61964C0050
Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand
del 1o luglio 1965 (
1
)
Signor Presidente, Signori giudici,
I cinque ricorsi, sulla ricevibilità dei quali devo oggi presentare le mie conclusioni e che sono stati riuniti con ordinanza 17 giugno 1965, sono stati proposti da funzionari che fanno tutti parte, da tempo più o meno lungo, del servizio linguistico della segreteria generale dei Consigli ed uno di loro, il Noack, è addirittura il capo di questo servizio.
Mentre il Battin e il Noack beneficiavano già dello Statuto C.E.C.A. 1956, il Loebisch, il Valerio e il Van Royen erano sotto il regime cosiddetto del «contratto di Bruxelles». All'entrata in vigore dello Statuto, nel 1962, la situazione dei ricorrenti fu regolata mediante diverse decisioni individuali le ultime delle quali, in data 28 marzo 1963, promuovevano i primi quattro al grado L/A 4 e il Noack al grado L/A 3. Le stesse decisioni, che avevano effetto dal 1o gennaio 1962, stabilivano pure lo scatto di ogni dipendente nel grado che gli era attribuito.
Prima dell'adozione di tali provvedimenti, gli interessati non avevano nascosto la loro preoccupazione per l'inquadramento che s'intendeva loro conferire e che era loro noto almeno ufficiosamente. Senza presentare un reclamo formale, nell'ottobre del 1962 avevano espresso la loro «inquietudine» per l'inquadramento previsto ed avevano altresì fatto presente quale inquadramento sarebbe loro spettato se si fosse interpretato esattamente lo Statuto e più precisamente le disposizioni riguardanti i dipendenti del servizio linguistico. Tuttavia, nessuno dei ricorrenti ha presentato a suo tempo ricorso gerarchico all'autorità competente avverso lo decisioni del 28 marzo 1963, adottate nei loro confronti, né le ha impugnate in sede giurisdizionale.
La situazione muto alla pronuncia della sentenza 70-63 del 7 luglio 1964 (Collotti) che determinava la posizione del capo del servizio linguistico della Corte. Con espresso riferimento a tale sentenza, furono allora presentati al segretario generale dei Consigli. dei reclami miranti ad ottenere il reinquadramento degli interessati con effetto retroattivo al 1o gennaio 1962, in base ai principi da voi sanciti nella sentenza 70-63. La reiezione — vuoi espressa, vuoi implicita — di tali reclami ha provocato i ricorsi proposti dinanzi a voi con i nn. 50, 51, 53, 54 e 57-64 che sono praticamente identici.
Senza affrontare il merito della controversia, siete chiamati a pronunziarvi sulla ricevibilità dei ricorsi (che la convenuta contesta) a norma dell'art. 91 del Regolamento di procedura. Limiterò le mie osservazioni a questo punto; e concluderò proponendovi di accogliere l'eccezione sollevata dalla segreteria generale dei Consigli.
I ricorrenti avevano previsto tale eccezione al punto che le argomentazioni più importanti dei loro ricorsi riguardano la ricevibilità. La loro tesi si articola in tre punti.
1.
Anzitutto, l'art. 90 dello Statuto non fissa alcun termine per l'esercizio del diritto, riconosciuto ai dipendenti, di presentare reclamo all'autorità che ha il potere di nomina. D'altro canto, ai sensi dell'art. 91, il silenzio-rifiuto avverso un reclamo costituisce una decisione negativa impugnabile giurisdizionalmente.
Nel caso specifico, i reclami avverso l'inquadramento degli interessati sono stati proposti a date diverse — il primo il 22 luglio 1964 — e i ricorsi sono stati introdotti nel termine previsto dall'art. 91, dopo la reiezione esplicita o implicita dei reclami. Essi sarebbero dunque ricevibili.
Come gli stessi ricorrenti rilevano, il loro reclamo del 1964 era diretto contro un inquadramento che portava la data del 28 marzo 1963 e che a suo tempo non aveva costituito oggetto di contestazioni, né in sede amministrativa né in sede contenziosa.
Quindi la convenuta sostiene con ragione che l'osservanza del termine prescritto dall'art. 91 non basta a rendere ricevibile il ricorso. La decisione, implicita o espressa, sul reclamo, ha puramente conformato la decisione anteriore anche se è intervenuta previo riesame della situazione; e non si può ammettere che, col pretesto degli artt. 90 e 91, siano rimesse in discussione decisioni ormai non ulteriormente impugnabili. La decisione del 28 marzo 1963 avrebbe dovuto essere tempestivamente impugnata.
2.
Secondo argomento, dedotto in subordine nell'atto introduttivo ma che all'udienza è stato dichiarato essere l'argomento principale a sostegno della ricevibilità: la vostra sentenza 70-63 costituirebbe un fatto nuovo e come tale obbligherebbe la convenuta a riesaminare il suo punto di vista sulla portata dei vari articoli dello Statuto. Il rifiuto della convenuta di accogliere i reclami proposti successivamente alla pronuncia di tale sentenza costituirebbe una nuova decisione impugnabile. A sostegno di questa tesi si invoca la vostra sentenza 42 e 49-59 Snupat (Raccolta, Vol. VII, II parte, pag. 99).
Si tratta dunque di valutare la portata della vostra sentenza nella causa Collotti. Tale sentenza consente ad altri dipendenti, che asseriscono di trovarsi nella stessa situazione di diritto o di fatto, di riaprire la discussione, di presentare nuovi reclami e di valersi di un nuovo termine d'impugnazione per contestare le decisioni precedentemente adottate nei loro riguardi?
La questione mi pare risolta dalla vostra sentenza 43-64 Richard Müller, del 17 giugno scorso. Gli effetti giuridici di una sentenza della Corte che annulla un atto riguardano, oltre le parti processuali, solo «le persone direttamente toccate dall'atto annullato»; è solo nei riguardi di tali persone che l'atto può costituire un «fatto nuovo». Come è stato detto, una cosa è l'essere toccati direttamente dall'atto annullato e un'altra l'essere interessati all'applicazione della norma giuridica la cui violazione ha implicato l'annullamento dell'atto controverso. Solo per i primi, che sono anche i meno numerosi, la sentenza della Corte costituisce un fatto nuovo.
I ricorrenti rilevano che la sentenza 70-63 ha provocato numerosi ricorsi proposti da funzionari di varie Istituzioni. Queste, che al momento della pubblicazione dello Statuto si erano consultate per applicarlo in modo uniforme, si sono nuovamente consultate dopo aver avuto notizia della sentenza. Tutto ciò è vero e risponde ai principi fondamentali di una sana amministrazione; tuttavia, se ciò rivela che l'interpretazione dell'art. 102, nn. 1 e 4, dello Statuto C.E.E. e dell'articolo unico dell'allegato X dello Statuto C.E.C.A. sollevava un problema comune al complesso delle Comunità, non ne consegue affatto che i dipendenti delle Comunità, cui si applica l'articolo contestato, siano direttamente toccati dall'atto individuale che ha inquadrato il Collotti in modo da voi dichiarato illegittimo. Ciò basta ad impedire che la sentenza li rimetta in termini.
Tale soluzione è conforme ai principi che si applicano, in modo più o meno rigoroso, nei diritti dei vari stati membri. Come ha ricordato la segreteria generale dei Consigli, la sentenza di annullamento nel diritto francese produce effetti solo sullo stesso atto annullato, ma non sugli atti simili che gli interessati non hanno tempestivamente impugnato; così, ad esempio, l'annullamento del procedimento di nomina in ruolo presso un ministero non obbliga l'amministrazione a rinnovare gli analoghi procedimenti svoltisi presso altri ministeri e non tempestivamente impugnati. Il diritto italiano pare accogliere soluzioni analoghe. Il diritto tedesco, seppure non ancora definitivamente consolidato, pare almeno orientato in questo senso.
La sentenza Richard Müller non mi pare d'altronde assolutamente inconciliabile con la sentenza 42 e 49-59 (Snupat contro Alta Autorità) invocata dai ricorrenti. In questa avete ritenuto che le considerazioni della vostra sentenza precedente, con cui si rifiutava a tale società l'esonero richiesto, avrebbero dovuto indurre l'Alta Autorità a riesaminare e a revocare le deroghe concesse ad altre imprese che si trovavano in situazione analoga. Tali cause si riferivano in effetti ad un consorzio di perequazione, organizzato in modo tale che la modifica del contributo di una delle imprese partecipanti si ripercuoteva automaticamente sulla situazione di tutte le altre. Sia la qualità delle parti sia la natura stessa del consorzio di perequazione mi paiono giustificare la soluzione da voi allora adottata; è ben evidente che una siffatta solidarietà non sussiste nel campo del pubblico impiego.
I ricorrenti hanno infine sostenuto, nella discussione orale, che a voi, ancor più che alle supreme giurisdizioni nazionali, spetta il compito di contribuire a creare un diritto che, sul piano comunitario, è ancora allo stato embrionale. È stato sostenuto che voi pronunciate sentenze di principio le quali sono fonti di diritto e se n'è dedotto che esse costituiscono fatti nuovi e per i ricorrenti e per le istituzioni.
Lungi da me, signori, l'idea di sminuire il vostro compito nello sviluppo di un diritto ancora in fase di assestamento. Voi dovete interpretare dei testi per applicarli alle controversie portate innanzi a voi e l'interpretazione da voi data su un punto determinato sarà in futuro normalmente applicata dalle Comunità, allorché esse si troveranno di fronte ad un problema analogo a quello sul quale avete statuito. In questo senso, pur non essendo voi mai vincolati dalle vostre pronunzie precedenti, è giusto dire che la vostra giurisprudenza crea il diritto, contribuisce a determinarlo: ma solo per il futuro. In altre parole, essa non consente di rimettere sul tappeto situazioni già cristallizzate in seguito allo scadere del termine d'impugnazione.
3.
I ricorrenti invocano infine l'equità e la prassi amministrativa. L'interpretazione delle disposizioni dello Statuto che è sfociata nelle decisioni del 28 marzo 1963 è stata a suo tempo data ed accettatta in buona fede dalle parti interessate; la vostra sentenza 70-63 ha rivelato che tale interpretazione era errata. Il principio per cui i rapporti amministrativi devono essere improntati a buona fede imporrebbe in questo caso il riesame in seguito al quale si può proporre un nuovo ricorso; la stessa amministrazione parrebbe ammettere tale principio nei casi in cui si è pronunciata sui reclami propostile.
D'altro lato, la prassi delle amministrazioni sia nazionali che comunitarie sarebbe quella di estendere, a tutti coloro che si trovano nella stessa situazione, i vantaggi derivanti da una decisione giurisdizionale in materia di interpretazione dello Statuto, intervenuta nei confronti di un dipendente.
Non si può fare a meno di ripetere qui, ancora una volta, il concetto che le azioni legali sono esperibili entro un termine. L'interpretazione delle disposizioni regolamentari data dall'amministrazione e posta a base delle sue decisioni vale sempre salvo contraria decisione del giudice, ma il dipendente che contesta tale interpretazione deve impugnarla giurisdizionalmente nel termine prescritto; decorso tale termine, la decisione non è ulteriormente impugnabile. E non vedo la ragione per cui il rispetto della buona fede, cui si devono improntare i rapporti tra le parti, dovrebbe andare a detrimento delle norme di procedura espressamente sancite dai testi.
Aggiungerò che, contrariamente a quanto affermano i ricorrenti, nelle risposte date ai reclami presentati nel 1964 l'amministrazione aveva fatto espresse riserve circa la ricevibilità dei reclami stessi.
Infine, l'argomento tratto da una presunta prassi amministrativa non può essere accolto per due motivi: la prassi non può avere il valore di norma giuridica vincolante e giurisdizionalmente tutelata. A quanto mi consta, le allegazioni dei ricorrenti su questo punto non sembrano del resto corroborate dalla giurisprudenza amministrativa degli Stati membri.
Concludo quindi proponendovi
—
di dichiarare irricevibili i ricorsi 50-64, 51-64, 53-64, 54-64 e 57-64,
—
e di porre le spese a carico di ciascuna delle parti, secondo i principi stabiliti dall'art. 70 del Regolamento di procedura.
(
1
)	Traduzione dal francese.