tomto skutkovom základe rozhodol, že situácia týkajúca sa povahy a štatútu aktív, ktoré Lekarna Ljubljana p.o. a Lekarna Ljubljana získali do správy po roku 1979, nebola jasná. Keďže teda nie je možné preskúmať, či z týchto dokumentov skutočne vyplývajú údaje, ktoré objektívne mohli vyvolať pochybnosť o existencii štátnej pomoci, odôvodnenie napadnutého rozsudku neumožňuje dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi rozhodnutia prijatého Všeobecným súdom a Súdnemu dvoru vykonať jeho súdne preskúmanie.
90
Žalobkyňa v prvostupňovom konaní tvrdí, že tretí odvolací dôvod treba zamietnuť ako neprípustný alebo v každom prípade ako nedôvodný.
Posúdenie Súdnym dvorom
91
Treba konštatovať, že v bode 48 napadnutého rozsudku Všeobecný súd uviedol, že žalobkyňa v prvostupňovom konaní predložila a komentovala viaceré výpisy z verejných účtov zariadenia Lekarna Ljubljana a mesta Ľubľana za rok 2010. Všeobecný súd v tomto bode po prvé spresnil, že žalobkyňa v prvostupňovom konaní poukázala na nezrovnalosti medzi číselnými údajmi tohto mesta, ktoré sa týkajú hodnoty aktív poskytnutých do správy zariadeniu Lekarna Ljubljana (napríklad 35036742 eur k 31. decembru 2014), a vlastnými číselnými údajmi zariadenia Lekarna Ljubljana, ktoré sa týkajú hodnoty jeho dlhodobých aktív a aktív poskytnutých do správy (26976187 eur k tomu istému dátumu, čo predstavuje nižšiu sumu, hoci sa zdá, že sa týka širšej oblasti), po druhé, že zdôraznila význam medziročného zvýšenia týchto aktív na účtoch zariadenia Lekarna Ljubljana (napríklad zvýšenie z 26976187 eur k 31. decembru 2014 na 31973809 eur o rok neskôr), ako aj význam zvýšenia hodnoty aktív poskytnutých do správy zariadeniu Lekarna Ljubljana na účtoch uvedeného mesta (zvýšenie z 35036742 eur na 42790897 eur za rovnaké obdobie), a zároveň po tretie, že poznamenala, že tabuľka vyhotovená tým istým mestom, v ktorej je vysvetlená medziročná zmena hodnoty aktív poskytnutých do správy zariadeniu Lekarna Ljubljana, opakovane naznačovala, že zvýšenie bolo spôsobené kladným výsledkom zariadenia, z čoho vyplývalo, že aktíva poskytnuté do správy zahŕňali nielen hmotný majetok, ale aj peňažné aktíva, pričom Lekarna Ljubljana by za normálnych okolností malo mestu Ľubľana previesť svoj kladný ročný výsledok po odpočítaní investičných potrieb.
92
Z týchto konštatovaní vyplýva, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Slovinská republika, Všeobecný súd uviedol obsah výpisov z verejných účtov zariadenia Lekarna Ljubljana a mesta Ľubľana za rok 2010, ako naň v konaní pred ním poukázala žalobkyňa v prvostupňovom konaní.
93
Okrem toho z bodu 49 napadnutého rozsudku vyplýva, že Všeobecný súd nevychádzal len z týchto výňatkov, aby dospel k záveru, že situácia týkajúca sa povahy a štatútu aktív, ktoré Lekarna Ljubljana p.o. a Lekarna Ljubljana získali do správy po roku 1979, nebola jasná. V tomto bode 49 Všeobecný súd totiž odkázal na skutočnosti uvedené žalobkyňou v prvostupňovom konaní počas správneho konania, ako sú uvedené v bodoch 45 až 48 napadnutého rozsudku. Medzi týmito skutočnosťami sa pritom nachádzal výňatok z výročnej správy zariadenia Lekarna Ljubljana za rok 2012.
94
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že argumentácia uvedená na podporu tretieho odvolacieho dôvodu vychádza z nesprávneho pochopenia napadnutého rozsudku.
95
Z toho vyplýva, že tretí odvolací dôvod treba zamietnuť ako nedôvodný.
O štvrtom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
96
Štvrtým odvolacím dôvodom založeným na porušení článku 47 Charty základných práv Slovinská republika Všeobecnému súdu v podstate vytýka, že jednak spresnil všeobecné výhrady uvedené žalobkyňou v prvostupňovom konaní nad rámec jej samotných tvrdení a jednak nezohľadnil niektoré údaje poskytnuté Komisiou. Všeobecný súd tým porušil právo tejto inštitúcie na účinný prostriedok nápravy a na nestranný súd, čím poškodil aj záujmy Slovinskej republiky.
97
Na jednej strane, pokiaľ ide o výhradu, podľa ktorej Všeobecný súd v napadnutom rozsudku pristúpil ku konštatovaniam, ktoré nemôžu byť založené len na obsahu žaloby v prvostupňovom konaní, Slovinská republika v podstate po prvé uvádza, že žalobkyňa v prvostupňovom konaní vo svojej žalobe neodkázala na ustanovenia zákona o hmotnom majetku štátu a miestnych samospráv, hoci Všeobecný súd ich zohľadnil v bodoch 47 a 49 napadnutého rozsudku. Po druhé, hoci poukazuje na zvýšenie aktív poskytnutých do správy v roku 2015 a veľmi všeobecne odkazuje na výročnú správu zariadenia Lekarna Ljubljana, ako aj údaje z výročných správ mesta Ľubľana, Všeobecný súd v bode 48 tohto rozsudku poukázal na výpisy z verejných účtov zariadenia Lekarna Ljubljana a mesta Ľubľana za rok 2010 a v bode 49 uvedeného rozsudku založil svoj záver na týchto údajoch. Po tretie, hoci žalobkyňa v prvostupňovom konaní vo svojej žalobe neuviedla rozpory medzi číselnými údajmi mesta Ľubľana, pokiaľ ide o hodnotu aktív poskytnutých do správy zariadenia Lekarna Ljubljana, a číselnými údajmi zariadenia Lekarna Ljubljana, pokiaľ ide o hodnotu jeho dlhodobých aktív a aktív poskytnutých do správy, Všeobecný súd sa aj napriek tomu touto výhradou zaoberal v bodoch 48 a 49 napadnutého rozsudku. Po štvrté, hoci veľmi všeobecne odkázala na zvýšenie aktív v správe na účtoch zariadenia Lekarna Ljubljana, Všeobecný súd založil svoje závery na tejto výhrade v bodoch 48 a 49 tohto rozsudku. Po piate vo svojej žalobe neuviedla tabuľku zmien hodnoty aktív v správe, ktorú vyhotovilo mesto, ale Všeobecný súd vychádzal z týchto údajov v bodoch 48 a 49 uvedeného rozsudku. Po šieste Všeobecný súd v bode 51 toho istého rozsudku konštatoval, že podľa informácií žalobkyne v prvostupňovom konaní bol zákon o lekárňach zmenený v roku 2007 s cieľom umožniť obecným farmaceutickým zariadeniam pôsobiť mimo územia obce pôvodu, hoci to z týchto informácií nevyplýva.
98
Na druhej strane, pokiaľ ide o výhradu, podľa ktorej Všeobecný súd nezohľadnil informácie poskytnuté Komisiou v jej vyjadrení k žalobe, Slovinská republika v podstate na jednej strane uvádza, že Komisia poukázala na to, že žalobkyňa v prvostupňovom konaní odkázala na výňatok z výročnej správy zariadenia Lekarna Ljubljana za rok 2012, ale len v súvislosti s dokumentom, ktorý primátor mesta Ľubľana predložil mestskej rade v roku 2013. Všeobecný súd však považoval tento výňatok za samostatný dôkaz. Okrem toho táto inštitúcia výslovne uviedla, že zvýšenie hodnoty aktív v správe nepreukazuje existenciu štátnej pomoci, avšak Všeobecný súd sa k tomuto právne rozhodujúcemu tvrdeniu nevyjadril a svoje rozhodnutie do veľkej miery založil na skutočnosti, že Komisia mala závažné ťažkosti, pokiaľ ide o existenciu štátnej pomoci, a konkrétne na údajoch týkajúcich sa jednoduchého zvýšenia hodnoty aktív v správe.
99
Žalobkyňa v prvostupňovom konaní tvrdí, že štvrtý odvolací dôvod treba zamietnuť ako nedôvodný.
Posúdenie Súdnym dvorom
100
Pokiaľ ide o jednotlivé výhrady Slovinskej republiky uvedené v bode 97 tohto rozsudku, tie v podstate smerujú k spochybneniu posúdenia vnútroštátneho práva a skutkového stavu, ktoré vykonal Všeobecný súd, bez toho, aby sa v tejto súvislosti poukázalo na akékoľvek skreslenie. Za týchto podmienok ich treba v súlade s judikatúrou pripomenutou v bodoch 60 a 61 tohto rozsudku zamietnuť ako neprípustné.
101
Pokiaľ ide o výhrady uvedené v bode 98 tohto rozsudku, sú formulované zmätočne. Hoci totiž Slovinská republika formálne nevytýka Všeobecnému súdu porušenie povinnosti odôvodnenia, zdá sa, že mu vytýka, že neodpovedal na všetky tvrdenia, ktoré Komisia uviedla v rámci svojho vyjadrenia k žalobe predloženého v prvostupňovom konaní.
102
Keďže tento odvolací dôvod možno chápať tak, že sa týka porušenia povinnosti odôvodnenia zo strany Všeobecného súdu, treba jednak pripomenúť, že v rámci odvolania sa preskúmanie Súdnym dvorom zameriava najmä na overenie toho, či Všeobecný súd z právneho hľadiska odpovedal dostatočne na všetky tvrdenia, ktoré uviedol žalobca, a jednak že dôvod založený na neodpovedaní Všeobecného súdu na tvrdenia predložené v prvostupňovom konaní predstavuje v podstate tvrdenie, že došlo k porušeniu povinnosti odôvodnenia, ktorá vyplýva z článku 36 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, uplatniteľného na Všeobecný súd na základe článku 53 prvého odseku toho istého štatútu a článku 117 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu (rozsudok z 28. septembra 2023, Changmao Biochemical Engineering/Komisia, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, bod 185 a citovaná judikatúra).
103
Okrem toho z povinnosti odôvodnenia Všeobecnému súdu nevyplýva povinnosť vypracovať odôvodnenie, ktoré by vyčerpávajúcim spôsobom rozoberalo jednotlivo všetky úvahy vyjadrené účastníkmi sporu, pričom odôvodnenie teda môže byť implicitné pod podmienkou, že umožní dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi, pre ktoré Všeobecný súd neuznal ich tvrdenia, a poskytne Súdnemu dvoru dostatok prostriedkov, aby mohol vykonať svoje preskúmanie (rozsudok z 28. septembra 2023, Changmao Biochemical Engineering/Komisia, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, bod 86 a citovaná judikatúra).
104
V prejednávanej veci sa však výhrady uvedené v bode 98 tohto rozsudku v podstate prekrývajú s tvrdeniami, ktoré už Slovinská republika uviedla v rámci rôznych žalobných dôvodov uvedených v prvostupňovom konaní a o ktorých Všeobecný súd rozhodol v rámci preskúmania týchto žalobných dôvodov. Okrem toho odôvodnenie napadnutého rozsudku v odpovedi na uvedené dôvody je jasné a jednoznačné a umožňuje pochopiť skutočnosti, na ktorých je založené rozhodnutie Všeobecného súdu. Skutočnosť, že z vecného hľadiska Všeobecný súd dospel k inému výsledku, ako je ten, na ktorý poukázala Slovinská republika, nemôže sama osebe spôsobiť nedostatok odôvodnenia napadnutého rozsudku (pozri analogicky rozsudok z 28. septembra 2023, Changmao Biochemical Engineering/Komisia, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, bod 187 a citovanú judikatúru).
105
V rozsahu, v akom Slovinská republika Všeobecnému súdu vytýka porušenie povinnosti odôvodnenia, ktorá mu prináleží, treba tvrdenia, ktoré v tomto zmysle uvádza, zamietnuť ako nedôvodné.
106
Vzhľadom na predchádzajúce skutočnosti treba štvrtý odvolací dôvod zamietnuť ako sčasti neprípustný a sčasti nedôvodný.
107
Keďže žiadnemu z odvolacích dôvodov sa nevyhovelo, odvolanie treba zamietnuť v celom rozsahu.
O trovách
108
Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora ak odvolanie nie je dôvodné, Súdny dvor rozhodne o trovách konania. Podľa článku 138 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku, uplatniteľného na konanie o odvolaní na základe jeho článku 184 ods. 1, účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
109
Keďže Slovinská republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť jej v súlade s návrhmi žalobkyne v prvostupňovom konaní povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania vynaložené žalobkyňou v prvostupňovom konaní.
110
V súlade s článkom 140 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ktorý je tiež uplatniteľný na konanie o odvolaní podľa článku 184 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku a podľa ktorého znášajú členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, svoje vlastné trovy konania, znáša Komisia svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
1.
Odvolanie sa zamieta.
2.
Slovinská republika znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vynaložila pani Petra Flašker.
3.
Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.