61989C0281
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN MISCHO
presentadas el 22 de noviembre de 1990 (
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)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El presente recurso de la República Italiana tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 89/418/CEE de la Comisión, de 26 de junio de 1989, por la que se modifica la Decisión 88/630/CEE relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA), sección «Garantía», durante el ejercicio financiero de 1986 (DO L 192, p. 33).
2.
Por lo que se refiere a los pormenores de los hechos que dieron lugar al litigio, me limitaré a mencionar los elementos necesarios para mi razonamiento, remitiéndome en todo lo demás al informe para la vista.
3.
El Reglamento (CEE) n° 2794/83 (
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) establece las modalidades de puesta en venta en el mercado interno, para la utilización en la alimentación animal, de 450000 toneladas de trigo blando panificable en poder del organismo de intervención italiano.
4.
En concreto, el párrafo segundo de su artículo 5 prevé que, al objeto de controlar la utilización del trigo de que se trata:
«el organismo de intervención competente procederá a una coloración que permita la identificación del producto. Esta coloración deberá efectuarse con el menor coste posible»(traducción no oficial).
El litigio se refiere a este último punto.
5.
En efecto, en virtud de las normas generales relativas a la financiación de las intervenciones agrícolas, dichos gastos deben imputarse al FEOGA, pero inicialmente serán realizados por los Estados miembros, los cuales podrán obtener el reembolso en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas correspondiente al ejercicio de que se trate.
6.
En el caso de autos, el 7 de junio de 1985, la Comisión decidió proceder a un reembolso a tanto alzado de los gastos de coloración, fijando un importe de 1,17 ECU por tonelada de cereales tratados, mientras que el organismo de intervención italiano había cifrado en 6,15 ECU por tonelada los gastos ocasionados por la operación de coloración prescrita por el Reglamento (CEE) n° 2794/83 y había solicitado al FEOGA el reembolso correspondiente. Tras la interposición de un recurso por el Gobierno italiano ante el Tribunal de Justicia, éste anuló, mediante sentencia de 4 de febrero de 1988, (
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) la Decisión de 7 de junio de 1985 en la medida en que fijaba un tanto alzado para el reembolso de los gastos provocados por la coloración.
7.
En el contexto de la ejecución de la citada sentencia, la Comisión trató de obtener informaciones complementarias acerca de los gastos verdaderamente realizados por los Estados miembros. * Finalmente, considerando que las autoridades italianas no habían probado que el método por ellas escogido fuera el menos costoso posible, la Comisión decidió, mediante el acto adoptado, imputar al FEOGA el gasto declarado por Italia, pero sólo hasta el límite de 1,17 ECU por tonelada, en lugar de 6,15 ECU por tonelada.
8.
Este es el aspecto de la Decisión impugnado por la parte demandante, la cual invoca dos motivos.
Primer motivo
9.
El Gobierno italiano considera que la Decisión impugnada vulnera la fuerza de cosa juzgada que se desprende de la sentencia de 4 de febrero de 1988, anteriormente citada.
10.
Señala que el Tribunal de Justicia decidió de forma definitiva la cuestión de los gastos de coloración correspondientes a la operación prevista por el Reglamento n° 2794/83. En efecto, se puede considerar que existe un principio según el cual la fuerza de cosa juzgada abarca, no sólo los motivos alegados en la instancia correspondiente, sino también aquéllos que podrían haberlo sido, y entre los cuales se encuentra el que ahora invoca la Comisión, a saber, el carácter mínimo del gasto realizado. Una concepción diferente de este principio permitiría a los litigantes reiniciar sus procesos de forma indefinida.
11.
Las partes están de acuerdo en considerar como fundamental para el presente caso el apartado 18 de la citada sentencia, según el cual:
«Al no poder analizarse la operación de coloración como una operación material de salida de almacén o de transformación, hay que hacer referencia a la única disposición que se ocupa de los gastos vinculados a la operación de coloración, el artículo 5 del Reglamento n° 2794/83, que dispone que «dicha coloración debe efectuarse con el menor coste posible». Un análisis de la redacción de dicho artículo lleva a considerar que los gastos vinculados a la operación de coloración deben reembolsarse íntegramente, siempre que el método seguido para efectuarla haya sido el menos costoso posible, extremo que no se ha planteado en el presente recurso.»
12.
A diferencia de la demandante, considero que esta última reserva indica de forma muy clara que el Tribunal de Justicia afirmó no pronunciarse sobre el posible problema del carácter mínimo de los gastos realizados. Cualquier otra interpretación iría en contra del sentido común de las palabras. (
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)
13.
Otra razón por la que no puedo compartir el punto de vista de la parte demandante es que considero que el problema entonces resuelto por el Tribunal de Justicia era totalmente distinto. Se trataba de saber si, habida cuenta de las normas generales en materia de financiación de las intervenciones realizadas en virtud de la política agraria común, podía considerarse que los gastos discutidos pertenecían a la categoría de gastos susceptibles de reembolso a tanto alzado o si, por el contrario, debían ser reembolsados íntegramente. La Comisión subraya con razón que la cuestión de la prueba del carácter mínimo del gasto, objeto del presente litigio, es un problema distinto que sólo podrá plantearse cuando se considere aceptado el principio del pago íntegro.
14.
Por lo tanto, nos encontramos claramente ante un asunto cuyo objeto es distinto del del anterior y no ante unos motivos que podían haber sido invocados en aquel momento. En consecuencia, dado que la Decisión de la Comisión se basa en una consideración nueva, expresamente excluida por el Tribunal de Justicia del ámbito de su anterior sentencia, no puede oponérsele aquí el principio de fuerza de cosa juzgada.
Segundo motivo
15.
La parte demandante sostiene que la Comisión debía haber probado de forma exacta y detallada cuál era, en las circunstancias particulares de Italia, el gasto mínimo que podía haberse realizado, o, por lo menos, haber indicado las razones concretas por las que no aceptó los datos suministrados por Italia.
16.
Efectivamente, es cierto que, según se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (
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) corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas en materia de organización común de los mercados agrícolas. Consiguientemente, será el Estado miembro quien deba probar, llegado el caso, el error de la Comisión en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción. En el caso de autos, esto haría recaer sobre la Comisión la carga de la prueba de la irregularidad, es decir, de que las operaciones no se realizaron al mejor precio. Sin embargo, hay que señalar que, desde este punto de vista, nos encontramos aquí en un contexto diferente del de la citada jurisprudencia, ya que la distinción allí realizada por el Tribunal de Justicia entre la irregularidad y sus consecuencias financieras no tiene razón de ser en el caso de autos, en el cual ambas cuestiones se confunden, dado que la infracción consiste precisamente en que el coste de la operación controvertida no fue mínimo.
17.
Por tanto, en este caso no hay que probar una irregularidad cuya existencia pueda distinguirse de las consecuencias financieras de ella derivadas, ámbito en el cual la carga de la prueba recae sobre el Estado miembro, tal y como establece la jurisprudencia a que acabo de referirme.
18.
Por otra parte, semejante solución no sólo sería contraria al principio actori incutnbit probatio, sino que además haría recaer sobre la Comisión una prueba negativa muy difícil de aportar, mientras que, por lo que se refiere al Estado miembro interesado, informado siempre de las condiciones en las que hizo realizar las operaciones de que se trata, se puede prever razonablemente que podrá presentar la prueba positiva.
19.
Además, la Comisión proporcionó, en el caso de autos, una serie de elementos de prueba tan numerosos y variados que hay que considerar que las apariencias están en contra de la parte demandante y que este inicio de prueba podría provocar, en caso necesario, una inversión de la carga de la prueba.
20.
Por lo tanto, es a Italia a quien corresponde probar que su método fue el menos oneroso posible. Hay que señalar que el Gobierno italiano, si bien dejó probada la realización por su parte de un cierto gasto, no demostró que éste representara el coste efectivo de las operaciones de que se trata y menos aún que fuera el mínimo coste posible. En efecto, se limitó a presentar una serie de cálculos justificativos del reembolso a tanto alzado efectuado por el organismo de intervención italiano, pero sin determinar el coste efectivo íntegro de la operación de coloración, mientras que, según se desprende de la sentencia de 4 de febrero de 1988, anteriormente citada, el FEOGA sólo puede hacerse cargo de este último.
21.
Hay que subrayar también que el Gobierno demandante no presentó el más mínimo elemento que permitiera hacer comparaciones entre las distintas posibilidades de llevar a cabo la coloración. Ahora bien, la Comisión señala con razón que el párrafo segundo del artículo 5 del Reglamento n° 2794/83, precisamente por el hecho de exigir que la coloración se realice «con el menor coste posible», supone un análisis comparativo al cual no procedieron las autoridades italianas en el caso de autos.
22.
Estas últimas tienen, ciertamente, razón al sostener que no estaban obligadas a convocar una licitación. Sin embargo, existen otras posibilidades de hacer jugar la competencia, solicitando, por ejemplo, ofertas de varias empresas, como se ha hecho, concretamente, en el Reino Unido. Por lo que se refiere al argumento de que no hubo tiempo suficiente, parece difícil de aceptar, dado que las operaciones de entrega de los cereales coloreados tuvieron lugar a lo largo de tres años, entre el 26 de octubre de 1983 y el 6 de octubre de 1986, según una afirmación de la Comisión que no ha sido discutida. Además, no es posible justificar la infracción de un Reglamento comunitario por una mera sujeción a plazos.
23.
También es cierto que hay que tener en cuenta la existencia de situaciones diferentes en los distintos Estados miembros. Sin embargo, esta consideración no puede explicar por sí sola la diferencia de 1 a 34 entre los costes de coloración en el Estado miembro en donde fue más barata y los costes en Italia. Además, la Comisión alega que el colorante utilizado en Italia fue claramente más caro que el que se empleó en el resto de la Comunidad, como también lo fue el recurrir a una sociedad privada para que controlara las operaciones de coloración, en lugar de encomendar el control a los funcionarios nacionales, método éste último preferido por otros Estados miembros. Por último, hay que señalar que la existencia de situaciones diferentes en los Estados miembros no dispensaba para nada a las autoridades italianas de buscar el menor coste posible, habida cuenta de las circunstancias existentes en Italia.
24.
Ahora bien, como hemos visto, dichas autoridades no alegan ningún elemento capaz de hacer creer que haya tenido lugar semejante análisis comparativo, exigido por el citado artículo 5. Como máximo, se limitan a explicar que el haber confiado, tal y como hicieron, la coloración a los operadores encargados del almacenamiento de los cereales presentaba ciertas ventajas prácticas. Sin embargo, ni demuestran que esta solución fuera necesariamente la menos cara, ni tampoco que se contemplaran otras posibilidades.
25.
Por lo tanto, no se puede considerar que la parte demandante haya aportado prueba de que la coloración se realizara «con el menor coste posible». Por consiguiente, la Comisión estaba en su derecho de rechazar la totalidad del gasto declarado o bien de no aceptar más que una parte, tal como se lo permite la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (
5
)
26.
Al optar por esta última posibilidad, ¿debería la Comisión haber aplicado, por lo que se refiere a Italia, al menos la cuantía más elevada de las aplicadas a los otros Estados miembros, en este caso la de Bélgica, es decir, 2,00 ECU por tonelada? En su documento de trabajo preparatorio de 6 de marzo de 1985, la Comisión siguió este método y evaluó los costes soportados por las autoridades italianas por referencia a los del Estado miembro donde el coste de la operación había sido el más elevado después de Italia, es decir, Alemania. De esta forma llegó a una estimación de 1,38 ECU por tonelada.
27.
Sin embargo, esta cuantía fue incorporada posteriormente al cálculo de una media ponderada para toda la Comunidad que, al principio, fue de 1,14 ECU por tonelada pero que después, sobre la base de nuevos datos, fue elevada a 1,17 ECU por tonelada. Esta cuantía, establecida en 1985 con el objetivo de reembolsar a los Estados miembros a tanto alzado (Decisión anulada por el Tribunal de Justicia) es la que ahora reaparece para servir de base a un «reembolso gracioso» concedido a Italia (y a Francia).
28.
Por consiguiente, ¿debería la Comisión haber establecido una nueva media ponderada, basada en los datos más recientes, y haber aplicado ésta a los Estados miembros que no hubieran demostrado haber realizado las operaciones de coloración «con el menor coste posible»?
29.
Pienso que no. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende, en efecto, que, a falta de prueba en contrario de los Estados miembros, la Comisión dispone, cuando se ha cometido una irregularidad, de una considerable libertad en materia de evaluación de los gastos a cargo del FEOGA, cálculo que necesariamente tendrá carácter de hipótesis. (
6
) Por lo tanto, en resumidas cuentas, considero que no se puede criticar a la Comisión por haber aplicado la cifra de 1,17 ECU por tonelada, que presentaba la ventaja de corresponderse con el gasto ya imputado al FEOGA.
30.
En virtud de las razones expuestas, propongo que el Tribunal de Justicia desestime el presente recurso y condene en costas a la parte demandante.
(
*1
)	Lengua original: francés.
(
1
)	Reglamento (CEE) n° 2794/83 de la Comisión, de 6 de octubre de 1983, relativo a la puesta en venu en el mercado interno de 450000 toneladas de trigo blando panificable en poder del organismo de intervención italiano y por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1687/76 (DO L 274, p. 18).
(
2
)	República Italiana/Comisión (256/85, Rec. p. 521).
(
3
)	Ver las conclusiones del Abogado General Sr. Roemer en el asunto Barge/Alta Autoridad de la CECA (14/64) y la sentencia de 16 de febrero de 1965 (Rec. p. 1, vol. XI 4.), de las que se deduce que sólo tienen fuerza de cosa juzgada aquellos elementos respecto de los cuales el Tribunal de Justicia no ha formulado reserva expresa.
(
4
)	Sentencia de 24 de marzo de 1988, Reino Unido/Comisión (C-347/85, Rec. p. 1749), apartado 14. Véase también la sentencia de 2 de febrero de 1989, Palses Bajos/Comisiőn (C-262/87, Rec. p. 225), apartado 21, y la de 10 de julio de 1990, República Helénica/Comisión (C-335/87, Rec. p. I-2875), apartado 14.
(
5
)	Sentencia de 25 de noviembre de 1987, Italia/Comisión (342/85, Rec. p. 4677), apartados 19 y 20; sentencia Reino Unido/Comisión, anteriormente citada, apartados 15 y 16.
(
6
)	En este sentido, véase la sentencia de 10 de julio de 1990, República Helénica/Comisión (C-334/87, Rec. p. I-2849), apartado 13, y la antes citada, del mismo día y entre tas mismas partes (C-335/87, Rec. p. I-2875), apartado 14.