62005TO0122_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση T‑122/05,
Robert Benkö,
κάτοικος Kohfidisch (Αυστρία),
Nikolaus Draskovich,
κάτοικος Güssing (Αυστρία),
Alexander Freiherr von Kottwitz-Erdödy,
κάτοικος Kohfidisch,
Peter Masser,
κάτοικος Deutschlandsberg (Αυστρία),
Alfred Prinz von und zu Liechtenstein,
κάτοικος Deutschlandsberg,
Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha (Αυστρία),
Gemeinde Ebergassing
(Αυστρία),
Ernst Harrach,
κάτοικος Bruck an der Leitha (Αυστρία),
Schlossgut Schönbühel-Aggstein AG,
με έδρα το Vaduz (Λιχτενστάιν),
Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung,
με έδρα το Vaduz,
εκπροσωπούμενοι από τον M. Schaffgotsch, δικηγόρο,
προσφεύγοντες,
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων,
εκπροσωπούμενης από τους M. van Beek και B. Schima,
καθής,
με αντικείμενο αίτημα ακυρώσεως της αποφάσεως 2004/798/ΕΚ της Επιτροπής, της 7ης Δεκεμβρίου 2004, για τη θέσπιση, κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, του καταλόγου των τόπων κοινοτικής σημασίας για την ηπειρωτική βιογεωγραφική περιοχή (ΕΕ L 382, σ. 1),
ΤΟ ΠΡΩΤΟΔΙΚΕΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους R. García-Valdecasas, πρόεδρο, J. D. Cooke και V. Trstenjak, δικαστές,
γραμματέας: E. Coulon
εκδίδει την ακόλουθη
Διάταξη
Σκεπτικό της απόφασης
Νομικό πλαίσιο και πραγματικά περιστατικά
1. Το Συμβούλιο εξέδωσε στις 21 Μαΐου 1992 την οδηγία 92/43/ΕΟΚ για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ 1992, L 206, σ. 7, στο εξής: οδηγία περί οικοτόπων).
2. Η οδηγία περί οικοτόπων έχει ως αντικείμενο, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, αυτής, στο να συμβάλει στην προστασία της βιολογικής ποικιλομορφίας, μέσω της διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών όπου εφαρμόζεται η Συνθήκη ΕΚ.
3. Στο άρθρο 2, παράγραφος 2, αυτής, διευκρινίζεται ότι τα λαμβανόμενα προς εφαρμογήν της μέτρα αποσκοπούν στη διασφάλιση της διατηρήσεως ή της αποκαταστάσεως σε ικανοποιητικό επίπεδο των κοινοτικού ενδιαφέροντος φυσικών οικοτόπων και των άγριων ειδών πανίδας και χλωρίδας.
4. Σύμφωνα με την έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας περί οικοτόπων, προκειμένου να εξασφαλιστεί η διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και των ειδών κοινοτικού ενδιαφέροντος σε ικανοποιητικό επίπεδο, πρέπει να χαρακτηριστούν ειδικές ζώνες διατηρήσεως ώστε να υλοποιηθεί ένα συνεκτικό ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο σύμφωνα με καθορισμένο χρονοδιάγραμμα.
5. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας περί οικοτόπων, ως ειδική ζώνη διατηρήσεως ορίζεται ο «τόπος κοινοτικής σημασίας οριζόμενος από τα κράτη μέλη με κανονιστική, διοικητική ή/και συμβατική πράξη, όπου εφαρμόζονται τα μέτρα διατηρήσεως που απαιτούνται για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση των φυσικών οικοτόπων ή/και των πληθυσμών των ειδών για τα οποία ορίζεται ο τόπος, σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως».
6. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει τη δημιουργία συνεκτικού ευρωπαϊκού οικολογικού δικτύου ειδικών ζωνών διατηρήσεως, αποκαλούμενου «Natura 2000», αποτελούμενου από τους τόπους όπου απαντούν οι περιλαμβανόμενοι στο παράρτημα Ι της οδηγίας περί οικοτόπων τύποι φυσικών οικοτόπων, καθώς και ενδιαιτήματα των περιλαμβανομένων στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας ειδών, και το οποίο δίκτυο πρέπει να διασφαλίζει τη διατήρηση ή, κατά περίπτωση, την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως, των τύπων φυσικών οικοτόπων και των ενδιαιτημάτων των οικείων ειδών στην περιοχή της φυσικής κατανομής τους.
7. Το παράρτημα I της οδηγίας περί οικοτόπων ορίζει τους τύπους φυσικών οικοτόπων κοινοτικού ενδιαφέροντος των οποίων η διατήρηση απαιτεί τον χαρακτηρισμό ειδικών ζωνών διατηρήσεως· το παράρτημα II ορίζει τα ζωικά και φυτικά είδη κοινοτικού ενδιαφέροντος των οποίων η διατήρηση απαιτεί τον καθορισμό ειδικών ζωνών διατηρήσεως.
8. Το άρθρο 4 της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει διαδικασία τριών σταδίων για τον ορισμό των ειδικών ζωνών διατηρήσεως. Δυνάμει της παραγράφου 1 της ανωτέρω διατάξεως, κάθε κράτος μέλος προτείνει κατάλογο τόπων υποδεικνύοντας τους τύπους φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I και τα ιθαγενή είδη του παραρτήματος II της οδηγίας περί οικοτόπων που απαντούν εκεί. Εντός τριών ετών από την κοινοποίηση της οδηγίας περί οικοτόπων, ο εν λόγω κατάλογος διαβιβάζεται στην Επιτροπή παράλληλα με τα αφορώντα κάθε τόπο στοιχεία.
9. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, η Επιτροπή καταρτίζει, με βάση τους ανωτέρω καταλόγους και τα απαριθμούμενα στο παράρτημα ΙΙΙ αυτής κριτήρια και σε συμφωνία με κάθε κράτος μέλος, σχέδιο καταλόγου των τόπων κοινοτικής σημασίας. Ο κατάλογος των τόπων κοινοτικής σημασίας καταρτίζεται από την Επιτροπή σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 21 της οδηγίας περί οικοτόπων διαδικασία.
10. Το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων ορίζει ότι, όταν ένας τόπος κοινοτικής σημασίας επελέγη δυνάμει της προβλεπόμενης στην παράγραφο 2 της διατάξεως αυτής διαδικασίας, το οικείο κράτος μέλος ορίζει το ταχύτερο δυνατόν, και το αργότερο εντός εξαετίας, τον τόπο αυτό ως ειδική ζώνη διατηρήσεως, τάσσοντας τις προτεραιότητες με γνώμονα τη σημασία των τόπων για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση σε ικανοποιητικό επίπεδο ενός τύπου φυσικού οικοτόπου του παραρτήματος I ή ενός είδους του παραρτήματος II και για τη συνεκτικότητα του Natura 2000, καθώς και σε συνάρτηση με τους κινδύνους υποβαθμίσεως ή καταστροφής που απειλούν τους τόπους αυτούς.
11. Στο άρθρο 4, παράγραφος 5, της οδηγίας περί οικοτόπων διευκρινίζεται ότι, αφής στιγμής ένας τόπος εγγραφεί στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας που καταρτίζει η Επιτροπή, υπόκειται στις διατάξεις του άρθρου 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας περί οικοτόπων.
12. Το άρθρο 6 της οδηγίας περί οικοτόπων αναφέρεται στα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της προστασίας των ειδικών ζωνών διατηρήσεως. Ορίζει ότι:
«1. Για τις ειδικές ζώνες διατηρήσεως, τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα αναγκαία μέτρα διατηρήσεως που συνεπάγονται ενδεχομένως σχέδια διαχειρίσεως προσιδιάζοντα στους τόπους ή ενσωματωμένα σε άλλα σχέδια χωροταξικής φύσεως, καθώς και τα κατάλληλα κανονιστικά, διοικητικά ή συμβατικά μέτρα που ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I και των ειδών του παραρτήματος II που απαντούν στους τόπους.
2. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε να αποφεύγεται εντός των ειδικών ζωνών διατηρήσεως η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των ενδιαιτημάτων ειδών, καθώς και η ενόχληση των ειδών για τα οποία έχουν ορισθεί οι ζώνες, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις υπό το πρίσμα των στόχων της παρούσας οδηγίας.
3. Κάθε σχέδιο μη συνδεόμενο άμεσα ή αναγκαίο για τη διατήρηση του τόπου αλλά δυνάμενο να επηρεάσει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, ατομικώς ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του επί του τόπου αυτού, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεώς του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτιμήσεως των επιπτώσεων επί του τόπου και υπό την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν με το εν λόγω σχέδιο μόνον αφού προηγουμένως βεβαιωθούν ότι δεν πρόκειται να θίξει την ακεραιότητα του οικείου τόπου και αφού ενδεχομένως συμβουλευθούν το κοινό.
4. Αν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτιμήσεως των επιπτώσεων επί του τόπου και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημόσιου συμφέροντος, συμπεριλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αντισταθμιστικό μέτρο αναγκαίο για να διασφαλίσει την προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα ληφθέντα αντισταθμιστικά μέτρα.
Όταν ο οικείος τόπος είναι τόπος όπου απαντά ένας τύπος φυσικού οικοτόπου ή/και ένα είδος προτεραιότητας, μπορούν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα αφορώντα την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί σημαντικοί λόγοι υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος.»
13. Στηριζόμενη στο άρθρο 4 της οδηγίας περί οικοτόπων, η Επιτροπή εξέδωσε στις 7 Δεκεμβρίου 2004 την απόφαση 2004/798/ΕΚ για τη θέσπιση, κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας περί οικοτόπων, του καταλόγου των τόπων κοινοτικής σημασίας για την ηπειρωτική βιογεωγραφική περιοχή (ΕΕ L 382, σ. 1, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση). Ο απαντών στο παράρτημα Ι της προσβαλλόμενης αποφάσεως κατάλογος περιλαμβάνει τους ακόλουθους τόπους:
– AT1114813 Südburgenländisches Hügel- und Terassenland·
– AT1205A00 Wachau·
– AT1220000 Feuchte Ebene – Leithaauen·
– AT2242000 Schwarze und Weiße Sulm·
– AT3120000 Waldaist und Naarn·
– AT3122000 Oberes Donau- und Aschachtal.
14. Μεταξύ των προσφευγόντων, ο Peter Masser είναι από ετών υπεύθυνος ενός σχεδίου σχετικά με την ίδρυση μικρής μονάδας παραγωγής ηλεκτρισμού στον τόπο υπό τον κωδικό AT2242000. Το ίδιο ισχύει για τον Alfred Prinz von und zu Liechtenstein, ο οποίος επιπλέον είναι ιδιοκτήτης εκτάσεων γης.
15. Ο υπό τον κωδικό AT1220000 τόπος κείται στα όρια του Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha και του Gemeinde Ebergassing. Οι δύο αυτοί δήμοι κείνται στο ομόσπονδο κράτος της Κάτω Αυστρίας. Δεν διεκδικούν την ιδιότητα των ιδιοκτητών εκτάσεων εντός των τόπων που έχουν ταξινομηθεί με την προσβαλλόμενη απόφαση.
16. Τέλος, οι λοιποί προσφεύγοντες είναι ιδιοκτήτες εκτάσεων εντός τόπων στους οποίους αναφέρεται η προσβαλλόμενη απόφαση, όπου διαχειρίζονται γεωργικές και δασικές εκμεταλλεύσεις. Πρόκειται για τους Robert Benkö, Nikolaus Draskovich και Alexander Freiherr von Kottwitz-Erdödy, όσον αφορά τον τόπο υπό τον κωδικό AT1114813, τον Ernst Harrach, όσον αφορά τον τόπο υπό τον κωδικό AT1220000, την Schlossgut Schönbühel-Aggstein AG, όσον αφορά τον τόπο υπό τον κωδικό AT1205A00, και το Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung, όσον αφορά τον τόπο υπό τον κωδικό AT3122000.
Διαδικασία
17. Με δικόγραφο που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 21 Μαρτίου 2005, οι προσφεύγοντες άσκησαν την υπό κρίση προσφυγή.
18. Με χωριστό δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 25 Ιουλίου 2005, η καθής προέβαλε ένσταση απαραδέκτου βάσει του άρθρου 114 του Κανονισμού Διαδικασίας του Πρωτοδικείου. Οι προσφεύγοντες κατέθεσαν τις παρατηρήσεις τους επί της ανωτέρω ενστάσεως στις 2 Σεπτεμβρίου 2005.
19. Στα πλαίσια των μέτρων οργανώσεως της δίκης, το Πρωτοδικείο υπέβαλε γραπτές ερωτήσεις στη Δημοκρατία της Αυστρίας και στην Επιτροπή. Οι δοθείσες επί των ερωτήσεων αυτών απαντήσεις κοινοποιήθηκαν εμπροθέσμως σε όλους τους προσφεύγοντες, οι οποίοι κατέθεσαν παρατηρήσεις συναφώς.
Αιτήματα των διαδίκων
20. Οι προσφεύγοντες ζητούν από το Πρωτοδικείο:
– να κηρύξει την προσφυγή παραδεκτή·
– να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση στο σύνολό της·
– επικουρικώς, να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση καθό μέτρο αφορά όλους τους αυστριακούς τόπους κοινοτικής σημασίας (υπό τον κωδικό AT του παραρτήματος I της προσβαλλόμενης αποφάσεως)·
– επικουρικότερον, να ακυρώσει την πραγματοποιηθείσα με την προσβαλλόμενη απόφαση κατάταξη των τόπων υπό τους κωδικούς AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT1205A00, AT3122000, και AT3120000 ως τόπων κοινοτικής σημασίας·
– έτι επικουρικότερον, να ακυρώσει την κατάταξη των τόπων όπως λαμβάνει χώρα στο παράρτημα I της προσβαλλόμενης αποφάσεως ως τόπων κοινοτικής σημασίας για τους οικοτόπους και τα είδη που έχουν βαθμό αντιπροσωπευτικότητας και συνολικής αξιολογήσεως B, Γ και Δ (επικουρικώς, Γ και Δ, και, επικουρικότερον, μόνον Δ), σύμφωνα με τα τυποποιημένα έντυπα στοιχείων των κρατών μελών, όσον αφορά:
– το σύνολο των τόπων που καταγράφει η προσβαλλόμενη απόφαση (σύμφωνα με το παράρτημα I),
– επικουρικώς, όλους τους αυστριακούς τόπους (υπό τον κωδικό AT στο παράρτημα I),
– έτι επικουρικότερον, αποκλειστικά τους τόπους AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT1205A00, AT3122000 και AT3120000·
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
21. Η Επιτροπή ζητεί από το Πρωτοδικείο:
– να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη·
– να καταδικάσει τους προσφεύγοντες στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
22. Κατά το άρθρο 114 του Κανονισμού Διαδικασίας, το Πρωτοδικείο αποφαίνεται επί του απαραδέκτου χωρίς να εισέλθει στην ουσία, ενώ η διαδικασία επί της ενστάσεως απαραδέκτου συνεχίζεται προφορικώς, εκτός αν το Πρωτοδικείο αποφασίσει άλλως. Εν προκειμένω, το Πρωτοδικείο εκτιμά ότι έχει διαφωτιστεί επαρκώς από τα στοιχεία της δικογραφίας και ότι παρέλκει η διεξαγωγή της προφορικής διαδικασίας.
23. Αφού αμφισβητεί το έννομο συμφέρον των προσφευγόντων, με εξαίρεση τους δήμους, καθώς και τη φύση της προσβαλλόμενης αποφάσεως ως δυνάμενης να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής κατά την έννοια του άρθρου 230, πρώτο εδάφιο, ΕΚ πράξεως, η Επιτροπή επικεντρώνει την ένστασή της περί απαραδέκτου στο κατά πόσον οι προσφεύγοντες επηρεάζονται άμεσα και ατομικά κατά την έννοια του άρθρου 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ. Επιβάλλεται η το πρώτον εξέταση του τελευταίου αυτού ισχυρισμού.
24. Κατά το άρθρο 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ, «κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο δύναται να ασκεί […] προσφυγή κατά των αποφάσεων που απευθύνονται σ’ αυτό, καθώς και κατά των αποφάσεων που, αν και εκδίδονται ως κανονισμοί ή αποφάσεις που απευθύνονται σε άλλο πρόσωπο, το αφορούν άμεσα και ατομικά».
25. Εφόσον δεν αμφισβητείται ότι οι προσφεύγοντες δεν είναι αποδέκτες της προσβαλλόμενης αποφάσεως, δεδομένου ότι αυτή απευθύνεται αποκλειστικά στα κράτη μέλη, επιβάλλεται να εξεταστεί αν η απόφαση τους αφορά άμεσα και ατομικά.
26. Λόγω του ότι η έννομη κατάσταση των προσφευγόντων που φέρουν την ιδιότητα των φυσικών προσώπων διαφέρει αισθητά από εκείνη των προσφευγόντων δήμων, οι οποίοι δεν είναι ιδιοκτήτες εκτάσεων εντός των τόπων που έχουν καταχωριστεί με την προσβαλλόμενη απόφαση ως τόποι κοινοτικής σημασίας, είναι σκόπιμο να χωρίσει κεχωρισμένως η εξέταση της καταστάσεως των δύο αυτών κατηγοριών προσφευγόντων.
Επί του επηρεασμού των προσφευγόντων φυσικών προσώπων
Επιχειρήματα των διαδίκων
27. Αφού προηγουμένως χαρακτηρίζει το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης αποφάσεως ως γενικούς κανόνες κανονιστικού χαρακτήρα και, συνακόλουθα, την ίδια την προσβαλλόμενη απόφαση ως πράξη γενικής ισχύος, η Επιτροπή εμμένει στο ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αφορά άμεσα, κατά την έννοια του άρθρου 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα. Δεδομένου ότι εκείνη που πρέπει να ληφθεί υπόψη είναι η έννομη και όχι η πραγματική κατάσταση (απόφαση του Πρωτοδικείου της 27ης Ιουνίου 2000, T-172/98, T-175/98 έως T-77/98, Salamander κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, Συλλογή 2000, σ. II‑2487, σκέψη 62), τυχόν απαξίωση των αγαθών των προσφευγόντων φυσικών προσώπων, οφειλόμενη στην προσβαλλόμενη απόφαση, δεν αρκεί για να θεμελιώσει τον άμεσο επηρεασμό τους.
28. Οι επίδικες διατάξεις συνιστούν κατ’ ουσίαν, κατά την Επιτροπή, διατάξεις παρεμφερείς προς εκείνες μιας οδηγίας, οι οποίες δεν νοείται να επιβάλουν υποχρεώσεις έναντι των ιδιωτών. Έτσι, το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν γεννά υποχρεώσεις παρά μόνον έναντι των κρατών μελών και όχι έναντι των ιδιωτών.
29. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, προκειμένου να προσδιοριστεί αν ένας προσφεύγων θίγεται άμεσα, πρέπει να επαληθεύεται αν το περιεχόμενο της δράσεως των κρατών μελών είναι ενδεχομένως απόρροια των προσβαλλομένων διατάξεων, χωρίς τα τελευταία να διαθέτουν εξουσία εκτιμήσεως. Εν προκειμένω, είναι αδύνατον να προσδιοριστεί το πότε και, ενδεχομένως, κατά τι η προσβαλλόμενη απόφαση τροποποιεί τα δικαιώματα των προσφευγόντων φυσικών προσώπων. Συγκεκριμένα, το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων αφήνει στα κράτη μέλη περιθώριο εκτιμήσεως επί δύο τουλάχιστον σημείων: το ζήτημα πότε η ενόχληση μπορεί να έχει σημαντικές επιπτώσεις και το ζήτημα του προσδιορισμού των κατάλληλων μέτρων προκειμένου να αποφεύγονται οι υποβαθμίσεις και οι ενοχλήσεις. Ομοίως, το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων αφήνει στα κράτη μέλη περιθώριο εκτιμήσεως στο βαθμό που η επιβαλλόμενη εξέταση συμβατότητας προς τους στόχους της διατηρήσεως μπορεί να έχει έννομες επιπτώσεις κατ’ ανάγκη στα πλαίσια ενός συγκεκριμένου σχεδίου.
30. Επικαλούμενη κατ’ αναλογία τη διάταξη του Πρωτοδικείου της 10ης Σεπτεμβρίου 2002, T‑223/01, Japan Tobacco και JT International κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (Συλλογή 2002, σ. II-3259), η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν υποβάλλει τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα σε κανένα περιορισμό. Κατά την Επιτροπή, για να είναι αντιληπτοί οι περιορισμοί έναντι των ιδιωτών δυνάμει της οδηγίας περί οικοτόπων, το κράτος μέλος οφείλει πάντοτε να εκκινεί από την εξέταση και την αποδοχή της αναγκαιότητας για την παρέμβαση, ακολούθως δε να αποφασίζει για την κατάλληλη μορφή παρεμβάσεως. Όσον αφορά, επί παραδείγματι, συγκεκριμένη χρήση ενός εγγείου αγαθού, έχει τη δυνατότητα να την απαγορεύσει ολοσχερώς, να την εγκρίνει, συνδυάζοντάς την ή όχι με επιβαρύνσεις ή όρους, ή να καθορίσει το ίδιο ή μέσω τρίτων μέτρα προορισμένα να αντισταθμίσουν τα μειονεκτήματα της επίδικης χρήσεως. Όπως προκύπτει από όλες τις ανωτέρω σκέψεις, κατά την Επιτροπή, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αφορά άμεσα τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα.
31. Τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα εκτιμούν ότι επηρεάζονται άμεσα, εφόσον τα κράτη μέλη δεν έχουν καμία εξουσία εκτιμήσεως σχετικά με τις ουσιώδεις αποφάσεις. Αφενός, η προσβαλλόμενη απόφαση εγκαθιδρύει την επιλογή και τον προσδιορισμό των τόπων. Αφετέρου, η οδηγία περί οικοτόπων θεσπίζει τους αποφασιστικής σημασίας στόχους διατηρήσεως, χωρίς να αφήνει κανένα περιθώριο ελιγμών στα κράτη μέλη. Συγκεκριμένα, κατά τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα, το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει απαγόρευση υποβαθμίσεως.
32. Ναι μεν δέχονται ότι, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να λαμβάνουν τα μέτρα που θεωρούν πρόσφορα για την επίτευξη των εν λόγω στόχων, πάντως, τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα υπογραμμίζουν ότι πρόκειται για ήδη προκαθορισμένους στόχους. Κατά τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα, προκειμένου να εφαρμοστεί η προσβαλλόμενη απόφαση, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να λάβουν μέτρα που δεν τα ευνοούν, δοθέντος ότι οφείλουν κατ’ ελάχιστον να μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο, χωρίς καμία εξουσία εκτιμήσεως, την απαγόρευση υποβαθμίσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, και να προβούν σε εκτίμηση των επιπτώσεων επί της φύσεως έναντι των προσφευγόντων φυσικών προσώπων κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Συγκεκριμένα, η αποδοχή ενός σχεδίου εξαρτάται από την προϋπόθεση της επιστημονικής βεβαιότητας ότι δεν πρόκειται να υπάρξουν αρνητικές επιπτώσεις, πράγμα που ισοδυναμεί με επιστημονικό έλεγχο και όχι με διακριτική εξουσία. Εξάλλου, η οδηγία περί οικοτόπων δεν παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να καταστήσουν περισσότερο εύκαμπτους τους εφαρμοστέους κανόνες ή να παρεκκλίνουν από αυτούς. Τούτο επάγεται αρνητικές συνέπειες για τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα.
33. Τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα προσθέτουν ότι οι ιδιώτες πρέπει να σέβονται τους θεσπισθέντες στο πλαίσιο της οδηγίας περί οικοτόπων στόχους προστασίας και τις απορρέουσες εξ αυτού υποχρεώσεις. Οι ιδιώτες δεν είναι σε θέση να παρακάμπτουν τους καθοριζόμενους με την οδηγία περί οικοτόπων και την προσβαλλόμενη απόφαση κανόνες και στόχους, επικαλούμενοι τη μη λήψη εθνικών κανόνων μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, ζήτημα το οποίο χαρακτηρίζεται ως απλώς τυπικό.
34. Στην εκτίμηση της Επιτροπής ότι, σε περίπτωση απορρίψεως της υπό κρίση προσφυγής ως απαράδεκτης, οι προσφεύγοντες διατηρούν τη δυνατότητα να προβάλουν ένσταση ελλείψεως νομιμότητας της προσβαλλόμενης αποφάσεως ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων που οφείλουν να υποβάλουν στο Δικαστήριο ερώτημα σχετικά με τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης αποφάσεως κατά την έννοια του άρθρου 234 ΕΚ, οι προσφεύγοντες δήμοι, καθώς εξάλλου και τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα, απαντούν ότι το ένδικο αυτό μέσο δεν παρέχει τη δυνατότητα να διευκρινιστούν τα επίδικα εν προκειμένω πραγματικά ζητήματα, ενώ είναι εξαιρετικά μακράς διάρκειας ανερχόμενης σε περίπου έξι έτη. Συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία περί οικοτόπων και να εφαρμόσουν τη συναφή κανονιστική ρύθμιση σε ζώνες που έχουν χαρακτηριστεί πεπλανημένως ως τόποι κοινοτικής σημασίας, οπότε ο έλεγχος της νομιμότητας της προσβαλλόμενης αποφάσεως προδικαστικώς λαμβάνει χώρα υπερβολικά αργά. Εκτιμούν συνεπώς ότι στερούνται αποτελεσματικής ένδικης προστασίας λόγω παραβιάσεως της αρχής περί ασφαλείας δικαίου και αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου.
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
35. Όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, για να συντρέχει άμεσος επηρεασμός, το επίδικο κοινοτικό μέτρο πρέπει να παράγει ευθέως αποτελέσματα επί της νομικής καταστάσεως του ιδιώτη και να μην αφήνει καμία εξουσία εκτιμήσεως στους αποδέκτες του μέτρου που είναι επιφορτισμένοι με την εφαρμογή του, όταν αυτή έχει αμιγώς αυτόματο χαρακτήρα και απορρέει αποκλειστικώς από την κοινοτική ρύθμιση χωρίς εφαρμογή άλλων παρεμβαλλόμενων κανόνων (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 5ης Μαΐου 1998, C-386/96 P, Dreyfus κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. I-2309, σκέψη 43, και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και προπαρατεθείσα απόφαση Salamander κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σκέψη 52).
36. Το ίδιο ισχύει οσάκις η δυνατότητα των αποδεκτών να μη δώσουν συνέχεια στην κοινοτική πράξη είναι όλως θεωρητική, δοθέντος ότι ουδεμία υφίσταται αμφιβολία ως προς τη βούλησή τους να συναγάγουν συνέπειες σύμφωνες προς την πράξη αυτή (προπαρατεθείσα απόφαση Dreyfus κατά Επιτροπής, σκέψη 44).
37. Τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα ισχυρίζονται ιδίως ότι το προβλεπόμενο στο άρθρ ο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας περί οικοτόπων καθεστώς προστασίας στο οποίο υπάγει τις εκτάσεις τους η προσβαλλόμενη απόφαση συνεπάγεται γι’ αυτούς άμεσες αρνητικές συνέπειες, όπως είναι η απαγόρευση υποβαθμίσεως και η υποχρέωση αξιολογήσεως των επιπτώσεων των πραγματοποιουμένων στον τόπο αυτό σχεδίων.
38. Γεγονός μεν είναι ότι το άρθρο 4, παράγραφος 5, της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει ότι, αφής στιγμής ένας τόπος καταχωρίζεται στον κατά την παράγραφο 2, τρίτο εδάφιο, του ιδίου άρθρου κατάλογο, υπόκειται στις διατάξεις του άρθρου 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας περί οικοτόπων, προέχει, εντούτοις, ο έλεγχος του αν οι τελευταίες αυτές διατάξεις αφήνουν ή όχι περιθώριο ελιγμού στις εθνικές αρχές.
39. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων υποχρεώνει τα κράτη μέλη να λάβουν, εντός των ειδικών ζωνών διατηρήσεως, «τα κατάλληλα μέτρα ώστε […] να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των ενδιαιτημάτων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία έχουν οριστεί οι ζώνες, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας». Ο επιθετικός προσδιορισμός «κατάλληλα» που χρησιμοποιείται στην εν λόγω διάταξη είναι σαφώς ενδεικτικός του ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να εκτιμούν ανά περίπτωση αν πρέπει να λαμβάνονται τα μέτρα και σε καταφατική περίπτωση ποιες μορφές μέτρων πρέπει να λαμβάνονται ώστε να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των ενδιαιτημάτων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις των ειδών για τα οποία έχουν καθοριστεί οι ζώνες κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων. Επιπλέον, τα κατάλληλα, προκειμένου να αποφεύγονται οι ενοχλήσεις των οικοτόπων και των ειδών για τα οποία έχουν καθοριστεί οι ζώνες, μέτρα πρέπει να λαμβάνονται μόνον εφόσον «οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας». Το ερώτημα αν συγκεκριμένη ενόχληση δύναται να έχει σημαντική επίπτωση σε σχέση με τους στόχους της οδηγίας περί οικοτόπων αφήνεται, επομένως, στην εκτίμηση των εθνικών αρχών.
40. Όπως προκύπτει από τις ανωτέρω σκέψεις, σε αντίθεση προς τους ισχυρισμούς των προσφευγόντων φυσικών προσώπων, το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων αφήνει στα κράτη μέλη εξουσία εκτιμήσεως (βλ., υπό την έννοια αυτή, προτάσεις της γενικής εισαγγελέα Kokott επί της υποθέσεως που κατέληξε στην έκδοση της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 7ης Σεπτεμβρίου 2004, C-127/02, Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, Συλλογή 2004, σ. I-7405, I-7409, σκέψη 133).
41. Δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας περί οικοτόπων, κάθε σχέδιο, μη συνδεόμενο άμεσα ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, αλλά δυνάμενο να επηρεάσει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, ατομικώς ή από κοινού με άλλα σχέδια, πρέπει να εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του επί του τόπου αυτού, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεώς του. Όπως συνάγεται από την ανωτέρω διάταξη, μόνον τα σχέδια που δύνανται να επηρεάσουν σημαντικά ένα τόπο πρέπει να αποτελούν αντικείμενο εκτιμήσεως. Πράγματι, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων εξαρτά την ανάγκη κατάλληλης εκτιμήσεως των επιπτώσεων ενός σχεδίου από την προϋπόθεση ότι πιθανολογείται ή υφίσταται κίνδυνος να επηρεαστεί σημαντικά ο οικείος τόπος (απόφαση του Δικαστηρίου της 20ής Οκτωβρίου 2005, C- 6/04, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Συλλογή 2005, σ. Ι-9017, σκέψη 54).
42. Επομένως, παρόμοιος κίνδυνος υφίσταται, εφόσον, με βάση αντικειμενικά στοιχεία, δεν μπορεί να αποκλείεται το εν λόγω σχέδιο να επηρεάζει σημαντικά τον οικείο τόπο (προπαρατεθείσες αποφάσεις Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, σκέψεις 44 και 45, και Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψη 54). Πάντως, το ερώτημα αν και με βάση ποια κριτήρια ένα σχέδιο πληροί την ανωτέρω προϋπόθεση εμπεριέχει κατ’ ανάγκη εκτίμηση εκ μέρους των εθνικών αρχών (βλ., υπό την έννοια αυτή, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Tizzano επί της υποθέσεως που κατέληξε στην έκδοση της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 10ης Ιανουαρίου 2006, C-98/03, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2006, σ. I-53, I-57, σκέψη 38). Εξ αυτού έπεται ότι τα κράτη μέλη δεν είναι υποχρεωμένα να υποβάλουν όλα τα σχέδια των προσφευγόντων φυσικών προσώπων σε κατάλληλη εκτίμηση των επιπτώσεών τους επί του οικείου τόπου.
43. Εφόσον οι εθνικές αρχές εκτιμούν ότι ένα σχέδιο μπορεί να επηρεάσει σημαντικά τους οικείους τόπους, πρέπει να χωρήσουν, δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, σε συνδυασμό με τη δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας περί οικοτόπων, σε κατάλληλη εκτίμηση των επιπτώσεων του εν λόγω σχεδίου επί των οικείων τόπων. Ο επιθετικός προσδιορισμός «κατάλληλο» είναι ενδεικτικός της υπάρξεως εξουσίας εκτιμήσεως των κρατών μελών ως προς τη μορφή της προς διενέργεια εκτιμήσεως. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας περί οικοτόπων, «βάσει των συμπερασμάτων της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περιπτώσεως των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφραστεί προηγουμένως η γνώμη του κοινού». Εναπόκειται στις αρμόδιες εθνικές αρχές, ενόψει των συμπερασμάτων της εκτιμήσεως των επιπτώσεων του σχεδίου επί του οικείου τόπου, να εγκρίνουν ένα τέτοιο σχέδιο μόνον αφού προηγουμένως βεβαιωθούν ότι δεν βλάπτει στο σύνολό του τον οικείο τόπο. Συναφώς, οι εθνικές αρχές διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως το οποίο ασκούν σύμφωνα με τις οριζόμενες στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων λεπτομέρειες εφαρμογής (βλ., υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσα απόφαση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, σκέψεις 67 και 70).
44. Επιπλέον, το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων, ως προβλεπόμενη από το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεύτερη περίοδος, αυτής εξαίρεση, προβλέπει υπό ορισμένες προϋποθέσεις τη δυνατότητα εγκρίσεως ενός σχεδίου για επιτακτικούς λόγους υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος έστω και παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτιμήσεως των επιπτώσεων επί του τόπου κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Όλως προδήλως, οι εθνικές αρχές διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά το ζήτημα αν ένα σχέδιο πρέπει να υλοποιηθεί για επιτακτικούς λόγους υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος.
45. Επομένως, τα κράτη μέλη δεν υπέχουν την υποχρέωση να απαγορεύουν τα σχέδια, κάτοχοι των οποίων είναι τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα. Τυχόν απαγόρευση ενός από τα σχέδια αυτά είναι απόρροια όχι της οδηγίας περί οικοτόπων αλλά της αποφάσεως κάθε κράτους μέλους να υλοποιήσει την προσβαλλόμενη απόφαση και την οδηγία περί οικοτόπων ανά περίπτωση κατά τον ένα και όχι κατά τον άλλο τρόπο (βλ., υπό την έννοια αυτή, διατάξεις του Πρωτοδικείου της 22ας Ιουνίου 2006, T-136/04, Freiherr von Cramer-Klett και Rechtlerverband Pfronten κατά Επιτροπής, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψεις 47 και 52· T-137/04, Mayer κ.λπ. κατά Επιτροπής, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψεις 60 και 65, και T-150/05, Sahlstedt κ.λπ. κατά Επιτροπής, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψεις 54 και 59· βλ. επίσης, υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία, προπαρατεθείσα απόφαση Salamander κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σκέψη 68, και προπαρατεθείσα διάταξη Japan Tobacco και JT International κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σκέψεις 51 επ.).
46. Όπως προκύπτει από τις προεκτεθείσες σκέψεις, το γεγονός ότι συγκεκριμένος τόπος συμπεριελήφθη στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας ουδεμία ακριβή ένδειξη παρέχει ως προς τα μέτρα που πρόκειται να λάβουν οι εθνικές αρχές σύμφωνα με τις διατάξεις της οδηγίας περί οικοτόπων.
47. Τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα ισχυρίζονται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση επάγεται σοβαρές οικονομικές συνέπειες καθώς και μειονεκτήματα από νομικής απόψεως, ήτοι αύξηση των διοικητικών εξόδων και απαξίωση των ιδιοκτήτων εκτάσεών τους γης. Πάντως, τα ανωτέρω αποτελέσματα, ακόμη και αν υποτεθεί ότι είναι η άμεση συνέπεια της οδηγίας περί οικοτόπων και της προσβαλλόμενης αποφάσεως και όχι της εκ μέρους των επιχειρηματιών προεξοφλήσεως της εφαρμογής τους από τα κράτη μέλη, επηρεάζουν εν πάση περιπτώσει όχι την έννομη αλλ’ απλώς την πραγματική κατάσταση των προσφευγόντων φυσικών προσώπων (βλ., υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσα απόφαση Salamander κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σκέψη 62· προπαρατεθείσες διατάξεις Freiherr von Cramer-Klett και Rechtlerverband Pfronten κατά Επιτροπής, σκέψη 47· Mayer κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 60, και Sahlstedt κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 54).
48. Τέλος, τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα, καθώς άλλωστε και οι προσφεύγοντες δήμοι, επικαλούνται κατ’ ουσία το δικαίωμά τους για αποτελεσματική ένδικη προστασία.
49. Συναφώς, επιβάλλεται να υπομνηστεί ότι η Συνθήκη εγκαθίδρυσε, μέσω των άρθρων 230 ΕΚ και 241 ΕΚ αυτής, αφενός, και μέσω του άρθρου 234 ΕΚ, αφετέρου, πλήρες σύστημα ενδίκων μέσων και διαδικασιών προς διασφάλιση του ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων των θεσμικών οργάνων, αναθέτοντάς τον στον κοινοτικό δικαστή (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Απριλίου 1986, 294/83, Les Verts κατά Κοινοβουλίου, Συλλογή 1986, σ. 1339, σκέψη 23). Στο πλαίσιο του συστήματος αυτού, τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα που αδυνατούν, λόγω των προβλεπομένων στο άρθρο 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ προϋποθέσεων παραδεκτού, να προσβάλλουν απευθείας κοινοτικές πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα, έχουν τη δυνατότητα, αναλόγως της περιπτώσεως, να επικαλούνται την έλλειψη κύρους παρομοίων πράξεων είτε, παρεμπιπτόντως δυνάμει του άρθρου 241 ΕΚ, ενώπιον του κοινοτικού δικαστή είτε ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, και να τα ωθούν, δεδομένου ότι δεν είναι αρμόδια να αναγνωρίζουν τα ίδια την έλλειψη νομιμότητας των ανωτέρω πράξεων (απόφαση του Δικαστηρίου της 22ας Οκτωβρίου 1987, 314/85, Foto-Frost, Συλλογή 1987, σ. 4199, σκέψη 20), να υποβάλλουν συναφώς, ενώπιον του Δικαστηρίου, προδικαστικά ερωτήματα (απόφαση του Δικαστηρίου της 25 Ιουλίου 2002, C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2002, σ. I-6677, σκέψη 40).
50. Έτσι, εναπόκειται στα κράτη μέλη να προβλέψουν σύστημα ένδικων βοηθημάτων και διαδικασιών προκειμένου να εξασφαλίσουν τον σεβασμό του δικαιώματος προς παροχή αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (προπαρατεθείσα απόφαση Unión de Pequeños Agricultores κατά Συμβουλίου, σκέψη 41).
51. Στο πλαίσιο αυτό, σύμφωνα με την αρχή της ειλικρινούς συνεργασίας που εξαγγέλλει το άρθρο 10 ΕΚ, τα εθνικά δικαστήρια υπέχουν την υποχρέωση, στο μέτρο του δυνατού, να ερμηνεύουν και να εφαρμόζουν τους εσωτερικούς δικονομικούς κανόνες που διέπουν την άσκηση των ένδικων βοηθημάτων κατά τρόπον ώστε να παρέχεται η δυνατότητα στα φυσικά και νομικά πρόσωπα να αμφισβητούν ενώπιον των δικαστηρίων τη νομιμότητα οποιασδήποτε αποφάσεως ή εθνικού μέτρου σχετικά με την εφαρμογή επ’ αυτών μιας κοινοτικής πράξεως κανονιστικού χαρακτήρα, επικαλούμενα την έλλειψη κύρους αυτής (προπαρατεθείσα απόφαση Unión de Pequeños Agricultores κατά Συμβουλίου, σκέψη 42).
52. Ως εκ τούτου, λόγω της αδυναμίας τους να ζητήσουν την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξεως, οι προσφεύγοντες δύνανται να αμφισβητήσουν τις εθνικές πράξεις εκτελέσεως της οδηγίας περί οικοτόπων και της προσβαλλόμενης αποφάσεως που τους επηρεάζουν και, υπό τη συγκεκριμένη αλληλουχία, διατηρούν τη δυνατότητα να προβάλλουν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, τα οποία αποφαίνονται τηρώντας το άρθρο 234 ΕΚ, την έλλειψη νομιμότητας (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση του Δικαστηρίου της 1ης Νοεμβρίου 1998, C-70/97 P, Kruidvat κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. I-7183, σκέψη 49, και διάταξη του Πρωτοδικείου της 12ης Ιουλίου 2000, T-45/00, Conseil national des professions de l’automobile κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. II-2927, σκέψη 26).
53. Όπως προκύπτει από τις προηγηθείσες σκέψεις, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αφορά άμεσα τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα, οπότε παρέλκει η εξέταση του αν τα αφορά ατομικώς.
Επί του κατά πόσον επηρεάζονται οι προσφεύγοντες δήμοι
Επιχειρήματα των διαδίκων
54. Όσον αφορά τον κατ’ ιδία επηρεασμό των προσφευγόντων δήμων, η Επιτροπή, αφού προηγουμένως υπογραμμίζει τις διαφορές μεταξύ της υπό κρίση υποθέσεως και εκείνων που κατέληξαν στην έκδοση της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 18ης Μαΐου 1994, C-309/89, Codorníu κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1994, σ. I-1853) και στην απόφαση του Πρωτοδικείου της 11ης Σεπτεμβρίου 2002, T‑13/99, Pfizer Animal Health κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2002, σ. II-3305), ισχυρίζεται ότι το γενικό συμφέρον που ενδέχεται να έχει ένα νομικό πρόσωπο, όπως είναι οι δήμοι, υπό την ιδιότητά του ως αρμόδιας οντότητας για τα ζητήματα οικονομικής και κοινωνικής φύσεως στο έδαφός του, σχετικά με την επίτευξη ευνοϊκού αποτελέσματος για την οικονομική ευημερία του δεν αρκεί αφ’ εαυτού για να θεωρηθεί ότι επηρεάζεται ατομικά κατά την έννοια του άρθρου 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ (απόφαση του Δικαστηρίου της 10ης Απριλίου 2003, C‑142/00 P, Επιτροπή κατά Nederlandse Antillen, Συλλογή 2002, σ. I-3483, σκέψη 69). Κατά την Επιτροπή, κάθε πράξη γενικής ισχύος του κοινοτικού δικαίου, επιβάλλουσα στα κράτη μέλη υποχρεώσεις, μπορεί, ανάλογα με τη θεσμική διάρθρωση των υποχρεώσεων αυτών, να συνεπάγεται ότι διάφοροι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοικήσεως οφείλουν να τηρούν τις εν λόγω υποχρεώσεις. Εν προκειμένω, η κατάσταση των προσφευγόντων δήμων δεν διαφέρει από την κατάσταση άλλων εθνικών οργανισμών του δημόσιου δικαίου που είναι εδαφικώς αρμόδιοι σε σχέση με τους τόπους που έχουν καταχωριστεί ως τόποι κοινοτικής σημασίας με την προσβαλλόμενη απόφαση.
55. Οι προσφεύγοντες δήμοι Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha και Gemeinde Ebergassing επικαλούνται την ιδιότητά τους ως δήμων, τις ζώνες ενδιαιτημάτων των οποίων απειλεί ο προσδιορισμός των ζωνών διατηρήσεως και των στόχων προστασίας. Η προσβαλλόμενη απόφαση αφορά ατομικώς τους εν λόγω δήμους υπό την ιδιότητά τους ως φορέων τοπικής αυτοδιοικήσεως επιφορτισμένων με τη χωροταξία και την προστασία των ζωνών ενδιαιτημάτων στις οποίες αναφέρεται η προσβαλλόμενη απόφαση. Λόγω της προσβαλλόμενης αποφάσεως, υπόκεινται –αυθαιρέτως και πεπλανημένως– στο νομικό καθεστώς της οδηγίας περί οικοτόπων, απόρροια του οποίου είναι η καταπάτηση των θεσμικών αρμοδιοτήτων τους.
56. Επιπλέον, οι προσφεύγοντες δήμοι επικαλούνται την προπαρατεθείσα απόφαση Codorníu κατά Συμβουλίου, καθώς και το δικαίωμά τους να τύχουν ακροάσεως.
57. Τέλος, με βάση τις εκτεθείσες στη σκέψη 34 της παρούσας διατάξεως σκέψεις, προβάλλουν τον ισχυρισμό ότι τυχόν απόρριψη της υπό κρίση προσφυγής ως απαράδεκτης δεν τους διασφαλίζει ικανή ένδικη προστασία. Με βάση τις παρατεθείσες στη σκέψη 34 της παρούσας διατάξεως σκέψεις, η Επιτροπή υποστηρίζει την αντίθετη γνώμη.
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
58. Πρέπει να ελεγχθεί αν η προσβαλλόμενη απόφαση επηρεάζει τους προσφεύγοντες δήμους λόγω ορισμένων ιδιοτήτων που προσιδιάζουν σ’ αυτούς ή λόγω μιας πραγματικής καταστάσεως που τους χαρακτηρίζει έναντι οποιουδήποτε άλλου προσώπου και ως εκ τούτου τους εξατομικεύει κατά τρόπο ανάλογο προς εκείνο που θα ίσχυε για τον αποδέκτη της προσβαλλόμενης αποφάσεως (απόφαση του Δικαστηρίου της 15 Ιουλίου 1963, 25/62, Plaumann κατά Επιτροπής, Συλλογή 1954-196, σ. 939, συγκεκριμένα σ. 942, και προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Nederlandse Antillen, σκέψη 65).
59. Οι προσφεύγοντες δήμοι ισχυρίζονται ότι θεμελιώνουν τον κατ’ ιδίαν επηρεασμό τους ιδίως στην αρμοδιότητά τους επί θεμάτων χωροταξίας και προστασίας του εδάφους στο οποίο απαντούν οι οριζόμενοι με την προσβαλλόμενη απόφαση τόποι.
60. Όπως βεβαιώνει η Δημοκρατία της Αυστρίας με την από 6 Απριλίου 2006 απάντησή της σε ερώτηση του Πρωτοδικείου, οι διατάξεις του άρθρου 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας περί οικοτόπων εμπίπτουν, κατά το αυστριακό δίκαιο, στη νομοθετική και εκτελεστική αρμοδιότητα των Länder, πλην των Länder της Βιένης και της Άνω-Αυστρίας, όπου η σχετική αρμοδιότητα ανήκει, τουλάχιστον εν μέρει σε ορισμένες περιπτώσεις, στους δήμους. Οι προσφεύγοντες, λαμβάνοντας θέση επί της απαντήσεως της Δημοκρατίας της Αυστρίας, στις 16 Μαΐου 2006 δεν αμφισβητούν την ανωτέρω ανάλυση. Εξ αυτού έπεται ότι οι προσφεύγοντες δήμοι, οι οποίοι κείνται στο ομόσπονδο κράτος της Κάτω-Αυστρίας, δεν είναι αρμόδιοι για την εκτέλεση του άρθρου 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας περί οικοτόπων. Επομένως, πρέπει να αποκλείεται το ενδεχόμενοι η εν λόγω αρμοδιότητα να τους εξατομικεύει κατά την έννοια του άρθρου 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ.
61. Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν υποτεθεί ότι οι προσφεύγοντες δήμοι είναι αρμόδιοι για την εκτέλεση της οδηγίας περί οικοτόπων, η σχετική αρμοδιότητα δεν μπορεί να τους εξατομικεύει κατά την έννοια του άρθρου 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ. Πράγματι, η έννομη κατάστασή τους συναφώς δεν διαφέρει από εκείνη οποιασδήποτε άλλης εθνικής αρχής επιφορτισμένης με την εκτέλεση της οδηγίας περί οικοτότων και ιδίως του άρθρου 6, παράγραφοι 2 έως 4, αυτής.
62. Γεγονός είναι ότι οι αρχές που είναι αρμόδιες σε εθνικό επίπεδο για την εκτέλεση της οδηγίας περί οικοτόπων υπέχουν την υποχρέωση, βάσει του άρθρου 6 της οδηγίας περί οικοτόπων, να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα διατηρήσεως, ιδίως εκείνα που στοχεύουν στο να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των ενδιαιτημάτων ειδών (παράγραφος 2) και εκείνων που σκοπούν στην εκτίμηση, καταλλήλως, των επιπτώσεων επί των καταχωρισμένων τόπων των σχεδίων που δύνανται να τους επηρεάσουν σημαντικά (παράγραφος 3). Εντούτοις, ο προσδιορισμός των τόπων κοινοτικής σημασίας με την προσβαλλόμενη απόφαση είναι γενικός και αφηρημένος στον βαθμό που δεν αφορά συγκεκριμένα πρόσωπα αλλά τμήματα της επικρατείας. Μολονότι τα τμήματα αυτά είναι πολύ περιορισμένα, πάντως, προσδιορίζονται αποκλειστικά με γνώμονα την ονομασία, την επιφάνεια και τις γεωγραφικές συντεταγμένες ενός τόπου, στοιχεία τα οποία είναι γενικά και αφηρημένα.
63. Ενόψει του γενικού και αφηρημένου χαρακτήρα του ορισμού των καταχωρισμένων με την προσβαλλόμενη απόφαση τόπων, η τυχόν επίδραση των απορρεουσών από την οδηγία περί οικοτόπων υποχρεώσεων επί της ασκήσεως της αρμοδιότητας των προσφευγόντων δήμων σε σχέση με τη χωροταξία και την προστασία του εδάφους είναι η ίδια σε σχέση με οποιονδήποτε άλλο δήμο, τα εδαφικά όρια του οποίου περιλαμβάνουν καταχωρισμένο με την προσβαλλόμενη απόφαση τόπο. Εξάλλου, όπως υπογραμμίζει ορθά η Επιτροπή με την ένστασή της περί απαραδέκτου, η κατάσταση των προσφευγόντων δήμων δεν διαφέρει από την κατάσταση άλλων εθνικών οργανισμών του δημόσιου δικαίου που είναι εδαφικώς αρμόδιοι σε σχέση με τους τόπους που έχουν καταχωριστεί ως τόποι κοινοτικής σημασίας με την προσβαλλόμενη απόφαση.
64. Συναφώς, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι το γενικό συμφέρον που έχει ενδεχομένως μια περιφερειακή ή τοπική διοικητική οντότητα, υπό την ιδιότητά της ως αρμόδιας για θέματα οικονομικού και κοινωνικού ενδιαφέροντος στο έδαφός της αρχής προς επίτευξη ευνοϊκού αποτελέσματος για την οικονομική ευημερία της, δεν αρκεί αφ’ εαυτού για να θεωρηθεί ότι πράξεις γενικής ισχύος, κατά την έννοια του άρθρου 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ, την αφορούν (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις του Δικαστηρίου της 22ας Νοεμβρίου 2001, C‑452/98, Nederlandse Antillen κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2001, σ. I-8973, σκέψη 64, και προπαρατεθείσα Επιτροπή κατά Nederlandse Antillen, σκέψη 69).
65. Οι προσφεύγοντες δήμοι επικαλούνται την προπαρατεθείσα απόφαση Codorníu κατά Συμβουλίου προκειμένου να θεμελιώσουν την ιδιότητά τους ως ενεργητικώς νομιμοποιουμένων. Πάντως, δεν κατέδειξαν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση συνεπήχθη τέτοια προσβολή ώστε να παρεμποδίζεται η άσκηση συγκεκριμένου δικαιώματος κατά την έννοια της ανωτέρω δικαστικής αποφάσεως.
66. Οι προσφεύγοντες δήμοι ισχυρίζονται ότι με την προσβαλλόμενη απόφαση υπήχθησαν αυθαιρέτως και αδίκως στο νομικό καθεστώς της οδηγίας περί οικοτόπων. Η υποτιθέμενη, όμως, πλάνη της Επιτροπής, ως προς τον προσδιορισμό ενός τμήματος των εδαφών των προσφευγόντων δήμων ως τόπων κοινοτικής σημασίας, αφορά την ουσία της υπό κρίση προσφυγής και ως εκ τούτου δεν μπορεί να εξατομικεύσει τους προσφεύγοντες δήμους κατά την έννοια του άρθρου 230, τέταρτο εδάφιο, ΕΚ όπως ερμηνεύεται νομολογιακώς.
67. Επιπλέον, οι προσφεύγοντες δήμοι δεν είναι κάτοχοι δικαιώματος συμμετοχής στη διαδικασία που θα μπορούσε να τους εξατομικεύσει κατά την έννοια της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 2ας Φεβρουαρίου 1988, 67/85, 68/85 και 70/85, Van der Kooy κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1988, σ. 219, σκέψη 22), ή της αποφάσεως του Πρωτοδικείου της 11ης Ιουλίου 1996, T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 και T‑546/93, Métropole télévision κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1996, σ. II‑649, σκέψεις 61 και 62).
68. Συναφώς, σύμφωνα με πάγια νομολογία, κατ’ αρχήν, ούτε η διαδικασία επεξεργασίας των πράξεων γενικής ισχύος ούτε οι ίδιες οι πράξεις αφ’ εαυτών απαιτούν, δυνάμει των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου, μεταξύ των οποίων καταλέγεται το δικαίωμα ακροάσεως, τη συμμετοχή των θιγομένων προσώπων, τα συμφέροντα των οποίων θεωρείται ότι εκπροσωπούνται από τα πολιτικά θεσμικά όργανα που καλούνται να εκδώσουν τις ανωτέρω πράξεις (διατάξεις του Πρωτοδικείου της 15ης Σεπτεμβρίου 1998, T‑109/97, Molkerei Großbraunshain και Bene Nahrungsmittel κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. II‑3533, σκέψη 60, και της 9ης Νοεμβρίου 1999, T‑114/99, CSR Pampryl κατά Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. II-3331, σκέψη 50).
69. Όπως προκύπτει επίσης από τη νομολογία του Δικαστηρίου (απόφαση της 14ης Μαΐου 1998, C-48/96 P, Windpark Groothusen κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. I-2873, σκέψη 47· βλ. επίσης, υπό την έννοια αυτή, απόφαση του Δικαστηρίου της 29ης Ιουνίου 1994, C-135/92, Fiskano κατά Επιτροπής, Συλλογή 1994, σ. I-2885, σκέψεις 39 και 40), η απαίτηση ακροάσεως των ενδιαφερομένων πριν από την έκδοση της πράξεως που τους αφορά ισχύει μόνον οσάκις η Επιτροπή μελετά την επιβολή κυρώσεως ή τη λήψη μέτρου δυνάμενου να θίξει την έννομη κατάστασή τους. Το δικαίωμα της ακροάσεως στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας που αφορά συγκεκριμένο πρόσωπο δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής μεταφερόμενο και στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας που καταλήγει στην έκδοση μέτρων γενικής ισχύος. Η πάγια νομολογία σε θέματα ανταγωνισμού, σύμφωνα με την οποία απαιτείται οι επιχειρήσεις που φέρονται να έχουν παραβεί τους κανόνες της Συνθήκης να διατυπώνουν τις παρατηρήσεις τους πριν από τη λήψη έναντι αυτών μέτρων, ιδίως κυρώσεων, πρέπει να εκτιμάται εντός του συγκεκριμένου πλαισίου και δεν μπορεί να επεκτείνεται στο πλαίσιο μιας κοινοτικής νομοθετικής διαδικασίας καταλήγουσας στη λήψη κανονιστικών μέτρων τα οποία προϋποθέτουν επιλογή οικονομικής πολιτικής και εφαρμόζονται επί όλων των εμπλεκομένων επιχειρηματιών (απόφαση του Πρωτοδικείου της 11ης Δεκεμβρίου 1996, T-521/93, Atlanta κ.λπ. κατά ΕΚ, Συλλογή 1996, σ. II-1707, σκέψη 70).
70. Τέλος, οι προσφεύγοντες δήμοι, καθώς άλλωστε και τα προσφεύγοντα φυσικά πρόσωπα, επικαλούνται κατ’ ουσίαν το δικαίωμά τους να τύχουν αποτελεσματικής ένδικης προστασίας προκειμένου να θεμελιώσουν την ενεργητική νομιμοποίησή τους.
71. Για τους λόγους που εξετέθησαν ήδη στις σκέψεις 48 επ. της παρούσας διατάξεως, το επιχείρημα αυτό είναι απορριπτέο.
72. Όπως προκύπτει από τις προηγηθείσες σκέψεις, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αφορά ατομικώς τους προσφεύγοντες δήμους, οπότε παρέλκει η εξέταση του αν τους αφορά άμεσα.
73. Από το σύνολο των προηγηθέντων προκύπτει ότι η υπό κρίση προσφυγή είναι απορριπτέα ως απαράδεκτη.
Επί των δικαστικών εξόδων
74. Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρξε σχετικό αίτημα του αντιδίκου. Δεδομένου ότι οι προσφεύγοντες ηττήθηκαν, πρέπει να καταδικαστούν στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με τα αιτήματα της Επιτροπής.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΠΡΩΤΟΔΙΚΕΙΟ (πρώτο τμήμα)
διατάσσει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή ως απαράδεκτη.
2) Οι προσφεύγοντες καταδικάζονται στα δικαστικά έξοδά τους καθώς και στα έξοδα της Επιτροπής.
Λουξεμβούργο, 19 Σεπτεμβρίου 2006.