62009CC0176_LV
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Eiropas Parlamenta un Padomes 2009. gada 11. marta Direktīvas 2009/12/EK par lidostas maksām (2) (turpmāk tekstā – “direktīva”) piemērošanas jomā ietilpst divas lidostu kategorijas. Pirmkārt, lidostas, “kuru gada apgrozījums pārsniedz piecus miljonus pasažieru”, un, otrkārt, lidostas “ar lielāko pasažieru skaitu katrā dalībvalstī”.
2. Ar šo prasību Luksemburgas Lielhercogiste galvenokārt lūdz atcelt noteikumu, kas attiecas uz otro lidostu kategoriju. Pakārtoti, ja Tiesa uzskatītu, ka nav iespējama daļēja direktīvas atcelšana, Luksemburga lūdz direktīvu atcelt pilnībā.
I – Atbilstošās tiesību normas
A – Direktīva 2009/12/EK
3. Apstrīdētā direktīva tika pieņemta, pamatojoties uz EKL 80. panta 2. punktu, un tās mērķis ir noteikt “kopējus principus lidostas maksu iekasēšanai Kopienas lidostās” (1. panta 1. punkts).
4. Direktīvas preambulas 2., 3. un 4. apsvērumā ir paredzēts:
“(2) Ir jāizveido kopēja regulējuma sistēma attiecībā uz lidostas maksu pamatiezīmēm un maksu noteikšanas veidu, jo, šādam regulējumam iztrūkstot, pamatprasības attiecībās starp lidostas administrāciju un lidostas lietotājiem var netikt izpildītas.
(3) Šī direktīva būtu jāpiemēro tām lidostām Kopienā, kuru lielums pārsniedz minimālo, jo attiecībā uz mazu lidostu vadību un finansējumu nav nepieciešams piemērot Kopienas regulējumu.
(4) Turklāt dalībvalstī, kur nevienas lidostas lielums nepārsniedz minimāli nepieciešamo šīs direktīvas piemērošanai, ir viena lidosta ar vislielāko pasažieru skaitu, un šāds privileģēts stāvoklis ļauj to uzskatīt par iebraukšanas punktu šajā dalībvalstī, tāpēc uz šo lidostu attiecināma šī direktīva, lai tādējādi nodrošinātu svarīgākos pamatprincipus attiecībās starp lidostas administrāciju un lidostas izmantotājiem, jo īpaši maksu pārredzamības un lidostas izmantotāju nediskriminācijas ziņā.”
5. Saskaņā ar preambulas 19. apsvērumu direktīvas mērķi “nevar pietiekami labi sasniegt atsevišķās dalībvalstīs, jo to līmenī lidostas maksu sistēmu nevar vienoti ieviest visā Kopienā, un [..] minētās rīcības mēroga vai iedarbības dēļ šos mērķus var labāk sasniegt Kopienas līmenī”.
6. Saskaņā ar 1. panta 2. punktu direktīvu piemēro “visām lidostām, kuras atrodas teritorijā, uz ko attiecas Līgums, un kuras ir atvērtas komerciālai satiksmei, un kuru gada apgrozījums pārsniedz piecus miljonus pasažieru, kā arī uz lidostu ar lielāko pasažieru skaitu katrā dalībvalstī”.
7. Konkrēti, direktīva paredz pienākumu dalībvalstīm noteikt regulāru konsultāciju procedūru, kas notiek ne retāk kā reizi gadā, starp lidostas administrāciju un lidostas lietotājiem par to, kā darbojas lidostas maksu sistēma, kas attiecas uz infrastruktūru izmantošanu un pakalpojumiem, ko lidostas administrācija sniedz lidostas lietotājiem (6. panta 1. punkts). Šajā saistībā abām pusēm ir uzlikts savstarpējs informēšanas pienākums, kas vajadzīgs lidostas maksu noteikšanai (7. pants).
8. Katrai valstij jāizveido neatkarīga uzraudzības iestāde, kas nodrošinātu direktīvā paredzēto pienākumu ievērošanu (11. pants) un pie kuras puses var vērsties domstarpību gadījumā saistībā ar lēmumu par lidostas maksām (6. panta 3. punkts).
9. Komisijai līdz 2013. gada 15. martam jāsagatavo ziņojums, kurā novērtēta šīs direktīvas piemērošana, gūtie panākumi direktīvas mērķu sasniegšanā un vajadzība izdarīt attiecīgus grozījumus (12. pants).
10. Par termiņu direktīvas transponēšanai valsts tiesībās direktīvā ir noteikts 2011. gada 15. marts (13. pants).
II – Tiesvedība Tiesā un lietas dalībnieku prasījumi
11. Luksemburga šo prasību iesniedza ar procesuālo rakstu, kas kancelejā tika iesniegts 2009. gada 18. maijā.
12. Eiropas Komisija iestājās lietā, atbalstot Parlamenta un Padomes nostāju. Slovākijas Republika iestājās lietā, atbalstot Luksemburgu.
13. Lietas dalībnieki tika uzklausīti 2010. gada 21. oktobra tiesas sēdē.
14. Luksemburga lūdz Tiesu:
– galvenokārt atcelt direktīvas 1. panta 2. punktu tajā daļā, kurā ir atsauce uz lidostām “ar lielāko pasažieru skaitu katrā dalībvalstī”;
– pakārtoti – atcelt direktīvu kopumā;
– katrā ziņā piespriest atbildētājām iestādēm atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
15. Parlaments un Padome lūdz Tiesu:
– prasību noraidīt;
– piespriest Luksemburgai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus;
– pakārtoti – ja direktīva tiktu atcelta, atstāt to spēkā līdz jauna tiesību akta pieņemšanai.
III – Lietas dalībnieku argumenti
A – Par nediskriminācijas principa pārkāpumu
16. Luksemburga apstrīd nediskriminācijas principa pārkāpumu: ar direktīvu tiekot īstenota gan atšķirīga attieksme līdzīgās situācijās, gan vienlīdzīga attieksme atšķirīgās situācijās.
17. Saistībā ar diskriminācijas pirmo aspektu Luksemburga sūdzas, ka, iekļaujot direktīvas piemērošanas jomā tādas lidostas kā Luxembourg‑Findel
lidosta (turpmāk tekstā – “ Findel
lidosta”), tām tiek uzlikts administratīvs un finansiāls slogs, no kā esot atbrīvotas citas lidostas līdzīgā situācijā, respektīvi, lielās reģionālās lidostas, kurās pasažieru skaits gadā nesasniedz piecus miljonus pasažieru, kaut arī šādai atšķirīgai attieksmei nav objektīva pamatojuma.
18. Īpaši ir jānorāda uz Charleroi
[Šarleruā] lidostu Beļģijā un Hahn [Hānas] lidostu Vācijā, kuras, atrodoties tajā pašā zonā, kurā Findel
lidosta, ir tiešas tās konkurentes. Findel
lidosta (kuras pasažieru skaits 2007. gadā bija 1 642 848 pasažieri) ietilpstot direktīvas piemērošanas jomā, jo ir Luksemburgas galvenā lidosta. Savukārt abas iepriekš minētās lidostas, lai gan to pasažieru skaits ir lielāks (2008. gadā tika reģistrēti attiecīgi 2,9 miljoni un 4 miljoni pasažieru), neietilpst direktīvas piemērošanas jomā, jo to pasažieru skaits nepārsniedz piecus miljonus gadā un tās nav attiecīgo dalībvalstu galvenās lidostas.
19. Savukārt saistībā ar otro diskriminācijas aspektu Luksemburga sūdzas, ka direktīvā tai ir paredzēts piemērot noteikumus, kas analogi tiem, kuri ir piemērojami citām valstīm, piemēram, Beļģijai un Vācijai, kurām tomēr ir lidostas ar pasažieru skaitu, kas ir daudz lielāks nekā pieci miljoni. Minēto dalībvalstu galveno lidostu stāvoklis esot atšķirīgs un tāpēc neesot pakļaujams tādam pašam slogam.
20. Luksemburga uzskata, ka galveno lidostu “privileģētais stāvoklis” nedod lidostām ar mazāku pasažieru skaitu, piemēram, Findel
lidostai, tādu pašu priekšrocību, kādu piešķir liels pasažieru skaits. Vēl jo vairāk, arī no ekonomiskā viedokļa Findel
lidosta neesot salīdzināma ar lielajām starptautiskajām lidostām.
21. Luksemburga apstrīd direktīvas preambulas 4. apsvērumā minēto apgalvojumu, noliedzot, ka katras dalībvalsts galvenajai lidostai esot privileģēts stāvoklis, jo tā ir “iebraukšanas punkts” attiecīgajā dalībvalstī. Ieviešot 4. apsvērumu, Padome esot centusies pamatot ex post
vismaz vienas katras dalībvalsts lidostas iekļaušanu direktīvā.
22. Luksemburga uzskata, ka dominējošā stāvokļa rašanās risks esot reālāks reģionālajās lidostās, kuras ir daudz nozīmīgākas nekā Findel
lidosta un kuras, lai gan atrodas lielu pilsētu tuvumā, nav attiecīgo dalībvalstu galvenās lidostas un tāpēc neietilpst direktīvas piemērošanas jomā. Findel
lidosta tiekot diskriminēta salīdzinājumā ar minētajām lidostām, jo attiecībā uz to tiekot īstenota atšķirīga attieksme, pamatojoties tikai uz lidostas valstspiederību.
23. Visbeidzot, Luksemburga neatzīst nevienu likumdevēja pamatojumu tam, ka Findel
tika pakļauta slogam, ko Luksemburga uzskata par diskriminējošu. Iespējamie sarežģītie vērtējumi, kas veikti direktīvas sagatavošanas procesā, pēc Luksemburgas domām, nevar attiekties uz tik skaidru situāciju kā tā, kādā atrodas Findel .
24. Slovākija atbalsta Luksemburgas izvirzītos iebildumus saistībā ar izmaksām un administratīvo slogu, īpaši piebilstot, ka direktīvā paredzētās administratīvās un kontroles procedūras (piemēram, lidostas lietotāju tiesības vērsties neatkarīgā iestādē, ja rodas domstarpības par kādu lidostas administrācijas lēmumu) var nobloķēt lēmumu pieņemšanas procesu, samazinot lidostu konkurētspēju.
25. Padome savukārt uzskata, ka, lai izveidotu pārskatāmu lidostu nodevu sistēmu, kas dod labumu gaisa satiksmes nozarei, likumdevējs nevarēja ignorēt katras dalībvalsts galvenās lidostas privileģēto stāvokli. Tāpēc minētā stāvokļa dēļ tā esot pielīdzināma lidostām, kurās pasažieru skaits gadā pārsniedz piecus miljonus. Šajā ziņā Padome noliedz, ka direktīvas piemērošanas jomas paplašināšana un attiecināšana arī uz tām lidostām, kurās katrā dalībvalstī ir vislielākais pasažieru skaits, ir papildinājums ex post . Katrā ziņā, pat ja nebūtu izdarīti grozījumi sākotnēji ierosinātajā direktīvas piemērošanas jomā (kur bija ietvertas lidostas ar vairāk nekā vienu miljonu pasažieru gadā vai ar vairāk nekā 25 000 tonnu kravas pārvadājumu gadā), Findel
lidosta, kas 2008. gadā reģistrēja kravu pārvadājumus vairāk nekā 700 000 tonnu, vienalga būtu pakļauta direktīvas noteikumiem.
26. Padome turklāt apgalvo, ka Luksemburga neesot pierādījusi nevienādo attieksmi, par ko tā sūdzas. Neesot pierādījumu ne tam, ka Charleroi
un Hahn
lidostas atrodoties privileģētā stāvoklī, kas analogs attiecīgo dalībvalstu galveno lidostu stāvoklim, ne arī tam, ka aviosabiedrības, kas parasti darbojas Findel
lidostā, būtu spiestas to pamest un pāriet uz Charleroi
vai Hahn
lidostām.
27. Pēc Parlamenta domām, direktīvas piemērošana vien visām dalībvalstīm sniegtu lielāku pārskatāmību un nediskrimināciju lidostu nodevu noteikšanā no administrācijas puses. Turklāt tādējādi aviosabiedrībām būtu iespēja katrā dalībvalstī izvēlēties vismaz vienu lidostu, uz ko attiecas Kopienu tiesiskais regulējums par lidostu nodevām.
28. Otrkārt, Parlaments apgalvo, ka no direktīvas izrietošie pienākumi neveido tādas izmaksas, lai radītu Findel
lidostai nelabvēlīgāku stāvokli salīdzinājumā ar lidostām, uz kurām minētais tiesiskais regulējums neattiecas.
29. Turklāt Parlaments ar Padomes atbalstu uzstāj, ka direktīva jāpiemēro ikvienā dalībvalstī: tādā skatījumā Luksemburgas apstrīdētā klauzula veido būtisku elementu tiesību akta sistēmā, jo nodrošina, ka katrā dalībvalstī ir vismaz viena lidosta, kam jāievēro pārskatāmības noteikumi lidostu nodevu jomā.
30. Komisija savukārt atbalsta Parlamenta un Padomes sniegto direktīvas interpretāciju. It īpaši attiecībā uz direktīvas preambulas 4. apsvērumā minēto pamatojumu tā precizē, ka varas pozīcijā attiecībā uz gaisa pārvadātājiem var nonākt tikai divas lidostu kategorijas: katras dalībvalsts galvenā lidosta, jo tā ir privileģēts “iebraukšanas punkts” attiecīgajā dalībvalstī, un lidostas, kurās pasažieru skaits pārsniedz piecus miljonus.
31. Pēc Komisijas domām, kritērijs ““galvenā” lidosta katrā dalībvalstī”, ņemot vērā direktīvas mērķi, esot pīlārs visā lidostu nodevu regulējumā. Savukārt kritērijs “pasažieru skaits, kas pārsniedz piecus miljonus”, esot tikai pirmā kritērija papildinājums.
B – Par samērīguma un subsidiaritātes principa pārkāpumu
32. Attiecībā uz samērīguma principu Luksemburga uzskata, ka no direktīvas izrietošās procedūras un administratīvais slogs ir pārāk lieli un nesamērīgi, ņemot vērā Findel
reālo situāciju.
33. Atsaucoties uz subsidiaritātes principu, prasītāja valsts noliedz, ka, lai pārvaldītu un finansētu lidostas ar mazāk nekā pieciem miljoniem pasažieru gadā, būtu jāpiemēro Kopienu tiesiskais regulējums. Pierādījums tam esot fakts, ka daudzas lidostas, kas ir lielākas nekā Findel
lidosta, esot atbrīvotas no direktīvas uzlikto pienākumu pildīšanas.
34. Padome apstrīd minēto tēzi, izvirzot pieņēmumu, ka lidostas maksu tiesiskais regulējums radot vajadzību veikt kompleksus vērtējumus, kas garantē likumdevējam plašu rīcības brīvību, ko var kritizēt tikai acīmredzamas kļūdas gadījumā. Saskaņā ar minēto pieņēmumu tā uzskata, ka prasība jānoraida, jo nav pierādīts pasākuma acīmredzami nepiemērotais raksturs attiecībā pret Kopienu likumdevēja izvirzītajiem mērķiem.
35. Padome arī norāda, ka direktīvas pamatā esošie pamatprincipi, t.i., pārskatāmības, nediskriminācijas un konsultēšanās principi, atvieglojot ne tikai aviosabiedrību, bet arī lidostu darbību. Pēc Padomes domām, tā kā tādus kopējus principus var labāk noteikt Savienības līmenī, Luksemburga nav pierādījusi, kas veido iespējamo subsidiaritātes principa pārkāpumu.
36. Parlaments lielā mērā piekrīt Padomes nostājai un piebilst, ka pasākuma samērīgums esot acīmredzams no tajā paredzētā pienākumu minimuma.
37. Komisija no savas puses uzsver, ka tas, ka obligātās konsultēšanās un nediskriminācijas principi jau ir pieņemti lielākajā daļā dalībvalstu, samazina administratīvā sloga izteiksmē ietekmi, kāda direktīvai ir uz dalībvalstu lidostu sistēmu.
IV – Vērtējums
38. Savu prasījumu pamatojumam Luksemburga min divus pamatus, no kuriem pirmais attiecas uz nediskriminācijas principa pārkāpumu, bet otrais – uz samērīguma un subsidiaritātes principa pārkāpumu.
39. Izskatot strīdu, es vispirms aplūkošu likumības kontroles robežas, kādās Tiesa var vērtēt likumdevēja veikto izvēli attiecībā uz direktīvas piemērošanas jomu. Minētajās robežās es izanalizēšu situāciju salīdzināmību, ņemot vērā gan nediskriminācijas principu, gan pasākuma samērīgumu. Visbeidzot, es pievērsīšos iespējamam subsidiaritātes principa pārkāpumam.
40. Tomēr vispirms man šķiet, ka ir jānoskaidro direktīvas mērķis, lai noteiktu, vai, ņemot to vērā, ir iespējams daļēji atcelt tiesību aktu.
A – Ievada apsvērumi
1) Par direktīvas mērķi
41. Lietas dalībnieku apsvērumi norāda, ka starp tiem nav vienprātības attiecībā uz direktīvas mērķa definīciju. Parlaments, Padome un Komisija uzskata, ka direktīvas galvenais mērķis ir aizsargāt aviosabiedrības no iespējamas ļaunprātīgas rīcības no to lidostu puses, kuras atrodas varas pozīcijā. Arī Luksemburga, vismaz savos rakstveida apsvērumos, atbildot uz Komisijas paziņojumu, ir piekritusi šādai nostājai. Savukārt Slovākija no savas puses šķiet apgalvojam, ka likumdevēja izvirzītais mērķis esot bijis, novēršot dominējošā stāvokļa ļaunprātīgu izmantošanu, veicināt godīgu konkurenci lidostu starpā.
42. Direktīvas, kā arī sagatavošanas materiālu ( travaux préparatoires ) pārbaude skaidri parāda, ka pareizā nostāja ir pirmā un ka direktīvas mērķis ir liegt lidostām savā labā izmantot īpašas priekšrocības, kas tām var būt to atrašanās vietas vai lieluma dēļ, tādējādi nodarot kaitējumu aviosabiedrībām.
43. Šajā ziņā norādu, ka direktīvas preambulas 2. apsvērumā ir konkrēti minētas “attiecības starp lidostas administrāciju un lidostas lietotājiem”.
44. Savukārt alternatīva interpretācija nerod pamatojumu direktīvas tekstā un šķiet ir balstīta tikai uz dažām netiešām norādēm, kuras izriet no sagatavošanas materiāliem. Tomēr, lai gan, kā zināms, sagatavošanas materiālus nevar uzskatīt par noteicošiem, ja tie nerod pamatojumu tiesību akta tekstā (3), arī to analīze apstiprina faktu, ka likumdevēja izvirzītais mērķis ir bijis reglamentēt attiecības starp lidostu administrācijām un aviosabiedrībām.
45. Tas jau bija skaidrs gan Ekonomikas un sociālo lietu komitejas atzinumā (4), gan Komisija pati, būdama piedāvātās direktīvas autore, ir konkrēti apgalvojusi 2008. gada 8. jūlija paziņojumā (5) un 2009. gada 18. februāra atzinumā (6), ka “Komisijas 2007. gada 24. janvārī pieņemtā priekšlikuma mērķis ir veicināt pārrunu par lidostu nodevām norisi starp lidostām un aviokompānijām”.
46. Līdz ar to gan direktīvas būtība, gan to sagatavošanas materiālu analīze, kuru rezultātā direktīva tika apstiprināta, skaidri norāda, ka likumdevēja plānotais mērķis, kas jāņem vērā direktīvas likumības vērtēšanā, ir novērst lidostu administrāciju ļaunprātīgu attieksmi pret aviosabiedrībām.
2) Par direktīvas daļēju atcelšanu
47. Kā redzējām, Luksemburga galvenokārt prasa, lai direktīva tiktu atzīta par nelikumīgu tajā daļā, kurā tā paplašina savu piemērošanas jomu, attiecinot to uz lidostu “ar lielāko pasažieru skaitu katrā dalībvalstī”. Luksemburga uzskata, ka minētās daļas izslēgšana nemainītu direktīvas sistēmu.
48. Šādai nostājai es nepiekrītu.
49. Luksemburgas norādītā nepilnība attiecas uz apstrīdētās direktīvas piemērojamību, it īpaši uz tajā paredzēto kontroles procedūru attiecināšanu uz vismaz vienu lidostu katrā dalībvalstī.
50. Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru tiesību akta daļēja atcelšana ir iespējama tikai tiktāl, ciktāl tā saistīta ar minētā tiesību akta “atdalāmām” daļām, un ar nosacījumu, ka daļēja atcelšana negroza paša tiesību akta būtību (7) . Šajā gadījumā direktīvas piemērošanas joma, manuprāt, ir viens no tās būtiskajiem elementiem.
51. Kā izriet no sagatavošanas materiāliem, iestāžu diskusija par direktīvas piemērošanas jomas noteikšanu ir bijis centrālais diskusijas aspekts visā tiesību akta pieņemšanas procesā (8) . Izvēle izmantot abus kritērijus, ko attiecīgi veido skaitliskais slieksnis (pieci miljoni pasažieru gadā) un lidostas “privileģētais” stāvoklis (iekļaujot katras dalībvalsts galveno lidostu), ir ar grūtībām panākta kompromisa rezultāts, kas ļāva nenonākt strupceļā, kurš dažus gadus iepriekš jau bija novedis pie tā, ka Komisijas priekšlikums tika atsaukts (9) .
52. Tāpēc es uzskatu, ka katras dalībvalsts galvenās lidostas iekļaušana direktīvas piemērošanas jomā ir nesaraujami saistīta ar to lidostu iekļaušanu, kurās pasažieru skaits gadā pārsniedz piecus miljonus.
53. Tāpēc ir acīmredzams, ka, ja norāde uz katras dalībvalsts galveno lidostu būtu uzskatāma par svītrojamu, tādējādi izjaucot likumdevēja paredzēto dubulto parametru, turpmākais slieksnis – pieci miljoni pasažieru gadā – izrādītos nepiemērots direktīvas mērķu sasniegšanai. Katrā ziņā likumdevēja ievērotā loģika būtu pilnīgi mainīta.
54. Līdz ar to, ja Luksemburgas argumenti tiktu pieņemti, Tiesas lēmums, manuprāt, varētu būt tikai pilnīga apstrīdētās direktīvas atcelšana.
B – Par direktīvas spēkā esamības vērtējuma robežām
55. Direktīva, kas ir šīs prasības priekšmets, tika pieņemta, pamatojoties uz EKL 80. panta 2. punktu. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru transporta nozarē, tāpat kā visās tajās nozarēs, kurās nozīme ir politiskiem, ekonomiskiem un sociāliem apsvērumiem, likumdevējam ir plaša rīcības brīvība (10) . Tādās situācijās Tiesa runā par “sarežģītiem vērtējumiem” (11) : šāda sarežģītība izskaidrojama gan ar grūtībām, kas rodas atšķirīgu interešu saskaņošanas procesā, gan, ņemot vērā politisko atbildību, kas saistīta ar darbību ekonomiskā un sociālā regulējuma jomā. Saistībā ar minētās nozares tiesību aktu likumības kontroli Tiesai netiek lūgts izteikties par likumdevēja veiktās izvēles lietderīgumu, bet gan noteikt sankcijas par tām likumdevēja izvēlēm, kurās galvenokārt ir acīmredzama kļūda vērtējumā (12) .
56. Vēl ir jāpiebilst, ka Kopienu likumdevējam piešķirtā rīcības brīvība ietver iespēju vispārīgi noteikt faktiskos elementus, kas jāņem vērā, veicot izvēli. Tik tiešām, kā Tiesa jau ir skaidrojusi, gadījumos, kad kopējās politikas, piemēram, transporta politikas, īstenošana liek izvērtēt kompleksu situāciju, tad iestāžu rīcības brīvība attiecas ne tikai uz pieņemamo normu raksturu un piemērošanas jomu, bet zināmā mērā arī uz faktisko apstākļu pārbaudi, ko var veikt, pamatojoties uz vispārīgiem konstatējumiem (13) .
C – Par nediskriminācijas principa pārkāpumu
57. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru nediskriminācijas princips prasa, lai vienādas situācijas netiktu risinātas dažādi un lai atšķirīgas situācijas netiktu risinātas vienādi, ja vien tam nav objektīva pamatojuma (14) .
58. Tagad es atsevišķi pievērsīšos dažādajiem diskriminācijas aspektiem, par ko sūdzas Luksemburga, lai redzētu, vispirms, vai situācijas, ko minētā dalībvalsts izmanto salīdzināšanai, ir salīdzināmas ar Luksemburgas situāciju, un, apstiprinošas atbildes gadījumā, vai apstrīdētās attieksmes dēļ patiešām notiek diskriminācija.
59. Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus par likumdevēja rīcības brīvību, salīdzinājumam būtiskais jautājums ir tas, vai izvēle pret dalībvalstu “galvenajām” lidostām attiekties kā pret lidostām, kurās pasažieru skaits pārsniedz piecus miljonus, un attiekties atšķirīgi pret “sekundārajām” lidostām, kurās pasažieru skaits ir līdzīgs “galveno” lidostu pasažieru skaitam, ir saistīta ar atšķirīgu attieksmi, kas radusies acīmredzamas kļūdas vērtējumā dēļ. Situācija tiks vērtēta, ņemot vērā likumdevēja paredzētos mērķus, kas, kā mēs redzējām, ir novērst lidostu administrāciju ļaunprātīgu attieksmi pret aviosabiedrībām.
1) Par atšķirīgu attieksmi līdzīgās situācijās
60. Saistībā ar atšķirīgu attieksmi līdzīgās situācijās Luksemburga sūdzas par diviem diskriminācijas aspektiem, kuri tādām lidostām kā Findel
lidosta rada daudz nelabvēlīgāku situāciju salīdzinājumā ar “sekundārajām” lidostām, kuras neietilpst direktīvas piemērošanas jomā. Pirmajā aspektā ir atsauce uz lidostām, kuras Luksemburga uzskata par tiešiem Findel
lidostas konkurentiem un kurās reģistrētais pasažieru skaits ir līdzīgs Findel
lidostā reģistrētajam pasažieru skaitam: runa ir par Hahn
lidostu un Charleroi
lidostu. Savukārt otrais aspekts norāda uz lidostām, kuras esot līdzīgas Find el
lidostai ne tikai izmēra ziņā, bet arī no stratēģiskā viedokļa, ņemot vērā to atrašanās vietu lielu pilsētu tuvumā.
61. Vienlīdzīgas attieksmes principa pārkāpums atšķirīgas attieksmes dēļ analogās situācijās ir atzīstams tad, ja situācijas ir salīdzināmas, gan ņemot vērā visus to raksturojošos elementus, gan tā Kopienu tiesību akta priekšmetu un mērķi, ar ko ir noteikta konkrētā atšķirība (15) . Tāpēc, lai risinātu šādas situācijas, ņem vērā ne tikai tādus elementus kā pasažieru skaits vai lidostu konkurence (16), bet arī visus apstākļus, kuri – pēc aviokompāniju, respektīvi, direktīvas aizsargājamo subjektu, domām – var padarīt kādu lidostu līdzīgu citai vai atšķirīgu no citas.
Salīdzinājums ar sekundārajām lidostām, kurās ir līdzīgs pasažieru skaits un kuras atrodas tajā pašā zonā, kurā Findel
lidosta
62. Iesākumā es izanalizēšu situāciju, kādā atrodas tāda lidosta kā Findel
lidosta salīdzinājumā ar sekundāro lidostu, kurā ir līdzīgs pasažieru skaits un kura atrodas tajā pašā zonā, piemēram, Hahn
lidostu. Vispārīgāk tas attieksies uz visām lidostām, kurās pasažieru skaits ir līdzīgs Findel
lidostas pasažieru skaitam, bet kas neatrodas pilsētu tuvumā.
63. Šajā ziņā ir jāpiekrīt Komisijas apgalvojumam, ka katras dalībvalsts galvenajām lidostām ir dažas kopīgas īpašības, kuru nav citām lidostām.
64. Viena no tādām īpašībām, piemēram, ir atrašanās vieta ļoti tuvu kādai pilsētai, bieži vien galvaspilsētai; šis aspekts minētās lidostas padara īpaši pievilcīgas, vismaz noteiktai ceļotāju kategorijai – tiem, kuri dodas darījumu braucienos. Tāpēc attiecībā uz šo tirgus segmentu aviosabiedrības ir vairāk ieinteresētas piedāvāt reisus, kuri savieno galvenās lidostas, piemēram, Findel, nevis sekundārās lidostas, piemēram, Hahn . Tomēr tāda veida lidostas kā Hahn, ņemot vērā to nomaļo atrašanās vietu, ir pievilcīgākas tā sauktajām zemo cenu ( low cost ) aviosabiedrībām, kuras apmierina pieprasījumu ar pavisam citām prasībām nekā tās, kas ir darījumu braucienos: šajā pieprasījumā lielāka nozīme ir lidojuma cenai, kā arī pasažieri ir ar mieru pavadīt ilgāku laiku pārbraucienos starp pilsētu un lidostu.
65. Turklāt ir acīmredzams, ka galvenā lidosta, kaut vai tikai reputācijas dēļ, ir piemērota gan darījumu klientu, gan tūristu piesaistīšanai; savukārt “sekundārā” lidosta iepriekš minēto apsvērumu dēļ parasti piesaista tikai tūristus. Citiem vārdiem runājot, ja galvenās lidostas var viegli iesaistīties darījumos gan ar oficiālajām valstu aviosabiedrībām, gan zemo cenu aviosabiedrībām, sekundārajām lidostām ir vieglāk iesaistīties darījumos tikai ar otrajām. Ņemot vērā dažādās aviosabiedrību kategorijas, uz kurām orientējas abi minētie lidostu veidi un no kurām ir atkarīgas izrietošās atšķirības to ieviestajās komercstratēģijās, varētu pat šaubīties, kā to dara Komisija, ka patiešām pastāv tieša konkurence starp galvenajām un sekundārajām lidostām.
66. Pamatojoties uz minētajiem apstākļiem, es uzskatu, ka galvenā lidosta un sekundārā lidosta, pat ja tajās ir līdzīgs pasažieru skaits, no aviosabiedrību viedokļa nav pilnībā savstarpēji aizstājamas.
67. Lai pārbaudītu minēto apgalvojumu, ir jānoskaidro, vai minētās direktīvas piemērošana var būt pietiekama, lai liktu aviosabiedrībām pāriet no galvenās lidostas uz “sekundāro” lidostu ar līdzīgu satiksmes apjomu. Iesniegtie dokumenti tomēr nekādā veidā neliecina, ka direktīvas uzlikto izmaksu un administratīvā sloga dēļ aviosabiedrības būtu spiestas pamest Findel
lidostu un pāriet uz tādām lidostām kā Hahn . Vēl jo vairāk, Luksemburgas veiktā direktīvas finansiālās ietekmes analīze liecina par ļoti nelielu izmaksu pieaugumu.
68. Šajā ziņā ir jānorāda, ka nav skaidrs, kam Luksemburgas gadījumā beigās nāksies segt izmaksas saistībā ar direktīvas īstenošanu. Tik tiešām, pats par sevi tiesību akta teksts nenosaka nekādu izvēli šajā ziņā. Šķiet, Luksemburga nepieļauj, ka, transponējot direktīvu valsts tiesiskajā regulējumā, valsts uzņemsies izmaksu segšanu. Savos rakstveida apsvērumos minētā dalībvalsts kā pašu par sevi saprotamu ir uzskatījusi, ka lidostas administrāciju izmaksu slogs tiks novirzīts uz aviosabiedrībām un pēc tam uz galalietotājiem (pasažieriem). Tiesas sēdē arī netika noliegta iespēja, ka lidostas administrācija var nolemt minēto izmaksu slogu nenovirzīt uz aviosabiedrībām.
69. Lai kā arī būtu, ir jānorāda, ka pati Luksemburga, savos procesuālajos rakstos izvirzot pieņēmumu, ka lielākās izmaksas beigās nāktos segt pasažieriem vieniem pašiem – tātad neapsverot ne iespēju, ka slogu varētu pārdalīt arī aviosabiedrībām, kas ir kravu pārvadātājas (17), ne iespēju, ka izmaksas sedz valsts vai lidostas administrācija, – labākajā gadījumā varēja iedomāties iespējamo lidostu nodevu palielinājumu, kas saskaņā ar aplēsēm ir ap 16 % un kas vienāds ar apmēram EUR 0,50 uz vienu pasažieri. Manuprāt, šāda izmaiņa, pat ja tā būtu pierādīta, nav pamats pieņemt, ka Findel
zaudētu klientus; papildu iemesls ir tas, ka [izmaksu] palielinājums, ko pārvadātāji novirzītu uz pasažieriem, tiktu novirzīts uz personām, kuras – kā redzējām, atšķirībā no tām, kas parasti izmanto sekundārās lidostas, – biļetes cenas izmaiņas maz interesē.
70. Minēto iemeslu dēļ šīs tiesvedības ietvaros Findel
situācija nav salīdzināma ar tādu lidostu kā Hahn
un Charleroi
lidostu situāciju, kuras, lai gan ir līdzīga lieluma, nav nevienas dalībvalsts galvenās lidostas. Tāpēc es nesaskatu nekādu diskrimināciju tajā apstāklī, ka tikai pirmā lidostu kategorija ir iekļauta direktīvas piemērošanas jomā.
Salīdzinājums ar sekundārajām lidostām, kurās ir līdzīga satiksme un kuras atrodas pilsētu tuvumā
71. Daļēji atšķirīgs var būt skatījums uz Luksemburgas norādīto atšķirīgo attieksmi pret Findel
lidostu un citām lidostas struktūrām, kurās pasažieru skaits gadā ir mazāks nekā pieci miljoni, bet, pat atrodoties lielas pilsētas tuvumā, tās nav attiecīgo piederības dalībvalstu galvenās lidostas. Par minētās kategorijas lidostām Luksemburga tiesas sēdē norādīja Turīnas lidostu Itālijā un Bordo lidostu Francijā.
72. Pamatojoties uz līdz šim minētajiem apsvērumiem, es nepieļauju, ka līdzīgs satiksmes apjoms var būt noteicošais faktors salīdzinājumam, jo, kā redzējām (18), pasažieru satiksmes apjoms vien nevar būt izskaidrojums tam, kāpēc aviosabiedrības labāk izvēlas vienu lidostu, nevis kādu citu. Tāpēc es pievērsīšos aspektam, kas saistīts ar atrašanās vietu tuvumā lielām pilsētām. No šī viedokļa, manuprāt, ir jānoskaidro, vai aviosabiedrībai “sekundārā” lidosta, kas atrodas pilsētas tuvumā, ir stratēģiski tikpat nozīmīga kā galvenā lidosta.
73. Stratēģiskās nozīmes definīciju, kas ir būtiska iekļaušanai direktīvas piemērošanas jomā, likumdevējs sniedz direktīvas preambulas 4. apsvērumā. Tajā “privileģētā stāvokļa” jēdziens ir izskaidrots tā, ka aviosabiedrībām minētās lidostas ir “iebraukšanas punkts attiecīgajā dalībvalstī”.
74. Tāpēc no likumdevēja viedokļa ir acīmredzams, ka “iebraukšanas punkts” ir jāsaprot tikai ar norādi uz aviosabiedrībām, nevis uz ceļotājiem. Šādā skatījumā galvenā lidosta aviosabiedrībai var būt vienīgais nolaišanās punkts, ielidojot konkrētā dalībvalstī, kā tas, starp citu, ir Findel
gadījumā. Alternatīvi, pati aviosabiedrība varētu būt ieinteresēta kādā dalībvalstī apkalpot tikai vienu nolaišanās punktu, un tādā gadījumā šķiet saprātīgi, ka priekšroka tiek dota lidostai ar vislielāko pasažieru skaitu.
75. Tāpēc man šķiet, ka atbilstošs direktīvas mērķim ir uzskats, ka varas pozīcija, kas ir galvenajai lidostai attiecībā pret aviosabiedrībām, var būt lielāka nekā tā, kāda var būt lidostai kādas pilsētas tuvumā.
76. Turklāt man ir jānorāda, ka apstāklis, ka šī otrā veida lidostu lietotāji nevar izmantot direktīvā paredzētās procedūras, jo direktīva nav viņiem piemērojama, varētu būt tikai lietotāju, t.i., aviosabiedrību, diskriminācija, bet nekādā ziņā ne lidostu diskriminācija, par kādu sūdzas Luksemburga. Paradoksāli tomēr ir tas, ka šāda situācija tādām lidostām kā Findel
lidosta varētu nevis radīt nelabvēlīgāku situāciju, bet radīt tām priekšrocību, jo tās kļūtu pievilcīgākas aviosabiedrībām tieši tā iemesla dēļ, ka tām ir pienākums īstenot pārskatāmu politiku lidostu nodevu jomā.
77. Manuprāt, Luksemburgai nav izdevies pierādīt, ka dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas risks nevar rasties no Findel
lidostas privileģētā stāvokļa. Tāpēc es uzskatu, ka likumdevējs nav pieļāvis acīmredzamu kļūdu vērtējumā, atšķirīgi aplūkojot abas vērā ņemtās lidostu kategorijas, ņemot vērā to atšķirīgo stratēģisko nozīmi aviosabiedrībām. Līdz ar to, tā kā runa ir par atšķirīgu attieksmi atšķirīgās situācijās, es nesaskatu nekādu patvaļīgu diskrimināciju tajā apstāklī, ka “galvenās” lidostas tiek iekļautas direktīvas piemērošanas jomā, bet “sekundārās” – kas atrodas netālu no pilsētām – nav tajā iekļautas.
78. Noslēgumā, tā kā abām lidostu kategorijām nav vienādas varas pozīcijas attiecībā pret aviosabiedrībām, es neuzskatu, ka būtu noticis vienlīdzīgas attieksmes principa pārkāpums.
2) Par vienlīdzīgu attieksmi atšķirīgās situācijās
79. Otrais aspekts, atbilstoši kuram ir jāvērtē iespējamas diskriminācijas esamība, ir vienlīdzīga attieksme atšķirīgās situācijās. Luksemburga īpaši apgalvo, ka Kopienu likumdevējs esot nepamatoti pielīdzinājis katras dalībvalsts galveno lidostu tām lidostām, kurās pasažieru skaits gadā pārsniedz piecus miljonus.
80. Arī šajā gadījumā jautājums ir jārisina no aviosabiedrību viedokļa, it īpaši ir jānoskaidro, vai attiecībā pret tām kādas dalībvalsts galvenā lidosta atrodas tādā pašā varas pozīcijā kā lidostas ar lielu pasažieru skaitu.
81. Šajā ziņā man ir jānorāda, ka Kopienu likumdevējs, pamatojoties uz likumīgu vispārēju lidostu nozares analīzi (19), ir ņēmis vērā divu veidu raksturlielumus, kas lidostu tarifu noteikšanas gadījumā lidostai var radīt īpašu varas pozīciju: stratēģiskais stāvoklis un lidostas lielums. Direktīvas piemērošanas joma ir noteikta, pamatojoties uz šo dubulto parametru, kas objektīvi identificē divus subjektu veidus: galvenās lidostas un lidostas, kurās pasažieru skaits gadā pārsniedz piecus miljonus.
82. Luksemburgai nav izdevies pierādīt, ka likumdevēja argumentācija, ar ko ir pamatota katras dalībvalsts galveno lidostu iekļaušana, nav saderīga ar direktīvas mērķi. Tik tiešām, man ir jānorāda, no vienas puses, ka galveno lidostu un lidostu ar vairāk nekā pieciem miljoniem pasažieru pielīdzināšana atbilst vajadzībai ņemt vērā ne tikai priekšrocības, ko dod lidostas lielums, bet arī stratēģiskās priekšrocības, kādas parasti ir atsevišķām lidostu kategorijām. No otras puses, abu minēto parametru mērķis ir liegt lidostas administrācijai pilnīgu rīcības brīvību, regulējot tarifus par lidostas infrastruktūras izmantošanu. Tas, ka tādas lidostas kā Findel
lidostas situācija nav identiska
situācijai, kādā ir lidosta ar pasažieru skaitu, kas lielāks nekā pieci miljoni gadā, nenozīmē, ka būtu nelikumīgi uz abām lidostām attiecināt direktīvā paredzētos pienākumus nodrošināt tarifu pārskatāmību. Abas lidostas apvienojošais elements, proti, tas, ka abām tirgū ir varas pozīcija, – lai gan atšķirīgu iemeslu dēļ – attaisno prasību, ka abām ir jāievēro direktīvā noteiktais.
83. Līdz ar to, tā kā, ņemot vērā direktīvas mērķi, galvenās lidostas un tās lidostas, kurās pasažieru skaits pārsniedz piecus miljonus, atrodas salīdzināmās situācijās, es secinu, ka nav bijis nekādas patvaļīgas diskriminācijas, kas būtu nelabvēlīga pirmajām.
84. Noslēgumā tikai īsi ir jāapskata vēl viens arguments, ko iestādes izmanto, apgalvojot, ka Findel
lidosta ir salīdzināma ar lielākajām Savienības lidostām, un kas pamatots ar to, ka Luksemburgas lidostā ir ārkārtīgi liels kravu pārvadājumu līmenis. Minētajam faktam, lai gan tas nenoliedzami ir būtisks un zināmā mērā spēj apstiprināt likumdevēja izvēles pareizību, nav nozīmes mūsu gadījumā, jo likumdevējs, lai noteiktu lidostas, uz kurām attiecas direktīva, ir izlēmis neņemt vērā kravu pārvadājumus. No otras puses, kā nupat redzējām, diskriminācijas neesamību var pierādīt, neatsaucoties uz kravu pārvadājumiem.
3) Par nepieciešamību piemērot direktīvu katrā dalībvalstī
85. Tagad ir jāapskata specifisks jautājums, par kuru lietas dalībnieki tiesas sēdē diskutēja īpaši aktīvi un kurš attiecas uz vajadzību direktīvu piemērot katrā dalībvalstī . Luksemburga uzskata, ka vajadzība, lai katrā dalībvalstī būtu vismaz viena direktīvai pakļauta lidosta, esot neloģiska un ieviestu “nacionālu” elementu tiesiskajā regulējumā, kam, gluži pretēji, būtu jāsaglabā Kopienas un pārrobežu raksturs.
86. Luksemburgas nostājai nevar piekrist trīs iemeslu dēļ.
87. Pirmkārt, neizbēgami ir tas, ka direktīva, lai sasniegtu tajā noteiktos mērķus, ir jāpiemēro katrā dalībvalstī, tostarp Luksemburgā. Tik tiešām, pastāv elementi, kas varētu ietekmēt tarifu noteikšanas līmeni un kārtību un kas dažādu iemeslu dēļ ir raksturīgi katrai valstij: piemēram, varam padomāt par algu līmeni vai – vispārīgāk – par valsts tiesisko regulējumu.
88. Otrkārt, ir jāpiekrīt argumentācijai, ko tiesas sēdē izvirzīja tieši Padome, kura norādīja uz lietderīgumu, ka lidostu – arī direktīvai nepakļauto lidostu – lietotāju rīcībā kā atskaites punkts būtu norādes par tarifu noteikšanas kārtību vismaz vienā katras dalībvalsts lidostā . Tas var veidot pārskatāmības elementu, kas zināmā mērā var būt piemērots, lai ietekmētu arī to lidostu tarifu politiku, kuras pašlaik nav iekļautas direktīvas piemērošanas jomā.
89. Treškārt, saskaņā ar divos iepriekšējos punktos minēto, direktīvas pieņemšanas pamatā acīmredzami ir bijusi vajadzība izveidot Kopienas standartu, kas varētu darboties visās dalībvalstīs, neatkarīgi no apstākļa, vai tur tagad ir viena vai vairākas lidostas.
90. Ņemot to visu vērā, nevar uzskatīt, ka likumdevējs būtu pārsniedzis robežas, kas atzīstamas tā rīcības brīvībai.
4) Par iespējami diskriminējošu attieksmi
91. Pakārtoti – ja Tiesa tomēr uzskatītu, ka pastāv atšķirīga attieksme līdzīgās situācijās vai vienlīdzīga attieksme atšķirīgās situācijās, ir jāatceras, ka diskriminācijai, lai to varētu par tādu atzīt, konkrēti jāizpaužas kā nelabvēlīgākai situācijai vieniem subjektiem salīdzinājumā ar citiem (20) .
92. Tāpēc šajā lietā ir jānoskaidro, vai katras dalībvalsts galvenās lidostas iekļaušana direktīvas piemērošanas jomā šai lidostu kategorijai rada ievērojami nelabvēlīgāku situāciju salīdzinājumā ar lidostām, uz kurām minētie pienākumi neattiecas.
93. Šajā ziņā Tiesa ir apgalvojusi, ka nelabvēlīgāku situāciju var radīt pat tikai juridiska pienākuma uzlikšana (21) . Tomēr šajā strīdā nelabvēlīgāka situācija, par ko sūdzas Luksemburga, salīdzinājumā ar lidostām, uz kurām direktīva neattiecas, ir galvenokārt finansiāla rakstura: Luksemburga neapstrīd direktīvā noteiktos pienākumus kā tādus (pat otrādi – atbalsta tajā paustos principus), bet gan tās negatīvo ekonomisko ietekmi uz “galvenajām” lidostām, kurās pasažieru skaits nesasniedz piecus miljonus. Līdz ar to nelabvēlīgākas situācijas esamību vai neesamību Findel
lidostai, manuprāt, var analizēt tikai no finansiālā viedokļa.
94. Slogs, par ko sūdzas Luksemburga, ir saistīts ar konsultāciju procedūru, kas Findel
lidostai ir obligāta. Pamatojoties uz direktīvu, lidostu un aviosabiedrību dialektiskās diskusijas var notikt arī tikai reizi gadā (direktīvas 6. panta 1. punkts) un būtībā uzliek abām pusēm pienākumu savstarpēji paziņot konfidenciālu un ekonomiski sensitīvu informāciju, kā minēts direktīvas 7. pantā. Manuprāt, minētie pienākumi pat teorētiski nevar radīt lidostas administrācijai nelabvēlīgas ekonomiskās sekas no konkurētspējas viedokļa gan saistībā ar tām noteikto pienākumu minimumu, gan tāpēc, ka runa ir par salīdzinājumu, kas tomēr dod zināmu labumu arī tām. No vienas puses, tik tiešām, tuvākā nākotnē operatoriem būs jāsniedz informācija, ko aviosabiedrības parasti varētu nesniegt, bet ko direktīva liek paziņot (22) . No otras puses, ilgtermiņā nevar noliegt, ka lidostu nodevu pārskatāmas noteikšanas garantija lidostām, kas to piedāvā, var piesaistīt aizvien lielāku skaitu aviosabiedrību. Ja ieviestu pārskatāmus tarifu noteikšanas mehānismus, varētu samazināties lidostu nodevas, kas savukārt varētu padarīt lidostu pievilcīgāku lietotājiem.
95. Nepamatota man šķiet Slovākijas izteiktā kritika par iespējamu finansiālu zaudējumu, kas rastos, ja bloķētu lēmumu pieņemšanas procesu par lidostu nodevu noteikšanu. Pirmkārt, pienākums piedalīties regulārā konsultāciju procedūrā ar lidostas lietotājiem neliedz lidostas administrācijai iespēju pieņemt motivētus lēmumus, kam lidostas lietotāji nepiekrīt (direktīvas 6. panta 2. punkts). Turklāt, tā kā apstrīdētā lēmuma iedarbība prasības izskatīšanas laikā ir apturēta, neatkarīgajai iestādei savs viedoklis jāpauž, kaut vai tikai provizoriski, ne vēlāk kā četru nedēļu laikā pēc attiecīgā lūguma saņemšanas (6. panta 4. punkts).
96. Tāpēc es uzskatu, ka, pat ja Tiesa atzītu, ka pret galvenajām lidostām, iespējams, ir īstenota diskriminējoša attieksme salīdzinājumā ar citām lidostām, atšķirīgā attieksme pirmajām nerada konkrētu kaitējumu, kura dēļ otrajām tiek radīta labvēlīgāka situācija.
D – Par samērīguma principa pārkāpumu
97. Samērīguma vērtējums ir loģiski saistīts ar nediskriminācijas vērtējumu (23) . No apsvērumiem, kas pausti saistībā ar nediskriminācijas principu, izriet, ka dubultais parametrs, ko likumdevējs izvēlējies direktīvas piemērošanas jomas noteikšanai, ir izskaidrojams, ņemot vērā mērķi novērst to, ka lidostas ļaunprātīgi izmanto savu dominējošo stāvokli attiecībā pret aviosabiedrībām. Tagad es analizēšu šo saikni starp apstrīdēto noteikumu un vēlamo mērķi, ņemot vērā tā samērīguma aspektu.
98. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru samērīguma princips prasa, lai likumdevēja izvēle būtu atbilstoša vēlamā mērķa sasniegšanai un nepārsniegtu to, kas nepieciešams tā sasniegšanai (24) . Ņemot vērā rīcības brīvību, kas Kopienu likumdevējam piešķirta lidostu nodevu tiesiskā regulējuma jomā, nav jānoskaidro, vai likumdevēja pieņemtā tiesību norma ir vienīgā vai labākā iespējamā (25), bet gan jāsaprot, vai likumdevēja izvēle nav acīmredzami nevajadzīga vai neatbilstoša attiecībā pret direktīvas izvirzīto mērķi (26) .
99. Šajā gadījumā galvenās lidostas ir iekļautas direktīvas piemērošanas jomā, pamatojoties uz pieņēmumu, ka, ņemot vērā stratēģiskās priekšrocības, kādas parasti ir šai lidostu kategorijai, var rasties ļaunprātīgas izmantošanas risks. Prasītājai nav izdevies pierādīt minētā pieņēmuma acīmredzami kļūdaino raksturu (27) . Tāpēc likumdevējs, pamatojoties uz vispārīgu konstatējumu par lidostu nozares stāvokli, uzskatīja, ka katrā dalībvalstī jāizveido uzraudzības iestāde, lai veicinātu lidostu nodevu pārskatāmāku tiesisko regulējumu, ņemot vērā gaisa pārvadājumu nozares stāvokli Savienībā. Man nešķiet, ka šādas iestādes izveides plānošanu pašu par sevi var uzskatīt par patvaļīgu vai acīmredzami nevajadzīgu, it īpaši, ja ņem vērā lidostu nodevu tiesiskā regulējuma iespējamo attīstību un rezultātus, kas tiks sasniegti (28) .
100. Detalizētāk, attiecībā uz to, kā direktīvas noteiktās saistības konkrēti ietekmēs lidostu darbību, ir jāpārbauda, vai, ieviešot “galvenās” lidostas parametru, likumdevējs nav pakļāvis minēto lidostu kategoriju slogam, kas pārsniedz to, kas nepieciešams, lai nepieļautu ļaunprātības risku.
101. Luksemburga un Slovākija sūdzas, ka direktīvas piemērošana to galvenajām lidostām radītu slogu, kas proporcionāli radītu tām lielākas negatīvas sekas nekā lidostām, kurās pasažieru skaits pārsniedz piecus miljonus.
102. Tomēr ir jānorāda, ka, lai izvērtētu pasākuma acīmredzamu nepiemērotību, nav nozīmes tam vien, ka ar tiesisko regulējumu panākts risinājums kādai konkrētai grupai rada daudz nelabvēlīgāku situāciju nekā citai (29) . Izvirzīto mērķu nozīmīgums pat varētu pamatot finansiāli negatīvas sekas, kas rodas konkrētiem uzņēmējiem, pat ja tās ir būtiskas (30), un Tiesa var iejaukties tikai tad, ja minētā izvēle šķiet acīmredzami kļūdaina vai ja neērtības, kas tās dēļ rodas konkrētiem uzņēmējiem, ir nesamērīgas attiecībā pret radītajām priekšrocībām (31) . Tātad, konkrēti, “galvenās” lidostas kritēriju varētu nosodīt tikai tad, ja tiktu pierādīts, ka administratīvais slogs, kas vispārīgi gulstas uz lidostām ar mazāk nekā pieciem miljoniem pasažieru, pārsniedz no direktīvas piemērošanas gūto labumu, palielinot attiecīgo lidostu ekspluatācijas izmaksas tādā mērā, ka tiek pastāvīgi apdraudēta to konkurētspēja (32) .
103. Man nešķiet, ka Luksemburgai būtu izdevies sniegt šādu pierādījumu. Kā jau iepriekš norādīts (33), izmaksas, kas – pēc Luksemburgas domām – rastos no uzraudzības iestādes izveides, radītu lidostu nodevu palielinājumu, kas nebūtu pietiekams, lai aviosabiedrības nolemtu pamest attiecīgo lidostu un pārietu uz citām konkurējošām lidostām. Vēl jo vairāk, es neuzskatu, ka direktīvā paredzētais saskaņošanas minimums var būtiski ietekmēt lidostu darbību, kas bieži vien jau ir sākušas pielāgoties pārskatāmības un nediskriminācijas nodrošināšanas prasībām, ko agrāk ieteikusi Starptautiskās Civilās aviācijas organizācijas Padome (34) . Tāpēc man nešķiet, ka Luksemburgas izklāstītās teorētiskās izmaksas ir nesamērīgas attiecībā pret labumu, ko direktīvas piemērošana rada visās dalībvalstīs.
104. Tāpēc es uzskatu, ka, direktīvas piemērošanas jomā iekļaujot katras dalībvalsts “galveno” lidostu, nav pārsniegts tas, kas nepieciešams, lai nepieļautu lidostu administrācijas ļaunprātīgu rīcību attiecībā pret aviosabiedrībām. Noslēgumā, es uzskatu, ka Kopienu likumdevējam nevar pārmest samērīguma principa neievērošanu.
E – Par subsidiaritātes principa pārkāpumu
105. Kā zināms, subsidiaritātes princips paredz, ka jomās, kas nav Savienības ekskluzīvā kompetencē, Savienība rīkojas tikai tiktāl, ciktāl dalībvalstis pašas nespēj pilnībā sasniegt paredzētās darbības mērķus, un tātad, ja paredzētās darbības apjoma vai rezultātu dēļ tos var vieglāk sasniegt Savienības līmenī (35) .
106. Attiecībā uz šajā lietā aplūkojamo direktīvu man jau ir bijusi iespēja norādīt (36), ka, pamatojoties uz EKL 80. panta 2. punktu, tajā ir noteikti kopēji principi lidostas maksu iekasēšanai Kopienas lidostās, lai novērstu lidostas administrācijas ļaunprātīgu rīcību attiecībā pret aviosabiedrībām. Pēc Kopienu likumdevēja domām, šo mērķi “nevar pietiekami labi sasniegt atsevišķās dalībvalstīs, jo to līmenī lidostas maksu sistēmu nevar vienoti ieviest visā Kopienā, un minētās rīcības mēroga vai iedarbības dēļ šos mērķus var labāk sasniegt Kopienas līmenī” (37) .
107. Luksemburga noliedz, ka attiecībā uz lidostām ar pasažieru skaitu mazāku nekā pieci miljoni būtu vajadzīgs Kopienu tiesiskais regulējums, pamatojoties uz apstākli, ka no direktīvas piemērošanas jomas ir izslēgtas daudzas šāda izmēra lidostas.
108. Ņemot vērā apsvērumus, kas pausti saistībā ar dubulto parametru, kuru likumdevējs izvēlējies, īstenojot tam šajā nozarē piešķirto rīcības brīvību, es uzskatu, ka Luksemburgas apsvērums nav būtisks. Patiesībā lidostas, kurās pasažieru skaits ir mazāks nekā pieci miljoni, kas ietilpst direktīvas darbības jomā, kā Findel, ir iekļautas tajā kā “galvenās” lidostas neatkarīgi no pasažieru skaita tajās.
109. Ja dalībvalstīm uzticētu uzdevumu reglamentēt lidostu nodevas savās “galvenajās” lidostās, kurās pasažieru skaits gadā nesasniedz piecus miljonus, valstu tiesiskie regulējumi attīstītos dažādi. Šādas atšķirības ilgtermiņā varētu radīt neefektivitāti un tuvākajā nākotnē arī veicināt lidostu ļaunprātīgu rīcību, radot aviosabiedrībām nelabvēlīgu situāciju. Visbeidzot, nevar neņemt vērā arī to, ka gaisa satiksme jau pēc savas būtības ir lielā mērā transnacionāla darbība, tāpēc kopumā ne pārāk piemērota, lai to reglamentētu atsevišķu dalībvalstu līmenī.
110. No tā izriet, ka direktīvas mērķi nevarēja pietiekami labi sasniegt, rīkojoties tikai valsts līmenī.
111. Noslēgumā es uzskatu, ka Kopienu likumdevējs, nosakot direktīvas piemērošanas jomu atbilstoši 1. panta 2. punktā minētajam dubultajam parametram, nav pārkāpis subsidiaritātes principu.
V – Secinājumi
112. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, piedāvāju Tiesai:
– prasību noraidīt;
– piespriest Luksemburgas Lielhercogistei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus;
– nospriest, ka Komisija un Slovākijas Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.
(1) .
(2)  –	OV L 70, 11. lpp.
(3)  –	Skat. 2000. gada 8. jūnija spriedumu lietā C‑375/98 Epson Europe
( Recueil, I‑4243. lpp., 26. punkts), 2001. gada 25. oktobra spriedumu apvienotajās lietās C‑49/98, C‑50/98, no C‑52/98 līdz C‑54/98 un no C‑68/98 līdz C‑71/98 Finalarte u.c. ( Recueil, I‑7831. lpp., 40. punkts) un 2002. gada 24. janvāra spriedumu lietā C‑164/99 Portugaia Construções
( Recueil, I‑787. lpp., 27. punkts).
(4)  –	Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas 2007. gada 26. septembra atzinuma 1244/2007 par “Priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvai par lidostu nodevām” 2.2. punkts.
(5)  –	COM(2008) 455, galīgā redakcija; Komisijas paziņojuma Eiropas Parlamentam atbilstoši EK līguma 251. panta 2. punkta otrajai daļai par Padomes kopējo nostāju, pieņemot Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvu par lidostu nodevām, 2. punkts.
(6)  –	COM(2009) 86, galīgā redakcija; Komisijas atzinuma atbilstoši EK līguma 251. panta 2. punkta trešās daļas c) apakšpunktam par Eiropas Parlamenta ierosinātajiem grozījumiem Padomes kopējā nostājā attiecībā uz “Priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvai par lidostu nodevām”, piemērojot EK līguma 250. panta 2. punktu, 3. punkts.
(7)  –	Skat., piemēram, 2005. gada 24. maija spriedumu lietā C‑244/03 Francija/Parlaments un Padome (Krājums, I‑4021. lpp., 12. un 13. punkts) un 2008. gada 11. decembra spriedumu lietā C‑295/07 P Komisija/ Département du Loiret
(Krājums, I‑9363. lpp., 105. un 106. punkts).
(8)  –	Sākotnējās robežas – ja tiek pārsniegts viens miljons pasažieru gadā vai 25 000 tonnu kravas, kā paredzēts direktīvas priekšlikumā (COM(2006) 820, galīgā redakcija, 2007. gada 24. janvāris, 1. panta 2. punkts) – Eiropas Parlamenta Transporta un tūrisma komiteja 2007. gada 6. jūlijā ierosināja aizstāt, nosakot pasažieru skaita slieksni 5 miljoni gadā un svītrojot atsauci uz kravu pārvadājumiem (PE 392 008, Ziņojuma projekts par priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvai par lidostu nodevām, 1. grozījums). Tā paša gada 26. septembrī Ekonomikas un sociālo lietu komiteja savukārt bija ierosinājusi piemērot direktīvu lidostām, kurās pasažieru skaits gadā pārsniedz 1 miljonu pasažieru (minēts 4. zemsvītras piezīmē, 2.3. punkts). Savukārt pretēju uzskatu pauda Reģionu komiteja, kas savā 10. oktobra atzinumā ierosināja direktīvu piemērot lidostām, kuru tirgus daļa kopējā ES pasažieru aviopārvadājumu tirgū pārsniedz 1 % (Reģionu komitejas atzinums “Eiropas lidostu nākotne”, OV C 305, 15.12.2007., 11. lpp., otrā daļa). Eiropas Parlamenta 2007. gada 21. novembrī izdarītie grozījumi noteica pasažieru skaitu gadā lielāku par 5 miljoniem, kā arī iekļāva vēl vienu grozījumu saistībā ar tirgus daļu dalībvalsts pasažieru aviopārvadājumu tirgū virs 15 % (COD/2007/0013). 2008. gada 23. jūnijā ar Padomes kopējo nostāju tika ieviests vēl viens grozījums, kas atbilst direktīvas pašreizējam tekstam (8332/2/08 REV 2, 1. panta 2. punkts).
(9)  –	Es atsaucos uz 1997. gada priekšlikumu (COM(1997) 154, galīgā redakcija), kas tika atsaukts 2001. gadā (COM(2001) 763, galīgā redakcija/2).
(10)  –	Attiecībā uz transporta nozari skat., piemēram, 1997. gada 17. jūlija spriedumu apvienotajās lietās C‑248/95 un C‑249/95 SAM Schiffahrt un Stapf ( Recueil, I‑4475. lpp., 23. punkts), 2002. gada 12. marta spriedumu apvienotajās lietās C‑27/00 un C‑122/00 Omega Air  u.c. ( Recueil, I‑2569. lpp., 63. punkts) un 2004. gada 9. septembra spriedumu apvienotajās lietās C‑184/02 un C‑223/02 Spānija un Somija/Parlaments un Padome (Krājums, I‑7789. lpp., 56. punkts). Judikatūra par šo jautājumu ir īpaši bagātīga lauksaimniecības politikas nozarē: sal. ar, piemēram, 2001. gada 12. jūlija spriedumu lietā C‑189/01 Jippes u.c. ( Recueil, I‑5689. lpp., 80. punkts un tajā minētā judikatūra) un 2009. gada 14. maija spriedumu lietā C‑34/08 Azienda Agricola Disarò Antonio  u.c. (Krājums, I‑4023. lpp., 44. un 76. punkts un tajā minētā judikatūra). Identiskiem apsvērumiem vides jomā sal. ar 2008. gada 16. decembra spriedumu lietā C‑127/07 Arcelor Atlantique et Lorraine  u.c. (Krājums, I‑9895. lpp., 61. punkts).
(11)  –	Skat., piemēram, nesenos spriedumus: 2010. gada 9. marta spriedumu lietā C‑379/08 ERG u.c. (Krājumā vēl nav publicēts, 60. punkts un tajā minētā judikatūra) un 2010. gada 8. jūlija spriedumu lietā C‑343/09 Afton Chemical
(Krājumā vēl nav publicēts, 46. punkts). It īpaši gaisa transporta nozarē sal. ar 2006. gada 10. janvāra spriedumu lietā C‑344/04 IATA un ELFAA (Krājums, I‑403. lpp., 80. punkts).
(12)  –	Judikatūra šajā ziņā ir pastāvīga: skat., piemēram, 2002. gada 10. decembra spriedumu lietā C‑491/01 British American Tobacco (Investments) un Imperial Tobacco ( Recueil, I‑11453. lpp., 123. punkts), 2005. gada 12. jūlija spriedumu apvienotajās lietās C‑154/04 un C‑155/04 Alliance for Natural Health u.c. (Krājums, I‑6451. lpp., 52. punkts) un iepriekš 11. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā Afton Chemical, 28. un 42. punkts.
(13)  –	Sal. ar iepriekš 10. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā SAM Schiffahrt un Stapf, 25. punkts un tajā minētā judikatūra, un iepriekš 10. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā Omega Air  u.c., 65. punkts.
(14)  –	Skat., piemēram 1963. gada 17. jūlija spriedumu lietā 13/63 Itālija/Komisija ( Recueil, 335. lpp., it īpaši 358. lpp.), 1984. gada 13. decembra spriedumu lietā 106/83 Sermide
( Recueil, 4209. lpp., 28. punkts) un 2001. gada 25. oktobra spriedumu lietā C‑120/99 Itālija/Padome ( Recueil, I‑7997. lpp., 80. punkts).
(15)  –	Sal. ar 1994. gada 5. oktobra spriedumu lietā C‑280/93 Vācija/Padome ( Recueil, I‑4973. lpp., 74. punkts) un iepriekš šī sprieduma 10. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā Arcelor Atlantique et Lorraine u.c., 25. un 26. punkts.
(16)  –	Līdzīgam apsvērumam, kas tomēr saistīts ar nozaru salīdzināmību, sal. ar iepriekš šī sprieduma 10. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā Arcelor Atlantique et Lorraine u.c., 36. punkts.
(17)  –	Ir vērts atcerēties, ka, lai gan direktīvas piemērošanas jomas noteikšanai kravu pārvadājumi nav ņemti vērā, lidostās, uz kurām direktīva attiecas, pārskatāmības normas jāievēro visām aviosabiedrībām, arī tām, kuras nodarbojas ar kravu pārvadājumiem.
(18)  –	Sal. ar iepriekš 61. un 63.–65. punktā minēto.
(19)  –	Skat. iepriekšējos apsvērumus, it īpaši 56. punktā.
(20)  –	Sal. ar 1962. gada 13. jūlija spriedumu apvienotajās lietās 17/61 un 20/61 Klöckner‑Werke un Hoesch /Augstā Iestāde ( Recueil, 597. lpp., it īpaši 630. un 631. lpp.), 1985. gada 15. janvāra spriedumu lietā 250/83 Finsider /Komisija ( Recueil, 131. lpp., 8. punkts), 2003. gada 22. maija spriedumu lietā C‑462/99 Connect Austria
( Recueil, I‑5197. lpp., 115. punkts), kā arī iepriekš 10. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā Arcelor Atlantique et Lorraine u.c., 39. punkts.
(21)  –	Iepriekš 10. zemsvītras piezīmē minētais spriedums lietā Arcelor Atlantique et Lorraine  u.c., 44. punkts.
(22)  –	Sal. ar direktīvas preambulas 13. apsvērumu, saskaņā ar kuru tāda informācija ļautu lidostas administrācijai “atbilstīgi novērtēt turpmāku ieguldījumu vajadzību”.
(23)  –	Attiecībā uz saikni starp nediskriminācijas principu un samērīguma principu sal. ar 2006. gada 23. marta spriedumu lietā C‑535/03 Unitymark un North Sea Fishermen’s Organisation
(Krājums, I‑2689. lpp., 53. punkts) un iepriekš 10. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā Arcelor Atlantique et Lorraine  u.c., 47. punkts). Lai salīdzinātu analīzes veidu saistībā ar nediskriminācijas un samērīguma pārbaudi, sal. ar 6. punktu ģenerāladvokāta Kapotorti [ Capotorti ] secinājumos, kas sniegti lietā 114/76 Bela‑Mühle Bergmann
(1977. gada 5. jūlija spriedums, Recueil, 1211. lpp.).
(24)  –	Sal. ar 1997. gada 13. maija spriedumu lietā C‑233/94 Vācija/Parlaments un Padome ( Recueil, I‑2405. lpp., 54. punkts) un iepriekš 11. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā IATA un ELFAA, 79. punkts.
(25)  –	Sal. ar iepriekš 10. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā Jippes  u.c., 83. punkts.
(26)  –	Sal. ar iepriekš 11. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā Afton Chemical, 46. punkts.
(27)  –	Sal. ar iepriekšējā zemsvītras piezīmē minēto spriedumu, 77. un 82. punkts.
(28)  –	Sal. ar direktīvas 12. pantu.
(29)  –	Skat. 1985. gada 9. jūlija spriedumu lietā 179/84 Bozzetti
( Recueil, 2301. lpp., 34. punkts) un iepriekš 23. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā Unitymark un North Sea Fishermen’s Organisation, 63. punkts.
(30)  –	Iepriekš 10. zemsvītras piezīmē minētais spriedums lietā Arcelor Atlantique et Lorraine  u.c., 59. punkts.
(31)  –	Iepriekš 24. zemsvītras piezīmē minētais spriedums lietā Vācija/Parlaments un Padome, 56. punkts.
(32)  –	Iepriekš 24. zemsvītras piezīmē minētais spriedums lietā Vācija/Parlaments un Padome, 56. punkts. Līdzīgu pierādīšanas pienākumu Tiesa pieprasīja, piemēram, iepriekš 10. zemsvītras piezīmē minētajā spriedumā lietā SAM Schiffahrt un Stapf, 36. punkts.
(33)  –	Skat. iepriekš 67.–69. punktu.
(34)  –	Direktīva, piešķirot tai normatīvo spēku, pārņem uz lidostu nodevām attiecināmo politiku, ko 2004. gadā noteikusi Starptautiskās Civilās aviācijas organizācijas Padome ( ICAO
Padome): sal. ar direktīvas preambulas 9. un 10. apsvērumu.
(35)  –	Sal. ar iepriekš 12. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā British American Tobacco (Investments)
un Imperial Tobacco, 177. punkts, un iepriekš 12. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā Alliance for Natural Health u.c., 101. punkts.
(36)  –	Skat. iepriekš 46. punktu.
(37)  –	Direktīvas preambulas 19. apsvērums.