62023CJ0016_RES
Asia C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
vastaan
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale amministrativo regionale per la Liguria)
Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 17.10.2024
Ennakkoratkaisupyyntö – Palvelut sisämarkkinoilla – Direktiivi 2006/123/EY – Lupajärjestelmä – 10 artikla – Luvan myöntämisehdot – Tupakkatuotteiden myynti – Kansallinen säännöstö, jonka mukaan luvan myöntäminen tupakkatuotteiden vähittäiskaupan perustamiselle edellyttää ehtojen noudattamista – Etäisyyteen ja väestömäärään liittyvät ehdot – Kansanterveyden suojelu tupakkariippuvuutta vastaan
Sijoittautumisvapaus – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Palvelut sisämarkkinoilla – Direktiivi 2006/123 – Soveltamisala – Kansallinen säännöstö, jossa varataan tupakkatuotteiden vähittäismyynti luvan saaneille jälleenmyyjille – Kuuluminen direktiivin soveltamisalaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123 johdanto-osan 2, 5 ja 8 perustelukappale, 1 artiklan 1 ja 3 kohta, 2 artiklan 1 ja 2 kohta sekä 4 artiklan 1 alakohta)
(ks. 55, 56 ja 58–62 kohta)
Sijoittautumisvapaus – Palvelut sisämarkkinoilla – Direktiivi 2006/123 – Lupajärjestelmä – Käsite – Kansallinen säännöstö, jossa asetetaan tupakkatuotteiden vähittäismyynnin edellytykseksi vähittäiskaupan myöntämistä koskeva menettely – Kuuluminen direktiivin soveltamisalaan – Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkistaa edellytyksen täyttymisen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 alakohta)
(ks. 67, 70 ja 71 kohta)
Sijoittautumisvapaus – Palvelut sisämarkkinoilla – Direktiivi 2006/123 – Lupajärjestelmä – Kansallinen säännöstö, jossa asetetaan tupakkatuotteiden vähittäiskauppaa koskevan luvan myöntämisen edellytykseksi etäisyyttä ja väestörakennetta koskevien ehtojen noudattaminen ilman mahdollisuutta ottaa huomioon kuluttajien lukumäärän ajoittaista kasvua – Hyväksyttävyys – Edellytykset – 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen edellytysten noudattaminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123 johdanto-osan 7 ja 66 perustelukappale, 4 artiklan 8 alakohta, 9 artiklan 1 kohta, 10 artiklan 1 ja 2 kohta sekä 14 artiklan 5 alakohta)
(ks. 77–79, 81–86, 89–92, 94–98, 100, 101, 103–106, 108, 112 ja 113 kohta sekä tuomiolauselma)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuimelta on pyydetty ennakkoratkaisua tupakkatuotteiden vähittäiskaupan perustamisen yhteydessä, ja se lausuu näiden tuotteiden vähittäismyyntiin sovellettavan Italian säännöstön yhteensopivuudesta direktiivin 2006/123 (
1
) kanssa, koska kyseisessä säännöstössä sovelletaan maantieteelliseen etäisyyteen ja asukastiheyteen perustuvia rajoittavia kriteereitä luvan myöntämiseksi vähittäiskaupan perustamiselle.
Sen jälkeen, kun FA.RO:n tupakkatuotteiden vähittäismyyntilupa lakkautettiin, se pyysi Agenzia delle Dogane e dei Monopolia (tulli- ja monopolivirasto, Italia; jäljempänä ADM) perustamaan ravintola- ja anniskeluliikkeeseensä uuden tupakkatuotteiden vähittäiskaupan.
ADM hylkäsi hakemuksen sillä perusteella, etteivät kansallisessa säännöstössä säädetyt palveluntarjoajien välistä maantieteellistä vähimmäisetäisyyttä ja väestörakennetta koskevat ehdot täyttyneet.
FA.RO. nosti tämän jälkeen kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa eli Tribunale amministrativo regionale per la Liguriassa (Ligurian alueellinen hallintotuomioistuin, Italia). Kyseinen yhtiö väitti muun muassa, että uuden vähittäiskaupan perustamisella sen liikkeeseen ei olisi vahingollista vaikutusta liian suurena tarjontana kysyntään nähden, koska matkailun taso on tiettyinä ajanjaksoina korkea.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti täten unionin tuomioistuimelle kysymyksen lähinnä siitä, onko direktiivi 2006/123 esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan tupakkatuotteiden myyntipisteiden luvan myöntämisen edellytyksenä on palveluntarjoajien väliseen maantieteelliseen vähimmäisetäisyyteen ja väestörakenteeseen liittyvien ehtojen noudattaminen ilman, että toimivaltainen viranomainen voi näiden ehtojen sijasta ottaa huomioon kuluttajien lukumäärän ajoittaista kasvua.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin täsmentää ensinnäkin, että säännöstö, jossa tupakkatuotteiden vähittäismyynti varataan viranomaisilta luvan saaneille jälleenmyyjille, kuuluu direktiivin 2006/123 soveltamisalaan. Tällainen säännöstö ei nimittäin kuulu kyseisen direktiivin (
2
) soveltamisalan ulkopuolelle jäävän monopolin käsitteeseen, koska valtio ei harjoita tätä kaupallista toimintaa, johon kohdistuu kilpailua ja jota ei ole annettu yhdelle ainoalle toimijalle, joten viranomaiset eivät voi puuttua myyntipisteiden ja erityislupien haltijoiden kaupallisiin päätöksiin.
Toiseksi unionin tuomioistuin huomauttaa, että tupakkatuotteiden vähittäiskaupan järjestäminen kuuluu direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 alakohdassa tarkoitetun lupajärjestelmän käsitteen alaan, koska kyseessä olevalla kansallisella säännöstöllä käyttöön otetussa järjestelmässä palveluntarjoajalla on velvollisuus kääntyä toimivaltaisen viranomaisen puoleen saadakseen virallisen toimen, joka oikeuttaa kyseisen toiminnan aloittamiseen.
Näin ollen kyseisessä lupajärjestelmässä säädettyjen etäisyyttä ja väestörakennetta koskevien rajoittavien ehtojen on oltava mainitun direktiivin 2006/123 10 artiklan 2 kohdan a–g alakohdan säännösten mukaisia.
Niiden on siten ensinnäkin oltava syrjimättömiä, kuten nyt käsiteltävässä asiassa näyttää olevan.
Toiseksi niiden on oltava perusteltuja yleisen edun mukaisin pakottavin syin. Tämä voi käsittää ihmisten terveyden suojelemisen tupakkatuotteiden aiheuttamilta riskeiltä. Sitä vastoin pelkästään taloudelliset seikat eivät voi olla yleisen edun mukaisia pakottavia syitä. Lupajärjestelmä ei nimittäin voi sisältää kiellettyjä vaatimuksia, sillä direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohdassa säädetään kiellosta asettaa luvan myöntämisen ehdoksi taloudellisen tarpeen tai markkinakysynnän osoittaminen. Nyt käsiteltävässä asiassa kansallisessa säännöstössä vahvistetut etäisyyttä ja asukasmäärää koskevat kriteerit voitaisiin – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu – luokitella taloudelliseksi testiksi, jos niiden tavoitteena on varmistaa tupakkatuotteiden myyjille riittävät tulot tai maksimoida verojen kantaminen näiden tuotteiden kuluttajilta, koska niillä pyritään muun muassa välttämään yhtäältä myyntipisteiden leviäminen paikkoihin, joissa nykyiset myyntipisteet jo vastaavat kysyntään, ja toisaalta se, että myyntipisteiden riittämätön lukumäärä voisi johtaa siihen, ettei osaan kysynnästä vastata. Jos kyseisillä kriteereillä ei sitä vastoin tavoiteltaisi luonteeltaan taloudellista tavoitetta vaan ne olisivat objektiivisesti perusteltuja kansanterveyden suojelun kaltaisen yleistä etua koskevan pakottavan syyn vuoksi, koska niillä vältettäisiin lisäämästä kulutukseen kannustavaa tarjontaa ja koska niillä olisi kysyntää ehkäisevä vaikutus, ne eivät kuuluisi kyseisen kiellon soveltamisalaan.
Kolmanneksi etäisyyttä ja väestörakennetta koskevilla ehdoilla on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä niillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.
Tältä osin vaikuttaa ensinnäkin siltä, että näillä ehdoilla otetaan käyttöön tupakan tarjonnan valvonta, jolla mahdollistetaan tupakan kulutuksen kannustamisen välttäminen ja edistetään siten kansanterveyden suojelun tavoitetta. Lisäksi laillisesti valmistettujen tupakkatuotteiden valvottu tarjonta vähentää sellaisten salakuljetustuotteiden käyttöä, jotka voivat lisätä kulutusta alhaisempien hintojen vuoksi tai aiheuttaa lisää riskejä kuluttajien terveydelle.
Jotta kansanterveyden suojelun tavoite saavutettaisiin johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti, kyseisellä tupakan tarjonnan valvontajärjestelmällä, jolla voidaan taata tupakkatuotteiden saavutettavuus ja saatavuus, olisi myös oltava näiden tuotteiden kysyntää ehkäiseviä vaikutuksia. Jotta direktiivin tehokas vaikutus kansanterveyden suojelua koskevaan tavoitteeseen nähden säilyisi, on lisäksi varmistettava, että etäisyyttä ja väestörakennetta koskevien ehtojen soveltamisella ehkäistään riittävästi tupakkatuotteiden kulutusta ilman, että se johtaa näiden tuotteiden lainvastaisen tarjonnan kasvuun. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on näistä syistä tarkistaa, onko kansallisen säännöstön mukaisesti rajattua jakeluautomaattien asentamista pidettävä tupakkatuotteiden myynnin vaihtoehtoisena keinona myynnille tavanomaisissa tai erityisissä vähittäiskaupoissa taikka erityisluvalla, kun jakeluautomaattien asentamisessa on noudatettava samoja etäisyyteen ja väestörakenteeseen liittyviä ehtoja eikä se johda näiden tuotteiden tarjonnan kasvuun.
Unionin tuomioistuin korostaa seuraavaksi, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa päättää kansanterveyden suojelun tasosta, jonka ne haluavat panna täytäntöön, ja siitä, millä tavoin ne sen saavuttavat. Ei siis ole välttämätöntä, että jonkin jäsenvaltion viranomaisten säätämä rajoittava toimenpide vastaisi kaikkien jäsenvaltioiden yhteistä käsitystä. Näin ollen sillä seikalla, että tupakkapuitesopimuksen (
3
) mukaan etäisyyttä ja väestörakennetta koskevia ehtoja ei pidetä toimenpiteenä, jolla pyritään vähentämään tupakan kulutusta, ei ole mitään vaikutusta pääasiassa kyseessä olevan järjestelmän tarpeellisuuden arviointiin kansanterveyden suojelua koskevan tavoitteen saavuttamiseksi.
Kun otetaan huomioon tämä harkintavalta, on niin, että silloin kun jäsenvaltio pitää tarpeellisena ottaa käyttöön toimenpiteitä, joilla valvotaan tupakkatuotteiden tarjontaa, kyseinen jäsenvaltio voi perustellusti katsoa, ettei kuluttajien määrän ajoittainen kasvu ole huomioon otettava tekijä. Tällaisen ajoittaisen kasvun huomioon ottaminen olisi vastoin tavoitetta rajoittaa tarjontaa kulutuksen vähentämiseksi.
Neljänneksi on ilmeistä, että etäisyyttä ja väestörakennetta koskevat ehdot perustuvat käsiteltävässä asiassa objektiivisiin tietoihin, ne ovat tiedossa etukäteen eivätkä ne lähtökohtaisesti voi aiheuttaa tulkinta- tai soveltamisvaikeuksia. Kansallisen säännöstön mukaan on kuitenkin niin, että vaikka etäisyyttä ja väestörakennetta koskevat ehdot täyttyvät, tavanomaisia vähittäiskauppoja perustetaan muun muassa silloin, kun viranomainen katsoo tämän hyödylliseksi ja tarkoituksenmukaiseksi palvelun tarpeen kannalta. Koska viimeksi mainittu käsite on määritelty yleisin ilmauksin, sillä voidaan kyseenalaistaa viranomaisen harkintavallan käyttöä rajaavien kriteerien selkeys, yksiselitteisyys, objektiivisuus ja avoimuus, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa.
(
1
)	Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY (EUVL 2006, L 376, s. 36).
(
2
)	Kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohta.
(
3
)	Genevessä 21.5.2003 allekirjoitettu tupakoinnin torjuntaa koskeva Maailman terveysjärjestön puitesopimus.