62019CC0619
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
GERARDA HOGANA,
predstavljeni 16. julija 2020 (
1
)
Zadeva C‑619/19
Land Baden-Württemberg
proti
D.R.,
ob udeležbi
Deutsche Bahn AG,
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Okolje – Aarhuška konvencija – Direktiva 2003/4/ES – Člen 4(1) – Dostop javnosti do informacij o okolju – Izjeme od pravice do dostopa – Pojem ‚notranje sporočanje‘ – Področje uporabe – Časovna omejitev varstva notranjega sporočanja – Prometni in urbanistični projekt ‚Stuttgart 21‘“
I. Uvod
1.
Številni sistemi o svobodi obveščanja določajo izjeme v zvezi z notranjim sporočanjem. Razlog za tako izjemo je, da je taka pravica do nerazkritja namenjena spodbujanju plodne in odkrite razprave v organih odločanja, za katere sicer velja ta zakonodaja. Te izjeme se odobrijo ob vedenju, da je v javnem interesu zaželeno, da uradniki izrazijo dvome, nasprotovanja in pomisleke ter v splošnem razpravljajo o številnih različnih pogledih, ker so pomirjeni, vedoč, da bo taka interna razprava običajno skrita pred pogledi javnosti in razkritjem na podlagi upoštevne zakonodaje o svobodi dostopa do informacij.
2.
Podobna oprostitev obstaja na podlagi prava Unije. Videli bomo, da sta razlaga in razmejitev tega sistema izjeme notranjega sporočanja ozadje tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na razlago člena 4(1) Direktive 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS. (
2
) Ta predlog se, natančneje, nanaša na pomen ene od možnih izjem od dostopa do dokumentov, ki so določene v tej določbi – namreč izjeme v zvezi z „notranjim sporočanjem“ – in na možnost, da se ta izjema časovno omeji.
3.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Land Baden-Württemberg (zvezna dežela Baden-Württemberg, Nemčija) in D.R. Ta postopek se je nanašal na zahtevo D.R. za informacije o okolju, ki jih vsebujejo nekateri dokumenti Staatsministerium Baden-Württemberg (deželno ministrstvo zvezne dežele Baden-Württemberg, v nadaljevanju: deželno ministrstvo). Ti dokumenti pa so se nanašali na infrastrukturni razvojni prometni in urbanistični projekt „Stuttgart 21“ v stuttgartskem Schlossgarten (stuttgartski grajski vrt).
II. Pravni okvir
A.
Mednarodno pravo
4.
Člen 4 Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), v imenu Evropske skupnosti odobrene s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005, (
3
) je naslovljen „Dostop do okoljskih informacij“. Ta člen v tretjem, četrtem in šestem odstavku določa:
„3.   Zahtevek za okoljske informacije se lahko zavrne:
[…]
(c)
če se nanaša na gradivo, ki se še dopolnjuje, ali na notranje komuniciranje med organi javne oblasti, če tako izjemo predvideva notranja zakonodaja ali običajna praksa, pri čemer je treba upoštevati javni interes za razkritje.
4.   Zahtevek za okoljske informacije se lahko zavrne, če bi razkritje škodljivo vplivalo:
(a)
na zaupnost postopkov organov javne oblasti, če tako zaupnost predvideva notranja zakonodaja;
[…]
Omenjene razloge za zavrnitev je treba razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje.
[…]
6.   Pogodbenica zagotovi, da organi javne oblasti dajo na razpolago preostale zahtevane okoljske informacije, če se informacija, ki se ne razkrije na podlagi pododstavka c) tretjega odstavka in četrtega odstavka tega člena, lahko izloči, ne da bi to vplivalo na zaupnost tako izločene informacije.“
B.
Pravo Unije
1. Uredba št. 1049/2001
5.
Člen 4(3) Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (
4
) določa:
„Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.“
2. Uredba št. 1367/2006
6.
Člen 6 Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (
5
) je naslovljen „Uporaba izjem v zvezi z zahtevami za dostop do informacij o okolju“ in določa:
„1.   V zvezi s prvo in tretjo alineo člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001 se z izjemo preiskav, predvsem tistih, povezanih z domnevnimi kršitvami prava Skupnosti, šteje, da prevlada javni interes za razkritje, če se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje. V zvezi z ostalimi izjemami iz člena 4 Uredbe (ES) št. 1049/2001 se razlogi za zavrnitev razlagajo restriktivno, ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje.
[…]“.
3. Direktiva 2003/4
7.
V uvodnih izjavah 11, 16 in 17 Direktive 2003/4 je navedeno:
„(11)
Zaradi upoštevanja načela v členu 6 Pogodbe, da bi bilo treba zahteve glede varstva okolja vključiti v opredelitev in izvajanje politik in dejavnosti, je treba opredelitev organov oblasti razširiti, tako da bi vključevala vlado ali druge organe javne uprave na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, ne glede na to, ali imajo posebne pristojnosti za okolje. Prav tako je treba razširiti opredelitev tako, da bi vključevala druge osebe ali organe, ki skladno z nacionalno zakonodajo opravljajo naloge javne uprave v zvezi z okoljem, ter druge osebe ali organe, ki delujejo pod njihovim nadzorom in imajo javne pristojnosti ali naloge v zvezi z okoljem.
[…]
(16)
Pravica do obveščenosti pomeni, da bi moralo biti razkritje informacij splošno pravilo in da bi moralo biti organom oblasti dovoljeno zavrniti zahtevo za informacije o okolju v posebnih in jasno opredeljenih primerih. Razlogi za zavrnitev bi se morali razlagati restriktivno, pri čemer bi bilo treba tehtati med javnim interesom, ki mu služi razkritje, in interesom, ki mu služi zavrnitev. Prosilcu bi bilo treba sporočiti razloge za zavrnitev v roku, določenem v tej direktivi.
(17)
Organi oblasti bi morali dati na razpolago del informacij o okolju, če je možno izločiti informacije, ki sodijo med izjeme, iz preostalih zahtevanih informacij.“
8.
Člen 4 Direktive 2003/4, naslovljen „Izjeme“, določa:
„1.   Države članice lahko predvidijo, da se zahteva za informacije o okolju zavrne, če:
[…]
(d)
se zahteva nanaša na gradivo v pripravi ali nedokončane dokumente in podatke;
(e)
se zahteva nanaša na notranje sporočanje, pri čemer se upošteva javni interes, ki bi mu služilo razkritje.
Če se zahteva zavrne zato, ker se nanaša na gradivo v pripravi, organ oblasti navede ime organa, ki pripravlja gradivo, in ocenjen čas, potreben za dokončanje.
2.   Države članice lahko predvidijo, da se zahteva za informacije o okolju zavrne, če bi razkritje informacij negativno vplivalo na:
(a)
zaupnost postopkov [razprav] organov oblasti, za katere je ta zaupnost zakonsko predvidena;
[…]
Razlogi za zavrnitev iz odstavkov 1 in 2 se razlagajo restriktivno ob upoštevanju javnega interesa, ki mu služi razkritje, za vsak posamezen primer. V vsakem posameznem primeru se tehta med javnim interesom, ki mu služi razkritje, in interesom, ki mu služi zavrnitev. Države članice ne smejo na podlagi odstavka 2(a), (d), (f), (g) in (h) predvideti, da se zahteva zavrne, če se zahteva nanaša na informacije o emisijah v okolje.
[…]
4.   Informacije o okolju, ki jih hranijo ali se hranijo za organe oblasti, ki jih je zahteval prosilec, se dajo na razpolago delno, če je možno izločiti informacije, ki sodijo v področje uporabe odstavkov 1(d) in (e) ali 2, od preostalih zahtevanih informacij.
[…]“.
C.
Nemško pravo
9.
Upoštevna nacionalna določba je člen 28(2) Umweltverwaltungsgesetz Baden-Württemberg (zakon o upravljanju okolja zvezne dežele Baden-Württemberg, v nadaljevanju: UVwG BW) z dne 25. novembra 2014, (
6
) kot je bil nazadnje spremenjen s členom 1 zakona z dne 28. novembra 2018 (
7
). Ta člen določa:
„Zahteva, ki se nanaša na notranje sporočanje organov, ki so dolžni posredovati informacije v smislu člena 23(1), se zavrne, razen če prevlada javni interes za razkritje.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari
10.
Obravnavana zadeva izhaja iz zahteve za informacije o okolju, ki jo je vložil posameznik, namreč D.R., ki zahteva dostop do nekaterih dokumentov deželnega ministrstva v zvezi s posekom dreves v okviru prometnega in urbanističnega razvojnega projekta „Stuttgart 21“ v stuttgartskem grajskem vrtu oktobra 2010.
11.
Ti dokumenti se nanašajo po eni strani na informacije, ki jih hrani vodstvo deželnega ministrstva o preiskovalnem odboru „Spremljanje v zvezi s policijsko intervencijo 30. septembra 2010 v stuttgartskem grajskem vrtu“, in po drugi strani na zaznamke deželnega ministrstva o spravnem postopku, ki je bil 10. in 23. novembra 2010 izveden v zvezi s projektom „Stuttgart 21“.
12.
Verwaltungsgericht (upravno sodišče, Nemčija) je zavrnilo tožbo, ki jo je glede teh dokumentov D.R. vložil po neuspešni zahtevi. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (višje upravno sodišče zvezne dežele Baden-Württemberg, Nemčija) je na podlagi pritožbe D.R. deželi Baden-Württemberg naložilo, naj D.R. zagotovi dostop do dokumentov. Po navedbah tega sodišča se zadevni dokumenti nanašajo na informacije o okolju in ni razlogov za zavrnitev dostopa do teh informacij. Dokumenti deželnega ministrstva o informacijah, ki jih hrani vodstvo, in o spravnem postopku naj ne bi bili varovani kot notranje sporočanje, saj naj bi tako varstvo ratione temporis obstajalo samo, dokler traja postopek odločanja organa.
13.
Land Baden-Württemberg si pred Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) z revizijo prizadeva za potrditev prvostopenjske sodbe.
14.
Iz predloga za sprejetje prehodne odločbe je razvidno, da predložitveno sodišče meni, da so informacije, ki jih je zahteval D.R., „informacije o okolju“, ki jih hrani „organ oblasti“ v smislu Direktive 2003/4. Dvomi pa o tem, ali bi se lahko v obravnavani zadevi uporabila izjema v zvezi z „notranjim sporočanjem“, saj ta izraz v Direktivi ni opredeljen.
15.
Prvič, predložitveno sodišče želi pojasnila o tem, kaj je „notranje sporočanje“, in zlasti, ali morajo imeti dokumenti oziroma informacije določene značilnosti, da jih je mogoče opredeliti kot „sporočila“ v smislu Direktive 2003/4, ter poleg tega, ali izraz „sporočilo“ pomeni, da morajo biti upoštevne informacije naslovljene na tretjo osebo, ali pa lahko obsegajo dejanske elemente. Drugič, sprašuje tudi, ali zahteva, da je sporočanje „notranje“, pomeni, da zadevna sporočila, ki še niso prešla iz notranje sfere organa, vendar so temu namenjena, niso zaobsežena z izjemo. Tretjič, predložitveno sodišče na koncu izraža nekatere dvome o časovnem področju uporabe te izjeme.
IV. Predlog za sprejetje predhodne odločbe in postopek pred Sodiščem
16.
V teh okoliščinah je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) z odločbo z dne 8. maja 2019, ki je na Sodišče prispela 19. avgusta 2019, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 4(1), prvi pododstavek, točka (e), [Direktive 2003/4] razlagati tako, da pojem ‚notranje sporočanje‘ obsega vsa sporočila, ki ne zapustijo notranje sfere organa, od katerega se zahteva posredovanje informacij?
2.
Ali varstvo ‚notranjega sporočanja‘ na podlagi člena 4(1), prvi pododstavek, točka (e), [Direktive 2003/4] velja časovno neomejeno?
3.
Če je odgovor na drugo vprašanje nikalen: ali varstvo ‚notranjega sporočanja‘ na podlagi člena 4(1), prvi pododstavek, točka (e), [Direktive 2003/4] velja samo, dokler organ, od katerega se zahteva posredovanje informacij, ne sprejme odločitve ali ni bil končan drug upravni postopek?“
17.
Pisna stališča so predložili Land Baden-Württemberg, družba Deutsche Bahn, D.R., nemška vlada, Irska, vlada Združenega kraljestva, norveška vlada in Evropska komisija. Po koncu pisnega dela postopka je Sodišče presodilo, da ima na voljo dovolj informacij, da lahko v skladu s členom 76(2) Poslovnika Sodišča o zadevi odloči brez obravnave.
V. Analiza
A.
Prvo vprašanje
18.
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali izjema od dostopa javnosti do informacij o okolju, določena v členu 4(1)(e) Direktive 2003/4, obsega vsa sporočila, ki ne zapustijo notranje sfere organa, od katerega se zahteva zagotovitev informacij, ne glede na vsebino, namen ali naslovnika zadevnega sporočila, ali pa je obseg te izjeme nasprotno omejen z enim ali več teh vidikov.
19.
Kot je poudarilo predložitveno sodišče, pojem „notranje sporočanje“ v Direktivi 2003/4 ni opredeljen. Prav tako se Direktiva 2003/4 glede tega vidika ne sklicuje na nacionalno zakonodajo. V teh okoliščinah je v skladu s sodno prakso s potrebo po enotni uporabi prava Unije in načelom enakosti zahtevano, da je treba besedilo določbe prava Unije, ki se za opredelitev svojega pomena in obsega ne sklicuje izrecno na pravo držav članic, običajno razlagati avtonomno in enotno v celotni Uniji, in sicer ob upoštevanju ne le besedila te določbe, ampak tudi njenega konteksta in cilja, ki ga uresničuje zadevna ureditev. (
8
)
1. Pomen „sporočanje“ iz člena 4(1)(e) Direktive 2003/4
20.
V zvezi z besedilom zadevne določbe je očitno, da je zakonodajalec uporabil izraz „sporočanje“, ne da bi ta izraz nadalje pojasnil, razen uporabe pridevnika „notranje“. Vendar izbira besede „sporočanje“ kaže na to, da predmet izjeme iz člena 4(1)(e) Direktive 2003/4 ni kateri koli dokument. Nasprotno, pojem „sporočilo“ kaže na obstoj „naslovnika“. Kot je navedlo predložitveno sodišče, izraz „sporočanje“ nakazuje, da morajo biti zadevne informacije na nekoga naslovljene. (
9
)
21.
Povedano drugače, sporočilo zahteva dve osebi: avtorja in drugo osebo, ki je naslovnik, čeprav je lahko zadnja abstrakten subjekt – kot so „člani“ uprave ali „izvršilni odbor“ pravne osebe – in ne konkretni posamezniki, ki sestavljajo ta subjekt.
22.
Izrazi, uporabljeni v drugih jezikovnih različicah člena 4(1)(e) Direktive 2003/4, potrjujejo to analizo in zato namerno voljo zakonodajalca. Medtem ko je v španski, francoski, italijanski oziroma romunski različici uporabljena beseda „comunicaciones“_„communications“, „comunicazioni“ oziroma „comunicările“__ je v švedski različici uporabljena beseda „meddelande“’, v slovaški beseda „korešpondenci[a]“ in v nemški beseda „Mitteilung“. Vsi ti izrazi kažejo, da morajo biti zadevne informacije naslovljene na tretje osebe.
23.
Ta razlaga je dalje potrjena s posebnim kontekstom, v katerega je umeščen člen 4(1)(e) Direktive 2003/4. Medtem ko zakonodajalec Unije v tej določbi uporablja izraz „sporočanje“, so v členu 4(1)(d) Direktive 2003/4 uporabljeni širši in splošnejši izrazi, namreč „gradivo v pripravi ali nedokončani dokumenti in podatki“. Ta uporaba v zakonodaji je skladna z besedilom člena 4(3)(c) Aarhuške konvencije, v katerem sta prav tako uporabljena različna izraza, saj je tam navedeno, da je mogoče zahtevo za informacije o okolju zavrniti, če „se nanaša na gradivo, ki se še dopolnjuje, ali na notranje komuniciranje med organi javne oblasti […]“. (
10
) Vendar iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba pri razlagi Direktive 2003/4 upoštevati besedilo in cilj Aarhuške konvencije, ki se s to direktivo prenaša v pravo Unije. (
11
)
24.
Nedvomno je bil namen zakonodajalca Unije razlikovati med tema izjemama. Neodvisno od zakonskega besedila je to potrjeno tudi z upoštevnimi pripravljalnimi dokumenti, k preučitvi katerih je bilo pozvano Sodišče. Medtem ko sta bili v prvem predlogu Komisije izjemi združeni v isti določbi z besedilom, ki je podobno tistemu iz člena 4(3) Aarhuške konvencije, (
12
) je Evropski parlament v prvem in drugem branju poskušal iz Direktive odstraniti izjemo, ki se nanaša na notranje sporočanje. (
13
) Ne le, da sta Komisija in Svet zavrnila te spremembe, (
14
) ampak sta bili na koncu izjemi razdeljeni v dve ločeni točki.
25.
Nasprotno pa ne menim, da bi morala biti izjema iz člena 4(1)(e) Direktive 2003/4 omejena na osebna mnenja, ali, kot je bilo predlagano pred predložitvenim sodiščem, na „pomembne dokumente“. Poleg tega, da ne v besedilu ne v kontekstu člena 4(1)(e) Direktive 2003/4 ni ničesar, kar bi kazalo na to – konec koncev so uporabljene besede nevtralne in ne vsebujejo omejitve ali podrobnejšega opisa glede vsebine sporočil iz te določbe – se bojim, da bi bile alternativne razlage te določbe nepraktične in bi jih bilo skoraj nemogoče uporabiti. Pravniki bi lahko prebili ure in ure v neplodnih razpravah o tem, ali je določen dokument pomemben ali ne. Poleg tega, če bi uporabili predlagani „test osebnega mnenja“, ali bi to na primer pomenilo, da bi se s tem, da bi pred popolnoma dejanske navedbe postavili izraze, kot so „menim“ ali „zdi se mi“, ta sicer popolnoma dejanska navedba spremenila v osebno mnenje v ta namen, tako da bi to vodilo do uporabe izjeme „notranjega sporočanja“? Težko si predstavljam, zakaj ne bi bilo tako. Konec koncev se številna osebna mnenja bodisi nanašajo na dejanske elemente bodisi so z njimi neločljivo povezana ali na njih temeljijo.
26.
Vsekakor cilj izjeme iz člena 4(1)(e) Direktive 2003/4, ki je, kot smo videli, ohranitev potrebne možnosti, da organi oblasti razpravljajo brez javnosti, (
15
) vodi tudi do tega, da ni razlikovanja glede na vsebino zadevnih sporočil.
27.
Dejstvo, da je v navodilu za izvajanje Aarhuške konvencije pojasnjeno, da se izjema notranjega sporočanja „običajno ne uporablja za dejanske elemente“, ne more spremeniti te razlage. Sodišče je že navedlo, da ugotovitve v teh navodilih nikakor niso zavezujoče in nimajo normativnega učinka, kakršnega imajo določbe Aarhuške konvencije. (
16
) Vsekakor je treba ugotoviti, da člen 4(3) te konvencije ne omejuje področja uporabe „notranjega sporočanja“ glede na njegovo vsebino ali pomen.
28.
Kljub temu je smiselno opozoriti, da iz sistematike Direktive 2003/4 in zlasti iz njenega člena 4(2), drugi pododstavek, in uvodne izjave 16 v preambuli izhaja, da pravica do obveščenosti pomeni, da bi moralo biti razkritje informacij splošno pravilo in da bi moralo biti organom oblasti dovoljeno zavrniti zahtevo za informacije o okolju zgolj v posebnih in jasno opredeljenih primerih. Razlogi za zavrnitev bi se morali torej razlagati restriktivno, pri čemer bi bilo treba tehtati med javnim interesom, ki mu služi razkritje, in interesom, ki mu služi zavrnitev. (
17
) To še posebej velja v zvezi z izjemo, ki se nanaša na „notranje sporočanje“, ker je zakonodajalec Unije štel, da je nujno ponoviti to zadnje splošno pravilo iz drugega pododstavka člena 4(2) Direktive 2003/4 na koncu člena 4(1)(e) te direktive.
29.
Kot je poleg tega poudarila vlada Združenega kraljestva, sklicevanje na člen 4(1)(e) Direktive 2003/4 vsekakor nikoli ni absolutno. (
18
) Zadevne interese je treba pretehtati na podlagi posebne presoje vsakega položaja, ki je pristojnim organom predložen v okviru zahteve za dostop do informacij o okolju na podlagi Direktive 2003/4. (
19
)
30.
Dalje, prav tako je treba upoštevati dve zadnji zahtevi.
31.
Po eni strani se v skladu s členom 4(4) Direktive 2003/4 – čeprav je to še posebej težko v primeru izjeme glede „notranjega sporočanja“ – informacije o okolju, ki jih hranijo organi oblasti ali se hranijo zanje, ki jih je zahteval prosilec, dajo na razpolago delno, če je možno izločiti informacije, ki sodijo na področje uporabe te izjeme od preostalih zahtevanih informacij. Po drugi strani je s členom 4(5) Direktive 2003/4 zahtevano, da se prosilec obvesti o zavrnitvi zahteve, da se dajo na razpolago zahtevane informacije v celoti ali kot del in da se navedejo razlogi za to zavrnitev.
32.
V tem kontekstu je zahteva po navedbi razlogov še posebej pomembna. Ta pravica je povezana s pravico do učinkovitega pravnega sredstva od sodbe Heylens in drugi (
20
) dalje ter je zdaj izrecno določena v členu 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Z njo je zahtevano, da organ, ki je sprejel zadevni ukrep, jasno in nedvoumno razkrije razloge, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetih ukrepov in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. (
21
)
33.
To je Splošno sodišče še posebej dobro pojasnilo v sodbi Interporc/Komisija. (
22
) Kot je v tej zadevi ugotovilo Splošno sodišče, mora zato obrazložitev razlogov za odločbo o zavrnitvi dostopa do dokumentov vsebovati konkretne razloge, zakaj organ meni, da je razkritje zahtevanih dokumentov prepovedano, da se osebi, ki je naslovnik odločbe, omogoči presoja upravičenosti razlogov za zavrnitev. (
23
) Povedano drugače, kadar zadevni organ odloči, da zavrne dostop do dokumenta, katerega posredovanje se je od njega zahtevalo, mora podati pojasnila v zvezi s tem, kako bi lahko razkritje tega dokumenta konkretno in dejansko poseglo v interes, ki je varovan z izjemo med tistimi iz člena 4(1) Direktive 2003/4, na katero se sklicuje. Poleg tega mora biti nevarnost za to ogrozitev zavarovanega interesa razumno predvidljiva in ne le hipotetična. (
24
)
34.
Zgolj dejstvo, da dokument spada na področje uporabe izjeme od razkritja, samo po sebi ne zadostuje za to, da ta organ uporabi to izjemo. (
25
) Zato za izpolnitev zahteve po navedbi razlogov iz člena 4(5) Direktive 2003/4 ne zadostuje zgolj formalno sklicevanje na izjeme iz člena 4(1) te direktive.
2. Pomen izraza „notranje“ iz člena 4(1)(e) Direktive 2003/4
35.
Drugi izraz, ki je sestavni del izjeme iz člena 4(1)(e) Direktive 2003/4, je pridevnik „notranje“. S to besedo se porajata dve vprašanji: po eni strani, na katere organe se nanaša, in po drugi strani, v kolikšni meri je mogoče tako sporočilo šteti za notranje.
36.
Ker v besedilu določbe same ni natančne opredelitve, se je treba navezati na kontekst te določbe in cilj, ki mu sledi zadevna zakonodaja.
37.
V zvezi s kontekstom je iz uvodne izjave 11 Direktive 2003/4 razvidno, da je bila jasna – toda široka – opredelitev „organov oblasti“, na katere se nanaša Direktiva, eden od temeljnih ciljev nove direktive. Ta namen je potrjen z obrazložitvenim memorandumom Komisije.
38.
Tako morajo države članice v skladu s členom 3(1) Direktive 2003/4 zagotoviti, da so „organi oblasti“, kot so opredeljeni v členu 2(2) te direktive, v skladu z določbami direktive dolžni dati na razpolago informacije o okolju, ki jih hranijo ali se hranijo zanje, kateremu koli prosilcu na njegovo zahtevo, ne da bi moral uveljavljati interes.
39.
Ker člen 4(1) Direktive 2003/4 določa odstopanja od načela, določenega v členu 3(1) te direktive, je treba v teh okoliščinah brez nadaljnjih pojasnil glede njegovega področja uporabe ratione personae priznati, da so „organi oblasti“ iz člena 4(1) Direktive 2003/4 vsi tisti, ki so opredeljeni v členu 2(2) te direktive, čeprav zadevno sporočanje poteka med dvema ali več temi organi oblasti v okviru istega postopka odločanja ali projekta.
40.
Ta funkcionalna razlaga bo tudi najlažje spoštovala cilj izjeme „notranjega sporočanja“, ki je, kot je že bilo navedeno, ohranitev potrebne možnosti, da organi oblasti razpravljajo brez javnosti. (
26
)
41.
V zvezi s tem – kot je poudarilo več vlad, ki so predložile pisno stališče – z upravnega vidika dejansko obstaja potreba, da je mogoče „sporočilo“ deliti med različnimi javnimi organi ali agencijami, ne da bi izgubilo svojo naravo „notranjega sporočanja“. Dalje, upoštevati bi bilo treba, da se lahko število sodelujočih upravnih organov in agencij v državah članicah znatno razlikuje – še posebej na tako kompleksnem področju, kot je okoljsko pravo – in da je zato treba sprejeti razlago, ki zagotavlja enotno uporabo Direktive 2003/4 v teh državah članicah. (
27
)
42.
V zvezi z drugim vprašanjem, ki se poraja z izrazom „notranje“, se ne pridružujem stališču, da informacije, ki so namenjene temu, da bodo v nekem trenutku zapustile notranjo sfero organov oblasti, ne morejo biti zaobsežene z izjemo iz člena 4(1)(e) Direktive 2003/4.
43.
Prvič, navesti je treba, da je v kontekstu podobne izjeme, ki se uporablja za Evropski parlament in Komisijo in ki je določena v drugem pododstavku člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, Sodišče razsodilo, da okoliščina, da se bo dokument verjetno objavil, sama ne izključuje možnosti, da lahko za ta dokument velja zadevna izjema. (
28
)
44.
Drugič, kot je prav tako že ugotovilo Sodišče, se lahko pravica do dostopa do informacij o okolju konkretizira šele takrat, ko morajo pristojni organi odločiti o zahtevi, ki jim je bila predložena. Ti organi morajo zato šele tedaj ob upoštevanju vseh dejanskih in pravnih okoliščin zadeve presoditi, ali je informacije treba posredovati ali pa so, tako kot v obravnavani zadevi, informacije še vedno notranje informacije zadevnih udeleženih organov oblasti. (
29
)
3. Sklep glede prvega vprašanja
45.
Zato glede na zgornje preudarke menim, da je treba člen 4(1)(e) Direktive 2003/4 razlagati tako, da izraz „notranje sporočanje“ obsega vse dokumente ne glede na njihovo vsebino, ki so na nekoga naslovljeni in ki še niso zapustili sfere organov oblasti, kot so opredeljeni v členu 2(2) Direktive 2003/4 na datum, ko mora pristojni organ sprejeti odločitev o zahtevi, ki mu je bila predložena.
B.
Drugo in tretje vprašanje
46.
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali je varstvo „notranjega sporočanja“ na podlagi člena 4(1)(e) Direktive 2003/4 časovno omejeno. Če je odgovor na to vprašanje nikalen, želi predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem izvedeti, ali varstvo „notranjega sporočanja“ velja samo, dokler organ, od katerega se zahteva posredovanje informacij, ne sprejme odločitve ali konča drugega upoštevnega upravnega postopka.
47.
Iz razlogov, ki so povezani z besedilom, kontekstom in ciljem te določbe, ki jih bom predstavil spodaj, je moj odgovor na drugo vprašanje pritrdilen.
48.
Prvič, navesti je treba, da besedilo člena 4(1)(e) Direktive 2003/4 ne vsebuje nobenih informacij o posebnem vprašanju njegove časovne uporabe. Nasprotno pa je izjema iz člena 4(1)(d) Direktive 2003/4 časovno omejena, saj se nanaša na „gradivo v pripravi ali nedokončane dokumente in podatke“. Vendar je bila, kot smo že videli, odločitev, da se bosta ti izjemi razlikovali, posledica jasnega namena zakonodajalca Unije. (
30
)
49.
Drugič, medtem ko je člen 4 Uredbe št. 1049/2001 natančnejši glede časovne uporabe izjeme, ki se nanaša na „dokument[e], ki vsebuje[jo] mnenja za notranjo rabo“, je Sodišče vendar razsodilo, da „na samo možnost sklicevanja na zadevno izjemo za zavrnitev dostopa do dokumentov, ki vsebujejo mnenja za notranjo rabo v okviru razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji [– namreč Evropskem parlamentu, Svetu ali Komisiji –], nikakor ne vpliva okoliščina, da je bila odločitev sprejeta. Vendar to ne pomeni, da pri presoji, ki jo mora opraviti zadevna institucija, da se ugotovi, ali lahko razkritje enega od teh dokumentov resno oslabi njen postopek odločanja, ni treba upoštevati dejstva, da je bil postopek, na katerega se nanašajo ti dokumenti, končan.“ (
31
)
50.
Ta nesamodejna uporaba je toliko pomembnejša pri uporabi izjeme iz člena 4(1)(e) Direktive 2003/4, ker drugače kot pri izjemi iz člena 4(1)(d) notranje sporočanje ne nastane nujno kot del postopka, ki vodi do sprejetja pravnega akta. Vendar sta lahko potreba po varstvu svobode misli ljudi, ki so avtorji zadevnega sporočila, in možnost za svobodno izmenjavo stališča – ki je cilj zadevne izjeme – (
32
) upoštevni tudi še tedaj, ko je podana zahteva za dostop.
51.
Tako je očitno, da je pri izvajanju te posebne obveznosti tehtanja interesov – ki jo je zakonodajalec izrecno poudaril v členu 4(1)(e) Direktive 2003/4 poleg splošnega pravila iz drugega stavka drugega pododstavka člena 4(2) – organ oblasti v najboljšem položaju, da presodi potrebo, da se sporočilo ohrani na notranjem nivoju, pa naj je bilo izdano pred mnogimi leti ali tudi ne. Kot je bilo že navedeno, sklicevanje na člen 4(1)(e) Direktive 2003/4 nikoli ni absolutno. (
33
) Organ oblasti je vedno dolžan tehtati javni interes, kateremu služi razkritje, z interesom, kateremu služi izjema, pri tem pa upoštevati posebne pomisleke, ki so bili navedeni zaradi utemeljitve zavrnitve razkritja. (
34
) Pri tem sta zagotovo zelo pomembna dejavnika potek časa in obseg, v katerem je bila odločitev morda sprejeta.
52.
V teh okoliščinah menim, da časovno področje uporabe izjeme iz člena 4(1)(e) Direktive 2003/4 ni omejeno. Vendar lahko potek časa pomeni element, ki kaže, da je treba zahtevano notranje sporočanje razkriti, in ga je zato treba vključiti v tehtanje, naloženo s členom 4(1)(e) in drugim pododstavkom člena 4(2) Direktive 2003/4.
VI. Predlog
53.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija), odgovori:
1.
Člen 4(1)(e) Direktive 2003/4 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS je treba razlagati tako, da izraz „notranje sporočanje“ obsega vse dokumente ne glede na njihovo vsebino, ki so na nekoga naslovljeni in ki še niso zapustili sfere organa oblasti, kot je opredeljen v členu 2(2) Direktive 2003/4 na datum, ko mora pristojni organ sprejeti odločitev o zahtevi, ki mu je bila predložena.
2.
Časovno področje uporabe izjeme iz člena 4(1)(e) Direktive 2003/4 ni omejeno. Vendar lahko potek časa pomeni element, ki kaže, da je treba zahtevano notranje sporočanje razkriti, in ga je zato treba vključiti v tehtanje, naloženo s členom 4(1)(e) in drugim pododstavkom člena 4(2) Direktive 2003/4.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 375.
(
3
)	UL 2005, L 124, str. 1.
(
4
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331.
(
5
)	UL 2006, L 264, str. 13.
(
6
)	GBl, str. 592.
(
7
)	GBl, str. 439.
(
8
)	Glede nedavne uporabe glej sodbo z dne 18. maja 2017, Hummel Holding (C‑617/15, EU:C:2017:390, točka 22). V zvezi z dostopom do informacij o okolju glej tudi sodbe z dne 14. februarja 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, točka 37); z dne 18. julija 2013, Deutsche Umwelthilfe (C‑515/11, EU:C:2013:523, točka 21), in z dne 19. decembra 2013, Fish Legal in Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, točka 42).
(
9
)	Točka 14 predloga za sprejetje predhodne odločbe.
(
10
)	Moj poudarek.
(
11
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2013, Fish Legal in Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, točka 37).
(
12
)	Glej predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do informacij o okolju, 29. junij 2000, COM(2000) 402 final - COD 2000/0169 (UL 2000, C 337 E, str. 156).
(
13
)	Glej Evropski parlament, poročilo Odbora za varstvo okolja, javno zdravje in potrošniško politiko z dne 28. februarja 2001 o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do informacij o okolju, A5-0074/2001 (UL 2001, C 343, str. 77), in priporočilo Evropskega parlamenta (Odbor za varstvo okolja, javno zdravje in potrošniško politiko) z dne 24. aprila 2002 za drugo branje o skupnem stališču Sveta za sprejetje direktive Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS, A5-0136/2002 (UL 2003, 187 E, str. 118).
(
14
)	Glej mnenje Komisije z dne 5. septembra 2002 v skladu s členom 251(2), tretji pododstavek, točka 3, Pogodbe ES o spremembah, ki jih je predlagal Evropski parlament glede skupnega stališča Sveta o predlogu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do informacij o okolju o spremembah predloga Komisije v skladu s členom 250(2) Pogodbe ES, COM/2002/498 final (o amandmaju 27); in skupno stališče (ES) št. 24/2002 z dne 28. januarja 2002, ki ga je sprejel Svet v skladu s postopkom iz člena 251 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti zaradi sprejetja direktive Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS (UL 2002, C 113 E, str. 1, zlasti str. 11).
(
15
)	Glej v tem smislu pojasnila glede člena 4 predloga Komisije za direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do informacij o okolju, 29. junij 2000, COM(2000) 402 final - COD 2000/0169 (UL 2000, C 337 E, str. 156). V zvezi z Uredbo št. 1049/2001 glej tudi sodbo z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, točka 109).
(
16
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 16. februarja 2012, Solvay in drugi (C‑182/10, EU:C:2012:82, točka 27), in z dne 19. decembra 2013, Fish Legal in Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, točka 38).
(
17
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 16. decembra 2010, Stichting Natuur en Milieu in drugi (C‑266/09, EU:C:2010:779, točki 52 in 56), in z dne 28. julija 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, točka 22).
(
18
)	Točka 39 pisnih stališč vlade Združenega kraljestva.
(
19
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 28. julija 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, točka 29).
(
20
)	Sodba z dne 15. oktobra 1987 (222/86, EU:C:1987:442).
(
21
)	Glej v tem smislu med številnimi drugimi sodbi z dne 17. marca 2011, Peñarroja Fa (C‑372/09 in C‑373/09, EU:C:2011:156, točka 63), in z dne 22. novembra 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, točka 78).
(
22
)	Sodba z dne 6. februarja 1998, T‑124/96, EU:T:1998:25.
(
23
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 6. februarja 1998, Interporc/Komisija, T‑124/96, EU:T:1998:25, točka 54.
(
24
)	Glej v tem smislu v zvezi z Uredbo št. 1409/2001 sodbo z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, točka 76).
(
25
)	Wyatt, D. Is the Commission a „lawmaker“? On the right of initiative, institutional transparency and public participation in decision-making: ClientEarth’, Common Market Law Review, zv. 56, Wolters Kluwer, 2019, str. od 825 do 841, zlasti str. 837.
(
26
)	Točka 26 teh sklepnih predlogov.
(
27
)	Glej v tem smislu v zvezi z razlago prvega stavka člena 2, točka 2, drugi pododstavek, Direktive 2003/4 in pojma „zakonodajna dejavnost“ sodbo z dne 14. februarja 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, točka 50).
(
28
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, točka 93).
(
29
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2010, Stichting Natuur en Milieu in drugi (C‑266/09, EU:C:2010:779, točka 34).
(
30
)	Točka 24 teh sklepnih predlogov.
(
31
)	Sodba z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, točka 81).
(
32
)	Točka 26 teh sklepnih predlogov.
(
33
)	Točka 29 teh sklepnih predlogov.
(
34
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2010, Stichting Natuur en Milieu in drugi (C‑266/09, EU:C:2010:779, točka 52).