61984J0129
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
28 de enero de 1986 (
*1
)
En el asunto 129/84,
República Italiana, representada por el Sr. Luigi Ferrari Bravo, Jefe del Servicio de lo contencioso en el extranjero, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Osear Fiumara, Avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico Sr. Alberto Prozzillo, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el del Sr. George Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 84/202 de la Comisión, de 8 de febrero de 1984, relativa a la liquidación de cuentas presentada por la República Italiana en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección «Garantía», para el ejercicio financiero 1978 (DO 1984, L 110, p. 13),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. Mackenzie Stuart, Presidente; K. Bahlmann, Presidente de Sala; G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, Y. Galmot y T. F. O'Higgins, Jueces,
Abogado General: Sir Gordon Slynn
Secretario: Sr. P. Heim
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 23 de octubre de 1985,
dicta la presente
SENTENCIA
(No se reproducen los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de mayo de 1984, la República Italiana interpuso, en virtud del artículo 173, párrafo 1, del Tratado CEE, un recurso por el que pretendía la anulación de la Decisión 84/202 de la Comisión, de 8 de febrero de 1984, relativa a la liquidación de cuentas presentadas por la República Italiana en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección «Garantía», para el ejercicio financiero 1978 (DO 1984, L 110, p. 13), por cuanto la Comisión no había cargado a la cuenta del FEOGA un importe de 12374446850 liras en concepto de compensaciones financieras a las organizaciones de productores de frutas y hortalizas, un importe de 305825498 liras en concepto de gastos de financiación de ciertas ventas de mantequilla a precio reducido, así como un importe de 797492672 liras relativas a las pérdidas sufridas en el proceso de transformación de leche desnatada en polvo en alimento para animales.
a) Las organizaciones de productores
2
El Reglamento no 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO 1972, L 118, p. 1; EE 03/05, p. 258) prevé, en su artículo 13, la constitución, a iniciativa de los productores de frutas y hortalizas, de organizaciones de productores con el fin de promover la concentración de la oferta y la regulación de los precios en la fase de producción para uno o varios de los productos contemplados en el Reglamento y para poner a disposición de los productores asociados los medios técnicos adecuados para el acondicionamiento y la comercialización de los productos considerados. Según esta misma disposición, estas organizaciones de productores implican la obligación, para los productores asociados, de vender por mediación de la organización de productores el total de su producción del o de los productos a título del o de los cuales se hubieren asociado, pudiendo, no obstante, la organización autorizar a los productores a no someterse a tal obligación para determinadas cantidades, así como la obligación de aplicar, en materia de producción y de comercialización, las normas adoptadas por la organización de productores con objeto de mejorar la calidad de los productos y adaptar el volumen de la oferta a las exigencias del mercado.
3
En virtud del artículo 14 del citado Reglamento, los Estados miembros podrán conceder a las organizaciones de productores, durante los tres años siguientes a la fecha de su constitución, ayudas para estimular su constitución y facilitar su funcionamiento, siempre que tales organizaciones ofrezcan una garantía suficiente en cuanto a la duración y la eficacia de su acción. Por otro lado, los Estados miembros concederán, según el artículo 18 del Reglamento, una compensación financiera a las organizaciones de productores que efectúen intervenciones en el marco del mecanismo de retirada del mercado de los productos de sus asociados tal como está previsto en el artículo 15. Los gastos que se hayan producido de este modo podrán ser objeto de financiación por el FEOGA, Sección «Garantía».
4
El litigio se refiere a las compensaciones financieras entregadas por el Gobierno italiano a cuatro organizaciones de productores que, según la Comisión, no reunían las condiciones establecidas por el Reglamento no 1035/72. Estas organizaciones son la Associazione di zona fra produttori ortofrutticoli delle provincie di Matera e Potenza, la Associazione di zona fra produttori di agrumi delle provincie di Catanzaro, Cosenza e Reggio Calabria, la Associazione interprovinciale produtori agrumicoli ed ortofrutticoli «AIPAO» (Catania) y la Associazione consorzio provinciale cooperative agricole «ETNA» (Catania).
5
El informe global de 1978-1979, realizado por los servicios de la Comisión previo debate con los representantes de las autoridades nacionales competentes, recuerda que, en el momento de la liquidación de cuentas de los ejercicios 1973 a 1977, la Comisión había expresado reservas sobre la imputabilidad de ciertos gastos relativos a la retirada de frutas y hortalizas realizadas en Italia, a la espera del resultado de una inspección efectuada conjuntamente por funcionarios de la Comisión y de la Administración italiana. Sobre la base de esta inspección, se estableció que, de las 82 organizaciones de productores objeto de la misma, el funcionamiento de cuatro de ellas no se adecuaba a la normativa comunitaria. Las compensaciones financieras para las retiradas del mercado sólo podían, por tanto, ser concedidas a las organizaciones cuyo funcionamiento respetara las disposiciones del Reglamento no 1035/72.
6
El informe global establecía, además, que la Administración italiana había decidido proceder a la revocación del reconocimiento de las cuatro organizaciones de que se trata, reconocimiento que, con arreglo a la legislación italiana, era necesario para poder beneficiarse de las ayudas y de las compensaciones financieras previstas en el Reglamento no 1035/72. Las autoridades italianas habían considerado, no obstante, que las cuatro organizaciones de que se trata seguían estando autorizadas para cumplir sus funciones estatutarias hasta el momento de la revocación de su reconocimiento, realizada en julio de 1981 y en septiembre de 1982, y que podían, por tanto, beneficiarse de las compensaciones financieras correspondientes a los años anteriores. Efectivamente, las autoridades italianas estimaron que no se podía negar a postenou la legalidad de las operaciones efectuadas ni la imputación al FEOGA de los gastos correspondientes a ellas. Los servicios de la Comisión no compartieron este punto de vista, ya que, en su opinión, las ayudas comunitarias sólo podían entregarse si el beneficiario cumplía las condiciones para el pago.
7
En su escrito, el Gobierno italiano alega ante todo que las condiciones exigidas por el artículo 13 del Reglamento no 1035/72 concurren en cada una de las cuatro organizaciones en cuestión. A partir de ahí, deplora en particular que la Comisión omitiera proceder a nuevas comprobaciones respecto a las cuatro organizaciones, cuando otras organizaciones de productores en Italia habían sido sometidas a repetidas comprobaciones que habían permitido finalmente comprobar que su funcionamiento se adecuaba a la normativa comunitaria. En segundo lugar, el Gobierno italiano recuerda que la revocación del reconocimiento se llevó a cabo tras el cierre de los ejercicios contemplados en el presente recurso y que, por consiguiente, las operaciones de retirada del mercado efectuadas por las cuatro organizaciones de que se trata durante los años anteriores a la revocación todavía eran conformes al régimen comunitario.
8
Sobre el primer punto, el Gobierno italiano sostiene que las comprobaciones iniciales de la Comisión, en lo que se refiere a las cuatro organizaciones de que se trata, se fundaban en la tesis de que toda organización de productores debía concentrar la oferta de los productos de sus asociados y comercializarlos ella misma. Esta tesis fue, no obstante, abandonada por la Comisión, que aceptó finalmente que la venta podía ser efectuada por los mismos productores si éstos respetaban las condiciones establecidas por la organización. Al ser éste el caso, el funcionamiento de las cuatro organizaciones de que se trata, cumplía el artículo 13 del Reglamento no 1035/72. De cualquier modo, las operaciones de retirada para las que se habían concedido las compensaciones financieras habían contribuido plenamente a la realización de los objetivos perseguidos por el reglamento.
9
La Comisión manifiesta ante todo su sorpresa ante la postura del Gobierno italiano, ya que él mismo había revocado el reconocimiento de las cuatro organizaciones de que se trata dado que no reunían las condiciones que les permitieran «regular el desarrollo de sus misiones institucionales». Admite haber modificado, en algunos casos, una postura adoptada inicialmente, tras haberse dado cuenta de que la aplicación íntegra de los criterios contemplados por el Reglamento para situaciones completamente distintas en las diferentes regiones de la Comunidad sólo podía ser hecha de un modo progresivo. La Comisión, no obstante, continúa considerando que las operaciones de retirada del mercado sólo pueden ser objeto de financiación comunitaria si forman parte de un conjunto mayor de acciones dirigidas al saneamiento del mercado, ya que el Reglamento no 1035/72 establece todo un sistema de disposiciones relativas a las organizaciones de productores.
10
A este respecto, la Comisión señala que el Reglamento prevé en su artículo 15 que para la financiación de las medidas de retirada los productores asociados constituirán un fondo de intervención que se nutrirá de cotizaciones obtenidas de las cantidades puestas en venta. La normativa comunitaria establece, de este modo, un estrecho vínculo entre las diferentes actividades de las organizaciones que deben perseguir mejorar la calidad de los productos, concentrar las operaciones de venta y, en casos excepcionales, proceder a la retirada de los productos financiando esta última mediante una parte del producto de las ventas. Sólo las asociaciones que desarrollen todas estas actividades estarán regularmente constituidas en relación al Derecho comunitario, y las asociaciones que sólo procedan a retiradas, como es el caso de las cuatro organizaciones de que se trata, no pueden pertenecer a esta categoría.
11
Se desprende de la correspondencia intercambiada entre el Gobierno italiano y la Comisión, tal como aparece en el informe, que las dos partes estaban de acuerdo, en aquel momento, en considerar que ciertas organizaciones de productores en Italia, entre las cuales se encontraban las cuatro organizaciones de que se trata, no reunían las condiciones exigidas por las normas comunitarias. En particular, su funcionamiento había sido fragmentario en el sentido de que procedían a operaciones de retirada del mercado de frutas y hortalizas sin realizar ninguna otra actividad. Es así como la carta del Gobierno italiano de 27 de mayo de 1980, que informaba sobre la inspección realizada sobre las organizaciones de productores, hacía constar que en cinco asociaciones, entre ellas las cuatro organizaciones de que se trata, existían perturbaciones debido a no haber puesto en práctica medidas relativas a la racionalización de la comercialización, derivadas del hecho de que las organizaciones no estaban en situación de controlar la producción comercializada por sus asociados. La carta añadía que existían «dudas acerca de la posibilidad de adaptarse a la normativa comunitaria» de estas organizaciones.
12
En el curso de la audiencia, el Gobierno italiano, aun reconociendo las deficiencias de las cuatro organizaciones de que se trata, y las dudas que podían existir acerca de la posibilidad que tenían de adaptarse a las normas comunitarias, se ha limitado a mantener que estas organizaciones estaban sometidas a inspecciones regulares con objeto de su progresiva regularización, y que la Comisión ha puesto fin unilateralmente a este proceso de adaptación al pedir la revocación, por el Gobierno italiano, del reconocimiento de estas cuatro organizaciones. Por tanto, es éste el punto que conviene examinar.
13
A este respecto, los siguientes elementos se desprenden del informe y de las explicaciones facilitadas por las partes. La carta antes citada del Gobierno italiano, de 27 de mayo de 1980, por la cual éste reconocía que el funcionamiento de las cuatro organizaciones de que se trata no se adecuaba a las normas comunitarias, expresa el deseo de las autoridades italianas de aplazar, por el momento, la adopción de medidas de revocación del reconocimiento. Las asociaciones de que se trata estarían sometidas a intervenciones continuas de verificación y la Comisión sería informada de las decisiones definitivas que fueran adoptadas a este respecto. Entretanto, el Gobierno italiano tomaría ciertas iniciativas susceptibles de garantizar un mayor respeto de las normas comunitarias, tales como la adopción de una circular conteniendo disposiciones detalladas sobre las modalidades de funcionamiento de las organizaciones de productores y la institución de comisiones regionales de inspección. Una carta del Ministerio italiano de Agricultura y Bosques de 15 de septiembre de 1980 transmitía a la Comisión el resultado de una inspección sobre el funcionamiento de las organizaciones de productores, inspección efectuada conjuntamente por funcionarios nacionales y por agentes de la Comisión. Por carta de 11 de noviembre de 1980 del Director General competente, la Comisión comunicó al Gobierno italiano cuáles eran las consecuencias que sacaba de esta investigación: en concreto, consideró que dieciséis organizaciones cuyo funcionamiento era defectuoso pero susceptible de ser mejorado deberían ser sometidas a un período de observación de un año, mientras que otras siete organizaciones, entre las que se encontraban las cuatro de que se trata en el presente litigio, no se adecuaban a las normas comunitarias, sin que se pudiera vislumbrar la posibilidad de adaptarse a dichas normas. La carta proseguía señalando que, según los servicios de la Comisión, «las autoridades nacionales deberán tomar todas las medidas que se deriven del incumplimiento por parte de estas organizaciones de las disposiciones del Reglamento no 1035/72»; en particular, «ninguna ayuda inicial para el principio de sus actividades ni compensación financiera puede ser entregada» con arreglo a este Reglamento.
14
El Ministerio italiano respondió por carta de 27 de diciembre de 1980 expresando su pesar de que la Comisión no hubiera tenido suficientemente en cuenta la existencia de ciertos factores negativos que habían impuesto, en el Sur del país, plazos más largos que en las regiones del Norte, para vencer las dificultades iniciales de funcionamiento; se trataba de una tarea de larga duración que, en aquel momento, todavía no estaba enteramente completada. Por télex de 16 de junio de 1981, el Gobierno italiano comunicó su decisión de revocar el reconocimiento de tres de las cuatro organizaciones de que se trata; para la cuarta, AIPAO-Catania, el télex indicaba que «las comprobaciones efectuadas han demostrado un funcionamiento que se adapta a la normativa comunitaria», aunque añadía que sería «por consiguiente oportuno proceder posteriormente a una comprobación conjunta in situ». Por carta del 22 de junio siguiente, la Comisión respondió que tal comprobación posterior no tenía sentido. La revocación, por el Gobierno italiano, del reconocimiento de las organizaciones de que se trata fue llevada a cabo, para la ETNACatania, el 25 de julio de 1981 y, para las otras tres organizaciones, el 10 de septiembre de 1982.
15
Esta correspondencia muestra que el Gobierno italiano, tras haber reconocido inicialmente que las cuatro organizaciones de que se trata no se adecuaban a la normativa comunitaria y que no parecían estar en situación de hacerlo, solicitó a continuación un nuevo plazo que les permitiera adaptarse, para mantener entonces que sólo una de las cuatro organizaciones, la AIPAO-Catania, funcionaba de acuerdo a las disposiciones comunitarias. La Comisión, por su parte, había dejado entender claramente, en su carta de 11 de noviembre de 1980, que se negaba a aceptar que el funcionamiento de las cuatro organizaciones de que se trata se adecuara al Derecho comunitario, indicando que de este modo tampoco aceptaba financiar las compensaciones financieras eventualmente concedidas a estas organizaciones. Si, por tanto, el Gobierno italiano creía tener buenas razones para solicitar un nuevo período de adaptación, le correspondía justificar su petición, ya proporcionando las pruebas de un mejor funcionamiento de las cuatro asociaciones, o de la AIPAO-Catania, ya precisando en qué consistía la mejora de su funcionamiento.
16
Es necesario señalar que el Gobierno italiano sostiene que él fundó su opinión relativa a esta mejora en un informe del 16 de diciembre de 1980 realizado por el Ministerio de Agricultura y Bosques, pero es seguro que este informe no llegó nunca al conocimiento de la Comisión antes de la presentación del recurso. La Comisión señala, además, que el informe no añadía ningún elemento pertinente a los hechos ya conocidos en aquel momento.
17
La Comisión tenía, por tanto, derecho de rechazar, tras un período prolongado de adaptación y de comprobación, la realización de nuevas investigaciones sólo con base en la afirmación del Ministerio italiano de Agricultura y Bosques de que el funcionamiento de una de las cuatro asociaciones, la AIPAO-Catania, se había revelado adecuada a la normativa comunitaria.
18
Queda por examinar el argumento del Gobierno italiano según el cual las operaciones de retirada del mercado efectuadas por las organizaciones de que se trata, se habían adecuado al Derecho comunitario hasta el momento en que el reconocimiento de estas organizaciones fue revocado. El Gobierno demandante sostiene, en efecto, que una organización de productores está obligada, a partir de la fecha de su reconocimiento y hasta la de una eventual revocación de éste, a garantizar la función que le está confiada por los reglamentos en materia de frutas y hortalizas. El derecho al pago de las compensaciones no podrá perderse, por tanto, para las operaciones de retirada efectuadas, cuando la organización se beneficiase todavía de un reconocimiento.
19
La Comisión invoca las disposiciones en materia de financiación de la política agrícola común, así como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para alegar que el reembolso, por parte del FEOGA, de los gastos ocasionados por la ejecución de la política agrícola común, sólo es posible cuando se respetan las condiciones previstas por las disposiciones comunitarias aplicables.
20
Conviene señalar que el Reglamento no 1035/72 impone cierto número de condiciones a las organizaciones de productores pero que dichas condiciones no implican un «reconocimiento» por las autoridades nacionales. Por consiguiente, si el Gobierno italiano, por sus propias razones, ha decidido proceder a un reconocimiento formal de las organizaciones que reúnan, en su opinión, las condiciones impuestas por el Reglamento no 1035/72, inscribir a estas organizaciones reconocidas en una lista y excluir de ésta a las organizaciones que, en su opinión, no reúnan dichas condiciones, revocando de este modo su reconocimiento, tales formalidades administrativas no pueden de ninguna manera afectar la situación tal como se presenta en Derecho comunitario.
21
En este asunto, al haber constatado el Tribunal que la Comisión tenía razones para decidir que las cuatro organizaciones de que se trata no habían cumplido jamás las condiciones que caracterizan una organización de productores en el sentido del artículo 13 del Reglamento no 1035/72, sus gastos no podían, en ningún momento, ser cargados a la cuenta del FEOGA.
22
De ello se deriva que las alegaciones del Gobierno italiano relativas a los gastos sufridos por las organizaciones de productores no pueden ser aceptadas.
b) Las ventas de mantequilla a precio reducido
23
Esta parte del recurso se refiere a las ventas a precio reducido de mantequilla procedente de las existencias de intervención efectuadas, en el transcurso del ejercicio financiero de 1978, por el organismo de intervención italiano. Estas ventas se basaban en tres reglamentos de la Comisión, a saber, los Reglamentos no 1282/72, de 21 de junio de 1972 relativo a la venta de mantequilla a precio reducido al ejército y a las unidades asimiladas (DO 1972, L 142, p. 14; EE 03/06, p. 37), no 1717/72, de 8 de agosto de 1972 relativo a la venta de mantequilla a precio reducido a instituciones y colectividades sin fin lucrativo (DO L 181, p. 11; EE 03/06, p. 67) y no 2315/76, de 24 de septiembre de 1976, relativo a la venta de mantequilla procedente de existencias públicas (DO 1976, L 261, p. 12; EE 03/11, p. 42). Estos tres reglamentos expresan el precio de la mantequilla en unidades de cuenta.
24
Para convenir a moneda nacional el precio de la mantequilla vendida en las transacciones antes indicadas, el organismo de intervención ha aplicado el tipo verde (tipo de cambio representativo) de la lira en vigor en la fecha de la celebración del contrato de venta. Según la Comisión, aquél debía haber aplicado el tipo válido del día en que el adquirente se hizo cargo de la mantequilla.
25
El Reglamento no 1134/68 del Consejo, de 30 de julio de 1968, que establece las reglas de aplicación del Reglamento no 653/68 relativo a las condiciones de modificación del valor de la unidad de cuenta utilizada para la política agrícola común (DO 1968, L 188, p. 1) prevé en su artículo 4 que el tipo de cambio a aplicar para la conversión de los importes debidos por un Estado miembro, o por un organismo de intervención, para las operaciones realizadas en el marco de la política agrícola común, es el que está en vigor «en el momento de la realización de la operación». Según el artículo 6 del mismo Reglamento, se considerará como momento de la realización de la operación «la fecha en la que se produce el hecho generador del crédito», tal como este hecho viene definido por la normativa comunitaria «o, en su defecto y en su espera, por la normativa del Estado miembro interesado».
26
El informe global 1978-1979 indica que, con arreglo a las informaciones proporcionadas por el representante de la Comisión a los miembros del Comité de gestión en el sector de la leche y de los productos lácteos, así como a las contestaciones dadas en varias ocasiones por la Comisión a preguntas provenientes de administraciones nacionales, el momento de la «realización de la operación» que determina el importe a pagar es el día en que el comprador se hace cargo del producto vendido. Sin embargo, esta interpretación no es compartida por todos los Estados miembros.
27
El Gobierno italiano alega que, en ausencia de una normativa comunitaria sobre este punto, la fecha del hecho generador es la determinada por el derecho nacional, a la espera de una normativa comunitaria posterior. Ahora bien, según el Derecho italiano, la fecha del hecho generador se confundiría con la de la celebración del contrato.
28
El Gobierno italiano añade que la interpretación dada por la Comisión en el seno del Comité de gestión —cualquiera que sea su valor jurídico— perdió su importancia tras la adopción, por la misma Comisión, del Reglamento no 2182/77, de 30 de septiembre de 1977, por el que se establecen modalidades de aplicación de la venta de carnes de vacuno congeladas procedentes de existencias de intervención (DO 1977, L 251, p. 60; EE 03/13, p. 58). En efecto, según el artículo 8 de este reglamento, se considerará que el hecho generador del pago del precio de venta se ha producido en la fecha de celebración del contrato de venta.
29
La Comisión considera que la remisión a la legislación nacional no puede ser admitida, ya que los reglamentos relativos a la venta de la mantequilla a precio reducido han previsto normas susceptibles de resolver el problema. Señala a estos efectos que dichos reglamentos permiten al comprador renunciar a su compromiso contractual hasta el momento del pago del precio. En este caso, el comprador pierde la fianza que había tenido que prestar en el sistema del Reglamento no 2315/76, pero éste no es el caso en el marco de otros reglamentos. La venta no es, por tanto, definitiva, en el momento de la celebración del contrato, sino sólo en aquél en que el comprador se haga cargo de la mercancía.
30
Esta tesis de la Comisión debe ser desechada. Si el artículo 6 del Reglamento no 1134/68 hace depender el momento de la realización de la operación, de la fecha en la cual se produce «el hecho generador del crédito» tal como éste venga definido por la normativa comunitaria o, «en su defecto y entre tanto», por el Derecho nacional del Estado miembro interesado, dicho artículo se refiere manifiestamente a una normativa comunitaria que, como ha hecho el Reglamento no 2182/77 en materia de carne de vacuno, defina el hecho generador del crédito. En el sector de los productos lácteos falta tal definición, no pudiendo ser suplida por un conjunto de argumentos basados en las normas materiales relativas a la adjudicación de mantequilla a precio reducido, más aún cuando dichas normas no son uniformes en los diferentes reglamentos.
31
El Gobierno italiano ha manifestado que la aplicación del tipo de cambio en vigor en la fecha de celebración del contrato es una práctica adecuada al Derecho italiano; la Comisión no ha discutido esta afirmación. En estas condiciones, parece que la República italiana ha aplicado correctamente el tipo aplicable en la fecha de la celebración del contrato, dado que, en ausencia de normativa comunitaria sobre este punto, este Estado miembro podía aplicar su derecho nacional.
32
De ello se desprende que los gastos para las ventas de mantequilla a precio reducido han sido efectuados correctamente y que la decisión de la Comisión debe ser anulada en la medida en que esta institución no ha puesto estos gastos a cargo del FEOGA.
c) Transformación de leche desnatada en polvo
33
El Reglamento no 990/72 de la Comisión, de 15 de mayo de 1972, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas a la leche desnatada transformada en piensos compuestos y a la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los animales (DO 1972, L 115, p. 1) prevé, en su artículo 1, que la leche desnatada en polvo sólo podrá beneficiarse de ayudas tras haber sido utilizada en la fabricación de piensos compuestos para animales.
34
Para los ejercicios 1974 y 1975, el organismo de intervención italiano entregó la ayuda, no sólo para las cantidades de leche desnatada en polvo efectivamente utilizadas en la fabricación de alimentación para animales, sino también para la leche desnatada en polvo perdida en el transcurso del proceso de transformación, en la medida en que las pérdidas efectivas no excedieran el 2 %, alegando que tal aumento había sido tradicionalmente concedido en Italia. La Comisión no aceptó este argumento; por consiguiente, redujo de los gastos declarados con arreglo al Reglamento no 990/72, un importe correspondiente al 2 %. La República Italiana recurrió contra estas decisiones, pero el Tribunal rechazó estos recursos en sus sentencias de 15 de marzo de 1983 (61/82 y 62/82, Rec. 1983, p. 655 y 687)
35
El presente asunto es consecuencia de la suerte que corrió un argumento subsidiario invocado por el Gobierno italiano en las dos sentencias antes citadas. Este había sostenido que, cualquiera que fuera el caso, la Comisión no podía reducir los gastos en cuestión en el tipo máximo del 2 % previsto por la normativa italiana, sino únicamente en el importe correspondiente al tipo medio de las pérdidas reales para las cuales la ayuda había sido pagada. El Tribunal ha considerado, no obstante, que las tablas proporcionadas a estos efectos por el Gobierno italiano sólo se refieren al 25 % de la cantidad total de leche en polvo transformada objeto del litigio, y que, para esta cantidad, la pérdida media se elevaba a 1,745 o/o para el año 1974 y a 1,464 % para el año 1975. El Tribunal ha considerado que, en estas condiciones, no está demostrado que, sobre el total de la cantidad transformada, el porcentaje de las pérdidas reales se aleje sensiblemente del tipo máximo del 2 % previsto por la normativa italiana y sobre el que se basó la Comisión en el momento de la liquidación.
36
Los asuntos 61/82 y 62/82 estaban todavía pendientes ante el Tribunal en el momento del examen de las cuentas correspondientes a los ejercicios 1976 y 1977. Al abstenerse las autoridades italianas de proporcionar la prueba del porcentaje de pérdidas reales, la Comisión procedió a una corrección a tanto alzado del 2 % sobre los gastos de que se trata para los ejercicios 1976 y 1977. No obstante, según el informe global 1976-1977, la decisión de deducir los importes de que se trata era provisional y la Comisión debía reconsiderar su postura «a la vista de la decisión tomada por el Tribunal de Justicia». En las decisiones de liquidación para los ejercicios 1976 y 1977, la Comisión consideró que determinado importe de los gastos no reconocidos no había podido ser objeto de una decisión definitiva, dado que era necesario llevar a cabo exámenes complementarios y que dicho importe podía, «en su caso, ser reconocido en el momento de la liquidación de cuentas del ejercicio 1978».
37
Después de las sentencias de 15 de marzo de 1983, las autoridades italianas enviaron a la Comisión, en el transcurso del examen de las cuentas para los ejercicios 1978 y 1979, una tabla detallada de las pérdidas efectivas, que arrojaba los siguientes porcentajes medios:
—
para el año 1976: 1,53 %,
—
para el año 1977: 1,15%,
—
para el año 1978: 0,58 %,
—
para el año 1979:0,73%,
Para los ejercicios 1978 y 1979, la Comisión ha aceptado estos elementos de prueba y ha basado la reducción de los gastos declarados a título de ayudas a la transformación de leche desnatada en polvo sobre los porcentajes de pérdidas reales indicados por el Gobierno italiano.
38
Para los ejercicios 1976 y 1977, la Comisión ha mantenido la reducción de los gastos al nivel a tanto alzado del 2 %. Según el informe global 1978-1979, estimó que sólo podía hacer lo que le permitían las sentencias del Tribunal y que no podía volver sobre sus decisiones anteriores que cerraban oficialmente las cuentas. La posibilidad de un segundo examen contemplada por las decisiones para 1976 y 1977 solo tendría como objetivo el de evitar un recurso complementario para esos ejercicios; no estaría destinada a abrir un plazo complementario para la presentación de pruebas por parte de Italia.
39
El Gobierno italiano sostiene que la exclusión de la toma a su cargo por el FEOGA sólo es posible para la parte correspondiente a las pérdidas efectivas. La Comisión aceptó este punto de vista para los ejercicios 1978 y 1979. En sus sentencias de 15 de marzo de 1983, el Tribunal rechazó las tesis subsidiarias del Gobierno italiano por el solo hecho de que se le había proporcionado una prueba parcial sobre el 25 % del producto. Por tanto, la tesis italiana habría sido acogida, si se hubiera presentado una prueba completa. La prueba completa relativa a los ejercicios 1976-1979 se proporcionó inmediatamente después de las sentencias del Tribunal y fue aceptada para los ejercicios 1978-1979. En las decisiones de liquidación relativas a los ejercicios 1976 y 1977, la Comisión expresó una reserva que suponía el aplazamiento del problema en su conjunto. No puede, por tanto, ampararse en el carácter definitivo de dichas decisiones.
40
La Comisión considera que los Estados miembros tienen un plazo concreto para presentar las pruebas relativas a los gastos comprometidos y que las sentencias del Tribunal de 15 de marzo de 1983 no abrieron un nuevo plazo para la presentación de pruebas. Si, con ocasión de la liquidación de las cuentas para los ejercicios 1976 y 1977, la Comisión se reservó el derecho de reconsiderar sus decisiones en el caso de que el Tribunal aceptara el sistema de tipo a tanto alzado para las pérdidas, de ello no se derivaba sin embargo que aquélla estuviera obligada a volver a examinar sus decisiones a la luz de las nuevas pruebas relativas a las pérdidas reales.
41
Cabe señalar que, si bien la Comisión está en una buena situación para interpretar la reserva que ella misma manifestó en el momento de la liquidación de las cuentas para los ejercicios 1976 y 1977, es necesario sin embargo, para que pueda utilizar esta interpretación frente a un Estado miembro, que éste haya podido comprender la reserva en el mismo sentido. Al reservarse simplemente la posibilidad de reconsiderar el problema, la Comisión no ha manifestado sin embargo la intención de cerrar el debate en lo que se refiere a las pruebas sobre las pérdidas reales. Un Estado miembro puede, por tanto, deducir de ello que el segundo examen puede recaer sobre cualquier cuestión que hubiese quedado abierta, en esta materia, por las sentencias del Tribunal relativas a los ejercicios 1974 y 1975.
42
De este modo, al no haber sido cerradas las cuentas sobre este punto, la Comisión estaba obligada a volver a examinar el problema. Al provocar la tardanza en la presentación de las pruebas por parte del Gobierno italiano, aquella eludió este segundo examen. En las circunstancias particulares del asunto, esta negativa debe ser considerada como ilegal.
43
Corresponde a la Comisión adoptar una nueva decisión, tras haber examinado las pruebas presentadas por el Gobierno italiano relativas a las pérdidas experimentadas durante la transformación de leche desnatada en polvo en alimento para animales.
44
De todo lo que precede se deriva que la decisión atacada debe ser anulada por cuanto la Comisión no ha imputado al FEOGA un importe de 305825498 liras en concepto de gastos de financiación de ciertas ventas de mantequilla a precio reducido, y por cuanto ha rehusado imputar al FEOGA un importe de 797492672 liras relativas a las pérdidas sufridas durante la transformación de leche desnatada en polvo en alimento para animales, y que el recurso debe ser desestimado en todo lo demás.
Costas
45
En virtud de lo dispuesto en el artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte vencida será condenada en costas. Sin embargo, según el primer párrafo del apartado 3 del mismo artículo, el Tribunal de Justicia podrá compensarlas en su totalidad o en parte, cuando las partes sean vencidas respectivamente en una o varias de sus pretensiones. Al haber sido admitido parcialmente el recurso de la República Italiana, procede compensar las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide :
1)
Anular la Decisión 84/202 de la Comisión, de 8 de febrero de 1984, relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por la República Italiana en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección «Garantía», para el ejercicio financiero de 1978 por cuanto la Comisión no ha imputado a cargo del FEOGA un importe de 305825498 liras en concepto de gastos de financiación de ciertas ventas de mantequilla a precio reducido, y por cuanto ha rehusado tomar a cargo del FEOGA un importe de 797492672 liras relativas a las pérdidas sufridas en el proceso de transformación de leche desnatada en polvo en alimentos para animales.
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
Cada parte cargará con sus propias costas.
Mackenzie Stuart
Bahlmann
Bosco
Koopmans
Due
Galmot
O'Higgins
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 28 de enero de 1986.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano