Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ANDREE BIONDIJA,
predstavljeni 26. marca 2026(1)
Zadeva C‑117/25
Canal Sea Services SRL,
Maritime Pilot SRL,
Asociația Piloților Maritimi din România „Euxin Pilot“,
Black Sea Pilots SRL,
Asociația Piloților Maritimi „Trident“,
Black Waters SA,
Asociația Piloților Maritimi Independenți „Tomis“
proti
Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor,
Compania Națională „Administrația Porturilor Maritime“ SA,
ob udeležbi
RJ,
NC,
FR
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija))
„ Predhodno odločanje – Uredba (EU) 2017/352 – Storitve obvezne pilotaže pomorskih in rečnih plovil – Nacionalna ureditev, ki opravljanje storitev obvezne pomorske pilotaže omejuje izključno na javne subjekte – Izključitev zasebnih gospodarskih subjektov, ki so bili predhodno pooblaščeni za opravljanje navedenih storitev – Pojem ‚državna pomoč‘ “
I.      Uvod
1.        Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija), se umešča v že dobro ustaljeno sodno prakso, v okviru katere se je Sodišče že večkrat izreklo o skladnosti nacionalnih ureditev, ki urejajo delovanje pristaniške infrastrukture oziroma dejavnosti, ki se izvajajo v okviru te infrastrukture, s pravom Unije.(2) Sodišče je v obravnavani zadevi zaprošeno, naj se izreče o pogojih, pod katerimi je bila storitev pilotaže, ki pomeni vodenje plovila pri njegovem vstopu v pristanišče ali njegovem izstopu, izključno poverjena pristaniškim upravam. Zaradi teh pogojev se postavlja nekaj vprašanj, ki se nanašajo zlasti na vprašanje povezave med primarnim pravom Unije in Uredbo (EU) 2017/352 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. februarja 2017 o vzpostavitvi okvira za izvajanje pristaniških storitev in skupnih pravil o finančni preglednosti pristanišč(3) ter, splošneje, na vprašanje, ali je ta storitev gospodarske narave oziroma ali pomeni prerogativo javne oblasti.
2.        Tako je v Romuniji v Ordonanță guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare (vladna uredba št. 22/1999 o upravljanju pristanišč in plovnih poti, uporabi javne infrastrukture za pomorski promet ter opravljanju dejavnosti pomorskega prometa v pristaniščih in po celinskih plovnih poteh) z dne 29. januarja 1999(4) storitev pilotaže opredeljena kot varnostna storitev, ki jo pod državnim nadzorom zagotavlja Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (ministrstvo za promet, infrastrukturo in komunikacije) (v nadaljevanju: ministrstvo) in ki se stalno, brez diskriminacije, enotno in neprekinjeno ter v enakih pogojih glede kakovosti, trajanja in cene opravlja za vse uporabnike.(5) Ministrstvo določi pristanišča, celinske plovne poti, območja, dele teh območij in kategorije plovil, za katera je storitev pilotaže obvezna.(6) Iz člena 50 te uredbe(7) izhaja, da se lahko storitev pilotaže organizira na tri načine, in sicer bodisi prek enote pilotov, ki spadajo pod upravo, bodisi prek specializiranih gospodarskih subjektov, pooblaščenih na podlagi pogodbe, ki je bila brez diskriminacije sklenjena z upravo, bodisi, nazadnje, na podlagi koncesije za izvajanje storitev pilotaže, ki jo uprava podeli pooblačenim gospodarskim subjektom.
3.        Ministrstvo je po tem, ko je storitev pilotaže v skladu z drugim od zgorajnavedenih načinov najprej poverilo specializiranim gospodarskim subjektom, kot so Canal Sea Services SRL, Black Waters SA, Black Sea Pilots SRL in Maritime Pilot SRL, nato pa v nekaterih od teh pristanišč enoti pilotov samostojnega podjetja
„Administrația Fluvială a Dunării de Jos“
Galați (v nadaljevanju: AFDJ Galați), 19. maja 2020 končno sprejelo Ordinul nr. 991 pentru stabilirea porturilor și a Căilor navigabile interioare pentru care Serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului derulare acestui Serviciu (odredba št. 991/2020 o določitvi pristanišč in celinskih plovnih poti, za katere velja obvezno izvajanje storitve pilotaže pomorskih plovil ter rečno-pomorskih plovil, ter podrobnih pravil za izvajanje te storitve) (v nadaljevanju: odlok št. 991/2020), s katero so bila določena nova podrobna pravila za organizacijo obvezne storitve pilotaže za pomorska in rečno-pomorska plovila.
4.        Tako je bila storitev pilotaže na podlagi členov 1, 2 in 3 odredbe št. 991/2020 od 1. januarja 2021 v nekaterih pristaniščih (Constanța, Brăila, Galați, Tulcea in Sulina) ter v nekaterih okoliščinah obvezna storitev za pomorska in rečno-pomorska plovila. To storitev zdaj zagotavljajo izključno enote pilotov javnih subjektov, ki imajo status javnega podjetja ali samostojnega podjetja, to so AFDJ Galați, javno podjetje „Administrația Porturilor Maritime“ SA Constanța ( nadaljevanju: APM) in javno podjetje „Administrația Canalelor Navigabile“ SA, vsako v pristaniščih ali na območjih, ki so v njegovi pristojnosti.
5.        Družba Canal Sea Services in drugi zadevni gospodarski subjekti, poklicna združenja pomorskih pilotov in trije piloti so menili, da je odredba št. 991/2020 v nasprotju s konkurenčnim pravom, členom 107 PDEU in Uredbo 2017/352, ker ustvarja pravni monopol na področju storitev obvezne pilotaže za pomorska in rečno-pomorska plovila, zapira konkurenčni trg, odpravlja dejavnosti, povezane s pomorsko pilotažo, ter posega v pravice in interese pilotov, zato so pri Curtea de Apel Constanța (pritožbeno sodišče v Constanți, Romunija) vložili tožbo za razglasitev ničnosti odredbe št. 991/2020.
6.        Curtea de Apel Constanța (pritožbeno sodišče v Constanți) je 22. decembra 2021 to tožbo zavrnilo. To sodišče je razsodilo, da je bila javna služba pilotaže z Uredbo 2017/352 izvzeta iz uporabe pravil o konkurenci, da za pilote ne bi veljala nikakršna tržna logika in da bi se ohranila njihova celovitost, z namenom zagotoviti uresničevanje zastavljenih ciljev varnosti, zaščite in ohranjanja okolja. Poleg tega je menilo, da se je z odredbo št. 991/2020 lahko povsem zakonito omejila pravica tožečih strank iz postopka pred njim, da opravljajo storitve pilotaže, ker je romunski svet za varstvo konkurence med drugim ugotovil, da so družbe
Canal Sea Services in Black Sea Pilots in Maritime Pilot kršile člen 101 PDEU zaradi usklajevanja konkurenčnega ravnanja, ki je na trgu storitev pilotaže omejevalo konkurenco.(8)
7.        Zadevni gospodarski subjekti, poklicna združenja in piloti so vložili pritožbo pri predložitvenem sodišču, ki je Evropsko komisijo(9) na podlagi Uredbe (EU) 2015/1589(10) zaprosilo za mnenje. Komisija je v bistvu menila, da je bila s sporno odredbo pristaniški upravi podeljena izključna pravica za zagotavljanje storitev pilotaže na nekaterih območjih oziroma v nekaterih pristaniščih; ukrep je bil dodeljen iz državnih sredstev, pripisati ga je bilo mogoče državi, upravičencem je zagotavljal selektivno prednost in bi lahko vplival na trgovino med državami članicami; nacionalno sodišče mora ugotoviti, ali je dejavnost zagotavljanja storitev pilotaže gospodarska dejavnost in ali izkrivlja konkurenco.
8.        Predložitveno sodišče se tako sprašuje, ali je zadevne storitve pilotaže mogoče opredeliti kot „gospodarsko dejavnost“ in, odvisno od primera, ali je prenos te storitve z odredbo št. 991/2020 na javne subjekte v skladu s pravom Unije. Natančneje, sprašuje se, ali je mogoče zagotavljanje te storitve na podlagi Uredbe 2017/352 izključiti iz pravil o konkurenci ali pa lahko podrobna pravila organizacije teh storitev, kot so določena z odredbo iz postopka v glavni stvari, pomenijo državni monopol, ki je prepovedan s členom 107 PDEU in zaradi katerega bi lahko bili kršeni svoboda ustanavljanja ali svoboda opravljanja storitev.
9.        V teh okoliščinah je Înalta Curte de Casaie i Justiie (vrhovno kasacijsko sodišče) prekinilo odločanje in z odločbo, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 4. februarja 2025, Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člena 107(1) PDEU in [Uredbo 2017/352] razlagati tako, da se z ukrepom države članice, na podlagi katerega lahko pristaniške storitve obvezne pilotaže izvajajo zgolj nekateri državni subjekti, čeprav so te storitve v preteklosti izvajala tudi druga zasebna (nedržavna) podjetja, vzpostavlja pravni monopol, ki v skladu s pravom Unije pomeni dopustno obliko odstopanja od konkurenčnega trga, ali pa tak ukrep pomeni državno pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom, ker izključuje konkurenco na trgu in konkurenco za trg?“
10.      Pisna stališča so predložili družba Canal Sea Services, družba APM, romunska, belgijska, francoska in italijanska vlada ter Komisija.
II.    Analiza
11.      V skladu z ustaljeno sodno prakso morajo biti za to, da se nacionalni ukrep opredeli kot „državna pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU, izpolnjeni vsi pogoji, navedeni v nadaljevanju. Prvič, iti mora za poseg države ali iz državnih sredstev. Drugič, ta poseg mora biti tak, da lahko prizadene trgovino med državami članicami. Tretjič, z njim mora biti prejemniku podeljena selektivna prednost. Četrtič, poseg mora biti tak, da izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco.(11)
12.      Predložitveno sodišče v okviru spora o glavni stvari Sodišče sprašuje zgolj, prvič, ali pristaniške uprave, ki jim je bila poverjena storitev pilotaže, opravljajo gospodarsko dejavnost in jih je zato mogoče opredeliti kot „podjetja“ v smislu člena 107(1) PDEU in, drugič, ali je odredba št. 991/2020, s katero je bila pristaniškim upravam podeljena izključna pravica do zagotavljanja storitve pilotaže, povzročila izkrivljanje konkurence.(12)
13.      Menim, da bo za odgovor na vprašanje, postavljeno Sodišču, treba upoštevati bistveno širši okvir od edinega vprašanja, ali je treba nacionalni ukrep iz postopka v glavni stvari opredeliti kot „državno pomoč“. Tu gre za odločitev države članice, ki temelji na predpostavki, da trg in gospodarske sile niso mogli zagotoviti učinkovite in gotove storitve, zaradi česar je morala nujno posredovati in to storitev zagotoviti neposredno. Povedano drugače, v tem primeru je treba sprejeti odločitev o ponovni nacionalizaciji storitve in vzpostavitvi pravnega monopola. Čeprav v tem ni ničesar slabega, mora biti tako invazivna odločitev v celoti v skladu s temeljnimi načeli gospodarskega prava Unije.(13)
14.      Da se predložitvenemu sodišču zagotovi koristen odgovor, bo zato treba upoštevati ne le člen 107 PDEU, ampak po potrebi tudi člen 106 PDEU.
15.      Ob upoštevanju teh preudarkov predlagam sledečo obrazložitev. Ker sta v vprašanju za predhodno odločanje navedena tako Uredba 2017/352 kot člen 107 PDEU in ker iz preučitve spisa, ki je na voljo Sodišču, izhaja nekaj nejasnosti glede razmerja med to uredbo in to določbo primarnega prava, je treba te nejasnosti takoj odpraviti. Nato bo treba dokazati, da se lahko pristaniške uprave, ki imajo izključno pravico do zagotavljanja storitve pilotaže, štejejo za podjetja, zaradi česar bo treba ugotoviti, ali je ta dejavnost gospodarska ali negospodarska. Ko bom ugotovil gospodarsko naravo te dejavnosti in to, da imajo te uprave lastnost „podjetij“, bo treba preučiti še pogoje, pod katerimi je bila ta dejavnost izključno poverjena zadevnim pristaniškim organom, zlasti pa, ali so ti pogoji povzročili izkrivljanje konkurence, kar je nujen pogoj za opredelitev ukrepa kot „državne pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU.
A.      Razmerje med Uredbo 2017/352 in členom 107 PDEU
1.      Razprava pred nacionalnim sodiščem
16.      Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je bila storitev pilotaže pred sprejetjem Uredbe 2017/352 odprta za konkurenco.
17.      Med strankami iz postopka v glavni stvari je potekala razprava o vprašanju učinkov začetka veljavnosti te uredbe. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so se v svoji argumentaciji in predlogu za vložitev predloga za predhodno odločanje pri Sodišču očitno osredotočile na člen 107 PDEU. Na Uredbo 2017/352 se je sklicevala tožena stranka iz postopka v glavni stvari, ki je nasprotovala predložitvi zadeve Sodišču. Trdila je, da se člen 107 PDEU ne uporablja ravno zato, ker naj bi bila s to
uredbo storitev pilotaže izvzeta iz uporabe pravil o konkurenci. To razlago je sprejelo tudi pritožbeno sodišče, ki je odločalo pred predložitvenim sodiščem in ki je kot prvostopenjsko sodišče odločilo o zakonitosti odredbe št. 991/2020. Uredba 2017/352 je bila navedena tudi v obrazložitvi Komisije, kot izhaja iz mnenja Komisije, bodisi v fazi analize narave dejavnosti bodisi pri preučitvi pravnega monopola, ki je nastal z romunsko ureditvijo.
18.      Predložitveno sodišče pa navaja, da želi ugotoviti, prvič, ali je zagotavljanje storitve pilotaže na podlagi Uredbe 2017/352 izključeno iz pravil o konkurenci in, drugič, ali lahko na podlagi te uredbe sprejetje ukrepa, s katerim se storitev pilotaže prenese na subjekte, ki jih upravlja država, pomeni državni monopol, ki lahko izključi konkurenco na trgu in za trg, ali pomoč, ki ni združljiva s pravom Unije.
2.      Uredba, omejena na vzpostavitev okvira za zagotavljanje pomorskih pristaniških storitev
19.      Uredba 2017/352 je akt, ki spada na področje prometne politike Evropske unije.(14) Z njo se vzpostavlja okvir za izvajanje pristaniških storitev in skupna pravila o finančni preglednosti ter pristojbinah za pristaniške storitve in pristaniško infrastrukturo.(15) Gre za nadaljevanje sporočila Komisije z naslovom „Akt za enotni trg II – Skupaj za novo rast“, v katerem je Komisija poudarila, da je privlačnost pomorskega prometa odvisna od razpoložljivosti, učinkovitosti in zanesljivosti pristaniških storitev.(16) Z olajšanjem dostopa do trga pristaniških storitev naj bi se izboljšalo kakovost in učinkovitost opravljenih storitev, prispevalo k ugodnejšemu okolju za naložbe v pristanišča in spodbudilo k prevozu po morju.(17) Uporablja se le za pomorska pristanišča vseevropskega prometnega omrežja.(18)
20.      Poleg tega mora vzpostavitev jasnega okvira prispevati k „zagotovit[vi] popolne skladnosti lastne poslovne strategije pristanišča in njegovih naložbenih načrtov […] s pravili konkurence. Zlasti preglednost finančnih odnosov omogoča pravičen in učinkovit nadzor državne pomoči, s čimer se preprečuje izkrivljanje trga“.(19) Prav tako je pojasnjeno, da Uredba 2017/352 „ne predpisuje posebnega modela za upravljanje pomorskih pristanišč in nikakor ne vpliva na pristojnost držav članic, da skladno s pravom Unije zagotavljajo negospodarske storitve splošnega pomena“,(20) in „ne bi smela posegati v pravico držav članic, da v zvezi s pristaniškimi storitvami uvedejo obveznosti javne službe“.(21) Pristojni organi bi morali imeti možnost, da „dodelijo nadomestilo za delovanje v okviru izpolnjevanja obveznosti javne službe, če je to nadomestilo skladno z veljavnimi pravili o državni pomoči“.(22)
21.      Pilotaža je ena od kategorij storitev, ki spadajo na področje uporabe Uredbe 2017/352.(23) V tej uredbi je podana opredelitev pilotaže, ki pomeni „storitev vodenja vodnega plovila, ki jo opravlja pilot ali pilotažna postaja, da se zagotovi varen vstop vodnega plovila v pristanišče po plovni poti za dostop do pristanišča ali za izhod iz njega ali pa varna plovba znotraj pristanišča“.(24) Ker pa je zakonodajalec Unije želel, da se „preprečijo morebitna nasprotja interesov med takimi funkcijami zastopanja javnega interesa in komercialnimi vidiki“(25), se poglavje II Uredbe 2017/352 za pilotažo načeloma ne uporablja, čeprav se države članice lahko odločijo drugače, če o tem ustrezno obvestijo Komisijo.(26)
22.      Iz tega načelnega izvzetja izhaja, da se določbe v zvezi z organiziranjem pristaniških storitev, minimalnimi zahtevami za izvajanje pristaniških storitev, postopkom za zagotavljanje izpolnjevanja minimalnih zahtev, omejitvijo števila izvajalcev pristaniških storitev, obveznostmi javne službe, notranjim upravljavcem in varstvom pravic delavcev za storitev pilotaže ne uporabljajo.(27)
23.      Izvzetje iz člena 10 Uredbe 2017/352 velja le za določbe poglavja II te uredbe. Zato se za storitev pilotaže uporabljajo določbe o finančni preglednosti in avtonomiji iz poglavja III. Enako velja za splošne in končne določbe iz poglavja IV.(28)
24.      Iz teh ugotovitev je mogoče izpeljati tri sklepe.
25.      Prvič, trditev tožene stranke iz postopka v glavni stvari pred predložitvenim sodiščem, ki temelji tudi na presoji pritožbenega sodišča, ki je o zakonitosti odredbe št. 991/2020 odločalo na prvi stopnji, da je bila z Uredbo 2017/352 storitev pilotaže izvzeta iz uporabe pravil o konkurenci na splošno in zlasti iz člena 107 PDEU, je očitno pravno napačna.
26.      Drugič, uredba ne določa nobenega primera glede pogojev, pod katerimi se zagotavlja storitev pilotaže. Kot je navedla Komisija, se z Uredbo 2017/352 tej storitvi ni podelil značaj prerogative javne oblasti. Na vprašanje, ali je dejavnost, ki je bila z odredbo št. 991/2020 prenesena na tri pristaniške uprave, gospodarska, je treba odgovoriti na podlagi primarnega prava Unije.
27.      Tretjič in zaradi izčrpnosti, iz ničesar v spisu, ki je na voljo Sodišču, ni mogoče ugotoviti, da je Romunija uporabila možnost, ki jo državam članicam daje člen 10(2) Uredbe 2017/352, da se odločijo, da za storitev pilotaže veljajo določbe iz poglavja II te uredbe. Romunska vlada je v pisnem stališču navedla le, da je ob sprejetju odredbe št. 991/2020 „upoštevala“ Uredbo 2017/352. Iz pisnih stališč Komisije prav tako ni razvidno, da bi na podlagi te določbe prejela obvestilo. Zato bo morda treba v nadaljnji analizi šteti, da se poglavje II Uredbe 2017/352 za storitev pilotaže v Romuniji ne uporablja.
28.      Naj spomnim, da taka ugotovitev nikakor ne posega v obveznost držav članic, da izvajanje te storitve organizirajo v skladu s pravili, med drugim pravili o državnih pomočeh, kot je zakonodajalec Unije večkrat opozoril v Uredbi 2017/352.(29)
B.      Status „podjetij“ pristaniških uprav in narava storitve pilotaže
29.      Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da člen 107(1) PDEU za opredelitev „državne pomoči“ med drugim predpostavlja obstoj prednosti, dodeljene podjetju. Prvič, podjetje je za namene uporabe določb prava Unije na področju konkurence vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na njegov pravni status in način financiranja.(30) Drugič, gospodarska dejavnost je vsaka dejavnost, s katero se na danem trgu ponujajo izdelki ali storitve.(31) Status „podjetja“ je torej odvisen le od narave zadevne dejavnosti.(32)
30.      Za ugotovitev, ali so pristaniške uprave „podjetja“, je analitični pristop, ki ga je uporabilo Sodišče, sestavljen iz štirih faz. Narava dejavnosti bo preučena v okviru preučitve druge faze.
1.      Nevplivanje javne ali zasebne narave zadevnega subjekta
31.      Na prvem mestu, spomniti je treba, da javna ali zasebna narava subjekta, ki opravlja zadevno dejavnost, kot je opredeljena v nacionalnem pravu, ne vpliva na vprašanje, ali je ta subjekt „podjetje“, prav tako nanj ne vpliva način njegovega financiranja.(33) Država ali državni subjekt lahko namreč deluje kot podjetje. Poleg tega je mogoče pravni subjekt, zlasti pa javni subjekt, šteti za podjetje le glede dela njegovih dejavnosti, če je treba dejavnosti, ki ustrezajo temu delu, opredeliti za „gospodarske“ dejavnosti.(34)
32.      Ugotoviti je torej treba, da javna narava pristaniških uprav, ki jim je bila z odredbo št. 991/2020 podeljena izključna pravica do zagotavljanja storitve pilotaže na območjih, opredeljenih za vsako od njih, še ni ovira za to, da se jim prizna status „podjetij“ v smislu člena 107(1) PDEU.
2.      Nepovezanost storitve pilotaže z izvajanjem prerogativ javne oblasti
33.      Na drugem mestu, opozarjam, da dejavnosti, ki so povezane z izvajanjem prerogativ javne oblasti, niso gospodarske, zaradi česar bi bilo treba uporabiti pravila o konkurenci iz Pogodbe DEU, zlasti če je upravljanje infrastrukture neločljivo povezano z izvajanjem javnih nalog, naloženih subjektu, ki jo upravlja, in če ta deluje v okviru izvajanja prerogativ javne oblasti.(35) Vendar okoliščina, da ima subjekt za opravljanje dela svojih dejavnosti prerogative javne oblasti, ne preprečuje njegove opredelitve kot podjetja,(36) če je dejavnosti, ki so povezane s temi prerogativi, mogoče ločiti od gospodarskih dejavnosti.(37)
34.      Storitve, ki ne spadajo v okvir izvajanja prerogativ javne oblasti, vendar se zagotavljajo v javnem interesu in niso pridobitne, so bile opredeljene kot „gospodarske dejavnosti“.(38)
35.      Poleg tega gospodarska narava dejavnosti ni vprašljiva zgolj zato, ker se država članica odloči, da bo iz razlogov javnega interesa to dejavnost izključila iz konkurence tako, da vzpostavi pravni monopol v korist subjekta, ki so mu bile podeljene izključne pravice.(39)
36.      Dodajam, da ugotovitev, da gre za izvajanje prerogativ javne oblasti, na podlagi katere se določbe prava Unije s področja konkurence ne uporabljajo, pomeni, prvič, da je treba dejavnosti, ki spadajo v okvir takih prerogativ, razlagati ozko, in drugič, da opredelitev dejavnosti kot gospodarske ne izključuje možnosti, da ta dejavnost izpolnjuje nalogo v splošnem interesu in zato zanjo kot storitev splošnega gospodarskega veljajo posebne obveznosti javne službe.
37.      Za določitev narave dejavnosti je treba v skladu s sodno prakso preučiti njeno naravo, predpise, s katerimi je urejena, in njen cilj.(40)
38.      Kot sem že imel priložnost spomniti v drugih okoliščinah, je treba pristanišča šteti za „podjetja“, če in v
delu, v katerem dejansko opravljajo eno ali več gospodarskih dejavnosti. Sodišče in Splošno sodišče sta že razsodili, da v nekaterih okoliščinah komercialno upravljanje in gradnja infrastrukture, vključno s pristaniško infrastrukturo, pomeni gospodarsko dejavnost, za katero veljajo pravila konkurence.(41)
39.      Romunska vlada v bistvu trdi, da je pilotaža dejavnost, ki je neločljivo povezana z izvajanjem prerogativ javne oblasti, katere cilj ni čim večji dobiček, temveč zagotavljanje standardov izvajanja storitve za varnost plovbe, zaščito pristaniške infrastrukture in ohranjanje okolja. Ta vlada zlasti poudarja tveganja za varnost plovbe, ki naj bi izhajala iz prakse pred odredbo št. 991/2020.(42)
40.      V zvezi s to trditvijo imam dve pripombi.
41.      Najprej, morebitne pretekle tržne pomanjkljivosti ne morejo biti odločilne za opredelitev narave dejavnosti.
42.      Dalje, menim, da storitev pilotaže po svoji naravi, prepisih, s katerimi je urejena, in cilju ni neločljivo povezana z nadzorom ali varnostjo prometa, ki spadata med bistvene državne funkcije, ki se izvajajo prek pristaniških organov.
43.      Glede narave storitve pilotaže je iz spisa razvidno, da ta storitev, ki je poverjena pristaniškim upravam, pomeni obvezno in plačljivo vodenje pomorskih plovil pri njihovem vstopu v pristanišče in izhodu iz njega ali med privezi istega pristanišča ali pri plovbi znotraj pristanišča, da se tem plovilom in drugim uporabnikom pristaniške infrastrukture zagotovi varno gibanje plovil. Te storitve opravljajo piloti, ki jih je treba s čolnom pripeljati do plovila, ki ga je treba voditi. Ti piloti, ki dobro poznajo posebnosti vsakega pristaniškega območja, za katerega so specializirani, vodijo zadevno plovilo iz njegove notranjosti tako, da kapitanu dajejo navodila.
44.      Ugotavljam, da ta dejavnost, kot sem jo pravkar opisal, ne vključuje izvajanja zakonodajnih pooblastil ali pooblastil upravne policije,(43) ki sta – prek ministra – še naprej del državnega monopola.
45.      V zvezi s predpisi, s katerimi je urejena storitev pilotaže, ugotavljam, da je storitev pilotaže opredeljena kot varnostna storitev, ki se stalno, brez diskriminacije, enotno in neprekinjeno ter v enakih pogojih glede kakovosti, trajanja in cene opravlja za vse uporabnike.(44) Ti pogoji opravljanja storitve ne zadoščajo za to, da dejavnosti pilotaže ne bi bilo mogoče opredeliti kot „gospodarsko dejavnost“. Poleg tega ugotavljam, da so v skladu z romunskim pravom določeni trije načini zagotavljanja storitve,(45) pri čemer še vedno obstaja možnost, da se storitev pilotaže poveri zasebnim gospodarskim subjektom. Predložitveno sodišče je storitev pilotaže, kot je bila organizirana pred sprejetjem odredbe št. 991/2020, samo opisalo kot storitev, ki je odprta za konkurenco. Zdi se mi, da je to še posebej močan indic za gospodarsko naravo te dejavnosti.(46)
46.      Nazadnje, v zvezi s ciljem storitve pilotaže je očitno, da je ta povezan z zagotavljanjem varne plovbe v pristanišču. Vendar varnostni vidik ni edini, ki ga je treba upoštevati. Pilotaža prispeva tudi k ohranjanju optimalnih prometnih pogojev pri vstopu v pristanišče ali izstopu iz njega. Pilotaža tako prispeva tudi k nemoteni plovbi ter s tem h konkurenčnosti in privlačnosti pristaniškega območja.(47) Opozarjam pa, da so vsa pristanišča, na katera se nanaša odredba št. 991/2020, pomorska pristanišča vseevropskega prometnega omrežja, ki so torej temeljnega pomena za trgovino znotraj Unije.(48) Dejavnost pilotaže očitno še zdaleč ni bila brez vsakršnega gospodarskega predznaka.
47.      V teh okoliščinah tako kot Komisija(49) menim, da je treba razlikovati med, na eni strani, dejavnostmi nadzora in varnosti pomorskega prometa, ki so edine strogo določene kot del prerogativ javne oblasti, za katere se pravila konkurenčnega prava Unije ne uporabljajo, in, na drugi strani, storitvijo, ki jo je treba zagotavljati v skladu s pravili o varnosti pomorskega prometa oziroma ki prispeva k varnosti prometa. Povedano drugače, čeprav opredelitev varnostnih pravil v bistvu spada med prerogative javne oblasti, vsaka nadaljnja dejavnost, za katero veljajo ta pravila oziroma pri kateri se navedena pravila izvajajo, ne spada med te prerogative.
48.      V teh okoliščinah je treba storitev pilotaže šteti za gospodarsko dejavnost.
3.      Opredelitev natančno določene dejavnosti
49.      Na tretjem mestu, opredelitev „gospodarske dejavnosti“ mora biti vedno povezana z natančno določeno dejavnostjo,(50) poleg tega je treba preučiti vsako od različnih dejavnosti, ki jih opravlja isti subjekt.(51)
50.      V okviru spora o glavni stvari ta pogoj ne povzroča težav.(52)
4.      Ponudba blaga ali storitev na danem trgu
51.      Na četrtem in zadnjem mestu, gospodarska dejavnost je vsaka dejavnost ponujanja blaga ali storitev na nekem trgu.(53) Storitve, ki jih je mogoče opredeliti kot „gospodarske dejavnosti“, so storitve, ki se praviloma opravljajo proti plačilu, ki se šteje za ekonomsko protidajatev za zadevno storitev,(54) pri čemer dejavnosti načeloma ni mogoče šteti za gospodarsko, če vsaj dolgoročno ne predvideva donosa, ki omogoča ustvarjanje dobička ali vsaj kritje stroškov.(55)
52.      V zvezi s tem je treba opozoriti na naslednje elemente.
53.      Romunska ureditev očitno določa, da se storitve pilotaže zagotavljajo proti plačilu, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.(56) Tarife, ki jih zaračunavajo zadevne pristaniške uprave, mora sicer odobriti nacionalni nadzorni svet za pomorstvo.(57) Te tarife niso določene z zakonom.(58) Zadevne uprave ohranijo diskrecijsko pravico pri določanju cen. APM jih opredeljuje kot nediskriminatorne in pregledne. Te značilnosti so podobne značilnostim tarif, ki se uporabljajo v okviru storitev splošnega gospodarskega pomena, ki so gospodarske dejavnosti in za katere načeloma velja pravo državnih pomoči.(59)
54.      Pristaniške uprave, ki jim je bila poverjena storitev pilotaže, so v nacionalni sodni register očitno vpisane kot podjetja, ki opravljajo pridobitno dejavnost.(60) Vendar iz spisa, ki je na voljo Sodišču, ni nedvoumno razvidno, da je namen pristaniških uprav, na katere se nanaša odredba št. 991/2020, z zagotavljanjem storitve pilotaže ustvariti dobiček. Vsekakor je treba spomniti, da okoliščina, da se ponujanje blaga in storitev ne opravlja s tem namenom, ni ovira za to, da se subjekt, ki izvaja te dejavnosti na trgu, obravnava kot podjetje, če je ta ponudba konkurenčna ponudbi drugih subjektov, katerih cilj je ustvarjanje dobička.(61)
55.      Pogoji, pod katerimi je bila storitev pilotaže organizirana pred začetkom veljavnosti odredbe št. 991/2020, namreč zelo jasno govorijo v prid ugotovitvi obstoja takih subjektov, od katerih so nekateri poleg tega neposredne stranke v sporu o glavni stvari. Predložitveno sodišče samo potrjuje, da je bila storitev pilotaže na podlagi pogodb o zagotavljanju storitev, ki so bile brez diskriminacije sklenjene med zasebnimi subjekti in pristaniškimi upravami(62) po tem, ko jih je minister pooblastil za izvajanje zadevne storitve,(63) odprta za konkurenco. Svet za varstvo konkurence je poleg tega ugotovil obstoj kartela med gospodarskimi subjekti, udeleženimi na trgu storitev pilotaže,(64) kar pomeni, da je – v nasprotju s tem, kar trdita romunska vlada in APM – dejansko obstajal trg za te storitve, na katerem so delovali konkurenti pristaniških uprav, katerih cilj je ustvarjanje dobička.
56.      Zato po mojem mnenju ni dvoma, da je storitev pilotaže dejansko ponudba storitve na trgu, na katerem konkurirajo drugi gospodarski subjekti.
5.      Vmesni predlog
57.      Iz zgornjih preudarkov zato izhaja, da je treba dejavnost pilotaže opredeliti kot „gospodarsko“ dejavnost. Pristaniške uprave, ki jim je bila ta storitev izključno podeljena, so torej podjetja v smislu člena 107(1) PDEU.
C.      Izkrivljanje konkurence
58.      Ob predpostavki, da se storitev pilotaže v romunskem pravu šteje za javno službo, kar bo moralo ugotoviti predložitveno sodišče,(65) ugotavljam, da pravni monopol, ki je podeljen javnemu podjetju, kateremu je poverjeno zagotavljanje te javne službe, ne pomeni nujno izkrivljanja konkurence in da prednost, dodeljena upravljavcu infrastrukture, ki je predmet takega pravnega monopola, v določenih okoliščinah ne izkrivlja konkurence. Izpolnjeni morajo biti naslednji kumulativni pogoji: (i) storitev je predmet pravnega monopola, ki je bil vzpostavljen v skladu s pravom Unije; (ii) pravni monopol ne izključuje le konkurence na trgu, ampak tudi konkurenco za trg; (iii) storitev ne konkurira drugim storitvam in (iv) če je ponudnik storitev dejaven na drugem trgu, ki je odprt za konkurenco, je treba izključiti navzkrižno subvencioniranje.(66)
59.      Pravni monopol obstaja, če je dana storitev z zakonodajnimi ali regulativnimi ukrepi poverjena izključnemu ponudniku, vsem drugim subjektom pa je zagotavljanje storitve jasno prepovedano. Odločitev o zaprtju trga morajo sprejeti pristojni javni organi ali subjekti v skladu s pravom Unije.
60.      Iz spisa, ki je na voljo Sodišču, je razvidno, da je država delovala prek ministrstva, ki je sprejelo odredbo št. 991/2020, ki je torej regulativni ukrep. Čeprav OG št. 22/1999 še vedno velja in še naprej določa tri dovoljene načine zagotavljanja storitve pilotaže,(67) je treba ugotoviti, da je bilo s to odredbo zasebnim subjektom prepovedano opravljanje njihove dejavnosti. Vsaki od treh pristaniških uprav je bila podeljena izključna pravica do zagotavljanja pilotaže na območjih, ki so v njeni pristojnosti. Romunska vlada sama priznava, da je bil s sprejetjem odredbe št. 991/2020 ponovno vzpostavljen pravni monopol.(68)
61.      Ugotoviti je treba še, ali je bil ta pravni monopol vzpostavljen v skladu s pravom Unije.
62.      V zvezi s tem opozarjam, da se poglavje II Uredbe 2017/352 ne uporablja za storitev pilotaže. Komisija iz tega sklepa, da se člen 56 PDEU za ta primer ne uporablja. Njeno tezo je mogoče pojasniti z dejstvom, da so storitve na področju prometa izključene s področja uporabe te določbe, ki se za navedene storitve lahko uporablja le, če je bil na podlagi določb o prometu sprejet akt Unije, na podlagi katerega se je ta določba začela uporabljati za te storitve,(69) kar pa naj ne bi veljalo za Uredbo 2017/352.
63.      Vendar – čeprav je storitev pilotaže v Uredbi 2017/352, ki je bila sprejeta na podlagi člena 100 PDEU, omenjena – nisem prepričan, da se navedena storitev kot taka lahko obravnava kot storitev prevoza blaga ali potnikov.(70) Zato bi bilo mogoče treba opraviti analizo na podlagi člena 56 PDEU. Uporaba člena 49 PDEU pa ne povzroča nobenih težav.(71)
64.      Vsekakor je Sodišče že razsodilo, da nacionalna ureditev, na podlagi katere za opravljanje neke gospodarske dejavnosti velja sistem izključnosti v korist le enega javnega ali zasebnega subjekta, pomeni omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, za katero je treba presoditi, ali je lahko utemeljena z nujnimi razlogi v splošnem interesu in – če je potrebno – ali je primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja ter ne presega tega, kar je nujno za uresničitev tega cilja.(72)
65.      Poleg tega so opravljene storitve same po sebi očitno čezmejne(73) zaradi „mednarodne narave“ zadevnega trga.(74) Povezava med položajem, ki je v središču spora o glavni stvari, in navedenima temeljnima svoboščinama naravno izhaja iz dejstva, da vsako od zadevnih pristanišč spada v vseevropsko pristaniško omrežje, vzpostavljeno z Uredbo št. 1315/2013, to je omrežje, ki združuje „veliko večino pomorskega prometa Unije“(75). Brez tveganja
je torej mogoče sklepati, da prejemniki storitve pilotaže niso izključno romunski subjekti.(76) Nazadnje, spor o glavni stvari je glede na kraj izvajanja storitve pilotaže in njen gospodarski pomen očitno čezmejne narave.(77) Trditev APM, da noben zasebni subjekt iz druge države članice ne bi bil zainteresiran za zagotavljanje storitev pilotaže v Romuniji,(78) očitno ni upoštevna.
66.      Romunska vlada se, da bi utemeljila kakršno koli kršitev temeljne svoboščine, sklicuje na preudarke, ki se nanašajo na varnost pomorskega prometa.(79) Ta utemeljitveni razlog je treba sprejeti, ker iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je cilj zagotovitve varnosti v pristaniških vodah eden od takih nujnih razlogov v splošnem interesu.(80)
67.      Ugotoviti je treba še, ali je omejitev svobode opravljanja storitev in svobode ustanavljanja, ki sem jo pravkar opredelil, vseeno primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja.
68.      Za ugotovitev, ali omejitev izpolnjuje pogoj sorazmernosti, mora država članica, ki se želi sklicevati na cilj, s katerim lahko utemelji omejitev temeljne svoboščine ali temeljne pravice, nacionalnemu sodišču zagotoviti vse elemente, ki mu lahko omogočijo, da se prepriča, ali zadevni ukrep res izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti.(81) Vendar je Sodišče pristojno, da na podlagi spisa, ki mu je na voljo, navede napotke, ki navedenemu sodišču omogočajo, da odloči.(82)
69.      Odredba št. 991/2020 mora biti hkrati primerna za uresničitev navedenega legitimnega cilja ter nujna in sorazmerna z njim.
70.      Iz spisa, ki je na voljo Sodišču, je razvidno, da so se romunski organi s sprejetjem odredbe št. 991/2020 v bistvu nameravali odzvati na pomanjkljivosti, ki izhajajo iz prejšnjih podrobnih pravil o organizaciji storitve pilotaže, zaradi katerih naj bi se povečalo število nesreč med plovbo, povečalo tveganje za varnost zaradi zmede med storitvama pilotaže in vleke, zvišali stroški, izpostavili piloti komercialnemu pritisku in nastale prekinitve pri zagotavljanju te storitve. Varnost v pristaniških vodah se je torej v skladu s to logiko morala nujno zagotoviti z odpravo konkurence na trgu pilotaže.
71.      Zanimivo je opozoriti, da čeprav naj bi bilo treba zaradi izboljšanja varnosti po mnenju romunske vlade izločiti subjekte, ki so bili odgovorni za poslabšanje položaja, podelitev izključnih pravic pristaniški upravi APM po mnenju ministra kljub temu ni bila problematična, čeprav je svet za varstvo konkurence v zvezi z njo ugotovil kršitev zakona o konkurenci in člena 102 PDEU(83) in ji torej posredno naložil odgovornost za poslabšanje varnostnih razmer. Zamisel o povezavi med izboljšanjem varnostnih razmer in podelitvijo izključne pravice pristaniškim upravam je zaradi take ugotovitve vsaj oslabljena.(84)
72.      Romunski organi so imeli pri soočenju z odprtim, vendar pomanjkljivim trgom, na voljo širok nabor manj omejevalnih ukrepov, vendar so se namesto tega odločili za radikalno zaprtje trga s podelitvijo izključnih pravic. Kot je trdila Komisija, je bil prvi ukrep uporaba učinkovitih sankcij, kot jih je določil svet za varstvo konkurence. Ti organi so lahko posredovali tudi na normativni ravni, da bi se poklic pilota uredil in reguliral tako, da bi piloti lahko delovali popolnoma neodvisno.(85) Poleg tega je treba glede na to, da so pristaniške uprave opredeljene kot podjetja, preveriti trditev, da se nad piloti, ki so zagotavljali storitev pilotaže, ne izvaja nikakršen komercialni pritisk, ker so del pristaniške uprave.
73.      Zato močno dvomim, da je pravni monopol, vzpostavljen v korist pristaniških uprav, sorazmeren z zatrjevanim ciljem varnosti v pristaniških vodah, kar pa bo moralo preveriti predložitveno sodišče. Ugotoviti je treba, da gre za neutemeljeno omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev. Ker pravni monopol očitno ni v skladu s pravom Unije, torej ni treba analizirati drugih pogojev iz točke 58 teh sklepnih predlogov.
74.      Vendar je treba predložitveno sodišče opozoriti na naslednje.
75.      Tudi če bi bilo treba ugotoviti obstoj izkrivljanja konkurence, bi bilo še vedno mogoče ugotoviti, da ukrepov, uvedenih z odredbo št. 991/2020, ni mogoče opredeliti kot „državno pomoč“, če so izpolnjeni štirje pogoji, opredeljeni v sodni praksi Altmark(86), kar bo moralo preveriti predložitveno sodišče, po potrebi s pomočjo Sodišča na podlagi novega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
III. Predlog
76.      Na podlagi navedenega predlagam, naj Sodišče na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložilo Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija), odgovori:
Člen 107(1) PDEU je treba razlagati tako, da
se za javni subjekt, ki mu je država članica podelila izključno pravico do zagotavljanja storitve pilotaže v pristanišču, ki je pod njeno pristojnostjo, šteje, da opravlja gospodarsko dejavnost in da je zato podjetje.
Predložitveno sodišče bo moralo za ugotovitev morebitnega obstoja državne pomoči preveriti izpolnjenost preostalih pogojev, ki morajo biti za to izpolnjeni, zlasti pogoja v zvezi z izkrivljanjem konkurence. V tem okviru se bo moralo to sodišče prepričati, da je izpolnjen pogoj, v skladu s katerim mora biti monopol vzpostavljen skladno s pravom Unije. Navedeno sodišče bo moralo zlasti preučiti podelitev izključnih pravic z odredbo iz postopka v glavni stvari, pri čemer bo moralo upoštevati svobodo opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja ter se prepričati, da ta podelitev ne pomeni neutemeljene omejitve.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      Glej na primer sodbe z dne 17. maja 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195); z dne 20. februarja 2001, Analir in drugi (C‑205/99, EU:C:2001:107); z dne 30. septembra 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01, EU:C:2003:515); z dne 10. junija 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335); z dne 17. marca 2011, Naftiliaki Etaireia Thasou in Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 in C‑129/10, EU:C:2011:163); z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902), in z dne 22. januarja 2026, Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30).
3      UL 2017, L 57, str. 1., kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2020/697 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 2020 (UL 2020, L 165, str. 7) (v nadaljevanju: Uredba 2017/352).
4      Ponovno objavljena v Monitorul Oficial al României, del I, št. 511, z dne 22. julija 2010 (v nadaljevanju: OG št. 22/1999).
5      Glej člena 47 in 48 OG št. 22/1999.
6      Glej člen 49 OG št. 22/1999.
7      Ta določba se glasi:
„1. Pilotažo pomorskih plovil in rečno-pomorskih plovil v pristaniščih, v katerih je ta storitev obvezna, zagotavljajo pristaniške uprave:
(a) prek enote pilotov, ki spadajo pod upravo;
(b) prek specializiranih gospodarskih subjektov, pooblaščenih v skladu s členom 19(2) na podlagi pogodbe, ki je bila brez diskriminacije sklenjena med upravo in temi gospodarskimi subjekti;
(c) na podlagi koncesije za storitev pilotaže v skladu z zakonom, ki jo uprava podeli specializiranim gospodarskim subjektom, pooblaščenim v skladu s členom 19(2).
[…]
4. Uprave objavijo seznam pooblaščenih gospodarskih subjektov, s katerimi so sklenile pogodbe o pilotaži, veljavne tarife in olajšave, ki jih te odobrijo.
5.      Gospodarski subjekti iz odstavka 1 plačajo pristojbino, ki jo uprava določi za uporabo pristaniške infrastrukture.
6.      Podrobna pravila za izvajanje storitev pilotaže za morska plovila se odobrijo z odlokom ministra, pristojnega za promet.“
8      Odločba sveta za varstvo konkurence št. 51/2016 z dne 10. avgusta 2016 (dostopna na https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/02/decizia_51.pdf) (v nadaljevanju: odločba sveta za varstvo konkurence). Glej zlasti člena 1 in 2 te odločbe.
9      Glej mnenje Evropske komisije sj.c (2024) 4262312 z dne 31. maja 2024 v zadevi
št. 458/36/2020, Canal Sea Services/Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și comunicațiilor (v nadaljevanju: mnenje Komisije).
10      Uredba Sveta z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9). Glej člen 29 te uredbe.
11      Med obsežno sodno prakso glej sodbo z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, točka 19 in navedena sodna praksa).
12      Opozarjam, da je Komisija – pod nadzorom sodišč Unije – sicer izključno pristojna za presojo združljivosti pomoči z notranjim trgom, vendar ta okoliščina nacionalnemu sodišču ne preprečuje, da v okviru predhodnega odločanja Sodišče vpraša glede razlage pojma „pomoč“ (glej sodbo z dne 3. marca 2021, Poste Italiane in Agenzia delle entrate – Riscossione (C‑434/19 in C‑435/19, EU:C:2021:162, točka 33)).
13      Glej sodbo z dne 23. aprila 1991, Höfner in
Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161).
14      V skladu s tem, kar je navedeno v njeni pravni podlagi, to je členu 100(2) PDEU.
15      Glej člen 1(1) Uredbe 2017/352.
16      Glej sporočilo Komisije COM(2012) 573 final z dne 3. oktobra 2012, navedeno v uvodni izjavi 3 Uredbe 2017/352.
17      Glej uvodno izjavo 4 Uredbe 2017/352.
18      Glej člen 1(4) Uredbe 2017/352. Ta pristanišča so našteta v Prilogi II k Uredbi (EU) št. 1315/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o smernicah Unije za razvoj vseevropskega prometnega omrežja in razveljavitvi Sklepa št. 661/2010/EU (UL 2013, L 348, str. 1). Iz vnosa za Romunijo v preglednici iz seznama 2 te priloge je razvidno, da so v njej navedena vsa pristanišča, na katera se nanaša odredba št. 991/2020.
19      Uvodna izjava 6 Uredbe 2017/352. Moj poudarek.
20      Uvodna izjava 10 Uredbe 2017/352. Glej tudi uvodno izjavo 24 te uredbe.
21      Uvodna izjava 23 Uredbe 2017/352.
22      Uvodna izjava 32 Uredbe 2017/352. Moj poudarek. Iz te uvodne izjave je razvidno tudi, da kadar se obveznosti javne službe štejejo za storitve splošnega gospodarskega pomena, je treba zagotoviti skladnost s Sklepom Komisije 2012/21/EU z dne 20. decembra 2011 o uporabi člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (UL 2012, L 7, str. 3) in Uredbo Komisije (EU) št. 360/2012 z dne 25. aprila 2012 o uporabi členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije pri pomoči de minimis za podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena (UL 2012, L 114, str. 8) ter upoštevanje sporočila Komisije z naslovom „Okvir Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve“ (UL 2012, C 8, str. 15). Širše, v uvodnih izjavah Uredbe 2017/352 so številne omembe pravil o konkurenci, učinkovite konkurence, konkurenčnega trga, enakih konkurenčnih pogojev, izkrivljanja trga in državnih pomoči: glej zlasti uvodne izjave 34, od 40 do 46 in 55 te uredbe.
23      Glej člen 1(2) Uredbe 2017/352.
24      Člen 2, točka 8, Uredbe 2017/352. Le storitve pilotaže, ki se izvajajo na odprtem morju, očitno ne spadajo na področje uporabe te uredbe: glej uvodno izjavo 8 navedene uredbe.
25      Uvodna izjava 39 Uredbe 2017/352.
26      Glej člen 10 Uredbe 2017/352.
27      Glej člene od 3 do 9 Uredbe 2017/352, h katerim je, kot izhaja iz člena 10(1) te uredbe, dodan člen 21 navedene uredbe, ki se nanaša na prehodne ukrepe.
28      Razen člena 21 Uredbe 2017/352: glej opombo 24 teh sklepnih predlogov.
29      V zvezi z neobstojem vpliva Uredbe 2017/352 na presojo Komisije na podlagi členov 107 in 108 PDEU glej sodbo z dne 30. aprila 2019, UPF/Komisija (T‑747/17, EU:T:2019:271, točka 140).
30      Glej sodbo z dne 23. aprila 1991, Höfner in Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, točka 21).
31      Glej sodbo z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, točka 21).
32       Glej sodbo z dne 11. junija 2020, Komisija in Slovaška republika/Dôvera zdravotná poist’ovňa (C‑262/18 P in C‑271/18 P, EU:C:2020:450, točka 29).
33      Glej sodbi z dne 10. januarja 2006, Cassa di Risparmio di Firenze in drugi (C‑222/04, EU:C:2006:8, točka 107), in z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, točka 23 in navedena sodna praksa).
34      Glej sodbo z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, točka 23 in navedena sodna praksa). Glej tudi sodbe z dne 12. julija 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, točki 37 in 38); z dne 7. novembra 2019, Aanbestedingskalender in drugi/Komisija (C‑687/17 P, EU:C:2019:932, točki 18 in 19), in z dne 24. marca 2022, GVN/Komisija (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, točka 71).
35      Glej sodbo z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, točka 25 in navedena sodna praksa).
36      Glej sodbo z dne 24. oktobra 2002, Aéroports de Paris/Komisija (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, točka 74).
37      Glej sodbo z dne 24. oktobra 2002, Aéroports de Paris/Komisija (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, točka 77). Podobno tudi v sodbah z dne 12. julija 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, točke od 35 do 38), in z dne 18. januarja 2024, Lietuvos notarų rūmai in drugi (C‑128/21, EU:C:2024:49, točka 62).
38      Glej sodbo z dne 6. septembra 2011, Scattolon (C‑108/10, EU:C:2011:542 točka 44).
39      Glej sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 56).
40      Glej sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 49 in navedena sodna praksa).
41      Glej moje sklepne predloge v zadevi Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:415, točka 10 in navedena sodna praksa). V zvezi z gospodarskimi dejavnostmi, ki jih lahko opravljajo pristanišča, kot izhaja iz prakse odločanja Komisije, glej sodbe z dne 30. aprila 2019, UPF/Komisija (T‑747/17, EU:T:2019:271, točka 53), in
Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Komisija (T‑754/17, EU:T:2019:270, točka 65), ter z dne 20. septembra 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest in drugi/Komisija (T‑673/17, EU:T:2019:643, točka 63). Glede gospodarske narave dodelitve dostopa do pristanišč in podelitve koncesij za javna zemljišča in pomole glej tudi sodbo z dne 20. decembra 2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale in drugi/Komisija (T‑166/21, EU:T:2023:862, točki 81 in 82).
Nasprotno, Sodišče je ugotovilo, da je nadzor nad onesnaževanjem, ki se izvaja v naftnem pristanišču, naloga v splošnem interesu, ki spada med bistvene državne funkcije na področju varstva morskega okolja in zato ni gospodarska dejavnost (glej sodbo z dne 18. marca 1997, Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1997:160, točki 22 in 23 in navedena sodna praksa)). Razsodilo je tudi, da so dejavnosti v zvezi z izvajanjem nadzora in policijskih nalog nad zračnim prostorom običajno prerogative javne oblasti (glej sodbo z dne 19. januarja 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, točka 30)). Glej med drugim sodbo z dne 19. decembra 2012, Mitteldeutsche Flughafen in Flughafen Leipzig-Halle/Komisija (C‑288/11 P, EU:C:2012:821, točka 42)). Sodišče je nedavno spomnilo, da so dejavnosti, kot so nadzor in varnost rečnega prometa, naloge policije za nadzor plovnih poti ali nadzor nad onesnaževanjem, neločljivo povezane z izvajanjem prerogativ javne oblasti (glej sodbo z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, točka 26)). Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:415, točka 18)).
42      Romunska vlada na splošno navaja prekinitve in tveganja za varnost plovbe, ki naj bi nastali v obdobju, v katerem so storitve pilotaže zagotavljali pooblaščeni operaterji (glej točko 43 pisnega stališča te vlade).
43      Glej po analogiji sodbo z dne 25. januarja 2018, BSCA/Komisija (T‑818/14, EU:T:2018:33, točke od 100 do 102).
44      Glej člen 48 uredbe št. 22/1999.
45      Glej člen 50 uredbe št. 22/1999, naveden v točki 2 teh sklepnih predlogov.
46      Poleg tega je Sodišče s tem, da je za storitev pilotaže uporabilo pravila o konkurenci, tej dejavnosti sicer implicitno, vendar nujno priznalo gospodarsko naravo: glej sodbo z dne 17. maja 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195, točka 38 in naslednje). Tako je ravnal tudi zakonodajalec Unije, saj v Uredbi 2017/352 ni izključil gospodarske narave pilotaže (glej v zvezi s tem točko 36 mnenja Komisije).
47      Glej po analogiji sodbo z dne 25. januarja 2018, BSCA/Komisija (T‑818/14, EU:T:2018:33, točka 103).
48      Glej zlasti uvodno izjavo 2 Uredbe št. 1315/2013.
49      Glej zlasti točko 30 mnenja Komisije.
50      Glej sodbo z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, točka 27 in navedena sodna praksa).
51      Glej sodbo z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 44).
52      Ugotavljam, da druge dejavnosti pristaniških uprav v spisu, ki je na voljo Sodišču, niso podrobno navedene.
53      Glej sodbo z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, točka 29).
54      Glej sodbo z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, točka 30).
55      Glej sodbo z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, točka 32).
56      V skladu s členom 48 OG št. 20/1999, ki ga Komisija navaja v točki 41 pisnih stališč.
57      Iz točke 52 pisnih stališč romunske vlade je razvidno, da nadzorni svet za pomorstvo odobri pravila, na katerih so utemeljene tarife, ki jih uprave zaračunavajo za zagotavljanje varnostnih storitev, med katere očitno spadajo tudi storitve pilotaže, in razporeditev teh tarif po postavkah stroškov. Ta svet je odgovoren tudi za preverjanje njihove sorazmernosti s stroški opravljene storitve. Vendar iz teh elementov ne izhaja, da pristaniške uprave, na katere se nanaša odredba št. 991/2020, ne bi imele nikakršnega nadzora nad določanjem tarif, ki se uporabljajo za storitev pilotaže.
58      V okviru negospodarske dejavnosti se prejemanje plačila za storitev, določenega z zakonom, lahko šteje kot neločljivo povezano s to dejavnostjo in ne more spremeniti narave obravnavane dejavnosti: glej sodbo z dne 12. julija 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, točka 42). Prav tako taka okoliščina še ne more zadostovati za to, da zadevna dejavnost ne bi bila opredeljena za „gospodarsko“ (glej sodbo z dne 12. julija 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, točka 49)).
59      Glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest in drugi/Komisija (T‑673/17, EU:T:2019:643, točka 82).
60      Glej točko 45 pisnih stališč družbe Canal Sea Services.
61      Glej sodbo z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 46).
62      Glej stran 3 predloga za sprejetje predhodne odločbe.
63      Glej točko 5 pisnih stališč Komisije.
64      Glej odločbo sveta za varstvo konkurence, navedeno v opombi 8 teh sklepnih predlogov.
65      Romunska vlada je storitev opredelila kot storitev v „javnem interesu“ (glej točko 24 njenega stališča).
66      Glej sodbo z dne 6. oktobra 2021, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Commission (C‑174/19 P in C‑175/19 P, EU:C:2021:801, točka 130 in navedena sodna praksa). Glej tudi točko 188 obvestila Komisije o pojmu „državna pomoč“ iz člena 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2016, C 262, str. 1).
67      Glej točko 45 teh sklepnih predlogov.
68      Glej točko 40 pisnih stališč romunska vlade.
69      Glej sodbo z dne 4. oktobra 2024, Litva in drugi/Parlament in Svet (Sveženj o mobilnosti) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, točke od 352 do 356).
70      Dvomim, da bi bilo mogoče ponudnike storitev pilotaže dejansko šteti za „prevoznike“. Svoboda opravljanja storitev na področju prometa se namreč obravnava kot pravica prevoznikov do svobode opravljanja prevoznih storitev (glej sodbo z dne 4. oktobra 2024, Litva in drugi/Parlament in Svet (Sveženj o mobilnosti) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, točka 358)).
71      Medtem ko se svoboda ustanavljanja uporablja neposredno za prevoz: glej sodbo z dne 4. oktobra 2024, Litva in drugi/Parlament in Svet (Sveženj o mobilnosti) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, točka 361). V zvezi s svobodo ustanavljanja na splošno glej točko 362 in naslednje te sodbe.
72      Glej sodbo z dne 23. februarja 2016, Komisija/Madžarska (C‑179/14, EU:C:2016:108, točki 164 in 165). Glej tudi sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 117).
73      Sodišče je v nedavni sodni praksi dejansko poudarilo, da se določbe o svobodi ustanavljanja in svobodi opravljanja storitev načeloma ne uporabljajo za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni na eno samo državo članico (glej sodbo z dne 2. marca 2023, Bursa Română de Mărfuri (C‑394/21, EU:C:2023:146, točka 48)).
74      Če parafraziram izraze, uporabljene v sodbi z dne 8. marca 2001, Gourmet International Products (C‑405/98, EU:C:2001:135, točka 39).
75      Glej uvodno izjavo 7 Uredbe 2017/352. V tej mreži imajo romunska pristanišča temeljni gospodarski pomen. Pristanišče Constanța, večje pristanišče v Črnem morju, je strateško vozlišče.
76      Glej po analogiji sodbo z dne 1. oktobra 2015, Trijber in Harmsen (C‑340/14 in C‑341/14, EU:C:2015:641, točka 41).
77      Glej po analogiji sodbi du 17. julija 2008, ASM Brescia (C‑347/06, EU:C:2008:416, točka 62), in z dne 21. marca 2019, Unareti (C‑702/17, EU:C:2019:233, točki 28 in 30).
78      Glej str. 12 pisnih stališč APM.
79      Glej točko 42 pisnih stališč romunska vlade.
80      Glej sodbo z dne 22. januarja 2026, Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30, točka 30 in navedena sodna praksa).
81      Glej sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 101 in navedena sodna praksa).
82      Glej sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 124 in navedena sodna praksa).
83      Glej člena 3 in 7 odločbe sveta za varstvo konkurence.
84      Ugotavljam tudi, da je bila v odločbi sveta za varstvo konkurence ugotovljena kršitev več pravil v zvezi s storitvijo vleke. Za zagotovitev doslednega odziva romunskih organov bi bilo zanimivo ugotoviti, ali je bilo odločeno tudi, da se zapre trg vleke.
85      V skladu s členom 11 odločbe sveta za varstvo konkurence je ta poleg tega pozval k pojasnitvi zakonodajnega okvira za storitve pilotaže in vleke.
86      Sodba z dne 24. julija 2003, Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), kot jo je Sodišče večkrat potrdilo v številnih sodbah, nazadnje na datum priprave teh sklepnih predlogov v sodbi z dne 20. novembra 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, točki 41 in 42). Vprašanje, ali je treba zadevni ukrep opredeliti kot „državno pomoč“ v smislu člena 107 PDEU, kar lahko vključuje nadzor nad spoštovanjem pogojev, določenih s sodno prakso, ki izhaja iz sodbe te sodbe, se preuči pred preučitvijo ukrepa pomoči na podlagi člena 106(2) PDEU, saj se to vprašanje postavi pred tistim, v katerem se, če je to potrebno, preuči, ali je nezdružljiva pomoč vseeno nujna za izvršitev naloge, ki je bila dodeljena upravičencu zadevnega ukrepa na podlagi člena 106(2) PDEU (glej sodbo z dne 3. marca 2021, Poste Italiane in Agenzia delle entrate – Riscossione (C‑434/19 in C‑435/19, EU:C:2021:162, točka 35 in navedena sodna praksa)).