62003CO0320(01)_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C-320/03 R,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av C. Schmidt, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
med stöd av
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av W.-D. Plessing och A. Tiemann, båda i egenskap av ombud, biträdda av T. Lübbig, Rechtsanwalt,
och av
Republiken Italien, företrädd av I.M. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av G. De Bellis, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenienter,
mot
Republiken Österrike, företrädd av E. Riedl, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om uppskov med verkställigheten av det körförbud avseende vissa varor som föreskrivs i Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)(regeringschefen i Tyrolens förordning om begränsning av trafiken på motorväg A 12 i Inndalen (körförbud avseende vissa varor)) av den 27 maj 2003 (BGBl. II, 2003/279),
fattar
DOMSTOLENS ORDFÖRANDE
följande
Beslut
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom en ansökan som inkom till domstolens kansli den 24 juli 2003, i enlighet med artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 1 och 3 i rådets förordning (EEG) nr 881/92 av den 26 mars 1992 om tillträde till marknaden för godstransporter på väg inom gemenskapen till eller från en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorier (EGT L 95, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 484/2002 av den 1 mars 2002 (EGT L 76, s. 1, nedan kallad förordning nr 881/92), artiklarna 1 och 6 i rådets förordning (EEG) nr 3118/93 av den 25 oktober 1993 om förutsättningar för transportföretag att utföra inrikes godstransporter på väg i en medlemsstat, där de inte är etablerade (EGT L 279, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 5, s. 21), i dess lydelse enligt förordning nr 484/2002 (nedan kallad förordning nr 3118/93), samt artiklarna 28-30 EG, genom att införa det körförbud för lastbilar som transporterar vissa varor som föreskrivs i Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)(regeringschefen i Tyrolens förordning om begränsning av trafiken på motorväg A 12 i Inndalen (körförbud avseende vissa varor)) av den 27 maj 2003 (BGBl. II, 2003/279, nedan kallad den omtvistade förordningen).
2 I en separat handling, som inkom till domstolens kansli den 25 juli 2003, har kommissionen i enlighet med artiklarna 242 EG och 243 EG yrkat att Republiken Österrike genom ett interimistiskt beslut skall förpliktas att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppskjuta verkställigheten av det körförbud som införts genom den omtvistade förordningen fram till dess att domstolen har avgjort målet i sak.
3 Kommissionen har vidare, med stöd av artikel 84.2 i rättegångsreglerna, yrkat att ansökan om interimistiska åtgärder skall bifallas även innan yttrande inkommit från motparten, och att detta beslut skall gälla fram till dess att slutligt beslut i förevarande interimistiska förfarande meddelas.
4 Republiken Österrike förpliktades genom beslut av den 30 juli 2003 att för säkerhets skull stoppa verkställigheten av körförbudet enligt den omtvistade förordningen fram till dess att slutligt beslut i förevarande interimistiska förfarande meddelas.
5 Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Italien begärde i ansökningar som inkom till domstolens kansli den 29 juli 2003 respektive den 6 augusti 2003 att få intervenera i förevarande interimistiska förfarande till stöd för kommissionens yrkanden.
6 Med tillämpning av artikel 40 första och fjärde styckena i domstolens stadga samt artikel 93.1 och 93.2 i rättegångsreglerna skall interventionsansökningarna i det interimistiska förfarandet bifallas.
7 Republiken Österrike har yttrat sig skriftligen om ansökan om interimistiska åtgärder genom telefax av den 18 augusti 2003. Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Italien inkom genom telefax av samma dag med sina respektive interventionsinlagor.
8 Parterna har yttrat sin muntligen den 27 augusti 2003.
Tillämpliga bestämmelser och faktiska omständigheter
Gemenskapsbestämmelser rörande den inre marknaden för transporter på väg
9 Förordningarna nr 881/92 och nr 3118/93, vilka åberopats i kommissionens ansökan, innefattar bestämmelserna för den inre marknaden för transporter på väg och reglerar det fria tillhandahållandet av tjänster inom detta område i gemenskapen.
Gemenskapsdirektiven om skydd av luftkvaliteten
10 Gemenskapsbestämmelserna om skydd av luftkvaliteten återfinns bland annat i rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten (EGT L 296, s. 55) och i rådets direktiv 1999/30/EG av den 22 april 1999 om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften (EGT L 163, s. 41), i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2001/744/EG av den 17 oktober 2001 (EGT L 278, s. 35, nedan kallat direktiv 1999/30).
11 I enlighet med artikel 1 i direktiv 96/62 har detta direktiv som allmänt mål att definiera de grundläggande principerna för en gemensam strategi som syftar till
- att definiera och uppställa mål för luftkvaliteten inom gemenskapen, så att skadliga effekter för människors hälsa och för miljön i allmänhet kan undvikas, förebyggas och minskas,
- att utvärdera luftkvaliteten i medlemsstaterna med gemensamma metoder och kriterier som grund,
- att relevant information om luftkvaliteten skall finnas tillgänglig i tillräcklig omfattning och att allmänheten skall informeras om den, bland annat genom tröskelvärden, och
- att luftkvaliteten skall bibehållas när den är god och att den i övriga fall skall förbättras.
12 I artikel 7 i direktiv 96/62 föreskrivs följande:
"Förbättrad luftkvalitet
Allmänna krav
1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att gränsvärdena respekteras.
2. De åtgärder som vidtas för att uppnå målen i detta direktiv skall
a) utformas med beaktande av ett samordnat betraktelsesätt för att skydda luft, vatten och mark,
b) inte motverka gemenskapslagstiftningen om skydd för arbetstagarnas hälsa och säkerhet på arbetsplatserna, och
c) inte ha betydande negativa effekter för miljön i övriga medlemsstater.
3. Medlemsstaterna skall upprätta handlingsplaner i vilka anges de åtgärder som skall vidtas på kort sikt, om det är risk för att fastställda gränsvärden och/eller tröskelvärden överskrids, så att risken för ett överskridande minskas och varaktigheten för detta begränsas. Dessa planer kan, beroende på det enskilda fallet, innehålla föreskrifter om kontrollåtgärder och, om så är nödvändigt, ett tillfälligt avbrytande av de verksamheter som bidrar till att gränsvärdena överskrids, däri inbegripet biltrafiken."
13 I artikel 8.3 i direktiv 96/62 föreskrivs vidare följande:
"I zoner och tätbebyggelse [i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider gränsvärdet plus toleransmarginalen] skall medlemsstaterna se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tidsfrist som fastställts.
Planen eller programmet, till vilken eller vilket allmänheten skall ha tillgång, skall innehålla åtminstone de uppgifter som räknas upp i bilaga IV."
14 Gränsvärden för kvävedioxid har fastställts i direktiv 1999/30.
15 Enligt artikel 4 i direktiv 1999/30 gäller följande:
"Kvävedioxid och kväveoxider
1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att koncentrationerna i luften av kvävedioxid, och där det är tillämpligt, av kväveoxider, vid utvärdering enligt artikel 7 inte överskrider de gränsvärden som anges i avsnitt I i bilaga II från och med de datum som fastställs i bilagan.
De toleransmarginaler som anges i avsnitt I i bilaga II skall tillämpas enligt artikel 8 i direktiv 96/62/EG.
2. Tröskelvärdena för koncentrationer av kvävedioxid i luften finns angivna i avdelning II i bilaga II."
16 Av bilaga II till direktiv 1999/30 framgår att det föreskrivna årliga gränsvärdet för kvävedioxid plus toleransmarginalen fastställts till 56 µg/m3 för år 2002.
17 Enligt fjärde skälet i direktiv 1999/30 är de gränsvärden som fastställs i direktivet minimigränsvärden och medlemsstaterna får, i enlighet med artikel 130t i EG-fördraget (nu artikel 176 EG), behålla eller införa strängare skyddsåtgärder och bland annat föreskriva strängare gränsvärden.
Nationell rätt och bakgrunden till målet
18 Direktiven 96/62 och 1999/30 införlivades med österrikisk rätt genom ändringar i Immissionsschutzgesetz-Luft (österrikisk lag om skydd mot luftföroreningar, BGBl. I, 1997, s. 115).
19 Efter det att gränsvärdet för kvävedioxid hade överskridits för första gången år 1999, började ett förbud mot trafik nattetid med tunga lastbilar på ett avsnitt av motorvägen A 12 i Inndalen (Österrike) att gälla den 1 oktober 2002.
20 Det årliga gränsvärdet om 55 µg/m3 som fastställts genom Immissionsschutzgesetz-Luft överskreds för år 2002 vid mätplatsen i Vomp för nämnda avsnitt av motorvägen, på så vis att det uppmätta årsmedelvärdet uppgick till 61 µg/m3.
21 Förbudet mot trafik nattetid, som ursprungligen hade föreskrivits för en begränsad tid, förlängdes då och ersattes därefter från och med den 1 juni 2003 med ett permanent förbud, gällande året runt, mot trafik nattetid för transport av varor med tunga lastbilar som väger mer än 7,5 ton.
22 Den 27 maj 2003 antog Landeshauptmann von Tirol på grundval av Immissionsschutzgesetz-Luft den omtvistade förordningen, med förbud från och med den 1 augusti 2003 och för obegränsad tid framåt för trafik med en kategori tunga lastbilar som transporterar vissa varor på ett vägavsnitt om cirka 46 km av motorvägen A 12 i Inndalen.
23 Den omtvistade förordningen syftar, enligt dess 1 §, till att minska de utsläpp som förorsakas av människor och att därmed förbättra luftkvaliteten i syfte att säkerställa ett varaktigt skydd för människors hälsa samt för djur- och växtlighetsbeståndet.
24 Genom 2 § av den omtvistade förordningen har ett saneringsområde inrättats, bestående av ett 46 km långt avsnitt av motorväg A 12 i Inndalen mellan kommunerna Kundl och Ampass (Österrike). Enligt 3 § i den omtvistade förordningen är trafik med lastbilar eller dragfordon med en högsta tillåten totalvikt på mer än 7,5 ton och lastbilar med släp, för vilka summan av de högsta tillåtna totalvikterna för de båda fordonen uppgår till mer än 7,5 ton, förbjuden när fråga är om transport av följande varor: Allt avfall som anges i den europeiska avfallsförteckningen (enligt kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (EGT L 226 s. 3), i dess lydelse enligt rådets beslut 2001/573/EG av den 23 juli 2001 om ändring av beslut 2000/532 vad gäller avfallsförteckningen (EGT L 203 s. 18)), spannmål, rundvirke, kork, järnmalm och annan malm, sten, jord, schaktmassa, motorfordon, släpvagnar samt byggstål. Något myndighetsbeslut krävs inte för att förbudet skall träda i kraft, utan förbudet börjar omedelbart att gälla.
25 Enligt 4 § i den omtvistade förordningen undantas lastbilar från förbudet enligt 3 § i samma förordning, om transporten inleds eller avslutas inom staden Innsbruck eller i distrikten Kufstein, Schwaz eller Innsbruck-Land (Österrike). Ytterligare undantag från förbudet anges i Immissionsschutzgesetz-Luft. Genom sistnämnda lag undantas flera fordonskategorier direkt från körförbudet, däribland vägarbetsfordon, sophämtningsfordon samt jord- och skogsbruksfordon. För andra fordon kan ett undantag från förbudet begäras i det enskilda fallet, om det finns ett offentligt eller betydande privat intresse av transporten.
Det administrativa förfarandet
26 Till följd av en första skriftväxling med Republiken Österrike sände kommissionen den 25 juni 2003 en formell underrättelse till nämnda medlemsstat och anmodade den att besvara denna inom en vecka. Republiken Österrike svarade genom en skrivelse av den 3 juli 2003.
27 Kommissionen riktade ett motiverat yttrande enligt artikel 226 EG till Republiken Österrike genom skrivelse av den 9 juli 2003. Republiken Österrike besvarade detta yttrande genom en skrivelse av den 18 juli 2003.
Villkoren för beviljande av interimistiska åtgärder
28 Domstolen kan i enlighet med artikel 243 EG besluta om de interimistiska åtgärder som är nödvändiga i de mål som har anhängiggjorts vid den.
29 I artikel 83.2 i rättegångsreglerna föreskrivs att föremålet för talan, de omständigheter som ställer krav på skyndsamhet och de faktiska och rättsliga grunder på vilka den begärda åtgärden omedelbart framstår som befogad skall anges i en ansökan om interimistiska åtgärder.
30 Av fast rättspraxis följer att interimistiska åtgärder kan beviljas av rätten om det har fastställts att beviljandet vid första påseendet framstår som faktiskt och rättsligt befogat (fumus boni juris) och att dessa åtgärder ställer krav på skyndsamhet på så sätt att de - för att undvika att den som ansöker om de interimistiska åtgärderna orsakas allvarlig och irreparabel skada - måste beviljas och ha verkan redan innan målet har avgjorts i sak. I förekommande fall gör rätten även en avvägning mellan de intressen som berörs (se beslut av den 14 februari 2002 i mål C-440/01 P(R), kommissionen mot Artegodan, REG 2002, s. I-1489, punkterna 58 och 59).
Huruvida åtgärden vid första påseendet framstår som faktiskt och rättsligt befogad
Parternas argument
31 Kommissionen har gjort gällande att körförbudet uppenbarligen utgör ett hinder för det fria tillhandahållandet av tjänster inom området för godstransporter, som garanteras genom fördraget och föreskrivs sekundärrättsligt genom förordningarna nr 881/92 och 3118/93, samt för den fria rörligheten för varor enligt artikel 28 EG.
32 Åtgärden berör i verkligheten, om inte uteslutande så i vart fall till övervägande del, den internationella transitgodstrafiken. Den medför således åtminstone en indirekt diskriminering, vilken är oförenlig med förordningarna nr 881/92 och nr 3118/93 samt med artikel 28 EG och följande artiklar. En sådan diskriminerande åtgärd kan inte motiveras med hänsyn till miljöskyddet och är i vart fall oproportionerlig.
33 Förbundsrepubliken Tyskland stöder kommissionens argument och har tillagt att den omtvistade förordningen inte kan motiveras på grundval av direktiven 96/62 och 1999/30 och att den innebär att principen om lojalt samarbete enligt artikel 10 EG samt proportionalitetsprincipen åsidosätts.
34 Republiken Österrike kan inte med framgång åberopa artikel 7 i direktiv 96/62, eftersom denna bestämmelse innebär att det skall upprättas en handlingsplan, att endast tillfälliga åtgärder får vidtas och föreskriver att de vidtagna åtgärderna inte får ha betydande negativa effekter för miljön i övriga medlemsstater. Inget av dessa villkor är uppfyllt i förevarande fall.
35 Den omtvistade förordningen är enligt Förbundsrepubliken Tyskland inte heller förenlig med artikel 8 i direktiv 96/62.
36 Förbundsrepubliken Tyskland anser även att det överskridande av gränsvärdet för kvävedioxid som den omtvistade förordningen grundar sig på inte har fastställts i enlighet med de krav som följer av bilagorna V och VI till direktiv 1999/30.
37 Artikel 10 EG innebär även att Republiken Österrike var skyldig att i god tid förankra sitt beslut innan en så radikal åtgärd som det ifrågavarande körförbudet avseende vissa varor vidtogs.
38 Den åtgärd som vidtagits genom den omtvistade förordningen är dessutom oproportionerlig, eftersom det inte finns något som motiverar att just godstransporter med tunga lastbilar eller med vissa särskilda varor skall omfattas av den.
39 Vid den muntliga förhandlingen har Republiken Italien betonat nödvändigheten av att en åtgärd av denna typ endast vidtas på gemenskapsnivå.
40 Republiken Österrike anser tvärtom att den omtvistade förordningen är förenlig med gemenskapsrätten.
41 Körförbudet har beslutats med iakttagande av nationella rättsregler och bestämmelserna i gemenskapsdirektiven om skydd av luftkvaliteten, särskilt artiklarna 7 och 8 i direktiv 96/62.
42 Den omtvistade förordningen strider inte heller mot förordningarna nr 881/92 och nr 3118/93. Dessa förordningar ger nämligen inte innehavaren av ett gemenskapstillstånd någon ovillkorlig rätt och befriar honom inte från skyldigheten att iaktta de allmänna transportvillkoren.
43 Det ifrågavarande körförbudet utgör vidare en nödvändig åtgärd som inte är diskriminerande och som är proportionerlig.
44 Nödvändigheten av åtgärden styrks redan av det förhållandet att de gränsvärden för kvävedioxid som fastställts i såväl den österrikiska lagen som direktiv 1999/30 har överskridits för år 2002.
45 Vad gäller frånvaron av diskriminering har Republiken Österrike gjort gällande att körförbudet även gäller nationell trafik. De undantag som föreskrivits är begränsade samt motiverade av tvingande hänsyn av allmänintresse. Undantagen gäller dessutom även utländska transportföretag.
46 I vart fall är körförbudet motiverat med hänsyn till skyddet av människans hälsa och miljöskyddet, även om det skulle anses vara diskriminerande.
47 Kommissionens farhågor rörande åtgärdens katastrofala följder saknar grund, eftersom järnvägen utgör en ur såväl tekniskt som ekonomiskt perspektiv möjlig alternativ lösning för att transportera de varor som omfattas av körförbudet.
Bedömning
48 Enligt artikel 83.2 i rättegångsreglerna skall bland annat de faktiska och rättsliga grunder på vilka den begärda åtgärden omedelbart framstår som befogad anges i ansökan om interimistiska åtgärder.
49 I detta avseende framgår det av en första prövning av de omständigheter som parterna har åberopat att den omtvistade förordningen medför hinder för de fria rörligheter som föreskrivs i fördraget och sekundärrätten, utan att det är nödvändigt att på detta stadium mer exakt fastställa vilka gemenskapsbestämmelser som därvid är aktuella.
50 Genom den omtvistade förordningen har nämligen ett totalt körförbud införts för en stor grupp transportföretag. Körförbudet gäller dessutom på ett vägnät som ingår i en av de huvudsakliga kommunikationsvägarna till lands för handel mellan norra Europa och norra Italien.
51 En första prövning innebär inte att hypotesen om att detta hinder eventuellt är indirekt diskriminerande kan avfärdas.
52 Det är korrekt att den omtvistade förordningen är tillämplig på samtliga transportföretag, oavsett deras nationalitet, och att den därmed medför en nackdel även för de österrikiska transportföretag som transporterar de berörda varorna på den aktuella motorvägssträckan.
53 Det kan emellertid inte uteslutas att den omtvistade förordningen, på grund av såväl den typ av transport som avses som räckvidden av de föreskrivna undantagen, leder till att den tyngsta bördan får bäras av transportföretag i andra medlemsstater än Republiken Österrike utan att denna obalans kan motiveras. Bedömningen av denna fråga kräver dock en detaljerad prövning av den omtvistade förordningens verkan på olika kategorier av transportföretag, en prövning som inte är möjlig att göra inom ramen för förevarande interimistiska förfarande. Vid den muntliga förhandlingen har de olika parterna i detta avseende dessutom åberopat siffror som vid första anblicken tycks vara motstridiga och vars relevans inte har kunnat kontrolleras.
54 Förutom frågan om den eventuella diskrimineringen, kräver bedömningen av huruvida Republiken Österrike har åsidosatt gemenskapsrätten en detaljerad undersökning av de hinder som körförbudet medför.
55 Nämnda undersökning skall dels göras med beaktande av de mål avseende hälsoskydd och/eller miljöskydd som Republiken Österrike har åberopat - och särskilt den utsträckning i vilken den omtvistade förordningen kan anses ingå bland gemenskapsbestämmelserna om luftkvalitet - dels innefatta en bedömning av frågan om de hinder som därmed uppkommit står i proportion till dessa mål.
56 I detta avseende tycks, såsom Republiken Österrike har gjort gällande, en första bedömning ge vid handen att den omtvistade förordningen ingår bland de nationella bestämmelser som antagits i syfte att uppfylla de skyldigheter som följer av gemenskapsdirektiven om luftkvalitet.
57 Det förhållandet att gränsvärdet för utsläpp av kvävedioxid för år 2002 faktiskt har överskridits, vilket påståtts ligga till grund för antagandet av den omtvistade förordningen, har för övrigt inte bestritts av någon av parterna i målet.
58 Det är i princip ostridigt att de krav som är kopplade till denna typ av överväganden måste anses vara tungt vägande i förhållande till ekonomiska överväganden, utan att det i detta stadium därvid är nödvändigt att fastställa om den omtvistade förordningen kan grunda sig på överväganden avseende miljöskydd och/eller hälsoskydd.
59 Kommissionens betonande av rent ekonomiska aspekter av förbudet inom ramen för dess ansökan om interimistiska åtgärder kan således inte godtas utan vidare.
60 Det körförbud som följer av den omtvistade förordningen medför emellertid ändå att allvarliga frågetecken rörande dess förenlighet med gemenskapsrätten uppkommer.
61 Såsom Republiken Italien har anfört antogs den omtvistade förordningen för det första endast några månader efter ikraftträdandet av körförbudet nattetid, det vill säga före det att verkningarna av den sistnämnda åtgärden på koncentrationen av kvävedioxid hade kunnat bedömas i sin helhet. Eftersom körförbudet nattetid trädde i kraft först den 1 oktober 2002, kunde årsmedelvärdet kvävedioxid för år 2002 nämligen inte göra det möjligt att bedöma den faktiska verkan av åtgärden.
62 Den korta tidsfrist som föreskrivs mellan antagandet och ikraftträdandet av den omtvistade förordningen kan vidare i betydande grad förstärka förordningens negativa verkningar på de berörda vägtransportföretagens verksamhet och organisation. En tvåmånadersperiod tycks nämligen vara mycket kort med hänsyn till de strukturella anpassningar vad gäller transportsätt och transportsträckor som blir nödvändiga på grund av körförbudet. Det skall särskilt konstateras att även om Republiken Österrike har kunnat peka på vissa omständigheter som stöder antagandet att det är möjligt att höja transportkapaciteten på järnvägarna på den berörda sträckan, framgår det sammantaget av de upplysningar som parterna lämnat att en sådan anpassning endast är tänkbar på medellång sikt och endast kan ske gradvis.
63 Såsom kommissionen och intervenienterna har gjort gällande tycks de åtgärder som direkt påverkar godstransporter mellan medlemsstaterna kräva föregående samråd på gemenskapsnivå i viss utsträckning. Något sådant samråd tycks inte ha skett i förevarande fall.
64 En slutlig prövning av samtliga dessa argument, vilken kommer att innefatta den känsliga frågan om den jämvikt som måste uppnås mellan dels den inre marknadens krav, dels hälsoskydd och/eller miljöskydd, kräver en mer fördjupad undersökning, som inte kan göras inom ramen för förevarande interimistiska förfarande.
65 Mot denna bakgrund, och utan att det finns anledning att på detta stadium uttala sig närmare om de olika grunder som åberopats i målet i sak, skall det konstateras att det inte vid första anblicken kan uteslutas att talan i sak skall bifallas, även om de argument som Republiken Österrike har åberopat till sitt försvar inte heller kan avfärdas.
66 Prövningen av ansökan om interimistiska åtgärder skall fortsättas med en kontroll av huruvida den sökta åtgärden är skyndsam på så sätt att den - för att undvika att de intressen som kommissionen har åberopat orsakas allvarlig och irreparabel skada - måste beviljas och ha verkan redan innan målet har avgjorts i sak. Om denna fråga besvaras jakande skall en avvägning göras mellan de intressen som berörs.
Kravet på skyndsamhet och intresseavvägningen
Parternas argument
67 Vad gäller kravet på skyndsamhet har kommissionen med stöd av intervenienterna anfört att den omtvistade förordningen, som skulle träda i kraft den 1 augusti 2003, skulle ha en direkt och betydande inverkan på verksamheten i de transportföretag som är verksamma på den berörda marknaden och mer allmänt på den inre marknadens funktioner.
68 Kommissionen anser att målet har betydelse som precedensfall inom ramen för den allmänna ordningen, eftersom, bortsett från Tyrolen, de andra österrikiska delstaterna som har en betydande transittrafik redan har angett att de ville följa den omtvistade förordningens exempel och överväger att anta liknande bestämmelser. Det kan dessutom inte uteslutas att andra medlemsstater än Republiken Österrike kommer att överväga att vidta sådana åtgärder.
69 I förevarande fall drabbar körförbudet dessutom direkt den logistiska kedjan för de ekonomiska aktörer som behandlar de berörda varorna. Förbudet, som har antagits ensidigt och utan förvarning, förändrar plötsligt och i grunden de gällande villkoren för gemenskapsmarknaden för godstransporter. Dessa villkor kan inte fullt ut återställas senare. De svagaste länkarna i produktionskedjan, närmare bestämt vägtransportföretag och särskilt små företag som på grund av storleken av deras fordonspark har specialiserat sig på transporter av en enda varutyp, kommer därvid att brista först. Mer än hälften av de berörda transportföretagen förfogar endast över mellan en och tre lastbilar och 31 procent av företagen har endast mellan fyra och tio lastbilar.
70 För de företag som är specialiserade på transport av vissa varor (till exempel transport av nya bilar och av avfall), och för detta ändamål använder specialfordon, innebär körförbudet avseende vissa varor ett totalförbud, eftersom de inte utan svårighet på kort tid kan ställa om sig till transport av andra varor.
71 I de flesta medlemsstater, och särskilt i Tyskland, finns en överkapacitet inom vägtransportsektorn, vilket förklarar den starka konkurrensen mellan företagen samt de små vinstmarginalerna. Endast de företag som lyckas upprätthålla ett högt kapacitetsutnyttjande är konkurrenskraftiga. Det är således av vital betydelse för transportföretagen att de inte förlorar vare sig pågående uppdrag eller existerande kunder. Redan ett dröjsmål på några dagar kan betyda ekonomisk ruin för de företag som förfogar över ett begränsat antal fordon.
72 Enligt Förbundsrepubliken Tyskland berörs cirka 53 700 transporter årligen mellan Tyskland och Italien av det ifrågavarande körförbudet. Förbudet har således allvarliga följder för de berörda företagen, vilket intygas av de förklaringar som vissa av dem har avgett. Dessa följder är desto mer betydande på grund av att de har verkningar även för organisationen av de färdplaner för tunga lastbilar som upprättas för att undvika att de kör utan last.
73 Enligt kommissionen och intervenienterna finns det dessutom inte någon tillräckligt bra alternativ lösning.
74 De berörda transportföretagen har endast två möjligheter att undgå körförbudet, nämligen att välja en kringgående rutt eller att använda sig av järnvägstransporter.
75 De kringgående rutterna skulle emellertid innebära en betydande förlängning av sträckornas längd och tid, och således en betydande kostnadsökning samt en högre bensinförbrukning och förvärrad nedsmutsning.
76 Vad gäller argumentet om en övergång till järnvägstransporter anser kommissionen och intervenienterna att endast en användning av rullande vägar ("Rollende Strasse") är tänkbar för vägtransportbolag. Transport i järnvägsvagnar utgör nämligen inte del av deras verksamhetsområde och en blandad transport utan medföljande personal kan inte användas av de flesta små och medelstora företag, vilka inte har möjlighet att hämta en container eller en släpvagn på ankomstorten. Det nuvarande utbudet av tåg med rullande väg är emellertid otillräckligt, vilket medför att en kostsam tidsförlust kommer att bli resultatet. Förbundsrepubliken Tyskland har särskilt understrukit att utbudet av järnvägstransporter endast kan utökas i tillräcklig grad på medellång sikt. Den har även anfört att de rullande vägarna saknar tillräcklig flexibilitet, på grund av förekomsten av en bokningsfrist som i princip uppgår till 48 timmar, och att de inte är ekonomiskt lönsamma vad gäller regionala transporter på korta sträckor. Republiken Italien har dessutom understrukit att järnvägstransporter medför klart högre kostnader.
77 Oavsett vad de gör kommer de berörda företagen således att drabbas av högre kostnader och en tidsförlust, om de vill undvika att helt tvingas upphöra med sin verksamhet. Med hänsyn till det låga värdet av de varor som berörs av körförbudet och den starka konkurrensen i sektorn för godstransporter på väg, kan dessa högre kostnader inte direkt överföras på uppdragsgivarna eller kunderna, utan måste åtminstone till en början bäras av transportföretagen. Endast de stora företagen är emellertid i stånd att täcka högre kostnader på en viss sträcka, i förevarande fall Brennervägen genom Österrike. De små företag som specialiserat sig på transport av de varor som omfattas av körförbudet kan inte omedelbart bära dessa högre kostnader och skulle förlora sina uppdrag samt uppdragsgivare. Med hänsyn till specialiseringen hos de flesta av dessa företag, kan det befaras att många av dem på kort sikt inte kan erhålla några ersättningsuppdrag utan måste låta sina fordon vara overksamma.
78 Med hänsyn till de små vinstmarginaler som vägtransportföretag har kan de berörda små och medelstora företagen sammanfattningsvis bli tvungna att upphöra med sin verksamhet. Denna skada skulle drabba den europeiska ekonomin hårt och kommer inte att kunna repareras.
79 Förbundsrepubliken Tyskland har åberopat fakta som skall visa att de berörda företagens förlorade årsomsättning kommer att uppgå till nära 54 miljoner euro, utan att kostnader för omlokalisering av företag har beaktats. Detta skulle medföra att hundratals arbetstillfällen går förlorade och att dussintals företag går i konkurs.
80 Kommissionen och Republiken Italien har dessutom anfört att körförbudet inte endast påverkar transportsektorn utan även tillverkningsindustrin, särskilt skogs- och gruvindustrin i norra Italien. Enligt Förbundsrepubliken Tyskland kommer även de vanliga ekonomiska förbindelserna för lastare att äventyras och körförbudet kan slutligen leda till att handeln mellan Italien och Tyskland med vissa av de varor som omfattas av förbudet upphör.
81 En intresseavvägning innebär att det lutar åt att ansökan skall bifallas, eftersom mindre ingripande åtgärder kan tänkas, såsom ett körförbud för de lastbilar som förorenar mest.
82 Vad gäller de miljöintressen som Republiken Österrike har åberopat, har kommissionen gjort gällande att den skada som miljön i Inndalen eventuellt skulle drabbas av om körförbudet inte tillämpades inte kan mätas, i motsats till vad som är fallet med de ekonomiska återverkningar som körförbudet för med sig. Förbundsrepubliken Tyskland har anfört att den omtvistade förordningen inte är i närheten av att lösa problemet med kvävedioxidutsläpp, utan endast flyttar dessa problem till andra områden i Österrike eller till andra medlemsstater samt till Schweiz. Republiken Italien har anfört att det för att bedöma allvaret i de åberopade miljöproblemen först är nödvändigt att bedöma de positiva verkningar som det körförbud nattetid som infördes i oktober 2002 fört med sig, vilket inte kommer att vara möjligt att göra förrän i slutet av år 2003.
83 Republiken Österrike har i sitt yttrande avfärdat argumentet om en allvarlig och irreparabel skada för det fall att den omtvistade förordningen tillämpas.
84 Republiken Österrike har för det första formellt bestritt att andra delstater än Tyrolen överväger att följa exemplet med nämnda förordning. Enligt vad den känner till har inte heller någon annan medlemsstat en sådan avsikt, vilket innebär att den spridningsrisk som kommissionen hänvisat till inte existerar.
85 Vidare har Republiken Österrike anfört att de berörda parterna, med hänsyn till tiden mellan antagandet av den omtvistade förordningen i maj 2003 och dess ikraftträdande den 1 augusti 2003, har haft en tillräckligt lång övergångsperiod.
86 Republiken Österrike har vidare gjort gällande att nackdelarna med ett körförbud för transportföretag utgör en del av de risker som är inneboende i en marknadsekonomi och att en övergång till järnväg för övrigt är möjlig såväl ur ett tekniskt som ett ekonomiskt perspektiv. Vad gäller de tekniska aspekterna har Republiken Österrike kritiserat kommissionen för att den inte har beaktat möjligheten till övergång till transport med fullastade järnvägsvagnar och blandade transporter utan medföljande personal. För övrigt är järnvägskapaciteten redan tillräcklig, och den möjlighet till undantag i enskilda fall som föreskrivs i de österrikiska bestämmelserna kan användas för det fall att tekniska hinder föreligger. Ur ett ekonomiskt perspektiv är kostnaden och tiden för järnvägstransporter jämförbar med kostnaderna för transporter på väg.
87 I motsats till vad kommissionen har gjort gällande kan andra vägar än den som går över det ifrågavarande vägavsnittet användas av vägtransportföretagen. Republiken Österrike har i detta avseende understrukit det förhållandet att en stor del av de tunga lastbilar som färdas på denna sträcka för närvarande gör så på grund av de berörda transportföretagens val att inte följa den kortaste vägsträckan, vilken leder genom Schweiz.
88 Republiken Österrike har vidare gjort gällande att körförbudets verkan skulle vara relativt begränsad för vägtransportföretagen. Med hänsyn till de betydande ekonomiska resurser som de enligt gemenskapsbestämmelserna måste förfoga över är risken för att verksamheten kommer att upphöra liten. Kommissionen har heller inte åberopat några övertygande argument för att visa att tillverkningsindustrin verkligen skulle drabbas, särskilt inte vad gäller den italienska skogsindustrin.
89 Vad gäller intresseavvägningen har Republiken Österrike slutligen understrukit betydelsen av de skador på hälsa och miljö, vilken styrks av att de gränsvärden som föreskrivs i direktiv 96/62 överskridits samt av diverse internationella studier. Dessa grundläggande intressen bör ges företräde framför de ekonomiska intressen som enbart avser skyddet av vägtransportsektorn.
Bedömning
90 För att fastställa om det är nödvändigt att anta interimistiska åtgärder samt åtgärdernas räckvidd skall en avvägning göras mellan de berörda intressena, varvid risken för en allvarlig och irreparabel skada - ett kriterium för det krav på skyndsamhet som åberopats - utgör en av de faktorer som skall ingå i jämförelsen.
91 De intressen som Republiken Österrike har åberopat hänger samman med överväganden som grundar sig på skydd av miljö och hälsa.
92 En skada på sådana intressen är i princip oåterkallelig, eftersom skador på miljö och hälsa till sin karaktär är sådana att de mestadels inte kan åtgärdas retroaktivt.
93 Att denna skada är verklig tycks styrkas av de faktiska omständigheter som har åberopats inom ramen för förevarande interimistiska förfarande.
94 Det framgår dock av gemenskapsbestämmelserna om skydd av luftkvaliteten, och särskilt av gemenskapens program för politik och åtgärder för miljön och en hållbar utveckling som respekterar miljön (EGT C 138, 1993, s. 5), att politiken för luftkvalitet på gemenskapsnivå grundar sig på långsiktiga mål.
95 I förevarande fall är den nuvarande situationen avseende luftföroreningar i det aktuella området resultatet av en gradvis utveckling och tycks vid en första bedömning endast kunna bemötas på ett tillfredsställande sätt på medellång sikt samt gradvis.
96 Mot denna bakgrund är strukturella åtgärder troligen nödvändiga, och samtliga parter i förevarande interimistiska förfarande har i olika hög grad en skyldighet att hjälpa till att hitta de mest lämpliga lösningarna. De lösningar som man kommer överens om kommer med nödvändighet att utgöra en kompromiss mellan motstridiga intressen, utan att det omedelbart kan uteslutas att dessa lösningar kan medföra nackdelar såväl för den inre marknadens funktion som för de intressen som vissa grupper ekonomiska aktörer i gemenskapen har.
97 Även om det är riktigt att den omtvistade förordningen kan bidra till att på kort sikt förbättra situationen vad gäller luftkvaliteten i det aktuella området, måste det mot denna bakgrund konstateras att ett strukturellt tillvägagångssätt, som är nödvändigt i ett medellångt perspektiv, inte kommer att äventyras av att nämnda förordning tillfälligt inte tillämpas.
98 Om domstolen skulle avslå kommissionens talan så tycks med andra ord det förhållandet att den omtvistade förordningen då inte kommer att tillämpas under den korta tidsperiod som föregår avgörandet i sak i målet inte kunna äventyra skyddet av luftkvaliteten i det aktuella området på lång sikt.
99 Det förhållandet att de skador som ett omedelbart ikraftträdande av körförbudet skulle medföra är allvarliga och svåra att reparera kan däremot inte underskattas. Det tycks nämligen som om detta förbud, genom sin räckvidd och ensidiga karaktär, på ett kännbart sätt kan påverka många gemenskapsföretags funktion samt ekonomiska och finansiella soliditet.
100 De faktiska omständigheter som bland annat intervenienterna har åberopat styrker att körförbudet har verkliga och betydande ekonomiska återverkningar för många transportföretag, särskilt för mindre företag som är specialiserade på transport av de varor som omfattas av körförbudet.
101 Denna skada kan inte uppskattas genom att de negativa ekonomiska följderna för de olika företagen läggs samman. Det har på ett övertygande sätt visats att det finns en betydande risk för att körförbudet kommer att innebära att många företag definitivt försvinner samt att en strukturell och i viss mån oåterkallelig förändring av transportvillkoren och handelsflödena av varor i och genom det aktuella området kommer att bli resultatet.
102 Vid sådana förhållanden måste risken för en allvarlig och irreparabel skada till följd av en omedelbar tillämpning av den omtvistade förordningen anses vara styrkt i tillräcklig grad.
103 Med hänsyn till de bedömningskriterier som domstolens ordförande givits kännedom om framstår det därför som nödvändigt att vidta de interimistiska åtgärder som gör det möjligt att på kort sikt i möjligaste mån skydda de aktuella intressena. Under denna period skall de intressen som hotas på det mest omedelbara och oåterkalleliga sättet, det vill säga de intressen som kommissionen har åberopat, tillmätas en större vikt.
104 Det framstår således som lämpligt att för en begränsad tidsperiod förlänga giltighetstiden för förpliktelsen som ålagts Republiken Österrike att stoppa verkställigheten av det körförbud avseende vissa varor som föreskrivs i den omtvistade förordningen.
105 Eftersom det ändå skall tas hänsyn till att problemen med luftkvaliteten i det aktuella området är verkliga och allvarliga, anmodas parterna att i vart fall provisoriskt komma överens om åtgärder som kan förena de motstridiga intressen som föreligger och att underrätta domstolen om eventuella uppnådda kompromisser.
106 För det fall att så inte skulle ske anmodas parterna att inhämta all relevant information, bland annat om utvecklingen av luftkvaliteten i det berörda området, den uppskattade verkan av körförbudet nattetid under år 2003 samt utsikterna för utvecklingen av järvägstrafiken eller transport på andra vägar, och att senast den 6 februari 2004 inge denna information till domstolen tillsammans med de yttranden som bedöms vara ändamålsenliga.
107 Den åtgärd som fastställs i förevarande beslut kan förlängas, skjutas upp eller ändras på grundval av nya upplysningar eller yttranden.
108 Mot bakgrund av dessa omständigheter framstår det som motiverat att förlänga giltighetstiden av den interimistiska åtgärd som fastställdes i beslutet av den 30 juli 2003 till den 30 april 2004.
Domslut
På dessa grunder fattar
DOMSTOLENS ORDFÖRANDE
följande beslut:
1) Republiken Österrike förpliktas att stoppa verkställigheten av det körförbud avseende vissa varor som föreskrivs i Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)(regeringschefen i Tyrolens förordning om begränsning av trafiken på motorväg A 12 i Inndalen(körförbud avseende vissa varor)) av den 27 maj 2003 fram till den 30 april 2004.
2) Beslut om rättegångskostnader kommer att fattas senare.