62023CJ0016_RES
Processo C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
contra
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale amministrativo Regionale della Liguria (Tribunal Administrativo Regional da Ligúria, Itália)]
Acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 17 de outubro de 2024
«Reenvio prejudicial — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123/CE — Regime de autorização — Artigo 10.o — Requisitos de concessão da autorização — Venda de produtos do tabaco — Legislação nacional que sujeita a concessão de uma autorização para criar um ponto de venda de produtos do tabaco ao cumprimento de requisitos — Requisitos relativos à distância e à população — Proteção da saúde pública contra o tabaquismo»
Liberdade de estabelecimento — Livre prestação de serviços — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123 — Âmbito de aplicação — Legislação nacional que reserva a comercialização a retalho de produtos de tabaco manufaturado a distribuidores autorizados — Inclusão
(Diretiva 2006/123 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 2, 5 e 8, artigo 1.o, n.os 1 e 3, artigo 2.o, n.os 1 e 2, e artigo 4.o, n.o 1)
(cf. n.os 55, 56, 58‑62)
Liberdade de estabelecimento — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123 — Regime de autorização — Conceito — Legislação nacional que sujeita a comercialização a retalho de produtos de tabaco manufaturado a um procedimento de adjudicação de pontos de venda — Inclusão — Verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio
(Diretiva 2006/123 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, ponto 6)
(cf. n.os 67, 70, 71)
Liberdade de estabelecimento — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123 — Regime de autorização — Legislação nacional que sujeita a concessão de uma autorização de ponto de venda de produtos do tabaco ao cumprimento de requisitos relativos à distância e à demografia, sem a possibilidade de ter em conta o aumento periódico do número de consumidores — Admissibilidade — Requisitos — Cumprimento dos requisitos previstos no artigo 10.o, n.o 2
(Diretiva 2006/123 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 7 e 66, artigo 4.o, n.o 8, artigo 9.o, n.o 1, artigo 10.o n.os 1 e 2, e artigo 14.o, n.o 5)
(cf. n.os 77‑79, 81‑86, 89‑92, 94‑98, 100, 101, 103‑106, 108, 112, 113 e disp.)
Resumo
Chamado a pronunciar‑se a título prejudicial no contexto da criação de um ponto de venda de produtos de tabaco manufaturado, o Tribunal de Justiça pronuncia‑se sobre a compatibilidade com a Diretiva 2006/123 (
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) da legislação italiana aplicável à venda a retalho destes produtos, uma vez que esta legislação utiliza critérios restritivos, baseados na distância geográfica e na densidade populacional, para autorizar essa criação.
Na sequência da revogação da sua licença que lhe permitia vender a retalho produtos do tabaco, a FA.RO. pediu à Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agência Aduaneira e dos Monopólios, Itália, a seguir «ADM») a criação de um novo ponto de venda de produtos de tabaco manufaturado no seu estabelecimento de restauração e de bebidas.
A ADM indeferiu este pedido, com o fundamento de que os requisitos relativos à distância geográfica mínima entre prestadores e à demografia, previstos pela legislação nacional, não estavam preenchidos.
A FA.RO. interpôs então recurso no Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Tribunal Administrativo Regional da Ligúria, Itália), o órgão jurisdicional de reenvio. Esta sociedade alegou, nomeadamente, que a criação de um novo ponto de venda no seu estabelecimento não causaria o efeito prejudicial de um sobredimensionamento da oferta em relação à procura, devido ao elevado nível de turismo em determinados períodos.
O órgão jurisdicional de reenvio submeteu então ao Tribunal de Justiça a questão de saber, em substância, se a Diretiva 2006/123 se opõe a uma legislação nacional que sujeita a concessão de uma autorização de pontos de venda de produtos do tabaco ao cumprimento de requisitos relativos à distância geográfica mínima entre prestadores e à demografia, sem a possibilidade de a autoridade pública competente ter em conta, em vez destes requisitos, o aumento periódico do número de consumidores.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça esclarece que uma legislação que reserva a venda a retalho de produtos de tabaco manufaturado a distribuidores autorizados pelo poder público está abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123. Com efeito, essa legislação não está abrangida pelo conceito de monopólio, situado fora do âmbito de aplicação desta diretiva (
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), uma vez que o Estado não assegura esta atividade comercial, que permanece sujeita à concorrência e não é conferida a um único operador, não podendo a administração, por outro lado, interferir nas decisões comerciais dos titulares de pontos de venda e de licenças.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça observa que a organização da venda a retalho de produtos de tabaco manufaturado está abrangida pelo conceito de «regime de autorização» na aceção do artigo 4.o, ponto 6, da Diretiva 2006/123, uma vez que, no âmbito do regime instituído pela legislação nacional em causa, um prestador de serviços tem a obrigação de efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente com vista a obter um ato formal que lhe permita aceder a essa atividade.
Por conseguinte, os requisitos restritivos relativos à distância e à demografia previstos por esse regime de autorização devem respeitar as disposições do artigo 10.o, n.o 2, alíneas a) a g), da referida Diretiva 2006/123.
Assim, primeiro, devem ser não discriminatórias, o que parece ser o caso em apreço.
Segundo, devem ser justificados por uma razão imperiosa de interesse geral; Esta pode consistir na proteção da saúde humana contra os riscos gerados pelos produtos de tabaco manufaturado. Em contrapartida, considerações de natureza puramente económica não podem constituir uma razão imperiosa de interesse geral. Com efeito, um regime de autorização não pode incluir requisitos proibidos, uma vez que o artigo 14.o, ponto 5, da Diretiva 2006/123 prevê a proibição de sujeitar a concessão da autorização à comprovação da existência de uma necessidade económica ou de uma procura no mercado. Ora, no caso em apreço, os critérios estabelecidos pela legislação nacional relativos à distância e à população residente poderiam, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, ser qualificados de teste económico se o seu objetivo fosse garantir receitas suficientes aos vendedores de produtos de tabaco manufaturado ou maximizar a cobrança do imposto aos consumidores desses produtos, uma vez que visam, nomeadamente, evitar, por um lado, a proliferação de pontos de venda em locais onde a procura já é assegurada pelos pontos de venda existentes e, por outro, que um número demasiado reduzido de pontos de venda provoque que uma parte da procura não fosse assegurada. Em contrapartida, no caso de os referidos critérios não prosseguirem um objetivo económico e de serem objetivamente justificados por uma razão imperiosa de interesse geral, como a proteção da saúde pública, evitando o incentivo ao consumo através do aumento da oferta e tendo um efeito dissuasivo sobre a procura, não são abrangidos por esta proibição.
Terceiro, os requisitos relativos à distância e à demografia devem ser adequados para garantir, de modo coerente e sistemático, a consecução do objetivo prosseguido e não devem ir além do necessário para o alcançar.
A este respeito, verifica‑se, antes de mais, que estes requisitos têm por efeito instituir um controlo da oferta de tabaco, que permita evitar o incentivo ao seu consumo, participando assim no objetivo de proteção da saúde pública. Além disso, a oferta controlada de produtos de tabaco manufaturado legais contribui para reduzir o recurso a produtos de contrabando suscetíveis de estimular o consumo devido a preços mais baixos ou de apresentar riscos adicionais para a saúde dos consumidores.
No entanto, para alcançar de modo coerente e sistemático o objetivo da proteção da saúde pública, este mecanismo de controlo da oferta de tabaco, que permite garantir a acessibilidade e a disponibilidade dos produtos de tabaco manufaturado, deve também ter efeitos dissuasivos na procura destes produtos. Além disso, para preservar o seu efeito útil à luz do objetivo de proteção da saúde pública, há que verificar se a aplicação dos requisitos relativos à distância e à demografia é suficiente para dissuadir o consumo de produtos de tabaco manufaturado, sem conduzir ao aumento da oferta ilegal destes produtos. Por estas razões, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, conforme enquadrada pela legislação nacional, a instalação de máquinas de venda automática constitui um meio de venda de produtos de tabaco manufaturado alternativo à venda através de pontos de venda comuns ou especiais ou de licenças, que devem respeitar os mesmos requisitos relativos à distância e à demografia, e não conduz ao aumento da oferta destes produtos.
Em seguida, o Tribunal de Justiça sublinha que os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação para decidir o nível de proteção da saúde pública que pretendem aplicar e o modo de o alcançar. Assim, não é indispensável que a medida restritiva adotada pelas autoridades de um Estado‑Membro corresponda a uma conceção partilhada pela totalidade dos Estados‑Membros. Por conseguinte, o facto de a CCLAT (
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) não prever requisitos relativos à distância e à demografia como medida destinada a reduzir o consumo de tabaco não tem impacto na apreciação da necessidade do regime em causa no processo principal para alcançar o objetivo de proteção da saúde pública.
À luz desta margem de apreciação, quando um Estado‑Membro considere útil introduzir medidas destinadas a controlar a oferta de produtos de tabaco manufaturado, este Estado pode legitimamente considerar que o aumento periódico do número de consumidores não é um fator que deva ser tido em conta. Com efeito, o facto de ter em conta este aumento periódico seria contrário ao objetivo pretendido de uma limitação da oferta que se destina a dissuadir o consumo.
Quarto, afigura‑se que os requisitos relativos à distância e à demografia se baseiam, no caso em apreço, em dados objetivos, são conhecidos antecipadamente e não são, em princípio, suscetíveis de originar dificuldades de interpretação nem de aplicação. No entanto, segundo a legislação nacional, mesmo que os requisitos relativos à distância e à demografia estejam preenchidos, os pontos de venda comuns são criados, nomeadamente, quando a administração o considerar útil e adequado no interesse do serviço. Ora, uma vez que este último conceito é definido em termos gerais, é suscetível de pôr em causa o caráter claro, inequívoco, objetivo e transparente dos critérios que enquadram o exercício do poder de apreciação da administração, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
(
1
)	Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).
(
2
)	Artigo 1.o, n.o 3, desta diretiva.
(
3
)	Convenção‑Quadro da Organização Mundial de Saúde para a Luta Antitabaco, assinada em Genebra, em 21 de maio de 2003.