62023TJ0573_RES
Asunto T‑573/23
Positive Group PAO
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Octava ampliada) de 10 de septiembre de 2025
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Inmovilización de fondos — Lista de las personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Inclusión y mantenimiento del nombre del demandante en la lista — Concepto de “entidades que operan en el sector ruso de las tecnologías de la información titulares de una licencia del SFS” — Artículo 2, apartado 1, letra i), de la Decisión 2014/145/PESC — Artículo 3, apartado 1, letra i), del Reglamento (UE) n.o 269/2014 — Excepción de ilegalidad — Error de apreciación — Obligación de motivación — Derecho de defensa»
Procedimiento judicial — Intervención — Escrito de formalización de la intervención — Requisitos de forma — Exposición sumaria de los motivos invocados — Admisibilidad
[Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 145, ap. 2, letra b)]
(véanse los apartados 32 a 36)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Personas jurídicas, entidades u organismos que operan en el sector ruso de las tecnologías de la información titulares de una licencia del SFS o una licencia de armas y equipo militar — Respeto del principio de seguridad jurídica que exige claridad, precisión y previsibilidad de los efectos de las normas jurídicas
[Art. 21 TUE, ap. 2, letra c); Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1218, 2023/1767, 2024/847 y 2024/2456, art. 2, ap. 1, letra i); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra i), y de Ejecución 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 y 2024/2455]
(véanse los apartados 44 a 49, 52, 65, 75 y 76)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos de personas jurídicas, entidades u organismos que operan en el sector ruso de las tecnologías de la información titulares de una licencia del SFS o una licencia de armas y equipo militar — No adopción por el Consejo de medidas restrictivas contra otras personas, entidades u organismos que se encuentran en una situación idéntica — Margen de apreciación del Consejo habida cuenta de los objetivos de la normativa
[Art. 21 TUE, ap. 2, letra c); Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1218, 2023/1767, 2024/847 y 2024/2456, art. 2, ap. 1, letra i); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra i), y de Ejecución 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 y 2024/2455]
(véanse los apartados 50 y 51)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Personas jurídicas, entidades u organismos que operan en el sector ruso de las tecnologías de la información titulares de una licencia del SFS o una licencia de armas y equipo militar — Concepto de licencia expedida por el SFS
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1218, 2023/1767 y 2024/2456, art. 2, ap. 1, letra b), y anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra i) y de Ejecución 2023/1216, 2023/1765 y 2024/2455]
(véanse los apartados 57 a 64, 74, 126, 127, 140, 141, 231, 255, 256 y 266)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Personas jurídicas, entidades u organismos que operan en el sector ruso de las tecnologías de la información titulares de una licencia del SFS o una licencia de armas y equipo militar — Concepto de entidad — Sociedad matriz y sus filiales — Inclusión — Requisitos — Influencia determinante de la matriz sobre las filiales
[Art. 21 TUE, ap. 2, letra c); Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1218, 2023/1767 y 2024/2456, art. 2, ap. 1, letra i); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra i), y de Ejecución 2023/1216, 2023/1765 y 2024/2455]
(véanse los apartados 78 a 86, 184, 185, 253, 254 y 257)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Personas jurídicas, entidades u organismos que operan en el sector ruso de las tecnologías de la información titulares de una licencia del SFS o una licencia de armas y equipo militar — Relaciones entre el sector ruso de las tecnologías de la información y los servicios de seguridad rusos — Necesidad de un vínculo directo con la guerra de la información — Inexistencia — Carácter apropiado de las medidas restrictivas — Medidas restrictivas que persiguen un objetivo legítimo de la política exterior y de seguridad común — Respeto del principio de proporcionalidad
[Arts. 3 TUE, ap. 1, 5 TUE y 21 TUE, ap. 2, letra c); Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1218, 2023/1767, 2024/847 y 2024/2456, art. 2, ap. 1, letra i); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra i), y de Ejecución 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 y 2024/2455]
(véanse los apartados 90 a 106, 110, 115, 118 a 121, 128 a 133 y 143)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Control restringido respecto a las reglas generales — Control que se extiende a la apreciación de los hechos y a la verificación de las pruebas en relación con los actos aplicables a entidades específicas — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Relaciones entre el sector ruso de las tecnologías de la información y los servicios de seguridad rusos — Imposibilidad del Consejo de aportar pruebas precisas e información objetiva acerca de actividades secretas por naturaleza — Facultad de apreciación del Consejo
[Art. 275 TFUE, párr. 2; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1218, 2023/1767, 2024/847 y 2024/2456, art. 2, ap. 1, letra i); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra i), y de Ejecución 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 y 2024/2455]
(véanse los apartados 111 a 113, 116 y 117)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de entrada y tránsito e inmovilización de fondos de determinadas personas o entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Restricción a la libertad de empresa — Procedencia — Requisitos — Restricción prevista por la ley — Respeto del contenido esencial del derecho invocado — Persecución de un objetivo de interés general reconocido como tal por la Unión — Respeto del principio de proporcionalidad — Requisitos cumplidos
[Arts. 3 TUE, ap. 5, y 21 TUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 16 y 52, ap. 1; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1218, 2023/1767, 2024/847 y 2024/2456, art. 2, ap. 1, letra i); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra i), y de Ejecución 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 y 2024/2455]
(véanse los apartados 146 a 155)
Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Obligación de indicar en la motivación los datos específicos y concretos que justifican tal medida — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida adoptada frente a él — Procedencia de una motivación sucinta
[Art. 296 TFUE, ap. 2; Decisión del Consejo 2014/145/PESC, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1218, 2023/1767 y 2024/847; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, y de Ejecución 2023/1216, 2023/1765 y 2024/849]
(véanse los apartados 159 a 171)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Inclusión en las listas basada en un conjunto de indicios precisos, concretos y concordantes — Error de apreciación — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1218, 2023/1767, 2024/847 y 2024/2456, art. 2, ap. 1, letra i); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra i), y de Ejecución 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 y 2024/2455]
(véanse los apartados 174 a 176, 191 a 199, 204, 210, 211, 217, 223 a 226, 236 a 243, 248 a 250, 259, 265 y 269 a 277)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Inclusión del demandante en la lista anexa a la Decisión impugnada por su condición de persona jurídica, entidad u organismo que opera en el sector ruso de las tecnologías de la información titular de una licencia del SFS o una licencia de armas y equipo militar — Documentos disponibles para consulta — Principio de libre apreciación de la prueba — Elementos de cargo y de descargo comunicados
[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1218, 2023/1767, 2024/847 y 2024/2456; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, y de Ejecución 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 y 2024/2455]
(véanse los apartados 178, 179, 208 y 209)
Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos de personas jurídicas, entidades u organismos que operan en el sector ruso de las tecnologías de la información titulares de una licencia del SFS o una licencia de armas y equipo militar — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Medidas de alcance general — Obligación de comunicar previamente al demandante las pruebas que justifican la adopción por parte del Consejo de un nuevo criterio — Inexistencia
[Art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra a); Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1218, 2023/1767, 2024/847 y 2024/2456, art. 2, ap. 1, letra i); Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 3, ap. 1, letra i), y de Ejecución 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 y 2024/2455]
(véanse los apartados 289 y 290)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos de personas jurídicas, entidades u organismos que operan en el sector ruso de las tecnologías de la información titulares de una licencia del SFS o una licencia de armas y equipo militar — Derecho de defensa — Decisión posterior que mantiene el nombre del demandante en la lista de las personas afectadas por esas medidas — Comunicación al interesado los nuevos elementos tenidos en cuenta con ocasión de la revisión periódica de las medidas restrictivas — Vulneración del derecho a ser oído — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra a); Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones del Consejo (PESC) 2023/1767 y 2024/2456, art. 6, párr. 3; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 14, ap. 4, y de Ejecución 2023/1765 y 2024/2455]
(véanse los apartados 294, 295, 301 y 318)
Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Obligación del Consejo a responder a las observaciones presentadas por las personas o entidades afectadas antes de adoptar las medidas restrictivas que tiene previstas — Inexistencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2)
(véanse los apartados 308 y 312)
Resumen
En su sentencia, el Tribunal General desestima el recurso de anulación interpuesto por la sociedad Positive Group PAO contra los actos en virtud de los cuales el Consejo de la Unión Europea incluyó su nombre en las listas de personas o entidades sujetas a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. Este asunto permite, en particular, al Tribunal General pronunciarse por primera vez sobre la legalidad del criterio i) de la Decisión 2014/145 (
1
) que permite al Consejo adoptar medidas restrictivas contra personas jurídicas, entidades u organismos que operen en el sector ruso de las tecnologías de la información con una licencia del SFS.
Esta sentencia se enmarca en el contexto de una serie de medidas restrictivas adoptadas por la Unión Europea a raíz de la agresión militar perpetrada por la Federación de Rusia contra Ucrania el 24 de febrero de 2022. Se impuso a Positive Group PAO la inmovilización de todos sus fondos y recursos económicos en la Unión Europea en junio y septiembre de 2023, (
2
) y posteriormente en marzo y septiembre de 2024, (
3
) por tratarse de una entidad que opera en el sector ruso de las tecnologías de la información y es titular de una licencia expedida por el SFS.
En apoyo de su recurso de anulación, la demandante propone una excepción de ilegalidad del criterio i) e invoca asimismo, en particular, errores de apreciación por parte del Consejo.
Apreciación del Tribunal General
Por lo que respecta a la excepción de ilegalidad del criterio i), el Tribunal declara, en primer lugar, que este criterio respeta los principios de previsibilidad y de seguridad jurídica en la medida en que es suficientemente claro y previsible y que la facultad de apreciación del Consejo está delimitada por los objetivos perseguidos por la normativa que regula las medidas restrictivas en cuestión. A este respecto, señala que los requisitos de aplicación del criterio i) definen de manera objetiva una categoría delimitada de personas. Así, la aplicación de este criterio presupone el cumplimiento de dos requisitos objetivos; esto es, por un lado, que la persona jurídica, entidad u organismo de que se trate ejerza actividades en el sector ruso de las tecnologías de la información y, por otro lado, que sea titular de una licencia del SFS o de una licencia «armas y equipo militar». Por otra parte, el criterio i) se inscribe en un marco jurídico delimitado por los objetivos perseguidos por las medidas restrictivas en cuestión, a saber, la necesidad de ejercer la máxima presión sobre las autoridades rusas para que pongan fin a sus acciones de desestabilización de Ucrania y a la agresión militar contra ese país. Por lo tanto, estas medidas restrictivas son conformes con el objetivo contemplado en el artículo 21 TUE, apartado 2, letra c).
El Tribunal General precisa que, en el supuesto de que una sociedad matriz posea o controle una de sus filiales de manera que ejerza una influencia decisiva sobre ella, ambas forman una única «entidad» en el sentido del criterio i). Así pues, los requisitos para que la entidad formada por la sociedad matriz y su filial se incluya en la lista con arreglo al criterio i) se cumplen cuando la filial opera en el sector ruso de las tecnologías de la información y es titular de una licencia del SFS.
En segundo lugar, el Tribunal General considera que el criterio i) no es manifiestamente desproporcionado en relación con los objetivos perseguidos por las medidas restrictivas. Este criterio puede limitar los medios de que dispone el Gobierno de la Federación de Rusia para llevar a cabo su guerra de la información, ya que, al estar vinculadas a los servicios de seguridad rusos, las personas jurídicas, entidades u organismos afectados contribuyen, directa o indirectamente, a la capacidad de la Federación de Rusia para llevar a cabo sus acciones y políticas que pretenden menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. Así pues, este criterio reviste un carácter necesario con el fin de aumentar la presión ejercida sobre las autoridades rusas para que pongan fin a sus acciones y a sus políticas que desestabilizan Ucrania, tal como se ejercen, en particular, mediante una guerra de la información. El Tribunal General precisa que el criterio i) compromete la capacidad de tales entidades para prestar su apoyo a los servicios de seguridad rusos y que no es manifiestamente inadecuado a la luz de dichos objetivos y, en consecuencia, no puede considerarse desproporcionado en la medida en que no obliga al Consejo a demostrar una participación efectiva de la entidad de que se trata en la guerra de la información. A este respecto, estima que el requisito establecido en el criterio i) relativo a ser titular de una licencia del SFS o de una licencia «armas y equipo militar», en la medida en que permite abarcar no solo las entidades del sector ruso de las tecnologías de la información que participan efectivamente en la guerra de la información, sino también aquellas a las que pueden recurrir los servicios de seguridad rusos para obtener asistencia, es adecuado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido por dicho criterio.
En tercer lugar, a juicio del Tribunal General dicho criterio no supone una injerencia desproporcionada en la libertad de empresa. (
4
) Estima que, habida cuenta en particular de la importancia primordial de los objetivos perseguidos por las medidas restrictivas, el Consejo pudo considerar, sin sobrepasar los límites de su facultad de apreciación, que la injerencia sobre la libertad de empresa resultante de la aplicación del criterio i) era adecuada y necesaria para aumentar la presión sobre la Federación de Rusia. Dado que estas medidas no impiden a las empresas rusas del sector de las tecnologías de la información ejercer sus actividades comerciales, tal injerencia no puede considerarse, habida cuenta de los objetivos perseguidos, una intervención desmesurada e intolerable que afecte al contenido esencial de la libertad de empresa de las entidades a las que se refiere dicho criterio.
En cuanto a los errores de apreciación invocados por la demandante, el Tribunal General precisa que la persona designada en los actos iniciales y en los primeros actos de mantenimiento, en relación con los cuales debe demostrarse que cumple los requisitos establecidos en el criterio i), es la demandante como entidad, denominada también Positive Technologies o Gruppa Pozitiva, y no la demandante como sociedad o persona jurídica. Además, aunque Pozitiv Teknolodzhiz es una persona jurídica jurídicamente distinta de la demandante, el Consejo pudo considerar válidamente que, habida cuenta del hecho de que la demandante poseía el 100 % de dicha filial, ejercía una influencia determinante sobre dicha filial y que esta no era una entidad autónoma respecto de la demandante. Por lo tanto, en la medida en que se ha acreditado que su filial Pozitiv Teknolodzhiz es titular de una licencia del SFS, se cumplen los requisitos para la inclusión en la lista con arreglo al criterio i) de la demandante como entidad. En este contexto, el hecho de que el número de identificación fiscal que figura en las licencias del SFS no coincida con el de la demandante como persona jurídica es indiferente a efectos de demostrar que la demandante como entidad cumple los requisitos de inscripción con arreglo al criterio i). El Tribunal General concluye que el Consejo no incurrió en error de apreciación al incluir y mantener el nombre de la demandante en las listas controvertidas.
(
1
)	Artículo 2, apartado 1, letra i), de la Decisión 2014/145/PESC del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16), en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2023/1218 del Consejo, de 23 de junio de 2023 (DO 2023, L 159 I, p. 526) (en lo sucesivo, «criterio i)»):
«Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia [de]:
i) personas jurídicas, entidades u organismos que operen en el sector ruso de las tecnologías de la información, con una licencia expedida por el Centro de Autorización, Certificación y Protección de Secretos de Estado del Servicio Federal de Seguridad [SFS] o una licencia de “armas y equipo militar” expedida por el Ministerio de Industria y Comercio ruso […]».
(
2
)	Decisión (PESC) 2023/1218 del Consejo, de 23 de junio de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 159 I, p. 526) y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1216 del Consejo, de 23 de junio de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 159 I, p. 335) (en lo sucesivo, «actos iniciales»); Decisión (PESC) 2023/1767 del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 226, p. 104) y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1765 del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 226, p. 3) (en lo sucesivo, «primeros actos de mantenimiento»).
(
3
)	Decisión (PESC) 2024/847 del Consejo, de 12 de marzo de 2024, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO L, 2024/847) y Reglamento de Ejecución (UE) 2024/849 del Consejo, de 12 de marzo de 2024, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO L, 2024/849) (en lo sucesivo, «segundos actos de mantenimiento»); Decisión (PESC) 2024/2456 del Consejo, de 12 de septiembre de 2024, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO L, 2024/2456) y Reglamento de Ejecución (UE) 2024/2455 del Consejo, de 12 de septiembre de 2024, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO L, 2024/2455) (en lo sucesivo, «terceros actos de mantenimiento»).
(
4
)	Libertad consagrada en el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.