62023TJ0193_RES
Rechtssache T‑193/23
MegaFon OAO
gegen
Rat der Europäischen Union
Urteil des Gerichts (Erste erweiterte Kammer) vom 15. Januar 2025
„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren – Listen der Personen, Organisationen und Einrichtungen, für die restriktive Maßnahmen gelten – Aufnahme des Namens der Klägerin in die Listen und Belassung auf den Listen – Recht auf Anhörung – Begründungspflicht – Beurteilungsfehler – Verhältnismäßigkeit – Unternehmerische Freiheit – Nichtigkeitsklage“
Gerichtliches Verfahren – Frist für den Beweisantritt – Art. 85 Abs. 3 der Verfahrensordnung des Gerichts – Vorlage von Beweisen vor Abschluss des mündlichen Verfahrens – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Gerechtfertigte verspätete Vorlage – Kein Rechtfertigungsgrund – Unzulässigkeit von zusätzlichen Beweisen
(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 85 Abs. 3)
(vgl. Rn. 31-34)
Handlungen der Organe – Begründung – Verpflichtung – Umfang – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Verbot des Verkaufs, der Lieferung, der Verbringung oder der Ausfuhr von Gütern und Technologien mit doppeltem Verwendungszweck an bestimmte in Russland ansässige Personen, Organisationen oder Einrichtungen – Verbot des Verkaufs, der Lieferung, der Verbringung oder der Ausfuhr von Gütern und Technologien, die zur militärischen und technologischen Stärkung des Verteidigungs- und Sicherheitssektors Russlands beitragen könnten, an bestimmte in Russland ansässige Personen, Organisationen oder Einrichtungen – Pflicht, in der Begründung die besonderen und konkreten Gründe zur Rechtfertigung dieser Maßnahme anzugeben – Beschluss, der in einem Kontext ergeht, der dem Betroffenen bekannt ist und der es ihm ermöglicht, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen – Zulässigkeit einer summarischen Begründung
(Art. 296 Abs. 2 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 2 Buchst. c; Beschluss 2014/512/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/327, [GASP] 2022/578, [GASP] 2022/1271, [GASP] 2023/434, [GASP] 2023/1517 und [GASP] 2024/422 geänderten Fassung; Verordnung Nr. 833/2014 des Rates in der durch die Verordnung 2023/427 geänderten Fassung)
(vgl. Rn. 42-44, 46, 55, 57)
Gerichtliches Verfahren – Klageschrift – Formerfordernisse – Kurze Darstellung der Klagegründe – In der Klageschrift dargelegte tatsächliche und rechtliche Umstände
(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 76 Buchst. d)
(vgl. Rn. 63, 64)
Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Verteidigungsrechte – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Restriktive Maßnahmen – Verpflichtung zur Angabe der einzelfallbezogenen und spezifischen Gründe für die getroffenen Entscheidungen – Recht auf Anhörung vor dem Erlass solcher Maßnahmen – Einschränkungen – Voraussetzungen – Unterschied zwischen dem ursprünglichen Rechtsakt zum Erlass der Maßnahme und dem Rechtsakt zu deren Aufrechterhaltung
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 2 Buchst. a, Art. 47 und Art. 52 Abs. 1)
(vgl. Rn. 70-74, 77-79, 81, 82, 86-88)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen – Erstmalig im Stadium der Klagebeantwortung vorgelegte Beweise – Zulässigkeit – Voraussetzung – Eine allgemein bekannte Tatsache untermauernde Beweise – Beurteilungsfehler – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2014/512/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/327, [GASP] 2022/578, [GASP] 2022/1271, [GASP] 2023/434, [GASP] 2023/1517 und [GASP] 2024/422 geänderten Fassung; Verordnung Nr. 833/2014 des Rates in der durch die Verordnung 2023/427 geänderten Fassung)
(vgl. Rn. 110-114, 119, 123, 138-145)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Umfang der Kontrolle – Aufnahme des Klägers in die Listen im Anhang der angefochtenen Rechtsakte wegen unmittelbarer Unterstützung des militärisch-industriellen Komplexes Russlands – Öffentlich zugängliche Beweisunterlagen – Zulässigkeit
(Beschluss 2014/512/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/327, [GASP] 2022/578, [GASP] 2022/1271, [GASP] 2023/434, [GASP] 2023/1517 und [GASP] 2024/422 geänderten Fassung; Verordnung Nr. 833/2014 des Rates in der durch die Verordnung 2023/427 geänderten Fassung)
(vgl. Rn. 126-128)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Verbot des Verkaufs, der Lieferung, der Verbringung oder der Ausfuhr von Gütern und Technologien mit doppeltem Verwendungszweck an bestimmte in Russland ansässige Personen, Organisationen oder Einrichtungen – Verbot des Verkaufs, der Lieferung, der Verbringung oder der Ausfuhr von Gütern und Technologien, die zur militärischen und technologischen Stärkung des Verteidigungs- und Sicherheitssektors Russlands beitragen könnten, an bestimmte in Russland ansässige Personen, Organisationen oder Einrichtungen – Beschränkung der unternehmerischen Freiheit und der Achtung des guten Rufs – Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Beschluss 2014/512/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/327, [GASP] 2022/578, [GASP] 2022/1271, [GASP] 2023/434, [GASP] 2023/1517 und [GASP] 2024/422 geänderten Fassung; Verordnung Nr. 833/2014 des Rates in der durch die Verordnung 2023/427 geänderten Fassung)
(vgl. Rn. 161-166)
Zusammenfassung
Diese Rechtssache wirft neue Fragen nach dem Umfang der Verpflichtungen auf, die den Rat der Europäischen Union in Bezug auf die Erstellung einer Beweisakte treffen, mit der untermauert werden soll, dass der Name einer Organisation zu Recht in eine Liste über sektorspezifische restriktive Maßnahmen aufgenommen worden ist.
Angesichts der Lage in der Ukraine erließ der Rat am 31. Juli 2014 den Beschluss 2014/512 (
1
) und die Verordnung Nr. 833/2014 (
2
), um gezielte restriktive Maßnahmen u. a. in den Bereichen einzuführen, die Güter mit doppeltem Verwendungszweck und sensible Technologien betreffen. Diese Rechtsakte wurden im Anschluss an die von der Russischen Föderation am 24. Februar 2022 eingeleitete militärische Operation in der Ukraine mehrfach geändert (
3
).
Der Rat erließ sodann mehrere Rechtsakte (
4
), mit denen MegaFon OAO, eine im Telekommunikationssektor tätige Gesellschaft mit Sitz in Moskau (Russland), als Organisation, die den militärischen und industriellen Komplex der Russischen Föderation bei dessen Angriffskrieg gegen die Ukraine unmittelbar unterstütze, in die Listen der Organisationen aufgenommen – und dort belassen – wurde, gegen die Ausfuhrbeschränkungen für Güter und Technologien mit doppeltem Verwendungszweck sowie für Güter und Technologien verhängt wurden, die zur technologischen Stärkung des Verteidigungs- und Sicherheitssektors Russlands beitragen könnten.
Die fragliche Gesellschaft beantragt die Nichtigerklärung dieser Rechtsakte und macht u. a. einen Verstoß des Rates gegen seine Begründungspflicht, eine Verletzung der Verteidigungsrechte und des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz sowie einen Beurteilungsfehler des Rates geltend, der zu Unrecht angenommen habe, dass sie den militärischen und industriellen Komplex Russlands unmittelbar unterstütze.
Das Gericht weist die Klage ab.
Würdigung durch das Gericht
Was erstens den Klagegrund betrifft, wonach der Rat gegen die Begründungspflicht verstoßen haben soll, so weist das Gericht darauf hin, dass in der Begründung eines Rechtsakts, mit dem eine restriktive Maßnahme verhängt wird, die besonderen und konkreten Gründe genannt werden müssen, aus denen der Rat der Ansicht war, dass der Betroffene einer solchen Maßnahme zu unterwerfen sei, wobei der Kontext des Erlasses dieses Rechtsakts zu berücksichtigen ist.
Im vorliegenden Fall entsprechen die besonderen und konkreten Gründe, derentwegen der Rat der Ansicht war, dass die Klägerin Gegenstand der fraglichen Maßnahmen sein müsse und ihr Name daher in die streitigen Listen aufzunehmen sei, den Kriterien, die in den einschlägigen Bestimmungen und in den Erwägungsgründen der angefochtenen Rechtsakte niedergelegt sind (
5
), nämlich dass die Klägerin eine Organisation sei, die den russischen Militär- und Industriekomplex unmittelbar unterstütze.
Dass für den Erlass restriktiver Maßnahmen gegen mehrere Personen dieselben, sich auf die unmittelbare Unterstützung des militärischen und industriellen Komplexes Russlands beziehenden Erwägungen angestellt werden, schließt es insoweit nicht aus, dass diese Erwägungen eine hinreichend spezifische Begründung für jede der betroffenen Personen darstellen.
Die Klägerin konnte daher erkennen, dass sie deswegen in die streitigen Listen aufgenommen und auf ihnen belassen worden war, weil sie – unter Berücksichtigung dessen, dass sie einer der wichtigsten Mobilfunk- und Telekommunikationsbetreiber in Russland war, sowie angesichts des politischen Kontexts zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Rechtsakte – als eine Organisation angesehen wurde, die den militärisch-industriellen Komplex Russlands bei dessen Angriffskrieg gegen die Ukraine unmittelbar unterstütze.
Zweitens weist das Gericht in Bezug auf den Klagegrund, mit dem die Verletzung der Verteidigungsrechte und des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gerügt wird, darauf hin, dass mit dem Recht auf Anhörung einer jeden Person die Möglichkeit garantiert wird, in einem Verwaltungsverfahren ihren Standpunkt vorzutragen, bevor ihr gegenüber eine Entscheidung ergeht, die für ihre Interessen nachteilig sein kann. Mithin muss in einem Verfahren zum Erlass restriktiver Maßnahmen die zuständige Unionsbehörde der betroffenen Person die Gründe und die ihr zur Last gelegten Umstände mitteilen, auf die diese Behörde ihren Beschluss zu stützen beabsichtigt, um die fragliche Person in die Lage zu versetzen, ihren Standpunkt hierzu in sachdienlicher Weise vorzutragen.
Indessen kann das Recht auf Anhörung unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt werden (
6
). Namentlich ist der Rat der Rechtsprechung des Gerichts zufolge nicht verpflichtet, der betreffenden Person oder Organisation im Voraus mitzuteilen, aus welchen Gründen er ihr gegenüber restriktive Maßnahmen zu erlassen beabsichtigt. Dass insoweit keine Verpflichtung besteht, erklärt sich dadurch, dass es für die Wirksamkeit solcher Maßnahmen des Überraschungseffekts bedarf, und letztlich durch zwingende, die Sicherheit oder die Gestaltung der internationalen Beziehungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten betreffende Erwägungen.
Im Übrigen verleihen weder die einschlägigen Bestimmungen der Rechtsakte zur Einführung restriktiver Maßnahmen noch der allgemeine Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte den Betroffenen ein Recht auf eine förmliche Anhörung, da die Möglichkeit, schriftliche Erklärungen einzureichen, genügt.
Im vorliegenden Fall musste den ursprünglichen Rechtsakten ein Überraschungseffekt zugutekommen, und somit war der Rat nicht verpflichtet, die Klägerin vor ihrer erstmaligen Listung anzuhören.
Auf Antrag der Klägerin war der Rat jedoch verpflichtet, ihr unmittelbar nach Erlass der Rechtsakte, in denen die sie betreffenden Maßnahmen vorgesehen waren, die Gründe für die Anwendung dieser Maßnahmen auf sie mitzuteilen, damit die Klägerin zu diesen Gründen Stellung nehmen konnte (
7
).
Im vorliegenden Fall hat der Rat auf die Anträge der Klägerin im Wesentlichen geantwortet, dass der Grund für ihre Aufnahme in die streitigen Listen in den einschlägigen Bestimmungen der ursprünglichen Aufnahmeakte enthalten sei, nämlich dass sie eine Organisation sei, die den militärisch-industriellen Komplex Russlands unmittelbar unterstütze.
Demnach war die Klägerin in der Lage, die Gründe für die Aufnahme ihres Namens in die streitigen Listen nachzuvollziehen, was es ihr ermöglichte, ihre Rechte unter den bestmöglichen Bedingungen zu verteidigen.
In Bezug auf den Beschluss über die Aufrechterhaltung restriktiver Maßnahmen gegen eine Person weist das Gericht darauf hin, dass der Rat zum einen der betroffenen Person vor dem Erlass seines Beschlusses die neuen Erkenntnisse mitteilen muss, über die er zur Stützung seines Beschlusses verfügt und anhand deren er die Informationen über ihre persönliche Situation und die Lage in dem betreffenden Drittland aktualisiert hat, und dass er zum anderen die Stellungnahme der betroffenen Person zu diesen neuen Erkenntnissen einholen muss.
Im vorliegenden Fall unterscheiden sich die Gründe für die Fortsetzungsrechtsakte jedoch nicht von denen der ursprünglichen Rechtsakte, so dass der Rat nicht verpflichtet war, die Klägerin vor deren Erlass anzuhören.
Was drittens den Klagegrund eines Beurteilungsfehlers betrifft, so prüft das Gericht zunächst die Frage, ob sich der Rat auf die im Stadium der Klagebeantwortung vorgelegten Beweise berufen konnte. Das Gericht weist darauf hin, dass es, wenn der Rat nicht mitteilt, aufgrund welcher Gesichtspunkte er eine Person in eine Liste mit restriktiven Maßnahmen aufgenommen hat, nicht die Verteidigungsrechte dieser Person zu beeinträchtigen vermag, sofern diese Gesichtspunkte einen bekannten Kontext darstellen – also öffentlich zugänglich sind und daher als allgemein bekannt gelten können. Im vorliegenden Fall kann nach Auffassung des Gerichts als allgemein bekannt gelten, dass einer der wichtigsten Telekommunikationsbetreiber der Russischen Föderation – wie die Klägerin – in Kriegszeiten an der unmittelbaren Unterstützung des militärisch-industriellen Komplexes Russlands beteiligt ist. Somit war der Rat grundsätzlich nicht verpflichtet, der Klägerin schriftliche Beweise zu übermitteln, wenn die behaupteten Tatsachen, auf die sich die Aufnahme in die streitigen Listen stützte, als allgemein bekannt gelten können. Außerdem ist das Gericht der Ansicht, dass der Rat im Bestreitensfall berechtigt ist, dem Gericht allgemein und öffentlich zugängliche Unterlagen vorzulegen, um die Richtigkeit einer allgemein bekannten Tatsache zu belegen.
Sodann erkennt das Gericht die Zuverlässigkeit und Erheblichkeit der vom Rat vorgelegten Beweise an. Erstens sind nämlich die Erbringung von Roamingdiensten durch die Klägerin in bestimmten unter russischer Kontrolle stehenden Gebieten der Ukraine sowie die Erbringung von Telekommunikationsdiensten auf der Krim, über die in Artikeln auf Internetseiten berichtet wird, geeignet, die territoriale Unversehrtheit der Ukraine weiter zu untergraben. Daher stellen sie ein Indiz dar, das die Unterstützung des militärisch-industriellen Komplexes Russlands durch die Klägerin bestätigt. Zweitens legt der Rat öffentlich zugängliche Presseartikel vor, in denen auf das Vorhandensein von Infrastrukturen der Klägerin in der Region Charkiw hingewiesen wird. Drittens legt der Rat Auszüge aus einer Internetseite vor, auf denen die von 2013 bis 2021 zwischen der russischen Armee und der Klägerin geschlossenen Verträge aufgeführt werden und die belegen, dass eine langfristige Verbindung zwischen der Klägerin und der russischen Armee besteht; diese stützt das Vorbringen, dass die Klägerin eine Organisation sei, die den militärischen und industriellen Komplex der Russischen Föderation unmittelbar unterstütze.
(
1
)	Beschluss 2014/512/GASP des Rates vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2014, L 229, S. 13).
(
2
)	Verordnung (EU) Nr. 833/2014 des Rates vom 31. Juli 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2014, L 229, S. 1).
(
3
)	Der Beschluss 2014/512 wurde durch den Beschluss (GASP) 2022/327 vom 25. Februar 2022 (ABl. 2022, L 48, S. 1), den Beschluss (GASP) 2022/578 vom 8. April 2022 (ABl. 2022, L 111, S. 70) sowie den Beschluss (GASP) 2022/1271 vom 21. Juli 2022 (ABl. 2022, L 193, S. 196) geändert. Die Verordnung Nr. 833/2014 wurde durch die Verordnung (EU) 2022/328 des Rates vom 25. Februar 2022 (ABl. 2022, L 49, S. 1), die Verordnung (EU) 2022/576 des Rates vom 8. April 2022 (ABl. 2022, L 111, S. 1) sowie die Verordnung (EU) 2022/1269 des Rates vom 21. Juli 2022 (ABl. 2022, L 193, S. 1) geändert.
(
4
)	Es handelt sich erstens um den Beschluss (GASP) 2023/434 des Rates vom 25. Februar 2023 zur Änderung des Beschlusses 2014/512/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2023, L 59 I, S. 593), und die Verordnung (EU) 2023/427 des Rates vom 25. Februar 2023 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2023, L 59 I, S. 6), zweitens um den Beschluss (GASP) 2023/1517 des Rates vom 20. Juli 2023 zur Änderung des Beschlusses 2014/512/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. 2023, L 184, S. 40), und drittens um den Beschluss (GASP) 2024/422 des Rates vom 29. Januar 2024 zur Änderung des Beschlusses 2014/512/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. L, 2024/422).
(
5
)	Es handelt sich in Sonderheit um den zehnten Erwägungsgrund des Beschlusses 2023/434, um die Art. 3, 3a und 3b des Beschlusses 2014/512 in geänderter Fassung sowie um den vierten Erwägungsgrund der Verordnung 2023/427 und die Art. 2, 2a und 2b der Verordnung Nr. 833/2014 in geänderter Fassung.
(
6
)	Gemäß Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.
(
7
)	Vgl. Urteil vom 18. Juli 2013, Kommission u. a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P und C‑595/10 P, EU:C:2013:518, Rn. 100 und die dort angeführte Rechtsprechung).