62002CJ0309_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci C‑309/02,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES,
podaný rozhodnutím Verwaltungsgericht Stuttgart (Nemecko) z 21. augusta 2002 a doručený Súdnemu dvoru 29. augusta 2002, ktorý súvisí s konaním:
Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co.,
S. Spitz KG
proti
Spolkovej krajine Bádensko-Württembersko,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda V. Skouris, predsedovia komôr P. Jann a K. Lenaerts (spravodajca), sudcovia C. Gulmann, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr a J. N. Cunha Rodrigues,
generálny advokát: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
tajomník: M.-F. Contet, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 2. marca 2004,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. a S. Spitz KG, v zastúpení: R. Karpenstein, Rechtsanwalt,
– spolková krajina Bádensko-Württembersko, v zastúpení: L.-A. Versteyl, Rechtsanwalt,
– nemecká vláda, v zastúpení: W.-D. Plessing a A. Tiemann, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci D. Sellner, Rechtsanwalt,
– rakúska vláda, v zastúpení: E. Riedl, splnomocnený zástupca,
– francúzska vláda, v zastúpení: G. de Bergues a D. Petrausch, splnomocnení zástupcovia,
– talianska vláda, v zastúpení: I. M. Braguglia, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
– holandská vláda, v zastúpení: S. Terstal a C. Wissels, splnomocnené zástupkyne,
– Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: J. Grunwald a M. Konstantinidis, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 6. mája 2004,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu smernice Európskeho parlamentu a Rady 94/62/ES z 20. decembra 1994 o obaloch a odpadoch z obalov (Ú. v. ES L 365, s. 10) a článku 28 ES.
2. Tento návrh bol podaný v rámci konania, ktoré bolo začaté Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. a S. Spitz KG, rakúskymi spoločnosťami vyrábajúcimi nápoje, proti Spolkovej krajine Bádensko-Württembersko.
Právny rámec
Smernica 94/62
3. Smernica 94/62 má podľa svojho článku 1 ods. 1 za cieľ zharmonizovať vnútroštátne opatrenia týkajúce sa hospodárenia s obalmi a s odpadmi z obalov, aby sa na jednej strane zabránilo ich vplyvu na životné prostredie všetkých členských štátov, ako aj iných krajín alebo sa takýto vplyv znížil, a to vysokou úrovňou ochrany životného prostredia, a na druhej strane, aby sa zabezpečil funkčný vnútorný trh, aby sa vyhlo prekážkam v obchodovaní a deformácii a obmedzovaniu hospodárskej súťaže v Spoločenstve.
4. Podľa znenia článku 1 ods. 2 táto smernica „stanovuje opatrenia s cieľom znížiť produkciu odpadov z obalov a to prioritne, predchádzaním vzniku takýchto odpadov a dodatočne, stanovuje základný princíp opätovného použitia, recyklácie alebo iného spôsobu zhodnotenia odpadov z obalov a tak redukuje konečné zneškodňovanie takýchto odpadov“.
5. Článok 5 predmetnej smernice stanovuje:
„Členské štáty môžu podporovať systémy opätovného použitia obalov, ktoré môžu byť opätovne použité environmentálne vhodným spôsobom v súlade so zmluvou.“
6. Článok 7 smernice 94/62 stanovuje:
„1. Členské štáty urobia potrebné opatrenia, aby zabezpečili vytvorenie systémov, ktoré zabezpečia:
a) návrat [spätný odber – neoficiálny preklad ] a/alebo zber použitých obalov a/alebo odpadov z obalov od spotrebiteľa, iného konečného užívateľa alebo z prúdu odpadov s cieľom ukončiť ho najvhodnejšou alternatívou odpadového hospodárstva;
b) opätovné použitie alebo zhodnotenie vrátane recyklácie zozbieraných obalov a/alebo odpadov z obalov,
aby dosiahli ciele stanovené touto smernicou.
Systémy sú otvorené pre účasť hospodárskych operátorov dotknutých sektorov a pre účasť príslušných verejných inštitúcií. Takisto sa vzťahujú na dovážané výrobky, nediskriminujú ich ani podrobnými opatreniami ani poplatkami za prístup do systému a sú navrhnuté tak, aby nevytvárali bariéry v obchode alebo nedeformovali hospodársku súťaž v súlade so zmluvou.
2. Systémy uvedené v odseku 1 sú súčasťou politiky, ktorá pokrýva všetky obaly a odpady z obalov a berú do úvahy najmä požiadavky týkajúce sa ochrany životného prostredia a zdravia spotrebiteľov, bezpečnosti a hygieny; ochrany kvality, autentickosti a technických charakteristík balených tovarov a použitých materiálov a ochrany priemyselných a komerčných majetkových práv.“
7. Článok 18 tej istej smernice je formulovaný takto:
„Členské štáty nebránia umiestňovaniu na trh takých výrobkov, ktoré spĺňajú predpisy tejto smernice.“
Vnútroštátna právna úprava
8. Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (nariadenie o zamedzovaní a o zhodnocovaní odpadov z obalov) z 21. augusta 1998 (BGBl. 1998 I, s. 2379; ďalej len „VerpackV“) uvádza rôzne systémy predchádzania a znižovania vplyvu odpadov z obalov na životné prostredie. Majúc za cieľ konkrétne prebrať smernicu 94/62 VerpackV nahradil Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (nariadenie o zamedzovaní odpadov z obalov) z 12. júna 1991 (BGBl. 1991 I, s. 1234).
9. Paragraf 6 ods. 1 a 2 VerpackV ukladajú nasledujúce povinnosti:
„1. Predajca je povinný v skutočnom nákupnom mieste alebo v bezprostrednej blízkosti zadarmo spätne odoberať prázdne predajné obaly použité konečným spotrebiteľom, zhodnocovať ich v súlade s požiadavkami definovanými v bode 1 prílohy I a splniť požiadavky definované v bode 2 prílohy I. Požiadavky zhodnotenia môžu byť tiež splnené opätovným použitím alebo odoslaním obalov predajcovi alebo výrobcovi podľa paragrafu 2. Predajca je povinný upriamiť pozornosť súkromného spotrebiteľa na možnosť prebratia uvádzanú v prvej vete prostredníctvom jasne viditeľných a čitateľných oznamov. Povinnosť ustanovená prvou vetou sa obmedzuje na typy, formy a rozmery obalov, rovnako ako na obaly tovarov, ktoré sú súčasťou sortimentu predajcu. Pre predajcov disponujúcich predajnou plochou menšou ako 200 m 2
sa povinnosť spätného odberu obmedzuje na obaly značiek uvádzaných na trh predajcom. V zásielkovom predaji tento spätný odber musí byť zaručený primeranou možnosťou spätného odberu v dostatočnej blízkosti konečného spotrebiteľa. Možnosť prebratia musí byť oznámená pri odoslaní tovarov a v katalógoch. Ak predajné obaly nepochádzajú od súkromných spotrebiteľov, môžu byť uzavreté zmluvy stanovujúce odchylne miesto prebratia a režim nákladov. Pokiaľ predajca spätne odoberajúc obaly v mieste dodania nesplní povinnosti uložené prvou vetou, musí zabezpečiť dodržanie systému uvádzaného odsekom 3. Na predajcov obalov, pre ktorých je účasť na systéme uvádzanom odsekom 3 vylúčená, sa požiadavky zhodnotenia uvádzané paragrafom 4 ods. 2 použijú mutatis mutandis,
ako výnimka z prvej vety.
2. Výrobcovia a predajcovia sú povinní zadarmo spätne odoberať v skutočnom nákupnom mieste obaly odovzdávané predajcami, za použitia odseku 1, zhodnocovať ich v súlade s požiadavkami definovanými v bode 1 prílohy I a splniť požiadavky definované v bode 2 prílohy I. Požiadavky zhodnotenia môžu byť tiež splnené opätovným použitím obalov. Povinnosti uložené prvou vetou sa obmedzujú na typy, formy a rozmery obalov, rovnako ako na balenia tovarov, ktoré výrobcovia alebo predajcovia uvádzajú na trh. Prvý odsek ôsma až desiata veta sa použijú mutatis mutandis. “
10. Podľa odseku 3 toho istého paragrafu tieto povinnosti spätného odberu a zhodnocovania môžu v zásade byť tiež splnené účasťou výrobcu alebo predajcu na globálnom systéme zberu použitých predajných obalov. Tento odsek ukladá príslušným regionálnym orgánom posúdiť v rámci svojej pôsobnosti, či tento systém spĺňa podmienky uložené VerpackV.
11. V zmysle paragrafu 8 ods. 1 VerpackV predajcovia, ktorí uvádzajú na trh tekuté potravinárske výrobky balené do opätovne nepoužiteľných obalov, sú povinní vybrať od kupujúceho zálohu v minimálnej sume 0,25 EUR za obal vrátane dane z pridanej hodnoty. Minimálna suma zálohy sa zvyšuje na 0,50 EUR vrátane dane z pridanej hodnoty, keď objem obalu presahuje 1,5 litra. Záloha musí byť vybratá každým nasledujúcim predajcom vo všetkých štádiách uvedenia na trh až po predaj konečnému spotrebiteľovi. Záloha je vrátená pri prebratí obalov v súlade s paragrafom 6 ods. 1 a 2 VerpackV.
12. Podľa paragrafu 9 ods. 1 VerpackV toto povinné zálohovanie sa nepoužije na obaly, pri ktorých je predajca alebo výrobca oslobodený od povinnosti spätného odberu z dôvodu jeho účasti na globálnom systéme zberu uvedenom v paragrafe 6 ods. 3.
13. VerpackV predsa vo svojom paragrafe 9 ods. 2 stanovuje okolnosti, za ktorých je pre určité nápoje použitie paragrafu 6 ods. 3 vylúčené. Znenie tohto ustanovenia je:
„Ak na území platnosti tohto predpisu podiel nápojov balených do opätovne použiteľných obalov, či už ide o pivo, minerálne vody (vrátane pramenitých vôd, stolových vôd a minerálnych vôd) osviežujúce šumivé nápoje, ovocné šťavy... alebo vína..., celkovo v priebehu roka klesne pod 72 %, bude potrebné pristúpiť k novému posúdeniu relevantného podielu opätovne použiteľných obalov na obdobie dvanástich mesiacov nasledujúcich po oznámení o tom, že podiel opätovne použiteľných obalov nie je dosahovaný. Ak podiel opätovne použiteľných obalov na federálnom území je nižší ako podiel uvedený v prvej vete, rozhodnutie na základe paragrafu 6 ods. 3 sa považuje pre nápoje, u ktorých podiel opätovne použiteľných obalov stanovený pre rok 1991 nebol dosiahnutý, za zrušené na celom federálnom území od prvého dňa šiesteho mesiaca nasledujúceho po zverejnení uvedenom v odseku 3...“
14. V súlade s paragrafom 9 ods. 3 VerpackV nemecká vláda publikuje každý rok relevantný podiel uvedený v odseku 2 tohto paragrafu pre nápoje balené do obalov podporovaných z ekologického hľadiska. Podľa odseku 4 toho istého paragrafu príslušné úrady pristúpia na žiadosť alebo ex offo
k novému ohodnoteniu v súlade s paragrafom 6 ods. 3, ak po zrušujúcom rozhodnutí je relevantný podiel pre nápoje balené do takýchto obalov opäť dosiahnutý.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
15. Žalobcovia v konaní pred vnútroštátnym súdom vyvážajú do Nemecka osviežujúce šumivé nápoje, ovocné šťavy a iné nešumivé nápoje rovnako ako stolové vody v jednorazových zhodnotiteľných obaloch. Na účel zhodnocovania týchto obalov pristúpili ku globálnemu systému zberu odpadov prevádzkovaného spoločnosťou „Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland AG“ a boli z tohto dôvodu oslobodení od povinnosti vyberať zálohu uvedenú v paragrafe 8 ods. 1 VerpackV za nápoje v jednorazových obaloch predávané v Nemecku.
16. Podľa oznámenia nemeckej vlády z 28. januára 1999 podiel opätovne použiteľných nápojových obalov sa od roku 1997 prvýkrát znížil pod 72 % a konkrétne na 71,33 %. Keďže tento podiel zostával v priebehu dvoch nasledujúcich období, konkrétne medzi februárom 1999 a januárom 2000 a medzi májom 2000 a aprílom 2001, na celom federálnom území pod 72 %, nemecká vláda 2. júla 2002 podľa paragrafu 9 ods. 3 VerpackV oznámila vyberanie povinnej zálohy za minerálne vody, pivá a osviežujúce nápoje od 1. januára 2003. V súlade s VerpackV boli teda žalobcovia v konaní pred vnútroštátnym súdom od uvedeného dátumu povinní vyberať zálohu predpísanú paragrafom 8 ods. 1 tohto predpisu za väčšinu svojich obalov z nápojov predávaných v Nemecku a následne spätne odoberať a zhodnocovať svoje prázdne obaly.
17. Dňa 23. mája 2002 žalobcovia v konaní pred vnútroštátnym súdom podali na Verwaltungsgericht Stuttgart žalobu proti spolkovej krajine Bádensko‑Württembersko, v ktorej uvádzali, že režim kvót opätovne použiteľných obalov uvádzaný vo VerpackV a povinnosti zálohovania a spätného odberu vzťahujúce sa na neho sú v rozpore s článkom 1 ods. 1 a 2, článkami 5, 7 a 18 smernice 94/62, rovnako ako s článkom 28 ES. Spolková republika Nemecko bola požiadaná o vyjadrenie k veci.
18. Podľa vnútroštátneho súdu, stotožňujúc sa s výkladom, ktorý zastávajú žalobcovia v konaní pred vnútroštátnym súdom, podľa ktorého článok 1 ods. 2 smernice 94/62 predpokladá vyváženosť medzi opätovným použitím obalov a ich zhodnotením, sa objavuje konkrétne otázka, či systém VerpackV je zlučiteľný s touto smernicou, pretože tento systém robí uvádzanie na trh jednorazových obalov ťažším, keď pomer opätovne použiteľných obalov klesne pod určitú hranicu. Tento súd poznamenal, že výrobcovia so sídlom v inom členskom štáte sú vystavení vyšším nákladom ako nemeckí výrobcovia, ak sa rozhodnú uvádzať svoje nápoje na trh v opätovne použiteľných obaloch. Zdôraznil, že podľa žalobcov v konaní pred vnútroštátnym súdom po rovnakú dobu, po ktorú bola povinnosť vyberať zálohu pozastavená, nemecké predpisy ovplyvňovali aj situáciu výrobcov so sídlom v inom členskom štáte, z dôvodu, že nemeckí predajcovia mali tendenciu vylúčiť jednorazové obaly zo svojho sortimentu nápojov na účel toho, aby podiel opätovne použiteľných obalov neklesol pod 72 %.
19. Za týchto okolností Verwaltungsgericht Stuttgart rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Je potrebné vykladať článok 1 ods. 2 smernice 94/62... v tom zmysle, že zakazuje členským štátom zvýhodňovať systémy opätovného použitia nápojových obalov v porovnaní s jednorazovými zhodnotiteľnými obalmi, zrušujúc – ak podiel opätovne použiteľných obalov klesne pod 72 % – možnosť oslobodenia od uloženej povinnosti spätného odberu, správy a zálohovania prázdnych nápojových jednorazových obalov účasťou na systéme spätného odberu a správy, čo sa týka nápojov, pri ktorých podiel opätovne použiteľných obalov klesol pod podiel konštatovaný roku 1991?
2. Je potrebné vykladať článok 18 smernice [94/62] v tom zmysle, že zakazuje členským štátom vytvárať prekážky uvádzania na trh nápojov balených do jednorazových zhodnotiteľných obalov zrušením – ak federálny podiel opätovne použiteľných obalov klesne pod 72 % – možnosti oslobodenia od uloženej povinnosti spätného odberu, správy a zálohovania prázdnych jednorazových nápojových obalov účasťou na systéme spätného odberu a správy, čo sa týka nápojov, pri ktorých podiel opätovne použiteľných obalov klesol pod podiel konštatovaný roku 1991?
3. Je potrebné vykladať článok 7 smernice [94/62] v tom zmysle, že poskytuje výrobcom a predajcom nápojov balených do jednorazových zhodnotiteľných obalov právo účasti na už vytvorených systémoch spätného odberu a správy obalov použitých na nápoje na účel spĺňania zákonom predpísaných povinností zálohovania jednorazových nápojových obalov a spätného odberu použitých nápojových obalov?
4. Je potrebné vykladať článok 28 ES v tom zmysle, že zakazuje členským štátom prijať právne predpisy, podľa ktorých ak federálny podiel opätovne použiteľných nápojových obalov klesne pod 72 %, možnosť oslobodenia od uloženej povinnosti s pätného odberu, správy a zálohovania prázdnych jednorazových nápojových obalov účasťou na systéme spätného odberu, správy a zálohovania prázdnych obalov je zrušená, čo sa týka nápojov, pri ktorých podiel opätovne použiteľných obalov klesol pod podiel konštatovaný roku 1991?“
O návrhoch na opätovné otvorenie ústnej časti konania
20. Listami doručenými do kancelárie Súdneho dvora 14. a 17. júna 2004 nemecká vláda a žalovaná v konaní pred vnútroštátnym súdom žiadali Súdny dvor o opätovné otvorenie ústnej časti konania podľa článku 61 rokovacieho poriadku.
21. Na podporu svojej žiadosti nemecká vláda uvádzala, že návrhy prednesené 6. mája 2004 generálnym advokátom obsahujú rad prvkov, ktoré neboli predmetom ani písomnej a ani ústnej časti konania, a vyplýva z nich nepresné posúdenie tvrdení, ktoré uvádzala pred Súdnym dvorom. Rovnako žalovaná v konaní pred vnútroštátnym súdom tvrdí, že predmetné návrhy sa týkajú určitých prvkov, ktoré neboli prejednávané a ktoré neboli Súdnemu dvoru dostatočne vysvetlené.
22. V tomto smere je potrebné pripomenúť, že Súdny dvor môže i bez návrhu alebo na návrh generálneho advokáta, alebo na návrh účastníkov konania nariadiť opätovné otvorenie ústnej časti konania v súlade s článkom 61 svojho rokovacieho poriadku, pokiaľ sa domnieva, že skutkový stav nie je dostatočne objasnený alebo že vec musí byť rozhodnutá na základe tvrdenia, ktoré nebolo medzi účastníkmi konania prejednané (pozri rozsudky z 10. februára 2000, Deutsche Post, C‑270/97 a C‑271/97, Zb. s. I‑929, bod 30; z 19. februára 2002, Wouters a i., C‑309/99, Zb. s. I‑1577, bod 42; z 18. júna 2002, Philips, C‑299/99, Zb. s. I‑5475, bod 20, a z 12. decembra 2002, Sieckmann, C‑273/00, Zb. s. I‑11737, bod 22).
23. V danom prípade však Súdny dvor po vypočutí generálneho advokáta konštatoval, že disponuje všetkými zisteniami potrebnými na zodpovedanie otázok položených v tejto veci a že tieto zistenia boli predmetom súdneho pojednávania vedeného pred ním.
24. Je preto potrebné odmietnuť návrhy nemeckej vlády a žalovanej v konaní pred vnútroštátnym súdom o opätovné otvorenie ústnej časti konania.
O prejudiciálnych otázkach
O prípustnosti prejudiciálnych otázok
25. Žalovaná v konaní pred vnútroštátnym súdom tvrdí, že Súdny dvor musí odmietnuť prejudiciálne otázky ako neprípustné, pretože žaloba v konaní pred vnútroštátnym súdom je neprípustná, keďže smeruje proti spolkovej krajine Bádensko-Württembersko. V skutočnosti nemajúc žiadnu legislatívnu alebo normatívnu právomoc týkajúcu sa veci, spolková krajina Bádensko‑Württembersko iba vykonávala federálnu právnu úpravu. Podľa žalovanej v konaní pred vnútroštátnym súdom by žaloba mala smerovať proti federácii a mala byť podaná na súde príslušnom na tento účel, konkrétne na Verwaltungsgericht de Berlin. V obdobných konaniach niektoré nemecké správne súdy už konštatovali neprípustnosť obdobných žalôb.
26. V tomto smere je potrebné pripomenúť, že Súdnemu dvoru neprislúcha zohľadňovať rozdelenie funkcií medzi neho a vnútroštátne súdy, preverujúc, či rozhodnutie, o ktoré je žiadaný, bolo prijaté v súlade s organizačnými a procesnými predpismi vnútroštátneho práva (pozri rozsudky z 3. marca 1994, Eurico Italia a i., C‑332/92, C‑333/92 a C‑335/92, Zb. s. I‑711, bod 13; zo 16. septembra 1999, WWF a i., C‑435/97, Zb. s. I‑5613, bod 33, a z 3. októbra 2000, Gozza a i., C‑371/97, Zb. s. I‑7881, bod 30). Súdny dvor sa musí pridŕžať rozhodnutia pochádzajúceho od vnútroštátneho súdu členského štátu, pokiaľ nie je zahrnuté do rámca vnútroštátnych prostriedkov právnej ochrany eventuálne upravovaných vnútroštátnym právom (rozsudok zo 14. januára 1982, Reina, 65/81, Zb. s. 33, bod 7).
27. V danom prípade z uznesenia o začatí prejudiciálneho konania vyplýva, že Verwaltungsgericht Stuttgart je názoru, že žaloba v konaní pred vnútroštátnym súdom je prinajmenšom čiastočne prípustná.
28. Okrem toho je nesporné, že existuje priama spojitosť medzi na jednej strane štyrmi prejudiciálnymi otázkami týkajúcimi sa výkladu článkov 1, 7 a 18 smernice 94/62 a článku 28 ES položenými na účel umožnenia vnútroštátnemu súdu posúdiť zlučiteľnosť predmetnej nemeckej právnej úpravy s ich ustanoveniami a na druhej strane predmetom žaloby v konaní pred vnútroštátnym súdom, ktorý smeruje ku konštatovaniu, že žalobcovia v konaní pred vnútroštátnym súdom nie sú povinní sa podriadiť povinnosti zálohovania a individuálneho spätného odberu ich jednorazových obalov.
29. Z toho vyplýva, že návrh na začatie konania o prejudiciálnych otázkach je prípustný.
O prvej otázke
30. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 1 ods. 2 smernice 94/62 bráni tomu, aby členský štát zvýhodňoval systémy opätovného použitia obalov uplatnením takého systému, ako sa uvádza v paragrafe 8 ods. 1 a paragrafe 9 ods. 2 VerpackV.
31. V tomto smere je potrebné pripomenúť, že článok 1 ods. 2 smernice 94/62 uvádza ako „prvú prioritu“ opatrenia majúce za cieľ predchádzanie vzniku odpadov z obalov ním vymenované a „stanovuje základný princíp“ opätovného použitia, recyklácie a iných spôsobov zhodnotenia odpadov z obalov.
32. Ôsme odôvodnenie tejto smernice stanovuje, že „pokiaľ sa neuskutoční vedecký a technický pokrok zhodnocovacích postupov, opätovné používanie a recyklácia by sa mali uprednostňovať pokiaľ ide o environmentálne vplyvy; keďže to vyžaduje od členských štátov vytvorenie systémov zaručujúcich návrat použitých obalov i odpadov z obalov; keďže posudzovania životných cyklov by sa mali čo najskôr ukončiť, aby sa mohlo zdôvodniť zreteľné rozčlenenie na opätovne použiteľné, recyklovateľné a zhodnocovateľné obaly“.
33. Z vyššie uvedeného vyplýva, že smernica 94/62 nestanovuje hierarchiu medzi opätovným použitím obalov na jednej strane a zhodnotením odpadov z obalov na strane druhej.
34. Treba však predsa poznamenať, že článok 5 smernice 94/62 umožňuje členským štátom prijať opatrenia smerujúce k podporovaniu systémov opätovného použitia obalov, ktoré môžu byť opätovne použité environmentálne vhodným spôsobom.
35. Zo znenia toho istého článku 5 vyplýva, že takáto politika podporovania opätovného použitia obalov je povolená, iba ak je v súlade so Zmluvou.
36. Rovnako opatrenia prijaté členským štátom podľa článku 5 predmetnej smernice musia rešpektovať nielen požiadavky vyplývajúce z jej iných ustanovení, menovite z článku 7, ktorého sa týka tretia prejudiciálna otázka, ale tiež povinnosti vyplývajúce z ustanovení Zmluvy, konkrétne článku 28 ES, ktorého sa týka štvrtá prejudiciálna otázka.
37. Následne, na prvú otázku je potrebné odpovedať tak, že článok 1 ods. 2 smernice 94/62 nebráni tomu, aby členské štáty zaviedli opatrenia majúce za cieľ zvýhodnenie systémov opätovného použitia obalov.
38. S ohľadom na vyššie uvedené je potrebné odpovedať najprv na tretiu a štvrtú prejudiciálnu otázku.
O tretej otázke
39. Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 7 smernice 94/62 poskytuje výrobcom a predajcom nápojov balených do jednorazových zhodnotiteľných obalov, ktorým je umožnené splniť si svoje povinnosti zálohovania a spätného odberu účasťou na globálnom systéme zberu obalov, právo pokračovať na účasti v takomto globálnom systéme na účel plnenia si svojich zákonných povinností.
40. Je potrebné pripomenúť, že smernica 94/62 ukladá členským štátom svojím článkom 7 ods. 1 prijať opatrenia potrebné na vytvorenie systémov zabezpečujúcich na jednej strane spätný odber a/alebo zber použitých obalov a/alebo odpadov z obalov a na druhej strane opätovné použitie alebo zhodnotenie zozbieraných obalov a/alebo odpadov z obalov. Podľa tohto ustanovenia tieto systémy musia byť otvorené pre účasť hospodárskych operátorov a účasť príslušných verejných inštitúcií, majú byť aplikované na dovážané výrobky nediskriminačným spôsobom a navrhnuté tak, aby nevytvárali bariéry v obchode alebo nedeformovali hospodársku súťaž v súlade so zmluvou.
41. Článok 7 ods. 2 predmetnej smernice vyžaduje, aby opatrenia uvádzané v odseku 1 toho istého článku patrili do rámca politiky, ktorá pokrýva všetky obaly a odpady z obalov, a špecifikuje, že tieto opatrenia majú brať do úvahy najmä požiadavky týkajúce sa ochrany životného prostredia a zdravia spotrebiteľov, bezpečnosti a hygieny, ochrany kvality, autentickosti a technických charakteristík balených tovarov a použitých materiálov rovnako ako ochrany priemyselných a komerčných majetkových práv.
42. Článok 7 ponecháva členským štátom, čo sa týka jednorazových obalov, na výber medzi systémom individuálneho zálohovania a spätného odberu na jednej strane a globálnym systémom zberu odpadov na druhej strane, alebo ešte výber kombinácie týchto dvoch systémov v závislosti od typu tovarov, pokiaľ zvolené systémy majú za cieľ nasmerovanie obalov k najvhodnejším riešeniam správy odpadov, ktoré patria do rámca politiky pokrývajúcej všetky obaly a odpady z obalov.
43. Toto ustanovenie neudeľuje dotknutým výrobcom a predajcom žiadne právo pokračovať v účasti na danom systéme správy odpadov z obalov.
44. V skutočnosti smernica 94/62 nevytvára žiadne prekážky tomu, aby členský štát ustanovil zmeny systémov správy odpadov z obalov zavedených na svojom území spôsobom zabezpečenia najvhodnejšieho riešenia správy odpadov.
45. Pokiaľ teda smernica 94/62 umožňuje členskému štátu upraviť v závislosti od okolností nahradenie zberu obalov v blízkosti bydliska spotrebiteľov alebo v miestach predaja systémom individuálneho zálohovania a spätného odberu, je potrebné, aby takéto nahradenie rešpektovalo určité podmienky.
46. Na jednej strane nový systém musí byť rovnako spôsobilý dosiahnuť ciele smernice 94/62. Konkrétnejšie, ak je nový systém, ako v danom prípade, systémom individuálneho zálohovania a spätného odberu, predmetný členský štát musí dbať o to, aby existoval dostatočný počet preberacích miest, na účel, aby si spotrebitelia, ktorí kúpili tovary balené do jednorazových zálohovaných obalov, mohli vybrať sumu zálohy, dokonca ak by sa nevrátili do miesta prvotného nákupu.
47. V tomto smere je dôležité poznamenať, že paragraf 6 ods. 1 prvá veta VerpackV stanovuje, že predajca je povinný spätne odberať prázdne predajné obaly v skutočnom nákupnom mieste alebo v jeho bezprostrednej blízkosti („am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe“). Hoci je pravdou, že nasledujúce vety predmetného odseku pridávajú určité upresnenia, najmä čo sa týka obmedzení tejto povinnosti v závislosti od vlastností predmetných obalov a v závislosti od predajnej plochy predmetného predajcu, skutočnosťou zostáva, že rozsah povinnosti spätného odberu sa nezdá byť pozbavený nepresnosti.
48. Na druhej strane prechod na nový systém sa musí uskutočniť bez prerušenia a bez ohrozenia možnosti podnikateľských subjektov predmetného odvetvia efektívne sa zúčastňovať na novom systéme od jeho nadobudnutia účinnosti. V tomto smere je potrebné konštatovať, že článok 7 ods. 1 smernice 94/62 zaväzuje každý členský štát zabezpečovať dotknutým výrobcom a predajcom v každej chvíli a bez diskriminácie prístup k systému správy odpadov z obalov.
49. Členskému štátu, ktorý pristupuje k zmene existujúceho systému správy odpadov z obalov na iný, teda prislúcha zabezpečiť, aby dotknutí výrobcovia a predajcovia disponovali primeranou lehotou pre prechod na nový systém spôsobom, aby mohli prispôsobiť svoje výrobné postupy rovnako ako svoje distribučné siete požiadavkám nového systému.
50. Na tretiu otázku je teda potrebné odpovedať tak, že hoci článok 7 smernice 94/62 neposkytuje dotknutým výrobcom a predajcom žiadne právo pokračovať v účasti na danom systéme správy odpadov z obalov, bráni zmene globálneho systému zberu takýchto obalov na systém individuálneho zálohovania a spätného odberu, ak nový systém nie je rovnako spôsobilý dosiahnuť ciele predmetnej smernice alebo ak sa prechod na tento nový systém neuskutočňuje bez prerušenia a ohrozenia možnosti hospodárskych operátorov predmetného odvetvia efektívne sa zúčastňovať na novom systéme od jeho nadobudnutia účinnosti.
O štvrtej otázke
51. Svojou štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 28 ES bráni vnútroštátnej právnej úprave, aká je uvádzaná v paragrafe 8 ods. 1 a paragrafe 9 ods. 2 VerpackV, ktorá podriaďuje možnosť výrobcov a predajcov používajúcich jednorazové obaly splniť si svoje povinnosti zálohovania a spätného odberu, ako aj zhodnocovania prostredníctvom účasti na globálnom systéme zberu podielu opätovne použiteľných obalov na predmetnom trhu.
O uplatniteľnosti článku 28 ES
52. Podľa nemeckej vlády nemôže ísť o konflikt medzi článkom 28 ES a predmetnou vnútroštátnou právnou úpravou, berúc do úvahy, že čo sa týka opätovného použitia obalov, smernica 94/62, konkrétne jej články 5, 9 a 18, má za cieľ pristúpiť k úplnej harmonizácii predmetnej problematiky.
53. S ohľadom na okolnosť, že pokiaľ je určitá oblasť predmetom úplnej harmonizácie na úrovni Spoločenstva, každé vnútroštátne opatrenie, ktoré sa jej týka, sa musí posudzovať s ohľadom na ustanovenia tohto harmonizačného opatrenia a nie s ohľadom na primárne právo (rozsudky Súdneho dvora z 12. októbra 1993, Vanacker a Lesage, C‑37/92, Zb. s. I‑4947, bod 9; z 13. decembra 2001, DaimlerChrysler, C‑324/99, Zb. s. I‑9897, bod 32, a z 11. decembra 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 64), je potrebné stanoviť, že harmonizácia vykonaná smernicou 94/62 vylučuje skúmanie zlučiteľnosti predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy s článkom 28 ES.
54. V tomto smere je potrebné poznamenať, že čo sa týka opätovného použitia obalov, článok 5 smernice 94/62 sa obmedzuje na umožnenie členským štátom podporovať v súlade so Zmluvou systémy opätovného použitia obalov, ktoré môžu byť opätovne použité environmentálne vhodným spôsobom.
55. Nad rámec definície pojmu „opätovn[é] použi[tie]“ obalov v niektorých všeobecných ustanoveniach o opatreniach na prevenciu vzniku odpadov z obalov a ustanoveniach týkajúcich sa systémov spätného odberu, zberu a zhodnocovania uvádzaných v jej článku 3 bod 5 a článkoch 4 a 7, smernica 94/62 neupravuje, čo sa týka členských štátov, ktoré môžu použiť možnosť uvádzanú jej článkom 5, organizáciu systémov podporujúcich opätovne použiteľné obaly.
56. Na rozdiel od prípadu označovania a identifikácie obalov a požiadaviek týkajúcich sa zloženia a opätovne použiteľnej alebo zhodnotiteľnej povahy týchto obalov upravovanej prílohou II smernice 94/62, organizácia vnútroštátnych systémov opätovného použitia nie je predmetom úplnej harmonizácie.
57. Takéto systémy sa môžu následne posudzovať podľa ustanovení Zmluvy týkajúcich sa voľného pohybu tovaru.
58. Článok 5 smernice 94/62 okrem toho dovoľuje členským štátom zvýhodňovať systémy opätovného použitia obalov iba „v súlade so zmluvou“.
59. Čo sa týka článku 18 tej istej smernice, je potrebné poznamenať, že keďže toto ustanovenie sa obmedzuje na zabezpečenie voľného pohybu obalov, ktoré rešpektujú požiadavky týkajúce sa označovania, zloženia a opätovnej použiteľnosti a zhodnotiteľnosti na území členských štátov, nevytvára prekážky na to, aby vnútroštátne systémy správy odpadov z obalov boli posudzované vo svetle článku 28 ES, pokiaľ sú spôsobilé ovplyvniť podmienky uvádzania predmetných tovarov na trh.
O existencii prekážky v obchodovaní
60. Je teda potrebné posúdiť, či článok 28 ES bráni vnútroštátnej právnej úprave, akou je úprava v danom prípade, ktorá umožňuje výrobcom a predajcom používajúcim jednorazové obaly splniť si svoje povinnosti zálohovania a spätného odberu účasťou na globálnom systéme zberu, v závislosti od vývoja celkového pomeru nápojov balených do jednorazových obalov na nemeckom trhu, ako aj od pomeru predmetných nápojov, ktoré sú uvádzané na tomto trhu v takýchto obaloch.
61. V tomto smere je potrebné v prvom rade zdôrazniť, že takáto právna úprava je bez rozdielu uplatniteľná na domáce tovary a na tovary pochádzajúce z iných členských štátov a stanovuje rovnaké požiadavky v oblasti zálohovania a spätného odberu pre výrobcov so sídlom v iných členských štátoch ako pre domácich výrobcov.
62. V druhom rade na rozdiel od minimálneho podielu nápojov, ktoré môžu byť uvádzané na trh v neschválených obaloch, čo bolo predmetom rozsudku Súdneho dvora z 20. septembra 1988, Komisia/Dánsko (302/86, Zb. s. 4607), v danom prípade podiel neobmedzuje množstvo tovarov, ktoré môžu byť dovezené, v určitom type obalov. V skutočnosti VerpackV nezakazuje uvádzať na trh tovary balené do jednorazových obalov nad rámec uvedených podielov, ale výlučne stanovuje, že prekročenie týchto podielov má za následok zmenu systému správy jednorazových obalov.
63. Predsa však je nutné konštatovať, že paragraf 8 ods. 1 a paragraf 9 ods. 2 VerpackV, hoci sa skutočne uplatňujú na všetkých výrobcov a predajcov pôsobiacich na štátnom území, neovplyvňujú rovnakým spôsobom uvádzanie na trh s nápojmi vyrobenými v Nemecku a nápojmi vyrobenými v iných členských štátoch.
64. Následne, pokiaľ prechod z jedného systému správy obalov k inému so sebou prináša všeobecným spôsobom náklady, čo sa týka značkovania alebo označovania obalov, právna úprava, akou je úprava v tomto prípade, ktorá zaväzuje výrobcov a predajcov používajúcich takéto obaly zmeniť ich účasť v globálnom systéme zberu prijatím systému individuálneho zálohovania a spätného odberu, má pre každého výrobcu a predajcu používajúceho jednorazové obaly za následok dodatočné náklady spojené s organizáciou spätného odberu obalov, vracania súm záloh a eventuálneho kompenzovania týchto súm medzi predajcami.
65. Je nesporné, že výrobcovia so sídlom mimo Nemecka používajú podstatne viac jednorazových obalov ako nemeckí výrobcovia.
66. V tomto smere vnútroštátny súd poznamenáva, že uchýlenie sa k opätovne použiteľným obalom prináša obvykle pre výrobcu nápojov so sídlom v inom členskom štáte vyššie náklady ako náklady, ktoré znáša nemecký výrobca, pretože náklady spojené s organizovaním systému zálohovania a dopravy sú podstatnejšie, ak výrobca sídli v určitej vzdialenosti od miest predaja.
67. Z toho vyplýva, že čo sa týka jednorazových obalov, zmena globálneho systému zberu obalov na systém individuálneho zálohovania a spätného odberu je povahy brániacej uvádzaniu nápojov dovážaných z iných členských štátov na nemecký trh (pozri v tomto zmysle, čo sa týka opätovne použiteľných nápojových obalov, rozsudok Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 13).
68. V tomto smere je irelevantné, že predmetné ustanovenia majú na zreteli povinnosť individuálneho zálohovania a spätného odberu jednorazových obalov bez toho, že by zakazovali dovoz nápojov balených do takýchto obalov a že okrem toho existuje pre výrobcov možnosť používať opätovne použiteľné obaly. V skutočnosti opatrenie spôsobilé brániť dovozu sa musí kvalifikovať za opatrenie s účinkom rovnocenným množstevnému obmedzeniu, hoci je prekážka nepatrná a hoci existujú iné možnosti prúdenia tovarov (rozsudok z 5. apríla 1984, Van de Haar a Kaveka de Meern, 177/82 a 178/82, Zb. s. 1797, bod 14).
69. V tomto kontexte nie je relevantné tvrdiť, ako to robí nemecká vláda, že nárast dovozu prírodných minerálnych vôd balených do jednorazových obalov do Nemecka za obdobie predchádzajúce zavedeniu povinnosti individuálneho zálohovania a spätného odberu preukazuje absenciu diskriminácie medzi výrobcami nápojov so sídlom v iných členských štátoch. V skutočnosti, hoci táto tendencia bola na nemeckom trhu pozorovaná, nie je povahy vyvracajúcej skutočnosť, že paragrafy 8 a 9 VerpackV vytvárajú pre výrobcov nápojov so sídlom v iných členských štátoch prekážku uvádzania ich výrobkov na trhu v Nemecku.
70. V rozpore s tým, čo tvrdila žalovaná v konaní pred vnútroštátnym súdom a nemecká vláda, paragrafy 8 a 9 VerpackV nemôžu byť stotožňované s ustanoveniami vnútroštátnych predpisov, ktoré obmedzujú alebo zakazujú určité „spôsoby predaja“ v zmysle rozsudku z 24. novembra 1993, Keck a Mithouard (C‑267/91 a C‑268/91, Zb. s. I‑6097, body 16 a nasledujúce).
71. V skutočnosti Súdny dvor konštatoval, že potreba zmeny obalu alebo označenia dovážaných tovarov vyplývajúca z predmetných opatrení vylučuje, aby sa tieto opatrenia týkali spôsobu predaja týchto tovarov v zmysle už citovaného rozsudku Keck a Mithouard (pozri rozsudky z 3. júna 1999, Colim, C‑33/97, Zb. s. I‑3175, bod 37; zo 16. januára 2003, Komisia/Španielsko, C‑12/00, Zb. s. I‑459, bod 76, a z 18. septembra 2003, Morellato, C‑416/00, Zb. s. I‑9343, bod 29).
72. Ako bolo poznamenané v bode 64 tohto rozsudku, zmena účasti na globálnom systéme zberu zavedením systému individuálneho zálohovania a spätného odberu núti dotknutých výrobcov zmeniť určité údaje na ich obaloch.
73. V každom prípade, pretože ustanovenia VerpackV neovplyvnili rovnakým spôsobom uvádzanie na trh nápojov vyrobených v Nemecku a nápojov pochádzajúcich z iných členských štátov, nemôžu uniknúť z oblasti použitia článku 28 ES (pozri rozsudok Keck a Mithouard, už citovaný, body 16 a 17).
O odôvodneniach založených na ochrane životného prostredia
74. Následne je potrebné skúmať, či, ako to tvrdila žalovaná v konaní pred vnútroštátnym súdom a nemecká vláda, právna úprava upravená paragrafom 8 ods. 1 a paragrafom 9 ods. 2 VerpackV, môže byť odôvodnená dôvodmi týkajúcimi sa ochrany životného prostredia.
75. Podľa ustálenej judikatúry vnútroštátne opatrenia spôsobilé brániť obchodu vnútri Spoločenstva môžu byť odôvodnené naliehavými požiadavkami týkajúcimi sa ochrany životného prostredia, pokiaľ by predmetné opatrenia boli primerané sledovanému cieľu (rozsudok Komisia/Dánsko, už citovaný, body 6 a 9; rovnako ako rozsudok zo 14. júla 1998, Aher-Waggon, C‑389/96, Zb. s. I‑4473, bod 20).
76. V tomto smere je potrebné konštatovať, že povinnosť zaviesť systém zálohovania a spätného odberu prázdnych obalov je nevyhnutným prvkom systému majúceho za cieľ opätovné použitie obalov (rozsudok Komisia/Dánsko, už citovaný, bod 13).
77. Čo sa týka opätovne nepoužiteľných obalov, je potrebné poznamenať, že rovnako ako to potvrdila žalovaná v konaní pred vnútroštátnym súdom a nemecká vláda, zavedenie systému individuálneho zálohovania a spätného odberu je povahy zvyšujúcej podiel vrátenia prázdnych obalov a vedie k separovanému triedeniu odpadov z obalov, prispievajúc rovnako k zlepšeniu ich zhodnocovania. Okrem toho, keďže vrátenie zálohy motivuje spotrebiteľa k vráteniu prázdnych obalov v mieste predaja, prispieva k zníženiu odpadov v prírode.
78. Navyše, pretože predmetná právna úprava podriaďuje zavedenie nového systému správy odpadov z obalov pomeru opätovne použiteľných obalov na nemeckom trhu, vytvára situáciu, v ktorej každý nárast predaja nápojov balených do jednorazových obalov na tomto trhu posilňoval pravdepodobnosť vzniku zmeny systému. Keďže predmetná právna úprava motivuje predmetných výrobcov a predajcov uchyľovať sa k opätovne použiteľným obalom, prispieva k zníženiu odpadov na odstránenie, čo predstavuje jeden z hlavných cieľov politiky ochrany životného prostredia.
79. Predsa však na to, aby takáto právna úprava bola v súlade so zásadou proporcionality, je potrebné preveriť nielen to, či prostriedky, ktoré zavádza, sú spôsobilé realizovať sledované ciele, ale aj či nejde nad rámec toho, čo je na dosiahnutie jej cieľov potrebné (pozri rozsudok zo 14. júla 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, Zb. s. I‑4301, bod 57).
80. V tomto smere je potrebné poznamenať, že na splnenie tohto kritéria musí vnútroštátna právna úprava dotknutým výrobcom a predajcom umožňovať pred nadobudnutím účinnosti systému individuálneho zálohovania a spätného odberu prispôsobiť ich výrobné postupy rovnako ako správu odpadov z jednorazových obalov požiadavkám nového systému. Hoci členský štát môže nechať starostlivosť o zavedenie predmetného systému organizujúceho spätný odber obalov, vracanie súm záloh a eventuálne kompenzovanie týchto súm medzi predajcami na dotknutých výrobcov a predajcov, je potrebné, aby predmetný členský štát zaručoval, že k momentu zmeny systému správy odpadov z obalov sa každý dotknutý výrobca alebo predajca bude môcť efektívne zúčastňovať na funkčnom systéme.
81. Je potrebné konštatovať, že právna úprava, akou je VerpackV, ktorá robí zavedenie systému individuálneho zálohovania a spätného odberu závislým na podiele opätovného použitia obalov, hoci prospešná z ekologického hľadiska, zodpovedá zásade proporcionality, iba ak motivujúc k opätovnému používaniu obalov ponúka dotknutým výrobcom a predajcom primerané prechodné obdobie na to, aby sa prispôsobili a zabezpečili, že k momentu zmeny systému správy odpadov z obalov sa každý dotknutý výrobca alebo predajca bude môcť efektívne zúčastňovať na funkčnom systéme.
82. Prislúcha vnútroštátnemu súdu rozhodnúť o otázke, či zmena systému správy odpadov z obalov upravovaná paragrafom 8 ods. 1 a paragrafom 9 ods. 2 VerpackV, umožňovala za podmienok uvedených vyššie dotknutým výrobcom a predajcom účasť na funkčnom systéme.
83. Následne je potrebné na štvrtú otázku odpovedať, že článok 28 ES bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je upravená paragrafom 8 ods. 1 a paragrafom 9 ods. 2 VerpackV, ak táto úprava zavádza zmenu globálneho systému zberu odpadov z obalov na systém individuálneho zálohovania a spätného odberu bez toho, že by dotknutí výrobcovia a predajcovia disponovali primeraným prechodným obdobím na prispôsobenie sa a zabezpečenie toho, že k momentu zmeny systému správy odpadov z obalov sa budú môcť efektívne zúčastňovať na funkčnom systéme.
O druhej otázke
84. S ohľadom na odpoveď na štvrtú otázku už nie je potrebné odpovedať na druhú otázku.
O trovách
85. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1. Článok 1 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 94/62/ES z 20. decembra 1994 o obaloch a odpadoch z obalov nebráni tomu, aby členské štáty zaviedli opatrenia majúce za cieľ zvýhodnenie systémov opätovného použitia obalov.
2. Hoci článok 7 smernice 94/62 neposkytuje dotknutým výrobcom a predajcom žiadne právo pokračovať v účasti na danom systéme správy odpadov z obalov, bráni zmene globálneho systému zberu takýchto odpadov na systém individuálneho zálohovania a spätného odberu, ak nový systém nie je rovnako spôsobilý dosiahnuť ciele predmetnej smernice alebo ak sa prechod na tento nový systém neuskutočňuje bez prerušenia a ohrozenia možnosti hospodárskych operátorov predmetného odvetvia efektívne sa zúčastňovať na novom systéme od jeho nadobudnutia účinnosti.
3. Článok 28 ES bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, aká je upravená paragrafom 8 ods. 1 a paragrafom 9 ods. 2 Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (nariadenia o zamedzovaní a zhodnocovaní odpadov z obalov), ak táto úprava zavádza zmenu globálneho systému zberu odpadov z obalov na systém individuálneho zálohovania a spätného odberu bez toho, že by dotknutí výrobcovia a predajcovia disponovali primeraným prechodným obdobím na prispôsobenie sa a zabezpečenie toho, že k momentu zmeny systému správy odpadov z obalov sa budú môcť efektívne zúčastňovať na funkčnom systéme.