Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. TAMARA ĆAPETA
presentadas el 4 de diciembre de 2025 (1)
Asunto C‑440/25 [Ebilum] (i)
PM,
QN,
RM,
SM,
TM,
UM,
VM,
WM
contra
Minister van Asiel en Migratie
[Petición de decisión prejudicial planteada por el rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Zwolle, Países Bajos)]
« Procedimiento prejudicial — Política de asilo — Protección internacional — Procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional — Derecho a la tutela judicial efectiva — Examen completo y ex nunc — Recurso contra una decisión denegatoria de una solicitud de protección internacional — Competencia de los órganos jurisdiccionales de primera instancia para adoptar una decisión sobre el fundamento de una solicitud — Concepto de “fundados temores a ser perseguido” — Probabilidad razonable de persecución»
I.      Introducción
1.        Mediante la presente petición de decisión prejudicial planteada por el rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Zwolle, Países Bajos), el órgano jurisdiccional remitente solicita que se interprete la Directiva sobre Procedimientos de Asilo (2) y la Directiva de Reconocimiento. (3)
2.        No obstante, conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán únicamente en la interpretación del concepto de «fundados temores a ser perseguido» que figura en la definición de «refugiado» recogida en del artículo
2, letra d), de la Directiva de Reconocimiento.
II.    Hechos del litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
3.        Una familia de la región iraquí del Kurdistán, compuesta por la madre, el padre y sus tres hijas (demandantes en el litigio principal; en lo sucesivo, «demandantes»), presentó una solicitud de asilo en los Países Bajos ante el Minister van Asiel en Migratie (Ministro de Asilo y Migración) (en lo sucesivo, «Ministro»), demandado en el litigio principal.
4.        Como motivos para solicitar asilo, los demandantes alegaron, entre otras cosas, problemas con su vecino, miedo a una venganza y al matrimonio forzado de sus hijas, temor a que estas fueran sometidas a la ablación genital femenina, así como el hecho de que sus hijas se identificaban con el valor fundamental de la igualdad entre mujeres y hombres.
5.        Según la resolución de remisión, el procedimiento de asilo lleva en curso desde 2017.
6.        Mediante resoluciones de 11 de septiembre de 2023 (en lo sucesivo, «resoluciones impugnadas»), el Ministro denegó las solicitudes de asilo de los demandantes por ser manifiestamente infundadas debido a que sus declaraciones no eran creíbles.
7.        Los demandantes recurrieron esas resoluciones ante el órgano jurisdiccional remitente.
8.        Dicho órgano jurisdiccional examinó el recurso en una vista celebrada el 26 de marzo de 2024 y, el 30 de abril de 2024 siguiente, decidió reabrir la investigación después de que el Tribunal de Justicia anunciara que iba a dictar su sentencia en el asunto K y L. (4)
9.        Tras esa sentencia, el Ministro volvió a oír a los demandantes. Mediante resoluciones complementarias de 25 de febrero de 2025 (en lo sucesivo, «resoluciones complementarias»), el Ministro confirmó la denegación de las solicitudes de asilo. Sin embargo, en esta ocasión, aportó motivos adicionales para denegar la solicitud relativos al temor a
la ablación genital femenina y el matrimonio forzado alegado por los demandantes, y a la identificación con el valor fundamental de la igualdad entre hombres y mujeres.
10.      A la luz de esas resoluciones complementarias, los demandantes modificaron su recurso ante el órgano jurisdiccional remitente y formularon motivos adicionales de recurso sobre la base de la motivación complementaria del Ministro para denegar su solicitud de asilo.
11.      El 12 de junio de 2025, durante el procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente, el Ministro retiró las resoluciones complementarias sin dar más explicaciones salvo que necesitaba más tiempo para examinar las consecuencias de la sentencia K y L y la normativa adoptada a raíz de ella. Declaró que los demandantes podían permanecer en Países Bajos a la espera de que se dictaran nuevas resoluciones.
12.      Los demandantes, que no desean esperar a las nuevas resoluciones del Ministro, han solicitado al órgano jurisdiccional remitente que examine y aprecie su recurso en cuanto al fondo, alegando que el largo procedimiento les causa un estrés considerable y una gran carga psicológica, en particular a las tres hijas.
13.      En primer lugar, los demandantes alegan que las tres hijas se identifican realmente con el valor fundamental de la igualdad entre mujeres y hombres y que, si regresan a su país de origen, serían consideradas diferentes y, en consecuencia, podrían enfrentarse a persecución.
14.      El Ministro no consideró verosímil ese argumento dado que las tres hijas no habían demostrado que su identificación con un grupo social concreto fuera fundamental para su identidad.
15.      El órgano jurisdiccional remitente no está de acuerdo con esa afirmación y considera, entre otras cosas, que la alegación del Ministro se basa en una interpretación incorrecta de la sentencia K y L.
16.      En segundo lugar, los demandantes aducen que temen ser perseguidos si regresan a su país de origen porque pertenecen a una familia o clan en el que se fuerza a las mujeres a casarse y no se las considera iguales a los hombres y en el que pueden ser asesinadas por no estar de acuerdo con sus maridos.
17.      El Ministro consideró que ese temor era infundado, pues consideró, en esencia, que los padres de las tres hijas eran tolerantes.
18.      El órgano jurisdiccional remitente discrepa de nuevo con el Ministro. Según el citado órgano jurisdiccional, el Ministro no ha justificado de manera suficiente por qué las tres hijas, pese a que se identifican con el valor fundamental de la igualdad entre hombres y mujeres, no albergarían temores fundados a ser perseguidas si regresaran a Irak. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente entiende que el criterio de probabilidad razonable de persecución, según lo ha venido aplicando el Ministro con anterioridad, debe apreciarse desde el prisma de una «persona prudente y razonable».
19.      En tercer lugar, el Ministro denegó la solicitud de asilo de los demandantes en la medida en que guardaba relación con sus supuestos problemas con un vecino y a su temor a una venganza y al matrimonio forzado, porque entendió que algunas de las declaraciones del padre a este respecto eran contradictorias.
20.      Los demandantes arguyen que, a pesar de las entrevistas en profundidad realizadas a su padre, este no tuvo suficientes oportunidades de ser oído para rebatir las supuestas incoherencias.
21.      El órgano jurisdiccional remitente observa que, aunque no se discuten las incoherencias de las declaraciones del padre, esas contradicciones no destruyen, por sí solas, la credibilidad de esas declaraciones. Según el órgano jurisdiccional, ello queda corroborado por el hecho de que cabe recurrir a las declaraciones de la madre sobre los problemas con los vecinos para validar las declaraciones del padre.
22.      Sobre la base de lo anterior, el órgano jurisdiccional remitente considera que está suficientemente informado para poder pronunciarse sobre la credibilidad del relato de los solicitantes de asilo, que considera fiable. Sin embargo, la actual jurisprudencia del Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Consejo de Estado, Sección de lo Contencioso-Administrativo, Países Bajos) no permite al órgano jurisdiccional remitente examinar, por sí mismo, el fundamento de una solicitud de asilo.
23.      Por esa razón, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la compatibilidad de la jurisprudencia existente del Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Consejo de Estado, Sección de lo Contencioso-Administrativo) con la Directiva de Reconocimiento y con la Directiva sobre Procedimientos de Asilo.
24.      El órgano jurisdiccional remitente señala que, de conformidad con consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando un órgano jurisdiccional nacional que conoce de un recurso contra una decisión denegatoria de una solicitud de asilo considera que dispone de todos los elementos de hecho y de Derecho necesarios para ello, está facultado, tras un examen completo y ex nunc de esos elementos, para pronunciarse de manera vinculante sobre si la persona que ha interpuesto dicho recurso cumple los requisitos establecidos en la Directiva de Reconocimiento para que se le conceda protección internacional. La decisión que el citado órgano jurisdiccional adopte al respecto será pues vinculante para la autoridad competente cuando haya de decidir sobre las solicitudes de asilo.
25.      Además, el órgano jurisdiccional remitente considera que la expresión «fundados temores» debe interpretarse en el sentido de que se refiere a una «probabilidad razonable» o a un «riesgo real» de persecución, siendo pues el criterio determinante si, desde el punto de vista de una persona prudente y razonable que se encuentre en la situación de un solicitante de asilo, el retorno a su país de origen parece absurdo tras haber sopesado todas las circunstancias conocidas.
26.      En estas circunstancias, el rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Zwolle) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Puede el rechtbank (Tribunal de Primera Instancia) inferir del artículo 46, apartado 3, de la [Directiva sobre Procedimientos de Asilo], en relación o no con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, o bien de cualquier otra disposición o principio del Derecho de la Unión, la facultad de realizar su propia apreciación de la credibilidad de los hechos narrados en una solicitud de asilo que sustituya a la apreciación realizada por el Ministro?
2)      ¿Puede el rechtbank [(Tribunal de Primera Instancia)] inferir de alguna de las disposiciones mencionadas la facultad de formular una apreciación sustantiva y definitiva sobre la solicitud de protección internacional basándose en las partes de los hechos narrados en la solicitud de asilo que el Ministro considere creíbles y, en caso de respuesta afirmativa la cuestión 1, en las partes de los hechos narrados en la solicitud de asilo que el órgano jurisdiccional también considere creíbles? En tal contexto, ¿puede el rechtbank [(Tribunal de Primera Instancia)] sustituir la apreciación del Ministro por la suya propia sobre la verosimilitud del temor a sufrir persecución o del riesgo real de sufrir daños graves, en particular si, teniendo en cuenta la información de libre acceso sobre el país, el rechtbank [(Tribunal de Primera Instancia)] se considera suficientemente informado para formular tal apreciación?
3)      ¿Puede la jurisprudencia nacional, por ejemplo, por razones de autonomía procesal, limitar las facultades mencionadas en las cuestiones 1 y 2 en el sentido de que dichas facultades sigan estando atribuidas con carácter exclusivo al Ministro?
4)      ¿Puede el rechtbank [(Tribunal de Primera Instancia)  tener en cuenta información aportada en la instancia de recurso contencioso-administrativo, pero que aún no estaba disponible en la fase administrativa, a la hora de pronunciarse sobre si dispone de información suficiente para formular una apreciación sobre el fondo? ¿Tiene alguna relevancia a este respecto el hecho de que las partes hayan podido pronunciarse plenamente por escrito, o bien en la vista, sobre los hechos?
5)      ¿Debe entenderse por “fundados temores”, en el sentido del artículo 2, letra d), de la [Directiva de Reconocimiento], la situación en la que existe un grado razonable de probabilidad de que el solicitante de asilo sea perseguido en caso de retorno?
¿Debe completarse este grado de probabilidad razonable tomando como base el criterio de una “persona prudente y razonable”, en el que resulta determinante si, desde el punto de vista de una persona prudente y razonable que se encuentra en la situación del solicitante de asilo, el retorno al país de origen parece absurdo, tras haber sopesado todas las circunstancias conocidas? De no ser así, ¿qué criterio debe aplicarse?»
27.      El órgano jurisdiccional remitente solicitó que el presente asunto se tramitara bien por el procedimiento de urgencia previsto en el artículo
107 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, bien por el procedimiento acelerado previsto en el artículo
105, apartado
1, de ese mismo Reglamento.
28.      El artículo
105, apartado
1, del Reglamento de Procedimiento establece que, a instancia del órgano jurisdiccional remitente o, excepcionalmente, de oficio, el Presidente del Tribunal podrá, tras oír al Juez Ponente y al Abogado General, decidir tramitar una petición de decisión prejudicial mediante un procedimiento acelerado, cuando la naturaleza del asunto exija resolverlo en breve plazo.
29.      El 19 de agosto de 2025, el Presidente del Tribunal de Justicia, tras oír al Juez Ponente y al Abogado General, decidió acceder a la petición del órgano jurisdiccional remitente de que la presente petición de decisión prejudicial se tramite por un procedimiento acelerado con arreglo al artículo
105, apartado
1, del Reglamento de Procedimiento.
30.      El Presidente del Tribunal de Justicia basó su decisión en que el órgano jurisdiccional remitente había proporcionado al Tribunal de Justicia elementos concretos, precisos y tangibles relativos tanto a la salud de los demandantes de que se trata como a la relación de causalidad entre su salud y la incertidumbre generada por las circunstancias del litigio principal. De estas consideraciones se desprende asimismo que una respuesta del Tribunal de Justicia en un breve plazo puede limitar sustancialmente el riesgo de que empeore el estado de salud de los dos demandantes afectados.
31.      Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia los demandantes, los Gobiernos checo, alemán y neerlandés, y la Comisión Europea.
32.      El 27 de octubre de 2025 se celebró una vista conjunta, que también tenía por objeto la petición de decisión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia en el asunto C‑198/25, (5) en la que formularon observaciones orales los demandantes, el Gobierno neerlandés y la Comisión.
III. Análisis
33.      Como ya he explicado, mis conclusiones en el presente asunto se centran únicamente en la quinta cuestión prejudicial, que versa sobre la interpretación del concepto de «fundados temores» que figura en el artículo
2, letra d), de la Directiva de Reconocimiento.
34.      Como parte de la política común de asilo de la Unión Europea, la Directiva de Reconocimiento fundamenta el derecho a protección internacional en el reconocimiento del estatuto de refugiado.
35.      A este respecto, los «fundados temores» de una persona a ser perseguida en caso de retorno a su país de origen resultan claves a efectos del reconocimiento de tal estatuto.
36.      El artículo
2, letra d), de la Directiva de Reconocimiento define al refugiado como a «un nacional de un tercer país que, debido a fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o un apátrida que, hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual por los mismos motivos que los mencionados, no puede o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él, y al que no se aplica el artículo 12».
37.      Esa definición procede del artículo 1, sección A, punto 2, de la Convención de Ginebra, (6) que el legislador de la Unión considera «la piedra angular del régimen jurídico internacional de protección de refugiados», que la Unión Europea también respeta. (7)
38.      En ese sentido, esa Convención, (8) incluidas las diferentes interpretaciones internacionales del concepto de «refugiado» reflejado en ella, así como los documentos orientativos de las instituciones internacionales elaborados bajo los auspicios de las Naciones Unidas, como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), (9) resultan pertinentes para la interpretación del concepto de «refugiado» con arreglo al Derecho de la Unión.
39.      Una persona es un refugiado tan pronto como reúne los requisitos enunciados en la definición de refugiado de la Convención de Ginebra. (10) En otras palabras, el reconocimiento del estatuto de refugiado es un acto declaratorio. (11)
40.      Dado que esa definición emplea el concepto de «fundados temores» a ser perseguido, para determinar si procede reconocer el estatuto de refugiado a una persona es preciso comprender el sentido de ese concepto al igual que los métodos para determinar si concurre ese requisito.
41.      A la hora de decidir si concurren los requisitos para reconocer el estatuto de refugiado, las autoridades decisorias o, en su caso, los tribunales, deben determinar en un primer momento los hechos materiales relacionados con la persona que solicita su reconocimiento como refugiado así como los hechos referidos a la situación en su país de origen. En un segundo momento, deben decidir si esos hechos llevan a concluir que existen temores fundados a ser perseguido. (12)
42.      La quinta cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto guarda relación con esa segunda etapa. Ese órgano jurisdiccional pregunta en primer término, en esencia, si, al apreciar si concurre el requisito de los «fundados temores» a que se refiere el artículo 2, letra d), de la Directiva de Reconocimiento, las autoridades nacionales deben examinar si existe una probabilidad razonable de que la persona que solicita protección internacional será perseguida si regresa a su país de origen. En segundo término, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación sobre los criterios conforme a los cuales debe determinarse la existencia de una probabilidad razonable. En particular, pregunta si tal probabilidad debe apreciarse desde la perspectiva de una «persona prudente y razonable» en la situación del solicitante de asilo o aplicando otros criterios.
43.      Según interpreto esas preguntas, me parece que el órgano jurisdiccional remitente solicita básicamente al Tribunal de Justicia que confirme si la determinación de la existencia de «fundados temores» constituye una apreciación objetiva que debe realizarse, por lo tanto, sobre la base de criterios objetivos y, en tal caso, que le indique qué criterios debe aplicar.
44.      Analizaré esas cuestiones del modo indicado a continuación. En primer lugar, proporcionaré algunos argumentos acerca de por qué el requisito de que han de existir «fundados temores» debe apreciarse únicamente sobre la base de criterios objetivos (A). A continuación, examinaré la interpretación del órgano jurisdiccional remitente, que propongo al Tribunal de Justicia que adopte, según la cual los fundados temores a ser perseguido deben interpretarse en el sentido de que existe una probabilidad razonable de persecución (B). Por último, expondré que no es necesario introducir el criterio «de la persona razonable» para incrementar la objetividad a la hora de apreciar la posible existencia de fundados temores (C).
A.      Apreciación objetiva de los «temores»
45.      Aunque el concepto de «fundados temores» es básico para la definición de refugiado, ni la Directiva de Reconocimiento, ni la Convención de Ginebra ahondan en su significado.
46.      Cuando debe decidirse si procede reconocer el estatuto de refugiado a una persona, determinar la existencia de un temor constituye claramente una apreciación prospectiva. La autoridad decisoria debe preguntar si el temor a ser perseguido al que se enfrentaría esa persona si regresase a su país de origen es fundado.
47.      A este respecto, a falta de una «bola de cristal», la respuesta a esa pregunta constituye necesariamente una evaluación sobre la probabilidad o expectativa de que esa persecución se produzca en el futuro. Esa pregunta, sobre la que volveré más adelante, pasa a ser la siguiente:
¿qué método debe aplicarse para apreciar esa probabilidad de persecución.
48.      Sin embargo, otra cuestión que se suscita en relación con el concepto de «temores» es si, en caso de que exista probabilidad de persecución, la persona que debe pronunciarse sobre la solicitud de protección internacional debe determinar también si el solicitante alberga efectivamente esos temores a ser perseguido. Pueden extraerse directrices acerca de cómo determinar el elemento subjetivo del requisito de «fundados temores» de las orientaciones proporcionadas en el Manual ACNUR.
49.      Según ese documento, el concepto de fundados temores tiene elementos subjetivos y objetivos. El temor es una emoción y, por consiguiente, una condición subjetiva. Sin embargo, el Manual ACNUR continúa explicando que el calificativo adicional de «fundados» implica que «no es solo el estado de ánimo de la persona interesada lo que determina su condición de refugiado, sino que esa tesitura debe estar basada en una situación objetiva. Por consiguiente, la expresión “fundados temores” contiene un elemento subjetivo y un elemento objetivo y, al determinar si existen temores fundados, deben tomarse en consideración ambos elementos». (13)
50.      Ello parece sugerir que, antes de poder reconocer a una persona el estatuto de refugiado, deben determinarse tanto la emoción subjetiva del temor como el reconocimiento objetivo de que esa emoción es fundada.
51.      Dicho esto, muchos trabajos doctrinales afirman que no es necesario establecer la existencia de una emoción subjetiva de temor por parte del solicitante para que concurra el requisito de los «fundados temores». (14)
52.      Estoy de acuerdo y propongo al Tribunal de Justicia que declare que basta con que se determine que
existe objetivamente
la probabilidad de persecución para que se reconozca el estatuto de refugiado a una persona. Ello supone determinar que es probable que cualquier persona con las características del solicitante se enfrente a ser perseguido si regresa a su país de origen, dadas las circunstancias reinantes en ese país. Por lo tanto, no es necesario establecer que esa persona teme realmente ser perseguida.
53.      La exclusión de ese elemento subjetivo de la apreciación de la existencia de fundados temores se justifica por varias razones.
54.      En primer lugar, no solo es difícil medir una emoción como el temor, sino que además las personas son distintas y expresan sus emociones de manera diferente.
55.      Y lo que es más importante, en segundo lugar, la incapacidad de una persona para mostrar de forma adecuada su temor puede llevar a la autoridad decisoria a considerar que su solicitud de asilo no es creíble. Ello puede dar lugar, a su vez, a que se deniegue a esa persona el estatuto de refugiado, sin que la citada autoridad aprecie el elemento objetivo del requisito de los fundados temores.
56.      Por último, algunas personas, como los niños, pueden no sentir temor a pesar de la probabilidad objetiva de ser perseguidos si regresan a su país de origen. (15)
57.      ¿Es contraria esa interpretación, que exige que las autoridades decisorias solo tengan en cuenta los elementos objetivos del temor, a las directrices establecidas en el Manual ACNUR? No necesariamente. Al determinar la existencia de un riesgo objetivo de que una persona pueda ser perseguida si regresa a su país de origen, la autoridad decisoria también puede concluir implícitamente que existe un temor subjetivo. Por consiguiente, no es necesario examinar por separado el aspecto subjetivo del temor, aunque se considere que dicho término, que se utiliza en la definición de refugiado, contiene elementos subjetivos y objetivos.
58.      Según parece, en varias jurisdicciones es práctica aceptada basarse únicamente en los elementos objetivos para apreciar la existencia de fundados temores. (16)
59.      Por ejemplo, algunos órganos jurisdiccionales estadounidenses parecen plantearse si una «persona razonable», que se encontrase en la situación del solicitante de asilo, sentiría temor. En caso afirmativo, puede presumirse el temor subjetivo del solicitante de protección internacional. (17)
60.      Además, los tribunales y las autoridades decisorias de otros países, por ejemplo, Australia, Francia, Alemania y Nueva Zelanda abogan por el enfoque objetivo para determinar la existencia de temores fundados a ser perseguido. (18)
61.      Hasta el momento no se ha solicitado directamente al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre si las autoridades que deben resolver sobre solicitudes de protección internacional deben tener en cuenta el temor subjetivo a la hora de decidir si reconocen el estatuto de refugiado.
62.      En su sentencia Y y Z, el Tribunal de Justicia declaró, en respuesta a una pregunta diferente, (19) que «las autoridades competentes, cuando evalúan […] si un solicitante teme fundadamente ser perseguido, pretenden determinar si las circunstancias acreditadas constituyen o no una amenaza de tal entidad como para que la persona afectada pueda temer fundadamente, a la luz de sus circunstancias personales, ser efectivamente objeto de actos de persecución». (20)
63.      Cabría concluir de ese apartado que el Tribunal de Justicia impone a las autoridades competentes la obligación de determinar la existencia de un temor subjetivo del solicitante, aun cuando la base de ese temor también haya de reconocerse de manera objetiva, al exigir que el solicitante debe temer fundadamente ser perseguido.
64.      Sin embargo, en el asunto que dio lugar a la sentencia Y y Z, el Tribunal de Justicia prosiguió observando que «esta valoración de la magnitud del riesgo, que deberá llevarse a cabo con atención y prudencia en todos los casos […], se basa únicamente en una evaluación concreta de los hechos y circunstancias conforme a la reglas que figuran especialmente en el artículo 4 de la Directiva [de Reconocimiento]». (21)
65.      Desde mi punto de vista, ello apunta a que el Tribunal de Justicia consideró que solo una evaluación objetiva de las circunstancias existentes puede llevar a la conclusión de que existen temores fundados a ser perseguido, lo cual es, a la vez, necesario y suficiente para determinar si una persona es o no un refugiado.
66.      En mi opinión, la jurisprudencia más reciente confirma esta conclusión. En la sentencia K y L, el Tribunal de Justicia, combinando dos apartados de la sentencia Y y Z, afirmó que «[…] la evaluación, por parte de las autoridades nacionales competentes, del carácter fundado de los temores de un solicitante a ser perseguido debe revestir carácter individual y efectuarse caso por caso con diligencia y prudencia, basándose únicamente en una valoración concreta de los hechos y circunstancias, con el fin de determinar si los hechos y circunstancias acreditados constituyen una amenaza tal que la persona afectada pueda temer fundadamente, habida cuenta de su situación individual, ser en efecto objeto de actos de persecución en caso de regresar a su país de origen […]». (22)
67.      Por lo tanto, desde mi punto de vista, el Tribunal de Justicia ya ha adoptado la postura de que las autoridades deben apreciar, de manera objetiva, si una persona que se encontrara en la situación del solicitante, a la luz de las circunstancias de su país de origen, temería fundadamente ser perseguida.
B.      Fundados temores como probabilidad razonable de persecución
68.      La determinación de si un solicitante puede temer fundadamente ser perseguido depende del análisis del riesgo que realice la autoridad decisoria en cuanto a si es probable que, si regresa a su país de origen, la persona interesada será objeto de persecución. Este análisis de riesgos será necesariamente subjetivo, a menos que pueda concebirse una fórmula matemática generada con la ayuda de los actuales modelos de inteligencia artificial que pueda ser verificada por las personas
responsables de la toma de decisiones.
69.      A este respecto, existen múltiples factores que deben ser tenidos en cuenta a la hora de realizar esa apreciación que pueden interactuar entre sí de diferentes maneras. No es imposible que un modelo generado con inteligencia artificial tenga más éxito a la hora de predecir la probabilidad de persecución de un solicitante de asilo, obteniendo una mayor precisión que un humano. Sin embargo, no se dispone de datos suficientes sobre acontecimientos pasados
—especialmente en relación con el número de situaciones en las que solicitantes de protección internacional han sido han sido perseguidos por habérseles denegado protección y haber sido por tanto devueltos a su país de origen—
como para entrenar a un modelo de inteligencia artificial y posteriormente comparar la precisión del modelo con la de las personas responsables de la toma de decisiones. Aun cuando se pudiera desarrollar ese modelo, seguiría siendo necesaria la supervisión humana y, a lo sumo, podría usarse como herramienta adicional para decidir si una persona reúne los requisitos necesarios para obtener el reconocimiento de refugiado.
70.      En cualquier caso, que yo sepa aún no se ha desarrollado un modelo de este tipo. Por lo tanto, por el momento solo los humanos pueden apreciar la probabilidad de persecución, de manera que su apreciación será necesariamente subjetiva, en el sentido de que dos autoridades decisorias distintas podrían llegar a conclusiones diferentes al examinar unas mismas circunstancias.
71.      Dada la posibilidad de que las autoridades decisorias adopten decisiones divergentes con respecto a dos solicitantes que estén en una situación similar, es importante minimizar ese riesgo.
72.      Por lo tanto, se suscita la duda de cómo otorgar objetividad a una decisión subjetiva sobre la probabilidad de persecución de una determinada persona.
73.      La Directiva de Reconocimiento contiene algunos elementos que permiten objetivar el proceso de toma de decisiones en lo que respecta a la probabilidad de persecución. Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, la determinación de la existencia de fundados temores debe llevarse a cabo «conforme a las reglas que figuran, en particular, en el artículo 4, apartados 3 a 5, de la […] Directiva [de Reconocimiento]». (23)
74.      El artículo
4, apartado
3, de la Directiva de Reconocimiento exige, en primer lugar, que la evaluación se efectúe de manera individual. Esto significa que cada solicitud requiere su propio análisis,
que debe llevarse a cabo caso por caso. En ese análisis, la autoridad que ha de adoptar la decisión debe tener en cuenta dos tipos de hechos El primer tipo son aquellos que permiten a las autoridades decisorias llegar a una conclusión sobre la situación en el país de origen, incluidas sus disposiciones legales y reglamentarias y el modo en que se aplican en la práctica. El segundo tipo son
aquellos hechos que guardan relación directa con el solicitante: incluyen las características personales de la persona, como su entorno, género, religión e identidad, que pueden demostrarse con documentos o declaraciones proporcionadas por el solicitante. Para aquellos casos en los que determinados hechos no puedan demostrarse con las pruebas documentales o de otro tipo facilitadas, el artículo 4, apartado 5, de la mencionada Directiva enumera algunas circunstancias en las que se concede al solicitante el beneficio de la duda. (24)
75.      En principio, todos los hechos pertinentes se determinan en el momento en el que se examina la solicitud. Sin embargo, la autoridad decisoria también debe tener en cuenta las pruebas de la persecución que un solicitante en particular haya sufrido en el pasado, en su caso, (25) así como las actividades en que este haya participado desde que dejó su país de origen que hayan podido contribuir a su temor a ser perseguido. (26)
76.      La autoridad decisoria solo debería decidir si el temor de un solicitante a ser perseguido es «fundado» después de poner las circunstancias personales del solicitante en relación con los hechos referidos a las posibles
razones para la persecución en el país de origen.
77.      Por consiguiente, en contra de lo que sostiene el Gobierno neerlandés, las autoridades decisorias no disfrutan de un amplio margen de apreciación a la hora de pronunciarse sobre solicitudes de protección internacional. Al contrario, están obligadas, en virtud del artículo
4 de la Directiva de Reconocimiento, a examinar con diligencia, en cooperación con el solicitante de asilo, todas las circunstancias del caso de que tengan conocimiento, bien porque el solicitante las haya planteado, bien porque hayan llevado a cabo una evaluación exhaustiva por iniciativa propia con el fin de proceder a una valoración lo más completa posible que les permita pronunciarse sobre la cuestión.
78.      De este modo, el margen de apreciación personal y subjetivo de la autoridad decisoria queda limitado por el artículo
4 de la Directiva de Reconocimiento. No obstante, teniendo en cuenta todos los hechos exigidos, esa autoridad debe decidir qué probabilidad existe de que el solicitante de que se trate sea perseguido si es devuelto a su país de origen.
79.      A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente propone que el nivel de prueba sea el de la «probabilidad razonable» de persecución. (27) Tal nivel significa que no basta con la mera posibilidad de que exista una persecución, como de hecho aceptan todas las partes en el presente procedimiento. (28) Al mismo tiempo, ese nivel no puede ser demasiado alto y, desde luego, no debe ir más allá de una «duda razonable», según se aplica ese principio en el Derecho penal. Sin embargo, las partes discrepan sobre si la probabilidad razonable exige que sea «más probable que improbable» que se produzca la persecución. Aunque el TEDH aparentemente se ha mostrado dispuesto a aceptar ese nivel de prueba, (29) estoy de acuerdo con la Comisión en que esa exigencia del 50 % parece demasiado elevada. La existencia de una probabilidad razonable de que esa persona en particular sea perseguida si regresa a su país de origen debería ser suficiente para acreditar fundados temores, sin necesidad de establecer de antemano un probabilidad numérica concreta. (30)
80.      Teniendo en cuenta lo anterior, la primera parte de la quinta cuestión prejudicial podría responderse en el sentido de que existen temores fundados a ser perseguido cuando hay una probabilidad razonable de que un solicitante de protección internacional será perseguido si es devuelto a su país de origen.
C.      Criterio de la «persona razonable» como método para objetivar decisiones subjetivas
81.      El órgano jurisdiccional remitente pregunta asimismo si la probabilidad razonable de que pueda producirse una persecución en caso de que un solicitante particular sea devuelto a su país de origen puede apreciarse aplicando el criterio jurídico de la «persona razonable». A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente se apoya en la práctica de los órganos jurisdiccionales alemanes que aplican el criterio de la «persona razonable y bien informada» para pronunciarse sobre las solicitudes de protección internacional. (31)
82.      En sus observaciones escritas, el Gobierno alemán y la Comisión han apoyado ambos esa práctica y proponen que se aplique el criterio de la «persona razonable y bien informada» a la situación de los solicitantes de asilo.
83.      Sin embargo, los demandantes consideran que una solicitud de asilo únicamente debe apreciarse desde el punto de vista del solicitante de asilo, por ejemplo a la luz de la situación reinante en su país de origen. Afirman que ese enfoque es el único que garantiza que el criterio conlleve
una evaluación neutral y objetiva en todo caso, mientras que el criterio de la «persona razonable y bien informada» corre el riesgo de que no se efectúe una evaluación exhaustiva. Así, los demandantes
señalaron en la vista que basarse en el criterio de la «persona razonable y bien informada» podría disociar la evaluación de los solicitantes
individuales afectados
en un caso determinado.
84.      El Gobierno neerlandés entiende que basarse en ese criterio no daría lugar a una mayor uniformidad, porque la manera en que una persona razonable ficticia experimenta un determinado temor (subjetivo) también depende de la interpretación que la autoridad decisoria o el juez realice en cada caso. Por consiguiente, el Gobierno neerlandés, respaldado en este caso por la Comisión, considera que no hay ningún motivo para que el Tribunal de Justicia delimite en mayor medida el criterio de la probabilidad razonable de persecución y que debería dejar que esa apreciación sea realizada caso por caso por las autoridades y los tribunales nacionales.
85.      Desde mi punto de vista, si se emplea correctamente, el criterio jurídico de la persona razonable podría servir para objetivar la decisión de la autoridad a la que se solicita que determine si existe una probabilidad razonable de persecución en un determinado supuesto. Sería así en la medida en que ese criterio se interprete y utilice de manera que induzca a la autoridad que deba adoptar una decisión, incluidos los jueces, a actuar como «agente social interesado en los demás», (32) dicho de otro modo, que no se base únicamente en su punto de vista. En este sentido, aplicar el criterio de la «persona razonable» permitiría recordar de nuevo a la persona que tiene que tomar una decisión que no debe imponer su propia opinión.
86.      Sin embargo, dado que también cabe la posibilidad de que solo se recurra al criterio de la persona razonable para reforzar un determinado punto de vista, presentándolo como «razonable», y no que opere como factor limitativo de la subjetividad personal sino que permita, por el contrario, justificar una decisión subjetiva, (33) estoy de acuerdo con los demandantes y el Gobierno neerlandés en que no es necesario hacer uso de él.
87.      Procede responder a la segunda parte de la quinta cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente que el criterio que debe utilizarse para determinar si existen fundados temores a ser perseguido es preguntarse si una persona que tenga las características del solicitante, en la situación en la que este se encuentra, habida cuenta, en particular, de la relación existente entre sus características personales y los hechos probados en relación con
los actos de persecución en su país de origen, podría temer fundadamente ser perseguida en caso de ser devuelta a dicho país.
88.      Esta apreciación debe realizarse caso por caso, teniendo en cuenta todos los elementos de prueba disponibles y pertinentes presentados por el solicitante
en cuestión, así como cualquier otra información que la autoridad decisoria pueda obtener y utilizar para respaldar las declaraciones del solicitante.
89.      Esta interpretación desarrolla y es conforme con la postura ya expresada por el Tribunal de Justicia en varias sentencias, tal como se ha recordado en el punto
66 de las presentes conclusiones.
IV.    Conclusión
90.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la quinta cuestión prejudicial planteada por el rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Zwolle, Países Bajos) del siguiente modo:
«El artículo
2, letra d), de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida
debe interpretarse en el sentido de que existen temores fundados a ser perseguido cuando hay una probabilidad razonable de que el solicitante de protección internacional sea perseguido si es devuelto a su país de origen.
Para determinar si existe tal probabilidad razonable, la autoridad decisoria debe preguntarse si una persona que tenga las características del solicitante, en la situación en la que este se encuentra, habida cuenta
de la relación existente entre las características personales del solicitante y los hechos probados en relación con los actos de persecución en su país de origen, podría temer fundadamente ser perseguida en caso de que ser devuelta a dicho país.
Esta apreciación debe realizarse caso por caso, teniendo en cuenta todos los elementos de prueba disponibles y pertinentes presentados por el solicitante
en cuestión, así como cualquier otra información que la autoridad decisoria pueda obtener y utilizar para respaldar las declaraciones del solicitante.»
1      Lengua original: inglés.
i      La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna parte en el procedimiento.
2      Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO 2013, L 180, p. 60; en lo sucesivo, «Directiva sobre Procedimientos de Asilo»).
3      Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9) (en lo sucesivo, «Directiva de Reconocimiento»).
4      Sentencia de 11 de junio de 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Mujeres que se identifican con el valor de la igualdad de género) (C‑646/21, en lo sucesivo, «sentencia K y L», EU:C:2024:487).
5      Véase el asunto C‑198/25 — Quotal: Petición de decisión prejudicial planteada por el rechtbank Den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Zwolle, Países Bajos) planteada el 11 de marzo de 2025 — S / Minister van Asiel en Migratie (DO 2025, C/2025/3395), disponible en http://data.europa.eu/eli/C/2025/3395/oj.
6      Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, que entró en vigor el 22 de abril de 1954 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, Vol. 189, p. 137), completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, Vol. 606, p. 267) que entró en vigor el 4 de octubre de 1967 (en lo sucesivo, conjuntamente, «Convención de Ginebra»),
7      Véanse los considerandos 3 y 4 de la Directiva de Reconocimiento.
8      Véase, por ejemplo, la sentencia de 4 de octubre de 2024, BundesamtfürFremdenwesenundAsyl y otros (Mujeres afganas) (C‑608/22 y C‑609/22, EU:C:2024:828), apartado 33 y jurisprudencia citada.
9      Para comprender el concepto de «refugiado» debe tenerse pues en cuenta el Manual sobre procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado y directrices sobre protección internacional en virtud de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el estatuto de los refugiados, 2019 (en lo sucesivo, «Manual ACNUR»).
10      Véase el apartado 28 del Manual ACNUR.
11      Véase el considerando 21 de la Directiva de Reconocimiento.
12      Para una descripción detallada de las etapas para decidir si una persona que solicita protección internacional es un refugiado, véase la página web de la Agencia de Asilo de la Unión Europea (AAUE); «Fundados temores», en EASO Practical Guide: Qualification for international protection, enero 2022, pp. 20 a 21; disponible en: https://euaa.europa.eu/easo-practical-guide-qualification-international-protection/well-founded-fear-0.
13      Véase el apartado 38 del Manual ACNUR (el subrayado es mío).
14      Por ejemplo, Hathaway, J. C. y Foster, M., The Law of Refugee Status, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, p. 92. Véase también Storey, H., The Refugee Definition in International Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, y la bibliografía recogida en ese libro.
15      Véase, por ejemplo, Hathaway, J. C. and Hicks, W. S., «Is there a Subjective Element in the Refugee Convention’s Requirement of “well-founded fear”?», Michigan Journal of International Law, 2005, pp. 505 a 562, en particular p. 512, y Zimmermann, A. y Herrmann, F. M., «Article 1 A, para. 2 1951 Convention — (Definition of the term “refugee”/définition du terme “réfugié”)», en Zimmermann, A. y otros. (eds.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, Oxford University Press, Oxford, 2024, pp. 359 a 555, en particular pp. 484 a 489.
16      Véase, para una exposición general, por ejemplo, Hathaway, J. C. and Foster, M., nota a pie de página 14, op. cit., p. 104; Anderson, A. y otros, «A well-founded fear of being persecuted … But when?», Sydney Law Review, 2020, pp. 155 a 181, en particular pp. 161 a 162; y Zimmermann, A. y Herrmann, F. M., nota a pie de página 15, op. cit., en particular pp. 413 a 414.
17      Por ejemplo, según el United States Court of Appeals for the Fifth Circuit (Tribunal de Apelación de Estados Unidos para el Quinto Circuito, Estados Unidos), «un extranjero tendrá temores fundados a ser perseguido si una persona razonable, en sus circunstancias temiera ser perseguida si regresara a su país de origen». Guevara Flores, demandante, v. Immigration and Naturalization Service, demandado (1986) 786 F.2d 1242 (USCA, 5th Cir., 1986), p. 1249.
18      Para algún ejemplo de resoluciones en ese sentido de tales países, véase Australia; High Court of Australia (Tribunal Superior, Australia), Chan v. Minister for Immigration and Ethnic Affairs (9 de diciembre de 1989); Francia: Cour nationale du droit d’asile (Tribunal Nacional de Derecho de Asilo), asunto n.º 24009761 (17 de julio de 2024); Alemania: Oberverwaltungsgericht, Niedersachsen (Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal de Baja Sajonia), asunto n.º 2 LA 1584/17 (17 de agosto de 2018); Nueva Zelanda: Refugee Status Appeals Authority (Autoridad de Recursos sobre el Estatuto de Refugiado), recurso n.º 72635/01 (6 de septiembre de 2002).
19      En ese caso, la pregunta era si el temor de un solicitante a ser perseguido es fundado cuando este puede evitar exponerse a una persecución en su país de origen renunciando a practicar determinados actos religiosos. Véase, a este respecto, la sentencia de 5 de septiembre de 2021, Y y Z (C‑71/11 y C‑99/11, en lo sucesivo, «sentencia Y y Z», EU:C:2012:518), apartado 73.
20      Sentencia Y y Z, apartado 76 (el subrayado es mío).
21      Véase la sentencia Y y Z, apartado 77 (la omisión de las referencias jurisprudenciales y el subrayado son míos).
22      Véase la sentencia K y L, apartado 59 y jurisprudencia citada.
23      Sentencia de 21 de septiembre de 2023, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Opiniones políticas en el Estado miembro de acogida) (C‑151/22, EU:C:2023:688), apartado 42 y jurisprudencia citada.
24      El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha adoptado una postura similar. Véase, a este respecto, TEDH, sentencia de 23 de marzo de 2016, F. G. c. Suecia (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111), § 113 y la jurisprudencia citada, según la cual: «[…] habida cuenta de la situación particular en la que se encuentran a menudo los solicitantes de asilo, suele ser necesario concederles el beneficio de la duda a la hora de apreciar la credibilidad de sus declaraciones y de los documentos presentados. No obstante, cuando se aporta información que proporciona poderosas razones para cuestionar la veracidad de las alegaciones de un solicitante de asilo, el interesado debe proporcionar una explicación satisfactoria de las supuestas discrepancias […]».
25      Artículo 4, apartado 4, de la Directiva de Reconocimiento.
26      Artículo 4, apartado 3, letra d), de la Directiva de Reconocimiento.
27      También la AAUE ha propuesto ese nivel de prueba. Véase su Practical Guide on Evidence and Risk Assessment, 2024, p. 8.
28      Esa es también la opinión del TEDH; véase su sentencia de 30 de octubre de 1991, Vilvarajah y otros c. Reino Unido (CE:ECHR:1991:1030JUD001316387), § 111.
29      Véase TEDH, sentencia de 28 de febrero de 2008, Saadi c. Italia (CE:ECHR:2008:0228JUD003720106), § 140.
30      En ese sentido, véase la sentencia del U.S. Supreme Court (Tribunal Supremo, Estados Unidos), Immigration and Naturalization Service v. Cardoza-Fonseca, 480 U.S. 421 (1987) n.os 85 a 782. Dicho órgano jurisdiccional declaró en la página 440 que: «La definición de las Naciones Unidas simplemente no ofrece ningún margen para concluir que, como la probabilidad de que disparen, torturen o persigan de otro modo al solicitante solo es del 10 %, este no alberga “fundados temores” de que eso ocurra. […] Una interpretación moderada del criterio de los “fundados temores” lleva a pensar que “desde el momento en que se acredita una situación objetiva mediante pruebas, no debe demostrarse que esa situación probablemente dé lugar a persecución, sino que basta con que esa persecución constituya una posibilidad razonable.»
31      Cita, en particular, la sentencia del Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Baja Sajonia), de 17 de agosto de 2018, Asunto n.º 2 LA 1584/17. Véase la nota a pie de página 26 de la resolución de remisión (en lengua original y en francés).
32      Véase, en ese sentido, Jeutner, V., The Reasonable Person, Cambridge University Press, Cambridge, 2024, p. 173.
33      Véase, en tal sentido, la investigación publicada por Jeutner, V., citada en la nota a pie de página 32, op. cit.