61986J0292
RAPPORT TER TERECHTZITTING
in zaak 292/86 (
*1
)
I — De feiten en het procesverloop
1. Juridisch kader
Richtlijn 77/249 van de Raad tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening door advocaten van het vrij verrichten van diensten, is in Frans nationaal recht omgezet door het decreet van 22 maart 1979 betreffende het vrij verrichten van diensten in Frankrijk door advocaten die onderdaan zijn van een Lid-Staat van de Europese Gemeenschappen.
Volgens artikel 11 van wet 71-1130 van 31 december 1971 houdende hervorming van bepaalde gerechtelijke en juridische beroepen, is van het beroep van advocaat uitgesloten een ieder die wegens handelingen in strijd met de waardigheid, de integriteit of de goede zeden strafrechtelijk veroordeeld is of voorwerp is geweest van een administratieve of tuchtrechtelijke maatregel (afzetting, schrapping, ontzetting uit het ambt, intrekking van erkenning of toelating). Artikel 54 van genoemde wet bepaalt, dat degenen die geen gerechtelijk of juridisch beroep uitoefenen dat wettelijk is geregeld of waarvan de titel beschermd is, en die beroepsmatig rechtskundig advies geven of voor anderen juridische akten opstellen, aan de voor advocaten gestelde moralkeitsvoorwaarden moeten voldoen.
2. Antecedenten van het bodemgeschil
C. Gullung, die zowel de Franse als de Duitse nationaliteit bezit, was van 1947 tot 1966 notaris te Hirsingue (Haut-Rhin). Hij nam ontslag nadat de Chambre de discipline des notaires du Haut-Rhin tuchtmaatregelen tegen hem had genomen.
Later vroeg hij om inschrijving op de lijst van rechtskundig adviseurs te Marseille. Dit verzoek werd afgewezen bij vonnis van het tribunal de grande instance, bevestigd door het arrest van de cour d'appel te Aix-en-Provence van 27 november 1978, op grond dat Gullung niet voldeed aan de door artikel 54 van de wet van 31 december 1971 gestelde moraliteitsvoorwaarden.
Daarop vroeg Gullung om toelating als advocaat bij de balie te Mulhouse. Dit verzoek werd evenwel afgewezen bij besluit van de Conseil de l'ordre des avocats te Mulhouse. Zijn beroep tegen dit besluit werd bij arrest van de cour d'appel te Colmar van 19 november 1979 verworpen op grond dat hij niet de door artikel 11 van de wet van 31 december 1971 voor de uitoefening van het beroep van advocaat vereiste waarborgen ten aanzien van waardigheid, eerbaarheid en integriteit kon bieden. Dit arrest, ten slotte, werd bevestigd in cassatie.
In augustus 1979 bekwam Gullung zijn inschrijving als „Rechtsanwalt” bij de balie te Offenburg in de Bondsrepubliek Duitsland.
Hij vestigde zich te Kehl (BRD) en opende daarnaast te Mulhouse een rechtskundigadviesbureau.
Op 25 maart 1981 werd hem een besluit betekend van de Conseil de l'ordre des avocats te Mulhouse, waarbij onder bedreiging met tuchtmaatregelen aan alle advocaten van die balie werd verboden om onder de voorwaarden voorzien door de gemeenschapswetgeving en het decreet van 22 maart 1979, bijstand te verlenen aan advocaten die niet aan de moraliteitsvoorwaarden voldeden, met name aan Gullung. Het beroep van Gullung tegen dit besluit werd verworpen.
In 1985 verscheen Gullung ter zitting van de Kamer van inbeschuldigingstelling van de cour d'appel te Colmar. Hij trad daar op als dienstverrichter — als raadsman van een zekere Hans Luck — in samenwerking met een bij dat Hof ingeschreven advocaat. Dit optreden gaf aanleiding tot twee besluiten: één van de Conseil de l'ordre des avocats te Colmar en één van de Conseil de l'ordre des avocats te Saverne, waarbij aan alle advocaten van die balies werd verboden om onder de voorwaarden van de gemeenschapswetgeving en van het decreet van 22 maart 1979 een advocaat bij te staan aan wie inschrijving bij een balie was geweigerd op grond dat hij niet de van een advocaat verlangde waarborgen ten aanzien van waardigheid, eerbaarheid en integriteit bood.
In beroep van Gullung verklaarde de Kamer van inbeschuldigingstelling van de cour d'appel te Colmar zich bij arrest van 6 maart 1986 onbevoegd om uitspraak te doen over de geldigheid van die besluiten. Het cassatieberoep van Gullung werd op 3 juni 1986 verworpen.
Ten slotte voorzag Gullung zich op 14 mei 1986 tegen de besluiten van de Conseil de l'ordre des avocats te Colmar en van de Conseil de l'ordre des avocats te Saverne bij de cour d'appel te Colmar.
Tot staving van zijn beroep voerde hij aan, dat de twee besluiten een discriminatie te zijnen aanzien inhielden, doordat zij hem beletten zijn beroep uit te oefenen bij de gerechten in de rechtsgebieden Colmar en Saveme, niettegenstaande dat de vrije beroepsuitoefening hem is gewaarborgd door het EEG-Verdrag en door richtlijn 77/249. Aangezien hij een domicilie had te Mulhouse, verbonden met zijn kantoor te Kehl, zou hij in Frankrijk het beroep van advocaat onder dezelfde voorwaarden mogen uitoefenen als een regelmatig bij een Franse balie ingeschreven advocaat, zonder aangewezen te zijn op de bijstand van een Franse advocaat. Onder verwijzing naar het arrest Klopp (zaak 107/83, Jurispr. 1984, blz. 2971) merkte hij op, dat bij ontbreken van een richtlijn de door het Verdrag beoogde vrijmaking volledig tot haar recht moest komen: daar voor de vestiging van advocaten niets is geregeld, moet zij mogelijk zijn zonder verplichte inschrijving bij een balie. In repliek betoogden de Conseils de l'ordre des avocats te Colmar en te Saverne, dat hun besluiten slechts waren genomen om de beroepsregels te doen naleven. Met betrekking tot de argumenten van Gullung stelden zij een prejudiciële verwijzing naar het Hof van Justitie voor en formuleerden zij in dat verband twee prejudiciële vragen.
Verscheidene beroepsorganisaties zijn in het geding tussengekomen: de Confédération syndicale des avocats, het Syndicat des avocats de France, de Fédération nationale des unions de jeunes avocats en de Conférence des bâtonniers.
3. Prejudiciële vragen
De cour d'appel te Colmar was van oordeel, dat het procesverloop en de door partijen aangevoerde argumenten uitleggingsproblemen in verband met het gemeenschapsrecht deden rijzen. Bij arrest van 17 november 1986 heeft zij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Kan iemand die ingevolge zijn dubbele nationaliteit onderdaan van twee Lid-Staten van de Gemeenschap is, na in een van die twee staten als advocaat te zijn toegelaten, een beroep doen op de richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 22 maart 1977 tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening door advocaten van het vrij verrichten van diensten, ten einde vrij diensten te verrichten in de andere staat, waar hem door een rechterlijke instantie van die staat toegang tot het beroep van advocaat is ontzegd om redenen verband houdend met de waardigheid, eerbaarheid en integriteit ? Meer in het algemeen: moet met betrekking tot het voorgaande niet worden aangenomen, dat de richtlijn van 22 maart 1977 haar beperking vindt in de nationale openbare orde ?
2)
Moet een advocaatonderdaan van een Lid-Staat van de Gemeenschap, die zich op grond van artikel 52 van het EEG-Verdrag in een andere Lid-Staat wenst te vestigen, zich bij een balie van het gastland laten inschrijven, indien inschrijving in dat land wettelijk verplicht is ?
Zo niet, kan een advocaatonderdaan van een Lid-Staat van de Gemeenschap, die in een andere Lid-Staat is gevestigd zonder daar evenwel bij een balie te zijn ingeschreven, een beroep doen op voornoemde richtlijn van 22 maart 1977 betreffende het vrij verrichten van diensten ?”
4. Het procesverloop
Het verwijzingsarrest is op 25 november 1986 ter griffie van het Hof ingeschreven.
Krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door C. Gullung, advocaat te Kehl en verzoeker in het hoofdgeding, bijgestaan door J.-C. Tschirhart, advocaat te Mulhouse; de Conseil de l'ordre des avocats te Colmar en de Conseil de l'ordre des avocats te Saverne, verweerders in het hoofdgeding, vertegenwoordigd door F. Perrad, advocaat te Colmar; de in het bodemgeschil interveniërende partijen: het Syndicat des avocats de France, vertegenwoordigd door M. Welschinger, advocaat te Colmar; de Conférence des bâtonniers, vertegenwoordigd door M. Rouxel, deken; de Conférence syndicale des avocats, vertegenwoordigd door Ch. Gerigny, deken; de Fédération nationale des unions des jeunes avocats, vertegenwoordigd door F. Perrad, voornoemd, en R. Milchior, advocaat te Parijs; de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door A. Dittrich, Oberregierungsrat bij het Bondsministerie van Economische Zaken, als gemachtigde, en H.-W. Neyl, Regierungsdirektor bij het Bondsministerie van Justitie, als gemachtigde; de regering van de Helleense Republiek, vertegenwoordigd door S. E. Perrakis, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, als gemachtigde; de regering van het Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door F. Javier Conde de Saro van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, als gemachtigde; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door H. R. L. Purse van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde; de regering van de Franse Republiek, vertegenwoordigd door C. Guillaume en Ph. Pouzoulet van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, als gemachtigden, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur J. Amphoux, als gemachtigde.
Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaatgeneraal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.
II — Samenvatting van de bij het Hof ingediende opmerkingen
1. De hoofdpunten van de opmerkingen
Uit het geheel van de bij het Hof ingediende opmerkingen, waarvan verscheidene een algemene uiteenzetting bevatten over het vrij verrichten van diensten en het recht van vestiging, blijkt dat er overeenstemming bestaat over de zin waarin de prejudiciële vragen moeten worden beantwoord. De daarvoor aangevoerde argumenten verschillen evenwel.
Met betrekking tot de eerste vraag — betreffende het vrij verrichten van diensten en, meer bepaald, richtlijn 77/249 — kunnen drie argumenten worden onderscheiden:
—
het vrij verrichten van diensten, daaronder begrepen de door advocaten bij wijze van dienstverrichting uitgeoefende werkzaamheden, kan worden beperkt op grond van het algemeen belang, met name van de openbare orde;
—
richtlijn 77/249 onderwerpt de advo-caat-dienstverrichter aan twee complexen van beroepsregels, namelijk die van de Lid-Staat van herkomst en die van de Lid-Staat van ontvangst. Ingeval niet wordt voldaan aan de beroepsregels die in de Lid-Staat van ontvangst gelden, bepaalt de bevoegde autoriteit van die staat overeenkomstig de eigen regels van materieel en formeel recht, welke gevolgen daaraan zijn verbonden. Hieruit volgt, dat ook vroegere gedragingen in strijd met de beroepsregels van de staat van ontvangst) die aldaar tot tuchtmaatregelen aanleiding hebben gegeven, ertoe kunnen leiden, dat een advocaat zich niet op de richtlijn kan beroepen;
—
dienstverrichters kunnen zich niet op de vrijheid van dienstverrichting en, in voorkomend geval, op richtlijn 77/249 beroepen ten einde zich aan de gevolgen van een vroegere tuchtprocedure te onttrekken.
Mitsdien zou het eerste gedeelte van de eerste vraag ontkennend moeten worden beantwoord en het tweede gedeelte bevestigend.
Met betrekking tot het eerste gedeelte van de tweede vraag — betreffende het recht van vestiging — worden in de opmerkingen de volgende argumenten aangevoerd:
—
de uit het Verdrag voortvloeiende vrijheid van vestiging berust op het beginsel van nationale behandeling. Zo de wetgeving van een Lid-Staat de toegang tot het beroep van advocaat voor de eigen onderdanen afhankelijk stelt van inschrijving bij een balie, is die voorwaarde ook van toepassing op onderdanen van de andere Lid-Staten;
—
men kan zich niet op het gemeenschapsrecht beroepen om de nationale rechtsregels te ontduiken.
Op grond van deze argumenten zou het eerste gedeelte van de tweede vraag bevestigend moeten worden beantwoord. De Britse regering en Gullung, die zich in zijn opmerkingen tot dit vraagpunt heeft beperkt, stellen evenwel een ander antwoord voor.
Om tot een ontkennend antwoord op het tweede gedeelte van de tweede vraag te komen, bevatten die opmerkingen met name een analyse van het onderscheid tussen de vrijheid van dienstverrichting en het recht van vestiging.
Ten slotte wordt in enkele memories het mogelijke belang van de dubbele nationaliteit onderzocht.
2. De eerste vraag
— Het algemeen belang en de openbare orde
De partijen in het hoofdgeding, de Spaanse regering en de Commissie herinneren eraan, dat volgens artikel 56 EEG-Verdrag de voorschriften inzake het vestigingsrecht niet afdoen aan de toepasselijkheid van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarbij een bijzondere regeling is vastgesteld voor vreemdelingen en die onder meer uit hoofde van de openbare orde gerechtvaardigd zijn. Ingevolge artikel 66 EEG-Verdrag is artikel 56 ook van toepassing op het gebied van de dienstverrichting.
De Franse regering verwijst naar het arrest van 17 december 1981 (zaak 279/80, Webb, Jurispr. 1981, blz. 3305), waarin het Hof overwoog, dat het vrij verrichten van diensten slechts kan worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in het algemeen belang en die gelden voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de bedoelde Lid-Staat werkzaam is. De Franse regering meent, dat het naleven van beroepsregels een algemeen belang is en bovendien een zaak van openbare orde.
De Spaanse regering bespreekt in het algemeen de rol van het voorbehoud inzake de openbare orde in het gemeenschapsrecht en concludeert, dat de openbare orde grenzen kan stellen aan de toepassing van richtlijn 77/249, met name wanneer de fundamentele belangen van de samenleving werkelijk en ernstig bedreigd zijn. Of het voorbehoud van de openbare orde van toepassing is, moet voor ieder geval afzonderlijk worden onderzocht.
Het Syndicat des avocats en de balies van Colmar en van Saverne voeren aan, dat het met de goede rechtsbedeling, die toch een zaak van openbare orde is, niet verenigbaar ware, indien een Lid-Staat zou dulden dat voor een van zijn rechterlijke instanties iemand als advocaat optreedt aan wie door de bevoegde instanties van die staat de toegang tot dat beroep is ontzegd op grond dat hij niet aan de gestelde moraliteitsvoorwaarden voldeed.
De Conférence des bâtonniers, de Confédération des avocats en de FNUJA zijn van oordeel, dat het verbod aan advocaten om een buitenlands advocaat bij te staan, wanneer dat verbod is ingegeven door overwegingen betreffende diens waardigheid, eerbaarheid en integriteit, een toepassing is van het voorbehoud inzake de openbare orde. De Conférence des bâtonniers en de Confédération des avocats menen, dat de mogelijkheid om beroep te doen op de openbare orde, inherent is aan de regeling van richtlijn 77/249, voor zover deze de dienstverrichter verplicht om de beroepsregels van de Lid-Staat van ontvangst in acht te nemen, en de bevoegde autoriteit van die Lid-Staat toelaat om tuchtmaatregelen te nemen. De FNUJA voegt daaraan toe, dat de openbare orde eenvoudig verlangt, dat eventuele cliënten beschermd kunnen worden tegen oneerlijke buitenlandse advocaten. Onder verwijzing naar onder meer 's Hofs arrest van 17 oktober 1977 (zaak 30/77, Bouchereau, Jurispr. 1977, blz. 1999) betoogt zij, dat Gullung door zijn vroeger gedrag een echte en ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving vormt. Het is immers van het grootste belang, dat het publiek volledig kan vertrouwen op de eerbaarheid en integriteit van personen die op grond van hun beroep een hulpfunctie bij de rechtsbedeling vervullen.
Volgens de Commissie kan de noodzaak om de eerbiediging te verzekeren van rechterlijke beslissingen waarbij iemand wegens ernstige feiten de toegang tot het beroep van advocaat is ontzegd, als een reden van openbare orde worden aangemerkt, die de toepassing van de bepalingen inzake het vrij verrichten van diensten vermag te beperken.
— De bepalingen van richtlijn 77/249
De FNUJA leidt uit het geheel van de voorschriften van het secundaire recht betreffende het vrij verrichten van diensten af, dat het naar gemeenschapsrecht is toegestaan, toezicht te houden op de toegang van buitenlandse dienstverrichters tot beroepswerkzaamheden. Richtlijn 77/249 — inzonderheid de artikelen 4 en 7 — en het Franse decreet van 22 maart 1979 rechtvaardigen op zich reeds het feit, dat Gullung zich niet op de regeling van de richtlijn kan beroepen, nu hij vroeger in het gastland is veroordeeld wegens met de waardigheid en de integriteit strijdige gedragingen.
Volgens de Spaanse regering volgt uit artikel 4 van richtlijn 77/249, dat advocaten die in een andere Lid-Staat diensten wensen te verrichten, moeten voldoen aan de tuchtrechtelijke voorwaarden die deze staat met het oog op de beroepsuitoefening door zijn eigen onderdanen stelt. Door toepassing van dezelfde normen wordt het non-discriminatiebeginsel, waarvan de vrijheid van dienstverrichting een concrete uitdrukking is, in de realiteit omgezet. Die normen zijn trouwens objectief noodzakelijk en in overeenstemming met het algemeen belang. De besluiten van de Franse balies, om Gullung de toegang tot het beroep van advocaat te ontzeggen, zijn bijgevolg niet in strijd met het gemeenschapsrecht, en met name niet met het non-discriminatiebeginsel, daar de beroepsregels ook voor Franse advocaten gelden.
Onder verwijzing naar de arresten van 12 juli 1984 (zaak 107/83, Klopp, Jurispr. 1984, blz. 2971) en 3 december 1974 (zaak 33/74, Van Binsbergen, Jurispr. 1974, blz. 1299, 1309) betoogt de Griekse regering, dat naar gemeenschapsrecht dienstverrichters niet alleen dezelfde rechten hebben als de onderdanen van het gastland, maar ook dezelfde plichten. Met name voor de dienstverrichting door advocaten vereist richtlijn 77/249, dat buitenlanders de beroepsregels in acht nemen van de Lid-Staat waar zij hun werkzaamheid uitoefenen. Dit vereiste rechtvaardigt de besluiten van de beide Franse tuchtorganen, waarbij de advocaten van bepaalde balies werd verboden Gullung bijstand te verlenen, zulks wegens diens met het tuchtrecht strijdige gedragingen in de tijd dat hij notaris was.
De Duitse regering voert aan, dat ingevolge artikel 7 van richtlijn 77/249 een advocaat bij rechterlijke beslissing de uitoefening van zijn beroep op grond van ernstige beroepsfouten kan worden ontzegd wegens het risico dat hij oplevert voor de justitie en de rechtzoekenden. Artikel 7 betreft evenwel het geval dat de inbreuk op de in artikel 4 genoemde plichten zich voordoet in het kader van de dienstverrichting. Niettemin komt het de Duitse regering niet aannemelijk voor, dat de oplossing verschillend zou zijn in het — atypische — geval dat de advocaat dergelijke fouten beging voordat hij gebruik wil maken van het recht op vrije dienstverrichting. Artikel 7 is bedoeld om maatregelen te kunnen nemen tegen een te kort schieten in waardigheid en integriteit bij de uitoefening van het beroep. Rechterlijke uitspraken waarbij een advocaat de uitoefening van zijn beroep wegens ernstige beroepsfouten wordt verboden, kunnen overigens worden beschouwd als voorwaarden in de zin van artikel 4; in casu zou het dan niet meer nodig zijn om artikel 7 toe te passen.
De Commissie beklemtoont, dat de inschrijving bij een balie van de Lid-Staat van herkomst in de regel voor de Lid-Staat van ontvangst een vermoeden zou moeten opleveren, dat aan de voorwaarden van waardigheid, eerbaarheid en integriteit is voldaan. Heeft de bevoegde instantie van de staat van ontvangst evenwel kennis van feiten of antecedenten die twijfel kunnen doen rijzen of een advocaat de vereiste hoedanigheden bezit, dan kan zij deze advocaat het recht ontzeggen om zich op de bepalingen van richtlijn 77/249 te beroepen, juist zoals zij tuchtmaatregelen kan treffen tegen een advocaat-dienstverrichter die aan in de Lid-Staat van ontvangst geldende plichten te kort komt. Een advocaat waarvan vaststaat, dat hij niet de door de wetgeving van de Lid-Staat van ontvangst vereiste hoedanigheden bezit op het stuk van waardigheid, eerbaarheid en integriteit, voldoet niet aan de voorwaarden om in die staat als advocaat diensten te verrichten; hij kan zich bijgevolg niet beroepen op de bepalingen van het Verdrag en van richtlijn 77/249.
— Misbruik van de richtlijn
De Conférence des bâtonniers, de Confédération des avocats, het Syndicat des avocats en de balies van Colmar en van Saverne betogen, dat het overduidelijk is, dat Gullung het verbod om het beroep van advocaat in Frankrijk uit te oefenen, tracht te ontduiken. Een dergelijke gedraging zou misbruik van het gemeenschapsrecht zijn, met name van richtlijn 77/249, en een misbruik dat in strijd is met het gemeenschapsrecht zelf.
De Britse regering is van oordeel, dat richtlijn 77/249 wil bereiken dat advocaten vrij diensten kunnen verrichten; dit impliceert dat de problematiek van de toelating tot het beroep onder de bevoegdheid valt van de beroepsorganisatie in de Lid-Staat van herkomst. De bepalingen van de artikelen 4 en 7 van de richtlijn kunnen bijgevolg slechts van toepassing zijn op de beroepswerkzaamheden die op het moment zelf worden verricht, en niet op het vroegere gedrag van de advocaat, dat er de reden voor was dat hij zijn beroep in de Lid-Staat van ontvangst heeft opgegeven. Het is niettemin duidelijk van belang, dat richtlijn 77/249 niet wordt gebruikt op een manier die tegen de doelstelling ervan indruist. Daarom moet de beroepsorganisatie van de staat van ontvangst de mogelijkheid hebben om in geval van misbruik van de richtlijn passende maatregelen te nemen. Deze afwijking is niet gegrond op de openbare orde van de Lid-Staat van ontvangst, maar volgt uit de richtlijn zelf.
De Franse regering en de Commissie refereren aan het arrest van 3 december 1974 (zaak 33/74, Van Binsbergen, reeds aangehaald), waarin het Hof overwoog dat
„een Lid-Staat [niet] het recht kan worden ontzegd voorschriften te geven om te verhinderen dat de door artikel 59 gewaarborgde vrijheid door een dienstverrichter wiens werkzaamheid geheel of voornamelijk op zijn grondgebied is gericht, wordt gebruikt om zich te onttrekken aan de beroepsregels die, ware hij op het grondgebied van die Lid-Staat gevestigd, op hem van toepassing zouden zijn”.
Uit dit arrest volgt, dat zo de feitenrechter vaststelt, dat men te doen heeft met een duidelijk misbruik van het recht van vrije dienstverrichting, de bevoegde instantie van de Lid-Staat van ontvangst maatregelen moet kunnen nemen om dit te beletten.
3. Het eerste gedeelte van de tweede vraag
— De nationale behandeling
Het Syndicat des avocats, de balies van Colmar en van Saverne, de Conférence des bâtonniers, de Confédération des avocats en de FNUJA merken op, dat volgens artikel 52 EEG-Verdrag en volgens 's Hofs rechtspraak (zie bij voorbeeld het arrest van 7 februari 1979, zaak 136/78, Auer, Jurispr. 1979, blz. 437), degene die zich in een Lid-Staat wenst te vestigen, moet voldoen aan de voorwaarden die de wetgeving van die Lid-Staat voor de eigen onderdanen stelt. Indien dus de Lid-Staat van ontvangst de uitoefening van het beroep van advocaat afhankelijk stelt van inschrijving op het tableau van een balie, kan een buitenlands advocaat zonder deze inschrijving geen toegang krijgen tot dat beroep.
De FNUJA preciseert, dat volgens 's Hofs arrest van 22 september 1983 (zaak 271/82, Auer, reeds aangehaald) de wettelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake de verplichte inschrijving bij een beroepsorganisatie, als zodanig niet onverenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, indien het non-discriminatiebeginsel in acht is genomen. In casu blijkt er in het geval van Gullung geen sprake te zijn van discriminatie ten opzichte van Franse onderdanen, aangezien de inschrijving eveneens wordt geweigerd aan Franse onderdanen die zich in strijd met de eerbaarheid, de waardigheid en de integriteit hebben gedragen.
De andere voornoemde partijen verwijzen naar het arrest van 12 juli 1984 (Klopp, reeds aangehaald), waarin het Hof met het discriminatieverbod in strijd heeft verklaard de Franse regeling die voor de inschrijving op het tableau van advocaten als voorwaarde stelt, dat de advocaat slechts één kantoor heeft. In hetzelfde arrest heeft het Hof evenwel erkend dat de ontvangende Lid-Staat in het belang van een goede rechtsbedeling kan verlangen, dat een advocaat zijn werkzaamheden zo inricht, dat hij voldoende contact heeft met zijn cliënten en met de rechterlijke instanties, en dat hij de voor het beroep geldende gedragsregels in acht neemt. Volgens het Syndicat des avocats, de Conférence des bâtonniers, de Confédération des avocats en de balies van Colmar en van Saverne, zijn het juist de handhaving van de beroepsregels en het toezicht daarop die het vereiste van inschrijving bij een balie rechtvaardigen.
De Franse, de Spaanse en de Griekse regering alsook de Commissie beklemtonen, dat krachtens artikel 52 EEG-Verdrag de vrijheid van vestiging de toegang omvat tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld. De Franse regering merkt nog op, dat deze regel van nationale behandeling volgens 's Hofs arrest van 21 juni 1974 tot de fundamentele rechtsvoorschriften van de Gemeenschap behoort (zaak 2/74, Reyners, Jurispr. 1974, blz. 631, 651).
Verder wordt door de Franse regering, de Griekse regering en de Commissie aangevoerd, dat het Hof bij voorbeeld in zijn arrest van 28 april 1977 heeft erkend, dat de vrijheid van vestiging niet absoluut is, maar door nationale beroepsregels die hun grond vinden in het algemeen belang, kan worden beperkt, mits deze regels op niet-discriminerende wijze worden toegepast (zaak 71/76, Thieffry, Jurispr. 1977, blz. 765). De Commissie merkt nog op, dat het Hof in zijn arrest van 22 september 1983 (Auer, reeds aangehaald) heeft bevestigd, dat aansluiting bij een beroepsorganisatie verplicht mag worden gesteld, aangezien dit het goede gedrag en de naleving van de beginselen van beroepsethiek beoogt te waarborgen. In dit verband stipt zij aan, dat wanneer een Lid-Staat de toegang tot het beroep van advocaat afhankelijk stelt van inschrijving bij een balie, er geen twijfel over kan bestaan, dat onderdanen van andere Lid-Staten die zich wensen te vestigen, aan dat vereiste moeten voldoen, ook al zijn zij reeds ingeschreven bij een balie van een andere Lid-Staat.
De Spaanse regering leidt uit artikel 52 EEG-Verdrag af, dat wanneer een gemeenschapsregeling ontbreekt, elke Lid-Staat de uitoefening van het beroep van advocaat vrij kan regelen. Deze vrijheid is enkel beperkt door het non-discriminatiebeginsel. Het feit dat een advocaat die onderdaan is van een Lid-Staat, op het grondgebied van een andere Lid-Staat is gevestigd, kan evenwel niet op één lijn worden gesteld met inschrijving bij een balie van de eerste Lid-Staat; zo de wetgeving van die Lid-Staat die inschrijving van al zijn onderdanen verlangt, is er geen schending van het non-discriminatiebeginsel.
— Misbruik van gemeenschapsrecht
De Franse regering, de FNUJA, de Conférence des bâtonniers en de Confédération des avocats voeren aan, dat het vestigingsrecht in de onderhavige zaak door Gullung wordt ingeroepen om de Franse wetgeving te ontduiken, welke hem als Fransman de vestiging als advocaat in Frankrijk ontzegt. Zo een gedraging vormt een onduldbaar misbruik van gemeenschapsrecht. (Zie bij voorbeeld de arresten van 10 januari 1985, zaak 229/83, Leclerc, Jurispr. 1985, blz. 1, en 7 februari 1979, zaak 115/78, Knoors, Jurispr. 1979, blz. 399, 410.)
— Inschrijving bij een balie van het gastland niet vereist
Gullung meent, dat zijn recht om zich als Duits advocaat in Frankrijk te vestigen, aan geen enkele beperking is onderworpen, 's Hofs rechtspraak impliceert, dat bij ontbreken van Europese richtlijnen de vrijheid van vestiging ingevolge de artikelen 52 en volgende EEG-Verdrag absoluut is.
Onder verwijzing naar het arrest van 21 juni 1974 (Reyners, reeds aangehaald) stelt de Britse regering, dat het in artikel 52 EEG-Verdrag bedoelde vestigingsrecht inhoudt, dat een advocaat van een Lid-Staat in een andere Lid-Staat gevestigd kan zijn zonder bij de beroepsorganisatie van die tweede Lid-Staat te zijn ingeschreven. Hij oefent dan in het gastland zijn beroep uit in zijn hoedanigheid van advocaat in het land van herkomst.
4. Het tweede gedeelte van de tweede vraag
De Conférence des bâtonniers, de Confédération des avocats, de FNU/A, de Spaanse regering, de Franse regering en de Commissie merken op, dat het EEG-Verdrag duidelijk onderscheid maakt tussen het recht van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting. Het eerste onderstelt een duurzame vestiging en gaat uit van bestendigheid bij de uitoefening van de werkzaamheden. Het verrichten van diensten betreft daarentegen een incidentele of tijdelijke werkzaamheid, uitgeoefend buiten het land van vestiging of op een ander land gericht. Uit dat onderscheid volgt, dat een zelfde situatie niet terzelfder tijd aan beide reeksen bepalingen kan zijn onderworpen. Een advocaat die in de zin van het EEG-Verdrag in een Lid-Staat gevestid is, kan voor zijn werkzaamheden in die staat dus geen beroep doen op de regels inzake het verrichten van diensten. Hij kan zich derhalve evenmin beroepen op richtlijn 77/249.
De Commissie, de Britse regering en de Duitse regering stellen, dat uit artikel 1 en, eventueel, artikel 4 van richtlijn 77/249 volgt, dat de bepalingen van de richtlijn uitsluitend betrekking hebben op de vrijheid van dienstverrichting door advocaten en dat zij geen belang hebben voor situaties die onder het recht van vestiging vallen en dus aan een andere regeling zijn onderworpen.
Volgens de Griekse regering kan Gullung zich niet op richtlijn 77/249 beroepen, daar hij te Mulhouse het beroep van advocaat en rechtskundig adviseur uitoefent, niettegenstaande dat hem de inschrijving bij de balie aldaar is ontzegd. Hij kan bijgevolg niet als dienstverrichter worden aangemerkt.
De Commissie zet ten slotte uiteen, dat het kantoor van Gullung te Mulhouse geen advocatenkantoor is, maar het kantoor van een rechtskundig adviseur. Als Gullung als advocaat voor de rechtbank wil optreden, dan kan hij dat alleen als dienstverrichter, die zich kan beroepen op de bepalingen inzake de vrijheid van dienstverrichting.
5. De dubbele nationaliteit
De Commissie beklemtoont, dat het feit dat een persoon onderdaan is van twee Lid-Staten, van geen belang is in een situatie die door de bepalingen betreffende het recht van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting wordt beheerst. De dubbele nationaliteit zou wel een rol kunnen spelen wanneer men wil vaststellen, of een situatie door het gemeenschapsrecht wordt beheerst. Voor de vrije dienstverrichting heeft de nationaliteit geen enkel belang, want beslissend daarvoor is de grensoverschrijdende werkzaamheid. Wat het vestigingsrecht betreft, heeft men, wanneer de betrokkene onderdaan is van de vestigingsstaat, te doen met een zuiver interne situatie, die gewoonlijk geen enkele aanknoping heeft met de situaties waarvoor het gemeenschapsrecht is geschreven. De extensieve opvatting over de toepassing van de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging en de fundamentele rol van deze vrijheid binnen de communautaire rechtsorde willen echter, dat in gevallen van dubbele nationaliteit — zoals in casu — rekening wordt gehouden met de andere nationaliteit dan die van de staat van vestiging, zodat de betrokkene zich op de gemeenschapsbepalingen kan beroepen.
De Conférence des bâtonniers en de Confédération des avocats betogen, dat het ondenkbaar ware, dat Gullung zijn Franse nationaliteit zou kunnen „vergeten” met het oog op zijn vestiging in Frankrijk. Verder verwijzen zij naar het arrest van 7 februari 1979 (Knoors, reeds aangehaald), waarin het Hof overwoog, dat artikel 52 EEG-Verdrag niet aldus mag worden uitgelegd, dat eigen onderdanen van een Lid-Staat van het genot van het gemeenschapsrecht worden uitgesloten wanneer zij zich een door een andere Lid-Staat erkende vakbekwaamheid hebben verworven, en zich in een overeenkomstige positie bevinden als alle andere personen die de door het Verdrag verzekerde rechten en vrijheden genieten.
T. Koopmans
rechter-rapporteur
(
*1
)	Procestaai: Frans.