61989J0291
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-291/89 (
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)
I — Enquadramento do litígio
O artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de Outubro de 1983 (
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), relativa às funções do Fundo Social Europeu, dispõe designadamente que o Fundo participa no financiamento de acções de formação e de orientação profissional. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, a contribuição do Fundo pode ser concedida para acções realizadas no âmbito da política do mercado de emprego dos Estados-membros e, nomeadamente, para as que se destinam a melhorar a possibilidade de emprego dos jovens.
Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, a contribuição do Fundo pode ser concedida para promover o emprego de jovens com menos de 25 anos, em especial aqueles cujas possibilidades de encontrar um emprego são especialmente reduzidas devido, nomeadamente, à falta de formação profissional ou à inadequação da formação, bem como os que são desempregados de longa duração.
O Regulamento (CEE) n.° 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983 (
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), define os tipos de despesas que podem ser objecto da contribuição do Fundo, entre as quais figuram os custos de preparação, funcionamento e gestão de acções de formação profissional.
O referido regulamento dispõe, no n.° 1 do seu artigo 5.° :
«A aprovação de um pedido introduzido ao abrigo do n.° 1 do artigo 3.° da Decisão 83/516/CEE acarreta o pagamento de um adiantamento de 50 % da contribuição concedida na data prevista para o início das acções. Quando esta data for anterior à decisão de aprovação, o pagamento será efectuado imediatamente a seguir.»
Terminada a acção de formação do modo previsto, o seu promotor elabora e envia aos serviços nacionais o relatório final sobre a sua realização, acompanhado, se for caso disso, do pedido de pagamento do saldo. Nos termos do n.° 4 do artigo 5.° do Regulamento n.° 2950/83:
«Os pedidos de pagamento do saldo incluirão um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspectos financeiros da acção em causa. O Estado-membro certifica a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento».
Finalmente, nos termos do artigo 6.° do mesmo regulamento:
«1.
Quando a contribuição do Fundo não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição depois de ter dado ao Estado-membro em causa a oportunidade de apresentar as suas observações.
2.
As somas pagas que não tenham sido utilizadas nas condições fixadas pela decisão de aprovação dão lugar a repetição.»
O artigo 5.° da Decisão 83/673 da Comissão, de 22 de Dezembro de 1983, relativa à gestão do Fundo Social Europeu (
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), dispõe que:
«Quando uma acção para a qual tiver sido apresentado um pedido de contribuição ou concedida uma contribuição não puder ser realizada ou apenas o puder ser parcialmente, o Estado-membro informará imediatamente desse facto a Comissão.»
II — Elementos de facto e tramitação processual
O Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (a seguir «DAFSE») de Lisboa apresentou, em nome da República Portuguesa e a favor da Interhotel, um pedido de contribuição do Fundo para o exercício de 1987. Resulta do formulário utilizado que a acção de formação para que era pedida a contribuição se incluía no âmbito de aplicação do n.° 1 do artigo 3.° da Decisão 83/516, sendo destinada a jovens com menos de 25 anos.
O projecto, cujo processo recebeu o número FSE 870840/P1, foi aprovado em 30 de Abril de 1987 pela Decisão C(87) 0860 da Comissão com duas alterações relativas ao montante da contribuição, que foi fixado em 121647958 ESC, e ao número de estagiários. Esta decisão foi notificada à recorrente pelo DAFSE em 4 de Junho de 1987.
Em circular difundida pelo DAFSE, datada de 8 de Junho de 1987 e recebida pela recorrente em 29 de Junho do mesmo ano, esclarece-se que:
«Na circular n.° 5/DAFSE/87, informamos que, tendo a Comissão Europeia considerado nalguns casos a duração da formação excessiva face aos programas dos cursos, solicitáramos a Bruxelas orientações sobre quais as acções afectadas e em que medida a duração deve ser cumprida.
A resposta da direcção do Fundo Social Europeu da Comissão, agora recebida, que deverá ser observada pelos organismos beneficiários é a seguinte:
“Ao analisar a elegibilidade dos pedidos de contribuição portugueses relativos a 1987... o problema para a administração do FSE foi evitar o financiamento, como se de formação se tratasse, de períodos de experiência profissional anormalmente longos face aos tipos de profissões visados. A opção adoptada foi reduzir estes períodos a uma duração equivalente à do ensino teórico, considerando não prioritária a parte de formação prática que exceda o total de horas teóricas”.
Chamamos a vossa particular atenção que a metodologia de caracter geral acima descrita apenas é válida para os dossiers em favor de jovens. Não existiu pois redução no número de horas de formação proposto nos dossiers relativos a acções a favor de pessoas maiores de 25 anos».
A recorrente aceitou seguir estas orientações, reduzindo em 36,13 % o número de horas inicialmente aprovado.
A acção de formação começou em 3 de Agosto de 1987. Em conformidade com o disposto no n.° 1 do artigo 5.° do Regulamento n.° 2950/83, já citado, a recorrente apresentou, em 12 de Agosto de 1987, um pedido de pagamento de um adiantamento de 50 % da contribuição concedida, incluindo já a redução horária da acção de formação. O pagamento foi autorizado em conformidade com o pedido.
Resulta dos autos que o custo real da acção ficou aquém do montante de 156960232 ESC, tendo sido de 148538669 ESC. O pedido final do pagamento de saldo tomou em consideração o custo real da acção, ou seja, 12672962 ESC da responsabilidade do Fundo e 10368788 ESC a cargo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (a seguir «IGFSS»), e foi apresentado ao DAFSE ao mesmo tempo que um relatório de avaliação quantitativa e qualitativa.
Através da circular n.° 2/88, de 13 de Dezembro de 1988, recebida pela recorrente no dia 20 do mesmo mês, o DAFSE informava que o processo fora transmitido aos serviços da Comissão e que os custos e o financiamento estavam confirmados tal como apresentados no processo.
Por ofício de 19 de Julho de 1989, recebido no dia 24 do mesmo mês, a recorrente tomou conhecimento da decisão impugnada tomada pelos serviços do Fundo da Comissão, revelando a existência de um montante de 62479600 ESC de despesas inelegíveis, relativas aos pontos 14.1, 14.2, 14.3, 14.6 e 14.8 do formulário. A fundamentação aduzida para a não elegibilidade das despesas foi: «... dado que não houve redução proporcional face à redução das horas de formação e alguns dos elementos da proposta inicial não foram cumpridos (14.1)». A decisão conclui pela inexistência de qualquer saldo a favor da recorrente e pela supressão de parte da contribuição paga em primeiro adiantamento, impondo, consequentemente, a restituição, no prazo de 15 dias, das importâncias de 18254440 ESC ao Fundo e de 14935450 ESC ao orçamento do IGFSS.
Por petição registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Setembro de 1989, a recorrente interpôs, ao abrigo do artigo 173.° do Tratado CEE, um recurso de anulação da decisão de indeferimento.
Com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal de Justiça, por decisão de 10 de Outubro de 1990, em conformidade com o artigo 95.° do Regulamento de Processo, atribuiu o processo à Segunda Secção e deu início à fase oral sem instrução prévia.
III — Pedidos das partes
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1)
anular a decisão da Comissão, comunicada à recorrente em 24 de Julho de 1989, que lhe impôs a restituição da importância de 18254440 ESC e o não recebimento do saldo (12672962 ESC) no âmbito da execução do projecto n.° 870840/P1 do Fundo;
2)
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1)
julgar o recurso improcedente;
2)
condenar a recorrente nas despesas.
IV — Fundamentos e argumentos das partes
1. Falta de fundamentação
Segundo a recorrente, a decisão impugnada viola o artigo 190.° do Tratado, dado que a fundamentação não é explícita, clara e pertinente (
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). Efectivamente, a existência de um montante claramente definido de despesas consideradas inelegíveis não constitui um fundamento para a decisão. Além disso, o fundamento segundo o qual os custos não foram reduzidos na mesma proporção que o número de horas de formação é completamente improcedente.
A Comissão insiste que resulta da decisão impugnada a existência de um montante claramente definido de despesas não elegíveis, bem como a proveniência desse montante. Efectivamente, a referência aos pontos do formulário utilizado para o pedido de contribuição deixa claro que se trata das despesas constantes desses pontos. Por outro lado, a decisão impugnada faz expressamente referência aos fundamentos das reduções efectuadas: inexistência de redução proporcional à redução das horas de formação e incumprimento dos elementos da proposta inicial. A fundamentação da decisão de redução pode deduzir-se de uma comparação entre as despesas aprovadas e as despesas declaradas. A existência dos dois documentos (pedido de contribuição e pedido do saldo) permitem ao Tribunal, por conseguinte, exercer o seu controlo sobre a legalidade da referida decisão.
A Comissão sublinhou igualmente o facto de a decisão impugnada ser um mero acto de gestão que tinha como destinatário directo as autoridades nacionais, as quais poderiam ter dirigido ao Fundo qualquer observação julgada oportuna e pedido os esclarecimentos tidos por necessários (
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).
2. Violação da regiãamentação relativa ao Fundo
A recorrente entende que a decisão impugnada viola o Regulamento n.° 2950/83, atrás citado, ao determinar a supressão de parte da contribuição, uma vez que o financiamento obtido foi utilizado correctamente e que não foi levantada qualquer objecção no momento da autorização de pagamento do adiantamento de 50 % da contribuição, numa altura em que a recorrida sabia perfeitamente, através do memorando sobre o «ponto da situação», que os custos tinham sido reduzidos na mesma proporção que o número de horas. Tendo as condições de utilização da contribuição sido respeitadas, não se justifica que esta seja suprimida, mesmo que apenas parcialmente. As alterações ao projecto inicial foram impostas pela Comissão. O número de horas da acção de formação foi reduzido em 33,13 %, tendo os custos autorizados sido reduzidos na mesma proporção.
Consequentemente, o referido regulamento foi violado, tendo sido prejudicados os direitos adquiridos e legitimamente exercidos pela recorrente.
A recorrente considera que a Comissão também não pode alegar desconhecimento dos termos exactos em que a alteração se produziu, uma vez que o memorando sobre o «ponto da situação» foi junto ao pedido de pagamento de um adiantamento de 50 % da contribuição concedida.
Nestas circunstâncias, a decisão da Comissão de reduzir a contribuição prejudica direitos adquiridos e legitimamente exercidos pela recorrente.
A recorrente reconhece não ter respeitado os montantes indicados no pedido de contribuição relativos às rubricas «estada e alimentação», «alojamento e alimentação» e «pessoal docente», mas alega que o desrespeito pelos montantes fixados na decisão de autorização se deveu a circunstâncias independentes da sua vontade.
A Comissão responde que quando um beneficiário de contribuição do Fundo tenha fornecido à Comissão informações falsas ou incompletas aquando da apresentação do pedido, o erro é inteiramente imputável ao beneficiário que, em consequência, não pode pedir a protecção de uma qualquer confiança legítima na legalidade da decisão.
Em tal caso, a Comissão pode revogar a decisão de contribuição e substituí-la por uma segunda decisão na qual se preveja uma contribuição reduzida do Fundo ou limitar-se à simples revogação da primeira decisão com supressão total da contribuição, nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 2950/83, já citado.
O pagamento da contribuição aprovada pelo Fundo requer o cumprimento prévio das condições fixadas na decisão de concessão da referida contribuição, condições essas que, no caso presente, não foram respeitadas. Efectivamente, o recorrente apresentou despesas que ultrapassaram nitidamente os valores aprovados pelos serviços do Fundo e, nomeadamente, no que respeita aos rendimentos dos estagiários em formação e ao funcionamento e gestão dos cursos.
A recorrente apresentou igualmente despesas não justificadas (quer por não justificação dos montantes apresentados, quer por reclamar duas vezes o mesmo montante), nomeadamente no que respeita à preparação dos cursos, aos professores qualificados, às estadas, alimentação e deslocações, à gestão e controlo orçamental, aos trabalhos especializados, às rendas e alugueres e às amortizações normais.
Finalmente, ą recorrente apresentou despesas não aprovadas, designadamente no que respeita à duplicação de documentos, à utilização de um computador, a trabalhos especializados, a outros fornecimentos e serviços de terceiros, a amortizações normais e a alojamento dos estagiários.
Nestas condições, ao reduzir a sua participação em aplicação do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 2950/83, já citado, a Comissão manteve-se nos estritos limites da legalidade e respeitou integralmente o princípio da boa gestão dos fundos comunitários. Por outro lado, a redução foi aprovada sem reservas pelas autoridades portuguesas competentes, às quais foi dada a oportunidade de a contestarem.
E a recorrente que tem o ónus de justificar os montantes de despesas apresentados. Ao limitar-se a indicar montantes sem fornecer o mínimo elemento que permita apreciar a sua exactidão, a recorrente não cumpriu tal ónus. Na sua qualidade de gestora dos fundos públicos comunitários, a Comissão não poderia aceitar tais montantes.
Por outro lado, a Comissão, na apreciação a que procedeu da conformidade da execução da acção de formação com o projecto apresentado, teve na devida conta a correcção introduzida nesse projecto quanto à duração da formação prática. A este respeito, sublinha que essa correcção foi comunicada à recorrente antes do início da acção de formação, tendo sido por esta aceite.
Finalmente, a Comissão insiste em que o pagamento de um adiantamento de 50 % da contribuição pedida resulta da aplicação do disposto no n.° 1 do artigo 5.° do Regulamento n.° 2950/83, já citado, independentemente de qualquer juízo de valor sobre as condições de utilização dos créditos concedidos. Segundo a Comissão, não é possível extrair-se desse pagamento qualquer conclusão quanto ao preenchimento dos requisitos fixados na decisão de aprovação do pedido de contribuição. Embora a decisão de aprovação do pedido de contribuição seja constitutiva do direito de exigir o pagamento da contribuição aprovada, a concretização desse direito fica condicionada ao respeito das condições fixadas na referida decisão. Não tendo a recorrente respeitado totalmente essas condições, não tem o direito de exigir o pagamento do montante aprovado.
T. F. O'Higgins
Juiz relator
(
*1
)	lingua do processo: português.
(
1
)	JO L 289, p. 38; EE 05 F4 p. 26.
(
2
)	JO L 289, p. 1 ; EE 05 F4 p. 22.
(
3
)	JO L 377, p. 1 ; EE 05 F4 p. 52.
(
4
)	Acórdão de 20 de Março de 1959, Nold KG/Alta Autoridade da CECA (18/57, Recueil, p. 41).
(
5
)	Acórdïo de 15 de Março de 1984, EISS, 310/81, Recueil, p. 1341, 1353.