62000CC0036_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. Die Kommission erließ am 26. Oktober 1999 die Entscheidung 2000/131/EG über die staatliche Beihilfe Spaniens zugunsten der staatseigenen Werften (im Folgenden: streitige Entscheidung). In dieser Entscheidung wird im Wesentlichen festgestellt, dass die Rechtfertigung für die durch das Königreich Spanien an Schiffswerften in Form besonderer Steuergutschriften gewährte Beihilfe weggefallen sei und dass diese Beihilfe, bei der es sich um eine neue Beihilfe handele, mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e EG unvereinbar sei.
II - Tatsächliche und rechtliche Vorgeschichte
A - Der rechtliche Rahmen
2. Die Richtlinie 90/684/EWG vom 21. Dezember 1990 über Beihilfen für den Schiffbau, weitergeführt durch die Verordnung (EG) Nr. 3094/95 des Rates vom 22. Dezember 1995 über Beihilfen für den Schiffbau enthält als Ausnahme vom allgemeinen Beihilfeverbot gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG eine Anzahl besonderer Vorschriften für Beihilfemaßnahmen in diesem Sektor.
3. Durch die Verordnung (EG) Nr. 1013/97 des Rates vom 2. Juni 1997 über Beihilfen für bestimmte Werften, die zurzeit umstrukturiert werden, hat der Rat Umstrukturierungsbeihilfen an Werften in bestimmten Mitgliedstaaten, darunter staatseigene Werften in Spanien, zugelassen.
4. Artikel 1 der Verordnung lautet - soweit hier von Belang - wie folgt:
(1) Ungeachtet der Verordnung (EG) Nr. 3094/95 kann die Kommission für die in den Absätzen 2, 3 und 4 genannten Werften, die zurzeit umstrukturiert werden, zusätzliche Betriebsbeihilfen zu den dort genannten Zwecken bis zu den dort angegebenen Beträgen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklären.
...
(4) Beihilfen für die Umstrukturierung staatseigener Werften in Spanien können bis zu einem Betrag von 135 028 Mio. ESP in folgender Form als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar betrachtet werden:
- Zinszahlungen bis zu 62 028 Mio. ESP in den Jahren 1988-1994 für Darlehen, die zur Abdeckung zuvor genehmigter, aber nicht ausgezahlter Beihilfen aufgenommen wurden;
- Steuergutschriften bis zu 58 000 Mio. ESP im Zeitraum 1995-1999;
- Kapitalzuführungen bis zu 15 000 Mio. ESP im Jahr 1997.
Alle übrigen Bestimmungen der Richtlinie 90/684/EWG finden für diese Werften Anwendung.
Die spanische Regierung sagt zu, nach einem von der Kommission gebilligten Zeitplan bis spätestens 31. Dezember 1997 einen echten und unwiderruflichen Kapazitätsabbau von 30 000 GBRT [gewichtete Bruttoregistertonnen] vorzunehmen."
5. Artikel 2 der Verordnung sieht sodann unter anderem die Überwachung der tatsächlichen Verwendung der Beihilfen, der Einhaltung des Umstrukturierungsplans und der Durchsetzung der Kapazitätsbegrenzungen durch die Kommission vor. Das Überwachungsprogramm umfasst Kontrollen der Kommission vor Ort und nötigenfalls die Unterstützung durch unabhängige Sachverständige. Zugleich haben die spanischen Stellen der Kommission bis Ende Juni 1999 Quartalsberichte über die Fortschritte bei der Durchführung des Umstrukturierungsplans und Informationen über die betroffenen Werften, insbesondere über die Verwendung der Beihilfen, die Investitionen, die Produktivitätsleistung, den Kapazitätsabbau und die Kapazitätsbegrenzungen, den Arbeitsplatzabbau sowie die Lebensfähigkeit zu übermitteln. Die Kommission hat ihrerseits dem Rat Halbjahresberichte über den Stand der Umstrukturierungsprogramme zu übermitteln.
B - Sachverhalt
6. Im Jahr 1995 legten die spanischen Behörden der Kommission ein Umstrukturierungsprogramm für Werften vor, das ein Bündel von Beihilfemaßnahmen enthielt. Die Kommission leitete daraufhin Anfang 1996 gemäß der Richtlinie 90/684 ein formelles Verfahren unter anderem hinsichtlich der in dem Maßnahmebündel vorgesehenen Steuergutschriften ein. Im Juni 1997 erließ der Rat auf der Grundlage von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe e EG-Vertrag (jetzt Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e EG) die Verordnung Nr. 1013/97 über Umstrukturierungsbeihilfen für Werften in bestimmten Mitgliedstaaten, darunter das Königreich Spanien. Diese Verordnung sieht die Möglichkeit der Gewährung von Steuergutschriften vor.
7. Mit Schreiben D/6715 vom 6. August 1997 (im Folgenden: Genehmigungsentscheidung) genehmigte die Kommission die Gewährung staatlicher Beihilfen in Höhe eines Gesamtbetrages von 229,008 Mrd. ESP. Hiervon entfiel ein Betrag in Höhe von 93,980 Mrd. ESP auf eine Genehmigung gemäß der Artikel 6 und 7 der Richtlinie 90/684 und ein Betrag in Höhe von 135,028 Mrd. ESP auf eine Genehmigung gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1013/97. In der Genehmigungsentscheidung wird in Übereinstimmung mit der Verordnung Nr. 1013/97 unter anderem festgelegt, dass im Zeitraum von 1995 bis 1999 höchstens 58 Mrd. ESP an betroffene Werften als besondere Steuergutschriften gewährt werden durften. Die Gründe für die Genehmigung besonderer Steuergutschriften hingen damit zusammen, dass vorgesehen war, dass die Werften zukünftig keine allgemeinen Steuergutschriften mehr sollten verlangen können.
8. In der Genehmigungsentscheidung wurde festgelegt, dass die jeweils für die einzelnen Beihilfekategorien festgelegten Hoechstbeträge nicht überschritten werden durften. Darüber hinaus wurde die Genehmigung an bestimmte Bedingungen für den Kapazitätsabbau, die Produktionsbegrenzung und die Einhaltung von Überwachungsvorschriften geknüpft.
9. Bei einer regelmäßigen Überprüfung ergab sich, dass die spanische Regierung den betroffenen Werften möglicherweise zu hohe Steuergutschriften gewährt hatte. Ab 1997 waren die betroffenen Werften erneut Teil einer Holding geworden, für die eine Steuerkonsolidierungsregelung galt. Dies hatte zur Folge, dass den betroffenen Werften ab diesem Zeitpunkt wieder allgemeine Steuergutschriften erteilt werden konnten. Die Kommission leitete demzufolge, nachdem sie zuvor weitere Informationen eingeholt hatte, mit Schreiben vom 15. Februar 1999 das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 2 EG) ein.
C - Die streitige Entscheidung
10. In ihrer Entscheidung gelangt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die staatseigenen Werften in Spanien Beihilfen in Form besonderer Steuergutschriften in Höhe von 18,451 Mrd. ESP erhalten haben, die rechtlich nicht gerechtfertigt werden können. Der Gesamtbeihilfebetrag sei zwar nicht überschritten worden, sei aber eine Hoechstgrenze gewesen. Bis zu dieser Hoechstgrenze hätten die Beihilfen lediglich den steuerbaren Verlusten entsprechen und nur unter der Voraussetzung gewährt werden dürfen, dass die Werften nicht in den Genuss von Steuergutschriften aufgrund des allgemeinen spanischen Steuerkonsolidierungssystems hätten gelangen können. Dies sei eine wesentliche Voraussetzung für die Genehmigung der Beihilfe und folglich für ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e EG gewesen.
11. Die Kommission stellt fest, dass den Werften ein Gesamtbetrag in Höhe von 70 062 Mrd. ESP in Form allgemeiner und besonderer Steuergutschriften gezahlt worden sei, wovon 58 Mrd. ESP auf besondere Steuergutschriften entfallen seien. Von den zuerkannten 58 Mrd. ESP seien 1997 39,549 Mrd. ESP ausgezahlt worden. Diese Zahlung betreffe Ansprüche aus den Jahren 1995 und 1996. In diesem Zeitraum habe den Werften kein Anspruch auf Steuergutschriften auf der Grundlage des allgemeinen Steuerrechts zugestanden. Dies habe sich im Jahr 1997 geändert, als die Werften wieder für die Anwendung des allgemeinen Steuerrechts in Betracht gekommen seien. Ab diesem Jahr sei daher die Rechtfertigung für die Gewährung von Beihilfen in Form besonderer Steuergutschriften auf der Grundlage einer besonderen Steuerregelung entfallen. Im Jahr 1997 habe daher keine Grundlage mehr für die im Jahr 1998 auf spezialgesetzlicher Grundlage erfolgte Auszahlung von 18,451 Mrd. ESP für den Vorjahreszeitraum bestanden.
12. Da nach Auffassung der Kommission die Zahlung von 18,451 Mrd. ESP unter den gegebenen Umständen nicht mehr mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e EG in Einklang stand und daher gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar war, verfügte sie die Rückforderung dieses Betrages zuzüglich Zinsen.
III - Klagegründe
13. Gegen diese Entscheidung hat die spanische Regierung die vorliegende Klage erhoben. Sie beantragt, die streitige Entscheidung für nichtig zu erklären und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
14. Die Klage stützt sich auf vier Klagegründe, von denen zwei das Verfahren und zwei den Inhalt betreffen.
15. Mit dem ersten Klagegrund macht die spanische Regierung eine Verletzung der Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäßen Verwaltung durch die Kommission geltend, weil diese zu Unrecht das Verfahren für neue Beihilfen statt des Verfahrens für bestehende Beihilfen angewandt habe.
16. Mit dem zweiten Klagegrund macht die spanische Regierung hilfsweise eine fehlerhafte Begründung der Kommission geltend, da diese in der streitigen Entscheidung nicht auf die Folgen der Feststellung der Unrechtmäßigkeit der betroffenen Beihilfe eingegangen sei.
17. Mit dem dritten Klagegrund wirft die spanische Regierung der Kommission vor, dass sie
- zu Unrecht die 1997 genehmigte Beihilfe in Höhe von 58 Mrd. ESP lediglich als Ausgleich für den erwarteten Ausfall von Steuergutschriften für die Werften angesehen habe, obwohl diese Beihilfe das Ergebnis allgemeiner Verhandlungen über das spanische Werftenprogramm gewesen sei. Dies stelle einen Verstoß gegen die Verordnung Nr. 1013/97 sowie gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes dar;
- zu Unrecht den genehmigten Steuerbeihilfebetrag als Hoechstbetrag angesehen habe, wodurch die Endgültigkeit der Genehmigungsentscheidung verkannt werde. Dies stelle einen Verstoß gegen Artikel 87 Absatz 3 EG sowie gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes dar;
- zu Unrecht den Betrag der genehmigten Beihilfe mit den auf der Grundlage des allgemeinen Steuerrechts erfolgten Steuergutschriften verrechnet habe. Dies sei, so die spanische Regierung, ein Verstoß gegen Artikel 87 Absatz 1 EG.
18. Der vierte, hilfsweise geltend gemachte Klagegrund betrifft die Verletzung des Vertrauensschutzes und das Vorliegen eines offensichtlichen Ermessensfehlers. Die spanische Regierung macht geltend, dass die Gewährung der Beihilfe von 58 Mrd. ESP selbst für den Fall rechtmäßig gewesen sei, dass sie nicht mit allgemeinen Steuergutschriften kumuliert werden dürfe.
19. Die Kommission hat beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen und der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
IV - Prüfung des ersten und des zweiten Klagegrundes (Verfahrensfragen)
A - Erster Klagegrund: Verletzung der Gründsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäßen Verwaltung
Vorbringen der Parteien
20. Hinsichtlich des ersten Klagegrundes vertritt die spanische Regierung die Auffassung, dass die Kommission verpflichtet gewesen sei, das Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 1 anzuwenden, da es sich um eine bestehende und bereits genehmigte Beihilfe gehandelt habe, die den Hoechstbetrag für die Beihilfe nicht überschritten habe. Die Kommission habe im vorliegenden Fall nicht das richtige Verfahren angewandt und daher die Gründsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäßen Verwaltung verletzt.
21. Weiterhin sei der streitigen Entscheidung zu entnehmen, dass die Kommission die erneute Anwendbarkeit der allgemeinen steuerlichen Konsolidierungsregelung auf die Werften als Nichteintritt einer der mit der Genehmigungsentscheidung verbundenen Bedingung angesehen habe. Hierdurch sei die Rechtfertigung für die Gewährung besonderer Steuergutschriften entfallen; diese seien nämlich in der Annahme genehmigt worden, dass für die Werften ein Verlustausgleich auf der Grundlage der allgemeinen Regelung nicht mehr in Betracht komme. Hierüber habe die Kommission die spanische Regierung nicht in Kenntnis gesetzt. Sie habe gewartet, bis die letzte Zahlung im Jahr 1998 erfolgt sei, und habe sodann mit dem Argument, die im Jahr 1997 gewährten besonderen Steuergutschriften seien als neue Beihilfe zu betrachten, das Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG eingeleitet. Hierdurch habe die Kommission die Grundsätze der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäßen Verwaltung verletzt.
22. Die spanische Regierung meint, die Kommission könne nicht geltend machen, dass die Vereinbarkeit bereits genehmigter Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt entfalle, wenn sich erweise, dass die Beihilfen nicht länger notwendig seien. Die zum Beleg dieser Auffassung vorgenommene Berufung auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Philip Morris/Kommission sei nicht überzeugend, da sich aus dieser Entscheidung nicht ergebe, dass für jeden Anwendungsfall einer bereits genehmigten Beihilfemaßnahme deren Notwendigkeit dargetan werden müsse.
23. Weiter meint die spanische Regierung, selbst wenn die Gewährung einer bereits genehmigten Beihilfe einer besonderen Rechtfertigung bedurft hätte, verlangten die insoweit unvollständige Begründung und die Komplexität der Genehmigungsentscheidung, dass die Kommission sie hierüber rechtzeitig in Kenntnis gesetzt hätte. Dies gelte in diesem Fall umso mehr, als die Kommission über die Auflösung der Agencia Industrial del Estado (AIE) und die Eingliederung der Werften in ein anderes Unternehmen seit Anfang 1997 unterrichtet gewesen sei. Indem sie in der streitigen Entscheidung ohne vorhergehenden Hinweis die Unvereinbarkeit zuvor genehmigter Beihilfen mit dem Gemeinschaftsrecht festgestellt habe, habe die Kommission die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes verletzt und gegen die Grundsätze der ordnungsgemäßen öffentlichen Verwaltung verstoßen.
24. Die Kommission, so die spanische Regierung, sei im vorliegenden Fall verpflichtet gewesen, das für bestehende Beihilfen vorgesehene Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 1 EG anzuwenden. Hier handele es sich um eine schon genehmigte bestehende Beihilfe. Sofern die Kommission die Auffassung vertrete, die betreffende Beihilfe sei nicht mehr mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar, so habe sie die Korrektur auf der Grundlage des in dieser Bestimmung festgelegten Verfahrens durchzuführen.
25. Die Kommission widerspricht der Auffassung der spanischen Regierung. Beihilfen, die gemäß den mit der Genehmigung der Beihilferegelung verbundenen Bedingungen gewährt würden, seien als bestehende Beihilfen anzusehen. Sie gälten in Verbindung mit der Regelung, auf der sie beruhen, als genehmigt. Würden hingegen im konkreten Fall Beihilfen abweichend von den mit der Genehmigung verbundenen Bedingungen gewährt, so entfalle der Schutz der erteilten Genehmigung. Es handele sich dann um neue" Beihilfen, die gemäß Artikel 88 Absätze 2 und 3 EG erneut angemeldet und überprüft werden müssten.
26. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass sie im vorliegenden Fall das richtige Verfahren angewandt habe. Sie stützt ihre Auffassung sowohl auf Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 659/99 als auch auf einschlägige Rechtsprechung. Im vorliegenden Fall handele es sich um eine Gewährung, die nicht durch die mit der speziellen steuerlichen Beihilfe verbundenen Bedingung gedeckt gewesen sei, dass die Werften für die Steuergutschriften auf der Grundlage allgemeiner steuerlicher Vorschriften nicht in Betracht kämen. Die Beihilfe müsse daher als neue Beihilfe mit allen sich daraus nach dem EG-Vertrag ergebenden Folgen angesehen werden. Das durch die spanische Regierung vorgeschlagene Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 1 EG ermögliche es nicht, die eindeutig unter Verstoß gegen die Genehmigungsentscheidung gewährte Beihilfe zurückzufordern. Dies sei als Ergebnis unerwünscht.
B - Zweiter Klagegrund: fehlerhafte Begründung
1. Vorbringen der Parteien
27. Mit dem hilfsweise vorgebrachten zweiten Klagegrund macht die spanische Regierung geltend, die Kommission sei, nachdem sie einmal festgestellt habe, dass es sich im vorliegenden Fall um eine neue Beihilfe handele, verpflichtet gewesen, diese Beihilfe anhand aller Kriterien des Artikels 87 Absatz 1 EG zu überprüfen. In der streitigen Entscheidung fehle es indessen an jeglicher Begründung für das Vorliegen zweier der vier in der Vorschrift genannten kumulativen Voraussetzungen für die Unvereinbarerklärung einer Beihilfemaßnahme, nämlich Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten" und Verfälschung oder drohende Verfälschung des Wettbewerbs".
28. Der Kommission zufolge handelt es sich hier unverkennbar um eine Beihilfe. Sie verweist hierzu auf ihre Entscheidung vom 6. August 1997, wonach die Beihilfe unter den dort festgestellten Voraussetzungen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt worden sei. Eine derartige Genehmigung setze das Vorliegen einer Beihilfe voraus. Im Übrigen verweist sie auf das maßgebliche Recht, insbesondere die Richtlinie 90/684 und die Verordnung Nr. 1013/97. Daraus ergebe sich, dass im empfindlichen Schiffbausektor jede nationale Beihilfe beinahe per se den zwischenstaatlichen Handel und die Wettbewerbsverhältnisse auf diesem Markt beeinträchtige. Die Rechtsprechung verlange keine ausdrückliche Begründung allgemein bekannter Tatsachen und Umstände. Überdies weist die Kommission noch darauf hin, dass die Beihilfe hier als unangemeldet anzusehen sei. Der Rechtsprechung zufolge sei brauche sie in einem solchen Fall nicht die tatsächliche Wirkung der gewährten Beihilfe nachzuweisen.
29. Die spanische Regierung ihrerseits erwidert, aus der Rechtsprechung ergebe sich nicht, dass die Kommission ihrer Verpflichtung, die Folgen der Beihilfemaßnahme für den zwischenstaatlichen Handelsverkehr und den Wettbewerb zu begründen, gänzlich entbunden sei. Aus früheren Entscheidungen der Kommission lasse sich nichts herleiten, da die streitige Entscheidung nicht auf die entsprechende Begründung dieser Entscheidungen verweise. Auch der Hinweis auf die Rechtsprechung, insbesondere das Urteil Siemens/Kommission, sei nicht stichhaltig. In dem genannten Urteil sei eine durch den Tatsachenkontext des Falles ergänzte Teilbegründung als ausreichend erachtet worden. Hieraus folge aber nicht, dass die Kommission ihrer Begründungspflicht vollständig enthoben sei. Schließlich berufe sich die Kommission hier zu Unrecht auf die Rechtsprechung zu unangemeldeten Beihilfen. Sie sei über den Übergang der Werften in eine neue Holding unterrichtet gewesen und habe daher die sich daraus für die Anwendbarkeit der allgemeinen Steuergesetzgebung ergebenden Folgen hinsichtlich der Steuergutschriften erkennen können.
2. Würdigung
a) Vorbemerkungen
30. Die Entstehung der so genannten neuen Industriestaaten seit Ende der sechziger Jahre hatte weitreichende Auswirkungen auf die weltweite Schiffbauindustrie. Die Neubau- und Reparaturkapazität der Werftindustrie wuchs weltweit schneller als die Nachfrage, während zunächst die Werften in Japan, später die in Süd-Korea und in Taiwan in der Lage waren, zu deutlich niedrigeren Gestehungspreisen zu produzieren als diejenigen in Nord-Amerika und in West-Europa. Aufgrund dessen befand sich die europäische Schiffbauindustrie seit Beginn der siebziger Jahre, verbunden mit allen sich daraus ergebenden sozialen und wirtschaftlichen Folgen, beinahe ständig in der Krise. Geleitet von dem Wunsch, die als von vitalem Interesse erachtete Werftindustrie zu schützen und die mit plötzlichen Betriebsschließungen verbundenen sozialen Erschütterungen weitestmöglich zu vermeiden, gingen daher schon in den sechziger Jahren mehrere Staaten dazu über, ihre Schiffbauindustrie zu subventionieren. So verständlich diese Beihilfegewährung aus nationaler Sicht auch oft war, sie führte dazu, dass im Schiffbausektor sowohl auf europäischer Ebene als auch weltweit die Probleme nicht kleiner, sondern größer wurden. Unrentabel gewordene Produktionskapazitäten wurden künstlich aufrechterhalten, während die Gewährung von Beihilfen einen weiteren Preisverfall zur Folge hatte.
31. Zur Vermeidung eines kostspieligen und aussichtslosen Subventionswettlaufes in diesem äußerst empfindlichen Markt ergriff die Gemeinschaft schon früh die Initiative dazu, auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e EG strenge Voraussetzungen für die Gewährung nationaler Beihilfen an die Werftindustrie einzuführen. Die erste Schiffbaurichtlinie datiert aus dem Jahr 1969 und wurde später mehrmals geändert. Hier ist die Richtlinie 90/684 anwendbar. In den ersten Richtlinien stand eine doppelte Zielsetzung im Mittelpunkt: die Konkurrenzfähigkeit der europäischen Werften auf dem Weltmarkt zu erhalten, ohne die Wettbewerbsverhältnisse zwischen den Werften der Gemeinschaft zu verfälschen. Später stand zunehmend die notwendige Umstrukturierung der europäischen Werften auf dem Weltmarkt zu dem Zweck, die Konkurrenzfähigkeit dieser Werften zu verbessern, im Vordergrund. Diese Bestrebung wurde durch Vereinbarungen innerhalb der OECD unterstützt, die eine allmähliche Reduzierung der Produktionsbeihilfen an den Schiffbau und deren Abschaffung innerhalb bestimmter Frist vorsahen. In der jetzt geltenden Verordnung (EG) Nr. 1540/98 des Rates vom 29. Juni 1998 über Beihilfen für den Schiffbau sind Produktionsbeihilfen nicht mehr zugelassen. Die gemeinschaftliche Rechtsetzung ist durch eine strengere und restriktive Anwendung der Freistellungsmöglichkeiten und strenge Überwachungsvorschriften gekennzeichnet.
32. Die Richtlinie 90/684 stellt sich demnach gegenwärtig als eine sektorale Freistellung von der allgemeinen Regelung für staatliche Beihilfen dar. Zu dieser sektoralen Regelung wird in der Verordnung Nr. 1013/97 u. a. zugunsten der spanischen Werften wiederum eine Ausnahmeregelung getroffen. Die Verordnung ermöglicht es, besondere Beihilfemaßnahmen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären, die anderenfalls gegen die genannte Richtlinie 90/684 verstoßen würden. Diese zusätzliche Beihilfemöglichkeit soll es den betroffenen spanischen Werften ermöglichen, durch eine tiefgreifende Umstrukturierung ihre Konkurrenzfähigkeit wiederherzustellen. Da es sich hier um eine Freistellung handelt, sind die der Beihilfe zugrunde liegenden Voraussetzungen eng auszulegen.
b) Erster Klagegrund
33. Der erste Klagegrund betrifft die Frage, ob die Kommission das richtige Verfahren angewandt hat. Um sie zu beantworten, ist zunächst zu klären, ob es sich um eine neue Beihilfe handelt oder aber um eine Beihilfe, die durch eine frühere Genehmigungsentscheidung gedeckt ist.
34. Nach der Rechtsprechung ist für die Entscheidung über die Rechtswidrigkeit und die Zurückforderung der Beihilfe das Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG anzuwenden, wenn ein Mitgliedstaat Beihilfen an ein Unternehmen unter Missachtung der Bedingungen gewährt, unter denen die Kommission die Beihilfe genehmigt hat, oder wenn eine solche Beihilfe den Rahmen der Genehmigungsentscheidung überschreitet. Ist die Kommission der Auffassung, dass der Mitgliedstaat in der Genehmigungsentscheidung aufgestellte Bedingungen nicht beachtet hat, so findet das Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 2 Anwendung. Handelt es sich nach Auffassung der Kommission um neue Beihilfebeträge, die in dem zum Erlass ihrer früheren Entscheidung führenden Verfahren nicht untersucht worden sind, so ist das Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 anzuwenden.
35. Eine entsprechende Auffassung vertritt der Gerichtshof auch in seiner Entscheidung in der Rechtssache Italgrani, in der es um die individuelle Anwendung einer bereits genehmigten Beihilferegelung ging. In seinem Urteil führt der Gerichtshof aus, dass eine individuelle Beihilfe, von der die Kommission feststellt, dass sie nicht durch ihre Entscheidung über die Genehmigung der Regelung gedeckt sei, als neue Beihilfe anzusehen ist.
36. Es ist unbestritten, dass die spanischen Werften im Zeitpunkt der Erstellung des Umstrukturierungsprogramms noch zum Konzern Instituto National de Industria (im Folgenden: INI) gehörten und aufgrund dessen nach der allgemeinen Regelung über die steuerliche Konsolidierung von Gewinnen und Verlusten innerhalb einer Holding ihre Verluste nach Steuern um 28 % verringern konnten. Ab 1. August 1995 wurden die Werften jedoch der (defizitären) staatlichen Holding Agencia Industrial del Estado (im Folgenden: AIE) eingegliedert, so dass die Möglichkeit des Verlustausgleichs entfiel. Um sicherzustellen, dass die betroffenen Werften für diese Steuererleichterung weiterhin in Betracht kommen, erließ Spanien das Gesetz Nr. 13/96. Dieses Gesetz sah eine entsprechende Privilegierung der Unternehmen bis 31. Dezember 1999 vor. In dem betreffenden Zeitraum sollten sie das Äquivalent des Betrags erhalten, auf den sie im Rahmen der allgemeinen Steuerkonsolidierungsregelung hätten Anspruch erheben können.
37. Bei der Anmeldung der Umstrukturierungsmaßnahmen im November 1995 gab die spanische Regierung dieses besondere Gesetz ausdrücklich als Programmbestandteil an. Da die Kommission der Auffassung war, dass es sich um eine besondere Maßnahme zugunsten der Werften und daher um eine Beihilfemaßnahme handele, untersuchte sie diese näher. Nachdem sie aufgrund der Verordnung Nr. 1013/97 des Rates hierzu ermächtigt worden war, genehmigte sie schließlich die Beihilfe in Form von Steuergutschriften unter Festlegung eines Hoechstbetrags.
38. Die maßgebliche Passage aus dem Genehmigungsbescheid lautet: Was die Steuergutschriften in Höhe von 58 Mrd. ESP anbetrifft, so hat es den Anschein, dass der damalige Anteilseigner INI in Übereinstimmung mit der regulären spanischen Praxis bei der Behandlung von Holdinggesellschaften Verluste nach Steuern mit den an anderer Stelle innerhalb des Konzerns anfallenden Vorsteuerverlusten verrechnet hat. Den Finanzprognosen des Planes zufolge werden solche Steuergutschriften bis 1998 möglich sein. Diese Gutschriften werden von der Kommission ebenfalls gemäß Artikel 1 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/97 genehmigt."
39. Ab dem 1. September 1997 wurden die Werften sodann der Sociedad de Participaciones Industriales (im Folgenden: SEPI) eingegliedert und konnten, wie dies schon vorher während ihrer Zugehörigkeit zur INI der Fall gewesen war, aufgrund der allgemeinen spanischen Steuerkonsolidierungsregelung ihre vorsteuerlichen Verluste wieder durch anderweitig im Konzern erzielte Gewinne ausgleichen.
40. Der Kommission zufolge ist hierdurch die Rechtfertigung für die Beihilfe entfallen, so dass der von der spanischen Regierung aufgrund besonderer Steuergutschriften in Höhe von 18,451 Mrd. ESP geleistete Betrag gegen die vorausgegangene Genehmigungsentscheidung verstieß, da die Beihilfe nur deshalb genehmigt worden war, weil die Werften nicht mehr Teil eines Konzerns mit steuerlich verrechenbaren Gewinnen sein sollten und daher ihre Verluste nicht mehr aufgrund der allgemeinen Steuervorschriften ausgleichen konnten. Die Beihilfe sei unter diesem Gesichtspunkt genehmigt worden. Es habe nie die Absicht bestanden, den Werften beide Arten von Steuergutschriften zuzuerkennen.
41. Meiner Auffassung nach ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang dieser Sache, dass die Genehmigung nicht für den Fall bestimmt war, dass eine Kumulierung von Steuergutschriften aufgrund der allgemeinen Gesetzesvorschriften und Steuergutschriften aufgrund der besonderen Gesetzesvorschriften erfolgen konnte. Die Genehmigung der Beihilfe erfolgte gerade deshalb, weil die Werften Steuergutschriften aufgrund der allgemeinen Gesetzesvorschriften nicht mehr in Anspruch nehmen konnten. Die spanische Regierung hatte die Steuergutschriften auf der Grundlage des sowohl vor Erlass der Verordnung Nr. 1013/97 als auch vor der Genehmigungsentscheidung ergangenen spanischen Gesetzes Nr. 13/96 als Bestandteil des Umstrukturierungsprogramms angemeldet. Es ist daher vollkommen plausibel, dass die Kommission bei der Überprüfung der Vereinbarkeit darauf zählen konnte, dass die Maßnahme nur für solche Unternehmen gelten sollte, die keinen Anspruch auf allgemeine Steuergutschriften haben. Dies geht auch aus dem oben in Nummer 38 zitierten Abschnitt der Genehmigungsentscheidung hervor. Darüber hinaus geht es hier, worauf die Kommission zu Recht hinweist, um eine doppelte Freistellung. Die Genehmigung ist daher eng auszulegen. Es liegt somit auf der Hand, dass die Genehmigung der Beihilfe nur den Fall betraf, dass Steuergutschriften aufgrund der allgemeinen Gesetzesvorschriften für die Werften nicht in Betracht kamen.
42. Aufgrund des oben Gesagten stimme ich mit der Kommission darin überein, dass die Beihilfe durch die vorangegangene Genehmigungsentscheidung nicht gedeckt ist. Ab dem Zeitpunkt, von dem an die Werften wieder zu einer Holding gehörten, auf die die allgemeine Steuerkonsolidierungsregelung Anwendung fand und die aufgrund dessen allgemeine Steuergutschriften erhielten, bestand für die Beihilfe keine Rechtfertigung mehr, so dass sich die spanische Regierung nicht länger auf die ursprüngliche Genehmigung der Kommission berufen konnte. Daher ist die 1998 für das Jahr 1997 in Form besonderer Steuergutschriften geleistete Beihilfe als neue Beihilfe anzusehen.
43. Wie die Kommission zu Recht ausführt, muss jede Genehmigungsentscheidung eine Rechtfertigung der Beihilfe enthalten. Entfällt die Rechtfertigung, so entfällt die Genehmigung ebenfalls. Hier bestand die Rechtfertigung für die Gewährung besonderer Steuergutschriften an die Werften darin, dass sie einer defizitären Holding eingegliedert werden sollten und deshalb nicht mehr die sich aus dem allgemeinen Steuerrecht ergebenden Steuergutschriften in Anspruch nehmen konnten. Die betreffende Form des Verlustausgleichs war notwendig, um den Werften ausreichend finanziellen Spielraum für eine erfolgreiche Umstrukturierung einzuräumen. Aus diesem Grund erteilten der Rat und die Kommission der spanischen Regierung ihre Zustimmung dazu, durch eine besondere Steuererleichterung zugunsten der Werften dem anderenfalls eintretenden Verlust von Steuergutschriften abzuhelfen. Mit dem Eintritt der betroffenen Werften in eine gewinnerzielende Holding entfiel aber die Rechtfertigung für die Gewährung einer besonderen Steuererleichterung. Die besondere steuerliche Beihilfe, die die spanische Regierung den Werften anschließend gewährte, fällt daher nicht mehr unter die Genehmigungsentscheidung. Sie ist daher als eine neue Beihilfe im Sinne von Artikel 88 Absatz 2 EG anzusehen.
44. Auch das Vorbringen der spanischen Regierung, dass die Kommission sie vorab, zumindest aber zu einem früheren Zeitpunkt, über ihre Auffassung zur Unvereinbarkeit der Beihilfe aufgrund geänderter Umstände hätte informieren müssen und dadurch, dass sie dies versäumt habe, die Grundsätze der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der ordnungsgemäßen öffentlichen Verwaltung verletzt habe, ist nicht haltbar. Aus der Tatsache, dass die staatlichen spanischen Werften im Laufe des Jahres 1997 wieder Teil einer Holding wurden, auf die die allgemeine Steuerkonsolidierungsregelung anwendbar war, brauchte die Kommission nicht abzuleiten, dass die spanische Regierung doch unverändert die besondere Steuergutschrift gewähren würde. Die spanische Regierung konnte und musste wissen, dass hierfür keine Rechtfertigung mehr bestand.
45. Aufgrund des Vorstehenden gelange ich zu dem Schluss, dass hier das Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG anzuwenden ist. Ich teile daher nicht die Auffassung der spanischen Regierung, dass die Kommission das für bestehende Beihilfen geltende Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 1 EG hätte anwenden müssen.
c) Zweiter Klagegrund
46. Zu dem Vorbringen der spanischen Regierung, dass die Kommission auch für den Fall, dass es sich um eine neue Beihilfe handelt, in ihrer Begründung auf die Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten und die Verfälschung des Wettbewerbs hätte eingehen müssen, kann ich mich angesichts des betroffenen Sektors und der Vorgeschichte kurz fassen.
47. Der Gerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass sich die Frage, ob eine Entscheidung ausreichend begründet ist, nicht nur nach deren Wortlaut, sondern auch anhand von deren Kontext sowie sämtlicher Rechtsvorschriften, die das betreffende Gebiet regeln, beurteilt.
48. Wie bereits festgestellt, ist der betreffende Sektor durch eine strukturelle Überkapazität und einen äußerst empfindlichen Wettbewerb, sowohl innerhalb als auch außerhalb der Gemeinschaft, gekennzeichnet. Es ist daher offensichtlich, dass jede Beihilfemaßnahme auf diesem Gebiet Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann.
49. Die streitige Entscheidung ist im Kontext mit der Genehmigungsentscheidung, der Verordnung Nr. 1013/97 und der Richtlinie 90/684 zu sehen. Aus der Richtlinie 90/684 geht hervor, dass angesichts der schwierigen Position des europäischen Schiffbaus auf dem Weltmarkt jede staatliche Beihilfe geeignet ist, den Wettbewerb zwischen den Werften der Gemeinschaft zu verfälschen und die Nachfrageströme - also den innergemeinschaftlichen Handel - zu beeinträchtigen. Die Gewährung von Beihilfen wird daher in der Richtlinie eingehend geregelt und strengen Kontrollen unterworfen. Abweichungen von den Vorschriften der Richtlinie unterliegen dem erschwerten Verfahren einer vorhergehenden Genehmigung durch den Rat. Diese wurde hier durch die Verordnung Nr. 1013/97 erteilt. Das erschwerte Verfahren gründet auf der Tatsache, dass jede einzelne Abweichung von den allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Wettbewerb im Schiffbausektor haben kann. Diese besondere Empfindlichkeit findet ihren Niederschlag auch in der Genehmigungsentscheidung von 1997, in der sowohl das Gesamtpaket der Beihilfemaßnahmen, als auch seine verschiedenen Bestandteile an eine Reihe eingehend beschriebener Voraussetzungen gebunden werden, um das mit dem Maßnahmebündel verfolgte Ziel zu verwirklichen, eine tiefgreifende Umstrukturierung der betroffenen Werften und die Herstellung ihrer Konkurrenzfähigkeit sicherzustellen, ohne den innergemeinschaftlichen Wettbewerb unnötig zu belasten. Aus diesem Kontext ergibt sich, dass einseitige Abweichungen gegenüber dem genehmigten Paket, die dazu führen, dass die Werften erheblich mehr öffentliche Mittel als im Paket vorgesehen erhalten, fast per se den innergemeinschaftlichen Wettbewerb im Schiffbau verfälschen und den innergemeinschaftlichen Handel - die Auftragsvergabe - beeinflussen können. Eine Entscheidung, mit der die Kommission feststellt, dass ein Mitgliedstaat Werften mehr Beihilfen gewährt hat, als zugelassen waren, kann in diesem Markt- und Regelungskontext summarisch erfolgen. Der Mitgliedstaat kann und muss wissen, dass die von ihm zusätzlich gewährten Beihilfen derartige Auswirkungen haben können.
50. Aufgrund dessen gelange ich zu dem Schluss, dass der Kommission keine fehlerhafte Begründung vorzuwerfen ist.
V - Beurteilung des dritten und des vierten Klagegrundes
A - Dritter Klagegrund: Verletzung von Artikel 87 Absätze 1 und 3 Buchstabe e EG, der Verordnung Nr. 1013/97 und des Vertrauensschutzes
Vorbringen der Parteien
51. Mit dem dritten Klagegrund macht die spanische Regierung das Vorliegen einer Verletzung von Artikel 87 Absätze 1 und 3 Buchstabe e EG, der Verordnung Nr. 1013/97 und des Vertrauensschutzes geltend. Der Klagegrund umfasst drei Teile.
52. Mit dem ersten Teil macht die spanische Regierung geltend, die Beihilfe in Höhe von 58 Mrd. ESP sei nicht für sich genommen als bloßer Ausgleich für Steuergutschriften, die den Werften nicht mehr zustehen sollten, zu betrachten, sondern als Bestandteil eines ausgehandelten Gesamtpakets. Indem die Kommission dies verkenne, habe sie die Verordnung Nr. 1013/97 des Rates sowie das berechtigte Vertrauen verletzt, das sie durch ihre Entscheidung geweckt habe, mit der eine abschließende Genehmigung für einen konkret festgelegten Beihilfebetrag erteilt worden sei. Die spanische Regierung meint, sofern die Auszahlung eines Teils der Beihilfe in der Genehmigungsentscheidung vom Fortbestand bestimmter tatsächlicher Umstände hätte abhängig gemacht werden sollen, hätte die Kommission dies im Genehmigungsbescheid ausdrücklich angeben müssen.
53. Der spanischen Regierung zufolge haben die Parteien über einen Gesamtbetrag von Beihilfen verhandelt, und dieser Betrag wurde bei der Gegenleistung der begünstigten Werften, nämlich einem unumkehrbaren Kapazitätsabbau von 30 000 GBRT, berücksichtigt. Die Verordnung Nr. 1013/97 hätte nicht die dieselben Bedingungen als Gegenleistung enthalten, wenn der Gesamtbetrag der Beihilfen nicht das gewesen wäre, was in der Verordnung selbst festlegt worden sei. Die spanische Regierung macht geltend, sämtliche in der Verordnung und in der Genehmigungsentscheidung niedergelegten Bedingungen, also sowohl den Kapazitätsabbau als auch die Einhaltung des Beihilfehöchstbetrags, erfuellt zu haben.
54. Die spanische Regierung trägt weiter vor, dass die Beträge, die die Werften aufgrund einer Steuerkonsolidierungsregelung hätten erhalten können, nicht vorhersehbar gewesen seien, da sie von der Bemessungsgrundlage abhängig gewesen seien. (Die Steuergutschrift beträgt 28 % der Bemessungsgrundlage.) Sofern die Kommission der Auffassung gewesen sei, dass einzelne in der Genehmigungsentscheidung genannte Steuergutschriften dazu bestimmt gewesen seien, den Wegfall von Steuergutschriften aufgrund der allgemeinen Steuervorschriften auszugleichen, hätte sie sie als solche beschreiben und gestalten müssen. Die Tatsache, dass sie sich damit begnügt habe, einen Gesamtbetrag zu genehmigen, deute nicht darauf hin, dass es um einen Ausgleich gegangen sei.
55. Darüber hinaus habe die Kommission sich nicht das Recht vorbehalten, den Betrag, der als Beihilfe in Form von Steuergutschriften genehmigt worden sei, nochmals zu überprüfen, wenn der genaue Betrag, auf den die Werften Anspruch gehabt hätten, feststehe. Stattdessen habe sie die Beihilfe klar und unbedingt in einer bestimmten Höhe unter ganz bestimmten Bedingungen genehmigt.
56. Schließlich vertritt die spanische Regierung die Auffassung, die Haltung der Kommission sei in sich widersprüchlich. Entweder sei der Betrag von 58 Mrd. ESP an Beihilfen als ein Ausgleich genehmigt worden oder er sei Teil einer Gesamtheit von Beihilfemaßnahmen gewesen, die unter der Bedingung eines weitreichenden und unumkehrbaren Kapazitätsabbaus genehmigt worden sei und über deren einzelne Positionen die Parteien hätten verhandeln können. Die erste, von der Kommission vertretene Alternative impliziere die Möglichkeit, größere Beträge als genehmigt auszuzahlen, wenn sich herausstelle, dass der auszugleichende Betrag wesentlich höher liege als angenommen. Diese Möglichkeit werde aber von der Kommission offensichtlich nicht akzeptiert.
57. Die Kommission weist die Darlegungen der spanischen Regierung zurück. Diese gehe offensichtlich davon aus, dass die Genehmigungsentscheidung Voraussetzungen für Steuergutschriften nur hinsichtlich der Einhaltung des Hoechstbetrags von 58 Mrd. ESP und des festgelegten Kapazitätsabbaus enthalte. Sie selbst sei hingegen der Auffassung, dass die Genehmigung einzig deshalb gerechtfertigt gewesen sei, weil die spanischen Werften die allgemeinen Steuergutschriften nicht mehr hätten in Anspruch nehmen können. Diese der Genehmigung zugrunde liegende Rechtfertigung sei indessen weggefallen, so dass auch die Genehmigung entfalle. Die Kommission weist darauf hin, dass zur Genehmigung einer Beihilfe deren Notwendigkeit sowohl hinsichtlich der Höhe als auch des genauen mit ihr verfolgten Zweckes dargelegt werden müsse. Sofern andere Mittel, wie etwa die Anwendung allgemeiner Steuervorschriften, zur Erreichung desselben Zweckes ausreichend seien, sei eine Genehmigung der Beihilfe ausgeschlossen.
58. Die Kommission erklärt, es gebe keine Entscheidungen, mit denen Beihilfen allgemein unter der alleinigen Bedingung der Einhaltung eines Hoechstbetrags genehmigt würden. In ihrer Entscheidungspraxis enthalte jede Entscheidung die Angabe, in welcher Höhe und für welchen Zweck die Beihilfe genehmigt werde. Es sei daher auch noch niemals ein Gesamtbeihilfepaket ohne nähere Präzisierungen genehmigt worden, schon gar nicht in einem derart sensiblen Bereich wie dem vorliegenden, in dem staatliche Beihilfen überwiegend grundsätzlich verboten seien. In diesem Zusammenhang verweist die Kommission auf die Einzelheiten der Genehmigungsentscheidung, in der jede Beihilfeart gesondert beschrieben sei und die Voraussetzungen ausdrücklich genannt seien, unter denen die jeweilige einzelne Beihilfe genehmigt worden sei. Dies wäre sinnlos gewesen, wäre es nur auf den Gesamtbetrag der genehmigten Beihilfe und den Kapazitätsabbau als Gegenleistung angekommen.
59. Die Kommission teilt daher nicht die Auffassung der spanischen Regierung über das Ergebnis allgemeiner Verhandlungen. Die Verordnung Nr. 1013/97 und die Genehmigungsentscheidung seien eindeutig. Dort sei bestimmt, dass das Königreich Spanien nicht nur den Gesamtbeihilfebetrag zu beachten, sondern auch die Zwecke und den festgelegten Hoechstbetrag für jede einzelne genehmigte Beihilfekategorie einzuhalten habe. Ihr sei nicht ersichtlich, worauf die von der spanischen Regierung geltend gemachte Verletzung berechtigten Vertrauens beruhen und worin der Verstoß gegen die Verordnung Nr. 1013/97 bestehen solle.
60. Die Kommission führt aus, dass die Festlegung des Hoechstbetrags von 58 Mrd. ESP auf Angaben der spanischen Stellen beruht habe. Diese Angaben hätten auf erwarteten Verlusten vor Steuern der Werften und nicht auf einer Schätzung der zukünftigen Bemessungsgrundlage beruht, der theoretisch der Vorzug zu geben sei. Da es sich um Prognosen und nicht um feststehende Tatsachen gehandelt habe, habe sie davon abgesehen, von den spanischen Stellen größere Genauigkeit zu verlangen. Ohnehin seien genauere Vorausberechnungen unmöglich gewesen, da sie in starkem Maße von dem naturgemäß unsicheren zukünftigen Betriebsergebnis abhängig gewesen seien.
61. Ein zweiter Grund dafür, nur eine Berechnung auf der Grundlage der erwarteten Verluste vor Steuern zu verlangen, habe darin bestanden, dass eine Berechnung auf der Grundlage der erwarteten Bemessungsgrundlage" noch ungenauer gewesen wäre. Da sich die Steuergesetzgebung von Jahr zu Jahr ändere, sei eine vorausschauende Schätzung mit großen Unsicherheiten verbunden. In dieser Hinsicht habe eine Schätzung aufgrund der erwarteten Reinerlöse der betroffenen Werften eine etwas zuverlässigere Grundlage dargestellt.
62. Allerdings richte sich der tatsächliche Umfang der besonderen Steuergutschriften auf der Grundlage des Gesetzes Nr. 13/96 nach der Steuerbemessungsgrundlage und nicht nach den Verlusten vor Steuern. Eine ausdrückliche Erwähnung dieser Tatsache in der Genehmigungsentscheidung sei nicht notwendig gewesen, da sie sich bereits aus dem Gesetz Nr. 13/96 ergeben habe.
63. Schließlich sei dem Betrag von 58 Mrd. ESP für Steuergutschriften auch deshalb zugestimmt worden, weil es sich dabei um einen Hoechstbetrag gehandelt habe. Hierdurch sei für den Fall, dass die Verluste der Werften niedriger ausfallen würden, sichergestellt gewesen, dass sich der aufgrund des Gesetzes Nr. 13/96 zuerkannte Ausgleich entsprechend verringern würde, da das Gesetz von der Bemessungsgrundlage ausgehe. Wären hingegen die Verluste und damit auch der Ausgleich aufgrund des Gesetzes Nr. 13/96 höher ausgefallen als vorhergesehen, so hätte der in Form von Steuergutschriften zu leistende Betrag den Betrag von 58 Mrd. ESP nicht überschreiten dürfen, da dieser ausdrücklich als Hoechstbetrag festgelegt worden sei. Es handele sich mithin um einen Mechanismus, durch den sichergestellt werde, dass der Wettbewerb unabhängig von der Unternehmensentwicklung nicht über das genehmigte Maß hinaus beeinträchtigt würde.
64. Die Darlegung der spanischen Regierung, die Kommission habe auch bei wesentlich höheren Verlusten keinesfalls einen höheren Betrag als 58 Mrd. ESP genehmigen wollen, sei infolgedessen zutreffend. Dieser Betrag stelle eine Hoechstgrenze dar, die noch akzeptabel gewesen sei, ohne den Wettbewerb allzu sehr zu beeinträchtigen. Jede andere Auffassung wäre darauf hinausgelaufen, dem spanischen Staat eine Blankovollmacht für die Gewährung von Betriebsbeihilfen in Form von Steuergutschriften selbst für den Fall zu erteilen, dass der Umfang der Verluste gezeigt hätte, dass das Unternehmen nicht lebensfähig sei. Der festgelegte Betrag habe daher in keinem Fall überschritten werden dürfen.
65. Die Kommission bestreitet den von der spanischen Regierung behaupteten Zusammenhang zwischen Kapazitätsabbau und dem in der Entscheidung genehmigten Hoechstbetrag. Der Kapazitätsabbau sei selbständiger Bestandteil der Genehmigungsentscheidung und stelle insoweit eine Gegenleistung dar, als er in gewisser Weise die schädlichen Folgen der Beihilfe für den Wettbewerb verringere. Dies bedeute nicht, dass ein automatischer Zusammenhang zwischen dem Kapazitätsabbau und der Höhe der genehmigten Beihilfe bestehe.
66. Mit dem zweiten Teil des dritten Klagegrundes macht die spanische Regierung geltend, die durch die Kommission vorgenommene Auslegung der festgelegten Hoechstgrenze der Steuergutschriften verstoße gegen Artikel 87 Absatz 3 EG sowie die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Die Auslegung der Kommission verkenne die Endgültigkeit der Genehmigungsentscheidung. Die in Randnummer 42 der streitigen Entscheidung wiedergegebene Auffassung der Kommission hätte zur Folge, dass sich die erteilte Genehmigung auf eine Absichtserklärung reduziere, die die spanischen Stellen dazu verpflichten würde, bei der Durchführung des Umstrukturierungsplans ständig von neuem die Notwendigkeit der Gewährung der - bereits genehmigten - Beihilfe nachzuweisen.
67. Die Tatsache, dass es sich bei den genehmigten Beträgen um eine Hoechstgrenze handele, verleihe dieser noch keine Vorläufigkeit in dem Sinn, dass bei der Durchführung der Pläne wesentlich niedrigere Beträge zugestanden werden könnten. Die anders lautende Auffassung der Kommission verstoße gegen Artikel 1 der Verordnung Nr. 1301/97, der es der Kommission erlaube, auch neue" Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären, sofern die in der Verordnung festgelegten Zwecke und Beihilfehöchstgrenzen eingehalten würden.
68. Zum zweiten Teil des dritten Klagegrundes bemerkt die Kommission, dass Steuervergütungen in hohem Maß von der Entwicklung der Betriebe abhingen und ihr genauer Umfang folglich unbestimmt sei. Da es in der Tat unmöglich gewesen sei, die tatsächliche Höhe im Vorhinein festzustellen, habe sie einen Hoechstbetrag festgelegt, um auf diese Weise zu verhindern, dass ein Unternehmen mit sehr schlechtem Ergebnis doch automatisch Beihilfen erhält und auf diese Weise den Wettbewerb verzerrt. Hieraus folge auch, dass die Betriebe aufgrund des Gesetzes Nr. 13/96 einen geringeren Ausgleich (nämlich 28 % der Bemessungsgrundlage) erhalten würden, falls das Ergebnis besser als erwartet ausfalle. Deshalb könne man aber nicht von einer Vorläufigkeit der Genehmigung sprechen. Zwar sei die tatsächliche Höhe des zu zahlenden Betrages unbestimmt geblieben, dies gelte aber nicht für die Berechnungsmethode und den damit verbundenen Hoechstbetrag von 58 Mrd. ESP.
69. Mit dem dritten Teil des dritten Klagegrundes macht die spanische Regierung geltend, die von der Kommission in der streitigen Entscheidung vertretene Argumentation laufe darauf hinaus, die Steuergutschriften aufgrund der allgemeinen Gesetzgebung und die Steuergutschriften aufgrund der besonderen Gesetzgebung miteinander zu addieren. Dies sei begrifflich unrichtig, da die Steuergutschriften aufgrund der allgemeinen Gesetzgebung keine Beihilfemaßnahmen darstellten. Eine derartige Addition verstoße demnach gegen Artikel 87 Absatz 1 EG.
70. Die Kommission entgegnet darauf, sie habe in der streitigen Entscheidung lediglich festgestellt, dass die Rechtfertigung für die Beihilfe in Form von Steuergutschriften per 1. Januar 1997 weggefallen sei und daher auch die Genehmigung keinen Bestand mehr haben könne. Infolgedessen sei ab diesem Zeitpunkt die Beihilfe als nicht genehmigte Beihilfe anzusehen. Sie habe also keine Beträge miteinander addiert, noch die kumulierte Auswirkung beider Arten von Steuergutschriften untersucht, sondern lediglich festgestellt, dass die in der Vergangenheit genehmigten besonderen" Steuergutschriften nicht länger gerechtfertigt seien.
B - Vierter Klagegrund: Verletzung des Vertrauensschutzes und Ermessensfehler
1. Argumente der Parteien
71. Mit dem hilfsweise vorgebrachten Klagegrund macht die spanische Regierung geltend, dass der den Werften gewährte Betrag von 58 Mrd. ESP selbst für den Fall gerechtfertigt sei, dass die in Form von Steuergutschriften genehmigte Beihilfe nicht neben den allgemeinen Steuergutschriften Bestand haben konnte. Indem sie dies verkenne, habe die Kommission berechtigtes Vertrauen verletzt und einen offensichtlichen Ermessensfehler begangen.
72. Hierzu trägt die spanische Regierung vor, die den Werften erteilten Steuergutschriften aufgrund der allgemeinen Steuerkonsolidierungsregelung hätten 28 % der Bemessungsgrundlage betragen. Bei der Genehmigung der besonderen Steuergutschriften sei man hingegen von 28 % des Reinerlöses vor Steuern ausgegangen. Diesen Maßstab hätte die Kommission beachten müssen.
73. Die Kommission vertritt demgegenüber die Auffassung, dass die 1998 gewährte Beihilfe in jedem Fall ungerechtfertigt sei. Die genehmigte Beihilfe habe sich nicht, wie die spanische Regierung geltend mache, auf 28 % der in dem zu betrachtenden Zeitraum zu erwartenden Verluste" bezogen, sondern auf den mit einer Hoechstgrenze versehenen Betrag, den die Werften aufgrund des allgemeinen Steuerrechts hätten erhalten können. Grundlage hierfür sei das Gesetz Nr. 13/96 gewesen. Dieses Gesetz sei dem Erlass der Verordnung Nr. 1013/97 und der Genehmigungsentscheidung vorausgegangen. Die Genehmigungsentscheidung nehme daher bei der Genehmigung der Steuergutschriften auf dieses Gesetz Bezug. Die aufgrund dieses Gesetzes zu leistende Beihilfe belaufe sich nicht auf 28 % der Verluste vor Steuern, sondern auf den Betrag, auf den die Werften Anspruch gehabt hätten, wenn sie weiter einer Steuerkonsolidierungsregelung unterlegen hätte. Die Kommission meint daher, den einzig zutreffenden Maßstab angewandt zu haben.
2. Beurteilung des dritten und des vierten Klagegrundes
74. Die spanische Regierung übersieht, dass es hier nicht um die Unter- oder Überschreitung von Beihilfehöchstbeträgen, sondern um die Tatsache geht, dass die Beihilfe nicht länger gerechtfertigt und daher durch die Genehmigungsentscheidung nicht mehr gedeckt war.
75. Die Verordnung Nr. 1013/97 und die Genehmigungsentscheidung sind eindeutig hinsichtlich des genehmigten Gesamtbetrages, der Hoechstbeträge pro Beihilfekategorie und der Verpflichtung des Königreichs Spanien, die Kapazitäten um 30 000 GBRT abzubauen.
76. Ich weise darauf hin, dass die Verordnung Nr. 1013/97 die spanische Regierung ermächtigt, einer Anzahl von Werften besondere Beihilfen zur Erleichterung ihrer Umstrukturierung, unter anderem durch Kapazitätsabbau, zu gewähren. Der von der spanischen Regierung nahe gelegte lineare Zusammenhang zwischen der Höhe der insgesamt für zulässig erachteten Beihilfen und dem Umfang des Kapazitätsabbaus findet sich weder in der Verordnung Nr. 1013/97 noch in der Genehmigungsentscheidung. Artikel 1 Absatz 1 der genannten Verordnung gestattet der Kommission mit Blick auf die Umstrukturierung der staatlichen spanischen Werften, die Gewährung zusätzlicher Betriebsbeihilfen zu genehmigen. Gemäß Artikel 1 Absatz 4 der Verordnung ist sie hierzu nur zu den dort genannten Zwecken bis zu den dort ebenfalls festgelegten Hoechstgrenzen berechtigt. Bei Beachtung dieser Zwecke und Hoechstbeträge können Beihilfemaßnahmen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, sofern sie hinsichtlich der Zwecke notwendig sind. Was die vorliegenden besonderen Steuergutschriften anbelangt, waren sie, wie sich aus der Genehmigungsentscheidung ergibt, dadurch gerechtfertigt, dass die betroffenen Werften keinen Anspruch auf Steuergutschriften aufgrund der allgemeinen Steuergesetze mehr haben sollten. Als dieser Anspruch in der Folgezeit wieder auflebte, entfiel die Notwendigkeit dieser Beihilfekategorie. Die Tatsache, dass die Verordnung Nr. 1013/97 Spielraum für die Gewährung besonderer Beihilfen an spanische Werften eröffnete, enthebt die Kommission noch nicht ihrer Verpflichtung zu überprüfen, ob die Rechtfertigung, d. h. die Notwendigkeit, für die Beihilfe noch besteht. Dass für eine Beihilfekategorie aus dem Gesamtpaket der Beihilfemaßnahmen die Notwendigkeit entfallen ist, hat selbstverständlich keinerlei Auswirkungen auf die Verpflichtungen zum Kapazitätsabbau, die der Genehmigung des Pakets als Voraussetzung zugrunde liegen.
77. Die Auffassung der spanischen Regierung, die Argumentation der Kommission laufe darauf hinaus, der erteilten Genehmigung eine Vorläufigkeit beizumessen, ist deshalb nicht haltbar. Die Genehmigung erfolgte abschließend, wenn auch selbstverständlich unter der Voraussetzung, dass die besonderen Rechtfertigungsgründe für die verschiedenen Bestandteile des Pakets hinsichtlich der besonderen Beihilfemaßnahmen bestehen blieben. Gerade der Sondercharakter der Beihilfemaßnahmen verpflichtete die Kommission dazu, ihre Notwendigkeit weiterhin streng zu überwachen.
78. Die Ansicht der spanischen Regierung, die aufgrund allgemeiner nationaler Vorschriften erteilten allgemeinen Gutschriften seien keine Beihilfen im Sinne des Vertrages, ist für sich genommen zutreffend. Darum geht es aber nicht. Wie sich aus dem soeben Gesagten ergibt, ist keine Genehmigung für die Gewährung besonderer Steuergutschriften neben allgemeinen Steuergutschriften erteilt worden. Die genehmigte Beihilfemaßnahme stellt eine Ausnahme dar und diente gerade zum Ausgleich des nicht mehr bestehenden Anspruchs auf allgemeine Steuergutschriften und damit zur Förderung der Umstrukturierung. Nachdem die Werften wieder nach den allgemeinen Vorschriften Anspruch auf die normalen Steuergutschriften hatten, entfiel daher die Rechtfertigung für die Beihilfe. Die Kommission addiert daher nichts miteinander, sondern stellt klar, dass die Rechtfertigung für die Beihilfe entfiel, als der Anspruch auf Verlustausgleich aufgrund allgemeiner Gesetze wieder auflebte.
79. Auch die Bedenken der spanischen Regierung gegen die Berechnungsmethode der Kommission halte ich für unbegründet. Die Kommission hat bei der Festlegung der Beihilfegrenzen für besondere Steuergutschriften die Daten genutzt, die ihr die spanischen Stellen zur Verfügung gestellt hatten. Diese Daten betrafen das geschätzte Nettoergebnis vor Steuern (Verluste). Die Kommission hat vorgetragen, dass eine Schätzung aufgrund der zukünftigen Bemessungsgrundlage zwar zutreffender, aber auch erheblich schwieriger und mit mehr Unsicherheiten verbunden gewesen wäre. Da es sich um die Festsetzung eines Hoechstbetrags handelte, der auch auf jeden Fall aufgrund von Schätzungen ermittelt werden musste, hat es die Kommission nicht für notwendig und möglich erachtet, von den spanischen Stellen größere Genauigkeit zu verlangen. Die Berechnung der Höhe der Steuergutschriften, auf die die Werften Anspruch gehabt hatten, erfolgte aufgrund des Gesetzes Nr. 13/96 anhand der Bemessungsgrundlage. Bei der Berechnung des Betrages, den die Werften im Jahr 1997 zu viel an Beihilfe in Form von Steuergutschriften erhalten haben, ist die Kommission nach den Bestimmungen dieses Gesetzes vorgegangen. Diese Vorgehensweise erscheint mir angesichts der Systematik der Genehmigungsentscheidung die einzig zutreffende. Das Gesetz Nr. 13/96 bestimmt nämlich, dass die Gewährung besonderer Steuergutschriften auf derselben Grundlage wie die der allgemeinen Steuergutschriften beruht. Die aufgrund dieses Gesetzes geleistete Beihilfe stimmt mit dem Betrag überein, auf den die Werften Anspruch gehabt hätten, wenn sie in einer gewinnerzielenden Holding, in der ein Ausgleich von Gewinnen und Verlusten möglich gewesen wäre, verblieben wären. Dieser Betrag errechnet sich aufgrund der Bemessungsgrundlage, d. h. anhand des buchhalterischen Ergebnisses, korrigiert um dauerhafte und zeitweise nicht berücksichtigungsfähige Positionen. Dass die Berechnungsgrundlage in der Genehmigungsentscheidung nicht ausdrücklich erwähnt wird, ändert nichts an der Richtigkeit der Vorgehensweise der Kommission. Die Genehmigung betraf gerade ausschließlich die besonderen Steuergutschriften, deretwegen das genannte spanische Gesetz verabschiedet worden war. Nachdem die Rechtfertigung für die besonderen Steuergutschriften entfallen war, war zur Berechnung der zu Unrecht gewährten Beihilfen jenes Gesetz anzuwenden, aufgrund dessen diese Steuergutschriften erteilt wurden.
80. Die Argumente der spanischen Regierung, denen zufolge die Kommission die Maßstäbe hätte beachten müssen, aufgrund deren der Hoechstbetrag von 58 Mrd. ESP errechnet wurde, gehen fehl. Wie ich oben bereits ausgeführt habe, war die Anwendung der fraglichen Berechnungsmethode anhand des erwarteten Reinerlöses notwendig, um vorab eine vertretbare Schätzung der den betroffenen Werften aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer defizitären Holding entgehenden Steuergutschriften vornehmen zu können. Bei der nachträglichen Berechnung der Beträge, die die Werften zu Unrecht erhalten haben, ist hingegen die Systematik der Regelung maßgeblich, auf deren Grundlage die zu Unrecht geleisteten Beihilfen gewährt wurden. Es geht hier nicht um eine auf Erwartungen beruhende Schätzung, sondern um die Berechnung eines Betrages, für die sich sämtliche maßgeblichen Gesichtspunkte aus dem Gesetz selbst ergeben.
81. Ergänzend darf ich anmerken, dass der vorliegende Streit nicht die Frage der Überschreitung des Hoechstbetrags von 58 Mrd. ESP, sondern die Frage betrifft, ob das Gesetz Nr. 13/96 noch angewandt werden durfte, als die Rechtfertigung dafür im Jahr 1997 dadurch wegfiel, dass für die betroffenen Werften wieder Steuergutschriften aufgrund der allgemeinen Steuergesetze in Betracht kamen.
82. Ich komme daher zu dem Schluss, dass auch der dritte und der vierte Klagegrund unbegründet sind.
VI - Ergebnis
83. Aufgrund der obigen Ausführungen schlage ich vor,
a) die Klage des Königreichs Spanien als unbegründet abzuweisen;
b) der Klägerin gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die Kosten aufzuerlegen.