62019CJ0872
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 22 czerwca 2021 r. (
*1
)
Odwołanie – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZiB) – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Wenezueli – Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez państwo trzecie – Dopuszczalność – Artykuł 263 akapit czwarty TFUE – Legitymacja procesowa czynna – Przesłanka, zgodnie z którą środek będący przedmiotem skargi musi dotyczyć skarżącego bezpośrednio – Pojęcie „osoby prawnej” – Interes prawny – Akt o charakterze regulacyjnym niewymagający przyjęcia środków wykonawczych
W sprawie C‑872/19 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 28 listopada 2019 r.,
Boliwariańska Republika Wenezueli, którą reprezentowali L. Giuliano i F. Di Gianni, avvocati,
strona wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Rada Unii Europejskiej, którą reprezentowali P. Mahnič i A. Antoniadis, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
w składzie: K. Lenaerts, prezes, R. Silva de Lapuerta, wiceprezes, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Kumin i N. Wahl, prezesi izb, E. Juhász (sprawozdawca), T. von Danwitz, C. Toader, L.S. Rossi, I. Jarukaitis i N. Jääskinen, sędziowie,
rzecznik generalny: G. Hogan,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 20 stycznia 2021 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swoim odwołaniu Boliwariańska Republika Wenezueli wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 20 września 2019 r., Wenezuela/Rada (T‑65/18, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2019:649), w którym Sąd oddalił jej skargę o stwierdzenie nieważności, po pierwsze, rozporządzenia Rady (UE) 2017/2063 z dnia 13 listopada 2017 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Wenezueli (Dz.U. 2017, L 295, s. 21), po drugie, rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2018/1653 z dnia 6 listopada 2018 r. wykonującego rozporządzenie 2017/2063 (Dz.U. 2018, L 276, s. 1) oraz, po trzecie, decyzji Rady (WPZiB) 2018/1656 z dnia 6 listopada 2018 r. zmieniającej decyzję (WPZiB) 2017/2074 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Wenezueli (Dz.U. 2018, L 276, s. 10), w zakresie, w jakim przepisy tych aktów dotyczą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli.
Ramy prawne
2
W dniu 13 listopada 2017 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję (WPZiB) 2017/2074 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Wenezueli (Dz.U. 2017, L 295, s. 60).
3
Artykuł 13 akapit drugi decyzji 2017/2074 stanowi, że decyzja ta będzie poddawana stałemu przeglądowi oraz będzie przedłużana lub zmieniana, w stosownych przypadkach, jeżeli Rada uzna, że jej cele nie zostały osiągnięte. Akapit pierwszy tego artykułu przewidywał w pierwotnej wersji, że decyzja 2017/2074 obowiązuje do dnia 14 listopada 2018 r. Decyzją 2018/1656 przedłużono obowiązywanie środków ograniczających ze względu na sytuację w Wenezueli, stanowiąc, że decyzja 2017/2074 obowiązuje do dnia 14 listopada 2019 r., oraz zmieniono wzmiankę 7 w załączniku I do tej decyzji, która dotyczy jednej z osób fizycznych objętych wspomnianymi środkami ograniczającymi.
4
W tym samym dniu Rada przyjęła również rozporządzenie 2017/2063 na podstawie art. 215 TFUE i decyzji 2017/2074.
5
Zgodnie z motywem 1 rozporządzenia 2017/2063 „Unia [Europejska] wielokrotnie wyrażała zaniepokojenie pogarszającym się stanem demokracji, praworządności i praw człowieka w Wenezueli i apelowała do wszystkich wenezuelskich instytucji i podmiotów politycznych o konstruktywne działania na rzecz rozwiązania kryzysu w kraju, przy pełnym poszanowaniu praworządności, praw człowieka, demokratycznych instytucji oraz zasady podziału władzy”.
6
Artykuł 2 tego rozporządzenia stanowi:
„1.   Zakazuje się:
a)
świadczenia bezpośrednio lub pośrednio pomocy technicznej, usług pośrednictwa i innych usług związanych z towarami lub technologią wymienionymi we wspólnym wykazie uzbrojenia [Unii] (zwanego dalej »wspólnym wykazem uzbrojenia«) oraz dostarczaniem, wytwarzaniem, konserwacją i użytkowaniem towarów i technologii wymienionych we wspólnym wykazie uzbrojenia jakiejkolwiek osobie fizycznej lub prawnej, podmiotowi lub organowi w Wenezueli, lub do wykorzystania w tym kraju;
b)
zapewniania bezpośrednio lub pośrednio finansowania lub pomocy finansowej związanej z towarami lub technologią wymienionymi we wspólnym wykazie uzbrojenia, w tym w szczególności dotacji, pożyczek i ubezpieczenia kredytów wywozowych, ubezpieczenia jak i reasekuracji, na wszelkiego rodzaju sprzedaż, dostawy, przekazywanie lub wywóz takich rzeczy, lub też na potrzeby zapewniania związanej z tym pomocy technicznej, usług pośrednictwa i innych usług, bezpośrednio lub pośrednio, na rzecz jakiejkolwiek osoby, podmiotu lub organu w Wenezueli lub do wykorzystania w tym kraju.
2.   Zakazy przewidziane w art. 1 nie mają wpływają na wykonanie umowy zawartej przed dniem 13 listopada 2017 r. lub umów dodatkowych niezbędnych do wykonania takich umów, pod warunkiem, że zakazy te są zgodne ze wspólnym stanowiskiem Rady 2008/944/WPZiB [z dnia 8 grudnia 2008 r. określającym wspólne zasady kontroli wywozu technologii wojskowych i sprzętu wojskowego (Dz.U. 2008, L 335, s. 99)], w szczególności z kryteriami określonymi w jego art. 2 oraz gdy osoba fizyczna lub prawna, podmiot lub organ zmierzający wykonać umowę zgłosiła umowę do właściwego organu państwa członkowskiego – w którym mają siedzibę – w ciągu 5 dni roboczych od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia”.
7
Artykuł 3 omawianego rozporządzenia stanowi:
„Zakazuje się:
a)
sprzedaży, dostaw, przekazywania lub wywozu, bezpośrednio lub pośrednio, sprzętu, który może zostać wykorzystany do represji wewnętrznych, wyszczególnionego w załączniku I – niezależnie od tego, czy pochodzi on z Unii – na rzecz jakiejkolwiek osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu w Wenezueli lub do wykorzystania w tym kraju;
b)
udzielania, bezpośrednio lub pośrednio, pomocy technicznej, pośrednictwa czy innych usług w związku ze sprzętem określonym w lit. a), na rzecz jakiejkolwiek osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu w Wenezueli lub do wykorzystania w tym kraju;
c)
udzielania, bezpośrednio lub pośrednio, finansowania lub pomocy finansowej, w tym w szczególności dotacji, pożyczek czy ubezpieczenia kredytów wywozowych, ubezpieczenia jak i reasekuracji, w związku ze sprzętem określonym w lit. a), na rzecz jakiejkolwiek osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu w Wenezueli lub do wykorzystania w tym kraju”.
8
Zgodnie z brzmieniem art. 4 tego rozporządzenia:
„1.   Na zasadzie odstępstwa od art. 2 i 3, właściwe organy państw członkowskich wymienione w załączniku III mogą, na warunkach, jakie uznają za stosowne, zezwolić na:
a)
finansowanie oraz udzielanie pomocy finansowej i technicznej związanej z:
(i)
nieśmiercionośnym sprzętem wojskowym, przeznaczonym wyłącznie do celów humanitarnych lub ochronnych, bądź na potrzeby programów rozwoju instytucjonalnego realizowanych przez Organizację Narodów Zjednoczonych (ONZ) i Unię lub tego państwa członkowskiego lub organizacje regionalne i subregionalne;
(ii)
materiałami przeznaczonymi do wykorzystania w operacjach zarządzania kryzysowego przeprowadzanych przez ONZ i Unię lub materiałami organizacji regionalnych i subregionalnych;
b)
sprzedaż, dostawę, przekazywanie lub wywóz sprzętu, który może zostać wykorzystany do celów represji wewnętrznych oraz w powiązaniu z powiązanym finansowaniem, pomocą finansową lub techniczną, przeznaczonych wyłącznie do celów humanitarnych lub ochronnych, bądź na potrzeby programów rozwoju instytucjonalnego realizowanych przez Organizację Narodów Zjednoczonych lub Unię Europejską, albo na potrzeby operacji zarządzania kryzysowego Unii Europejskiej i Organizacji Narodów Zjednoczonych lub organizacji regionalnych i subregionalnych;
c)
sprzedaż, dostawę, przekazywanie lub wywóz sprzętu i materiału przeznaczonego do wykorzystania w ramach operacji rozminowywania czy powiązanym finansowaniem lub z pomocą finansową lub techniczną;
2.   Zezwolenia, o których mowa w ust. 1, mogą zostać udzielone jedynie przed podjęciem działalności, w odniesieniu do której wniesiono o zezwolenie”.
9
Artykuł 6 rozporządzenia 2017/2063 stanowi:
„1.   Zakazuje się sprzedaży, dostaw, przekazywania lub wywozu, bezpośrednio lub pośrednio, sprzętu, technologii lub oprogramowania określonych w załączniku II, niezależnie od tego, czy pochodzą one z Unii, na rzecz jakiejkolwiek osoby, podmiotu lub organu w Wenezueli lub w celu ich wykorzystania w tym kraju, chyba że właściwy organ danego państwa członkowskiego, wskazany na stronach internetowych wymienionych w załączniku III, wydał na to wcześniej zezwolenie.
2.   Właściwe organy państw członkowskich, wskazane na stronach internetowych wymienionych w załączniku III, nie wydają jakiegokolwiek zezwolenia na mocy ust. 1, jeżeli mają uzasadnione powody, aby stwierdzić, że odnośny sprzęt, technologia lub oprogramowanie byłyby stosowane w celu represji wewnętrznych przez rząd, organy publiczne, przedsiębiorstwa i urzędy Wenezueli, lub jakiekolwiek osoby lub podmioty działające w ich imieniu lub na ich zlecenie.
3.   Załącznik II obejmuje sprzęt, technologię lub oprogramowanie, przeznaczone głównie do użycia w celu monitorowania lub przechwytywania połączeń internetowych lub telefonicznych.
4.   Odnośne państwo członkowskie informuje pozostałe państwa członkowskie oraz Komisję o każdym zezwoleniu wydanym na mocy niniejszego artykułu w terminie czterech tygodni od wydania zezwolenia”.
10
Artykuł 7 ust. 1 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„O ile właściwy organ danego państwa członkowskiego, wskazany na stronach internetowych wymienionych w załączniku III, nie wydał na to wcześniej zezwolenia, zgodnie z art. 6 ust. 2, zabrania się:
a)
świadczenia, bezpośrednio lub pośrednio, pomocy technicznej lub usług pośrednictwa związanych ze sprzętem, technologią i oprogramowaniem określonymi w załączniku II, lub związanych z instalacja, dostarczaniem, wytwarzaniem, konserwacją i użytkowaniem sprzętu i technologii określonych w załączniku II, lub z dostarczaniem, instalacją, obsługą lub aktualizacją jakiegokolwiek oprogramowania określonego w załączniku II, na rzecz jakiejkolwiek osoby, podmiotu lub organu w Wenezueli lub w celu ich wykorzystania w tym kraju;
b)
udzielania, bezpośrednio lub pośrednio, finansowania lub pomocy finansowej związanych ze sprzętem, technologią i oprogramowaniem wyszczególnionymi w załączniku II, na rzecz jakiejkolwiek osoby, podmiotu lub organu lub w celu ich wykorzystania w tym kraju;
c)
świadczenia wszelkich usług jakiegokolwiek rodzaju w zakresie monitorowania lub przechwytywania połączeń telekomunikacyjnych lub internetowych, rządowi Wenezueli, jego organom, przedsiębiorstwom i urzędom publicznym lub jakimkolwiek osobom lub podmiotom działającym w ich imieniu lub na ich zlecenie, lub na ich bezpośrednią lub pośrednią korzyść”.
11
Artykuł 20 rozporządzenia 2017/2063 stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie:
a)
na terytorium Unii, w tym także w jej przestrzeni powietrznej;
b)
na pokładach wszystkich statków powietrznych lub wodnych podlegających jurysdykcji państw członkowskich;
c)
wobec każdej osoby będącej obywatelem jednego z państw członkowskich, przebywającej na terytorium Unii lub poza nim;
d)
wobec każdej osoby prawnej, podmiotu lub organu, na terytorium Unii lub poza nim, zarejestrowanych lub utworzonych na mocy prawa państwa członkowskiego;
e)
wobec każdej osoby prawnej, podmiotu lub organu w odniesieniu do wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej całkowicie lub częściowo na terytorium Unii”.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
12
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 lutego 2018 r. Boliwariańska Republika Wenezueli wniosła skargę na rozporządzenie 2017/2063 w zakresie, w jakim dotyczą jej jego przepisy.
13
W odrębnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 3 maja 2018 r. Rada podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 130 ust. 1 regulaminu postępowania przed Sądem. Jak wynika z pkt 23 zaskarżonego wyroku, Rada podniosła w ramach tego zarzutu trzy podstawy niedopuszczalności, a mianowicie, po pierwsze, że Boliwariańska Republika Wenezueli nie ma interesu prawnego, po drugie, że przepisy rozporządzenia 2017/2063 nie dotyczą jej bezpośrednio oraz, po trzecie, że nie jest ona „osobą fizyczną lub prawną” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Na podstawie art. 130 ust. 6 regulaminu postępowania przed Sądem Sąd postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania, ograniczając go do kwestii dopuszczalności skargi.
14
W odrębnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 stycznia 2019 r. Boliwariańska Republika Wenezueli na podstawie art. 86 regulaminu postępowania przed Sądem dostosowała skargę, tak aby objęła ona również decyzję 2018/1656 i rozporządzenie wykonawcze 2018/1653 w zakresie, w jakim dotyczą jej przepisy tych aktów.
15
W zaskarżonym wyroku Sąd uznał przede wszystkim, że skarga – w zakresie, w jakim była skierowana przeciwko rozporządzeniu 2017/2063 – dotyczyła wyłącznie jego art. 2, 3, 6 i 7.
16
Sąd postanowił następnie zbadać jedynie drugą z podstaw niedopuszczalności przywołanych przez Radę, a mianowicie, że przepisy te nie dotyczą bezpośrednio Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, po czym uwzględnił tę podstawę i w konsekwencji odrzucił skargę jako niedopuszczalną w zakresie, w jakim była ona skierowana przeciwko art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063.
17
Wreszcie, Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną w zakresie, w jakim dotyczyła ona stwierdzenia nieważności decyzji 2018/1656 i rozporządzenia wykonawczego 2018/1653 ze względu na to, że, po pierwsze, ponieważ art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 nie dotyczyły bezpośrednio Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, tak samo było w przypadku rozporządzenia wykonawczego 2018/1653, a po drugie, że z art. 86 regulaminu postępowania przed Sądem wynika, iż w piśmie dostosowującym skargę strona skarżąca może domagać się stwierdzenia nieważności aktu zastępującego lub zmieniającego inny akt tylko wtedy, gdy o stwierdzenie nieważności tego innego wnoszono w skardze. Tymczasem Sąd stwierdził, że decyzja 2018/1656 zmieniła decyzję 2017/2074, o której stwierdzenie nieważności Boliwariańska Republika Wenezueli nie wnosiła w piśmie wszczynającym postępowanie.
Żądania stron przed Trybunałem
18
Boliwariańska Republika Wenezueli wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
uznanie wniesionej przez nią do Sądu skargi za dopuszczalną i przekazanie sprawy Sądowi do rozpoznania co do istoty, oraz
–
obciążenie Rady kosztami postępowania.
19
Rada wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania oraz
–
obciążenie Boliwariańskiej Republiki Wenezueli kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
Uwagi wstępne
20
Na wstępie należy zaznaczyć w pierwszej kolejności, że w swoim odwołaniu Boliwariańska Republika Wenezueli kwestionuje wyłącznie rozumowanie, w którym Sąd uznał jej skargę za niedopuszczalną w zakresie dotyczącym art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063. Ponieważ odwołanie to nie dotyczy natomiast tej części zaskarżonego wyroku, w której stwierdzono niedopuszczalność wniesionej przez to państwo trzecie skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego 2018/1653 oraz decyzji 2018/1656, należy stwierdzić, że Sąd wydał ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii.
21
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że właściwość Trybunału nie znajduje żadnego ograniczenia w przypadku rozporządzenia przyjętego na podstawie art. 215 TFUE i wdrażającego decyzje Unii przyjęte w kontekście WPZiB. Rozporządzenia takie stanowią bowiem akty Unii, przyjęte na podstawie traktatu FUE, względem których sądy Unii muszą, zgodnie z kompetencjami przyznanymi im na mocy traktatów, zapewnić kontrolę, co do zasady pełną, zgodności z prawem (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 106).
22
W trzeciej kolejności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, Trybunał może, w razie potrzeby z urzędu, rozważyć zarzut dotyczący bezwzględnej przeszkody procesowej polegającej na niespełnieniu przesłanek dopuszczalności określonych w art. 263 TFUE (zob. w szczególności postanowienie z dnia 15 kwietnia 2010 r., Makhteshim-Agan Holding i in./Komisja, C‑517/08 P, niepublikowane, EU:C:2010:190, pkt 54; wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., Niemcy/Esso Raffinage, C‑471/18 P, EU:C:2021:48, pkt 101).
23
W niniejszym przypadku kwestia, czy Boliwariańską Republikę Wenezueli należy uznać za „osobę prawną” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, musi zostać podniesiona z urzędu i zbadana w pierwszej kolejności, ponieważ odpowiedź na to pytanie jest niezbędna do zbadania drugiej podstawy niedopuszczalności podniesionej przez Radę w ramach jedynego zarzutu odwołania i zgodnie z którą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli nie dotyczą bezpośrednio art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063.
24
Postanowieniem Trybunału z dnia 7 lipca 2020 r. strony postępowania odwoławczego zostały wezwane do zajęcia stanowiska w kwestii, czy państwo trzecie należy uznać za „osobę prawną” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Zgodnie z art. 24 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Trybunał skierował tego samego rodzaju wezwanie do Komisji Europejskiej i do państw członkowskich. Uwagi dotyczące tej kwestii zostały przedstawione przez strony postępowania odwoławczego, Królestwo Belgii, Republikę Bułgarii, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Estońską, Republikę Grecką, Republikę Litewską, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolitą Polską, Republikę Słowenii, Republikę Słowacką, Królestwo Szwecji oraz Komisję.
25
Boliwariańska Republika Wenezueli uważa, że ani brzmienie art. 263 akapit czwarty TFUE, ani cel czy kontekst tego postanowienia nie dają wskazówek, nawet pośrednich, pozwalających na wyłączenie jej z zakresu pojęcia „osoby prawnej” w rozumieniu tego postanowienia.
26
Rada jest natomiast zdania, że państwa trzeciego nie należy uważać za „osobę prawną” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, chyba że w porządku prawnym Unii zostały mu przyznane szczególne uprawnienia na mocy umowy zawartej z Unią, który to wyjątek nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie.
27
Rada uważa, ze Unia rozwija swoje stosunki z suwerennymi państwami trzecimi na arenie międzynarodowej, przy czym stosunki te podlegają prawu międzynarodowemu publicznemu, które opiera się z kolei na zgodzie państw na związanie ich daną umową. W ramach tego porządku prawnego podmioty prawa międzynarodowego publicznego nie korzystają z automatycznego prawa do wniesienia skargi do sądów innych państw. Mają one prawo nie poddawać się jurysdykcji innego państwa lub sądu międzynarodowego, chyba że wyraziły na to zgodę.
28
Zdaniem Rady państwa trzecie nie stanowią części systemu prawnego ustanowionego przez Unię i co do zasady nie mogą mieć dostępu do sądów Unii. Ponadto zezwolenie na to, aby państwo trzecie, które jest objęte ogólnymi środkami ograniczającymi, zaskarżało takie środki na podstawie warunków dostępu do sądów Unii odnoszących się do osób podlegających środkom indywidualnym, byłoby sprzeczne z przewidzianym w traktatach rozróżnieniem między ogólnymi a indywidualnymi środkami ograniczającymi, a ponadto skutkowałoby niewłaściwym rozszerzeniem zakresu jurysdykcji przyznanego sądom Unii w odniesieniu do przepisów dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) lub aktów przyjętych na ich podstawie.
29
Wreszcie, Rada twierdzi, że przyznanie, iż państwo trzecie ma legitymację procesową czynną do zaskarżania aktów instytucji Unii w okolicznościach niniejszej sprawy, mogłoby stawiać Unię w mniej korzystnej sytuacji w stosunku do jej partnerów międzynarodowych, których suwerenne decyzje dotyczące ich stosunków międzynarodowych, polityki handlowej lub polityki gospodarczej nie mogą być zaskarżane przed ich sądami, co niesłusznie ograniczyłoby Unię w prowadzeniu polityk i stosunków międzynarodowych. Jest to tym bardziej prawdziwe w kontekście niniejszej sprawy, w której państwo trzecie kwestionuje przepisy aktu wewnętrznego Unii wykonującego decyzję polityczną Rady o ograniczeniu stosunków gospodarczych z tym państwem. Państwa trzecie, pod pretekstem, że są indywidualnymi skarżącymi, nie powinny mieć możliwości wykorzystywania sądów Unii jako okrężnej drogi do rozwiązywania sporów międzynarodowych między podmiotami prawa międzynarodowego publicznego.
30
Rządy grecki, polski, słoweński, słowacki i szwedzki uważają w istocie, że co do zasady nie można uznać, że państwo trzecie jest objęte pojęciem „osoby prawnej” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
31
Ich zdaniem pojęcie to odnosi się zasadniczo do podmiotów posiadających osobowość prawną zgodnie z prawem państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, lecz nie do samych tych państw, w stosunku do których Unia nie posiada kompetencji regulacyjnych. Zgodnie z art. 215 ust. 2 TFUE środki ograniczające są kierowane do osób fizycznych, osób prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa, ale nie są stosowane wobec państw trzecich.
32
Rządy te zauważają, że uznanie, iż państwa trzecie są objęte pojęciem „osoby prawnej” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, bez zawarcia przez nie z Unią jakiejkolwiek umowy określającej stosunki prawne między jej stronami, nieadekwatnie ograniczałoby Unię w realizacji polityk i prowadzeniu stosunków międzynarodowych oraz stawiałoby ją w mniej korzystnej sytuacji w stosunkach międzynarodowych. Jedną z podstawowych zasad prawa międzynarodowego jest bowiem wzajemność. Tymczasem pozwolenie na to, by państwa trzecie wnosiły takie skargi na akty Unii do sądów Unii, mogłoby naruszać wzajemność między Unią a tymi państwami. Państwa trzecie mogłyby bowiem kwestionować akty Unii przed sądami Unii, przy czym nie byłoby gwarancji, że Unia mogłaby zaskarżać akty krajowe tych państw, czy to indywidualnie, czy to w ramach różnych stowarzyszeń państw, do których należą.
33
Natomiast rządy belgijski, bułgarski, niemiecki, estoński, łotewski, litewski i niderlandzki uważają w istocie, że państwo trzecie jest objęte pojęciem „osoby prawnej” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
34
Ich zdaniem państwo trzecie bezspornie posiada podmiotowość prawną i jest osobą prawną w rozumieniu międzynarodowego prawa publicznego. Jeżeli państwa trzeciego nie można by traktować jako osoby prawnej w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, nie byłoby ono w stanie chronić swoich interesów nawet w sytuacji, w której istniałaby pewność, że jego prawa zostały naruszone i że może ono udowodnić w sposób wymagany prawem, że wszelkie konieczne przesłanki wniesienia przez nie skargi zostały spełnione.
35
Wspomniane rządy twierdzą niemniej jednak, że jest również jasne, iż stanowiska państwa trzeciego, takiego jak Boliwariańska Republika Wenezueli, nie można zrównywać z pozycją instytucji Unii lub państw członkowskich, które są skarżącymi w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy TFUE, wobec czego dopuszczalność skargi państwa trzeciego należy oceniać w świetle art. 263 akapit czwarty TFUE.
36
Ponadto zdaniem tych rządów odmówienie państwu trzeciemu prawa do skutecznej ochrony sądowej przed aktem Unii, który ma dla niego negatywne skutki, nawet jeśli państwo to spełnia wszystkie przesłanki dopuszczalności przewidziane w art. 263 akapit czwarty TFUE, oznaczałoby przyjęcie zawężającej koncepcji państwa prawnego – wartości, na której zgodnie z art. 2 TUE opiera się Unia.
37
Komisja uważa, że pojęcie „osoby prawnej” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE można rozumieć na wiele sposobów. Po pierwsze, wykładnia tego pojęcia oparta na zasadzie równości państw prowadziłaby do uznania, że państwa trzecie są objęte tym pojęciem tylko wtedy, gdy działają w sferze prywatnoprawnej (acta iure gestionis) lub mają dostęp do sądów Unii na podstawie umowy międzynarodowej zawartej z Unią. Taka wykładnia byłaby zgodna z zasadą skutecznej ochrony sądowej, ponieważ nie wykluczałaby możliwości skorzystania przez państwo trzecie z wszelkiego środka prawnego, lecz przyznawałaby temu państwu dostęp do sądów Unii w zależności od charakteru wytoczonego przez nie powództwa. Ponieważ system środków ograniczających, podobnie jak powody przytoczone przez Boliwariańską Republikę Wenezueli w celu stwierdzenia nieważności tych środków, a także stosunki między Unią a tym państwem w tym kontekście, wchodzą w zakres działań w ramach wykonywania władzy publicznej (acta iure imperii) i należy je zatem zbadać jako sprawy prawa międzynarodowego publicznego, Boliwariańska Republika Wenezueli nie jest objęta w niniejszym przypadku pojęciem „osoby prawnej” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
38
Po drugie, zdaniem Komisji, gdyby przyjąć wykładnię celowościową art. 263 akapit czwarty TFUE, kierując się chęcią rozszerzonego dostępu do sądów Unii, nic nie stałoby na przeszkodzie, aby postanowienie to interpretować w ten sposób, że pojęcie „osoby prawnej” obejmuje państwa trzecie wówczas, gdy państwa te zdecydują się poddać jurysdykcji sądów Unii. Tym samym w przypadku, gdy Unia przyjmuje jednostronny akt wywierający potencjalnie wpływ na interesy państwa trzeciego, a państwo to decyduje się na wniesienie skargi na ów akt do sądów Unii, zamiast skorzystać z międzynarodowego mechanizmu rozwiązywania sporów, nic nie uzasadnia tego, aby sądy Unii co do zasady odmawiały rozpatrzenia takiej skargi, nie badając, czy wszystkie mające zastosowanie przesłanki dopuszczalności są spełnione.
39
Komisja wskazuje, że skłania się ku drugiemu podejściu, o którym mowa w poprzednim punkcie, ponieważ z zawężającej wykładni pojęcia „osoby prawnej” wynika, że w braku umowy międzynarodowej zawartej między państwami trzecimi a Unią państwa te nie mogłyby dobrowolnie poddać się jurysdykcji sądów Unii.
40
Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. a) TUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeka zgodnie z traktatami w zakresie skarg wniesionych przez państwa członkowskie, instytucje lub osoby fizyczne lub prawne. Artykuł 263 akapit czwarty TFUE stanowi, że każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych.
41
W niniejszej sprawie należy zbadać, czy państwo trzecie, takie jak Boliwariańska Republika Wenezueli, które nie może wnieść skargi na podstawie art. 263 akapit drugi TFUE, można uznać za „osobę prawną” w rozumieniu akapitu czwartego tego artykułu.
42
W tym względzie należy zauważyć, że ponieważ postanowienie to nie zawiera żadnego odniesienia do prawa krajowego w zakresie dotyczącym znaczenia, jakie należy nadać pojęciu „osoby prawnej”, należy je uznać za autonomiczne pojęcie prawa Unii, które należy interpretować w sposób jednolity na całym jej terytorium (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Engie Cartagena, C‑523/18, EU:C:2019:1129, pkt 34). Tak więc zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pojęcie „osoby prawnej” zawarte w art. 263 akapit czwarty TFUE należy interpretować z uwzględnieniem nie tylko treści tego postanowienia, ale także jego kontekstu i celów realizowanych przez uregulowanie, którego stanowi ono część (zob. w szczególności wyrok z dnia 6 października 2020 r., Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
43
Co się tyczy brzmienia art. 263 akapit czwarty TFUE, należy zauważyć, że ani z tego postanowienia, ani z innych przepisów prawa pierwotnego Unii nie wynika, by niektóre kategorie osób prawnych nie mogły powoływać się na uprawnienie do występowania przed sądami Unii. Stwierdzenie to wskazuje zatem, że żadna „osoba prawna” nie powinna być co do zasady pozbawiona możliwości wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności przewidzianej w tymże art. 263 akapit czwarty TFUE.
44
Orzecznictwo Trybunału wskazuje w tym względzie, że pojęcia „osoby prawnej” użytego w art. 263 akapit czwarty TFUE nie można interpretować w sposób zawężający.
45
O ile bowiem skargi jednostki regionalnej lub lokalnej nie można zrównać ze skargą państwa członkowskiego, o której mowa w art. 263 akapit drugi TFUE (zob. podobnie postanowienie z dnia 26 listopada 2009 r., Região autónoma dos Açores/Rada, C‑444/08 P, niepublikowane, EU:C:2009:733, pkt 31), o tyle jednostka taka, w zakresie, w jakim posiada osobowość prawną, co do zasady może wnieść skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE (zob. podobnie postanowienie z dnia 1 października 1997 r., Regione Toscana/Komisja, C‑180/97, EU:C:1997:451, pkt 10–12; a także wyrok z dnia 22 listopada 2001 r., Nederlandse Antillen/Rada, C‑452/98, EU:C:2001:623, pkt 51).
46
Z orzecznictwa wynika zresztą bardziej ogólnie, że nie tylko osoby prawne prawa prywatnego, ale również podmioty publiczne mają legitymację procesową czynną zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE (zob. na przykład wyroki: z dnia 1 lutego 2018 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, C‑264/16 P, niepublikowany, EU:C:2018:60, pkt 2; z dnia 4 lutego 2020 r., Uniwersytet Wrocławski i Polska/REA, C‑515/17 P i C‑561/17 P, EU:C:2020:73, pkt 69).
47
Trybunał przyznał zresztą, że organizacja, która nie posiadała osobowości prawnej, powinna mieć legitymację procesową czynną do zaskarżenia nałożonych na nią środków ograniczających z tego powodu, że jeżeli prawodawca Unii uzna, iż dany podmiot istnieje w zakresie wystarczającym, by podlegać środkom ograniczającym, to względy spójności i sprawiedliwości nakazują przyznanie, iż podmiot ten istnieje również w zakresie wystarczającym do zaskarżenia owych środków (zob. podobnie wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, pkt 112).
48
Co się tyczy wykładni kontekstowej i celowościowej art. 263 akapit czwarty TFUE, należy przypomnieć, że samo istnienie skutecznej ochrony sądowej służącej zapewnieniu poszanowania przepisów prawa Unii jest nierozerwalnie związane z istnieniem państwa prawnego (zob. podobnie wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., H/Rada i in., C‑455/14 P, EU:C:2016:569, pkt 41). Z art. 2 TUE wynika bowiem, że Unia opiera się na wartościach takich jak państwo prawne, które są wspólne państwom członkowskim, w społeczeństwie opartym między innymi na sprawiedliwości (wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 62).
49
Ponadto zasada, zgodnie z którą Unia opiera się w szczególności na wartościach państwa prawnego, wynika zarówno z art. 2 TUE, ujętego w postanowieniach wspólnych traktatu UE, jak i z art. 21 TUE, odnoszącego się do działań zewnętrznych Unii, do którego odsyła art. 23 TUE, dotyczący WPZiB (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2020 r., Bank Refah Kargaran/Rada, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
50
W tych okolicznościach wykładnia art. 263 akapit czwarty TFUE w świetle zasad skutecznej kontroli sądowej oraz państwa prawnego przemawia za stwierdzeniem, że państwo trzecie powinno mieć legitymację procesową czynną jako „osoba prawna” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, jeżeli spełnione są pozostałe przesłanki przewidziane w tym postanowieniu. Akt Unii może bowiem negatywnie wpływać na prawa i interesy takiej osoby prawnej prawa międzynarodowego publicznego tak samo jak na prawa i interesy każdej innej osoby lub podmiotu i w związku z tym osoba ta musi mieć możliwość, przy poszanowaniu owych przesłanek, dochodzenia stwierdzenia nieważności takiego aktu.
51
Takiej wykładni pojęcia „osoby prawnej” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE nie podważają argumenty wysunięte przez Radę oraz przez niektóre rządy, które przedstawiły uwagi w przedmiocie ewentualnego braku dostępu Unii do sądów państw trzecich, które to państwa nie pozwalają na kwestionowanie przed tymi sądami decyzji dotyczących ich własnych stosunków międzynarodowych, niezależnie od tego, czy mają one charakter gospodarczy, czy też nie.
52
Spoczywający na Unii obowiązek w zakresie czuwania nad poszanowaniem zasady państwa prawnego nie może być bowiem w żaden sposób uzależniony od przesłanki wzajemności w odniesieniu do stosunków utrzymywanych przez Unię z państwami trzecimi.
53
Wynika z tego, że Boliwariańską Republikę Wenezueli, jako państwo posiadające międzynarodową osobowość prawną, należy uznać za „osobę prawną” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
W przedmiocie jedynego zarzutu
Argumentacja stron
54
Na poparcie swojego odwołania Boliwariańska Republika Wenezueli podnosi jedyny zarzut, dotyczący tego, że Sąd dokonał błędnej wykładni przewidzianej w art. 263 akapit czwarty TFUE przesłanki, zgodnie z którą akt będący przedmiotem skargi musi dotyczyć skarżącego bezpośrednio.
55
Jej zdaniem stwierdzona przez Sąd w pkt 35 i 36 zaskarżonego wyroku okoliczność, że nie została ona jako taka umieszczona w załączniku IV lub załączniku V do rozporządzenia 2017/2063, w sposób analogiczny do skarżącej w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 13 września 2018 r._Almaz-Antey/Rada (T‑515/15, niepublikowany, EU:T:2018:545), jest bez znaczenia, ponieważ dotyczą jej konkretnie art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063. W przeciwieństwie do tego, co orzekł Sąd w pkt 40 zaskarżonego wyroku, bez znaczenia jest również okoliczność, czy działała ona w charakterze podmiotu gospodarczego na danych rynkach, ponieważ artykuły te dotyczą jej bezpośrednio zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym.
56
Rada podnosi, że kwestia, czy art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 dotyczą bezpośrednio stanowiska Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, została rozstrzygnięta przez Sąd w zaskarżonym wyroku w sposób zgodny z utrwalonym orzecznictwem, którego integralną część stanowi wyrok z dnia 13 września 2018 r., Almaz-Antey/Rada (T‑515/15, niepublikowany, EU:T:2018:545). W tym kontekście Sąd nie był według Rady zobowiązany do uwzględnienia celu rozpatrywanych środków ograniczających polegającego na spowodowaniu zmiany zachowania rządu wenezuelskiego. Nie tylko bowiem takie uwzględnienie celu owych środków byłoby sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem sądów Unii, lecz prowadziłoby ono również do rozszerzenia kategorii potencjalnych skarżących na każde państwo trzecie, z którym Unia postanawia w ramach swojej polityki zagranicznej zerwać lub ograniczyć w całości lub w części stosunki gospodarcze i finansowe.
57
Zdaniem Rady Sąd nie orzekł, że art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 nie dotyczyły Boliwariańskiej Republiki Wenezueli bezpośrednio, wyłącznie na podstawie tego, iż brakowało w nich do niej wystarczających odniesień. Sąd doszedł do tego wniosku na podstawie wszystkich istotnych okoliczności, które zostały należycie uzasadnione i poparte odnośnym orzecznictwem w pkt 35–48 zaskarżonego wyroku. Ponadto, jeśli chodzi konkretnie o odesłania do Boliwariańskiej Republiki Wenezueli we wspomnianych artykułach, należy stwierdzić, że nie jest ona ich bezpośrednim adresatem. Zakazuje się po prostu podmiotom gospodarczym z Unii utrzymywania stosunków gospodarczych i finansowych z osobami fizycznymi lub prawnymi, podmiotami lub organami mającymi siedzibę lub działającymi na terytorium Wenezueli.
58
Ponadto, co się tyczy kwestii, czy Sąd powinien był zrównać Boliwariańską Republikę Wenezueli z podmiotem gospodarczym, jak to uczynił w odniesieniu do strony skarżącej w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., Almaz Antey/Rada (T‑515/15, niepublikowanym, EU:T:2018:545), Rada zauważa, że Sąd w pełni uwzględnił szczególną sytuację Boliwariańskiej Republiki Wenezueli i zbadał, czy można było porównać to państwo z podmiotem gospodarczym działającym na konkretnym rynku w rozumieniu orzecznictwa. Sąd doszedł do wniosku, że nie można takiego porównania dokonać, i zdaniem Rady nie naruszył przy tym prawa, ponieważ państwo działające w charakterze podmiotu władzy publicznej nie jest porównywalne z podmiotem prywatnym lub publicznym, którego istnienie jest ograniczone przedmiotem działalności.
59
Wreszcie, Rada podnosi, że Boliwariańska Republika Wenezueli żąda w rzeczywistości, aby Trybunał ustanowił nową zasadę, zgodnie z którą legitymację procesową przyznaje się automatycznie państwom trzecim, które próbują zakwestionować środki gospodarcze podjęte przez Unię w kontekście polityki zagranicznej, pozwalając im na zaskarżanie środków wykonujących decyzje przyjmowane w celu realizacji uzasadnionych celów działań zewnętrznych Unii określonych w art. 21 TUE, w tym poprzez zerwanie lub ograniczenie w całości lub w części stosunków gospodarczych i finansowych z jednym lub większą liczbą państw trzecich na podstawie art. 215 ust. 1 TFUE.
60
Zdaniem Rady takie żądanie jest tymczasem sprzeczne z systemem ochrony sądowej ustanowionym w traktatach, który ma na celu zapewnienie ochrony praw gwarantowanych przez prawo Unii. Państwa trzecie nie mają żadnych konkretnych praw wynikających z traktatów w zakresie podlegania równemu traktowaniu lub swobodnego i bezwarunkowego handlu z podmiotami gospodarczymi w Unii. W konsekwencji państwa trzecie nie mogą zasadnie twierdzić, że akt Unii mogący poddać je zróżnicowanemu traktowaniu wywiera bezpośrednie skutki w odniesieniu do ich sytuacji prawnej.
Ocena Trybunału
61
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przewidziana w art. 263 akapit czwarty TFUE przesłanka, iż decyzja będąca przedmiotem skargi musi dotyczyć bezpośrednio osoby fizycznej lub prawnej, wymaga łącznego spełnienia dwóch kryteriów, a mianowicie, po pierwsze, aby zaskarżony środek wywierał bezpośrednie skutki w odniesieniu do sytuacji prawnej takiej osoby oraz, po drugie, aby nie pozostawiał żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do wykonania tego aktu, które to wykonanie ma charakter czysto automatyczny i wynika z samego uregulowania Unii, bez stosowania innych przepisów pośrednich (wyroki: z dnia 5 listopada 2019 r., EBC i in./Trasta Komercbanka i in., C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923, pkt 103; a także z dnia 3 grudnia 2020 r., Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo i in., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, pkt 58).
62
W zaskarżonym wyroku Sąd orzekł, że art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 nie dotyczą bezpośrednio Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, i to zasadniczo z trzech powodów dotyczących pierwszego kryterium przedstawionego w pkt 61 niniejszego wyroku.
63
W pierwszej kolejności w pkt 32 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że art. 20 rozporządzenia 2017/2063 zawęża stosowanie zakazów wspomnianych w art. 2, 3, 6 i 7 tego rozporządzenia do terytorium Unii, osób fizycznych będących obywatelami jednego z państw członkowskich oraz osób prawnych utworzonych na mocy prawa jednego z tych państw, a także osób prawnych, podmiotów lub organów w odniesieniu do wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej całkowicie lub częściowo na terytorium Unii.
64
W drugiej kolejności w pkt 33 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 nie nakładają zakazu na Boliwariańską Republikę Wenezueli. Wspomniane przepisy mogą co najwyżej wywierać na jej sytuację skutki pośrednie w zakresie, w jakim zakazy nałożone na osoby fizyczne będące obywatelami jednego z państw członkowskich i na osoby prawne utworzone na mocy prawa jednego z tych państw mogą w konsekwencji powodować ograniczenie źródeł, w których Boliwariańska Republika Wenezueli może zaopatrywać się w przedmiotowe towary i usługi.
65
W trzeciej kolejności w pkt 34–41 zaskarżonego wyroku Sąd odróżnił niniejszą sprawę od sprawy, w której zapadł wyrok z dnia 13 września 2018 r., Almaz-Antey/Rada (T‑515/15, niepublikowany, EU:T:2018:545). Sąd zauważył, że w tej ostatniej sprawie strona skarżąca była wprost objęta zaskarżonym aktem w zakresie, w jakim jej nazwa figurowała w załączniku do zaskarżonej decyzji jako nazwa przedsiębiorstwa, któremu nie wolno sprzedawać danych towarów lub świadczyć danych usług. Natomiast w niniejszej sprawie Boliwariańska Republika Wenezueli nie jest – jako państwo – wyraźnie i konkretnie wskazana w art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 w sposób porównywalny ze stroną skarżącą w sprawie zakończonej wspomnianym wyrokiem.
66
W tym względzie należy stwierdzić, że Sąd słusznie przypomniał w pkt 30 zaskarżonego wyroku swoje własne orzecznictwo, zgodnie z którym w celu ustalenia, czy dany akt wywiera skutki prawne, należy zwrócić uwagę na jego przedmiot, treść, zasięg, istotę, a także kontekst prawny i faktyczny, w którym został przyjęty.
67
W niniejszym przypadku tytuł rozporządzenia 2017/2063, jego motyw 1 oraz brzmienie jego art. 2, 3, 6 i 7 wskazują, że rozpatrywane środki ograniczające zostały przyjęte wobec Boliwariańskiej Republiki Wenezueli.
68
Sąd słusznie przypomniał w tym względzie w pkt 34 zaskarżonego wyroku, że nałożenie na unijne podmioty gospodarcze zakazu przeprowadzania pewnych transakcji, co stanowi przedmiot art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063, sprowadza się do zakazania Boliwariańskiej Republice Wenezueli przeprowadzania z tymi podmiotami gospodarczymi takich transakcji.
69
Wejście w życie rozporządzenia 2017/2063 skutkowało natychmiastowym i automatycznym zastosowaniem zakazów przewidzianych w art. 2, 3, 6 i 7 tego rozporządzenia. Ponieważ zakazy te uniemożliwiają Boliwariańskiej Republice Wenezueli zaopatrywanie się w wiele produktów i usług, przepisy te wywierają bezpośrednie skutki w odniesieniu do sytuacji prawnej tego państwa. Ponadto, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 110 opinii, w szczególności z art. 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 wynika, że odniesienie we wspomnianych zakazach do „jakiejkolwiek osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu w Wenezueli lub w celu ich wykorzystania w tym kraju” obejmuje rząd, organy publiczne, przedsiębiorstwa i urzędy Wenezueli lub jakiekolwiek osoby lub podmioty działające w ich imieniu lub na ich zlecenie.
70
W tym względzie należy zauważyć, że aby stwierdzić, iż art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 dotyczą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli bezpośrednio, nie jest konieczne dokonywanie rozróżnienia w zależności od tego, czy takie transakcje gospodarcze są dokonywane iure gestionis, czy też iure imperii, ponieważ takiego rozróżnienia nie można wywieść ani z art. 263 akapit czwarty TFUE, ani z jakiegokolwiek innego przepisu prawa Unii.
71
Ponadto okoliczność, że rozpatrywane środki ograniczające nie stanowią bezwzględnej przeszkody dla Boliwariańskiej Republiki Wenezueli w zaopatrywaniu się w towary i usługi, o których mowa we wspomnianych przepisach, ponieważ państwo to jest w stanie zaopatrzyć się w nie poza terytorium Unii za pośrednictwem osób niepodlegających tym środkom, nie podważa wniosku, zgodnie z którym zakazy przewidziane w owych przepisach dotyczą bezpośrednio Boliwariańskiej Republiki Wenezueli. Co się tyczy zakazów takich jak przewidziane w art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063, przesłanka, że takie środki dotyczą osoby prawnej bezpośrednio, nie oznacza bowiem, iż wspomniana osoba nie ma żadnej możliwości zaopatrzenia się w odnośne towary i usługi.
72
W celu sprawdzenia, czy art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 dotyczą bezpośrednio Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, nie ma również znaczenia, że działalność tego państwa trzeciego nie ogranicza się do działalności podmiotu gospodarczego działającego na określonych rynkach.
73
Z powyższego wynika, że Sąd naruszył prawo, uznając, że rozpatrywane środki ograniczające nie wywierają bezpośrednich skutków w odniesieniu do sytuacji prawnej Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, i uwzględniając na tej podstawie drugą podstawę niedopuszczalności podniesioną przez Radę.
74
W tych okolicznościach należy uwzględnić jedyny zarzut podniesiony przez Boliwariańską Republikę Wenezueli i uchylić zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim Sąd odrzucił w nim jako niedopuszczalną skargę Boliwariańskiej Republiki Wenezueli o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2017/2063.
W przedmiocie skargi wniesionej do Sądu
75
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeżeli odwołanie jest zasadne, Trybunał uchyla orzeczenie Sądu. Może on wówczas wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeżeli stan postępowania na to pozwala, lub, jeśli tak nie jest, skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
76
W niniejszej sprawie Trybunał dysponuje niezbędnymi danymi w celu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności skargi wniesionej przez Boliwariańską Republikę Wenezueli.
77
W ramach zarzutu niedopuszczalności Rada podniosła przed Sądem trzy podstawy niedopuszczalności skargi, z których tylko druga została częściowo zbadana przez Sąd. Ponieważ kwestia, czy Boliwariańska Republika Wenezueli jest „osobą prawną” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE – której to kwestii dotyczy trzecia podstawa niedopuszczalności podniesiona przez Radę przed Sądem – została zbadana z urzędu w pkt 40–53 niniejszego wyroku, pozostaje zbadać, po pierwsze, przywołaną przez Radę pierwszą podstawę niedopuszczalności, dotyczącą braku interesu prawnego, oraz, po drugie, tę część drugiej podstawy niedopuszczalności, w odniesieniu do której Sąd nie wydał orzeczenia, poprzez ustalenie, czy w niniejszym przypadku spełnione zostało kryterium, zgodnie z którym rozpatrywane środki ograniczające nie powinny pozostawiać żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do ich wykonania w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
W przedmiocie pierwszej podstawy niedopuszczalności podniesionej przez Radę i opartej na braku interesu prawnego
Argumentacja stron
78
W pierwszej podstawie niedopuszczalności Rada podnosi, że Boliwariańska Republika Wenezueli nie ma interesu w żądaniu stwierdzenia nieważności rozpatrywanych środków ograniczających przed sądami Unii. Środki te nie zmieniają w sposób istotny sytuacji prawnej Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, ponieważ nie wywołują żadnych wiążących skutków prawnych ani dla tego państwa jako takiego, ani na jego terytorium.
79
Jak jasno wynika z art. 20 rozporządzenia 2017/2063, zakres stosowania tego rozporządzenia jest ograniczony do terytorium państw członkowskich i do osób podlegających jurysdykcji państwa członkowskiego. Ponadto powody, dla których Trybunał orzekł w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, pkt 131–133), że nie można uznać, iż Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) ma legitymację procesową czynną do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej w sprawie, w której zapadł ten wyrok, mają zastosowanie na zasadzie analogii w ramach niniejszej sprawy.
80
Boliwariańska Republika Wenezueli uważa, że nie należy uwzględnić tej podstawy niedopuszczalności.
Ocena Trybunału
81
W zakresie, w jakim Rada twierdzi, że rozporządzenie 2017/2063 nie wywołuje żadnego wiążącego skutku prawnego mogącego naruszać interesy Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności musi być możliwe w stosunku do wszelkich przepisów wydanych przez instytucje Unii, bez względu na ich charakter czy formę, pod warunkiem że zmierzają one do wywołania skutków prawnych (wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Rada, C‑425/13, EU:C:2015:483, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
82
W tym względzie należy przypomnieć, że istnienie interesu prawnego zakłada, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu może samo w sobie przynieść korzyść osobie fizycznej lub prawnej, która wniosła skargę (wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., Niemcy/Esso Raffinage, C‑471/18 P, EU:C:2021:48, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo).
83
Ponieważ ze względów przedstawionych w pkt 63–73 niniejszego wyroku zakazy przewidziane we wspomnianych art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 mogą godzić w interesy, w szczególności gospodarcze, Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, stwierdzenie ich nieważności może samo w sobie przynieść jej korzyść.
84
Co się tyczy argumentu Rady opartego na wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), prawdą jest, że Trybunał orzekł w nim, iż nie można uznać, że Front Polisario ma legitymację procesową czynną do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Rady dotyczącej zatwierdzenia w imieniu Unii Porozumienia w formie wymiany listów między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim dotyczącego wzajemnych środków liberalizacyjnych w odniesieniu do produktów rolnych, przetworzonych produktów rolnych oraz ryb i produktów rybołówstwa, a także zastąpienia protokołów 1, 2 i 3 oraz załączników do nich, jak również zmian do Układu euro-śródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony (Dz.U. 2012, L 241, s. 4). Argumentacja przedstawiona przez Front Polisario w celu wykazania legitymacji procesowej czynnej do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji opierała się na twierdzeniu, że porozumienie to miało w praktyce zastosowanie, w pewnych przypadkach, do Sahary Zachodniej, mimo że nie stanowi ona części terytorium Królestwa Marokańskiego, została ona jednak odrzucona przez Trybunał jako bezzasadna. Trybunał dokonał wykładni tego porozumienia w ten sposób, że nie ma ono zastosowania do terytorium Sahary Zachodniej. Natomiast, jak wskazano w pkt 67 i 69 niniejszego wyroku, środki ograniczające przewidziane w art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 zostały przyjęte wobec Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, przy czym przepisy te uniemożliwiają jej przeprowadzanie niektórych transakcji.
85
Podniesionej przez Radę pierwszej podstawy niedopuszczalności nie należy zatem uwzględnić.
W przedmiocie kryterium, zgodnie z którym zaskarżony środek nie wymaga środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, i pozostałych przesłanek dopuszczalności skargi
86
Sąd nie zbadał drugiego z dwóch kryteriów, które muszą zostać łącznie spełnione, aby stwierdzić, że rozpatrywane środki ograniczające dotyczą bezpośrednio Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, a mianowicie – jak przypomniano w pkt 61 niniejszego wyroku – kryterium, zgodnie z którym środki te nie powinny pozostawiać żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do ich wykonania, które to wykonanie ma charakter czysto automatyczny i wynika z samego uregulowania Unii, bez stosowania innych przepisów pośrednich.
87
Jeżeli to drugie kryterium zostałoby spełnione, należałoby ustalić, czy pozostałe przesłanki przyznania osobie prawnej legitymacji procesowej czynnej do zaskarżenia aktu, którego nie jest adresatem, na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, również są spełnione, mianowicie że bądź akt ten dotyczy jej indywidualnie, bądź taki akt stanowi akt o charakterze regulacyjnym niewymagający przyjęcia środków wykonawczych.
Argumentacja stron
88
Zdaniem Rady stosowanie art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 wymaga bezwzględnie przyjęcia przepisów pośrednich, ponieważ przepisy te przewidują system uprzedniego zezwolenia, wydawanego przez właściwe organy państw członkowskich. Ponadto uważa ona, że uprzednie zezwolenie stanowi samo w sobie środek wykonawczy i państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania w odniesieniu do warunków, na jakich takich zezwoleń można udzielać. Rada wywodzi z tego, że nie ma potrzeby badania, czy decyzja dotyczy Boliwariańskiej Republiki Wenezueli indywidualnie, czy też chodzi o akty o charakterze regulacyjnym niewymagające środków wykonawczych, stwierdzając jedynie, że odrzuca te dwie hipotezy.
89
Boliwariańska Republika Wenezueli uważa, że w zakresie, w jakim druga podstawa niedopuszczalności dotyczy kryterium, zgodnie z którym rozpatrywane środki ograniczające nie powinny pozostawiać żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do ich wykonania, nie należy jej również uwzględnić. W skardze wszczynającej postępowanie podniosła ona, że spełnia przesłanki przewidziane w drugiej i trzeciej części art. 263 akapit czwarty TFUE w zakresie, w jakim rozporządzenie 2017/2063 jest aktem o charakterze regulacyjnym, który dotyczy jej bezpośrednio i nie wymaga środków wykonawczych, oraz w jakim, pomocniczo, akt ten dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie.
Ocena Trybunału
90
Z samego brzmienia art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 wynika, że zakazy ustanowione w tych przepisach, bez uszczerbku dla przewidzianych w nich odstępstw lub zezwoleń, które nie są kwestionowane w ramach niniejszego sporu, mają zastosowanie, przy czym adresatom zobowiązanym do ich wykonania nie pozostawia się zakresu uznania. Zakazy te mają ponadto zastosowanie bez konieczności przyjęcia środków wykonawczych ani przez Unię, ani przez państwa członkowskie. W tym względzie należy zauważyć, że rozporządzenie wykonawcze 2018/1653 miało za zadanie jedynie zmianę załącznika IV do rozporządzenia 2017/2063, który zawiera wyłącznie wykaz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów, wobec których zastosowano środki w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych, i którego nie dotyczy żaden z wyżej wymienionych przepisów.
91
Wynika z tego, że art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063 dotyczą bezpośrednio Boliwariańskiej Republiki Wenezueli oraz że podniesionej przez Radę podstawy niedopuszczalności, w której podnosi ona, iż przesłanka ta nie została spełniona w niniejszej sprawie, nie należy uwzględnić.
92
Ponadto wspomniane rozporządzenie – które ma zakres ogólny, ponieważ zawiera przepisy takie jak art. 2, 3, 6 i 7, zakazujące adresatom określonym w sposób ogólny i abstrakcyjny przeprowadzania niektórych transakcji z podmiotami określonymi również w sposób ogólny i abstrakcyjny, i którego ze względu na to, że zostało przyjęte na podstawie art. 215 TFUE, a zatem zgodnie z procedurą nieustawodawczą przewidzianą w tym ostatnim postanowieniu, nie można uznać za akt ustawodawczy – stanowi „akt o charakterze regulacyjnym” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty część trzecia zdania TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 58–60). Ponieważ zakwestionowane przez Boliwariańską Republikę Wenezueli przepisy tego rozporządzenia nie wymagają ponadto środków wykonawczych, jak wskazano w pkt 90 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że owo państwo trzecie ma legitymację procesową czynną do ich zaskarżania, bez konieczności wykazania, iż wspomniane przepisy dotyczą go indywidualnie.
93
Wynika stąd, że przesłanki określone w trzeciej części art. 263 akapit czwarty TFUE zostały spełnione.
94
Z całości powyższych rozważań wynika, że skarga wniesiona do Sądu przez Boliwariańską Republikę Wenezueli w zakresie, w jakim ma ona na celu stwierdzenie nieważności art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia 2017/2063, jest dopuszczalna.
95
Ponieważ jednak stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, należy skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
W przedmiocie kosztów
96
Ze względu na fakt, że sprawa zostaje przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 20 września 2019 r., Wenezuela/Rada (T‑65/18, EU:T:2019:649), zostaje uchylony w zakresie, w jakim odrzuca on skargę Boliwariańskiej Republiki Wenezueli o stwierdzenie nieważności art. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia Rady (UE) 2017/2063 z dnia 13 listopada 2017 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Wenezueli.
2)
Skarga zostaje przekazana Sądowi Unii Europejskiej w celu wydania orzeczenia co do istoty sprawy.
3)
Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.