62019CC0619
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. HOGAN
fremsat den 16. juli 2020 (
1
)
Sag C-619/19
Land Baden-Württemberg
mod
D.R.,
procesdeltagere:
Deutsche Bahn AG,
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland))
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – Århuskonventionen – direktiv 2003/4/EF – artikel 4, stk. 1 – offentlig adgang til miljøoplysninger – undtagelser i retten til adgang – begrebet »interne meddelelser« – anvendelsesområde – tidsmæssig begrænsning af beskyttelsen af interne meddelelser – transport- og byudviklingsprojektet »Stuttgart 21««
I. Indledning
1.
Mange systemer med fri adgang til oplysninger fastsætter undtagelser for så vidt angår interne meddelelser. Rationalet bag en sådan undtagelse er, at muligheden for at undlade udlevering er udformet med henblik på at fremme fuldstændige og oprigtige drøftelser inden for de beslutningstagende organer, der i øvrigt er genstand for denne lovgivning. Disse undtagelser indrømmes med den viden, at det er ønskværdigt af hensyn til samfundets interesse, at offentligt ansatte frit skal kunne give udtryk for tvivl, indsigelser og bekymringer samt i almindelig drøfte en række forskellige synspunkter med sikkerhed for, at en sådan intern drøftelse vil blive holdt væk fra offentlighedens indsigt og udlevering i henhold til den relevante lovgivning om informationsfrihed.
2.
En tilsvarende undtagelse findes i EU-retten. Som det fremgår nedenfor, udgør fortolkningen af og grænserne for dette system af undtagelser for interne meddelelser grundlaget for denne præjudicielle forelæggelse, der omhandler fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF (
2
). Der tages nærmere bestemt stilling til betydningen af en af de mulige undtagelser for adgang til dokumenter, der er fastsat i denne bestemmelse – nemlig undtagelsen vedrørende »interne meddelelser« – og muligheden for at begrænse denne undtagelse i tidsmæssig henseende.
3.
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en sag mellem på den ene side Land Baden-Württemberg og på den anden side D.R. Denne sag omhandler D.R.s anmodning om adgang til miljøoplysninger, der er indeholdt i visse dokumenter fra Staatsministerium Baden-Württemberg (statsministeriet for Baden-Württemberg, herefter »Staatsministerium«). Disse dokumenter vedrørte for deres del et transport- og byplanlægningsprojekt for infrastruktur med overskriften »Stuttgart 21« i Stuttgarts Schlossgarten park (Stuttgart slotspark).
II. Retsforskrifter
A.
International ret
4.
Artikel 4 i konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (herefter »Århuskonventionen«), indgået på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse af 2005/370/EF af 17. februar 2005 (
3
) bærer overskriften »Adgang til miljøoplysninger«. Stk. 3, 4 og 6 i denne artikel bestemmer følgende:
»3.   En anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås, såfremt:
[…]
c)
anmodningen vedrører materiale under udarbejdelse eller offentlige myndigheders interne meddelelser, hvis en sådan undtagelse findes i national ret eller sædvanemæssig praksis, dog under hensyntagen til offentlighedens interesse i at blive gjort bekendt med oplysningerne.
4.   En anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås, hvis offentliggørelse vil kunne have en ugunstig indvirkning på:
a)
den fortrolige karakter af myndigheders forhandlinger, hvor en sådan fortrolighed har hjemmel i national ret
[…]
De ovenfor nævnte grunde til afslag på anmodning om oplysninger skal fortolkes restriktivt under hensyntagen til den offentlige interesse i, at oplysningerne offentliggøres, og under hensyntagen til, om oplysningerne vedrører emissioner til miljøet.
[…]
6.   Hver part sikrer, såfremt de oplysninger, der undtages i henhold til stk. 3, litra c), og stk. 4 ovenfor, kan udskilles uden at skade fortroligheden af disse oplysninger, at de offentlige myndigheder giver adgang til den øvrige del af de miljøoplysninger, der er anmodet om.«
B.
EU-retten
1. Forordning nr. 1049/2001
5.
Artikel 4, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
4
) bestemmer følgende:
»Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.«
2. Forordning nr. 1367/2006
6.
Artikel 6 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (
5
) bærer overskriften »Anvendelse af undtagelser for så vidt angår anmodninger om adgang til miljøoplysninger« og bestemmer følgende:
»1.   For så vidt angår artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 anses der med undtagelse af undersøgelser, navnlig dem, der vedrører mulige overtrædelser af fællesskabslovgivningen, at foreligge en tungtvejende offentlig interesse i oplysningernes offentliggørelse, når de oplysninger, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet. For så vidt angår de andre undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001, fortolkes grundene til afslag restriktivt under hensyntagen til den offentlige interesse i, at oplysningerne offentliggøres, og om oplysningerne, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet.
[…]«
3. Direktiv 2003/4
7.
Følgende fremgår af 11., 16. og 17. betragtning til direktiv 2003/4:
»(11)
Af hensyn til det i traktatens artikel 6 fastslåede princip om, at miljøbeskyttelseskrav skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politik og aktioner, bør definitionen af offentlig myndighed udvides til at omfatte især statslig eller anden offentlig forvaltning på nationalt, regionalt eller lokalt plan, uanset om den har særligt ansvar for miljøanliggender. Definitionen bør ligeledes udvides til at omfatte andre personer eller organer, der udøver offentlige administrative funktioner i relation til miljøet i henhold til national ret, samt andre personer eller organer, der handler under deres kontrol, og som har et offentligt ansvar eller udøver offentlige funktioner i relation til miljøet.
[…]
(16)
Retten til information indebærer, at oplysninger som udgangspunkt skal udleveres, og at de offentlige myndigheder bør kunne afslå en anmodning om miljøoplysninger i ganske bestemte, klart afgrænsede tilfælde. Grundene til at give afslag bør fortolkes restriktivt, idet de offentlige interesser, der varetages ved udlevering, bør afvejes over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Begrundelsen for et afslag bør gives den informationssøgende inden for den i dette direktiv fastsatte frist.
(17)
De offentlige myndigheder bør stille miljøoplysninger til rådighed i uddrag i de tilfælde, hvor oplysninger, der omfattes af undtagelserne, kan adskilles fra den øvrige del af de ønskede oplysninger.«
8.
I henhold til artikel 4 i direktiv 2003/4, der bærer overskriften »Undtagelser«, gælder følgende:
»1.   Medlemsstaterne kan fastsætte, at en anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås, såfremt:
[…]
d)
anmodningen vedrører materiale under udarbejdelse eller ufærdige dokumenter og data
e)
anmodningen vedrører interne meddelelser, under hensyntagen til offentlighedens interesse i at blive gjort bekendt med oplysningerne.
Hvis anmodningen afslås med den begrundelse, at den vedrører materiale under udarbejdelse, skal den offentlige myndighed oplyse navnet på den myndighed, der udarbejder materialet, samt hvor længe det må forventes at vare, før materialet er færdigt.
2.   Medlemsstaterne kan fastsætte, at en anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås, hvis offentliggørelse kunne have en ugunstig indvirkning på:
a)
den fortrolige karakter af offentlige myndigheders forhandlinger, hvor en sådan fortrolighed har hjemmel i lovgivningen
[…]
De i stk. 1 og 2 nævnte grunde til afslag på anmodning om oplysninger skal fortolkes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde. I hver enkelt tilfælde skal de offentlige interesser, der varetages ved udlevering, afvejes over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Medlemsstaterne kan ikke i henhold til stk. 2, litra a), d), f), g) og h), fastsætte, at en anmodning kan afslås, hvis anmodningen gælder oplysninger om emissioner til miljøet.
[…]
4.   Miljøoplysninger, som de offentlige myndigheder er i besiddelse af, eller som opbevares for dem, og som en informationssøgende har anmodet om, skal stilles til rådighed i uddrag, hvis det er muligt at adskille oplysninger omfattet af stk. 1, litra d) og e), eller stk. 2, fra resten af de ønskede oplysninger.
[…]«
C.
Tysk ret
9.
De relevante bestemmelser i national ret er § 28, stk. 2, nr. 2, i Umweltverwaltungsgesetz Baden-Württemberg (Baden-Württembergs miljøforvaltningslov, herefter »UVwG BW«) af 25. november 2014 (
6
) som ændret ved artikel 1 i lov af 28. november 2018 (
7
). Den har følgende ordlyd:
»I det omfang en anmodning vedrører interne meddelelser fra de oplysningspligtige myndigheder, jfr. § 23, stk. 1, afvises anmodningen, medmindre offentlighedens interesse i åbenhed skønnes at være vigtigere.«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen
10.
Den foreliggende sag udspringer af en anmodning om miljøoplysninger, der er blevet indgivet af D.R., der har anmodet om adgang til visse dokumenter fra Staatsministerium, der relaterer sig til fældning af træer i forbindelse med transport- og byudviklingsprojektet »Stuttgart 21« i Stuttgarter Schlossgarten i oktober 2010.
11.
Disse dokumenter omhandler på den ene side en underretning fra Staatsministeriums topledelse om undersøgelsesudvalget »Evaluering af politiets indsats i Stuttgarter Schlossgarten den 30. september 2010« og på den anden side Staatsministeriums noter i forbindelse med en forligsprocedure, der blev gennemført den 10. og den 23. november 2010 i forbindelse med »Stuttgart 21«-projektet.
12.
Et søgsmål vedrørende de nævnte dokumenter, som blev anlagt efter, at der var givet afslag på en anmodning om indsigt fra D.R., blev forkastet af Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstol). D.R. fik imidlertid efter appel medhold ved Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (appeldomstol i forvaltningsretlige sager), som pålagde Land Baden-Württemberg at stille dokumenterne til rådighed for D.R. De pågældende dokumenter omhandlede ifølge denne ret miljøoplysninger, og der var ikke hjemmel til at nægte adgang til oplysningerne. Staatsministeriums dokumenter til orientering af topledelsen og vedrørende forligsproceduren var ikke beskyttet som »interne meddelelser«, da en sådan beskyttelse ratione temporis kun er gældende under myndighedens beslutningsproces.
13.
Ved revisionsappellen ved Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) ønsker Land Baden-Württemberg stadfæstelse af den i første instans afsagte dom.
14.
Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret er af den opfattelse, at de oplysninger, som D.R. anmodede om, er »miljøoplysninger«, som en »offentlig myndighed« er i besiddelse af som omhandlet i direktiv 2003/4. Den er omvendt i tvivl om, hvorvidt undtagelsen vedrørende »interne meddelelser« kan finde anvendelse i den foreliggende sag, henset til, at udtrykket ikke er defineret i direktivet.
15.
Den forelæggende ret ønsker for det første, at der foretages en præcisering af, hvad der udgør »interne meddelelser«, og navnlig hvorvidt dokumenter eller oplysninger skal have særlige egenskaber med henblik på at kunne anses for »meddelelser« som omhandlet i direktiv 2003/4, og endvidere hvorvidt udtrykket »meddelelser« forudsætter, at de relevante oplysninger skal være stilet til en tredjepart eller kan omfatte faktuelt materiale. Den ønsker endvidere for det andet oplyst, hvorvidt kravet om, at meddelelserne er »interne«, fører til, at de omhandlede meddelelser, der endnu ikke har bevæget sig uden for en myndigheds interne sfære, men som er beregnet hertil, ikke er omfattet af denne undtagelse. Den forelæggende ret har for det tredje endelig givet udtryk for tvivl for så vidt angår det tidsmæssige anvendelsesområde for denne undtagelse.
IV. Den præjudicielle forelæggelse og sagen ved Domstolen
16.
Det er under disse omstændigheder, at Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) ved afgørelse af 8. maj 2019, der er indgået til Domstolen den 19. august 2019, har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål med henblik på en præjudiciel afgørelse:
»1)
Skal artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra e), i [direktiv 2003/4] fortolkes således […], at begrebet »interne meddelelser« omfatter alle meddelelser, som ikke bevæger sig uden for en oplysningspligtig myndigheds indre sfære?
2)
Gælder beskyttelsen af »interne meddelelser« i medfør af artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra e), i direktiv 2003/4 uden en tidsmæssig begrænsning?
3)
Såfremt det andet spørgsmål besvares benægtende: Gælder beskyttelsen af »interne meddelelser« i medfør af artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra e), i direktiv 2003/4 kun, indtil den oplysningspligtige myndighed har truffet en afgørelse eller har tilendebragt en anden administrativ behandling?«
17.
Der er indgivet skriftlige indlæg af Land Baden-Württemberg, Deutsche Bahn, D.R., den tyske regering, Irland, Det Forenede Kongeriges regering og Kongeriget Norges regering samt af Europa-Kommissionen. Ved afslutningen af den skriftlige del af sagens forberedelse fastslog Domstolen, at den havde tilstrækkelige oplysninger til at afsige dom uden afholdelsen af et retsmøde i overensstemmelse med artikel 76, stk. 2, i Domstolens procesreglement.
V. Bedømmelse
A.
Det første spørgsmål
18.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt undtagelsen til offentlig adgang til miljøoplysninger, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4, omfatter alle meddelelser, som ikke bevæger sig uden for en oplysningspligtig myndigheds indre sfære, uanset indhold, formål eller adressat for de omhandlede meddelelser, eller hvorvidt omvendt anvendelsesområdet for undtagelsen er begrænset af en eller flere af disse aspekter.
19.
Som fremhævet af den forelæggende ret defineres begrebet »interne meddelelser« ikke i direktiv 2003/4. Direktiv 2003/4 henviser heller ikke til national lovgivning for så vidt angår dette aspekt. Ifølge fast retspraksis følger det under disse omstændigheder såvel af kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at indholdet af en EU-retlig bestemmelse, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt i hele Unionen skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning, som skal søges under hensyntagen til ikke alene bestemmelsens ordlyd, men endvidere bestemmelsens kontekst og formålet med den pågældende ordning (
8
).
1. Betydningen af ordet »meddelelser« i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4
20.
Lovgiver anvendte for så vidt angår ordlyden af den omhandlede bestemmelse udtrykket »meddelelser« uden nogen anden yderligere præcisering af dette udtryk end anvendelsen af adjektivet »interne«. Valget af ordet »meddelelser« fører imidlertid til, at genstanden for undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4 ikke er et hvilket som helst dokument. Begrebet »meddelelse« forudsætter en »adressat«. Som angivet af den forelæggende ret tyder udtrykket »meddelelser« på, at de relevante oplysninger skal være stilet til en tredjepart (
9
).
21.
Meddelelser kræver med andre ord, at der er tale om to personer: en person, der affatter meddelelsen, og en anden person, som den er stilet til, selv om sidstnævnte kan være en abstrakt enhed – som eksempelvis »medlemmer« af en administration eller »bestyrelsen« for en juridisk person – snarere end de specifikke individer, der udgør den.
22.
De udtryk, der anvendes i andre sprogversioner af artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4, bekræfter denne bedømmelse og følgelig den udtrykkelige hensigt hos lovgiver. Mens den spanske, den franske, den italienske og den rumænske sprogversion henholdsvis anvender ordet »comunicaciones«, »communications«, »comunicazioni« og »comunicările«, anvender den svenske sprogversion ordet »meddelanden«, den slovakiske sprogversion ordet »korešpondenci[a]« og den tyske sprogversion ordet »Mitteilung«. Samtlige disse udtryk viser, at de relevante oplysninger skal stiles til en tredjepart.
23.
Den særlige sammenhæng, som artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4 optræder i, bekræfter yderligere denne fortolkning. Mens EU-lovgiver anvender udtrykket »meddelelser« i denne bestemmelse, er der blevet anvendt bredere og mere generelle udtryk – nærmere bestemt »materiale under udarbejdelse eller ufærdige dokumenter og data« – i artikel 4, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/4. Denne lovgivningsmæssige anvendelse er i overensstemmelse med ordlyden af artikel 4, stk. 3, litra c), i Århuskonventionen, der endvidere anvender to særegne udtryk, idet det anføres, at der skal gives afslag på en anmodning om miljøoplysninger, såfremt »anmodningen vedrører materiale under udarbejdelse eller offentlige myndigheders interne meddelelser […]« (
10
). Det følger imidlertid af Domstolens praksis, at der med henblik på at fortolke direktiv 2003/4 skal tages hensyn til affattelsen af og genstanden for Århuskonventionen, som dette direktiv har til formål at gennemføre i EU-retten (
11
).
24.
Der kan ikke herske tvivl om EU-lovgivers hensigt om at sondre mellem de to undtagelser. Dette bekræftes endvidere ganske uafhængigt af lovteksten ved de relevante forarbejder, som Domstolen er blevet anmodet om at tage stilling til. Mens det første forslag fra Kommissionen således placerede de to undtagelser i den samme bestemmelse med den samme ordlyd som artikel 4, stk. 3, i Århuskonventionen (
12
), forsøgte Europa-Parlamentet under første- og andenbehandlingen at fjerne undtagelsen vedrørende interne meddelelser fra direktivet (
13
). Kommissionen og Rådet tiltrådte ikke alene ikke disse ændringer (
14
) – de to undtagelser blev i sidste ende opdelt i to separate litraer.
25.
Jeg er omvendt ikke af den opfattelse, at undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4 bør begrænses til personlige synspunkter eller som foreslået ved den forelæggende ret til »væsentlige dokumenter«. Bortset fra den omstændighed, at der ikke er noget i hverken ordlyden af artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4 eller den sammenhæng, som bestemmelsen optræder i, der støtter dette – de ord, der anvendes, er trods alt neutrale og indeholder ikke nogen begrænsning eller præcisering for så vidt angår indholdet af de meddelelser, der nævnes i denne bestemmelse – er jeg bekymret for, at disse alternative fortolkninger af bestemmelsen ville være både upraktiske og nærmest umulige at anvende. Der vil kunne tilbringes mange timer i ganske nyttesløse retlige drøftelser om, hvorvidt et bestemt dokument er væsentligt eller ej. Såfremt endvidere det foreslåede kriterium om det »personlige synspunkt« skulle anvendes, ville dette da eksempelvis betyde, at en mekanisme, hvor man sætter almindelige udtryk som eksempelvis »det er min opfattelse« eller »det forekommer mig« foran faktuelle udtalelser, at denne i øvrigt rent faktuelle udtalelse omdannes til et personligt synspunkt, således at undtagelsen om »interne meddelelser« derved bringes i spil? Det er vanskeligt at få øje på, hvorfor det ikke skulle være tilfældet. Mange personlige synspunkter enten vedrører eller er uløseligt forbundet med eller baseret på faktuelle elementer.
26.
Formålet med undtagelsen, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4, der, som det fremgår, er at bevare det nødvendige rum for, at offentlige myndigheder kan gøre sig overvejelser bag lukkede døre (
15
), fører under alle omstændigheder endvidere til, at der ikke skal foretages nogen sondring for så vidt angår indholdet af de omhandlede meddelelser.
27.
Den omstændighed, at de vejledende retningslinjer til Århuskonventionen forklarer, at undtagelsen om interne meddelelser »som hovedregel ikke omfatter faktuelt materiale«, vil sandsynligvis ikke ændre denne fortolkning. Som Domstolen tidligere har fastslået, har analyserne i de vejledende retningslinjer ikke nogen bindende virkning, og de har ikke den normative rækkevidde, der er knyttet til bestemmelserne i Århuskonventionen (
16
). Det skal under alle omstændigheder bemærkes, at konventionens artikel 4, stk. 3, ikke begrænser anvendelsesområdet for »interne meddelelser« for så vidt angår deres indhold eller betydning.
28.
Det skal ikke desto mindre erindres, at det klart fremgår af ordningen i direktiv 2003/4 og navnlig af direktivets artikel 4, stk. 2, andet afsnit, samt af 16. betragtning til direktivet, at retten til oplysninger betyder, at oplysninger som udgangspunkt skal udleveres, og at de offentlige myndigheder kun bør kunne afslå en anmodning om miljøoplysninger i ganske bestemte, klart afgrænsede tilfælde. Afslagsgrundene bør følgelig fortolkes restriktivt, idet de offentlige interesser, der varetages ved udlevering, bør afvejes over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering (
17
). Dette er navnlig tilfældet for så vidt angår undtagelsen vedrørende »interne meddelelser«, eftersom EU-lovgiveren anså det for nødvendigt at gentage denne sidstnævnte regel, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2003/4 i slutningen af direktivets artikel 4, stk. 1, litra e).
29.
Det Forenede Kongeriges regering har endvidere fremhævet, at påberåbelsen af artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4 under alle omstændigheder aldrig er absolut (
18
). De pågældende interesser skal gøres til genstand for en faktisk og særskilt undersøgelse af enhver situation, der forelægges de kompetente myndigheder i forbindelse med en anmodning om adgang til miljøoplysninger, der er indgivet på grundlag af i direktiv 2003/4 (
19
).
30.
Der skal endvidere tages hensyn til to sidste krav.
31.
Selv om dette muligvis er særligt svært i tilfælde af undtagelser for »interne meddelelser«, skal miljøoplysninger i henhold til artikel 4, stk. 4, i direktiv 2003/4, som de offentlige myndigheder er i besiddelse af, eller som opbevares for dem, og som en ansøger om oplysninger har anmodet om, på den ene side stilles til rådighed i uddrag, hvis det er muligt at adskille oplysninger omfattet af anvendelsesområdet for denne undtagelse fra resten af de ønskede oplysninger. Artikel 4, stk. 5, i direktiv 2003/4 kræver på den anden side, at et afslag på at give adgang til alle de ønskede oplysninger eller nogle af dem skal meddeles ansøgeren og indeholde grundene for dette afslag.
32.
Begrundelseskravet er i denne forbindelse af særlig betydning. Denne ret er blevet knyttet til retten til effektive retsmidler siden dommen i sagen Heylens m.fl. (
20
), og det er nu udtrykkeligt fastsat i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Det er et krav, at den myndighed, der har truffet den pågældende foranstaltning, klart og utvetydigt giver en begrundelse, således at de omhandlede personer kan få kendskab til begrundelsen for forholdsreglen, og de kompetente domstole kan udøve kontrol hermed (
21
).
33.
Dette blev særdeles godt forklaret af Retten i dommen i sagen i Interporc mod Kommissionen (
22
). Som bemærket af Retten i den nævnte sag skal begrundelsen for en afgørelse om ikke at give adgang til dokumenter således angive de specifikke grunde til, at en offentliggørelse af de begærede dokumenter ifølge myndigheden er udelukket med henblik på, at den pågældende adressat for afgørelsen kan tage stilling til, hvorvidt begrundelsen for afslaget er holdbar (
23
). Når den pågældende myndighed med andre ord beslutter at afslå en anmodning om aktindsigt i et dokument, skal den give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved den undtagelse i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/4, som institutionen har påberåbt sig. Risikoen for en sådan skade skal endvidere være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk (
24
).
34.
Selve den omstændighed, at et dokument er omfattet af genstanden for en undtagelse af pligten til udlevering, er ikke i sig selv tilstrækkelig til, at en myndighed anvender denne undtagelse (
25
). Det er følgelig ikke nok alene formelt at henvise til en af undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/4 med henblik på at opfylde begrundelseskravet i direktivets artikel 4, stk. 5.
2. Betydningen af »interne« i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4
35.
Det andet udtryk, der udgør undtagelsen, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4, er adjektivet »interne«. Dette ord rejser to spørgsmål: på den ene side hvilke myndigheder er omfattet, og på den anden side i hvilket omfang en meddelelse af denne karakter kan anses for intern?
36.
Henset til, at der ikke findes en præcis definition i selve bestemmelsens ordlyd, er det nødvendigt at henvise til den sammenhæng, som bestemmelsen indgår i, og det formål, der forfølges ved den omhandlede lovgivning.
37.
Det følger for så vidt angår sammenhængen af 11. betragtning til direktiv 2003/4, at en klar – men bred – definition af den af direktivet omhandlede »offentlig[e] myndighed« var et af hovedformålene med det nye direktiv. Kommissionens begrundelse bekræfter denne hensigt.
38.
Medlemsstaterne skal følgelig i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i direktiv 2003/4 sikre, at »offentlige myndigheder« – som defineret i direktivets artikel 2, nr. 2) – er forpligtet til at stille miljøoplysninger, som de er i besiddelse af, eller som opbevares for dem, til rådighed for enhver ansøger om oplysninger, uden at denne skal gøre rede for en interesse heri.
39.
Eftersom artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/4 under disse omstændigheder fastsætter fravigelser fra det princip, der er fastsat i direktivets artikel 3, stk. 1, uden yderligere præciseringer for så vidt angår dets anvendelsesområde ratione personae, må det lægges til grund, at de »offentlige myndigheder«, der fremhæves i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/4, er alle dem, der er defineret i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2003/4, selv hvis de omhandlede meddelelser udveksles mellem to eller flere af disse offentlige myndigheder i løbet af samme beslutningsproces eller projekt.
40.
Denne funktionelle fortolkning er endvidere den, der er mest egnet til at opfylde formålet med undtagelsen om »interne meddelelser«, der, som det allerede er blevet anført, er at bevare et nødvendigt rum for, at den offentlige myndighed kan gøre sig sine overvejelser bag lukkede døre (
26
).
41.
Som fremhævet af adskillige regeringer, der har indgivet skriftlige indlæg, er det faktisk et spørgsmål om administrativ nødvendighed, at en »meddelelse« kan deles mellem forskellige offentlige organer eller agenturer uden at miste deres status som »interne meddelelser«. Der skal endvidere tages hensyn til, at antallet af administrative organer og agenturer, der er involveret, kan variere ikke uvæsentligt fra medlemsstat til medlemsstat – særligt på et så kompliceret område som miljøretten – og at der derfor må anlægges en fortolkning, der sikrer, at der foretages en ensartet anvendelse af direktiv 2003/4 i medlemsstaterne (
27
).
42.
For så vidt angår det andet spørgsmål, der rejses ved udtrykket »interne«, deler jeg ikke den opfattelse, at oplysninger, der var beregnet til at bevæge sig uden for en offentlig myndigheds indre sfære på et bestemt tidspunkt, ikke kan være omfattet af undtagelsen, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4.
43.
Det skal for det første fremhæves, at Domstolen i forbindelse med en tilsvarende undtagelse, der finder anvendelse for Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen, og som er fastsat i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, har fastslået, at den omstændighed, at et dokument kan offentliggøres, ikke som sådan udelukker muligheden for, at det samme dokument kan falde ind under den omhandlede undtagelse (
28
).
44.
Som Domstolen endvidere for det andet tidligere har fastslået, kan retten til adgang til miljøoplysninger først konkretiseres på det tidspunkt, hvor de kompetente myndigheder skal træffe afgørelse om den anmodning, som er blevet indgivet til dem. Det er nemlig først på dette tidpunkt, at det tilkommer disse myndigheder – på grundlag af alle de faktiske og retlige omstændigheder i sagen – at vurdere, om de oplysninger, der anmodes om, må udleveres eller ikke, eller hvorvidt oplysningerne som i den foreliggende sag fortsat er interne for den pågældende offentlige myndighed (
29
).
3. Konklusion for så vidt angår det første spørgsmål
45.
I lyset af ovenstående betragtninger er jeg følgelig af den opfattelse, at artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4 bør fortolkes således, at udtrykket »interne meddelelser« omfatter ethvert dokument, der er beregnet til en tredjepart, uanset dets indhold, og som endnu ikke har bevæget sig uden for de offentlige myndigheders sfære som defineret i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2003/4 på den dato, hvor den kompetente myndighed skal træffe en afgørelse om den anmodning, der er blevet indgivet til den.
B.
Det andet og det tredje spørgsmål
46.
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt beskyttelse af »interne meddelelser« i henhold til artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4 er tidsubegrænset. Såfremt dette spørgsmål besvares benægtende, ønsker den forelæggende ret ved det tredje spørgsmål oplyst, hvorvidt beskyttelsen af »interne meddelelser« kun finder anvendelse, indtil den myndighed, der er blevet anmodet om at udlevere oplysninger, har truffet en afgørelse eller gennemført en anden relevant administrativ procedure.
47.
Af grunde, der vedrører bestemmelsens ordlyd, den sammenhæng, hvori den indgår, og dens formål, hvilket jeg vil beskrive nedenfor, er det min konklusion, at det andet spørgsmål skal besvare bekræftende.
48.
Det skal for det første anføres, at ordlyden af artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4 ikke indeholder nogle oplysninger for så vidt angår det specifikke spørgsmål om dets tidsmæssige anvendelse. Undtagelsen, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/4, er åbenlyst begrænset i tidsmæssig henseende, eftersom det omhandler »materiale under udarbejdelse eller ufærdige dokumenter og data«. Som det imidlertid fremgår ovenfor, var valget om at adskille disse to undtagelser resultatet af en klar hensigt hos EU-lovgiver (
30
).
49.
Selv om artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 for det andet er mere præcis for så vidt angår den tidsmæssige anvendelse af undtagelsen vedrørende »dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug«, fastslog Domstolen ikke desto mindre, at »den blotte mulighed for at gøre den omhandlede undtagelse gældende for at give afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution [– nærmere bestemt Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen –] [berøres] ganske vist på ingen måde af den omstændighed, at beslutningen er blevet vedtaget. Imidlertid betyder dette ikke, at den vurdering, som den pågældende institution skal foretage for at afgøre, om udbredelse af disse dokumenter alvorligt kan skade dens beslutningsproces, ikke skal tage hensyn til den omstændighed, at den administrative procedure, som disse dokumenter vedrører, er blevet afsluttet« (
31
).
50.
Denne manglende automatik er så meget desto mere vigtig i forbindelse med anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4, idet interne meddelelser i modsætning til undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra d), ikke nødvendigvis optræder som led i en proces, der fører til vedtagelsen af en retsakt. Behovet for at beskytte retten til at tænke frit hos de personer, der står bag de omhandlede meddelelser, og muligheden for frit at udveksle synspunkter – hvilket er formålet med den omhandlede undtagelse (
32
) – kan fortsat være relevant, når anmodningen om adgang fremsættes.
51.
Det er således ved udøvelsen af denne specifikke forpligtelse til at foretage en afvejning af hensyn – som lovgiver udtrykkeligt fremhævede i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4, i tillæg til hovedreglen, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, andet afsnit, andet punktum – den offentlige myndighed, som befinder sig i den bedste position til at foretage en bedømmelse af behovet for at fastholde en meddelelse internt, uanset om den er blevet formuleret adskillige år tidligere eller ej. Som det tidligere er blevet anført, er anvendelsen af artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4 på intet tidspunkt absolut (
33
). Den offentlige myndighed er altid forpligtet til at foretage en afvejning af samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i forhold til samfundets interesse, der varetages ved undtagelsen under hensyntagen til de specifikke hensyn, der påberåbes som begrundelse for afslag på udlevering (
34
). I denne henseende er den tid, der er gået, og i hvilket omfang der er blevet truffet en afgørelse, åbenlyst meget vigtige faktorer.
52.
Jeg er under disse omstændigheder af den opfattelse, at det tidsmæssige anvendelsesområde for undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4 er ubegrænset. Den tid, der er gået, kan imidlertid udgøre et element, der tyder på, at de interne meddelelser, der er genstand for anmodningen, skal udleveres, og den skal følgelig være omfattet af den afvejning, der skal foretages i henhold til artikel 4, stk. 1, litra e), og artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2003/4.
VI. Forslag til afgørelse
53.
Det er følgelig min opfattelse, at Domstolen bør besvare de præjudicielle spørgsmål fra Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) som følger:
»1)
Artikel 4, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF skal fortolkes således, at udtrykket »interne meddelelser« omfatter ethvert dokument, der er beregnet til en tredjepart, uanset dets indhold, og som endnu ikke har bevæget sig uden for en offentlig myndigheds sfære som defineret i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2003/4 på den dato, hvor den kompetente myndighed skal træffe en afgørelse om den anmodning, der er blevet indgivet til den.
2)
Det tidsmæssige anvendelsesområde for undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra e), i direktiv 2003/4 er ubegrænset. Den tid, der er gået, kan imidlertid udgøre et element, der tyder på, at de interne meddelelser, der er genstand for anmodningen, skal udleveres, og den skal følgelig være omfattet af den afvejning, der skal foretages i henhold til artikel 4, stk. 1, litra e), og artikel 4, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2003/4.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – EUT 2003, L 41, s. 26, berigtiget i EUT 2005, L 37, s. 21.
(
3
) – EUT 2005, L 124, s. 1.
(
4
) – EFT 2001, L 145, s. 43.
(
5
) – EUT 2006, L 264, s. 13.
(
6
) – BGBl. 2014 I, s. 592.
(
7
) – BGBl. 2018 I, s. 439.
(
8
) – Jf. med henblik på den seneste anvendelse dom af 18.5.2017, Hummel Holding (C-617/15, EU:C:2017:390, præmis 22). Jf. endvidere for så vidt angår adgang til miljøoplysninger dom af 14.2.2012, Flachglas Torgau (C-204/09, EU:C:2012:71, præmis 37), af 18.7.2013, Deutsche Umwelthilfe (C-515/11, EU:C:2013:523, præmis 21), og af 19.12.2013, Fish Legal og Shirley (C-279/12, EU:C:2013:853, præmis 42).
(
9
) – Punkt 14 i anmodningen om præjudiciel afgørelse.
(
10
) – Min fremhævelse.
(
11
) – Jf. i denne retning dom af 19.12.2013, Fish Legal og Shirley (C-279/12, EU:C:2013:853, præmis 37).
(
12
) – Jf. forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om offentlig adgang til miljøoplysninger af 29.6.2000, KOM(2000) 402 endelig udg. – COD 2000/0169 (EFT 2000, C 337 E, s. 156).
(
13
) – Jf. Europa-Parlamentet, Rapport fra komitéen inden for miljø, folkesundhed og forbrugersikkerhed af 28.2.2001 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om offentlig adgang til miljøoplysninger, A5-0074/2001 (EFT 2001, C 343, s. 177), og Europa-Parlamentets anbefaling (komitéen inden for miljø, folkesundhed og forbrugersikkerhed) af 24.4.2002 til brug for andenbehandlingen af Rådets fælles holdning med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF, A5-0136/2002 (EUT 2003, C 187 E, s. 118).
(
14
) – Jf. Udtalelse fra Kommissionen af 5.9.2002 i henhold til EF-traktatens artikel 251, stk. 2, tredje afsnit, litra c), om Europa-Parlamentets ændringer til Rådets fælles holdning til forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om offentlig adgang til miljøoplysninger om ændring af Kommissionens forslag i henhold til EF-traktatens artikel 250, stk. 2, KOM(2002) 498 endelig (om ændring 27) og Fælles holdning (EF) nr. 24/2002 af 28.1.2002 fastlagt af Rådet i henhold til fremgangsmåden i artikel 251 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF (EFT 2002, C 113 E, s. 1, navnlig s. 11).
(
15
) – Jf. i denne retning forklaringerne til artikel 4 i Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om offentlig adgang til miljøoplysninger af 29.6.2000, KOM(2000) 402 endelig udg. – COD 2000/0169 (EFT 2000, C 337 E, s. 156). Jf. endvidere for så vidt angår forordning nr. 1049/2001 dom af 4.9.2018, ClientEarth mod Kommissionen (C-57/16 P, EU:C:2018:660, præmis 109).
(
16
) – Jf. i denne retning dom af 16.2.2012, Solvay m.fl. (C-182/10, EU:C:2012:82, præmis 27), og af 19.12.2013, Fish Legal og Shirley (C-279/12, EU:C:2013:853, præmis 38).
(
17
) – Jf. i denne retning dom af 16.12.2010, Stichting Natuur en Milieu m.fl. (C-266/09, EU:C:2010:779, præmis 52 og 56), og af 28.7.2011, Office of Communications (C-71/10, EU:C:2011:525, præmis 22).
(
18
) – Punkt 39 i Det Forenede Kongeriges regerings skriftlige indlæg.
(
19
) – Jf. i denne retning dom af 28.7.2011, Office of Communications (C-71/10, EU:C:2011:525, præmis 29).
(
20
) – Dom af 15.10.1987 (222/86, EU:C:1987:442).
(
21
) – Jf. i denne retning bl.a. dom af 17.3.2011, Peñarroja Fa (C-372/09 og C-373/09, EU:C:2011:156, præmis 63), og af 22.11.2018, Swedish Match (C-151/17, EU:C:2018:938, præmis 78).
(
22
) – Dom af 6.2.1998 (T-124/96, EU:T:1998:25).
(
23
) – Jf. i denne retning dom af 6.2.1998, Interporc mod Kommissionen (T-124/96, EU:T:1998:25, præmis 54).
(
24
) – Jf. i denne retning for så vidt angår forordning nr. 1409/2001 dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen (C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 76).
(
25
) – D. Wyat, »Is the Commission a »lawmaker«? On the right of initiative, institutional transparency and public participation in decision-making: ClientEarth«, Common Market Law Review, bind 56, Wolters Kluwer, 2019, s. 825-841, navnlig s. 837.
(
26
) – Punkt 26 i det foreliggende forslag til afgørelse.
(
27
) – Jf. i denne retning for så vidt angår fortolkningen af artikel 2, nr. 2), andet afsnit, første punktum, i direktiv 2003/4 og begrebet »lovgivende myndighed« dom af 14.2.2012, Flachglas Torgau (C-204/09, EU:C:2012:71, præmis 50).
(
28
) – Jf. i denne retning dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen (C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 93).
(
29
) – Jf. i denne retning dom af 16.12.2010, Stichting Natuur en Milieu m.fl. (C-266/09, EU:C:2010:779, præmis 34).
(
30
) – Punkt 24 i det foreliggende forslag til afgørelse.
(
31
) – Dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen (C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 81).
(
32
) – Punkt 26 i det foreliggende forslag til afgørelse.
(
33
) – Punkt 29 i det foreliggende forslag til afgørelse.
(
34
) – Jf. i denne retning dom af 16.12.2010, Stichting Natuur en Milieu m.fl. (C-266/09, EU:C:2010:779, præmis 52).