62021CJ0363
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 13 lipca 2023 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Obowiązek ustanowienia przez państwa członkowskie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii – Polityka gospodarcza – Rozporządzenie (UE) nr 549/2013 – Europejski system rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (ESA) – Dyrektywa 2011/85/UE – Wymogi dotyczące ram budżetowych w państwach członkowskich – Uregulowanie krajowe ograniczające właściwość sądu do spraw rachunkowych – Zasady skuteczności i równoważności – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
W sprawach połączonych C‑363/21 i C‑364/21
mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Corte dei conti (trybunał obrachunkowy, Włochy) postanowieniami z dni 3 i 10 czerwca 2021 r., które wpłynęły do Trybunału, odpowiednio w dniach 9 i 10 czerwca 2021 r., w postępowaniach:
Ferrovienord SpA
przeciwko
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (C‑363/21),
przy udziale:
Procura generale della Corte dei conti,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
oraz
Federazione Italiana Triathlon
przeciwko
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),
przy udziale:
Procura generale della Corte dei conti,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Arabadjiev, prezes izby, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (sprawozdawca) i I. Ziemele, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: C. Di Bella, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 19 października 2022 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Ferrovienord SpA oraz Federazione Italiana Triathlon – D. Lipani, J. Polinari oraz F. Sbrana, avvocati,
–
w imieniu Procura generale della Corte dei conti – A. Canale, procuratore generale, A. Corsetti oraz A. Iadecola, vice procuratori generali,
–
w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali G. De Bellis i P. Garofoli, avvocati dello Stato,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – C. Biz, F. Blanc, S. Delaude oraz F. Moro, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 12 stycznia 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (Dz.U. 2013, L 174, s. 1), dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dotyczących ram budżetowych państw członkowskich (Dz.U. 2011, L 306, s. 41), zasad równoważności i skuteczności, art. 19 TUE oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
2
Wnioski te zostały złożone w ramach dwóch postępowań pomiędzy, z jednej strony, w sprawie C‑363/21: Ferrovienord SpA a l’Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (krajowym instytutem statystycznym, Włochy), oraz z drugiej strony, w sprawie C‑364/21: Federazione Italiana Triathlon (włoską federacją triatlonu, Włochy) (zwaną dalej „FITRI”), a ISTAT i Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstwem gospodarki i finansów, Włochy) w przedmiocie wpisania na rok 2020 Ferrovienord i FITRI do wykazu instytucji rządowych i samorządowych objętych skonsolidowanym rachunkiem zysków i strat organów administracji publicznej (zwanym dalej „wykazem ISTAT”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2011/85
3
Zgodnie z motywami 3, 4 i 23 dyrektywy 2011/85:
„(3)
Kompletne i wiarygodne praktyki w zakresie rachunkowości publicznej obejmujące wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych są warunkiem koniecznym dla tworzenia wysokiej jakości statystyk, porównywalnych we wszystkich państwach członkowskich. Kontrole wewnętrzne powinny zapewnić, aby obowiązujące przepisy były egzekwowane w całym podsektorze instytucji rządowych i samorządowych. Niezależne kontrole prowadzone przez instytucje publiczne, takie jak Trybunał Obrachunkowy lub prywatne organy kontrolne, powinny zachęcać do stosowania najlepszych międzynarodowych praktyk.
(4)
Dostępność danych budżetowych jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania ram nadzoru budżetowego w Unii. Regularny dostęp do aktualnych i wiarygodnych danych budżetowych jest podstawą odpowiedniego i terminowego monitorowania, które z kolei pozwala na podjęcie bezzwłocznych działań w przypadku niespodziewanych zmian sytuacji budżetowej. Zasadniczym elementem zapewnienia jakości danych budżetowych jest przejrzystość, która musi obejmować regularny, publiczny dostęp do tych danych.
[…]
(23)
Postanowienia dotyczące ram nadzoru budżetowego ustanowione w TFUE, w szczególności w [Pakcie stabilności i wzrostu (SGP)] mają zastosowanie do całości sektora instytucji rządowych i samorządowych, co obejmuje podsektory instytucji rządowych na szczeblu centralnym, instytucji rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym, instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym oraz funduszy ubezpieczeń społecznych, zdefiniowane w rozporządzeniu [Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (Dz.U. 1996, L 310, s. 1)]”.
4
Artykuł 1 tej dyrektywy przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia szczegółowe zasady dotyczące właściwości ram budżetowych państw członkowskich. Zasady te są niezbędne w celu zapewnienia przestrzegania obowiązków państw członkowskich wynikających z TFUE w odniesieniu do unikania nadmiernego deficytu publicznego”.
5
Artykuł 2 omawianej dyrektywy stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy zastosowanie mają definicje terminów »publiczny«, »deficyt« i »inwestycja« określone w art. 2 Protokołu (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, załączonego do TUE i TFUE. Zastosowanie ma definicja podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych określona w pkt 2.70 załącznika A do rozporządzenia [nr 2223/96].
Dodatkowo zastosowanie mają następujące definicje:
»ramy budżetowe« oznaczają zbiór uzgodnień, procedur, reguł i instytucji stanowiących podstawę prowadzenia polityki budżetowej sektora instytucji rządowych i samorządowych, w szczególności:
[…]”.
6
Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2011/85 ma następujące brzmienie:
„Jeśli chodzi o krajowe systemy rachunkowości publicznej, państwa członkowskie dysponują systemami rachunkowości publicznej obejmującymi w sposób kompleksowy i spójny wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych i zawierającymi informacje niezbędne do generowania danych w ujęciu memoriałowym z myślą o przygotowywaniu danych opartych na standardach [europejskiego systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych we Wspólnocie Europejskiej, przyjętego rozporządzeniem nr 2223/96, zwanego dalej »ESA 95«]. Te systemy rachunkowości publicznej podlegają kontroli wewnętrznej i niezależnym audytom”.
7
Zgodnie z art. 5 tej dyrektywy:
„Każde państwo członkowskie dysponuje specyficznymi dla niego numerycznymi regułami fiskalnymi, które w wieloletniej perspektywie skutecznie wspierają realizację przez sektor instytucji rządowych i samorządowych jako całość, wynikających z TFUE zobowiązań państw członkowskich w obszarze polityki budżetowej. Reguły takie wspierają w szczególności:
a)
stosowanie się do wartości odniesienia dotyczących deficytu i długu zgodnie z TFUE;
b)
przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego, w tym przestrzeganie średniookresowych celów budżetowych założonych przez dane państwo członkowskie”.
8
Artykuł 6 ust. 1 lit. b) rzeczonej dyrektywy stanowi:
„Bez uszczerbku dla postanowień TFUE dotyczących unijnych ram nadzoru budżetowego, specyficzne dla poszczególnych krajów numeryczne reguły fiskalne zawierają następujące elementy:
[…]
b)
skuteczne i terminowe monitorowanie przestrzegania reguł w oparciu o wiarygodną i niezależną analizę przeprowadzaną przez niezależne organy lub organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz [organów] budżetowych państw członkowskich”.
Rozporządzenie nr 473/2013
9
Artykuł 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro (Dz.U. 2013, L 140, s. 11) stanowi:
„1.   Na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
a)
»niezależne organy« oznaczają strukturalnie niezależne organy lub organy [instytucje], które są funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państwa członkowskiego i które działają na podstawie przepisów krajowych zapewniających wysoki poziom funkcjonalnej niezależności i odpowiedzialności za podejmowane działania […]
[…]
2.   Do niniejszego rozporządzenia stosuje się również definicje »sektora instytucji rządowych i samorządowych« i »podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych« określone w pkt 2.70 załącznika A do rozporządzenia [nr 2223/96] […]”.
10
Artykuł 5 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia ma następującą treść:
„Państwa członkowskie muszą posiadać niezależne organy do spraw monitorowania zgodności z:
[…]
b)
numerycznymi regułami fiskalnymi, o których mowa w art. 5 dyrektywy [2011/85]”.
Rozporządzenie nr 549/2013
11
Europejski system zintegrowanych rachunków ekonomicznych (ESA) jest statystycznym i prawnym instrumentem, który Unia Europejska przyjęła w celu zapewnienia porównywalnych informacji na temat struktury gospodarek państw członkowskich i ich rozwoju. Pierwszy ESA, to znaczy ESA 95, został utworzony przez rozporządzenie nr 2223/96. ESA 2010, ustanowiony rozporządzeniem nr 549/2013, zastąpił ESA 95.
12
Zgodnie z motywami 3 i 14 rozporządzenia nr 549/2013:
„(3)
Obywatele Unii potrzebują rachunków ekonomicznych jako podstawowego narzędzia do analizy sytuacji gospodarczej państwa członkowskiego lub regionu. Dla zapewnienia porównywalności rachunki takie powinny być sporządzane na podstawie jednego zestawu zasad, które nie są przedmiotem różnych interpretacji. Dostarczone informacje powinny być jak najbardziej precyzyjne, kompletne i terminowe, aby zapewnić maksymalną przejrzystość dla wszystkich sektorów.
[…]
(14)
ESA 2010 będzie stopniowo zastępować wszystkie inne systemy, pełniąc rolę ram odniesienia zawierających wspólne standardy, definicje, klasyfikacje i zasady zapisów księgowych służące do sporządzania rachunków państw członkowskich na potrzeby Unii w taki sposób, by umożliwić uzyskanie wyników porównywalnych między państwami członkowskimi”.
13
Artykuł 1 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„1.   Niniejszym rozporządzeniem ustanawia się [ESA 2010].
2.   W ESA 2010 określa się:
a)
metodykę (załącznik A) dotyczącą wspólnych standardów, definicji, klasyfikacji i zasad zapisów księgowych, które należy stosować do zestawiania rachunków i tablic na porównywalnych podstawach do celów Unii, łącznie z wynikami wymaganymi na podstawie art. 3;
b)
program (załącznik B) określający terminy, w których państwa członkowskie przekazują Komisji [Europejskiej] (Eurostatowi) rachunki i tablice, które należy zestawiać zgodnie z metodyką, o której mowa w lit. a)”.
14
Artykuł 3 wspomnianego rozporządzenia stanowi:
„1.   Państwa członkowskie przekazują Komisji (Eurostatowi) rachunki i tablice określone w załączniku B w terminach wyznaczonych w nim dla każdej tablicy.
2.   Państwa członkowskie przekazują Komisji wymagane niniejszym rozporządzeniem dane i metadane zgodnie z określonym standardem wymiany i innymi ustaleniami praktycznymi.
[…]”.
15
Rozdział 1 załącznika A do tego rozporządzenia, który przedstawia ogólną strukturę i podstawowe zasady ESA 2010, zawiera w szczególności pkt 1.57, który ma następujące brzmienie:
„Jednostki instytucjonalne są to podmioty gospodarcze mające uprawnienia do własności wyrobów i aktywów, zaciągania zobowiązań oraz angażowania się w działalność gospodarczą i dokonywania transakcji z innymi jednostkami we własnym imieniu. Dla celów systemu ESA 2010 jednostki instytucjonalne grupowane są w pięciu rozłącznych krajowych sektorach instytucjonalnych:
a)
przedsiębiorstw niefinansowych;
b)
instytucji finansowych;
c)
instytucji rządowych i samorządowych;
d)
gospodarstw domowych;
e)
instytucji niekomercyjnych działających na rzecz gospodarstw domowych.
Pięć wymienionych sektorów instytucjonalnych tworzy krajową gospodarkę ogółem. Każdy z sektorów instytucjonalnych dzieli się także na podsektory. System ESA 2010 umożliwia opracowywanie pełnego zestawu rachunków przepływów i bilansów dla każdego sektora i podsektora oraz dla gospodarki ogółem. Mogą występować współzależności między wymienionymi pięcioma sektorami krajowymi a jednostkami będącymi nierezydentami; ukazane są takie współzależności między sektorami krajowymi a szóstym sektorem instytucjonalnym, tj. sektorem zagranica”.
16
Załącznik A do rozporządzenia nr 549/2013 zawiera rozdział 2, zatytułowany „Jednostki i ich grupowanie”, zawierający pkt 2.111 i 2.113, które przewidują:
„2.111.
Definicja: Sektor instytucji rządowych i samorządowych […] składa się z jednostek instytucjonalnych będących producentami nierynkowymi, których produkcja globalna przeznaczona jest na spożycie indywidualne i ogólnospołeczne, finansowanych z obowiązkowych płatności dokonywanych przez jednostki należące do pozostałych sektorów, a także z jednostek instytucjonalnych, których podstawową działalnością jest redystrybucja dochodu i bogactwa narodowego.
[…]
2.113.
Sektor instytucji rządowych i samorządowych dzielony jest na cztery podsektory:
a)
instytucje rządowe na szczeblu centralnym (z wyjątkiem funduszy zabezpieczenia społecznego) […]
b)
instytucje rządowe i samorządowe na szczeblu regionalnym (z wyjątkiem funduszy zabezpieczenia społecznego) […]
c)
instytucje samorządowe szczebla lokalnego (z wyjątkiem funduszy zabezpieczenia społecznego) […]
d)
fundusze zabezpieczenia społecznego […]”.
17
W załączniku A do tego rozporządzenia znajduje się rozdział 20, zatytułowany „Rachunki sektora instytucji rządowych i samorządowych”, w którym znajdują się pkt 20.05–20.07, który ma następujące brzmienie:
„20.05.
Sektor instytucji rządowych i samorządowych […] obejmuje wszystkie jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wszystkie nierynkowe instytucje niekomercyjne, które są kontrolowane przez te jednostki. Obejmuje on również pozostałych producentów nierynkowych określonych w pkt 20.18–20.39.
20.06 .
Jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych są utworzonymi w wyniku procesu politycznego jednostkami posiadającymi osobowość prawną oraz uprawnienia ustawodawcze, sądowe lub wykonawcze w stosunku do pozostałych jednostek instytucjonalnych na danym obszarze. Ich podstawową funkcją jest dostarczanie wyrobów i usług na rzecz społeczności i gospodarstw domowych na zasadach nierynkowych oraz redystrybucja dochodów i majątku.
20.07.
Jednostka sektora instytucji rządowych i samorządowych jest zwykle uprawniona do pobierania środków finansowych poprzez obowiązkowe transfery od innych jednostek instytucjonalnych. Aby sprostać podstawowym wymogom dotyczącym jednostki instytucjonalnej, jednostka sektora instytucji rządowych i samorządowych musi posiadać własne środki finansowe uzyskane z dochodów pochodzących od innych jednostek albo otrzymane w postaci transferów od innych jednostek sektora oraz musi być uprawniona do wydatkowania takich środków finansowych w celu realizacji celów swojej polityki. Musi mieć również możliwość zaciągania pożyczek na własny rachunek”.
Prawo włoskie
Konstytucja Republiki Włoskiej
18
Artykuł 103 akapit drugi Costituzione della Repubblica Italiana (konstytucji Republiki Włoskiej) przewiduje, że Corte dei conti (trybunał obrachunkowy, Włochy) jest właściwy w dziedzinie rachunkowości publicznej.
Ustawa nr 196 o rachunkowości i finansach publicznych
19
Artykuł 1 ust. 1–3 legge n. 196 – Legge di contabilità e finanza pubblica (ustawa nr 196 o rachunkowości i finansach publicznych) z dnia 31 grudnia 2009 r. (GURI nr 303 z dnia 31 grudnia 2009 r., dodatek zwyczajny nr 245), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
„1.   Instytucje rządowe i samorządowe przyczyniają się do osiągnięcia celów w zakresie finansów publicznych określonych na poziomie krajowym zgodnie z procedurami i kryteriami ustanowionymi przez Unię Europejską i dzielą się wynikającymi z tego obowiązkami. Udział w realizacji tych celów odbywa się z poszanowaniem podstawowych zasad harmonizacji rachunków publicznych i koordynacji finansów publicznych.
2.   Do celów stosowania przepisów w dziedzinie finansów publicznych pod pojęciem instytucji rządowych i samorządowych rozumie się począwszy od 2011 r. podmioty i jednostki wskazane do celów statystycznych przez [ISTAT] w wykazie ogłoszonym i opublikowanym w dniu 24 lipca 2010 r. w Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 171, a także począwszy od 2012 r. podmioty i osoby wskazywane każdego roku do celów statystycznych przez [ISTAT] w wykazie ogłoszonym i publikowanym przez [ten urząd] w dniu 30 września 2011 r. w Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 228 wraz z późniejszymi aktualizacjami zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu, przeprowadzonymi na podstawie definicji zawartych w szczegółowych rozporządzeniach Unii […], niezależne organy, a w każdym razie organy administracji wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu ustawodawczego nr 165 z dnia 30 marca 2001 r., ze zmianami.
3.   Wskazanie instytucji rządowych i samorządowych, o których mowa w ust. 2, jest dokonywane corocznie przez ISTAT w drodze decyzji publikowanej w Gazzetta ufficiale do dnia 30 września”.
Ustawa nr 243. Przepisy dotyczące wprowadzenia w życie zasady równowagi budżetowej
20
Artykuł 2 ust. 1 lit. a) legge „rinforzata” n. 243 – Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione (ustawy „wzmocnionej” nr 243 – przepisy dotyczące wprowadzenia w życie zasady równowagi budżetowej w rozumieniu art. 81 akapit szósty konstytucji) z dnia 24 grudnia 2012 r. (GURI nr 12 z dnia 15 stycznia 2013 r., s. 14) definiuje pojęcie „instytucji rządowych i samorządowych” w następujący sposób:
„»Instytucje rządowe i samorządowe« oznaczają podmioty określone w drodze procedur i aktów przewidzianych zgodnie z prawem Unii […] w przepisach dotyczących rachunkowości i finansów publicznych w ramach podsektorów administracji centralnej, administracji samorządowej i krajowych organów ubezpieczeń społecznych”.
21
Artykuł 20 tej ustawy, zatytułowany „Funkcje kontrolne Trybunału Obrachunkowego dotyczące budżetów instytucji rządowych i samorządowych”, przewiduje w szczególności, że Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) sprawuje kontrolę ex post zarządzania budżetami administracji publicznej w celu koordynacji finansów publicznych i równowagi budżetowej zgodnie z formami i zasadami określonymi w ustawie.
Ustawa nr 161. Przepisy dotyczące wykonania zobowiązań wynikających z członkostwa Włoch w Unii Europejskiej
22
Artykuł 30 legge n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013-bis (ustawy nr 161 o przepisach dotyczących wykonania zobowiązań wynikających z członkostwa Włoch w Unii Europejskiej – ustawy europejskiej 2013 bis) z dnia 30 października 2014 r. (GURI nr 261 z dnia 10 listopada 2014 r., dodatek zwyczajny nr 83) stanowi w ust. 1:
„W celu pełnego wdrożenia w odniesieniu do stron, które nie są bezpośrednio stosowane, dyrektywy [2011/85] i rozporządzenia [nr 473/2013], w szczególności w odniesieniu do monitorowania przestrzegania przepisów budżetowych, [Corte dei conti (trybunał obrachunkowy)] w ramach swoich funkcji kontrolnych sprawdza zgodność danych budżetowych sektora instytucji rządowych i samorządowych z przepisami dotyczącymi rachunkowości […]”.
Ustawa nr 228 z dnia 24 grudnia 2012 r.
23
Artykuł 1 legge n. 228 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (ustawy nr 228 o przepisach dotyczących opracowania rocznego i wieloletniego budżetu państwa) z dnia 24 grudnia 2012 r. (GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 2012 r., dodatek zwyczajny nr 212) w ust. 169 stanowiły:
„Od aktów, na mocy których ISTAT wyznacza każdego roku organy administracji publicznej […], przysługuje odwołanie do izb połączonych Corte dei conti (trybunału obrachunkowego) zasiadających w składzie specjalnym zgodnie z art. 103 akapit drugi konstytucji”.
Kodeks postępowania sądowego w dziedzinie rachunkowości
24
Artykuł 11 ust. 6 lit. b) załącznika 1 do decreto legislativo n. 174 – Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (dekretu ustawodawczego nr 174 – kodeks postępowania sądowego w dziedzinie rachunkowości, przyjęty na podstawie art. 20 ustawy nr 124 z dnia 7 sierpnia 2015 r.) z dnia 26 sierpnia 2016 r. (GURI nr 209 z dnia 7 września 2016 r., dodatek zwyczajny nr 41) (zwany dalej „kodeksem postępowania sądowego w dziedzinie rachunkowości”), przewidywał:
„Izby połączone [Corte dei Conti (trybunału obrachunkowego)], orzekające w składzie specjalnym w ramach wykonywania przysługującego im wyłącznego prawa orzekania w dziedzinie rachunkowości publicznej, orzekają w pierwszej i ostatniej instancji w sporach:
[…]
b)
w dziedzinie wskazania przez ISTAT jako instytucji rządowej lub samorządowej”.
Dekret z mocą ustawy nr 137/2020
25
Artykuł 23 quater decreto-legge n. 137 – Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (dekretu z mocą ustawy nr 137 ustanawiającego środki nadzwyczajne w dziedzinie ochrony zdrowia, wsparcia dla pracowników i przedsiębiorstw, wymiaru sprawiedliwości i bezpieczeństwa w związku z kryzysem epidemiologicznym Covid-19) z dnia 28 października 2020 r. (GURI nr 269 z dnia 28 października 2020 r.), zmieniony przez legge n. 176 (ustawę nr 176) z dnia 18 grudnia 2020 r. (GURI nr 319 z dnia 24 grudnia 2020 r., dodatek zwyczajny nr 43) (zwany dalej „dekretem z mocą ustawy nr 137/2020”), stanowi:
„1.   Do podmiotów wskazanych w wykazie 1 załączonym do niniejszego dekretu jako jednostki, które zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych w Unii Europejskiej (ESA 2010) przewidziany w rozporządzeniu [nr 549/2013] przyczyniają się do określania sald finansów publicznych na skonsolidowanym rachunku zysków i strat sektora instytucji rządowych i samorządowych, stosuje się w każdym przypadku przepisy dotyczące równowagi budżetowej i zdolności obsługi zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych […], a także przepisy dotyczące obowiązku przekazywania danych i istotnych informacji w dziedzinie finansów publicznych.
2.   W art. 11 ust. 6 lit. b) kodeksu postępowania sądowego w dziedzinie rachunkowości znajdującym się w załączniku 1 dekretu z mocą ustawy nr 174 z dnia 26 sierpnia 2016 r. po wyrażeniu „przez ISTAT” dodaje się wyrażenie: »wyłącznie w celu zastosowania przepisów krajowych dotyczących ograniczenia wydatków publicznych«”.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
26
Zgodnie w szczególności z rozporządzeniem nr 549/2013 Ferrovienord i FITRI (zwane dalej łącznie „skarżącymi w postępowaniu głównym”) zostały wpisane przez ISTAT do wykazu ISTAT opublikowanego w dniu 30 września 2020 r.
27
W skargach wniesionych do Corte dei conti (trybunału obrachunkowego), który jest sądem odsyłającym, skarżące w postępowaniu głównym kwestionują ten wpis na tej podstawie, że nie zostały spełnione przewidziane w tym celu przesłanki.
28
Z postanowień odsyłających wynika, że do 2012 r. decyzje dotyczące umieszczenia danego podmiotu w wykazie ISTAT mogły być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Następnie dokonano dwóch zmian legislacyjnych.
29
Po pierwsze, w 2012 r., zgodnie z art. 1 ust. 169 ustawy nr 228 z dnia 24 grudnia 2012 r., właściwość w zakresie kontroli zasadności wyznaczenia podmiotów jako organów administracji publicznej i umieszczenia ich w wykazie ISTAT została przyznana Corte dei conti (trybunałowi obrachunkowemu). Ta norma jurysdykcyjna została powtórzona w art. 11 ust. 6 lit. b) kodeksu postępowania sądowego w dziedzinie rachunkowości, który przewidywał, że „[i]zby połączone Corte dei conti [trybunału obrachunkowego] w składzie specjalnym orzekają w pierwszej i ostatniej instancji w ramach wykonywania ich wyłącznej kompetencji w dziedzinie rachunkowości publicznej w przedmiocie skarg […] dotyczących wyznaczenia przez ISTAT jako instytucji rządowej lub samorządowej”.
30
Sąd odsyłający wyjaśnia, że kontrola, która wówczas należała do sądu do spraw rachunkowych, powinna zostać przeprowadzona na podstawie kryteriów wynikających z rozporządzenia nr 549/2013, które stanowią na mocy prawa włoskiego warunki umieszczenia danego podmiotu w wykazie ISTAT. Ponadto sąd ten zauważa, że taki wpis prowadzi do powstania konkretnych obowiązków, w szczególności księgowych, ciążących na odnośnych podmiotach, które, gdy zostaną wpisane na ten wykaz, przyczyniają się do określenia sald finansów publicznych na skonsolidowanym rachunku zysków i strat sektora instytucji rządowych i samorządowych na podstawie art. 23 quater ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 137/2020. Tym samym zdaniem sądu odsyłającego kontrola statusu instytucji rządowych i samorządowych w rozumieniu rozporządzenia nr 549/2013 jest zatem transakcją księgową poprzedzającą opracowanie sald, na podstawie których rozwijają się stosunki finansowe między państwami członkowskimi, w szczególności na podstawie art. 126 TFUE i Protokołu nr 12 w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, załączonego do traktatów (zwanego dalej „protokołem nr 12”).
31
Po drugie, w 2020 r. zakres kontroli sprawowanej przez sąd do spraw rachunkowych, dotyczącej zgodności z prawem umieszczenia w wykazie ISTAT, został ograniczony przez art. 23 quater ust. 2 dekretu z mocą ustawy nr 137/2020, który zmienił art. 11 ust. 6 lit. b) kodeksu postępowania sądowego w dziedzinie rachunkowości i który przewiduje obecnie, co do istoty, że izby połączone Corte dei conti (trybunału obrachunkowego) orzekają w przedmiocie skarg dotyczących umieszczenia w wykazie przez ISTAT jako instytucji rządowej lub samorządowej wyłącznie do celów stosowania przepisów krajowych dotyczących ograniczenia wydatków publicznych.
32
Z postanowień odsyłających wynika, że strony postępowania głównego spierają się co do wykładni, jaką należy nadać owemu art. 11 ust. 6 lit. b) kodeksu postępowania sądowego w dziedzinie rachunkowości, zmienionego art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020.
33
I tak, zdaniem Procura generale della Corte dei Conti (prokuratury generalnej przy trybunale obrachunkowym, Włochy), gdyby wspomniany art. 23 quater był interpretowany jako ograniczający możliwość wniesienia skargi przeciwko wykazowi ISTAT wyłącznie do celów stosowania przepisów krajowych dotyczących ograniczenia wydatków publicznych, nie byłby on zgodny z prawem Unii, w szczególności z rozporządzeniem nr 549/2013, a także z zasadami skuteczności i równoważności, ponieważ nie gwarantowałby zainteresowanym podmiotom skutecznej ochrony sądowej. Te ostatnie nie mogłyby już bowiem uzyskać kontroli sądowej umieszczenia ich jako organów administracji publicznej w wykazie ISTAT. Skarżące w postępowaniu głównym podzielają to stanowisko.
34
Natomiast ISTAT i ministerstwo gospodarki i finansów (zwane dalej łącznie „pozwanymi w postępowaniu głównym”) uważają, że art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020, ograniczając kompetencje Corte dei conti (trybunału obrachunkowego), rozszerza jednocześnie właściwość sądu administracyjnego, w związku z czym skarżące w postępowaniu głównym korzystają z pełnej ochrony sądowej swoich interesów. W każdym razie zdaniem pozwanych w postępowaniu głównym określenie terminu „instytucje rządowe i samorządowe” powinno należeć do wyłącznej właściwości sądu administracyjnego, ponieważ dotyczy aspektów, które nie należą do kwestii o charakterze rachunkowym. W związku z tym art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020 jest zgodny z prawem Unii.
35
W odpowiedzi na tę argumentację Procura generale della Corte dei Conti (prokuratura generalna przy trybunale obrachunkowym) wskazała również, że nawet gdyby należało przyjąć bronioną przez skarżace w postępowaniu głównym wykładnię owego art. 23 quater, to przepis ten nie byłby jednak zgodny z zasadami skuteczności i równoważności środków zaskarżenia. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do ryzyka wydłużenia postępowań i sprzecznych orzeczeń, ponieważ zainteresowane podmioty musiałyby wówczas wnieść dwa odrębne środki zaskarżenia do dwóch różnych sądów w celu dochodzenia swoich praw.
36
Zdaniem sądu odsyłającego zmiana art. 11 ust. 6 lit. b) kodeksu postępowania w dziedzinie rachunkowości pociąga za sobą całkowity brak ochrony sądowej dla podmiotów znajdujących się w sytuacji podobnej do sytuacji skarżących w postępowaniu głównym. W związku z tym, przede wszystkim ponieważ brak jest sądu właściwego do zapewnienia przestrzegania prawa Unii w odniesieniu do statusu instytucji rządowych i samorządowych i związanych z nim obowiązków, nie istnieje jakakolwiek kontrola przestrzegania przez państwo włoskie przepisów prawa Unii dotyczących tego statusu, przewidzianych w rozporządzeniu nr 549/2013, a tym samym sald finansów publicznych w rozumieniu art. 126 TFUE, protokołu nr 12 oraz paktu stabilności i wzrostu.
37
Następnie sąd ten uważa, że ograniczenie skutków orzeczeń wydanych przez sąd do spraw rachunkowych „wyłącznie do celów stosowania przepisów krajowych dotyczących ograniczenia wydatków publicznych” prowadziłoby w rzeczywistości do wyeliminowania wszelkiej możliwości niezależnej kontroli ze strony tego sądu nad jednostkami budżetowymi oraz kontroli zgodności z prawem zasad obliczania sald finansów publicznych, które służą sprawdzeniu przestrzegania średniookresowego celu budżetowego, o którym mowa w art. 5 lit. b) dyrektywy 2011/85. W związku z tym wydaje się, że art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020 nie jest zgodny z zasadą przewidzianą w rozporządzeniu nr 473/2013 i w dyrektywie 2011/85, która wymaga rozdzielenia jednostek budżetowych i instytucji audytowych, przy czym te ostatnie mogą mieć formę sądową.
38
Wreszcie zdaniem tego sądu, w przypadku gdy status instytucji rządowej lub samorządowej w rozumieniu prawa Unii powoduje powstanie po stronie zainteresowanych podmiotów obowiązków i ograniczenia ich praw, należy im przyznać prawo do skutecznego środka prawnego w celu zaskarżenia tego statusu zgodnie z art. 19 TUE i art. 47 karty.
39
W tym względzie sąd odsyłający zauważa, po pierwsze, że pomimo iż zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej do wewnętrznego porządku prawnego należy wyznaczenie właściwych sądów i uregulowanie zasad proceduralnych dotyczących środków zaskarżenia, skuteczność skargi byłaby w niniejszym przypadku ograniczona, ponieważ orzeczenie, które sąd ten może wydać, nie może w pełni stanowić stwierdzenia niezgodności z prawem zaklasyfikowania danego podmiotu do sektora instytucji rządowych i samorządowych w rozumieniu prawa Unii. Ponadto skarga, o której mowa w art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020, podlegałaby nadzwyczajnym przepisom proceduralnym, które całkowicie odbiegałyby od przepisów dotyczących środków zaskarżenia przewidzianych we włoskim porządku prawnym w odniesieniu do analogicznych sytuacji. Tym samym w prawie włoskim wszystkie kwestie uznania statusu są objęte zakresem odrębnego środka zaskarżenia zmierzającego do ustalenia, wniesionego do właściwego sądu, którego orzeczenie jest wiążące w odniesieniu do skutków związanych z tym statusem. W związku z tym sąd odsyłający ma wątpliwości, czy ów art. 23 quater jest zgodny z zasadami skuteczności i równoważności.
40
Po drugie, sąd ten jest zdania, że nawet gdyby przyjąć zaproponowaną przez pozwane w postępowaniu głównym wykładnię wspomnianego art. 23 quater, to wciąż istniałyby wątpliwości co do zgodności tego artykułu z zasadą skutecznej ochrony sądowej, ponieważ w krótkim okresie trwającym rok budżetowy, w którym po umieszczeniu ich w wykazie ISTAT skarżące w postępowaniu głównym są zobowiązane do wykonania obowiązków wynikających z tego wpisu, wspomniane skarżące musiałyby wówczas wnieść dwie odrębne skargi do dwóch różnych sądów w celu dochodzenia swoich praw, co mogłoby naruszyć zasadę pewności prawa w odniesieniu do ich statusu. Podobnie, zgodnie z tą wykładnią, istnieje wątpliwość co do zgodności art. 23 quater z zasadą równoważności środków zaskarżenia, ponieważ konstytucja Republiki Włoskiej wyznacza sąd właściwy w dziedzinie rachunkowości jako właściwy w sprawie prawidłowego ustalania sald budżetowych państwa włoskiego.
41
W tych okolicznościach Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy zasada bezpośredniego stosowania [ESA 2010] i zasada skuteczności [rozporządzenia nr 549/2013] oraz dyrektywy 2011/85 stoją na przeszkodzie przepisom krajowym ograniczającym właściwość sądu krajowego właściwego w przedmiocie prawidłowego stosowania ESA 2010 wyłącznie do celów przepisów krajowych w dziedzinie ograniczania wydatków publicznych, wykluczając tym samym mającą kluczowe znaczenie skuteczność (effet utile) przepisów prawa Unii, a mianowicie kontrolę przejrzystości i wiarygodności sald budżetowych, za pomocą których ocenić można konwergencję [Republiki Włoskiej] w kierunku średniookresowego celu budżetowego?
2)
Czy zasada bezpośredniego stosowania ESA 2010 i zasada skuteczności [rozporządzenia nr 549/2013] oraz dyrektywy 2011/85 w zakresie organizacyjnego rozdziału między władzą budżetową a organami nadzoru stoją na przeszkodzie przepisom krajowym ograniczającym skutki orzeczenia właściwego sądu krajowego w przedmiocie prawidłowego stosowania ESA 2010 wyłącznie do celów przepisów krajowych w dziedzinie ograniczenia wydatków publicznych, uniemożliwiając jakąkolwiek niezależną kontrolę określenia zakresu podmiotowego rachunków włoskiego sektora instytucji rządowych i samorządowych (określonego do celów prawa Unii), za pomocą którego można zweryfikować konwergencję [Republiki Włoskiej] względem średniookresowego celu budżetowego?
3)
Czy zasada państwa prawnego, w postaci zasady skutecznej ochrony sądowej i zasady równoważności środków prawnych, stoi na przeszkodzie przepisom krajowym:
a)
które uniemożliwiają jakąkolwiek kontrolę sądową dotyczącą prawidłowego stosowania ESA 2010 przez ISTAT dla celów wyznaczenia sektora S.13, a tym samym prawidłowości, przejrzystości i wiarygodności sald budżetowych, za pomocą których można zweryfikować konwergencję [Republiki Włoskiej] w kierunku średniookresowego celu budżetowego (naruszenie zasady skuteczności ochrony sądowej);
b)
które – w przypadku uznania za prawidłową, w tym w drodze wykładni autentycznej, wykładni normy zaproponowanej przez pozwane organy – stawiają skarżącą przed koniecznością dwukrotnego wniesienia skargi i narażają na wynikające z tego ryzyko wydania sprzecznych orzeczeń w przedmiocie istnienia statusu prawa Unii, co w praktyce uniemożliwiłoby skuteczną ochronę jej prawa we właściwym czasie potrzebnym do wypełnienia wynikających z [orzeczenia przyznającego im sporny status] zobowiązań (tj. roku budżetowego) i zakłóciłoby pewność prawa w przedmiocie istnienia statusu sektora instytucji rządowych i samorządowych;
c)
które – również w przypadku uznania za prawidłową, w tym w drodze wykładni autentycznej, wykładni normy zaproponowanej przez pozwane organy, – przewidują, że sąd inny niż ten, na rzecz którego konstytucja Włoch zastrzega właściwość w zakresie prawa budżetowego, może orzec w przedmiocie prawidłowości budżetu?”.
Postępowanie przed Trybunałem
42
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 12 sierpnia 2021 r. sprawy C‑363/21 i C‑364/21 zostały połączone do celów przeprowadzenia pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
43
Sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie przyspieszonym na podstawie art. 105 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
44
Przepis ten przewiduje, że na wniosek sądu odsyłającego lub w wyjątkowych przypadkach z urzędu, jeżeli charakter sprawy wymaga niezwłocznego rozstrzygnięcia, prezes Trybunału może postanowić, po zapoznaniu się ze stanowiskiem sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, o rozpatrzeniu odesłania prejudycjalnego w trybie przyspieszonym, stanowiącym odstępstwo od przepisów tego regulaminu.
45
Na poparcie wniosku o rozpoznanie niniejszych spraw w trybie przyspieszonym sąd odsyłający podnosi, że zadane pytania dotyczą jego jurysdykcji w sprawach budżetowych. Otóż zdaniem tego sądu, gdyby kompetencja ta nie została wykonana w okresie odpowiadającym danemu cyklowi księgowemu, czyli w 2020 r., przepisy przewidziane w prawie Unii zostałyby pozbawione skuteczności (effet utile). Tym samym ustalenie dla owego roku 2020 podmiotów, które należy uznać za instytucje rządowe i samorządowe i których wynik należy uwzględnić w skonsolidowanym rachunku zysków i strat tych instytucji, powinno zostać dokonane przed upływem tego cyklu księgowego.
46
W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż okoliczność, że sąd odsyłający jest zobowiązany do podjęcia wszelkich starań w celu zapewnienia szybkiego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym, nie wystarcza sama w sobie do uzasadnienia zastosowania trybu przyspieszonego na podstawie art. 105 § 1 regulaminu postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 13 października 2022 r., Gmina Wieliszew, C‑698/20, EU:C:2022:787, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
47
Następnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, powołanie się na interesy gospodarcze, w tym interesy mogące mieć wpływ na finanse publiczne, nie może uzasadniać zastosowania trybu przyspieszonego (wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, pkt 15 i przytoczone tam orzecznictwo).
48
Wreszcie Trybunał wyjaśnił już, że ryzyko naruszenia prawa Unii oraz naruszenia jego skuteczności, które występuje w wielu sprawach będących przedmiotem wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie może samo w sobie uzasadniać zastosowania trybu przyspieszonego przewidzianego w art. 105 § 1 regulaminu postępowania, zważywszy na wyjątkowy charakter tego postępowania (postanowienie prezesa Trybunału z dnia 13 lipca 2017 r., Anodiki Services, C‑260/17, EU:C:2017:560, pkt 11).
49
Ponadto sąd odsyłający nie wyjaśnia, czy odpowiedź Trybunału w krótkim terminie pozwoli mu rozstrzygnąć zawisłe przed nim sprawy przed upływem danego cyklu księgowego.
50
W tych okolicznościach prezes Trybunału postanowił w dniu 12 sierpnia 2021 r., po zapoznaniu się ze stanowiskiem sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, nie uwzględnić wniosku, o którym mowa w pkt 43 niniejszego wyroku, ze względu na to, że okoliczności, na które powołał się sąd odsyłający w niniejszych sprawach, nie pozwalały uznać, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 105 § 1 regulaminu postępowania.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności pytań pierwszego i drugiego oraz pytania trzeciego lit. a)
51
Zdaniem rządu włoskiego pytania pierwsze i drugie oraz pytanie trzecie lit. a) są niedopuszczalne, ponieważ opierają się na błędnym założeniu, zgodnie z którym zmiana legislacyjna wprowadzona przez art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020 prowadzi do braku kontroli sądowej zasadności umieszczenia danego podmiotu w wykazie ISTAT. Rząd ten podnosi w tym względzie, że po wynikającym z tej zmiany ograniczeniu właściwości Corte dei conti (trybunału obrachunkowego) nastąpiło rozszerzenie ogólnej właściwości sądu administracyjnego, który jest sądem „właściwym per se” do orzekania w przedmiocie aktów administracyjnych.
52
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 25 maja 2023 r., WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
53
Wynika z tego, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii przedstawione przez sąd krajowy w ramach stanu faktycznego i prawnego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny i którego prawidłowość nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, że mają znaczenie dla sprawy. Odrzucenie przez Trybunał wniosku sądu krajowego jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione (wyrok z dnia 25 maja 2023 r., WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
54
Nadto należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach procedury przewidzianej w art. 267 TFUE, opartej na wyraźnym podziale funkcji między sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości, Trybunał nie jest właściwy do dokonywania wykładni prawa krajowego, a wyłącznie do sądu krajowego należy ustalenie i ocena okoliczności faktycznych sprawy głównej oraz ustalenie dokładnego zakresu stosowania krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych (wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., SeGEC i in., C‑277/21, EU:C:2022:318, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
55
Trybunał jest uprawniony jedynie do orzekania w przedmiocie wykładni lub ważności prawa Unii w odniesieniu do sytuacji faktycznej i prawnej takiej, jaka została opisana przez sąd odsyłający, bez możliwości podważenia ani weryfikacji jej prawidłowości (wyrok z dnia 9 września 2021 r., Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, pkt 13 i przytoczone tam orzecznictwo).
56
Na pytania pierwsze i drugie oraz na pytanie trzecie lit. a) należy zatem udzielić odpowiedzi, wychodząc z przedstawionego w postanowieniach odsyłających założenia, zgodnie z którym art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020 doprowadził do braku kontroli sądowej stosowania przez ISTAT rozporządzenia nr 549/2013 do celów zdefiniowania sektora instytucji rządowych i samorządowych.
57
Niemniej jednak, jak wynika ze sformułowania pytania trzeciego lit. b) i c), sąd odsyłający bierze pod uwagę wykładnię prawa krajowego zaproponowaną przez skarżące w postępowaniu głównym. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie temu, aby Trybunał dokonał wykładni odpowiednich przepisów prawa Unii, uwzględniając również ową wykładnię prawa krajowego.
58
Trybunał, do którego zwrócono się o udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, ograniczając się do interpretacji prawa Unii, jest bowiem właściwy do udzielenia mu informacji opartych na aktach sprawy głównej oraz przedłożonych mu uwagach pisemnych i ustnych, tak aby sąd krajowy mógł wydać orzeczenie (zob. podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., SeGEC i in., C‑277/21, EU:C:2022:318, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
59
W tych okolicznościach pytania pierwsze i drugie oraz pytanie trzecie lit. a) są dopuszczalne.
Co do istoty
60
Poprzez pytania od pierwszego do trzeciego, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy rozporządzenia nr 473/2013 i nr 549/2013, dyrektywę 2011/85 oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty oraz zasadami równoważności i skuteczności należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które ogranicza właściwość sądu właściwego w dziedzinie rachunkowości do orzekania w przedmiocie zasadności umieszczenia podmiotu w wykazie instytucji rządowych i samorządowych.
61
Zdaniem tego sądu wprowadzone poprzez art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020 ograniczenie właściwości, zgodnie z którym Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) może rozpatrywać spory dotyczące wyznaczenia jako instytucji rządowych i samorządowych przez ISTAT „wyłącznie do celów stosowania przepisów krajowych dotyczących ograniczenia wydatków publicznych”, spowodowało brak kontroli sądowej dotyczącej zasadności wyznaczenia podmiotów, takich jak skarżące w postępowaniu głównym, jako instytucji rządowych i samorządowych. W konsekwencji ograniczenie to wyklucza de facto, po pierwsze, prawidłowe stosowanie zasad rachunkowości i zasad budżetowych Unii, o których mowa zarówno w rozporządzeniu nr 549/2013, jak i w dyrektywie 2011/85, a tym samym przestrzeganie wymogów zawartych w art. 126 TFUE i w protokole nr 12, po drugie, wszelką niezależną kontrolę nad krajowymi instytucjami budżetowymi, przewidzianą w tej dyrektywie i w rozporządzeniu nr 473/2013, a także, po trzecie, gwarancję skutecznej ochrony sądowej zagwarantowanej w art. 19 TUE i w art. 47 karty.
62
Ponadto wspomniany sąd odsyłający wyjaśnia, że nawet gdyby przyjąć wykładnię tego art. 23 quater zaproponowaną przez pozwane w postępowaniu głównym, o której mowa w pkt 34 niniejszego wyroku, istnieje wątpliwość co do zgodności tego artykułu, w szczególności, z zasadą skutecznej ochrony sądowej, ponieważ skarżące w postępowaniu głównym musiałyby wówczas wnieść dwie odrębne skargi do dwóch różnych sądów w celu dochodzenia swoich praw, co mogłoby naruszyć zasadę pewności prawa w odniesieniu do określenia ich statusu w świetle wykonania rozporządzenia nr 549/2013.
63
Należy zatem zbadać, po pierwsze, czy brak możliwości zakwestionowania zasadności wpisania danego podmiotu jako instytucji rządowej i samorządowej do wykazu ISTAT, wynikający zdaniem sądu odsyłającego z art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020, jest sprzeczny z wymogami wynikającymi z rozporządzeń nr 473/2013 i nr 549/2013 oraz z dyrektywy 2011/85, a co za tym idzie, z ich skutecznością, a także z wymogiem skutecznej ochrony sądowej nałożonym przez prawo Unii. Po drugie, należy zbadać, czy ów art. 23 quater, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez skarżące w postępowaniu głównym, jest zgodny z wymogiem takiej skutecznej ochrony sądowej.
64
Jeżeli chodzi, po pierwsze, o to, czy uregulowanie krajowe, w niniejszej sprawie wspomniany art. 23 quater, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez sąd odsyłający, spełnia wymogi wynikające z rozporządzenia nr 549/2013, należy przypomnieć, że z motywu 14 tego rozporządzenia wynika, iż ESA 2010 ustanawia ramy odniesienia mające na celu, na potrzeby Unii, a w szczególności do celów określania i monitorowania polityki gospodarczej i społecznej Unii, prowadzenie rachunków państw członkowskich. W tym względzie, zgodnie z motywem 3 wspomnianego rozporządzenia, rachunki te powinny być sporządzane na podstawie jednolitych zasad, niepodlegających różnym interpretacjom, aby umożliwić uzyskanie porównywalnych wyników (wyrok z dnia 3 października 2019 r., Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, pkt 32).
65
Jak wynika z art. 1 tego rozporządzenia, ESA 2010 przewiduje metodologię znajdującą się w załączniku A, dotyczącym w szczególności wspólnych definicji i zasad rachunkowości, mającą na celu umożliwienie sporządzania rachunków krajowych i regionalnych oraz tabel na porównywalnych podstawach na potrzeby Unii. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 549/2013 rachunki te są przekazywane przez państwa członkowskie Komisji (Eurostatowi).
66
W tym względzie pkt 1.57 rozdziału 1 tego załącznika do tego rozporządzenia przewiduje przypisanie każdej jednostki instytucjonalnej – zdefiniowanej jako podmiot gospodarczy mający zdolność do posiadania dóbr i aktywów, zaciągania zobowiązań, wykonywania działalności gospodarczej i dokonywania transakcji z innymi jednostkami we własnym imieniu – do jednego z sześciu głównych sektorów określonych przez ESA 2010, a mianowicie do: przedsiębiorstw niefinansowych, instytucji finansowych, instytucji rządowych i samorządowych, gospodarstw domowych, lub sektora „zagranica” (wyrok z dnia 3 października 2019 r., Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, pkt 33).
67
Sektor instytucji rządowych i samorządowych zdefiniowano w pkt 2.111 rozdziału 2 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013 oraz w rozdziale 20 pkt 20.05 i nast. tego rozporządzenia.
68
W świetle art. 1 i 3 tego rozporządzenia, a także celu, do którego ono zmierza, przypomnianego w pkt 64 niniejszego wyroku, państwa członkowskie w ramach sporządzania rachunków krajowych i regionalnych na potrzeby Unii powinny określić sektor dotyczący „instytucji rządowych i samorządowych”, stosując tę definicję.
69
Tymczasem w celu zapewnienia, by właściwy organ krajowy do celów uznania danego podmiotu za instytucję „rządową lub samorządową” w rozumieniu rozporządzenia nr 549/2013 przestrzegał odnoszącej się do niego i wiążącej ten organ definicji prawa Unii, musi istnieć możliwość zaskarżenia jego decyzji i poddania jej kontroli sądowej. W braku bowiem możliwości zaskarżenia takiej kwalifikacji skuteczność prawa Unii nie byłaby zagwarantowana.
70
W konsekwencji skuteczność (effet utile) tego rozporządzenia sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które faktycznie wyklucza jakąkolwiek możliwość kontroli sądowej zasadności uznania danego podmiotu za instytucję rządową lub samorządową.
71
Po drugie, jeżeli chodzi o to, czy uregulowanie krajowe, takie jak art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020, spełnia wymogi wynikające z dyrektywy 2011/85, należy przypomnieć, że zgodnie z jej art. 1 dyrektywa ta ustanawia szczegółowe przepisy dotyczące cech charakterystycznych ram budżetowych państw członkowskich. Zasady te są niezbędne w celu zapewnienia przestrzegania obowiązków państw członkowskich wynikających z traktatu FUE w odniesieniu do unikania nadmiernego deficytu publicznego.
72
Pojęcie „ram budżetowych” zostało zdefiniowane w art. 2 wspomnianej dyrektywy jako oznaczające ogół środków, procedur, zasad i instytucji, które leżą u podstaw prowadzenia polityki budżetowej administracji publicznej. Ponadto ów art. 2 stanowi w akapicie pierwszym, że definicja wyrażenia „podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych” zawarta w pkt 2.70 załącznika A do rozporządzenia nr 2223/96 (identyczna z definicją zawartą w pkt 2.113 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013) ma zastosowanie do celów tej dyrektywy. W tym względzie należy również wyjaśnić, że zgodnie z motywem 23 dyrektywy 2011/85 przepisy ram nadzoru budżetowego ustanowionych traktatem FUE, a w szczególności paktem stabilności i wzrostu, mają zastosowanie do sektora instytucji rządowych i samorządowych jako całości, w tym do tych podsektorów.
73
Z powyższego wynika, że wymogi mające zastosowanie do ram budżetowych państw członkowskich, które są zawarte w tej dyrektywie, mają zastosowanie na podstawie krajowych środków transponujących do organów instytucji rządowych i samorządowych jako całości.
74
Ponadto zgodnie z art. 5 dyrektywy 2011/85 każde państwo członkowskie musi posiadać własne numeryczne reguły fiskalne, które skutecznie sprzyjają wypełnianiu zobowiązań wynikających z traktatu FUE w dziedzinie polityki budżetowej w perspektywie wieloletniej dla całej administracji publicznej. Zasady te wspierają w szczególności przestrzeganie wartości odniesienia dla deficytu publicznego i długu publicznego określonych zgodnie z traktatem, a także przyjęcie wieloletniego horyzontu programowania budżetowego, w tym przestrzeganie średniookresowego celu budżetowego państw członkowskich.
75
W tych okolicznościach numeryczne reguły fiskalne odnoszące się do sektora instytucji rządowych i samorządowych przyczyniają się do dyscypliny budżetowej państwa członkowskiego, któremu podlegają te instytucje.
76
Ponadto należy zauważyć, że motyw 4 dyrektywy 2011/85 stanowi, iż dostępność danych budżetowych ma zasadnicze znaczenie dla właściwego funkcjonowania unijnych ram nadzoru budżetowego, że regularne przekazywanie aktualnych i wiarygodnych danych budżetowych jest niezbędne do właściwego i terminowego monitorowania, co z kolei umożliwia szybkie reagowanie w przypadku nieoczekiwanego rozwoju sytuacji budżetowej oraz że kluczowym elementem zapewnienia jakości danych budżetowych jest przejrzystość, która wymaga regularnej publikacji tych danych.
77
W ten sposób, pomimo że, jak podkreśliła Komisja, dyrektywa ta nakłada obowiązki na instytucje rządowe i samorządowe jedynie za pośrednictwem transponujących ją przepisów krajowych, to jednak przedmiot, cel i skuteczność (effet utile) tej dyrektywy mogłyby zostać zagrożone, gdyby w braku możliwości kontroli sądowej dotyczącej statusu „instytucji rządowej lub samorządowej” dane budżetowe podmiotów były publikowane i przekazywane Komisji (Eurostatowi), podczas gdy podmioty te nie miałyby tego statusu.
78
W konsekwencji wykładnia dyrektywy 2011/85 pozwalająca zachować jej skuteczność (effet utile) stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wyklucza jakąkolwiek możliwość kontroli sądowej zasadności wyznaczenia podmiotu jako instytucji rządowej lub samorządowej.
79
Po trzecie, jeżeli chodzi o to, czy uregulowanie krajowe, takie jak art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020, spełnia wymóg niezależnej kontroli nad jednostkami budżetowymi danego państwa członkowskiego, wynikający z rozporządzenia nr 473/2013 i dyrektywy 2011/85, należy zauważyć, jak uczynił to co do zasady rzecznik generalny w pkt 80 opinii, że owe instrumenty Unii pozostawiają państwom członkowskim swobodę w określaniu niezależnych organów odpowiedzialnych za nadzorowanie krajowych systemów rachunkowości publicznej lub rzeczywistego przestrzegania dyscypliny budżetowej spoczywającej na tych państwach.
80
Tak więc przede wszystkim zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2011/85 w związku z jej motywem 3 owe systemy krajowe powinny podlegać kontroli wewnętrznej i niezależnemu audytowi, który może być przeprowadzony przez jedną lub kilka instytucji publicznych, takich jak na przykład sądy właściwe w dziedzinie rachunkowości lub prywatne instytucje audytorskie. Jeśli chodzi o kontrolę wewnętrzną, powinna ona zapewnić wdrożenie istniejących zasad rachunkowości publicznej we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych.
81
Następnie art. 6 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy przewiduje, że numeryczne reguły fiskalne odnoszące się do poszczególnych państw powinny w szczególności określać sposoby skutecznego i terminowego monitorowania przestrzegania tych zasad, przeprowadzanego na podstawie wiarygodnych i niezależnych analiz przeprowadzonych przez organy niezależne lub posiadające autonomię funkcjonalną względem jednostek budżetowych państw członkowskich.
82
Wreszcie rozporządzenie nr 473/2013 zawiera w art. 2 ust. 1 lit. a) definicję pojęcia „niezależnych organów”. Chodzi o organy strukturalnie niezależne lub o organy, które są funkcjonalnie niezależne od jednostek budżetowych państwa członkowskiego i które działają na podstawie przepisów krajowych zapewniających wysoki poziom funkcjonalnej niezależności i odpowiedzialności za podejmowane działania. Artykuł 5 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia stanowi, że państwa członkowskie ustanawiają niezależne organy odpowiedzialne za monitorowanie przestrzegania numerycznych reguł fiskalnych, o których mowa w art. 5 dyrektywy 2011/85.
83
W związku z tym dyrektywa 2011/85 i rozporządzenie nr 473/2013 wymagają, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 83 i 85 opinii, ustanowienia niezależnych organów jedynie w celu przestrzegania numerycznych reguł fiskalnych Unii, lecz pozostawiają państwom członkowskim swobodę ograniczenia zakresu kontroli sądowej swoich trybunałów obrachunkowych w odniesieniu do stosowania rozporządzenia nr 549/2013.
84
Po czwarte, jeżeli chodzi o to, czy uregulowanie krajowe takie jak art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020 spełnia wymóg skutecznej ochrony sądowej ustanowiony przez prawo Unii, należy przypomnieć, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia środków zaskarżenia niezbędnych do zapewnienia podmiotom prawa w dziedzinach objętych prawem Unii przestrzegania ich prawa do takiej ochrony (wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
85
Trybunał wyjaśnił również, że zasada skutecznej ochrony sądowej praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, do której odnosi się to postanowienie, stanowi zasadę ogólną prawa Unii wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, wyrażoną w art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., a obecnie potwierdzoną w art. 47 karty (wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
86
Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 51 ust. 1 karty jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii.
87
W tym względzie należy zauważyć, że jak wynika z pkt 64–78 niniejszego wyroku, sytuacja prawna rozpatrywana w postępowaniu głównym jest regulowana z materialnego punktu widzenia rozporządzeniem nr 549/2013 i dyrektywą 2011/85, które ustanawiają zasady rachunkowości i zasady budżetowe dla danego państwa członkowskiego, przy czym powinna istnieć możliwość dochodzenia przed sądem ich pełnego przestrzegania przez podmioty, takie jak skarżące w postępowaniu głównym. W tych okolicznościach zastosowanie mają postanowienia karty.
88
Niemniej jednak ani to rozporządzenie, ani ta dyrektywa nie przewidują zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych pozwalających na zapewnienie ich skuteczności (effet utile), nie precyzując w szczególności, który sąd krajowy powinien zapewnić skuteczną ochronę sądową.
89
Otóż, w braku przepisów Unii w tej dziedzinie, do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy na mocy zasady autonomii proceduralnej uregulowanie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych, o których mowa w pkt 84 niniejszego wyroku, pod warunkiem jednak, że zasady te nie są mniej korzystne w sytuacjach objętych prawem Unii niż te odnoszące się do podobnych sytuacji podlegających prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że w praktyce nie uniemożliwiają lub nie czynią nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności) (wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
90
Badanie art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020 w świetle zasad równoważności i skuteczności należy przeprowadzić z uwzględnieniem okoliczności, że, jak wynika z pkt 32–35 niniejszego wyroku, przepis ten jest przedmiotem rozbieżnej wykładni przez strony postępowania głównego, co sąd odsyłający przyjął do wiadomości w ramach pytań prejudycjalnych. Ponadto na rozprawie rząd włoski podniósł, że zgodnie z tym przepisem Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) może wypowiedzieć się w trybie incydentalnym w przedmiocie ważności decyzji ISTAT dotyczących umieszczenia danego podmiotu w wykazie ISTAT, wyłączając w razie potrzeby stosowanie tych decyzji.
91
Jeżeli chodzi o zasadę równoważności, to należy zauważyć, że Trybunał nie dysponuje żadnym elementem mogącym wzbudzać wątpliwości co do przestrzegania tej zasady przez przepisy krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym.
92
W odniesieniu do zasady skuteczności należy przypomnieć, że prawo Unii nie skutkuje zobowiązaniem państw członkowskich do ustanowienia środków prawnych innych niż środki przewidziane w prawie krajowym, chyba że z systematyki danego krajowego porządku prawnego wynika, iż nie istnieje żaden środek prawny pozwalający, choćby w trybie incydentalnym, zapewnić ochronę uprawnień wynikających dla podmiotów prawa z prawa Unii albo gdy jedynym sposobem dostępu podmiotu prawa do sądu jest uprzednie naruszenie przez niego prawa (wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo).
93
Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału każdy przypadek, w którym powstaje pytanie, czy krajowy przepis proceduralny czyni niemożliwym lub zbyt utrudnionym stosowanie prawa Unii, należy rozpatrywać z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości procedury, jej przebiegu i jej cech szczególnych przed poszczególnymi sądami krajowymi. Z tej perspektywy należy rozważyć w razie potrzeby zasady leżące u podstaw krajowego systemu sądownictwa, takie jak ochrona prawa do obrony, zasada pewności prawa i prawidłowy przebieg postępowania (wyrok z dnia 17 listopada 2022 r., Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo).
94
W niniejszej sprawie, w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 92 i 93 niniejszego wyroku, gdyby sąd krajowy stwierdził, że wejście w życie art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020 pociąga za sobą brak jakiejkolwiek kontroli sądowej decyzji ISTAT dotyczących wpisu podmiotów do sektora instytucji rządowych i samorządowych zdefiniowanego w rozporządzeniu nr 549/2013, należałoby wówczas uznać, że przepis ten uniemożliwia lub nadmiernie utrudnia stosowanie tego rozporządzenia, a tym samym nie pozwala na zagwarantowanie skuteczności (effet utile) dyrektywy 2011/85. W takim przypadku podmioty te nie mogłyby zwrócić się do jakiegokolwiek sądu w celu poddania kontroli środków przyjętych przez ISTAT w wykonaniu tego rozporządzenia.
95
Natomiast gdyby sąd odsyłający przyjął proponowaną przez skarżące w postępowaniu głównym oraz przez rząd włoski na rozprawie wykładnię art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020, a mianowicie, że jedynie sąd administracyjny jest właściwy do stwierdzenia nieważności wpisu danego podmiotu do wykazu ISTAT, a sąd właściwy w dziedzinie rachunkowości może kontrolować wyłącznie zgodność z prawem tego wpisu w sposób incydentalny, gdy orzeka w przedmiocie stosowania uregulowania krajowego dotyczącego ograniczenia wydatków publicznych, nie można będzie uznać, że przepis ten narusza zasadę skuteczności lub wskazuje na element, z którego wynikałoby, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zostałby naruszony.
96
W takim bowiem przypadku istniałby sądowy środek zaskarżenia umożliwiający zapewnienie kontroli środków przyjętych przez ISTAT na podstawie rozporządzenia nr 549/2013 i dyrektywy 2011/85.
97
Ponadto, jak wskazał rząd włoski na rozprawie i z zastrzeżeniem weryfikacji, której powinien dokonać sąd odsyłający, podmioty wpisane do wykazu ISTAT, które chcą zaskarżyć ich wyznaczenie jako instytucji rządowych lub samorządowych, nie są zobowiązane do wniesienia dwóch odrębnych skarg, a mianowicie jednej skargi do sądu administracyjnego, a drugiej do Corte dei conti (trybunału obrachunkowego). I tak, po pierwsze, mogłyby one wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności erga omnes decyzji o umieszczeniu ich w tym wykazie. Po drugie, przed Corte dei conti (trybunałem obrachunkowym) mogą one zaskarżyć skutki wpisania ich do wspomnianego wykazu i uzyskać, w razie potrzeby w sposób incydentalny, niestosowanie tego wpisu.
98
Niemniej jednak w przypadku, o którym mowa w pkt 95 niniejszego wyroku, istnieje ryzyko, że wydane zostaną sprzeczne orzeczenia co do zasadności umieszczenia danego podmiotu w wykazie ISTAT, co powodowałoby sytuację niepewności prawnej. Jednakże sama możliwość wystąpienia takich rozbieżności nie jest wystarczająca, aby stwierdzić naruszenie art. 19 TUE w świetle art. 47 karty i zasady skuteczności, o ile podmiot skarżący decyzję dokonującą jego kwalifikacji może ograniczyć się do wniesienia jednej skargi w celu rozpatrzenia jego roszczenia. Niemniej jednak to do włoskiego porządku prawnego należy ustanowienie konkretnych zasad korzystania ze środków zaskarżenia, tak aby prawo do skutecznego środka prawnego, o którym mowa w art. 47 karty, nie zostało naruszone w sposób nieproporcjonalny (zob. podobnie wyrok z dnia 12 stycznia 2023 r., Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C‑132/21, EU:C:2023:2, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
99
Ponadto, jeżeli istnieje skarga do niezawisłego sądu w celu rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego, okoliczność, że właściwy sąd – czyli, zdaniem skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym, sąd administracyjny – nie jest, jak wskazuje sąd odsyłający, sądem wyznaczonym przez konstytucję Republiki Włoskiej jako sąd właściwy w dziedzinie budżetowej, jest pozbawiona znaczenia z punktu widzenia prawa Unii.
100
Z uwagi na ogół powyższych rozważań na pytania od pierwszego do trzeciego trzeba odpowiedzieć, że rozporządzenia nr 473/2013 i nr 549/2013, dyrektywę 2011/85 oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w świetle art. 47 karty oraz zasad równoważności i skuteczności należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu, które ogranicza właściwość sądu do spraw rachunkowych do orzekania w przedmiocie zasadności wpisania danego podmiotu do wykazu instytucji rządowych i samorządowych, o ile zagwarantowana jest skuteczność tego rozporządzenia i tej dyrektywy oraz ustanowiona jest w prawie Unii skuteczna ochrona sądowa.
W przedmiocie kosztów
101
Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej, dyrektywę Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dotyczących ram budżetowych państw członkowskich oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasad równoważności i skuteczności
należy interpretować w ten sposób, że:
nie sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu, które ogranicza właściwość sądu do spraw rachunkowych do orzekania w przedmiocie zasadności wpisania danego podmiotu do wykazu instytucji rządowych i samorządowych, o ile zagwarantowana jest skuteczność (efet utile) tych rozporządzeń i tej dyrektywy oraz ustanowiona w prawie Unii skuteczna ochrona sądowa.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.