DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
1er février 2018 (*)
« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Dépenses effectuées par la Grèce – Corrections financières forfaitaires – Régime d’aides à la surface – Notion de pâturages permanents – Conditions d’imposition d’une correction forfaitaire de 25 % – Communication prévue à l’article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 885/2006 – Article 31, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1122/2009 – Conditionnalité – Contrôle des exigences réglementaires en matière de gestion – Contrôle des bonnes conditions agricoles et environnementales – Obligation de motivation – Déduction d’une correction annulée par un arrêt du Tribunal »
Dans l’affaire T‑506/15,
République hellénique, représentée par M. G. Kanellopoulos, Mmes E. Leftheriotou, O. Tsirkinidou et A. Vasilopoulou, en qualité d’agents,
partie requérante,
soutenue par
Royaume d’Espagne, représenté par Mme A. Gavela Llopis, en qualité d’agent,
partie intervenante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. H. Kranenborg et D. Triantafyllou, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision d’exécution (UE) 2015/1119 de la Commission, du 22 juin 2015, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2015, L 182, p. 39),
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de MM. S. Frimodt Nielsen, président, V. Kreuschitz et Mme N. Półtorak (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt
I.      Antécédents du litige
A.      S’agissant du système des paiements uniques
1        La Commission européenne a mené les enquêtes portant les références ΑΑ/2010/09, ΑΑ/2011/34, ΑΑ/2011/11 et ΑΑ/2012/04 GR, concernant les dépenses effectuées, notamment, au titre des aides à la surface, respectivement du 17 au 25 juin 2010, du 17 au 21 janvier 2011, du 28 novembre au 2 décembre 2011 et du 10 au 15 juin 2012.
2        Par lettres datées du 19 octobre 2010, du 12 février 2012 et du 16 octobre 2012, la Commission a fait part de ses observations à la République hellénique. Cette dernière y a répondu, respectivement, le 7 janvier 2011, le 31 mai 2012, le 18 décembre 2012 et le 31 janvier 2013.
3        Une réunion bilatérale a eu lieu le 23 mai 2013, sur invitation en date du 2 avril 2013. Par lettre du 14 juin 2013, la Commission a adressé à la République hellénique les conclusions rédigées après la tenue de cette réunion bilatérale, auxquelles la République hellénique a répondu par lettre du 19 septembre 2013.
4        Par lettre du 18 février 2014, la Commission a informé la République hellénique de sa proposition d’exclure du financement de l’Union européenne un montant de 302 577 561,08 euros pour non-conformité de l’application du système des aides à la surface aux règles de l’Union lors des années de demandes 2009, 2010 et 2011.
5        Par lettre du 8 avril 2014, la République hellénique a renvoyé l’affaire à l’organe de conciliation. Ce dernier a rendu son avis le 22 octobre 2014.
6        Le 27 janvier 2015, la Commission a arrêté sa position finale, par laquelle elle proposait d’exclure du financement un montant final brut, au titre de la correction imposée à la République hellénique dans le domaine des aides directes, qui s’élevait à 313 483 531,71 euros brut.
B.      S’agissant de la conditionnalité
7        La Commission a mené l’enquête portant la référence XC/2011/001/GR, concernant les dépenses effectuées, notamment, au titre du régime de la conditionnalité, du 5 au 9 septembre 2011.
8        Par lettre datée du 24 novembre 2011, la Commission a fait part de ses observations à la République hellénique. Cette dernière y a répondu le 24 janvier 2012.
9        Une réunion bilatérale a eu lieu le 23 mai 2013, sur invitation en date du 28 février 2013. Par lettre du 14 juin 2013, la Commission a adressé à la République hellénique les conclusions rédigées après la tenue de cette réunion bilatérale, auxquelles la République hellénique a répondu par lettre du 13 novembre 2013.
10      Par lettre du 20 février 2014, la Commission a informé la République hellénique de sa proposition d’exclure du financement de l’Union un montant de 38 115 819,86 euros pour non-conformité de l’application du système de conditionnalité aux règles de l’Union lors des années de demandes 2009, 2010 et 2011.
11      Par lettre du 1er avril 2014, la République hellénique et l’Organismos pliromon kai elenchou koinotikon enischyseon prosanatolismou kai engyiseon (Opekepe, Organisme de paiement et de contrôle des aides communautaires d’orientation et de garantie, Grèce) ont renvoyé l’affaire à l’organe de conciliation. Ce dernier a rendu son avis le 24 septembre 2014.
12      Le 4 février 2015, la Commission a arrêté sa position finale, par laquelle elle proposait d’exclure du financement de l’Union un montant final brut, au titre de la correction imposée à la République hellénique dans le domaine de la conditionnalité, qui s’élevait à 16 060 573,95 euros brut, dont un montant de 5 206 914,77 euros brut correspondait à l’année de demandes 2011.
13      Le 22 juin 2015, la Commission a adopté la décision d’exécution (UE) 2015/1119, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2015, L 182, p. 39, ci-après la « décision attaquée »).
C.      Décision attaquée
14      Par la décision attaquée, la Commission a décidé d’écarter du financement de l’Union certaines dépenses engagées par les États membres au titre du FEAGA et du Feader (ci-après, pris séparément le « fonds »). S’agissant de la République hellénique, la Commission a appliqué des corrections forfaitaires en ce qui concerne les années de demandes 2009, 2010 et 2011 dans les domaines pertinents pour la présente affaire, à savoir les aides directes et le régime de la conditionnalité. S’agissant des aides directes, la Commission a imposé une correction d’un montant de 302 577 561,08 euros net et, s’agissant du régime de la conditionnalité, elle a imposé une correction d’un montant de 15 383 972,53 euros net.
15      La Commission a justifié l’imposition des corrections forfaitaires en cause par les motifs exposés dans le rapport de synthèse joint à la décision attaquée (ci-après le « rapport de synthèse »).
1.      S’agissant des aides directes
16      S’agissant des vérifications effectuées en 2009, la Commission a estimé que lesdites vérifications avaient démontré un nombre élevé de changements dans l’éligibilité des parcelles ou des parties de parcelles dans le système d’identification des parcelles agricoles (ci-après le « SIPA »), ayant une incidence sur la stabilité du système et affectant la qualité des contrôles croisés prévus par l’article 24 du règlement (CE) no 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO 2004, L 141, p. 18). Malgré les demandes, les autorités grecques n’ont pas transmis les montants recouvrés rétroactivement.
17      S’agissant des procédures administratives, le contrôle des listes des modifications faites au système dans le nome de Laconie (Grèce) fait état d’une non-conformité de nombre de modifications aux dispositions de l’article 15 du règlement no 796/2004 ou du document AGRI-49533-2002 de la Commission sur la notion d’erreur manifeste au sens de l’article 12 du règlement (CE) no 2419/2001 (ci-après le « document AGRI-49533-2002 »).
18      S’agissant des contrôles sur place, la Commission a effectué les constatations suivantes :
–        l’analyse de risque lors des années de demandes 2010 et 2011 n’était pas conforme à l’article 31, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1122/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009, fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole (JO 2009, L 316, p. 65), en particulier pour l’année de demandes 2010, pour laquelle des « différences matérielles » avaient été constatées ;
–        l’échantillon de 50 % des parcelles pour les contrôles sur place n’était pas toujours sélectionné de manière à garantir un niveau représentatif et fiable de contrôle en ce qui concerne la surface contrôlée et l’aide demandée, conformément à l’article 33 du règlement no 1122/2009 ;
–        pour l’année de demandes 2009, la non-conformité avec les articles 29 et 30 du règlement no 796/2004, selon lesquels au moins 50 % des parcelles concernées par une demande d’aide devaient être soumises à un contrôle sur place, avait affecté l’exactitude des paiements ;
–        les vérifications en 2010 avaient révélé des défaillances dans l’enregistrement des résultats des contrôles en forme numérique (concernant les coordonnées et les formes des parcelles), ce qui affectait l’élimination du risque des paiements doubles.
19      S’agissant des paiements et des sanctions, des défaillances avaient été constatées, mais traitées lors des vérifications ultérieures.
20      S’agissant des pâturages permanents, de même que, lors des années précédentes (enquêtes portant les références AA/2007/07 et AA/2008/12), l’interprétation de ce qui constituait un pâturage/une zone fourragère/un pâturage en forêt ne remplissait pas toujours les critères d’éligibilité à l’aide sous le premier pilier [voir article 44, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1) – devenu article 34 du règlement no 73/2009 –, et article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 – devenu article 2, sous c), du règlement (CE) no 1120/2009 de la Commission, du 29 octobre 2009, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le titre III du règlement no 73/2009 (JO 2009, L 316, p. 1)], à savoir que la végétation de ces zones ne pouvait pas être considérée comme « herbe ou plante fourragère herbacée », il a été constaté, lors des enquêtes, que des parcelles couvertes d’arbres (en grande partie), de buissons, d’arbustes (ou de hauts arbustes), de rochers (avec broussaille) avaient été considérées comme entièrement éligibles. Une identification (incorrecte) de ces zones dans le SIPA, utilisé pour les contrôles croisés prévus par l’article 24 du règlement no 796/2004 (devenu article 28, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009), a débouché sur des paiements irréguliers. En outre, des défaillances spécifiques ont été constatées dans les contrôles sur place de ces parcelles (absence de mesurage des pâturages communs et absence de prise/déclaration des points de référence dans les rapports). La direction générale (DG) « Agriculture et développement rural » de la Commission était d’avis que le « système de contrôle », qui devrait garantir une interprétation correcte des règles et, par là, l’exactitude des dépenses, était gravement déficient et, ainsi qu’il avait pu être constaté pendant les différentes enquêtes, depuis le découplage en 2006, ce type de surfaces avait été continuellement maintenu à un niveau qui avait abouti à leur retour à la nature. Par conséquent, le risque de paiements irréguliers augmentait au fil des ans.
21      Selon la Commission, il y avait donc lieu de constater des faiblesses dans le fonctionnement des contrôles clés et des contrôles secondaires et, sur cette base, elle a imposé des corrections.
22      Ainsi, en ce qui concerne l’année de demandes 2009, la Commission a estimé ce qui suit :
–        une correction forfaitaire de 5 % était considérée comme appropriée pour les faiblesses dans le fonctionnement du système lors de la première année de sa mise en œuvre, c’est-à-dire le traitement des modifications du statut des terres et des erreurs manifestes, qui, ensemble, étaient considérés comme des contrôles clés s’agissant de l’éligibilité des parcelles ;
–        une correction ponctuelle selon les calculs des autorités était considérée comme appropriée pour la non-extrapolation des résultats en cas d’anomalies ;
–        une correction de 2 % était proposée pour le défaut de vérification de 50 % des parcelles et l’absence d’enregistrement des résultats de contrôle en considération de leurs occurrences ; cette correction était absorbée par la correction suivante ;
–        une correction de 25 % était considérée comme justifiée pour les faiblesses dans la définition et le contrôle des pâturages permanents, où un niveau élevé d’erreurs faisait état d’irrégularités généralisées ;
–        une correction selon les calculs des autorités était considérée comme appropriée pour les faiblesses dans le calcul de l’aide.
23      En ce qui concerne l’année de demandes 2010, la Commission a estimé ce qui suit :
–        une correction de 2 % était considérée comme justifiée pour les différences matérielles entre les échantillons aléatoires et les échantillons basés sur le risque démontrant une approche de contrôle incorrecte ;
–        une correction ponctuelle selon les calculs des autorités était considérée comme appropriée pour la non-extrapolation des résultats en cas d’anomalies ;
–        une correction de 25 % était considérée comme justifiée pour les faiblesses dans la définition et le contrôle des pâturages permanents, où un niveau élevé d’erreurs faisait état d’irrégularités généralisées.
24      En ce qui concerne l’année de demandes 2011, la Commission a estimé ce qui suit :
–        une correction ponctuelle selon les calculs des autorités était considérée comme appropriée pour la non-extrapolation des résultats en cas d’anomalies ;
–        une correction de 25 % était considérée comme justifiée pour les faiblesses dans la définition et le contrôle des pâturages permanents, où un niveau élevé d’erreurs faisait état d’irrégularités généralisées.
25      Dans sa position finale, la Commission a considéré, s’agissant de la correction de 25 %, que les conditions de son imposition étaient réunies. Premièrement, le niveau des surfaces inéligibles enregistrées dans le SIPA était significatif. À cet égard, la Commission se prévalait des résultats du plan d’action visant à purger le SIPA de ces surfaces inéligibles, qui avait débouché sur une réduction de 3 millions d’hectares à 1,5 million d’hectares. Si elle acceptait que les paiements n’aient pas été effectués pour toutes les surfaces, il était clair que le risque était considérable. S’agissant du risque pour le fonds, elle a rappelé qu’elle l’évaluait au niveau de l’agriculteur, mais a considéré qu’il n’était pas pertinent que les agriculteurs ne soient pas personnellement responsables des irrégularités généralisées du fait que les terres communes avaient été distribuées en tant que pâturages de manière aléatoire. Selon elle, il appartenait à la République hellénique de mettre en place un système qui permette de déposer des demandes correctes, ce que celle-ci n’avait pas fait.
2.      S’agissant du régime de la conditionnalité
26      En ce qui concerne les contrôles clés, la Commission a effectué les constatations principales suivantes :
–        concernant l’exécution tardive des contrôles sur place : pour l’année de demandes 2009, le minimum de 1 % de taux de contrôles n’avait pas été atteint dans l’année civile pendant laquelle les demandes ont été déposées ; la tardiveté des contrôles pouvait se répercuter sur le contenu, la qualité et l’effectivité des contrôles ;
–        concernant le recouvrement des sanctions au titre de la conditionnalité du paiement au titre du second pilier pour l’année d’exercice 2009 : d’importants retards avaient été constatés dans le calcul et la mise en œuvre des réductions au titre de la conditionnalité ; les paiements indus non recouvrés étaient inclus dans la correction financière proposée ;
–        concernant les bonnes conditions agricoles et environnementales (ci-après les « BCAE ») « Maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives » : entre les années de demandes 2009 et 2011, il n’y avait pas eu de contrôle effectif de cette norme en Grèce et, par conséquent, un risque a été créé pour le fonds pour ces années-là ; le fait que le manuel d’inspection mentionnait la condition végétative des oliveraies et des vignes dans le point consacré au contrôle de l’empiétement de la végétation indésirable pouvait être considéré comme un facteur atténuant ;
–        concernant l’étendue limitée des contrôles sur place : la façon dont certaines exigences réglementaires en matière de gestion (ci-après « ERMG ») avaient été définies pouvait avoir compromis l’effectivité de leur vérification. S’agissant des ERMG 1 (protection des oiseaux), 4 (pollution par  nitrates) et 18 (bien-être des animaux), la Commission considérait que le nombre très limité des non-conformités décelées démontrait que ces conditions n’avaient pas été effectivement vérifiées selon l’article 26, paragraphe 1, du règlement n° 1122/2009 ;
–        concernant les exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires : la Commission considérait que, entre 2009 et 2011, ces exigences minimales n’avaient pas été vérifiées, ce qui avait créé un risque pour le fonds en cause ;
–        concernant le contenu des rapports de contrôle : selon la Commission, certaines faiblesses avaient été constatées dans le rapport de contrôle pour la période allant de 2009 à 2011, créant un risque pour le fonds.
27      En ce qui concerne les contrôles secondaires, la Commission a principalement constaté que, contrairement à l’article 51, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009 concernant la sélection de l’échantillon de contrôle, les critères de risque appliqués étaient généraux et ne visaient pas spécifiquement la plupart des exigences et des normes concernées. Par conséquent, entre 2009 et 2011, il y a eu, selon la Commission, des faiblesses dans l’analyse du risque, créant un risque pour le fonds.
28      La position de la Commission a été de considérer que, conformément au document de la Commission AGRI-64043-2005 du 9 juin 2006, intitulé « Communication de la Commission sur le traitement, par la Commission, dans le contexte de l’apurement des comptes du FEOGA, section “Garantie”, des insuffisances constatées dans les systèmes de contrôle de la conditionnalité mis en œuvre par les États membres » (ci-après le « document AGRI-64043-2005 »), la non-application de sanctions résultant d’un manque d’exécution ou d’une exécution inadéquate des contrôles sur place dans le cadre des ERMG et des BCAE et la non-application ou une application incorrecte des sanctions réglementaires débouchant sur la perte de leur effet dissuasif constituaient, notamment, une faiblesse dans les contrôles clés. En outre, les faiblesses dans l’analyse des risques étaient, selon elle, à considérer comme des faiblesses dans des contrôles secondaires.
29      S’agissant des contrôles clés, la Commission a constaté, dans sa position, des faiblesses pour les années de demandes 2009, 2010 et 2011.
30      En ce qui concerne l’année de demandes 2009, la Commission a relevé notamment les faiblesses suivantes :
–        l’exécution tardive des contrôles sur place ;
–        l’absence de vérification des BCAE « Maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives » ;
–        l’étendue limitée des contrôles sur place pour les ERMG 1, 4 et 18 ;
–        des éléments manquants dans des rapports de contrôle ;
–        l’absence de vérification des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires.
31      En ce qui concerne l’année de demandes 2010, la Commission a relevé les faiblesses suivantes :
–        l’absence de vérification des BCAE « Maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives » ;
–        l’étendue limitée des contrôles sur place pour les ERMG 1, 4 et 18 ;
–        les éléments manquants dans des rapports de contrôle ;
–        l’absence de vérification des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires.
32      En ce qui concerne l’année de demandes 2011, la Commission a relevé les faiblesses suivantes :
–        l’absence de vérification des BCAE « Maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives » ;
–        l’étendue limitée des contrôles sur place pour les ERMG 1, 4 et 18 ;
–        les éléments manquants dans des rapports de contrôle ;
–        l’absence de vérification des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et les produits phytosanitaires.
33      S’agissant des contrôles secondaires, la Commission a constaté, pour les années de demandes 2009, 2010 et 2011, une faiblesse dans l’analyse du risque.
34      S’agissant des corrections imposées, la Commission a indiqué ce qui suit :
–        malgré la mise en place d’un système de contrôle de conditionnalité en Grèce lors des années de demandes 2009, 2010 et 2011, des faiblesses dans les contrôles clés avaient été identifiées ; néanmoins, étant donné que les faiblesses étaient majoritairement partielles ou que des facteurs atténuants avaient été soulignés durant la procédure, la Commission considérait que le risque créé par ces faiblesses dans les contrôles clés était limité ; par conséquent, une correction forfaitaire de 2 % était proposée pour les années de demandes 2009, 2010 et 2011 ;
–        concernant la faiblesse relative à l’analyse du risque, la correction de 2 % applicable était absorbée par la correction de 5 % ;
–        le taux de correction proposé devait être appliqué aux 10 % du total des paiements directs, paiements au titre du développement rural et au titre des mesures pour le vin.
II.    Procédure et conclusions des parties
35      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 août 2015, la République hellénique a introduit le présent recours.
36      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 27 novembre 2015, le Royaume d’Espagne a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la République hellénique. Par décision du 11 janvier 2016, le président de la deuxième chambre du Tribunal a admis cette intervention. Le Royaume d’Espagne a déposé le mémoire en intervention et les parties principales ont déposé leurs observations sur celui-ci dans les délais impartis.
37      La République hellénique conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée, en tant qu’elle écarte du financement de l’Union des dépenses qui ont été réalisées dans le domaine des aides directes découplées pendant les années de demandes 2009, 2010 et 2011 et dans le domaine de la conditionnalité pendant l’année de demandes 2011, et qu’elle omet de lui rembourser le montant de 10 460 620,42 euros, à la suite de l’arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission (T‑632/11, non publié, EU:T:2014:934) ;
–        condamner la Commission aux dépens.
38      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la République hellénique aux dépens.
39      Le Royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        accueillir le recours introduit par la République hellénique et annuler la décision de la Commission qui en est l’objet ;
–        condamner la Commission aux dépens.
40      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé, en l’absence de demande de fixation d’une audience par les parties et en application de l’article 106, paragraphe 3, de son règlement de procédure, de statuer sans phase orale de la procédure. Le Tribunal a en effet estimé qu’il était suffisamment éclairé par les pièces du dossier pour statuer sans poursuivre la procédure.
III. En droit
41      À titre liminaire, s’agissant de la demande en intervention, il convient de rappeler que, selon l’article 40, quatrième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal conformément à l’article 53, premier alinéa, du même statut, les conclusions de la requête en intervention ne peuvent avoir d’autre objet que le soutien des conclusions de l’une des parties au litige.
42      En l’espèce, le Royaume d’Espagne a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la République hellénique. Or, les conclusions de cette dernière tendent à annuler la décision attaquée qu’en tant qu’elle écarte du financement de l’Union des dépenses qui ont été réalisées dans le domaine des aides directes découplées pendant les années de demandes 2009, 2010 et 2011 et dans le domaine de la conditionnalité pendant l’année de demandes 2011, et qu’elle omet de lui rembourser le montant de 10 460 620,42 euros, à la suite de l’arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission (T‑632/11, non publié, EU:T:2014:934). Dans ces circonstances, il y a lieu de considérer que les conclusions du Royaume d’Espagne visant à « accueillir le recours introduit par la République hellénique » et à « annuler la décision de la Commission qui en est l’objet » n’ont pas d’autre objet que celui de soutenir les conclusions de la République hellénique.
43      S’agissant des griefs avancés par la République hellénique, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les fonds agricoles européens ne financent que les interventions effectuées conformément aux dispositions de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (voir arrêt du 27 février 2013, Pologne/Commission, T‑241/10, non publié, EU:T:2013:96, point 20 et jurisprudence citée).
44      Lorsque la Commission refuse de mettre à la charge du fonds certaines dépenses pour cause de violations des dispositions du droit de l’Union imputables à un État membre, il lui appartient non de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du fonds, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, EU:C:2001:4, points 7 à 9, et du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, points 21 et 22).
45      Ainsi, il y a lieu de vérifier si l’État membre concerné a démontré l’inexactitude des appréciations de la Commission ou l’absence de risque de perte ou d’irrégularité pour le fonds sur la base de l’application d’un système de contrôle fiable et efficace (voir, en ce sens, arrêts du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, EU:C:2005:103, point 95, et du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, points 21 et 22).
46      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner les griefs avancés par la République hellénique au soutien du recours en ce qu’il vise les trois catégories de corrections forfaitaires appliquées dans la décision attaquée.
47      La République hellénique invoque six moyens d’annulation, dont quatre concernent le régime des aides directes et deux le régime de la conditionnalité.
A.      S’agissant des aides directes
1.      Sur les moyens relatifs à la correction de 25 % imposée pour les faiblesses dans la définition et le contrôle des pâturages permanents
48      S’agissant de la correction forfaitaire de 25 % imposée pour les faiblesses dans la définition et le contrôle des pâturages permanents, la République hellénique invoque deux moyens. Le premier est tiré d’une interprétation et d’une application erronées de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 et de l’article 2, sous c), du règlement no 1120/2009. Le second est tiré d’une interprétation et d’une application erronées du document VI/5330/97 de la Commission du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie » (ci-après le « document VI/5330/97 »), quant à la réunion des conditions d’imposition d’une correction financière de 25 %, d’un défaut de motivation, d’un dépassement des limites du pouvoir d’appréciation de la Commission et d’une violation simultanée du principe de proportionnalité.
a)      Sur le premier moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 et de l’article 2, sous c), du règlement no 1120/2009
49      La République hellénique fait valoir, en substance, que la définition des pâturages permanents, figurant à l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004, doit être interprétée en ce sens que ladite définition inclut les surfaces couvertes de broussailles et de plantes ligneuses, caractéristiques des pâturages dits « de type méditerranéen ».
50      La Commission conteste cette argumentation.
51      Il convient, en premier lieu, de relever que, aux fins de la détermination des droits au paiement de l’aide de la politique agricole commune (PAC), l’article 43 du règlement no 1782/2003 prévoyait le bénéfice d’un droit au paiement par hectare, ce dernier incluant, selon son point 2, sous b), toutes les superficies fourragères au cours de la période de référence. Ces dernières étaient à leur tour définies au paragraphe 3 dudit article, selon lequel elles incluaient la superficie de l’exploitation disponible pour l’élevage des animaux à l’exclusion, notamment, des bâtiments, des bois, des étangs et des chemins. L’article 33 du règlement no 73/2009 accordait le bénéfice de l’aide au titre du régime de paiement unique aux agriculteurs détenant des droits au paiement attribués conformément au règlement no 1782/2003.
52      Selon l’article 44, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003 et l’article 34, paragraphe 1, du règlement no 73/2009, tout droit au paiement lié à un hectare admissible au bénéfice de l’aide donnait droit au paiement de l’aide. Selon les paragraphes 2 de ces articles, la notion d’hectare admissible au bénéfice de l’aide était définie en tant que toute superficie affectée à une activité agricole, y compris les terres arables et les pâturages.
53      Il s’ensuit que le système instauré par le règlement no 1782/2003, remplacé ensuite par le règlement no 73/2009, réservait les aides liées à la surface aux seules surfaces agricoles, en d’autres termes, à toute surface comportant un couvert de production agricole, pour éviter que les surfaces abandonnées ou qui n’étaient pas effectivement soumises à une activité agricole ne soient admises au bénéfice de l’aide.
54      En second lieu, les pâturages permanents étaient définis à l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 et à l’article 2, sous c), du règlement no 1120/2009 comme des surfaces consacrées à la production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées.
55      Force est, d’emblée, de constater que, bien que les plantes autres que l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées ne soient pas expressément exclues du libellé de la définition, cette dernière établissait une distinction implicite entre, d’un côté, l’herbe et les plantes fourragères herbacées, et, par opposition à ces dernières, toutes les plantes non herbacées, à savoir les plantes ligneuses. Il ressort, en effet, de la formulation des termes « production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées » que seules les plantes fourragères herbacées devaient, en principe, être admises au bénéfice de l’aide au regard de ladite définition.
56      Ainsi, s’agissant des aides aux pâturages, le critère choisi tant dans les règlements no 1782/2003 et no 796/2004 et repris ensuite dans les règlements no 73/2009 et no 1120/2009 pour s’assurer qu’il n’y ait pas de versement d’aides au titre des surfaces non soumises à une activité agricole, était le type de végétation présente sur la surface en cause. En effet, la prédominance des plantes autres que les plantes fourragères herbacées servait d’indicateur d’abandon des terres en termes d’activité agricole, en l’occurrence des pâturages. De la sorte, la limitation de la définition des pâturages aux seules surfaces couvertes d’herbe et de plantes fourragères herbacées, ces dernières servant de fourrage naturel, visait à prévenir le risque d’admission au bénéfice des aides des surfaces qui seraient affectées à des activités non agricoles et ne seraient pas effectivement utilisées pour l’élevage des animaux. Les éléments ligneux (arbres et arbustes) pouvaient tout au plus être tolérés pour autant qu’ils ne compromettaient pas le développement des ressources fourragères herbacées et, par là, l’exploitation effective des parcelles en tant que pâturages.
57      En l’espèce, la Commission a relevé les observations suivantes lors de ses enquêtes.
58      Premièrement, dans la communication des résultats de l’enquête portant la référence AA/2010/09, datée du 19 octobre 2012, la Commission a constaté que la situation pour les années de demandes 2009 et 2010 n’était clairement pas satisfaisante étant donné la non-conformité avec la législation en vigueur, à savoir les règlements no 796/2004 et no 1120/2009. En outre, elle a relevé, s’agissant des contrôles sur place, qu’il existait un problème d’admission au paiement de surfaces qui ne remplissaient clairement pas les conditions d’éligibilité découlant de l’article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003 et de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 [voir article 2, sous c), du règlement no 1120/2009].
59      Deuxièmement, dans la communication des résultats des enquêtes portant les références AA/2011/11 et AA/2011/34, datée du 17 février 2012, la Commission a relevé, s’agissant de l’éligibilité des pâturages, que « les superficies considérées comme pâturages/surfaces fourragères/bois ne [répondaient] pas toujours aux règles d’éligibilité de l’article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003 [article 34 du règlement no 73/2009] et l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 [article 2, sous c), du règlement no 1120/2009], à savoir que la végétation couvrant ces surfaces ne [pouvait] pas être considérée comme “herbe ou plantes fourragères herbacées” », que, « [é]tant donné qu’il n’y [avait] pas eu de changements à cet égard, la non-conformité affectait également l’année de demandes 2011 », que « [l]’enquête actuelle [confirmait] que les problèmes relatifs au pâturage permanent observés lors des enquêtes précédentes [persistaient] étant donné que la définition grecque de pâturage permanent n’[était] pas conforme à la législation de l’[Union] », que « [l]a surface maximale éligible [était] surestimée dans le système d’identification et de contrôle des surfaces à cause de l’inclusion de la surface inéligible », que, « [d]ans l’exemple cité […], une partie du pâturage était utilisée/nécessaire pour l’activation des droits au paiement » et que, « [e]n conclusion, il [avait] été demandé aux autorités grecques d’appliquer la définition de l’Union d’éligibilité de pâturage selon l’article 2, sous c), du règlement no 1120/2009 et de fournir l’estimation du niveau des paiements indus aux agriculteurs demandant l’aide au titre de pâturages, lesquels auraient dû être considérés comme inéligibles pour les paiements directs ».
60      Troisièmement, dans la communication des résultats de l’enquête portant la référence AA/2012/04, datée du 16 octobre 2012, la Commission a relevé que la République hellénique avait déjà, lors des enquêtes précédentes, été avertie que les superficies considérées comme pâturages/surfaces fourragères/bois ne répondaient pas toujours aux règles d’éligibilité de l’article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003 [article 34 du règlement no 73/2009] et de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 [article 2, sous c), du règlement no 1120/2009], à savoir que la végétation couvrant ces surfaces ne pouvait pas être considérée comme « herbes ou plantes fourragères herbacées ». Elle a relevé, en outre, que l’enquête actuelle confirmait que les problèmes relatifs au pâturage permanent observés lors des enquêtes précédentes persistaient étant donné que la définition grecque de pâturage permanent n’était pas conforme à la législation de l’Union. La Commission s’est, notamment, appuyée sur les exemples d’irrégularités suivants :
–        pour les exploitations et respectivement les parcelles suivantes : 71097668/4151603501017, 69568630/3361299823006, 3371294560001, 3351303196002, 3351303524004 et 3361293388007, la surface de pâturage avec des arbustes et des arbres avait été considérée comme éligible à 100 %, mais l’enquête de vérification a révélé que la quasi-totalité de la parcelle était couverte d’arbustes et d’arbres et donc que la parcelle ne pouvait pas être considérée comme entièrement éligible ;
–        pour les exploitations et respectivement les parcelles suivantes : 69568630/3361299823005, 3381269273004 et 3361308604001, la surface de pâturage avec des pierres, des arbustes et des arbres avait été considérée comme éligible à 100 %, mais l’enquête de vérification a révélé que la parcelle était couverte de pierres, d’arbustes et d’arbres et donc que la parcelle ne pouvait pas être considérée comme entièrement éligible ;
–        pour l’exploitation 300556546 et la parcelle 321600877055, la parcelle avait été entièrement admise lors du contrôle sur place initial alors que l’enquête de vérification a démontré que des arbustes denses couvraient la majeure partie de la parcelle ; la surface inéligible n’était ni mesurée ni exclue, ce qui a mené à une sur-déclaration et ce qui remet en question la qualité des contrôles sur place ; les arbustes inéligibles couvraient 40 % de la parcelle (0,8 hectare, sur-déclaration de 66 %) ;
–        pour l’exploitation 30556546 et la parcelle 3211626727055, la parcelle entière de 1,5 hectare avait été demandée par l’agriculteur, conformément à l’information dans le système d’identification et de contrôle des surfaces (ci-après le « LPIS-GIS ») ; pendant l’enquête de vérification, l’agriculteur a indiqué que la bordure de la parcelle utilisée était constituée d’un vieux mur dans l’extrémité sud-est de la parcelle ; la partie inutilisée était couverte d’arbustes et n’était pas utilisée à des fins agricoles ; le contrôle sur place initial n’a pas mené à l’exclusion de la partie inéligible et la bordure n’a pas été corrigée dans le LPIS-GIS ;
–        pour l’exploitation 300556546 et la parcelle 3221625507052, un chemin (plus large que 2 m et clairement visible sur les ortho-photos) se trouvait au milieu de la parcelle de pâturage permanent et n’a été exclu ni pendant la photo-interprétation, ni par le contrôle sur place initial.
61      Dans sa lettre de communication de résultats du 16 octobre 2012, la Commission a demandé aux autorités grecques d’appliquer la définition de l’Union d’éligibilité des pâturages conforme à l’article 2, sous c), du règlement no 1120/2009 et de fournir l’information sur le nombre d’agriculteurs, la surface demandée et les paiements au titre de pâturages permanents lors des années de demandes 2010 et 2011 ainsi que l’estimation du niveau des paiements indus aux agriculteurs demandant l’aide au titre de pâturages, lesquels auraient dû être considérés comme inéligibles pour les paiements directs.
62      Dans la lettre du 18 février 2014, envoyée à la République hellénique à la suite de la réunion bilatérale du 23 mai 2013, la Commission a constaté que « les enquêtes [avaient] établi que l’interprétation grecque des pâturages/surfaces fourragères/pâturages en forêt ne répondaient pas toujours aux conditions d’éligibilité de l’article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003 [article 34 du règlement no 73/2009] et l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 [article 2, sous c), du règlement no 1120/2009], à savoir que la végétation couvrant ces surfaces ne pouvait pas être considérée comme “herbe ou plantes fourragères herbacées” », que « [l]es enquêtes [avaient] établi que les parcelles couvertes (en grande partie) d’arbres, d’arbustes, de hautes broussailles, de rochers (broussailleux), etc., étaient en leur totalité considérées [comme] éligibles », que « [l]’identification incorrecte de ces surfaces dans LPIS-GIS, utilisé pour les contrôles croisés de l’article 24 du règlement no 796/2004 [article 28, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009], [aboutissait] à des paiements irréguliers », que, « [s]’agissant de ces types de pâturages, […] déjà à la suite des enquêtes en 2001 et 2003, […] la [République hellénique] avait été informée que […] toutes les surfaces [que celle-ci] considérait éligibles en tant que surfaces fourragères [ne] remplissaient [pas] les règles d’éligibilité à l’époque », que « [c]es définitions des surfaces éligibles n’[avaient] pas changé depuis », que, « [e]n outre, des faiblesses des contrôles spécifiques [avaient] été constatées dans les contrôles sur place de ce type de parcelles », que, « [l]ors de la procédure bilatérale, la [République hellénique avait] indiqué que le pâturage permanent était d’une actualité politique brûlante et [que celle-ci] considéraient que les terres considérées comme pâturages avant 2004 devrait être éligibles sous le système de paiement unique, car il était également important que les animaux paissaient sur ces “pâturages” afin d’éviter les feux de forêts et de protéger les zones rurales », que, « [p]lus généralement, les autorités grecques se [référaient] également au plan d’action élaboré pour traiter l’éligibilité des pâturages en Grèce », que « [l]a DG [“Agriculture et développement rural” de la Commission considérait] néanmoins que, du fait que les règles applicables n’étaient pas respectées lors des années de demandes 2009, 2010, 2011 [et 2012], il y [avait] un risque pour le [f]onds », que « [ladite DG] considérait que le “système de contrôle” censé garantir une interprétation correcte des règles et donc des dépenses régulières [était] gravement déficient » et, ainsi qu’il [avait] pu être constaté lors des différentes missions effectuées depuis le découplage en 2006, ce type de surfaces [avait] continuellement été maintenu à un niveau qui [avait] abouti à leur retour à la nature » et que, « [p]ar conséquent, le risque de paiements irréguliers, et le [f]onds, [augmentait] au fil des ans ».
63      Par conséquent, la Commission a conclu dans le rapport de synthèse que, « [d]e même que lors des années précédentes (enquêtes [portant les références] AA/2007/07 et AA/2008/12), l’interprétation de ce qui [constituait] un pâturage/une zone fourragère/un pâturage en forêt ne [remplissait] pas toujours les critères d’éligibilité à l’aide sous le [premier] pilier [voir article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003 (article 34 du règlement no 73/2009) et article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 (article 2, sous c), du règlement no 1120/2009)], à savoir que la végétation de ces zones ne [pouvait pas être considérée comme “herbe ou plante fourragère herbacée” », qu’« il [avait] été constaté lors des enquêtes que des parcelles couvertes (en grande partie) d’arbres, de buissons, de (hauts) arbustes, de rochers (avec broussaille) [avaient] été entièrement considérées comme éligibles », qu’« [u]ne identification (incorrecte) de ces zones dans le SIPA, utilisé pour les contrôles croisés de l’article 24 du règlement no 796/2004 [article 28, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009], [débouchait] sur des paiements irréguliers » et que, « [e]n outre, des défaillances spécifiques [avaient] été constatées dans les contrôles sur place de ces parcelles (absence de mesurage des pâturages communs ; absence de prise/déclaration des points de référence dans les rapports) », que « [la DG “Agriculture et développement rural” de la Commission était] d’avis que le “système de contrôle”, qui devrait garantir une interprétation correcte des règles et, par là, l’exactitude des dépenses, [était] gravement déficient », et, ainsi qu’il [avait] pu être constaté pendant les enquêtes différentes, depuis le découplage en 2006, ce type de surfaces [avait] été continuellement maintenu à un niveau qui [avait] abouti à leur retour à la nature » et que, « [p]ar conséquent, le risque de paiements irréguliers [augmentait] au fil des ans ».
64      Il ressort de ce qui précède que les irrégularités constatées par les services de la Commission pouvaient constituer des éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable que cette dernière éprouvait à l’égard des aides déboursées au titre des pâturages, conformément à la jurisprudence citée au point 44 ci-dessus.
65      Or, aucun des arguments que la République hellénique a invoqués ne démontre l’inexactitude des appréciations de la Commission et ne permet donc de remettre en cause la décision de lui imposer une correction forfaitaire pour les faiblesses dans la définition et le contrôle des pâturages permanents, conformément à la jurisprudence citée au point 45 ci-dessus.
66      En effet, la République hellénique fait valoir, en substance, qu’il ne serait ni logique ni fondé d’exclure les pâturages dits « de type méditerranéen » des aides de la PAC et soulève, à l’appui, une série d’arguments visant à démontrer que la Commission a commis une erreur en imposant la correction forfaitaire litigieuse en ce que des surfaces couvertes de plantes ligneuses servant de fourrage traditionnel aux animaux du pourtour méditerranéen auraient bel et bien dû être admises au bénéfice de l’aide en tant que pâturages.
67      Premièrement, la République hellénique fait valoir que, en Grèce, l’expression « pâturage permanent » désigne les surfaces fonctionnant comme des écosystèmes naturels, recouvertes de végétation naturelle, herbacée ou ligneuse, qui constitue la nourriture des petits ruminants (moutons et chèvres), et pour la plupart desquelles la pâture constitue, traditionnellement, l’unique gestion. Ces surfaces se distingueraient des pâturages des pays d’Europe centrale et septentrionale, couverts de plantes herbacées. Ces constatations ne fonderaient aucunement une exclusion des surfaces couvertes d’arbustes, tels les pâturages grecs traditionnels, des superficies admissibles à l’aide, a fortiori à partir du moment où l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 et l’article 2, sous c), du règlement no 1120/09 désignent comme pâturage aussi la superficie qui produit de manière naturelle de la nourriture pour les petits ruminants. Selon la République hellénique, cette différenciation relative à la nature et à la composition du pâturage est aussi apparue dans d’autres États membres de l’Union et les éleveurs du sud de l’Europe revendiquent de longue date l’acceptation des caractéristiques particulières de l’ensemble des pâturages dits « de type méditerranéen » et la reconnaissance de leur admissibilité sur la base de leur caractère adapté au pâturage et non sur la base de leur végétation. Elle ajoute que la grande valeur environnementale de tels pâturages est reconnue en ce qu’ils contribuent au maintien de l’équilibre écologique. Ainsi, selon elle, refuser leur admissibilité mène à l’abandon de ces superficies, y compris au risque de désertification de celles-ci, et à l’intensification de l’élevage dans des installations ou sur d’autres formes de superficies.
68      Il y a lieu de relever, tout d’abord, que la République hellénique ne saurait utilement se prévaloir de l’interprétation en Grèce de l’expression « pâturages permanents » qui admettrait des surfaces à prédominance de couverture végétale ligneuse en tant que ressources fourragères, dès lors que seule une présence marginale de plantes ligneuses était tolérée selon la définition de l’Union en vigueur (voir, en ce sens, arrêt du 5 juillet 2012, Grèce/Commission, T‑86/08, EU:T:2012:345, point 68).
69      Ensuite, l’argumentation fondée sur la revendication récurrente de la République hellénique concernant la reconnaissance de l’éligibilité des pâturages dits « de type méditerranéen » au titre de la PAC, à l’appui de laquelle elle se contente de renvoyer à une série d’annexes datant, pour la plus ancienne, de 2011, ne saurait être accueillie. En effet, il ressort du contenu des documents produits par la République hellénique qu’ils ont été établis et publiés dans le cadre d’une campagne ayant pour but d’influencer les choix du législateur concernant la définition à donner aux pâturages permanents dans ce règlement.
70      S’agissant, enfin, de l’argument de la République hellénique selon lequel le refus du bénéfice de l’aide aux surfaces couvertes de plantes ligneuses mènerait à leur abandon et à l’intensification de l’élevage dans des installations ou sur d’autres formes de superficies, force est de constater que la Commission a constaté lors des enquêtes subséquentes que, depuis le découplage en 2006, ce type de surfaces a été continuellement maintenu à un niveau qui a abouti à leur retour à la nature. Ainsi, outre le fait que la République hellénique n’apporte aucun élément étayant son argument fondé sur l’abandon des pâturages broussailleux à cause du refus de leur admission au bénéfice de l’aide, il ressort des constatations de la Commission que l’abandon de ces surfaces a lieu malgré leur admission irrégulière aux paiements des aides de la PAC (voir points 62 et 63 ci-dessus).
71      Deuxièmement, le République hellénique se prévaut d’un objectif de la PAC consistant à soutenir les pâturages permanents dits « de type méditerranéen », qu’elle déduit du fait que la notion de pâturages permanents s’inscrit dans le système d’octroi du paiement unique visant à soutenir les revenus agricoles, puisque les surfaces de pâturage servent à l’activation de droits.
72      S’agissant du prétendu objectif de la PAC de soutien aux pâturages permanents dits « de type méditerranéen », il convient de relever qu’un tel objectif ne figure pas parmi les objectifs de la PAC énoncés à l’article 39 TFUE et ne découle pas des dispositions des règlements nos 1782/2003 et 73/2009, qui prévoyaient seulement, respectivement en leur considérant 4, pour le premier, et 7, pour le second, que, étant donné que les pâturages permanents ont un effet positif sur l’environnement, il convient d’adopter ou de conserver des mesures visant à encourager le maintien des pâturages permanents existants afin de prévenir leur transformation généralisée en terres arables. Outre le fait que la République hellénique omet de préciser la source d’un tel objectif de protection des pâturages permanents dits « de type méditerranéen », sa mise en œuvre ne saurait en aucun cas résulter d’une extension de la définition de pâturage permanent telle qu’elle ressort des dispositions applicables en l’espèce aux surfaces couvertes de plantes ligneuses.
73      Troisièmement, la République hellénique fait valoir que, dans le contexte tel qu’exposé, il ne serait ni logique ni possible de soutenir qu’avant l’adoption du règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no°637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no°73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608), la volonté du législateur de l’Union était d’exclure les pâturages dits de « type méditerranéen » du calcul des droits au paiement ou de réduire leur participation dans le calcul de ces droits. Elle se prévaut, s’agissant de l’interprétation de l’objectif du législateur de l’Union, de l’arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission (T‑632/11, non publié, EU:T:2014:934, point 99). Elle avance qu’une telle exclusion impliquerait que ledit législateur exclurait ou excepterait une forme de pâturage qui, compte tenu des conditions climatiques et de l’environnement naturel, constitue la principale forme de pâturage dans toute l’Europe méridionale, ce qui a pour conséquence à la fois d’exclure de l’aide la majorité des éleveurs de ces pays et de nuire à leur élevage par rapport aux pays d’Europe centrale et septentrionale. Elle ajoute que ce législateur ne pouvait pas ignorer ou méconnaître les données de la sylviculture et de l’agronomie, selon lesquelles les végétaux ligneux et arbustifs constituent un élément indissociable des pâturages dits « de type méditerranéen ». Par conséquent, il ne saurait être soutenu, selon elle, que les dispositions relatives à la définition des « pâturages permanents », interprétées correctement, compte tenu du cadre général dans lequel elles s’inscrivent et de l’objectif qu’elles poursuivent, n’incluent pas également les pâturages dits « de type méditerranéen » à végétation arbustive.
74      Il ressort de la conclusion intermédiaire figurant aux points 55 et 56 ci-dessus que, s’agissant des surfaces admises au bénéfice de l’aide de la PAC au titre des pâturages permanents, les éléments ligneux (arbres et arbustes) pouvaient tout au plus être tolérés pour autant qu’ils ne compromettaient pas le développement des ressources fourragères herbacées et, par là, l’exploitation effective des parcelles en tant que pâturages.
75      À cet égard, il convient de relever que la Commission n’est pas tenue de prendre en charge, pour le fonds, les dépenses effectuées par un État membre qui sont fondées sur une application objectivement erronée, mais sur la base d’une interprétation adoptée de bonne foi, du droit de l’Union, sauf si l’interprétation erronée du droit de l’Union peut être imputée à une institution de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 19 juin 2009, Espagne/Commission, T‑369/05, non publié, EU:T:2009:213, point 67). Or, force est de constater que la République hellénique n’apporte aucun élément permettant de conclure que l’interprétation qu’elle avance de la notion de pâturages permanents était imputable à un comportement de la Commission. Bien au contraire, il ressort des constatations effectuées par la Commission lors des enquêtes que l’interprétation en cause n’est pas le fait d’un comportement de cette institution.
76      Par ailleurs, s’agissant de l’interprétation de l’objectif du législateur de l’Union, la République hellénique se prévaut de l’arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission (T‑632/11, non publié, EU:T:2014:934, point 99). Or, en l’espèce, il convient de relever qu’elle ne précise pas le contenu de son argument. En effet, elle se borne à une référence abstraite à l’arrêt cité, sans que cette référence soit pourvue d’explications quant à sa pertinence en l’espèce. Il convient donc d’écarter cet argument qui n’est nullement étayé.
77      Quatrièmement, la République hellénique se prévaut d’un plan d’action élaboré en octobre 2012 par les autorités grecques en collaboration avec la Commission, comprenant l’évaluation de l’admissibilité des pâturages par photo-interprétation d’images satellites au niveau de la parcelle de référence (unité) et l’application d’un système de calcul proportionnel (au prorata) dans les cas où il existe des arbustes diffus. Selon elle, les critères et la méthodologie concernant l’évaluation de l’admissibilité des pâturages ont été déterminés sur la base des lignes directrices de la Commission comprises dans le document VI/5330/97. Selon ledit document, si le nombre d’arbres par hectare de pâturage est inférieur à cinquante, la totalité de la surface est considérée comme un pur pâturage. De plus, pour les surfaces de pâturage comportant des arbustes, les graduations suivantes ont été définies :
–        lorsque, par photo-interprétation, la surface admissible de pâturage est estimée à 25 %-30 %, la surface admissible est réputée constituer 37,5 % de la surface totale ;
–        lorsque, par photo-interprétation, la surface admissible de pâturage est estimée à 50 %-75 %, la surface admissible est réputée constituer 62,5 % de la surface totale ;
–        lorsque, par photo-interprétation, la surface admissible de pâturage est estimée à 75 %-100 %, la surface totale est alors réputée admissible.
78      Selon la République hellénique, le fait que, alors que l’article 2 du règlement no 796/2004 était en vigueur, la Commission a elle-même procédé aux recommandations exposées au point 77 ci-dessus, qui figurent dans le plan d’action en cause et selon lesquelles la végétation ligneuse (boisée ou arbustive) est prise en compte pour l’admissibilité des pâturages, plaide en faveur de la conclusion que la volonté du législateur de l’Union a toujours été de protéger aussi les pâturages dits « de type méditerranéen ». Elle avance aussi que, au cours de la collaboration de la Commission avec les autorités grecques pour l’élaboration dudit plan d’action, celle-ci a accepté l’admissibilité d’une surface de pâturage comportant des arbustes ou des arbres, reconnaissant que, de fait, cela ne générait pas de risque pour le fonds.
79      À cet égard, la République hellénique soutient avoir entamé l’élaboration en juin 2012 du plan d’action en cause et l’avoir mis en œuvre à partir de l’année de demandes 2013. Il s’ensuit que, même à supposer que ledit plan d’action apporte la preuve d’une interprétation élargie de la notion de pâturages permanents admettant au bénéfice de l’aide des surfaces couvertes de plantes ligneuses au-delà de cinquante arbres par hectare, la République hellénique ne saurait se prévaloir de l’élaboration de ce plan d’action pour contester l’imposition de la correction forfaitaire litigieuse fondée sur les constatations effectuées pour les années de demandes 2009, 2010 et 2011.
80      En outre, force est de constater, en tout état de cause, que les surfaces relevées par la Commission à titre d’exemples d’irrégularités en l’espèce et visées au point 60 ci-dessus auraient été inéligibles, que la définition appliquée fût conforme au libellé de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 ou que la Commission appliquât l’interprétation découlant du plan d’action en cause ou même celle adoptée dans le règlement no 1307/2013.
81      Cinquièmement, la République hellénique se prévaut de la modification de la définition des pâturages permanents par l’article 4, sous h), du règlement no 1307/2013, qui inclut, lorsque les États membres le décident, des surfaces adaptées au pâturage et relevant des pratiques locales établies dans lesquelles l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées ne prédominent pas traditionnellement.
82      S’agissant de la modification de la définition des pâturages permanents opérée par le règlement no 1307/2013, il convient de constater que, par son argument, la République hellénique invoque la législation postérieure à l’appui de l’interprétation qu’elle avance de la législation antérieure. Il est constant que le nouveau règlement no 1307/2013 a commencé à s’appliquer le 1er janvier 2015, sans qu’aucune application rétroactive ait été prévue. Or, force est de constater que, compte tenu du fait qu’il appartenait au législateur de l’Union, qui dispose dans l’exercice de son pouvoir d’une large marge d’appréciation, d’évaluer la situation et, le cas échéant, de décider de l’opportunité de modifier la disposition en vigueur, il ne résulte pas de la seule modification ultérieure de ladite définition que l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 doive être interprété dans le sens de la modification opérée (voir, en ce sens, arrêt du 5 avril 2006, Deutsche Bahn/Commission, T‑351/02, EU:T:2006:104, point 112). Ce grief ne peut donc qu’être rejeté comme infondé.
83      Partant, il convient de constater que la République hellénique n’apporte aucun élément démontrant l’inexactitude des appréciations de la Commission.
84      Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le premier moyen de la République hellénique, tiré d’une interprétation et d’une application erronées de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 et de l’article 2, sous c), du règlement no 1120/2009, comme infondé.
b)      Sur le deuxième moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées du document VI/5330/97 quant à la réunion des conditions d’imposition d’une correction financière de 25 %, du défaut de motivation, d’un dépassement des limites du pouvoir d’appréciation de la Commission ainsi que d’une violation simultanée du principe de proportionnalité
1)      Sur le grief relatif à l’absence de réunion des conditions d’imposition d’une correction forfaitaire de 25 %
85      La République hellénique, soutenue par le Royaume d’Espagne, fait valoir, en substance, que les conditions d’imposition d’une correction forfaitaire de 25 % n’étaient pas réunies en l’espèce.
86      La Commission conteste cette argumentation.
87      Il convient de rappeler qu’une correction arrêtée par la Commission, conformément aux orientations qu’elle a adoptées en la matière, tend à éviter la mise à la charge des fonds de montants n’ayant pas servi au financement d’un objectif poursuivi par la réglementation de l’Union en cause et ne constitue pas une sanction (voir arrêt du 31 mars 2011, Grèce/Commission, T‑214/07, non publié, EU:T:2011:130, point 136 et jurisprudence citée). La jurisprudence a ainsi reconnu que les taux forfaitaires retenus dans les orientations permettaient à la fois le respect du droit de l’Union et la bonne gestion des ressources de l’Union ainsi que d’éviter que la Commission n’exerce son pouvoir discrétionnaire en imposant aux États membres des corrections démesurées et disproportionnées (arrêt du 10 septembre 2008, Italie/Commission, T‑181/06, non publié, EU:T:2008:331, point 234).
88      Il y a également lieu de rappeler que, en ce qui concerne le montant de la correction financière, la Commission peut aller jusqu’à refuser la prise en charge par le fonds de l’intégralité des dépenses exposées, si elle constate qu’il n’existe pas de mécanismes de contrôle suffisants (arrêt du 11 juin 2009, Grèce/Commission, T‑33/07, non publié, EU:T:2009:195, point 140). Cependant, la Commission doit respecter le principe de proportionnalité, qui exige que les actes des institutions ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché (arrêts du 17 mai 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, point 25, et du 19 juin 1997, Air Inter/Commission, T‑260/94, EU:T:1997:89, point 144). En effet, selon la jurisprudence, le principe de proportionnalité, en tant que principe général du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par la réglementation en cause. Ainsi, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (arrêt du 19 novembre 2015, Grèce/Commission, T‑107/14, non publié, EU:T:2015:870, point 54).
89      En outre, s’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles de l’Union, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (arrêts du 14 février 2008, Espagne/Commission, T‑266/04, non publié, EU:T:2008:37, point 105, et du 5 juillet 2012, Grèce/Commission, T‑86/08, EU:T:2012:345, point 196).
90      En ce qui concerne le type de correction appliquée en l’espèce, il y a lieu de rappeler que, à la lumière des orientations de la Commission établies dans le document VI/5330/97, lorsqu’il n’est pas possible d’évaluer précisément les pertes subies par l’Union, une correction forfaitaire peut être envisagée (voir, en ce sens, arrêt du 18 septembre 2003, Royaume–Uni/Commission, C‑346/00, EU:C:2003:474, point 53). Ledit document contient les principales orientations que la Commission se propose de suivre lors de l’application des corrections financières dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie. Il résulte de l’annexe 2 de ce document que les corrections financières sont calculées au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée et que la Commission tient compte, à cet effet, de la nature et de la gravité de l’infraction ainsi que du préjudice financier causé à l’Union.
91      En outre, l’annexe 2 du document VI/5330/97 prévoit que « [l]e manquement devient plus sérieux si un État membre omet d’améliorer ses contrôles alors que la Commission lui a déjà notifié les améliorations nécessaires ». Les conditions dans lesquelles la Commission entend appliquer ce principe sont précisées dans le document AGRI-60637-2006 intitulé « Communication de la Commission – Sur le traitement par la Commission, dans le cadre de l’apurement des comptes [FEOGA, section “Garantie”], des cas de récurrence d’insuffisance de systèmes de contrôle ».
92      En l’espèce, la Commission a imposé une correction de 25 % dont les conditions cumulatives sont, conformément au document VI/5330/97, le risque de pertes particulièrement élevées pour le fonds du fait d’une absence complète ou une déficience grave du système de contrôle, l’existence d’indices d’irrégularités très fréquentes et l’existence d’indices de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières. Étant donné que les parties s’opposent quant à la conformité de la correction de 25 % imposée en l’espèce avec les conditions qui doivent être remplies pour qu’une telle correction puisse être appliquée, il convient de vérifier si la Commission s’est conformée auxdites conditions.
93      S’agissant des défaillances constatées par la Commission dans les contrôles effectués par la République hellénique, il y a lieu d’observer, d’emblée, qu’aucun des arguments présentés par cette dernière ne permet de démontrer que les constatations faites dans le rapport de synthèse quant à l’absence de certains contrôles sont erronées ou manquent en fait. En effet, la République hellénique ne conteste pas l’existence de ces défaillances, mais se borne à contester l’ampleur de la correction imposée, à savoir 25 %.
94      S’agissant de la première condition, il est, en l’espèce, constant que la mise en œuvre du système de contrôle n’était pas complètement absente. Il convient dès lors, conformément aux conditions visées au point 92 ci-dessus, de vérifier si les défaillances constatées par la Commission pouvaient néanmoins fonder la conclusion que la mise en œuvre du système de contrôle était gravement déficiente.
95      À cet égard, dans le rapport de synthèse, la Commission a relevé spécifiquement au sujet des pâturages que, « de même que lors des années précédentes (enquêtes [portant les références] AA/2007/07 et AA/2008/12), l’interprétation de ce qui [constituait] un pâturage/une zone fourragère/un pâturage en forêt ne [remplissait] pas toujours les critères d’éligibilité à l’aide sous le [premier] pilier [voir article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003 (article 34 du règlement no 73/2009) et article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 (article 2, sous c), du règlement no 1120/2009)], à savoir que la végétation de ces zones ne [pouvait] pas être considérée comme “herbe ou plante fourragère herbacée” », qu’« il [avait] été constaté lors des enquêtes que des parcelles couvertes (en grande partie) d’arbres, buissons, (hauts) arbustes, rochers (avec broussaille) [avaient] été entièrement considérées comme éligibles », qu’« [u]ne identification (incorrecte) de ces zones dans le SIPA, utilisé pour les contrôles croisés de l’article 24 du règlement no 796/2004 [article 28, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009], [débouchait] sur des paiements irréguliers », que, « [e]n outre, des défaillances spécifiques [avaient] été constatées dans les contrôles sur place de ce type de parcelles : absence de mesurage des pâturages communs […] ; absence de prise/déclaration des points de référence dans les rapports », que « [l]a DG [“Agriculture et développement rural” de la Commission était] d’avis que le “système de contrôle”, qui devrait garantir une interprétation correcte des règles et, par là, l’exactitude des dépenses, [était] gravement déficient », et, ainsi qu’il [avait] pu être constaté pendant les enquêtes différentes, depuis le découplage en 2006, ce type de surfaces [avait] été continuellement maintenu à un niveau qui [avait] abouti à leur retour à la nature », que, « [e]n outre, [elle avait] indiqué que, lors de l’évaluation du risque, il [convenait] de prendre en compte qu’à partir de l’année de demandes 2010, conformément à l’article 137 du règlement no 73/2009, les droits au paiement [étaient] réputés légaux et réguliers à partir du 1er janvier 2010 » et que, « [à] la suite de l’application des articles 80 et 81 du règlement no 1122/2009, il y [avait] une augmentation du niveau des paiements irréguliers déclarés en 2010 et lors des années suivantes ».
96      Dans sa position finale renseignée dans le rapport de synthèse, la Commission a conclu que, tout en reconnaissant les efforts de l’Opekepe en vue d’améliorer la qualité du SIPA, en particulier son travail dans le contexte du plan d’action en cause, il n’en restait pas moins que les résultats de ce travail n’avaient pas d’effet (rétroactif) sur les paiements effectués au titre des années de demandes 2009, 2010 et 2011. S’agissant de la demande de l’organe de conciliation relative à la correction appliquée au pâturage permanent, elle était d’avis que les conditions d’une correction forfaitaire de 25 % étaient remplies. À cet égard, il était rappelé que le niveau des surfaces inéligibles enregistrées dans le SIPA était significatif. Pour indication et sans valider le chiffre final, la DG « Agriculture et développement rural » de la Commission signalait les résultats (préliminaires) dudit plan d’action, dont l’objectif était de « purger » le SIPA de ces surfaces inéligibles et qui avait débouché sur une réduction de 3 millions d’hectares à 1,5 million d’hectares. Si la Commission acceptait que les paiements n’aient pas été effectués pour toutes les surfaces, il était clair que le risque était considérable. S’agissant du risque pour le fonds, il était rappelé que la Commission évaluait celui-ci au niveau de l’agriculteur, mais considérait qu’il n’était pas pertinent que les agriculteurs ne soient pas personnellement responsables des irrégularités généralisées du fait que les terres communes avaient été distribuées en tant que pâturages de manière aléatoire. Selon elle, il appartenait à la République hellénique de mettre en place un système qui permettait de déposer des demandes correctes, ce qui n’a pas été fait. Elle a également relevé que, dans leur réponse du 4 décembre 2014, les autorités grecques indiquaient que leur calcul de l’erreur s’agissant des pâturages permanents, y compris les sanctions afférentes, était très proche de celui initialement proposé par ladite DG. Par conséquent, cette DG maintenait sa position quant aux faiblesses et au niveau de correction proposé.
97      En se fondant sur les constatations énoncées au point 96 ci-dessus, la Commission a conclu que la mise en œuvre du système de contrôle était gravement déficiente sur la base d’une combinaison de faiblesses.
98      En effet, la Commission a relevé que l’identification incorrecte généralisée des surfaces de pâturage dans le SIPA, basée sur l’application d’une notion de pâturage qui n’était pas conforme à la réglementation de l’Union, se répercutait sur la qualité du système de contrôle, notamment des contrôles croisés et des contrôles sur place (voir point 62 ci-dessus). Elle a en outre relevé une absence complète de mesurage des parcelles de pâturage communes ainsi qu’une absence de prise/déclaration des points de référence dans les rapports.
99      À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu des règles du droit de l’Union relatives aux fonds agricoles européens, il incombe aux États membres d’organiser un système efficace de contrôle et de surveillance. Une telle exigence implique que les limites des parcelles de référence et leur superficie maximale admissible pour l’aide soient définies de manière précise et avec exactitude. Ces informations sont en effet essentielles pour que soit garantie la fiabilité des contrôles administratifs croisés, pour que puissent être réalisés les contrôles sur place et pour que les agriculteurs disposent d’informations correctes afin qu’ils puissent soumettre des déclarations correctes (arrêt du 17 mai 2013, Bulgarie/Commission, T‑335/11, non publié, EU:T:2013:262, point 29).
100    Par ailleurs, il ressort de la définition figurant dans le document VI/5330/97 que les contrôles administratifs croisés et les contrôles sur place sont des contrôles clés, ce que ne conteste d’ailleurs pas la République hellénique.
101    Il résulte de ce qui précède que, en ce qui concerne les dépenses liées aux pâturages, la Commission a constaté des carences dans le système de contrôle tenant à l’admission par les autorités grecques au bénéfice de l’aide au titre des pâturages de superficies non conformes aux règles en vigueur. Ainsi, ces carences dans le système de contrôle, prises ensemble avec toutes les autres carences constatées et non contestées par la République hellénique, constituent une mise en œuvre gravement déficiente du système de contrôle, ayant entraîné vraisemblablement des pertes extrêmement élevées pour le fonds.
102    Il y a lieu de constater que ne saurait remettre en cause cette conclusion l’argument de la République hellénique selon lequel elle effectue tous les contrôles clés et les contrôles secondaires prévus dans les règlements en vigueur. En effet, ainsi qu’il a déjà été jugé, lorsqu’un État membre ne veille pas au respect des conditions de fond régissant l’octroi des aides, en l’occurrence, la définition correcte des superficies éligibles au bénéfice de l’aide au titre des pâturages, cela signifie nécessairement que cet État n’effectue pas les contrôles qui lui incombent afin de s’assurer que les conditions prévues, à savoir l’éligibilité des superficies déclarées, sont remplies (voir, en ce sens, arrêt du 19 novembre 2015, Grèce/Commission, T‑107/14, non publié, EU:T:2015:870, point 81).
103    S’agissant de la deuxième condition, à savoir l’existence d’indices d’irrégularités très fréquentes, il y a lieu de conclure que l’application d’une définition des pâturages permanents non conforme à la définition réglementaire en vigueur implique un niveau élevé d’erreurs attestant d’irrégularités généralisées aboutissant à l’admission d’un grand nombre de surfaces en réalité non éligibles. Cette conclusion est fondée sur les constatations de la Commission effectuées lors des enquêtes qui ont révélé de très fréquentes déclarations de surfaces dont l’éligibilité était contestée par celle-ci et qui n’étaient pas refusées lors des contrôles effectués par les autorités grecques (voir points 60 à 62 ci-dessus) ainsi que sur la conclusion de la Commission selon laquelle la récurrence des irrégularités depuis 2006 augmentait, au fils des ans, le risque pour le fonds.
104    À cet égard, la République hellénique fait valoir que, même à supposer qu’il existait certaines lacunes ou insuffisances, elles étaient très limitées, puisque la surface totale déclarée n’était pas subventionnée, étant donné que les droits répartis correspondaient au nombre d’hectares qui y étaient effectivement liés, conformément à l’article 43 du règlement no 1782/2003. Cette argumentation ne peut qu’être rejetée. En effet, il ressort de l’article 44 dudit règlement que tout droit au paiement lié à un hectare admissible au bénéfice de l’aide donne droit au paiement du montant fixé par le droit alors que, par « hectare admissible au bénéfice de l’aide », il convient d’entendre, notamment, « toute superficie agricole de l’exploitation occupée par […] des pâturages permanents ». En outre, il ressort du paragraphe 3 de ce dernier article que l’agriculteur déclare les parcelles correspondant à la superficie admissible liée à un droit au paiement. La définition des pâturages permanents, qui, elle, ressort des règlements d’application nos 796/2004 et 1120/2009, est utilisée pour déterminer l’éligibilité des superficies qu’un agriculteur déclare afin d’activer ses droits au paiement. Par conséquent, le fait que les surfaces des pâturages ouvrant des droits à paiement liés à la surface ne représentent qu’une partie des surfaces des pâturages déclarées ne remet pas en cause les irrégularités constatées dans le fonctionnement du SIPA et dans les contrôles clés, selon lesquelles une grande partie des superficies auxquelles l’aide a été octroyée n’étaient pas, de manière généralisée, éligibles à l’aide, car elles ne répondaient pas aux conditions exigées des pâturages permanents conformément à l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 (voir, en ce sens, arrêt du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 204).
105    Enfin, la République hellénique ne saurait valablement faire valoir que les prétendues irrégularités seraient éliminées grâce à l’élaboration et à l’application du plan d’action en cause. En effet, force est de constater, à l’instar de la Commission, que ledit plan d’action n’a aucune pertinence pour les années de demandes 2009, 2010 et 2011 étant donné qu’il n’était applicable que postérieurement auxdites années de demandes, la République hellénique ayant commencé sa préparation en juin 2012.
106    S’agissant de la troisième condition, à savoir l’existence d’indices de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses, la République hellénique fait valoir qu’aucune négligence ne peut lui être imputée.
107    À cet égard, il convient tout d’abord de relever que la République hellénique se contredit lorsqu’elle fait valoir qu’aucune négligence ne peut lui être imputée, alors qu’elle tente de démontrer, dans le cadre du premier moyen, que l’interprétation étendue de la notion de pâturages non conforme à la réglementation en vigueur qu’elle applique systématiquement devrait être appliquée au lieu de cette dernière, et ce malgré l’opposition récurrente de la Commission. En maintenant en vigueur et en appliquant sa définition des pâturages permanents, la République hellénique a négligé de corriger les irrégularités constatées à répétition par la Commission.
108    Ensuite, ne sauraient non plus prospérer les arguments de la République hellénique fondés sur les efforts qu’elle aurait déployés en collaboration avec la Commission pour limiter puis éliminer complétement toute prétendue « irrégularité » grâce à l’élaboration et l’application du plan d’action en cause. Ainsi qu’il a été relevé au point 105 ci-dessus, force est de constater, à l’instar de la Commission, que ledit plan d’action n’a aucune pertinence pour les années de demandes 2009, 2010 et 2011 étant donné qu’il n’était applicable que postérieurement auxdites années de demandes, la République hellénique ayant commencé sa préparation en juin 2012.
109    De même, l’argument de la République hellénique fondé sur l’adoption d’une loi en 2014 relative notamment à la création, au sein du système d’identification des parcelles, d’une carte thématique relative aux pâturages de caractère public, pour démontrer la poursuite de ses efforts de détermination précise des pâturages permanents, ne peut qu’être rejeté. En effet, même à supposer que cette loi puisse être pertinente pour démontrer l’élimination des irrégularités dans le SIPA et le système de contrôle liées à la définition des pâturages, ce qui n’est d’ailleurs nullement avéré, l’adoption est intervenue postérieurement et ne peut donc non plus avoir d’incidence pour la période litigieuse.
110    S’agissant de la quatrième condition, à savoir l’existence d’un risque de pertes particulièrement élevées pour le fonds, il convient d’observer, tout d’abord, que, en ce qui concerne les dépenses liées aux pâturages, les carences généralisées dans le système des contrôles tenant à l’admission par les autorités grecques au bénéfice de l’aide au titre des pâturages des superficies non conformes aux règles en vigueur, selon les constatations relevées aux points 97 à 102 ci-dessus, constituent une mise en œuvre gravement déficiente du système de contrôle et sont de nature à entraîner vraisemblablement des pertes extrêmement élevées pour le fonds.
111    La République hellénique fait valoir à cet égard que, pour les années de demandes 2009, 2010 et 2011, l’effet tampon sur les surfaces de pâturage était un paramètre important. Elle se prévaut de la diminution à 1 519 406,63 hectares des surfaces de pâturage admissibles en raison de l’application du plan d’action en cause, ce qui constituerait au moins le double de la surface exigée pour l’activation des droits au paiement unique des agriculteurs. Selon elle, il ne s’agissait donc pas d’un risque de « pertes extrêmement élevées » pour le fonds.
112    Les arguments de la République hellénique ne peuvent qu’être rejetés. En effet, il convient d’observer, à l’instar de la Commission, que le plan d’action en cause, a abouti à la diminution du nombre des pâturages admissibles de 50 % par rapport à la superficie initialement enregistrée dans le SIPA, en appliquant la définition plus large des autorités grecques. Une telle diminution démontre l’étendue des irrégularités, et donc un risque considérable pour le fonds, dans les années précédant l’application alléguée dudit plan d’action, à savoir avant l’année de demandes 2013. La circonstance que l’ensemble des pâturages n’est pas toujours nécessaire à l’activation des droits au paiement des agriculteurs, alors que les constatations de la Commission démontrent que les surfaces de pâturages sont utilisées pour activer des droits, ne modifie en rien la constatation du risque de pertes extrêmement élevées pour le fonds, contrairement à ce qu’affirment la République hellénique et le Royaume d’Espagne, étant donné que l’erreur d’éligibilité a déjà affecté le calcul de ces droits au paiement. En effet, conformément aux articles 43 et 44 du règlement no 1782/2003, le calcul correct du nombre des droits au paiement et de leur valeur dépend du nombre d’hectares disponibles. Par conséquent, ainsi que le fait valoir la Commission, un écart aussi important que celui en l’espèce crée pour le fonds un risque très élevé.
113    Par ailleurs, les montants totaux des aides qui avaient été initialement versés au cours de la période de référence, auxquels se réfèrent tant la République hellénique que le Royaume d’Espagne, ne sauraient correspondre aux montants qui auraient dû être payés ultérieurement sur la base du système des droits aux paiements directs correspondant aux hectares admissibles, dans la mesure où un grand nombre de ces droits ne correspondaient pas à des surfaces éligibles et n’auraient donc pas dû être activés. Le montant historique de la période de référence est donc nécessairement supérieur au montant total qui aurait dû légalement être versé aux éleveurs étant donné que la moitié des surfaces dans le SIPA étaient inéligibles au cours de ladite période, constituant ainsi un risque très important pour le fonds.
114    En outre, il convient de souligner, à l’instar de la Commission, que, conformément à l’article 137 du règlement no 73/2009, « les droits au paiement attribués aux agriculteurs avant le 1er janvier 2009 sont réputés légaux et réguliers à partir du 1er janvier 2010 ». Dès lors, les autorités grecques n’ayant plus eu la possibilité de recalculer le nombre et la valeur des droits en fonction de l’éligibilité des surfaces, les paiements effectués à partir de l’année de demandes 2009 risquaient de correspondre, pour près de la moitié, à des surfaces inéligibles. Ce risque n’aurait pu être éliminé que si les surfaces déclarées étaient effectivement éligibles, alors qu’il ressort des constatations de la Commission que tel n’est pas le cas.
115    Il résulte de ce qui précède que les constatations de la Commission sont conformes aux orientations en cause et constituent des éléments susceptibles de justifier l’imposition d’une correction forfaitaire de 25 %.
116    À cet égard, force est de constater que les autres arguments de la République hellénique, outre ceux déjà considérés à l’occasion de l’analyse des conditions d’imposition de la correction forfaitaire en cause, ne remettent pas en cause les conclusions de la Commission.
117    S’agissant de l’argument de la République hellénique fondé sur les interrogations de l’organe de conciliation relatives au bien-fondé de l’imposition de la correction de 25 %, il est utile de rappeler que la Commission n’est pas liée par les conclusions dudit organe lorsqu’elle arrête sa décision (arrêts du 13 juin 2002, Luxembourg/Commission, C‑158/00, EU:C:2002:367, point 50, et du 17 mai 2013, Bulgarie/Commission, T‑335/11, non publié, EU:T:2013:262, point 124). En outre, ainsi qu’il ressort du point 97 ci-dessus, il a été conclu que les constatations de la Commission relatives au niveau considérable des surfaces inéligibles enregistrées dans le SIPA et au manquement systématique de la République hellénique à son obligation de mettre en place un système permettant aux agriculteurs de déposer des demandes correctes étaient susceptibles de justifier l’imposition d’une correction forfaitaire de 25 % selon les critères prévus par le document VI/5330/97.
118    La République hellénique se prévaut ensuite de l’arrêt du 22 novembre 2001, Italie/Commission (C‑147/99, EU:C:2001:624), pour dénoncer l’absence de la « circonstance exceptionnelle » requise pour l’imposition d’une correction de 25 %. À cet égard, force est de constater que, contrairement à la version des orientations applicables au litige en cause dans l’affaire ayant donné lieu audit arrêt, le présent cas de figure, où l’application d’un taux de correction de 25 %, ou de plus de 25 %, est justifiée conformément au document VI/5330/97, ne demande pas l’établissement d’une « circonstance exceptionnelle » (voir, en ce sens, arrêt du 22 novembre 2001, Italie/Commission, C‑147/99, EU:C:2001:624, point 53).
119    Ainsi, contrairement aux prétentions de la République hellénique, s’il incombe à la Commission de justifier le taux de correction imposé, en l’espèce le taux de 25 %, par rapport aux conditions figurant dans les orientations, elle n’a pas d’obligation de justifier ce taux de correction par l’établissement d’une circonstance exceptionnelle qui, elle, ne figure pas parmi les conditions énoncées.
120    À titre surabondant, il y a lieu de relever que, dans l’arrêt du 22 novembre 2001, Italie/Commission (C‑147/99, EU:C:2001:624), la Cour a souligné que, « en effet, conformément à l’exposé des faits développé par la Commission, qui n’[avait] pas été contesté par le gouvernement italien, d’une part, le système de contrôle italien comportait des carences notables, et, d’autre part, des irrégularités graves [avaient] été constatées dans les régions en cause » (arrêt du 22 novembre 2001, Italie/Commission, C‑147/99, EU:C:2001:624, point 55). Il s’ensuit que la Cour a considéré que la circonstance exceptionnelle était établie du fait, d’une part, de l’existence de carences notables dans le système de contrôle et, d’autre part, de la constatation d’irrégularités graves. Par conséquent, même s’il devait être admis que, en l’espèce, la République hellénique serait fondée à faire valoir que la constatation d’une « circonstance exceptionnelle » serait indispensable pour justifier l’imposition d’une correction forfaitaire de 25 %, l’existence d’une telle « circonstance exceptionnelle » serait en l’espèce établie. En effet, le fait pour un État membre de reproduire de manière récurrente, malgré des indications d’irrégularités réitérées sur plusieurs années par la Commission, les pratiques reprochées constitutives des mêmes irrégularités dans la conduite des contrôles d’une envergure généralisée, pourrait être considéré comme une circonstance exceptionnelle.
121    La République hellénique se prévaut ensuite du rapport de synthèse annexé à la décision d’exécution 2014/950/UE de la Commission, du 19 décembre 2014, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2014, L 369, p. 71), dans lequel la Commission a elle-même indiqué que, vu « […] que seule une partie des pâturages permanents qui [avaient] été déclarés [était] utilisée pour l’activation de droits, l’imposition d’une correction forfaitaire de 10 % [était] considérée plus adéquate ». Selon elle, une correction financière de 25 % était donc injustifiée en l’espèce.
122    À cet égard, il convient de rappeler que l’article 31, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO 2005, L 209, p. 1), prévoit que la Commission doit prendre en considération la gravité de l’infraction commise lors de son évaluation du montant à écarter à la suite du constat d’irrégularités. Dans ce cadre, la récurrence des irrégularités en question peut donc être considérée comme un facteur aggravant, susceptible de justifier l’augmentation de la correction financière imposée. La majoration en cause peut à cet égard être considérée comme constituant un acte se situant dans le cadre de la fixation du taux global de la correction devant être supportée par la République hellénique (arrêt du 22 janvier 2013, Grèce/Commission, T‑46/09, EU:T:2013:32, point 57).
123    Ainsi, d’une part, l’annexe 2 du document VI/5330/97 prévoit que « [l]e manquement devient plus sérieux si un État membre omet d’améliorer ses contrôles alors que la Commission lui a déjà notifié les améliorations nécessaires ». D’autre part, la communication AGRI-61495-2002, relative à la récurrence des irrégularités liées à l’insuffisance de systèmes de contrôle, vise à préciser le principe de récurrence prévu par le document VI/5330/97. Elle prévoit en substance que, si les mêmes faiblesses persistent, une majoration du taux de correction forfaitaire appliqué lors de la précédente correction est possible et que, dans le cas d’une correction précédente de 5 %, un taux de 10 % soit appliqué pour la nouvelle période concernée.
124    Pour conclure à la récurrence des faiblesses constatées, la Commission s’est référée notamment aux enquêtes portant les références AA/2007/07 et AA/2008/12 (qui ont abouti à l’adoption de la décision d’exécution no 2014/950), dans le cadre desquelles il avait été constaté que l’interprétation grecque de la notion de pâturage/surface fourragère/pâturage en forêt n’était pas toujours conforme aux conditions d’éligibilité applicables. En outre, elle a rappelé dans le rapport de synthèse que, déjà à la suite des missions en 2001 et 2003, la République hellénique avait été informée que les surfaces qu’elle considérait éligibles en tant que surfaces fourragères ne répondaient pas toutes aux conditions d’éligibilité et que les définitions des surfaces éligibles n’avaient pas été modifiées depuis.
125    Or, ces faiblesses constatées dans le cadre des enquêtes portant les références AA/2007/07 et AA/2008/12 et celles constatées en l’espèce sont similaires, ainsi que cela ressort du rapport de synthèse et comme cela a été constaté par l’organe de conciliation.
126    En outre, ainsi que les services de la Commission l’ont constaté, ces faiblesses ont donc été déterminantes pour l’application du taux de correction qui fait l’objet de la majoration.
127    Il s’ensuit que des défaillances similaires ont été constatées, qu’elles concernaient le même secteur (les pâturages), qu’elles étaient imputables au même État membre et qu’elles ont été considérées comme déterminantes pour l’application du taux de correction qui fait l’objet de la majoration. C’est donc sans commettre d’erreur que la Commission a constaté le caractère récurrent des carences.
128    S’agissant de la minoration du taux de correction de 25 % à 10 % lors de l’adoption de la décision d’exécution 2014/950 tenant compte de l’« effet tampon », la Commission, dans le rapport de synthèse, a observé, après avoir rappelé l’argument des autorités grecques de l’effet réduit sur les paiements, que, du fait du fonctionnement gravement déficient du système de contrôles, les surfaces avaient été maintenues en continu au niveau qui menait à leur retour à la nature, augmentant le risque de paiements irréguliers au fil des années et du fait que, à partir de l’année de demandes 2010 l’application de l’article 137 du règlement no 73/2009 avait rendu les droits au paiement légaux et réguliers, ce qui, en application des articles 80 et 81 du règlement no 1122/2009, augmentait le niveau des paiements irréguliers déclarés en 2010 et lors des années suivantes.
129    Dès lors, les arguments de la République hellénique selon lesquels les corrections financières ne pouvaient pas être majorées en l’espèce doivent être rejetés.
130    Partant, il y a lieu de considérer que la République hellénique n’apporte pas d’éléments de nature à inverser le doute sérieux et raisonnable que la Commission a éprouvé à l’égard du fonctionnement du SIPA et des contrôles clés. Il s’ensuit que la Commission a considéré à juste titre que les défaillances dans le SIPA et les lacunes dans les contrôles clés attestaient d’un système de contrôle gravement défaillant et qu’elle a appliqué de façon correcte une correction financière de 25 %.
131    En outre, s’agissant des griefs tirés d’un dépassement des limites du pouvoir d’appréciation de la Commission et d’une violation simultanée du principe de proportionnalité, d’une part, il y a lieu de relever que la Commission a correctement appliqué la correction financière de 25 % et que la République hellénique se contente de reprocher l’application de cette correction sans donner plus d’indications sur la violation du principe de proportionnalité. D’autre part, au vu des circonstances du cas d’espèce, notamment le fait pour la République hellénique d’avoir reproduit de manière récurrente, malgré des indications d’irrégularités réitérées sur plusieurs années par la Commission, des pratiques constitutives des mêmes irrégularités dans la conduite des contrôles en cause, il y a lieu de considérer que ladite correction ne dépasse pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché. Dès lors, les griefs tirés du dépassement des limites du pouvoir d’appréciation de la Commission et d’une violation simultanée du principe de proportionnalité doivent être rejetés.
2)      Sur le grief relatif au défaut de motivation
132    S’agissant, en tout dernier lieu, du grief tiré d’un défaut de motivation avancé par la République hellénique, soutenue à cet égard par le Royaume d’Espagne, il y a lieu de rappeler que l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 29 avril 2004, Pays-Bas/Commission, C‑159/01, EU:C:2004:246, point 65 et jurisprudence citée).
133    Les décisions de la Commission en matière d’apurement des comptes des fonds sont prises sur le fondement d’un rapport de synthèse ainsi que d’une correspondance entre la Commission et l’État membre concerné (arrêt du 14 mars 2002, Pays-Bas/Commission, C‑132/99, EU:C:2002:168, point 39). Dans ces conditions, la motivation d’une décision refusant de retenir à la charge de celui-ci une partie des dépenses déclarées doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du fonds la somme litigieuse (arrêts du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, C‑263/98, EU:C:2001:455, point 98, et du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 94).
134    En l’espèce, il ressort des éléments du dossier que la République hellénique a été associée au processus d’élaboration de la décision attaquée et que la question de l’inéligibilité des superficies déclarées pour cause de non-conformité à la définition des pâturages permanents figurant à l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 [article 2, sous c), du règlement no 1120/2009] a été expressément soulevée dans la correspondance initiale, dans le cadre de la procédure de conciliation et dans la position finale arrêtée par la Commission, ainsi qu’il ressort des lettres échangées entre cette dernière et la République hellénique, de l’avis de l’organe de conciliation et du rapport de synthèse.
135    Il ressort ainsi clairement des lettres de la Commission du 19 octobre 2010, du 12 février et du 16 octobre 2012 ainsi que de l’avis de l’organe de conciliation et du rapport de synthèse annexé à la décision attaquée que la République hellénique connaissait les irrégularités ayant motivé les corrections imposées. En effet, les services de la Commission ont expressément contesté la manière dont les autorités grecques déterminaient les surfaces des pâturages éligibles aux aides en se fondant sur des exemples d’irrégularités ainsi que constaté et énuméré des défaillances dans le fonctionnement du SIPA et dans les contrôles sur place.
136    Enfin, dans le rapport de synthèse, la Commission a conclu que, « s’agissant des pâturages permanents, de même que lors des années précédentes (enquêtes [portant les références] AA/2007/07 et AA/2008/12), l’interprétation de ce qui [constituait] un pâturage/une zone fourragère/un pâturage en forêt ne [remplissait] pas toujours les critères d’éligibilité à l’aide sous le [premier] pilier (voir article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003 [article 34 du règlement no 73/2009] et article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 [article 2, sous c), du règlement no 1120/2009]), à savoir que la végétation de ces zones ne [pouvait] pas être considérée comme “herbe ou plante fourragère herbacée” », qu’« il [avait] été constaté lors des enquêtes que des parcelles couvertes (en grande partie) d’arbres, buissons, (hauts) arbustes, rochers (avec broussaille) [avaient] été entièrement considérées comme éligibles », qu’« [u]ne identification (incorrecte) de ces zones dans le SIPA, utilisé pour les contrôles croisés de l’article 24 du règlement no 796/2004 [article 28, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009], [débouchait] sur des paiements irréguliers », que, « [e]n outre, des défaillances spécifiques [avaient] été constatées dans les contrôles sur place de ces parcelles (absence de mesurage des pâturages communs ; absence de prise/déclaration des points de référence dans les rapports) », que « [l]a DG [“Agriculture et développement rural” de la Commission était] d’avis que le “système de contrôle”, qui devrait garantir une interprétation correcte des règles et, par là, l’exactitude des dépenses, [était] gravement déficient », et, ainsi, qu’« il [avait] pu être constaté pendant les différentes enquêtes, depuis le découplage en 2006, que ce type de surfaces [avait] été continuellement maintenu à un niveau qui [avait] abouti à leur retour à la nature » et que, « [p]ar conséquent, le risque de paiements irréguliers [augmentait] au fil des ans ».
137    Il s’ensuit que la République hellénique a été étroitement associée au processus d’élaboration de la décision attaquée et qu’elle connaissait les raisons qui fondaient cette décision.
138    Au demeurant, il ressort de l’ensemble des appréciations qui précèdent, ainsi que des moyens et des arguments soulevés par la République hellénique sur le fondement des motifs de la décision attaquée, que lesdits motifs ont permis, à celle-ci, de connaître les raisons des corrections imposées et, au Tribunal, d’exercer son contrôle.
139    Il résulte des constatations qui précèdent que la décision attaquée est motivée conformément aux exigences de l’article 296 TFUE. Il s’ensuit que le grief fondé sur le défaut d’un effort de motivation doit être rejeté.
140    À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de rejeter les moyens relatifs à la correction forfaitaire de 25 % imposée pour les faiblesses dans la définition et le contrôle des pâturages permanents.
2.      Sur le troisième moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées du document VI/5330/97 quant à l’imposition d’une correction financière de 5 %, d’un dépassement des limites du pouvoir d’appréciation de la Commission ainsi que d’une violation du principe de proportionnalité
141    La République hellénique fait valoir en substance que la correction forfaitaire de 5 % qui a été imposée en l’espèce est disproportionnée et injustifiée, car, même à supposer que les constatations de la Commission aient été véridiques, elles ne concernaient que l’année de transition, à savoir l’année de demandes 2009, au cours de laquelle le système a été mis en œuvre pour la première fois, et ne comportaient donc aucun risque pour le fonds.
142    La Commission conteste cette argumentation.
143    À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les fonds agricoles européens ne financent que les interventions effectuées conformément aux dispositions de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (voir arrêt du 27 février 2013, Pologne/Commission, T‑241/10, non publié, EU:T:2013:96, point 20 et jurisprudence citée).
144    Lorsque la Commission refuse de mettre à la charge du fonds certaines dépenses pour cause de violation des dispositions du droit de l’Union imputables à un État membre, il lui appartient non de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du fonds, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, EU:C:2001:4, points 7 à 9, et du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 21).
145    Ainsi, il y a lieu de vérifier si l’État membre concerné a démontré l’inexactitude des appréciations de la Commission ou l’absence de risque de perte ou d’irrégularité pour le fonds sur la base de l’application d’un système de contrôle fiable et efficace (arrêt du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 22 ; voir également, en ce sens, arrêt du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, EU:C:2005:103, point 95).
146    En l’espèce, il ressort tout d’abord des observations communiquées par la Commission à la République hellénique, dans sa lettre du 19 octobre 2010, que, en 2009, beaucoup d’agriculteurs ont introduit des demandes de changement de statut d’inéligible à éligible et que ces changements n’ont pas toujours eu d’effet sur les dépenses effectuées. En outre, le contrôle des changements effectués dans le nome de Laconie a démontré une possible acceptation incorrecte des demandes de changement. Sur ce fondement, la Commission a conclu que, étant donné que les changements ne pouvaient pas tous être considérés comme étant conformes à l’article 15 du règlement no 796/2004 ou aux orientations concernant l’erreur manifeste contenues dans le document AGRI-49533-2002, il en résultait un risque pour le fonds.
147    Ensuite, il ressort de la position finale de la Commission du 27 janvier 2015 que les non-conformités constatées par les services de la Commission concernaient, notamment, un niveau élevé de changements dans l’éligibilité des parcelles ou des parties de parcelles dans le SIPA qui ont eu une incidence sur la stabilité du système pour l’année de demandes 2009 et ont affecté la qualité des contrôles croisés en vertu de l’article 24 du règlement no 796/2004. En outre, il a été considéré que les changements effectués par les autorités grecques pour ladite année de demandes sous le titre « erreur manifeste » ne pouvaient pas tous être considérés comme étant conformes à l’article 15 du règlement no 796/2004 ou aux orientations concernant l’erreur manifeste contenues dans le document AGRI-49533-2002.
148    En outre, il ressort du rapport de synthèse, tout d’abord, que les contrôles effectués en 2009 ont démontré un niveau élevé de changements dans l’éligibilité des parcelles ou parties de parcelles dans le SIPA qui ont eu une incidence sur la stabilité du système pour l’année de demandes 2009 et ont affecté la qualité des contrôles croisés en vertu de l’article 24 du règlement no 796/2004. Selon les autorités grecques, le risque de trop-perçu résultant de l’instabilité du système était limité, pour ladite année de demandes, à 148 591 hectares, pour lesquels des primes ont éventuellement été versées à cause des surfaces devenues éligibles. En prenant en compte la valeur moyenne des droits en 2009 s’agissant des agriculteurs concernés, la « population à risque » était estimée à 99 569 323,49 euros. En réponse aux conclusions rédigées à la suite de la réunion bilatérale, lesdites autorités ont indiqué que l’augmentation des surfaces affectant l’activation des droits au paiement unique ne concernait que 17 589,17 hectares. Le montant concerné par l’augmentation (la valeur moyenne des droits multipliée par la surface augmentée sur la base des demandes d’éligibilité activant les droits au paiement pour chaque agriculteur concerné) était de 28 663 386,05 euros. La Commission a également constaté que, malgré la demande à cet effet dans lesdites conclusions, aucune indication des montants recouvrés rétroactivement n’avait été fournie.
149    Enfin, s’agissant des changements effectués par les autorités grecques pour l’année de demandes 2009 et du traitement des erreurs manifestes, la Commission a constaté que le contrôle des changements dans le système effectués dans le nome de Laconie a démontré une possible acceptation incorrecte des demandes de changement. Sur ce fondement, elle a conclu que, étant donné que les changements ne pouvaient pas tous être considérés comme étant conformes à l’article 15 du règlement no 796/2004 ou aux orientations concernant l’erreur manifeste contenues dans le document AGRI-49533-2002, il en résultait un risque pour le fonds. Selon les informations fournies par lesdites autorités après la réunion bilatérale, la surface augmentée et affectant l’activation des droits au paiement concernait 7 974,01 hectares, ce qui aurait abouti à un montant de 2 675 998,58 euros, dont 32 060,28 euros concernaient les agriculteurs déclarant les pâturages et 1 180 788,08 euros concernaient les agriculteurs avec les demandes d’admissibilité. La Commission a également considéré que les déficiences constatées concernaient les éléments constituant l’ensemble des contrôles clés.
150    En ce qui concerne le SIPA, d’une part, il convient de relever que la précision des informations qui y sont contenues est essentielle à la réalisation des contrôles clés que sont « les vérifications physiques et administratives pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier […] la qualité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais », et qui « sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes », conformément à l’annexe 2 du document VI/5330/97. Ainsi, les défaillances affectant le fonctionnement du SIPA qui sont constatées par la Commission concernent des contrôles clés (voir, en ce sens, arrêt du 17 mai 2013, Bulgarie/Commission, T‑335/11, non publié, EU:T:2013:262, point 92).
151    Or, en l’espèce, il suffit de rappeler que les irrégularités relevées par la Commission concernaient le statut des surfaces dans le SIPA et le traitement des erreurs qui y étaient afférentes. Dès lors, à la lumière de l’annexe 2 du document VI/5330/97, c’est à juste titre que la Commission a considéré que les irrégularités en cause concernant la vérification de l’éligibilité des surfaces déclarées concernaient des contrôles clés.
152    D’autre part, il ressort du document VI/5330/97 que, lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, et qu’il peut donc être raisonnablement conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes, il convient d’appliquer une correction à hauteur de 5 % dans la mesure où il existe un risque significatif de pertes importantes pour le fonds.
153    Tel est bien le cas en l’espèce, dès lors qu’il s’agit d’irrégularités constatées dans des contrôles clés, qui remettent en cause la fiabilité du SIPA, et qu’il ne s’agit pas uniquement d’omission de contrôles secondaires.
154    S’agissant des arguments de la République hellénique, il y a lieu de constater qu’il ressort des éléments du dossier, en particulier des conclusions rédigées à la suite de la réunion bilatérale et du rapport de synthèse, que les défaillances dans les contrôles clés constatées en l’espèce n’ont pas été contredites par la République hellénique et que l’absence de versements supplémentaires indus consécutifs aux irrégularités constatées n’a pas été établie, la République hellénique n’apportant ainsi aucun élément permettant de conclure à l’absence de risque pour le fonds, contrairement à ce qu’elle allègue au point 35 de la requête, alors que la Commission a pu conclure, sur la base des irrégularités constatées, à l’existence d’un tel risque.
155    S’agissant, en particulier, de l’argument de la République hellénique selon lequel aucun risque n’aurait été en l’espèce généré pour le fonds, car l’augmentation globale de la surface ayant une incidence sur l’activation des droits au paiement en 2009 ne concernait que 17 589,17 hectares, soit 0,58 % de la surface totale pour laquelle des droits ont été activés, il convient de constater que, selon les informations fournies par la République hellénique en réponse à la demande formulée lors de la réunion bilatérale, le montant concerné par l’augmentation s’élevait à 28 663 386,05 euros. De ce montant, aucune preuve de montants recouvrés rétroactivement n’a été fournie, en dépit de la demande formulée par la Commission dans les conclusions rédigées à la suite de la réunion bilatérale. Par ailleurs, il ressort de la décision attaquée que la correction forfaitaire de 5 % a été calculée sur la base du montant susvisé, auquel a été ajouté le montant fourni par les autorités grecques s’agissant des dépenses affectées par les irrégularités dans le traitement des erreurs manifestes, minoré par le montant des surfaces concernées constituant les pâturages, afin d’éviter une double imposition de correction. Il s’ensuit que ledit argument n’est aucunement de nature à démontrer l’absence de risque pour le fonds.
156    Par conséquent, force est de constater que c’est à tort que la République hellénique soutient que la correction forfaitaire de 5 % est injustifiée, eu égard à la jurisprudence rappelée aux points 144 et 145 ci-dessus, et que la correction est disproportionnée, eu égard aux dispositions du document VI/5330/97 et à la nature des contrôles concernés en l’espèce.
157    Aucun autre argument de la République hellénique ne saurait remettre en cause cette conclusion.
158    S’agissant de l’argument de la République hellénique selon lequel la Commission n’a pas contesté le fait que les modifications effectuées dans le SIPA n’ont pas conduit à des versements supplémentaires de paiements aux producteurs, celui-ci manque en fait. En effet, il ressort des écrits échangés lors de la procédure précontentieuse que, selon la Commission, lesdites modifications « n’ont pas toujours de conséquences sur les montants versés », ce qui, a contrario, signifie qu’elles ont parfois de telles conséquences. En outre, dans le rapport de synthèse, la Commission a relevé que, malgré sa demande lors de la réunion bilatérale, la République hellénique est restée en défaut de communiquer les montants récupérés rétroactivement sur la population à risque concernée par les défaillances en cause, que cette dernière a identifiée.
159    S’agissant de l’argument de la République hellénique qui reproche à la Commission d’imposer une correction qui correspond à une insuffisance dans un contrôle clé observée dans certains cas isolés, il suffit de constater que les cas des insuffisances constatées peuvent fonder un soupçon d’irrégularités plus étendues et permettent ainsi à la Commission de douter de la qualité des contrôles clés. Il convient à cet égard également de rappeler que la République hellénique n’a pas apporté de preuves de nature à réfuter les constatations de la Commission.
160    S’agissant, enfin, de l’argument de la République hellénique selon lequel la Commission n’a pas constaté l’incompatibilité des erreurs manifestes avec l’article 15 du règlement no 796/2004 ou avec ses orientations, mais leur éventuelle incompatibilité avec les lignes directrices de l’Opekepe, force est de constater qu’il ressort expressément du rapport de synthèse que la Commission s’est fondée sur la non-conformité d’une partie des modifications effectuées dans le SIPA aux dispositions de l’article 15 du règlement no 796/2004 ou aux orientations sur l’erreur manifeste contenues dans le document AGRI-49533-2002. Par ailleurs, si la Commission a effectivement relevé la non-conformité avec les lignes directrices de l’Opekepe en la matière, ce seul fait ne remet pas en cause sa conclusion sur la non-conformité desdites modifications avec les règles de l’Union susmentionnées.
161    Il s’ensuit que la Commission, en se fondant sur les constatations reprises aux points 146 à 149 ci-dessus et faisant état d’irrégularités dans la gestion des changements de statut des surfaces et des erreurs manifestes dans les modifications des demandes, a pu, à juste titre, conclure à l’existence d’un risque pour le fonds, dans la mesure où ces constatations n’ont pas été contredites par la République hellénique et que cette dernière n’a pas démontré l’absence de pertes pour le fonds alors qu’elle a identifié une « population à risque » et les montants concernés par ces irrégularités.
162    À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le moyen relatif à la correction forfaitaire de 5 % appliquée pour des lacunes dans le système d’identification des parcelles pour l’année de demandes 2009.
3.      Sur le quatrième moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées de l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1122/2009 et de l’article 27 du règlement no 796/2004 ainsi que d’une violation du principe de protection de la confiance légitime
163    Dans le cadre de ce moyen, la République hellénique fait valoir en substance que, même à supposer qu’une disposition, dont le contenu serait analogue à celui de l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1122/2009, s’appliquait aux années de demandes 2009, 2010 et 2011, les conditions de sa violation ne seraient pas établies.
164    La Commission conteste cette argumentation.
165    S’agissant plus particulièrement du grief tiré d’une interprétation et d’une application erronées de l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1122/2009 et de l’article 27 du règlement no 796/2004, la République hellénique soutient, en substance, que la correction forfaitaire de 2 % imposée pour le défaut d’effectivité de l’analyse des risques au titre de l’année de demandes 2010 est dépourvue de base légale étant donné que les exigences sur lesquelles la Commission a fondé ladite correction n’étaient applicables qu’à partir de l’année de demandes 2011, du fait que la disposition fondant l’exigence en cause est entrée en vigueur au 1er janvier 2010.
166    À cet égard, il convient de relever que, selon la version de l’article 27, paragraphe 1, du règlement no 796/2004, portant sur la sélection de l’échantillon de contrôle et applicable aux demandes d’aides introduites au titre des années ou des périodes d’octroi de primes commençant à compter du 1er janvier 2008 :
« Les échantillons de contrôle aux fins des contrôles sur place effectués au titre du présent règlement sont sélectionnés par l’autorité compétente sur la base d’une analyse des risques ainsi que de la représentativité des demandes d’aide introduites. Chaque année, on procède à une évaluation et à une actualisation de l’efficacité de l’analyse des risques :
a)       en déterminant la pertinence de chaque facteur de risque ;
b)       en comparant les résultats de l’échantillon basé sur le risque et de l’échantillon sélectionné sur une base aléatoire visé au deuxième alinéa ;
c)       en prenant en considération la situation spécifique dans l’État membre.
[...] »
167    Le règlement no 796/2004 a été remplacé par le règlement no 1122/2009, applicable aux demandes d’aides introduites à compter du 1er janvier 2010. Ledit règlement dispose, dans son article 31, relatif à la sélection des échantillons de contrôle, ce qui suit :
« 1. Les échantillons de contrôle aux fins des contrôles sur place effectués au titre du présent règlement sont sélectionnés par l’autorité compétente sur la base d’une analyse des risques ainsi que de la représentativité des demandes d’aide introduites.
[…]
2. Chaque année, il est procédé à une évaluation et à une actualisation de l’efficacité de l’analyse des risques :
a)       en déterminant la pertinence de chaque facteur de risque ;
b)       en comparant les résultats de l’échantillon basé sur le risque et sélectionné de manière aléatoire, visé au paragraphe 1, deuxième alinéa ;
c)       en prenant en considération la situation spécifique de l’État membre.
[...] »
168    Il s’ensuit que l’article 31, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009 pose le principe selon lequel la sélection des échantillons de contrôle pour assurer les contrôles sur place effectifs s’effectue sur la base d’une analyse des risques. Selon le paragraphe 2 dudit article, une telle analyse doit être effectuée et, le cas échéant, actualisée. Si une actualisation ne peut avoir lieu qu’ex post, une évaluation doit être effectuée au préalable afin de garantir l’effectivité des contrôles sur place pour l’année en cours. Ainsi, une constatation d’écarts importants entre les échantillons aléatoires et les échantillons basés sur l’analyse des risques démontrera des défaillances au niveau de l’analyse des risques préalable, constitutives de risques pour le fonds, et nécessitera, le cas échéant, une actualisation postérieurement.
169    Il doit en être conclu que la constatation de différences significatives entre les échantillons aléatoires et les échantillons basés sur l’analyse des risques est de nature à constituer, dès lors que l’État membre concerné ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, un élément susceptible de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un système adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (voir, en ce sens, arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission, T‑2/11, EU:T:2013:307, point 102).
170    Dans sa communication du 17 février 2012, la Commission a relevé, pour l’année de demandes 2010, des différences dans les taux d’erreurs entre l’échantillon aléatoire et l’échantillon fondé sur l’analyse des risques, chiffres à l’appui. Elle en a conclu que l’analyse des risques pour ladite année de demandes n’était pas effective et a demandé des explications aux autorités grecques ainsi que la communication des améliorations envisagées pour s’assurer de l’effectivité de l’analyse des risques à l’avenir.
171    Il ressort des conclusions rédigées à la suite de la réunion bilatérale, datées du 14 juin 2013, que les autorités grecques ont indiqué que, s’agissant de l’année de demandes 2010, deux zones n’avaient pas été prises en compte, ce qui avait biaisé l’échantillon. La Commission a indiqué qu’elle allait réexaminer le cas avant de conclure sur la question de la conformité à l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1122/2009.
172    Dans sa communication officielle du 18 février 2014, adoptée sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, du règlement (CE) no 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement no 1290/2005 en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO 2006, L 171, p. 90), et de l’article 16, paragraphe 1, dudit règlement, ainsi que dans le rapport de synthèse, dans la partie consacrée aux contrôles sur place et à l’effectivité de l’analyse des risques, la Commission a constaté, en rappelant que, en vertu de l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1122/2009, l’analyse des risques était évaluée et actualisée, si besoin, chaque année, que la comparaison des résultats aléatoires avec les résultats basés sur l’analyse des risques pour l’année de demandes 2010 faisait apparaître un taux d’erreur en termes de surface plus élevé dans l’échantillon aléatoire que dans l’échantillon basé sur l’analyse des risques pour le régime de paiement unique à la surface, le coton et les fruits et légumes. Une situation similaire a été constatée pour l’année de demandes 2011.
173    Ensuite, sur la base des chiffres pour l’année de demandes 2010 et en utilisant les informations des contrôles sur place classiques, qui devraient éliminer l’effet des zones manquantes, les résultats constatés étaient les suivants : « régime de paiement unique à la surface : 5,22 % pour [l’échantillon] aléatoire et 1,65 % pour l’échantillon basé sur le risque ; coton : 2,52 % pour [l’échantillon] aléatoire et 0,82 % pour l’échantillon basé sur le risque ; fruits et légumes : 2,52 % pour [l’échantillon] aléatoire et 0,82 % pour l’échantillon basé sur le risque ».
174    La Commission a conclu que, étant donné que « la différence entre [l’échantillon] aléatoire et [l’échantillon] basé sur l’analyse des risques était significative, et persistait au cours des années de demandes 2010 et 2011, l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1122/2009 n’avait pas été respecté, en particulier s’agissant de l’année de demandes 2010, étant donné que pour l’année de demandes 2009 les chiffres étaient « les mêmes » : « 1,72 % pour [l’échantillon] aléatoire et 1,73 % pour [l’échantillon] basé sur l’analyse des risques ». Selon elle, pour l’année de demandes 2010, il y avait une « différence significative » et, pour l’année de demandes 2011, « la situation [semblait] s’améliorer ».
175    Il s’ensuit que la Commission a pu, sans commettre d’erreur et en l’absence d’élément démontrant l’inexactitude de ses constatations, conclure que l’analyse des risques menée par la République hellénique n’était pas conforme à l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1122/2009 en ce que les différences significatives constatées entre les échantillons aléatoires et les échantillons basés sur l’analyse des risques s’agissant de l’année de demandes 2010 démontraient une approche incorrecte, créant ainsi un risque pour le fonds.
176    Force est de constater qu’aucun argument de la République hellénique ne remet en cause cette conclusion.
177    En premier lieu, la République hellénique fait valoir qu’une violation de l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1122/2009 pourrait être établie si, compte tenu des différences constatées dans les résultats des contrôles des différents échantillons, une évaluation et une actualisation n’étaient pas effectuées pendant l’année 2011, de telle sorte que des différences importantes apparaîtraient pendant ladite année. Or, pour cette année, la situation aurait semblé s’améliorer. Par conséquent, selon la République hellénique, la base légale de la violation n’est pas établie.
178    Toutefois, contrairement à ce que fait valoir la République hellénique, il y a lieu de constater, ainsi qu’il a été conclu aux points 168 et 169 ci-dessus, qu’une analyse des risques rigoureuse préalable, fondant la sélection des échantillons de contrôle, est requise pour assurer les contrôles sur place effectifs pour l’année en cours. Le fait que la pondération des risques soit évaluée postérieurement et, le cas échéant, actualisée n’exclut pas la nécessité de procéder à une telle analyse des risques au préalable. Ainsi, l’apparition d’écarts importants entre les échantillons aléatoires et les échantillons basés sur l’analyse des risques, laquelle démontre l’existence de défaillances au niveau de l’analyse des risques préalable pour l’année en cours, est suffisante pour constituer un élément susceptible de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un système adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle. Une persistance de tels écarts sur deux années consécutives ou plus démontrera, le cas échéant, des défaillances au niveau de son actualisation pour l’année consécutive, mais une telle persistance n’est pas indispensable pour constater une défaillance au niveau de l’efficacité de l’analyse des risques découlant pour la première année au cours de laquelle un écart important a été observé.
179    En deuxième lieu, la République hellénique soutient que l’obligation d’évaluation et d’actualisation de l’analyse des risques découlant de l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1122/2009 a été appliquée pour la première fois le 1er janvier 2010, l’obligation précédente, découlant de l’article 27 du règlement no 796/2004, ayant été moins détaillée.
180    Force est de constater que l’argument de la République hellénique relatif à l’obligation d’évaluation et d’actualisation de l’analyse des risques doit être rejeté comme infondé. En effet, il découle de la version du règlement no 796/2004, tel que modifié, applicable aux demandes d’aides introduites au titre des années ou des périodes d’octroi de primes commençant à compter du 1er janvier 2008 que son article 27 posait ladite obligation en des termes identiques à ceux figurant à l’article 31, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1122/2009 (voir points 166 et 167 ci-dessus).
181    En troisième et dernier lieu, s’agissant de l’argument de la République hellénique pris d’une violation du principe de protection de la confiance légitime, il y a lieu de relever que celle-ci se prévaut du document no 32316 du 28 mars 2014 établi par l’Opekepe pour soutenir que son mode de sélection aléatoire des échantillons de contrôle était entièrement conforme aux instructions établies dans le document publié en 2010 par le Centre commun de recherche (JRC) et intitulé « Common Technical Specifications, 2010 ». Force est néanmoins de constater, à la lecture dudit document de l’Opekepe, qu’il y est fait référence aux instructions de la Commission établies pour 2012, sans pour autant que la République hellénique apporte une preuve que ces instructions, ou des instructions identiques, aient pu être également applicables à la sélection des échantillons de contrôle pour l’année de demandes 2010. Par conséquent, même à supposer que l’affirmation de la République hellénique selon laquelle son mode de sélection aléatoire des échantillons de contrôle était conforme à la lettre des instructions applicables en 2012 auxquelles elle se réfère soit exacte, il n’en découle pas automatiquement que ce mode était également conforme aux instructions applicables en 2010. Il convient à cet égard de constater que, dans la requête, la République hellénique se borne à soutenir qu’elle s’est conformée aux spécifications techniques communes de 2010 sans préciser à quelle partie desdites spécifications elle s’est conformée et sans que son argument soit étayé de manière à permettre au Tribunal d’exercer son contrôle.
182    À cet égard, il suffit de rappeler que l’État membre concerné ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système de contrôle fiable et opérationnel. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission, T‑632/11, non publié, EU:T:2014:934, point 120). Par conséquent, la République hellénique n’ayant apporté aucun élément permettant de réfuter les constatations de la Commission exposées dans le rapport de synthèse, cet argument ne saurait prospérer.
183    Il s’ensuit que, aucun grief de la République hellénique n’ayant prospéré, il y a lieu de rejeter le quatrième moyen dans son ensemble.
B.      S’agissant du régime de la conditionnalité
1.      Sur le cinquième moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées de l’article 11 du règlement no 885/2006 et de l’article 31 du règlement no 1290/2005, d’une motivation insuffisante et d’une erreur d’appréciation concernant la correction forfaitaire de 2 % pour l’année de demandes 2011
a)      Sur la première branche du cinquième moyen, relative à une interprétation et une application erronées de l’article 11 du règlement no 885/2006 et de l’article 31 du règlement no 1290/2005
184    La République hellénique fait, en substance, grief à la Commission d’avoir appliqué une correction financière au titre de l’année 2011, alors même que, dans la première communication du 24 novembre 2011, envoyée en application de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 885/2006, la Commission n’aurait pas indiqué les résultats des vérifications relatives à ladite année. De ce fait, les autorités grecques n’auraient pas bénéficié de la garantie procédurale qui leur était accordée par l’article 11 dudit règlement et par l’article 31 du règlement no 1290/2005 et n’auraient pas pu exercer leurs droits de la défense en ce qui concerne l’année susmentionnée.
185    Il convient de rappeler qu’il résulte de la jurisprudence que la décision finale et définitive relative à l’apurement des comptes doit être prise à 1’issue d’une procédure contradictoire spécifique au cours de laquelle les États membres concernés doivent disposer de toutes les garanties requises pour présenter leur point de vue (arrêt du 19 novembre 2015, Grèce/Commission, T‑107/14, non publié, EU:T:2015:870, point 147).
186    Par ailleurs, il y a lieu également de rappeler que l’article 31 du règlement no 1290/2005, d’une part, et l’article 11 du règlement no 885/2006, d’autre part, visent la même étape de la procédure d’apurement des comptes du fonds, à savoir l’envoi de la première communication par la Commission à l’État membre, à l’issue des contrôles qu’elle a effectués (arrêt du 19 novembre 2015, Grèce/Commission, T‑107/14, non publié, EU:T:2015:870, point 149).
187    L’article 11 du règlement no 885/2006 définit les différentes étapes à respecter lors de la procédure d’apurement des comptes du fonds. En particulier, l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, de ce règlement précise le contenu de la première communication écrite par laquelle la Commission communique le résultat de ses vérifications aux États membres, avant l’organisation de la discussion bilatérale (arrêt du 19 novembre 2015, Grèce/Commission, T‑107/14, non publié, EU:T:2015:870, point 150). Aux termes de cette disposition, la première communication doit comporter les résultats des vérifications de la Commission concernant les dépenses qui n’auraient pas été effectuées conformément aux règles de l’Union par l’État membre concerné et indiquer les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles concernées. Par ailleurs, ce sont ces résultats qui constituent la base de toute correction et qui doivent être communiqués à l’État membre concerné aussitôt que possible afin que ce dernier puisse remédier aux déficiences constatées dans les meilleurs délais et, par conséquent, éviter de nouvelles corrections à l’avenir (arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission, T‑2/11, EU:T:2013:307, point 79).
188    En conséquence, afin de remplir sa fonction d’avertissement, notamment à la lumière de l’article 31 du règlement no 1290/2005, la première communication visée à l’article 11 du règlement no 885/2006 doit d’emblée identifier de manière suffisamment précise toutes les irrégularités reprochées à l’État membre concerné qui ont, en définitive, fondé la correction financière effectuée. Seule une telle communication est en mesure de garantir une parfaite connaissance des réserves de la Commission et peut constituer l’élément de référence pour le décompte du délai de 24 mois prévu à l’article 31 du règlement no 1290/2005 (arrêt du 3 mai 2012, Espagne/Commission, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, point 31).
189    Par ailleurs, en vertu de l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 885/2006, « [a]près avoir examiné tout rapport éventuellement établi par l’organe de conciliation conformément au chapitre 3 [dudit] règlement, la Commission adopte, le cas échéant, une ou plusieurs décisions au titre de l’article 31 du règlement no 1290/2005, visant à exclure du financement communautaire les dépenses concernées par le non-respect de la réglementation communautaire jusqu’à la mise en œuvre effective par l’État membre des mesures correctives ».
190    Il y a lieu de constater que l’article 31, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1290/2005 s’oppose explicitement à ce que la période sur laquelle porte une correction financière s’étende au-delà de 24 mois avant la communication écrite des résultats des vérifications par la Commission. Or, cette disposition n’exclut ni n’autorise explicitement l’extension de cette période après la date de la communication écrite (arrêt du 3 mars 2016, Espagne/Commission, T‑675/14, non publié, EU:T:2016:123, point 94).
191    Il résulte de la jurisprudence que, lorsque des irrégularités justifiant l’application d’une correction financière persistent après la date de la communication écrite des résultats des vérifications, la Commission doit, en principe, tenir compte de cette situation lorsqu’elle détermine la période sur laquelle doit porter la correction financière en cause (arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission, T‑2/11, EU:T:2013:307, point 82).
192     En l’espèce, la Commission a mené l’enquête portant la référence XC/2011/001/GR du 5 au 9 septembre 2011 et les résultats de cette mission de contrôle ont été communiqués à la République hellénique par lettre du 24 novembre 2011 (voir points 7 et 8 ci-dessus).
193    Dans sa lettre du 24 novembre 2011, la Commission a précisé que « [les] observations et les demandes [...] d’information supplémentaire résultant de l’enquête susvisée pour l’année de demandes 2009 et suivantes » étaient jointes en annexe. En outre, elle a indiqué dans la partie introductive de ladite lettre que « les irrégularités constatées continueraient de constituer la base pour des corrections financières qui seraient appliquées en ce qui concerne les dépenses effectuées jusqu’à la mise en œuvre des mesures correctives indiquées ».
194    La Commission s’est, par la suite, référée de manière détaillée, dans l’annexe de la lettre du 24 novembre 2011, intitulée « Observations et demandes de renseignements », aux irrégularités constatées et aux mesures correctives à prendre pour y remédier. S’il est vrai que la plupart des irrégularités constatées concernent les années de demandes 2009 et 2010, la Commission a également, d’une part, expressément relevé des carences s’agissant du respect des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires concernant les années de demandes 2009, 2010 et 2011 et a, d’autre part, énuméré des carences applicables à toutes lesdites années de demandes s’agissant, premièrement, des documents de contrôle du respect de la norme des BCAE relative au « maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives », deuxièmement, de l’étendue insuffisante des contrôles sur place par rapport aux exigences législatives, troisièmement, de la conformité des rapports de contrôle à l’article 54 du règlement no 1122/2009 et à l’article 48 du règlement no 796/2004.En outre, elle a expressément demandé aux autorités grecques de fournir des éléments sur l’analyse des risques pour les années de demandes 2009, 2010 et 2011.
195    Il s’ensuit que, s’agissant des années de demandes 2009, 2010 et 2011, la Commission a identifié de manière suffisamment précise les années de demandes soumises à l’enquête ainsi que toutes les irrégularités reprochées à la République hellénique pouvant fonder une correction financière. Par ailleurs, contrairement à ce que fait valoir la République hellénique dans ses écrits, il ressort des échanges lors de la procédure prévue par l’article 11 du règlement no 885/2006 que celle-ci a compris, sans le contester, que l’enquête en cause portait sur ces années de demandes.
196    En outre, il ressort de l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 885/2006 que, en l’absence de remède par l’État membre concerné aux irrégularités constatées par la Commission, cette dernière peut, jusqu’à la date effective de mise en œuvre des mesures correctives qu’elle a imposées, exclure les dépenses affectées par le non-respect des règles de l’Union.
197    À cet égard, force est de constater que, en l’espèce, les résultats qui constituent la base de la correction ont été communiqués aussitôt que possible, puisque les résultats de l’enquête ont été communiqués par la Commission dès le 24 novembre 2011, avant la clôture de la campagne en cours pour l’année de demandes 2011. Or, la Commission a informé la République hellénique dans sa première communication que les carences identifiées (y compris celles concernant l’année de demandes 2011) serviraient de fondement à l’application de corrections financières jusqu’à l’adoption des mesures correctives appropriées.
198    Par ailleurs, la Commission a informé la République hellénique, dans son invitation à la réunion bilatérale du 28 février 2013, des carences et des irrégularités relatives aux années de demandes 2009, 2010 et 2011 ainsi que des raisons pour lesquelles elle considérait qu’elle n’avait pas adopté des mesures correctives adéquates pour l’année de demandes 2011. Elle l’a ensuite informée dans sa communication officielle fondée sur l’article 11, paragraphe 2, du règlement no 885/2006 du 18 février 2014 des raisons pour lesquelles elle considérait que celle-ci n’avait pas adopté des mesures correctives adéquates pour ladite année de demandes. En particulier, il ressort de ce document que la Commission a considéré que des carences identifiées dans le contrôle de la norme des BCAE relative au « maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives », dans l’étendue des contrôles sur place relatifs aux ERMG 1, 4 et 18, dans le système des sanctions, dans les rapports de contrôle et dans la vérification des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires avaient continué pendant cette année de demandes et que la République hellénique n’avait pas adopté les mesures correctives préconisées dans sa lettre du 24 novembre 2011.
199    Il ressort de ce qui précède que la première communication adressée à la République hellénique, par lettre de la Commission du 24 novembre 2011, est conforme aux exigences découlant de l’article 11 du règlement no 885/2006 et remplit ainsi sa fonction d’avertissement à la lumière de l’article 31 du règlement no 1290/2005 en ce qu’elle identifie de manière suffisamment précise toutes les irrégularités reprochées à la République hellénique pouvant fonder une correction financière. La première branche du cinquième moyen doit, par conséquent, être rejetée comme non fondée.
b)      Sur la deuxième branche du cinquième moyen, tirée d’une insuffisance de motivation
200    Au point 55 de la requête, la République hellénique soutient que l’imposition de la correction pour les insuffisances relatives au contrôle des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires et pour les insuffisances relatives aux contrôles sur place de l’ERMG 1 au titre de l’année 2011 est entachée d’une motivation insuffisante en ce que cette correction est fondée sur les constatations relatives aux seules années 2009 et 2010.
201    À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 29 avril 2004, Pays-Bas/Commission, C‑159/01, EU:C:2004:246, point 65 et jurisprudence citée).
202    Les décisions de la Commission en matière d’apurement des comptes des fonds sont prises sur le fondement d’un rapport de synthèse ainsi que d’une correspondance entre la Commission et l’État membre concerné (arrêt du 14 mars 2002, Pays-Bas/Commission, C‑132/99, EU:C:2002:168, point 39). Dans ces conditions, la motivation d’une décision refusant de retenir à la charge du fonds  une partie des dépenses déclarées doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du fonds la somme litigieuse (arrêt du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 94).
203    En l’espèce, il ressort des éléments du dossier que la République hellénique a été associée au processus d’élaboration de la décision attaquée et que les questions relatives, notamment, aux insuffisances relatives aux contrôles des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires ainsi qu’aux contrôles sur place de l’ERMG 1, au titre de l’année de demandes 2011, ont été expressément soulevées dans la communication initiale, lors de la réunion bilatérale, dans le cadre de la procédure de conciliation et dans la position finale arrêtée par la Commission, ainsi qu’il ressort des lettres échangées par la Commission et la République hellénique, de l’avis de l’organe de conciliation et du rapport de synthèse.
204    Il ressort ainsi clairement des lettres de la Commission du 24 novembre 2011, du 28 février 2013, du 19 juillet 2013, du 18 février 2014 et du rapport de synthèse annexé à la décision attaquée que la République hellénique connaissait les irrégularités ayant motivé les corrections imposées. En effet, les services de la Commission ont relevé, notamment, que, d’une part, les éléments de contrôle prévus par l’article 5 de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 1979, L 103, p. 1), s’agissant des ERMG 1 (protection des oiseaux) n’étaient pas tous vérifiés lors des années de demandes 2009, 2010 et 2011, et que, d’autre part, les exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires n’étaient pas soumises aux contrôles lors desdites années de demandes.
205    Il s’ensuit que la République hellénique a été étroitement associée au processus d’élaboration de la décision attaquée, qu’elle connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du fonds les sommes litigieuses et que cette dernière a expressément indiqué au cours de la procédure les motifs de l’imputation de la correction forfaitaire de 2 % de l’aide versée à la République hellénique en 2011 au titre des éléments du régime de la conditionnalité.
206    Il résulte des constatations qui précèdent que la décision attaquée est motivée conformément aux exigences de l’article 296 TFUE. La deuxième branche du cinquième moyen doit donc être rejetée comme non fondée.
c)      Sur la troisième branche du cinquième moyen, tirée d’une erreur d’appréciation concernant la correction forfaitaire de 2 % pour l’année de demandes 2011
207    Dans le cadre de cette branche, la République hellénique soutient, en substance, que la décision attaquée est entachée d’une erreur d’appréciation s’agissant de la correction de 2 % imposée au titre de la conditionnalité pour l’année de demandes 2011 en ce que la Commission a omis de prendre en compte des améliorations qu’elle avait apportées au système de contrôle et ses observations démontrant l’inexactitude des affirmation de celle-ci s’agissant de la norme des BCAE relative au « maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives », de la portée limitée des contrôles sur place relatifs aux ERMG 1, 4 et 18, des éléments manquants dans les rapports de contrôle et de l’absence de contrôle des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires.
208    À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, lorsque la Commission refuse de mettre à la charge du fonds certaines dépenses pour cause de violations des dispositions du droit de l’Union imputables à un État membre, il lui appartient non de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes des fonds agricoles européens, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, EU:C:2001:4, points 7 à 9, et du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 21).
209    Étant donné que l’État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle, dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un système adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission, T‑2/11, EU:T:2013:307, point 102).
210    S’agissant, en tout premier lieu, des constatations de la Commission, il y a lieu de relever que, dans le rapport de synthèse, elle a exposé ses constatations concernant, notamment, la norme des BCAE relative au « maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives »_la portée limitée des contrôles sur place s’agissant des ERMG 1, 4 et 18, les exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaireset le contenu des rapports de contrôle.
211    S’agissant de la norme des BCAE relative au « maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives », la Commission a constaté qu’aucun des points de contrôle destinés à vérifier le respect des BCAE et inclus dans le rapport d’inspection notifié par les autorités grecques ne semblait porter sur ladite norme. Elle en a conclu à l’absence de certitude quant à la vérification effective de cette norme, ce qui aurait pu conduire à l’absence d’application de réductions réglementaires et d’exclusions, créant ainsi un risque pour le fonds. Elle a ensuite rejeté l’explication de la République hellénique avançant que le point de contrôle relatif à l’« empiètement de la végétation indésirable – mauvais état de la parcelle », dont la première partie est libellée depuis 2010 « afin de maintenir leurs plantations, y compris les oliveraies et les vignes, dans de bonnes conditions », était trop générique pour garantir un contrôle effectif et que des doutes subsistaient quant à sa prise en compte du fait de l’absence de la mention des oliveraies et des vignes dans la grille d’évaluation. Elle a enfin relevé que, selon les informations fournies par la République hellénique, à partir de 2013 deux exigences spécifiques avaient été ajoutées aux contrôles sur place, au rapport de contrôle et à la formation des inspecteurs, afin de couvrir entièrement la norme en question. Elle en a conclu que, lors des années de demandes 2009, 2010 et 2011, cette norme n’était pas soumise à un contrôle effectif, ce qui avait créé un risque pour les fonds. Selon elle, le fait que le manuel des inspecteurs mentionnait la condition végétative des oliveraies et des vignes sous ce point de contrôle pouvait être considéré comme un facteur atténuant.
212    S’agissant de la portée limitée des contrôles sur place, la Commission a relevé que la façon dont certaines ERMG étaient définies et contrôlées avait pu compromettre l’effectivité de leur contrôle. S’agissant de l’ERMG 1 (protection des oiseaux), elle a constaté que tous les éléments de contrôle requis en vertu de l’article 5 de la directive 79/409 n’étaient pas vérifiés. En outre, elle a indiqué que seuls quelques cas de non-respect avaient été repérés pour cette ERMG pendant les contrôles de conditionnalité en 2009, en 2010 et en 2011. Selon les autorités grecques, cette ERMG était vérifiée et seules quelques exigences n’étaient pas incluses dans les contrôles. Selon lesdites autorités, avec le plan d’action, les deux exigences manquantes ont été incluses dans le rapport de contrôle et le support de formation a été distribué aux inspecteurs. S’agissant de l’ERMG 4 (pollution par nitrates), la Commission a constaté que la liste de contrôle ne contenait pas les éléments suivants requis en vertu de l’annexe II de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO 1991, L 375, p. 1) : les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants était inapproprié ; les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige ; l’élaboration de plans de fertilisation en fonction de chaque exploitation et la tenue de registres d’utilisation des fertilisants. Cette constatation était soutenue par l’absence de cas de non-respect de cette ERMG lors des contrôles de conditionnalité en 2009, en 2010 et en 2011, à l’exception de ceux constatés pendant les contrôles sur place lors de la mission d’enquête. S’agissant de l’ERMG 18 (bien-être des animaux), selon l’analyse des statistiques de contrôle soumises en vertu de l’article 84 du règlement no 1122/2009, très peu de cas de non-respect avaient été recensés lors des années de demandes 2009, 2010 et 2011. Selon la Commission, compte tenu de l’ampleur de ces exigences et du nombre de demandeurs éligibles, il était peu probable que la quasi-totalité des agriculteurs dans l’échantillon de contrôle pût être en conformité. Selon les autorités grecques, le support de formation avec une instruction spécifique portant sur l’exécution de l’inspection avait été utilisé à partir de 2012. Sur cette base, la Commission a conclu que ces exigences n’avaient pas été vérifiées conformément à l’article 26, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009 (article 23, paragraphe 1, du règlement no 796/2004) pendant lesdites années de demandes.
213    S’agissant des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires, la Commission a constaté qu’il n’y avait aucune preuve que les exigences découlant de l’article 51, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil, du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1), aient été vérifiées pendant la période couverte par l’enquête. Selon les autorités grecques, à partir de l’année 2012, un formulaire spécial ainsi que des sessions de formation avaient été créés afin de contrôler le respect des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires par les agriculteurs participants aux programmes agro-environnementaux. La Commission en a conclu que, lors des années de demandes 2009, 2010 et 2011, les exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires n’avaient pas été vérifiées, créant ainsi un risque pour le fonds.
214    S’agissant du contenu des rapports de contrôle, la Commission a relevé que les exigences et les normes soumises aux contrôles sur place n’étaient pas conformes à l’article 54, paragraphe 1, sous b), i), du règlement no 1122/2009 (article 48, paragraphe 1, sous b), i), du règlement no 796/2004) lors des années de demandes 2009, 2010 et 2011. Selon elle, les lacunes dans les modèles de rapports de contrôle avaient eu une répercussion négative sur la qualité de la piste d’audit et des contrôles de surveillance [en particulier, la conformité avec l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009 (article 47, paragraphe 1, du règlement no 796/2004) n’a pas pu être vérifiée]. Elle avait ainsi des doutes concernant l’établissement correct des taux de contrôle au niveau de l’acte et de la norme. Par ailleurs, elle a relevé que, en plus de la date de notification et de clôture du contrôle, la date du début devait également être documentée afin d’apprécier le respect des délais réglementaires de notification. Selon les autorités grecques, la date du contrôle sur place avait été ajoutée au rapport de contrôle à partir de 2012 et les changements relatifs à la documentation des exigences et des normes effectivement vérifiées avaient été effectués à partir de 2013. Lesdites autorités avaient insisté sur le fait que la date du contrôle sur place était toujours incluse dans le rapport du contrôle de l’éligibilité étant donné que l’organisme de contrôle était le même et que les vérifications se font normalement en même temps. La Commission a toutefois maintenu sa position selon laquelle certaines faiblesses avaient été constatées dans les rapports de contrôle pour les années de demandes 2009, 2010 et 2011 créant ainsi un risque pour le fonds.
215    Dans la partie du rapport de synthèse exposant la correction finale, la Commission a d’abord rappelé que, conformément au document AGRI-64043-2005, en cas de défaillances dans l’application du système de conditionnalité par les États, la non-application des sanctions résultant d’une absence ou de défaillances dans les contrôles sur place dans le cadre de la conditionnalité (ERMG et BCAE) et l’absence ou une application incorrecte de sanctions réglementaires résultant de la perte de leur effet dissuasif étaient, notamment, considérées comme une faiblesse dans un contrôle clé.
216    Ensuite, sur la base des constatations, des informations et des explications fournies par les autorités grecques, la Commission a maintenu sa position selon laquelle les faiblesses constatées créaient un risque pour le fonds. Plus particulièrement, elle a considéré que l’absence de vérification d’une des onze normes des BCAE applicables, le caractère partiel des contrôles des ERMG 1, 4 et 18, l’indulgence du système d’évaluation, l’absence de contrôle des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires constatée lors des années de demandes 2009 et 2010 et l’absence ou l’application incorrecte des sanctions réglementaires constituaient des faiblesses dans les contrôles clés.
217    Enfin, après un rappel des dispositions du document AGRI-64043-2005 et l’énumération des contrôles clés déficients par année de demandes, la Commission a conclu que, même si un système de contrôle de conditionnalité était en place en Grèce durant les années de demandes 2009, 2010, 2011, les faiblesses dans les contrôles clés étaient identifiées. Néanmoins, prenant en compte le fait que ces faiblesses étaient en grande partie partielles ou que des facteurs atténuants avaient été soulignés durant la procédure, la Commission a considéré que le risque encouru par le fonds était limité et a, par conséquent, imposé une correction forfaitaire de 2 % pour les années de demandes 2009, 2010 et 2011, au lieu d’une correction de 5 % qui aurait normalement été applicable pour les faiblesses identifiées selon les dispositions dudit document.
218    À la lumière des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que la Commission a pu, en se fondant sur ces constatations, éprouver un doute sérieux et raisonnable à l’égard du fonctionnement du système des contrôles et des sanctions en matière de conditionnalité. Par conséquent, elle a pu, en l’absence d’éléments réfutant lesdites constatations et en prenant en compte les circonstances atténuantes démontrées par la République hellénique, appliquer une correction forfaitaire de 2 % aux dépenses effectuées par cette dernière, conformément au document AGRI-64043-2005.
219    Force est de constater que les arguments soulevés par la République hellénique ne permettent pas de remettre en cause cette conclusion.
1)      Sur les améliorations apportées au système de contrôle en 2011
220    S’agissant de la correction de 2 % imposée pour des irrégularités dans les contrôles clés au titre de l’année de demandes 2011, la République hellénique se prévaut des améliorations apportées au système de contrôle pour soutenir que ces améliorations auraient dû conduire la Commission à considérer qu’il n’y avait pas lieu d’appliquer de correction pour l’année de demandes en question.
221    Force est néanmoins de constater, premièrement, que les améliorations dont la République hellénique se prévaut dans le document no 57054 établi par l’Opekepe ont, pour certaines d’entre elles, été prises en compte par la Commission et, pour d’autres, été rejetées à bon droit pour cause d’absence de pertinence du fait de leur mise en place postérieure aux années de demandes 2009, 2010 et 2011(voir point 213 ci-dessus).En effet, si les efforts indiqués témoignent d’une volonté louable de la République hellénique d’améliorer son système de contrôle de manière à éviter l’imposition, dans le futur, de corrections analogues à celles imposées par la décision attaquée, il n’en demeure pas moins que ces efforts sont dépourvus de pertinence concernant la correction imposée en cause. En effet, il convient de relever que les améliorations introduites ultérieurement ne font pas disparaître le risque qui a été généré pour le fonds lors desdites années de demandes et ne peuvent pas réduire ce risque rétroactivement.
222    Deuxièmement, force est également de constater, à l’instar de la Commission, que le simple fait d’adopter une circulaire, aussi complète soit-elle s’agissant des recommandations et des suggestions effectuées, ne constitue ni la preuve que les contrôles aient été effectivement réalisés selon les règles préconisées par une telle circulaire ni la preuve que les affirmations de la Commission soient inexactes. Une circulaire ne saurait donc pas fonder la prétention de la République hellénique tendant à l’annulation de la correction imposée pour l’année de demandes 2011.
223    Troisièmement, est dénuée de pertinence l’allégation de la République hellénique selon laquelle la Commission n’a pas pris en compte le fait que tous les contrôles sur place de 2011 avaient été effectués dans les délais impartis. En effet, ainsi qu’il ressort du rapport de synthèse et des documents échangés lors de la procédure d’apurement, la Commission a constaté des carences dans les contrôles sur place concernant les BCAE en cause, l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires et les ERMG 1, 4 et 18, que la République hellénique ne conteste d’ailleurs pas (voir points 211 à 214 ci-dessus). À cet égard, à supposer que ladite allégation soit avérée, le fait d’effectuer tous les contrôles sur place ne saurait compenser les carences constatées dans leur réalisation (voir, en ce sens, arrêt du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 205).
224    Quatrièmement, la République hellénique se prévaut des statistiques de 2011 démontrant que le taux d’irrégularités considérées comme mineures ou qui ont impliqué une réduction de 1 % s’élève à 48 %, alors que le taux correspondant était de 79 % en 2009 et de 68 % en 2010, pour faire valoir que cette diminution aurait dû conduire la Commission à s’abstenir d’imposer une correction pour l’année de demandes 2011.Cette argumentation ne peut qu’être rejetée. En effet, en vertu de l’article 71, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009, « [s]ans préjudice de l’article 77, si un cas de non-conformité constatée est dû à la négligence de l’agriculteur, une réduction est appliquée » et, « [e]n règle générale, cette réduction correspond à 3 % du montant total visé », étant entendu que, « [t]outefois, l’organisme payeur peut, sur la base des résultats de l’évaluation fournis par l’autorité de contrôle compétente dans la partie “évaluation” du rapport de contrôle […] diminuer ce pourcentage à 1 % du montant total ou [...] l’augmenter à 5 % du montant total ». Or, en l’occurrence, la Commission a pu, à bon droit, estimer que le taux d’irrégularités considérées comme mineures de 48 %, constituant près de la moitié des sanctions, alors que la sanction doit correspondre, par défaut, à un taux de 3 %, était révélateur d’irrégularités dans l’application du système de sanctions, quand bien même ce taux aurait baissé par rapport aux années précédentes. En effet, la seule baisse du taux d’irrégularités, demeurant à un niveau révélateur d’irrégularités dans l’application du système de sanctions, ne saurait compenser les carences constatées.
225    En outre, force est de constater, ainsi qu’il ressort du rapport de synthèse (voir points 211 à 214 ci-dessus), que, même à supposer les allégations de la République hellénique avérées et pertinentes, celles-ci ne sont pas de nature à remettre en cause toutes les constatations de la Commission sur lesquelles cette dernière s’est fondée pour imposer la correction forfaitaire de 2 % pour l’année de demandes 2011.
226    Il s’ensuit que le grief de la République hellénique pris de l’absence de prise en compte des améliorations par la Commission ne peut qu’être rejeté comme infondé.
2)      Sur le contrôle prétendument inefficace de la norme des BCAE relative au « maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives »
227    S’agissant de la correction de 2 % imposée pour des irrégularités dans les contrôles clés au titre de l’année de demandes 2011, la République hellénique se prévaut des dispositions de décisions ministérielles et de circulaires qu’elle énumère et qui auraient dû conduire la Commission à considérer qu’il n’y avait pas lieu d’appliquer de correction au titre de ces irrégularités et de ladite année de demandes du fait que, selon elle, le respect de la norme était pleinement contrôlé.
228    Il est constant que l’obligation de respecter le point de contrôle relatif à l’« empiètement de la végétation indésirable – mauvais état de la parcelle » était bien prévue dans la réglementation nationale, par le biais de décisions ministérielles.
229    La Commission reproche à la République hellénique de ne pas avoir garanti un contrôle effectif du respect de la norme des BCAE relative au « maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives » étant donné que le point de contrôle qui y est afférent était celui relatif à l’« empiètement de la végétation indésirable – mauvais état de la parcelle ». Or, selon elle, un tel libellé du point de contrôle est trop générique par rapport à la norme spécifique portant sur le maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions, y compris en ce qui concerne non seulement la parcelle, mais également les arbres (les oliviers et les vignes). Ainsi, elle estime que la rédaction des points de contrôle n’est pas de nature à garantir le contrôle effectif du respect de la norme et crée ainsi un risque pour le fonds.
230    Il convient à cet égard de rappeler que, lorsque la Commission refuse de mettre à la charge du fonds certaines dépenses pour cause de violations des dispositions du droit de l’Union imputables à un État membre, il lui appartient non de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes des fonds agricoles européens, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, EU:C:2001:4, points 7 à 9, et du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 21).
231    Or, en l’espèce, l’obligation imposée dans une circulaire aux agriculteurs de respecter la norme en cause était définie comme suit : « procéder aux interventions de culture minimales dans la parcelle afin de la maintenir dans un bon état et d’éviter l’invasion d’espèces indésirables », « [l]’agriculteur peut enlever la végétation indésirable, soit par le pâturage, soit par la coupe mécanique et l’enlèvement » et « [c]ette obligation vaut dans les cas où la parcelle n’est pas cultivée ou est couverte d’une culture permanente ».Force est de constater à cet égard que, contrairement à ce que prétend la République hellénique, et quand bien même la notion de culture permanente engloberait les oliveraies et les vignes, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté, la rédaction de cette obligation ne renvoie qu’à l’élimination des mauvaises herbes sous les arbres, sans pour autant se référer à d’autres aspects du maintien des arbres dans de bonnes conditions végétatives, tel que l’arrosage ou la taille systématique des arbres.
232    Par ailleurs, contrairement à ce que prétend la République hellénique, la modification du point de contrôle relatif à l’« empiètement de la végétation indésirable – mauvais état de la parcelle » intervenue par décision ministérielle et par circulaires ne garantit pas que l’objet du contrôle des conditions végétatives des oliveraies et des vignes, au-delà du contrôle de l’empiètement de la végétation indésirable, était clair. En effet, ladite modification énonçait ce qui suit :
« [M]aintenir les plantations d’arbres, y compris les oliveraies et les vignes, en bon état végétatif en ce qui concerne les arbres. Les sous-bois doivent être gérés de sorte à ce qu’il n’existe pas de végétation indésirable âgée de plus d’un an. »
233    Or, une telle rédaction du point de contrôle, ne renvoyant qu’au contrôle de l’élimination de mauvaises herbes sous les arbres sans indiquer d’autres points de contrôle se référant aux arbres, tels la taille systématique ou l’arrosage, ce point étant en outre compris sous la rubrique concernant le respect du point de contrôle relatif à l’« empiètement de la végétation indésirable – mauvais état de la parcelle », n’est pas de nature à démontrer un contrôle effectif de la norme des BCAE relative au « maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives ».
234    Il y a lieu de relever qu’il ressort des écrits échangés lors de la procédure d’apurement que la République hellénique a fait valoir des arguments identiques à ceux présenté dans le cadre du présent grief et que la Commission les a dûment considérés. En outre, cette dernière a relevé dans le rapport de synthèse que, selon les informations fournies par la République hellénique, à partir de 2013 deux exigences spécifiques avaient été ajoutées aux contrôles sur place, au rapport de contrôle et à la formation des inspecteurs, afin de couvrir entièrement la norme des BCAE relative au « maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives ». Or, à supposer que de telles modifications soient aptes à démontrer un contrôle effectif de la norme à partir de 2013, étant postérieures à l’année de demandes 2011, elles sont dénuées de pertinence quant à l’appréciation des points de contrôle appliqués en 2011.
235    Il s’ensuit que la Commission n’a pas commis d’erreur en considérant que les points de contrôle de la norme des BCAE relative au « maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives » tels qu’appliqués par la République hellénique lors de l’année de demandes 2011 ne garantissaient pas un contrôle effectif du respect de ladite norme et que, eu égard à la jurisprudence citée aux points 208 et 209 ci-dessus, le grief de la République hellénique doit être rejeté comme infondé.
3)      Sur l’étendue prétendument limitée des contrôles sur place concernant les ERMG 1, 4 et 18
236    La République hellénique reproche en substance à la Commission d’avoir considéré que tous les éléments de contrôle pertinents pour les ERMG 1, 4 et 18 n’avaient pas été vérifiés et que le faible nombre de cas de non-conformité décelés lors des contrôles dans le cadre de la conditionnalité renforçait cette constatation.
i)      S’agissant de l’ERMG 1 (protection des oiseaux)
237    Dans le rapport de synthèse la Commission a relevé que, selon les autorités grecques, seules quelques exigences n’étaient pas incluses dans les contrôles, que, avec les plans d’action en matière de conditionnalité convenus en 2012, les deux exigences manquantes avaient été incluses dans le rapport de contrôle et que le support de formation avait été distribué aux inspecteurs.
238    La République hellénique fait d’abord valoir que les points de contrôle manquants s’agissant de l’ERMG 1 ont toujours été contrôlés non seulement au regard des points du formulaire de contrôle qui visaient exclusivement l’ERMG 1, mais également au regard du point du formulaire de contrôle concernant l’ERMG 5, relatif au « non-respect de plans de gestion ou de mesures afférents aux zones du réseau Natura 2000 (Natura) », en raison du chevauchement de la législation de l’Union, puisque, selon l’article 3, paragraphe 1, de la directive 79/409, les zones de protection spéciale prévues par ladite directive sont comprises dans ledit réseau.
239    Force est de constater à cet égard que, outre le fait que la République hellénique admet l’absence de points de contrôle s’agissant de l’ERMG 1, son affirmation concernant le contrôle exhaustif de tous les éléments de contrôle n’est ni étayée par des pièces, tels que les formulaires de contrôle démontrant la réalité de cette affirmation, ni précisée quant aux points prétendument pris en compte dans le formulaire de contrôle concernant l’ERMG 5. Par conséquent, l’argument de la République hellénique n’étant aucunement étayé de manière à permettre au Tribunal d’exercer son contrôle, il doit être rejeté.
ii)    S’agissant de l’ERMG 4 (pollution par nitrates)
240    Dans le rapport de synthèse, la Commission a relevé que la liste de contrôle ne contenait pas les éléments suivants requis en vertu de l’annexe II de la directive 91/676 : les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants était inapproprié ; les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige ; l’élaboration de plans de fertilisation en fonction de chaque exploitation et la tenue de registres d’utilisation des fertilisants. Cette constatation serait soutenue par l’absence de cas de non-respect de l’ERMG 4 lors des contrôles de conditionnalité en 2009, en 2010 et en 2011, à l’exception de ceux constatés pendant les contrôles sur place lors de la mission d’enquête.
241    La République hellénique fait valoir que le formulaire de rapport comprend tous les points de contrôle relatifs aux exigences des codes de bonnes pratiques agricoles, dont la mise en œuvre est obligatoire pour tous les agriculteurs. Par ailleurs, selon elle, les zones vulnérables à la pollution par les nitrates se voient appliquer les dispositions spéciales des programmes d’action contre la pollution par les nitrates, dont le respect est contrôlé par le point de contrôle relatif au « non-respect des programmes d’action contre la pollution par les nitrates dans les zones vulnérables ».
242    Or, force est de constater que cette argumentation de la République hellénique ne remet pas en cause les constatations de la Commission, sur la base desquelles cette dernière a pu entretenir un doute quant au caractère effectif des contrôles en cause. La République hellénique se limite à une simple affirmation, non étayée par des pièces, telles que les formulaires de contrôle démontrant la réalité des contrôles de tous les éléments, et particulièrement ceux dont l’absence a été constatée par la Commission. Par conséquent, ladite argumentation de la République hellénique doit être rejetée.
iii) S’agissant de l’ERMG 18 (bien-être des animaux)
243    Dans le rapport de synthèse, la Commission a relevé que, selon l’analyse des statistiques de contrôle soumises en vertu de l’article 84 du règlement no 1122/2009, très peu de cas de non-respect avaient été recensés lors des années de demandes 2009, 2010 et 2011, alors que, compte tenu de l’ampleur de l’ERMG 18 et du nombre élevé des demandeurs éligibles, il était peu probable que la quasi-totalité des agriculteurs de l’échantillon de contrôle ait été en conformité. Selon les autorités grecques, le support de formation avec une instruction spécifique portant sur l’exécution de l’inspection avait été utilisé à partir de 2012. Par conséquent, la Commission était d’avis que cette exigence n’avait pas été effectivement contrôlée.
244    La République hellénique fait valoir que tous les points correspondants du formulaire de contrôle sur place ont été établis en 2008, à la suite des observations initiales de l’enquête portant la référence XC/2008/07/GR, et ont été admis par la Commission, étant donné qu’aucune modification n’a été demandée dans le cadre du plan d’action en matière de conditionnalité convenu en 2012 entre elle et ladite institution.
245    Cette argumentation de la République hellénique ne saurait prospérer. En effet, d’abord, il y a lieu d’observer qu’elle ne conteste pas que le très faible nombre de cas de non-respect recensés lors des années de demandes 2009, 2010 et 2011 ait pu conduire la Commission, dans le cas d’espèce, à entretenir un doute quant à l’effectivité des contrôles en cause. Ensuite, force est de constater que ladite argumentation ne remet pas en cause les constatations de la Commission sur la base desquelles cette dernière a pu entretenir un tel doute. La République hellénique se limite à une simple affirmation sans l’étayer par des pièces, telles que les formulaires de contrôle remplis démontrant la réalité des contrôles. Par conséquent, cette argumentation doit être rejetée.
246    Il ressort, par ailleurs, des échanges intervenus lors de la procédure d’apurement, et notamment de la demande de conciliation, que la République hellénique avait fait valoir que les circulaires relatives aux années de demandes 2009, 2010 et 2011 contenaient des instructions spécifiques pour les inspecteurs au sujet de l’ERMG 18 et que les cas de non-respect de cette ERMG étaient enregistrés dans les cases 43 à 47 du modèle 2 du formulaire de contrôle. En outre, selon la République hellénique, étant donné que toute la législation établissant les obligations respectives en matière d’ERMG fait partie de la circulaire, les inspecteurs et les agriculteurs étaient parfaitement informés de leurs obligations respectives.
247    Or, une telle argumentation ne saurait non plus pallier l’absence de preuve du contrôle effectif de la norme conformément à cette exigence. En effet, le simple fait d’adopter une circulaire, aussi complète soit-elle s’agissant des recommandations et des suggestions effectuées, ou le fait que la réglementation soit parfaitement reflétée dans des circulaires, à supposer cette allégation avérée, ne constitue pas la preuve que les contrôles aient été effectivement réalisés selon les règles préconisées par la circulaire ni, le cas échéant, la preuve de l’inexactitude des affirmations de la Commission.
248    Il s’ensuit que, la République hellénique n’apportant aucun élément à même de remettre en cause les doutes de la Commission sur l’effectivité du contrôle de la norme ERMG 18, le grief de la République hellénique ne peut qu’être rejeté, à la lumière de la jurisprudence citée aux points 208 et 209 ci-dessus.
4)      Sur les éléments manquants dans les rapports de contrôle
249    La République hellénique fait valoir que, contrairement aux constatations de la Commission, les exigences et les normes qui constituent l’objet du contrôle sur place sont documentées exactement comme l’exige l’article 54, paragraphe 1, sous b), i), du règlement no 1122/2009. Elle fait en outre valoir que les lacunes observées par la Commission sont secondaires et mineures et sont complètement couvertes, en tant que traces du contrôle, par d’autres sources dont, principalement, la demande de paiement unique qui est soumise chaque année par tous les agriculteurs.
250    En premier lieu, force est de constater que la République hellénique se contredit lorsque, d’un côté, elle soutient que les exigences et les normes qui constituent l’objet du contrôle sur place étaient documentées exactement comme l’exige l’article 54, paragraphe 1, sous b), i), du règlement no 1122/2009, alors que, d’un autre côté, elle admet que les formulaires de contrôle étaient lacunaires en faisant valoir que les lacunes constatées n’étaient que « secondaires et mineures ».
251    En tout état de cause, même à supposer que la République hellénique soit fondée à se prévaloir du caractère secondaire des lacunes constatées, dont la présence n’aurait pas nui au caractère effectif et complet des contrôles, elle se limite à une énonciation abstraite et non étayée de cet argument, insuffisante pour permettre au Tribunal d’exercer son contrôle. Le présent grief ne peut donc qu’être rejeté.
5)      Sur l’absence de contrôle concernant les exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires
252    La République hellénique se prévaut des dispositions du règlement no 1698/2005 et du libellé du point 5.3.2.1 de l’annexe II du règlement (CE) no 1974/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, portant modalités d’application du règlement no 1698/2005 (JO 2006, L 368, p. 15), pour soutenir, en substance, qu’il n’existait pas d’obligation de respecter les exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires pour les agriculteurs dont l’exploitation était située hors des zones vulnérables à la pollution par les nitrates.
253    Dans le rapport de synthèse, la Commission a relevé qu’il n’y avait aucune preuve que les exigences découlant de l’article 51, paragraphe 1, du règlement no 1698/2005 aient été vérifiées pendant la période couverte par l’enquête. Selon les autorités grecques, à partir de l’année 2012, un formulaire spécial ainsi que des sessions de formation avaient été créés afin de contrôler le respect des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires par les agriculteurs participant aux programmes agro-environnementaux. La Commission en a conclu que, lors des années de demandes 2009, 2010 et 2011, les exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires n’avaient pas été vérifiées, créant ainsi un risque pour le fonds.
254    Il convient d’établir l’étendue de l’obligation de respecter les exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires, telle qu’elle découle de la législation applicable.
255    Tout d’abord, les articles 4 et 5 du règlement no 73/2009, relatifs à la conditionnalité, disposent :
« Article 4
Exigences principales
1. Tout agriculteur percevant des paiements directs est tenu de respecter les exigences réglementaires en matière de gestion énumérées à l’annexe II, ainsi que les bonnes conditions agricoles et environnementales visées à l’article 6.
[…]
Article 5
Exigences réglementaires en matière de gestion
1. Les exigences réglementaires en matière de gestion énumérées à l’annexe II sont fixées par la législation communautaire dans les domaines suivants :
a)       santé publique, santé des animaux et des végétaux ;
b)       environnement ;
c)       bien-être des animaux.
[…] »
256    Parmi les actes figurant dans ladite annexe II du règlement no 73/2009 se trouvent la directive 91/676 et la directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO 1991, L 230, p. 1).
257    Ensuite, le règlement no 1698/2005 énonce, à son article 39, relatif aux paiements agroenvironnementaux, ce qui suit :
« 1. Les États membres accordent l’aide prévue à l’article 36, [sous a),] iv), sur l’ensemble de leur territoire, en fonction de leurs besoins particuliers.
2. Les paiements agroenvironnementaux sont accordés aux agriculteurs qui prennent volontairement des engagements en faveur de l’agroenvironnement. […]
3. Les paiements agroenvironnementaux ne concernent que les engagements qui dépassent les normes obligatoires établies conformément aux articles 4 et 5 du [règlement no 73/2009 et [à l’annexe II dudit règlement], ainsi que les exigences minimales pour les engrais et les produits phytosanitaires et les autres exigences obligatoires appropriées établies par la législation nationale et indiquées dans le programme.
[…] »
258    En outre, le point 5.3.2.1 de l’annexe II du règlement no 1974/2006 prévoit ce qui suit :
« Mesures en faveur d’une utilisation durable des terres agricoles
Dispositions communes à certaines mesures
Description détaillée de la mise en œuvre nationale :
aux fins spécifiques de l’article 39, paragraphe 3, du règlement no 1698/2005, les exigences minimales pour l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires et les autres exigences obligatoires appropriées ; les exigences minimales relatives aux engrais doivent inclure, [notamment], les codes de bonnes pratiques introduits par la directive 91/676 pour les exploitations situées en dehors des zones vulnérables aux nitrates, et les exigences concernant la pollution au phosphore ; les exigences minimales relatives aux produits phytosanitaires doivent inclure, [notamment], l’obligation de détenir une autorisation d’utiliser les produits et l’obligation de suivre une formation, l’obligation d’assurer un stockage sûr, le contrôle des équipements destinés à l’épandage et des règles relatives à l’utilisation de pesticides à proximité d’étendues d’eau et d’autres sites sensibles, telles qu’établies par la législation nationale ;
[...] »
259    Il y a lieu de constater que la République hellénique ne saurait être suivie lorsqu’elle soutient que les agriculteurs recevant des paiements agroenvironnementaux ne sont pas soumis à l’obligation de respecter d’autres exigences que celles qui découlent des directives 91/676 et 91/414, lesquelles figurent sur la liste de l’annexe III du règlement no 1782/2003 et à l’annexe II du règlement no 73/2009.
260    En effet, ainsi qu’il ressort des articles 4 et 5 du règlement no 73/2009 et des articles correspondants du règlement no 1782/2003, tous les agriculteurs recevant les paiements directs doivent respecter les obligations découlant des ERMG énumérées à l’annexe II du règlement no 73/2009. Or, parmi ces exigences figurent celles établies dans les directives 91/676 et 91/414, dont se prévaut la République hellénique.
261    En revanche, ainsi qu’il ressort de l’article 39, paragraphe 2, du règlement no 1698/2005, les paiements agroenvironnementaux sont accordés aux agriculteurs qui prennent volontairement des engagements en faveur de l’agroenvironnement.
262    Or, en vertu de l’article 39, paragraphe 3, du règlement no 1698/2005, les paiements agroenvironnementaux concernent, outre les engagements qui dépassent les normes obligatoires établies conformément aux articles 4 et 5 du règlement no 73/2009 et à l’annexe II dudit règlement, également les exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires et les autres exigences obligatoires appropriées établies par la législation nationale et indiquées dans le programme.
263    Par conséquent, à partir du moment où les agriculteurs reçoivent des paiements agroenvironnementaux, ils sont soumis à l’obligation de respecter des exigences supplémentaires à celles découlant des directives 91/676 et 91/414, auxquelles s’ajoutent également les exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires.
264    À cet égard, il convient de relever que la République hellénique ne conteste nullement que des versements au titre de paiements agroenvironnementaux ont été effectués. Bien au contraire, elle admet, notamment dans ses observations présentées dans sa demande de conciliation qu’elle effectue de tels versements.
265    En outre, force est de constater que le point 5.3.2.1 de l’annexe II du règlement no 1974/2006 invoqué par la République hellénique n’est tout au plus qu’une « description […] des mesures proposées, de même que [d]es objectifs spécifiques vérifiables et [d]es indicateurs […] permettant de mesurer l’avancement, l’efficience et l’efficacité du programme ». En revanche, contrairement à ce que prétend la République hellénique, ce point n’établit nullement un caractère facultatif du respect des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires par les agriculteurs recevant des paiements agroenvironnementaux.
266    Par conséquent, il y a lieu de rejeter l’argument de la République hellénique selon lequel l’obligation de respecter des exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires en dehors des zones vulnérables à la pollution par les nitrates n’existait pas.
267    Il s’ensuit que, eu égard à la jurisprudence citée au point 209 ci-dessus, le présent grief doit être rejeté.
268    Partant, à la lumière de ce qui précède, il y a lieu de rejeter tous les griefs de la troisième branche du cinquième moyen et, dès lors, aucune autre branche du moyen n’étant accueillie, le cinquième moyen dans son ensemble.
2.      Sur le sixième moyen, tiré de la violation des articles 266 et 280 TFUE, relatifs à l’obligation de la Commission de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission (T‑632/11), et du défaut de motivation concernant le non-remboursement de la somme de 10 460 620,42 euros à la République hellénique, à la suite dudit arrêt
269    La République hellénique soutient, en substance, que le montant de la correction litigieuse annulée doit lui être remboursé puisque, selon elle, la seule motivation valable en vertu de laquelle le montant de 10 460 620,42 euros n’a pas été perçu par la Commission serait que ce montant n’était pas dû dès l’origine et non celle d’éviter la double correction financière pour la même erreur, puisqu’une telle erreur n’existait pas.
270    Or, l’argumentation de la République hellénique ne peut qu’être rejetée.
271    En effet, ainsi qu’il ressort du point 12.7 du rapport de synthèse, la Commission a constaté ce qui suit :
« [L]e Tribunal de l’Union a prononcé son arrêt [(arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission, T‑632/11, non publié, EU:T:2014:934)] dans l’affaire ayant pour objet un recours qu’a formé la République hellénique à l’encontre de la décision [d’exécution] 2011/689/EU de la Commission du 14 octobre 2011[, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2011, L 270, p. 33)]. Ledit arrêt a en partie annulé la correction qui a résulté du contrôle [portant la référence] AA/2006/48b/GR. La partie de la correction financière sur laquelle porte l’annulation est celle liée aux critères de réserve nationale. Le Tribunal a conclu que cette correction doit être appliquée uniquement à la catégorie des investisseurs. Par conséquent, la correction qui porte sur la distribution provenant de la réserve nationale pour d’autres catégories doit être rendue à la République hellénique. Pourtant, étant donné que la correction qui a été appliquée à la distribution provenant de la réserve nationale a été compensée entièrement au moyen d’autres corrections qui ont été appliquées dans le cadre du contrôle [portant la référence] AA/2007/06/GR, la somme nette à rendre égale zéro. »
272    À cet égard, il y a lieu de relever que, ainsi que la Commission le rappelle à juste titre, selon la règle de non-cumul qui découle du document VI/5330/97, lorsque plusieurs motifs donnent lieu à une correction forfaitaire, les taux concernés ne sont pas cumulés, mais sont absorbés par le taux le plus élevé.
273    Or, la correction forfaitaire imposée par la décision d’exécution 2011/689 à la suite de l’enquête portant la référence AA/2006/48b/GR était fondée sur les mêmes motifs et concernait les mêmes dépenses que ceux figurant dans la décision antérieure du 4 novembre 2010. Par conséquent, eu égard à la règle de non-cumul susmentionnée, il n’y avait plus lieu d’appliquer la correction pour des motifs liés à la réserve, puisque la possibilité d’imposer une correction au titre des irrégularités constatées avait déjà été épuisée par la correction précédente imposée à l’issue de l’enquête portant la référence AA/2007/06/GR. Par conséquent, bien que le montant de cette correction, quoique potentielle, soit calculé dans ladite décision d’exécution, son incidence financière est, à juste titre, nulle du fait de l’application de la règle de non-cumul.
274    Néanmoins, si, par son argumentation exposée au point 79 de la requête, la République hellénique entend contester la légalité de la correction forfaitaire au titre des critères d’octroi des droits de la réserve nationale dans la décision antérieure du 4 novembre 2010, qu’elle n’avait pas contesté en temps utile, il conviendrait de rejeter un tel grief comme manifestement non fondé. En effet, quand bien même, selon l’article 277 TFUE, « toute partie peut, à l’occasion d’un litige mettant en cause un acte de portée générale adopté par une institution, un organe ou un organisme de l’Union, se prévaloir des moyens prévus à l’article 263, deuxième alinéa, pour invoquer devant la Cour de justice de l’Union européenne l’inapplicabilité de cet acte », il ne peut pas en être déduit qu’une annulation pour cause d’illégalité d’une décision individuelle résulte dans une annulation analogue d’une autre décision, sans que la légalité de cette dernière soit contestée selon les règles applicables du traité FUE.
275    S’agissant de l’argument que la République hellénique a présenté dans la réplique, fondé sur une insuffisance de motivation de la Commission, il échet de rappeler que la motivation d’une décision refusant de retenir à la charge du fonds une partie des dépenses déclarées doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du fonds la somme litigieuse (arrêt du 17 mai 2013, Grèce/Commission, T‑294/11, non publié, EU:T:2013:261, point 94).
276    En l’espèce, s’agissant de l’arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission (T‑632/11, non publié, EU:T:2014:934), il ressort du rapport de synthèse, ainsi qu’il a été relevé au point 271 ci-dessus, que la Commission a exposé tous les éléments pertinents. Si la Commission ne s’est pas référée expressément à la règle de non-cumul, il n’en demeure pas moins qu’elle s’est référée de manière explicite à la compensation opérée entre la correction qui a été appliquée à la distribution provenant de la réserve nationale et les autres corrections appliquées dans le cadre du contrôle portant la référence AA/2007/06/GR. Or, ainsi que le souligne la Commission, cette référence précise permet à la République hellénique de comprendre le fondement de la compensation opérée étant donné que les enquêtes en cause et les procédures d’apurement s’y rapportant la concernaient directement.
277    Il s’ensuit que le sixième moyen doit être rejeté.
278    Partant, il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que, aucun moyen soulevé par la République hellénique n’ayant abouti, il convient de rejeter le recours dans son ensemble.
IV.    Sur les dépens
279    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République hellénique ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
280    Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Dès lors, le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      La République hellénique supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
3)      Le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 1er février 2018.
Signatures
Table des matières
I. Antécédents du litige
A. S’agissant du système des paiements uniques
B. S’agissant de la conditionnalité
C. Décision attaquée
1. S’agissant des aides directes
2. S’agissant du régime de la conditionnalité
II. Procédure et conclusions des parties
III. En droit
A. S’agissant des aides directes
1. Sur les moyens relatifs à la correction de 25 % imposée pour les faiblesses dans la définition et le contrôle des pâturages permanents
a) Sur le premier moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées de l’article 2, premier alinéa, point 2, du règlement no 796/2004 et de l’article 2, sous c), du règlement no 1120/2009
b) Sur le deuxième moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées du document VI/5330/97 quant à la réunion des conditions d’imposition d’une correction financière de 25 %, du défaut de motivation, d’un dépassement des limites du pouvoir d’appréciation de la Commission ainsi que d’une violation simultanée du principe de proportionnalité
1) Sur le grief relatif à l’absence de réunion des conditions d’imposition d’une correction forfaitaire de 25 %
2) Sur le grief relatif au défaut de motivation
2. Sur le troisième moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées du document VI/5330/97 quant à l’imposition d’une correction financière de 5 %, d’un dépassement des limites du pouvoir d’appréciation de la Commission ainsi que d’une violation du principe de proportionnalité
3. Sur le quatrième moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées de l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1122/2009 et de l’article 27 du règlement no 796/2004 ainsi que d’une violation du principe de protection de la confiance légitime
B. S’agissant du régime de la conditionnalité
1. Sur le cinquième moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées de l’article 11 du règlement no 885/2006 et de l’article 31 du règlement no 1290/2005, d’une motivation insuffisante et d’une erreur d’appréciation concernant la correction forfaitaire de 2 % pour l’année de demandes 2011
a) Sur la première branche du cinquième moyen, relative à une interprétation et une application erronées de l’article 11 du règlement no 885/2006 et de l’article 31 du règlement no 1290/2005
b) Sur la deuxième branche du cinquième moyen, tirée d’une insuffisance de motivation
c) Sur la troisième branche du cinquième moyen, tirée d’une erreur d’appréciation concernant la correction forfaitaire de 2 % pour l’année de demandes 2011
1) Sur les améliorations apportées au système de contrôle en 2011
2) Sur le contrôle prétendument inefficace de la norme des BCAE relative au « maintien des oliveraies et des vignes dans de bonnes conditions végétatives »
3) Sur l’étendue prétendument limitée des contrôles sur place concernant les ERMG 1, 4 et 18
i) S’agissant de l’ERMG 1 (protection des oiseaux)
ii) S’agissant de l’ERMG 4 (pollution par nitrates)
iii) S’agissant de l’ERMG 18 (bien-être des animaux)
4) Sur les éléments manquants dans les rapports de contrôle
5) Sur l’absence de contrôle concernant les exigences minimales relatives à l’utilisation des engrais et des produits phytosanitaires
2. Sur le sixième moyen, tiré de la violation des articles 266 et 280 TFUE, relatifs à l’obligation de la Commission de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt du 6 novembre 2014, Grèce/Commission (T632/11), et du défaut de motivation concernant le non-remboursement de la somme de 10 460 620,42 euros à la République hellénique, à la suite dudit arrêt
IV. Sur les dépens
* Langue de procédure : le grec.