61976C0033
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
JEAN-PIERRE WARNER
apresentadas em 30 de Novembro de 1976 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
Dos dois processo presentes, o primeiro, o processo 33/76, que por comodidade designaremos «o processo alemão», teve início com um pedido de decisão prejudicial dirigido ao Tribunal, ao abrigo do artigo 177.o do Tratado CEE, pelo Bundesverwaltungsgericht, e o segundo, o processo 45/76, que designaremos «o processo neerlandês», teve início com um pedido de reenvio a título prejudicial dirigido ao Tribunal pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven. No essencial, os dois processos levantam a seguinte questão: quando, em violação do direito comunitário, um Estado-membro exige que um comerciante, quer no momento da importação proveniente de um Estado-membro quer no momento da exportação para o mesmo Estado-membro, proceda ao pagamento de um encargo pecuniário que produz um efeito equivalente a um direito aduaneiro, pode este Estado, no âmbito de uma acção instaurada pelo comerciante perante os órgãos jurisdicionais nacionais, para ser reembolsado do montante cobrado indevidamente, invocar o esgotamento do prazo fixado na legislação nacional?
As recorrentes no processo alemão são a Rewe-Zentralfinanz eG e a Rewe-Zentral AG (que passaremos a designar colectivamente por «Rewe») e a recorrida é a Landwirtschafts-kammer (Câmara da Agricultura) do Sarre. A taxa que aqui está em causa é um encargo cobrado a título do controlo fitossanitário sobre a importação de maçã, que o Tribunal analisou no processo 39/73, Rewe-Zentralfinanz/Landwirtschatskammer Westefalen-Lippe, (Colect. 1973, p. 379). O Tribunal recordar-se-á que este processo se referia às importações provenientes de Itália, efectuadas pela Rewe em Março de 1970.
O processo presente refere-se às importações que a Rewe tinha efectuado de França anteriormente. Relativamente a estas importações, a Rewe recebeu da parte da Landwirtschats-kammer do Sarre avisos determinando o quantitativo da taxa em questão, em Outubro e Novembro de 1968 e Janeiro de 1969. Por força das disposições conjugadas dos artigos 58.o, 68.o a 70.o e 79.o do Verwaltungs-gerichtsordnung (isto é, o Código de Processo Administrativo alemão), tais determinações dos quantitativos das taxas tornam-se definitivas e adquirem força obrigatória se, no prazo de um mês ou, em determinadas circunstâncias, no prazo de um ano, não forem impugnadas por via de «reclamação» dirigida à autoridade da qual emanam. No caso em análise, a Rewe só apresentou reclamações contra as ditas determinações dos quantitativos das taxas em Fevereiro de 1973, isto é, bastante depois do esgotamento de cada prazo. Uma vez que a Landwirtschaftskammer rejeitou, em Março de 1973, estas reclamações tardias, a Rewe recorreu para o Verwaltungsgericht do Sarre, concluindo: 1) pela anulação dos avisos de determinação do quantitativo das taxas em questão e das decisões de Março de 1973 que rejeitaram as reclamações e 2) pelo reembolso dos montantes das taxas por ela pagas em conformidade com estes avisos.
Por sentença de 29 de Março de 1974, o Verwaltungsgericht indeferiu o recurso interposto pela Rewe. Desta sentença interpôs, então, a Rewe recurso para o Oberverwaltungsgericht do Sarre, que, por acórdão de 7 de Outubro de 1974, indeferiu o recurso. A Rewe recorreu, agora, desta decisão para o Bundesverwaltungsgericht.
A Landwirtschaftskammer sempre admitiu que a cobrança das taxas em litígio tinha sido ilegal. Com efeito, estas eram efectivamente ilegais mas não, como foi sustentado, por força do artigo 13.o, n.o 2, do Tratado, na medida em que este preceito não produziu efeito directo durante o período de transição, que terminou em 31 de Dezembro de 1969, (v. o processo 94/74, IGAV/ENCC, Colect. 1975, p. 241, ponto 26 dos fundamentos, e o processo 87/75, Bresciani/AIDF, Colect. 1976, p. 61, ponto 14). A cobrança das referidas taxas era ilegal por força do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 159/66/CEE do Conselho, de 25 de Outubro de 1966, relativo às disposições complementares relativas à organização comum de mercados no sector dos frutos e dos produtos hortícolas». Na medida em que tinha importância, este artigo determinava:
«Para os produtos que figuram no anexo I (que englobava maçãs diferentes das maçãs destinadas à fabricação de cidra), os direitos aduaneiros e os encargos de efeito equivalente, bem como quaisquer restrições quantitativas e medidas de efeito equivalente aplicáveis às trocas entre Estados-membros, são suprimidos a partir de 1 de Janeiro de 1967» (JO 192 de 27 .10.1966).
A Landwirtschaftskammer sempre sustentou a tese que o direito da Rewe obter a anulação dos avisos de determinação do quantitativo das taxas impugnados e o reembolso das taxas cobradas em execução destes avisos era posto em causa pelos preceitos, que mencionámos, do Verwaltungsgerichtordnung. Este foi o ponto de vista confirmado pelo Verwaltungsgericht e, posteriormente, pelo Oberverwaltungsgericht. Cada um destes órgãos jurisdicionais rejeitou a tese sustentada pela Rewe, que, pelo contrário, entende que o direito comunitário lhe atribui um direito à restituição dos montantes indevidamente cobrados e que este direito não poderá ser posto em causa por uma qualquer norma de direito interno.
No despacho de reenvio, o Bundesverwaltungsgericht declara que, também em seu entender, a tese da Rewe deve ser afastada. Na qualidade de órgão jurisdicional «cujas decisões, no âmbito do direito interno, não são susceptíveis de recurso judicial», considerou-se, todavia, obrigado a remeter o processo para este Tribunal, ao abrigo do artigo 177.o, terceiro parágrafo, do Tratado, especialmente pelo facto de uma parte da doutrina alemã apoiar a tese sustentada pela Rewe.
A primeira e principal questão colocada pelo Bundesverwaltungsgericht ao Tribunal é a seguinte:
«Em caso de violação, pela administração nacional, da proibição de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros (artigos 5.o, 9.o e 13.o, n.o 2, do Tratado CEE) pode o operador económico interessado invocar, no âmbito do direito comunitário, um direito a:
a)
obter a anulação ou a revogação do acto administrativo
b)
e/ou a restituição do montante pago, mesmo que, segundo o direito processual nacional, o acto administrativo deixe de ser impugnável pelo esgotamento do prazo?».
O Bundesverwaltungsgericht acrescenta duas questões subsidiárias, redigidas nos seguintes termos:
«2.
Passar-se-ão assim as coisas, pelo menos nos casos em que o Tribunal de Justiça já tenha declarado a violação da proibição prevista no direito comunitário?
3.
Em caso de resposta afirmativa quanto à existência, segundo o direito comunitário, de um direito à restituição:
este direito ao pagamento pode ser complementado com o pagamento de juros e, em caso afirmativo, a partir de que data e qual a taxa aplicável?»
No processo neerlandês, é autora a empresa Cornet BV (a seguir «Comet») e ré o Produktschap voor Siergewassen (entidade pública para a organização das actividades económicas no sector das plantas decorativas). A taxa que constitui o objecto deste litígio foi cobrada, em conformidade com um regulamento do Produktschap, que data de 1956, relativo à exportação de bolbos e cebolas de plantas que dão flores com destino à Alemanha. Esta taxa destinava-se a financiar a promoção publicitária, na Alemanha, dos bolbos e cebolas de origem neerlandesa. Fica assente que a imposição desta taxa se tornou ilegal a partir de 1 de Julho de 1968, data em que entrou em vigor o Regulamento (CEE) n.o 234/68 do Conselho, de 27 de Fevereiro de 1968, «relativo ao estabelecimento de uma organização comum de mercado no sector das plantas vivas e dos produtos de floricultura». O artigo 10.o, n.o 1, deste regulamento, na medida em que reveste importância, determina:
«São proibidos no comércio interno da Comunidade:
—
a cobrança de qualquer direito aduaneiro ou taxas de efeito equivalente;
—
…» (JO 1968, L 55 p. 1; EE 03 F2 p. 94).
Não obstante esta disposição, o Produktschap exigiu, através de avisos de determinação do quantitativo das taxas que dirigiu à Cornet em Julho e em Setembro de 1969, o pagamento de uma taxa pelas exportações que efectuou para a Alemanha no outono de 1968 e na primavera de 1969. Nos termos do artigo 33.o da Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (lei neerlandesa sobre os recursos administrativos em matéria de organização da actividade económica — abreviadamente designada por lei ARBO), o prazo de apresentação de recurso contra uma tal decisão de determinação do quantitativo da taxa é de trinta dias. Porém, a Cornet não impugnou os avisos em litígio dentro deste prazo; pagou a taxa que lhe era reclamada e só em 1975 efectuou diligências para que fosse reconhecido que não era devedora de tal taxa. Estas diligências conduziram ao recurso, actualmente pendente no College van Beroep voor het Bedrijfsleven, onde o Produktschap sustentou, obviamente, que o artigo 33.o da lei ARBO se opunha à aceitação do pedido, enquanto que a Cornet, a fim de tentar afastar este meio de defesa, avançou um argumento semelhante ao que tinha sido sustentado pela Rewe no processo alemão.
Parece que um argumento semelhante foi rejeitado pelo College num processo anteriormente julgado por este órgão (van Haastar/Produktschap voor Siergewassen, NJAB 1975, n.o 149, p. 373 e segs.) e deduzimos do despacho de reenvio que o teria igualmente rejeitado no processo em análise, se a sua atenção não tivesse sido chamada para o reenvio efectuado para este Tribunal pelo Bundesverwaltungsgericht no processo alemão.
A questão que o College dirigiu ao Tribunal foi a seguinte:
«No caso em que um cidadão impugna, perante o juiz nacional, uma decisão de um órgão nacional, por incompatibilidade com o direito comunitário, existe uma qualquer disposição ou um qualquer princípio comunitário que proíba que lhe seja oposto o esgotamento de um prazo de recurso previsto no direito nacional, quer no sentido de que o juiz não pode declarar o recurso interposto pelo interessado inadmissível por inobservância de tal prazo quer nesta outra acepção de que a administração não pode invocar o esgotamento do prazo para recusar reconsiderar a decisão?»
Não duvidamos, meritíssimos juízes, que disposições do tipo do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 159/66/CEE e do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 234/68, que suprimiram ou proibiram, a partir de certa data, os encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, privaram de validade a legislação nacional que se destinava a impor este tipo de taxas depois desta data. Também não duvidamos que disposições semelhantes produzem um efeito directo no sistema jurídico dos Estados-membros, no sentido em que atribuem aos particulares direitos que os órgãos jurisdicionais nacionais devem proteger.
No entanto, somos da opinião que cabe à legislação nacional de cada Estado-membro determinar a natureza e o alcance dos meios disponíveis perante os órgãos jurisdicionais nacionais, a fim de que tais direitos possam ser exercidos. Este ponto de vista é corroborado por grande parte da jurisprudência deste Tribunal. Já em 1960, e designadamente no processo 6/60, Humblet/Bélgica (Colect. 1954-1961, p. 545), o Tribunal declarou que, quando um Estado-membro exige que um funcionário da CECA proceda ao pagamento de um imposto sobre o rendimento, num montante incompatível com o protocolo relativo aos privilégios e imunidades desta Comunidade, competia à legislação interna deste Estado declarar se o interessado podia exigir o reembolso dos montantes pagos em excesso e se tinha direito a juros compensatórios. No processo 28 /67, Molkerei-Zentrale Westfalen/Hauptzollamt Paderborn (Colect. 1965-1968, p. 787), e no processo 34/67, Lück/Hauptzollamt Colónia (Colect. 1965-1968, p. 839), o Tribunal declarou que cabe ao órgão jurisdicional competente de cada Estado-membro decidir, de acordo com as normas do seu direito nacional, 'quais os mecanismos adequados à protecção dos direitos atribuídos aos particulares pelo artigo 95.o do Tratado CEE. Do mesmo modo, no processo 13/68, Salgoil/Itália (Colect. 1965-1968, p. 903), o Tribunal declarou que os direitos concedidos aos particulares em virtude do efeito directo dos artigos 31o e 32.o do Tratado deveriam ser qualificados, com base em critérios de direito interno, a fim de determinar o órgão jurisdicional de um Estado-membro competente para garantir o seu respeito. Nos processos 120/73, Lorenz/ /Alemanha (Colect., 1973, p. 553), 121/73, Markmann/Alemanha, (Colect. 1973, p. 573) e 141/73, Lohrey/Alemanha (Colect. 1973, p. 585), o Tribunal declarou que era à ordem jurídica interna de cada Estado-membro que competia determinar o mecanismo jurídico por intermédio do qual deve ser assegurado o efeito directo da última frase do artigo 93 o do Tratado. Finalmente, no processo 60/75, Russo/AIMA (Colect. 1976, p. 9), declarou que, quando um produtor individual sofreu um prejuízo causado por uma intervenção de um Estado-membro incompatível com a organização comum dos mercados agrícolas, as consequências, em matéria de responsabilidade deste Estado-membro perante o produtor, deverão ser determinadas em conformidade com o direito nacional deste Estado.
Parece-nos, se nos é permitido exprimirmo-nos desta forma, que estas decisões são conformes ao bom senso. Quando o direito comunitário se limita a proibir este ou aquele tipo de actos por parte de um Estado-membro e a afirmar o princípio de que os particulares têm direito a invocar esta proibição perante os seus órgãos jurisdicionais nacionais, sem determinar as vias ou os procedimentos de que dispõem para este efeito, não existe, realmente, alternativa à aplicação das vias e dos procedimentos previstos na legislação nacional. As autoras sustentaram que o facto de permitir a aplicação do direito nacional em circunstâncias deste tipo equivale a admitir que o direito nacional prevalece sobre o direito comunitário. Esta descrição da situação não nos parece correcta. Perspectivamos esta situação como um caso em que o direito comunitário e o direito nacional operam em conjunto, o último vindo ocupar o lugar quando o primeiro o abandona e desenvolvendo as suas consequências.
Existem outros domínios em que esta situação se verifica. Um exemplo disso é dado pelo processo 35/74, Mutualités Chrétiennes/Rzepa (Colect. 1974, p. 519), onde foi decidido que um direito de cobrança atribuído por um regulamento comunitário em matéria de segurança social está sujeito, em cada Estado-membro, ao prazo previsto no direito interno deste Estado. Outro exemplo é fornecido pelo processo 26 /74, Roquette/Comis-são (Colect. 1976, p. 295). Neste processo, o Tribunal decidiu que, quando um negociante foi indevidamente tributado com direitos niveladores previstos em regulamentos comu nitários, a questão de saber se o interessado tem direito ao seu reembolso com ou sem juros deve, na falta de qualquer disposição comunitária sobre este ponto, ser resolvida de acordo com o direito nacional. De uma certa forma, esta solução impõe-se, por maioria de razão, nos processos presentes, uma vez que nos encontramos aqui perante taxas impostas não pelo direito comunitário mas pelo direito interno.
Um grande número de acórdãos proferidos por este Tribunal foi referido pelos representantes das autoras. Parece-nos, no entanto, que nenhuma destas decisões vai além da afirmação dos princípios conexos da supremacia do direito comunitário e do seu efeito directo nas circunstâncias apropriadas. Ora, em nosso entender, nenhum destes princípios está aqui em causa. Um acórdão especialmente invocado foi o proferido no processo 166 /73, Rheinmúhlen Düsseldorf/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (Colect. 1974, p. 17). Foi defendido que esta decisão demonstrava que o direito comunitário podia prevalecer sobre o direito processual nacional. Com efeito, isto é efectivamente assim, mas o aspecto crucial neste processo residia no facto de a disposição do direito nacional então em causa ter sido julgada suplantada, na medida em que era incompatível com uma disposição expressa do direito processual comunitário, isto é, o artigo 177.o Com o objectivo de fundamentarem a sua argumentação, segundo a qual neste caso se verifica uma incompatibilidade semelhante, as rés foram forçadas a afirmar, conforme já referimos, que o direito comunitário não só retirava validade à legislação nacional impondo as taxas que lhes foram aplicadas como também ele próprio lhes atribuía o direito de accionarem judicialmente o pedido de restituição destas taxas e que este direito não podia ser limitado por uma qualquer norma de direito nacional. Pelas razões que já referimos, não nos parece que o direito comunitário tenha atribuído às autoras um qualquer direito autónomo de recurso desta natureza: parece-nos que, devido à invalidade da legislação fiscal em questão, cabia aos respectivos direitos nacionais a previsão das vias a que poderiam recorrer. Todavia, ainda que existisse um direito autónomo de recurso deste tipo instituído pelo direito comunitário, resta o facto que não existe direito processual comunitário que regesse o exercício de um tal direito nem, por conseguinte, uma norma de direito comunitário com a qual o direito processual nacional possa ser considerado incompatível. A consequência lógica da argumentação das rés seria a de que, com efeito, nenhum prazo se aplicaria ao seu direito de recurso. Esta conclusão seria incompatível com a tradição comum dos sistemas jurídicos dos Estados-membros que consiste na aplicação da máxima «interest rei publicae ut sit finis litium» através, nomeadamente, da sujeição do exercício do direito de recurso a prazos (mesmos que estes, tal com a Comissão sublinhou, sejam sensivelmente diferentes), e igualmente com a orientação geral do direito comunitário tal como é expressa no artigo 173.o do Tratado CEE, no artigo 43.o do Estatuto do Tribunal e noutras numerosas disposições. Uma reductio ad absurdum da argumentação das autoras leva a concluir que uma acção de restituição das taxas em questão por elas instaurada não poderá ser rejeitada pelo órgão jurisdicional nacional competente por qualquer razão de ordem processual, nem sequer com base, por exemplo, em inércia processual.
As autoras invocaram também duas decisões famosas proferidas por órgãos jurisdicionais nacionais e, designadamente, o acórdão da Cour de cassation da Bélgica no processo État belge contra SA Fromagerie Franco-Suisse «Le Ski» (JT 1971, p. 460) e o acórdão da Cour de cassation de França no processo Administration des douanes contra Cafés Jacques Vabre (D. 1975, J. 497). Cada um destes acórdãos afirmou, obviamente, o primado do direito comunitário sobre o direito nacional, mesmo quando este último emana de uma lei posterior ao Tratado, e cada um deles reconheceu o efeito directo do direito comunitário, mas não nos parece que em algum destes processos tenha sido abordada a questão que aqui nos interessa. No processo francês foi, com efeito, admitido que o pedido da ré «en cassation» deveria ser limitado à restituição dos montantes pagos durante o período correspondente ao prazo previsto na lei francesa. No processo belga, o pedido de restituição baseava-se expressamente no artigo 1235.o do Código Civil belga, sendo a principal questão a da saber se uma lei posterior podia revogar os direitos conferidos por este artigo à ré «en cassation». É evidente que, quando afirmamos que em circunstâncias do tipo das destes processos as vias e procedimentos a invocar são os previstos na legislação nacional, não queremos significar com isso que o poder legislativo de um Estado-membro possa privar aqueles que tenham sido vítimas de uma violação do direito comunitário, por parte deste Estado, das vias de impugnação que tal legislação lhes concede.
Concluindo, consideramos, meritíssimos juízes, que o Tribunal deveria dar à primeira questão que lhe foi colocada pelo Bundesverwaltungsgericht, do mesmo modo que à única questão que lhe foi colocada pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven, uma resposta negativa.
Nesta perspectiva, a terceira questão deixa de ter objecto. No entanto, devemos analisar brevemente a segunda.
Em nosso entender, os direitos dos particulares à obtenção do reembolso das taxas que lhes foram impostas em violação do direito comunitário não poderão estar dependentes da existência ou da ausência de uma decisão deste Tribunal relativa às taxas em questão (quer se trate de uma decisão proferida ao abrigo do artigo 169 o, do artigo 170.o ou do 177.o do Tratado). O Tribunal, quando se pronuncia, declara a existência do direito mas não o cria. O Governo italiano pediu, com insistência, que o Tribunal declarasse, por analogia com o processo 43/75, Defrenne/ /Sabena, (Colect. 1976, p. 193), que o efeito directo das normas de direito comunitário que proíbem a cobrança de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros não pode ser invocado em nenhum caso concreto, enquanto as taxas em causa no caso sub judice não forem qualificadas como encargos abrangidos pela proibição, quer através de uma directiva da Comissão quer através de decisão deste Tribunal. Esperamos que o Governo italiano e o seu agente nos desculpem a falta de cortesia, por nos termos abstido de analisar pormenorizadamente a argumentação que em seu nome foi desenvolvida sobre este aspecto do processo. Este Tribunal conhece bem essa argumentação. Pensamos ser suficiente afirmar que, em nosso entender, o processo Defrenne era diferente. A razão que, então, levou o Tribunal a declarar que o efeito retroactivo do seu acórdão era limitado residiu no facto de várias pessoas da Comunidade, em especial entidades patronais privadas, terem sido induzidas em erro, quanto às suas obrigações, pelo comportamento das instituições comunitárias e dos governos dos Estados-membros. Existia uma boa razão para recear que o facto de colocar em discussão transacções passadas conduziria, em larga escala, a graves dificuldades financeiras e mesmo a falências. A situação nos processos presentes, que se referem apenas à restituição por parte dos Estados-membros de taxas que nunca deveriam ter cobrado, não é comparável.
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)	Língua original: inglês.