61980C0059
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT S. ROZÈS
FREMSAT DEN 2. JULI 1981 (
1
)
Høje Domstol.
Nærværende sager for Domstolen vedrører dr. Turner, der er specialist i intern medicin og kardiologi, og som er blevet placeret i en anden stilling og derefter forflyttet fra lægetjenesten ved EØF-Kommissionen i Bruxelles.
Med hensyn til de faktiske omstændigheder, retsforhandlingernes forløb, parternes påstande, søgsmålsgrunde og anbringender i forbindelse med nærværende sager skal jeg henvise til den meget udførlige retsmøderapport, der er forelagt Domstolen. Kun skal jeg anføre, at Domstolen ved kendelse af 3. marts 1981 besluttede at forene sagerne 59/80 og 129/80, således at der kun skal afsiges én dom.
Jeg skal først gennemgå spørgsmålene om formaliteten og derefter behandle realiteten vedrørende de rejste problemer.
I — Formaliteten
I sag 59/80 tilsigtes annullation af
—
dels skrivelsen af 4. maj 1979 fra generaldirektøren for personale og administration, hvori dr. Turner anmodes om fra den 10. maj 1979 at udføre arbejdsopgaverne som beskrevet i en skrivelse af 14. marts s.a.,
—
dels afgørelsen af 8. juni 1979 vedrørende sagsøgerens placering i en anden stilling.
Spørgsmålet om formaliteten i forbindelse med påstandens første punkt giver ikke anledning til problemer. Derimod rejser Kommissionen tvivl om, hvorvidt den mod afgørelsen af 8. juni 1979 rettede påstand kan antages til realitetsbehandling, da dr. Turners første klage af 3. juli 1979 kun vedrørte skrivelsen af 4. maj 1979. Denne begrundelse kan ikke gøres gældende. I virkeligheden kunne de funktioner, som sagsøgeren blev overdraget ved de formelle instrukser, der blev tilstillet hende den 4. maj 1979, kun udføres i forbindelse med en administrativ stilling; klagen over skrivelsen af 4. maj 1979 må derfor også anses for rettet imod afgørelsen af 8. juni 1979; i øvrigt har denne afgørelse tilbagevirkende kraft fra den 12. juli 1978 (og ikke fra 11. juli, som den fejlagtigt anfører).
Alligevel kan sagsøgeren ikke nedlægge påstand om annullation såvel af afgørelsen af 23. maj 1980 — sagsgenstanden i sag 129/80 — hvorved hun forflyttedes til generaldirektoratet for forskning, som af afgørelsen af 8. juni 1979; hvis man fulgte hendes opfattelse, ville dr. Turner ikke have nogen administrativ tilknytning. En nærmere gennemgang af hendes første sag vil vise, at hun ikke har nogen retlig interesse i at kræve afgørelsen af 8. juni 1979 annulleret.
II — Realiteten
I sin første sag gør sagsøgeren gældende, at der foreligger overtrædelse af vedtægtens artikel 7, stk. 1, samt magtfordrejning.
1o Magtfordrejning
Jeg mener ikke, at der i oprettelsen af en helt specialiseret tjenestegren — »afdelingen for social-medicin« — udelukkende ligger et ønske om at skade sagsøgeren. Dersom en skade faktisk er sket, vil denne være en følge af oprettelsen og ikke dens årsag.
Det er ganske vist korrekt, at sagsøgerens ændrede placering har en særlig baggrund. Faktisk er den i det mindste delvis årsag til to tjenestemandssager, hvor det drejede sig om en overdreven anvendelse af supplerende undersøgelser ordineret i forbindelse med lægeundersøgelserne ved ansættelser; disse undersøgelser, som havde givet anledning til en negativ bedømmelse med hensyn til ansøgernes egnethed til at bestride deres stillinger, havde efter den læges opfattelse, som havde ordineret dem, ikke åbenbaret lægelige »oplysninger, som gør en behandling nødvendig« (dom af 13. april 1978, Mollet, Smi. s. 905, præmis 6).
Disse sager havde et for Kommissionen ugunstigt udfald, og i en af dem har Domstolen givet udtryk for følgende opfattelse :
»Hvilke retsvirkninger der end må udledes af de anførte omstændigheder, kan Domstolen ikke undlade at påtale den lemfældighed, hvormed de berørte tjenestegrene, på et område, som berører overordentligt væsentlige interesser, har handlet både med hensyn til den lægelige forespørgsel og med hensyn til den administrative klage« (dom af 27. oktober 1977, Moli, Sml., s. 1977, præmis 10).
Kommissionen kunne frit oprette en afdeling for »socialmedicin« og foretage en omfordeling af arbejdsopgaverne, uden at der heri ligger en krænkelse af sagsøgerens faglige uafhængighed, og uden at man går så vidt som at træffe en disciplinær forholdsregel over for hende; en sådan forholdsregel lader sig i øvrigt vanskeligt forestille, eftersom bedrifts-lægen kun kan underkastes kontrol af en tilsynsførende læge eller en anden læge udpeget med samme formål, bortset fra hans deontologiske ansvar (som henhører under en faglig disciplinærmyndighed).
I denne nye afdeling ville det måske have været mere hensigtsmæssigt at ansætte en psykiater med eksamen i arbejdsmedicin end en specialist i intern medicin og kardiologi; men under alle omstændigheder er ansættelsen af en sådan specialist med eksamen i arbejdsmedicin forståelig, og det er ønskeligt, at en sådan afdeling ledes af en læge på fuld tid fremfor af en honorarlønnet læge uden en sådan eksamen.
2°
Som sit andet anbringende gør sagsøgeren gældende, at der foreligger en overtrædelse af vedtægtens artikel 7, stk. 1 (tjenestens interesse).
Efter min opfattelse kan det vanskeligt bestrides, at det i princippet er hensigtsmæssigt at oprette en afdeling for »social-medicin«, og man kan næppe hævde, at denne betegnelse ikke dækker over nogen egentlig lægelig funktion.
I en redegørelse, som sagsøgeren selv udarbejdede den 13. marts 1979, understregede hun, at hun var »overrasket over den betydning, man tillagde psykiatriske og psykologiske problemer.
Som eksempler kan nævnes:
—
patienter, der er indlagt på psykiatriske afdelinger;
—
selvmordsforsøg;
—
henvendelser til/fra politistationer, portnere osv.;
—
visse personers problemer med at indordne sig under arbejdsvilkårene ved Kommissionen;
—
mentalt syge, som overflyttes fra en tjenestegren til en anden, hvorved man fremmer muligheden for en fremskyndet pensionering på grund af invaliditet«.
Som en del af arbejdsmedicinen er undersøgelserne ved ansættelser af afgørende betydning. Men arbejdsmedicinen er mere end det. Den består ikke kun af klinisk arbejde i forbindelse med lægelige undersøgelser, men indebærer også aktiviteter inden for det faglige og sociale miljø.
Ifølge Kommissionens henstilling af 20. juli 1962 til medlemsstaterne vedrørende arbejdsmedicinen inden for virksomhederne er som enkeltområder anført arbejdssygdomslære (erhvervsmæssigt betinget allergi), særlige medicinske problemer (psykoneuroser som følge af arbejdet eller af skader på helbredet), arbejdspsykologi (psykisk sundhed og menneskelige forhold) og den forebyggende medicin (regelmæssige undersøgelser). Ifølge samme henstilling beskæftiger arbejdsmedicinen sig også med fritidssysler, sportsudøvelse, toksikomani (alkohol, tobak osv.). Det var derfor ikke uden mening at placere »behandlingen af alkoholmisbrug hos tjenestemænd« under denne afdeling.
Det må være vanskeligt for Domstolen at træde i den ansvarlige myndigheds sted, når talen er om det hensigtsmæssige i at oprette en sådan afdeling. I henhold til Domstolens praksis er alene den overordnede myndighed ansvarlig for tjenestegrenenes funktion med den begrænsning, der ligger i de ansattes rettigheder i henhold til vedtægten, som kan fordres prøvet ved Domstolen.
De arbejdsmedicinske aktiviteter inden for en administration som Kommissionen i Bruxelles kan naturligvis ikke tilrettelægges på samme måde som inden for en privat virksomhed, hvad enten det drejer sig om en industrivirksomhed eller anden type virksomhed. Ganske vist kan man inden for den offentlige sektor rette henvendelse til honorarlønnede læger og ved kontrakt knytte dem til administrationen på deltidsbasis. Men hvad enten han er honorarlønnet eller tjenestemandsansat, kan bedrifslægen ikke samtidig være behandlende læge for de samme patienter. Han har derimod opgaver af tilsynsførende og forebyggende karakter, ligesom han kan gribe ind i arbejdsvilkårene. Han er i langt højere grad en del af administrationen; således forholder det sig også ved Kommissionen, hvor personalet i lægetjenesten er underlagt generaldirektøren for »personale og administration«.
Med hensyn til de tjenestemandsansatte læger er der tale om en nødvendig hierarkisk stilling, der skal forenes med den faglige uafhængighed, som enhver læge skal bevare. Selv om den tjenestemandsansatte læge er underordnet den administration, som han er ansat af, skal han ikke desto mindre overholde de deontologiske og arbejdsretlige regler, ligesom han nyder godt af den beskyttelse og de nødvendige privilegier, som patienternes reelle interesser tilsiger; man må huske, at reglerne om arbejdsmedicin ikke først og fremmest er indført af faglige grunde, men at de navnlig skal sikre personalets sundhed.
Det er dette vanskelige dilemma, der er kernen i de foreliggende sager. Sagsøgerens påstand om, at »tjenestemandsansatte læger bør være underkastet en anden vedtægt end andre tjenestemænd« bør udtrykkes mere præcist; det er korrekt, at der i vedtægten skal tages hensyn til deres faglige uafhængighed som læger, men de er ikke af den grund »uden for vedtægten«.
Som fremhævet i kendelsen om foreløbige forholdsregler fra formanden for Domstolens anden afdeling af 2. juli 1980»er det ubestridt, at sagsøgeren først har udøvet lægevirksomhed ved Kommissionen — i den betydning, som hun tilsyneladende tillægger dette udtryk, dvs. som havende ansvar ved behandling af syge eller personlig undersøgelse af patienter — efter at hun blev ansat ved Kommissionen for frivilligt at beklæde en administrativ stilling, hvilket bevises ved hendes ansættelseskontrakt af 22. december 1965 og afgørelsen om fastansættelse af 1. august 1968«. Ved at acceptere sin fastansættelse ved Kommissionen kunne sagsøgeren bestemt ikke være uvidende om følgerne, og hun burde have vidst, at så længe hun var tjenestemand, ville hun ikke kunne have patienter, som var det et liberalt erhverv; der er her tale om et personligt valg, som forpligter den pågældende, ud over de bevæggrunde, som er fulgt.
Jeg skal fremhæve, at selv om sagsøgeren ikke længere uden for afdelingen havde rådighed over det særdeles gode inspek-tions-»værktøj«, som undersøgelserne ved ansættelser er, havde hun andre handlingsmuligheder, nemlig forebyggende lægeundersøgelser og deltagelse i invaliditetsudvalgets arbejde.
Blandt de arbejdsopgaver, som blev tildelt hende, var der i øvrigt også mulighed for udøvelsen af »den helbredende lægekunst«. Det lægelige tilsyn med personalet ved Det økonomiske og sociale Udvalg, som hun blev tillagt den 14. marts 1979, er en omstændighed, som man på ingen måde kan se bort fra. Hun var pålagt at foretage »forebyggende undersøgelser« af de ansatte og deres familier, og disse undersøgelser er ikke mindst lige så gavnlige som undersøgelserne ved ansættelser, selv om de i et vist omfang er en gentagelse af den årlige lægeundersøgelse.
Jeg skal anføre, at en tjenestemand i henhold til Domstolens praksis ikke har noget krav på at bibeholde bestemte kompetenceområder bortset fra de begrænsninger, der følger af sammenhængen mellem stillingsbetegnelserne og stillingsgrupperingerne og af beskrivelsen af funktioner og kompetenceområder for hver stillingsbetegnelse.
Det er derfor fuldt ud forståeligt, at en bedrifslæge, som er tjenestemand ved Kommissionen, kan udføre sit arbejde i en »social-medicinsk afdeling«, også selv om denne afdeling i overvejende grad er »social«, forudsat han med henblik på løsningen af de »særtilfælde«, som forelægges ham, har beføjelse til at foreslå individuelle forholdsregler, som kan give et resultat administrativt set, og eksempelvis ikke foretage kontrol af, hvorvidt tjenestemænds fravær på grund af sygdom er berettiget, jf. artikel 7 i henstilling nr. 12 fra ILO af 24. juni 1959, men vurdere, om disse forsømmelser berettiger til en invaliditetssag, eller om der i stedet kan findes en løsning ved hjælp af ændrede arbejdsvilkår (arbejdstid, deltid), af en ændret placering, andre funktioner eller, som det udtrykkes i henstillingen »ved at tilpasse arbejdet til de ansatte«. For en læge med ansvar for en sådan afdeling er der her tale om et interessant virkefelt, og han kan lade foretage lægeundersøgelser, medmindre han selv udfører dem. »Tjenestens interesse« kan derfor have begrundet reorganiseringen og den deraf følgende flytning af funktioner.
Det tilkommer derfor ikke sagsøgeren at fremkomme med kritik af grundlaget for administrationens valg mellem flere muligheder inden for det arbejdsmedicinske område, ej heller af, i hvilket omfang, de er hensigtsmæssige, selv om udarbejdelsen af disse valgmuligheder krævede hendes medvirken samt høring af repræsentanter for personalet. Afgørelsen af, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at placere hende i den afdeling, må i princippet også ligge uden for Domstolens kompetence.
Til gengæld burde fastlæggelsen af de arbejdsopgaver, som fremover påhvilede hende, have været foretaget på det højest mulige niveau, og når det den 4. maj 1979 blev meddelt hende, at hun skulle »overtage sine nye funktioner« og fremlægge forslag vedrørende den særlige tjenestegren, som hun skulle forvalte, og iværksætte en »arbejdsplan for behandlingen af alkoholmisbrug blandt tjenestemænd«, kunne sagsøgeren med rette have følelsen af ikke at være på højde med sit ansvar.
Det må erkendes, at generaldirektøren for personale og direktøren for lægetjenesten har overladt det til sagsøgeren at foretage den nærmere udformning af de trufne beslutninger, og det har været særdeles vanskeligt for hende blot at opnå en sammenhængende organisationsplan for lægetjenesten. Selv om hun i kraft af sin forfremmelse til lønklasse A 4 den 7. april 1978 var pålagt arbejdsopgaver af planlæggende og forberedende karakter, måtte det først og fremmest påhvile »lægerådet« og generaldirektøren for personale at fastlægge de større linjer for et sådant projekt og at foretage den nærmere afgrænsning af de arbejdsopgaver, som hun skulle varetage.
Dette lægeråd har især til opgave at være rådgivende instans for generaldirektøren for administration, at tage stilling til spørsmål vedrørende personalets helbreds- og sundhedstilstand, med standardisering for øje, at iværksætte et regelmæssigt samarbejde mellem institutionernes læger på det videnskabelige, tekniske og administrative plan, og endelig at fremkomme med udtalelser i forbindelse med budgetudarbejdelsen for de forskellige lægetjenester.
Som det også er sagsøgerens opfattelse, henhører udarbejdelsen af en »plan til bekæmpelse af alkoholmisbruget ved Kommissionen« i mindre grad under en læges kompetence, end den er betinget af en forudgående fastlæggelse af en samlet politik fra Kommissionens side i den henseende. Under sagsbehandlingen i forbindelse med begæringen om foreløbige forholdsregler har Kommissionen selv bekræftet, at »behovet for særlige lægelige tjenestegrene alene afgøres af administrationen«.
De pålæg, som blev givet sagsøgeren i skrivelsen af 4. maj 1979 fra generaldirektøren for personale, bør derfor erklæres ugyldige. Denne annullation vedrører imidlertid ikke sagsøgerens placering i den særlige tjenestegren »lægetjenesten for personalet i Bruxelles« i medfør af afgørelsen af 8. juni 1979, men i det omfang, hvor hun inden for denne tjeneste er pålagt ansvaret for den »social-medicinske« afdeling, kan denne placering først få virkning, når retningslinjerne for denne afdelings funktion er blevet fastlagt ud fra de forudsætninger, jeg netop har pointeret.
Forudsat at Kommissionen ikke længere råder over den stilling, som var genstand for meddelelse om ledig stilling KOM/847/80, og som kun svarer til stillingsgruppe A 6/A 7, er der intet til hinder for, at den stilling, som sagsøgeren har på nuværende tidspunkt i generaldirektoratet for forskning, overføres med stillingsindehaveren, således som det er sket i mange tilfælde.
3°
Jeg skal endelig gennemgå indholdet af søgsmålet i sag 129/80, som dels tilsigter annullation af afgørelsen af 23. maj 1980 fra det kommissionsmedlem, som er ansvarlig for personalespørgsmål, hvorved sagsøgeren forflyttedes til stillingen KOM/229/80 under generaldirektoratet for »Forskning«, dels vedrører et krav om erstatning for ideel skade svarende til to års løn. Henset til udredningerne ovenfor, kan det gøres kort.
Det er faktisk tilstrækkeligt at fremhæve, at begrundelsen for denne afgørelse, hvorefter »sagsøgeren ikke har tilpasset sig de nye funktioner, som var overdraget hende under hendes forudgående placering inden for den særlige tjenestegren ’lægetjenesten for personalet i Bruxelles’«, er fejlagtig. Eftersom tjenestemanden i henhold til vedtægtens artikel 21 er »ansvarlig for gennemføreisen af de opgaver, der bliver pålagt ham«, må disse opgaver nødvendigvis være defineret i forvejen. Men dette har ikke været tilfældet.
Jeg skal dernæst føje til, at de øvrige søgsmålsgrunde, der er fremført imod forflyttelsen, forekommer ubegrundede.
Sagsøgeren påberåber sig, at »pligten til at vise hensyn er krænket« i den forstand, at hun ikke forud for indkaldelsen til møde med generaldirektøren for personale den 6. maj 1980 blev gjort bekendt med emnet for mødet: men formålet med denne indkaldelse var netop at underrette hende om en eventuel forflyttelse og at indhente hendes kommentarer hertil. Sagsøgerens advokat har ikke gjort denne søgsmålsgrund gældende under retsmødet.
Som følge af afgørelsen af 23. maj 1980 støder sagsøgeren inden for området »biologi, strålingsbeskyttelse og medicinsk forskning« på funktioner vedrørende forskning, videnskab og uddannelse, som ikke er væsentligt forskellige fra de funktioner, hun varetog, da hun blev midlertidigt ansat i lønklasse A 6 i 1965 i direktoratet for sundhedsbeskyttelse (hygiejne og nuklear medicin), og dernæst fastansat i 1968 under generaldirektoratet for »Sociale anliggender«, hvorefter hun fra 1. juli 1970 beklædte en stilling i generaldirektoratet for personale og administration, nemlig i lægetjenesten. Det er derfor ikke korrekt, at hun under sin tjeneste ved Kommissionen udelukkende har udført arbejdsopgaver af lægelig og klinisk karakter.
Desuden tilkommer det efter min opfattelse ikke sagsøgeren at rette kritik mod ansættelsen ved lægetjenesten i Bruxelles af honorarlønnede medarbejdere, der ikke er beskyttet af nogen vedtægtsmæssig garanti, når hun anfører, at denne tjenestegren ikke bør være for »bureaukratisk«, og når hun har undladt at udføre de endog mange rent lægelige opgaver, som var overladt hende inden for den »social-medicinske« afdeling.
Da sagsøgerens krav således er imødekommet med hensyn til annullationen, kan hun ikke derudover opnå den erstatning for ideel skade, hun kræver. Inden udfaldet af nærværende sager forelå, fastslog kendelsen om begæringen om foreløbige forholdsregler af 2. juli 1980 i punkt 4: »Den omstændighed, at [sagsøgeren] med øjeblikkeligt varsel er blevet tillagt opgaver svarende til dem, som hun tidligere havde anmodet om at blive tillagt, udgør heller ikke en disciplinær sanktion og krænker ikke hendes ære«.
Jeg har også vanskeligt ved at se, på hvilken måde sagsøgerens ægtefælle — der også er læge — kan tilføjes skade gennem denne forflyttelse, medmindre man er af den opfattelse, at hun udøver lægevirksomhed i samarbejde med ham.
Jeg vil ikke hæfte mig yderligere ved indholdet af dette andet søgsmål, eftersom afgørelsen af 23. maj 1980 bør annulleres som følge af fejlagtig begrundelse.
Som resultat heraf er jeg af den opfattelse,
—
at skrivelsen af 4. maj 1979 fra generaldirektøren for personale og administration samt afgørelsen af 23. maj 1980 vedrørende forflyttelsen af sagsøgeren bør annulleres;
—
at sagsøgte i øvrigt bør frifindes;
—
og at Kommissionen udover sine egne omkostninger tilpligtes at afholde sagsøgerens omkostninger i disse to sager, bortset fra omkostningerne i forbindelse med begæringen om foreløbige forholdsregler nr. 129/80 R, som bør pålægges hende.
(
1
) – Oversat fra fransk.