61989C0247
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. CARL OTTO LENZ
presentadas el 13 de marzo de 1991 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Hechos
1.
El presente asunto se refiere a un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión contra la República Portuguesa. Según la Comisión, el anuncio de licitación publicado por la empresa Aeroportos e Navegação Aérea (en lo sucesivo, «ANAEP») y relativo al suministro y a la instalación de una centrai telefònica en el aeropuerto de Lisboa debía haber sido publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, de acuerdo con lo dispuesto por la Directiva 77/62/CEE. (
1
)
2.
El Estado demandado mantiene que el recurso es inadmisible. Dado que ANAEP es una persona jurídica de Derecho público dotada de autonomía administrativa, financiera y patrimonial, su conducta no puede imputarse al Estado portugués. La no adaptación del Derecho interno a la Directiva, que constituye un incumplimiento de la obligación general establecida por la Directiva, debe distinguirse de la obligación específica que impone el artículo 9 de esta Directiva de publicar determinados anuncios de licitación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
3.
El dictamen motivado emitido durante el procedimiento administrativo previo no estuvo lo bastante motivado. Debería contener una respuesta clara a todos los argumentos alegados por los Estados miembros destinatarios. Por otra parte, sus propios términos están en contradicción con los del escrito de interposición del recurso. Este contiene una ampliación ilícita del objeto del litigio.
4.
El Gobierno portugués mantiene que fue inducido a error, ya que podía presumir legítimamente que la modificación legislativa que se proponía introducir en las facultades de tutela del Estado sobre los contratos de suministro de las empresas públicas pondría fin a la infracción, al menos de cara al futuro; pero, en cambio, la Comisión señaló por primera vez en el escrito de interposición del recurso que la modificación legislativa prevista de ningún modo pondría fin a la infracción.
5.
Por último, y siempre según el Gobierno portugués, el dictamen motivado no señalaba qué medidas hubieran podido, en opinión de la Comisión, ser adoptadas para terminar con la ilegalidad.
6.
El Gobierno portugués mantiene, además, que ANAEP está excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 77/62 ya que, como organismo gestor de los servicios de transporte, le es aplicable la exención establecida por el apartado 2 del artículo 2 de esta Directiva. El contrato de que se trata no puede considerarse como un contrato de suministro, en el sentido de la Directiva, aunque sólo sea porque fue celebrado de acuerdo a normas de Derecho privado. Por otra parte, la empresa tampoco puede ser considerada como un poder adjudicador, en el sentido de la Directiva, pues la licitación no estaba sometida al control del Estado.
7.
La Comisión solicita del Tribunal de Justicia que:
1)
Declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Título III y, en particular, del artículo 9 de la Directiva 77/62 del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, de coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro, al no enviar a la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, para su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, un anuncio de licitación para el suministro e instalación de una central telefónica en el aeropuerto de Lisboa.
2)
Condene en costas a la República Portuguesa.
8.
La República Portuguesa solicita del Tribunal de Justicia que:
1)
Declare fundadas las excepciones de inadmisibilidad formuladas por el Estado portugués y, por lo tanto, desestime el recurso.
Con carácter subsidiario,
declare que el Estado portugués no ha cometido ninguna infracción y que el recurso, por lo tanto, carece de todo fundamento.
2)
Condene en costas a la demandante.
9.
Para una descripción detallada de los elementos de hecho y de Derecho alegados por las partes, me remito al informe para la vista. En lo sucesivo estos argumentos sólo se reproducirán en la medida necesaria al desarrollo del presente análisis.
B. Análisis
1. Admisibilidad
10.
En el marco del examen de la admisibilidad, debe apreciarse en qué medida la no publicación del anuncio de licitación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas puede ser imputada al Estado portugués. En la fecha de autos, el 29 de agosto de 1987, el Derecho portugués aún no había sido adaptado a la Directiva 77/62. La orden de actuar contenida en la Directiva no podía, pues, aplicarse al ANA-EP, sin un previo acto de adaptación adoptado por las autoridades nacionales.
11.
En el momento en que fue adoptada la Directiva 77/62, la República portuguesa todavía no era miembro de las Comunidades Europeas, de modo que la obligación de adaptación de su Derecho interno sólo pudo imponerse a ésta ulteriormente, en el momento de su adhesión.
12.
El artículo 392 del Acta de adhesion dispone:
«Desde el momento de la adhesión, los nuevos Estados miembros serán considerados como destinatarios y que han recibido notificación de las directivas y decisiones, tal como se definen en el artículo 189 del Tratado CEE y en el artículo 161 del Tratado CEEA, así como de las recomendaciones y decisiones definidas en el artículo 14 del Tratado CECA, siempre que tales directivas, recomendaciones y decisiones hayan sido notificadas a todos los Estados miembros actuales.»
A tenor del artículo 395 del Acta de adhesión:
«Los nuevos Estados miembros pondrán en vigor las medidas que les sean necesarias para cumplir, desde el momento de la adhesión, las disposiciones de las directivas y decisiones definidas en el artículo 189 del Tratado CEE y en el artículo 161 del Tratado CEEA, así como las de las recomendaciones y decisiones definidas en el artículo 14 del Tratado CECA, a menos que se prevea un plazo en la lista que figura en el Anexo XXXVI o en otras disposiciones de la presente Acta.»
13.
Estas disposiciones transitorias del Acta de adhesión son interpretadas en el presente caso por la Comisión en el sentido de que el Derecho interno portugués debía haber sido adaptado a la Directiva en la fecha de la adhesión, a saber, el 1 de enero de 1986.
14.
Pero, incluso si aceptamos la hipótesis de que la obligación de actuar para adaptar el Derecho interno no nació hasta el 1 de enero de 1986 e, incluso, si concedemos a la República Portuguesa el mismo plazo de adaptación que a los demás Estados miembros (a saber, un plazo de 18 meses, de acuerdo con el artículo 30 de la Directiva 77/62), resulta que el Derecho interno debía haber estado adaptado a la Directiva al finalizar el mes de junio de 1987, a más tardar.
15.
En la fecha del anuncio de licitación, el 29 de agosto de 1987, no hay duda de que el Estado miembro demandado se hallaba retrasado respecto a dicho plazo. Su inactividad es, por otra parte, un requisito de la aplicabilidad directa de la Directiva para aquellas de sus disposiciones que enuncian una obligación precisa e incondicional. La obligación, recogida en su artículo 9, de publicar el anuncio de licitación en el Diario Oficial es precisa e incondicional.
16.
Conviene, sin embargo, distinguir entre, por una parte, la aplicabilidad directa de Directivas en beneficio del particular, para el que se derivan de la Directiva derechos subjetivos a los que el Estado miembro no puede sustraerse alegando el incumplimiento de sus obligaciones de Derecho comunitario y, por otra parte, la cuestión de si la conducta de personas jurídicas independientes puede ser imputada a los Estados miembros como un incumplimiento por su parte. En el primer caso, el particular también puede alegar la Directiva frente a instituciones que están sometidas al control del Estado o que disponen de facultades exorbitantes con relación a las que resultan de las normas aplicables a las relaciones entre particulares. (
2
) Con independencia de su forma jurídica, es preciso, pues, considerar como organismo de Estado a cualquier entidad que haya sido encargada por la autoridad pública de la realización, bajo control de ésta, de un servicio de interés público, y que dispone, a tal efecto, de poderes exorbitantes. (
3
)
17.
Por lo tanto, es totalmente posible considerar esta entidad como parte integrante del «Estado», incluso si no está formalmente integrada en éste. (
4
) Por ello, una entidad formalmente autónoma de la autoridad pública pero dependiente de ésta desde el punto de vista personal, material y financiero puede ser calificada como organismo estatal, en el sentido de esta disposición.
18.
Esta descripción abstracta del organismo estatal, en el sentido más amplio del término, no puede bastar en el marco de un recurso por incumplimiento para imputar la conducta considerada ilícita al Estado de que se trate. Este último debe, de un modo u otro, ser jurídicamente responsable de la conducta que se le reprocha. La responsabilidad puede formarse a diversos niveles, ya sea que el Estado miembro crea o mantiene una entidad para promover prácticas comerciales incompatibles con el Derecho comunitario, (
5
) ya sea el iniciador de una prestación financiera contraria al Derecho comunitario, que sólo adquirirá fuerza obligatoria mediante su autorización. (
6
) La dependencia del Estado es, pues, un elemento esencial para poder imputar al Estado miembro los actos jurídicos cometidos por la entidad.
19.
ANA-EP es una persona jurídica de Derecho público con autonomía administrativa, financiera y patrimonial. El mero hecho de que pueda calificarse de empresa pública a causa de la influencia predominante que ejerce el Estado en la designación de sus órganos no justifica que sus actos se imputen automáticamente al Estado. Para ello sería necesario que este último pueda ejercer una influencia en las operaciones mencionadas por la Directiva, es decir, en la adjudicación de contratos de suministro, en el sentido de la Directiva.
20.
La apreciación de la cuestión de si existía control estatal, en el sentido de que el Estado podía ejercer una influencia en la adjudicación de contratos de suministro, exige un examen del Derecho portugués y, en particular, de las disposiciones generales que regulan todas las empresas públicas, así como de las disposiciones especiales relativas a la creación de ANA-EP y de su Estatuto.
21.
La interpretación de estas normas ha sido objeto de controversia entre las partes. Su examen va, por otra parte, parejo con la cuestión de si ANA-EP es un poder adjudicador en el sentido de la Directiva. En efecto, según la definición de poder adjudicador en Portugal, tal como se da en todas las versiones lingüísticas del Anexo I de la Directiva, el criterio determinante viene constituido por el hecho de que la adjudicación de contratos públicos de suministro está sometida a un control estatal.
22.
Así pues, por el momento me abstendré de examinar el problema del control y de la influencia del Estado y seguiré examinando las cuestiones de Derecho comunitario.
23.
El Gobierno portugués plantea otras objeciones, además, a la admisibilidad de la forma y del contenido del dictamen motivado, así como a la actitud de la Comisión durante la fase administrativa previa. De hecho, todas estas objeciones se refieren, en última instancia, a la modificación legislativa propuesta durante la fase administrativa previa por el Gobierno portugués, en el sentido de aligerar el control ejercido sobre las empresas públicas en virtud de la legislación que define el régimen básico aplicable a dichas empresas. A través de su comportamiento, la Comisión habría dado a entender al Gobierno portugués que la modificación legislativa prevista podía poner fin a la infracción, en todo caso para el futuro. La Comisión no respondió de ningún modo a esta propuesta en su Dictamen motivado y tampoco señaló qué medidas debía haber adoptado el Gobierno portugués. Sin embargo, en su escrito de recurso, la Comisión consideró finalmente que la modificación legislativa en cuestión no ponía fin a la infracción.
24.
Las objeciones que resultan del conjunto de estas cuestiones serán tratadas en conjunto posteriormente. Conviene, en primer lugar, responder a la afirmación según la cual el Dictamen motivado no fue lo bastante motivado y que tal dictamen debe responder de modo preciso a todos los argumentos alegados por el Estado miembro de que se trate.
25.
Es cierto que el Dictamen motivado, así como todo el procedimiento previo en el marco del recurso por incumplimiento, va destinado a resolver la controversia amigablemente. Es necesario, pues, que el Estado miembro tenga ocasión de justificar su postura (
7
) y, en su caso, de rectificar su actitud. Por esta razón, el dictamen motivado debe contener, desde un punto de vista formal, «una exposición coherente y detallada de las razones que han llevado a la Comisión a la convicción de que el Estado interesado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado». (
8
)
26.
En el dictamen motivado, la Comisión también puede concretar el alcance de las obligaciones que incumben al Estado miembro. (
9
) Del mismo modo, durante el diálogo desarrollado en el marco del procedimiento previo, la Comisión puede someter al Estado miembro las medidas oportunas para poner fin al litigio.
27.
Sin embargo, la Comisión no está, de ningún modo, obligada a indicar todas las medidas que, en su opinión, permitirían eliminar el incumplimiento reprochado. Este es el caso, en particular, cuando existen varias soluciones posibles y cuando la elección de los medios queda a la elección discrecional del Estado afectado.
28.
Por el contrario, cuando un Estado miembro trabaja manifiestamente para poner fin al incumplimiento y la Comisión considera que las medidas previstas por este Estado son inadecuadas, sería contrario a la buena fe que no lo ponga de manifiesto al interesado. En tales circunstancias, el procedimiento previo no podría cumplir su función de arreglo amigable.
29.
En el presente caso, el dictamen motivado es un documento de varias páginas que describe los hechos y la situación del litigio de modo coherente y comprensible. La Comisión establece el vínculo entre los hechos comprobados y las disposiciones pertinentes de la Directiva. No deja subsistir ninguna duda respecto a la conducta imputada al Estado miembro demandado. Se trata siempre de la no publicación del anuncio de licitación en el conjunto de la Comunidad. Las divergencias de apreciación jurídica entre ambas partes también vienen señaladas en la motivación.
30.
Si bien la Comisión no señala en el dictamen motivado ninguna medida que pueda poner fin al incumplimiento, es obvio que antes de esta fase ya existía un desacuerdo sobre la apreciación jurídica de los hechos. El Gobierno portugués no ha adoptado el punto de vista de la Comisión y, por el contrario, ha considerado que no existía infracción.
31.
Si la jurisprudencia del Tribunal de Justicia exige que el dictamen motivado señale las obligaciones que el Estado miembro debe cumplir, esta exigencia no se refiere necesariamente a las medidas que pueden poner fin al incumplimiento. (
10
) La obligación que habría debido cumplir el Estado miembro demandado, según la Comisión, era la publicación del anuncio de licitación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Ahora bien, el dictamen motivado lo expresa muy claramente. Por ello, estaba suficientemente motivado.
32.
Si, durante la fase administrativa previa, el Gobierno portugués ha puesto de manifiesto su intención de poner fin al incumplimiento en el futuro modificando su legislación, y si la Comisión estaba realmente convencida de la inadecuación de este medio para alcanzar el objetivo pretendido, entonces lo menos que puede decirse es que ha sido poco cooperativo por su parte no comunicar esta apreciación al interesado e impedir así una solución constructiva del conflicto. Sin embargo, incluso si tal conducta es contraria a la finalidad de la fase previa, no puede provocar la inadmisibilidad del recurso por incumplimiento, teniendo en cuenta la negativa del Estado demandado a reconocer la realidad de dicho incumplimiento.
33.
No existe contradicción entre el dictamen motivado y el escrito de interposición del recurso, puesto que ambos se refieren a la falta de publicidad del anuncio de licitación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. El punto de vista defendido por la Comisión en su recurso, según el cual la modificación legislativa propuesta por el Gobierno portugués no puede poner fin a la infracción del Tratado CEE no constituye, de ningún modo, una extensión del objeto del litigio. La imputación material es la misma en la fase administrativa previa y en el escrito de interposición del recurso. Sólo ha sido desarrollada la argumentación jurídica.
34.
Otra cuestión distinta es la de la existencia de un interés para ejercitar una acción por incumplimiento contra una infracción que se produjo totalmente en el pasado. La existencia de un interés en ejercitar la acción puede parecer dudosa en el presente caso, si consideramos que el contrato fue adjudicado conforme a la licitación de 29 de agosto de 1987, sin que esta licitación fuera publicada de acuerdo con la Directiva. Tampoco es posible anular esta adjudicación, de modo que no hay nada que cambiar en la situación de hecho consumada en el pasado.
35.
Sin duda, al principio fue posible recomenzar todo el procedimiento de licitación respetando las normas comunitarias en materia de publicidad. Pero ello hubiera exigido reconocer la realidad de una infracción. Ahora bien, el Gobierno portugués en ningún momento ha reconocido que haya cometido tal infracción. Y, además, en la fase contenciosa mantiene que dicho anuncio de licitación no pertenecía al ámbito de aplicación de la Directiva 77/62. El reconocimiento de una conducta incorrecta era el requisito que debía cumplirse para evitar que en el futuro se produzcan incidentes similares.
36.
El desacuerdo acerca de si hay una infracción, o no, justifica por sí solo considerar que existe realmente un interés en la acción, a fin de evitar que se produzcan casos parecidos en el futuro. (
11
) Recordemos también que un Estado miembro no puede alegar, para sustraerse a una acción judicial, un hecho consumado del cual él mismo es el autor. (
12
)
37.
Debe considerarse, pues, el recurso admisible, sin perjuicio de que se compruebe el control del Estado sobre contratos de suministros del tipo descrito.
2. Fundamento
38.
Según el Gobierno portugués, el contrato de suministros celebrado por ANAEP no pertenece al ámbito de aplicación de la Directiva 77/62. En primer lugar, ANA-EP disfruta de la exención prevista por el artículo 2 de la Directiva para los organismos que gestionan servicios de transporte. En segundo lugar, el contrato de suministros controvertido no estaba sometido a la Directiva, porque su otorgamiento debía realizarse según las formas de Derecho privado. La Directiva se aplica sólo a los contratos de suministro celebrados según las formas del Derecho público. Por último, ANAEP no puede considerarse como un poder adjudicador en el sentido de la Directiva.
39.
a) A tenor de su artículo 2, la Directiva 77/62 no se aplica a los contratos públicos de suministro celebrados por los organismos que gestionen servicios de transporte. Según la Comisión, ANAEP no constituye tal organismo en el sentido de la Directiva. Alega, en apoyo de su argumentación, el Vademécum sobre los contratos públicos en la Comunidad, (
13
) que elaboró con el fin de facilitar la aplicación y la interpretación de las Directivas relativas a los contratos públicos. A tenor de este documento:
«En el ámbito de los transportes, la excepción se refiere a las organizaciones que se encargan del transporte de personas y mercancías de un punto a otro. Por consiguiente, los organismos que gestionan los puertos y aeropuertos, por ejemplo, están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva.»
40.
Para respaldar su punto de vista, la Comisión se refiere al texto de la disposición de exención, tal como fue modificada por la Directiva 88/295/CEE. Desde esta modificación, la exención relativa al sector de los transportes se enuncia así:
«La presente Directiva no se aplicará:
a)
a los contratos públicos de suministros celebrados con transportistas que efectúen transportes terrestres, aéreos, marítimos y fluviales;
[...]»
41.
La Comisión considera que se trata de una simple precisión introducida en el texto y que esta precisión no afecta en nada al alcance de la exención.
42.
Señalemos, en primer lugar, que poco importa en el presente caso si la nueva versión de este texto ha cambiado en algo el tenor literal de la exención, pues en la fecha de la adjudicación, en agosto de 1987, la versión original de la letra a) del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 77/62 aún estaba vigente. Por lo que respecta al nuevo tenor literal que ha recibido esta exención mediante la Directiva 88/295, nos limitaremos, pues, a señalar que los considerandos de esta Directiva señalan —al menos en la versión alemana— que debe redefinirse el alcance de las exenciones por sectores de actividad, lo que parece indicar que existe, sin duda, una modificación del alcance de estas exenciones.
43.
En cuanto a la cuestión de si ANAEP pertenece al ámbito de aplicación de la Directiva en su primera versión, sólo puedo responder analizando la disposición que prevé la exención en su contexto. El concepto de «organismo que gestiona servicios de transporte» parece referirse a un sector completo, tomado globalmente. Las tareas de ANA-EP, que consisten en gestionar varios aeropuertos portugueses, son inseparables del transporte aéreo propiamente dicho de personas y de mercancías. Esto último es, en efecto, imposible sin poner a disposición la infraestructura necesaria y sin la organización de los aeropuertos.
44.
La Directiva 90/531/CEE, relativa a los procedimientos de formalización de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones (
14
) (adoptada entre tanto), proporciona algunas indicaciones sobre el régimen creado por las Directivas relativas a formalización de contratos públicos (de suministro y de obras) así como sobre los sectores exceptuados del ámbito de aplicación de estas Directivas. Los sectores que ahora vienen regulados por la Directiva 90/531 habían sido, desde el principio, excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva relativa a la celebración de contratos públicos. La idea subyacente era no afectar a la competitividad de estas empresas frente a empresas privadas. Se trataba de evitar las desigualdades de trato, teniendo en cuenta la diversidad de formas jurídicas adoptadas por los organismos que garantizan los servicios públicos en los diversos Estados miembros. La nueva Directiva somete los sectores que habían sido exceptuados en el origen a un régimen de celebración de contratos públicos netamente menos estricto.
45.
La descripción que acabamos de hacer de la sistemática de esta normativa viene apoyada por los considerandos de la Directiva 90/531, en los que, en particular, se dice lo siguiente:
«Considerando que el Libro Blanco sobre la realización del mercado interior contiene [...] aquellos sectores que están excluidos del ámbito de aplicación [...] de la Directiva 77/62/CEE [...]
Considerando que entre dichos sectores excluidos se hallan los sectores del agua, de la energía y de los transportes [...]
Considerando que el principal motivo de tal exclusión estribaba en que las entidades que prestan los servicios mencionados son, en algunos casos, de derecho público y, en otros, de derecho privado: [...]»
46.
ANA-EP pertenece, sin duda alguna, al ámbito de aplicación de la nueva Directiva relativa a los sectores excluidos. El artículo 2 de esta última dispone en efecto:
«1.
La presente Directiva se aplicará a las entidades contratantes que:
a)
sean poderes públicos o empresas públicas y realicen alguna de las actividades contempladas en el apartado 2;
[...]
2.
Las actividades que se incluyen en el ámbito de aplicación de la presente Directiva son las siguientes:
[...]
b)
la explotación de una zona geográfica determinada para:
[...]
ii)
la puesta a disposición de los transportistas aéreos, marítimos o fluviales de los aeropuertos, de los puertos marítimos o interiores y otras terminales de transporte;
[...]
6.
Las entidades contratantes enumeradas en los Anexos I a X deberán responder a los criterios enunciados anteriormente [...]»
El Anexo VIII de la nueva Directiva menciona expresamente a ANA-EP entre las entidades adjudicadoras portuguesas.
47.
Si ANA-EP pertenece al ámbito de aplicación de la Directiva 90/531, se impone la conclusión lógica de que antes estaba excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 77/62. Este punto de vista no queda anulado por la afirmación de la Comisión según la cual los transportistas como ANA-EP estuvieron sometidos en un primer momento a las disposiciones estrictas de la Directiva 77/62, antes de acogerse a las normas menos estrictas de la nueva Directiva. Esta argumentación no encuentra apoyo en la sistemática de las Directivas relativas a la celebración de contratos públicos de suministros.
48.
La propia adaptación de la Directiva 77/62, tal como fue realizada por la Directiva 90/531, confirma esta opinión. Esta adaptación pretende permitir una delimitación clara de los ámbitos de aplicación de ambas Directivas. El artículo 35 de la Directiva 90/531 dispone que:
«1.
El apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 77/62/CEE será sustituido por el texto siguiente:
“2.
La presente Directiva no se aplicará a:
a)
los contratos formalizados en los sectores mencionados en los artículos 2, 7, 8 y 9 de la Directiva 90/531/CEE del Consejo [...] ni a los contratos que respondan a las condiciones del apartado 2 del artículo 6 de dicha Directiva [...]”»
49.
De este modo, la exención por sectores prevista por la Directiva 77/62 se encuentra definida por los poderes adjudicadores sometidos a la nueva Directiva, así como por las entidades que escapan también al ámbito de aplicación de esta última.
50.
De las anteriores consideraciones resulta que, en la fecha de que se trata, ANA-EP estaba excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 77/62 y que el recurso por incumplimiento carece, por lo tanto, de fundamento.
51.
b) Paso a analizar el argumento del Gobierno portugués según el cual el contrato de suministros controvertido, relativo a la entrega y a la instalación de una central telefónica en el aeropuerto de Lisboa, no pertenecía al ámbito de aplicación de la Directiva a causa de la forma jurídica del contrato. El Gobierno portugués apoya su tesis en el texto portugués del Anexo I de la Directiva de coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro. En la versión alegada por el Gobierno portugués, los poderes adjudicadores en el sentido de la Directiva se definen así:
«Las personas jurídicas de Derecho público cuyos contratos de suministros de Derecho público estén sujetos al control del Estado.» (
15
)
La expresión «contratos de suministros de Derecho público» sólo se encuentra en la versión portuguesa y, por otra parte, fue introducida en el Anexo de la Directiva sobre la adjudicación de contratos públicos de suministro por la Directiva 88/295.
52.
La cuestión de qué versión lingüística es determinante ha dado lugar a un vivo debate entre las partes. Poco importa, para resolver el litigio, qué redacción y en qué idioma fue considerada decisiva por las partes durante la fase administrativa previa. Por el contrario, es preciso determinar cuál es la versión que se impone objetivamente y sobre la que hay que basarse para determinar la cuestión de Derecho debatida en el presente caso.
53.
Sabemos que en el momento de ser adoptada la Directiva 77/62, la República Portuguesa no era todavía miembro de las Comunidades Europeas, de modo que las obligaciones impuestas por esta Directiva sólo pudieron aplicarse a dicho Estado a partir de su adhesión. Por eso, el Acta de Adhesión contiene disposiciones transitorias y de adaptación para la Directiva 77/62. La definición de los poderes adjudicadores que añade al Anexo I de la Directiva es la siguiente:
«XIII.
En Portugal:
las personas jurídicas de Derecho público cuyos contratos administrativos de suministros estén sujetos al control del Estado.» (
16
)
54.
El punto XIII del Anexo I de la Directiva en la versión utilizada por el Acta de adhesión tiene el mismo tenor literal en todas las lenguas de la Comunidad. La versión alegada por el Gobierno portugués no fue integrada en la Directiva hasta que se adoptó la Directiva 88/295. Está muy claro que sólo el texto portugués es distinto de los demás. Poco importan las razones —simple descuido o, quizás, error de traducción— que explican esta diferencia en relación con las demás versiones, lo que conviene es buscar una interpretación uniforme de esta disposición. En una reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha subrayado que la necesidad de una aplicación y, por consiguiente, de una interpretación uniformes excluye que un texto sea considerado aisladamente en una de sus versiones, pero exige que sea interpretado en función tanto de la voluntad real de su autor como del propósito perseguido por este último, a la luz, en particular, de las versiones del mismo texto en todas las lenguas comunitarias. (
17
)
55.
Es preciso, pues, desestimar muy claramente el punto de vista del Gobierno portugués según el cual en el presente caso sólo la versión portuguesa da fe. Además, es poco verosímil que el texto portugués del Anexo de la Directiva haya sido redactado así deliberadamente. En efecto, en tal caso, un poder adjudicador sometido a la Directiva podría sustraerse a la aplicación de ésta mediante la mera elección de la forma jurídica bajo la cual contrata con el adjudicatario. Por otra parte, los contratos de suministros sometidos a la Directiva 77/62 vienen definidos en la letra a) de su artículo 1. El Anexo I es, por el contrario, una simple concretización del concepto de «poder adjudicador» definido por la letra b) del artículo 1, lo que es contrario a la hipótesis según la cual el Anexo I contendría indicaciones respecto a las características de los contratos de suministros asegurados por la Directiva.
56.
De ningún modo es necesario decidir aquí la cuestión de qué importancia debe concederse a la expresión «contratos de suministros de Derecho público», ya que en el momento en que se hizo la licitación para el contrato relativo a la central telefónica, el texto en vigor era el del Anexo de la Directiva 77/62, en la versión que le había dado el Acta de Adhesión.
57.
Debe, pues, desestimarse el argumento del Gobierno portugués en virtud del cual el contrato de suministro no podía pertenecer al ámbito de aplicación de la Directiva debido a que el contrato debía ser celebrado según las formas del Derecho privado.
58.
c) El Gobierno portugués mantiene, por último, que ANA-EP no es un poder adjudicador en el sentido de la Directiva. Con independencia de su exclusión del ámbito de aplicación de la Directiva por el mero hecho de que es una empresa del sector de transportes, su calidad de poder adjudicador debe apreciarse en función del artículo 1 en relación con el Anexo I de la Directiva 77/62. A tenor de la letra b) del artículo 1, «se considerarán poderes adjudicadores el Estado, los entes públicos territoriales y las personas jurídicas de Derecho público y [...] las entidades equivalentes que se enumeran en el Anexo I [...]». Y aquí es preciso volver al punto XIII del Anexo I. En la versión que en el presente caso es aplicable, por razones que hemos señalado antes, el texto se lee del siguiente modo: «Las personas jurídicas de Derecho público cuyos contratos administrativos de suministros estén sujetos al control del Estado».
59.
En nuestra opinión, la cuestión de si esta definición es aplicable a una empresa debe plantearse desde un punto de vista concreto. El criterio determinante no es, pues, que la empresa esté, de un modo u otro, controlada por el Estado, ya que —y es preciso reconocer que el Gobierno portugués tiene razón sobre este punto— todas las empresas públicas están sujetas, de un modo u otro, a control estatal. Del mismo modo, la posibilidad abstracta de un control del Estado sobre los contratos de suministro no es suficiente. Según las disposiciones aplicables, el contrato de suministro debe estar sujeto al control del Estado de tal modo que los poderes públicos tengan la posibilidad de ejercer una influencia sobre la conclusión del contrato.
60.
La cuestión de si ANA-EP es una persona jurídica de Derecho público cuyos contratos administrativos de suministro están sujetos al control del Estado debe apreciarse en función de las disposiciones pertinentes en el Derecho portugués. ANAEP fue creada por el Decreto-Ley portugués n° 246/79, de 20 de julio de 1979, al que acompaña como Anexo el Estatuto de la sociedad. Estas disposiciones no dicen nada de un control directo de los poderes públicos sobre la celebración de contratos de suministro de esta importancia. Sin duda, se podría pensar en la aplicabilidad del régimen general de las empresas públicas. Se trata del Decreto-Ley n° 260/76, de 6 de abril de 1976, modificado por el Decreto-Ley n° 29/84, de 20 de enero de 1984. El artículo 13 de este texto prevé que las operaciones por un importe superior a 50 millones de ESC sean sometidas a la autorización o a la aprobación del Ministro competente. Precisamente, en la fase administrativa previa también se trató de la modificación de esta disposición.
61.
El Gobierno portugués ha alegado que este régimen general de las empresas públicas no se aplica a las operaciones de ANAEP, pues, siendo ambos Decretos-Leyes del mismo rango, el Decreto-Ley n° 246/79, por el que se crea ANAEP, guardaría su prioridad a causa de su calidad de lex specialis. Por otra parte, el Decreto-Ley n° 29/84 impuso la adaptación, en un determinado plazo, de los estatutos de las empresas públicas a las disposiciones de la normativa general. Sin embargo, esta adaptación no llegó nunca a producirse, de modo que el Decreto-Ley n° 246/79 y el estatuto de ANAEP siguen estando vigentes.
62.
No pretendo sumergirme aquí en los detalles del Derecho portugués. Me parece, sin embargo, que, por razones derivadas de la teoría general del Derecho, el mero transcurso de un plazo en el cual hubiera debido ser adoptada una legislación no modifica por sí solo el Derecho positivo. Por lo tanto, es forzoso deducir que, en este caso, el contrato de agosto de 1987, relativo al suministro de una central telefònica en el aeropuerto de Lisboa, quedó sustraído al control del Estado. ANA-EP no puede, pues, ser considerada como poder adjudicador en el sentido de la Directiva. El recurso por incumplimiento también debe, pues, ser desestimado por este motivo subsidiario.
Costas
63.
La decisión sobre las costas resulta del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal. A tenor de su apartado 2, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado.
C. Conclusión
64.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
«1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas a la Comisión.»
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	Directiva del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, de coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro (DO 1977, L 13, p. 1; EE 17/01, p. 29), modificada por la Directiva 88/295/CEE (DO L 127, p. 1).
(
2
)	Sentencia de 12 de julio de 1990, A. Foster y otros/British Gas pie (C-188/89, Rec. p. I-3313), apartados 16 y 18.
(
3
)	Sentencia en el asunto C-188/89, he. cit.
(
4
)	Sentencia de 20 de septiembre de 1988 (31/87, Rec. p. 4635), apartado II.
(
5
)	Sentencias de 24 de noviembre de 1982, Comisión/Irlanda (249/81, Rec. p. 4005), y de 13 de diciembre de 1983, Apple and Pear/Lewis (222/82, Rec. p. 4083).
(
6
)	Sentencias de 30 de enero de 1985, Comisión/Francia (290/83, Rec. p. 439), y de 22 de marzo de 1977, Steinike und Weinlig/Alemania (78/76, Rec. p. 595).
(
7
)	Sentencia de 18 de marzo de 1986, Comisión/Bélgica (85/85, Rec. p. 1149), apañado 11.
(
8
)	Sentencia de 28 de marzo de 1985, Comisión/Italia (274/83, Rec. p. 1077), apartado 21; ya en este sentido véase la sentencia de 19 de diciembre de 1961, Comisión/Italia (7/61, Rec. p. 633).
(
9
)	Sentencia de 12 de julio de 1973, Comisión/Alemania (70/72, Rec. p. 813), apartado 13.
(
10
)	Sentencia pronunciada en el asunto 85/85 (Rec. 1986, p. 1149), apartado U.
(
11
)	Conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto 199/85, Comisión/Italia (Rec. 1987, pp. 1039 y ss., especialmente p. 1047), y sentencia de 10 de marzo de 1987 (Rec. pp. 1039 y ss., especialmente p. 1055) apartados 7 a 9.
(
12
)	Sentencia de 7 de febrero de 1973, Comisión/Italia (31/72, Rec. p. 101); conclusiones del Abogado General Sr. Mancini en el asunto Comisión/Alemania (303/84, Rec. 1986, pp. 1171 y ss., especialmente p. 1172).
(
13
)	DO C 358 de 31.12.1987, p. 1.
(
14
)	Directiva del Consejo, de 17 de septiembre de 1990 (DO L 297, p. 1).
(
15
)	El subrayado es mío.
(
16
)	DO 1985, L 302, p. 217.
(
17
)	Sentencias de 12 de noviembre de 1969, Erich Stauder/ ciudad de Ulm (29/69, Rec. p. 419); de 27 de octubre de 1977, Pierre Bouchereau (30/77, Rec. p. 1999); de 12 de julio de 1979, Marianne Koschniske/Raad van Arbeid (9/79, Rec. p. 2717), y de 7 de julio de 1988, Alexander Moksel/BALM (55/87, Rec. p. 3845).