61996CC0057_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
A - Introdução
1 O presente pedido de decisão prejudicial leva-nos a analisar o âmbito de aplicação material do Regulamento (CEE) n.º 1408/71 (1), bem como o do Regulamento (CEE) n.º 1612/68 (2), em relação a uma prestação paga de uma só vez, nos termos da legislação neerlandesa, aos trabalhadores agrícolas em situação de desemprego em consequência da retirada de terras do cultivo.
2 O Nederlandse Raad van State submete ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial que se inscreve no seguinte contexto: o requerente é um nacional alemão que exerceu a sua actividade numa exploração agrícola nos Países Baixos. Aí acompanhou a sua entidade patronal mantendo, embora, residência na Alemanha. Em consequência de medidas adoptadas pela sua entidade patronal para retirada de terras do cultivo, ficou no desemprego e recebeu subsídio de desemprego na Alemanha. Requereu uma prestação única nos termos do «regime de indemnização dos trabalhadores que abandonam a agricultura» (3). Interpôs recurso da decisão que indeferiu o pedido apresentado. No âmbito do recurso, o órgão jurisdicional de reenvio submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1) O Regulamento n.º 1408/71 é aplicável a uma prestação como a prevista no Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw, que não depende da duração do desemprego e faz parte de um sistema de medidas destinado a melhorar a estrutura das explorações agrícolas, no qual sobressai o fomento do abandono total ou parcial das explorações e a cessação da actividade pelos empresários (4)?
Existem outras circunstâncias que eventualmente possam também ter importância para este caso?
2) Em caso de resposta negativa à primeira questão, deve uma prestação ao abrigo do Regeling ser considerada como uma vantagem social, na acepção do n.º 2 do artigo 7.º do Regulamento n.º 1612/68? Em caso de resposta afirmativa, deve o requisito de o trabalhador afectado ter o seu domicílio nos Países Baixos ser considerado como a imposição de uma discriminação em razão da nacionalidade, proibida pelo artigo 7.º do referido regulamento?»
3 Na sua fundamentação, o órgão jurisdicional de reenvio refere que a concessão da prestação está sujeita a diversas condições, como a idade do requerente, os requisitos mínimos constantes da legislação da segurança social, a duração das anteriores relações de trabalho, a inscrição no serviço de emprego e o direito a prestações de desemprego nos termos da (nova) Werkloosheidswet (lei relativa ao desemprego) (5). O pedido deve ser apresentado dentro de um determinado prazo, que depende do momento em que cessaram as relações de trabalho (6).
4 A condição de existir o direito a subsídio de desemprego nos termos da legislação neerlandesa obsta à concessão da prestação nos termos do regime de indemnização, uma vez que o artigo 19.º, n.º 1, alínea f), da Werkloosheidswet dispõe que o trabalhador que resida fora dos Países Baixos não tem direito ao subsídio. O requerente está, por isso, excluído do benefício do subsídio nos termos da Werkloosheidswet, o que, segundo refere expressamente a decisão relativa ao regime de indemnização, o impede de beneficiar de uma prestação nos termos daquele regime.
5 O órgão jurisdicional de reenvio faz suas as objecções do requerente quanto à compatibilidade deste resultado com o direito comunitário. Em seu entender, a aplicação pura e simples das referidas disposições pode violar os Regulamentos n.os 1408/71 e 1612/68.
6 Baseando-se no acórdão Scrivner (7), o órgão jurisdicional de reenvio refere-se, em primeiro lugar, às disposições do Regulamento n.º 1408/71. Tem sérias dúvidas de que a prestação em questão se enquadre no âmbito de aplicação material do regulamento. Em seu entender, sendo esse o caso, na qualidade de trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo, o requerente será excluído do benefício do subsídio de desemprego neerlandês pelo artigo 71.º, n.º 1, alínea a), ii), do Regulamento n.º 1408/71, uma vez que, nos termos desta disposição, em caso de desemprego, é abrangido pela legislação alemã, por ser a legislação do local de residência.
O órgão jurisdicional de reenvio não acompanha a tese do requerente no sentido de ser o mesmo considerado como trabalhador fronteiriço atípico, na acepção do artigo 71.º, n.º 1, alínea b).
Se a prestação aqui em causa não estiver, apesar disso, abrangida pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.º 1408/71, haverá que analisar se o Regulamento n.º 1612/68 proíbe que seja mantida a condição de residência que o regime de indemnização estabelece com referência à Werkloosheidswet. O órgão jurisdicional de reenvio não considera inconcebível que o conceito de «vantagem social» na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68 abranja também uma prestação nos termos do regime de indemnização. A condição de residência poderia então ser considerada como uma discriminação indirecta em razão da nacionalidade, proibida pelo artigo 7.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1612/68.
7 O Governo neerlandês e a Comissão intervieram na fase escrita do processo. O Governo neerlandês respondeu por escrito às questões do Tribunal de Justiça relativas aos estatutos do organismo que concede as prestações e à sua competência para adoptar regulamentos. O Governo francês interveio igualmente na audiência. Adiante referiremos a sua posição.
B - Apreciação
I - Observação prévia
8 A prestação que o órgão jurisdicional de reenvio tem de qualificar é uma prestação que tanto pode enquadrar-se no âmbito de aplicação do Regulamento n.º 1408/71 como no do Regulamento n.º 1612/68.
9 No acórdão Castelli (8), em que se tratava de qualificar um rendimento mínimo garantido aos idosos, uma problemática análoga, o Tribunal de Justiça pronunciou-se exaustivamente sobre o artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68. Dado que o Tribunal de Justiça considerou que as conclusões a que chegou permitiam que o órgão jurisdicional de reenvio decidisse sobre o litígio, não analisou as questões submetidas para a resolução do mesmo à luz do Regulamento n.º 1408/71 (9).
10 Apenas oito meses mais tarde, no acórdão Scrivner (10), em que estava também em causa uma prestação de natureza mista, a «ajuda financeira destinada a proporcionar os meios de subsistência mínimos garantidos», instituída pela legislação belga (minimex), é que o Tribunal de Justiça decidiu que era necessário analisar em primeiro lugar se uma prestação como a em causa é abrangida pelo âmbito de aplicação material do Regulamento n.º 1408/71. «A análise da sua eventual qualificação à luz das `vantagens sociais' previstas no artigo 7.º do Regulamento n.º 1612/68 só entra em linha de conta no caso de se concluir que se não trata de uma prestação de segurança social na acepção do Regulamento n.º 1408/71» (11).
11 Esta indicação assume particular importância no caso presente, dado que, ao qualificar simplesmente a prestação em questão de prestação de segurança social é possível que o requerente seja excluído do benefício da prestação devido às disposições especiais aplicáveis aos trabalhadores fronteiriços (12).
12 Contudo, no acórdão de 10 de Março de 1993, proferido numa acção por incumprimento proposta contra o Grão-Ducado do Luxemburgo (13), o Tribunal de Justiça decidiu que, uma vez que o Regulamento n.º 1612/68 tem alcance geral no que respeita à livre circulação dos trabalhadores, o artigo 7.º, n.º 2, do referido regulamento, pode ser aplicado às vantagens sociais que são ao mesmo tempo abrangidas pelo âmbito de aplicação específico do Regulamento n.º 1408/71 (14), pelo que, se a prestação que nos interessa for qualificada como prestação de segurança social, isso não implica necessariamente que o requerente esteja definitivamente excluído da prestação. Pela ordem objectivamente determinada no acórdão Scrivner (15), abordaremos, assim, em primeiro lugar, a primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio, relativa ao âmbito de aplicação do Regulamento n.º 1408/71.
II - Quanto à primeira questão
13 Para responder à primeira questão há que analisar se uma prestação como o subsídio pago de uma só vez nos termos do regime de indemnização dos trabalhadores que abandonam a agricultura é abrangido pelo âmbito de aplicação material do artigo 4.º do Regulamento n.º 1408/71.
14 Os pontos do artigo 4.º do regulamento que interessam para o presente processo têm a seguinte redacção:
«1. O presente regulamento aplica-se a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitam a:
a) - f) ...
g)
Prestações de desemprego;
h)
...
2. O presente regulamento aplica-se aos regimes de segurança social, gerais e especiais, contributivos e não contributivos, bem como aos regimes relativos às obrigações da entidade patronal... que tenham por objecto as prestações referidas no n.º 1.
2A. O presente regulamento aplica-se às prestações especiais de carácter não contributivo previstas numa legislação ou num regime que não sejam os referidos no n.º 1 ou que sejam excluídos a título do n.º 4, quando tais prestações se destinarem:
a) ... a abranger, a título supletivo, complementar ou acessório, as eventualidades correspondentes aos ramos referidos nas alíneas a) a h) do n.º 1;
b) ...
2B. ...
3. ...
4. O presente regulamento não se aplica à assistência social e médica, aos regimes de prestações em favor das vítimas de guerra ou das suas consequências nem aos regimes especiais dos funcionários públicos ou do pessoal equiparado» (16).
15 Os intervenientes consideram unanimemente que o subsídio controvertido não é uma prestação de segurança social na acepção do Regulamento n.º 1408/71.
O Governo neerlandês fundamenta, no essencial, a sua posição da seguinte forma: refere, em primeiro lugar, a natureza e a finalidade da prestação. O regime de indemnização em que a mesma se baseia foi adoptado por um organismo de direito privado, o Fundo para o Desenvolvimento e Recuperação da Agricultura, cujas dotações provêm do orçamento do Ministério da Agricultura, do Ambiente e Pescas (17). O orçamento destinado às prestações do tipo da que está em causa é de um milhão de HFL por ano. No caso de os agricultores serem incentivados por regimes de auxílio a reduzir a sua produção, o regime de indemnização oferece uma compensação aos trabalhadores que perderem o emprego por esse motivo. Trata-se, assim, de um subsídio pago quando o contrato de trabalho cessa em determinadas circunstâncias.
Referindo-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça (18), o Governo neerlandês refere que o âmbito de aplicação do Regulamento n.º 1408/71 é determinado essencialmente pelos elementos constitutivos de cada prestação e, em especial, pela sua finalidade e condições de concessão. O Governo neerlandês tem dúvidas de que o regime de indemnização em que a prestação se baseia se enquadre nas «legislações» na acepção do artigo 4.º do Regulamento n.º 1408/71. O órgão jurisdicional de reenvio referiu correctamente que, na terminologia corrente neerlandesa, a decisão relativa ao regime de indemnização não é uma disposição legal, mas sim um código de conduta.
Acresce que, tendo em conta os próprios limites das dotações disponíveis, há dúvidas de que se trate de uma prestação de segurança social. Uma vez esgotados os meios, o presidente do organismo pode decidir que mais nenhum pedido pode ser apresentado. Por último, no entender do Governo neerlandês, trata-se de um regime de auxílio e não de uma prestação de segurança social.
Só se esta apreciação for incorrecta é que haverá que esclarecer se a prestação está directamente ligada ao risco de desemprego. Não se pode questionar que há uma ligação directa na acepção de que o direito à prestação em questão está dependente do benefício do subsídio de desemprego. Contudo, na medida em que a persistência do desemprego (19) é um elemento constitutivo de uma prestação de desemprego, há que concluir que o regime de indemnização não coloca esta condição. É também importante salientar que a jurisprudência do Tribunal de Justiça considerou como característica de uma prestação de desemprego o facto de a mesma se destinar a substituir o salário perdido em razão do desemprego e de contribuir para o sustento do trabalhador (20). Estes elementos não são, porém, determinantes para o regime de indemnização. O salário anteriormente recebido e a duração da relação de trabalho ou do desemprego não têm qualquer relevância. Apenas a idade do trabalhador é determinante. O objectivo do regime de indemnização é um objectivo de política agrícola. Daqui resulta que o subsídio não deve ser considerado uma prestação de desemprego. Se também não quisermos acompanhar o Governo neerlandês quanto a este ponto, é necessário, em qualquer caso, nos termos do artigo 71.º, n.º 1, alínea a), ii), do Regulamento n.º 1408/71, remeter o requerente para a legislação alemã, enquanto trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo.
16 A Comissão afirma que o subsídio em questão não é uma prestação de desemprego na acepção do Regulamento n.º 1408/71. É certo que, no momento em que apresenta o pedido, o requerente deve estar inscrito como desempregado e ter direito a subsídio nos termos da legislação neerlandesa. A prestação não tem, contudo, como objectivo substituir o salário perdido. O subsídio de desemprego clássico também não é suspenso se a prestação for paga. O montante da prestação não depende do salário anterior mas é unicamente função da idade do requerente, e é pago de uma só vez. Há que salientar que o beneficiário não tem de restituir a prestação no todo ou em parte se celebrar um novo contrato de trabalho, perdendo desse modo a qualidade de desempregado. Só terá obrigação de a reembolsar se for novamente admitido ao serviço da antiga entidade patronal nos doze meses que se seguem à apresentação do pedido, o que permite entender o verdadeiro sentido do regime de indemnização, que é o de atenuar o encargo que representa para o empresário agrícola o despedimento de trabalhadores quando encerra completa ou parcialmente a sua exploração. O modo como as condições de concessão do subsídio foram concebidas demonstra claramente esta relação directa com os objectivos da política agrícola.
17 Na audiência, o Governo francês associou-se, quanto a estas questões, à Comissão e ao Governo neerlandês.
18 Como já referimos ao resumir as posições dos intervenientes, pode ser extraído da jurisprudência do Tribunal de Justiça um certo número de elementos constitutivos que permitem qualificar uma prestação como prestação de desemprego. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (21), a distinção entre as prestações abrangidas pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.º 1408/71 e as que dele estão excluídas assenta essencialmente nos elementos constitutivos de cada prestação, designadamente as suas finalidades e condições de concessão. O que é determinante, em definitivo, não é o facto de uma prestação ser qualificada ou não como prestação de segurança social por uma legislação nacional (22).
19 Como o Tribunal de Justiça decidiu em numerosos processos, «... uma prestação pode ser considerada como uma prestação de segurança social desde que a prestação em causa seja concedida, sem se proceder a qualquer apreciação individual e discricionária das necessidades pessoais, aos beneficiários com base numa situação legalmente definida e se relacione com um dos riscos enumerados expressamente no artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71» (23).
20 Deve, por isso, analisar-se se o subsídio em questão é, em primeiro lugar, «um direito legalmente definido» (24) que, em segundo lugar, está relacionado com o risco de desemprego.
21 Pode já pôr-se em dúvida que se trate de um direito legalmente definido pelo facto de o Fundo ser uma pessoa colectiva de direito civil. Apesar disso, pode esclarecer-se esta dúvida. O Fundo ocupa-se de missões públicas, o seu orçamento é suportado apenas pelo Estado, as entidades que dispõem de poder de decisão no âmbito do Fundo são, na maioria, agentes do Estado, do ministério competente, e é o ministro da Agricultura quem tutela o Fundo. O Fundo serve, assim, finalidades públicas e não privadas. A sua competência para adoptar o regime de indemnização que aqui está em causa baseia-se no direito público.
22 Acresce que existem dúvidas de que a natureza do acto jurídico que regula o subsídio obedeça aos requisitos de «um direito legalmente definido». A questão consiste, no essencial, em grande parte, em analisar o critério de «legislação» (25) na acepção do artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71.
O órgão jurisdicional de reenvio descreve a base legal que regula as prestações do subsídio como sendo um «código de conduta» (26). É pacífico que a decisão relativa ao regime de indemnização não é uma lei em sentido formal. Questionado pelo Tribunal de Justiça quanto à natureza jurídica da decisão relativa ao regime de indemnização, o Governo neerlandês referiu que se trata de um acto jurídico de nível inferior. As normas jurídicas deste tipo são normalmente disposições de execução de leis. Quanto ao seu efeito vinculativo, deve dizer-se que haverá direito ao subsídio (dentro dos limites dos meios disponíveis) se o requerente satisfizer as condições previstas na decisão relativa ao regime de indemnização. Questionado na audiência sobre este ponto, o Governo neerlandês confirmou o que foi referido. Segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio e do Governo neerlandês, determinadas circunstâncias específicas do caso concreto permitem derrogar uma decisão como a que aqui está em causa, em especial em benefício das partes interessadas, quando a aplicação pura e simples da decisão relativa ao regime de indemnização possa levar a um rigor menos equitativo.
23 Na medida em que as disposições de execução sejam adoptadas com base legal e confiram direitos subjectivos aos destinatários, satisfazem os requisitos de um «direito legalmente definido» (27). No presente processo, conforme as indicações do Governo neerlandês, a decisão relativa ao regime de indemnização foi adoptada para dar aplicação aos regulamentos comunitários no sector agrícola, ou seja o Regulamento (CEE) n.º 1094/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988, que altera os Regulamentos (CEE) n.º 797/85 e (CEE) n.º 1760/87 no que respeita à retirada das terras aráveis bem como à extensificação e à reconversão da produção (28) e o regulamento que se lhe refere, ou seja o Regulamento (CEE) n.º 1272/88 da Comissão, de 29 de Abril de 1988, que estabelece as regras de execução do regime de ajudas destinado a incentivar a retirada das terras aráveis (29). Em nosso entender, uma base jurídica de direito comunitário, sob a forma de regulamentos, equivale neste aspecto a uma base jurídica de direito interno.
24 Em qualquer caso, pode pôr-se em dúvida a existência de um «direito legalmente definido» uma vez que, se as dotações se esgotarem, o presidente do organismo, através de decisão a publicar no Staatscourant, pode decidir que não sejam admitidos mais pedidos durante o ano orçamental em curso. Trata-se de uma possibilidade hipotética, uma vez que esta situação ainda não ocorreu - como referiu o Governo neerlandês, questionado a este respeito na audiência.
25 Em nosso entender, pode, por isso, partir-se da ideia de que existe um direito subjectivo com fundamento legal.
26 Contudo, a limitação das dotações a uma importância determinada é atípica para uma prestação de segurança social, pelo que se mostra duvidoso que as disposições sejam, enquanto tais, «relativas aos ramos de segurança social» na acepção do artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71. Este critério pode impedir que o regime de indemnização seja classificado entre as «legislações relativas aos ramos de segurança social».
27 Nos termos do artigo 4.º, n.º 2A, o regulamento aplica-se, contudo, também às prestações especiais de carácter não contributivo previstas num regime não referido no n.º 1 quando essas prestações se destinem a cobrir a título supletivo, complementar ou acessório, as eventualidades correspondentes aos ramos referidos no n.º 1 (30).
28 Tal como acima, trata-se, por isso, de saber se o subsídio está expressamente relacionado com um dos riscos enumerados no artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71. À primeira vista, parece tratar-se de uma prestação de desemprego, uma vez que uma das condições para ter direito ao subsídio é a existência do direito a uma prestação nos termos da Werkloosheidswet.
29 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma das características da prestação de desemprego é a sua função de substituir o rendimento. O subsídio não apresenta esta característica, uma vez que se trata de um pagamento único, independente do montante do anterior salário, da duração das relações de trabalho, bem como da duração do desemprego. O critério referido em último lugar aponta já inequivocamente em sentido contrário à existência de uma prestação de desemprego, na medida em que o Tribunal de Justiça considerou a persistência do desemprego (31) fundamento da prestação e, assim, critério constitutivo de uma prestação de desemprego.
30 Se o requerente celebrar posteriormente um contrato de trabalho com outra entidade patronal, a prestação é-lhe sempre paga na íntegra sendo certo que, pelo contrário, é obrigado a restituir o subsídio no prazo de um ano se for novamente admitido ao serviço da sua anterior entidade patronal. Isto demonstra que a prestação se baseia no anterior contrato de trabalho e na respectiva ruptura. O que é compensado é a ruptura do contrato de trabalho específico com a entidade patronal no sector agrícola.
31 A prestação aqui em causa serve sem dúvida para auxiliar o empresário agrícola, enquanto entidade patronal, a reduzir ou cessar a sua produção, exonerando-o parcialmente da responsabilidade social para com os seus empregados, que tem de lançar no desemprego por razões económicas.
32 No acórdão Mouthaan (32), existia igualmente uma ligação estreita entre o contrato de trabalho rescindido e as prestações a que havia lugar em caso de desemprego. No acórdão referido, o Tribunal de Justiça decidiu que as prestações requeridas não deviam ser equiparadas a prestações de desemprego na acepção do Regulamento n.º 1408/71. É certo que, no referido caso, se tratava de prestações pagas em parte por uma associação profissional a fim de compensar a perda de créditos surgidos ao longo da relação de trabalho sobre a entidade patronal posteriormente falida. Apesar disso, este processo e o que actualmente analisamos são análogos na medida em que a causa da prestação se baseia no contrato de trabalho em concreto, sem partir abstractamente da situação de desemprego.
33 Em nosso entender, esta abordagem tem apoio no facto de um subsídio da natureza do que aqui está em causa poder ser concedido uma segunda vez ao trabalhador (33). Facilita-se, deste modo, novo despedimento por razões económicas por outra entidade patronal; não é, por exemplo, a duração do desemprego que é compensada.
34 Nesta perspectiva, o financiamento de medidas de reconversão, que pode também ocorrer com base no regime de indemnização (34), vai no mesmo sentido, procurando apoiar o sector agrícola. Visto à luz do objectivo da política agrícola, o subsídio que aqui está em causa incentiva a retirada de terras do cultivo. O desemprego dos trabalhadores agrícolas é apenas, nesta medida, uma consequência que tem de ser financeiramente atenuada.
35 Neste contexto, a existência do direito ao subsídio de desemprego tem apenas um papel limitado. No entender do Governo neerlandês, pode, deste modo, garantir-se que a iniciativa da rescisão do contrato de trabalho pertença à entidade patronal; se for o trabalhador a rescindir o contrato, a Werkloosheidswet não lhe concede qualquer subsídio de desemprego. Na medida em que esta condição de que depende o direito à prestação deve apenas garantir as modalidades de rescisão do contrato de trabalho, é abusivo concluir desta conexão que o subsídio requerido é uma prestação de desemprego na acepção do Regulamento n.º 1408/71.
36 Se não é, assim, necessário considerar que se trata de um subsídio de desemprego, igualmente não é preciso ter em conta as restantes condições de aplicação do artigo 71.º do Regulamento n.º 1408/71. As disposições deste regulamento são, em qualquer caso, claras, na medida em que, nos termos do artigo 71.º, n.º 1, alínea a), ii), relativamente às prestações de desemprego a pagar ao trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo, o mesmo se refere à legislação do Estado de residência, no caso concreto a República Federal da Alemanha. Por razões de facto, não há matéria para considerar que o requerente é um «trabalhador fronteiriço atípico» na acepção do artigo 71.º, n.º 1, alínea b), ii), que teria, então, uma «faculdade de opção» (35) entre os serviços de emprego do Estado de residência e os do Estado de emprego. Cabe apenas ao órgão jurisdicional nacional apreciar o caso (36), sendo certo que o órgão jurisdicional de reenvio pôs de parte esta possibilidade no presente processo.
37 Consequentemente, deve responder-se à primeira questão que o Regulamento n.º 1408/71 não é aplicável a uma prestação como a prevista pelo regime de indemnização dos trabalhadores que abandonam a agricultura, a qual não depende da duração do desemprego e se inclui num conjunto de disposições que têm em vista melhorar a estrutura do sector agrícola, favorecendo em especial o encerramento total ou parcial de empresas e a cessação de actividade dos empresários agrícola.
III - Quanto à segunda questão
38 O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se uma prestação concedida nos termos do regime de indemnização deve ser equiparada a uma vantagem social na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68. Se for esse o caso, há que decidir se a condição de residência indirectamente colocada é uma discriminação proibida na acepção do artigo 7.º, n.º 1, do regulamento.
39 Como acima referimos que uma prestação deste tipo se não enquadra no âmbito de aplicação material do Regulamento n.º 1408/71, há que analisar agora de modo sistemático o Regulamento n.º 1612/68 (37). Mesmo que se chegasse à conclusão de que a prestação é uma prestação de segurança social, isso não seria razão para afastar a aplicação do Regulamento n.º 1612/68, tal como se pode concluir do acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Março de 1993 no processo Comissão/Luxemburgo (38).
40 O artigo 7.º, n.os 1 e 2, do Regulamento n.º 1612/68 tem a seguinte redacção:
«1. O trabalhador nacional de um Estado-Membro não pode, no território de outros Estados-Membros, sofrer, em razão da sua nacionalidade, tratamento diferente daquele que é concedido aos trabalhadores nacionais no que respeita a todas as condições de emprego e de trabalho, nomeadamente em matéria de remuneração, de despedimento e de reintegração profissional ou de reemprego, se ficar desempregado.
2. Aquele trabalhador beneficia das mesmas vantagens sociais e fiscais que os trabalhadores nacionais.»
41 As partes intervenientes defendem posições diferentes quanto à resposta a dar à segunda questão. Enquanto o órgão jurisdicional de reenvio considera que «não [é] concebível» que o conceito de «vantagens sociais» abranja uma prestação paga ao abrigo do regime de indemnização, sendo certo que a condição de residência colocada de forma indirecta pode implicar uma discriminação indirecta em razão da nacionalidade, que é proibida, os Governos neerlandês e francês defendem a ideia de que a condição de residência se justifica. Em contrapartida, a Comissão afirma que o requerente pode invocar validamente o artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68.
42 É certo que o Governo neerlandês considera que o subsídio deve ser entendido como uma vantagem social na acepção do regulamento, uma vez que preenche as condições que a jurisprudência impõe para se considerar que existe uma prestação desse tipo. Deve, apesar disso, concluir-se da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um trabalhador só pode requerer uma vantagem social na acepção da disposição se residir também no Estado-Membro em que solicita a prestação. Ao trabalhador fronteiriço não se pode simplesmente exigir que aí tenha residido durante um período mínimo. As vantagens sociais destinam-se apenas a facilitar a integração do trabalhador no Estado-Membro de emprego. Um trabalhador fronteiriço que reside por vontade própria noutro Estado-Membro não tem necessidade deste auxílio especial à integração.
43 De resto, se não fosse possível opor a condição de residência a um trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo, isso implicaria consequências extraordinariamente pesadas. É isso que o Governo neerlandês explica tomando como exemplo a assistência social excluída do âmbito de aplicação do Regulamento n.º 1408/71 por força do artigo 4.º, n.º 4. A referida assistência não pode ser paga nos termos do artigo 10.º a um trabalhador que resida noutro Estado-Membro. As prestações de assistência social constituem claramente vantagens sociais na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68. Corre-se o risco de eliminar as diferenças entre os Regulamentos n.º 1612/68 e n.º 1408/71.
44 Por último, o Governo neerlandês indica que a referência a uma prestação paga nos termos da Werkloosheidswet não pode ser entendida em sentido estrito como uma condição de residência de que o subsídio depende. Esta referência pretende antes demonstrar que a rescisão do contrato de trabalho não é imputável ao trabalhador. A Werkloosheidswet prevê mecanismos que permitem ao trabalhador defender-se contra o despedimento. A referência a um direito à prestação nos termos da mesma lei tem em vista garantir que todas estas possibilidades sejam esgotadas. O benefício de uma prestação de desemprego noutro Estado-Membro não pode, consequentemente, substituir o direito a uma prestação nos termos da Werkloosheidswet, uma vez que as prestações de desemprego pagas noutros Estados-Membros dependem de outras condições.
45 O Governo francês vê no presente processo um problema fundamental relativo à possibilidade de exportar as vantagens sociais na acepção do Regulamento n.º 1612/68. Desde logo, não se trata de uma cláusula de residência em sentido tradicional. A jurisprudência relativa às condições de residência (39) não é, por isso, transponível para o presente processo. O que é, contudo, mais importante, é saber em que medida um trabalhador fronteiriço pode invocar o Regulamento n.º 1612/68. A possibilidade de exportar vantagens sociais não está expressamente prevista no Regulamento n.º 1612/68. Há boas razões para entender que os trabalhadores fronteiriços dependem do Estado de residência no que respeita a prestações de desemprego.
46 Como o regime neerlandês em questão se baseia numa distinção objectiva, o mesmo não faz uma discriminação indirecta. A situação de um trabalhador fronteiriço no desemprego é objectivamente diferente da de um trabalhador migrante em situação de desemprego que se estabeleceu no Estado de emprego.
47 A referência aos trabalhadores fronteiriços nos considerandos do Regulamento n.º 1612/68, sem que lhes seja dedicada qualquer disposição na parte normativa, permite concluir que o Regulamento n.º 1612/68 não prevê regras específicas relativamente aos trabalhadores fronteiriços. Acresce que as regras especiais do Regulamento n.º 1408/71 não podem ser postas em causa pelo Regulamento n.º 1612/68.
48 A exportação de vantagens sociais na acepção do Regulamento n.º 1612/68 só poderá ocorrer em hipóteses excepcionais, muito raras, se for mesmo possível. A concessão eventual de uma prestação deve limitar-se aos casos em que exista uma relação directa com um contrato de trabalho ou com um anterior contrato de trabalho noutro Estado-Membro. No caso presente, poder-se-á ter em conta a natureza análoga de uma situação existente no âmbito dos ordenamentos jurídicos dos Estados-Membros em causa. Como se sabe, o requerente não é abrangido pela legislação neerlandesa relativa ao desemprego, mas sim pela alemã. Esta circunstância, se for caso disso, pode ser considerada como equivalente.
49 A Comissão, referindo-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça (40), afirma que o subsídio é uma vantagem social na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68. Considera ainda que o regime neerlandês em questão contém uma discriminação indirecta encoberta contrária ao artigo 7.º do Regulamento n.º 1612/68. A Comissão considera que não se vê qualquer circunstância susceptível de justificar esta desigualdade de tratamento.
50 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, por vantagens sociais devem entender-se todas as vantagens «... que, ligadas ou não com um contrato de trabalho, são geralmente reconhecidas aos trabalhadores nacionais, em razão, principalmente, da sua qualidade objectiva de trabalhadores... e cuja extensão aos trabalhadores nacionais de outros Estados-Membros se afigure, por isso, como apta a facilitar a sua mobilidade no interior da Comunidade» (41).
51 Como vimos ao analisar se o subsídio tem a natureza de uma prestação de desemprego, o mesmo decorre directamente do contrato de trabalho anterior que foi rescindido. Em nosso entender, pode, por isso, considerar-se, sem dificuldade, que se trata de uma vantagem concedida ao trabalhador em função da sua qualidade objectiva de trabalhador. Se o requerente não fosse um trabalhador que satisfaz determinadas condições, não haveria em absoluto qualquer razão para lhe conceder a prestação. A situação do trabalhador estabelecido no Estado de emprego e a do trabalhador fronteiriço são quanto a este ponto objectivamente idênticas (42). Na medida em que o subsídio é susceptível de atenuar, pelo menos em parte, as consequências económicas sofridas pelo trabalhador involuntariamente colocado na situação de desemprego, é também susceptível de facilitar a mobilidade no interior da Comunidade. O risco económico de desemprego iminente pode muito bem desencorajá-lo de iniciar uma actividade profissional noutro Estado-Membro. Qualquer medida susceptível de atenuar as consequências do desemprego facilita assim, em nosso entender, a mobilidade. É por isso que o facto de alguém saber que não será lançado na ruína económica, mesmo em caso de desemprego, pode muito bem favorecer o desejo de iniciar uma actividade assalariada noutro Estado-Membro.
52 A possibilidade de limitação das dotações e, consequentemente, de eventual exclusão do benefício da prestação, não impõem, em nosso entender, uma nova análise. Em primeiro lugar, em qualquer caso, o esgotamento do orçamento foi, no passado, puramente hipotético. Em segundo lugar, o Tribunal qualificou mesmo um benefício fiscal de uma decisão discricionária como vantagem social na acepção da disposição (43). A expectativa legítima de beneficiar da prestação em caso de ocorrência do risco coberto parece ser já um incentivo suficiente para facilitar a mobilidade. No presente processo - como acima demonstrámos - trata-se mesmo de um direito subjectivo. Assim, deve considerar-se que o benefício relacionado com a qualidade objectiva de trabalhador é susceptível de facilitar a mobilidade dos trabalhadores.
53 Embora o Governo neerlandês afirme que o benefício das vantagens sociais tem apenas em vista favorecer a integração no Estado de emprego (44) e, por isso, não pode ser concedido a um trabalhador fronteiriço, que tem necessariamente residência noutro Estado-Membro, trata-se aqui, em nosso entender, de uma abordagem limitada e redutora.
54 Podemos considerar que o «trabalhador migrante médio», que também se pode designar como o protótipo do trabalhador migrante, irá fixar a sua residência no Estado de emprego. Facilitar a sua integração no novo local de residência contribui também, por isso, para favorecer a sua mobilidade.
55 A estrutura dos Regulamentos n.º 1408/71 e n.º 1612/68 confirma que o legislador comunitário partiu deste «tipo médio» de trabalhador migrante. O trabalhador fronteiriço constitui, quanto a este ponto, uma excepção que o Regulamento n.º 1408/71 toma especificamente em consideração (45). O Regulamento n.º 1612/68 não contém disposições especiais derrogatórias deste tipo relativas aos trabalhadores fronteiriços. Contudo, deve entender-se que o legislador comunitário tinha em vista os trabalhadores fronteiriços ao adoptar o Regulamento n.º 1612/68. Nos considerandos do regulamento, os trabalhadores fronteiriços (46) são expressamente referidos como beneficiários.
56 Em nosso entender, apenas se pode daqui concluir que o trabalhador fronteiriço beneficia na íntegra dos direitos que o Regulamento n.º 1612/68 confere aos trabalhadores migrantes. Em nossa opinião, isto afigura-se igualmente correcto porque o trabalhador fronteiriço é incontestavelmente também um trabalhador migrante que se desloca para estabelecer uma relação de trabalho noutro Estado-Membro. Na medida em que não existe razão objectiva para o tratar de modo especial, como no Regulamento n.º 1408/71, os direitos conferidos pelo direito comunitário devem ser integralmente válidos em relação ao referido trabalhador.
57 Em nosso entender, é injustificado o receio dos Governos neerlandês e francês de que esta apreciação da situação de um trabalhador fronteiriço torne exportáveis as prestações de assistência social, resultado esse que o Regulamento n.º 1408/71 tentou expressamente impedir (47), e o Regulamento n.º 1612/68 de modo implícito.
58 Para se conceder uma vantagem social, é ao contrato de trabalho em concreto que se deve atender. Ao referir-se, para definição das vantagens sociais, à qualidade objectiva de trabalhador e ao contrato de trabalho, o Tribunal de Justiça toma já em consideração, em qualquer caso, no essencial, esta exigência. Não há razão para dever ser paga no futuro qualquer prestação de assistência social para lá da fronteira com base no artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68. É justamente a referência à qualidade de trabalhador e ao contrato de trabalho que exclui as prestações de assistência social clássicas.
59 Neste contexto, há que analisar se as condições de que depende o direito ao subsídio devem ser entendidas como efectuando uma discriminação encoberta em razão da nacionalidade.
60 O regime de indemnização não prevê expressamente a condição de residência, mas a mesma resulta da conjugação do regime com a Werkloosheidswet. A condição de residência é, contudo, imperativa. É uma condição indispensável de que depende qualquer direito resultante da Werkloosheidswet, sem a qual não existe o direito a um subsídio ao abrigo do regime de indemnização. Devido a esta referência obrigatória, é correcto considerar a condição de residência como uma condição do benefício do subsídio nos termos do regime de indemnização.
61 Por sua vez, a condição de residência não faz expressamente uma distinção em razão da nacionalidade do requerente. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as formas dissimuladas de discriminação que conduzam ao mesmo resultado são, todavia, também proibidas (48). A condição de residência no país pode justamente ter este efeito, uma vez que os cidadãos dos Países Baixos satisfazem normalmente esta condição mais facilmente (49), enquanto os trabalhadores migrantes devem desde logo proceder à mudança de residência (50) ou - como no caso de um trabalhador fronteiriço - manter a residência no estrangeiro.
62 A distinção feita consoante o potencial beneficiário da prestação tenha residência no país ou no estrangeiro não deve, contudo, ser qualificada como discriminação proibida quando for imposta por razões objectivas. Esta condição pode muito bem ser justificada no contexto da Werkloosheidswet e conduzir a resultados incompatíveis com o direito comunitário apenas através da referência que à mesma é feita no regime de indemnização.
63 Quando o Governo neerlandês alega que na referência à Werkloosheidswet se não trata, afinal, da residência do trabalhador, mas que essa referência se explica pela preocupação de garantir determinado número de condições essenciais relativas às modalidades de rescisão do contrato de trabalho, estas razões devem, em nosso entender, ser consideradas como uma preocupação justificada.
64 Na medida, porém, em que as condições são concebidas de tal modo que excluem o requerente da prestação mesmo antes de serem analisadas as circunstâncias relevantes, a distinção é, em qualquer caso, desproporcionada. No caso de um trabalhador fronteiriço basta, efectivamente, exigir ao interessado prova de que não foi este, mas sim a sua entidade patronal, quem rescindiu o contrato de trabalho.
65 A condição da existência de um direito ao abrigo da Werkloosheidswet, que leva a excluir a prestação na ausência de residência no país, deve, por isso, ser ignorada em relação a um trabalhador fronteiriço.
66 Deve, por isso, responder-se da seguinte forma à segunda questão: uma prestação ao abrigo do regime de indemnização deve ser considerada como uma vantagem social na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68. A este respeito, a condição que impõe que o trabalhador em causa tenha residência nos Países Baixos deve ser considerada como uma distinção em razão da nacionalidade, proibida pelo artigo 7.º do mesmo regulamento.
C - Conclusões
67 Pelos fundamentos expostos, propomos que o Tribunal responda da forma seguinte às questões prejudiciais:
«1) O Regulamento (CEE) n.º 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, não é aplicável a uma prestação como a prevista pelo regime de indemnização aos trabalhadores que abandonam a agricultura, a qual não depende da duração do desemprego e se inclui num conjunto de disposições que têm em vista melhorar a estrutura do sector agrícola, favorecendo, em especial, o encerramento total ou parcial de empresas e a cessação de actividade dos empresários agrícolas.
2) Uma prestação ao abrigo do regime de indemnização deve ser considerada como uma vantagem social na acepção do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade. A este respeito, a condição que impõe que o trabalhador em causa tenha residência nos Países Baixos deve ser considerada como uma distinção em razão da nacionalidade, proibida pelo artigo 7.º do referido regulamento.»
(1) - Regulamento do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2; EE 05 F1 p. 98), alterado em último lugar pelo Regulamento (CE) n.º 1290/97 do Conselho, de 27 de Junho de 1997 (JO L 176, p. 1).
(2) - Regulamento do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77, rectificado no JO 1968, L 295, p. 12), alterado em último lugar pelo Regulamento (CEE) n.º 2434/92, de 27 de Julho de 1992 (JO L 245, p. 1).
(3) - «Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw»; Bestuursbesluit - decisão - n.º 403 da Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landouw - Fundo para o Desenvolvimento e Recuperação da Agricultura - Stcrt. 1988, 114, alterado por diversas vezes, a seguir «regime de indemnização», ou «decisão relativa ao regime de indemnização».
(4) - Por «empresário» entende-se, à primeira vista, a pessoa que gere a título independente uma exploração agrícola (nota do autor).
(5) - Artigo 4.º, alíneas a) a e), da decisão relativa ao regime de indemnização.
(6) - Artigo 4.º, alínea f), conjugado com o artigo 3.º da decisão relativa ao regime de indemnização.
(7) - Acórdão de 27 de Março de 1985 (122/84, Recueil, p. 1027).
(8) - Acórdão de 12 de Julho de 1984 (261/83, Recueil, p. 3199).
(9) - Idem, n.º 13.
(10) - Já referido na nota 7.
(11) - Idem, n.º 16.
(12) - V. artigo 71, n.º 1, alínea a), do Regulamento n.º 1408/71.
(13) - Acórdão Comissão/Luxemburgo (C-111/91, Colect., p. I-817).
(14) - Idem, n.º 21.
(15) - Já referido na nota 7.
(16) - Sublinhado nosso.
(17) - O Fundo tem essencialmente como objecto dar aplicação às medidas estruturais de direito comunitário, estando assente que o subsídio em questão deve, todavia, ser considerado como uma medida de direito interno.
(18) - Acórdãos de 16 de Julho de 1992, Hughes (C-78/91, Colect., p. I-4839), e Comissão/Luxemburgo, já referido na nota 13.
(19) - Na acepção do acórdão de 2 de Agosto de 1993, Acciardi (C-66/92, Colect., p. I-4567, n.º 17).
(20) - Acórdão de 8 de Julho de 1992, Knoch (C-102/91, Colect., p. I-4341, n.º 44).
(21) - Acórdãos Comissão/Luxemburgo, já referido na nota 13, n.º 28, e Hughes, já referido na nota 18, n.º 14.
(22) - Ainda no mesmo sentido, os acórdãos Comissão/Luxemburgo, já referido na nota 13, e Hughes, já referido na nota 18.
(23) - V. acórdão Comissão/Luxemburgo, já referido na nota 13, n.º 29, e as referências aí constantes.
(24) - Acórdãos Comissão/Luxemburgo, já referido na nota 13, n.º 30, e Hughes, já referido na nota 18, n.os 15 e segs.
(25) - V. artigo 1.º, alínea j), do Regulamento n.º 1408/71. Este conceito deve, em princípio, ser interpretado em sentido lato; v. acórdão de 9 de Julho de 1987, Laborero e Sabato (82/86 e 103/86, Colect., p. 3401, n.os 23 e segs.).
(26) - Beleidsregeling.
(27) - Esta concepção corresponde à definição de «legislação» constante do artigo 1.º, alínea j), do Regulamento n.º 1408/71, segundo a qual por «legislação» devem ser entendidas, em relação a cada Estado-Membro, «... as leis, os regulamentos, as disposições estatutárias e quaisquer outras medidas de execução existentes ou futuras, respeitantes aos ramos e regimes de segurança social previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 4.º» (sublinhado nosso).
(28) - JO L 106, p. 28.
(29) - JO L 121, p. 36.
(30) - O artigo 10.º-A do regulamento remete, contudo, no que se refere às prestações especiais pecuniárias de carácter não contributivo, para a competência do Estado-Membro de residência, ao abrigo da respectiva legislação.
(31) - V. acórdão Acciardi, já referido na nota 19.
(32) - Acórdão de 15 de Dezembro de 1976 (39/76, Colect., p. 767).
(33) - Artigo 5.º, alínea a), da decisão relativa ao regime de indemnização.
(34) - Artigo 7.º, n.º 2, da decisão relativa ao regime de indemnização.
(35) - Acórdão de 12 de Junho de 1986, Miethe (1/85, Colect., p. 1837, n.º 9).
(36) - Idem, n.º 19.
(37) - V. acórdão Scrivner, já referido na nota 7.
(38) - Acórdão já referido na nota 13, n.º 21.
(39) - V. acórdãos de 12 de Fevereiro de 1974, Sotgiu (152/73, Colect., p. 91); de 17 de Novembro de 1992, Comissão/Reino Unido (C-279/89, Colect., p. I-5785) e Comissão/Luxemburgo, já referido na nota 13.
(40) - Acórdãos de 21 de Junho de 1988, Lair (39/86, Colect., p. 3161); de 13 de Dezembro de 1972, Marsman (44/72, Colect., p. 429); e de 14 de Janeiro de 1982, Reina (65/81, Recueil, p. 33).
(41) - Acórdãos Reina, já referido na nota 40, n.º 12; de 27 de Março de 1985, Hoeckx (249/83, Recueil, p. 973, n.º 20); de 6 de Junho de 1985, Frascogna (157/84, Recueil, p. 1739, n.º 20); Lair, já referido na nota 40, n.º 21, e de 27 de Maio de 1993, Schmid (C-310/91, Colect., p. I-3011, n.º 18).
(42) - V. acórdão de 11 de Agosto de 1995, Wielockx (C-80/94, Colect., p. I-2493, n.º 20).
(43) - V. acórdão Reina, já referido na nota 40.
(44) - Acórdão de 26 de Fevereiro de 1992, Bernini (C-3/90, Colect., p. I-1071).
(45) - V., por exemplo, o artigo 71.º do Regulamento n.º 1408/71.
(46) - Esta nota apenas respeita à versão alemã.
(47) - V. artigo 4.º, n.º 4, e artigo 10.º-A do Regulamento n.º 1408/71.
(48) - V. acórdão Sotgiu, já referido na nota 39, n.º 11; no mesmo sentido, também acórdão de 8 de Maio de 1990, Biehl (C-175/88, Colect., p. I-1779, n.º 13).
(49) - V. acórdão Comissão/Luxemburgo, já referido na nota 13, n.º 10.
(50) - Acórdão Comissão/Reino Unido, já referido na nota 39, n.º 42.