62018CJ0080
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
7. listopadu 2019 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Zásada ‚znečišťovatel platí‘ – Společná pravidla pro vnitřní trh s elektřinou – Směrnice 2009/72/ES – Článek 3 odst. 1 a 2 – Zásada zákazu diskriminace – Financování tarifního deficitu – Daně, jimž podléhají pouze podniky, které k výrobě elektřiny využívají jadernou energii“
Ve spojených věcech C‑80/18 až C‑83/18,
jejichž předmětem jsou čtyři žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podané rozhodnutími Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) ze dne 27. června 2017, jakož i ze dne 10. a 18. července 2017, došlými Soudnímu dvoru dne 6. února 2018 a 7. února 2018, v řízeních
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑80/18),
Endesa Generación
SA (C‑82/18)
proti
Administración General del Estado,
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑80/18 a C‑82/18),
a
Endesa Generación
SA (C‑81/18),
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑83/18)
proti
Administración General del Estado (C‑81/18 a C‑83/18),
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení E. Regan, předseda senátu, I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič a C. Lycourgos (zpravodaj), soudci,
generální advokát: G. Hogan,
vedoucí soudní kanceláře: L. Carrasco Marco, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 28. února 2019,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) J. C. García Muñozem a J. M. Mohedano Fuertesem, abogados, ve spolupráci s M. C. Villaescusa Sanz, procuradora,
–
za Endesa Generación SA J. L. Buendía Sierrou, F. J. López Villalta y Peinadoem, E. Gardeta Gonzálezem, J. M. Cobos Gómezem a A. Lamadrid de Pabloem, abogados,
–
za Iberdrola Generación Nuclear SAU J. Ruiz Calzadoem, J. Domínguez Pérezem a M. L. Cazorla Prietoem, abogados, ve spolupráci s J. L. Martín Jaureguibeitiou, procurador,
–
za španělskou vládu A. Rubio Gonzálezem a V. Ester Casas, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi O. Beynet a S. Pardo Quintillán, jakož i C. Hermesem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 8. května 2019,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu čl. 191 odst. 2 SFEU, čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (Úř. věst. 2009, L 211, s. 55), článků 3 a 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/89/ES ze dne 18. ledna 2006 o opatřeních pro zabezpečení dodávek elektřiny a investic do infrastruktury (Úř. věst. 2006, L 33, s. 22), jakož i článků 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2
Tyto žádosti byly předloženy v rámci sporů jednak mezi Asociación española de la industria eléctrica (UNESA) a Endesa Generación SA na straně jedné a Iberdrola Generación Nuclear SAU a Administración General del Estado (Obecná státní správa, Španělsko) na straně druhé a jednak mezi Endesa Generación a Iberdrola Generación Nuclear na straně jedné a touto správou na straně druhé ve věci legality daní z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu pocházejícího z výroby elektřiny z jaderné energie, jakož i ze skladování tohoto jaderného paliva a odpadu v centralizovaných zařízeních (dále jen „daně z jaderné energie“).
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2005/89
3
Článek 3 odst. 1 a 4 směrnice 2005/89 stanovil:
„1.   Členské státy zajišťují vysokou úroveň zabezpečení dodávek elektřiny přijetím nezbytných opatření k usnadnění stabilního investičního prostředí a vymezením úloh a povinností příslušných orgánů, případně včetně regulačních orgánů, a všech dotčených účastníků trhu a zveřejňováním informací o nich. […]
[…]
4.   Členské státy zajistí, aby opatření přijatá v souladu s touto směrnicí nebyla diskriminační a aby nebyla příčinou nepřiměřeného zatížení pro účastníky trhu, včetně nových účastníků trhu a společností s malým podílem na trhu. […]“
4
Článek 5 odst. 1 této směrnice stanovil:
„Členské státy přijmou vhodná opatření k udržení rovnováhy mezi poptávkou po elektřině a dostupností výrobní kapacity.
[…]“
5
Směrnice 2005/89 byla zrušena nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/941 ze dne 5. června 2019 (Úř. věst. 2019, L 158, s. 1).
Směrnice 2009/72
6
Článek 1 směrnice 2009/72 stanoví:
„Tato směrnice stanoví společná pravidla pro výrobu, přenos, distribuci a dodávky elektřiny a také opatření na ochranu spotřebitele s cílem zlepšit a integrovat konkurenceschopné trhy s elektřinou ve Společenství. Stanoví pravidla týkající se organizace a fungování elektroenergetiky, otevřeného přístupu na trh, kritérií a postupů pro výběrová řízení a udělování povolení, jakož i pravidla pro provozování soustav. Zároveň stanoví povinnosti univerzální služby a práva spotřebitelů elektřiny a upřesňuje požadavky související s hospodářskou soutěží.“
7
Článek 3 této směrnice, nadepsaný „Povinnosti veřejné služby a ochrana zákazníka [spotřebitelů]“, v odst. 1 a 2 stanoví:
„1.   Členské státy zabezpečí na základě svého institucionálního uspořádání, při zohlednění zásady subsidiarity, a aniž je dotčen odstavec 2, aby elektroenergetické podniky byly provozovány v souladu se zásadami této směrnice a s cílem dosažení konkurenčního a bezpečného trhu s elektřinou udržitelného z hlediska životního prostředí a aby nebyly diskriminovány z hlediska svých práv nebo povinností.
2.   S plným ohledem na související ustanovení Smlouvy, zejména na její článek 86, mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v elektroenergetice povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně zabezpečení dodávek, pravidelnosti, kvality a cen dodávek, jakož i ochrany životního prostředí, včetně energetické účinnosti, energie z obnovitelných zdrojů a ochrany klimatu. Tyto povinnosti musí být jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a musí zaručovat rovnost přístupu pro elektroenergetické podniky Společenství k spotřebitelům v jednotlivých členských státech. […]“
Španělské právo
8
Preambule Ley 15/2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (zákon č. 15/2012 o daňových opatřeních pro energetickou udržitelnost) ze dne 27. prosince 2012 (BOE č. 312 ze dne 28. prosince 2012, s. 88081, dále jen „daňový zákon o energii“), uvádí:
„Cílem [tohoto zákona] je přizpůsobit náš daňový systém za účelem užívání, které je účinnější a více respektuje životní prostředí a udržitelný rozvoj […].
[…]
Tento zákon vychází hlavně z článku 45 Ústavy […].
Jednou z os této daňové reformy je tedy internalizace environmentálních nákladů vyplývajících z výroby elektrické energie […]. Tento zákon musí sloužit jako podnět ke zlepšení úrovně naší energetické účinnosti a zároveň k zajištění lepšího hospodaření s přírodními zdroji a dalšímu posilování nového modelu udržitelného rozvoje, a to jak z hospodářského, tak sociálního hlediska, jakož i z hlediska životního prostředí.
[…]
Za tímto účelem tento zákon upravuje tři nové daně: […] daň z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu pocházejícího z výroby elektřiny z jaderné energie a daň ze skladování vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v centralizovaných zařízeních […].
[…]
Pro účely výroby elektrické energie z jaderné energie je nutné, aby společnost akceptovala řadu povinností a břemeno dané zvláštními rysy tohoto druhu energie, jejichž hospodářský dopad je obtížné určit. Společnost musí akceptovat širokou škálu povinností daných zvláštními aspekty této výroby, jako je nakládání s vyprodukovaným radioaktivním odpadem a možné využití materiálů k jiným než mírovým účelům.
[…] [P]osouzení celkových nákladů na odstavení jaderných elektráren a otázka konečného naložení s radioaktivním odpadem stále vzbuzuje značnou nejistotu, jež bude mít v konečném důsledku dopad na společnost po ukončení provozu jaderných elektráren, zejména pokud jde o konečné naložení s vyhořelým jaderným palivem a vysoce radioaktivním odpadem. […]
Vzhledem k dlouhému poločasu rozpadu některého radioaktivního odpadu, který může trvat po generace, je nutné, aby byla po té, co s ním bylo konečným způsobem naloženo, přijata nezbytná opatření bránící exogenním vlivům v tom, aby způsobily jeho uvolňování do životního prostředí nebo jiné nepříznivé účinky, což si vyžádá dlouhodobé institucionální monitorování, za něž ponese odpovědnost stát. […]
Dalším rozlišovacím znakem odvětví jaderné energie je využívání a výroba materiálů, které musí být přísně kontrolovány, aby se zabránilo jejich využití k jiným než mírovým účelům nebo k jinému druhu poškozujícího jednání, což Španělsko vede […] k tomu přijmout s tím související odpovědnost, a poskytnout tedy prostředky k řešení této problematiky.
To znamená, že stát musí poskytnout nezbytné prostředky k zachování funkčnosti stávajících radiačních havarijních plánů […].
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je vhodné zavést daň z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v jaderných elektrárnách a z jejich skladování v centralizovaných zařízeních, jejímž cílem je kompenzovat náklady, které společnost nese v důsledku této produkce.“
9
Článek 12 daňového zákona o energii, nadepsaný „Povaha“, stanoví:
„Daň z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu vyprodukovaného při výrobě elektřiny z jaderné energie a daň ze skladování vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v centralizovaných zařízeních je přímou věcnou daní, která je uvalena na činnosti, které jsou včetně příslušných skutečností vedoucích ke vzniku daňové povinnosti vymezeny v článcích 15 a 19 tohoto zákona.“
10
Článek 15 tohoto zákona stanoví:
„Produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu z výroby elektřiny z jaderné energie vede ke vzniku daňové povinnosti.“
11
Článek 16 uvedeného zákona stanoví:
„1.   Dani podléhají fyzické a právnické osoby a entity uvedené v čl. 35 odst. 4 Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (zákon 58/2003 ze dne 17. prosince 2003 o obecném daňovém zákoníku), které vykonávají činnost uvedenou v článku 15.
2.   Za daňový dluh týkající se daně jsou společně a nerozdílně odpovědní vlastníci jaderných zařízení, při jejichž činnosti vzniká skutečnost vedoucí ke vzniku daňové povinnosti, nejsou-li jejich provozovateli.“
12
Článek 17 daňového zákona o energii stanoví:
„1.   Základem daně z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu pocházejícího z výroby elektřiny z jaderné energie jsou:
a)
kilogramy těžkého kovu obsažené v jaderném palivu vyprodukovaném v průběhu daného zdaňovacího období, přičemž těžkým kovem je obsažený uran a plutonium a vyhořelým jaderným palivem je použité jaderné palivo v reaktoru, které z něj bylo s konečnou platností vyjmuto během daného zdaňovacího období;
b)
krychlové metry vyprodukovaného radioaktivního odpadu se střední, nízkou a velmi nízkou úrovní radioaktivity, který byl zabalen během daného zdaňovacího období za účelem svého dočasného uskladnění v místě zařízení.
2.   Základ daně vymezený v tomto článku se určuje pro každé zařízení provádějící činnosti zakládající skutečnosti vedoucí ke vzniku této daňové povinnosti.“
13
Článek 18 tohoto zákona stanoví:
„Výše daně se vypočítá tak, že se na základ daně použijí následující sazby:
a)
pro produkci vyhořelého paliva pocházejícího z výroby elektřiny z jaderné energie podle čl. 17 odst. 1 písm. a) činí sazba 2190 eur za kilogram těžkého kovu;
b)
pro produkci radioaktivního odpadu podle čl. 17 odst. 1 písm. b):
1.
pro radioaktivní odpad s nízkou a průměrnou úrovní radioaktivity činí sazba 6000 eur za metr krychlový;
2.
pro radioaktivní odpad s velmi nízkou úrovní radioaktivity činí sazba 1000 eur za metr krychlový.“
14
Článek 19 uvedeného zákona stanoví:
„Událostí, která zakládá povinnost k dani, je skladování vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v centralizovaném zařízení.
Pro účely této daně se skladováním vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu rozumí jakákoli činnost spočívající v jejich dočasné nebo trvalé imobilizaci jakýmkoli způsobem v centralizovaném zařízení, což je objekt, v němž lze skladovat a ukládat takové materiály z různých zařízení nebo místa původu.“
15
Článek 21 daňového zákona o energii definuje daňové poplatníky jako „fyzické nebo právnické osoby a entity uvedené v čl. 35 odst. 4 [zákona 58/2003], které vlastní zařízení, v nichž jsou prováděny činnosti uvedené v článku 19.“
16
Článek 22 tohoto zákona stanoví:
„1.   Základ daně ze skladování vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v centralizovaných zařízeních tvoří:
a)
rozdíl v hmotnosti těžkého kovu obsaženého v uskladněném vyhořelém jaderném palivu mezi koncem a začátkem daného zdaňovacího období, vyjádřený v kilogramech;
b)
rozdíl v objemu uskladněného radioaktivního odpadu s vysokou úrovní radioaktivity, jiného než vyhořelého paliva, nebo s dlouhodobou průměrnou úrovní radioaktivity, mezi koncem a začátkem daného zdaňovacího období, vyjádřený v metrech krychlových;
c)
objem radioaktivního odpadu s průměrnou úrovní radioaktivity, který není zahrnutý do bodu b), nebo radioaktivního odpadu s nízkou nebo velmi nízkou úrovní radioaktivity umístěného v zařízení za účelem jeho uskladnění během daného zdaňovacího období, vyjádřený v metrech krychlových.
2.   Základ daně vymezený v tomto článku se určuje pro každé zařízení provádějící činnosti zakládající skutečnosti vedoucí ke vzniku této daňové povinnosti.“
17
Článek 24 uvedeného zákona stanoví:
„1.   Výše daně se určí tak, že se na základ daně nebo na čistý zdanitelný základ podle článku 23 použijí následující sazby:
a)
pro skladování vyhořelého paliva podle čl. 22 odst. 1 písm. a) činí sazba 70 eur za kilogram těžkého kovu;
b)
pro skladování radioaktivního odpadu podle čl. 22 odst. 1 písm. b) činí sazba 30000 eur za metr krychlový radioaktivního odpadu;
c)
pro skladování radioaktivního odpadu podle čl. 22 odst. 1 písm. c):
1.
pro radioaktivní odpad s nízkou a průměrnou úrovní radioaktivity činí sazba 10000 eur za metr krychlový;
2.
pro radioaktivní odpad s velmi nízkou úrovní radioaktivity činí sazba 2000 eur za metr krychlový.“
18
Článek 26 daňového zákona o energii stanoví:
„1.   Daňoví poplatníci jsou povinni sami vypočítat daň a uhradit výši daně ve lhůtě 20 prvních kalendářních dní následujících po splatnosti daně, a to v souladu s pravidly a vzory stanovenými ministrem financí a veřejné správy.
2.   V průběhu prvních 20 dnů měsíců duben, červenec a říjen jsou daňoví poplatníci, v rámci jejichž činnosti vzniká skutečnost vedoucí ke vzniku daňové povinnosti uvedená v článcích 15 a 19, povinni provést dělenou platbu z titulu úhrady odpovídající probíhajícímu zdanitelnému období, a to v souladu s pravidly a vzory stanovenými ministrem financí a veřejné správy.
Výše dělených plateb se vypočte v závislosti na kritériích, která určují základ daně za kalendářní čtvrtletí, které předchází počátku běhu lhůty pro provedení každé z dělených plateb, přičemž se uplatní příslušná sazba daně uvedená v článcích 18 a 24 zákona.“
19
Druhé dodatkové ustanovení daňového zákona o energii, týkající se nákladů na elektroenergetickou soustavu, stanoví:
„V každém zákoně o státním rozpočtu na daný rok se na financování nákladů na elektroenergetickou soustavu podle článku 16 Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (zákon 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 o elektroenergetice) určí částka odpovídající součtu:
a)
ročního odhadu výnosu z daní a poplatků podle tohoto zákona, připadajícího státu;
b)
odhadu příjmů z dražeb povolenek na emise skleníkových plynů, nejvýše však 500 milionů eur.“
20
Ley 16/2013, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras (zákon 16/2013 ze dne 29. října 2013, kterým se stanoví některá opatření v oblasti environmentálních daní a další daňová a finanční opatření) (BOE č. 260 ze dne 30. října 2013, s. 87528), stanovil určitá opatření v oblasti environmentálních daní, která částečně mění daňový zákon o energii, přičemž napříště zavádí tři daně namísto dvou předchozích daní, a sice daň z produkce jaderného paliva, daň z produkce radioaktivního odpadu pocházejícího z výroby elektřiny z jaderné energie a daň ze skladování.
Spory v původním řízení a předběžné otázky
21
Žalobkyněmi ve věcech v původním řízení jsou společnosti vyrábějící elektřinu z jaderné energie. Podaly žaloby k Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností, Španělsko) směřující ke zrušení Orden HAP/538/2013, de 5 de abril, por la que se aprueban los modelos 584 „Impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica. Autoliquidación y pagos fraccionados“ y 585 „Impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas. Autoliquidación y pagos fraccionados“, y se establece la forma y procedimiento para su presentación (vyhláška HAP/538/2013 ze dne 5. dubna 2013, kterou se schvaluje vz. 584 „Daň z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu pocházejícího z výroby elektřiny z jaderné energie. Výpočet daně poplatníkem a dělené platby“ a vz. 585 „Daň ze skladování vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu v centralizovaných zařízeních. Výpočet daně poplatníkem a dělené platby“), kterou se schvalují formuláře týkající se daní z jaderné energie.
22
V návaznosti na zamítnutí žalob tyto společnosti podaly opravné prostředky k předkládajícímu soudu.
23
Tento soud uvádí, že vyhláška, jejíž zrušení se požaduje, byla přijata na základě daňového zákona o energii, který tyto daně z jaderné energie stanoví. Uvádí, že za účelem vyjádření se k legalitě této vyhlášky musí určit, zda jsou či nejsou povinnosti stanovené tímto zákonem v rozporu s unijním právem, konkrétněji s pravidly a zásadami, jimiž se řídí trh s elektřinou. Předkládající soud má za to, že daně z jaderné energie jsou součástí oblasti energetického zdanění, i když zatěžují nikoli samotnou výrobu elektřiny, ale palivo používané k její výrobě a odpad, který se při výrobě vytváří. Vzhledem k tomu, že odvody, které vyplývají z těchto daní, se týkají produkce a skladování tohoto paliva a odvozeného jaderného odpadu, má za to, že se týkají samotné výroby elektřiny, a v důsledku toho se dotýkají podniků vyrábějících elektrickou energii.
24
Podle předkládajícího soudu je cílem uvedených daní zvýšit objem příjmů finančního systému elektroenergetiky, aby výrobci elektřiny z jaderné energie nesli v rámci financování „tarifního deficitu“ větší část než ostatní výrobci elektřiny, přičemž tento deficit odpovídá rozdílu mezi příjmy, které španělské elektroenergetické podniky získávají u spotřebitelů, a náklady na dodávky elektřiny uznanými vnitrostátní právní úpravou.
25
Tento soud má za to, že volná hospodářská soutěž na trhu s elektřinou je narušena, jestliže je určitým podnikům uložena daň z důvodu formy jejich výroby, třebaže odvod zatěžuje nikoli přímo vlastní výrobu elektřiny nebo vyrobenou elektřinu, ale bez objektivního odůvodnění palivo, odpad a skladování prostředků použitých k tomuto účelu. Takové rozdílné zacházení by mohlo být navíc v rozporu s unijním právem, pokud by bylo zjištěno, že takové zdanění není založeno na ochraně životního prostředí a bylo zavedeno z důvodů souvisejících pouze s tarifním deficitem.
26
Za těchto podmínek se Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, totožné ve všech čtyřech spojených věcech C‑80/18 až C‑83/18:
„1)
Brání zásada ‚znečišťovatel platí‘ ve smyslu čl. 191 odst. 2 [SFEU] ve spojení s články 20 a 21 [Listiny] zakotvujícími základní zásadu rovnosti a základní zásadu zákazu diskriminace, jež se odráží v čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice [2009/72], jejímž cílem je vytvořit mimo jiné konkurenceschopný a nediskriminační trh s elektřinou, který může být omezen pouze z důvodů obecného hospodářského zájmu včetně ochrany životního prostředí, tomu, aby byly zavedeny daně, jimž podléhají pouze podniky vyrábějící elektřinu, které používají jadernou energii, jestliže hlavním cílem uvedených daní je nikoli ochrana životního prostředí, ale zvýšení objemu příjmů finančního systému elektroenergetiky, takže financování tarifního deficitu bude zatěžovat více tyto podniky než jiné podniky, které vykonávají stejnou činnost?
2)
Umožňuje unijní právní úprava v rámci konkurenčního a nediskriminačního trhu s elektřinou ukládat environmentální daně, jejichž zavedení je odůvodněno znečišťováním životního prostředí daným výrobou jaderné energie zmíněným v preambuli [daňového zákona o energii], avšak bez dalšího konkrétního ustanovení v tomto smyslu, takže v případě daně z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu normativní část zákona neuvádí náklady, které je třeba pokrýt, a v případě skladování radioaktivního odpadu normativní část zákona rovněž mlčí, přičemž náklady na nakládaní s odpady a skladování odpadu jsou již pokryty jinými odvody, a navíc není jasně stanoveno, k jakému účelu mají příjmy z těchto odvodů určeny, a dotčené podniky mají povinnost převzít z toho vyplývající občanskoprávní odpovědnost až do výše 1,2 miliardy eur?
3)
Je čl. 3 odst. 2 směrnice [2009/72], podle něhož musí být povinnosti veřejné služby uložené v obecném hospodářském zájmu, včetně ochrany životního prostředí, jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné, dodržen, třebaže se environmentální účel a charakteristické znaky environmentálních daní neprojevují v normativní části zákona?
4)
Brání zásada ‚znečišťovatel platí‘ ve smyslu čl. 191 odst. 2 [SFEU] a zásady rovnosti a zákazu diskriminace ve smyslu článků 20 a 21 [Listiny] a články 3 a 5 směrnice [2005/89] v rozsahu, v němž usilují o ‚řádné fungování vnitřního trhu s elektrickou energií‘ a ukládají členským státům povinnost zajistit, ‚aby žádné opatření přijaté na základě této směrnice nebylo diskriminační a nepředstavovalo nepřiměřenou zátěž pro účastníky trhu‘, vnitrostátní právní úpravě – která ukládá všem elektroenergetickým podnikům povinnost financovat tarifní deficit, avšak zvláště vysoké daňové odvody ukládá podnikům vyrábějícím elektřinu z jaderné energie (kromě podniků vyrábějících energii z vodních zdrojů, které jsou považovány za obnovitelné), takže je ve vztahu k nim větší daňový tlak než vůči podnikům působícím na trhu s elektřinou, které těmto odvodům nepodléhají, z nichž některé způsobují větší znečištění, přičemž uvedené odvody jsou odůvodněny ochranou životního prostředí s ohledem na rizika a nejistoty spojené s jadernými činnostmi, aniž jsou specifikovány náklady a určení příjmů z těchto odvodů na ochranu životního prostředí a nakládání s odpadem a jeho skladování je pokryto jinými odvody a podniky vyrábějící elektřinu z jaderné energie mají povinnost převzít občanskoprávní odpovědnost – jestliže tato právní úprava narušuje volnou hospodářskou soutěž, jež si žádá liberalizovaný vnitřní trh, neboť upřednostňuje jiné producenty elektrické energie, kteří nemusí platit environmentální daně, přičemž jimi používané výrobní zdroje způsobují větší znečištění?
5)
Brání čl. 191 odst. 2 [SFEU], a sice zásada ‚znečišťovatel platí‘, dani z produkce vyhořelého jaderného paliva a radioaktivního odpadu pocházejícího z výroby elektřiny z jaderné energie, která se vztahuje výlučně na výrobu elektřiny z jaderné energie a nepodléhá jí žádný jiný sektor, který by mohl takový odpad produkovat, což znamená, že ostatní podniky provozující činnost s využitím jaderných materiálů či zdrojů nejsou zdaněny navzdory tomu, že ovlivňují stav životního prostředí, které je třeba chránit?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti
27
Zaprvé v rozsahu, v němž se první, čtvrtá a pátá otázka týkají výkladu zásady „znečišťovatel platí“, jak je stanovena v čl. 191 odst. 2 SFEU, je třeba připomenout, že toto ustanovení stanoví, že politika Unie v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany a založena zejména na zásadě „znečišťovatel platí“. Uvedené ustanovení se tak omezuje na vymezení obecných cílů Unie v oblasti životního prostředí, přičemž článek 192 SFEU svěřuje Evropskému parlamentu a Radě Evropské unie pravomoc rozhodnout o tom, jakou činnost bude třeba v zájmu uskutečnění těchto cílů vyvíjet, a to v souladu s řádným legislativním postupem (rozsudek ze dne 4. března 2015, Fipa Group a další, C‑534/13, EU:C:2015:140, bod 39, jakož i citovaná judikatura).
28
Vzhledem k tomu, že se čl. 191 odst. 2 SFEU vztahuje na činnost Unie, nemohou se tedy jednotlivci tohoto ustanovení jako takového dovolávat za účelem vyloučení použití vnitrostátní právní úpravy, jež by mohla upravovat oblast spadající do politiky životního prostředí, pokud není použitelná žádná právní úprava Unie přijatá na základě článku 192 SFEU vztahující se specificky na dotčenou situaci (rozsudek ze dne 4. března 2015, Fipa Group a další, C‑534/13, EU:C:2015:140, bod 40, jakož i citovaná judikatura).
29
Je přitom třeba konstatovat, že směrnice 2009/72, ani směrnice 2005/89, které předkládající soud uplatňuje ve svých otázkách, nebyly přijaty na základě článku 175 ES (nyní článek 192 SFEU).
30
Vzhledem k tomu, že čl. 191 odst. 2 SFEU nemůže být použit ve věcech v původním řízení, jelikož směrnice 2009/72 ani směrnice 2005/89 tento článek neprovádějí, je tudíž třeba mít za to, že pátá předběžná otázka, jakož i první a čtvrtá předběžná otázka jsou v rozsahu, v němž se týkají tohoto ustanovení, nepřípustné, jelikož pro vyřešení sporů ve věcech v původním řízení zjevně postrádají relevanci.
31
Zadruhé je nutno konstatovat, jak zdůraznila Evropská komise ve svém písemném vyjádření, že předkládající soud neuvádí důvody, proč by články 3 a 5 směrnice 2005/89 uvedené ve čtvrté předběžné otázce, které stanoví opatření k zabezpečení dodávek elektřiny, jakož i rovnováhu mezi poptávkou po elektřině a dostupností výrobní kapacity, byly relevantní pro účely věcí v původním řízení.
32
Podle ustálené judikatury je přitom postup zavedený článkem 267 SFEU nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, díky němuž Soudní dvůr poskytuje vnitrostátním soudům výklad unijního práva, jenž je pro ně nezbytný k vyřešení sporů, které mají tyto soudy rozhodnout (rozsudek ze dne 5. července 2016, Ogňanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, bod 16 a citovaná judikatura).
33
Požadavky na obsah žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jsou výslovně uvedeny v článku 94 jednacího řádu Soudního dvora, který má předkládající soud v rámci spolupráce zavedené článkem 267 SFEU znát a který je povinen důsledně dodržovat (rozsudek ze dne 5. července 2016, Ogňanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, bod 19 a citovaná judikatura).
34
V tomto ohledu musí žádost o rozhodnutí o předběžné otázce obsahovat v souladu s čl. 94 písm. c) jednacího řádu uvedení důvodů, na základě kterých má předkládající soud pochybnosti o výkladu určitých ustanovení práva Unie, jakož i vztah, který spatřuje mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými ve sporu v původním řízení.
35
V projednávané věci je třeba konstatovat, že předkládací rozhodnutí neobsahují požadovaný popis ani vysvětlení týkající se vztahu, který by mohl existovat mezi ustanoveními směrnice 2005/89 a vnitrostátními právními předpisy dotčenými ve věcech v původním řízení, což Soudní dvůr zbavuje možnosti ověřit použitelnost této směrnice na spory ve věcech v původním řízení a poskytnout předkládajícímu soudu užitečnou odpověď, pokud jde o čtvrtou otázku.
36
Kromě toho tento nedostatek informací neumožňuje Soudnímu dvoru, aby se v rámci této čtvrté otázky vyjádřil k použitelnosti článků 20 a 21 Listiny.
37
V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 51 odst. 1 Listiny stanoví, že její ustanovení jsou určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie.
38
Článek 51 odst. 1 Listiny potvrzuje ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle níž se základní práva zaručená v právním řádu Unie uplatní ve všech situacích, které se řídí unijním právem, avšak nikoli mimo tyto situace (viz zejména rozsudek ze dne 6. října 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, bod 26 a citovaná judikatura).
39
Pokud tedy právní situace do působnosti unijního práva nespadá, Soudní dvůr nemá pravomoc o ní rozhodnout a případně uplatňovaná ustanovení Listiny sama o sobě nemohou tuto pravomoc založit (rozsudek ze dne 6. října 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, bod 27 a citovaná judikatura).
40
V rámci čtvrté otázky by tak mohla být konstatována použitelnost článků 20 a 21 Listiny, pouze pokud by ve věcech v původním řízení byla použitelná ostatní ustanovení unijního práva, která jsou v nich uvedena. Z důvodů uvedených v bodech 27 až 35 tohoto rozsudku je přitom čtvrtá otázka nepřípustná v rozsahu, v němž se týká těchto ostatních ustanovení, jelikož se nejeví, že by se tato ustanovení mohla použít na spory ve věcech v původním řízení.
41
Z toho vyplývá, že čtvrtá předběžná otázka je nepřípustná v plném rozsahu.
42
Z výše uvedeného vyplývá, že je třeba mít za to, že čtvrtá a pátá předběžná otázka, jakož i první předběžná otázka v rozsahu, v němž se týká čl. 191 odst. 2 SFEU, jsou nepřípustné.
43
Je tedy třeba odpovědět pouze na první otázku v rozsahu, v němž se týká výkladu čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72, jakož i na druhou a třetí otázku.
K první a druhé otázce
44
Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda články 20 a 21 Listiny, jakož i čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72 musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věcech v původním řízení, která zavádí daně z produkce a skladování paliva a jaderného odpadu, jimž podléhají pouze podniky vyrábějící elektřinu, které používají jadernou energii, a jejichž hlavním cílem je nikoli ochrana životního prostředí, ale zvýšení objemu příjmů finančního systému elektroenergetiky.
45
Pro účely odpovědi na položené otázky je třeba přezkoumat zaprvé oblast působnosti čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72.
46
Podle tohoto ustanovení členské státy zabezpečí na základě svého institucionálního uspořádání, při zohlednění zásady subsidiarity, a aniž je dotčen odstavec 2 tohoto článku, aby elektroenergetické podniky byly provozovány v souladu se zásadami této směrnice a s cílem dosažení konkurenčního a bezpečného trhu s elektřinou udržitelného z hlediska životního prostředí a aby nebyly diskriminovány z hlediska svých práv nebo povinností.
47
Je třeba uvést, že tento čl. 3 odst. 1 zakotvuje v oblasti vnitřního trhu s elektřinou obecnou zásadu zákazu diskriminace, která je nedílnou součástí obecných zásad unijního práva. Soudní dvůr již přitom uvedl, že tato zásada zavazuje členské státy, jestliže vnitrostátní situace dotčená ve věci v původním řízení spadá do rozsahu působnosti unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. července 2006, Chacón Navas, C‑13/05, EU:C:2006:456, bod 56, a ze dne 19. ledna 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, body 21 a 23).
48
V projednávané věci je nutno zdůraznit, že jelikož z informací, které má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá jednak, že situace dotčené ve věcech v původním řízení jsou čistě vnitrostátní v tom smyslu, že postrádají jakýkoli přeshraniční prvek, a jednak, že dotčené daně z jaderné energie představují opatření daňové povahy, zásada zákazu diskriminace, která je stanovena v čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72, se na tyto daně vztahuje pouze tehdy, pokud lze mít za to, že cílem této směrnice je sbližování daňových předpisů členských států.
49
Jak v tomto ohledu uvedl generální advokát v bodě 35 svého stanoviska, je třeba konstatovat, že vhledem k tomu, že cílem směrnice 2009/72 je vytvoření vnitřního trhu s elektřinou, použil unijní normotvůrce řádný legislativní postup stanovený v čl. 95 odst. 1 ES (nyní čl. 114 odst. 1 SFEU) pro přijetí opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států při vytváření a fungování vnitřního trhu.
50
V souladu se samotným zněním čl. 95 odst. 2 ES (nyní čl. 114 odst. 2 SFEU) se však tento čl. 95 odst. 1 (nyní čl. 114 odst. 1 SFEU) na ustanovení o daních nevztahuje.
51
Vzhledem k tomu, že směrnice 2009/72 nepředstavuje opatření ke sbližování daňových předpisů členských států, je třeba mít za to, že zásada zákazu diskriminace stanovená v jejím čl. 3 odst. 1 se na vnitrostátní právní úpravu zavádějící takové daně z produkce a skladování paliva a jaderného odpadu, jako jsou daně z jaderné energie dotčené ve věcech v původním řízení, nepoužije.
52
Z předcházejících úvah vyplývá, že zásada zákazu diskriminace, která je stanovena v čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72, musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě zavádějící takové daně z produkce a skladování paliva a jaderného odpadu, jako jsou daně z jaderné energie dotčené ve věcech v původním řízení, jimž podléhají pouze podniky vyrábějící elektřinu, které používají jadernou energii, a jejichž hlavním cílem je nikoli ochrana životního prostředí, ale zvýšení objemu příjmů finančního systému elektroenergetiky.
53
Pokud jde zadruhé o články 20 a 21 Listiny, z bodů 37 až 39 tohoto rozsudku vyplývá, že jelikož článek 3 směrnice 2009/72 není použitelný na vnitrostátní právní úpravu zavádějící takové daně z produkce a skladování paliva a jaderného odpadu, jako jsou daně z jaderné energie dotčené ve věcech v původním řízení, a vzhledem k tomu, že v předkládacím rozhodnutí není uvedeno žádné jiné upřesnění, pokud jde o jiný nástroj unijního práva, který by tato právní úprava prováděla, nelze mít za to, že Španělské království přijetím této právní úpravy uplatnilo právo Unie ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny. Z toho vyplývá, že v souladu s judikaturou citovanou v bodě 38 tohoto rozsudku Soudní dvůr nemá pravomoc odpovědět na první a druhou otázku, pokud jde o výklad článků 20 a 21 Listiny.
54
Z výše uvedených úvah vyplývá, že na první a druhou otázku je třeba odpovědět tak, že zásada zákazu diskriminace, která je stanovena v čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72, musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě zavádějící takové daně z produkce a skladování paliva a jaderného odpadu, jako jsou daně dotčené ve věcech v původním řízení, jimž podléhají pouze podniky vyrábějící elektřinu, které používají jadernou energii, a jejichž hlavním cílem je nikoli ochrana životního prostředí, ale zvýšení objemu příjmů finančního systému elektroenergetiky.
Ke třetí otázce
55
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věcech v původním řízení, jestliže se environmentální účel a charakteristické znaky environmentálních daní předvídaných v této právní úpravě neprojevují v normativní části této právní úpravy.
56
Z odpovědi na první otázku, a zejména z bodů 46 až 51 tohoto rozsudku však vyplývá, že směrnice 2009/72 nepředstavuje opatření ke sbližování daňových předpisů členských států. Z toho vyplývá, že se čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 na takovou vnitrostátní právní úpravu, jako je právní úprava dotčená ve věcech v původním řízení, která zavádí daně z produkce a skladování paliva a jaderného odpadu, nepoužije.
57
Na třetí otázku je tedy třeba odpovědět tak, že čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věcech v původním řízení, jestliže se environmentální účel a charakteristické znaky environmentálních daní předvídaných v této právní úpravě neprojevují v normativní části této právní úpravy.
K nákladům řízení
58
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
1)
Zásada zákazu diskriminace, která je stanovena v čl. 3 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES, musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě zavádějící takové daně z produkce a skladování paliva a jaderného odpadu, jako jsou daně dotčené ve věcech v původním řízení, jimž podléhají pouze podniky vyrábějící elektřinu, které používají jadernou energii, a jejichž hlavním cílem je nikoli ochrana životního prostředí, ale zvýšení objemu příjmů finančního systému elektroenergetiky.
2)
Článek 3 odst. 2 směrnice 2009/72 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věcech v původním řízení, jestliže se environmentální účel a charakteristické znaky environmentálních daní předvídaných v této právní úpravě neprojevují v normativní části této právní úpravy.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: španělština.