61999CC0145_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Oggetto del procedimento
1. Con il presente ricorso la Commissione chiede che sia accertato che, avendo mantenuto in vigore talune disposizioni sull'accesso alla professione di avvocato e sul suo esercizio, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 52 e 59 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 43 CE e 49 CE), nonché in forza della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni (in prosieguo: la «direttiva 89/48»).
II - Ambito normativo
A - Normativa comunitaria
2. La direttiva 89/48 contiene all'art. 1, lett. g), la seguente definizione di prova attitudinale:
«(...) un esame riguardante esclusivamente le conoscenze professionali del richiedente effettuato dalle autorità competenti dello Stato membro ospitante allo scopo di valutare la capacità del richiedente ad esercitare in tale Stato una professione regolamentata.
Per consentire il controllo, le autorità competenti redigono un elenco delle materie che, attraverso un confronto tra la formazione richiesta nello Stato rispettivo e quella ricevuta dal richiedente, non sono comprese nel diploma o nel/nei titolo/i presentato/i dal richiedente.
La prova attitudinale deve prendere in considerazione il fatto che il richiedente è un professionista qualificato nello Stato membro d'origine o di provenienza. Essa verte su materie da scegliere tra quelle che figurano nell'elenco e la cui conoscenza è una condizione essenziale per poter esercitare la professione nello Stato membro ospitante. Questa prova può anche comprendere la conoscenza della deontologia applicabile alle attività in questione nello Stato membro ospitante. Le modalità della prova attitudinale sono determinate dalle autorità competenti di detto Stato membro nel rispetto delle norme del diritto comunitario.
Le autorità competenti dello Stato membro ospitante stabiliscono lo status, in detto Stato membro, del richiedente che desidera prepararsi per sostenere la prova attitudinale in tale Stato».
3. L'art. 3 disciplina i principi per l'accesso ad una professione regolamentata ed il suo esercizio.
4. L'art. 4 consente allo Stato membro ospitante di subordinare l'accesso a determinati presupposti. Il n. 1, lett. a), consente di richiedere la prova dell'esperienza professionale quando la durata della formazione è inferiore di almeno un anno a quella prescritta nello Stato membro ospitante.
L'art. 4, n. 1, lett. b), consente, in tre casi, allo Stato membro ospitante di imporre al richiedente il compimento di un tirocinio di adattamento o il superamento di una prova attitudinale:
«- quando la formazione ricevuta (...) verte su materie sostanzialmente diverse da quelle contemplate nel diploma prescritto nello Stato membro ospitante oppure,
- quando (...) la professione regolamentata nello Stato membro ospitante comprende una o più attività professionali regolamentate che non esistono nella professione regolamentata nello Stato membro di origine o di provenienza del richiedente, e tale differenza è caratterizzata da una formazione specifica prescritta nello Stato membro ospitante e vertente su materie sostanzialmente diverse da quelle contemplate dal diploma dichiarato dal richiedente, oppure
- quando (...) la professione regolamentata nello Stato membro ospitante comprende una o più attività professionali regolamentate che non esistono nella professione esercitata dal richiedente nello Stato membro di origine o di provenienza e tale differenza è caratterizzata da una formazione specifica prescritta nello Stato membro ospitante e vertente su materie sostanzialmente diverse da quelle contemplate dal titolo o dai titoli dichiarati dal richiedente».
5. Sulla questione se occorra compiere un tirocinio di adattamento o sia necessario superare una prova attitudinale, l'art. 4, n. 1, lett. b), dispone quanto segue:
«Se lo Stato membro ospitante ricorre a tale possibilità, esso deve lasciare al richiedente la scelta tra il tirocinio di adattamento e la prova attitudinale. In deroga a tale principio, lo Stato ospitante può prescrivere un tirocinio di adattamento o una prova attitudinale se si tratta di professioni il cui esercizio richiede una conoscenza precisa del diritto nazionale e nelle quali la consulenza e/o l'assistenza per quanto riguarda il diritto nazionale costituisce un elemento essenziale e costante dell'attività. Qualora lo Stato membro ospitante intenda introdurre eccezioni al diritto di scelta del richiedente per altre professioni, si applica la procedura di cui all'articolo 10».
6. L'art. 4, n. 2, vieta agli Stati membri di richiedere allo stesso tempo la prova dell'esperienza professionale e il compimento di un tirocinio di adattamento o il superamento di una prova attitudinale.
B - Normativa nazionale
7. Le disposizioni principali riguardo all'accesso e all'esercizio della professione di avvocato in Italia si trovano nel regio decreto legge 27 novembre 1933, n. 1578 (in prosieguo: la «legge del 1933»), il cui art. 17 stabilisce:
«Per l'iscrizione nell'albo degli avvocati è necessario:
1° essere cittadino italiano o italiano appartenente a regioni non unite politicamente all'Italia,
(...)
4° essere in possesso della laurea in giurisprudenza conferita o confermata da un'università della Repubblica,
5° avere compiuto lodevolmente e proficuamente un periodo di pratica, frequentando lo studio di un avvocato ed assistendo alle udienze civili e penali della Corte d'appello o del Tribunale per almeno due anni consecutivi, posteriormente alla laurea, nei modi che saranno stabiliti con le norme da emanarsi a termini dell'articolo 101, ovvero avere esercitato, per lo stesso periodo di tempo, il patrocinio davanti alle Preture ai sensi dell'art. 8,
(...)
7° avere la residenza nella circoscrizione del Tribunale nel cui albo l'iscrizione è domandata».
8. La legge 9 febbraio 1982, n. 31, (in prosieguo: la «legge del 1982») provvede a trasporre la direttiva del Consiglio 22 marzo 1977, 77/249/CEE, intesa a facilitare l'esercizio effettivo della libera prestazione di servizi da parte degli avvocati . L'art. 2 della legge del 1982 prevede:
«Prestazione di servizi professionali
Le persone di cui all'art. 1 [i cittadini degli altri Stati membri abilitati nello Stato membro di provenienza ad esercitare la professione di avvocato] sono ammesse all'esercizio delle attività professionali di avvocato, in sede giudiziale e stragiudiziale, con carattere di temporaneità e secondo le modalità stabilite dal presente titolo.
Per l'esercizio delle attività professionali di cui al comma precedente, non è consentito stabilire nel territorio della Repubblica uno studio, né una sede principale o secondaria».
9. Il decreto legislativo n. 115/1992 (in prosieguo: il «decreto legislativo del 1992») provvede alla trasposizione della direttiva 89/48.
10. L'art. 6, n. 2, dispone:
«Il riconoscimento [del titolo di formazione professionale] è subordinato al superamento di una prova attitudinale se riguarda le professioni di avvocato, di commercialista e di consulente per la proprietà industriale».
11. L'art. 8, nn. 1 e 2, stabilisce:
«1. La prova attitudinale consiste in un esame volto ad accertare le conoscenze professionali e deontologiche ed a valutare la capacità all'esercizio della professione, tenendo conto che il richiedente il riconoscimento è un professionista qualificato nel Paese di origine o di provenienza.
2. Le materie su cui svolgere l'esame devono essere scelte in relazione alla loro importanza essenziale per l'esercizio della professione».
12. L'art. 9 prevede:
«Con decreti del Ministro competente, ai sensi dell'art. 11 (nel presente caso: il Ministro di Grazia e Giustizia), di concerto con il Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie e con il Ministro dell'Università e della ricerca scientifica e tecnologica, sentito il Consiglio di Stato, sono emanate disposizioni e direttive generali per l'applicazione degli articoli 5, 6, 7 e 8, con riferimento alle singole professioni ed alle relative formazioni professionali».
13. L'art. 12, nn. 1, 3, 5, 6 e 7, dispone:
«1. La domanda di riconoscimento deve essere presentata al Ministero competente, corredata della documentazione relativa ai titoli da riconoscere, rispondente ai requisiti indicati all'articolo 10.
(...)
3. Entro trenta giorni dal ricevimento della domanda, il Ministero accerta la completezza della documentazione esibita, comunicando all'interessato le eventuali necessarie integrazioni.
(...)
5. Sul riconoscimento provvede il Ministro competente con decreto da emettersi nel termine di quattro mesi dalla presentazione della domanda o della sua integrazione a norma del precedente comma 3.
6. Nei casi di cui all'articolo 6 ("misure compensative"), il decreto stabilisce le condizioni del tirocinio di adattamento o della prova attitudinale, individuando l'ente o organo competente a norma dell'art. 15.
7. I decreti di cui al precedente comma 5 sono pubblicati sulla Gazzetta ufficiale.
(...)».
14. L'art. 15, n. 1, stabilisce:
«1. Gli adempimenti relativi all'esecuzione e valutazione del tirocinio di adattamento e della prova attitudinale sono di competenza degli enti e degli organi che presiedono alla tenuta degli albi, elenchi o registri professionali.
(...)».
15. La legge 22 febbraio 1994, n. 146 (in prosieguo: la «legge del 1994») prevede all'art. 10:
«I cittadini degli Stati membri della Comunità europea sono equiparati ai cittadini italiani ai fini dell'iscrizione nell'albo degli avvocati di cui all'art. 17 del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (...) recante ordinamento della professione di avvocato».
III - Procedimento precontenzioso e procedimento contenzioso
16. Ritenendo che talune disposizioni della normativa italiana recante disciplina dell'accesso e dell'esercizio della professione di avvocato fossero incompatibili con la libertà di stabilimento e con la libera prestazione di servizi, la Commissione avviava, con lettera 24 ottobre 1997, un procedimento per inadempimento nei confronti della Repubblica italiana ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE). Il governo italiano rispondeva con lettera 29 gennaio 1998. Ritenendo che tale risposta non facesse venir meno il sospetto di un inadempimento, la Commissione inviava l'8 ottobre 1998 alla Repubblica italiana un parere motivato nel quale le intimava di adottare i provvedimenti necessari per conformarsi a tale parere entro il termine di due mesi. Il governo italiano rispondeva con lettera 16 dicembre 1998, alla quale erano allegate osservazioni integrative del Ministero di Grazia e Giustizia.
17. Pervenendo alla conclusione che la Repubblica italiana non avesse adempiuto ai suoi obblighi, la Commissione, con atto introduttivo 14 aprile 1999 depositato nella cancelleria della Corte il 21 aprile, presentava ricorso contro di essa dinanzi alla Corte.
18. La Commissione chiede che la Corte voglia:
1. accertare che la Repubblica italiana
- vietando, in violazione dell'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE), agli avvocati stabiliti in altri Stati membri e esercitanti in Italia in regime di libera prestazione di servizi, di disporre in tale Stato di una determinata infrastruttura necessaria al compimento delle loro prestazioni,
- subordinando, in contrasto con l'art. 52 del Trattato CE (divenuto, divenuto in seguito a modifica, art. 43 CE), l'iscrizione come avvocato ad un albo italiano al possesso della cittadinanza italiana ed al possesso di qualifiche acquisite esclusivamente in Italia, nonché alla residenza in una circoscrizione giudiziaria italiana,
- applicando in modo discriminatorio nei confronti degli avvocati provenienti da altri Stati membri, le «misure compensative» (prova attitudinale) previste dall'art. 4 della direttiva 89/48,
- trasponendo in modo incompleto la direttiva 89/48, stante l'assenza di una disciplina normativa che stabilisca le modalità della prova attitudinale per gli avvocati provenienti da altri Stati membri,
è venuta meno agli obblighi ad essa imposti dagli artt. 52 e 59 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 43 CE e 49 CE) e dalla direttiva 89/48;
2. condannare la Repubblica italiana alla rifusione delle spese di giudizio.
IV - Valutazione dei motivi di ricorso presentati dalla Commissione
A - Primo motivo di ricorso: divieto di costituzione di un ufficio o di una sede principale o secondaria
Argomenti delle parti
19. Con il primo motivo, la Commissione contesta alla Repubblica italiana il fatto che l'art. 2, secondo comma, della legge del 1982 è incompatibile con l'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE), poiché esso proibisce agli avvocati stabiliti in altri Stati membri e esercitanti in Italia, di disporre in tale Stato di una determinata infrastruttura.
20. Il governo italiano sostiene in sostanza che tale divieto dovrebbe ostacolare l'aggiramento delle norme che disciplinano la libertà di stabilimento. Gli avvocati che esercitano in regime di libera prestazione di servizi, potrebbero altrimenti effettuare in realtà uno stabilimento attraverso la creazione di una struttura fissa. Inoltre il disegno di legge «Nuove disposizioni sulla professione di avvocato», in prosieguo: il «disegno di legge», prevede l'abrogazione dell'art. 2, secondo comma, della legge del 1982, disposizione caduta del resto in desuetudine.
Giudizio
21. Come giustamente sostenuto dalla Commissione, emerge chiaramente dalla sentenza nella causa Gebhard, che il divieto controverso di cui all'art. 2, secondo comma, della legge del 1982, è incompatibile con il regime di libera prestazione dei servizi. Infatti, al punto 27 di tale sentenza la Corte ha dichiarato che «il carattere temporaneo della prestazione non esclude la possibilità per il prestatore di servizi, ai sensi del Trattato, di dotarsi nello Stato membro ospitante di una determinata infrastruttura (ivi compreso un ufficio o uno studio), se questa infrastruttura è necessaria al compimento della prestazione di cui trattasi».
22. Riguardo al rischio di elusione delle norme occorre richiamare la sentenza nella causa Centros citata dalla Commissione. In essa la Corte ha giudicato, con riguardo ad un divieto generale diretto ad ostacolare un abuso, che con ciò si impedisce qualsiasi «attuazione del diritto al libero stabilimento secondario di cui gli artt. 52 e 58 del Trattato vogliono precisamente assicurare il rispetto» .
23. Da ciò consegue che il divieto generale, per un avvocato stabilito in un altro Stato membro e che esercita in Italia in regime di libera prestazione di servizi, di installare un ufficio o una sede principale o secondaria, è incompatibile con la libera prestazione di servizi.
24. Anche se il requisito controverso è caduto in disuso, ciò non toglie che il mantenimento in vigore della norma citata costituisca una violazione del diritto comunitario .
25. Si propone quindi alla Corte di dichiarare che, avendo mantenuto in vigore l'art. 2, secondo comma, della legge del 1982, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE).
B - Secondo motivo: requisito della residenza
26. Riguardo al secondo motivo di ricorso fatto valere dalla Commissione nell'atto introduttivo, conviene trattare separatamente la censura relativa al requisito della residenza da quella riguardante i requisiti della cittadinanza e delle qualificazioni.
Argomenti delle parti
27. La Commissione censura in secondo luogo l'obbligo legale degli avvocati, di cui all'art. 17, primo comma, n. 7, della legge del 1933, di avere la residenza nella circoscrizione giudiziaria nel cui albo è richiesta l'iscrizione. Tale obbligo sarebbe contrario alla libertà di stabilimento sancita dall'art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE).
28. Il governo italiano sostiene che l'obbligo di residenza fa fronte ad una necessità dell'organizzazione giudiziaria e facilita i controlli. Nella prassi tale requisito, in esecuzione del parere del Consiglio nazionale forense n. 6 C/1994, non è comunque neanche più richiesto. In conclusione, il progetto di legge prevede che tale criterio venga sostituito con quello del domicilio professionale.
29. Riguardo alla prassi amministrativa fatta valere dal governo italiano, la Commissione rileva che neanche una prassi amministrativa conforme al diritto comunitario è sufficiente a soddisfare le disposizioni relative alla libertà di stabilimento. A tal fine è necessaria una modifica della disposizione controversa.
Giudizio
30. Secondo la costante giurisprudenza si ha limitazione della libertà di stabilimento, quando uno Stato membro subordina l'iscrizione ad un albo, in questo caso l'albo degli avvocati, al fatto che gli interessati risiedano nella circoscrizione dell'Ordine professionale ovvero del Tribunale presso il quale essi chiedono l'iscrizione .
31. Anche se fosse provato che la disposizione controversa non è più applicata nella prassi, cioè che si prescinde dal requisito della residenza, continuerebbe a sussistere una violazione del diritto comunitario . Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte una violazione del Trattato può derivare anche dal fatto che è mantenuta in vigore una norma nazionale incompatibile con il diritto comunitario.
32. Da ciò consegue che il requisito per cui gli avvocati devono risiedere nella circoscrizione del Tribunale, nel cui albo l'iscrizione è domandata, è incompatibile con la libertà di stabilimento.
33. Si propone quindi alla Corte di dichiarare che, avendo mantenuto in vigore l'art. 17, primo comma, n. 7, della legge del 1933, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE).
C - Terzo motivo: ulteriori requisiti per l'iscrizione nell'albo degli avvocati
Argomenti delle parti
34. Con il terzo motivo la Commissione chiede che sia accertato che le disposizioni dell'art. 17, primo comma, nn. 1, 4 e 5, della legge del 1933 sono incompatibili con la libertà di stabilimento, in quanto impongono quali requisiti per l'esercizio della professione di avvocato la cittadinanza italiana, la laurea italiana in giurisprudenza e due anni di tirocinio dinanzi alle giurisdizioni italiane. E' vero che il requisito della cittadinanza è stato eliminato con l'art. 10 della legge del 1994, e quello della laurea italiana e del tirocinio con il decreto legislativo del 1992, ciononostante non sarebbe soddisfatta l'esigenza della certezza del diritto. In questo senso la Commissione indica la costante e, a suo parere, pertinente giurisprudenza della Corte. In particolare la Commissione censura il fatto che non siano state apportate modifiche all'art. 17 della legge del 1933 che contiene la disciplina fondamentale concernente l'accesso alla professione di avvocato. Anzi il dettato dell'art. 17 è stato mantenuto invariato e non vi è stato inserito alcun richiamo a norme modificative. Vi sarebbero così rispettivamente in vigore due norme in contraddizione tra loro. Tutto ciò rende più difficile al singolo la conoscenza delle norme di diritto fondamentali e rende quindi più difficile l'esercizio dei diritti comunitari riconosciuti agli avvocati degli altri Stati membri.
35. Secondo il governo italiano la conformità al diritto comunitario della situazione giuridica in vigore si fonderebbe essenzialmente sul fatto che, con la legge del 1994 è stato abolito il requisito della cittadinanza, e con il decreto legislativo del 1992 sono stati aboliti gli altri due requisiti. Tali modifiche, implicite, dell'art. 17 della legge del 1933 sarebbero sufficienti. Del resto, la validità giuridica della situazione normativa deriverebbe dal principio della successione delle norme nel tempo.
Giudizio
36. Occorre anzitutto rilevare che, nel caso di specie, si tratta della compatibilità della normativa italiana con il diritto primario e non della trasposizione di una direttiva. Pertanto anche la giurisprudenza citata dalla Commissione, che pressoché senza eccezione riguarda la trasposizione di direttive, non è applicabile tale e quale.
La Commissione non avanza però un argomento corrispondente.
37. La Commissione non sostiene che la Repubblica italiana non abbia affatto adeguato le sue norme giuridiche al diritto comunitario, bensì solamente che il modo di adeguamento al diritto primario non è sufficiente.
38. Avendo la Repubblica italiana abrogato i tre requisiti originari, non abbiamo, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, applicazione di norme nazionali contraddittorie. Siccome quindi valgono le nuove norme adeguate non si può, da questo punto di vista, neanche parlare di un mantenimento in essere delle vecchie norme che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, rappresenterebbe una violazione del diritto comunitario.
39. Il caso di specie non riguarda neanche una prassi contraria al diritto comunitario dovuta a norme poco chiare .
40. Anche la più volte citata sentenza nella causa C-71/92 riguarda una situazione ulteriore irrilevante in questo caso, cioè che uno Stato membro permetta più eccezioni di quelle previste in una direttiva .
41. Qui di seguito ci si dovrà quindi occupare solo dei criteri deducibili dalla giurisprudenza applicabile alla situazione di specie.
42. Il presupposto basilare per la compatibilità del diritto nazionale con il diritto primario consiste in ciò che essa è conseguibile solo «tramite disposizioni interne vincolanti», che per giunta - in caso di modifica - «abbiano lo stesso valore giuridico di quelle da modificare» .
43. Questi due presupposti sono soddisfatti nel presente caso. La Commissione stessa non contesta il carattere vincolante delle norme modificative contenute nella legge del 1994 e del decreto legislativo del 1992. Neppure sul necessario rango normativo di entrambe le disposizioni vi possono essere dubbi.
44. Ora occorre occuparsi del requisito menzionato dalla Commissione secondo cui il diritto comunitario esige che «la normativa degli Stati membri abbia una formulazione non equivoca», affinché «i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti» .
45. Riguardo alla certezza del diritto e alla chiarezza del diritto tutto dipende, secondo la costante giurisprudenza - anche con riferimento alle direttive - dal modo in cui la situazione giuridica si presenta agli interessati.
46. La particolarità - decisiva - del caso di specie, consiste nel fatto che gli interessati sembrano essere tutti avvocati di altri Stati membri con esperienza professionale. Secondo la giurisprudenza della Corte le norme di diritto nazionale devono essere chiare anche quando si ha a che fare con norme fondamentali di diritto comunitario, soprattutto se i cittadini di altri Stati membri da esse interessati «non sono normalmente al corrente» di tali norme di diritto comunitario. Da parte delle persone interessate nel caso di specie, è tuttavia lecito attendersi la conoscenza del diritto dello Stato membro nel quale vogliono stabilirsi.
47. A ciò si aggiunga che le persone interessate vogliono stabilirsi in un altro Stato membro per esercitarvi una professione giuridica. Proprio a questa cerchia di persone si dovrebbero quindi imporre requisiti più severi.
48. L'argomento della Commissione, secondo cui gli avvocati che vogliono stabilirsi in Italia sarebbero scoraggiati dalla prima lettura delle norme giuridiche italiane sembra ignorare il comportamento che ci si può attendere in linea di principio da un avvocato. Proprio un avvocato scrupoloso, e da tale criterio si deve certamente prendere le mosse, non si rassegnerà probabilmente al risultato cui esso è giunto dopo una prima lettura di un testo giuridico, soprattutto se il risultato non lo soddisfa.
49. In nessun caso la portata delle tre modifiche deve essere individuata «soltanto [attraverso] il ricorso a regole interpretative proprie del diritto nazionale» . Il principio della successione delle norme nel tempo è patrimonio comune della metodologia giuridica in tutti gli Stati membri e anche al di fuori di essi. Proprio gli avvocati interessati dalle norme oggetto del procedimento dovrebbero poterle padroneggiare.
50. Non è neppure corretto sostenere, come fa la Commissione, che le modifiche sono state introdotte in atti giuridici i quali non avrebbero nulla a che fare con la professione di avvocato.
51. E' vero che la legge del 1994 è una legge comunitaria, che raccoglie norme relative a diverse materie, ma è strumento tipico che il legislatore italiano utilizza per adattare il diritto nazionale a quello comunitario. Si può supporre che per lo meno gli avvocati che vogliono stabilirsi in Italia conoscano l'esistenza di tali leggi comunitarie. Trattandosi, come giustamente accertato dalla Commissione, di avvocati provenienti da altri Stati membri, essi sono direttamente interessati, nel loro diritto all'accesso alla professione, dall'adeguamento delle norme nazionali al diritto comunitario.
52. La Commissione, secondo la quale la situazione giuridica non è chiara, non tiene conto negli argomenti da essa avanzati che l'abrogazione del requisito della cittadinanza per i cittadini dell'Unione ha avuto luogo con la legge del 1994 addirittura nella forma di una deroga parziale e formale all'art. 17 della legge del 1933. Una totale abrogazione all'art. 17 della legge del 1933 non era possibile in quanto il requisito della cittadinanza doveva essere mantenuto in vigore nell'art. 17 con riferimento ai cittadini di Stati terzi.
53. Le modifiche relative ai requisiti di una laurea italiana e di un periodo di pratica in Italia sono state introdotte con il decreto legislativo del 1992, che ha trasposto nel diritto italiano la direttiva 89/48. Si può presumere noto, in particolare agli avvocati interessati, che gli avvocati sono titolari di un diploma di laurea, esercitano una professione regolamentata e non sono soggetti ad una disciplina prevista da una direttiva settoriale di riconoscimento . A ciò si aggiunga che prima e dopo l'emanazione della direttiva - e a tutt'oggi - c'è stata e c'è un'ampia discussione e numerose prese di posizione in dottrina sul significato di tale direttiva per gli avvocati. Si può quindi supporre che proprio gli avvocati che si vogliono stabilire in un altro Stato membro abbiano confidenza con le sue norme. Dagli avvocati che vogliono stabilirsi in Italia ci si può quindi aspettare che conoscano anche le norme italiane dirette a trasporre la direttiva 89/48. Del resto il reperimento di testi giuridici fa parte della professione di un avvocato e ciò certamente vale a maggior ragione quando si tratta di norme dello Stato membro nel quale egli ha intenzione di esercitare la sua professione.
54. Ne consegue, che la censura mossa dalla Commissione con il suo terzo motivo non è fondata.
D - Quarto motivo: prova attitudinale
55. Con il quarto motivo la Commissione censura la concreta applicazione, da parte delle autorità italiane, della prova attitudinale prevista nella direttiva 89/48, agli avvocati provenienti da altri Stati membri.
Argomenti delle parti
56. La Commissione rimprovera alla Repubblica italiana una prassi discriminatoria riguardo alla prova attitudinale per gli avvocati provenienti da altri Stati membri. Così la prova attitudinale, vista alla luce delle pertinenti disposizioni della direttiva 89/48 e comparata con l'esame di abilitazione previsto per gli avvocati italiani, sarebbe sproporzionatamente difficile. La direttiva 89/48 serve in fin dei conti a facilitare lo stabilimento.
57. La Commissione fonda il suo argomento su un raffronto generale tra le materie oggetto di esame per gli avvocati italiani e quelle richieste agli avvocati provenienti da altri Stati membri. Nelle prove scritte sarebbero a questi ultimi richieste quattro materie su undici mentre tre sole materie sarebbero richieste per gli avvocati italiani. Oggetto della prova orale sarebbero rispettivamente undici e sei materie. Quindi la Repubblica italiana abuserebbe del suo potere di esigere una prova attitudinale.
58. La prassi italiana sarebbe palesemente sproporzionata anche perché non terrebbe conto del fatto che gli avvocati provenienti da altri Stati membri dispongono di esperienza professionale, mentre i candidati italiani non avrebbero alcuna formazione o esperienza di questo tipo. La Commissione rimprovera inoltre alla Repubblica italiana di limitare al diploma la prova del riconoscimento e di non tener conto dell'abilitazione professionale.
59. Riguardo alla mancanza, secondo la Commissione, di un atto normativo sufficientemente concreto riguardo alla prova attitudinale, la Commissione richiama il raffronto generico succitato sui requisiti della prova e lo suffraga in base a diversi casi singoli concreti. La Commissione si concentra su casi del 1998, nei quali agli avvocati provenienti da altri Stati membri era imposta una prova attitudinale, e su una decisione, corretta secondo la Commissione, di un tribunale amministrativo con la quale, sempre a suo parere, veniva annullata una decisione del ministro competente contraria al diritto comunitario.
60. La Commissione considera violati i principi generali di proporzionalità e di non discriminazione, i quali fanno parte delle disposizioni che gli Stati membri, anche ai sensi dell'art. 1, lett. g), della direttiva 89/48, dovrebbero rispettare.
61. Il governo italiano sostiene sostanzialmente che è necessario un minimo di discrezionalità per poter tener conto del differente livello di professionalità degli avvocati provenienti da altri Stati membri. Del resto si tiene conto anche dell'abilitazione professionale degli avvocati provenienti da altri Stati membri. Il decreto legislativo del 1992 e la sua applicazione sono conformi al diritto comunitario.
Giudizio
62. Anzitutto è fondamentale a questo proposito indicare che il presente motivo non riguarda la trasposizione, bensì l'applicazione della prova attitudinale ad un determinato gruppo professionale, ossia quello degli avvocati. Per le professioni di consulenza giuridica la direttiva 89/48 stabilisce tuttavia all'art. 1, lett. g), un regime particolare. Questo prevede talune limitazioni del principio della fiducia reciproca che è alla base della direttiva 89/48 . Pertanto gli Stati membri possono escludere la possibilità di scelta che esiste, in linea di principio, per il richiedente tra la prova attitudinale e il tirocinio di adattamento ed imporre solo una prova attitudinale.
63. Le disposizioni speciali in vigore per le professioni legali traspongono, da un lato, alla luce delle profonde differenze che caratterizzano lo studio (durata e materie) e la formazione professionale (natura e durata) e, dall'altro, vanno considerate tenendo conto del fatto che non tutti gli Stati membri impongono un esame per l'ammissione all'esercizio della professione di avvocato.
64. La prova attitudinale prevista all'art. 1, lett. g), della direttiva 89/48 serve per valutare «la capacità del richiedente ad esercitare in tale Stato una professione regolamentata». Gli Stati membri possono valutare se l'avvocato proveniente da un altro Stato membro è capace di «adattarsi a un nuovo ambiente professionale» .
65. Ai sensi dell'art. 1, lett. g), comma 2, occorre anzitutto fare un confronto tra la formazione richiesta nello Stato ospitante e quella ricevuta. Tale confronto va effettuato sulla base del diploma ovvero dei titoli presentati dal richiedente. Il confronto deve condurre alla stesura di un elenco delle materie non comprese in entrambe le formazioni.
66. Come già indicato dal dettato dell'art. 1, lett. g), nonché dal fatto che non tutti i richiedenti possiedono i medesimi presupposti soprattutto in materia di studio e di pratica come avvocato abilitato all'esercizio della professione, il confronto della formazione deve avvenire con una decisione relativa al caso singolo e non con un confronto generale riguardante sistemi di formazione o persone con la stessa formazione .
67. La Commissione non ha dimostrato in che misura la Repubblica italiana non avrebbe rispettato le disposizioni appena illustrate di cui all'art. 1, lett. g), della direttiva 89/48.
68. Dinanzi alle assai vaghe disposizioni della direttiva 89/48, gli Stati membri dispongono di un'ampia discrezionalità nella configurazione della prova attitudinale ; in particolare, essi possono determinare il livello di formazione richiesta. Inoltre possono tener conto anche degli interessi dei consumatori, nella fattispecie quindi quelli dei clienti degli avvocati.
69. Confrontando le norme di trasposizione degli Stati membri relative alla prova attitudinale, non è da tralasciare il fatto che la direttiva 89/48 non ha condotto ad un livellamento verso il basso, bensì, al contrario, alla fissazione di requisiti relativamente severi.
70. L'alto livello della prova attitudinale, reso possibile dalla direttiva 89/48, costituisce anche la base per le vie di accesso alternative alla professione di avvocato introdotte con la direttiva 98/5, la quale dovrebbe semplificare tale accesso . Confrontando una delle alternative introdotte con la direttiva 98/5, ossia tre anni di «attività effettiva e regolare», con la prova attitudinale, emerge persino un vantaggio sostanziale della prova attitudinale, cioè il fatto di rendere possibile un accesso più rapido alla professione.
71. L'ambito di discrezionalità degli Stati membri non è ad ogni modo illimitato. Così le garanzie procedurali previste dall'art. 8, n. 2, della direttiva 89/48, il termine per la decisione e l'obbligo di motivazione dell'autorità competente, nonché la possibilità di reclamo da parte del richiedente rappresentano un certo contrappeso.
72. A prescindere dal fatto che la direttiva è da interpretare conformemente al diritto primario, alla luce soprattutto della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi, l'art. 1, lett. g), terzo comma, della direttiva 89/48 prevede espressamente che «le modalità della prova attitudinale sono determinate (...) nel rispetto delle norme del diritto comunitario», di cui fanno parte anche i principi generali di diritto. A questo proposito la Commissione fa riferimento all'obbligo di parità di trattamento (divieto di discriminazione) e al principio di proporzionalità.
73. Non è da condividere quanto sostenuto dalla Commissione secondo cui un palese trattamento discriminatorio degli avvocati provenienti da altri Stati membri consisterebbe nel fatto che i candidati per l'abilitazione alla professione nazionale non sarebbero in possesso né di una formazione professionale, né di un periodo di pratica professionale. Infatti, secondo le affermazioni del governo italiano, non contestate dalla Commissione, devono essere dimostrati per l'abilitazione alla professione nazionale due anni di pratica che comprendono anche parti di formazione.
74. La Commissione effettua quindi un confronto tra due categorie di persone e cioè tra gli avvocati provenienti da altri Stati membri e gli avvocati italiani. Dalla giurisprudenza della Corte citata dalla Commissione emerge che differenze nel trattamento giuridico di due categorie, in questo caso quindi le differenze tra le prove cui sono sottoposte le rispettive categorie di persone, sono ammissibili se proporzionate rispetto alla disparità delle due categorie di persone.
75. Occorre osservare in proposito che le disposizioni della direttiva 89/48 applicabili agli avvocati derivano proprio dalla disparità delle due categorie di persone. A differenza della giurisprudenza citata dalla Commissione non si tratta in questo caso di due gruppi omogenei per i quali occorra raffrontare il rispettivo trattamento giuridico. La Commissione stessa si basa nelle sue argomentazioni su casi singoli concreti che riguardano avvocati provenienti da altri Stati membri. Quindi la Commissione avrebbe dovuto provare per i casi singoli da essa descritti perché fosse sproporzionato imporre l'esame proprio su quelle materie, ovvero per quale ragione nei casi di cui trattasi il modo di procedere sarebbe stato altrimenti sproporzionato.
76. Ad ogni modo a ciò occorre ancora aggiungere in linea di principio che la verifica della prassi italiana, richiesta dalla Commissione, si risolverebbe in un controllo della Corte sull'esercizio, da parte degli Stati membri, del loro potere discrezionale. Ad essa sarebbe richiesto di controllare le valutazioni che le autorità competenti degli Stati membri hanno posto alla base delle loro decisioni.
77. Occorre unicamente rilevare dalle argomentazioni della Commissione che essa ritiene in ogni caso contrari al diritto comunitario quei casi concreti nei quali vi siano più di otto materie oggetto di esame, non invece quei casi in cui l'esame sia limitato ad una materia.
78. Inoltre la Commissione non ha potuto dimostrare quando nella prassi italiana non sarebbe stato tenuto in considerazione il fatto che il richiedente è un professionista qualificato. Una violazione a tal riguardo avrebbe potuto aversi per esempio nel caso in cui la verifica della conoscenza delle materie fosse avvenuta in modo puramente accademico e non fosse stata accertata la capacità di applicarle praticamente, nonché nel caso in cui la prova attitudinale fosse organizzata come la «normale» prova per l'ammissione degli avvocati alla professione .
79. In mancanza di una prassi uniforme, la Commissione non avrebbe dovuto limitarsi ad una valutazione generica, bensì avrebbe dovuto almeno dimostrare la contrarietà al diritto comunitario nei singoli casi. Non essendo ciò avvenuto nella misura richiesta, la censura dedotta nell'ambito del quarto motivo è infondata.
E - Quinto motivo: errata trasposizione della direttiva 89/48/CEE
80. Con il quinto motivo, la Commissione rimprovera alla Repubblica italiana l'errata, in quanto incompleta, trasposizione della direttiva 89/48.
Argomenti delle parti
81. La Commissione basa la sua censura sul fatto che le disposizioni italiane di trasposizione della direttiva 89/48 non disciplinano oppure non disciplinano in modo sufficientemente preciso taluni aspetti della prova attitudinale. Così mancano per esempio norme sulla composizione della commissione d'esame. Inoltre occorrerebbe determinare con maggiore precisione l'elenco delle materie, indicando in particolare quali siano quelle obbligatorie e quali quelle lasciate alla scelta del richiedente. In definitiva mancano disposizioni sulle modalità dell'esame (scritto e/o orale) nonché sulla scala di valutazione. Il decreto legislativo del 1992 sarebbe comunque troppo lacunoso, per cui i richiedenti si troverebbero in una situazione di totale incertezza giuridica. La mancanza avrebbe dovuto essere eliminata con il regolamento di applicazione previsto dall'art. 9 del decreto legislativo del 1992 e non ancora adottato.
82. Il governo italiano sottolinea che l'adozione di un regolamento di applicazione è una questione normativa interna. Del resto il decreto legislativo del 1992 rappresenterebbe già di per sé una trasposizione completa. Il regolamento di applicazione conterrebbe solo maggiori disposizioni procedimentali, per es. la composizione della commissione d'esame. I criteri materiali sarebbero tutti fissati nel decreto legislativo.
Giudizio
83. Per un chiarimento occorre anzitutto rilevare che la questione se la trasposizione di una direttiva debba essere effettuata ad un determinato livello giuridico oppure su più livelli giuridici, costituisce una questione di diritto interno. Spetta quindi alla Repubblica italiana nella fattispecie decidere se la trasposizione debba essere eseguita esclusivamente con un decreto legislativo oppure con un decreto legislativo e disposizioni di attuazione, a condizione che tali disposizioni abbiano un carattere vincolante.
84. Riguardo alla questione dell'integrale trasposizione bisogna anzitutto indicare il criterio in base al quale occorre valutare le disposizioni italiane.
85. Si deve anzitutto rilevare a tal riguardo che secondo la giurisprudenza della Corte non è sufficiente trasporre le direttive unicamente tramite prassi amministrative .
86. Come già rilevato, le norme relative alla prova attitudinale di cui all'art. 1, lett. g), della direttiva 89/48 riguardano, da un lato, l'applicazione della prova attitudinale ai casi singoli. Ciò risulta chiaramente, in primo luogo, dalla redazione dell'elenco delle materie non coperte (dalla formazione straniera).
87. Dall'altro, l'art. 1, lett. g), terzo comma della direttiva 89/48 contiene anche norme di carattere generale. Così esso obbliga gli Stati membri a determinare le «modalità della prova attitudinale».
88. Da tali norme deriva che non si possono disciplinare in modo generale ed astratto tutti gli aspetti relativi alla prova attitudinale, ma non si può neppure lasciare tutto alla decisione caso per caso delle autorità competenti. Entrambe sono posizioni estreme a cui la direttiva si oppone.
89. Le «modalità della prova attitudinale» devono includere le norme procedurali. L'obbligo degli Stati membri di concretizzare gli aspetti materiali della prova attitudinale, ossia il contenuto della prova, deriva invece dall'obbligo fondamentale di trasposizione della direttiva 89/48. Pertanto è necessario emanare norme di trasposizione specifiche alla professione: in relazione alla prova attitudinale per gli avvocati provenienti da altri Stati membri bisognerebbe così determinare almeno un elenco delle materie «la cui conoscenza è una condizione essenziale per poter esercitare la professione nello Stato membro ospitante» ai sensi dell'art. 1, lett. g), terzo comma della direttiva 89/48.
90. L'obbligo degli Stati membri di concretizzare le modalità della prova attitudinale può tuttavia coprire solo gli aspetti, i quali sempre, o almeno in determinate fattispecie, possono essere disciplinati in modo astratto, senza che la libertà d'azione richiesta dalla direttiva in sede di valutazione del caso singolo venga ad essere troppo limitata.
91. Dovrebbero per esempio essere stabiliti il numero degli esami da tenersi annualmente, il tipo o la durata degli esami, la scala di valutazione, il numero delle possibili ripetizioni, il tempo minimo e massimo tra le diverse parti di cui si compone la prova, nonché le competenti commissioni d'esame e la composizione di queste ultime.
92. Per completezza occorre rilevare che l'art. 1, lett. g), comma 3 della direttiva 89/48, in quanto norma per la determinazione delle modalità, rinvia espressamente alle «norme del diritto comunitario». Di esse fanno parte anche i principi della certezza del diritto e della chiarezza .
93. La disciplina adottata all'art. 8 del decreto legislativo del 1992 non è quindi da qualificare come «determinazione delle modalità» nel senso di cui alla direttiva 89/48. A parte ciò essa non concretizza neanche nella misura richiesta le restanti disposizioni della direttiva .
94. Siccome il decreto legislativo del 1992 non disciplina chiaramente l'ambito di discrezionalità delle autorità competenti, per le persone interessate, ossia per i richiedenti «[sussisterebbe] uno stato di incertezza circa le possibilità loro offerte di avvalersi del diritto comunitario» .
95. Di conseguenza l'art. 8 del decreto legislativo del 1992 non soddisfa neanche le esigenze della certezza del diritto e della chiarezza. Il governo italiano non ha indicato altre norme che costituiscano una trasposizione completa dell'art. 1, lett. g), della direttiva 89/48. Certo il governo italiano ha affermato a questo riguardo, che l'art. 8 del decreto legislativo del 1992 non è il solo applicabile alla prova attitudinale, tuttavia le restanti disposizioni del decreto legislativo disciplinano aspetti diversi da quelli qui rilevanti del riconoscimento delle qualificazioni professionali.
96. Da tutto ciò consegue che, non avendo stabilito in modo sufficientemente corretto le modalità della prova attitudinale, la Repubblica italiana non ha trasposto integralmente la direttiva 89/48.
V - Spese
97. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi dell'art. 69, n. 3, primo comma, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
98. Siccome la Commissione e la Repubblica italiana sono di volta in volta rimaste in parte soccombenti nei loro motivi, occorre condannarle alle loro spese rispettive.
VI - Conclusione
99. Ai sensi di quanto sopra si propone alla Corte di dichiarare che:
«1) la Repubblica italiana,
- proibendo, in contrasto con l'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE), agli avvocati stabiliti in altri Stati membri che prestano i propri servizi in Italia, di disporre di una determinata infrastruttura;
- facendo dipendere, in contrasto con l'art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE), l'iscrizione nell'albo degli avvocati dal fatto di avere la residenza nella circoscrizione del Tribunale nel cui albo l'iscrizione è domandata;
- non avendo trasposto integralmente la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni, per non aver stabilito in modo sufficientemente corretto le modalità della prova attitudinale,
è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 52 e 59 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 43 e 49 CE) nonché in forza della direttiva 89/48.
2) Per il resto il ricorso è respinto.
3) La Commissione e la Repubblica italiana sopporteranno ciascuna le proprie spese».