61991CJ0197_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-197/91,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CEE, dalla Pretura circondariale di Cuneo nella causa dinanzi ad essa pendente tra
Frutticoltori associati cuneesi, soc. coop. a r.l. (FAC)
e
Associazione tra produttori ortofrutticoli piemontesi (Asprofrut),
Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (AIMA),
domanda vertente sulla validità delle decisioni della Commissione 15 novembre 1989, 89/627/CEE (GU L 359, pag. 23), e 19 aprile 1990, 90/213/CEE (GU L 113, pag. 32), relative alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell' esercizio 1987 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione "garanzia", nonché sull' interpretazione di taluni principi generali dell' ordinamento giuridico comunitario,
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dai signori C.N. Kakouris, presidente di sezione, G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, M. Diez de Velasco e P.J.G. Kapteyn, giudici,
avvocato generale: F.G. Jacobs
cancelliere: H.A. Ruehl, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
° per la Frutticoltori associati cuneesi, dagli avv.ti E. Cappelli e P. De Caterini, del foro di Roma,
° per il governo ellenico, dal signor V. Kontalaimos, consigliere giuridico aggiunto presso l' avvocatura dello Stato, in qualità di agente,
° per la Commissione delle Comunità europee, dal signor E. de March, consigliere giuridico, in qualità di agente,
vista la relazione d' udienza,
sentite le osservazioni orali della Frutticoltori associati cuneesi, del governo ellenico e della Commissione all' udienza del 12 novembre 1992,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 16 dicembre 1992,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 5 luglio 1991, pervenuta in cancelleria il 29 luglio seguente, il Pretore di Cuneo ha sottoposto a questa Corte, ai sensi dell' art. 177 del Trattato, talune questioni pregiudiziali vertenti sulla validità della decisione della Commissione 15 novembre 1989, 89/627/CEE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell' esercizio 1987 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione "garanzia" (GU L 359, pag. 23), modificata dalla decisione 19 aprile 1990, 90/213/CEE (GU L 113, pag. 32), nonché sull' interpretazione di taluni principi generali dell' ordinamento giuridico comunitario.
2 Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), stabilisce, nell' art. 1, che la sezione "garanzia" del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosieguo: il "FEAOG") finanzia le restituzioni all' esportazione verso i paesi terzi e gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli. Ai sensi dell' art. 3 del regolamento, sono finanziati gli interventi intrapresi secondo le norme comunitarie nell' ambito dell' organizzazione comune dei mercati agricoli. L' art. 4 dello stesso regolamento dispone che spetta agli Stati membri designare i servizi e gli organismi abilitati a pagare queste spese.
3 Gli Stati membri devono adottare i provvedimenti necessari per prevenire e perseguire le irregolarità ed informarne la Commissione. Essi devono recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze. L' art. 8, n. 2, dello stesso regolamento stabilisce che le somme che non possono essere recuperate sono a carico della Comunità, a meno che la negligenza o l' irregolarità non sia imputabile alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri.
4 Le norme comunitarie sull' organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli sono contenute nel regolamento (CEE) del Consiglio 18 maggio 1972, n. 1035 (GU L 118, pag. 1).
5 E' questo l' ambito normativo della causa principale. Dopo aver constatato che il numero e l' importanza dei controlli effettuati sul funzionamento delle organizzazioni di produttori ortofrutticoli dalle autorità italiane nell' esercizio 1987 non consentivano di valutare la situazione con tutta la necessaria attendibilità, la Commissione, con la citata decisione 89/627/CEE, ha negato il finanziamento del 5% delle spese dichiarate dall' Italia. Non avendo le autorità italiane fornito prove contrarie, la Commissione, con la citata decisione 90/213/CEE, ha confermato tale rettifica finanziaria.
6 In base alla detta decisione, l' ente d' intervento italiano, vale a dire l' AIMA, ha chiesto a tutte le organizzazioni di produttori interessate la restituzione del 5% dell' importo totale delle compensazioni finanziarie corrisposte nel 1987. Una di queste organizzazioni, l' Associazione tra produttori ortofrutticoli piemontesi (in prosieguo: l' "Asprofrut"), ha comunicato ai propri soci di aver addebitato direttamente sul conto corrente che regola i rapporti fra ciascuno dei soci e l' associazione stessa una somma pari al 5% delle indennità corrisposte nel 1987 per il ritiro dei prodotti dal mercato.
7 Uno di questi soci, la Frutticoltori associati cuneesi (in prosieguo: la "FAC"), ritenendo che la ripetizione effettuata dall' Asprofrut non fosse giustificata in quanto il proprio funzionamento quale organizzazione di produttori e le operazioni realizzate non erano state irregolari, ha convenuto l' Asprofrut dinanzi alla Pretura circondariale di Cuneo, la quale ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia delle Comunità europee due questioni pregiudiziali vertenti rispettivamente:
"a) sulla validità delle decisioni della Commissione delle Comunità europee 15 novembre 1989, 89/627/CEE, e 19 aprile 1990, 90/213/CEE (pubblicate rispettivamente nelle GU L 359 e L 113), alla stregua della normativa comunitaria in materia di bilancio e di rapporti finanziari fra le Comunità e i singoli Stati membri, nella parte in cui pongono a carico dello Stato italiano l' importo di 20 920 524 089 LIT corrispondente a compensazioni finanziarie concesse dalle associazioni di produttori nel settore degli ortofrutticoli;
b) sulla compatibilità con i principi generali dell' ordinamento comunitario in tema di legalità dell' azione amministrativa, di tutela del diritto alla difesa, nonché con i principi generali in tema di controlli sugli incentivi comunitari nel settore agricolo e sulla responsabilità dei produttori ortofrutticoli e delle rispettive organizzazioni, della pretesa delle autorità italiane di porre indiscriminatamente a carico di tutte le organizzazioni di produttori ortofrutticoli l' importo forfettario a titolo di compensazione finanziaria per ritiro di prodotti dal mercato posto a carico dello Stato italiano in occasione della liquidazione delle spese FEAOG ° Sezione garanzia per il 1987".
8 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della causa principale, dello svolgimento del procedimento e delle osservazioni scritte presentate alla Corte si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sulla prima questione pregiudiziale
9 Il governo ellenico contesta la ricevibilità della prima questione vertente sulla validità delle decisioni di liquidazione di conti. A tal proposito esso osserva che tali decisioni vengono elaborate secondo una procedura speciale e diventano definitive se non viene proposto nei loro confronti un ricorso ai sensi dell' art. 173 del Trattato. A suo avviso, la questione della validità di dette decisioni non andrebbe sollevata dopo la scadenza del termine di cui all' art. 173, a causa delle difficoltà pratiche che si presenterebbero se i conti fossero dichiarati invalidi dopo essere diventati definitivi.
10 Si deve ricordare come dall' art. 177, lett. b), del Trattato risulti che la Corte è competente a statuire sulla validità degli atti delle istituzioni della Comunità su domanda di un giudice nazionale dinanzi al quale sia stata sollevata una questione del genere. Questa competenza della Corte ha il solo scopo di tutelare il singolo dall' applicazione di un atto illegittimo nell' ambito di un procedimento promosso dinanzi al giudice nazionale, senza tuttavia mettere in discussione l' atto in sé e per sé, divenuto inoppugnabile per lo scadere dei termini di cui all' art. 173.
11 La Commissione, dal canto suo, contesta la pertinenza della prima questione osservando che l' obbligo di recupero risulta dall' art. 8 del citato regolamento (CEE) n. 729/70 e sussiste indipendentemente dall' accertamento di irregolarità o di negligenze da essa effettuato in una decisione di liquidazione. Essa precisa che si devono distinguere le decisioni di liquidazione, che riguardano soltanto i rapporti fra la Commissione e gli Stati membri, dalle decisioni di recupero, che riguardano i rapporti fra gli Stati membri e gli operatori economici. Le decisioni di liquidazione dei conti non produrrebbero alcun effetto giuridico nei confronti dei terzi nell' ambito di controversie vertenti sul recupero delle somme indebitamente corrisposte. La Commissione ritiene perciò che non si debba statuire sulla validità delle decisioni di cui trattasi.
12 Occorre ricordare che, nell' ambito della collaborazione fra il giudice comunitario e quello nazionale, quale risulta dall' art. 177 del Trattato, spetta solo al giudice nazionale decidere se sia opportuno sollevare una questione relativa alla validità di una decisione della Commissione al fine di dirimere una controversia per la quale sia stato adito.
13 Si deve pertanto esaminare la prima questione.
14 La FAC contesta la validità delle decisioni della Commissione osservando che esse sono erroneamente basate su una responsabilità obiettiva posta a carico delle organizzazioni di produttori per comportamenti imprecisati i cui autori non sono identificati. Il governo ellenico aggiunge che le norme della contabilità ufficiale che prescrivono l' accurata registrazione e la giustificazione di ciascun elemento contabile vanno applicate nell' ambito del FEAOG, che costituisce una parte del bilancio comunitario. Così, la riduzione forfettaria decisa unilateralmente dalla Commissione avrebbe la natura di una sanzione pecuniaria non autorizzata dal citato regolamento n. 729/70.
15 Questi argomenti non possono essere accolti.
16 Secondo la costante giurisprudenza della Corte (v. sentenza 25 febbraio 1988, causa 327/85, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. 1065, punto 24 della motivazione, e sentenza 8 gennaio 1992, causa C-197/90, Repubblica italiana/Commissione, Racc. pag. I-1, punto 38 della motivazione), gli artt. 2 e 3 del citato regolamento n. 729/70 permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solo gli importi corrisposti in conformità alle norme comunitarie. Perciò, qualora la normativa comunitaria subordini la corresponsione dell' aiuto al fatto che siano state osservate talune formalità di controllo, l' aiuto corrisposto, non tenendo conto di tale condizione, non sarebbe conforme al diritto comunitario. L' art. 8, n. 1, dello stesso regolamento impone agli Stati membri di verificare che a tal proposito non sia stata commessa alcuna irregolarità o negligenza.
17 Avendo constatato che la Repubblica italiana non aveva ottemperato ai suoi obblighi comunitari in quanto non aveva effettuato i controlli necessari, la Commissione, con le decisioni criticate, ha proceduto ad una riduzione del 5% delle compensazioni finanziarie dichiarate dall' Italia. Dalla giurisprudenza della Corte (v. la citata sentenza nella causa Repubblica italiana/Commissione, punto 39 della motivazione) risulta che una riduzione forfettaria è giustificata nel caso in cui le autorità nazionali non abbiano proceduto a sufficienti controlli.
18 A torto, quindi, la validità delle decisioni è contestata per il motivo che la Commissione si sarebbe basata su una responsabilità obiettiva di operatori economici o avrebbe applicato una sanzione pecuniaria non prevista dal citato regolamento n. 729/70.
19 Dalle considerazioni che precedono risulta che la prima questione sollevata dal giudice a quo va risolta nel senso che l' esame della stessa non ha messo in luce alcun elemento tale da inficiare la validità delle citate decisioni della Commissione 89/627/CEE e 90/213/CEE.
Sulla seconda questione pregiudiziale
20 La seconda questione mira in sostanza a far stabilire se il diritto comunitario osti a che uno Stato membro ripeta da tutte le organizzazioni di produttori somme corrispondenti ad un aiuto indebitamente erogato quando non sia stato accertato che una di esse abbia commesso negligenze.
21 La FAC osserva a tal proposito che, nel procedere a tale ripetizione, le autorità competenti sono tenute ad agire in conformità ai principi generali comuni agli ordinamenti giuridici comunitario e nazionali, quali la legalità dell' azione amministrativa e la tutela dei diritti della difesa.
22 La Commissione ritiene che il diritto comunitario osti al recupero sistematico ed indiscriminato di un aiuto secondo una percentuale forfettaria presso tutte le organizzazioni beneficiarie quando la responsabilità individuale di ciascuna organizzazione non sia stata provata. Essa aggiunge che la rettifica finanziaria effettuata nel caso di specie trova origine nelle mancanze delle autorità italiane in materia di controlli e che queste non hanno quindi il diritto di esigere la restituzione dell' aiuto erogato.
23 Occorre innanzi tutto sottolineare che spetta agli Stati membri adottare, in conformità alle vigenti disposizioni nazionali, i provvedimenti necessari per recuperare gli aiuti indebitamente erogati ai sensi dell' art. 8 del citato regolamento n. 729/70. Tuttavia la Corte ha precisato che gli Stati membri esercitano questa funzione entro i limiti sanciti dal diritto comunitario (v. sentenza 7 luglio 1987, cause riunite 89/86 e 91/86, Etoile commerciale e CNTA/Commissione, Racc. pag. 3005, punto 12 della motivazione).
24 Si deve poi rilevare che scopo delle norme comunitarie in materia di organizzazione comune dei mercati è la concessione di un aiuto a tutte le organizzazioni di produttori che soddisfano le condizioni all' uopo prescritte. E' pacifico che nel caso di specie le competenti autorità nazionali hanno applicato una rettifica finanziaria senza aver assodato che le organizzazioni di produttori interessati non avevano soddisfatto le condizioni prescritte dal diritto comunitario.
25 Da quanto precede risulta che la seconda questione pregiudiziale va risolta nel senso che il diritto comunitario osta a che uno Stato membro ripeta da tutte le organizzazioni di produttori somme corrispondenti ad un aiuto indebitamente erogato quando non sia stato accertato che una di esse abbia commesso negligenze.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
26 Le spese sostenute dal governo ellenico e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti della causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Pretore di Cuneo, con ordinanza 5 luglio 1991, dichiara:
1) L' esame della prima questione sollevata non ha messo in luce alcun elemento tale da inficiare la validità delle decisioni della Commissione 15 novembre 1989, 89/627/CEE, e 19 aprile 1990, 90/213/CEE, relative alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell' esercizio 1987 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione "garanzia".
2) Il diritto comunitario osta a che uno Stato membro ripeta da tutte le organizzazioni di produttori somme corrispondenti ad un aiuto
indebitamente erogato quando non sia stato accertato che una di esse abbia commesso negligenze.