61998CC0096_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 Dans le présent recours en manquement, la Commission entend faire constater que la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de la directive Oiseaux (1), notamment en ne classant pas une proportion suffisamment grande de la superficie totale du Marais Poitevin (ci-après le «Marais») en zone de protection spéciale («ZPS»), en n'adoptant pas un régime de protection suffisant, en permettant la détérioration des habitats et en déclassant une petite partie d'une ZPS déjà notifiée.
I - Les faits et la procédure
2 Il n'est pas contesté que le Marais soit une région d'un intérêt ornithologique exceptionnel, comprenant au total quelque 80 000 hectares (2), située dans les départements français de la Vendée, des Deux-Sèvres et de la Charente-Maritime. Il contient des prairies naturelles humides qui fournissent à un grand nombre d'espèces migratrices et nicheuses d'oiseaux sauvages des zones de nidification, d'alimentation et de repos, ainsi que de nombreux autres habitats qui conviennent à la conservation des oiseaux sauvages, tels que les lagunes, les dunes, les polders, les forêts, les tourbières, les haies et bocages, les cours d'eau et autres milieux aquatiques. Le Marais abrite de nombreuses espèces d'oiseaux sauvages menacées inscrites à l'annexe I de la directive; il sert aussi de halte dans la migration ou de zone d'hivernage à d'autres espèces d'oiseaux sauvages et contient des zones humides d'une importance internationale unique pour la migration de l'avifaune de l'Afrique vers l'Europe du nord, qui entrent dans le cadre de la convention de Ramsar. Le Marais est un site essentiel pour le stationnement de plus de 28 espèces migratrices et, tout particulièrement, pour deux espèces: la barge à queue noire et le vanneau huppé. La Baie de l'Aiguillon, en particulier, est une aire d'hivernage pour des milliers d'anatidés (canards).
3 A la suite d'une plainte déposée en 1989 et d'un échange de correspondance, la Commission a envoyé à la République française une lettre de mise en demeure le 23 décembre 1992. Dans sa réponse du 27 septembre 1993 (3), la République française a reconnu l'intérêt ornithologique du Marais et déclaré qu'une superficie de 28 693 hectares (ramenée à 26 250 hectares par une lettre du 7 décembre 1993) avait été classée en ZPS. Elle a aussi informé la Commission que des mesures avaient été prises pour empêcher toute nouvelle détérioration de la zone. Par lettre du 28 juin 1994, la République française a informé la Commission de ce que la superficie de la ZPS du «Marais Poitevin intérieur» précédemment notifiée avait été réduite d'un corridor de 300 mètres afin de permettre la construction de l'autoroute A 83. Par lettre du 8 mars 1995, la République française a informé la Commission de son intention de classer environ 3 500 hectares à l'ouest de la route nationale 137 en ZPS, sans préciser toutefois de délai pour le classement.
4 Le 28 novembre 1995, la Commission a émis un avis motivé constatant que la République française avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de la directive et l'invitant à prendre des mesures afin de se conformer à l'avis dans les deux mois. Par lettre du 11 juin 1996, la France a souligné que 3 540 nouveaux hectares avaient été classés en ZPS dans le département de la Charente-Maritime et que, en raison du drainage et de la mise en culture des prairies, il n'était plus possible, sauf de façon marginale, de procéder à de nouvelles désignations. A la suite d'une réunion entre les autorités françaises et les services de la Commission en mai 1997, la République française a transmis à la Commission une décision ministérielle créant un «Grand Site Naturel du Marais Poitevin», un plan d'actions en faveur du Marais ainsi qu'une circulaire relative à la délimitation des zones humides dans le Marais. La Commission a engagé la présente procédure par un recours enregistré au greffe de la Cour le 3 avril 1998.
II - Les dispositions pertinentes du droit communautaire
5 La Cour connaît bien les dispositions de la directive qu'il n'est donc pas nécessaire de reproduire ici in extenso. Les principales obligations en cause sont celles qui sont imposées aux États membres, premièrement, par l'article 4, paragraphes 1 et 2, de «[classer] notamment en zone de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation [des espèces d'oiseaux menacées et migratrices] dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive» et, deuxièmement, par l'article 4, paragraphe 4, d'éviter la pollution et la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, «pour autant qu'elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article».
6 L'article 7 de la directive Habitats de 1994 (4), qui modifie à certains égards les obligations des États membres au titre de la directive, se lit comme suit:
«Les obligations découlant de l'article 6 paragraphes 2, 3 et 4 de la présente directive se substituent aux obligations découlant de l'article 4 paragraphe 4 première phrase de la directive 79/409/CEE en ce qui concerne les zones classées en vertu de l'article 4 paragraphe 1 ou reconnues d'une manière similaire en vertu de l'article 4 paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive 79/409/CEE si cette dernière date est postérieure.»
7 L'article 6, paragraphe 2, de la directive Habitats oblige les États membres à prendre les mesures appropriées pour éviter «la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive» dans ces zones désignées. L'article 6, paragraphes 3 et 4, prévoit aussi un nouveau système d'évaluation des projets qui peuvent être autorisés en dépit de leur effet négatif sur les habitats s'ils sont justifiés par «des raisons impératives d'intérêt public majeur».
La Commission a informé la Cour dans la présente procédure que le délai imparti à la République française pour mettre en oeuvre la directive a expiré le 10 juin 1994. Pour des raisons qui seront indiquées ci-après, nous ne pensons pas que l'article 6, paragraphes 2, 3 et 4 de la directive sur les habitats appelle en l'espèce un examen (5).
III - Analyse
(a) Insuffisance des zones classées en ZPS
8 Le premier grief de la Commission est que, à l'expiration de la date de mise en conformité avec l'avis motivé, le 28 janvier 1996, la superficie totale du Marais classée en ZPS était insuffisante au regard des obligations imparties à la République française par l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive. A l'appui de ce grief, elle cite trois études menées en 1987, 1989 et 1990, qui évaluent toutes à 57 830 hectares la superficie totale du Marais qui présente un intérêt ornithologique important. Pour la Commission, la «référence la plus pertinente» est toutefois l'inventaire de 1994 des Zones Importantes pour la Conservation des Oiseaux (ci-après «ZICO»), commandé par le gouvernement de la République française, et qui porte le total à 77 900 hectares. La Commission relève aussi que le ministre français de l'environnement avait déclaré en 1995 que le Marais était, par ordre d'importance, la troisième ZICO en France. La Commission soutient que la République française a outrepassé sa marge d'appréciation en ce qui concerne le choix des sites à classer en ZPS en ne classant, à la date de mise en conformité avec l'avis motivé, que quelque 26 250 hectares (chiffre corrigé à 29 842 hectares dans le mémoire en défense de la France, et admis par la Commission).
9 Dans les conclusions de son mémoire en défense, la République française admet expressément que l'extension de la superficie totale des ZPS existantes (33 742 hectares à la date de rédaction du mémoire en défense) à 49 000 hectares «pourrait être souhaitable» et invite la Cour à déclarer que ce grief est «partiellement infondé», puisqu'elle s'est acquittée «en grande partie» de ses obligations à cet égard. Elle soutient aussi que la Commission n'a précisé ni la localisation ni la superficie des sites qui, selon elle, devraient être classés, que la directive ne lui fait pas obligation de classer tous les sites identifiés dans l'inventaire ZICO ou dans les études antérieures et que la Commission ne prétend pas que les territoires qui ont été classés ne sont pas les plus appropriés à la conservation des oiseaux sauvages.
10 Même si elle n'admet pas explicitement que, à la date du 28 janvier 1996, elle n'avait pas classé une superficie suffisamment vaste du Marais Poitevin en ZPS, la République française ne cherche pas à soutenir qu'elle se soit conformée pleinement aux obligations que lui impartit la directive à cet égard. Elle n'a pas nié l'existence d'un écart considérable entre la superficie totale classée et la superficie totale reconnue comme d'intérêt ornithologique, que l'on se base sur les chiffres de l'inventaire ZICO ou d'études précédentes. Elle admet tout à fait que, sur une longue période, la superficie du Marais qui constitue un habitat convenable pour les espèces d'oiseaux sauvages menacées et les espèces migratrices s'est fortement réduite. Elle attire l'attention sur l'intrusion progressive d'une activité agricole impliquant le drainage et la mise en culture des terres en vue d'une production céréalière, encouragée par la politique agricole commune de la Communauté, même si elle ne prétend pas voir dans ce fait un moyen de se prémunir valablement contre le grief de ne pas avoir protégé le Marais. La réduction de la superficie effective du Marais semble être de l'ordre de 30 à 40 %. A notre avis, ces faits suffisent à fonder valablement le grief de la Commission.
11 L'argument de la République française selon lequel la Commission n'a pas désigné la localisation ou la superficie des sites qui devraient être classés n'est, à notre avis, ni pertinente ni bien fondée. C'est aux États membres qu'incombe en premier lieu la tâche de désigner concrètement les sites à classer. La Commission ne prétend pas sous ce grief que la France ait omis de classer ou de protéger un ou plusieurs sites particuliers. Dans l'arrêt Commission/Pays-Bas, la Cour a dit pour droit que «dès lors qu'il apparaît qu'un État membre a classé en ZPS des sites dont le nombre et la superficie totale sont manifestement inférieurs au nombre et à la superficie totale des sites considérés comme les plus appropriés à la conservation des espèces en cause, il pourra être constaté que cet État membre a manqué à l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 4, paragraphe 1, de la directive», et que la Commission n'est pas tenue «d'établir, territoire par territoire, des manquements spécifiques à cette disposition» (6). Bien que cette conclusion s'appliquât à la superficie totale des ZPS dans le territoire d'un État membre donné, nous sommes d'avis que le même raisonnement vaut pour un cas, tel que celui de la présente espèce, concernant le nombre et la superficie totale des ZPS classées dans une zone continue plus vaste d'intérêt ornithologique reconnu. La Cour n'est pas tenue de se prononcer sur le point de savoir si la République française était obligée de classer la totalité de la superficie ZICO, ainsi que la Commission l'a prétendu en fait, même si cette question pourrait se poser dans des procédures ultérieures. Il suffit qu'il soit établi que la République française n'a pas classé une superficie suffisante à la date du 28 janvier 1996.
(b) Insuffisance du régime de protection des ZPS
12 Le second grief de la Commission est que la République française, en violation de l'article 4, paragraphe 4, de la directive, n'a pas adopté un régime de protection complet, efficace et stable dans les zones qui étaient classées en ZPS ou auraient dû l'être. A son avis, un tel régime suppose l'adoption de règles légalement contraignantes qui désignent notamment les activités qui peuvent être menées dans la zone conformément aux objectifs de la directive.
13 Ce grief doit être apprécié au regard du fait, pour l'essentiel non litigieux, que la superficie totale du Marais appropriée aux habitats d'oiseaux au sens de l'article 4 de la directive se réduit progressivement au fil des ans. Entre 1973 et 1980, quelque 28 700 hectares, soit 30 % des prairies permanentes du Marais, ont été convertis à l'agriculture, impliquant le drainage et le comblement des fossés. Ces modifications ont entraîné un grave déclin de la population de certaines espèces d'oiseaux: de 80 000 à 9 000 canards hivernant dans la Baie de l'Aiguillon entre 1983 et 1995; de 48 000 à 8 300 barges à queue noire entre 1983 et 1994. Il n'est pas contesté que ces tendances persistent depuis l'entrée en vigueur de la directive Oiseaux.
14 La République française soutient que la politique agricole commune de la Communauté est en conflit avec la protection de l'environnement et ne lui permet pas bien de concilier les aides communautaires à la production et les aides agri-environnementales, qui impliquent une contribution significative de la part de la République française (7). Elle invoque aussi le fait que ces mesures s'appliquent dans le Marais depuis 1991, de sorte qu'elles couvrent quelque 85 % des prairies humides. Elle se réfère aussi à une série de mesures concernant la protection des biotopes, la création d'une réserve naturelle de la Baie de l'Aiguillon et la loi sur l'eau du 3 janvier 1992. Elle soutient en outre dans sa duplique que la directive n'impose en aucun cas aux États membres de prendre des mesures de protection spécifiques pour les ZPS.
15 La République française n'a pas soulevé dans son mémoire en défense l'argument tiré de l'absence de toute obligation de prendre des mesures de protection spécifiques. Partant, cet argument est, à notre avis, irrecevable, en vertu de l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour de justice qui interdit l'introduction de nouveaux moyens de droit.
16 Pour examiner les points subsistants de ce grief, il est néanmoins utile de rappeler les obligations que l'article 4 de la directive met à la charge des États membres. Notamment, nous devons examiner la relation entre les paragraphes 1 et 2, d'une part, et 4, d'autre part, de l'article 4, sur lesquels la Commission s'appuie. Ainsi que la Cour l'a déclaré récemment dans l'affaire de l'Estuaire de la Seine, l'article 4, paragraphes 1 et 2, «impose aux États membres de conférer aux ZPS un statut juridique de protection susceptible d'assurer, notamment, la survie et la reproduction des espèces d'oiseaux mentionnées à l'annexe I de celle-ci, ainsi que la reproduction, la mue et l'hivernage des espèces migratrices non visées à l'annexe I dont la venue est régulière» (8). Il nous semble donc que ces dispositions imposent aux États membres deux obligations distinctes mais inséparables, consistant pour l'une à déterminer formellement la localisation et l'étendue des territoires les plus appropriés et à les classer en ZPS, et, pour l'autre, à instituer dans ces zones le régime juridique
de protection qui est nécessaire à garantir les objectifs de la directive.
17 Dans les circonstances de l'espèce, il est nécessaire également de rechercher si les obligations de la République française, aux fins de ce grief, sont celles qui découlent de l'article 4 de la directive considérées isolément ou s'il faut tenir compte de la modification de ces obligations par l'article 7 de la directive Habitats. Compte tenu de la nature du grief de la Commission, qui porte sur le fait que, de l'entrée en vigueur de la directive Oiseaux en avril 1981 jusqu'au 28 janvier 1996, la République française a omis de prendre les mesures nécessaires pour conserver les habitats des oiseaux dans le Marais, nous sommes d'avis que la modification des obligations de la France au titre de la première phrase de l'article 4, paragraphe 4, n'appelle pas d'examen. En particulier, l'obligation générale d'appliquer un régime de protection suffisant «afin d'assurer la survie et la reproduction» des espèces menacées et migratrices, qui découle de l'article 4, paragraphes 1 et 2, n'a pas changé. C'est l'objectif général que poursuit également l'article 4, paragraphe 4, tant avant qu'après l'entrée en vigueur de la directive Habitats. De plus, la France n'a pas tenté d'invoquer l'article 7 de la directive Habitats afin de démontrer que, à la dernière date, elle s'était acquittée des obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de la directive Oiseaux.
18 L'article 4, paragraphe 4, a un aspect quantitatif et un aspect qualitatif. Nous allons d'abord traiter le premier.
19 L'article 4, paragraphe 4, impose aux États membres de prendre certaines mesures pour éviter la pollution ou la détérioration d'habitats «en ce qui concerne les zones de protection désignées» à l'article 4, paragraphes 1 et 2. La Commission souligne à juste titre que cette obligation vaut à la fois pour les zones déjà classées en ZPS et pour celles qui doivent l'être. Dans l'affaire des Marais de Santoña, la Cour a rejeté un argument présenté au nom du royaume d'Espagne selon lequel, étant donné que les mesures de protection qu'il envisageait ne pouvaient être prises avant le classement de la zone, on ne saurait lui faire grief d'avoir enfreint simultanément l'article 4, paragraphes 1 et 2 et l'article 4, paragraphe 4 (9). Compte tenu du caractère général de la détérioration des habitats en l'espèce, il est utile d'examiner la raison qui pousse à cette conclusion.
20 La Cour a cité, comme dans d'autres affaires, le texte du neuvième considérant au préambule de la directive, qui se lit ainsi:
«Considérant que la préservation, le maintien ou le rétablissement d'une diversité et d'une superficie suffisantes d'habitats sont indispensables à la conservation de toutes les espèces d'oiseaux; que certaines espèces d'oiseaux doivent faire l'objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat afin d'assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution; que ces mesures doivent également tenir compte des espèces migratrices et être coordonnées en vue de la constitution d'un réseau cohérent.»
La Cour a souligné que les objectifs déclarés de protection «ne pouvaient être atteints si les États membres ne devaient se conformer aux obligations découlant de l'article 4, paragraphe 4 que dans les cas où une zone de protection spéciale avait été préalablement instaurée» (10). L'expression «zones de protection» à l'article 4, paragraphe 4, ne se limite donc pas aux zones classées en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2. Cela ressort à l'évidence non seulement du fait que cette expression n'est pas identique à celle utilisée à l'article 4, paragraphe 1 («zones de protection spéciale»), mais aussi du fait que les objectifs de protection plus vastes de l'article 4, paragraphes 1 et 2, ne se limitent manifestement pas à ces zones.
21 En l'espèce, la deuxième phrase de l'article 4, paragraphe 2, revêt une importance particulière:
«A cette fin, les États membres attachent une attention particulière à la protection des terres humides et tout particulièrement de celles d'importance internationale.»
Il n'est pas contesté que le Marais contienne des terres humides d'importance internationale qui relèvent donc manifestement aussi de l'article 4, paragraphe 4.
22 Pour en venir maintenant à l'aspect qualitatif de l'article 4, paragraphe 4, nous pensons qu'il ressort aussi à l'évidence de l'arrêt de la Cour dans l'affaire des Marais de Santoña que cette disposition doit être lue en combinaison avec l'article 4, paragraphes 1 et 2, ainsi qu'à la lumière du neuvième considérant. L'obligation de «prendre des mesures appropriées pour éviter la pollution ou la détérioration des habitats ... ainsi que les perturbations touchant les oiseaux» ne saurait être envisagée isolément des «mesures de conservation spéciale concernant ... [l']habitat [des oiseaux] afin d'assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution». Cette dernière phrase indique le résultat à atteindre au sens de l'article 249 (ex-article 189), paragraphe 3, du traité CE. La Commission admet ce recoupement entre les deux dispositions et déclare que l'article 4, paragraphe 4, a une portée plus étendue. En conséquence, lorsque l'on examine la question de l'élimination de «la pollution ou la détérioration des habitats», il est loisible, à notre avis, d'examiner l'adéquation des «mesures de conservation» qui auraient dû être prises pour «assurer la survie et la reproduction [des oiseaux] dans leur aire de distribution».
23 La Commission a souligné à juste titre que les arrêtés préfectoraux concernant la protection des biotopes cités par la République française, ainsi que le classement de la Baie de l'Aiguillon en réserve naturelle, sont tous postérieurs à la date de mise en conformité à l'avis motivé, et, partant, ne sauraient être pris en considération, ainsi que le veut une jurisprudence particulièrement bien établie de la Cour (11).
24 Nous sommes aussi d'accord avec la Commission lorsqu'elle dit que la loi sur l'eau de 1992, en tant qu'elle s'applique au Marais, est loin de fournir le régime juridique de protection décrit par la Cour dans l'affaire Estuaire de la Seine (12). Tout d'abord, selon la République française, la loi, telle qu'interprétée par la Cour de cassation dans son arrêt du 25 mars 1998, soumet à une procédure d'autorisation tout travaux dans les terres humides ou les marais qui entraînera l'assèchement d'une superficie de 10 000 m2 ou plus. Nous ne voyons pas que l'on puisse soutenir qu'une disposition de portée si limitée garantit le niveau nécessaire de protection des espèces menacées ou migratrices. Ainsi que la Commission le souligne, cette disposition présente deux lacunes majeures dans la mesure où elle a trait au respect par la République française de l'article 4, paragraphe 4, de la directive. D'abord, elle n'interdit pas des évolutions telles que celles qu'a subies le Marais depuis l'entrée en vigueur de la directive. Même si la République française a soutenu à l'audience que ces évolutions pourraient être interdites notamment en vertu de la loi sur l'eau, il est clair que, au mieux, les intérêts ornithologiques ne constituent qu'une considération parmi d'autres, dont certaines d'ordre social et économique, qui concourent à l'appréciation d'ensemble. Cette démarche est incompatible avec la constatation de la Cour dans l'affaire RSPB (13) selon laquelle de telles considérations ne peuvent entrer en ligne de compte lorsque l'on fait application de l'article 4. Deuxièmement, la loi ne s'applique qu'aux terres humides et n'a pas d'incidence sur les parties du Marais qui, ainsi que nous l'avons dit au point 2 ci-dessus, contiennent d'autres types d'habitats.
25 La France affirme avoir mis en oeuvre, depuis 1991, des mesures agri-environnementales sur la totalité des territoires les plus importants pour la conservation des habitats des oiseaux. En particulier, la totalité du Marais a été couverte entre 1990 et 1995 par des Opérations Groupées d'Aménagement Foncier (ci-après: «OGAF»), à caractère écologique, suivies par des opérations locales, et plus de 85 % des prairies sont couvertes par des contrats. En encourageant le maintien d'une culture extensive, elle affirme avoir conservé les terres humides et évité le drainage et les modifications hydrauliques. Elle affirme aussi avoir ralenti, voire stoppé, de nouvelles mises en cultures dans les zones couvertes par ces mesures.
26 Selon la Commission, les mesures OGAF sont insuffisantes tant en raison de leur statut juridique inadéquat que de l'inefficacité de la protection qui est censée être assurée. Sur le premier point, elle souligne le caractère volontaire et purement incitatif de ces mesures. Or, de telles mesures devraient être juridiquement contraignantes. Sur le second point, la République française n'a pas arrêté de mesures pour prévenir la détérioration des habitats naturels dans la totalité des sites d'intérêt ornithologique. Il est vrai que les mesures OGAF contribuent à la conservation des habitats ornithologiques. Toutefois, pour les deux raisons invoquées par la Commission, elles ne constituent pas une réponse adéquate à l'obligation de créer un régime de protection pour les espèces d'oiseaux sauvages et leurs habitats.
27 Les mesures OGAF n'affectent pas, certes, la Baie de l'Aiguillon, qui n'est pas menacée par l'agriculture intensive et qui relève entièrement du domaine public maritime. Toutefois, la République française invoque la création d'une réserve naturelle couvrant 2 300 hectares de la Baie. Même si cette création devait être considérée comme une mesure de protection suffisamment spécifique, ce dont nous doutons, elle n'est pas intervenue avant juillet 1996, soit quelques mois après l'expiration de la date de mise en conformité avec l'avis motivé de la Commission. Pour les raisons que nous avons déjà données, ce fait ne saurait donc entrer en ligne de compte. De même, le fait que l'État était propriétaire des terres en question ne vaut-il pas régime de protection adéquat aux fins de la directive. Tout en reconnaissant que la ZPS de l'Estuaire de la Seine appartenait à l'État, la Cour a conclu que «faute de comporter des mesures concrètes», la République française ne lui a pas conféré un statut juridique de protection suffisant (14).
28 Nous considérons donc que la République française n'a pas doté d'un statut suffisamment protecteur les zones du Marais Poitevin qui étaient classées en ZPS ou auraient dû l'être.
(c) Détérioration des habitats et perturbations touchant les oiseaux
29 Le troisième grief a trait à la détérioration des habitats des oiseaux en raison des travaux de construction de l'autoroute. En particulier, la Commission reproche à la République française d'avoir exclu du «Marais Poitevin intérieur» un corridor de 300 mètres de large par lequel doit passer la section Sainte-Hermine - Oulmes de la nouvelle autoroute A 83 reliant Nantes à Niort. Cela a entraîné l'isolement d'une partie de la ZPS du reste de la zone, des perturbations touchant les oiseaux en raison des travaux ainsi qu'une réduction de la superficie de la ZPS. De l'avis de la Commission, le déclassement de ce corridor constitue une infraction aux obligations que confère à la République française l'article 4, paragraphe 4, de la directive, tel qu'il s'appliquait à l'époque des travaux, c'est-à-dire avant le remplacement partiel des obligations des États membres par celles imposées en vertu de l'article 6, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive Habitats.
30 La République française soutient que le corridor de 300 mètres (ci-après le «corridor litigieux») avait été inclus par erreur dans la ZPS notifiée à la Commission et que les autorités françaises avaient arrêté le tracé de la nouvelle section de l'A 83 dès avant le classement de la ZPS. Elle affirme en outre avoir pris de nombreuses mesures pour garantir la protection de l'environnement affecté. Elle soutient aussi que c'est seulement dans l'affaire RSPB (15), donc après la survenance des faits à l'origine de ce grief, que la Cour a fixé les obligations des États membres relatives au critère de délimitation des ZPS.
31 Il est important, mais pas facile, d'établir la chronologie du classement de la zone incluant le corridor litigieux d'une part, et sa désignation formelle comme partie d'une autoroute d'autre part. Cette recherche n'est pas facilitée par le fait assez surprenant, que la Cour a appris lors des réponses aux questions à l'audience, que le classement d'un site en ZPS est réputé effectué en France par l'envoi de lettres informant la Commission du classement, sans qu'aucune autre démarche juridique ou administrative formelle ne soit requise.
32 Étant donné que toutes les informations relatives tant au classement du site qu'à sa superficie, ainsi qu'à la désignation de terrains à des fins publiques dépendent au premier chef des États membres, nous estimons approprié de modifier dans une certaine mesure les règles relatives à la charge de la preuve. La Commission devrait être tenue de démontrer a priori que le terrain a été classé, puis déclassé. Un tel allègement de la charge de la preuve peut se justifier pour des motifs analogues à ceux qui ont amené la Cour à décider, dans des affaires relatives à l'apurement des comptes du FEOGA, que, étant donné que «... c'est l'État qui est le mieux placé pour accueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA ... [c'est à lui qu'il incombe] en conséquence de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses chiffres et, le cas échéant, de l'inexactitude des calculs de la Commission» (16).
33 La Commission affirme avoir été informée par la République française, dans une lettre du 6 juillet 1993, de ce que celle-ci avait désigné 25 625 hectares du Marais en ZPS. Dans sa réponse du 27 septembre 1993 à la lettre de mise en demeure, la République française a confirmé qu'elle avait récemment désigné 25 625 hectares, dont «les zones de prairie concernées par les OGAF environnement Nord des Iles, Maillezais et secteur central en Vendée pour 21 917 hectares». S'il n'est pas possible à partir d'une étude des cartes ou des descriptions fournies dans les mémoires de repérer avec précision ces zones ou descriptions comportant le corridor litigieux, il nous semble que la République française ne conteste pas sérieusement qu'il se situe dans l'une d'entre elles. Dans le cas contraire, la République française aurait dû l'établir clairement, preuve à l'appui.
34 La République française a néanmoins soutenu que ses procédures administratives de détermination du corridor litigieux de l'autoroute étaient antérieures à son classement en ZPS. Or, elle se contente dans son mémoire en défense de l'affirmation vague selon laquelle le classement en ZPS a eu lieu à la suite des «études destinées à mettre en oeuvre le projet autoroutier» et que «le tracé finalement retenu a évité toutes les zones que le gouvernement français s'apprêtait à classer en ZPS». La Commission affirme dans son recours, en se fondant probablement sur un passage de la réponse de la République française à l'avis motivé, que la partie d'autoroute allant de Sainte Hermine à Oulmes et comportant le corridor litigieux avait été déclarée d'intérêt public (17) en octobre 1993. La République française n'a pas réfuté directement cette affirmation. Si la date est exacte, la désignation est postérieure à au moins deux des notifications à la Commission, qui, selon la République française, constituent le classement formel de la ZPS. A notre avis, les vagues affirmations générales extraites ci-dessus du mémoire en défense de la République française sont tout à fait insuffisantes pour démontrer que celle-ci avait désigné le site litigieux comme étant destiné à être utilisé pour une section de l'A 83 avant le classement de la ZPS.
35 Les termes de la lettre du 19 avril 1994 du ministre de l'Environnement tentent à confirmer cette lecture. Il y est question d'une «incompatibilité possible» entre le passage de l'autoroute et la ZPS, nuancée toutefois par l'assertion que le premier, contrairement à son affirmation précédente, avait été déclaré d'intérêt public en août 1993, et que la ZPS avait été notifiée à la Commission le 22 novembre 1993. La lettre conclut que le corridor litigieux doit être considéré comme exclu de la ZPS. Un coup d'oeil au plan accompagnant la lettre montre ce corridor comme un sillon routier traversant la surface de la ZPS. De plus, la déclaration du ministre selon laquelle l'incertitude relative au tracé de l'autoroute programmé «empêchait de tenir compte de cette infrastructure dans la délimitation de la ZPS» montre clairement que celle-ci a été subordonnée aux intérêts de la construction de l'autoroute, et non pas que la zone aurait dû être exclue de la ZPS pour des raisons ornithologiques, comme dans le cas de l'installation de titanogypse de La Hode, dans l'affaire Estuaire de la Seine (18).
36 Étant donné que tant le classement de la ZPS que la notification ultérieure à la Commission de son exclusion étaient antérieurs à l'entrée en vigueur de l'article 7 de la directive Habitats, nous estimons que les obligations de la République française sont celles qui découlaient de l'article 4, paragraphe 4, de la directive, considérées séparément, ce que la République française ne conteste pas.
37 L'inclusion du corridor litigieux dans la ZPS du «Marais Poitevin intérieur» constitue a priori une preuve solide de l'appartenance de celui-ci aux «territoires les plus appropriés» à la conservation d'espèces menacées et migratrices d'oiseaux sauvages. Le fait que la zone litigieuse est limitrophe des deux côtés de zones classées en ZPS donne aussi à penser qu'il est vraisemblable qu'il s'agit d'un territoire qui mérite d'être classé, et la France n'a pas fourni de preuve scientifique contraire, comme elle l'avait fait dans l'affaire Estuaire de la Seine (19). Enfin, même si ce n'est pas décisif en soi, il est révélateur que le corridor contesté continue de figurer dans la ZPS correspondante sur la carte du 25 août 1998 établie par la direction générale de l'environnement Poitou-Charentes, incluse à l'annexe II de la duplique de la République française.
38 Les États membres «ne sauraient disposer de la même marge d'appréciation dans le cadre de l'article 4, paragraphe 4, de la directive, lorsqu'ils modifient ou réduisent la superficie» des zones déjà classées que lorsqu'ils ont procédé au choix initial des zones les plus appropriées au classement (20). Étant donné que, selon nous, le site avait été classé avant d'être désigné comme d'intérêt public et avant la construction ultérieure de la section de l'A 83, la République française n'aurait pu le déclasser que si les critères dégagés par la Cour dans l'affaire des Digues de Leybucht avaient été satisfaits. Le déclassement n'est possible que pour des motifs qui «[correspondent] à un intérêt général supérieur à celui auquel répond l'objectif écologique visé par la directive. Dans ce contexte ... les exigences économiques et récréatives ... ne sauraient entrer en compte» (21). La France n'a pas cherché à démontrer que le déclassement du corridor litigieux pouvait être justifié par de tels motifs d'intérêt général supérieur.
39 Étant donné que, selon toute probabilité, le site n'aurait pas dû être déclassé, la Commission doit aussi l'emporter sur la question de la détérioration substantielle des habitats et des perturbations touchant les oiseaux au sens de l'article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive.
IV - Conclusion
40 A la lumière de ce qui précède, nous recommandons à la Cour de:
(1) constater que, en ne classant pas en zone de protection spéciale une superficie suffisamment vaste du Marais Poitevin, en ne prenant pas les mesures destinées à doter la zone de protection spéciale classée d'un statut de protection suffisant, en déclassant un corridor de terre classé auparavant en zone de protection spéciale afin de permettre des travaux de construction d'une autoroute, et en permettant que les oiseaux sauvages subissent dans cette zone des perturbations importantes, la République française a failli aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, sur la conservation des oiseaux sauvages;
(2) condamner la République française aux dépens.
(1) - Directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, sur la conservation des oiseaux sauvages, JO L 103 de 1979, p. 1.
(2) - La superficie totale varie selon les sources entre 91 000, 95 000 et 110 000 hectares; le chiffre de 80 000 est celui qui figure dans l'avis motivé de la Commission.
(3) - Il apparaît qu'elle avait donné des renseignements analogues à la Commission en juillet 1993: voir le point 33 ci-dessous.
(4) - Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, sur la conservation des habitats naturels et de la faune et la flore sauvages, JO L 206 de 1992, p. 7.
(5) - Voir les points 18 et 38 ci-après.
(6) - Affaire C-3/96, Commission/Pays-Bas, Rec. 1998, p. I-3031, points 63 et 64.
(7) - Voir le règlement (CEE) n, 2078/92 du Conseil, du 30 juin 1992, concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espèce naturel, JO L 215 de 1992, p. 85.
(8) - Affaire C-166/97, Commission/France, ci-après l'arrêt «Estuaire de la Seine», du 18 mars 1999, non encore publié au Recueil, point 21.
(9) - Arrêt du 2 août 1993, affaire C-355/90, Commission/Espagne (ci-après les «Marais de Santoña»), Rec. p. I-4221.
(10) - Arrêt précité note 9, point 22.
(11) - Voir, par exemple, l'affaire C-166/97, précitée note 8, point 18.
(12) - Précitée, point 21.
(13) - Affaire C-44/95, Royal Social for the Protection of Birds (ci-après «RSPB»), Rec. 1996, p. I-3805.
(14) - Affaire C-166/97, précitée note 8 ci-dessus, points 25 et 26.
(15) - Affaire C-44/95, précitée note 13, Rec. 1996, p. I-3805.
(16) - Affaire C-48/91, Pays-Bas/Commission, Rec. 1993, p. I-5611, point 17.
(17) - Désignation administrative formelle du terrain destiné à un usage public, à la suite de l'enquête publique et de l'avis du conseil d'État.
(18) - Affaire C-166/97, précitée, note 8, points 39 à 47.
(19) - Affaire C-166/97, précitée, note 8, points 44 à 46.
(20) - Affaire C-57/89, Commission/Allemagne (ci-après l'«Affaire des Digues de Leybucht», Rec. 1991, p. I-883, point 20.
(21) - Affaire précitée note 20, point 22.