62022CJ0447
EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda)
5. september 2024 (
*1
)
Apellatsioonkaebus – Riigiabi – ELTL artiklid 107 ja 108 – Sloveenia Vabariigi poolt enne Euroopa Liiduga ühinemist munitsipaalapteekide võrgustiku kasuks võetud meetmed – Esialgse uurimise etapp – Ametliku uurimismenetluse algatamata jätmine – Mõiste „tõsised raskused“ – Euroopa Komisjoni uurimiskohustuse ulatus – „Tõsistele raskustele“ viitava poole tõendamiskoormis – Ulatus
Kohtuasjas C‑447/22 P,
mille ese on Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 56 alusel 6. juulil 2022 esitatud apellatsioonkaebus,
Sloveenia Vabariik, esindajad: B. Jovin Hrastnik, J. Morela ja N. Pintar Gosenca,
apellant,
teised menetlusosalised:
Petra Flašker, elukoht Grosuplje (Sloveenia), esindaja: odvetnica K. Zdolšek,
hageja esimeses kohtuastmes,
Euroopa Komisjon, esindajad: M. Farley ja C. Georgieva,
kostja esimeses kohtuastmes,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja president A. Arabadjiev, kohtunikud T. von Danwitz, P. G. Xuereb (ettekandja), A. Kumin ja I. Ziemele,
kohtujurist: A. Rantos,
kohtusekretär: ametnik M. Longar,
arvestades kirjalikku menetlust ja 31. jaanuari 2024. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 18. aprilli 2024. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1
Sloveenia Vabariik palub oma apellatsioonkaebuses tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 27. aprilli 2022. aasta otsuse Flašker vs. komisjon (T‑392/20, edaspidi vaidlustatud kohtuotsus, EU:T:2022:245), millega Üldkohus tühistas komisjoni 24. märtsi 2020. aasta otsuse C(2020) 1724 (final), millega lõpetati avalik-õigusliku apteegi Lekarna Ljubljana suhtes võetud meetmete uurimine ELTL artiklites 107 ja 108 sätestatud riigiabi eeskirjade alusel (juhtum SA.43546 (2016/FC) – Sloveenia) (edaspidi „vaidlusalune otsus“), osas, milles see puudutab selle avalik-õigusliku apteegi hallatavat vara.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Ühinemisleping ja ühinemisakt
2
Sloveenia Vabariik kirjutas 16. aprillil 2003 alla lepingule Belgia Kuningriigi, Taani Kuningriigi, Saksamaa Liitvabariigi, Kreeka Vabariigi, Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi, Iirimaa, Itaalia Vabariigi, Luksemburgi Suurhertsogiriigi, Madalmaade Kuningriigi, Austria Vabariigi, Portugali Vabariigi, Soome Vabariigi, Rootsi Kuningriigi, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi (Euroopa Liidu liikmesriikide) ning Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi vahel Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemise kohta Euroopa Liiduga (ELT 2003, L 236, lk 17; edaspidi „ühinemisleping“) ning see jõustus 1. mail 2004.
3
Ühinemislepingu artikli 1 lõike 2 kohaselt on ühinemistingimused ja Euroopa Liidu aluslepingute muudatused sätestatud aktis Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta (ELT 2003, L 236, lk 33; edaspidi „ühinemisakt“), mis on lisatud ühinemislepingule ja mille sätted moodustavad selle lahutamatu osa.
4
Ühinemisakti artiklis 22 on sätestatud, et ühinemisakti IV lisas loetletud meetmeid kohaldatakse vastavalt selles lisas sätestatud tingimustele.
5
Ühinemisakti IV lisa punkti 3 „Konkurentsipoliitika“ alapunktis 1 on sätestatud:
„Järgmisi abiprogramme ja individuaalset abi, mis on uues liikmesriigis jõustatud enne ühinemiskuupäeva ja mida rakendatakse ka pärast nimetatud kuupäeva, käsitletakse ühinemise järel kui olemasolevat abi [ELTL artikli 108] lõike 1 tähenduses:
a)
enne 10. detsembrit 1994 jõustunud abimeetmed;
b)
käesoleva lisa liites loetletud abimeetmed;
c)
abimeetmed, mida uue liikmesriigi riigiabi järelevalveasutus enne ühinemiskuupäeva hindas ja mis loeti acquis’le vastavaks ning mille kohta [Euroopa K]omisjon ei ole esitanud punktis 2 ettenähtud korras vastuväiteid sel alusel, et on tõsiseid kahtlusi meetme kokkusobivuses ühisturuga.
Kõiki pärast ühinemiskuupäeva veel rakendatavaid meetmeid, mis kujutavad endast riigiabi ega vasta eespool kirjeldatud tingimustele, peetakse ühinemise järel uueks abiks [ELTL artikli 108] lõike 3 kohaldamisel.“
Määrus (EL) 2015/1589
6
Nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9), artikkel 1 „Mõisted“ on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)
„abi“ – meede, mis vastab kõikidele [ELTL] artikli 107 lõikes 1 sätestatud kriteeriumidele;
b)
„olemasolev abi“ –
i)
igasugune abi, mis oli olemas enne ELi toimimise lepingu jõustumist vastavates liikmesriikides, see tähendab abiprogrammid ja individuaalne abi, mis kehtisid enne ja mida rakendatakse ka pärast ELi toimimise lepingu jõustumist […], ilma et eelöeldu piiraks [ühinemisakti] IV lisa punkti 3 ja nimetatud lisa liite[…] kohaldamist;
[…]
c)
„uus abi“ – kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused;
[…]“.
7
Määruse artikli 4 „Teatise esialgne uurimine ja komisjoni otsused“ lõigetes 2–5 on sätestatud:
„2.   Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et meede, millest teatati, ei kujuta endast abi, siis võtab ta selle kohta vastu otsuse.
3.   Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme siseturuga kokkusobivuse kohta ei ole ilmnenud mingeid kahtlusi, kuivõrd see jääb [ELTL] artikli 107 lõike 1 reguleerimisalasse, otsustab ta, et nimetatud meede sobib siseturuga kokku („vastuväidete esitamata jätmise otsus“). Otsuses tuleb täpsustada, millist [ELTL] erandit on kohaldatud.
4.   Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme siseturuga kokkusobivuse kohta ilmnes kahtlusi, otsustab ta algatada [ELTL] artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetluse („ametliku uurimismenetluse algatamise otsus“).
5.   Käesoleva artikli lõigetes 2, 3 ja 4 osutatud otsus tehakse kahe kuu jooksul. […]“.
Määrus (EÜ) nr 794/2004
8
Komisjoni 21. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 794/2004, millega rakendatakse määrust 2015/1589 (ELT 2004, L 140, lk 1; ELT eriväljaanne 08/04, lk 3), mida on muudetud komisjoni 27. novembri 2015. aasta määrusega (EL) 2015/2282 (ELT 2015, L 325, lk 1; edaspidi „määrus nr 794/2004“), artikli 4 „Teatavate olemasolevate toetuste muudatusi käsitlev lihtsustatud teatamismenetlus“ lõike 1 esimene lause näeb ette, et määruse 2015/1589 lõike 1 punkti c „kohaldamisel tähendab olemasoleva toetuse muudatus mis tahes muutust, välja arvatud puhtalt formaalsed või halduslikud muudatused, mis ei mõjuta toetusmeetme [sise]turule vastavuse hindamist“.
Vaidluse taust ja vaidlusalune otsus
9
Vaidluse tausta on vaidlustatud kohtuotsuse punktides 2–13 kirjeldatud järgmiselt:
„2
Ljubljanas (Sloveenia) – tol ajal Jugoslaavia Föderatiivses Sotsialistlikus Vabariigis – asutati 1979. aastal üksus Lekarna Ljubljana [p.o], mis tegeleb farmaatsiatoodete turustamisega apteekides. Nagu Sloveenia ametiasutused [komisjonile] teatasid, oli sellel üksusel „vara“, mis võimaldas tal oma ülesandeid täita. Käesoleval ajal eraapteegi proviisorina tegutsev [Petra Flašker, edaspidi „esimese kohtuastme hageja“,] on seisukohal, et see üksus oli „ühistööorganisatsioon“, mis ei tegele turumajandusliku tegevusega ja millel ei ole õigust omada vara.
3
Pärast [Sloveenia Vabariigi] iseseisvumist võeti 1991. aastal vastu [asutuste seadus (Zakon o zavodih)], mis puudutab muu hulgas avalik-õiguslikke asutusi, mis osutavad üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid. Selle seaduse artiklis 48 on sätestatud:
„Asutus saab oma eesmärgi täitmiseks vahendeid oma asutajalt, kaupade ja teenuste müügist ning muudest käesolevas seaduses ette nähtud allikatest.“
4
Järgmisel aastal võeti vastu [apteekide seadus (Zakon o lekarniški dejavnosti). See seadus] näeb ette avalik-õiguslike apteegiasutuste ja eraapteekide kooseksisteerimise ning kohaliku omavalitsuse üksuste vastutuse apteegiteenuste osutamise eest oma territooriumil. Eraapteegid saavad kontsessiooni vormis tegevusloa, mille annab asjaomane omavalitsusüksus pärast pakkumismenetlust. Avalik-õiguslikke apteegiasutusi asutavad omavalitsusüksused, kes osalevad nende juhtimises, ja apteekide tegevust reguleerib asutamisakt. Komisjoni sõnul on Sloveenias nüüd umbes 25 avalik-õiguslikku apteegiasutust, mis käitavad ligikaudu 200 apteeki, ja 100 eraapteeki.
5
Eespool punktides 3 ja 4 nimetatud seaduste alusel asutas Ljubljana linn 1997. aastal korraldusega avalik-õigusliku apteegiasutuse Javni Zavod Lekarna Ljubljana (edaspidi „Lekarna Ljubljana“), täpsustades, et see on Lekarna Ljubljana [p.o] õigusjärglane ning saab viimase õigused ja kohustused.
6
Lekarna Ljubljana käitab praegu umbes 50 apteeki Sloveenias, peamiselt Ljubljanas, aga ka 15 teises omavalitsusüksuses. Grosupljes, kus [esimese kohtuastme hageja] peab eraapteeki, asuvad kaks Lekarna Ljubljana apteeki.
7
Kaebusega, mis esitati komisjonile ametlikult 27. aprillil 2016 pärast eelnevaid kontakte komisjoni talitustega, teatas [esimese kohtuastme hageja], et Lekarna Ljubljanale on antud riigiabi ELTL artikli 107 […] tähenduses. Kaebuse uurimise käigus tuvastatud meetmete hulgas on „hallatava vara üleandmine“ tingimustel, mis ei vasta [esimese kohtuastme hageja] sõnul turutingimustele. [Esimese kohtuastme hageja] mainib sellise varana äriruume.
8
Ühelt poolt komisjoni ja Sloveenia ametiasutuste ning teiselt poolt [esimese kohtuastme hageja] vahel toimus tihe teabevahetus. Kahel korral edastas komisjon [esimese kohtuastme hagejale] esialgse hinnangu, mille kohaselt ei kujuta tuvastatud meetmed endast riigiabi. [Esimese kohtuastme hageja] jäi iga kord oma kaebuse juurde, esitades lisateavet, ning 2018. aastal toetas teda veel 16 Sloveenia eraapteeki.
9
Komisjon saatis 24. märtsil 2020 Sloveenia Vabariigile [vaidlusaluse otsuse]. [See] oli vastu võetud, ilma et komisjon oleks algatanud ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud põhjalikku uurimismenetlust. Komisjon järeldas selle otsuse põhjenduses 73, et analüüsides Lekarna Ljubljana kasuks võetud nelja meedet, millena [esimese kohtuastme hageja] oli esialgse uurimise käigus nimetanud Skofljica (Sloveenia) omavalitsusüksuse antud pikaajalist tasuta üürilepingut, hallatava vara andmist Ljubljana linna poolt, mitme omavalitsusüksuse antud vabastust kontsessioonitasudest ja loobumist kasumist, mida oleks tulnud jagada mitme omavalitsusüksusega, ei tuvastatud riigiabi olemasolu. Hallatava vara andmise kohta märgib komisjon [vaidlusaluse otsuse] põhjendustes 37–40 siiski, et kui sellise vara andmine võis kujutada endast riigiabi, siis on tegemist „olemasoleva abiga“.
10
Viimati nimetatud põhjendustes on esitatud järgmine põhjendus. Olles meelde tuletanud käesoleva kohtuotsuse punktis 3 ära toodud asutuste seaduse artikli 48 sätteid ja asjaolu, et ühelt poolt pidi Ljubljana linn selle alusel Lekarna Ljubljana majandustegevuse alustamiseks talle vara üle andma ning teiselt poolt on Lekarna Ljubljana poolt saadud vara, sealhulgas tema omavahendid, avaliku sektori raamatupidamiseeskirjade kohaselt kirjendatud „hallatava varana“, märkis komisjon, et Sloveenia ametiasutuste sõnul andis Ljubljana linn 1979. aastal Lekarna Ljubljana [p.o-le] tegevuse alustamiseks vajaliku vara, et 1997. aastal anti see vara üle tema õigusjärglasele Lekarna Ljubljanale ning et kogu muu vara, mille need kaks üksust on üksteise järel alates 1979. aastast omandanud, on omandatud turult nende endi poolt ja turutingimustel. Ainus hallatav vara, mis võiks kujutada endast riigiabi, on seega Lekarna Ljubljana [p.o-le] esialgu eraldatud vara, mis anti 1997. aastal üle Lekarna Ljubljanale.
11
Seejärel viitab komisjon [ühinemisakti] IV lisale, eelkõige selle 3. peatükile, mis käsitleb konkurentsipoliitikat. Ta märgib, et selle punktis 1 on sätestatud, et „[j]ärgmisi abiprogramme ja individuaalset abi, mis on uues liikmesriigis jõustatud enne ühinemiskuupäeva ja mida rakendatakse ka pärast nimetatud kuupäeva, käsitletakse ühinemise järel kui olemasolevat abi [ELTL artikli 108] lõike 1 tähenduses: a) enne 10. detsembrit 1994 jõustunud abimeetmed[…]“.
12
Lisaks tuletab komisjon meelde, et [määruse 2015/1589] artikli 1 punktis c on „uus abi“ määratletud kui „kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused“. Komisjon tuletab samuti meelde, et määruse [nr 794/2004] artikli 4 lõikes 1 on sätestatud, et „[…] olemasoleva toetuse muudatus [tähendab] mis tahes muutust, välja arvatud puhtalt formaalsed või halduslikud muudatused, mis ei mõjuta toetusmeetme [sise]turule vastavuse hindamist“.
13
Komisjon järeldab, et kui hallatava vara andmine tõi kaasa riigiabi, on sel juhul tegemist olemasoleva abiga, kuna see abi anti Lekarna Ljubljana [p.o-le] 1979. aastal asutamise raames. Viimase asendamine Lekarna Ljubljanaga 1997. aastal on puhtalt halduslikku laadi, kuna õiguslik kontekst, nagu ka asjaomase vara kasutusotstarve ja -tingimused, ei muutunud. Selline asendamine ei saa seega kujutada endast olemasoleva abi muutmist ja järelikult on kõnealune abi ikka sama laadi.“
Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
10
Petra Flašker esitas vaidlusaluse otsuse tühistamiseks ELTL artikli 263 alusel hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 19. juunil 2020.
11
Esimese kohtuastme hageja põhjendas oma hagi kolme väitega, nimelt esiteks, et on rikutud põhjendamiskohustust, teiseks, et asjaolusid on hinnatud vääralt ning hallatava vara andmisega seotud asjaolude õiguslikul kvalifitseerimisel on tehtud viga, millega on rikutud ELTL artikleid 107 ja 108, ning kolmandaks, et komisjon ei võinud ilma ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud uurimismenetlust algatamata vaidlusalust otsust õiguspäraselt vastu võtta.
12
Vaidlustatud kohtuotsuses nõustus Üldkohus kolmanda väitega ja tühistas vaidlusaluse otsuse osas, mis puudutab Lekarna Ljubljana hallatavat vara.
13
Olles vaidlustatud kohtuotsuse punktis 17 piiritlenud hagi ulatuse üksnes „hallatava varaga“ seotud meetmetega ja täpsustanud selle kohtuotsuse punktis 22, et hagi kolmandat väidet tuleb analüüsida, lähtudes eelkõige esimese kohtuastme hageja poolt teise väite raames esitatud argumentidest, mis on kokkuvõtlikult esitatud nimetatud kohtuotsuse punktis 19, analüüsis Üldkohus vaidlusalust hallatavat vara, eristades Lekarna Ljubljana p.o-le 1979. aastal asutamisel antud vara ning pärast 1979. aastat Lekarna Ljubljana p.o-le ja Lekarna Ljubljanale antud vara.
14
Esimesena analüüsis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 40–50 hallatavat vara, mille Lekarna Ljubljana p.o ja Lekarna Ljubljana said pärast 1979. aastat (edaspidi „esimene vaidlusalune meede“).
15
Sellega seoses tõdes Üldkohus kõigepealt selle kohtuotsuse punktis 40, et nagu nähtub vaidlusaluse otsuse põhjendusest 36, piirdus komisjon sellega, et tõi välja Sloveenia ametiasutuste kinnituse, et kogu hallatav vara, mille Lekarna Ljubljana p.o ja Lekarna Ljubljana omandasid pärast 1979. aastat, omandati turutingimustel ja ilma avaliku sektori toetuseta, kuigi Sloveenia ametiasutused ei olnud esitanud selle väite kinnituseks ühtegi konkreetset tõendit.
16
Seejärel analüüsis Üldkohus erinevaid esimese kohtuastme hageja esitatud dokumente, millega ta soovis tõendada „tõsiseid raskusi“ selle tuvastamisel, kas esimese vaidlusaluse meetme raames anti riigiabi. Selle kohta leidis Üldkohus seoses Lekarna Ljubljana 2012. aasta majandusaasta aruande väljavõttega – millele viidatakse vaidlustatud kohtuotsuse punktis 45 ja milles mainitakse kahte kinnisasja, mille Ljubljana linn oli Lekarna Ljubljanale hallatava varana üle andnud –, et tõenditest ei ilmne, et see vara oleks üle antud turutingimustel või siis tasuta või soodustingimustel. Lisaks, olles selle kohtuotsuse punktis 47 kõigepealt tuvastanud, et Lekarna Ljubljana kuulub riigi ja kohalike omavalitsuse üksuste materiaalse vara seaduse (Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti) artiklis 24 – mille kohaselt võivad riik ja omavalitsusüksused anda füüsilist vara tasuta üle muudele avalik-õiguslikele üksustele kui avalik-õigusliku osalusega äriühingud, kui see on avalikes huvides – ette nähtud toetusesaajate kategooriasse, analüüsis Üldkohus selle kohtuotsuse punktis 48 esimese kohtuastme hageja esitatud väljavõtteid erinevatest raamatupidamisaruannetest, millest nähtusid teatavad lahknevused Ljubljana linna arvandmete ja Lekarna Ljubljana arvandmete vahel Lekarna Ljubljanale haldamiseks antud vara väärtuse osas. Selle kohta märkis Üldkohus samas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 48, et „üksnes neid raamatupidamisaruandeid vaadates ei ole võimalik teada, mis Lekarna Ljubljanale haldamiseks antud vara hulgas on vastavalt kinnisasjad, mille Ljubljana linn andis talle üle tasuta või soodustingimustel, või kinnisasjad, mille Lekarna Ljubljana omandas turutingimustel, või ka finantsvara või rahalised varad“.
17
Eeltoodud asjaolusid arvestades järeldas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 49 ja 50 sisuliselt, et küsimuses, kas Lekarna Ljubljana hallatav vara, mille ta sai pärast 1979. aastat, oli omandatud turutingimustel, ei kõrvaldanud komisjon kahtlusi, ehkki oleks pidanud seda tegema. Üldkohus leidis nimelt, et kuivõrd esimese kohtuastme hageja poolt haldusmenetluses esitatud tõendid, millele viidatakse selle kohtuotsuse punktides 45–48, viitavad „ebaselgele olukorrale“ hallatava vara laadi ja staatuse osas, pidi komisjon sellise ebaselge olukorra puhul läbi viima põhjalikuma uurimise, et teha kindlaks, kas selle hallatava vara hulgas oli vara, mis kujutab endast riigiabi, kuna sellekohast otsustust ei saa pidada esimese kohtuastme hagejal lasuva tõendamiskoormise alla kuuluvaks.
18
Teisena analüüsis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 51–57 vara, mis anti 1979. aastal Lekarna Ljubljana p.o-le tema tegevuse alustamiseks ja mis läks 1997. aastal üle Lekarna Ljubljanale (edaspidi „teine vaidlusalune meede“).
19
Kõigepealt märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 38 ja 39, et komisjon leidis nii vaidlusaluses otsuses kui ka vastuses kirjalikule küsimusele, et isegi kui teine vaidlusalune meede on riigiabi, kujutab see endast olemasolevat individuaalset abi, mitte ELTL artikli 108 lõike 1 kohaselt pideva kontrolli alla kuuluvat abikava, mistõttu ta ei võtnud seisukohta võimaliku olemasoleva abi siseturuga kokkusobivuse küsimuses.
20
Seejärel mainis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 51, 52 ja 54 ühelt poolt erinevaid asjaolusid, mille esitas esimese kohtuastme hageja ja mida komisjon ei ole ümber lükanud ning millega sooviti tõendada, et Lekarna Ljubljana tegutses teistsugustel tingimustel võrreldes üksusega, mille õigusjärglaseks ta 1997. aastal sai, ning teiselt poolt peamisi muutusi Sloveenia turul alates vaidlusaluse hallatava vara algse andmise kuupäevast kuni vaidlusaluse otsuse vastuvõtmiseni. Nende muudatuste all peeti silmas eelkõige Sloveenia ravimituru avamist konkurentsile, kuivõrd 1992. aastal võeti vastu apteekide seadus, millega see sektor turumajandusele avati, ning seejärel Sloveenia Vabariigi ühinemist liiduga 1. mail 2004. Kuigi need erinevad asjaolud olid seotud õigusliku ja majandusliku kontekstiga, mida komisjon oleks pidanud piisavalt uurima, et tal oleks olnud võimalik kujundada teadlik seisukoht uurimise raames, mille tulemusel võeti vastu vaidlusalune otsus, märkis Üldkohus, et see institutsioon piirdus kinnitusega – nagu nähtub selle otsuse põhjendusest 39 –, ilma seda väidet piisavalt põhjendamata, et Lekarna Ljubljana asumine 1997. aastal õigusjärglasena Lekarna Ljubljana p.o asemele oli puhtalt halduslikku laadi ning et vaidlusaluse vara õiguslik kontekst, kasutusviis ja -tingimused ei muutunud, mistõttu ei olnud sel hetkel olemasolevat abi muudetud ning see kujutas endast jätkuvalt seda liiki abi.
21
Peale selle analüüsis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 53–55 küsimust, kas käesoleva kohtuotsuse eelmises punktis välja toodud erinevad asjaolud võivad anda alust arvata, nagu väitis esimese kohtuastme hageja, et isegi kui eeldada, et teine vaidlusalune meede kujutas endast olemasolevat abi, võib seda vahepeal tehtud muudatuste tõttu pidada uueks abiks määruse 2015/1589 artikli 1 punkti c tähenduses. Sellega seoses märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 54:
„[P]uudub vaidlus, et 10. detsembril 1994 oli Lekarna Ljubljana [p.o] veel olemas, et loodud oli Ljubljana omavalitsusüksus ja juba oli vastu võetud 1992. aasta apteekide seadus, mis avas selle sektori turumajandusele. [Vaidlusaluses] otsuses ei ole siiski mingit teavet selle kohta, kas eraapteegid olid selleks kuupäevaks juba saanud kohaliku omavalitsuse üksustelt kontsessioone ja kas Lekarna Ljubljana [p.o] oli oma tegevuspiirkonnas veel monopoolses seisundis. „Lähteolukord“ ei ole seega kindel. [Esimese kohtuastme hageja] sõnul toimis Lekarna Ljubljana [p.o] Lekarna Ljubljanaga asendamise ajal 1997. aastal turul konkurents. Võttes arvesse [esimese kohtuastme hageja] esitatud andmeid, mida ei ole ümber lükatud, võivad Lekarna Ljubljanal olla üsna märkimisväärsed erinevused võrreldes üksusega, mille õigusjärglaseks ta 1997. aastal sai_: tal on võimalik omandada kinnisasju ja vaidlustatud otsuse põhjenduse 36 kohaselt ta omandab neid, mille tõttu tuleks lisaks küsida, kas seetõttu on jätkuvalt õigustatud kinnisasjade hallata andmine ilma omandiõiguseta; ta taotleb vähemalt alates 2007. aastast kasumit eesmärgiga koguda vahendeid muu tegevuse finantseerimiseks; peale selle võib ta alates 2007. aastast laiendada oma tegevust ka väljapoole Ljubljana omavalitsusüksuse territooriumi, mida ta on ka teinud. Peale selle võib tema finantstulemustest – nagu rõhutas [esimese kohtuastme hageja] oma vastuses komisjoni esimesele esialgsele hinnangule – välja lugeda, et tegemist on selgelt laieneva tegevusega. […]“.
22
Neid asjaolusid arvestades leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 54 ja 55 sisuliselt, et kuna komisjon ei viinud omal algatusel läbi põhjalikumat uurimist farmaatsia valdkonna õigusliku ja majandusliku arengu kohta Sloveenias, siis ei saanud olla mingit kindlust selles, et vaidlusalust olemasolevat abi ei ole pärast 10. detsembrit 1994 muudetud, mistõttu tuleb asuda seisukohale, et komisjon ei ole hajutanud selles suhtes esinevaid kahtlusi.
23
Üldkohus järeldas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 56:
„[K]omisjon seisis silmitsi tõsiste raskustega, mille tõttu oleks ta pidanud käesolevas asjas algatama ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetluse. Taolises menetluses ette nähtud põhjalik uurimine oleks võimaldanud komisjonil teha teadliku otsuse järgmistes küsimustes: ELTL artikli 107 tähenduses riigiabi olemasolu seoses Lekarna Ljubljanale tasuta või soodustingimustel vara hallata andmisega Ljubljana linna poolt, sellise vara kvalifitseerimine olemasolevaks riigiabiks või uueks abiks ja selle kvalifitseerimine individuaalseks abiks või abikava alusel antud abiks. See oleks võimaldanud komisjonil teadlikult suunata edasist menetlust, et vajaduse korral hinnata nende olemasolevaks või uueks abiks loetavate meetmete kokkusobivust siseturuga, mille puhul on selline hindamine nõutav.“
Poolte nõuded
24
Sloveenia Vabariik palub Euroopa Kohtul:
–
tühistada vaidlustatud kohtuotsus;
–
esimese võimalusena, kui menetlusstaadium seda lubab, jätta esimeses kohtuastmes esitatud hagi rahuldamata ning mõista nii esimese kohtuastme kui ka apellatsioonimenetluse kohtukulud välja esimese kohtuastme hagejalt;
–
teise võimalusena saata kohtuasi tagasi Üldkohtusse.
25
Komisjon palub Euroopa Kohtul:
–
tühistada vaidlustatud kohtuotsus;
–
esimese võimalusena, kui menetlusstaadium seda lubab, jätta esimeses kohtuastmes esitatud hagi rahuldamata ja mõista kohtukulud välja esimese kohtuastme hagejalt;
–
teise võimalusena saata asi tagasi Üldkohtusse ja jätta kohtukulude osas otsuse tegemine edaspidiseks.
26
Esimese kohtuastme hageja palub Euroopa Kohtul:
–
jätta apellatsioonkaebus rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja Sloveenia Vabariigilt.
Apellatsioonkaebus
27
Sloveenia Vabariik põhjendab oma apellatsioonkaebust nelja väitega: esiteks, et ELTL artikli 108 lõigete 2 ja 3 ning määruse 2015/1589 artikli 4 lõigete 2 ja 3 tõlgendamisel ja kohaldamisel on rikutud õigusnorme ning mõiste „tõsised raskused“ tõlgendamisel on rikutud õigusnorme seoses esimese vaidlusaluse meetmega, teiseks, et faktilisi asjaolusid on tõlgendatud vääralt ja on rikutud õigusnorme seoses selliste tõsiste raskustega teise vaidlusaluse meetme kvalifitseerimisel „olemasolevaks abiks“, kolmandaks, et on rikutud Üldkohtu põhjendamiskohustust, ning neljandaks, et on rikutud komisjoni õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 tähenduses.
28
Apellatsioonkaebuse esimest ja teist väidet, mis käsitlevad sisuliselt Üldkohtu väidetavat õigusnormi rikkumist seoses mõistega „tõsised raskused“, tuleb analüüsida koos.
Esimene ja teine väide
Poolte argumendid
29
Apellatsioonkaebuse esimeses väites heidab Sloveenia Vabariik Üldkohtule sisuliselt ette, et viimane määratles esimese vaidlusaluse meetme puhul valesti komisjonil esialgse uurimise etapis lasuva tõendamiskoormise ulatuse ning lähtus valest õiguslikust standardist selle kindlakstegemisel, kas esinevad „tõsised raskused“, mille tõttu oleks põhjendatud ametliku uurimismenetluse algatamine ELTL artikli 108 lõike 2 alusel. Täpsemalt leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 49 ekslikult, et olukord Lekarna Ljubljana p.o ja Lekarna Ljubljana hallatava vara laadi ja staatuse osas pärast 1979. aastat on „ebaselge“. Samuti järeldas ta selle kohtuotsuse punktis 50 vääralt, et komisjon ei kõrvaldanud kahtlusi seoses küsimusega, kas need üksused said kogu oma hallatava vara pärast 1979. aastat turutingimustel.
30
Esimesena väidab Sloveenia Vabariik sisuliselt, et ükski esimese kohtuastme hageja esitatud dokument ega tõend, mida Üldkohus analüüsis vaidlustatud kohtuotsuse punktides 45–48, ei tõenda objektiivselt võimaliku riigiabi olemasolu.
31
Samuti leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 47 vääralt, et Lekarna Ljubljana kuulub seda liiki toetusesaajate hulka, kellele riik või omavalitsusüksused võivad riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuste materiaalse vara seaduse artikli 24 kohaselt anda tasuta materiaalset vara, kui see on avalikes huvides. Kuigi see säte näeb ette omandiõiguse ülemineku avalik-õiguslikele isikutele, ei ole sellist üleminekut ette nähtud taoliste avalik-õiguslike asutuste puhul nagu Lekarna Ljubljana. Sellega seoses on eelarve, eelarve kasutajate ja teiste avalik-õiguslike isikute ühtse kontoplaani määruse (Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava) artiklis 71 sätestatud, et riigi või haldusorgani vara omandiõigust ei saa võõrandada avalik-õiguslikule asutusele ning et sellist vara saab neile usaldada üksnes „haldamiseks“. Veel tuletab Sloveenia Vabariik sellega seoses meelde, et vastavalt nimetatud artiklile 71 on igasugune vara, mille Lekarna Ljubljana omandas avalik-õigusliku asutusena – kas tema enda poolt või Ljubljana linna kaudu –, „haldamiseks saadud vara“, mistõttu Ljubljana linna poolt talle üle antud vara puudutava lepingu olemasolu iseenesest ei saa pidada kaudseks tõendiks selle kohta, et selline üleandmine oleks toimunud tasuta või turutingimustest soodsamatel tingimustel.
32
Samuti leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 48 vääralt, et Ljubljana linna poolt Lekarna Ljubljanale haldamiseks antud vara väärtust puudutavate arvandmete ja Lekarna Ljubljana raamatupidamisaruannetest nähtuvate arvandmete väidetavaid lahknevusi või ka viimase hallatava vara väärtuse suurenemist võib pidada kaudseteks tõenditeks selle kohta, et selline hallatav vara kujutab endast riigiabi. Mis puudutab täpsemalt Lekarna Ljubljana hallatava vara väärtuse suurenemist, siis leiab Sloveenia Vabariik, et isegi kui Lekarna Ljubljanal on õigus investeerida oma kasumit farmaatsiaalasesse tegevusse, sealhulgas selliste kinnisasjade omandamiseks, mis kuuluvad raamatupidamisaruannetes kategooriasse „hallatav vara“, ei tähenda see siiski, et selline vara oleks antud talle tasuta.
33
Teisena heidab Sloveenia Vabariik Üldkohtule ette vaidlustatud kohtuotsuse punktis 48 tehtud järeldust, et esimese kohtuastme hageja ülesanne ei olnud tõendada väljaspool igasugust kahtlust, et Lekarna Ljubljana hallatav vara kujutas endast riigiabi, vaid et põhjalikuma analüüsi pidi läbi viima hoopis komisjon, kui ta oli „ebakindluse“ olukorras. Nii toimides „kohaldas Üldkohus „tõsiste raskuste“ õiguslikku standardit“ valesti, kuna ta kohaldas kahtluse olemasolu tõendamisele esimese kohtuastme hageja poolt ebasobivat ja ilmselgelt liiga madalat tõendamiskünnist, võtmata seejuures arvesse kaalutlusruumi, mis komisjonil on ELTL artikli 108 lõike 3 alusel ametliku uurimismenetluse algatamiseks.
34
See lähenemisviis, mis läheb pealegi vastuollu standardiga, mille Euroopa Kohus kehtestas 2. septembri 2021. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punktid 40, 45 ning 49–51), kaotaks igasuguse vahetegemise esialgse ja ametliku uurimismenetluse vahel ning tooks kaasa selle, et komisjoni kohustataks algatama viimati nimetatud menetlust iga kord, kui üks pool väljendab esialgse uurimise etapis muret seoses väidetava riigiabiga – isegi siis, kui see pool ei ole oma väidete põhjendamiseks esitanud vähimatki usutavat tõendit.
35
Kuna käesolevas asjas puuduvad vähimadki esimese kohtuastme hageja esitatud asjaolud või tõendid, mis võiksid anda alust arvata, et Ljubljana linn andis hallatava vara Lekarna Ljubljanale üle tasuta või turutingimustest soodsamatel tingimustel, siis ei olnud komisjon kohustatud omal algatusel koguma sellekohast teavet võimaliku riigiabi tuvastamiseks. Seega leidis Üldkohus vääralt, et komisjon ei võinud usaldada Sloveenia ametiasutuste antud kinnitusi selle kohta, et hallatava vara omandamine Lekarna Ljubljana p.o ja Lekarna Ljubljana poolt pärast 1979. aastat on toimunud turutingimustel.
36
Komisjon nõustub Sloveenia Vabariigi argumentidega.
37
Lisaks märgib see institutsioon ühelt poolt, et vastupidi sellele, mida märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 40, 49 ja 50, ei ole Sloveenia ametiasutuste kinnitus, et hallatava vara omandamine Lekarna Ljubljana p.o ja Lekarna Ljubljana poolt pärast 1979. aastat on toimunud turutingimustel ilma riigiabita, ainus asjaolu, millele komisjon vaidlusaluses otsuses tugines. Nimelt põhines see otsus ka kohaldataval õiguslikul ja majanduslikul raamistikul, eelkõige käesoleva kohtuotsuse punktis 30 viidatud õigusnormidel, ning muudel asjaoludel, nagu esiteks Lekarna Ljubljana õiguslik staatus ning tema pädevus teenida kasumit ja omada kinnisasju, teiseks asjaolu, et kogu omandatud vara tuleb kirjendada „hallatava varana“, kolmandaks asjaolu, et kogu teenitud kasum tuleb investeerida ettevõttesse või kanda üle riigile, ning neljandaks Sloveenia Vabariigi kinnitus, et ta ei ole andnud Lekarna Ljubljanale vara pärast 1979. aastat, kusjuures see kinnitus anti lojaalse koostöö kohustuse raames, mis sellel liikmesriigil on ELL artikli 4 lõike 3 alusel.
38
Sellega seoses leiab komisjon veel, et arvestades Sloveenia Vabariigil lasuvat lojaalse koostöö kohustust ja asjaolu, et esimese kohtuastme hageja ei ole esitanud vastupidiseid tõendeid, oli komisjonil õigus tugineda Sloveenia ametiasutuste kinnitusele, et hallatava vara omandamine Lekarna Ljubljana p.o ja Lekarna Ljubljana poolt pärast 1979. aastat on toimunud turutingimustel. Seega seadis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 40 ekslikult kahtluse alla selle kinnituse tõelevastavuse põhjusel, et Sloveenia ametiasutused ei esitanud selle kinnituse toetuseks ühtegi tõendit. Vastupidine järeldus, mida Üldkohus selle kohta tegi, ei puutu komisjoni sõnul asjasse, kuna see nõuaks neilt asutustelt negatiivse asjaolu tõendamist, teisisõnu, et nad tõendaksid positiivselt, et Sloveenia Vabariik ei olnud Lekarna Ljubljana p.o-le ja Lekarna Ljubljanale pärast 1979. aastat enam vara andnud. Selline lähenemine tähendaks aga sisuliselt selle tõendamiskoormise ümberpööramist, mille Euroopa Kohus on piiritlenud riigiabi valdkonna kohtupraktikas, eelkõige 2. septembri 2021. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
39
Teiselt poolt rikkus Üldkohus komisjoni sõnul õigusnormi sellega, et ületas oma kohtuliku kontrolli piire, kuna selle asemel, et kontrollida, kas esimese kohtuastme hageja oli kooskõlaliste kaudsete tõendite kogumi abil tõendanud tõsiste kahtluste olemasolu, hindas ta ise, kas esinevad kaudsed tõendid, mis kinnitavad selliste kahtluste olemasolu.
40
Apellatsioonkaebuse teises väites heidab Sloveenia Vabariik, keda toetab komisjon, Üldkohtule sisuliselt ette, et viimane leidis teise vaidlusaluse meetme puhul, et komisjonil oli tõsiseid raskusi selle hindamisel, kas see meede – niivõrd, kui seda võib pidada riigiabiks – kujutab endast „olemasolevat“ abi määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b tähenduses või kas juhul, kui seda meedet oli vahepeal „muudetud“ määruse nr 794/2004 artikli 4 lõike 1 tähenduses, tuleb see kvalifitseerida „uueks abiks“ määruse 2015/1589 artikli 1 punkti c tähenduses.
41
Sloveenia Vabariigi sõnul järeldas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 55 ja 56 vääralt, et selle meetmega seoses esinesid tõsised raskused, kuigi vaidlusaluse otsuse põhjendusest 39 nähtub ühemõtteliselt, et komisjon oli selgelt otsustanud, et Lekarna Ljubljana p.o-le 1979. aastal tema asutamise ajal hallatava vara andmine, „niivõrd, kui see meede võib endast kujutada riigiabi, võib äärmisel juhul olla olemasolev abi“.
42
Samuti leidis Üldkohus oma kohtuotsuse punktis 54 vääralt, et „lähteolukord“, st 10. detsembril 1994 valitsenud olukord, oli ebaselge, kuna vaidlusalune otsus ei sisaldanud mingit teavet, mis võimaldanuks välja selgitada, kas selleks kuupäevaks olid eraapteegid juba saanud omavalitsusüksustelt kontsessioone või kas Lekarna Ljubljana p.o oli oma tegevuspiirkonnas veel monopoolses seisundis. Need Üldkohtu kaalutlused on ekslikud, kuna taolistest asjaoludest, nagu on esile toodud vaidlustatud kohtuotsuse punktis 51, nähtub, et ajavahemikus 10. detsembrist 1994 kuni hetkeni, mil Lekarna Ljubljana sai Lekarna Ljubljana p.o õigusjärglaseks, st kuni 1997. aastani, oli kohaldatav sama õiguslik raamistik, kuivõrd erinevad riigisisesed seadused, mis reguleerisid eelkõige Sloveenia turu avamist konkurentsile, võeti vastu juba enne 10. detsembrit 1994. See aspekt on aga otsustav selle hindamisel, kas olemasolevaks abiks kvalifitseeritud teise vaidlusaluse meetme muutmine tuleks lugeda määruse 2015/1589 artikli 1 punkti c tähenduses „uueks abiks“. Isegi kui eeldada, et teine vaidlusalune meede, mis ei olnud esialgu riigiabi, võis selle edasise muutmise tõttu muutuda riigiabiks, leidis see muutmine igal juhul aset enne 10. detsembrit 1994. Seega ei teinud komisjon viga, kui ta järeldas vaidlusaluse otsuse punktis 39, et kuna 10. detsembri 1994. aasta ja selle kuupäeva, mil Lekarna Ljubljana sai Lekarna Ljubljana p.o õigusjärglaseks, vahelisel ajal ei olnud õiguslik kontekst ega hallatava vara kasutustingimused muutunud, oli see asendamine puhtalt halduslik, mistõttu ei saanud see kujutada endast olemasoleva abi muutmist uueks abiks.
43
Lisaks leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 51–54 vääralt, et Lekarna Ljubljana tegutses erinevatel tingimustel kui Lekarna Ljubljana p.o. Eelkõige on ekslik asuda seisukohale, nagu seda tegi Üldkohus selle kohtuotsuse punktis 54, et neid kahte üksust iseloomustasid märkimisväärsed erinevused, kuna erinevalt oma eelkäijast oli Lekarna Ljubljanal pädevus omandada vara, sealhulgas kinnisasju, mistõttu tuleks välja selgitada, kas kinnisasjade jätkuv kasutusse andmine ilma omandiõiguseta võis endiselt olla põhjendatud. Sloveenia Vabariigi sõnul oli Lekarna Ljubljanal sarnaselt Lekarna Ljubljana p.o-ga pädevus omandada taolist hallatavat vara vähemalt alates asutuste seaduse jõustumisest 1991. aastal.
44
Sellega seoses täpsustab Sloveenia Vabariik, et sarnaselt oma eelkäijaga võib Lekarna Ljubljana kasutada ainult vara, mille ta on formaalselt saanud haldamiseks Ljubljana linnalt, isegi kui see vara on omandatud Lekarna Ljubljana poolt hangitud vahenditega. Alusetu on Üldkohtu keskendumine sellele, kas hallatava vara kasutusse andmine on endiselt põhjendatud. Tegemist on üksnes viisiga tagada avalik-õiguslikule asutusele vara kasutamine, kuna kogu taolise asutuse kasutuses olev vara loetakse hallatavaks varaks. Seevastu ei tähenda see mingil juhul hallatava vara tasuta andmist.
45
Lõpuks lükkab Sloveenia Vabariik ümber erinevad etteheited, mille esimese kohtuastme hageja esitas haldusmenetluses, eelkõige need, mis puudutavad esiteks seda, et komisjon ei kõrvaldanud kahtlusi, kas teist vaidlusalust meedet on tegelikult muudetud pärast 1. maid 2004, st pärast Sloveenia Vabariigi liiduga ühinemise kuupäeva, ja teiseks seda, et komisjon ei kontrollinud selle meetme kokkusobivust siseturuga. Esimese etteheite kohta väidab ta sisuliselt, et kuivõrd õige ei ole Üldkohtu järeldus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 54, et Lekarna Ljubljana on oluliselt erinev sellest üksusest, mille õigusjärglaseks ta 1997. aastal sai, siis muutub see esimese kohtuastme hageja etteheide alusetuks. Teise etteheite kohta leiab Sloveenia Vabariik, et see on õiguslikult asjasse puutumatu, sest – nagu märkis komisjon Üldkohtus ja nagu nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktist 38 – abimeetme kokkusobivus on ELTL artikli 108 lõike 1 alusel nõutav ainult abikavade puhul, samas kui käesolevas asjas vaidluse all oleva meetme puhul on tegemist individuaalse abiga. Üldkohus nõustus selle õigusliku argumendiga, kuivõrd ei esitanud ühtegi põhjendust selle tagasi lükkamiseks.
46
Eeltoodud kaalutlusi arvestades järeldab Sloveenia Vabariik, et komisjonil ei olnud kohustust algatada ELTL artikli 108 lõike 2 alusel ametlikku uurimismenetlust. Nimelt, arvestades esialgse uurimise etapis komisjoni käsutuses olnud andmeid, ei olnud tal mingit sisulist või õiguslikku alust järeldada, et esines tõsiseid raskusi. Lisaks, vastupidi sellele, mida järeldas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuses, oli see otsus piisavalt põhjendatud.
47
Esimese kohtuastme hageja leiab, et apellatsioonkaebuse esimene ja teine väide tuleb osaliselt vastuvõetamatuse ja osaliselt põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Euroopa Kohtu hinnang
– Sissejuhatavad märkused
48
Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale kohaldatakse ELTL artikli 108 lõikes 2 sätestatud menetlust alati, kui komisjonil on tõsiseid raskusi abi siseturuga kokkusobivuse kindlakstegemisel. Seega võib komisjon piirduda abi suhtes heakskiitva otsuse tegemisel ELTL artikli 108 lõikes 3 sätestatud uurimise esialgse etapiga üksnes siis, kui ta on esmase uurimise lõpus veendunud, et see abi on siseturuga kokkusobiv. Kui aga esmane uurimine veenis komisjoni vastupidises või ei võimaldanud ületada kõiki raskusi, mis tekkisid selle abi siseturuga kokkusobivuse hindamisel, on komisjonil kohustus küsida kõiki vajalikke selgitusi ja algatada selles osas ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetlus (14. septembri 2023. aasta kohtuotsus komisjon ja IGG vs. Dansk Erhverv, C‑508/21 P ja C‑509/21 P, EU:C:2023:669, punkt 69 ning seal viidatud kohtupraktika).
49
Nimelt tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kui ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud menetlus ei võimaldanud tal ületada kõiki raskusi, mis tekkisid asjaomase meetme kokkusobivuse hindamise käigus, on kõnealusel institutsioonil kohustus algatada ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetlus, ilma et tal oleks selles osas kaalutlusõigust. Nii tuleb komisjonil vastavalt ELTL artikli 108 lõike 3 eesmärgile ja temal lasuvale hea halduse kohustusele võtta meetmeid ja viia läbi vajalikud kontrollimised, selleks et esialgse uurimise käigus ületada võimalikud raskused ja hajutada asjaomase meetme siseturuga kokkusobivusega seoses kõik kahtlused (vt selle kohta 3. septembri 2020. aasta kohtuotsus Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland jt vs. komisjon, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, punktid 77 ja 78 ning seal viidatud kohtupraktika).
50
Kuna mõiste „tõsised raskused“ on objektiivset laadi, tuleb tõend selliste raskuste esinemise kohta, mis peavad põhinema nii esialgse uurimise lõpus komisjoni otsuse vastuvõtmise asjaoludel kui selle sisul, esitada niisuguse otsuse taotlejal kooskõlaliste kaudsete tõendite kogumi alusel (14. septembri 2023. aasta kohtuotsus komisjon ja IGG vs. Dansk Erhverv, C‑508/21 P ja C‑509/21 P, EU:C:2023:669, punkt 70 ning seal viidatud kohtupraktika).
51
Kui hageja palub tühistada komisjoni otsuse mitte algatada ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametlikku uurimismenetlust, võib ta esitada kõik väited, mis tõendavad, et teatatud meetme esialgse uurimise etapis komisjoni kasutuses oleva teabe ja asjaolude hindamise tõttu oleks pidanud selle meetme siseturuga kokkusobivuse kohta ilmnema kahtlusi. Kokkusobivust puudutavate kahtluste olemasolu on just täpselt see tõend, mis tuleb esitada, et tõendada, et komisjon oli kohustatud algatama ametliku uurimismenetluse. Seega peab taotluse esitaja tõendama, et esinesid kahtlused kokkusobivuse kohta, mistõttu komisjon oli kohustatud algatama kõnealuse ametliku uurimismenetluse. Selline tõend peab põhinema nii selle otsuse vastuvõtmise asjaoludel kui ka otsuse sisul kooskõlaliste kaudsete tõendite kogumi alusel (28. septembri 2023. aasta kohtuotsus Ryanair vs. komisjon, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, punktid 131 ja 132 ning seal viidatud kohtupraktika).
52
Euroopa Kohus on sellega seoses juba otsustanud, et komisjoni uurimise ebapiisavus või puudulikkus esialgses uurimismenetluses võib olla kaudne tõend sellest, et see institutsioon seisis teatatud meetme siseturuga kooskõla hindamisel silmitsi tõsiste raskustega, mille tõttu oleks ta pidanud algatama ametliku uurimismenetluse (28. septembri 2023. aasta kohtuotsus Ryanair vs. komisjon, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, punkt 133 ja seal viidatud kohtupraktika).
53
Liidu kohus, kellele on esitatud nõue tühistada komisjoni otsus jätta vastuväited esitamata, peab kindlaks tegema, kas asjaomase meetme esialgse uurimise etapis oleks komisjoni käsutuses oleva teabe ja asjaolude hindamine pidanud objektiivselt tekitama kahtlusi selle meetme abiks kvalifitseerimise suhtes, kuivõrd selliste kahtluste tõttu tuleb algatada ametlik uurimismenetlus (6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland vs. komisjon, C‑174/19 P ja C‑175/19 P, EU:C:2021:801, punkt 67 ning seal viidatud kohtupraktika).
54
Ka ei pea liidu kohus hindama sellise esialgse uurimismenetluse lõpus vastu võetud vastuväidete esitamata jätmise otsuse, nagu on ette nähtud määruse 2015/1589 artikli 4 lõikes 2, õiguspärasust mitte ainult teabe alusel, mis oli komisjoni käsutuses otsuse tegemise hetkel, vaid ka tema „käsutuses olla võinud“ teabe alusel, mis hõlmab aga ka teavet, mis on asjakohane ja mida ta oleks võinud haldusmenetluses oma taotluse alusel saada (vt selle kohta 2. septembri 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punktid 42 ja 43 ning seal viidatud kohtupraktika).
55
Nimelt on komisjon kohustatud viima asjaomaste meetmete uurimise menetluse läbi hoolikalt ja erapooletult, et saada lõpliku otsuse tegemisel, millega tuvastatakse abi olemasolu ja vajaduse korral abi kokkusobimatus või ebaseaduslikkus, selle tegemiseks võimalikult täielikud ja usaldusväärsed tõendid (2. septembri 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 44 ning seal viidatud kohtupraktika).
56
Samas, kuigi võib olla vajalik, et komisjon läheks riigiabi olemasolu ja õiguspärasuse hindamisel kaugemale üksnes talle teatavaks tehtud faktiliste ja õiguslike asjaolude uurimisest, ei pea ta siiski omal algatusel ja selle kohta kaudsete tõendite puudumise korral uurima kogu teavet, mis võiks olla seotud talle esitatud asjaga, isegi kui see teave on üldkasutatav (vt selle kohta 2. septembri 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 45 ning seal viidatud kohtupraktika).
57
Seega ei tõenda pelk asjaolu, et on olemas potentsiaalselt asjakohane teave, millest komisjon ei olnud teadlik ja mida ta ei olnud kohustatud tema valduses olevat teavet arvestades uurima, tõsiste raskuste olemasolu, mis oleksid seda institutsiooni kohustanud algatama ametlikku uurimismenetlust (2. septembri 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 51 ning seal viidatud kohtupraktika).
58
Lõpuks tuleb meenutada, et kuigi käesoleva kohtuotsuse punktides 48–57 viidatud kohtupraktikast tulenevad põhimõtted on välja töötatud eelkõige seoses vastuväidete esitamata jätmise otsustega, mis on ette nähtud määruse 2015/1589 artikli 4 lõikes 3, kehtivad samad põhimõtted ka selliste selle määruse artikli 4 lõike 2 kohaste otsuste suhtes nagu vaidlusalune otsus, milles tuvastatakse, et asjaomane meede ei kujuta endast riigiabi (vt selle kohta 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus Club Hotel Loutraki jt vs. komisjon, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punkt 33 ning seal viidatud kohtupraktika).
59
Need on põhimõtted, milles lähtudes tuleb analüüsida küsimust, kas Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta järeldas esimese ja teise vaidlusaluse meetme puhul, et esinesid tõsised raskused, mille tõttu oleks komisjon pidanud algatama ELTL artikli 108 lõike 2 alusel ametliku uurimismenetluse.
– Õigusnormi rikkumise olemasolu mõiste „tõsised raskused“ tõlgendamisel seoses esimese vaidlusaluse meetmega
60
Mis puudutab esimesena Sloveenia Vabariigi etteheiteid vaidlustatud kohtuotsuse punktide 45–48 kohta, nagu need on ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktides 30–32, siis tuleb meenutada, et vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale tuleneb ELTL artikli 256 lõike 1 teisest lõigust ja Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 58 esimesest lõigust, et üksnes Üldkohus on pädev esiteks tuvastama asjaolusid – välja arvatud juhtudel, kui tema tuvastuste sisuline ebatäpsus tuleneb talle esitatud dokumentidest – ja teiseks neid asjaolusid hindama. Seega, kui Üldkohtule esitatud tõendeid ei ole moonutatud, ei kujuta faktiliste asjaolude hindamine endast Euroopa Kohtu kontrollile alluvat õigusküsimust kui sellist (11. jaanuari 2024. aasta kohtuotsus Wizz Air Hungary vs. komisjon, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, punktid 57 ja 58 ning seal viidatud kohtupraktika).
61
Mis seejuures puudutab riigisisesele õigusele antud Üldkohtu hinnangu, mis riigiabi valdkonnas kujutab endast faktilistele asjaoludele antavat hinnangut, kontrollimist apellatsioonimenetluses, siis on Euroopa Kohus tõepoolest pädev kontrollima põhimõtteliselt üksnes seda, kas seda õigust on moonutatud (5. detsembri 2023. aasta kohtuotsus Luksemburg jt vs. komisjon, C‑451/21 P ja C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punkt 77 ning seal viidatud kohtupraktika).
62
Kuna käesolevas asjas püüdis Sloveenia Vabariik etteheidetega, mis on ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktides 30–32, kahtluse alla seada vaidlustatud kohtuotsuse punktides 45–48 esitatud Üldkohtu hinnangut riigisisesele õigusele ja faktilistele asjaoludele – väitmata, et selles osas oleks tegemist moonutamisega –, siis tuleb need etteheited vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.
63
Teisena, mis puudutab Sloveenia Vabariigi etteheiteid, millega ta soovib sisuliselt vaidlustada seda, kuidas Üldkohus määras kindlaks komisjonil lasuva tõendamiskoormise künnise ELTL artikli 108 lõike 3 kohases esialgses uurimismenetluses, siis tuleb esiteks tõdeda, et nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 64 sisuliselt märkis, kirjeldas Üldkohus „kohaldatavate eeskirjade ja põhimõtete“ kindlaksmääramisel vaidlustatud kohtuotsuse punktides 35 ja 36 kohaldatavat õiguslikku standardit viisil, mis on täielikult kooskõlas käesoleva kohtuotsuse punktides 48–53 viidatud väljakujunenud kohtupraktikaga. Täpsemalt tuletas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 35 põhjendatult meelde, et „kui komisjon kontrollib ELTL artikli 107 alusel abimeetmeid, et teha kindlaks, kas need on siseturuga kokkusobivad, on ta kohustatud algatama [ametliku uurimismenetluse], kui ta ei ole pärast esialgset uurimisetappi suutnud kõrvaldada kõiki selliseid raskusi, mis ei võimalda järeldada, et need meetmed on siseturuga kokkusobivad“.
64
Samamoodi leidis Üldkohus selle kohtuotsuse punktis 36, et „kui komisjon analüüsib meedet ELTL artiklite 107 ja 108 alusel ja kui tal on esialgse uurimise tulemusel […] jätkuvalt raskusi või kahtlusi, teisisõnu tõsiseid raskusi, kas kvalifitseerida see meede riigiabiks, olemasolevaks abiks või uueks abiks või lugeda see siseturuga kokkusobivaks, kui ta leiab, et tegemist on uue abiga, on ta kohustatud algatama ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetluse“.
65
Teiseks tuleb tõdeda samamoodi, nagu märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 49, et vaidlusaluses otsuses on Lekarna Ljubljana p.o ja Lekarna Ljubljana poolt pärast 1979. aastat saadud hallatava vara osas piirdutud Sloveenia ametiasutuste kinnitusega, et nimetatud üksused omandasid kogu selle vara turutingimustel.
66
Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi liikmesriigil on ELL artikli 4 lõike 3 kohaselt tõepoolest kohustus teha lojaalset koostööd kogu menetluse vältel, mille käigus meedet analüüsitakse riigiabi käsitlevate liidu õigusnormide alusel (5. detsembri 2023. aasta kohtuotsus Luksemburg jt vs. komisjon, C‑451/21 P ja C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punkt 122 ning seal viidatud kohtupraktika), ei välista see asjaolu siiski iseenesest „tõsiseid raskusi“ või „kahtlusi“, mis komisjonil võivad talle kaevatud meetme esialgse uurimise tulemusel olenevalt olukorrast tekkida, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 67 sisuliselt märkis. Mis tahes muu tõlgendus tähendaks kaudselt, kuid tingimata, et komisjoni kahtlused oleks võimalik automaatselt hajutada pelgalt liikmesriigi ametiasutuste kinnitustega, mis tooks kaasa selle, et ELTL artikli 108 alusel algatatud menetlus võidakse lõpetada, ilma et need ametiasutused oleksid esitanud mingeidki tõendeid, mis lükkaksid ümber kaebuse esitaja poolt tõsiste raskuste olemasolu tõendamiseks esitatud asjaolud. Kui nõustuda, et kahtlused abimeetme olemasolus või kokkusobivuses võib nii lihtsalt hajutada pelgalt liikmesriigi ametiasutuste väidetega, ei võtaks see ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud esialgselt uurimismenetluselt mitte ainult igasuguse mõtte, vaid võiks seada ohtu ka riigiabi kontrollimehhanismi ja komisjonile usaldatud rolli.
67
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 68 sisuliselt märkis, tuleb lisaks sellele, et kaebuse esitajal on palju raskem saada asjasse puutuvat teavet ametiasutustelt, kes võivad olla andnud riigiabi, kui komisjonil, kellel on selleks ulatuslikud volitused, arvesse võtta ühelt poolt asjaolu, et kaebuse esitajate raskused tõendite hankimisel on seda märkimisväärsemad sellise juhtumi kontekstis nagu käesolev, mis pärineb 1970. aastatest ning mida iseloomustavad üleminek plaanimajanduselt turumajandusele ning avalik-õiguslike ja eraapteekide vaheline konkurentsisuhe. Selline kontekst muutis aga esimese kohtuastme hagejale paratamatult veelgi raskemaks asjasse puutuva teabe saamise selle kohta, millistel tingimustel hallatav vara Lekarna Ljubljana p.o-le ja Lekarna Ljubljanale anti.
68
Teiselt poolt tuleb rõhutada, et komisjonil on nii EL toimimise lepingust kui ka määrusest 2015/1589 tulenevad ulatuslikud volitused, mis võimaldavad tal vajaduse korral nõuda liikmesriikidelt täiendavat teavet, kuna neil on komisjonil esinevate võimalike kahtluste hajutamiseks üldjuhul paremad võimalused kui kaebuse esitajatel.
69
Kõigist eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et Üldkohus ei rikkunud õigusnormi, kui ta leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 48, et esimese kohtuastme hageja ei pea ilma vähimagi kahtluseta tõendama, et Lekarna Ljubljana p.o ja Lekarna Ljubljana hallatava vara hulgas oli vara, mis kujutas endast riigiabi, vaid komisjon peab – kui tal ei ole sellises olukorras kindlust – asja põhjalikumalt uurima.
70
Järelikult ei saa Üldkohtule ette heita, et ta kohaldas liiga madalat künnist nende tõendamisnõuete suhtes, mis peavad olema täidetud, et komisjonil tekiks kohustus algatada ELTL artikli 108 lõike 2 alusel ametlik uurimismenetlus.
71
Kolmandana tuleb tagasi lükata ka Sloveenia Vabariigi argumendid, mis on ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 33 ja mille kohaselt on komisjonil kaalutlusruum selle menetluse algatamiseks. Nimelt nähtub selle kohtuotsuse punktis 49 viidatud kohtupraktikast ühemõtteliselt, et kui ELTL artikli 108 lõike 3 alusel läbi viidud esialgne uurimine ei võimaldanud tal ületada kõiki raskusi, mis tekkisid asjaomase meetme kokkusobivuse hindamise käigus, on komisjonil kohustus algatada ametlik uurimismenetlus, ilma et tal oleks selles osas kaalutlusõigust.
72
Neljandana, mis puudutab Sloveenia Vabariigi etteheiteid, mida on mainitud käesoleva kohtuotsuse punktis 35 ja mille kohaselt juhul, kui esimese kohtuastme hageja ei ole esitanud ühtegi tõendit tõsiste raskuste esinemise kohta, ei ole komisjon kohustatud omal algatusel hankima teavet, mis võiks olla võimaliku riigiabi tuvastamisel asjakohane, siis tuleb need põhjendamatuse tõttu tagasi lükata. Nimelt nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 45–48 üheselt, et Üldkohtu hinnangud selle kohtuotsuse punktides 49 ja 50 põhinevad üksnes esimese kohtuastme hageja poolt konkreetselt esitatud dokumentidel ja tõenditel.
73
Viiendana nähtub vastupidi sellele, mida väidab Sloveenia Vabariik, nii vaidlustatud kohtuotsusest kui ka Euroopa Kohtule esitatud toimikust, et tõendid, mille esimese kohtuastme hageja esitas Üldkohtule koos hagiga ja mis nähtuvad vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 44–48, on samad, mille ta edastas komisjonile vaidlusaluse otsuseni viinud haldusmenetluses. Samas, nagu nähtub ka vaidlustatud kohtuotsusest, ei ole vaidlusaluses otsuses neile eri tõenditele kordagi viidatud.
74
Mis puudutab lõpuks kuuenda ja viimasena komisjoni argumente, mis on ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 39 ning mille kohaselt ületas Üldkohus oma kohtuliku kontrolli piire, siis tuleb need põhjendamatuse tõttu tagasi lükata, kuna vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 44–50 nähtub, et Üldkohus teostas seda kontrolli kooskõlas käesoleva kohtuotsuse punktis 53 meenutatud kohtupraktikaga.
75
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb apellatsioonkaebuse esimene väide osaliselt vastuvõetamatuse ja osaliselt põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
– Õigusnormi rikkumise esinemine mõiste „tõsised raskused“ tõlgendamisel seoses teise vaidlusaluse meetmega
76
Esimesena, kuivõrd Sloveenia Vabariik vaidlustab käesoleva kohtuotsuse punktides 40, 41 ja 46 ära toodud etteheidetega sisuliselt künnise, mida Üldkohus kohaldas, analüüsides seda, kas teise vaidlusaluse meetme hindamisel esinesid „tõsised raskused“, siis tuleb tõdeda, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 63, et „kohaldatavate eeskirjade ja põhimõtete“ kindlaksmääramisel viitas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 35 ja 36 kohaldatavale õiguslikule standardile, mis on täielikult kooskõlas käesoleva kohtuotsuse punktides 48–53 viidatud väljakujunenud kohtupraktikaga.
77
Täpsemalt leidis Üldkohus vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktis 58 viidatud kohtupraktikale õigesti, et käesoleva kohtuotsuse punkti 63 teises osas meenutatud põhimõtteid tuleb kohaldada ka siis, kui komisjonil on kahtlusi, kas uuritav meede tuleb ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabiks kvalifitseerida.
78
Samamoodi järeldas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 36 õigesti, et „kui komisjon analüüsib meedet ELTL artiklite 107 ja 108 alusel ja kui tal on esialgse uurimise tulemusel […] jätkuvalt raskusi või kahtlusi, teisisõnu tõsiseid raskusi, kas kvalifitseerida see meede riigiabiks, olemasolevaks abiks või uueks abiks või lugeda see siseturuga kokkusobivaks, kui ta leiab, et tegemist on uue abiga, on ta kohustatud algatama ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetluse“.
79
Sellest järeldub, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 86 sisuliselt märkis, et Üldkohtule ei saa ette heita õigusnormi rikkumist selle õigusliku standardi määratlemisel, mida tuleb kohaldada „tõsiste raskuste“ olemasolu kindlaksmääramisel.
80
Järelikult tuleb käesoleva kohtuotsuse punktis 76 nimetatud etteheited põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
81
Teisena tuleb meenutada, et riigiabi kontrollimise süsteemis, mis on kehtestatud ELTL artiklitega 107 ja 108, erineb menetlus vastavalt sellele, kas tegemist on olemasoleva või uue abiga. Kui olemasoleva abi andmine on vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 1 õiguspärane seni, kuni komisjon ei ole seda tunnistanud ühisturuga kokkusobimatuks, siis ELTL artikli 108 lõikes 3 on ette nähtud, et uue abi määramise plaanidest või olemasoleva abi muutmise plaanidest tuleb komisjoni piisavalt aegsasti teavitada ja neid ei tohi rakendada enne, kui menetluses on tehtud lõplik otsus (28. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus Eco Fox jt, C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, punkt 36 ning seal viidatud kohtupraktika).
82
Määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunkti i kohaselt on „olemasolev abi“ muu hulgas „igasugune abi, mis oli olemas enne ELi toimimise lepingu jõustumist vastavates liikmesriikides, see tähendab abiprogrammid ja individuaalne abi, mis kehtisid enne ja mida rakendatakse ka pärast ELi toimimise lepingu jõustumist vastavates liikmesriikides“. Ühinemisakti IV lisa 3. peatüki punkti 1 alapunkt a täpsustab omalt poolt, et selle aktiga hõlmatud riikide ühinemisel loetakse olemasolevaks abiks ELTL artikli 108 lõike 1 tähenduses „enne 10. detsembrit 1994 jõustunud abimeetmed“.
83
Mõiste „uus abi“ on aga määruse 2015/1589 artikli 1 punktis c määratletud kui „kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused“. Määruse nr 794/2004 artikli 4 lõike 1 esimeses lauses on sellega seoses sätestatud, et määruse 2015/1589 artikli 1 lõike c kohaldamisel „tähendab olemasoleva toetuse muudatus mis tahes muutust, välja arvatud puhtalt formaalsed või halduslikud muudatused, mis ei mõjuta toetusmeetme [sise]turule vastavuse hindamist“.
84
Nii on Euroopa Kohus juba otsustanud, et tuleb kindlaks teha, kas tehtud muudatused toovad kaasa olemasoleva abi olemusliku muutmise või piirduvad need puhtalt formaalse või haldusliku muudatuse tegemisega, mis ei mõjuta abimeetme siseturule vastavuse hindamist (vt selle kohta 13. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Rittinger jt, C‑492/17, EU:C:2018:1019, punkt 57). Sellega seoses ei saa muudatust pidada puhtalt formaalseks või halduslikuks määruse nr 794/2004 artikli 4 lõike 1 tähenduses, kui see võib mõjutada abimeetme siseturuga kokkusobivuse hindamist (28. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus Eco Fox jt, C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, punkt 41 ning seal viidatud kohtupraktika).
85
Mis puudutab käesolevas asjas Sloveenia Vabariigi etteheiteid, mis on ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktides 42–45, siis osas, milles nendega püütakse seada kahtluse alla Üldkohtu hinnang riigisisesele õigusele ja faktilistele asjaoludele, ilma et seejuures oleks väidetud, et neid on moonutatud, tuleb need etteheited vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 60 ja 61 meenutatud kohtupraktikale vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.
86
Ülejäänud osas tuleb märkida, et nagu Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 52 tõdes, piirdus komisjon vaidlusaluse otsuse põhjenduses 39 märkusega, et Lekarna Ljubljana saamine Lekarna Ljubljana p.o õigusjärglaseks 1997. aastal oli oma loomult puhtalt halduslik ja pealegi ei olnud ei õiguslik kontekst ega hallatava vara kasutustingimused muutunud, mistõttu tuleb asuda seisukohale, et seda meedet ei muudetud selliselt, et see oleks muutunud uueks abiks määruse 2015/1589 artikli 1 punkti c tähenduses.
87
Võttes aga arvesse selle ebakindluse laadi ja ulatust, mille Üldkohus tuvastas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 54 seoses asjaoludega, mis võivad mõjutada abimeetme kokkusobivust siseturuga käesoleva kohtuotsuse punktis 84 viidatud kohtupraktika tähenduses, ei saa talle ette heita, et ta leidis selle kohtuotsuse punktides 54–56, et kuna komisjon ei viinud läbi põhjalikumat analüüsi farmaatsia valdkonna õigusliku ja majandusliku konteksti arengu kohta Sloveenias, seisis ta silmitsi tõsiste raskustega, mille tõttu ta oleks pidanud algatama ametliku uurimismenetluse ELTL artikli 108 lõike 2 alusel.
88
Kõige eeltoodu põhjal tuleb apellatsioonkaebuse teine väide osaliselt vastuvõetamatuse ja osaliselt põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Kolmas väide
Poolte argumendid
89
Apellatsioonkaebuse kolmandas väites heidab Sloveenia Vabariik Üldkohtule ette, et viimane põhjendas vaidlustatud kohtuotsust ebapiisavalt. Olles meenutanud, et kohtupraktika, sealhulgas 26. mai 2016. aasta kohtuotsuse Rose Vision vs. komisjon (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, punktid 24 ja 26) kohaselt kujutab ebapiisavat põhjendamist puudutav etteheide endast õigusküsimust, mida võib seega apellatsioonkaebuses esitada, väidab Sloveenia Vabariik selle väite põhjendamiseks, et kuigi vaidlustatud kohtuotsuse punkti 48 sissejuhatavas osas tõdes Üldkohus, et esimese kohtuastme hageja oli esitanud vastuseks komisjoni esimesele esialgsele hinnangule mitu väljavõtet Lekarna Ljubljana ja Ljubljana linna raamatupidamisaruannetest ajavahemikul 2010–2019 ning neid kommenteerinud, ei maininud Üldkohus rohkem nende väljavõtete ja kommentaaride sisu. Lisaks ei saa neid tuvastada esimese kohtuastme hageja väidete alusel, kuna viimane ei ole nende väljavõtete sisule oma hagiavalduses viidanud. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 49 tugines Üldkohus väljavõtetele Lekarna Ljubljana ja Ljubljana linna raamatupidamisaruannetest ning leidis nende sisu mainimata, et selle faktilise aluse põhjal ei ole selge, milline on Lekarna Ljubljana p.o ja Lekarna Ljubljana poolt pärast 1979. aastat saadud hallatava vara olemus ja seisund. Seega, kuna ei ole võimalik analüüsida, kas nendest dokumentidest nähtusid tõepoolest andmed, mis objektiivselt võisid tekitada kahtlusi riigiabi olemasolus, ei võimalda vaidlustatud kohtuotsuse põhjendused huvitatud isikutel mõista Üldkohtu otsuse põhjendusi ega Euroopa Kohtul teostada kohtulikku kontrolli.
90
Esimese kohtuastme hageja väidab, et apellatsioonkaebuse kolmas väide tuleb vastuvõetamatuse või igal juhul põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Euroopa Kohtu hinnang
91
On tõsi, et vaidlustatud kohtuotsuse punktis 48 on Üldkohus märkinud, et esimese kohtuastme hageja esitas mitu väljavõtet Lekarna Ljubljana ja Ljubljana linna 2010. aasta raamatupidamisaruandest ning kommenteeris neid. Üldkohus täpsustas selles punktis esiteks, et esimese kohtuastme hageja heitis ette lahknevusi Lekarna Ljubljanale haldamiseks antud vara väärtust puudutavate linna arvandmete (näiteks 35036742 eurot 31. detsembri 2014. aasta seisuga) ja Lekarna Ljubljana enda arvandmete vahel, mis puudutavad tema pikaajalise vara ja haldamiseks antud vara väärtust (sama kuupäeva seisuga 26976187 eurot, mis on väiksem summa, ehkki näib hõlmavat vara laiemalt), teiseks rõhutas ta selle vara kasvu olulisust Lekarna Ljubljana raamatupidamisaaruannetes aastate lõikes (näiteks 26976187 eurot 31. detsembril 2014 oli kasvanud 31973809 euroks aasta hiljem), nagu ka linna raamatupidamisaruannetes Lekarna Ljubljanale haldamiseks antud vara väärtuse kasvu (35036742 eurolt 42790897 eurole samal perioodil), ning kolmandaks, nagu ta märkis, näitas linna koostatud tabel, milles selgitatakse Lekarna Ljubljanale haldamiseks antud vara väärtuse muutumist aastate lõikes, mitmel puhul, et kasv on tingitud selle asutuse positiivsest tulemist, millest võib järeldada, et haldamiseks antud vara ei hõlmanud mitte ainult füüsilist vara, vaid ka finantsvara, samas kui Lekarna Ljubljana peaks tavaliselt oma iga-aastase positiivse tulemi, millest on maha arvatud investeerimisvajadused, üle kandma Ljubljana linnale.
92
Nendest tõdemustest tuleneb, et erinevalt Sloveenia Vabariigi väidetust on Üldkohus maininud nende Lekarna Ljubljana ja Ljubljana linna 2010. aasta raamatupidamisaruannete väljavõtete sisu, millele esimese kohtuastme hageja Üldkohtus viitas.
93
Peale selle nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktist 49, et Üldkohus ei tuginenud üksnes nendele väljavõtetele, kui ta leidis, et olukord Lekarna Ljubljana p.o ja Lekarna Ljubljana poolt pärast 1979. aastat haldamiseks saadud vara laadi ja staatuse osas on ebaselge. Nimelt viitas Üldkohus selles punktis 49 asjaoludele, mille esimese kohtuastme hageja oli esitanud haldusmenetluses ja mida on mainitud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 45–48. Nende asjaolude hulgas on ka väljavõte Lekarna Ljubljana 2012. aasta majandusaasta aruandest.
94
Eeltoodud kaalutlustest nähtuvalt lähtuvad kolmanda väite põhjendamiseks esitatud argumendid vaidlustatud kohtuotsuse väärast tõlgendusest.
95
Järelikult tuleb apellatsioonkaebuse kolmas väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Neljas väide
Poolte argumendid
96
Apellatsioonkaebuse neljandas väites, mille kohaselt on rikutud põhiõiguste harta artiklit 47, heidab Sloveenia Vabariik Üldkohtule sisuliselt ette ühest küljest seda, et too täpsustas esimese kohtuastme hageja üldisi etteheiteid, minnes tema väidetest kaugemale, ja teisest küljest seda, et Üldkohus ei võtnud arvesse teatavaid komisjoni esitatud tõendeid. Nii toimides rikkus Üldkohus selle institutsiooni õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele, kahjustades sellega ka Sloveenia Vabariigi huve.
97
Seoses ühelt poolt etteheitega, et Üldkohus tegi vaidlustatud kohtuotsuses järeldusi, mis ei saanud põhineda üksnes esimeses kohtuastmes esitatud hagi sisul, märgib Sloveenia Vabariik sisuliselt esiteks, et esimese kohtuastme hageja ei viidanud oma hagis riigi ja kohalike omavalitsuste materiaalse vara seaduse sätetele, samas kui Üldkohus võttis neid vaidlustatud kohtuotsuse punktides 47 ja 49 arvesse. Teiseks, kuigi esimese kohtuastme hageja oli maininud hallatava vara kasvu 2015. aastal ja viidanud väga üldiselt Lekarna Ljubljana majandusaasta aruandele ning Ljubljana linna majandusaasta aruannete andmetele, tugines Üldkohus selle kohtuotsuse punktis 48 Lekarna Ljubljana ja Ljubljana linna 2010. aasta raamatupidamisaruande väljavõtetele ning lähtus oma järelduses nimetatud kohtuotsuse punktis 49 nendest andmetest. Kolmandaks, kuigi esimese kohtuastme hageja ei ole oma hagis väitnud, et Ljubljana linna arvandmed Lekarna Ljubljanale haldamiseks antud vara väärtuse kohta ning Lekarna Ljubljana andmed tema pikaajalise vara ja haldamiseks antud vara väärtuse kohta on omavahel vastuolus, käsitles Üldkohus seda etteheidet siiski vaidlustatud kohtuotsuse punktides 48 ja 49. Neljandaks, ehkki esimese kohtuastme hageja oli viidanud väga üldiselt Lekarna Ljubljana hallatava vara kasvule selle raamatupidamisaruannetes, tugines Üldkohus ometi sellele etteheitele oma järeldustes vaidlustatud kohtuotsuse punktides 48 ja 49. Viiendaks ei viidanud esimese kohtuastme hageja oma hagis hallatava vara väärtuse muutuste tabelile, mille linn oli koostanud, kuid Üldkohus tugines neile andmetele nimetatud kohtuotsuse punktides 48 ja 49. Kuuendaks tõdes Üldkohus sama kohtuotsuse punktis 51, et esimese kohtuastme hageja andmetel muudeti apteekide seadust 2007. aastal, et võimaldada kohaliku omavalitsuse üksustele kuuluvatel farmaatsiaasutustel tegutseda väljaspool oma päritoluomavalitsusüksuse territooriumi, kuigi see ei nähtu hageja esitatud andmetest.
98
Mis puudutab teiselt poolt etteheidet, et Üldkohus ei võtnud arvesse komisjoni poolt kostja vastuses hagile esitatud teavet, siis väidab Sloveenia Vabariik sisuliselt esiteks, et komisjon märkis, et esimese kohtuastme hageja viitas ühele Lekarna Ljubljana 2012. aasta majandusaasta aruande väljavõttele, kuid seda üksnes seoses ühe dokumendiga, mille Ljubljana linnavalitsus oli esitanud 2013. aastal Ljubljana linnavolikogule. Üldkohus käsitas seda väljavõtet aga iseseisva tõendina. Teiseks märkis see institutsioon sõnaselgelt, et hallatava vara väärtuse kasv ei tõenda riigiabi olemasolu, kuid Üldkohus ei võtnud selle õiguslikult määrava argumendi suhtes seisukohta ja tugines oma otsuses, et komisjonil olid seoses riigiabi olemasoluga tõsised raskused, suures osas just nimelt andmetele, mis puudutavad lihtsalt hallatava vara väärtuse kasvu.
99
Esimese kohtuastme hageja väidab, et apellatsioonkaebuse neljas väide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Euroopa Kohtu hinnang
100
Käesoleva kohtuotsuse punktis 97 ära toodud erinevate etteheidetega soovib Sloveenia Vabariik sisuliselt kahtluse alla seada Üldkohtu hinnangu riigisisesele õigusele ja faktilistele asjaoludele, väitmata seejuures, et neid on moonutatud. Järelikult tuleb need etteheited vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 60 ja 61 meenutatud kohtupraktikale vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.
101
Mis puudutab käesoleva kohtuotsuse punktis 98 ära toodud etteheiteid, siis need on sõnastatud segadust tekitavalt. Kuigi Sloveenia Vabariik ei heida Üldkohtule formaalselt ette põhjendamiskohustuse rikkumist, näib ta Üldkohtule siiski ette heitvat, et viimane ei vastanud kõigile argumentidele, mille komisjon oli esitanud kostja vastuses esimeses kohtuastmes.
102
Niivõrd kui seda väidet võib mõista nii, et selles peetakse silmas põhjendamiskohustuse rikkumist Üldkohtu poolt, siis olgu ühelt poolt meelde tuletatud, et apellatsioonimenetluses on Euroopa Kohtu ülesanne kontrollida eelkõige asjaolu, kas Üldkohus on õiguslikult piisavalt vastanud kõigile hageja esitatud argumentidele, ning teiselt poolt seda, et väide, mille kohaselt ei ole Üldkohus vastanud esimeses kohtuastmes toodud argumentidele, tähendab sisuliselt viidet sellele, et rikutud on põhjendamiskohustust, mis tuleneb Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklist 36, mida sama põhikirja artikli 53 esimese lõigu alusel kohaldatakse Üldkohtu menetluses, ning Üldkohtu kodukorra artiklist 117 (28. septembri 2023. aasta kohtuotsus Changmao Biochemical Engineering vs. komisjon, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punkt 185 ja seal viidatud kohtupraktika).
103
Lisaks ei tulene põhjendamiskohustusest Üldkohtule kohustust esitada ammendav ja üksikasjalik ülevaade menetluse poolte kõikidest arutluskäikudest ja seega võib Üldkohtu põhjendus olla tuletatav tingimusel, et see võimaldab huvitatud isikutel teada saada põhjused, miks Üldkohus nende argumentidega ei nõustunud, ning annab Euroopa Kohtule piisavalt teavet oma kontrolli tegemiseks (28. septembri 2023. aasta kohtuotsus Changmao Biochemical Engineering vs. komisjon, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punkt 86 ja seal viidatud kohtupraktika).
104
Käesolevas asjas kattuvad aga siinse kohtuotsuse punktis 98 mainitud etteheited sisuliselt argumentidega, mille Sloveenia Vabariik oli juba esitanud esimeses kohtuastmes erinevate väidete raames ja mille kohta Üldkohus võttis seisukoha nende väidete analüüsimisel. Lisaks on vaidlustatud kohtuotsuse põhjendused vastuseks nendele väidetele selged ja ühemõttelised ning võimaldavad mõista Üldkohtu otsuse aluseks olnud asjaolusid. Asjaolu, et Üldkohus jõudis sisuliselt teistsuguse järelduseni kui Sloveenia Vabariik, ei saa iseenesest olla vaidlustatud kohtuotsuse põhjenduste puudulikkuse alus (vt analoogia alusel 28. septembri 2023. aasta kohtuotsus Changmao Biochemical Engineering vs. komisjon, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punkt 187 ja seal viidatud kohtupraktika).
105
Seega tuleb osas, milles Sloveenia Vabariik heidab Üldkohtule ette tema põhjendamiskohustuse rikkumist, need apellandi argumendid põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
106
Kõiki eeltoodud asjaolusid arvestades tuleb apellatsioonkaebuse teine väide osaliselt vastuvõetamatuse tõttu ja osaliselt põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
107
Kuna ühegi apellatsioonkaebuse väitega ei ole nõustutud, tuleb see tervikuna rahuldamata jätta.
Kohtukulud
108
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 184 lõige 2 näeb ette, et kui apellatsioonkaebus on põhjendamatu, siis otsustab Euroopa Kohus kohtukulude jaotuse. Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1, mida kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuste suhtes, on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
109
Kuna Sloveenia Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb esimese kohtuastme hageja kohtukulud vastavalt tema nõudele välja mõista Sloveenia Vabariigilt, kes ühtlasi kannab ise oma kohtukulud.
110
Komisjoni kohtukulud jäetakse tema enda kanda tulenevalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 140 lõikest 1, mida kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel kohaldatakse apellatsioonimenetluses ning mille kohaselt kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
1.
Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.
2.
Jätta Sloveenia Vabariigi kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Petra Flaškeri kohtukulud.
3.
Jätta Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.