62011CC0135_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Het eerste van de twee in het kader van deze hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van 13 januari 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie(2), aangevoerde middelen stelt het Hof in de gelegenheid de in het arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie(3), ontwikkelde visie inzake de toegang tot documenten afkomstig van een lidstaat verder uit te werken. Deze hogere voorziening is namelijk, ruim gesproken, als het ware een incident in de procedure van tenuitvoerlegging van het arrest Zweden/Commissie. Zij biedt het Hof derhalve de gelegenheid een volgende stap te zetten op het netelige pad van uitlegging van artikel 4, lid 5, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie(4) .
2. Het tweede middel biedt het Hof de mogelijkheid zich uit te spreken over twee meer algemene vraagstukken, te weten, enerzijds de omvang van de rechterlijke toetsing van handelingen van de Unie bij de totstandkoming waarvan gebruik is gemaakt van nationale documenten die in meer of mindere mate medebepalend zijn geweest voor hun materiële inhoud, anderzijds de vereiste mate van onmiddellijkheid voor de rechterlijke toetsing van een document waarvan de openbaarmaking voorwerp van geschil is.
I – Rechtskader
3. Artikel 2 van verordening nr. 1049/2001 bepaalt:
„1. Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald.
[...]
3. Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.
[...]”.
4. Artikel 3 van verordening nr. 1049/2001 bevat de volgende definities:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
a) ‚document’: iedere inhoud, ongeacht de drager ervan (op papier, in elektronische vorm, als geluids-, beeld- of audiovisuele opname), betreffende een materie die verband houdt met beleidsmaatregelen, acties en besluiten welke tot de bevoegdheid van de instelling behoren;
b) ‚derde’: natuurlijke of rechtspersonen en entiteiten buiten de betrokken instelling, met inbegrip van de lidstaten, andere communautaire of niet-communautaire instellingen en organen, alsmede derde landen.”
5. Krachtens artikel 4 van deze verordening nr. 1049/2001 gelden ter zake de volgende uitzonderingen:
„1. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
a. het openbaar belang, wat betreft:
— de openbare veiligheid,
— defensie en militaire aangelegenheden,
— de internationale betrekkingen,
— het financieel, monetair of economisch beleid van de Gemeenschap of van een lidstaat;
[...]
3. [...]
De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
4. Wanneer het gaat om documenten van derden, wordt de derde door de instelling geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van de leden 1 of 2 van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
5. Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.
6. Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.
7. De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. De uitzonderingen gelden voor ten hoogste 30 jaar. In geval van documenten die vallen onder de uitzonderingen op grond van de persoonlijke levenssfeer of van commerciële belangen en in geval van gevoelige documenten, kunnen de uitzonderingen zo nodig na afloop van deze periode van toepassing blijven.”
II – Feiten
A – Een eerste verzoek om toegang tot in een dossier van de Commissie berustende documenten afkomstig van een lidstaat
6. IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (hierna: „IFAW”) is een niet-gouvernementele organisatie die actief is op het gebied van de bescherming van het dierenwelzijn en de natuurbescherming.
7. Naar aanleiding van een verzoek dat de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 6, lid 4, tweede alinea, van de habitatrichtlijn(5) bij haar had ingediend, heeft de Commissie op 19 april 2000 een gunstig advies uitgebracht inzake de verwezenlijking van een industrieel project op het terrein van het Mühlenberger Loch, een beschermd gebied in de zin van die richtlijn. Dit project bestond in de uitbreiding van de fabriek van bedrijf D. voor de eindassemblage van de airbus A3XX.
8. Bij brief van 20 december 2001 aan de Commissie heeft rekwirante verzocht om toegang tot een aantal documenten die deze instelling in het kader van het onderzoek van het bovengenoemde industrieel project had ontvangen, te weten brieven van de Bondsrepubliek Duitsland, de stad Hamburg en de Duitse bondskanselier.
9. Van oordeel dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 haar belette de betrokken documenten openbaar te maken, heeft de Commissie bij beschikking van 26 maart 2002 de toegang tot bepaalde documenten geweigerd.
10. Bij arrest van 30 november 2004 heeft het Gerecht het door IFAW tegen die beschikking ingestelde beroep tot nietigverklaring verworpen.(6)
11. Het Koninkrijk Zweden, interveniënt in de procedure tot nietigverklaring, heeft bij het Hof hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht.
12. Het Hof heeft bij eerdergenoemd arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie, het arrest van het Gerecht vernietigd en de beschikking van 26 maart 2002 nietig verklaard. Het Hof stelde vast dat, „wanneer een lidstaat gebruik heeft gemaakt van de hem door artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 geboden mogelijkheid om te verzoeken dat een bepaald document dat van hem afkomstig is, niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar zal worden gemaakt, voor de eventuele openbaarmaking van dit document door de instelling [...] vooraf toestemming van deze lidstaat moet worden verkregen” (punt 50). Het Hof oordeelde dat „een uitlegging van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 volgens welke dit artikel de lidstaat een algemeen en onvoorwaardelijk vetorecht verleent waarmee hij zich louter discretionair en zonder zijn besluit te hoeven motiveren tegen de openbaarmaking van elk bij een gemeenschapsinstelling berustend document kan verzetten, op de enkele grond dat dit document van die staat afkomstig is, niet verenigbaar [is] met de [...] doelstellingen” van verordening nr. 1049/2001 (punt 58). Het verzet van de lidstaat moet derhalve zijn gebaseerd op een van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde materiële uitzonderingen, en het „behoort [...] tot de bevoegdheid van de gemeenschapsrechter om op verzoek van de belanghebbende aan wie door de aangezochte instelling toegang tot een document is geweigerd, te toetsen of die weigering op bedoelde uitzonderingen kon worden gebaseerd, ongeacht of die weigering voortvloeit uit de beoordeling van die uitzonderingen door de instelling zelf dan wel door de lidstaat”, waarbij „jegens de belanghebbende de tussenkomst van de lidstaat er niet aan afdoet dat de beslissing die de instelling nadien tot hem richt in antwoord op het door hem bij haar ingediende verzoek om toegang tot een document dat in haar bezit is, een communautaire beslissing is” (punt 94).
B – Een nieuw verzoek om de geweigerde documenten
13. Na het arrest Zweden/Commissie heeft IFAW opnieuw verzocht om toegang tot de documenten die de Commissie in het kader van het onderzoek van het project Mühlenberger Loch van de Duitse autoriteiten had ontvangen.
14. Na enige verwikkelingen heeft de Commissie bij beschikking van 19 juni 2008 alle door rekwirante gevraagde documenten openbaar gemaakt, met uitzondering van een door de Duitse bondskanselier aan de voorzitter van de Commissie gezonden brief van 15 maart 2000 (hierna: „brief van de Duitse bondskanselier”), omdat de Duitse autoriteiten zich tegen de openbaarmaking van dat document verzetten.(7)
15. Volgens de beschikking van 19 juni 2008 hadden de Duitse autoriteiten verklaard dat openbaarmaking van de brief van de Duitse bondskanselier zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang wat de internationale betrekkingen en het economisch beleid van de Bondsrepubliek Duitsland betreft in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
16. Anderzijds hadden de Duitse autoriteiten aangegeven dat openbaarmaking van de brief van de Duitse bondskanselier de bescherming van het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001.
17. IFAW heeft beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 19 juni 2008 ingesteld, dat heeft geleid tot het in deze hogere voorziening bestreden arrest. Dat beroep was gebaseerd op schending van artikel 4, lid 1, sub a, derde en vierde streepje, en schending van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001.
C – Het in hogere voorziening bestreden arrest
18. Het Gerecht heeft de draagwijdte onderzocht van het krachtens artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 door de Duitse autoriteiten aangetekende verzet en erop gewezen dat genoemd lid 5 voorziet in de voorafgaande toestemming van de lidstaat als noodzakelijke voorwaarde voor openbaarmaking van het document. Volgens het arrest Zweden/Commissie verleent deze bepaling de betrokken lidstaat evenwel niet een algemeen en onvoorwaardelijk vetorecht waarmee hij zich louter discretionair en zonder zijn besluit te hoeven motiveren tegen de openbaarmaking van elk bij een instelling berustend document kan verzetten, op de enkele grond dat dit document van die lidstaat afkomstig is.
19. Toepassing gevend aan die rechtspraak (op grond waarvan bovendien — ik wijs er nog eens op — degene die om de informatie verzoekt, zich tot de Unie richt en derhalve een gemeenschapshandeling uitlokt) is het Gerecht nader ingegaan op de inhoud van de door de staat te geven motivering en de omvang van de bevoegdheid van de Unie tot toetsing van die motivering. Het stelde vast dat de controle van de Unierechter niet beperkt is tot een prima facie controle, en dat niets hem belet een volledige controle te verrichten van de afwijzende beschikking van de Commissie, die met name de motiveringsplicht moet eerbiedigen en moet berusten op de materiële beoordeling door de betrokken lidstaat van de toepasselijkheid van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 voorziene uitzonderingen.
20. Vervolgens onderzocht het Gerecht de aangevoerde weigeringsgrond inzake bescherming van het openbaar belang wat betreft het economisch beleid van een lidstaat bedoeld in artikel 4, lid 1, sub a, vierde streepje, van die verordening. Het stelde vast dat de Bondsrepubliek Duitsland hierbij een ruime beoordelingsmarge moest worden toegekend en dat de Unierechter slechts mag toetsen of de procedure- en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn en niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld, en er geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt.
21. Met betrekking tot de uitzondering inzake bescherming van het openbaar belang wat betreft het economisch beleid van een lidstaat bedoeld in artikel 4, lid 1, sub a, vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 achtte het Gerecht de motivering van de Duitse autoriteiten weliswaar beknopt, maar niettemin toereikend om IFAW in staat te stellen de redenen voor de weigering van toegang tot het betrokken document te beoordelen en de Unierechter de mogelijkheid te bieden de op hem rustende rechtmatigheidstoetsing uit te oefenen.
22. Het Gerecht kwam tot de bevinding dat het verzoek om toegang voor elk van de aangevraagde documenten was onderzocht. Het benadrukte met name dat het tijdsverloop geen invloed had gehad op de door de Duitse autoriteiten aangevoerde vertrouwelijkheidsredenen.
III – Hogere voorziening: procesverloop voor het Hof
23. IFAW heeft op 18 maart 2011 hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht, en daarbij twee middelen voorgesteld:
a) Onjuiste rechtsopvatting door niet te oordelen dat de Commissie verplicht was een volledige controle te verrichten va n de Duitse weigering, om te kunnen nagaan of de door Duitsland aangevoerde redenen onder de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 vielen.
b) Onjuiste rechtsopvatting ten aanzien van de aard en omvang van de door het Gerecht te verrichten toetsing van de weigering van de lidstaat. Dit middel bestaat uit twee onderdelen: 1. ontoereikendheid van een marginale toetsing die zich beperkt tot het controleren van de procedurele aspecten, de inachtneming van de motiveringsplicht, de materiële juistheid van de feiten, en de vraag of er sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling of van misbruik van bevoegdheid. 2. noodzakelijkheid van rechtstreekse toegang van het Gerecht tot het litigieuze document.
24. IFAW stelt primair dat het Gerecht niet genoegzaam rekening heeft gehouden met het feit dat, zoals het Hof in punt 76 van het arrest Zweden/Commissie heeft verklaard, artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 er slechts in voorziet dat „de lidstaat ter zake [...] over een bevoegdheid tot deelneming aan de communautaire besluitvorming beschikt”, en heeft benadrukt dat de beslissing uiteindelijk een beslissing is van de Unie. Volgens IFAW moet die beslissing overeenkomstig het arrest Zweden/Commissie langs de volgende lijnen verlopen: a. entamering van een loyale samenspraak tussen de instelling en de betrokken lidstaat; b. instemming van de lidstaat dan wel verzet gebaseerd op de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001; c. afsluiting van de loyale samenspraak; d. controle, door de instelling, van het bestaan van de aangevoerde redenen, die in de eindbeslissing moeten worden vermeld; e. vaststelling van de eindbeslissing. Het Hof verlangt dat de instelling in dit besluitvormingsproces het gemotiveerd verzet van de lidstaat uitputtend en integraal onderzoekt. Dat onderzoek bestaat uit drie stappen: a. nagaan of het verzet is gebaseerd op de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen; b. nagaan of de lidstaat zijn standpunt heeft gemotiveerd; c. beoordelen of de uitzonderingen en de aangevoerde redenen van toepassing zijn op het betrokken document.
25. Het Gerecht heeft verzuimd de derde en laatste stap te zetten, door in strijd met de uitspraak van het Hof vast te stellen dat „de vraag of de Commissie verplicht was om [...] een prima facie controle of een volledige controle van de door de lidstaat aangevoerde redenen voor zijn verzet te verrichten, niet [hoeft] te worden beantwoord” (punt 84 van het bestreden arrest). Volgens IFAW heeft het Gerecht het arrest van de Grote kamer onjuist toegepast en aldus impliciet een vetorecht ingevoerd voor de lidstaat, die uiteindelijk beslist over de openbaarmaking van het gevraagde document.
26. Zonder een volledig onderzoek bestaat voorts het gevaar dat de instelling het publiek de toegang weigert tot documenten waarvoor wellicht niet daadwerkelijk sprake is van de door de lidstaat aangevoerde uitzonderingen. Dat is volgens IFAW het geval bij de litigieuze beschikking. De door de lidstaat, en derhalve door de Commissie, aangevoerde uitzondering betreffende de „internationale betrekkingen”, zou hier in het geheel niet aan de orde zijn aangezien geen derde staat betrokken was bij de onderhandelingen in het kader waarvan het gevraagde document was opgesteld.
27. Subsidiair betoogt IFAW dat het Gerecht verplicht is een volledig en deugdelijk onderzoek te verrichten. In het bestreden arrest overweegt het Gerecht dat de werkelijk te onderzoeken kwestie niet „het soort controle waartoe de Commissie bevoegd was” betreft, maar „de controle waartoe de Unierechter bevoegd is ten aanzien van de beschikking van de Commissie tot weigering van de toegang tot het betrokken document” (punt 86). Hiermee geeft het Gerecht volgens IFAW duidelijk aan dat, wanneer de Commissie geen volledig onderzoek verricht van het verzet van de lidstaat, het Gerecht zelf bevoegd is dat te doen. Zou de Commissie niet reeds gehouden zijn dat volledig onderzoek te verrichten (hetgeen door IFAW wordt tegengesproken), dan zou het Gerecht de in punt 24 vermelde driestappentoets moeten toepassen. Dat brengt noodzakelijkerwijs met zich dat het de overlegging van het document in het dossier moet bevelen om zelf te kunnen beoordelen of de oorspronkelijk door de lidstaat aangevoerde uitzonderingen aan de orde en dus van toepassing zijn.
28. Wanneer het Gerecht de enige instelling is die een volledige controle moet verrichten, moet het volgens IFAW de rechtmatigheid en de authenticiteit van de Commissiebeschikking waarborgen, en aan deze verplichting kan het niet voldoen zonder het betrokken document te hebben gezien en onderzocht.
29. Het Gerecht heeft het niet alleen niet nodig geoordeeld de overlegging van de brief te gelasten, maar bovendien spreekt het zichzelf tegen. Immers, waar het eerst verklaart dat het de enige instelling is die bevoegd is een volledige toetsing te verrichten, neemt het daar vervolgens weer afstand van door te stellen dat het bij een weigering van een lidstaat de ruime beoordelingsmarge van die lidstaat moet eerbiedigen, en beperkt het daardoor de omvang van zijn toetsing tot het controleren of de procedurevoorschriften zijn nageleefd, aan het motiveringsvereiste is voldaan, de feiten materieel juist zijn en of er geen sprake is van een kennelijk verkeerde beoordeling van de feiten of misbruik van bevoegdheid. Aldus wordt de lidstaat per saldo een vetorecht toegekend.
30. IFAW verzoekt derhalve om vernietiging van het bestreden arrest en nietigverklaring van de beschikking van de Commissie, met veroordeling van de Commissie in de kosten.
31. In haar memorie van antwoord in hogere voorziening verklaart de Commissie allereerst dat zij IFAW’s analyse van het arrest Zweden/Commissie niet betwist voor zover deze de controleverplichtingen van de Commissie betreft. Ten aanzien van de drie stappen van de procedure blijft zij echter bij haar reeds voor het Gerecht ingenomen standpunt, namelijk dat a. zij de nationale autoriteiten heeft geraadpleegd, die b. zich tegen openbaarmaking hebben verzet met een beroep op bepaalde in verordening nr. 1049/2001 voorziene uitzonderingen, en dat c. de Commissie, na te hebben vastgesteld dat de uitzonderingen en de motivering ervan prima facie in overeenstemming waren met het recht, een gemotiveerde beschikking heeft gegeven.
32. Het verwijt dat het Gerecht de derde stap heeft overgeslagen, mist volgens de Commissie grondslag en geeft er blijk van dat rekwirante het standpunt van het Gerecht niet heeft begrepen. Volgens de Commissie heeft het Gerecht het arrest Zweden/Commissie getrouw gevolgd.
33. De Commissie wijst erop dat het Gerecht in punt 81 van het arrest heeft verklaard: „Wanneer de Commissie zich niet verzet tegen de openbaarmaking van het betrokken document en in haar beschikking melding maakt van de door de lidstaat aangevoerde redenen, moeten de door die lidstaat naar voren gebrachte redenen, die in die beschikking zijn overgenomen, door de Unierechter worden onderzocht.” Door te overwegen dat „de vraag of de Commissie verplicht was om [...] een prima facie controle of een volledige controle van de door de lidstaat aangevoerde redenen voor zijn verzet te verrichten niet [hoeft] te worden beantwoord” (punt 84) of die vraag niet „relevant” te noemen, kent het Gerecht immers geen vetorecht toe maar verklaart het veeleer dat de beslissing van de instelling moet zijn gebaseerd op de uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001, ongeacht of die uitzonderingen zijn gebaseerd op een beoordeling door de instelling of door de betrokken lidstaat. Wanneer de instelling onderzoekt („controleert”) of de uitzonderingen en de door de lidstaat aangevoerde redenen op het eerste gezicht in overeenstemming zijn met het recht, gelet op de omstandigheden van het geval, en deze redenen vermeldt in haar uiteindelijke afwijzende beslissing, zijn dit de eigen redenen geworden van de instelling en kunnen zij door de rechter worden getoetst, ongeacht hun herkomst. Het Gerecht heeft zich derhalve op een bij uitstek klassiek standpunt gesteld door te overwegen dat de instelling haar beslissing moet motiveren en de Unierechter die motivering moet toetsen. Het heeft aldus geheel conform ’s Hofs rechtspraak in het arrest Zweden/Commissie beslist.
34. Het tweede middel berust volgens de Commissie op een misverstand. Rekwirante lijkt het begrip „toetsing” te verwarren met „openbaarmaking”. Zij zegt in feite dat de Unierechter zonder onderzoek van de betrokken documenten geen volledige toetsing kan verrichten. Afgezien van de werklast die dit voor de Unierechter zou betekenen, en ook van het feit dat dit argument voorbijgaat aan het discretionaire karakter van de bevoegdheid om maatregelen van instructie vast te stellen, daaronder begrepen de overlegging van stukken, berust dit argument volgens de Commissie op een onjuiste rechtsopvatting over de aard van een beroep tot nietigverklaring en de toetsing door de Unierechter conform het bepaalde in artikel 263 VWEU. Het middel zou de Unierechter er in wezen toe verplichten stelselmatig op de stoel te gaan zitten van de instelling die bevoegd is de beschikking vast te stellen.
35. Gelet op de aard van de toetsing die het Gerecht heeft verricht, heeft rekwirante volgens de Commissie het door het Gerecht ingenomen standpunt verkeerd begrepen, aangezien het Gerecht niet meent slechts marginaal en met inachtneming van de ruime beoordelingsmarge van de lidstaat te mogen toetsen. Integendeel, blijkens de punten 87 en 88 van het bestreden arrest is het niet van oordeel dat het geen volledig onderzoek zou mogen verrichten.
36. De Commissie verklaart ten slotte dat de in de afwijzende beschikking genoemde en door het Gerecht onderzochte uitzondering die is van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001, te weten: „het financieel, monetair of economisch beleid van de Gemeenschap of van een lidstaat”. In de zaak Sisón/Raad(8), betreffende de weigering van openbaarmaking van een document door de Raad, die zich daarvoor beriep op een van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, verklaarde het Hof dat „ervan moet worden uitgegaan dat laatstgenoemde instelling een ruime beoordelingsmarge heeft bij de bepaling of bekendmaking van documenten betreffende gebieden die onder die uitzonderingen vallen, het openbaar belang kan schaden” (punt 34), waarna het preciseerde dat het bij de toetsing van een dergelijk besluit slechts dient te controleren of de procedure- en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn en niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld en geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt. Dit standpunt wordt gereleveerd in de punten 104 en 105 van het bestreden arrest. Het Gerecht heeft derhalve op grond van de aard van de aangevoerde uitzondering de ruime handelingsvrijheid van de lidstaat aanvaard. Het tweede middel dient volgens de Commissie derhalve eveneens te worden verworpen.
37. Op grond van het voorgaande concludeert de Commissie tot verwerping van het beroep en veroordeling van rekwirante in de kosten.
IV – Beoordeling
38. Deze hogere voorziening stelt in wezen het vraagstuk van het toezicht op bestuurshandelen vanuit twee verschillende gezichtshoeken aan de orde. Enerzijds (eerste middel) de „controle” die de instellingen van de Unie kunnen of moeten uitoefenen op beslissingen van de lidstaten betreffende de toegang tot hun eigen documenten in het bezit van de Unie. Anderzijds (tweede middel) de toetsing die door de rechterlijke instanties van de Unie kan of moet worden verricht van de eindbeslissing over het tot de instellingen van de Unie gerichte verzoek om toegang tot die documenten.
A – Eerste middel: Aard en omvang van het onderzoek door de Commissie van de door de betrokken lidstaat aangevoerde redenen om zich tegen de openbaarmaking te verzetten
39. Zoals reeds in punt 23, sub a, is vermeld klaagt het eerste middel in hogere voorziening van IFAW over een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht doordat het niet heeft geoordeeld dat de Commissie een volledige controle had moeten verrichten van de Duitse weigering, om te kunnen beoordelen of de door Duitsland aangevoerde redenen onder de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 vielen.
40. Allereerst wil ik eraan herinneren dat voor zover het gaat om documenten van de instellingen van de Unie, overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 die instellingen exclusief bevoegd zijn om vast te stellen of er in een concreet geval sprake is van de uitzonderingen van artikel 4 van de verordening. Betreft het daarentegen „documenten van derden”, dan verleent artikel 4, lid 4, de derde het recht te worden geraadpleegd „om te kunnen beoordelen of een uitzondering van de leden 1 of 2 van toepassing is”, van bedoeld artikel 4.
41. Is, ten slotte, de betrokken derde een lidstaat, dan heeft hij krachtens artikel 4, lid 5, van de verordening het recht te „verzoeken, [...] [het bij de Unie berustend document] niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken”. In de onderhavige hogere voorziening is opnieuw de uitlegging van deze specifieke bepaling aan de orde.
42. Een groot deel van de lastige vragen die in verband met deze bepaling rijzen is door het Hof behandeld in het arrest Zweden/Commissie van 18 december 2007, waaruit het in deze hogere voorziening bestreden arrest rechtstreeks voortvloeit. Maar daarmee is niet gezegd dat het ze ook alle stuk voor stuk genoegzaam heeft opgelost, want de betrokken bepaling levert niet geringe uitleggingsproblemen op.(9)
43. Artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 verleent de lidstaat de bevoegdheid te verzoeken, een eigen document niet zonder zijn toestemming openbaar te maken. Op het eerste gezicht lijkt de bepaling slechts zin te hebben voor zover het daarbij gaat om twee mogelijke gedragingen, die elkaar bovendien wederzijds lijken uit te sluiten: A. het betreft een eenvoudig verzoek, waaraan al dan niet gevolg kan worden gegeven; B. het betreft een eis die als een vetorecht automatisch werkt en voor de uitoefening waarvan de enkele wil van de lidstaat volstaat.
44. Mijns inziens heeft het Hof in het arrest Zweden/Commissie die tegenstelling evenwel willen overbruggen. Het heeft dit gedaan bij een uitspraak die op haar beurt weer haar eigen uitleggingsmoeilijkheden oplevert. Desalniettemin moet worden erkend dat met die uitspraak een belangrijke stap is gezet in de rationalisering van de rechtsregeling van de Unie op dit gebied.(10) In wezen heeft het Hof getracht uit de geest van verordening nr. 1049/2001 de normatieve en conceptuele grondslag af te leiden om tot een tertium te kunnen komen dat de twee polen van de tegenstelling tot één enkele kan samenbrengen.
45. Alhoewel ik mij realiseer dat het niet zonder risico is wat ik aanga, meen ik dat het Hof in het arrest Zweden/Commissie rechtspraak heeft ontwikkeld die globaal als volgt kan worden samengevat.
46. In de eerste plaats heeft de bepaling in ’s Hofs opvatting veeleer de strekking van een regel die een procedure invoert dan een bevoegdheidsverdeling (punt 93). Concreet gaat het om een proces waaraan de lidstaat en de Commissie „deelnemen” (punt 93), maar de eventuele weigering van toegang tot het document — en dat verdient nadruk — is een handeling die uitsluitend aan de Commissie kan worden toegerekend (punt 94).
47. In de tweede plaats en hiermee verband houdend is het „verzoek” van de lidstaat geen „algemeen en onvoorwaardelijk” vetorecht (punt 75). Bijgevolg dient de lidstaat met name zijn eventuele weigering te „motiveren” (punt 87). Die weigering moet bovendien worden gemotiveerd op basis van een van de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 (punt 88).
48. In de derde plaats, en dat is zonder twijfel het meest delicate aspect en dat waarop het onderhavige middel zich in het bijzonder richt, lijkt het Hof de deelneming van de Commissie te hebben beperkt tot de „controle” (punt 89) van de eerder aan de lidstaat gestelde eisen, met andere woorden, er moet gemotiveerd zijn, die motivering moet kenbaar zijn gemaakt en zijn gebaseerd op de bedoelde uitzonderingen. De Commissie moet weliswaar haar eigen motivering geven, maar uiteindelijk kan of wellicht mag dat geen andere zijn dan de motivering die de lidstaat haar verstrekt (punt 90).
49. In de vierde plaats, ten slotte, wijst het Hof erop dat de beschikking van de Commissie aan de toetsing van de rechter is onderworpen (punten 89 en 90). Met dit laatste aspect komen wij echter reeds bij het tweede middel.
50. IFAW stelt dat het bestreden arrest opnieuw een vetorecht introduceert, terwijl dit juist leek te zijn vervallen met de afschaffing van de „auteursregel” door de inwerkingtreding van verordening nr. 1049/2001, zoals uitdrukkelijk wordt vermeld in punt 59 van het arrest Zweden/Commissie. Volgens IFAW zou die stap achteruit een gevolg zijn van het feit dat naar het oordeel van het Gerecht de „controle” door de Commissie van de weigering van een lidstaat tot openbaarmaking van een eigen document, zeer wel beperkt kan blijven tot het onderzoek van de formele en procedurele aspecten, en geen volledig en nauwkeurig onderzoek vergt van de gegrondheid van de weigering in het licht van de uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001.
51. Mijns inziens, en ik ben het hierin met de Commissie eens, is deze conclusie de uitkomst van een onjuiste lezing van het bestreden arrest. Rekwirante heeft specifiek het oog op de vaststelling van het Gerecht dat „de vraag of de Commissie verplicht was om [...] een prima facie controle of een volledige controle van de door de lidstaat aangevoerde redenen voor zijn verzet te verrichten, niet [hoeft] te worden beantwoord” (punt 84 van het bestreden arrest). IFAW leidt hieruit af dat het Gerecht meent dat de Commissie niet verplicht is te controleren of er werkelijk sprake is van de door de lidstaat aangevoerde uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001.
52. Dat is mijns inziens echter niet de conclusie die uit de bewoordingen van het bestreden arrest voortvloeit.
53. Het Gerecht benadrukt allereerst in punt 79 van zijn arrest dat „[d]e Commissie [...] als auteur van een beslissing tot weigering van toegang tot documenten verantwoordelijk [is] voor de rechtmatigheid daarvan”.
54. Die rechtmatigheid hangt af van de genoegzaam gemotiveerde aanwezigheid van een van de uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001. Als „auteur” van de afwijzende beschikking staat het vanzelfsprekend aan de Commissie na te gaan of die uitzonderingen al dan niet daadwerkelijk aan de orde zijn. Daartoe kan zij zich een eigen oordeel vormen dan wel het oordeel van de betrokken lidstaat overnemen. In beide gevallen moeten uiteraard de redenen die aan de afwijzende beschikking ten grondslag worden gelegd, ongeacht van wie zij stammen, toereikend zijn als motivering van een aan de Unie toe te rekenen beschikking. En precies dat is het punt dat het Gerecht centraal stelt, waar het benadrukt dat de Commissie, wanneer zij zoals in het onderhavige geval de door de lidstaat aangevoerde redenen overneemt, verplicht is die in de afwijzende beschikking te vermelden.
55. Hiermee volgt het Gerecht strikt de lijn van de oplossing van de Grote kamer in het arrest Zweden/Commissie.
56. In punt 88 van dat arrest heeft het Hof duidelijk gemaakt dat na de loyale samenspraak tussen de instelling en de betrokken lidstaat over de eventuele toepassing van de uitzonderingen van de verordening, „[d]e instelling [...]immers geen gevolg [kan] geven aan het verzet van een lidstaat tegen openbaarmaking van een van hem afkomstig document, indien dit verzet geenszins is gemotiveerd of indien de aangevoerde motivering niet is geformuleerd onder verwijzing naar de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen. Indien de lidstaat in weerwil van het uitdrukkelijke verzoek daartoe van de instelling in gebreke blijft om haar een dergelijke motivering te verstrekken, moet die instelling, indien zij van mening is dat geen van die uitzonderingen van toepassing is, toegang verschaffen tot het gevraagde document.”
57. Overeenkomstig de bewoordingen van punt 89 van het arrest Zweden/Commissie „dient de instelling zelf uiteen te zetten op welke gronden zij het verzoek om toegang afwijst”. Motivering van de weigering is dus een absoluut vereiste. Wanneer de weigering uiteindelijk wordt gebaseerd op de redenen die door de lidstaat zijn aangevoerd, moet „de instelling in haar beschikking niet alleen melding [maken] van het verzet dat de betrokken lidstaat tegen de openbaarmaking van het gevraagde document heeft geuit, maar ook van de redenen die die staat heeft ingeroepen om tot toepassing van een van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze verordening voorziene uitzonderingen op het recht van toegang te concluderen. Die aanwijzingen kunnen de indiener van het verzoek immers in staat stellen, de oorsprong en de redenen van de weigering te begrijpen, en de bevoegde rechterlijke instantie om in voorkomend geval de haar te beurt vallende toetsing te verrichten.”
58. Voor de motivering van de afwijzende beschikking is het derhalve noodzakelijk maar tevens voldoende dat de instelling de redenen weergeeft die de lidstaat heeft aangevoerd ter rechtvaardiging van de aanwezigheid van een in verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering. En dat is in de onderhavige zaak gebeurd. De Commissie heeft immers de door de Bondsrepubliek aangevoerde redenen vermeld, ze als eigen redenen overgenomen en als toereikend beschouwd ter rechtvaardiging van de uiteindelijke afwijzende beschikking, die als handeling van de Unie voor de verantwoordelijkheid komt van de Commissie.
59. In deze context moet de vaststelling in punt 86 van het bestreden arrest aldus worden begrepen dat gezien de omstandigheden van het concrete geval niet het soort controle relevant is dat de Commissie met betrekking tot de door de lidstaat aangevoerde redenen heeft verricht, als wel de materiële toetsing van die motivering door de rechter.
60. Het is mijns inziens kortom duidelijk dat de Commissie het arrest Zweden/Commissie juist heeft toegepast door de door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde redenen, na kennisname ervan, over te nemen ter motivering van de uiteindelijke weigering, om aldus „de indiener van het verzoek in staat [te] stellen de oorsprong en de redenen van de weigering te begrijpen, en de bevoegde rechterlijke instantie om in voorkomend geval de haar te beurt vallende toetsing te verrichten”, in de zin van het arrest Zweden/Commissie.
61. Het eerste middel dient mijns inziens derhalve te worden verworpen aangezien het Gerecht, anders dan IFAW stelt, door te oordelen dat de Commissie rechtmatig had gehandeld door de redenen te vermelden die de betrokken lidstaat tegen de toegang tot het document in kwestie had aangevoerd, het arrest Zweden/Commissie juist heeft toegepast, waarin de verplichting van de Commissie in het kader van het besluitvormingsproces van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 is beperkt tot die vermelding, met dien verstande dat zij uitsluitend redenen in aanmerking mag nemen die zijn gebaseerd op de in die verordening voorziene uitzonderingen.
B – Tweede middel: aard en omvang van de rechterlijke toetsing
62. Het tweede middel verwijt het Gerecht een onjuiste rechtsopvatting ten aanzien van de aard en omvang van de door hemzelf te verrichten toetsing van de weigering van de lidstaat. Een eerste onderdeel van dit middel keert zich tegen de marginale toetsing van de afwijzende beschikking door het Gerecht, die volgens IFAW ten onrechte is beperkt tot de formele aspecten van het besluitvormingsproces en tot de vaststelling dat is voorzien in een motivering die berust op de juiste feiten, en dat er geen sprake is van een beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid.
63. Het arrest Zweden/Commissie heeft reeds elke twijfel weggenomen omtrent de rechterlijke bescherming die de indiener van het door de instelling geweigerde verzoek om toegang geniet. In punt 90 heeft de Grote kamer immers gepreciseerd dat „ingeval de lidstaat gemotiveerd weigert toestemming te verlenen voor toegang tot het betrokken document en de instelling zich bijgevolg verplicht ziet, het verzoek om toegang af te wijzen, de indiener van dit verzoek rechterlijke bescherming geniet, anders dan met name IFAW vreest”.
64. Als rechterlijke bescherming, derhalve in overeenstemming met de inhoud van het door artikel 47 van het het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte, omvat zij een volledige en inhoudelijke toetsing van de rechtmatigheid van de betwiste handeling of bepaling. Niet voor niets benadrukt de Grote kamer dat de weigering uiteindelijk een handeling is van de Unie en derhalve in haar volle omvang onder het Unierecht valt.
65. Dat is ook precies wat in punt 87 van het thans bestreden arrest wordt vastgesteld, namelijk dat „[w]at de rechterlijke controle van de rechtmatigheid van een dergelijke beschikking tot weigering van toegang betreft, blijkt uit punt 94 van het arrest Zweden/Commissie [...] dat het tot de bevoegdheid van de Unierechter behoort om op verzoek van de indiener van het verzoek aan wie de toegang tot een document door de aangezochte instelling is geweigerd, te toetsen of die weigering op de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen kon worden gebaseerd [(11) ], ongeacht of die weigering voortvloeit uit de beoordeling van die uitzonderingen door de instelling zelf dan wel door de betrokken lidstaat.”
66. „Daaruit volgt dat, anders dan de Commissie stelt, wegens de toepassing van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 de controle van de Unierechter niet beperkt is tot een prima facie controle. De toepassing van die bepaling belet hem dus niet een volledige controle te verrichten van de afwijzende beschikking van de Commissie, die met name de motiveringsplicht moet eerbiedigen en die berust op de materiële beoordeling door de betrokken lidstaat van de toepasselijkheid van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 voorziene uitzonderingen.”
67. Het voorgaande geeft geen grond voor het onderschrijven van de stelling van IFAW, dat het Gerecht zich op het standpunt zou hebben gesteld dat zijn rechterlijke toetsing van de afwijzende beschikking niet even indringend en omvangrijk moet zijn als die van alle andere handelingen of bepalingen van de Unie die aan zijn rechtsmacht zijn onderworpen. Dat zou ook niet anders kunnen zijn, gezien het belang van het betrokken grondrecht. De rechterlijke bescherming tegen de overheid vormt immers, in combinatie met het legaliteitsbeginsel, een van de belangrijkste pijlers in het historische proces van consolidering van de rechtsstaat, waarvan de traditie en beginselen ook aan de Unie ten grondslag liggen (artikel 2 VEU).
68. Anders ligt het met de vraag of het Gerecht in de hier aan de orde zijnde zaak daadwerkelijk een rechterlijke toetsing heeft verricht die deze naam waardig is, gelet op het thans in artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op rechterlijke bescherming. Dit brengt ons bij het tweede onderdeel van dit tweede middel. Maar daarvoor dient eerst een andere vraag te worden onderzocht, namelijk of het Gerecht rechtstreeks toegang had moeten krijgen tot het litigieuze document.
69. Op dit punt moet de hogere voorziening naar ik meen worden toegewezen.
70. IFAW stelt mijns inziens terecht dat het Gerecht de overlegging van het litigieuze document in het dossier had moeten bevelen om zelf in raadkamer te kunnen beoordelen of er sprake was van de aanwezigheid, en derhalve de toepasselijkheid, van de door de instelling aangevoerde en oorspronkelijk door de lidstaat ingeroepen uitzonderingen.
71. Aldus geformuleerd is de vraag niet langer of, zoals IFAW stelt, het Gerecht een onderzoek in volle omvang had moeten verrichten dan wel of, zoals het Gerecht meent, in gevallen als het onderhavige aan de betrokken lidstaat een ruime beoordelingsmarge moet worden toegekend wanneer hij zich beroept op de uitzonderingen op de openbaarmaking van een document. De vraag waar het in casu om gaat is een voorvraag ten opzichte van die kwesties.
72. Daargelaten hoe intensief de rechterlijke toetsing van de afwijzende beschikking precies moet zijn, is het wel duidelijk dat die toetsing, hoe oppervlakkig ook, altijd moet worden verricht op basis van het betrokken litigieuze document. Anders kan onmogelijk worden vastgesteld of de redenen van de betrokken lidstaat, hoe ruimhartig men bij de beoordeling ook te werk moge gaan, inderdaad in overeenstemming zijn met de wezenlijke inhoud van het document waarvan de openbaarmaking wordt geweigerd.
73. De toetsing van de afwijzende beschikking door het Gerecht moet gericht zijn op de motivering waarop zij berust. En wanneer die motivering bestaat in het afwegen van de gevolgen die de openbaarmaking van het document kan hebben voor bepaalde goederen, waarden of belangen, kan zij slechts worden getoetst indien het Gerecht zich een eigen oordeel kan vormen over de materiële inhoud van het document. Alleen wanneer het Gerecht de inhoud van het document kent, kan het beoordelen of de door de Commissie en de betrokken lidstaat aangevoerde redenen om de openbaarmaking ervan te beletten gegrond zijn. Anders zou het Gerecht een louter op de informatie van de belanghebbende gebaseerd oordeel geven, en zich voor zijn beslissing uiteindelijk verlaten op het gezagsargument van het rechtssubject wiens beschikking nu juist aan een daadwerkelijke rechterlijke toetsing moet worden onderworpen.
74. Pas wanneer het Gerecht zich op basis van het document een oordeel heeft kunnen vormen over de draagwijdte van de potentiële gevolgen van de openbaarmaking ervan, kan het de door de Commissie en de betrokken lidstaat voor de weigering van openbaarmaking aangevoerde redenen onderzoeken en wegen. En dan kan de vraag aan de orde komen of het hun een ruime of beperkte beoordelingsmarge moet laten, dit wil zeggen, of uiteindelijk de beoordeling van het Gerecht of die van de Commissie heeft te gelden. Dit is de typische tegenstelling in iedere procedure waarin bestuurshandelen door de rechter wordt getoetst(12) . Opdat het zover komt, zijn uiteraard altijd twee autonome beoordelingen nodig: die van de rechterlijke instantie en die van de overheidsinstantie waarvan het handelen in geding is. Elk van beide moet zijn gebaseerd op de rechtstreekse en onmiddellijke beoordeling van het feit of de gedraging waarvan de gevolgen worden aangevoerd om de inhoud van de aan de rechterlijke toetsing onderworpen rechtshandeling te rechtvaardigen.
75. Derhalve heeft de Commissie het bij het verkeerde eind waar zij stelt dat een aan het Gerecht op te leggen verplichting tot rechtstreeks onderzoek van het document — behalve dat het een onnodige toename van de werklast van het Gerecht betekent en strijdig is met het discretionaire karakter van zijn bevoegdheden met betrekking tot de vaststelling van maatregelen van instructie — tot een „verandering van de aard van het beroep tot nietigverklaring leidt, doordat de Unierechter wordt verplicht zich stelselmatig in de plaats te stellen van de instelling die bevoegd is de beschikking vast te stellen” (punt 10 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie).
76. Het is juist omgekeerd. In de eerste plaats, omdat het argument van de werklast niet bepalend mag zijn voor de juiste uitoefening van de rechterlijke taak. In de tweede plaats, omdat het in casu niet gaat om de vaststelling van een maatregel van instructie, strekkende tot overlegging van een document dat nodig is om zich een oordeel te vormen over de door partijen verdedigde standpunten met betrekking tot het voorwerp van het geschil, maar om een instructiemaatregel die noodzakelijk is om nu juist te kunnen vaststellen wát het voorwerp is van het geschil dat partijen verdeeld houdt. Ten slotte, omdat het eigen is aan de „aard” van het beroep tot nietigverklaring om de rechtmatigheid van een beslissing van de Unie aan het oordeel van de rechter te onderwerpen, die moet worden vastgesteld door de toetsing van de motivering waarop zij berust. Dat onderzoek is in de onderhavige zaak alleen mogelijk wanneer het Gerecht zich een eigen oordeel kan vormen over de inhoud van het litigieuze document, want alleen op basis van dat oordeel kan het de gegrondheid beoordelen van de redenen die de instelling aanvoert voor haar verzet tegen de openbaarmaking ervan.
77. Mijns inziens moet het tweede onderdeel van het tweede middel derhalve gegrond worden verklaard.
V – Afdoening van de zaak door het Hof van Justitie
78. Artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie bepaalt: „In geval van gegrondheid van het verzoek om hogere voorziening vernietigt het Hof van Justitie de beslissing van het Gerecht.” Het kan dan „zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht”.
79. Mijns inziens kan het Hof in het onderhavige geval de zaak niet zelf afdoen. Gelet op de omvang waarin ik voorstel de hogere voorziening toe te wijzen, dient het bestreden arrest te worden vernietigd en de zaak naar het Gerecht te worden verwezen voor een nieuwe beslissing na een rechtstreeks onderzoek van het litigieuze document.
VI – Kosten
80. Overeenkomstig artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering geef ik het Hof in overweging te bepalen dat elk der partijen haar eigen kosten draagt.
VII – Conclusie
81. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
de hogere voorziening gedeeltelijk toe te wijzen op grond van het tweede middel in hogere voorziening, volgens hetwelk artikel 4, lid 5, van verordening (EG) nr. 1049/2001 onjuist is uitgelegd, en bijgevolg:
1) te vernietigen het arrest van het Gerecht van 13 januari 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie (T-362/08), waarbij het beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 19 juni 2008 houdende weigering van toegang tot een document dat de Commissie van de Duitse autoriteiten had ontvangen in het kader van een procedure tot ontneming van de beschermde status aan een gebied dat is beschermd krachtens richtlijn 92/43/EEG, is verworpen;
2) de zaak naar het Gerecht te verwijzen voor een nieuwe beslissing na rechtstreeks onderzoek van het litigieuze document;
3) partijen in hun eigen kosten te veroordelen.
(1) .
(2)  — Zaak T-362/08, Jurispr. blz. II-11.
(3)  — Zaak C-64/05 P, Jurispr. blz. I-11389.
(4)  — PB L 145, blz. 43.
(5)  — Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7).
(6)  — Arrest IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie (T-168/02, Jurispr. blz. II-4135).
(7)  — In totaal werden acht documenten overgelegd, afkomstig van de stad Hamburg en de Bondsrepubliek Duitsland.
(8)  — Arrest van 1 februari 2007 (C-266/05, Jurispr. blz. I-1233).
(9)  — Zoals advocaat-generaal Poiares Maduro in punt 32 van zijn conclusie in de zaak Zweden/Commissie heeft opgemerkt, had de Deense regering de extreme dubbelzinnigheid van de letterlijke bewoordingen van artikel 4, lid 5, terecht aangemerkt als een „constructieve dubbelzinnigheid”, waartoe de gemeenschapswetgever noodgedwongen zijn toevlucht had moeten nemen om de vaststelling van die bepaling door de gemeenschapswetgever mogelijk te maken. Die noodzaak moge voldoende reden zijn voor de „politieke” uitlegging van de strekking van de bepaling, zij volstaat niet voor de juridische uitlegging ervan, en dat is de enige die van de Unierechters mag worden verwacht. In rechtswetenschappelijke kring worden de uitleggingsproblemen van de bepaling ook onderkend. Naast de verwijzing van advocaat-generaal Poiares Maduro in noot 20 van zijn conclusie [Heliskoski, J., en Leino, P., „Darkness at the break of noon: the case law on Regulation n° 1049/2001 on access to documents”, CMLR, deel 43 (2006), nr. 3, blz. 735 e.v.] kunnen worden genoemd, Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Sevilla, 2011, blz. 123 e.v., die ook melding maakt van de voornemens voor herziening van de huidige bepaling. In dezelfde lijn Leino, P., „Case C-64/05 P, Kingdom of Sweden v. Commission of the European Communities and Others, Judgment of the European Court of Justice (Grand Chamber) of 18 December 2007”, CMLR, deel 45 (2008), blz. 1469 e.v.
(10)  — Er zijn tal van commentaren gewijd aan het arrest Zweden/Commissie, waarin de oplossing van het Hof wordt uiteengezet en geanalyseerd. Naast die vermeld in de vorige noot, kunnen onder meer worden genoemd, Diamandouros, N., „Openness and Access to Documents”, EStAL, 4/2008; Schadtle, K., „Informationsfreiheit und Verwaltungstransparenz in Europa: Das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus den EG-Mitgliedstaaten auf dem Prüfstand — Zugleich eine Besprechung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Rs. C-64/05 P”, DÖV (2008), blz. 455 e.v., en Wegener, W.B., „Art. 15, Rn. 19-22”, in Callies/Ruffert, EUV/AEUV, Kommentar, C.H. Beck, München, 4e druk, 2011.
(11)  — Mijn cursivering.
(12)  — Zie onder meer Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo General, deel II, 2e druk., Iustel, Madrid, 2009, blz. 686 e.v.