62022CJ0162_RES
Sprawa C‑162/22
Postępowanie wszczęte na wniosek A.G.
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba) z dnia 7 września 2023 r.
Odesłanie prejudycjalne – Telekomunikacja – Przetwarzanie danych osobowych w sektorze łączności elektronicznej – Dyrektywa 2002/58/WE – Zakres stosowania – Artykuł 15 ust. 1 – Dane zatrzymywane przez dostawców usług łączności elektronicznej i udostępniane organom odpowiedzialnym za postępowania karne – Późniejsze wykorzystanie tych danych w trakcie dochodzenia w sprawie przewinienia dyscyplinarnego
Zbliżanie ustawodawstw – Sektor telekomunikacji – Przetwarzanie danych osobowych i ochrona prywatności w sektorze łączności elektronicznej – Dyrektywa 2002/58 – Możliwość ograniczenia przez państwa członkowskie zakresu pewnych praw i obowiązków – Środki krajowe nakładające na dostawców usług łączności elektronicznej obowiązek uogólnionego i niezróżnicowanego zatrzymywania danych o ruchu i danych o lokalizacji – Dane udostępnione właściwym organom dla celów zwalczania poważnej przestępczości – Późniejsze wykorzystanie tych danych w ramach dochodzeń w sprawie przewinień dyscyplinarnych związanych z korupcją – Niedopuszczalność
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 7, 8, 11, art. 52 ust. 1; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/58, art. 15 ust. 1)
(zob. pkt 30–43; sentencja)
Streszczenie
Lietuvzos Respublikos generalinė prokuratūra (prokuratura generalna Republiki Litewskiej) (zwana dalej „prokuraturą generalną”) wszczęła dochodzenie administracyjne przeciwko skarżącemu w postępowaniu głównym, zajmującemu wówczas stanowisko prokuratora w litewskiej prokuraturze, ponieważ istniały przesłanki wskazujące na to, że w ramach prowadzonego przez siebie postępowania dostarczył on w sposób niezgodny z prawem informacje istotne dla tego postępowania podejrzanemu i jego adwokatowi.
W sprawozdaniu z tego dochodzenia komisja prokuratury generalnej stwierdziła, że skarżący w postępowaniu głównym rzeczywiście dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego. Zgodnie z tym sprawozdaniem owo przewinienie dyscyplinarne zostało wykazane za pomocą dowodów zebranych w dochodzeniu administracyjnym. W szczególności informacje uzyskane podczas działań wywiadu kryminalnego oraz dane zebrane w toku dwóch karnych postępowań przygotowawczych potwierdziły istnienie rozmów telefonicznych między skarżącym w postępowaniu głównym a adwokatem podejrzanego w postępowaniu przygotowawczym dotyczącego tego podejrzanego, które prowadził skarżący w postępowaniu głównym. Na podstawie tego samego sprawozdania prokuratura generalna wydała dwa dekrety, w których nałożyła karę na skarżącego w postępowaniu głównym i odwołała go ze stanowiska. Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie, Litwa), do którego skarżący w postępowaniu głównym wniósł skargę o stwierdzenie nieważności tych dwóch dekretów, oddalił tę skargę, w szczególności na tej podstawie, że działania wywiadu kryminalnego przeprowadzone w niniejszym przypadku były zgodne z prawem i że informacje zebrane zgodnie z przepisami ustawy o wywiadzie kryminalnym (
1
) zostały wykorzystane zgodnie z prawem, aby ocenić, czy zaistniało przewinienie dyscyplinarne popełnione ewentualnie przez skarżącego w postępowaniu głównym.
Ten ostatni odwołał się do Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższego sądu administracyjnego Litwy), będącego sądem odsyłającym w niniejszej sprawie, podnosząc, że dostęp organów wywiadu, w ramach działań wywiadu kryminalnego, do danych o ruchu i do samej treści komunikatów elektronicznych, stanowił naruszenie praw podstawowych na tyle poważne, że ze względu na przepisy dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej (
2
) oraz Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „kartą”) dostęp ten mógł zostać przyznany jedynie dla celów zwalczania poważnych przestępstw. Tymczasem zdaniem skarżącego w postępowaniu głównym ustawa o wywiadzie kryminalnym (
3
) stanowi, że takie dane mogą być wykorzystywane przy badaniu nie tylko poważnych przestępstw, lecz również przewinień służbowych lub dyscyplinarnych związanych z aktami korupcji.
Zdaniem sądu odsyłającego kwestie podniesione przez skarżącego w postępowaniu głównym dotyczą dwóch elementów, mianowicie z jednej strony dostępu do danych zatrzymywanych przez dostawców usług łączności elektronicznej w celach innych niż zwalczanie poważnych przestępstw i zapobieganie poważnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa publicznego, a z drugiej strony, po uzyskaniu tego dostępu, wykorzystania tych danych do badania przewinień dyscyplinarnych związanych z korupcją.
Przypomniawszy wnioski wynikające z wyroku Privacy International (
4
) dotyczące zakresu stosowania dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej oraz wnioski wynikające z wyroku Prokuratuur (Warunki dostępu do danych dotyczących łączności elektronicznej) (
5
) w odniesieniu do zakresu celu polegającego na zapobieganiu, dochodzeniu, wykrywaniu i ściganiu przestępstw, sąd odsyłający wskazał, że Trybunał nie wypowiedział się jeszcze w przedmiocie wpływu późniejszego wykorzystania omawianych danych na ingerencję w prawa podstawowe. W tych okolicznościach sąd odsyłający zastanawia się, czy takie późniejsze wykorzystanie należy również uznać za stanowiące tak poważną ingerencję w prawa podstawowe ustanowione w karcie (
6
), że jedynie walka z poważną przestępczością i zapobieganie poważnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa publicznego mogą ją uzasadniać, co wykluczałoby możliwość wykorzystywania tych danych w dochodzeniach dotyczących przewinień dyscyplinarnych związanych z korupcją.
W swoim Trybunał wyjaśnia zakres swojego orzecznictwa wynikającego z wyroków La Quadrature du Net i in. (
7
) oraz Commissioner of An Garda Síochána i in. (
8
), stwierdzając, że art. 15 ust. 1 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej w związku z postanowieniami karty (
9
) stoi na przeszkodzie temu, aby dane osobowe dotyczące łączności elektronicznej, które na podstawie środka ustawowego przyjętego na mocy tego przepisu zostały zatrzymane przez dostawców usług łączności elektronicznej i które zostały następnie udostępnione na podstawie tego samego środka właściwym organom dla celów zwalczania poważnej przestępczości, mogły być wykorzystywane w ramach dochodzeń dotyczących przewinień dyscyplinarnych związanych z korupcją.
Ocena Trybunału
O się tyczy warunków, w jakich dane o ruchu i dane dotyczące lokalizacji związane z taką łącznością mogą być wykorzystywane w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego przewinień dyscyplinarnych związanych z korupcją, Trybunał przypomniał przede wszystkim, że dostęp do wspomnianych danych może zostać przyznany na podstawie środka przyjętego na mocy art. 15 ust. 1 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej tylko wtedy, gdy owe dane zostały zatrzymane przez tych dostawców w sposób zgodny z tym przepisem. Następnie późniejsze wykorzystanie tych samych danych jest możliwe tylko pod warunkiem, z jednej strony, że zatrzymywanie rzeczonych danych przez dostawców usług łączności elektronicznej było zgodne z art. 15 ust. 1 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej, tak jak jest on interpretowany w orzecznictwie Trybunału, a z drugiej strony, że dostęp do owych danych udzielony właściwym organom był również zgodny z tym przepisem.
Co się tyczy celów mogących uzasadniać wykorzystanie przez organy władzy publicznej danych zatrzymanych przez dostawców usług łączności elektronicznej na podstawie środka ustawodawczego zgodnego z art. 15 ust. 1 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej w związku z postanowieniami karty, Trybunał przypomniał, że przepis ten pozwala państwom członkowskim na wprowadzenie wyjątków od zasadniczego obowiązku zapewnienia poufności danych osobowych, ustanowionego w art. 5 ust. 1 tej dyrektywy, a także od odpowiadających im obowiązków wymienionych w szczególności w art. 6 i 9 tejże dyrektywy, kiedy takie ograniczenie jest niezbędne, właściwe i proporcjonalne w społeczeństwie demokratycznym do ochrony bezpieczeństwa narodowego, obronności i bezpieczeństwa publicznego lub do zapobiegania, dochodzenia, wykrywania i ścigania przestępstw lub niedozwolonego używania systemu łączności elektronicznej. W tym celu państwa członkowskie mogą, między innymi, uchwalić środki ustawodawcze przewidujące zatrzymywanie danych przez określony czas, jeżeli jest to uzasadnione jednym z tych względów.
Jednakże Trybunał wyjaśnił, że art. 15 ust. 1 dyrektywy prywatności i łączności elektronicznej nie może uzasadniać tego, że odstępstwo od mającego zasadnicze znaczenie obowiązku zapewnienia poufności łączności elektronicznej i danych z nią związanych, a w szczególności od zakazu zatrzymywania tych danych, przewidzianego w art. 5 wspomnianej dyrektywy, stanie się regułą, gdyż pozbawiłoby to w znacznym stopniu ten przepis jego znaczenia.
Jeśli chodzi o cele, które mogą uzasadniać ograniczenie praw i obowiązków przewidzianych w szczególności w art. 5, 6 i 9 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej, Trybunał przypomniał, że wyliczenie celów dokonane w art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze tej dyrektywy ma charakter wyczerpujący, wobec czego środek ustawodawczy przyjęty na podstawie tego przepisu powinien odpowiadać rzeczywiście i ściśle jednemu z tych celów.
Jeśli chodzi o cele interesu ogólnego mogące uzasadniać środek przyjęty na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej, Trybunał przypomniał, że z jego orzecznictwa, a w szczególności z wyroków La Quadrature du Net i in. oraz Commissioner of An Garda Síochána i in. wynika, że zgodnie z zasadą proporcjonalności istnieje hierarchia wśród tych celów w zależności od znaczenia każdego z nich oraz że znaczenie celu przyświecającego takiemu środkowi musi pozostawać w związku z wagą ingerencji, która z niego wynika. W tym względzie cel ochrony bezpieczeństwa narodowego przewyższa znaczeniem inne cele, o których mowa w art. 15 ust. 1 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej, w szczególności cele zwalczania przestępstw w ogólności, choćby poważnych, a także ochrony bezpieczeństwa publicznego. Z zastrzeżeniem poszanowania innych wymogów przewidzianych w art. 52 ust. 1 karty cel ochrony bezpieczeństwa narodowego może więc uzasadniać środki związane z dalej idącą ingerencją w prawa podstawowe niż środki, które mogłyby być uzasadnione tymi innymi celami.
Jeśli chodzi w szczególności o cel polegający na zapobieganiu przestępstwom, ich dochodzeniu, wykrywaniu i ściganiu, Trybunał zauważył, że zgodnie z zasadą proporcjonalności jedynie walka z poważną przestępczością i zapobieganie poważnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa publicznego mogą uzasadniać poważne ingerencje w prawa podstawowe ustanowione w art. 7 i 8 karty, takie jak te, które są związane z zatrzymywaniem danych o ruchu i danych o lokalizacji. A zatem jedynie ingerencje we wspomniane prawa podstawowe, które nie mają poważnego charakteru, mogą być uzasadnione przez cel polegający na zapobieganiu przestępstwom w ogólności, ich dochodzeniu, wykrywaniu i ściganiu.
Z orzecznictwa tego wynika, że zwalczanie poważnej przestępczości i zapobieganie poważnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa publicznego mają w hierarchii celów interesu ogólnego mniejsze znaczenie niż ochrona bezpieczeństwa narodowego, ale jednak ich znaczenie jest większe niż znaczenie zwalczania przestępstw kryminalnych w ogólności i zapobiegania zagrożeniom mniejszej wagi dla bezpieczeństwa publicznego. W tym kontekście Trybunał przypomniał jednak, że możliwość uzasadnienia przez państwa członkowskie ograniczenia praw i obowiązków przewidzianych w szczególności w art. 5, 6 i 9 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej należy oceniać w drodze badania wagi ingerencji, jaką stanowi takie ograniczenie, oraz sprawdzenia, czy znaczenie celu interesu ogólnego, do którego zmierza to ograniczenie, pozostaje w relacji do tej wagi.
Ponadto Trybunał przypomniał, że dostęp do danych o ruchu i do danych dotyczących lokalizacji zatrzymywanych przez dostawców w zastosowaniu środka przyjętego na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej, co musi mieć miejsce w pełnym poszanowaniu warunków wynikających z orzecznictwa, w którym dokonano wykładni tej dyrektywy, może co do zasady być uzasadniony jedynie celem interesu ogólnego, dla którego dostawcy ci zostali zobowiązani do takiego zatrzymywania. Inaczej jest jedynie wtedy, gdy znaczenie celu przyświecającego dostępowi jest większe niż znaczenie celu, który uzasadniał zatrzymywanie danych.
Rozważania te mają zastosowanie mutatis mutandis do późniejszego wykorzystania danych o ruchu i danych dotyczących lokalizacji zatrzymywanych przez dostawców usług łączności elektronicznej w zastosowaniu środka przyjętego na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej dla celów zwalczania poważnej przestępczości. Dane takie nie mogą bowiem, po tym jak zostały zatrzymane i udostępnione właściwym organom dla celów zwalczania poważnej przestępczości, zostać przekazane innym organom i wykorzystane do osiągnięcia celów – mianowicie, w niniejszym przypadku, zwalczania przewinień dyscyplinarnych związanych z korupcją - których znaczenie w hierarchii celów interesu ogólnego jest mniejsze niż znaczenie zwalczania poważnej przestępczości i zapobieganie poważnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa publicznego. Zezwolenie w takiej sytuacji na dostęp do zatrzymanych danych pozostawałoby bowiem w sprzeczności z ową przypomnianą wcześniej hierarchią celów interesu ogólnego.
(
1
)	Lietuvos Respublikos kriminalinės žvalgybos Įstatymas (ustawa Republiki Litewskiej o wywiadzie kryminalnym) z dnia 2 października 2012 r. (Žin. 2012, nr 122–6093), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwana dalej „ustawą o wywiadzie kryminalnym”).
(
2
)	W szczególności art. 15 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/58/WE z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej) (Dz.U. 2002, L 201, s. 37), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. 2009, L 337, s. 11).
(
3
)	Artykuł 19 ust. 3 ustawy o wywiadzie kryminalnym.
(
4
)	Wyrok z dnia 6 października 2020 r., Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, pkt 39).
(
5
)	Wyrok z dnia 2 marca 2021 r., Prokuratuur (Warunki dostępu do danych dotyczących łączności elektronicznej) (C‑746/18, EU:C:2021:152, pkt 33, 35).
(
6
)	Artykuły 7 i 8 karty.
(
7
)	Wyrok z dnia 6 października 2020 r., La Quadrature du Net i in. (C‑511/18, C‑512/18 i C‑520/18, EU:C:2020:791, pkt 154).
(
8
)	Wyrok z dnia 5 kwietnia 2022 r., Commissioner of An Garda Síochána i in. (C‑140/20, EU:C:2022:258).
(
9
)	Artykuły 7, 8, 11 i art. 52 ust. 1 karty.