Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
RIMVYDASA NORKUSA
przedstawiona w dniu 12 lutego 2026 r.(1)
Sprawa C‑67/25
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
Postępowanie karne
przeciwko
R,
N,
K
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landgericht Saarbrücken (sąd krajowy w Saarbrücken, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację w Ukrainie – Rozporządzenie (UE)
nr 833/2014 – Artykuł 2f ust. 1 – Zakaz nadawania treści pochodzących od niektórych osób prawnych, podmiotów lub organów – Nadawanie tych treści przez osoby fizyczne na stronie internetowej generującej przychody wyłącznie w formie dobrowolnych wpłat
I.      Wprowadzenie
1.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landgericht Saarbrücken (sąd krajowy w Saarbrücken, Niemcy) na podstawie art. 267 TFUE dotyczy wykładni art. 2f ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie(2), zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) 2022/350 z dnia 1 marca 2022 r.(3) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 833/2014”).
Przepis ten stanowi, że jakiemukolwiek operatorowi zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV do tego rozporządzenia, w tym w drodze transmisji lub dystrybucji w szczególności
za pomocą środków, takich jak telewizja kablowa, satelitarna, telewizja internetowa, dostawcy usług internetowych, internetowe platformy lub aplikacje służące do udostępniania plików wideo, niezależnie od tego, czy są one nowe czy preinstalowane.
2.        Wniosek wpisuje się w ramy postępowania karnego wszczętego przeciwko kilku osobom podejrzanym o utworzenie organizacji przestępczej i o rozpowszechnianie za pośrednictwem publicznego bloga różnych treści, w tym filmów pochodzących z kanału medialnego objętego tym zakazem. Chociaż dostęp do strony był bezpłatny, podmioty ją prowadzące apelowały o datki, które przyniosły im łączną kwotę ponad 60 000 EUR. W tym kontekście sąd odsyłający zastanawia się nad zakresem pojęcia „operatora” [adresata zakazu, o którym mowa w art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014] zawartego w tym przepisie, a w szczególności nad tym, czy obejmuje ono również osoby fizyczne, które nie generują z prowadzonej przez siebie strony internetowej żadnych innych przychodów niż dobrowolne wpłaty.
3.        Kluczowym zagadnieniem będzie określenie zakresu pojęcia „operatora” w rozumieniu art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 w kontekście konieczności zwiększenia skuteczności środków Unii mających na celu przeciwdziałanie dezinformacji(4) i propagandzie pochodzącym ze źródeł państwowych. Do Trybunału będzie należało wyjaśnienie, czy pojęcie to może mieć zastosowanie do osób fizycznych prowadzących stronę internetową bez wykonywania działalności gospodarczej, lecz rozpowszechniających zakazane treści, a tym samym określenie granic odpowiedzialności podmiotów działających w Internecie w ramach wdrażania sankcji europejskich. Celem będzie zatem zapewnienie spójnego i operacyjnego stosowania środków ograniczających w przestrzeni cyfrowej przy jednoczesnym zapewnieniu poszanowania zasad państwa prawnego oraz pewności prawa, tak aby uniknąć nadmiernie wąskiej lub nieprzewidywalnej wykładni, która mogłaby podważyć ich skuteczność.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Rozporządzenie nr 833/2014
4.        Zgodnie z art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014:
„Zakazuje się [operatorom] nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV, w tym w drodze transmisji lub dystrybucji za pomocą dowolnych środków, takich jak telewizja kablowa, satelitarna, telewizja internetowa, dostawcy usług internetowych, internetowe platformy lub aplikacje służące do udostępniania plików wideo, niezależnie od tego, czy są one nowe czy preinstalowane”.
5.        Artykuł 8 ust. 1 owego rozporządzenia brzmi następująco:
„Państwa członkowskie przyjmują przepisy określające sankcje, w tym, w stosownych przypadkach, sankcje karne, mające zastosowanie w przypadkach naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz stosują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. […]”.
6.        Artykuł 12 owego rozporządzenia stanowi:
„Zakazuje się świadomego i celowego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest obejście zakazów, o których mowa w niniejszym rozporządzeniu […]”.
7.        W załączniku XV do tego rozporządzenia, zatytułowanym „Wykaz osób prawnych, podmiotów lub organów, o których mowa w art. 2f”, znajduje się między innymi nazwa „RT – Russia Today Germany”.
2.      Rozporządzenie 2022/350
8.        Motywy 4–10 rozporządzenia 2022/350 stanowią:
„(4)      W konkluzjach z dnia 24 lutego
2022 r. Rada Europejska z całą mocą potępiła niczym niesprowokowaną i nieuzasadnioną agresję wojskową Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. […] Rada Europejska wezwała Rosję i wspierane przez Rosję formacje zbrojne, by zaprzestały kampanii dezinformacyjnej.
(5)      W swoich konkluzjach z dnia 10 maja 2021 r. Rada podkreśliła potrzebę dalszego wzmacniania odporności Unii i państw członkowskich, a także ich zdolności do
przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym, w tym dezinformacji, zapewnienia skoordynowanego i zintegrowanego wykorzystywania istniejących i ewentualnych nowych narzędzi służących przeciwdziałaniu zagrożeniom hybrydowym na
szczeblu Unii i państw członkowskich oraz możliwych reakcji w dziedzinie zagrożeń hybrydowych, w tym między innymi na
zagraniczne ingerencje i działania w zakresie wywierania wpływu, co może obejmować środki zapobiegawcze, a także obciążanie kosztami wrogich podmiotów państwowych i niepaństwowych.
(6)      Federacja Rosyjska prowadzi systematyczną, międzynarodową kampanię manipulowania przekazem medialnym i przeinaczania faktów w celu wzmocnienia swojej strategii destabilizacji państw z nią sąsiadujących, UE i jej państw członkowskich. W szczególności działania propagandowe wielokrotnie i konsekwentnie wymierzane są w europejskie partie polityczne, zwłaszcza w okresach wyborów, społeczeństwo obywatelskie, osoby ubiegające się o azyl, rosyjskie mniejszości etniczne, mniejszości seksualne oraz w funkcjonowanie instytucji demokratycznych w Unii i jej państwach członkowskich.
(7)      Aby uzasadnić i wesprzeć agresję na
Ukrainę, Federacja Rosyjska prowadzi ciągłe i skoordynowane działania propagandowe skierowane do społeczeństwa obywatelskiego w Unii i w państwach sąsiadujących, poważnie przeinaczając fakty i manipulując nimi.
(8)      Te działania propagandowe prowadzone są za pośrednictwem szeregu mediów znajdujących się pod stałą bezpośrednią lub pośrednią kontrolą przywództwa Federacji Rosyjskiej. Takie działania stanowią poważne i bezpośrednie zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego Unii.
(9)      Media te odgrywają istotną i zasadniczą rolę w tworzeniu warunków sprzyjających agresji wobec Ukrainy i wspieraniu tej agresji oraz w destabilizacji państw sąsiadujących.
(10)      Ze względu na powagę sytuacji i w odpowiedzi na działania Rosji destabilizujące sytuację na Ukrainie należy wprowadzić, w sposób zgodny z podstawowymi prawami i wolnościami uznanymi w Karcie praw podstawowych, w szczególności z prawem do
wolności wypowiedzi i informacji uznanym w jej art. 11, dalsze środki ograniczające, by pilnie zawiesić działalność nadawczą takich mediów w Unii lub skierowanych do Unii. Środki te powinny zostać utrzymane do czasu zakończenia agresji na Ukrainę oraz do
czasu, gdy Federacja Rosyjska i powiązane z nią media przestaną prowadzić działania propagandowe przeciwko Unii i jej państwom członkowskim”.
B.      Prawo niemieckie
9.        Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. b) Außenwirtschaftsgesetz (ustawy o handlu zagranicznym) z dnia 6 czerwca 2013 r.(5), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym, każdy, kto narusza zakaz nadawania, przekazywania, rozpowszechniania lub innego świadczenia usług, wynikający z bezpośrednio obowiązującego aktu prawnego Wspólnot Europejskich lub Unii Europejskiej opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich lub Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, który to zakaz służy wykonaniu sankcji gospodarczej przyjętej przez Radę w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, podlega karze pozbawienia wolności od trzech miesięcy do pięciu lat.
10.      Zgodnie z § 18 ust. 7 pkt 2 hipoteza pierwsza tej ustawy, kto w przypadkach określonych w ust. 1 działa w ramach prowadzonej przez siebie działalności zawodowej, podlega karze pozbawienia wolności na okres nie krótszy niż jeden rok.
III. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym, postępowanie przed sądem odsyłającym i pytanie prejudycjalne
11.      Postępowanie główne wpisuje się w ramy postępowania karnego wszczętego przeciwko trzem osobom fizycznym, R, N i K, które w 2023 r. czterokrotnie rozpowszechniały za pośrednictwem bloga „Live-Ticker”, publicznie dostępnego na stronie internetowej www.traugott-ickeroth.com (zwanej dalej „stroną internetową traugott-ickeroth”), filmy pochodzące z kanału RT Deutschland. Ponieważ materiały z tego kanału podlegały zakazowi rozpowszechniania na podstawie art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, okoliczność, że zostały publicznie udostępnione, stanowi, zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym, czyn zabroniony zagrożony odpowiedzialnością karną.
12.      R, który pod pseudonimem „Traugott Ickeroth” publikuje m.in. książki, sprzedawane za pośrednictwem internetowej platformy handlowej Amazon, przyznał w postępowaniu przygotowawczym, że był odpowiedzialny za redagowanie treści na stronie internetowej traugott-ickeroth.
13.      Treści opublikowane na tej stronie internetowej były ogólnie dostępne. Użytkownicy byli jednak zachęcani apelem o datki do wspierania finansowo funkcjonowania tejże strony. W okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 3 sierpnia 2023 r. na odpowiednie konta R i N wpłynęły liczne wpłaty od użytkowników, którzy odpowiedzieli na ten apel – głównie kwoty w przedziale od jednocyfrowych do trzycyfrowych – o łącznej wartości 60 038,65 EUR.
14.      Sąd odsyłający wskazuje, że wykładnia art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 należy do wyłącznej właściwości Trybunału i że Trybunał nie orzekał jeszcze w tej kwestii. Dodaje on, że wykładnia pojęcia „operatora” w rozumieniu tego przepisu nie jest na tyle oczywista, by umożliwić wykluczenie wszelkich racjonalnych wątpliwości.
15.      W tym względzie sąd odsyłający odnosi się do dokumentu przygotowanego przez służby Komisji, zatytułowanego „Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014” (Skonsolidowany zestaw pytań i odpowiedzi dotyczących stosowania rozporządzeń Rady nr 833/2014 i nr 269/2014, zwany dalej „wytycznymi Komisji”), zgodnie z którym pojęcie „operatora” obejmuje każdą osobę fizyczną lub prawną lub każdy podmiot, którego działalność handlowa lub zawodowa polega na nadawaniu
nieuprawnionych treści, umożliwianiu, ułatwianiu lub w inny sposób przyczynianiu się do ich nadawania.
16.      Zdaniem tego sądu prywatne zbieranie datków pieniężnych, które są darowiznami w rozumieniu prawa cywilnego, również można zakwalifikować jako „działalność zawodową”, o ile – tak jak w tym przypadku – jest ona wykonywana w takim zakresie, że obdarowani uzyskują z tego tytułu znaczące kwoty pozwalające im, przynajmniej częściowo, na finansowanie swojego utrzymania. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w fakcie, że apel o datki miał na celu wygenerowanie środków przeznaczonych na dalsze funkcjonowanie strony internetowej traugott-ickeroth, a więc – zgodnie z charakterem działalności zawodowej – miał na celu
stworzenie długoterminowego źródła dochodu.
17.      Jak zauważa jednak ów sąd, po pierwsze, dostęp do tej strony internetowej był co do zasady nieodpłatny, tj. nie był uzależniony od świadczenia wzajemnego ze strony jej użytkowników w postaci wpłat, a po drugie, nie dochodziło do finansowania jej funkcjonowania z niezależnych od dobrowolnych wpłat użytkowników źródeł – np. poprzez zwyczajowe w tej branży dochody z reklam. W związku z tym działania oskarżonego R można by również przypisać wyłącznie do sfery prywatnej.
18.      W tych okolicznościach Landgericht Saarbrücken (sąd krajowy w Saarbrücken, Niemcy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy wykładni art. 2f ust. 1 [rozporządzenia nr 833/2014] należy dokonywać w ten sposób, że operatorami w tym znaczeniu są również osoby fizyczne, które generują przychody z prowadzonej przez siebie strony internetowej wyłącznie w formie dobrowolnych wpłat od osób trzecich (datków lub darowizn)?”.
IV.    Postępowanie przed Trybunałem
19.      Postanowienie odsyłające wydane w dniu 20 grudnia 2024 r. wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 31 stycznia 2025 r.
20.      K i R, oskarżeni w postępowaniu głównym, Staatsanwaltschaft Saarbrücken (prokuratura w Saarbrücken, Niemcy), rządy francuski, estoński i łotewski oraz Komisja Europejska złożyli uwagi na piśmie w terminie określonym w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
21.      Trybunał podjął decyzję o pominięciu rozprawy zgodnie z art. 76 § 2 regulaminu postępowania.
V.      Analiza prawna
A.      Uwagi wstępne
22.      Unia Europejska, oparta na wartościach określonych w art. 2 TUE – w szczególności na wolności, demokracji i pluralizmie – przywiązuje zasadniczą
wagę do poszanowania wolności wypowiedzi i informacji. Prawo Unii potwierdza tę koncepcję, uznając w art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) ochronę tych wolności za podstawowy element porządku prawnego Unii. Jednak otwarte i demokratyczne społeczeństwa pozostają podatne na rozpowszechnianie dezinformacji, zwłaszcza gdy jest ona celowo wykorzystywana do manipulowania opinią publiczną i wywierania wpływu na proces demokratyczny(6).
23.      Wojna napastnicza prowadzona przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie z naruszeniem prawa międzynarodowego postawiła Unię przed bezprecedensowymi wyzwaniami(7). W celu zwiększenia kosztów działań Rosji podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy oraz w celu wspierania pokojowego rozwiązania kryzysu(8) Unia przyjęła szereg środków ograniczających wobec niektórych osób fizycznych i prawnych(9). Wdrożyła również instrumenty mające na celu wzmocnienie swojej odporności na zagrożenia hybrydowe, w tym na kampanie dezinformacyjne i manipulacyjne organizowane przez Federację Rosyjską.
24.      Instrumenty te obejmują w szczególności środki przewidziane w rozporządzeniu nr 833/2014, które zawieszają działalność niektórych mediów działających na rzecz Federacji Rosyjskiej i prowadzących, za pomocą kampanii dezinformacyjnych, strategię destabilizacji Unii i jej państw członkowskich, w tym kanał RT Deutschland(10).
Uzasadnieniem dla tych środków, które ograniczają w szczególności prawo do wolności wypowiedzi i informacji, jest fakt, że takie działania propagandowe stanowią poważne i bezpośrednie zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa Unii(11). Artykuł 52 ust. 1 Karty dopuszcza takie ograniczenia(12).
25.      Niniejsza sprawa wpisuje się w szerszy kontekst walki Unii z kampaniami dezinformacyjnymi związanymi z konfliktem rosyjsko-ukraińskim, ponieważ Trybunał ma rozstrzygnąć, czy art. 2f ust. 1
rozporządzenia nr 833/2014 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „operatora” w rozumieniu tego przepisu obejmuje również osoby fizyczne, które prowadzą stronę internetową i generują z niej przychody
wyłącznie w formie dobrowolnych wpłat od osób trzecich (datków lub darowizn).
26.      Jak już wspomniałem we wprowadzeniu(13), skuteczność środków ograniczających jest osłabiona, podobnie jak podstawowe zasady państwa prawnego, ponieważ zgodnie z zasadą nullum crimen, nulla poena sine lege certa należy precyzyjnie określić zakres zachowań podlegających sankcjom karnym. Zasada ta, ustanowiona w art. 49 ust. 1 Karty, wymaga, aby prawodawca zdefiniował w sposób wystarczająco precyzyjny zachowania stanowiące czyn zabroniony pod groźbą kary oraz sankcje, które mają do nich zastosowanie, w celu zagwarantowania, że określenie czynów podlegających karze należy do władzy ustawodawczej, nie wykluczając jednak wykładni dokonywanej przez sąd, pod warunkiem że pozostaje ona przewidywalna i ściśle uregulowana w akcie prawnym(14).
27.      Jak przypomniał Trybunał, zasada ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, która wymaga jasności i przewidywalności normy karnej, stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania karnego w związku z zachowaniem, którego naganność nie wynika wystarczająco jasno i jednoznacznie z ustawy(15).
Zasada ta ma również na celu zapewnienie przewidywalności i pewności prawa obywatelom, co umożliwia im poznanie – w czasie gdy podejmują działanie – konsekwencji karnych, jakie mogą wyniknąć z ich zachowania. Ma to szczególne znaczenie w kontekście takim jak niniejszy, w którym art. 8 rozporządzenia nr 833/2014 nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia przepisów określających sankcje, w tym, w stosownych przypadkach, sankcje karne, mające zastosowanie w przypadkach naruszeń przepisów tego rozporządzenia. Niniejsza opinia ma na celu wyjaśnienie zakresu art. 2f ust. 1 tego rozporządzenia.
28.      Kwestię tę rozpatrzę po omówieniu zastrzeżeń zgłoszonych przez Staatsanwaltschaft Saarbrücken (prokuraturę w Saarbrücken) co do dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
B.      W przedmiocie dopuszczalności
29.      Nie powołując się formalnie na niedopuszczalność pytania prejudycjalnego, prokuratura w Saarbrücken kwestionuje jednak jego konieczność. Po pierwsze, twierdzi ona, że postanowienie o wszczęciu postępowania przed właściwą izbą sądu odsyłającego może być jeszcze przedmiotem krajowego środka zaskarżenia, a zatem nie jest ostateczne.
Po drugie, uważa, że nie jest konieczne wystąpienie do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni pojęcia „operatora” w rozumieniu art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, ponieważ klasyczne metody wykładni prawa Unii pozwalają jej zdaniem na wyprowadzenie z nich znaczenia, które wydaje się zresztą oczywiste.
30.      W tym względzie należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że w ramach procedury prejudycjalnej, w świetle podziału zadań między Trybunałem a sądem krajowym, do Trybunału nie należy badanie, czy postanowienie odsyłające zostało wydane zgodnie z przepisami krajowymi regulującymi ustrój sądów i postępowanie przed nimi. Trybunał powinien w tym zakresie oprzeć się na postanowieniu odsyłającym wydanym przez sąd państwa członkowskiego, o ile postanowienie to nie zostało uchylone na skutek wniesienia środków zaskarżenia ewentualnie przewidzianych przez prawo krajowe(16).
31.      W aktach sprawy przedłożonych Trybunałowi nie zaś
ma nic, co pozwala przypuszczać, że w niniejszej sprawie postanowienie odsyłające zostało uchylone.
32.      W drugiej kolejności, jeżeli prokuratura w Saarbrücken zamierzała podnieść argument, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym może zostać złożony dopiero po wyczerpaniu krajowych środków odwoławczych,
to z tezą tą nie sposób się zgodzić. Możliwość zaskarżenia orzeczeń krajowych zgodnie z przepisami prawa krajowego nie może bowiem ograniczać uprawnienia sądu krajowego do wystąpienia do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli sąd ten uzna, że w zawisłej przed nim sprawie pojawiły się pytania dotyczące wykładni prawa Unii wymagające rozstrzygnięcia ze strony Trybunału(17).
Przeciwnie, biorąc pod uwagę funkcjonowanie systemu współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, ustanowionego w art. 267 TFUE, należy przyznać sądowi krajowemu swobodę zwrócenia się do Trybunału, na każdym etapie postępowania, który uzna on za stosowny, z każdym pytaniem prejudycjalnym, jakie uzna on za niezbędne do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu(18).
33.      W tym kontekście należy podkreślić, że swoboda ta przysługuje sądowi krajowemu niezależnie od oceny stron co do celowości takiego kroku. Wynika z tego, że w żaden sposób nie jest zabronione, by sąd krajowy wystąpił do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, na które odpowiedź zdaniem jednej ze stron w postępowaniu głównym nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości. Nawet przy założeniu, że takie pytanie nie odzwierciedla trudności w wykładni, pytanie to nie może być z tego względu uznane za niedopuszczalne(19).
34.      W trzeciej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy pytanie prejudycjalne zadane przez sąd krajowy dotyczy wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany udzielić na nie odpowiedzi. Odmowa wydania orzeczenia w przedmiocie takiego pytania jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą się zwrócono, lub ocena ważności przepisu prawa Unii nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedłożone mu pytania(20).
35.      Nie ma to jednak miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ sąd odsyłający wystarczająco wykazał znaczenie pytania prejudycjalnego dla oceny odpowiedzialności karnej oskarżonych.
36.      Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, sąd odsyłający wyraża niepewność co do tego, czy oskarżonych można uznać za „operatorów” w rozumieniu art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014. Biorąc pod uwagę fakt, że wytyczne Komisji zakładają istnienie „działalności handlowej lub zawodowej”, zdaniem tego sądu nie jest oczywiste, że na to pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Po pierwsze, korzystanie ze strony internetowej jest co do zasady bezpłatne; po drugie, jej funkcjonowanie jest finansowane z dobrowolnych wpłat. Chociaż sąd ten skłania się ku uznaniu, że zachowanie oskarżonych mieści się w materialnym zakresie stosowania tego przepisu, to zwraca się on do Trybunału w celu uzyskania ostatecznego wyjaśnienia.
37.      W konsekwencji wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy moim zdaniem należy uznać za dopuszczalny.
C.      Co do istoty
1.      W odniesieniu do wykładni pojęcia „operatora” w rozumieniu art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014
38.      W swoim jedynym pytaniu sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o określenie zakresu terminu „operator” zawartego w art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014. Na wstępie
należy stwierdzić, że termin ten nie został zdefiniowany ani w tym rozporządzeniu, ani poprzez odesłanie do ewentualnych definicji zawartych w prawie państw członkowskich. Termin ten również nie był dotychczas przedmiotem wykładni w orzecznictwie Trybunału.
39.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno względy jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasada równości wskazują na to, że treści przepisu prawa Unii, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia swego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię. Wykładni tej należy dokonać z uwzględnieniem nie tylko treści, ale również kontekstu tego przepisu i celów uregulowania, którego częścią jest przepis(21). W dalszej części niniejszej opinii, dokonując wykładni terminu „operator”,
będę stosował metody wykładni uznane w orzecznictwie Trybunału.
a)      Wykładnia językowa
40.      Jeśli chodzi o metodę wykładni językowej, należy przypomnieć, że ustalenie znaczenia i zakresu terminów, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w jakim są one użyte, i celów uregulowania, którego są częścią(22).
41.      Termin „operator” w powszechnym rozumieniu oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która prowadzi
daną usługę lub działalność, zarządza nimi lub zapewnia ich funkcjonowanie, co wiąże się z pewną kontrolą funkcjonalną lub aktywną ingerencją w ich realizację. Zastosowany do dziedziny komunikacji i nadawania treści, termin ten odnosi się do każdego podmiotu uczestniczącego bezpośrednio lub pośrednio w udostępnianiu lub przekazywaniu tych treści publiczności. Jak kilka zainteresowanych stron
wskazało w swoich uwagach na piśmie, termin ten mieści się przede wszystkim w sferze technicznej i funkcjonalnej. Źródła wykorzystane na potrzeby niniejszej analizy prowadzą do funkcjonalnego, a nie ściśle prawniczego rozumienia tego pojęcia, obejmującego każdy podmiot, który poprzez swoją działalność techniczną – taką jak eksploatacja urządzeń – lub organizacyjną umożliwia w sposób materialny nadawanie treści, niezależnie od jego statusu, struktury czy celu działalności(23).
42.      Na podstawie tej wykładni wydaje się, że termin ten nie jest związany z działalnością gospodarczą ani – tym bardziej
– z dążeniem do osiągnięcia zysku, lecz odnosi się raczej do wykonywania funkcji nadzoru, kierownictwa lub zarządzania procesem rozpowszechniania. Moim zdaniem interpretację tę potwierdza użycie w art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 terminu „operator” w kontekście działalności nadawczej bez użycia określenia „gospodarcza”(24).
Taki wybór terminologiczny sugeruje, że prawodawca Unii zamierzał nadać temu terminowi szerszy zakres niż tylko ograniczony do podmiotów realizujących cele gospodarcze, tak aby obejmował również osoby fizyczne lub podmioty, które materialnie uczestniczą w nadawaniu treści, niezależnie od tego, czy ich działalność ma charakter komercyjny, czy nie.
43.      Ponadto należy zauważyć, że zakaz nadawania obejmuje wyraźnie platformy i aplikacje służące do udostępniania filmów wideo online, czyli współczesne formy nadawania często wykorzystywane przez osoby prywatne w ramach działalności niekoniecznie zarobkowej, w tym przez twórców treści online, takich jak wideoblogerzy lub influencerzy. Rozszerzenie to potwierdza moim zdaniem wolę przyjęcia przez prawodawcę Unii podejścia jednocześnie funkcjonalnego i neutralnego technologicznie w odniesieniu do terminu „operator”.
44.      Wykładnia językowa art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 prowadzi zatem do wniosku, że pojęcie „operatora” należy rozumieć jako obejmujące również osobę fizyczną nadającą treści, o których mowa w tym przepisie, w ramach działalności nieodpłatnej, takiej jak prowadzenie strony internetowej finansowanej z dobrowolnych wpłat osób trzecich.
45.      Oceny tej nie może podważyć fakt, że wytyczne Komisji, do których odwołuje się sąd odsyłający w swoim wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(25), wydają się wskazywać na coś przeciwnego. Wytyczne te precyzują bowiem, że „zakaz ma zastosowanie do każdej osoby fizycznej lub prawnej lub każdego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą lub zawodową” (wyróżnienie moje), co mogłoby sugerować, że wprowadzają one wymóg nieprzewidziany w brzmieniu powyższego przepisu i zmierzający do nieuzasadnionego zawężenia zakresu jego stosowania ratione personae.
46.      Nie zmienia to jednak faktu, że po pierwsze, wytyczne te nie pochodzą od Rady, która jest autorem rozporządzenia nr 833/2014 i która jako jedyna ma kompetencje do przyjmowania środków ograniczających na mocy art. 215 ust. 2 TFUE(26), a po drugie – jak wynika z ich własnej treści – stanowią one jedynie „dokument roboczy” opracowany przez służby Komisji, którego celem jest dostarczenie wytycznych organom krajowym, operatorom Unii oraz obywatelom w zakresie stosowania i wykładni tego rozporządzenia.
47.      Komisja wyraźnie przyznaje w nich zresztą, że jedynie Trybunał jest właściwy do dokonywania wykładni prawa Unii(27).
Wreszcie, należy zauważyć, jak uczyniła to Komisja w swoich uwagach na piśmie, że wytyczne te podkreślają również, iż wspomniane rozporządzenie ustanawia szeroki i całkowity zakaz, w tym sensie, że zakazuje nadawania (lato sensu), a jednocześnie zakazuje operatorom umożliwiania lub ułatwiania nadawania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania(28).
48.      W związku z tym wytyczne Komisji nie mogą skutkować zmianą zakresu normatywnego środków ograniczających przewidzianych w rozporządzeniu nr 833/2014 ani nie mogą mieć rozstrzygającego charakteru dla potrzeb wykładni będącej przedmiotem niniejszej sprawy.
b)      Wykładnia kontekstowa
49.      Wykładnia terminu „operator” przyjęta w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w wykładni kontekstowej. W tym względzie należy zauważyć, że art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 zakazuje operatorom niektórych form zachowania, a mianowicie nadawania przedmiotowych treści lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do ich nadawania, w szczególności w drodze transmisji lub dystrybucji za pomocą różnych środków komunikacji, które zostały wyraźnie wymienione. Brzmienie tego przepisu odnosi się zatem do działalności o charakterze technicznym lub organizacyjnym.
50.      Natomiast artykuł ten nie wymaga, aby działalność ta miała charakter zarobkowy ani aby operator zajmował się nadawaniem danych treści w ramach działalności zawodowej należącej do sfery komunikacji publicznej. Wynika z tego, że pojęcie „operatora” może również obejmować osoby fizyczne nadające informacje w ramach swojego hobby lub pragnące, z powodów ideowych lub światopoglądowych, przyczyniać się do kształtowania opinii publicznej.
51.      Należy zauważyć, że materialny zakres zastosowania tego przepisu jest szczególnie szeroki, ponieważ zakazuje on – jak już wskazano – różnorodnych form nadawania przedmiotowych treści, niezależnie od tego, czy nadawanie to realizowane jest bezpośrednio przez operatora, czy za pośrednictwem osób trzecich. Stopień precyzji sformułowania tego przepisu, podobnie jak użycie kilku czasowników służących opisaniu zakazanego zachowania, świadczy o zamiarze prawodawcy Unii, aby uniemożliwić nadawanie lub udostępnianie takich treści na terytorium Unii. Przepis ten należy zatem rozumieć jako normę zakazu o ogólnym zasięgu, mającą charakter prewencyjny, której celem jest
zapobieganie wszelkim formom nadawania, czy to za pomocą środków technicznych, czy też za pomocą działań osób trzecich.
52.      Jego skuteczność byłaby zatem zagrożona, gdyby przyjąć, że jego zakres stosowania może być ograniczony dodatkowymi warunkami, które nie zostały wyraźnie przewidziane w rozporządzeniu
nr 833/2014, takimi jak wymóg nadawania treści w celach zarobkowych lub w ramach działalności zawodowej. Istnienie wymiaru gospodarczego lub zawodowego nie wynika bowiem z żadnego elementu wspomnianego przepisu, ponieważ zawarty w nim zakaz odnosi się wyłącznie do funkcji nadawania, niezależnie od statusu prawnego lub gospodarczego danej osoby. Wykładni pojęcia „operatora” należy zatem dokonywać w sposób funkcjonalny i neutralny pod względem technologicznym, zgodnie z celem tego przepisu. Innymi słowy, kwalifikacja zależy wyłącznie od funkcji pełnionej przez daną osobę w procesie nadawania, przy czym wykładnia ta powinna być stosowana w sposób jednolity, niezależnie od zastosowanych środków technicznych lub zastosowanego sposobu finansowania.
53.      Ponadto należy zauważyć, że art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 różni się od innych przepisów tego rozporządzenia, które w ramach wprowadzanych przez nie środków ograniczających odnoszą się wyraźnie do działalności o charakterze gospodarczym, a nawet bezpośrednio do podmiotów gospodarczych. Tak jest w szczególności w przypadku art. 3r ust. 4 tego rozporządzenia(29), który wymienia państwo rejestracji zaangażowanych podmiotów gospodarczych w kontekście przyjęcia krajowych przepisów należytej staranności dotyczących stosowania zakazu przeładunku skroplonego gazu ziemnego pochodzącego z Rosji lub z tego kraju wywożonego(30). Ta różnica w sformułowaniu świadczy o tym, że gdy prawodawca Unii zamierzał ograniczyć środek ograniczający do określonego gospodarczego zakresu stosowania, uczynił to w sposób wyraźny. Nie jest to jednak ewidentnie przypadek art. 2f ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, którego ogólny zakres odzwierciedla wolę przyjęcia funkcjonalnego i neutralnego pod względem technologicznym podejścia do terminu „operator”, niezależnego od wszelkich względów gospodarczych lub zawodowych.
54.      Wykładnia ta jest zgodna z systemem i wewnętrzną spójnością prawa Unii. W innych aktach prawa Unii prawodawca – w celu określenia zakresu stosowania podobnych pojęć – przyjmuje bowiem podejście raczej funkcjonalne niż ekonomiczne lub instytucjonalne. Tak jest w szczególności w przypadku dyrektywy 2010/13/UE o usługach audiowizualnych(31), której ar. 1 ust. 1 lit. d)
definiuje „dostawcę usług medialnych” jako „osobę fizyczną lub prawną, która ponosi odpowiedzialność redakcyjną za wybór audiowizualnej treści audiowizualnej usługi medialnej i decyduje o sposobie zestawienia tej treści”. Definicja ta nie wprowadza żadnego rozróżnienia ze względu na status prawny ani cel gospodarczy działalności danej osoby, ale opiera się wyłącznie na sprawowaniu faktycznej kontroli nad wyborem i nadawaniem treści.
55.      Takie zestawienie z dyrektywą 2010/13 znajduje uzasadnienie z punktu widzenia systemowego, ponieważ oba te instrumenty mają ten sam cel funkcjonalny, w zakresie, w jakim zmierzają do objęcia ramami regulacyjnymi podmioty sprawujące kontrolę nad rozpowszechnianiem treści wśród odbiorców. Podczas gdy dyrektywa 2010/13 określa odpowiedzialność redakcyjną „dostawców usług medialnych”, art. 2f rozporządzenia nr 833/2014 identyfikuje „operatorów”, których działalność w zakresie nadawania treści może podlegać ograniczeniom, jeżeli służy ona celom propagandowym sprzecznym z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym Unii. W obu przypadkach decydującym kryterium nie jest ekonomiczny charakter działalności, ale faktyczna kontrola nad procesem nadawania(32).
56.      Nawet biorąc pod uwagę kontekst normatywny, w jakim przyjęto rozporządzenie nr 833/2014, wydaje się oczywiste, że w celu ustalenia, czy dana osoba może zostać uznana za „operatora”, nie można brać pod uwagę tego, czy prowadzi ona działalność gospodarczą lub zawodową. Jak słusznie zauważył rząd estoński w swoich uwagach na piśmie, celem tego rozporządzenia nie jest regulowanie rynku wewnętrznego, czyli stosunków między podmiotami gospodarczymi a konsumentami, co mogłoby ewentualnie uzasadniać nałożenie na przedsiębiorców zakazu nadawania treści pochodzących z niektórych kanałów propagandowych. Jak już wyjaśniłem w moich uwagach wstępnych, rozporządzenie nr 833/2014 wpisuje się natomiast w zestaw środków ograniczających opartych na art. 215 TFUE, mających na celu – ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa – natychmiastowe zaprzestanie działalności nadawczej mediów pozostających pod stałą, bezpośrednią lub pośrednią, kontrolą przywódców Federacji Rosyjskiej(33).
c)      Wykładnia teleologiczna
57.      Prowadzi mnie to do dokonania wykładni w świetle celów realizowanych przez prawodawcę Unii. W tym kontekście należy przypomnieć, że art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 został wprowadzony rozporządzeniem 2022/350, przyjętym w dniu 1 marca 2022 r. w bezpośredniej reakcji na niczym niesprowokowaną i nieuzasadnioną agresję wojskową Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy, która miała miejsce tydzień wcześniej. W celu ustanowienia zakazu przewidzianego w tym przepisie Rada oparła się na wezwaniu skierowanym przez Radę Europejską do Rosji w dniu 24 lutego 2022 r., aby państwo to zaprzestało swojej kampanii dezinformacyjnej, jak również na własnych konkluzjach z dnia 10 maja 2021 r., zgodnie z którymi konieczne jest wzmocnienie odporności Unii i państw członkowskich, a także ich zdolności do przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym, w tym dezinformacji, oraz wzmocnienie możliwych reakcji w obszarze zagrożeń hybrydowych, w szczególności ingerencji oraz zagranicznych operacji wpływu.
58.      Ogólny zakaz określony w art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 odzwierciedla wolę prawodawcy Unii, aby położyć kres kampanii dezinformacyjnej prowadzonej przez Rosję poprzez wykluczenie nadawania niektórych treści na terytorium Unii. Skuteczna ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa wymaga jednak, aby nie ograniczać się wyłącznie do mediów pozostających pod kontrolą państwową, lecz uwzględniać również tzw. media alternatywne, których operatorzy stają się – świadomie lub nie – przekaźnikami tej kampanii dezinformacyjnej. Pominięcie tego aspektu prowadziłoby do umożliwienia stopniowego przenoszenia nadawania treści zakazanych do tych alternatywnych kanałów, które w konsekwencji wymykałyby się wszelkim formom kontroli lub nadzoru państwowego(34).
59.      Należy ponadto zauważyć, że fakt, iż art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 odnosi się do dostawców usług internetowych oraz platform i aplikacji służących do udostępniania filmów online, świadczy o woli prawodawcy Unii, by uwzględnić rosnące znaczenie, jakie współcześnie media cyfrowe odgrywają w nadawaniu informacji i wiadomości. Korzystanie z tych mediów wiąże się jednak z ryzykiem, że użytkownicy będą kształtowani w swoich opiniach, nie posiadając środków umożliwiających im krytyczną ocenę prawdziwości przekazywanych im informacji. Niektóre kategorie osób, takie jak młodzież(35) lub osoby starsze, wydają się w tym względzie szczególnie narażone na manipulację. Istnienie takiego ryzyka, które należy ocenić w pełnym zakresie, sprawia, że należy uznać, iż strony internetowe takie jak ta, której dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, wchodzą w zakres stosowania tego przepisu.
60.      Nawet jeśli do zakwalifikowania podmiotu jako „operatora” nie jest konieczne prowadzenie działalności gospodarczej ani generowanie przychodów, kontekst apelu o datki pozwalającego na zebranie takich kwot wymaga kilku uwag. Fakt, że niektóre strony internetowe są finansowane z datków, a nie z zarejestrowanej działalności gospodarczej, uzasadnia zwiększoną czujność w odniesieniu do ewentualnego instrumentalnego wykorzystania ich do celów propagandowych, w szczególności w przypadku państwowych kampanii dezinformacyjnych. Ten sposób finansowania charakteryzuje się bowiem brakiem jasno określonych ram prawnych lub instytucjonalnych, ponieważ nie towarzyszą mu ani obowiązki w zakresie przejrzystości finansowej, ani mechanizmy kontroli porównywalne z tymi, którym podlegają operatorzy mediów profesjonalnych. Ten brak przejrzystości utrudnia identyfikację przepływów finansowych, a tym samym podmiotów, które mogą wpływać na linię redakcyjną lub nadawane treści. Stwarza to środowisko sprzyjające ingerencji zewnętrznych interesów, w tym państw trzecich, które mogą bezpośrednio lub pośrednio ingerować w produkcję lub nadawanie treści.
61.      Ponadto przedstawianie tych platform jako „niezależnych” lub „alternatywnych” wzmacnia ich wiarygodność w oczach określonej grupy odbiorców, często nieufnej wobec tradycyjnych mediów lub instytucji publicznych. Ta pozorna autentyczność nadaje ich przekazom większą siłę perswazji, co sprawia, że trudniej jest je podważyć, gdy zawierają one częściowo zmanipulowane lub fałszywe informacje(36). W tej perspektywie deklarowana niezależność, zamiast stanowić gwarancję neutralności, może paradoksalnie stać się instrumentem skuteczności w służbie strategii dezinformacyjnych.
62.      W tym kontekście niekomercyjny charakter finansowania powinien być postrzegany nie jako zwykły element neutralny, ale jako determinujący czynnik oceny ryzyka manipulacji informacyjnej(37).
Stanowi on wskaźnik strukturalnej podatności, który w połączeniu z brakiem nadzoru i dążeniem do uzyskania „alternatywnej” legitymizacji sprzyja nadawaniu treści zgodnych z celami obcej propagandy. Taka konfiguracja pozwala w szczególności na obejście środków ograniczających nałożonych na media pozostające pod kontrolą państwową poprzez wykorzystywanie kanałów przedstawianych jako niezależne, ale funkcjonalnie zintegrowanych ze strategią dezinformacyjną.
63.      Wprowadzenie, w drodze wykładni, wymogu realizacji celu gospodarczego, a nawet celu zarobkowego, mogłoby znacznie osłabić zakres normatywny art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014. Wymóg taki, obcy brzmieniu przepisu oraz funkcjonalnej logice przyjętej przez prawodawcę Unii, prowadziłby do wyłączenia z zakresu stosowania środka znacznej części mediów internetowych, które – mimo braku celu gospodarczego – aktywnie uczestniczą w nadawaniu treści objętych regulacją. Ponadto stworzyłoby to ryzyko obejścia przepisów, ponieważ niektórzy operatorzy mogliby powoływać się na brak celu gospodarczego, aby nadal nadawać przekazy dezinformacyjne. Taka wykładnia podważyłaby zatem skuteczność i prewencyjny cel przepisu, który zmierza do zapobiegania nadawaniu treści propagandowych na terytorium Unii, niezależnie od statusu gospodarczego lub sposobu finansowania ich nadawców.
64.      Kryterium oparte na dążeniu do osiągnięcia celu gospodarczego byłoby w każdym razie niejasne i nieprzewidywalne, a tym samym trudne do pogodzenia z wymogami pewności prawa. W praktyce szczególnie trudne byłoby określenie progu finansowego, powyżej którego działalność nadawcza mogłaby zostać uznana za „gospodarczą”. Formy finansowania mediów internetowych są bowiem wielorakie i często mają charakter hybrydowy, ponieważ niektóre platformy opierają się wyłącznie na prywatnych datkach, podczas gdy inne łączą przychody z reklam, abonamentów, okazjonalnych partnerstw lub kampanii finansowania społecznościowego(38). W tych warunkach rozróżnienie między działalnością „gospodarczą” a działalnością „niegospodarczą” stałoby się z konieczności arbitralne i podatne na interpretację.
65.      Tego rodzaju niepewność zagrażałaby jednolitemu stosowaniu przepisu i otwierałaby drogę do częstych sporów, ponieważ każdy operator mógłby powoływać się na losowy, marginalny lub nieregularny charakter swoich źródeł finansowania w celu uchylenia się od zakazu. Ustanowienie progu ilościowego lub proporcjonalnego – opartego na przykład na łącznej kwocie datków lub na relacji między przychodami a kosztami działalności – nie zapewniałoby w większym stopniu pewności prawa, zważywszy, że sytuacje ekonomiczne operatorów różnią się w zależności od wielkości, struktury oraz grupy docelowej odbiorców tych podmiotów.
66.      Ponadto wprowadzenie takiego kryterium stworzyłoby oczywiste ryzyko obejścia przepisów. Zainteresowani operatorzy mogliby dostosować swój model finansowania w celu utrzymania się poniżej przyjętego progu lub sięgać po mechanizmy finansowania pośredniego, w szczególności poprzez korzystanie z podmiotów trzecich lub platform zagranicznych. Taka ewolucja pozbawiłaby środek jego istoty i osłabiła jego skuteczność prewencyjną, umożliwiając dalsze nadawanie przedmiotowych treści pod pretekstem pozornego braku celu gospodarczego. W związku z tym przyjęcie tak niepewnego i łatwego do manipulacji kryterium byłoby sprzeczne z celem spójności, przejrzystości i skuteczności, do którego dąży rozporządzenie nr 833/2014.
67.      Należy uznać, że operatorzy stron internetowych nadający treści zakazane są objęci zakresem stosowania art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, nawet jeśli ich działalność jest finansowana wyłącznie lub głównie z dobrowolnych wpłat. Takie formy finansowania mogą bowiem odgrywać decydującą rolę w utrzymaniu istnienia i funkcjonowania tych stron, a tym samym podważać skuteczność środków ograniczających przyjętych wobec rosyjskich mediów propagandowych.
68.      Istotne jest również zapobieżenie ryzyku, że obywatele działający w dobrej wierze zostaną skłonieni, poprzez ukierunkowane kampanie dezinformacyjne, do dokonywania takich wpłat, stając się w ten sposób – nieświadomie – sprawcami naruszenia reżimu sankcyjnego Unii, a tym samym potencjalnego naruszenia prawa krajowego.
Wreszcie, celowa instrumentalizacja apeli o prywatne datki w ramach narracji propagandowej opartej na postawie ofiary prowadziłaby do skutku polegającego nie tylko na faktycznym neutralizowaniu środków ograniczających przyjętych przez Unię, lecz także na wzmocnieniu zasięgu i wiarygodności dezinformacji rosyjskich mediów państwowych poprzez wykorzystanie wsparcia obywateli jako wektora oddziaływania informacyjnego.
69.      O ile realizacja celu gospodarczego nie stanowi moim zdaniem warunku stosowania art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, o tyle uważam, że wysokość datków otrzymywanych przez operatora może jednak zostać uwzględniona przy konkretnej ocenie jego działalności. Znacząca kwota – jak w niniejszej sprawie, w przypadku której
w ciągu roku zebrano ponad 60 000 EUR – może bowiem świadczyć o istnieniu zorganizowanej struktury oraz regularnej działalności nadawczej, wykraczającej poza ramy zwykłej indywidualnej wypowiedzi lub działalności o charakterze nieodpłatnym.
70.      Taki poziom finansowania może również wskazywać na zależność ekonomiczną od opinii publicznej lub niektórych darczyńców, która może wpływać na rozpowszechniane treści lub zwiększać podatność medium na naciski zewnętrzne. Bez podważania neutralności kryterium funkcjonalnego element ten można zatem uznać za istotny wskaźnik kontekstowy pozwalający ocenić skalę prowadzonej działalności oraz, w stosownych przypadkach, ryzyko manipulacji informacyjnej lub obchodzenia środków ograniczających nałożonych na media podlegające kontroli państwowej.
71.      Wymienione powyżej elementy mogą okazać się szczególnie relewantne w ramach analizy ewentualnego zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 833/2014, który zakazuje wszelkiej działalności mającej na celu obejście środków ograniczających przyjętych przez Unię lub skutkującej takim obejściem. Brak przejrzystości finansowej, uzależnienie od źródeł finansowania partycypacyjnego
lub też deklarowanie niezależności redakcyjnej mogą w tym kontekście stanowić istotne przesłanki pozwalające ocenić, czy dane zachowanie może obiektywnie neutralizować skutki środków przewidzianych w art. 2f tego rozporządzenia i czy subiektywnie wpisuje się
ono w logikę obchodzenia sankcji nałożonych na media działające na rzecz Federacji Rosyjskiej.
72.      Trudno jest natomiast przyjąć interpretację
proponowaną przez oskarżonego R, zgodnie z którą pojęcie „operatora” w rozumieniu art. 2f rozporządzenia nr 833/2014 powinno być uzależnione od czasu trwania, zakresu lub intensywności prowadzonej działalności.
Tekst tego rozporządzenia nie zawiera bowiem żadnego odniesienia do takich kryteriów, co wyklucza jakiekolwiek rozróżnienie między osobami fizycznymi i prawnymi prowadzącymi regularną działalność a osobami, których udział w nadawaniu miałby charakter incydentalny. Wykładnia tego pojęcia powinna natomiast opierać się wyłącznie na kryterium funkcjonalnym, związanym z faktyczną rolą odgrywaną w procesie nadawania lub udostępniania danych treści.
73.      Cel realizowany przez prawodawcę Unii uzasadnia takie podejście. Artykuł 2f rozporządzenia nr 833/2014 ma na celu zapobieganie wszelkim formom nadawania przedmiotowych treści oraz ich zakazywanie, niezależnie od skali lub częstotliwości działalności prowadzonej przez operatora. W obecnym kontekście cyfrowym nawet jednostkowe nadanie treści lub działalność o niewielkiej skali może dotrzeć do szerokiego grona odbiorców i wywołać skutki porównywalne z działalnością prowadzoną w sposób regularny. Uzależnienie stosowania środka od określonego stopnia intensywności pozbawiłoby zakaz skuteczności i stworzyłoby obszary bezkarności, które można by wykorzystać do obejścia przepisów.
74.      Wreszcie, wprowadzenie takiego kryterium ilościowego byłoby sprzeczne z zasadą pewności prawa, gdyż stwarzałoby niepewność co do zakresu stosowania środka i zagrażałoby jego jednolitemu stosowaniu w Unii. Takie podejście mogłoby ponadto sprzyjać zachowaniom polegającym na ukrywaniu lub sztucznym fragmentaryzowaniu działalności nadawczej, które byłyby nie do pogodzenia z prewencyjnym celem oraz ze skutecznością, do których zmierza rozporządzenie nr 833/2014. Za „operatora” należy zatem uznać każdą osobę fizyczną lub prawną, która uczestniczy, nawet w sposób incydentalny, w nadawaniu, przekazywaniu lub udostępnianiu przedmiotowych treści, niezależnie od zastosowanych środków technicznych i zakresu interwencji. Dla celów tej kwalifikacji nie ma znaczenia, czy dana osoba generuje z takiego uczestnictwa dochody w jakiejkolwiek formie.
75.      Wykładnia teleologiczna art. 2f rozporządzenia nr 833/2014 przemawia zatem również w mojej ocenie za szeroką interpretacją przewidzianego w nim zakazu.
D.      Dodatkowe uwagi dotyczące zakresu normatywnego zakazu, o którym mowa w art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014
76.      Powyższa analiza, przeprowadzona w świetle brzmienia(39), kontekstu(40) i celów(41) art. 2f rozporządzenia nr 833/2014, prowadzi do wniosku, że pojęcie „operatora” w dziedzinie telekomunikacji należy interpretować w sposób szeroki. Obejmuje ono każdą osobę fizyczną lub prawną zapewniającą techniczne i operacyjne zarządzanie sieciami lub usługami łączności lub sprawującą faktyczną kontrolę nad ich funkcjonowaniem lub udostępnianiem.
77.      Kwalifikacja jako „operator” na gruncie tego przepisu nie może ponadto być uzależniona ani od realizacji celu gospodarczego, ani od wykonywania działalności zawodowej, ani też od czasu jej trwania. Obejmuje ona również osoby fizyczne prowadzące stronę internetową lub zapewniające nadawanie treści w Internecie, niezależnie od tego, czy generowane przychody ograniczają się do dobrowolnych wpłat osób trzecich, takich jak datki lub darowizny.
78.      Oczywiście szeroka wykładnia art. 2f rozporządzenia nr 833/2014 przyjęta w niniejszej analizie wiąże się z koniecznością ingerencji w wykonywanie wolności wypowiedzi i informacji gwarantowanej w art. 11 Karty(42).
Wynikający z niej zakaz nadawania ogranicza bowiem w pewnym stopniu możliwość przekazywania informacji przez danych operatorów, a także możliwość ich odbioru przez społeczeństwo. W tym względzie należy uznać zasadność zastrzeżeń zgłoszonych przez obu oskarżonych co do zakresu takiego zakazu.
79.      Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty taka ingerencja może zostać uznana za dopuszczalną, jeżeli spełnia warunki przewidziane w tym przepisie, a mianowicie jest przewidziana ustawą, nie narusza istoty danego prawa i odpowiada celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności. W niniejszym przypadku ingerencja wynika bezpośrednio z rozporządzenia nr 833/2014, przyjętego na podstawie art. 215 TFUE w celu wykonania decyzji 2014/512/WPZiB(43).
Jest ona zatem „przewidziana ustawą” w rozumieniu art. 52 ust. 1 Karty i wpisuje się w wyraźne, dostępne i przewidywalne ramy prawne(44).
80.      Cel, do którego dąży się w tym przypadku, jest uzasadniony i leży w interesie ogólnym, ponieważ chodzi o ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa Unii przed kampaniami dezinformacyjnymi, których celem jest destabilizacja instytucji europejskich i państw członkowskich poprzez manipulację informacją(45).
Wreszcie, przedmiotowy środek jest zgodny z zasadą proporcjonalności(46), ponieważ ogranicza się do tymczasowego zakazu nadawania konkretnych treści określonych jako propaganda i dezinformacja, nie ograniczając swobodnego przepływu innych informacji lub opinii(47).
Nie narusza on zatem istoty danego prawa gwarantowanego w art. 11 Karty,
lecz ma na celu wyłącznie zapobieganie poważnym i bezpośrednim zagrożeniom dla bezpieczeństwa i porządku publicznego Unii(48).
81.      W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem rządu francuskiego, zgodnie z którym szeroka wykładnia przyjęta w niniejszej sprawie wpisuje się w ramy określone prawem Unii. Wykładnia ta jest bowiem zgodna z wymogami wynikającymi zarówno z samego rozporządzenia nr 833/2014, jak i z ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności z zasad legalności, pewności prawa i proporcjonalności. Zapewnia ona ponadto właściwą równowagę między koniecznością ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa Unii w obliczu kampanii dezinformacyjnych prowadzonych na rzecz Federacji Rosyjskiej, z jednej strony a ochroną wolności wypowiedzi i informacji zagwarantowanej w art. 11 Karty z drugiej strony.
VI.    Wnioski
82.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Landgericht Saarbrücken (sąd krajowy w Saarbrücken, Niemcy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Artykuł 2f ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r.
dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie, zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) 2022/350 z dnia 1 marca 2022 r.,
należy interpretować
w ten sposób, że:
pojęcie „operatora” w rozumieniu tego przepisu obejmuje również osoby fizyczne, które prowadzą stronę internetową. Dla celów tej kwalifikacji bez znaczenia pozostaje to, czy osoby takie generują przychody z prowadzonej przez siebie strony internetowej w jakiejkolwiek formie.
1      Język oryginału: francuski.
2      Dz.U. 2014, L 229, s. 1.
3      Dz.U. 2022, L 65, s. 1.
4      Termin „dezinformacja” jest tłumaczeniem rosyjskiego wyrazu „дезинформация” (dezinformatsiya), ukutego na początku lat dwudziestych XX w. przez radzieckie służby wywiadowcze. Autorstwo tego terminu przypisuje się Józefowi Stalinowi, który miał celowo nadać mu brzmienie francuskie, aby przypisać mu zachodnie pochodzenie, a tym samym wzmocnić jego wiarygodność. Termin ten oznaczał taktykę propagandy strategicznej stosowaną przez KGB oraz inne radzieckie agencje, polegającą na rozpowszechnianiu informacji fałszywych lub wprowadzających w błąd w celu manipulowania opinią publiczną. W przeciwieństwie do zwykłych kłamstw dezinformacja często łączy prawdę z fałszem w celu wywołania dezorientacji, podważenia zaufania oraz zdestabilizowania przeciwników (S. Barela, J. Duberry, Understanding Disinformation Operations in the Twenty-First Century, w:
Defending Democracies: Combating Foreign Election Interference in a Digital Age, Oxford 2021, s. 41).
5      BGBl. 2013 I, s. 1482.
6      Jak zauważył Sąd w wyrokach: z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada (T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 56); z dnia 26 marca 2025 r., A2B Connect i in./Rada (T‑307/22, EU:T:2025:331, pkt 53), kampanie propagandowe i dezinformacyjne są w stanie podważyć podstawy demokratycznych społeczeństw i stanowią integralną część arsenału współczesnych działań wojennych.
7      Zobacz wyrok z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada (T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 86 i nast.).
8      Zobacz motyw 2 rozporządzenia nr 833/2014. Zobacz także wyrok z dnia 28 marca 2017 r.
Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 123).
9      Zobacz moja opinia w sprawie Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, pkt 26 i nast.).
10      Rozporządzenie 2022/350, przyjęte na podstawie art. 215 TFUE, zostało przyjęte w wykonaniu decyzji
Rady (WPZiB) 2022/351 z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie zmiany decyzji 2014/512/WPZiB dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie
(Dz.U. 2022, L 65, s. 5), przyjętej na podstawie art. 29 TUE.
11      Zobacz motywy 8, 10,
11 rozporządzenia 2022/350.
12      Zobacz wyroki: z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada (T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 161 i nast.); z dnia 26 marca 2025 r., A2B Connect i in./Rada (T‑307/22, EU:T:2025:331, pkt 140).
13      Zobacz pkt 3 niniejszej opinii.
14      H.-B. Wabnitz, T. Janovsky, L. Schmitt, Handbuch des Wirtschafts- und Steuerstrafrechts, Munich 2025, rozdz. 2,
pkt 288.
15      Zobacz wyroki: z dnia 12 grudnia 1996 r., X (C‑74/95 i C‑129/95, EU:C:1996:491, pkt 25); z dnia 26 czerwca 2025 r., Makeleio i Zougla (C‑555/23 i C‑556/23, EU:C:2025:484, pkt 89).
16      Wyroki z dnia: 7 listopada 2024 r., Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (C‑326/23, EU:C:2024:940, pkt 22); z dnia 10 lipca 2025 r., Farmacija (C‑715/23, EU:C:2025:548, pkt 39).
17      Zobacz podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, pkt 93).
18      Zobacz podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., Adusbef i in. (C‑686/18, EU:C:2020:567, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
19      Zobacz wyroki: z dnia 24 lutego 2022 r., Viva Telecom Bulgaria (C‑257/20, EU:C:2022:125, pkt 42); z dnia 22 grudnia 2022 r., Inspectoratul General pentru Imigrări (Zakup okularów przez pracownika) (C‑392/21, EU:C:2022:1020, pkt 26).
20      Zobacz wyroki z dnia: 14 października 2021 r., Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847, pkt 23); z dnia 14 maja 2024 r., Stachev (C‑15/24 PPU, EU:C:2024:399, pkt 82).
21      Zobacz wyroki z dnia: 30 kwietnia 2014 r., Kásler i Káslerné Rábai (C‑26/13, EU:C:2014:282, pkt 37); z dnia 13 marca 2025 r., APS Beta Bulgaria i Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia (C‑337/23, EU:C:2025:183, pkt 49).
22      Zobacz wyroki z dnia: 22 kwietnia 2021 r., Austrian Airlines (C‑826/19, EU:C:2021:318, pkt 22); z dnia 16 lutego 2023 r., Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (C‑343/21, EU:C:2023:111, pkt 35).
23      Słownik Larousse definiuje termin „operator” jako „przedsiębiorstwo, które eksploatuje sieć telekomunikacyjną”. W tym samym znaczeniu słownik Duden opisuje termin „Betreiber” jako „przedsiębiorstwo eksploatujące instalacje techniczne, przedsiębiorstwa gospodarcze lub prowadzące inne podobne działalności”. Diccionario panhispánico del español jurídico precyzuje, że termin „operador” oznacza „osobę fizyczną lub prawną, która eksploatuje publiczne sieci telekomunikacyjne lub świadczy usługi telekomunikacyjne dostępne publicznie”. Z kolei Cambridge Dictionary rozumie termin „operator” jako „osobę, której praca polega na obsługiwaniu i kontrolowaniu maszyny lub pojazdu”. Wreszcie, słownik Treccani definiuje termin „operatóre” jako „osobę, która wykonuje określone czynności lub operacje, najczęściej w sposób regularny. W klasyfikacji zawodów chodzi ogólnie o osobę odpowiedzialną za funkcjonowanie
niektórych rodzajów maszyn, urządzeń lub instalacji
i nadzór nad nimi, taką jak operator radiowy, operator telewizyjny lub operator sieci telefonicznych”.
24      Należy zauważyć, że w litewskiej wersji
językowej art. 2f ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 użyto terminu „ūkio subjektas”, który odnosi się do podmiotu lub osoby zajmujących się działalnością gospodarczą. Odniesienie to nie znajduje jednak potwierdzenia w innych wersjach językowych. Wersja polska tego rozporządzenia nie precyzuje w ogóle, do kogo skierowany jest zakaz zawarty w tym przepisie, ponieważ nie zawiera żadnego dopełnienia: „Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV […]”, co sugeruje ogólny zakaz niezależny od jego adresata.
25      Zobacz pkt 15 niniejszej opinii.
26      Zobacz wyrok z dnia 26 marca 2025 r., A2B Connect i in./Rada (T‑307/22, EU:T:2025:331, pkt 61, 62).
27      Na okoliczność tę zwróciła także uwagę rzeczniczka generalna L. Medina w swojej opinii w sprawie Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307, pkt 69).
28      Zobacz odpowiedź na pytanie szóste w sekcji „G. Sector-specific questions – 1. Media” na s. 311 wytycznych.
29      Przepis ten został wprowadzony rozporządzeniem Rady (UE) 2024/1745 z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 833/2014 dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. L, 2024/1745).
30      Należy zauważyć, że argument ten opiera się na wykładni literalnej, która – choć wydaje się spójna w niektórych wersjach językowych – nie potwierdza się we wszystkich wersjach językowych prawa Unii.
31      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych) (Dz.U. 2010, L 95, s. 1).
32      Wprawdzie zgodnie z motywem 21 dyrektywa 2010/13 dotyczy działalności gospodarczej w rozumieniu art. 56 i 57 TFUE, jednak zawarta w niej definicja „dostawcy usług medialnych” opiera się na kryterium funkcjonalnym – odpowiedzialności redakcyjnej i faktycznej kontroli nad rozpowszechnianiem – które w drodze analogii pozostaje istotne dla wykładni terminu „operator” występującego w art. 2f rozporządzenia nr 833/2014.
33      F. Ferreau, Das EU-Verbot russischer Staatsmedien aus der Perspektive des Medienrechts, w:
Verfassungsblog (10 marca 2022 r.), podkreśla, że świadczenie audiowizualnych usług medialnych może oczywiście stanowić działalność gospodarczą. Autor słusznie zauważa jednak, że przedmiotowe środki – w przeciwieństwie do niedawno przyjętych sankcji gospodarczych i finansowych – nie mają na celu zdyscyplinowania Rosji. Przeciwnie, ich rzeczywisty cel jest „skierowany do wewnątrz”: mają one na celu zapobieganie destabilizacji Unii poprzez rozpowszechnianie dezinformacji.
34      S. Spahn, Russia’s Narratives and Disinformation in the War on Ukraine, w:
Russia’s War of Aggression against Ukraine, Baden-Baden 2023, s. 40, wyjaśnia, że pomimo sankcji nałożonych na rosyjskie media propagandowe te są nadal dostępne w Internecie. RT Deutschland utworzyła całą sieć stron internetowych pod nowymi nazwami domen, na których program telewizyjny może być również oglądany na żywo za pośrednictwem wirtualnej sieci prywatnej (VPN). Ponadto filmy RT są dostępne na kilku platformach internetowych.
35      I. Garner, Putin’s youth and the TikTok war – Creating the militarized self in Russian adolescents, w: The Russian-Ukrainian Conflict and War Crimes, rozdz. 6, London 2024, s. 99, wyjaśnia sposób, w jaki władze rosyjskie dążą do militaryzacji społeczeństwa poprzez przygotowywanie młodzieży do wojny, w szczególności za pomocą mechanizmów socjalizacji opisanych w jego analizie młodych „tiktokerów” patriotów.
36      S. Boberg, T. Quandt, T. Schatto-Eckrodt, L. Frischlich, Pandemic Populism: Facebook Pages of Alternative News Media and the Corona Crisis, New Media & Society, vol. 23, nr 11, 2021, s. 2945.
37      K. Wright, M. Scott, M. Bunce, Foundation-funded Journalism, Philanthrocapitalism and Tainted Donors, Journalism Studies, vol. 20, nr 5, 2019, s. 690, analizują finansowanie mediów non-profit przez fundacje i wskazują na szereg zagrożeń etycznych, w tym zależność od darczyńców oraz potencjalną zbieżność priorytetów redakcyjnych mediów z programami fundacji.
38      A. Vara-Miguel, C. Sánchez-Blanco, C. Sádaba Chalezquer, S. Negredo, Funding Sustainable Online News: Sources of Revenue in Digital-Native and Traditional Media in Spain, Sustainability, nr 20, 2021, s. 2, wyjaśniają różne obecne formy finansowania mediów internetowych.
39      Zobacz pkt 40 i nast. niniejszej opinii.
40      Zobacz pkt 49 i nast. niniejszej opinii.
41      Zobacz pkt 57 i nast. niniejszej opinii.
42      Zobacz wyroki: z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada (T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 143); z dnia 26 marca 2025 r., A2B Connect i in./Rada (T‑307/22, EU:T:2025:331, pkt 111).
43      Decyzja Rady z dnia 31 lipca 2014 r. dotycząca środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 13).
44      Zobacz wyroki: z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada (T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 152); z dnia 26 marca 2025 r., A2B Connect i in./Rada (T‑307/22, EU:T:2025:331, pkt 112).
45      Zobacz wyroki: z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada (T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 162); z dnia 26 marca 2025 r., A2B Connect i in./Rada (T‑307/22, EU:T:2025:331, pkt 52, 53).
46      Zobacz wyroki: z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada (T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 213); z dnia 26 marca 2025 r., A2B Connect i in./Rada (T‑307/22, EU:T:2025:331, pkt 135, 140).
47      Zobacz
podobnie
B. Baade, The EU’s „Ban” of RT and Sputnik: A Lawful Measure Against Propaganda for War, w:
Verfassungsblog (8 marca 2022 r.), w którym podkreślono, że zgodnie z rozporządzeniem 2022/350 prowadzenie stron internetowych nie jest zabronione, o ile nie nadają one treści zabronionych i nie umożliwiają, nie ułatwiają ani w inny sposób nie przyczyniają się do ich nadawania.
48      Zobacz wyroki: z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada (T‑125/22, EU:T:2022:483, pkt 159); z dnia 26 marca 2025 r., A2B Connect i in./Rada (T‑307/22, EU:T:2025:331, pkt 121).