62003CJ0290_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑290/03,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het House of Lords (Verenigd Koninkrijk) bij beslissing van 30 juni 2003, ingekomen bij het Hof op 3 juli 2003, in de procedure
The Queen, op verzoek van:
Diane Barker,
tegen
London Borough of Bromley,
in tegenwoordigheid van:
First Secretary of State,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: P. Jann (rapporteur), kamerpresident, K. Schiemann, N. Colneric, E. Juhász en E. Levits, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 22 juni 2005,
gelet op de opmerkingen van:
– D. Barker, vertegenwoordigd door R. McCracken, QC, G. Jones en J. Pereira, barristers, geïnstrueerd door R. M. Buxton, solicitor,
– London Borough of Bromley, vertegenwoordigd door T. Straker, QC, en J. Strachan, barrister, geïnstrueerd door Sharpe Pritchard, solicitors,
– de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door K. Manji als gemachtigde, bijgestaan door D. Elvin, QC, en J. Maurici, barrister,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door G. de Bergues en D. Petrausch als gemachtigden,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. Simonetti en X. Lewis als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 1, lid 2, 2, lid 1, en 4, lid 2, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen D. Barker en de London Borough of Bromley (hierna: „Bromley LBC”), de ter zake van ruimtelijke ordening bevoegde autoriteit, over de afgifte van een vergunning voor de inrichting van een recreatiecentrum in het Crystal Palace Park te Londen zonder dat een milieueffectbeoordeling is verricht.
Het rechtskader
De gemeenschapsregeling
3. Volgens de vijfde overweging van haar considerans heeft richtlijn 85/337 tot doel, algemene beginselen voor de milieueffectbeoordeling vast te stellen ter aanvulling op en ter coördinatie van de vergunningprocedures voor particuliere en openbare projecten die gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
4. Daartoe definieert artikel 1, lid 2, van deze richtlijn het begrip „vergunning” als „[h]et besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren”.
5. Artikel 2, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat, voordat een vergunning wordt verleend, de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten.
Deze projecten worden omschreven in artikel 4.”
6. Artikel 4 van richtlijn 85/337 luidt als volgt:
„1. Projecten van de in bijlage I genoemde categorieën worden onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
2. Projecten van de in bijlage II genoemde categorieën worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 indien de lidstaten van oordeel zijn dat hun kenmerken zulks noodzakelijk maken. Met het oog hierop kunnen de lidstaten met name bepaalde projecttypes die aan een beoordeling moeten worden onderworpen, specificeren of criteria en/of drempelwaarden vaststellen die noodzakelijk zijn om te bepalen welke projecten van de in bijlage II genoemde categorieën moeten worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.”
7. In punt 10, sub b, van bijlage II bij deze richtlijn worden de „[w]erken voor stadsprojecten” genoemd.
8. Richtlijn 85/337, en met name de regels betreffende projecten die in bijlage II worden genoemd, zijn aanzienlijk gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB L 73, blz. 5), die uiterlijk op 14 maart 1999 in het Verenigd Koninkrijk moest zijn geïmplementeerd. Daar de vergunningaanvraag voor het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project vóór die datum bij de bevoegde autoriteit is ingediend, zijn deze wijzigingen niet relevant voor dit project, zoals blijkt uit artikel 3, lid 2, van richtlijn 97/11.
De nationale regeling
9. In Engeland is het belangrijkste rechtsinstrument op het gebied van ruimtelijke ordening de Town and Country Planning Act 1990 (wet betreffende de stadsontwikkeling‑ en landinrichting; hierna: „Town and Country Planning Act”), die zowel algemene regels voor de afgifte van vergunningen op het gebied van stadsontwikkeling als voor de wijziging of de intrekking ervan bevat. De nadere regels ter uitvoering van deze wet zijn neergelegd in de Town and Country Planning (General Development Procedure) Order 1995 (decreet betreffende stedenbouw en landinrichting; hierna: „General Development Procedure Order”) en de Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations 1988 (regeling betreffende stadsontwikkeling en landinrichting – milieueffectbeoordeling; hierna: „Assessment of Environmental Effects Regulations”).
10. De Assessment of Environmental Effects Regulations zijn vervangen door de Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) (England and Wales) Regulations 1999. Omdat deze nieuwe Regulations alleen van toepassing zijn op projecten die vanaf 14 maart 1999 zijn ingediend, zijn zij niet relevant voor het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project.
– De Town and Country Planning Act en de General Development Procedure Order
11. Volgens Section 57(1) van de Town and Country Planning Act is een bouwvergunning („planning permission”) vereist voor elke „ontwikkeling” in de zin van Section 55, waaronder met name „de oprichting van gebouwen [...] of andere installaties die in, op, boven of onder een perceel grond tot stand worden gebracht [...]”.
12. Bouwvergunningen kunnen in verschillende vormen worden afgegeven, waaronder met name die van een bouwvergunning op voorontwerp („outline planning permission”) met latere goedkeuring van de voorbehouden punten.
13. Aldus bepaalt Section 92(1) van de Town and Country Planning Act
dat de „bouwvergunningen op voorontwerp” worden „afgegeven overeenkomstig de voorschriften van een stedenbouwkundig decreet, onder voorbehoud van latere goedkeuring door de bevoegde autoriteiten van punten waarover in de aanvraag geen details zijn verstrekt” („reserved matters” of „voorbehouden punten”).
14. In artikel 1(2) van de General Development Procedure Order zijn deze „voorbehouden punten” omschreven als „om het even welk van de volgende punten waarover in de aanvraag geen details zijn verstrekt, te weten a) de ligging, b) het ontwerp, c) het buitenaanzicht, d) de toegangswegen en e) de landschapsinrichting van het gebied”.
15. Section 92(2) van de Town and Country Planning Act bepaalt impliciet dat voor een voorbehouden punt wordt geacht een vergunning te zijn afgegeven bij wege van het latere goedkeuringsbesluit.
16. Overeenkomstig Section 73 van de Town and Country Planning Act vormt een aanvraag tot wijziging van een bestaande vergunning een aanvraag voor een nieuwe bouwvergunning.
– De Assessment of Environmental Effects Regulations
17. Krachtens de Assessment of Environmental Effects Regulations dienen sommige projecten vóór de afgifte van de vergunning aan een milieueffectbeoordeling te worden onderworpen.
18. In Schedule 2 van deze Regulations zijn de in bijlage II bij richtlijn 85/337 genoemde projecten overgenomen, waaronder met name „de projecten voor stadsontwikkeling”.
19. Volgens Regulation 2(1) van de Assessment of Environmental Effects Regulations vormt „elke aanvraag voor een bouwvergunning […] voor een in Schedule 2 genoemd ontwikkelingsproject dat geen vrijgesteld project is en een aanzienlijk milieueffect kan hebben gezien de aard, de omvang of de ligging ervan”, hetgeen van geval tot geval door de bevoegde autoriteiten dient te worden beoordeeld, een „aanvraag in de zin van Schedule 2”.
20. Volgens Regulation 4(1) en (2) van deze Regulations kan de bevoegde autoriteit geen vergunning afgeven voor onder meer een aanvraag in de zin van dat Schedule 2 („Schedule 2 application”) zonder vooraf de informatie ter zake van het milieu in aanmerking te hebben genomen en in haar besluit te hebben verklaard dat zij hiermee rekening heeft gehouden.
21. Bij een aanvraag van een bouwvergunning voor een project in de zin van Schedule 2 bij deze Regulations moet de bevoegde autoriteit dus per geval vóór het afgeven van een bouwvergunning bepalen of de kenmerken van een project een milieueffectbeoordeling noodzakelijk maken, dat wil zeggen of dat project een aanzienlijk milieueffect kan hebben, en zij moet de vergunning weigeren wanneer zij over onvoldoende informatie beschikt om zich hierover uit te spreken.
22. Naar nationaal recht is de bouwvergunning op voorontwerp een „bouwvergunning” in de zin van Regulation 4 van de Assessment of Environmental Effects Regulations, terwijl het besluit tot goedkeuring van de voorbehouden punten dat niet is. Daarom kan naar Engels recht een project slechts op zijn milieueffecten worden beoordeeld in de eerste fase, namelijk die van de bouwvergunning op voorontwerp, en niet meer in de latere fase van goedkeuring van de voorbehouden punten.
De uitvoeringsbepalingen
23. Circulaire nr. 15/88 van het Department of the Environment bevat indicatieve richtsnoeren om de bevoegde autoriteiten te helpen bij de identificatie van de projecten in de zin van Schedule 2 bij de Assessment of Environmental Effects Regulations
waarvoor een milieueffectbeoordeling is vereist.
24. Nadat in punt 18 van deze circulaire is benadrukt dat de kernvraag is, of een project een aanzienlijk milieueffect kan hebben, wordt in punt 20 van deze circulaire gepreciseerd dat over het algemeen een beoordeling noodzakelijk is i) wanneer een project van meer dan van plaatselijk belang is, ii) wanneer het een kwetsbaar gebied betreft of iii) wanneer het bijzonder complexe en potentieel negatieve gevolgen heeft.
25. De punten 30 en 31 van deze circulaire geven voorts aan dat bijlage A bij de circulaire voor bepaalde categorieën projecten criteria en drempelwaarden noemt, die in grote lijnen aanduiden in welke soort situaties naar het oordeel van de Secretary of State een milieueffectbeoordeling vereist kan zijn op basis van de Assessment of Environmental Effects Regulations, of daarentegen waarschijnlijk niet noodzakelijk is, met dien verstande dat deze elementen louter indicatief zijn en in elk concreet geval de kernvraag blijft, of het betrokken project een aanzienlijk milieueffect kan hebben.
26. Wat meer bepaald stadsontwikkelingsprojecten betreft, is het volgens punt 15 van bijlage A bij deze circulaire weinig waarschijnlijk dat de herinrichting van een eerder ingericht terrein moet worden beoordeeld, behalve wanneer de geplande inrichting van een bepaald type is of van zeer veel grotere omvang is dan de vorige inrichting.
27. Aangaande projecten op terreinen die niet eerder intensief zijn ingericht, preciseert punt 16 van bijlage A bij deze circulaire dat „de noodzaak van [een beoordeling] tegen de achtergrond van de kwetsbaarheid van het betrokken gebied [moet] worden beoordeeld”. Bijgevolg „kan [een beoordeling] noodzakelijk zijn wanneer:
– het project een oppervlakte van meer dan 5 hectare in een stedelijk gebied beslaat;
– een aanzienlijk aantal woningen in de onmiddellijke nabijheid van het in te richten terrein zijn gelegen, bijvoorbeeld meer dan 700 woningen op minder dan 200 m van de grenzen van het terrein, of
– het project voorziet in meer dan 10 000 m 2
(bruto) voor winkels, kantoren of andere commerciële gebruiken”.
28. Bovendien blijkt uit punt 42 van circulaire nr. 15/88 dat ten behoeve van de opstelling van een milieuverklaring de opdrachtgever zijn plannen nader moet uitwerken. Indien hij dat niet doet, is een grondige beoordeling van de potentiële gevolgen onmogelijk. Het staat aan de bevoegde autoriteit, per geval uit te maken hoeveel informatie is vereist. De in de milieuverklaring gegeven informatie zal in ruime mate beslissend zijn voor het antwoord op de vraag of bepaalde punten kunnen worden voorbehouden in een bouwvergunning op voorontwerp. Wanneer deze informatie melding maakt van een bijzondere behandeling van een aangelegenheid of een dergelijke behandeling impliceert, is het niet aangewezen deze vraag in de bouwvergunning op voorontwerp voor te behouden.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
29. Barker woont in de buurt van het Crystal Palace Park.
30. Op 4 april 1997 heeft de onderneming London & Regional Properties Ltd (hierna: „L & R”) bij Bromley LBC een bouwvergunning op voorontwerp aangevraagd voor de inrichting van een recreatiecentrum in het Crystal Palace Park (hierna: „Crystal Palace-project”), een project dat onder bijlage II bij richtlijn 85/337 valt.
31. Na een onderzoek waarbij diverse verslagen en aanvullende informatie in aanmerking zijn genomen, is Bromley LBC tot de conclusie gekomen dat een milieueffectbeoordeling van dit project niet noodzakelijk was.
32. Op 24 maart 1998 heeft Bromley LBC een bouwvergunning op voorontwerp afgegeven, waarbij bepaalde punten werden voorbehouden voor latere goedkeuring vóór het begin van de werkzaamheden.
33. Op 25 januari 1999 heeft L & R Bromley LBC verzocht om een definitieve beslissing over bepaalde voorbehouden punten. Volgens deze punten zag het Crystal Palace-project er toen uit als volgt: op de benedenverdieping, 18 filmzalen, een recreatieruimte en een expositieruimte; op galerijniveau, restaurants en cafés, twee recreatieruimten en openbare toiletten; op de bovenverdieping, parkeerplaats voor maximaal 950 voertuigen, 4 uitzichtruimten alsmede materiaalruimten; toevoeging van een mezzanineverdieping van 800 m 2
en wijzigingen aan de bouw van de buitenmuren.
34. Tijdens de vergadering over de goedkeuring van de voorbehouden punten hebben een aantal raadsleden van Bromley LBC te kennen gegeven dat zij een milieueffectbeoordeling van het project wensten. Nadat juridisch advies was ingewonnen, is hun meegedeeld dat naar nationaal recht een dergelijke beoordeling slechts kon worden uitgevoerd in de eerste fase van de bouwvergunning op voorontwerp.
35. Op 10 mei 1999 heeft Bromley LBC het bericht van goedkeuring afgegeven.
36. Barkers beroep tegen het goedkeuringsbesluit en tegen het juridische advies waarop dit is gebaseerd, is in eerste aanleg en door de Court of Appeal verworpen.
37. Daar het House of Lords, waartoe Barker zich vervolgens heeft gewend, twijfel had over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van de nationale regeling volgens welke een milieueffectbeoordeling slechts kan plaatsvinden in de fase van de bouwvergunning op voorontwerp, en niet meer bij de latere goedkeuring van de voorbehouden punten (hierna: „in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling”), heeft het de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Staat het uitsluitend aan de nationale rechterlijke instanties, oordelend op basis van het nationale recht, om uit te maken wanneer er sprake is van een besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren (artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 [...])?
2) Eist [...] richtlijn [85/337] dat een milieueffectbeoordeling wordt verricht wanneer, nadat een bouwvergunning op voorontwerp zonder milieueffectbeoordeling is verleend onder de voorwaarde dat de voorbehouden punten naderhand worden goedgekeurd, op het tijdstip van het verzoek tot goedkeuring van de voorbehouden punten blijkt dat het project een aanzienlijk milieueffect kan hebben, met name gezien de aard, omvang of ligging ervan (artikel 2, lid 1, van [...] richtlijn 85/337)?
3) Mag, wanneer:
a) het nationale recht inzake ruimtelijke ordening voorziet in het verlenen van een bouwvergunning op voorontwerp in een vroeg stadium van het planologisch proces en bepaalt dat de bevoegde instantie in dat stadium moet nagaan of volgens [...] richtlijn [85/337] een milieueffectbeoordeling is vereist, en
b) de bevoegde instantie op dat moment beslist dat een milieueffectbeoordeling niet noodzakelijk is en een bouwvergunning op voorontwerp verleent onder de voorwaarde dat een aantal voorbehouden punten later worden goedgekeurd, en
c) tegen dit besluit bij de nationale rechterlijke instanties kan worden opgekomen,
het nationale recht een bevoegde instantie overeenkomstig [...] richtlijn [85/337] verbieden, te eisen dat een milieueffectbeoordeling wordt verricht in een later stadium van het planologisch proces?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
De eerste vraag
38. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de kwalificatie van een besluit als „vergunning” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 uitsluitend afhangt van het nationale recht.
39. Artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 definieert het begrip „vergunning” in de zin van deze richtlijn als het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren.
40. Ook al worden bepaalde elementen van nationaal recht overgenomen, toch blijft dit begrip een communautair begrip dat, anders dan Bromley LBC en de regering van het Verenigd Koninkrijk betogen, uitsluitend onder het gemeenschapsrecht valt. Volgens vaste rechtspraak is het immers in de regel noodzakelijk, dat de termen van een bepaling van gemeenschapsrecht die voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de gehele Gemeenschap autonoom en op eenvormige wijze worden uitgelegd, waarbij rekening moet worden gehouden met de context van deze bepaling en met het doel van de betrokken regeling (zie in die zin arresten van 18 januari 1984, Ekro, 327/82, Jurispr. blz. 107, punt 11; 19 september 2000, Linster, C‑287/98, Jurispr. blz. I‑6917, punt 43, en 7 januari 2004, Wells, C‑201/02, Jurispr. blz. I‑723, punt 37).
41. Op de eerste vraag dient dus te worden geantwoord dat bij de kwalificatie van een besluit als „vergunning” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337, het nationale recht conform het gemeenschaprecht moet worden toegepast.
De tweede en de derde vraag
42. Met de tweede en de derde vraag, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van richtlijn 85/337 aldus moeten worden uitgelegd dat een milieueffectbeoordeling noodzakelijk is wanneer, nadat een bouwvergunning op voorontwerp is verleend, bij de goedkeuring van de voorbehouden punten blijkt dat het project een aanzienlijk milieueffect kan hebben, met name gezien de aard, omvang of ligging ervan.
43. In dit verband blijkt in de eerste plaats uit artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337 dat projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben in de zin van artikel 4 van deze richtlijn, gelezen in samenhang met de bijlagen I of II daarbij, aan een beoordeling van die effecten moeten worden onderworpen voordat de vergunning wordt verleend (arrest Wells, reeds aangehaald, punt 42).
44. Zoals in punt 39 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, definieert artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 het begrip „vergunning” in de zin van deze richtlijn als het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren.
45. Blijkens de systematiek en de doelstellingen van richtlijn 85/337 ziet deze bepaling op het besluit (in een of meer fasen) dat de opdrachtgever de toestemming geeft om te beginnen met de werkzaamheden tot uitvoering van zijn project.
46. Gelet op deze preciseringen staat het dus aan de verwijzende rechter, na te gaan of de bouwvergunning op voorontwerp en het besluit tot goedkeuring van de voorbehouden punten die in het hoofdgeding aan de orde zijn, samen een „vergunning” in de zin van richtlijn 85/337 vormen (zie in dit verband het vandaag gewezen arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑508/03, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 101 en 102).
47. Vervolgens dient eraan te worden herinnerd dat het Hof in punt 52 van het reeds aangehaalde arrest Wells heeft gepreciseerd dat wanneer het nationale recht voorziet in een vergunningprocedure in verschillende fasen, waarbij eerst een basisbesluit wordt genomen en vervolgens een uitvoeringsbesluit dat niet mag afwijken van de in het basisbesluit vastgelegde parameters, het milieueffect dat een project kan hebben, moet worden vastgesteld en beoordeeld in de procedure betreffende het basisbesluit. Alleen indien dit effect pas in de procedure betreffende het uitvoeringsbesluit kan worden vastgesteld, moet de beoordeling tijdens deze laatste procedure plaatsvinden.
48. Indien de verwijzende rechter dus tot de conclusie komt dat de procedure waarin de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voorziet, een vergunningprocedure in verschillende fasen is, waarbij eerst een basisbesluit wordt genomen en vervolgens een uitvoeringsbesluit dat niet mag afwijken van de in het basisbesluit vastgelegde parameters, volgt daaruit dat de bevoegde autoriteit, in voorkomend geval zelfs nadat een bouwvergunning op voorontwerp is verleend, bij de latere goedkeuring van de voorbehouden punten verplicht is, het project op zijn milieueffecten te beoordelen (zie in dit verband arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald, punten 103‑106). Het moet daarbij gaan om een globale beoordeling die betrekking heeft op alle aspecten van het project die nog niet zijn beoordeeld of die een nieuwe beoordeling vereisen.
49. Gelet op het voorgaande dient op de tweede en de derde vraag te worden geantwoord dat de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van richtlijn 85/337 aldus moeten worden uitgelegd dat een milieueffectbeoordeling noodzakelijk is wanneer in het geval van een vergunning in verschillende fasen in de tweede fase blijkt dat het project een aanzienlijk milieueffect kan hebben, met name gezien de aard, omvang of ligging ervan.
Kosten
50. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1) Bij de kwalificatie van een besluit als „vergunning” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, moet het nationale recht conform het gemeenschaprecht worden toegepast.
2) De artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van richtlijn 85/337 moeten aldus worden uitgelegd dat een milieueffectbeoordeling noodzakelijk is wanneer in het geval van een vergunning in verschillende fasen in de tweede fase blijkt dat het project een aanzienlijk milieueffect kan hebben, met name gezien de aard, omvang of ligging ervan.