61974C0004
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL A. TRABUCCHI
VAN 12 MAART 1975 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Nadat verzoeker ruim vier jaar het ambt van de afdeling „Sociale aangelegenheden in de landbouw, rechtsvorm van het grondgebruik” bij het Directoraat-generaal Landbouw van de Commissie had bekleed, werd hij op 16 mei 1973 overgeplaatst als gevolg van de herstructurering der diensten in verband met de uitbreiding van de Gemeenschap. Bij hetzelfde directoraat kreeg hij de verantwoordelijkheid voor de afdeling „Tabak, hop, aardappelen en andere produkten van bijzondere teelten”. Daar hij zich door dit besluit moreel geschaad achtte vanwege bepaalde feiten die aan het besluit waren voorafgegaan en de omstandigheden waaronder het was genomen, heeft betrokkene op 18 juni daaropvolgend een klacht ingediend.
Kort na zijn administratieve klacht, diende de ambtenaar tegen het verstrijken van de termijn een verzoek in tot vrijwillige beëindiging van de dienst krachtens 's Raads verordening nr. 2530/72. Hij stelde dit verzoek echter afhankelijk van de herroeping van het overplaatsingsbesluit of althans van het resultaat van een beroep in rechte tegen een eventuele afwijzing van zijn klacht. Met andere woorden, indien hetzij door de administratie hetzij door de rechter het overplaatsingsbesluit zou worden vernietigd, zou ook het verzoek tot vrijwillige dienstbeëindiging als vervallen moeten worden beschouwd.
Bij besluit van 27 juni 1973 aanvaardde de Commissie het verzoek tot beëindiging van de dienst per 1 juli daaropvolgend.
Toen de Commissie de klacht tegen het overplaatsingsbesluit nog steeds onbeantwoord liet, diende Scuppa bij brief van 6 oktober 1973 een nieuwe klacht in, waarbij hij onder verwijzing naar het verband tussen het administratief beroep van 18 juni en het verzoek tot dienstbeeindiging, de Commissie verzocht in de eerste nog aanhangige procedure een uitdrukkelijk besluit te nemen, aangezien hij zulks noodzakelijk achtte om aan het verzoek tot beëindiging van de dienst een definitief karakter te verlenen. In dit tweede administratieve beroep verzocht hij de Commissie met name om een besluit waaruit duidelijk zou blijken van de aavaarding der voorwaarden waaraan hij het verzoek ondergeschikt had gemaakt, en derhalve ook van het voorwaardelijk karakter van het besluit van 27 juni 1973 tot inwilliging van dit verzoek. Hij verzocht de Commissie voorts toe te zeggen de noodzakelijke besluiten in verband met de inhoud en het karakter van zijn verzoek tot beëindiging van de dienst te zullen nemen, gelet op de voorwaarden waaraan dit uitdrukkelijk ondergeschikt was gemaakt. Tegen het stilzwijgend besluit van de Commissie tot afwijzing van het administratief beroep van 18 juni, heeft verzoeker op 15 januari 1974 beroep ingesteld (zaak 4-74).
Het stilzwijgend besluit tot afwijzing van de klacht van 6 oktober vormt het onderwerp van het beroep 30-74.
De door verweerster opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid wegens ontbreken van een procesbelang in de zaak 4-74 is met de hoofdzaak gevoegd en de twee zaken zijn gevoegd voor de schriftelijke en mondelinge behandeling.
Op uitdrukkelijk bevel van het Hof is de hoofdzaak in het beroep 4-74 voorlopig van de mondelinge behandeling uitgesloten.
2.
De conclusies in de zaak 30-74 strekken vooral tot vernietiging van het stilzwijgend besluit tot afwijzing van de klacht van 6 oktober, waarbij verzoeker de Commissie had gevraagd te verklaren dat het besluit tot beëindiging van de dienst als voorwaardelijk zou worden beschouwd, overeenkomstig het in bedoeld verzoek gemaakte voorbehoud. Zouden wij verzoeker hierin volgen, dan zouden wij de onwettigheid moeten vaststellen zowel van het — immers voorwaardelijk gestelde — verzoek tot dienstbeëindiging als dientengevolge van het besluit zelf van de Commissie van 27 juni 1973, waarbij het verzoek werd ingewilligd.
Het is immers duidelijk dat Scuppa aan zijn verzoek een voorwaarde van essentiele aard had verbonden, en het is eveneens zeker dat het bevoegde gezag op grond van een voorwaardelijk verzoek geen maatregel kon treffen waarvan de werking zou afhangen van het al of niet in vervulling gaan van een voorwaarde. Alleen wanneer de voorwaarde was gesteld als secundair element met betrekking tot het petitum, zou de regel van Sabinus, vitiatur sed non vitiat, kunnen worden toegepast. Bij een essentiële voorwaarde zou het niet mogelijk zijn het verzoek in te willigen zonder rekening te houden met de complexe werkelijke wil van de indiener, noch een handeling van de administratie aan te houden met het oog op een onzekere gebeurtenis; onder de gegeven omstandigheden was het besluit van 27 juni dus noodzakelijkerwijze ongeldig.
Voor de geldigheid van de maatregel kan geen beroep worden gedaan op de omstandigheid dat ingevolge de desbetreffende regeling ook ambtshalve tot dienstbeëindiging kon worden besloten. In casu is het zeker dat de Commissie in gunstige zin op een verzoek heeft beslist en men kan de wettigheid van de maatregel der administratie niet staande houden door van andere veronderstellingen uit te gaan dan waarop deze maatregel is gegrond.
Daar het echter niet gaat om een gebrek van openbare orde dat ambtshalve in aanmerking moet worden genomen, menen wij met dat het Hof bij ontbreken van een welomschreven verzoek van betrokkene op die grond, de maatregel tot beëindiging van de dienst nietig kan verklaren.
Want al voert verzoeker voor zijn beroep argumenten aan die nauw verband houden met de door hem gestelde voorwaarde in het verzoek tot beëindiging van de dienst, toch brengt hij de geldigheid van dit verzoek geenszins in het geding. In zijn opvatting zou de onrechtmatigheid van het besluit tot beëindiging van de dienst zijn af te leiden uit het enkele feit dat de Commissie haar besluit niet van de gewenste voorwaarde heeft voorzien. In zoverre moet het verwijt echter worden afgewezen omdat de Commissie haar besluit nu eenmaal onmogelijk ondergeschikt kan maken aan door de adressaat opgelegde voorwaarden.
Ons voorstel om de maatregel tot dienstbeëindiging niet nietig te verklaren wordt mede ingegeven door de praktische overweging dat een dergelijke beslissing de belangen van geen van beide partijen zou dienen: niet van de ambtenaar die zou worden herbenoemd in de dienst, maar zonder enige kans zijn functie terug te krijgen of de persoonlijke betrekkingen te hervinden waarvan het verlies hem had gebracht tot zijn verzoek om beëindiging van de dienst bij de Commissie en waardoor hij bovendien schadevergoeding in geld prefereert boven nietigverklaring van het besluit tot beeindiging van de dienst; anderzijds ook niet van de Commissie, om voor de hand liggende redenen.
3.
Naast de beweerde onrechtmatigheid van het besluit tot beëindiging van de dienst, op grond dat de Commissie dit besluit niet heeft geclausuleerd in de door verzoeker gewenste zin, voert verzoeker ten bewijze van de onwettigheid van dit besluit een ander argument aan dat in nauw verband staat met de ingeroepen onwettigheid van het in de zaak 4-74 bestreden overplaatsingsbesluit, namelijk dat het besluit in wezen een tuchtmaatregel zou zijn.
Feitelijk beklaagt verzoeker zich in beide zaken over het overplaatsingsbesluit en over het feit dat de onaangename situatie waarin hij als gevolg van dit besluit met opzet was geplaatst, hem had genoopt zijn betrekking bij de Gemeenschappen op te geven. Maar het stellen van schade ten gevolge van dienstbeëindiging is één ding, iets anders is het beweren dat het door de Commissie — op verzoekers aanvraag — genomen besluit tot dienstbeëindiging als een tuchtmaatregel kan worden beschouwd. Een dergelijke mogelijkheid dient uiteraard te worden uitgesloten. Het lijkt dan ook wel erg gewaagd te beweren dat dit besluit moet worden geacht te zijn genomen om redenen die onverenigbaar zijn met het belang van de dienst.
Blijft dus het besluit van 27 juni, ondanks de vastgestelde onwettigheid, van kracht, dan behoeft als enig punt in het beroep 30-74 nog de schadevergoeding te worden bezien. Verzoeker zegt schade te hebben geleden doordat hij was gedwongen de dienst van de Commissie te verlaten wegens het overplaatsingsbesluit dat — als verkapte sanctie — hem morele schade had toegebracht Trouwens ook al was het overplaatsingsbesluit inderdaad als sanctie te beschouwen, dan had verzoeker toch niet aanstonds na indiening van een administratieve klacht tegen dit besluit — die hem de, vervolgens gebruikte, mogelijkheid voor een beroep in rechte verschafte — de dienst van de Commissie zo overhaast behoeven te verlaten. Hij heeft dit vrijwillig gedaan, omdat hij meende te moeten profiteren van de buitengewoon gunstige voorwaarden die hem tot een bepaalde datum werden geboden. Het verzoek om een differentiele schadevergoeding ter aanzuivering tot het gehele salarisbedrag dat hij zou nebben gekregen als hij in dienst was gebleven, is derhalve in elk geval zonder meer onaanvaardbaar.
Het beroep 30-74 dient mitsdien in zijn geheel te worden verworpen.
Met betrekking tot de aanvankelijke primaire conclusies van het beroep 4-74 zij het volgende opgemerkt: daar, zoals wij hebben gezien, net besluit van 27 juni blijft gehandhaafd, heeft verzoeker, die zich thans definitief in de positie van „vrijwillig ontslagene” bevindt, geen belang meer bij de vernietiging van het overplaatsingsbesluit. Het daartoe strekkend verzoek is derhalve niet-ontvankelijk.
Ten aanzien van het verzoek tot schadevergoeding kan worden gezegd dat, wanneer een werkelijk causaal verband tussen dat besluit en de beëindiging van de dienst ontbreekt, zulks noodzakelijk de mogelijkheid uitsluit eventuele materiële schade van verzoeker wegens het overplaatsingsbesluit te erkennen.
Blijft dan het verzoek tot vergoeding van de morele schade. Het bestaan van morele schade, en de noodzaak deze te vergoeden is uitdrukkelijk gesteld in de administratieve klacht tegen het overplaatsingsbesluit. Ongetwijfeld kan Uw Hof in het kader van zijn volledige rechtsmacht ingevolge artikel 91, lid 1, van het Ambtenarenstatuut, het gedrag van de Commissie beoordelen in het licht van de concrete omstandigheden en onafhankelijk van de nietigverklaring van de handeling waaruit de schade zou zijn voortgevloeid, om vast te stellen of deze handeling verzoeker morele schade kon toebrengen en of de Gemeenschap daarvoor aansprakelijk is.
Verzoekers tussentijdse beëindiging van de dienst bij de Gemeenschap staat in zoverre niet in de weg aan deze beroepsmogelijkheid, zodra is bewezen dat de gestelde schade gedurende de arbeidsverhouding en strikt in verband hiermee is ontstaan: dan is het immers schade die hij in de hoedanigheid van ambtenaar heeft geleden.
De niet-ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van de beweerdelijk schadeveroorzakende handeling kan mijns inziens niet op zichzelf de ontvankelijkheid van het verzoek tot schadevergoeding aantasten. Wanneer dit verzoek autonoom is ten opzichte van het beroep tot nietigverklaring, in de zin dat het feen middel vormt om zich te onttrekken aan dwingende bepalingen (bij voorbeeld beroepstermijnen), en wanneer de beweerde schade niet a priori is uit te sluiten (zoals wij hebben gedaan bij de materiële schade die uit het overplaatsingsbesluit zou zijn voortgevloeid), of wanneer, meer in het algemeen, geen bijzondere relatie bestaat tussen het verzoek tot nietigverklaring en dat tot schadevergoeding waardoor het laatste de noodzaelijke autonomie verliest, dan sluit de niet-ontvankelijkheid van het eerste verzoek niet de ontvankelijkheid van het tweede uit. Zulks overigens, zij het slechts naar analogie, overeenkomstig het duidelijke onderscheid dat door het voltallige Hof in meer algemeen opzicht is femaakt tussen het beroep tot nietigverlaring en het beroep tot schadevergoeding (zaak 5-71, Zuckerfabrik Schöppenstedt, Jurispr. 1971, blz. 984, en zaak43-72 Merkur, Jurispr. 1973, blz. 1070 ), en door een Kamer van het Hof voor de beroepen van ambtenaren is herhaald in de zaak 79-71 Heinemann (Jurispr. 1972, blz. 589, zevende overweging).
De jurisprudentie van de beide Kamers op het gebied van amtenarenzaken bevat naar mijn weten geen andersluidende oordelen.
In enkele zaken heeft een Kamer weliswaar het verzoek tot schadevergoeding van een ambtenaar niet-ontvankelijk geacht als gevolg van de niet-ontvankelijkheid van het verzoek tot nietigverklaring van de handeling die ten grondslag lag aan de beweerde schade, maar uit de betrokken arresten blijkt duidelijk dat de niet-ontvankelijkheid van het verzoek tot schadevergoeding nooit een abstract en automatisch gevolg is van de niet-ontvankelijkheid van het verzoek tot nietigverklaring, doch alleen indien
1.
ofwel de bestreden handeling naar haar aard onmogelijk een schadelijk karakter kan hebben — hetgeen voldoende is ter rechtvaardiging van de niet-ontvankelijkheid zowel van het verzoek tot nietigverklaring als van het verzoek tot schadevergoeding; zie de gevoegde zaken 109-63 en 13-64, Ch. Muller (Jurispr. 1964, blz. 1376) en de gevoegde zaken 27 en 30-74, Fonzi (Jurispr. 1965, blz. 730 en 734);
2.
ofwel in concreto een bijzondere samenhang tussen de twee verzoeken bestaat: dit is het geval in de zaak 59-65 Schreckenberg (Jurispr. 1966, blz. 792) waar het verzoek tot schadevergoeding naar zijn object eenvoudig een middel was om hetzelfde resultaat te bereiken als het verzoek tot nietigverklaring. Het was derhalve volkomen gerechtvaardigd om, nadat het verzoek tot nietigverklaring eenmaal niet-ontvankelijk was verklaard, het andere gedeelte van het beroep dat onder het mom van een verzoek tot schadevergoeding in werkelijkheid niet de noodzakelijke autonomie ten opzichte van het verzoek tot nietigverklaring had, hetzelfde lot te doen ondergaan. Eenzelfde criterium is toegepast in de zaak 4-67, Collignon (Jurispr. 1967, blz. 466) waarin de nietontvankelijkheid van het verzoek tot schadevergoeding aan de niet-ontvankelijkheid wegens termijnoverschrijding van het verzoek tot nietigverklaring werd gekoppeld wegens de strikte samenhang tussen het eerste en tweede verzoek; daar verzoekster de beweerde schade had kunnen voorkomen door de schadeveroorzakende handeling tijdig te bestrijden, kon zij het verval van de beroepstermijn niet omzeilen door een nieuwe actie in te stellen in de vorm van een verzoek tot schadevergoeding. In gelijke zin: zaak 53-70, Vinck (Jurispr. 1971, blz. 609).
Ook wanneer in casu het verzoek tot nietigverklaring in de zaak 4-74 onmogelijk als zuiver subsidiair ten opzichte van het verzoek tot schadevergoeding kan worden beschouwd, zoals verzoeker verlangt, zien wij geen enkele reden om aan de vastgestelde niet-ontvankelijkheid van het verzoek tot nietigverklaring ook de niet-ontvankelijkheid van het verzoek tot vergoeding van de eventuele immateriële schade te verbinden. Éen overplaatsingsbesluit veroorzaakt op zichzelf geen schade. Maar zonder voorafgaand onderzoek ten gronde kan niet worden uitgesloten dat het in bepaalde omstandigheden een schadelijk karakter kan krijgen, althans op zuiver moreel niveau. Al heeft verzoeker door het verlies van de hoedanigheid van ambtenaar geen belang meer bij de nietigverklaring van het overplaatsingsbesluit, toch houdt hij belang bij een vergoeding in andere vorm van de door dit besluit eventueel onrechtmatig veroorzaakte morele schade. Onthoudt men de gewezen ambtenaar deze garantie, dan zou de bescherming van de individuele rechten die Uw Hof tot het uiterste heeft te waarborgen, kunnen worden beperkt. Zulks zou in het bijzonder ook een beperking tot gevolg hebben van de in artikel 91 van het Ambtenarenstatuut aan het Hof toegekende „volledige rechtsmacht” die onder meer wellicht juist op het gebied van schadevoeringen haar verklaring vindt. Anderzijds zou een verwijziging naar de gewone schadeprocedure ex artikel 215 van het Verdrag tot een ongerechtvaardigd formalisme leiden, dat ingaat tegen de organisatie en goede werking van het Hof, hetwelk zich dan in voltallige zitting zou moeten bezighouden met vragen die beter door een Kamer kunnen worden beslist, zoals vragen betreffende de arbeidsverhouding.
Daar het beroep ten gronde in de zaak 4/74 op uitdrukkelijk bevel van het Hof nog niet mondeling is behandeld, zal de mondelinge behandeling moeten worden heropend om partijen gelegenheid te geven inzake de nog niet afgedane aangelegenheid hun argumenten naar voren te brengen.
Overigens concludeer ik op grond van het voorafgaande tot verwerping van de beide beroepen; in afwachting van de afloop van het nog openstaande punt in de zaak 4-74, dient over de kosten in de zaak 30-74 te worden beslist overeenkomstig de artikelen 69, paragraaf 2, en 70 van het Reglement voor de procesvoering.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.