61987CJ0358_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto 358/87,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Bundesverwaltungsgericht, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional, entre
Kurt Drewes
y
Bezirksregierung Lueneburg
una decisión, con carácter prejudicial, sobre la interpretación y validez de ciertas disposiciones del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143), así como del Reglamento nº 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, relativo a las modalidades de aplicación del régimen de primas por no comercialización de leche y productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 150, p. 24),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por los Sres. F. Grévisse, Presidente de Sala_;J.C. Moitinho de Almeida y M. Zuleeg, Jueces,
Abogado General: Sr. F. Jacobs
Secretaria: Sra. B. Pastor, administradora
considerando las observaciones presentadas:
- en nombre del Sr. K. Drewes, por el Sr. H.H. Speckhan, Abogado;
- en nombre del Gobierno de la República Federal de Alemania, por los Sres. M. Seidel y H.J. Horn, en calidad de Agentes;
- en nombre del Gobierno francés, por la Sra. E. Belliard y el Sr. Géraud de Bergues, en calidad de Agentes;
- en nombre del Consejo de las Comunidades Europeas, por el Sr. A. Brautigam, en calidad de Agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. D. Booss, en calidad de Agente,
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 26 de enero de 1989,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 26 de enero de 1989,
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante resolución de 22 de octubre de 1987, recibida en el Tribunal de Justicia el 30 de noviembre siguiente, el Bundesverwaltungsgericht planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, cuatro cuestiones prejudiciales sobre la interpretación y validez de ciertas disposiciones del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143), así como del Reglamento nº 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, relativo a las modalidades de aplicación del régimen de primas por no comercialización de leche y productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 150, p. 24).
2. Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Sr. Kurt Drewes, agricultor, y el Bezirksregierung Lueneburg (Administración del Distrito de Lueneburg, en lo sucesivo, "Bezirksregierung"), en relación con una prima por no comercialización pagada con arreglo a los citados Reglamentos.
3. El Sr. Drewes solicitó del Bezirksregierung la concesión de una prima de este tipo para siete vacas lecheras que había hecho marcar.
4. Mediante resolución de 4 de abril de 1978, el Bezirksregierung accedió a la petición y fijó en 13 666 litros la cantidad de leche que daba derecho a la prima. Al comunicar el Sr. Drewes que cesaba sus entregas de leche a partir del 1 de septiembre de 1978, el Bezirksregierung le concedió, mediante resolución de 12 de octubre de 1978, el primer tramo de la prima, cuyo importe total se había fijado en 9 327,26 DM.
5. En una declaración con fecha de 6 de noviembre de 1980, el Sr. Drewes comunicó que poseía cinco bovinos hembras de más de seis meses. Estos bovinos habían sido marcados, con excepción de tres de ellos que, por estar en estabulación libre, no habían podido ser capturados. Estos tres animales fueron vendidos sin marcar en enero y febrero de 1981 por el Sr. Drewes.
6. Mediante resolución de 30 de noviembre de 1981, el Bezirksregierung anuló sus Decisiones del 4 de abril de 1978 y de 12 de octubre de 1978, basándose en que el Sr. Drewes no había cumplido las condiciones que le permitían beneficiarse de la prima, ya que no había hecho marcar la totalidad de su ganado lechero durante el período de cinco años que abarcaban sus compromisos. El Bezirksregierung comunicó al Sr. Drewes que al menos tres animales no habían sido marcados y que esta circunstancia implicaba la pérdida de la totalidad de la prima. Por esta razón el Bezirksregierung exigió al Sr. Drewes el reembolso del primer tramo de la prima que ya había sido pagado.
7. El Sr. Drewes interpuso un recurso de nulidad contra esta resolución ante el Tribunal contencioso administrativo competente. Alegó, en esencia, que la Administración no podía exigir el reembolso de la totalidad de la prima pagada ya que ésta únicamente debía ser reducida en proporción a la parte correspondiente a las tres reses no marcadas del total del ganado de la explotación.
8. Para poder valorar esta argumentación el Bundesverwaltungsgericht, a quien se había recurrido en casación, suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
"1) En el caso de una prima por no comercialización, el concepto de 'compromisos' que figura en el párrafo 1 el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, cuyo incumplimiento da lugar a la recuperación de las primas ya pagadas,
"a) ¿debe interpretarse en el sentido de que se refiere tan sólo a los compromisos ((condiciones)) de la prima por no comercialización que figuran en el artículo 1 y en el artículo 2 de dicho Reglamento?,
"b) o bien, ¿debe interpretarse, en caso de respuesta negativa, en el sentido de que comprende también las modalidades de control de la observancia de dichos compromisos con arreglo a la letra e) del artículo 7 de dicho Reglamento, establecidas por el artículo 7 en relación con la letra b) del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, y entre las cuales figuran, en particular, el marcado y el registro del ganado así como la expedición de una ficha individual para éste?
"2) El concepto de 'condiciones', que figura en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, cuyo incumplimiento implica la restitución de los importes de la prima que ya se hubieren pagado, ¿debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de una prima por no comercialización, se refiere tan sólo a los compromisos ((condiciones)) previstos en el artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1078/77?
"3) La norma que figura en el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, adoptada para los casos 'en que no se haya probado con arreglo al artículo 7 que los animales se han utilizado para los fines a que estuvieren destinados', ¿debe interpretarse en el sentido de que se refiere igualmente a los casos en que algunos animales no hayan sido marcados ni registrados y en que no se haya expedido una ficha individual para ellos?
"4) En el caso de que se responda afirmativamente a la cuestión 1, letra b), y, por lo tanto, negativamente a la cuestión 3:
El párrafo 1 del apartado 1 del artículo 11 del Reglamento (CEE) nº 1078/77, ¿es compatible con el principio de proporcionalidad consagrado por el Derecho comunitario, en la medida en que dicha disposición impone la pérdida de la totalidad de la prima, aun cuando la falta de marcado y registro de un solo bovino hembra, adquirido como ganado de engorde tras la concesión de la prima, se haya producido por inadvertencia, puesto que dicha pérdida se declara sin considerar si la observancia de los compromisos ((condiciones)) que figuran en el artículo 2 de dicho Reglamento se ha probado de otro modo?"
9. Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, de las disposiciones comunitarias controvertidas, así como del desarrollo del procedimiento y de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Primera cuestión
10. Mediante la primera cuestión el órgano jurisdiccional nacional pregunta esencialmente si el concepto de "compromisos" que figura en el apartado 1 del artículo 11 del citado Reglamento nº 1078/77 del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de una prima por no comercialización, se refiere tan sólo a los compromisos a los que está vinculada la concesión de la prima en virtud del artículo 2 de este Reglamento o si debe interpretarse en el sentido de que se refiere igualmente a las modalidades de control de la observancia de estos compromisos, como el marcado y el registro del ganado.
11. Para poder dar una respuesta adecuada a esta cuestión, conviene recordar previamente que, para restablecer el equilibrio en el mercado de la leche y productos lácteos, el Reglamento nº 1078/77 estableció, en particular, un sistema de primas por no comercialización de leche y productos lácteos. El apartado 2 del artículo 2 de este Reglamento supedita la concesión de la prima al "compromiso escrito del productor" de que, durante el período de no comercialización de cinco años, no cederá ni leche ni productos lácteos procedentes de su explotación, ni a título oneroso ni a título gratuito. Por este compromiso el productor se obliga además a no permitir que su explotación sea utilizada por terceros para la cría de ganado lechero, a no arrendar su ganado lechero y a no cederlo salvo para su sacrificio o exportación.
12. Por otra parte, el artículo 7 del Reglamento nº 1078/77 dispone que las "modalidades de control del respeto de los compromisos derivados de la concesión de la prima ((letra e) ))" se adoptarán según el procedimiento del comité de gestión. Basándose en esta disposición, la Comisión adoptó el Reglamento nº 1307/77, relativo a las modalidades de aplicación del régimen de primas, cuyo artículo 7 establece las modalidades de control de la observancia de las obligaciones derivadas del régimen.
13. El alcance del apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 1078/77, según el cual los "Estados miembros adoptarán ((...)) las medidas necesarias para recuperar las primas ya pagadas, en caso en que no se hubieren respetado los compromisos previstos" debe valorarse en el contexto de la reglamentación citada.
14. Todas las partes del procedimiento están de acuerdo en afirmar que la citada disposición, que exige la recuperación de la totalidad de las primas pagadas, se aplica tan sólo en el supuesto de que el productor no respete las condiciones que dan lugar al nacimiento del derecho a la prima, en este caso, las condiciones previstas en el artículo 2 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo. Por el contrario, esta disposición no es aplicable cuando se hayan incumplido otras obligaciones derivadas, en especial, de la normativa de aplicación de la Comisión.
15. Debe acogerse esta opinión. En efecto, el tenor mismo de las disposiciones controvertidas pone de manifiesto que el concepto de "compromisos" que figura en el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 1078/77, se refiere, cuando se trata de las primas por no comercialización, al "compromiso escrito" que figura en el apartado 2 del artículo 2 del mismo Reglamento. Por lo tanto, debe entenderse como referido tan sólo a los compromisos que, en virtud del artículo 2 del Reglamento nº 1078/77, constituyen un requisito previo para la concesión de la prima, y no a cualesquiera otras exigencias, en particular las relativas a las modalidades de control de la observancia de los compromisos, enunciadas en el artículo 7 del Reglamento nº 1307/77 de la Comisión.
16. Esta interpretación restrictiva queda confirmada por las exigencias del principio de proporcionalidad. Como manifestó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 22 de septiembre de 1988 (Jensen contra Landbrugsministeriet, 199/87, Rec. 1988, p. 5045), la causa jurídica esencial de la concesión y de la adquisición definitiva de la prima es el cese efectivo de la comercialización de leche y de productos lácteos durante todo el período quinquenal previo, de tal forma que un incumplimiento, incluso parcial, de este compromiso priva de justificación y de base legal a la concesión de la prima y al derecho a retenerla.
17. El incumplimiento de la obligación de no comercialización, impuesta por el artículo 2 del Reglamento nº 1078/77, puede comprometer el objetivo del régimen de primas, a saber, la reducción de los excedentes de leche y productos lácteos hasta tal punto que justifica la devolución de la totalidad de los importes que ya se hubieran pagado, mientras que el incumplimiento de una de las modalidades de control, previstas en el artículo 7 del Reglamento nº 1307/77, sólo puede tener este efecto en la medida en que dicho control no pudiera quedar garantizado por tal motivo. No justifica, pues, la devolución de los importes pagados más que en esta medida.
18. Procede, pues, responder a la primera cuestión que el concepto de "compromisos" que figura en el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de una prima por no comercialización, se refiere únicamente a los compromisos a los que está vinculada la concesión de la prima con arreglo al artículo 2 de este Reglamento.
Segunda cuestión
19. Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta esencialmente si el concepto de "condiciones", que figura en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77 de la Comisión, antes citado, debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de que una prima por no comercialización, se refiere tan sólo a las condiciones previstas en el artículo 2 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo.
20. A tenor del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77, los Estados miembros están obligados a adoptar las medidas necesarias para recuperar las primas ya pagadas "si el productor no demostrase a satisfacción de la autoridad competente que ha respetado las condiciones previstas en el artículo 2 ((...)) del Reglamento nº 1078/77".
21. A este respecto basta con señalar que del tenor literal, perfectamente claro, de la citada disposición se deduce que, al tratarse de primas por no comercialización, la restitución de los importes ya pagados solamente procede en el supuesto de que no se haya demostrado el cumplimiento de las condiciones previstas en el artículo 2 del Reglamento nº 1078/77. La disposición controvertida no puede, pues, interpretarse, contra su tenor literal, en el sentido de que impone la restitución en otros supuestos, en particular en el de infracción de las modalidades de control establecidas en el artículo 7 del Reglamento nº 1307/77.
22. Procede, pues, responder a la segunda cuestión que el concepto de "condiciones" que figura en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de una prima por no comercialización, se refiere únicamente a las condiciones previstas en el artículo 2 del Reglamento nº 1078/77.
Tercera cuestión
23. La tercera cuestión tiene esencialmente por objeto saber si el apartado 3 el artículo 8 del Reglamento nº 1307/77 de la Comisión, antes citado, debe interpretarse en el sentido de que se refiere igualmente al caso en que algunos animales no hayan sido marcados ni registrados y en que no se haya expedido ninguna ficha individual para ellos.
24. Procede recordar a este respecto que según la letra b) del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 1307/77, la autoridad competente "marcará y registrará el ganado lechero mantenido en la explotación y expedirá para dicho ganado las fichas individuales previstas en el artículo 7" (traducción no oficial). El artículo 7 del mismo Reglamento establece las modalidades del contenido, la expedición y la utilización de la ficha individual. Esta ficha se extiende para cada bovino debidamente marcado y registrado en orden a garantizar el control de la observancia de las obligaciones derivadas del régimen de primas (apartado 1). Debe ser cumplimentada con motivo de cualquier cambio de propietario e igualmente en los casos de exportación, sacrificio o muerte de un bovino, circunstancias cuya prueba no puede proporcionarse sino mediante la presentación del original de la ficha individual debidamente cumplimentado (apartados 5 a 9). En este contexto es donde se sitúa el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77 que dice así: "Cuando no se haya probado con arreglo al artículo 7, que los animales se han utilizado para los fines a los que estuvieren destinados, sólo se perderá el derecho a la prima para aquellos animales para los que no se haya aportado dicha prueba" (traducción no oficial).
25. Todas las partes del procedimiento que han formulado observaciones sobre este punto están de acuerdo en afirmar que el marcado y el registro de los animales son condiciones previas e indispensables para la elaboración de la ficha de identificación. Por lo tanto, la omisión de estas dos formalidades implica la imposibilidad de probar que han sido utilizados para los fines a los que estuvieren destinados y, por ello, de acuerdo con el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77, se pierde el derecho a la prima para los animales que no hubieran sido debidamente marcados y registrados.
26. Debe acogerse este punto de vista. El carácter general de los términos "utilizados para los fines a los que estuvieren destinados", que figuran en el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77, indica que esta disposición se refiere a todos los supuestos en que las pruebas exigidas por el artículo 7 de dicho Reglamento para demostrar que dichos animales fueron utilizados observando las exigencias planteadas por la normativa comunitaria no hayan podido ser presentadas. Debe, pues, considerarse que esta disposición incluye también la falta de marcado y de registro de los animales, elementos de los que depende la expedición de la ficha individual, que es la única que puede proporcionar la prueba de la utilización correcta de los animales.
27. La exactitud de esta interpretación queda confirmada mediante la comparación de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77, por una parte, con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 8 del mismo Reglamento, y en el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 1078/77, por otra. De las respuestas dadas a las cuestiones primera y segunda se desprende que ninguna de las dos disposiciones citadas en último lugar se refiere a la falta de marcado y de registro del ganado lechero, que se prescriben en el Reglamento nº 1307/77. Por lo tanto, una interpretación del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77 contraria a la que hemos aceptado supondría dispensar al productor de la obligación de reembolsar, incluso parcialmente, los importes de las primas ya pagados. Esta interpretación restrictiva mermaría la eficacia del régimen de primas.
28. Se sigue de lo anterior que procede responder a la tercera cuestión que el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, debe interpretarse en el sentido de que se refiere también al caso en que algunos animales no hayan sido marcados, ni registrados, ni se haya expedido una ficha individual para ellos.
Cuarta cuestión
29. Teniendo en cuenta la respuesta a las tres primeras cuestiones, no procede pronunciarse sobre la cuarta cuestión prejudicial.
Decisión sobre las costas
Costas
30. Los gastos efectuados por los Gobiernos alemán y francés así como por el Consejo y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht mediante Resolución de 22 de octubre de 1987, declara:
1) El concepto de "compromisos", que figura en el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de una prima por no comercialización, se refiere únicamente a los compromisos a los que está vinculada la concesión de la prima, con arreglo al artículo 2 de este Reglamento.
2) El concepto de "condiciones", que figura en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de una prima por no comercialización, se refiere únicamente a las condiciones previstas en el artículo 2 del Reglamento nº 1078/77.
3) El apartado 3 del artículo 8 del Reglamento nº 1307/77 de la Comisión, de 15 de junio de 1977, debe interpretarse en el sentido de que se refiere también al caso en que algunos animales no hayan sido marcados, ni registrados, ni se haya expedido una ficha individual para ellos.