62002CC0304(01)_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. In mijn eerste conclusie in deze zaak, die ik op 29 april 2004 heb genomen, concludeerde ik ten gronde dat de Franse Republiek, door noch bij het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies van de Commissie van 6 juni 2000 gestelde termijn noch op het moment van mijn beoordeling de maatregelen te hebben getroffen die nodig zijn voor de uitvoering van het arrest van het Hof van 11 juni 1991 in zaak C-64/88, Commissie/Frankrijk(2), de krachtens artikel 228, lid 1, EG op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen. Gelet op het ernstige karakter van de niet-nakoming van haar verdragsverplichtingen, gaf ik het Hof in overweging, de Franse Republiek te veroordelen tot betaling van een forfaitaire som van 115 522 500 EUR aan de Commissie voor de eerste periode van niet-nakoming en een dwangsom van 57 761 250 EUR voor elke periode van zes maanden na de uitspraak van het Hof in de onderhavige zaak. Hierbij baseerde ik mij op het verzoek van de Commissie aan het Hof om de Franse Republiek te veroordelen tot betaling van een dwangsom van 316 500 EUR voor elke dag van verdere vertraging bij de uitvoering van het arrest van het Hof van 11 juni 1991.
2. Aangezien hierdoor nieuwe vragen over de uitlegging van artikel 228 EG werden opgeworpen waarop partijen gedurende de behandeling nog niet waren ingegaan, heeft het Hof bij beschikking van 16 juni 2004 de mondelinge behandeling heropend teneinde hen in staat te stellen, hun mening te geven over de volgende vraag:
„Indien het Hof in een procedure uit hoofde van artikel 228, lid 2, EG heeft geoordeeld dat een lidstaat niet de nodige maatregelen heeft getroffen om aan een eerder arrest te voldoen en de Commissie het Hof heeft verzocht een dwangsom op te leggen, mag het Hof dan in plaats daarvan
– die lidstaat veroordelen tot betaling van een forfaitaire som,
– of zelfs, indien nodig, die lidstaat veroordelen tot betaling van zowel een forfaitaire som als een dwangsom?”
3. Overeenkomstig artikel 24, tweede alinea, van ’s Hofs Statuut zijn de andere lidstaten dan de Franse Republiek verzocht hun mening over deze vragen te geven. Naast de Franse regering en de Commissie, zijn opmerkingen gemaakt door de Belgische, de Tsjechische, de Deense, de Duitse, de Griekse, de Spaanse, de Ierse, de Italiaanse, de Cypriotische, de Hongaarse, de Nederlandse, de Oostenrijkse, de Poolse, de Portugese en de Finse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk.
II – Opmerkingen vooraf
4. De vragen van het Hof richten zich op twee nieuwe aspecten betreffende de uitlegging en toepassing van artikel 228 EG. Aangezien deze vragen niet los van de algemene context en de functie van deze verdragsbepaling kunnen worden beantwoord, wil ik eerst een aantal algemene opmerkingen aan dit onderwerp wijden.
5. Om te beginnen moet worden beklemtoond dat in de opzet van artikel 228 EG, het centrale referentiepunt de verplichting is van de lidstaten om de nodige maatregelen te treffen om te voldoen aan een arrest waarin het Hof in een procedure krachtens artikel 226 EG heeft geoordeeld dat die lidstaat zijn verdragsverplichtingen niet is nagekomen. Deze maatregelen moeten snel worden getroffen en zij moeten geschikt zijn om de door het Hof vastgestelde onwettige situatie te verhelpen. Dit kan worden gezien als een specifieke toepassing van de algemene verplichting tot loyale samenwerking uit hoofde van artikel 10 EG.
6. Wanneer een lidstaat niet voldoet aan deze eerste verplichting van artikel 228, lid 1, EG, verleent het tweede lid van deze verdragsbepaling de Commissie de bevoegdheid, de procedure in te leiden wegens niet-nakoming van het arrest van het Hof uit hoofde van artikel 226 EG. Indien de Commissie van mening is dat de lidstaat, na de precontentieuze procedure, de situatie nog steeds niet heeft rechtgetrokken, kan zij de zaak voor het Hof brengen en vermelden welke financiële sanctie een passend antwoord zou zijn op het verzuim van de lidstaat om aan het eerste arrest van het Hof te voldoen. Het Hof kan vervolgens, indien het van oordeel is dat de vordering van de Commissie moet worden toegewezen, een financiële sanctie als bedoeld in artikel 228, lid 2, EG opleggen.
7. De ratio voor de oplegging van een dergelijke financiële sanctie is allereerst het feit dat de betrokken lidstaat niet heeft voldaan aan een arrest van het Hof. Dit is bijzonder ernstig in een Gemeenschap die is gebaseerd op het beginsel van de rechtsstaat
en waarin alle lidstaten met betrekking tot hun uit het Verdrag voortvloeiende rechten en verplichtingen gelijk zijn. Niet-uitvoering van een arrest waarin is vastgesteld dat een lidstaat zijn verdragsverplichtingen niet is nagekomen tast de kern van de rechtsorde van de Gemeenschap aan en vormt een ernstige bedreiging voor de geloofwaardigheid daarvan. Aangezien alle gedingen betreffende de nakoming van verdragsverplichtingen worden beslecht binnen het kader van de in het Verdrag voorziene procedures, zijn de beslissingen van het Hof het centrale instrument in de communautaire rechtsorde om uiteindelijk de omvang van deze verplichtingen te bepalen. Indien het de lidstaten vrijstond om te bepalen of, wanneer of onder welke omstandigheden zij aan een arrest van het Hof uit hoofde van artikel 226 EG voldoen, zou het gezag van deze arresten volledig worden ondermijnd. Dit zou erop neerkomen dat zij eenzijdig de omvang van hun uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen zouden kunnen bepalen.
8. Een tweede rechtvaardiging om in dergelijke omstandigheden een financiële sanctie op te leggen is dat de betrokken lidstaat, door geen uitvoering te geven aan een arrest van het Hof waarin de niet-nakoming van verdragsverplichtingen is vastgesteld, toestaat dat een onwettige situatie voortduurt met nadelige gevolgen voor het functioneren van het communautair systeem. Het is duidelijk dat wanneer een lidstaat niet voldoet aan zijn communautaire verplichtingen, terwijl andere lidstaten dit wel doen, dit de uniforme toepassing van de betrokken communautaire maatregel aantast, de doeltreffendheid ervan vermindert en de verwezenlijking van het ermee beoogde resultaat ondermijnt. Het verstoort eveneens de omstandigheden waaronder marktdeelnemers in verschillende delen van de Gemeenschap werkzaam zijn en het evenwicht van de rechten en verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van het Verdrag. De communautaire rechtsorde is gebaseerd op de in artikel 10 EG geformuleerde veronderstelling dat de lidstaten in een geest van samenwerking loyaal hun verdragsverplichtingen nakomen. Indien een lidstaat zichzelf een bijzondere positie toe‑eigent met betrekking tot de nakoming van zijn verdragsverplichtingen, tast dit het wederzijdse vertrouwen aan dat tussen de lidstaten moet bestaan en dat een essentiële voorwaarde is voor de effectieve uitvoering van gemeenschapsbeleid. Dit is met name het geval wanneer dit beleid beperkingen stelt aan een economische activiteit teneinde doelstellingen te verwezenlijken die noodzakelijk zijn in het algemeen belang.
9. Het is mijns inziens van belang om deze tweeledige ratio voor ogen te houden bij de uitlegging en toepassing van artikel 228, lid 2, EG.
10. De functie van de in artikel 228, lid 2, EG voorziene financiële sancties moet eveneens worden bezien in het licht van deze twee onderliggende redenen. Deze sancties beogen op twee manieren te verzekeren dat uitvoering wordt gegeven aan arresten van het Hof. In de eerste plaats is het de bedoeling dat het door het creëren van de mogelijkheid om een sanctie op te leggen wanneer een lidstaat niet voldoet aan een arrest van het Hof, economisch onaantrekkelijk wordt om een niet-nakoming na een arrest uit hoofde van artikel 226 EG te laten voortbestaan. In deze zin heeft de sanctie een algemene, afschrikwekkende werking. In de tweede plaats is het de bedoeling om wanneer een lidstaat desondanks niet de nodige maatregelen heeft getroffen om uitvoering te geven aan het eerste arrest waarin een overtreding is vastgesteld en de Commissie een procedure heeft ingeleid om dit feit vast te stellen, de mogelijkheid te creëren om voldoende druk op de lidstaat uit te oefenen teneinde de nakoming in dat bijzondere geval af te dwingen. In deze zin heeft de sanctie een specifieke, aansporende werking.
11. Daarnaast dient men zich te realiseren dat deze sancties instrumenten zijn die naar hun aard specifiek zijn voor de communautaire rechtsorde en dat deze niet kunnen worden vergeleken met in de rechtsordes van de lidstaten bestaande sanctiemiddelen, of deze nu van strafrechtelijke, administratieve of civiele aard zijn. Zij verschillen zowel met betrekking tot de omstandigheden waaronder zij worden opgelegd als met betrekking tot de wijze waarop zij werken. De niet-nakoming van een arrest van het Hof door een lidstaat kan dus niet worden vergeleken met overtredingen waarop sanctiemiddelen op nationaal niveau worden toegepast. Bovendien worden de effecten van de sanctie voor een lidstaat bewerkstelligd door mechanismen van interne politieke verantwoordelijkheid binnen de betrokken lidstaat. Met andere woorden, de procedure van artikel 228 EG moet worden gezien als – om advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer aan te halen – „een bijzondere executieprocedure”.(3)
12. Ten slotte is het voor het functioneren van de Europese Unie en voor de verwezenlijking van haar doelstellingen van het grootste belang dat de lidstaten trouw aan hun verdragsverplichtingen voldoen en dat zij, wanneer het Hof in een arrest uit hoofde van artikel 226 EG heeft vastgesteld dat dit niet het geval is, met het Verdrag onverenigbare situaties zo snel mogelijk herstellen. Artikel 228 EG voorziet in een mechanisme om ervoor te zorgen dat gemeenschapsverplichtingen uiteindelijk worden nagekomen en het moet zodanig worden toegepast, dat het ook inderdaad effectief is. De noodzaak van strikte handhaving van communautaire verplichtingen is zelfs groter in een Europese Unie die wordt gekenmerkt door toenemende diversiteit en heterogeniteit. In deze situatie bestaat er een groter gevaar van divergentie als gevolg van verschillen in de uitvoering, de oplegging en de handhaving van communautaire verplichtingen binnen de lidstaten. Om dit gevaar te beperken moet artikel 228, lid 2, EG aldus worden uitgelegd en toegepast dat het voldoende afschrikwekkend is om niet-nakoming door de lidstaten van de uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen daadwerkelijk tegen te gaan.
III – De vragen van het Hof
13. Om te beginnen wil ik opmerken dat mijn antwoord op de twee vragen van het Hof in feite reeds gegeven is, aangezien ik in mijn vorige conclusie op deze kwestie ben ingegaan. De opmerkingen van de Commissie, de Franse regering en de andere regeringen die opmerkingen hebben gemaakt alsmede, inderdaad, de ernstige bedenkingen die de meeste van die lidstaten hebben uitgesproken, bieden echter een zinvolle basis om mijn analyse uit te breiden en te verfijnen. Bij mijn bespreking zal ik vooral ingaan op de hoofdargumenten van de Franse regering en de Commissie in het bijzonder. Aangezien de meeste belanghebbenden die opmerkingen hebben ingediend, met een aantal uitzonderingen, min of meer gelijke argumenten hebben aangevoerd voor een ontkennend of bevestigend antwoord op beide onderdelen van de vraag van het Hof, zal ik deze opnemen in mijn samenvatting van de voornaamste stellingen van de Franse regering en de Commissie, zonder noodzakelijkerwijs steeds aan te geven welke partij het bepaalde argument heeft aangevoerd. Alvorens mij aan die bespreking te wijden en teneinde een totaalbeeld te schetsen, wil ik echter de algemene richting van de antwoorden van de verschillende partijen vermelden, voorzover zij op beide vragen ingingen, met de waarschuwing dat elke lidstaat in zijn standpunt een verschillende mate van voorwaardelijkheid inbouwde:
– Het eerste onderdeel van de vraag wordt bevestigend beantwoord door de Commissie en door de Tsjechische, de Hongaarse, de Poolse en de Finse regering, en ontkennend door de Franse, de Belgische, de Deense, de Duitse, de Griekse, de Spaanse, de Italiaanse, de Nederlandse, de Portugese en de Oostenrijkse regering.
– Een bevestigend antwoord op het tweede onderdeel van de vraag wordt voorgesteld door de Commissie en de Deense, de Nederlandse en de Finse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk. De Franse, de Belgische, de Tsjechische, de Duitse, de Griekse, de Spaanse, de Ierse, de Italiaanse, de Cypriotische, de Hongaarse, de Oostenrijkse, de Poolse en de Portugese regering stellen voor, het tweede onderdeel van de vraag ontkennend te beantwoorden.
A – Kan het Hof een forfaitaire som opleggen wanneer de Commissie heeft gevraagd een dwangsom op te leggen?
14. De Commissie stelt dat het Hof volledig vrij is om zowel het soort financiële sanctie te bepalen dat het in de omstandigheden van het geval meent te moeten opleggen alsook het bedrag ervan. De Finse regering merkt op dat het eveneens in het voordeel van de betrokken lidstaat kan zijn, dat het Hof bevoegd is een andere dan de door de Commissie voorgestelde sanctie op te leggen. Ook hier dient echter eerst de betrokken lidstaat te worden gehoord.
15. De Franse regering en de hierboven in punt 13, eerste streepje, genoemde regeringen betogen dat het Hof niet een sanctie kan opleggen die de Commissie in haar verzoek niet heeft voorgesteld. Zij erkennen dat het Hof heeft geoordeeld dat de voorstellen van de Commissie inzake de op te leggen financiële sanctie slechts een nuttige referentiebasis vormen, doch stellen dat het Hof bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 228, lid 2, EG de rechten van de verdediging, het beginsel van gelijke behandeling van lidstaten en het rechtszekerheidsbeginsel in acht moet nemen.
16. De rechten van de verdediging verlangen dat wanneer het Hof overweegt om sterk af te wijken van de voorstellen van de Commissie, de betrokken lidstaat in de gelegenheid moet worden gesteld om over de kwestie te worden gehoord. De Franse regering wijst erop dat zij in deze zaak alleen bij de heropening van de mondelinge behandeling in de gelegenheid is gesteld haar mening te geven over de mogelijkheid van de oplegging van een forfaitaire som terwijl de Commissie had voorgesteld een dwangsom op te leggen, en dat zij zelfs toen alleen haar mening mocht geven over het beginsel, en niet over de toepassing in de onderhavige procedure. Zij merkt op dat een niet-nakomingsprocedure eveneens een schriftelijke fase omvat en dat zij in de onderhavige situatie in die fase uiteraard niet heeft kunnen reageren op een voorstel dat de Commissie niet had gedaan. Door een aantal regeringen die opmerkingen hebben ingediend wordt aangevoerd dat het Hof niet ultra petita
kan beslissen en dat er geen reden is om af te wijken van fundamentele procesbeginselen, dat het verzoek van de eiser de omvang van het geschil aangeeft, dat niet meer mag worden toegewezen dan is gevorderd en dat procedures een contradictoir karakter hebben.
17. De Franse regering merkt op dat het Hof in de zaak Commissie/Griekenland(4) erop heeft gewezen dat de richtsnoeren die de Commissie voor de toepassing van artikel 171, lid 2, EG-Verdrag(5) (thans artikel 228, lid 2, EG) heeft vastgesteld dienen ter verzekering van de gelijke behandeling van de lidstaten. Deze richtsnoeren dienen de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie te bevorderen en beogen tevens te verzekeren, dat de bedragen van de dwangsommen die zij wil voorstellen, evenredig zijn.(6) Indien het Hof mijn conclusie volgt zou dit betekenen dat er sprake is van een verschil in behandeling ten opzichte van de twee andere lidstaten waaraan tot op heden een financiële sanctie uit hoofde van artikel 228, lid 2, EG is opgelegd.(7) Indien het voortduren van een schending reden is om een forfaitaire som op te leggen, zou deze sanctie moeten worden opgelegd in bijna alle gevallen waarin geen uitvoering wordt gegeven aan een arrest waarin een niet-nakoming uit hoofde van artikel 226 EG is vastgesteld, aangezien dit nu juist de voorwaarde is om een procedure krachtens artikel 228, lid 2, EG in te leiden.
18. In de derde plaats stelt de Franse regering dat het in strijd zou zijn met de rechtszekerheid om op de voorgestelde wijze af te wijken van de voorstellen van de Commissie. Sancties die in een situatie als in deze procedure aan de orde is worden opgelegd moeten voldoende voorspelbaar zijn. Hieraan wordt onder meer door de Belgische regering toegevoegd dat het Hof bij gebreke van richtsnoeren over de toepassing van dit instrument en de berekening van het bedrag ervan, geen forfaitaire som kan opleggen.
19. De Duitse regering, ondersteund door de Griekse regering, stelt dat de beslissing om voor een forfaitaire som en niet voor een dwangsom te kiezen, een keuze van politieke aard is en dat het Hof bevoegd noch toegerust is om een dergelijke keuze te maken. Een dergelijke beslissing van het Hof zou in strijd zijn met het beginsel van de bevoegdheidsverdeling. Artikel III-362, lid 3, van het ontwerpverdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa(8) bevestigt dat het Hof alleen bevoegd is om het door de Commissie voorgestelde bedrag naar beneden te herzien.
20. Andere lidstaten zijn van mening dat, ofschoon het Hof formeel niet gebonden is aan een voorstel van de Commissie, het bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid uit hoofde van artikel 228, lid 2, EG de rechten van de verdediging en de beginselen van evenredigheid, voorspelbaarheid en rechtszekerheid in acht moet nemen.
21. De vraag of het Hof een lidstaat die niet heeft voldaan aan een eerder arrest uit hoofde van artikel 226 EG de betaling van een forfaitaire som kan opleggen, houdt in wezen verband met de status en de aard van de voorstellen die de Commissie in haar verzoek krachtens artikel 228, lid 2, EG doet. Zijn deze voorstellen bindend voor het Hof of is het vrij hiervan af te wijken en, zo ja, onder welke voorwaarden? Met andere woorden: bezit het Hof uit hoofde van deze bepaling bevoegd
volledige rechtsmacht?
22. In de rechtspraak is reeds beslist dat de voorstellen van de Commissie over de op te leggen financiële sanctie het Hof niet kunnen binden.(9) Het Hof baseert dit op de duidelijke bewoordingen van artikel 228, lid 2, derde alinea, EG volgens welke het Hof, indien het „vaststelt dat de betrokken lidstaat zijn arrest niet is nagekomen [...] deze staat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom [kan] opleggen.” Dat het voorstel van de Commissie slechts de status van een indicatie heeft en het Hof dus niet bindt, volgt eveneens uit de bewoordingen van artikel 228, lid 2, tweede alinea, EG, volgens welke de Commissie het bedrag „vermeldt” van de forfaitaire som of dwangsom die zij in de gegeven omstandigheden passend acht. Het verdient eveneens opmerking dat een begrip als „verzoek”, dat zou duiden op een meer formele status van het voorstel van de Commissie, in deze verdragsbepaling niet is gebruikt.
23. Een andere bevestiging voor deze lezing van artikel 228, lid 2, EG kan worden gevonden in de opbouw van deze bepaling, waarin geen verband wordt gelegd tussen het tweede en het derde lid. Het derde lid bevat geen enkele verwijzing naar de voorstellen van de Commissie en schrijft met name niet expliciet voor, dat de beslissing van het Hof over de financiële sanctie op deze voorstellen gebaseerd moet zijn. Het ontbreken van een dergelijk verband én het contrast in de omschrijving van de functies van de Commissie en het Hof bij de toepassing van deze bepaling, waarbij de Commissie „vermeldt” en het Hof „oplegt”, tonen duidelijk aan dat het Hof bevoegd is te bepalen of een sanctie moet worden opgelegd, welk soort sanctie dat moet zijn en wat het bedrag van de sanctie is.
24. Er zijn ook functionele redenen om aan te nemen dat het Hof volledige rechtsmacht bezit ten aanzien van de sancties die op grond van artikel 228, lid 2, EG kunnen worden opgelegd. Waar het in procedures krachtens artikel 228, lid 2, EG om gaat is dat een lidstaat geen uitvoering heeft gegeven aan een arrest van het Hof, waarin is vastgesteld dat die lidstaat bepaalde gemeenschapsrechtelijke verplichtingen niet is nagekomen. Ofschoon het de taak van de Commissie is om als hoedster van het Verdrag toe te zien op de nakoming van een dergelijk arrest en, zo nodig, na de precontentieuze procedure te beslissen dat een tweede procedure wordt ingeleid, is het Hof het best in staat om te beoordelen in welke mate de in de betrokken lidstaat bestaande situatie al dan niet in overeenstemming is met zijn eerste arrest uit hoofde van artikel 226 EG en om de ernst van een voortdurende schending met inachtneming van alle betrokken belangen te beoordelen. Het is vrij duidelijk dat de noodzaak van oplegging van een financiële sanctie en het soort sanctie dat in de omstandigheden het meest geschikt is, alleen kan worden bepaald in het licht van de bevindingen van het Hof in zijn arrest uit hoofde van artikel 228, lid 2, EG. Deze beslissing kan niet afhankelijk zijn van het standpunt van de Commissie ter zake.
25. De stelling van de Duitse regering dat de keuze van het soort op te leggen sanctie een politieke keuze is die naar haar aard daarom niet door het Hof kan worden gemaakt, moet worden afgewezen. De omvang van de bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 228, lid 2, EG is in het Verdrag omschreven en deze omvat, gelijk ik zojuist heb uitgelegd, de bevoegdheid om te bepalen wat het passende antwoord op een voortdurende schending is. De uitoefening van deze bevoegdheid is niet afhankelijk van enige overweging van politieke aard, maar bevindt zich geheel binnen de context van de rechterlijke functie. Artikel 228, lid 2, EG maakt duidelijk onderscheid tussen de precontentieuze fase, waarin de Commissie haar oordeel kan geven over het geschil ten gronde en de door haar passend geachte sancties, en de contentieuze, gerechtelijke fase waarin het Hof naar eigen goeddunken de bevoegdheden kan uitoefenen die het Verdrag hem verleent.
26. Gelet op de voorgaande opmerkingen, beslist het Hof mijns inziens niet ultra petita
wanneer het sterk zou afwijken van de voorstellen die de Commissie met betrekking tot de op te leggen sanctie heeft gedaan. Men dient zich te realiseren dat procedures krachtens artikel 228, lid 2, EG procedures sui generis
zijn, die geen equivalent hebben in de nationale rechtsstelsels en niet kunnen worden vergeleken met civielrechtelijke gedingen. Het voorwerp is de niet-uitvoering door een lidstaat van een arrest van het Hof uit hoofde van artikel 226 EG, waarin is vastgesteld dat die lidstaat bepaalde gemeenschapsrechtelijke verplichtingen niet is nagekomen. Dit betekent dat een onwettige situatie langere tijd heeft voortgeduurd, waardoor de volledige en uniforme toepassing van de betrokken gemeenschapsmaatregel is ondermijnd ten nadele van de algemene belangen van de Gemeenschap en van de belangen van de andere lidstaten en hun burgers. Het is deze dimensie van het voorwerp van procedures uit hoofde van artikel 228, lid 2, EG die de ratio is voor de volledige rechtsmacht van het Hof en waardoor deze procedure zich onderscheidt van procedures met, bijvoorbeeld, een civielrechtelijk karakter.
27. Voorts werd verwezen naar artikel III-362 van het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa, de bepaling die overeenkomt met artikel 228 EG. Ofschoon laatstgenoemd artikel ongewijzigd is opgenomen in het ontwerpverdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa, is aan dit artikel een nieuw derde lid toegevoegd. Deze bepaling geeft de Commissie in procedures op grond van artikel III-360 van het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa (artikel 226 EG), betreffende de niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van voorschriften ter omzetting van een Europese kaderwet, de bevoegdheid aan te geven wat haars inziens gezien de omstandigheden een redelijke hoogte is voor de te betalen forfaitaire som of dwangsom. Het Hof kan de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom opleggen „die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven”. Enerzijds wordt erop gewezen dat deze beperking van de bevoegdheid van het Hof bevestigt dat het niet mag afwijken van de voorstellen van de Commissie in procedures op grond van artikel 228, lid 2, EG. Anderzijds wordt gesteld dat het feit dat diezelfde beperking niet werd ingevoerd in artikel III-362, lid 2, van het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa (artikel 228, lid 2, EG) bevestigt dat de bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 228, lid 2, EG inderdaad onbeperkt is. Voorzover men aan deze ontwikkeling een argument kan ontlenen, lijkt mij het laatste argument het meest overtuigend. Indien het de bedoeling was geweest de bevoegdheid van het Hof uit hoofde van artikel III-362, lid 2, van het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa te beperken, zou het voor de hand hebben gelegen dezelfde bepaling toe te voegen als in artikel III‑362, lid 3, van het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa is opgenomen.
28. Nu eenmaal is vastgesteld dat het Hof volledige rechtsmacht bezit met betrekking tot alle aspecten van krachtens artikel 228, lid 2, EG op te leggen financiële sancties, rijst vervolgens de vraag of het Hof bij de uitoefening van die rechtsmacht bepaalde beperkingen in acht moet nemen. In dit verband verwijzen de Franse Republiek en verschillende regeringen die opmerkingen hebben gemaakt naar de rechten van de verdediging, het beginsel van gelijke behandeling van lidstaten en het rechtszekerheidsbeginsel. Ik zal eerst de laatste twee beginselen bespreken en daarna ingaan op de rol van de rechten van de verdediging.
29. Door een aantal regeringen wordt gesteld dat het beginsel van gelijke behandeling van toepassing is op het gebruik van de in artikel 228, lid 2, EG voorziene instrumenten. De richtsnoeren die de Commissie in haar mededeling van 1996 opstelde waren, gelijk het Hof in het arrest Commissie/Griekenland(10) erkende, ten dele bedoeld om deze doelstelling met betrekking tot de berekening van de financiële sancties te bereiken. Zij stellen dat het in strijd zou zijn met het beginsel van gelijke behandeling om de Franse Republiek een financiële sanctie op te leggen die qua soort en omvang verschilt van die in de twee andere zaken waarin tot nu een arrest is gewezen.
30. Het is vaste rechtspraak dat het beginsel van gelijke behandeling van de lidstaten een fundamenteel gemeenschapsrechtelijk beginsel is. Volgens dit beginsel mogen, bij gebreke van een objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld en verschillende situaties niet op dezelfde wijze worden behandeld. Ofschoon ik de logica van het tweede onderdeel van dit beginsel niet zonder meer onderschrijf, is het duidelijk dat men ervoor dient te zorgen dat niet-nakomingen van gemeenschapsrechtelijke verplichtingen die, wat de ernst en de schade voor het algemeen belang betreft, vergelijkbaar zijn, voor de oplegging van financiële sancties gelijk moeten worden behandeld. Dit geldt zowel voor het soort sanctie als voor de te betalen bedragen. In een zaak als de onderhavige is het van belang, erop te wijzen dat de aard van de niet‑nakoming niet kan worden vergeleken met die welke het voorwerp vormden van de twee eerste arresten van het Hof op grond van artikel 228, lid 2, EG. Zoals ik in mijn eerste conclusie in deze zaak reeds heb uiteengezet, is de noodzaak van strikt toezicht op de instandhoudingsmaatregelen op het gebied van het gemeenschappelijk visserijbeleid van essentieel belang om de doelstellingen van dat beleid op de lange termijn te bereiken.(11) Het verzuim van de Franse Republiek om gedurende een groot aantal jaren de gemeenschappelijke visserijbepalingen te controleren en te handhaven, kan niet worden vergeleken met de schendingen van de milieurichtlijnen in de andere zojuist genoemde zaken. Dit verzuim ondermijnde niet alleen de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken gemeenschapsmaatregelen, maar tastte per definitie ook de belangen van de andere lidstaten en van hun vissers aan. Door dit externe gevolg onderscheidt deze zaak zich van de twee andere zaken waarin het Hof tot nu arrest heeft gewezen. De oplegging van andere soorten sancties wordt in deze zaak dus gerechtvaardigd door het verschillende karakter en de gevolgen van de niet-nakoming. Een dergelijke reactie is juist het gevolg van de inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling, aangezien rekening wordt gehouden met de relevante verschillen tussen de feitelijke situaties die aan de zaken ten grondslag liggen.
31. Voorts is gesteld dat het in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel om op de in mijn eerste conclusie in deze zaak voorgestelde wijze af te wijken van de voorstellen die de Commissie met betrekking tot de op te leggen financiële sanctie heeft gedaan. Volgens dit beginsel moeten sancties en de voorwaarden waaronder zij kunnen worden opgelegd voorspelbaar zijn. Dit is niet het geval wanneer richtsnoeren voor de berekening van forfaitaire bedragen, zoals die welke zijn opgenomen in de mededeling van de Commissie van 1996, ontbreken.
32. Ook hier is het weer van belang te verwijzen naar de opbouw en de bewoordingen van artikel 228, lid 2, EG, dat het Hof de mogelijkheid biedt de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom op te leggen, indien het van oordeel is dat een lidstaat een eerder arrest uit hoofde van artikel 226 EG niet is nagekomen. Voor de uitoefening van deze door het EG-Verdrag aan het Hof verleende bevoegdheid geldt niet als voorwaarde dat richtsnoeren worden vastgesteld, bijvoorbeeld voor situaties waarin beide soorten sancties kunnen worden toegepast of voor de wijze waarop deze moeten worden berekend. Dat de Commissie dergelijke richtsnoeren voor één soort financiële sanctie in het bijzonder heeft opgesteld, maakt het voor de lidstaten duidelijk hoe zij haar bevoegdheid krachtens deze bepaling wil gebruiken. Het Hof blijft echter vrij om de financiële sanctie op te leggen die het in het licht van de omstandigheden van elk concreet geval passend acht. Met andere woorden, telkens wanneer de Commissie een procedure uit hoofde van deze bepaling tegen een lidstaat inleidt, is het voorspelbaar dat de voorziene sancties door het Hof kunnen worden opgelegd.
33. Gelet op het feit dat het Hof krachtens deze bepaling volledige rechtsmacht bezit, gelijk het, door te beklemtonen dat het niet gebonden is aan de voorstellen van de Commissie, in zijn rechtspraak reeds duidelijk heeft gemaakt, is het in beginsel ook voorspelbaar dat elk van de sancties die het Hof ter beschikking staan, kan worden opgelegd. Gelijk de Commissie heeft opgemerkt, kan hieraan worden toegevoegd dat zij er in aanmaningsbrieven en in met redenen omklede adviezen, die zij aan de lidstaten zendt die geen uitvoering hebben gegeven aan een eerder arrest, op wijst dat de betrokken lidstaat tot betaling van een financiële sanctie kan worden gedwongen, zonder nader in te gaan op het soort sanctie. Dit is eveneens gebeurd in het eerste met redenen omkleed advies van 17 april 1996 in deze zaak.
34. Bovendien geldt voor dit alles dat er sprake is van een situatie waarin de onwettigheid van de situatie door het Hof reeds is vastgesteld en de Commissie het voortduren van deze situatie onder de aandacht van de betrokken lidstaat heeft gebracht, zodat hem opnieuw de kans is gegeven de situatie te verhelpen. Het valt moeilijk in te zien wat een lidstaat er in dergelijke omstandigheden toe brengt, zich op het rechtszekerheidsbeginsel te beroepen. Om deze verschillende redenen kan een lidstaat mijns inziens geen beroep doen op het rechtszekerheidsbeginsel om te vermijden dat een financiële sanctie wordt opgelegd, die de Commissie in haar verzoek niet heeft voorgesteld.
35. De volgende vraag is, of het Hof verplicht is de lidstaat – en de Commissie – te horen wanneer het overweegt om een strengere sanctie op te leggen dan de Commissie heeft voorgesteld. De procedure krachtens artikel 228, lid 2, EG biedt reeds de nodige procedurele waarborgen waardoor de verwerende lidstaat ten volle kan ingaan op zowel de inhoud van het verzoek van de Commissie als de geschiktheid van de door haar voorgestelde financiële sanctie. In het stadium van de procedure gaat het allereerst om de vraag, of de eerder door het Hof vastgestelde schending voortduurt, zodat er een basis bestaat om een financiële sanctie van een bepaalde soort en omvang op te leggen. Ofschoon de bevoegdheid om een dergelijke sanctie op te leggen, gelijk ik reeds heb beklemtoond, volledig bij het Hof berust, is het essentieel dat het Hof, alvorens deze beslissing te nemen, op de hoogte is van de standpunten van beide partijen over de gevolgen van een dergelijke sanctie voor de verwezenlijking van de doelstellingen ervan. Aangezien de informatie die in dit stadium van de procedure wordt verstrekt gebaseerd is op de voorstellen van de Commissie, kan deze geen rekening houden met de gevolgen van sancties die sterk afwijken van die voorstellen. Ik acht het daarom volledig juist dat partijen, alvorens een sanctie wordt opgelegd die sterk afwijkt van de mogelijkheden waarover zij hun mening hebben kunnen geven, in de gelegenheid worden gesteld om adequaat te reageren op alternatieven die in een later stadium van de procedure naar voren zijn gebracht.
36. In een zaak als de onderhavige kan de mondelinge behandeling worden heropend op grond van artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering teneinde partijen in de gelegenheid te stellen, hun mening te geven over de door het Hof beoogde financiële sanctie. Dit kan ook worden voorafgegaan door schriftelijke inlichtingen ter zake, die het Hof op grond van de artikelen 60 en 45, lid 2, sub b, van het Reglement voor de procesvoering kan vragen. In toekomstige zaken waarin deze kwestie zich vóór de mondelinge behandeling voordoet, zou het echter de voorkeur verdienen om partijen bij die gelegenheid daarover te horen. In de onderhavige procedure is de mondelinge behandeling heropend. Partijen werd verzocht hun mening te geven over de mogelijkheid dat het Hof een andere sanctie oplegt dan de Commissie als zodanig heeft voorgesteld. Hun werd echter niet gevraagd, zich erover uit te spreken of de door mij voorgestelde financiële sancties in de omstandigheden van deze zaak passend zijn. Ik zal hierop terugkomen bij de bespreking van de gevolgen van mijn conclusie voor de onderhavige zaak.
37. Mijn antwoord op de eerste vraag luidt derhalve dat het Hof krachtens artikel 228, lid 2, EG volledige rechtsmacht bezit om een forfaitaire som op te leggen, wanneer de Commissie de oplegging van een dwangsom heeft voorgesteld. Indien het Hof overweegt een zwaardere dan de door de Commissie voorgestelde sanctie op te leggen, verlangen de rechten van de verdediging dat partijen over de door het Hof beoogde sanctie worden gehoord.
B – Kan het Hof zowel een forfaitaire som als een dwangsom opleggen?
38. De Commissie, die bij de beantwoording van deze vraag een teleologische benadering volgt, stelt dat de twee verschillende soorten sancties betrekking hebben op twee verschillende perioden en dat er geen sprake is van een accumulatie van sancties. Terwijl de betaling van een forfaitaire som wordt opgelegd voor een gedraging van een lidstaat in het verleden en een afschrikwekkende werking moet hebben, dient de dwangsom het toekomstig gedrag van een lidstaat te beïnvloeden en dus aan te zetten tot nakoming. Het doel van artikel 228 EG zou niet kunnen worden bereikt, indien het niet mogelijk was beide sancties te combineren. Een dergelijke combinatie moet niet worden gezien als een dubbele sanctie, maar als twee aspecten van één financiële sanctie. Taalkundig gezien, is de Commissie van mening dat het gebruik van het woord „of” in artikel 228, lid 2, EG niet aldus moet worden uitgelegd dat de forfaitaire som en de dwangsom alleen als alternatieve sancties kunnen worden opgelegd. Indien bij de berekening van het bedrag van de forfaitaire som rekening wordt gehouden met de factor „duur”, mag deze, aldus de Commissie, niet worden gebruikt bij de berekening van het bedrag van een dwangsom die tegelijkertijd wordt opgelegd. Soortgelijke argumenten zijn aangevoerd door de lidstaten die de tweede vraag bevestigend wilden beantwoorden.
39. De Franse regering, ondersteund door verschillende, in punt 13 hierboven genoemde lidstaten, wijst erop dat artikel 228, lid 2, EG het aanmoedigen van nakoming tot doel heeft, en niet het bestraffen van lidstaten. Zowel de forfaitaire som als de dwangsom moeten overeenkomstig deze doelstelling worden toegepast. Zij verwijst naar het feit dat de Commissie in haar mededeling van 1996 deze doelstelling heeft beklemtoond en dat de betaling van een dwangsom het meest geschikte instrument is om dit te bereiken. Sterker nog, tot op heden heeft de Commissie dit als enige reden genoemd voor de oplegging van een dwangsom. Het opleggen van beide soorten sancties voor één niet-nakoming betekent volgens de Franse regering dat de factor „duur” twee keer in aanmerking wordt genomen. Hiertegen maakt zij bezwaar. Ofschoon zij toegeeft dat dit punt niet noodzakelijkerwijs doorslaggevend is, stelt zij dat het gebruik van het woord „of” in artikel 228, lid 2, EG duidelijk aangeeft dat slechts één van de voorziene sancties kan worden opgelegd. Voorts acht zij het in strijd met het evenredigheidsbeginsel om tegelijkertijd een forfaitaire som en een dwangsom op te leggen.
40. Doorslaggevend bij de beantwoording van de vraag, of op grond van artikel 228, lid 2, EG een combinatie van een forfaitaire som en een dwangsom kan worden opgelegd, moeten het doel en de ratio van deze bepaling zijn. Zoals ik in de punten 7 en 8 hierboven reeds heb gezegd, zijn er twee aspecten aan elke niet-nakoming van een arrest van het Hof op grond van artikel 226 EG. Enerzijds betekent het gebrek aan respect voor de communautaire rechtsorde, anderzijds het gedogen van het voortbestaan van een situatie waarvan het Hof heeft geoordeeld dat deze in strijd is met het gemeenschapsrecht en van de nadelige gevolgen voor het gemeenschapsbeleid die inherent zijn aan die situatie. Deze twee aspecten moeten in aanmerking worden genomen bij de beantwoording van de vraag hoe artikel 228, lid 2, EG moet worden uitgelegd en toegepast. Ofschoon het volkomen duidelijk is dat artikel 228, lid 2, EG beoogt te verzekeren dat een lidstaat uiteindelijk uitvoering geeft aan een arrest van het Hof waarop hij niet op de juiste wijze heeft gereageerd, wanneer men deze bepaling beziet vanuit het breder perspectief van de achterliggende reden voor de niet-nakoming van een arrest van het Hof, is deze gericht op het verzekeren van de nakoming van gemeenschapsverplichtingen door een lidstaat in een meer algemene zin. Dit betekent dat de instrumenten waarin deze bepaling voorziet ook mogen worden gebruikt met het doel van afschrikking of, met andere woorden, met het doel om niet-nakoming van gemeenschapsrechtelijke verplichtingen door de betrokken lidstaat te voorkomen.
41. De forfaitaire som en de dwangsom dienen naar hun aard verschillende doelen. Ofschoon beide een antwoord vormen op het verzuim van een lidstaat om aan zijn verdragsverplichtingen te voldoen, heeft de eerste een afschrikkende werking, terwijl de tweede een aansporende werking heeft. Het argument dat de forfaitaire som gericht is op het verleden en de dwangsom op de toekomst, acht ik niet overtuigend. Beide sancties beogen het gedrag van de lidstaat in de toekomst te beïnvloeden, maar op verschillende wijzen.
42. Een belangrijk verschil tussen de beide soorten sancties is, dat de forfaitaire som een onvoorwaardelijke sanctie is, terwijl de dwangsom een voorwaardelijk karakter heeft. Zoals ik in mijn eerste conclusie in deze zaak reeds heb aangegeven(12), is het mogelijk dat een lidstaat erin slaagt om binnen de door het Hof gestelde termijn te voldoen aan de verplichtingen die hij eerder verzuimde. In dat geval zou het eindresultaat zijn dat er geen communautaire reactie komt op een niet-nakoming die wellicht vele jaren heeft voortgeduurd. De voortzetting van de procedure op grond van artikel 228, lid 2, EG heeft dan tot gevolg gehad dat de lidstaat zijn verplichtingen uiteindelijk nakomt, maar het doel om hem te weerhouden van mogelijke toekomstige schendingen zal niet worden bereikt. Gelet op het feit dat artikel 228, lid 2, aldus moet worden uitgelegd dat het zowel ter aansporing als ter afschrikking dient, is het duidelijk dat, teneinde deze doelstellingen daadwerkelijk te verwezenlijken, de gecombineerde oplegging van een forfaitaire som en een dwangsom in beginsel beschikbaar moet zijn voor het Hof.
43. De Franse regering en een aantal andere betrokken regeringen voeren aan dat de instrumenten waarin artikel 228, lid 2, EG voorziet niet bedoeld zijn om als straf te worden gebruikt. Het is mijns inziens irrelevant, of de oplegging van een financiële sanctie al dan niet als strafmaatregel moet worden aangemerkt. De in deze bepaling voorziene procedure kan niet worden vergeleken met de op nationaal niveau bestaande handhavingmechanismen. Zij dient haar eigen doel binnen de context van de communautaire rechtsorde en moet ervoor zorgen dat de lidstaten de vereisten van die rechtsorde ook daadwerkelijk in acht nemen. Dat is waar het om gaat.
44. Ten bewijze van het feit dat artikel 228, lid 2, EG niet kan worden toegepast om gedragingen van lidstaten in het verleden te bestraffen, wijst de Franse regering erop dat indien een lidstaat vóór het verstrijken van de termijn die de Commissie in haar met redenen omkleed advies heeft gesteld, aan het arrest uit hoofde van artikel 226 EG voldoet, geen actie tegen die lidstaat op grond van artikel 228, lid 2, EG kan worden ondernomen. Ofschoon dit inderdaad het procedurele gevolg van deze situatie kan zijn, kan dit geen rechtvaardiging opleveren voor een restrictieve uitlegging van deze verdragsbepaling, die nu juist als voornaamste doelstelling heeft, ervoor te zorgen dat de lidstaten daadwerkelijk hun verdragsverplichtingen nakomen. Zoals hierboven reeds gezegd, kan uit de aard van de inbreuken die artikel 228, lid 2, EG beoogt te bestrijden worden afgeleid dat op grond van deze bepaling zowel aansporende als afschrikwekkende maatregelen kunnen worden opgelegd. Het feit dat een lidstaat de oplegging van een financiële sanctie heeft weten te voorkomen door tijdens de precontentieuze procedure uiteindelijk aan zijn verplichtingen te voldoen, kan anderzijds worden beschouwd als het gevolg van een te verwachten sanctie, hetgeen bevestigt dat die sanctie een afschrikwekkende werking heeft.
45. Eén van de belangrijkste argumenten aangevoerd tegen de mogelijkheid om tegelijkertijd een forfaitaire som en een dwangsom op te leggen is gebaseerd op de bewoordingen van artikel 228, lid 2, EG, volgens welke het Hof, indien het van oordeel is dat een lidstaat zijn eerder arrest uit hoofde van artikel 226 EG niet is nagekomen, een forfaitaire som „of” een dwangsom kan opleggen. De vraag is dus, of het woord „of” in exclusieve of inclusieve zin moet worden opgevat. Om te beginnen wil ik erop wijzen dat artikel 228, lid 2, EG aldus moet worden uitgelegd dat het een doeltreffend instrument vormt om de nakoming van gemeenschapsverplichtingen af te dwingen in gevallen waarin lidstaten deze verplichtingen voortdurend hebben verwaarloosd. Zoals reeds uiteengezet, kan de oplegging van hetzij een forfaitaire som hetzij een dwangsom in bepaalde situaties geen passend antwoord blijken te zijn op een voortdurende schending van het gemeenschapsrecht, zodat deze instrumenten moeten worden gecombineerd. Deze uitlegging is gebaseerd op de doelstellingen en de functie van artikel 228, lid 2, EG. Het zou in strijd zijn met deze doelstelling en afbreuk doen aan de doeltreffendheid van artikel 228, lid 2, EG om ervan uit te gaan dat het woord „of” in deze bepaling in exclusieve zin moet worden opgevat. Het is ook volkomen onnodig om het aldus uit te leggen, gelet op het feit dat het taalkundig gezien ook een inclusieve betekenis kan hebben. Verschillende bepalingen van het EG-Verdrag, bijvoorbeeld de artikelen 5 EG, 48 EG en 81 EG, gebruiken het in deze betekenis. Ofschoon het woord „of” in het algemeen, afhankelijk van de context waarin het wordt gebruikt, hetzij een exclusieve hetzij een inclusieve betekenis kan hebben, is het duidelijk dat het in het licht van de hierboven omschreven doelstellingen van artikel 228, lid 2, EG in de context van die bepaling alleen in zijn inclusieve betekenis kan worden opgevat.
46. Een aantal lidstaten merkt op dat de oplegging van een gecombineerde sanctie in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel. Ik geef toe dat wanneer het Hof overweegt dit instrument te gebruiken, het dit moet doen op een wijze die evenredig is met de betrokken situatie. Men kan er echter niet zonder meer
vanuit gaan dat de combinatie uit de aard der zaak onevenredig is. Dit is volkomen afhankelijk van de omstandigheden van de betrokken zaak. Deze omstandigheden kunnen zodanig zijn dat het niet opleggen van een sanctie die uit een forfaitaire som én een dwangsom bestaat een ontoereikend antwoord zou zijn en dus in omgekeerde zin onevenredig.
47. Een ander bezwaar houdt verband met het feit dat bij de berekening van de bedragen van de forfaitaire som en de dwangsom tweemaal rekening wordt gehouden met de duur van de schending. Dit zou betekenen dat een dubbele sanctie wordt opgelegd voor een niet-nakoming van gemeenschapsverplichtingen voor dezelfde tijdsperiode. Ik ben het hier niet mee eens. Elke sanctie heeft haar eigen doel en moet zo worden berekend dat zij haar functie vervult. De forfaitaire som vormt een antwoord op een voortdurende niet-nakoming van gemeenschapsverplichtingen gedurende een bepaalde tijdsperiode. Aangezien deze sanctie als afschrikmiddel moet werken, moet de hoogte ervan zodanig zijn dat een lidstaat wordt afgehouden van verdere schendingen van het gemeenschapsrecht. Ditzelfde geldt voor de dwangsom met betrekking tot haar functie om een lidstaat aan te zetten tot nakoming. Het gebruik van de duur van de schending als factor voor de berekening van de hoogte van beide sancties, betekent niet dat een dubbele sanctie wordt opgelegd voor de schending gedurende dezelfde periode. Het is slechts één van de factoren waarmee rekening wordt gehouden bij de bepaling van het geschikte overtuigingsniveau.
48. Mijn antwoord op de tweede vraag luidt daarom dat artikel 228, lid 2, EG het Hof niet belet om een lidstaat zowel een forfaitaire som als een dwangsom op te leggen, wanneer het van oordeel is dat die lidstaat een arrest uit hoofde van artikel 226 EG niet is nagekomen en dat de omstandigheden van de zaak de oplegging van een dergelijke gecombineerde sanctie rechtvaardigen.
IV –
Gevolgen voor de onderhavige zaak
49. In mijn conclusie van 29 april 2004 stelde ik vast dat de Franse Republiek inderdaad geen uitvoering had gegeven aan het arrest van het Hof van 11 juni 1991. Gelet op de bijzondere ernst van de niet-nakoming van haar verplichtingen om gedurende bijna twee decennia de communautaire bepalingen betreffende minimumvismaten te controleren en te handhaven, concludeerde ik dat dit de oplegging rechtvaardigde van een forfaitaire som voor de periode vanaf de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie („Verdrag van Maastricht„) tot het verstrijken van de periode om aan het met redenen omkleed advies van de Commissie van 6 juni 2000 te voldoen.(13) In mijn voorstel voor de berekening van deze som deed ik de suggestie een milde benadering te volgen, aangezien dit de eerste keer was dat een dergelijk voorstel werd gedaan, de Commissie de oplegging van een dergelijke sanctie niet had voorgesteld en er geen praktijk bestaat die als leidraad kan dienen.(14)
50. Ik zie geen reden om deze analyse, wat betreft de inhoud ervan of de gevolgen die aan de niet-nakoming door de Franse Republiek van haar verdragsverplichtingen moeten worden verbonden, te herzien. Gelijk ik echter in mijn antwoord op de eerste vraag vaststelde, zou het Hof, wanneer het in een bij hem aanhangige zaak overweegt om een zwaardere sanctie op te leggen dan de Commissie heeft voorgesteld, de partijen over die sanctie moeten horen. Aangezien de partijen in deze procedure niet de gelegenheid hebben gehad hun mening te geven over de sanctie die ik in mijn eerste conclusie heb voorgesteld, lijkt de meest geschikte gang van zaken hen te verzoeken om dit in een nieuwe hoorzitting te doen. Subsidiair zou het Hof kunnen overwegen, indien het mijn benadering in beginsel volgt, een forfaitaire som van symbolische aard op te leggen. Er zijn daarentegen geen redenen om de door mij voorgestelde dwangsom te heroverwegen.
V – Conclusie
51. Ik concludeer daarom dat de antwoorden op de vragen van het Hof moeten luiden als volgt:
– Het Hof bezit krachtens artikel 228, lid 2, EG volledige rechtsmacht om een forfaitaire som op te leggen wanneer de Commissie de oplegging van een dwangsom heeft voorgesteld. Indien het overweegt een zwaardere sanctie op te leggen dan de Commissie heeft voorgesteld, verlangen de rechten van de verdediging dat partijen worden gehoord over de door het Hof beoogde sanctie.
– Artikel 228, lid 2, EG belet het Hof niet om een lidstaat zowel een forfaitaire som als een dwangsom op te leggen, wanneer het van oordeel is dat een lidstaat een arrest uit hoofde van artikel 226 EG niet is nagekomen en dat de omstandigheden van de zaak de oplegging van een dergelijke gecombineerde sanctie rechtvaardigen.
(1) .
(2)
–	Jurispr. blz. I-2727.
(3)
–	Conclusie bij het arrest van 4 juli 2000, Commissie/Griekenland, C-387/97, Jurispr. blz. I‑5047, punten 33 en 42 van de conclusie.
(4)
–	Aangehaald in voetnoot 3, punt 84 van het arrest.
(5)
–	PB 1996, C 242, blz. 6.
(6)
–	Arrest Commissie/Griekenland, aangehaald in voetnoot 3, punt 87.
(7)
–	Zaak C-387/97, Commissie/Griekenland, aangehaald in voetnoot 3, en arrest van 25 november 2003, Commissie/Spanje, C-278/01, Jurispr. 2003, blz. I‑0000.
(8)
–	CIG 87/1/04, rev. 1 van 13 oktober 2004.
(9)
–	Arresten Commissie/Griekenland, aangehaald in voetnoot 3, punt 89, en Commissie/Spanje, aangehaald in voetnoot 7, punt 41.
(10)
–	Aangehaald in voetnoot 3, punt 84.
(11)
–	Zie de punten 31-37 en 93.
(12)
–	Punt 88.
(13)
–	Punten 90-95.
(14)
–	Punt 102.