61984C0103
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. CARL OTTO LENZ
presentadas el 28 de enero de 1986 (
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)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
A —
El artículo 13 de la ley italiana n° 308, de 29 de mayo de 1982, preveía la asignación de 2000 millones de liras durante el año 1982 y 4000 millones de liras durante el año 1983, para la concesión de ayudas a las empresas de transporte de aquellos términos municipales cuya población fuese superior a 300000 habitantes, para la compra de vehículos de tracción eléctrica o mixta, en el marco de un plan de sustitución de vehículos tradicionales. La concesión de una subvención de tales características estaba, sin embargo, subordinada a la condición de que se tratase de vehículos de fabricación nacional.
La Comisión, advertida sobre la citada condición por una reclamación de la «Unione Nazionale Rappresentanti Autoveicoli Esteri», estima que la misma no es compatible con la prohibición de las restricciones cuantitativas a la importación y de cualesquiera otras medidas de efecto equivalente, consagrada por el artículo 30 del Tratado CEE, ni con la Directiva 70/50 de la Comisión, adoptada en aplicación del mismo el 22 de diciembre de 1969 (DO 1970, L 13, p. 29 y ss.), Directiva cuyo artículo 2, apartado 3, letra k), había sido citado en particular. La Comisión informó al Gobierno italiano acerca de su punto de vista mediante escrito de 29 de noviembre de 1982. En dicho escrito se subrayaba que la condición a la que se sometía la ayuda no era necesaria para alcanzar el objetivo perseguido por la medida y que, por tanto, podría ser estimada como contraria al artículo 30 del Tratado CEE.
La representación permanente de Italia expresó su posición a este respecto en febrero de 1983. Recordó la duración de la validez de la medida controvertida (limitada a dos años), así como los objetivos que la misma perseguía, por una parte, en materia de política energética y, por otra, en materia de investigación y desarrollo (orientación de la producción nacional mediante la incentivación de la compra de prototipos de dichos vehículos), y concluyó que no se podía, en verdad, considerar dicha medida como restrictiva de las importaciones.
La Comisión, no convencida por esta argumentación, emitió en agosto de 1983 un dictamen motivado en aplicación del artículo 169 del Tratado CEE. En el mismo explicaba cuáles eran las razones por las que procedía considerar la cláusula controvertida como una modalidad de ayuda no necesaria para conseguir el objetivo perseguido por la medida adoptada. Si lo que se pretendía era simplemente incentivar la compra de vehículos de menor consumo de energía, restringir la medida de promoción a productos nacionales no puede, en efecto, considerarse pertinente. Pero, por otra parte, si lo que se pretendía, igualmente, era promover el desarrollo en la industria italiana de dichos productos, es evidente que dicho desarrollo hubiese tenido lugar incluso sin la mencionada condición, puesto que si se hubiesen podido comprar, igualmente, vehículos extranjeros del mismo tipo mediante subvenciones estatales, ello habría incitado a los fabricantes italianos a llevar a cabo el desarrollo necesario que les permitiese tener una participación en ese mercado. Una discriminación de productos extranjeros en el marco de la reglamentación citada, debe, por tanto, considerarse como una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE y, por consiguiente, procede invitar al Gobierno italiano a adoptar las medidas necesarias para poner fin a la infracción del Tratado dentro del plazo de un mes a contar desde la notificación del dictamen motivado.
Como sabe el Tribunal dichas medidas no se adoptaron. El Tribunal de Justicia, no obstante, ha sido informado de que como consecuencia de posteriores contactos habidos con la Comisión, las autoridades italianas se comprometieron a suprimir la condición impugnada, por lo que, en marzo de 1984, se sometió a la Cámara de los Diputados un proyecto de ley, aplicable al período comprendido entre los años 1984 y 1986, que preveía la concesión de ayudas no sujetas a la cláusula criticada.
Pero como, al menos hasta el momento, dicho proyecto no se ha convertido en ley, y la ley de 29 de mayo de 1982 (de la cual no se puede afirmar que no vaya a producir todavía efectos) no ha sido objeto de modificación formal alguna y como el Gobierno italiano ha sostenido, igualmente, su punto de vista según el cual, cláusulas como las que la Comisión objeta no son, de hecho, contrarias al Tratado, la Comisión inició en abril de 1984 un procedimiento jurisdiccional.
Conforme a la pretensión formulada en la demanda se solicitaba que el Tribunal de Justicia declare que al exigir a las empresas municipales que prestan servicios de transporte público que compren vehículos de fabricación nacional, para beneficiarse de las ayudas financieras previstas en el artículo 13 de la ley n° 308, de 29 de mayo de 1982, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE.
Β —
Mi opinión, a este respecto, es la siguiente:
1.
Es pertinente, en primer lugar, examinar la excepción formulada por el Gobierno italiano y según la cual la Comisión, en el presente caso, carece de legitimación procesal, por lo que el recurso debe ser declarado inadmisible.
A este respecto el Gobierno italiano ha recordado, por una parte, que la cláusula objetada por la Comisión figuraba en una ley de autorización de gastos cuyo período de validez era sólo de dos años, a saber 1982 y 1983. En el curso de dicho período no se hizo efectivo el pago de ninguna subvención de las que trata el presente asunto y no resulta posible el pago de subvención alguna tras la expiración del período de validez de la ley, de tal suerte que se puede afirmar que la misma no ha tenido efecto. Por otra parte, procede resaltar que se elaboró un nuevo proyecto de ley para el período siguiente, que no contiene la cláusula litigiosa; no cabe, pues, esperar una repetición de la medida que la Comisión considera como contraria al Tratado.
En mi opinión, estos argumentos no parecen particularmente convincentes.
a)
Es preciso partir de la idea, y el tenor del artículo 169 del Tratado CEE no permite albergar ninguna duda a este respecto, que incluso las infracciones del Tratado cometidas en el pasado y plenamente consumadas, pueden ser objeto de un procedimiento de infracción. No se puede, en efecto, renunciar a dicho procedimiento porque, habida cuenta de la duración del procedimiento previo establecido por el artículo 169, en numerosos casos sería imposible el control jurisdiccional de aquellas leyes que tengan un breve período de validez. Es, por tanto, primordial para determinar la admisibilidad de un recurso, y ello se desprende igualmente del artículo 169, que el Estado miembro en cuestión no haya adoptado, en el plazo previsto, las medidas que se le han indicado en el dictamen motivado de la Comisión (cf. sentencia dictada en el asunto 52/84 (
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)). Esto es lo que efectivamente se produjo en el presente caso y tampoco se puede ignorar, a este respecto, el hecho de que el dictamen motivado fuera emitido durante el período de validez de la ley impugnada, así como que el Gobierno italiano debía, igualmente, adoptar medidas en el curso de dicho período.
b)
Por otra parte, por lo que respecta a la aplicación práctica de la ley n° 308, ha llegado a nuestro conocimiento, en respuesta a preguntas formuladas al respecto, que, durante su período de validez, se presentaron once solicitudes por parte de municipios interesados. En nueve de estos casos, se trataba, aparentemente, de meras declaraciones de intención que no tuvieron consecuencias ulteriores, pero hubo, igualmente, dos solicitudes formales que fueron simplemente «archivadas» porque no adjuntaban una documentación completa.
Así pues, al no haber sido archivadas definitivamente dos de las solicitudes, difícilmente se puede afirmar que la ley impugnada no producirá efecto alguno y que, por tanto, no hay interés en que se la declare contraria al Tratado. Además, no nos parece oportuno partir, en este contexto, de la idea de que puesto que la ley sólo podría ser aplicada en dos casos como máximo, la infracción del Tratado sería de alcance tan limitado que no justificaría el procedimiento jurisdiccional. Si el asunto se contempla, como de hecho procede hacerlo, a la luz de la situación existente en el momento en que se inició el procedimiento, se puede comprobar que la cantidad de dinero destinada, a la sazón, a las subvenciones, y que hubiese permitido la compra de varios cientos de vehículos, (
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) podría haber tenido un efecto significativo en el comercio entre los Estados miembros y no se podría albergar ninguna duda sobre la pertinencia de un procedimiento por infracción del Tratado.
c)
Finalmente, en relación con el proyecto de ley relativo al período 1984-1986, debe ponerse de relieve que no es del todo seguro, puesto que el procedimiento legislativo no ha llegado todavía a su fin, que se mantenga la renuncia prevista a la condición objetada por la Comisión. Además, es importante poner de relieve que, como se desprende de este procedimiento, el Gobierno italiano no ha alterado su punto de vista de que las normas aquí enjuiciadas no son contrarias al Tratado. Por tanto, es perfectamente posible, aunque sea en un contexto diferente, que medidas tales como las que contiene la ley n° 308 sean adoptadas de nuevo, es decir, que existe una posibilidad real de que se produzca de nuevo un incumplimiento del Tratado.
d)
Todo lo anterior me lleva a la conclusion de que si era necesario probar que existía legitimación procesal a los fines de iniciar un procedimiento de conformidad con el artículo 169 del Tratado CEE, ello ha quedado suficientemente probado en el presente caso y, por tanto, el recurso no puede ser rechazado como inadmisible.
2.
Permítaseme a continuación examinar si está fundada la pretensión. Por lo que se refiere a la cuestión de si se debe considerar la normativa italiana controvertida como una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE, no hay duda de que la concesión de ayudas estatales para la compra de determinados productos, constituye una discriminación de productos similares provenientes de otros Estados miembros en cuanto dichas ayudas están sujetas a la condición de la compra exclusiva de productos nacionales. Un incentivo tan claro orienta la demanda, sin duda, hacia los productos nacionales en detrimento de los productos importados, reduciéndose, por tanto, el flujo de las importaciones. Es, asimismo significativo, tal como le había sido indicado al Tribunal de Justicia, que la exposición de motivos del proyecto de ley para los años 1984 a 1986, que no contiene la cláusula de nacionalidad, establezca que ya no es necesaria una cláusula proteccionista. Así, pues, se llega forzosamente a la conclusión de que la medida italiana cae en el ámbito de la fórmula elaborada por el Tribunal de Justicia al interpretar el artículo 30, es decir, que procede considerarla como una normativa comercial de un Estado miembro «que puede obstaculizar, directa o indirectamente, actual o potencialmente, el comercio intracomunitario») (asunto 8/74, Rec. 1974, p. 852 (
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)) (traducción provisional).
En apoyo de esta apreciación se puede mencionar la sentencia recaída en el asunto 249/81 (
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) que tenía por objeto una medida imputable al Estado y que pretendía promover la venta de productos irlandeses. Como sabe el Tribunal, en dicha sentencia se resolvió que, puesto que las medidas constituían un incentivo para la compra de productos nacionales y por tanto estaban dirigidas a influir en la conducta de los consumidores, y habida cuenta de que con ello se pretendía conseguir la sustitución de productos extranjeros por productos nacionales, y, por lo tanto, la reducción de las importaciones, podían «afectar el nivel de intercambios intracomunitarios») (Rec. 1982, p. 4022, apartado 25)
(traducción provisional). La sentencia dictada recientemente en el asunto 192/84 (
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) como consecuencia de un procedimiento incoado contra la República Helénica, reviste, asimismo, interés en la medida en que el Tribunal de Justicia declaró en la misma que el hecho de conceder condiciones crediticias más favorables para la compra de maquinaria de fabricación nacional constituía una medida de efecto equivalente, en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE, por cuanto inducía a los compradores a la adquisición de máquinas de fabricación nacional.
3.
Así pues, no se puede deducir ningún otro dato de interés para este asunto de la mencionada Directiva de la Comisión y en particular de su artículo 2, apartado 3, letra k), según el cual entre las medidas que tienen un efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, se incluyen aquéllas que «sólo obstaculicen la compra por particulares de productos importados, o inciten, obliguen o concedan preferencia sólo a la compra de productos nacionales».
Como sabe el Tribunal de Justicia, el Gobierno italiano estima que esta disposición se refiere sólo a las medidas destinadas a los particulares y que la misma afecta a todos los agentes económicos. Dicha disposición, por tanto, no sería pertinente en el presente asunto porque, por una parte, los destinatarios de la medida serían aproximadamente unos veinte (empresas determinadas de transporte público urbano carentes de personalidad jurídica propia) y porque se trata, únicamente, de la venta de prototipos y no de mercancías existentes en el mercado.
Si fuese preciso manifestar una opinión al respecto, podría decirse que, en definitiva, no hace falta pronunciarse acerca de si esta interpretación de la mencionada disposición es realmente la correcta. Es sabido que la Directiva no pretende enumerar de una manera exhaustiva las medidas a las que se hace mención en el artículo 30, sino proporcionar una serie de ejemplos particularmente relevantes. Desde este punto de vista, es importante señalar que, la medida italiana que nos interesa en el presente caso es, por su finalidad y sus efectos, muy similar a las medidas prescritas en la letra k). Por otra parte, en el caso que nos ocupa, la Comisión ha podido remitirse igualmente a aquellos incisos del artículo 2, apartado 2, relativos a medidas que favorecen a los productos nacionales. No cabe duda de que, en el presente caso, nos encontramos en presencia de dicha situación.
Así pues, la Comisión se remitió, con razón, a las definiciones contenidas en su Directiva, Directiva que, efectivamente, apoya la valoración que se acaba de realizar sobre la medida italiana.
4.
Antes de realizar una valoración definitiva del punto de vista de la Comisión, deben examinarse dos objeciones formuladas por el Gobierno italiano.
Dicho Gobierno arguyó en su defensa, por una parte, que no se pretendía con la medida una renovación completa del parque de vehículos de empresas de transporte público urbano, sino incentivar la compra de algunos prototipos, con lo cual entendía que, ponía de relieve, sin duda, el alcance económico relativamente reducido de la medida adoptada. Por otra parte, estimaba igualmente que no se podía aplicar el artículo 30, puesto que se trataba de una medida de subvención. El Tratado establece, para estos casos, un procedimiento especial y, por tanto, sólo procedería realizar una valoración de la medida adoptada por el Gobierno italiano con arreglo al artículo 92.
a)
Puesto que ya he hecho referencia al primer punto mencionado, sólo dedicaré al mismo unas observaciones sucintas. Habida cuenta de las sumas disponibles con arreglo a la ley n° 308 (con las que se pretendía financiar un quinto del precio de compra de cada vehículo) no se puede, en verdad, decir, que la medida carece de importancia económica, sino que, muy al contrario, hubiese producido efectos notables en los intercambios entre los Estados miembros. Por otra parte, se desprende claramente de la jurisprudencia que el enfoque cuantitativo no es pertinente a los fines del artículo 30 y que éste se aplica incluso cuando se prevean obstáculos de escasa importancia (véase, por ejemplo, la sentencia dictada en el asunto 269/83). (
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)
b)
Por lo que se refiere al segundo punto, no me pararé a considerar el hecho, señalado por la Comisión, de que el punto de vista del Gobierno italiano no está exento de contradicciones. Efectivamente, como ya sabemos, dicho Gobierno subrayó explícitamente en su argumentación que la medida litigiosa no pretendía establecer subvenciones susceptibles de perturbar la competencia, puesto que todas las empresas de transporte beneficiarias detentaban el monopolio local respectivo y que, por esta razón, no se había procedido a notificar a la Comisión, ni se había iniciado un procedimiento con arreglo al artículo 93 del Tratado CEE.
Efectivamente, es cierto que una subvención que pretenda simplemente favorecer a determinadas empresas nacionales no puede ser considerada como una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 30. Ello se desprende de una manera clara y convincente de la sentencia dictada por el Tribunal en el asunto 74/76. (
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) Pero por lo que se refiere al presente caso, hay que señalar, por una parte, que parece muy dudoso que la medida italiana pueda, efectivamente, tener el amparo del artículo 92. Por otra parte, es importante subrayar, como la Comisión lo ha hecho con particular insistencia, que según la sentencia citada de un sistema de subvenciones se pueden separar aquellos elementos que no sean necesarios para la consecución del objetivo previsto poilaś mismas y que sería perfectamente posible declarar que dichos elementos infringen otras disposiciones del Tratado y, en particular, el artículo 30.
Efectivamente, en tanto en cuanto la medida italiana pretende subvencionar a las empresas de transporte público urbano e incitarlas a la puesta en servicio de vehículos de menor consumo de energía, parece que el artículo 92 no es aplicable porque los beneficiarios no compiten entre sí y porque las subvenciones previstas y concedidas por el Estado, que es lo que importa a los fines del artículo 92, no pueden, por tanto, falsear la competencia. En tanto en cuanto es preciso considerar, igualmente, que la medida y, más concretamente, la cláusula de nacionalidad, tienen por objeto la concesión de una ayuda indirecta a los fabricantes de vehículos a fin de promover la investigación y el desarrollo de vehículos de menor consumo de energía, es, asimismo, dudoso que se pueda hablar, por esta razón, de una ayuda a los fabricantes, en el sentido del artículo 92. Éstos, efectivamente, no reciben ayudas financieras que les permitan reducir sus costes, sino que reciben, por medio del comprador del vehículo al que el Estado reembolsa una parte del precio de compra, la contrapartida de una prestación efectuada por ellos. Por consiguiente, difícilmente se puede afirmar que los fabricantes de vehículos estén subvencionados. Nos encontramos, sin duda, en presencia de una medida de orientación de la demanda que, como hemos demostrado, cae por completo en el ámbito de aplicación del artículo 30.
No es necesario, por supuesto, tratar de un modo exhaustivo este problema puesto que el razonamiento que la Comisión ha planteado, basado en la segunda idea fundamental contenida en la sentencia dictada en el asunto 74/76 (
8
) parece, en cualquier caso, convincente. Si hubiese que partir de la idea de que nos encontramos, efectivamente, en presencia de una medida que tiene el carácter de ayuda, sería igualmente evidente, a la vista del objetivo que persigue en materia de política energética (fomento entre las empresas de transporte del cambio a vehículos de tracción eléctrica), que la cláusula litigiosa no es determinante a este respecto y que dicho objetivo puede, por el contrario, ser conseguido igualmente, mediante el fomento de la compra de vehículos extranjeros similares. Se puede, por tanto, hablar a este respecto de una modalidad que constituye un aspecto innecesario de la ayuda que puede ser enjuiciada, sin duda, conforme a otras disposiciones del Tratado, y también conforme al artículo 30. Lo mismo se puede decir del otro objetivo perseguido por la medida, es decir, la promoción del desarrollo de la producción nacional en el campo de vehículos de tracción eléctrica. Efectivamente, es preciso suponer que si la finalidad de la medida era, en cualquier caso, inducir a las empresas municipales de transporte a la compra de tales vehículos, la mera posibilidad de que las empresas italianas de que se trata pudiesen realizar dicha compra en el extranjero, hubiese constituido un incentivo suficiente para la fabricación de vehículos de esas características, sin que fuese necesaria, en modo alguno, una discriminación del tipo que contiene la medida litigiosa. Así pues, también, desde este punto de vista es difícil negar que la medida reviste el carácter de una subvención y, por consiguiente, no se puede argumentar que haya de ser, solamente, apreciada a la luz del artículo 92 del Tratado CEE.
5.
Se desprende de todo lo anterior que la interpretación de la medida litigiosa realizada por la Comisión no puede ser refutada, y que procede, por tanto, afirmar que existe una infracción del artículo 30. Aunque el Gobierno italiano no intentó justificar la medida con arreglo a lo dispuesto en el artículo 36, podemos demostrar rápidamente que dicha justificación no es posible. A este respecto, es preciso, simplemente, señalar que el artículo 36, como ya subrayó el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en el asunto 238/82, (
9
) se refiere sólo a medidas que no tienen carácter económico. La medida controvertida en el presente caso no es de tal naturaleza, puesto que, como se ha afirmado insistentemente, el artículo 13 de la ley n° 308 pretende la consecución de objetivos en materia de política energética y en materia de política de investigación, objetivos que difícilmente pueden ser excluidos de la esfera económica.
C —
Por consiguiente, sólo me cabe proponer que el Tribunal de Justicia estime la demanda de la Comisión y declare que la República Italiana, al exigir a las empresas municipales que prestan servicios de transporte público que, a fin de beneficiarse de las ayudas financieras previstas en el artículo 13 de la ley n° 308, de 29 de mayo de 1982, compren vehículos de fabricación nacional, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE. Por otra parte, procede condenar en costas a la República Italiana de conformidad con la demanda de la Comisión.
(
*1
)	Traducido del alcmán.
(
1
)	Sentencia dictada el 15 de enero de 1986 en el asunto 52/84, Comisión contra Reino de Bélgica, Rec. 1986, p. 89.
(
2
)	La cantidad de 6000 millones de liras era suficiente, en 1982 y 1983, para adquirir productos por valor de 30000 millones de liras, es decir, subvencionar en una proporción del 20 %, aproximadamente 4,5 millones de ECUS.
(
3
)	Sentencia de 11 de julio de 1974 en el asunto 8/74, Procureur du Roi contra Benoit y Gustave Dassonville, Rec. 1974, p. 837.
(
4
)	Sentencia de 24 de noviembre de 1982 en el asunto 249/81, Comisión contra Irlanda, Rec. 1982, p. 4005.
(
5
)	Sentencia dictada el 11 de diciembre de 1985 en el asunto 192/84, Comisión contra la República Helénica, Rec. 1985, p. 3967.
(
6
)	Semencia dictada el 14 de marzo de 1985 en el asunto 269/83, Comisión contra la República Francesa, Rec. 1985, p. 837.
(
7
)	Sentencia dictada el 22 de marzo de 1977 en el asunto 74/76, Iannclli y Volpi SpA contra Socíété- Paolo Meroni, Rec. 1977, p. 557.
(
8
)	Sentencia dictada el 22 de marzo de 1977 en el asunto 74/76, Iannelli y Volpi SpA contra Société Paolo Meroni, Rec. 1977, p. 557.
(
9
)	Sentencia dictada el 7 de febrero de 1984 en el asunto 238/82, Duphar BV y otros contra Estado neerlandés, Rec. 1984, p. 523.