61999CC0510_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. In deze zaak heeft het Tribunal de Grande Instance te Grenoble het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over twee vragen. Daarmee wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het, gelet op de Overeenkomst van Washington inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (CITES), twee gemeenschapsverordeningen en de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag, een lidstaat is toegestaan, het commercieel gebruik van in gevangenschap geboren en gefokte specimens van in het wild levende soorten te allen tijde op het gehele grondgebied te verbieden.
II - Rechtskader
A - Volkenrecht
2. Op 3 maart 1973 werd de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (hierna: CITES-overeenkomst") ter ondertekening opengesteld. Doel van deze overeenkomst is bepaalde in het wild levende dier- en plantensoorten te beschermen door reglementering van de internationale handel. Om dit doel te bereiken voorziet de overeenkomst in een aantal beperkingen en controles.
3. De CITES-overeenkomst bevat meerdere bijlagen. Bijlage I geldt voor alle met uitsterven bedreigde soorten die dus onder de strengste regeling vallen. Bijlage II geldt in de eerste plaats voor soorten die zonder strenge handelsregelingen met uitsterven kunnen worden bedreigd, en in de tweede plaats voor andere soorten die aan een strenge regeling dienen te worden onderworpen.
4. Volgens artikel VII, lid 4, van de CITES-overeenkomst worden specimens van een in bijlage I opgenomen diersoort, die voor commerciële doeleinden in gevangenschap zijn gefokt, beschouwd als specimens van in bijlage II opgenomen soorten. Artikel XIV, lid 1, bepaalt dat de overeenkomst geen invloed heeft op het recht van partijen om strengere nationale maatregelen vast te stellen wat de voorwaarden betreft waaraan de handel, het in bezit nemen, het bezit of het vervoer van specimens van in de bijlagen I, II en III genoemde soorten zijn onderworpen, dan wel deze activiteiten volledig te verbieden.
B - Gemeenschapsrecht
Verordening (EEG) nr. 3626/82
5. Verordening (EEG) nr. 3626/82 van de Raad van 3 december 1982 betreffende de toepassing in de Gemeenschap van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten die tot 31 mei 1997 gold, strekt tot uniforme toepassing in de Gemeenschap van de handelspolitieke instrumenten die volgens de CITES-overeenkomst moeten worden toegepast.
6. Artikel 6 bevat principiële verboden:
(1) Het tentoonstellen voor handelsdoeleinden, het verkopen, het in bezit hebben met het oog op verkoop, het ten verkoop aanbieden of het vervoeren met het oog op verkoop van de in artikel 2, sub a, en artikel 3, lid 1, bedoelde specimens is verboden, tenzij de lidstaten om onderstaande redenen een afwijking toestaan, met inachtneming van de doelstelling van de overeenkomst alsmede van de voorschriften van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (5):
[...]"
7. Artikel 15 bepaalt onder meer:
(1) Ten aanzien van de soorten waarop deze verordening van toepassing is, kunnen de lidstaten met het oog op een of meer van de onderstaande doelstellingen strengere maatregelen handhaven of nemen met inachtneming van het Verdrag, inzonderheid artikel 36:
a) het bieden van betere overlevingskansen voor levende specimens in de landen van bestemming;
b) de instandhouding van inheemse soorten;
c) de instandhouding van een soort of van een populatie van een soort in het land van oorsprong daarvan.
[...]"
8. In verordening (EEG) nr. 3626/92 zijn de CITES-overeenkomst en de bijlagen I en II ervan overgenomen als bijlage A.
Verordening (EG) nr. 338/97
9. Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer verving met ingang van 1 juni 1997 verordening (EEG) nr. 3626/82. Zij heeft tot doel in het wild levende dier- en plantensoorten beter te beschermen, rekening houdend met de wetenschappelijke kennis en met de structuur van het handelsverkeer.
10. Volgens artikel 7 van deze verordening worden in gevangenschap geboren en gefokte of kunstmatig gekweekte specimens van de in bijlage A genoemde soorten behandeld volgens de bepalingen van bijlage B, tenzij artikel 8 van toepassing is. Bijlage A komt overeen met bijlage I van de CITES-overeenkomst en bijlage B met bijlage II.
11. Artikel 8 bevat bepalingen betreffende de controle op handelsactiviteiten:
(1) De aankoop, het te koop vragen, de verwerving voor commerciële doeleinden, het tentoonstellen voor commerciële doeleinden, het gebruik met winstoogmerk en het verkopen, het in bezit hebben met het oog op verkoop, het ten verkoop aanbieden of het vervoeren met het oog op verkoop van specimens van de in bijlage A genoemde soorten, is verboden."
[...]
(3) In overeenstemming met de voorschriften van andere gemeenschapswetgeving betreffende de instandhouding van wilde fauna en flora kan per geval ontheffing van de in lid 1 genoemde verbodsbepalingen worden verleend door afgifte van een daartoe strekkend certificaat door een administratieve instantie van de lidstaat waarin de specimens zich bevinden, indien de specimens:
[...]
d) in gevangenschap geboren en gefokte specimens zijn van een diersoort of kunstmatig gekweekte specimens van een plantensoort of een deel van zo'n dier of zo'n plant zijn of daaruit zijn verkregen; of [...]"
(5) De in lid 1 genoemde verbodsbepalingen gelden ook voor specimens van de soorten genoemd in bijlage B, behalve indien ten genoegen van de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat is aangetoond dat die specimens verkregen werden en, indien zij niet uit de Gemeenschap afkomstig zijn, daarin werden binnengebracht overeenkomstig de geldende wetgeving inzake de instandhouding van de wilde flora en fauna."
Verordening (EG) nr. 939/97
12. Verordening (EG) nr. 939/97 van de Commissie van 26 mei 1997 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer, stelt de gedetailleerde voorwaarden en criteria vast voor de aanvragen van vergunningen en certificaten en voor de afgifte, de geldigheid en het gebruik van deze documenten. Bijzondere bepalingen gelden voor in gevangenschap geboren of gefokte of kunstmatig gekweekte specimens.
13. Artikel 32 voorziet in de volgende uitzonderingen:
De verbodsbepalingen van artikel 8, lid 1, van verordening (EG) nr. 338/97 en het bepaalde in artikel 8, lid 3, van deze verordening dat ontheffingen daarvan geval voor geval worden verleend door de afgifte van een certificaat, zijn niet van toepassing op:
a) in gevangenschap geboren en gefokte levende specimens van de in bijlage 8 genoemde diersoorten en de hybriden daarvan, voorzover de specimens behorend tot soorten die van een annotatie zijn voorzien, overeenkomstig artikel 36, lid 1, zijn gemerkt;
b) in gevangenschap geboren en gefokte levende dieren die zijn gemerkt overeenkomstig artikel 36, lid 1, en vergezeld gaan van het in artikel 20, lid 3, sub e, bedoelde certificaat dat door een bevoegde administratieve instantie van een lidstaat aan de fokker is afgegeven;
[...]"
C - Nationaal recht
14. De bepalingen van de Franse Code rural ter bescherming van flora en fauna maken het mogelijk strengere maatregelen te nemen dan die welke in de volkenrechtelijke en gemeenschapsrechtelijke bepalingen uitdrukkelijk zijn vastgesteld. De Code geldt ook voor de hier in het geding zijnde arasoorten.
15. Artikel L.211-1 van de Code rural bepaalt het volgende:
Wanneer gelet op een bijzonder wetenschappelijk belang of de noodzaak om het biologisch erfgoed te behouden, de bescherming van diersoorten die geen huisdieren zijn, of van plantensoorten die geen cultuurplanten zijn, is gerechtvaardigd, zijn verboden:
1. het vernielen of wegnemen van eieren of nesten en het verminken, vernietigen, vangen of wegnemen, het opzettelijk verstoren, het acclimatiseren van dieren van deze soorten of, ongeacht of zij levend of dood zijn, het vervoeren, de colportage, het gebruik, het bezit of het ten verkoop aanbieden, de verkoop of de aankoop.
[...]
2. [...]
3. het vernielen, veranderen of aantasten van het bijzondere leefmilieu van deze dier- en plantensoorten;
[...]
Het verbod op het bezit in de zin van de leden 1 en 2 van dit artikel geldt niet voor specimens die zich bij de inwerkingtreding van het verbod betreffende de soort waartoe zij behoren, in rechtmatig bezit bevonden."
16. Artikel L.211-2 bepaalt:
Een na advies van de Conseil d'Etat vastgesteld decreet bepaalt de voorwaarden voor de vaststelling van:
1. De limitatieve lijst van de beschermde in het wild voorkomende diersoorten of niet geteelde plantensoorten;
2. de duur van de permanente of de tijdelijke verboden die zijn vastgesteld om herstel van de betrokken natuurlijke populaties of hun leefgebieden mogelijk te maken, en ter bescherming van diersoorten tijdens de perioden of in de omstandigheden waarin zij bijzonder kwetsbaar zijn;
3. het gedeelte van het nationale grondgebied waarop deze voorwaarden van toepassing zijn;
4. de afgifte van de vergunning voor het vangen van dieren of aan het bestand onttrekken van soorten voor wetenschappelijke doeleinden;
5. de regeling van de opsporing, de jacht en de benadering bij het nemen van beeld- of geluidopnamen, in het bijzonder bij fotosafari's op dieren van alle soorten, en de gebieden waarin deze regeling van toepassing is, alsmede van de buiten deze gebieden beschermde soorten;
6. de regels waaraan bedrijven moeten voldoen die een vergunning hebben om specimens van de in artikel L.211-1, punten 1 of 2, genoemde soorten buiten hun natuurlijk milieu te houden of te fokken, met het oog op de instandhouding en de reproductie van deze soorten;
7. de lijst van de in artikel L.211-1, genoemde beschermde gebieden, de passende beschermingsmaatregelen om te verhinderen dat deze gebieden worden aangetast en de afgifte van buitengewone vergunningen om fossielen voor onderzoeks- of onderwijsdoeleinden mee te nemen."
17. De Code rural bevat een reeks uitvoeringsmaatregelen. Artikel R.211-1 regelt de bevoegdheid voor de vaststelling van de lijst in de zin van artikel L.211-2 van de in het wild levende dier- en plantensoorten die onder de verboden van artikel L.211-1 vallen. Artikel R.211-3 bepaalt welke soort van de in artikel L.211-1 genoemde verboden van toepassing is, evenals de duur, het gebied en de seizoenen waarvoor het verbod geldt. Artikel R.211-5 definieert als in het wild levende diersoorten de soorten die door mensen niet via fokken werden gemodificeerd.
18. Een gemeenschappelijk besluit van de minister van Milieu en de minister van Landbouw van 15 mei 1986 stelt op het gehele Franse grondgebied en te allen tijde een verbod op bepaalde activiteiten, waaronder het vervoer, de handel, het gebruik, het te koop aanbieden, de verkoop of de aankoop van in het wild levende vogelsoorten, waaronder enkele van de hier in het geding zijnde arasoorten.
19. De nationale regels waarin de sancties op schending van de gemeenschapsrechtelijke verordeningen worden vastgesteld, zijn voor de relevante periode opgenomen in een besluit van 1 maart 1993. Artikel 3 van dit besluit bepaalt in wezen, dat voor het houden voor verkoopdoeleinden, het vervoer met het oog op verkoop, de koop en het commerciële gebruik van specimens van bijlage I van de CITES-overeenkomst een vergunning van de voor natuurbehoud bevoegde minister (ministre chargé de la protection de la nature") nodig is. Artikel 4, dat voor specimens van bijlage II geldt, voorziet in een overeenkomstige mogelijkheid van vergunning door de prefecten van de departementen. In beide gevallen is geen vergunning noodzakelijk, wanneer bepaalde bewijzen worden geleverd. Deze uitzondering geldt echter niet voor activiteiten die volgens artikel L.211-1 van de Code rural zijn verboden.
III - De feiten
20. Verdachte in het hoofdgeding, Xavier Tridon, exploiteert volgens de verwijzende rechter in Champagnier, Isère, Frankrijk, een centrum waar eieren van papegaaien kunstmatig worden uitgebroed. Op 1 oktober 1993 verzocht hij om een certificaat van bekwaamheid voor het houden van in het wild levende dieren, als bedoeld in artikel L.213-2 van de Code rural, en verder om vergunning voor het openen van een papegaaienfokbedrijf.
21. Bij besluit van het ministerie van Milieu van 16 maart 1995 ontving hij een certificaat van bekwaamheid voor het fokken van papegaaien, met uitzondering van aras, kaketoes en prachtvinken.
22. Bij besluit nr. 96/6815 van de prefect van Isére van 11 oktober 1996 kreeg Tridon toestemming om een niet voor het publiek toegankelijk bedrijf voor het fokken van in het wild levende dieren (papegaaien met uitzondering van aras, kaketoes en prachtvinken) te openen.
23. Op 16 oktober 1995 werd bij besluit van het ministerie van Milieu aan Tridon een ruimer certificaat voor het fokken van papegaaien (zonder soortbeperking) en prachtvinken afgegeven.
IV - Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
24. Tijdens het onderzoek dat werd ingesteld nadat de koper van een ara op 19 oktober 1997 een klacht tegen Tridon had ingediend, werd vastgesteld dat Tridon tussen november 1995 en november 1997 specimens van bepaalde arasoorten commercieel had verkocht. Het ging om aras die onder het ministerieel besluit van 15 mei 1986 vallen en die in gevangenschap waren geboren en gefokt.
25. In de strafzaak werd Tridon een aantal overtredingen ten laste gelegd, in het bijzonder het verkopen van beschermde dieren.
26. Verdachte in het hoofdgeding betwijfelt de verenigbaarheid van het ministerieel besluit van 15 mei 1986 met de gemeenschapsregels en met de CITES-overeenkomst.
27. Het Tribunal de Grande Instance te Grenoble verzoekt het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
1) Moeten de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (CITES), met name de artikelen VII en XIV daarvan, verordening (EEG) nr. 3626/82 van 3 december 1982, met name de artikelen 6 en 15 daarvan, en de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag voor het tijdvak vóór 1 juni 1997 aldus worden uitgelegd, dat zij een lidstaat toestaan, een nationale regelgeving vast te stellen of te handhaven waarbij het commerciële gebruik, van welke aard ook, van in gevangenschap geboren en gefokte soorten die geen huisdieren zijn en die in het wild op het gehele of een deel van het grondgebied van die staat voorkomen, te allen tijde op het gehele grondgebied van die staat wordt verboden?
2) Moeten de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (CITES), met name de artikelen VII en XIV daarvan, verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer, en de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag voor het tijdvak vanaf 1 juni 1997 aldus worden uitgelegd, dat zij een lidstaat toestaan, een nationale regelgeving vast te stellen of te handhaven waarbij het commerciële gebruik, van welke aard ook, van in gevangenschap geboren en gefokte soorten die geen huisdieren zijn en die in het wild op het gehele of een deel van het grondgebied van die staat voorkomen, te allen tijde op het gehele grondgebied van die staat wordt verboden?"
V - Opmerkingen vooraf
28. Aangezien de CITES-overeenkomst niet door een van de Gemeenschappen is gesloten en geen van de Gemeenschappen partij bij deze overeenkomst is, kan zij niet als handeling van een instelling van de Gemeenschap in de zin van artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) worden aangemerkt. Mijns inziens is het Hof echter bevoegd, omdat deze overeenkomst in het kader van de uitlegging van voor de procedure relevante gemeenschapsrechtelijke bepalingen een rol speelt. Dat de CITES-overeenkomst volgens de Commissie geen regels voor de handel van specimens van bepaalde dier- en plantensoorten binnen een overeenkomstsluitende partij bevat, staat daaraan niet in de weg, voorzover de gemeenschapsrechtelijke bepalingen dienen om het doel van de CITES-overeenkomst te bereiken.
29. Met betrekking tot de in de prejudiciële vragen aangevoerde bepalingen van het EG-Verdrag moet worden onderzocht, of de onderhavige zaak een voldoende band met het gemeenschapsrecht heeft.
30. De verwijzende rechter verzoekt niet slechts om uitlegging van verdragsbepalingen, doch zijn vragen betreffen in eerste instantie de uitlegging van verordeningen. Het volgende onderzoek heeft echter alleen betrekking op de gedeelten van de vragen betreffende het Verdrag.
31. Wat de feiten betreft, moet worden opgemerkt dat zowel Tridon als de koper van de ara in dezelfde lidstaat wonen, zodat alle persoonsgebonden elementen tot één enkele lidstaat beperkt zijn. Ook de goederen die het voorwerp van het hoofdgeding vormen, zijn afkomstig uit dezelfde lidstaat. Het gaat dus om zuiver interne feiten. Niettemin kan een nationale maatregel, zelfs wanneer het aan de nationale rechter voorgelegde concrete geval geen element heeft dat de grenzen van een enkele lidstaat overschrijdt, van invloed zijn op het handelsverkeer tussen de lidstaten.
32. Verder beperken de hier relevante bepalingen van de Code rural zich niet tot binnenslands geboren en gefokte vogels.
33. Volgens 's Hofs rechtspraak moeten de verdragsbepalingen echter op nationale regelingen worden toegepast zelfs wanneer zij in de praktijk niet op ingevoerde goederen worden toegepast, want zij kunnen effecten hebben die het handelsverkeer tussen de lidstaten indirect of potentieel belemmeren.
34. Bovendien valt in het algemeen niet uit te sluiten dat de in het geding zijnde vogels uit een andere lidstaat worden ingevoerd en aldus onder de Franse regelingen vallen.
35. Ten slotte is de procedure van artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) een instrument van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties [...], dat het Hof in staat stelt de nationale rechter de elementen voor uitlegging van het gemeenschapsrecht te verschaffen die laatstgenoemde nodig heeft om uitspraak te kunnen doen in het bij hem aanhangig geding".
36. Volgens vaste rechtspraak is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing als de relevantie van de aan het Hof voorgelegde vragen te beoordelen. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van gemeenschapsrecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden.
37. In de onderhavige zaak blijkt ook niet, dat de uitlegging van de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag (thans artikel 28 EG en artikel 30 EG) geen verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding. Evenmin staat vast, dat deze uitlegging voor de nationale rechter niet noodzakelijk is.
38. Onder deze omstandigheden moeten de prejudiciële vragen ook met betrekking tot de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag (thans artikel 28 EG en artikel 30 EG) worden onderzocht.
VI - De eerste vraag
39. Beide vragen moeten per categorie van diersoorten apart worden beantwoord, waarbij moet worden uitgegaan van de indeling van de CITES-overeenkomst, die aan de bijlagen van de verordeningen ten grondslag ligt. Bijlage I bij de CITES-overeenkomst, die door verordening (EEG) nr. 3626/82 werd overgenomen, komt overeen met bijlage A bij verordening (EG) nr. 338/97. Bijlage II bij de CITES-overeenkomst, die door verordening (EEG) nr. 3626/82 werd overgenomen, komt overeen met bijlage B bij verordening (EG) nr. 338/97.
40. In welke bijlage de vogels die het voorwerp van het hoofdgeding vormen, moeten worden ingedeeld, is in de prejudiciële vragen niet aan de orde en betreft de concrete toepassing van de verordeningen, waartoe de verwijzende rechter bevoegd is.
41. De eerste vraag heeft, wat het afgeleide gemeenschapsrecht betreft, betrekking op het communautaire rechtskader vóór 1 juni 1997, dus op verordening (EEG) nr. 3626/82.
A - De onder bijlage I vallende soorten
42. Zoals de Franse regering, de Commissie en de Procureur de la République terecht opmerken, stelt verordening (EEG) nr. 3626/82 uitdrukkelijk een aantal verboden in voor de onder bijlage I bij de CITES-overeenkomst vallende soorten. Weliswaar zijn uitzonderingen mogelijk voor in gevangenschap gefokte specimens, maar daarbij gaat het louter om een machtiging van de lidstaten. Wanneer zij daarvan geen gebruik maken, blijft het verbod gelden.
B - De onder bijlage II vallende soorten
43. Volgens de Procureur de la République heeft verordening (EEG) nr. 3626/82 tot doel de bescherming van bepaalde dier- en plantensoorten te harmoniseren en te versterken. Zo bieden beide verordeningen de lidstaten de mogelijkheid om strengere beschermingsmaatregelen te treffen. Deze machtiging heeft voorrang op de uitzondering die voorziet in soepelere regels voor in gevangenschap geboren en gefokte specimens. Ook de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag (thans artikel 28 EG en artikel 30 EG) staan niet in de weg aan een nationale maatregel die de handel met in gevangenschap geboren en gefokte specimens verbiedt, voorzover dit om redenen van milieubescherming gerechtvaardigd is. Overigens zouden soepelere handelsregels de deur openzetten voor misbruik, omdat het moeilijk is om alle transacties met dergelijke specimens te vervolgen.
44. In dit verband hebben verschillende partijen opmerkingen gemaakt over het arrest van het Hof in de zaak Vergy. In deze context zijn de Franse regering en de Procureur de la République van mening, dat dit arrest irrelevant is, in het bijzonder omdat het met betrekking tot een andere handeling is gewezen, namelijk richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand. Onder deze richtlijn vallen enkel in het wild levende soorten en niet de hier in het geding zijnde in gevangenschap geboren en gefokte specimens. Tridon en de Commissie wijzen er eveneens op, dat de in het arrest Vergy onderzochte richtlijn enkel in het wild levende soorten regelt.
45. Verder heeft de Franse regering betoogd, dat één van de door Tridon verhandelde soorten reeds sinds jaren is beschermd en dat het niet, zoals in de zaak Vergy, gaat om een soort die reeds lang in de handel is.
46. Het arrest Vergy betrof inderdaad een specimen van een niet-beschermde soort en de hiervoor genoemde richtlijn regelt enkel in het wild levende vogelsoorten. Anders dan in die zaak vallen ook de in gevangenschap geboren en gefokte specimens van beschermde soorten juist onder de hier in het geding zijnde verordeningen.
Tegen deze achtergrond behoeft dus niet verder op het arrest Vergy te worden ingegaan.
47. Tridon is van mening dat het nationale handels- en vervoerverbod inbreuk maakt op het beginsel van het vrije verkeer van goederen. Met betrekking tot de voorwaarden betreffende de behandeling van in gevangenschap geboren en gefokte specimens verwijst Tridon naar de gedetailleerde regels van verordening (EG) nr. 939/97 van de Commissie, in het bijzonder naar de artikelen 24, 34 en 36 ervan.
48. Ten aanzien van de stelling van Tridon, die in wezen op het mechanisme van verordening (EG) nr. 939/97 van de Commissie berust, moet om te beginnen worden opgemerkt dat deze verordening pas vanaf 1 juni 1997 geldt, dus pas na afloop van de geldingsduur van verordening (EEG) nr 3626/82.
49. Verschillende partijen hebben terecht op artikel 15 van verordening (EEG) nr. 3626/82 gewezen. Deze bepaling staat de lidstaten uitdrukkelijk toe strengere maatregelen te handhaven of te nemen. Daarvoor zijn zij echter aan bepaalde uitputtend vermelde voorwaarden gebonden. Bovendien verplicht deze bepaling de lidstaten uitdrukkelijk tot inachtneming van het Verdrag, inzonderheid artikel 36". Ten slotte dienen de lidstaten de Commissie onverwijld van dergelijke maatregelen in kennis te stellen.
50. Om te beginnen moet worden onderzocht of de Franse regelingen één of meer van de in artikel 15 van verordening (EEG) nr. 3626/82 genoemde doelstellingen, zoals het bieden van betere overlevingskansen voor levende specimens, de instandhouding van inheemse soorten of van soorten in het land van oorsprong, nastreven. Mijns inziens blijkt reeds uit de wezenlijke inhoud en het doel van de regels van de Code rural en de ministeriële besluiten, dat zij de in artikel 15 van de verordening genoemde doelstellingen nastreven.
51. Met betrekking tot de vraag of de Franse regelingen het Verdrag in acht nemen, is een onderzoek in het licht van de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag (thans artikel 28 EG en artikel 30 EG) noodzakelijk. De Franse regelingen moeten daarbij voldoen aan twee vereisten: er moet sprake van een gerechtvaardigde reden voor de genomen maatregelen zijn en zij moeten evenredig zijn.
52. Ik wijs er om te beginnen op, dat artikel 36 EG-Verdrag (thans artikel 30 EG) de lidstaten toestaat om maatregelen vast te stellen of te handhaven, wanneer zij op bepaalde uitputtend vermelde gronden gerechtvaardigd zijn. Daartoe behoort ook het hier nagestreefde doel van bescherming van de gezondheid en het leven van dieren. Mijns inziens behoeft niet te worden teruggevallen op de milieubescherming, waarmee bovendien enkel in het kader van artikel 30 EG-Verdrag (thans artikel 28 EG) rekening zou kunnen worden gehouden.
53. In de tweede plaats zijn de door Frankrijk genomen maatregelen slechts toegestaan, wanneer zij evenredig zijn aan het nagestreefde doel, dit doel niet kan worden bereikt door maatregelen die het intracommunautaire verkeer minder belemmeren en de genomen maatregelen, gelet op de genoemde risico's, niet toch doeltreffender zijn dan minder beperkende maatregelen.
In het kader van dit onderzoek naar de evenredigheid moet dus worden nagegaan of de Franse regelingen passend en noodzakelijk zijn, en of zij redelijk zijn.
54. Ik wijs er eerst op, dat de prejudiciële vraag betrekking heeft op de strengst mogelijke regeling, namelijk een verbod op het commercieel gebruik zonder geografische of tijdsbeperking.
55. Naar mijn mening ligt het voor de hand, dat een dergelijk ruim verbod ten minste bevorderlijk is om het nagestreefde doel, de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren, te bereiken.
56. Met betrekking tot de noodzaak van de maatregel voert de Franse regering in wezen de volgende argumenten aan: de in gevangenschap levende soorten moeten bij de bescherming worden betrokken, omdat het fokken voor commerciële doeleinden aanzienlijke nadelige gevolgen voor de instandhouding van de betrokken soort zou kunnen hebben. Het fokken in gevangenschap toestaan zou tot een ware" markt voor specimens van de betrokken soorten leiden. Gelet op het hoge prijsniveau is de verleiding groot om dergelijke specimens uit het natuurlijk milieu weg te halen, want het fokken in gevangenschap is moeilijker. Verder is volgens de Franse regering het genetisch erfgoed van in gevangenschap gefokte specimens minder gediversificeerd. Daarmee bestaat het risico van genetische defecten. De genetische uniformiteit is schadelijk voor de lokale fauna, in het bijzonder wanneer in gevangenschap gefokte specimens in het natuurlijk milieu geraken. Ook kunstmatige incubatie biedt geen doeltreffende oplossing voor het genetische probleem. Verder bestaat het gevaar voor een strijd" in de natuur tussen de natuurlijke en de uit gevangenschap afkomstige populatie. Een en ander betekent een bedreiging van de soortenrijkdom. Aangezien de mogelijkheden om specimens te verwerven die door de CITES-overeenkomst worden beschermd, zeer beperkt is, stijgt bovendien de vraag naar specimens die uit de natuur zijn weggehaald.
Ten slotte wijst de Franse regering erop, dat doeltreffende controles niet mogelijk zijn en bovendien talrijke mogelijkheden tot ontduiking bestaan. Zo is in het bijzonder de bewaking van de uitvoer uit Guyana wegens de topografische situatie vrijwel onmogelijk.
57. Daarentegen is de Commissie in wezen van mening, dat er onvoldoende informatie is om te kunnen beoordelen of een absoluut handelsverbod gerechtvaardigd is. Zij stelt als alternatieve maatregel een certificeringsmethode voor.
58. In de gegeven omstandigheden kan de noodzaak van de door Frankrijk genomen maatregelen niet zonder nadere inlichtingen worden vastgesteld; deze noodzaak moet concreet worden onderzocht, ook aan de hand van wetenschappelijke inzichten. Daartoe is evenwel de verwijzende rechter bevoegd.
59. Verder dient de verwijzende rechter na te gaan, of de nationale regels betreffende het verbod gelet op de concrete toepassingsmodaliteiten" noodzakelijk zijn om het doel van de bescherming van de gezondheid en het leven van bepaalde diersoorten te bereiken. Daarbij dient de verwijzende rechter te letten op de volgende aspecten:
60. De ernst van de ingreep waarmee een dergelijk verbod gepaard gaat, moet worden afgewogen tegen het beschermde goed, namelijk de gezondheid en het leven van de onder bijlage II vallende vogelsoorten.
61. Volgens 's Hofs rechtspraak kan het gevaar van uitsterven van een bepaalde diersoort zelfs het verbod op het houden van een andere diersoort rechtvaardigen. Of op vergelijkbare wijze een verbod op het commercieel gebruik van in gevangenschap geboren en gefokte specimens van een bepaalde diersoort ter bescherming van in het wild levende specimens van dezelfde soort dient, kan hier niet definitief worden beoordeeld.
62. Uit latere gemeenschapswetgeving blijkt dat gewoonlijk ook andere dan de door Frankrijk genomen maatregelen ter bescherming van de betrokken specimens mogelijk zijn.
Dat minder beperkende maatregelen mogelijk zijn, wettigt evenwel nog niet de conclusie dat de Franse regelingen onevenredig zijn. Veeleer is beslissend of er een ander, even doeltreffend, maar minder beperkend middel is om de nagestreefde beschermingsdoeleinden te bereiken. Meer bepaald moet dus worden onderzocht of de strenge regeling een hogere graad van doeltreffendheid meebrengt.
63. Verder moet er rekening mee worden gehouden, dat de nationale verbodsregels een stelsel met individuele en aan voorwaarden gekoppelde uitzonderingen vormen en dat artikel L.211-1 van de Code rural en het ministerieel besluit van 1986 een passend verbod lijken te vormen.
64. Ten slotte moet worden bezien of andere maatregelen buitengewoon veel duurder of zelfs volledig onuitvoerbaar zouden zijn.
VII - De tweede vraag
65. De tweede vraag heeft, wat het afgeleide recht betreft, betrekking op het vanaf 1 juni 1997 toepasselijke gemeenschapsrecht, dus op verordening (EG) nr. 338/97 en verordening (EG) nr. 939/97.
A - De onder bijlage I vallende soorten
66. Voor de soorten van bijlage I is een absoluut verbod volgens de Franse regering geoorloofd. Tevens wijst zij echter op de uitzonderingsmogelijkheden waarin artikel 32 van verordening (EG) nr. 939/97 voor in gevangenschap geboren en gefokte specimens voorziet.
67. Ter terechtzitting was Tridon van mening dat artikel 8 van verordening (EG) nr. 338/97, waarin het verbod wordt uitgebreid tot in gevangenschap geboren en gefokte specimens van de onder bijlage I vallende soorten, in strijd is met artikel 7 van deze verordening, waarin wordt bepaald dat dergelijke specimens moeten worden behandeld als specimens van de onder bijlage II vallende soorten.
68. Ik wijs erop dat artikel 7, lid 1, sub a, van verordening (EG) nr. 338/97 weliswaar bepaalt dat dergelijke specimens moeten worden behandeld als onder bijlage II vallende specimens, doch dat het artikel 8 uitdrukkelijk daarvan uitzondert.
69. Bij artikel 8, lid 1, van verordening (EG) nr. 338/97 wordt een volledig verbod voor specimens van de onder bijlage I vallende soorten vastgesteld. Artikel 8, lid 3, maakt daarop een aantal uitzonderingen. Artikel 8, lid 3, sub d, betreft in gevangenschap geboren en gefokte specimens, en bepaalt dat in overeenstemming met de voorschriften van andere gemeenschapswetgeving betreffende de instandhouding van wilde fauna en flora een uitzondering op het verbod van lid 1 mogelijk is, wanneer de specimens in gevangenschap zijn geboren en gefokt.
70. Blijkens de tekst van deze bepaling niet alleen in de versie van de procestaal, is deze uitzondering louter facultatief. Aangezien verder niet is gepreciseerd wie deze uitzondering kan toestaan, komen daarvoor in beginsel alle met de toepassing van de verordening belaste organen in aanmerking.
71. Ter terechtzitting heeft de Commissie er weliswaar op gewezen dat de uitzondering van lid 3 niet in een richtlijn maar in een verordeningsbepaling is opgenomen, maar dit verandert niets aan de zaak. Integendeel, dat bevestigt slechts dat de bevoegde instantie van de betrokken lidstaat de uitzondering - rechtstreeks - mag toepassen.
72. Volgens 's Hofs rechtspraak moeten uitzonderingen op principiële regelingen restrictief worden uitgelegd. Dat geldt ook voor artikel 8, lid 3, dat voorziet in een uitzondering op het principiële verbod van artikel 8, lid 1.
73. Naast deze uitzonderingsregeling in verordening (EG) nr. 338/97 staat ook in artikel 32 van verordening (EG) nr. 939/97 van de Commissie een uitzondering die kan worden toegepast op in gevangenschap geboren en gefokte specimens. Deze bepaling is precies een uitzondering op het verbod van artikel 8, lid 1, alsook op de uitzondering krachtens artikel 8, lid 3, van verordening (EG) nr. 338/97. Is aan de voorwaarden van artikel 32 voldaan, geldt het verbod niet en is in het individuele geval geen certificaat krachtens artikel 8, lid 3, nodig. Het gaat dus om een uitzondering van rechtswege.
74. Artikel 32 van verordening (EG) nr. 939/97 voorziet voor twee categorieën van levende diersoorten in uitzonderingen. De eerste categorie betreft in gevangenschap geboren en gefokte specimens van soorten die in bijlage 8 van verordening (EG) nr. 939/97 zijn genoemd en overeenkomstig artikel 36 zijn gemerkt.
75. De tweede categorie betreft in gevangenschap geboren specimens die overeenkomstig artikel 36, lid 1, van verordening (EG) nr. 939/97 zijn gemerkt en vergezeld gaan van een in artikel 20, lid 3, sub e, van verordening (EG) nr. 939/97 bedoeld certificaat dat door een bevoegde administratieve instantie van een lidstaat aan de fokker is afgegeven. Wanneer dus aan deze beide voorwaarden is voldaan, werkt het verbod van artikel 8, lid 1, van verordening (EG) nr. 338/97 niet.
B - De onder bijlage II vallende soorten
76. Met betrekking tot de onder bijlage II vallende soorten moet ik er om te beginnen op wijzen, dat voor specimens van die soorten krachtens artikel 8, lid 5, van verordening (EG) nr. 338/97 het volledige verbod van artikel 8, lid 1, geldt. Zoals de Commissie terecht opmerkt, maakt artikel 8, lid 5, daarop echter een uitzondering indien ten genoegen van de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat is aangetoond dat die specimens verkregen werden en, indien zij niet uit de Gemeenschap afkomstig zijn, daarin werden binnengebracht overeenkomstig de geldende wetgeving inzake de instandhouding van in het wild levende dier- en plantensoorten. Ten aanzien van deze uitzondering acht de Commissie een absoluut verbod niet noodzakelijk.
77. Met verwijzing naar de derde overweging van de considerans van de verordening gaat de Franse regering ervan uit, dat strengere maatregelen door de lidstaten zijn toegestaan. De Franse regering maakt met betrekking tot de onder bijlage II vallende specimens geen onderscheid tussen de oude en de nieuwe rechtssituatie, zodat haar opmerkingen over bijlage II ook de rechtssituatie onder verordening (EG) nr. 338/97 betreffen.
78. Allereerst moet ik erop wijzen dat de in geding zijnde verordening steunt op artikel 130S EG-Verdrag (thans artikel 175 EG). In beginsel is dus artikel 130T EG-Verdrag (thans artikel 176 EG) van toepassing. Volgens dat artikel beletten de uit hoofde van artikel 130S EG-Verdrag (thans artikel 175 EG) vastgestelde beschermende maatregelen niet dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft en treft. Aan deze voorwaarden is hier voldaan. Een verwijzing naar de derde overweging van de considerans van de verordening heeft slechts zin voorzover daaruit blijkt dat het in de bedoeling van de gemeenschapswetgever lag minimumregels te stellen. De principiële machtiging van de lidstaten om strengere maatregelen te nemen, volgt reeds uit het primaire recht.
79. Volgens artikel 130T EG-Verdrag (thans artikel 176 EG) geldt deze machtiging van de lidstaten echter slechts op voorwaarde dat de betrokken maatregelen verenigbaar zijn met het Verdrag. In de sinds het Verdrag van Amsterdam geldende versie wordt bovendien nog de eis gesteld dat zij ter kennis van de Commissie worden gebracht.
80. Met betrekking tot de verenigbaarheid met het Verdrag kan worden verwezen naar de opmerkingen over de eerste vraag betreffende de onder bijlage II vallende soorten.
Daarbij moet er echter ook op worden gelet, dat de beschermende maatregelen voor specimens van de onder bijlage II vallende soorten niet strenger zijn dan die voor specimens van de onder bijlage I vallende soorten. Dat betekent dat ten minste de in de verordeningen vastgestelde uitzonderingen voor soorten van bijlage I ook moeten worden toegepast op specimens van de onder bijlage II vallende soorten. Dat geldt echter niet voor uitzonderingen waarvan de toepassing tot de bevoegdheid van de lidstaat behoort.
VIII - Conclusie
81. Gelet op het voorgaande geef ik in overweging:
1) Op de eerste vraag moet met betrekking tot de onder bijlage I vallende soorten worden geantwoord, dat verordening (EEG) nr. 3626/82 van de Raad van 3 december 1982 betreffende de toepassing in de Gemeenschap van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten aldus moet worden uitgelegd, dat zij een lidstaat toestaat het commerciële gebruik van in gevangenschap geboren en gefokte specimens van in het wild levende soorten te allen tijde op het gehele grondgebied te verbieden.
Op de eerste vraag moet met betrekking tot de onder bijlage II vallende soorten worden geantwoord, dat verordening (EEG) nr. 3626/82 en de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag (thans artikel 28 EG en artikel 30 EG) aldus moeten worden uitgelegd, dat zij een lidstaat toestaan het commerciële gebruik van in gevangenschap geboren en gefokte specimens van in het wild levende soorten te allen tijde op het gehele grondgebied te verbieden, op voorwaarde dat een dergelijke regeling voor een doeltreffende bescherming noodzakelijk is en die niet door minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
2) Op de tweede vraag moet met betrekking tot de onder bijlage I vallende soorten worden geantwoord, dat verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer en verordening (EG) nr. 939/97 van de Commissie van 26 mei 1997 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 338/97 aldus moeten worden uitgelegd, dat zij een lidstaat toestaan om het commerciële gebruik van in gevangenschap geboren en gefokte specimens van in het wild levende soorten te allen tijde op het gehele grondgebied te verbieden.
Dat geldt niet voor de volgende twee gevallen van levende specimens:
- de in gevangenschap geboren en gefokte specimens van soorten die in bijlage 8 bij verordening (EG) nr. 939/97 zijn genoemd en overeenkomstig artikel 36 van die verordening zijn gemerkt, en
- de in gevangenschap gefokte specimens die overeenkomstig artikel 36, lid 1, van verordening (EG) nr. 939/97 zijn gemerkt en vergezeld gaan van een in artikel 20, lid 3, sub e, van die verordening bedoeld certificaat dat door de bevoegde administratieve instantie van een lidstaat aan de fokker is afgegeven.
Op de tweede vraag moet met betrekking tot de onder bijlage II vallende soorten worden geantwoord, dat verordening (EG) nr. 338/97 en de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag (thans artikel 28 EG en artikel 30 EG) aldus moeten worden uitgelegd, dat zij een lidstaat toestaan om het commerciële gebruik van in gevangenschap geboren en gefokte specimens van in het wild levende soorten te allen tijde op het gehele grondgebied te verbieden, wanneer een dergelijke regeling in de eerste plaats voor een doeltreffende bescherming noodzakelijk is en deze niet door minder beperkende maatregelen kan worden bereikt, en in de tweede plaats de regeling niet strenger is dan die welke op de onder bijlage I vallende soorten van toepassing is.