62022TJ0713_RES
Zaken T‑713/22 en T‑720/22
Portumo - Madeira - Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), e.a.enNova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira)
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer) van 6 november 2024
„Staatssteun – Vrijhandelszone van Madeira – Door Portugal ten uitvoer gelegde steunregeling – Besluit tot vaststelling van de strijdigheid van de regeling met besluiten C(2007) 3037 definitief en C(2013) 4043 final, waarbij die regeling onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de terugvordering van de op grond daarvan verleende steun wordt gelast – Begrip ‚bestaande steun’ in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening (EU) 2015/1589 – Terugvordering – Gewettigd vertrouwen – Rechtszekerheid – Vrij verrichten van diensten – Vrijheid van vestiging – Vrij verkeer van werknemers”
Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steunmaatregelen en nieuwe steunmaatregelen – Maatregel waarbij een bestaande steunregeling wordt gewijzigd – Uitvoering van de steunregeling in strijd met de in het goedkeuringsbesluit van de Commissie vastgestelde voorwaarden – Wijziging die de kern van de regeling raakt – Kwalificatie als nieuwe steun
[Art. 108 VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, c)]
(zie punten 19, 80, 81)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steunmaatregelen die de ontwikkeling van bepaalde streken beogen – Regionale exploitatiesteun voor ultraperifere gebieden – Besluit van de Commissie tot goedkeuring van een steunregeling ter bevordering van de ontwikkeling van het eiland Madeira – Voorwaarden voor de toekenning van de steun waarin deze regeling voorziet – Strikte uitlegging – Activiteiten die buiten het eiland Madeira zijn uitgeoefend door op dit eiland geregistreerde vennootschappen – Activiteiten die niet in aanmerking kunnen komen voor de steun waarin de goedgekeurde regeling voorziet
[Art. 107, lid 3, a), VWEU; mededeling 2006/C 54/08 van de Commissie]
(zie punten 33‑60)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steunmaatregelen die de ontwikkeling van bepaalde streken beogen – Regionale exploitatiesteun voor ultraperifere gebieden – Besluit van de Commissie tot goedkeuring van een steunregeling ter bevordering van de ontwikkeling van het eiland Madeira – Voorwaarden voor de toekenning van de steun waarin deze regeling voorziet – Strikte uitlegging – Vereiste inzake het scheppen of behouden van banen in de autonome regio Madeira – Voorwaarde niet vervuld
[Art. 107, lid 3, a), VWEU; mededeling 2006/C 54/08 van de Commissie]
(zie punten 66‑76)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Vaststelling door de Commissie van richtsnoeren voor het onderzoek van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt – Gevolgen – Zelfbeperking van de beoordelingsbevoegdheid – Verplichting om de uitzonderlijke omstandigheden te onderzoeken die de lidstaat aanvoert om te verzoeken dat de verenigbaarheid van de steun uitsluitend op basis van artikel 107, lid 3, VWEU wordt beoordeeld
(Art. 107, lid 3, VWEU; mededeling 2006/C 54/08 van de Commissie)
(zie punten 85‑90)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steunmaatregelen die de ontwikkeling van bepaalde streken beogen – Regionale exploitatiesteun voor ultraperifere gebieden – Verenigbaarheid met de interne markt – Voorwaarde – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel
[Art. 107, lid 3, a), VWEU; mededeling 2006/C 54/08 van de Commissie]
(zie punten 91‑97)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Beoordeling op grond van artikel 107, lid 3, VWEU – Beperkende gevolgen voor de fundamentele vrijheden van een eventueel onverenigbaarheidsbesluit – Irrelevant
(Art. 107, lid 3, VWEU)
(zie punten 98‑103)
Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Steun die is verleend in strijd met de procedureregels van artikel 108 VWEU – Eventueel gewettigd vertrouwen van de steunontvangers – Geen, behoudens buitengewone omstandigheden
(Art. 108 VWEU)
(zie punten 112‑119)
Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Schending van rechtszekerheidsbeginsel – Geen
(Art. 108 VWEU)
(zie punten 122‑134)
Samenvatting
Het Gerecht verwerpt de beroepen tot nietigverklaring die verschillende vennootschappen hebben ingesteld tegen het besluit van de Europese Commissie waarbij bepaalde steun die in het kader van een eerder goedgekeurde regeling aan op het eiland Madeira gevestigde vennootschappen was verleend, onverenigbaar met de interne markt is verklaard en de terugvordering ervan is gelast. Het Gerecht preciseert in dit kader de verhouding tussen de in het VWEU neergelegde fundamentele vrijheden en de regels inzake staatssteun van dit verdrag.
Met het oog op de bevordering van de regionale ontwikkeling en de diversificatie van de economische structuur van het eiland Madeira heeft de Portugese Republiek een steunregeling ingevoerd ten gunste van een afgebakend geografisch gebied op dit eiland, de „Zona Franca da Madeira” (vrijhandelszone van Madeira; ZFM).
Deze regeling werd aanvankelijk in 1987 door de Europese Commissie goedgekeurd als verenigbare regionale steun, en werd vervolgens gewijzigd in 2002. In 2007 heeft de Commissie een derde regeling goedgekeurd, die in 2013 (
1
) opnieuw is gewijzigd en goedgekeurd (hierna: „regeling III”).
In het kader van regeling III, zoals die door de Commissie was goedgekeurd, werd steun verleend in de vorm van een verlaagde vennootschapsbelasting op winsten die voortvloeiden uit daadwerkelijk in Madeira uitgeoefende activiteiten, een vrijstelling van de gemeentebelasting en lokale belasting, evenals een vrijstelling van de belasting op de verwerving van onroerende goederen voor de oprichting van een onderneming in de ZFM; daarbij golden maximale steunbedragen die waren gebaseerd op plafonds die werden bepaald op basis van het aantal banen dat de begunstigde had behouden.
Na een monitoring van die regeling voor de jaren 2012 en 2013 heeft de Commissie besloten om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 3, VWEU in te leiden. Na afloop van die procedure heeft de Commissie bij besluit van 4 december 2020 (
2
) vastgesteld dat regeling III, zoals die door Portugal is uitgevoerd, wezenlijk verschilde van die welke bij de besluiten van 2007 en 2013 was goedgekeurd. Aangezien regeling III volgens de Commissie moest worden aangemerkt als „nieuwe steun” die onrechtmatig ten uitvoer was gelegd en onverenigbaar is met de interne markt, heeft zij de terugvordering ervan bij de begunstigden gelast.
Met hun beroepen vorderen vier vennootschappen die steun hebben ontvangen in het kader van regeling III, zoals die is uitgevoerd, nietigverklaring van dit besluit door het Gerecht.
Beoordeling door het Gerecht
Tot staving van hun beroepen betogen verzoeksters met name dat de uitlegging die de Commissie in het bestreden besluit heeft gegeven aan de voorwaarden voor toegang tot regeling III, inbreuk maakt op de beginselen van het vrije verkeer van burgers en werknemers, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, doordat de gebruikmaking van die vrijheden door de ondernemingen die van regeling III hebben geprofiteerd of door hun werknemers, moeilijker of duurder wordt.
In dit verband moet worden opgemerkt dat het Gerecht, net als in de arresten T‑95/21 (
3
) en T‑131/21 (
4
), van oordeel is dat de Commissie, zonder daarbij een fout te begaan, de voorwaarden voor toegang tot regeling III heeft uitgelegd en heeft geoordeeld dat deze regeling, zoals die door Portugal is uitgevoerd, wezenlijk verschilde van die welke bij de besluiten van 2007 en 2013 was goedgekeurd en dat zij bijgevolg een nieuwe steunregeling vormde.
Vervolgens merkt het Gerecht op dat met de argumenten van verzoeksters ontleend aan schending van de beginselen van het vrije verkeer van burgers en werknemers, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten in wezen wordt opgekomen tegen de vaststelling die de Commissie in overweging 198 van het bestreden besluit op basis van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU heeft gedaan, volgens welke regeling III, zoals die is uitgevoerd, onverenigbaar is met de interne markt.
Voor zover dit argument strekt tot betwisting van de vaststelling dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, onverenigbaar is, merkt het Gerecht op dat uit de rechtspraak inderdaad volgt dat wanneer de Commissie steun verenigbaar met de interne markt wil verklaren, zij zich ervan moet vergewissen dat deze verenigbaarverklaring, op grond waarvan de lidstaat de betrokken steun kan uitbetalen, niet zal resulteren in schending van andere bepalingen van het Unierecht en in het bijzonder de beginselen van vrij verkeer.
Deze rechtspraak kan de Commissie echter niet verplichten om, wanneer zij een steunmaatregel onverenigbaar wil verklaren, deze steun toch verenigbaar te verklaren en dus de toekenning ervan goed te keuren, op grond dat een eventueel onverenigbaarheidsbesluit beperkende gevolgen zou hebben voor de ondernemingen die deze steun ontvangen, hetzij door de uitbetaling ervan te verhinderen dan wel door de terugvordering ervan te gelasten.
Zou dit anders liggen, dan zou het verbod van onverenigbare staatssteun ondermijnd worden door de beginselen van het vrije verkeer van burgers en werknemers, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, en dit terwijl de bepalingen van het VWEU op het gebied van mededinging, en in het bijzonder die inzake staatssteun, van fundamenteel belang zijn en de uitdrukking vormen van een van de wezenlijke taken die aan de Unie zijn opgedragen.
Het Gerecht komt derhalve tot de slotsom dat verzoeksters zich niet met succes tegen het bestreden besluit kunnen beroepen op de beginselen van vrij verkeer van burgers en werknemers, vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten, voor zover daarbij op grond van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU wordt vastgesteld dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, onverenigbaar is en de terugvordering wordt gelast.
Het Gerecht voegt daaraan toe dat, zelfs in de veronderstelling dat verzoeksters zich op deze beginselen kunnen beroepen en dat het bestreden besluit – voor zover daarbij de voorwaarden voor toegang tot regeling III aldus worden uitgelegd dat de regeling, zoals die is uitgevoerd, onverenigbaar is, en de terugvordering van de in het kader van deze regeling toegekende steun wordt gelast – beperkende gevolgen heeft voor de aangevoerde vrijheden, die gevolgen in elk geval worden gerechtvaardigd door het legitieme doel dat met regeling III wordt nagestreefd, namelijk de bevordering van de regionale ontwikkeling en de diversificatie van de economische structuur van Madeira als ultraperifeer gebied, en evenredig zijn aan dat doel. In dit verband wijst het Gerecht erop dat de vaststelling dat regeling III, zoals die is uitgevoerd, onverenigbaar is met de interne markt, en de terugvordering van de op grond van die regeling onrechtmatig verleende steun, de in de ZFM geregistreerde ondernemingen niet beletten om zich buiten de autonome regio Madeira te vestigen of om aldaar diensten te verrichten, of zelfs werknemers aan te werven die buiten die regio wonen of hun activiteit uitoefenen. Ten slotte stelt het Gerecht vast dat de Commissie niet verplicht was zich uit te spreken over een door de verzoeksters voorgestelde alternatieve steunregeling. In dit verband merkt het Gerecht op dat de Commissie volgens de rechtspraak geen abstract standpunt hoeft in te nemen over elke denkbare alternatieve maatregel, aangezien de betrokken lidstaat weliswaar uitvoerig moet uiteenzetten waarom hij de desbetreffende steunregeling heeft vastgesteld, met name wat de vastgestelde subsidiabiliteitscriteria betreft, maar niet gehouden is om ook nog eens op positieve wijze aan te tonen dat het beoogde doel met geen enkele andere denkbare maatregel, die per definitie hypothetisch is, beter zou kunnen worden bereikt. Als die lidstaat geen dergelijke verplichting heeft, kunnen verzoeksters niet van het Gerecht verlangen dat het de Commissie gelast zich bij deze normstellingtaak in de plaats van de nationale autoriteiten te stellen teneinde alle denkbare alternatieve maatregelen te onderzoeken.
Gelet op die overwegingen wijst het Gerecht de argumenten van verzoeksters als ongegrond af. Het Gerecht wijst ook alle andere aangevoerde middelen af en verwerpt bijgevolg de beroepen in hun geheel.
(
1
)	Besluiten van de Commissie van 27 juni 2007 in zaak N 421/2006, en van 2 juli 2013 in zaak SA.34160 (2011/N) (hierna: „besluiten van 2007 en 2013”).
(
2
)	Besluit (EU) 2022/1414 van de Commissie van 4 december 2020 betreffende steunmaatregel SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) door Portugal ten uitvoer gelegd ten gunste van de vrijhandelszone van Madeira (Zona Franca da Madeira, ZFM) – Regeling III (PB 2022, L 217, blz. 49; hierna: „bestreden besluit”).
(
3
)	Arrest van 21 september 2022, Portugal/Commissie (Vrijhandelszone van Madeira) (T‑95/21, EU:T:2022:567).
(
4
)	Arrest van 21 juni 2023, Região Autónoma da Madeira/Commissie (T‑131/21, EU:T:2023:348).