62015CC0444
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 8. septembra 2016 (
1
)
Vec C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
proti
Comune di Venezia a i.
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Regionálny správny súd Benátky, Taliansko)]
„Životné prostredie — Účinky určitých plánov a programov na životné prostredie — Vysoká úroveň ochrany životného prostredia podľa článku 191 ZEFÚ a článku 37 Charty základných práv — Potreba environmentálneho posudzovania podľa smernice 2001/42/ES v prípade požiadavky zhodnotenia dosahov podľa smernice 92/43/EHS — Výklad pojmu ‚malé územia na miestnej úrovni‘“
I – Úvod
1.
Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania má za cieľ konkretizovať rozsah pôsobnosti smernice o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie (
2
) (ďalej len „smernica SEP“, pričom SEP vyjadruje skratku pre strategické environmentálne posudzovanie). Súdnemu dvoru navyše poskytuje príležitosť vyjadriť sa po dlhšej dobe k cieľu Únie zabezpečiť vysokú úroveň ochrany v oblasti politiky životného prostredia.
2.
Právny spor vo veci samej sa týka stavebného zámeru v zátoke Benátok. V prípade tohto zámeru sa síce uskutočnilo zhodnotenie dosahov na životné prostredie podľa smernice o biotopoch (
3
), ale talianske orgány v rámci predbežného preskúmania dospeli k záveru, že nie je potrebné vykonať strategické environmentálne posudzovanie podľa smernice SEP, pretože zámer sa týka len malého územia na miestnej úrovni a pravdepodobne nebude mať významné účinky na životné prostredie. V takomto prípade smernica SEP stanovuje, že nie je potrebné vykonať strategické environmentálne posudzovanie.
3.
Vnútroštátny súd má predovšetkým pochybnosti o tom, či takáto výnimka z povinnosti stanovenej smernicou SEP je zlučiteľná s vysokou úrovňou ochrany životného prostredia vyplývajúcou z práva Únie, s čím sa spájajú zaujímavé otázky, najmä pokiaľ ide o súdnu kontrolu takýchto cieľov politiky Únie.
4.
Subsidiárne vnútroštátny súd žiada o výklad podmienok, na základe ktorých možno v zmysle ustanovení smernice SEP určité plány a programy vyňať z povinnosti vykonať rozsiahle strategické environmentálne posudzovanie aj napriek tomu, že si vyžadujú zhodnotenie dosahov podľa smernice o biotopoch. V tejto súvislosti ide predovšetkým o otázku, ako sa má vykladať výraz „malé územie na miestnej úrovni“.
II – Právny rámec
A – Právo Únie
1. Primárne právo
5.
Článok 191 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (
4
) (ďalej len „ZFEÚ“) upravuje zásady politiky životného prostredia Únie:
„Politika životného prostredia Únie sa zameriava na vysokú úroveň jeho ochrany, pričom prihliada na rozmanité situácie v jednotlivých regiónoch Únie. Vychádza zo zásad predchádzania škodám a prevencie, zo zásady nápravy škôd na životnom prostredí prioritne pri zdroji a zo zásady, že náhradu škody hradí znečisťovateľ.“
6.
Článok 3 ods. 3 druhá veta Zmluvy o Európskej únii (
5
) (ďalej len „ZEÚ“) obsahuje podobnú úpravu cieľov ochrany životného prostredia:
„[Únia] [sa] usiluje o trvalo udržateľný rozvoj Európy založený na vyváženom hospodárskom raste a cenovej stabilite, o sociálne trhové hospodárstvo s vysokou konkurencieschopnosťou zamerané na dosiahnutie plnej zamestnanosti a sociálneho pokroku, ako aj o vysokú úroveň ochrany životného prostredia a zlepšenie jeho kvality. Podporuje vedecký a technický pokrok.“
7.
Aj článok 37 Charty základných práv Európskej únie (
6
) (ďalej len „Charta“) v súvislosti s politikou životného prostredia stanovuje:
„Vysoká úroveň ochrany životného prostredia a zlepšovanie kvality životného prostredia sa musia začleniť do politík Únie a zabezpečiť v súlade so zásadou trvalo udržateľného rozvoja.“
2. Smernica o biotopoch
8.
Článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch upravuje odhad dosahov určitých plánov alebo projektov na lokality európskeho významu:
„Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.“
3. Smernica SEP
9.
Odôvodnenie 10 smernice SEP odkazuje na vzťah so smernicou o biotopoch:
„Všetky plány a programy…, pri ktorých sa určila potreba posudzovania v súlade so [smernicou o biotopoch], majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie a mali by byť oficiálne predmetom systematického environmentálneho posudzovania. V prípade, že ovplyvňujú využívanie malých území na miestnej úrovni, alebo sú menšími modifikáciami vyššie spomenutých plánov alebo programov, mali by sa posudzovať iba ak členské štáty určia, že budú mať pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.“
10.
Podľa článku 1 smernice SEP je jej cieľom zabezpečiť, aby sa v rámci prípravy a schvaľovania (určitých) plánov a programov, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie, vykonalo environmentálne posudzovanie. Smernica SEP stanovuje minimálne požiadavky pre vypracovanie environmentálnej správy, uskutočnenie porád, zohľadnenie environmentálneho posudzovania, ako aj poskytnutie informácií o rozhodnutí, ktoré bolo vydané na základe takéhoto posúdenia.
11.
Článok 3 smernice SEP, ktorý nadväzuje na odôvodnenie 10, upravuje rozsah strategického environmentálneho posudzovania:
„1.
Environmentálne posudzovanie sa vykonáva v súlade s článkami 4 až 9 pre plány a programy uvedené v odsekoch 2 až 4, ktoré majú pravdepodobne významné environmentálne účinky.
2.
S výhradou odseku 3 sa environmentálne posudzovanie vykonáva pre všetky plány a programy,
a)
…
b)
pri ktorých sa určilo, že vyžadujú posudzovanie podľa článku 6 alebo 7 [smernice o biotopoch] s ohľadom na ich pravdepodobný účinok na lokality.
3.
Plány a programy uvedené v odseku 2, ktoré určujú využívanie malých území na miestnej úrovni… vyžadujú environmentálne posudzovanie iba v prípade, ak členské štáty určia, že majú pravdepodobne významné environmentálne účinky.
4.
…
5.
Členské štáty určia, či plány alebo programy, na ktoré sa vzťahujú odseky 3 a 4 majú pravdepodobne významné environmentálne účinky preskúmaním každého jednotlivého prípadu, alebo špecifikovaním typov plánov a programov alebo kombináciou oboch týchto prístupov. Na tento účel členské štáty vezmú vo všetkých prípadoch do úvahy relevantné kritériá uvedené v prílohe II a tým zabezpečia, že sa plány a programy s pravdepodobne významnými účinkami na životné prostredie zahrnú pod účinnosť tejto smernice.
6.
…“
12.
Príloha II uvádza kritériá umožňujúce určiť pravdepodobný rozsah vplyvov na životné prostredie v zmysle článku 3 ods. 5 smernice SEP.
B – Vnútroštátne právo
13.
Talianska republika prebrala smernicu SEP do vnútroštátneho práva na základe Decreto legislativo Nr. 152 z 3. apríla 2006 (legislatívny dekrét č. 152). Vnútroštátne ustanovenia zodpovedajú svojím obsahom zneniu smernice, a predovšetkým tiež neupravujú definíciu výrazu „malé územia na miestnej úrovni“. V judikatúre vnútroštátnych súdov sa preto vyvinuli prahové hodnoty založené na územnom rozsahu projektu, konkrétne v prípade projektov na rozvoj mestských oblastí s rozlohou 40 hektárov, zatiaľ čo v prípade projektov v rámci už existujúcich mestských oblastí s rozlohou 10 hektárov.
III – Konanie vo veci samej a návrh na začatie prejudiciálneho konania
14.
Spor v konaní vo veci samej sa týka stavebného zámeru v zátoke Benátok, na južnom cípe ostrova Pellestrina nazývanom „Ca’ Roman“ nachádzajúcom sa v tejto oblasti. Spoločnosť „Società Ca’ Roman Srl“ plánuje uskutočniť výstavbu celkovo 42 obytných budov na rozlohe približne tri hektáre. V bezprostrednom susedstve sa nachádzajú chránené oblasti, ktoré sú zahrnuté do európskej ekologickej sústavy „Natura 2000“, pričom sú označené ako osobitne chránené územie na účely ochrany voľne žijúceho vtáctva podľa smernice o ochrane vtáctva alebo ako lokalita európskeho významu na účely ochrany prirodzených biotopov a divokej fauny a flóry v zmysle smernice o biotopoch.
15.
Posudzovanie vplyvov plánov na životné prostredie podľa právnych predpisov, ktoré boli prijaté v rámci preberania smernice o biotopoch, sa skončilo s pozitívnym výsledkom, avšak zároveň sa stanovili viaceré povinnosti na ochranu dotknutých chránených oblastí európskeho významu.
16.
Príslušný správny orgán okrem toho preskúmal, či je potrebné vykonať aj strategické environmentálne posudzovanie podľa vnútroštátnych ustanovení zodpovedajúcich požiadavkám smernice SEP. V tomto ohľade dospel k záveru, že takéto posudzovanie sa nevyžaduje. Stavebný zámer sa síce týka osobitne chránených území a chránených lokalít európskeho významu, a je preto potrebné zhodnotiť jeho dosah podľa smernice o biotopoch. Podľa zásad prijatých v talianskej judikatúre sa však rozprestiera len na „malých územiach na miestnej úrovni“. Zámery v týchto územiach si nevyžadujú vykonanie strategického environmentálneho posudzovania, ak pravdepodobne nebudú mať významné účinky na životné prostredie. Z informácií predložených vnútroštátnym súdu možno vyvodiť, že podľa príslušných orgánov takéto účinky nehrozili.
17.
Associazione Italia Nostra Onlus (Združenie na ochranu životného prostredia, ďalej len „Italia Nostra“) podalo proti tomuto správnemu postupu žalobu na Tribunale amministrativo regionale del Veneto (Regionálny správny súd Benátky). Tento súd následne Súdnemu dvoru predložil podľa článku 267 ZFEÚ návrh na začatie prejudiciálneho konania o týchto otázkach:
„1.
Je článok 3 ods. 3 smernice SEP, v časti, v ktorej sa vzťahuje aj na situáciu uvedenú v odseku 2 písm. b) rovnakého článku, platný s ohľadom na ustanovenia Zmluvy o fungovaní Európskej únie a Charty základných práv, týkajúce sa environmentálnej oblasti, a to pokiaľ ide o vylúčenie plánov a programov, v prípade ktorých sa považovalo za potrebné vykonať odhad dosahov v zmysle článkov 6 a 7 smernice o biotopoch, zo systematického environmentálneho posudzovania?
2.
V prípade potvrdenia platnosti uvedeného ustanovenia: majú sa odseky 2 a 3 článku 3 smernice SEP vykladať s ohľadom na odôvodnenie 10 tejto smernice, podľa ktorého všetky plány a programy, pri ktorých sa určila potreba posudzovania v súlade so smernicou o biotopoch, majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie a mali by byť oficiálne predmetom systematického environmentálneho posudzovania, v tom zmysle, že bránia právnej úprave, akou je talianska vnútroštátna úprava, ktorá pri vymedzení pojmu ‚malé územia na miestnej úrovni‘, uvedeného v článku 3 ods. 3 smernice SEP, odkazuje výlučne na kvantitatívne kritériá?
3.
V prípade zápornej odpovede na predchádzajúcu otázku: majú sa odseky 2 a 3 článku 3 smernice SEP vykladať s ohľadom na odôvodnenie 10 tejto smernice, podľa ktorého všetky plány a programy, pri ktorých sa určila potreba posudzovania v súlade so smernicou o biotopoch, majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie a mali by byť oficiálne predmetom systematického environmentálneho posudzovania, v tom zmysle, že bránia právnej úprave, akou je talianska vnútroštátna úprava, ktorá vylučuje všetky rozvojové projekty nových alebo rastúcich mestských oblastí s dotknutou rozlohou do 40 hektárov alebo projekty reorganizácie alebo rozvoja mestských oblastí nachádzajúcich sa vnútri existujúcich mestských oblastí s dotknutou rozlohou do 10 hektárov z automatického a povinného postupu strategického environmentálneho posudzovania, napriek tomu, že s ohľadom na pravdepodobný účinok na lokality sa predtým považovalo za potrebné podrobiť tieto projekty odhadu dosahov v zmysle článkov 6 a 7 smernice o biotopoch?“
18.
Európska Komisia, Rada Európskej únie, Európsky parlament, Comune di Venezia, Talianska republika, Società Ca’ Roman Srl a Italia Nostra predložili k tomuto návrhu na začatie prejudiciálneho konania svoje písomné pripomienky. Nebola podaná žiadosť o nariadenie pojednávania a Súdny dvor pojednávanie nepovažoval za potrebné.
IV – Právne posúdenie
19.
V prvom rade treba posúdiť prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania (pozri časť A), a až následne bude možné odpovedať na otázku o platnosti článku 3 ods. 3 smernice SEP (pozri časť B). Napokon treba preskúmať prejudiciálne otázky (pozri časť C).
A – Prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania
20.
Comune di Venezia a Società Ca’ Roman považujú návrh na začatie prejudiciálneho konania za neprípustný. Zastávajú názor, že predložené otázky nie sú pre rozhodnutie vo veci podstatné, pretože územie, ktorého sa predmetný projekt dotýka, sa nachádza mimo území, ktoré sú chránené podľa smernice o biotopoch, a z tohto dôvodu sa nevyžadovalo zhodnotenie dosahov podľa článku 6 alebo 7 tejto smernice. Článok 3 ods. 2 písm. b) a ods. 3 smernice SEP sa teda na právny spor vo veci samej od začiatku nevzťahujú.
21.
V tejto súvislosti však treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na vlastnú zodpovednosť, a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. Odmietnutie Súdneho dvora rozhodnúť o návrhu na začatie prejudiciálneho konania podanom vnútroštátnym súdom je možné len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na položené otázky. (
7
)
22.
Tieto podmienky nie sú splnené. Predovšetkým z informácií predložených vnútroštátnym súdom vyplýva, že je potrebné zhodnotiť dosah predmetného zámeru podľa smernice o biotopoch aj napriek tomu, že sa bezprostredne dotýka len územia nachádzajúceho sa mimo chráneného územia, pretože toto územie môžu ovplyvniť aj zámery nachádzajúce sa mimo neho. Výklad primárneho práva Únie a smernice SEP z celkového hľadiska súvisí s predmetom sporu vo veci samej, problém nemá hypotetickú povahu a vnútroštátny súd predložil všetky podklady potrebné na užitočnú odpoveď na položené otázky. Návrh na začatie prejudiciálneho konania je teda prípustný.
B – O prvej otázke
23.
Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd snaží v zásade zistiť, či je vyňatie určitých plánov, v súvislosti s ktorými sa vyžaduje zhodnotenie dosahov na životné prostredie podľa článkov 6 a 7 smernice o biotopoch, per se z povinného strategického environmentálneho posúdenia podľa smernice SEP zlučiteľné s vysokou úrovňou ochrany životného prostredia, ktorá vyplýva z európskeho primárneho práva a Charty základných práv.
1. Kontrola úrovne ochrany vyžadovanej právom Únie
24.
Článok 191 ods. 2 ZFEÚ ukladá normotvorcovi Únie povinnosť zamerať sa v rámci politiky životného prostredia na vysokú úroveň jeho ochrany, pričom prihliada na rozmanité situácie v jednotlivých regiónoch Únie. Tieto ciele vyplývajú aj z článku 37 Charty a článku 3 ods. 3 druhej vety ZEÚ.
25.
Uvedené ustanovenia treba preskúmať a vykladať vo vzájomnej súvislosti. Ich prostredníctvom je vyjadrená predovšetkým jednotná zásada vysokej úrovne ochrany životného prostredia, (
8
) ktorej sa má vzhľadom na jej viacnásobnú úpravu v práve Únie priznať osobitný význam.
26.
Kritérium, na základe ktorého sa má posúdiť zlučiteľnosť jednotlivého legislatívneho právneho aktu Únie s úrovňou ochrany životného prostredia vyžadovanou článkom 191 ods. 2 ZFEÚ, spresnil Súdny dvor v rozsudkoch Safety Hi‑Tech (
9
) a Bettati (
10
), ktoré sa týkali zákazu používania látok narúšajúcich ozónovú vrstvu.
27.
Súdny dvor v týchto rozsudkoch konštatoval, že článok 191 ZFEÚ stanovuje viacero cieľov, zásad a kritérií, na ktoré je normotvorca Únie povinný prihliadať pri uplatňovaní politiky životného prostredia. Keďže v rámci tohto postupu je potrebné navzájom zvážiť jednotlivé ciele a zásady, pričom uplatnenie kritérií má komplexnú povahu, súdny prieskum sa musí nevyhnutne obmedziť len na otázku, či došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu týchto podmienok. (
11
)
28.
V súvislosti s cieľmi environmentálnej politiky Únie definovanými v článku 191 ods. 2 ZFEÚ, ktorými je zabezpečenie vysokej úrovne ochrany životného prostredia, Súdny dvor ďalej rozhodol, že zachovanie vysokej úrovne ochrany si nevyžaduje, aby sa nevyhnutne dosiahol najvyšší stupeň ochrany, ktorý pripúšťa úroveň techniky. (
12
) Uvedené vyplýva už zo samotného znenia (iba „vysokú“ úroveň ochrany), ale tiež zo skutočnosti, že článok 193 ZFEÚ členským štátom umožňuje zachovať alebo stanoviť prísnejšie ochranné opatrenia.
29.
Čo sa však týka konštatovania, že úroveň ochrany by mohla byť len „vysoká“ v porovnaní s inou úrovňou, Súdny dvor v minulosti v súvislosti so zachovaním vysokej úrovne ochrany životného prostredia prihliadal aj na mieru, v akej právne akty Únie presahujú medzinárodné povinnosti v oblasti životného prostredia. (
13
)
30.
Takúto úroveň ochrany, ktorá prekračuje rámec medzinárodných povinností Únie, možno konštatovať aj v prejednávanej veci. Príslušný Kyjevský protokol o strategickom environmentálnom hodnotení (
14
) k dohovoru z Espoo z roku 1991 o hodnotení vplyvu na životné prostredie presahujúceho hranice (
15
) nestanovuje nijaké osobitné pravidlá pre zámery, ktoré si z dôvodov ochrany prírody vyžadujú osobitné posúdenie.
31.
Toto externé porovnanie predstavuje však len podmienečne prijateľné kritérium. Takýto postup by preto musel zahŕňať širokú škálu referenčných skupín resp. odpovedať na otázku, či z takýchto medzinárodných povinností vyplýva vysoká, stredná alebo nízka úroveň ochrany životného prostredia.
32.
Predovšetkým však ciele stanovené v článku 191 ods. 2 ZFEÚ nie sú automaticky splnené len z toho dôvodu, že presahujú rámec externých požiadaviek. Tieto ciele si naopak vyžadujú neustálu snahu o dosiahnutie vyššej a lepšej ochrany životného prostredia, a to aj vtedy, ak by na svetovej úrovni vyššia úroveň ochrany neexistovala. Úroveň ochrany totiž v každom prípade nie je vysoká, ak možno bez väčších ťažkostí dosiahnuť vyššiu úroveň – čo si však netreba svojvoľne zamieňať s požiadavkou na dosiahnutie najvyššej možnej úrovne ochrany na základe stavu techniky.
33.
Z vyššie uvedeného vyplýva normotvorcovi Únie povinnosť, aby pri prijímaní právnych predpisov v oblasti ochrany životného prostredia zvýšil ochranu životného prostredia aspoň v takom rozsahu, v akom ju možno docieliť na základe primeraného úsilia a neodporuje nijakým oprávneným záujmom.
34.
V spojení s úvahami uvedenými v bode 27 týchto návrhov a najmä čo sa týka rôznorodej povahy cieľov, ktoré môže normotvorca Únie oprávnene sledovať pri prijímaní právnych predpisov v oblasti životného prostredia, preto zjavne dochádza k porušeniu zásady vysokej úrovne ochrany v zmysle článku 191 ods. 2 ZFEÚ, ak nemožno identifikovať nijaké oprávnené záujmy, ktoré by bránili vyššej úrovni ochrany, pričom pojem „bránili“ zahŕňa v zmysle všeobecnej zásady proporcionality upravenej právom Únie prípad, ak význam takýchto záujmov nezodpovedá možnému zvýšeniu úrovne ochrany.
35.
V ďalšom texte sa najskôr zameriam na posúdenie, či úroveň ochrany smernice SEP, a predovšetkým pôsobnosť vymedzená v článku 3 ods. 1, vyhovujú tejto požiadavke (pozri bod 2) a až následne sa budem venovať otázke, či je prijateľné, aby sa plány a programy, ktoré si vyžadujú zhodnotenie dosahov podľa smernice o biotopoch za okolností upravených v smernici SEP výnimočne nepodrobili strategickému environmentálnemu posudzovaniu (pozri bod 3).
2. O úrovni ochrany podľa smernice SEP vo všeobecnosti
36.
V súvislosti so smernicou SEP je predovšetkým potrebné konštatovať, že ochranu životného prostredia nezabezpečuje prostredníctvom hmotnoprávnych požiadaviek na plány alebo programy, ale prostredníctvom podmienok týkajúcich sa postupu členských štátov pri identifikovaní, posudzovaní a vyhodnocovaní účinkov na životné prostredie. (
16
)
37.
Článok 191 ods. 2 ZFEÚ umožňuje prijatie opatrení, ktoré sa týkajú len niektorých prvkov životného prostredia, ak tieto opatrenia prispievajú jednak k ochrane životného prostredia, a jednak k zvýšeniu jeho kvality. (
17
) Za jeden z takýchto prvkov životného prostredia možno považovať aj právnu úpravu, ktorá stanovuje len procesné požiadavky, ktorých cieľom je prispieť k ochrane životného prostredia prostredníctvom kontroly verejnosti.
38.
Tieto procesné požiadavky môžu posilniť ochranu životného prostredia len do tej miery, do akej môžu mať plány a programy vôbec účinky na životné prostredie. V tomto zmysle stanovuje článok 3 ods. 1 smernice SEP rozsah pôsobnosti, a tým aj úroveň ochrany: podľa tohto ustanovenia sa environmentálne posudzovanie vykonáva (len) pre plány a programy, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.
39.
S ohľadom na zásadu vysokej ochrany životného prostredia sa tiež nezdá zakázané, aby sa vyžadoval určitý stupeň závažnosti predpokladaných účinkov na životné prostredie. V tomto ohľade možno považovať snahu o predchádzanie vzniku dodatočných nákladov, ktoré by vyplývali zo strategického posudzovania všetkých plánov a programov, ktoré môžu mať iba menej významné účinky na životné prostredie, za legitímny záujem. V prípade takéhoto záujmu nemožno celkom jednoznačne vylúčiť súvis s nízkou mierou posilnenia ochrany životného prostredia, ktorá by inak vyplynula zo strategického environmentálneho posudzovania plánov a programov, ktoré by pravdepodobne nemali významné účinky na životné prostredie.
3. Článok 3 ods. 3 smernice SEP osobitne
40.
Na základe vyššie uvedeného záveru možno pomerne jednoducho posúdiť, či sa v dôsledku vyňatia plánov a programov, ktoré si vyžadujú zhodnotenie dosahov podľa smernice o biotopoch, zo strategického environmentálneho posudzovania v súlade s požiadavkami upravenými v článku 3 ods. 3 smernice SEP, t. j. v tomto prípade, ak určujú využívanie malých území na miestnej úrovni a pravdepodobne nemajú významné účinky na životné prostredie, nedosiahne úroveň ochrany, ktorú vyžaduje článok 191 ods. 2 ZFEÚ.
41.
V tejto súvislosti treba predovšetkým konštatovať, že článok 3 ods. 3 smernice SEP zachováva v nezmenenej podobe úroveň ochrany stanovenú v článku 3 ods. 1 Aj podľa tohto ustanovenia si totiž plány a programy, ktoré podliehajú hodnoteniu dosahov podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, ale určujú využívanie malých území na miestnej úrovni, vyžadujú environmentálne posúdenie, ak členské štáty dospejú k záveru, že majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie.
42.
Spresneniu uvedenému v článku 3 ods. 3 smernice SEP, v zmysle ktorého „členské štáty určia“, že plány a programy majú takéto účinky, predovšetkým nemožno priznať nijaký osobitný význam, pretože vyjadruje len skutočnosť vyplývajúcu zo samotnej podstaty smernice, a to že jej ustanovenia preberú členské štáty v konkrétnom prípade do svojho vnútroštátneho práva. Zdanlivá miera voľnej úvahy členských štátov je v každom prípade obmedzená v tom ohľade, že sú povinné podrobiť všetky plány, v prípade ktorých treba s ohľadom na ich znaky, vplyv a pravdepodobne dotknuté územia rátať s významnými účinkami na životné prostredie, strategickému environmentálnemu posudzovaniu. (
18
) S cieľom posúdenia, či sa má rátať s významnými účinkami na životné prostredie, sú členské štáty podľa článku 3 ods. 5 smernice SEP povinné prihliadať na kritériá uvedené v prílohe II. (
19
)
43.
V tomto sa vyššie uvedené skutočnosti líšia od judikatúry spomenutej v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorá sa týka prebratia podobných ustanovení smernice o posudzovaní vplyvov (
20
), pretože táto judikatúra je založená len na prahových hodnotách alebo na umiestnení mestských stavebných zámerov mimo zastavaných území. (
21
) V týchto prípadoch sa totiž neposudzovalo, či zámery, ktoré nepatria do pôsobnosti daných ustanovení, môžu mať aj napriek tomu významný účinok na životné prostredie.
44.
Okrem toho Rada správne zdôrazňuje, že touto otázkou sa nespochybňuje ani úroveň ochrany podľa smernice o biotopoch. Článok 3 ods. 3 smernice SEP sa netýka povinností podľa článku 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch.
45.
Keďže článok 3 ods. 3 smernice SEP neznižuje úroveň ochrany vyžadovanú článkom 3 ods. 1, s ohľadom na záver uvedený v bode 2, nie je dôvod pochybovať o zachovaní vysokej úrovne ochrany vyžadovanej článkom 191 ods. 2 ZFEÚ.
46.
Italia Nostra na rozdiel od toho v zásade uvádza, že nie je v súlade s požadovanou úrovňou ochrany, aby podľa článku 3 ods. 3 smernice SEP bolo možné vyňať plány a programy, ktoré si už vyžadujú zhodnotenie dosahov podľa smernice o biotopoch, zo strategického environmentálneho posudzovania.
47.
Je pravda, že uvedené konštatovanie si na prvý pohľad protirečí, keďže pravdepodobnosť významných účinkov na chránenú lokalitu európskeho významu, ktorá je predpokladom pre vznik povinnosti vykonať zhodnotenie dosahov podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, spravidla zodpovedá pravdepodobnosti významných účinkov v zmysle článku 3 ods. 3 smernice SEP. (
22
)
48.
V článku 3 ods. 2 písm. b) smernice SEP preto bolo potrebné upraviť nevyvrátiteľnú domnienku, v zmysle ktorej sa plány a programy, ktoré si vyžadujú posudzovanie podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, podrobia environmentálnemu posudzovaniu podľa smernice SEP.
49.
Zároveň si možno predstaviť prípady, keď bude možné obzvlášť jednoducho odstrániť aj zvyšné odôvodnené pochybnosti o neškodnosti opatrenia, a to prostredníctvom obmedzeného zhodnotenia dosahov podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, pričom takýmto osobitným zhodnotením sa vylúčia akékoľvek pochybnosti, na základe ktorých by bolo potrebné vykonať environmentálne posudzovanie podľa smernice SEP. V takomto prípade je odôvodnené upustiť od rozsiahleho environmentálneho posudzovania podľa smernice SEP. Aj na základe takéhoto obmedzeného posúdenia musia byť ešte stále plány a programy, ktoré pravdepodobne budú mať významný vplyv na životné prostredie, posúdené v súlade s požiadavkami článku 3 ods. 1 smernice SEP. V zmysle odôvodnenia uvedeného v bode 39 týchto návrhov zachováva aj článok 3 ods. 3 smernice SEP úroveň ochrany vyžadovanú článkom 191 ods. 2 ZFEÚ.
50.
O tom, či v konaní vo veci samej boli oprávnene vylúčené významné dosahy na životné prostredie, nie je potrebné rozhodnúť v tomto konaní a ani v konaní pred vnútroštátnym súdom, pretože v tejto súvislosti neboli podané nijaké námietky. Zároveň okolnosť, že pre uskutočnenie zámeru sa stanovili početné požiadavky na ochranu dotknutých lokalít európskeho významu, vzbudzuje pochybnosti o tom, či na základe zhodnotenia dosahov podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch možno vylúčiť pravdepodobnosť vzniku významných účinkov na životné prostredie podľa článku 3 ods. 3 smernice SEP. Takéto konštatovanie vyplýva aj z požiadaviek na realizáciu zámeru, ktoré boli stanovené v rámci predbežného preskúmania týkajúceho sa potrebnosti environmentálneho posudzovania podľa smernice SEP.
51.
Na prvú otázku vnútroštátneho súdu preto treba odpovedať v tom zmysle, že na základe jej preskúmania sa nedospelo k nijakému zisteniu, ktoré by mohlo spochybniť platnosť článku 3 ods. 3 smernice SEP.
C – O druhej a tretej otázke
52.
Druhá a tretia otázka sa týkajú výkladu článku 3 ods. 3 smernice SEP, teda ustanovenia, v prípade ktorého sa má v zásade posúdiť zlučiteľnosť s primárnym právom. (
23
) Je potrebné objasniť význam formulácie, podľa ktorej sa plány a programy, u ktorých sa vyžaduje zhodnotenie dosahov podľa smernice o biotopoch, ale určujú len „využívanie malých území na miestnej úrovni“, nemusia podrobiť strategickému environmentálnemu posudzovaniu, ak členské štáty určia, že pravdepodobne nemajú významné environmentálne účinky.
53.
Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v zásade snaží zistiť, či možno územný rozsah projektu stanoviť ako jediné kritérium na účely posúdenia, či plán alebo program určuje využívanie malých území na miestnej úrovni. Alternatívne sa vnútroštátny súd svojou treťou otázkou pýta na zlučiteľnosť konkrétnych prahových hodnôt stanovených na základe rozlohy (40 resp. 10 hektárov) uplatňovaných v Taliansku so smernicou. Na obidve otázky možno odpovedať spoločne.
54.
V tomto ohľade treba predovšetkým poznamenať, že na to, aby bolo možné posúdiť plán alebo program ako opatrenie, ktoré určuje využívanie malých území na miestnej úrovni, je potrebné splniť dve podmienky: po prvé využívanie malého územia a po druhé konštatovanie, že ide o miestnu úroveň. V ďalšom texte sa budem najskôr zaoberať kritériom miestnej úrovne.
1. Vymedzenie miestnej úrovne
55.
Kritérium miestnej úrovne sa v smernici SEP objavuje ešte na inom mieste, konkrétne v článku 2 písm. a) prvej zarážke v súvislosti s definíciou pojmu resp. určením plánov a programov, ktoré patria do pôsobnosti smernice. V tomto ustanovení miestna úroveň spolu s regionálnou a štátnou úrovňou slúži na účely určenia príslušného schvaľovacieho resp. pripravujúceho orgánu.
56.
Článok 3 ods. 3 smernice SEP síce neobsahuje výslovné ustanovenie, v zmysle ktorého by sa aj v tomto ohľade miestna úroveň považovala za administratívnu úroveň. Z totožného znenia, rovnako ako zo systematickej súvislosti však možno vyvodiť, že pojmu podľa článku 3 ods. 3 prináleží rovnaký význam, ako pojmu použitému v článku 2 písm. a) prvej zarážke smernice. Posúdenie plánu alebo programu ako opatrenia určujúceho využívanie územia na miestnej úrovni si teda vyžaduje, aby toto opatrenie patrilo do právomoci miestnych – a nie do právomoci regionálnych a štátnych – pripravujúcich resp. schvaľovacích orgánov.
57.
Na základe uvedeného teda možno odpovedať na druhú otázku vnútroštátneho súdu v tom zmysle, že právna úprava, ktorá na účely definície plánov a programov, ktoré určujú „využívanie malých území na miestnej úrovni“, vychádza výlučne z rozlohy daného plánu, nie je v súlade s článkom 3 ods. 3 smernice SEP. S ohľadom na skutočnosť, že podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania vydalo v konaní vo veci samej sporné opatrenie mesto Benátky, však nemožno vylúčiť, že ide o opatrenie na miestnej úrovni.
2. Využívanie malého územia
58.
Ak je daná právomoc miestneho orgánu, treba na účely uplatnenia článku 3 ods. 3 smernice SEP ďalej preskúmať, či plán určuje len využívanie malého územia.
59.
V súvislosti s druhou otázkou vnútroštátneho súdu treba v tomto ohľade v prvom rade konštatovať, že kritériom rozlohy územia môže byť výlučne bezprostredná plocha územia dotknutá plánom, bez ohľadu na účinky zámeru na životné prostredie. Toto konštatovanie vyplýva už zo samotného významu slova „územie“. Zo systematického posúdenia tiež vyplýva, že článok 3 ods. 3 zohľadňuje len územie, ktorého využívanie je určené plánom, pričom sa zvolila užšia formulácia ako na iných miestach smernice, ktoré sa týkajú území (pravdepodobne) dotknutých zámerom resp. jeho účinkami. (
24
) Aj vyššie uvedené potvrdzuje, že jediným relevantným kritériom je rozloha územia, ktorého sa plán bezprostredne týka.
60.
Teleologické úvahy tiež prinajmenšom neodporujú navrhovanému posúdeniu, ktoré vychádza výlučne z kritéria rozlohy územia. Konkrétne ustanovenie, v zmysle ktorého plány a programy určujúce využívanie malých území podliehajú strategickému environmentálnemu posudzovaniu okrem prípadu, ak sa vykoná predbežné posúdenie, či môžu mať pravdepodobne významný vplyv na životné prostredie, v prvom rade nemá za cieľ zabezpečiť čo možno najvyššiu úroveň ochrany životného prostredia. Ak by šlo o jediný cieľ tejto normy, nebolo by potrebné v článku 3 ods. 3 stanoviť výnimku z právnej úpravy článku 3 ods. 2 písm. b). V takomto prípade by sa všetky plány a programy, ktoré je potrebné zhodnotiť podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, dodatočne podrobili strategickému posudzovaniu a týmto spôsobom by sa prípadne zabezpečila nepatrne vyššia úroveň ochrany.
61.
Prelomenie mechanizmu začínajúceho odhadom dosahov podľa smernice o biotopoch až po strategické environmentálne posudzovanie prostredníctvom predbežného posúdenia slúži v prvom rade na to, aby sa predišlo vzniku nadbytočných nákladov a zrýchlilo sa konanie. Na tento účel je vhodné uplatnenie veľkosti plochy ako kritéria pre odlíšenie plánov, v prípade ktorých sa musí vykonať riadne posúdenie, od plánov, v prípade ktorých sa najskôr vykoná predbežné posúdenie. Aj napriek tomu, že z hľadiska rozlohy nepochybne existujú menšie plány a programy, ktoré majú významné účinky na životné prostredie (
25
) (a v prípade ktorých sa podľa článku 3 ods. 3 vykoná strategické posudzovanie), možno na jednej strane vychádzať zo všeobecného predpokladu, že väčšie opatrenia majú v každom prípade významnejšie účinky na životné prostredie ako porovnateľné menšie plány, a predbežné preskúmanie by preto v prípade väčších opatrení bolo často nadbytočné. Na druhej strane, keďže sa určenie územnej rozlohy nespája so značnými dodatočnými nákladmi, je spôsobilé účinne obmedziť vznik nákladov bez toho, aby bránilo uskutočneniu celkového cieľa smernice, ktorým je zabezpečiť včasné posúdenie právnych aktov, ktoré majú pravdepodobne významné účinky na životné prostredie. (
26
)
62.
Vzniká preto súvisiaca otázka, do akej rozlohy sa územia považujú za „malé“.
63.
V tejto súvislosti treba v prvom rade konštatovať, že normotvorca Únie nemal v úmysle stanoviť konkrétne prahové hodnoty. V tomto ohľade majú členské štáty pri stanovovaní takýchto prahových hodnôt priestor pre voľnú úvahu. Tento priestor je obmedzený len vonkajšou hranicou toho, čo možno z hľadiska prírodných biotopov označiť ešte za „malé“ územie.
64.
Ďalej treba zohľadniť, že územie možno označiť za malé len v pomere k referenčnej rozlohe.
65.
Ako referenčnú rozlohu možno podľa môjho názoru v zásade použiť tri druhy území: celkové územie Únie, aby bolo možné stanoviť konkrétnu a pre všetky členské štáty zhodnú „malú“ plochu, rozlohu daného členského štátu, alebo napokon rozlohu, ktorá patrí do právomoci príslušného miestneho správneho orgánu.
66.
Keďže sa kritérium využívania malých území vyžaduje dodatočne k požiadavke na určenie miestnej úrovne, a teda má za cieľ túto požiadavku ešte viac zúžiť, treba ako správnu referenčnú rozlohu zohľadniť príslušnú plochu, ktorá patrí do právomoci miestneho správneho orgánu. Rozloha, ktorá by sa posúdila ako malá v pomere k územiu celého členského štátu alebo dokonca celej Únie, by totiž spravidla presahovala rozsah právomoci miestneho správneho orgánu.
67.
Z uvedeného síce vyplýva, že definícia malého územia závisí od prerozdelenia právomocí a ich zverenia jednak miestnym a jednak regionálnym úrovniam v členských štátoch. Ide však o potrebný, ak aj nie priamo žiadaný dôsledok chýbajúcej harmonizácie resp. konkrétnych požiadaviek uvedených v článku 3 ods. 3 smernice SEP v súvislosti s miestnou úrovňou.
68.
V tomto rámci možno ako referenčnú rozlohu pre územie, ktoré z hľadiska prirodzených biotopov možno považovať za „malé“, použiť plochu nepresahujúcu 5 % celkovej rozlohy územia patriaceho do právomoci príslušného miestneho orgánu. V prípade obzvlášť veľkých miestnych oblastných združení sa však spravidla zakazuje uplatnenie takejto referenčnej rozlohy.
V – Návrh
69.
Súdnemu dvoru preto navrhujem, aby na návrh na začatie prejudicijálneho konania odpovedal takto:
1.
Preskúmanie prvej otázky neviedlo k nijakému zisteniu, ktoré by mohlo spochybniť platnosť článku 3 ods. 3 smernice 2001/42/ES o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie.
2.
Uplatnenie článku 3 ods. 3 smernice 2001/42 si okrem využívania malého územia vyžaduje, aby plán alebo program patril do právomoci miestneho správneho orgánu. Toto ustanovenie preto bráni takej právnej úprave, ktorá pri posudzovaní otázky, či plán alebo program určuje využívanie malého územia na miestnej úrovni, vychádza výlučne z rozlohy plánom dotknutého územia.
3.
Plán alebo program neurčuje využívanie malého územia v zmysle článku 3 ods. 3 smernice 2001/42 v tom prípade, ak dotknuté územie prekračuje referenčnú rozlohu, ktorú tvorí 5 % plochy územia patriaceho do pôsobnosti miestneho správneho orgánu.
(
1
)	Jazyk prednesu: nemčina.
(
2
)	Smernica 2001/42/ES Európskeho parlamentu a Rady z 27. júna 2001 o posudzovaní účinkov určitých plánov a programov na životné prostredie (Ú. v. ES, L 197, 2001, s. 30; Mim. vyd. 15/006, s. 157).
(
3
)	Smernica Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES, L 206, 1992, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102).
(
4
)	Ú. v. EÚ C 326, 2012, s. 47.
(
5
)	Ú. v. EÚ C 115, 2008, s. 13.
(
6
)	Ú. v. EÚ C 326, 2012, s. 391.
(
7
)	Rozsudok zo 7. apríla 2016, KA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205, bod 41 a ďalšie odkazy).
(
8
)	Pozri v tejto súvislosti článok 37 Charty, ako aj vysvetlivky k Charte (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 27).
(
9
)	Rozsudok zo 14. júla 1998 (C‑284/95, EU:C:1998:352).
(
10
)	Rozsudok zo 14. júla 1998 (C‑341/95, EU:C:1998:353).
(
11
)	Pozri rozsudky zo 14. júla 1998, Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, bod 36 a nasl.), Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, bod 34 a nasl.), ako aj z 15. decembra 2005, Grécko/Komisia (C‑86/03, EU:C:2005:769, bod 88).
(
12
)	Rozsudky zo 14. júla 1998, Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, bod 49) a Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, bod 47).
(
13
)	Pozri rozsudky zo 14. júla 1998, Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, bod 48) a Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, bod 46).
(
14
)	Ú. v. EÚ L 308, 2008, s. 35; prijatý rozhodnutím Rady 2008/871/ES z 20. októbra 2008 o schválení Protokolu o strategickom environmentálnom hodnotení k Dohovoru EHK OSN z Espoo z roku 1991 o hodnotení vplyvu na životné prostredie presahujúceho hranice v mene Európskeho spoločenstva (Ú. v. EÚ L 308, 2008, s. 33).
(
15
)	Ú. v. ES C 104, 1992, s. 7; podľa návrhu rozhodnutia Rady o schválení prvého a druhého dodatku k dohovoru EHK OSN z Espoo o hodnotení vplyvu na životné prostredie presahujúceho hranice v mene Európskeho spoločenstva [KOM(2007) 470 v konečnom znení] schválilo Spoločenstvo tieto Dohovory 27. júna 1997 prostredníctvom neverejného rozhodnutia Rady, ktoré bolo zrejme prijaté 15. októbra 1996 (pozri návrh prvého rozhodnutia Rady, Ú. v. ES C 104, 1992, s. 5).
(
16
)	Pozri v tomto zmysle odôvodnenie 9 smernice SEP, ako aj k smernici o posudzovaní vplyvov rozsudok zo 14. marca 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, bod 46).
(
17
)	Rozsudok zo 14 júla 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, bod 43).
(
18
)	Rozsudky z 22. septembra 2011, Valčiukienė a. i. (C‑295/10, EU:C:2011:608, bod 46), ako aj z 10. septembra 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, body 46 a 47). Pozri tiež rozsudok z 18. apríla 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, bod 38).
(
19
)	Pozri rozsudok z 18. apríla 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, body 31, 33, 39 a 41).
(
20
)	V súčasnosti smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. EÚ L 26, 2011, s. 1), naposledy zmenená a doplnená smernicou Európskeho parlamentu a Rady zo 16. apríla 2014 (Ú. v. EÚ L 124, 2014, s. 1).
(
21
)	V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa uvádzajú rozsudky z 21. septembra 1999, Komisia/Írsko (C‑392/96, EU:C:1999:431, body 64 až 67), a zo 16. marca 2006, Komisia/Španielsko (C‑332/04, EU:C:2006:180, body 77 až 81).
(
22
)	Pozri moje návrhy vo veci Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:491, bod 78) a tam uvedenú judikatúru týkajúcu sa smernice o posudzovaní vplyvov, ako aj odôvodnenie 10 smernice SEP.
(
23
)	Pozri časť B vyššie.
(
24
)	Pozri článok 3 ods. 2 písm. b), príloha I písm. c) a d), ako aj prílohu II bod 2 smernice SEP.
(
25
)	Pozri rozsudok z 21. septembra 1999, Komisia/Írsko (C‑392/96, EU:C:1999:431, bod 66 a nasl.) týkajúci sa smernice SEP.
(
26
)	Pozri rozsudok z 22. marca 2012, Inter‑Environnement Bruxelles (C‑567/10, EU:C:2012:159, bod 30).