62013CC0689(01)
KOHTUJURIST
Melchior Wathelet’ täiendav ettepanek
esitatud 15 oktoobril 2015 (
1
)
Kohtuasi C‑689/13
Puligienica Facility Esco SpA (PFE)
versus
Airgest SpA
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Sitsiilia maakonna kõrgeim halduskohus, Itaalia))
„Suulise menetluse uuendamine — ELTL artikkel 267 — Mõiste „kohus” — Organisatsiooniline käsitlus — Funktsionaalne käsitlus”
I. Sissejuhatus
1.
Käesolev ettepanek on teine ettepanek kohtuasjas PFE (C‑689/13, EU:C:2015:263). Eelotsusetaotlus puudutab esiteks nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiivi 89/665/EMÜ riiklike tarne- ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (
2
) (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2007. aasta direktiiviga 2007/66/EÜ (
3
)) artikli 1 lõike 3 tõlgendamist ning teiseks seda, kuidas tõlgendada ELTL artiklit 267 ning liidu õiguse ülimuslikkuse ja kooskõlalise tõlgendamise põhimõtteid.
2.
Euroopa Kohus määras 20. jaanuari 2015. aasta otsusega kohtuasja C‑689/13 lahendamiseks viiendale kojale. Kohtuistung toimus 11. märtsil 2015 ning Puligienica Facility Esco SpA (PFE), Gestione Servizi Ambientali Srl, Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon said seal esitada oma seisukohad. Mina esitasin oma esimese ettepaneku 23. aprillil 2015. (
4
) Viies koda otsustas aga oma 10. juuni 2015. aasta nõupidamisel suunata kohtuasja Euroopa Kohtu kodukorra artikli 60 lõike 3 alusel Euroopa Kohtusse, kes määras selle läbivaatamiseks suurkojale.
3.
Seetõttu määras Euroopa Kohus oma määrusega PFE (C‑689/13, EU:C:2015:521) suulise menetluse uuendamise ja palus Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 23 nimetatud huvitatud isikutel esitada oma seisukoht järgmises küsimuses: „Kas mõiste „kohus” ELTL artikli 267 tähenduses ja kohustus kohaldada liidu õigust nii, nagu Euroopa Liidu Kohus on seda tõlgendanud, puudutavad funktsionaalse käsitluse kohaselt liikmesriigi kohtu kolleegiumi, kelle poole vaidluse lahendamiseks pöörduti, või puudutavad need organisatsioonilise käsitluse kohaselt seda kohut kui tervikut, mille osa see kolleegium on?”
4.
Oma käesolevas ettepanekus keskendun ma niisiis üksnes sellele küsimusele ning piirdun vaid selle analüüsimiseks vajalike seikade meenutamisega. Märgin veel, et pärast suulise menetluse uuendamist vastasid Euroopa Kohtu esitatud küsimusele vaid Itaalia, Madalmaade ja Poola valitsus ning komisjon. 15. septembri 2015. aasta kohtuistungil soovisid esineda vaid Itaalia valitsus ja komisjon.
II. Õiguslik raamistik
5.
Halduskohtumenetluse seadustik kinnitati 2. juuli 2010. aasta seadusandliku dekreediga nr 104 (GURI nr 156 regulaarne lisa, 7.7.2010).
6.
Selle seadustiku artikli 99 lõige 3 näeb ette, et „[k]ui koda, kellele kohtuasi on esitatud, ei nõustu täiskogul sõnastatud õiguspõhimõttega, saadab ta kohtuasja põhjendatud kohtumäärusega lahendamiseks täiskogule”.
7.
Seadustiku artikli 99 lõige 4 täpsustab, et „[t]äiskogu lahendab kogu vaidluse, välja arvatud juhul, kui ta peab vajalikuks sõnastada õiguspõhimõtte ja saata kohtuasi muus osas lahendamiseks tagasi selle saatnud kojale”.
III. Analüüs
A. Minu esimeses ettepanekus esitatud tõlgendus
8.
Kõigepealt olgu märgitud, et Euroopa Kohtu esitatud küsimusele vastanud Itaalia valitsus koos veel kahe valitsusega pooldavad mõiste „kohus” funktsionaalset tõlgendamist.
9.
Samal seisukohal olin ka mina oma esimeses ettepanekus, väljendades seda küll kaudselt, kuid see-eest kindlalt. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu teise küsimuse analüüsi lõpetades jõudsin järeldusele, et „ELTL artikliga 267 on vastuolus niisugune säte nagu halduskohtumenetluse seadustiku artikli 99 lõige 3 tõlgendatuna viisil, et see paneb niisuguse kohtu kojale, kelle otsuse peale ei saa edasi kaevata, juhtudeks, mil koda ei järgi sama kohtu täiskogu sõnastatud õiguspõhimõtet, kohustuse suunata edasi kaevatud kohtuasi lahendamiseks täiskogule, ilma et kojal oleks võimalik eelnevalt eelotsuse küsimusega Euroopa Kohtusse pöörduda”. (
5
)
10.
Kuigi ma sõnaselgelt ei maininud ELTL artikli 267 tähenduses kohtu „funktsionaalse” käsitlemise ideed, on see ometi kooskõlas soovitatud lahendusega. Jään selle juurde ka käesolevas täiendavas ettepanekus.
B. Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Sitsiilia maakonna kõrgeim halduskohus) ja halduskohtumenetluse seadustiku artikli 99 lõike 3 mõju selle kohtu lahendite lõplikkusele
11.
Minu arvates ei ole võimalik kahelda selles, et Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Sitsiilia maakonna kõrgeim halduskohus), mis koosneb kahest Consiglio di Stato (kõrgeim halduskohus, Itaalia) maakonna tasandi kojana tegutsevast kojast (
6
), on ELTL artikli 267 tähenduses kohus. Halduskohtumenetluse seadustiku artikli 6 lõige 1 sätestab, et „Consiglio di Stato on kõrgeim, viimase astme halduskohus”.
12.
Itaalia valitsus kinnitas 15. septembri 2015. aasta kohtuistungil esiteks, et Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Sitsiilia maakonna kõrgeim halduskohus) lahendeid ei saa edasi kaevata, ja teiseks, et ka halduskohtumenetluse seadustiku artikli 99 lõike 3 kohaldamata jätmist ei ole võimalik edasi kaevata ning see ei too kaasa sanktsiooni. (
7
)
13.
Nagu ma oma esimeses ettepanekus juba märkisin, on Corte suprema di cassazione (kõrgeim kassatsioonikohus) oma liidetud kodade 4. veebruari 2014. aasta kohtuotsuses nr 2403 ise nentinud, et „Itaalia halduskohtumenetluse süsteemis tegutsevad Consiglio di Stato, tema kojad ja täiskogu – ilma, et neid käsitataks selles osas erinevalt – viimase astme kohtuna ELTL artikli 267 kolmanda lõigu tähenduses” (
8
).
14.
Midagi ennekuulmatut ei ole ka selles, et kõnesoleval kohtul on võimalik Euroopa Kohtule eelotsuse küsimus esitada, sest Euroopa Kohus on korduvalt vastanud eelotsusetaotlustele, mille on esitanud Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Sitsiilia maakonna kõrgeim halduskohus). (
9
)
15.
Selle kohtu organisatsiooniline käsitlus tähendab, et ELTL artikli 267 tähenduses kohus võib selle staatuse kaotada liikmesriigi kohtukorraldusest tulenevatel põhjustel.
C. Mõju, mis on kohtu koja loobumisel pädevusest sama kohtu teise kohtukoosseisu kasuks
16.
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et ELTL artikliga 267 on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis sätestavad siseriiklike seaduste põhiseadusele vastavuse kontrollimise vahemenetluse, kui sellise menetluse esmatähtsuse tagajärg on see, et nii enne põhiseaduslikkuse küsimuse edasisaatmist põhiseadusele vastavust kontrollivale siseriiklikule kohtule kui ka pärast selle küsimuse kohta tehtud kohtuotsust on siseriiklikel kohtutel takistatud kasutada õigust või täita kohustust esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimusi. (
10
) Sellest kohtupraktikast nähtuvalt peab asja menetleval kohtul olema alati võimalus esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimus.
17.
Antud juhul ei näe halduskohtumenetluse seadustiku artikli 99 lõige 3 ette asja saatmist mitte teisele kohtule, vaid sama kohtu teisele kohtukoosseisule. Oluline ei ole minu arvates aga mitte see erinevus, vaid asjaolu, et kui Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Sitsiilia maakonna kõrgeim halduskohus) (või mõni teine Consiglio di Stato koda) otsustab halduskohtumenetluse seadustiku artikli 99 lõike 3 alusel saata asja täiskogule, ei menetle ta ise enam asja ega saa järelikult taotleda samal ajal või hiljem Euroopa Kohtult eelotsust. (
11
)
18.
Halduskohtumenetluse artikli 99 lõige 3 ei tundu aga takistavat Consiglio di Stato kojal kasutamast ELTL artiklit 167 enne pädevusest loobumist. (
12
) Olgu täpsustatud, et sellist tõlgendust soovitas ka Itaalia valitsus.
19.
Niisugusel juhul on selle koja ülesanne teha Euroopa Kohtu langetatavast otsusest vajalikud järeldused või alles seejärel saata vajaduse korral kohtuasi lahendamiseks Consiglio di Stato täiskogule. Niisugusel juhul on täiskogu ülesanne lahendada kohtuasi kooskõlas Euroopa Kohtu otsusega või esitada Euroopa Kohtule uus eelotsusetaotlus.
20.
Selline tõlgendus aitab lisaks kahandada ohtu, et liidu õigus jäetakse kohaldamata või seda kohaldatakse valesti.
21.
Lõpetaksin pädevusest loobumise analüüsi mõttekäiguga, mis lähtub kohtuotsusest Syfait jt (C‑53/03, EU:C:2005:333). Oma esimeses ettepanekus viitasin analoogiale kohtuotsusega Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517) (
13
). Mulle tundub ka võimalik teha vastupidised järeldused kohtuotsusest Syfait jt (C‑53/03, EU:C:2005:333).
22.
Selles kohtuasjas leidis Euroopa Kohus, et tal puudub pädevus eelkõige seetõttu, et konkurentsiasutus võib vastavalt nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määruse (EÜ) nr 1/2003 [EÜ] artiklites 81 ja 82 sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta (
14
) artikli 11 lõikele 6 komisjoni otsuse alusel oma pädevuse kaotada. Erinevalt põhikohtuasjas kõnesolevast kohtukorraldusest ei saa eelotsust taotlev instants konkurentsi valdkonnas aga otsustada asja edasisaatmist ega hetke, millal seda teha. Antud juhul aga on Consiglio di Stato koda see, kes otsustab pärast Euroopa Kohtult eelotsuse taotlemist, kas saata asi lahendamiseks täiskogule. Seejuures säilib tema kui ELTL artikli 267 tähenduses kohtu staatus seni, kuni ta otsustab oma pädevusest loobuda.
23.
Seega olen seisukohal, et kohtuks olemist tuleks hinnata funktsionaalse käsitluse kohaselt, mistõttu ei kaota kohus niisugust „staatust” võimaluse tõttu loobuda pärast Euroopa Kohtu otsust oma pädevusest sama kohtu teise kohtukoosseisu kasuks.
D. Täiendavad kaalutlused
24.
Olgu lisatud, et minu arvates peaks ka ELTL artikli 267 koostööeesmärk ja organisatsioonilise käsitluse praktikas kohaldamise keerukus kallutama Euroopa Kohut loobuma ELTL artikli 267 tähenduses kohtu seesugusest käsitlusest.
1. Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahelise koostöö põhimõte
25.
Kõigepealt tundub mulle, et ELTL artikli 267 tähenduses mõiste „kohus” organisatsiooniline käsitlus läheb vastuollu sellega, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt näeb ELTL artikliga 267 kehtestatud kord ette „otsese koostöö Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahel” (
15
). Koostöö ideed kinnitab samanimeline põhimõte. Nagu kohtujurist Cruz Villalón asjassepuutuvalt märkis, on ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõte kohaldatav ka kohtute suhtes, „kaasa arvatud nende kahe kohtu suhtes, kes on käesoleva olulise menetlusega seotud” (
16
). Seetõttu mõistan komisjoni argumenti, et lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt tuleb kõiki kohtukorraldust ja kohtumenetlust reguleerivaid norme tõlgendada nii kooskõlas ELTL artikliga 267 kui ka viisil, mis soodustab selles artiklis ette nähtud eelotsusemenetluse kasutamist. (
17
)
26.
Järelikult, kui viimase astme kohus – mis eelotsusetaotluse esitanud kohus Itaalia õiguse kohaselt on (
18
) – esitab oma kahtlused seoses sellega, kuidas teine samasse õigussüsteemi kuuluv viimase astme kohus või tema enda täiskogu on liidu õigust tõlgendanud ja kohaldanud, tuleb Euroopa Kohtul minu arvates talle vastata.
27.
Nagu ma oma esimeses ettepanekus juba märkisin: kui niisuguse kohtu kojal, mille otsuste peale ei saa siseriikliku õiguse järgi edasi kaevata, oleks keelatud Euroopa Kohtule eelotsuse küsimusi esitada ainuüksi põhjusel, et seda on kohustatud tegema selle kohtu täiskogu, oleks see minu meelest vastuolus Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikaga, millega Euroopa Kohus on alati tunnustanud „liikmesriikide kohtute äärmiselt ulatuslikku pädevust asja Euroopa Kohtusse saatmiseks, kui nad leiavad, et nende lahendada olevas asjas on tekkinud küsimusi, mis nõuavad liidu õigusnormi tõlgendamist või selle kehtivuse hindamist ning mis on vajalikud menetluses oleva asja lahendamiseks”. (
19
)
28.
Ühinen selles osas Poola valitsuse seisukohaga, et igasugune lünk siseriiklike kohtute ja Euroopa Kohtu vahelise koostöö süsteemis võib kahandada aluslepingu sätete ja nende teisese õiguse sätete tõhusust, mille kohta on siseriiklikul kohtul tekkinud küsimusi. (
20
)
29.
Mõiste „kohus” organisatsiooniline käsitlus suurendaks ohtu, et liikmesriigis kujuneb välja kohtupraktika, mis on liidu õigusega vastuolus. Kui viimase astme kohtu koda ei saada asja lahendamiseks täiskogule ja teeb liidu õigusega vastuolus oleva lahendi, ei muuda seda ükski kohtukoosseis. Nagu ma oma esimeses ettepanekus meenutasin, on liikmesriigi kohtud, mille otsuste peale ei saa siseriikliku õiguse järgi edasi kaevata, kohustatud juhul, kui neil tuleb tõlgendada liidu õigusega seotud küsimust, pöörduma Euroopa Kohtusse, et „vältida olukorda, kus liikmesriigis kujuneks välja siseriiklik kohtupraktika, mis ei ole [liidu] õigusnormidega kooskõlas” (
21
).
2. Organisatsioonilise käsitluse praktikas kohaldamise probleemid
30.
Minu meelest oleks Euroopa Kohtul keeruline lähtuda praktikas ELTL artikli 267 kohaldamisel mõiste „kohus” organisatsioonilisest käsitlusest.
31.
Nagu ma eelnevalt märkisin, on Euroopa Kohus juba korduvalt vastanud küsimustele, mida on esitanud Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Sitsiilia maakonna kõrgeim halduskohus). (
22
)
32.
Lisaks nähtub Itaalia valitsuse vastusest suulise menetluse uuendamise järel esitatud Euroopa Kohtu küsimusele, et Itaalia tsiviilkohtumenetluse seadustikus sisaldub säte, mis on analoogiline halduskohtumenetluse seadustiku artikliga 99 Corte suprema di cassazione osas. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku artikli 273 lõige 3 sätestab, et „kui [Corte suprema di cassazione] teatav koda ei nõustu liidetud kodade sõnastatud õiguspõhimõttega, saadab ta kohtuasja põhjendatud kohtumäärusega neile lahendamiseks”. Euroopa Kohus on selle kohtu esitatud arvukatele eelotsusetaotlustele aga juba vastanud.
33.
Kui Euroopa Kohus peaks lähtuma ELTL artikli 267 tähenduses kohtu mõiste organisatsioonilisest käsitlusest, tähendaks see, et kõik kohtud liikmesriigis, kus kehtib samasugune säte nagu see, mis on kehtestatud Itaalia halduskohtumenetluse või tsiviilkohtumenetluse seadustikuga, saaksid taotleda Euroopa Kohtult eelotsust vaid tingimusel, et nad ei sea kahtluse alla sama kohtu täiskogu sõnastatud õiguspõhimõtet.
34.
Selline ELTL artikli 267 tähenduses kohtu määratlus oleks võimatu, sest see muudaks Euroopa Kohtul oma pädevuse kontrollimise keeruliseks. Pädevust saab kontrollida vaid siis, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus edastab ammendavalt teavet oma riigi menetlusõiguse kohta. Euroopa Kohtule ei ole aga seoses eelotsusetaotlusega tingimata edastatud teavet kõigi siseriiklike menetlusnormide kohta. Lisaks sõltub Euroopa Kohtu pädevuse puudumine vaidlusaluste menetlusnormide tegelikust kohaldamisest eelotsusetaotluse aluseks olevas asjas. Itaalia halduskohtumenetluse seadustikus kirjeldatud juhul ei puugi näiteks Consiglio di Stato koda Euroopa Kohtult eelotsust taotleda, kuna ta leiab, et täiskogu sõnastatud õiguspõhimõte on liidu õigusega vastuolus. See oleks aga ainus olukord, kus Euroopa Kohtul puuduks pädevus.
35.
Selline tõlgendus oleks pealegi vastuolus Euroopa Kohtu väljakujunenud lähenemisviisiga pidada kohut selle sisekorraldusest olenemata üheksainsaks üksuseks. Niisugune kohtute üldine määratlus leiab kinnitust viisis, kuidas Euroopa Kohus oma otsustes siseriiklikke kohtuid tähistab. Kohtute tähistamiseks kasutatakse vaid nende üldist nimetust, viitamata kohtukoosseisule (koda, täiskogu jne).
IV. Ettepanek
36.
Eeltoodud kaalutlusi ja minu esimese ettepaneku (mille esitasin käesolevas kohtuasjas 23. aprillil 2015) punktides 63–89 esitatud analüüsi arvestades olen seisukohal, et mõistet „kohus” ELTL artikli 267 tähenduses tuleb tõlgendada funktsionaalsest käsitlusest lähtuvalt. Järelikult on selles artiklis peetud silmas liikmesriigi kohtu kohtunikku või koda, kes kohtuasja menetleb.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	EÜT L 395, lk 33; ELT eriväljaanne 06/01, lk 246.
(
3
)	ELT L 335, lk 31.
(
4
)	C‑689/13, EU:C:2015:263.
(
5
)	Minu esimene ettepanek, punkt 91.
(
6
)	Vastavalt 24. detsembri 2003. aasta seadusandliku dekreedi nr 373 „Sitsiilia maakonna staatust käsitleva eriseaduse rakendussätted Consiglio di Stato funktsioonide täitmise kohta maakonnas” (GURI regulaarne lisa nr 10, 14.1.2004) artikli 1 lõikele 2.
(
7
)	Sanktsiooni puudumist mainis ka Itaalia valitsus oma kirjalikes seisukohtades. Vt minu esimene ettepanek, punkt 76 ja seal viidatud Consiglio di Stato kohtupraktika.
(
8
)	Itaalia valitsuse osundus pärast suulise menetluse uuendamist esitatud Euroopa Kohtu küsimusele antud vastuse punktis 9 (kohtujuristi kursiiv).
(
9
)	Vt kohtuotsus Valvo (C‑78/07, EU:C:2008:171); kohtumäärus Rizzo (C‑107/11, EU:C:2012:96) ning kohtuotsus Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591). Olgu märgitud, et kaks viimast eelotsusetaotlust on esitatud pärast halduskohtumenetluse seadustiku jõustumist.
(
10
)	Kohtuotsus Melki ja Abdeli (C‑188/10 ja C‑189/10, EU:C:2010:363, punkt 57 ja resolutsioon). Vt ka kohtuotsus A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, punkt 46 ja resolutsioon).
(
11
)	Halduskohtumenetluse artikli 99 lõige 4 sätestab, et juhul, kui vaidlus on saadetud Consiglio di Stato täiskogule, „lahendab [ta] kogu vaidluse, välja arvatud juhul, kui ta peab vajalikuks sõnastada õiguspõhimõtte ja saata kohtuasi muus osas lahendamiseks tagasi selle saatnud kojale”.
(
12
)	Nagu ma oma esimeses ettepanekus ka järeldasin, oleks selle sätte tõlgendamine viisil, et see paneb „niisuguse kohtu kojale, kelle otsuse peale ei saa edasi kaevata, juhtudeks, mil koda ei järgi sama kohtu täiskogu sõnastatud õiguspõhimõtet, kohustuse suunata edasi kaevatud kohtuasi lahendamiseks täiskogule, ilma et kojal oleks võimalik eelnevalt eelotsuse küsimusega Euroopa Kohtusse pöörduda, [ELTL artikliga 267 vastuolus]” (vt minu esimene ettepanek, punkt 91). Kohtujuristi kursiiv.
(
13
)	Vt minu esimene ettepanek, punktid 85–89.
(
14
)	EÜT L 1, lk 1; ELT eriväljaanne 08/02, lk 205.
(
15
)	Kohtuotsus Gauweiler jt (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 15 ja seal viidatud kohtupraktika). Kohtujuristi kursiiv.
(
16
)	Kohtujuristi ettepanek, Cruz Villalón, kohtuasi Gauweiler jt (C‑62/14, EU:C:2015:7, punkt 64).
(
17
)	Pärast suulise menetluse uuendamist esitatud Euroopa Kohtu küsimusele antud komisjoni vastus, punkt 12.
(
18
)	Vt minu esimene ettepanek, punktid 66 ja 69–76, ning käesolev ettepanek, punktid 11–13.
(
19
)	Kohtuotsus Križan jt (C‑416/10, EU:C:2013:8, punkt 64 ja seal viidatud kohtupraktika). Kohtujuristi kursiiv.
(
20
)	Vt pärast suulise menetluse uuendamist esitatud Euroopa Kohtu küsimusele antud Poola valitsuse vastus, punkt 5.
(
21
)	Kohtuotsus Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, punkt 14 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
22
)	Vt 9. joonealuses märkuses viidatud kohtupraktika.