62002CC0034_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I ─ Inleiding
1.
De onderhavige prejudiciële procedure is aanhangig gemaakt door het Tribunale ordinario di Roma. In het hoofdgeding staan S. Pasquini (hierna:
"verzoeker"
) en het Istituto nazionale della previdenza sociale (nationaal instituut voor sociale voorzieningen; hierna:
"INPS"
) tegenover elkaar. Het verwerende instituut heeft de uitkering van het ouderdomspensioen aan de in Luxemburg wonende verzoeker stopgezet om het volgens het INPS te veel uitgekeerde ouderdomspensioen te vereffenen. In de onderhavige zaak gaat het om de vraag of het gemeenschapsrecht beperkingen in de tijd stelt aan de terugvordering van pensioenuitkeringen die in het verleden hebben plaatsgevonden.
II ─ Rechtskader
A ─
Gemeenschapsrecht
Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen(2)
2.
Artikel 49 van verordening nr. 1408/71 regelt ─ zoals uit de titel blijkt ─ de
"[b]erekening van de uitkeringen indien de betrokkene niet gelijktijdig voldoet aan alle voorwaarden, gesteld bij alle wetgevingen krachtens welke tijdvakken van verzekering of van wonen zijn vervuld of indien hij uitdrukkelijk om uitstel van de vaststelling van de ouderdomsuitkeringen heeft verzocht"
. Het artikel luidt als volgt:
"1. Indien de betrokkene, eventueel met inachtneming van artikel 45 en/of artikel 40, lid 3, op een bepaald tijdstip niet aan de bij de wetgevingen van alle lidstaten waaraan hij onderworpen is geweest, gestelde voorwaarden voor het recht op uitkeringen voldoet, doch uitsluitend aan de voorwaarden van een of meer van deze wetgevingen, zijn de volgende bepalingen van toepassing:
a)
elk der bevoegde organen welke een wetgeving toepassen aan de voorwaarden waarvan is voldaan, berekent het bedrag van de verschuldigde uitkering overeenkomstig artikel 46;
[...]
2.
De uitkering of uitkeringen welke in het in lid 1 bedoelde geval krachtens één of meer der betrokken wetgevingen worden toegekend, worden overeenkomstig artikel 46 ambtshalve opnieuw berekend, naarmate aan de voorwaarden van één of meer der andere wetgevingen waaraan de werknemer onderworpen is geweest, wordt voldaan, eventueel met inachtneming van artikel 45 en eventueel opnieuw met inachtneming van lid 1. [...]
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 40, lid 2, wordt ambtshalve een nieuwe berekening overeenkomstig lid 1 uitgevoerd, wanneer aan de door één of meer van deze wetgevingen gestelde voorwaarden niet meer wordt voldaan.
"
3.
Verordening nr. 1408/71 voorziet uitdrukkelijk niet in termijnen voor de terugvordering van eventuele onverschuldigd betaalde uitkeringen. De verwijzende rechterlijke instantie zinspeelt dienaangaande op de door verzoeker uitdrukkelijk genoemde artikelen 94 e.v. van de verordening, die overgangs- en slotbepalingen bevatten. Met betrekking tot eventuele uitkeringen of rechten voor tijdvakken die vóór de inwerkingtreding van de verordening liggen, bepaalt artikel 94, lid 6, eerste alinea, als volgt:
"Indien het in lid 4 of lid 5 bedoelde verzoek binnen twee jaar na 1 oktober 1972 of na de datum van haar toepassing op het grondgebied van de betrokken lidstaat wordt ingediend, worden de aan deze verordening te ontlenen rechten met ingang van die datum verkregen, zonder dat de bepalingen van de wetgeving van enige lidstaat met betrekking tot het verval of de verjaring van rechten op de betrokkenen kunnen worden toegepast."
Verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen(3)
4.
De artikelen 111 en 112 van deze verordening regelen ─ zoals uit de titel van artikel 111 blijkt ─ de
"[t]erugvordering van hetgeen door de organen van de sociale zekerheid onverschuldigd betaald is en verhaal door instellingen die bijstand verlenen"
.
Artikel 111 luidt:
"1. Wanneer bij de vaststelling of de herziening van de uitkeringen bij invaliditeit, ouderdom of overlijden (pensioenen) krachtens titel III, hoofdstuk 3, van de verordening, het orgaan van een lidstaat aan een rechthebbende op uitkeringen een hoger bedrag heeft uitbetaald dan waarop deze recht heeft, kan dit orgaan aan het orgaan van enige andere lidstaat dat overeenkomstige uitkeringen aan deze rechthebbende verschuldigd is, verzoeken het teveel betaalde bedrag in te houden op de aan bedoelde rechthebbende verschuldigde achterstallige termijnen. Laatstgenoemd orgaan maakt het ingehouden bedrag over aan het orgaan dat vorderingen heeft. Voorzover het teveel betaalde niet kan worden ingehouden op de verschuldigde achterstallige termijnen, is lid 2 van toepassing.
2. Wanneer het orgaan van een lidstaat aan een rechthebbende op uitkeringen een groter bedrag heeft uitbetaald dan waarop hij recht heeft, kan dit orgaan, op de wijze en binnen de grenzen als bepaald in de door dit orgaan toegepaste wetgeving, aan het orgaan van enige andere lidstaat dat uitkeringen aan deze rechthebbende verschuldigd is, verzoeken het teveel betaalde bedrag in te houden op de bedragen die het aan bedoelde rechthebbende betaalt. Laatstgenoemd orgaan houdt het bedrag in op de wijze en binnen de grenzen als voor een dergelijke schuldvergelijking is bepaald bij de wetgeving die door dat orgaan wordt toegepast alsof het door dat orgaan zelf teveel betaalde bedragen betreft en maakt het ingehouden bedrag over aan het orgaan dat vorderingen heeft.
3. Wanneer iemand op wie de verordening van toepassing is, op het grondgebied van een lidstaat bijstand heeft genoten gedurende een tijdvak waarin hij krachtens de wetgeving van een andere lidstaat recht op uitkeringen had, kan de instelling die de bijstand heeft verleend, indien zij een wettelijk verhaalsrecht heeft op de uitkeringen die verschuldigd zijn aan bedoelde persoon, aan het orgaan van enige andere lidstaat dat uitkeringen aan deze persoon verschuldigd is, verzoeken het voor bijstand uitgegeven bedrag in te houden op de sommen die het aan bedoelde persoon betaalt.
[...]
Het orgaan dat uitkeringen verschuldigd is, houdt het bedrag in, op de wijze en binnen de grenzen als voor een dergelijke schuldvergelijking is bepaald bij de door dit orgaan toegepaste wetgeving, en maakt het ingehouden bedrag over aan de instelling die vorderingen heeft.
"
Artikel 112 luidt:
"Wanneer een orgaan rechtstreeks of door tussenkomst van een ander orgaan onverschuldigd heeft betaald en de terugvordering van het betaalde onmogelijk is geworden, blijven de betrokken bedragen definitief ten laste van het eerste orgaan, behoudens in geval van onverschuldigde betaling ten gevolge van bedrog."
5.
Artikel 49 van verordening nr. 574/72 dat de
"[h]erberekening van de uitkeringen"
regelt, bepaalt in lid 2 als volgt:
"Bij herberekening dan wel intrekking of schorsing van de uitkering geeft het orgaan dat deze beslissing heeft genomen, hiervan onverwijld kennis aan de belanghebbende en aan elk van de organen ten aanzien waarvan de belanghebbende een recht heeft, in voorkomend geval door tussenkomst van het behandelende orgaan. De beslissing dient de rechtsmiddelen en beroepstermijnen van de betrokken wetgeving te vermelden. De beroepstermijnen gaan eerst in op de datum waarop de belanghebbende de beslissing heeft ontvangen."
B ─
Nationaal recht
Wet nr. 153/1969
6.
De rechtsgrondslag voor de betaling van de aanvulling tot het niveau van het minimumpensioenbedrag is volgens de eenstemmige opvatting van partijen artikel 8 van wet nr. 153/1969. De eerste alinea van dit voorschrift verwijst naar Italiaans-Libische pensioenen die in de onderhavige zaak geen rol spelen. De tweede tot en met de vierde alinea, waarvan de toepasselijkheid op buiten de Italiaans-Libische pensioenovereenkomst verworven pensioenrechten door partijen niet wordt betwist, luiden als volgt:
"De in de voorgaande alinea bedoelde minimumpensioenen zijn ook verschuldigd, te rekenen vanaf dezelfde datum, aan de pensioengerechtigden die dat recht hebben verworven op basis van bij internationale overeenkomsten of verdragen inzake sociale verzekeringen voorziene samentelling van tijdvakken van verzekering en van premiebetaling.
Voor de toekenning van de hiervóór bedoelde minimumpensioenen wordt rekening gehouden met het ingevolge die samentelling eventueel door buitenlandse verzekeringsorganen pro rata uitgekeerde pensioenbedrag.
Geëmigreerde werknemers die voldoen aan de vereisten om aanspraak te kunnen maken op het pensioenrecht uit hoofde van de in de tweede alinea bedoelde samentelling van tijdvakken van verzekering en van premiebetaling, hebben met name op basis van het door de bevoegde buitenlandse organen verstrekte voorlopige certificaat recht op de betaling van een voorschot op het pensioen, dat wordt aangevuld tot het bedrag van het minimumpensioen. Rechthebbenden op een ander pensioen hebben geen recht op die aanvulling, welke wordt teruggevorderd door inhouding op de eventueel door buitenlandse verzekeringsorganen pro rata uitgekeerde bedragen.
"
7.
Partijen vermelden bovendien de navolgende nationale bepalingen, waarvan de toepasselijkheid in de onderhavige zaak wordt betwist.
Codice civile
8.
Artikel 2946 van de Italiaanse Codice civile (burgerlijk wetboek) voorziet in een algemene verjaringstermijn van tien jaar voor schuldvorderingen.
Koninklijk decreet nr. 1422/1924
9.
Artikel 80 van koninklijk decreet nr. 1422/1924 luidt in essentie als volgt:
"Het comité ( "comitato esecutivo della cassa nazionale per le assicurazioni soziali"
) controleert de pensioenbetalingen door de socialezekerheidsinstantie met alle geëigende middelen.
Het comité kan reeds uitgekeerde pensioenen intrekken of corrigeren, dan wel de opschorting van de betalingen gelasten, wanneer het van mening is dat aanvullend onderzoek geboden is.
Pensioenbetalingen worden geacht definitief te zijn, wanneer zij niet binnen één jaar vanaf de mededeling aan de rechthebbende door de nationale pensioenkas worden betwist; in dat geval kunnen latere correcties van eventuele fouten die niet het gevolg zijn van bedrieglijk handelen van de betrokkene, geen gevolgen voor reeds gedane betalingen hebben.
"
Italiaanse wet nr. 88/1989
10.
Artikel 52 van wet nr. 88/1989, dat de titel
"onverschuldigde uitkeringen"
draagt, luidt in essentie als volgt:
"1. Pensioenen, onder andere ten laste van de algemene verplichte verzekering, kunnen, wanneer bij de toekenning, de betaling of de herberekening van de uitkering fouten zijn gemaakt, te allen tijde door de uitkerende socialezekerheidsinstantie worden gecorrigeerd.
2. Wanneer als gevolg van deze correctie onverschuldigde pensioenbetalingen hebben plaatsgevonden, wordt het teveel betaalde niet teruggevorderd, tenzij de onverschuldigde betaling het gevolg is van bedrieglijk handelen van de betrokkene.
"
Wet nr. 412/1991
11.
Artikel 13, leden 1 en 2, van wet nr. 412/1991 luidt in essentie als volgt:
"1. Artikel 52, lid 2, van wet nr. 88 van 9 maart 1989 moet in die zin worden uitgelegd, dat de bedoelde correctie betrekking heeft op bedragen die zijn betaald uit hoofde van een formele en definitieve beslissing, die uitdrukkelijk aan de betrokkene is medegedeeld en die met een fout zijn behept, van welke aard dan ook, die de uitkerende instanties kan worden verweten, behoudens het geval waarin de onverschuldigde betaling het gevolg is van bedrieglijk handelen van de betrokkene. Brengt de gepensioneerde de socialezekerheidsinstantie niet of onvolledig op de hoogte van feiten die van invloed zijn op de pensioenrechten of de hoogte daarvan en welke de uitkerende instantie niet reeds bekend zijn, dan is deze instantie gerechtigd tot terugvordering wegens onverschuldigde betaling.
2. Het INPS controleert eenmaal per jaar de inkomsten van gepensioneerden en de gevolgen ervan voor het bedrag van de pensioenuitkeringen of het recht daarop; in de loop van het volgende jaar vordert het INPS de eventueel teveel betaalde bedragen terug.
"
Wet nr. 662/1996
12.
Artikel 1, leden 260 tot en met 262, 264 en 265 van wet nr. 662/1996 luidt in essentie als volgt:
"260.
Volledig of gedeeltelijk onverschuldigd betaalde pensioenuitkeringen, ook al zijn deze in kapitaal uitbetaald, door openbare organen voor verplichte verzekering voor tijdvakken vóór 1 januari 1996, worden niet teruggevorderd, indien het belastbaar inkomen van de betrokkenen voor de
"IRPEF"
(inkomstenbelasting voor natuurlijke personen) voor het jaar 1995 16 000 000 ITL of minder bedroeg.
261.
Indien de betrokkenen aan wie de in lid 260 bedoelde uitkeringen onverschuldigd zijn betaald, een belastbaar inkomen ontvangen dat voor de
"IRPEF"
voor het jaar 1995 boven 16 000 000 ITL ligt, moet het onverschuldigd betaalde tot één vierde van het uitgekeerde bedrag niet worden teruggevorderd.
262.
De terugvordering geschiedt door inhouding op het pensioen van maximaal één vijfde van het pensioen. De terugvordering van de schuld vindt plaats in maandelijkse termijnen en zonder rente binnen een termijn van 24 maanden. Deze termijn kan worden verlengd om te waarborgen dat de inhouding niet één vijfde van het pensioen overschrijdt.
"
De laatste zin van lid 264 luidt kort gezegd als volgt:
"De maandelijkse inhouding geschiedt overeenkomstig artikel 3, lid 1, van presidentieel decreet nr. 1544 van 30 juni 1955 binnen een termijn van maximaal vijf jaar."
Lid 265 bepaalt dat in geval van bedrieglijk handelen van de betrokkene de bedoelde terugvordering het gehele bedrag betreft.
Wet nr. 448/2001
13.
Bij artikel 38, leden 7 en 8, van wet nr. 448/2001 heeft de Italiaanse wetgever een met voornoemde wet nr. 662/1996 inhoudelijk vergelijkbare regeling met betrekking tot de tijdvakken vóór 1 januari 2001 vastgesteld, en voor het jaar 2000 de drempel van het belastbare inkomen op 8 262,31 euro bepaald.
III ─ Feiten en procedure
14.
Verzoeker is gedurende zijn werkzame leven in Italië, Frankrijk en Luxemburg in loondienst geweest. Hij heeft achtereenvolgens 140 weken in Italië, 336 weken in Frankrijk en tot slot 1 256 weken in Luxemburg verzekeringsplichtige tijdvakken vervuld. Voor de periode na het bereiken van het 60e
levensjaar heeft verzoeker een ouderdomspensioen aangevraagd, dat hem per 1 maart 1987 door het Italiaanse orgaan pro rato is toegekend. Het Italiaanse pro-rata pensioen werd tot het niveau van het Italiaanse minimumpensioen aangevuld. Bij besluit van 26 juli 1988 heeft het Italiaanse orgaan het Italiaanse pensioen opnieuw berekend, wegens het eveneens per 1 maart 1987 toegekende Franse pro-rata pensioen. Verzoeker bleef een aanvulling op zijn Italiaanse pro-rata pensioen ontvangen.
15.
Per 1 juli 1988 heeft ook het Luxemburgse orgaan aan verzoeker een ouderdomspensioen toegekend. Het Luxemburgse orgaan heeft het Italiaanse orgaan niet rechtstreeks op de hoogte gebracht van het feit dat het Luxemburgse ouderdomspensioen betaalbaar werd. Op 1 september 1998 heeft het Italiaanse orgaan het Luxemburgse orgaan verzocht om de sedert 1 januari 1996 gedane betalingen mede te delen, waarop het Luxemburgs orgaan op 10 september 1998 de gevraagde inlichtingen heeft verstrekt. In het kader van de daaropvolgende briefwisseling heeft het Luxemburgse orgaan bij brief van 17 november 1999 het Italiaanse orgaan uitdrukkelijk op de hoogte gebracht van het sedert 1 juli 1988 uitgekeerde Luxemburgse pensioen. Op 3 maart 2000 ging het Italiaanse orgaan, rekening houdend met het Luxemburgse pensioen, over tot een herberekening van het Italiaanse pensioen en bracht het dit terug tot 7 500 ITL per maand met terugwerkende kracht tot 1 juli 1988. Dit besluit voorzag in de terugvordering van omgerekend 29 005 euro voor het tijdvak van 1 maart 1988 tot en met 30 april 2000.
16.
Tegen laatstgenoemd besluit diende verzoeker op 30 oktober 2000 een bezwaarschrift in, dat bij beschikking van 13 december 2000 werd verworpen. Het Italiaanse orgaan achtte zowel de terugvordering wegens onverschuldigde betaling als de daarmee verbonden volledige stopzetting van de maandelijkse pensioenbetalingen door het Italiaanse orgaan rechtmatig.
17.
Verzoeker is van mening dat deze zienswijze in strijd is met de Italiaanse verjarings- en vrijstellingsregels. Derhalve heeft hij beroep ingesteld strekkende tot voortzetting van de betaling van het Italiaanse pro-rata pensioen. De geadiëerde nationale rechterlijke instantie heeft twijfels ten aanzien van de vraag, of de mogelijkheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen zonder beperkingen in de tijd, die uit het nationale recht zou voortvloeien, verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, wanneer de betaling van de beweerdelijk onverschuldigd betaalde bedragen het gevolg is van het samenwerken van verschillende nationale pensioenregelingen krachtens gemeenschapsrecht. De verwijzende rechterlijke instantie wenst te vernemen, of de termijn van twee jaar voor het met terugwerkende kracht doen gelden van krachtens verordening nr. 1408/71 verleende rechten, eventueel naar analogie op een geval als het onderhavige kan worden toegepast.
18.
De verwijzende rechterlijke instantie stelt de volgende vragen:
"Is met de doelstellingen van de verordeningen nrs. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en 574/72 van de Raad van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 1408/71, verenigbaar een nationale wettelijke regeling die in geval van onverschuldigde betalingen ingevolge de toepassing van de communautaire regelgeving voorziet in terugvordering zonder beperkingen in de tijd, waarmee het beginsel van de rechtszekerheid wordt ondergraven?
Moeten vorenbedoelde bepalingen van gemeenschapsrecht niet aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling die geen beperkingen in de tijd stelt aan de terugvordering van het door een te late of verkeerde toepassing van de desbetreffende communautaire bepalingen onverschuldigd betaalde?
Is het naar analogie van de overgangsbepalingen voor de toepassing van de socialezekerheidsverordeningen, die een termijn van twee jaar stellen om op de door die regelgeving verleende rechten met terugwerkende kracht aanspraak te maken, niet mogelijk om a contrario bij vermindering van eerder toegekende rechten een termijn van twee jaar na de kennisgeving van de terugvordering van het onverschuldigd betaalde toe te passen, onverminderd in de nationale wettelijke regeling voorziene gunstiger termijnen, en mits de belanghebbende niet bedrieglijk heeft gehandeld?
"
IV ─ Argumenten van partijen
A ─
Verzoeker
19.
Verzoeker wijst op de hierboven weergegeven Italiaanse bepalingen. Hij is van mening dat deze bepalingen, die voorrang hebben boven de algemene verjaringstermijn van artikel 2033 van de Codice civile, in casu van toepassing zijn, hetgeen tot gevolg zou hebben dat hij de eventueel ten onrechte ontvangen betalingen niet aan het orgaan hoeft terug te betalen, aangezien hij ze te goeder trouw heeft ontvangen.
20.
Toen verzoeker reeds zijn Italiaanse pensioen ontving, zou het Luxemburgse orgaan zowel het Italiaanse als het Franse orgaan hebben medegedeeld dat hij een Luxemburgs en een Frans pensioen had
aangevraagd
en dat hij met vervroegd pensioen was gegaan.
21.
Verzoeker zou niet te kort zijn geschoten in zijn verplichtingen, maar zou het Italiaanse orgaan bij brief van het Patronato ACLI van 18 oktober 1988 hebben medegedeeld dat hij een Luxemburgs pensioen ontving. Hij zou een kopie van de kennisgeving van de uitkering hebben opgestuurd en het Italiaanse orgaan hebben verzocht rekening te houden met de Luxemburgse uitkering om een eventuele terugvordering ten nadele van verzoeker uit te sluiten.
22.
De terugvordering wegens onverschuldigde betaling zou strijdig zijn met de uitgangspunten van de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72. Hoewel het orgaan van de situatie op de hoogte was gesteld, is het overgegaan tot een herberekening met terugwerkende kracht van dertien jaar tot 3 maart 2000, hetgeen in strijd is met artikel 49 van verordening nr. 574/72.
23.
Verzoeker citeert de arresten in de zaken Rzepa(4) en Cabras.(5) In deze twee arresten zou het Hof hebben verwezen naar het nationale recht, zonder zich evenwel over de gemeenschapsrechtelijke verjaringstermijnen uit te spreken. In zoverre zou een onderscheid gemaakt moeten worden al naar gelang enkel de nationale wetgeving, dan wel het gemeenschapsrecht van toepassing is. Onder verwijzing naar het arrest in de zaak Petroni(6) is verzoeker van mening dat het aan de Raad staat, in de uitoefening van zijn bevoegdheden krachtens artikel 42 EG, om regelingen met betrekking tot de onverschuldigde betaling vast te stellen. Het verzuim om zulks te doen, zou in de zin van het arrest Vougioukas(7) als een schending van de verplichtingen van de Raad krachtens het Verdrag kunnen worden uitgelegd.
24.
Verzoeker is evenwel van mening dat een antwoord ook uit de artikelen 94 e.v. van verordening nr. 1408/71 en artikel 49 van verordening nr. 574/72 kan worden afgeleid. Artikel 49 van verordening nr. 574/72 verplicht het bevoegde orgaan om een herberekening
"onverwijld"
mede te delen. Het grootste deel van de onverschuldigd betaalde bedragen zou echter op een onjuiste of tardieve toepassing van deze bepaling berusten. Wanneer het bevoegde orgaan deze bepaling
niet naleeft en hierdoor de verzekerde voor onbepaalde tijd in rechtsonzekerheid laat, zou het orgaan de gevolgen daarvan moeten dragen in die zin, dat het de per vergissing of door nalatigheid onverschuldigd betaalde bedragen niet mag terugvorderen.
25.
De artikelen 94, 95, 95 bis en 95 ter van verordening nr. 1408/71 verlenen de belanghebbende een termijn van twee jaar om aanspraak te maken op zijn rechten wanneer die verordening in voor hem gunstige zin wordt gewijzigd. Die termijn zou a contrario toegepast kunnen worden wanneer zijn rechten in voor hem ongunstige zin worden gewijzigd. De terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen zou moeten worden beperkt tot een termijn van twee jaar vanaf de mededeling van het besluit met betrekking tot de onverschuldigde betaling, onverminderd eventuele gunstigere nationale bepalingen. Gelet op het feit dat de 15 lidstaten verschillende regelingen hebben, zou de vaststelling van de wijze van terugvordering wegens onverschuldigde betaling op het gebied van de sociale zekerheid en de verjaringstermijnen niet aan de socialezekerheidsorganen mogen worden overgelaten.
B ─
INPS
26.
Het INPS verklaart met betrekking tot deze zaak, dat het beroep van verzoeker moet worden verworpen op grond dat artikel 13 van wet nr. 4512/1991 niet van toepassing is op de terugvordering wegens onverschuldigde betaling ter zake van een aanvulling op een pensioen als gevolg van de uitkering van een buitenlands pensioen, omdat op het tijdstip van de toekenning van de uitkering overeenkomstig artikel 8 van wet nr. 153/1969 aan de ontvanger is medegedeeld dat het om een voorlopig bedrag ging. Het INPS zou in het geding voor het Tribunale di Roma hebben betoogd, dat de vrijstellingsregels voor de periode voorafgaand aan 1 december 1995 en artikel 13 van wet nr. 412/1991 voor de daaropvolgende periode niet van toepassing waren.
27.
Voor het Hof heeft het INPS betoogd, dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk en ongegrond is vanwege een gebrek aan motivering. De verwijzende rechterlijke instantie zou het hoofdgeding onvoldoende hebben onderzocht, zodat niet voldaan zou zijn aan de voorwaarden voor verwijzing naar het Hof.
28.
Ten gronde is het INPS van mening dat het recht op een uitkering ten bedrage van het
"minimumloon"
afhankelijk is van de hoogte van een eventuele uitkering van een buitenlands orgaan. Aangezien de uitkering voorlopig is vastgesteld, kan zij later verlaagd worden en kan tevens het, gezien het buitenlandse pensioen, teveel betaalde worden teruggevorderd. Na eerst de chronologische volgorde van de gebeurtenissen met betrekking tot de toekenning van het pensioen aan de betrokkene te hebben samengevat(8), betoogt het INPS dat het orgaan geen vertraging bij de herberekening van de uitkering kan worden verweten. Het INPS wijst er dienaangaande op, dat het dossier geen mededeling van verzoeker middels de Italiaanse vakbond
"Patronato ACLI"
ter zake van de uitkering van het Luxemburgs pensioen bevat.
29.
Het INPS wijst er evenwel ook op, dat het in zijn verweerschrift in het hoofdgeding ─ evenals voorheen de instantie die uitspraak deed over het administratieve beroep ─ de toepasselijkheid van artikel 1, leden 260 e.v., van wet nr. 662/1996 heeft erkend, zoals verzoeker in zijn verzoekschrift had gevraagd. Krachtens het voornoemde artikel zou verzoeker volledig van terugvordering zijn vrijgesteld, indien zijn belastbaar inkomen in het jaar 1995 minder dan 16 miljoen ITL had belopen, of zouden de bedragen slechts voor drie vierde kunnen worden teruggevorderd indien het inkomen die grens had overschreden. De latere wetgeving zou deze vrijstellingsregel inhoudelijk hebben bevestigd en uitgebreid. Het geschil voor de verwijzende rechterlijke instantie had derhalve op grond van de geldende bepalingen kunnen worden beslecht, temeer daar het INPS de toepasselijkheid daarvan op de krachtens artikel 8 van wet nr. 153 van 30 april 1969 uitgekeerde pensioenen bij circulaires nr. 96 van 17 april 1997 en nr. 84 van 24 april 2002 uitdrukkelijk heeft erkend.
30.
Afgezien hiervan zou het INPS gehouden zijn om jaarlijks de inkomenssituatie van de gepensioneerden te controleren in verband met eventuele gevolgen voor hun rechten. In geval van teveel betaalde bedragen, zou de terugvordering in het daaropvolgende jaar dienen plaats te vinden.
C ─
Italiaanse regering
31.
Ook de Italiaanse regering wijst er onder andere op, dat de aanvulling op het Italiaanse pensioen voorlopig werd uitgekeerd, onder voorbehoud van een herberekening vanaf het moment van de uitkering van een buitenlands pensioen en de terugvordering van eventueel teveel betaalde bedragen.
32.
Zij verwijst naar arrest nr. 1967 van 1995 van de Italiaanse Corte suprema di cassazione, waarbij zou zijn geoordeeld dat artikel 8 van wet nr. 153 uit 1969 een specifieke regeling voor de berekening van het pensioen bevat. Deze berekening zou zijn gebaseerd op de hypothese dat er in geval van betaling van een voorschot later een herberekening van de definitieve uitkering en bijgevolg een aanpassing plaats zal vinden. De terugvordering van het teveel betaalde zou een aan de regeling van artikel 8 inherente mogelijkheid zijn, zodat het hier om een specifieke, autonome terugvordering zou gaan.
33.
De vragen van de verwijzende rechterlijke instantie zouden gebaseerd zijn op de vooronderstelling dat de Italiaanse regeling terugvordering zonder beperkingen in de tijd toelaat. Deze vooronderstelling zou onjuist zijn. Voorzover een specifieke regeling ontbreekt, zou in het Italiaanse recht de in artikel 2946 van de Codice civile bedoelde algemene verjaringstermijn van tien jaar van toepassing zijn. De bepaling van de verjaringstermijn zou binnen de bevoegdheid van de lidstaten vallen. De door de Italiaanse wetgever vastgestelde termijn zou niet in strijd zijn met bepalingen of beginselen van het gemeenschapsrecht.
34.
Voorts zou het INPS geen fout hebben gemaakt die de bescherming rechtvaardigt van de werknemer die te goeder trouw een uitkering heeft ontvangen. Het INPS zou veeleer onverschuldigde betalingen hebben gedaan, die het thans op grond van de algemene bepalingen met betrekking tot ongegronde verrijking (artikel 2033 van de Codice civile) terugvordert.
D ─
Oostenrijkse regering
35.
De Oostenrijkse regering vestigt in de eerste plaats de aandacht op het feit, dat de verwijzingsbeschikking helaas niet alle gegevens bevat die nodig zouden zijn voor een algehele beoordeling van de onderhavige zaak. Volgens haar moet evenwel worden erkend, dat het hierbij gaat om een probleem dat ook in Oostenrijk herhaaldelijk moeilijkheden veroorzaakt.
36.
De Oostenrijkse regering wijst erop, dat er geen
"Europees"
procesrecht bestaat. Met betrekking tot het doen gelden van door het gemeenschapsrecht gewaarborgde rechten zou bijgevolg in de eerste plaats het nationale procesrecht van toepassing zijn, voorzover daarbij de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid worden geëerbiedigd.(9) Het antwoord op de vraag, of de terugvordering van een onverschuldigde betaling zonder beperkingen in de tijd kan plaatsvinden, hangt in de eerste plaats af van het toepasselijke Italiaanse procesrecht. Daarenboven zou met het vertrouwensbeginsel rekening gehouden moeten worden. De Oostenrijkse regering verwijst dienaangaande naar het arrest Cabras(10) en in het bijzonder naar de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in deze zaak.(11) Ook vindt zij het de moeite waard om stil te staan bij de vraag, of uit de overgangsbepalingen van verordening nr. 1408/71 niet op algemene wijze een tot twee jaar beperkte terugwerkende kracht van alle rechtsgevolgen voor migrerende werknemers zou kunnen worden afgeleid. Bij deze bepalingen (bijvoorbeeld artikel 94) zou het namelijk niet alleen gaan om regelingen die van toepassing zijn op concreet hierin bedoelde situaties, maar ook om algemene procedurele beginselen voor de toepassing van deze verordening.(12) Deze overgangsbepalingen zouden ook bedoeld zijn om te voorkomen dat de verzekeringsorganen onevenredig zware lasten dragen ten gevolge van betalingsverplichtingen die te ver in de tijd teruggaan. Dit beginsel zou op overeenkomstige wijze tevens met betrekking tot de terugbetalingsverplichtingen van de betrokkenen kunnen worden aangevoerd.
37.
Juist personen die in meerdere lidstaten pensioenrechten hebben opgebouwd, zouden door het naast elkaar bestaan van verschillende rechtsstelsels in het algemeen meer geraakt worden dan werknemers die in één enkele lidstaat verzekeringstijdvakken hebben vervuld. Vanuit dit oogpunt ware een specifieke bescherming van migrerende werknemers gerechtvaardigd(13), die onder meer zou kunnen bestaan in een beperking ─ van de mogelijkheden tot terugvordering van onverschuldigde betalingen naar nationaal recht ─ tot twee jaar. De Oostenrijkse Republiek zou dergelijke overwegingen steunen, aangezien aan de betrokken migrerende werknemers moeilijk is uit te leggen dat ─ hoewel hen geen blaam treft ─ teveel betaalde bedragen zonder beperking in de tijd van hen kunnen worden teruggevorderd, terwijl deze onverschuldigde betalingen voornamelijk te wijten zijn aan de gelijktijdige toepassing van de verschillende en zeer ingewikkelde socialezekerheidsstelsels van verschillende lidstaten en niet aan hun persoonlijke gedraging.
E ─
Portugese regering
38.
Ook de Portugese regering verwijst naar de rechtspraak van het Hof(14), volgens welke het bij gebreke van bepalingen van gemeenschapsrecht aan het nationale recht zou staan om de bevoegde instanties en de te volgen procedures vast te stellen, voorzover de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid in acht worden genomen. Dit zou in beginsel eveneens gelden voor de terugvordering van uitkeringen uit hoofde van de sociale zekerheid. In geval van terugvordering van onverschuldigde betalingen zouden bijgevolg de nationale bepalingen van toepassing zijn. Met het oog op het gelijkwaardigheidsbeginsel zouden dezelfde bepalingen moeten worden toegepast als die welke voor soortgelijke nationale uitkeringen gelden.
39.
Met het oog op het doeltreffendheidsbeginsel zou evenwel het feit dat er geen verjaringstermijn bestaat voor terugvorderingen wegens onverschuldigde betaling ─ met name wanneer het gaat om een vermindering van rechten die voorheen waren toegekend, ingevolge een tardieve of onjuiste toepassing van bepalingen van gemeenschapsrecht ─ in strijd zijn met artikel 49, lid 2, van verordening nr. 574/72 alsmede met het beginsel van rechtszekerheid. Volgens de rechtspraak van het Hof(15) zou dit beginsel niet alleen het bestuur, maar ook de particulieren moeten beschermen. Het nationale recht zou derhalve een adequate termijn moeten vaststellen, na afloop waarvan de rechtspositie van particulieren wordt
"geconsolideerd"
.
40.
Voorziet het nationale recht echter niet in een dergelijke termijn, dan zou het gemeenschapsrecht in elk geval een aantal aanwijzingen voor de beantwoording van de vraag bevatten, zoals reeds door de verwijzende rechterlijke instantie naar voren is gebracht. Zo zou artikel 94, lid 6, van verordening nr. 1408/71 het beginsel van rechtszekerheid ten gunste van het verzekeringsorgaan concretiseren. Deze regel zou a contrario ten gunste van de uitkeringsontvanger kunnen worden toegepast, zodanig dat de termijn voor de terugvordering van onverschuldigde betalingen op het gebied van de sociale zekerheid ten hoogste twee jaar mag bedragen. De termijn voor de terugvordering met terugwerkende kracht op grond van onverschuldigde betaling zou bijgevolg niet meer mogen zijn dan twee jaar, te rekenen vanaf de datum van de kennisgeving aan de betrokkene, onverminderd gunstigere nationale verjaringstermijnen.
F ─
Commissie
41.
De Commissie heeft pas ter terechtzitting twijfels geuit met betrekking tot de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing. In haar schriftelijke opmerkingen was zij nog van mening dat het in wezen ging om een probleem van gelijke behandeling van gemeenschapsrechtelijke en zuiver nationale situaties.
42.
Op grond van de schriftelijke en mondelinge opmerkingen, met name van het INPS, was de Commissie ter terechtzitting van mening dat de nationale vrijstellingsregels mogelijk zonder discriminatie zijn toegepast en dat verzoeker uitsluitend op grond van zijn inkomsten hiervan niet heeft kunnen profiteren. Het verzoek om een prejudiciële beslissing, dat een ongelijke behandeling suggereert, zou in dat geval evenwel van foute vooronderstellingen uitgaan, hetgeen sterke twijfel met betrekking tot de ontvankelijkheid doet rijzen.
43.
De Commissie was evenwel reeds in haar schriftelijke opmerkingen van mening dat het prejudiciële verzoek, voorzover het betrekking had op de toepassing van nationale verjaringstermijnen voor terugvorderingen wegens onverschuldigde betaling, niet de echte aard van het geschil weergaf; het zou namelijk gaan om de toepasselijkheid van nationale vrijstellingsregels op het gebied van de sociale zekerheid. De schriftelijke opmerkingen van de Commissie zijn in hoofdzaak gericht op de volledige toepassing van deze regels op situaties van gemeenschapsrecht.
V ─ Beoordeling
A ─
Ontvankelijkheid
44.
Het INPS heeft van meet af aan twijfel geuit met betrekking tot de ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek, enerzijds vanwege de beknoptheid van de verwijzingsbeschikking die de problematiek van het hoofdgeding onvoldoende zou weergeven, en anderzijds vanwege de irrelevantie van de gestelde vragen voor de beslechting van het geschil door de verwijzende rechter. De voor deze rechter aanhangige zaak zou reeds op basis van de Italiaanse rechtsorde naar tevredenheid kunnen worden beslecht. Ook de Oostenrijkse regering was vanwege de beknopte weergave van de problematiek in de verwijzingsbeschikking niet in staat om een definitief standpunt in te nemen. Ten slotte trok de Commissie pas ter terechtzitting de ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek in twijfel. Ook de Commissie heeft twijfels met betrekking tot de relevantie van de aan het Hof gestelde vragen voor een bevredigende beslechting van het geschil.
45.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof(16) staat het aan de verwijzende rechter om de relevantie van het prejudiciële verzoek te beoordelen. In geval van twijfel of de gestelde vragen met het oog op de gemeenschapsrechtelijke beoordeling van het geding juist zijn geformuleerd, kan het Hof eventueel de vragen herformuleren. Volgens vaste rechtspraak(17) probeert het Hof in elk geval om de verwijzende rechter aanwijzingen te geven die nuttig zijn voor de beslechting van het bij hem aanhangig gemaakte geschil.
46.
Enkel wanneer blijkt dat de aan het Hof gestelde vragen duidelijk niet relevant zijn voor de uitspraak in het hoofdgeding, wanneer het bijvoorbeeld gaat om een kunstmatig geschil of wanneer de vragen zuiver hypothetisch van aard zijn(18), zal het Hof het prejudiciële verzoek niet-ontvankelijk verklaren, omdat het zich niet bevoegd acht om in het kader van een prejudicieel verzoek adviezen te formuleren.(19)
47.
Uit het prejudiciële verzoek blijkt geenszins dat het om een kunstmatig geschil gaat of dat de gestelde vragen hypothetisch van aard zijn. Uit het prejudiciële verzoek kan veeleer worden afgeleid dat verzoeker in het hoofdgeding reeds voor de verwijzende rechter heeft betoogd dat de terugvordering van de Italiaanse pensioenuitkeringen in strijd is met de geest en de inhoud van het gemeenschapsrecht, zoals dat in de overwegingen van de considerans van de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 tot uitdrukking komt. Voor het Hof heeft verzoeker zelfs betoogd dat het ontbreken van een gemeenschapsrechtelijke verjaringstermijn voor de terugvordering wegens onverschuldigde betaling in voorkomend geval kan worden beschouwd als een schending van de in artikel 42 EG bedoelde verplichting van de Raad om de socialezekerheidsstelsels te coördineren. Het gemeenschapsrecht zou hoe dan ook een bevredigende oplossing moeten bieden, hetzij door instelling van een specifieke regeling, hetzij door overeenkomstige toepassing van reeds bestaande bepalingen. Tenslotte zou de op het gemeenschapsrecht gebaseerde onderlinge samenhang tussen de verschillende nationale socialezekerheidsstelsels tot de problematiek van de onderhavige zaak hebben geleid. Bijgevolg kan men niet ervan uitgaan dat het gaat om een kunstmatig geschil of om hypothetische vragen.
48.
Het prejudiciële verzoek moet derhalve als ontvankelijk worden beschouwd.
B ─
Gegrondheid
49.
Het is duidelijk dat noch verordening nr. 1408/71, noch verordening nr. 574/72 een uitdrukkelijke regeling bevat met betrekking tot de verjaring van de terugvordering van het onverschuldigd betaalde. Het gaat hierbij zo goed als zeker niet om een verzuim van de communautaire wetgever. Deze heeft wel degelijk de problematiek onderkend van de herberekening van uitkeringen enerzijds en de mogelijkheid tot terugvordering van onverschuldigde betalingen anderzijds, met de daarmee gepaard gaande vragen betreffende de grenzen van het regresrecht. Hiervan getuigen de artikelen 49 van de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 enerzijds en de artikelen 111 en 112 van verordening nr. 574/72 anderzijds.(20) Aan het ontbreken van een verjaringsregeling liggen veeleer de structurele uitgangspunten van de coördinatie ten grondslag. Volgens deze uitgangspunten staat de organisatie van de socialezekerheidsstelsels zowel in inhoudelijk als in procesrechtelijk opzicht in beginsel aan de lidstaten. Het gemeenschapsrecht heeft hierbij de taak om beginselen vast te stellen voor het geval van collisie tussen verschillende nationale socialezekerheidsstelsels. De regelingen met betrekking tot de terugvordering van het onverschuldigd betaalde en de toepasselijkheid van eventuele verjaringstermijnen behoren bijgevolg in beginsel tot de regelingsbevoegdheid van de verschillende lidstaten.
50.
In die zin heeft het Hof reeds in zijn arrest van 12 november 1974 in de zaak Rzepa(21) tegen de achtergrond van de aan de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 voorafgaande verordeningen nrs. 3 en 4 verklaard:
"Overwegende dat, waar het stelsel van de verordeningen nrs. 3 en 4 berust op een eenvoudige coördinatie van de nationale wettelijke regelingen betreffende de sociale zekerheid
en de verjaringsregels daarvan van toepassing blijven
, het hoe dan ook niet noodzakelijk was in die verordeningen regels betreffende verjaring of termijnen vast te stellen;
dat, aangezien artikel 34, lid 3, betrekking heeft op de nationale bepalingen betreffende de sociale zekerheid en deze aanvult, de op die dubbele grond verrichte betalingen niet alleen door het gemeenschapsrecht worden beheerst, zodat de eventueel daarvoor geldende verjaring alsmede de hierbij in aanmerking te nemen termijn bij de huidige stand van het recht
moeten worden gevonden in het nationale recht betreffende de sociale zekerheid
"
.(22)
51.
Toch mag men niet ervan uitgaan dat het nationale recht zonder beïnvloeding door het gemeenschapsrecht van toepassing is op situaties die onder het gemeenschapsrecht vallen. Zoals reeds tot uitdrukking is gekomen in de opmerkingen van partijen, eist het Hof volgens vaste rechtspraak(23) de eerbiediging van de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid bij de toepassing van nationaal recht op situaties van gemeenschapsrecht.
52.
In het arrest in de zaak Edis(24) verklaarde het Hof bijvoorbeeld met betrekking tot de verscheidenheid van de nationale regelingen inzake de terugbetaling van ten onrechte geheven nationale heffingen, dat dit een gevolg is van het ontbreken van een gemeenschapsregeling op dit gebied. Letterlijk verklaart het Hof dat
"het [...] een aangelegenheid van het interne recht van elke lidstaat [is] om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, mits die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en zij de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel)"
.
53.
De inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel veronderstelt dat
"het in geding zijnde voorschrift gelijkelijk van toepassing is op beroepen gebaseerd op schending van het gemeenschapsrecht en op beroepen gebaseerd op schending van het nationale recht"
.(25)
54.
Toegepast op het onderhavige geval zouden bovenstaande overwegingen inhouden dat de inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel veronderstelt dat de litigieuze bepalingen op gelijke wijze van toepassing zijn op rechtsverhoudingen die uit het gemeenschapsrecht voortvloeien en op rechtsverhoudingen die enkel op nationaal recht zijn gebaseerd, voorzover het om dezelfde soort uitkeringen gaat.
55.
In die zin zouden de bovengenoemde vrijstellingsregels van artikel 80 van koninklijk decreet nr. 1422/1924, artikel 52 van wet nr. 88/1989, artikel 13 van wet nr. 412/1991 en artikel 1, leden 260 e.v., van wet nr. 662/1996 ook op de situatie van verzoeker van toepassing kunnen zijn.
56.
De door het INPS aangevoerde argumenten geven met betrekking tot de toepasselijkheid van de vrijstellingsregels aanleiding tot misverstand. Enerzijds wijst het INPS erop dat zij ─ evenals voorheen de instantie die zich over het administratieve beroep heeft uitgesproken ─ voor de nationale rechter het standpunt heeft ingenomen dat artikel 13 van wet nr. 412/1991 niet van toepassing is op een zaak als die van verzoeker. Anderzijds betoogt het INPS elders in zijn opmerkingen dat het in zijn verweerschrift voor de nationale rechter, evenals de instantie die zich over het administratief beroep van verzoeker heeft uitgesproken, heeft erkend dat artikel 1, leden 260 e.v., van wet nr. 662/1996 van toepassing was. Het INPS betoogt bovendien dat ook de circulaires nr. 96 van 1996 en nr. 84 van 2002 de toepasselijkheid van de vrijstellingsregels waarborgen.
57.
Uiteraard is de toepassing van de nationale bepalingen op het onderhavige geschil uiteindelijk een zaak van de nationale rechter. Desalniettemin moet vanuit het oogpunt van het gemeenschapsrecht ervoor zorg worden gedragen dat de gestelde niet-toepasselijkheid van bepaalde voorschriften rechtstreeks noch indirect op het gemeenschapsrechtelijke karakter van een rechtsnorm of een rechtsverhouding wordt gebaseerd. De vergelijkbaarheid van de geregelde feiten dient doorslaggevend te zijn.
58.
De omstandigheid dat de aanvulling van het pensioen voor het bereiken van het niveau van een minimumpensioen op een zelfstandige rechtsgrondslag, in casu dus artikel 8 van wet nr. 153/1969 berust, terwijl zuiver nationale uitkeringen in voorkomend geval op dezelfde wijze, maar op basis van een andere rechtsgrondslag(26) worden aangevuld tot het niveau van een minimumpensioen, kan geen ongelijke behandeling rechtvaardigen in geval van een eventuele terugvordering van het onverschuldigd betaalde.
59.
Ook de aanwijzing dat de vaststelling van het pensioen krachtens artikel 8 van wet nr. 153/1969 voorlopig van aard is, doet niet af aan deze zienswijze. De vaststelling van het pensioen is weliswaar in zoverre voorlopig, dat wanneer zich bepaalde omstandigheden voordoen in de vorm van de toekenning van een uitkering door een ander orgaan, dit gevolgen heeft voor de rechten van de betrokkene en bijgevolg een herberekening van de nationale uitkering rechtvaardigt. Het gaat hierbij evenwel om een verschijnsel dat, zowel op het niveau van het gemeenschapsrecht als op dat van het nationale recht, noodzakelijkerwijs besloten ligt in de bepalingen voor de berekening van een uitkering. Hiervan getuigen op gemeenschapsrechtelijk gebied bijvoorbeeld de artikelen 49 en 94 e.v. van verordening nr. 1408/71, waarin herhaaldelijk van de herberekening van een uitkering gewag wordt gemaakt. Dit geldt evenwel ook voor het nationale recht. Ter terechtzitting kwam in antwoord op een vraag van de rechter-rapporteur de problematiek van het samentreffen van verschillende uitkeringen van nationale organen ter sprake en werd uitdrukkelijk bevestigd dat het zeer wel mogelijk is dat iemand een pro-rata pensioen van verschillende nationale organen ontvangt.
60.
Totdat er sprake is van een nieuwe situatie feitelijk en rechtens, moet echter ook de krachtens artikel 8 van wet nr. 153/1969 genomen beslissing met betrekking tot de uitkering als definitief worden aangemerkt. Dat bij het optreden van nieuwe feiten en omstandigheden een herziening van de uitkering geboden is en een tardieve herziening in voorkomend geval tot te hoge betalingen kan leiden, moet hiervan worden gescheiden.
61.
In dit kader is het door de Italiaanse regering aangevoerde arrest nr. 1967 van de Corte suprema di cassazione van 22 februari 1995 relevant. Hierin bestempelt deze rechterlijke instantie artikel 8 van wet nr. 153/1969 als een specifieke regeling. De Corte suprema di cassazione verklaart tevens dat deze rechtsgrondslag voor de terugvordering wegens onverschuldigde betaling derogeert aan de algemene rechtsgrondslag in artikel 2033 van de Codice civile. In zoverre kan dit arrest de toets der kritiek doorstaan. Het verdere gevolg hiervan, namelijk dat de modaliteiten voor de terugvordering van het onverschuldigd betaalde op het gebied van de sociale zekerheid, zoals bijvoorbeeld het in die zaak relevante artikel 52 van wet nr. 88/1989, niet van toepassing kunnen zijn, juist vanwege het specialis-karakter van deze rechtsgrondslag, is daarentegen uit gemeenschapsrechtelijke oogpunt uiterst problematisch. Immers, de rechtsgrondslag voor het ontstaan van de schuldvordering enerzijds, en de modaliteiten voor het geldend maken daarvan anderzijds, moeten van elkaar worden gescheiden. Het gelijkwaardigheidsbeginsel schrijft voor, dat de modaliteiten met betrekking tot de invordering van een schuld die voortspruit uit het samentreffen van verschillende nationale rechtsstelsels niet ongunstiger mogen zijn dan die welke gelden voor soortgelijke schulden die uit zuiver interne situaties voortkomen.
62.
De gestelde voorlopige vaststelling van de uitkering kan bijgevolg geen geldig argument vormen tegen de toepassing van nationale vrijstellingsregels ter zake van terugvorderingen wegens onverschuldigde betaling op het gebied van de sociale zekerheid. De specifieke rechtsgrondslag voor een eventuele vordering wegens onverschuldigde betaling mag bijgevolg niet leiden tot een ongelijke behandeling bij het geldend maken ervan, vergeleken met de terugvordering van het onverschuldigd betaalde in het kader van zuiver interne pensioensituaties. De vrijstellingsregels zijn derhalve inhoudelijk volledig van toepassing op terugvorderingen wegens onverschuldigde betaling op basis van artikel 8 van wet nr. 153/1969.
63.
Mogelijk kan het voor de verwijzende rechter aanhangige geding reeds door een onbeperkte toepassing van de vrijstellingsregels bevredigend worden beslecht. De uitsluiting van de toepassing van de vrijstellingsregels is doorgaans gebaseerd op bedrieglijk handelen van de pensioenontvanger. In het onderhavige geval lijkt een dergelijk handelen objectief te kunnen worden uitgesloten. Niet alleen stond het aan het bevoegde orgaan om, in het kader van de procedure van onderlinge informatie-uitwisseling, te hoge betalingen te voorkomen; verzoeker heeft naar eigen zeggen zelf bij brief van 18 oktober 1988 van het Patronato ACLI het Italiaanse orgaan van de ontvangst van het Luxemburgs pensioen op de hoogte gesteld.
64.
Enkel wanneer de principiële toepasselijkheid van de vrijstellingsregels niet leidt tot een bevredigende oplossing van het geschil, wordt de uitdrukkelijk gestelde vraag met betrekking tot een uit het gemeenschapsrecht af te leiden verjaringstermijn voor de terugvordering van onverschuldigd betaalde uitkeringen op het gebied van de sociale zekerheid van belang.
65.
In het kader van het gelijkwaardigheidsbeginsel lijkt het eveneens relevant dat in het geval van zuiver interne situaties dermate lange periodes voor een terugvordering ─ in het onderhavige geval ongeveer dertien jaar of zelfs nog aanzienlijk langer(27) ─ niet kunnen ontstaan. De opmerkingen van de Oostenrijkse regering bevestigen dat het onderhavige geschil ook geen op zichzelf staand geval is. Krachtens artikel 13, lid 2, van wet nr. 412/1991 moeten de voorwaarden voor de pensioenuitkering jaarlijks worden geverifieerd en moeten, in voorkomend geval, onverschuldigd betaalde uitkeringen binnen één jaar worden rechtgezet. Het verschil in administratieve behandeling van uitkeringsrechten, dat het gevolg is van het naast elkaar bestaan van verschillende nationale administratieve stelsels, mag niet leiden tot een dusdanig in het oog springende benadeling van een ontvanger van een pro-rata pensioen van een andere lidstaat.
66.
Dat de wisselwerking tussen twee of zelfs meer nationale uitkeringsstelsels de administratieve behandeling van pensioenaangelegenheden kan bemoeilijken, zij hier niet miskend. Juist om die reden regelt het gemeenschapsrecht niet alleen de materieelrechtelijke bepalingen die van toepassing zijn bij het samentreffen van verschillende uitkeringsstelsels, zoals bijvoorbeeld de modaliteiten voor de pensioenberekening in de artikelen 46 e.v. van verordening nr. 1408/71, maar ook de administratieve kant van dergelijke situaties, zoals bijvoorbeeld de onderlinge verplichting van de betrokken organen om elkaar, overeenkomstig artikel 49 van verordening nr. 574/72,
"onverwijld"
in kennis te stellen van elke wijziging met betrekking tot de toekenning van de uitkering.
67.
Het moet worden erkend dat in het onderhavige geval het probleem van een dermate lange terugvorderingsperiode te wijten is aan het feit dat het Luxemburgse orgaan aanvankelijk heeft verzuimd om mede te delen dat het Luxemburgse pensioen tot uitkering kwam. Wanneer het nationale recht evenwel voorschrijft dat de rechthebbende in geval van zuiver nationale situaties jaarlijks om inlichtingen wordt verzocht, kan het feit dat een dergelijke handelwijze bij de toekenning van enkel een pro-rata pensioen wordt nagelaten, niet tot een voor de rechthebbende aanzienlijk nadeligere situatie leiden, zonder dat dit conflicteert met de gemeenschapsrechtelijke toepassingsbeginselen.
68.
In het onderhavige geval deed het Italiaanse orgaan pas in september 1998 navraag bij het Luxemburgse orgaan, dat wil zeggen meer dan tien jaar nadat het Italiaanse pro-rata pensioen voor het eerst aan betrokkene was toegekend. Het Italiaanse orgaan zou uit verschillende oogpunten aanleiding hebben gehad om eerder navraag te doen.
69.
Het Luxemburgse orgaan was in 1987 reeds als
"behandelend orgaan" (28) in beeld gekomen. Het Italiaanse orgaan is door middel van een formulier E 202, dat door het INPS op 4 maart 1987 voor ontvangst is gestempeld en door het Luxemburgs orgaan op 23 juli 1985 (!) is gedagtekend, ervan in kennis gesteld dat verzoeker voor het eerst op 11 juli 1985 en daarna nogmaals op 5 februari 1987(29) een pensioenuitkering had aangevraagd. Uit het formulier blijkt verder dat verzoeker in Frankrijk en in Luxemburg een pensioenaanvraag had ingediend.(30) Het Italiaanse orgaan ging op zijn beurt pas na de voltooiing van het 60e levensjaar van verzoeker over tot de uitkering van het Italiaanse pro-rata pensioen. Het diende zich bijgevolg bewust te zijn van het feit dat het geen decennia meer kon duren voordat ook het Franse en het Luxemburgse orgaan uitkeringsplichtig zouden worden.
70.
Het is in dit verband niet oninteressant dat, zoals verzoeker heeft opgemerkt, het Italiaanse orgaan bij brief van het Patronato ACLI reeds in oktober 1988 op de hoogte is gebracht van de toekenning van een Luxemburgs pensioen. Een kopie van deze brief is aan het Hof overgelegd als bijlage 5 bij het verzoekschrift in het door de verwijzende rechter aan het Hof ter beschikking gestelde dossier. Het INPS bestrijdt weliswaar deze brief te hebben ontvangen, zodat hieraan in de onderhavige zaak geen verdere gevolgen moeten worden verbonden.
71.
Hoe dan ook bestond er voor het Italiaanse orgaan echter aanleiding om met betrekking tot de
"voorlopige"
vaststelling van het pensioen in actie te komen en eventueel onderzoek te doen bij het Luxemburgse orgaan, temeer daar een dergelijk onderzoek bij zuiver nationale pensioensituaties wettelijk is voorgeschreven.
72.
De uit dit verzuim voortvloeiende evidente benadeling van verzoeker ten opzichte van een rechthebbende die enkel op basis van één nationaal rechtsstelsel een pensioen ontvangt, is met het oog op de
voorwaarden (31) hiervoor in strijd met het gemeenschapsrechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel. Voorzover het doeltreffendheidsbeginsel verbiedt dat de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde toegekende rechten onevenredig wordt bemoeilijkt, kan in de
gevolgen
van deze situatie tevens een schending van het doeltreffendheidsbeginsel worden gezien.
73.
Mocht het onderhavige geschil niet kunnen worden beslecht door de volledige toepassing van de nationale vrijstellingsregels inzake de terugvordering van het onverschuldigd betaalde op het gebied van de sociale zekerheid ─ hetgeen ter beoordeling van de verwijzende rechter staat ─ dan dringt zich de vraag op, welke gevolgen deze met de gemeenschapsrechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid strijdige handelwijze heeft.
74.
Dienaangaande moet inderdaad worden overwogen om de in artikel 94 e.v. van verordening nr. 1408/71 voorziene verjaringstermijn van twee jaar naar analogie toe te passen. Deze termijn van twee jaar vormt een uitdrukking van het rechtszekerheidsgebod. Hij strekt in deze bepalingen in de eerste plaats tot bescherming van het socialezekerheidsorgaan, zodat dit niet onverwacht met hoge betalingsverplichtingen uit het verleden wordt geconfronteerd. De uitkeringsontvanger verdient evenwel op overeenkomstig wijze bescherming.(32) In het geval van te goeder trouw ontvangen uitkeringen dient de rechthebbende niet geconfronteerd te worden met terugbetalingsverplichtingen die meer dan twee jaar in het verleden teruggaan. Uiteraard gelden deze overwegingen onder het voorbehoud dat er geen gunstigere nationale regelingen van toepassing zijn.
VI ─ Conclusie
75.
Gelet op het voorafgaande, geef ik in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
"1)
Een nationale bepaling die in geval van een uit de toepassing van het gemeenschapsrecht voortvloeiende onverschuldigde betaling voorziet in de mogelijkheid van terugvordering van het onverschuldigd betaalde zonder beperkingen in de tijd, is onverenigbaar met de doelstellingen van de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72. Het gelijkwaardigheidsbeginsel schrijft voor, dat nationale vrijstellingsregels die op vergelijkbare zuiver nationale situaties van toepassing zijn, ook volledig voor gemeenschapsrechtelijke situaties gelden.
2)
De in titel VII van de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 bedoelde termijn van twee jaar, die van toepassing is bij de uitoefening met terugwerkende kracht van op deze verordeningen gebaseerde rechten, kan ─ onverminderd gunstiger bepalingen krachtens de respectieve nationale rechtsstelsels ─ naar analogie ook voor de verificatie en de herberekening van pro-rata pensioenuitkeringen worden ingeroepen, indien in het andere geval een met de gemeenschapsrechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid strijdige handelwijze zou leiden tot benadeling van de ontvanger van een pro-rata pensioen ten opzichte van de ontvanger van een zuiver nationaal pensioen. De termijn van twee jaar wordt berekend vanaf de datum van de eerste kennisgeving aan de ontvanger van het pensioen, van de terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen.
"
(1) .
(2)
In de versie van verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 tot wijziging en bijwerking van verordening (EEG) nr. 1408/71 (PB 1997, L 28, blz. 1).
(3)
In de versie van verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 tot wijziging en bijwerking van verordening (EEG) nr. 574/72 (PB 1997, L 28, blz. 1).
(4)
Arrest van 12 november 1974 (35/74, Jurispr. blz. 1241).
(5)
Arrest van 21 maart 1990 (C-199/98, Jurispr. blz. I-1023).
(6)
Arrest van 21 oktober 1975 (24/75, Jurispr. blz. 1149).
(7)
Arrest van 22 november 1995 (C-443/93, Jurispr. blz. I-4033).
(8)
Zie voor de uiteenzetting van de feiten nrs. 13 e.v. supra.
(9)
Zie, bijvoorbeeld, arrest van 15 september 1998, Edis (C-231/96, Jurispr. blz. I-4951).
(10)
Aangehaald in voetnoot 5.
(11)
Conclusie van 8 februari 1990 in de zaak C-199/88 (Jurispr. blz. I-1039, punten 31 en 32).
(12)
Zie arrest van 14 april 1970, Brock (68/69, Jurispr. blz. 171).
(13)
Arrest van 3 december 1974, Costers en Vounckx (40/74, Jurispr. blz. 1323).
(14)
Zie, bijvoorbeeld, arresten van 16 december 1976, Rewe (33/76, Jurispr. blz. 1989); Edis (aangehaald in voetnoot 9); 17 november 1998, Aprile (C-228/96, Jurispr. blz. I-7141), alsmede 28 november 2000, Roquette Frères (C-88/99, Jurispr. blz. 10465).
(15)
Arrest van 28 september 1994, Fisscher (C-128/93, Jurispr. blz. I-4583).
(16)
Arresten van 6 december 2001, Clean Car Autoservice (C-472/99, Jurispr. blz. I-9687, punt 13), en 7 januari 2003, BIAO (C-306/99, Jurispr. blz. I-1, punt 88).
(17)
Arresten van 4 juli 2000, Haim (C-424/97, Jurispr. blz. I-5123, punt 58), en 12 september 2000 Geffroy (C-366/98, Jurispr. blz. I-6579, punt 20).
(18)
Arrest BIAO (aangehaald in voetnoot 16, punt 89).
(19)
I-4871, punt 25).
(20)
Zie met betrekking tot de inhoud van voornoemde artikelen punten 2, 4 en 5 supra.
(21)
Arrest aangehaald in voetnoot 4.
(22)
Zie arrest Rzepa (aangehaald in voetnoot 4, punten 12 en 13, cursivering van mij). Het destijds van toepassing zijnde artikel 34, lid 3, van verordening nr. 4 had betrekking op terugvorderbare voorschotten.
(23)
Zie onder andere het arrest Rewe (aangehaald in voetnoot 14, punt 5), alsmede de arresten van 16 december 1976, Comet (45/76, Jurispr. blz. 2043, punten 12 tot en met 16); 27 februari 1980, Just (68/79, Jurispr. blz. 501, punt 25); 9 november 1983, San Giorgio (199/82, Jurispr. blz. 3595, punt 14); 25 februari 1988, Bianco en Girard (331/85, 376/85 en 378/85, Jurispr. blz. 1099, punt 12); 24 maart 1988, Commissie/Italië (104/86, Jurispr. blz. 1799, punt 7); 14 juli 1988, Jeunehomme en EGI (123/87 en 330/87, Jurispr. blz. 4517, punt 17); 19 november 1991, Francovich e.a. (C-6/90 en C-9/90, Jurispr. blz. I-5357, punt 43); 9 juni 1992, Commissie/Spanje (C-96/91, Jurispr. blz. I-3789, punt 12), en 14 december 1995, Peterbroeck (C-312/93, Jurispr. blz. I-4599).
(24)
Aangehaald in voetnoot 9, punt 34.
(25)
Arrest Edis (aangehaald in voetnoot 9, punt 36).
(26)
Volgens de door de Italiaanse regering verstrekte gegevens gaat het om artikel 2 van DPR nr. 488 van 27 april 1968.
(27)
Ter terechtzitting was sprake van 30 jaar.
(28)
Zie met betrekking tot dit begrip artikel 41 van verordening nr. 574/72.
(29)
Zie bijlage 1 van de memorie van het INPS, punt 12.
(30)
Aangehaald in voetnoot 29, punt 13.
(31)
Geen regelmatige controle, terugvordering binnen de termijn van één jaar.
(32)
Zie met betrekking tot deze problematiek tevens de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Cabras (aangehaald in voetnoot 11, nr. 32).