62011CC0176_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Verwaltungsgerichtshof (Avstrija) je Sodišču v predhodno odločanje predložilo vprašanje, ki se nanaša na svobodo opravljanja storitev in se glasi:
„Ali je pravilo države članice, ki oglaševanje igralnic, ki so v tujini, dovoljuje v tej državi članici le, če so zakonske določbe o varstvu igralcev na teh lokacijah v skladu z nacionalnimi predpisi, združljivo s svobodo opravljanja storitev?“
2. Predložitveno sodišče meni, da je odgovor Sodišča na navedeno vprašanje nujen, da bo lahko odločilo o pritožbi, ki sta jo delniški družbi s sedežem v Sloveniji, in sicer HIT hoteli, igralnice, turizem d.d. Nova Gorica in HIT LARIX, prirejanje posebnih iger na srečo in turizem d.d. (v nadaljevanju: tožeči stranki v postopku v glavni stvari), vložili zoper odločbi Bundesminister für Finanzen (v nadaljevanju: zvezni minister za finance), s katerima sta bili zavrnjeni prošnji tožečih strank v postopku v glavni stvari, naj se jima v Avstriji dovoli oglaševanje dveh igralnic, ki sta v Sloveniji.
3. Izpodbijani odločbi zveznega ministra za finance sta temeljili na dejstvu, da tožeči stranki v postopku v glavni stvari, ki imata v Sloveniji koncesijo za prirejanje nekaterih iger na srečo, nista dokazali, da so zakonske določbe Republike Slovenije glede varstva igralcev vsaj podobne avstrijskim zakonskim določbam, kar je eden od pogojev za izdajo dovoljenja za oglaševanje tujih igralnic v Avstriji.
Nacionalna zakonodaja
4. V Avstriji igre na srečo ureja zvezni zakon o igrah na srečo (Glücksspielgesetz, BGBl. 620/1989, v nadaljevanju: GSpG).
5. Člen 3 GSpG na področju iger na srečo uvaja državni monopol s tem, da določa, da sta organiziranje in prirejanje iger na srečo načeloma pridržana državi, razen če navedeni zakon ne določa drugače.
6. Na podlagi člena 21(1) GSpG lahko Bundesminister für Finanzen (zvezno ministrstvo za finance) podeli pravico do organiziranja in prirejanja iger na srečo tako, da dodeli koncesije za poslovanje igralnic.
7. Oglaševanje igralnic je urejeno s členom 56 GSpG. Sedanja različica tega člena je nastala s spremembo GSpG na podlagi zakona z dne 26. avgusta 2008 (BGBl. I, 126/2008). Navedena sprememba je bila sprejeta po postopku za ugotavljanje kršitev, ki ga je zoper Republiko Avstrijo sprožila Komisija Evropskih skupnosti(2) zaradi predhodne različice člena 56 GSpG o prepovedi oglaševanja tujih igralnic. Sedanja različica člena 56 GSpG se torej glasi:
„(1)	Koncesionarji in imetniki dovoljenj, ki so bila izdana na podlagi tega zveznega zakona, morajo v oglasnih sporočilih pokazati odgovoren odnos. Upoštevanje tega odgovornega odnosa je pod izključnim nadzorom zveznega ministra za finance in ne more biti predmet tožbe na podlagi člena 1 in naslednjih zveznega zakona o prepovedi nelojalne konkurence. Obveznost iz prvega stavka tega odstavka ne pomeni zaščitnega zakona v smislu člena 1311 civilnega zakonika.
(2)	Igralnice iz držav članic Evropske unije ali Evropskega gospodarskega prostora lahko v skladu z načeli iz prvega odstavka na ozemlju Avstrije oglašujejo obisk svojih igralnic v tujini, ki se nahajajo v državah članicah Evropske unije ali Evropskega gospodarskega prostora, če je bilo upravljavcu igralnice izdano dovoljenje za oglaševanje s strani zveznega ministra za finance. Dovoljenje se izda, če upravljavec igralnice zveznemu ministru za finance izkaže, da:
1.	je koncesija za opravljanje dejavnosti igralnice v skladu s členom 21 tega zakona in se dejavnost izvaja v državi članici Evropske unije ali Evropskega gospodarskega prostora, v kateri je bila koncesija podeljena, in
2.	zakonske določbe o varstvu igralcev te države članice Evropske unije ali Evropskega gospodarskega prostora ustrezajo vsaj avstrijskim zakonskim določbam.
Če dejavnosti oglaševanja ne ustrezajo zahtevam iz prvega odstavka, lahko zvezni minister za finance upravljavcu tuje igralnice prepove oglaševanje.“
Presoja
8. Avstrijska sodišča že tretjič postavljajo vprašanja za predhodno odločanje glede določb GSpG, da bi se razjasnila pravila v zvezi s svobodo opravljanja storitev ali po potrebi v zvezi s svobodo ustanavljanja. Prvič so se nanašala zlasti na obveznost imetnikov koncesij za igralnice, da imajo sedež na domačem ozemlju.(3) Drugič so se nanašala zlasti na monopol na prirejanje spletnih igralniških iger v korist le enega subjekta.(4)
9. Predložitveno sodišče v tem postopku za sprejetje predhodne odločbe Sodišče opozarja na avstrijski predpis, ki dovoljuje oglaševanje tujih igralnic, če so zakonske določbe glede varstva igralcev, ki jih je sprejela država članica, v kateri ima igralnica sedež, enakovredne avstrijskim zakonskim določbam. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali predpisi o svobodi opravljanja storitev nasprotujejo takemu predpisu.
10. Na prvi pogled se zdi, da je namen vprašanja za predhodno odločanje, da bi se preučila in nato primerjala raven varstva igralcev v Avstriji in Sloveniji. V resnici ni tako. To je dolžnost predložitvenega sodišča. V teh sklepnih predlogih tako ne bom obravnaval meril, ki jih je treba upoštevati pri primerjavi ravni varstva igralcev v različnih pravnih redih. Vseeno pa moram opozoriti, da dvomim, da bi bila taka primerjava koristna glede na neusklajenost področja iger na srečo(5) in različnost predpisov s tega področja v državah članicah.
11. Pri odgovoru na vprašanje za predhodno odločanje je treba upoštevati dvoje. Prvič, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se pojem „storitve“ v smislu člena 56 PDEU ne nanaša samo na dejavnosti, pri katerih je uporabnikom omogočeno, da za plačilo sodelujejo pri igri na srečo, ampak tudi na dejavnost oglaševanja iger na srečo, ki je predmet obravnavane zadeve, saj je taka dejavnost le konkretna podrobnost pri prirejanju in delovanju iger na srečo, na katere se ta navezuje.(6) To pomeni, da za dejavnost oglaševanja iger na srečo velja prepoved omejevanja svobode opravljanja storitev, ki je določena v členu 56 PDEU. Vendar so take omejitve lahko dopustne na podlagi razveljavitvenih ukrepov, izrecno določenih v členih 51 PDEU in 52 PDEU, ki se na tem področju uporabljajo na podlagi člena 62 PDEU, ali upravičene z nujnimi razlogi v splošnem interesu, če spoštujejo zahteve, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča.(7)
12. Drugič, kot navaja predložitveno sodišče, pri čemer ga podpirajo vse stranke, ki so predložile stališča Sodišču,(8) je v obravnavanem primeru jasno, da avstrijski predpisi, ki izdajo dovoljenja za oglaševanje tujih igralnic pogojujejo s tem, da so zakonske določbe, sprejete v državi članici, v kateri ima igralnica sedež, enake avstrijskim zakonskim določbam, ovirajo svobodo opravljanja storitev.
13. Ob upoštevanju obeh navedenih dejstev je torej jasno, da je namen vprašanja za predhodno odločanje le ugotoviti, ali je tako oviranje svobode opravljanja storitev upravičeno ali ne.
14. Zato je treba preučiti, koliko lahko pravilo, kot izhaja iz zadevnih avstrijskih predpisov in ki dovoljenje za oglaševanje tujih igralnic pogojuje s tem, da so zakonske določbe, sprejete v državi članici, v kateri ima igralnica sedež, enake nacionalnim zakonskim določbam na tem področju, upravičujejo razlogi „javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“, našteti v členu 52 PDEU,(9) ki se na tem področju uporabljajo na podlagi člena 62 PDEU, ali celo nujni razlogi v splošnem interesu, dopuščeni v skladu s sodno prakso Sodišča.
15. Med temi razlogi so zlasti cilji varstva potrošnikov, preprečevanje goljufije in preprečevanje spodbujanja državljanov k pretirani potrošnji pri igranju ter preprečevanje vznemirjanja družbenega reda na splošno.(10) Poleg tega Sodišče priznava, da so lahko na področju iger na srečo in stav, pri katerih ima pretiravanje škodljive družbene posledice, nacionalni predpisi, s katerimi se želi izogniti spodbujanju povpraševanja tako, da se omejuje človeška strast do igranja, utemeljeni.(11)
16. V zvezi s tem je treba opozoriti na ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero moralne, verske ali kulturne posebnosti ter škodljive moralne in finančne posledice za posameznika in za družbo, ki so značilne za igre na srečo in stave, lahko upravičijo obstoj dovolj velike diskrecijske pravice nacionalnih organov, da na podlagi svoje lestvice vrednot določijo zahteve, ki izhajajo iz varstva potrošnikov in družbenega reda. Zato države članice načeloma prosto določajo cilje svoje politike na področju iger na srečo, in če je potrebno, natančno določijo želeno raven varstva.(12)
17. Zdi se, da se z zadevnim oviranjem svobode opravljanja storitev, to je s predpisom, ki oglaševanje tujih igralnic pogojuje s tem, da so zakonske določbe glede varstva igralcev, sprejete v državi članici, v kateri ima igralnica sedež, enakovredne avstrijskim zakonskim določbam, dejansko uresničuje cilj varstva potrošnikov. Avstrijska vlada je v zvezi s tem trdila, da so predpisi o oglaševanju tujih igralnic namenjeni predvsem varstvu potrošnikov in posebej boju proti zasvojenosti z igrami na srečo, saj igralnicam preprečujejo, da bi posameznike spodbujale k pretiranemu igranju. Seveda je dolžnost predložitvenega sodišča, da preveri, ali se z nacionalno določbo dejansko uresničujejo navedeni cilji.(13)
18. Nikakor pa ne smemo zanemariti preostalih pogojev, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča, v zvezi z upravičenostjo oviranja svobode opravljanja storitev. V skladu s to sodno prakso mora biti tako oviranje primerno za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno, da se ga doseže. Poleg tega se mora uporabljati brez razlikovanja.(14)
19. Na tej točki se mi zdi koristno še enkrat opredeliti oviranje svobode opravljanja storitev v obravnavanem primeru. Gre za „pravilo, ki oglaševanje tujih igralnic pogojuje s tem, da so zakonske določbe glede varstva igralcev, sprejete v državi članici, v kateri ima igralnica sedež, enakovredne zakonskim določbam države članice, na ozemlju katere je oglaševanje predvideno“. To pravilo ustreza sistemu predhodne odobritve oglaševanja tujih igralnic.
20. Sodišče je v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Sjöberg in Gerdin,(15) sicer ugotovilo, da prepoved oglaševanja – namenjenega državljanom države članice – iger na srečo, ki jih zasebni gospodarski subjekti s pridobitnim namenom organizirajo v drugih državah članicah, pomeni upravičeno oviranje svobode opravljanja storitev. Vseeno ne smemo pozabiti, da je švedska zakonodaja, na katero so se v tej zadevi nanašala vprašanja za predhodno odločanje, imela drugačen cilj, kot ga imajo zadevni avstrijski predpisi v obravnavanem primeru, in sicer cilj uveljavitve stroge omejitve pridobitne narave prirejanja iger na srečo. Zato ni mogoče sklepati, da bi moralo glede na to, da je bila popolna prepoved oglaševanja upravičena, na podlagi argumentacije a majori ad minus enako veljati za sistem predhodne odobritve oglaševanja.
21. Ne izključujem namreč, da bi lahko tak sistem pripomogel k uresničitvi cilja varstva potrošnikov in bi bil zato lahko nujen za dosego takega cilja. Čeprav tak sistem ovira svobodo opravljanja storitev, bi se torej lahko uporabil kot ukrep varstva potrošnikov.
22. Vendar je presoja konkretnega sistema predhodne odobritve odvisna od pogojev za pridobitev dovoljenja. V obravnavanem primeru je izdaja dovoljenja pogojena z obveznostjo, da upravljavec igralnice dokaže, da je zakonska raven varstva igralcev v državi članici, v kateri ima igralnica sedež, enaka kot v državi članici, na ozemlju katere je oglaševanje predvideno.
23. Menim, da tako usmerjen sistem predhodne odobritve presega tisto, kar je nujno potrebno za dosego cilja varstva potrošnikov, in sicer iz dveh razlogov.
24. Prvič, zadevni sistem predhodne odobritve bi lahko pomenil „prikrito“ popolno prepoved oglaševanja tujih igralnic. To bi se zgodilo, če bi organi zadevne države članice sistematično šteli, da je zakonska raven varstva igralcev v vseh drugih državah članicah nižja kot v domači državi.(16) V zvezi s tem bi rad znova opozoril, da dvomim, da bi bilo glede na neusklajenost na področju iger na srečo in različnost predpisov na tem področju v državah članicah mogoče učinkovito izvesti primerjavo ravni varstva igralcev v različnih pravnih redih.
25. Drugič, zadevni sistem predhodne odobritve na koncu vsekakor povzroča diskriminacijo na podlagi izvora prosilca, saj se upravljavci igralnic, ki zaprosijo za dovoljenje na podlagi člena 56(2) GSpG, presojajo glede na državo članico, v kateri ima igralnica sedež, natančneje glede na pravni red te države. Avstrijski organi bodo ob izvajanju člena 56 GSpG sestavili seznam držav članic, katerih pravni red ne izpolnjuje pogoja enake ravni varstva igralcev, za to bodo poznejše prosilce presojali izključno na podlagi države članice, v kateri ima zadevna igralnica sedež.
26. Dodelitev dovoljenja je poleg tega odvisna izključno od vsebine zakonodaje države članice, ne da bi se upoštevala dejanska raven varstva igralcev, ki jo zagotavlja upravljavec igralnice. Kot je predložitveno sodišče upravičeno opozorilo v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, upravljavci igralnic na to nikakor ne morejo vplivati.
27. Glede na navedeno menim, da je mogoče varstvo potrošnikov pred oglaševanjem igralnic, ki so v tujini, zagotoviti z manj omejevalnimi ukrepi, kot je sistem predhodne odobritve, ki dodelitev dovoljenja pogojuje z obveznostjo, da upravljavec igralnice dokaže, da je zakonska raven varstva igralcev v državi članici, v kateri ima igralnica sedež, enaka kot v državi članici, na ozemlju katere je oglaševanje predvideno.
Predlog
28. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložilo Verwaltungsgerichtshof, odgovori:
Člen 56 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje predpisom države članice, ki dovoljenje za oglaševanje igralnic, ki so v tujini, pogojuje z obveznostjo upravljavca igralnice, da dokaže, da je zakonska raven varstva igralcev v državi članici, v kateri ima igralnica sedež, enaka kot v državi članici, na ozemlju katere je oglaševanje predvideno.
(1) .
(2)  –	Komisija se je odločila, da bo postopek za ugotavljanje kršitev št. 2006/4265 zoper Republiko Avstrijo ustavila po spremembi člena 56 GSpG z zakonom z dne 26. avgusta 2008 (glej sporočilo Komisije za javnost IP/09/1479).
(3)  –	Sodba z dne 9. septembra 2010 v zadevi Engelmann (C-64/08, ZOdl., str. I-8219).
(4)  –	Sodba z dne 15. septembra 2011 v zadevi Dickinger in Ömer (C-347/09, ZOdl., str. I-8185).
(5)  –	V skladu z uvodno izjavo 25 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, str. 36) so igre na srečo zaradi posebne narave teh dejavnosti prav tako izključene s področja uporabe te direktive.
(6)  –	Glej v tem smislu sodbe z dne 24. marca 1994 v zadevi Schindler (C-275/92, Recueil, str. I-1039, točka 22); z dne 8. septembra 2010 v zadevi Winner Wetten (C-409/06, ZOdl., str. I-8015, točka 43) ter z dne 8. septembra 2010 v združenih zadevah Stoß in drugi (C-316/07, od C-358/07 do C-360/07, C-409/07 in C-410/07, ZOdl., str. I-8069, točka 56).
(7)  –	Glej v tem smislu sodbo z dne 16. februarja 2012 v združenih zadevah Costa in Cifone (C-72/10 in C-77/10, točka 71).
(8)  –	Pisna stališča so predložile stranke v postopku v glavni stvari, belgijska, grška, španska, avstrijska in portugalska vlada ter Komisija.
(9)  –	V obravnavanem primeru se mi ne zdi nujno, da bi upoštevali uporabo izjeme od svobode opravljanja storitev na podlagi člena 51 PDEU. Jasno je namreč, da zadevnih dejavnosti, ki spadajo na področje iger na srečo, ni mogoče šteti za dejavnosti, ki so povezane, čeprav občasno, z izvajanjem javne oblasti.
(10)  –	Glej v tem smislu sodbi z dne 6. marca 2007 v združenih zadevah Placanica in drugi (C-338/04, C-359/04 in C-360/04, ZOdl., str. I-1891, točka 48) in z dne 8. julija 2010 v združenih zadevah Sjöberg in Gerdin (C-447/08 in C-448/08, ZOdl., str. I-6917, točka 36) ter sodbo Costa in Cifone (navedena v opombi 7, točka 71).
(11)  –	Sodba Stoß in drugi, navedena v opombi 6, točka 75 in navedena sodna praksa.
(12)  –	Glej v tem smislu sodbo z dne 30. junija 2011 v zadevi Zeturf (C-212/08, ZOdl., str. I-5633, točki 39 in 40 ter navedena sodna praksa).
(13)  –	Glej v tem smislu sodbo Dickinger in Ömer, navedena v opombi 4, točka 51.
(14)  –	Glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2003 v zadevi Gambelli in drugi (C-243/01, Recueil, str. I-13031, točka 24).
(15)  –	Navedena v opombi 10.
(16)  –	To naj bi potrjevalo tudi dejstvo, ki ga je na obravnavi potrdila avstrijska vlada, da do zdaj ni bilo izdano še nobeno dovoljenje na podlagi člena 56(2) GSpG.