62013FJ0100_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo F‑100/13,
que tem por objeto um recurso nos termos do artigo 270.° TFUE, aplicável ao Tratado CEEA por força do seu artigo 106.°‑A,
Bruno Julien‑Malvy, funcionário do Serviço Europeu para a Ação Externa, residente em Tóquio (Japão), e os outros recorrentes cujos nomes figuram em anexo, representados por T. Bontinck e A. Guillerme, advogados,
recorrentes,
contra
Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), representado por S. Marquardt e M. Silva, na qualidade de agentes,
recorrido,
O TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA (Terceira Secção),
composto por: S. Van Raepenbusch (relator), presidente, E. Perillo e J. Svenningsen, juízes,
secretário: P. Cullen, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 12 de maio de 2014,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Por petição entrada na Secretaria do Tribunal da Função Pública em 4 de outubro de 2013, B. Julien‑Malvy e os outros recorrentes cujos nomes figuram em anexo pedem ao Tribunal da Função Pública que anule a decisão de 19 de dezembro de 2012 do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) na parte em que suprime, a partir de 1 de janeiro de 2014, o pagamento do subsídio de condições de vida (a seguir «SCV») ao pessoal colocado na Argentina, em Hong Kong, no Chile, no Japão, na Malásia, em Singapura e em Taiwan e, por conseguinte, que o Tribunal ordene o pagamento dos montantes que consideram que lhes são devidos a título do SCV.
Quadro jurídico
2. A Decisão 2010/427/UE do Conselho, de 26 de julho de 2010, que estabelece a organização e o funcionamento do SEAE (JO L 201, p. 30), dispõe no seu artigo 1.° que o SEAE «é um órgão da União Europeia funcionalmente autónomo, separado do Secretariado‑Geral do Conselho [da União Europeia] e da Comissão [Europeia], com a capacidade jurídica necessária para desempenhar as suas atribuições e alcançar os seus objetivos». Nos termos do seu artigo 6.°, aplicam‑se ao pessoal do SEAE o Estatuto dos Funcionários da União Europeia, na sua versão aplicável ao litígio (a seguir «Estatuto»), anterior à entrada em vigor do Regulamento (UE, Euratom) n.° 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, que altera o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia (JO L 287, p. 15), bem como o Regime aplicável aos outros agentes da União.
3. O artigo 1.°‑B do Estatuto dispõe, nomeadamente, que, «[s]alvo disposições em contrário previstas no presente Estatuto, […] o [SEAE] […] [será], para efeitos do presente Estatuto, tratad[o] como instituiç[ão] da União».
4. O artigo 110.° do Estatuto precisa, no seu n.° 1, que «[a]s disposições gerais de execução do presente Estatuto são aprovadas por cada instituição, após consulta ao seu Comité do Pessoal e parecer do Comité do Estatuto». De acordo com o n.° 3 do mesmo artigo, as disposições gerais de execução referidas no n.° 1 (a seguir «DGE») «são levadas ao conhecimento do pessoal».
5. O artigo 1.° do capítulo I, intitulado «Disposições gerais», do anexo X, relativo às disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários cujo lugar de afetação seja um país terceiro, do Estatuto dispõe:
«O presente anexo estabelece as disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários da União Europeia cujo lugar de afetação seja um país terceiro.
Apenas podem ser recrutados, com vista a tal afetação, nacionais dos Estados‑Membros da União não podendo a Autoridade Investida do Poder de Nomeação recorrer à derrogação prevista na alínea a) do artigo 28.° do Estatuto.
As disposições gerais de execução serão adotadas nos termos do artigo 110.° do Estatuto.»
6. O artigo 10.°, n.° 1, do anexo X do Estatuto dispõe:
«É fixado um [SCV] em função do local de afetação do funcionário, em percentagem de um montante de referência. […]
Não será pago qualquer subsídio desta natureza quando o lugar de afetação do funcionário seja um país cujas condições de vida podem ser consideradas equivalentes às habituais na União.
Para os outros lugares de afetação, o [SCV] é fixado da forma que a seguir se apresenta.
Os parâmetros tomados em consideração para determinar o [SCV] são os seguintes:
¾ meio sanitário e hospitalar,
¾ condições de segurança,
¾ condições climatéricas,
aplicando‑se a estes três parâmetros o coeficiente 1;
¾ grau de isolamento,
¾ outras condições locais,
aplicando‑se a estes dois parâmetros o coeficiente 0,5.
Cada parâmetro tem os seguintes valores:
0: quando apresenta um caráter normal, sem ser equivalente às condições habituais na União,
2: quando apresenta um caráter de dificuldade em relação às condições habituais na União,
4: quando apresenta um caráter de grande dificuldade em relação às condições habituais na União.
[…]
O [SCV] fixado para cada lugar de afetação é anualmente objeto de avaliação e, se for caso disso, de uma revisão por parte da Autoridade Investida do Poder de Nomeação, após parecer do Comité de Pessoal.
[…]»
7. A decisão do Alto‑Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, de 17 de dezembro de 2013, relativa ao SCV e ao subsídio complementar previstos no artigo 10.° do anexo X do Estatuto, na sua versão decorrente do Regulamento n.° 1023/2013 (a seguir «Orientações Internas») dispõe, no seu artigo 1.°:
«Os parâmetros referidos no n.° 1 do artigo 10.° do anexo X do Estatuto são avaliados pela [Autoridade Investida do Poder de Nomeação], que se pode basear, entre outros, em informações fornecidas por fontes fiáveis de caráter internacional, públicas ou privadas, pelos Estados‑Membros, bem como pelas Delegações da União e pelos Serviços das Instituições e dos Órgãos da União.»
8. O artigo 2.° das Orientações Internas prevê:
«Após parecer dos Comités de Pessoal do SEAE e da Comissão, a [Autoridade Investida do Poder de Nomeação] determina as percentagens do [SCV] relativas aos diferentes locais de afetação. […]
Nenhum subsídio desta natureza será pago em caso de afetação num país no qual as condições de vida podem ser consideradas equivalentes às habituais na União […].
A equivalência é determinada pela [Autoridade Investida do Poder de Nomeação] com base numa comparação do nível de desenvolvimento dos países terceiros em causa e do seu ranking comparativo nas classificações da O[rganização das Nações Unidas] (subsídio de condições de vida), do [Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento] (índice de desenvolvimento humano), do F[undo Monetário Internacional] ([produto interno bruto] por habitante), da O[rganização para a Cooperação e Desenvolvimento na Europa] (índice para uma vida melhor]) e se necessário em outras informações provenientes de fontes fiáveis de caráter internacional, públicas ou privadas.»
Factos na origem do litígio
9. Em 19 de dezembro de 2012, o diretor geral administrativo do SEAE, atuando na qualidade de Autoridade Investida do Poder de Nomeação (a seguir «AIPN»), adotou, nos termos do artigo 10.° do anexo X do Estatuto, uma decisão que reviu o montante do SCV pago aos agentes nos países terceiros. Esta decisão atualizou, nomeadamente, a lista de países terceiros para os quais as condições de vida são consideradas equivalentes às habituais na União Europeia (a seguir «lista») e suprimiu, consequentemente, o pagamento do SCV aos agentes que, em especial, estão colocados, como os recorrentes, na Argentina, em Hong Kong, no Chile, no Japão, na Malásia, em Singapura e em Taiwan, e fixou que esta supressão produziria efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014.
10. Os recorrentes apresentaram reclamações da decisão acima referida na parte em que suprimiu o SCV para os agentes colocados nos seus países de afetação respetivos em 12, 15, 17 e 18 de março de 2013 (a seguir, no seu conjunto, «reclamações»).
11. A AIPN indeferiu as reclamações por decisões de 26 de junho e de 2 de julho de 2013.
Tramitação processual e pedidos das partes
12. Os recorrentes concluem pedindo que o Tribunal da Função Pública se digne:
¾ anular a decisão do diretor geral administrativo do SEAE de 19 de dezembro de 2012 na parte em que suprime o SCV para os agentes colocados na Argentina, em Hong Kong, no Chile, no Japão, na Malásia, em Singapura e em Taiwan (a seguir «decisão impugnada»);
¾ ordenar, por conseguinte, o pagamento do SCV à taxa de 15% a partir de 1 de janeiro de 2014;
¾ condenar o SEAE nas despesas.
13. O SEAE conclui pedindo que o Tribunal da Função Pública se digne:
¾ negar provimento ao recurso;
¾ decidir quanto às despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade do recurso
14. Há que recordar que os funcionários e os agentes têm direito de interpor recurso de uma medida de caráter geral da AIPN que os lese quando, por um lado, essa medida, para produzir efeitos de direito, não necessite de uma medida de aplicação ou não confira, para a respetiva aplicação, margem de apreciação às autoridades responsáveis pela sua implementação e, por outro, quando essa medida afete imediatamente os interesses dos funcionários alterando, de forma caracterizada, a sua situação jurídica (v., neste sentido, no que respeita à omissão da AIPN em proceder à verificação da regularidade das eleições para o Comité de Pessoal, acórdão De Dapper e o./Parlamento, 54/75, EU:C:1976:127; no que respeita a uma decisão relativa a um regime eleitoral de um Comité de Pessoal, acórdão Diezler e o./CES, 146/85 e 431/85, EU:C:1987:457, n. os  6 e 7; no que respeita a uma decisão da AIPN que altera o modo de cálculo do subsídio diferencial devido aos funcionários que, na sequência de um concurso, passam para uma categoria superior, acórdão Brown/Tribunal de Justiça, 125/87, EU:C:1988:136, n.° 16).
15. No presente caso, da decisão impugnada, que foi adotada pela AIPN em aplicação do artigo 10.° do anexo X do Estatuto, resulta, para os agentes colocados nas delegações e nos serviços da União na Argentina, em Hong Kong, no Chile, no Japão, na Malásia, em Singapura e em Taiwan, a supressão do SCV a partir de 1 de janeiro de 2014. Decorre assim que a decisão impugnada é suficientemente precisa e incondicional para não exigir nenhuma medida especial de aplicação para produzir efeitos jurídicos relativamente a agentes colocados nos países terceiros em causa.
16. É certo que a implementação da decisão impugnada exige a adoção de medidas administrativas, de âmbito individual, para pôr termo à concessão do SCV que, até então, era pago aos agentes colocados nos países terceiros acima referidos, entre os quais os recorrentes. No entanto, a adoção de tais medidas intermédias, que ocorre sem que os chefes das autoridades gestionárias gozem de uma margem de apreciação, não é suscetível de constituir um obstáculo ao caráter imediato da forma como é afetada a situação jurídica dos recorrentes, os quais deviam necessariamente estar à espera de perder o direito a beneficiarem do SCV a partir de 1 de janeiro de 2014.
17. Resulta do que precede que o recurso é admissível.
Quanto aos pedidos de anulação
18. Os recorrentes invocam seis fundamentos relativos, respetivamente, o primeiro, à violação do artigo 1.°, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto bem como dos princípios da segurança jurídica e da transparência, o segundo, à violação do dever de fundamentação, o terceiro, à violação do artigo 10.°, n.° 1, do anexo X do Estatuto, a um erro manifesto de apreciação e à violação do princípio da proporcionalidade, o quarto, a um desvio de poder e a um desvio das regras procedimentais, o quinto, a um erro de direito e a um erro de fato e, o sexto e último, a uma violação do princípio da confiança legítima.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 1.°, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto e dos princípios da segurança jurídica e da transparência
19. Os recorrentes sustentam, em substância, que o SEAE estava obrigado, de acordo com o terceiro parágrafo do artigo 1.° do anexo X do Estatuto, segundo o qual «[a]s disposições gerais de execução serão adotadas nos termos do artigo 110.° do Estatuto», a adotar DGE do artigo 10.° do referido anexo para dotar de base legal «clara e suficientemente previsível» a decisão impugnada. Por essas DGE não existirem, a decisão impugnada viola os princípios da segurança jurídica e da transparência.
20. O SEAE conclui pedindo que o fundamento seja julgado improcedent e. Alega que por não haver disposições expressas nesse sentido, a obrigação de adotar DGE prevista no artigo 1.° do anexo X do Estatuto não diz respeito a todas as disposições desse anexo, entre as quais em especial se encontra o artigo 10.° Além disso, este artigo é, seja como for, suficientemente claro e preciso para evitar qualquer risco arbitrário na sua aplicação.
21. A este respeito, resulta da jurisprudência que as DGE na aceção do artigo 110.° do Estatuto visam, em primeiro lugar, as medidas de aplicação expressamente previstas por certas disposições especiais do Estatuto e que, quando não haja previsão expressa nesse sentido, a obrigação de adotar medidas de execução sujeitas aos requisitos formais do artigo 110.° do Estatuto só pode ser aceite a título excecional, a saber, quando as disposições do Estatuto não sejam claras nem precisas de forma que não permitem uma aplicação desprovida de arbitrariedade (acórdão Behmer/Parlamento, F‑47/07, EU:F:2009:103, n.° 47).
22. No presente caso, embora o artigo 10.° do anexo X do Estatuto, que, como já anteriormente se referiu, constitui o fundamento legal da decisão impugnada, não contenha nenhuma estipulação expressa que preveja a adoção de DGE nos termos do artigo 110.° do Estatuto, em contrapartida, o artigo 1.°, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto, incluído no primeiro capítulo deste anexo, consagrado às «Disposições Gerais», enuncia expressamente essa obrigação. A execução desta obrigação não pode ser limitada à implementação do artigo 1.° do anexo X do Estatuto. Com efeito, o primeiro parágrafo deste artigo limita‑se a precisar o objeto do anexo X do Estatuto, a saber, a «estabelece[r] as disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários da União Europeia cujo lugar de afetação seja um país terceiro». Quanto ao segundo parágrafo do artigo 1.° do anexo X do Estatuto, nos termos do qual «[a]penas podem ser recrutados, com vista a tal afetação, nacionais dos Estados‑Membros da União, não podendo a [AIPN] recorrer à derrogação prevista na alínea a) do artigo 28.° do Estatuto», trata‑se de uma disposição imperativa e incondicional que não necessita de nenhuma medida especial de aplicação para ser implementada.
23. Deste modo, as disposições do artigo 1.°, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto revestem um alcance geral e as DGE cuja adoção se encontra prevista neste artigo dizem respeito a todo o anexo X do Estatuto, incluindo às disposições que regulam a concessão do SCV.
24. O alcance geral das disposições do artigo 1.°, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto não pode ser contradito pelo facto de o artigo 3.° do referido anexo, que também faz parte do primeiro capítulo deste anexo consagrado às «Disposições Gerais», prever que os funcionários anteriormente colocados num país terceiro e que sejam temporariamente colocados na sede do SEAE ou a qualquer outro local de afetação na União podem continuar a beneficiar de certas disposições do anexo X do Estatuto, «com base nas [DGE]» adotadas pela AIPN. Com efeito, há que observar que a disposição em causa, contida no artigo 3.° do anexo X do Estatuto, está expressamente prevista «[e]m derrogação do primeiro parágrafo do artigo 1.°», deste mesmo anexo.
25. Por conseguinte, as DGE às quais o artigo 3.° do anexo X do Estatuto se refere, e que dizem respeito à situação de funcionários colocados temporariamente na União, não se aplicam às «disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários […] cujo lugar de afetação seja um país terceiro», visadas no artigo 1.°, primeiro parágrafo, do anexo X do Estatuto, e não remetem assim para as DGE previstas no terceiro parágrafo deste mesmo artigo 1.° Nestas condições, ao prever no artigo 3.° do anexo X do Estatuto a obrigação de adotar DGE nos casos definidos neste artigo, o legislador da União não pretendeu limitar o âmbito da obrigação de adotar DGE ao abrigo do artigo 1.°, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto apenas a este artigo 3.°
26. Por outro lado, o SEAE observou que, no que respeita ao direito de a instituição recuperar montantes pagos a um funcionário estagiário em caso de não titularização do interessado, o artigo 22.° do anexo X do Estatuto prevê a obrigação de adotar disposições «estabelecidas pela [AIPN]» para a respetiva implementação, sem precisar a natureza dessas disposições, ou seja, sempre segundo o SEAE, sem exigir que sejam adotadas DGE. No entanto, ainda que se admita que o legislador da União não pretendeu obrigar a AIPN a adotar DGE para a implementação do artigo 22.° do anexo X do Estatuto, o qual não diz respeito ao SCV mas à possibilidade de recuperar certos montantes no caso de o funcionário estagiário não ser titularizado, esta circunstância não pode dispensar, quando não haja disposição expressa nesse sentido, a AIPN de adotar DGE para a implementação do artigo 10.° do anexo X do Estatuto. Quanto ao demais, a remissão para as «disposições estabelecidas pela [AIPN]», efetuada no artigo 22.° do anexo X do Estatuto, não proíbe de modo nenhum que essas disposições possam revestir a forma de DGE na aceção do artigo 110.° do Estatuto.
27. O facto, também invocado pelo SEAE, de certas disposições do anexo X do Estatuto serem quanto a este ponto claras e precisas, pelo que não necessitam de DGE, também não permite concluir que a regra geral prevista no artigo 1.°, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto não se aplica às disposições do artigo 10.° do anexo X do Estatuto. O presente litígio coloca precisamente em evidência as dificuldades de interpretação do segundo parágrafo do n.° 1 do artigo 10.° do anexo X do Estatuto, excluindo o direito de os funcionários beneficiarem do SCV em caso de colocação «num país cujas condições de vida podem ser consideradas equivalentes às habituais na União».
28. Por último, o facto de a versão do artigo 10.° do anexo X do Estatuto, na sua versão decorrente do Regulamento n.° 1023/2013, em vigor desde 1 de janeiro de 2014, precisar que «[a]s disposições de aplicação do presente artigo são decididas pela [AIPN]», sem fazer referência às DGE do artigo 110.° do Estatuto, não pode revelar, a posteriori, a putativa intenção do legislador da União, aquando da adoção da versão inicial do referido artigo aplicável ao litígio, a saber, em outubro de 1987, de não tornar obrigatória a adoção de DGE para a implementação do referido artigo. Além disso, a versão do artigo 1.° do anexo X do Estatuto, na sua versão decorrente do Regulamento n.° 1023/2013, é idêntica à que é aplicável ao presente litígio e continua a prever a obrigação de adotar DGE. Além disso, a remessa para as «disposições de aplicação», efetuada no novo artigo 10.° do anexo X do Estatuto, não proíbe de modo nenhum que essas disposições possam revestir a forma de DGE na aceção do artigo 110.° do Estatuto.
29. Atendendo a tudo o que precede, o SEAE tinha obrigação de adotar DGE do artigo 10.° do anexo X do Estatuto, em conformidade com o disposto no artigo 1.°, terceiro parágrafo, do referido anexo.
30. Ora, não resulta dos autos que o SEAE, atuando relativamente ao seu pessoal na qualidade de instituição na aceção do Estatuto, adotou DGE para a implementação do artigo 10.° do anexo X do Estatuto, em conformidade com as disposições do seu artigo 110.° As Orientações Internas foram adotadas depois de a decisão impugnada ter sido adotada e não podem assim ser invocadas pelo SEAE. Além disso, essas orientações internas foram adotadas sem que o Comité do Estatuto tenha sido previamente consultado. Não podem assim ser consideradas como DGE, na aceção do artigo 110.° do Estatuto, uma vez que não foram adotadas de acordo com o procedimento previsto neste artigo. Sucede o mesmo, aliás, com as Orientações Internas da Comissão de 10 de outubro de 1987, relativas ao SCV e ao subsídio complementar referidos no artigo 10.° do anexo X do Estatuto, que o SEAE indicou, na audiência, ter aplicado por analogia ao seu pessoal.
31. Contudo, há que constatar que a adoção de DGE pressuponha uma criação prévia de um Comité de Pessoal. Em conformidade com o artigo 99.° do Estatuto, o SEAE tinha até 31 de dezembro de 2011 para instituir esse comité. Nestas condições, e por muito lamentável que seja o atraso registado na implementação do artigo 1.°, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto, há que reconhecer que na data em que a decisão impugnada foi adotada, o SEAE ainda se encontrava, no que respeita à aplicação desta disposição, num período de adaptação (v., neste sentido, a respeito da obrigação de adotar DGE para a implementação dos artigos 43.° e 45.° do Estatuto, acórdãos Bernusset/Comissão, 94/63 e 96/63, EU:C:1964:41, e De Pascale/Comissão, 97/63, EU:C:1964:61). Deste modo, a omissão do SEAE não pode por si só ser considerada uma causa de nulidade da decisão impugnada atendendo nomeadamente a necessidades do serviço e, em especial, à obrigação de a AIPN proceder anualmente, nos termos do artigo 10.°, n.° 1, sétimo parágrafo, do anexo X do Estatuto, à avaliação do SCV para cada local de afetação.
32. Por outro lado, há que observar que a inexistência de DGE do anexo X do Estatuto não priva de base legal a decisão impugnada, a qual foi adotada ao abrigo das disposições do artigo 10.°, n.° 1, do referido anexo, nomeadamente do segundo parágrafo segundo o qual «[n]ão será pago qualquer [SCV] quando o lugar de afetação do funcionário seja um país cujas condições de vida podem ser consideradas equivalentes às habituais na União».
33. Seja como for, os recorrentes só podem invocar de forma útil o fundamento relativo à inexistência de DGE do anexo X do Estatuto no caso de a irregularidade alegada ser suscetível de os afetar pessoalmente (v., neste sentido, conclusões do advogado‑geral J. P. Warner no processo Deboeck/Comissão, 90/74, EU:C:1975:109). A este respeito, há que sublinhar que as DGE têm por principal objetivo fixar critérios adequados para guiar a administração no exercício do seu poder discricionário ou a precisar o alcance de disposições estatutárias inexistentes que quanto a esta questão não sejam claras e precisas, pelo que não se prestariam a uma aplicação desprovida de arbitrariedade (v., neste sentido, acórdãos Ianniello/Comissão, T‑308/04, EU:T:2007:347, n.° 38, e Behmer/Parlamento, EU:F:2009:103, n.° 47). Na medida em que a imprecisão de uma disposição não é suficiente por si só para conduzir a uma aplicação arbitrária desta disposição, os recorrentes só têm interesse em invocar tal fundamento se a omissão do SEAE em adotar as DGE os tiver lesado pessoalmente, levando, nas circunstâncias do caso concreto, a AIPN a aplicar à sua situação as disposições do artigo 10.° do anexo X do Estatuto de forma parcial e arbitrária.
34. Ora, os recorrentes não apresentam nenhum elemento suscetível de provar que a inexistência de DGE levou a AIPN a fazer, em relação aos recorrentes, uma aplicação arbitrária do artigo 10.° do anexo X do Estatuto. Com efeito, limitam‑se a afirmar, sem elementos probatórios em apoio das suas alegações, que o SEAE considerou «arbitrariamente que as condições de vida [nos seus países de afetação eram] equivalentes» às condições habituais na União e alegam que «não têm de fazer prova de que as disposições [em causa] não são claras e são imprecisas». Em especial, o facto de a AIPN não ter utilizado os parâmetros definidos no n.° 1, quarto parágrafo, do artigo 10.° do anexo X do Estatuto para determinar o montante do SCV em função dos locais de afetação não é suficiente para determinar que a AIPN «list[ou] de forma arbitrária os locais de afetação nos quais as condições de vida podem ser consideradas equivalentes às [habituais] na União». Resulta aliás dos autos que, longe de não ter sido «guiada por nenhum critério», a AIPN fixou critérios adequados para guiar a sua apreciação da equivalência das condições de vida. A AIPN referiu deste modo, na decisão impugnada, o método utilizado, indicando que o exercício anual de avaliação do SCV incluía «uma análise das condições de vida que prevalecem nos locais de afetação, que visam determinar se [eram] ou permanec[iam] equivalentes às que são habituais da União», acrescentando que «[s]e for caso disso e com base nessa verificação, a AIPN decid[iria] que não dev[ia] ser concedido um [SCV]», e precisando além disso que «havia que tomar em consideração as análises efetuadas pelos serviços competentes da União Europeia, as cotações do sistema ‘Hardship allowance’ [‘subsídios a título de missões difíceis’] [da Organização das] Nações Unidas e outros elementos à disposição dos serviços». Tanto na contestação do SEAE como nas respostas às reclamações dos recorrentes também foram feitas referências a critérios utilizados pela AIPN, critérios esses cuja tomada em consideração na apreciação da situação individual dos recorrentes não foi contestada. Embora os recorrentes afirmem que a metodologia assim apresentada é insuficientemente precisa, não demonstram de que forma essa metodologia é insuficiente nem demonstram, seja como for, que essa imprecisão levou a AIPN a tratá‑los de forma arbitrária relativamente aos agentes colocados noutros locais.
35. A título subsidiário, os recorrentes alegam que, na hipótese de tais DGE existirem, o SEAE violou ainda assim o princípio da transparência pelo facto de não as ter levado ao conhecimento dos membros do pessoal e por não as ter comunicado ao Comité de Pessoal. No entanto, na medida em que não resulta dos autos, conforme já foi referido, que a hipótese avançada pelos recorrentes é verdadeira, o fundamento mais não pode do que ser afastado.
36. Por último, a circunstância de a entrada em vigor do Regulamento n.° 1023/2013 tornar ainda mais necessária essa comunicação pelo facto de a referência ao «fator de ponderação» já não surgir na versão do artigo 10.° do anexo X do Estatuto decorrente deste regulamento não é relevante no que respeita à legalidade da decisão impugnada, a qual não foi proferida sob a égide do referido regulamento.
37. Atendendo a tudo o que precede, a inexistência de DGE do anexo X do Estatuto não é suscetível de conduzir à declaração de nulidade da decisão impugnada, havendo, por conseguinte, que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à insuficiência de fundamentação
38. Os recorrentes alegam que a decisão impugnada viola o dever de fundamentação das decisões lesivas, conforme enunciado no artigo 25.° do Estatuto. Com efeito, a decisão impugnada limita‑se a visar a necessidade de atualizar a lista sem fornecer a menor fundamentação nem a menor explicação, nomeadamente quanto ao método seguido, em apoio da afirmação dessa necessidade. Em especial, a mera referência, numa nota interna e nas respostas às reclamações, às cotações utilizadas pela Organização das Nações Unidas (ONU) para os seus próprios agentes, ou ao índice de desenvolvimento humano do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), ou ainda as cotações utilizadas pelos Estados Unidos da América para o seu pessoal diplomático, não permitem compreender a metodologia seguida.
39. O SEAE conclui pedindo que o fundamento seja julgado improcedente.
40. A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, o âmbito do dever de fundamentação depende da natureza do ato em causa e que, quando se trata, como no presente caso, de um ato de alcance geral, a fundamentação pode limitar‑se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que conduziu à sua adoção e, por outro, os objetivos gerais que se propõe atingir (acórdãos Reino Unido/Conselho, C‑150/94, EU:C:1998:547, n. os  25 e 26; Luxemburgo/Parlamento e Conselho, C‑168/98, EU:C:2000:598, n.° 62; Kik/IHMI, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, n.° 102, e Espanha/Conselho, C‑342/03, EU:C:2005:151, n.° 55; v. também, no que respeita a regulamentos respeitantes à remuneração dos funcionários, acórdãos Abrias e o./Comissão, 3/83, EU:C:1985:283, n. os  30 e 31, e Rijnoudt e Hocken/Comissão, T‑97/92 e T‑111/92, EU:T:1994:69, n. os  49 e seguintes).
41. Por outro lado, o juiz da União já declarou repetidamente que se de um ato de alcance geral resultar o essencial do objetivo prosseguido pela instituição, seria excessivo exigir uma fundamentação específica para as diferentes escolhas técnicas efetuadas (v., nomeadamente, acórdão Espanha/Conselho, C‑284/94, EU:C:1998:548, n.° 30), como, por exemplo, os aspetos técnicos de modalidades de cálculo em matéria de remuneração dos funcionários (acórdão Abello e o./Comissão, T‑544/93 e T‑566/93, EU:T:1995:202, n.° 89).
42. Por último, não se exige, independentemente da natureza do ato em causa, que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a fundamentação de um ato deve ser apreciada à luz não apenas da redação desse ato, mas também do seu contexto e de todas as regras jurídicas que regulam a matéria em causa (acórdão Países Baixos/Comissão, C‑26/00, EU:C:2005:450, n.° 113 e jurisprudência referida).
43. No presente caso, a fundamentação da decisão impugnada visa o artigo 10.° do anexo X do Estatuto. Esta fundamentação recorda que a revisão do SCV é um exercício anual que abrange todos os locais de afetação para tomar em consideração a evolução do contexto. Precisa que tal exercício inclui uma análise das condições de vida que prevalecem nos locais de afetação, que visam determinar se são ou permanecem equivalentes às condições que são habituais na União. Indica que, se for caso disso, com base nessa verificação, a AIPN decidirá que não será concedido nenhum SCV. Precisa nomeadamente que tomou em consideração análises efetuadas pelos serviços competentes da União, as cotações do sistema de subsídios para missões difíceis da ONU e as recomendações do grupo técnico do SEAE de 5 e 19 de outubro de 2012 sobre a revisão do SCV. Por último, indica que é necessário proceder a uma atualização da lista, nela acrescentando alguns países terceiros que enumera. A fundamentação da decisão impugnada refere‑se assim tanto à situação global que conduziu à sua adoção como a objetivos gerais que se propõe atingir.
44. Além disso, há que observar que a decisão impugnada foi adotada depois de o Comité Central do Pessoal — Secção fora da União — ter sido consultado a respeito da sua adoção. Embora este tenha deplorado não ter tido acesso a certas bases de dados e tenha emitido um parecer negativo sobre o projeto de decisão que lhe foi apresentado, não deixa de ser verdade que a decisão impugnada foi adotada num contexto que os recorrentes conheciam, sendo que estes tiveram conhecimento do parecer do referido Comité, o que lhes permitiu assim compreender o alcance da medida na parte que lhes dizia respeito.
45. Há que observar igualmente que foi difundida junto de todos os agentes colocados em delegações uma nota interna da direção dos recursos humanos do SEAE de 21 de dezembro de 2012. Esta nota precisava nomeadamente que a decisão impugnada se baseava no artigo 10.°, n.° 1, segundo parágrafo, do anexo X do Estatuto, o qual, de acordo com os termos desta nota, «confere à AIPN um amplo poder discricionário para a fixação da lista […]». A nota indicava, ainda, que a análise da AIPN assentava «numa comparação das condições de vida dos países em questão», «na confirmação de uma melhoria na duração das condições de vida nos países terceiros em questão», «numa comparação com as cotações [da ONU] para os [seus] próprios agentes bem como nas cotações do [PNUD e no índice do desenvolvimento humano]».
46. Por último, a AIPN desenvolveu a fundamentação da decisão impugnada nas respostas dadas às reclamações, nas quais precisou nomeadamente que as consequências da crise económica na União contribuíram largamente para aproximar o nível de vida europeu dos níveis de vida constatados nos países terceiros que foram acrescentados à lista e que, alguns deles, conheciam inclusivamente, desde há alguns anos, um forte crescimento económico. Nas suas respostas às reclamações, a AIPN esforçou‑se também por responder ponto por ponto aos diferentes argumentos factuais apresentados pelos recorrentes, permitindo‑lhes apreciar a justeza da decisão impugnada e a oportunidade de interpor recurso no Tribunal da Função Pública.
47. Nestas condições, o Tribunal considera que, em conformidade com os princípios consagrados pela jurisprudência, a fundamentação da decisão impugnada, embora seja sucinta, é suficiente (v., neste sentido, acórdãos Di Marzio e Lebedef/Comissão, T‑98/92 e T‑99/92, EU:T:1994:70, n. os  80 e 81, e Chassagne/Comissão, F‑43/05, EU:F:2007:14, n.° 108).
48. Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto de o Comité de Pessoal não ter podido ter acesso aos «documentos de referência» ou a certas «bases de dados» bem como aos «questionários». Com efeito, embora a consulta deste Comité constitua uma obrigação estatutária, os recorrentes não provam, nem sequer alegam, que a transmissão aos representantes do pessoal dos documentos aos quais se referem, e que aliás não designam de forma precisa, constitui uma formalidade prévia que a AIPN tem de cumprir no âmbito do processo de adoção da decisão impugnada (v., neste sentido, acórdão Dalmasso/Comissão, F‑112/11, EU:F:2013:43, n.° 29).
49. Atendendo a tudo o que precede, há que julgar o segundo fundamento improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 10.°, n.° 1, do anexo X do Estatuto, a um erro manifesto de apreciação e à violação do princípio da proporcionalidade
50. O terceiro fundamento divide‑se em três partes, relativas, a primeira, a um erro de direito, a segunda, a um erro manifesto de apreciação e a terceira, por último, à violação do princípio da proporcionalidade.
51. No que respeita, em primeiro lugar, à primeira parte do terceiro fundamento, os recorrentes alegam que a AIPN viciou a decisão impugnada com um erro de direito por não ter aplicado os cinco parâmetros enumerados no artigo 10.°, n.° 1, quarto parágrafo, do anexo X do Estatuto para fixa r a lista. Com efeito, a AIPN limitou‑se a fixar arbitrariamente a lista e só tomou os parâmetros em causa para determinar o montante do SCV a pagar nos outros locais de afetação. A inexistência de critérios confere uma margem de apreciação demasiado ampla à AIPN e é assim contrária ao princípio da transparência. A referência às «análises efetuadas pelos serviços […] da União Europeia», à «cotação do sistema de [’subsídios por missões difíceis’ da ONU]», ou ainda ao regime do PNUD ou ao dos Estados Unidos da América não é pertinente para determinar a equivalência das condições de vida. Em contrapartida, a AIPN devia ter tomado em consideração as respostas aos questionários sobre as condições de vida apresentadas pelas delegações. Por último, ao contrário do que alega, a AIPN podia ter tomado em consideração o regime aplicado pelos Estados‑Membros para o seu próprio pessoal diplomático colocado no estrangeiro.
52. A este respeito, há que recordar que devido à sua natureza especial e derrogatória, o anexo X do Estatuto deve ser objeto de uma interpretação estrita (despacho Marcuccio/Comissão, C‑617/11 P, EU:C:2013:657, n.° 31).
53. Além disso, há que observar que, embora o artigo 10.°, n.° 1, quarto parágrafo, do anexo X do Estatuto enumere limitativamente parâmetros para fixar os valores do SCV a pagar para os países nos quais as condições de vida não são consideradas equivalentes às habituais na União, o legislador da União, em contrapartida, não definiu nenhum critério para definir a equivalência das condições de vida entre os países da União e os países terceiros. Além disso, como foi referido no n.° 31 do presente acórdão, o SEAE encontrava‑se, no momento em que a decisão impugnada foi adotada, num período de adaptação que pode validamente explicar a inexistência, nesse momento, de DGE suscetíveis de guiar o seu poder de apreciação na aplicação do artigo 10.° do anexo X do Estatuto.
54. Desta forma, há que reconhecer que, ao não ter fixado nenhum critério para determinar a equivalência das condições de vida entre os países da União e os países terceiros, o legislador da União entendeu conferir à AIPN, no âmbito das DGE que tinha de adotar para o futuro, uma ampla margem de apreciação. Nestas condições, o Tribunal considera que o SEAE, na data em que foi adotada a decisão impugnada, podia, sem cometer um erro de direito e dentro dos limites do seu poder de apreciação, tomar em consideração outros critérios para além dos parâmetros expressamente enumerados no artigo 10.°, n.° 1, quarto parágrafo, do anexo X do Estatuto para proceder à apreciação desta equivalência.
55. Por conseguinte, contrariamente ao que os recorrentes alegam, a AIPN não estava vinculada nem limitada pelos parâmetros visados no n.° 1 do artigo 10.° do anexo X do Estatuto para apreciar as condições de vida e para determinar a sua equivalência entre os países da União e os países terceiros. Embora os recorrentes sustentem, por outro lado, que a AIPN devia ter tomado em consideração, na sua apreciação da equivalência das condições de vida, avaliações feitas pelos Estados‑Membros para o seu pessoal diplomático, os recorrentes não apresentam nenhum elemento de direito suscetível de provar a justeza de tal argumentação. Nestas condições, atendendo ao grau de complexidade da matéria e ao seu amplo poder de apreciação, a AIPN podia tomar em consideração, como tomou, índices e dados relativos ao nível de desenvolvimento económico alcançado nos países em causa, bem como avaliações feitas por certos organismos internacionais ou certos estados, como as efetuadas pela ONU no âmbito do PNUD, para determinar elementos de remuneração concedidos aos seus próprios agentes, ou ainda as efetuadas pelos Estados Unidos da América para o seu pessoal diplomático colocado no estrangeiro.
56. Atendendo aos documentos dos autos, a utilização desses dados e o método assim descrito, que privilegia uma abordagem económica global assente numa comparação dos níveis de desenvolvimento económico e que toma em consideração análises feitas por outro organismos internacionais ou por certos estados para o seu pessoal diplomático, para determinar a equivalência das condições de vida entre os países da União e os países terceiros não resultam ser contrários ao artigo 10.°, n.° 1, do anexo X do Estatuto.
57. Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto, aliás não provado, de que o método utilizado para determinar a equivalência das condições de vida foi diferente daquele que foi utilizado no passado, uma vez que, como acaba de ser referido, o método utilizado se inscrevia dentro dos limites do poder de apreciação da AIPN e que nenhuma disposição regulamentar a obrigava a não alterar o seu método.
58. Por último, reconhecer, como os recorrentes dão a entender, que a revisão da equivalência das condições de vida devia ser feita de acordo com os parâmetros e o método utilizados para avaliar o montante do SCV levaria a garantir, de um ano para o outro, embora as condições de vida fossem consideradas equivalentes, o pagamento aos agentes em causa de um SCV à taxa mínima de 10%, correspondente à hipótese de todos os parâmetros serem avaliados com «0». Tal abordagem seria manifestamente contrária à vontade do legislador da União que pretendeu excluir do direito a beneficiar do SCV os agentes colocados em países terceiros nos quais as condições de vida são equivalentes às habituais na União.
59. Em seguida, no que respeita à segunda parte do terceiro fundamento, relativa a um erro manifesto de apreciação, há que recordar, a título preliminar, que, segundo jurisprudência constante, nos domínios nos quais o legislador da União dispõe de um amplo poder de apreciação, a fiscalização da legalidade exercida pelo juiz deve limitar‑se a verificar se a medida em causa não está viciada por um erro manifesto ou por um desvio de poder ou se a autoridade em causa não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação (acórdãos Jippes e o., C‑189/01, EU:C:2001:420, n.° 80 e jurisprudência referida; Espanha/Conselho, C‑310/04, EU:C:2006:521, n.° 96; Busacca e o./Tribunal de Contas, T‑164/97, EU:T:1998:233, n.° 48, e Chassagne/Comissão, EU:F:2007:14, n.° 56).
60. Além disso, há que sublinhar que, segundo jurisprudência igualmente constante, por um lado, um ato administrativo goza de uma presunção de legalidade e, por outro, o ónus da prova recai, em princípio, sobre aquele que alega, pelo que incumbe aos recorrentes fornecer pelo menos indícios suficientemente precisos, objetivos e concordantes suscetíveis de fundamentar a veracidade ou a verosimilhança dos factos em apoio da sua pretensão (acórdão Wiame/Comissão, F‑15/08, EU:F:2010:7, n.° 21 e jurisprudência referida).
61. É à luz destes princípios jurisprudenciais que acabam de ser recordados que há que examinar os elementos apresentados para cada país de afetação em causa pelos recorrentes em apoio da segunda parte do terceiro fundamento, relativa a um erro manifesto de apreciação.
62. Em substância, os recorrentes alegam que os cinco parâmetros constantes do artigo 10.° do anexo X do Estatuto para determinar o montante do SCV não conheceram nenhuma melhoria durante o período de referência nos países em causa e, inclusivamente, para alguns deles, esses parâmetros degradaram‑se. Foi o que sucedeu com as condições climatéricas, nomeadamente no Japão com o aumento dos riscos de tremores de terra ou de tufões, na Malásia, em Hong Kong ou em Singapura com o agravamento da poluição atmosférica, ou ainda na Argentina com um risco acrescido de inundações. Neste último país, as condições sanitárias, atendendo à epidemia de dengue, ou as condições relativas à segurança, atendendo ao alto nível de criminalidade que aí se verifica, degradaram‑se fortemente. Em apoio dos seus argumentos, os recorrentes apresentam artigos de imprensa, artigos retirados de sítios Internet, estudos da Organização Mundial de Saúde, nomeadamente no que respeita à qualidade do ar em Hong Kong ou no Chile, ou ainda os resultados de questionários apresentados nas delegações. Os recorrentes consideram desta forma que a AIPN, ao suprimir os dois pontos que tinha concedido no ano anterior a título das condições climatéricas para fixar nesse ano o montante do SCV em 15% do montante de referência no Japão, em Hong Kong, no Chile, em Taiwan, na Malásia e em Singapura, e ao suprimir igualmente os dois pontos concedidos no ano anterior a título da segurança para determinar o montante do SCV na Argentina, cometeu um erro manifesto na sua apreciação das condições de vida nesses países terceiros e considerou assim, por conseguinte, erradamente que passaram a ser equivalentes às que são habitualmente constatadas na União.
63. O Tribunal considera, no entanto, que tais considerações não são relevantes para a resolução do presente litígio uma vez que, como foi anteriormente referido, a AIPN, para basear a sua apreciação da equivalência das condições de vida, não se referiu aos parâmetros enunciados no artigo 10.°, n.° 1, quarto parágrafo, do anexo X do Estatuto. Embora, nas respostas às reclamações, nomeadamente naquela que foi dada aos recorrentes que estão colocados na Malásia, a AIPN tenha refutado a justeza dos argumentos dos recorrentes relativos aos parâmetros acima referidos, a AIPN não podia no entanto, seja como for, ter‑se simplesmente colocado no terreno da justeza dos referidos fundamentos, tendo procedido a uma substituição dos referidos fundamentos: a AIPN, nas respostas às reclamações — nem, do mesmo modo, o SEAE, nas suas alegações de defesa apresentadas na presente instância — não se baseou de modo nenhum nesses parâmetros para proceder à sua apreciação da equivalência das condições entre países da União e países terceiros, facto que aliás os recorrentes não contestam.
64. Ainda que se admita que, nas suas respostas aos argumentos dos recorrentes, a AIPN cometeu erros de facto ou um erro manifesto na apreciação da ponderação a dar aos parâmetros acima referidos para os países em causa, tal circunstância não é relevante para a legalidade da decisão impugnada. Com efeito, resulta tanto das respostas dadas às reclamações como dos elementos apresentados pelo SEAE na sua contestação que a AIPN, para fundamentar a sua apreciação sobre a equivalência das condições de vida entre os países da União e os países terceiros, se baseou essencialmente, como foi acima referido, em indícios e em dados económicos.
65. Deste modo, a AIPN, numa primeira fase, fundamentou a sua apreciação numa avaliação do nível de desenvolvimento alcançado nos países de afetação em causa, tanto em termos absolutos como relativos, com base em indicadores como o produto interno bruto do Fundo Monetário Internacional ou no índice para uma vida melhor da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento na Europa.
66. A AIPN sublinhou que a análise efetuada nessa primeira fase demonstrou que as condições de vida na União se degradaram devido ao impacto da crise financeira e que, em contrapartida, as condições de vida nos países de afetação em causa melhoraram, ao ponto de, por vezes, serem mais favoráveis do que as que habitualmente se constatam na União. Em seguida, numa segunda fase, a AIPN comparou os resultados obtidos com as estatísticas elaboradas nomeadamente pela ONU e pelos Estados Unidos da América, respetivamente, para o seu pessoal colocado no estrangeiro no âmbito de missões difíceis, tendo considerado que os sistemas da ONU e americano eram, em numerosos aspetos, muito próximos do utilizado pela União para os seus agentes colocados nos países terceiros. Por último, a AIPN completou a sua análise com a tomada em consideração de certos índices internacionais, nomeadamente com o índice de desenvolvimento humano do PNUD, o qual mede simultaneamente a esperança de vida, o nível de educação e o nível de vida.
67. Para contestar tal método de apreciação, os recorrentes limitam‑se, em substância, a afirmar que os dados utilizados pelo SEAE são, «de certa forma, desprovidos de pertinência e desadaptados». Alegam que, no passado, o SEAE não se «alinhou com [o regime de subsídios para as missões difíceis da ONU ou com o dos Estados Unidos da América]» e que «concedeu [SCV] nos casos em que [a ONU] não o fazia». Referem‑se, além disso, às conclusões do grupo técnico sobre o SCV de acordo com as quais «a análise [da ONU] devia ser utilizada com precaução porque ‘[a ONU] baseia a [sua] notação sobre os países em geral ao passo que [a Comissão] […] fundamenta [a sua análise] na situação nas capitais’». Tais argumentos, desprovidos de qualquer precisão, não são no entanto suficientes para provar que a AIPN viciou com um erro manifesto a sua apreciação sobre a equivalência das condições de vida. Por último, embora os recorrentes aleguem na sua petição que o Comité de Pessoal indicou que o Japão e Taiwan não são objeto de uma avaliação no «regime [de subsídios por missões difíceis da ONU]», não fazem essa prova.
68. À luz dos documentos dos autos, atendendo ao amplo poder de apreciação da AIPN na matéria e atendendo a que os recorrentes não apresentaram nenhum elemento suscetível de pôr em causa o método de apreciação da equivalência das condições de vida que utilizou, o Tribunal considera que a tomada em consideração do impacto negativo das consequências acumuladas da crise financeira nas condições de vida na União desde 2008 e a tomada em consideração da melhoria concomitante dos indicadores socioeconómicos durante os últimos anos nos países de afetação puderam validamente conduzir a AIPN, que se baseou numa análise comparativa dos resultados obtidos por outros grandes sistemas estatísticos internacionais, a considerar que as condições de vida nos países terceiros em causa se tornaram equivalentes às que são habituais na União sem viciar com um erro manifesto a sua apreciação sobre esta questão .
69. Por último, no que respeita à terceira parte do terceiro fundamento, os recorrentes alegam que a decisão impugnada viola o princípio da proporcionalidade, por as desvantagens causadas, à luz das situações reais nos países em causa, serem desproporcionadas relativamente aos objetivos prosseguidos. As consequências da decisão impugnada são especialmente graves no que respeita aos graus menos elevados e para os funcionários e para os agentes que suportam importantes encargos familiares. Em apoio desta parte do fundamento, parece que os recorrentes sustentam que as disposições do artigo 10.° do anexo X do Estatuto preveem, mesmo quando todos os parâmetros são avaliados com zero, um SCV de 10% do montante de referência. Tal argumento não pode, seja como for, proceder porquanto o artigo 10.° do anexo X do Estatuto prevê a avaliação com zero de um parâmetro quando este «apresente um caráter normal, sem ser equivalente às condições habituais na União», e por conseguinte só se aplica às situações para as quais as condições de vida sejam consideradas normais e não equivalentes às condições habituais na União.
70. Deste forma, há que recordar que o princípio da proporcionalidade exige que os atos das instituições da União não excedam os limites daquilo que é adequado e necessário para atingir o objetivo procurado (v. acórdãos National Farmers’ Union e o., C‑157/96, EU:C:1998:191, n.° 60, e Verein für Konsumenteninformation/Comissão, T‑2/03, EU:T:2005:125, n.° 99).
71. No presente caso, a decisão impugnada foi adotada, em conformidade com as disposições do artigo 10.° do anexo X do Estatuto, no âmbito do exercício anual de avaliação do SCV a pagar aos agentes que são colocados em países terceiros por forma a ter em consideração condições de vida especiais que lhes são impostas no exercício das suas funções ao serviço das instituições fora da União. Na medida em que acaba de se constatar que no presente caso a AIPN considerou, com razão, que as condições de vida nos países em causa eram equivalentes às habituais na União e que, por conseguinte, não havia que tomar em consideração nenhuma condição de vida particular, a decisão impugnada, que fixa a data da sua entrada em vigor mais de um ano após a data da sua adoção, precisamente para ter em conta o seu impacto nas remunerações pagas, a AIPN não excedeu os limites do que era necessário para atingir o objetivo fixado pelas disposições do artigo 10.° do anexo X do Estatuto.
72. Decorre do que precede que, tendo as três partes do terceiro fundamento sido rejeitadas, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.
Quanto ao quarto fundamento, relativo a um desvio de poder e a um desvio de procedimento
73. Os recorrentes sustentam que a decisão impugnada não foi tomada devido à equivalência das condições de vida entre os países da União e os seus países de afetação, mas para permitir ao SEAE realizar poupanças orçamentais devido a uma preocupação de «credibilidade relativamente ao Parlamento Europeu e ao contribuinte», de acordo com os termos utilizados numa nota de 7 de junho de 2013 do diretor geral administrativo do SEAE. Os recorrentes alegam que a decisão impugnada é uma decisão «política» e não administrativa, que não aplica os parâmetros definidos no artigo 10.° do anexo X do Estatuto, que são os únicos que deviam ter sido tomados em consideração em apoio da referida decisão. A AIPN baseou‑se assim arbitrariamente em critérios diferentes dos previstos no Estatuto, com o único objetivo de não ter de pagar o SCV aos recorrentes. Não tendo a administração, nos anos anteriores, considerado que as condições de vida nos países em causa eram equivalentes às condições habituais na União, a alteração de método efetuada para apreciar a condição da equivalência das condições de vida nos países terceiros teve como único objetivo reduzir os custos salariais, sob a pressão dos Estados‑Membros e em relação com a reforma do Estatuto de 2013.
74. A este respeito, há que recordar que uma decisão só está viciada por desvio de poder, do qual o desvio de procedimento constitui apenas uma forma, se resultar dessa decisão, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, que foi adotada com um objetivo diferente do que é prosseguido pela regulamentação em causa (acórdãos Lux/Tribunal de Contas, 69/83, EU:C:1984:225, n.° 30; Pitrone/Comissão, T‑46/89, EU:T:1990:62, n.° 70, e Angelidis/Parlamento, F‑104/08, EU:F:2010:23, n.° 89).
75. Seja como for, basta recordar o que foi acima constatado, a saber, que a decisão impugnada, que não procedeu ao cálculo do SCV devido aos recorrentes mas que suprimiu o SCV a que os recorrentes anteriormente tinham direito, foi regularmente adotada pela AIPN com base em elementos de apreciação diferentes dos parâmetros enunciados no artigo 10.°, n.° 1, quarto parágrafo, do anexo X do Estatuto e que a apreciação efetuada pela AIPN não está viciada por um erro manifesto e que se inscreve nos limites do seu poder de apreciação. Estando tal supressão legalmente justificada e respondendo ao objetivo legítimo da instituição de adaptar as remunerações devido às condições especiais de exercício das funções em países de afetação terceiros, as poupanças orçamentais que podem ter decorrido dessa decisão não podem constituir um desvio de poder ou um desvio de procedimento.
76. O simples facto de a decisão impugnada ter podido ser qualificada de «política» pelo SEAE numa nota interna não é suscetível de pôr em causa tal apreciação, uma vez que não resulta de modo nenhum da nota em causa que a decisão impugnada tenha sido adotada com um objetivo diferente daquele para o qual estava legalmente prevista. Da mesma forma, o facto, admitindo que está provado, de a AIPN ter alterado o método para apreciar se as condições de vida nos países de afetação terceiros seriam equivalentes às habituais na União também não é suficiente para provar a existência de um desvio de procedimento. Conforme foi acima referido, não tendo os textos aplicáveis fixado nenhum processo, a AIPN podia, como sucedeu no presente caso, num âmbito no qual beneficia de uma ampla margem de apreciação, adaptar o seu método de apreciação de um ano para o outro uma vez que, como sucedeu no presente caso, esta abordagem não excedeu os limites do seu poder de apreciação e não era contrária a nenhuma regra do Estatuto nem a nenhum dos princípios do direito da União no âmbito da função pública que os recorrentes podiam ter invocado em seu benefício.
77. O quarto fundamento não pode assim ser acolhido.
Quanto ao quinto fundamento, relativo a um erro de direito e a um erro de facto
78. Os recorrentes alegam que a AIPN cometeu um erro de direito por ter considerado, nas suas respostas às reclamações, que, «caso a administração considere que, num país, ‘as condições de vida podem ser consideradas equivalentes às habituais da União’, deixará de se proceder à revisão anual».
79. A este respeito, há que observar que tal formulação, conforme o SEAE reconhece, pode prestar‑se a confusões. No entanto, conforme resulta das explicações fornecidas a título de defesa, com essa indicação, o SEAE não pretendeu de modo nenhum dar a entender, contrariamente ao que os recorrentes alegam, que um SCV suprimido nunca pode voltar a ser concedido. Os considerandos da decisão impugnada precisam, pelo contrário, que a revisão é um exercício anual que «inclui uma análise das condições de vida que prevalecem nos locais de afetação, que visam determinar se são ou permanecem equivalentes às habituais na União» e que, se for caso disso, a AIPN, com base nessa verificação, decide «que não deve ser concedido nenhum [SCV] ou que deve ser reintroduzido um [SCV]». Contrariamente ao que os recorrentes alegam, a abordagem adotada pela AIPN não é de modo nenhum contraditória. Seja como for, ainda que se admita que estava errada, a alegação criticada pelos recorrentes não tem nenhuma incidência na legalidade da decisão impugnada, que se encontra validamente fundamentada por outros motivos.
80. Por último, os recorrentes alegam que a AIPN cometeu um erro de facto por ter considerado, conforme resulta da fundamentação da decisão de indeferimento da reclamação apresentada pelos recorrentes colocados no Japão, que as condições de vida melhoraram neste país durante um período significativo, embora indicando que o Japão podia «não ter conhecido melhorias em termos absolutos». Conforme o SEAE observa corretamente, tal fundamentação não constitui nem um erro de facto nem uma contradição uma vez que a situação económica pode não ter progredido em termos absolutos, mas ter melhorado relativamente comparativamente com outros países, concretamente, à luz dos países da União para os quais, durante o mesmo período de referência, as condições de vida se deterioraram.
81. Por conseguinte, o quinto fundamento só pode ser rejeitado.
Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação do princípio da confiança legítima
82. Os recorrentes alegam que o SEAE, não tendo alterado o SCV atribuído aos agentes colocados nos países terceiros que deixaram de conferir direito ao SCV pelo menos desde 2007, e tal não obstante a crise económica, fez nascer esperanças legítimas na sua manutenção, e tal tanto mais que a situação se agravou nos países em causa, sob o efeito nomeadamente do acidente de Fukushima no Japão, da má qualidade do ar no Chile ou na China, das más condições sanitárias em Singapura ou ainda do nível de criminalidade elevado na Argentina.
83. O SEAE conclui pedindo que o fundamento seja julgado improcedente.
84. A este respeito, há que recordar que o direito a reclamar a proteção da confiança legítima aproveita a qualquer particular que se encontre numa situação da qual resulte que a administração nele fez nascer esperanças fundadas, fornecendo‑lhe garantias precisas sob a forma de informações precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis (v., a título de exemplo, acórdão Centeno Mediavilla e o./Comissão, T‑58/05, EU:T:2007:218, n.° 96).
85. No presente caso, e seja como for, a mera circunstância de o SCV não ter sido alterado durante vários anos não é suficiente para os recorrentes invocarem em seu benefício o princípio da proteção da confiança legítima porque as disposições que enquadram a atribuição do SCV preveem expressamente que este subsídio é objeto de uma avaliação anual e que é assim suscetível de ser alterado de um ano para o outro, ou de ser inclusivamente suprimido. Nestas condições, os recorrentes não podem alegar de forma séria que a administração, por não ter alterado o SCV desde o início da crise económica, lhes forneceu garantias precisas e incondicionais suscetíveis de neles fazer nascer um direito ao SCV.
86. Quanto ao demais, conforme foi recordado no n.° 71 do presente acórdão, a AIPN previu uma aplicação diferida da decisão impugnada, assegurando assim uma transição flexível no tempo entre a situação antiga e a nova, de forma a proteger de forma suficiente as esperanças dos recorrentes na manutenção de uma determinada situação jurídica.
87. O sexto fundamento também deve assim ser julgado improcedente.
88. Resulta do tudo o que precede que há que julgar improcedentes os pedidos de anulação.
Quanto aos pedidos de declaração de injunção
89. Há que recordar que não cabe ao juiz da União dirigir injunções à administração no âmbito da fiscalização da legalidade baseada no artigo 91.° do Estatuto (acórdão Di Marzio/Comissão, T‑14/03, EU:T:2004:59, n.° 63). Daqui resulta que os pedidos de acordo com os quais os recorrentes pedem ao Tribunal que ordene o pagamento dos SCV relativamente aos quais alegam ter direito só podem ser declarados inadmissíveis.
90. Resulta de todo o exposto que deve ser negado provimento ao presente recurso.
Quanto às despesas
91. Nos termos do artigo 87.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, sem prejuízo das outras disposições do capítulo VIII, título II, do referido regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, quando razões de equidade o exijam, o Tribunal pode decidir que uma parte vencida seja condenada apenas parcialmente nas despesas, ou mesmo que não seja condenada nas despesas. Além disso, quando não seja apresentado um pedido quanto às despesas, e nos termos do n.° 3 do artigo 89.° do Regulamento de Processo, cada parte suporta as suas próprias despesas.
92. Resulta dos fundamentos enunciados no presente acórdão que os recorrentes são as partes vencidas. No entanto, o SEAE, nos seus pedidos, não pediu expressamente que os recorrentes fossem condenados nas despesas, tendo‑se limitado a pedir ao Tribunal que decida sobre as despesas. Não justificando as circunstâncias do caso concreto a aplicação das disposições do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, deve, por conseguinte, condenar‑se os recorrentes e o SEAE a suportarem, respetivamente, as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA (Terceira Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) B. Julien‑Malvy e os outros recorrentes cujos nomes figuram em anexo suportam as suas próprias despesas.
3) O Serviço Europeu para a Ação Externa suporta as suas próprias despesas.