62015CC0524
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 12 septembrie 2017 (
1
)
Cauza C‑524/15
Menci Luca
cu intervenția:
Procura della Repubblica
[cerere de decizie preliminară formulată de Tribunale di Bergamo (Tribunalul din Bergamo, Italia)]
„Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Legislație națională care prevede o sancțiune administrativă și o sancțiune penală pentru aceleași fapte referitoare la neplata TVA‑ului – Încălcarea principiului ne bis in idem – Identitatea faptelor – Repetarea procedurilor sau a sancțiunilor – Excepții de la principiul ne bis in idem – Legătură materială și temporală suficient de strânsă între proceduri”
1.
În ce condiții se aplică principiul ne bis in idem în cazul în care legislațiile anumitor state membre permit cumulul sancțiunilor administrative și penale pentru neplata taxei pe valoarea adăugată (denumită în continuare „TVA”) în cuantum semnificativ? Aceasta este în esență problema cu care se confruntă din nou Curtea.
2.
Prin Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (
2
), Curtea a stabilit orientările pe care trebuiau să le respecte instanțele naționale cu privire la dreptul unei persoane de a nu fi judecată de două ori pentru aceeași neîndeplinire a obligației de plată a TVA‑ului. În acest context, Curtea și‑a însușit soluțiile oferite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, însă aplicarea răspunsului dat în hotărârea respectivă a creat dificultăți și controverse printre instanțele din anumite state membre, precum Italia.
3.
În plus, Curtea Europeană a Drepturilor Omului și‑a modificat în mod considerabil jurisprudența privind principiul ne bis in idem prin Hotărârea din 15 noiembrie 2016, A și B împotriva Norvegiei (
3
). Curtea va trebui să decidă dacă adoptă această nouă orientare – care este mai restrictivă – privind principiul ne bis in idem sau dacă menține un nivel de protecție mai ridicat. Prin urmare, pentru a clarifica Hotărârea Åkerberg Fransson, Curtea va trebui să stabilească dacă dreptul Uniunii prevede restrângerea principiului ne bis in idem recent validată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.
4.
Prezentele concluzii sunt prezentate simultan cu cele în cauzele Garlsson Real State (C‑537/16), Di Puma (C‑596/16) și Consob (C‑597/16), având în vedere legătura care există între ele.
I. Cadrul juridic
A.
Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale din 1950
5.
Anexat la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumită în continuare „CEDO”), Protocolul nr. 7, semnat la Strasbourg la 22 noiembrie 1984 (denumit în continuare „Protocolul nr. 7”), prevede la articolul 4 „dreptul de a nu fi judecat sau pedepsit de două ori” în următorii termeni:
„1.   Nimeni nu poate fi urmărit sau pedepsit penal de către jurisdicțiile aceluiași stat pentru săvârșirea infracțiunii pentru care a fost deja achitat sau condamnat printr‑o hotărâre definitivă conform legii și procedurii penale ale acestui stat.
2.   Dispozițiile paragrafului precedent nu împiedică redeschiderea procesului, conform legii și procedurii penale a statului respectiv, dacă fapte noi sau recent descoperite sau un viciu fundamental în cadrul procedurii precedente sunt de natură să afecteze hotărârea pronunțată.
3.   Nicio derogare de la prezentul articol nu este îngăduită în temeiul articolului 15 din convenție.”
B.
Dreptul Uniunii Europene
6.
Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) prevede:
„Nimeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea.”
7.
Articolul 51 din cartă definește domeniul de aplicare al acesteia:
„(1)   Dispozițiile prezentei carte se adresează instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, cu respectarea principiului subsidiarității, precum și statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Prin urmare, acestea respectă drepturile și principiile și promovează aplicarea lor în conformitate cu atribuțiile pe care le au în acest sens și cu respectarea limitelor competențelor conferite Uniunii de tratate.
(2)   Prezenta cartă nu extinde domeniul de aplicare a dreptului Uniunii în afara competențelor Uniunii, nu creează nicio competență sau sarcină nouă pentru Uniune și nu modifică competențele și sarcinile stabilite de tratate.”
8.
Articolul 52 din cartă stabilește întinderea și interpretarea drepturilor și a principiilor consacrate în cartă, după cum urmează:
„(1)   Orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.
[…]
(3)   În măsura în care prezenta cartă conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată. Această dispoziție nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.
(4)   În măsura în care prezenta cartă recunoaște drepturi fundamentale, așa cum rezultă acestea din tradițiile constituționale comune statelor membre, aceste drepturi sunt interpretate în conformitate cu tradițiile menționate.
[…]
(6)   Legislațiile și practicile naționale trebuie să fie luate în considerare pe deplin, după cum se precizează în prezenta cartă.”
C.
Dreptul italian
9.
Articolul 13 alineatul 1 din decreto legislativo del 18 dicembre 1997, n. 471 (Decretul legislativ nr. 471 din 18 decembrie 1997) (
4
) prevede:
„Orice persoană care nu achită, în tot sau în parte, în termenele prevăzute, plățile anticipate, plățile periodice, plățile de regularizare sau soldul impozitului datorate conform declarației, după deducerea, în aceste cazuri, a valorii plăților periodice și a plăților anticipate, chiar dacă acestea nu au fost efectuate, este pasibilă de o sancțiune administrativă în valoare de 30 % din fiecare sumă neachitată, chiar și atunci când, în urma corectării erorilor materiale sau de calcul constatate cu ocazia controlului declarației anuale, rezultă că suma datorată este mai mare sau că excedentul deductibil este mai mic. În ceea ce privește plățile efectuate cu o întârziere care nu depășește 15 zile, sancțiunea prevăzută în prima teză, fără a aduce atingere prevederilor alineatului 1 al articolului 13 din decreto legislativo del 18 dicembre 1997, n. 472 [Decretul legislativ nr. 472 din 18 decembrie 1997], este redusă la o valoare egală cu a cincisprezecea parte pentru fiecare zi de întârziere. Aceeași sancțiune se aplică în cazul stabilirii unui impozit majorat în temeiul articolelor 36 bis și 36 ter din Decretul Președintelui Republicii nr. 600 din 29 septembrie 1973 și al articolului 54 bis din Decretul Președintelui Republicii nr. 633 din 26 octombrie 1972.” (
5
)
10.
Decreto legislativo del 10 marzo 2000, n. 74, relativo ai reati in materia di imposte dirette ed IVA (Decretul legislativ nr. 74/2000 din 10 martie 2000 privind infracțiunile în materie de impozite directe și de TVA, denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 74/2000”) (
6
) reglementează la articolul 10 ter „neplata TVA‑ului”, după cum urmează:
„Prevederile articolului 10 bis se aplică în limitele prevăzute și persoanelor care nu achită datoria fiscală reprezentând taxa pe valoarea adăugată, datorată conform declarației anuale, în termenul prevăzut pentru efectuarea plăților anticipate aferente perioadei fiscale următoare.”
11.
Conform articolului 10 bis din acest decret legislativ:
„Se pedepsește cu închisoarea de la șase luni la doi ani fapta oricărui contribuabil de a nu plăti, în termenul prevăzut pentru depunerea declarației anuale de substituție fiscală a acestuia, reținerile rezultate din certificatul emis persoanelor care au fost substituite fiscal, în valoare mai mare de 50000 de euro pentru fiecare perioadă fiscală.”
12.
Articolele 19-21 din Decretul legislativ nr. 74/2000, reglementate în titlul „Relațiile cu sistemul administrativ de sancționare și raportul dintre proceduri”, prevăd în esență că: a) norma specială se aplică atunci când aceeași faptă este sancționată în temeiul unei dispoziții din titlul II și al unei dispoziții care prevede aplicarea unei sancțiuni administrative; b) procedura penală și procedura administrativă sunt soluționate în mod separat, cu alte cuvinte, niciuna dintre cele două nu trebuie suspendată până la soluționarea celeilalte; c) autoritatea competentă stabilește sancțiunile administrative pentru încălcările fiscale care fac obiectul infracțiunii; d) totuși, aceste sancțiuni nu sunt executorii, cu excepția cazului în care procedura penală este clasată sau se încheie prin pronunțarea unei hotărâri definitive de achitare care înlătură natura penală a acțiunii, iar în acest din urmă caz termenul pentru colectare începe să curgă de la data comunicării hotărârii de achitare.
13.
Ulterior datelor la care s‑au săvârșit faptele care au dat naștere acestei trimiteri preliminare, legislația italiană a fost modificată prin decreto legislativo del 24 settembre 2015, n. 158 (Decretul legislativ nr. 158 din 24 septembrie 2015, denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 158/2015”) (
7
), prin care au fost modificate articolele 10 bis și 10 ter din Decretul legislativ nr. 74/2000 și s‑a introdus o altă cauză de nepedepsire, prin intermediul noului articol 13 din Decretul legislativ nr. 74/2000.
14.
Conform articolului 7 din Decretul legislativ nr. 158/2015, articolul 10 bis din Decretul legislativ nr. 74/2000 are în prezent următoarea formulare:
„Se pedepsește cu închisoarea de la șase luni la doi ani fapta oricărei persoane de a nu plăti, în termenul prevăzut pentru depunerea declarației anuale, impozitele cu reținere la sursă rezultate din certificatul emis entităților care aplică respectivele rețineri în valoare mai mare de 150000 de euro pentru fiecare perioadă fiscală.”
15.
Conform articolului 8 din Decretul legislativ nr. 158/2015, articolul 10 ter din Decretul legislativ nr. 74/2000 a fost modificat, începând cu 22 octombrie 2015, astfel:
„Se pedepsește cu închisoarea de la șase luni la doi ani fapta oricărei persoane de a nu plăti, în termenul prevăzut pentru efectuarea plăților anticipate aferente perioadei fiscale următoare, taxa pe valoarea adăugată datorată în temeiul declarației anuale în valoare mai mare de 250000 de euro pentru fiecare perioadă fiscală.”
II. Litigiul național și întrebarea preliminară
16.
Domnul Luca Menci, în calitate de proprietar al întreprinderii individuale cu același nume, a fost supus unei inspecții a administrației fiscale italiene din cauza neplății TVA‑ului datorat pentru anul fiscal 2011, în cuantum total de 282495,76 euro. Inspecția s‑a încheiat cu emiterea deciziei de impunere în cauză, înregistrată la 6 noiembrie 2013, și impunerea unei sancțiuni în valoare de 84748,74 euro în sarcina domnului Menci. Administrația fiscală a aprobat cererea de eșalonare a plății formulată de domnul Menci, care a rambursat primele rate.
17.
La 13 noiembrie 2014, în urma soluționării procedurii administrative de sancționare și a rămânerii definitive a sancțiunii menționate, Procura della Repubblica (Procuratura, Italia) a deschis o procedură penală împotriva domnului Menci, considerând că neplata TVA‑ului constituia o infracțiune prevăzută la articolul 10 ter din Decretul legislativ nr. 74/2000.
18.
În cadrul procedurii penale respective, Tribunale di Bergamo (Tribunalul din Bergamo, Italia) adresează Curții următoarea întrebare preliminară:
„Prevederile articolului 50 [din cartă], interpretate în lumina articolului 4 [din Protocolul] nr. 7 [la CEDO] și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la acesta, se opun posibilității de a deschide o procedură penală având ca obiect o faptă (neachitarea TVA‑ului) pentru care inculpatului i‑a fost aplicată o sancțiune administrativă irevocabilă?”
19.
Curtea a conexat această trimitere preliminară cu cele în cauzele Orsi (C‑217/15) și Baldetti (C‑350/15). Au formulat observații scrise avocatul domnului Menci, guvernul italian și Comisia Europeană, ședința (comună pentru cele trei cauze) desfășurându‑se la 8 septembrie 2016.
20.
Chiar înaintea prezentării concluziilor, anunțată pentru 17 septembrie 2016, a fost publicată Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 15 noiembrie 2016, A și B împotriva Norvegiei. La 30 noiembrie 2016, în temeiul hotărârii respective, Camera a patra a Curții a decis să disjungă cauza Menci de celelalte două cauze menționate anterior și a propus ca aceasta să fie atribuită Marii Camere (
8
).
21.
La 25 ianuarie 2017, Marea Cameră a dispus redeschiderea procedurii orale, ședința desfășurându‑se la 30 mai 2017, împreună cu cea în cauzele Garlsson Real State (C‑537/16), Di Puma (C‑596/16) și Consob (C‑597/16) (
9
). În ședință au prezentat observații orale cu privire la problemele referitoare la această trimitere preliminară domnul Menci, Comisia, precum și guvernele italian și german.
III. Analiza întrebării preliminare
22.
Abordarea metodologică adoptată de Curte în Hotărârea din 5 aprilie 2017, Orsi și Baldetti (
10
), în contextul analizării articolului 50 din cartă coroborat cu articolul 4 din Protocolul nr. 7, se reflectă la punctele 15 și 24 din aceasta, după cum urmează:
„–
Examinarea întrebării adresate trebuie să se realizeze numai din perspectiva drepturilor fundamentale garantate de cartă.”
–
La finalul acestei examinări, „în temeiul articolului 52 alineatul (3) din cartă, în măsura în care articolul 50 din aceasta conține un drept ce corespunde celui prevăzut la articolul 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO, este necesar să se asigure că interpretarea menționată mai sus a articolului 50 din aceasta nu ignoră nivelul de protecție garantat de CEDO.”
23.
Or, inclusiv pentru interpretarea articolului 50 din cartă, nu trebuie pierdut din vedere faptul că, în temeiul articolului 52 alineatul (3) din aceasta, „[î]n măsura în care prezenta cartă conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată” (
11
).
24.
Prin urmare, vom aborda în primul rând analiza jurisprudenței Curții privind articolul 50 din cartă, drept referință obligatorie pentru aplicarea principiului ne bis in idem în cazul cumulului sancțiunilor fiscale și penale pentru neplata TVA‑ului.
25.
În continuare, vom expune opinia noastră cu privire la posibilul efect al jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, inclusiv Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, asupra jurisprudenței Curții. Vom analiza de asemenea posibilitatea Curții de a aplica o metodă autonomă pentru analizarea procedurilor mixte (penale și administrative) între care există o legătură materială și temporală suficient de strânsă.
26.
În sfârșit, după efectuarea analizelor respective, vom reveni asupra situației de fapt din această trimitere preliminară pentru a propune un răspuns care să permită instanței naționale să soluționeze litigiul.
A.
Jurisprudența Curții referitoare la aplicarea articolului 50 din cartă în ceea ce privește cumulul sancțiunilor fiscale și penale
27.
Principiul ne bis in idem apare în dreptul Uniunii în forme diferite (
12
), a căror interpretare nu a fost încă uniformizată de Curte, în pofida solicitărilor în acest sens adresate de unii avocați generali (
13
). Nu vom insista asupra analizei jurisprudenței – mai restrictive – care îl interpretează în contextul normelor privind protecția liberei concurențe și nici asupra celei referitoare la articolul 54 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen, jurisprudență care este mai extensivă și mai protecționistă în ceea ce privește drepturile inculpaților în această materie.
28.
Jurisprudența Curții referitoare la aplicarea principiului ne bis in idem în ceea ce privește cumulul sancțiunilor fiscale și penale ca măsură aplicată de statele membre pentru neplata impozitelor (concret, a TVA‑ului) a fost stabilită prin Hotărârea Åkerberg Fransson. Ca urmare a utilizării criteriilor Engel pentru a determina condițiile în care o sancțiune fiscală are într‑adevăr „caracter penal”, în pofida faptului că îmbracă forma unei sancțiuni administrative, Curtea a inclus o referire explicită la efectivitatea sancțiunilor, a cărei legătură cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului poate fi dificil de identificat.
29.
În Hotărârea Åkerberg Fransson (
14
), după ce a constatat că este competentă să soluționeze trimiterea preliminară (
15
), Curtea a statuat că principiul ne bis in idem„nu se opune ca un stat membru să aplice, pentru aceleași fapte de nerespectare a obligațiilor declarative în domeniul TVA‑ului, în mod succesiv, o sancțiune fiscală și o sancțiune penală în măsura în care prima sancțiune nu îmbracă un caracter penal, aspect care trebuie verificat de instanța națională” (
16
). Libertatea statelor membre de a alege sancțiunile este justificată de necesitatea de a garanta perceperea integralității încasărilor din TVA și, prin aceasta, protecția intereselor financiare ale Uniunii (
17
).
30.
Curtea a stabilit însă o limită în ceea ce privește cumulul sancțiunilor fiscale și penale: „atunci când sancțiunea fiscală îmbracă un caracter penal în sensul articolului 50 din cartă și a rămas definitivă, dispoziția menționată se opune ca pentru aceleași fapte să se desfășoare o urmărire penală împotriva aceleiași persoane”. Prin urmare, sancțiunile fiscale și cele penale pot fi aplicate în mod simultan, însă nu este posibilă impunerea unei sancțiuni care în mod formal este administrativă, deși în realitate este de natură represivă, împreună cu o sancțiune penală (
18
).
31.
Pentru a stabili, la rândul său, când o sancțiune fiscală are caracter penal, Curtea a utilizat, astfel cum am menționat deja, „criteriile Engel”, pe care le confirmase anterior în Hotărârea Bonda (
19
). Cu toate acestea, în loc să le aplice ea însăși în raport cu o legislație precum cea suedeză, Curtea a atribuit această sarcină instanței de trimitere (
20
), atrăgându‑i atenția că poate reține incompatibilitatea cumulului sancțiunilor fiscale și penale cu articolul 50 din cartă numai dacă celelalte sancțiuni sunt efective, proporționale și disuasive (
21
).
32.
Prin urmare, eficacitatea urmăririi penale a fraudei și protecția intereselor financiare ale Uniunii sunt prezentate ca o justificare pentru a evalua incompatibilitatea cumulului sancțiunilor fiscale și penale cu principiul ne bis in idem atunci când este vorba despre taxe care aduc atingere intereselor respective.
33.
Cerința privind efectivitatea sancțiunilor devine o condiție, conform Hotărârii Taricco și alții (
22
), care stabilește întinderea libertății de alegere a statelor membre, deoarece „sancțiunile penale pot totuși să fie indispensabile pentru a combate în mod efectiv și disuasiv anumite cazuri de fraudă gravă în materie de TVA”. Limitarea se întemeiază de asemenea pe articolul 325 TFUE, conform căruia statele membre trebuie să combată frauda și orice altă activitate ilegală care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii prin măsuri disuasive și eficiente și, în special pentru a combate frauda care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii, acestea trebuie să adopte aceleași măsuri pe care le adoptă pentru a combate frauda care aduce atingere propriilor interese financiare (
23
).
34.
În definitiv, în Hotărârile Bonda (
24
) și Åkerberg Fransson, Curtea a interpretat articolul 50 din cartă în conformitate (
25
) cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului privind principiul ne bis in idem, predominantă până la momentul respectiv (
26
). Această convergență era logică, având în vedere asemănarea dintre reglementarea principiului ne bis in idem prevăzută la articolul 4 din Protocolul nr. 7 și cea prevăzută la articolul 50 din cartă (
27
).
B.
Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la principiul ne bis in idem și la cumulul sancțiunilor fiscale și penale
35.
Protecția principiului ne bis in idem în cadrul Consiliului Europei nu este lipsită de complicații. Acest drept nu a fost inclus în Convenția Europeană a Drepturilor Omului, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, iar protecția sa a fost reglementată ulterior, prin Protocolul nr. 7, ratificat de 44 dintre cele 47 de state membre ale Consiliului Europei. Regatul Unit nu l‑a semnat, iar Germania și Țările de Jos au reticențe privind ratificarea sa. Germania a formulat rezerve la momentul semnării sale, iar alte state au formulat rezerve sau declarații în instrumentele lor de ratificare la momentul încheierii protocolului (Austria, Franța, Portugalia și Italia), în vederea limitării competenței Curții Europene a Drepturilor Omului strict la domeniul penal, astfel încât să poată menține aplicarea în mod simultan a sancțiunilor administrative și penale pentru aceleași fapte (
28
).
36.
Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului a limitat efectele acestor rezerve sau declarații impunând, în conformitate cu articolul 57 din CEDO, obligația de a respecta următoarele condiții de valabilitate a acestora: să fie formulate la momentul semnării protocolului, să facă referire la normele în vigoare la data ratificării, să aibă caracter general și să includă o scurtă prezentare a normelor menționate (
29
). În Hotărârea Grande Stevens și alții împotriva Italiei (
30
), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că nu au fost îndeplinite aceste condiții, astfel încât a declarat nulă declarația Italiei din instrumentul de ratificare a Protocolului nr. 7, prin care urmărea să reducă aplicarea acestuia exclusiv în ceea ce privește sancțiunile și procedurile calificate drept penale de legislația italiană.
37.
Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, principiul ne bis in idem interzice deschiderea a două sau mai multe proceduri de natură penală (dublă acuzare) și aplicarea a două sau mai multe condamnări penale definitive (dublă sancționare) împotriva aceleiași persoane și pentru aceleași fapte. Obiectivul acestui principiu este de a împiedica repetarea procedurilor penale finalizate deja, precum și de a garanta securitatea juridică a indivizilor, protejându‑i de incertitudinea privind posibilitatea de a fi supuși unei duble urmăriri, unei duble proceduri sau unei duble condamnări. O mare parte din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului vizează în special cumulul sancțiunilor fiscale și penale.
38.
Aplicarea principiului ne bis in idem de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului presupune întrunirea a patru condiții: 1) identitate în ceea ce privește persoana urmărită sau sancționată, 2) identitatea faptelor deduse judecății (idem), 3) o dublă procedură de sancționare (bis) și 4) caracterul definitiv al uneia dintre cele două decizii. Condițiile relevante pentru prezenta cauză, care au generat cea mai mare și mai controversată parte a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, sunt identitatea faptelor (idem) și dubla procedură (bis).
1. Identitate în ceea ce privește faptele (noțiunea de idem)
39.
Acest element al principiului ne bis in idem presupune stabilirea aspectului dacă procedurile care se repetă trebuie să vizeze același comportament (idem factum) sau dacă este necesar de asemenea să se aplice aceeași încadrare juridică (idem crimen).
40.
Jurisprudența inițială a Curții Europene a Drepturilor Omului a fost foarte eterogenă și, în anumite cazuri de cumul al sancțiunilor penale și fiscale, aceasta a considerat că aceleași fapte puteau face obiectul unei sancțiuni penale și al unei sancțiuni administrative deoarece acestea nu aveau în vedere aceleași elemente (
31
).
41.
Sub influența jurisprudenței Curții referitoare la articolul 54 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen (
32
), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a procedat la modificarea și la uniformizarea jurisprudenței sale prin importanta Hotărâre Zolotukhin împotriva Rusiei (
33
), în care a statuat că articolul 4 din Protocolul nr. 7 interzice ca o a doua infracțiune să fie pedepsită pe baza unor fapte identice sau în esență identice cu cele care au servit ca temei pentru prima infracțiune, indiferent de încadrarea sa juridică (opțiune evidentă pentru idem factum și respingerea idem crimen). Curtea Europeană a Drepturilor Omului definește identitatea acestora ca un ansamblu de circumstanțe factuale concrete care implică același făptuitor și care sunt strâns legate între ele în timp și în spațiu (
34
).
42.
În jurisprudența sa ulterioară (
35
), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a menținut această abordare prin care erau favorizate garanțiile oferite indivizilor și care consta în aprecierea idem factum în detrimentul idem crimen. În Hotărârea pronunțată de Marea Cameră în cauza A și B împotriva Norvegiei (
36
), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reconfirmat abordarea respectivă.
2. Repetarea procedurilor de sancționare (noțiunea de bis)
43.
Repetarea procedurilor de sancționare de natură penală reprezintă elementul care a creat cele mai multe dificultăți în ceea ce privește aplicarea articolului 4 din Protocolul nr. 7. Atunci când se cumulează proceduri sau condamnări pentru comportamente identice instrumentate de instanțele penale, aplicarea principiului respectiv nu implică dificultăți majore. Există însă norme de natură represivă care pot fi configurate de legiuitorii naționali ca norme contravenționale, iar nu ca norme de drept penal, cu scopul de a evita aplicarea protecției și a garanțiilor specifice procedurilor penale (
37
).
a) Jurisprudența generală a Curții Europene a Drepturilor Omului
44.
Proliferarea normelor administrative de sancționare de natură represivă justifică faptul că, începând cu Hotărârea Engel și alții împotriva Țărilor de Jos (
38
), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a elaborat criterii specifice și autonome pentru a clarifica noțiunea „acuzație în materie penală”, prevăzută la articolul 6 din CEDO, și noțiunea „pedeapsă”, prevăzută la articolul 7 din CEDO. Concret, în vederea interpretării articolului 4 din Protocolul nr. 7, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a utilizat de asemenea criteriile cunoscute sub denumirea de „criteriile Engel” (
39
), și anume încadrarea juridică a încălcării în dreptul național, natura încălcării, precum și natura și gravitatea sau gradul de severitate ale sancțiunii aplicate făptuitorului. Ultimele două criterii sunt alternative, dar Curtea Europeană a Drepturilor Omului le poate analiza împreună, în funcție de particularitățile cauzei (
40
).
45.
În Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reconfirmat utilizarea exclusivă a criteriilor Engel, în pofida faptului că anumite state membre care au intervenit în litigiul respectiv au propus alte criterii suplimentare pentru consolidarea aplicării lor, dincolo de limitele stricte ale dreptului penal (
41
).
46.
Primul „criteriu Engel” privește încadrarea încălcării conform dreptului național și constituie premisa pe baza căreia Curtea Europeană a Drepturilor Omului stabilește dacă o sancțiune are „caracter penal”. Acest criteriu nu reprezintă o regulă determinantă, cu excepția cazului în care însuși dreptul național califică ambele sancțiuni drept penale, în acest caz fiind direct aplicabil, în mod logic, principiul ne bis in idem. În cazul în care, dimpotrivă, ordinea juridică națională califică sancțiunea drept administrativă, se procedează la analizarea acesteia în lumina celorlalte două criterii, în funcție de care trebuie să se stabilească dacă sancțiunea respectivă are, cu toate acestea, „caracter penal”, în sensul articolului 4 din Protocolul nr. 7.
47.
Al doilea „criteriu Engel” se referă la natura încălcării. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, pentru a stabili dacă o încălcare fiscală de natură administrativă are în realitate caracter penal, se au în vedere factori precum: a) destinatarii sancțiunii – astfel, în cazul în care se adresează publicului larg, iar nu unui grup de destinatari bine definit, are în general „caracter penal” (
42
); b) scopul normei respective, întrucât încălcarea nu are caracter penal în cazul în care sancțiunea prevăzută urmărește numai repararea prejudiciilor patrimoniale (
43
), fiind considerată penală atunci când încadrarea acesteia este realizată în scopuri represive și de prevenire (
44
); c) interesul juridic protejat prin dispoziția națională de sancționare, care are caracter penal în cazul în care scopul acesteia este de a proteja interesele juridice a căror protecție este asigurată în general prin normele de drept penal (
45
).
48.
Al treilea „criteriu Engel” privește natura și gradul de severitate ale sancțiunii. Pedepsele privative de libertate au, în sine, caracter penal (
46
), iar acest lucru este valabil și în privința celor de natură pecuniară a căror nerespectare poate conduce la înlocuirea acestora cu o pedeapsă privativă de libertate sau care implică înregistrarea în cazier (
47
).
49.
Prin aplicarea acestor criterii în ceea ce privește sancțiunile fiscale cumulate cu cele penale, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat în repetate rânduri că primele au „caracter penal” în sensul articolelor 6 și 7 din CEDO și, prin extensie, al articolului 4 din Protocolul nr. 7 la aceasta (
48
). Concret, aprecierea Curții Europene a Drepturilor Omului are în vedere sancțiunile pecuniare impuse în cadrul procedurilor administrative inițiate ca urmare a neachitării impozitelor, chiar dacă valoarea lor este mică (
49
). Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea Europeană a Drepturilor Omului analizează natura și gradul de severitate ale sancțiunii, luând în considerare posibilitatea aplicării sale integrale, cu alte cuvinte, fără să aibă în vedere valoarea finală care rezultă din eventualele reduceri acordate de administrația fiscală (
50
). În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că este irelevant faptul că prima sancțiune a fost dedusă din cea de a doua în vederea atenuării dublei sancționări (
51
).
50.
Dimpotrivă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a susținut că procedurile și măsurile fiscale prin care se urmărește recuperarea impozitelor neplătite și perceperea dobânzilor de întârziere, indiferent de valoarea lor, nu au natură penală (
52
).
51.
În alte hotărâri, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a confirmat că garanția inerentă principiului ne bis in idem este aplicabilă nu numai cazurilor de dublă condamnare, ci și celor de dublă incriminare, cu alte cuvinte, persoanelor care au făcut obiectul unor acuzații care nu au condus la o condamnare. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a confirmat de asemenea că nu are nicio relevanță faptul că procedura administrativă este inițiată anterior sau ulterior celei penale, că prima sancțiune se compensează cu cea aplicată în a doua procedură sau că persoana afectată a fost achitată la finalul primei sau al celei de a doua proceduri (
53
).
52.
Abordarea extensivă a acestei jurisprudențe a Curții Europene a Drepturilor Omului a favorizat protecția particularilor în raport cu puterea represivă a autorităților naționale. Această împrejurare explică poate reacția anumitor state, evidențiată în pozițiile pe care acestea le‑au apărat în cauza A și B împotriva Norvegiei (
54
), la care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a fost sensibilă.
b) Excepția în cazul procedurilor mixte între care există o legătură materială și temporală suficient de strânsă: Hotărârea A și B împotriva Norvegiei
53.
În Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului admite faptul că, în cazul sancțiunilor în mod formal administrative care au caracter penal, nu se încalcă articolul 4 din Protocolul nr. 7 prin cumulul procedurilor penale și administrative de sancționare atât timp cât între ele există o legătură materială și temporală suficient de strânsă. În cazul în care statul dovedește că aceste proceduri prezintă legătura temporală și materială respectivă, nu există o „repetare a procedurilor sau a pedepselor (bis)” (
55
).
54.
Potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului, pentru a stabili dacă există o legătură materială suficient de strânsă între procedurile penale și cele administrative de sancționare, trebuie să se țină seama în special de următoarele criterii (
56
):
–
obiectivele complementare ale procedurilor și relația lor cu diverse aspecte ale actului prejudiciabil săvârșit în detrimentul societății. Complementaritatea și coerența sunt cu atât mai mari cu cât sancțiunile aplicate în procedura administrativă se îndepărtează mai mult de „nucleul dur al dreptului penal” și viceversa (
57
);
–
cumulul procedurilor, atât din punct de vedere juridic, cât și practic, atunci când acesta reprezintă o consecință previzibilă a aceluiași comportament reprimat;
–
complementaritate în etapa de instrumentare a procedurilor, pentru a se evita, atunci când este posibil, repetițiile privind strângerea și examinarea elementelor de probă, ca urmare a interacțiunii dintre diverse autorități, astfel încât constatarea situației de fapt realizată în una dintre proceduri să poată fi preluată în cealaltă;
–
calculul și luarea în considerare a sancțiunii impuse în prima procedură la momentul aplicării celei din a doua procedură, astfel încât aceasta să nu implice o sarcină excesivă pentru persoana în cauză, fiind indicat să existe o procedură de compensare pentru evitarea unui asemenea risc.
55.
În ceea ce privește orientările pentru stabilirea existenței unei legături temporale suficient de strânse între proceduri, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu se exprimă cu claritate, limitându‑se să menționeze că nu este obligatoriu ca procedura penală și cea administrativă să se desfășoare în mod simultan de la început și până la sfârșit și că sarcina probei – care revine statelor – este cu atât mai dificilă cu cât decalajul temporal dintre proceduri este mai mare (
58
).
56.
Compararea situației de fapt examinate în Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, pe de o parte, cu cea din Hotărârea din 18 mai 2017, Jóhannesson și alții împotriva Islandei (
59
), pe de altă parte, evidențiază obstacolele aproape insurmontabile cu care vor trebui să se confrunte instanțele naționale pentru a clarifica a priori, cu un grad minim de certitudine și de predictibilitate, când există această legătură temporală.
C.
Efectele Hotărârii A și B împotriva Norvegiei asupra dreptului Uniunii
57.
Conform articolului 52 alineatul (3) din cartă, înțelesul și întinderea articolului 50 din aceasta sunt „aceleași ca cele prevăzute” de dispoziția corelativă din CEDO. Dreptul consacrat la articolul 50 din cartă nu poate fi separat, în contextul interpretării sale, de cel prevăzut la articolul 4 din Protocolul nr. 7, lipsa de ratificare sau rezervele și declarațiile anumitor state membre (
60
) cu privire la acesta din urmă fiind irelevante pentru Curte.
58.
Aceasta este orientarea urmată implicit în Hotărârea Åkerberg Fransson, în care nu s‑a admis că gradul de ratificare a unui protocol al CEDO ar trebui să influențeze utilizarea sa drept linie directoare pentru interpretarea articolului 50 din cartă, în pofida rezervelor exprimate în această privință (
61
).
59.
În nota explicativă privind articolul 52 alineatul (3) din cartă se arată că „trimiterea la CEDO se referă atât la Convenție, cât și la protocoalele la aceasta”. Nu se face nicio distincție în funcție de aspectul dacă protocoalele respective obligă sau nu obligă toate statele membre ale Uniunii (
62
). În plus, această diferențiere ar putea da naștere unei interpretări și unei aplicări neuniforme ale cartei (
63
), în funcție de care statul membru are sau nu are obligații în temeiul unui protocol anexat la CEDO.
60.
Cu toate acestea, schimbarea jurisprudențială efectuată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea A și B împotriva Norvegiei reprezintă o provocare importantă pentru Curte. Respectul instituțional dintre cele două instanțe împiedică orice fel de critică (
64
), dar nu și constatarea faptului că, prin noua sa abordare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a modificat în mod semnificativ întinderea acordată până în prezent principiului ne bis in idem.
61.
În acest context, considerăm că Curtea poate opta pentru oricare dintre următoarele două variante:
–
acceptarea fără rezerve a restrângerii principiului ne bis in idem stabilită în Hotărârea A și B împotriva Norvegiei și aplicarea în contextul articolului 50 din cartă, ținând seama de articolul 52 alineatul (3) din aceasta;
–
respingerea acestei restrângeri și menținerea nivelului de protecție stabilit în Hotărârea Åkerberg Fransson, raportându‑se la jurisprudența (anterioară) generală a Curții Europene a Drepturilor Omului. Astfel, ar activa clauza prevăzută la articolul 52 alineatul (3) ultima teză, conform căreia obligația de a efectua o interpretare uniformă a dispozițiilor cartei cu conținut similar celor din CEDO „nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă”.
62.
În plus față de cele două opțiuni, în raport cu Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, Curtea poate, în mod logic, să dezvolte o jurisprudență specifică pentru a determina compatibilitatea articolului 50 din cartă cu așa‑numitele „proceduri mixte (administrative și penale) între care există legături suficient de strânse”.
1. Alinierea la noua jurisprudență a Curții Europene a Drepturilor Omului
63.
Reiterăm că această soluție ar fi conformă cu interpretarea uniformă a dispozițiilor cartei și, respectiv, ale CEDO (și ale protocoalelor la aceasta), în temeiul articolului 52 alineatul (3) din cartă.
64.
Mai multe guverne care au intervenit în procedură susțin această aliniere, invocând, în plus, regulile de interpretare a cartei prevăzute la articolul 52 alineatele (4) și (6) din aceasta. Prima regulă prevede că, „în măsura în care prezenta cartă recunoaște drepturi fundamentale, așa cum rezultă acestea din tradițiile constituționale comune statelor membre, aceste drepturi sunt interpretate în conformitate cu tradițiile menționate”. Conform celei de a doua reguli, „legislațiile și practicile naționale trebuie să fie luate în considerare pe deplin, după cum se precizează în prezenta cartă”.
65.
Guvernele respective subliniază că legislațiile și practicile naționale sunt foarte diferite în ceea ce privește posibilitatea cumulului sancțiunilor penale și administrative pentru aceleași fapte. Având în vedere această realitate eterogenă, ele susțin o interpretare restrictivă a articolului 50 din cartă, care să confere statelor membre o putere represivă adecvată, astfel cum a procedat Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea A și B împotriva Norvegiei.
66.
Nu suntem de acord cu aceste argumente. Regula de interpretare prevăzută la articolul 52 alineatul (6) nu este aplicabilă în cazul articolului 50 din cartă, deoarece, astfel cum a susținut Comisia, această dispoziție nu face nicio trimitere la legislațiile și la practicile naționale (spre deosebire de alte dispoziții, precum articolele 16, 27, 28, 30, 34, 35 sau 36 din cartă).
67.
Regula prevăzută la articolul 52 alineatul (4) din cartă este totodată lipsită de relevanță pentru stabilirea domeniului de aplicare al articolului 50 din cartă. Pe de o parte, guvernele menționate admit faptul că nu există tradiții constituționale comune privind conținutul acestui drept (
65
). Pe de altă parte, tradițiile statelor membre respective, care limitează eficacitatea principiului ne bis in idem exclusiv la dreptul penal, implică o interpretare a articolului 50 din cartă chiar mai restrictivă decât cea efectuată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu privire la articolul 4 din Protocolul nr. 7.
68.
Acest rezultat ar fi incompatibil cu articolul 52 alineatul (3) din cartă, astfel încât tradițiile constituționale comune, în cazul în care există în această privință, ar putea avea valoare de criteriu de interpretare a articolului 50 din cartă numai atunci când ar determina un nivel mai ridicat de protecție a dreptului (
66
).
69.
În opinia noastră, nu există motive pentru, ci numai inconveniente în ceea ce privește alinierea Curții la decizia Curții Europene a Drepturilor Omului de a reduce conținutul dreptului conferit particularilor în temeiul principiului ne bis in idem atunci când este vorba despre sancțiuni de aceeași natură (în esență penală) aplicate de două ori pentru aceleași fapte. Considerăm că este dificil să se renunțe la nivelul de protecție obținut deja prin Hotărârea Åkerberg Fransson numai pentru motivul că Curtea Europeană a Drepturilor Omului și‑a schimbat (
67
) interpretarea articolului 4 din Protocolul nr. 7 în domeniul aplicabil.
70.
În primul rând, Curtea Europeană a Drepturilor Omului însăși recunoaște (
68
) că cea mai bună modalitate de a respecta principiul ne bis in idem prevăzut la articolul 4 din Protocolul nr. 7 este prin inițierea unei singure proceduri de sancționare, acceptând sistemul bazat pe două proceduri, specific procedurilor mixte, ca o excepție de la această regulă generală. Existența unei duble proceduri, chiar dacă este mixtă, conduce în general la încălcarea principiului ne bis in idem.
71.
În al doilea rând, schimbarea jurisprudențială în sensul exceptării „procedurilor mixte între care există o legătură temporală și materială suficient de strânsă” are la bază deferența față de argumentele statelor membre care sunt părți la CEDO (
69
). Curtea Europeană a Drepturilor Omului consideră că este relevant faptul că principiul ne bis in idem nu a fost inclus în CEDO, fiind numai atașat la aceasta în anul 1984 (prin intermediul Protocolului nr. 7), cu rezerve și cu declarații din partea anumitor semnatari. Reticențele anumitor state în ceea ce privește acceptarea principiului ne bis in idem și divergențele dintre legislațiile naționale par să fi condus la admiterea acestei excepții notabile privind aplicarea sa (care nu este prevăzută – cel puțin nu în mod explicit – la articolul 4 din protocolul nr. 7) (
70
).
72.
Astfel cum am menționat, considerăm că Curtea nu trebuie să urmeze această abordare a Curții Europene a Drepturilor Omului. Interpretarea articolului 50 din cartă nu poate depinde de predispoziția, mai mare sau mai mică, a statelor membre de a respecta conținutul său obligatoriu din punct de vedere juridic. Iar dacă în jurisprudența Curții s‑a consolidat un curent în temeiul căruia două proceduri paralele sau succesive soluționate prin aplicarea a două sancțiuni în esență penale pentru aceleași fapte își păstrează caracterul dual (bis), iar nu singular, considerăm că nu există motive temeinice pentru a‑l abandona.
73.
În plus, introducerea în dreptul Uniunii a unui criteriu de interpretare a articolului 50 din cartă bazat pe legătura materială și temporală mai mare sau mai mică dintre proceduri (cea penală și cea administrativă de sancționare) ar crea o incertitudine și o complexitate semnificative cu privire la dreptul persoanelor de a nu fi judecate și nici condamnate de două ori pentru aceleași fapte. Drepturile fundamentale consacrate de cartă trebuie să fie inteligibile pentru toate persoanele, iar exercitarea lor presupune o predictibilitate și o certitudine care, în opinia noastră, nu sunt compatibile cu criteriul respectiv.
2. Protecția mai largă a principiului ne bis in idem în dreptul Uniunii
74.
Curtea a reiterat că, deși articolul 52 alineatul (3) din cartă impune să se dea drepturilor conținute în aceasta corespunzătoare drepturilor garantate de CEDO același înțeles și aceeași întindere precum cele pe care le conferă convenția amintită, aceasta din urmă nu constituie, atât timp cât Uniunea nu a aderat la ea, un instrument juridic integrat formal în ordinea juridică a Uniunii (
71
).
75.
Această jurisprudență subliniază autonomia Curții în ceea ce privește interpretarea dispozițiilor cartei, care sunt singurele aplicabile în domeniul dreptului Uniunii. Prin urmare, nu este necesar să se țină seama de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în cazul în care interpretarea Curții stabilește un nivel de protecție mai ridicat în ceea ce privește drepturile consacrate de cartă cu conținut similar celor prevăzute în CEDO și în protocoalele la aceasta, cu condiția să nu se încalce astfel un alt drept garantat de cartă (
72
).
76.
În contextul exercitării acestei autonomii, Curtea ar putea efectua propria interpretare a articolului 50 din cartă, de natură „continuatoare” și diferită de optica jurisprudențială reprezentată de Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului A și B împotriva Norvegiei. Ar fi suficient să se asigure că această interpretare respectă (
73
) și depășește nivelul de protecție garantat de articolul 4 din Protocolul nr. 7, astfel cum este interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.
77.
Având în vedere că Hotărârea A și B împotriva Norvegiei reduce garanțiile care decurg din această dispoziție oferite justițiabililor, permițând cumulul procedurilor, al pedepselor și al sancțiunilor administrative care au în esență un conținut de natură penală în împrejurările deja menționate, Curtea ar garanta un nivel mai ridicat de protecție în contextul articolului 50 din cartă menținând fără rezerve jurisprudența sa anterioară în sensul Hotărârii Åkerberg Fransson.
D.
O procedură autonomă pentru restrângerea domeniului de aplicare al articolului 50 din cartă?
78.
Articolul 50 din cartă, la fel ca articolul 4 din Protocolul nr. 7, consacră principiul ne bis in idem ca un drept fundamental al unei persoane, nesusceptibil de excepții. În anumite cazuri, nu se ține seama în mod suficient de această calitate a sa și ajung să prevaleze asupra acestuia considerații de ordin economic (de exemplu situația finanțelor publice) care, deși sunt legitime în ambele domenii, nu sunt suficiente pentru a justifica restrângerea sa (
74
).
79.
Cu toate acestea, în Hotărârea Spasic (
75
), Curtea a acceptat anumite limitări privind protecția principiului ne bis in idem în contextul articolului 50 din cartă. Concret, Curtea a statuat că articolul 54 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen (care supune aplicarea principiului ne bis in idem condiției ca, în situația în care a fost pronunțată o pedeapsă, aceasta „să fi fost executată” sau să fie „în curs de executare” ori să nu mai poată fi executată) este compatibil cu articolul 50 din cartă.
80.
S‑ar putea admite, în aceeași ordine de idei, aplicarea în mod simultan a sancțiunilor penale și fiscale cu un conținut în esență de natură penală pentru aceleași fapte atunci când este vorba despre proceduri paralele? Conform clauzei orizontale prevăzute la articolul 52 alineatul (1) prima teză din cartă, restrângerea exercitării dreptului la ne bis in idem trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestuia. Conform celei de a doua teze a aceluiași alineat, prin respectarea principiului proporționalității pot fi impuse restrângeri ale dreptului la ne bis in idem numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți (
76
).
81.
Dintre cele patru cerințe esențiale pentru justificarea restrângerii dreptului fundamental, prima și ultima nu presupun dificultăți majore în prezenta cauză. Legea națională reglementează dubla incriminare, respectând obiectivul de interes general recunoscut chiar de dreptul Uniunii (și anume cerința ca sancțiunile împotriva fraudelor grave în materie de TVA să fie efective și disuasive, menționată în Hotărârea Åkerberg Fransson și reconfirmată ulterior în Hotărârea Taricco și alții (
77
)).
82.
Cu toate acestea, avem îndoieli că, în acest context, este respectată substanța dreptului de a nu fi judecat sau condamnat penal de două ori pentru aceeași încălcare. În orice caz, elementul‑cheie al prezentei cauze constă în faptul că, în opinia noastră, restrângerea analizată nu este necesară în sensul articolului 52 alineatul (1) din cartă.
83.
Faptul că legislațiile statelor membre prevăd soluții divergente pentru această situație dovedește, în sine, caracterul inutil al restrângerii respective. Dacă restrângerea ar fi realmente necesară, conform articolului 52 alineatul (1) din cartă, aceasta ar fi valabilă pentru toate statele membre, iar nu numai pentru o parte dintre ele.
84.
O analiză a reglementărilor mai multor state membre ale Uniunii evidențiază existența a cel puțin două sisteme diferite de sancționare a fraudelor privind neplata TVA‑ului.
85.
În primul rând, sistemele care ar putea fi calificate ca fiind bazate pe două proceduri (cel italian, „doppio binario penale‑amministrativo in materia tributaria”, sau cel suedez examinat în Hotărârea Åkerberg Fransson) autorizează desfășurarea în paralel a procedurilor administrative de sancționare de către autoritățile fiscale și a procedurilor penale de către procuratură și de către organele judiciare, permițând cumulul sancțiunilor fiscale și al sancțiunilor penale (inclusiv pedepsele privative de libertate, cele pecuniare și alte pedepse privative de drepturi) în cazurile de fraudă având ca obiect sume mari.
86.
În al doilea rând, cele care ar putea fi calificate drept sisteme bazate pe o singură procedură permit inițierea procedurilor și aplicarea sancțiunilor fiscale sau penale în cazul neachitării TVA‑ului în cuantum semnificativ, dar împiedică cumulul acestora. În cazul în care valoarea fraudei depășește un anumit prag, legislațiile naționale califică în general acest comportament drept infracțional și prevăd pedepsirea ei prin sancțiuni penale (din nou, prin intermediul pedepselor privative de libertate, al amenzilor și al altor măsuri) (
78
), cu toate că, în mod logic, autoritatea recuperează, după caz, cota TVA‑ului neachitată de contribuabil.
87.
În cazul sistemelor bazate pe o singură procedură, principiul ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă este respectat, iar contribuabilul are garanția că nu va fi judecat sau condamnat penal de două ori pentru aceeași încălcare. Certitudinea că, în ultimă instanță, fraudele cele mai grave sunt combătute în mod eficient prin aplicarea unor sancțiuni penale care pot implica arestarea infractorului le conferă efectul disuasiv necesar pentru protecția intereselor financiare ale Uniunii. În opinia noastră, acest lucru nu este valabil în cazul sistemelor bazate pe două proceduri.
88.
Astfel, cumulul procedurilor paralele (administrative și penale) mai mult sau mai puțin apropiate în timp și sancțiunile corelative de natură penală aplicate la finalul acestora de autoritățile represive ale statelor membre care se pronunță cu privire la aceleași fapte nelegale nu constituie o cerință necesară care permite restrângerea dreptului protejat de principiul ne bis in idem, în pofida scopului lor lăudabil de a proteja interesele financiare ale Uniunii și de a evita nepedepsirea pentru fraudele grave.
89.
Nu există niciun impediment pentru ca statele membre să aplice sancțiuni penale împreună cu cele administrative pentru aceleași fapte atunci când sancțiunile administrative nu au natură penală. În opinia noastră, acesta ar trebui să fie obiectul litigiului. În loc să se distorsioneze claritatea dreptului protejat de principiul ne bis in idem prin supunerea acestuia unor analize extrem de complexe, ar fi suficient să se aibă în vedere din nou motivele care au condus la conferirea naturii penale sancțiunilor financiare aplicate de administrațiile fiscale.
90.
În cazul în care, dimpotrivă, este menținut caracterul în esență penal al acestor sancțiuni, astfel cum considerăm că ar fi adecvat, garanția prevăzută la articolul 50 din cartă trebuie menținută pe deplin atunci când aceeași faptă încalcă în același timp norme fiscale care atrag după sine o consecință în esență penală și norme penale propriu‑zise (și anume cele care reglementează infracțiuni).
91.
În astfel de situații, rezultatul este unul bine‑cunoscut în dreptul represiv: un concurs de legi sau de norme (iar nu de infracțiuni) care trebuie soluționat în mod unitar. Astfel, atunci când aceeași faptă poate fi încadrată în două (sau mai multe) dispoziții sancționatoare, soluția represivă trebuie să fie prevăzută în una dintre ele, și anume în cea a cărei aplicare prevalează (
79
).
92.
Soluția represivă unică pentru aceeași faptă nu reduce de altfel puterea largă de reglementare a legiuitorului național în ceea ce privește stabilirea conținutului său. Nu există niciun impediment pentru ca această soluție, care trebuie pronunțată o singură dată pentru a respecta principiul ne bis in idem, să prevadă pedepse privative de libertate, amenzi și măsuri privative de drepturi (decăderi din drepturi, interdicții privind contractarea sau exercitarea anumitor activități etc.) (
80
). Mai mult, pentru a îndeplini obiectivul de descurajare, la care am făcut referire anterior, fraudele fiscale mai grave ar putea fi pasibile de o combinație a acestor sancțiuni, în limitele respectării principiului proporționalității.
93.
În cazul în care, astfel cum propunem, posibilitatea de a integra într‑o singură soluție mai multe tipuri de măsuri represive generează temeri privind nepedepsirea evazioniștilor, nu este necesar, în sensul menționat deja, să se limiteze principiul ne bis in idem prin exceptarea din domeniul protejat de acest drept a sancțiunilor – duble – aplicate în urma instrumentării a – două sau mai multe – proceduri, indiferent dacă acestea sunt paralele, mixte sau concurente, prin care se asigură pedepsirea acelorași fapte.
94.
În concluzie, propunem Curții să efectueze o interpretare a articolului 50 din cartă bazată pe optica jurisprudențială anterioară, fără a limita însă conținutul acestui drept în sensul Hotărârii A și B împotriva Norvegiei și nici conform articolului 52 alineatul (1) din cartă.
E.
Răspunsul la întrebarea preliminară
95.
În urma acestei analize lungi, dar necesare a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului și, respectiv, a Curții cu privire la principiul ne bis in idem, revenim la cauza Menci pentru a examina întrebarea preliminară adresată de instanța de trimitere.
96.
Având în vedere Hotărârea Åkerberg Fransson, am putea propune să se dea instanței de trimitere un răspuns foarte simplu, dar cu siguranță inutil: ar fi suficient să îi amintim hotărârea respectivă și să îi solicităm să aplice ea însăși criteriile Engel, fără să îi oferim niciun alt element de analiză.
97.
Considerăm însă că, în contextul opiniilor divergente ale instanțelor italiene (
81
) privind efectele Hotărârii Åkerberg Fransson și ale jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în această materie, în special ca urmare a schimbării jurisprudențiale efectuate prin Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, Curtea trebuie să ofere un element suplimentar prin care să faciliteze aplicarea articolului 50 din cartă de către instanțele naționale.
98.
Plecând de la această premisă, ne propunem să examinăm în mod succesiv dacă în cazul întrebării preliminare adresate există: a) identitatea faptelor analizate și b) dubla procedură de sancționare. Identitatea în ceea ce privește persoana sancționată și caracterul definitiv al sancțiunii rezultă în mod clar într‑o situație precum cea din prezenta cauză și nu necesită clarificări suplimentare. În sfârșit, vom aborda posibilitatea de a admite excepții de la interdicția prevăzută la articolul 50 urmând orientările furnizate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea A și B împotriva Norvegiei sau prin modalitatea oferită de Curte în Hotărârea Spasic (
82
).
1. Identitatea faptelor (idem)
99.
În ceea ce privește elementul idem, și anume identitatea faptelor, în jurisprudența Curții (în special cea pronunțată cu privire la articolul 54 din Convenția Schengen, menționată anterior) și în cea a Curții Europene a Drepturilor Omului ulterioară Hotărârii Zolotukhin împotriva Rusiei (
83
) există suficiente soluții care pot fi extrapolate la aplicarea articolului 50 din cartă în cazul cumulului sancțiunilor fiscale și penale pentru neplata TVA‑ului.
100.
Conform tezei dominante a acestei jurisprudențe, interzicerea dublei pedepse privește aceleași fapte materiale (idem factum), înțelese ca un ansamblu de circumstanțe concrete strâns legate între ele, indiferent de încadrarea lor juridică (idem crimen) sau de interesul juridic protejat.
101.
Instanța de trimitere trebuie să stabilească, conform regulii prezentate, dacă sancțiunile fiscale pentru neplata TVA‑ului și sancțiunile penale pentru neplata TVA‑ului datorat anual se aplică la fapte identice.
102.
În observațiile sale scrise, guvernul ceh consideră că o astfel de identitate ar trebui interpretată în mod restrictiv în cazul cumulului sancțiunilor fiscale și penale, prin aplicarea orientărilor stabilite de Curte în cauzele din domeniul protecției concurenței (
84
). Concret, acesta se referă la tripla condiție de identitate a faptelor, de unitate de făptuitor și de unitate a interesului juridic protejat (
85
).
103.
Cu toate că, asemenea altor avocați generali, considerăm că Curtea ar trebui să își uniformizeze jurisprudența cu privire la aplicarea principiului ne bis in idem în domeniul protecției concurenței (
86
) cu cea care s‑a dezvoltat cu privire la articolul 54 din Convenția Schengen și la alte dispoziții privind spațiul de libertate, securitate și justiție (care este mai urgentă, având în vedere evoluția marcată prin Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului Zolotukhin împotriva Rusiei (
87
)), considerăm că diferența de nuanță subliniată de guvernul ceh este lipsită de relevanță în prezenta cauză. Este suficient să amintim că, în opinia noastră, interesul juridic protejat prin intermediul sancțiunilor fiscale pentru neplata TVA‑ului coincide cu cel protejat prin aplicarea sancțiunilor penale cu același titlu.
104.
Mai problematic este argumentul guvernului italian – care invocă în sprijinul susținerilor sale jurisprudența Corte di cassazione (Curtea Supremă, Italia) – conform căruia nu este vorba despre identitate de fapte în cazul în care încălcările administrative pedepsesc neplata periodică a TVA‑ului în fiecare lună sau în fiecare trimestru următor celui în care taxa este exigibilă, iar infracțiunea fiscală sancționează eludarea plății (în cuantum mai mare de 50000 sau de 250000 de euro, în funcție de legea aplicabilă la momentul respectiv) aferente perioadei anuale. Această instanță consideră în esență că în astfel de cazuri nu este îndeplinită condiția privind identitatea (
88
) și că, în plus, principiul ne bis in idem privește numai procedurile penale și, prin urmare, nu este aplicabil impunerii cumulative a sancțiunilor penale și a celor administrative fiscale, astfel încât legislația italiană nu încalcă articolul 50 din cartă și nici articolul 4 din Protocolul nr. 7.
105.
Dimpotrivă, în observațiile sale scrise, Comisia susține poziția opusă, cu care suntem de acord, deoarece considerăm că respectă într‑o măsură mai mare jurisprudența Curții și a Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la criteriul privind identitatea faptelor.
106.
În cazul unui comportament omisiv care constă în neîndeplinirea obligației de plată a datoriei fiscale cu titlu de TVA, este relevant ansamblul circumstanțelor factuale concrete, indisociabil legate în timp și în spațiu, care implică același făptuitor. Or, atât în cazul încălcărilor fiscale, cât și în cazul infracțiunilor din litigiile principale, diferențele care, în opinia guvernului italian, rezultă din aplicarea celor două tipuri de sancțiuni nu sunt de natură factuală, ci juridică (
89
). Fapta materială este întotdeauna aceeași, și anume neplata TVA‑ului în cuantum semnificativ, iar cerințele ca aceste neplăți să fie însoțite, în plus, de prezentarea declarației anuale privind TVA‑ul, să aibă un prag minim și un termen de referință constituie condiții de natură juridică, iar nu factuală.
107.
Potrivit jurisprudenței Curții (și a Curții Europene a Drepturilor Omului) menționate anterior (
90
), încadrarea juridică a faptelor nu trebuie luată în considerare pentru aprecierea identității lor, relevante fiind idem factum și idem crimen. Deși guvernul italian are dreptate atunci când subliniază, în conformitate cu hotărârile Corte di cassazione (Curtea Supremă), că trebuie să se aibă în vedere o „apreciere concretă” a faptelor, nu este convingătoare teza acestuia privind „progresia ilicită” a comportamentului constând în neplata TVA‑ului ca temei pentru interpretarea conform căreia în astfel de cazuri nu există identitate în cazul persoanelor sancționate de două ori. Astfel, în ceea ce îl privește pe domnul Menci (singura persoană fizică în cazul căreia s‑au aplicat cele două sancțiuni), circumstanțele factuale concrete care au condus la impunerea sancțiunii fiscale și care pot determina de asemenea aplicarea sancțiunii penale sunt aceleași: neplata TVA‑ului în valoare de 282495,76 euro, aferent perioadei fiscale 1 ianuarie-31 decembrie 2011. Sancțiunea fiscală se aplică acestor fapte în temeiul unor criterii juridice, în timp ce sancțiunea penală necesită examinarea altor elemente juridice, dar atragem atenția asupra faptului că circumstanțele factuale nu sunt diferite.
108.
Se impune o ultimă considerație cu privire la compatibilitatea interpretării pe care o propunem cu obligația statelor membre de a aplica sancțiuni eficiente, disuasive și proporționale pentru a asigura colectarea TVA‑ului și protecția intereselor financiare ale Uniunii. Astfel cum am arătat deja, utilizarea unui sistem bazat pe două proceduri pentru a combate fraudele în materie de TVA nu este neapărat mai eficientă decât utilizarea unui sistem cu o singură procedură. În cazul în care necesitatea unor proceduri și a unor sancțiuni duble rezultă în esență din deficiențele structurilor administrative sau judiciare pentru combaterea fraudelor în materie de TVA, obiectivele respective pot fi îndeplinite de asemenea prin îmbunătățirea acestor proceduri, iar nu prin sacrificarea dreptului fundamental de a nu fi judecat sau condamnat penal de două ori pentru aceleași fapte.
2. Dubla procedură sau dubla sancțiune (bis)
109.
Astfel cum am menționat deja, articolul 50 din cartă, conform Hotărârii Åkerberg Fransson:
–
este compatibil cu existența unui sistem bazat pe două proceduri (administrativă și penală) pentru sancționarea fraudelor privind neplata TVA‑ului, având în vedere libertatea statelor membre de a alege modalitățile de represiune a fraudelor în materie de TVA;
–
cu toate acestea, este incompatibil cu dubla pedeapsă, cu titlu de sancțiune (sau procedură) penală, pe de o parte, și cu titlu de sancțiune (sau procedură) fiscală, pe de altă parte, atunci când se poate afirma că aceasta din urmă are realmente caracter penal, chiar dacă în legislația națională este calificată drept pur administrativă. Reiterăm că, în această ipoteză, „atunci când sancțiunea fiscală îmbracă un caracter penal în sensul articolului 50 din cartă și a rămas definitivă[ (
91
)], dispoziția menționată se opune ca pentru aceleași fapte să se desfășoare o urmărire penală împotriva aceleiași persoane” (
92
).
110.
Conform aceleiași hotărâri, instanțele de trimitere sunt cele care trebuie să stabilească dacă sancțiunile fiscale aplicate de Administrația fiscală italiană au în realitate caracter penal. Astfel cum am menționat deja, acestea trebuie să aplice ele înseși „criteriile Engel”, ceea ce constituie o soluție logică (deoarece instanța națională cunoaște legislația națională mai bine decât Curtea), dar care implică și unele riscuri (
93
). Prin urmare, este mai convenabil să se ofere acestor instanțe elemente de interpretare suplimentare care să le ajute să definească mai bine, în cadrul litigiilor respective, limitele acestor criterii, în special ale celui de al doilea și ale celui de al treilea.
111.
Primul „criteriu Engel” (încadrarea juridică a încălcării în dreptul național) este prea puțin relevant în prezenta cauză, deoarece, după cum a arătat guvernul italian în observațiile sale, sancțiunile fiscale pentru neplata TVA‑ului au, în mod formal, natură administrativă în conformitate cu dreptul italian, atât ca urmare a denumirii lor, cât și prin prisma organismelor care le aplică și a procedurilor pe care le inițiază. Acest lucru nu trebuie să împiedice însă analizarea lor ulterioară în lumina celorlalte două criterii (
94
).
112.
Al doilea „criteriu Engel” privește natura juridică a încălcării, care trebuie verificată de instanța națională, în acest scop putând să se ghideze, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului menționate anterior (
95
), după un ansamblu de elemente de comparație, unul dintre acestea fiind domeniul subiectiv, respectiv totalitatea destinatarilor normei de incriminare. În cazul încălcărilor fiscale pentru neplata TVA‑ului, pedepsite cu amenzi în cadrul unei proceduri administrative, destinatarii sunt toți contribuabilii obligați să plătească această taxă, iar nu un grup determinat sau închis de evazioniști potențiali.
113.
În acest context, mai relevant este scopul normei ce prevede sancțiunea la care se referă de asemenea, astfel cum am menționat, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (
96
) și, respectiv, Curtea în Hotărârea din 5 iunie 2012, Bonda (
97
). Caracterul penal al încălcării este confirmat de faptul că pedeapsa aplicată urmărește reprimarea și prevenirea comportamentelor ilicite, iar nu doar repararea pagubelor materiale. Or, este incontestabil faptul că normele cu caracter de sancțiune din domeniul fiscal urmăresc în același timp să pedepsească contribuabilii ale căror fraude au fost descoperite și să servească drept avertizare sau măsură de prevenire a celorlalți contribuabili, pentru a‑i împiedica să cedeze tentației de a nu își plăti taxele. Și, cu siguranță, având în vedere că sancțiunile administrative și penale reflectă ius puniendi al statului, considerăm că nu poate fi negat (decât în cadrul unei construcții artificiale, pur dogmatice) dublul scop al sancțiunilor administrative, atât preventiv, cât și represiv, datorită căruia se aseamănă cu cele strict penale (
98
). Mai mult, considerăm că toate sancțiunile au în realitate o componentă represivă și că efectul lor preventiv sau disuasiv rezultă tocmai din pedeapsa la care conduc (
99
).
114.
În plus, contrar susținerilor guvernului italian, efectul represiv al sancțiunilor fiscale nu este eliminat prin faptul că legislația națională permite în anumite cazuri reducerea valorii acestora ca urmare a plății ulterioare a impozitului sau autorizează administrația fiscală să renunțe la aplicarea sancțiunilor în anumite condiții ori să încheie înțelegeri, tranzacții și acorduri cu evazioniștii care își recunosc vinovăția și nu le contestă. Aceste din urmă măsuri sau altele similare pot fi dispuse și în cursul procedurilor penale (
100
), fără ca aceasta să ridice îndoieli cu privire la faptul că sancțiunile prevăzute de Codul penal (sau de legi speciale) pentru infracțiunile fiscale au acest caracter penal. Ordinile juridice naționale pot să prevadă, de exemplu, că regularizarea a posteriori a situației fiscale implică, în anumite condiții, fie eliminarea caracterului ilegal inerent încălcării inițiale a obligației fiscale (cu consecința excluderii ulterioare a sancțiunilor penale), fie atenuarea măsurii punitive.
115.
Un ultim element care trebuie analizat, în acord cu interpretarea inspirată din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, este interesul juridic protejat de norma națională care sancționează încălcarea. Aceasta are, în principiu, caracter penal dacă scopul său este de a proteja interesele juridice a căror protecție este asigurată în general prin normele de drept penal (
101
).
116.
Scopul sancțiunilor fiscale pentru neplata TVA‑ului este tocmai de a asigura colectarea corespunzătoare a acestei taxe și protecția simultană a intereselor financiare ale statelor membre și ale Uniunii. Prin urmare, este vorba despre interese juridice care, în cazurile cele mai grave, trebuie să fie protejate de asemenea de dreptul penal, astfel cum a reiterat Curtea în Hotărârea din 8 septembrie 2015, Taricco și alții (
102
), statele având obligația să reprime în mod eficient fraudele în acest domeniu.
117.
Având în vedere această obligație, s‑ar putea ridica problema dacă cumulul sancțiunilor fiscale și penale pentru aceleași fapte ar fi cea mai bună opțiune, fiind destul de plauzibil ca aceasta să sporească eficiența în prevenirea fraudelor (cel puțin a celor grave) în materie de TVA. Totodată, această dublă incriminare ar reduce avantajul pe care îl presupune aplicarea principiului ne bis in idem în cazul contribuabililor cu putere economică mai mare dacă s‑ar concluziona că sancțiunea administrativă împiedică aplicarea unei sancțiuni penale ulterioare pentru aceleași fapte (
103
).
118.
Considerăm însă că această obiecție nu este convingătoare. Fără să fie nevoie de dublarea procedurilor de sancționare (administrativă și penală) pentru aceleași fapte, o încadrare penală corespunzătoare a comportamentelor mai grave constând în infracțiuni sau evaziune fiscală coroborată cu un comportament diligent al instanțelor penale din fiecare stat membru asigură în mod suficient cel mai mare efect disuasiv pentru sancționarea acestora, împiedicând în același timp încălcarea unei garanții atât de importante pentru contribuabil precum dreptul de a nu fi judecat sau condamnat de două ori pentru aceeași încălcare.
119.
Al treilea criteriu Engel privește natura și gradul de severitate ale sancțiunii. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, care trebuie avută în vedere cu ocazia interpretării articolului 50 din cartă, instanțele naționale trebuie să își reamintească faptul că, după cum a reiterat Curtea Europeană a Drepturilor Omului, valoarea nesemnificativă a sancțiunilor pecuniare aplicate în cadrul procedurilor administrative pentru neplata impozitelor nu are nicio relevanță pentru caracterul penal al sancțiunilor pecuniare (
104
). De fapt, în toate ordonanțele de trimitere preliminară se arată că sancțiunea fiscală prevăzută la articolul 13 din Decretul‑lege nr. 471 din 18 decembrie 1997 (30 % din TVA‑ul neachitat) are, prin natura și prin amploarea sa, caracter penal, însă aceasta nu împiedică majorarea procentului respectiv până la 100 % sau mai mult prin aplicarea altor sancțiuni (
105
).
3. Eventualele restricții privind aplicarea principiului ne bis in idem în prezenta cauză
120.
În lumina elementelor de fapt prezentate de instanța de trimitere în ordonanța sa, a căror apreciere îi revine, cumulul procedurilor inițiate împotriva domnului Menci pentru un singur comportament (neplata TVA‑ului) ar putea încălca dreptul acestuia de a nu fi judecat și condamnat de două ori pentru aceleași fapte.
121.
Având în vedere că am eliminat posibilitatea de a admite restrângerea prevăzută la articolul 52 alineatul (1) din cartă (Hotărârea Spasic) (
106
) în ceea ce privește aplicarea principiului ne bis in idem în cazurile de evaziune fiscală reglementate de dreptul Uniunii, am putea încheia analiza în acest punct.
122.
Totuși, în cazul în care Curtea decide să exploreze această posibilitate, considerăm, cu titlu subsidiar, că posibila aplicare în prezenta cauză a restrângerii respective nu ar fi posibilă. Aceasta nu este necesară, în sensul articolului 52 alineatul (1) din cartă, iar cumulul procedurilor sau al sancțiunilor prevăzut de dreptul național nu respectă criteriul proporționalității pentru a putea intra sub incidența dispoziției respective.
123.
În ceea ce privește caracterul proporțional, s‑ar putea analiza coordonarea dintre diversele proceduri, cooperarea dintre autorități în cursul desfășurării lor și compensarea posibilelor sancțiuni. Or, aceste elemente par să fie contrare unei legislații precum cea italiană aplicată domnului Menci, care: i) nu prevede o coordonare a procedurilor penale și administrative, ii) nu impune o colaborare între autoritățile participante în cadrul celor două proceduri în vederea evitării efectelor cele mai neplăcute pentru particular și iii) nu instituie un mecanism de coordonare sau de compensare a sancțiunilor, ci prevede numai că sancțiunile administrative nu sunt aplicabile decât după încheierea procedurii penale.
124.
Tot cu titlu subsidiar, în cazul în care Curtea ar decide să urmeze calea trasată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea A și B împotriva Norvegiei pentru a interpreta articolul 50 din cartă, considerăm că o situație precum cea a domnului Menci nu este compatibilă cu jurisprudența stabilită în hotărârea respectivă.
125.
Pentru a confirma această teză, este suficient să remarcăm faptul că, având în vedere informațiile existente la dosar, în prezenta cauză nu pare să fie îndeplinită nici condiția privind complementaritatea și nici cea privind instrumentarea combinată a procedurilor (penale și administrative). Cu toate că aprecierea finală a situației de fapt revine instanței de trimitere, totul pare să indice că a existat o separare clară între procedura administrativă de sancționare și procedura penală. Nu este identificată o legătură temporală strânsă între proceduri (există o diferență de peste un an între ele și procedura penală a fost deschisă după încheierea procedurii administrative, atunci când sancțiunea aplicată în aceasta a rămas definitivă).
IV. Concluzie
126.
În temeiul argumentelor prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Tribunale di Bergamo (Tribunalul din Bergamo, Italia) după cum urmează:
„Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene:
–
necesită, pentru a putea fi aplicat, existența identității faptelor materiale care, indiferent de încadrarea lor juridică, servesc drept temei pentru aplicarea sancțiunilor fiscale și penale;
–
este încălcat în cazul deschiderii unei proceduri penale sau al impunerii unei pedepse de natură penală unei persoane căreia i s‑a aplicat anterior în mod definitiv o sancțiune pentru aceeași faptă, atunci când această sancțiune, în pofida denumirii sale, are în realitate caracter penal. Instanța de trimitere trebuie să stabilească această împrejurare prin intermediul următoarelor criterii: încadrarea juridică a încălcării în dreptul național, natura acesteia – care trebuie apreciată ținându‑se seama de obiectivul dispoziției, de destinatarii săi și de interesul juridic protejat –, precum și natura și gradul de severitate ale sancțiunii.”
(
1
)	Limba originală: spaniola.
(
2
)	Cauza C‑617/10 (denumită în continuare „Hotărârea Åkerberg Fransson), EU:C:2013:105.
(
3
)	CE:ECHR:2016:1115JUD002413011 (denumită în continuare „Hotărârea A și B împotriva Norvegiei”).
(
4
)	Decreto Legislativo 18 dicembre 1997, n. 471, Riforma delle sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul valore aggiunto e di riscossione dei tributi, a norma dell'articolo 3, comma 133, lettera q), della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (GURI nr. 5 din 8 ianuarie 1998 – Suplimentul ordinar nr. 4).
(
5
)	Decreto Legislativo 18 dicembre de 1997, n. 472, Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie, a norma dell'articolo 3, comma 133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (GURI nr. 5 din 8 ianuarie 1998 – Suplimentul ordinar nr. 4), care prevede la articolul 13 posibilitatea reducerii sancțiunilor pentru neachitarea impozitelor.
(
6
)	Decreto Legislativo 10 marzo 2000, n. 74, Nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto, a norma dell'art. 9 della legge 25 giugno 1999, n. 205 (GURI nr. 76 din 31 martie 2000).
(
7
)	Decreto Legislativo 24 settembre 2015, n. 158, Revisione del sistema sanzionatorio, in attuazione dell'articolo 8, comma 1, della legge 11 marzo 2014, n. 23 (GURI nr. 233 din 7 octombrie 2015 – Suplimentul ordinar nr. 55).
(
8
)	Hotărârea din 5 aprilie 2017, Orsi și Baldetti (C‑217/15 și C‑350/15, EU:C:2017:264).
(
9
)	Cele trei cauze au de asemenea ca obiect aplicarea principiului ne bis in idem în situații în care se cumulează sancțiunile penale și administrative, însă în domeniul comportamentelor de abuz de piață.
(
10
)	Cauzele C‑217/15 și C‑350/15, EU:C:2017:264.
(
11
)	În nota explicativă privind această dispoziție se arată că „[a]lineatul (3) este destinat să asigure coerența necesară între cartă și CEDO, impunând norma potrivit căreia, în măsura în care drepturile din prezenta cartă corespund și drepturilor garantate prin CEDO, înțelesul și domeniul de aplicare ale acestora, inclusiv restrângerile admise, sunt identice cu cele prevăzute de CEDO”.
(
12
)	Facem trimitere la Van Bockel, B., The ne bis in idem principle in EU Law, Kluwer, 2010, și la Van Bockel, B. (editor), Ne Bis in Idem in EU Law, Cambridge University Press, 2016. A se vedea de asemenea Oliver, P., și Bombois, T., „Ne bis in idem en droit européen: un principe à plusieurs variantes”, Journal de droit européen, 2012, p. 266-272, și Tomkin, J., „Article 50, Right not to be tried or punished twice in criminal proceedings for the same criminal offence”, în Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., și Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: a commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, p. 1373-1412.
(
13
)	A se vedea Concluziile avocatului general Kokott prezentate la 15 decembrie 2011 în cauza Bonda (C‑489/10, EU:C:2011:845, punctul 33) și celelalte concluzii citate în acestea.
(
14
)	Ipoteza dezbătută în litigiu era aproape identică cu cea din prezenta cauză: domnul Åkerberg Fransson a fost sancționat în cadrul unei proceduri administrative ca urmare a neachitării TVA‑ului în cuantum semnificativ. După încheierea procedurii respective s‑a deschis o altă procedură împotriva sa, de această dată penală, pentru aceleași fapte.
(
15
)	Curtea a constatat că este competentă deoarece erau aplicabile articolul 2, articolul 250 alineatul (1) și articolul 273 din Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată (JO 2006, L 347, p. 1, Ediție specială, 09/vol. 3, p. 7), precum și articolul 325 TFUE, fiind vorba despre un caz de aplicare a dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă. Începând cu acel moment, aplicarea cartei în astfel de cauze este neechivocă. Dimpotrivă, sancțiunile fiscale și penale aplicate în Italia pentru neplata impozitului pe venit nu necesită aplicarea dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă, motiv pentru care Curtea a constatat în mod explicit că nu este competentă să soluționeze o întrebare preliminară adresată prin Ordonanța din 15 aprilie 2015, Burzio (C‑497/14, nepublicată, EU:C:2015:251).
(
16
)	Hotărârea Åkerberg Fransson, punctul 37.
(
17
)	Ibidem, punctul 34.
(
18
)	Articolul 6 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO 1995, L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166) conține dispoziții prin care se urmărește să se asigure respectarea principiului ne bis in idem prin evitarea cumulului sancțiunilor administrative impuse de Uniune cu sancțiunile penale aplicate de statele membre.
(
19
)	Hotărârea Åkerberg Fransson, punctul 35, și Hotărârea din 5 iunie 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, punctul 37). Aceasta din urmă avea ca obiect cumulul unei proceduri penale desfășurate în Polonia cu anumite sancțiuni administrative aplicate de Uniunea Europeană beneficiarilor de ajutoare agricole.
(
20
)	Un autor a criticat diferența de abordare a Curții în Hotărârea Bonda (Hotărârea din 5 iunie 2012, C‑489/10, EU:C:2012:319) față de Hotărârea Åkerberg Fransson, întrucât în prima dintre ele aceasta a aplicat ea însăși criteriile Engel și a constatat că sancțiunea administrativă aplicată agricultorilor beneficiari ai ajutoarelor ilegale avea caracter penal, iar în a doua, dimpotrivă, a atribuit instanței suedeze sarcina de a aplica aceste criterii. A se vedea Vervaele, J.A.E., „Ne bis in idem: ¿un principio transnacional de rango constitucional en la Unión Europea?”, Indret: Revista para el Análisis del Derecho, 2014, nr. 1, p. 28.
(
21
)	Hotărârea Åkerberg Fransson, punctul 36. Ca urmare a acestei hotărâri, Curtea Supremă suedeză și‑a schimbat jurisprudența și, în hotărârile din lunile iunie și iulie 2013, a apreciat că legislația suedeză care permitea cumulul sancțiunilor fiscale și penale pentru neplata TVA‑ului încălca principiul ne bis in idem.
(
22
)	Hotărârea din 8 septembrie 2015 (C‑105/14, EU:C:2015:555, punctul 39).
(
23
)	Hotărârea din 8 septembrie 2015, Taricco și alții (C‑105/14, EU:C:2015:555, punctul 37), și Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson, punctul 26 și jurisprudența citată. Aceeași obligație este prevăzută la articolul 2 din Convenția elaborată în temeiul articolului K.3 din Tratatul de la Maastricht privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene, semnat la Luxemburg la 26 iulie 1995 (JO 1995, C 316, p. 48, Ediție specială, 19/vol. 12, p. 50). Ca urmare a intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, conținutul său trebuie să fie „comunitarizat”, Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal, COM(2012) 363 final din 11 iulie 2012, fiind în curs de adoptare. Ca urmare a acordului politic al Consiliului din 7 februarie 2017, se pare că acest text important ar putea fi adoptat rapid.
(
24
)	Hotărârea din 5 iunie 2012, C‑489/10, EU:C:2012:319.
(
25
)	Lenaerts, K., și Gutiérrez Fons. J. A., „The place of the Charter in the EU institutional edifice”, în Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., și Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: a commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, p. 1600.
(
26
)	Anterior, jurisprudența Curții cu privire la articolul 54 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen a avut efecte asupra jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, în special asupra Hotărârii din 10 februarie 2009, Zolotukhin împotriva Rusiei (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903), la care vom face referire ulterior.
(
27
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, făcând trimitere expresă la Hotărârea Åkerberg Fransson, a menționat de asemenea convergența celor două instanțe europene cu privire la aprecierea caracterului penal al unei proceduri fiscale și, a fortiori, cu privire la utilizarea principiului ne bis in idem în materie fiscală și penală. A se vedea Hotărârea din 30 aprilie 2015, Kapetanios și alții împotriva Greciei (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312, § 73).
(
28
)	Garin, A., „Non bis in idem et Convention européenne des droits de l'homme. Du nébuleux au clair‑obscur: état des lieux d'un principe ambivalent”, Revue trimestrielle de droits de l'homme, 2016, p. 402-410.
(
29
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 26 aprilie 2005, Põder și alții împotriva Estoniei (CE:ECHR:2005:0426DEC006772301), confirmată prin Hotărârea din 2 noiembrie 2010, Liepājnieks împotriva Letoniei (CE:ECHR:2010:1102DEC003758606, § 45).
(
30
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 4 martie 2014, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 204-211. Anterior, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a declarat de asemenea nevalide rezervele Austriei, în Hotărârea din 23 noiembrie 1995, Gradinger împotriva Austriei, CE:ECHR:1995:1023JUD001596390.
(
31
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 14 septembrie 1999, Ponsetti și Chesnel împotriva Franței, CE:ECHR:1999:0914DEC003685597.
(
32
)	Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen, semnată la Schengen la 19 iunie 1990 (JO 2000, L 239, p. 19, Ediție specială, 19/vol. 1, p. 183). A se vedea printre altele Hotărârea din 11 februarie 2003, Gözütok și Brügge (C‑187/01 și C‑385/01, EU:C:2003:87), Hotărârea din 10 martie 2005, Miraglia (C‑469/03, EU:C:2006:156), Hotărârea din 9 martie 2006, Van Esbroeck (C‑436/04, EU:C:2006:165), Hotărârea din 28 septembrie 2006, Van Straaten (C‑150/05, EU:C:2006:614), și Hotărârea din 27 mai 2014, Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586).
(
33
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 10 februarie 2009, CE:ECHR:2009:0210JUD001493903.
(
34
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 10 februarie 2009, Zolotukhin împotriva Rusiei (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, § 82 și 84).
(
35
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 4 martie 2014, Grande Stevens și alții împotriva Italiei (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 219-228), Hotărârea din 20 mai 2014, Nykänen împotriva Finlandei (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811, § 42), Hotărârea din 27 ianuarie 2015, Rinas împotriva Finlandei (CE:ECHR:2015:0127JUD001703913, § 44 și 45), și Hotărârea din 30 aprilie 2015, Kapetanios și alții împotriva Greciei (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312, § 62-64).
(
36
)	§ 108.
(
37
)	O parte a doctrinei face referire la „criministrative law”. A se vedea de exemplu Bailleux, A., „The Fiftieth Shade of Grey. Competition Law, «criministrative law» and «Fairly Fair Trials»”, în Galli, F., Weyembergh, A. (editori), Do labels still matter? Blurring boundaries between administrative and criminal law – The influence of the EU, editions de l'ULB, Bruxelles, 2014, p. 137.
(
38
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 8 iunie 1976 (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82).
(
39
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 10 februarie 2015, Kiiveri împotriva Finlandei (CE:ECHR:2015:0210JUD005375312, § 30 și jurisprudența citată).
(
40
)	A se vedea printre altele Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 9 iunie 2016, Sismanidis și Sitaridis împotriva Greciei (CE:ECHR:2016:0609JUD006660209, § 31), și Hotărârea din 23 noiembrie 2006, Jussila împotriva Finlandei (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, § 30 și 31).
(
41
)	Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, § 105-107.
(
42
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 2 septembrie 1998, Lauko împotriva Slovaciei (CE:ECHR:1998:0902JUD002613895, § 58).
(
43
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 23 noiembrie 2006, Jussila împotriva Finlandei (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, § 38).
(
44
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 10 februarie 2009, Zolotukhin împotriva Rusiei (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, § 55), și Hotărârea din 25 iunie 2009, Maresti împotriva Croației (CE:ECHR:2009:0625JUD005575907, § 59).
(
45
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 10 februarie 2009, Zolotukhin împotriva Rusiei (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, § 55), și Hotărârea din 25 iunie 2009 Maresti împotriva Croației (CE:ECHR:2009:0625JUD005575907, § 59).
(
46
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 8 iunie 1976, Engel și alții împotriva Țărilor de Jos (CE:ECHR:1976:1123JUD000510071, § 82).
(
47
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 31 mai 2011, Žugić împotriva Croației (CE:ECHR:2011:0531JUD000369908, § 68).
(
48
)	A se vedea printre altele Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 20 mai 2014, Nykänen împotriva Finlandei (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811), Hotărârea din 20 mai 2014, Häkkä împotriva Finlandei (CE:ECHR:2014:0520JUD000075811), Hotărârea din 10 februarie 2015, Kiiveri împotriva Finlandei (CE:ECHR:2015:0210JUD005375312), și Hotărârea din 30 aprilie 2015, Kapetanios și alții împotriva Greciei (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312).
(
49
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 23 noiembrie 2006, Jussila împotriva Finlandei (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, § 37 și 38), Hotărârea din 20 mai 2014, Nykänen împotriva Finlandei (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811, § 40), și Hotărârea din 10 februarie 2015, Kiiveri împotriva Finlandei (CE:ECHR:2015:0210JUD005375312, § 31).
(
50
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 4 martie 2014, Grande Stevens și alții împotriva Italiei (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 98), Hotărârea din 11 septembrie 2009, Dubus S.A. împotriva Franței (CE:ECHR:2009:0611JUD000524204, § 37), și Hotărârea din 30 aprilie 2015, Kapetanios și alții împotriva Greciei (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312, § 55).
(
51
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 18 octombrie 2011, Tomasovic împotriva Croației (CE:ECHR:2011:1018JUD005378509, § 23).
(
52
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 18 octombrie 2001, Finkelberg împotriva Letoniei (CE:ECHR:2001:1018DEC005509100).
(
53
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului consideră că principiul ne bis in idem a fost încălcat, deoarece autoritățile fiscale au aplicat amenzi și majorări de impozite în condițiile în care instanțele penale au achitat făptuitorii în proceduri paralele sau consecutive (Hotărârea din 30 aprilie 2015, Kapetanios și alții împotriva Greciei, CE:ECHR:2015:0430JUD000345312, și Hotărârea din 9 iunie 2016, Sismanidis și Sitaridis împotriva Greciei, CE:ECHR:2016:0609JUD006660209).
(
54
)	§ 119.
(
55
)	§ 130.
(
56
)	Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, § 132: „Elementele relevante […] sunt în special următoarele[…]” (sublinierea noastră). Prin urmare, lista criteriilor nu este exhaustivă, astfel cum susține guvernul ceh în răspunsul său la întrebările scrise ale Curții.
(
57
)	Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, § 133.
(
58
)	Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, § 134.
(
59
)	CE:ECHR:2017:0518JUD002200711.
(
60
)	Astfel cum am menționat anterior, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului a neutralizat în mare măsură efectele rezervelor sau ale declarațiilor anumitor state membre (printre care și Italia) cu privire la articolul 4 din Protocolul nr. 7.
(
61
)	Amintim că avocatul general Cruz Villalón a susținut la punctul 85 din Concluziile prezentate în cauza Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2012:340) o interpretare parțial autonomă a articolului 50 din cartă, reținând că „obligația de a interpreta carta în lumina CEDO trebuie nuanțată atunci când dreptul fundamental în discuție sau un aspect al acestuia (cum este cazul aplicabilității articolului 4 din Protocolul [nr.] 7 la CEDO în cazul dublei sancționări administrative și penale) nu a fost interiorizat pe deplin de statele membre”. A se vedea, în același context, Bas van Bockel, Peter Wattel, „New wine into old wineskins: the scope of the Charter of Fundamental Rights of the EU after Åkerberg Fransson”, European Law Review, 2013, p. 880.
(
62
)	Desigur, un stat membru poate fi obligat în acest fel să respecte regulile prevăzute de un protocol (și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului care îl interpretează), dar numai în măsura în care ele sunt „incluse” în dreptul protejat de cartă, în domeniile reglementate de articolul 51 din aceasta. Astfel cum am menționat, un stat membru nu poate invoca lipsa de ratificare sau rezervele cu privire la un protocol anexat la CEDO drept motiv pentru a nu aplica un drept reglementat de cartă al cărui conținut este similar cu dreptul omonim protejat în temeiul protocolului respectiv.
(
63
)	Această teză a fost susținută de asemenea de avocatul general Jääskinen în Concluziile prezentate în cauza Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:739, punctul 63).
(
64
)	Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, adoptată de marea majoritate a judecătorilor din cadrul Marii Camere (16 voturi din 17), include opinia divergentă a judecătorului Pinto de Alburquerque, care o critică în termeni extremi de duri.
(
65
)	Ceea ce explică rezervele exprimate cu privire la articolul 4 din Protocolul nr. 7.
(
66
)	În nota explicativă privind articolul 52 se arată că, conform regulii de interpretare prevăzute la alineatul (4), „în locul abordării rigide de tipul «cel mai mic numitor comun», drepturile în cauză conținute în cartă trebuie interpretate într‑un mod care să ofere un nivel ridicat de protecție, adaptat dreptului Uniunii și în armonie cu tradițiile constituționale comune”.
(
67
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului face referire, în Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, la anumite hotărâri anterioare (în special la Hotărârea din 13 decembrie 2015, Nilsson împotriva Suediei, CE:ECHR:2005:1213DEC007366101) în care a făcut trimitere la legătura materială și temporală dintre diverse proceduri de sancționare. Considerăm, cu toate acestea, că Hotărârea A și B împotriva Norvegiei este cea în care intervine cu adevărat schimbarea jurisprudențială relevantă.
(
68
)	Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, § 130.
(
69
)	Hotărârea A și B împotriva Norvegiei, § 119-124. În temeiul autonomiei statelor membre privind organizarea sistemului lor juridic, Curtea Europeană a Drepturilor Omului arată că acestea ar trebui să beneficieze de libertatea de a oferi soluții complementare din punct de vedere juridic pentru aceeași faptă ilicită, prin proceduri diferențiate gestionate de autorități diferite, cu condiția ca acestea să formeze un cadru coerent și să nu implice o sarcină excesivă pentru persoana în cauză. Astfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului admite că articolul 4 din Protocolul nr. 7 nu trebuie să împiedice statele membre să ia măsuri în cazul neîndeplinirii obligațiilor fiscale prin intermediul unei proceduri administrative de sancționare și al unei proceduri penale pentru fraudă fiscală, în cazul în care desfășurarea acestora și sancțiunile aplicate în cadrul lor sunt suficient de integrate.
(
70
)	În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului își întemeiază raționamentul pe Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauza Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2012:340, punctul 70), care sublinia divergențele dintre legislațiile naționale și făcea referire la originea cumulului sancțiunilor administrative și penale în drepturile interne ale multor state membre.
(
71
)	Hotărârea Åkerberg Fransson, punctul 44, Hotărârea din 15 februarie 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punctul 45), Hotărârea din 28 iulie 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone și alții (C‑543/14, EU:C:2016:605, punctul 23), Hotărârea din 6 octombrie 2016, Paoletti și alții (C‑218/15, EU:C:2016:748, punctul 21), și Hotărârea din 5 aprilie 2017, Orsi și Baldetti (C‑217/15 și C‑350/15, EU:C:2017:264, punctul 15).
(
72
)	Din explicațiile cu privire la articolul 52 din cartă reiese că alineatul (3) al acestui articol este destinat să asigure coerența necesară între cartă și CEDO, „fără a aduce atingere autonomiei dreptului Uniunii și Curții de Justiție a Uniunii Europene” (Hotărârea din 15 februarie 2016, N, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punctul 47). Conform articolului 52 alineatul (3) a doua teză din cartă, articolul 52 alineatul (3) prima teză din aceasta nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă decât cea garantată de CEDO (Hotărârea din 21 decembrie 2016, Tele2 Sverige și Watson și alții, C‑203/15 și C‑689/15, EU:C:2016:970, punctul 129).
(
73
)	Hotărârea din 5 aprilie 2017, Orsi și Baldetti (C‑217/15 și C‑350/15, EU:C:2017:264, punctul 24), și prin analogie Hotărârea din 15 februarie 2016, N (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punctul 77).
(
74
)	Nu se poate deroga de la articolul 4 din Protocolul nr. 7 nici în conformitate cu clauza generală privind excepția care figurează la articolul 15 din CEDO, care prevede o situație de război sau de alt pericol public care amenință viața națiunii.
(
75
)	Hotărârea din 27 mai 2014, Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, punctul 55).
(
76
)	Ibidem, punctul 56.
(
77
)	Cauza C‑105/14, EU:C:2015:555, punctul 40.
(
78
)	În astfel de cazuri, se prevede în general trimiterea dosarului de către administrația fiscală la Procuratură, pentru ca aceasta din urmă să deschidă procedura penală, iar procedura administrativă de sancționare se încheie fără aplicarea unor sancțiuni fiscale.
(
79
)	Criteriile pentru stabilirea dispoziției aplicabile depind de codurile penale corespunzătoare sau de legile naționale asimilate acestora. Printre acestea figurează criteriul specialității (norma specială prevalează asupra celei generale), cel al subsidiarității (norma subsidiară se aplică în lipsa celei principale) sau cel al consumării sau al absorbției (norma mai amplă absoarbe normele care pedepsesc infracțiunile consumate în cadrul acesteia).
(
80
)	Este aproape inutil să se susțină că soluția represivă – sau achitarea persoanei acuzate – nu aduce atingere competențelor administrației fiscale de a stabili impozitul datorat adăugând la cota acestuia, dacă este cazul, dobânzile de întârziere sau alte dobânzi care nu au natură în esență penală.
(
81
)	Printre mulți alții, fac referire la aceste situații Dova, M., „Ne bis in idem e reati tributari: a che punto siamo?”, în Diritto penale contemporaneo, 9 februarie 2016, și Viganò, F., „Omesso versamento di IVA e diretta applicazione delle norme europee in materia di ne bis in idem?”, în Diritto penale contemporaneo, 11 iulie 2016.
(
82
)	Hotărârea din 27 mai 2014, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586.
(
83
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 10 februarie 2009 (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903).
(
84
)	Principiul ne bis in idem trebuie să fie respectat în domeniul dreptului concurenței și interzice ca o întreprindere să fie condamnată sau urmărită din nou pentru un comportament anticoncurențial pentru care a fost sancționată sau cu privire la care a fost declarată ca nefiind răspunzătoare printr‑o decizie anterioară care nu mai poate face obiectul unei căi de atac (Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P-C‑252/99 P și C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punctul 59).
(
85
)	Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Aalborg Portland și alții/Comisia (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P și C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punctul 338), și Hotărârea din 14 februarie 2012, Toshiba Corporation și alții (C‑17/10, EU:C:2012:72, punctul 97).
(
86
)	Comisia a susținut în ședință că Curtea nu se pronunță asupra cerinței privind idem, impunând analizarea idem factum în mod general pentru toate domeniile dreptului Uniunii. În opinia sa, în domenii precum cel al dreptului concurenței, în care pot coexista o procedură administrativă națională de sancționare și o alta inițiată de Comisie, în vederea aplicării principiului ne bis in idem ar trebui să se admită existența idem crimen pentru aprecierea identității faptelor. Unitatea interesului juridic protejat ar fi, așadar, relevantă, iar Comisia a solicitat Curții să nu modifice în prezenta cauză jurisprudența menționată la nota de subsol anterioară până când nu vor exista alte cauze mai adecvate pentru dezbaterea acestei chestiuni.
(
87
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 10 februarie 2009 (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903).
(
88
)	Recurs în materie penală, Plen, nr. 37424, din 12 septembrie 2013. Conform raționamentului Corte di cassazione (Curtea Supremă, Italia): „[…] În cazul încălcării administrative prevăzute la articolul 13 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 471 din 18 decembrie 1997, cerința constă în efectuarea operațiunilor impozabile care implică obligația de a plăti periodic TVA‑ul […], comportamentul omisiv se concretizează prin neplata periodică a TVA‑ului, iar termenul pentru executarea acestei obligații este fixat la data de 16 ale lunii următoare (sau ale trimestrului următor) celei în care este exigibil TVA‑ul […]. În cazul infracțiunii fiscale reglementate la articolul 10 ter din Decretul legislativ nr. 74 din 10 martie 2000, cerința constă fie în efectuarea operațiunilor impozabile care implică obligația de a plăti în mod periodic TVA‑ul […], fie în prezentarea […] declarației anuale privind TVA‑ul aferent anului anterior; comportamentul omisiv se concretizează prin neachitarea TVA‑ului în cuantum mai mare de 50000 de euro, datorat conform declarației anuale, iar termenul pentru executare este cel prevăzut pentru plata TVA‑ului aferent perioadei fiscale următoare”.
(
89
)	Corte di cassazione (Curtea Supremă) consideră că o parte dintre cerințe (realizarea operațiunilor impozabile care dau naștere obligației de a plăti în mod periodic TVA‑ul) și dintre comportamente (neefectuarea uneia sau mai multor plăți periodice datorate) sunt comune, însă elementele constitutive ale celor două tipuri de încălcări diferă în alte privințe, pe care aceasta le consideră esențiale (prezentarea declarației anuale privind TVA‑ul și pragul minim al omisiunii impuse numai în cazul infracțiunii fiscale, precum și perioada de referință). Prin urmare, potrivit Curții Supreme italiene, relația dintre cele două tipuri de încălcări se prezintă sub forma unei „progresii ilicite”, astfel încât cea penală este, în esență, mult mai gravă decât încălcarea administrativă și, chiar dacă aceasta din urmă este inclusă în mod obligatoriu în cea dintâi (în lipsa unei nerespectări a termenului periodic nu ar mai exista una dintre condițiile infracțiunii), o completează cu elemente esențiale, precum pragul și prelungirea termenului, care nu pot fi incluse în mod absolut în paradigma specialității (dacă s‑ar aplica aceasta din urmă, s‑ar avea în vedere numai infracțiunea).
(
90
)	A se vedea punctele 39-42 din prezentele concluzii.
(
91
)	În litigiul care a stat la baza prezentei cereri de decizie preliminară nu par să existe îndoieli cu privire la caracterul definitiv al sancțiunilor aplicate de autoritățile italiene. Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă, în conformitate cu dreptul național, deciziile administrației fiscale italiene sunt definitive și dacă au soluționat cauza pe fond.
(
92
)	Hotărârea Åkerberg Fransson, punctul 34.
(
93
)	Instanțele unui același stat membru pot pronunța soluții diferite și chiar contradictorii. În Italia, după cum am menționat, Corte de cassazione (Curtea Supremă) a reținut că sistemul bazat pe două proceduri (administrativă și penală) de sancționare a fraudelor privind neplata TVA‑ului este compatibil cu Hotărârea Åkerberg Fransson și cu criteriile Engel, în timp ce instanța de trimitere pare să adopte o poziție contrară.
(
94
)	A se vedea punctul 46 din prezentele concluzii.
(
95
)	A se vedea punctul 47 din prezentele concluzii.
(
96
)	A se vedea Hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului citate la notele de subsol 43 și 44.
(
97
)	Cauza C‑489/10, EU:C:2012:319, punctele 39-42.
(
98
)	A se vedea printre altele Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 20 mai 2014, Nykänen împotriva Finlandei (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811, § 39 și 40), Hotărârea din 10 februarie 2015, Häkkä împotriva Finlandei (CE:ECHR:2014:0520JUD000075811, § 38 și 39), Hotărârea din 10 februarie 2015, Kiiveri împotriva Finlandei (CE:ECHR:2015:0210JUD005375312), și Hotărârea din 30 aprilie 2015, Kapetanios și alții împotriva Greciei (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312). În doctrină, aceste măsuri sunt calificate drept „punitive administrative sanctions”, subliniindu‑se că, la fel ca sancțiunile penale, au scop punitiv, înțeles în sens larg, și același conținut, sub forma plății unei sume de bani și/sau a privării de drepturi, precum cel de a exercita o profesie sau de a participa în cadrul procedurilor de achiziții publice. (Weyembergh, A., și Joncheray, N., „Punitive Administrative Sanctions and Procedural Safeguards”, New Journal of European Criminal Law, 2016, n. 2, p. 194-199, Caeiro, P., „The influence of the EU on the blurring between administrative and criminal law”, în Galli, F., Weyembergh, A. (editori), Do labels still matter? Blurring boundaries between administrative and criminal law – The influence of the EU, editions de l'ULB, Bruxelles, 2014, p. 174.)
(
99
)	Dezbaterea academică (uneori filosofică) privind temeiul, justificarea și, în sfârșit, scopul sau scopurile pedepselor durează de câteva sute de ani, existând teorii divergente, dintre care unele pun accentul pe aspectele compensatorii, iar altele pe efectele de prevenție (prevenție generală sau specială) sau de descurajare. Există o controversă asemănătoare mai recentă, dar de asemenea nesoluționată, cu privire la aspectul dacă distincția dintre infracțiuni și încălcările pur administrative se face pe baza unor criterii calitative, însă nici în această privință nu s‑a ajuns la un consens. Aceste criterii calitative sunt foarte dificil de identificat atunci când, în cazul infracțiunilor și al încălcărilor fiscale precum cele din prezenta cauză, neplata TVA‑ului mai mare de 250000 de euro are caracter penal și aceeași neplată, dar în valoare de 249000 de euro, nu are acest caracter.
(
100
)	Guvernul italian a admis acest lucru în procesul‑verbal al ședinței, deoarece în dreptul său național sunt autorizate renunțarea (totală sau parțială) la exercitarea acțiunii penale în anumite cazuri dacă sunt îndeplinite anumite condiții și adoptarea unor „decizii de comun acord” între Procuratură și persoana acuzată, pentru evitarea procesului. În anumite state membre există mecanisme de reducere a pedepsei pentru inculpații care, după deschiderea procedurii penale, plătesc datoria fiscală sau colaborează în cadrul anchetei judiciare.
(
101
)	A se vedea Hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului citate la nota de subsol 45.
(
102
)	Cauza C‑105/14, EU:C:2015:555, punctul 40.
(
103
)	Aplicarea unei sancțiuni fiscale definitive pentru săvârșirea fraudei ar împiedica aplicarea ulterioară a sancțiunii penale, astfel încât contribuabilii cu putere financiară mai mare ar fi tentați să omită plata TVA‑ului știind că, în cazul în care administrația fiscală descoperă comportamentul lor ilicit, riscă doar să plătească o amendă, fără să fie expuși sancțiunilor penale.
(
104
)	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 23 noiembrie 2006, Jussila împotriva Finlandei (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, § 37 și 38), Hotărârea din 20 mai 2014, Nykänen împotriva Finlandei (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811, § 40), și Hotărârea din 10 februarie 2015, Kiiveri împotriva Finlandei (CE:ECHR:2015:0210JUD005375312, § 31).
(
105
)	De altfel, am amintit deja că natura și gradul de severitate ale sancțiunii trebuie examinate ținând seama de posibilitatea aplicării sale integrale, cu alte cuvinte, fără să se aibă în vedere suma finală ce rezultă în cazul în care, într‑o anumită situație, aceasta a fost diminuată ca urmare a reducerilor acordate de administrația fiscală. A se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 4 martie 2014, Grande Stevens și alții împotriva Italiei (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 98), Hotărârea din 11 septembrie 2009, Dubus S.A. împotriva Franței (CE:ECHR:2009:0611JUD000524204, § 37), și Hotărârea din 30 aprilie 2015, Kapetanios și alții împotriva Greciei (CE:ECHR:2015:0430JUD000345312, § 55).
(
106
)	Hotărârea din 27 mai 2014, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586.