61997CJ0209_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-209/97,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Nolin en P. van Nuffel, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
ondersteund door
Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Schoo, afdelingshoofd bij de juridische dienst, en J.-L. Rufas Quintana, hoofdadministrateur bij die dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij zijn secretariaat-generaal, Kirchberg,
interveniënt,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door B. Hoff-Nielsen, afdelingshoofd bij de juridische dienst, M. C. Giorgi, juridisch adviseur, en F. Anton, lid van de juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij A. Morbilli, directeur-generaal van de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
verweerder,
ondersteund door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door M. Perrin de Brichambaut, directeur juridische zaken bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, en F. Pascal, attaché d'administration centrale bij dit ministerie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard Joseph II 8 B,
interveniënte,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften (PB L 82, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Zesde kamer),
samengesteld als volgt: P. J. G. Kapteyn, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, G. Hirsch (rapporteur) en H. Ragnemalm, rechters,
advocaat-generaal: A. Saggio
griffier: R. Grass
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 maart 1999,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 2 juni 1997, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) verzocht om nietigverklaring van verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften (PB L 82, blz. 1; hierna: "bestreden verordening").
2 Artikel 52 van de bestreden verordening trekt verordening (EEG) nr. 1468/81 van de Raad van 19 mei 1981 (PB L 144, blz. 1) in. Laatstgenoemde verordening was gebaseerd op de artikelen 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 37 EG) en 235 EG-Verdrag (thans artikel 308 EG).
3 Verordening nr. 1468/81 was zelf gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 945/87 van de Raad van 30 maart 1987 (PB L 90, blz. 3), die eveneens de artikelen 43 en 235 van het Verdrag als rechtsgrondslag had.
4 Blijkens de derde en de vierde overweging van de considerans van de bestreden verordening achtte de gemeenschapswetgever het bij verordening nr. 1468/81 ingestelde systeem weliswaar doeltreffend, doch moest het zijns inziens in het licht van de opgedane ervaring in zijn geheel worden vervangen.
5 Daartoe diende de Commissie op 23 december 1992 bij de Raad een voorstel voor een verordening in die de artikelen 43, 100 A EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 95 EG) en 113 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 133 EG) als rechtsgrondslag had. In de loop van de onderhandelingen binnen de Raad liet de Commissie artikel 113 van het Verdrag vallen, omdat de bepaling van het voorstel die een beroep op dit artikel rechtvaardigde, was geschrapt. Wat artikel 100 A van het Verdrag betreft, besloot de Raad, na raadpleging van het Europees Parlement, overeenkomstig de procedure van artikel 189 A, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 250, lid 1, EG) met eenparigheid van stemmen dit artikel te schrappen en het te vervangen door artikel 235 van het Verdrag. De Raad koos dus de artikelen 43 en 235 van het Verdrag als rechtsgrondslag van de bestreden verordening.
6 Artikel 1 van de bestreden verordening stelt de voorwaarden vast waaronder de administratieve autoriteiten die in de lidstaten met de tenuitvoerlegging van de douane- en landbouwvoorschriften belast zijn, onderling en met de Commissie samenwerken om de naleving van deze voorschriften in het kader van een communautair systeem te verzekeren.
7 Daartoe formuleert de bestreden verordening in de titels I en II de regels betreffende bijstand op verzoek (artikelen 4-12) en bijstand op eigen initiatief (artikelen 13-16). De titels III en IV zijn gewijd aan de betrekkingen tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en de Commissie (artikelen 17 en 18) en aan de betrekkingen met derde landen (artikelen 19-22).
8 Titel V (artikelen 23-41) telt acht hoofdstukken. Hoofdstuk 1 voorziet in de instelling van een geautomatiseerd informatiesysteem, genoemd "douane-informatiesysteem" (hierna: "DIS"), dat beantwoordt aan de behoeften van de administratieve autoriteiten belast met de toepassing van de douane- of landbouwvoorschriften, evenals van de Commissiediensten (artikel 23, lid 1). Volgens artikel 23, lid 2, van de bestreden verordening heeft het DIS tot doel, "bij te dragen tot het voorkomen, opsporen en bestrijden van handelingen die in strijd zijn met de douane- of landbouwvoorschriften, door verbetering, via een snellere verspreiding van informatie, van de doeltreffendheid van de samenwerkings- en controleprocedures van de in deze verordening bedoelde bevoegde autoriteiten". Ingevolge lid 3 van deze bepaling kunnen de douaneautoriteiten van de lidstaten in het kader van de in artikel K.1, punt 8, van het Verdrag inzake de Europese Unie (de artikelen K-K.9 van het Verdrag inzake de Europese Unie zijn vervangen door de artikelen 29 EU-42 EU) bedoelde douanesamenwerking gebruik maken van de materiële infrastructuur van het DIS. Ten slotte bepaalt lid 6, dat de lidstaten en de Commissie als "DIS-partners" deelnemen aan het DIS.
9 De hoofdstukken 2 tot en met 8 van titel V van de bestreden verordening bevatten regels betreffende de organisatie en de werking van het DIS. Zo bestaat het DIS volgens artikel 24 uit een centrale gegevensbank die in elke lidstaat en bij de Commissie door middel van terminals toegankelijk is, en bevat het uitsluitend gegevens die voor de verwezenlijking van zijn doel, als omschreven in artikel 23, lid 2, noodzakelijk zijn, met inbegrip van persoonsgegevens. Ingevolge artikel 29, lid 1, is rechtstreekse toegang tot gegevens in het DIS uitsluitend voorbehouden aan de nationale autoriteiten die elke lidstaat heeft aangewezen, en aan de door de Commissie aangewezen diensten.
10 Hoofdstuk 5 van titel V betreft met name de bescherming van persoonsgegevens. Volgens artikel 34, lid 1, van de bestreden verordening neemt elke DIS-partner die voornemens is om persoonsgegevens te ontvangen uit of in te voeren in het DIS, uiterlijk op het tijdstip waarop deze verordening van toepassing wordt, in zijn nationale wetgeving of voor de Commissie geldende interne regels aan ter bescherming van de rechten en vrijheden van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens.
11 Bij beschikking van de president van het Hof van 29 september 1997 is de Franse Republiek toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad. Bij beschikking van de president van het Hof van 1 december 1997 is het Parlement toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
12 Tot staving van haar beroep stelt de Commissie als enig middel, dat de gekozen rechtsgrondslag niet ter zake dienend is. Haars inziens had de Raad de bestreden verordening op de artikelen 43 en 100 A van het Verdrag en niet op de artikelen 43 en 235 moeten baseren.
13 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak in het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling (zie, bijvoorbeeld, arresten van 11 juni 1991, Commissie/Raad, het zogenaamde "Titaandioxyde-arrest", C-300/89, Jurispr. blz. I-2867, punt 10, en 25 februari 1999, Parlement/Raad, C-164/97 en C-165/97, Jurispr. blz. I-1139, punt 12).
14 De Commissie stelt, dat de bestreden verordening tot doel heeft, de goede werking van de douane-unie en dus van de interne markt te bevorderen, hetgeen een beroep op artikel 100 A van het Verdrag rechtvaardigt. De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap in de zin van artikel 209 A EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 280 EG), dus de fraudebestrijding, zou overigens geen zelfstandige doelstelling zijn, doch voortvloeien uit de instelling van de douane-unie.
15 Volgens het Parlement gaat de bestreden verordening verder dan de gewone bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. De considerans ervan betreft namelijk in vele opzichten de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de instelling en de werking van de interne markt in de zin van artikel 100 A van het Verdrag.
16 Inhoudelijk omvat de bestreden verordening volgens de Commissie enerzijds de verbetering van de wederzijdse bijstand tussen de lidstaten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften, en anderzijds de oprichting in het kader van het DIS van een voor de lidstaten en de bevoegde diensten van de Commissie toegankelijke centrale gegevensbank. Haars inziens vereist de versterkte samenwerking artikel 100 A als rechtsgrondslag, omdat daarvoor de nationale wetgevingen daadwerkelijk onderling moeten worden aangepast. Volgens de Commissie is het DIS als zodanig weliswaar niet ingesteld met het oog op de onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen, doch staat vast dat het zonder harmonisatie van die wetgevingen niet kan werken.
17 Subsidiair stelt de Commissie, dat indien een beroep op artikel 235 van het Verdrag, gelet op de instelling van het DIS, noodzakelijk zou worden geacht, de bepalingen betreffende de wederzijdse bijstand op verzoek of op eigen initiatief niettemin op artikel 100 A hadden moeten worden gebaseerd. Dan rijst de vraag van een eventuele dubbele rechtsgrondslag. Overeenkomstig het "Titaandioxyde-arrest" zou in dat geval alleen artikel 100 A van toepassing zijn.
18 Dat een in het kader van de interne markt vastgestelde verordening houdende instelling van een instrument voor wederzijdse bijstand (gegevensbank) ook dient ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, heeft volgens het Parlement geen gevolgen voor de rechtsgrondslag, namelijk artikel 100 A van het Verdrag.
19 Anders dan de bestreden verordening had verordening nr. 1468/81 volgens de Raad daarentegen tot doel, de goede werking van de douane-unie en het gemeenschappelijk landbouwbeleid te verzekeren, hetgeen een nauwe samenwerking tussen de nationale administraties vereiste. De bestreden verordening heeft daarentegen tot doel de fraude in het kader van de douane-unie en van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te bestrijden, hetgeen samenwerking van dezelfde administraties vereist. De in artikel 209 A van het Verdrag bedoelde bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap vloeit volgens de Raad niet voort uit de instelling van de douane-unie, doch vormt een zelfstandige doelstelling.
20 Inhoudelijk beoogt de bestreden verordening volgens de Raad de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen, aangezien zij een systeem van fraudebestrijding in het leven roept dat de openbare vrijheden eerbiedigt, twee aspecten die onlosmakelijk verbonden zijn. Het nieuwe systeem van fraudebestrijding is van administratieve aard, vormt een communautaire eenheid en heeft tot doel de doeltreffendheid van de douanesamenwerking tussen de lidstaten te verbeteren. Aangezien dit systeem verder gaat dan gewone douanesamenwerking, moest een beroep worden gedaan op artikel 235 van het Verdrag, daar de bevoegdheid die bij artikel 209 A, in de ten tijde van de vaststelling van de bestreden verordening geldende versie, aan de Gemeenschap was verleend, een ontoereikende rechtsgrondslag voor een dergelijke handeling was.
21 Volgens de Franse regering heeft de bestreden verordening niet tot doel nationale bepalingen onderling aan te passen, doch beoogt zij de fraude in het kader van de douane-unie en van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te bestrijden. Haars inziens zijn wegens de instelling van het DIS weliswaar een aantal specifieke regels inzake gegevensbescherming ingevoerd, doch heeft de bestreden verordening daarom nog niet tot doel de gegevensbescherming in de Gemeenschap te harmoniseren.
22 Om het doel van de bestreden verordening te bepalen dient in casu rekening te worden gehouden met de veranderingen die de bepalingen sinds de vaststelling van verordening nr. 1468/81 hebben ondergaan.
23 Dienaangaande zij om te beginnen opgemerkt, dat verordening nr. 1468/81 de goede werking van de douane-unie en het gemeenschappelijk landbouwbeleid tot doel had. Om dat doel te bereiken stelde de verordening regels betreffende wederzijdse administratieve bijstand vast, met name om inbreuken op de douane- en landbouwvoorschriften te voorkomen en te bestraffen alsook om iedere handelwijze die met die voorschriften in strijd is of lijkt te zijn, op te sporen.
24 Vervolgens werd bij de wijziging van verordening nr. 1468/81 door verordening nr. 945/87 uitgegaan van de ervaring dat de bestrijding van fraude met vertakkingen in verscheidene lidstaten zo belangrijk is, dat de Commissie en de lidstaten meer mogelijkheden tot optreden op dit gebied moeten krijgen (tweede overweging van de considerans van verordening nr. 945/87).
25 Ten slotte luidt de eerste overweging van de considerans van de bestreden verordening als volgt: "Overwegende dat de fraudebestrijding in het kader van de douane-unie en van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een nauwe samenwerking vereist tussen de administratieve autoriteiten die in elke lidstaat met de uitvoering van de op deze twee gebieden vastgestelde bepalingen zijn belast; dat een en ander bovendien een doeltreffende samenwerking noodzakelijk maakt tussen deze nationale autoriteiten en de Commissie, die belast is met de uitvoering van het Verdrag en de uit hoofde daarvan vastgestelde bepalingen; dat een efficiënte samenwerking op dit gebied eveneens de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap kan versterken."
26 In de tweede overweging van de considerans van de bestreden verordening wordt verklaard: "Overwegende dat het derhalve dienstig is de regels vast te stellen volgens welke de administratieve autoriteiten van de lidstaten elkaar bijstand dienen te verlenen en met de Commissie dienen samen te werken om de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften en de juridische bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te verzekeren, met name door het voorkomen en opsporen van inbreuken op deze voorschriften en het opsporen van iedere handelwijze die daarmee in strijd is of lijkt te zijn."
27 Vergelijking van de verordeningen nrs. 1468/81, 945/87 en de bestreden verordening leert, dat ofschoon de titel nagenoeg ongewijzigd bleef, het doel van de regeling geleidelijk veranderde. Waar de samenwerking aanvankelijk met name de goede werking van de douane- en landbouwvoorschriften tot doel had, beoogt de laatstelijk bij de bestreden verordening ingestelde versterkte samenwerking vooral de bestrijding van fraude en aldus de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.
28 In deze context zij opgemerkt, dat de relevante verdragsbepalingen ook zijn geëvolueerd. Volgens het bij het Verdrag inzake de Europese Unie ingevoegde artikel 209 A van het Verdrag, nemen de lidstaten ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, namelijk dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.
29 Anders dan de Commissie stelt, vloeit de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap niet voort uit de instelling van de douane-unie, doch vormt zij een zelfstandige doelstelling die in het Verdrag is opgenomen onder titel II (financiële bepalingen) van het vijfde deel, betreffende de instellingen van de Gemeenschap, en niet in het derde deel, betreffende het beleid van de Gemeenschap, waaronder de douane-unie en de landbouw vallen.
30 Sedert de inwerkingtreding van artikel 209 A van het Verdrag is de doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap nader uitgewerkt bij verordeningen als verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1) of bij de verordeningen tot vaststelling van specifieke regels voor bepaalde sectoren.
31 Dat is het geval met de bestreden verordening. De Raad was namelijk van mening, dat de bescherming van de financiële belangen in het kader van de douane-unie en het gemeenschappelijk landbouwbeleid de vaststelling vereiste van specifieke regels die de algemene regels aanvullen.
32 Inhoudelijk voorziet de verordening in een systeem van samenwerking tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en tussen deze autoriteiten en de Commissie, in het kader waarvan deze administraties elkaar bijstand verlenen door volgens de modaliteiten van de bestreden verordening gegevens te verstrekken over handelingen die met de douane- en landbouwvoorschriften in strijd zijn of lijken te zijn, of door een passend administratief onderzoek te verrichten (titels I-III van de bestreden verordening). Een specifieke infrastructuur, namelijk het DIS, waarvan de wezenlijke elementen in de punten 8 tot en met 10 van dit arrest zijn beschreven, maakt het bovendien mogelijk de ter kennis van de Commissie gebrachte gegevens snel en systematisch uit te wisselen.
33 Uit deze regeling blijkt, dat zij in haar geheel juist als doel en inhoud heeft de bestrijding van fraude in het kader van de douane-unie en het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zodat zij de financiële belangen van de Gemeenschap beoogt te beschermen. Aangezien artikel 209 A van het Verdrag, in de ten tijde van de vaststelling van de bestreden verordening geldende versie, het te bereiken doel aangaf zonder de Gemeenschap evenwel de bevoegdheid te verlenen om een systeem als het hier aan de orde zijnde in te stellen, was het beroep op artikel 235 van het Verdrag gerechtvaardigd.
34 In dit verband zij gepreciseerd, dat anders dan de Commissie en het Parlement stellen, artikel 100 A in casu niet van toepassing is.
35 Volgens vaste rechtspraak is een beroep op artikel 100 A niet gerechtvaardigd, wanneer harmonisatie van de voorwaarden van de interne markt van de Gemeenschap slechts een bijkomstig gevolg van de vast te stellen handeling is (zie, met name, arresten van 4 oktober 1991, Parlement/Raad, C-70/88, Jurispr. blz. I-4529, punt 17, en 17 maart 1993, Commissie/Raad, C-155/91, Jurispr. blz. I-939, punt 19).
36 Al moeten de lidstaten volgens de vijftiende overweging van de considerans van de bestreden verordening, om aan het DIS te kunnen deelnemen, wetgeving aannemen betreffende de rechten en vrijheden van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens, en moeten zij in afwachting van de nationale maatregelen ter uitvoering van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB L 281, blz. 31), een hoog niveau van bescherming garanderen dat uitgaat van de beginselen van deze richtlijn, het is ook overduidelijk, dat het DIS, zoals de Franse regering heeft verklaard en de Commissie heeft erkend, als zodanig niet bedoeld is om de nationale wetgevingen onderling aan te passen.
37 Dat het DIS niet kan worden ingesteld zonder dat op nationaal niveau beginselen inzake bescherming van de persoonsgegevens gelden die op communautair niveau zijn geharmoniseerd, en dat de lidstaten en de Commissie een hoog niveau van bescherming moeten garanderen dat uitgaat van de beginselen van richtlijn 95/46, volstaat immers niet voor de toepasselijkheid van artikel 100 A van het Verdrag, daar de onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen slechts een bijkomstig gevolg is van deze regeling.
38 Mitsdien moet worden geconcludeerd, dat aangezien artikel 235 van het Verdrag de juiste rechtsgrondslag voor de vaststelling van de bestreden verordening is, het beroep dient te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
39 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Daar de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van dit Reglement zullen het Parlement en de Franse Republiek ieder hun eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten. Verstaat dat het Europees Parlement en de Franse Republiek ieder hun eigen kosten zullen dragen.