Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ANDREA BIONDI
esitatud 18. detsembril 2025(1)
Kohtuasi C‑626/24
PRAGON s.r.o.
versus
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Nejvyšší správní soud (Tšehhi Vabariigi kõrgeim halduskohus))
Eelotsusetaotlus – Kaupade vaba liikumine – Koguseliste ekspordipiirangute ning nendega samaväärse toimega meetmete keeld – ELTL artiklid 34 ja 36 – Ammendav ühtlustamine – Sööda- ja toidualane ametlik kontroll – Määrus (EL) 2017/625 – Artikli 9 lõige 7 – Liikmesriigi õigusnormid, millega nähakse ette kohustus eelnevalt teatada toidulisandite impordist teistest liikmesriikidest
1.        Toidulisandite turg areneb kiirelt. Euroopas oli selle maht 2024. aastal 26,6 miljardit USA dollarit ja kümne aasta prognoosid näitavad pidevat kasvu.(2) Ilma arsti retseptita väljastatavad toidulisandid on jõudnud Euroopa Liidu kodanike igapäevaellu. Lihtsa kättesaadavuse tõttu ja seoses asjaoluga, et neid peetakse ohutuks, tuli nende suhtes kohaldada ranget järelevalvet. Kuigi liidu seadusandja on määratlenud selleks õigusliku raamistiku, tugines ta selle rakendamise tagamiseks olulisel määral liikmesriigi asutustele.
2.        Käesolev kohtuasi puudutab Tšehhi õigusnorme, mis panevad ettevõtjale, kellele tarnitakse teisest liikmesriigist toidulisandeid, üldise kohustuse pädevatele asutustele sellest eelnevalt teatada. Selline teatamine peab toimuma vähemalt 24 tundi enne toodete saabumist sihtkohta ning see peab sisaldama riskianalüüsiks ja kõnealuste lisandite ametliku kontrolli kavandamiseks vajalikke andmeid. Sel viisil soovivad Tšehhi ametiasutused tagada, et riigi territooriumil asuvad toidulisandid on ohutud, kuid niisugune kohustus tekitab siiski mõningaid kahtlusi selle vastavuses liidu õigusele.
I.      Põhikohtuasi, eelotsuse küsimus ja menetlus Euroopa Kohtus
3.        PRAGON s.r.o. on Tšehhi äriühing, kes impordib toidulisandeid ja turustab neid füüsilistes kauplustes ja veebi vahendusel.
4.        Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (riiklik põllumajandus- ja toidujärelevalve amet, Praha inspektsioon, Tšehhi Vabariik) kontrollis 7. juunil 2021 määruses nr 172/2015 sihtkoha ettevõtja, kellele toiduaineid tarnitakse, teavitamiskohustuse kohta (vyhláška č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení, edaspidi „määrus nr 172/2015“)(3) sätestatud kohustuste täitmist. Selle määrusega rakendatakse seadust nr 110/1997 toiduainete ja tubakatoodete kohta (zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích; edaspidi „toiduseadus“)(4).
5.        Liikmesriigi õiguslikust raamistikust(5) tuleneb, et määruses nr 172/2015 osutatud toiduainete(6) liikmesriigist või kolmandast riigist Tšehhi Vabariigi territooriumile saabumisest tuleb eelnevalt esitada teade riikliku põllumajandusliku toidutööstuse kontrolliasutuse infosüsteemi kaudu vähemalt 24 tundi enne toiduainete saabumist sihtkohta.(7) Iga määruses nimetatud toiduainete saaja peab esitama järgmise teabe: toiduaine liik, kogus, päritolu, saaja ning sihtkohta saabumise kuupäev.(8) Toidulisandid kuuluvad määruses nr 172/2015 nimetatud toiduainete hulka.(9)
6.        PRAGON esitas kaebuse Městský soud v Prazele (Praha linnakohus, Tšehhi Vabariik), vaidlustades 7. juunil 2021 korraldatud kontrolli. Praha linnakohus jättis 6. oktoobril 2022 kaebuse rahuldamata. PRAGON esitas seejärel kassatsioonkaebuse Nejvyšší správní soudile (Tšehhi Vabariigi kõrgeim halduskohus), kes tühistas 10. mai 2023. aasta kohtuotsusega Praha linnakohtu otsuse ja saatis kohtuasja sellele kohtule tagasi, et kohus analüüsiks eelkõige määruse nr 172/2015 kokkusobivust liidu õigusega. 12. oktoobril 2023 otsustas Praha linnakohus, et eelneva teatamise kohustus on kooskõlas määruse (EL) 2017/625(10) artikli 9 lõikega 7, ning jättis seetõttu PRAGONi kaebuse uuesti rahuldamata.
7.        PRAGON esitas seejärel eelotsusetaotluse esitanud kohtule teise kassatsioonkaebuse, milles ta väidab sisuliselt, et määruses nr 172/2015 ette nähtud teatamiskohustus tähendab, et kaupa saab Tšehhi Vabariiki tarnida alles vähemalt 24 tundi pärast selle tellimist ja et tegemist on mittetariifse tõkkega, mis ei ole kooskõlas liidu õigusega. Lisaks sellele väidab PRAGON, et väljaspool Tšehhi territooriumi asuvaid toiduaineid koheldakse diskrimineerivalt võrreldes kaupadega, mis asuvad juba sellel territooriumil ja mille suhtes ei kehti eelneva teatamise kohustus ja mida võib seega kohe turustada. PRAGON väidab, et määrus nr 172/2015 on ilmselgelt vastuolus kaupade vaba liikumise põhimõttega.
8.        Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on omalt poolt tekkinud küsimus, kas kohustus teatada järelevalveasutusele määrusega nr 172/2015 hõlmatud toiduainete tarnest 24 tundi ette on kooskõlas liidu õigusega, kui samasse riskikategooriasse kuuluvate toiduainete riigisisesest tarnimisest ei ole vaja teatada. Lisaks tuleneb sellest teatamiskohustusest keerukam ja ka kulukam tarneprotsess, mis võib pärssida ettevõtjate soovi turustada asjaomaseid toiduaineid Tšehhi territooriumil. Määrus nr 172/2015 võib seega kujutada endast koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meedet ELTL artikli 36 tähenduses. Selline meede võib siiski olla põhjendatud liidu õiguses ette nähtud tingimustel. Määruse 2017/265 artikli 9 lõige 7 nõuab samuti teatavat proportsionaalsust. Teatamiskohustuse süstemaatiline iseloom paneb eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlema, kas see on proportsionaalne.
9.        Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused puudutavad ka teatamiskohustuse ulatust. Kohus küsib, kas olukord, kus teavet nõutakse kauba saabumisel ja see keskendub olemasolevatele riskidele, ei oleks kohasem ja kooskõlas liidu õiguse nõuetega.
10.      Viimasena, kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas määruses nr 172/2015 ette nähtud üldine eelneva teatamise kohustus on taotletava eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne, märgib ta, et need kahtlused on veelgi ilmsemad toidulisandeid hõlmava toiduainete erikategooria puhul, mille olemus erineb oluliselt teistest määruses nimetatud toiduainetest. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et määrust nr 172/2015 muudeti 2024. aastal.(11) Loetelu toiduainetest, mille suhtes kehtib eelneva teatamise kohustus, on vähendatud viiele toiduainele, mille hulgas on endiselt toidulisandid, arvestades ohtu, et need võivad sisaldada anaboolse toimega ühendeid, farmaatsiatooteid, hormoone ja muid ohtlikke saasteaineid, nagu raskemetallid või aromaatsed süsivesinikud.(12) Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on siiski tekkinud küsimus, kas see on piisav, et õigustada nende kuulumist selliste toiduainete loetellu, mille suhtes kehtib teatamis- ja teabe esitamise kohustus.
11.      Neil asjaoludel otsustas Nejvyšší správní soud (Tšehhi Vabariigi kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtu kantseleisse 24. septembril 2024 saabunud otsusega Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas ELTL artikliga 34, arvestades ELTL artiklit 36 ja [määruse 2017/625] artikli 9 lõiget 7, on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis panevad ettevõtjale, kellele tarnitakse teisest liikmesriigist toidulisandeid, üldise kohustuse teatada nende toidulisandite saabumisest sihtkohta vähemalt 24 tundi ette, esitades samal ajal riskianalüüsiks ja ametlike kontrollide kavandamiseks vajaliku teabe?“
12.      Kirjalikud seisukohad esitasid PRAGON, Tšehhi valitsus ja Euroopa Komisjon, kelle suulised seisukohad kuulati ära ka 18. septembril 2025 Euroopa Kohtus toimunud kohtuistungil.
II.    Analüüs
13.      Tšehhi õigusnormidest tuleneb, et kui ettevõtjad impordivad Tšehhi territooriumile teatavaid toiduaineid, mille hulka kuuluvad toidulisandid, on nad kohustatud teatama riiklikule põllumajandus- ja toidujärelevalve ametile sellest vähemalt 24 tundi enne kõnealuste toiduainete saabumist sihtkohta.(13) Teisest liikmesriigist või kolmandast riigist pärit toidukaupade saaja peab sellele asutusele täpsustama asjaomaste toiduainete liigi, tarnitava koguse, päritoluliikmesriigi või kolmanda riigi ning kauba saatja nime ja aadressi, imporditud toidukaupade saaja nime, aadressi ja registreerimisnumbri ning sihtkohta saabumise kuupäeva. See teave tuleb esitada veebis täidetava vormi abil.(14)
14.      Seega on PRAGON kui toidulisandeid importiv äriühing kohustatud süstemaatiliselt teatama kõikidest teistest liikmesriikidest pärinevate toidulisandite saabumisest. Ettevõtja märkis oma menetlusdokumentides, ilma et Tšehhi valitsus seda oleks vaidlustanud, et ta esitas alates 2016. aasta 21. septembrist 142 teadet.
15.      Oma ainsa küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kelle poole pöörduti teist korda sama riigisisese vaidluse raames, Euroopa Kohtult teada, kas Tšehhi õigusnormid, nagu ma neid eespool kirjeldasin, on kooskõlas liidu õigusega. Kuna kõnealune kohus peab selles küsimuses silmas nii esmase õiguse kui ka määruse 2017/625 sätteid, on vaja kindlaks määrata analüüsiraamistik, et teha kindlaks liidu õigusnorm, millest lähtudes tuleb Tšehhi õigusnorme analüüsida.
A.      Analüüsiraamistiku kindlaks määramine
16.      Kõigepealt tuleb märkida, et järjekindla kohtupraktika kohaselt tuleb liidu tasandil täielikult ühtlustatud valdkonnas vastu võetud riigisisese meetme hindamisel lähtuda ühtlustamismeetme sätetest, mitte esmase õiguse sätetest.(15)
17.      Olen sarnaselt Tšehhi valitsuse ja komisjoniga seisukohal, et viidatud esmase õiguse sätted, nimelt ELTL artiklid 34 ja 36, ei kujuta endast Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimusele vastamise raamistikku.
18.      Ametliku kontrolli puhul, mille eesmärk on tagada liidu toidualaste õigusnormide(16) järgimine, on nimelt tegemist valdkonnaga, mis on ühtlustatud määrusega 2017/625.
19.      Selle määruse põhjenduses 3 on märgitud, et „[l]iidu õigusaktides on sätestatud ühtlustatud normide kogum, mille eesmärk on tagada, et [toiduained] oleksid ohutud ja tervislikud ning et meetmeid, millel võib olla mõju toidutarneahela ohutusele […]võetaks kooskõlas eriomaste nõuetega“. Liidu seadusandja märgib samuti, et „[l]iidu toidutarneahela õigusaktide täitmise tagamise eest vastutavad liikmesriigid, kelle pädevad asutused jälgivad ja kontrollivad ametliku kontrolli korraldamise abil, et asjaomaseid liidu nõudeid järgitakse ja täidetakse tõhusalt“.(17)
20.      Lisaks sellele nähtub määruse 2017/625 põhjendusest 16, et selle määrusega tunnistatakse kehtetuks ja asendatakse määrus (EÜ) nr 882/2004(18), millega „on kehtestatud ametliku kontrolli korraldamise ühtne õigusraamistik“ ja tänu millele „on olemas ka konsolideeritud õigusraamistik, mis aitab toidutarneahela ametliku kontrolli puhul järgida terviklikku lähenemisviisi“. Seoses määruse 2017/625 eesmärgiga on märgitud, et „[ü]ldise õigusraamistiku ratsionaliseerimiseks ja lihtsustamiseks […] tuleks teatava valdkonna ametliku kontrolli sätted koondada ametliku kontrolli ühtsesse õigusraamistikku“(19).
21.      Seega nähtub liidu seadusandja selgest soovist, et tema eesmärk on „kehtestada ametliku kontrolli […] ühtlustatud liidu raamistik, mis kehtib kogu toidutarneahelas“(20) ja saavutada „ühtlustatud lähenemise tagami[ne] ametliku kontrolli ja muude ametlike toimingute suhtes, mille eesmärk on liidu toidutarneahela õigusaktide kohaldamise tagamine“(21).
22.      Määrusega 2017/625 kehtestatakse vastavalt selle artikli 1 lõike 1 punktile a ametlike kontrollide tegemise eeskirjad ja seda kohaldatakse „ametliku kontrolli suhtes, mida tehakse normide täitmise kontrollimiseks, […] liidu tasandil […] järgmistes valdkondades: […] toit ja toiduohutus“.(22)
23.      Määruse 2017/625 artikli 2 lõike 1 punkti a kohaselt tähendab ametlik kontroll „toiminguid, mida teevad pädevad asutused […], et kontrollida […], kas ettevõtjad täidavad käesolevat määrust ja artikli 1 lõikes 2 osutatud norme“.
24.      Määruse 2017/625 artiklis 3 viidatakse toidu määratluse puhul määruse nr 178/2002 artiklile 2, mille kohaselt toidu all tuleb mõista „töödeldud, osaliselt töödeldud või töötlemata ainet või toodet, mis on mõeldud inimestele tarvitamiseks või mille puhul põhjendatult eeldatakse, et seda tarvitavad inimesed“.
25.      Toidulisandite kuulumine toidu gruppi on omakorda määratletud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. juuni 2002. aasta direktiivis 2002/46/EÜ toidulisandeid käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta(23), millest
nähtub, et toidulisandid on „toiduained, mille eesmärk on täiendada tavapärast toitumist ning mis on toitainete või muude toitumusliku või füsioloogilise mõjuga ainete kontsentreeritud allikad ja mida turustatakse eraldi või kombineeritult annustena, näiteks kapslitena, pastillidena, tablettidena, pillidena jms kujul, pulbrikotikestena, vedelikuampullidena ja tilgutuspudelitena ning muude samalaadsete vedeliku- ja pulbriannustena, mida peab võtma mõõdetud väikestes kogustes“(24).
26.      Eelnimetatud kaalutlustest tuleneb, et liidu õigusega ja eelkõige määrusega 2017/625 on täielikult ühtlustatud toidu ja selle hulka kuuluvate toidulisandite ametliku kontrolli suhtes kohaldatavad eeskirjad.
27.      Nõue, et liidu liikmesriigist pärinevate toidulisandite Tšehhi territooriumile saabumisest tuleb eelnevalt teatada, on üks ametliku kontrolli viisidest määruse 2017/625 tähenduses ning nagu märkis Tšehhi valitsus, võeti see vastu määruse nr 178/2002 kohase riskianalüüsi tegemiseks.
28.      Kuna eelneva teatamise nõue kuulub määruse 2017/625 ühtlustamissätetega reguleeritud valdkonda, tuleb seda hinnata kõnealuse määruse sätete ja eelkõige selle artikli 9 lõike 7 alusel.
B.      Määruse 2017/625 artikli 9 lõike 7 tähendus ja ulatus
29.      Liidu õiguse sätte tõlgendamisel eeldab analüütiline lähenemine tavapäraselt, et alata tuleb sõnastuse analüüsimisest.(25) Tuletan meelde, et määruse 2017/625 artikli 9 lõikes 7 on sätestatud, et „[k]ui see on ametliku kontrolli korraldamiseks möödapääsmatult vajalik,“ võivad liikmesriigid ettevõtjatelt nõuda, et nad teataksid teisest liikmesriigist pärinevate kaupade saabumisest oma territooriumile. Selle sätte sõnastusest võib järeldada, et määruse 2017/625 aluseks on põhimõte, et sellisest saabumisest ei teatata pädevatele asutustele eelnevalt ning liikmesriigid võivad selle ette näha üksnes erandkorras. Liikmesriigid, kes soovivad seda võimalust kasutada, on kohustatud rajama oma praktika ametliku kontrolli korraldamisest tulenevatele nõuetele ning toiduainete saabumisest eelneva teatamise kohustus on vastuvõetav üksnes sel määral, kui see on selle korralduse jaoks rangelt vajalik. Kuna määruse 2017/625 artikli 9 lõige 7 kujutab endast erandit toidu liidu territooriumil vaba liikumise põhimõttest, tuleb seda tõlgendada kitsalt.
30.      Lisaks ilmneb määruse 2017/625 artikli 9 lõike 7 normatiivsest kontekstist, et see säte kuulub artiklisse, mis käsitleb ametliku kontrolli suhtes kohaldatavaid üldeeskirju. Pädevad asutused peavad tegema ametlikku kontrolli kõigi ettevõtjate suhtes, kellel lasub esmane vastutus toidu ohutuse eest(26) ja kes on kohustatud tegema ametliku kontrolli korraldamisel koostööd(27), tehes seda korrapäraselt, riskipõhiselt(28) ja asjakohase sagedusega, võttes arvesse tuvastatud riske, kogu teavet, mis viitab tarbija eksitamise võimalusele, ettevõtjatega seotud varasematele asjaoludele, ettevõtjate enesekontrollide usaldusväärsusele ja tulemustele või mis tahes teabele, mis annab alust arvata, et võis olla aset leidnud liidu toidualaste õigusnormide rikkumine.(29)
31.      Kontrolle tuleb teha „kõikides tootmis-, töötlemis-, turustamis- ja kasutamisetappides“(30) ja neid tuleb kohandada vastavalt olukorrale ja eelkõige sellele, kas toidukaubad on juba liidu territooriumil või sisenevad sinna(31).
32.      Lisaks tuleb määruse 2017/625 artikli 9 lõike 7 tõlgendust tulemuslikult täiendada selle määruse põhjenduse 37 sõnastusega, milles on viidatud teatamise nõudmisele „erandkorras“, et kaaluda võimalust, et liikmesriigid nõuavad teistest liikmesriikidest saabuvate kaupade kohta eelnevat teavet. See on selgelt vastuolus kohustusliku ja süstemaatilise eelneva teatamisega, mis on samas määruses muu hulgas ette nähtud teatavate liitu sisenevate toidukategooriate puhul(32).
33.      Lisaks sellele kutsutakse määruse 2017/625 põhjenduses 34 pädevaid asutusi üles „ametliku kontrolli korraldamisel ja tegemisel arvesse võtma ettevõtja huvisid ja piirama koormust nii, et see ei oleks suurem, kui on vaja ametliku kontrolli tõhusaks ja edukaks tegemiseks“.
34.      Kuna põhikohtuasi puudutab toidulisandeid, tuleb määruse 2017/625 artikli 9 lõike 7 normatiivset konteksti laiendada direktiivile 2002/46, millest tuleneb esiteks, et liikmesriigid tagavad, et toidulisandeid võib liidus turustada ainult siis, kui need vastavad kõnealuses direktiivis sätestatud eeskirjadele(33), ja teiseks, et liikmesriigid võivad nõuda tootjalt või toote liikmesriigi territooriumil turustajalt, et need teatavad toote turustamisest pädevale asutusele, saates neile tootel kasutatava märgistuse näidise(34). Märgin selle kohta, et liidu sektoripõhistele nõuetele vastavat toitu tuleb pidada ohutuks(35), mis ei takista pädevatel asutustel võtmast asjakohaseid meetmeid, et kehtestada piirangud toidu turule laskmisele või taotleda selle turult kõrvaldamist üksnes juhul, „kui toidu ohutuses on selle vastavusest hoolimata põhjust kahelda“(36).
35.      Teleoloogilise tõlgendamise aspektist märgin, et määrus 2017/625 reguleerib ametlikke kontrolle, mis on olulised selleks, et tagada toidu vastavus liidus kohaldatavatele õigusaktidele ja eelkõige normidele, mille eesmärk on kaitsta inimeste tervist.(37) Selle määrusega, mis asendab määruse nr 882/2004, jätkatakse kõnealuses määruses sätestatud meetmeid „mis on oluliselt parandanud ametliku kontrolli tõhusust, liidu toidutarneahela õigusaktide järgimise tagamist ja kaitset riskide eest, mis mõjutavad inimeste, loomade ja taimede tervist […]“(38).
36.      Samuti tuleb arvesse võtta asjaolu, et määrus 2017/625 võeti vastu ELTL artikli 43 lõike 2, artikli 114 ja artikli 168 lõike 4 punkti b alusel. Selle määruse artikli 9 lõike 7 kehtestamisega soovis liidu seadusandja saavutada konkreetset tasakaalu toiduainete vaba liikumise ning inimeste ja loomade tervise ning keskkonna kaitse kõrge taseme vahel.(39) Liidu seadusandja on samuti taganud tarbijate kõrgel tasemel kaitse ja nende usalduse säilimise.(40)
37.      Eelnimetatud kaalutlustest tuleneb, et määruse 2017/625 artikli 9 lõige 7 täpsustab teiseses õiguses liidu majandusliku põhikorra aluseks olevat paradigmat. Seda silmas pidades tuleb selle sätte tõlgendamisel võtta arvesse järgmisi põhitegureid: inimeste tervise kõrgetasemelise kaitse poole püüdlemine toimiva siseturu raames; tõhusa kontrolli nõue, kaitstes samas ettevõtjaid ülemäärase halduskoormuse eest, ning lõpuks diferentseeritud õiguslik kord kaupade suhtes, mis juba asuvad liidu territooriumil ja mille suhtes juba kohaldatakse valdkondlikke standardeid.
38.      Neid põhitegureid silmas pidades tuleb nüüd analüüsida põhikohtuasjas käsitletavaid õigusnorme.(41)
C.      Põhikohtuasjas käsitletavate liikmesriigi õigusnormide kokkusobivus määruse 2017/625 artikli 9 lõikega 7
39.      Tšehhi valitsuse väitel vajavad liikmesriigi ametiasutused eelnevat teatamist ja sellega kaasnevat teavet, et tagada toidualaste õigusnormide nõuete täitmise kontrollimise tõhusus ja eelkõige toiduohutus. On oluline, et kontrolli oleks võimalik korraldada vahetult alates turustusahela esimesest lülist asjaomase liikmesriigi territooriumil, kuna pädevatel asutustel ei ole nende toiduainete kohta eelnevat teavet.
40.      Kõigepealt rõhutan, et on tõsi, et süstemaatilise eelneva teatamise süsteem võimaldab ametlike kontrollide korraldamise eest vastutavatel liikmesriigi asutustel saada täielikku teavet. Niisugune süsteem ei võtaks aga sellisel juhul arvesse liidu seadusandja taotletud teist eesmärki, mis on seotud siseturu toimimisega.
41.      Lisaks sellele ei võeta määruses nr 172/2015 arvesse toiduainete päritolu ja kehtestatakse ettevõtjatele ühetaoline eelneva teatamise kohustus, olgu siis tegemist liidu liikmesriigist pärit või kolmandatest riikidest pärit toiduga(42). Selline toidu päritolu alusel vahetegemise puudumine ei ole määrusega 2017/625 kooskõlas.(43)
42.      Lisaks näib, et põhikohtuasjas kõne all olevad liikmesriigi õigusnormid ei ole piisavalt sihipärased nii nendega hõlmatud toiduainete kui ka väidetavate ohtude ja ajavahemiku osas, mille jooksul on nõutav eelnev teatamine.
43.      Esiteks ei ole selle nõude kohaldamine kõigi toidulisandite suhtes käsitletav kohaldamisena „rangelt selles ulatuses, mis on vajalik“, kuna nende toidulisandite seas peab olema võimalik eristada neid, mille puhul on vaja rohkem järelevalvet ja seega kontrolle. Näiteks, nagu on sätestatud direktiivis 2002/46, „võivad liikmesriigid kooskõlas asutamislepingu sätetega jätkata olemasolevate riiklike piirangute või keeldude kohaldamist toidulisandite suhtes, mis sisaldavad vitamiine ja mineraalaineid, mis ei ole hõlmatud I lisa loeteluga või mis on muul kui II lisas loetletud kujul“.(44)
44.      Samuti märgin, et toimikust ei nähtu, et Tšehhi Vabariik oleks kasutanud direktiiviga 2002/46 antud võimalust nõuda kontrollide hõlbustamiseks tootel kasutatava märgistuse näidise saatmist(45), mis võiks juba olla ametiasutuste jaoks esmane teabeallikas. Võttes arvesse seda liidu õiguses ette nähtud võimalust, ei ole Tšehhi valitsus suutnud tõendada, kuidas kõigi toidulisandite allutamine eelneva teatamise kohustusele nende territooriumile saabumisel oleks ametliku kontrolli tegemiseks rangelt vajalik.(46)
45.      Teiseks märgin samuti seoses väidetavate riskidega, et Tšehhi valitsus tugineb liiga üldistele väidetele, mille kohaselt sisaldavad toidulisandid sageli väga kontsentreeritud tooteannuseid ning et neis esineb anaboolseid ühendeid, ravimeid, hormoone ja muid keelatud tooteid või muid mineraalide, metallide, saasteainete või aromaatsete süsivesinike keelatud vorme.
46.      Lõpetuseks lisan, et niisugune kohustus esitada süstemaatiliselt eelnev teade, mis puudutab alaliselt kogu toiduainete rühma, ei näi olevat kooskõlas määruse 2017/625 artikli 9 lõike 7 vastuvõtmise aluseks olnud ideega, kuna see on täpselt vastandlik meetmele, mida ametliku kontrolli korraldamiseks kohaldatakse „rangelt selles ulatuses, mis on vajalik“, samas kui olukorra hindamist uuesti ei ole kindlaksmääratud ja korrapärase ajakava alusel ette nähtud.
47.      Lisaks sellele, et see kohustus ei ole piisavalt sihipärane, on PRAGONi esitatud statistikatabelit lugedes raske ka olla veendunud, et seda kohustust kohaldatakse rangelt selles ulatuses, mis on vajalik.(47) Tabelist nähtub, et 2015. aastal esitati Tšehhi ametiasutustele 3128 kontrolli kohta 175 938 teadet. 2022. aastal said samad ametiasutused 767 kontrolli kohta 280 202 teadet. Ajavahemikul 2015–2022 suurenes teadete arv 59% võrra, samas kui kontrollide arv samal ajavahemikul vähenes 75% võrra.(48) Tšehhi valitsus tunnistas kohtuistungil, et kontrolle korraldatakse ainult 0,5% puhul teatatud impordist, selgitades, et 24tunnine eelneva teatamise aeg võimaldab ametiasutustel analüüsida riske ja teha kindlaks, kas kontroll on teatisele lisatud teabe alusel vajalik või mitte. Mulle näib, et Tšehhi valitsus on seega kaudselt tunnistanud ilmset ebaproportsionaalsust nende teadete arvu vahel, mida ettevõtjad on aastaid pidanud esitama, võrreldes tegelikult tehtud kontrollide arvuga.
48.      Pealegi juhin tähelepanu sellele, et eespool väidetud ohtlikkust(49) ei tundu toetavat asjaolu, et ainult 0,5% teadetest ajendas Tšehhi ametiasutusi tegema otsust kontrolli korraldamiseks.(50)
49.      Seega tuleb järeldada, et põhikohtuasjas kõne all olevad õigusnormid ei ole kooskõlas määruse 2017/625 artikli 9 lõikes 7 sätestatud möödapääsmatu vajalikkuse põhimõttega, millest tuleneb ühemõtteliselt, et toiduainete saabumisest teatamise kohustus ei tohi olla süstemaatiline ja pidev, vaid peab põhinema erilistel ja ajutistel asjaoludel üksnes niivõrd, kuivõrd see on kõnealuses määruses ette nähtud ametliku kontrolli tegemiseks hädavajalik.(51)
III. Ettepanek
50.      Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Nejvyšší správní soudi (Tšehhi Vabariigi kõrgeim halduskohus) esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2017. aasta määruse (EL) 2017/625, mis käsitleb ametlikku kontrolli ja muid ametlikke toiminguid, mida tehakse eesmärgiga tagada toidu- ja söödaalaste õigusnormide ning loomatervise ja loomade heaolu, taimetervise- ja taimekaitsevahendite alaste õigusnormide kohaldamine, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruseid (EÜ) nr 999/2001, (EÜ) nr 396/2005, (EÜ) nr 1069/2009, (EÜ) nr 1107/2009, (EL) nr 1151/2012, (EL) nr 652/2014, (EL) 2016/429 ja (EL) 2016/2031, nõukogu määruseid (EÜ) nr 1/2005 ja (EÜ) nr 1099/2009 ning nõukogu direktiive 98/58/EÜ, 1999/74/EÜ, 2007/43/EÜ, 2008/119/EÜ ja 2008/120/EÜ ning millega tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrused (EÜ) nr 854/2004 ja (EÜ) nr 882/2004, nõukogu direktiivid 89/608/EMÜ, 89/662/EMÜ, 90/425/EMÜ, 91/496/EMÜ, 96/23/EÜ, 96/93/EÜ ja 97/78/EÜ ja nõukogu otsus 92/438/EMÜ (ametliku kontrolli määrus), artikli 9 lõiget 7
tuleb tõlgendada nii, et
sellega on vastuolus õigusnormid, mis näevad ette üldise ja pideva kohustuse anda süstemaatiliselt eelnevalt teada kogu sellise toiduainete grupi nagu toidulisandite saabumisest riigi territooriumile, millega kaasneb kohustus esitada riskianalüüsiks ja ametliku kontrolli kavandamiseks vajalikuks peetavat teavet.
1      Algkeel: prantsuse.
2      Vt https://www.towardsfnb.com/insights/europe-dietary-supplements-market.
3      Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust nähtub, et tegemist on määruse nr 172/2015 kuni 31. augustini 2024 kehtinud redaktsiooniga, see tähendab määrusega nr 141/2017 muudetud redaktsiooniga.
4      Toiduseaduse § 3d lõikes 3 on sätestatud, et „[t]oidukäitleja, kellele tarnitakse sihtkohta teisest Euroopa Liidu liikmesriigist või kolmandast riigist rakenduseeskirjades nimetatud toiduaineid, peab teavitama pädevat järelevalveasutust sellest tarnest § 16 lõike 4 või 5 kohaselt kooskõlas rakenduseeskirjadega, milles täpsustatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu [28. jaanuari 2002. aasta] määruse (EÜ) nr 178/2002[, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused (EÜT 2002, L 31, lk 1; ELT eriväljaanne 15/06, lk 463),] artikli 3 kohaselt tehtud riskianalüüsi põhjal ja ametlike kontrollide korraldamiseks möödapääsmatult vajalikus ulatuses toiduaine liik, teavitamise tähtaeg, ulatus ja viis“.
5      Määruse nr 172/2015 § 1 lõikes 1 on sätestatud, et sellega „reguleeritakse kooskõlas vahetult kohaldatavate liidu õigusaktidega sihtkoha toidukäitlejate […] teavitamiskohustust“. Sama määruse § 1 lõikes 3 on sätestatud, et määrust „kohaldatakse üksnes juhul, kui sihtkohaks on esimese vastuvõtmise koht“.
6      Määrus nr 172/2015 käsitles põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis teatavaid värskeid puuvilju, teatavaid värskeid köögivilju, kartulit, unimagunat, toidulisandeid ja peaaegu kõiki loomset päritolu toiduaineid.
7      Nagu tuleneb määruse nr 172/2015 §‑st 2.
8      Nagu tuleneb määruse nr 172/2015 § 2 lõikest 1.
9      Selle määruse § 1 lõikes 2 on loetletud toiduained, mille saabumisest Tšehhi territooriumile tuleb eelnevalt teatada. Loetelu punktis e on konkreetselt nimetatud toidulisandid.
Toiduseaduse § 2 lõike 1 punkti g kohaselt on toidulisand „väikestes, mõõdetud kogustes otsetarbimiseks mõeldud toit, mille eesmärk on täiendada tavapärast toitumist ja mis on toidus eraldiseisvalt või pärast kokkusegamist sisalduvate vitamiinide, mineraaltoitainete või muude toitumusliku või füsioloogilise mõjuga ainete kontsentreeritud allikas“.
10      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2017. aasta määrus, mis käsitleb ametlikku kontrolli ja muid ametlikke toiminguid, mida tehakse eesmärgiga tagada toidu- ja söödaalaste õigusnormide ning loomatervise ja loomade heaolu, taimetervise- ja taimekaitsevahendite alaste õigusnormide kohaldamine, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruseid (EÜ) nr 999/2001, (EÜ) nr 396/2005, (EÜ) nr 1069/2009, (EÜ) nr 1107/2009, (EL) nr 1151/2012, (EL) nr 652/2014, (EL) 2016/429 ja (EL) 2016/2031, nõukogu määruseid (EÜ) nr 1/2005 ja (EÜ) nr 1099/2009 ning nõukogu direktiive 98/58/EÜ, 1999/74/EÜ, 2007/43/EÜ, 2008/119/EÜ ja 2008/120/EÜ ning millega tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrused (EÜ) nr 854/2004 ja (EÜ) nr 882/2004, nõukogu direktiivid 89/608/EMÜ, 89/662/EMÜ, 90/425/EMÜ, 91/496/EMÜ, 96/23/EÜ, 96/93/EÜ ja 97/78/EÜ ja nõukogu otsus 92/438/EMÜ (ametliku kontrolli määrus) (ELT 2017, L 95, lk 1). Põhikohtuasjas kõne all oleva kontrolli toimumise ajal muudeti määrust 2017/625 komisjoni 14. jaanuari 2019. aasta delegeeritud määrusega (EL) 2019/478 millega muudetakse [määrust 2017/625] selliste saadetiste kategooriate osas, mille suhtes kohaldatakse piiripunktis ametlikku kontrolli (ELT 2019, L 82, lk 4), ja komisjoni 10. oktoobri 2019. aasta delegeeritud määrusega (EL) 2019/2127, millega muudetakse [määrust 2017/625] seoses nõukogu direktiivide 91/496/EMÜ, 97/78/EÜ ja 2000/29/EÜ teatavate sätete kohaldamiskuupäevaga
(ELT 2019, L 321, lk 111).
Määruse 2017/625 artikli 9 lõikes 7 on sätestatud, et „[k]ui see on ametliku kontrolli korraldamiseks möödapääsmatult vajalik, võivad sihtliikmesriigid nõuda, et ettevõtjad, kellele tuuakse teisest liikmesriigist loomi või kaupu, teataksid kõnealuste loomade või kauba saabumisest“.
11      Määrusega nr 235/2024.
12      Nagu nähtub 1. septembril 2024 jõustunud määruse nr 235/2024 seletuskirjast.
13      Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust nähtub, et Tšehhi õigusnormid nägid alguses ette kohustuse teatada territooriumile saabumisest eelnevalt 48 tunni jooksul: vt eelotsusetaotluse punkt 5 ja Tšehhi valitsuse kirjalike seisukohtade punkt 46.
14      Vt eelotsusetaotluse punkt 5.
15      Vt 14. detsembri 2004. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑463/01, EU:C:2004:797, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika); 11. juuli 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (Tsipouro) (C‑91/18, EU:C:2019:600, punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika); 19. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus CIHEF jt (C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 26); 20. märtsi 2025. aasta kohtuotsus Anib jt (C‑728/22–C‑730/22, EU:C:2025:200, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika).
16      Nagu see on määratletud määruse nr 178/2002 artikli 3 lõikes 1. Vt ka määruse 2017/625 artikli 3 lõige 1.
17      Määruse 2017/625 põhjendus 15.
18      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrus ametlike kontrollide kohta, mida tehakse sööda- ja toidualaste õigusnormide ning loomatervishoidu ja loomade heaolu käsitlevate eeskirjade täitmise kontrollimise tagamiseks (ELT 2004, L 165, lk 1; ELT eriväljaanne 03/45, lk 200).
19      Määruse 2017/625 põhjendus 19.
20      Määruse 2017/625 põhjendus 20. Ühtse õigusraamistiku ideed on korratud kõnealuse määruse põhjenduses 43.
21      Määruse 2017/625 põhjendus 99.
22      Määruse 2017/625 artikli 1 lõike 2 punkt a.
23      EÜT 2002, L 183, lk 51; ELT eriväljaanne 13/29, lk 490.
24      Direktiivi 2002/46 artikli 2 punkt a.
25      Arvukate kohtuotsuste hulgast vt 4. septembri 2025. aasta kohtuotsus Kwizda Pharma II (C‑451/24, EU:C:2025:663, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika).
26      Vt ka määruse
nr 178/2002 põhjendus 30 ja artikli 17 lõige 1. Vt liidu toiduhügieeni käsitlevate eeskirjade kohta ka 6. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Albrecht jt (C‑382/10, EU:C:2011:639, punkt 20).
27      Vt määruse 2017/625 artikkel 15.
28      Risk on määratletud kui „inimeste, loomade või taimede tervisele, loomade heaolule või keskkonnale avalduva kahjuliku mõju tõenäosuse ja sellisest ohust tuleneva mõju raskuse tulem“ (määruse 2017/625 artikli 3 punkt 24). Riskihindamine omakorda on määratletud kui „protsess, mis koosneb järgmisest kolmest omavahel seotud osast: riski hindamine, riski juhtimine ja riskist teavitamine“ (määruse nr 178/2002 artikli 3 punkt 10).
29      Vt vastavalt määruse 2017/625 artikli 9 lõike 1 punktid a–e.
30      Määruse 2017/625 artikli 10 lõike 1 punkt a.
31      Vt määruse 2017/625 artikli 9 lõige 6.
32      Vt määruse 2017/625 põhjendus 53, artikli 47 lõige 1, artikli 56 lõike 3 punkt a ja lõige 4. Komisjon võttis vastu komisjoni 27. juuni 2024. aasta delegeeritud määruse (EL) 2024/2104, millega täiendatakse [määrust 2017/625] selliste juhtumite ja tingimuste osas, mille korral pädevad asutused võivad nõuda ettevõtjatelt teatava liitu toodava kauba saabumisest teatamist (ELT L, 2024/2104).
33      Vt direktiivi 2002/46 artikkel 3.
34      Vt direktiivi 2002/46 artikkel 10.
35      Vt määruse nr 178/2002 artikli 14 lõige 7.
36      Määruse nr 178/2002 artikli 14 lõige 8.
37      Vt määruse 2017/625 põhjendus 53 liitu sisenemise kontrolli kohta.
38      Määruse 2017/625 põhjendus 16.
39      Vt analoogia alusel 19. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus CIHEF jt (C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 64).
40      Vt määruse 2017/625 põhjendused 2 ja 3, artikli 1 lõike 2 punkt a ja artikli 9 lõike 1 punkt b.
41      Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, näib komisjon olevat juba seadnud kahtluse alla nende õigusnormide kokkusobivuse liidu õigusega, saates 24. jaanuaril 2019 Tšehhi Vabariigile ametliku teate. Käesoleva ettepaneku tegemise ajal on menetlus (mis komisjoni kohtuistungil esitatud väidete kohaselt on hetkel „külmutatud“) endiselt kohtueelses etapis ja selle menetluse viimane ametlik akt pärineb 2021. aasta novembrist.
42      Komisjoni sekkumisest delegeeritud määruse 2024/2104 vastuvõtmiseks võib järeldada, et isegi kolmandatest riikidest pärit toidu suhtes, mille puhul määruses 2017/625 ei ole ette nähtud kohustust teatada liidu territooriumile saabumisest, saab sellise kohustuse kehtestada üksnes selles delegeeritud määruses ette nähtud tingimustel.
43      Vt käesoleva ettepaneku punkt 37.
44      Direktiivi 2002/46 artikli 4 lõige 7.
45      Vt käesoleva ettepaneku punkt 34.
46      Samuti tuletan meelde, et direktiivi 2002/46 artiklist 11 tuleneb, et ilma et see piiraks selle direktiivi artikli 4 lõike 7 kohaldamist, „ei keela ega piira liikmesriigid kauplemist käesolevale direktiivile […] vastavate artiklis 1 osutatud toodetega […]“.
47      Vt PRAGONi kirjalikud seisukohad, lk 13.
48      Tabeli viimases veerus on esitatud liidu teistest liikmesriikidest pärineva impordi kontrollide arv. 2022. aastal puudutas 767st tehtud kontrollist 667 seda importi. Kui Tšehhi valitsusel paluti kohtuistungil seda kommenteerida, märkis ta, et ta ei saa sellest arvust aru, kuna kolmandatest riikidest pärinevat importi kontrollitakse süstemaatiliselt.
49      Vt käesoleva ettepaneku punkt 45.
50      Seda enam, et 0,5% teadete puhul, millele järgnes kontroll, tõi mittevastavuse tuvastamise kaasa tõenäoliselt veelgi väiksem osa.
51      Samasuguse ideestiku kohta vt 20. oktoobri 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rootsi (C‑111/03, EU:C:2005:619, punkt 59).