Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
DEAN SPIELMANN
föredraget den 26 februari 2026(1)
Mål C‑809/24
Trenitalia SpA
mot
Regione Liguria
(begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien))
” Begäran om förhandsavgörande – Transport – Kollektivtrafik på järnväg på regionalnivå – Förordning (EG) nr 1370/2007 – Kollektivtrafikföretags avstående från en rimlig vinst – Avtal om allmän trafik med kort varaktighet – Total avsaknad av risk för detta kollektivtrafikföretag – Artikel 6 – Punkt 5 i bilagan till förordning nr 1370/2007 – Krav på separata räkenskaper ”
Inledning
1.        Detta mål avser en begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), avseende tolkningen av vissa bestämmelser i förordning (EG) nr 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg.(2)
2.        Domstolen har, i synnerhet, för första gången ombetts att klargöra den ekonomiskt betydelsefulla frågan om huruvida behöriga nationella myndigheter, inom ramen för ett avtal om allmän trafik, har en skyldighet att i den ersättning som utgår till det kollektivtrafikföretag som, enligt detta avtal, ansvarar för fullgörandet av allmän trafikplikt inkludera ett belopp som avser ”rimlig vinst”.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3.        I artikel 1 i förordning nr 1370/2007, som har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde” föreskrivs i punkt 1 följande:
”Syftet med denna förordning är att fastställa hur de behöriga myndigheterna, i enlighet med gemenskapslagstiftningen, kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda.
I denna förordning fastställs därför på vilka villkor de behöriga myndigheterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt.”
4.        I artikel 3 i denna förordning, med rubriken ”Avtal om allmän trafik och allmänna bestämmelser”, föreskrivs i punkt 1 följande:
”När en behörig myndighet beslutar att bevilja ett företag som den själv valt ensamrätt och/eller någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska detta ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik.”
5.        I artikel 5 i denna förordning, med rubriken ”Tilldelning av avtal om allmän trafik”, preciseras i punkt 6 följande:
”Om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning får de behöriga myndigheterna fatta beslut om direkttilldelning av avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport med undantag av annan spårbunden trafik som tunnelbana och spårvagnar. Med avvikelse från artikel 4.3 får löptiden för sådana avtal inte överstiga 10 år, utom när artikel 4.4 ska tillämpas.”
6.        I artikel 6 i samma förordning, som har rubriken ”Ersättning för allmän trafik”, föreskrivs i punkt 1 följande:
”Oberoende av hur avtalet har tilldelats ska all ersättning enligt en allmän bestämmelse eller enligt ett avtal om allmän trafik vara förenlig med bestämmelserna i artikel 4. Dessutom ska all slags ersättning knuten till en allmän bestämmelse eller till ett avtal om allmän trafik som har direkttilldelats i enlighet med artikel 5.2, 5.4, 5.5 eller 5.6 stämma överens med bestämmelserna i bilagan.”
7.        I bilagan till förordning nr 1370/2007, som har rubriken ”Regler för beviljande av ersättning i de fall som avses i artikel 6.1” anges följande:
”1.      Ersättning knuten till en allmän bestämmelse eller till ett avtal om allmän trafik som har direkttilldelats i enlighet med artikel 5.2, 5.4, 5.5 eller 5.6 ska beräknas enligt reglerna i denna bilaga.
2.      Ersättningen får inte överstiga ett belopp som motsvarar den ekonomiska nettoeffekten som motsvarar summan av de verkningar, positiva som negativa, som fullgörandet av den allmänna trafikplikten får för kollektivtrafikföretagets kostnader och inkomster. Verkningarna ska bedömas genom att man jämför situationen med uppfylld trafikplikt med den situation som skulle ha förelegat om trafikplikten inte hade varit uppfylld. För att beräkna den ekonomiska nettoeffekten ska den behöriga myndigheten låta sig vägledas av nedanstående uppställning:
Kostnader som uppstått i samband med en eller flera förpliktelser som gäller allmän trafik och som ålagts av den eller de behöriga myndigheterna och som omfattas av ett avtal om allmän trafik och/eller av en allmän bestämmelse,
minus eventuella positiva ekonomiska effekter som uppstår inom det nät som används enligt den berörda allmänna trafikplikten,
minus taxeintäkter eller annan inkomst som uppstår vid fullgörandet av den allmänna trafikplikten,
plus en skälig vinst,
är lika med ekonomisk nettoeffekt.
…
5.      För att öka insynen och undvika korssubventioner ska ett kollektivtrafikföretag, som inte bara bedriver trafik som beviljas ersättning enligt reglerna för allmän trafikplikt utan även bedriver annan verksamhet, föra separata räkenskaper för de allmännyttiga tjänsterna på ett sätt som åtminstone uppfyller följande villkor:
Särskilda räkenskaper ska föras för varje verksamhet, och motsvarande tillgångar och fasta kostnader ska fördelas i enlighet med gällande revisions- och skattebestämmelser.
…
6.      ’Rimlig vinst’
ska förstås som den avkastning på eget kapital som är vanlig inom branschen i en viss medlemsstat, med hänsyn till den risk som kollektivtrafikföretaget tar eller undviker på grund av myndighetens ingripande.
7.      Ersättning ska beviljas på sådant sätt att kollektivtrafikföretaget uppmuntras att fortsätta med eller utveckla
–        en effektiv affärsverksamhet, som är objektivt bedömbar, och
–        tillhandahållande av persontransporttjänster av tillräckligt god kvalitet.”
Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
8.        Den 10 mars 2010, ingick Regione Liguria (regionen Ligurien, Italien) och Trenitalia, genom direkttilldelning, ett avtal om allmän trafik för järnvägstrafik på regionalnivå för åren 2009–2014 (nedan kallat avtalet för åren 2009–2014), som var förnybart för en sex års-period.
9.        Vid utgången av detta avtal, avslog regionen Ligurien Trenitalias förslag om förnyelse, på grund av att de investeringar som planerats för modernisering av rullande materiel inte var tillräckliga. För regionen Ligurien utgjorde denna modernisering ett väsentligt villkor för ingåendet av ett nytt sex års-avtal och en avgörande faktor för att förbättra tjänstens kvalitet och tillförlitlighet.
10.      Den 10 december 2016 ingick regionen Ligurien och Trenitalia, i syfte att garantera en kontinuitet i den allmänna trafik som omfattades av avtalet för åren 2009–2014, återigen genom direkttilldelning, ett ”överbryggningsavtal” för en tre års-period (nedan kallat avtalet för åren 2015–2017). Avtalen avsåg en övergångsperiod mellan utgången av avtalet för åren 2009–2014 och tilldelningen av ett nytt avtal om allmän trafik på 15 år som skulle gälla från år 2018.
11.      Avtalet för åren 2015–2017 innehöll samma villkor som avtalet för åren 2009–2014, med undantag för metoden för att beräkna Trenitalias ersättning. Denna metod fastställdes i ett treårsprospekt som bifogades detta överbryggningsavtal. I detta prospekt angavs att det globala nettoresultatet, vilket skulle utgöras av summan av resultaten för varje år, skulle vara noll. Därmed skulle en ekonomisk och finansiell balans säkerställas (intäkter
=
utgifter
finansiella kostnader) och de kostnader som Trenitalia haft under hela tre års-perioden skulle täckas fullt ut. Varje minskning av kostnaderna eller ökning av intäkterna skulle således nödvändigtvis medföra en minskning av den allmänna ersättning som regionen Ligurien betalade för att säkerställa en ekonomisk och finansiell jämvikt (alltså ett totalt nettoresultat på noll).
12.      Under år 2018 uppkom en meningsskiljaktighet mellan parterna avseende vilka poster som skulle inkluderas i beräkningen av det totala nettoresultatet för perioden 2015–2017. I synnerhet motsatte sig regionen Ligurien att en avkastning på eget kapital skulle beaktas till förmån för Trenitalia.
13.      Den 25 maj 2021 antogs deliberazione della Giunta regionale nr 444/2021 (regionalt beslut nr 444/2021) (nedan kallat beslut nr 444/2021), i vilket, utan beaktande av avkastning på det investerade nettokapitalet, fastställdes att saldoposten för perioden 2015–2017 uppgick till 10 702 543,18 euro. Efter avdrag med ett belopp på 3 955 613,73 euro, som utgjorde regionen Liguriens skuldbelopp, föreskrevs i detta beslut att Trenitalia skulle betala ett belopp på 6 746 929,45 euro, på grund av att detta företag inte hade rätt att behålla överskottet för perioden 2015–2017, eftersom företaget inte stod risken för ett eventuellt underskott.
14.      Trenitalia bestred lagligheten av beslut nr 444/2021 vid Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Regionala förvaltningsdomstolen i Ligurien, Italien). Denna domstol ogillade talan genom dom av den 27 juni 2022 och angav att ett avstående från en rimlig vinst från Trenitalias sida var motiverat, för det första av den övergångskaraktär som präglade avtalet för 2015–2017, för det andra av att detta företag inte stod risken för eventuella förluster och för det tredje av en ny direkttilldelning av de berörda trafiktjänsterna för en femton års-period.
15.      Den domstolen konstaterade även att de överskottsintäkter som Trenitalia uppburit härrörde från driften av den kommersiella tjänsten ”Cinque Terre Express” och underkände tolkningen att Trenitalia skulle ha rätt att behålla detta överskott. Denna tolkning skulle nämligen innebära att den ersättning som utgått för fullgörandet av den allmänna trafikplikten användes för att subventionera en mycket lukrativ kommersiell verksamhet.
16.      Trenitalia överklagade denna dom till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen), som är den hänskjutande domstolen.
17.      Denna domstol har angett att avtalet för 2015–2017 garanterar Trenitalia en total täckning av kostnaderna, utan att det ger företaget rätt till en rimlig vinst. Således bör en minskning av kostnaderna eller en ökning av intäkterna, i förhållande till de ursprungliga uppskattningarna, leda till en minskning av den ersättning som regionen Ligurien är skyldig att betala för att upprätthålla en ekonomisk och finansiell jämvikt (nollsaldo) vid utgången av tre års-perioden, såsom anges i detta avtal.
18.      Den hänskjutande domstolen undrar huruvida avtalet för åren 2015–2017 är förenligt med förordning nr 1370/2007, i den mån detta avtal dels föreskriver att kollektivtrafikföretaget ska avstå från en rimlig vinst, dels inte kräver någon separat redovisning av kostnader och inkomster som följer av den delvis kommersiella tjänsten ”Cinque Terre Express”.
19.      Mot denna bakgrund, har Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)      Utgör förordning [nr 1370/2007] – och särskilt skäl 27 andra delen, artiklarna 1.2, 4.1 och 6.1 samt punkterna 2–6 i bilagan till förordningen – samt de unionsrättsliga principer och mål som fastställs i de relevanta bestämmelserna i EUF-fördraget (särskilt artiklarna 14, 93 och 106) hinder för ett avtal om allmän trafik som det som är för handen i det nationella målet, med den följden att avtalsvillkoren blir verkningslösa, när avtalet på grund av att den ekonomiska aktören inte bär någon risk innebär att aktören i gengäld fritt och medvetet accepterar att avstå från rimlig vinst, för det fall detta avstående gäller under en begränsad tid (tre år), i väntan på direkttilldelning av ett senare avtal med maximal löptid enligt
artikel 5.6 jämförd med artikel 4.4 i förordning [nr 1370/2007]?
2)      Om den första frågan besvaras jakande, utgör då förordning [nr 1370/2007] – och särskilt skäl 27 första delen, skäl 28, artiklarna 4.1 och 6.1 samt punkt 5 i bilagan till förordningen – samt de unionsrättsliga principer och mål som fastställs i de relevanta bestämmelserna i EUF-fördraget (särskilt artiklarna 14, 93 och 106) hinder för ett avtal om allmän trafik som det aktuella i det nationella målet, med den följden att den ifrågavarande delen av avtalet blir verkningslös och inte får göras gällande, när avtalet, för att undvika risken för alltför höga ersättningar, inte omfattar separat redovisning av kostnader och inkomster som följer av en tjänst med delvis kommersiell karaktär eftersom den kännetecknas av högre avgifter?”
20.      Skriftliga yttranden har ingetts av Trenitalia, regionen Ligurien och Europeiska kommissionen. Dessa parter yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 27 november 2025.
Rättslig analys
Den första tolkningsfrågan
21.      Den hänskjutande domstolen har, genom sin första tolkningsfråga, i huvudsak, önskat få klarhet i huruvida förordning nr 1370/2007 ska tolkas så, att den hinder för ingående av ett avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport enligt vilket, med hänsyn till att det kollektivtrafikföretag som ansvarar för fullgörandet av den allmänna trafikplikten inte har åtagit sig någon risk, det ersättningsbelopp som ska betalas till detta företag omfattar samtliga kostnader som det bär, dock utan att inkludera någon rimlig vinst, under en övergångsperiod före ingående av ett nytt långvarigt avtal avseende samma allmänna trafikplikt.(3)
22.      Det ska inledningsvis erinras om att förordning nr 1370/2007, av vilken den hänskjutande domstolen har begärt en tolkning, antogs på grundval av såväl fördragsbestämmelser om statligt stöd som bestämmelser om den gemensamma transportpolitiken.
23.      I skäl 4 i förordning nr 1370/2007 anges att den har som mål att undanröja skillnader mellan olika medlemsstaters transportföretag. Som framgår av artikel 1.1 första stycket och av skäl 4 i förordningen, tillkommer, utöver detta mål, syftet att se till att det, tack vare en reglerad konkurrens, tillhandahålls persontransporttjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda.(4)
24.      I förordning nr 1370/2007 fastställs således, i enlighet med andra stycket i dess artikel 1.1, på vilka villkor de behöriga myndigheterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt.
25.      Begreppet ”ersättning för allmän trafik” definieras i artikel 2 g i denna förordning som ”varje förmån, särskilt ekonomisk, som en behörig myndighet direkt eller indirekt ger med hjälp av offentliga medel under den period den allmänna trafikplikten genomförs eller i anslutning till denna period”.
26.      I artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1370/2007 föreskrivs att oberoende av hur avtalet har tilldelats ska all ersättning enligt ett avtal om allmän trafik vara förenlig med bestämmelserna i artikel 4 i denna förordning. Dessutom ska all slags ersättning knuten till ett avtal om allmän trafik som har direkttilldelats, såsom i förevarande mål, stämma överens med bestämmelserna i bilagan till denna förordning.
27.      I artikel 4 i förordning nr 1370/2007 föreskrivs, i dess punkt 1 b i) att i avtal om allmän trafik ska i förväg och på ett objektivt och öppet sätt fastställas de parametrar som ska användas för att beräkna den eventuella ersättningen. Vidare ska det, enligt punkt c i denna bestämmelse,
fastställas hur kostnaderna för tjänsternas tillhandahållande ska fördelas. I dessa kostnader kan särskilt ingå kostnader för personal, energi, infrastrukturavgifter, underhåll och reparation av fordon avsedda för kollektivtrafik, rullande materiel och anläggningar som behövs för driften av persontrafiken samt fasta kostnader och rimlig avkastning på eget kapital.
28.      Enligt domstolens senare praxis framgår det klart av lydelsen i denna bestämmelse att de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för ett avtal om allmän trafik, har ett utrymme för skönsmässig bedömning när de utformar mekanismen för den ersättning som ska betalas till ett kollektivtrafikföretag.(5) Detta handlingsutrymme är emellertid strikt begränsat av kravet i artikel 4.1 b andra meningen och punkt 2 i bilagan till denna förordning, på att förhindra överdrivna ersättningar (”alltför höga ersättningar”).(6) När det gäller en direkttilldelning av ett avtal om allmän trafik, ska de faktorer på grundval av vilka ersättningen beräknas fastställas så att ingen ersättning får överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av den ekonomiska nettoeffekten av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en ”rimlig vinst” på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter.(7) En sådan rimlig vinst definieras i punkt 6 i bilagan till förordning nr 1370/2007 som ”den avkastning på eget kapital som är vanlig inom branschen i en viss medlemsstat, med hänsyn till den risk som kollektivtrafikföretaget tar eller undviker på grund av myndighetens ingripande”.
29.      Med andra ord ska avtal om allmän trafik föreskriva en mekanism som säkerställer att ersättningen inte överstiger maxbeloppet motsvarande den ekonomiska nettoeffekten. Syftet med detta är att undvika en oskälig snedvridning av konkurrensen, såsom framgår av skäl 34 i förordning nr 1370/2007.(8)
30.      I artikel 4.1 i denna förordning föreskrivs således att rimlig vinst ska beaktas vid beräkningen av en sådan täckning av kostnaderna, när en sådan vinst anges i avtalet om allmän trafik.
31.      En tolkningen enligt vilken en rimlig vinst endast är föremål för förordning nr 1370/2007 i den mån en sådan vinst anges i avtalet om allmän trafik bekräftas av två faktiska omständigheter.
32.      För det första föreskrivs i artikel 4.1 c i förordning nr 1370/2007 att i kostnaderna för tjänsternas tillhandahållande, av vilka fördelningen ska fastställas i avtal om allmän trafik ”kan särskilt ingå”, bland annat, ”rimlig avkastning på eget kapital” (eller, med andra ord, en rimlig vinst). Denna formulering visar att unionslagstiftaren inte har önskat identifiera vilka kostnader som obligatoriskt ska anges i avtal om allmän trafik.
33.      För det andra anges i punkt 2 i bilagan till förordning nr 1370/2007 en uppställning enligt vilken den ekonomiska nettoeffekten motsvarar kostnader som uppstått minus eventuella positiva ekonomiska effekter som uppstår inom det nät som används, med ökning för en skälig vinst. Enligt denna punkt ska den behöriga myndigheten ”låta sig vägledas” av denna uppställning (”shall be guided by the following scheme” i den engelska språkversionen, ”se guiará por el siguiente esquema” i den spanska språkversionen och ”deve tomar como referencial as seguintes regras” i den portugisiska språkversionen). Enligt min uppfattning förklaras valet av detta verb just av att den ekonomiska nettoeffekten, på grundval av vilken det maximala ersättningsbeloppet ska beräknas, omfattar de eventuella positiva effekter som uppstår inom det nät som används, om sådana effekter föreligger, och en rimlig vinst, om detta föreskrivs i avtalet om allmän trafik.(9)
34.      Således kan det inte av de bestämmelser i förordning nr 1370/2007 som jag hittills har undersökt utläsas någon skyldighet för de behöriga myndigheterna att bevilja kollektivtrafikföretaget en ersättning som omfattar en rimlig vinst.
35.      Artikel 1.1 i förordning nr 1370/2007 och punkt 7 i dess bilaga, jämförda med skäl 27 i denna förordning, kan inte heller tolkas så, att de föreskriver en sådan skyldighet för de behöriga myndigheterna, i strid med vad Trenitalia har anfört såväl i det skriftliga yttrandet som vid förhandlingen.
36.      Låt mig erinra om innehållet i dessa bestämmelser. I artikel 1.1 första stycket i denna förordning anges syftet att ”se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare”.(10) I skäl 27 i denna förordning anges att en behörig myndighet som avser att tilldela ett avtal om allmän trafik utan konkurrensutsatt anbudsförfarande dessutom bör vara skyldig att följa detaljerade bestämmelser som säkerställer att ersättningsbeloppet är skäligt och i vilka tjänsternas effektivitet och kvalitet betonas. Punkt 7 i bilagan preciserar att ersättning ska beviljas på sådant sätt att kollektivtrafikföretaget uppmuntras att fortsätta med eller utveckla en effektiv affärsverksamhet, som är objektivt bedömbar, och tillhandahållande av persontransporttjänster av tillräckligt god kvalitet.
37.      I 2014 års riktlinjer(11), avseende den version av förordning nr 1370/2007 som är tillämplig i tiden (ratione temporis) på händelserna i målet, angav kommissionen, i punkt 2.4.8, att det av artikel 1 och punkt 7 i bilagan framgår att bestämmelserna i denna förordning ”inte bara syftar till att förhindra alla eventuella alltför höga ersättningar för allmän trafikplikt, utan dessutom att de syftar till att säkerställa att det utbud av allmännyttiga tjänster som fastställs i avtalet om allmän trafik är ekonomiskt hållbart och håller en hög kvalitetsnivå”. Av detta följer, enligt kommissionen att ”[d]en allmänna trafikplikten ska … ge skälig ersättning så att företagets egna medel inte urholkas på lång sikt inom ramen för ett avtal om allmän trafik, vilket skulle förhindra ett effektivt fullgörande av företagets skyldigheter enligt avtalet eller upprätthållandet av det tillhandahållande av persontransporttjänster av god kvalitet”.(12) ”Om den behöriga myndigheten inte betalar skälig ersättning” riskerar detta nämligen att ”ge upphov till allvarliga ekonomiska svårigheter för företaget om avtalet direkttilldelas och/eller [att försämra] den övergripande nivån och kvaliteten på den allmänna trafiken under avtalets löptid”.(13)
38.      Av detta kan följande slutsats dras.
39.      I artikel 1 i förordning nr 1370/2007 och punkt 7 i dess bilaga föreskrivs inte någon lägsta tröskelnivå för ersättning(14) och dessa bestämmelser innebär inte uttryckligen någon skyldighet för de behöriga myndigheterna att bevilja en ersättningsnivå som är högre än den ekonomiska nettoeffekten av den allmänna trafikplikten, vilken således omfattar en skälig ersättning. Följaktligen kan dessa bestämmelser inte förstås så, att de medför en principiell skyldighet för de behöriga myndigheterna att bevilja kollektivtrafikföretagen en sådan vinst.
40.      Dessa bestämmelser återspeglar emellertid en allmän gräns för de behöriga myndigheternas avtalsfrihet. Närmare bestämt är det handlingsutrymme som dessa myndigheter förfogar över för att fastställa metoden för beräkning av ersättningen även avgränsat av målet att säkerställa tillhandahållandet av en tjänst för passagerartransport som är både effektiv och ekonomiskt hållbar i syfte att uppnå en hög kvalitetsnivå för denna tjänst. Som domstolen slog fast i domen DOBELES, får de behöriga nationella myndigheterna inte ålägga de transportföretag som har anförtrotts att fullgöra dessa skyldigheter villkor, såsom villkor avseende ersättningsmetoder, som är överdrivna eller orimliga.(15) Detta skulle bland annat vara fallet med en avtalsklausul som fastställer metoder som uppenbart inte garanterar detta företag en tillräcklig ersättning och således riskerar att på lång sikt äventyra ett fortsatt tillhandahållande av allmännyttiga tjänster på en tillräcklig kvalitetsnivå.
41.      Det är således inte uteslutet att avsaknaden av beviljande av en rimlig vinst, och således av avkastning på kapital, kan medföra att ett kollektivtrafikföretag erhåller en uppenbart otillräcklig ersättning. I en sådan hypotetisk situation skulle det röra sig om ett ”överdrivet eller orimligt” villkor, i den mening som anges i föregående punkt, som är oförenligt med förordning nr 1370/2007.(16)
42.      En sådan bedömning, vilken ankommer på den hänskjutande domstolen, ska ske i enlighet med proportionalitetsprincipen.(17) För att kontrollera om denna princip har iakttagits, är det nödvändigt att beakta alla relevanta omständigheter kring det avtal om allmän trafik som är aktuellt i förevarande mål, det vill säga avtalet för 2015–2017. Jag tänker bland annat på de båda omständigheter som denna domstol har angett, nämligen övergångskaraktären av detta avtal och avsaknaden av ekonomisk och finansiell risk för Trenitalia vid tillhandahållandet av den allmännyttiga tjänst som avtalet avser.
43.      Jag anser att det, för att kunna ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, är nödvändigt att göra några anmärkningar avseende, bland annat, dessa båda omständigheter.
44.      Vad gäller den första omständigheten ska det, för det första, erinras om att detta avtal ingicks i en situation där regionen Ligurien ansåg att detta var nödvändigt för att säkerställa kontinuiteten i tillhandahållandet av denna allmänna trafik som rör järnvägstransport. Således förklarades dess begränsade tid (tre år) av behovet att reglera en övergångssituation, i syfte att ingå ett senare avtal för en betydligt längre tid. Det är emellertid uppenbart att villkoren i ett avtal för en kort tidsperiod i allmänhet medför en lägre risk att negativt påverka tjänstens långsiktiga ekonomiska hållbarhet i förhållande till ett avtal för en lång tidsperiod.
45.      Beträffande den andra omständigheten anser jag att ersättningsbeloppet, i syfte att bibehålla en allmännyttig tjänsts ekonomiska hållbarhet, ska variera beroende på vilken risk tjänsteleverantören är beredd att bära.(18) Såsom kommissionen har angett i sitt skriftliga yttrande, skulle det förhållandet att en rimlig vinst inte beviljats kunna utgöra ett åsidosättande av förordning nr 1370/2007 när det berörda företaget måste hantera investeringsrisker eller betydande operationella risker. Det framgår emellertid av beslutet om hänskjutande att det i avtalet för 2015–2017 inte föreskrevs någon investeringsskyldighet för Trenitalia och att investeringarna avseende moderniseringen av rullande materiel hade flyttats fram till det senare avtalet. Vidare föreskrevs i avtalsbestämmelserna en total täckning av de operationella risker som skulle kunna hota Trenitalias tillhandahållande av den aktuella allmänna trafiken. Detta bolag förefaller således, enligt det aktuella avtalet, ha varit skyddat från all risk knuten till tillhandahållandet av den allmänna trafiken.
46.      Det ska, i detta hänseende, även påpekas att en ersättningsmekanism grundad på en total täckning av kostnaderna för ett kollektivtrafikföretag, såsom det som är aktuellt i förevarande mål, inte kan uppmuntra till en effektiv förvaltning av den allmännyttiga tjänsten, såsom krävs enligt punkt 7 första stycket i bilagan till förordning nr 1370/2007. Kommissionen preciserade nämligen i punkt 2.4.3. i 2014 års riktlinjer att ”ersättningssystem som enbart täcker faktiska kostnader när de uppstår ger få incitament för transportföretaget att styra kostnader eller bli effektiva över tid” och att ”[a]nvändningen av dessa passar därför bättre vid instanser där osäkerheten om kostnader är stor och transportören behöver en högre grad av skydd mot osäkerhet”. Även om denna omständighet ska beaktas vid proportionalitetsbedömningen, är det emellertid nödvändigt att sätta den i ett sammanhang där den behöriga myndigheten har beslutat dels att ingå ett avtal om allmän trafik som föreskriver en täckning av det berörda företagets totala faktiska kostnader för att främja upprätthållandet av denna tjänst, dels att inleda ett förfarande för direkttilldelning till samma företag av ett avtal som gäller i 15 år.
47.      Mot denna bakgrund, föreslår jag att domstolen ska besvara den första tolkningsfrågan enligt följande. Förordning nr 1370/2007 ska tolkas så, att denna förordning inte utgör hinder för ingående av ett avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport enligt vilket, med hänsyn till att kollektivtrafikföretaget som ansvarar för fullgörandet av den allmänna trafikplikten inte har åtagit sig någon risk, det ersättningsbelopp som ska betalas till detta företag omfattar samtliga kostnader som det bär, dock utan att inkludera någon rimlig vinst, under en övergångsperiod före ingående av ett nytt långvarigt avtal avseende samma allmänna trafikplikt. Detta gäller under förutsättning att den omständigheten att ingen rimlig vinst erhålls inte medför en otillräcklig ersättning, vilket skulle förhindra att de skyldigheter som följer av avtalen fullgörs på ett tillfredsställande sätt, och att tillhandahållandet av tjänster som avser passagerartransport med en tillräcklig kvalitet upprätthålls. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida så är fallet.
Den andra tolkningsfrågan
48.      Den hänskjutande domstolen har, genom sin andra tolkningsfråga, i huvudsak, önskat få klarhet i huruvida artikel 6.1 i förordning nr 1370/2007 och punkt 5 i bilagan till denna förordning ska tolkas så, att de utgör hinder för ingåendet av ett avtal om allmän trafik som inte föreskriver en separat redovisning av kostnader och intäkter som följer av en transporttjänst som omfattas av detta avtal och för vilken avgiftsbestämmelserna garanterar en kommersiell lönsamhet.(19)
49.      Denna tolkningsfråga har ställts endast för det fall den första frågan ska besvaras jakande, det vill säga om myndigheten, enligt förordning nr 1370/2007, har en skyldighet att bevilja kollektivtrafikföretaget en rimlig vinst. Som jag har förklarat ovan i detta förslag till avgörande, är jag övertygad om att detta inte är fallet. Jag föreslår således att domstolen inte ska besvara denna andra tolkningsfråga. För det fall domstolen inte delar min uppfattning, ska jag emellertid pröva tolkningsfrågan i sak.
50.      Det ska inledningsvis erinras om att den tjänst som nämns i den första tolkningsfrågan, kallad ”Cinque Terre Express”, hade gjort det möjligt för Trenitalia att uppbära högre avgiftsintäkter än dem som normalt erhålls inom ramen för en normal kollektivtrafik. Företaget uppbar dessa intäkter tack vare de högre avgifter som tillämpades för passagerargruppen turister.
51.      Trenitalia gjorde i det nationella målet gällande att det hade rätt att behålla det överskott som tillhandahållandet av denna tjänst medförde, som en rimlig vinst. Regionen Ligurien motsatte sig detta, då den ansåg att den rättsliga tolkning som Trenitalia gjorde innebar att detta företag använde den ersättning som det uppburit som motprestation för en allmän trafikplikt för att subventionera en kommersiell verksamhet, det vill säga tillhandahållandet av tjänsten ”Cinque Terre Express”.
52.      Enligt den andra meningen i artikel 6.1 i förordning nr 1370/2007 ska all slags ersättning knuten till ett avtal om allmän trafik som har direkttilldelats i enlighet med artikel 5.6 stämma överens med bestämmelserna i bilagan. Det nationella målet avser just direkttilldelningen av ett avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport.
53.      Det ska erinras om att i punkt 5 första meningen i denna bilaga föreskrivs att ”[f]ör att öka insynen och undvika korssubventioner ska ett kollektivtrafikföretag, som inte bara bedriver trafik som beviljas ersättning enligt reglerna för allmän trafikplikt utan även bedriver annan verksamhet, föra separata räkenskaper för de allmännyttiga tjänsterna”. I detta hänseende anges i punkt 2.4.4. i 2014 års riktlinjer att syftet med sådana separata räkenskaper är att se till att den offentliga ersättning som ett kollektivtrafikföretag får inte används för att stärka dess konkurrensställning i fråga om den kommersiella verksamheten, vilket skulle innebära en korssubventionering av denna sistnämnda verksamhet.
54.      Förordning nr 1370/2007 kräver således separata räkenskaper mellan de transporttjänster som medför ersättning för fullgörande av allmän trafikplikt och dem som inte gör det.(20)
55.      Som framgår av definitionen av ”avtal om allmän trafik” i artikel 2 i) i förordning nr 1370/2007,(21) omfattas de tjänster som föreskrivs i avtalet av den allmänna trafikplikt som anges i detta.
56.      Av detta följer, enligt min uppfattning, att järnvägstransporttjänsten ”Cinque Terre Express”, som uttryckligen anges i avtalet för 2015–2017, omfattas av ”trafik som beviljas ersättning enligt reglerna för allmän trafikplikt”, i den mening som avses i punkt 5 i bilagan till förordning nr 1370/2007. Följaktligen anser jag inte att kravet på separata räkenskaper är tillämpligt på omständigheterna i det nationella målet.
57.      Denna slutsats påverkas inte av att järnvägstransporttjänsten ”Cinque Terre Express” är kommersiellt lönsam med anledning av den möjlighet som föreskrivs i avtalet för 2015–2017 att tillämpa en högre avgift för turister. Det framgår nämligen inte av punkt 5 i bilagan till förordning 1370/2007 att den kommersiella lönsamheten av en sådan ”trafik som beviljas ersättning enligt reglerna för allmän trafikplikt” medför någon skyldighet att i räkenskaperna separat behandla kostnader och intäkter avseende den berörda kollektivtrafiktjänsten. Som Trenitalia påpekade i sitt skriftliga yttrande, ska det vidare understrykas att punkt 2.2.5. i 2014 års riktlinjer anger att det geografiska tillämpningsområdet för avtal om allmän trafik ska göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att optimera de lokala, regionala och subnationella nätverkseffekterna. I detta syfte anges uttryckligen i denna punkt en möjlighet att kostnadseffektivt tillhandahålla sådana tjänster genom korsfinansiering mellan kostnadstäckande tjänster och ej kostnadstäckande tjänster, som omfattas av samma avtal om allmän trafik.
58.      Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara den andra tolkningsfrågan på följande sätt. Artikel 6.1 i förordning nr 1370/2007, jämförd med punkt 5 i bilagan till denna förordning, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för ingåendet av avtal om allmän trafik som inte föreskriver separata räkenskaper för kostnader och intäkter avseende en transporttjänst som omfattas av detta avtal och för vilken avgiftsbestämmelserna garanterar en kommersiell lönsamhet.
Förslag till avgörande
59.      Mot bakgrund av det ovan anförda, föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) har ställt på följande sätt:
1)      Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70,
ska tolkas på följande sätt:
Denna förordning utgör inte hinder för ingående av ett avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport enligt vilket, med hänsyn till att kollektivtrafikföretaget som ansvarar för fullgörandet av den allmänna trafikplikten inte har åtagit sig någon risk, det ersättningsbelopp som ska betalas till detta företag omfattar samtliga kostnader som det bär, dock utan att inkludera någon rimlig vinst, under en övergångsperiod före ingående av ett nytt långvarigt avtal avseende samma allmänna trafikplikt. Detta gäller under förutsättning att den omständigheten att ingen rimlig vinst erhålls inte medför
en otillräcklig ersättning, vilket skulle förhindra att de skyldigheter som följer av avtalen fullgörs på ett tillfredsställande sätt, och att tillhandahållandet av tjänster som avser passagerartransport med en tillräcklig kvalitet upprätthålls.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida så är fallet.
2)      Artikel 6.1 i förordning nr 1370/2007, jämförd med punkt 5 i bilagan till denna förordning,
ska tolkas på följande sätt:
Denna artikel utgör inte hinder för ingåendet av avtal om allmän trafik
som inte föreskriver separata räkenskaper för kostnader och intäkter avseende en transporttjänst som omfattas av detta avtal och för vilken avgiftsbestämmelserna garanterar en kommersiell lönsamhet.
1      Originalspråk: franska.
2      Europaparlamentets och rådet förordning av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (EUT L 315, 2007, s. 1).
3      Utöver ett antal bestämmelser i förordning nr 1370/2007, har den hänskjutande domstolen, i sin tolkningsfråga, nämnt artiklarna 14, 93 och 106 FEUF. Den har emellertid inte angett varför den anser att dessa artiklar är relevanta i förevarande mål. Jag anser att domstolen ska omformulera denna tolkningsfråga med utelämnande av dessa bestämmelser. Det ska, i detta hänseende, erinras om att domstolen kan behöva omformulera de frågor som hänskjutits till den och, i förekommande fall, begränsa sin tolkning till enbart de relevanta bestämmelserna bland dem som är föremål för begäran om förhandsavgörande (se dom av den 26 januari 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Polisens registrering av biometriska och genetiska uppgifter), C‑205/21, EU:C:2023:49, punkt 77), i vilken domstolen omformulerade den hänskjutande domstolens tredje tolkningsfråga).
4      Se även dom av den 8 september 2022, Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641, punkterna 67–69).
5      Se dom av den 21 december 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS m.fl. (C‑421/22, nedan kallad domen DOBELES, EU:C:2023:1028, punkt 42).
6      Se dom av den 25 januari 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, punkt 39).
7      Denna bestämmelse kodifierar det tredje villkor som
ska vara uppfyllt för att ersättning för en kollektivtrafiktjänst inte ska utgöra ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (se dom av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punkt 92)). Det ska i detta avseende erinras om att ersättning för allmän trafik enligt artikel 9.1 i förordning nr 1370/2007 för nyttjande av kollektivtrafik, vilken utbetalas i enlighet med denna förordning, är förenlig med den inre marknaden och undantas således från skyldigheten att göra någon underrättelse i förväg enligt artikel 88.3 FEG (nuvarande 108.3 FEUF).
8      I skäl 34 i denna förordning anges att ”[e]rsättning för allmännyttiga tjänster inom sektorn för landbaserad kollektivtrafik … kan enligt artikel 73 i fördraget på vissa villkor vara förenlig med fördraget. För det första måste ersättningen syfta till att säkerställa tillhandahållandet av tjänster som verkligen är tjänster av allmänt intresse i den mening som avses i fördraget. För det andra, för att undvika en oskälig snedvridning av konkurrensen, får ersättningen inte överstiga det belopp som krävs för att täcka nettokostnaderna för fullgörandet av den allmänna trafikplikten, med hänsyn till företagets inkomster i samband med detta och en rimlig vinst”.
9      Däremot skulle lydelsen i den italienska språkversionen (”segue il seguente schema”) kunna antyda att denna uppställning är bindande för de behöriga myndigheterna. Detta språkliga val förefaller emellertid inte överensstämma med de övriga språkversioner som jag förstår.
10      Min kursivering.
11      Meddelande från kommissionen om tolkningsriktlinjer för förordning (EG) nr 1370/2007 (EUT C 92, 2014, s. 1) (nedan kallade 2014 års riktlinjer). I punkt 1 i denna text (Inledning), preciseras att ”[i] det här meddelandet förklarar kommissionen hur den uppfattar ett antal bestämmelser i förordningen, mot bakgrund av bästa praxis, för att underlätta för medlemsstaterna att fullt ut utnyttja den inre marknadens fördelar”.
12      Min kursivering.
13      Min kursivering.
14      Se Europaparlamentets lagstiftningsresolution om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1370/2007 avseende öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg (COM(2013) 0028 – C7–0024/2013–2013/0028(COD)), dokument A7–0034/2014 av den 16 januari 2014, tilläggen 10 och 40, tillgänglig via följande länk: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7–2014-0034_FR.html#_section5.
15      Domen DOBELES (punkt 54).
16      Det ska erinras om att medlemsstaterna, när de utnyttjar det handlingsutrymme som de tillerkänns genom en förordning, ska använda detta utrymme inom gränserna för bestämmelserna i denna förordning (se, beträffande förordning nr 1370/2007, dom av den 25 januari 2024, Obshtina Pomorie, C‑390/22, EU:C:2024:75, punkt 40).
17      Denna princip föreskrivs visserligen endast i den konsoliderade versionen av förordning nr 1370/2007 och inte i den som är tillämplig i förevarande mål. Det rör sig emellertid om en grundläggande princip inom unionsrätten, vilken är tillämplig oberoende av huruvida den formellt är inskriven i en sekundärrättsakt.
18      Se domen DOBELES (punkt 55).
19      I enlighet med den rättspraxis som jag har hänvisar till i fotnot 3 i detta förslag till avgörande, föreslår jag att domstolen ska omformulera denna fråga genom att ta bort skälen 27 och 28 samt artikel 4.1 i förordning nr 1370/2007.
20      Se dom av den 28 juni 2017, kommissionen/Tyskland (C‑482/14, EU:C:2017:499, punkterna 127–129), i vilken domstolen angav att det inte följer av artikel 6.1 i förordning nr 1370/2007, jämförd med punkt 5 i bilagan till denna förordning, att ”företag verksamma inom området för persontransporter på järnväg, vilka utför verksamhet såväl i form av allmän trafikplikt som det utgår ersättning för som annan verksamhet, är skyldiga att i sitt årsbokslut redovisa de allmänna medel som erhållits för verksamheten i allmänhetens tjänst uppdelade på varje enskilt avtal”. Däremot har domstolen angett att det av dessa två bestämmelser endast följer att dessa företag ”ska redovisa sina olika verksamhetsområden separat”.
21      Det rör sig, enligt denna bestämmelse, om ”ett eller flera dokument som är rättsligt bindande och som bekräftar att en behörig myndighet och ett kollektivtrafikföretag har enats om att låta detta kollektivtrafikföretag sköta och tillhandahålla kollektivtrafik som omfattas av allmän trafikplikt”.