62001CC0271_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I ─ Εισαγωγή
1. Η παρούσα αίτηση του Consiglio di Stato για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως αφορά το αν οι ιταλικές διοικητικές αρχές ήσαν αρμόδιες το 1997 να ζητήσουν την επιστροφή ορισμένων κονδυλίων τα οποία είχαν χορηγηθεί το 1993 στο πλαίσιο προγράμματος το οποίο συγχρηματοδοτήθηκε από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Προσανατολισμού, και από εθνικούς πόρους. Ανάλογα με τη νομική βάση ενδέχεται να ήταν αρμόδια να ζητήσει την επιστροφή και η Επιτροπή, και δη μόνον αυτή ή σε συνεργασία με τις ιταλικές διοικητικές αρχές.
2. Ωστόσο, υπάρχουν ορισμένες επιφυλάξεις σχετικά με αν το σύνολο των διατάξεων, που θα μπορούσαν ενδεχομένως να εφαρμοστούν, εξακολουθούσαν να ισχύουν από χρονικής απόψεως όταν ζητήθηκε η επιστροφή των ενισχύσεων. Ως εκ τούτου, πρέπει πριν από την παράθεση του νομικού πλαισίου να εκτεθούν καταρχάς τα πραγματικά περιστατικά προκειμένου να καταστεί σαφής η χρονική εξέλιξη των γεγονότων. Ευθύς αμέσως, πρέπει να εξεταστεί κατά πόσον οι παρατιθέμενες από το αιτούν δικαστήριο διατάξεις εξακολουθούσαν πράγματι να ισχύουν κατά το κρίσιμο χρονικό διάστημα.
II ─ Πραγματικά περιστατικά και προδικαστικό ερώτημα
3. Στις 24 Ιουνίου 1991, η Ιταλική Κυβέρνηση υπέβαλε στην Επιτροπή το πολυπεριφερειακό πρόγραμμα δράσεως
" Miglioramento delle produzioni tipiche del Mezzogiorno e sviluppo delle colture alternative"
(Βελτίωση των χαρακτηριστικών προϊόντων που παράγονται στο Mezzogiorno και ανάπτυξη των εναλλακτικών καλλιεργειών) και ζήτησε τη συγχρηματοδότησή του από το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού. Με την απόφαση C(91) 2745, της 29ης Νοεμβρίου 1991, όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση C(93) 3476, της 29ης Νοεμβρίου 1993 (στο εξής: απόφαση C[91] 2745), η Επιτροπή ενέκρινε το πρόγραμμα αυτό καθώς και ενίσχυση ύψους 86 240 000 ECU από το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού, το οποίο αντιστοιχούσε στο 50 % του συνολικού κόστους του προγράμματος. Η Επιτροπή στήριξε τις αποφάσεις της αυτές στον κανονισμό (ΕΟΚ) 2052/88 (2) και στον βάσει των αποφάσεων αυτών εκδοθέντα εκτελεστικό κανονισμό (ΕΟΚ) 4253/88 (3) .
4. Το Υπουργείο Γεωργίας (στο εξής: Υπουργείο) ενέκρινε με τις υπουργικές αποφάσεις 1905, της 9ης Νοεμβρίου 1992, και 485, της 7ης Οκτωβρίου 1993, τη χορήγηση στην Consorzio Produttori Pompelmo Italiano, εταιρεία περιορισμένης ευθύνης (σύμπραξη Ιταλών παραγωγών γκρέιπ-φρουτ, στο εξής: COPPI) ενισχύσεως ύψους τελικώς περίπου 45 δισεκατομμυρίων ιταλικών λιρών (ΙTL) για τα έτη 1991 έως 1993. Στις υπουργικές αποφάσεις, οι οποίες αναφέρονταν στην απόφαση της Επιτροπής και στους παρατιθέμενους στην απόφαση αυτή κανονισμούς, καθορίζονταν συγκεκριμένες ετήσιες προκαταβολές καθώς και το ποσοστό χρηματοδοτήσεως που αναλογούσε στην Κοινότητα και το ποσοστό που αντιστοιχούσε στην Ιταλία.
5. Με την απόφαση 8649, της 16ης Δεκεμβρίου 1997, το Υπουργείο ανακάλεσε την απόφαση 485 εν μέρει και ζήτησε την επιστροφή 627 154 680 ITL. Η αιτιολογία της αποφάσεως αυτής ανέφερε ότι δεν είχαν τηρηθεί οι όροι του άρθρου 19, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΟΚ) 355/77 (4) . Σύμφωνα με τους όρους του άρθρου αυτού, τα αγορασθέντα με τις ενισχύσεις μηχανήματα δεν έπρεπε να πωληθούν χωρίς προηγούμενη άδεια της Επιτροπής για χρονικό διάστημα έξι έως δέκα ετών από την αγορά τους ή από το πέρας των εργασιών.
6. Η COPPI είχε μεταβιβάσει ένα μέρος της ενισχύσεως στη Società Concentrati Bevibili Sicilia arl (CBS) για την εκτέλεση ορισμένων σχεδίων όπως προβλεπόταν σε ένα υποπρόγραμμα. Ωστόσο, αυτή είχε πωλήσει, χωρίς προηγούμενη έγκριση της Επιτροπής, ένα τμήμα της εκμεταλλεύσεώς της, περιλαμβανομένων των μηχανημάτων και του εξοπλισμού που είχαν χρηματοδοτηθεί στο πλαίσιο του προγράμματος, προς την Brevetti Servizi Srl (Ibiesse).
7. Κατόπιν προσφυγής της COPPI, το Tribunale amministrativo regionale del Lazio ακύρωσε την υπουργική απόφαση 8649, της 16ης Δεκεμβρίου 1997. Το Tribunale έκρινε ότι δυνάμει του κανονισμού 355/77 αρμοδιότητα να ζητήσει την επιστροφή των ενισχύσεων είχε μόνον η Επιτροπή και όχι το Υπουργείο.
8. Το Υπουργείο άσκησε έφεση κατά της ανωτέρω αποφάσεως ενώπιον του Consilio di Statο και υποστήριξε ότι η αρμοδιότητα του Υπουργείου να ζητήσει την επιστροφή των ενισχύσεων απορρέει από το άρθρο 23 του κανονισμού 4253/88. Κατόπιν αυτού, το Consiglio di Stato υπέβαλε στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
" Ερωτάται αν το άρθρο 19 του κανονισμού (ΕΟΚ) 355/77 του Συμβουλίου, της 15ης Φεβρουαρίου 1977, προβλέποντας ότι εναπόκειται στην Επιτροπή, κατόπιν διαβουλεύσεως με την επιτροπή επί χρηματοδοτικών αιτημάτων του Ταμείου, σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 22 διαδικασία, να αποφασίζει την αναστολή, μείωση ή διακοπή της χορηγούμενης από το Ταμείο ενισχύσεως και την αναζήτηση των ποσών, οσάκις, μεταξύ άλλων, ο δικαιούχος πωλεί τους εξοπλισμούς ή τις εγκαταστάσεις που έχουν τύχει της συνδρομής του Ταμείου πριν από την παρέλευση του προβλεπομένου με την ως άνω διάταξη χρονικού διαστήματος, χωρίς προηγούμενη άδεια, συνιστά τυπική διαδικασία, αποκλείουσα την αρμοδιότητα του κράτους μέλους να λαμβάνει τα προαναφερθέντα μέτρα αναστολής και αναζητήσεως, ή αν τυγχάνουν κατά ανάγκη, και στην ως άνω περίπτωση, εφαρμογής οι αρχές του άρθρου 8 του κανονισμού [ΕΟΚ] 729/70 και του άρθρου 23 του κανονισμού (ΕΚ) 4523/88, σύμφωνα με τις οποίες το κράτος μέλος μπορεί και οφείλει να εκδίδει τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη και πάταξη των παρατυπιών και για την αναζήτηση των απολεσθέντων λόγω καταχρήσεως ή αμελείας ποσών;"
III ─ Ισχύς των παρατιθέμενων από το αιτούν δικαστήριο διατάξεων του κοινοτικού δικαίου κατά το κρίσιμο χρονικό διάστημα
9. Πριν από την έρευνα των επιμέρους διατάξεων θα πρέπει καταρχάς να γίνει μία σύντομη επισκόπηση της εξελίξεως των νομικών κανόνων που είναι κρίσιμοι ενδεχομένως στην παρούσα υπόθεση.
10. Με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (5), δημιουργήθηκε το ΕΓΤΠΕ. Πέραν του κανονισμού αυτού, ο κανονισμός 355/77 (6) αποτελούσε ένα ειδικό μέσο της διαρθρωτικής πολιτικής για κοινή δράση προκειμένου να βελτιωθούν οι συνθήκες μεταποιήσεως και εμπορίας των γεωργικών προϊόντων. Η πραγματοποίηση της δράσεως αυτής ανετίθετο κατ ' ουσίαν στην Επιτροπή.
11. Στο πλαίσιο μιας εκ βάθρων μεταρρυθμίσεως κατά το 1988, η χρηματοδότηση από το διαρθρωτικό ταμείο τέθηκε σε νέα νομική βάση. Ο εκδοθείς ─βάσει του άρθρου 130 Δ της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 161 ΕΚ)─ βασικός κανονισμός 2052/88 (7) αποσκοπούσε στον συντονισμό των χρηματοδοτούμενων από τα διάφορα διαρθρωτικά ταμεία παρεμβάσεων καθώς και σε μία μεγαλύτερη εναρμόνιση των δράσεων με τα κράτη μέλη. Ταυτοχρόνως, το Συμβούλιο εξέδωσε βάσει του άρθρου 130 Ε της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 162 ΕΚ) μία σειρά εκτελεστικών κανονισμών. Εν προκειμένω, ενδιαφέρον παρουσιάζουν ιδίως ο προπαρατεθείς κανονισμός 4253/88 (8) όσον αφορά τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους και ο κανονισμός (ΕΟΚ) 4256/88 Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1988, για διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 2052/88 σχετικά με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, τμήμα Προσανατολισμού (9) . Το 1993 έτυχαν νέας επεξεργασίας οι κανονισμοί που είχαν εκδοθεί το 1998 (10) .
Α ─ Επί του κανονισμού 355/77
12. Σύμφωνα με τον κανονισμό 355/77, η Επιτροπή μπορεί να χορηγήσει ενισχύσεις από τους πόρους του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού, για κοινές δράσεις για τη βελτίωση της διαρθρώσεως της αγοράς γεωργικών προϊόντων. Σύμφωνα με το άρθρο 19, παράγραφος 2, του κανονισμού 355/77, εναπόκειται στην Επιτροπή να χορηγεί, να περιορίζει ή να παύει τη χορήγηση ενισχύσεων στην περίπτωση που σημειώνονται παρατυπίες κατά την εκτέλεση των προγραμμάτων. Η Επιτροπή αναζητεί τα παρανόμως καταβληθέντα ποσά. Τα κράτη μέλη επικουρούν απλώς την Επιτροπή ετοιμάζοντας τα δικαιολογητικά έγγραφα και τα αποδεικτικά στοιχεία από τα οποία προκύπτει ότι πληρούνται οι χρηματοοικονομικοί και
οι λοιποί όροι των προγραμμάτων.
13. Ωστόσο, είναι αμφίβολο το κατά πόσον ο κανονισμός 355/77 εξακολουθούσε πράγματι να ισχύει κατά τον χρόνο αναζητήσεως των ενισχύσεων ή κατά πόσον εξακολουθούσαν να ισχύουν ορισμένες από τις διατάξεις του βάσει μεταβατικών ρυθμίσεων.
14. Είναι χαρακτηριστικό ότι η COPPI ουδόλως αναφέρει στις παρατηρήσεις της επί της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως τον κανονισμό αυτόν, ο οποίος θα στήριζε τις απόψεις τις. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο κανονισμός 355/77, έστω και αν ληφθούν υπόψη οι μεταβατικές διατάξεις, δεν έχει πλέον εφαρμογή, από
χρονικής απόψεως, επί της παρούσας υποθέσεως. Τέλος, η Ιταλική Κυβέρνηση τονίζει ότι όχι μόνον ο κανονισμός 355/77, αλλά και οι μεταβατικές διατάξεις οι οποίες προέβλεπαν την παράταση της ισχύος ορισμένων διατάξεών του είχαν παύσει να ισχύουν κατά την έκδοση της αποφάσεως περί αναζητήσεως των ενισχύσεων.
15. Σύμφωνα με το άρθρο 10, παράγραφος 2, του κανονισμού 4256/88 (11) (ως είχε αρχικώς), ο κανονισμός 355/77 παύει να ισχύει από της ενάρξεως της ισχύος της αποφάσεως του Συμβουλίου την οποία προβλέπει η παράγραφος 1 της διατάξεως αυτής. Το Συμβούλιο εξέδωσε την απόφαση αυτή υπό τη μορφή του κανονισμού (ΕΟΚ) 866/90 (12), ο οποίος άρχισε να ισχύει από 1ης Ιανουαρίου 1990.
16. Το άρθρο 10, παράγραφος 3, του κανονισμού 4256/88 (ως είχε αρχικώς) πρόβλεπε μεν την παράταση της ισχύος των άρθρων 6 έως 15 και 17 έως 23 του κανονισμού 355/77 για προγράμματα που είχαν υποβληθεί πριν από την 31η Δεκεμβρίου 1989. Οι ενισχύσεις για το παρόν πρόγραμμα ζητήθηκαν το πρώτον στις 24 Ιουνίου 1991, όπως προκύπτει από την έκτη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως C(91) 2745.
17. Επιπλέον, με τον κανονισμό 2085/93 (13) αναμορφώθηκε πλήρως το περιεχόμενο του άρθρου 10 του κανονισμού 4256/88 (ως είχε αρχικώς). Η μεταβατική ρύθμιση για τον κανονισμό 355/77 έπαυσε να ισχύει, άνευ επιφυλάξεων, με την τροποποίηση αυτή από 3 Αυγούστου 1993 (14) . Οι ενισχύσεις (περιλαμβανομένης της χρηματοδοτικής συνδρομής της Κοινότητας) αναζητήθηκε εν μέρει το πρώτον μετά από τέσσερα έτη με την υπουργική απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 1997.
18. Επομένως, ο κανονισμός 355/77 δεν έχει εφαρμογή στην παρούσα υπόθεση.
19. Πρέπει να τονιστεί ότι η μη δυνατότητα εφαρμογής του κανονισμού 355/77 δεν αφορά μόνον το ζήτημα της αρμοδιότητας για την αναζήτηση των ενισχύσεων, αλλά και τις ουσιαστικές προυποθέσεις που απαριθμεί ο κανονισμός αυτός. Έτσι, το άρθρο 19, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, τέταρτη περίπτωση, του κανονισμού 355/77 (όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 1932/84) προβλέπει την αναζήτηση της ενισχύσεως ιδίως
" αν ο δικαιούχος πωλεί τους εξοπλισμούς ή τις εγκαταστάσεις που έχουν τύχει της συνδρομής του Ταμείου, σε διάστημα έξι και δέκα ετών, αντίστοιχα, από την απόκτησή τους ή από την περάτωση των εργασιών, χωρίς την προηγούμενη άδεια της Επιτροπής" .
20. Σε αυτήν ακριβώς τη διάταξη στήριξε το Υπουργείο την αναζήτηση των ενισχύσεων με την απόφαση 8649, της 16ης Δεκεμβρίου 1997. Ενδεχομένως, η πώληση παραβιάζει ταυτόχρονα
και άλλες διατάξεις, π.χ. τις (παραλλήλως) ισχύουσες διατάξεις της υπουργικής αποφάσεως 485 ή τις διατάξεις των εφαρμοστέων κανονισμών. Ωστόσο, δεν αναφέρεται πλέον ρητώς στις σχετικές διατάξεις του μεταγενεστέρως εκδοθέντος (κρίσιμου εν προκειμένω) κανονισμού 4253/88 η ειδική περίπτωση της εκποιήσεως από τον δικαιούχο χρηματοδοτηθέντων αντικειμένων χωρίς έγκριση της Επιτροπής ή των εθνικών αρχών. Ωστόσο,
η περίπτωση αυτή υπάγεται ενδεχομένως στη γενική έννοια της παρατυπίας του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88. Ωστόσο, στο πλαίσιο της διαδικασίας για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως δεν είναι αρμόδιο το Δικαστήριο να κρίνει τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης υπουργικής αποφάσεως 8649, της 16ης Δεκεμβρίου 1997. Αντιθέτως, η αρμοδιότητα αυτή ανήκει αποκλειστικά στο αιτούν δικαστήριο, το οποίο ωστόσο πρέπει να λάβει υπόψη του κατά τον έλεγχο της υπουργικής αποφάσεως τις εκτιμήσεις του Δικαστηρίου επί της δυνατότητας εφαρμογής του κανονισμού 355/77.
Β ─ Επί του κανονισμού 729/70
21. Από της ενάρξεως της ισχύος τους την 1η Ιανουαρίου 1989, οι κανονισμοί 4256/88 και 4253/88 αποτελούν τη νομική βάση για όλα τα μέτρα του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού, όπως ορθώς τονίζει η Επιτροπή. Ο κανονισμός 729/70 δεν εφαρμόζεται στον τομέα αυτόν σύμφωνα με το άρθρο 11 του κανονισμού 4256/88. Επομένως, ούτε το άρθρο 8 του κανονισμού 729/70, το οποίο υποχρεώνει τα κράτη μέλη να πατάσσουν τις παρατυπίες και να αναζητούν τις άνευ νομίμου αιτίας καταβληθείσες ενισχύσεις, μπορεί να ληφθεί υπόψη ως νομική βάση για την αναζήτηση των ενισχύσεων.
Γ ─ Επί του κανονισμού 4253/88
22. Οι εκδοθέντες το 1988 εκτελεστικοί κανονισμοί περιέχουν τις διατάξεις του ουσιαστικού δικαίου για τη χρηματοδοτική παρέμβαση των διαφόρων ταμείων. Ο κανονισμός 4256/88, ο οποίος αντικατέστησε τις αντίστοιχες διατάξεις του κανονισμού 355/77, περιλ αμβάνει τις ειδικές ρυθμίσεις για το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού. Επιπλέον, ο κανονισμός 4253/88 περιέχει ορισμένες κοινές διατάξεις για όλα τα ταμεία και, ειδικότερα, κανόνες για τον συντονισμό τους καθώς και ορισμένους κοινούς διαδικαστικούς κανόνες. Ο κανονισμός αυτός αντικαθιστά και ως προς το σημείο αυτό τον κανονισμό 355/77. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 4256/88 ορίζει ρητώς ότι ο κανονισμός 4253/88 εφαρμόζεται και στα μέτρα που συγχρηματοδοτεί το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού.
23. Επομένως, η αναζήτηση ενισχύσεων μπορεί να στηριχθεί αποκλειστικά στον κανονισμό 4253/88 όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2082/93. Βάσει του κανονισμού 4253/88, η ενίσχυση χορηγήθηκε και στην CΟΡΡΙ, όπως προκύπτει από τη γραμματική διατύπωση των υπουργικών αποφάσεων 1905 και 485. Ο κανονισμός 4253/88 έπαυσε να ισχύει σύμφωνα με το άρθρο 54 του κανονισμού (ΕΚ) 1260/1999 του Συμβουλίου, της 21ης
Ιουνίου 1999, περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία (15), το πρώτον από 1ης Ιανουαρίου 2000 και, ως εκ τούτου, ίσχυε κατά την έκδοση της υπουργικής αποφάσεως 8649 της 16ης Δεκεμβρίου 1997.
IV ─ Παράθεση των ισχυουσών διατάξεων
24. Το άρθρο 23 του κανονισμού 4253/88, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2082/93, επιγράφεται
" Δημοσιονομικός έλεγχος" . Η παράγραφος 1 της διατάξεως αυτής προβλέπει ότι:
" Για εξασφαλίζεται η επιτυχία των δράσεων που εκτελούν δημόσιοι ή ιδιωτικοί επιχειρηματικοί φορείς, τα κράτη μέλη λαμβάνουν, κατά την υλοποίηση των δράσεων, τα αναγκαία μέτρα ώστε:
─ να εξακριβώνεται τακτικά ότι οι δράσεις που χρηματοδοτούνται από την Κοινότητα έχουν εκτελεστεί σωστά,
─ να προλαμβάνονται και να διώκονται οι παρατυπίες,
─ να ανακτώνται τα απολεσθέντα κεφάλαια λόγω κατάχρησης ή παράλειψης. Το κράτος μέλος ευθύνεται επικουρικά για την επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων πόσών, εκτός αν το κράτος μέλος και /ή ο ενδιάμεσος και /ή ο επιχειρηματικός φορέας αποδείξουν ότι δεν ευθύνονται για την κατάχρηση ή την παράλειψη. [...]
Τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή για τα μέτρα που λαμβάνονται για τον σκοπό αυτό και, κυρίως, κοινοποιούν στην Επιτροπή την περιγραφή των συστημάτων ελέγχου και διαχείρισης που θεσπίζονται για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματική υλοποίηση των ενεργειών. Ενημερώνουν την Επιτροπή για την πορεία των διοικητικών και νομικών διώξεων.
[...]
"
25. Το άρθρο 24 του ίδιου κανονισμού επιγράφεται
" Μείωση, αναστολή και ακύρωση της συνδρομής" · οι παράγραφοι 1 και 2
του άρθρου αυτού έχουν την ακόλουθη διατύπωση:
" 1. Αν η υλοποίηση δράσης ή μέτρου δεν φαίνεται να δικαιολογεί ούτε
τμήμα ούτε το σύνολο της χρηματοδοτικής συνδρομής που έχει χορηγηθεί, η Επιτροπή προβαίνει σε κατάλληλη εξέταση της περίπτωσης στα πλαίσια της εταιρικής σχέσης, ζητώντας ιδίως από το κράτος μέλος ή τις λοιπές αρμόδιες αρχές που αυτό ορίζει για την υλοποίηση της δράσης,
να της υποβάλουν παρατηρήσεις εντός τακτής προθεσμίας.
2. Μετά την εξέταση αυτή, η Επιτροπή μπορεί να μειώσει ή αναστείλει τη συνδρομή για την εν λόγω δράση ή σχετικό μέτρο αν από την εξέταση επιβεβαιωθεί ότι υπάρχει παρατυπία ή σημαντική αλλαγή της φύσης ή των συνθηκών υλοποίησης της δράσης ή του μέτρου, για την οποία δεν ζητήθηκε η έγκριση της Επιτροπής.
[...]
" .
V ─ Παρατηρήσεις των μετεχόντων στη διαδικασία
26. Ενώπιον του Δικαστηρίου κατέθεσαν παρατηρήσεις η COPPI, η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή. Οι παρατηρήσεις τους παρατίθενται στη συνέχεια μόνον καθ ' ό μέτρο αφορούν
τις εφαρμοστέες διατάξεις.
Α ─ COPPI
27. Η COPPI φρονεί ότι αντικείμενο της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως είναι ουσιαστικά το ζήτημα αν οι ιταλικές διοικητικές αρχές μπορούσαν άνευ ουδεμίας συμμετοχής της Επιτροπής να αναζητήσουν τη χρηματοδοτική ενίσχυση η οποία χορηγήθηκε βάσει αποφάσεως της Επιτροπής δυνάμει των κανονισμών 2052/88, 4253/88 και 4256/88. Προκειμένου να δοθεί λυσιτελής απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, πρέπει πέραν του άρθρου 23 να ερμηνευθεί και το άρθρο 24 του κανονισμού 4253/88.
28. Οι διατάξεις αυτές προβλέπουν τη σαφή κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους. Σύμφωνα με το άρθρο 24, παράγραφος 2, μόνον η Επιτροπή δικαιούται να αποφασίσει την αναστολή, τη μείωση ή την κατάργηση των χρηματοδοτικών ενισχύσεων. Αντιθέτως, οι ιταλικές αρχές είναι αρμόδιες, σύμφωνα με το άρθρο 23 του κανονισμού 4253/88, για την εκτέλεση των τροποποιήσεων που είναι σύμφωνες με το σχέδιο σε συνάρτηση με την πραγματοποίηση των χρηματοδοτούμενων από την Επιτροπή επεμβάσεων και την επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών.
29. Η εξέταση του κανονισμού 2052/88 και της αποφάσεως C(91) 2745, με την οποία εγκρίθηκε η ενίσχυση αυτή, επιβεβαιώνει το ανωτέρω συμπέρασμα.
30. Ο βασικός κανονισμός στηρίζεται στο άρθρο 130 Δ
της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 161 ΕΚ). Οι κανονισμοί που περιέχουν ειδικές ρυθμίσεις για τα διάφορα ταμεία [κανονισμοί (EOK) 4254/88 του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 1988, για διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού 2052/88 όσον αφορά το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (EE L 374, σ. 15), (ΕΟΚ) 4255/88 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1988, για διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 2052/88 όσον αφορά το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΕ L 374, σ. 21), και 4256/88] καθώς και για τον συντονισμό τους (κανονισμός 4253/88) στηρίζονται αντιθέτως στο άρθρο 130Ε της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 162 ΕΚ). Δεδομένου ότι πρόκειται για εκτελεστικούς κανονισμούς, δεν μπορούσαν να περιέχουν αποκλίνουσες ρυθμίσεις απ ' αυτές του βασικού κανονισμού.
31. Στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2052/88 διατυπώνεται η βασική σκέψη της διατάξεως, ήτοι ότι η Επιτροπή και οι εθνικές αρχές προβαίνουν στην προετοιμασία, χρηματοδότηση, παρακολούθηση και αξιολόγηση των προγραμμάτων στο πλαίσιο
στενής συνεργασίας η οποία χαρακτηρίζεται ως εταιρική σχέση. Τα άρθρα 4, παράγραφος 2, και 18 του κανονισμού 2052/88 αναθέτουν στην Επιτροπή την αποστολή να λαμβάνει τις αναγκαίες πρωτοβουλίες για την εκτέλεση του κανονισμού αυτού καθώς και για την εφαρμογή των εκτελεστικών διατάξεων που υποχρεούται να εκδώσει το Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφοι 4 και 5.
32. Η έννοια της εταιρικής σχέσεως σημαίνει ότι οι μετέχοντες πρέπει να διαβουλεύονται και να αποφασίζουν από κοινού. Το αντίθετο αυτής είναι η ανάθεση αρμοδιοτήτων στο πλαίσιο της οποίας ένας εκ των δύο εταίρων αποφασίζει και για τον άλλον. Χαρακτηριστικό της διαβουλεύσεως είναι ότι κάθε εταίρος λαμβάνει τις αποφάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο καθηκόντων και αρμοδιοτήτων του σε συμφωνία με τον άλλον. Ο κανονισμός 4253/88, ως εκτελεστικός κανονισμός, δεν μπορεί να περιέχει διατάξεις
οι οποίες αναιρούν αυτή τη βασική αρχή του κανονισμού 2052/88.
33. Σύμφωνα με γενική αρχή του δικαίου, το κοινοτικό όργανο στο οποίο έχει ανατεθεί, δυνάμει διατάξεως του πρωτογενούς ή του παραγώγου δικαίου, μια συγκεκριμένη αποστολή πρέπει να την εκτελεί κατά κανόνα εφ ' εαυτού του. Η ανάθεση αρμοδιοτήτων σε τρίτους αποκλείεται ιδίως στην περίπτωση που έχει παρασχεθεί στο κοινοτικό όργανο διακριτική ευχέρεια, εκτός εάν διάταξη του κοινοτικού δικαίου προβλέπει ρητώς τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων.
34. Το άρθρο 24 του κανονισμού 4253/88 παρέχει στην Επιτροπή διάφορες εναλλακτικές δυνατότητες δράσεως, ήτοι την αναστολή, τη μείωση ή την ακύρωση των ενισχύσεων, εφόσον υπάρχει παρατυπία ή σημαντική τροποποίηση η οποία δεν έχει εγκριθεί. Αυτές οι λαμβανόμενες βάσει διακριτικής ευχέρειας αποφάσεις δεν μπορούν να ανατεθούν σε τρίτους.
35. Και η απόφαση
C(91) 2745 επιρρωννύει την ανωτέρω άποψη. Η COPPI επικαλείται συναφώς το άρθρο 6 της αποφάσεως σε συνδυασμό με τις εκτελεστικές διατάξεις των σημείων 21 και 22 του παραρτήματός της 2 οι οποίες προβλέπουν τα εξής:
" Το κράτος μέλος και η δικαιούχοι μεριμνούν προκειμένου η κοινοτική χρηματοδότηση να χρησιμοποιηθεί για τους προβλεπόμενους σκοπούς. Στην περίπτωση που ένα πρόγραμμα ή ένα μέτρο δικαιολογεί μέρος μόνον των εγκριθεισών προς τούτο ενισχύσεων, η Επιτροπή ζητεί αμελλητί την επιστροφή του οφειλόμενου ποσού δυνάμει των διατάξεων του σημείου 23, εφόσον το κράτος μέλος είναι σύμφωνο [...].
Σύμφωνα με την ανωτέρω διαδικασία, η Επιτροπή μπορεί να μειώσει ή να αναστείλει
την συνδρομή για το εν λόγω πρόγραμμα ή μέτρο αν κατόπιν ελέγχου βεβαιώνεται ότι έχει σημειωθεί παρατυπία ή αν, μεταξύ άλλων, έχει τροποποιηθεί σε σημαντικό βαθμό το είδος ή οι όροι εκτελέσεως του προγράμματος ή του μέτρου χωρίς να έχει ζητηθεί για την τροποποίηση αυτή η έγκριση της Επιτροπής
" (16) .
36. Αν το άρθρο 23 του κανονισμού 4253/88 επέτρεπε πράγματι στα κράτη μέλη να αναζητούν με δική τους πρωτοβουλία τις κοινοτικές ενισχύσεις, η απόφαση της Επιτροπής θα ήταν ανίσχυρη, δεδομένου ότι η απόφαση αυτή ─αποκλίνοντας από τον κανονισμό─ αναθέτει στην Επιτροπή την αρμοδιότητα αυτή. Το άρθρο 23 του κανονισμού 4253/88 δεν θα ήταν βάσει της ερμηνείας αυτής σύμφωνο με τον κανονισμό 2052/88, δεδομένου ότι αναθέτει στο κράτος μέλος την εξουσία να λαμβάνει κατά διακριτική ευχέρεια αποφάσεις σχετικές με την εκτέλεση των κοινοτικών προγραμμάτων, πράγμα το οποίο ανήκει αποκλειστικά στην Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 18 του κανονισμού 2052/88.
37. Μεταξύ όλων των ερμηνευτικών εκδοχών προτιμητέα είναι η διασφαλίζουσα το κύρος της νομικής πράξεως και που είναι σύμφωνη κατά το μάλλον με το νομικό πλαίσιο. Επομένως, το άρθρο 23 του κανονισμού 4253/88 δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη να προβαίνουν στη μείωση, στην αναστολή ή στην ακύρωση των ενισχύσεων ή στην αναζήτησή τους.
Β ─ Η Ιταλική Κυβέρνηση
38. Αντιθέτως, η Ιταλική Κυβέρνηση φρονεί ότι η αναζήτηση της ενισχύσεως ερείδεται στο άρθρο 23 του κανονισμού 4253/88 όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2082/93. Η διάταξη αυτή παρέχει στο κράτος μέλος την εξουσία να προβαίνει στην αναζήτηση των ενισχύσεων σε περίπτωση που σημειωθούν παρατυπίες. Η αναζήτηση αποτελεί ταυτόχρονα περίπτωση εφαρμογής του άρθρου 280 ΕΚ.
Γ ─ Η Επιτροπή
39. Η Επιτροπή διευκρινίζει καταρχάς ότι το αιτούν δικαστήριο αναφέρεται σε δύο διαφορετικές μεθόδους διαρθρωτικών παρεμβάσεων. Ο κανονισμός 355/77 αφορά τα μέτρα που είναι κοινά, ενώ οι κανονισμοί 2052/88 και 4253/88, οι οποίοι εκδόθηκαν το 1988 και αφορούν τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαρθρωτικών ταμείων, εφαρμόζονται στο σύνολο των διαρθρωτικών παρεμβάσεων.
40. Σύμφωνα με τον κανονισμό 355/77, η Επιτροπή είναι αρμόδια να λαμβάνει όλες τις αποφάσεις που αφορούν την πραγματοποίηση των διαρθρωτικών παρεμβάσεων και την αναζήτηση των άνευ νομίμου αιτίας καταβληθέντων ποσών, εφόσον υφίσταται άμεση σχέση μεταξύ της Επιτροπής και των δικαιούχων.
41. Αντιθέτως, το σύστημα των κοινοτικών διαρθρωτικών παρεμβάσεων σύμφωνα με τους κανονισμούς 2052/88 και 4253/88, όπως αυτό έχει μετά τη μεταρρύθμιση του 1988, στηρίζεται στην εταιρική σχέση μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους. Στο πλαίσιο του συστήματος αυτού, η Επιτροπή εγκρίνει το εθνικό πρόγραμμα πλαίσιο το οποίο της υποβάλλει το κράτος μέλος. Ακολούθως, το κράτος μέλος εκτελεί το πρόγραμμα αυτό με δική του δημοσιονομική ευθύνη, χρησιμοποιεί δε για την εκτέλεση των επιμέρους σχεδίων εκτελεστικά όργανα τα οποία το ίδιο επιλέγει. Μεταξύ της Επιτροπής και των ληπτών των ενισχύσεων δεν υπάρχει καμία άμεση σχέση.
42. Εξ αυτού του λόγου τα κράτη μέλη υποχρεούνται δυνάμει του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88 να προβαίνουν στη δίωξη των παρατυπιών και να αναζητούν ενδεχομένως τις ενισχύσεις από τους δικαιούχους. Συναφώς, δεν χρειάζεται προηγούμενη συμφωνία με την Επιτροπή, διότι η Επιτροπή δεν γνωρίζει τις επιμέρους χρηματοδοτικές σχέσεις με τους τελικούς δικαιούχους όπως είναι π.χ. η CBS. Εξάλλου, το άρθρο 23, παράγραφοι 2 και 3, παρέχει στην Επιτροπή και την εξουσία να προβαίνει σε δικούς της ελέγχους.
43. Το άρθρο 24 του κανονισμού 4253/88 ρυθμίζει τις χρηματοδοτικές σχέσεις μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους και παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να μειώσει τη χρηματοδοτική συνδρομή της Κοινότητας στην περίπτωση που σημειωθούν παρατυπίες και κατόπιν εκατέρωθεν ακροάσεως. Μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις έχει ζητήσει η Επιτροπή, βάσει της διατάξεως αυτής, απευθείας από τους δικαιούχους την επιστροφή των ενισχύσεων, και δη στην περίπτωση που η ίδια η Επιτροπή τους είχε χορηγήσει τις ενισχύσεις (17) .
VI ─ Νομική εκτίμηση
44. Μετά τη διαπίστωση ότι εν προκειμένω μόνον ο κανονισμός 4253/88 αποτελεί τη νομική βάση για τη μείωση και αναζήτηση της ενισχύσεως, πρέπει επιπλέον να εξεταστεί αν το άρθρο 23 του κανονισμού αυτού παρέχει στο κράτος μέλος την αντίστοιχη εξουσία. Κατά την ερμηνεία της διατάξεως πρέπει να ληφθούν υπόψη πέραν της γραμματικής διατυπώσεως των διατάξεων κυρίως επιχειρήματα συστηματικού και τελολογικού χαρακτήρα.
Α ─ Η γραμματική διατύπωση του άρθρου 23 του κανονισμού 4253/88
45. Σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, τα κράτη μέλη λαμβάνουν, κατά την εκτέλεση των προγραμμάτων, τα αναγκαία μέτρα για
" την πρόληψη και δίωξη των αντικανονικοτήτων" . Σύμφωνα με την πρώτη περίοδο της τρίτης περιπτώσεως της διατάξεως αυτής τα κράτη μέλη υποχρεούνται να προβαίνουν στην
" ανάκτηση των απολεσθέντων κεφαλαίων λόγω κατάχρησης ή παράλειψης [...]."
46. Εφόσον η μεταβίβαση των χρηματοδοτηθεισών εγκαταστάσεων και του εξοπλισμού από την CBS στην IBIESSE αποτελεί παρατυπία, πράγμα το οποίο ─όπως προελέχθη─ πρέπει να διαπιστωθεί από το αιτούν δικαστήριο, οι εθνικές αρχές υποχρεούνται να προβούν στην δίωξη της παρατυπίας αυτής και, επομένως, να ζητήσουν την επιστροφή των άνευ νομίμου αιτίας καταβληθέντων κεφαλαίων.
47. Ερμηνευόμενη στενώς η έννοια της
" διώξεως", θα μπορούσε να υποδηλώνει μόνον την επιβολή κυρώσεων για αξιόποινες πράξεις που διαπράττονται εκ δόλου ή εξ αμελείας. Εντούτοις, άλλες γλωσσικές αποδόσεις δεν συνηγορούν υπέρ της στενής αυτής ερμηνείας (18) . Εν πάση περιπτώσει, ο όρος «δίωξη» δεν αποκλείει την πάταξη των παρατυπιών και με άλλα μέτρα όπως είναι π.χ. μέτρα και κυρώσεις διοικητικού χαρακτήρα (19) . Ο όρος αυτός περιλαμβάνει μεταξύ άλλων την εξουσία μειώσεως και αναζητήσεως των ενισχύσεων.
48. Συμπληρωματικώς πρέπει να αναφερθεί το σημείο 27 του παραρτήματος 2 της αποφάσεως C(91) 2745 της Επιτροπής, το οποίο επίσης υποχρεώνει το κράτος μέλος, βάσει του άρθρου 23, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 4253/8, να λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα για την πάταξη των παρατυπιών και την αναζήτηση των κεφαλαίων που καταβλήθηκαν άνευ νομίμου αιτίας λόγω των παρατυπιών αυτών.
Β ─ Η συστηματική ερμηνεία του άρθρου 23 του κανονισμού 4253/88
49. Τόσο η COPPI και η Επιτροπή στηρίζ ουν τις απόψεις τους κατ ' ουσίαν σε επιχειρήματα συστηματικής φύσεως, πλην όμως καταλήγουν σε αντίθετα συμπεράσματα.
50. Η COPPI φρονεί ότι από τον συνδυασμό των άρθρων 23 και 24 του κανονισμού 4253/88 προκύπτει ότι ως προς την αρμοδιότητα υπάρχει ένα είδος διαβαθμίσεως μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους. Σύμφωνα με το άρθρο 24, μόνον η Επιτροπή είναι αρμόδια να αποφασίσει τη μείωση ή την ακύρωση της ενισχύσεως έναντι του δικαιούχου. Αντιθέτως, οι εθνικές αρχές είναι αρμόδιες να προβαίνουν σε νομότυπες προσαρμογές των προγραμμάτων και να εισπράττουν τα κονδύλια των ενισχύσεων.
51. Αντιθέτως, η Επιτροπή φρονεί ότι
τα άρθρα 23 και 24 του κανονισμού 4253/88 αφορούν διαφορετικές κάθε φορά σχέσεις. Το άρθρο 24 ρυθμίζει την εξουσία της Επιτροπής να μειώνει ή να ακυρώνει τη χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας
στο εθνικό πρόγραμμα
σε περίπτωση παρατυπιών ή παρεκκλίσεων από το πρόγραμμα. Αντιθέτως, το άρθρο 23 αφορά
την εσωτερική σχέση
μεταξύ των εθνικών αρχών και του δικαιούχου (οι υπογραμμίσεις δικές μου).
52. Υπέρ της απόψεως της Επιτροπής συνηγορεί ο τρόπος με τον οποίο κατανέμονται οι ενισχύσεις, όπως η Επιτροπή τον εξέθεσε αναλυτικά για μία ακόμη φορά κατά την επ ' ακροατηρίου συζήτηση. Συγκεκριμένα, το κράτος μέλος υποβάλλει στην Επιτροπή ένα επιχειρησιακό πρόγραμμα. Η Επιτροπή εγκρίνει το πρόγραμμα και καθορίζει το ποσό συμμετοχής της Κοινότητας το οποίο θα καταβληθεί για την εκτέλεση του προγράμματος. Το κράτος μέλος χορηγεί στη βάση αυτή το σύνολο των ενισχύσεων (οι οποίες αποτελούνται κάθε φορά από το ποσό που καταβάλλει η Κοινότητα και από το ποσό που καταβάλλει το κράτος μέλος) σε όργανα που αναλαμβάνουν την εκτέλεση των έργων, όπως είναι π.χ. η
COPPI, τα οποία καταβάλλουν με τη σειρά τους τα κονδύλια σε περαιτέρω φορείς για την εκτέλεση συγκεκριμένων τμημάτων του προγράμματος.
53. Επομένως, η απόφαση της Επιτροπής C(91) 2745 η οποία αφορούσε την έγκριση του επιχειρησιακού προγράμματος απευθυνόταν στο κράτος μέλος και όχι στους δικαιούχους (20) . Μεταξύ των δικαιούχων και της Επιτροπής δεν υπήρχε εν προκειμένω καμία άμεση νομική σχέση. Επομένως, δεν ευσταθεί η άποψη της COPPI ότι η ενίσχυση της χορηγήθηκε με την απόφαση της Επιτροπής.
54. Αντιθέτως, το Υπουργείο δημιούργησε με την υπουργική απόφαση 485 μια χρηματοδοτική σχέση δημοσίου δικαίου μεταξύ του Ιταλικού Κράτους και της CΟPPI για την εκτέλεση ορισμένων τμημάτων του προγράμματος. Στο πλαίσιο αυτής της χρηματοδοτικής σχέσεως, το Υπουργείο χορήγησε στην COPPI το σύνολο μιας ενισχύσεως η οποία περιελάμβανε το ποσό που είχε καταβάλει η Κοινότητα και το ποσό που είχε καταβάλει το Ιταλικό Κράτος για τα εκτελούμενα ή συντονιζόμενα από την COPPI προγράμματα.
55. Η σκέψη του διαχωρισμού σε δύο επίπεδα, ήτοι στο επίπεδο του επιχειρησιακού προγράμματος και στο επίπεδο της εκτελέσεως του προγράμματος αυτού, εκφράζεται και στην έκτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2082/93 ο οποίος τροποποίησε τον κανονισμό 4253/88. Σύμφωνα με την αιτιολογική αυτή σκέψη:
" Κατ ' εφαρμογήν της αρχής της επικουρικότητας και μη θιγομένων των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής, ιδίως ως υπεύθυνης για τη διαχείριση
των κοινοτικών δημοσιονομικών πόρων, πρέπει κυρίως τα κράτη μέλη να φέρουν την ευθύνη για την εφαρμογή των μορφών παρέμβασης που περιλαμβάνονται στα κοινοτικά πλαίσια στήριξης, στο κατάλληλο γεωγραφικό επίπεδο και σύμφωνα με την ιδιαιτερότητα του κάθε κράτους μέλους."
56. Στην περίπτωση που κατανεμηθεί η ενίσχυση με τον τρόπο αυτόν, το κράτος μέλος επιβλέπει πρωτίστως, στο επίπεδο της εκτελέσεως, την νομότυπη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων από τους δικαιούχους. Προς τούτο, και το άρθρο 23 του κανονισμού 4253/88 ορίζει ρητώς ποια μέτρα λαμβάνει το κράτος μέλος προκειμένου να εξασφαλιστεί
" η επιτυχία των ενεργειών" . Ο δικαιούχος έχει την οικονομική ευθύνη έναντι του κράτους μέλους, το οποίο του χορήγησε την ενίσχυση, για την νομότυπη εκτέλεση του τμήματος του προγράμματος που διαχειρίζεται ο ίδιος.
57. Σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, δεύτερη περίοδος, το κράτος μέλος υποχρεούται να ενημερώνει σε τακτά διαστήματα την Επιτροπή σχετικά με την πρόοδο των διοικητικών και δικαστικών διώξεων. Αυτή η υποχρέωση ενημερώσεως καθιστά σαφή δύο πράγματα. Αφενός, καταδεικνύει ότι εναπόκειται στα κράτη μέλη να κινούν, στο πλαίσιο της εκτελέσεως του επιχειρησιακού προγράμματος, τις αντίστοιχες διαδικασίες οι οποίες δεν μπορούν να έχουν άλλο αντικείμενο πέραν της αναζητήσεως των άνευ νομίμου αιτίας καταβληθεισών ενισχύσεων. Αφετέρου, η υποχρέωση ενημερώσεως αποτελεί έκφραση της ευθύνης του κράτους μέλους έναντι της Επιτροπής για τη νομότυπη εκτέλεση του προγράμματος.
58. Περαιτέρω συνέπειες αυτής της ευθύνης του κράτους μέλους είναι και το ότι η Επιτροπή μπορεί να μειώσει, να αναστείλει ή να ακυρώσει καθώς και να αναζητήσει από το κράτος μέλος, βάσει του άρθρου 24 του κανονισμού 4253/88, τα καταβληθέντα κοινοτικά κεφάλαια σε περίπτωση παρεκκλίσεων από το εγκεκριμένο επιχειρησιακό πρόγραμμα. Το άρθρο 24, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, αναφέρει μεν λακωνικώς ότι τα άνευ νομίμου αιτίας καταβληθέντα ποσά πρέπει να επιστρέφονται. Από τη γραμματική διατύπωση της διατάξεως όμως δεν προκύπτει ποιος έχει την υποχρέωση αυτή. Ωστόσο, είναι σαφές ότι η Επιτροπή μπορεί να αναζητήσει τις ενισχύσεις μόνον από αυτόν
στον οποίον τις χορήγησε απευθείας, ήτοι κατά κανόνα από το κράτος μέλος.
59. Τέλος, το ότι το άρθρο 24 αφορά πρωτίστως τη σχέση
μεταξύ κράτους μέλους και Επιτροπής καθίσταται σαφές και από το γεγονός ότι η διάταξη αυτή προβλέπει, μεταξύ άλλων, την ακρόαση του κράτους μέλους όχι όμως και την ακρόαση αυτών που έλαβαν χρηματοδοτικές συνδρομές από το κράτος μέλος
στο πλαίσιο ενός επιχειρησιακού προγράμματος.
60. Αν η Επιτροπή είχε εν προκειμένω την εξουσία να μειώσει τη χρηματοδοτική συνδρομή προς την COPPI και να της ζητήσει απευθείας την επιστροφή των άνευ νομίμου αιτίας καταβληθέντων ποσών, θα της είχε παραχωρηθεί και το δικαίωμα να ακυρώσει εν μέρει την απόφαση περί καταβολής της ενισχύσεως
που λαμβάνει μια εθνική αρχή (την υπ ' αριθ. 485 υπουργική απόφαση). Η Συνθήκη ΕΚ δεν προβλέπει μία τέτοιου είδους επέμβαση στην εθνική κυριαρχία των κρατών μελών.
61. Οι ανωτέρω διαπιστώσεις δεν αναιρούνται από το γεγονός ότι η Επιτροπή μπορεί σε ορισμένες περιπτώσεις, βάσει του άρθρου 24 του κανονισμού 4253/88, να ζητήσει την επιστροφή των ενισχύσεων κατ ' εξαίρεση από τον ίδιο τον δικαιούχο. Μία τέτοια εξαιρετική περίπτωση αποτέλεσε το αντικείμενο της υποθέσεως Conserve Italia (21) . Εν αντιθέσει προς την παρούσα υπόθεση, η Επιτροπή είχε χορηγήσει απευθείας στον δικαιούχο τη χρηματοδοτική συνδρομή. Το ποσό που έπρεπε να καταβάλει το ίδιο το κράτος μέλος στο πλαίσιο της συγχρηματοδοτήσεως είχε οριστεί με χωριστή διοικητική πράξη των εθνικών αρχών (22) .
62. Επομένως, υπήρχε χρηματοδοτική σχέση της Επιτροπής με τον δικαιούχο και η Επιτροπή μπορούσε να ακυρώσει στο πλαίσιο της σχέσεως αυτής τη χρηματοδοτική συνδρομή και να αναζητήσει από αυτόν τα αντίστοιχα ποσά. Δεδομένου ότι το ποσό
που είχε καταβάλει η Κοινότητα και το ποσό που είχε καταβάλει το κράτος μέλος είχαν χορηγηθεί με διαφορετικές πράξεις, η ακύρωση της χρηματοδοτικής συνδρομής που στηριζόταν σε κοινοτικά κεφάλαια δεν επηρέασε την απόφαση των εθνικών αρχών περί χορηγήσεως της συνδρομής, της οποίας η αναζήτηση ενέπιπτε αποκλειστικά στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών.
63. Πρέπει να απορριφθεί επίσης η άποψη της COPPI ότι από τα σημεία 21 και 22 του παραρτήματος 2 της αποφάσεως C (91) 2745 προκύπτει η αρμοδιότητα της Επιτροπής για την αναζήτηση της ενισχύσεως. Το χωρίο αυτό του παραρτήματος επαναλαμβάνει σχεδόν αυτολεξεί τη διατύπωση του άρθρου 24 του κανονισμού 4253/88 και, ως εκ τούτου, πρέπει να ερμηνευθεί με τον ίδιο τρόπο. Επομένως, δεν υπάρχει καμία επιφύλαξη ως προς το κύρος της αποφάσεως ως δήθεν αντιβαίνουσας στον κανονισμό.
64. Τέλος, η COPPI επικαλείται τα άρθρα 4 και 18 του κανονισμού 2052/88 (όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2081/93). Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2052/88 θέτει ορισμένες γενικές αρχές σχετικά με τη συνεργασία της Επιτροπής και των κρατών μελών. Σύμφωνα με τις αρχές αυτές, αμφότερα τα
μέρη πρέπει να συνεργάζονται ως εταίροι σε όλα τα στάδια της χρηματοδοτήσεως. Ωστόσο, η εταιρική αυτή σχέση διαμορφώνεται σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, πέμπτο εδάφιο,
" με απόλυτο σεβασμό στις εκάστοτε θεσμικές, νομικές και χρηματοδοτικές εξουσίες των εταίρων" .
65. Εντεύθεν συνάγεται ότι η κατανομή αρμοδιοτήτων ως προς τη λήψη
των επιμέρους μέτρων που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1 δεν είναι νομικά δεσμευτική. Αντιθέτως, οι αρμοδιότητες και η αποστολή της Επιτροπής και των κρατών μελών απορρέουν από τις εκτελεστικές διατάξεις τις οποίες εξέδωσε το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 3, παράγραφοι 4 και 5, του κανονισμού 2052/88, ήτοι εν προκειμένω από τα άρθρα 23 και 24 του κανονισμού 4253/88. Ενόψει της ρητής επιφυλάξεως του άρθρου 4, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 2052/88 όσον αφορά την τήρηση των θεσμικών, νομικών και δημοσιονομικών αρμοδιοτήτων, ουδείς λόγος συντρέχει να αμφισβητηθεί το κύρος του κανονισμού 4253/88 ως δήθεν αντιβαίνοντος στην αρχή της εταιρικής σχέσεως.
66. Ούτε από τη βασική ιδέα της εταιρικής σχέσεως που διατυπώνεται στο άρθρο 4 του κανονισμού 2052/88
προκύπτει η υποχρέωση του κράτους μέλους να ζητεί τη σύμφωνη γνώμη της Επιτροπής πριν από τη δίωξη των παρατυπιών και την αναζήτηση των
" απολεσθέντων κεφαλαίων", όπως φαίνεται να υποστηρίζει η COPPI.
67. Από τις εκτελεστικές διατάξεις του κανονισμού 4253/88 προκύπτει απλώς ότι το κράτος μέλος πρέπει να ενημερώνει την Επιτροπή σε τακτά χρονικά
διαστήματα σχετικά με την πρόοδο των διοικητικών και δικαστικών διώξεων (άρθρο 23, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, δεύτερη περίοδος). Ωστόσο, από καμία διάταξη
του κανονισμού δεν προκύπτει ότι το κράτος μέλος έχει με οποιονδήποτε τρόπο την υποχρέση να απευθύνεται στην Επιτροπή πριν
λάβει τα μέτρα που προβλέπει το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88.
68. Μία τέτοια είδους υποχρέωση θα εστερείτο πρακτικής χρησιμότητας σε περίπτωση όπως η προκειμένη. Πράγματι, η Επιτροπή δεν γνωρίζει επακριβώς τα διάφορα σχέδια που εκτελούνται από τρίτους στους οποίους η COPPI έχει αναθέσει την υλοποίηση των υποπρογραμμάτων, όπως διευκρίνισε η COPPI κατά την επ ' ακροατηρίου συζήτηση.
69. Τα άρθρα 4, παράγραφος 2, και 18 του κανονισμού 2052/88 επιφορτίζουν μεν την Επιτροπή με την αποστολή να εκτελέσει τον κανονισμό. Εξ αυτού όμως ουδόλως συνάγεται ότι αποστολή της Επιτροπής είναι και
η λήψη μέτρων στο πλαίσιο της εκτελέσεως επιχειρησιακών προγραμμάτων, ιδίως η πάταξη των παρατυπιών και η αναζήτηση των κεφαλαίων από τους δικαιούχους. Αντιθέτως, ο κανονισμός 2052/88 ρυθμίζει πρωτίστως τους σκοπούς και τις κατευθυντήριες γραμμές για την παρέμβαση της Κοινότητας μέσω των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων. Ο κανονισμός αυτός δεν ρυθμίζει ό,τι αφορά την υλοποίηση των συγκεκριμένων μέτρων έως και τη διαχείριση των ενισχύσεων που χορηγούνται στους δικαιούχους.
Τέλος, το άρθρο 18 δεν υποχρεώνει την Επιτροπή να λαμβάνει εκτελεστικά μέτρα προς την κατεύθυνση αυτή.
Γ ─ Τελολογική ερμηνεία του άρθρου 23 του κανονισμού 4253/88
70. Και η τελολογική ερμηνεία του κανονισμού 4253/88 επιβεβαιώνει ότι το άρθρο 23 του κανονισμού αυτού εξουσιοδοτεί το κράτος μέλος να προβαίνει στη μείωση και την αναζήτηση των ενισχύσεων. Οι περιορισμένοι πόροι του προϋπολογισμού πρέπει να χρησιμοποιούνται αποκλειστικά σύμφωνα με τους όρους υπό τους οποίους χορηγήθηκαν οι ενισχύσεις. Αν σημειωθεί παράβαση των όρων αυτών, θα πρέπει σύμφωνα με τον σκοπό του κανονισμού να παταχθούν όσο το δυνατόν ταχύτερα και αποτελεσματικότερα οι παρατυπίες προκειμένου να περιοριστεί κατά το μέτρο του δυνατού η έκταση των ζημιών εις βάρος
του προϋπολογισμού της Κοινότητας.
71. Οι διοικητικές αρχές των κρατών μελών διαθέτουν σε μεγαλύτερο βαθμό το αναγκαίο προσωπικό και τα υλικά μέσα καθώς και τις απαιτούμενες γνώσεις προκειμένου να εντοπίσουν επιτόπου τις τυχόν παρατυπίες και να κινήσουν τις αναγκαίες διοικητικές και δικαστικές διαδικασίες για την αναζήτηση των άνευ νομίμου αιτίας καταβληθέντων κεφαλαίων. Η τυχόν θέσπιση συγκεντρωτικής διαδικασίας για την αναζήτηση των ενισχύσεων από την Επιτροπή θα συνεπαγόταν σημαντικές καθυστερήσεις οι οποίες θα καθιστούσαν στη χειρότερη περίπτωση τελείως αδύνατη την αναζήτηση των κοινοτικών κεφαλαίων, όπως π.χ. στην περίπτωση που ο δικαιούχος έχει καταστεί εν τω μεταξύ αφερέγγυος. Επομένως, η λήψη μέτρων αμελλητί από το κράτος μέλος για την αντιμετώπιση των τυχόν παρατυπιών είναι προς το συμφέρον της Κοινότητας και ανταποκρίνεται στους σκοπούς του κανονισμού 4253/88.
72. Επομένως, επιβάλλεται εν κατακλείδι η διαπίστωση ότι το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88 παρέχει στα κράτη μέλη την αρμοδιότητα να μειώνουν, σε περίπτωση παρατυπιών, τη χρηματοδοτική συνδρομή και, ως εκ τούτου, να αναζητούν από τον δικαιούχο τα άνευ νομίμου αιτίας καταβληθέντα κεφάλαια. Εν πάση περιπτώσει, τούτο ισχύει στην περίπτωση που με πράξη των εθνικών διοικητικών αρχών χορηγήθηκε η ενίσχυση στον δικαιούχο ως συνολικό κεφάλαιο το οποίο περιελάμβανε και το καταβληθέν από την Κοινότητα ποσό. Επομένως, κράτος μέλος που λαμβάνει ορισμένα μέτρα δυνάμει του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88, ενεργεί βάσει ίδιας αρμοδιότητας. Συνεπώς, δεν χρειάζεται ─όπως υποστηρίζει η COPPI─ η μεταβίβαση των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή στο κράτος μέλος.
VII ─ Πρόταση
73. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα ως εξής:
" Δυνάμει του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 4253/88 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1988, για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 2052/88 όσον αφορά τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2082/93 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993, ένα κράτος μέλος ήταν αρμόδιο το 1997 να διώξει τις παρατυπίες που σημειώνονταν κατά την εκτέλεση επιχειρησιακών προγραμμάτων και να ζητήσει από τον δικαιούχο την επιστροφή των συνεπεία αυτών των παρατυπιών απολεσθέντων κεφαλαίων, περιλαμβανομένου του ποσού που κατέβαλε η Κοινότητα, τα οποία χορήγησαν στον δικαιούχο οι αρχές αυτού του κράτους μέλους στο πλαίσιο του επιχειρησιακού προγράμματος ως συνολική χρηματοδοτική συνδρομή."
(1) .
(2) Κανονισμός 2052/88 του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, για την αποστολή των διαρθρωτικών ταμείων, την αποτελεσματικότητά τους και τον συντονισμό των παρεμβάσεων τους μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των άλλων υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων (ΕΕ L 185, σ. 9), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2081/93 του Συμβουλίου της 20ής Ιουλίου 1993 (ΕΕ L 193, σ. 5).
(3) Κανονισμός του Συμβουλίου της 19ης Δεκεμβρίου 1988 για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 2052/88 όσον αφορά τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων (ΕΕ L 374, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2082/93 του Συμβουλίου, της 10ης Ιουλίου 1993 (ΕΕ L 193, σ. 20).
(4) Κανονισμός του Συμβουλίου της 15ης Φεβρουαρίου 1977 περί κοινής δράσεως για τη βελτίωση των συνθηκών μεταποιήσεως και εμπορίας των γεωργικών προϊόντων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/017, σ. 149), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1932/84 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 1984 (ΕΕ L 180, σ. 1).
(5) ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 93.
(6) Προπαρατεθείς στην υποσημείωση 6.
(7) Προπαρατεθείς στην υποσημείωση 2.
(8) Προπαρατεθείς στην υποσημείωση 3.
(9) ΕΕ L 374, σ. 25.
(10) Βλ. τον κανονισμό 2081/93, τον κανονισμό 2082/93 και τον κανονισμό 2085/93 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993, για την τροποποίηση του κανονισμού 4256/88 (ΕΕ L 193, σ. 44).
(11) Προπαρατεθείς στην υποσημείωση 9.
(12) Κανονισμός του Συμβουλίου, της 29ης Μαρτίου 1990, για τη βελτίωση των συνθηκών μεταποίησης και εμπορίας
των γεωργικών προϊόντων (ΕΕ L 91, σ. 1).
(13) Προπαρατεθείς στην υποσημείωση 10.
(14) Απόφαση της 24ης Ιανουαρίου 2002, C-500/99 P, Conserve Italia κατά Επιτροπής (Συλλογή 2002, σ. Ι-867, σκέψη 82).
(15) ΕΕ L 161, σ. 1.
(16) Το σημείο 22 έχει σχεδόν την ίδια διατύπωση με αυτήν του άρθρου 24, παράγραφος 2 του κανονισμού 4253/88.
(17) Η Επιτροπή επικαλείται στο πλαίσιο αυτό την απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο στο πλαίσιο της υποθέσεως Conserve Italia κατά Επιτροπής (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 14).
(18) Π.χ. η αγγλική μετάφραση έχει ως εξής:
" to prevent and to take action against irregularities" .
(19) Βλ. ως προς την έννοια των μέτρων και των κυρώσεων διοικητικού χαρακτήρα στο κοινοτικό δίκαιο μεταξύ άλλων τον κανονισμό (ΕΚ/Eυρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου της 18ης Δεκεμβρίου 1995 σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 312, σ. 1).
(20) Βλ. άρθρο 7 της αποφάσεως.
(21) Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 14. Παρεμφερής ήταν και η υπόθεση επί της οποίας απεφάνθη το Δικαστήριο με την απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2002, Τ-199/99, Sgaravatti Mediterranea κατά Επιτροπής (μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή).
(22) Βλ. τις διαπιστώσεις του Πρωτοδικείου σχετικά με τα πραγματικά περιστατικά οι οποίες παρατίθενται στα σημεία 25 και 26 της σκέψεως 20 της αποφάσεως Conserve Italia (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 14 ).