Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. WAHL
представено на 20 юни 2018 година(1)
Дело C‑256/17
Sandd BV
срещу
Autoriteit Consument en Markt
встъпила страна:
Koninklijke PostNL BV
(Преюдициално запитване, отправено от Rechtbank Rotterdam (Районен съд Ротердам, Нидерландия)
„Преюдициално запитване — Свободно предоставяне на услуги — Пощенски услуги — Доставчик на универсална услуга — Принципи за тарифи и прозрачност на счетоводните отчети — Задължение на доставчика на универсална услуга да води отделни сметки за всяка от услугите, представляващи част от задължението за универсална услуга — Ориентиране на пощенските тарифи според разходите — Разумна възвръщаемост“
1.        Каква е степента или видът на изисквания съгласно правото на ЕС контрол над доставчиците на универсална пощенска услуга? Това е същността на поставените от Rechtbank Rotterdam (Районен съд Ротердам, Нидерландия) въпроси.
2.        Нидерландското правителство се обявява за доста ниска степен на контрола. От друга страна, полското правителство настоява за висока степен на контрола. Отговорите на испанското и италианското правителства изглежда са някъде по средата. Всички тези правителства обосновават своите становища с текста на Директива 97/67/ЕО относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата(2).
3.        Разглеждани от национална гледна точка, всички те са правилни.
4.        Моето становище в настоящото заключение е, че изискванията, наложени на държавите членки съгласно правото на ЕС, по своята същност зависят от избраните от всяка държава членка форма и обхват на задължението за универсална услуга. Освен това при изготвянето на Директива 97/67 и при многобройните ѝ изменения поради преобладаващите национални особености законодателят на ЕС нарочно оставя нехармонизирани някои аспекти във връзка с предоставянето на пощенски услуги.
I.      Правна уредба
1.      Правото на Съюза
5.        Директива 97/67 е приета с оглед на постепенното отваряне на пазара на пощенски услуги за конкуренция. Оттогава тя е съществено изменена в два случая: с Директива 2002/39/ЕО(3) и с Директива 2008/6/ЕО(4).
1.      Директива 97/67 (изменена)
6.        В член 3 от Директива 97/67 се определя универсалната пощенска услуга и се предвижда:
„1.      Държавите членки следят за това потребителите да се ползват от правото на универсална услуга, която съответства на непрекъснатото предоставяне на пощенски услуги с определено качество, във всички места на територията им, на цени, достъпни за всички потребители.
[…]
4.      Всяка държава членка приема необходимите мерки, за да гарантира, че универсалната услуга включва поне следните улеснения:
–        събирането, сортирането, транспортирането и доставката на пощенски пратки до 2 кг,
–        събирането, сортирането, транспортирането и доставката на пощенски колети до 10 кг,
–        услуги относно препоръчаните пратки и пратките с обявена стойност.
[…]“.
7.        Член 7 е относно финансирането на универсалните услуги и гласи:
„1.      Държавите членки не предоставят и не запазват в сила изключителни или специални права за установяването и предоставянето на пощенски услуги. Държавите членки могат да финансират предоставянето на универсални услуги чрез едно или няколко от средствата, предвидени в параграфи 2, 3 и 4, или чрез каквито и да е други средства, съвместими с Договора.
2.      Държавите членки могат да гарантират предоставянето на универсални услуги чрез възлагане на такива услуги в съответствие с приложимите правила и разпоредби за обществени поръчки, включително […] [на състезателен] диалог или процедури на договаряне със или без публикуване на обявление за обществена поръчка.
3.      Когато държава членка установи, че задълженията за универсална услуга, предвидени в настоящата директива, водят до нетни разходи […] и представляват несправедлива финансова тежест за доставчика [(доставчиците)] на универсалната услуга, същата може да въведе:
a)      механизъм за обезщетяване на засегнатото [(засегнатите)] предприятие(я) за сметка на публични фондове; или
б)      механизъм за поделяне на нетните разходи за задълженията за универсална услуга между доставчици на услуги и/или ползватели.
4.      Когато нетните разходи са поделени в съответствие с параграф 3, буква б), държавите членки могат да създадат компенсационен фонд […].
[…]“.
8.        Член 12 от Директива 97/67 гласи следното:
„Държавите членки предприемат [мерки], за да гарантират, че тарифите за всяка услуга, съставляваща част от универсалната услуга, са съобразени със следните принципи:
–        цените са достъпни и трябва да са такива, че всички ползватели, независимо от географското [им] местоположение и с оглед на специфичните национални условия, да имат достъп до предоставяните услуги. Държавите членки могат да запазят или въведат предоставянето на безплатна пощенска услуга за ползване от незрящи или слабовиждащи лица,
–        цените са ориентирани според разходите и стимулират ефикасното предоставяне на универсалната услуга. Когато е наложително поради съображения от обществен интерес, държавите членки могат да решат да се прилага единна тарифа на цялата им национална територия и/или презгранично за услугите, предоставяни по тарифа за единични пратки, както и за други пощенски пратки,
–        прилагането на единна тарифа не изключва правото на доставчика [(доставчиците)] на универсалната услуга да сключва(т) индивидуални ценови споразумения с ползватели,
–        тарифите са прозрачни и недискриминационни,
–        когато прилагат специални тарифи, например за услуги, предоставяни на предприятия, експедитори на едро или лица, групиращи пощата от различни ползватели, доставчиците на универсалната услуга прилагат принципите на прозрачност и недискриминация както по отношение на тарифите, така и по отношение на свързаните условия. […]“.
9.        Член 14 гласи:
„1.      Държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че счетоводството на доставчиците на универсална услуга се води в съответствие с разпоредбите на настоящия член.
2.      Доставчикът ([доставчи]ците) на универсална услуга в рамките на своята система за вътрешно счетоводство води(ят) отделни сметки с цел ясно разграничаване между отделните услуги и продуктите, които са част от универсалната услуга, и тези, които не са част от нея. Тази [раз]делна счетоводна отчетност се използва като база, когато държавите членки изчисляват нетните разходи за универсалната услуга. Такива системи за вътрешно счетоводство функционират на основата на системно прилагани и обективно обосновани принципи на разпределение на разходите.
3.      Без да се засяга параграф 4, счетоводните системи, посочени в параграф 2, разпределят разходите по следния начин:
а)      разходите, които могат да бъдат пряко отнесени към конкретна услуга или продукт, се начисляват като такива;
б)      общите разходи, тоест разходите, които не могат да бъдат пряко отнесени към конкретна услуга или продукт, се разпределят, както следва:
i)      винаги когато е възможно, общите разходи се разпределят въз основа на пряк анализ на произхода на самите разходи;
ii)      когато прекият анализ не е възможен, категориите общи разходи се разпределят въз основа на непрякото им свързване към друга категория разходи или към друга група от категории разходи, които е възможно да бъдат пряко начислени или разпределени; непрякото свързване се основава на сравними структури на разходите;
iii)      когато не могат да се намерят нито преки, нито косвени мерки за разпределяне на разходите, категорията разходи се разпределя въз основа на фактор за общо разпределяне, изчислен чрез съотношението между всички пряко или непряко начислени или разпределени разходи, от една страна, към всяка от универсалните услуги, и от друга страна, към другите услуги;
iv)      общите разходи, необходими за предоставянето и на универсални, и на неуниверсални услуги, се разпределят съответно; към универсалните и неуниверсалните услуги следва да се прилагат едни и същи параметри на разходите.
4.      Други системи за аналитично счетоводство могат да се прилагат само ако са съвместими с параграф 2 и ако са били одобрени от националния регулаторен орган. Комисията бива информирана преди тяхното прилагане.
5.      Националните регулаторни органи следят за това съответствието с една от системите за аналитично счетоводство, описани в параграфи 3 и 4, да се проверява от компетентен орган, който е независим от доставчика на универсалната услуга. Държавите членки гарантират, че декларация относно съответствието се публикува периодично.
[…]
7.      По искане, подробната счетоводна информация, произтичащи от тези системи, се предоставя по поверителен начин на националният регулаторен орган и на Комисията.
8.      Когато дадена държава членка не е използвала механизъм за финансиране за предоставянето на универсалната услуга, както е допустимо съгласно член 7, и ако националният регулаторен орган е уверен, че никой от определените доставчици на универсална услуга в тази държава членка не получава държавно подпомагане в скрита или друга форма, както и че съществува ефективна конкуренция на пазара, националният регулаторен орган може да реши да не прилага изискванията на настоящия член.
[…]“.
10.      Член 22, параграф 3 гласи по-специално:
„Държавите членки гарантират наличието на ефективни механизми на национално равнище, съгласно които всеки ползвател или доставчик на пощенски услуги, засегнат от решение на национален регулаторен орган, има право да обжалва решението пред апелативен орган, който е независим от участващите страни. […]“.
11.      Приложение I към Директива 97/67 съдържа указания за изчисляване на нетните разходи на универсалната услуга, ако има такива. В него по-специално се предвижда, че при изчисляването се отчитат „всички […] относими елементи, включително натрупаните нематериални и пазарни ползи за доставчика на пощенски услуги, определен да предоставя универсална услуга, правото на разумна печалба и стимулирането на ефикасността на разходите“.
2.      Директива 2008/6
12.      В преамбюла на Директива 2008/6 по-специално се посочва:
„(38)      В напълно конкурентна среда е важно както за финансовото равновесие на универсалната услуга, така и за ограничаване на изкривяването на пазара отклонения от принципа, че цените отразяват обичайните търговски условия и разходи да се допускат само за защита на обществените интереси. […]
[…]
(40)      С оглед на националните особености, свързани с регулирането на условията, при които [традиционният] доставчик[…] на универсална услуга […] трябва да действа в изцяло конкурентна среда, е уместно на държавите членки да се предостави свободата да определят най-добрите начини за контрол на кръстосаното субсидиране.
(41)      С оглед на прехода към напълно конкурентен пазар и за да се предотврати негативно влияние на кръстосаното субсидиране върху конкуренцията, е уместно да се запази изискването към държавите членки да оставят в сила задължението за доставчиците на универсалната услуга да водят [раз]делно и прозрачно счетоводство, като се правят необходимите адаптации.
Посоченото задължение следва да предостави на националните регулаторни органи, органите по защита на конкуренцията и Комисията необходимата информация за вземане на решения, свързани с универсалната услуга, и за контрола на справедливите пазарни условия, докато конкуренцията стане ефективна. Сътрудничеството между националните регулаторни органи за продължаване на разработването на целеви ориентири и насоки в тази област следва да допринася за хармонизираното прилагане на тези правила.
Поддържането на [раз]делно и прозрачно счетоводство следва да предостави на държавите членки и на техните национални регулаторни органи достатъчно подробна счетоводна информация, за да:
–        вземат решения по отношение на универсалната услуга,
–        бъде използвана като база за определяне дали задълженията за универсалната услуга водят до нетни разходи и налагат несправедлива финансова тежест върху доставчика на универсална услуга,
–        гарантират, че тарифите, прилагани към универсалната услуга, съответстват на тарифните принципи, установени в настоящата директива,
–        гарантират спазване на принципите за определяне на крайните такси, установени в настоящата директива, както и
–        контролират справедливите пазарни условия, докато конкуренцията стане ефективна“.
2.      Нидерландското право
1.      Postwet 2009
13.      Член 22 от Postwet 2009 (нидерландския Закон за пощите) изисква от доставчика на универсална пощенска услуга да установи счетоводна система, при която приходите и разходите, свързани с универсалната пощенска услуга, се разграничават от приходите и разходите от други дейности. Тези счетоводни данни също така трябва да се предоставят на Autoriteit Consument en Markt (нидерландския орган по конкуренцията и пазарите, наричан по-нататък „ACM“).
14.      Член 23, параграф 1 задължава доставчика на универсална пощенска услуга да представя на ACM годишен доклад относно изпълнението на универсалната пощенска услуга. Този доклад трябва да включва както информация относно качеството на предоставяните услуги, така и преглед на приходите и разходите, свързани с универсалната пощенска услуга.
15.      Член 25, параграф 2 предвижда освен това, че пощенските тарифи трябва да бъдат основани „на действителните разходи за универсалната пощенска услуга и разумна възвръщаемост“.
16.      Съгласно член 25, параграф 3 всяка година регулаторният орган трябва да определи тарифния марж, с който разполага доставчикът на универсална пощенска услуга.
17.      Член 25, параграф 5 гласи, че ресорният министър може посредством министерски указ да определи тарифния марж за дадена година въз основа на ad hoc решение, когато това се счита за необходимо, за да се спази изискването тарифите да бъдат основани на разходите.
2.      Postregeling 2009
18.      Postregeling 2009 (Наредбата за пощите от 2009 г.) е министерска наредба, в която се определят подробни критерии за системата за осчетоводяването на разходите на доставчиците на универсална услуга в пощенския сектор.
19.      Наредбата за пощите от 2009 г. предвижда по-специално стандарти за системата за осчетоводяването на разходите и подробно описва различните видове разходи, които трябва да бъдат отчитани към универсалната пощенска услуга (членове 7 и 8). Освен това тази наредба урежда по какъв начин се определя тарифният марж във връзка със задължението за универсална услуга (членове 14—14d).
II.    Факти, производство и преюдициални въпроси
20.      Жалбоподателят в главното производство — Sandd BV (наричано по-нататък „Sandd“), и Koninklijke PostNL BV (наричано по-нататък „PostNL“) развиват дейност в нидерландския сектор за пощенски услуги за корпоративни клиенти. В допълнение към това PostNL е определено за доставчик на универсални пощенски услуги в Нидерландия.
21.      На 25 август 2015 г. PostNL представя на ACM системата за осчетоводяване на разходите във връзка с неговото задължение за универсална услуга.
22.      След като установява, че системата за осчетоводяване на разходите на PostNL е в съответствие с членове 7—7d от       Наредбата за пощите от 2009 г., с решение от 14 септември 2015 г. ACM определя тарифния марж за универсалните услуги, предоставяни от PostNL, както е посочено в членове 14—14e от Наредбата за пощите от 2009 г. Sandd обжалва по административен ред решението, с което се определят основният, допълнителният и общият тарифен марж.
23.      На 14 юни 2016 г. ACM обявява подадената от Sandd жалба по административен ред за неоснователна. Впоследствие това дружество оспорва решението на ACM пред запитващата юрисдикция.
24.      В главното производство пред запитващата юрисдикция Sandd посочва, че ACM погрешно приема обстоятелството, че в системата за осчетоводяване на разходите на PostNL не се предвижда разделно осчетоводяване на различните услуги в рамките на универсалната пощенска услуга, тъй като това противоречи на член 14, параграф 2 от Директива 97/67. Sandd също така твърди, че при определянето на тарифния марж ACM погрешно предоставя възможност на PostNL да усредни размера на тарифите за различните услуги. Не е следвало да се предоставя подобна свобода на действие, тъй като в член 12 от Директива 97/67 (както и в съответната национална разпоредба) се посочва изискването всички отделни пощенски услуги да са ориентирани според разходите. В допълнение Sandd заявява, че при определянето на тарифния марж ACM погрешно изхожда от фиксирана по размер и установена в закона възвръщаемост от 11,11 %, което е в противоречие с първоначалното изискване в Директива 97/67, че универсалната пощенска услуга трябва да бъде ориентирана според разходите.
25.      Тъй като има съмнения относно правилното тълкуване на правото на ЕС, Rechtbank Rotterdam (Районен съд Ротердам) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Следва ли член 14, параграф 2 от [Директива 97/67], изменена с [Директива 2008/6], да се тълкува в смисъл, че националните законови, подзаконови или административни разпоредби трябва да предвиждат, че в рамките на своята система за вътрешно счетоводство доставчикът на универсална услуга е длъжен да води отделни сметки за всека от продуктите и услугите, които са част от универсалната услуга, за да може да прави ясно разграничение между продукти и услугите, които са част от универсалната услуга, и тези, които не са част от нея, или от тази разпоредба следва, че между продуктите и услугите, които са част от универсалната услуга, и онези, които не са част от нея, следва да се провежда разграничение единствено за целите на счетоводството?
2)      Следва ли член 12, второ тире от [Директива 97/67], изменена с [Директива 2008/6], да се тълкува в смисъл, че всяка отделна услуга, която се включва в универсалната услуга, трябва да бъде ориентирана според разходите?
3)      Изключва ли правилото, установено в член 12, началото и второ тире от [Директива 97/67], изменена с [Директива 2008/6] — че цените трябва да са ориентирани според разходите и да стимулират ефикасното предоставяне на универсалната услуга — възможността за неопределено време да се прилага фиксирана норма за възвръщаемост, с която разходите за универсалните пощенски услуги се увеличават с оглед на тарифния марж?“.
26.      Писмени становища са представили Sandd, PostNL, нидерландското, испанското, италианското и полското правителство и Европейската комисия. В съдебното заседание на 11 април 2018 г. Sandd, PostNL, нидерландското правителство и Комисията представят също устни становища.
III. Анализ
27.      Директива 97/67 е изменена за последен път преди повече от 10 години като последваща стъпка към либерализирането на пазарите на пощенски услуги в Европейския съюз. Доколкото ми е известно, оттогава насам Съдът е имал възможност да тълкува посочената директива само в ограничен брой случаи и никога не му се е налагало да тълкува членове 12 или 14 от Директива 97/67.
28.      В основата на настоящия спор изглежда са опасенията на Sandd, че PostNL може да субсидира някои от предоставяните от него услуги при условията на конкуренция с печалбите, получени чрез предоставянето на универсална пощенска услуга в Нидерландия. Sandd и PostNL са преки конкуренти в предоставянето пощенски услуги за корпоративни клиенти в Нидерландия без значение на времето на доставка, като и двете дружества разполагат с мрежа за доставки, покриваща територията на цялата страна.
29.      Както посочва Sandd в писменото си становище, разходите за стандартни пощенски марки, издадени от PostNL в рамките на задължението му за универсална услуга, постоянно се увеличават през последните години — от 0,44 EUR през 2010 г. на 0,78 EUR през 2017 г. Въпреки това в същия период цените на PostNL за стандартни пощенски пратки за корпоративни клиенти, за които е без значение времето на доставка, са останали стабилни — под 0,40 EUR. Sandd твърди, че тази разлика в ценообразуването може да бъде обяснена единствено с избирателно или неточно изчисляване от страна на PostNL. Това предполага, че PostNL използва субсидии от сектора, в който се предоставя универсалната услуга, за да повиши своята конкурентоспособност при предоставянето на услуги на корпоративни клиенти. В опита си да докаже на тези съмнения Sandd твърди, че PostNL трябва да предоставя по-подробна счетоводна информация на националния регулаторен орган. Според Sandd това изискване се извежда при тълкуването на член 14 от Директива 97/67. Sandd също така твърди, че тези субсидии биха могли да бъдат избегнати напълно, ако цените за всяка услуга или продукт, предлагани от PostNL, са ориентирани според разходите — изискване, наложено от член 12 от Директива 97/67.
30.      На пръв поглед доводите на Sandd могат да изглеждат убедителни. Как е възможно на предвидения в Директива 97/67 контролиран преход към напълно конкурентен пазар да противоречи изискването за по-подробната счетоводна информация и за по-строгото ориентиране на цените според разходите — а не всъщност по-занижените изисквания в тези области? Все пак считам, че доводите на Sandd не могат да издържат, ако бъдат разгледани в светлината на икономическите принципи и на целите в основата на систематиката на установената в правото на ЕС универсална пощенска услуга.
31.      В изложението по-нататък ще представя първо принципите и целите в основата на Директива 97/67 и същевременно ще очертая границите на вътрешния пазар на пощенските услуги в Европейския съюз. След това ще разгледам последователно трите преюдициални въпроса.
1.      Принципи и цели в основата на Директива 97/67
32.      През юли 1995 г. Комисията за първи път предложи мерки, с които се въвеждат общи правила за развитието на пощенския сектор и се подобрява качеството на услугата, както и за постепенното контролирано отваряне на националните пазари на пощенски услуги за конкуренция. Основната идея на предложението е в дългосрочен план пощенските услуги да се запазят като универсална услуга. Целта е да се гарантира, че всеки има достъп до пощенски услуги с определено качество на достъпни цени, дори в селските или слабо населените райони, в които тарифите не покриват непременно разходите за предоставянето на услугата. Поради тази причина идеята е определени пощенски услуги да бъдат резервирани за доставчика на универсална услуга, който поради тази причина не действа при условията на конкуренция в този сектор. В този смисъл прогресивното и постепенно отваряне за конкуренция на пазарите на пощенски услуги осигурява на доставчиците на универсална услуга достатъчно време да въведат необходимите мерки за модернизация и преструктуриране, като същевременно се гарантира предоставянето на универсалната услуга в условията на финансово равновесие(5).
33.      Мерките са приети с Директива 97/67 през декември 1997 г.
34.      Като следваща стъпка от постепенното отваряне на националните пазари на пощенски услуги Директива 2002/39 ограничава в по-голяма степен услугите, чието предоставяне може да бъдат резервирани за доставчиците на универсална услуга, и също така въвежда забрана на кръстосано субсидиране от резервирания за съответните доставчици сектор към нерезервирания сектор.
35.      През 2006 г. Комисията представя предложение за трета пощенска директива, която по-късно е приета като Директива 2008/6. С новата директива отпадат всички резервирани услуги и целият пазар на пощенски услуги (включително услугите, обхванати от задължението за универсална услуга) се отворя за конкуренция. Задължението за универсална услуга обаче е запазено, тъй като се признава, че е необходимо да се гарантират пощенски услуги за всички на достъпни цени, независимо от икономическа им рентабилност за доставчика на услугата. Тъй като това задължение вече не можеше да се финансира посредством резервирани услуги, в Директива 2008/6 е предвидена разпоредба за други начини за финансиране на универсалните услуги — понастоящем член 7 от изменената Директива 97/67.
36.      Задължението за универсална услуга, както е определено понастоящем в Директива 97/67, включва непрекъснатото предоставяне на пощенски услуги с определено качество на цялата територия на държавите членки на достъпни цени за пощенски пратки до 2 кг и за пощенски колети до 10 кг, както и предоставяне на услуги относно препоръчаните пратки и пратките с обявена стойност. В допълнение към това универсалните пощенски услуги включват осигуряването на контактни точки и места за достъп в съответствие с нуждите на потребителите. Пощенските услуги, и по-специално събирането и доставката, трябва да бъдат гарантирани не по-малко от пет работни дни в седмицата, освен ако не са налице извънредни обстоятелства(6). В допълнение към това държавите членки могат да добавят безплатно предоставяне на пощенски услуги за незрящи или слабовиждащи лица(7) или други допълнителни изисквания към задължението за универсална услуга.
37.      Като се имат предвид разликите в географските, инфраструктурните и пазарните условия между държавите членки, последните са до известна степен длъжни да определят обхвата на задължението за универсална услуга. В Директива 97/67 се предвижда единствено минимално равнище на услугите, които трябва да бъдат предоставяни(8). Следователно държавите членки могат да изберат да разширят задължението за универсална услуга например чрез добавяне на допълнителен ден за доставки всяка седмица(9).
38.      Освен това държавите членки трябва да въведат механизъм за финансиране на предоставянето на универсални услуги измежду различните варианти, предвидени в член 7 от Директива 97/67(10), или да изберат „каквито и да е други средства“, съвместими с Договора(11), като по този начин се дава възможност на държавите членки да пригодят финансирането на универсалната пощенска услуга към пазарните условия, преобладаващи на тяхната територия.
39.      При избора на начина на финансиране на задължението за универсална услуга държавите членки трябва да вземат под внимание редица съображения. Не единствено изискванията за предоставяне на универсалната услуга зависят в голяма степен от специфичните за всяка държава фактори, като например география, гъстота на населението и инфраструктурата, в Директива 97/67 се предвижда освен това, че предоставянето на универсалната услуга трябва да бъде при ефикасни разходи(12). Следователно при установяването на задължението за универсална услуга държавите членки трябва да балансират между изискването за осигуряване на стимули за икономическа ефективност и изискването за гарантиране предоставянето на универсални услуги, по-специално чрез осигуряване на необходимите ресурси, така че то да се извършва в условията на финансово равновесие(13).
40.      Въпреки че Директива 2008/6 забранява чрез резервирания сектор да се субсидират нерентабилни части от универсалната услуга, кръстосаното субсидиране остава една от основните форми на финансиране на задължението за универсална услуга в държавите членки. По този начин доставчиците на универсална услуга извършват кръстосано субсидиране на нерентабилни части от задължението за универсална услуга — като например пощенски услуги в слабо населени райони — чрез по-доходоносните части от задължението за универсална услуга, които обикновено се намират в по-гъсто населените райони.
41.      Като не хармонизира нито точния обхват, нито финансирането на задължението за универсална услуга в условията на напълно конкурентен пазар, Директива 97/67 изисква от държавите членки да вземат важни политически решения. По този начин законодателят на Европейския съюз признава, че продължават да съществуват различия между отделните национални пазари на пощенски услуги.
42.      С цел да се гарантира непрекъснатост при предоставянето на универсална услуга в съответствие с предвиденото в Директива 97/67 — както при установяването на условията, съгласно които се възлага осъществяването на универсални услуги, така и при тяхното финансиране — държавите членки трябва да спазват принципите на прозрачност, недискриминация и пропорционалност(14). За разлика от твърденията на PostNL тези принципи не представляват просто незадължителни насоки, а трябва да бъдат спазвани от държавите членки при осъществяването на контрол върху даден доставчик на универсална услуга. Това е още по-важно, като се има предвид, че в много държави членки доставчикът на универсална услуга е традиционният, често държавен пощенски оператор.
43.      Нещо повече, свободата на действие на държавите членки при установяването на универсалната услуга на тяхната територия е допълнително ограничена от прилагането на разпоредбите на Договора, и по-специално на неговите разпоредби относно конкуренцията и свободното предоставяне на услуги(15). Доставчик на универсална услуга, който нарушава разпоредбите на Съюза относно конкуренцията, подлежи на санкции съгласно правото на ЕС(16) независимо от избрания механизъм за предоставяне на универсални услуги от съответната държава членка. В допълнение с разпоредбите от правото на ЕС относно държавната помощ се гарантира, че доставчиците на универсална услуга не получават неправомерни предимства в сравнение с конкурентите си(17).
44.      Без да бъдат подминавани изложените съображения, по-нататък ще се спра на поставените въпроси.
2.      По първия преюдициален въпрос: счетоводните изисквания, произтичащи от член 14 от Директива 97/67
45.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи колко подробно трябва да бъде вътрешното счетоводство на доставчика на универсалната услуга; или по-конкретно дали съгласно Директива 97/67 държавите членки са длъжни да налагат на доставчиците на универсална услуга задължението да водят отделни сметки за всяка отделна услуга или продукт в рамките на универсалната услуга.
46.      Sandd твърди, че разликата в ценообразуването на пощенските марки, издавани от PostNL като част от задължението му за универсална услуга, и тарифата му за единични пратки в рамките на услугите му за корпоративни клиенти може да бъде обяснена единствено с избирателно или неточно изчисляване на разходите от страна на PostNL. След като нидерландският регулаторен орган отхвърля жалбата на Sandd в тази връзка, Sandd изглежда твърди в главното производство, че воденото от PostNL счетоводство не е достатъчно подробно, така че националният регулаторен орган да може правилно да оцени извършваното от PostNL разпределение на разходите между универсалната услуга и неуниверсалната услуга, тъй като доставчикът на универсална услуга изчислява единствено цялостните разходи във връзка със задължението за универсална услуга, от една страна, и цялостните разходи във връзка с търговските дейности, от друга страна. Sandd твърди, че с тази счетоводна практика се нарушава член 14 от Директива 97/67, който изисква доставчиците на универсална услуга „в рамките на своята система за вътрешно счетоводство [да водят] отделни сметки с цел ясно разграничаване между отделните услуги и продуктите, които са част от универсалната услуга, и тези, които не са част от нея“.
47.      Sandd тълкува този текст смисъл, че разходите за всяка отделна услуга или продукт трябва да се отразяват разделно във вътрешното счетоводство на доставчика на универсална услуга. PostNL твърди обаче, че от целите, контекста и генезиса на член 14 следва, че от посочената разпоредба не може да бъде изведено такова изискване.
48.      Както посочва запитващата юрисдикция, в това отношение въпросната разпоредба е до известна степен двусмислена. В текста на член 14 на английски език се използва думата „each“ („всяка“, „всеки“) от „услуги[те] и продуктите, които са част от универсалната услуга“. Думата „всеки“ в този контекст може да се разбира като „всеки отделен“, но и като „всички“. Тази неяснота не може да бъде отстранена, след като се разгледа текстът на Директива 97/67 на другите езици. Докато в някои езици е използвана дума, еквивалентна на думата „всеки“, в други се говори за „всички услуги и продукти“ или просто се посочват „от една страна, услугите и продуктите, които са част от универсалната услуга, и от друга страна, услугите и продуктите, които не са част от нея“, като по този начин не се пояснява допълнително дали разделянето на счетоводството трябва да се направи между всяка отделна услуга или продукт на универсалната услуга или по-скоро между услугите и продуктите на универсалната услуга като цяло и други услуги и продукти, предлагани от доставчика на универсална услуга.
49.      Съгласно постоянната практика на Съда обаче формулировката, използвана в текста на разпоредба от правото на Съюза на един от езиците, не може да служи като единствена основа за тълкуването на разпоредбата или да ѝ се отдава предимство пред текстовете на останалите езици. Всъщност разпоредбите от правото на Съюза трябва да се тълкуват и прилагат по еднакъв начин с оглед на текстовете им, изготвени на всички езици на Съюза. В случай на несъответствие между текста на дадена разпоредба от правото на Съюза на различните езици въпросната разпоредба трябва да се тълкува в зависимост от общия разум и целите на правната уредба, от която е част(18).
50.      Член 14 в сегашния му вид е въведен с Директива 2008/6, при което са отпаднали резервираните услуги и са въведени нови механизми за финансиране на задължението за универсална услуга. В разпоредбата се установяват определени изисквания за вътрешното счетоводство на доставчиците на универсална услуга.
51.      В допълнение към задължението за доставчиците на универсална услуга да водят разделно счетоводство за универсалната услуга и търговската си дейност, в член 14 се предвиждат правила относно разпределението на разходите, вследствие на предоставянето на универсалната услуга(19). Когато е възможно, разходите трябва да бъдат пряко отнесени към конкретна услуга или продукт(20). Когато това е невъзможно, разходите трябва да се разпределят въз основа на пряк анализ на произхода, непряко свързване или общо разпределяне(21). Общите разходи, необходими за предоставянето и на универсални, и на неуниверсални услуги, трябва да се разпределят „съответно“, като „към универсалните и неуниверсалните услуги следва да се прилагат едни и същи параметри на разходите“(22).
52.      Що се отнася до целта на разпоредбата, от второто изречение на член 14, параграф 2 става ясно, че изискваната съгласно тази разпоредба счетоводна информация трябва да се използва „като база, когато държавите членки изчисляват нетните разходи за универсалната услуга“. Приложение I към Директива 97/67 съдържа допълнителни указания за изчисляване на нетните разходи, „ако има такива“. Поради това при изчислението на нетните разходи за универсалната услуга трябва да се вземат предвид всички относими елементи, включително натрупаните „нематериални и пазарни ползи“ за доставчика на универсална услуга(23). По този начин в приложение I се изяснява, че изчисляването на нетните разходи за предоставянето на универсалната услуга не е обикновена счетоводна процедура, а че вместо това е необходима цялостна преценка на пазара на пощенски услуги.
53.      В допълнение задължението за водене на отделни сметки по член 14 служи „да се предотврати негативно влияние на кръстосаното субсидиране върху конкуренцията“(24). Счетоводната информация трябва да позволява на държавите членки и техните национални регулаторни органи i) да вземат решения по отношение на универсалната услуга; ii) да определят дали задълженията за универсалната услуга водят до нетни разходи и налагат несправедлива финансова тежест върху доставчика на универсална услуга; iii) да гарантират, че тарифите, прилагани към универсалната услуга, съответстват на тарифните принципи, установени в Директива 2008/6; iv) да гарантират спазване на принципите за определяне на крайните такси, установени в Директива 2008/6, и v) да контролират справедливите пазарни условия, докато конкуренцията стане ефективна(25).
54.      Всички тези мерки спомагат за постигане на една главна цел: преходът към напълно конкурентен пазар на пощенски услуги. Тъй като пазарите на пощенски услуги в държавите членки традиционно са формирани от монополи, този преход трябва да е постепенен и да бъде обект на надзор(26).
55.      За контрола на прехода към напълно конкурентен пазар централна роля изпълняват държавите членки и техните национални регулаторни органи(27). Директива 97/67 представлява просто рамка на основните принципи, приети на равнището на Европейския съюз, докато определянето на точните процедури е задължение на държавите членки, които следва да имат право да избират най-добре пригодената към техните условия система(28). Освен това условията сред държавите членки се различават.
56.      Например нетните разходи за универсалната услуга варират значително между държавите членки(29). Това се дължи на различните пазарни условия, както и различните решения по отношение на политиката в държавите членки. Например нетните разходи за универсалната услуга могат да бъдат нулеви, когато (материалните или нематериалните) ползи от задължението за предоставяне на универсалната услуга надхвърлят разходите. Въпреки че доставчикът на универсална услуга е длъжен да предоставя пощенски услуги и в райони с високи разходи, са налице и определени мрежови ползи от това, че той е единственият доставчик, предлагащ пощенски услуги на цялата територия на съответната държава членка в най-малко пет дни от седмицата(30). В държави, които имат добра инфраструктура, леснодостъпна територия и са гъсто населени (като Нидерландия), тези мрежови ползи могат да надхвърлят разходите във връзка с предоставянето на услуги и продукти и в по-малко рентабилните райони. В такъв случай доставчикът на универсална услуга няма нетни разходи и както посочва италианското правителство, прекалено строгите счетоводни изисквания единствено създават икономическа тежест за доставчика на универсална услуга, без да предоставят никаква полза. Това би било в противоречие с принципа на пропорционалност, чието спазване е посочено изрично в Директива 97/67, както и с целта на Директивата задължението за универсалната услуга да се изпълнява при ефикасни разходи(31).
57.      Все пак в държавите членки, в които поради пазарните условия нетните разходи за задължението за универсална услуга са доста високи и освен това се финансират с публични средства или са поделени между доставчиците на пощенски услуги и/или ползвателите, е необходимо много по-подробно счетоводство, за да може националният регулаторен орган да прецени дали тези вноски са ползвани за целта, предвидена в Директива 97/67(32).
58.      В това отношение Директива 97/67 представлява истински инструмент за минимално хармонизиране.
59.      Именно поради това също така задължението за доставчиците на универсална услуга да водят разделно и прозрачно счетоводство е свързано с извършването на необходимите адаптации(33).
60.      Член 14, параграф 4 позволява на националните регулаторни органи да одобрят други системи за счетоводно отчитане на разходите, когато тези системи функционират въз основата на системно прилагани и обективно обосновани принципи на разпределение на разходите. Ако бъдат разгледани в светлината на преамбюла на Директива 2008/6, тези принципи предполагат, че се предоставя достатъчно подробна счетоводна информация, която позволява на държавите членки и на техните национални регулаторни органи да осъществяват надлежен контрол на прехода към напълно конкурентен пазар(34). Според мен наличието на пазара на един или повече конкуренти показва, че на пазара в действителност вече има конкуренция.
61.      В допълнение, когато дадена държава членка не е използвала механизъм за финансиране и на доставчика на универсална услуга не се предоставя държавно подпомагане в скрита или друга форма, Директива 97/67 дори позволява на националния регулаторен орган изобщо да не прилага изискванията на водене на счетоводство по член 14(35). При тези обстоятелства вече не се изисква толкова подробен контрол на счетоводството на доставчика на универсална услуга от страна на националния регулаторен орган, а вместо това въпросите попадат в обхвата на правото на конкуренцията.
62.      Следователно доводът на Комисията, че достатъчно подробна счетоводна информация е възможна само чрез водене на разделно счетоводство за всяка отделна услуга или продукт, представлява прекалено опростяване на този въпрос и не може да е в сила за универсалната услуга във всички държави членки.
63.      Въпреки че съгласно съображение 29 от Директива 97/67 доставчиците на универсална услуга са задължени да въведат счетоводни системи, „които позволяват колкото е възможно по-точно разпределяне на разходите между услугите“, трябва да се има предвид, че тази версия на Директивата все още позволява на държавите членки да поддържат съответния резервиран сектор като средство за финансиране на универсалната услуга. След изменението от 2008 г. конкретният обхват на задължението за отчитане на доставчиците на универсална услуга може да бъде определен единствено от държавите членки и техните национални регулаторни органи. Като се има предвид, че понастоящем държавите членки решават как да се финансира универсалната услуга въз основа на минималните изисквания, предвидени в Директива 97/67, те трябва да вземат решение и каква да бъде изискваната точност на счетоводната система, така че да се избегне възможността каквато и да е ненужна икономическа тежест да бъде поставена върху доставчика на универсалната услуга.
64.      Поради това споделям становището на PostNL, както и на нидерландското, италианското и испанското правителство, че държавите членки трябва да разполагат със значителна свобода на действие при определянето на изискваната степен на изчерпателност по отношение на вътрешното счетоводство на доставчика на универсална услуга(36).
65.      Тук следва да се отбележи, че в Директива 97/67 са включени определени предпазни мерки с оглед на значителната свобода на действие на държавите членки, например одит на доставчика на универсална услуга от независимо одиторско дружество, както е предвидено в тази директива(37).
66.      Поради това стигам до извода, че член 14 от Директива 97/67, разгледан в светлината на общата структура и целите на тази директива, не съдържа общо задължение за водене на отделни сметки за всяка отделна услуга или продукт в рамките на универсалната пощенска услуга. Степента на изчерпателност на счетоводната информация, изисквана от даден доставчик на универсална услуга, по-скоро е неразривно свързана с конкретните обстоятелства, при които се предоставят универсални пощенски услуги във всяка държава членка, като например проектирането на универсалната услуга, преобладаващите пазарни условия и степента на конкуренция на националния пазар на пощенски услуги.
67.      Поради това отговорът на първия преюдициален въпрос трябва да бъде, че член 14 от Директива 97/67 не налага задължение на държавите членки да предвидят в националното си законодателство, че във вътрешното си счетоводство доставчиците на универсална услуга трябва да водят отделни сметки за всяка услуга и продукт, които са част от универсалната услуга.
3.      По втория преюдициален въпрос: принципът за ориентиране на цените според разходите в Директива 97/67
68.      Вторият преюдициален въпрос се отнася до проблема дали от член 12, първо и второ тире от Директива 97/67 следва, че ориентирането на цените според разходите трябва да важи за тарифите за всяка отделна услуга, съставляваща част от универсалната услуга, а не за предоставянето на универсалната услуга като цяло.
69.      С други думи, с втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да изясни дали член 12 от Директива 97/67 забранява кръстосаните субсидии между различните услуги и продукти, предоставяни като част от задължението за универсална услуга.
70.      Като се позовават на текста на член 12, Sandd, полското правителство и Комисията твърдят, че тарифата за всяка отделна услуга, предоставяна в рамките на задължението за универсална услуга, трябва да бъде ориентирана според разходите. От друга страна, PostNL, както и нидерландското, испанското и италианското правителство твърдят, че с оглед на правния и икономически контекст на член 12 от Директива 97/67, той не следва да се тълкува по такъв начин.
71.      Без да определя какво представлява „услуга или продукт“ по смисъла на Директива 97/67, член 12 от Директива 97/67 изисква „тарифите за всяка услуга, съставляваща част от универсалната услуга“, да бъдат съобразени с определени принципи. Тарифите трябва да бъдат достъпни, ориентирани според разходите и да стимулират ефикасното предоставяне на универсалната услуга, както и да бъдат прозрачни и недискриминационни(38). Същевременно член 12 позволява на държавите членки, първо, да запазят или въведат предоставянето на безплатна пощенска услуга за ползване от незрящи или слабовиждащи лица(39) и второ, да решат да се прилага единна тарифа на цялата им национална територия и/или презгранично(40). Трето, с разпоредбата се защитава правото на доставчиците на универсалната услуга да сключват индивидуални ценови споразумения с ползватели(41).
72.      От текста и структурата на член 12 става ясно, че изброените в него принципи трябва да се прилагат кумулативно. Както изтъкват PostNL, нидерландското и испанското правителство, налице е известно напрежение между принципите, че цените трябва да бъдат ориентирани според разходите и че трябва да бъдат достъпни. Ако в райони с високи разходи тарифите следва да се изчисляват единствено въз основа на разходите, пощенските услуги няма да се считат за достъпни. В действителност именно в този проблем се съдържа причината за запазването на задължението за универсална услуга, въпреки постепенното либерализиране на пазарите на пощенски услуги. Задължението за предоставяне на универсална услуга е обвързано от предварителното условие, че въпросните услуги или продукти няма да бъдат предлагани при пазарни условия на цялата територия на дадена държава членка. По този начин предоставянето на някои услуги в рамките на универсалната услуга може да се осъществява единствено на загуба или при понасянето на нетни разходи, което не е част от обичайните търговски стандарти. Поради тази причина в Директива 97/67 са предвидени механизми за финансиране на нетните разходи за универсалната услуга, когато разходите не могат да бъдат възстановени само от тарифите(42). При изчисляването на нетните разходи за универсалната услуга се прилагат не само счетоводни принципи, а се вземат под внимание и нематериални и пазарни ползи(43).
73.      Освен това трябва да се има предвид, че принципът, че цените трябва да бъдат ориентирани според разходите, се посочва в член 12 заедно с принципа, че цените трябва да стимулират ефикасното предоставяне на универсалната услуга(44). Думата „стимул“ предполага, че доставчиците на универсална услуга следва не просто да възстановяват разходите си.
74.      Следователно принципът за ориентиране на цените според разходите не следва да се тълкува стриктно и освен това не може да бъде изразен единствено като резултат от счетоводна процедура.
75.      В такъв случай какви са смисълът и целта на принципа на ориентиране на цените според разходите в член 12 от Директива 97/67?
76.      Макар да се основава на приложимата преди това разпоредба, член 12 е включен в Директива 97/67 с изменението от 2008 г., когато пазарът вече е бил по-развит. Пощенските услуги се предлагат оттогава в условията на изцяло конкурентна среда.
77.      От една страна, член 12 има за цел „да се осигури правилното управление на универсалната услуга“(45). Разумното управление на универсалната услуга предполага, че разходите, свързани с тежестта от задължението за универсална услуга, представляват разходи в резултат на ефикасно функциониране, а не разходи, които е възможно да бъдат завишени в резултат на неефикасни работни практики и/или завишени нива на заплати и други разходи(46), и че доставчиците на универсална услуга могат да изпълняват мисията си въз основа на икономически и финансови условия, които не водят до несправедлива финансова тежест за тях(47).
78.      От друга страна, в напълно конкурентна среда цените за предоставяне на универсални пощенски услуги следва, доколкото е възможно, да „отразяват обичайните търговски условия и разходи“. По този начин следва да се избегнат сътресенията на пазара и същевременно да се гарантира финансовото равновесие на универсалната услуга. Директива 97/67 има за цел да постигне това, като на държавите членки продължава да се разрешава да налагат единни тарифи или тавани на цените на доставчиците на пощенски услуги за някои пощенски услуги(48). Единните тарифи гарантират, че цените ще бъдат достъпни и в райони с високи разходи и същевременно ще служат като стимул за ефикасност на разходите.
79.      Както обаче изтъква испанското правителство, налагането на единна тарифа по необходимост предполага, че тя ще бъде определена въз основа на средните разходи на универсалната услуга. В противен случай ще бъде по същество невъзможно тази единна тарифа да отразява различията в разходите и услугите, включени в рамките на универсалната услуга(49).
80.      Освен това единни тарифи под формата на „крайни разходи“ се налагат и за доставката на международни пощенски и колетни пратки, както е посочено от нидерландското правителство по време на съдебното заседание. За разлика обаче от крайните разходи за презграничната поща вътре в ЕС(50) крайните такси за доставка на колетни пратки с произход от трети държави се определят не въз основа на понесените разходи, а чрез международно споразумение за тарифа за единични пратки, която в много държави членки е по-ниска от цената на националните услуги за доставка на колетни пратки(51). Поради електронната търговия, която се ползва с все по-голяма популярност, броят на тези международни колетни пратки постоянно нараства. Ако всяка отделна услуга в рамките на универсалната услуга бъде ориентирана според разходите, тарифите за национални колетни пратки вероятно биха станали недостъпни, тъй като допълнителните разходи във връзка с международните колетни пратки от трети държави могат да се компенсират единствено чрез тази тарифа.
81.      Поради това идеята за субсидии — като кръстосано субсидиране между отделните пощенски услуги, предоставяни от доставчика на универсалната услуга, или като компенсаторен механизъм — е присъща на архитектурата на задължението за универсална услуга, както е установена в Директива 97/67. Това се отчита и в член 7 от същата директива, в който се предвиждат различни начини за финансиране на предоставяне на универсални услуги. След отпадането на резервирания сектор, за това финансиране може да бъде разумно да се използва дори кръстосано субсидиране на универсалния сектор от неуниверсалния сектор, стига то да не оказва отрицателно въздействие върху конкуренцията(52). В Директива 2008/6 дори изрично се отбелязва, че печалбите в резултат на дейностите извън обхвата на универсалната услуга могат да се използват за финансиране на нетните разходи за универсалната услуга, доколкото това е съвместимо с Договора(53). Чрез прибягване към кръстосано субсидиране универсалната услуга става независима от външно финансиране, което в крайна сметка гарантира конкурентоспособността на доставчика на универсалната услуга, както и дългосрочната жизнеспособност на универсалната услуга като такава(54).
82.      Поради това тълкуването, което застъпват Sandd и Комисията, би противоречало не само на общата структура на член 12, но също така и на основанието за съществуването на универсалната услуга. Докато е необходимо налагането на задължение за универсална услуга, пощенските услуги не могат да бъдат предоставяни на цени, ориентирани изключително според разходите за всяка отделна услуга.
83.      Както PostNL, така и полското правителство отбелязват (макар и с различна цел), че във всеки случай ориентирането на цените според разходите за всяка отделна услуга е възможно само когато могат да бъдат определени разходите за предоставяне на всяка отделна услуга. В зависимост от националните условия може да не е възможно всеки разход, произтичащ от задължението за предоставяне на универсална услуга, да бъде разпределен към конкретна услуга. В член 14, параграф 3, буква б) от Директива 97/67 дори изрично се потвърждава, че може да е невъзможно общите разходи да бъдат пряко отнесени към конкретна услуга или продукт. Нещо повече, Директива 97/67 не съдържа достатъчно подробни насоки, така че общите разходи да бъдат отнесени към конкретна услуга или продукт по еднакъв начин във всички държави членки.
84.      Последното става ясно от решение Post Danmark(55), в което Съдът е призован да се произнесе по въпроса дали е налице злоупотреба с господстващо положение, когато доставчикът на универсална услуга предлага избирателно намаляване на цените на равнище, по-ниско от общите средни разходи на пощенското предприятие, но по-високо от средните пределни разходи на доставчика на универсалната услуга. При разглеждането на поставения въпрос Съдът изрично оставя без разглеждане подробностите за правилната оценка на общите разходи на органите на държавата членка(56).
85.      Следователно подробностите за това какво предполага прилагането на член 12 от Директива 97/67, трябва да определят държавите членки и техните регулаторни органи, които разполагат със значителна свобода на действие при прилагането на Директива 97/67(57) и също така със „свободата да определят най-добрите начини за контрол на кръстосаното субсидиране“(58). Това ще зависи от конкретните особености във всяка държава членка. Докато в някои държави членки може да е възможно повечето пощенски услуги да се предоставят на тарифи, ориентирани според разходите за всяка отделна услуга, в други държави членки може да е необходимо повече кръстосано субсидиране поради наличието на значителен процент райони с високи разходи, било то поради географски причини, разширен обхват на задължението за универсална услуга или поради друга причина.
86.      Sandd твърди, че свободата за ориентиране на цените според разходите само за универсалната услуга като цяло би попречила на конкуренцията и че така конкурентите на доставчика на универсалната услуга биха били изправени пред изкуствено ниски цени, с които е невъзможно да се конкурират. При този довод обаче се пренебрегва фактът, че въпреки свободата на действие, предоставена на държавите членки за създаването и контрола на универсалната услуга, действията на доставчиците на универсална услуга, било то в рамките на задължението за универсална услуга или извън него, продължават да се уреждат от разпоредбите на Съюза относно конкуренцията, независимо че някои от тези услуги са регулирани(59). В случай на ценови злоупотреби от страна на доставчик на универсална услуга конкурентите ще разполагат със способите за правна защита, предвидени от правото на конкуренцията.
87.      Сам по себе си обаче фактът, че PostNL предоставя услугите си за корпоративни клиенти на сравнително ниски цени, докато цените на пощенските му марки непрекъснато се увеличават през последните години, не означава непременно, че нарушава правилата за конкуренция. Съгласно новата версия на Директива 97/67 доставчиците на универсална услуга трябва да могат да разполагат с „по-голяма гъвкавост по отношение на цените съобразно принципа за ориентиране на цените според разходите“(60). По този начин доставчиците на универсална услуга разполагат с възможност за преговори с някои групи клиенти(61). При условие че клиентът е с местопребиваване в район с ниски разходи или по друг начин намалява разходите за обработка на доставяната поща (например чрез предварителното ѝ сортиране), PostNL може да предлага своите услуги на по-ниски цени, като същевременно зачита принципите, установени в член 12. За разлика от това при определянето на цените на пощенските марки, които подлежат на единна тарифа, а в някои държави членки и на таван на цените, PostNL трябва да отчете факта, че писмата, върху които са поставени тези марки, може да се наложи да се доставят и до отдалечени острови.
88.      Поради това отговорът на втория преюдициален въпрос трябва да бъде, че член 12 от Директива 97/67 не следва да се тълкува като налагащ задължение на доставчиците на универсална услуга, съгласно което всяка отделна услуга, съставляваща част от универсалната услуга, трябва да бъде ориентирана според разходите. Държавите членки или техните национални регулаторни органи могат обаче да наложат такова изискване по отношение на доставчиците на универсална услуга.
4.      По третия преюдициален въпрос: определените в Директива 97/67 условия за нормата на възвръщаемост за даден доставчик на универсална услуга
89.      С третия въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали изискването по член 12 от Директива 97/67, че цените трябва да бъдат ориентирани според разходите и да стимулират ефикасното предоставяне на универсалната услуга, изключва възможността за неопределено време да се прилага фиксирана норма за възвръщаемост, с която разходите за универсалните пощенски услуги се увеличават с оглед на тарифния марж.
90.      Този въпрос в действителност поставя за разглеждане два различни въпроса. На първо място, се повдига въпросът дали принципът за ориентиране на цените според разходите съгласно Директива 97/67 изключва възможността доставчиците на универсална услуга да постигнат възвръщаемост на своите инвестиции при изчисляването на разходите, произтичащи от предоставянето на универсалната услуга. На второ място, третият преюдициален въпрос повдига и въпроса дали държавите членки могат да определят фиксирана норма на възвръщаемост за неопределено време съгласно Директива 97/67.
91.      От приложение I към Директива 97/67 е видно, че изчисляването на нетните разходи за предоставянето на универсалната услуга включва „правото на разумна печалба“ за доставчика на универсалната услуга(62). Освен това, както посочва испанското правителство, текстът във второ тире на член 12, че цените трябва да „стимулират ефикасното предоставяне на универсалната услуга“ (курсивът е мой), предполага, че доставчиците на универсална услуга разполагат с право, което надхвърля простото възстановяване на разходи(63).
92.      В Директива 97/67 обаче не се пояснява какво предполага понятието „разумна печалба“. Печалбата като такава е посочена само непряко, когато в Директивата се посочва, че продължителността на периода на определяне на доставчик на универсална услуга трябва да бъде „достатъч[на] за осигуряване на възвръщаемост на инвестициите“. Това определяне обаче трябва да подлежи на периодично преразглеждане от държавите членки(64).
93.      Като се позовава на практиката на Съда в други регулирани области, касаещи услуги от общ икономически интерес(65), Sandd твърди, че понятието „разумна възвръщаемост“ следва да бъде определено въз основа на възвръщаемост на инвестирания капитал. Като се има предвид, че тарифите за предоставянето на универсалната услуга трябва да бъдат ориентирани според разходите, а не според печалбата, определена норма на възвръщаемост въз основа на инвестициите, извършени от доставчика на универсална услуга, изглежда разумна отправна точка за определянето на разумната печалба. Констатациите относно дадена област, в която се предоставят универсални услуги, не могат с лекота да бъдат прилагани в други области, тъй като както формата, така и обхвата на задължението за универсална услуга се различава в зависимост от конкретното пазарно положение.
94.      В посочената по-горе съдебна практика Съдът основава разсъжденията си върху насоките от страна на Комисията относно начините за оценяване на разумната печалба за предоставянето на услуги от общ икономически интерес(66). Във въпросното съобщение на Комисията „разумна печалба“ се определя преди всичко като „процент[а] на възвръщаемост на капитала […], като се взема предвид равнището на риска“. В съобщението на Комисията също така се посочва, че „равнището на риска зависи от съответния сектор, вида на услугата и характеристиките на механизма на компенсация“(67). Същевременно Комисията се посочва, че могат да се използват и други показатели за равнището на печалбата(68).
95.      Като се имат предвид разликите в обхвата и финансирането на универсалната пощенска услуга в отделните държави членки, трябва да са налице и значителни разлики в равнището на риска за доставчика на универсална услуга. В някои държави членки може да бъде много по-трудно да се намери доставчик на пощенски услуги, който желае да поеме задължението за предоставяне на универсална услуга, отколкото в други. С цел да се гарантира предоставянето на универсалната услуга, което е една от основните цели на Директива 97/67, нормата на възвръщаемост за доставчиците на универсална услуга в първите държави членки ще трябва да бъде по-голяма, отколкото във вторите. Съответно понятието за разумна печалба не е еднакво за всички държави членки и освен това изисква задълбочена оценка на преобладаващите условия на националния пазар на пощенски услуги.
96.      Поради това, както посочва испанското правителство, мълчанието на Директива 97/67 по отношение на подробните права за изчисляване на разумната печалба трябва да се тълкува като съзнателен избор от страна на законодателя на ЕС да не хармонизира този аспект на равнището на ЕС. Следователно държавите членки са свободни да определят какво представлява разумна печалба, като отчитат принципите, изброени в член 12 от Директива 97/67, и като вземат предвид, че определената печалба не трябва да води до нарушаване на конкуренцията(69).
97.      Сега ще премина към въпроса дали нормата на възвръщаемост за даден доставчик на универсална услуга може да бъде фиксирана за неопределено време.
98.      В Директива 97/67 се съдържат сравнително малко указания в това отношение. Като се има предвид обаче, че в съответствие с член 4 от Директива 97/67 определянето на доставчика на универсална услуга подлежи на периодично преразглеждано(70), смятам за очевидно, че нормата на възвръщаемост, определена от държавите членки или техните национални регулаторни органи, също трябва да подлежи най-малкото на периодично преразглеждане Освен това предвид факта, че определянето на разумна норма на възвръщаемост зависи до голяма степен от преобладаващите условия на националния пазар на пощенски услуги, логично следва, че нормата на възвръщаемост трябва да се адаптира при всяка промяна на пазарните условия. При условие че нормата на възвръщаемост подлежи на периодично преразглеждане и може да се адаптира към промените на пазара, не намирам никаква причина нормата на възвръщаемост за доставчика на универсална услуга да не може да бъде фиксирана за неопределено време.
99.      В този смисъл PostNL и нидерландското правителство поясниха както в писмените си становища, така и по време на съдебното заседание, че нормата на възвръщаемост за доставчика на универсална услуга в Нидерландия се преразглежда ежегодно от ACM и че освен това ежегодно е възможна и интервенция от министерството с цел адаптиране тарифните маржове. PostNL и нидерландското правителство твърдят, че от 2011 г. не е необходимо да се адаптира нормата на възвръщаемост, отчасти поради загубите, които PostNL е понасяло в продължение на няколко години.
100. Освен това в случаите, в които оценката на националния регулаторен орган изглежда неправилна, ползвателите и доставчиците на пощенски услуги, засегнати от такова решение, трябва да имат възможност да обжалват решението пред независим апелативен орган(71) — възможност, от която Sandd се възползва, като предприема действия за образуване на главното производство. По този начин ползвателите и доставчиците на пощенски услуги са защитени срещу неправилни или произволни решения на националните регулаторни органи въпреки значителната свобода на преценка, предоставена на последните с Директива 97/67.
101. В съответствие с това отговорът на третия преюдициален въпрос трябва да бъде, че член 12 от Директива 97/67 не изключва възможността за неопределено време да се прилага фиксирана норма за възвръщаемост, с която разходите за универсалните пощенски услуги се увеличават с оглед на тарифния марж, при условие че нормата на възвръщаемост подлежи на периодично преразглеждане и може лесно да бъде изменена. При изчисляването на разумната печалба националните регулаторни органи трябва обаче надлежно да отчетат преобладаващите условия на националния пазар на пощенски услуги и да зачитат установените в член 12 принципи, както и да гарантират, че разрешеният тарифен марж не води до нарушаване на конкуренцията на пазара на пощенски услуги.
IV.    Заключение
102. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси на Rechtbank Rotterdam (Районен съд Ротердам, Нидерландия), както следва:
„1)      Член 14, параграф 2 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата, изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 година за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в Общността, не налага общо задължение на държавите членки да предвидят в националното си законодателство, че във вътрешното си счетоводство доставчиците на универсална услуга трябва да водят отделни сметки за всяка услуга и продукт, които са част от универсалната услуга.
Степента на подробност на счетоводната информация, изисквана от даден доставчик на универсална услуга, зависи от конкретните обстоятелства, при които се предоставят универсални пощенски услуги във всяка държава членка, като например проектирането на универсалната услуга, преобладаващите пазарни условия и степента на конкуренция на националния пазар на пощенски услуги.
2)      Член 12 от Директива 97/67 не следва да се тълкува като налагащ задължение на доставчиците на универсална услуга, съгласно което всяка отделна услуга, съставляваща част от универсалната услуга, трябва да бъде ориентирана според разходите. Държавите членки или техните национални регулаторни органи обаче могат да наложат такова изискване по отношение на доставчиците на универсална услуга.
3)      Изискването, посочено в уводната част на член 12, както и в член 12, второ тире от Директива 97/67, че цените трябва да бъдат ориентирани според разходите и да стимулират ефикасното предоставяне на универсалната услуга, не изключва възможността за неопределено време да се прилага фиксирана норма за възвръщаемост, с която разходите за универсалните пощенски услуги се увеличават с оглед на тарифния марж, при условие че нормата на възвръщаемост подлежи на периодично преразглеждане и може лесно да бъде изменена.
При изчисляването на разумната печалба националните регулаторни органи трябва обаче надлежно да отчетат преобладаващите условия на националния пазар на пощенски услуги и да зачитат установените в член 12 принципи, както и да гарантират, че разрешеният тарифен марж не води до нарушаване на конкуренцията на пазара на пощенски услуги“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 г. (ОВ L 15, 1998 г., стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 3, стр. 12).
3      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 година за изменение на Директива 97/67/EО относно по-нататъшното отваряне на пощенските услуги в Общността за конкуренция (ОВ L 176, 2002 г., стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 4, стр. 178).
4      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 година за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в Общността (ОВ L 52, 2008 г., стр. 3).
5      Вж. съображение 16 от Директива 97/67 и съображение 12 от Директива 2008/6.
6      Вж. член 3 от Директива 97/67.
7      Вж. член 12, първо тире от Директива 97/67.
8      Вж. член 3 от Директива 97/67.
9      Вж. Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, окончателен доклад за DG XIII, Европейска комисия, National Economic Research Associates (NERA), London, ноември 1998 г. (наричан по-нататък „докладът NERA“), стр. 3.
10      Вж. член 7, параграфи 2 и 3 от Директива 97/67. За подробно обсъждане вж. доклада NERA, стр. 77 и сл.
11      Вж. член 7, параграф 1 от Директива 97/67. Това може да включва например изискване всички доставчици на услуги да изпълняват част от задължението за универсална услуга. За подробно обсъждане вж. Geradin, D. et Humpe, C. The Liberalisation of Postal Services in the European Union: An Analysis of Directive 97/67. — In: Geradin, D. (ed.), The Liberalization of Postal Services in the European Union, Kluwer Law International, The Hague — London — New York, 2002_р. 99—119.
12      Вж. член 12, второ тире от Директива 97/67.
13      Вж. съображение 38 от Директива 2008/6. Вж. също така решение от 15 ноември 2007 г., International Mail Spain (C‑162/06, EU:C:2007:681, т. 31 и 45).
14      Вж. член 4, параграф 2 и член 7, параграф 5 от Директива 97/67.
15      Вж. съображение 41 от Директива 97/67. Вж. също член 11a, член 14, параграф 8 и член 22, параграфи 1 и 2 от тази директива.
16      Вж. съображения 16 и 41 от Директива 97/67. Вж. също решение от 27 март 2012 г., Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172).
17      По-специално, практиката на Комисията по вземане на решения има за цел да гарантира, че компенсацията за доставчици на универсална услуга от публични средства не надвишава действително извършените нетни разходи. Вж. например решения на Комисията от 24 ноември 2016 г. и от 1 август 2014 г., Hellenic Post (ELTA) (SA.35608), и от 4 декември 2015 г., Poste Italiane (SA.43243).
18      Вж. например решение от 20 декември 2017 г., Polkomtel (C‑277/16, EU:C:2017:989, т. 59 и цитираната съдебна практика).
19      Вж. член 14, параграф 3 от Директива 97/67.
20      Вж. член 14, параграф 3, буква а) от Директива 97/67.
21      Вж. член 14, параграф 3, буква б), подточки i)—iii) от Директива 97/67.
22      Вж. член 14, параграф 3, буква б), подточка iv) от Директива 97/67.
23      Вж. приложение I, част Б, трета алинея към Директива 97/67.
24      Вж. съображение 41, първа алинея от Директива 2008/6.
25      Вж. съображение 41, трета алинея от Директива 2008/6.
26      Вж. съображение 41, втора алинея от Директива 2008/6.
27      Вж. съображение 47 от Директива 2008/6.
28      Вж. съображение 10 от Директива 97/67, както и решение от 13 октомври 2011 г., Express Line (C‑148/10, EU:C:2011:654, т. 36 и цитираната съдебна практика).
29      Вж. доклада NERA, стр. 63—67.
30      Вж. доклада NERA, стр. 96 и 97.
31      Вж. член 4, параграф 2 от Директива 97/67, както и съображение 51 от Директива 2008/6, което гласи: „[…] Исканията за информация следва да бъдат пропорционални и да не налагат прекомерна тежест върху предприятията“.
32      Вж. съображение 28 от Директива 2008/6.
33      Вж. съображение 41 от Директива 2008/6.
34      Вж. съображение 41, втора и трета алинея от Директива 2008/6.
35      Вж. член 14, параграф 8 от Директива 97/67.
36      Вж. също така член 22а, параграф 2 от Директива 97/67.
37      Вж. член 15 от Директива 97/67.
38      Вж. член 12, първо, второ и четвърто тире от Директива 97/67.
39      Вж. член 12, първо тире от Директива 97/67.
40      Вж. член 12, второ тире, както и съображение 38 от Директива 97/67.
41      Вж. член 12, първо и трето тире от Директива 97/67.
42      Вж. член 7 от Директива 97/67 във връзка със съображение 26 от Директива 2008/6.
43      Вж. приложение I, част Б, трета алинея към Директива 97/67.
44      Вж. член 12, второ тире от Директива 97/67.
45      Вж. съображение 26 от Директива 97/67.
46      Вж. член 12, второ тире от Директива 97/67, както и в доклада NERA, стр. vii.
47      Вж. член 7, параграф 3 от Директива 97/67 и член 14 ДФЕС, който гласи: „Без да се засяга член 4 от Договора за Европейския съюз и членове 93, 106 и 107 от настоящия договор и като се има предвид мястото на услугите от общ икономически интерес в общите ценности на Съюза, както и тяхната роля за социалното и териториалното сближаване на Съюза, Съюзът и държавите членки, всеки в рамките на своята компетентност и в рамките на приложното поле на Договорите, следят тези услуги да се осъществяват съобразно принципи и при условия, по-специално икономически и финансови, които да им позволяват да изпълняват своите задачи. Европейският парламент и Съветът, чрез регламенти в съответствие с обикновената законодателна процедура, установяват тези принципи и определят тези условия, без да се засяга компетентността на държавите членки, при спазване на Договорите, да предоставят, възлагат изпълнението и финансират тези услуги“ (курсивът е мой).
48      Вж. точка 71 по-горе.
49      Вж. точка 18 от становището на испанското правителство.
50      Вж. член 13 от Директива 97/67.
51      Вж. работен документ на службите на Комисията, придружаващ „Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета за прилагането на Директивата за пощенските услуги (Директива 97/67/ЕО, изменена с директиви 2002/39/ЕО и 2008/6/ЕО)“ (SWD(2015) 207 окончателен), стр. 34 и 35, както и Gerardin, D. et Humpe, C., op.cit., р. 107—111.
52      Вж. съображение 41 от Директива 2008/6. За сравнение вж. приложимото преди това съображение 28 от Директива 97/67.
53      Вж. съображение 26 от Директива 2008/6.
54      Вж. съображение 12 от Директива 2008/6.
55      Решение от 27 март 2012 г., Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172).
56      Вж. решение от 27 март 2012 г., Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172, т. 38 и 39).
57      Вж. точки 55—58 по-горе.
58      Вж. съображение 40 от Директива 2008/6.
59      Вж. съображения 16 и 41 от Директива 97/67, както и точка 43 по-горе.
60      Вж. съображение 39 от Директива 2008/6.
61      Вж. член 12, трето тире от Директива 97/67.
62      Вж. приложение I, част Б, трета алинея към Директива 97/67 във връзка със съображение 29 от Директива 2008/6.
63      Вж. точка 73 по-горе.
64      Вж. член 4, параграф 2, втора алинея от Директива 97/67.
65      Вж. решения от 6 октомври 2015 г., T‑Mobile Czech Republic и Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657) и от 29 март 2012 г., Telefónica и Telefónica de España/Комисия (T‑336/07, EU:T:2012:172).
66      Вж. решение от 6 октомври 2015 г., T‑Mobile Czech Republic и Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657, т. 42), в което се препраща към съобщението на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (ОВ С 8, 2012 г., стр. 4) (наричано по-нататък „съобщението на Комисията“) и към Решение № 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (ОВ L 7, 2012 г., стр. 3).
67      Вж. точка 61 от съобщението на Комисията.
68      Вж. точка 34 от Съобщение на Комисията „Рамка на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (ОВ C 8, 11.1.2012 г., стр. 15).
69      Вж. точка 43 по-горе.
70      Вж. точка 92 по-горе.
71      Вж. член 22, параграф 3 от Директива 97/67.