62018TO0660
TRIBUNALENS BESLUT (första avdelningen)
den 9 juli 2019 (
*1
)
”Talan om ogiltigförklaring – Elektronisk kommunikation – Artikel 7 i direktiv 2002/21/EG – Tillhandahållande av fast tillträde i grossistledet – Gemensamt betydande marknadsinflytande – Specifika regleringsskyldigheter som operatörerna åläggs – Preliminärt förslag till åtgärder som den nationella regleringsmyndigheten gjort tillgängligt – Kommissionens yttrande – Det andra skedet av förfarandet har inte inletts – Akt mot vilken talan inte kan väckas – Artikel 130 i rättegångsreglerna – Avvisning”
I mål T‑660/18,
VodafoneZiggo Group BV, Utrecht (Nederländerna), företrätt av advokaterna W. Knibbeler och A. Pliego Selie,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av G. Braun och L. Nicolae, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av det beslut som påstås ingå i kommissionens skrivelse av den 30 augusti 2018 till Autoriteit Consument en Markt (Myndigheten för konsumenter och marknader, Nederländerna), den nederländska regleringsmyndigheten, och som innehåller kommissionens yttrande, enligt artikel 7.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33) över ett förslag till åtgärder som nämnda myndighet gjort tillgängligt för kommissionen (ärende NL/2018/2099 och NL/2018/2100),
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
sammansatt av ordföranden I. Pelikánová samt domarna P. Nihoul och J. Svenningsen (referent),
justitiesekreterare: E. Coulon,
följande
Beslut
Bakgrund till tvisten
1
Sökanden, VodafoneZiggo Group BV, är ett bolag bildat enligt nederländsk rätt som är verksamt inom sektorn för elektronisk kommunikation. Bolaget tillhandahåller tjänster avseende fast internet, television och telefoni via kabelnät. Bolagets verksamheter omfattas härvidlag av den EU-lagstiftning som är tillämplig på denna sektor, särskilt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33) (nedan kallat ramdirektivet), i dess senaste lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37).
De samrådsförfaranden som har inrättats genom ramdirektivet
2
Enligt artikel 1.1 första meningen i ramdirektivet syftar detsamma till att inrätta ett harmoniserat ramverk för elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunikationsnät, tillhörande faciliteter, tillhörande tjänster och vissa aspekter av terminalutrustning för att underlätta tillträde för användare med funktionshinder. I ramdirektivet fastställs således uppgifter för nationella regleringsmyndigheter (nedan kallade NRM), nämligen det eller de organ som av medlemsstaterna uppdragits att utföra en eller flera av dessa uppgifter. Såsom föreskrivs i artikel 16 i nämnda direktiv består uppgifterna bland annat i att analysera de relevanta marknaderna, till följd av vilka analyser NRM kan ålägga operatörer, som har ett betydande inflytande på någon av de marknader som omfattas av ramdirektivet, specifika regleringsskyldigheter, även benämnda korrigerande åtgärder.
3
Det framgår härvidlag av skäl 15 i ramdirektivet att det i detta direktiv föreskrivs att NRM, när de avser att vidta åtgärder i utförandet av sina uppgifter, även korrigerande åtgärder, i vissa fall ska genomföra dels – enligt artikel 6 i nämnda direktiv – ett offentligt samråd på nationell nivå för att kunna inhämta berörda parters yttranden över förslaget till åtgärder, dels – enligt artikel 7.3 i samma direktiv – ett offentligt samråd på unionsnivå som inbegriper såväl Europeiska kommissionen som NRM i andra medlemsstater och Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) (nedan kallat det europeiska samrådsförfarandet).
4
Det europeiska samrådsförfarandet är avsett att införa en samordning mellan den NRM som har upprättat förslaget till åtgärder, övriga NRM, kommissionen och Berec, i syfte att säkerställa att ramdirektivet tillämpas konsekvent. Enligt artikel 7.3 i detta direktiv ska den NRM som avser att vidta en åtgärd göra förslaget till åtgärd samt den motivering som åtgärden grundar sig på tillgängliga för dessa andra institutionella aktörer, för att de ska kunna yttra sig till nämnda NRM inom en månad, vilken frist inte kan förlängas (nedan kallad det första skedet av det europeiska samrådsförfarandet). Enligt artikel 7.7 i samma direktiv ska NRM ”i största möjliga utsträckning” beakta dessa yttranden.
5
I vissa i direktivet angivna fall får kommissionen emellertid meddela förbehåll och besluta att förlänga granskningen av ett förslag till åtgärder som gjorts tillgängligt av en NRM genom att inleda en ny frist i ett nytt skede av det europeiska samrådsförfarandet (nedan kallat det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet).
6
Så är bland annat fallet enligt artikel 7.4 i ramdirektivet (nedan kallat det andra skedet enligt artikel 7), när en planerad åtgärd syftar till att definiera en relevant marknad som skiljer sig från dem som definierats av kommissionen eller till att avgöra huruvida ett företag, enskilt eller tillsammans med andra, ska anses ha ett betydande marknadsinflytande (nedan kallat BMI), och skulle påverka handeln mellan medlemsstaterna. Om kommissionen i sådana fall har meddelat NRM att den ansett att den föreslagna åtgärden skulle utgöra ett hinder för den inre marknaden eller hyser allvarliga tvivel om att den är förenlig med unionslagstiftningen, särskilt med de mål som avses i artikel 8 i ramdirektivet, ska förslaget till åtgärd inte antas förrän efter ytterligare två månader. Denna period kan inte förlängas. Kommissionen ska dessutom meddela sina förbehåll till övriga NRM. Efter denna tvåmånadersperiod får kommissionen, enligt artikel 7.5 i ramdirektivet, antingen kräva att den berörda NRM ska dra tillbaka förslaget till åtgärder (nedan kallad vetorätten) eller återkalla sina förbehåll avseende nämnda förslag.
7
Det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet kan dessutom inledas, enligt artikel 7a.1 i ramavtalet (nedan kallat det andra skedet enligt artikel 7a), om en planerad åtgärd syftar till att införa, ändra eller återkalla en specifik regleringsskyldighet, det vill säga en ”korrigerande åtgärd”, som åligger en operatör enligt vissa bestämmelser i ramdirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (EGT L 108, 2002, s. 7), och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EUT L 108, 2002, s. 51). I ett sådant fall får kommissionen meddela den berörda NRM och Berec varför den anser att den föreslagna åtgärden utgör ett hinder för den inre marknaden eller varför den hyser allvarliga tvivel om att den föreslagna åtgärden är förenlig med unionslagstiftningen. I detta fall får förslaget till åtgärd inte antas förrän efter utgången av en ny frist på fyra månader från och med kommissionens meddelande, enligt artikel 7a.1 och 7a.5 i ramdirektivet. Efter denna frist får kommissionen, enligt artikel 7a.5 i ramdirektivet, antingen utfärda en rekommendation om att den berörda NRM ska ändra eller dra tillbaka förslaget till åtgärd, eller återkalla sina förbehåll avseende nämnda förslag.
8
Om kommissionen har förbehåll med avseende på vissa aspekter av det förslag till åtgärder som gjorts tillgängligt för den får den således inleda såväl det andra skedet enligt artikel 7 som det andra skedet enligt artikel 7a.
9
I artikel 4 i ramdirektivet föreskrivs slutligen en rätt att på nationell nivå överklaga de åtgärder som NRM har antagit vid genomförandet av ramdirektivet.
Det förfarande som lett till den överklagade akten
10
Den 27 februari 2018 offentliggjorde Autoriteit Consument en Markt (Myndigheten för konsumenter och marknader, Nederländerna) (nedan kallad ACM), den nederländska registreringsmyndigheten, enligt artikel 6 i ramdirektivet, ett förslag till åtgärder i syfte att genomföra ett offentligt samråd.
11
Förslaget till åtgärder avsåg bland annat en analys av marknaden för tillhandahållande av fast anslutning i grossistledet. ACM ansåg däri att vissa operatörer, däribland sökanden, tillsammans hade ett betydande marknadsinflytande varför den föreslog att dessa operatörer skulle åläggas specifika regleringsskyldigheter, enligt artikel 16 i ramdirektivet.
12
Berörda parter uppmanades att yttra sig över förslaget till åtgärder senast den 10 april 2018. Sökanden inkom med sitt yttrande inom den angivna fristen.
13
Den 31 juli 2018 gjorde ACM förslaget till åtgärder tillgängligt för kommissionen, Berec och NRM i andra medlemsstater, enligt artikel 7.3 i ramdirektivet. Kommissionen registrerade det överlämnade förslaget till åtgärder under ärendebeteckningarna ”NL/2018/2099” och ”NL/2018/2100”.
14
Efter överlämnandet av förslaget till åtgärder begärde kommissionen, enligt artikel 5.2 i ramdirektivet, kompletterande information av ACM den 6 augusti 2018. Kommissionen erhöll ett svar på sin begäran den 9 augusti samma år. Kommissionen sände samma dag en kompletterande begäran om information, som ACM besvarade.
15
Den 8 augusti 2018 inkom sökanden till kommissionen med sitt yttrande över förslaget till åtgärder.
16
Den 30 augusti 2018 sände kommissionen, enligt artikel 7.3 i ramdirektivet, en skrivelse till ACM som innehöll kommissionens yttrande (nedan kallad den angripna akten) över förslaget till åtgärder, utan att den ansåg det vara nödvändigt att inleda det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet. Yttrandet publicerades på kommissionens webbplats den 31 augusti 2018.
17
Den 27 september 2018 antog ACM sitt beslut, genom vilket den identifierade vissa operatörer, däribland sökanden, som tillsammans hade ett betydande inflytande på marknaden för tillhandahållande av fast anslutning i grossistledet och ålade dem specifika regleringsskyldigheter. ACM förklarade i bilaga I till beslutet på vilket sätt den hade beaktat kommissionens yttrande.
18
Sökanden ska därefter, i enlighet med artikel 4 i ramdirektivet, ha överklagat ACM:s beslut till College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna).
Förfarandet och parternas yrkanden
19
Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 8 november 2018. Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara den angripna akten, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
20
Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 23 januari 2019 framställde kommissionen, med stöd av artikel 130 i tribunalens rättegångsregler, en invändning om rättegångshinder. Kommissionen har genom sin invändning yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan, eftersom det är uppenbart att den inte kan tas upp till prövning, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
21
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 1 februari 2019 för Konungariket Nederländerna respektive den 27 februari 2019 för T‑Mobile Netherlands Holding BV, T‑Mobile Netherlands BV, T‑Mobile Thuis BV och Tele2 Nederland BV, har dessa ansökt om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
22
Den 15 mars 2019 inkom sökanden med ett yttrande över kommissionens invändning om rättegångshinder. Sökanden har i sitt yttrande yrkat att tribunalen ska
–
ogilla invändningen och fastställa att talan kan tas upp till prövning,
–
ogiltigförklara den angripna akten, och
–
förplikta kommissionen att bära sina rättegångskostnader och ersätta intervenienternas rättegångskostnader.
Rättslig bedömning
23
Om svaranden, genom separat handling, ansöker om att tribunalen ska meddela beslut i fråga om rättegångshinder eller tribunalens behörighet utan att själva saken prövas, ska tribunalen enligt artikel 130 i rättegångsreglerna pröva ansökan så snart som möjligt och vid behov inleda den muntliga delen av förfarandet.
24
I detta fall anser tribunalen att handlingarna i målet innehåller tillräckliga upplysningar och beslutar att avgöra målet genom särskilt uppsatt beslut som är motiverat, utan vidare handläggning.
25
Till stöd för sin invändning om rättegångshinder har kommissionen åberopat två grunder som ska prövas var för sig. Kommissionen har för det första angett att den angripna akten inte är en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF, eftersom den inte har bindande rättsverkningar. Det rör sig på sin höjd om en förberedande akt som inte omfattar institutionens slutgiltiga ståndpunkt. För det andra saknar sökanden talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF, eftersom den angripna akten inte berör sökanden direkt.
26
Vad gäller frågan huruvida den angripna akten är av sådan art att talan kan väckas mot den, anser kommissionen att sådana avvisningsgrunder som de som beaktades av tribunalen i beslutet av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen (T‑109/06, EU:T:2007:384), och beslutet av den 22 februari 2008, Base/kommissionen (T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48), kan överföras på förevarande mål.
27
Sökanden, som anser att kommissionen borde ha inlett det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet, har för sin del hävdat att den angripna akten har bindande rättsverkningar, varför tribunalen är behörig att pröva dess lagenlighet enligt artikel 263 FEUF. Sökandens rättsliga ställning påverkas nämligen, eftersom yttranden enligt artikel 7.3 i ramdirektivet är bindande för den berörda NRM, sådana yttranden utgör ett godkännande på grundval av vilket denna NRM kan besluta att anta det granskade förslaget till åtgärder och eftersom översändandet av sådana yttranden påverkar sökandens processuella rättigheter när kommissionen underlåter att inleda det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet. Beslutet av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen (T‑109/06, EU:T:2007:384), som har åberopats av kommissionen, saknar relevans på grund av skillnaderna, med avseende på de faktiska och rättsliga omständigheterna, mellan det mål som ledde till nämnda beslut och förevarande mål. Dessutom är den angripna akten inte en förberedande akt, eftersom den ger uttryck för kommissionens slutgiltiga ståndpunkt genom att den avslutar det europeiska samrådsförfarandet.
28
Enligt fast rättspraxis ska akter – oavsett slag eller form – som har antagits av institutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att klart förändra dennes rättsliga ställning anses utgöra sådana akter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen_60/81, EU:C:1981:264, punkt 9, dom av den 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/kommissionen, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punkt 29, och dom av den 20 september 2016, Mallis m.fl./kommissionen och ECB, C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702, punkt 51).
29
För att avgöra huruvida den akt som med stöd av artikel 263 FEUF har angripits vid unionsdomstolen har bindande rättsverkningar, är det nödvändigt att se till rättsaktens innebörd och att bedöma dessa verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och den antagande institutionens befogenheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkterna 31 och 32 och där angiven rättspraxis).
30
När det gäller akter eller beslut som utarbetas i olika etapper, i synnerhet efter ett internt förfarande, kan talan i princip dessutom väckas endast mot de åtgärder genom vilka en institution slutgiltigt fastställer sin ståndpunkt efter detta förfarande, medan talan inte kan väckas mot preliminära åtgärder vilkas syfte är att förbereda det slutliga beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2000, Nederländerna/kommissionen, C‑147/96, EU:C:2000:335, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
31
I förevarande fall ska det därför först prövas huruvida talan kan väckas mot den angripna akten med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs, dess innehåll och dess eventuella förberedande karaktär.
Det sammanhang i vilket den angripna akten antogs
32
Det ska inledningsvis påpekas att unionslagstiftaren, vid tilldelningen av NRM:s och kommissionens uppgifter, har avsett att ge NRM en central roll när det gäller att uppnå målen i ramdirektivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkterna 72–75). NRM tilldelas således regleringsbefogenheter som bland annat består i att, på grundval av konkurrensrättens principer, definiera marknaderna för elektronisk kommunikation inom sina territorier (artikel 15.3 i ramdirektivet), identifiera operatörer som enskilt eller tillsammans med andra har ett betydande marknadsinflytande (artikel 14 i ramdirektivet) och i förekommande fall besluta vilka regleringsskyldigheter som dessa operatörer ska åläggas (artikel 16.4 i ramdirektivet).
33
I utövandet av sin regleringsfunktion har NRM således en vidsträckt befogenhet för att kunna avgöra en viss marknads behov av reglering utifrån situationen i det enskilda fallet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 2016, Koninklijke KPN m.fl., C‑28/15, EU:C:2016:692, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
34
Vidare biträder kommissionen NRM och försöker åstadkomma en harmoniserad tillämpning av regelverket inom hela unionen. Kommissionen ska således offentliggöra rekommendationer och riktlinjer, bland annat, enligt artikel 15 i ramdirektivet, om relevanta produkt- och tjänstemarknader, en analys av marknaden och en bedömning av marknadsinflytandet, för att få till stånd en konsekvent tillämpning av regelverket. Det följer dessutom av artikel 19.1 i ramdirektivet att ”kommissionen … får … utfärda en rekommendation eller ett beslut om harmoniserad tillämpning av bestämmelserna i [nämnda direktiv] och särdirektiven för att de mål som anges i artikel 8 ska uppnås; när detta görs ska kommissionen i största möjliga utsträckning beakta yttrandet från Berec” (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 75).
35
Vidare framgår det, såvitt avser det europeiska samrådsförfarandet, av lydelsen av artiklarna 7 och 7a i ramavtalet att kommissionen i detta förfarande har en mer samordnande än beslutande roll.
36
För det första kan kommissionen under det första skedet av det europeiska samrådsförfarandet avge ett ”yttrande” över varje förslag till åtgärder som NRM gjort tillgängligt för den, vilket yttrande NRM ”i största möjliga utsträckning [ska] beakta”, enligt artikel 7.3 och 7.7 i ramdirektivet.
37
Även om kommissionen enligt artikel 7a.5 a i ramdirektivet får ”utfärda en rekommendation om att [NRM] ska ändra eller dra tillbaka [sitt förslag till åtgärder]”, kan, för det andra, den berörda NRM under det andra skedet enligt artikel 7a likväl besluta att inte ändra eller dra tillbaka sitt förslag, det vill säga att inte hörsamma kommissionens rekommendation, förutsatt att den härvidlag ger en motiverad förklaring, såsom föreskrivs i artikel 7a.7 i nämnda direktiv.
38
Det är slutligen endast i det andra skedet enligt artikel 7 som en NRM kan bli bunden av kommissionens ståndpunkt, i detta fall när kommissionen beslutar att utöva sin vetorätt, enligt artikel 7.5 a i ramdirektivet.
39
Det är bland annat mot bakgrund av dessa överväganden rörande bestämmelserna i ramdirektivet, genom vilka NRM ges en central roll, som tribunalen ska pröva de argument som sökanden har åberopat för att styrka att den angripna akten har bindande rättsverkningar som innebär att talan kan väckas mot akten vid unionsdomstolen enligt artikel 263 FEUF.
De argument som avser kravet att kommissionens yttrande ”i största möjliga utsträckning” ska beaktas
40
Sökanden anser att kravet i artikel 7.7 i ramdirektivet, enligt vilket NRM ”i största möjliga utsträckning [ska beakta]” kommissionens yttrande, innebär att de bestämmelser som yttrandet omfattar ska följas.
41
Sökanden har först hänvisat till domen av den 15 september 2016, Koninklijke KPN m.fl. (C‑28/15, EU:C:2016:692, punkterna 37 och 38), i vilken domstolen prövade skyldigheten, enligt artikel 19.2 andra stycket i ramdirektivet, för NRM att ta största möjliga hänsyn till de rekommendationer som kommissionen offentliggjort enligt punkt 1 i denna bestämmelse. Domstolen fann att NRM i princip skulle följa riktlinjerna i kommissionens rekommendation 2009/396/EG av den 7 maj 2009 om regleringen av termineringstaxor i fasta och mobila nät inom EU (EUT L 124, 2009, s. 67). Enligt sökanden skulle ACM analogt ”i princip” följa kommissionens yttrande i den angripna akten.
42
Till skillnad från vad sökanden har hävdat innebär denna rättspraxis emellertid inte att ett sådant yttrande är bindande. För det första kan det noteras att domstolen, i punkterna 34 och 35 i den domen av den 15 september 2016, Koninklijke KPN m.fl. (C‑28/15, EU:C:2016:692), även slog fast att enligt artikel 288 FEUF är en sådan rekommendation i princip inte bindande och att NRM, vid antagandet av ett beslut, därmed inte är bunden av rekommendation 2009/396. Genom att använda sig av orden ”i princip”, vilka framhållits av sökanden, bekräftade domstolen dessutom att skyldigheten att följa riktlinjerna i rekommendation 2009/396 innebar att NRM hade ett visst utrymme för skönsmässig bedömning och att det inte uppkom någon absolut bundenhet för denna. Detta bekräftas av den följande meningen i punkt 38 i nämnda dom, i vilken domstolen preciserade att en NRM kan avvika från den i rekommendation 2009/396 förespråkade rena Bulric‑modellen om myndigheten vid sin bedömning av en viss situation finner att nämnda modell inte är lämplig med hänsyn till omständigheterna.
43
Genom att skapa en särskild kategori av unionsakter i form av rekommendationer och genom att uttryckligen föreskriva att de ”inte [ska] vara bindande”, syftar artikel 288 FEUF till att ge de institutioner som har befogenhet att anta sådana rekommendationer en möjlighet att motivera och övertyga, som skiljer sig från möjligheten att anta rättsakter med bindande verkan (dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 26). Detta konstaterande gäller analogt även för kommissionens yttrande i det första skedet av det europeiska samrådsförfarandet, enligt artikel 7.3 i ramdirektivet, såsom yttrandet i den angripna akten i förevarande mål.
44
För det andra framhålls genom formuleringen ”ska i största möjliga utsträckning beakta” att kommissionens yttrande enligt artikel 7.3 i ramdirektivet inte är bindande. Om ett sådant yttrande var bindande skulle det nämligen inte vara tillräckligt för en NRM att i största möjliga utsträckning beakta detsamma, vid äventyr av att bestämmelsens lydelse och syfte annars missuppfattades. Kommissionens yttrande och de yttranden som övriga NRM och Berec i förekommande fall avger är härvidlag likvärdiga. Det innebär att om yttrandena från dessa institutionella aktörer ger uttryck för olika synsätt, kan den berörda NRM följa det synsätt som en annan NRM eller Berec föreslår snarare än det som kommissionen förordar (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 december 2007_Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkterna 93 och 94, och beslut av den 22 februari 2008, Base/kommissionen, T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48, punkterna 63 och 64).
45
Såsom vidare har understrukits av sökanden har domstolen visserligen, i sin dom av den 11 september 2003, Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451, punkt 41), slagit fast att rekommendationer, även om de inte är avsedda att ha bindande rättsverkningar och inte kan skapa rättigheter som enskilda kan åberopa vid en nationell domstol, ändå inte helt saknar rättsverkningar.
46
Det måste emellertid göras åtskillnad mellan de verkningar som avses i denna rättspraxis och bindande rättsverkningar, vilka åberopats av sökanden, som kan påverka sökandens intressen genom att klart förändra dennes rättsliga ställning. För det första har domstolen, i samma punkt i den dom som sökanden hänvisat till, uttryckligen belyst innebörden av de avsedda rättsverkningarna genom att förklara att de nationella domstolarna, för att kunna avgöra de mål som de ska pröva, är skyldiga att ta hänsyn till rekommendationerna, särskilt när dessa bidrar till tolkningen av nationella bestämmelser som antagits för deras genomförande, eller när de har till syfte att komplettera tvingande unionsbestämmelser (dom av den 11 september 2003, Altair Chimica, C‑207/01, EU:C:2003:451, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
47
För det andra har kravet på beaktande ”i största möjliga utsträckning” en rättsverkan som skiljer sig från de verkningar som åberopats av sökanden genom att nämnda krav innefattar en motiveringsskyldighet. En NRM måste således kunna förklara skillnader som föreligger i förhållande till kommissionens yttrande (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 22 februari 2008, Base/kommissionen, T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48, punkt 65). Det är också innebörden av punkt 38 i domen av den 15 september 2016, Koninklijke KPN m.fl. (C‑28/15, EU:C:2016:692), i vilken domstolen slog fast att en NRM kan avvika från den i rekommendation 2009/396 förespråkade rena Bulric‑modellen, ”om den motiverar sin ståndpunkt”.
48
Det föreskrivs härvidlag uttryckligen i artikel 19.2 i ramdirektivet att ”[o]m en nationell regleringsmyndighet väljer att inte följa en rekommendation ska den meddela kommissionen detta och motivera sin ståndpunkt”. Det föreskrivs ingen formell motiveringsskyldighet i artikel 7.3 i ramdirektivet beträffande kommissionens yttrande över ett förslag till åtgärder som överlämnats av en NRM (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 22 februari 2008, Base/kommissionen, T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48, punkt 65).
49
ACM förklarade härvidlag i bilaga I till sitt beslut av den 27 september 2018 på vilket sätt den i största möjliga utsträckning beaktat kommissionens yttrande. Det framgår av bilagans innehåll och lydelse att denna NRM genomgick och kommenterade kommissionens yttrande, utan att anse sig vara bunden av detsamma.
50
En motiveringsskyldighet som åligger NRM kan i vart fall inte påverka sökandens intressen genom att klart förändra dennes rättsliga ställning (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 22 februari 2008, Base/kommissionen, T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48, punkt 65).
51
Sökanden har vidare hävdat att NRM inte kan bortse från yttranden i förfarandet enligt artikel 7.3 i ramdirektivet vid äventyr av att skyldigheten till lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU åsidosätts. Sökanden har, med åberopande av domen av den 16 april 2015, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej och Telefonia Dialog (C‑3/14, EU:C:2015:232), nämligen gjort gällande att detta förfarande, såsom framgår av skäl 15 i ramdirektivet, ska säkerställa att nationella beslut inte får negativa effekter för den inre marknaden eller för andra mål som anges i FEUF.
52
Skyldigheten till lojalt samarbete kan emellertid inte medföra att sådana yttranden får bindande rättsverkningar. Nämnda skyldigheten kan nämligen inte resultera i att de sakprövningsförutsättningar som uttryckligen anges i artikel 263 FEUF inte tillämpas (dom av den 20 februari 2018_Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 40). Eftersom unionslagstiftaren uttryckligen har angett vilka rättsverkningar yttranden enligt artikel 7.3 i ramdirektivet borde ha, kan skyldigheten till lojalt samarbete inte heller vara mer omfattande genom att det medges rättsverkningar som inte avsetts av lagstiftaren.
53
Sökanden har vidare hävdat att dess ställning bekräftas i nationell rättspraxis, med hänvisning till ett avgörande från Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland). Den bedömning som gjorts ovan kan emellertid inte påverkas av nationell rättspraxis. Enligt domstolens fasta praxis följer det av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten att när en unionsbestämmelse inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av ett visst begrepp, ska begreppet ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2016, Wathelet, C‑149/15, EU:C:2016:840, punkt 28 och där angiven rättspraxis). Det utdrag som citerats av sökanden medger emellertid inte slutsatsen att Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen) har ansett att kommissionens yttranden har bindande rättsverkningar, i den mening som avses i artikel 263 första stycket FEUF.
54
Mot bakgrund av vad som anförts ovan konstaterar tribunalen att kravet att NRM ”i största möjliga utsträckning [ska beakta]” kommissionens yttrande enligt artikel 7.3 i ramdirektivet inte innebär att den angripna akten har bindande rättsverkningar.
De argument som avser att den angripna akten utgör ett godkännande
55
Sökanden anser att kommissionens yttrande, även om det har avgetts i form av en skrivelse, utgör ett godkännande på grundval av vilket ACM kunde anta sitt beslut av den 27 september 2018.
56
Sökanden har först hävdat att översändandet av ett yttrande enligt artikel 7.3 i ramdirektivet och inledandet av det andra skedet enligt artikel 7 är två delar av ett och samma alternativ, genom vilket kommissionen ställs inför valet att antingen underlåta att avge veto eller avge veto mot det förslag till åtgärder som anmälts av NRM.
57
Tribunalen konstaterar för det första att även om översändandet av ett yttrande och inledandet av det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet utgör ett alternativ, rör det sig, till skillnad från vad sökanden har hävdat, inte om ett val att antingen underlåta att avge veto eller avge veto mot det förslag till åtgärder som anmälts av NRM. När kommissionen inleder det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet agerar den nämligen på grundval av, beroende på fallet, artikel 7.4 i ramdirektivet eller artikel 7a.1 i nämnda direktiv, eller på grundval av båda bestämmelserna samtidigt. Det är endast i det andra skedet enligt artikel 7 som kommissionen kan kräva att NRM ska dra tillbaka sitt förslag, förutsatt att kommissionen inte återkallar sina förbehåll avseende förslaget till åtgärder. Det andra skedet enligt artikel 7a kan däremot på sin höjd leda till att det utfärdas en rekommendation för att förmå den berörda NRM att ändra eller dra tillbaka sitt förslag.
58
Även om utövandet av vetorätten enligt artikel 7.5 a i ramdirektivet har bindande rättsverkningar genom att den berörda NRM inte längre har rätt att anta de åtgärder som ursprungligen planerades, är den omständigheten att kommissionen inte utövar sin vetorätt att anse som en underlåtenhet att anta ett beslut, vilket inte medför några bindande rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkterna 105 och 106, och beslut av den 22 februari 2008, Base/kommissionen, T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48, punkterna 75 och 76).
59
För det andra följer de befogenheter som den berörda NRM har direkt av de relevanta bestämmelserna i ramdirektivet och deras utövande kräver inget godkännande från kommissionens sida. Det föreskrivs inte heller i någon bestämmelse i nämnda direktiv att en underlåtenhet att inleda det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet ska likställas med ett godkännande av ett anmält förslag till åtgärder som ger NRM rätt att agera (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkterna 95 och 96, och beslut av den 22 februari 2008, Base/kommissionen, T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48, punkterna 66 och 68).
60
Om NRM beslutar sig för att anta den nationella åtgärden, i dess ursprungliga eller ändrade form, är de bindande rättsverkningar som följer av åtgärden således att hänföra till den aktuella NRM och inte till kommissionens yttrande eller till den omständigheten att det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet inletts (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 106, och beslut av den 22 februari 2008, Base/kommissionen, T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48, punkt 77).
61
Sökanden anser vidare att den omständigheten att de åtgärder som ACM slutligen antar har rättsverkningar inte utesluter att den angripna akten har rättsverkningar, eftersom båda akterna följer av olika administrativa förfaranden och det europeiska samrådsförfarandet är en obligatorisk etapp.
62
Det europeiska samrådsförfarandet utgör härvidlag förvisso en obligatorisk etapp i förfarandet för antagande av åtgärder som omfattas av antingen artiklarna 15 eller 16 i ramdirektivet, eller artiklarna 5 eller 8 i direktiv 2002/19 och som påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Detta konstaterande är emellertid inte tillräckligt för att yttranden enligt artikel 7.3 i ramdirektivet ska anses ha bindande rättsverkningar. Ett eventuellt åsidosättande av denna obligatoriska etapp har nämligen olika verkningar. Om en NRM exempelvis underlät att inleda det europeiska samrådsförfarandet genom att inte göra ett förslag till åtgärder tillgängligt för övriga NRM, kommissionen och Berec eller om den inte avvaktade utgången av nämnda förfarande genom att anta de planerade åtgärderna, skulle det i förekommande fall således kunna leda till en talan om fördragsbrott vid unionsdomstolen eller en talan mot de av NRM antagna åtgärderna vid den nationella domstolen.
63
Av det ovan anförda följer att den angripna akten inte utgör ett godkännande på grundval av vilket ACM skulle ha kunnat anta sitt förslag till åtgärder och som därmed skulle ha bindande rättsverkningar.
De argument som avser påståendet att sökandens processuella rättigheter påverkas
64
Sökanden anser att den angripna akten påverkar sökandens processuella rättigheter, eftersom denne har förlorat möjligheterna att yttra sig i det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet.
65
Sökanden har först gjort gällande att den omständigheten att det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet inleds innebär ett visst antal processuella etapper som skulle göra det möjligt för sökanden att yttra sig och som kunde ha påverkat de åtgärder som ACM slutligen antagit.
66
Även om skyddet för en berörd parts processuella rättigheter kan påverka frågan huruvida ett beslut att inte inleda ett visst förfarande kan angripas, ska det även prövas huruvida sökanden, enligt ramdirektivet, har processuella rättigheter som unionsdomstolen ska säkerställa.
67
Det ska härvidlag, för det första, erinras om att det i artikel 6 i ramdirektivet föreskrivs att när en NRM avser att vidta åtgärder som har en betydande inverkan på den relevanta marknaden, ska den anordna ett offentligt samråd på nationell nivå för att ge de berörda parterna möjlighet att yttra sig över förslaget till åtgärd inom en skälig tidsfrist. Enligt artikel 7.3 i ramdirektivet ska detta nationella samråd äga rum före det europeiska samrådet, för att det senare ska kunna genomföras med kännedom om de berörda parternas yttranden, såsom framgår av skäl 17 i direktiv 2009/140, genom vilket ramdirektivet ändrats.
68
Det kan därefter konstateras att det europeiska samrådsförfarandet, såsom det utformats genom ramdirektivet, oavsett om det rör sig om det första eller det andra skedet, uteslutande avser relationerna mellan den berörda NRM, å ena sidan, och kommissionen, övriga NRM och Berec, å andra sidan. De berörda parternas eventuella deltagande på unionsnivå behandlas nämligen inte i ramdirektivet (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkterna 119–122, och beslut av den 22 februari 2008, Base/kommissionen, T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48, punkterna 90–92).
69
Även om kommissionen har för vana dels att på sin webbplats publicera den akt genom vilken den inleder det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet, dels att uppmana de berörda parterna att inge sina yttranden, finns det faktiskt ingen bestämmelse i ramdirektivet som ålägger den att anordna ett samråd med de berörda parterna på unionsnivå, och den kan ta del av de yttranden från de berörda parterna som erhållits på nationell nivå vid det offentliga samråd som äger rum före det europeiska samrådsförfarandet.
70
När ett ytterligare deltagande förutses i ramdirektivet föreskrivs det i själva verket i artiklarna 7.6 och 7a.6 däri att det är den berörda NRM som ska anordna ett nytt offentligt samråd på nationell nivå och att det ska ske enligt artikel 6 i nämnda direktiv.
71
I artikel 4 i ramdirektivet föreskrivs, för det andra, en rätt att överklaga de åtgärder som NRM har antagit till en oberoende besvärsinstans vars avgörande, om nämnda instans inte är en domstol, ska kunna prövas av en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Det följer av bestämmelserna i ramdirektivet att det är NRM, och inte kommissionen, som på nationell nivå antar åtgärder som påverkar intressena hos företag som är verksamma inom sektorn för elektronisk kommunikation. Dessa åtgärder ska följaktligen kunna prövas genom ett effektivt rättsmedel på nationell nivå.
72
Den omständigheten att det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet inte har inletts, såsom i förevarande fall, innebär att det slutliga avgörandet kommer att meddelas på nationell nivå, i förekommande fall genom att de planerade åtgärderna antas. De berörda parternas processuella rättigheter kan således säkerställas vid de nationella domstolarna (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkterna 117–121, och beslut av den 22 februari 2008, Base/kommissionen, T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48, punkterna 88–92).
73
Sökanden har vidare särskilt framhållit den roll som Berec haft i det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet. Eftersom denna roll följer av ändringar av ramdirektivet som gjorts efter beslutet av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen (T‑109/06, EU:T:2007:384), finns det härvidlag anledning att skilja mellan förevarande fall och det fall som ledde till nämnda beslut.
74
I detta avseende kan Berec hädanefter visserligen vara inblandat i det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet, enligt artikel 7.5 och artikel 7a.3–5 i ramdirektivet. Den omständigheten innebär emellertid inte att sökanden har processuella rättigheter som ska skyddas i samband med en talan enligt artikel 263 FEUF.
75
Det ska för det första påpekas, såsom kommissionen korrekt har gjort, att det inte är nödvändigt att det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet inleds för att Berec ska kunna tillkännage sin ståndpunkt beträffande förslaget till åtgärder. Enligt artikel 7.3 i ramdirektivet får Berec nämligen redan i det första skedet yttra sig till den berörda NRM inom samma frist på en månad, vilken gäller utan åtskillnad för NRM och kommissionen.
76
För det andra är den åtskillnad som sökanden har gjort mellan det yttrande som Berec får avge över ett förslag till åtgärder, i det första skedet av det europeiska samrådsförfarandet, och den rekommendation som detta organ får utfärda, i det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet, enligt artikel 7.5 i ramdirektivet, utan verkan.
77
Berecs rekommendation i det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet avser visserligen den akt genom vilken kommissionen inleder det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet och de förbehåll som uttrycks i denna akt, snarare än enbart förslaget till åtgärder, såsom är fallet i det första skedet. Båda dessa skriftväxlingar avser emellertid, in fine, det förslag till åtgärder som den berörda NRM har gjort tillgängligt.
78
Det har av samma anledning föga betydelse att kommissionen, enligt artikel 7.5 i ramdirektivet, ska beakta Berecs yttrande ”i största möjliga utsträckning”. Detta krav är inte heller relevant, eftersom kommissionen i allmänhet ska ta ”största möjliga hänsyn till Berecs yttranden, rekommendationer, riktlinjer, råd eller synpunkter om bästa regleringspraxis”, enligt artikel 3.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1211/2009 av den 25 november 2009 om inrättande av Berec och byrån (EUT L 337, 2009, s. 1) [upphävd och ersatt av artikel 4.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1971 av den 11 december 2018 om inrättande av Berec och Byrån för stöd till Berec (Berecbyrån), om ändring av förordning (EU) 2015/2120 (EUT L 321, 2018, s. 1)]. I den mån Berec avger ett yttrande före kommissionen i det första skedet av förfarandet för det europeiska samrådsförfarandet ska kommissionen således i vilket fall som helst ta största möjliga hänsyn till yttrandet.
79
Den omständigheten att Berec, som är ett i förhållande till de berörda parterna fristående institutionellt organ, deltar i det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet är, för det tredje, utan relevans för skyddet av de processuella rättigheter som sökanden påstås ha.
80
Sökanden har vidare hänvisat till domen av den 24 maj 2011, kommissionen/Kronoply och Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punkterna 57–59), och domen av den 27 februari 2014, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punkt 30), i fråga om statligt stöd. Det rör sig om två mål i vilka frågan om iakttagandet av processuella rättigheter togs upp i samband med talan mot kommissionens så kallade beslut ”om att inte göra invändningar”, vilka omfattas av artikel 4.3 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG‑fördraget (EGT L 83, 1999, s. 1), som senare ersatts med artikel 4.3 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 248, 2015, s. 9).
81
Nämnda rättspraxis saknar emellertid relevans i förevarande mål. Enligt artikel 108.3 FEUF är det nämligen endast kommissionen som har befogenhet att kontrollera statliga stöds förenlighet, varför det enbart är på unionsnivå som de berörda parterna kan göra gällande sina eventuella yttranden på ett ändamålsenligt sätt.
82
I förevarande fall är det, med beaktande av att de åtgärder som avses i ramdirektivet i princip beslutas på nationell nivå och inte av kommissionen, tillräckligt att de berörda parterna yttrar sig på nationell nivå, i vart fall när kommissionen endast avger yttranden enligt artikel 7.3 i ramdirektivet (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 128, och beslut av den 22 februari 2008, Base/kommissionen, T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48, punkt 94).
83
Vidare har kommissionens beslut i de mål som sökanden har hänvisat till bindande rättsverkningar, eftersom det i de besluten uttryckligen fastställs att de aktuella besluten är förenliga med den inre marknaden.
84
I förevarande fall fastställs det emellertid inte i den angripna akten att förslaget till åtgärder är förenligt med unionsrätten. Bestämmelserna i ramdirektivet var tillämpliga innan förslaget till åtgärder gjordes tillgängligt för kommissionen och de är fortfarande tillämpliga oberoende av kommissionens ståndpunkt i den angripna akten. Den angripna akten har följaktligen inga bindande rättsverkningar och den rättspraxis som sökanden har angett är således inte relevant i förevarande fall (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkterna 125 och 127).
85
Mot bakgrund av vad som anförts ovan finner tribunalen att den angripna akten, som innebär att det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet inte inleds, inte påverkar sökandens processuella rättigheter.
Den angripna aktens innehåll
86
Tribunalen ska även pröva innehållet i den angripna akten för att bedöma om denna, oaktat i vilket sammanhang den har antagits, ändå har bindande rättsverkningar.
De argument som avser den angripna aktens lydelse
87
Kommissionen har anfört att det av den angripna aktens lydelse framgår att det inte var kommissionens avsikt att ge akten bindande rättsverkningar.
88
I detta hänseende nämns på flera ställen i den angripna akten att den innehåller ett ”yttrande”. Först anges således den angripna aktens föremål vara ”yttrande enligt artikel 7.3 i [ramdirektivet]”, trots den olämpliga användningen av begreppet ”beslut” i det angivna föremålets rubrik.
89
Kommissionen påminner vidare, under rubriken ”Förfarandet”, om att ”[NRM], Berec och kommissionen enligt artikel 7.3 i [ramdirektivet] får yttra sig över de anmälda förslagen till åtgärder”.
90
Kommissionen anger även, under rubriken ”Yttrande”, att ”den, efter att ha prövat anmälan och den kompletterande informationen från ACM, önskar avge följande yttrande”, en inledning som kompletteras med en fotnot med uppgiften ”enligt artikel 7.3 i [ramdirektivet]”.
91
Till sist påminner kommissionen, i slutet av den angripna akten, dessutom om att ”enligt artikel 7.7 i [ramdirektivet] ska ACM i största möjliga utsträckning beakta yttrandena från övriga NRM, Berec och kommissionen, och den får anta det förslag till åtgärd som följer av detta, vilket den i så fall ska underrätta kommissionen om”.
92
Vidare uttrycks kommissionens kommentarer i icke tvingande ordalag. Således slår kommissionen först fast att den ”inte motsätter sig konstaterandet om ett [betydande marknadsinflytande]”.
93
Vad sedan avser frågan huruvida de korrigerande åtgärderna som planerades är proportionerliga, framgår det bland annat att kommissionen ”ber ACM att bättre underbygga sitt resonemang” om att de föreslagna åtgärderna är lämpliga och proportionerliga och att den ”uppmanar ACM att bättre förklara” på vilket sätt åtgärderna skulle göra det möjligt att uppnå syftet avseende effektiva investeringar.
94
När det gäller den planerade åtgärd som avser fastställandet av taxor framgår det vidare att kommissionen ”ber ACM att överväga” en annan metod för priskontroll.
95
Till sist framgår det av kommissionens slutliga anmärkningar bland annat att den ”uppmanar ACM att noga följa” utvecklingen på marknaden, särskilt beträffande potentiella åtaganden om samarbetsavtal och saminvesteringar och deras inverkan på investeringsnivåerna samt priserna och konkurrensintensiteten i detaljhandelsledet.
96
Av detta följer att kommissionen genom att anta den angripna akten inte har avsett att ålägga rättsligt bindande skyldigheter, en tolkning som även har gjorts av ACM, som akten riktar sig till, såsom framgår av lydelsen av ACM:s beslut av den 27 september 2018, särskilt bilaga I.
De argument som avser syftet med yttrandet i den angripna akten
97
Sökanden har gjort gällande att beslutet av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen (T‑109/06, EU:T:2007:384), inte är relevant i förevarande mål. I det mål som ledde till nämnda beslut hade Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Kommissionen för telekommunikationsmarknaden, Spanien) gjort ett förslag till åtgärder tillgängligt för kommissionen, vilket registrerades under ärendenummer ES/2005/0330, och kommissionen yttrade sig enligt artikel 7.3 i ramdirektivet. Efter det att talan hade väckts vid tribunalen enligt artikel 263 FEUF, slog denna bland annat fast att kommissionens yttrande inte utgjorde en rättsakt med bindande rättsverkningar.
98
Enligt sökanden skiljer sig de relevanta omständigheterna i förevarande mål från omständigheterna i det mål som ledde till beslutet av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen (T‑109/06, EU:T:2007:384). Således innehåller den angripna akten ett yttrande över definitionen av marknaden och de korrigerande åtgärder som ACM planerade, medan yttrandet i ärende ES/2005/0330 avsåg en ekonomisk analys av huruvida ett betydande marknadsinflytande förelåg och utgjordes därmed av mindre väsentliga förbehåll. Det är vidare så, att till skillnad från den analys som NRM i Spanien gjorde av huruvida ett betydande marknadsinflytande förelåg i ärende ES/2005/0330 strider ACM:s synsätt i förevarande fall uppenbarligen och vid första påseende mot regelverket. ACM:s synsätt avviker nämligen från riktlinjerna i de vägledande handlingar som var relevanta, nämligen kommissionens rekommendation 2014/710/EU av den 9 oktober 2014 om relevanta produkt- och tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt ramdirektivet (EUT L 295, 2014, s. 79) och kommissionens riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande inom ramen för EU:s regelverk för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska tjänster (EUT C 159, 2018, s. 1).
99
Det ska först påpekas, såsom kommissionen korrekt har gjort, att sökanden inte har förklarat på vilket sätt skillnaderna vad gäller syftet med kommissionens yttrande skulle motivera att förevarande mål behandlades annorlunda än det mål som ledde till beslutet av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen (T‑109/06, EU:T:2007:384).
100
För det första görs det i lydelsen av artikel 7.3 i ramdirektivet ingen åtskillnad vad gäller grunden för syftet med kommissionens yttrande i det första skedet av det europeiska samrådsförfarandet.
101
Det är för det andra riktigt att syftet med kommissionens förbehåll är avgörande för huruvida kommissionen ska inleda det andra skedet enligt artikel 7 eller det andra skedet enligt artikel 7a, eller till och med båda. Även om yttrandet i förevarande fall faktiskt utgör förbehåll som motiverar att det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet inleds, skulle samma bestämmelse, nämligen artikel 7.4 i ramdirektivet, ha varit tillämplig såväl i ärende ES/2005/0330 som i förevarande fall, eftersom både förbehåll som avser ett betydande marknadsinflytande och förbehåll som avser definitionen av marknaden omfattas av tillämpningsområdet för nämnda bestämmelse. Den åtskillnad som sökanden har gjort mellan den teoretiska analysen och den ekonomiska analysen av ett betydande marknadsinflytande är dessutom utan betydelse i detta avseende.
102
Enligt sökanden är det vidare så, att förslaget till åtgärder i förevarande fall, till skillnad från ärende ES/2005/0330, strider mot regelverket, dels eftersom definitionen av marknaden avviker från synsättet enligt rekommendation 2014/710, dels eftersom analysen av det gemensamma betydande marknadsinflytandet inte följde den analytiska ramen i kommissionens riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande inom ramen för EU:s regelverk för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska tjänster. ACM borde i princip ha följt riktlinjerna i de vägledande handlingarna.
103
Det ska härvidlag erinras om att ACM kan avvika från riktlinjerna i de vägledande handlingarna om myndigheten vid sin bedömning av en viss situation finner att dessa riktlinjer inte är lämpliga med hänsyn till omständigheterna, såsom har förklarats i punkterna 41–43 ovan. Kommissionen fann i förevarande fall, mot bakgrund av den information som ACM hade lämnat om den särskilda marknadssituationen i Nederländerna, att det var tillräckligt att avge ett yttrande utan att inleda det andra skedet i det europeiska samrådsförfarandet.
104
Det ska härefter i vart fall noteras att skillnaderna beträffande syftet med kommissionens kommentarer och de olikheter som föreligger i förhållande till de vägledande handlingarna, vilka påtalats av sökanden, saknar relevans för rättsverkningarna av de yttranden som översänds till en NRM enligt artikel 7.3 i ramdirektivet.
105
Av det ovan anförda följer att varken det rättsliga sammanhang i vilket den angripna akten antagits eller aktens innehåll visar att densamma utgör en akt som har bindande rättsverkningar. Det ska följaktligen prövas huruvida den angripna akten har en förberedande karaktär.
Huruvida den angripna akten har en förberedande karaktär
De argument som avser resultatet av ett internt förfarande
106
Sökanden har motsatt sig kommissionens argument att den angripna akten är en förberedande akt. Den angripna akten utgör nämligen den sista etappen i ett administrativt förfarande på unionsnivå. Eftersom kommissionen inte kan ingripa senare, ger den angripna akten uttryck för kommissionens slutgiltiga ståndpunkt efter ett internt förfarande, till skillnad från de omständigheter som var relevanta i den rättspraxis som angetts till stöd för beslutet av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen (T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 97). Om den angripna aktens slutgiltiga natur inte erkändes, skulle det inte heller vara möjligt att bestrida att akter av detta slag är lagenliga.
107
Det ska härvidlag först påpekas att, oaktat det förhållandet att kommissionens yttrande inte följts av en annan akt från unionsinstitutionerna, till skillnad från de omständigheter, som sökanden har hänvisat till, som var relevanta i den rättspraxis som anges i punkt 106 ovan, har tribunalen uttryckligen funnit att en skrivelse med yttrande från kommissionen, enligt artikel 7.3 i ramdirektivet, utgör en förberedande unionsakt i ett förfarande som leder till att den berörda NRM antar nationella åtgärder (beslut av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 97).
108
Såsom kommissionen korrekt har påpekat utgör vidare det europeiska samrådsförfarandet, som i förevarande fall ledde till att kommissionen översände ett yttrande till NRM, inte resultatet av utan endast en etapp i det administrativa förfarande som leder till att de åtgärder som kommenterats i nämnda yttrande antas.
109
Såsom framgår av bedömningen ovan är det regelverk som är tillämpligt i förevarande fall inte avsett att införa en fördelning av två befogenheter, en nationell och en tillhörande unionen, vilka skulle ha olika syften, utan det innehåller tvärtom bestämmelser om exklusiv beslutsbefogenhet för NRM. Denna befogenhet minskas endast under vissa omständigheter genom kommissionens vetorätt, som inte är aktuell i förevarande fall, vilken i vart fall inte kan leda till att kommissionen i stället för en NRM antar åtgärder.
110
Den omständigheten att kommissionen, övriga NRM och Berec eventuellt är inblandade i ett förfarande som leder till att nationella åtgärder antas påverkar inte deras kvalificering som ”nationella åtgärder”, när de akter som kommissionen, övriga NRM och Berec antar utgör en etapp i ett förfarande där den börda NRM ensam utövar den slutliga beslutsbefogenheten, utan att vara bunden av förberedande akter som härrör från dessa institutionella aktörer (se, analogt, dom av den 19 december 2018, Berlusconi och Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, punkterna 41–44).
111
Unionens lagstiftare har vidare, genom att välja ett administrativt förfarande i vilket kommissionen, övriga NRM och Berec antar förberedande akter inför de slutliga åtgärder som den berörda NRM antar och som har bindande rättsverkningar som kan gå någon emot, avsett att införa en särskild mekanism för samarbete mellan dessa aktörer som inte desto mindre baseras på den berörda NRM:s exklusiva och slutliga beslutsbefogenhet.
112
Effektiviteten av en sådan beslutsprocess förutsätter med nödvändighet en enda domstolsprövning, som enbart får utföras först efter det att den berörda NRM har antagit de åtgärder genom vilka det administrativa förfarandet avslutas, vilka är de enda åtgärder som kan ha bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att klart förändra dennes rättsliga ställning. Det framgår således av artikel 263 FEUF, mot bakgrund av skyldigheten till lojalt samarbete, att de akter som antas av andra institutionella aktörer än den berörda NRM inte kan bli föremål för unionsdomstolens prövning enligt artikel 263 FEUF (se, analogt, dom av den 19 december 2018, Berlusconi och Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, punkterna 47–49).
De argument som avser rätten till ett effektivt domstolsskydd
113
Sökanden anser att rätten till ett effektivt domstolsskydd, som är stadfäst i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, kräver att talan mot den angripna akten tas upp till prövning vid tribunalen, eftersom det är den enda domstol som är behörig att pröva giltigheten av en av institutionernas akter. Detta gör sig än mer gällande eftersom de nationella domstolarna tillmäter yttranden enligt artikel 7.3 i ramdirektivet en viss betydelse.
114
Det ska härvidlag först erinras om att även om sakprövningsförutsättningarna i artikel 263 FEUF ska tolkas mot bakgrund av den grundläggande rätten till ett effektivt domstolsskydd, får detta emellertid inte leda till att de förutsättningar som uttryckligen föreskrivs i nämnda fördrag kringgås (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 98 och där angiven rättspraxis, och beslut av den 28 februari 2017, NF/Europeiska rådet, T‑192/16, EU:T:2017:128, punkt 74).
115
Vidare har NRM en central roll i det system som införts genom ramdirektivet. I detta avseende är medlemsstaterna enligt artikel 4 i detta direktiv skyldiga att inrätta ett förfarande för överklagande av de beslut som dessa myndigheter antar, varigenom vilket det således har införts ett fullständigt system för domstolsskydd (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 december 2007, Vodafone España och Vodafone Group/kommissionen, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 101, och beslut av den 22 februari 2008, Base/kommissionen, T‑295/06, ej publicerat, EU:T:2008:48, punkt 71).
116
Å ena sidan föreligger det således en rätt att överklaga till den berörda nationella domstolen när, såsom i förevarande fall, kommissionens roll endast är att översända yttranden enligt artikel 7.3 i ramdirektivet, vilket i princip leder till att den berörda NRM antar ett beslut. I förekommande fall får denna nationella domstol enligt artikel 267 FEUF hänskjuta tolkningsfrågor till EU-domstolen angående de unionsbestämmelser som är tillämpliga på en viss situation. Även om artikel 263 FEUF innebär att unionsakter som inte är bindande undantas från domstolens kontroll, är domstolen enligt artikel 267 FEUF nämligen utan undantag behörig att meddela förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rättsakter som beslutas av unionens institutioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, punkt 8, och dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 44).
117
Om kommissionen å andra sidan utövar sin vetorätt enligt artikel 7.5 a i ramdirektivet, leder förfarandet inte till ett nationellt beslut, utan till att det antas en unionsakt med bindande rättsverkningar och talan får i detta fall väckas vid unionsdomstolen enligt artikel 263 FEUF.
118
Det är vidare utan betydelse att nationella domstolar, i sin bedömning av orsaksgrundande omständigheter, tillmäter kommissionens yttrande enligt artikel 7.3 i ramdirektivet stor vikt. För det första kan de nationella domstolarnas bedömning inte medföra att en akt som antas av en unionsinstitution får bindande rättsverkningar när sådana verkningar inte erkänns i unionsrätten. För det andra får en nationell domstol, i ett fall där ett sådant yttrande är föremål för tvist mellan parterna i ett mål vid den domstolen, ställa tolkningsfrågor till domstolen, såsom detta har förklarats i punkt 116 ovan.
119
Det kan i vart fall konstateras att i det enda nationella domstolsavgörande som sökanden har angett till stöd för sitt argument är hänvisningen till kommissionens ståndpunkt ett av flera skäl. Nämnda domstol har således inte enbart grundat sig på den eventuella betydelse som den skrivelse som kommissionen översänt till NRM enligt artikel 7.3 i ramdirektivet tillmäts.
120
Såsom framgår av vad som anförts ovan är den angripna akten, som inte har bindande rättsverkningar och som har en förberedande karaktär, inte en akt mot vilken sökanden kan väcka talan vid unionsdomstolen enligt artikel 263 FEUF, för att ifrågasätta den omständigheten att det andra skedet av det europeiska samrådsförfarandet inte har inletts.
121
Följaktligen ska kommissionens invändning om rättegångshinder bifallas och talan avvisas, utan att det är nödvändigt att pröva vare sig det andra rättegångshindret, angående sökandens talerätt, eller de interventionsansökningar som ingetts av Konungariket Nederländerna samt T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis och Tele2 Nederland.
Rättegångskostnader
122
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas, med undantag av de rättegångskostnader som hänför sig till interventionsansökningarna.
123
När målet avgörs slutligt innan interventionsansökan har prövats, ska interventionssökanden och parterna, enligt artikel 144.10 i rättegångsreglerna, var och en bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till interventionsansökan. Följaktligen ska Konungariket Nederländerna samt T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis och Tele2 Nederland bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till respektive interventionsansökan. Dessutom ska sökanden och kommissionen var och en bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till dessa interventionsansökningar.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:
1)
Talan avvisas.
2)
Det finns inte längre anledning att pröva interventionsansökningarna från Konungariket Nederländerna samt T‑Mobile Netherlands Holding BV, T‑Mobile Netherlands BV, T‑Mobile Thuis BV och Tele2 Nederland BV.
3)
VodafoneZiggo Group BV ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader, med undantag av de rättegångskostnader som hänför sig till interventionsansökningarna.
4)
VodafoneZiggo Group, kommissionen, Konungariket Nederländerna samt T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis och Tele2 Nederland ska var och en bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till interventionsansökningarna.
Luxemburg den 9 juli 2019.
E. Coulon
Justitiesekreterare
I. Pelikánová
Ordförande
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.