CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. WAHL
van 26 februari 2015 (1)
Zaak C‑684/13
Johannes Demmer
tegen
Fødevareministeriets Klagecenter
[Verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Vestre Landsret (Denemarken)]
„Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Terugvordering van ten onrechte toegewezen en uitgekeerde landbouwsubsidies – Subsidiabele oppervlakten – ‚Subsidiabele hectare’ – Landbouwactiviteiten en niet-landbouwactiviteiten – Veiligheidszones op vliegvelden – Grasteelt in die zones voor de productie van diervoeder – Overwegend gebruik – Beperkingen op het gebruik van veiligheidszones op vliegvelden – Fout die de landbouwer redelijkerwijs had kunnen ontdekken – Goede trouw”
1.        Heeft een landbouwer die gras teelt en oogst in veiligheidszones bij een vliegveld recht op landbouwsubsidies voor die percelen? Een geschil tussen een landbouwer en de Deense autoriteiten over deze kwestie vormt de aanleiding voor de in de onderhavige zaak aan het Hof gestelde prejudiciële vragen.
2.        Het door het Vestre Landsret (regionaal gerecht van West-Denemarken) ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing draait om de juiste uitlegging van de term „subsidiabele hectare” en meer in het bijzonder om de maatstaven aan de hand waarvan wordt bepaald welke percelen overeenkomstig de toepasselijke Uniewetgeving al dan niet in aanmerking komen voor landbouwsteun. In dit verband vraagt de verwijzende rechter zich tevens af wat de omvang is van de verplichting tot terugbetaling in het geval van onverschuldigd verstrekte subsidies: welke criteria moeten worden gehanteerd om de voorwaarden te bepalen waaronder een begunstigde niet tot terugbetaling verplicht is?
3.        Hieronder zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat percelen zoals die welke voorwerp zijn van het hoofdgeding, in beginsel niet moeten worden geacht buiten het begrip „subsidiabele hectare” te vallen. Zoals ik hieronder nader zal toelichten, is het feit dat op vliegvelden gelegen percelen niet op voorhand zijn uitgesloten ook relevant voor de vraag of een professionele landbouwer redelijkerwijs de fout had kunnen ontdekken die tot een onterechte toewijzing van toeslagrechten en daarmee tot de betaling van subsidies heeft geleid.
I –    Toepasselijke bepalingen
A –    Unierecht
1.      Basisverordeningen
4.        Verordening (EG) nr. 1782/2003(2) stelt gemeenschappelijke voorschriften vast voor de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Overeenkomstig artikel 1 van die verordening wordt bij verordening nr. 1782/2003 een nieuwe vorm van inkomenssteun voor landbouwers ingevoerd.
5.        Artikel 2, onder b), van die verordening definieert „bedrijf” als „het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat”, terwijl artikel 2, onder c), „landbouwactiviteit” omschrijft als „landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 5 houden”.
6.        Artikel 44, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt dat elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare recht geeft op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag. Volgens artikel 44, lid 2, wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik was.
7.        Met ingang van 1 januari 2009 werd verordening nr. 1782/2003 vervangen door verordening (EG) nr. 73/2009(3) (hierna gezamenlijk aangeduid als „basisverordeningen”).
8.        In overweging 2 van verordening nr. 73/2009 wordt als een van de redenen voor de intrekking van verordening nr. 1782/2003 genoemd dat deze herhaaldelijk grondig was gewijzigd. Omwille van de duidelijkheid werd daarom verordening nr. 73/2009 vastgesteld. Zij is er onder meer op gericht de werking van de bedrijfstoeslagregeling te vereenvoudigen.
9.        In artikel 2, onder b) en c), van verordening nr. 73/2009 worden „bedrijf” en „landbouwactiviteit” in dezelfde bewoordingen gedefinieerd als in verordening nr. 1782/2003.
10.      Overeenkomstig artikel 34, lid 1, van verordening nr. 73/2009 wordt de steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Volgens artikel 34, lid 2, onder a), dient onder „subsidiabele hectare” te worden verstaan om het even welke landbouwgrond van het bedrijf „die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten [wordt] gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt”.
11.      Artikel 137 van verordening nr. 73/2009 regelt de terugbetaling van ten onrechte toegewezen toeslagrechten. Artikel 137, lid 1, stipuleert dat toeslagrechten die vóór 1 januari 2009 aan landbouwers werden toegewezen, met ingang van 1 januari 2010 als wettelijk en conform worden beschouwd. Volgens artikel 137, lid 2, geldt dat echter niet wanneer toeslagrechten op basis van feitelijk onjuiste aanvragen aan landbouwers zijn toegewezen. Deze uitzondering is echter alleen van toepassing voor zover „de landbouwer de fout niet redelijkerwijs had kunnen ontdekken”.
2.      Uitvoeringsverordeningen
12.      In de betrokken periode (tussen 2005 en 2009) werden de verordeningen nrs. 1782/2003 en 73/2009 onder meer ten uitvoer gelegd bij de verordeningen van de Commissie nrs. 795/2004(4) en 796/2004(5) (hierna gezamenlijk aangeduid als „uitvoeringsverordeningen”).
13.      Artikel 2, onder a), van verordening nr. 795/2004 definieert „landbouwgrond” als de totale door bouwland, blijvend grasland en blijvende teelten ingenomen oppervlakte. Een oppervlak moet landbouwgrond zijn om in aanmerking te komen als „subsidiabele hectare”.
14.      Verordening nr. 795/2004 is bij onder meer verordening (EG) nr. 370/2009 van de Commissie(6) gewijzigd per 1 januari 2009. Daarbij werd het volgende artikel 3 quater ingevoegd in verordening (EG) nr. 795/2004:
„Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten.
De lidstaten stellen de criteria vast voor de toepassing van het bepaalde in de eerste alinea op hun grondgebied.”
15.      Overeenkomstig artikel 2, punt 1, van verordening nr. 796/2004 wordt onder „bouwland” met name verstaan voor teelt van gewassen gebruikte grond en grond die in een goede landbouw‑ en milieuconditie wordt gehouden. Volgens artikel 2, punt 2, van die verordening wordt onder „blijvend grasland” verstaan grond met een vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf wordt opgenomen.(7)
16.      Ook artikel 12 van verordening nr. 796/2004(8) is hier relevant. Volgens artikel 12, lid 1, onder f), moet een landbouwer die steun aanvraagt in het kader van de betrokken steunregelingen een verklaring overleggen dat hij kennis heeft genomen van de voorwaarden die in verband met steunregelingen in kwestie gelden. Bovendien bepaalt artikel 12, lid 4, dat de landbouwer bij de indiening van het aanvraagformulier het voorbedrukte formulier moet corrigeren indien in het voorbedrukte formulier opgenomen gegevens onjuist zijn.
17.      Artikel 73, lid 1, van verordening nr. 796/2004 stipuleert dat de landbouwer in geval van een onverschuldigde betaling het betrokken bedrag, verhoogd met rente, terug moet betalen.
18.      Artikel 73, leden 4 en 5, van die verordening voorziet echter in een uitzondering op die regel:
„4.      De in lid 1 bedoelde terugbetalingsverplichting geldt niet indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit en indien de fout redelijkerwijs niet door de landbouwer kon worden ontdekt.
Heeft de fout evenwel betrekking op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, dan geldt het bepaalde in de eerste alinea slechts indien het terugvorderingsbesluit niet binnen 12 maanden na de betaling is meegedeeld.
5.      De in lid 1 bedoelde terugbetalingsverplichting geldt niet indien meer dan tien jaar is verstreken tussen de datum van betaling van de steun en de datum waarop de bevoegde autoriteit de begunstigde er voor het eerst van in kennis heeft gesteld dat de betrokken betaling onverschuldigd was.
De in de eerste alinea genoemde periode wordt echter tot vier jaar beperkt indien de begunstigde te goeder trouw heeft gehandeld.”
19.      Artikel 73 bis, lid 1, van verordening nr. 796/2004(9) bepaalt dat wanneer toeslagrechten ten onrechte aan een landbouwer zijn toegewezen, de betrokken landbouwer die toeslagrechten moet afstaan en dat die toeslagrechten worden geacht van meet af aan niet te zijn toegewezen.
B –    Deens recht
20.      In het Deense recht zijn de voorschriften inzake veiligheidszones op vliegvelden door de luchtvaartautoriteit Trafikstyrelsen (voorheen Statens Luftfartsvæsen) vastgelegd in de regels voor de burgerluchtvaart (Bestemmelser for Civil Luftfart, „BL”).
21.      De bebouwing van veiligheidszones wordt geregeld door BL 3‑16 van 31 januari 2005 inzake maatregelen tot beperking van het risico van aanvaring tussen vliegtuigen en vogels of zoogdieren op vliegvelden. Daarin is het volgende bepaald:
„5.2.2. Percelen zonder verharding die op het grondgebied van het vliegveld gelegen zijn en aan een landingsbaan grenzen of daarbuiten gelegen zijn binnen een strook van 150 m vanaf de grens van het vliegveld:
a.      Op de grond wordt gras aangelegd [...].
[...]
5.2.3.      Percelen zonder verharding die op het grondgebied van het vliegveld gelegen zijn op een afstand tussen 150 m en 300 m van de grens van een landingsbaan:
a.      De grond wordt gebruikt voor grasteelt [...]
b.      De grond mag alleen na overleg met de adviseur worden gebruikt voor de teelt van gewassen. Blijvende teelt is niet toegestaan.
5.2.4.      Percelen zonder verharding die op het grondgebied van het vliegveld gelegen zijn op een afstand van meer dan 300 m van de grens van een landingsbaan, mogen alleen na overleg met de adviseur worden gebruikt voor landbouwdoeleinden.
[...]
6.4.1.      In verband met de bebouwing van de grond gelden de volgende regels:
a.      Op landingsbanen en taxibanen zonder verharding of grindverharding moet het gras te allen tijde op een maximale hoogte van 20 cm worden gehouden [...]
b.      Op de percelen bedoeld in paragraaf 5.2.2 die buiten de onder a) omschreven gebieden zijn gelegen, wordt te allen tijde gestreefd naar een grashoogte tussen 20 en maximaal 40 cm [...].”
II – Feiten, procesverloop en prejudiciële vragen
22.      Op 21 december 1999 en 10 mei 2000 sloot Demmer overeenkomsten met de luchthaven Aalborg (Aalborg Lufthavn) en de luchtmachtbasis Skrydstrup (Flyvestation Skrydstrup) inzake de pacht van veiligheidszones rond de landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen op die vliegvelden. Bovendien worden de percelen gebruikt voor de teelt van gras ten behoeve van de productie van diervoeder.
23.      Op grond van die overeenkomsten en met inachtneming van de daarin neergelegde voorwaarden mocht Demmer als pachter het gras van de arealen van de luchthaven maaien en gebruiken tegen betaling van huur. Demmer diende het gras drie à vier keer per jaar te maaien.
24.      De overeenkomsten bevatten een aantal voorwaarden met betrekking tot het onderhoud van de betrokken arealen. De daarin neergelegde bepalingen omvatten onder meer voorwaarden met betrekking tot het tijdstip en de wijze waarop het gras moet worden gemaaid, het gebruik van meststoffen en, in de overeenkomst met de luchtmachtbasis Skrydstrup, een verbod op het gebruik van pesticiden.(10)
25.      Volgens paragraaf 8 van de met de luchtmachtbasis Skrydstrup gesloten overeenkomst diende Demmer zijn werkzaamheden zonder belemmeringen van vluchtverrichtingen en in overeenstemming met eventueel door de luchtverkeersleiding of beheerders van Flyvestation Skrydstrup gegeven aanwijzingen en opgelegde verboden te verrichten.
26.      Volgens paragraaf 6 van de pachtovereenkomst tussen Demmer en de luchthaven Aalborg moest hij de verpachter waarschuwen wanneer hij toegang tot de gepachte grond wenste. Bij dezelfde paragraaf werd de strijdkrachten het onbeperkte recht verleend om gebruik te maken of anderen gebruik laten maken van de verpachte grond voor alle soorten militaire oefeningen.
27.      In 2005 stemde Demmer er in het kader van beide overeenkomsten mee in om de gepachte grond dusdanig te gebruiken dat daarvoor toeslagrechten konden worden verkregen en om desbetreffende aanvragen in te dienen. Naar aanleiding van een door Demmer ingediende aanvraag werden hem door het Deense levensmiddelenagentschap (FødevareErhverv, thans NaturEhrverv styrelsen; hierna: „het levensmiddelenagentschap”) bij besluit van 29 mei 2006 met ingang van 2005 toeslagrechten toegewezen voor de betrokken percelen.
28.      Op 1 februari 2006 droeg Demmer de toeslagrechten voor de percelen van de luchthaven Aalborg over aan de strijdkrachten. Demmer pachtte in de steunjaren 2006 tot en met 2009 derhalve alleen de percelen bij de luchtmachtbasis Skrydstrup en ontving uitsluitend steun voor deze percelen.
29.      Het levensmiddelenagentschap onderzocht en reviseerde in 2008 het register van productiearealen. Op grond van deze revisie werd een aantal door Demmer in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aangegeven productiearealen verkleind of uit het register geschrapt. Dit omdat veiligheidszones op vliegvelden volgens het levensmiddelenagentschap niet als subsidiabele landbouwgronden konden worden beschouwd. In dit verband werd Demmer meegedeeld dat zijn aanvragen voor de jaren daarvoor eveneens zouden worden herzien en dat de toeslagrechten opnieuw zouden worden berekend.
30.      Op 2 mei 2011 besloot het levensmiddelenagentschap om de toeslagrechten van Demmer te verlagen en de steun terug te vorderen die in 2005 voor de percelen van de luchthaven Aalborg en in de periode 2005 tot en met 2009 voor de percelen van de luchtmachtbasis Skrydstrup was betaald.
31.      Demmer vocht dat besluit aan bij het klachtenbureau van het ministerie van Voedselvoorziening, Landbouw en Visserij (Fødevareministeriets Klagecenter). In mei 2012 bevestigde het klachtenbureau het besluit van het levensmiddelenagentschap.
32.      Op 13 november 2012 stelde Demmer tegen het besluit van het klachtenbureau beroep in bij de verwijzende rechter. Deze verzoekt het Hof nu om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet het vereiste dat landbouwgrond niet wordt gebruikt voor ‘niet-landbouwactiviteiten’ in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, en het vereiste dat landbouwgrond ‘voor een landbouwactiviteit of overwegend voor landbouwactiviteiten’ in de zin van artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 wordt gebruikt, aldus worden uitgelegd dat voor steun vereist is dat landbouw het primaire doel van het gebruik van de grond is?
a)      Zo ja, wordt het Hof verzocht nader te preciseren met welke maatstaven rekening moet worden gehouden bij de beslissing welk gebruiksdoel als ‘primair’ geldt wanneer grond tegelijk voor verschillende doeleinden wordt gebruikt.
b)      Zo ja, wordt het Hof voorts verzocht te verklaren of, wanneer toepasselijk, zulks betekent dat veiligheidszones rond landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen op vliegvelden, die deel uitmaken van het vliegveld en onderworpen zijn aan bijzondere regels en restricties als in het hoofdgeding betreffende het gebruik van de grond, maar tegelijk ook worden gebruikt om gras te oogsten voor de productie van diervoeder, naar hun aard en gebruik in aanmerking komen voor steun krachtens voormelde bepalingen.
2)      Moet het vereiste dat landbouwgrond deel uitmaakt van het ‘bedrijf’ van de landbouwer in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 aldus worden uitgelegd dat veiligheidszones rond landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen op vliegvelden, die deel uitmaken van het vliegveld en onderworpen zijn aan bijzondere regels en restricties als in het hoofdgeding betreffende het gebruik van de grond, maar tegelijk ook worden gebruikt om gras te oogsten voor de productie van diervoeder, in aanmerking komen voor steun krachtens voormelde bepalingen?
3)      Indien de vragen 1 onder b) en/of 2 ontkennend worden beantwoord, is er dan, daar de percelen naast gebruik als blijvend grasland voor de productie van diervoeder ook dienst doen als veiligheidszones rond landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen, sprake van
a)      een fout die de landbouwer redelijkerwijs had kunnen ontdekken in de zin van artikel 137 van verordening nr. 73/2009, wanneer toch toeslagrechten voor de percelen zijn toegekend?
(b)      een fout die de landbouwer redelijkerwijs had kunnen ontdekken in de zin van artikel 73, lid 4, van [verordening nr. 796/2004], wanneer toch steun voor de percelen is betaald?
(c)      onverschuldigde betaling waarbij de begunstigde niet kan worden geacht te goeder trouw te hebben gehandeld in de zin van artikel 73, lid 5, van [verordening nr. 796/2004], wanneer toch steun voor de percelen is betaald?
4)      Wat is het relevante tijdstip voor de beoordeling of
a)      er sprake is van een fout die de landbouwer redelijkerwijs had kunnen ontdekken in de zin van artikel 137 van verordening nr. 73/2009,
b)      er sprake is van een fout die de landbouwer redelijkerwijs had kunnen ontdekken in de zin van artikel 73, lid 4, van [verordening nr. 796/2004],
c)      de begunstigde al dan niet kan worden geacht te goeder trouw te hebben gehandeld in de zin van artikel 73, lid 5, van [verordening nr. 796/2004]?
5)      Moet de in de vragen 4, onder a) tot en met c), bedoelde beoordeling worden verricht voor elk steunjaar afzonderlijk of voor alle betalingen samen?”
33.      Demmer, de Deense, de Griekse en de Poolse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Het Hof heeft besloten om van een hoorzitting af te zien.
III – Analyse
A –    Inleidende overwegingen
34.      De verwijzende rechter heeft het Hof een hele reeks vragen voorgelegd. Desalniettemin concentreren de problemen in het hoofdgeding zich rond drie nauw verweven vraagstukken: i) de subsidiabiliteit van percelen die gelegen zijn binnen veiligheidszones op vliegvelden (vragen 1 en 2); ii) de maatstaven voor de beoordeling of een begunstigde moet worden vrijgesteld van de verplichting tot terugbetaling van ten onrechte toegewezen en betaalde steun (vraag 3); en iii) het relevante tijdskader voor die beoordeling (vragen 4 en 5). Alvorens nader in te gaan op deze vraagstukken moet echter aandacht worden besteed aan drie inleidende overwegingen die van belang zijn voor de analyse.
35.      Ten eerste moet bij de uitlegging van de regels voor de verstrekking van subsidies in het kader van de bedrijfstoeslagregeling rekening worden gehouden met de gedachte achter de verlening van landbouwsteun. De bedrijfstoeslagregeling, die hier in het bijzonder aan de orde is, werd ingesteld bij verordening nr. 1782/2003 in het kader van de hervorming van het landbouwbeleid van de Unie. Zoals uit artikel 1 van verordening nr. 1782/2003 naar voren komt, had de verordening ten doel een nieuwe vorm van inkomenssteun voor landbouwers in te voeren. In dat opzicht draagt de bedrijfstoeslagregeling ongetwijfeld bij tot de verwezenlijking van de sociaal-politieke doelstelling van het landbouwbeleid van de Unie, namelijk het verzekeren van een redelijke levensstandaard voor hen die in de landbouw werken.(11) Deze doelstelling heeft gevolgen voor de uitlegging van de basisverordeningen.
36.      Ten tweede vertonen, zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, verordening nr. 1782/2003 en verordening nr. 73/2009 een zeker verschil met betrekking tot de vraag wat met het oog op de toepassing van die verordeningen onder een „subsidiabele hectare” moet worden verstaan. Artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt dat welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, moet worden aangemerkt als „subsidiabele hectaren”, terwijl verordening nr. 73/2009 een iets andere definitie geeft. Artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 bepaalt namelijk dat om het even welke landbouwgrond van het bedrijf die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit – of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt – als subsidiabele hectaren dient te worden beschouwd.
37.      Deze verschillen zijn geenszins te verwaarlozen. Op basis van een zuiver letterlijke lezing zou men kunnen stellen dat krachtens verordening nr. 1782/2003 elk gebruik van landbouwgrond voor niet-landbouwactiviteiten automatisch tot gevolg heeft dat die grond niet in aanmerking komt voor de bedrijfstoeslagregeling. Evenwel lijken de partijen het erover eens te zijn dat geen al te groot belang moet worden gehecht aan de discrepanties tussen de in die wetgevingsinstrumenten gebezigde terminologie. Inderdaad duidt niets in de voorstukken van verordening nr. 73/2009 erop dat de wetgever de intentie had om de regels inzake subsidiabele hectaren, die een van de essentiële factoren van de bedrijfstoeslagregeling vormen, te wijzigen.
38.      Naar mijn mening was het veeleer de bedoeling van de wetgever om de regels van de steunregelingen voor landbouwers te verduidelijken. Bovendien is het geenszins ongebruikelijk dat een perceel zowel voor landbouwactiviteiten als voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Het ligt daarom voor de hand dat de subsidiabiliteit van dergelijke grond moet worden bepaald op basis van de activiteit waarvoor zij overwegend wordt gebruikt. Verordening nr. 73/2009, gelezen in het licht van artikel 3 quater van verordening nr. 795/2004, zoals gewijzigd, draagt in zekere mate bij tot de nodige duidelijkheid op dit gebied. Die bepalingen geven namelijk duidelijk aan dat gemengd gebruik van een perceel niet automatisch tot gevolg heeft dat die grond niet in aanmerking komt voor steun.(12) Daarom acht ik het gepast om de vragen van de verwijzende rechter (met name de vragen 1 en 2) voor de gehele in aanmerking genomen periode, dat wil zeggen van 2005 tot en met 2009, te beoordelen in het licht van de bewoordingen van verordening nr. 73/2009.
39.      Ten derde zij erop gewezen dat de benadering van de verwijzende rechter op de veronderstelling berust dat we in casu met percelen die zowel voor landbouwactiviteiten als voor niet-landbouwactiviteiten in de zin van de basisverordeningen te maken hebben. Uit het verwijzingsbesluit komt in dit verband naar voren dat Demmer had toegezegd bij het gebruik van de grond op de luchtmachtbasis Skrydstrup naar behoren rekening te houden met vluchtverrichtingen en eventuele aanwijzingen en verboden in acht te nemen. Volgens de pachtovereenkomst betreffende de luchthaven van Aalborg behielden de strijdkrachten zich het onbeperkte recht voor om gebruik te maken of anderen gebruik laten maken van de grond voor alle soorten militaire oefeningen. Daarnaast moest Demmer de verpachter waarschuwen wanneer hij toegang tot de gepachte grond wenste.
40.      Uit het dossier blijkt echter noch of op de betrokken grond niet-landbouwactiviteiten zijn uitgeoefend, noch of de verpachter zijn contractuele rechten met betrekking tot die grond daadwerkelijk heeft uitgeoefend.
41.      Daarom moet het volgende voorbehoud worden gemaakt. Mijns inziens kan noch het feit dat de pachtovereenkomsten bedingen als de hierboven genoemde bevatten, noch het feit dat de betrokken grond binnen een veiligheidszone van een vliegveld gelegen is als bewijs dienen voor niet-landbouwactiviteiten. Waar het in dit verband op aankomt, is naar mijn mening de vraag of er daadwerkelijk niet-landbouwactiviteiten (zoals militaire oefeningen of vluchtverrichtingen) plaatsvinden.
42.      Naar mijn opvatting kan een contractueel beding volgens hetwelk bij het gebruik van de grond naar behoren rekening moet worden gehouden met vluchtverrichtingen en eventuele aanwijzingen en verboden in acht moeten worden genomen, op zichzelf niet worden beschouwd als „activiteit”. Hetzelfde geldt voor bepalingen waarbij het doel van een veiligheidszone van een vliegveld wordt gedefinieerd of bepaalde beperkingen op het gebruik ervan worden vastgelegd. Het is geenszins ongebruikelijk dat de verpachter zich bepaalde rechten met betrekking tot de verpachte grond voorbehoudt of beperkingen stelt aan het doen en laten van de landbouwer op de gepachte grond (bijvoorbeeld wat betreft het gebruik van pesticiden, te verbouwen gewassen of milieuvriendelijk onderhoud van de grond). Ik zou hooguit stellen dat de uit de wetgeving en de contractuele bedingen voortvloeiende regels en restricties de uitoefening van niet-landbouwactiviteiten mogelijk maken.
43.      Er moet echter rekening worden gehouden met het feit dat het betrokken land in elk geval deel van het bedrijf van de landbouwer moet uitmaken, om in aanmerking te komen voor steun. Zoals ik hieronder in de punten 60 en volgende zal toelichten zijn de specifieke regels en restricties betreffende het gebruik van het betrokken land van belang bij de beoordeling daarvan (en niet zozeer de vraag of het land primair voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt in plaats van voor niet-landbouwactiviteiten).
44.      Hoe dan ook, het is aan de verwijzende rechter om na te gaan of de grond voor militaire oefeningen of voor een andere niet-landbouwactiviteit is gebruikt. Ondanks deze voorbehouden en het feit dat dit vraagstuk tot dusver niet uitvoerig is behandeld door de verwijzende rechter en de partijen, zal ik nu de prejudiciële vragen onderzoeken, uitgaand van de veronderstelling dat er daadwerkelijk sprake was van een gemengd gebruik van de betrokken percelen (zowel landbouwactiviteiten als niet-landbouwactiviteiten).
B –    „Subsidiabele hectare”
1.      Primair gebruiksdoel en overwegend gebruik bij gemengd gebruik van grond
45.      In verband met de vragen 1 en 2 wenst de verwijzende rechter onder meer te vernemen of de vraag of het primaire doel van het gebruik van landbouwgrond van agrarische aard is, de beslissende factor is voor de subsidiabiliteit van die grond.
46.      Alvorens op deze kwestie in te gaan, zou ik allereerst willen opmerken dat er nauwelijks twijfel over bestaat dat de in geding zijnde percelen landbouwgrond vormen in de zin van de verordeningen nrs. 1782/2003 en 73/2009: de betrokken percelen worden inderdaad gebruikt voor de teelt van gras ten behoeve van de productie van diervoeder. Daarom kunnen die percelen tamelijk eenvoudig worden ingedeeld als landbouwgrond, aangezien zij worden gebruikt als bouwland dan wel blijvend grasland als bedoeld in artikel 2, leden 1 en 2, van verordening nr. 796/2004.(13) Tevens lijkt buiten kijf te staan dat de door Demmer uitgeoefende activiteit, te weten de teelt van gras op die grond, een „landbouwactiviteit” vormt in de zin van de basisverordeningen.
47.      Wat meer specifiek het doel van de percelen in kwestie betreft, kan gevoeglijk worden aangenomen dat zij oorspronkelijk ten doel hadden (en zijn aangelegd) om de veiligheid op het vliegveld en van het vliegverkeer te waarborgen. Dit feit moet echter duidelijk worden onderscheiden van het doel waarvoor die percelen thans en feitelijk worden gebruikt. Weliswaar gaat het om moeilijk te duiden begrippen, maar het lijkt moeilijk om een onderscheid te maken tussen het primaire doel waarvoor de percelen zijn gebruikt – het begrip waaraan de verwijzende rechter in zijn vragen refereert –, en het overwegende gebruik dat van de grond wordt gemaakt in de zin van artikel 34, lid 2, van verordening nr. 73/2009. Zoals advocaat-generaal Mazák reeds heeft opgemerkt, komt het (met het oog op „subsidiabele hectaren”) aan op het daadwerkelijke gebruik van de grond, of misschien op hetgeen daadwerkelijk op de gronden is aangeplant, maar niet op de doelstellingen of (doorslaggevende) doelen waarvoor de grond wordt gebruikt.(14) Daarom ben ik van mening dat de juiste maatstaf ter beoordeling van de vraag of een perceel in aanmerking komt voor steun het overwegende (en daadwerkelijke) gebruik van dat perceel is.
48.      Hoewel verordening nr. 370/2009 (waarbij artikel 3 quater is ingevoegd in verordening nr. 795/2004) ratione temporis niet van toepassing is op het gehele tijdvak van 2005 tot en met 2009, bevat deze nuttige aanwijzingen met betrekking tot de criteria die dienen te worden gehanteerd om het overwegende gebruik van een bepaald perceel vast te stellen. Artikel 3 quater van verordening nr. 795/2004 bepaalt dat grond waarop zowel landbouwactiviteiten als niet-landbouwactiviteiten worden verricht, moet worden aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur of de planning van de niet-landbouwactiviteiten.
49.      Daarom rijst de volgende vraag: wat betekent in dit verband „noemenswaardige hinder”? Deze kwestie komt hieronder aan de orde.
2.      Overwegend gebruik van een perceel
50.      Het is verleidelijk om deze kwestie over te laten aan de verwijzende rechter, die immers als enige bevoegd is de feiten te beoordelen. Om er echter zoveel mogelijk voor te zorgen dat de subsidiabiliteitsregels overal in de Unie op uniforme wijze worden toegepast (ondanks de speelruimte waarover de lidstaten overeenkomstig de tweede alinea van artikel 3 quater van verordening nr. 795/2004 beschikken bij de toepassing van die regels), zal ik trachten een aantal maatstaven in kaart te brengen die van nut zijn als het erom gaat het overwegende gebruik van een bepaald perceel vast te stellen.(15)
51.      Allereerst zij erop gewezen dat het begrip „overwegend gebruik” op zichzelf enigszins misleidend is. Indien niet naar behoren rekening zou worden gehouden met artikel 3 quater van verordening nr. 795/2004, zou het niet onredelijk zijn om aan te nemen dat een perceel alleen in aanmerking zou komen voor steun indien de aldaar plaatsvindende activiteiten een bijkomstig of incidenteel karakter hebben. Artikel 3 quater legt de drempel voor subsidiabiliteit echter uitdrukkelijk lager: het feit dat landbouwgrond reeds wordt aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt, impliceert volgens mij dat de beoordeling moet zijn gericht op de bijzondere omstandigheden waaronder de landbouwactiviteit wordt uitgeoefend en, meer specifiek, op de feitelijke mogelijkheden om die activiteit uit te oefenen.(16) In zoverre is er geen bezwaar tegen de verrichting van twee (of meer) activiteiten op een en hetzelfde perceel, mits de uitoefening van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de niet-landbouwactiviteiten.
52.      Daar het onmogelijk – en ook niet echt wenselijk – is om een uitputtende lijst van situaties op te stellen waarin de landbouwactiviteit geacht wordt te overwegen, is het van bijzonder belang dat de verwijzende rechter alle feitelijke omstandigheden met betrekking tot de verschillende gebruiksvormen in aanmerking neemt bij zijn beoordeling. Voor zover kan worden vastgesteld dat de uitoefening van de landbouwactiviteit in zekere mate hinder ondervindt, moet in een volgende stap worden nagegaan of die hinder dusdanig is dat hij als „noemenswaardig” kan worden aangemerkt. Om een dergelijk hinderniveau te kunnen veronderstellen, moet de landbouwer mijns inziens te maken krijgen met wezenlijke – en niet slechts onbeduidende – moeilijkheden of belemmeringen bij de uitoefening van de landbouwactiviteit.
53.      Laten we, om een specifiek voorbeeld te noemen, aannemen dat een landbouwer een overeenkomst sluit met een skioord. Volgens die overeenkomst teelt de landbouwer gras, maar hij laat ook runderen op de betrokken percelen grazen, die tijdens het winterseizoen deel uitmaken van het skigebied. Met andere woorden wordt een en hetzelfde perceel voor verschillende activiteiten gebruikt. Zolang echter de niet-landbouwactiviteit het de landbouwer niet moeilijker maakt om de grond te bewerken en de verbouwde gewassen tijdens de daarvoor geschikte perioden van het jaar te oogsten, kan nauwelijks worden gesteld dat de niet-landbouwactiviteit zo hinderlijk is dat de landbouwactiviteiten van de landbouwer er noemenswaardig door worden belemmerd. Er bestaan onmiskenbare overeenkomsten met de organisatie van militaire oefeningen: het feit alleen dat er op de betrokken grond militaire oefeningen worden gehouden (wat nog te onderzoeken valt door de verwijzende rechter) betekent niet dat de grond niet langer als „subsidiabele hectaren” kan worden aangemerkt – voor zover de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van die oefeningen.
54.      Weliswaar kan de uitoefening van relevante contractuele voorrechten, evenals beperkingen die uit de verrichting van de niet-landbouwactiviteit (in dit geval het houden van militaire oefeningen of de soepele uitvoering van vluchten) voortvloeien, zeker tot gevolg hebben dat de landbouwer zich voor moeilijkheden geplaatst ziet. Dat betekent echter niet automatisch dat de landbouwactiviteit hiervan noemenswaardige hinder ondervindt.
55.      Naar mijn mening kan de subsidiabiliteit van een perceel alleen in het geding zijn wanneer de niet-landbouwactiviteit het gebruik van de grond voor landbouwdoeleinden qua duur en/of in ruimtelijk opzicht belemmert.(17) In dit verband is het van doorslaggevend belang dat de landbouwer de landbouwactiviteit van zijn keuze kan uitoefenen ondanks het feit dat parallel daaraan een niet-landbouwactiviteit wordt verricht of eventueel specifieke regels en restricties gelden voor het gebruik van de betrokken grond. Mijns inziens ondervindt de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder wanneer de landbouwer de betrokken grond voor de landbouwactiviteit van zijn keuze kan gebruiken.(18)
56.      Zoals de Commissie en de Deense regering aangeven komen er op vliegvelden opmerkelijk weinig landbouwactiviteiten in aanmerking. Bovendien wordt het gras bij landingsbanen en noodstopbanen met het oog op andere (niet-agrarische) doeleinden, zoals de veiligheid van het luchtverkeer, gemaaid: het gras moet in elk geval worden gemaaid om te voldoen aan de veiligheidsvoorschriften voor de luchtvaart. In het kader van de bedrijfstoeslagregeling zijn deze omstandigheden echter niet van belang. Zoals met name blijkt uit artikel 34, lid 2, van verordening nr. 73/2009 en artikel 3 quater van verordening nr. 795/2004 is het echter wel van belang dat de landbouwer de landbouwactiviteit van zijn keuze op de betrokken grond kan uitoefenen.
57.      Demmer heeft bijvoorbeeld besloten om op de betrokken grond gras te telen voor de productie van diervoeder. Hierbij gaat het om een landbouwactiviteit die zonder al te grote moeilijkheden op die grond kan worden uitgeoefend.(19) Ik zie niet in waarom Demmer moet worden gestraft omdat hij voor een landbouwactiviteit heeft gekozen die ondanks de geldende beperkingen en de „concurrerende” niet-landbouwactiviteit kan worden verricht.
58.      In antwoord op de bedenkingen van de Deense regering zij daarnaast het volgende opgemerkt. Ik ben het niet eens met het standpunt van die regering dat de subsidiabiliteit te breed zou worden opgevat indien in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding zou worden vastgesteld dat de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de niet-landbouwactiviteit. Men mag echter niet vergeten dat we in casu te maken hebben met provinciale (militaire) vliegvelden. Meer concreet zou het tegen de intuïtie indruisen te betogen dat een belangrijk verkeersknooppunt of een groenstrook langs een drukke snelweg aan het in punt 55 hierboven genoemde criterium zou voldoen. Gezien de intensiteit (maar wellicht ook de aard, de duur en het tijdstip) van de niet-landbouwactiviteit die op dergelijke grond plaatsvindt, zou de landbouwer de landbouwactiviteit van zijn keuze tijdens het groei‑ dan wel het weideseizoen zeker niet kunnen uitoefenen.
59.      Na deze verduidelijking kom ik tot de conclusie dat veiligheidszones rond landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen op vliegvelden waarvoor specifieke regels en restricties gelden, „subsidiabel” zijn in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 34, lid 2, van verordening nr. 73/2009, op voorwaarde dat de op dergelijke grond uitgeoefende landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de niet-landbouwactiviteit. Dit is echter niet het enige criterium waaraan moet zijn voldaan opdat de grond in aanmerking komt voor steun. Volgens artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 34, lid 2, van verordening nr. 73/2009 moeten de betreffende percelen ook deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer. Deze kwestie komt hieronder aan de orde.
3.      Het vereiste dat de grond deel moet uitmaken van het bedrijf
60.      Allereerst zij erop gewezen dat overeenkomstig artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 34, lid 2, van verordening nr. 73/2009 alle landbouwgrond van het bedrijf in aanmerking komt voor steun. „Bedrijf” wordt in artikel 2, onder b), van verordening nr. 1782/2003 (en van verordening nr. 73/2009) gedefinieerd als „het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat”.
61.      In het arrest in de zaak Landkreis Bad Dürkheim heeft het Hof reeds aanwijzingen gegeven voor de uitlegging van het begrip „bedrijf”.(20) Evenals in het onderhavige geval kon de landbouwer in die zaak niet volledig vrij beslissen over het gebruik van de betrokken grond. In plaats daarvan was hij gehouden aan bepaalde instructies van de nationale autoriteiten om te waarborgen dat de doelstellingen inzake natuurbescherming en landschapsverzorging werden bereikt. In dat arrest stelde het Hof vast dat de vraag of de landbouwer de betrokken oppervlakte voldoende autonoom kan gebruiken en een afdoende beslissingsbevoegdheid kan uitoefenen om de landbouwactiviteiten in kwestie te verrichten, het beslissende criterium is om te bepalen of een bepaald perceel deel uitmaakt van zijn bedrijf. Zorgvuldigheidshalve heeft het Hof uiteengezet dat het autonomiecriterium niet impliceert dat de landbouwer in het kader van het gebruik van de betrokken oppervlakte voor landbouwdoeleinden onbeperkt over die oppervlakte kan beschikken.(21)
62.      Weliswaar had de zaak Landkreis Bad Dürkheim specifiek betrekking op natuurbeschermingsdoeleinden, die het Hof verenigbaar achtte met de algemene doelstellingen van verordening nr. 73/2009. Desondanks ben ik van mening dat de hierboven vermelde vaststelling inzake het autonomiecriterium eveneens van belang is in de context van percelen die worden gebruikt voor doeleinden die niet rechtstreeks verband houden met de doelstellingen van de bedrijfstoeslagregeling. Uit die vaststelling blijkt dat de beoordeling of een perceel deel uitmaakt van het bedrijf van de landbouwer nauw verweven is met de vraag voor welk doel dat specifieke perceel overwegend wordt gebruikt.(22) De desbetreffende criteria lijken zelfs gedeeltelijk samen te vallen.
63.      In de onderhavige zaak gaat het om veiligheidszones rond landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen op vliegvelden. De toepasselijke regels en restricties vloeien aan de ene kant voort uit nationale en internationale voorschriften ter waarborging van de veiligheid van het luchtverkeer en aan de andere kant uit contractuele bedingen. Zij hebben onder meer betrekking op het onderhouden van de grond in een bepaalde staat, de gewassen die kunnen worden geteeld en geoogst (namelijk gras) en de toegestane hoogte van het gras. Derhalve valt nauwelijks te ontkennen dat een landbouwer in een situatie als die van Demmer geen volledige autonomie geniet wat betreft het gebruik van de betrokken grond.
64.      Zolang de landbouwer de grond echter kan gebruiken voor de landbouwactiviteit van zijn keuze zonder dat die activiteit noemenswaardige hinder van de op die grond uitgeoefende niet-landbouwactiviteit (of, indien geen niet-landbouwactiviteit wordt verricht, louter van de toepasselijke regels en restricties) ondervindt, is er geen reden om aan te nemen dat de in geding zijnde percelen niet ook deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer in de zin van de verordeningen nrs. 1782/2003 en 73/2009. Indien aan dat criterium is voldaan, zie ik niet in waarom een landbouwer als Demmer niet ook, conform het vereiste van de rechtspraak van het Hof, over voldoende autonomie en een afdoende beslissingsbevoegdheid zou beschikken om de landbouwactiviteiten in kwestie uit te oefenen.
65.      Tot slot zou ik de aandacht willen vestigen op het feit dat de bedrijfstoeslagregeling in een vorm van inkomenssteun voorziet die landbouwactiviteiten kan bevorderen in gebieden die daarvoor anders niet geschikt zouden zijn. Ik kan echter noch in het toepasselijke wetgevingskader noch elders een reden vinden waarom het loutere feit dat een landbouwactiviteit op binnen de grenzen van een vliegveld gelegen grond wordt uitgeoefend automatisch tot gevolg heeft dat die grond niet in aanmerking komt voor steun. Voor zover is voldaan aan het in punt 55 hierboven genoemde criterium is de locatie van de grond niet van belang.
66.      Ik ben derhalve van opvatting dat landbouwpercelen bestaand uit veiligheidszones rond landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen op vliegvelden geacht moeten worden tot een „bedrijf” te behoren en dientengevolge als subsidiabel moeten worden aangemerkt in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 34, lid 2, van verordening nr. 73/2009, op voorwaarde dat de landbouwer ondanks de toepasselijke regels en restricties over een voldoende mate van autonomie en een afdoende beslissingsbevoegdheid beschikt om de landbouwactiviteiten van zijn keuze te kunnen uitoefenen op de betrokken percelen.
67.      Mocht de verwijzende rechter na beoordeling van alle relevante feiten van het bij hem aanhangige geding besluiten dat de betrokken percelen niet in aanmerking komen voor steun omdat Demmer bij zijn landbouwactiviteit noemenswaardige hinder ondervindt van de regels en restricties, rijst de vraag of Demmer redelijkerwijs had moeten ontdekken dat de toewijzing van toeslagrechten en de betaling van steun op een fout berustten (vraag 3). In dit verband moet ook het relevante tijdskader voor de beoordeling van die vraag worden bepaald (vragen 4 en 5). Hieronder zal ik al deze vragen tezamen behandelen.
C –    Fouten die redelijkerwijs door de landbouwer kunnen worden ontdekt en goede trouw
68.      In de onderhavige zaak gaat het om drie vraagstukken: i) was er sprake van een fout met betrekking tot de toewijzing van toeslagrechten voor de betrokken percelen die de landbouwer redelijkerwijs had kunnen ontdekken; ii) was er ten tijde van de betaling van de steun voor de betrokken grond sprake van een fout die de landbouwer redelijkerwijs had kunnen ontdekken; en, tot slot, iii) kan een begunstigde als Demmer worden geacht te goeder trouw te hebben gehandeld? De verwijzende rechter vraagt zich bovendien af wat het relevante tijdskader is om het een en ander te beoordelen.
69.      In beginsel dienen ten onrechte toegewezen rechten te worden ingetrokken en onverschuldigd betaalde steunbedragen te worden teruggevorderd. De onderliggende doelstelling van de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen is ongetwijfeld gelegen in de bescherming van de financiële belangen van de Unie en het voorkomen van ongegronde verrijking.(23) Deze gedachte wordt duidelijk tot uitdrukking gebracht door artikel 73, lid 1, en artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004. Er zijn evenwel twee uitzonderingen op die regel.
70.      Die uitzonderingen worden vermeld in artikel 137, lid 2, van verordening nr. 73/2009 (ten onrechte toegewezen toeslagrechten) en artikel 73, leden 4 en 5, van verordening nr. 796/2004 (onverschuldigd betaalde steunbedragen). Zoals de Deense regering opmerkt, moeten die bepalingen ongetwijfeld waarborgen dat het vertrouwensbeginsel in acht wordt genomen.(24) Het blijft echter de vraag of die uitzonderingen in de omstandigheden van de onderhavige zaak wel van toepassing zijn.
71.      Alvorens op deze kwestie in te gaan, wil ik er allereerst op wijzen dat de subsidiabiliteit van binnen de grenzen van vliegvelden gelegen percelen bij de hierboven gekozen benadering afhangt van een analyse per geval. Er kan namelijk niet op voorhand worden uitgesloten dat dergelijke percelen subsidiabel zijn. De subsidiabiliteit kan tevens van steunjaar tot steunjaar verschillen. Veiligheidszones rond landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen op vliegvelden kunnen namelijk worden aangemerkt als subsidiabele hectaren, mits de landbouwer de landbouwactiviteit van zijn keuze daadwerkelijk kan uitoefenen op het betrokken land. Daarnaast moet rekening worden gehouden met het feit dat landbouw een beroepsactiviteit vormt. Mijns inziens is dit punt van bijzonder belang bij de beoordeling van de mate van zorgvuldigheid die de landbouwer dient te betrachten wanneer hij steun aanvraagt in het kader van de bedrijfstoeslagregeling.
72.      Met betrekking tot dit laatstgenoemde punt zou ik de aandacht willen vestigen op artikel 12 van verordening nr. 796/2004 en met name op lid 1, onder f), en lid 4 van dat artikel. Volgens die bepalingen dient de landbouwer te controleren of de informatie op het voorbedrukte formulier dat voor steunaanvragen in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt gebruikt, correct is. Voorts komt uit die bepalingen naar voren dat het bij de basisverordeningen ingestelde systeem voor inkomenssteun op de premisse berust dat landbouwers op de hoogte zijn van de voorwaarden voor steunverlening in het kader van de regelingen in kwestie. In de bedoelde bepalingen komt de gedachte tot uitdrukking dat van landbouwers als beroepsbeoefenaren kan worden verwacht dat zij bij steunaanvragen bijzondere zorgvuldigheid betrachten en op de hoogte zijn van de voorwaarden die aan steunverlening verbonden zijn.
73.      Bovendien wijst de Commissie erop dat het feit dat de bevoegde autoriteiten toeslagrechten hebben toegewezen aan specifieke percelen of dat voor die percelen steun is betaald, niet betekent dat de landbouwer van zijn verplichtingen is ontheven. De door de verwijzende rechter in zijn vragen aangehaalde bepalingen, en inzonderheid artikel 73 van verordening nr. 796/2004, hebben betrekking op situaties waarin reeds een onverschuldigde betaling is gedaan. Bovendien moet de landbouwer volgens artikel 73 bis van die verordening ten onrechte toegewezen toeslagrechten afstaan en worden deze geacht in het geheel niet te zijn toegewezen. Het loutere feit dat toeslagrechten zijn toegewezen (of zelfs betalingen zijn gedaan) betekent daarom niet dat de ten onrechte ontvangen steun als correct kan worden beschouwd. In plaats daarvan bestaat de kans dat correcties noodzakelijk zijn. Landbouwers moeten zich daarvan bewust zijn.
74.      Een professionele landbouwer als Demmer moet dus op de hoogte zijn van de voorwaarden die zijn verbonden aan de „subsidiabele hectaren” in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2004 en artikel 34, lid 2, van verordening nr. 73/2009. Daarom is het geen al te zwaar vereiste als van de landbouwer – gezien zijn beroepservaring(25) – wordt verwacht dat hij op de hoogte is van de specifieke regels die van toepassing zijn op percelen met gemengd gebruik.(26) Wat meer specifiek de kwestie van goede trouw en reeds betaalde steunbedragen betreft, zou ik eenvoudig willen opmerken dat het feit dat reeds een betaling is gedaan nauwelijks van belang is voor de beoordeling of een begunstigde geacht kan worden te goeder trouw te hebben gehandeld. In de specifieke context van een steunregeling die gericht is op het verlenen van inkomenssteun aan een bepaalde beroepsgroep, moet de vraag of er sprake is van goede trouw – evenals de hierboven genoemde vraag of er sprake is van een fout die de landbouwer redelijkerwijs had kunnen ontdekken – worden beoordeeld op basis van objectieve factoren.
75.      Wat betreft het relevante tijdskader voor de beoordeling zou ik het volgende willen opmerken:
76.      In de eerste plaats bevat artikel 137 van verordening nr. 73/2009 het voorschrift dat toeslagrechten die vóór 1 januari 2009 ten onrechte worden toegewezen, met ingang van 1 januari 2010 moeten worden geregulariseerd. Deze regel geldt echter alleen indien de landbouwer de fout die tot de onverschuldigde betaling heeft geleid niet redelijkerwijs had kunnen ontdekken. In dit verband komt uit het dossier naar voren dat de omstreden percelen in 2008 uit het grondregister zijn geschrapt. Hiervan werd Demmer toentertijd mededeling gedaan, evenals van het feit dat de bevoegde autoriteit voornemens was om de aanvragen voor eerdere jaren opnieuw te onderzoeken en de toeslagrechten opnieuw te berekenen. In dit licht acht ik artikel 137, lid 2, van verordening nr. 73/2009 niet van toepassing in de omstandigheden van het hoofdgeding.
77.      Meer algemeen is die bepaling alleen van toepassing indien de landbouwer de fout niet redelijkerwijs vóór 1 januari 2010 had kunnen ontdekken. Indien de landbouwer bij de uitoefening van de landbouwactiviteit noemenswaardige hinder van de niet-landbouwactiviteit zou hebben ondervonden (vóór 1 januari 2010), kan naar mijn mening niet ernstig worden volgehouden dat een landbouwer de fout die tot de toewijzing van toeslagrechten heeft geleid, in het kader van de uitoefening van zijn beroep niet had kunnen ontdekken.
78.      In de tweede plaats heeft artikel 73 van verordening nr. 796/2004 betrekking op reeds gedane betalingen. Gelet op de informatie waarover Demmer in 2008 beschikte, kunnen de uitzonderingen op de terugbetalingsverplichting waarin artikel 73, leden 4 en 5, voorziet, in de specifieke omstandigheden van de onderhavige zaak alleen van toepassing zijn op de periode vóór dat tijdstip.
79.      Bij de beoordeling of een landbouwer een fout die tot een onverschuldigde betaling heeft geleid redelijkerwijs had kunnen ontdekken in de zin van artikel 73, lid 4, van verordening nr. 796/2004, dient mijns inziens te worden uitgegaan van het tijdstip van betaling – wat ook duidelijk is aangegeven in die bepaling. Waarom zou een landbouwer immers geen steun mogen aanvragen in omstandigheden waarin de percelen zeer wel subsidiabele hectaren zouden kunnen vormen?
80.      Met name in het geval van gemengd gebruik van grond is het zonder meer denkbaar dat de gevolgen van de contractuele en wettelijke restricties op het gebruik van de grond in kwestie zich pas in het betrokken steunjaar doen gevoelen. Zo kan het bijvoorbeeld onmogelijk zijn om vóór indiening van een aanvraag te voorspellen of (en zo ja, in welke mate) de eigenaar van de grond feitelijk gebruik zal maken van zijn contractuele voorrechten (in dit geval het houden van militaire oefeningen) en of de landbouwer de grond in kwestie wel mag gebruiken voor de landbouwactiviteit van zijn keuze. Voor zover de steun per steunjaar wordt uitgekeerd, dient de beoordeling met betrekking tot artikel 73, lid 4, van verordening nr. 796/2004 mijns inziens voor elke afzonderlijk steunjaar apart te worden uitgevoerd. Dit omdat de omstandigheden, zoals hierboven toegelicht, mettertijd kunnen veranderen.
81.      In de derde en laatste plaats is overeenkomstig artikel 73, lid 5, van verordening nr. 796/2004 de terugbetalingsverplichting beperkt tot een periode van vier jaar wanneer de begunstigde te goeder trouw heeft gehandeld. Zoals gezegd ben ik niet van mening dat een landbouwer die echt voornemens is de betrokken grond voor een bepaalde landbouwactiviteit te gebruiken, moet worden gestraft voor het aanvragen van steun. Dit omdat de landbouwer mogelijk pas achteraf kan bepalen of de restricties op het gebruik van het land van dusdanige aard zijn dat hij de percelen in kwestie niet voor de landbouwactiviteit van zijn keuze kan gebruiken.
82.      Om in het genot te komen van de uitzondering van artikel 73, lid 5, moet de landbouwer – inzonderheid met het oog op de noodzaak om ongegronde verrijking te voorkomen – op alle relevante tijdstippen, te beginnen met het tijdstip waarop toeslagrechten worden toegewezen en tot en met het tijdstip van betaling van de steun, te goeder trouw handelen (dat wil zeggen in de echte overtuiging dat de landbouwactiviteit van zijn keuze daadwerkelijk op de grond in kwestie kan worden uitgeoefend). Dienovereenkomstig moet de vraag of er sprake is van goede trouw in de zin van artikel 73, lid 5, van verordening nr. 796/2004 voor elk steunjaar afzonderlijk worden beoordeeld, waarbij onafgebroken sprake moet zijn van goede trouw tot het tijdstip van betaling.
IV – Conclusie
83.      Ik geef het Hof derhalve in overweging, de prejudiciële vragen van de Vestre Landsret als volgt te beantwoorden:
„1)      Veiligheidszones rond landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen op vliegvelden kunnen subsidiabel zijn in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, en van artikel 34, lid 2, van verordening (EG) 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, op voorwaarde dat de landbouwer de grond in kwestie ondanks de toepasselijke regels en restricties daadwerkelijk kan gebruiken voor de landbouwactiviteit van zijn keuze.
2)      Wanneer de landbouwer steun aanvraagt voor een landbouwactiviteit die binnen een veiligheidszone rond landingsbanen, taxibanen of noodstopbanen op een vliegveld wordt uitgeoefend:
a)      is er sprake van een fout die de landbouwer redelijkerwijs had kunnen ontdekken in de zin van artikel 73, lid 4, van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (zoals gewijzigd), indien de landbouwer op het tijdstip van betaling wist dat hij de betrokken grond in het relevante steunjaar in werkelijkheid niet kon gebruiken voor de landbouwactiviteit van zijn keuze, en
b)      de begunstigde niet kan worden geacht te goeder trouw te hebben gehandeld in de zin van artikel 73, lid 5, van verordening nr. 796/2004 indien de landbouwer op het tijdstip van betaling wist dat hij de betrokken grond in het relevante steunjaar in werkelijkheid niet kon gebruiken voor de landbouwactiviteit van zijn keuze.
3)      De beoordeling met betrekking tot punt 2, onder a) en b), dient voor elk steunjaar afzonderlijk te worden uitgevoerd.”
1 – Oorspronkelijke taal: Engels.
2 – Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1), zoals gewijzigd.
3 –      Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 30, blz. 16), zoals gewijzigd.
4 – Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB L 141, blz. 1), zoals gewijzigd.
5 –      Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB L 141, blz. 18), zoals gewijzigd.
6 – Verordening (EG) nr. 370/2009 van de Commissie van 6 mei 2009 tot wijziging van verordening (EG) nr. 795/2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad (PB L 114, blz. 3).
7 – Zie ook artikel 2, onder b) en e), van verordening nr. 795/2004.
8 – Zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2184/2005 van de Commissie van 23 december 2005 tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 796/2004 en (EG) nr. 1973/2004 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB L 347, blz. 61), zoals gewijzigd.
9 – Zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 239/2005 van de Commissie van 11 februari 2005 tot wijziging en correctie van verordening (EG) nr. 796/2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB L 42, blz. 3).
10 –      Paragrafen 4 t/m 8 in de overeenkomst tussen Demmer en de luchtmachtbasis Skrydstrup en paragrafen 4 en 6 t/m 8 in de overeenkomst tussen Demmer en de luchthaven Aalborg.
11 – Zie artikel 39, lid 1, onder b), VWEU. Zie voor een bespreking Hartig Danielsen, J., EU Agricultural Law, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2013, blz. 17 e.v.
12 – Zie ook artikel 9 van verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB L 316, blz. 1) en artikel 32, lid 2, onder a), en lid 3, van verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB L 347, blz. 608), die ratione temporis niet van toepassing zijn in deze zaak.
13 – Zie arrest Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punt 37. Voor de kwalificatie als landbouwgrond is het niet noodzakelijk dat het land uitsluitend wordt gebruikt voor landbouwdoeleinden.
14 – Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Mazák in de zaak Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:265, punt 26. Dit standpunt werd door het Hof bevestigd in zijn arrest Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:606, punt 49.
15 – Volgens overweging 3 van verordening nr. 370/2009 dient een voor alle lidstaten geldend geheel van criteria te worden vastgesteld. Ik interpreteer die verklaring als uitdrukking van de wens van de wetgever om voor zover mogelijk voor een uniforme toepassing van de regels voor steunverlening te zorgen.
16 – Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de zaak Wree, C‑422/13, EU:C:2014:2108, punten 38 tot en met 41. Naar zijn mening zijn inzonderheid de objectieve kenmerken van het perceel en het doel van de landbouwactiviteit in kwestie van belang.
17 – Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de zaak Wree, EU:C:2014:2108, punten 36 tot en met 38.
18 – Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Mazák in de zaak Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:265, punt 58, waar hij de criteria bespreekt die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling of een perceel tot het bedrijf van de landbouwer behoort.
19 – De analyse zou hoogstwaarschijnlijk een andere conclusie opleveren indien een landbouwer in dezelfde situatie als Demmer in de betrokken veiligheidszones van het vliegveld gewassen als graan zou willen verbouwen, dat voor zover ik weet onder specifieke omstandigheden moet worden geoogst, of runderen zou willen laten grazen.
20 – Zie arrest Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:606.
21 – Ibid., punten 59 tot en met 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak. Hoewel dit punt hier niet direct aan de orde is, zij erop gewezen dat het Hof naast het autonomiecriterium vaststelde dat de subsidiabele grond gedurende een periode van ten minste 10 maanden ter beschikking van de landbouwer diende te blijven opdat hij geacht kan worden tot het bedrijf van de landbouwer te behoren. Bovendien mogen de litigieuze oppervlakten tijdens die periode niet door een derde voor een landbouwactiviteit worden gebruikt.
22 – Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de zaak Wree, EU:C:2014:2108, punt 40. Hij is van mening dat het criterium van „voldoende autonomie” als bedoeld in het arrest Landkreis Bad Dürkheim mutatis mutandis kan worden toegepast bij de beoordeling of de landbouwactiviteit noemenswaardige hinder ondervindt.
23 – Zie arrest Strawson en Gagg & Sons, C‑304/00, EU:C:2002:695, punt 41.
24 – Zie in die zin arrest Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, punt 52. Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:35, punten 47 e.v.
25 – Zie naar analogie de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de navordering van rechten bij invoer, arrest Ilumitrónica, C‑251/00, EU:C:2002:655, punt 54 en de aangehaalde rechtspraak. In die context hecht het Hof bijzonder belang aan de beroepservaring van de ondernemer als het erom gaat te beoordelen of degene die de rechten verschuldigd is te goeder trouw heeft gehandeld of dat de niet-inning te wijten was aan een fout die de betrokken persoon redelijkerwijs niet had kunnen ontdekken.
26 – Zie mutatis mutandis arrest Schilling en Nehring, C‑63/00, EU:C:2002:296, punt 41.