61999CC0037_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. La presente petición de decisión prejudicial del Hoge Raad der Nederlanden se refiere al concepto de «reglamentos técnicos» a efectos de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, y a la interpretación de la excepción permitida con arreglo al artículo 10 de la misma en favor de las medidas nacionales adoptadas para cumplir con las obligaciones derivadas de las directivas y de los reglamentos comunitarios.
I. Hechos y procedimiento
2. El recurrente en casación, un criador de cerdos de los Países Bajos, fue condenado en primera instancia por una serie de infracciones, cometidas el 22 de marzo de 1995 o con anterioridad a dicha fecha, a las normas nacionales que regulan las actividades agrícolas. Las dos disposiciones nacionales controvertidas en el presente procedimiento son el artículo 2, apartado 1, del Verordening Minimumeisen Varkenshouderij 1993 (Reglamento de 1993 por el que se establecen las normas mínimas aplicables a las explotaciones de ganado porcino; en lo sucesivo, «VMV») y el artículo 2, apartado 1, del Verordening Bestrijding Ziekte van Aujeszky 1993 (Reglamento de 1993 relativo a la lucha contra la enfermedad de Aujeszky; en lo sucesivo, «VBZA»).
3. El artículo 2, apartado 1, del VMV establece lo siguiente:
«El empresario estará obligado a velar por que, en su explotación, haya uno o varios recipientes de desinfección o instalaciones de limpieza adecuadas para la desinfección del calzado.»
4. En el artículo 2, apartado 1, del VBZA se dispone lo siguiente:
«Todo empresario estará obligado a hacer vacunar a los cerdos (para carne) criados en su explotación contra la enfermedad de Aujeszky de conformidad con el programa de vacunación establecido para las especies animales de que se trate y los diferentes sectores por el Departamento [de Cría de Cerdos] a propuesta de la Fundación [para el Cuidado Veterinario de los Animales].»
5. En su recurso de apelación ante el Hoge Raad der Nederlanden, el acusado sostuvo que dichas disposiciones deberían haber sido notificadas a la Comisión con arreglo a la Directiva 83/189, e invocó el efecto directo de los artículos 8 y 9 de la misma declarado por el Tribunal de Justicia en su sentencia CIA Security International.
6. En el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 83/189 se define la expresión «especificación técnica» del siguiente modo:
«la especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, marcado y etiquetado, así como los métodos y procedimientos de producción para los productos agrícolas, con arreglo al apartado 1 del artículo 38 del Tratado [...]».
7. En el artículo 1, apartado 5, se define el «reglamento técnico» del siguiente modo:
«las especificaciones técnicas, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, a excepción de las establecidas por las autoridades locales».
8. En el artículo 1, apartado 7, se define «producto» de tal modo que incluye «cualquier producto agrícola».
9. En el artículo 8, apartado 1, se exige a los Estados miembros que comuniquen inmediatamente a la Comisión «todo proyecto de reglamento técnico salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastaría con una simple información referente a dicha norma». El artículo 9 obliga a los Estados miembros a aplazar «seis meses, a partir de la fecha de la comunicación contemplada en el apartado 1 del artículo 8, la adopción de un proyecto de reglamento técnico, si la Comisión u otro Estado miembro emitiere, en los tres meses siguientes a esta fecha, un comunicado detallado» en el sentido de que el proyecto de reglamento técnico constituiría un obstáculo para los intercambios, y a aplazar la adopción de cualquier proyecto de este tipo si la Comisión presenta al Consejo una propuesta de directiva referente a la misma cuestión. El artículo 10 establece una excepción para las disposiciones nacionales que den aplicación a obligaciones comunitarias.
10. El Hoge Raad planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 1 de la Directiva 83/189 en el sentido de que la disposición del artículo 2, apartado 1, del Verordening minimumeisen varkenshouderij 1993 [...] debe considerarse un reglamento técnico a efectos de la mencionada Directiva?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 1 de la Directiva 83/189 en el sentido de que la disposición del artículo 2, apartado 1, del Verordening Bestrijding ziekte van Aujeszky 1993 [...] debe considerarse un reglamento técnico a efectos de la mencionada Directiva?
3) El hecho de que un proyecto de reglamento técnico a efectos de la Directiva 83/189 no haya sido comunicado a la Comisión de conformidad con los artículos 8 y 9, ¿hace que dicho reglamento sea inaplicable en la medida en que, en el caso concreto de que se trate, constituya un obstáculo a los intercambios comerciales o a la libre circulación de mercancías, o debe considerarse que una disposición de este tipo debe quedar sin aplicación si el reglamento tiene o puede tener por efecto de manera general, independientemente del caso concreto de que se trate, obstaculizar los intercambios?
4) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión, el hecho de que la Comisión Europea aprobase en diciembre de 1995 el programa neerlandés de lucha contra la enfermedad de Aujeszky en el ganado porcino para 1996, ¿afectaría de algún modo a la cuestión de la aplicabilidad en el presente caso del artículo 2, apartado 1, del Verordening Bestrijding ziekte van Aujeszky? De ser así, ¿cómo?»
11. Presentaron observaciones escritas el Reino de Dinamarca, el Reino de los Países Bajos, el Reino Unido y la Comisión. Todos ellos intervinieron asimismo en la vista. El Abogado del recurrente se personó en la vista sin formular ninguna observación sobre el fondo. Las observaciones formuladas por el Reino de Dinamarca se refieren únicamente a la primera cuestión y las del Reino Unido únicamente a las dos primeras. Las cuestiones tercera y cuarta no se plantean si se responde negativamente a las dos primeras.
II. Análisis
a) Artículo 2, apartado 1, del VMV
12. Las partes que presentaron observaciones escritas están de acuerdo en que, aunque la carne de cerdo es un «producto» a efectos de la Directiva 83/189, el artículo 2, apartado 1, del VMV no es una «especificación técnica», ya que ni regula la producción de carne de cerdo ni define las características de la carne de cerdo como producto. El Reino Unido añade que, aun en el caso de que se la considerara una especificación técnica, la disposición controvertida no constituye un reglamento técnico, ya que no afecta directamente ni a la comercialización ni a la utilización del producto. La Comisión y el Reino de Dinamarca sostienen que la legislación nacional no establece su cumplimiento obligatorio de iure o de facto para la comercialización o la utilización del producto en los Países Bajos. En consecuencia, consideran que no constituye un reglamento técnico.
13. Estoy dispuesto a aceptar que el artículo 2, apartado 1, del VMV no define «las características requeridas de un producto», en el presente caso, la carne de cerdo. Aunque puede ser deseable que los criadores de cerdos cumplan con dicha disposición, ésta no define «las características requeridas de un producto [...]», a saber, la carne de cerdo, ni un «método» o «procedimiento» para la producción de carne de cerdo, tal como se emplean dichos términos en el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 83/189, sino que se limita a establecer que debe haber recipientes de desinfección o instalaciones de limpieza adecuados para la desinfección del calzado en el establecimiento del criador de cerdos.
14. En la sentencia Comisión/Italia, el Tribunal de Justicia examinó una Ley italiana que establecía «contenidos máximos de concentración de fibras de amianto inhalables en los lugares de trabajo [...]» y declaró que, «al no precisar una característica requerida de un producto, esta disposición no está comprendida, a priori, en la definición de especificación técnica». Dicha sentencia dejó claro que, si bien es cierto que el respeto de una norma nacional como ésa puede tener «consecuencias sobre las características del producto de que se trate», dichas consecuencias deberían ser demostradas antes de poder considerarla como una especificación técnica.
15. En otros dos asuntos, el Tribunal de Justicia ha advertido de la necesidad de que exista un vínculo claro con las «características de un producto» antes de que pueda considerarse que una norma nacional es una especificación técnica. Tanto en la sentencia CIA Security, y en relación con una norma que establecía los requisitos para el establecimiento de empresas de seguridad, como en la sentencia Semeraro Casa Uno y otros, en relación con una normativa que regulaba el horario de cierre de los comercios, el Tribunal declaró que no respondían a la definición de especificación técnica por el mismo motivo.
16. Puesto que el artículo 2, apartado 1, del VMV no es una especificación técnica, no puede, en ningún caso, ser un reglamento técnico.
17. Sin embargo, también estoy de acuerdo con el Reino Unido, el Reino de Dinamarca y la Comisión en que, aun cuando procediera considerarlo una «especificación técnica», que no es el caso, el artículo 2, apartado 1, del VMV no constituiría, desde ningún punto de vista, un «reglamento técnico». Su cumplimiento no es «obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización o la utilización» de la carne de cerdo, como actividades distintas de la explotación de una granja de cerdos.
18. El VMV no establece, entre la normativa nacional que deben cumplir los criadores de cerdos por lo que respecta a las instalaciones de desinfección controvertidas y la comercialización o utilización de la carne de cerdo, nada equivalente a la «correlación muy estrecha» que, en opinión del Tribunal de Justicia, existía entre las normas en materia de calidad de las aguas en el asunto Comisión/Italia y la comercialización de los productos controvertidos en aquel asunto (moluscos lamelibranquios). La legislación italiana controvertida en aquel asunto prohibía la comercialización de moluscos lamelibranquios que no hubieran sido cultivados en aguas que respondieran a las normas establecidas. Si bien, tal como sugeriré más adelante (punto 32 infra), tal vez no sea necesario que exista «una correlación muy estrecha», en el presente caso no existe ninguna relación en absoluto. Mi opinión es que el artículo 2, apartado 1, del VMV no es, en ningún caso, un reglamento técnico que los Países Bajos estuvieran obligados a notificar a la Comisión con arreglo al artículo 8 de la Directiva 83/189.
b) Artículo 2, apartado 1, del VBZA
19. El Reino de los Países Bajos sostiene que esta disposición tampoco tiene relación alguna con las características requeridas del producto, ya que los cerdos no vacunados no están necesariamente infectados por la enfermedad de Aujeszky, por lo que pueden ser legalmente comercializados. Sin embargo, el Gobierno neerlandés observa que, de acuerdo con la legislación comunitaria aplicable, un cerdo infectado no puede ser exportado a países o regiones sujetos a garantías suplementarias contra la enfermedad de Aujeszky. A lo sumo, existe una conexión muy tenue entre la vacunación y las características del producto, por lo que la disposición nacional no puede considerarse un reglamento técnico. También el Reino Unido sostiene que el artículo 2, apartado 1, del VBZA no define específicamente las características del producto y no guarda una correlación suficientemente directa con la comercialización y la utilización del producto como para constituir un reglamento técnico.
20. La Comisión, por otro lado, considera que dicha disposición constituye una especificación técnica, en la medida en que la exigencia de vacunación tiene una incidencia directa en la producción de carne de cerdo y en las características del producto, especialmente por lo que respecta a sus características esenciales, como es la salud de los animales de que se trate.
21. En mi opinión, es sumamente importante identificar con claridad la naturaleza y el alcance exactos del artículo 2, apartado 1, del VBZA. Dicha disposición se aplica a los titulares de explotaciones en las que se crían cerdos, obligándolos a hacer vacunar a sus cerdos de acuerdo con un programa de vacunación oficialmente establecido al efecto. En la resolución de remisión no se indica que dicho artículo guarde relación con ninguna otra disposición nacional neerlandesa por la que se establezcan restricciones a la circulación o la venta de cerdos, ya sean vacunados o no. En sus observaciones, el Gobierno neerlandés afirmó que dicho artículo no implica ninguna restricción por lo que respecta a la comercialización de cerdos. Las únicas restricciones aplicables se derivan de las normas comunitarias.
22. No obstante, la Comisión sostiene que, aun cuando el artículo 2, apartado 1, no guarde relación con ningún requisito de comercialización, la exigencia de vacunación constituye una disposición obligatoria referente a la «utilización» de los cerdos, con lo que está comprendida dentro de la definición de reglamento técnico.
23. Esto plantea una cuestión muy concreta de interpretación de un término, «utilización», cuya aplicación resulta casi imposible de determinar. En mi opinión, sólo puede responderse de manera útil a dicha cuestión con arreglo al método aceptado de interpretación del Derecho comunitario, es decir, teniendo en cuenta no sólo el tenor de la propia disposición, sino también el contexto en el que se inscribe y la finalidad del sistema de que forma parte.
24. Tal como ha explicado recientemente el Abogado General Sr. Jacobs, la Directiva 83/189 tiene por objeto «[...] la protección de la libre circulación de mercancías mediante un mecanismo de control preventivo». Aunque no tiene el mismo tenor que el artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), dicha Directiva está basada, tal como se afirma en su segundo considerando, en la premisa de que «los obstáculos comerciales que se derivan de las reglamentaciones técnicas relativas a los productos sólo pueden admitirse si son necesarios para satisfacer exigencias imperativas y persiguen un fin de interés general [...]». En consecuencia, la Directiva debe interpretarse en el sentido de que pretende evitar los obstáculos a los intercambios.
25. En la vista, la Comisión subrayó correctamente que existe una clara distinción entre las definiciones de «especificación técnica» y de «reglamento técnico».
26. El concepto de «especificación técnica» se centra en las normas que definen «las características de un producto», pero no todas esas normas constituyen a su vez un «reglamento técnico». Para ello, hace falta algo más. De lo contrario, no existiría ninguna diferencia entre ambos conceptos. En particular, la consideración formulada por la Comisión en la vista, según la cual la mera posesión o tenencia de un producto a lo largo de las diferentes fases de producción responde al concepto de «utilización», corre el riesgo de eliminar dicha distinción y, en mi opinión, no es aceptable.
27. Para empezar, es necesario considerar si la exigencia de vacunación «define las características de un producto». Pienso que sí. No me convencen los argumentos del Gobierno neerlandés según los cuales, por ejemplo, un animal no vacunado no tiene necesariamente la enfermedad de Aujeszky, ni el del Reino Unido según el cual la exigencia de vacunación no se refiere a los métodos de producción ni define las características del producto. A mi juicio, es indiscutible que la exigencia de vacunación establece características requeridas de un producto, es decir, en el caso del cerdo, haber sido vacunado. En todo caso, me parece innegable que esta disposición está comprendida dentro del ámbito de aplicación de la normativa especial que regula los productos agrícolas, en la medida en que constituye una norma relativa a «los métodos y procedimientos de producción». Ni la necesidad de la vacunación ni su eficacia resultan pertinentes a este respecto. Un cerdo vacunado presenta, por ello mismo, una característica que lo distingue de un cerdo sin vacunar. La norma de que se trata no difiere, en principio, de los requisitos de aprobación previa del tipo de los examinados en la sentencia CIA Security y en la sentencia Lemmens. Ambos asuntos tenían por objeto normas relativas al examen, pruebas de control y aprobación de equipos. El hecho de que éstas no pretendieran afectar ni modificar las características del producto no tuvo ninguna incidencia a la hora de determinar si debía considerarse que se trataba de especificaciones técnicas y, en última instancia, de reglamentos técnicos.
28. Por consiguiente, queda por examinar si la exigencia de vacunación constituye también un reglamento técnico. Dicha exigencia no contiene ni guarda relación con ninguna disposición independiente de la ya considerada en relación con la propia vacunación, al margen de la que crea la infracción por la que se ha condenado al recurrente.
29. La definición de «reglamento técnico» se refiere a una disposición que, además de ser una «especificación técnica», sea de cumplimiento «obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo [...]».
30. En la sentencia CIA Security, el Tribunal de Justicia declaró que «una norma se califica de reglamento técnico en el sentido de la Directiva 83/189 cuando tiene efectos jurídicos propios», en el sentido de que no se limita a proporcionar una base de habilitación. En la sentencia Comisión/Italia, el Tribunal consideró que se requería además que surtiera «efectos jurídicos diferentes». Tanto del tenor de la definición como de su interpretación por el Tribunal de Justicia se desprende que, para cumplir con dicha definición, una disposición debe tener carácter jurídicamente imperativo. Dicho principio se aplica de manera especialmente obvia a las prohibiciones legales de comercialización: son «obligatorias, de iure».
31. El segundo elemento es que debe referirse a «la comercialización o la utilización» del producto de que se trate. En su jurisprudencia, este Tribunal ha tenido que pronunciarse principalmente sobre disposiciones relacionadas muy claramente con la comercialización.
32. En la sentencia Comisión/Italia, el Tribunal subrayó, en un pasaje muy citado por las partes intervinientes, la «correlación muy estrecha entre la calidad de las aguas de cultivo y la comercialización de moluscos lamelibranquios destinados al consumo humano». Sin embargo, en aquella sentencia el Tribunal no llegó a indicar, como parece implícito en el argumento, que esta «correlación muy estrecha» fuera necesaria para que la norma cumpliera con la definición de «reglamento técnico».
33. Hay dos asuntos en los cuales la norma nacional parecía relacionar una prohibición de comercialización con otras disposiciones. El asunto amianto tenía por objeto una disposición de una Ley que prohibía «la extracción, importación, exportación, comercialización y producción de amianto, de los productos realizados con amianto y de los productos que contengan amianto [...]». El Tribunal consideró que ello constituía una prohibición de «comercialización y utilización» de amianto, pero no tuvo necesidad de examinar la posibilidad hipotética de una mera prohibición de extracción o de producción.
34. El asunto Albers y otros tenía por objeto una Ley neerlandesa que prohibía la administración al ganado vacuno de determinadas sustancias estimulantes del crecimiento, concretamente el clembuterol. Esto se establecía en el artículo 1 de la Ley. En otra disposición, el artículo 3, de esa misma Ley se disponía lo siguiente:
«Está prohibido tener, comprar o vender bovinos de engorde a los que se haya administrado [sustancias estimulantes del crecimiento] [...]». El Tribunal de Justicia declaró, en primer lugar, que el artículo 1 constituía una especificación técnica, en la medida en que definía «métodos y procedimientos de producción». El Tribunal no abordó por separado la cuestión de si el artículo 3 se refería a la comercialización o la utilización, sino que se limitó a declarar que la Ley constituía un reglamento técnico.
35. Tanto el asunto amianto como el asunto Albers y otros se referían a leyes que establecían una prohibición de comercialización combinada con otras disposiciones. En particular, podría pensarse que existe una analogía entre el artículo 2, apartado 1, del VBZA, controvertido en el presente caso, y la parte del artículo 3 de la Ley controvertida en el asunto Albers y otros que prohibía criar o tener bovinos que hubieran sido tratados con sustancias estimulantes del crecimiento.
36. En mi opinión, dicha tesis sería errónea. La norma examinada en la sentencia Albers y otros establecía un vínculo indisociable entre la prohibición de criar o tener bovinos y la prohibición de comercialización, es decir, la de comprar y vender. El Tribunal no tuvo necesidad de examinar la hipótesis puramente teórica de una prohibición limitada a la cría y tenencia de ganado.
37. En mi opinión, el término «utilización» que figura en la definición de reglamento técnico se refiere a la utilización en un contexto de mercado o, tal vez, de parte de un mercado. Resulta más instructivo, a mi juicio, examinar la sentencia Lemmens. Aquel asunto tenía por objeto la normativa neerlandesa en materia de análisis del aliento, que formaba parte de la normativa en materia de tráfico por carretera referida a la conducción bajo los efectos del alcohol. Había un Reglamento que establecía como requisito que los alcoholímetros utilizados por la policía para practicar la prueba de detección alcohólica a los conductores sospechosos debían ser de un tipo aprobado por un determinado organismo de control. No existía una prohibición general de comercialización de alcoholímetros no aprobados. El Reglamento se refería únicamente al uso de aparatos aprobados por la policía. Sin embargo, el Tribunal declaró que constituía un reglamento técnico, afirmando que «ni qué decir tiene que las normas establecidas por éste [Reglamento] deben ser cumplidas por quienes venden tales aparatos a los servicios de la policía judicial, que constituyen un usuario muy importante de los mismos [...]».
38. En mi opinión, sólo las disposiciones obligatorias relativas a la utilización de un producto y que pueden afectar a los intercambios comerciales de dicho producto o de productos relacionados con él están comprendidas en el término «utilización» en el presente contexto. Una prohibición de tener vacas sin vacunar, es decir, de su «utilización», puede afectar a la venta de leche. Existen reglamentos de seguridad de muchos tipos que establecen normas relativas a los materiales o equipos permitidos en las instalaciones abiertas al público que afectan a la «utilización» de los productos aun en ausencia de normas directas en materia de comercialización. Es posible que sea este tipo de efecto parcial o indirecto sobre la comercialización el que pretendía tenerse en cuenta al utilizar la expresión «de facto» en el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 83/189. Un excelente ejemplo del tipo de norma de «utilización» que constituye un reglamento técnico le fue sometido a este Tribunal en un recurso por incumplimiento no discutido interpuesto contra el Reino de Bélgica. Un Decreto del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital establecía normas de calidad y de seguridad para el arrendamiento de viviendas amuebladas, aplicando determinadas normas técnicas de conocimiento general para las instalaciones de gas y los aparatos eléctricos. No existía ninguna restricción general a la comercialización de tales productos. Pero la norma que regulaba su utilización era un reglamento técnico porque afectaba al acceso a una parte del mercado.
39. El artículo 2, apartado 1, del VBZA no contiene ninguna disposición que regule la «utilización» de los cerdos en ninguno de los sentidos a que me he referido. Tampoco guarda relación con ninguna norma nacional que afecte a la comercialización o la utilización. Como he señalado en el punto 21 supra, las únicas normas aplicables son normas comunitarias. En consecuencia, no es un reglamento técnico.
40. Habida cuenta de las respuestas que propongo a las dos primeras cuestiones, no es necesario abordar las cuestiones tercera y cuarta.
III. Conclusión
41. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las dos primeras cuestiones planteadas por el Hoge Raad der Nederlanden:
«Ni una disposición como el artículo 2, apartado 1, del Verordening Minimumeisen Varkenshouderij 1993 ni una disposición como el artículo 2, apartado 1, del Verordening Bestrijding Ziekte van Aujeszky 1993 deben considerarse reglamentos técnicos en el sentido del artículo 1 de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, modificada por la Directiva 88/182/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988.»