DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
15. marts 2017 (*)
»Appel – statsstøtte – eksisterende støtte – artikel 108, stk. 1, TEUF – støtteordning til fordel for sociale boligselskaber – forordning (EF) nr. 659/1999 – artikel 17, 18 og 19 – Kommissionens bedømmelse af, om en eksisterende støtteordning er forenelig med det indre marked – forslag om passende foranstaltninger – de nationale myndigheders tilsagn om at overholde EU-retten – afgørelse om forenelighed med det indre marked – rækkevidden af domstolskontrollen – retsvirkninger«
I sag C-415/15 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 24. juli 2015,
Stichting Woonpunt, Maastricht (Nederlandene),
Woningstichting Haag Wonen, Haag (Nederlandene),
Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl, Eindhoven (Nederlandene),
ved advocaten L. Hancher, E. Besselink og P. Glazener,
appellanter,
de øvrige parter i appelsagen:
Europa-Kommissionen ved S. Noë og P.-J. Loewenthal, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
Kongeriget Belgien
Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN), Voorburg (Nederlandene), ved advocaat M. Meulenbelt,
intervenienter i første instans,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta, og dommerne E. Regan, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev (refererende dommer) og C.G. Fernlund,
generaladvokat: M. Szpunar
justitssekretær: fuldmægtig C. Strömholm,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. juli 2016,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 27. oktober 2016,
afsagt følgende
Dom
1        Stichting Woonpunt, Woningstichting Haag Wonen og Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl har i appelskriftet nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets kendelse af 12. maj 2015, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (T-203/10 RENV, ikke trykt i Sml., herefter »den appellerede kendelse«, EU:T:2015:286), hvorved Retten frifandt Kommissionen i det søgsmål, som disse stiftelser havde anlagt med påstand om delvis annullation af Kommissionens afgørelse K(2009) 9963 endelig af 15. december 2009 vedrørende statsstøtte E 2/2005 og N 642/2009 – Nederlandene – eksisterende støtte og særlig støtte til et projekt med henblik på boligselskaber (herefter »den omtvistede afgørelse«).
Retsforskrifter
Forordning (EF) nr. 659/1999
2        Artikel 17 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af […] artikel [108 TEUF] (EFT 1999, L 83, s. 1) med overskriften »Samarbejde efter […] artikel [108], stk. 1, [TEUF]« bestemmer:
»1.      Kommissionen indhenter alle nødvendige oplysninger hos den pågældende medlemsstat med henblik på revision i samarbejde med medlemsstaten om eksisterende støtteordninger i henhold til […] artikel [108], stk. 1, [TEUF].
2.      Finder Kommissionen, at en eksisterende støtteordning ikke eller ikke længere er forenelig med fællesmarkedet, underretter den den pågældende medlemsstat om sin foreløbige undersøgelse og giver den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på en måned. I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen forlænge denne frist.«
3        Denne forordnings artikel 18 vedrørende forslag om passende foranstaltninger bestemmer:
»Finder Kommissionen på baggrund af de oplysninger, medlemsstaten har indsendt i henhold til artikel 17, at den eksisterende støtteordning ikke eller ikke længere er forenelig med fællesmarkedet, fremsætter den en henstilling, hvori den foreslår den pågældende medlemsstat passende foranstaltninger. Henstillingen kan navnlig gå ud på at:
a)      ændre støtteordningen i realiteten eller
b)      indføre proceduremæssige krav eller
c)      ophæve støtteordningen.«
4        Nævnte forordnings artikel 19 vedrørende de juridiske konsekvenser af et forslag om passende foranstaltninger fastsætter:
»1.      Hvis den pågældende medlemsstat accepterer de foreslåede foranstaltninger og underretter Kommissionen herom, tager Kommissionen dette til efterretning og underretter medlemsstaten herom. Medlemsstaten er bundet af sin beslutning om at acceptere at gennemføre de passende foranstaltninger.
2.      Hvis den pågældende medlemsstat ikke accepterer de foreslåede foranstaltninger, og Kommissionen under hensyntagen til den pågældende medlemsstats argumenter stadig er af den opfattelse, at de passende foranstaltninger er nødvendige, indleder den proceduren efter artikel 4, stk. 4. Artikel 6, 7 og 9 finder tilsvarende anvendelse.«
Tvistens baggrund og den omtvistede afgørelse
5        Tvistens faktiske omstændigheder, som de i det væsentlige fremgår af den appellerede kendelses præmis 1-12, kan sammenfattes som følger.
6        Appellanterne er boligselskaber (woningcorporaties, herefter »wocos«) med hjemsted i Nederlandene. Wocos er almennyttige organer, hvis opgave er at erhverve, opføre og udleje boliger hovedsageligt til ugunstigt stillede personer og socialt dårligt stillede grupper. Wocos udøver ligeledes andre aktiviteter såsom opførelse og udlejning af lejligheder med højere husleje, opførelse af lejligheder til salg og opførelse og udlejning af almene boliger.
7        I 2002 anmeldte de nederlandske myndigheder den almindelige ordning for statsstøtte til fordel for wocos til Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. Da Kommissionen fandt, at foranstaltningerne til finansiering af wocos kunne betegnes som eksisterende støtte, trak de nederlandske myndigheder efterfølgende deres anmeldelse tilbage.
8        Den 14. juli 2005 tilsendte Kommissionen de nederlandske myndigheder en skrivelse i henhold til artikel 17 i forordning nr. 659/1999, hvori Kommissionen kvalificerede den almindelige ordning for statsstøtte til fordel for wocos som eksisterende støtte (støtte E 2/2005) og udtrykte tvivl om dens forenelighed med fællesmarkedet (herefter »artikel 17-skrivelsen«). Indledningsvis anførte Kommissionen, at de nederlandske myndigheder skulle ændre den public service-opgave, der var overdraget til wocos, således at socialt boligbyggeri blev forbeholdt en klart afgrænset målgruppe bestående af ugunstigt stillede personer eller socialt dårligt stillede grupper. Den tilføjede, at alle wocos’ kommercielle aktiviteter skulle udøves på markedsvilkår, og at de ikke kunne modtage statsstøtte. Endelig anførte Kommissionen, at udbuddet af sociale boliger skulle tilpasses efterspørgslen fra ugunstigt stillede personer eller socialt dårligt stillede grupper.
9        Efter fremsendelsen af artikel 17-skrivelsen indledte Kommissionen og de nederlandske myndigheder samarbejdsproceduren med henblik på at bringe støtteordningen i overensstemmelse med artikel 106, stk. 2, TEUF. Efter disse drøftelser foreslog Kommissionen i henhold til artikel 18 i forordning nr. 659/1999 og med henblik på at sikre, at de omhandlede foranstaltninger er forenelige med de EU-retlige bestemmelser på statsstøtteområdet, følgende passende foranstaltninger:
–        socialt boligbyggeri forbeholdes en klart afgrænset målgruppe bestående af ugunstigt stillede personer eller socialt dårligt stillede grupper
–        kommercielle aktiviteter udøves på markedsvilkår, idet public service-aktiviteter og kommercielle aktiviteter gøres til genstand for separate regnskaber og passende kontroller
–        udbuddet af sociale boliger tilpasses efterspørgslen fra ugunstigt stillede personer eller socialt dårligt stillede grupper.
10      Den 16. april 2007 indgav Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN) (sammenslutning af investorer i institutionsboliger i Nederlandene) en klage til Kommissionen vedrørende den støtte, der var indrømmet wocos. I juni 2009 tilsluttede Vesteda Groep BV sig klagen.
11      Ved skrivelse af 3. december 2009 accepterede de nederlandske myndigheder de passende foranstaltninger, som Kommissionen havde foreslået, og meddelte denne institution deres tilsagn med henblik på at ændre den almindelige ordning for statsstøtte til fordel for wocos i overensstemmelse med Kommissionens krav.
12      Den 15. december 2009 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse.
13      De foranstaltninger, der var indeholdt i den almindelige ordning for statsstøtte, udbetalt af Kongeriget Nederlandene til wocos, og som var omfattet af sag E 2/2005, bestod i følgende:
a)      statsgarantier for lån indrømmet af garantifonden for opførelse af socialt boligbyggeri
b)      støtte fra den centrale boligfond, støtte til projekter eller støtte til rationalisering i form af lån til lav rente eller direkte subvention
c)      kommunalt salg af grunde til lavere priser end markedsprisen
d)      ret til at optage lån hos Bank Nederlandse Gemeenten.
14      Kommissionen kvalificerede i den omtvistede afgørelse hver af disse foranstaltninger som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og fandt, at den nederlandske ordning for finansiering af socialt boligbyggeri udgjorde eksisterende støtte, idet den var oprettet, inden EF-traktaten trådte i kraft i Nederlandene, og idet de efterfølgende reformer ikke havde medført væsentlige ændringer.
15      I 41. betragtning til den omtvistede afgørelse anførte Kommissionen følgende:
»De nederlandske myndigheder har forpligtet sig til at ændre wocos’ funktion og de foranstaltninger, der giver dem fordele. Hvad angår de forskellige ændringer har de nederlandske myndigheder fremlagt forslag til bestemmelser for Kommissionen. De nye regler er genstand for en ny ministeriel bekendtgørelse, der træder i kraft den 1. januar 2010, og en ny lov om boliger, som skal træde i kraft den 1. januar 2011 […]«
16      Kommissionen undersøgte, om støtte E 2/2005 om finansieringsordningen for wocos med senere ændringer var forenelig med det indre marked efter de tilsagn, som de nederlandske myndigheder afgav. Kommissionen fastslog i 72. betragtning til den omtvistede afgørelse, at »støtte udbetalt til socialt boligbyggeri, dvs. til opførelse og udlejning af boliger til private, herunder opførelse og vedligeholdelse af tilknyttede infrastrukturer, [var] forenelig med artikel 106, stk. 2, TEUF«. Kommissionen tog følgelig de nederlandske myndigheders tilsagn vedrørende støtte E 2/2005 til efterretning i henhold til artikel 19 i forordning nr. 659/1999.
17      Den 30. august 2010 vedtog Kommissionen afgørelse K(2010) 5841 endelig vedrørende statsstøtte E 2/2005, som ændrede punkt 22-24 i den omtvistede afgørelse. Kommissionen fandt i denne ændringsafgørelse på grundlag af de foreliggende beviser, at den ikke kunne konkludere, at foranstaltning d) i den omtvistede afgørelse, dvs. retten til at optage lån hos Bank Nederlandse Gemeenten, opfyldte alle kriterier for at udgøre statsstøtte.
Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede kendelse
18      Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 30. april 2010 anlagde Stichting Woonpunt, Woningstichting Haag Wonen, Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl og Stichting Havensteder i henhold til artikel 263 TEUF et søgsmål med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, for så vidt som den vedrører statsstøtte E 2/2005.
19      Ved kendelse af 16. december 2011, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (T-203/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:766), afviste Retten søgsmålet.
20      Ved dom af 27. februar 2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (C-132/12 P, EU:C:2014:100), ophævede Domstolen kendelsen af 16. december 2011 Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (T-203/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:766), for så vidt det af sagsøgerne i første instans anlagte annullationssøgsmål til prøvelse af den omtvistede afgørelse, for så vidt som den vedrørte støtteordning E 2/2005, i denne kendelse var blevet afvist, og forkastede i øvrigt appellen. Domstolen fastslog, at søgsmålet til prøvelse af den omtvistede afgørelse kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrørte støtteordning E 2/2005, og hjemviste sagen til Retten med henblik på, at denne traf afgørelse vedrørende realiteten.
21      Sagen blev fordelt til Rettens Syvende Afdeling.
22      Kommissionen og sagsøgerne i første instans indgav i henhold til artikel 119, stk. 1, i Rettens procesreglement deres skriftlige indlæg henholdsvis den 27. marts 2014 og den 15. april 2014.
23      Ved den appellerede kendelse frifandt Retten Kommissionen.
Parternes påstande og retsforhandlingerne ved Domstolen
24      Sagsøgerne i første instans har nedlagt følgende påstande for Domstolen:
–        Den appellerede kendelse ophæves helt eller delvist.
–        Sagen hjemvises til Retten.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne i appelsagen og i sagen ved Retten.
25      Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at stiftelsernepålægges at betale sagens omkostninger. Kommissionen har subsidiært anført, at i det tilfælde, at Domstolen måtte fastslå, at anbringenderne er begrundede, er der ikke noget grundlag for at ophæve den appellerede kendelse i sin helhed, idet de nævnte stiftelser ikke har formuleret noget klagepunkt mod forkastelsen af det første anbringende i første instans om, at Kommissionen havde begået en retlig fejl ved at kvalificere alle foranstaltningerne som en del af en støtteordning, og Kommissionen har tilføjet, at det i et sådant tilfælde vil være hensigtsmæssigt at hjemvise sagen til Retten.
26      Ved skrivelse indleveret til Domstolens Justitskontor den 21. januar 2016 har Stichting Havensteder meddelt Domstolen, at dennestiftelse frafaldt sin appel. Ved kendelse af 21. marts 2016, 2016, Stichting Woonlinie m.fl. mod Kommissionen (C-415/15 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:231), slettede Domstolens præsident Stichting Havensteder fra sag C-415/15 og bestemte, at nævnte stiftelse og Kommissionen skulle bære deres egne omkostninger vedrørende den af Stichting Havensteder iværksatte appel.
Appellen
Det første anbringende vedrørende en retlig fejl, en urigtig bedømmelse af de relevante faktiske omstændigheder og en begrundelsesmangel, for så vidt som Retten fandt, at appellanterne reelt anfægtede artikel 17-skrivelsen, og at Rettens prøvelse ikke omfattede nævnte skrivelse
Parternes argumentation
27      I forbindelse med det første anbringende, der er rettet mod den appellerede kendelses præmis 56-60, 69-74, 81, 82, 86 og 87, har appellanterne gjort gældende, at Retten med urette fastslog, at de anbringender, som appellanterne havde rejst for denne instans, reelt omhandlede indholdet af artikel 17-skrivelsen. Desuden udledte Retten i den appellerede kendelses præmis 59 med urette af Rettens dom af 11. marts 2009, TF1 mod Kommissionen (T-354/05, EU:T:2009:66), at den af nævnte instans udførte kontrol var begrænset til Kommissionens bedømmelse af, om de tilsagn, der var givet, var egnede til at afhjælpe de konstaterede konkurrenceproblemer, og at denne kontrol ikke omfattede det bagvedliggende spørgsmål, om disse tilsagn var nødvendige. Det følger således af ordlyden af artikel 108, stk. 1, TEUF, at Kommissionens endelige afgørelse skal indeholde en bedømmelse af dette spørgsmål. Denne afgørelse omfatter hele den procedure, der er fastsat i artikel 17-19 i forordning nr. 659/1999. Den af Unionens retsinstanser udøvede kontrol skal følgelig ligeledes omfatte spørgsmålet, om den tidligere foreliggende situation var forenelig med det indre marked.
28      Kommissionen har anført, at en afgørelse i henhold til artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 ikke er baseret på en endelig konstatering om, at en eksisterende støtteordning er forenelig med det indre marked. En sådan afgørelse er udtryk for det samarbejde, der er omhandlet i artikel 108, stk. 1, TEUF, og dens grundprincip er ikke en bindende, ensidig konstatering fra Kommissionens side, men dennes og den berørte medlemsstats anerkendelse af behovet for at tilpasse den eksisterende støtteordning. Kommissionen er dermed ikke forpligtet til i sin afgørelse at forklare, hvorfor den er af den opfattelse, at en sådan ordning ikke eller ikke længere er forenelig med det indre marked. Desuden omhandlede de drøftelser, der i nærværende sag fandt sted mellem Kommissionen og de nederlandske myndigheder efter artikel 17-skrivelsen, ikke spørgsmålet, om den eksisterende støtteordning var forenelig med det indre marked, men hvordan denne ordning skulle tilpasses.
Domstolens bemærkninger
29      I den appellerede kendelses præmis 56 og 57 fastslog Retten i det væsentlige, idet den henviste til præmis 188 og 189 i Rettens dom af 11. marts 2009, TF1 mod Kommissionen (T-354/05, EU:T:2009:66), at Kommissionen havde et vidt skøn ved fastlæggelsen af de passende foranstaltninger, der kan efterkomme dens konklusion, hvorefter den omhandlede eksisterende støtteordning ikke eller ikke længere var forenelig med det indre marked, og at den kontrol, som det tilkom Retten at udøve, følgelig skal begrænses til at efterprøve, at Kommissionen ikke havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn, da den vurderede, at de afgivne tilsagn ville afhjælpe de konkurrenceproblemer, som den pågældende støtteordning medførte.
30      Retten fastslog i denne kendelses præmis 59, at den kontrol, som det tilkom den at udøve, ikke udstrakte sig til at omfatte den undersøgelse, som Kommissionen havde foretaget af støtteordningen før de tilsagn, som de nederlandske myndigheder havde afgivet. Retten gentog i det væsentlige denne konklusion i nævnte kendelses præmis 73, 82 og 87.
31      I samme kendelses præmis 58, 72, 74, 81 og 86 fandt Retten i det væsentlige, at appellanterne ikke havde bestridt den bedømmelse, som Kommissionen havde foretaget i den omtvistede afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt den eksisterende støtteordning som ændret ved de tilsagn, som de nederlandske myndigheder havde afgivet, var forenelig med det indre marked, men den undersøgelse, som Kommissionen havde foretaget af finansieringsordningen for wocos, som den fremgik af den oprindelige nederlandske lovgivning før ændringen heraf ved de tilsagn, som disse myndigheder havde afgivet, og at denne undersøgelse ikke fremgår af den omtvistede afgørelse, men af artikel 17-skrivelsen.
32      Retten forkastede følgelig i den appellerede kendelses præmis 60 som uvirksomme de argumenter, som appellanterne havde fremført i forbindelse med det andet anbringende, med hvilke argumenter de havde foreholdt Kommissionen, at denne i artikel 17-skrivelsen havde begrænset sig til at konstatere, at tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ikke var tilstrækkeligt defineret, uden at godtgøre, at der forelå en åbenbar fejl i den nederlandske ordning for finansiering af socialt boligbyggeri, i denne kendelses præmis 69-75 forkastede den implicit som uvirksomme de argumenter, som appellanterne havde fremført i forbindelse med det tredje anbringende, i nævnte kendelses præmis 81 og 82 forkastede den som uvirksomt det argument, som appellanterne havde fremført i forbindelse med det sjette anbringende, om at Kommissionen havde begået en fejl ved at fastslå, at den nederlandske ordning for finansiering af socialt boligbyggeri indeholdt en åbenbar fejl, fordi den ikke omfattede konkrete indtægtsbegrænsninger, og i samme kendelses præmis 86-88 forkastede den implicit appellanternes femte og syvende anbringende som uvirksomme.
33      I denne henseende har Kommissionen for så vidt angår eksisterende støtteforanstaltninger i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF beføjelse til at foretage en løbende undersøgelse sammen med medlemsstaterne. Som et led i denne undersøgelse foreslår Kommissionen medlemsstaterne passende foranstaltninger, som det indre markeds gradvise udvikling eller funktion kræver. Det bestemmes desuden i artikel 108, stk. 2, TEUF, at hvis Kommissionen – efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger – finder, at en støtte ikke er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107 TEUF, eller at denne støtte misbruges, træffer den afgørelse om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter.
34      Artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 bestemmer, at finder Kommissionen, at en eksisterende støtteordning ikke eller ikke længere er forenelig med fællesmarkedet, underretter den den pågældende medlemsstat om sin foreløbige undersøgelse og giver den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på en måned.
35      Denne forordnings artikel 18 bestemmer, at finder Kommissionen på baggrund af de oplysninger, medlemsstaten har indsendt i henhold til nævnte forordnings artikel 17, at den eksisterende støtteordning ikke eller ikke længere er forenelig med fællesmarkedet, fremsætter den en henstilling, hvori den foreslår den pågældende medlemsstat passende foranstaltninger.
36      Artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 bestemmer, at hvis den pågældende medlemsstat accepterer de foreslåede foranstaltninger og underretter Kommissionen herom, tager Kommissionen dette til efterretning og underretter medlemsstaten herom.
37      Når Kommissionen, som det følger af ordlyden af artikel 26 i forordning nr. 659/1999, vedtager en afgørelse »i henhold til [denne forordnings] artikel 18, sammenholdt med [nævnte forordnings] artikel 19, stk. 1«, accepterer den under udøvelse af de beføjelser, som den er tillagt med henblik på at vurdere statsstøttes forenelighed med det indre marked, medlemsstatens tilsagn – der er afgivet i forbindelse med de passende foranstaltninger, som Kommissionen har foreslået medlemsstaten i en henstilling, der er fremsat i medfør af samme forordnings artikel 18 – som egnet til at fjerne de betænkeligheder, som Kommissionen har med hensyn til spørgsmålet, om den eksisterende støtteordning er forenelig med det indre marked, og afslutter den undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 1, TEUF.
38      En sådan afgørelse forudsætter nødvendigvis, at Kommissionen forinden har foretaget en bedømmelse af den omhandlede støtteordnings forenelighed med det indre marked, og at den efter at have taget de oplysninger, som den berørte medlemsstat har fremsendt, i betragtning er nået til den konklusion, at denne ordning ikke eller ikke længere er forenelig med det indre marked, og at de passende foranstaltninger derfor er nødvendige med henblik på at afhjælpe denne uforenelighed.
39      I modsætning til det, som Retten fastslog i den appellerede kendelses præmis 59, er den bedømmelse, som Kommissionen foretog, og den konklusion, som den drog heraf, ikke udelukket fra den af Unionens retsinstanser udøvede kontrol, idet retten til effektiv domstolsbeskyttelse – som er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – for dem, der er omfattet af eksisterende støtteordninger, ellers ville blive tilsidesat.
40      En afgørelse, der er truffet af Kommissionen i henhold til denne forordnings artikel 18, sammenholdt med samme forordnings artikel 19, stk. 1, for så vidt som den er baseret på den forudgående konstatering, at en eksisterende støtteordning er uforenelig med det indre marked, kan gøre indgreb i interesserne for dem, der er omfattet af denne ordning.
41      I denne henseende bemærkede Domstolen i præmis 61 i dom af 27. februar 2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (C-132/12 P, EU:C:2014:100), at den omtvistede afgørelse fra den 1. januar 2011, hvor den nye lov om boliger trådte i kraft, havde medført en ændring af den støtteordning, som appellanterne hidtil havde været begunstiget af, hvorved betingelserne for udøvelsen af deres aktivitet blev gjort mindre gunstige end tidligere.
42      Dette er grunden til, at Domstolen i denne doms præmis 69 og 70 i det væsentlige fastslog, at appellanterne har en berettiget interesse i, at den omtvistede afgørelse annulleres, for så vidt som den vedrører støtte E 2/2005, idet en annullation af den omtvistede afgørelse medfører, at de tidligere, mere gunstige betingelser for appellanterne opretholdes.
43      Retten til effektiv domstolsbeskyttelse for dem, der er omfattet af en eksisterende støtteordning, forudsætter dermed, at de pågældende, ved et søgsmål til prøvelse af en afgørelse, der er vedtaget i henhold til artikel 18 i forordning nr. 659/1999, sammenholdt med samme forordnings artikel 19, stk. 1, ligeledes kan anfægte den bedømmelse, som Kommissionen har anlagt vedrørende denne ordning, og denne institutions konklusion om, at nævnte ordning ikke er forenelig med det indre marked, og at de passende foranstaltninger følgelig er nødvendige med henblik på at afhjælpe denne uforenelighed.
44      Hvad angår den omstændighed, som Retten baserede sig på i den appellerede kendelses præmis 58, 74 og 86, at denne bedømmelse i det foreliggende tilfælde ikke fremgår af den omtvistede afgørelse, men i artikel 17-skrivelsen, skal det ganske vist bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at mellemkommende foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige afgørelse, i princippet ikke udgør retsakter, som kan være genstand for et annullationssøgsmål (dom af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, C-463/10 P og C-475/10 P, EU:C:2011:656, præmis 50).
45      Et annullationssøgsmål vedrørende retsakter, der er udtryk for Kommissionens foreløbige opfattelse, kunne tvinge Unionens retsinstanser til at foretage en vurdering af spørgsmål, som den berørte institution endnu ikke har haft lejlighed til at udtale sig om, hvilket ville foregribe behandlingen af realitetsspørgsmålene og medføre en sammenblanding af forskellige faser af den administrative og den judicielle sagsbehandling (dom af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, C-463/10 P og C-475/10 P, EU:C:2011:656, præmis 51).
46      Det fremgår af retspraksis, at en mellemkommende retsakt ligeledes ikke kan gøres til genstand for søgsmål, hvis det er fastslået, at den ulovlighed, som denne retsakt er behæftet med, kan påberåbes til støtte for et søgsmål, der er rettet mod den endelige afgørelse, som den forbereder. Under sådanne omstændigheder vil et søgsmål til prøvelse af den afgørelse, der bringer proceduren til ophør, sikre en tilstrækkelig domstolsbeskyttelse (dom af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, C-463/10 P og C-475/10 P, EU:C:2011:656, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
47      I det foreliggende tilfælde fremgår det af den omtvistede afgørelse, at de passende foranstaltninger, som Kommissionen foreslog i henhold til artikel 18 i forordning nr. 659/1999, i det væsentlige er sammenfaldende med de indikationer, som denne institution foreløbigt havde givet de nederlandske myndigheder i artikel 17-skrivelsen. Den analyse, som dannede grundlag for denne skrivelse, blev således bekræftet ved den omtvistede afgørelse.
48      Eftersom artikel 17-skrivelsen udgør et første skridt i udarbejdelsen af den omtvistede afgørelse, kan appellanterne ikke afskæres fra at påberåbe sig den ulovlighed, som bedømmelsen i denne skrivelse er behæftet med, til støtte for deres søgsmål til prøvelse af nævnte afgørelse.
49      Under disse omstændigheder må det konstateres, at Retten begik en retlig fejl, idet den forkastede appellanternes argumenter med den begrundelse, at den kontrol, som det tilkom Retten at udøve, ikke udstrakte sig til at omfatte den undersøgelse, som Kommissionen havde foretaget af støtteordningen før de tilsagn, som de nederlandske myndigheder havde afgivet, og at denne undersøgelse reelt ikke var en del af den omtvistede afgørelse.
50      Denne konstatering afsvækkes ikke af Kommissionens argument om, at den konklusion om, at den eksisterende støtteordning er uforenelig med det indre marked, som dannede grundlag for den beslutning, som Kommissionen vedtog i henhold til artikel 18 i forordning nr. 659/1999, sammenholdt med samme forordnings artikel 19, stk. 1, ikke var endelig.
51      Det må således fastslås, at som følge af den samarbejdsmekanisme mellem Kommissionen og medlemsstaterne, som er indført ved artikel 108, stk. 1, TEUF, og som systemet med kontrol af eksisterende støtte er baseret på, fører proceduren i henhold til denne bestemmelse – til forskel fra proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, første afsnit, TEUF – ganske vist ikke til en formel konstatering om, at en støtteordning er uforenelig med det indre marked.
52      Ikke desto mindre forholder det sig således, at konklusionen om, at den eksisterende støtteordning er uforenelig med det indre marked, og det forslag om passende foranstaltninger, som denne konklusion indebærer, nødvendigvis medfører de samme retsvirkninger som en sådan formel konstatering i forhold til denne stat, når Kommissionen har taget den berørte medlemsstats accept af disse foranstaltninger til efterretning.
53      Da undersøgelsen af, om eksisterende støtte er forenelig med det indre marked, indebærer komplekse økonomiske og sociale vurderinger, råder Kommissionen imidlertid over et vidt skøn. I denne forbindelse er Domstolens kontrol med udøvelsen af dette skøn begrænset til en efterprøvelse af, om procedurereglerne og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de omstændigheder, der er lagt til grund, er materielt korrekte, og om der ikke er begået en retlig fejl eller foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller begået magtfordrejning (jf. analogt dom af 26.9.2002, Spanien mod Kommissionen, C-351/98, EU:C:2002:530, præmis 74).
54      Det følger af det anførte, at det første anbringende skal tages til følge.
Det andet anbringende vedrørende en retlig fejl, en urigtig bedømmelse af de relevante faktiske omstændigheder og en begrundelsesmangel, for så vidt som Retten fandt, at de af Kommissionen foreslåede passende foranstaltninger blot var forslag, og at det var de nederlandske myndigheders accept af de nævnte foranstaltninger, der havde gjort dem bindende
Parternes argumentation
55      Appellanterne har i forbindelse med det andet anbringende, der er rettet mod den appellerede kendelses præmis 61-66, 78-80 og 90-95, foreholdt Retten, at den tilsidesatte artikel 108, stk. 1, TEUF og forordning nr. 659/1999, idet den med henblik på at forkaste appellanternes argumenter om de passende foranstaltninger, som Kommissionen havde krævet, fastslog, at disse foranstaltninger blot udgjorde forslag, og at det var de nederlandske myndigheder, der havde gjort dem bindende ved at acceptere dem. Dom af 22. oktober 1996, Salt Union mod Kommissionen (T-330/94, EU:T:1996:154), som Retten støttede sig til i den appellerede kendelses præmis 63, omhandlede formaliteten og er ikke relevant. Desuden har den appellerede kendelse til virkning, at dom af 27. februar 2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (C-132/12 P, EU:C:2014:100), hvori Domstolen anerkendte appellanternes berettigede interesse i at opnå en annullation af den omtvistede afgørelse, mister sin virkning.
56      Kommissionen har anført, at Retten tog artikel 108, stk. 1, TEUF og Kommissionens rolle i samarbejdsproceduren vedrørende undersøgelsen af, om eksisterende støtteordninger er forenelige med det indre marked, i betragtning. Kommissionen har gjort gældende, at dens opgave i forbindelse med denne procedure er begrænset til at efterprøve, om den berørte medlemsstats tilsagn er tilstrækkelige til at gøre den eksisterende støtteordning forenelig med det indre marked, og Kommissionen har tilføjet, at henstillinger om passende foranstaltninger ikke er bindende.
57      Desuden bevirker den appellerede kendelse ikke, at dom af 27. februar 2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (C-132/12 P, EU:C:2014:100), mister sin virkning, eftersom appellanterne har mulighed for at anfægte Kommissionens anvendelse af begrebet statsstøtte og den ændrede ordnings forenelighed med det indre marked.
58      Endvidere medfører en annullation af den omtvistede afgørelse ikke nødvendigvis, at den situation, der bestod før ændringen af den almindelige ordning for statsstøtte til fordel for wocos, vil blive opretholdt, eftersom den nederlandske lovgivers afgørelse om at foretage en sådan ændring er af politisk art og beror på flere hensyn. Medlemsstaterne kan således frit ophæve en eksisterende støtteordning eller ændre eller erstatte den med en anden ordning, der er forenelig med det indre marked.
Domstolens bemærkninger
59      Retten fastslog i den appellerede kendelses præmis 63 og 64 i det væsentlige, at de passende foranstaltninger, som Kommissionen kan foreslå i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF og artikel 18 i forordning nr. 659/1999, kun udgør forslag, som den berørte medlemsstat kan acceptere eller afvise, og at denne medlemsstat, hvis den accepterer foranstaltningerne, ved denne accept forpligter sig til at gennemføre dem.
60      Retten bemærkede i denne kendelses præmis 65, idet den henviste til præmis 28 i dom af 18. juni 2002, Tyskland mod Kommissionen (C-242/00, EU:C:2002:380), og præmis 52 i dom af 4. december 2013, Kommissionen mod Rådet (C-121/10, EU:C:2013:784), at det er i det omfang, at disse passende foranstaltninger accepteres af en medlemsstat, at de har en bindende virkning for denne medlemsstat. Retten gentog i det væsentlige denne konklusion i nævnte kendelses præmis 79.
61      Retten forkastede følgelig som åbenbart ugrundet i den appellerede kendelses præmis 66 appellanternes argument, der var fremført i forbindelse med det andet anbringende, hvorefter Kommissionen havde overskredet sin kompetence ved at kræve passende foranstaltninger og ved at gøre dem bindende i den omtvistede afgørelse, idet Retten fastslog, at appellanterne med urette havde anført, at Kommissionen havde krævet sådanne foranstaltninger og gjorde dem bindende i denne afgørelse, og i nævnte kendelses præmis 78-80 de argumenter, som var fremført i forbindelse med det fjerde og det sjette anbringende, hvormed appellanterne havde foreholdt Kommissionen, at den dels havde begået en retlig fejl og misbrugt sine beføjelser ved at kræve en ny definition af »socialt boligbyggeri« af de nederlandske myndigheder, dels at den anlagde en urigtig fortolkning af Kommissionens beslutning 2005/842/EF af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EUT 2005, L 312, s. 67), ved at kræve en specifik definition af tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
62      Det bemærkes i denne henseende, at Domstolen har fastslået, at det inden for rammerne af proceduren i artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 er Kommissionens beslutning, idet Kommissionen tager højde for medlemsstatens foreslåede foranstaltninger, som gør disse bindende (dom af 27.2.2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen, C-132/12 P, EU:C:2014:100, præmis 72).
63      Det følger således af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 60 og i den appellerede kendelses præmis 65, at de passende foranstaltninger, som Kommissionen foreslår i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF, har en bindende virkning i en medlemsstat, for så vidt som de accepteres af denne medlemsstat, således som det bestemmes i artikel 19, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 659/1999. Denne accept har imidlertid alene retsvirkninger, hvis Kommissionen underrettes herom, og den tager dette til efterretning og underretter nævnte medlemsstat herom i overensstemmelse med denne forordnings artikel 19, stk. 1, første punktum.
64      Det påhvilede dermed Retten at undersøge, om appellanternes argumenter, nævnt i nærværende doms præmis 61, var velbegrundede, og dette i øvrigt uafhængigt af spørgsmålet om den rolle, som Kommissionen henholdsvis medlemsstaterne har ved vedtagelsen af passende foranstaltninger.
65      Retten begik derfor en retlig fejl i den appellerede kendelses præmis 65 og forkastede følgelig med urette appellanternes argumenter, nævnt i nærværende doms præmis 61, som åbenbart ugrundede.
66      Hvad angår den appellerede kendelses præmis 90-95 må det fastslås, at i modsætning til det af appellanterne anførte forkastede Retten ikke i disse præmisser appellanternes argumenter om de passende foranstaltninger, som Kommissionen krævede, men undersøgte appellanternes argumenter, der var fremført vedrørende det ottende anbringende. Appellanterne havde med dette anbringende foreholdt Kommissionen, at den havde misbrugt proceduren vedrørende eksisterende støtte og overskredet sine beføjelser ved at godkende en udtømmende liste over bygninger, som kunne kvalificeres som »bygninger til sociale formål«, mens den hverken havde fremsat henstillinger om udarbejdelse af en sådan liste i artikel 17-skrivelsen eller i forslagene om passende foranstaltninger.
67      Det andet anbringende, hvormed appellanterne har foreholdt Retten, at den fandt, at de af Kommissionen foreslåede passende foranstaltninger blot var forslag, og at det var de nederlandske myndigheders accept af disse foranstaltninger, der havde gjort dem bindende, kan dermed ikke rejse tvivl om de bedømmelser, der er indeholdt i den appellerede kendelses præmis 90-95.
68      Under disse omstændigheder skal det andet anbringende tages til følge, for så vidt som det omhandler de bedømmelser, der er indeholdt i denne kendelses præmis 61-66 og 78-80.
69      Det følger af alle ovenstående betragtninger, at den appellerede kendelse skal ophæves.
Sagens hjemvisning til Retten
70      I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, hvis den ophæver den af Retten trufne afgørelse, enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten.
71      Da Retten i det foreliggende tilfælde ikke har foretaget den kontrol af den omtvistede afgørelse, som det tilkommer den at udøve, og idet den ikke har undersøgt, om appellanternes argumenter, nævnt i nærværende doms præmis 61, er velbegrundede, uafhængigt af spørgsmålet om den rolle, som Kommissionen henholdsvis medlemsstaterne har ved vedtagelsen af passende foranstaltninger, er det Domstolens opfattelse, at nærværende sag ikke er moden til påkendelse. Sagen bør derfor hjemvises til Retten.
Sagens omkostninger
72      Da sagen hjemvises til Retten, bør afgørelsen om appelsagens omkostninger udsættes.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1)      Den Europæiske Unions Rets kendelse af 12. maj 2015, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (T-203/10 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:286), ophæves.
2)      Sagen hjemvises til Retten.
3)      Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.
Underskrifter
*      Processprog: nederlandsk.