61988CC0163_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El presente asunto versa sobre la cuestión de si un antiguo miembro de la Comisión de las Comunidades Europeas puede continuar afiliado al régimen comunitario de Seguro de Enfermedad con objeto de completar la cobertura que le ofrece un sistema nacional.
Normativa comunitaria aplicable
2. El Reglamento nº 422/67/CEE (modificado) (en lo sucesivo, "Reglamento relativo al régimen pecuniario") establece el régimen pecuniario del Presidente y de los miembros de la Comisión; del Presidente, los Jueces, los Abogados Generales y el Secretario del Tribunal de Justicia, así como del Presidente y los miembros del Tribunal de Cuentas (DO 187 de 8.8.1967, p. 1; EE 01/1, p. 123). El artículo 11 del citado Reglamento, modificado por el Reglamento (CECA, CEE, EURATOM) nº 2163/70 del Consejo (DO L 238 de 29.10.1970, p. 1), dispone lo siguiente:
"Los miembros de la Comisión o del Tribunal tendrán derecho al régimen de Seguridad Social previsto en el Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas en lo referente a la cobertura de los riesgos de enfermedad, de enfermedad profesional y de accidente así como a las prestaciones en caso de nacimiento o de fallecimiento" (hasta aquí la traducción es oficial).
"El presente artículo también será aplicable a los antiguos miembros de la Comisión o del Tribunal de Justicia que tengan derecho o bien a la pensión regulada por el artículo 8, o bien a la indemnización transitoria regulada por el artículo 7. Sin embargo, el presente apartado no será aplicable a la cobertura de los riesgos ya cubiertos por otro régimen de Seguridad Social al que tenga derecho el antiguo miembro de la Comisión o del Tribunal de Justicia" (traducción no oficial).
3. El artículo 72 del Estatuto de los funcionarios se refiere al Seguro de Enfermedad. Con arreglo a su apartado 1, hasta el límite del 80 % de los gastos realizados y de acuerdo con la regulación que, de común acuerdo, establezcan las Instituciones de la Comunidad, el funcionario y las personas que estén a su cargo estarán cubiertos contra los riesgos de enfermedad. Con arreglo al apartado 2 bis del artículo 72, los antiguos funcionarios titulares de una pensión de jubilación que cesen en el servicio de las Comunidades antes de cumplir los 60 años tendrán derecho a las prestaciones del régimen comunitario de Seguro de Enfermedad, "siempre que no estén acogidos a otro régimen público de Seguro de Enfermedad ((...)) ". Los apartados 1 bis y 1 ter del artículo 72 condicionan a la misma circunstancia la continuación de la cobertura temporal por el régimen comunitario para las solicitudes en tal sentido de algunos antiguos funcionarios, de los cónyuges divorciados de funcionarios y de las personas que hayan dejado de estar a cargo de funcionarios. A tenor del apartado 4 del artículo 72, el beneficiario del régimen comunitario estará obligado a declarar el importe de cualesquiera prestaciones percibidas o que pueda tener derecho a reclamar con arreglo a otro régimen de Seguro de Enfermedad, legal o reglamentario, y:
"En el caso de que el total de las indemnizaciones a las que pudiere tener derecho llegase a sobrepasar la suma de las indemnizaciones previstas en el apartado 1, la diferencia será deducida de la cantidad a percibir, a tenor del apartado 1 ((...))".
4. En cumplimiento del apartado 1 del artículo 72, se estableció de común acuerdo entre las instituciones de las Comunidades una Reglamentación relativa a la cobertura de los riesgos de enfermedad de los funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, "Reglamentación"). Con arreglo al apartado 13 del artículo 2 de la Reglamentación, los antiguos miembros de la Comisión que fueren titulares de una pensión de vejez o de invalidez están incluidos en la lista de miembros del régimen comunitario de Seguro de Enfermedad "sin perjuicio del apartado 8 del artículo 4 de la presente normativa". Establece dicha disposición:
"Las personas contempladas en el apartado 13 del artículo 2 de la presente Reglamentación estarán afiliadas, siempre y cuando abonen sus contribuciones, calculadas éstas según sus pensiones base, y cuando ningún otro régimen público pueda asegurarlas contra los mismos riesgos".
Hechos
5. El Sr. Georgios Kontogeorgis, antiguo Director General del Ministerio de Comercio griego y antiguo Ministro encargado de los Asuntos Comunitarios, fue miembro de la Comisión durante el período comprendido entre el 6 de enero de 1981 y el 5 de enero de 1985. Después de cesar en el servicio de la Comisión, siguió percibiendo durante tres años una indemnización transitoria con arreglo al artículo 7 del Reglamento relativo al régimen pecuniario. El 1 de febrero de 1988, se convirtió en titular de una pensión de la Comisión con arreglo al artículo 8 del mencionado Reglamento.
6. El 2 de noviembre de 1987, el Sr. Kontogeorgis escribió al Sr. Richard Hay, Director General de la Dirección General de Personal y administración de la Comisión, declarando que deseaba seguir afiliado al régimen comunitario aun después de jubilarse porque el régimen griego de Seguro de Enfermedad al que tenía derecho "no garantizaba los mismos riesgos y en la misma medida que el régimen comunitario". El 22 de diciembre de 1987, el Sr. Hay respondió que el Reglamento relativo al régimen pecuniario de los comisarios dispone que es posible que éstos sigan acogidos al régimen comunitario de Seguro de Enfermedad sólo si la persona de que se trate no pudiera acogerse a otro régimen de Seguridad Social. Como el Sr. Kontogeorgis, en su calidad de antiguo funcionario del Estado griego, estaba ya cubierto por un régimen griego y como la normativa comunitaria no establece una comparación entre el régimen comunitario de Seguridad Social y otros regímenes, era imposible que siguiera afiliado al régimen comunitario. El 28 de enero de 1988, el Sr. Hay escribió otra carta en que se detallaban los componentes de la pensión del demandante precisándole: "el beneficiario ((es decir, el Sr. Kontogeorgis)) no está afiliado al régimen común de Seguro de Enfermedad de las Comunidades Europeas". Mediante carta fechada el 29 de febrero de 1988, el Sr. Kontogeorgis interpuso una reclamación formal, en la cual alegaba que, interpretando exactamente la normativa aplicable, tenía derecho a la cobertura del régimen comunitario respecto a los riesgos que no están cubiertos por otro sistema de Seguridad Social y, por más que estuviera cubierto por otro régimen, tenía derecho a la cobertura del régimen comunitario para completar el nivel de prestaciones garantizadas por el otro régimen. Mediante carta de 25 de marzo de 1988, el Sr. Hay desestimó la reclamación. Mediante escrito presentado en este Tribunal de Justicia el 7 de junio de 1988, el Sr. Kontogeorgis presentó un recurso de anulación de la resolución desestimatoria de su reclamación.
Admisibilidad
7. En el caso de autos, se plantea una previa cuestión de admisibilidad. Versa sobre si este Tribunal de Justicia es competente, con arreglo al artículo 179 del Tratado, para conocer de un recurso interpuesto por un antiguo miembro de la Comisión y si, por lo tanto, el Sr. Kontogeorgis estaba obligado a seguir el procedimiento administrativo previo que, para las reclamaciones de funcionarios, establece el apartado 2 del artículo 90 del Estatuto de los funcionarios. Resulta curioso comprobar que el recurso no se apoya en el artículo 179 del Tratado en relación con el artículo 91 del Estatuto de los funcionarios, sino en el artículo 172 del Tratado y en el párrafo 3 del artículo 22 del Estatuto de los funcionarios. Sin embargo, parece evidente que se trata del artículo 179. En efecto, el Sr. Kontogeorgis alega que debe declararse la admisibilidad de su recurso porque él siguió el previo procedimiento administrativo obligatorio regulado por el apartado 2 del artículo 90 del Estatuto de los funcionarios e interpuso su recurso ante este Tribunal de Justicia dentro del plazo que fija el apartado 3 del artículo 91 del propio Estatuto (es decir, tres meses).
8. La Comisión no plantea una oposición formal a la admisibilidad del recurso. Simplemente "deja al criterio de este Tribunal de Justicia" determinar si el demandante estaba obligado a seguir el procedimiento administrativo previo o si debía interponer su recurso directamente, porque probablemente parece ser esto lo procedente, con arreglo al artículo 173 del Tratado. La importancia de esta cuestión reside en la observancia del plazo para los recursos fundados en el artículo 173; si el Sr. Kontogeorgis hubiera tenido que seguir este procedimiento, tendría que haber interpuesto su recurso contra la primera resolución desestimatoria de la Comisión (que es la carta del Sr. Hay de 22 de diciembre de 1987) en un plazo de dos meses. Como ya se ha dicho, el recurso fue presentado en este caso ante el Tribunal de Justicia el 7 de junio de 1988.
9. Según el artículo 179 del Tratado, el Tribunal de Justicia será competente para "pronunciarse sobre cualquier litigio entre la Comunidad y sus agentes dentro de los límites y en las condiciones que establezca su Estatuto o que resulten del régimen que les sea aplicable". El título correspondiente del Estatuto de los funcionarios, que es el VII, "Recursos" (artículos 90 y 91), establece en el apartado 1 del artículo 91 que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas será competente para resolver "sobre los litigios que se susciten entre la Comunidad y alguna de las personas a quienes se aplica el presente Estatuto, que tengan por objeto la legalidad de un acto que les sea lesivo a tenor del apartado 2 del artículo 90". En su jurisprudencia, este Tribunal de Justicia ha interpretado siempre con gran amplitud el ámbito de aplicación del artículo 179; véanse, por ejemplo, el asunto 110/75 (Mills contra Banco Europeo de Inversiones, Rec. 1976, p. 955); el asunto 123/84 (Klein contra Comisión Rec. 1985, p. 1907); el asunto 43/84 (Maag contra Comisión, Rec. 1985, p. 2581). Aun cuando el Sr. Kontogeorgis no es propiamente un funcionario de las Comunidades en el sentido del Estatuto de los funcionarios ni otro tipo de agente en el sentido del régimen aplicable a los demás agentes de las Comunidades Europeas, se le puede considerar perfectamente, a los efectos del presente caso, como "una persona a quien se aplica el presente Estatuto", en el sentido de los artículos 90 y 91 del Estatuto. A este respecto, hay que recordar que el artículo 11 del Reglamento relativo al régimen pecuniario menciona a los antiguos miembros de la Comisión como personas que pueden beneficiarse, en ciertas condiciones, del régimen de Seguridad Social previsto en el Estatuto de los funcionarios. Además, aun cuando los antiguos miembros de la Comisión no sean mencionados en las normas del Estatuto de los funcionarios, sí lo son expresamente en la Reglamentación relativa a la cobertura de los riesgos de enfermedad de los funcionarios que se dictó en cumplimiento del Estatuto (véase el apartado 4 anterior). El presente asunto plantea, por lo menos de forma indirecta, la interpretación del Estatuto de los funcionarios y de dicha Reglamentación y, en tal caso, es sin duda conveniente y apropiado utilizar el procedimiento previo administrativo especial. De forma particular, es claro y evidente que, en caso de litigio entre una institución y un antiguo miembro acerca de la aplicabilidad de cualquier norma, se debe interponer ante la institución correspondiente una reclamación formal antes de recurrir al Tribunal de Justicia. A mi juicio, el Sr. Kontogeorgis actuó correctamente al seguir el procedimiento del artículo 90, por lo cual procede declarar la admisibilidad de su recurso.
Fondo del asunto
10. En los escritos que han presentado en el caso de autos, las partes plantearon esencialmente si un antiguo miembro de la Comisión puede seguir afiliado al régimen comunitario al objeto de completar el nivel de prestaciones que le asegura un régimen nacional. Sin embargo, en la vista, el representante del demandante confirmó que pretendía la continuación de la afiliación para la cobertura de los riesgos específicos de enfermedad que no están cubiertos en absoluto por el régimen griego al cual está afiliado el Sr. Kontogeorgis. A este respecto, precisó que algunos aspectos de las atenciones médicas, como por ejemplo los cuidados dentarios, el coste de las gafas y los gastos médicos en los viajes al extranjero, no están cubiertos por el régimen griego.
11. Dado que, en la fase escrita del procedimiento, no se ha planteado la cuestión de la cobertura de riesgos específicos, a diferencia de la cobertura de los distintos niveles de prestaciones, cabe albergar algunas dudas acerca de si la primera está propiamente incluida en la pretensión. Sin embargo, considero que esta cuestión no debe soslayarse. Y ello porque las soluciones de los diferentes niveles de prestaciones y el alcance de la cobertura desembocan sustancialmente en la misma cuestión, la de si el artículo 11 del Reglamento relativo al régimen pecuniario permite la afiliación al régimen comunitario para completar la cobertura que le asegura un régimen nacional. Si el artículo 11 permite una cobertura para completar las prestaciones aseguradas respecto a un riesgo específico en el marco de un régimen nacional, tiene que permitirlo a fortiori cuando no exista absolutamente ninguna prestación nacional para semejante riesgo.
12. Alega el Sr. Kontogeorgis que el artículo 11 del Reglamento relativo al régimen pecuniario no excluye que se mantenga la afiliación al régimen comunitario para compensar la diferencia entre las prestaciones aseguradas por el régimen nacional y el régimen comunitario. Se apoya en las citadas disposiciones del artículo 72 del Estatuto de los funcionarios y afirma que, aun cuando, en principio, tales disposiciones prohíben la duplicidad de cobertura para los antiguos funcionarios, el apartado 4 del artículo 72 permite a los antiguos funcionarios cubiertos por un régimen nacional seguir afiliados al régimen comunitario con el fin de compensar la diferencia entre el nivel de prestaciones de ambos regímenes. A juicio del demandante, el artículo 11 del Reglamento relativo al régimen pecuniario, que aplica a los miembros las mismas disposiciones que las que se aplican a los funcionarios, debe interpretarse en el sentido de permitir a las personas que se hallen en la situación del demandante conseguir los mismos derechos.
13. También afirma el Sr. Kontogeorgis que su punto de vista se ve corroborado por la finalidad fundamental de las disposiciones comunitarias, que es, a su juicio, impedir la acumulación de prestaciones procedentes de dos regímenes distintos de Seguridad Social, pero asegurando al mismo tiempo que el funcionario comunitario o el antiguo miembro de la Comisión podrá contar por lo menos con el nivel mínimo de prestaciones que concede el régimen comunitario. En su escrito de réplica, alega también el demandante que a un antiguo miembro griego del Tribunal de Cuentas se le permitió seguir afiliado al régimen comunitario, no obstante el hecho de que, como el Sr. Kontogeorgis, es un antiguo funcionario griego acogido al régimen griego de Seguridad Social. El Sr. Kontogeorgis alega que denegarle el disfrute del régimen comunitario constituye una discriminación.
14. A juicio de la Comisión, la existencia de una cobertura de los riesgos de enfermedad conforme a un régimen nacional, prescindiendo de la cuantía y circunstancia de las prestaciones, basta para excluir una cobertura simultánea por el régimen comunitario. Afirma la Comisión que está claro, según el tenor literal del artículo 11 del Reglamento relativo al régimen pecuniario, que el régimen aplicable a los antiguos miembros de la Comisión es de carácter complementario, es decir, que la cobertura sólo está prevista en el marco del régimen comunitario si no hay una cobertura asegurada por otro régimen. A juicio de la Comisión, el mismo principio de complementariedad inspira las disposiciones del artículo 72 del Estatuto de los funcionarios. En su escrito de dúplica, la Comisión precisa que no se considera vinculada por una interpretación distinta y errónea del artículo 11 del Reglamento relativo al régimen pecuniario realizada por otra institución comunitaria.
15. A mi juicio, el párrafo 2 del artículo 11 del Reglamento relativo al régimen pecuniario, al disponer que un antiguo miembro de la Comisión o del Tribunal de Justicia no se beneficiará del régimen comunitario respecto "a la cobertura de los riesgos ya cubiertos por otro régimen de Seguridad Social al que tenga derecho el antiguo miembro de la Comisión o del Tribunal de Justicia", excluye la afiliación al régimen comunitario de Seguro de Enfermedad de un antiguo miembro de la Comisión que pueda acogerse al Seguro de Enfermedad en el marco del régimen nacional, aun cuando la extensión o el nivel de la cobertura asegurados por el régimen nacional no sean equivalentes a los previstos por el régimen comunitario. El párrafo 2 del artículo 11 fue introducido por el citado Reglamento (CECA, CEE, Euratom) nº 2163/70 del Consejo y produjo el efecto de extender el régimen comunitario a los antiguos miembros de la Comisión, al igual que a los miembros en activo. La estructura del artículo apoya la tesis según la cual los miembros en activo se benefician del régimen comunitario, aun en el caso de que estén cubiertos por un régimen nacional, dejando a salvo únicamente las disposiciones del artículo 72, que excluyen la doble cobertura por un mismo riesgo (véase sentencia de 8 de marzo de 1988, Brunotti contra Comisión, 339/85, Rec. 1988, p. 1379, y sentencia de 13 de julio de 1989, Olbrechts y Olbrechts contra Comisión, 58/88, Reac. 1989, p. 2643), mientras que los antiguos miembros solamente pueden beneficiarse del régimen comunitario si no están cubiertos por otro régimen. El tenor del apartado 8 del artículo 4 de la Reglamentación apunta en el mismo sentido.
16. El examen de las correspondientes disposiciones del artículo 72 del Estatuto confirma esta interpretación. Como lo pone de manifiesto la Comisión, el artículo 11 del Reglamento relativo al régimen pecuniario no menciona equivalencia alguna, en lo que se refiere al importe o al nivel de la cobertura, entre el régimen comunitario y el régimen nacional aplicable. Por lo que se refiere a determinadas categorías de antiguos funcionarios, los apartados 1 bis y 2 bis del artículo 72 tampoco hacen ninguna referencia a la equivalencia de los regímenes. Es significativo que el apartado 1 del artículo 72 contenga dicha referencia en la medida en que el cónyuge de un funcionario en activo está cubierto "cuando éste no pueda disfrutar de prestaciones de la misma naturaleza y del mismo nivel en aplicación de cualesquiera otras disposiciones legales o reglamentarias" (la cursiva es mía). A mi juicio, si el legislador comunitario hubiese querido aplicar un criterio de equivalencia en lo relativo a los antiguos miembros de la Comisión, hubiera empleado los mismos términos en el artículo 11 del Reglamento relativo al régimen pecuniario.
17. Puesto que el párrafo 2 del artículo 11 dispone que los antiguos miembros de la Comisión no pueden seguir acogidos al régimen comunitario "para la cobertura de los riesgos ya cubiertos" de otra forma (la cursiva es mía), cabe afirmar que la afiliación al régimen comunitario tiene que ser posible para la cobertura de los riesgos específicos que no estén cubiertos en absoluto por el régimen nacional aplicable, de forma que se garanticen, por ejemplo, los cuidados dentales, los costes de las gafas y la asistencia sanitaria en el extranjero, como ya se ha dicho. Es cierto que existe una diferencia entre el tenor del párrafo 2 del artículo 11, que permite a los antiguos miembros de la Comisión acogerse al régimen comunitario para cubrir los "riesgos" que no están cubiertos de otra forma, y el tenor de los apartados 1 bis y 2 bis del artículo 72 del Estatuto, que permiten que algunos antiguos funcionarios sigan acogidos al régimen comunitario si no pueden conseguir la "cobertura" por otro régimen. Sin embargo, a mi juicio, la referencia que se hace a los "riesgos" en el párrafo 2 del artículo 11 tiene que entenderse según su contexto en relación con los riesgos generales a que se refiere el párrafo 1, es decir, el riesgo general de enfermedad, y no puede considerarse que se refiere a los riesgos específicos de enfermedad como la caries dental o los problemas ocularess. En este sentido, el texto francés del párrafo 1 resulta más claro que el texto inglés ya que alude a "la couverture des risques de maladie, de maladie professionnelle et d' accidents ((...))", lo cual parece referirse a los riesgos generales de enfermedad, etc. Por consiguiente, la afiliación al régimen comunitario sólo puede reconocerse a los antiguos miembros de la Comisión que no puedan conseguir la cobertura por cualquier otro régimen contra los riesgos de enfermedad en general.
18. La referencia al apartado 4 del artículo 72 del Estatuto de los funcionarios tampoco favorece al demandante. Esta disposición, según la cual las prestaciones que pueden obtenerse en el marco de otro régimen deben computarse a la hora de calcular las prestaciones garantizadas por el régimen comunitario parece permitir a los posibles beneficiarios, en el caso oportuno, solicitar, conforme al régimen comunitario, el pago de la diferencia entre las prestaciones que puedan conseguir según otro régimen y las que puedan obtenerse según el régimen comunitario. Sin embargo, está claro por su palabra inicial "beneficiario" que el apartado 4 del artículo 72 sólo afecta a las personas que tienen derecho a acogerse al régimen comunitario del Seguro de Enfermedad. Considerando su objeto, que es el equilibrio de ambos niveles de prestaciones, resulta claro que el apartado 4 del artículo 72 no afecta más que a las personas que tendrían derecho, según las disposiciones del régimen comunitario, a alcanzar una situación de doble cobertura. Por consiguiente, contrariamente a la tesis sostenida por el demandante, el apartado 4 del artículo 72 no puede ser alegado por las categorías de antiguos funcionarios a que se refieren los apartados 1 bis y 2 bis del artículo 72. Por lo que se refiere al propio demandante, como se acaba de ver, no tiene derecho a estar afiliado al régimen comunitario, y sólo podría beneficiarse del mismo si no estuviera ya cubierto por otro régimen. No se cumplen, pues, los dos requisitos de aplicación del apartado 4 del artículo 72, tener derecho a prestaciones y la doble cobertura.
19. Si, como pretende el Sr. Kontogeorgis, se realizara una comparación entre la situación de un antiguo miembro y la de un antiguo funcionario de la Comisión, habría de precisarse que pueden tomarse en consideración tres categorías de antiguos funcionarios. En primer lugar, sólo los que permanecieron en el servicio de las Comunidades hasta cumplir los 60 años o que disfrutan de una pensión de invalidez tienen derecho a seguir cubiertos con independencia de su eventual cobertura por otros regímenes. Los antiguos funcionarios que hayan dejado el servicio de las Comunidades antes de cumplir los 60 años únicamente tienen derecho si no pueden conseguir la cobertura por otro régimen público de Seguro de Enfermedad y están sujetos al requisito adicional de tener derecho a una pensión de jubilación, requisito que, con arreglo al artículo 77 del Estatuto de los funcionarios, sólo se cumple normalmente por los funcionarios que hayan prestado al menos diez años de servicio. Los demás antiguos funcionarios no se benefician en absoluto del régimen comunitario. En cualquier caso, considero que la respuesta a la cuestión planteada en el caso de autos no puede basarse en la comparación entre la situación de los antiguos miembros y la de los antiguos funcionarios: a mi juicio, la respuesta la dan los propios términos del párrafo 2 del artículo 11 del Reglamento relativo al régimen pecuniario.
20. Me doy cuenta de que esta respuesta puede, en algunos casos, llegar a ser dura, sobre todo cuando el régimen nacional aplicable, desde el punto de vista de la extensión de la cobertura y del nivel de prestaciones, es mucho menos generoso que el comunitario. Sin embargo, la voluntad del legislador comunitario, en lo que se refiere al tratamiento reservado a los antiguos miembros de la Comisión, está muy clara y cualquier modificación de las normas aplicables es competencia de dicho legislador.
21. Por consiguiente, procede desestimar el recurso y puesto que, en mi opinión, hay que considerar a todos los efectos, que se trata de un recurso interpuesto por un funcionario de las Comunidades en el sentido del apartado 3 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, cada parte debe cargar con sus propias costas con arreglo al artículo 70 del Reglamento de Procedimiento.
22. Por consiguiente, propongo a este Tribunal de Justicia que desestime el recurso y que condene a cada parte al pago de sus propias costas.
(*) Lengua original: inglés.