62009TJ0046_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Dispositif
Parties
Dans l’affaire T-46/09,
République hellénique,
représentée par MM. V. Kontolaimos, I. Chalkias, M mes S. Charitaki et S. Papaïoannou, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par M mes A. Markoulli et H. Tserepa-Lacombe, en qualité d’agents, assistées de M e  N. Korogiannakis, avocat,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision 2008/960/CE de la Commission, du 8 décembre 2008, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », et du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) (JO L 340, p. 99), dans la mesure où elle exclut du financement communautaire certaines dépenses effectuées par la République hellénique,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de MM. N. J. Forwood, président, F. Dehousse (rapporteur) et J. Schwarcz, juges,
greffier : M me  S. Spyropoulos, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 5 juin 2012,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
Cadre juridique
1. Réglementation générale relative au financement de la politique agricole commune
1. Le règlement (CEE) n o  729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (PAC) (JO L 94, p. 13), a établi les règles générales applicables au financement de la PAC. Ce règlement a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) n o  1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la PAC (JO L 160, p. 103), qui régit les dépenses effectuées du 1 er janvier 2000 au 16 octobre 2006 dans le cadre du financement de la PAC.
2. L’article 7, paragraphe 2, du règlement n o  1258/1999 prévoit que la Commission des Communautés européennes décide des avances mensuelles sur la prise en compte des dépenses effectuées par les organismes payeurs agréés et l’article 7, paragraphe 3, dudit règlement est relatif aux décisions d’apurement des comptes des organismes payeurs.
3. L’article 7, paragraphe 4, du règlement n o  1258/1999 dispose :
« La Commission décide des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3 lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.
Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre.
À défaut d’accord, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure visant à concilier les positions respectives dans un délai de quatre mois, dont les résultats font l’objet d’un rapport communiqué à la Commission et examiné par elle avant qu’elle ne se prononce sur un éventuel refus de financement.
La Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.
Un refus de financement ne peut pas porter sur :
a) les dépenses visées à l’article 2 qui ont été effectuées plus de vingt-quatre mois avant que la Commission n’ait notifié par écrit à l’État membre concerné les résultats des vérifications ;
[…] »
4. L’article 8, paragraphe 1, du règlement n o  1258/1999 dispose :
« Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour :
a) s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds ;
b) prévenir et poursuivre les irrégularités ;
c) récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.
[…] »
5. Le règlement (CE) n o  1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la PAC (JO L 209, p. 1), abroge le règlement n o  1258/1999 et s’applique à compter du 1 er janvier 2007 (article 49 du règlement n o  1290/2005). Toutefois, il prévoit que notamment l’article 31, relatif à l’apurement de conformité, s’applique à partir du 16 octobre 2006 pour les dépenses encourues à partir du 16 octobre 2006.
6. L’article 31 du règlement n o  1290/2005 contient, en substance, les mêmes dispositions que l’article 7, paragraphe 4, du règlement n o  1258/1999.
7. Le règlement (CE) n o  1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement n o  729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie » (JO L 158, p. 6), tel que modifié notamment par le règlement (CE) n o  2245/1999 de la Commission, du 22 octobre 1999 (JO L 273, p. 5), prévoit, à l’article 8 :
« 1. Si, à l’issue d’une enquête, la Commission considère que les dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique les résultats de ses vérifications à l’État membre concerné et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles précitées.
La communication fait référence au présent règlement. L’État membre répond dans un délai de deux mois et la Commission peut modifier sa position en conséquence. Dans des cas justifiés, la Commission peut accorder une prorogation de ce délai.
Après l’expiration du délai accordé pour la réponse, la Commission convoque une discussion bilatérale et les deux parties essayent d’arriver à un accord sur les mesures à prendre, ainsi que sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier causé à la Communauté européenne. Après cette discussion et après toute date fixée par la Commission, en consultation avec l’État membre, après la discussion bilatérale pour la communication d’informations supplémentaires ou, si l’État membre n’accepte pas la convocation dans un délai fixé par la Commission, après l’échéance de ce délai, cette dernière communique formellement ses conclusions à l’État membre en faisant référence à la décision 94/442/CE de la Commission. Sans préjudice des dispositions du quatrième alinéa du présent paragraphe, cette communication évaluera les dépenses qu’elle envisage d’exclure au titre de l’article 5, paragraphe 2, [sous] c), du règlement […] n o  729/70.
L’État membre informe la Commission dans les meilleurs délais des mesures correctives prises pour assurer le respect des règles communautaires et de la date effective de leur mise en œuvre. La Commission adopte, le cas échéant, une ou plusieurs décisions en application de l’article 5, paragraphe 2, [sous] c), du règlement […] n o  729/70 pour exclure jusqu’à la date effective de mise en œuvre des mesures correctives les dépenses affectées par le non-respect des règles communautaires.
2. Les décisions visées à l’article 5, paragraphe 2, [sous] c), du règlement […] n o  729/70 doivent être prises après examen de tout rapport établi par l’organe de conciliation en application des dispositions de la décision 94/442/CE. »
8. Le règlement (CE) n o  885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement [...] n o  1290/2005 [...] en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 171, p. 90), s’applique à compter du 16 octobre 2006 et son article 11, paragraphes 1 à 3, prévoit, en substance, la même procédure que celle prévue à l’article 8 du règlement n o  1663/95.
2. Orientations de la Commission
9. Les orientations pour l’application des corrections financières ont été définies dans le document n o  VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie » (ci-après le « document n o  VI/5330/97 »).
10. Il résulte de l’annexe 2 du document n o  VI/5330/97, intitulée « Conséquences financières, pour l’apurement des comptes de la section ‘Garantie’ du FEOGA, des carences des contrôles des États membres », que les corrections financières sont calculées au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée et que la Commission tient compte, à cet effet, de la nature et de la gravité de l’infraction ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté (annexe 2 du document n o  VI/5330/97, deuxième alinéa).
11. L’annexe 2 du document n o  VI/5330/97 prévoit, en premier lieu, un mode d’évaluation de la correction financière sur la base des « erreurs figurant dans les dossiers individuels ». Ce mode d’évaluation appréhende des irrégularités ponctuelles – le cas échéant extrapolées – et aboutit à une correction ponctuelle. Cette même annexe prévoit, en second lieu, un mode d’évaluation de la correction financière sur la base des risques de perte financière. Ce mode d’évaluation appréhende des irrégularités systémiques et aboutit à l’application d’une correction forfaitaire (annexe 2 du document n o  VI/5330/97, huitième à vingt-cinquième alinéas).
12. Selon ce dernier mode d’évaluation, pertinent dans le contexte de l’audit des systèmes, la Commission applique des corrections forfaitaires s’élevant à 2 %, 5 %, 10 % ou 25 % des dépenses déclarées, en fonction de l’ampleur du risque de perte financière pour la Communauté découlant des carences des systèmes de contrôle (annexe 2 du document n o  VI/5330/97, huitième alinéa).
13. La Commission distingue deux catégories parmi les contrôles opérés par les États membres (annexe 2 du document n o  VI/5330/97, quatorzième alinéa).
14. D’une part, les « contrôles clés » sont les vérifications physiques et administratives requises pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier la réalité de l’objet de la demande, la quantité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais, les exigences de récoltes, les délais de rétention, etc. Ils sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes, telles que les registres cadastraux.
15. D’autre part, les « contrôles secondaires » sont les opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, telles que la vérification du respect des délais de soumission, l’identification de demandes doubles pour un même objet, l’analyse du risque, l’application de sanctions et la supervision adéquate des procédures.
16. Aux fins du calcul des dépenses inéligibles, le document n o  VI/5330/97 prévoit quatre catégories de corrections à taux forfaitaire :
– 25 % des dépenses lorsque la mise en œuvre du système de contrôle est complètement absente ou gravement déficiente et qu’il existe des indices d’irrégularités très fréquentes et de négligence dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses et que, par conséquent, il existe un risque de pertes particulièrement élevées pour le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) ;
– 10 % des dépenses lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités et qu’il est donc raisonnablement permis de penser qu’il existe un risque élevé de pertes importantes pour le FEOGA ;
– 5 % des dépenses lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, et qu’il peut donc raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de perte pour le FEOGA est significatif ;
– 2 % des dépenses lorsqu’un État membre a effectué correctement les contrôles clés, mais a omis complètement d’effectuer un ou plusieurs contrôles secondaires, et que, par conséquent, le risque de pertes pour le FEOGA est plus faible et la gravité de l’infraction moindre.
17. L’annexe 2 du document n o  VI/5330/97 prévoit enfin que « [l]e manquement devient plus sérieux si un État membre omet d’améliorer ses contrôles alors que la Commission lui a déjà notifié les améliorations nécessaires » (annexe 2, seizième alinéa, in fine).
18. Le document AGRI/61495/2002 concerne le traitement par la Commission, dans le cadre de l’apurement des comptes de la section « Garantie » du FEOGA, des cas de récurrence d’insuffisance de systèmes de contrôle et vise à préciser le principe de récurrence prévu au document n o  VI/5330/97. Il prévoit ce qui suit :
« Au cas où
– l’absence ou l’insuffisance d’un système de contrôle, ou d’un élément de ce système, a fait l’objet d’une ou plusieurs décisions de corrections financières dans le cadre de l’apurement des comptes du FEOGA-Garantie, et
– s’il est constaté pour une période postérieure à la période déjà corrigée que les mêmes faiblesses persistent,
la Commission considère, sous réserve de l’examen des éventuelles mesures correctives ou compensatrices prises par l’État membre, qu’il est normalement justifié d’appliquer une majoration du taux de correction forfaitaire appliqué lors de la précédente correction, en raison du risque accru de perte financière pour le FEOGA.
[…]
Afin d’assurer le caractère forfaitaire des corrections qui est prévu dans le document C 3909 du 8 décembre 1997 (VI/5330/97), lorsque le niveau réel des dépenses irrégulières, et donc le montant des pertes financières subies par la Communauté, ne peut être déterminé, les pourcentages suivants ont pour but de servir d’orientation :
[...]
– dans le cas d’une correction précédente de 5 %, un taux de 10 % sur la nouvelle période concernée ;
– dans le cas d’une correction précédente de 10 %, un taux d’au moins 15 % en fonction de la gravité de l’augmentation du risque, sur la nouvelle période concernée ;
[…] »
Antécédents du litige
19. Par décision 2008/960/CE, du 8 décembre 2008, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie », et du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) (JO L 340, p. 99, ci-après la « décision attaquée »), la Commission a écarté du financement communautaire, en ce qui concerne la République hellénique, dans les secteurs des fruits et légumes, du coton, de la viande bovine, de l’huile d’olive et du contrôle financier, le montant total de 179 140 594,66 euros pour les exercices financiers de 2002 à 2006.
20. Les motifs des corrections financières effectuées par la Commission ont été résumés dans le rapport de synthèse AGRI-63130-00-2008 du 11 septembre 2008, relatif aux résultats des contrôles menés par la Commission dans le cadre de l’apurement de conformité, conformément à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n o  1258/1999 et à l’article 31 du règlement n o  1290/2005 (ci-après le « rapport de synthèse »).
21. Dans la décision attaquée, la Commission a appliqué les corrections suivantes :
– dans le secteur « fruits et légumes – transformation des agrumes » : deux corrections forfaitaires de 10 % ont été infligées, en raison de paiements par chèque et de carences des contrôles administratifs et comptables, d’un montant de 2 289 213 euros pour l’exercice 2005 et de 385 748 euros pour l’exercice 2006 ;
– dans le secteur du coton : outre deux corrections ponctuelles pour dépassement de la production éligible d’un montant de 4 870 264,97 euros pour l’exercice 2003 et d’un montant de 2 143 945,63 euros pour l’exercice 2004 non contestées, la Commission a imposé deux corrections forfaitaires de 5 %, l’une d’un montant de 27 731 557,37 euros pour l’exercice 2002 et l’autre d’un montant de 32 655 464,17 euros pour l’exercice 2003 ;
– dans le secteur des primes à la viande bovine, la Commission a appliqué des corrections forfaitaires en raison des faiblesses dans la base de données d’identification et d’enregistrement des bovins et dans les contrôles sur place de 10 % pour l’exercice 2003, de 5 % et de 10 % pour l’exercice 2004, de 5 % et de 10 % pour l’exercice 2005 et de 5 % et 10 % pour l’exercice 2006, soit une correction d’un montant total de 14 341 429,92 euros ;
– dans le secteur des aides à la production d’huile d’olive, la Commission a appliqué des corrections forfaitaires de 10 % et de 15 % pour les exercices 2003 à 2006, en raison de défaillances récurrentes dans le contrôle des oliviers, des moulins et des rendements, soit un montant total de 83 641 370,78 euros, et
– dans le secteur du contrôle financier, pour l’exercice 2005, la Commission a imposé une correction ponctuelle d’un montant de 4 521 536,62 euros en raison du non-respect des délais de paiement ; elle a également imposé une correction ponctuelle pour dépassement des plafonds financiers d’un montant de 6 326 450,77 euros, pour l’exercice 2004, et d’un montant de 233 613,43 euros pour l’exercice 2005.
Procédure et conclusions des parties
22. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 février 2009, la République hellénique a introduit le présent recours.
23. La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, l’affaire a été attribuée à la cinquième chambre le 30 septembre 2010. Un nouveau juge rapporteur a été désigné le 15 février 2011 et, celui-ci étant affecté à la deuxième chambre, l’affaire a été attribuée à cette chambre.
24. Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a posé par écrit des questions aux parties. Celles-ci ont répondu à ces questions dans les délais impartis. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 5 juin 2012.
25. La République hellénique conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler ou réformer la décision attaquée conformément à ce qu’elle a exposé dans ses écritures ;
– condamner la Commission aux dépens.
26. La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la République hellénique aux dépens.
En droit
1. Sur la portée du recours
27. Dans la requête, la République hellénique a soulevé, aux fins de l’annulation de la décision attaquée, douze moyens. Les deux premiers moyens concernent le secteur de la transformation des agrumes. Le troisième moyen concerne le secteur du coton. Les quatrième, cinquième et sixième moyens concernent le secteur de la viande bovine. Les septième, huitième et neuvième moyens concernent le secteur de l’huile d’olive et les dixième, onzième et douzième moyens concernent le secteur de l’audit financier.
28. Lors de l’audience, la République hellénique a déclaré renoncer au quatrième et au septième moyens, tirés de l’incompétence ratione temporis de la Commission et d’une violation du principe de sécurité juridique due à la durée excessive de la procédure, concernant respectivement les secteurs de la viande bovine et de l’huile d’olive.
29. Elle a également renoncé aux cinquième et huitième moyens, tirés d’une méconnaissance du délai de 24 mois prévu à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n o  1258/1999, concernant respectivement les secteurs de la viande bovine et de l’huile d’olive.
30. Concernant le secteur de l’audit financier, elle a renoncé au douzième moyen, concernant l’enquête portant la référence FA/2006/137/GR, tiré du défaut de motivation. En outre, s’agissant du dixième moyen, relatif à l’enquête portant la référence FA/2005/70/GR, concernant les corrections relatives, premièrement, aux zones défavorisées, deuxièmement, à la restructuration et la reconversion des vignobles et, troisièmement, aux paiements complémentaires dans le secteur de la viande bovine, elle a déclaré maintenir ce moyen uniquement pour ce qui concerne les zones défavorisées.
31. Enfin, elle a déclaré se désister du chef de conclusions tendant à la réformation de la décision attaquée.
32. Il en a été pris acte au procès-verbal d’audience.
2. Sur les premier et deuxième moyens, concernant les corrections appliquées au secteur des « fruits et légumes – transformation des agrumes »
Réglementation communautaire
33. Le règlement (CE) n o  2202/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, instituant un régime d’aide aux producteurs de certains agrumes (JO L 297, p. 49), a mis en œuvre un dispositif de soutien financier aux producteurs qui repose notamment sur la conclusion de contrats liant, d’une part, les organisations de producteurs reconnues ou préreconnues au titre du règlement (CE) n o  2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO L 297, p. 1), et, d’autre part, les transformateurs ou leurs associations ou unions légalement constituées.
34. Le règlement (CE) n o  2111/2003 de la Commission, du 1 er décembre 2003, portant modalités d’application du règlement n o  2202/96 (JO L 317, p. 5), prévoit à l’article 7, paragraphe 1, sous f), que les contrats comportent notamment le prix à payer à l’organisation de producteurs pour les matières premières, qui fluctue éventuellement selon la variété et/ou la qualité et/ou la période de livraison, et qui sera nécessairement payé par virement bancaire ou postal.
35. L’article 24, paragraphe 1, sous d), du règlement n o  2111/2003 prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour vérifier les registres des organisations de producteurs et des transformateurs, prévus aux articles 25 et 26 du règlement, et leur concordance avec la comptabilité imposée par la législation nationale aux organisations de producteurs et aux transformateurs.
36. L’article 27 du règlement n o  2111/2003, relatif aux contrôles, prévoit :
« 1. Pour chaque organisation de producteurs livrant des oranges douces, mandarines, clémentines, satsumas, citrons, pamplemousses et pomélos en vue de leur transformation, les contrôles suivants sont effectués pour chaque produit et chaque campagne de commercialisation :
[…]
b) des contrôles administratifs et comptables portant au minimum sur :
i) 5 % des producteurs couverts par les contrats, afin de vérifier notamment la cohérence, par producteur, entre les superficies, la récolte totale, la quantité livrée à l’organisation de producteur, la quantité livrée à la transformation, d’une part, et les versements des aides prévues à l’article 23 et les paiements reçus, d’autre part ;
[…]
c) des contrôles administratifs et comptables, afin de vérifier la concordance entre les quantités totales livrées à l’organisation de producteurs par les producteurs visés à l’article 15, paragraphes 1 et 2, les quantités totales livrées à la transformation, la totalité des certificats de livraison visés à l’article 17, paragraphe 2, la totalité des quantités reprises dans les demandes d’aides, d’une part, et les versements des aides prévus à l’article 23, ainsi que les paiements reçus du transformateur, d’autre part ;
2. Pour les transformateurs d’oranges douces, mandarines, clémentines, satsumas, citrons, pamplemousses et pomélos, les contrôles suivants sont effectués pour chaque usine, chaque produit et chaque campagne de commercialisation :
a) des contrôles administratifs et comptables portant au minimum sur :
i) 5 % des lots reçus dans le cadre de chaque type de contrat (de courte durée ou pluriannuel), afin de vérifier que les quantités concernées sont couvertes par un contrat et par les certificats de livraison visés à l’article 17, paragraphe 2, sur l’identification précise du moyen de transport utilisé et sur le respect des exigences minimales prévues à l’annexe I ;
[…]
c) des contrôles administratifs et comptables, sur la base des factures émises et reçues et sur la base des données comptables, afin de vérifier la concordance de la quantité de produits finis obtenus de matières premières reçues et des quantités de produits finis achetés avec les quantités de produits finis vendus ;
[…] »
37. L’annexe 16 du document n o  17933/2000 de la Commission définit les contrôles clés et les contrôles secondaires dans le secteur des agrumes. En particulier, l’annexe en question définit six contrôles clés, parmi lesquels figurent notamment les contrôles sur la bonne tenue des registres et leur concordance avec la comptabilité imposée par la législation nationale aux organisations de producteurs et aux transformateurs.
Rapport de synthèse
38. Dans le cadre de l’enquête portant la référence FV/2006/315/GR, les services de la Commission ont effectué des vérifications en Grèce du 3 au 7 avril 2006. À la suite d’un échange de correspondances, une réunion bilatérale a eu lieu entre la Commission et les autorités helléniques le 27 février 2007. Par lettre du 10 janvier 2008, la Commission a communiqué ses conclusions aux autorités helléniques. À la suite de l’avis de l’organe de conciliation du 19 juin 2008, la Commission a communiqué sa position finale par lettre du 21 août 2008.
39. Dans le rapport de synthèse, certaines faiblesses ont été décelées dans des contrôles administratifs et comptables prévus par l’article 27, paragraphe 1, sous b), i), et paragraphe 1, sous c), du règlement n o  2111/2003 ainsi que par l’article 27, paragraphe 2, sous a), i), et paragraphe 2, sous c), du règlement n o  2111/2003. En outre, le rapport de synthèse indique que les vérifications prévues à l’article 24, paragraphe 1, sous d), du même règlement n’ont pas été réalisées conformément aux prescriptions de la législation communautaire dans au moins un cas. Par ailleurs, il a été constaté que les documents justificatifs censés accompagner ces contrôles étaient souvent manquants. Ces déficiences auraient été principalement dues à un manque d’orientations claires et aux connaissances limitées des inspecteurs concernés en matière de comptabilité. Les services de la Commission ont estimé que ces faiblesses concernaient des aspects substantiels du système de contrôle et que la non-exécution des contrôles ou leur exécution insuffisante conduisait à un risque élevé pour le FEOGA. La Commission a constaté que des déficiences similaires avaient été détectées notamment lors d’une enquête sur la transformation des agrumes en 2003.
40. En outre, il ressort des constatations des services de la Commission qu’un des paiements d’un transformateur à l’organisation d’un producteur a été effectué par chèque, alors que ce type de paiement doit être effectué par virement bancaire ou postal et que cela avait déjà fait l’objet de commentaires de la part de la Commission par le passé. Il ressort également du rapport de synthèse que les inspecteurs ayant réalisé les contrôles n’étaient pas au courant des exigences communautaires et nationales dans ce domaine.
41. La Commission a considéré que, conformément aux orientations définies dans le document n o  VI/5330/97, des contrôles clés n’avaient pas été effectués conformément au nombre et à la rigueur prévus par les règlements applicables et que, en outre, cette défaillance était récurrente. Elle a constaté que la correction précédente était de 5 % et a appliqué en l’espèce un taux de correction forfaitaire de 10 % pour les exercices 2005 et 2006, la période concernée allant du 30 août 2004 à la campagne 2004/2005 incluse.
Appréciation du Tribunal
42. La République hellénique soulève un premier moyen, tiré de l’interprétation et de l’application erronées des orientations de la Commission définies dans les documents n os  VI/5330/97 et 17933/2000, et un deuxième moyen, tiré de l’appréciation erronée des faits et du caractère disproportionné des corrections.
Sur le premier moyen, tiré de l’interprétation et de l’application erronées des documents n os  VI/5330/97 et 17933/2000
43. En premier lieu, la République hellénique soutient que les contrôles clés ont été effectués. Selon elle, parmi les faiblesses identifiées, seules celles concernant le contrôle de la bonne tenue des dossiers et de leur conformité au contrôle comptable constituent un contrôle clé. La correction n’aurait donc pas dû excéder 2 %.
44. Le Tribunal constate que, en l’espèce, la Commission a appliqué les corrections financières en cause en raison, notamment, des faiblesses des contrôles administratifs et comptables prévus aux articles 24 et 27 du règlement n o  2111/2003.
45. Premièrement, il ressort en effet du rapport de synthèse que ces faiblesses ont été constatées, en particulier, concernant les vérifications prévues à l’article 24, paragraphe 1, sous d), du règlement n o  2111/2003, relatif à la tenue des registres des organisations de producteurs et des transformateurs et à leur concordance avec la comptabilité imposée par la législation nationale. Il convient de relever que ce type de contrôle est défini comme un contrôle clé par l’annexe 16 du document n o  17933/2000, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté par la République hellénique.
46. Deuxièmement, les corrections forfaitaires ont également été imposées en raison des carences concernant les contrôles administratifs et comptables prévus par l’article 27 du règlement n o  2111/2003. Or, ces contrôles constituent également des contrôles clés. En effet, ils visent notamment à vérifier la concordance entre les quantités de produits livrées à la transformation et les versements des aides ainsi qu’à vérifier, sur la base des factures émises et reçues et sur la base des données comptables, la concordance de la quantité de produits finis obtenus ou achetés avec les quantités de produits finis vendus. Il s’agit donc de vérifications requises pour contrôler les éléments de concordance quant au fond.
47. Dès lors, à la lumière de l’annexe 2 du document n o  VI/5330/97 et de l’annexe 16 du document n o  17933/2000, c’est à juste titre que la Commission a considéré que les faiblesses relevées en l’espèce concernaient des contrôles clés.
48. S’agissant du taux de correction appliqué, la Commission a considéré que les faiblesses constatées dans des contrôles clés avaient fait l’objet d’une correction précédente de 5 % et, au vu du caractère récurrent de ces faiblesses, a porté le taux des corrections forfaitaires à 10 %.
49. À cet égard, il y a lieu de rappeler, à la lumière des orientations définies dans le document n o  VI/5330/97, que, lorsqu’il n’est pas possible d’évaluer précisément les pertes subies par la Communauté, une correction forfaitaire peut être envisagée par la Commission (arrêt de la Cour du 24 avril 2008, Belgique/Commission, C-418/06 P, Rec. p. I-3047, point 136).
50. Aux fins du calcul des dépenses inéligibles, le document n o  VI/5330/97 prévoit un taux forfaitaire de 5 % des dépenses lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur prévus par les règlements, qu’il peut donc raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de perte pour le FEOGA est significatif (voir points 14 et 16 ci-dessus).
51. Tel est bien le cas en l’espèce, dès lors qu’il s’agit de faiblesses constatées dans des contrôles clés, qui n’ont pas été effectués conformément à la rigueur prévue par les règlements, et qu’il ne s’agit pas uniquement d’omission de contrôles secondaires.
52. C’est donc à tort que la République hellénique soutient que le taux de 2 % aurait dû être appliqué en l’espèce. Le grief tiré de l’interprétation et de l’application erronées des orientations de la Commission définies dans les documents n os  VI/5330/97 et 17933/2000 ne peut donc pas être accueilli à cet égard.
53. En second lieu, la République hellénique soutient que le fait de doubler le taux de correction est dépourvu de base juridique et conteste le caractère récurrent des défaillances constatées.
54. Premièrement, la République hellénique soutient qu’aucun texte règlementaire ne prévoit la notion de « récidive », qui aurait été établie pour la première fois dans le document AGRI/60637/2006, inapplicable aux exercices 2005/2006.
55. Cette argumentation ne peut être accueillie.
56. En effet, il convient de rappeler que l’article 7, paragraphe 4, quatrième alinéa, du règlement n o  1258/1999, et l’article 31, paragraphe 2, du règlement n o  1290/2005 (voir points 3 et 6 ci-dessus) prévoient que la Commission doit prendre en considération la gravité de l’infraction commise lors de son évaluation du montant à écarter à la suite du constat d’irrégularités.
57. Dans ce cadre, la récurrence des irrégularités en question peut donc être considérée comme un facteur aggravant, susceptible de justifier l’augmentation de la correction financière imposée. La majoration en cause peut à cet égard être considérée comme constituant un acte se situant dans le cadre de la fixation du taux global de la correction devant être supportée par la République hellénique (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 21 janvier 1999, Allemagne/Commission, C-54/95, Rec. p. I-35, point 13).
58. Dès lors, il y a lieu de rejeter le grief selon lequel la prise en compte de la récurrence des défaillances constatées n’a pas de base légale adéquate dans les dispositions réglementaires applicables.
59. Au surplus, les règles que la Commission a établies dans ses orientations, à savoir dans les documents n o  VI/5330/97, AGRI/61495/2002 et AGRI/60637/2006, sont de nature à encadrer les conséquences du constat de la récurrence des irrégularités constatées.
60. L’affirmation de la République hellénique selon laquelle la « récidive », en tant que circonstance aggravante, aurait été établie pour la première fois dans le document AGRI/60637/2006 est erronée. En effet, d’une part, l’annexe 2 du document n o  VI/5330/97 prévoit que « [l]e manquement devient plus sérieux si un État membre omet d’améliorer ses contrôles alors que la Commission lui a déjà notifié les améliorations nécessaires ». D’autre part, le document AGRI/61495/2002, auquel la République hellénique se réfère dans la requête, concerne le traitement par la Commission, dans le cadre de l’apurement des comptes de la section « Garantie » du FEOGA, des cas de récurrence d’insuffisance de systèmes de contrôle et vise à préciser le principe de récurrence prévu au document n o  VI/5330/97. Il prévoit en substance que, si les mêmes faiblesses persistent, une majoration du taux de correction forfaitaire appliqué lors de la précédente correction est possible et que, dans le cas d’une correction précédente de 5 %, un taux de 10 % soit appliqué pour la nouvelle période concernée (voir point 18 ci-dessus).
61. Dès lors, le grief tiré de l’absence de base légale pour majorer la correction en cas de récurrence des irrégularités constatées doit être rejeté.
62. Deuxièmement, la République hellénique soutient que, pour constater une défaillance réitérée, il faut constater exactement les mêmes faiblesses que par le passé. Selon elle, tel n’est pas le cas en l’espèce, puisque le système s’est amélioré dans son ensemble et qu’une correction ne peut pas être majorée si certaines raisons de cette correction ont disparu.
63. Il y a lieu de relever à cet égard que, pour conclure à la récurrence des faiblesses constatées, la Commission s’est référée notamment à l’enquête FV/302/2003, concernant le régime de transformation des agrumes (annexe 4 de la requête), qui a donné lieu à l’arrêt du Tribunal du 11 juin 2009 (Grèce/Commission, T-33/07, non publié au Recueil, points 56 à 58). Dans le cadre de l’enquête FV/302/2003, des faiblesses avaient été constatées notamment dans les contrôles administratifs et comptables, en particulier en ce qui concerne la vérification de la concordance entre les données des registres des organisations de producteurs et des transformateurs et le suivi comptable imposé par la législation nationale, en raison notamment du manque d’instructions de la part de l’Opekepe (agence grecque de paiement et de contrôle des aides communautaires d’orientation et de garantie) aux préfectures (nomos) et du manque d’expérience du personnel chargé des contrôles (voir document du 4 mars 2003 de la Commission concernant les conclusions de l’enquête FV/302/2003, notamment point 8, ainsi que arrêt Grèce/Commission, précité, point 58).
64. Or, ces faiblesses constatées dans le cadre de l’enquête FV/302/2003 et celles constatées en l’espèce sont similaires, ainsi que cela ressort du rapport de synthèse (voir point 39 ci-dessus) et comme cela a été constaté par l’organe de conciliation.
65. En outre, ainsi que les services de la Commission l’ont constaté, les faiblesses décelées dans les contrôles administratifs et comptables concernent des aspects substantiels du système de contrôle et leur non-exécution ou exécution insuffisante conduisent à un risque élevé pour le FEOGA (voir point 39 ci-dessus). Ces faiblesses ont donc été déterminantes pour l’application du taux de correction qui fait l’objet de la majoration (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 28 septembre 2011, Grèce/Commission, T-352/05, non publié au Recueil, point 327).
66. Il s’ensuit que les défaillances sont similaires, concernent le même secteur (agrumes), sont imputables au même État membre et ont été considérées comme déterminantes pour l’application du taux de correction qui fait l’objet de la majoration. C’est donc sans commettre d’erreur que la Commission a constaté le caractère récurrent de ces carences.
67. Pour autant que la République hellénique se fonde sur les résultats de l’enquête FV/2004/312, concernant le régime d’aide à la transformation des tomates, pour contester la récurrence, il convient de relever que, comme le souligne la Commission et ainsi que cela ressort du rapport de synthèse résumant la position de la Commission avant la procédure de conciliation, ladite récurrence n’est pas fondée sur les résultats de ladite enquête, mais sur ceux de l’enquête FV/302/2003 concernant la transformation des agrumes.
68. Dès lors, l’argument de la République hellénique selon lequel il n’y aurait pas de faiblesses réitérées doit, en l’espèce, être rejeté.
69. En outre, l’argument tiré de ce que l’existence d’améliorations empêcherait le constat de récurrence doit également être rejeté. En effet, la République hellénique allègue de façon générale que le système s’est amélioré sans établir que ces améliorations concernaient précisément les défaillances déterminantes en cause en l’espèce. De plus, elle cite les conclusions des services de la Commission, établies dans le cadre de l’enquête FV/2004/312 concernant la transformation des tomates, qui n’est pas pertinente en l’espèce (voir point 67 ci-dessus).
70. Dès lors, les arguments selon lesquels les corrections financières ne pouvaient pas être majorées en l’espèce doivent être rejetés.
71. Troisièmement, la République hellénique fait valoir que la majoration de la correction ne peut pas être automatique et doit être motivée, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.
72. S’agissant de la recevabilité de cet argument, le Tribunal relève qu’il a été soulevé au point 18 de la requête et est donc recevable, contrairement à ce que la Commission affirme dans le mémoire en duplique.
73. S’agissant de son bien-fondé, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes, la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse (voir, notamment, arrêts de la Cour du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, C-263/98, Rec. p. I-6063, point 98 ; du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, C-332/01, Rec. p. I-7699, point 67 ; arrêt du Tribunal du 30 septembre 2009, Pays-Bas/Commission, T-55/07, non publié au Recueil, point 125).
74. En l’espèce, il ressort des éléments du dossier que la République hellénique a été associée au processus d’élaboration de la décision attaquée et que la question de la récurrence des faiblesses en cause a été évoquée dans le cadre de la procédure de conciliation, en particulier dans la lettre de la Commission du 10 janvier 2008, dans le procès-verbal de réunion du 4 avril 2007, dans l’avis de l’organe de conciliation et dans le rapport de synthèse. Il ressort ainsi des éléments du dossier que la République hellénique connaissait les éléments ayant motivé la majoration en cause, et en particulier les irrégularités faisant l’objet des corrections, la décision de correction financière précédente, le taux de correction précédent et la majoration appliquée ainsi que l’existence du risque accru de perte financière pour le FEOGA.
75. L’argument tiré du défaut de motivation de la majoration des corrections doit donc également être rejeté et, partant, le premier moyen dans son ensemble.
Sur le deuxième moyen, tiré de l’appréciation erronée des faits et du caractère disproportionné des corrections imposées
76. Premièrement, la République hellénique soutient que les contrôles administratifs et comptables, prévus par les articles 24 et 27 du règlement n o  2111/2003, ont été effectués selon des taux supérieurs à ceux prévus par les textes, même si leur traçabilité n’est pas établie.
77. Le Tribunal rappelle que le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (arrêts de la Cour du 6 mars 2001, Pays-Bas/Commission, C-278/98, Rec. p. I-1501, point 38, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, C-300/02, Rec. p. I-1341, point 32 ; arrêt du Tribunal du 14 février 2008, Espagne/Commission, T-266/04, non publié au Recueil, point 97).
78. En outre, s’agissant des règles concernant la charge de la preuve dans le domaine de l’apurement des comptes, il convient de rappeler qu’il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts de la Cour du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C-247/98, Rec. p. I-1, points 7 à 9, et du 19 juin 2003, Espagne/Commission, C-329/00, Rec. p. I-6103, point 68).
79. En l’espèce, il ressort des éléments du dossier, et en particulier du procès-verbal de la réunion bilatérale, que les défaillances dans les contrôles administratifs et comptables constatées en l’espèce n’ont pas été contredites par des éléments de preuve documentés qui auraient étayé les arguments de la République hellénique.
80. Il résulte également de l’avis de l’organe de conciliation que les explications fournies par la République hellénique, selon laquelle ces contrôles ont été réalisés, mais étaient mal documentés, ne sont pas étayées par des preuves tangibles. La République hellénique admet elle-même que la traçabilité des contrôles n’est pas immédiatement visible. Elle admet également les défaillances concernant l’obligation d’investigation concernant les contrôles comptables.
81. En outre, la République hellénique souligne avoir adopté de nouvelles directives en 2006 pour remédier aux défaillances constatées.
82. Toutefois, il suffit de constater qu’un tel argument n’est pas de nature à pallier l’insuffisance des contrôles constatée pour les campagnes antérieures en cause en l’espèce.
83. Dès lors, il n’est pas établi que les constatations de la Commission concernant les défaillances relevées en matière de contrôles administratifs et comptables sont erronées et que les corrections ne sont pas justifiées à cet égard.
84. Deuxièmement, la République hellénique fait valoir que le paiement par chèque constitue un cas isolé et que la correction forfaitaire de 10 % est disproportionnée.
85. En l’espèce, au vu des constats effectués en matière de contrôles administratifs et comptables précédemment examinés, il suffit de relever que le constat d’un paiement par chèque n’a pas constitué le seul fondement des corrections en l’espèce.
86. Dès lors, les arguments de la République hellénique visant à établir le caractère disproportionné de la correction imposée en raison du paiement par chèque doivent être rejetés.
87. Le deuxième moyen doit donc être rejeté dans son ensemble.
88. Il résulte de tout ce qui précède que la République hellénique n’a apporté aucun argument de nature à mettre en cause la légalité de la décision attaquée pour autant qu’elle impose les corrections forfaitaires de 10 % concernant le secteur de la transformation des agrumes.
3. Sur le troisième moyen, concernant les corrections appliquées au secteur du coton
Réglementation communautaire
89. L’aide à la production de coton est régie notamment par le règlement (CE) n o  1051/2001 du Conseil, du 22 mai 2001, relatif à l’aide à la production de coton (JO L 148, p. 3), qui abroge le règlement (CE) n o  1554/95 du Conseil, du 29 juin 1995, fixant les règles générales du régime d’aide au coton et abrogeant le règlement (CEE) n o  2169/81 (JO L 148, p. 48). Conformément à son article 23, le règlement n o  1051/2001 entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes,
soit le 1 er  juin 2001, et est applicable à partir du 1 er  septembre 2001.
90. En vertu de l’article 1 er, paragraphe 3, du règlement n o  1051/2001, la campagne de commercialisation s’étend sur la période allant du 1 er  septembre au 31 août.
91. L’article 11, sous d), et l’article 12, paragraphe 1, sous d), du règlement n o  1051/2001 prévoient que, pour être bénéficiaires de l’aide à la production de coton, les entreprises d’égrenage doivent démontrer que le coton fait l’objet de la déclaration des superficies visée à l’article 16, paragraphe 2, dudit règlement.
92. L’article 16, paragraphe 2, du règlement n o  1051/2001 prévoit que les États membres producteurs instaurent un régime de déclaration des superficies ensemencées, notamment pour assurer la vraisemblance de l’origine du coton faisant l’objet des demandes d’aides.
93. Dans le but de tenir compte des objectifs liés à l’environnement, les États membres déterminent et prennent des mesures environnementales qu’ils considèrent appropriées en matière d’utilisation des terres agricoles à des fins cotonnières (considérant 13 du règlement n o  1051/2001). Ainsi, l’article 17 du règlement n o  1051/2001 prévoit :
« 1. Les États membres déterminent pour le secteur du coton :
– les actions en faveur de l’amélioration de l’environnement, et notamment les techniques culturales susceptibles de réduire les impacts négatifs sur le milieu,
– les programmes de recherche en vue de développer des méthodes de culture davantage compatibles avec l’environnement,
– les moyens de diffuser, auprès des producteurs, les résultats de ces recherches et les effets bénéfiques des techniques en question.
2. Les États membres prennent les mesures environnementales qu’ils considèrent appropriées compte tenu de la situation spécifique des surfaces agricoles utilisées pour la production de coton. En outre, les États membres prennent les mesures nécessaires pour rappeler aux producteurs la nécessité de respecter la législation environnementale.
3. Les États membres limitent, le cas échéant, les superficies éligibles à l’aide à la production de coton non égrené, sur la base des critères objectifs qu’ils établissent en ce qui concerne :
– l’économie agricole des régions pour lesquelles la production de coton est importante,
– l’état pédoclimatique des superficies en question,
– la gestion des eaux d’irrigation,
– les rotations et techniques culturales susceptibles d’améliorer l’environnement.
4. Avant le 31 décembre 2004, la République hellénique et le Royaume d’Espagne transmettent à la Commission un rapport concernant la situation environnementale du secteur du coton et l’effet des actions nationales prises conformément aux paragraphes 1, 2 et 3. »
94. Le règlement (CE) n o  1591/2001 de la Commission, du 2 août 2001, portant modalités d’application du régime d’aide pour le coton (JO L 210, p. 10), abroge le règlement (CEE) n o  1201/89 de la Commission, du 3 mai 1989, portant modalités d’application du régime d’aide pour le coton (JO L 123, p. 23), et, conformément à son article 19, est applicable à partir du 1 er  septembre 2001.
95. L’article 9, paragraphe 1, du règlement n o  1591/2001, relatif aux déclarations des superficies ensemencées, prévoit :
« À titre de déclaration des superficies ensemencées de coton, tout producteur communautaire de coton présente, pour la campagne de commercialisation suivante, avant la date limite fixée par l’État membre, le formulaire de demande d’aide ‘surfaces’ prévue dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle. La ou les parcelles agricoles concernées sont identifiées conformément au système d’identification des parcelles agricoles prévu dans le système intégré de gestion et de contrôle. Le cas échéant, le producteur dépose, à la date fixée par l’État membre et au plus tard le 31 mai précédant la campagne de commercialisation concernée, une déclaration corrigée pour tenir compte des superficies réellement ensemencées. »
96. L’article 17 du règlement n o  1591/2001 prévoit que, pour la campagne de commercialisation 2001/2002, les déclarations de superficie visées à l’article 8 du règlement n o  1201/89 déposées avant le 1 er septembre 2001 sont considérées comme équivalentes aux déclarations de superficies visées à l’article 9 du règlement n o  1591/2001.
97. L’article 13 du règlement n o  1591/2001, relatif aux contrôles, dispose, dans sa version applicable du 1 er  septembre 2001 au 23 août 2002 :
« 1. L’organisme désigné à cet effet par l’État membre producteur vérifie :
a) l’exactitude des déclarations des superficies de coton, par un contrôle sur place qui porte sur au moins 5 % des déclarations ;
[…]
f) par des contrôles croisés, la correspondance des parcelles agricoles mentionnées dans les contrats avec celles déclarées par les producteurs dans leurs déclarations des superficies de coton.
2. En cas d’irrégularités concernant la déclaration de superficie visée à l’article 9, sous réserve de l’application des sanctions visées à l’article 14, paragraphe 1, l’aide est octroyée pour la quantité de coton pour laquelle toutes les autres conditions sont remplies.
3. Dans le cas où le régime de contrôles relève de plusieurs organismes, l’État membre instaure, à cet effet, un système de coordination. »
98. Le règlement (CE) n o  1486/2002 de la Commission, du 19 août 2002, modifiant le règlement n o  1591/2001 (JO L 223, p. 3), applicable à compter du 23 août 2002, remplace, à l’article 13, paragraphe 1, du règlement n o  1591/2001, la disposition sous a) par les termes suivants :
« l’exactitude des déclarations des superficies de coton, par un contrôle sur place qui porte sur au moins 5 % des déclarations ; à effectuer au plus tard le 15 novembre de la campagne de commercialisation concernée ».
Rapport de synthèse
99. Dans le cadre des enquêtes portant les références OT/2003/01/GR et OT/2003/03/GR, la Commission a effectué des vérifications en Grèce, respectivement du 31 mars au 4 avril 2003 et du 20 octobre au 24 octobre 2003, visant les aides à la production de coton pour les campagnes de commercialisation 2001/2002 et 2002/2003. À la suite d’un échange de correspondances, une réunion bilatérale a eu lieu entre la Commission et les autorités helléniques le 8 décembre 2005. Par lettre du 3 juillet 2007, la Commission a communiqué ses conclusions aux autorités helléniques. À la suite de l’avis de l’organe de conciliation du 21 janvier 2008, la Commission a communiqué sa position finale par lettre du 6 août 2008.
100. Outre les constatations relatives aux dépassements de productions éligibles, les services de la Commission ont fait état de défaillances de contrôles, résumées dans le rapport de synthèse.
101. En premier lieu, concernant le système intégré de gestion et de contrôle (ci-après le « SIGC »), les services de la Commission ont considéré que, bien que les déclarations de surfaces ensemencées en coton étaient incluses dans la déclaration de surfaces SIGC, la compatibilité des deux systèmes n’était pas suffisamment assurée, ainsi que cela avait déjà été constaté pour les campagnes 1997/98 à 2000/2001. En particulier :
– des incohérences ont été relevées entre les différents documents (contrats agriculteurs-égreneurs, déclarations SIGC des superficies de coton) qui n’avaient manifestement pas été décelées par les autorités grecques et qui mettaient en doute l’efficacité des contrôles croisés et par conséquent la fiabilité même des informations utilisées par les égreneurs pour vérifier que le coton livré faisait l’objet d’une déclaration de superficies ;
– la communication entre les services responsables de la base de données du SIGC et ceux responsables de l’aide à la production de coton a été considérée comme largement insuffisante ; en effet, les services de l’Opekepe n’avaient à leur disposition que les informations relatives au coton dans les déclarations de superficies, ce qui ne permettait pas de couvrir le risque de sous-déclaration des superficies ensemencées en coton ; de même, les services responsables du SIGC n’ont communiqué aucune anomalie aux services responsables du coton en 2001/2002 et 2002/2003, alors même que la télédétection montrait des superficies non ou mal déclarées.
102. En deuxième lieu, concernant le contrôle des mesures environnementales, le rapport de synthèse souligne que la réforme du régime d’aide à la production de coton en 2001 a introduit des mesures environnementales dont la nature ainsi que le dispositif de contrôles et de sanctions devaient être définis par l’État membre. Il a été constaté que la République hellénique avait institué, parmi ces mesures, la limitation de la surface de production, la fixation d’un rendement maximal et le respect d’un code de bonnes pratiques dont la rotation obligatoire des cultures.
103. Les services de la Commission ont mis en cause l’absence de dispositif de contrôle de ces mesures environnementales et la non-application des mesures de sanctions. En particulier, le contrôle administratif du non-dépassement du rendement maximal fixé à chaque producteur a été considéré comme insuffisant. De même, les contrôles sur place des superficies, réalisés après la dernière récolte et donc trop tardivement pour vérifier la vraisemblance du rendement déclaré, auraient dû être orientés vers la détection des superficies de coton non déclarées et sur le contrôle du respect du code de bonnes pratiques. Par exemple, seules les surfaces déclarées en coton étaient contrôlées, ce qui ne permettait pas de détecter les parcelles de coton déclarées en blé ou en une autre culture. Enfin, il a été relevé qu’aucun contrôle du respect du code des bonnes pratiques n’avait été effectué.
104. Dans le cadre de son avis rendu le 21 janvier 2008, l’organe de conciliation a invité la Commission à s’assurer que, compte tenu de la date d’entrée en vigueur des conditions environnementales dans ce régime d’aide, la conformité avec ces dispositions pouvait être invoquée comme un critère juridiquement contraignant pour octroyer l’aide communautaire pour le coton cultivé au cours de la campagne de commercialisation 2001/2002.
105. Dans la lettre du 6 août 2008, les services de la Commission ont communiqué leur position finale dans laquelle la correction proposée était maintenue. Ils ont souligné que la date du 1 er septembre était la date de début de la campagne de commercialisation, ce qui ne signifie pas que les mesures de contrôles des superficies (et en particulier des restrictions environnementales) soient facultatives la première année, tous les critères d’éligibilité propres aux opérations de pré-commercialisation devant être contrôlés avant le début de la commercialisation. Ils ont également souligné que la teneur des discussions sur la réforme du coton était connue avant le 1 er  juin 2001 et que les autorités helléniques ont fait le choix délibéré d’appliquer dès la première campagne l’article 17, paragraphe 3, du règlement n o  1051/2001 en adoptant une décision ministérielle dès le mois de février 2001, qui prévoit notamment une rotation obligatoire et une réduction des superficies ensemencées en coton, ce qui n’a donné lieu à aucun contrôle au niveau des agriculteurs.
106. En troisième lieu, concernant les contrôles sur place des superficies, premièrement, les services de la Commission ont considéré que, pour la campagne 2001/2002, la sélection des exploitations à contrôler au titre de l’aide à la production de coton ne s’était fondée sur aucune analyse de risque, la méthode de sélection aléatoire étant inadaptée aux risques liés à cette campagne (détection des superficies de coton non déclarées, détection des infractions aux bonnes pratiques agricoles). Si la procédure de sélection semble avoir été modifiée pour la campagne 2002/2003, cette procédure a été jugée insatisfaisante, car elle tenait compte d’éléments de risques non liés au coton (sélection SIGC) et ne permettait pas de tenir suffisamment compte des rendements atypiques constatés en cours de campagne. En conséquence, il a été considéré que les modifications apportées dans la sélection n’ont pas permis d’améliorer suffisamment le dispositif pour qu’il couvre les risques liés à la sous-déclaration des surfaces.
107. Deuxièmement, la réalisation des contrôles sur place a été jugée trop tardive et comme ne permettant pas de déterminer les limites des nombreuses petites parcelles de coton souvent matérialisées uniquement par des changements de variétés de coton dont les différences se visualisent sur les feuilles et le fruit, alors que le mesurage de la superficie cultivée ne peut être fait avec une qualité suffisante que si la culture est encore sur le champ, conformément aux normes établies dans le cadre du SIGC. En outre, ce n’est que le 22 janvier 2008, à la suite de l’invitation de l’organe de conciliation, que les autorités helléniques ont fourni des données concernant les dates de réalisation des contrôles sur place, dont il ne résulte, selon les services de la Commission, aucune indication fiable sur la proportion de contrôles tardifs, un nombre élevé de dates (au moins seize cas) étant invraisemblables. En outre, hormis ces incohérences, l’existence de contrôles trop tardifs (après le mois de janvier) semble être confirmée, pour cinq nomes en 2001/2002 et sept nomes en 2002.
108. Troisièmement, il a également été constaté que, en 2001/2002, les instructions aux contrôleurs ne prévoyaient aucune formalisation des mesurages ni aucune traçabilité des tolérances techniques acceptées et que cela a été à peine amélioré en 2002/2003 lorsque l’Opekepe a commencé à réaliser les contrôles sur place.
Appréciation du Tribunal
109. Concernant le secteur du coton, la République hellénique soulève un moyen tiré du caractère injustifié et disproportionné de la correction forfaitaire de 5 % appliquée sur les exercices financiers 2002 et 2003 et d’une appréciation erronée des faits.
110. Ce moyen est divisé en cinq branches. Les première et deuxième branches sont tirées du caractère disproportionné de la correction financière, les troisième, quatrième et cinquième branches sont tirées du caractère prétendument erroné des constatations de la Commission concernant respectivement les défaillances du SIGC, les mesures environnementales et le contrôle sur place des superficies.
111. Le Tribunal procédera à l’examen des troisième, quatrième et cinquième branches avant d’examiner les deux premières branches du présent moyen.
Sur la troisième branche, tirée du caractère prétendument erroné des constatations de la Commission concernant les défaillances du SIGC
112. La République hellénique conteste les constatations de la Commission sur les défaillances du SIGC et argue de l’efficacité des contrôles croisés. Elle décrit la procédure par laquelle les producteurs déclarent les surfaces cultivées au SIGC et souligne que l’aide pour le coton est non pas liée à la surface, mais versée selon la quantité de coton livrée par les producteurs à l’usine d’égrenage, laquelle est contrôlée. Elle a joute que le fait que le SIGC comportait quelques insuffisances, expliquées dans sa lettre du 26 novembre 2004, envoyée à la Commission, n’aurait nullement influencé la régularité des paiements aux bénéficiaires.
113. Le Tribunal rappelle que l’harmonisation du régime d’aide à la production de coton avec le SIGC a été instituée par le règlement n o  1201/89, tel que modifié par le règlement (CE) n o  1740/97 de la Commission, du 5 septembre 1997 (JO L 244, p. 1), aux fins de renforcer la gestion et le contrôle du régime d’aide au coton et d’éviter le risque de double paiement sur les mêmes superficies. Le considérant 9 du règlement n o  1591/2001, qui a abrogé le règlement n o  1201/89, prévoit également que, afin d’assurer la vraisemblance de l’origine du coton faisant l’objet des demandes d’aide, il est nécessaire de pouvoir identifier les superficies cultivées en coton, moyennant le système d’identification des parcelles agricoles prévu par le règlement (CEE) n o  3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un SIGC relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 355, p. 1). Cela implique que les deux systèmes communiquent et permettent l’échange de données, notamment par le biais de contrôles croisés, prévus à l’article 13, paragraphe 1, sous f), du règlement n o  1591/2001 (voir point 97 ci-dessus).
114. Selon la jurisprudence, l’État membre contre lequel la Commission a justifié sa décision constatant l’absence ou les défaillances dans les contrôles opérés dans le cadre de l’application des règles de fonctionnement du FEOGA, section « Garantie », ne peut infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêt de la Cour du 13 juillet 2000, Grèce/Commission, C-46/97, Rec. p. I-5719, point 58).
115. En l’espèce, la République hellénique ne conteste pas de manière circonstanciée les défaillances constatées dans le système de contrôle en cause. Elle se borne à affirmer que les insuffisances du SIGC n’ont pas influencé la régularité des paiements aux bénéficiaires et que les contrôles qu’elle a effectués étaient suffisants, car ils concernaient les quantités de coton livrées par les producteurs à l’usine d’égrenage et les rendements.
116. Toutefois, l’existence de tels contrôles ne suffit pas à pallier les insuffisances relevées dans le rapport de synthèse (voir point 101 ci-dessus). À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle, les États membres sont tenus de les appliquer sans qu’il soit nécessaire d’apprécier le bien-fondé de leur thèse selon laquelle un système de contrôle différent serait plus efficace (arrêt de la Cour du 21 mars 2002, Espagne/Commission, C-130/99, Rec. p. I-3005, point 87).
117. Par ailleurs, s’agissant des défaillances identifiées dans le contrôle des parcelles, la République hellénique se réfère à la lettre du 26 novembre 2004, envoyée à la Commission. Dans cette lettre, elle expose notamment que ces défaillances s’expliquent par des erreurs de retranscription des superficies lors de la saisie des résultats des contrôles sur place dans le fichier récapitulatif des contrôles servant ensuite à la mise à jour du fichier informatisé des contrôles sur place (point 27 de la lettre du 26 novembre 2004).
118. Dès lors, force est de constater que la République hellénique expose ainsi les raisons des erreurs constatées, sans pour autant démontrer le caractère erroné des constatations de la Commission et sans parvenir à éliminer les doutes existants quant à l’efficacité du système de contrôle.
119. Enfin, la République hellénique soutient que la « précision de la déclaration de surface » est devenue un critère d’éligibilité à partir de l’entrée en vigueur du règlement n o  1486/2002, applicable à compter de la période de commercialisation 2002/2003, qui serait donc inapplicable en l’espèce.
120. À cet égard, le Tribunal relève que la déclaration de superficie de coton est prévue par l’article 9 du règlement n o  1591/2001 (voir point 95 ci-dessus) dès avant la modification dudit règlement par le règlement n o  1486/2002 et qu’elle était d’ailleurs déjà prévue par l’article 8 du règlement n o  1201/89, modifié par le règlement n o  1740/97 (voir point 96 ci-dessus). De même, le contrôle de l’exactitude des déclarations des superficies de coton par un contrôle sur place qui porte sur au moins 5 % des déclarations est également prévu par l’article 13 du règlement n o  1591/2001 (voir point 97 ci-dessus) dès avant la modification dudit règlement par le règlement n o  1486/2002 et avant lui par l’article 12 du règlement n o  1201/89. La modification apportée à cet égard par le règlement n o  1486/2002 consiste seulement à préciser que ce contrôle sur place est à effectuer au plus tard le 15 novembre de la campagne de commercialisation concernée (voir point 98 ci-dessus).
121. Dès lors, cet argument est dénué de fondement.
122. La troisième branche du présent moyen doit donc être rejetée.
Sur la quatrième branche, tirée du caractère prétendument erroné des constatations de la Commission concernant les mesures environnementales
123. Il convient de rappeler que la réforme du régime d’aide à la production de coton en 2001, par le biais de l’article 17 du règlement n o  1051/2001, a introduit l’obligation pour les États membres de prendre les mesures environnementales qu’ils considèrent appropriées (voir point 93 ci-dessus). La République hellénique a, au titre de ces mesures, imposé la limitation de la surface de production, la fixation d’un rendement maximal et le respect d’un code de bonnes pratiques dont la rotation obligatoire des cultures. Ces mesures résultent des ypourgikes apofaseis (arrêtés ministériels) du 28 février 2001 et des 4 et 10 mai 2001, adoptés après un large dialogue avec les producteurs, ainsi que la République hellénique le souligne.
124. Tout d’abord, la République hellénique fait valoir que les résultats des contrôles ne pouvaient pas être décelés immédiatement, dès lors que les mesures environnementales ont été adoptées en 2001.
125. En l’espèce, le Tribunal relève qu’en imposant la correction forfaitaire de 5 % au titre de l’insuffisance des contrôles des conditions environnementales la Commission ne remet pas en cause l’efficacité ou le bien-fondé des mesures environnementales adoptées, mais l’absence de contrôle de leur respect dès leur adoption. Dès lors, l’argumentation de la République hellénique, selon laquelle l’efficacité des mesures environnementales adoptées exigerait du temps, est dénuée de pertinence en l’espèce.
126. Ensuite, la République hellénique soutient que le contrôle du respect des mesures environnementales a eu lieu de manière appropriée.
127. Toutefois, le Tribunal relève que cette affirmation n’est pas étayée par les éléments du dossier.
128. En effet, concernant, en premier lieu, le contrôle des rendements, la République hellénique a indiqué avoir réalisé des contrôles par télédétection pour contrôler les rendements dans les zones où les dépassements avaient été observés. Toutefois, il ressort du rapport de synthèse que, pour la campagne 2001/2002, aucune donnée n’a été fournie et que, pour la campagne 2002/2003, les données fournies démontrent que seulement 7,5 % des cas de rendements atypiques ont été contrôlés. En outre, la République hellénique a fait référence à la méthode de la moyenne des rendements pendant les trois années précédentes et au contrôle des rendements par arpents. Cependant, ces arguments ne démontrent pas l’existence de contrôles permettant de vérifier individuellement si les bénéficiaires avaient rempli les obligations imposées par lesdites mesures. Ainsi que le souligne la Commission, des aides ont donc pu être octroyées à des producteurs qui n’ont pas nécessairement respecté les mesures environnementales.
129. De même, lorsqu’elle évoque, en deuxième lieu, la réduction des superficies cultivées de coton, la République hellénique n’établit pas l’existence d’un contrôle individualisé à cet égard.
130. Concernant, en troisième lieu, le contrôle des bonnes pratiques, la République hellénique a elle-même indiqué, pendant la procédure de conciliation, que leur contrôle direct était difficile, voire impossible, à réaliser. Elle soutient avoir mis en place des indicateurs, tels que la mesure de « production indicative sur pied » (production autorisée indicative), visant à un contrôle complet en vue de limiter l’utilisation des pesticides et des engrais. Toutefois, il s’agit de la mise en place de mesures générales d’amélioration des indicateurs environnementaux qui n’établissent pas l’existence d’un contrôle individualisé par producteur du respect des mesures mises en place.
131. L’argument de la République hellénique selon lequel le contrôle du respect des mesures environnementales a eu lieu de manière appropriée doit donc être écarté.
132. Par ailleurs, la République hellénique souligne, dans le mémoire en réplique, les réserves de l’organe de conciliation concernant la possibilité d’appliquer au coton déjà semé les mesures environnementales instaurées par l’article 17 du règlement n o  1051/2001, applicable à partir du 1 er  septembre 2001.
133. Le Tribunal rappelle que, dans le cadre de son avis rendu le 21 janvier 2008, l’organe de conciliation a invité la Commission à s’assurer que, compte tenu de la date d’entrée en vigueur des conditions environnementales dans ce régime d’aide, la conformité avec ces dispositions pouvait être invoquée comme un critère juridiquement contraignant pour octroyer l’aide communautaire pour le coton cultivé au cours de la campagne de commercialisation 2001/2002.
134. Dans sa position finale, la Commission a maintenu que l’article 17 du règlement n o  1051/2001 était applicable aux mesures environnementales adoptées par la République hellénique concernant la campagne 2001/2002. Selon elle, en substance, la date du 1 er  septembre 2001 marque le début de la campagne de commercialisation du coton ensemencé en 2001 et commercialisé à l’automne 2001, mais il n’en demeure pas moins que tous les critères d’éligibilité propres aux opérations qui précèdent la commercialisation, dont l’ensemencement, doivent être contrôlés avant.
135. Le Tribunal constate que la République hellénique ne conteste pas ce raisonnement. En effet, elle ne fait que se référer, dans le cadre du mémoire en réplique, aux réserves de l’organe de conciliation sans produire une argumentation étayée pour répondre à l’argumentation de la Commission.
136. Pour autant que son argument, qui ne ressort pas de la requête, puisse être considéré comme se rattachant au grief relatif aux mesures environnementales et, dès lors, comme étant recevable au sens de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure, force est de constater qu’il n’est aucunement étayé.
137. De plus, l’argument selon lequel les mesures précises du règlement n o  1051/2001 n’étaient pas encore connues doit être écarté. En effet, la République hellénique a elle-même adopté les mesures environnementales et ne conteste pas que ces mesures environnementales étaient applicables immédiatement. Au contraire, elle soutient que lesdites mesures faisaient déjà l’objet de contrôles suffisants, ce qui implique qu’elles étaient applicables. Dès lors qu’elle avait décidé d’adopter ces mesures en vue de la mise en œuvre du règlement n o  1051/2001 dès la campagne de commercialisation 2001/2002, elle devait donc en contrôler le respect par les producteurs de coton. Au surplus, ainsi que la Commission l’a souligné en réponse à une question écrite du Tribunal, il résulte des considérants du règlement (CE) n o  1398/2002 de la Commission, du 31 juillet 2002, fixant, pour la campagne de commercialisation 2001/2002, la production effective grecque de coton non égrené ainsi que la réduction du prix d’objectif qui en résulte et dérogeant, pour la campagne de commercialisation 2001/2002, à certaines règles de gestion et modalités d’octroi de l’aide en Grèce (JO L 203, p. 24), que les autorités helléniques ont elles-mêmes considéré le respect des mesures environnementales prévues à l’article 17, paragraphe 3, du règlement n o  1051/2001 comme un critère d’éligibilité pour la perception de l’aide pour la campagne de commercialisation 2001/2002.
138. En outre, la question du contrôle des mesures environnementales pour la période antérieure au 1 er  septembre 2001 ne concerne que la campagne de commercialisation 2001/2002 et ne constitue donc qu’une partie du grief relatif aux mesures environnementales sur lequel la correction forfaitaire est fondée, qui porte également sur la campagne 2002/2003.
139. Enfin, contrairement à ce qu’affirme la République hellénique, sans autrement étayer son argument, c’est à juste titre que la Commission a considéré que les contrôles relatifs aux mesures environnementales constituaient des contrôles clés au sens de l’annexe 2 du document n o  VI/5330/97. En effet, de tels contrôles concernent les vérifications physiques et administratives requises pour vérifier les éléments quant au fond, relatifs en l’occurrence à la surface de production, à la fixation d’un rendement maximal et au respect des bonnes pratiques mises en place par la République hellénique conformément à l’article 17 du règlement n o  1051/2001.
140. Il s’ensuit que la quatrième branche du présent moyen doit être rejetée.
Sur la cinquième branche, tirée du caractère prétendument erroné des constatations de la Commission concernant le contrôle sur place des superficies
141. Premièrement, la République hellénique conteste la tardiveté des contrôles sur place. Elle soutient que les règlements n os 1051/2001 et 1591/2001 ne prévoient pas de date limite pour effectuer les contrôles sur place de 5 % des surfaces, la date du 15 novembre n’ayant été fixée comme limite qu’à compter de 2003 par le règlement n o  1486/2002. Selon elle, si le contrôle doit avoir lieu à une date appropriée, c’est-à-dire à un moment garantissant que la superficie contrôlée a été ensemencée de coton, il peut être effectué tant que la tige du coton reste sur le champ, c’est-à-dire en août, en octobre ou même en janvier ou jusqu’au semis du printemps suivant. Elle ajoute que la base de données des contrôles sur place n’indiquait pas de date, car cela n’était pas exigé par les règlements. Elle souligne que les procès-verbaux se réfèrent à la date à laquelle ils ont été effectués, qu’il en ressort que les contrôles ont eu lieu principalement du mois d’août au mois de novembre et que peu de contrôles se seraient étendus au-delà.
142. À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 13, paragraphe 1, sous a), du règlement n o  1591/2001, l’exactitude des déclarations des superficies de coton doit être vérifiée par un contrôle sur place.
143. Ainsi que le souligne la République hellénique, avant le 23 août 2002, date d’entrée en vigueur du règlement n o  1486/2002, qui prévoit que les contrôles sur place doivent être effectués au plus tard le 15 novembre de la campagne de commercialisation concernée, le règlement n o  1591/2001 ne prévoyait pas de délai pour l’accomplissement de ces contrôles. Autrement dit, cette date limite du 15 novembre est applicable à partir de la campagne de commercialisation 2002/2003.
144. Pour la campagne de commercialisation 2001/2002, ces contrôles devaient cependant être réalisés dans un délai approprié, comme l’admet la République hellénique (voir, en ce sens, arrêt du 11 juin 2009, Grèce/Commission, point 63 supra, point 196), à savoir à un moment pouvant être déterminé de manière certaine et garantissant que la superficie contrôlée a été ensemencée de coton, donc avant ou pendant la récolte.
145. En l’espèce, le 22 janvier 2008, à la suite de l’invitation de l’organe de conciliation, les autorités helléniques ont fourni des données concernant les dates de réalisation des contrôles sur place. Cependant, ainsi que la Commission l’a constaté, ces données ne permettaient pas de connaître la répartition chronologique des contrôles sur place et ne contenaient pas d’indication fiable sur la proportion de contrôles tardifs. De plus, certaines dates indiquées étaient incohérentes et certains contrôles étaient particulièrement tardifs (après le mois de janvier) pour cinq nomes en 2001/2002 et sept nomes en 2002.
146. Selon la jurisprudence (arrêt du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, point 73 supra, point 51), il incombe à l’État membre concerné de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission.
147. Or, la République hellénique, après avoir indiqué qu’il n’y avait pas d’indication de date dans la base de données des contrôles sur place, a fourni des dates de contrôles dont il ressort, d’une part, certaines incohérences (certaines dates indiquent les années 1901 ou 1902) et, d’autre part, que des dates de contrôles sont parfois postérieures au mois de janvier de la campagne concernée.
148. À cet égard, même si les tiges de coton peuvent attester de la réalité d’une culture de coton ainsi que la République hellénique le soutient, c’est à juste titre que la Commission a constaté que ni les limites exactes des parcelles ni leur rendement ne pouvaient être déterminés sur la base de ces tiges de coton de façon certaine. La date limite pour effectuer les contrôles sur place a d’ailleurs été fixée au 15 novembre de la campagne de commercialisation concernée par le règlement n o  1486/2002.
149. En outre, la République hellénique joint, dans l’annexe 2 du mémoire en réplique, des données qui attesteraient que la majorité des con trôles aurait eu lieu jusqu’en novembre pour les deux campagnes. La Commission soutient cependant que ces données ne lui ont pas été transmises pendant la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée, ce qui est confirmé par les réponses de la République hellénique à une mesure d’organisation de la procédure et aux questions du Tribunal lors de l’audience. Or, la légalité d’une décision de la Commission doit être appréciée en fonction des éléments d’information dont la Commission pouvait disposer au moment où elle l’a arrêtée (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 15 décembre 2011, Luxembourg/Commission, T-232/08, non publié au Recueil, points 54 et 55, et du 14 février 2012, Italie/Commission, T-267/06, non publié au Recueil, points 46 à 48 ; voir, par analogie, arrêt de la Cour du 22 décembre 2008, Regie Networks, C-333/07, Rec. p. I-10807, point 81). Partant, ces données fournies par la République hellénique ne peuvent pas être prises en considération aux fins d’apprécier la légalité de la décision attaquée.
150. Il s’ensuit que la République hellénique n’est pas parvenue à démontrer que les constatations de la Commission à cet égard sont erronées. En outre et en tout état de cause, ainsi que la Commission le souligne, la question des contrôles tardifs ne constitue qu’un des griefs concernant les contrôles clés sur lesquels la correction forfaitaire est fondée (voir les points 101 à 108 ci-dessus).
151. Deuxièmement, la République hellénique soutient que l’analyse des risques a eu lieu et qu’elle a abouti à exclure les quantités de coton de provenance inconnue. L’amélioration du système informatisé et du contrôle en temps réel des livraisons de coton aux usines d’égrenage aurait contribué à améliorer la procédure de sélection des échantillons et donc l’analyse des risques.
152. Toutefois, cet argument n’infirme pas les constatations de la Commission, selon lesquelles, pour la campagne 2001/2002, l’analyse des risques reposait sur une sélection aléatoire d’une population stratifiée, inadaptée aux risques liés à la campagne en cause. De même, pour la campagne 2002/2003, la République hellénique n’établit pas le caractère erroné des constatations de la Commission résumées aux points 106 et 108 ci-dessus.
153. La cinquième branche du présent moyen doit donc également être rejetée.
154. Il s’ensuit que la correction financière de 5 % contestée ne saurait, dans ces conditions, être considérée comme résultant d’une appréciation erronée des faits.
Sur les première et deuxième branches, tirées du caractère disproportionné de la correction financière
155. Dans le cadre de la première branche du présent moyen, la République hellénique soutient que la correction forfaitaire de 5 %, qui a plus que doublé par rapport aux corrections antérieures de 2 %, est disproportionnée, car il n’a pas été tenu compte de la modification tardive du régime d’aide au coton en 2001 par le règlement n o  1051/2001, publié au mois de juin, soit au milieu de la période de culture. Elle souligne qu’aucune disposition transitoire n’a atténué le coût du nouveau mode de calcul de la coresponsabilité et argue de l’importance des coûts engendrés par les mesures prises.
156. Le Tribunal rappelle que la Commission peut refuser la prise en charge de l’intégralité des dépenses exposées si elle constate qu’il n’existe pas de mécanismes de contrôle suffisants (voir, notamment, arrêt de la Cour du 18 mai 2000, Belgique/Commission, C-242/97, Rec. p. I-3421, point 122).
157. En l’espèce, il apparaît que les carences relevées par les services de la Commission concernent des éléments importants du système de contrôle ainsi que l’exécution de contrôles, qui jouent un rôle fondamental pour la détermination de la régularité de la dépense, de sorte qu’il pouvait raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.
158. Il s’ensuit que, en imposant, en l’espèce, une correction forfaitaire ne s’élevant qu’à 5 % des dépenses en cause, alors que les contrôles effectués par les autorités helléniques méconnaissaient les exigences de la réglementation communautaire, la Commission n’a pas violé le principe de proportionnalité (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 24 mars 2011, Grèce/Commission, T-184/09, non publié au Recueil, point 72, et la jurisprudence citée).
159.
L’argument tiré de la modification issue du règlement n o  1051/2001 n’infirme pas cette constatation. En effet, il convient de relever que les obligations concernant le SIGC et les contrôles sur place des superficies figuraient dans la réglementation antérieure (voir point 113 ci-dessus). Le règlement n o  1051/2001 n’a donc pas modifié les éléments pour lesquels des carences ont été constatées en l’espèce. En outre, ainsi qu’il a été relevé précédemment (voir point 137 ci-dessus), dans la mesure où elle avait décidé d’adopter les mesures environnementales en vue de la mise en œuvre du règlement n o  1051/2001 dès la campagne de commercialisation 2001/2002, la République hellénique devait en contrôler le respect par les producteurs de coton.
160. L’argument de la République hellénique tiré de la modification du régime en cause doit donc être rejeté.
161. Enfin, le coût des mesures adoptées du fait de ce nouveau règlement n’est pas de nature à justifier les carences relevées et ne saurait donc être pris en compte pour apprécier le caractère disproportionné ou non de la correction financière en cause.
162. Les arguments développés à l’appui de cette première branche n’établissent donc pas le caractère disproportionné de la correction en cause.
163. Dans le cadre de la deuxième branche du présent moyen, la République hellénique fait valoir que la Commission a elle-même constaté des améliorations au cours de la période allant de 2002 à 2003 et que la correction pour ladite période aurait donc dû être inférieure à celle infligée au titre de la période allant de 2001 à 2002.
164. Or, il y a lieu de relever que, si des améliorations concernant la campagne 2002/2003 ont été constatées par la Commission dans la lettre du 17 juillet 2004, les services de la Commission ont également constaté, dans cette même lettre, des défaillances concernant les contrôles sur place des superficies et le SIGC, faisant état de faiblesses de principe majeures. Ces défaillances ressortent également du rapport de synthèse.
165. Dès lors, la seule circonstance que des améliorations ont été constatées ne saurait permettre à la République hellénique de soutenir que le taux de correction de 5 % aurait dû être réduit.
166. Partant, la République hellénique n’a pas démontré le caractère disproportionné de la correction forfaitaire de 5 % des dépenses concernées.
167. Il résulte de tout ce qui précède que le troisième moyen, relatif à la correction forfaitaire appliquée dans le secteur du coton, doit être rejeté dans son ensemble.
4. Sur le sixième moyen, concernant les corrections appliquées dans le secteur des primes aux bovins et des paiements à l’extensification
Réglementation communautaire
168.
Le règlement (CE) n o  1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 160, p. 21), régit l’octroi des primes dans ce secteur.
Contrôles
169. Le règlement n o  3508/92 prévoit que chaque État membre crée un SIGC relatif à certains régimes d’aides communautaires. Conformément à son sixième considérant, la gestion des données recueillies et leur exploitation pour la vérification des demandes d’aides requièrent la création de bases de données informatisées performantes, permettant notamment des contrôles croisés.
170. L’article 1 er, paragraphe 1, sous b), dudit règlement prévoit, notamment, que chacun des États membres doit créer un SIGC applicable aux régimes de primes et de paiements au bénéfice des producteurs de viande bovine.
171. Conformément à l’article 2 du règlement n o  3508/92, le système intégré comprend divers éléments, notamment une base de données informatisée, un système d’identification et d’enregistrement des animaux, des demandes d’aides et un système intégré de contrôle. L’article 3 du règlement n o  3508/92 prévoit notamment que, dans la base de données informatisée, sont enregistrées, pour chaque exploitation agricole, les données provenant des demandes d’aides.
172. En vertu de l’article 8, paragraphes 1 et 2, dudit règlement, l’État membre procède à un contrôle administratif des demandes d’aides et les contrôles administratifs sont complétés par des contrôles sur place portant sur un échantillon des exploitations agricoles.
173. S’agissant de ces contrôles, l’article 15 du règlement (CE) n o  2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du SIGC relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement n o  3508/92 (JO L 327, p. 11), prévoit :
« Les contrôles administratifs et les contrôles sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions d’octroi des aides. »
174. L’article 16 du règlement n o  2419/2001 dispose :
« Les contrôles administratifs visés à l’article 8, paragraphe 1, du règlement […] n o  3508/92 comportent notamment :
a) des contrôles croisés relatifs aux parcelles agricoles et aux animaux déclarés, pour éviter qu’une même aide ne soit indûment octroyée plusieurs fois au titre de la même année civile ou campagne de commercialisation, et pour prévenir tout cumul indu d’aides accordées au titre de régimes d’aides communautaires comportant des déclarations de superficies ;
b) des contrôles croisés utilisant la base de données informatisée pour vérifier l’éligibilité des demandes d’aide. »
175. L’article 25 du règlement n o  2419/2001 prévoit :
« 1. Les contrôles sur place portent sur tous les animaux pour lesquels des demandes d’aide ont été introduites au titre des régimes à contrôler, y compris, pour ce qui concerne les régimes d’aides aux bovins, sur les bovins non objets de demandes d’aide.
2. Les contrôles sur place comportent notamment :
a) des vérifications visant à déterminer si le nombre d’animaux présents dans l’exploitation, pour lesquels des demandes d’aide ont été introduites, et le nombre de bovins non objets de demandes d’aide correspond au nombre d’animaux inscrits dans les registres et, dans le cas des bovins, au nombre d’animaux enregistrés dans la base de données informatisée ;
b) en ce qui concerne les régimes d’aides aux bovins :
– des vérifications concernant l’exactitude des inscriptions du registre et des notifications à la base de données informatisée, effectuées par échantillonnage de documents justificatifs tels que les factures d’achat et de vente, les certificats d’abattage, les certificats vétérinaires et, le cas échéant, les passeports pour animaux concernant les animaux ayant fait l’objet d’une demande d’aide au cours des douze mois précédant la date du contrôle sur place,
– des vérifications effectuées par échantillonnage, visant à s’assurer que les informations contenues dans la base de données informatisée correspondent à celles figurant dans le registre pour les animaux ayant fait l’objet d’une demande d’aide au cours des douze mois précédant la date du contrôle sur place,
– des vérifications visant à s’assurer que tous les animaux présents dans l’exploitation et concernés par l’obligation de rétention peuvent effectivement bénéficier de l’aide demandée,
– des vérifications visant à déterminer si tous les bovins présents dans l’exploitation sont identifiés par des marques auriculaires et accompagnés, le cas échéant, par des passeports pour animaux et s’ils figurent dans le registre et ont été correctement inscrits dans la base de données informatisée[ ; c]es vérifications sont effectuées individuellement pour tous les bovins mâles qui sont encore soumis à l’obligation de rétention et pour lesquels une demande, à l’exception des demandes introduites au titre de l’article 4, paragraphe 6, du règlement [...] n o  1254/1999, a été présentée en vue de l’octroi d’une prime spéciale[ ; d]ans tous les autres cas, l’inscription correcte des informations sur les passeports pour animaux, dans le registre et dans la base de données informatisée peut être vérifiée par échantillonnage ;
[…] »
Prime à l’abattage
176. L’article 11, paragraphe 1, du règlement n o  1254/1999 prévoit :
« Le producteur détenant des bovins sur son exploitation peut bénéficier, à sa demande, d’une prime à l’abattage. Cette prime est octroyée lors de l’abattage d’animaux éligibles ou lors de leur exportation vers un pays tiers, dans les limites de plafonds nationaux à déterminer.
Sont éligibles à la prime à l’abattage :
a) les taureaux, bœufs, vaches et génisses à partir de l’âge de huit mois ;
b) les veaux âgés de plus d’un mois et de moins de sept mois et d’un poids-carcasse inférieur à 160 kilogrammes,
à condition que ledit producteur ait détenu ces animaux pendant une période à déterminer. »
177. L’article 26 du règlement n o  2419/2001 prévoit :
« 1. Des contrôles sur place sont effectués dans les abattoirs en ce qui concerne la prime spéciale pour les bovins prévue par l’article 4, paragraphe 6, du règlement […] n o  1254/1999 et la prime à l’abattage prévue par l’article 11 dudit règlement. Les États membres effectuent des contrôles sur place :
a) soit dans au moins 30 % des abattoirs, sélectionnés sur la base d’une analyse des risques, les contrôles portant dans ce cas sur un échantillon de 5 % du nombre total de bovins qui ont été abattus dans l’abattoir concerné au cours des douze mois précédant le contrôle sur place ;
b) soit dans au moins 20 % des abattoirs qui ont été préalablement agréés selon des critères particuliers de fiabilité à définir par les États membres et sont sélectionnés sur la base d’une analyse des risques, les contrôles portant dans ce cas sur un échantillon de 2 % du nombre total de bovins qui ont été abattus dans l’abattoir concerné au cours des douze mois précédant le contrôle sur place.
Ces contrôles sur place comportent une vérification a posteriori des documents ainsi qu’une comparaison avec les mentions de la base de données informatisée et portent également sur les récapitulatifs des attestations d’abattage, ou des informations en tenant lieu, transmis aux autres États membres, conformément à l’article 35, paragraphe 3, du règlement (CE) n o  2342/1999.
2. Les contrôles sur place dans les abattoirs incluent des contrôles physiques, effectués par échantillonnage, portant sur les procédures d’abattage mises en œuvre le jour du contrôle sur place. Si nécessaire, l’éligibilité à la prime des carcasses présentées à la pesée fait également l’objet d’une vérification. »
178. Le règlement (CE) n o  2342/1999 de la Commission, du 28 octobre 1999, établissant modalités d’application du règlement n o  1254/1999, prévoit notamment, dans son article 37, dans sa version modifiée [règlement (CE) n o  1042/2000 de la Commission, du 18 mai 2000 (JO L 118, p. 4)], que la prime à l’abattage est versée au producteur qui a détenu l’animal pendant une période de rétention minimale de deux mois se terminant moins d’un mois avant l’abattage ou se terminant moins de deux mois avant l’exportation de l’animal et que, pour les veaux abattus avant l’âge de trois mois, la p ériode de rétention est d’un mois.
Paiements à l’extensification
179. L’article 13, paragraphe 1, du règlement n o  1254/1999 dispose :
« Les producteurs qui bénéficient de la prime spéciale à la vache allaitante et/ou de la prime spéciale peuvent, en outre, recevoir un paiement à l’extensification. »
180. L’article 13, paragraphe 2, dudit règlement prévoit que le paiement à l’extensification, fixé à 100 euros par prime spéciale et prime à la vache allaitante octroyée, est soumis à la condition que le facteur de densité de l’exploitation pour l’année civile en question soit inférieur ou égal à 1,4 unité de gros bétail (UGB) par hectare (sous réserve de montants inférieurs fixés par les États membres conformément à l’article 13, paragraphe 2, deuxième alinéa, dudit règlement).
181. Conformément à l’article 12, paragraphe 1, du règlement n o  1254/1999, le facteur de densité est exprimé en nombre d’UGB, par rapport à la superficie fourragère de l’exploitation consacrée à l’alimentation des animaux qui y sont détenus.
182. Selon l’article 12, paragraphe 2, du règlement n o  1254/1999, pour la détermination du facteur de densité sur l’exploitation, il est tenu compte :
« […]
a) des bovins mâles, des vaches allaitantes et des génisses, des ovins et/ ou caprins pour lesquels des demandes de prime ont été déposées, ainsi que des vaches laitières nécessaires pour produire la quantité totale de référence de lait attribuée au producteur. La conversion du nombre d’animaux ainsi obtenu en UGB est effectuée à l’aide du tableau de conversion figurant à l’annexe III ;
b) de la superficie fourragère, au sens de la superficie de l’exploitation disponible pendant toute l’année civile pour l’élevage de bovins et d’ovins et/ou de caprins. Ne sont pas comptés dans cette superficie :
– les bâtiments, les bois, les étangs, les chemins,
– les superficies utilisées pour d’autres productions bénéficiant d’un régime d’aide communautaire ou utilisées pour des cultures permanentes ou des cultures horticoles, à l’exception des pâturages permanents pour lesquels des paiements à la surface sont octroyés conformément aux dispositions de l’article 17 du présent règlement et de l’article 19 du règlement […] n o  1255/1999,
– les superficies bénéficiant du régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, qui sont utilisées dans le cadre du régime d’aide concernant les fourrages séchés ou soumises à un programme national ou communautaire de gel des terres.
La superficie fourragère comprend les superficies utilisées en commun et les superficies soumises à une culture mixte. »
183. L’article 13, paragraphe 3, sous a), du règlement n o  1254/1999 prévoit :
« [P]ar dérogation aux dispositions de l’article 12, paragraphe 2, [sous] a), le facteur de densité de l’exploitation est déterminé sur la base du nombre de bovins mâles, de vaches et de génisses présents dans l’exploitation au cours de l’année civile considérée, ainsi que des ovins et/ou caprins pour lesquels des demandes de prime ont été introduites pour la même année civile. Le nombre d’animaux est converti en UGB à l’aide du tableau de conversion figurant à l’annexe III ».
184. L’article 32, paragraphe 3, du règlement n o  2342/1999 prévoit que, afin de vérifier que le nombre d’animaux calculé conformément aux dispositions du règlement n o  1254/1999 respecte le ou les facteurs de densité définis par ledit règlement, les États membres doivent fixer, chaque année, au minimum cinq dates de dénombrement des animaux et en informer la Commission.
185. Le dénombrement des animaux à ces dates peut se faire, au choix des États membres, selon l’une des deux méthodes prévues à l’article 32, paragraphe 3, du règlement n o  2342/1999. Selon la première méthode, l’État membre demande au producteur de déclarer sur la base de son registre d’étable, avant une date à déterminer par l’État membre, le nombre d’UGB, ou le nombre d’animaux de chacune des deux catégories de bovins visées à l’annexe III du règlement n o  1254/1999 (à savoir, d’une part, celle regroupant les bovins mâles et les génisses de plus de 24 mois, les vaches allaitantes et les vaches laitières et, d’autre part, celle regroupant les bovins mâles et les génisses de 6 à 24 mois). La seconde méthode, réservée aux États membres qui disposent d’une base de données informatisée conforme aux exigences du règlement (CE) n o  820/97 du Conseil, du 21 avril 1997, établissant un système d’identification et d’enregistrement des bovins et relatif à l’étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine (JO L 117, p. 1), et qui estiment que cette base de données offre des garanties d’exactitude suffisantes aux fins de l’application du régime du paiement à l’extensification, implique l’utilisation des informations contenues dans cette base pour déterminer le nombre d’UGB.
186. En vertu de l’article 32, paragraphe 3, quatrième alinéa, du règlement n o  2342/1999, dans le cas où l’État membre décide que les dates de dénombrement sont tous les jours de l’année, il peut prévoir que le calcul du facteur de densité est effectué au pro rata temporis de la durée de présence des animaux.
187. L’article 32, paragraphe 4, du règlement n o  2342/1999 prévoit :
« Par dérogation au paragraphe 3, l’État membre peut donner au producteur la possibilité d’opter pour un régime simplifié.
Dans ce cas, le producteur doit indiquer sur sa demande d’aide ‘surfaces’ :
a) qu’il déclare avoir respecté chaque jour le facteur de densité maximal défini à l’article 13 du règlement [...] n o  1254/1999 jusqu’au jour de sa demande d’aide ‘surfaces’,
et
b) qu’il s’engage à respecter chaque jour ledit facteur de densité entre le jour de sa demande d’aide ‘surfaces’ et le 31 décembre.
[…]
La déclaration et l’engagement visés au présent paragraphe sont soumis aux dispositions de contrôle et de sanctions prévues par le système intégré.
[…] »
Rapport de synthèse
188. Dans le cadre des enquêtes portant les références ΑΡ/2003/09a, ΑΡ/2003/11, ΑΡ/2004/04 et ΑΡ/2005/05, la Commission a effectué des vérifications en Grèce, respectivement aux mois de mai 2003, de septembre 2003, de mars 2004 et d’avril 2005. Les observations de la Commission au titre de l’article 8 du règlement n o  1663/95 ont été formulées respectivement dans les lettres du 19 septembre 2003, 22 janvier 2004, 5 août 2004 et 29 juillet 2005. Une réunion bilatérale s’est tenue le 1 er  octobre 2004 concernant les deux premières enquêtes, le 11 mars 2005 concernant la troisième enquête et le 7 juin 2006 concernant la quatrième enquête. La Commission a notifié aux autorités helléniques les procès-verbaux de ces réunions respectivement les 30 novembre 2004, 22 juin 2005 et 22 septembre 2006. Les autorités helléniques y ont répondu respectivement les 28 décembre 2004, 21 juillet 2005 et 20 octobre 2006. Le 3 mai 2007, la Commission a formellement communiqué ses conclusions aux autorités helléniques pour les quatre enquêtes.
189. À la suite de l’avis de l’organe de conciliation du 8 janvier 2008 et d’informations fournies par les autorités helléniques, la Commission a communiqué sa position finale du 16 juin 2008, qui est reprise dans le rapport de synthèse.
190. En premier lieu, il ressort du rapport de synthèse que, concernant les primes aux bovins, les services de la Commission ont constaté des insuffisances en matière de contrôles croisés et de contrôles sur place.
191. S’agissant, d’une part, des contrôles croisés (voir points 169 et 174 ci-dessus), il ressort du rapport de synthèse que, lors de la campagne 2002, les contrôles croisés informatisés entre la base de données d’identification et d’enregistrement et la base de données des demandes de primes aux bovins ont été utilisés pour la première fois en Grèce en tant que contrôles administratifs. Si cela a été considéré comme un progrès, la mise en œuvre a été qualifiée d’insatisfaisante. En particulier, il a été constaté que des critères d’éligibilité fondamentaux n’avaient pas fait l’objet de contrôles croisés en 2002. Un risque existait donc que des animaux inéligibles aient été considérés comme pouvant prétendre à un paiement. En outre, les services de la Commission ont constaté que des anomalies (absence d’enregistrement ou mauvais enregistrement dans la base de données d’identification et d’enregistrement) existaient s’agissant d’un grand nombre d’animaux ayant fait l’objet d’une demande d’aide et ont considéré que les nombreuses modifications apportées à la base de données d’identification et d’enregistrement sans documents justificatifs affectaient l’éligibilité de tous les animaux ayant fait l’objet d’une demande d’aide. Il a également été relevé que les autorités helléniques n’avaient pas été en mesure de fournir des chiffres concernant le nombre d’animaux pour lesquels des anomalies avaient été constatées, avec les preuves documentaires justifiant la modification de leur statut. Un risque subsistait donc que des modifications injustifiées aient été apportées au système, entraînant des paiements excessifs.
192. S’agissant, d’autre part, des contrôles sur place, ils ont été considérés comme de qualité insuffisante. En particulier, il ressort du rapport de synthèse que la réalisation de ces contrôles a révélé de nombreuses lacunes et indique qu’ils n’étaient pas conformes à l’article 25 du règlement n o  2419/2001 (voir point 175 ci-dessus). Ainsi, les services de la Commission ont évoqué l’absence de contrôle des animaux n’ayant pas fait l’objet d’une demande d’aide, l’absence de vérification des documents justificatifs et des informations relatives aux animaux ayant fait l’objet d’une demande d’aide au cours des douze mois précédant le contrôle, l’absence de contrôle sur le lieu de rétention, l’insuffisance des vérifications des documents de contrôle et du statut des animaux contrôlés ainsi que les difficultés de comparaison avec les résultats des précédents contrôles.
193. En outre, les services de la Commission ont fait état d’une absence de contrôle sur place des animaux ayant fait l’objet d’une demande de prime à l’abattage. À cet égard, l’organe de conciliation a proposé un réexamen de la correction envisagée, en soulignant la valeur limitée des contrôles sur place lorsqu’il est question de primes à l’abattage, dès lors que, pour les bovins abattus, les contrôles les plus importants sont ceux réalisés aux abattoirs et les contrôles ex post des registres de l’exploitant.
194. La Commission a cependant maintenu sa position, au motif que la combinaison de plusieurs lacunes a eu des répercussions sur les contrôles clés réalisés pour toutes les primes aux bovins, dont la prime à l’abattage. Selon elle, l’absence de contrôles sur place dans les exploitations pour les primes à l’abattage représente un risque supplémentaire pour le FEOGA à l’égard de ce régime, risque qui ne peut être totalement compensé par la conduite de contrôles à l’abattoir et de contrôles administratifs (qui doivent de toute façon être effectués dans le cadre de n’importe quel système de contrôle des primes à l’abattage), d’autant plus que les contrôles effectués dans des abattoirs au cours de l’enquête AP/2003/09 ont révélé d’importantes lacunes. Elle a admis que les contrôles sur place dans les exploitations sont moins importants que pour les autres régimes d’aides et se résument habituellement à des contrôles documentaires, ce qui explique que le taux de correction pour la prime à l’abattage n’est pas plus élevé que pour les autres primes aux bovins.
195. Les services de la Commission ont également relevé l’absence de contrôles du statut des animaux et du ratio vaches/génisses concernant la prime à la vache allaitante.
196. En second lieu, concernant les paiements à l’extensification, la détermination correcte de la surface fourragère éligible et du nombre d’UGB de l’exploitation est considérée comme un contrôle clé. Les services de la Commission ont constaté que le système hellénique de contrôle du nombre d’UGB n’était toujours pas conforme aux normes en 2002 et en 2003 (qu’il s’agisse de la méthode de calcul pro rata temporis fondée sur la base de données d’identification et d’enregistrement ou du système simplifié composé de cinq dates de recensement), pas plus qu’il ne couvrait 100 % des demandeurs cinq fois par an, tel que prévu par la République hellénique, bien qu’un certain progrès ait été relevé en 2003 en raison de l’utilisation accrue de la base de données d’identification et d’enregistrement. La situation a été considérée comme s’étant légèrement améliorée en 2003, mais aucun progrès réel n’a pu être démontré concernant la mesure de la surface fourragère éligible pour la période 2002/2003. S’agissant de la détermination des UGB, les services de la Commission ont souligné que la Grèce avait continué à mettre en œuvre un système alternatif de contrôles (probablement affecté par les lacunes constatées dans les contrôles sur place en Grèce).
197. La Commission a donc appliqué une correction forfaitaire de 10 % pour la campagne 2002 en raison des lacunes dans les contrôles clés concernant les principales primes aux bovins et de 5 % pour la campagne 2003, en raison du nombre insuffisant de contrôles sur les animaux n’ayant pas fait l’objet d’une demande d’aide et des faiblesses des contrôles sur place, et ce pour l’ensemble de la Grèce dans la mesure où les problèmes ont été observés dans de nombreuses régions. Au titre des défaillances constatées concernant le paiement à l’extensification, une correction forfaitaire de 10 % a été appliquée pour les campagnes 2002 et 2003. Les corrections ont cependant été ajustées afin de tenir compte des corrections déjà appliquées sur les mêmes lignes budgétaires en raison de paiements tardifs.
Appréciation du Tribunal
198. Concernant le secteur de la viande bovine, la République hellénique soulève un sixième moyen, tiré du caractère prétendument erroné des corrections imposées en matière de primes aux bovins et de paiements à l’extensification ainsi que d’un défaut de motivation.
199. Tout d’abord, pour autant que la République hellénique soulève le grief tiré du défaut de motivation, il y a lieu de relever que ce grief n’est aucunement étayé et que, en tout état de cause, en application de la jurisprudence citée précédemment (voir point 73 ci-dessus), la motivation de la décision attaquée concernant les corrections relatives au secteur des bovins doit, en l’espèce, être considérée comme suffisante, dès lors que la République hellénique a été étroitement associée au processus d’élaboration de cette décision et qu’elle connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse. Ce grief doit donc être rejeté.
200. Ensuite, la République hellénique conteste les corrections imposées pour le secteur des bovins en arguant d’une interprétation et d’une application erronées du règlement n o  1258/1999 et du document n o  VI/5330/97 ainsi que d’une appréciation erronée des faits. En substance, elle conteste les conclusions de la Commission concernant les contrôles relatifs, d’une part, aux primes aux bovins et, d’autre part, aux paiements à l’extensification.
201. Il convient donc d’examiner, en l’espèce, si la République hellénique a démontré, conformément à la jurisprudence précédemment rappelée (voir point 78 ci-dessus), l’inexactitude des appréciations de la Commission.
Sur les contrôles en matière de primes aux bovins
– Sur les contrôles croisés
202. La République hellénique admet que la réalisation des contrôles croisés a présenté certains problèmes techniques d’incohérences entre, d’une part, la base de données d’identification et d’enregistrement et, d’autre part, la base des demandes d’aide aux bovins, en raison de la complexité du système mis en œuvre pour la première fois en 2002. Elle fait cependant valoir que, pour l’année 2003, des améliorations ont été apportées à la base de données vétérinaire et que des contrôles croisés supplémentaires ont été ajoutés.
203. Toutefois, il suffit de constater à cet égard que l’existence d’améliorations en 2003 ne suffit pas à démontrer que les constatations effectuées par les services de la Commission en l’espèce, résumées dans le rapport de synthèse (voir point 191 ci-dessus), sont inexactes.
204. En outre, la République hellénique soutient que le pourcentage d’animaux rejetés en 2003 en raison des contrôles supplémentaires ajoutés aux contrôles de 2002 n’était que de 8,04 %, ce qui attesterait que la majorité des animaux rejetés était le résultat des contrôles existant déjà en 2002.
205. Toutefois, un tel argument, qui apparaît comme confirmant l’existence d’insuffisances dans les contrôles précédents, n’établit pas le caractère erroné des constatations de la Commission.
206. Dès lors, c’est à juste titre que la Commission a considéré que l’absence de certains contrôles clés croisés avait entraîné un risque d’admission au paiement d’animaux inéligibles.
207. La République hellénique fait valoir, par ailleurs, l’absence de risque pour le FEOGA. Selon elle, lorsque les contrôles croisés ont été effectués pour les années 2004 et 2005, le contrôle informatisé a été étendu à l’année 2002 et les montants indûment versés ont été compensés avec le paiement des aides des exercices financiers pour les années 2004 et 2005.
208. Toutefois, selon une jurisprudence constante, s’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles communautaires, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer. En outre, la Commission n’est pas tenue d’établir l’existence d’un préjudice réel, mais peut se contenter de présenter des indices sérieux en ce sens (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 7 juillet 2005, Grèce/Commission, C-5/03, Rec. p. I-5925, points 38 et 39, et la jurisprudence citée).
209. Or, en l’espèce, il ne ressort pas des éléments du dossier que la République hellénique ait établi que les montants indûment versés auraient été récupérés par compensation avec le paiement des aides des exercices financiers pour les années 2004 et 2005.
210. En réponse à une mesure d’organisation de la procédure, la République hellénique a indiqué que l’assiette du calcul des corrections forfaitaires était constituée des dépenses déclarées par l’Opekepe d’un montant de 182 380 702,09 euros pour 2002/2003 et que la somme de 10,8 millions d’euros n’en avait pas été déduite.
211. Toutefois, force est de constater que, ce faisant, la République hellénique procède par affirmation et ne justifie aucunement le montant de 10,8 millions invoqué. Elle se réfère à cet égard à l’avis de l’organe de conciliation. Toutefois, dans son avis du 8 janvier 2008, l’organe de conciliation a indiqué que les autorités helléniques avaient mentionné avoir récupéré des aides indues de 2002/2003 pour 10,8 millions d’euros et que, si cette information était vérifiée et n’avait pas encore été prise en compte, cela justifierait un ajustement en conséquence du montant de la correction. Cet avis ne démontre donc aucunement que cette somme avait effectivement été récupérée par compensation avec le paiement des aides pour 2004 et 2005.
212. En outre, la Commission a souligné, dans sa position finale, avoir pris en compte les recouvrements déclarés au FEOGA par les autorités grecques lors du calcul des corrections financières. Elle a ajouté que certains aspects restaient à clarifier, comme la façon dont les sommes indûment payées avaient été recouvrées auprès des exploitants n’ayant pas introduit de demande d’aide après 2002. Or, il ne ressort pas du dossier que les autorités grecques aient apporté des preuves plus concrètes à cet égard.
213. Il s’ensuit que la République hellénique n’a pas établi, documents pertinents à l’appui, que les montants indûment versés auraient été récupérés par compensation avec le paiement des aides des exercices financiers pour les années 2004 et 2005. Le bien-fondé du postulat de base de son argument, tiré de l’absence de risque pour le FEOGA, n’est donc pas démontré.
214. Dès lors, l’argumentation concernant les contrôles croisés, qui n’est pas autrement étayée, doit être rejetée.
– Sur les contrôles sur place
215. La République hellénique conteste les constatations de la Commission concernant les contrôles sur place.
216. Premièrement, il ressort des éléments du dossier que ces contrôles sur place ont été considérés comme étant de qualité insuffisante au regard des dispositions de l’article 25 du règlement n o  2419/2001 pour plusieurs raisons (voir point 192 ci-dessus).
217. Ainsi, les animaux n’ayant pas fait l’objet d’une demande d’aide n’ont pas été soumis à des contrôles. Or, un tel contrôle est expressément prévu par l’article 25, paragraphe 1, du règlement n o  2419/2001. La République hellénique fait valoir que des directives ont été données en ce sens aux contrôleurs dès 2002 et que la situation s’est améliorée en 2003 et 2004. Toutefois, une telle argumentation n’établit pas le caractère erroné des constatations de la Commission à cet égard.
218. Les services de la Commission ont également relevé l’absence de contrôle des documents justificatifs. La République hellénique invoque à cet égard des insuffisances ponctuelles, ne pouvant pas être généralisées à tout le pays, et soutient que des contrôles de second niveau permettent de vérifier que les producteurs respectent leurs obligations. Force est cependant de constater qu’une telle argumentation ne suffit pas à lever les doutes de la Commission à l’égard de la qualité des contrôles en cause.
219. Par ailleurs, les services de la Commission ont relevé l’absence de vérification des informations relatives aux animaux ayant fait l’objet d’une demande d’aide au cours des douze mois précédant le contrôle. À cet égard, la République hellénique se réfère aux circulaires relatives au régime de primes à la viande bovine de 2002 et de 2003, envoyées aux directions chargées des contrôles, dont elle souligne qu’elles précisent les dispositions de l’article 25 du règlement n o  2419/2001. De même, s’agissant des contrôles sur le lieu de rétention des animaux, prévus par l’article 25, paragraphe 2, sous b), troisième tiret, dudit règlement, la République hellénique soutient que la circulaire pertinente prévoit que les producteurs indiquent la localisation précise de leur étable et que le contrôle de la localisation des animaux est assuré.
220. Toutefois, ce faisant, la République hellénique ne fait que réitérer les arguments avancés lors de la procédure contradictoire, sans s’appuyer sur des éléments de preuve précis et concrets de la réalisation desdites vérifications et, dès lors, sans parvenir à lever les doutes de la Commission à cet égard.
221. En outre, la République hellénique conteste les difficultés de comparaison avec les résultats des précédents contrôles, car les différences identifiées au départ seraient peu nombreuses. Une telle argumentation n’établit cependant pas la preuve du caractère erroné des constatations de la Commission.
222. Eu égard à ce qui précède, la République hellénique n’établit aucunement le caractère erroné des constatations de la Commission concernant la qualité insuffisante des contrôles sur place au regard des dispositions de l’article 25 du règlement n o  2419/2001.
223. Deuxièmement, s’agissant plus particulièrement de la prime à l’abattage, la République hellénique conteste les conclusions de la Commission et fait valoir que, depuis 2002, des contrôles sur place ont lieu dans les abattoirs, conformément à l’article 26 du règlement n o  2419/2001 et dans des proportions plus importantes que celles exigées par les textes.
224. À cet égard, le Tribunal constate que les corrections forfaitaires sont appliquées en l’espèce pour insuffisances dans la base de données d’identification et d’enregistrement et pour insuffisances dans les contrôles sur place. Ainsi que la Commission le souligne, les insuffisances précédemment constatées à propos de la base de données d’identification et d’enregistrement et des contrôles croisés (voir points 202 à 214 ci-dessus) ainsi que des contrôles sur place (voir points 215 à 222 ci-dessus) concernent également les contrôles effectués sur les animaux faisant l’objet de demandes de prime à l’abattage.
225. En particulier, l’absence de contrôle sur place a, dans ce cadre, été considérée comme particulièrement préoccupante en ce qui concerne les agriculteurs qui demandaient uniquement des primes à l’abattage, dès lors que les seuls contrôles dont ils faisaient l’objet étaient les contrôles croisés, eux-mêmes non intégralement opérationnels, à tout le moins pour la campagne 2002.
226. Dès lors, les conclusions énoncées précédemment concernant la qualité insuffisante des contrôles en matière d’aides aux bovins s’appliquent y compris en matière de prime à l’abattage. Le fait que l’article 26 du règlement n o  2419/2001 prévoit des mesures de contrôles concernant plus spécifiquement les contrôles sur place dans les abattoirs n’implique pas l’inapplicabilité des vérifications prévues en ce qui concerne les régimes d’aide aux bovins par l’article 25 dudit règlement.
227. Dans ce contexte, même si, pour la prime à l’abattage, les contrôles documentaires peuvent être considérés comme déterminants, ainsi que l’organe de conciliation l’a souligné et ainsi que la Commission l’admet, cela n’enlève rien aux insuffisances constatées en l’espèce.
228. En outre, les contrôles sur place dans les abattoirs incluent également des contrôles physiques, effectués par échantillonnage, portant sur les procédures d’abattage mises en œuvre le jour du contrôle sur place, conformément à l’article 26, paragraphe 2, du règlement n o  2419/2001.
229. Les arguments de la République hellénique n’infirment pas cette conclusion. En effet, elle soutient que le contrôleur compare la demande d’abattage, incluant les animaux pour lesquels une prime est demandée ainsi que les numéros de leurs marques auriculaires, et le registre de l’exploitation pour vérifier le respect de la période de rétention. Elle précise que, depuis une circulaire de 2003, le contrôle du registre de l’exploitation est clairement prévu pour la prime à l’abattage.
230. Toutefois, ces arguments ne sont pas de nature à lever les doutes exprimés par la Commission. Il ressort d’ailleurs des éléments du dossier que les contrôles effectués par les services de la Commission dans l’abattoir opérationnel au cours de l’enquête AP/2003/09a ont révélé d’importantes lacunes, non réfutées en l’espèce.
231. De même, le fait que les contrôles dans les abattoirs soient prétendument effectués dans des proportions plus importantes que celles exigées par les textes n’enlève rien à leur caractère insuffisant en termes qualitatifs.
232. C’est donc à bon droit que la Commission a considéré que l’absence de contrôles sur place dans les exploitations pour les primes à l’abattage représentait un risque supplémentaire pour le FEOGA, risque qui ne pouvait être totalement compensé par les contrôles à l’abattoir et les contrôles administratifs.
233. Eu égard à tout ce qui précède, les arguments de la République hellénique visant à contester les constatations de la Commission en matière de primes aux bovins, y compris de prime à l’abattage, ne démontrent pas le caractère erroné des corrections appliquées en l’espèce.
Sur les corrections concernant les paiements à l’extensification
234. Selon les articles 12 et 13 du règlement n o  1254/1999, les producteurs ne peuvent bénéficier du paiement à l’extensification que si leur exploitation ne dépasse pas un facteur de densité, déterminé en fonction du nombre d’UGB par rapport à la superficie fourragère consacrée à l’alimentation des animaux détenus dans l’exploitation. Il en résulte que l’octroi du paiement à l’extensification implique une détermination correcte, d’une part, de la superficie fourragère et, d’autre part, du nombre et de la catégorie d’animaux sur l’exploitation.
235. Premièrement, s’agissant de la détermination des surfaces fourragères, la République hellénique soutient qu’il existe depuis 2002 une infrastructure cartographique et qu’elle a donné des directives concernant l’éligibilité des superficies depuis 2000, contrôlées par le programme du SIGC. En outre, il existerait également un contrôle sur place.
236. Toutefois, le Tribunal relève qu’il ressort des éléments du dossier que les contrôles des surfaces fourragères disponibles ont été considérés comme insuffisants tant pour 2002 que pour 2003. Ainsi, il a été constaté que des zones de montagne avaient été déclarées à tort comme surfaces fourragères éligibles et les autorités helléniques n’ont pas apporté la preuve d’améliorations des contrôles à cet égard. Les arguments de la République hellénique, et en particulier l’existence d’instructions claires pour les contrôles sur place, n’établissent aucunement le caractère erroné des constatations effectuées pour les années en cause.
237. Deuxièmement, concernant le contrôle des UGB, il convient de rappeler que l’État membre peut choisir, pour vérifier le respect du facteur de densité défini à l’article 13, paragraphe 2, du règlement n o  1254/1999, entre deux méthodes. La première est prévue par l’article 32, paragraphe 3, du règlement n o  2342/1999 (voir points 185 et 186 ci-dessus). La seconde méthode, dérogatoire à la première, est prévue par l’article 32, paragraphe 4, du règlement n o  2342/1999 (voir point 187 ci-dessus). Il s’agit du régime simplifié, qui consiste en une déclaration et un engagement du producteur à respecter le facteur de densité maximal. Dans ce cas, les dispositions de contrôle et de sanctions prévues par le système intégré (règlements n o  3508/92 et n o  2419/2001) s’appliquent.
238. En l’espèce, la République hellénique soutient qu’elle a appliqué la méthode du régime simplifié prévu à l’article 32, paragraphe 4, du règlement n o  2342/1999 et que les producteurs ont tous présenté une demande d’aide selon ce régime. Elle ajoute que le régime prévu à l’article 32, paragraphe 3, du règlement n o  2342/1999 n’exigeait qu’un contrôle de dénombrement des animaux lors du contrôle sur place prévu par le système intégré et que ces contrôles auraient été réalisés sur cinq périodes d’une semaine, car il était impossible d’effectuer tous les dénombrements à une date unique. Pour 2003, le dénombrement aurait été effectué par le biais de la base de données d’identification et d’enregistrement et aurait couvert 100 % des demandes. Selon elle, il n’existait aucun risque de double dénombrement des animaux et le contrôle était fiable.
239. À cet égard, pour autant que la République hellénique invoque l’application du régime simplifié de l’article 32, paragraphe 4, du règlement n o  2342/1999, il suffit de constater que les contrôles des UGB reposaient donc sur les contrôles sur place prévus par le système intégré et sur la base de données d’identification et d’enregistrement faisant partie du SIGC. Les défaillances précédemment relevées à propos des contrôles sur place (voir points 216 à 222 ci-dessus) et les anomalies relevées dans le rapport de synthèse concernant la base de données d’identification et d’enregistrement étaient donc susceptibles d’affecter les contrôles des UGB.
240. En outre, pour autant que la République hellénique invoque des arguments concernant le régime de l’article 32, paragraphe 3, du règlement n o  2342/1999, ses arguments doivent être rejetés. En effet, elle soutient avoir fixé cinq périodes d’une semaine pour des raisons pratiques liées au caractère extensif de l’élevage en Grèce. Or, ce système n’est pas conforme au régime « normal » prévu par l’article 32, paragraphe 3, du règlement n o  2342/1999, puisqu’il n’est pas fondé sur cinq dates ou jours de dénombrement des animaux effectué pendant l’année, mais sur cinq périodes de dénombrement sur place d’une durée d’une semaine chacune (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 9 septembre 2011, Grèce/Commission, T-344/05, non publié au Recueil, point 94).
241. Par ailleurs, il y a lieu d’écarter toute argumentation de la République hellénique tendant à soutenir et à démontrer que l’application d’un système de contrôle du facteur de densité prévu par la réglementation communautaire rencontrerait des difficultés d’ordre pratique en Grèce. En effet, il ressort d’une jurisprudence bien établie qu’un État membre ne saurait invoquer des difficultés d’ordre pratique pour justifier le défaut de mise en œuvre de contrôles appropriés prévus par la réglementation communautaire (voir arrêt de la Cour du 21 février 1991, Allemagne/Commission, C-28/89, Rec. p. I-581, point 18, et arrêt du 9 septembre 2011, Grèce/Commission, point 240 supra, point 101, et la jurisprudence citée).
242. Dès lors, la Commission était en droit de conclure que les contrôles en matière de paiements à l’extensification n’offraient pas une garantie suffisante de fiabilité. Le constat d’une amélioration en 2003 en raison de l’utilisation accrue des contrôles croisés automatisés portant sur les données d’identification et d’enregistrement, relevée par la Commission, a été considéré comme insuffisant pour justifier une différenciation entre 2002 et 2003 et les arguments de la République hellénique, déjà avancés pendant la procédure contradictoire, n’infirment pas cette conclusion.
243. Il s’ensuit que la Commission a, à juste titre, éprouvé un doute raisonnable et sérieux quant au respect par la République hellénique de ses obligations en matière de contrôle pour les demandes de paiement à l’extensification présentées au titre des années 2002 et 2003.
244. En conséquence, la République hellénique n’a pas établi que la Commission se serait fondée sur une interprétation et une application erronées des dispositions applicables ou sur une appréciation erronée des faits. Le sixième moyen, relatif aux primes aux bovins et aux paiements à l’extensification, doit donc être rejeté.
5. Sur le neuvième moyen, concernant les corrections appliquées dans le secteur de l’huile d’olive
Réglementation communautaire
245. L’organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses a été établie par le règlement n o  136/66/CEE du Conseil, du 22 septembre 1966, portant établissement d’une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (JO 172, p. 3025).
246. L’article 5 du règlement n o  136/66, tel que modifié par le règlement (CE) n o  1638/98 du Conseil, du 20 juillet 1998 (JO L 210, p. 32), institue une aide à la production d’huile d’olive qui est destinée à contribuer à l’établissement d’un revenu équitable pour les producteurs. L’aide est octroyée aux oléiculteurs en fonction de la quantité d’huile d’olive effectivement produite.
247. L’article 11 bis dudit règlement, dans sa version modifiée, prévoit notamment que les États membres prennent les mesures nécessaires pour sanctionner les infractions au régime d’aide prévu à l’article 5. Dans le cas d’une infraction signalée par les agences de contrôle, les États membres prennent une décision sur la suite à donner dans les douze mois qui suivent le signalement et en informent la Commission.
Sur les fichiers informatisés
248. L’article 16, paragraphe 1, du règlement (CEE) n o  2261/84 du Conseil, du 17 juillet 1984, arrêtant les règles générales relatives à l’octroi de l’aide à la production d’huile d’olive et aux organisations de producteurs (JO L 208, p. 3), impose à chaque État membre producteur de constituer et de tenir à jour des fichiers permanents informatisés de données oléicoles.
249. L’article 16, paragraphe 2, du règlement n o  2261/84 prévoit :
« Ces fichiers doivent contenir au moins :
a) en ce qui concerne chaque oléiculteur et pour chaque campagne pour laquelle il a introduit une demande d’aide :
– les éléments contenus dans la déclaration de culture prévue à l’article 3,
– les quantités d’huile produites et ayant fait l’objet d’une demande d’aide à la production, et les quantités pour lesquelles l’aide est payée,
– les éléments résultant des contrôles sur place dont l’oléiculteur a été l’objet ;
b) en ce qui concerne les organisations de producteurs et leurs unions, tous les éléments permettant de vérifier leurs activités dans le cadre du présent régime ainsi que les résultats des contrôles effectués par les États membres ;
c) en ce qui concerne les moulins et pour chaque campagne, les données figurant dans la comptabilité-matière, les éléments relatifs à l’équipement technique et à la capacité de trituration, ainsi que les résultats des contrôles effectués en vertu du présent règlement ;
d) les rendements indicatifs annuels de chaque zone homogène de production. »
250. L’article 27 du règlement (CE) n o  2366/98 de la Commission, du 30 octobre 1998, portant modalités d’application du régime d’aide à la production d’huile d’olive pour les campagnes de commercialisation 1998/1999 à 2004/2005 (JO L 293, p. 50), tel que modifié, dispose :
« 1. Les fichiers permanents informatiques de données oléicoles visés à l’article 16 du règlement [...] n o  2261/84 comprennent :
a) la base de données alphanumériques et la base de référence graphique du SIG oléicole visées aux articles 23 et 24 et les résultats des contrôles visés à l’article 25 ;
b) le fichier des nouvelles plantations comportant les informations visées à l’article 5 et les résultats des contrôles visés à l’article 29 ;
c) le fichier des organisations de producteurs et de leurs unions, comportant les informations visées à l’article 16, paragraphe 2, [sous] b), du règlement [...] n o  2261/84 ;
d) le fichier des moulins, comportant des informations relatives aux conditions d’agrément visées à l’article 7, à la comptabilité-matière visée à l’article 8 et aux résultats des contrôles visés à l’article 30 ;
e) le fichier des zones homogènes de production comportant les informations visées à l’article 6.
2. Les fichiers visés au paragraphe 1, à l’exception de la base de référence graphique, permettent au moins de consulter de façon directe et immédiate les données relatives à la campagne de commercialisation en cours et aux quatre dernières campagnes […]
Les États membres peuvent créer des fichiers décentralisés à condition que ceux-ci soient conçus de façon homogène, qu’ils soient compatibles entre eux et qu’ils soient accessibles de façon centralisée au niveau de l’organisme payeur et de l’agence de contrôle. Les bases de données du SIG oléicoles doivent être compatibles avec celles du système intégré.
Les codes d’identification des oléiculteurs, des organisations de producteurs et de leurs unions, des moulins et des zones homogènes de production sont univoques et permanents, ou convertibles informatiquement, de manière à permettre, de façon immédiate, des agrégations ou recherches pour les cinq campagnes visées au premier alinéa.
Sans préjudice des contrôles à réaliser, notamment les contrôles croisés entre les données des fichiers, ou des résultats à communiquer, les fichiers comportent l’archivage de l’historique disponible pour les campagnes précédant celles visées au premier alinéa et, au moins à partir du 31 octobre 2001 […], permettent pour les informations qu’ils contiennent :
– l’agrégation automatique au niveau des régions et au niveau de l’État membre,
– le rapprochement automatique entre fichiers. »
Sur le casier oléicole
251. L’article 1 er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n o  154/75 du Conseil, du 21 janvier 1975, portant établissement d’un casier oléicole dans les États membres producteurs d’huile d’olive (JO L 19, p. 1), impose aux États membres concernés l’obligation d’établir un casier oléicole portant sur toutes les exploitations oléicoles situées sur leur territoire.
252. Le règlement n o  1638/98, tel que modifié par le règlement (CE) n o  1513/2001 du Conseil, du 23 juillet 2001 (JO L 201, p. 4), dispose, à son article 2, paragraphes 1 à 3 :
« 1. Par dérogation au règlement […] n o  154/75, les travaux relatifs au casier oléicole sont orientés vers la constitution, la mise à jour et l’utilisation, au cours des campagnes 1998/1999 à 2002/2003, d’un système d’information géographique (SIG).
Le SIG est constitué sur la base des données du casier oléicole. Les données complémentaires sont fournies par des déclarations de cultures liées aux demandes d’aide. Les informations du SIG sont situées géographiquement à partir de photographies aériennes informatisées.
2. Les États membres vérifient la correspondance entre les informations des déclarations de cultures et les informations contenues dans le SIG. Dans le cas où cette correspondance n’est pas établie, l’État membre effectue des vérifications ainsi que des contrôles sur place.
[…]
3. Dans le cas où, lors des vérifications et contrôles visés au paragraphe 2, les données contenues dans la déclaration de culture s’avèrent inexactes, notamment en ce qui concerne le nombre d’oliviers, l’État membre applique, pour une ou plusieurs campagnes de commercialisation, selon l’importance des différences constatées :
– une réduction sur la quantité d’huile d’olive admissible à l’aide,
ou
– pour des oliviers concernés, l’exclusion du bénéfice de l’aide,
selon des modalités et des critères à déterminer par la Commission. »
253. L’article 28, paragraphe 2, du règlement n o  2366/98 prévoit, en substance, que, dans les régions pour lesquelles la constitution du SIG oléicole n’est pas achevée, le pourcentage du total des déclarations de cultures d’une campagne de commercialisation qui font l’objet de contrôles sur place est de 10 % pour les campagnes de commercialisation 2000/2001 à 2002/2003.
Sur les déclarations de culture et les contrôles
254. L’article 1 er
du règlement n o  2366/98 prévoit qu’aux fins de l’octroi de l’aide à la production d’huile d’olive tout oléiculteur dépose, avant le 1 er décembre de chaque campagne de commercialisation, une déclaration de culture correspondant aux oliviers en production et à la situation des oliveraies qu’il exploite au 1 er novembre de la campagne au titre de laquelle la déclaration est faite.
255. Conformément à l’article 2 du règlement n o  2366/98 :
« […] la déclaration de culture comporte au moins :
a) les nom, prénoms et adresse de l’oléiculteur ;
b) la ou les localisations de l’exploitation ;
c) le nombre total d’oliviers en production, y inclus les oliviers dispersés ;
d) les références cadastrales des parcelles oléicoles de l’exploitation ou, en l’absence de cadastre foncier, une description exhaustive de l’exploitation et des parcelles oléicoles ;
e) pour chaque parcelle oléicole : le nombre d’oliviers en production, la variété dominante ainsi que l’existence d’une irrigation ou de cultures associées. »
256. L’article 4, paragraphe 1, du règlement n o  2366/98 prévoit :
« Afin de pouvoir être à la base d’une aide aux producteurs d’olives dans le cadre de l’organisation de marché des matières grasses en vigueur à partir du 1 er novembre 2001, les oliviers supplémentaires plantés après le 1 er mai 1998 […] doivent être identifiés géographiquement et insérés dans un programme national ou régional approuvé par la Commission selon la procédure prévue à l’article 38 du règlement [n o  136/66].
Les oliviers sont identifiés géographiquement s’ils figurent dans la base de référence graphique visé à l’article 24, ou à défaut, si l’organisme compétent de l’État membre dispose des informations cartographiques permettant de les localiser. »
257. L’article 28, paragraphe 3, du règlement n o  2366/98 prévoit :
« Au cours d’un contrôle sur place, il est procédé à la vérification de toutes les informations de la déclaration de culture et de la demande d’aide, ainsi qu’à :
– la localisation et le nombre des oliviers de chaque parcelle,
– la vérification de la destination des huiles dans le cas visé à l’article 10, paragraphe 1,
– la cohérence entre les oliviers de l’exploitation et la quantité d’huile pour laquelle l’aide est demandée.
Les demandes d’aide spécifiant une quantité d’huile incohérente sont rejetées. »
Sur les moulins
258. En vertu de l’article 8, sous b), premier tiret, du règlement n o  2366/98, les États membres prévoient, à partir de la campagne 1998/1999, la tenue d’une comptabilité matière reliée à la comptabilité financière. L’article 8, sous d), dudit règlement prévoit un système de contrôles supplémentaires concernant les quantités d’olives triturées, les quantités d’huile et de grignons obtenues, les stocks d’huile présents et la consommation de courant électrique.
259. En vertu de l’article 30, paragraphe 1, du règlement n o  2366/98, les États membres prévoient, à partir de la campagne 1998/1999, un contrôle approfondi de la cohérence des informations et des données fournies par les moulins. Le paragraphe 2 de cette disposition prévoit ce que ce contrôle approfondi comporte.
260. L’article 9 bis du règlement n o  2366/98 prévoit les sanctions (retrait d’agrément, sanctions financières ou autres) en cas de non-respect par les moulins de leurs engagements prévus à l’article 13, paragraphe 1, dudit règlement, tels que précisés par les articles 7, 8 et 9 du même règlement.
Rapport de synthèse
261. Dans le cadre des enquêtes portant les références OT/2004/02/GR et OT/2004/05/GR, la Commission a effectué des vérifications concernant l’aide à la production d’huile d’olive, respectivement du 16 au 20 février 2004 dans les nomes de Lakonia (Grèce) et de Messinia (Grèce) et du 29 novembre au 3 décembre 2004 dans les nomes d’Iraklion (Grèce) et de Réthymno (Grèce). Les observations de la Commission au titre de l’article 8 du règlement n o  1663/95 ont été formulées respectivement dans deux lettres du 17 novembre 2004 et du 7 septembre 2005. La République hellénique a formulé des observations les 9 mars et 21 novembre 2005. Une réunion bilatérale entre la République hellénique et la Commission s’est tenue le 15 novembre 2005 concernant la première enquête et le 22 juin 2006 concernant la seconde enquête. La Commission a notifié aux autorités helléniques le procès-verbal de ces deux réunions respectivement les 17 février et 13 septembre 2006. Les autorités helléniques y ont répondu respectivement les 20 mars et 26 octobre 2006. Le 10 août 2007, la Commission a formellement communiqué ses conclusions aux autorités helléniques pour les deux enquêtes. Le 11 octobre 2007, les autorités helléniques ont formulé leur demande de conciliation et ont transmis à la Commission des données concernant la répartition par campagne des dépenses déclarées en 2006, dont la Commission a tenu compte dans sa position finale, communiquée auxdites autorités le 6 août 2008, à la suite de l’avis de l’organe de conciliation du 12 février 2008.
262. Dans le rapport de synthèse, les services de la Commission ont relevé le caractère non opérationnel des fichiers informatisés, l’absence de casier oléicole, l’absence de fiabilité des déclarations de culture, des défaillances dans les contrôles sur place des déclarations de culture et les contrôles des moulins ainsi que le suivi insuffisant des sanctions proposées par l’agence de contrôle des aides pour l’huile d’olive (ci-après l’« AYMEEE »). Ces insuffisances dans la réalisation de contrôles clés ainsi que les défaillances des contrôles secondaires (délai trop long pour la prise de décision des sanctions concernant les moulins, absence de contrôles des oliviers supplémentaires, non-application de la réduction forfaitaire, manque de supervision par l’organisme payeur) ont été considérées comme justifiant les corrections forfaitaires imposées.
263. Premiè rement, sur le caractère non opérationnel des fichiers informatisés, les services de la Commission ont relevé que les fichiers informatisés existaient dans plusieurs organismes, mais qu’ils ne répondaient pas aux exigences règlementaires prévues par l’article 27, paragraphe 2, du règlement n o  2366/98, dès lors qu’ils ne permettaient pas de consulter de façon directe et immédiate les données relatives à la campagne de commercialisation en cours et aux quatre dernières campagnes, en l’occurrence les campagnes 1998/1999 à 2002/2003. Ils ont rappelé que les fichiers pouvaient être décentralisés à condition d’être compatibles entre eux et accessibles de façon centralisée au niveau de l’organisme payeur et de l’agence de contrôle (article 27, paragraphe 2, du règlement n o  2366/98). Or, il n’aurait pas été démontré que l’Opekepe disposait effectivement d’un accès centralisé. En outre, les données seraient décentralisées au niveau des organisations de producteurs sans que la compatibilité entre les différents systèmes soit assurée.
264. De plus, les services de la Commission ont relevé que les fichiers ne contenaient pas les données requises par l’article 16, paragraphe 2, sous a) et c), du règlement n o  2261/84 (pas de fichier informatisé des parcelles comprenant pour chaque parcelle sa localisation et le nombre d’oliviers présents) et comportaient des incohérences. De même, les données sur les moulins ont été considérées comme insuffisantes (comptabilités matière relatives aux seuls moulins contrôlés) et ne permettant pas une analyse centralisée des rendements huile/olives par exemple.
265. Concernant les contrôles croisés, à la suite de la réunion bilatérale du 15 novembre 2005, les autorités helléniques ont fourni, dans leur lettre du 20 mars 2006, des résultats de contrôles croisés effectués entre les fichiers informatisés. Toutefois, ces données ont été considérées comme insuffisantes. En effet, les services de la Commission ont notamment relevé que, du fait de l’absence de base centralisée des parcelles agricoles jusqu’à la campagne 2001/2002 incluse, les déclarations de culture 2002/2003 utilisées pour le paiement de l’aide étaient celles des campagnes précédentes et comprenaient donc une indication trop imprécise des parcelles concernées. Les contrôles croisés n’ont donc pu être effectués ni entre les déclarations de cultures oléicoles, ni avec les déclarations de superficies déposées dans le cadre d’autres régimes d’aide. De plus, les contrôles croisés entre les déclarations de culture 2002/2003 et les déclarations de culture pour la constitution du SIG oléicole déposées en 2003 auraient été faits par les autorités helléniques tardivement en 2004/2005 et ne concerneraient pour 2002/2003 qu’une partie des producteurs. En outre, le constat de sur-déclarations des oliviers, ayant abouti à l’exclusion de l’aide communautaire de 773 producteurs, ne serait pas le résultat de contrôles croisés, mais correspondrait à l’application des sanctions prévues en la matière par l’article 15, paragraphe 2, du règlement n o  2366/98. Enfin, les résultats des contrôles de certaines anomalies n’auraient pas été fournis pour 2002/2003.
266. Les autorités helléniques ont indiqué à l’organe de conciliation que l’Opekepe avait un accès centralisé aux fichiers informatisés des paiements d’aide et des résultats des contrôles croisés et que l’AYMEEE conservait les données relatives à tous les moulins. Toutefois, la Commission a estimé que cela n’était pas suffisant pour assurer la compatibilité du système grec avec la définition des fichiers informatisés selon l’article 16 du règlement n o  2261/84 et l’article 27, paragraphe 2, du règlement n o  2366/98, exigeant une comptabilité matière de tous les moulins et pas seulement des moulins contrôlés et exigeant, pour chaque oléiculteur, le détails des éléments de la déclaration de culture et des quantités d’huile produites et payées ainsi que le résultat des contrôles sur place.
267. Deuxièmement, il est reproché à la République hellénique de ne pas avoir respecté l’obligation d’instituer un casier oléicole opérationnel et d’avoir commencé les travaux de constitution du SIG oléicole tardivement (utilisation complète à partir de la campagne 2003/2004).
268. Troisièmement, les déclarations de culture ont été considérées comme non fiables. Le rapport de synthèse constate l’absence d’identification des parcelles et de cadastre (limites entre parcelles souvent absentes, parcelles cultivées par plusieurs producteurs, parcelles parfois composées de terrains éloignés les uns des autres, le nom d’une vaste parcelle pouvant être utilisée pour plusieurs parcelles cultivées par plusieurs agriculteurs), ce qui rend imprécises les informations indiquées dans les déclarations de culture, qu’il s’agisse de la localisation ou de l’identification des parcelles. Sont également relevées d’autres défaillances dans les déclarations de culture (absence d’indication de date de plantation des oliviers, informations sur l’irrigation en désaccord avec la réalité du terrain et non exploitées pour les contrôles de rendement, nombre d’arbres productifs toujours égal au total des arbres déclarés, ce qui serait hautement improbable). En 2002 et en 2003, les parcelles oléicoles n’étaient pas identifiées selon un format compatible avec le système d’identification des parcelles agricoles (SIPA) en construction.
269. Quatrièmement, le contrôle sur place des déclarations de culture a été considéré comme défaillant. Le rapport de synthèse relève que, en l’absence de SIG oléicole opérationnel en 2002 et en 2003, les contrôles alternatifs s’appliquent, conformément à l’article 28, paragraphes 2 et 3, du règlement n o  2366/98. Il a été constaté que les taux de contrôle minimal n’étaient pas respectés au niveau national et que les contrôles sur place n’étaient pas conformes aux exigences en la matière (instructions prévoyant uniquement la vérification de la localisation et du nombre d’oliviers dans chaque parcelle, vérifications trop peu nombreuses de la cohérence des rendements, aucune traçabilité des contrôles, attitude hétérogène des contrôleurs envers les oliviers non productifs) pour la campagne 2002/2003. Il est précisé que les autorités helléniques ont intégré ces éléments dans les instructions aux contrôleurs applicables à partir de la campagne 2003/2004.
270. Cinquièmement, le contrôle des moulins a également été considéré comme insuffisant. Les services de la Commission ont relevé l’absence de lien entre la comptabilité matière et la comptabilité financière. Ils ont également souligné la difficulté d’effectuer des contrôles de cohérence probants pour s’assurer de l’absence de surévaluation fictive des quantités produites, en raison du caractère familial du personnel, de l’absence de stocks, du fait que les services de trituration sont souvent payés en huile et de l’absence de compteur électrique. Le contrôle du chiffre d’affaires et des stocks inclus dans les déclarations fiscales, qui aurait permis de fiabiliser les vérifications, n’aurait pas été fait.
271. Sixièmement, concernant le suivi des sanctions proposées par l’AYMEEE, le rapport de synthèse relève que des constats justifiant le retrait de l’agrément n’ont pas été suivi d’effets, ce qui rendrait inopérant le contrôle des moulins. Postérieurement à leur audition par l’organe de conciliation, les autorités helléniques ont fourni des données synthétiques concernant les résultats des contrôles des moulins au titre de la campagne 2002/2003. Néanmoins, selon la Commission, ces données ne correspondent pas aux données issues du listing détaillé transmis par l’AYMEEE en 2006. Ni le nombre total des moulins contrôlés ni le nombre de moulins sanctionnés ayant reçu un avertissement ou une amende ne correspondraient. Les données étant trop synthétiques, il ne serait pas possible de savoir d’où vient l’écart. De plus, ces données indiqueraient que des moulins ont été sanctionnés, sans évoquer les propositions initiales de l’AYMEEE ni la date d’application des sanctions. Or les griefs de la Commission portent principalement sur le délai d’application des sanctions et sur la diminution du niveau des sanctions par rapport aux propositions initiales.
272. Ces défaillances constatées en matière de contrôles clés pour la campagne 2002/2003 ayant déjà été notifiées lors des enquêtes précédentes et ayant déjà fait l’objet d’une correction forfaitaire de 10 % pour les campagnes 1999/2000 à 2001/2002, le taux de correction a été porté à 15 % en application du principe de récurrence pour l’année de commercialisation 2002/2003.
Appréciation du Tribunal
273. Concernant le secteur de l’huile d’olive, la République hellénique soulève un neuvième moyen, tiré du caractère prétendument erroné des corrections imposées, de l’insuffisance de la motivation de la décision attaquée et de la violation du principe de proportionnalité.
Sur le caractère prétendument erroné des corrections imposées
274. La République hellénique conteste les motifs pour lesquels les corrections ont été imposées, à savoir le caractère non opérationnel des fichiers informatisés, l’absence de casier oléicole, l’absence de fiabilité des déclarations de culture, les défaillances en matière de contrôles sur place des déclarations de culture, les défaillances en matière de contrôles des moulins et le suivi insuffisant des sanctions proposées par l’AYMEEE.
275. Il convient d’examiner, en l’espèce, si la République hellénique a démontré, conformément à la jurisprudence précédemment rappelée (voir point 78 ci-dessus), l’inexactitude des appréciations de la Commission.
– Sur le caractère non opérationnel des fichiers informatisés
276. La République hellénique évoque les bases de données existant au sein de chacun des services nationaux en fonction de leurs domaines de compétence. Elle affirme avoir prouvé que les fichiers contenaient toutes les informations requises par les dispositions applicables et soutient que l’article 16 du règlement n o  2261/84 n’impose pas que tous les fichiers soient centralisés. Elle ajoute que, depuis la période de commercialisation 2002/2003, l’Opekepe a un accès centralisé aux fichiers informatisés.
277. Il convient de rappeler que les fichiers informatisés doivent contenir certaines informations. De plus, aux termes de l’article 27, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n o  2366/98, lorsqu’ils sont décentralisés, ces fichiers doivent être homogènes, compatibles et accessibles de façon centralisée au niveau de l’organisme payeur et de l’agence de contrôle. En outre, aux termes du premier alinéa de la disposition susmentionnée, les fichiers doivent permettre de consulter de façon directe et immédiate les données relatives à la campagne de commercialisation en cours et aux quatre dernières campagnes (voir point 250 ci-dessus).
278. En l’espèce, il convient de constater que la République hellénique a évoqué les différentes bases de données grecques concernées au sein des différents services. Ce faisant, elle n’établit cependant aucunement que les constatations de la Commission sont inexactes, en particulier en ce qui concerne l’incompatibilité des fichiers. À cet égard, il y a lieu de relever que la Commission n’a pas reproché à la République hellénique d’avoir tenu ces fichiers de façon décentralisée, mais a remis en cause la compatibilité entre les différents systèmes, sans que le caractère erroné de cette constatation soit démontré en l’espèce. Il ne ressort pas davantage des éléments du dossier que la preuve de l’accès centralisé de l’Opekepe aux fichiers informatisés ait été rapportée pour la campagne 2002/2003 en cause.
279. En outre, la Commission a également constaté le caractère incomplet des fichiers informatisés et le fait qu’ils ne permettaient pas de consulter de façon directe et immédiate les données relatives à la campagne de commercialisation en cours et aux quatre dernières campagnes, en l’occurrence les campagnes 1998/1999 à 2002/2003 (voir point 263 ci-dessus), contrairement aux dispositions de l’article 27, paragraphe 2, du règlement n o  2366/98.
280. De même, ainsi que la Commission l’a souligné, l’article 16 du règlement n o  2261/84 (voir point 249 ci-dessus) exige une comptabilité matière de tous les moulins et pas seulement des moulins contrôlés et, pour chaque oléiculteur, le détail des éléments de la déclaration de culture et des quantités d’huile produites et payées et le résultat des contrôles sur place, ce qui impliquait notamment des fichiers informatisés des parcelles suffisamment complets et une comptabilité matière de tous les moulins, qui en l’espèce faisaient défaut.
281. La République hellénique soutient également que les contrôles croisés ont eu lieu. Il y a lieu de relever que, à la suite des informations fournies par les autorités helléniques dans leur courrier du 20 mars 2006 et des clarifications apportées lors de la réunion bilatérale du 22 juin 2006, la Commission a pu constater l’existence des contrôles croisés. Toutefois, il ressort du rapport de synthèse que ces contrôles restaient insuffisants au regard des exigences applicables en la matière. Les affirmations d’ordre général de la République hellénique ne remettent donc pas en cause les constatations de la Commission (voir point 265 ci-dessus).
282. Enfin, cette conclusion n’est aucunement infirmée par l’argument de la République hellénique selon lequel la Commission aurait elle-même admis des améliorations.
283. Dès lors, la République hellénique n’a pas établi que les appréciations de la Commission étaient erronées concernant le caractère non opérationnel des fichiers informatisés et ce grief doit donc être rejeté.
– Sur l’absence d’achèvement du casier oléicole
284. La République hellénique rappelle le contexte règlementaire du casier oléicole et du SIG oléicole. Elle fait valoir que, conformément à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n o  1638/98, les travaux relatifs au casier oléicole seraient réorientés vers la constitution d’un SIG. Elle soutient que les contrôles effectués (administratifs, sur place, dans les moulins, etc.) sur 10 % des producteurs, conformément à l’article 28, paragraphes 2 et 3, du règlement n o  2366/98, ont permis de compenser le fait que le casier oléicole n’était pas achevé.
285. Tout d’abord, le Tribunal relève que la République hellénique ne conteste pas l’absence d’établissement du casier oléicole pour la campagne 2002/2003 en cause.
286. Ensuite, l’obligation d’orienter les travaux relatifs au casier oléicole vers la constitution, la mise à jour et l’utilisation du SIG, découlant notamment du règlement n o  1638/98 (voir point 252 ci-dessus), ne fait que compléter l’obligation d’établir un tel casier, qui incombe aux producteurs en vertu du règlement n o  154/75. En effet, il ressort de l’article 2, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement n o  1638/98 que le SIG est constitué sur la base des données du casier oléicole (arrêt de la Cour du 27 octobre 2005, Grèce/Commission, C-387/03, non publié au Recueil, point 63, et arrêt du 11 juin 2009, Grèce/Commission, point 63 supra, point 94).
287. S’agissant du SIG oléicole, il ressort du rapport de synthèse que les autorités helléniques ont elles-mêmes considéré que leur SIG oléicole n’avait été achevé que pour la campagne 2003/2004, ce qui implique qu’il ne l’était pas pour la campagne 2002/2003 en cause en l’espèce.
288. La République hellénique soutient que des contrôles ont été effectués (contrôles administratifs, sur place, dans les moulins) afin de compenser l’absence d’un casier oléicole achevé, conformément à l’article 28, paragraphe 2, du règlement n o  2366/98.
289. Toutefois, il y a lieu de rappeler que l’augmentation du nombre de contrôles prévue à l’article 28, paragraphe 2, du règlement n o  2366/98, en ce qui concerne les régions pour lesquelles la constitution du SIG oléicole n’est pas achevée, vise à compenser l’absence des données que ce système serait à même d’apporter, telles que les photographies aériennes, mais ne remplace pas les données qui auraient déjà dû être disponibles (arrêt du 27 octobre 2005, Grèce/Commission, point 286 supra, point 65, et arrêt du 11 juin 2009, Grèce/Commission, point 63 supra, point 95).
290. La République hellénique ne démontre donc pas le caractère erroné des constatations de la Commission concernant l’absence de casier oléicole et ce grief doit par conséquent être rejeté.
– Sur l’absence de fiabilité des déclarations de culture
291. La République hellénique conteste les constatations de la Commission concernant l’identification des parcelles effectuée dans le cadre des déclarations de culture. Elle soutient que chaque parcelle est identifiée par un numéro et que, pour faciliter les contrôles sur place, les producteurs délimitent les parcelles et marquent les arbres qui les entourent. De même, il serait possible de vérifier la date à laquelle les oliviers ont été plantés après le 1 er  mai 1998, même cinq à six ans après.
292. Le Tribunal rappelle que la déclaration de culture, nécessaire à la demande d’aide, doit inclure, conformément à l’article 2 du règlement n o  2366/1998, notamment les références cadastrales des parcelles oléicoles de l’exploitation ou, en l’absence de cadastre foncier, une description exhaustive de l’exploitation et des parcelles oléicoles, et, pour chaque parcelle oléicole, le nombre d’oliviers en production, la variété dominante ainsi que l’existence d’une irrigation ou de cultures associées. De même, l’article 4 dudit règlement prévoit que, pour pouvoir être à la base d’une aide, les oliviers supplémentaires plantés après le 1 er  mai 1998 doivent être identifiés géographiquement.
293. En l’espèce, il ressort des constatations de la Commission que les déclarations de culture présentaient, pour la campagne en cause, de nombreuses défaillances, décrites dans le rapport de synthèse (voir point 268 ci-dessus). Or, les affirmations de la République hellénique n’établissent pas le caractère erroné de ces constatations. En particulier, l’imprécision des informations indiquées dans les déclarations de culture, qu’il s’agisse de la localisation ou de l’identification des parcelles, n’est pas infirmée par les arguments de la République hellénique. Il en va de même des autres défaillances relevées dans les déclarations de culture liées en particulier aux oliviers. Enfin, ainsi que la Commission le souligne, en 2002 et en 2003, les parcelles oléicoles n’étaient pas identifiées selon un format compatible avec le SIPA en cours de création, ce qui n’est pas en tant que tel contesté.
294. Force est donc de constater que les affirmations de la République hellénique devant le Tribunal ne suffisent pas à démontrer le caractère erroné des constatations effectuées.
295. Dès lors, ce grief doit être rejeté.
– Sur les défaillances en matière de contrôles sur place
296. Premièrement, la République hellénique soutient que les contrôles sur place ont été effectués pour plus de 10 % des déclarations de culture et que, en tout état de cause, le calcul de la Commission, qui aboutit à un pourcentage légèrement inférieur (9,91 %), représente une différence négligeable n’ayant pas d’influence sur les paiements.
297. Le Tribunal rappelle que, en vertu de l’article 28, paragraphe 2, du règlement n o  2366/98 (voir point 253 ci-dessus), dans les régions pour lesquelles la constitution du SIG oléicole n’est pas achevée, les contrôles sur place doivent porter sur 10 % du total des déclarations de culture pour la campagne de commercialisation 2002/2003.
298. Les affirmations de la République hellénique ne démontrent pas le caractère erroné du calcul de la Commission, selon lequel ce pourcentage minimal de 10 % n’a pas été respecté en l’espèce.
299. Deuxièmement, la République hellénique fait valoir que les contrôles ont eu lieu de façon satisfaisante. Selon elle, l’oléiculteur est tenu de communiquer des informations relatives à la production, la distribution de l’huile d’olive et l’état des stocks. Ces informations combinées permettraient de croiser la déclaration de culture avec la demande d’aide et de rejeter cette dernière en cas d’incohérence.
300. Toutefois, ce faisant, la République hellénique ne répond pas aux critiques formulées par la Commission, synthétisées dans le rapport de synthèse (voir point 269 ci-dessus), dont il ressort que certaines vérifications telles que la cohérence des rendements, prévue par l’article 28, paragraphe 3, du règlement n o  2366/98 (voir point 257 ci-dessus), sont très peu nombreuses. De même, la Commission reproche l’absence de traçabilité des contrôles, en particulier l’absence de cartes, de croquis et des insuffisances de contrôle et de traçabilité de ces contrôles dans le comptage des oliviers par parcelle. Elle reproche également l’attitude hétérogène des contrôleurs envers les oliviers non productifs pour la campagne 2002/2003. Ces constatations ne sont pas infirmées par les affirmations de la République hellénique.
301. Dès lors, la République hellénique n’a pas rapporté la preuve du caractère erroné des défaillances constatées en matière de contrôles sur place. Son argument tiré de ce que l’insuffisance du taux de contrôle serait sans conséquence sur les paiements, soulevé dans le mémoire en réplique, doit être écarté dès lors que, en tout état de cause, la correction infligée ne résulte pas uniquement de cette insuffisance (voir notamment points 283, 290 et 294 ci-dessus).
302. Ce grief doit donc être rejeté.
– Sur les défaillances en matière de contrôles des moulins
303. La République hellénique soutient que, dans le cadre des contrôles des moulins, les contrôleurs prennent en compte divers éléments concernant notamment la comptabilité matière, contrôlent la bonne tenue des livres et des registres et opèrent une corrélation avec les informations concernant la production, la consommation d’électricité, la comptabilité matière et physique. Ces contrôles tiendraient également compte des liens de parenté des exploitants.
304. Toutefois, force est de constater que ces arguments n’infirment aucunement les constatations de la Commission effectuées en l’espèce.
305. En effet, il ressort du rapport de synthèse que la Commission reproche à la République hellénique l’absence de lien entre la comptabilité matière et la comptabilité financière, prévu par l’article 8, sous b), premier tiret, du règlement n o  2366/98, et la difficulté d’effectuer des contrôles de cohérence probants pour s’assurer de l’absence de surévaluation fictive des quantités produites (voir point 270 ci-dessus).
306. Or, par ses affirmations, la République hellénique n’apporte aucun élément démontrant le caractère erroné des constatations de la Commission. En particulier, les corrélations établies par les services de contrôle ne répondent pas à la critique de la Commission concernant le constat d’absence de comptabilité matière reliée à la comptabilité financière. De même, la République hellénique n’apporte aucun élément de nature à établir l’inexactitude des affirmations de la Commission concernant les difficultés rencontrées en matière de contrôles des moulins.
307. Dès lors, ce grief doit être rejeté.
– Sur le suivi insuffisant des sanctions proposées par l’AYMEEE
308. S’agissant de l’absence de suivi des sanctions proposées par l’AYMEEE concernant les moulins, la République hellénique soutient avoir respecté la procédure légale, qui permet le sursis à exécution jusqu’à l’adoption d’une décision définitive.
309. Il suffit de constater que, ce faisant, la République hellénique ne conteste pas le retard dans l’application des sanctions, en violation de l’article 11 bis du règlement n o  136/66 (voir point 247 ci-dessus), et la diminution du niveau de celles-ci qui a été appliqué par rapport aux propositions initiales, reprochés en l’espèce (voir point 271 ci-dessus).
310. Dès lors ce grief doit également être rejeté.
311. Il s’ensuit que la République hellénique n’a pas établi le caractère erroné des corrections imposées.
Sur le niveau de la correction appliquée, la violation du principe de proportionnalité et l’insuffisance de motivation
312. Premièrement, la République hellénique conteste la majoration automatique de la correction de 10 à 15 %, qui ne tiendrait pas compte de l’amélioration notable de la qualité des contrôles. Elle allègue la violation des documents n o  VI/5330/97 et AGRI/61495/2002.
313. Tout d’abord, le Tribunal relève qu’il résulte de tout ce qui précède que la République hellénique n’a pas été en mesure de démontrer que les constatations de la Commission étaient inexactes (voir points 274 à 310 ci-dessus).
314. Ensuite, la République hellénique ne conteste pas que les défaillances constatées ont déjà été notifiées lors d’enquêtes précédentes et ont fait l’objet d’une correction forfaitaire de 10 % pour les campagnes 1999/2000 à 2001/2002.
315. Il y a lieu de rappeler que l’article 7, paragraphe 4, quatrième alinéa, du règlement n o  1258/1999 prévoit que la Commission doit prendre en considération la gravité de l’infraction commise lors de son évaluation du montant à écarter à la suite du constat d’irrégularités.
316. Ainsi qu’il a été indiqué précédemment (voir point 57 ci-dessus), la récurrence des irrégularités en question peut être considérée comme un facteur aggravant, susceptible de justifier l’augmentation de la correction financière imposée.
317. Dans ce cadre, il peut être tenu compte des améliorations apportées. Le document n o  VI/5330/97 prévoit que le manquement devient plus sérieux si l’État omet d’améliorer ses contrôles et le document AGRI/61495/2002 indique ainsi que la Commission prend en compte l’existence d’éventuelles mesures correctives ou compensatrices prises par l’État membre (voir points 17 et 18 ci-dessus).
318. En l’espèce, ainsi que la République hellénique le souligne, la Commission a elle-même évoqué les améliorations apportées par rapport aux campagnes précédentes, ainsi que cela ressort du procès-verbal de la réunion du 13 septembre 2006 relatif à l’enquête OTS/2004/05/GR.
319. Toutefois, dans ce procès-verbal, la Commission a considéré que lesdites améliorations ne permettaient pas de compenser les faiblesses relevées. En particulier, l’existence des contrôles croisés et des fichiers centralisés a été considérée comme restant au niveau global sans permettre des contrôles systématiques et croisés sur les parcelles et leur contenu a été considéré comme étant non conforme à la réglementation. En outre, certaines défaillances relevées n’ont pas fait l’objet d’améliorations, comme le contrôle des moulins et le suivi des recommandations de l’AYMEEE.
320. Ainsi, en dépit des améliorations relevées, les défaillances ont persisté et concernent des contrôles clés. À cet égard, il importe de rappeler que, dans l’hypothèse où un ou plusieurs contrôles clés n’ont pas été effectués ou l’ont été si mal ou si rarement qu’ils étaient inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités, la Commission est en droit de considérer qu’il existait un risque élevé de pertes importantes pour le FEOGA (voir, en ce sens, arrêt du 27 octobre 2005, Grèce/Commission, point 286 supra, point 105).
321. Dès lors, la seule circonstance que des améliorations ont été constatées ne saurait permettre à la République hellénique de soutenir que le taux de correction de 10 % antérieurement appliqué ne pouvait pas être augmenté en l’espèce, en particulier eu égard à la nature des irrégularités relevées, à l’importance de leur incidence pour la détermination de la régularité des dépenses et à leur caractère récurrent.
322. Il résulte de ce qui précède que, dans les circonstances de l’espèce, l’existence de certaines améliorations relevées n’est pas incompatible avec une majoration du taux de correction pour tenir compte de la répétition des défaillances constatées et de l’augmentation du risque de pertes financières pour le FEOGA.
323. Il s’ensuit que le grief tiré de la violation des orientations de la Commission résultant des documents n o  VI/5330/97 et AGRI/61495/2002 doit être rejeté.
324. La République hellénique fait valoir que, à la fin du procès-verbal du 13 septembre 2006, relatif à la seconde enquête, la Commission, du fait des améliorations constatées, a écarté la possibilité d’appliquer les dispositions en matière de récurrence d’insuffisance des systèmes de contrôle pour la période 2002/2003.
325. Il y a lieu de relever que, à l’issue de la réunion bilatérale du 22 juin 2006 relative à la seconde enquête, le procès-verbal du 13 septembre 2006 mentionne que la Commission « ne voit pas de raison à ce stade de la procédure de réduire le niveau de correction forfaitaire appliqué aux années précédentes même si elle écarte, du fait des améliorations constatées dans les contrôles des rendements et dans les contrôles croisés, la possibilité d’appliquer les dispositions prévues en cas de récurrence d’insuffisance des systèmes de contrôle pour la période 2002/2003 (document AGRI 60637/2006) ».
326. Toutefois, à l’inverse de ce procès-verbal, celui du 17 février 2006 relatif à la première enquête portant la référence OTS/2004/02, mentionne expressément le fait que la Commission n’excluait pas, à ce stade, d’appliquer les dispositions prévues en cas de récurrence.
327. En outre, il y a lieu de rappeler que l’article 7, paragraphe 4, du règlement n o  1258/1999 prévoit que l’évaluation du montant à écarter doit se faire au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée, après avoir suivi une procédure contradictoire détaillée. Si, à la fin de cette procédure, l’évaluation diffère de celle à laquelle une procédure antérieure avait abouti, c’est à bon droit que la Commission détermine le montant à écarter en se fondant sur son évaluation la plus récente. Dans le cas contraire, la Commission ne pourrait pas s’assurer que le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (arrêt du 11 juin 2009, Grèce/Commission, point 63 supra, point 175).
328. En l’espèce, la lettre du 10 août 2007, postérieure au procès-verbal du 13 septembre 2006 et commune aux deux enquêtes, souligne l’application des dispositions en matière de récurrence et en indique les motifs. De même, la position finale du 6 août 2008 confirme l’application des dispositions en matière de récurrence. L’organe de conciliation a lui-même reconnu que la décision d’invoquer la récurrence des faiblesses pour augmenter le taux de correction en l’espèce n’était pas en conflit avec une lecture stricte du document AGRI/61495/2002/GR.
329. Dès lors, en l’espèce, l’argument tiré de l’affirmation de la Commission figurant dans le procès-verbal du 13 septembre 2006 n’infirme pas la conclusion selon laquelle les améliorations relevées n’empêchaient pas, en l’espèce, l’application d’une correction au taux de 15 %.
330. Pour autant que la République hellénique conteste que le risque soit devenu plus important pour le FEOGA, il convient de rappeler que, en ce qui concerne le niveau de correction, il appartient à l’État membre de démontrer que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à tirer des irrégularités constatées (arrêts de la Cour du 18 mars 1999, Italie/Commission, C-59/97, Rec. p. I-1683, point 55, et du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, point 73 supra, point 37 ; arrêt du 11 juin 2009, Grèce/Commission, point 63 supra, point 168). En l’espèce, force est de constater que la République hellénique n’étaye aucunement ses affirmations.
331. Deuxièmement, la République hellénique fait valoir que la majoration appliquée en l’espèce a été automatique et sans motivation spéciale.
332. À cet égard, il convient de rappeler que l’augmentation du taux de correction à 15 % ne devait pas être appliquée automatiquement, mais seulement au terme d’un examen des éventuelles mesures correctives ou compensatrices prises par l’État membre et sans négliger les améliorations apportées (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 31 mars 2011, Grèce/Commission, T-214/07, non publié au Recueil, point 90). En outre, la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse (voir la jurisprudence citée au point 73 ci-dessus).
333. En l’espèce, il suffit de relever que le caractère répété des défaillances constatées a été souligné pendant la procédure contradictoire, à laquelle la République hellénique a participé (voir points 326 à 328 ci-dessus).
334. En outre, au cours de cette procédure, il a été indiqué (voir point 319 ci-dessus) que les améliorations apportées en matière de contrôles croisés et de fichiers centralisés étaient restées insuffisantes.
335. Il s’ensuit que, contrairement à ce que la République hellénique soutient, la motivation de la décision attaquée est suffisante en application de la jurisprudence citée au point 73 ci-dessus.
336. Troisièmement, la République hellénique allègue que la correction appliquée est disproportionnée.
337. À cet égard, il est de jurisprudence constante que la Commission peut refuser la prise en charge de l’intégralité des dépenses exposées si elle constate qu’il n’existe pas de mécanismes de contrôle suffisants (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 24 février 2005, Pays-Bas/Commission, C-318/02, non publié au Recueil, point 45).
338. En l’espèce, il apparaît que les carences relevées par les services de la Commission concernent des éléments importants du système de contrôle ainsi que l’exécution de contrôles qui jouent un rôle important pour la détermination de la régularité de la dépense, de sorte qu’il pouvait être raisonnablement conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.
339. En conséquence, le taux de correction de 15 % des dépenses concernées ne peut pas être considéré comme excessif et disproportionné en l’espèce.
340. Il résulte de tout ce qui précède que les arguments exposés par la République hellénique ne démontrent pas que c’est à tort que la Commission a appliqué un taux de correction de 15 % ou qu’elle aurait violé son obligation de motivation à cet égard.
341. Partant, le présent moyen doit être rejeté dans son ensemble.
342. Il s’ensuit que l’ensemble des moyens dirigés contre les corrections financières appliquées dans le secteur de l’huile d’olive doit être rejeté.
6. Sur les dixième et onzième moyens, concernant les corrections appliquées aux dépenses dans le secteur de l’audit financier
Réglementation communautaire
Délais de paiement
343. Le règlement (CE) n o  296/96 de la Commission, du 16 février 1996, relatif aux données à transmettre par les États membres et à la prise en compte mensuelle des dépenses financées au titre de la section « Garantie » du FEOGA et abrogeant le règlement (CEE) n o  2776/88 (JO L 39, p. 5), prévoit, dans son quatrième considérant :
« considérant que la réglementation agricole communautaire comporte des dates limites pour le paiement des aides aux bénéficiaires, par les États membres ; que tout paiement intervenu après ces délais réglementaires dont le retard n’est pas justifié doit être considéré comme dépense irrégulière et, de ce fait, ne peut en principe pas faire l’objet d’avance sur la prise en compte ; que, afin toutefois de moduler l’impact financier proportionnellement au retard encouru lors du paiement, il convient d’échelonner la réduction des avances en fonction de l’importance du dépassement constaté ».
344. L’article 4 du règlement (CE) n o  296/96, tel que modifié, dispose :
« 1. Sur la base des données transmises conformément à l’article 3, la Commission décide et verse les avances mensuelles sur la prise en compte des dépenses, sans préjudice des dispositions de l’article 14 du règlement n o  2040/2000.
2. Toute dépense payée au-delà des termes ou délais prescrits fera l’objet d’une prise en compte réduite dans le cadre des avances suivant les règles reprises ci-dessous :
a) jusqu’à concurrence de 4 % des dépenses payées en respectant les termes et délais, aucune réduction n’est à opérer, le nombre de mois de retard n’ayant aucune influence ;
b) après utilisation de la marge de 4 %, toute dépense supplémentaire effectuée avec un retard jusqu’à concurrence :
– d’un mois sera réduite de 10 %,
– de deux mois sera réduite de 25 %,
– de trois mois sera réduite de 45 %,
– de quatre mois sera réduite de 70 %,
– de cinq mois ou plus sera réduite de 100 %.
Toutefois, la Commission appliquera un échelonnement différent et/ou des taux de réduction inférieurs ou nuls si des conditions particulières de gestion se présentent pour certaines mesures, ou si des justifications fondées sont apportées par les États membres.
Les réductions visées au présent article sont effectuées dans le respect des modalités prévues par l’article 14 du règlement (CE) n o  2040/2000. »
Délais de paiement en matière de zones défavorisées
345. L’article 51 du règlement (CE) n o  817/2004 de la Commission, du 29 avril 2004, portant modalités d’application du règlement (CE) n o  1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le FEOGA (JO L 153, p. 30, rectificatif JO 2004, L 231, p. 24), qui inclut notamment le soutien des zones défavorisées, prévoit :
« 1. Toute modification des documents de programmation de développement rural et des documents uniques de programmation de l’objectif n o  2 pour ce qui concerne les mesures de développement rural financées par le FEOGA, section ‘Garantie’, est dûment justifiée, notamment sur la base des informations suivantes :
a) les raisons et les éventuelles difficultés de mise en œuvre rencontrées justifiant une adaptation du document de programmation ;
b) les effets attendus des modifications ;
c) les conséquences quant au financement et au contrôle des engagements.
2. La Commission approuve, conformément à la procédure prévue […], toute modification des documents de programmation de développement rural, du tableau de programmation financière annexé à la décision visée à l’article 48, paragraphe 1, du présent règlement et des documents uniques de programmation de l’objectif n o  2 pour ce qui concerne les mesures de développement rural financées par le FEOGA, section ‘Garantie’, portant sur :
a) les priorités ;
b) les caractéristiques principales des mesures de soutien visées à l’annexe II ;
c) le montant maximum total du soutien communautaire […] ;
d) la répartition de l’allocation financière entre les mesures du document de programmation lorsqu’elle dépasse :
– 15 % du montant total du coût total éligible prévu pour ce programme pour l’ensemble de la période de programmation, si la contribution communautaire est fondée sur le coût total éligible,
– 20 % du montant total des dépenses publiques éligibles prévues pour ce programme pour l’ensemble de la période de programmation, si la contribution communautaire est fondée sur les dépenses publiques éligibles,
en prenant comme base de calcul la dernière colonne (total) du tableau de programmation financière annexé à la décision de la Commission approuvant le document de programmation […] telle que modifiée en dernier lieu.
3. Les modifications visées au paragraphe 2 sont soumises à la Commission sous la forme d’une seule proposition par programme et au maximum une fois par année civile.
Le premier alinéa ne s’applique pas :
a) en cas de modifications nécessaires suite à des calamités naturelles ou d’autres événements extraordinaires ayant un impact important sur la programmation de l’État membre ;
b) en cas de modification du tableau de programmation financière annexé à la décision visée à l’article 48, paragraphe 1, par suite d’une modification d’un document de programmation de développement rural régional.
4. Les modifications de nature financière qui ne sont pas couvertes par le paragraphe 2, [sous] d), ainsi que les modifications du taux de contribution communautaire visé au point 9-2) B de l’annexe II, sont communiquées à la Commission y inclus le tableau financier modifié conformément au point 8 de l’annexe II. Elles entrent en vigueur à partir de la date à laquelle elles sont reçues par la Commission.
Les modifications de nature financière visées au premier alinéa, cumulées pendant l’année civile concernée, ne peuvent pas dépasser les plafonds prévus au paragraphe 2, [sous] d).
5. Les modifications autres que celles visées aux paragraphes 2 et 4 sont notifiées à la Commission au moins trois mois avant leur entrée en vigueur.
Une entrée en vigueur anticipée est possible dans le cas où la Commission informe l’État membre, avant la fin du délai de trois mois, que la modification notifiée est en conformité avec la législation communautaire.
Dans le cas où la modification notifiée n’est pas en conformité avec la législation communautaire, la Commission en informe l’État membre et le délai de trois mois visé au premier alinéa est suspendu jusqu’à réception par la Commission d’une modification conforme. »
Rapport de synthèse
346. Le rapport de synthèse fait état de trois enquêtes, portant les références FA/2005/70/GR, FA/2006/108/GR et FA/2006/137/GR, dont la Commission a notifié les résultats respectivement en janvier, avril et août 2006. Après un échange de correspondances entre la Commission et la République hellénique pour chacune des procédures, l’invitation commune du 15 janvier 2007 à une réunion bilatérale et la tenue de cette réunion, la Commission a adressé, par lettre du 28 juin 2007, le procès-verbal de la réunion pour chaque procédure. Par trois lettres du 24 janvier 2008, la Commission a formellement communiqué ses conclusions à la République hellénique. À la suite de l’avis 08/GR/360 de l’organe de conciliation du 10 juillet 2008, commun aux trois procédures, la Commission a communiqué sa position finale à la République hellénique respectivement par lettres des 8 octobre, 6 octobre et 19 septembre 2008.
347. D’une part, en ce qui concerne l’enquête portant la référence FA/2005/70/GR, il a notamment été constaté que, concernant les zones défavorisées, le plafond des dépenses avait été fixé à un montant de 115 770 000 euros, alors que les dépenses totales ont atteint le montant de 121 992 923,70 euros, ce qui aboutit à un dépassement de 6 222 923,70 euros. Or, conformément à l’article 51, paragraphe 4, du règlement n o  817/2004, les modifications de nature financière non couvertes par l’article 51, paragraphe 2, dudit règlement doivent être communiquées à la Commission et entrent en vigueur à partir de la date de réception par la Commission. En l’espèce, la République hellénique n’aurait informé la Commission de cette modification que le 29 septembre 2004. La somme de 6 222 923,70 euros ne serait donc pas éligible, les dépenses ayant été réalisées avant que la demande de modification ne soit soumise à la Commission. L’argument selon lequel la somme totale payée pour 2004 (à savoir 125,6 millions d’euros) serait inférieure à la somme prévue dans le tableau financier 2004 (à savoir 145 millions d’euros) ne pourrait pas être retenu, car le montant de 145 millions d’euros correspondrait au montant total disponible pour le programme et ne pourrait donc pas être pris en compte pour une mesure spécifique.
348. D’autre part, dans le cadre de l’enquête portant la référence FA/2006/108/GR, des retards ont été constatés en ce qui concerne des paiements effectués au cours de l’exercice 2005 concernant les cultures arables et des paiements supplémentaires dans le secteur du bœuf et du veau. Pour éviter une double correction avec les corrections forfaitaires imposées pour le même exercice et la même ligne budgétaire, la correction a été réduite. Elle est, au final, de 4 521 536,62 euros et tient compte des corrections forfaitaires déjà appliquées de sorte à éviter les doubles corrections.
Appréciation du Tribunal
349. La République hellénique soulève un dixième moyen, concernant l’enquête portant la référence FA/2005/70/GR, et un onzième moyen, concernant l’enquête portant la référence FA/2006/108/GR.
Sur le dixième moyen, concernant l’enquête portant la référence FA/2005/70/GR, tiré de la violation des règles de la procédure d’apurement des comptes et du règlement n o  817/2004, du défaut de motivation et de la violation du principe de proportionnalité
350. La République hellénique conteste la correction relative aux zones défavorisées, imposée au titre du dépassement du plafond financier. Elle soutient que la Commission a été informée de la modification en cause et que le montant du dépassement reste une dépense éligible, car le montant total versé au cours de l’exercice financier n’a pas été dépassé.
351. Le Tribunal relève que la République hellénique ne conteste pas que le plafond des dépenses initialement prévues pour les zones défavorisées a été dépassé d’un montant de 6 222 923,70 euros (voir point 347 ci-dessus).
352. Il ressort en outre du rapport de synthèse, non contesté à cet égard, que cette modification relevait de l’article 51, paragraphe 4, du règlement n o  817/2004, qui prévoit que les modifications financières doivent être communiquées à la Commission et entrent en vigueur à partir de la date de leur réception par la Commission.
353. Or, il ressort des éléments du dossier, notamment du rapport de synthèse, que ce dépassement résulte d’une modification dont la Commission a été informée le 29 septembre 2004 et que les dépenses en cause ont été réalisées avant cette notification à la Commission, ainsi que cela a été confirmé lors de l’audience et acté au procès-verbal de l’audience.
354. Dès lors, les dépenses effectuées pour un montant supérieur à la dotation initiale de la mesure en cause avant la date du 29 septembre 2004 ne peuvent être considérées comme entreprises selon les règles communautaires.
355. Certes, l’article 51, paragraphe 4, du règlement n o  817/2004, applicable en l’espèce, n’impose pas l’approbation de la Commission pour l’entrée en vigueur de la modification en cause, ainsi que la République hellénique le souligne.
356. Toutefois, même si cette disposition ne prévoit une communication des modifications financières à la Commission qu’à des fins informatives, les conditions de la notification qu’elle prévoit n’ont pas été respectées en l’espèce.
357. L’argument de la République hellénique selon lequel le règlement n o  817/2004 permet aux États membres de modifier les documents de programmation et tableaux de financement n’infirme pas cette conclusion. En effet, les dispositions dudit règlement encadrent précisément les possibilités de modifications, tant sur le plan du contenu que de la procédure à suivre, et la République hellénique ne démontre pas que le constat de la Commission, selon lequel l’article 51, paragraphe 4, du règlement n o  817/2004 n’avait pas été respecté, est erroné.
358. En outre, le grief de la République hellénique selon lequel le rapport final ne comporterait aucune motivation concernant les zones défavorisées et la décision attaquée serait insuffisamment motivée doit également être rejeté.
359. En effet, la République hellénique a été étroitement associée au processus d’élaboration de cette décision et, lors des différents échanges avec la Commission, tant les montants que la base juridique de la correction en cause (article 51, paragraphes 2 et 4, du règlement n o  817/2004) ont été évoqués. Dès lors, elle connaissait les raisons de la décision attaquée, qui doit donc être considérée comme suffisamment motivée au regard de la jurisprudence précédemment rappelée, applicable en la matière (voir point 73 ci-dessus).
360. Enfin, la République hellénique allègue la violation du principe de proportionnalité. Elle soutient que le plafond a été dépassé pour ce qui concerne les zones défavorisées, mais que le plafond total fixé pour le programme de développement rural pour 2004 ne l’a pas été, et invoque l’absence de préjudice causé au FEOGA.
361. Le Tribunal rappelle que l’article 3, paragraphe 1, du règlement n o  1258/1999 prévoit que sont financées au titre de l’article 1 er, paragraphe 2, sous c), dudit règlement les actions de développement rural en dehors des programmes relevant de l’objectif n o  1 entreprises selon les règles communautaires.
362. En outre, selon une jurisprudence constante, le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles. Par conséquent, il laisse à la charge des États membres tout autre montant versé, notamment les montants que les autorités nationales se sont à tort estimées autorisées à payer dans le cadre de cette organisation commune (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 18 avril 2002, Belgique/Commission, C-332/00, Rec. p. I-3609, points 44 et 45 ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 24 mars 1988, Royaume-Uni/Commission, 347/85, Rec. p. 1749, points 52 et 53).
363. Or, ainsi qu’il a été constaté aux points 354 et 356 ci-dessus, le plafond des dépenses relatives aux zones défavorisées a été dépassé et la Commission n’en a pas été informée de façon conforme à la procédure prévue à l’article 51, paragraphe 4, du règlement n o  817/2004.
364. Ayant constaté cette irrégularité, la Commission a donc pu valablement adopter la décision attaquée, et ce nonobstant l’argument de la République hellénique selon lequel le plafond total fixé pour le programme de développement rural pour 2004 n’a pas été dépassé. Il convient en effet de rappeler que, afin de garantir l’efficacité du régime de soutien au développement rural et la réalisation de ses objectifs, il importe que les mesures éligibles au soutien soient conformes à la législation communautaire et que les États membres coopèrent à ce résultat par le respect du cadre normatif contenu dans les règlements fixant des règles pour le soutien au développement rural, résultat qui ne serait pas atteint si les États membres pouvaient opérer des redistributions des fonds en violation des dispositions applicables (voir, en ce sens, arrêt du 30 septembre 2009, Pays-Bas/Commission, point 73 supra, point 118).
365. Dès lors, il convient de conclure que la Commission n’a pas enfreint le principe de proportionnalité.
366. Par conséquent, le dixième moyen doit être rejeté.
Sur le onzième moyen, concernant l’enquête portant la référence FA/2006/108/GR, tiré de la violation des règles de la procédure d’apurement des comptes, de l’application erronée du règlement n o  296/96, de la mauvaise appréciation des faits, du défaut de motivation et de la violation du principe de proportionnalité
367. La République hellénique expose que les retards de paiement sont dus, d’une part, pour les cultures arables, à l’examen de réclamations auxquelles il aurait été fait droit et, d’autre part, pour la viande bovine, à des compensations avec les paiements ultérieurs.
368. Il convient de rappeler que les dépenses de financement à la charge du FEOGA doivent être calculées en supposant que les délais prévus par la réglementation agricole applicable sont respectés. En conséquence, lorsque les autorités nationales procèdent au paiement des aides après l’expiration du délai, elles imputent au FEOGA, ainsi qu’en atteste le quatrième considérant du règlement n o  296/96, des dépenses irrégulières et, dès lors, non éligibles (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 28 octobre 1999, Italie/Commission, C-253/97, Rec. p. I-7529, point 126, et arrêt du Tribunal du 12 septembre 2007, Grèce/Commission, T-243/05, Rec. p. II-3475, point 116).
369. En outre, conformément à l’article 4 du règlement n o  296/96 (voir point 344 ci-dessus), toute dépense payée au-delà des termes ou délais prescrits fait l’objet d’une prise en compte réduite dans le cadre des avances suivant les règles reprises audit article. Ce n’est que si les dépenses payées avec retard n’excèdent pas 4 % des dépenses payées en respectant les termes et les délais qu’aucune réduction n’est à opérer, le nombre de mois de retard n’ayant aucune influence.
370. En l’espèce, il y a lieu de relever que la République hellénique ne conteste pas l’existence des retards de paiement. Elle ne conteste pas davantage que les dépenses payées avec retard excédaient cette marge de 4 %.
371. Dès lors, elle n’établit aucunement en l’espèce la mauvaise appréciation des faits, ni la violation par la Commission du règlement n o  296/96 ou des règles de la procédure d’apurement des comptes.
372. La République hellénique soutient que la correction en cause aurait dû faire l’objet d’une motivation spécifique.
373. Toutefois, il ressort du dossier que les motifs invoqués devant le Tribunal pour justifier les délais de paiement ont été exposés à la Commission par lettre du 3 juillet 2006 et rejetés par celle-ci, au motif que les justifications invoquées ne pouvaient pas justifier les retards de paiement. En outre, le procès-verbal de la réunion bilatérale indique que la correction a été maintenue au motif que, s’agissant des actions en justice, la marge de 4 % devrait être suffisante. De plus, s’agissant des corrections concernant le secteur de la viande bovine, il ressort de la procédure administrative que la Commission a diminué le montant de la correction pour cause de dépassements de paiements en vue d’éviter une double correction et qu’elle en a tiré les conséquences sur les paiements tardifs. Un tableau détaillé concernant l’incidence financière des déductions déjà opérées sur les paiements tardifs figure dans le rapport de synthèse.
374. Dès lors, la République hellénique, qui a été étroitement associée au processus d’élaboration de la décision attaquée, connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait la correction en cause fondée. Elle ne fournit, par ailleurs, aucune raison ou base légale conduisant à exiger une motivation plus spécifique que celle exigée en la matière par la jurisprudence constante, précédemment rappelée (voir point 73 ci-dessus). Il s’ensuit que le grief tiré du défaut de motivation doit être rejeté.
375. La République hellénique allègue également la violation du principe de proportionnalité, au motif que la Commission aurait appliqué le barème de correction prévu par le règlement n o  296/96 sans exercer son pouvoir d’appréciation.
376. Or, ainsi que la Commission le souligne, l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n o  296/96 ne confère aucun pouvoir d’appréciation à la Commission.
377. Certes, l’article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n o  296/96 permet à la Commission d’appliquer un échelonnement différent si des conditions particulières de gestion se présentent ou si des justifications fondées sont apportées par l’État membre.
378. Toutefois, il s’agit d’une disposition introduisant une dérogation, qui doit dès lors être interprétée restrictivement (arrêt du 12 septembre 2007, Grèce/Commission, point 368 supra, point 115).
379. En outre, il incombe à la République hellénique de démontrer que les conditions de l’article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n o  296/96 sont remplies, c’est-à-dire de prouver que des conditions particulières de gestion se présentent pour certaines mesures ou d’apporter des justifications fondées. La République hellénique doit notamment démontrer que les retards n’ont pas excédé des limites raisonnables (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 18 septembre 2003, Grèce/Commission, C-331/00, Rec. p. I-9085, point 117, et arrêt du 11 juin 2009, Grèce/Commission, point 63 supra, point 372).
380. En l’espèce, il lui appartenait ainsi de démontrer l’existence de réclamations antérieures concernant les cultures arables dont l’examen justifierait les retards de paiement (voir, en ce sens, arrêt du 11 juin 2009, Grèce/Commission, point 63 supra, point 375). Or, tel n’est pas le cas en l’espèce. La République hellénique n’a pas davantage justifié les retards de paiement concernant les compensations dans le secteur de la viande bovine.
381. Partant, le grief tiré de la violation du principe de proportionnalité doit être rejeté.
382. Enfin, la République hellénique invoque l’absence de préjudice pour le FEOGA, au motif qu’une réduction d’un montant de 4 678 975,85 euros avait été appliquée en vertu du règlement n o  296/96 au stade des avances, soit un montant supérieur à la correction finale.
383. Toutefois, cet argument ne saurait être accueilli. En effet, ainsi qu’il a été rappelé précédemment (voir point 368 ci-dessus), les dépenses de financement à la charge du FEOGA doivent être calculées en supposant que ce délai est respecté. En conséquence, lorsque les autorités helléniques paient après l’expiration du délai, elles imputent au FEOGA des dépenses non éligibles (voir, en ce sens, arrêt du 28 octobre 1999, Italie/Commission, point 368 supra, point 126, et arrêt du Tribunal du 20 juin 2006, Grèce/Commission, T-251/04, non publié au Recueil, point 78). L’argument tiré de ce que la correction finalement imposée (à savoir 4 521 536,62 euros) est moins élevée que la déduction initialement opérée (à savoir 4 678 975,85 euros), est dénué de pertinence à cet égard.
384. Il résulte de tout ce qui précède que le onzième moyen doit donc être rejeté.
385. Partant, le recours doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
386. Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République hellénique ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La République hellénique est condamnée aux dépens.