62023TJ0534
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (девети разширен състав)
12 ноември 2025 година (
*1
)
„Околна среда — Регламент (ЕС) 2022/2577 за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници — Искане за вътрешно преразглеждане — Член 10, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 — Отхвърляне на искането — Акт, приет на основание член 122, параграф 1 ДФЕС — Акт, който не може да бъде предмет на искане за вътрешно преразглеждане — Член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1367/2006 — Понятие за административен акт — Член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция — Член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция — Акт, приет в „законодателно качество“
По дело T‑534/23,
Föreningen Svenskt Landskapsskydd, установено в Колер (Швеция), и другите жалбоподатели, чиито наименования са посочени в приложението (
1
), представлявани от M. Le Berre, адвокат,
жалбоподатели,
срещу
Съвет на Европейския съюз, представляван от R. Boucquey, A. Maceroni и L. Vétillard,
ответник,
подпомаган от
Европейска комисия, представлявана от C. Hermes, G. Gattinara, B. De Meester и C. Valero,
встъпила страна,
ОБЩИЯТ СЪД (девети разширен състав),
състоящ се по време на разискванията от: L. Truchot, председател, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (докладчик), T. Perišin и H. Cassagnabère, съдии,
секретар: V. Di Bucci,
предвид изложеното в писмената фаза на производството, по-специално процесуално-организационното действие от 18 ноември 2024 г. и отговора на Комисията, постъпил в секретариата на Общия съд на 9 декември 2024 г.,
като взе предвид, че в триседмичния срок от съобщението за приключването на писмената фаза на производството няма постъпило искане от страните за насрочване на съдебно заседание, и като реши на основание член 106, параграф 3 от Процедурния правилник на Общия съд да се произнесе, без да провежда устна фаза на производството,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателите, Föreningen Svenskt Landskapsskydd и другите юридически лица, чиито наименования са посочени в приложението, искат да бъде отменено решението на Съвета на Европейския съюз от 13 юни 2023 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“), с което се отхвърля като недопустимо, а при условията на евентуалност — като неоснователно искането за вътрешно преразглеждане на Регламент (ЕС) 2022/2577 на Съвета от 22 декември 2022 година за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници (ОВ L 335, 2022 г., стр. 36), което те са подали на 22 февруари 2023 г. на основание член 10, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Европейския съюз (ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126), изменен с Регламент (ЕС) 2021/1767 на Европейския парламент и на Съвета от 6 октомври 2021 г. (ОВ L 356, 2021 г., стр. 1) (наричан по-нататък „Орхуският регламент“).
Обстоятелствата по спора
2
Жалбоподателите са сдружения с нестопанска цел, които работят за опазване на околната среда.
3
В резултат на агресивната война, водена от Руската федерация срещу Украйна, през 2022 г. настъпва внезапно и значително прекъсване на газовите потоци от Русия, което показа спешна необходимост от освобождаване от руските доставки и гарантиране на сигурността на доставките в Европейския съюз.
4
В този контекст на 20 и 21 октомври 2022 г. в заключенията си Европейският съвет приканва Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия спешно да представят конкретни решения, по-специално чрез ускоряване и опростяване на процедурите за издаване на разрешения, за да се стимулира внедряването на енергията от възобновяеми източници и на електрическите мрежи, включително чрез спешни мерки на основание член 122 ДФЕС. На 9 ноември 2022 г. Комисията приема предложение COM(2022) 591 final за регламент на Съвета за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници, което предвижда временни, пропорционални и извънредни мерки за допълване на инициативите в отговор на кризата на енергийните пазари и на действащото законодателство на Съюза в областта. На 24 ноември 2022 г. Съветът постига принципно съгласие по проект за текст. На 22 декември 2022 г., на основание член 122, параграф 1 ДФЕС, Съветът приема Регламент 2022/2577.
5
Както следва от съображения 3, 4 и 6 от Регламент 2022/2577, за да се ускори в краткосрочен план темпът на внедряване на енергията от възобновяеми източници в Съюза, Съветът приема, че е необходимо да се ускорят някои процедури за издаване на разрешения за конкретни технологии в областта на възобновяемите източници, по-специално чрез въвеждане на изключения от някои задължения за оценка, предвидени в законодателството на Съюза в областта на околната среда.
6
На 22 февруари 2023 г. в съответствие с член 10, параграф 1 от Орхуския регламент жалбоподателите отправят до Съвета искане за вътрешно преразглеждане на Регламент 2022/2577.
7
С обжалваното решение, съобщено на жалбоподателите на 13 юни 2023 г., Съветът отхвърля искането за вътрешно преразглеждане на Регламент 2022/2577 като недопустимо, а при условията на евентуалност — като неоснователно.
8
По същество Съветът посочва, че Регламент 2022/2577, приет на основание член 122, параграф 1 ДФЕС, въвежда целенасочени и временни дерогации от актове, приети в съответствие с обикновена или специална законодателна процедура по смисъла на член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС, и следователно не може да попадне в обхвата на определението за „административен акт“ по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент. В това отношение Съветът подчертава, че макар Регламент 2022/2577 да не се счита за законодателен акт по смисъла на Договора за функционирането на ЕС, а именно за акт, приет съгласно обикновена или специална законодателна процедура в съответствие с член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС, поради своето съдържание и последици той все пак представлява законодателен акт с оглед на Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (ОВ L 124, 2005 г., стр. 4; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 204, наричана по-нататък „Орхуската конвенция“). При условията на евентуалност, Съветът също отхвърля искането за вътрешно преразглеждане на Регламент 2022/2577 с мотива, че то е неоснователно.
Искания на страните
9
Жалбоподателите искат от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
10
Съветът иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
11
Комисията иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
12
В подкрепа на жалбата си жалбоподателите изтъкват пет основания. С първото си основание те твърдят, че Съветът е допуснал грешка при прилагане на правото, като е отхвърлил искането за вътрешно преразглеждане на Регламент 2022/2577 като недопустимо. С второто си основание те поддържат, че отхвърляйки искането им за вътрешно преразглеждане с мотива, че Регламент 2022/2577 няма характер на административен акт по смисъла на посочения регламент, обжалваното решение на Съветът е опорочено от грешка при прилагане на правото с оглед на член 10, параграф 2 от Орхуския регламент. С третото си основание те повдигат възражение за незаконосъобразност на Регламент 2022/2577. С четвъртото си основание по същество жалбоподателите поддържат, че обжалваното решение е опорочено от явна грешка в преценката. С петото си основание те изтъкват нарушение на задължението за мотивиране.
13
При прочита на писмените изявления на жалбоподателите следва да се идентифицират четири части в подкрепа на първото основание, изведени, първата, по същество от липса на мотиви, втората, по същество от нарушение на член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция и на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент, третата, от нарушение на член 2, параграф 1, букви в) и ж) и на член 10, параграф 1 от Орхуския регламент, и четвъртата, от нарушение на член 289, параграфи 1—3 ДФЕС и на принципа на правна сигурност.
14
Общият съд приема, че най-напред следва да се разгледа първата част от първото основание, след това заедно втората и третата част от това основание и накрая четвъртата част от същото основание.
По първата част от първото основание, изведена от липса на мотиви
15
В подкрепа на първата част от първото основание, изведена от липса на разбираемост, на практика жалбоподателите се позовават на непълнота на мотивите на обжалваното решение.
16
В това отношение жалбоподателите твърдят, че съдържащите се в обжалваното решение доводи на Съвета, че Регламент 2022/2577 не представлява нито „законодателен акт“ по смисъла на Договора за функционирането на ЕС, нито „административен акт“ по смисъла на Орхуския регламент, били противоречиви. Според тях двете категории актове се изключват взаимно. От друга страна, те отбелязват, че в нарушение на принципа на правна сигурност, в посоченото решение Съветът не определя конкретно вида акт, на който Регламент 2022/2577 би могъл да съответства по смисъла на Договора за функционирането на ЕС, Орхуската конвенция и Орхуския регламент.
17
Съветът, подкрепян от Комисията, оспорва доводите на жалбоподателите.
18
Следва да се припомни, както става ясно от постоянната съдебна практика, че изискваните от член 296, втора алинея ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на разглеждания акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, издаваща акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите на акта или други лица, засегнати пряко и лично от него, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на посочените разпоредби, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. в този смисъл решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 80 и цитираната съдебна практика, и от 3 май 2018 г., Малта/Комисия, T‑653/16, EU:T:2018:241, т. 53 и цитираната съдебна практика).
19
Все пак липсата на мотиви може да бъде констатирана дори когато разглежданото решение съдържа определени мотиви. По този начин противоречиви или неразбираеми мотиви са равнозначни на липса на мотиви. Същото важи и когато съдържащите се в разглежданото решение мотиви са непълни до такава степен, че изобщо не позволяват на неговия адресат да разбере в контекста на приемането му съображенията на институцията, която го е издала (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2020 г., Комисия/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, т. 55 и цитираната съдебна практика).
20
От друга страна, член 10, параграф 2 от Орхуския регламент също изисква писмената позиция на институциите или органите на Съюза, сезирани с искане за вътрешно преразглеждане на техен акт, да е мотивирана. Изложените мотиви следва да дават възможност на заявителя да разбере съображенията на компетентната институция или орган (решение от 27 януари 2021 г., ClientEarth/ЕИБ, T‑9/19, EU:T:2021:42, т. 87).
21
В случая, както става ясно от обжалваното решение, Съветът отхвърля искането за вътрешно преразглеждане като недопустимо с мотива, че Регламент 2022/2577 не представлява акт, който може да бъде предмет на вътрешно преразглеждане, а именно „административен акт“ по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент. Във връзка с това Съветът отбелязва, че макар Регламент 2022/2577 да не представлява законодателен акт по смисъла на Договорите, той не представлява и „административен акт“ по смисъла на Орхуския регламент. Съветът подчертава, че поради съдържанието и последиците си Регламент 2022/2577 е неразривно свързан със законодателни актове, които са изключени от приложното поле на Орхуския регламент. От друга страна, Съветът констатира, че Регламент 2022/2577 съдържа мерки, които могат да дерогират други актове, включително други законодателни актове.
22
В това отношение мотивите на обжалваното решение са достатъчни, за да позволят на жалбоподателите да се запознаят с причините, поради които Съветът е отхвърлил искането за вътрешно преразглеждане на Регламент 2022/2577 като недопустимо, и за да им позволят да оспорят основателността на тези мотиви. Освен това същите мотиви са достатъчни, за да позволят на Общия съд да упражни съдебен контрол. Така мотивите на обжалваното решение не са нито противоречиви, нито неразбираеми, а излагат по ясен и недвусмислен начин съображенията на институцията, която го е издала.
23
Ето защо първата част от първото основание следва да се отхвърли като неоснователна.
По втората и третата част от първото основание, изведени по същество от нарушение на член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция, на член 2, параграф 1, букви в) и ж) и на член 10, параграф 1 от Орхуския регламент
24
Най-напред, що се отнася до втората част, на практика жалбоподателите изтъкват грешки при прилагане на правото, а именно нарушение на член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция и нарушение на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент. От друга страна, в рамките на третата част жалбоподателите се позовават на нарушение на член 2, параграф 1, букви в) и ж) и на член 10, параграф 1 от Орхуския регламент.
25
По същество жалбоподателите твърдят, че отхвърляйки искането им за вътрешно преразглеждане с мотива, че Регламент 2022/2577 няма характер на „административен акт“ по смисъла на Орхуския регламент, обжалваното решение на Съвета е опорочено от грешка при прилагане на правото с оглед на член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция и на член 2, параграф 1, букви в) и ж), както и на член 10, параграф 1 от Орхуския регламент.
26
Във връзка с това жалбоподателите подчертават факта, че Орхуският регламент се прилага за институциите и органите на Съюза, определени в член 2, параграф 1, буква в) като „всяка […] институция, орган, служба или агенция, […], освен когато действат в рамките на съдебни или законодателни компетенции“. От друга страна, член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция определял широко понятието „държавен орган“ с уточнението, че това определение не обхваща „органите или институциите, действащи в […] законодателно качеството“.
27
Освен това жалбоподателите отбелязват, че „административният акт“, който може да бъде предмет на искане за преразглеждане в съответствие с член 10, параграф 1 от Орхуския регламент, е определен в член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент като „всеки незаконодателен акт, приет от институция или орган на Съюза […]“.
28
Така, тъй като Регламент 2022/2577 не бил приет от Съвета в резултат на една от законодателните процедури, предвидени в член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС, и следователно в законодателно качество, той представлявал „административен акт“, който може да бъде предмет на процедура за вътрешно преразглеждане, предвидена в член 10, параграф 1 от Орхуския регламент и в член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, която процедура предвижда, че представителите на обществеността могат да образуват административни или съдебни процедури за оспорване на действията на държавните органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда.
29
От друга страна, жалбоподателите изтъкват, че твърдението на Съвета в обжалваното решение, според което изменението с Регламент 2021/1767 в определението на понятието „административен акт“ има за цел да разшири материалното приложно поле на актовете, подлежащи на процедурата за преразглеждане, до актовете с общо приложение, без обаче да включва актовете, които по силата на Орхуската конвенция следва да бъдат квалифицирани като законодателни актове, е в противоречие с разпоредбите на посочения регламент. Всъщност, от една страна, понятието „административен акт“ вече било определено в Регламент 2021/1767 като „всеки незаконодателен акт, приет от институция или орган на Съюза“. От друга страна, в съображение 8 от посочения регламент се намеквало за необходимостта да се разшири материалното приложно поле на актовете, подлежащи на процедурата за вътрешно преразглеждане, за да се включат в него „незаконодателните актове с общо приложение“.
30
Съветът, подкрепян от Комисията, оспорва доводите на жалбоподателите.
31
Общият съд трябва да провери дали Съветът неправилно е отхвърлил искането за вътрешно преразглеждане на Регламент 2022/2577 като недопустимо, с мотива че това искане не се отнася до акт, който може да бъде предмет на такова преразглеждане на основание член 10, параграф 1 от Орхуския регламент, а именно „административен акт“, както е определен в член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент.
32
Следователно, за да се направи преценка на първото основание по същество, следва да се разтълкува понятието „административен акт“ по смисъла и за целите на прилагането на Орхуския регламент.
33
Съгласно постоянната съдебна практика, за тълкуването на разпоредба от правото на Съюза е необходимо да се имат предвид не само текстът ѝ, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част. Генезисът на разпоредба от правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ (вж. решение от 29 юли 2024 г., Asociația Crescătorilor de Vaci Bălțată Românească Tip Simmental, C‑286/23, EU:C:2024:655, т. 38 и цитираната съдебна практика).
34
На първо място, що се отнася до буквалното тълкуване, от текста на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент следва, че той определя административния акт като „всеки незаконодателен акт, приет от институция или орган на Съюза, който има правно действие и външни последици и съдържа разпоредби, които биха могли да нарушават закон за околната среда […]“.
35
Следва да се констатира, от една страна, че в член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент законодателят на Съюза е определил единствено понятието „административен акт“ като „незаконодателен акт“, а от друга страна, че той е определил това понятие, противопоставяйки го на „законодателен акт“, без обаче да се позовава на категорията от актовете, приети съгласно обикновена или специална законодателна процедура по смисъла на член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС.
36
На второ място, що се отнася до контекстуалното тълкуване, първо, от съображения 7 и 11 от Орхуския регламент става ясно, че законодателят на Съюза е искал институциите или органите на Съюза, които действат в законодателно качество, да бъдат изключени от приложното поле на Орхуската конвенция.
37
Във връзка с това член 1 от Орхуския регламент предвижда, че този регламент се прилага „към институции и органи на Съюза“. Член 2, параграф 1, буква в) от същия регламент предвижда определение на понятието „институция и орган на Съюза“, което изключва институциите или органите на Съюза, когато действат в рамките на съдебни или законодателни компетенции. Следователно от прочита на член 1 във връзка с член 2, параграф 1, буква в) от Орхуския регламент следва, че той не се прилага за институциите и органите на Съюза, когато действат в рамките на съдебни или законодателни компетенции.
38
От друга страна, член 10 от Орхуския регламент от своя страна предвижда правилата относно искане за вътрешно преразглеждане на административни актове.
39
Следва обаче да се отбележи, че понятието „незаконодателен акт“ по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент и понятието „актове, приети от институции или органи на Съюза, действащи в рамките на съдебни или законодателни компетенции“, съдържащо се в член 2, параграф 1, буква в) от посочения регламент, са взаимозависими. Всъщност приложното поле на член 10 от този регламент не може да надхвърля това на самия регламент, определено по-специално в член 1 и член 2, параграф 1, букви в) и ж).
40
В това отношение, след като член 2, параграф 1, буква в) от Орхуския регламент изключва прилагането му по отношение на институциите или органите на Съюза, действащи в рамките на съдебни или законодателни компетенции, приетите в тази рамка актове не могат да представляват административни актове по смисъла на Орхуския регламент (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2020 г., Mellifera/Комисия, C‑784/18 P, непубликувано, EU:C:2020:630, т. 81).
41
Второ, следва да се отбележи, че макар при приемането на Регламент 2021/1767 законодателят на Съюза да е искал да разшири приложното поле на процедурата за вътрешно преразглеждане, за да приведе правото на Съюза в съответствие с разпоредбите на Орхуската конвенция, той не е възнамерявал да промени това изключване на законодателните актове от приложното поле на тази особена процедура по обжалване, за което свидетелства по-специално съображение 8 от този регламент, в което се посочва, че е необходимо в приложното поле на член 10 от Орхуския регламент да бъдат включени единствено „незаконодателните актове от общ характер“.
42
Безспорно съображение 8 от Регламент 2021/1767 се позовава на необходимостта да се разшири обхватът на вътрешната процедура за преразглеждане, предвидена в Орхуския регламент, за да се включат в него незаконодателните актове от общ характер. За да се определят обаче законодателните актове, които са изключени от приложното поле на Орхуския регламент, това съображение не се позовава на законодателните процедури, предвидени в член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС.
43
Трето, следва също да се отбележи, че що се отнася до член 2, параграф 1, буква е) от Орхуския регламент, който определя понятието „закон за околната среда“, Съдът е постановил, че фактът, че в текстовете на някои езици във въпросния член се говори за „законодателство“ или „всяка законодателна разпоредба“, не може да означава, че за целите на прилагането на този регламент понятието „закон за околната среда“ се свежда до законодателни актове по смисъла на член 289, параграф 3 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 6 юли 2023 г., ЕИБ и Комисия/ClientEarth, C‑212/21 P и C‑223/21 P, EU:C:2023:546, т. 85).
44
Така от съдебната практика, посочена в точка 43 по-горе, следва, че Съдът не е тълкувал израза „законодателство“, съдържащ се в член 2, параграф 1, буква е) от Орхуския регламент, в точния и формалистичен смисъл, който произтича от член 289 ДФЕС.
45
При тези условия, макар да е вярно, че законодателен акт по смисъла на член 289 ДФЕС не представлява административен акт по смисъла и за целите на прилагане на Орхуския регламент, от контекстуалното тълкуване, направено в точки 36—44 по-горе, не следва, че понятието „законодателни компетенции“, посочено в член 2, параграф 1, буква в) от същия регламент, съвпада напълно с категорията от законодателните актове, определени в член 289 ДФЕС.
46
На трето място, що се отнася до телеологичното тълкуване, следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика разпоредбите от правото на Съюза трябва да се тълкуват, доколкото е възможно, с оглед на международното право, особено когато тези разпоредби имат за цел да приведат в действие международно споразумение, сключено от Съюза, тъй като това право е част от правния ред на Съюза и обвързва неговите институции (вж. в този смисъл решения от 15 януари 2015 г., Evans, C‑179/13, EU:C:2015:12, т. 35 и цитираната съдебна практика, и от 6 юли 2023 г., ЕИБ и Комисия/ClientEarth, C‑212/21 P и C‑223/21 P, EU:C:2023:546, т. 66 и цитираната съдебна практика).
47
В това отношение от член 3, параграф 5 ДЕС следва, че Съюзът допринася за „стриктното спазване и развитието на международното право“.
48
Така целта на Орхуския регламент е да приложи разпоредбите на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция по отношение на институциите на Съюза (вж. решение от 6 юли 2023 г., ЕИБ и Комисия/ClientEarth, C‑212/21 P и C‑223/21 P, EU:C:2023:546, т. 67 и цитираната съдебна практика).
49
Макар да не е възможно позоваване на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, за да се прецени законосъобразен ли е член 10, параграф 1 от Орхуския регламент, подобна констатация не е пречка в съответствие със съдебната практика, посочена в точка 46 от настоящото решение, разпоредбите на този регламент да бъдат тълкувани, доколкото е възможно, в светлината на Орхуската конвенция (вж. решение от 6 юли 2023 г., ЕИБ и Комисия/ClientEarth, C‑212/21 P и C‑223/21 P, EU:C:2023:546, т. 68 и цитираната съдебна практика).
50
Всъщност такова тълкуване представлява съществено средство, за да се гарантира в съответствие с волята на законодателя на Съюза, изразена в съображение 3 от Орхуския регламент, че разпоредбите от правото на Съюза продължават да бъдат съвместими с тези на посочената конвенция (решение от 6 юли 2023 г., ЕИБ и Комисия/ClientEarth, C‑212/21 P и C‑223/21 P, EU:C:2023:546, т. 69).
51
Във връзка с това от член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция относно достъпа до правосъдие следва, че всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда.
52
Понятието „акт, подлежащ на контрол“ обаче не е дефинирано в рамките на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.
53
Въпреки това на пръв поглед изключително широкият обхват на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция трябва да бъде ограничен. Всъщност материалното приложно поле на тази разпоредба е ограничено от член 2, параграф 2 от посочената конвенция, от който следва, че тя не се прилага за актовете със законодателен характер. В съответствие с посочената разпоредба понятието „държавен орган“, чиито актове, нарушаващи законодателството, касаещо околната среда, могат да бъдат оспорвани, изключва органите или институциите, действащи в съдебно и законодателно качество (вж. в този смисъл решение от 6 юли 2023 г., ЕИБ и Комисия/ClientEarth, C‑212/21 P и C‑223/21 P, EU:C:2023:546, т. 70).
54
Орхуската конвенция обаче не уточнява обстоятелствата, при които органите или институциите действат в съдебно или законодателно качество.
55
От това следва, че с оглед на последното изречение на член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция авторите ѝ изрично са изключили от приложното поле на член 9, параграф 3 от нея актовете на органите или институциите, действащи в съдебно или законодателно качество, без допълнително да определят какво следва да се разбира под израза „законодателно качество“, и по-специално като не са оставили на страните по тази конвенция да определят това понятие чрез препращане към тяхното вътрешно право.
56
Във връзка с това следва да се отбележи, че буквално тълкуване на член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция не позволява да се приеме, че определението на понятието „законодателно качество“ би попаднало в обхвата на правото на преценка, признато на договарящите страни. Всъщност тълкуването на понятието „законодателство“ в смисъл на акт на публичното международно право трябва да запази своята самостоятелност спрямо вътрешното право на договарящите страни. Така тълкуването на член 2, параграф 2 от посочената конвенция не може да се основава единствено на правната система на една от страните по тази конвенция (вж. в този смисъл заключение на генерален адвокат Jääskinen по съединени дела Съвет и Комисия/Stichting Natuur en Milieu и Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P и C‑405/12 P, EU:C:2014:309, т. 30).
57
Това тълкуване се потвърждава от известията на комитета за преглед спазват ли се разпоредбите на Орхуската конвенция (наричан по-нататък „Орхуският комитет“) — създаден, за да провери спазват ли страните по посочената конвенция произтичащите от нея задължения. Всъщност, макар и лишени от нормативна стойност, тези известия са част от насоките, които могат да ръководят тълкуването на тази конвенция (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 7 март 2024 г., Roheline Kogukond и др., C‑234/22, EU:C:2024:211, т. 39).
58
В това отношение следва да се отбележи, че Орхуският комитет не допуска тълкуване на член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция, основано единствено на позоваванията, присъщи на правната система на една от страните по тази конвенция. Така в известие ACCC/C/2008/32 посоченият комитет прави извода, че за да се определи дали дадено решение, действие или бездействие е прието в законодателно качество с оглед на член 2, параграф 2 от тази конвенция, наименованието му във вътрешното право на договаряща страна по посочената конвенция не може да бъде решаващо.
59
От друга страна, в известия ACCC/C/2011/61 и ACCC/C/2014/120 Орхуският комитет отбелязва, че макар Орхуската конвенция да не уточнява обстоятелствата, при които дадена институция или орган е действал(а) в законодателно качество, ясно е, че посочената конвенция изключва институция или орган единствено когато е действал(а), използвайки това специфично качество. Така национален парламент на договаряща страна, макар да е демократично избран орган, може да се приема за държавен орган по смисъла на Орхуската конвенция, когато не действа в качеството на законодател, например когато разрешава дейност или проект.
60
Съдът също така е имал повод да се произнесе по понятието „органите или институциите, действащи в съдебно или законодателно качество“ при тълкуването на Директива 2003/4/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (ОВ L 41, 2003 г., стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 9, стр. 200) в светлината на Орхуската конвенция. Във връзка с това Съдът възприема функционално тълкуване на понятието „органи или институции, когато са в качеството си на […] законодателни органи“, съгласно което в това определение могат да попаднат министерствата, които по силата на националното право са натоварени с подготовката на законопроектите, внасянето им в парламента и участието в законодателната процедура, по-специално чрез представянето на становища (вж. в този смисъл решение от 14 февруари 2012 г., Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, т. 49).
61
Ето защо тези съображения водят до възприемането на функционален подход по отношение на понятието „законодателно качество“. Във връзка с това следва да се отбележи, че функционалният подход е свързан не само с естеството на съответния орган, а именно дали тази институция или този орган традиционно действа в законодателно качество, но и с действително изпълняваните от въпросната институция или орган функции. Така, макар критерият за органа да представлява индикация за характеризиране на законодателен акт по смисъла на Орхуския регламент, сам по себе си той не е определящ. Всъщност следва да се вземе предвид и критерий, свързан със самата същност на акта, приет от посочената институция или посочения орган. Тъй като законодателната процедура може да се различава съществено в зависимост от страните по Орхуската конвенция, този подход е оправдан в още по-голяма степен.
62
От това следва, че за да се определи дали даден акт е приет в законодателно качество, не може да се възприеме чисто формален подход, присъщ на правната система на една от страните по Орхуската конвенция и основан на чисто процедурен критерий. Така понятието „законодателни компетенции“, предвидено в член 2, параграф 1, буква в) от Орхуския регламент, не може да се тълкува в смисъл, че се отнася само до актовете, приети съгласно обикновена или специална законодателна процедура в съответствие с член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС.
63
От точки 34—62 по-горе следва, че понятието „административен акт“, предвидено в член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент, обозначава всеки акт, който не е приет от институция на Съюза в законодателно качество, а не, както твърдят жалбоподателите, единствено законодателните актове, приети съгласно обикновена или специална законодателна процедура в съответствие с член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС.
64
Именно с оглед на тези съображения, и по-специално на критериите, посочени в точка 61 по-горе, следва да се определи дали Регламент 2022/2577 представлява „административен акт“ по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент, тълкуван в светлината на Орхуската конвенция.
65
В случая следва да се отбележи, че Регламент 2022/2577 е приет от Съвета, който в приложение на член 16, параграф 1 ДЕС е институция, на която Договорите са възложили законодателни функции съвместно с Парламента.
66
Следователно Съветът е орган, който упражнява законодателни функции. Както обаче следва от точка 61 по-горе, макар критерият за органа да е индикация за действието в законодателно качество, сам по себе си той не е определящ. Всъщност следва да се вземе предвид и самата същност на Регламент 2022/2577.
По естеството на упражнените от Съвета правомощия при приемането на Регламент 2022/2577
– По правното основание на Регламент 2022/2577
67
Следва да се отбележи, че Регламент 2022/2577 е приет на основание член 122, параграф 1 ДФЕС, който е част от глава 1, озаглавена „Икономическа политика“, от част трета, дял VIII от Договора за функционирането на ЕС.
68
От член 122, параграф 1 ДФЕС следва, че „[б]ез да се засягат останалите процедури, предвидени в Договорите, Съветът, по предложение на Комисията, може да вземе решение, в дух на солидарност между държавите членки, относно мерките, съобразени с икономическата ситуация, и по-конкретно ако възникнат сериозни затруднения при снабдяването с определени продукти, а именно в областта на енергетиката“.
69
От това следва, че член 122, параграф 1 ДФЕС оправомощава Съвета да приема мерки при специфични обстоятелства, „без да се засягат останалите процедури, предвидени в Договорите“.
70
От друга страна, член 122, параграф 1 ДФЕС изрично разрешава на Съвета да приема съобразени мерки в областта на икономическата политика, които имат за цел справяне с настъпването на сериозни затруднения при снабдяването с енергийни продукти.
71
Във връзка с това следва да се отбележи, че от член 103 от Договора за ЕИО, понастоящем член 122 ДФЕС, е видно, че изразът „мерки, съобразени с“ посочва, що се отнася и до формата на мерките, че Съветът може да избере, в зависимост от случая, тази, която счита за най-подходяща, и че при спазване на изискването за единодушно обсъждане член 103, параграф 2 от Договора за ЕИО препраща към упражняването от Съвета на неговите правомощия, включително правото му да предостави на Комисията изпълнението на установените от него правила. Така Съдът приема, че като оправомощава Съвета да взема решения относно мерките, съобразени със ситуацията, член 103 от Договора за ЕИО предоставя на тази институция широко право на преценка, което да упражни в съответствие с общия интерес (вж. в този смисъл решение от 24 октомври 1973 г., Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, т. 18).
72
От друга страна, следва, че при упражняване на правомощията, които са предвидени в член 103, параграф 2 от Договора за ЕИО, а понастоящем са определени в член 122, параграф 1 ДФЕС, когато Съветът е принуден в постоянно променяща се и почти непредвидима ситуация да приеме мерки с незабавно действие, тази институция може да направи цялостна преценка на предимствата и недостатъците на системата, която трябва да бъде въведена. Освен това Съветът трябва да осигури трайното съгласуване, което могат да изискват евентуални противоречия между различните цели на икономическата политика, разгледани поотделно, и евентуално да даде на една или друга от тях временното предимство, наложено от фактите или икономическите обстоятелства (вж. в този смисъл решение от 24 октомври 1973 г., Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, т. 21 и 24).
73
Така от член 122, параграф 1 ДФЕС, чиито разпоредби са по същество еквивалентни на тези на предишния член 103, параграф 2 от Договора за ЕИО, следва, че при прилагането им Съветът разполага с широко право на преценка — което е характерно за упражняването на законодателната функция — за приемането на мерки за справяне със сериозни икономически затруднения, изискващи политически избор, който спада към отговорностите, присъщи на законодателя на Съюза, тъй като предполагат претегляне на различните разглеждани интереси въз основа на множество преценки. Това широко право на преценка е обосновано от обстоятелството, че при упражняването на тази функция тази институция е призвана да извършва комплексни преценки.
74
В това отношение следва да се припомни, че единствено законодателят на Съюза е компетентен да приема основни правила в дадена област. Следователно разпоредбите, установяващи съществените елементи на основна правна уредба, чието приемане налага да се направи политически избор, който спада към отговорностите, присъщи на този законодател, не могат да се приемат с изпълнителни актове (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 28 февруари 2023 г., Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, т. 41 и цитираната съдебна практика).
75
Освен това, както следва от точка 71 по-горе, член 103, параграф 2 от Договора за ЕИО, който вече е заменен с член 122, параграф 1 ДФЕС, предоставя на Съвета възможността да предостави изпълнителни правомощия на Комисията.
76
В това отношение следва да се отбележи, че възможността, предвидена в член 122, параграф 1 ДФЕС, да се предостави на Комисията изпълнението на правила, установени от Съвета, е запазена за законодателя на Съюза.
77
Всъщност от съдебната практика следва, че законодателят на Съюза разполага с дискреционна власт, когато решава да предостави на Комисията изпълнително правомощие по силата на член 291, параграф 2 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., Комисия/Парламент и Съвет, C‑88/14, EU:C:2015:499, т. 28 и цитираната съдебна практика).
78
Освен това, колкото до предоставянето на изпълнително правомощие, член 291, параграф 2 ДФЕС прогласява, че правно обвързващите актове на Съюза предоставят такова правомощие на Съвета в някои специфични и надлежно обосновани случаи, когато са необходими еднакви условия за изпълнение на тези актове. При упражняването на изпълнителното правомощие, което ѝ е предоставено, съответната институция следва да уточни съдържанието на законодателния акт, за да гарантира, че същият се изпълнява при еднакви условия във всички държави членки (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., Комисия/Парламент и Съвет, C‑88/14, EU:C:2015:499, т. 30 и цитираната съдебна практика).
79
Накрая, следва да се отбележи, че обхватът на актовете, приети по силата на член 122, параграф 1 ДФЕС, е различен от този на актовете за изпълнение и на делегираните актове, приети на основание членове 290 и 291 ДФЕС.
80
Всъщност, за разлика от делегираните и изпълнителните правомощия, правомощията, предоставени на Съвета по силата на член 122, параграф 1 ДФЕС, не зависят от предварително оправомощаване с основен законодателен акт. От друга страна, актовете, приети на основание член 122, параграф 1 ДФЕС, не са неразривно свързани с актовете, приети в съответствие с член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС, за разлика от делегираните актове и актовете за изпълнение, чиято законосъобразност зависи от предвиденото от законодателя. Освен това, макар делегираните актове да могат да изменят и елементи на законодателен акт по смисъла на член 289, параграф 3 ДФЕС, следва да се отбележи, че те могат да изменят само „несъществени“ елементи от акт, приет в съответствие с член 289 ДФЕС.
81
Освен това следва да се припомни, че член 291, параграф 2 ДФЕС установява, че „[к]огато са необходими еднакви условия за изпълнение на правно обвързващите актове на Съюза, тези актове предоставят изпълнителни правомощия на Комисията, или, в някои специфични и надлежно обосновани случаи, както и в случаите, предвидени в членове 24 и 26 от Договора за Европейския съюз, на Съвета“. Следва да се отбележи, че текстът на посочения член не се отнася до законодателните актове по смисъла на член 289, параграф 3 ДФЕС, а напротив, текстът оправомощава законодателя, който приема правно обвързващи актове, да предостави изпълнителни правомощия на Комисията или по изключение на Съвета.
– По съдържанието на Регламент 2022/2577
82
Следва да се припомни, че приемането на Регламент 2022/2577 води началото си в контекста на агресивната война на Руската федерация срещу Украйна и безпрецедентното намаляване на доставките на природен газ от Руската федерация за държавите членки, което застрашава сигурността и снабдяването на Съюза и неговите държави членки и води до скок в цените на енергията в Съюза.
83
Както следва от съображение 3 от Регламент 2022/2577, в този контекст и с цел борба срещу излагането на европейските потребители и предприятия на високи и нестабилни цени, предизвикващи икономически и социални трудности, Съветът преценява, че следва да се приемат незабавни и временни мерки, за да се ускори внедряването на енергията от възобновяеми източници.
84
От тази гледна точка Регламент 2022/2577 съдържа мерки за опростяване с цел насърчаване на производството на енергия от възобновяеми източници чрез въвеждане на освобождаване от някои задължения за оценка, предвидени в законодателството на Съюза в областта на околната среда, по-специално чрез рационализиране на процедурите, приложими към специфичните процеси на издаване на разрешения.
85
Всъщност, както следва от член 3, параграф 1 от Регламент 2022/2577, той установява обща дерогация от процедурите за издаване на разрешения, предвидени в разпоредбите на вторичното право на Съюза, като създава презумпция, че дейността по производство на енергия от възобновяеми източници представлява по-висш обществен интерес.
86
По-конкретно член 4 от Регламент 2022/2577, който съдържа мерки за ускоряване на процеса на издаване на разрешения за инсталиране на оборудване за слънчева енергия, предвижда специално изключение от задължението за извършване на оценки на въздействието върху околната среда съгласно Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1).
87
От друга страна, член 6 от Регламент 2022/2577 освобождава проектите за производство на енергия от възобновяеми източници от задължението за екологична оценка, предвидено в член 2, параграф 1 от Директива 2011/92, и от оценките на опазване на видовете съгласно член 12, параграф 1 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109) и член 5 от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2010 г., стр. 7).
88
Така, за да се постигнат целите на Регламент 2022/2577, някои мерки, предвидени в него, се отклоняват временно и по конкретни точки от разпоредбите на вторичното право, съдържащи се в директивите, посочени в точки 86 и 87 по-горе, които изискват „преценка на правните интереси“ преди издаването на разрешение за проекти, които биха могли да навредят на околната среда, доколкото, както бе посочено в точка 85 по-горе, Регламент 2022/2577 налага при тази преценка да се признае приоритетният характер на производството на енергия от възобновяеми източници.
89
Накрая, член 9 от Регламент 2022/2577 предвижда клауза за преглед на посочения регламент, за да се оцени неговото въздействие, която позволява на Комисията да предложи удължаване на срока на действие на този регламент, като подобна клауза е сравнима с обичайните клаузи за преразглеждане, предвидени в актове, приети в съответствие с една от законодателните процедури, предвидени в член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС.
90
Следователно Регламент 2022/2577 представлява акт от особено естество, доколкото за първи път установява признаването на приоритетния характер на производството на енергия от възобновяеми източници, като създава презумпция за по-висш обществен интерес за дейностите по производство на енергия от възобновяеми източници, отклонявайки се по този начин от общите процедури за издаване на разрешения, предвидени във вторичното право, които съдържат задължения за оценка на въздействието върху околната среда.
Заключение
91
От изложеното по-горе следва, първо, че при приемането на мерките, съдържащи се в Регламент 2022/2577, Съветът е упражнил широкото право на преценка, предоставено му в приложение на член 122, параграф 1 ДФЕС, което е характерно за действието в рамките на законодателни компетенции по смисъла на Орхуския регламент. Всъщност Съветът, принуден в постоянно променяща се и непредвидима ситуация да приеме мерки с незабавно действие, прави цялостна преценка на предимствата и недостатъците на системата, която трябва да се въведе, и осигурява съгласуването, което изискват евентуални противоречия между различните цели на икономическата политика, разглеждани поотделно, като е придал на една или друга от тях временното предимство, наложено от икономическите обстоятелства.
92
Второ, изключителните правомощия, предоставени на Съвета по силата на член 122, параграф 1 ДФЕС, не зависят от предварително оправомощаване с основен законодателен акт.
93
Трето, член 122, параграф 1 ДФЕС оправомощава Съвета да приема актове, които включват мерки за изпълнение, тъй като компетентността за приемане на такива мерки е запазена за законодателя на Съюза.
94
Четвърто, някои разпоредби от Регламент 2022/2577 освен това изменят съществени елементи от разпоредби на няколко законодателни актове, по смисъла на Договора за функционирането на ЕС, от правото на Съюза. Така Регламент 2022/2577 не заема по-ниско положение в нормативната йерархия в сравнение с някои законодателни актове по смисъла на Договора за функционирането на ЕС, а именно Директива 2011/92, Директива 92/43 и Директива 2009/147, от които се отклонява.
95
Пето, фактът, че Регламент 2022/2577 е приет на основание член 122, параграф 1 ДФЕС от Съвета, а не от Комисията, представлява допълнителен елемент, който може да докаже, че този регламент не е изпълнителен акт, а акт, приет от Съвета в качеството му на законодател.
96
От изложеното по-горе следва, че са налице определен брой елементи, които позволяват да се докаже, че правомощията, упражнени от Съвета при приемането на Регламент 2022/2577 на основание член 122, параграф 1 ДФЕС, попадат в обхвата на законодателната дейност, що се отнася до прилагането на член 2, параграф 1, буква в) от Орхуския регламент.
97
Следователно Регламент 2022/2577 не представлява административен акт по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент.
98
Ето защо Съветът правилно е отхвърлил искането на жалбоподателите за вътрешно преразглеждане на Регламент 2022/2577 като недопустимо.
99
Следователно втората и третата част от първото основание трябва да се отхвърлят като неоснователни.
По четвъртата част от първото основание, изведена от нарушение на член 289, параграфи 1—3 ДФЕС и на принципа на правна сигурност
100
Жалбоподателите твърдят, че дори Регламент 2022/2577 да не представлява административен акт по смисъла на Орхуския регламент, подобна хипотеза противоречала на член 289 ДФЕС. Във връзка с това по същество те поддържат, че понятието „законодателен акт“ по смисъла на посочения регламент е формално понятие, определено от процедурата по приемане на съответния акт. Следователно било безспорно, че Регламент 2022/2577 не представлява законодателен акт по смисъла на Орхуския регламент, тъй като този акт не е приет според някоя от законодателните процедури, посочени в член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС.
101
Съветът, подкрепян от Комисията, оспорва доводите на жалбоподателите.
102
Тази част следва да се отхвърли като неотносима. Всъщност е безспорно, че Регламент 2022/2577 не е приет съгласно една от законодателните процедури, предвидени в член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС. Както обаче следва от анализа на втората и третата част от първото основание, понятието „административен акт“, съдържащо се в Орхуския регламент, не може да се определи чрез процедурата по приемане на съответния акт.
103
Поради това четвъртата част от първото основание, а следователно и първото основание в неговата цялост, трябва да се отхвърлят.
104
Доколкото първото основание следва да се отхвърли по същество и доколкото Съветът правилно е отхвърлил искането за вътрешно преразглеждане на Регламент 2022/2577 като недопустимо, второто, третото, четвъртото и петото основание, с които се цели да се оспори по същество отхвърлянето на посоченото искане за преразглеждане, са неотносими и поради това следва да бъдат отхвърлени.
105
В това отношение следва да се припомни, че по съображения, свързани с ефективното правораздаване, съдът на Съюза по-специално може да не разглежда по същество основанията, които трябва да се отхвърлят като недопустими или неотносими (решение от 29 септември 2022 г., HIM/Комисия, C‑500/21 P, непубликувано, EU:C:2022:741, т. 73).
106
Следователно жалбата трябва да се отхвърли в своята цялост.
По съдебните разноски
107
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те следва да бъдат осъдени да понесат направените от тях съдебни разноски, както и съдебните разноски на Съвета, в съответствие с искането на последния.
108
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Ето защо Комисията следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (девети разширен състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Föreningen Svenskt Landskapsskydd и другите жалбоподатели, чиито наименования са посочени в приложението, да понесат направените от тях съдебни разноски, както и тези на Съвета на Европейския съюз.
3)
Европейската комисия понася направените от нея съдебни разноски.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Cassagnabère
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 ноември 2025 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.
(
1
)	Списъкът на другите жалбоподатели е приложен единствено към варианта, съобщен на страните.