61998CC0186_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Το ζήτημα που ανακύπτει στην παρούσα υπόθεση, την οποία υπέβαλε το τέταρτο ποινικό τμήμα του Tribunal de Cνrculo do Porto (Πορτογαλία), είναι τι είδους μέτρα μπορούν να λαμβάνουν τα κράτη μέλη όταν οι ιδιώτες προβαίνουν σε παράτυπη χρήση κοινοτικών πόρων.
2 Τα ερωτήματα υποβλήθηκαν στο πλαίσιο ποινικών δικών κατά της M. A. Nunes και της E. Matos. Τα πραγματικά περιστατικά δεν περιγράφονται στη διάταξη περί υποβολής προδικαστικού ερωτήματος. Ωστόσο, από μια συνοπτική περιγραφή που παρατίθεται στο παράρτημα της διατάξεως αυτής προκύπτει ότι και οι δύο κατηγορούμενες βαρύνονται με κατηγορία πλαστογραφίας και ότι η M. A. Nunes κατηγορείται, επιπλέον, για κατάχρηση δημοσίου χρήματος. Οι βάσει του πορτογαλικού δικαίου κατηγορίες (1) αφορούν πραγματικά περιστατικά που έλαβαν χώρα το 1986 και το 1987 σχετικά με τη χορήγηση χρηματικών ποσών για προγράμματα επαγγελματικής εκπαιδεύσεως εκ μέρους του Ευρωπαϋκού Κοινωνικού Ταμείου. Ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου η M. A. Nunes εξέθεσε ότι η κοινοτική νομοθεσία προβλέπει κυρώσεις για την παράτυπη χρήση κοινοτικών πόρων εκ μέρους ιδιωτών. Ισχυρίστηκε ότι οι κυρώσεις αυτές, δεδομένου ότι είναι αστικής φύσεως (επιστροφή των χορηγηθέντων ποσών και μη καταβολή του υπολοίπου), αρκούν για την εξασφάλιση των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϋκής Ενώσεως, οπότε, ενόψει της υπεροχής του κοινοτικού έναντι του εθνικού δικαίου, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να χαρακτηρίζουν ως ποινικά αδικήματα πράξεις οι οποίες καλύπτονται από την οικεία κοινοτική νομοθεσία. Συναφώς, το εθνικό δικαστήριο υπέβαλε ορισμένα προδικαστικά ερωτήματα, ερωτώντας:
«1) αν η κοινοτική νομοθεσία, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο τελέσεως των καταλογιζομένων στην κατηγορουμένη πράξεων, προσδίδει στις πράξεις αυτές ποινικό χαρακτήρα και
2) αν τα κράτη μέλη είναι αρμόδια να τιμωρούν ποινικώς πράξεις θίγουσες μόνον περιουσιακά κοινοτικά συμφέροντα, για τις οποίες η κοινοτική νομοθεσία προβλέπει μόνον αστικού χαρακτήρα κύρωση.»
3 Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η M. A. Nunes, η Φινλανδική και η Πορτογαλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή. Σύμφωνα με το άρθρο 104, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Δικαστήριο αποφάσισε τη μη διεξαγωγή επ' ακροατηρίου συζητήσεως.
4 Στην απόφαση 83/516/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Οκτωβρίου 1983, για την αποστολή του Ευρωπαϋκού Κοινωνικού Ταμείου (2), προβλέπεται το σχετικό κοινοτικό νομοθετικό πλαίσιο. Η εν λόγω απόφαση περιλαμβάνει γενικούς κανόνες σχετικά με το Ταμείο, και τέθηκε σε εφαρμογή με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2950/83 του Συμβουλίου (3). Το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 2950/83 ορίζει ότι «Όταν η συνδρομή του Ταμείου δεν χρησιμοποιείται σύμφωνα με τους όρους που καθορίζονται από την εγκριτική απόφαση, η Επιτροπή μπορεί να αναστείλει, να μειώσει ή να καταργήσει τη συνδρομή αυτή, αφού δώσει στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος την ευκαιρία να υποβάλει τις παρατηρήσεις του» (4). Το άρθρο 6, παράγραφος 2, προβλέπει την επιστροφή των ποσών που δεν χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τις προβλεπόμενες προϋποθέσεις.
5 Προβλέποντας τις ως άνω συνέπειες σε περίπτωση μη χρησιμοποιήσεως των σχετικών πόρων για τους προβλεπόμενους σκοπούς, η κοινοτική νομοθεσία προφανώς δεν έχει ως σκοπό να ορίσει εξαντλητικά τις κυρώσεις τις οποίες μπορούν να επιβάλλουν τα κράτη μέλη σε περίπτωση που οι ενέργειες των εμπλεκόμενων ατόμων συνιστούν ποινικό αδίκημα βάσει του εθνικού δικαίου. Επομένως, το ζήτημα αν η κοινοτική νομοθεσία χαρακτηρίζει τις ενέργειες αυτές ως ποινικό αδίκημα δεν έχει σημασία για το ουσιώδες ζήτημα που τίθεται ενώπιον του Δικαστηρίου. Η Φινλανδική, η Πορτογαλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή εξέθεσαν ότι η Συνθήκη ΕΚ δεν παρέσχε αρμοδιότητες στην Κοινότητα στον τομέα του ποινικού δικαίου. Όπως δέχθηκαν, όμως, τούτο δεν αποκλείει τη δυνατότητα των κρατών μελών να κινούν ποινικές διαδικασίες σε περιπτώσεις όπως η παρούσα. Ο χαρακτηρισμός της καταχρήσεως και άλλων αδικημάτων ως εγκλημάτων και ο προσδιορισμός των σχετικών κυρώσεων που μπορούν να επιβληθούν είναι ζητήματα τα οποία δεν εμπίπτουν επί του παρόντος στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, ανεξάρτητα από τη φύση των εμπλεκομένων πόρων. Όμως, όπως θα καταστεί σαφές από την απάντηση στο δεύτερο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου, το κοινοτικό δίκαιο επιτάσσει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν όλα τα κατάλληλα μέτρα για την αποτροπή και τιμωρία της μη σύννομης χρησιμοποιήσεως κοινοτικών πόρων.
6 Όσον αφορά το δεύτερο ερώτημα, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει σαφώς ότι τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν ποινικές κυρώσεις σε περίπτωση αδικημάτων σε βάρος κοινοτικών πόρων: βλ. για παράδειγμα την απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδος (5), με την οποία το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 10 ΕΚ) παραλείποντας να ασκήσει ποινική ή πειθαρχική δίωξη κατά των ατόμων που είχαν αναμειχθεί στην αποφυγή της καταβολής γεωργικών εισφορών, οι οποίες θα εισπράττονταν υπέρ του κοινοτικού προϋπολογισμού. Με την απόφαση το Δικαστήριο έκρινε ότι:
«(...) οσάκις η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση δεν περιέχει καμία ειδική διάταξη προβλέπουσα κύρωση σε περίπτωση παραβάσεως ή παραπέμπει σχετικώς στις εθνικές νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, το άρθρο 5 της Συνθήκης επιβάλλει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν κάθε μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίζει την εφαρμογή και την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου.
Προς τούτο, τα κράτη μέλη, διατηρώντας πάντως το δικαίωμα επιλογής των κυρώσεων, υποχρεούνται ιδίως να μεριμνούν ώστε για τις παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου να επιβάλλονται κυρώσεις υπό προϋποθέσεις, ουσιαστικές και διαδικαστικές, ανάλογες με τις ισχύουσες για τις παραβιάσεις του εθνικού δικαίου παρόμοιας φύσης και σημασίας και, εν πάση περιπτώσει, προσδίδουσες στην κύρωση αποτελεσματικό, ανάλογο και αποτρεπτικό χαρακτήρα.
Εξάλλου, οι εθνικές αρχές οφείλουν να ενεργούν, προκειμένου περί παραβιάσεων του κοινοτικού δικαίου, με την ίδια επιμέλεια που καταβάλλουν κατά την εφαρμογή των αντιστοίχων εθνικών νομοθεσιών» (6).
7 Η απόφαση αυτή επιβεβαιώθηκε με την απόφαση Hansen (7), η οποία αφορούσε κοινοτικό κανονισμό στον τομέα των οδικών μεταφορών που επέτασσε στα κράτη μέλη να λάβουν τα απαραίτητα μέτρα για την εξασφάλιση της τηρήσεως των διατάξεών του. Το Δικαστήριο έκρινε ότι τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν την ύπαρξη ποινικής ευθύνης, με στενή έννοια, σε περίπτωση σχετικής παραβάσεως και επανέλαβε όσα δέχθηκε με την προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδος.
8 Κατά τη γνώμη μου, οι αποφάσεις αυτές δίδουν απάντηση στο ερώτημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο. Επιπλέον, απ' αυτές καθίσταται σαφές ότι τα κράτη μέλη δεν έχουν απλώς τη δυνατότητα επιβολής ποινικών κυρώσεων αλλά είναι μάλιστα υποχρεωμένα να λαμβάνουν όλα τα αποτελεσματικά μέτρα, στα οποία μπορούν να περιλαμβάνονται και ποινικές κυρώσεις. Η υποχρέωση αυτή απορρέει από το άρθρο 5 της Συνθήκης, το οποίο, όπως έγινε δεκτό με την απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδος, επιτάσσει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν κάθε αναγκαίο μέτρο για την εξασφάλιση της εφαρμογής και της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου.
9 Η φύση της προβλεπόμενης από το άρθρο 5 της Συνθήκης υποχρεώσεως υπογραμμίζεται με το άρθρο 209 Α, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 280, παράγραφος 2, ΕΚ), το οποίο ρητώς επιτάσσει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα ίδια μέτρα καταπολεμήσεως της απάτης σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας με εκείνα που λαμβάνουν για την καταπολέμηση της απάτης σε βάρος των δικών τους οικονομικών συμφερόντων. Αν και το άρθρο αυτό δεν ίσχυε την περίοδο κατά την οποία όπως φαίνεται έλαβαν χώρα τα κρίσιμα πραγματικά περιστατικά (καθόσον προστέθηκε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ), αποτελεί διαφωτιστικό στοιχείο όσον αφορά το περιεχόμενο της κατά το άρθρο 5 υποχρεώσεως.
10 Θα παραθέσω επίσης τη Σύμβαση σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων (8). Η Σύμβαση αυτή, που βασίζεται στο άρθρο K.3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση (τα άρθρα K έως K.9 της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση αντικαταστάθηκαν με τα άρθρα 29 EΕ έως 42 ΕΕ) δεν έχει ακόμη τεθεί σε ισχύ, διότι εκκρεμεί η κύρωσή της απ' όλα τα κράτη μέλη. Εντούτοις, ενδιαφέρον παρουσιάζει η περιλαμβανόμενη στο προοίμιο αναφορά εκ μέρους των συμβαλλομένων μερών στην πεποίθησή τους ότι η «προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων επιβάλλει την ποινική δίωξη των απατών σε βάρος των συμφερόντων αυτών» και «στην ανάγκη να καταστεί αυτή η συμπεριφορά αξιόποινη» (9), φρασεολογία που είναι αντίστοιχη προς εκείνη την οποία χρησιμοποίησε το Δικαστήριο στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ελλάδος.
11 Τέλος, μπορεί να σημειωθεί ότι, κατά την Πορτογαλική Κυβέρνηση, η εθνική νομοθεσία είναι σύμφωνη προς τις αρχές που έθεσε το Δικαστήριο με την απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδος, καθόσον αντιμετωπίζει τις πράξεις σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας όπως τις πράξεις σε βάρος του κρατικού προϋπολογισμού.
Πρόταση
12 Συνεπώς, θεωρώ ότι πρέπει να δοθούν οι ακόλουθες απαντήσεις στα ερωτήματα του τέταρτου ποινικού τμήματος του Tribunal de Cνrculo do Porto:
«1) Το κοινοτικό δίκαιο δεν χαρακτηρίζει ως ποινικά αδικήματα την κατάχρηση ή τη μη σύννομη χρήση κοινοτικών πόρων.
2) Το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 10 ΕΚ) επιτάσσει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν κάθε αποτελεσματικό μέτρο για την πρόληψη και την τιμωρία τέτοιων πράξεων, περιλαμβανομένων των ποινικών κυρώσεων. Στην περίπτωση αυτή η προβλεπόμενη ποινή πρέπει να είναι παρόμοια προς την επιβαλλόμενη λόγω παραβάσεως διατάξεων εθνικού δικαίου παρόμοιας φύσεως και σημασίας και να είναι αποτελεσματική, ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό και να έχει αποτρεπτικό χαρακτήρα.»
(1) - ρθρα 228, παράγραφοι 1 και 3, και 424 του Ποινικού Κώδικα, όπως ίσχυαν την περίοδο των πραγματικών περιστατικών.
(2) - ΕΕ L 289, σ. 38.
(3) - Κανονισμός της 17ης Οκτωβρίου 1983, για την εφαρμογή της απόφασης 83/516 για την αποστολή του Ευρωπαϋκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΕ L 289, σ. 1).
(4) - Σχετικά με το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 2950/83, βλ. επίσης την απόφαση της 15ης Σεπτεμβρίου 1998, T-142/97, Branco κατά Επιτροπής (Συλλογή 1998, σ. ΙΙ-3567).
(5) - Απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 1989, 68/88 (Συλλογή 1989, σ. 2965).
(6) - Σκέψεις 23 έως 25. Βλ. επίσης το σημείο 12 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Tesauro.
(7) - Απόφαση της 10ης Ιουλίου 1990, C-326/88 (Συλλογή 1990, σ. I-2911, σκέψη 17).
(8) - Σύμβαση συναφθείσα βάσει του άρθρου K.3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, που συνάπτεται στην πράξη 95/C 316/03 του Συμβουλίου, της 26ης Ιουλίου 1995 (ΕΕ C 316, σ. 48)
(9) - Βλ. την τέταρτη και την πέμπτη αιτιολογική σκέψη.