62001CC0334_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Den begäran om förhandsavgörande som Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har inkommit med avser spannmål som ett interventionsorgan för jordbruk har utbjudit till försäljning enligt ett förfarande för anbudsinfordran för export till stater som undertecknat den konvention som förbinder gemenskapen med staterna i Afrika, Västindien och Stilla havsområdet (nedan kallade AVS-staterna). Frågan är vilken omständighet som inleder den tolvmånadersfrist inom vilken bevis på att produkterna har övergått till fri omsättning i destinationslandet skall läggas fram.
I - Tillämpliga bestämmelser: gemenskapsrätten
A - Förordning (EEG) nr 1766/92
2. I artikel 4 i rådets förordning (EEG) nr 1766/92 av den 30 juni 1992 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål föreskrivs att de av medlemsstaterna utsedda interventionsorganen skall köpa upp vissa typer av spannmål som skördats inom gemenskapen, bland annat mjukt vete, som de erbjuds under förutsättning att erbjudandena uppfyller de föreskrivna villkoren, särskilt vad gäller kvalitet och kvantitet.
3. Enligt artikel 5 får kommissionen inom ramen för förvaltningskommitténs handläggning fastställa förfarandena och villkoren för utbjudande till försäljning av spannmål som innehas av medlemsstaternas interventionsorgan.
B - Förordning (EEG) nr 2131/93
4. I kommissionens förordning (EEG) nr 2131/93 av den 28 juli 1993 om förfarandet vid och villkoren för försäljning av spannmål som innehas av interventionsorgan, föreskrivs två olika anbudsförfaranden, ett för försäljning på gemenskapsmarknaden och ett för försäljning för export.
5. Enligt artikel 13.4 skall i båda fallen säkerhet ställas. Vid försäljning för export skall dessutom under vissa förutsättningar en särskild säkerhet ställas för att garantera att spannmålen verkligen exporteras och inte avyttras på gemenskapsmarknaden.
6. I artikel 17 i förordning nr 2131/93, i dess ändrade lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 120/94 av den 25 januari 1994, föreskrivs följande i fråga om frisläppandet eller förverkandet av dessa två säkerheter:
"1. De säkerheter som avses i denna förordning skall ställas i enlighet med avdelning III i kommissionens förordning (EEG) nr 2220/85.
2. Den säkerhet som avses i artikel 13.4 skall frisläppas för kvantiteter för vilka följande gäller:
- ...
- Försäljningspriset har betalats inom den angivna tidsperioden, och, när det gäller försäljning för export och det betalda priset är lägre än det lägsta priset för försäljning på gemenskapsmarknaden i enlighet med artikel 5.1, 5.2 och 5.3, när en säkerhet som täcker skillnaden mellan dessa två priser har ställts.
3. Den säkerhet som avses i punkt 2 andra strecksatsen skall frisläppas för kvantiteter för vilka följande gäller:
- ...
- det bevis som avses i artikel 18 i förordning (EEG) nr 3665/87 har framlagts. Säkerheten skall emellertid frisläppas då aktören bevisar att en kvantitet på minst 1 500 ton spannmålsprodukter har lämnat gemenskapens tullområde ombord på ett fartyg som lämpar sig för sjötransport ...
...
5. Med undantag för fall av force majeure, skall den säkerhet som avses i punkt 2 andra strecksatsen vara förverkad med avseende på kvantiteter för vilka det bevis som avses i punkt 3 andra strecksatsen inte har framlagts inom den period som avses i artikel 47 i förordning (EEG) nr 3665/87."
C - Förordning (EG) nr 2372/95
7. Det är kommissionens förordning (EG) nr 2372/95 av den 10 oktober 1995 om öppnande av stående anbudsinfordringar för export av vete av brödkvalitet som innehas av de franska och tyska interventionsorganen till vissa AVS-länder under regleringsåret 1995/96 som utgör det huvudsakliga föremålet för tvisten.
8. Enligt artikel 2 skall "[o]m inte annat föreskrivs i denna förordning ... de försäljningar av mjöl av brödkvalitet som avses i artikel 1 ske i enlighet med de förfaranden och villkor som fastställs i förordning (EEG) nr 2131/93".
9. I artikel 8 föreskrivs följande:
"1. Den säkerhet som ställs i enlighet med artikel 13.4 i förordning (EEG) nr 2131/93 skall frisläppas så snart exportlicenserna har utfärdats till anbudsgivarna.
2. Förpliktelserna att exportera och importera till de destinationsländer som anges i bilaga I skall täckas av en säkerhet på 60 ecu per ton, varav en summa på 20 ecu per ton skall ställas vid utfärdandet av exportlicensen och resterande 40 ecu per ton skall ställas före avhämtningen av spannmålen.
Genom undantag från artikel 15.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 3002/92 skall
- beloppet på 20 ecu per ton frisläppas inom 20 arbetsdagar efter den dag då anbudsgivaren lämnar in beviset på att vetet har lämnat gemenskapens tullområde,
- beloppet på 40 ecu per ton frisläppas inom 15 arbetsdagar efter den dag då anbudsgivaren lämnar in beviset på övergång till fri omsättning i den AVS-stat eller de AVS-stater som avses i artikel 5.3. Detta bevis skall lämnas in i enlighet med bestämmelserna i artiklarna 18 och 47 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87.
..."
D - Förordning (EEG) nr 3665/87
10. Enligt den särskilda förordningen i förevarande mål skall bevis lämnas in i enlighet med bestämmelserna i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter.
11. I artikel 18.1, som anger de dokument som exportören skall visa upp som bevis för att en produkt har tullbehandlats för övergång till fri omsättning, stadgas följande:
"1. Som bevis för att en produkt tullbehandlats för övergång till fri konsumtion skall ett av följande dokument visas upp:
a) Ett tulldokument eller kopia eller fotokopia av ett sådant; kopians eller fotokopians riktighet skall bestyrkas av det organ som undertecknat originaldokumentet, av ett offentligt organ i det berörda tredje landet eller av något av medlemsstaternas offentliga organ.
b) Ett intyg om tullbehandling, utformat enligt förebilden i bilaga 2; intyget skall vara skrivet på ett eller flera av gemenskapens officiella språk och på det språk som används i det berörda tredje landet.
c) Ett annat dokument, bestyrkt av tullmyndigheterna i det berörda tredje landet, som identifierar produkterna och visar att de övergått till fri konsumtion i det landet."
12. I punkt 2 i samma artikel anges dessutom att om inget av de dokument som avses i punkt 1 kan visas upp beroende på omständigheter som inte exportören råder över, eller om de anses otillräckliga, skall tullbehandlingen för övergång till fri konsumtion anses styrkt om ett eller flera av ytterligare sju dokument kan visas upp.
13. Artikel 47 i förordning nr 3665/87, som avser förfarandet och de tidsfrister som skall beaktas för utbetalning av bidrag för export, har, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1829/94 av den 26 juli 1994, följande lydelse:
"1. Exportbidraget skall utbetalas endast på exportörens ansökan och skall endast betalas av den medlemsstat inom vars territorium exportdeklarationen mottagits.
...
2. Utom vid force majeure skall de dokument som rör betalningen av bidraget eller frisläppandet av säkerheten läggas fram inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot.
...
4. Om de dokument som krävs enligt artikel 18 inte kan läggas fram inom den frist som anges i punkt 2, trots exportörens ansträngningar att få tag på dem och överlämna dem i tid, får exportören beviljas ytterligare tid för att lägga fram dessa dokument.
..."
E - Förordning (EEG) nr 2220/85
14. Kommissionens förordning (EEG) nr 2220/85 av den 22 juli 1985 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med säkerheter för jordbruksprodukter fastställer bestämmelser om de säkerheter som föreskrivs i förordningar om gemensam organisation av marknader, särskilt inom spannmålssektorn, såvida inte andra bestämmelser fastställs i dessa förordningar (artikel 1).
15. I artikel 3 föreskrivs följande:
"I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) säkerhet: garanti för att ett belopp betalas eller förverkas hos en behörig myndighet om en särskild förpliktelse inte uppfylls.
..."
16. Artiklarna 21, 22 och 28 i förordning nr 2220/85, i deras lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 1181/87 av den 29 april 1987, har följande lydelse:
"Artikel 21
Säkerheten skall frisläppas när det bevismaterial är framlagt som föreskrivs av den särskilda förordningen och som styrker att alla primära, sekundära och underordnade krav har uppfyllts.
Artikel 22
1. En säkerhet skall förverkas helt och hållet för den kvantitet för vilken ett primärt krav inte har uppfyllts, såvida inte uppfyllandet av det har omöjliggjorts av force majeure.
2. Ett primärt krav skall anses ej uppfyllt om det aktuella bevismaterialet inte läggs fram inom den härför fastställda tidsgränsen, såvida inte force majeure har omöjliggjort framläggandet av bevismaterialet inom den tidsgränsen. Förfarandet enligt artikel 29 för indrivning av den förverkade summan skall omedelbart tillämpas.
3. Om bevismaterial som styrker att alla primära krav är uppfyllda läggs fram inom 18 månader efter tidsgränsen enligt punkt 2 första stycket, skall 85% av det förverkade beloppet återbetalas.
Om bevismaterial som styrker att alla primära krav är uppfyllda läggs fram inom 18 månader efter tidsgränsen men om de aktuella sekundära kraven inte är uppfyllda, skall det återbetalningsbara beloppet vara lika med det belopp som skulle ha frisläppts enligt artikel 23.2 med ett avdrag på 15% av den aktuella delen av det säkrade beloppet.
4. Ingen återbetalning skall göras om bevismaterial som styrker att alla primära krav är uppfyllda läggs fram efter det att den period på 18 månader som avses i punkt 3 har löpt ut såvida inte force majeure har omöjliggjort framläggandet av bevismaterialet inom den perioden.
Artikel 28
1. Om det inte har fastställts någon period för framläggande av det bevismaterial som krävs för att det säkrade beloppet skall frisläppas skall denna period vara
a) 12 månader från den sista dag då de primära kraven skall vara uppfyllda, eller
b) om ingen sådan sista dag är fastställd, 12 månader från den dag då alla primära krav har uppfyllts.
2. Den period som avses i punkt 1 skall inte vara längre än tre år från den tidpunkt då säkerheten ställdes för en särskild förpliktelse, utom i fall av force majeure."
II - Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
A - Bakgrund till tvisten
17. Företaget Glencore Grain Rotterdam BV, som är klagande i målet vid den nationella domstolen, deltog i den anbudsinfordran som öppnades genom förordning nr 2372/95. Klaganden tilldelades totalt 102 359 ton mjukt vete och ställde således en säkerhet på 60 ecu per ton i enlighet med artikel 8.2 i förordning nr 2372/95.
18. Det mjuka vetet skulle enligt de exportlicenser som hade utfärdats levereras till en eller flera av de AVS-stater som anges i bilagan till förordning nr 2372/95. Det tilldelade mjuka vetet tullbehandlades och lämnade gemenskapens område med fartyg under perioden januari-mars 1996.
19. Klaganden i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande att det i själva verket bara är exporten till Botswana, Lesotho och Swaziland som är relevant i förevarande mål. Eftersom dessa tre länder ligger i södra Afrikas inland och saknar hamnar, lossades och mellanlagrades det mjuka vetet enligt klaganden i Durban, en hamn i Republiken Sydafrika. Vetet transporterades därefter, så snart transportmedlen blev tillgängliga, till de tre AVS-länderna i fråga.
20. I enlighet med artikel 8.2 andra stycket första strecksatsen i förordning nr 2372/95 frisläppte motparten säkerheten på 20 ecu per ton efter det att bevis framlagts på att den avhämtade varan hade lämnat gemenskapens tullområde.
21. De handlingar som styrker varornas övergång till fri omsättning i destinationsländerna överlämnades emellertid till motparten först den 24 juni 1997, eller mer än 18 månader efter det att exportdeklarationen hade tagits emot.
22. Motparten i tvisten i målet vid den nationella domstolen förverkade således 15 procent av den ställda säkerheten på 40 ecu per ton med stöd av artiklarna 22.2, 22.3 och 29 i förordning nr 2220/85 jämförda med artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen och artikel 2 i förordning nr 2372/95, artikel 17.5 i förordning nr 2131/93 och artiklarna 18 och 47.2 i förordning nr 3665/87.
23. Klaganden i målet vid den nationella domstolen överklagade först detta beslut utan framgång. Den 3 april 1998 väckte klaganden talan mot det partiella förverkandet av säkerheten vid Verwaltungsgericht.
24. Klaganden i målet vid den nationella domstolen har inför nämnda domstol i huvudsak gjort gällande att tolvmånadersfristen i artikel 47.2 i förordning nr 3665/87 inte är relevant vid tillämpning av artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen i förordning nr 2372/95. Klaganden anser i stället att det snarare är tolvmånadersfristen i artikel 28.1 b i förordning nr 2220/85 som skall tillämpas. Enligt denna börjar, i motsats till vad som anges i artikel 47.2 i förordning nr 3665/87, fristen inte löpa dagen efter det att exportdeklarationen togs emot. I stället föreskrivs helt enkelt att det bevismaterial som krävs för att säkerheten skall frisläppas skall läggas fram inom 12 månader från den dag då alla primära krav har uppfyllts.
25. Motparten i målet vid den nationella domstolen anser däremot att artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen i förordning nr 2372/95 utgör den rättsliga grunden för det omtvistade beslutet att förverka säkerheten. Enligt denna skall beloppet på 40 ecu per ton frisläppas inom 15 arbetsdagar efter den dag då anbudsgivaren lämnar in beviset på övergång till fri omsättning i den AVS-stat eller de AVS-stater som avses i artikel 5.3 i denna förordning. Detta bevis skall lämnas in i enlighet med bestämmelserna i artiklarna 18 och 47 i förordning nr 3665/87.
26. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att Verwaltungsgericht tycks dela den ståndpunkt som klaganden i målet vid den nationella domstolen gett uttryck för, det vill säga att hänvisningen i artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen i förordning nr 2372/95 till artikel 47 i förordning nr 3665/87 och därmed till den frist som avses i punkt 2 i denna artikel beror på ett misstag från lagstiftarens sida vid utarbetandet av rättsakten. Enligt klaganden fastställer inte förordning nr 2372/95 någon frist för fullgörande av det primära kravet, nämligen import av vete av brödkvalitet till en AVS-stat.
B - Tolkningsfrågan
27. Med beaktande av att det krävs en tolkning av artiklarna 8.2 andra stycket andra strecksatsen i förordning nr 2372/95 och 47.2 i förordning nr 3665/87, har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande fråga till domstolen för förhandsavgörande:
"Skall artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen i kommissionens förordning (EG) nr 2372/95 av den 10 oktober 1995 tolkas på så sätt att artikel 47.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 endast skall tillämpas under förutsättning att tolvmånadersfristen inom vilken import till den berörda AVS-staten skall styrkas börjar löpa först när det primära kravet enligt denna förordning, nämligen import till AVS-staten, har uppfyllts?"
III - Rättslig bedömning
28. Den nationella domstolen vill få klarhet i huruvida artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen i förordning nr 2372/95 jämförd med artikel 47.2 i förordning nr 3665/87 skall tolkas på så sätt att tolvmånadersfristen inom vilken import till den berörda AVS-staten skall styrkas börjar löpa först när det primära kravet enligt förordningen, vilket enligt den nationella domstolen utgörs av import till AVS-staten, har uppfyllts.
A - Den aktuella bestämmelsens ordalydelse och dess tolkning
1. Glencores argument
29. Enligt klaganden i målet vid den nationella domstolen, vars ståndpunkt den nationella domstolen delar, framlades bevis på att vetet hade importerats inom den föreskrivna fristen. Enligt en korrekt tolkning av artikel 8.2 andra strecksatsen i förordning nr 2372/95 börjar nämligen tolvmånadersfristen inom vilken importen till en AVS-stat skulle styrkas inte löpa förrän importen till AVS-staten har fullgjorts.
30. Klaganden i målet vid den nationella domstolen har i det avseendet för det första gjort gällande att förordning nr 2372/95, i motsats till förordning nr 3665/87 om exportbidrag, enbart fastställer en frist inom vilken varan skall exporteras men inte uttryckligen fastställer att varan skall importeras till den mottagande AVS-staten inom en viss frist. I denna förordning, som enbart avser export till AVS-stater, har lagstiftaren medvetet valt att inte fastställa en frist inom vilken importen till den berörda AVS-staten skall fullgöras, då tolvmånadersfristen många gånger är omöjlig att iaktta. Varan som anländer från Europa med fartyg måste nämligen av transporttekniska skäl tillfälligt mellanlagras innan den kan lastas på lastbil eller tåg. Frakten genom Afrika sker således ofta under väldigt besvärliga förhållanden. Eftersom det inte har fastställts någon frist inom vilken importen till AVS-staten skall fullgöras går det inte heller att kräva att bevisningen skall läggas fram inom en viss frist.
31. Enligt klaganden i målet vid den nationella domstolen framgår det även av jämförelsen med artikel 17 i förordning nr 2131/93 att lagstiftaren inte har velat föreskriva att bevis som styrker att import har skett skall läggas fram inom tolv månader efter den dag då tullformaliteterna vid export fullgjordes. Enligt denna bestämmelse skall säkerheten frisläppas antingen när bevis har framlagts på att varan har tullbehandlats i enlighet med artikel 18 i förordning nr 3665/87 eller när bevis framlagts på att spannmålen har förts bort från gemenskapens tullområde på ett fartyg som lämpar sig för sjötransport. Det föreskrivs uttryckligen att sådant bevis skall läggas fram inom den period som avses i artikel 47 i förordning nr 3665/87. Bortsett från den uttryckliga hänvisningen till artikel 47.2 i ovannämnda artikel 17 är en sådan bestämmelse rationell. Det är nämligen lätt att bevisa att varan har lämnat gemenskapen på ett fartyg som lämpar sig för sjötransport. I förordning nr 2372/95 fastställs enbart att varorna skall exporteras inom en viss frist. Om lagstiftaren hade velat fastställa en frist för framläggande av bevis på import till AVS-staterna, hade det funnits en sådan bestämmelse.
32. Glencore anser slutligen att denna tolkning av artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen i förordning nr 2372/95 även stöds av det förhållandet att förordning nr 2220/85 är tillämplig. Enligt förordning nr 2372/95 skall en sådan säkerhet som avses i artikel 3 a i förordning nr 2220/85 ställas. Import av spannmål till de mottagande AVS-staterna utgör ett primärt krav i den mening som avses i artikel 20.2 i denna förordning. Det är ostridigt mellan parterna att denna bestämmelse har iakttagits.
33. Enligt artikel 22.2 i samma förordning förefaller det visserligen som om det primära kravet inte skall anses vara uppfyllt om det relevanta bevismaterialet inte läggs fram inom den för detta fastställda tidsgränsen. I artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen i förordning nr 2372/95 har det, i motsats till i artikel 17.5 i förordning nr 2131/93, emellertid inte fastställts någon frist för framläggande av bevisning.
34. Om det inte ens har fastställts någon period inom vilken de primära kraven skall vara uppfyllda skall enligt artikel 28.1 b i förordning nr 2220/85 bevis på att varan har importerats till destinationslandet läggas fram inom tolv månader från den dag då alla primära krav, det vill säga importen till de mottagande AVS-staterna, har uppfyllts. För att undvika att denna period utvidgas allt för mycket fastställs i punkt 2 i denna artikel att den inte skall vara längre än tre år från den tidpunkt då säkerheten ställdes.
35. Klaganden i målet vid den nationella domstolen har slutit sig till att det inte har fastställts någon period för framläggande av bevis på att import har skett i artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen i förordning nr 2372/95 och att hänvisningen till artikel 47 i förordning nr 3665/87 skall tolkas på så sätt att analogisk tillämpning av denna bestämmelse skall anpassas till innehållet i förordning nr 2372/95.
36. Tolvmånadersfristen skall således inte börja löpa förrän det primära kravet enligt denna förordning, det vill säga importen till AVS-staten, har uppfyllts.
2. Kommissionens ståndpunkt
37. Kommissionen anser att bestämmelserna om frister i artikel 47 i förordning nr 3665/87 är fullt tillämpliga med stöd av artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen i förordning nr 2372/95. Detta innebär att bevis skall framläggas på att varan har importerats till den AVS-stat eller de AVS-stater som berörs, vilket krävs för att säkerheten skall frisläppas, inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot. Detta gäller dock inte om perioden har förlängts med stöd av artikel 47.4 och 47.5 i förordning nr 3665/87 eller vid force majeure.
38. Enligt kommissionen är artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen klar och tydlig. Denna bestämmelse innehåller ingenting som talar för att hänvisningen till artikel 47 i förordning nr 3665/87 inte skulle omfatta den frist som avses i punkt 2 i denna artikel. Kommissionen anser att hänvisningen fråntas all verkan om fristen i denna bestämmelse inte skall beaktas.
39. Kommissionen anser att det inte går att, såsom klaganden i målet vid den nationella domstolen har gjort, hänvisa till de bestämmelser om tidsfrister som avses i artikel 28 i förordning nr 2220/85. Denna förordning är nämligen enligt dess artikel 1 tillämplig såvida inte andra bestämmelser fastställs i förordningar om gemensam marknadsorganisation på det berörda området. Kommissionen har i det avseendet även hänvisat till näst sista övervägandet i ingressen till förordning nr 2220/85. Enligt kommissionen skulle ett sådant tillvägagångssätt dessutom strida mot rättssäkerhetsprincipen, enligt vilken "gemenskapslagstiftningen skall vara klar och dess tillämpning förutsebar för alla som berörs av den".
40. Om det hade rört sig om en felskrivning skulle det enligt kommissionen ha varit lätt att i konsekvens därmed rätta eller ändra bestämmelsen. Någon sådan rättning eller ändring har inte gjorts, trots att kommissionen i november 1995 ändrade en annan bestämmelse i förordning nr 2372/95.
41. Kommissionen har för övrigt påpekat att även artikel 17 i förordning nr 2131/93 hänvisar till artikel 47 i förordning nr 3665/87 när det gäller den frist som skall iakttas för att säkerheten skall frisläppas. Kommissionen anser även att artikel 8 i förordning nr 2372/95 överensstämmer med de förfaranden som är tillämpliga vid avyttring av spannmål från interventionslager. Det förhållandet att hänvisningens formulering varierar något från en bestämmelse till en annan saknar betydelse. Om lagstiftaren hade velat frångå de allmänna tillämpningsföreskrifterna i fråga om tidsfrister skulle detta naturligtvis ha framgått.
3. Bedömning
42. Det är beklagligt att kommissionen hänvisar till andra förordningar även i fall då den med lätthet direkt hade kunnat formulera den regel som skall ställas upp.
43. Förordning nr 2372/95 hade inte utvidgats på ett otillbörligt sätt om kommissionen i artikel 8.2 hade angett följande:
"Utom vid force majeure skall denna bevisning läggas fram inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot i enlighet med något av de förfaranden som avses i artikel 18 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87. Om de dokument som krävs enligt artikel 18 inte kan läggas fram inom denna frist, trots exportörens ansträngningar att få tag på dem och överlämna dem i tid, får exportören beviljas ytterligare tid för att lägga fram dessa dokument."
44. Enligt min mening råder det dock ingen tvekan om att de aktuella bestämmelserna är entydiga. Hänvisningen till artikel 47 i förordning nr 3665/87 kan nämligen inte förstås på så sätt att den omfattar samtliga bestämmelser i artikel 47 utom dem i punkt 2, som fastställer en tolvmånadersfrist som börjar löpa den dag då exportdeklarationen togs emot, och i punkt 4, som föreskriver en möjlighet att beviljas ytterligare tid.
45. Artikel 47 rör nämligen, i likhet med alla andra bestämmelser i förordning nr 3665/87 i vilken den ingår, systemet med exportbidrag. Sådana bidrag har inte beviljats inom ramen för de aktuella anbudsinfordringarna i förevarande mål. Därför har kommissionen rätt i att hänvisningen till denna artikel skulle sakna mening om den inte omfattade de två bestämmelser som rör fristerna.
46. Det skall tilläggas att generaladvokaten Léger har angett följande i det förslag till avgörande som kommissionen hänvisar till och som rör administrationen och kontrollen av gemenskapens stödsystem:
"Gemenskapsrättsliga bestämmelser som inte på något sätt är oklara, är tillräckliga i sig själva. De är föremål för domstolens tolkning, som beror på deras ordalydelse såväl som på de syften som den text i vilken de finns har. Varför tolka en text som både är klar och exakt för att ge den en betydelse som den uppenbarligen inte kan ha?"
47. I samma förslag till avgörande ansåg generaladvokaten Philippe Léger att man då "skall ... föredra den tolkning som mest överensstämmer med rättssäkerhetsprincipen, det vill säga den tolkning som redan ordalydelsen ...[av den berörda artikeln] påbjuder".
48. Domstolen vägrar själv att godta en argumentation som strider mot en bestämmelses ordalydelse, om bestämmelsen ingår i en entydig förordning vars lydelse är tillräckligt klar.
49. Jag anser att kommissionens invändningar beträffande Glencores argument avseende såväl förordning nr 2220/85 som en påstådd felskrivning (i punkterna 38 och 39 ovan) är fullständigt övertygande.
50. Jag drar därför den slutsatsen att de aktuella bestämmelserna är entydiga och att deras lydelse inte ger något utrymme för den tolkning som den nationella domstolen har föreslagit. I stället börjar tolvmånadersfristen inom vilken aktören skall lägga fram bevis på att import har skett faktiskt löpa den dag då exportdeklarationen togs emot.
51. Eftersom det går att utifrån denna slutsats ge ett uttömmande svar på den nationella domstolens fråga, skall jag endast i andra hand undersöka de övriga argument som anförts i förevarande mål.
B - Huruvida den mekanism och de förfaranden som avses för frister i förordning nr 2372/95 äger ratio legis mot bakgrund av denna förordnings särställning och omständigheterna i det enskilda fallet
52. På denna punkt förefaller det lämpligt att redogöra för domstolens yttranden som är mer detaljerade än Glencores samtidigt som de är identiska till sitt innehåll.
1. Den nationella domstolens ståndpunkt
53. Den nationella domstolen anser i likhet med Glencore att förordning nr 2372/95 inte fastställer någon frist inom vilken det primära kravet, nämligen export av mjukt vete till AVS-staterna, skall vara uppfyllt.
54. Verwaltungsgericht har emellertid angett att Bundesanstalts uppfattning, enligt vilken de handlingar som styrker att import har skett till en AVS-stat skall läggas fram inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot, leder till att det genom en underordnad sekundär skyldighet skapas en indirekt frist för fullgörandet av den primära skyldigheten.
55. Om hänvisningen i artikel 8.2 i förordning nr 2372/95 till artikel 47 i förordning nr 3665/87 inte utgör en felskrivning, förvärrar den sistnämnda förordningen situationen för exportören i förhållande till de skyldigheter som denne åläggs enligt förordning nr 2131/93. Detta förhållande strider mot förordningens anda och syfte.
56. Enligt den nationella domstolen framgår det nämligen av övervägandena att insatsens särskilda natur och räkenskaperna för vetet i fråga innebär att det krävs en uppmjukning av mekanismerna och förpliktelserna för återförsäljning från interventionslagren. Särskilda bestämmelser bör antas för att säkerställa regelbundenheten hos och kontrollen av insatserna. Det är därför lämpligt att föreskriva ett system med säkerheter som säkerställer att målen uppfylls samtidigt som man undviker alltför betungande avgifter för aktörerna. Därför bör undantag göras från vissa bestämmelser, särskilt i förordning nr 2131/93.
57. Enligt förordning nr 2372/95 skall importören, till skillnad från vad denne åläggs enligt förordning nr 2131/93, inte bara avhämta varorna efter köpet och avyttra dem utanför gemenskapen utan även importera varorna till AVS-stater.
58. Det ställs således högre krav på den exportör som mottagit bidrag med stöd av förordning nr 2372/95 än på den exportör som avses i förordning nr 2131/93.
59. Den exportör som avses i den sistnämnda förordningen har för övrigt tolv månader på sig att bevisa att varan har lastats på ett fartyg (vilket är relativt enkelt med hänsyn till att sådana bevis utfärdas av medlemsstaternas myndigheter), medan den exportör som avses i förordning nr 2372/95 har tolv månader på sig att lägga fram bevis på att varan har övergått till fri omsättning i en AVS-stat (vilket är svårare). Härmed har ingen hänsyn tagits till att alltför betungande avgifter för aktörerna skall undvikas enligt förordning nr 2372/95, vilket ställer krav på att undantag görs från vissa bestämmelser i förordning nr 2131/93.
60. Den nationella domstolen har dessutom påpekat att den säkerhet som exportören skall ställa enligt förordning nr 2372/95 uppgår till ett klart högre belopp (närmare bestämt 60 ecu per ton) än den som skall ställas enligt förordning nr 2131/93.
61. Denna säkerhet täcker inte bara skillnaden mellan världsmarknadspriset och det pris som tas ut inom gemenskapen, utan har med hänsyn till sin storlek ytterligare ett syfte. Motpartens argument enligt vilket bestämmelserna i förordning nr 2131/93 ändå är tillämpliga kan inte godtas, såvida inte förordning nr 2372/95 föreskriver något annat.
62. Artikel 17.5 i förordning nr 2131/93 kan inte utgöra den rättsliga grunden för den säkerhet som avses i förordning nr 2372/95, eftersom denna säkerhet vare sig utgör en garanti för anbudet eller avser att täcka skillnaden mellan priset på gemenskapsmarknaden och världsmarknadspriset.
2. Kommissionens ståndpunkt
63. Kommissionen har i sina yttranden, i rent förebyggande syfte, för det första påpekat att en tolkning som grundas på bestämmelsens syfte knappast motsäger de argument som anförts till stöd för dess ståndpunkt, utan snarare stärker dem.
64. Kommissionen har med hänvisning till andra och tredje övervägandena i förordning nr 2372/95 påpekat att den stående anbudsinfordran som därigenom har öppnats framför allt syftar till att fylla AVS-staternas behov av vete av brödkvalitet. Det primära kravet som de aktörer som tilldelades kontrakt ålades var således enligt kommissionen att importera vete till dessa länder. Detta krav säkerställdes genom ställandet av en sådan säkerhet som avses i artikel 8.2. En längre frist än den jämförbara frist som tillämpas inom ramen för de allmänna villkoren i artikel 17.5 i förordning nr 2131/93, inom vilken bevis på att varan har importerats till den berörda AVS-staten skall framläggas, vilket krävs för att den andra delen av säkerheten skall frisläppas, hade minskat förpliktelsens betydelse när det gäller framgången av insatsen i sin helhet. Detta hade emellertid blivit följden om, såsom Glencore har föreslaget, bestämmelserna om frister i artikel 28.1 b i förordning nr 2220/85 hade tillämpats.
65. Kommissionen har slutligen påpekat att inte heller syftet med föreskriften avseende den säkerhet som anges i artikel 8.2 i förordning nr 2372/95, som enligt fjärde övervägandet i förordningen var att undvika alltför betungande avgifter för aktörerna, motsäger denna bedömning, eftersom den helt enkelt rör säkerhetens storlek och inte villkoren för dess frisläppande, vilka snarare behandlas i femte övervägandet.
3. Bedömning
66. Beträffande intresset och betydelsen av en teleologisk tolkning skall jag först erinra om generaladvokaten Philippe Légers ovannämnda förslag till avgörande i vilket följande har anförts:
"En noggrann undersökning av domstolens praxis visar att den tolkningsmetod som kan kallas teleologisk är en metod som inte används av domstolen under alla omständigheter.
...
En hänvisning till den gemenskapsrättsliga textens syfte görs ofta för att bekräfta den ifrågavarande bestämmelsens ordalydelse. Den är avsedd att styrka en bestämmelses innebörd som inte är helt klar och entydig utan som lämnar allmänt ett litet utrymme för tvivel. Användningen av ordalydelsen och syftet med de gemenskapsrättsliga reglerna utgör följaktligen ett komplement till tolkningsprocessen.
Tolkning enligt syftet är i stället av stor betydelse när den ifrågavarande texten är svårtolkad utifrån ordalydelsen. Så är fallet om den tvistiga bestämmelsen är tvetydig ...
I förevarande fall ... [är] bestämmelsen ... klar och exakt. Av denna anledning behöver den inte, från en strikt tolkningssynpunkt, varken bekräftas eller klargöras på ett sätt som skulle påbjuda en undersökning av det eftersökta syftet med den text i vilken bestämmelsen ingår."
67. Då de ifrågavarande bestämmelserna är entydiga, är det inte nödvändigt att ta reda på deras ratio legis. Denna fråga skall således bara prövas i andra hand.
68. Jag håller utan minsta betänklighet med om att kommissionen inte har förklarat i vilket avseende förordning nr 2372/95 har åstadkommit "en uppmjukning av mekanismerna och förpliktelserna för återförsäljning från interventionslagren" (fjärde övervägandet). Kommissionen har inte heller uppgett vilka "alltför betungande avgifter" det införda systemet med säkerheter har undvikit att ålägga aktörerna. Argumentet avseende säkerhetens storlek är naturligtvis inte övertygande, eftersom denna är högre än för vanlig export.
69. Det skall dock konstateras att det huvudsakliga syftet med förordning nr 2372/95 inte är att åstadkomma en uppmjukning av vissa mekanismer eller att undvika vissa avgifter. Det finns två skäl till att det huvudsakliga syftet i stället är att säkerställa att vetet når destinationslandet inom rimlig tid.
70. Syftet med leveranserna i fråga var för det första att förse de mottagande AVS-staterna med de stora mängder vete som de var i behov av. Det kan även antas att de behövde vetet relativt omgående, även om det inte var fråga om något akut livsmedelsbistånd.
71. För det andra konstateras i andra övervägandet i förordning nr 2372/95 att "[m]ed hänsyn till den nuvarande situationen på marknaderna bör en särskild anbudsinfordran inledas för att garantera tillgången till vete av brödkvalitet för användarna i dessa länder på villkor som är lämpliga med tanke på konkurrenssituationen på världsmarknaden". De priser till vilka partierna tilldelades förekom således i ett visst ekonomiskt sammanhang och leveranserna skulle därför ske under den period under vilken detta sammanhang bestod.
72. Dessa skäl är enligt min mening godtagbara och har på goda grunder föranlett kommissionen att kräva att "[f]örpliktelsen att exportera och importera till ... destinationsländer[na]" (artikel 8.2 i förordning nr 2372/95) fullgörs på kort tid och att en relativt stor summa ställs som säkerhet för att tillförsäkra att fristen iakttas.
73. Glencore har inte företett de kontrakt som denne har ingått med destinationsländerna. Det nationella interventionsorganet skulle enligt artikel 4 i förordningen ha informerats om dessa kontrakt före den första anbudsinfordringen. Kontrakten skall innehålla uppgifter om tidsfristen för leveransen. Det framgår även av artikel 4 i förordning nr 2372/95 att dessa kontrakt endast får "avse de leveranser som skall göras under perioden oktober 1995-februari 1996".
74. Dessa regler gäller inte för "normal" export som fullgörs med stöd av förordning nr 2131/93, vars enda syfte är att säkerställa att spannmål från interventionslagren verkligen exporteras till tredje länder, utan att precisera vilka, och inte avyttras på gemenskapsmarknaden.
75. Det skall för övrigt påpekas att förordning nr 2131/93 inte utgör den rättsliga grunden för förordning nr 2372/95. Förordning nr 2131/93 nämns inte i denna förordning. Förordningarna i fråga befinner sig på samma nivå. Båda förordningarna har artikel 5 i förordning nr 1766/92 om den gemensamma organisationen av marknader för spannmål som rättslig grund.
76. I artikel 2 i förordning nr 2372/95 anges således, helt följdriktigt, att förordning nr 2131/93 endast är tillämplig i de fall inte annat föreskrivs i förordning nr 2372/95.
77. Även om det inte är nödvändigt skall jag slutligen erinra om att det aktuella systemet tekniskt sett har många likheter med systemet för differentierade bidrag på det sättet att destinationslandets identitet har stor betydelse i båda fallen.
78. I domen i målet DAT-SCHAUB urskilde domstolen först det som utmärker det aktuella systemet (de rörliga bidragen finns för att kunna beakta de specifika villkor som finns på varje importmarknad där gemenskapen vill spela en roll) och drog med hänsyn därtill därefter följande slutsatser:
"Med hänsyn till detta syfte med systemet med rörliga exportbidrag, är det nödvändigt att de produkter som har subventionerats genom att bidrag beviljas verkligen når den mottagande marknaden för att saluföras där ...
I enlighet med bestämmelserna i förordning nr 3665/87 krävs det för betalning av bidrag, när det gäller differentierade bidrag, att varan har importerats till ett tredje land samt att formaliteterna för övergång till fri konsumtion har fullgjorts ... "
79. Min slutsats blir därför att hänsynen till syftet med de aktuella bestämmelserna absolut inte föranleder en annan tolkning än den som framgår av deras ordalydelse.
C - Proportionalitetsprincipen
80. Klaganden i målet vid den nationella domstolen har inför nämnda domstol hävdat att förverkandet av en så stor del av säkerheten även strider mot proportionalitetsprincipen.
81. Det skall i det avseendet emellertid erinras om att artikel 47.2 i förordning nr 3665/87 uttryckligen ger aktören möjlighet att framlägga bevisning vid force majeure och att den i punkt 4 i denna artikel ges möjlighet att begära ytterligare tid. Såsom kommissionen har påpekat vid den muntliga förhandlingen tyder användningen av pluralformen (des délais) på att ytterligare tid kan beviljas flera gånger i följd.
82. Kommissionen har dessutom i sina skriftliga yttranden på goda grunder påpekat att artikel 22 i förordning (EEG) nr 2220/85 föreskriver ett stegvist påföljdssystem i det fallet de primära kraven inte uppfylls inom de föreskrivna fristerna. Enligt punkt 3 första stycket får bara 15 procent av säkerheten definitivt förverkas om bevismaterial som styrker att alla primära krav är uppfyllda läggs fram inom arton månader efter det att den ursprungliga fristen har löpt ut. Enligt punkt 4 skall säkerheten förverkas helt och hållet först när denna "extra frist" har löpt ut. Artikel 22 tar genom denna skala hänsyn till de principer som domstolen har utvecklat i rättspraxis avseende huruvida påföljder vid försening är förenliga med proportionalitetsprincipen.
83. Om den nationella domstolen hade bett domstolen att uttala sig om huruvida förordning nr 2372/95 skall anses vara ogiltig på grund av att den strider mot proportionalitetsprincipen, hade den enligt min mening således fått svara nej på den frågan.
IV - Förslag till avgörande
84. Mot bakgrund av övervägandena ovan föreslår jag att domstolen skall besvara den fråga som Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har ställt enligt följande:
Artikel 8.2 andra stycket andra strecksatsen i kommissionens förordning (EG) nr 2372/95 av den 10 oktober 1995 om öppnande av stående anbudsinfordringar för export av vete av brödkvalitet som innehas av de franska och tyska interventionsorganen till vissa AVS-länder under regleringsåret 1995/96 skall tolkas på följande sätt. I enlighet med artikel 47.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter skall bevis framläggas på att varan har importerats till de berörda AVS-staterna, vilket krävs för att säkerheten på 40 ecu per ton skall frisläppas, inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot, om inte exportören har beviljats ytterligare tid för att lägga fram de bevis som krävs och utom vid force majeure enligt artikel 47.4 och 47.5 i sistnämnda förordning.