61988C0229
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
JEAN MISCHO
apresentadas em 6 de Fevereiro de 1990 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Em 7 de Junho de 1988, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.° 1587//88, que suspende a fixação antecipada da ajuda para as sementes de colza, de nabita e de girassol ĢO L 141 de 8.6.1988, p. 55) «para os certificados solicitados de 7 a 11 de Junho de 1988». As recorrentes pedem a anulação desse regulamento na medida em que se aplica aos pedidos de fixação antecipada apresentados em 7 de Junho de 1988.
2.
Em apoio desse pedido, invocam o teor do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 1594/83 do Conselho, de 14 de Junho de 1983, relativo à ajuda para as sementes de oleaginosas, na redacção que posteriormente lhe foi dada (
1
), que constitui a base jurídica do regulamento impugnado.
3.
Esse artigo dispõe o seguinte:
«1.
Em caso de situação anormal e sempre que tal situação implique ou possa implicar uma perturbação do mercado comunitário das sementes de oleaginosas, pode decidir-se suspender a fixação prévia da ajuda pelo período de tempo necessário ao restabelecimento do equilíbrio do mercado.
2.
A suspensão referida no n.° 1 pode alargar-se às partes “fixação prévia” dos certificados referidos no artigo 4.° que tiverem sido pedidos e ainda não emitidos, no caso de:
a)
existir um erro material no montante da ajuda publicada,
b)
certos factores poderem criar uma distorção monetária entre os Estados-membros,
e quando esses casos possam criar uma discriminação entre as partes interessadas.
3.
A suspensão da fixação prévia será decidida de acordo com o procedimento previsto no artigo 38.° do Regulamento n.° 136/66/CEE.
Contudo, em caso de urgência, a Comissão pode decidir tal suspensão; neste caso, a respectiva duração não pode ultrapassar cinco dias».
4.
A Comissão suscitou a questão prévia de inadmissibilidade do recurso, invocando o facto de, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.° do Tratado, os particulares apenas poderem agir em juízo se o acto impugnado, tendo embora sido adoptado com a forma de um regulamento, constituir na verdade uma decisão que lhes diga directa e individualmente respeito. Apoia-se na jurisprudência bem conhecida do Tribunal (
2
) e, mais especialmente, nos acórdãos de 25 de Março de 1982, Moksel/Comissão (processo 45/81, Recueil, p. 1129), de 27 de Outubro de 1983, De Beste Boter/Produktschap voor Zuivel (276/82, Recueil, p. 3331) e de 21 de Novembro de 1989, «Les Usines coopératives de déshydratation du Vexin e outros»/Comissão (processo 244/88, Colect., p. 3811, de ora em diante «UCDC»). Nesses acórdãos, o Tribunal estabeleceu que os regulamentos da Comissão que suspendem a fixação prévia de um certo tipo de restituição ou de ajuda constituem actos com carácter geral, na acepção do segundo parágrafo do artigo 189.° do Tratado, pelo que não podem dizer individualmente respeito a pessoas que tenham apresentado um pedido de fixação prévia antes da adopção desses regulamentos.
5.
Poder-se-ia, portanto, considerar, à primeira vista, que basta remeter para esses acórdãos para chegar à conclusão que o presente recurso é também inadmissível.
6.
Contudo, as disposições que estavam em causa nos três processos antes mencionados são substancialmente diferentes da que serviu de base jurídica à decisão impugnada no presente caso concreto.
7.
No processo Moksel, 45/81, tratava-se do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 885/68 do Conselho, de 28 de Junho de 1968, que estabelece, no sector da carne de bovino, regras gerais relativas à concessão de restituições à exportação e os critérios de fixação do seu montante, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1504/76 do Conselho, de 21 de Junho de 1976 (JO L 168 de 28.6.1976, p. 7; EE 03 FIO p. 154). O n.° 4 dessa disposição prevê o seguinte:
«4.
Sempre que na sequência de uma análise da situação do mercado venham a verificar-se dificuldades com origem na aplicação das disposições relativas à fixação prévia da restituição, ou sempre que a ocorrência de tais dificuldades seja previsível, poderá, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 27.° do Regulamento (CEE) n.° 805/68, ser decretada a suspensão da sua aplicação pelo período estritamente necessário.
Em casos de extrema urgência, a Comissão poderá, após um exame da situação com base na totalidade dos elementos de informação de que disponha, decidir a suspensão da prefixação pelo prazo máximo de três dias úteis.
Não serão aceites os pedidos de certificados e correspondentes requerimentos de prefixação apresentados durante o período de suspensão acima mencionado.»
8.
No processo De Beste Boter, a disposição em questão estava redigida em termos idênticos à que acabamos de citar [ver n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2429/72 do Conselho, de 21 de Novembro de 1972, relativo à suspensão da aplicação das disposições que prevêem a fixação antecipada dos direitos niveladores e das restituições em diferentes sectores da organização comum de mercado (JO L 264 de 23.11.1972, p. 1; EE 03 F6 p. 125)].
9.
No caso do acórdão mais recente do Tribunal, o relativo ao processo UCDV, 244/88 (já citado), a passagem essencial do texto no qual se fundou a Comissão para suspender a prefixação estava redigida da seguinte forma:
«1.
No caso de situação anormal no mercado das forragens secas na Comunidade, nomeadamente quando o volume dos pedidos de fixação antecipada da ajuda não está em relação com o escoamento normal destas forragens, pode decidir-se, no caso de o certificado referido ainda não ter sido emitido, suspender a fixação ao adiantamento relativamente ao período necessário ao restabelecimento do equilíbrio do mercado» (
3
).
10.
É interessante notar que antes da sua alteração, em 1986, o artigo 8.° do Regulamento n.° 1594/83 tinha redacção idêntica, em substância, à da disposição em causa no processo UCDV. Como resulta do último considerando do Regulamento n.° 935/86, o artigo 8.° foi alterado, porque:
«a experiência revelou que, em caso de situação anormal do mercado comunitário das sementes oleaginosas, é necessário clarificar as condições de suspensão da fixação antecipada da ajuda».
11.
Não se pode contestar que a nova redacção do artigo 8.° subordina a extensão da suspensão aos certificados já pedidos a critérios diferentes dos que permitem uma suspensão da prefixação apenas para o futuro. As recorrentes têm, pois, razão em sublinhar que o regulamento, que cobre simultaneamente duas hipóteses, constitui, na realidade, um acto que é composto de duas partes distintas: uma parte referente aos pedidos em curso e outra relativa aos pedidos futuros.
12.
Isso deveria, normalmente, constar dos considerandos. Mas, mesmo que os considerandos sejam pouco claros a esse propósito, resulta claramente da redacção do artigo 8.° do Regulamento n.° 1594/83, que constitui a base jurídica do regulamento impugnado, que aqui não é possível constatar, como o Tribunal pôde fazer nos acórdãos Moksel e UCDV, que a suspensão da prefixação dizia respeito indistintamente aos pedidos em curso e aos que poderiam ser apresentados, caso não tivesse sido tomada a medida de suspensão.
13.
Resta saber se o regulamento impugnado, na medida em que visa os pedidos apresentados em 7 de Junho de 1988, constitui, na verdade, uma decisão que diga directa e individualmente respeito aos autores desses pedidos.
14.
Quanto a precedentes, três processos apresentam similitudes muito pronunciadas com o que nos ocupa. Trata-se dos processos International Fruit Company (acórdão de 13 de Maio de 1971, 41/70 a 44/70, Recueil, p. 411), Töpfer (acórdão de 1 de Julho de 1965, 106/63 e 107/63, Recueil, p. 526) e Bock (acórdão de 23 de Novembro de 1971, 62/70, Recueil, p. 897), nos quais o Tribunal admitiu a admissibilidade dos recursos.
15.
O acórdão International Fruit Company distingue-se, contudo, do presente caso concreto de um modo fundamental. No àmbito do regime em causa nesse processo, os Estados-membros deviam, com efeito, comunicar no fim de cada semana, à Comissão, as quantidades para as quais tinham sido pedidos títulos de importação, e a Comissão era chamada a apreciar a situação e a decidir da emissão dos títulos, designadamente com base nessas comunicações. O Tribunal reconheceu, no n.° 20 desse acórdão, que a Comissão «decidiu o seguimento a dar a cada pedido apresentado». De modo algum, se passa aqui o mesmo.
16.
Quanto aos acórdãos Töpfer e Bock, a sua leitura superficial poderia criar a impressão de que dizem respeito a uma situação idêntica àquela que aqui está em causa. Essa similitude é, contudo, apenas aparente. Nesses processos, os Estados-membros, com efeito, tinham, numa primeira fase, adoptado uma medida de salvaguarda ou recusado a emissão de um título de importação e a Comissão tinha, seguidamente, apenas poucos dias depois, validado retroactivamente essas medidas.
17.
No acórdão Töpfer, o Tribunal constatou que
«o número e a identidade desses importadores estavam determinados e eram susceptíveis de verificação ainda antes da data de 4 de Outubro, data em que foi adoptada a decisão impugnada».
No processo Bock, o Tribunal notou que foi
«precisamente em vista dos pedidos que tinham sido já apresentados aos serviços (nacionais) que a autorização foi solicitada» (n.° 7).
Nos dois casos, o Tribunal sublinhou que a Comissão estava, portanto, em condições de saber que a disposição em litígio afectaria exclusivamente os interesses e a posição desses importadores.
18.
O regulamento em causa no presente processo foi adoptado no decurso do dia 7 de Junho de 1988 e publicado no Jornal Oficial em 8 de Junho de 1988. Os operadores económicos apenas tomaram conhecimento desse regulamento nesta última data e é provável que no momento em que o regulamento em litígio estava a ser assinado pelo vice-presidente da Comissão continuassem a afluir pedidos junto dos órgãos competentes dos Estados-membros, e que a Comissão não conhecesse o número exacto ou a identidade dos operadores económicos afectados pela sua decisão. Mas, mesmo supondo que tal fosse o caso, isso não bastava para se considerar que o regulamento em litígio tenha constituído, pelo menos, em parte, um feixe de decisões dizendo individualmente respeito aos recorrentes. Subscrevo a opinião do advogado-geral G. Tesauro, de que se a existência deste «círculo fechado»
«constitui uma condição necessária para que se admita o carácter não regulamentar do acto, não é em si uma condição suficiente» (
4
).
19.
Convém, com efeito, recordar que já no acórdão de 11 de Julho de 1968, Zuckerfabrik Watenstedt GmbH/Conselho (6/68, Recueil, p. 595, 605), reproduzindo-se, posteriormente, inúmeras vezes, o Tribunal declarou:
«A natureza regulamentar de um acto não é posta em causa pela possibilidade de determinar com maior ou menor precisão o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a quem se aplica num determinado momento, desde que se verifique que esta aplicação tem lugar em virtude de uma situação objectiva de direito ou de facto, definida no acto, em relação com a finalidade deste.»
20.
Portanto, é necessário, como também afirma G. Tesauro,
«que a circunstância que permite identificar os destinatários do acto tenha determinado, de uma maneira ou de outra, a intervenção da instituição e se inscreva, portanto, na razão de ser do próprio acto».
21.
Ora, segundo o artigo 8.° do Regulamento n.° 1594/83, a extensão da suspensão da prefixação aos pedidos já apresentados apenas é possível se certas circunstâncias objectivas, totalmente independentes da identidade e mesmo do número dos operadores em questão, estiverem preenchidas. Essa extensão é, com efeito, apenas possível no caso de:
«a)
existir um erro material no montante da ajuda publicada;
b)
certos factores poderem criar uma distorção monetária entre os Estados-membros, e quando esses casos possam criar uma discriminação entre as partes interessadas».
22.
Mesmo este último critério não pode ser considerado como uma referência à identidade dos operadores económicos que tenham apresentado um pedido. Na minha opinião, visa apenas afastar a possibilidade de essa categoria de operadores poder beneficiar de uma vantagem indevida, não lhes sendo aplicada a suspensão da prefixação.
23.
E verdade que a Comissão, no regulamento impugnado, não faz qualquer referência aos critérios das alíneas a) e b) e apenas recordou que
«o artigo 8.° do regulamento (n.° 1594/83) prevê a possibilidade de suspender a aplicação das disposições relativas à fixação antecipada quando certos factores puderem criar uma discriminação entre as partes interessadas, no caso de o certificado pedido não ter ainda sido emitido»
e que
«a manutenção do actual regime, dada a incerteza que reina nos mercados, pode levar a operações de especulação».
24.
Se o Tribunal decidir conhecer do mérito dos presentes recursos e, em qualquer caso, quando responder às questões prejudiciais que foram submetidas por vários órgãos jurisdicionais nacionais a respeito da validade do Regulamento n.° 1587/88, deverá decidir a questão de saber se, no presente caso, as condições estabelecidas pelo artigo 8.° do Regulamento n.° 1594/83 estavam, efectivamente, preenchidas.
25.
No que se refere à admissibilidade dos presentes recursos, é, todavia, possível concluir que a suspensão da fixação antecipada, no que se refere aos pedidos apresentados em 7 de Junho de 1988, não teve lugar em virtude dos pedidos individuais apresentados nesse dia, mas por força de uma situação objectiva de direito e de facto definida pelo acto impugnado em relação com a finalidade deste último. O regulamento impugnado, com efeito, pretendeu evitar que os autores desses pedidos, sejam eles quais forem, pudessem beneficiar de um nível demasiado elevado do montante da ajuda em relação às finalidades desse regime e que dessa forma se verificasse uma discriminação em detrimento dos operadores económicos que viessem a apresentar os pedidos de fixação antecipada após o termo da vigência do regulamento que suspende a prefixação (11 de Junho de 1988), dado que, entretanto, por um regulamento igualmente adoptado em 7 de Junho e entrado em vigor em 8 de Junho de 1988, o nível da ajuda tinha sido reduzido.
26.
Portanto, pode-se licitamente concluir que o regulamento impugnado se aplica a uma situação determinada objectivamente e produz efeitos jurídicos para uma categoria de pessoas consideradas de forma abstracta.
Tem, pois, carácter geral, na acepção do segundo parágrafo do artigo 189.° do Tratado, e não pode dizer individualmente respeito às recorrentes, na acepção do segundo parágrafo do artigo 173.° do Tratado.
27.
Em conclusão, proponho ao Tribunal que julgue o recurso inadmissível e condene as sociedades recorrentes nas despesas, incluindo as referentes ao pedido de medidas provisórias.
(
*1
)	lingua original: francas.
(
1
)	Regulamento (CEE) n.o 935/86 do Conselho, de 25 de Março de 1986, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1594/83 relativo a ajuda para as sementes oleaginosas (JO L 87, p. 5) e rectificação publicado no JO L 188 de 12.8.1988, p. 51.
(
2
)	Ver, designadamente, acórdïo de 6 de Outubro de 1982, Alusuisse, n.os os 8 e 11, processo 307/81, Recueil, p. 1987; acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, Deutz und Geldermann, n.° os 7 e 8, processo 26/86, Colera., p. 941; e, em último lugar, acórdïo de 29 de Junho de 1989, RAR, n.os 8 e 9, processos 250/86 e 11/87, Colea., p. 2045).
(
3
)	Artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.° 1417/78, de 19 de Junho de 1978, relativo ao regime de ajuda para as forragens secas (JO L 171, p. 1; EE 03 F14 p. 152).
(
4
)	Conclusões do advogado-geral G. Tesauro de 26 de Setembro de 1989, no processo UCDV e outros/Comissão, n.° 4 (244/88, Colea-, p. 3811, 3819).