61992CC0364_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Ved dom afsagt den 10. september 1992 har Belgiens Cour de cassation spurgt Domstolen, om Den Europaeiske Organisation for Luftfartens Sikkerhed (herefter benaevnt "Eurocontrol"), oprettet ved en konvention undertegnet i Bruxelles den 13. december 1960 og aendret ved en protokol undertegnet i Bruxelles den 12. februar 1981, er en virksomhed i henhold til EOEF-traktatens artikel 86 og 90.
2. Idet jeg henviser til retsmoederapporten for saa vidt angaar en mere detaljeret fremstilling af retsreglerne og sagens baggrund, skal jeg her blot omtale de for min stillingtagen til sagen vaesentligste aspekter.
Eurocontrol, som navnlig skulle regulere luftfarten i de kontraherende parters luftrum (1), har kun varetaget denne opgave for Benelux-landene og Nordtyskland. De andre medlemsstater, der ikke var indstillet paa at give afkald paa udoevelsen af en saadan kompetence, fortsatte kontrollen af deres luftrum paa grundlag af en afgoerelse af 28. januar 1966 truffet af Den Permanente Kommission sammensat af repraesentanter for de kontraherende parter.
Protokollen af 1981 tilpassede i det vaesentlige konventionens bestemmelser til denne faktiske situation, idet der blev givet de enkelte kontraherende stater mulighed for at overdrage driften af hjaelpemidler og tjenesteydelser til Eurocontrol for de paagaeldende staters regning [artikel 2, stk. 2, litra b)]. Det er netop paa dette grundlag, at Eurocontrol fortsat ved Maastricht-Centret varetager de paagaeldende tjenesteydelser for Benelux-landene og Nordtyskland.
Blandt de opgaver, Eurocontrol varetager for tiden, skal jeg navnlig naevne dem, der bestaar i at indfoere og opkraeve afgifter, der paalaegges brugerne af lufttrafiktjeneste i henhold til den multilaterale aftale om en route-afgifter, paa vegne af de kontraherende parter og de tredjelande, der har tilsluttet sig aftalen [konventionens artikel 2, stk. 1, litra l)]. De stater, der er medlem af Eurocontrol, samt Spanien og OEstrig er tilsluttet denne multilaterale aftale, som blev undertegnet i Bruxelles samme dato som protokollen, og som traadte i kraft den 1. januar 1986.
Formaalet med aftalen var netop at skabe et faelles system for fastsaettelse og opkraevning af en route-afgifter for flyvning i de kontraherende staters luftrum (artikel 1, stk. 2). Den gaeldende formel for beregning af afgifterne, som er fastsat af Eurocontrol' s Permanente Kommission (artikel 3), bestaar af en enhedsrate, der fastsaettes hvert aar af den enkelte medlemsstat for brugen af dens luftrum, multipliceret med et antal service-enheder svarende til den del af flyvningen, der foretages i medlemsstatens luftrum, og defineret ved en aritmetisk formel, som tager hensyn til flyets vaegt og den gennemfloejne distance. De saaledes beregnede afgifter forhoejes herefter med en administrativ enhedsrate svarende til omkostningerne i forbindelse med opkraevningen.
Det skal tilfoejes, at Eurocontrol for hver enkelt flyvning fastsaetter afgiftsbeloebet for de tilbagelagte straekninger og opkraever det samlede beloeb som en enkelt afgift (artikel 7 og 8). Efter fradrag af administrationstillaegget udbetales hele beloebet til de paagaeldende stater (artikel 20). Med henblik paa inddrivelse af udestaaende afgifter kan Eurocontrol anvende de retsmidler, der staar til raadighed i den enkelte stat.
3. Baggrunden for den foreliggende sag er netop, at luftfartsselskabet SAT Fluggesellschaft mbH (herefter benaevnt "SAT") har naegtet at indbetale en route-afgifterne for flyvninger foretaget i perioden september 1981 - december 1985 til Eurocontrol.
SAT har for de belgiske retsinstanser navnlig anfoert, at Eurocontrol har misbrugt sin dominerende stilling, idet organisationen for ydelser, der i det vaesentlige er identiske, har fastsat forskellige satser, der afhaenger af den enkelte medlemsstat og det enkelte aar.
Paa grund af dette anbringende, som de belgiske domstole i foerste og anden instans ikke kunne tiltraede, har Cour de cassation udsat sagen og anmodet Domstolen om en fortolkning af EOEF-traktatens artikel 86 og 90.
4. Eurocontrol har indledningsvis anfoert, at Domstolen ikke har kompetence til at udtale sig om dette spoergsmaal, idet organisationen navnlig har stoettet sig paa en udtalelse fra professor i folkeret Seidl-Hohenveldern. Eurocontrol har gjort gaeldende, at den er en international organisation, som udgoer en del af en retsorden, der afviger fra Det Europaeiske Faellesskabs retsorden. Forholdene mellem disse to organisationer er undergivet international ret.
Eurocontrol har derfor paaberaabt sig, at det almindelige princip "par in parem non habet imperium" gaelder saavel for internationale organisationer som for medlemsstaterne. Tvister, som eventuelt maatte opstaa mellem to internationale organisationer, boer derfor i henhold til folkeretten afgoeres ved voldgift.
Yderligere har Domstolen efter Eurocontrol' s opfattelse hverken kompetence til at fortolke den konvention, som danner grundlag for organisationens oprettelse, eller til at afgoere, om organisationens virksomhed er i strid med faellesskabsretten. Domstolens kompetence kan heller ikke stoettes paa territorialprincippet, hvorefter det, naar en international organisations virksomhed omfatter Faellesskabets omraade, paahviler Domstolen at afgoere, om virksomheden er uforenelig med Faellesskabets retsorden.
5. Jeg mener ikke, at det foerste argument er relevant. Man maa nemlig ikke glemme, at Domstolen i praejudicielle sager ikke har kompetence til at afgoere tvister. En anmodning om praejudiciel afgoerelse i henhold til artikel 177 aabner en parentes i hovedsagen, der - som med rette anfoert af Kommissionen under retsforhandlingerne - giver anledning til en procedure "mellem to retsinstanser", der direkte paavirker hovedsagens parters situation for Domstolen. Mens de nemlig baade kan indgive skriftlige og afgive mundtlige indlaeg for fuldt ud at tilgodese retten til kontradiktion, kan de imidlertid ikke tage noget initiativ eller anfaegte det spoergsmaal, som den nationale ret har fundet det hensigtsmaessigt af forelaegge Domstolen (2).
Anbringendet om manglende kompetence burde saaledes ikke have vaeret fremsat inden for rammerne af den foreliggende praejudicielle sag, men eventuelt for den forelaeggende ret. Uden at gaa ind paa det materielle problem vedroerende graenserne for domstolskontrol med en international organisations virksomhed, maa det i oevrigt noedvendigvis konstateres, at det normalt er sagsoegte, der i procesretlig henseende er beroert af saadanne begraensninger, og at Eurocontrol tvaertimod optraeder som sagsoeger for den nationale ret.
6. Eurocontrol har yderligere gjort gaeldende, at i det omfang organisationen handler inden for rammerne af en anden retsorden end den ved EOEF-traktaten oprettede, kan den under ingen omstaendigheder vaere undergivet Faellesskabets konkurrenceregler. Saaledes rejser spoergsmaalet om organisationens immunitet sig igen ud fra en anden synsvinkel. Kommissionen har - navnlig i lyset af Domstolens praksis - anfoert, at hvis det maatte vise sig, at Eurocontrol, naar henses til dens virksomhed, maa anses for en virksomhed i traktatens forstand, er der ikke grundlag for at antage, at organisationen ikke er omfattet af traktatens artikel 85 ff., alene fordi der er tale om en international organisation.
Jeg mener, at dette synspunkt boer laegges til grund. Det fremgaar nemlig klart af Domstolens praksis, at denne ved at fastlaegge anvendelsesomraadet for Faellesskabets konkurrenceregler har ladet oekonomiske hensyn gaa forud for rent juridiske hensyn. Denne opfattelse kommer klart til udtryk i den for nylig afsagte dom i Hoefner og Elser-sagen (3), hvori Domstolen fastslog, "at inden for konkurrenceretten omfatter begrebet virksomhed enhver enhed, som udoever oekonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmaade ...". Det er saaledes ud fra denne definition, at Domstolen i den paagaeldende sag ikke kunne tiltraede argumentet om, at arbejdsformidlingsvirksomhed ikke er omfattet af konkurrencereglerne, alene fordi den udoeves af en offentlig enhed.
Yderligere er ovennaevnte dom resultatet af en retspraksis, der er praeget af, at Domstolen ikke anser den retlige status for afgoerende for, om traktatens artikel 85-90 finder anvendelse paa en enhed. I denne forbindelse er dommen af 16. juni 1987 i sagen Kommissionen mod Italien (4), hvori Domstolen skulle tage stilling til begrebet virksomhed i forhold til Kommissionens direktiv 80/723/EOEF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de oekonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder, ogsaa af betydning. Ud fra det synspunkt, at staten kan optraede enten som udoever af offentlig myndighed eller som udoever af erhvervsmaessig virksomhed af industriel eller handelsmaessig art, fastslaas det i dommen, at der maa sondres skarpt mellem statens rolle som henholdsvis offentlig myndighed og ejer. For saa vidt angaar anvendelsen af direktivet fastslog Domstolen, at det er uden betydning, om staten udoever den naevnte oekonomiske virksomhed gennem en selvstaendig enhed eller gennem et organ, som er en del af statsadministrationen. Domstolen fastslog, at Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, der udbyder varer og tjenesteydelser paa markedet for forarbejdede tobaksvarer, netop paa grund af denne virksomhed maa anses for en virksomhed i traktatens forstand, selv om der rent juridisk er tale om et organ, som er en del af statsadministrationen.
Stadig i lyset af denne praksis mener jeg ikke, at en enheds status som international organisation udelukker anvendelsen af konkurrencereglerne paa den paagaeldende enhed. Jeg vil dog ikke af den grund se bort fra de forskellige opfattelser af saavel grundlaget for som raekkevidden af det princip, at internationale organisationer er fritaget for retsforfoelgning (5), men jeg vil gerne understrege det uhensigtsmaessige i den opfattelse, hvorefter disse organisationer sikres absolut fritagelse - der gaar endnu videre end staternes fritagelse, som nu begraenses til typiske tilkendegivelser af offentlig myndighed ("jure imperii") med udelukkelse af "jure gestionis"-handlinger (6) - naar i oevrigt henses til, at private maa sikres beskyttelsen af deres subjektive retsstilling, der eventuelt undergraves af internationale organisationers virksomhed, navnlig naar det tages i betragtning, at der oprettes stadig flere internationale organisationer med oekonomisk virksomhed (7).
7. Den loesning, som jeg her har skitseret, bekraeftes indirekte af det spoergsmaal, som den franske regering har stillet under retsforhandlingerne, nemlig spoergsmaalet om betydningen af Domstolens svar med hensyn til arten af den af Eurocontrol udoevede virksomhed, naar henses til, at medlemsstaterne havde haft mulighed for foerst at overdrage denne virksomhed til organisationen efter undertegningen af Rom-traktaten. I denne forbindelse kan der opstaa et problem vedroerende medlemsstaternes almindelige pligt til ikke at traeffe foranstaltninger, der kan ophaeve gennemslagskraften af traktatens bestemmelser, her konkurrencereglerne. Ligesom det ikke kan accepteres, at en medlemsstat paaberaaber sig bestemmelser i sin nationale retsorden for at begraense raekkevidden af faellesskabsretlige bestemmelser, da ensartetheden og effektiviteten af faellesskabsretten i saa fald ville blive undergravet, kan man imidlertid heller ikke naa til et tilsvarende resultat ved at paaberaabe sig forpligtelser i henhold til internationale konventioner, naturligvis under forbehold af saerbestemmelserne i Rom-traktatens artikel 234, som imidlertid ikke er relevante i det foreliggende tilfaelde. Saafremt de nationale offentlige organer og medlemsstaterne selv, for saa vidt som de udoever en oekonomisk virksomhed, er forpligtet til at overholde traktatens artikel 85 ff., kan de med andre ord ikke unddrage sig denne forpligtelse ved at overdrage denne oekonomiske aktivitet til en international organisation.
8. Eurocontrol har i oevrigt gjort gaeldende, at det praejudicielle spoergsmaal under alle omstaendigheder boer afvises, da det er behaeftet med en vaesentlig faktisk vildfarelse for saa vidt angaar de opgaver, som faktisk er tillagt organisationen i henhold til de gaeldende regler. Yderligere finder en af Domstolen afsagt dom ikke anvendelse paa Eurocontrol, da eventuelle aendringer af reglerne, som maatte kraeves ifoelge dommen, skal vedtages enstemmigt af de stater, der er medlem af organisationen, og de signatarstater, der ikke er medlem af Faellesskabet, er naturligvis ikke bundet af Domstolens dom.
Heller ikke disse betragtninger er relevante. Det er i denne forbindelse tilstraekkeligt at bemaerke, at visse af argumenterne snarere vedroerer realiteten og ikke tager hensyn til det forhold, at det inden for rammerne af traktatens artikel 177 paahviler den nationale ret paa grundlag af sagens faktiske omstaendigheder at afgoere, om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig for at afsige endelig dom. Det er i oevrigt uden betydning for Domstolens kompetence, om den nationale rets afgoerelse maatte vaere behaeftet med visse unoejagtigheder vedroerende beskrivelsen af de for hovedsagen gaeldende retsregler, saafremt ordlyden af den nationale rets spoergsmaal og alle de af denne meddelte oplysninger som i det foreliggende tilfaelde goer det muligt med tilstraekkelig sikkerhed at fastlaegge de for fortolkningen af faellesskabsretten noedvendige momenter.
Endelig er Domstolens dom et processkrift, som indgaar som led i den sag, der verserer for den nationale ret, der foelgelig er forpligtet til at holde sig til Domstolens fortolkning. Dommen er ikke rettet til Eurocontrol. Dommens eventuelle betydning for opfyldelsen af de forpligtelser, som i henhold til konventionen og den multilaterale aftale paahviler den stat, hvor den forelaeggende ret er beliggende, befinder sig paa et helt andet niveau end det, der her er tale om.
9. Naar jeg nu skal se paa realiteten af det forelagte spoergsmaal, fremgaar det af de fremsatte betragtninger vedroerende muligheden for at anvende Faellesskabets konkurrenceregler paa Eurocontrol, at kvalifikationen af en enhed som virksomhed forudsaetter, at der udoeves en oekonomisk virksomhed, som, i det mindste principielt, kan udoeves af en privat virksomhed og med gevinst for oeje.
Udoevelsen af en virksomhed, der indebaerer udoevelsen af offentlig myndighed med den konsekvens, at en enhed, der handler i sin egenskab af offentlig myndighed, ikke er omfattet af traktatens konkurrenceregler, er derimod uforenelig med en saadan kvalifikation (8). Det bemaerkes i denne forbindelse, at selv om Domstolen har foretrukket ikke at definere begrebet abstrakt, falder de domme, der henviser dertil (9) paa de forskellige omraader af faellesskabsretten, hvor begrebet er af betydning, i traad med generaladvokat Mayras forslag til afgoerelse i Reyners-sagen (10), hvorefter "offentlig myndighed udspringer af statens suveraenitet; den indebaerer for udoeveren muligheden for at bruge ekstraordinaere retlige befoejelser, statsmagtens privilegier, befoejelsen til at udoeve tvang over for borgerne".
Den virksomhed og de opgaver, der er tale om her, omfatter utvivlsomt den virksomhed og de opgaver, der vedroerer den offentlige myndigheds vaesentligste befoejelser inden for omraader som den almindelige og skattemaessige administration, retsvaesenet, sikkerheden og forsvaret. Selv om visse af de opgaver, der er knyttet til udoevelsen af virksomhed som offentlig myndighed, kan udskilles af alle de virksomheder, der udoeves af et organ, finder traktatens konkurrenceregler dog fortsat anvendelse paa disse opgaver (11).
10. Saaledes udgoer fastsaettelsen af den oekonomiske karakter af den af Eurocontrol udoevede virksomhed det vaesentligste problem i den foreliggende sag.
Selv om tvisten for Belgiens Cour de cassation udelukkende vedroerer Eurocontrol' s opkraevning af en route-afgifterne og ikke den flyvekontroltjeneste, som afgifterne vedroerer, indebaerer raekkevidden af det forelagte spoergsmaal, at der ligeledes maa tages stilling til arten af denne kontroltjeneste. De elementer, som kommer frem i denne forbindelse, kan yderligere bidrage til at praecisere arten af den virksomhed, der bestaar i opkraevning af afgifterne (12).
11. I en sag vedroerende fortolkningen af konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgoerelser i borgerlige sager, herunder handelssager, fastslog Domstolen, at begrebet "borgerlige sager, herunder handelssager" ikke omfatter en tvist mellem Eurocontrol og et luftfartsselskab vedroerende opkraevningen af de beloeb, selskabet skylder i en route-afgifter (13). I dommen havde Domstolen saaledes lejlighed til at udtale sig om arten af den af Eurocontrol udoevede virksomhed, og den fastslog bl.a., at "selv om visse afgoerelser i tvister mellem en offentlig myndighed og en privat kan falde ind under konventionens anvendelsesomraade, forholder det sig anderledes, naar den offentlige myndighed udoever en offentligretlig befoejelse; dette er tilfaeldet, naar der i en tvist ... er tale om opkraevning af afgifter, som en privat skal erlaegge til et nationalt eller internationalt offentligt organ for benyttelse af dette organs anlaeg og for dets tjenesteydelser, navnlig naar denne benyttelse er tvungen og den eneste tilladte; dette gaelder saa meget desto mere, naar afgiftssatser, beregnings- og opkraevningsmaade fastsaettes ensidigt over for brugerne ... [og] det paagaeldende organ ensidigt har bestemt, at forpligtelsens opfyldelsessted er dets saede ...".
Selv om dommen allerede har leveret visse vaesentlige elementer til stoette for min gennemgang af sagen, er den - som med rette fremhaevet af Kommissionen - imidlertid ikke afgoerende. Den obligatoriske karakter af brugen af et organs hjaelpemidler og tjenesteydelser, som er de eneste tilladte, eller den ensidige fastsaettelse af proceduren for opkraevning hos brugerne er ikke i sig selv tilstraekkelige til at udelukke, at der er tale om oekonomisk virksomhed, der er undergivet konkurrencereglerne, medmindre det maa antages, at f.eks. de offentlige tjenesteydelser paa telekommunikations- eller postomraadet heller ikke kan anses for oekonomisk virksomhed, hvilket som bekendt absolut ikke er tilfaeldet (14).
12. Den flyvekontroltjeneste, som Eurocontrol varetager i Benelux-landenes og Nordtysklands luftrum ifoelge en saerlig aftale (15) indgaaet i henhold til artikel 2, stk. 2, i den aendrede konvention, indebaerer ikke, at de fire signatarstater har overfoert kompetence til den internationale organisation. Formaalet var blot at overdrage den praktiske gennemfoerelse af kontrollen til organisationen.
Ifoelge aftalens artikel 1 bevarer parterne nemlig den kompetence, de er tillagt, og de forpligtelser, der paahviler dem, i henhold til luftfartslovgivningen vedroerende reguleringen og organisationen af luftrummet og i henhold til forbindelserne med de andre internationale organisationer og brugerne af de leverede tjenesteydelser. De beroerte stater fastsaetter saaledes de almindelige regler og foerer loebende tilsyn med udfoerelsen af de opgaver, de har uddelegeret.
De vaesentligste krav, der opfyldes af den flyvekontroltjeneste, som Eurocontrol varetager paa en maade og med midler, der ikke afviger fra dem, der normalt anvendes af staterne, bestaar i at skabe sikkerhed for saavel passagererne som befolkningen i de omraader, der overflyves, og ud fra samme synspunkt at sikre den absolut noedvendige koordinering med de krav, der stilles af de enkelte staters nationale forsvar. Denne virksomhed, som i flere henseender er knyttet til udoevelsen af staternes suveraenitet, giver sig saaledes udtryk i en veritabel politivirksomhed i luftrummet, som kun kan udoeves af en offentlig myndighed uanset den valgte organisations- og administrationsform. Selv naar leveringen af tjenesteydelser i forbindelse med lufttrafikken er overdraget til et privatretligt selskab (saaledes som det er tilfaeldet i Forbundsrepublikken Tyskland) eller tilrettelagt i en form, der er typisk for den private sektor (som det er tilfaeldet i Nederlandene, naar henses til de opgaver, der i saa fald er overdraget til Eurocontrol), bevarer de paagaeldende stater, saaledes som det fremgaar af den af Domstolens Forskningsafdeling foretagne undersoegelse, den fulde kontrol over det i dette oejemed oprettede selskab, idet der bestaar et absolut forbud mod enhver, selv delvis, overdragelse af selskabskapitalen, eller staterne udelukker under alle omstaendigheder muligheden for fuld privatisering af operationerne i forbindelse med flyvesikkerheden, da udfoerelsen af disse opgaver foerst og fremmest paahviler staten.
13. Med henblik paa flyvekontroltjenesten har Eurocontrol yderligere faaet tildelt befoejelser, som hoerer ind under udoevelsen af offentlig myndighed. Eurocontrol kan navnlig give fartoejscheferne ordrer, som indebaerer, at disse tilsvarende er forpligtet til - medmindre der foreligger force majeure - at foelge de saaledes modtagne instrukser, samt fastslaa, at reglerne vedroerende lufttrafikken er blevet overtraadt.
Selv om det er rigtigt, at udfoerelsen af opgaver, der indebaerer et organs udoevelse af offentlig myndighed, medfoerer, at alle de af organet udfoerte opgaver kun falder uden for konkurrencereglerne, saafremt disse opgaver udgoer en uadskillelig del af hele den paagaeldende virksomhed, mener jeg, at de i det foreliggende tilfaelde leverede tjenesteydelser (radarkontrol, vejrmeldinger, alarmtjeneste) udgoer et saadant uadskilleligt hele.
Med hensyn til dette punkt mener jeg saaledes at kunne konkludere, at flyvekontroltjenesten udgoer et naturligt monopol i det luftrum, hvor kontrollen udoeves, og for saa vidt angaar denne virksomhed er en konkurrence mellem to organer ikke blot uoenskelig, men af netop denne grund ogsaa umulig. I sidste ende er der tale om en offentlig tjenesteydelse, der leveres uden vinding for oeje, hvilket ikke noedvendigvis - ved samme effektivitet - er uforeneligt med et oenske om en erhvervsmaessig forvaltning af denne virksomhed.
Det forhold, at man ikke staar over for en tjenesteydelse i erhvervsmaessig forstand, som hovedsagelig leveres til erhvervsdrivende (luftfartsselskaberne), men over for en serviceydelse, der kommer samfundet som helhed til gode, bekraeftes efter min opfattelse af den betragtning, der er fremsat under retsforhandlingerne og i oevrigt ikke er bestridt af SAT, nemlig at kontroltjenesten omfatter ethvert luftfartoej, der befinder sig i det af Eurocontrol' s kompetence omfattede luftrum, ogsaa selv om ejeren ikke har betalt sine en route-afgifter.
14. Med hensyn til opkraevningen af de omhandlede afgifter skal jeg blot bemaerke, at saa snart det er fastslaaet, at den tjenesteydelse, afgifterne vedroerer, er af ikke-oekonomisk karakter, maa det samme ogsaa gaelde selve opkraevningsvirksomheden. Jeg finder det imidlertid hensigtsmaessigt at opholde mig lidt laengere ved dette spoergsmaal for at fastlaegge Eurocontrol' s rolle i denne henseende og den retlige karakter af de omtvistede afgifter.
Selv om formelen til beregning af afgifterne, som allerede naevnt, udarbejdes inden for rammerne af organisationens Permanente Kommission, fastsaettes det aarlige afgiftsbeloeb i praksis af medlemsstaterne - ogsaa selv om de har overdraget gennemfoerelsen af de forskellige operationer i forbindelse med flyvekontroltjenesten til Eurocontrol - idet det er medlemsstaterne, som fastsaetter et af de vaesentligste elementer i formelen, nemlig den nationale enhedsrate. Forskellen mellem de anvendte satser skyldes saaledes ikke Eurocontrol' s selvstaendige adfaerd, men er en foelge af de enkelte staters politik, der er forskellig, om end den hviler paa samme principielle grundlag, i det omfang nogle af staterne kan beslutte, at de omhandlede afgifter ikke skal daekke samtlige omkostninger i forbindelse med hjaelpemidlerne og tjenesteydelserne. I oevrigt udgoer disse afgifter utvivlsomt en skattebyrde, eftersom de maa anses for et oekonomisk bidrag til de af staterne afholdte udgifter, som borgeren maa betale for den fordel, han nyder godt af som foelge af en saerlig administrativ virksomhed, der hovedsagelig udoeves i samfundets interesse.
Signatarstaterne har saaledes overdraget Eurocontrol opkraevningen af afgifterne, da ordningen - selv for borgerne - kan forvaltes bedre centralt end ved at anmode luftfartsselskaberne om at betale saerskilt for de internationale flyvninger.
Efter fradrag af en administrativ enhedsrate, der skal daekke de med opkraevningen forbundne omkostninger (16), indbetales afgiften fuldt ud til medlemsstaterne, selv for de operationer, der udfoeres fra Maastricht-centret.
Det fremgaar saaledes klart af disse betragtninger, at Eurocontrol med hensyn til opkraevning af afgifterne ikke har nogen mulighed for at traeffe afgoerelser uafhaengigt af signatarstaterne, men noejes med for den enkelte flyvning at fastsaette den afgift, der skal betales, og at opkraeve den som en samlet fordring over for debitorerne. Da Eurocontrol' s opgave saaledes begraenser sig til at opkraeve afgifterne paa signatarstaternes vegne, kan organisationen ikke som foelge af udoevelsen af denne virksomhed betragtes som en virksomhed i henhold til Faellesskabets konkurrenceregler (17).
15. Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa Domstolen at besvare det af Belgiens Cour de cassation forelagte spoergsmaal saaledes:
"Et internationalt organ som Eurocontrol, der har til opgave at forvalte flyvekontroltjenesten paa visse staters vegne samt opkraeve en route-afgifterne som simpel mandatar for signatarstaterne, er ikke en virksomhed i henhold til EOEF-traktatens artikel 86 og 90."
(*) Originalsprog: italiensk.
(1) - De oprindelige signatarstater var Belgien, Tyskland, Frankrig, Luxembourg, Nederlandene og Det Forenede Kongerige. I dag taeller Eurocontrol fjorten medlemmer. Af Faellesskabets medlemsstater staar alene Danmark, Spanien og Italien udenfor.
(2) - Jeg skal her henvise til dom af 9.12.1965 (sag 44/65, Hessische Knappschaft, Sml. 1965-1968, s. 137, navnlig s. 139, org. ref.: Rec. s. 1191, navnlig s. 1199). Se i samme retning ogsaa dom af 27.3.1963 (forenede sager 28/62, 29/62 og 30/62, Da Costa en Schaake NV, Sml. 1954-1964, s. 395, navnlig s. 398, org. ref.: Rec. s. 59, navnlig s. 76).
(3) - Dom af 23.4.1991 (sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, praemis 21, 22 og 23).
(4) - Sag 118/85, Sml. s. 2599, navnlig praemis 6-10.
(5) - For saa vidt angaar de seneste publikationer og navnlig de supplerende bibliografiske referencer skal jeg her bl.a. henvise til S. De Bellis: L' immunità delle organizzazioni internazionali dalla giurisdizione, Bari 1992.
(6) - Med hensyn til anvendelsen af denne sondring over for tredjelande henvises til Kommissionens beslutning af 19.12.1984 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/26.870-Aluminiumimport fra OEsteuropa), EFT 1985 L 92, s. 1, navnlig punkt 9.
(7) - Af vaerker, der beskaeftiger sig med dette spoergsmaal, skal jeg navnlig henvise til Lalive: L' immunité de juridiction des États et des Organisations internationales, R.C.A.D.I., 1953, III, s. 14 ff., navnlig s. 301, og Seidl-Hohenveldern: L' immunité de juridiction et d' exécution des États et des Organisations internationales, I.H.E.I., Droit International-I, Paris 1979/80, s. 109 ff., navnlig s. 166.
(8) - Se i samme retning dom af 16.6.1987 (sag 118/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2599, navnlig praemis 6 og 7) og af 4.5.1988 (sag 30/87, Bodson, Sml. s. 2479, navnlig praemis 18). Princippet kunne i oevrigt allerede udledes af dom af 18.6.1975 (sag 94/74, IGAV, Sml. s. 699, navnlig praemis 35).
(9) - Jf. eksempelvis vedroerende etableringsretten, dom af 21.6.1974 (sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631), vedroerende arbejdskraftens frie bevaegelighed, dom af 17.12.1980 (sag 149/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3881), af 26.5.1982 (sag 149/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1845) og af 3.6.1986 (sag 307/84, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1725), samt vedroerende mervaerdiomsaetningsafgift, dom af 17.10.1989 (forenede sager 231/87 og 129/88, Ufficio distrettuale delle imposte dirette di Fiorenzuola d' Arde m.fl., Sml. s. 3233).
(10) - Hvori der blev afsagt dom den 21.6.1974, jf. fodnote 9.
(11) - Jf. dom af 11.7.1985 (sag 107/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 2655, navnlig praemis 14 og 15).
(12) - Den af Eurocontrol udoevede virksomhed med henblik paa at koordinere medlemsstaternes politik paa luftfartsomraadet, hvis ikke-oekonomiske karakter i oevrigt er ubestridt, er her uden betydning.
(13) - Dom af 14.10.1976 (sag 29/76, LTU mod Eurocontrol, Sml. s. 1541, navnlig praemis 4).
(14) - Jf. dom af 20.3.1985 (sag 41/83, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 873) og af 11.7.1985 (sag 107/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 2655).
(15) - Der er tale om aftalen af 25.11.1986 om Eurocontrol' s levering og drift af hjaelpemidler og tjenesteydelser for luftfarten til det regionale kontrolcenter i Maastricht.
(16) - Det beloeb, som man er enig om at betegne som den administrative enhedsrate - som i oevrigt er meget lille i forhold til selve afgiften - er ikke blevet anfaegtet under hovedsagen.
(17) - I denne forbindelse henvises til dom af 27.3.1974 (sag 127/73, BRT, Sml. s. 313) og af 17.2.1993 (forenede sager C-159/91 og C-160/91, Poucet og Pistre, Sml. I, s. 637).