61994CC0007_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Frågan i den begäran om förhandsavgörande som Bundesverwaltungsgericht har framställt till domstolen avser tolkningen av artikel 12 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, nedan kallad "förordningen")(1). Den nationella domstolen önskar särskilt få vetskap om det personella tillämpningsområdet för denna artikel för att kunna avgöra om det i artikeln förekommande begreppet barn till migrerande arbetstagare skall uppfattas som uteslutande begränsat till barn som är under 21 års ålder och/eller som är beroende av arbetstagaren för sin försörjning.
Enligt artikel 12 i förordningen skall barnen till en medlemsstats medborgare som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat ha tillträde till denna stats allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolor på samma villkor som medborgarna i denna stat, om barnen bor där. I andra stycket föreskrivs att medlemsstaterna skall främja alla bemödanden att göra det möjligt för de barn som avses i första stycket att delta i nämnda utbildningar under bästa möjliga förhållanden.
2 Vad beträffar de relevanta omständigheterna i det aktuella fallet, består den tyska lagstiftningen om utbildningsstöd i första hand av Bundesausbildungsförderungsgesetz (förbundslag om utbildningsstöd, nedan kallad "BAföG"). I artikel 5.2 i BAföG fastställs som en allmän regel att utbildningsstöd kan beviljas studenter som är bosatta på det nationella territoriet för att delta i studier i utlandet, på villkor att dessa studier är användbara i förhållande till den studienivå som den studerande redan har uppnått, att de omfattas av den normala längden av den senares utbildning samt att denne har tillräckliga språkkunskaper. Bland de personer som har rätt till sådant stöd anges i artikel 8.1 tyska medborgare liksom studerande vilka, i egenskap av barn till migrerande arbetstagare, åtnjuter fri rörlighet eller rätt till bosättning i enlighet med den tyska lagen om bosättning av medborgare från gemenskapen. I denna andra lag (Aufenthaltsgesetz/EWG) anges i artikel 1.2 att som familjemedlemmar enligt denna lag skall anses barn (till den migrerande arbetstagaren) som ännu inte har fyllt 21 år eller som för sin försörjning är beroende av den migrerande arbetstagaren eller dennes make.
3 Lubor Gaal, belgisk medborgare född år 1967, bor sedan år 1969 i Tyskland, där han har erhållit gymnasiebetyg och inlett universitetsstudier i biologi. Sedan 1987 uppbär Gaal, med anledning av faderns död, en barnpension som utgör hans enda inkomstkälla.
År 1989 ansökte Gaal om studiestöd hos behörig myndighet (Landesamt für Ausbildungsförderung, nedan kallad "Landesamt"), för att inom ramen för sin utbildning delta i en åtta månader lång kurs vid ett brittiskt universitet. Gaals ansökan avslogs av Landesamt, av det skälet att då han redan hade fyllt 21 år och inte var beroende av sina föräldrar, tillhörde han inte de personer som åtnjuter rätt till sådant stöd enligt den ovan beskrivna tyska lagstiftningen.
4 Inom ramen för den tvist som uppstod efter det att Gaal hade överklagat nämnda beslut om avslag, har den tyska domstolen, vilken avgör i sista instans, i en begäran om förhandsavgörande ställt ovannämnda fråga till domstolen, för att i praktiken få fastställt om artikel 12 i förordningen bör tolkas på ett sådant sätt att det dubbla villkor som föreskrivs i den tyska lagstiftningen görs verkningslöst, och att Landesamt därmed förpliktas att bevilja Gaal det begärda bidraget.
5 Vid sammanträdets inledning uttryckte den tyska regeringen tvivel om huruvida domstolens sammansättning för avgörande av målet är korrekt. På domstolens begäran har denna anmärkning sedan framställts i skrift. Den tyska regeringen anser särskilt att artikel 165 andra stycket andra meningen i EEG-fördraget har överträtts, då det inte har förekommit någon vederbörlig information om de kriterier enligt vilka de fem domare som skall avgöra målet har utsetts bland de sex domare på avdelningen som vid rättsårets början angavs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(2).
Den tyska regeringens anmärkning har orsakat en försening av rättegångsförfarandet, men den saknar uppenbarligen all grund. I detta fall består domstolens sammansättning för avgörande av målet av en avdelning med fem domare, så som föreskrivs i artikel 165 i fördraget. Tillsättningen av de fem domare som deltar i avgörandet av målet bland de sex domarna på avdelningen, tillhör alldeles uppenbart domstolens befogenheter att internt organisera sitt arbete.
6 Låt oss komma till sakfrågan. Jag vill inledningsvis påpeka att även om
domstolen upprepade gånger har haft tillfälle att uttala sig om tillämpningsområdet för artikel 12 i förordningen, med avseende på såväl sakfrågor som berörda personer(3), har tolkningen av denna artikel aldrig gällt den precisa frågan om det finns en "implicit" begränsning av dess tillämpning, bestående av villkor om ålder eller ställning beträffande de personer som avses i denna bestämmelse. Till skillnad från artiklarna 10 och 11 (i vilka rätten för barn att bosätta sig med sina föräldrar och att ta anställning fastställs), anges inte uttryckligen någon sådan gräns i artikel 12, som därför bara skulle kunna utläsas genom tolkning.
Det gäller alltså att bestämma om, och i vilken mån, det är lämpligt eller nödvändigt att gå utanför en bokstavlig tolkning av artikel 12, för att fastställa att dess tillämpning skall vara begränsad till fall där de berörda är under 21 år eller beroende av föräldrar för sin försörjning. En sådan lösning följer av en systematisk tolkning av förordningen, eller närmare bestämt av de tre sista artiklarna i dess första del (artiklarna 10, 11 och 12), som påbjuder att de tre bestämmelserna ges ett samstämmigt innehåll.
En liknande tolkning av artikel 12 i förordningen, enligt förslag av Landesamt och den tyska regeringen, utgör inte något hinder för tillämpningen av de relevanta bestämmelserna i BAföG. Om domstolen däremot finner att artikel 12 bör ges en annan tolkning, innebär det att den tyska lagstiftningen skall anses oförenlig med denna artikel och att den därför inte skall tillämpas.
7 Jag vill omedelbart ha sagt att om en prövning av ordalydelsen i artikel 12 enligt min åsikt inte ger vid handen några uppgifter som leder till en avgränsning av begreppet barn på grundval av den berördes ålder eller ställning, medger inte heller en prövning ratio legis (ändamål) av denna artikel att den kan tolkas annorlunda.
Först och främst, om lagstiftaren hade velat att begreppet barn i artikel 12 skulle underkastas det dubbla villkoret i fråga, skulle han i artikeltexten ha infogat en uttrycklig föreskrift härom, i likhet med den som förkommer i artiklarna 10 och 11 i samma förordning. Det finns heller inte något stöd för att begreppet barn i artikel 10 automatiskt bör utvidgas till att gälla de andra relevanta artiklarna i förordningen. Detta visas av den påföljande artikel 11, i vars definition av vilka som åtnjuter förmåner enligt artikeln det uttryckligen anges att den gäller barn som är under 21 års ålder eller fortfarande beroende av försörjning. Faktum är att det inte i någon artikel, och inte heller i ingressen, står att finna ett begrepp för barn som därefter skall tillämpas på samtliga följande artiklar.
8 Vad beträffar den prövade artikelns ratio legis, vars syfte är att säkerställa att den migrerande arbetstagarens familj så fullständigt som möjligt inlemmas i det sociala livet i värdlandet, är det lämpligt att kortfattat nämna de viktigaste av domstolens domar på området, för att notera omfattningen av de studier av denna bestämmelse som hittills har utförts, särskilt i förhållande till de allmänna målsättningar som förordningen är avsedd att uppfylla.
Med hänsyn till att det vid tolkningen av artikel 12 inte kan bortses från de i förordningen fastställda målsättningarna, har domstolen nämligen, sedan sina tidigaste domar, understrukit vikten av att avlägsna alla hinder för arbetstagarnas fria rörlighet, särskilt vad avser förutsättningarna för att inlemma deras familj i värdlandets miljö(4).
9 Med utgångspunkt från denna premiss har domstolen på ett klart och ovillkorligt sätt slagit fast principen om likabehandling på utbildningsområdet mellan barnen till migrerande arbetstagare och medborgarna i värdlandet. Domstolen har också angivit att denna princip "inte bara gäller reglerna om tillträde till utbildning, utan också de allmänna åtgärder som har till syfte att underlätta deltagandet i undervisningen"(5), liksom alla de förmåner som föreskrivs i värdlandets lagstiftning vad avser social integrering av handikappade(6).
I sina senaste domar har domstolen ytterligare fördjupat denna aspekt genom att slå fast att den likabehandling som garanteras av artikel 12 gäller all form av undervisning, inklusive universitetsstudier och eftergymnasial yrkesutbildning(7), och att en status som barn enligt artikel 12 även innebär rätten att få tillgång till de statliga studiestöd som finns inrättade för medborgarna i värdlandet(8). Vad vidare angår den omtvistade bestämmelsens materiella tillämpningsområde, har i domen Di Leo preciserats att denna bestämmelse, oaktat villkoret om bosättning, även omfattar de fall av utbildningsstöd som beviljas för studier som inte genomförs i värdlandet utan utrikes(9).
10 Angående frågan om vilka personer som omfattas av tillämpningsområdet har domstolen först förklarat att också barn till en avliden migrerande arbetstagare rättmätigt kan åberopa likabehandling(10). Genom att slå fast att det, för att den integration som eftersträvas genom förordningen skall lyckas, är nödvändigt att barn till arbetstagare i gemenskapen har möjlighet att påbörja och framgångsrikt avsluta studier på alla nivåer i värdlandet, har domstolen dessutom beslutat att inte ens det barn som har flyttat tillbaka till sitt ursprungsland med familjen skall förlora sina förmåner enligt artikel 12, och att det därför har rätt att åtnjuta dessa förmåner om det återvänder till värdlandet för att där fortsätta eller avsluta sina studier(11).
11 Denna snabba översikt av rättspraxis på området bekräftar att en restriktiv tolkning av artikel 12, avsedd att göra dess tillämpning beroende av ytterligare villkor utöver de som uttryckligen har föreskrivits, inte skulle överensstämma med ändamålet med denna bestämmelse, så som det upprepade gånger har definierats och fastställts av domstolen. Därutöver tycks det mig som om att en sådan tolkning, vilken skulle medföra en omotiverad skillnad i behandlingen av barn till migrerande arbetstagare och av medborgarna i värdlandet, uppenbart strider inte bara mot den berörda bestämmelsens syfte, utan även mot de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna på området(12).
12 De nyss redovisade slutsatserna synes också bekräftade av ett antal senare överväganden.
För det första nämns uttryckligen i artikel 12 inte bara allmänna skolor, utan även lärlingsutbildning och yrkesskolestudier. I de två senare slagen av studier deltar vanligen, om inte huvudsakligen, ungdomar som redan har fullbordat sin obligatoriska skolgång, och ibland även studerande som har avslutat universitetsstudier. Det förefaller ganska märkligt att de förmåner som är knutna till deltagandet i sådana studier skulle vara begränsade till ungdomar under 21 år(13).
13 Jag noterar dessutom, och denna omständighet tycks mig vara av avgörande betydelse, att domstolen i den redan flera gånger citerade domen Echternach och Moritz efter en begäran om förhandsavgörande gjorde en tolkning av artikel 12 enligt vilken den förklarade att artikeln var tillämplig i det fall som anhängiggjorts, och det beträffande en studerande som vid tiden för omständigheterna i fråga redan hade uppnått 24 års ålder.
Jag vill slutligen påpeka att domstolen i samma dom - inom ramen för en prövning av den nederländska lagstiftningen om stöd till nederländska studerande (varvid den förklarade att även barn till migrerande arbetstagare måste kunna få åtnjuta sådant stöd) - har konstaterat att de omtvistade finansiella stöden var avsedda att täcka kostnader av mycket skilda slag, vilka i förekommande fall omfattar kostnader för underhåll av personer som var beroende av den studerande(14). Även om det inte är uteslutet att även ungdomar under 21 år kan ha försörjningsansvar, är det dock lika riktigt att ett begrepp som avser en person som är beroende av en person som själv är beroende av en annan person förvisso saknar innebörd. Om så behövs bekräftar detta att domstolens tolkning av artikel 12, med syfte att utsträcka tillämpningen av de nederländska reglerna till att omfatta barn till migrerande arbetstagare, inte avsåg att göra denna tillämpning beroende av villkor gällande de senares ålder eller status.
14 Den tyska regeringen har påstått att en bokstavstolkning av artikel 12 skulle kunna leda till det paradoxala resultatet att ett barn till en migrerande arbetstagare, trots att det saknar rätt att bosätta sig tillsammans med denne arbetstagare i enlighet med artikel 10 (på grund av att det är äldre än 21 år eller oberoende), ändå skulle kunna erhålla den förmån som föreskrivs i artikel 12, eller till och med göra anspråk på en rätt att bosätta sig i värdlandet till följd av de rättigheter det åtnjuter enligt artikel 12.
I detta hänseende kan det anses tillräckligt att påpeka, som kommissionen mycket riktigt har gjort, att barnets rätt till bosättning inom värdlandets territorium i vissa fall skulle kunna följa av andra gemenskapsrättsliga bestämmelser än artikel 10 i förordningen, till exempel de i artikel 3.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 1251/70 av den 29 juni 1970 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där(15). I liknande fall är det fortfarande nödvändigt att föreskriva ett adekvat skydd för att undvika att det sker en orättfärdig diskriminering mellan medborgarna i värdlandet och barnen till migrerande arbetare, som kan vara bosatta i värdlandet i enlighet med andra regler än de i förordningen men som ändå har rätt att åberopa artikel 12 i sin egenskap av barn.
15 Det sista påpekandet gäller rådets direktiv 90/366/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för studerande(16), till vilket den tyska regeringen har hänvisat i sina yttranden då den nekar migrerande studerande rätten att från värdlandet erhålla bistånd för att täcka kostnader för uppehälle. Det är förvisso riktigt att det följer av artikel 3 i direktivet att detta direktiv inte medför någon rätt till bistånd för uppehälle för studenter som åtnjuter rätt till bosättning. Det betyder emellertid inte att direktivet i sig utgör ett hinder för rätten att erhålla dylika bidrag om en sådan rätt, som i det aktuella fallet, följer av andra gemenskapsbestämmelser.
16 Med hänsyn till föregående överväganden föreslår jag att domstolen skall lämna följande svar på den fråga som ställs i Bundesverwaltungsgerichts begäran om förhandsavgörande:
"Artikel 12 i rådets förordning nr (EEG) 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörelse inom gemenskapen skall tolkas på så sätt att den utgör hinder för tillämpningen av nationella regler enligt vilka begreppet barn i denna artikel underkastas åldersgränser eller villkor knutna till en status som person beroende av försörjning."
(1) - EGT nr L 257, s. 2.
(2) - EGT nr C 304, 1994, s. 1.
(3) - Se bland senaste domar domen av den 13 november 1990, Di Leo (C-308/89, Rec. s. I-4185) och domen av den 15 mars 1989, Echternach och Moritz (389/87 och 390/87, Rec. s. 723). Se dock även den äldre domen av den 3 juli 1974, Casagrande (9/74, Rec. s. 773).
(4) - Domen av den 11 april 1973, Michel S. (76/72, Rec. s. 457, punkt 13), ovannämnd dom Casagrande, punkt 3, och domen av den 29 januari 1975, Alaimo (68/74, Rec. s. 109, punkt 4), i vilken femte övervägandet i förordningen återges nästan ordagrant.
(5) - Domen Casagrande, ovan, punkt 4.
(6) - Domen Michel S., ovan, punkt 14.
(7) - Domen Echternach och Moritz, ovan, punkterna 29 och 30.
(8) - Domen Echternach och Moritz, ovan, punkterna 34 och 35.
(9) - Domen Di Leo, ovan, punkt 15.
(10) - Domen av den 27 september 1988, kommissionen mot Belgien (42/87, Rec. s. 5445, punkt 10). Inte desto mindre har domstolen redan förklarat att artikel 12 inte kan ge upphov till rättigheter för ett barn till arbetstagare som är fött efter det att arbetstagaren upphörde att arbeta och bo i värdlandet, eftersom barnet i detta fall aldrig har haft ställning som familjemedlem till arbetstagaren (domen av den 21 juni 1988, Brown, 197/86, Rec. s. 3205, punkterna 29 och 30).
(11) - Domen Echternach och Moritz, ovan, punkterna 21, 22 och 23.
(12) - Jag hänför mig naturligtvis till artikel 7 i EEG-fördraget (nu artikel 6 i EG-fördraget) i enlighet med vilken - i avsaknad av en specialbestämmelse (till skillnad från det ifrågavarande målet där en sådan finns) - domstolen slog fast att den skolavgift som ålades utländska studenter av de belgiska utbildningsanstalterna var rättsstridig (domarna av den 13 juli 1983, Forcheri, 152/82, Rec. s. 2323; av den 13 februari 1985, Gravier, 293/83, Rec. s. 593, och av den 2 februari 1988, Blaizot, 24/86, Rec. s. 379).
(13) - Se i detta hänseende generaladvokat Sir Gordon Slynns förslag till avgörande i målet Matteucci (dom av den 27 december 1988, 235/87, Rec. s. 5589) särskilt s. 5601 och 5602.
(14) - Domen Echternach och Moritz, ovan, punkt 32.
(15) - EGT nr L 142, s.24.
(16) - EGT nr L 180, s. 30.