62024CJ0401
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
20. november 2025 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – statsstøtte – aftale indgået før Kongeriget Sveriges tiltrædelse af Den Europæiske Union – kompensation for indtægtstab som følge af afskaffelsen af sluseafgifter – begrebet støtte – begrebet virksomhed – økonomisk virksomhed – eksisterende eller ny støtte«
I sag C-401/24,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Stockholms tingsrätt (byretten i Stockholm, Sverige) ved afgørelse af 29. maj 2024, indgået til Domstolen den 7. juni 2024, i sagen
Staten genom Sjöfartsverket
mod
Stockholms Hamn AB,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, F. Biltgen, Domstolens vicepræsident, T. von Danwitz, som fungerende dommer i Første Afdeling, og dommerne I. Ziemele, A. Kumin og S. Gervasoni (refererende dommer),
generaladvokat: A. Biondi,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Staten genom Sjöfartsverket ved advokater H. Nilsson og B. Thomaeus,
–
Stockholms Hamn AB ved stadsadvokater K. Stålnacke og G. Swedlund,
–
Europa-Kommissionen ved C. Faroghi, I. Georgiopoulos og A. Steiblytė, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 5. juni 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 107 TEUF, artikel 1, litra b), nr. i), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9) og artikel 144 i akt vedrørende vilkårene for [...] Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994, C 241, s. 21, og EFT 1995, L 1, s. 1, herefter »tiltrædelsesakten«).
2
Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Staten genom Sjöfartsverket (den svenske stat ved søfartsstyrelsen, Sverige) (herefter »den svenske søfartsstyrelse«) og Stockholms Hamn AB vedrørende sidstnævntes tilbagebetaling af beløb, som førstnævnte havde udbetalt som kompensation for afskaffelsen af afgifter for passage af sluser.
Retsforskrifter
EU-retten
EUF-traktaten
3
Artikel 107, stk. 1, TEUF bestemmer:
»Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
Tiltrædelsesakten
4
Tiltrædelsesaktens artikel 144 har følgende ordlyd:
»Inden for de støtteområder, der er nævnt i [artikel 107 TEUF og 108 TEUF]:
a)
kan kun den støtte ydet i de nye medlemsstater inden tiltrædelsen, som meddeles Kommissionen [for De Europæiske Fællesskaber] inden den 30. april 1995, anses [for] »eksisterende støtte« i henhold til […]artikel [108], stk. 1[, TEUF]
b)
eksisterende støtte og projekter med henblik på at indføre støtte eller ændre eksisterende støtte, som Kommissionen er underrettet om inden tiltrædelsen, anses [for] meddelt på tiltrædelsesdatoen.«
Forordning (EF) 2015/1589
5
I artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589 defineres »eksisterende støtte« således:
»I denne forordning forstås ved:
[...]
b)
»eksisterende støtte«
i)
med forbehold af artikel 144 og 172 i [tiltrædelsesakten] enhver form for støtte, der eksisterede inden [EUF-traktatens] ikrafttræden i de pågældende medlemsstater, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter [EUF-traktatens] ikrafttræden i de pågældende medlemsstater.«
6
»Ny støtte« defineres i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589 som »enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«.
Forordning (EF) nr. 794/2004
7
Artikel 4 i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (EUT 2004, L 140, s. 1), hvis overskrift er blevet ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2015/2282 af 27. november 2015 (EUT 2015, L 325, s. 1), således at den nu vedrører gennemførelsen af forordning 2015/1589, bestemmer:
»1.   I relation til artikel 1, litra c), i forordning (EF) 659/1999 er en ændring i eksisterende støtte enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet. Imidlertid betragtes en stigning i det oprindelige budget for en eksisterende støtteordning på op til 20% ikke som en ændring i eksisterende støtte.
2.   Følgende ændringer i eksisterende støtte anmeldes på den forenklede anmeldelsesformular, der er fastsat i bilag II:
a)
forøgelser af budgettet for en godkendt støtteordning på over 20%
b)
forlængelser af en eksisterende godkendt støtteordning med indtil seks år, med eller uden en forøgelse af budgettet
c)
stramninger af kriterierne for anvendelse af en godkendt støtteordning eller reduktioner af støtteintensiteten eller reduktioner af de støtteberettigede udgifter.
[...]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
8
To vandveje, hvoraf den ene går via Södertälje kanal (Sverige), og den anden går via Stockholm (Sverige) og Hammarby sluse, forbinder Østersøen med søen Mälaren, der er den tredjestørste sø i Sverige.
9
Den svenske søfartsstyrelse er den offentlige myndighed, der har ansvaret for skibes passage af Södertälje kanal, og driver bl.a. kanalens sluse. Stockholms Hamn er et kommunalt selskab, der er helejet af Stockholm kommune og driver Hammarby sluse. Størrelsen af de sluseafgifter, som opkrævedes for passage af Södertälje sluse og Hammarby sluse, var koordineret for at sikre en afbalanceret fordeling af sejladsen på de to forbindelser mellem Østersøen og Mälaren.
10
Ved regler vedtaget den 26. oktober 1978 besluttede de svenske myndigheder fra 1979 at afskaffe visse afgifter for passage af slusen på Södertälje kanal for med henblik på at koordinere sluseafgifterne at tage skridt til ligeledes at afskaffe afgifterne opkrævet for passage af Hammarby sluse. Den svenske søfartsstyrelse og Stockholm kommune indgik derfor samme år en aftale (herefter »aftalen«), hvorved sidstnævnte gav afkald på at opkræve afgifter fra andre fartøjer end lystfartøjer for passage af Hammarby sluse til gengæld for en årlig kompensation udbetalt af førstnævnte (herefter »den i hovedsagen omhandlede kompensation«).
11
Ifølge aftalens ordlyd skulle den i hovedsagen omhandlede kompensation tilpasses årligt på grundlag af forbrugerprisindekset. Aftalen skulle forlænges for en periode på fem år, medmindre den blev opsagt mindst seks måneder, før den udløb. For hver ny femårsperiode blev den årlige kompensation fastsat på baggrund af udviklingen i sejladsen gennem Hammarby sluse i den foregående aftaleperiode.
12
Den i hovedsagen omhandlede kompensation blev oprindeligt udbetalt til Stockholm kommune og fra begyndelsen af 90’erne til Stockholms Hamn. Fra 2014 varierede størrelsen heraf mellem 3 og 4 mio. svenske kroner (SEK) (ca. 260000 og 360000 EUR) årligt.
13
Den svenske søfartsstyrelse opsagde aftalen før tid med udgangen af 2021. En tvist om opsigelsen verserer ved de svenske retsinstanser.
14
Den 4. maj 2023 har den svenske søfartsstyrelse anlagt sag mod Stockholms Hamn ved Stockholms tingsrätt (byretten i Stockholm, Sverige), som er den forelæggende ret. Den svenske søfartsstyrelse har nedlagt påstand om tilbagebetaling af 38086436 SEK (ca. 3378242 EUR) inklusive renter svarende til betalingerne i medfør af aftalen inden for den nationale forældelsesfrist på ti år.
15
Den svenske søfartsstyrelse har gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede kompensation opfylder betingelserne for at kunne kvalificeres som statsstøtte. Ifølge denne myndighed udgør denne kompensation en fordel for Stockholms Hamn, eftersom kompensationen sikrede en fast indkomst uafhængigt af udsvingene i sejladsen eller andre driftsrisici. Kvalificeringen som statsstøtte bekræftes endvidere af anvendelsen af princippet om den private investor i en markedsøkonomi, idet ingen privat investor ville have ydet Stockholms Hamn kompensation, for at denne afstod fra at opkræve sluseafgifter. Den svenske søfartsstyrelse har desuden gjort gældende, at de kriterier, som Domstolen fastlagde i dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415) (herefter »Altmark-kriterierne«), for at fastslå, at en modydelse til forpligtelser til offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte, ikke er opfyldt. Endelig har denne myndighed med støtte i tiltrædelsesaktens artikel 144 gjort gældende, at undtagelsen for eksisterende støtte ikke finder anvendelse på nævnte kompensation, eftersom den ikke er blevet anmeldt til Kommissionen, og at kompensationen under alle omstændigheder ikke kan kvalificeres som eksisterende støtte, henset til forhandlingerne forud for hver ny femårige aftaleperiode.
16
Stockholms Hamn har heroverfor anført, at dette selskabs drift af en sluse ikke udgør økonomisk virksomhed, som henhører under de EU-retlige statsstøtteregler. Der er under alle omstændigheder tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som ikke gav anledning til overkompensation. Stockholms Hamn har tilføjet, at selv om kvalificeringen som statsstøtte kan lægges til grund, er denne statsstøtte tilladt som eksisterende støtte i medfør af forordning 2015/1589 og uafhængigt af tiltrædelsesaktens artikel 144, som ikke er relevant i det foreliggende tilfælde. Den i hovedsagen omhandlede kompensation kan heller ikke anses for at udgøre ny eller ændret støtte, da parterne ikke forhandlede aftalens ordlyd, herunder størrelsen af den i hovedsagen omhandlede kompensation.
17
Eftersom Stockholms tingsrätt (byretten i Stockholm) har vurderet, at der ikke er klare retningslinjer i Domstolens praksis om, hvordan EU-retten skal anvendes i en situation som den i hovedsagen omhandlede, navnlig hvad angår eksistensen af en økonomisk fordel, tiltrædelsesaktens anvendelighed og kvalificeringen som ny eller eksisterende støtte, har den besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal [fordels]kriteriet i artikel 107, stk. 1, [TEUF] fortolkes således, at den årlige kompensation, som en statslig myndighed i henhold til en aftale betaler af statsmidler til et kommunalt aktieselskab, med henblik på at kompensere for selskabets forpligtelse til afgiftsfrit at levere en bestemt tjenesteydelse, nemlig slusedrift, som indtil indgåelsen af denne aftale var pålagt en afgift,
a)
i sin helhed skal anses for støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige modtageren?
b)
skal anses for støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige modtageren, for så vidt som denne kompensation overstiger modtagerens tidligere årlige indtægter fra afgifter for tjenesteydelsen, idet der tages hensyn til ændringer i f.eks. forbrugerprisindekset og trafikmængden i slusedriften?
c)
skal anses for støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige modtageren, for så vidt som denne kompensation overstiger modtagerens årlige omkostninger ved at levere tjenesteydelsen?
d)
skal anses for støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige modtageren på grundlag af en anden beregningsmodel?
e)
ikke på nogen måde skal anses for støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige støttemodtageren?
2)
Skal en aftale om en statslig myndigheds årlige udbetaling af statsmidler til et kommunalt aktieselskab som kompensation for selskabets forpligtelse til afgiftsfrit at levere en ikke-landbrugsmæssig tjenesteydelse, dvs. slusedrift, som blev indgået før [Kongeriget] Sveriges tiltrædelse af [Den Europæiske Union], og som ikke er blevet anmeldt til Kommissionen, anses for eksisterende støtte, der i henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i [forordning 2015/1589] skal betragtes som lovlig, for så vidt som Kommissionen ikke har konstateret, at støtten er uforenelig med det indre marked?
3)
Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, skal en sådan årlig kompensation da alligevel anses for ny støtte, når aftalen efter [Kongeriget] Sveriges tiltrædelse af [Den Europæiske Union] i henhold til de oprindelige vilkår flere gange er blevet forlænget med fem år ad gangen på grund af manglende opsigelse, og den årlige kompensation for hver ny femårsperiode er blevet ændret på grundlag af både forbrugerprisindekset og omfanget af den afgiftsfrie tjenesteydelse, der blev leveret i den foregående aftaleperiode, i dette tilfælde trafikmængden i slusedriften?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
18
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 107, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at en kompensation, som en offentlig myndighed ved hjælp af statsmidler har udbetalt til et kommunalt aktieselskab, for at kompensere dette selskab for forpligtelsen til gratis at levere en slusetjeneste på en vandvej, der forud for indgåelsen af denne aftale var pålagt en afgift, udgør statsstøtte.
19
Det følger af fast retspraksis, at for at en national foranstaltning kan kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, skal samtlige nedenstående betingelser være opfyldt. For det første skal der være tale om en statslig indgriben eller indgriben ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. For det tredje skal den give modtageren en selektiv fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (dom af 8.11.2022, Fiat Chrysler Finance Europe mod Kommissionen, C-885/19 P og C-898/19 P, EU:C:2022:859, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
20
I det foreliggende tilfælde ønsker den forelæggende ret, at Domstolen oplyser, om et kommunalt aktieselskab, som har modtaget den i hovedsagen omhandlede kompensation, udgør en »virksomhed« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, om der foreligger en økonomisk fordel, og om samhandelen og konkurrencevilkårene påvirkes.
Spørgsmålet, om der foreligger en virksomhed
21
For at give den forelæggende ret en hensigtsmæssig besvarelse skal det bemærkes, at med henblik på kvalificeringen som statsstøtte forudsætter artikel 107, stk. 1, TEUF bl.a., at en virksomhed er blevet tildelt en fordel. I denne forbindelse skal det fremhæves, at en virksomhed inden for anvendelsen af EU-konkurrencerettens bestemmelser omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde. Enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, er endvidere økonomisk virksomhed (jf. i denne retning dom af 22.10.2015, EasyPay og Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, præmis 36 og 37 og den deri nævnte retspraksis).
22
Det tilkommer derfor den forelæggende ret i det foreliggende tilfælde at afgøre, om det kommunale aktieselskab, Stockholms Hamn, som forvalter af Hammarby sluse udøver økonomisk virksomhed og dermed skal kvalificeres som »virksomhed« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
23
For det første skal det i denne henseende fremhæves, at det følger af Domstolens praksis, at det ikke har indvirkning på spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en »virksomhed«, om den enhed, der udøver den omhandlede aktivitet, har en offentlig eller privat karakter. Staten selv eller en statslig enhed kan nemlig handle som virksomhed. Derudover kan et retssubjekt, herunder en offentlig enhed, anses for en virksomhed udelukkende hvad angår en del af dens aktiviteter, hvis disse kan karakteriseres som økonomisk virksomhed (jf. i denne retning dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449, præmis 35 og 37, og af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, præmis 42). Enhedens retlige status i national ret er dermed ikke afgørende.
24
Det følger heraf, at den omstændighed, at den i hovedsagen omhandlede slusetjeneste varetages af Stockholms Hamn, som er et selskab, der er helejet af Stockholm kommune, ikke er til hinder for at finde, at der foreligger en virksomhed, som udøver økonomisk virksomhed.
25
For det andet skal det præciseres, at aktiviteter, der henhører under udøvelsen af offentlige myndigheders prærogativer, ikke har en økonomisk karakter, der begrunder anvendelsen af konkurrencereglerne i EUF-traktaten (dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis), bl.a. såfremt driften af en infrastruktur er uløseligt forbundet med aktiviteter, der henhører under udøvelse af en offentlig opgave tildelt den enhed, som driver infrastrukturen, og denne enhed udøver beføjelser som offentlig myndighed (jf. i denne retning dom af 19.12.2012, Mitteldeutsche Flughafen og Flughafen Leipzig-Halle mod Kommissionen, C-288/11 P, EU:C:2012:821, præmis 44, og af 22.10.2015, EasyPay og Finance Engineering, C-185/14, EU:C:2015:716, præmis 40).
26
Som generaladvokaten har anført i punkt 18 i forslaget til afgørelse, synes det ikke at kunne udelukkes, at den i hovedsagen omhandlede slusetjeneste har karakter af økonomisk virksomhed, for så vidt som denne indebærer udøvelsen af beføjelser som offentlig myndighed. Det fremgår nemlig hverken af anmodningen om præjudiciel afgørelse eller af sagsakterne for Domstolen, at den i hovedsagen omhandlede slusetjeneste indebærer eller er uløseligt forbundet med Stockholms Hamns udøvelse af sådanne beføjelser såsom kontrol og sikkerhed med flodtrafik, det sejlende politis opgaver eller forureningsovervågning.
27
For det tredje følger det af Domstolens praksis, at kvalificeringen som økonomisk virksomhed altid er forbundet med en bestemt aktivitet (jf. i denne retning dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
28
I det foreliggende tilfælde består den i hovedsagen omhandlede slusetjeneste, som var genstand for aftalen, og som gav anledning til udbetalingen af den i hovedsagen omhandlede kompensation til Stockholms Hamn, i at foretage alle fornødne handlinger for at sikre andre fartøjer end lystfartøjers passage af Hammarby sluse. Medmindre denne tjeneste, bl.a. under hensyn til vilkårene for leveringen heraf, anses for ikke at kunne adskilles fra den tjeneste, der består i at sikre slusetjenesten for lystfartøjer, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, skal efterprøvelsen af, om der foreligger økonomisk virksomhed, alene vedrøre tjenesten for andre fartøjer end lystfartøjer.
29
For det fjerde skal det bemærkes, at det følger af Domstolens praksis omtalt i nærværende doms præmis 21, at den pågældende slusetjeneste for at kunne kvalificeres som økonomisk virksomhed skal bestå i at udbyde varer eller tjenesteydelser på et bestemt marked.
30
Det følger i denne henseende af fast retspraksis, at den omstændighed, at udbuddet af varer eller tjenesteydelser foretages uden gevinst for øje, ikke er til hinder for, at den enhed, der foretager disse transaktioner på markedet, skal betragtes som en virksomhed, når dette udbud konkurrerer med udbuddet fra andre erhvervsdrivende, der arbejder med gevinst for øje. Ydelser, der normalt udføres mod betaling, udgør også ydelser, der kan kvalificeres som »økonomisk virksomhed«. Det væsentlige kendetegn ved betalingen ligger i det forhold, at betalingen udgør det økonomiske modstykke til den omhandlede tjenesteydelse (dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, præmis 46 og 47 og den deri nævnte retspraksis).
31
I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at det følger af svensk lovgivning, at den i hovedsagen omhandlede slusetjeneste leveres gratis til modtagerne.
32
Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 16 i forslaget til afgørelse, kan en aktivitet principielt ikke anses for økonomisk, hvis den i det mindste på lang sigt ikke medfører en indtægt, som gør det muligt at generere fortjeneste eller i det mindste dække omkostningerne.
33
Det følger heraf, at den omstændighed, at den i hovedsagen omhandlede slusetjeneste leveres gratis, kan være et indicium for, at der ikke foreligger økonomisk virksomhed.
34
Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede slusetjeneste leveres på et marked, dvs. i konkurrence med andre økonomiske aktører.
35
Det fremgår i denne henseende af forelæggelsesafgørelsen, at denne tjeneste muliggør forbindelsen mellem Østersøen og Mälaren, og at den eneste anden vandvej, som gør denne forbindelse mulig, er Södertälje kanal, hvis passage forvaltes af den svenske stat og ligeledes blev ydet gratis i aftalens varighed. Det ses således, at der ikke er substituerbarhed med en anden aktør, der arbejder med gevinst for øje, som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 30, og dermed mellem slusetjenesterne på de pågældende to vandveje, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
36
Det tilkommer følgelig den forelæggende ret at efterprøve, om slusetjenesten, selv om denne tjeneste leveres gratis af Stockholms Hamn, leveres på et marked i konkurrence med andre økonomiske aktører, og om Stockholms Hamn, henset til den sammenhæng, hvori nævnte tjeneste leveres, kan kvalificeres som »virksomhed« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Spørgsmålet, om der foreligger en fordel
37
Det skal bemærkes, at det følger af den retspraksis, der er omtalt i nærværende doms præmis 19, at en national foranstaltning for at kunne kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF skal give den eller de virksomheder, som er støttemodtagere, en selektiv fordel.
38
Enhver statslig foranstaltning, der, uanset hvilken form eller formål den end måtte have, direkte eller indirekte kan begunstige en eller flere virksomheder eller giver disse en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser, skal anses for at opfylde denne betingelse (dom af 17.11.2022, Volotea og easyJet mod Kommissionen, C-331/20 P og C-343/20 P, EU:C:2022:886, præmis 107 og den deri nævnte retspraksis).
39
Bedømmelsen af betingelser, hvorunder en sådan fordel er blevet indrømmet, skal principielt foretages under anvendelse af princippet om den private aktør, medmindre der ikke er nogen mulighed for at sammenligne den pågældende statslige adfærd i det foreliggende tilfælde med den private aktørs adfærd, bl.a. fordi staten har handlet i sin egenskab af offentlig myndighed (dom af 17.11.2022, Volotea og easyJet mod Kommissionen, C-331/20 P og C-343/20 P, EU:C:2022:886, præmis 108 og den deri nævnte retspraksis). Anvendeligheden af kriteriet om den private aktør afhænger således i sidste ende af, om den pågældende medlemsstat i sin egenskab af privat aktør og ikke i sin egenskab af offentlig myndighed indrømmer en økonomisk fordel til en virksomhed. Navnlig den pågældende foranstaltnings art og indhold, den sammenhæng, hvori den indgår, samt det forfulgte formål og de bestemmelser, som denne foranstaltning er omfattet af, er relevante med henblik på denne bedømmelse (jf. i denne retning dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF, C-124/10 P, EU:C:2012:318, præmis 81 og 86, og af 13.3.2025, Cividale m.fl., C-746/23 og C-747/23, EU:C:2025:171, præmis 42).
40
I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at aftalen blev indgået efter de svenske myndigheders beslutning om på regionalt niveau at afskaffe visse afgifter for passage ad visse indre vandveje med henblik på at opretholde en ligelig fordeling af sejladsen på de pågældende vandveje. Det følger heraf, som generaladvokaten har anført i punkt 21 i forslaget til afgørelse, at de oplysninger, som Domstolen råder over vedrørende grundene til udbetalingen af den i hovedsagen omhandlede kompensation til Stockholms Hamn, snarere skal fortolkes således, at den svenske stats indgreb skete i dennes egenskab af offentlig myndighed og ikke privat aktør.
41
Hvad angår kriterierne udledt af Domstolens dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), som Stockholms Hamn har påberåbt sig for den forelæggende ret, skal det bemærkes, at Domstolen i nævnte doms præmis 87 præciserede, at for så vidt som en statslig foranstaltning må betragtes som en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, falder et sådant indgreb ikke ind under artikel 107, stk. 1, TEUF.
42
Domstolen fastsatte fire kumulative betingelser, som en sådan kompensation skal opfylde for at udelukke, at der foreligger en fordel. For det første skal den begunstigede virksomhed faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret. For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemskuelig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den pågældende virksomhed i forhold til de konkurrerende virksomheder. For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvist at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af disse forpligtelser. Når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation for det fjerde fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den fornødne offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde disse forpligtelser (dom af 24.7.2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415, præmis 89-93).
43
I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at de vederlagsfrie slusetjenester, som Stockholms Hamn leverede i den relevante periode for kommercielle fartøjer, syntes at udgøre en lovbestemt forpligtelse, som efterfølgende blev formaliseret ved en aftale, der blev indgået med den administrative myndighed med bemyndigelse hertil, hvorved de svenske myndigheder forfulgte formålet om at sikre en optimal fordeling af den kommercielle skibstrafik i den almene interesse. Som generaladvokaten har anført i punkt 25 i forslaget til afgørelse, kan det følgelig ikke udelukkes, at Stockholms Hamn i denne periode var blevet overdraget en forpligtelse til offentlig tjeneste som omhandlet i Altmark-kriterierne, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at vurdere i lyset af alle de relevante oplysninger.
44
Hvad angår de tre øvrige Altmark-kriterier skal det, som generaladvokaten har anført i punkt 26 og 27 i forslaget til afgørelse, fremhæves, at oplysningerne fra den forelæggende ret ikke gør det muligt at afgøre, i hvilket omfang disse tre øvrige kriterier med henblik på at sikre, at der ikke foreligger overkompensation, er opfyldt i denne sag. Selv om størrelsen af den i hovedsagen omhandlede kompensation primært er støttet på størrelsen af de afgifter, som blev opkrævet før afskaffelsen heraf, fremgår det nemlig ikke af sagsakterne for Domstolen, at disse afgifter havde forbindelse til omkostningerne forårsaget af den pågældende slusetjeneste.
45
Det påhviler følgelig den forelæggende ret – henset til alle relevante oplysninger, herunder det ovenfor anførte – at vurdere, om kriteriet om den private aktør i en markedsøkonomi eller Altmark-kriterierne gør det muligt at konkludere, at Stockholms Hamn er blevet indrømmet en fordel ved udbetalingen af den i hovedsagen omhandlede kompensation.
Spørgsmålet, om samhandelen mellem medlemsstaterne er blevet påvirket, og om fordrejning af konkurrencevilkårene
46
Ifølge fast retspraksis skal det med henblik på kvalificeringen af en national foranstaltning som statsstøtte ikke godtgøres, at den pågældende støtte reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencevilkårene, men det skal alene undersøges, om denne støtte kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencevilkårene. Navnlig når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen mellem medlemsstaterne, må denne samhandel antages at påvirkes af denne støtte (dom af 14.1.2015, Eventech, C-518/13, EU:C:2015:9, præmis 65 og 66 og den deri nævnte retspraksis).
47
Herved er det ikke nødvendigt, at de begunstigede virksomheder selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Når en medlemsstat tildeler støtte til virksomheder, kan den indenlandske aktivitet nemlig fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked. Der findes i øvrigt ikke en grænseværdi eller en procentsats, hvorunder det kan antages, at samhandelen mellem medlemsstater ikke vil blive påvirket. Den omstændighed, at en støtte er forholdsvis ubetydelig, eller at den støttemodtagende virksomhed er af beskeden størrelse, udelukker ikke på forhånd, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være påvirket. Betingelsen om, at den pågældende støtte skal kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater, afhænger derfor ikke af, om de leverede transportydelser er lokale eller regionale, eller af størrelsen af det omhandlede aktivitetsområde (dom af 14.1.2015, Eventech, C-518/13, EU:C:2015:9, præmis 67-69 og den deri nævnte retspraksis).
48
Det følger heraf, at for så vidt angår den i hovedsagen omhandlede slusetjeneste afhænger påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencevilkårene af, om der findes et marked, på hvilket den i hovedsagen omhandlede slusetjeneste udbydes. Der skal i denne henseende bl.a. tages hensyn til den af de svenske myndigheder pålagte vederlagsfrihed, hvilket kan udgøre en hindring for, at virksomheder med hjemsted i andre medlemsstater påtænker at levere den i hovedsagen omhandlede tjeneste.
49
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 107, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at en årlig kompensation, som en offentlig myndighed ved hjælp af statsmidler har udbetalt til et kommunalt aktieselskab for at kompensere dette selskab for forpligtelsen til gratis at levere en slusetjeneste på en vandvej, der forud for indgåelsen af denne aftale var pålagt en afgift, udgør statsstøtte, hvis nævnte selskab kan anses for at være en virksomhed, og hvis denne kompensation giver selskabet en fordel, som det ikke ville have opnået på normale markedsvilkår.
Det andet og det tredje spørgsmål
50
Med det andet og det tredje spørgsmål, som skal undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om kompensationen, såfremt den er foreskrevet i en aftale indgået før en stats tiltrædelse af Unionen og udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, skal kvalificeres som »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589, og om denne kompensation i bekræftende fald skal anses for at være »ny støtte« efter denne tiltrædelse, for så vidt som anvendelsen heraf er blevet forlænget flere gange og dens størrelse tilpasset i henhold til de oprindelige vilkår i den aftale, som indførte denne kompensation.
51
Det skal bemærkes, at kvalificeringen af statsstøtte som eksisterende eller ny støtte har forskellige proceduremæssige konsekvenser. Eksisterende støtte kan nemlig i overensstemmelse med artikel 108, stk. 1, TEUF gennemføres regelmæssigt, så længe Kommissionen ikke har fastslået, at denne støtte er uforenelig med det indre marked (dom af 15.3.1994, Banco Exterior de España, C-387/92, EU:C:1994:100, præmis 19 og 20, og af 18.7.2013, P, C-6/12, EU:C:2013:525, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis). Derimod pålægger artikel 108, stk. 3, TEUF, at Kommissionen i god tid underrettes om enhver påtænkt indførelse eller ændring af eksisterende støtte, hvilken støtte ikke må gennemføres, før undersøgelsesproceduren har ført til en endelig afgørelse (dom af 20.5.2021, Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, C-128/19, EU:C:2021:401, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
52
Ifølge artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589 omfatter begrebet »eksisterende støtte«»med forbehold af artikel 144 og 172 i [tiltrædelsesakten], enhver form for støtte, der eksisterede inden [EUF-traktatens] ikrafttræden i de pågældende medlemsstater, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter [EUF-traktatens] ikrafttræden i de pågældende medlemsstater«.
53
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at den i hovedsagen omhandlede kompensation begyndte at blive udbetalt og således fandtes, inden EUF-traktaten trådte i kraft i Sverige som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589.
54
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den i hovedsagen omhandlede kompensation ikke blev anmeldt til Kommissionen, og at den forelæggende ret følgelig ønsker oplyst, om tiltrædelsesaktens artikel 144 – hvori bestemmes, at »[i]nden for de støtteområder, der er nævnt i [artikel 107 TEUF og 108 TEUF]«, »kan kun den støtte ydet i de nye medlemsstater inden tiltrædelsen, som meddeles Kommissionen inden den 30. april 1995, anses [for] »eksisterende støtte« i henhold til [...] artikel [108], stk. 1[, TEUF]« – finder anvendelse i den foreliggende sag.
55
Det fremgår af tiltrædelsesakten, navnlig dennes artikel 137, stk. 1, at denne akts afsnit VI, som omfatter dens artikel 144, finder anvendelse på landbrugsprodukter (jf. i denne retning dom af 18.7.2013, P, C-6/12, EU:C:2013:525, præmis 44). Tiltrædelsesaktens artikel 144 finder følgelig ikke anvendelse på den i hovedsagen omhandlede kompensation, som vedrører slusetjenester.
56
Det følger heraf, at selv om den i hovedsagen omhandlede kompensation ikke blev anmeldt til Kommissionen, skal denne kompensation kvalificeres som eksisterende støtte, eftersom den opfylder de i artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589 fastsatte betingelser for en sådan kvalificering.
57
Det skal imidlertid afgøres, om denne kvalificering kan drages i tvivl af de forlængelser og tilpasninger, som den i hovedsagen omhandlede kompensation har været genstand for. Det fremgår nemlig af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret ønsker oplyst, om ændringerne af varigheden og størrelsen af den i hovedsagen omhandlede kompensation efter udløbet af den aftale, der blev indgået i 1979 for en oprindelig periode på fem år, kan anses for at udgøre en »ændringer i eksisterende støtte«, således at denne kompensation i sidste ende skal kvalificeres som »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589.
58
Det følger af artikel 4, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 794/2004, at »enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med [det indre marked]«, er en ændring i eksisterende støtte. Det følger endvidere af fast retspraksis, at kun en væsentlig ændring af subjektiv, objektiv eller midlertidig karakter, hvorved en støttes grundlæggende elementer påvirkes, og som kan have betydning for vurderingen af dens forenelighed med det indre marked, kan give anledning til ny støtte (jf. i denne retning dom af 20.9.2018, Carrefour Hypermarchés m.fl., C-510/16, EU:C:2018:751, præmis 41, og af 13.12.2018, Rittinger m.fl., C-492/17, EU:C:2018:1019, præmis 57).
59
I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at aftalens gyldighed automatisk blev forlænget hvert femte år, indtil aftalen blev opsagt i 2021. Denne automatiske femårige forlængelse af denne aftale, medmindre aftalen blev opsagt, og tilpasningen af den i hovedsagen omhandlede kompensation – både årligt på grundlag af forbrugerprisindekset og hvert femte år på baggrund af udviklingen i trafikken – var fastsat i nævnte aftale og kunne dermed tages i betragtning fra indgåelsen af aftalen med henblik på vurderingen af dennes forenelighed.
60
Det følger af fast retspraksis, at alene forlængelser indført ved retsakter vedtaget efter den retsakt, hvori den pågældende støtte blev fastsat, eventuelt efter Kommissionens godkendelse heraf (jf. i denne retning dom af 11.9.2003, Belgien mod Kommissionen, C-197/99 P, EU:C:2003:444, præmis 109, og af 20.5.2010, Todaro Nunziatina & C., C-138/09, EU:C:2010:291, præmis 47), eller forlængelser, der går videre end de tidsmæssige begrænsninger fastsat i den aftale, hvorved denne støtte blev indført, med undtagelse af denne aftales normale funktion (jf. i denne retning dom af 26.10.2016, DEI og Kommissionen mod Alouminion tis Ellados, C-590/14 P, EU:C:2016:797, præmis 59), indebærer ændringer i en eksisterende støtte.
61
Med hensyn til tilpasningen af den i hovedsagen omhandlede kompensation henhører den årlige tilpasning af denne kompensation på grundlag af forbrugerprisindekset, som generaladvokaten har anført i punkt 37 i forslaget til afgørelse, under de automatiske udsving i størrelsen af en økonomisk støtte i tilfælde af inflation og ikke under en væsentlig ændring af nævnte kompensation. Hvad angår den nye fastsættelse af grundbeløbet for den i hovedsagen omhandlede kompensation ved udløbet af hver femårsperiode påhviler det endvidere den forelæggende ret at vurdere, om denne nye fastsættelse, selv om den sker på grundlag af en formel, der ikke er blevet ændret i tidens løb, reelt har medført en række genforhandlinger, der kan kvalificeres som »ændringer«. Dette kan bl.a. være tilfældet, hvis nævnte nye fastsættelse kræver, at parterne aftaler den mængde trafik, der skal tages i betragtning.
62
Hvis det reelt forholder sig således, har den forelæggende ret pligt til at undersøge, om disse ændringer kan kvalificeres som »væsentlige«, idet det præciseres, at det loft på 20%, over hvilket en ændring af det oprindelige budget anses for at udgøre en ændring i en eksisterende støtte, i overensstemmelse med ordlyden af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004 alene finder anvendelse på støtteordninger og ikke individuel støtte som den i hovedsagen omhandlede.
63
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 1, litra b), nr. i), og artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589 skal fortolkes således, at hvis det antages, at en kompensationen, hvis udbetaling i overensstemmelse med de oprindelige vilkår i den aftale, hvorved denne kompensation blev indført, er blevet forlænget for femårige perioder, idet denne aftale ikke er blevet opsagt, og hvis størrelse er blevet ændret – dels årligt på grundlag af forbrugerprisindekset, dels ved udløbet af hver femårsperiode efter mængden af den pågældende trafik i medfør af en formel, der var fastsat i den oprindelige aftale og er forblevet uændret i tidens løb – udgør eksisterende støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, udgør denne kompensation eksisterende støtte.
Sagsomkostninger
64
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1)
Artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
skal fortolkes således, at
en årlig kompensation, som en offentlig myndighed ved hjælp af statsmidler har udbetalt til et kommunalt aktieselskab for at kompensere dette selskab for forpligtelsen til gratis at levere en slusetjeneste på en vandvej, der forud for indgåelsen af denne aftale var pålagt en afgift, udgør statsstøtte, hvis nævnte selskab kan anses for at være en virksomhed, og hvis denne kompensation giver selskabet en fordel, som det ikke ville have opnået på normale markedsvilkår.
2)
Artikel 1, litra b), nr. i), og artikel 1, litra c), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF]
skal fortolkes således, at
hvis det antages, at en kompensation, hvis udbetaling i overensstemmelse med de oprindelige vilkår i den aftale, hvorved denne kompensation blev indført, er blevet forlænget for femårige perioder, idet denne aftale ikke er blevet opsagt, og hvis størrelse er blevet ændret – dels årligt på grundlag af forbrugerprisindekset, dels ved udløbet af hver femårsperiode efter mængden af den pågældende trafik i medfør af en formel, der var fastsat i den oprindelige aftale og er forblevet uændret i tidens løb – udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, udgør denne kompensation eksisterende støtte.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: svensk.