62018CJ0831_RES
Sag C-831/18 P
Europa-Kommissionen
mod
RQ
Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 18. juni 2020
»Appel – personalesag – tjenestemænd – generaldirektøren for Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – retlig immunitet – afgørelse om ophævelse – bebyrdende retsakt – ret til forsvar«
Appel – anbringender – anbringender og argumenter, som blot gentager det for Retten påberåbte – afvisning – anfægtelse af den af Retten foretagne fortolkning eller anvendelse af EU-retten – formaliteten
[Art. 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58, stk. 1; Domstolens procesreglement, art. 168, stk. 1, litra d), og art. 169, stk. 2]
(jf. præmis 42, 43, 62 og 63)
Tjenestemandssager – bebyrdende retsakt – begreb – afgørelse om ophævelse af en tjenestemands eller en øvrig ansats retlige immunitet – omfattet
[Protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter, art. 11, litra a); tjenestemandsvedtægten, art. 90, stk. 2, og art. 91]
(jf. præmis 44-52)
Appel – anbringender – anbringende rettet mod overflødig præmis – anbringende uden betydning – forkastes
(Art. 256, stk. 1, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58, stk. 1)
(jf. præmis 53)
Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ret til god forvaltning – ret til at blive hørt – afgørelse om ophævelse af en tjenestemands retlige immunitet – ingen forudgående høring af tjenestemanden på grund af de nationale myndigheders påberåbelse af tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen – lovlighed – betingelser – afvejning af de krav, der er knyttet til tavshedspligten i forbindelse med efterforskningen, og de krav, der knytter sig til retten til at blive hørt
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, art. 2, litra a), og art. 52, stk. 1]
(jf. præmis 64-82)
Tjenestemænd – principper – ret til forsvar – pligt til at høre den pågældende inden vedtagelsen af en bebyrdende retsakt – rækkevidde – afgørelse om ophævelse af en tjenestemands retlige immunitet – ingen forudgående høring af tjenestemanden på grund af de nationale myndigheders påberåbelse af tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen – lovlighed – betingelser – afvejning af de krav, der hænger sammen med tavshedspligten i forbindelse med efterforskningen, og de krav, der hænger sammen med retten til at blive hørt – pligt for EU-institutionerne til at indhente oplysninger fra de nationale myndigheder angående de forhold, der begrunder den manglende forudgående høring – forpligtelse til loyalt samarbejde
(Art. 4, stk. 3, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2)
(jf. præmis 94-102)
Tjenestemænd – principper – ret til forsvar – pligt til at høre den pågældende inden vedtagelsen af en bebyrdende retsakt – rækkevidde – afgørelse om ophævelse af en tjenestemands retlige immunitet – tilsidesættelse af retten til at blive hørt – konsekvenser – annullation af den omhandlede afgørelse – betingelser – mulighed for, at den administrative procedure vil føre til et andet resultat, når den nævnte tilsidesættelse ikke finder sted, på grund af betragtninger angående tjenestens interesse
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2)
(jf. præmis 105-117)
Resumé
Ved dommen i sagen Kommissionen mod RQ (sag C-831/18 P) ophævede Domstolen Rettens dom af 24. oktober 2018, RQ mod Kommissionen (
1
), hvorved denne havde givet RQ, en tidligere generaldirektør for Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), medhold i det annullationssøgsmål, han havde anlagt til prøvelse af Kommissionens afgørelse C(2016) 1449 final af 2. marts 2016 om ophævelse af hans retlige immunitet. Domstolen hjemviste sagen til Retten, idet sagen ikke var moden til påkendelse.
I 2012 indgav en fabrikant af tobaksvarer en klage til Kommissionen, som indeholdt alvorlige påstande om, at en EU-kommissær var involveret i forsøg på bestikkelse. OLAF, for hvilket RQ var generaldirektør, indledte en administrativ undersøgelse, og anmodede med henblik på at opnå yderligere dokumentation et vidne om at føre en telefonsamtale med en person, der angiveligt var involveret i det angivelige bestikkelsesforsøg. Denne telefonsamtale fandt sted, idet vidnet foretog opkaldet med mobiltelefon i OLAF’s lokaler med samtykke fra RQ og under dennes tilstedeværelse. Efter afslutningen af denne administrative undersøgelse blev der indgivet en anmeldelse til de belgiske myndigheder, hvor de ulovlige telefonaflytninger bl.a. blev påberåbt. Med henblik på klagens behandling anmodede den kompetente belgiske undersøgelsesdommer Kommissionen om at ophæve RQ’s immunitet for at afhøre denne som tiltalt. Idet Kommissionen imødekom denne anmodning, anlagde RQ et søgsmål med påstand om annullation af afgørelsen om ophævelse af hans retlige immunitet. Retten tog dette søgsmål til følge med den begrundelse, at Kommissionen havde tilsidesat RQ’s ret til at blive hørt, uden at det fuldstændigt kunne udelukkes, at den anfægtede afgørelse kunne have haft et andet indhold, såfremt denne tilsidesættelse ikke havde fundet sted.
Domstolen, der var blevet forelagt en af Kommissionen iværksat appel, bekræftede for det første, at afgørelsen om ophævelse af en tjenestemands immunitet udgør en akt, der går vedkommende imod som omhandlet i artikel 90, stk. 2, i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union, der kan gøres til genstand for et søgsmål ved Unionens retsinstanser. I denne henseende fremhævede Domstolen, at ved at ophæve den beskyttelse, der er tildelt tjenestemanden ved den retlige immunitet, der er fastsat i artikel 11, litra a), i protokol nr. 7 (
2
), indebærer en afgørelse om ophævelse af denne immunitet, at der over for den pågældende kan iværksættes foranstaltninger, navnlig vedrørende tilbageholdelse og retsforfølgning, som er fastsat i medlemsstaternes almindelige retsregler. Den omstændighed, at de privilegier og retlige immuniteter, der tildeles tjenestemænd, udelukkende gives i Unionens interesse, ændrer ikke på den konstatering, at ophævelsen af en tjenestemands immunitet væsentligt ændrer denne tjenestemands stilling, idet vedkommende fratages denne immunitet, og udgør følgelig en bebyrdende retsakt.
Efter at have bemærket, at retten til at blive hørt ikke alene er fastsat i artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), men ligeledes i chartrets artikel 41, bekræftede Domstolen dernæst, at Kommissionen havde pligt til at høre RQ, inden den vedtog afgørelsen om ophævelse af hans retlige immunitet, selv om denne immunitet for tjenestemænd udelukkende har til formål at sikre Unionens interesser. Selv om denne sidstnævnte omstændighed vil kunne føre til en afgrænsning af de argumenter, som den pågældende tjenestemand gyldigt kan fremføre mod ophævelsen af vedkommendes immunitet, kan den ikke begrunde det forhold, at denne tjenestemand slet ikke høres, før vedkommendes immunitet ophæves.
Hvad angår de begrænsninger, der kan påføres de rettigheder, som er fastsat i chartret, såsom retten til at blive hørt, bemærkede Domstolen, at chartrets artikel 52, stk. 1, kræver, at enhver begrænsning skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere den pågældende grundlæggende rettigheds væsentligste indhold. Denne bestemmelse kræver desuden, at under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er en sådan begrænsning nødvendig og svarer faktisk til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen.
I denne henseende fremhævede Domstolen, at selv hvis – i et tilfælde som RQ’s – den manglende høring forud for vedtagelsen af afgørelsen om ophævelse af vedkommendes immunitet kunne begrundes i tavshedspligten i forbindelse med en forundersøgelse, der er fastsat i den belgiske strafferetsplejelov, skal en sådan begrundelse imidlertid forbeholdes ekstraordinære tilfælde. Det kan således ikke antages, at enhver strafferetlig efterforskning systematisk indebærer en risiko for, at de omhandlede personer vil forsøge at skjule beviser og indicier eller indgå svigagtige aftaler, som kan begrunde, at de ikke på forhånd gives meddelelse om, at der foreligger en efterforskning, som vedrører dem. Heraf følger, at det var med rette, at Retten havde fastslået, at før Kommissionen konkluderer, at der er tale om et ekstraordinært tilfælde, som kan begrunde, at den omhandlede persons immunitet ophæves, uden at vedkommende høres på forhånd, skal den under overholdelse af princippet om loyalt samarbejde med de pågældende nationale myndigheder iværksætte foranstaltninger, som gør det muligt at overholde den berørtes ret til at blive hørt, uden at de interesser, som tavshedspligten har til formål at sikre, bringes i fare.
Retten havde heller ikke begået en retlig fejl, idet den fastslog, at den manglende høring af RQ inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse gik videre, end hvad der var nødvendigt for at nå målet om at sikre tavshedspligten i forbindelse med en efterforskning, og var følgelig i strid med det væsentligste indhold af retten til at blive hørt. I denne henseende bekræftede Domstolen bl.a., at i et tilfælde som RQ’s er Kommissionen forpligtet til at opnå af de nationale myndigheder, at de tilvejebringer tilstrækkelige beviser med henblik på at begrunde et alvorligt indgreb i retten til at blive hørt. En sådan fremgangsmåde medfører ikke i sig selv indgreb i proceduren i den pågældende medlemsstat, som er bundet af pligten til loyalt samarbejde, der er knæsat i artikel 4, stk. 3, TEU.
Hvad angår retsvirkningerne af tilsidesættelsen af RQ’s ret til at blive hørt fastslog Domstolen imidlertid, at en tilsidesættelse kun medfører, at den afgørelse, der er truffet efter afslutningen af den administrative procedure, annulleres, hvis det må antages, at proceduren kunne føre til et andet resultat, såfremt den pågældende fejl ikke havde foreligget. For at afgøre, hvilken indvirkning tilsidesættelsen af RQ’s ret til at blive hørt har haft på gyldigheden af afgørelsen om ophævelse af hans retlige immunitet, er kun betragtninger, der er knyttet til tjenestens interesse, relevante. Dermed skulle RQ have godtgjort, at det ikke var fuldstændig udelukket, at Kommissionens afgørelse kunne have fået et andet indhold, såfremt han kunne have gjort sine argumenter og forhold angående tjenestens interesse gældende. Idet RQ ikke havde fremført nogen argumenter for Retten, der knyttede sig til en sådan bevisførelse, havde den begået en retlig fejl, idet den fastslog, at tilsidesættelsen af RQ’s ret til at blive hørt begrundede annullationen af afgørelsen om at ophæve hans retlige immunitet.
(
1
) – Rettens dom af 24.10.2018, RQ mod Kommissionen (T-29/17, EU:T:2018:717).
(
2
) – Protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (EUT 2010, C 83, s. 266).