62021CJ0157_RES
Zaak C‑157/21
Republiek Polen
tegen
Europees ParlementenRaad van de Europese Unie
Arrest van het Hof (Voltallige zitting) van 16 februari 2022
„Beroep tot nietigverklaring – Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 – Algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de begroting van de Europese Unie – Bescherming van de begroting van de Unie bij schending van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat – Rechtsgrondslag – Artikel 322, lid 1, onder a), VWEU – Artikel 311 VWEU – Artikel 312 VWEU – Gestelde omzeiling van artikel 7 VEU en artikel 269 VWEU – Gestelde schendingen van artikel 4, lid 1, artikel 5, lid 2, artikel 13, lid 2, VEU, artikel 296, tweede alinea, VWEU en van protocol (nr. 2) betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, alsmede van de beginselen van bevoegdheidstoedeling, rechtszekerheid, evenredigheid en gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen – Gesteld misbruik van bevoegdheid”
Gerechtelijke procedure – Versnelde procedure – Voorwaarden – Omstandigheden die een snelle behandeling rechtvaardigen – Fundamenteel belang van de zaak voor de rechtsorde van de Unie – Zaak betreffende de bevoegdheden van de Unie om haar budget te beschermen tegen aantastingen die kunnen voortvloeien uit schendingen van de in artikel 2 VEU vervatte waarden – Toelaatbaarheid van het gebruik van deze procedure
(Art. 2 VEU, art. 263 VWEU; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 133, lid 1)
(zie punten 27, 28)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van juridische adviezen – Hoger openbaar belang bij transparantie dat openbaarmaking van documenten rechtvaardigt – Begrip – Verplichting voor de instelling om de betrokken belangen tegen elkaar af te wegen – Openbaarmaking en overlegging in rechte van juridische adviezen betreffende wetgevingsprocessen – Verplichting voor de instelling om elke weigering van toegang omstandig met redenen te omkleden – Eigen belang van de verzoeker bij de overlegging in rechte van het betrokken juridisch advies – Geen invloed
(Art. 10, lid 3, VEU; art. 15, lid 1, en art. 298, lid 1, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, tweede streepje; besluit 2009/937 van de Raad, art. 6, lid 2)
(zie punten 47‑49, 52, 53, 55‑57, 59‑61)
Handelingen van de instellingen – Keuze van de rechtsgrondslag – Criteria – Verordening 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting – Doel – Bescherming van de Uniebegroting tegen aantastingen die voortvloeien uit schendingen van beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat – Inhoud – Conditionaliteitsmechanisme dat de ontvangst van financiering uit de Uniebegroting afhankelijk stelt van de naleving door een lidstaat van de waarde van de rechtsstaat – Vaststelling op basis van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU – Toelaatbaarheid – Horizontaal conditionaliteitsmechanisme dat valt onder het begrip financiële regels in de zin van die bepaling
[Art. 2, art. 5, lid 2, en art. 49 VEU; art. 7, 310, 315‑317 en 322, lid 1, a), VWEU; verordening 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 5 en 13 en art. 1, art. 2, a), art. 3, art. 4, leden 1 en 2, art. 5, lid 1, en art. 6, lid 1]
(zie punten 112‑115, 121, 122, 124, 125, 128, 130, 132‑138, 140, 142‑151, 157‑159, 162‑165, 168‑189)
Begroting van de Europese Unie – Vaststelling door het Parlement en de Raad van financiële regels betreffende de wijze waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd, alsmede betreffende de wijze waarop rekening en verantwoording wordt gedaan en de rekeningen worden nagezien – Rechtsgrondslag – Artikel 322, lid 1, VWEU – Begrip financiële regels – Regels die bepalen hoe de in de begroting opgevoerde uitgaven worden gedaan – Regels tot vaststelling van de controle- en auditverplichtingen van de lidstaten in situaties waarin de begroting wordt uitgevoerd in samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie, en van de daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheden – Daaronder begrepen – Regels ter waarborging van de naleving van het beginsel van goed financieel beheer
[Art. 322, lid 1, a), VWEU]
(zie punt 119)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Beginsel van solidariteit tussen de lidstaten – Begrotingssolidariteit op basis van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten – Wederzijds vertrouwen op basis van de eerbiediging door de lidstaten van de waarden van artikel 2 VEU, met inbegrip van die van de rechtsstaat
(Art. 2 VEU; verordening nr. 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 5)
(zie punt 147)
Recht van de Europese Unie – Waarden en doelstellingen van de Unie – Waarden – Eerbiediging van de rechtsstaat – Draagwijdte – Verordening 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting – Verordening die de Commissie en de Raad machtigt om toe te zien op de eerbiediging van de rechtsstaat door de lidstaten – Toezicht beperkt tot het onderzoek van het gedrag van de nationale autoriteiten met betrekking tot de uitvoering van de Uniebegroting – Verordening op grond waarvan het Hof in het kader van een beroep tot nietigverklaring de wettigheid kan toetsen van de op basis daarvan genomen besluiten van de Raad – Omzeiling, door de vaststelling van deze verordening, van de procedure van artikel 7 VEU en van de bij artikel 269 VWEU aan het Hof verleende bevoegdheden – Geen
[Art. 2, art. 7 en art. 19 VEU; art. 8, art. 10, art. 19, lid 1, art. 153, lid 1, i), art. 157, lid 1, en art. 269 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie; verordening 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad]
(zie punten 192‑204, 206‑211, 218‑229)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Subsidiariteitsbeginsel – Strekking – Toepasselijkheid op gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen – Uitgesloten – Verordening tot vaststelling van nadere bepalingen voor de opstelling en uitvoering van de Uniebegroting – Verordening die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt
(Art. 5, lid 3, VEU; Art. 322 VWEU; Protocol nr. 2 bij het VEU en het VWEU; verordening 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 237, 240, 241)
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Handelingen van algemene strekking – Handelingen waarop het beroep tot nietigverklaring betrekking heeft
(Art. 296, tweede alinea, VWEU; verordening 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 249, 250)
Recht van de Europese Unie – Waarden en doelstellingen van de Unie – Waarden – Eerbiediging van de rechtsstaat – Draagwijdte – Verordening 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting – Verordening die de Commissie en de Raad machtigt om toe te zien op de eerbiediging van de rechtsstaat door de lidstaten – Toezicht beperkt tot het onderzoek van het gedrag van de nationale autoriteiten met betrekking tot de uitvoering van de Uniebegroting – Schending van de verplichting om de essentiële functies van de lidstaten te eerbiedigen en niet-eerbiediging van hun nationale identiteit – Geen
[Art. 2, art. 4, leden 1 en 2, en art. 5, lid 2, VEU; verordening 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, a)]
(zie punten 263‑266, 268‑270, 282‑284)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechtszekerheid – Strekking – Verordening 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting – Voorwaarden voor de vaststelling van maatregelen in geval van schending van de beginselen van de rechtsstaat – Eigen beoordeling door de Commissie van de gevolgen of dreigende gevolgen voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie – Verantwoordelijkheid van de Commissie voor de relevantie van de gebruikte informatie en de betrouwbaarheid van de gebruikte bronnen
(Verordening van het Europees Parlement en de Raad 2020/2092, art. 4, art. 5, lid 3, en art. 6, leden 1‑9)
(zie punten 285‑288, 326‑339, 341‑343, 344)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechtszekerheid – Unieregeling – Strekking – Verordening 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting – Verordening tot instelling van een conditionaliteitsmechanisme dat gekoppeld is aan de eerbiediging van de rechtsstaat door de lidstaten – Begrip rechtsstaat – Verwijzing naar de in artikel 2 VEU verankerde waarde van de Unie – Beginselen van de rechtsstaat die hun oorsprong vinden in de waarden die de lidstaten gemeen hebben – Voldoende duidelijkheid van deze beginselen
[Art. 2 en 19 VEU; verordening 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 3, 8, 9, 10 en 12 en art. 2, a), art. 3 en art. 4, leden 1 en 2]
(zie punten 290‑292, 323‑325, 328)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechtszekerheid – Unieregeling – Vereisten van duidelijkheid en voorzienbaarheid – Verordening 2020/2092 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting – Verordening tot instelling van een conditionaliteitsmechanisme dat gekoppeld is aan de eerbiediging van de rechtsstaat door de lidstaten – Gebruik van begrippen als omschreven in andere bepalingen van de litigieuze regel of van het Unierecht – Toekenning van een beoordelingsmarge aan de Commissie en de Raad met betrekking tot de keuze van de actie die onder de vast te stellen maatregel inzake begrotingsbescherming valt – Toelaatbaarheid
(Art. 2 en 19 VEU; art. 310, lid 5, art. 317, 1, eerste alinea, en art. 325 VWEU; verordeningen van het Europees Parlement en de Raad 2018/1046, art. 2, punt 59, en art. 63, lid 2, en 2020/2092, art. 4, leden 1 en 2, en art. 5, leden 1 en 3)
(zie punten 295, 297, 299, 302, 303, 319‑321)
Beroep tot nietigverklaring – Beroepen van lidstaten – Beroep tegen een verordening tot vaststelling van een conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting – In die verordening bedoelde maatregelen, die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kunnen worden vastgesteld, waardoor de betrokken lidstaat van stemming wordt uitgesloten – Middelen – Middel inzake schending van het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de verdragen – Middel ongegrond
(Art. 2, 4, lid 2, en 16, leden 2 en 3, VEU; art. 238, lid 3, VWEU; verordening 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad, art. 6, leden 10 en 11)
(zie punten 305‑309)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Evenredigheid – Strekking – Beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever – Rechterlijke toetsing – Grenzen – Beoordeling tegen de achtergrond van de gegevens die beschikbaar waren ten tijde van de vaststelling van de handeling
(Art. 5, lid 4; verordening 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 353‑362)
Samenvatting
Bij verordening 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 (
1
) is een „horizontaal conditionaliteitsmechanisme” ingesteld om de begroting van de Europese Unie te beschermen wanneer de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat worden geschonden. Daartoe biedt deze verordening de Raad van de Europese Unie de mogelijkheid om op voorstel van de Europese Commissie en onder de in de verordening omschreven voorwaarden passende beschermingsmaatregelen vast te stellen, zoals de schorsing van betalingen uit de Uniebegroting of de opschorting van de goedkeuring van een of meer programma’s die uit die begroting moeten worden betaald. De bestreden verordening stelt de vaststelling van dergelijke maatregelen afhankelijk van de overlegging van concrete elementen aan de hand waarvan niet alleen kan worden vastgesteld dat de beginselen van de rechtsstaat zijn geschonden, maar ook welke gevolgen die schending heeft voor de uitvoering van de Uniebegroting.
De bestreden verordening ligt in het verlengde van een reeks initiatieven die meer in het algemeen betrekking hebben op de bescherming van de rechtsstaat in de lidstaten (
2
) en waarmee wordt beoogd op het niveau van de Unie een antwoord te geven op de groeiende bezorgdheid over de eerbiediging door een aantal lidstaten van de gemeenschappelijke waarden van de Unie, zoals neergelegd in artikel 2 VEU (
3
).
De Republiek Polen, ondersteund door Hongarije (
4
), heeft beroep tot nietigverklaring van de bestreden verordening ingesteld. Ter ondersteuning van haar conclusies betoogt zij in wezen dat deze verordening weliswaar formeel is voorgesteld als een handeling die valt onder de financiële regels van artikel 322, lid 1, onder a), VWEU, maar in werkelijkheid beoogt elke inbreuk van een lidstaat op de beginselen van de rechtsstaat, waarvan de vereisten hoe dan ook onvoldoende nauwkeurig zijn, als zodanig te bestraffen. Polen baseert zijn beroep dus met name op de onbevoegdheid van de Unie om een dergelijke verordening vast te stellen – op grond van de overweging dat een rechtsgrondslag ontbreekt en dat de procedure van artikel 7 VEU is omzeild – alsook op de overschrijding van de grenzen die inherent zijn aan de bevoegdheden van de Unie en op de schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
Het Hof, dat wordt verzocht zich uit te spreken over de bevoegdheden van de Unie om haar begroting en financiële belangen te beschermen tegen aantastingen die kunnen voortvloeien uit schendingen van de in artikel 2 VEU genoemde waarden, heeft geoordeeld dat deze zaak van fundamenteel belang is, zodat het gerechtvaardigd is om haar in voltallige zitting te behandelen. Om dezelfde redenen is het verzoek van het Europees Parlement om deze zaak volgens de versnelde procedure te behandelen ingewilligd. In deze context verwerpt het Hof het door Polen ingestelde beroep tot nietigverklaring in zijn geheel.
Beoordeling door het Hof
Alvorens het beroep ten gronde te onderzoeken, beslist het Hof op het verzoek van de Raad om geen rekening te houden met verschillende passages van het verzoekschrift van Polen, voor zover deze gebaseerd zijn op gegevens uit een vertrouwelijk advies van de juridische dienst van de Raad dat zonder de vereiste toestemming openbaar is gemaakt. In dit verband bevestigt het Hof dat het de betrokken instelling in beginsel vrijstaat om de overlegging in rechte van een dergelijk intern document afhankelijk te stellen van voorafgaande toestemming. Wanneer het betrokken juridische advies betrekking heeft op een wetgevingsprocedure, zoals in de onderhavige zaak, moet echter rekening worden gehouden met het transparantiebeginsel, aangezien de openbaarmaking van een dergelijk advies de transparantie en de openheid van het wetgevingsproces kan vergroten. Wat de openbaarmaking van een intern juridisch advies betreft, prevaleert het hoger openbaar belang van transparantie en openheid van het wetgevingsproces dus in beginsel boven het belang van de instellingen. Aangezien de Raad in deze zaak niet heeft aangetoond dat het betrokken advies bijzonder gevoelig is of een bijzonder ruime strekking heeft die buiten het kader van het betrokken wetgevingsproces valt, wijst het Hof het verzoek van de Raad af.
Ten gronde heeft het Hof in de eerste plaats de middelen inzake de onbevoegdheid van de Unie om de bestreden verordening vast te stellen, gezamenlijk onderzocht.
Wat om te beginnen de rechtsgrondslag van de bestreden verordening betreft, merkt het Hof op dat de procedure waarin deze verordening voorziet slechts kan worden ingeleid wanneer er redelijke gronden bestaan om niet alleen aan te nemen dat de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat worden geschonden, maar ook en vooral vast te stellen dat die schendingen voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Bovendien hebben de maatregelen die op grond van de bestreden verordening kunnen worden vastgesteld, uitsluitend betrekking op de uitvoering van de Uniebegroting en zijn zij alle van dien aard dat zij de financiering uit deze begroting beperken naargelang van de gevolgen die deze schendingen voor die begroting hebben of dreigen te hebben. De bestreden verordening heeft dus tot doel de begroting van de Unie te beschermen tegen gevolgen die voldoende rechtstreeks voortvloeien uit schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, en niet om dergelijke schendingen op zichzelf te bestraffen.
In antwoord op het betoog van Polen dat een financiële regel niet tot doel kan hebben de omvang te preciseren van de vereisten die inherent zijn aan de in artikel 2 VEU bedoelde waarden, herinnert het Hof eraan dat de eerbiediging door de lidstaten van de door hen vastgestelde en gedeelde gemeenschappelijke waarden ‐ waaronder de rechtsstaat en de solidariteit tussen de lidstaten ‐ waarop de Unie is gegrondvest en die de identiteit zelf van deze Unie – als een rechtsorde die deze staten gemeen hebben – bepalen, het wederzijdse vertrouwen tussen deze staten rechtvaardigt. Aangezien deze eerbiediging dus een voorwaarde is voor het genot van alle rechten die voortvloeien uit de toepassing van de Verdragen op de betrokken lidstaat, moet de Unie in staat zijn deze waarden binnen de grenzen van haar bevoegdheden te verdedigen.
Het Hof verduidelijkt op dit punt dat de eerbiediging van deze waarden niet kan worden herleid tot een verplichting die een kandidaat-lidstaat moet nakomen om tot de Unie toe te treden en waarvan hij zich na zijn toetreding zou kunnen bevrijden. Voorts benadrukt het Hof dat de begroting van de Unie een van de belangrijkste instrumenten is om in het kader van het beleid van de Unie en de maatregelen die zij vaststelt concreet uitdrukking te geven aan het fundamentele beginsel van solidariteit tussen de lidstaten, en dat de uitvoering van dit beginsel via deze begroting is gebaseerd op hun wederzijds vertrouwen dat de in de begroting opgenomen gemeenschappelijke middelen op een verantwoorde wijze zullen worden gebruikt.
Het goed financieel beheer van de Uniebegroting en de financiële belangen van de Unie kunnen door schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat ernstig worden aangetast. Deze schendingen kunnen namelijk onder meer tot gevolg hebben dat er geen garantie is dat de door de begroting van de Unie gedekte uitgaven voldoen aan alle in het Unierecht vastgestelde financieringsvoorwaarden en dus aan de doelstellingen die de Unie met de financiering van die uitgaven nastreeft.
Een horizontaal „conditionaliteitsmechanisme” zoals dat waarin de bestreden verordening voorziet, dat de ontvangst van financiering uit de Uniebegroting afhankelijk stelt van de naleving door een lidstaat van de beginselen van de rechtsstaat, kan derhalve vallen onder de bevoegdheid die bij de Verdragen aan de Unie is verleend om „financiële regels” vast te stellen met betrekking tot de uitvoering van de Uniebegroting. Het Hof preciseert dat de bepalingen van de bestreden verordening die deze beginselen vastleggen, een opsomming bevatten van gevallen die kunnen wijzen op een schending van deze beginselen, de situaties of gedragingen preciseren waarop dergelijke schendingen betrekking moeten hebben en de aard en omvang bepalen van de eventueel te nemen beschermingsmaatregelen, als constitutieve bestanddelen integraal deel uitmaken van een dergelijk mechanisme.
Wat vervolgens de grief betreft dat de procedure van artikel 7 VEU zou zijn omzeild, verwerpt het Hof het betoog van Polen dat alleen de procedure van artikel 7 VEU de instellingen van de Unie de bevoegdheid verleent om schendingen van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden in een lidstaat te onderzoeken, vast te stellen en, in voorkomend geval, te bestraffen. Naast de procedure van artikel 7 VEU verlenen tal van bepalingen van de Verdragen, die vaak hun concrete uitdrukking vinden in verschillende handelingen van afgeleid recht, de instellingen van de Unie de bevoegdheid om in een lidstaat begane schendingen van de in artikel 2 VEU verankerde waarden te onderzoeken, vast te stellen en, in voorkomend geval, te doen bestraffen.
Voorts merkt het Hof op dat de procedure van artikel 7 VEU tot doel heeft de Raad in staat te stellen ernstige en voortdurende schendingen van elk van de gemeenschappelijke waarden waarop de Unie is gegrondvest en die haar identiteit bepalen, te bestraffen, teneinde met name de betrokken lidstaat te gelasten aan deze schendingen een einde te maken. De bestreden verordening beoogt daarentegen de Uniebegroting te beschermen, en dan nog uitsluitend indien er in een lidstaat sprake is van een schending van de beginselen van de rechtsstaat die gevolgen heeft of dreigt te hebben voor de goede uitvoering van die begroting. Bovendien verschillen de procedure van artikel 7 VEU en de bij de bestreden verordening ingestelde procedure wat betreft hun voorwerp, de voorwaarden voor inleiding ervan, de voorwaarden voor de vaststelling en de opheffing van de voorziene maatregelen en de aard van die maatregelen. Bijgevolg streven deze twee procedures verschillende doelstellingen na en hebben zij elk duidelijk een verschillend voorwerp. Hieruit volgt bovendien dat de bij de bestreden verordening ingevoerde procedure evenmin kan worden geacht ertoe te strekken de in artikel 269 VWEU neergelegde beperking van de algemene bevoegdheid van het Hof te omzeilen, aangezien de bewoordingen van die bepaling enkel zien op de toetsing van de wettigheid van een handeling die de Europese Raad of de Raad krachtens artikel 7 VEU heeft vastgesteld.
In de tweede plaats onderzoekt het Hof de andere door Polen tegen de bestreden verordening aangevoerde materiële grieven.
In dit verband stelt het Hof om te beginnen vast dat het betoog van Polen inzake schending van het beginsel van bevoegdheidstoedeling en van de verplichting om de essentiële functies van de lidstaten te eerbiedigen, ongegrond is. Het Hof herinnert eraan dat de vrije uitoefening door de lidstaten van de bevoegdheden waarover zij op de aan hen voorbehouden gebieden beschikken, slechts denkbaar is mits het Unierecht in acht wordt genomen. Door van de lidstaten te verlangen dat zij hun uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen nakomen, maakt de Unie er echter geenszins aanspraak op deze bevoegdheden zelf uit te oefenen en eigent zij zich deze derhalve niet toe.
Vervolgens stelt het Hof bij het onderzoek van de middelen betreffende de niet-eerbiediging van de nationale identiteit van de lidstaten enerzijds en de schending van het rechtszekerheidsbeginsel anderzijds vast dat de argumentatie van Polen betreffende de onnauwkeurigheid van de bestreden verordening, zowel wat de voorwaarden voor de inleiding van de procedure als wat de keuze en de draagwijdte van de vast te stellen maatregelen betreft, ongegrond is. Dienaangaande merkt het Hof om te beginnen op dat de beginselen die in de bestreden verordening als bestanddelen van het begrip „rechtsstaat” (
5
) worden genoemd, in zijn rechtspraak uitvoerig zijn ontwikkeld, dat deze beginselen hun oorsprong vinden in gemeenschappelijke waarden die ook door de lidstaten in hun eigen rechtsorde worden erkend en toegepast, en dat zij voortvloeien uit een door de lidstaten gedeelde opvatting van het begrip „rechtsstaat” waaraan zij gehecht zijn als een waarde die hun constitutionele tradities gemeen hebben. Bijgevolg is het Hof van oordeel dat de lidstaten de wezenlijke inhoud en de uit elk van deze beginselen voortvloeiende vereisten voldoende nauwkeurig kunnen bepalen.
Wat meer bepaald de voorwaarden voor de inleiding van de procedure en de keuze en de draagwijdte van de vast te stellen maatregelen betreft, verduidelijkt het Hof dat de bestreden verordening voor de vaststelling van de daarin bedoelde beschermende maatregelen vereist dat er een reëel verband bestaat tussen een schending van een beginsel van de rechtsstaat en de gevolgen of dreigende gevolgen voor het goed financieel beheer of de financiële belangen van de Unie, en dat een dergelijke schending betrekking moet hebben op een situatie of gedraging die aan een overheidsinstantie van een lidstaat kan worden toegerekend en relevant is voor de goede uitvoering van de Uniebegroting. Voorts merkt het Hof op dat het begrip „dreigende gevolgen” is gespecificeerd in de financiële regelgeving van de Unie, en benadrukt het dat de beschermende maatregelen die kunnen worden genomen strikt evenredig moeten zijn met de gevolgen van de vastgestelde schending voor de Uniebegroting. Inzonderheid kunnen deze maatregelen slechts tegen andere dan de door een dergelijke schending getroffen acties en programma’s worden vastgesteld voor zover zij strikt noodzakelijk zijn om het doel van bescherming van die begroting in haar geheel te bereiken. Tot slot stelt het Hof vast dat de Commissie, onder toezicht van de Unierechter, strenge procedurevoorschriften moet naleven, die met name verscheidene raadplegingen van de betrokken lidstaat inhouden, en komt het tot de conclusie dat de bestreden verordening voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit de eerbiediging van de nationale identiteit van de lidstaten en aan het rechtszekerheidsbeginsel.
Voor zover Polen ten slotte betwist dat de vaststelling van de bestreden verordening in het licht van de vereisten van het evenredigheidsbeginsel noodzakelijk is, merkt het Hof op dat Polen geen enkel element heeft aangevoerd waaruit zou kunnen blijken dat de Uniewetgever de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover hij dienaangaande beschikt, heeft overschreden. Het Hof wijst dus deze laatste grief van de hand en verwerpt bijgevolg het beroep in zijn geheel.
(
1
)	Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PB 2020, L 433I, blz. 1, met rectificatie in PB 2021, L 373, blz. 94; hierna: „bestreden verordening”).
(
2
)	Zie in het bijzonder de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van 17 juli 2019, „Versterking van de rechtsstaat binnen de Unie ‐ Een blauwdruk voor actie”, COM (2019) 343 final, bijlage I, deel 2, in aansluiting op de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014„Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat”, COM (2014) 158 final.
(
3
)	De waarden waarop de Unie berust en die de lidstaten gemeen hebben, zoals neergelegd in artikel 2 VEU, zijn onder meer eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, tolerantie, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.
(
4
)	Ook Hongarije heeft beroep tot nietigverklaring van verordening 2020/2092 ingesteld (zaak C‑156/21).
(
5
)	Volgens artikel 2, onder a), van de bestreden verordening omvat het begrip „rechtsstaat”„de beginselen van legaliteit hetgeen een transparant, controleerbaar, democratisch en pluralistisch wetgevingsproces impliceert, van rechtszekerheid, van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, van effectieve rechtsbescherming, met inbegrip van toegang tot de rechter, door onafhankelijke en onpartijdige gerechten, ook ten aanzien van de grondrechten, van de scheiding der machten, en van non-discriminatie en gelijkheid voor de wet”.