CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. BIONDI
van 11 september 2025
(1)
Gevoegde zaken C‑448/24 en C‑449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C‑448/24),
DSE International BV (C‑449/24)
tegen
Belgische Staat
[verzoek van de Raad van State (België) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Raad van State – Uitlegging van artikel 7, lid 6, en artikel 20, lid 3, onder c), van richtlijn 2014/40/EU – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Verbod om tabaksproducten die bepaalde additieven bevatten in de handel te brengen – Additieven die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren – Toepasbaarheid van het verbod op elektronische sigaretten ”
I.      Inleiding
1.        Met dit verzoek om een prejudiciële beslissing wordt een vraagstuk aan de orde gesteld over de reglementering van elektronische sigaretten en een specifieke categorie additieven in het kader van richtlijn 2014/40/EU(2). In het bijzonder stelt de verwijzende rechter de vraag aan de orde of de lidstaten overeenkomstig artikel 20, lid 3, van de richtlijn moeten bewerkstelligen dat de nicotinehoudende vloeistof in elektronische sigaretten geen additieven bevatten die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren als bedoeld in artikel 7, lid 6, van de richtlijn.
2.        Dit vraagstuk biedt het Hof de gelegenheid om de relevante bepalingen uit te leggen in het licht van wetenschappelijke bevindingen over de negatieve effecten van elektronische sigaretten die de laatste jaren aan het licht zijn gekomen.
3.        In mijn analyse zal ik eerst enkele opmerkingen maken over de uitlegging van deze twee bepalingen, om vervolgens in te gaan op de negatieve effecten van elektronische sigaretten op de menselijke gezondheid. Op grond daarvan kan ik betogen dat bij de uitlegging van richtlijn 2014/40 niet langer (rectius, niet alleen) wordt uitgegaan van het voorzorgsbeginsel, maar van de regelgeving van de sector van tabaks- en aanverwante producten, en dus van de evenredigheid van de keuzen die de Uniewetgever heeft gemaakt.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
4.        De overwegingen 18, 39 en 41 van richtlijn 2014/40 luiden als volgt:
„18)      Sommige additieven worden gebruikt om de indruk te wekken dat tabaksproducten gezondheidsvoordelen bieden, minder gezondheidsrisico’s opleveren of de mentale waakzaamheid of lichamelijke prestaties verbeteren. Die additieven, en additieven die ook als zij niet verbrand worden CMR-kenmerken [carcinogenic, mutagenic or reprotoxic] hebben, moeten worden verboden om te zorgen voor uniforme regels in de gehele Unie en een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid. Ook additieven die de verslavende werking en de toxiciteit verhogen, moeten worden verboden.
[...]
39)      Uitsluitend elektronische sigaretten die een consistente dosis nicotine afgeven, mogen op grond van deze richtlijn in de handel worden gebracht. De verstrekking van een consistente dosis nicotine bij normaal gebruik is nodig voor de bescherming van de gezondheid en voor veiligheids- en kwaliteitsdoelstellingen, onder meer om het risico te vermijden dat ongewild een hoge dosis wordt geconsumeerd.
[...]
41)      Aangezien nicotine een giftige stof is en gelet op de mogelijke veiligheids- en gezondheidsrisico’s, ook voor degenen voor wie het product niet bestemd is, moeten nicotinehoudende vloeistoffen uitsluitend in de handel worden gebracht middels elektronische sigaretten of navulverpakkingen die aan bepaalde veiligheids- en kwaliteitsvoorschriften voldoen. [...].”
5.        Artikel 1 van richtlijn 2014/40, met als opschrift „Onderwerp”, luidt als volgt:
„Deze richtlijn beoogt de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende:
[...]
f)      het in de handel brengen en etiketteren van bepaalde producten die verwant zijn aan tabaksproducten, namelijk elektronische sigaretten [...];
teneinde de interne markt voor tabak en aanverwante producten beter te doen functioneren, waarbij wordt uitgegaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren, en teneinde te voldoen aan de verplichtingen van de Unie die voortvloeien uit het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (WHO Framework Convention for Tobacco Control – FCTC).”
6.        Artikel 7 („Regulering van ingrediënten”) bepaalt in lid 6, onder d), als volgt:
„De lidstaten verbieden het in de handel brengen van tabaksproducten die de volgende additieven bevatten:
[...]
d)      voor voor roken bestemde tabaksproducten, additieven die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren, [...]”.
7.        Artikel 20, lid 1, van die richtlijn, met het opschrift „Elektronische sigaretten”, bepaalt het volgende:
„De lidstaten zorgen ervoor dat elektronische sigaretten en navulverpakkingen uitsluitend in de handel worden gebracht indien zij aan deze richtlijn en aan alle andere desbetreffende wetsbepalingen van de Unie voldoen.”
8.        Artikel 20 bepaalt in lid 3, onder c):
„De lidstaten bewerkstelligen het volgende:
[...]
c)      de nicotinehoudende vloeistof bevat geen van de in artikel 7, lid 6, vermelde additieven.”
B.      Belgisch recht
9.        Artikel 4 van koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten, zoals gewijzigd bij artikel 3 van het koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten(3) (hierna: „koninklijk besluit van 7 november 2022”), met als opschrift: „Samenstelling en technische normen”, bepaalt in § 4, punt 5:
„De nicotinehoudende vloeistof bevat geen van de volgende additieven:
[...]
5. Additieven die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren.”
III. Hoofdgeding en prejudiciële vraag
10.      Bij koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten is de regeling inzake elektronische sigaretten van richtlijn 2014/40 in nationaal recht omgezet.
11.      Op 6 juli 2021 heeft de Belgische Staat krachtens richtlijn (EU) 2015/1535(4) een ontwerp tot wijziging van artikel 4 van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 aangemeld bij de Europese Commissie, waarin aanvankelijk vier groepen verboden additieven voor elektronische sigaretten waren opgenomen.
12.      Op 7 november 2022 heeft de Belgische Staat evenwel een koninklijk besluit goedgekeurd waarbij artikel 4 van het koninklijk besluit van 2016 aldus is gewijzigd dat daarin een vijfde categorie verboden additieven is opgenomen – te weten additieven die betrekking hebben op de inhalatie of de opname van nicotine
–
waarin oorspronkelijk niet was voorzien.
13.      Op 13 maart 2023 hebben British American Tobacco, Nicoventures Holdings Ltd en DSE International BV (hierna gezamenlijk: „verzoeksters”) bij de Raad van State (België) twee beroepen ingesteld tot nietigverklaring van het koninklijk besluit van 7 november 2022. Daarbij hebben zij twee middelen aangevoerd, waarvan alleen het tweede relevant is in het kader van de prejudiciële procedure.(5)
14.      In het bijzonder voeren verzoeksters met hun tweede middel aan dat artikel 3 van het koninklijk besluit van 7 november 2022 „het toepassingsgebied van de regelgeving inzake e-sigaretten [overschrijdt] en in strijd is met de [richtlijn 2014/40]”. Zo heeft artikel 7, lid 6, onder b), uitsluitend betrekking op de categorie „voor roken bestemde tabaksproducten”. Elektronische sigaretten vallen daar niet onder, aangezien zij geen tabak bevatten en derhalve geen verbranding veroorzaken.
15.      Ter staving van hun stelling voeren verzoeksters aan dat gezien de definities van „voor roken bestemde tabaksproducten” en „elektronische sigaret” in artikel 2, respectievelijk punt 9 en punt 16 van de richtlijn, de werkingssfeer van artikel 7, lid 6, onder d), van die richtlijn beperkt blijft tot „voor roken bestemde tabaksproducten”, en „elektronische sigaretten” klaarblijkelijk daarbuiten vallen.
16.      Voorts voeren verzoeksters aan dat artikel 3 van het koninklijk besluit van 2022 een beperking vormt die in strijd is met artikel 24 van richtlijn 2014/40, voor zover daarin is bepaald dat de lidstaten,
met betrekking tot de door die richtlijn geharmoniseerde aspecten, het in de handel brengen van tabaks- of aanverwante producten niet mogen verbieden of beperken.
17.      Aangezien de Raad van State twijfels heeft over de verwijzing in artikel 20, lid 3, onder c), van richtlijn 2014/40 naar artikel 7, lid 6, daarvan, heeft hij de behandeling van de twee hoofdgedingen geschorst en aan het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Dient artikel 20, lid 3, c), van de richtlijn (EU) 2014/40 gelezen in samenhang met artikel 7, lid 6, van diezelfde richtlijn in die zin te worden geïnterpreteerd dat het voor de lidstaten de verplichting inhoudt, wat het in de handel brengen van elektronische sigaretten en navulverpakkingen betreft, te verbieden dat, zoals in artikel 7, lid 6, onder d) is bepaald, nicotinehoudende vloeistof additieven bevat die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren, ook al veroorzaakt de elektronische sigaret geen verbranding noch rook?”
18.      Verzoeksters en de Oostenrijkse, de Duitse, de Belgische, de Franse, de Portugese en de Tsjechische regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV.    Analyse
19.      Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 20, lid 3, onder c), gelezen in samenhang met artikel 7, lid 6, van richtlijn 2014/40, aldus moet worden uitgelegd dat elektronische sigaretten en navulverpakkingen waarvan de vloeistof additieven bevat die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren, niet in de handel mogen worden gebracht. De Belgische regeling die specifiek betrekking heeft op elektronische sigaretten, bepaalt uitdrukkelijk dat nicotinehoudende vloeistof geen additieven mag bevatten die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren.
20.      Om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten ben ik van mening dat de vraag van de verwijzende rechter bevestigend moet worden beantwoord.
21.      Inmiddels zijn er maar liefst 25 jaren verstreken sinds het historische arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad, waarin het Hof heeft geoordeeld dat de Uniewetgever de bepalingen betreffende de instelling van de interne markt als rechtsgrondslag kan gebruiken, ook als bij de te maken keuzen de bescherming van de volksgezondheid doorslaggevend is, indien de vastgestelde handeling metterdaad ten doel heeft de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren.(6) Voorts heeft het Hof verduidelijkt dat de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten ter bescherming en verbetering van de menselijke gezondheid van het Verdrag is uitgesloten, maar dat dit niet inhoudt dat harmonisatiemaatregelen die zijn vastgesteld op basis van andere Verdragsbepalingen – in casu artikel 114 VWEU – geen invloed kunnen hebben op de bescherming van de volksgezondheid.(7)
22.      Het Hof heeft voorts meerdere malen bevestigd dat de door de Europese Unie vastgestelde harmonisatiemaatregelen in de sector van tabaks- en aanverwante producten een tweeledige doelstelling hebben, te weten: a) het beter doen functioneren van de interne markt voor die producten, b) waarbij wordt uitgegaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren.(8)
23.      De onderlinge afhankelijkheid van de twee doelstellingen kan uitsluitend door de Unie worden verwezenlijkt, om te voorkomen dat er verschillen tussen de nationale regelingen op dit specifieke gebied ontstaan waardoor het vrije verkeer zou worden belemmerd en de mededinging zou worden verstoord.(9)
24.      Gezien het primaire belang van de bescherming van de menselijke gezondheid binnen de rechtsorde van de Unie(10), staat het eveneens aan de Uniewetgever om in zijn regelgevingskeuzen rekening te houden met enerzijds de mogelijke economische gevolgen voor ondernemingen die de uit de harmonisatiemaatregelen voortvloeiende verplichtingen en verboden moeten naleven, en anderzijds de noodzaak een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te waarborgen. Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht, kan die noodzaak „de negatieve economische gevolgen [...] rechtvaardigen, zelfs als deze aanzienlijk zijn”.(11)
25.      In het licht van het voorgaande lijdt het geen twijfel dat ook de onderzochte richtlijn beantwoordt aan de hierboven onderzochte „tweeledige” doelstelling zoals vastgesteld in artikel 1 daarvan.
Volgens artikel 1 beoogt de richtlijn de onderlinge aanpassing van de bepalingen van de lidstaten teneinde de interne markt voor tabak en aanverwante producten beter te doen functioneren, een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te waarborgen en te voldoen aan de verplichtingen van de Unie die voortvloeien uit het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging.
26.      Een analyse van de specifieke bepalingen waarvan de verwijzende rechter om uitlegging verzoekt, leidt tot dezelfde conclusie.
27.      Volgens vaste rechtspraak dient bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(12)
28.      Wat de woordelijke uitlegging betreft is het mijns inziens allereerst nuttig om eraan te herinneren dat de richtlijn in wezen betrekking heeft op twee soorten producten. Ten eerste de „tabaksproducten”, bedoeld in titel II van de richtlijn, die weer onderverdeeld zijn in „voor roken bestemde tabaksproducten” (dat wil zeggen, producten die via een proces van verbranding worden geconsumeerd) en „rookloze tabaksproducten” (bijvoorbeeld pruimtabak, snuiftabak en tabak voor oraal gebruik).(13) Ten tweede heeft de richtlijn betrekking op „elektronische sigaretten en voor roken bestemde kruidenproducten”, als bedoeld in titel III van de richtlijn.
29.      Artikel 7 staat in hoofdstuk I, titel II, met als opschrift „Tabaksproducten”. De bepalingen in deze titel betreffen dus uitsluitend tabaksproducten. Lid 6, onder d), van artikel 7 heeft specifiek betrekking op voor roken bestemde tabaksproducten, aangezien de Uniewetgever heeft bedoeld additieven die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren te verbieden voor een specifieke categorie tabaksproducten, te weten voor roken bestemde tabaksproducten. Hieruit volgt dat, gezien de plaats van artikel 7 binnen de tekst van de richtlijn, lid 6 daarvan niet uitdrukkelijk ook op elektronische sigaretten betrekking zou kunnen hebben.
30.      Met andere woorden, indien in het algemeen werd gesteld dat artikel 7, lid 6, om op elektronische sigaretten
van toepassing te kunnen zijn, uitdrukkelijk naar die producten had moeten en kunnen verwijzen, zou dat betekenen dat de opbouw van de richtlijn niet in aanmerking is genomen.
31.      Artikel 20, in titel III met als opschrift „Elektronische sigaretten en voor roken bestemde kruidenproducten”, bepaalt in lid 3, onder c), dat „de nicotinehoudende vloeistof [...] geen van de in artikel 7, lid 6, vermelde additieven [bevat]”, zonder onderscheid te maken wat betreft voor roken bestemde tabaksproducten. De wetgever heeft bijgevolg bedoeld te verwijzen naar alle in artikel 7, lid 6, genoemde additieven, met inbegrip van additieven die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren.
32.      Een woordelijke uitlegging zou derhalve reeds volstaan om tot de slotsom te komen dat de lidstaten volgens artikel 20, lid 3, gelezen in samenhang met artikel 7, lid 6, moeten bewerkstelligen dat elektronische sigaretten en navulverpakkingen geen additieven bevatten die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren.
33.      Ik ben mij er evenwel van bewust dat er toch nog twijfel kan blijven bestaan over de uitlegging, zoals enkele partijen hebben opgemerkt. Twijfel die mijns inziens volledig kan worden weggenomen door bij de uitlegging de doelstellingen in aanmerking te nemen. Met name een van de doelstellingen(14) van de richtlijn, te weten
het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid, aangezien uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat de schadelijkheid van elektronische sigaretten kwalitatief vergelijkbaar is met die van traditionele sigaretten.
34.      Zoals staat te lezen in overweging 7 van richtlijn 2014/40, is „[w]etgevend optreden op het niveau van de Unie [...] ook nodig voor de uitvoering van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging van mei 2003, waarvan de bepalingen bindend zijn voor de Unie en haar lidstaten”.
35.      In wetenschappelijke kringen hebben meerdere onderzoeken uitgewezen dat elektronische sigaretten negatieve effecten hebben op de menselijke gezondheid. Die effecten worden met name veroorzaakt door het soort stoffen die vrijkomen wanneer de elektronische sigaret wordt gebruikt en door de nicotine in de vloeistof van die sigaret. De negatieve effecten van elektronische sigaretten op de menselijke gezondheid kunnen vergelijkbaar worden geacht met de effecten van traditionele sigaretten.
36.      Zo staat in het advies van het wetenschappelijk comité („SCHEER”) aan de Europese Commissie van 16 april 2021 te lezen dat de opname van nicotine door middel van deze apparaten vergelijkbaar kan zijn met die van traditionele sigaretten.(15) Zo stelt dit comité dat, afhankelijk van de gebruiksduur en het aantal „trekjes”, de nicotinewaarden in het bloed bij elektronische sigaretten vergelijkbaar kunnen zijn met die van een traditionele sigaret.(16)
37.      Ook de door de Wereldgezondheidsorganisatie (World Health Organisation; WHO) gepubliceerde technische verslagen bevestigen de negatieve effecten van elektronische sigaretten op de menselijke gezondheid. Daarom heeft de WHO de partijen bij het Verdrag aangemoedigd om beleid ter preventie en beperking van de verslavende werking van nicotine vast te stellen, welk beleid zou moeten worden opgenomen in een ruimer programma ter bestrijding van tabaksgebruik.(17)
38.      In deze specifieke context, waar de huidige wetenschappelijke kennis duidelijk is,
bestaat er een reëel en voldoende aangetoond risico voor de volksgezondheid.(18)
39.      Het kan overigens nuttig zijn eraan te herinneren dat het voorzorgsbeginsel – het criterium dat het Hof hanteert bij de beoordeling van wetenschappelijke gegevens en van risico’s voor de gezondheid – in werkelijkheid in twee stappen wordt toegepast, te weten: a) de vaststelling welke negatieve gevolgen de betrokken stoffen of levensmiddelen voor de gezondheid kunnen hebben, en een globale beoordeling van het risico voor de gezondheid op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en van de meest recente resultaten van internationaal onderzoek, en b) alleen wanneer het onmogelijk blijkt om het bestaan of de omvang van het gestelde risico met zekerheid te bepalen omdat de resultaten van de studies ontoereikend, niet-concludent of onnauwkeurig zijn, maar reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen, mits zij niet-discriminerend en objectief zijn.(19)
40.      In het geval van de onderzochte richtlijn lijkt het erop dat er, om de uitlegging te volgen die vanuit het oogpunt van bescherming van de gezondheid is voorgesteld, geen redenen (meer) zijn om het voorzorgsbeginsel te hanteren en eenvoudigweg de regelgeving moet worden toegepast.
41.      Daarom kan,
op basis van de huidige wetenschappelijke inzichten en vanuit het oogpunt van de vereiste bescherming van de menselijke gezondheid, worden gesteld dat elektronische sigaretten niet kunnen worden geacht geen risico’s voor de menselijke gezondheid in te houden. De opname van nicotine die zij bewerkstelligen verschilt niet wezenlijk van die bij traditionele sigaretten.
42.      Los van de logica van het voorzorgsbeginsel, moet worden stilgestaan bij de beoordeling van de evenredigheid van de door de wetgever genomen maatregelen want daar gaat het om. Op grond van artikel 114 VWEU heeft de Uniewetgever bij de harmonisatie een zekere beoordelingsmarge en is hij gerechtigd om in te grijpen door de vereiste maatregelen te nemen met inachtneming van lid 3 van dit artikel(20) en de in het VWEU genoemde of in de rechtspraak ontwikkelde rechtsbeginselen.(21) Afgezien van de logica van het voorzorgsbeginsel, moet worden stilgestaan bij de beoordeling van de evenredigheid van de keuzes die de wetgever heeft gemaakt – want daar gaat het om.
43.      Verzoeksters stellen dat elektronische sigaretten niet kunnen worden onderworpen aan dezelfde regeling als tabaksproducten, aangezien elektronische sigaretten geen verbranding of rook veroorzaken. Zij betogen dat de harmonisatie juist in deze optiek moet worden uitgelegd, namelijk dat, gezien de objectief verschillende kenmerken van de twee producten, elektronische sigaretten anders moeten worden gereguleerd dan tabaksproducten. Dit betoog is niet overtuigend. Het is juist dat het Hof in eerdere arresten heeft erkend dat „[elektronische sigaretten] zich van [tabaksproducten] onderscheiden door hun objectieve kenmerken en door de nieuwheid ervan op de betrokken markt, hetgeen rechtvaardigt dat zij aan een specifieke regeling worden onderworpen”.(22)
44.      Het feit dat elektronische sigaretten het voorwerp van een specifieke regelgeving kunnen vormen, rechtvaardigt echter niet dat die regelgeving eveneens kan afwijken van het door de richtlijn nagestreefde fundamentele doel de menselijke gezondheid te beschermen.(23)
45.      Om dezelfde reden zou de stelling dat de twee betrokken producten – elektronische sigaretten en tabaksproducten – bij de harmonisatie verschillend moeten worden gereguleerd mijns inziens inhouden dat slechts één van de doelstellingen in acht wordt genomen, namelijk de waarborging van het goed functioneren van de interne markt, en aldus de andere doelstelling, te weten een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid waarborgen, buiten beschouwing wordt gelaten. Een doelstelling die, om de in punt 24 hierboven uiteengezette redenen, fungeert als richtsnoer bij de uitlegging van bepalingen als in de onderhavige zaak aan de orde zijn.
46.      In dit verband vrees ik dat indien werd geoordeeld dat het verbod van additieven die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren niet van toepassing is op elektronische sigaretten, het gevaar van negatieve gevolgen voor de gezondheid van de consumenten zou toenemen, en met name bij jongeren, die voor dit soort producten de grootste gebruikersgroep vormen.(24)
47.      Daar komt nog bij dat indien de Uniewetgever uitdrukkelijk had bepaald dat het verbod op de betrokken additieven niet van toepassing is op elektronische sigaretten, dit tot gevolg zou hebben dat elektronische sigaretten tot nicotineverslaving kunnen leiden, wat regelrecht indruist tegen de logica die aan overweging 43 van de richtlijn ten grondslag ligt.(25)
48.      Het gaat dus om een risico dat de Uniewetgever
niet had kunnen aanvaarden, gelet op het voorzorgsbeginsel (voorheen) en het evenredigheidsbeginsel (thans) en vooral in het licht van de huidige wetenschappelijke kennis. Overigens is de Uniewetgever op grond van het voorzorgsbeginsel bij onzekerheid omtrent het bestaan en de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid reeds volledig bevoegd
om beschermende maatregelen vast te stellen zonder dat hoeft te worden gewacht tot de realiteit en de ernst van deze risico’s zijn aangetoond.(26)
49.      Dit wordt klaarblijkelijk bevestigd door overweging 41 van de richtlijn, waarin na de verklaring dat „nicotine een giftige stof is” die „mogelijke veiligheids- en gezondheidsrisico’s [inhoudt], ook voor degenen voor wie het product niet bestemd is”, staat te lezen dat nicotinehoudende vloeistoffen – dat wil zeggen, de vloeistof die in elektronische sigaretten wordt gebruikt – „uitsluitend in de handel [moeten] worden gebracht middels elektronische sigaretten of navulverpakkingen die aan bepaalde veiligheids- en kwaliteitsvoorschriften voldoen”.
50.      Bovendien zou de opvatting dat het betrokken verbod niet ook van toepassing is op elektronische sigaretten, betekenen dat de waarschuwingen van de WHO op dit gebied worden genegeerd. Tijdens de zesde zitting van de conferentie van de partijen bij het WHO-Kaderverdrag die op 18 oktober 2014 is gehouden, werd de partijen namelijk aanbevolen om ook het gebruik van elektronische sigaretten te verbieden of te reguleren, „met inachtneming van een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid”.(27) Voorts heeft de WHO recent,
in de technische nota van 2023, erop gewezen dat elektronische sigaretten volgens wetenschappelijk onderzoek niet doeltreffend zijn om te stoppen met roken, en de partijen vervolgens opgeroepen om maatregelen te nemen om de uit het gebruik van elektronische sigaretten voortvloeiende risico’s te beperken, in het bijzonder ten aanzien van jongeren.(28)
51.      Hieruit kan bijgevolg de conclusie worden getrokken dat in het licht van het voorzorgsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel – anders dan verzoeksters in de hoofdgedingen hebben betoogd – niet kan worden gesteld dat een beperking als die welke in België is ingevoerd een aanvulling is op de bestaande bepalingen van richtlijn 2014/40, zodat die beperking niet in strijd is met artikel 24, lid 1, van richtlijn 2014/40 met als opschrift „Vrij verkeer”.
52.      Daarom ben ik van mening dat artikel 3 van het Belgische koninklijk besluit van 7 november 2022, door te bepalen dat nicotinehoudende vloeistoffen geen additieven mogen bevatten die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren, niet in strijd is met richtlijn 2014/40 in haar geheel.
53.      Hieruit volgt dat wanneer het verbod op additieven die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren ook wordt toegepast op elektronische sigaretten, dit mijns inziens moet worden opgevat als een maatregel die de doelstelling nastreeft een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te waarborgen, overeenkomstig de relevante bepalingen van het VWEU en het Handvest.(29)
V.      Conclusie
54.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Raad van State te beantwoorden als volgt:
„Artikel 20, lid 3, onder c), van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG,
gelezen in samenhang met artikel 7, lid 6, van richtlijn 2014/40,
moet aldus worden uitgelegd dat
de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat nicotinehoudende vloeistof geen additieven bevat die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren, zoals bepaald in artikel 7, lid 6, onder d), ook al veroorzaakt de elektronische sigaret noch verbranding noch rook.”
1      Oorspronkelijke taal: Italiaans.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG (PB 2014, L 127, blz. 1).
3      Belgisch Staatsblad, 11 januari 2023, blz. 5873.
4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PB 2015, L 241, blz. 1). Volgens deze richtlijn zijn de lidstaten krachtens het beginsel van loyale samenwerking verplicht om hun wetsvoorstellen op het gebied van technische voorschriften bij de Commissie aan te melden alvorens ze goed te keuren.
5      Aangezien de verwijzende rechter van oordeel was dat het eerste middel pas kan worden onderzocht na onderzoek van het tweede middel, heeft hij de behandeling van het eerste middel opgeschort zonder dienaangaande een prejudiciële vraag te formuleren. Voor de volledigheid: met het eerste middel in de hoofdgedingen voeren de partijen aan dat België het ontwerp van koninklijk besluit niet naar behoren heeft meegedeeld aan de Europese Commissie, waardoor de vormvoorschriften van richtlijn 2015/1535 zijn geschonden.
6      Arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad (C‑376/98, EU:C:2000:544, punt 88).
7      Arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad (C‑376/98, EU:C:2000:544, punten 77 en 78).
Zie laatstelijk arrest van 26 juni 2025, PJ Carroll en Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
8      Zie in die zin arresten van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punt 124), en 4 mei 2016, Polen/Parlement en Raad (C‑358/14, EU:C:2016:323, punt 80).
9      Zie in die zin arresten van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punten 64 en 179), en 4 mei 2016, Polen/Parlement en Raad (C‑358/14, EU:C:2016:323, punten 117 en 118).
10      Overeenkomstig artikel 35, tweede volzin, van het Handvest van de grondrechten, alsmede artikel 9 VWEU, artikel 114, lid 3, VWEU en artikel 168, lid 1, VWEU, moet een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid worden gewaarborgd bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Unie – dus ook bij harmonisatie
–;
zie laatstelijk arrest van 22 juni 2023, Commissie/Hongarije (C‑823/21, EU:C:2023:504, punt 55).
11      Zie onder andere arrest van 22 november 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, punt 54).
12      Zie laatstelijk arrest van 9 januari 2025, Holding Communal (C‑627/23, EU:C:2025:9, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
13      Zie dienaangaande artikel 2, punten 4), 5), 9) en 13), en artikel 19, lid 4, van de richtlijn 2014/40.
14      Zie arrest van 4 mei 2016, Polen/Parlement en Raad (C‑358/14, EU:C:2016:323, punt 80), waarin het Hof uitdrukkelijk het „tweeledig doel [van de richtlijn]” heeft bevestigd, „dat bestaat uit het beter doen functioneren van de interne markt voor tabaks- en aanverwante producten, waarbij wordt uitgegaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren”. Zie tevens de arresten van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 220); 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (C‑160/20, EU:C:2022:101, punt 32), en 15 mei 2025, Bundesminister für Gesundheit (C‑717/23, EU:C:2025:351, punt 49). Zie laatstelijk arrest van 26 juni 2025, PJ Carroll en Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, punten 54 en 55).
15      Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, Europese Commissie, „Opinion on electronic cigarettes”, 16 april 2021, blz. 6.
16      Ibidem, blz. 8. Voorts heeft de Raad van de Europese Unie, gelet op het wetenschappelijk bewijs over de negatieve effecten van zogenoemde „opkomende” producten zoals elektronische sigaretten [zie punt 2 van de aanbeveling van de Raad betreffende rook- en aerosolenvrije omgevingen, ter vervanging van aanbeveling 2009/C 296/02 van de Raad (door de Commissie voorgestelde rechtsgrondslag: artikel 168, lid 6, VWEU) – Aanneming (Nota ST 15059 2024 INIT) van het secretariaat-generaal van de Raad van de Europese Unie (14 november 2024)], een aanbeveling vastgesteld met de titel „Aanbeveling van de Raad van 3 december 2024 betreffende rook- en aerosolenvrije omgevingen, ter vervanging van aanbeveling 2009/C 296/02 van de Raad” (PB C, C/2024/7425). Anders dan in de eerdere – ingetrokken – aanbeveling is de werkingssfeer van deze aanbeveling, die op 3 december 2024 is vastgesteld, ook tot elektronische sigaretten uitgebreid.
17      OMS, „Technical Note on Call to action on electronic cigarettes”, december 2023, blz. 5. Zo heeft het Hof in het arrest van 4 mei 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punt 51), bij het onderzoek van de geldigheid van artikel 20 van richtlijn 2014/40 ook rekening gehouden met een rapport van de WHO van 1 september 2014 met de titel „Electronic nicotine delivery systems” [Electronic nicotine delivery systems: Report by WHO, (FCTC/COP/6/10 Rev.1), visionabile su: https://iris.who.int/handle/10665/147110]. Zie naar analogie ook arrest van 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, punt 79).
18      Zie naar analogie arresten van 2 december 2004, Commissie/Nederland (C‑41/02, EU:C:2004:762, punt 49); 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, punt 109), en 28 januari 2010, Commissie/Frankrijk (C‑333/08, EU:C:2010:44, punt 87).
19      Zie naar analogie arrest van 19 januari 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, punten 56 en 57).
20      Lid 3 van dat artikel bepaalt: „De Commissie zal bij haar in lid 1 bedoelde voorstellen op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming uitgaan van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd. Ook het Europees Parlement en de Raad zullen binnen hun respectieve bevoegdheden deze doelstelling trachten te verwezenlijken.” Zie tevens, laatstelijk, arrest van 26 juni 2025, PJ Carroll en Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21      Zie in dat verband arresten van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punten 62 en 63), en 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 49).
22      Zie arrest van 4 mei 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punt 62). In punt 63 heeft het Hof voorts geoordeeld dat een vergelijking tussen de regels die van toepassing zijn op tabaksproducten en die welke zijn gericht op elektronische sigaretten en navulverpakkingen irrelevant is, gezien de verschillen tussen de twee producten.
23      In dit verband ben ik het eens met de opmerkingen van de Commissie dienaangaande. Volgens de Commissie zou het onverenigbaar zijn met het doel een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te waarborgen om te stellen dat, aangezien elektronische sigaretten damp uitstoten, de additieven die de inhalatie of de opname van nicotine faciliteren, zouden kunnen worden uitgesloten van de in de richtlijn genoemde verboden additieven, overeenkomstig artikel 20, lid 3, onder c), gelezen in samenhang met artikel 7, lid 6.
24      Volgens het in punt 15
supra genoemde advies van het wetenschappelijk comité SCHEER voor de Europese Commissie is het aantal jongeren dat elektronische sigaretten gebruikt aanzienlijk toegenomen, van 7,2 % in 2012 tot 14,6 % in 2017 (blz. 17). Ook volgens een recent onderzoek dat door de OESO en de Europese Commissie gezamenlijk is uitgevoerd, met de titel „Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle” (OECD Publishing, 2024, Parijs), is het gebruik van elektronische sigaretten in de Europese landen „aanzienlijk hoger onder jongeren” (blz. 118).
25      In overweging 43 van richtlijn 2014/40 verklaart de Uniewetgever dat „[e]lektronische sigaretten kunnen [leiden] tot nicotineverslaving [...] en uiteindelijk tot normale tabaksconsumptie, aangezien zij rookgedrag imiteren en normaliseren”.
26      Zie in die zin arrest van 10 april 2014, Acino/Commissie
(C‑269/13 P, EU:C:2014:255, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27      Zie het besluit „Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems” van de Conferentie van de Partijen bij de Kaderovereenkomst van de WHO voor de bestrijding van tabaksgebruik dat is vastgesteld tijdens de zesde zitting te Moskou op 18 oktober 2014, FCTC/COP/6(9) (punt 3 van het besluit), beschikbaar op: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28      Zie WHO, „Technical Note on Call to action on electronic cigarettes”, december 2023. In het bijzonder is op bladzijde 3 vermeld dat „[y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e-cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries”.
29      Aangehaald in voetnoot 10 supra.