61994C0054
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
presentate il 15 dicembre 1994 (
*1
)
A — Antefatti
1.
Nel marzo e nell'aprile 1993 funzionari di un'autorità sanitaria italiana svolgevano controlli presso alcuni negozi di alimentari. In tale occasione in un caso accertavano che una partita di patate conteneva residui di clorprofam (un diserbante). Dalle analisi risultava che detti residui nelle patate non sbucciate superavano le quantità massime consentite dalle norme italiane, mentre gli stessi residui nelle patate sbucciate erano inferiori ai quantitativi massimi consentiti. In un secondo caso le autorità sanitarie accertavano che una partita di patate fritte surgelate conteneva residui di clorprofam e di profam (un altro diserbante), i quali superavano le percentuali massime consentite dal diritto italiano.
2.
In relazione a dette fattispecie la Pretura circondariale di Macerata promuoveva un procedimento penale contro i responsabili (vale a dire il signor Cacchiarelli, in un caso, e il signor Stanghellini, nell'altro).
3.
L'imputazione si basa, in sostanza, su un'ordinanza ministeriale del 18 luglio 1990 (
1
), nella quale sono stabilite «percentuali massime di residui di sostanze attive dei presidi sanitari tollerate su e nei prodotti destinati all'alimentazione». Detta ordinanza ministeriale perseguiva espressamente lo scopo di recepire nel diritto italiano varie direttive. Fra queste direttive rientra, in particolare, la direttiva del Consiglio 23 novembre 1976, 76/895/CEE, che fissa le quantità massime di residui di antiparassitari consentite sugli e negli ortofrutticoli (
2
).
4.
Il 27 novembre 1990 il Consiglio adottava la direttiva 90/642/CEE, che fissa le percentuali massime di residui di antiparassitari su e in alcuni prodotti di origine vegetale, compresi gli ortofrutticoli (
3
). Per recepire questa direttiva il ministro italiano della Sanità adottava il 23 dicembre 1992 un decreto ad essa conforme (
4
).
5.
In occasione dell'esame di dette disposizioni italiane e delle norme comunitarie che ne costituiscono il fondamento, il giudice nazionale sollevava due questioni.
6.
In primo luogo, la Pretura circondariale osservava che tanto la direttiva 76/895 quanto la direttiva 90/642 si riferiscono agli «antiparassitari», mentre nelle norme italiane si parla di «sostanze attive dei presidi sanitari». Queste comprendono pertanto non solo antiparassitari in senso proprio, ma anche diserbanti quali il clorprofam e il profam. Il giudice nazionale si domanda quindi se il legislatore italiano in occasione del recepimento delle direttive comunitarie non sia andato oltre il recepimento richiesto, quando ha stabilito limiti massimi anche per residui di diserbanti. Al riguardo la Pretura circondariale osserva che un atto giuridico italiano, il quale esorbiti dal suo «scopo istituzionale» — vale a dire quello del recepimento di una direttiva nel diritto nazionale — non può costituire la base di una condanna giudiziale.
7.
In secondo luogo, il giudice nazionale constata che in base all'ordinanza ministeriale 18 luglio 1990 il contenuto di clorprofam e di profam deve essere accertato nelle patate sbucciate. La direttiva 90/642 dispone invece che per le patate le percentuali massime di residui si riferiscono al prodotto intero «previa rimozione dei detriti terrosi eventuali (mediante sciacquatura in acqua corrente o spazzolatura leggera del prodotto secco)». Il decreto 23 dicembre 1992, mediante il quale doveva essere recepita detta direttiva, contiene nel suo allegato 3 una disposizione corrispondente. Tuttavia, il punto 4 dell'allegato 1 di detto decreto stabilisce, fra l'altro, che il risultato degli accertamenti è finalizzato «alla verifica dell'osservanza dell'ordinanza del ministero della Sanità del 18 luglio 1990». Il giudice nazionale si domanda quindi se l'esame del contenuto di residui debba essere svolto sulle patate intere oppure su quelle sbucciate.
8.
La Pretura circondariale di Macerata ha pertanto sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali (
5
)
«1)
Se la direttiva del Consiglio 27 novembre 1990, 90/642/CEE, che fissa le percentuali massime di residui di antiparassitari su e in alcuni prodotti di origine vegetale, compresi gli ortofrutticoli, debba intendersi come comprensiva anche del(dei) diserbante(i) per cui è processo.
2)
Se il governo della Repubblica italiana, attraverso l'atto di recepimento della suddetta direttiva costituito dal decreto del ministro della Sanità 23 dicembre 1992 e tenendo conto dell'interpretazione ufficiale fornita dallo stesso governo, abbia o no dato corretta e puntuale attuazione nell'ordinamento interno alla direttiva per la parte concernente le modalità di campionamento e analisi delle patate ai fini della verifica del rispetto dei limiti massimi di residui di sostanze attive dei presidi sanitari».
B — Il mio punto di vista
Osservazione preliminare
9.
Prima dell'esame delle questioni pregiudiziali, mi sia consentito di rilevare come, a quanto pare, il giudice a quo ritenga che le norme ora in esame sulle percentuali massime di residui nelle patate valgano anche per le patate fritte. Non è necessario esaminare qui se ciò si verifichi effettivamente, tenuto conto delle seguenti considerazioni.
Relazione fra la direttiva 76/895 e la direttiva 90/642
10.
Per la soluzione delle questioni pregiudiziali è necessario chiarire anzitutto la relazione fra le due già menzionate direttive comunitarie in questo settore.
11.
La direttiva 76/895 — nel frattempo più volte modificata (
6
) — fissa le quantità massime di residui di antiparassitari consentite sugli e negli ortofrutticoli. Questa direttiva ai sensi del suo art. 1 si applica però solo ai prodotti menzionati nel suo allegato I. Residui di antiparassitari ai sensi della direttiva sono al riguardo solo i residui degli antiparassitari elencati nell'allegato II della direttiva stessa. La versione originaria dell'allegato II della direttiva non conteneva né il clorpro-fam né il profani. Con la direttiva del Consiglio 19 luglio 1982, 82/528/CEE (
7
), il clorprofam è stato aggiunto a tale elenco. Tuttavia, la direttiva 76/895 non si applica alla fattispecie poiché le patate non sono menzionate nell'allegato I della stessa direttiva.
12.
La direttiva 76/895 stabiliva quantità massime di residui di determinati antiparassitari, tuttavia consentiva agli Stati membri (col suo art. 3, n. 2) di autorizzare sul loro territorio l'immissione in circolazione di prodotti anche qualora la quantità di residui superasse dette percentuali massime. Questa disciplina — come è agevole comprendere — non giovava alla libera circolazione delle merci nel mercato comune.
13.
Il legislatore comunitario ha adottato pertanto nel 1990 la direttiva 90/642, la quale perseguiva lo scopo di fissare «quantità massime obbligatorie» di residui «per talune sostanze attive» (
8
). Questa direttiva è intesa a sostituire progressivamente la direttiva 76/895 (
9
). Al pari di questa direttiva anche la direttiva 90/642 si applica solo a quei prodotti e antiparassitari riportati nel suo allegato. Il passaggio dalla direttiva 76/895 alla direttiva 90/642 — come ha osservato giustamente la Commissione — avviene gradatamente. Gli antiparassitari non possono essere riportati nell'elenco allegato alla direttiva 90/642 fintantoché essi rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva 76/895 (
10
) la direttiva 90/642 si applica quindi ferme restando le disposizioni della direttiva 76/895 (
11
).
14.
Fra i prodotti ai quali si applica la direttiva 90/642 rientrano anche le patate le quali sono menzionate nell'allegato di questa direttiva. Nella direttiva 90/642 non figurava però originariamente alcun elenco degli antiparassitari ai quali si dovesse applicare la direttiva. Tale elenco — con le relative percentuali massime — doveva essere stabilito dal Consiglio a norma dell'art. 1, n. 1, secondo comma, della direttiva. Siffatto elenco è stato però aggiunto alla direttiva solo con la direttiva del Consiglio 29 giugno 1993, 93/58/CEE (
12
). La direttiva 90/642, poiché si applica solo agli antiparassitari menzionati nel suo allegato, poteva quindi produrre effetti solo dopo che questo elenco fosse stato redatto e aggiunto alla direttiva. In altri termini, ciò significa che detta direttiva è stata in sostanza solo sulla carta per quasi tre anni. Non si devono qui esporre ulteriori considerazioni circa il giudizio che si deve formulare su tale sistema di legislazione. Per la fattispecie è in ogni caso decisivo il fatto che l'elenco redatto nel 1993 non contiene né il clorprofam né il profam. Come la Commissione ha giustamente osservato, neanche la direttiva 90/642 si applica quindi alla fattispecie.
Sulla prima questione pregiudiziale
15.
Con quanto or ora rilevato si è già fornita la soluzione alla prima questione pregiudiziale. Poiché le sostanze oggetto del procedimento pendente dinanzi alla Pretura circondariale — vale a dire il clorprofam e il profam — non sono elencate nell'allegato della direttiva 90/642, questa stessa direttiva non si applica a tali sostanze. Dall'ordinanza di rinvio pregiudiziale risulta però che il giudice nazionale intendeva far risolvere anche la questione di principio relativa al punto se i diserbanti possano mai rientrare nell'ambito di applicazione della direttiva 90/642. Tali dubbi sono alimentati dal testo della direttiva, ove si parla — come pure in quello della direttiva 76/895 — di antiparassitari. Come risulta da uno sguardo alle altre norme del diritto comunitario nella materia in esame, di regola il legislatore distingue fra sostanze attive, utili per la lotta agli organismi nocivi (antiparassitari), e sostanze che eliminano le malerbe (diserbanti) (
13
). Come nozione più ampia viene utilizzata al riguardo quella dei prodotti fitosanitari.
16.
Non si può dedurre con sicurezza dal testo della direttiva 90/642 se questa direttiva si applichi solo agli antiparassitari oppure anche ai diserbanti. Manca una definizione della nozione «antiparassitari». Nei ‘considerando’della direttiva si osserva tuttavia che detta direttiva si dovrebbe applicare a tutti i prodotti fitosanitari, purché naturalmente la relativa sostanza attiva sia riportata nell'allegato della direttiva. In tali ‘considerando’si rileva che il ricavato del raccolto viene ogni volta compromesso da «organismi nocivi» e «malerbe» e che è pertanto necessario proteggere i vegetali e i prodotti vegetali da siffatti pericoli  (
14
). Tuttavia in detta direttiva si parla solo della protezione da «organismi nocivi». Sostanzialmente più chiara sotto tale profilo era la direttiva 76/895, la quale parlava della minaccia costituita per il raccolto da «organismi nocivi dei regni animale o vegetale» e della necessità di una protezione da «detti organismi» (
15
). Nell'allegato di questa direttiva — come si è già rilevato — era riportato anche il clorprofam. Ciò dimostra che la direttiva poteva applicarsi anche ai diserbanti. Poiché la direttiva 90/642 deve sostituire la direttiva 76/895, si potrebbe sostenere che entrambe le direttive dovrebbero applicarsi anche ai diserbanti.
17.
La Commissione fa inoltre giustamente riferimento allo scopo della direttiva 90/642, la quale deve favorire la libera circolazione delle merci e al tempo stesso evitare che vi siano pericoli per la salute e per l'ambiente (
16
). Difficilmente detti obiettivi verrebbero raggiunti se potessero essere stabilite percentuali massime solo per residui di antiparassitari, ma non per quelli di diserbanti.
18.
La conclusione cui si è giunti secondo cui la direttiva 90/642 può applicarsi anche ai diserbanti è però corroborata anche dalle norme dello stesso diritto comunitario. L'art. 4, n. 1, lett. f), della direttiva del Consiglio 15 luglio 1991, 91/414/CEE, relativa all'immissione in commercio dei prodotti fitosanitari (
17
), stabilisce che gli Stati membri provvedono affinché un prodotto fitosanitario (antiparassitario e diserbante) possa essere autorizzato soltanto se essi hanno determinato provvisoriamente limiti massimi di residui e li hanno notificati alla Commissione. Tali limiti massimi rimangono in vigore «fino all'adozione dei limiti massimi corrispondenti, conformemente alla procedura prevista all'art. 1, n. 1, secondo comma, della direttiva 90/642/CEE» (
18
). Tale disposizione prova che il legislatore comunitario è dell'avviso che in base alla direttiva 90/642 possano essere stabilite percentuali massime anche per residui di diserbanti.
Sulla seconda questione
19.
Con la sua seconda questione il giudice nazionale vorrebbe conoscere quale sistema debba essere utilizzato per accertare il contenuto di residui di prodotti fitosanitari nelle patate. In sostanza si tratta della questione relativa al punto se la misurazione del contenuto di clorprofam e di profam debba avvenire utilizzando patate sbucciate oppure patate intere. Poiché l'esame della prima questione pregiudiziale ha però evidenziato già che la direttiva 90/642 nella sua versione attuale non si applica al clorprofam, né al profam, non mi sembra più necessario cominciare a trattare della seconda questione pregiudiziale.
20.
A questo proposito, per completezza, segnalo tuttavia che l'art. 6, n. 1, primo comma, della direttiva 90/642 per l'esecuzione dei controlli rinvia ai metodi stabiliti dalla direttiva della Commissione 79/700/CEE (
19
). La Commissione ha però giustamente rilevato che, a norma dell'art. 6, n. 1, secondo comma, della direttiva 90/642, l'esistenza di metodi d'analisi comunitari non impedisce agli Stati membri di ricorrere «ad altri metodi sperimentati e scientificamente validi», purché ciò non ostacoli la libera circolazione dei prodotti.
C — Conclusione
21.
Vi propongo pertanto di risolvere come segue le questioni della Pretura circondariale di Macerata:
«La direttiva del Consiglio 27 novembre 1990, 90/642/CEE, che fissa le percentuali massime di residui di antiparassitari su e in alcuni prodotti di origine vegetale, compresi gli ortofrutticoli, comprende anche i diserbanti, purché essi figurino nell'elenco allegato a detta direttiva. La direttiva 90/642/CEE non si applica pertanto ad essi fintantoché il clorprofam e il profam non vengano menzionati in detto elenco».
(
*1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
1
)	Gazzetta ufficiale delia Repubblica italiana, Supplemento ordinano (GURI) del 30.8.1990, n. 202.
(
2
)	GU L 340, pag. 26.
(
3
)	GU L 350, pag. 71.
(
4
)	GURI del 30.12.1992, n. 305, pag. 46.
(
5
)	Nei due procedimenti le questioni pregiudiziali sono pressoché identiche. La formulazione della prima questione pregiudiziale nel procedimento C-74/94, leggermente diversa, è evidenziata tramite le parentesi.
(
6
)	Da ultimo con la direttiva tic! Consiglio 29 giugno 1993, 93/58/CEE (GU L 211, pag. 6).
(
7
)	GU L 234, pag. 1.
(
8
)	Decimo ‘considerando’della direttiva.
(
9
)	V. il quattordicesimo ‘considerando’ della direttiva 90/642.
(
10
)	Art. 1, n. 1, e sedicesimo ‘considerando’ della direttiva 90/642.
(
11
)	Art. 1, n. 2, lett. c), della direttiva 90/642.
(
12
)	GUL 211, pag. 6.
(
13
)	V., ad esempio, l'art. 2, n. 1, della direttiva del Consìglio 21 dicembre 1978, 79/117/CEE, relativa al divieto di immettere in commercio e impiegare prodotti fitosanitari contenenti detcrminate sostanze attive (GU 1979, L 33, pag. 36).
(
14
)	Secondo c terzo ‘considerando’della direttiva 90/642.
(
15
)	Secondo e terzo ‘considerando’della direttiva 76/895.
(
16
)	V. il sesto e l'ottavo ‘considerando’ della direttiva 90/642.
(
17
)	GU L 230, pag. 1.
(
18
)	V. anche la nota esplicativa relativa alla nozione in diritto comunitario delle quantità massime di residui nella nota relativa al punto 2.4.2.2, parte C, n. 2, dell'allegato VI della direttiva 91/414/CEE, aggiunto dalla direttiva del Consiglio 27 luglio 1994, 94/43/CE (GU L 227, pag. 31).
(
19
)	GU L 207, pag. 26.