61974C0026(01)
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 31 MARZO 1976
Signor presidente,
signori giudici,
1.
La presente causa costituisce una sorta di appendice di altri procedimenti già conclusi sul piano comunitario e su quello interno. Infatti, parallelamente all'azione per risarcimento danni intentata davanti a questa Corte nei confronti della Commissione, la ricorrente, agendo davanti al giudice nazionale, aveva proposto contro l'amministrazione francese un'azione avente un oggetto per molti aspetti sostanzialmente identico.
Davanti al giudice francese, la ricorrente chiedeva il rimborso degli importi compensativi che essa riteneva di aver pagato, a torto sulla base dell'articolo 4 bis, paragrafo 2, del regolamento n. 974/71 del Consiglio CEE, modificato dal regolamento n. 509/73. Essa chiedeva inoltre gli interessi relativi a tale somma.
Agendo contemporaneamente davanti a questa Corte, la ricorrente chiedeva inizialmente in questo procedimento, a titolo di responsabilità extracontrattuale della Comunità, il versamento di una somma corrispondente all'importo suddetto, con i relativi interessi, e in più la riparazione del danno risultante dal fatto che i suoi concorrenti di altri Stati membri avevano ricevuto indebitamente delle somme da parte del FEAOG per le loro esportazioni in Francia.
Sulla base dell'articolo 177 del trattato CEE, il giudice francese chiedeva a questa Corte l'interpretazione dell'articolo 4 bis, paragrafo 2, del regolamento n. 974/71, onde stabilire se la domanda di restituzione della ricorrente fosse fondata (causa 34-74). Nella sentenza del 12 novembre 1974 (Racc. 1974, pag. 1226 seg.), la Corte, accogliendo le nostre conclusioni principali, ha proceduto a un'interpretazione limitativa della nozione di onere all'importazione prevista dall'articolo 4 bis, paragrafo 2, del regolamento del Consiglio n. 974/71, superandone l'interpretazione puramente letterale su cui si erano basate sia l'amministrazione francese, sia la stessa Commissione. Si era cercato in tal modo di giungere a un risultato conforme ai fini perseguiti nel sistema, pur nel contesto di una situazione di mercato profondamente diversa da quella in relazione alla quale quella norma era stata concepita.
In applicazione di questa interpretazione pregiudiziale, il Tribunale di Lilla condannava l'amministrazione delle dogane francesi a restituire alla ricorrente tutte le somme indebitamente percepite sulla base di un'applicazione, che si doveva ormai considerare «erronea», della suddetta norma comunitaria.
Tale restituzione è già avvenuta. Perciò, la ricorrente nella presente causa ha abbandonato la sua prima domanda.
Il tribunale francese ha invece respinto la domanda relativa agli interessi per motivi tratti dalla normativa interna del settore doganale, e inoltre per la ragione che le somme indebitamente percepite sarebbero state immediatamente versate dall'amministrazione doganale francese nelle casse del FEAOG. La ricorrente, confidando nelle sue possibilità di rivalsa diretta nei confronti della Comunità nell'ambito del presente procedimento, ha rinunciato ad appellarsi contro questa decisione.
Essa fa dunque valere ora tale domanda contro la Commissione, insieme con l'altra domanda relativa ai risarcimento del pregiudizio che essa ritiene di avere ricevuto sul piano della concorrenza in seguito all'erronea applicazione della norma comunitaria.
2.
Consideriamo anzitutto la domanda relativa agli interessi afferenti alla somma indebitamente percepita dalle autorità francesi.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, le controversie relative al rapporto instauratosi fra il cittadino e l'amministrazione nazionale in seguito a un indebito pagamento che quest'amministrazione abbia preteso in occasione dell'applicazione che essa deve fare delle norme comunitarie, vanno risolte anzitutto sul piano interno, davanti al giudice nazionale competente. Secondo la sentenza del 27 gennaio scorso nella causa 46-75 (I.B.C. c. Commissione) la quale ha confermato la precedente presa di posizione nello stesso senso della sentenza del 25 ottobre 1972 nella causa 96-71 (Haegemann c. Commissione, Racc. 1972, pag. 1014), anche qualora la percezione dell'indebito fosse avvenuta in base a un preciso testo comunitario, la domanda di restituzione andrebbe rivolta esclusivamente a quell'autorità che ha effettuato la percezione. In base a questa giurisprudenza, resta escluso che il rimborso delle somme che l'autorità nazionale abbia indebitamente riscosse in applicazione di una norma comunitaria, fosse pure illegittima, possa essere richiesto all'autorità comunitaria. Tale principio deve valere a più forte ragione quando l'autorità nazionale abbia indebitamente riscosse delle somme in base a un'erronea applicazione di una norma comunitaria legittima, come era avvenuto nel nostro caso.
La netta distinzione effettuata dalla Corte fra le azioni aventi ad oggetto un pagamento dovuto da uno Stato membro in base al diritto comunitario e le azioni per risarcimento danni di cui all'articolo 215 del trattato CEE (sentenza del 26 novembre 1975 nella causa 99-74, Grands Moulins des Antilles), può considerarsi estesa anche alle azioni in ripetizione di somme indebitamente percepite dagli Stati in occasione dell'applicazione di norme comunitarie. La circostanza che la Commissione abbia contribuito all'errore dell'autorità nazionale, se può assumere rilievo per stabilire la responsabilità della Comunità per eventuali ulteriori danni, non potrebbe dunque influire sulla determinazione dell'autorità a cui va rivolta la domanda di restituzione dell'indebito.
Il pagamento degli interessi afferenti a un capitale indebitamente pagato si pone in relazione di stretta accessorietà rispetto al diritto alla ripetizione del capitale stesso. La determinazione dell'ammontare dovuto a titolo di interessi corrispettivi o moratori dipende strettamente e necessariamente dall'ammontare del capitale pagato indebitamente e dal tempo intercorso fra il pagamento indebito, o quantomeno la messa in mora dell'ente percettore, e la sua restituzione. Il diritto a ottenere questi interessi non dipende dalla prova di un pregiudizio.
Queste precisazioni portano a concludere che la domanda relativa agli interessi è sottoposta agli stessi criteri affermati dalla giurisprudenza della Corte per quanto riguarda la ripetizione del capitale a cui questi si riferiscono. Anche tale domanda va quindi fatta valere secondo la stessa procedura che vale per la ripetizione del capitale.
Se dunque spettava al giudice nazionale competente di pronunciarsi sulla correttezza dell'applicazione del diritto comunitario effettuata dall'amministrazione francese, e quindi di decidere circa l'eventuale diritto al rimborso delle somme indebitamente pagate dalla ricorrente, lo stesso deve valere per quanto riguarda il debito accessorio delle somme reclamate a titolo di interessi in relazione all'indebita percezione. Nell'ipotesi in cui la ricorrente si fosse limitata a cercare il soddisfacimento del suo diritti alla restituzione dell'indebito nell'ambito della presente procedura, la Corte avrebbe dovuto considerare irricevibile la domanda di restituzione presentata sotto forma di azione per risarcimento danni nei confronti della Commissione, conformemente alla giurisprudenza sopra menzionata. La stessa soluzione s'impone anche per quanto riguarda la domanda accessoria dei relativi interessi.
È vero che la ricorrente, agendo davanti al giudice nazionale di prima istanza, ha ottenuto esito negativo in merito alla sua rivendicazione di questi interessi, fatta valere nei confronti dell'amministrazione francese. Essa ha peraltro volontariamente rinunciato ad appellarsi contro tale sentenza, benchè essa stessa abbia dichiarato di considerarla per vari aspetti contestabile. Per quanto riguarda poi la circostanza, che la ricorrente afferma avere avuto un carattere decisivo per la sua rinuncia all'appello, che le somme indebitamente percepite dall'amministrazione doganale francese erano state da questa immediatamente versate nelle casse del FEAOG, non ci pare che tale fatto, che non ha costituito un impedimento alla restituzione del capitale, debba necessariamente costituire un impedimento al pagamento degli interessi da parte dell'ente percettore. Se poi anche il peso economico degli interessi, così come indubbiamente avviene per il capitale, debba gravare in ultima analisi sul FEAOG, è una questione che riguarda i rapporti fra lo Stato e la Comunità. Essa non dovrebbe invece entrare in considerazione nell'ambito della disciplina dei rapporti che l'indebita percezione ha fatto sorgere fra l'impresa interessata e la sua amministrazione, e pertanto esula dall'ambito della presente procedura.
In ogni caso, anche qualora si dovesse ammettere, in un'ipotesi del genere di quella qui considerata, una responsabilità sussidiaria della Comunità, similmente a quanto era stato deciso dalla sentenza nelle cause riunite 5, 7 e 13 a 24-66 (E. Kampffmeyer e altri, Racc. 1967, pag. 289 e segg.), questa responsabilità potrebbe entrare in considerazione soltanto dopo che la ricorrente avesse esaurito tutte le possibilità che le si offrono sul piano del diritto interno per ottenere il soddisfacimento della sua pretesa che, come si è visto, va fatta valere anzitutto nei confronti di quell'autorità che aveva proceduto alla percezione e in relazione alla quale si pone anche la questione sugli interessi.
La domanda volta a far condannare la Commissione al pagamento degli interessi era stata quindi introdotta prematuramente. La susseguente volontaria rinuncia della ricorrente a valersi di tutti i mezzi a sua disposizione in sede nazionale onde ottenere tale pagamento da parte dell'autorità nei cui confronti, in base alla vostra giurisprudenza, essa aveva l'onere di richiederlo in primo luogo, le preclude ormai ogni possibilità di rivalersi sulla Comunità.
La domanda relativa agli interessi va quindi respinta perchè irricevibile.
3.
Veniamo ora alla domanda della ricorrente volta a ottenere un «indennizzo di principio» per il danno che essa avrebbe subito sul piano della concorrenza per il fatto che i commercianti di altri Stati membri ricevevano, a titolo di importi compensativi monetari per le loro esportazioni in Francia, un vantaggio non dovuto.
Questa domanda è nettamente distinta da quella concernente la restituzione del capitale indebitamente riscosso dall'amministrazione nazionale, sia per il suo oggetto, sia perché essa si ricollega essenzialmente a un fatto diverso da tale percezione: cioè l'indebito versamento d'importi compensativi ai concorrenti stranieri della ricorrente. Essa costituisce una vera e propria domanda di riparazione di un danno che, nella prospettiva del ricorso, viene imputato alla Commissione per avere essa contribuito in maniera determinante alla suddetta erronea applicazione del diritto comunitario effettuata dalle amministrazioni nazionali a favore delle esportazioni verso la Francia. Non sono quindi ad essa applicabili le considerazioni che conducono all'irricevibilità della domanda degli interessi sopra considerata.
Prima ancora di esaminare se sussistano i singoli presupposti necessari per la responsabilità della Commissione, riteniamo che abbia rilievo, nella specie, il fatto che il comportamento a cui si riconduce il preteso danno non si inserisce in un rapporto particolare tra Commissione e singole imprese (come sarebbe, ad esempio, il caso in materia di applicazione del divieto delle intese o della possibilità di una loro autorizzazione), ma, come interpretazione di una norma generale, sarebbe soltanto un presupposto dell'applicazione erronea che le amministrazioni nazionali hanno fatto per tutta la generalità dei soggetti rientranti nel loro ambito d'azione. L'atto antigiuridico dell'esecutivo comunitario, che secondo la ricorrente sarebbe produttivo di responsabilità, consisterebbe dunque nell'aver male interpretato una norma che doveva essere applicata dalle amministrazioni nazionali; con la conseguenza che queste ultime sarebbero state in tal modo indotte a farne un'erronea applicazione. Il danno poi sarebbe derivato alla ricorrente non tanto dall'errore nei suoi confronti, quanto piuttosto dall'applicazione della norma ai suoi concorrenti situati in altri Stati membri.
Si vede chiaramente quanto lontano sia l'invocato danno dal comportamento della Commissione. Occorre inoltre tener presente che i compiti assai complessi che sono affidati alla Commissione nell'esercizio delle sue competenze relative agli interventi sul mercato, hanno necessariamente numerose ripercussioni dirette e indirette nella sfera di interessi di categorie di soggetti in tutta la Comunità.
Quando si tratti di un comportamento dell'esecutivo che non si inserisca nell'ambito di rapporti particolari con imprese individualmente considerate, ma sia invece tale da determinare il comportamento delle amministrazioni nazionali per tutta una generalità di casi e di soggetti, riteniamo che la responsabilità dell'esecutivo non dovrebbe essere ammessa in un ambito più ampio di quello in cui si potrebbe ammettere una responsabilità per i danni risultanti dall'azione del legislatore comunitario.
Queste considerazioni dovranno essere tenute presenti nell'esame che ora faremo dei singoli presupposti della responsabilità.
Esaminiamo anzitutto se sussista il presupposto soggettivo della responsabilità, se cioè nel comportamento della Commissione si possa ravvisare una colpa, consistente nell'avere agito negligentemente, senza la dovuta prudenza e avvedutezza.
Abbiamo visto che la sentenza nella causa 34-74, nel definire la corretta interpretazione, alla luce delle nuove circostanze che caratterizzavano il mercato del prodotto di cui trattasi, della norma del regolamento del Consiglio n. 974/71, aveva dovuto superarne la lettera. Si era dovuto giungere, tramite l'interpretazione limitativa, a un sostanziale adattamento di tale disposizione all'evoluzione della realtà economica. Ciò aveva indubbiamente richiesto uno sforzo interpretativo che, se lo si può ragionevolmente aspettare da un organo giurisdizionale, sarebbe certo eccessivo — e forse anche pericoloso — pretenderlo da parte di organi esecutivi incaricati di applicare il diritto vigente. Di fronte a una norma che, in seguito a un radicale mutamento della situazione economica, conduce a degli effetti che mal si armonizzano con le finalità del sistema, l'esecutivo ha certo il dovere di fare quanto è in suo potere per cambiarne il testo. È ciò che la Commissione aveva fatto, sottoponendo al Consiglio, autore di quella norma, delle proposte di modifica del regolamento in questione fin dal 25 febbraio 1974.
Ma nel frattempo l'errore della Commissione nel consigliare ai governi una certa applicazione di tale regolamento era dovuto al suo attenersi alla lettera della legge. Per il modo in cui la norma era stata formulata, l'errore non potrebbe esser considerato manifesto, e pertanto dovrebbe essere ritenuto scusabile.
Tenuto conto della complessità che indubbiamente presenta la disciplina considerata, ci pare ragionevole escludere che un errore d'interpretazione del diritto, nelle condizioni in cui si è verificato, possa dar luogo a responsabilità. Siamo in questo confortati da una vostra sentenza che, in relazione a una diversa materia certamente meno complessa di quella disciplinata dalla nonna che qui entra in rilievo, ha affermato che l'adozione da parte dell'amministrazione comunitaria di un'interpretazione erronea di un testo normativo non è sufficiente a costituire una colpa suscettibile di impegnare la responsabilità (sentenza nelle cause 19, 20, 25 e 30-69, Richez-Parise c. Commissione, Racc. 1970, p. 340).
Riteniamo quindi che non sussista il primo elemento costitutivo della responsabilità. E già tale constatazione sarebbe sufficiente per respingere come infondata la domanda d'indennizzo di cui trattasi.
4.
Per di più, si rileva che tale domanda è difettosa anche per quanto riguarda la dimostrazione del danno e del rapporto di causalità fra il comportamento rimproverato alla convenuta e il pregiudizio che la ricorrente pretende di aver subito.
Per ottenere la riparazione di un pregiudizio non basta indicarne la probabilità, ma occorre che ne sia stabilita l'effettiva esistenza.
Senza disconoscere la difficoltà che può comportare la prova dell'esatta consistenza del pregiudizio subito in ragione di una disuguaglianza di trattamento riflettentesi sul piano della concorrenza, riteniamo tuttavia che, pur senza esigere dalla ricorrente di dimostrarne il preciso ammontare, ci si debba comunque aspettare da essa qualche elemento di prova meno generico di quelli forniti. Essa si è limitata infatti ad addurre delle rilevazioni statistiche relative all'andamento delle esportazioni in Francia di suoi concorrenti. Come ha osservato la Commissione, questi dati statistici non sono sufficienti a dimostrare che la ricorrente abbia subito un danno. Un aumento delle esportazioni in Francia di certi concorrenti non comporta necessariamente un correlativo pregiudizio della ricorrente. A questo riguardo sarebbero occorsi degli indizi più concreti, quali, per esempio, la defezione di suoi clienti tradizionali, l'esecuzione di contratti in perdita, e così via.
D'altra parte non è certamente provato che le variazioni nel commercio rivelate dalle suddette statistiche siano dovute agli importi compensativi monetari percepiti o versati a torto.
Infatti, se le prime due tabelle fornite dalla ricorrente mostrano un certo aumento delle importazioni dei prodotti amilacei in Francia nel 1974 rispetto all'anno precedente, d'altro canto le statistiche ufficiali a cui si riferisce la Commissione, e sulla cui rispondenza alla realtà niente è stato opposto dalla ricorrente, mostrano che nello stesso periodo le esportazioni francesi verso la Comunità si sono notevolmente accresciute, e per certi prodotti (come, ad esempio, l'amido di granoturco, il destrosio, il glucosio e la destrina) sono addirittura aumentate in maniera assai più rilevante delle importazioni in Francia.
Per quanto riguarda poi in particolare l'andamento delle importazioni d'amido di granoturco a cui si riferisce la terza tabella della ricorrente, la convenuta ha rilevato che l'aumento delle importazioni di tale prodotto in Francia ha cominciato a verificarsi già dal febbraio 1973, dunque assai prima della messa in opera del sistema degli importi compensativi monetari, e che inoltre, pur dopo la cessazione dell'applicazione di questi, tali importazioni si sono mantenute a un livello notevolmente più alto di quello del 1973.
Tenuto conto di tutti questi elementi, non pare possibile concludere che l'aumento verificatosi nel 1974 delle importazioni dei prodotti amilacei in Francia costituisca un fatto sufficiente a mostrare che la ricorrente ne abbia sopportato un danno, né, pur nell'ipotesi di un pregiudizio, che questo sia stato causato del meccanismo degli importi compensativi monetari, quale era stato applicato in tale periodo.
Troppo semplice è la pretesa di identificare il danno risarcibile con la concessione di vantaggi a imprese concorrenti, e troppo gravi sarebbero le conseguenze di una tale generica ammissione.
A parte anche la considerazione che sarebbe pressochè impossibile determinare quale sia stato il rilievo negativo subito nei vari elementi di un rapporto di concorrenza dal fatto di un sussidio attribuito a imprese di altri paesi che potrebbero agire sugli stessi mercati, ne risulterebbe certamente superato il limite richiesto di un rapporto diretto e immediato.
Secondo il diritto italiano e francese, un danno puramente indiretto non dà in linea di principio titolo a riparazione neppure in materia d'illecito contrattuale. A più forte ragione, la riparazione deve essere esclusa in sede extracontrattuale, quando il danno potrebbe eventualmente ricollegarsi solo in via mediata e indiretta a un'azione d'intervento dei pubblici poteri nell'economia.
Risulta da quanto si è osservato in precedenza che, dal momento che si escluda l'identificazione del danno con la concessione di un vantaggio a imprese concorrenti, non si potrebbe affermare che il preteso danno costituisca obiettivamente la conseguenza normale del comportamento che la ricorrente rimprovera alla Commissione. Perciò, l'esistenza di un rapporto causale adeguato dovrebbe essere esclusa nella specie anche facendo applicazione dei criteri in materia di responsabilità extracontrattuale accolti in Germania e in Gran Bretagna.
Pertanto anche la domanda della ricorrente volta ad ottenere l'indennizzo di principio per il pregiudizio che essa pretende di aver subito sul piano della concorrenza in seguito all'erronea interpretazione della norma sopra menzionata, avallata dalla Commissione, va respinta perché infondata.
Concludiamo proponendo alla Corte di respingere il ricorso e di porre le spese di causa a carico della ricorrente.