Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 21 maj 2026 (*)
” Begäran om förhandsavgörande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med anledning av det militära angreppet mot Ukraina – Förordning (EU) nr 269/2014 – Artikel 2.1 – Frysning av penningmedel och ekonomiska resurser – Bildandet av en trust – Instiftaren av en trust som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 – Frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten – Begreppen tillhörighet och kontroll ”
I
mål C‑483/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien), genom beslut av den 11 april 2023, som inkom till domstolen den 26 juli 2023, i målet
A,
B,
C,
D,
T
mot
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Comitato di Sicurezza Finanziaria,
Agenzia del Demanio
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen, domstolens vice ordförande T. von Danwitz, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna I. Ziemele (referent), A. Kumin och S. Gervasoni,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: handläggaren G. Chiapponi,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 maj 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–        A, B, C, D och T, genom F. Centonze, F. Ciancio, G. Lovaste, M. Magnano, A. Neri, A. Saccucci och F. Sciaudone, avvocati,
–        Italiens regering, genom S. Fiorentino och G. Palmieri, båda i egenskap av ombud, biträdda av P. Gentili och L. Paolucci, avvocati dello Stato,
–        Belgiens regering, genom A De Brouwer, C. Pochet och M. Van Regemorter, samtliga i egenskap av ombud,
–        Tysklands regering, genom J. Möller, i egenskap av ombud,
–        Frankrikes regering, genom B. Fodda, E. Timmermans och B. Travard, samtliga i egenskap av ombud,
–        Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och A. Hanje, båda i egenskap av ombud,
–        Finlands regering, genom M. Pere, i egenskap av ombud,
–        Europeiska kommissionen, genom D. Bianchi, M. Carpus-Carcea, H. Krämer och L. Puccio, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 10 juli 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.1 i rådets förordning (EU) nr 269/2014 av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 6), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2022/330 av den 25 februari 2022 (EUT L 51, 2022, s. 1) (nedan kallad förordning nr 269/2014).
2        Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan bolagen A, B, C, D och T och å andra sidan Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ekonomi- och finansministeriet, Italien) (nedan kallat ministeriet), Comitato di Sicurezza Finanziaria (den finansiella säkerhetsnämnden, Italien) och Agenzia del Demanio (Byrån för statlig egendom, Italien) angående frysning av aktier och egendom som tillhör bolagen A, B, C och D.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
3        I artikel 2 i konventionen om tillämplig lag för och erkännande av truster, som ingicks i Haag den 1 juli 1985 (nedan kallad Haagkonventionen), som har undertecknats och ratificerats av Republiken Italien, föreskrivs följande:
”I denna konvention avses med trust de rättsförhållanden som en person, det vill säga instiftaren, har upprättat – genom handling mellan levande personer eller förordnande om kvarlåtenskap – för det fall tillgångar har satts under en förvaltares kontroll i en förmånstagares intresse eller i ett specifikt syfte.
En trust har följande egenskaper:
a)      Trustens tillgångar utgör separat egendom som är skild från förvaltarens egendom.
b)      Trustens tillgångar är skrivna på förvaltaren eller en annan person för förvaltarens räkning.
c)      Förvaltaren har befogenhet och skyldighet, däribland rapporteringsskyldighet, att administrera, förvalta eller förfoga över tillgångarna i enlighet med villkoren för trusten och i överensstämmelse med de särskilda lagstadgade reglerna beträffande förvaltaren.
Det faktum att instiftaren behåller vissa befogenheter eller att förvaltaren har vissa rättigheter som förmånstagare är inte nödvändigtvis oförenligt med förekomsten av en trust.”
4        Artikel 6 första stycket i konventionen har följande lydelse:
”Trusten regleras av den lag som har valts av instiftaren. Valet måste vara uttryckligt eller framgå av bestämmelserna i det instrument genom vilket trusten bildas eller dess existens styrks, vid behov tolkat mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet.”
5        I artikel 11 i konventionen föreskrivs följande:
”Varje trust som upprättats i enlighet med den lag som avses i föregående kapitel ska erkännas som en sådan.
Detta erkännande innebär åtminstone att trustens tillgångar är avskilda från förvaltarens egendom och att förvaltaren kan uppträda som kärande eller svarande och kan inställa sig i egenskap av förvaltare inför notarie eller annan person som utövar offentlig verksamhet.
I den mån det krävs eller fastställs i den lag som är tillämplig på trusten innebär detta erkännande särskilt att
a)      förvaltarens personliga fordringsägare inte kan vidta säkerhetsåtgärder mot trustens tillgångar,
b)      trustens tillgångar inte ingår i förvaltarens egendom vid dennes insolvens eller konkurs,
c)      trustens tillgångar inte ingår i förvaltarens giftorättsgods eller i dennes kvarlåtenskap,
d)      trustens tillgångar kan återkrävas om förvaltaren, i strid med sina skyldigheter enligt trusten, har sammanblandat trustens tillgångar med sina egna tillgångar eller har avyttrat dem.
Rättigheter och skyldigheter för tredje man som innehar tillgångar i trusten ska dock fortsätta att regleras av den lag som fastställs i den aktuella domstolens lagvalsregler.”
Unionsrätt
Beslut 2014/145/Gusp
6        I skälen 1, 4 och 5 i rådets beslut 2014/145/Gusp av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 16) anges följande:
”(1)      Den 6 mars 2014 fördömde stats- och regeringscheferna i [Europeiska] unionens medlemsstater kraftfullt Ryska federationens oprovocerade kränkning av Ukrainas suveränitet och territoriella integritet och uppmanade Ryska federationen att omedelbart dra tillbaka sina väpnade styrkor till de områden där de är permanent stationerade, i enlighet med relevanta avtal. … Stats- och regeringscheferna ansåg att det beslut som fattats av Autonoma republiken Krims högsta råd att hålla en folkomröstning om territoriets framtida status strider mot Ukrainas konstitution och därmed är olagligt.
…
(4)      Under nuvarande omständigheter bör resebegränsningar och frysning av tillgångar införas för personer som är ansvariga för åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, inbegripet åtgärder rörande den framtida statusen för någon del av territoriet vilka strider mot Ukrainas konstitution, samt för personer, enheter eller organ som är förbundna med dem.
(5)      Det krävs ytterligare insatser från unionens sida för att genomföra vissa åtgärder.”
Beslut (Gusp) 2022/337
7        Som reaktion på den Ryska federationens aggression mot Ukraina den 22 februari 2022 och med tanke på situationens allvar antog Europeiska unionens råd den 28 februari 2022 rådets beslut (Gusp) 2022/337 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 59, 2022, s. 1), genom vilken rådet lade till 26 personer och 1 enhet i förteckningen över fysiska och juridiska personer, enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder i bilagan till beslut 2014/145.
Förordning nr 269/2014
8        I skälen 4–6 i förordning nr 269/2014 anges följande:
”(4)      Den 17 mars 2014 antog rådet beslut 2014/145/Gusp som möjliggör resebegränsningar, frysning av penningmedel och ekonomiska resurser för vissa personer med ansvar för åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, också åtgärder mot den framtida statusen för någon del av territoriet, vilka strider mot den ukrainska konstitutionen, samt för fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem. De fysiska eller juridiska personerna, enheterna och organen förtecknas i bilagan till det beslutet.
(5)      En del av de åtgärderna faller inom tillämpningsområdet för [EUF-]fördraget, och därför är lagstiftningsåtgärder på unionsnivå nödvändiga, särskilt för att genomföra dem på ett enhetligt sätt i samtliga medlemsstater.
(6)      Denna förordning står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i synnerhet rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol samt rätten till skydd av personuppgifter. Denna förordning bör tillämpas i enlighet med dessa rättigheter.”
9        I artikel 1 i förordningen föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
d)      ekonomiska resurser: egendom av alla slag, materiell eller immateriell, lös eller fast, som inte utgör penningmedel, men som kan användas för att erhålla penningmedel, varor eller tjänster.
e)      frysning av ekonomiska resurser: förhindrande av att ekonomiska resurser på något sätt används för att erhålla penningmedel, varor eller tjänster, inbegripet men inte enbart genom försäljning, uthyrning eller inteckning.
f)      frysning av penningmedel: förhindrande av varje flyttning, överföring, förändring, användning, tillgång till eller hantering av penningmedel på ett sätt som skulle leda till en förändring av volym, belopp, belägenhet, ägandeförhållanden, innehav, art, bestämmelse eller varje annan förändring som skulle göra det möjligt att utnyttja penningmedlen, inbegripet portföljförvaltning.
g)      penningmedel: finansiella tillgångar och ekonomiska förmåner av alla slag, inbegripet men inte begränsat till
i)      kontanter, checkar, penningfordringar, växlar, postanvisningar och andra betalningsinstrument,
ii)      inlåning hos finansinstitut eller andra enheter, kontotillgodohavanden, skuldebrev och skuldförbindelser,
iii)      börsnoterade och onoterade värdepapper och skuldinstrument, inbegripet aktier och andelar, certifikat för värdepapper, obligationer, växlar, optioner, förlagsbevis och derivatkontrakt,
iv)      räntor, utdelningar eller annan inkomst från eller värde som härrör från eller skapas genom penningmedel,
v)      krediter, kvittningsrätter, garantiförbindelser, fullgörandegarantier eller andra finansiella åtaganden,
vi)      remburser, fraktsedlar, pantförskrivningar, och
vii)      dokument som utgör bevis på andelar i tillgångar eller finansiella medel.
…”
10      I artikel 2 i förordningen föreskrivs följande:
”1.      Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ eller av fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är förbundna med dem, och som förtecknas i bilaga I, ska frysas.
2.      Inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller göras tillgängliga till förmån för fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ eller fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är förbundna med dem, och som förtecknas i bilaga I.”
11      I artikel 3.1 i samma förordning föreskrivs följande:
”Bilaga I ska innefatta:
a)      fysiska personer som är ansvariga för, stöder eller genomför, åtgärder eller politik som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, eller stabiliteten eller säkerheten i Ukraina, eller som hindrar internationella organisationers arbete i Ukraina,
…
d)      fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller som gynnas av, ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina,
e)      fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som genomför transaktioner med separatistgrupperna i Donbass-regionen i Ukraina,
f)      fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller gynnas av, Ryska federationens regering, som bär ansvar för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina, eller
g)      ledande affärsmän eller juridiska personer, enheter eller organ som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina,
samt fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har samröre med dem.”
12      Artikel 9 i förordning nr 269/2014 har följande lydelse:
”Det ska vara förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att kringgå åtgärderna i artikel 2.”
Genomförandeförordning (EU) 2022/336
13      Den 28 februari 2022 antog rådet genomförandeförordning (EU) 2022/336 av den 3 juni 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 58, 2022, s. 1), genom vilken rådet lade till 26 personer i förteckningen över fysiska och juridiska personer, enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder i bilaga I till förordning nr 269/2014.
14      I skälen 5 och 11 i denna genomförandeförordning anges följande:
”(5)      Den 24 januari 2022 godkände rådet slutsatser i vilka det fördömde Rysslands fortsatta aggressiva åtgärder och hot mot Ukraina och uppmanade Ryssland att trappa ned, följa internationell rätt och delta konstruktivt i dialogen genom de etablerade internationella mekanismerna. Rådet bekräftade att unionen till fullo ställer sig bakom de centrala principer som utgör grunden för den europeiska säkerheten och som fastställs i Förenta nationernas (FN) stadga och i de grundläggande dokumenten för Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, däribland Helsingforsslutakten och Parisstadgan. Dessa centrala principer inkluderar särskilt staters suveräna likställdhet och territoriella integritet, gränsernas okränkbarhet, avståendet från hot om eller bruk av våld samt staters frihet att själva välja eller ändra sina säkerhetsarrangemang. Rådet förklarade att dessa principer inte är förhandlingsbara och inte heller kan ändras eller omtolkas, och att Rysslands kränkning av dem hindrar ett gemensamt och odelbart säkerhetsområde i Europa och hotar freden och stabiliteten på den europeiska kontinenten. Rådet erinrade om Europeiska rådets slutsatser av den 16 december 2021 och upprepade att ytterligare militär aggression från Rysslands sida mot Ukraina skulle få omfattande konsekvenser och medföra stora kostnader, däribland en lång rad av sektorsvisa och individuella restriktiva åtgärder som skulle antas i samordning med partner.
(6)      Den 19 februari 2022 gjorde den höga representanten ett uttalande på unionens vägnar där han uttryckte oro över Rysslands massiva mobilisering av väpnade styrkor i och kring Ukraina och uppmanade Ryssland att medverka i en meningsfull dialog och utöva diplomati samt visa återhållsamhet och trappa ned genom ett betydande tillbakadragande av militära styrkor från området i närheten av Ukrainas gräns. …
(7)      Den 21 februari 2022 undertecknade Ryska Federationens president ett dekret om erkännande av ’oberoendet och suveräniteten’ för de områden i länen Donetsk och Luhansk som inte kontrolleras av regeringen i Ukraina och beordrade ryska väpnade styrkor att gå in i dessa områden.
(8)      Den 22 februari 2022 gjorde den höga representanten ett uttalande på unionens vägnar, i vilket han fördömde denna olagliga handling, som ytterligare undergräver Ukrainas suveränitet och oberoende och utgör ett allvarligt brott mot internationell rätt och internationella avtal, inbegripet FN-stadgan, Helsingforsslutakten, Parisstadgan och samförståndsavtalet från Budapest samt Minskavtalen och FN:s säkerhetsråds resolution 2202 (2015). Den höga representanten uppmanade Ryssland att som part i konflikten återkalla det erkännandet, stå fast vid sina åtaganden, följa internationell rätt och återuppta diskussionerna inom ramen för Normandieformatet och trepartsgruppen. Han meddelade att unionen kommer att reagera på Rysslands senaste kränkningar genom att skyndsamt anta ytterligare restriktiva åtgärder.
(9)      Den 24 februari 2022 tillkännagav Ryska Federationens president en militär operation i Ukraina, och ryska väpnade styrkor inledde ett angrepp på Ukraina. Detta angrepp utgör en uppenbar kränkning av Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.
(10)      Den 24 februari 2022 gjorde den höga representanten ett uttalande på unionens vägnar, i vilket han i starkast möjliga ordalag fördömde den oprovocerade invasionen av Ukraina av Ryska federationens väpnade styrkor samt Belarus deltagande i denna aggression mot Ukraina. Den höga representanten angav att unionens reaktion kommer att omfatta både sektorsvisa och individuella restriktiva åtgärder.
(11)      Den 24 februari 2022 fördömde Europeiska rådet i starkast möjliga ordalag Ryska federationens oprovocerade och oberättigade militära aggression mot Ukraina. Genom sina olagliga militära åtgärder bryter Ryssland grovt mot internationell rätt och principerna i FN-stadgan och undergräver den europeiska och globala säkerheten och stabiliteten. I nära samordning med sina partner och allierade enades Europeiska rådet om ytterligare restriktiva åtgärder som kommer att medföra omfattande och allvarliga konsekvenser för Ryssland till följd av dess agerande.”
Direktiv 2015/849
15      I skäl 14 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (EUT L 141, 2015, s. 73), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 (EUT L 156, 2018, s. 43) (nedan kallat direktiv 2015/849) anges följande:
”Behovet av korrekta och aktuella uppgifter om den verkliga huvudmannen är centralt vid spårandet av brottslingar som annars kan dölja sin identitet bakom en företagsstruktur. …”
16      I artikel 3 i detta direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
6.      verklig huvudman: fysiska personer som ytterst äger eller kontrollerar kunden och/eller den eller de fysiska personer för vars räkning en transaktion eller en verksamhet utförs och som innefattar åtminstone följande:
…
b)      När det gäller truster, alla följande personer:
i)      Instiftaren eller instiftarna.
ii)      Förvaltaren eller förvaltarna.
iii)      Beskyddaren eller beskyddarna, om sådana finns.
iv)      Förmånstagarna eller, om det ännu inte har fastställts vilka enskilda personer som är förmånstagare med avseende på den juridiska konstruktionen eller enheten, den kategori av personer för vilka den juridiska konstruktionen eller enheten främst har inrättats eller verkar.
v)      Eventuella andra fysiska personer som ytterst utövar kontroll över trusten genom direkt eller indirekt ägande eller genom andra medel.
…”
Bästa praxis
17      Rådet har utarbetat ett dokument om utveckling av bästa praxis i enskilda medlemsstater när det gäller genomförandet av restriktiva åtgärder, som har uppdaterats bland annat den 4 maj 2018 (dokument 8519/18), den 27 juni 2022 (dokument 10572/22) och den 3 juli 2024 (dokument 11623/24).
18      I punkt 3 i rådets dokument 11623/24, med rubriken ”[Europeiska unionens] bästa praxis för effektivt genomförande av restriktiva åtgärder”, i dess lydelse av den 3 juli 2024 (nedan kallad bästa praxis), anges att bästa praxis ska betraktas som icke uttömmande rekommendationer av allmän natur som för effektivt genomförande av restriktiva åtgärder i enlighet med tillämplig unionsrätt och nationell lagstiftning. De är inte rättsligt bindande och bör inte tolkas som rekommendation av någon åtgärd som skulle vara oförenlig med tillämplig unionsrätt eller nationella lagar, inbegripet dem som gäller dataskydd.
19      Avsnitt B i bästa praxis innehåller del III, med rubriken ”Tillämpningsområde för finansiella restriktiva åtgärder”, som innehåller punkterna 34 och 35, vilka har följande lydelse:
”34.      Frysningen omfattar alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör eller ägs av utpekade personer och enheter och också dem som innehas eller kontrolleras av sådana personer och enheter. Att inneha eller kontrollera bör tolkas som om det omfattar alla situationer där en utpekad person eller enhet utan att ha äganderätten lagligen kan förfoga över eller överföra tillgångar eller ekonomiska resurser som han, hon eller den inte äger utan att det behövs ett föregående godkännande av den lagliga ägaren. …
35.      I princip bör frysningen inte drabba tillgångar och ekonomiska resurser som varken ägs av eller tillhör, innehas eller kontrolleras av förtecknade personer och enheter. … Tillgångar och ekonomiska resurser för en icke utpekad enhet med en juridisk person som är skild från en utpekad person eller enhet omfattas inte heller, om de inte kontrolleras eller innehas av den utpekade personen eller enheten. Tillgångar och ekonomiska resurser som ägs gemensamt av en utpekad person eller enhet och en icke utpekad person eller enhet omfattas dock trots detta i praktiken i sin helhet.”
20      Nämnda avsnitt B innehåller även del VIII. I punkterna 62–67 i denna del anges följande:
”Logisk grund
62.      Tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör eller ägs, innehas eller kontrolleras av förtecknade fysiska eller juridiska personer måste frysas. Enligt de villkor som anges i punkt 35 innefattar detta tillgångar som ägs av icke-förtecknade enheter eller som ägs eller kontrolleras av förtecknade personer eller enheter.
Ägandeförhållande
63.      Det kriterium som ska beaktas vid bedömningen av huruvida en juridisk person eller enhet ägs av en annan person eller enhet är innehav av mer än 50 % av äganderätten i en enhet eller innehav av ett majoritetsintresse i denna … Om detta kriterium är uppfyllt ska den juridiska personen eller enheten anses ägas av en annan person eller enhet.
Vid bedömningen av ägandeförhållandena bör även enhetens samlade ägandeförhållanden beaktas. Om till exempel en förtecknad person äger 30 % av enheten och en annan förtecknad person äger 25 % av enheten, bör enheten i princip betraktas som ägd av förtecknade personer.
Kontroll
64.      Det kriterium som ska beaktas vid bedömningen av huruvida en juridisk person eller enhet kontrolleras av en annan person eller enhet, antingen ensam eller enligt avtal med annan aktieägare eller tredje man, kan bland annat innefatta följande:
a.      Rätt eller befogenhet att utse eller entlediga en majoritet av ledamöterna i en juridisk persons eller en enhets förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan.
b.      Att enbart genom utövandet av sin rösträtt ha utsett en majoritet av de ledamöter i en juridisk persons eller en enhets förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan som har innehaft sina poster under innevarande och föregående räkenskapsår.
c.      Att till följd av ett avtal med andra aktieägare eller medlemmar i en juridisk person eller en enhet ensam kontrollera en majoritet av aktieägarnas eller medlemmarnas rösträtter i den juridiska personen eller enheten.
d.      Rätt att utöva ett bestämmande inflytande över en juridisk person eller en enhet enligt ett avtal med den juridiska personen eller enheten, eller enligt en bestämmelse i dess stadgar, om den lagstiftning som den juridiska personen eller enheten lyder under tillåter sådana avtal eller bestämmelser.
e.      Befogenhet att utöva rätten att utöva ett bestämmande inflytande i enlighet med led d, utan att vara innehavare av den rätten [(inbegripet medelst ett bulvanföretag)].
f.      Rätt att använda alla eller delar av en juridisk persons eller en enhets tillgångar.
g.      Att leda en juridisk person eller en enhet på en gemensam grund och offentliggöra en sammanställd redovisning.
h.      Att solidariskt dela en fysisk persons eller en enhets ekonomiska förpliktelser eller garantera dessa.
65.      Om något av dessa kriterier är uppfyll[t] ska den juridiska personen eller enheten anses vara kontrollerad av en annan person eller enhet, såvida inte motsatsen kan fastställas från fall till fall.
66.      Uppfyllandet av ovanstående kriterier för ägande eller kontroll kan vederläggas från fall till fall.
67.      Följande exempel beskriver omständigheter som kan betraktas som indikationer på att en förtecknad person eller enhet har kontroll över en icke förtecknad enhet. Dessa exempel är inte uttömmande och är endast avsedda som belysande vägledning:
…
e)      Användning av truster, skalbolag och aktiebolag
–        En enhet är en del av en onödigt komplex bolagsstruktur som potentiellt inbegriper enheter såsom skalbolag, aktiebolag och/eller truster som är kopplade till en förtecknad person. Vissa av dessa enheter inrättades eller ändrade sin identitet strax före eller efter (om detta är tillåtet enligt relevanta rådsförordningar) antagandet av sanktionssystemet eller uppförandet av personen på förteckningen och/eller har ingen trovärdig affärsverksamhet.
–        En eller flera truster används som mottagare av tillgångar från en enhet som ägs eller kontrolleras av en förtecknad person. Förvaltningen av trusterna inbegriper yrkesutövare från den jurisdiktion där trusten eller trusterna bildades.”
Italiensk rätt
21      I den italienska rättsordningen föreskrivs möjligheten att använda truster i legge n. 364 – Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla legge applicabile ai trusts e sul loro riconoscimento, adottata a L’Aja il 1° luglio 1985 (lag nr 364 av den 16 oktober 1989 om ratificering och genomförande av konventionen om tillämplig lag för och erkännande av truster, som ingicks i Haag den 1 juli 1985) (GURI nr 261 av den 8 november 1989, ordinarie tillägg nr 84).
22      Av artikel 3.6 i decreto legislativo n. 109 – Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE (lagstiftningsdekret nr 109 om åtgärder för att förebygga, bekämpa och bestraffa finansiering av terrorism och av verksamhet i länder som hotar freden och den internationella säkerheten, genom införlivande av direktiv 2005/60/EG). av den 22 juni 2007 (GURI nr 172 av den 26 juli 2007), i dess lydelse enligt decreto legislativo n. 90 – Attuazione della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e recante modifica delle direttive 2005/60/CE e 2006/70/CE e attuazione del regolamento (UE) n. 2015/847 riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi e che abroga il regolamento (CE) n. 1781/2006 (lagstiftningsdekret nr 90 om införlivande av direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven 2005/60/EG och 2006/70/EG, och om genomförande av förordning (EU) 2015/847 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006), av den 25 maj 2017 (GURI nr 140 av den 19 juni 2017, ordinarie tillägg nr 28) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 109/2007), framgår att den finansiella säkerhetsnämnden har till uppgift att vidta de frysningsåtgärder som beslutats av Förenta nationerna (FN), Europeiska unionen och ministeriet i enlighet med gällande bestämmelser.
23      I artikel 5 i lagstiftningsdekret nr 109/2007 föreskrivs att frysta tillgångar inte får överföras, överlåtas eller användas på något sätt och att det är förbjudet att direkt eller indirekt göra penningmedel eller ekonomiska resurser tillgängliga för förtecknade personer eller enheter eller att använda
sådana
penningmedel eller resurser till gagn för förtecknade personer eller enheter.
Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
24      Bolagen A och B, som bildades i september 1970 respektive mars 1983, är verksamma inom fastighetssektorn. Bolagen C och D bildades båda i juni 2014. Det förstnämnda bolaget tillhandahåller tjänster i form av biluthyrning och garageuthyrning och det sistnämnda bolaget tillhandahåller säsongsbetonade turisttjänster.
25      Bolagen A, B, C och D kontrolleras av ett moderbolag med säte i Bermuda, vilket har överförts till den trust som är aktuell i det nationella målet, vars nuvarande förvaltare (trustee) är T, ett förvaltningsbolag bildat enligt schweizisk rätt.
26      Det framgår av beslutet om hänskjutande att den aktuella trusten bildades av instiftaren (settlor) genom en handling av den 18 juli 2007, vilken ändrades den 22 december 2014, och att trusten regleras av bermudisk lag. Trustens struktur omfattar även uppdraget beskyddare (protector) vilket utförs av en tredje person, som har till uppgift att övervaka att det program som fastställs i trustens stiftelseurkund genomförs på ett korrekt sätt, samt uppdraget som utnämnare (appointor), vilken har till uppgift att utse beskyddare utöver eller i stället för den ursprungliga beskyddaren om dennes uppdrag upphör.
27      Förvaltarens huvudsakliga uppgift är att administrera och förvalta de tillgångar som har överförts till trusten i enlighet med bestämmelserna i trustens stiftelseurkund och den lag som reglerar trusten samt att överföra denna egendom till förmånstagarna när trusten löper ut eller i enlighet med villkoren för trusten. Den hänskjutande domstolen har uppgett att förvaltaren, enligt trustens stiftelseurkund, inte har rätt att, utom i de undantagsfall som föreskrivs i denna handling, avyttra de tillgångar som har tillförts trusten utan beskyddarens skriftliga samtycke, vilket enligt den hänskjutande domstolen bekräftar att förvaltaren inte har samtliga rättigheter som i allmänhet tillkommer ägaren av en tillgång.
28      Det framgår även av beslutet om hänskjutande att instiftaren ursprungligen ingick bland förmånstagarna till trusten, tillsammans med sin syster, sin bror- eller systerson och dennes avkomlingar (vid tidpunkten för beslutet om hänskjutande existerade inga sådana avkomlingar), samt andra förmånstagare.
29      Genom en rättshandling av den 19 december 2017 uteslöts instiftarens syster och bror- eller systerson från trustens förmånstagare.
30      Den hänskjutande domstolen har angett att instiftaren, genom en rättshandling av den 7 februari 2022, uteslöts från trustens förmånstagare och att det vid tidpunkten för beslutet om hänskjutande inte framgår av trustens stiftelseurkund vare sig att instiftaren kan återinsättas bland trustens förmånstagare eller att instiftaren har befogenhet att förvalta eller använda de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten, eftersom denna förvaltning tillkommer förvaltaren. Eftersom instiftaren slutgiltigt har uteslutits från trustens förmånstagare har denne inte längre rätt till överföring av de resurser som har tillförts trusten, enligt trustens stiftelseurkund.
31      Det framgår dessutom av beslutet om hänskjutande att ingen annan av trustens förmånstagare hade uteslutits från kretsen av förmånstagare till trusten vid tidpunkten för beslutet om hänskjutande.
32      Genom beslut 2022/337 och genomförandeförordning
2022/336 förde rådet upp instiftaren i förteckningen över personer, enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder, vilken återfinns i bilagan till beslut 2014/145 och i bilaga I till förordning nr 269/2014.
33      I ett beslut som delgavs det juridiska ombudet för bolagen A, B, C och D den 16 mars 2022 slog den finansiella säkerhetsnämnden, med stöd av artikel 2 i förordning nr 269/2014 och lagstiftningsdekret nr 109/2007, fast att de aktier och tillgångar som tillhörde dessa bolag skulle frysas, i den mån de ”indirekt kunde hänföras till [instiftaren]”. Den finansiella säkerhetsnämnden ansåg att de ekonomiska resurser som i Italien kunde tillskrivas dessa bolag, i egenskap av bolag som helt kontrollerades av moderbolaget, i själva verket i huvudsak kunde tillskrivas instiftaren, eftersom det framgår av uppgifter från Guardia di Finanza (Finanspolisen, Italien) som härrörde från meddelanden som en italiensk bank lämnat till Finanspolisen att instiftaren var den verkliga huvudmannen för dessa bolag.
34      Den 11 maj 2022 väckte bolagen A, B, C, D och T talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien), som är hänskjutande domstol, och yrkade att beslutet om frysning skulle ogiltigförklaras. De gjorde gällande att eftersom instiftaren hade uteslutits från kretsen av förmånstagare till trusten medförde överföringen av moderbolagen till trusten att bolagen A, B, C och D helt avskiljs från instiftarens tillgångar och dennes inflytandesfär. Äganderätten till dessa bolags tillgångar överförs till förvaltaren fram till dess att tillgångarna överförs till trustens förmånstagare och instiftaren har inte någon direkt eller indirekt befogenhet att förvalta och kontrollera dessa tillgångar.
35      Ministeriet har för sin del gjort gällande att tillskottet till trusten, som inte fullt ut har verkan som en överföring, inte medför att kopplingen mellan instiftaren och de tillgångar och rättsförhållanden som har överförts till trusten helt bryts. En sådan tolkning stöds dessutom av artikel 3 led 6 b i) i direktiv 2015/849. Även om instiftaren för närvarande inte längre skulle betraktas som förmånstagare till trusten, skulle instiftaren ändå kunna återfå äganderätten till eller förfoganderätten över de tillgångar som har överförts till trusten, om dessa tillgångar inte överförs till trustens förmånstagare den dag trusten upphör, till exempel om dessa förmånstagare avstår från dessa tillgångar eller om trusten upplöses i förtid.
36      Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 ska tolkas så, att de tillgångar, ekonomiska resurser och rättsförhållanden som har överförts till trusten av den instiftare som är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning kan anses ”tillhöra” instiftaren, i den mening som avses i denna bestämmelse – trots att instiftaren varken är den som är användare eller verkställande direktör eller den slutliga förmånstagaren – eller kan anses tillhöra en person som är ”förbunden” med instiftaren eller, i slutänden, kan anses ”kontrolleras” av instiftaren själv.
37      Den hänskjutande domstolen anser att trusten innebär en tillfällig ändring av den formella innehavaren av en tillgång och inte en verklig äganderättsövergång i egentlig mening. Bildandet av en trust är inte avsett att öka förvaltarens förmögenhetsrättsliga rättigheter, eftersom de tillgångar och rättigheter som har överförts till trusten är åtskilda från förvaltarens tillgångar. Huvudsyftet är istället att tillgodose instiftarens intressen genom att separera dennes personliga tillgångar från de tillgångar och rättigheter som tillförs trusten, samtidigt som instiftaren befrias från förvaltningsbördan, vilken överförs till förvaltaren i och med att dessa tillgångar och rättigheter formellt skrivs på förvaltaren.
38      Man kan emellertid inte helt bortse från den formella registreringen i förvaltarens namn av de tillgångar som har överförts till trusten, eftersom denna registrering enligt artikel 2 i Haagkonventionen är ett av trustens kännetecken. Förvaltaren, som är en person som är skild från instiftaren, har nämligen rätt att förfoga över dessa tillgångar, vilket utgör ägarens huvudsakliga befogenhet, med förbehåll för de begränsningar som föreskrivs i trustens stiftelseurkund, och att överföra egendomen till förmånstagarna i enlighet med denna stiftelseurkund.
39      Den hänskjutande domstolen anser att begreppet tillhörighet, i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014, inte bara kan avse fullständig och exklusiv äganderätt till egendomen, utan även ”atypiska situationer” eller ”hybridsituationer”, såsom överföringen av en tillgång till en trust som kan kvalificeras som ”huvudsaklig eller indirekt tillhörighet”. Denna överföring får inte till följd att kopplingen, i form av ”tillhörighet”, definitivt bryts mellan de tillgångar som har överförts till trusten och trustens instiftare, som objektivt sett kan utöva ett betydande inflytande över dessa tillgångar. Ett sådant inflytande följer av möjligheten att återfå den formella äganderätten till dessa tillgångar för det fall trusten upphör i förtid eller förmånstagarna vägrar att godta överföringen av nämnda egendom, samt av den omständigheten att instiftaren, genom att bilda trusten och genom att anförtro förvaltningen och kontrollen av trusten till personer som förvaltaren har förtroende för och som har valts av förvaltaren, i förväg kan styra trustens användning och slutliga mål. Förvaltaren kan däremot inte anses vara den faktiska ägaren till de tillgångar som har överförts till trusten, eftersom förvaltaren saknar full förfoganderätt, vilket normalt kännetecknar äganderätten.
40      En sådan tolkning av begreppet tillhörighet, i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014, är förenlig med det syfte som eftersträvas med denna artikel 2, och beaktar den omständigheten att en trust, åtminstone fram till dess att de tillgångar som har överförts till trusten slutgiltigt har tilldelats tredje man, utgör en mekanism som skulle vara lätt att använda för att undgå de åtgärder för frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som föreskrivs i unionsrätten. Denna tolkning stöds dessutom av artikel 3.6 b i direktiv 2015/849, som avser en situation där instiftaren av en trust, tillsammans med bland annat trustens förvaltare eller förmånstagare, behåller en betydande koppling till de tillgångar som har överförts till trusten och vilkas förvaltning instiftaren kan påverka på något sätt.
41      Den hänskjutande domstolen anser dessutom att även om begreppet tillhörighet, enligt EU-domstolen, i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, inte kan avse instiftarens situation, återstår det emellertid att pröva huruvida instiftaren kan anses vara en person som är ”förbunden” i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 eller anses utöva ”kontroll”, i den mening som avses i samma bestämmelse, över de tillgångar som har överförts till trusten. Den hänskjutande domstolen har härvidlag påpekat att instiftaren kan anses kunna utöva ett avgörande inflytande över de tillgångar som har överförts till trusten, till följd av befogenheten att bilda trusten och, i detta sammanhang, utse de personer som ska ansvara för förvaltning av och tillsyn över trusten, fastställa trustens slutliga program och fastställa regler för överlåtelse av tillgångarna samt bestämmelser om möjligheten att återfå äganderätten till de tillgångar som har överförts till trusten.
42      Den hänskjutande domstolen har tillagt att det, för att avgöra huruvida instiftaren ”kontrollerar” de tillgångar som har överförts till trusten, saknar betydelse att de personer som ansvarar för förvaltningen av trusten, i synnerhet förvaltaren eller beskyddaren, kan bytas ut enligt trustens stiftelseurkund under trustens giltighetstid, eftersom de personer som eventuellt ska ersätta dem ska agera enligt de regler som fastställts av instiftaren i trustens stiftelseurkund.
43      Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)       Ska artikel 2.1 i förordning [nr 269/2014] tolkas på så sätt att tillgångar eller resurser får frysas även när dessa har överförts till en trust av en instiftare som förtecknas i bilaga I till förordningen (person som har identifierats eller upptagits i förteckningen), för det fall denna person anses vara den som tillgångarna eller resurserna tillhör?
2)       Om fråga [1] besvaras nekande: Ska artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 tolkas på så sätt att tillgångar eller resurser får frysas även när dessa har överförts till en trust av en instiftare som förtecknas i bilaga I till förordningen (person som har identifierats eller upptagits i förteckningen), för det fall denna person anses vara en person som är förbunden med den som tillgångarna eller resurserna tillhör?
3)       Om fråga [2] besvaras nekande: Ska artikel 2.1 i förordning (EU) nr 269/2014 tolkas på så sätt att tillgångar eller resurser får frysas även när dessa har överförts till en trust av en instiftare som förtecknas i bilaga I till förordningen (person som har identifierats eller upptagits i förteckningen), för det fall denna person anses vara den som kontrollerar tillgångarna eller resurserna?”
44      Den italienska regeringen har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att domstolen enligt artikel 275 första stycket FEUF inte är behörig att tolka förordning nr 269/2014, som antagits på grundval av bestämmelserna om unionens utrikes- och säkerhetspolitik, särskilt artikel 215 FEUF och bestämmelserna i kapitel 2 i avdelning V i EU-fördraget.
45      Efter att domstolen frågat huruvida invändningen om bristande behörighet vidhölls, bland annat mot bakgrund av domen av den 10 september 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, punkterna 39 och 40), återkallade den italienska regeringen uttryckligen nämnda invändning vid förhandlingen vid domstolen.
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande synpunkter
46      Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor för att få klarhet i huruvida artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 ska tolkas så, att en åtgärd för frysning kan vidtas med avseende på penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust av en instiftare som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014.
47      Den hänskjutande domstolen har frågat EU-domstolen om räckvidden av artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 i ett sammanhang där de italienska myndigheterna, med stöd av denna bestämmelse, har beslutat om frysning av aktier och tillgångar som tillhör fyra italienska bolag, vilka kontrolleras av ett moderbolag med säte i Bermuda, och som har överförts till den oåterkalleliga trust som bildats enligt bermudisk rätt av instiftaren, som är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning.
48      För det första ska det erinras om att Republiken Italien har ratificerat Haagkonventionen.
49      Enligt artikel 2 i denna konvention avses med trust de rättsförhållanden som en person, det vill säga instiftaren, har upprättat – genom handling mellan levande personer eller förordnande om kvarlåtenskap – för det fall tillgångar har satts under en förvaltares kontroll i en förmånstagares intresse eller i ett specifikt syfte.
50      Det framgår vidare av denna artikel 2 i konventionen att det kännetecknande för en trust är att trustens tillgångar utgör separat egendom som är skild från förvaltarens egendom, att trustens tillgångar är skrivna på förvaltaren eller en annan person för förvaltarens räkning och att förvaltaren har befogenhet och skyldighet, däribland rapporteringsskyldighet, att administrera, förvalta eller förfoga över egendomen i enlighet med villkoren för trusten och i överensstämmelse med de särskilda lagstadgade reglerna beträffande förvaltaren. I denna artikel 2 föreskrivs också att det faktum att instiftaren behåller vissa befogenheter eller att förvaltaren har vissa rättigheter som förmånstagare inte nödvändigtvis är oförenligt med förekomsten av en trust.
51      Den hänskjutande domstolen har i detta avseende angett att den trust som är aktuell i det nationella målet har bildats i enlighet med det normala systemet, enligt vilket de tillgångar som instiftaren har överfört till trusten är skrivna på förvaltaren, som administrerar och förvaltar trusten i enlighet med trustens stiftelseurkund, vilken ska följa den lag som reglerar trusten, och genomför den slutliga överföringen till förmånstagarna som förvärvar full äganderätt till dessa tillgångar vid tidpunkten för överlåtelsen.
52      För det andra framgår det av beslutet om hänskjutande att instiftaren till trusten har överfört det moderbolag till trusten vilket i sin helhet kontrollerar bolagen A, B, C och D, vilket innebär att även dessa bolag kontrolleras av trusten. Instiftaren har inte någon befogenhet att förvalta de tillgångar och rättsförhållanden som är föremål för tillskottet till trusten, eftersom denna befogenhet har anförtrotts förvaltaren. Instiftaren har inte heller någon rätt enligt stiftelseurkunden att få tillgångarna överförda till sig, eftersom instiftaren slutgiltigt har uteslutits från kretsen av trustens förmånstagare. Instiftaren är inte användare av de tillgångar och rättsförhållanden som har överförts till trusten och utövar inte heller några andra funktioner, såsom beskyddare. Fram till dess att tillgångarna och rättsförhållandena överförs till förmånstagarna kan instiftaren emellertid återfå äganderätten till dessa, om trusten upphör i förtid eller förmånstagarna vägrar att godta överföringen av dessa tillgångar och rättsförhållanden.
53      Det är med beaktande av dessa konstateranden avseende de faktiska omständigheterna – vilkas riktighet det inte ankommer på domstolen att pröva inom ramen för förfarandet enligt artikel 267 FEUF – som de hänskjutna frågorna ska besvaras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 1978, Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, punkt 4, och dom av den 19 juni 2025, Bulgarian posts, C‑785/23, EU:C:2025:462, punkt 40).
54      För det tredje framgår det av beslutet om hänskjutande att de italienska myndigheterna ansåg att de ekonomiska resurserna i bolagen A, B, C och D, som har överförts till trusten, i egenskap av bolag som helt kontrollerades av moderbolaget, i själva verket i huvudsak kunde tillskrivas instiftaren, eftersom denne, enligt de uppgifter som de förfogade över, var den ”verkliga huvudmannen” för dessa bolag, vilket motiverade att frysningsåtgärder vidtogs med stöd av artikel 2.1 i förordning nr 269/2014.
55      Även om begreppet ”verklig huvudman” inte förekommer i bestämmelserna i förordning nr 269/2014 återfinns det bland annat i direktiv 2015/849.
56      Av artikel 3 led 6 b i direktiv 2015/849 följer att ”verklig huvudman” i direktivet definieras som fysiska personer som ytterst äger eller kontrollerar kunden och/eller den eller de fysiska personer för vars räkning en transaktion eller en verksamhet utförs och som, när det gäller truster innefattar åtminstone följande personer: instiftaren eller instiftarna, förvaltaren eller förvaltarna, beskyddarna, förmånstagarna eller, om det ännu inte har fastställts vilka enskilda personer som är förmånstagare med avseende på den juridiska konstruktionen eller enheten, de personer för vilka den juridiska konstruktionen eller enheten främst har inrättats eller verkar, samt eventuella andra fysiska personer som ytterst utövar kontroll över trusten genom direkt eller indirekt ägande eller genom andra medel.
57      Denna definition, som medger att andra personer som är involverade i trusten än förvaltaren, såsom instiftaren, förmånstagarna eller beskyddaren, kan äga eller kontrollera de tillgångar som har överförts till trusten anges visserligen gälla för tillämpningen av direktiv 2015/849, men den återspeglar likväl unionslagstiftarens erkännande av trustens väsentliga kännetecken, nämligen åtskillnaden mellan den juridiska äganderätten och den faktiska äganderätten till trustens tillgångar.
58      En sådan åtskillnad medför konsekvenser som ska beaktas inte bara när det gäller att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, utan även när det gäller restriktiva åtgärder som vidtas med stöd av förordning nr 269/2014.
59      Det ska emellertid påpekas att den första och den tredje frågan avser begreppen tillhörighet och kontroll, i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014, och således rör förhållandet mellan trustens instiftare och de tillgångar och resurser som har överförts till trusten, medan den andra frågan avser begreppet person som är ”förbunden med” och avser förhållandet mellan trustens instiftare och denna person. Den första och den tredje frågan ska således prövas tillsammans innan den andra frågan i förekommande fall besvaras.
Den första och den tredje frågan
60      Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 ska tolkas så, att penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust av dess instiftare, som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordningen, ska anses ”tillhöra” denna instiftare eller anses ”kontrolleras” av denna, i den mening som avses i denna bestämmelse.
61      Domstolen erinrar härvidlag om att det i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 föreskrivs att alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ eller av fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är förbundna med dem, och som förtecknas i bilaga I till denna förordning, ska frysas.
62      Även om begreppen ”ekonomiska resurser”, ”frysning av ekonomiska resurser”, ”frysning av penningmedel” respektive ”penningmedel” definieras i artikel 1 d–g i förordning nr 269/2014, innehåller denna förordning inte någon definition av de begrepp som används i artikel 2.1 avseende kopplingen mellan den person som är upptagen i förteckningen i bilaga I till nämnda förordning och de penningmedel och ekonomiska resurser som ska frysas, och det hänvisas inte heller till nationell rätt för att fastställa deras räckvidd.
63      Enligt fast rättspraxis följer det såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (dom av den 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punkt 11, och dom av den 11 september 2025, Banco Santander (Bankresolution Banco Popular III), C‑687/23, EU:C:2025:687, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
64      Vad gäller ordalydelsen i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 konstaterar domstolen att formuleringen av denna bestämmelse skiljer sig åt i de olika språkversionerna. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 67 i sitt förslag till avgörande anges i vissa språkversioner av denna bestämmelse, såsom den tyska, den engelska, den franska, den italienska, den lettiska och den rumänska, fyra typer av förbindelser mellan den person, den enhet eller det organ som anges i förteckningen i bilaga I till förordningen och den berörda egendomen och ekonomiska resurserna (”Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”, ”belonging to, owned, held or controlled”, ”appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati”, ”īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā” och ”aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate”), medan det i den spanska språkversionen av nämnda bestämmelse endast föreskrivs tre typer av förbindelser mellan dem (”propiedad, tenencia o control”).
65      Det följer dessutom av en jämförelse mellan de språkversioner som avser fyra typer av förbindelser att varje begrepp som används i en av dessa språkversioner inte nödvändigtvis motsvarar ett likvärdigt begrepp i en annan av dessa versioner. Även om det i den tyska, den engelska, den franska, den italienska och den lettiska språkversionen hänvisas till begreppen egendom, ägande, innehav och kontroll (”Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”, ”belonging to, owned, held or controlled”, ”appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati” och ”īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā”. används i den rumänska språkversionen orden ”aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate”, vilka inte tycks inbegripa begreppet innehav.
66      Det följer av domstolens fasta praxis att nödvändigheten av en enhetlig tolkning av unionsbestämmelser utesluter att ordalydelsen i en bestämmelse då oklarhet råder betraktas för sig, och att det tvärtom krävs att den ska tolkas och tillämpas mot bakgrund av de övriga officiella språkversionerna (dom av den 5 december 1967, van der Vecht, 19/67, EU:C:1967:49, s. 456, och dom av den 9 oktober 2025, On Air Media Professionals och Different Media, C‑416/24 och C‑417/24, EU:C:2025:765, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
67      Det följer emellertid också av fast rättspraxis att alla språkversioner av en unionsrättsakt i princip ska tillerkännas samma värde (dom av den 2 april 1998, EMU Tabac m.fl., C‑296/95, EU:C:1998:152, punkt 36, och dom av den 9 oktober 2025, On Air Media Professionals och Different Media, C‑416/24 och C‑417/24, EU:C:2025:765, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
68      I händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionstext, ska den aktuella bestämmelsen dessutom tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (dom av den 27 oktober 1977, Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, punkt 14, och dom av den 9 oktober 2025, On Air Media Professionals och Different Media, C‑416/24 och C‑417/24, EU:C:2025:765, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
69      Det går emellertid att av ordalydelsen i artikel 2.1 i förordning nr 269/2014, i dess olika språkversioner, dra slutsatsen att denna bestämmelse avser ett antal olika rättsförhållanden mellan den person eller enhet som är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning och de aktuella penningmedlen och ekonomiska resurserna, från det mest omfattande rättsförhållandet, det vill säga äganderättsförhållandet, till situationer där personen eller enheten i praktiken kan utöva en faktisk kontroll över dessa penningmedel och resurser, och detta på ett direkt eller indirekt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 69) eller att dra fördel av detta.
70      Nämnda bestämmelse avser således alla rättsliga och faktiska situationer där en person har befogenhet att använda, dra fördel av, förfoga över eller påverka de berörda penningmedlen och ekonomiska resurserna.
71      För att säkerställa bestämmelsens ändamålsenliga verkan ska begreppet tillhörighet tolkas så, att det inte endast omfattar situationer där en sådan befogenhet över de berörda penningmedlen och ekonomiska resurserna kan styrkas rättsligt, utan även situationer där en person eller enhet faktiskt har denna befogenhet, trots att innehavaren av nämnda befogenhet juridiskt sett är en annan person eller enhet.
72      Likaså omfattar begreppet kontroll alla situationer där en fysisk eller juridisk person kan påverka en annan persons val, även om det inte finns några rättsliga band mellan dessa båda personer, eller band i form av äganderätt till egendom eller delägande i aktiekapitalet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkterna 71 och 75).
73      Av detta följer att i en situation där penningmedel och ekonomiska resurser överförs till en trust av en instiftare som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014, utgör den omständigheten att dessa penningmedel och resurser har registrerats i förvaltarens namn inte hinder för att nämnda penningmedel och resurser anses tillhöra eller kontrolleras av instiftaren, när denne har befogenhet att använda dessa penningmedel och resurser, dra nytta av dem, förfoga över dem eller ha inflytande över dem eller på förvaltarens val med avseende på de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust av denna instiftare.
74      Denna tolkning av artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 stöds såväl av det sammanhang som bestämmelsen ingår i som av de mål som eftersträvas med denna förordning.
75      Vad gäller sammanhanget ska det för det första påpekas att begreppen ”frysning av ekonomiska resurser” respektive ”frysning av penningmedel” ges en vid definition i artikel 1 e och f i förordning nr 269/2014 (se, analogt, dom av den 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punkt 45).
76      I artikel 1 f i förordning nr 269/2014 definieras nämligen ”frysning av penningmedel” som ”förhindrande av varje flyttning, överföring, förändring, användning, tillgång till eller hantering av penningmedel på ett sätt som skulle leda till en förändring av volym, belopp, belägenhet, ägandeförhållanden, innehav, art, bestämmelse eller varje annan förändring som skulle göra det möjligt att utnyttja penningmedlen, inbegripet portföljförvaltning”.
77      Det följer av denna definition att frysningen av penningmedel syftar till att minimera de transaktioner som kan vidtas med frysta penningmedel, vilket framgår av det stora antalet exempel som ges och av användningen av ordet ”varje”. När det gäller metoderna för att begränsa dessa transaktioner har unionslagstiftaren även gett dem en vid definition
(se, analogt, dom av den 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punkt 43).
78      Ovanstående överväganden gäller även för begreppet ”frysning av ekonomiska resurser”. Detta begrepp definieras nämligen i artikel 1 h) i förordning nr 269/2014 som ”förhindrande av att ekonomiska resurser på något sätt används för att erhålla penningmedel, varor eller tjänster, inbegripet men inte enbart genom försäljning, uthyrning eller inteckning” (se, analogt, dom av den 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punkt 44).
79      En sådan definition av begreppen ”frysning av ekonomiska resurser” och ”frysning av penningmedel” skulle sakna ändamålsenlig verkan om kopplingarna mellan, å ena sidan, personer och enheter och, å andra sidan, penningmedel och ekonomiska resurser, som omfattas av frysningen, tolkades på ett sådant sätt att de uteslöt situationer som i praktiken motsvarar situationer där ekonomiska resurser eller penningmedel tillhör eller kontrolleras av personer och enheter men som formellt sett inte kan kvalificeras som sådana.
80      För det andra föreskrivs i artikel 2.2 i förordning nr 269/2014 att inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller göras tillgängliga till förmån för fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ eller fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är förbundna med dem, och som förtecknas i bilaga I till
denna förordning.
81      Domstolen har redan haft tillfälle att konstatera att även detta förbud mot att ställa penningmedel eller ekonomiska resurser till förfogande är synnerligen vidsträckt formulerat, vilket bekräftas av användningen av uttrycket ”direkt eller indirekt”, och att det följaktligen omfattar alla handlingar som enligt tillämplig nationell rätt är nödvändiga för att den person som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 ska få full förfoganderätt över de berörda penningmedlen eller ekonomiska resurserna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 2019, SH, C‑168/17, EU:C:2019:36, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
82      För det tredje föreskrivs i artikel 9 i förordning nr 269/2014 att det ska vara förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att kringgå åtgärderna i artikel 2 i denna förordning.
83      Artikel 9 i förordning nr 269/2014 avser verksamhet som har till syfte eller resultat att undandra upphovsmannen från tillämpningen av de åtgärder som föreskrivs i artikel 2.1 i förordningen och som inte kan anses utgöra sådant tillgängliggörande som är förbjudet enligt artikel 2.2 i förordningen (se, analogt, dom av den 21 december 2011, Afrasiabi m.fl., C‑72/11, EU:C:2011:874, punkterna 60 och 61).
84      Artiklarna 2.2 och 9 i förordning nr 269/2014 utgör tillsammans med artikel 2.1 i samma förordning ett sammanhängande system med bestämmelser som bidrar till att uppnå de mål som fastställs i denna förordning.
85      Artikel 2.1 i nämnda förordning ska således tolkas på ett sådant sätt att den ändamålsenliga verkan av artiklarna 2.2 och 9 i samma förordning inte äventyras.
86      Såsom det har erinrats om i punkt 57 ovan och som generaladvokaten har erinrat om i punkterna 39–45 och 73 i sitt förslag till avgörande, gör bildandet av en trust det möjligt att skilja den juridiska äganderätten och den faktiska äganderätten till de tillgångar som överförs till trusten.
87      Denna åtskillnad och andra särdrag hos trusten, närmare bestämt mekanismens privata karaktär, och den lätthet och flexibilitet med vilken den kan bildas och ändras, vilket kan leda till att en sådan mekanism förhindrar insyn och blir strukturellt komplex, gör det möjligt att använda en trust inte bara för legitima syften, utan även för att dölja den koppling som instiftaren har till de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten.
88      En tolkning av artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 som innebär att de berörda penningmedlen och ekonomiska resurserna ska anses tillhöra eller kontrolleras av trustens instiftare när denne fortsatt har befogenhet att använda penningmedel och ekonomiska resurser, att dra nytta av dem, att förfoga över dem eller att utöva inflytande över dem eller över förvaltarens val med avseende på dessa penningmedel och ekonomiska resurser, gör det möjligt att undvika att trusten används för att kringgå de åtgärder som anges i denna bestämmelse och ska således anses vara förenlig med artikel 9 i förordning nr 269/2014.
89      Vad gäller målen med denna förordning ska det erinras om att förordningen antogs till följd av Ryska federationens kränkning av Ukrainas suveränitet och territoriella integritet år 2014 och att den sedan dess har ändrats flera gånger som svar på Ryska federationens militära aggression mot Ukraina den 24 februari 2022.
90      Dessutom antogs genomförandeförordning 2022/336, genom vilken bland annat den i det nationella målet aktuella instiftaren upptogs i den förteckning som avses i bilaga I till förordning nr 269/2014, med hänsyn till hur allvarlig situationen var till följd av denna militära aggression. Såsom det erinras om i skäl 11 i genomförandeförordning 2022/336 bryter Ryska federationen genom sina olagliga militära åtgärder grovt mot internationell rätt och principerna i FN-stadgan och undergräver den europeiska och globala säkerheten och stabiliteten.
91      Betydelsen av de mål som eftersträvas med förordning nr 269/2014, det vill säga att skydda Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende samt att Ryska federationens åsidosättande av folkrätten och principerna i Förenta nationernas stadga ska upphöra, vilka omfattas av det övergripande målet att bevara freden och stärka internationell säkerhet i enlighet målen med unionens yttre åtgärder som anges i artikel 21 FEU, kan inte bara motivera negativa konsekvenser, även betydande sådana, för vissa aktörer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 15 15), utan kräver även att denna förordning tolkas så, att den säkerställer att de restriktiva åtgärder som införts genom förordningen är effektiva och att verkningarna av dessa åtgärder inte undergrävs eller att åtgärderna kringgås.
92      Av det ovan anförda följer att artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 ska tolkas så, att de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust av trustens instiftare, som är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning, kan anses tillhöra denne instiftare eller kontrolleras av denne, vilket följaktligen motiverar att en frysningsåtgärd i förekommande fall kan vidtas med avseende på dessa penningmedel och ekonomiska resurser.
93      I förevarande fall har den hänskjutande domstolen angett att instiftaren inte har befogenhet att förvalta de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten och att instiftaren inte är användare av dessa.
94      Även om det inte ankommer på EU-domstolen att, inom ramen för ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, ifrågasätta den hänskjutande domstolens bedömning, ska det emellertid, för att kunna ge ett användbart svar till den hänskjutande domstolen, påpekas följande. För att avgöra huruvida instiftaren av trusten har bevarat sin befogenhet att använda, dra nytta av, förfoga över de penningmedel och resurser som har överförts till denna trust, eller att utöva inflytande över dem eller över förvaltarens val med avseende på dessa penningmedel och ekonomiska resurser, kan den hänskjutande domstolen utgå från den lag som är tillämplig på trusten, men den kan dock inte begränsa sig till enbart denna lag.
95      Det framgår av beslutet om hänskjutande att den trust som är aktuell i det nationella målet har bildats och regleras enligt bermudisk rätt. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 89–91 i sitt förslag till avgörande kan den hänskjutande domstolen beakta de befogenheter som instiftaren har enligt bermudisk rätt, såsom möjligheten att helt eller delvis återkalla trusten, befogenheten att utfärda bindande instruktioner till förvaltaren i fråga om köp, innehav, försäljning eller andra handels- eller investeringstransaktioner avseende trustens tillgångar, eller i fråga om varje investering eller återinvestering av sådana tillgångar, samt när det gäller utövandet av alla befogenheter eller rättigheter som härrör från dessa tillgångar, möjligheten att utse, lägga till, återkalla eller ersätta förvaltare eller beskyddare för trusten, möjligheten att lägga till, ta bort eller utesluta en förmånstagare eller en kategori av förmånstagare samt möjligheten att besluta att själv vara medförmånstagare till trusten.
96      Dessa befogenheter skulle kunna tyda på att instiftaren har inflytande över de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten eller över de val som förvaltaren gör med avseende på dessa penningmedel och ekonomiska resurser, oavsett om dessa befogenheter uttryckligen föreskrivs i trustens stiftelseurkund eller i ändringar av denna.
97      Eftersom stiftelseurkunden och ändringarna av den inte omfattas av något krav på offentliggörande, kan det visa sig svårt att på grundval av denna urkund fastställa den verkliga karaktären av det rättsförhållande som omfattas av denna mekanism, då de gällande versionerna av stiftelseurkunden och ändringarna av denna inte behöver göras tillgängliga, och under alla omständigheter kan komma att ändras.
98      Instiftaren kan utöva inflytande över de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten eller över de val som förvaltaren gör avseende dessa, samt använda dessa penningmedel och ekonomiska resurser, dra nytta av dem eller förfoga över dem, utan att detta inflytande eller denna möjlighet behöver vara formellt fastställda i rättsakter, vilket den hänskjutande domstolen också måste beakta.
99      I detta avseende ska den hänskjutande domstolen bland annat beakta förhållandet mellan å ena sidan instiftaren och å andra sidan de andra personer som är involverade i trusten, såsom förvaltaren eller beskyddaren. Den hänskjutande domstolen ska bland annat avgöra huruvida instiftaren när denne har utsett förvaltaren eller beskyddaren, har utsett förtroendepersoner vilka är förbundna genom yrkesmässiga eller personliga band till instiftaren och som kan komma att följa instiftarens instruktioner eller förslag om förvaltning av trusten och dess tillgångar.
100    Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 116 i sitt förslag till avgörande kan dessutom användningen av de penningmedel och ekonomiska resurser som har tillförts trusten till verksamhet där instiftaren eller personer eller enheter som ägs, kontrolleras av eller är knutna till instiftaren är de enda eller huvudsakliga mottagarna eller förmånstagarna utgöra ett indicium på att instiftaren har inflytande över trusten och över de tillgångar och resurser som har överförts till trusten samt att instiftaren har möjlighet att dra nytta av eller förfoga över dessa.
101    Om den hänskjutande domstolen skulle finna att instiftaren inte är användare av de tillgångar och rättsförhållanden som har överförts till trusten, ska det även prövas huruvida de bolag som har överförts till trusten inte tillhandahåller varor eller tjänster till enheter som helt eller till övervägande del ägs eller kontrolleras av instiftaren.
102    Det ska slutligen påpekas att användningen av onödigt komplexa strukturer och av truster som är knutna till en person som är upptagen i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 i sig kan utgöra ett indicium på att en sådan person utövar kontroll över en enhet som inte är upptagen i denna förteckning. En sådan slutsats återspeglas dessutom i bästa praxis, bland annat i punkterna 63, 64 och 67 i bästa praxis.
103    Det ska nämligen preciseras att den hänskjutande domstolen skulle kunna finna att instiftaren har ett inflytande över de penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till trusten, om instiftaren direkt eller indirekt innehar majoriteten av förvaltarens kapital eller rösträtter, rätten att utse eller utesluta majoriteten av ledamöterna i förvaltarens administrativa organ, ledningsorgan eller tillsynsorgan eller rätten att utöva ett avgörande inflytande över förvaltaren med stöd av bland annat ett avtal som ingåtts dem emellan, inbegripet genom skalbolag.
104    Det utgör således ett indicium på att personer som är upptagna i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 kontrollerar enheter som inte är upptagna i denna förteckning att vissa av dessa enheter har inrättats eller bytt identitet kort tid innan sanktionssystemet antogs eller personen upptogs i förteckningen och/eller inte bedriver någon trovärdig affärsverksamhet, att en eller flera truster används som mottagare av tillgångarna i en enhet som ägs eller kontrolleras av en förtecknad person samt att förvaltningen av truster involverar yrkesverksamma från den jurisdiktion där trusterna har bildats.
105    I situationer där, liksom i det nationella målet, bolag överförs till trusten, kan det dessutom konstateras att trustens instiftare har ett inflytande över dessa bolag, bland annat när förvaltaren inte är styrelseledamot i dessa bolag, utan endast innehavaren av deras kapital. I ett sådant fall ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera befogenheterna för styrelseledamöterna i dessa bolag och förhållandet mellan dessa styrelseledamöter och instiftaren.
106    Mot bakgrund av ovanstående ska den första och den tredje frågan besvaras enligt följande: Artikel 2.1 i förordning nr 269/2014 ska tolkas så, att penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust, vars instiftare är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning, ska anses ”tillhöra” instiftaren eller anses ”kontrolleras” av denna, i den mening som avses i denna bestämmelse, i den mån denna instiftare fortsatt har befogenhet att använda, dra nytta av eller förfoga över dessa penningmedel och ekonomiska resurser, eller kan utöva inflytande över dem eller över förvaltarens val med avseende på dessa penningmedel och ekonomiska resurser.
Den andra frågan
107    Med hänsyn till svaret på den första och den tredje frågan saknas anledning att besvara den andra frågan.
Rättegångskostnader
108    Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Artikel 2.1 i rådets förordning (EU) nr 269/2014 av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2022/330 av den 25 februari 2022,
ska tolkas så,
att penningmedel och ekonomiska resurser som har överförts till en trust, vars instiftare är upptagen i förteckningen i bilaga I till denna förordning, ska anses ”tillhöra” instiftaren eller anses ”kontrolleras” av denna, i den mening som avses i denna bestämmelse, i den mån denna instiftare fortsatt har befogenhet att använda, dra nytta av eller förfoga över dessa penningmedel och ekonomiska resurser, eller kan utöva inflytande över dem eller över förvaltarens val med avseende på dessa penningmedel och ekonomiska resurser.
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: italienska.