62019TJ0167
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети състав)
6 октомври 2021 година (
*1
)
„Държавни помощи — Полски пазар на електроенергия — Механизъм за осигуряване на капацитет — Решение да не се повдигат възражения — Схема за помощи — Член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС — Понятие за съмнения — Член 4, параграфи 3 и 4 от Регламент (ЕС) 2015/1589 — Сериозни затруднения — Член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС — Насоки относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014—2020 г. — Процесуални права на заинтересованите страни — Задължение за мотивиране“
По дело T‑167/19
Tempus Energy Germany GmbH, установено в Берлин (Германия),
T Energy Sweden AB, установено в Гьотеборг (Швеция),
представлявани от D. Fouquet и J. Derenne, avocats,
жалбоподатели,
срещу
Европейска комисия, представлявана от K. Herrmann и P. Němečková,
ответник,
подпомагана от
Република Полша, представлявана от B. Majczyna,
от
PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., установено във Варшава (Полша), представлявано от A. Ryan, A. Klosok, solicitors, T. Janssens и K. Bojarojć-Bartnicka, avocats,
от
Enel X Polska z o.o., установено във Варшава, представлявано от V. Cannizzaro, S. Ventura и L. Caroli, avocats,
и от
Enspirion sp. z o.o., установено в Гданск (Полша), представлявано от A. Czech, avocat,
встъпили страни,
с предмет жалба на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение C(2018) 601 окончателен на Комисията от 7 февруари 2018 г. да не повдига възражения срещу схемата за помощи, свързана с механизма за капацитет в Полша, тъй като е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС (държавна помощ SA.46100 (2017/N),
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от: A. M. Collins, председател, V. Kreuschitz (докладчик) и G. Steinfatt, съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Решение (
1
)
I. Обстоятелствата по спора
А. По отношение на жалбоподателите
1
Жалбоподателите, дружествата Tempus Energy Germany GmbH и T Energy Sweden AB (наричани по-нататък заедно „Tempus“), предлагат на пазара технология за управление на потреблението, известна още и като „управление на енергопотреблението“, на частни лица и търговци, по-специално на пазарите на електроенергия на Федерална република Германия и Кралство Швеция.
2
Офертата, която Tempus предлага на своите клиенти, има за цел да генерира намаляване на разходите във веригата за предлагане на електроенергия, като технологията за управление на енергопотреблението се съчетае с услугите, предлагани от доставчика на електроенергия. Tempus продава електроенергия и помага на своите клиенти да пренасочат потреблението си на електроенергия, което не е свързано с времеви ограничения, към периоди, в които цените на едро са ниски, защото търсенето е слабо или защото е произведена повече електроенергия от възобновяеми източници и следователно е по-евтина.
Б. По административното производство и по обжалваното решение
3
С жалбата си Tempus иска отмяната на Решение C(2018) 601 окончателен на Комисията от 7 февруари 2018 г. да не повдига възражения срещу схемата за помощи, свързана с механизма за капацитет в Полша (наричана по-нататък „схемата за помощи“), в която се предвижда годишно плащане на доставчиците на капацитет от четири милиарда полски злоти (PLN), разсрочено за десетгодишен период, с мотива, че посочената схема е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС (държавна помощ SA.46100 (2017/N) (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
[…]
Г. По схемата за помощи
10
Схемата за помощи установява механизъм или пазар на капацитет, предназначен да покрие очакваната разлика между търсенето и наличния капацитет и така да гарантира устойчиво сигурността на доставките на пазара на електроенергия в Полша, като се има предвид оценката на полските власти, че през 2020 г. този пазар вероятно ще достигне критично равнище на адекватност на ресурсите или на производствения капацитет. По-конкретно, според тях поради мащабната програма за постепенно закриване и заделяне в резерв на стари производствени единици до 2020 г. се очаква недостиг на капацитет, който само пазарните сили няма да могат да покрият, положение, което е описано като „проблемът с липсата на финансови средства“ (параграфи 6—8 от обжалваното решение). За да докажат тази пазарна неефективност, полските власти се позовават по-специално на данните и средносрочните прогнози на PSE [полският електроенергиен оператор] относно адекватността на капацитета (наричани по-нататък „оценката на PSE относно адекватността на капацитет“), съгласно която по същество за 2020 г., 2025 г. и 2030 г. се очаква отпадане на товар, надвишаващо стандарта за надеждност, а именно отпадане на товар от три часа годишно [брой часове на година, в които дългосрочно и статистически се очаква, че предлагането няма да задоволи търсенето] (наричан по-нататък „разглежданият стандарт за надеждност“), което означава равнище на сигурност на системата от 99,97 % (параграф 31 от обжалваното решение). Данните в основата на тази оценка са изпратени на Европейската мрежа на операторите на преносни системи за електроенергия (наричана по-нататък „ЕМОПС-E“) с цел изготвяне на нейния доклад за 2017 г., озаглавен „Mid-term Adequacy Forecast (MAF) 2017“ (наричан по-нататък „докладът на MAF за 2017 г.“) и по прогнозите на PSE е извършен независим одит от консултантско дружество (параграфи 9—13 от обжалваното решение). Както е видно от параграфи 15 и 16 от обжалваното решение, полските власти се ангажирали да подобрят ценовите сигнали по време на недостиг чрез редица мерки, в това число гаранцията, че от 1 януари 2021 г. операторите на капацитет за управление на енергопотреблението ще имат право да участват на пазарите на едро на електроенергия и на балансираща електроенергия наравно с другите участници на пазара (параграф 16, буква f) от обжалваното решение).
11
PSE управлява пазара на капацитет и една от основните му задачи е да организира централизирани търгове за доставка на необходимия капацитет. Тези търгове по принцип са отворени за съществуващи и за нови производители, оператори на капацитет за управление на енергопотреблението и оператори на съоръжения за съхранение на енергия, установени в Полша или контролната зона на съседните европейски ОПС (параграф 4 от обжалваното решение). Избраните доставчици получават фиксирано плащане за срока на действие на сключеното споразумение за капацитет (наричани по-нататък „плащания за капацитет“) срещу ангажимента да доставят по искане на PSE капацитет, когато мрежата е подложена на натиск (наричано по-нататък „задължението за капацитет“). Ако не бъде доставен обемът енергия, съответстващ на задължението им за капацитет, избраните доставчици подлежат на финансови санкции. Плащанията за капацитет се финансират чрез такса върху снабдяването с електроенергия (наричана по-нататък „таксата за капацитет“), събирана от крайния потребител въз основа на годишното потребление на електроенергия или въз основа на потреблението през „избрани часове от деня“.
[…]
13
Полският механизъм за капацитет е въведен с Ustawa o rynku mocy (полският закон относно пазара на капацитет от 8 декември 2017 г., наричан по-нататък „Законът“) (Dz. U. от 2018 г., позиция 9), влязъл в сила на 18 януари 2018 г. На основание член 34 от този закон полският министър на енергетиката приема правилник за изпълнение, в който се уточняват разпоредбите, уреждащи функционирането на пазара на капацитет. На 30 март 2018 г. председателят на Urzęd Regulacji Energetyki (енергиен регулаторен орган, Полша) одобрява този правилник за изпълнение. На 24 август 2018 г. полският министър на енергетиката издава заповед за изпълнение относно параметрите на търговете за периода на доставка между 2021 г. и 2023 г.
14
Законът има за цел да гарантира на потребителите сигурност на доставките на електроенергия в средносрочен и дългосрочен план, на най-ниска цена, по недискриминационен и устойчив начин (член 1, параграф 2). Целта на полския пазар за капацитет е да създаде и договаря задължения за капацитет, тоест задължението на оператора да гарантира доставката на капацитет през периодите, при които се извършва тя, както и действителната им доставка в периоди на спешни случаи. Този капацитет може да бъде осигурен, като се произвежда и доставя електроенергия или, в случай на управление на енергопотреблението, като се намали търсенето, когато мрежата е подложена на натиск. Търговете, на които се възлагат задължения за осигуряване на капацитет, се предхождат от процедура по регистриране и сертифициране (членове 11—28 от Закона; параграфи 20—26 от обжалваното решение), с особености относно сертифицирането на операторите на капацитет за управление на енергопотреблението (параграфи 27 и 28 от обжалваното решение). Доставчиците на капацитет участват в търговете и на полския пазар на капацитет под формата на единици от пазара на капацитет (по-нататък наричани „CMU“), които по-специално могат да бъдат CMU за производство или за управление на енергопотреблението и да се състоят от една или няколко физически единици, обединени в една група, за да наддават в търга (член 16 от Закона; параграф 17 от обжалваното решение). За да се квалифицират като CMU, физическите единици за производство или за управление на енергопотреблението, включително чуждестранните, трябва да достигнат минимален (нетен) праг на капацитет от 2 мегавата (MW) (член 16, параграф 1, точки 1, 2, 6 и 5 от Закона). За групите физически единици за производство или за управление на енергопотреблението, включително чуждестранните, максималният капацитет е 50 MW и всяка отделна физическа единица не може да надвишава максималния (нетен) капацитет от 10 MW (член 16, параграф 1, точки 3, 4, 8 и 7 от Закона).
[…]
III. От правна страна
А. По допустимостта
[…]
35
В самото начало следва да се припомни, че съгласно член 40, четвърта алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, приложим към процедурата пред Общия съд по силата на член 53 от този статут, исканията в молбата за встъпване са ограничени до подпомагане по отношение на исканията на една от главните страни по спора. Освен това съгласно член 142, параграф 3 от Процедурния правилник встъпилата страна е обвързана от етапа, на който се намира производството към момента на нейното встъпване. Така, макар тези разпоредби да не изключват възможността встъпилата страна да представи нови или различни доводи от тези на главната страната, която подкрепя, тези доводи не трябва да изменят рамките на спора (вж. решение от 20 март 2013 г., Andersen/Комисия, T‑92/11, непубликувано, EU:T:2013:143, т. 31 и цитираната съдебна практика; в този смисъл вж. също решение от 20 юни 2019 г., a&o hostel and hotel Berlin/Комисия, T‑578/17, непубликувано, EU:T:2019:437, т. 36 и цитираната съдебна практика).
36
Разбира се, Съдът още не е отговорил на въпроса дали встъпилата страна може да повдига възражение за недопустимост на жалбата, когато главната страна не е направила това, и дали такова възражение излиза извън рамките на спора, определен в исканията на главната страна (решения от 10 ноември 2016 г., DTS Distribuidora de Televisión Digital/Комисия, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, т. 121 и от 4 юни 2020 г., Унгария/Комисия, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, т. 22—24). При все това, като се има предвид, че въпросът за допустимостта на жалбата е сред абсолютните процесуални предпоставки, във всеки случай Общият съд следва да го разгледа служебно (вж. в този смисъл решения от 9 юни 2016 г., Magic Mountain Kletterhallen и др./Комисия, T‑162/13, непубликувано, EU:T:2016:341, т. 38 и цитираната съдебна практика и от 20 юни 2019 г., a&o hostel and hotel Berlin/Комисия, T‑578/17, непубликувано, EU:T:2019:437, т. 36 и цитираната съдебна практика).
37
Що се отнася до процесуалната легитимация по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, налага се изводът, че противно на твърдяното от Република Полша, PGE и Enspirion, Tempus е „заинтересована страна“ по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС или по смисъла на член 1, буква з) от Регламент 2015/1589. Така неговата жалба, в това число всички основания и оплаквания, изтъкнати в нейна подкрепа, за да се докаже, че Комисията е трябвало да има съмнения или сериозни затруднения, поради които е следвало да открие официалната процедура по разследване по член 108, параграф 2 ДФЕС, е допустима, тъй като тази жалба цели защита на процесуалните права, предоставени на Tempus от тази разпоредба (вж. в този смисъл решения от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 59 и 63—65 и цитираната съдебна практика, от 3 септември 2020 г., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland и др./Комисия, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, т. 81 и от 20 юни 2019 г., a&o hostel and hotel Berlin/Комисия, T‑578/17, непубликувано, EU:T:2019:437, т. 45, 46 и 49).
38
Всъщност член 1, буква з) от Регламент 2015/1589 определя понятието „заинтересована страна“, което се използва и в член 108, параграф 2 ДФЕС, по-конкретно като „всяко лице, предприятие или обединение от предприятия, чиито интереси биха могли да бъдат засегнати от предоставянето на помощ, по-специално бенефициера на помощта, конкуриращите се предприятия и търговските обединения“. Употребата на израза „по-специално“ сочи, че тази разпоредба изброява само неизчерпателно лица, които могат да бъдат квалифицирани като заинтересовани страни, така че то се отнася до неопределен кръг адресати (вж. в този смисъл решения от 14 ноември 1984 г., Intermills/Комисия, 323/82, EU:C:1984:345, т. 16, от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 63 и от 13 юни 2019 г., Copebi, C‑505/18, EU:C:2019:500, т. 34).
39
Предвид това определение съдът на Съюза тълкува понятието „заинтересована страна“ широко. Така от съдебната практика следва, че член 1, буква з) от Регламент 2015/1589 не изключва предприятие, което не е пряк конкурент на получателя на помощта, да бъде квалифицирано като заинтересована страна, ако посочи, че неговите интереси биха могли да бъдат засегнати от предоставената помощ и ако за тази цел надлежно докаже, че има опасност същата да окаже конкретно въздействие върху положението му (вж. в този смисъл решение от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 63—65 и цитираната съдебна практика). Също така синдикат на работници може да бъде квалифициран като „заинтересован“ по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС, когато доказва, че с предоставената помощ биха могли да се засегнат неговите интереси или интересите на неговите членове, при условие че този синдикат надлежно докаже, че има опасност същата да окаже конкретно въздействие върху положението му или върху това на членовете, които представлява (вж. в този смисъл решение от 9 юли 2009 г., 3F/Комисия, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, т. 33).
40
При това положение доводът на PGE и на Република Полша, че Tempus не е заинтересована страна, тъй като не е „пряк конкурент“, присъстващ на полския пазар на капацитет, или не е установило достатъчно конкретни проекти за навлизане на посочения пазар, не може да се приеме. Tempus надлежно е доказало, че интересите му биха могли да бъдат засегнати от схемата за помощи и че има опасност предоставянето както на споразуменията, така и на плащанията за капацитет да окаже конкретно въздействие върху положението му. Така то правдоподобно обяснява, че е най-малкото потенциален конкурент на полския пазар на капацитет, при положение че има твърдо намерение и разполага със собствени възможности да навлезе на този пазар в близко бъдеще и че схемата за помощи създава препятствия, поради които това навлизане е по-трудно (вж., що се отнася до понятието „потенциална конкуренция“, решение от 30 януари 2020 г.Generics (UK) и др., C‑307/18, EU:C:2020:52, т. 36—58). Освен това статутът на Tempus на заинтересована страна се потвърждава от качеството му на оператор, който извършва дейност на съседните германски и шведски пазари на електроенергия, което му позволява посредством междусистемни връзки или дори в случая на шведския пазар посредством механизма за интегриране на пазарите (вж. т. 9 по-долу), да участва в полския пазар на капацитет. Тази преценка не се оборва от факта, че Tempus не е встъпило нито в националните процедури за консултации, нито в процедурите за предварително уведомяване и предварително разглеждане пред Комисията, в които, както тя правилно подчертава, Tempus не разполага със собствени процесуални права, които биха му разрешили за представи становище.
41
При всички положения сам по себе си фактът, че учредителният акт на Tempus Energy Germany датира от 26 юли 2018 г., т.е. повече от пет месеца след приемането на обжалваното решение, така че в никакъв случай не е могло да участва в официална процедура по разследване след прието на същата дата решение за откриване, не засяга допустимостта на жалбата му. Като се има предвид, че T Energy Sweden, заедно с което то подава настоящата жалба, е заинтересована страна и има процесуална легитимация по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 39 по-горе, не е необходимо да се разглежда отделно процесуалната легитимация на Tempus Energy Germany (вж. в този смисъл решения от 9 юни 2016 г., Magic Mountain Kletterhallen и др./Комисия, T‑162/13, непубликувано, EU:T:2016:341, т. 40 и 41 и цитираната съдебна практика и от 20 септември 2019 г., Le Port de Bruxelles и Région de Bruxelles-Capitale/Комисия, T‑674/17, непубликувано, EU:T:2019:651, т. 36).
42
Следователно, жалбата трябва да бъде обявена за допустима.
Б. По същество
1.
По предмета на спора и по контрола за законосъобразност по същество
43
В подкрепа на жалбата си Tempus изтъкна две основания за отмяна.
44
Първото основание е неизпълнение от страна на Комисията на задължението ѝ да започне официална процедура по разследване и следователно, нарушение на процесуалните права, с които Tempus в качеството си на заинтересована страна се ползва на основание член 108, параграф 2 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589. Това основание се подразделя на две основни твърдения, от които по-конкретно второто включва няколко части, подчасти и оплаквания, чиято цел е да се докаже наличието на сериозни затруднения по смисъла на съдебната практика, или на съмнения по смисъла на член 4, параграфи 3 и 4 от Регламент 2015/1589, които Комисията е трябвало да има при своето предварително разглеждане.
45
Второто основание е неизпълнение от Комисията на задължението ѝ за мотивиране, предвидено в член 296, втора алинея ДФЕС.
46
Що се отнася до първото основание и обхвата на контрола за законосъобразност, който Общият съд трябва да упражни в това отношение, следва да се припомни, че член 108, параграф 3 ДФЕС и член 4 от Регламент 2015/1589 въвеждат фаза на предварително разглеждане на мерките за помощ, за които е отправено уведомление. В края на тази фаза Комисията констатира, че тази мярка или не съставлява помощ, или попада в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС. В последната хипотеза е възможно споменатата мярка да не събуди съмнения относно съвместимостта си с вътрешния пазар или, обратно, да породи такива съмнения (вж. в този смисъл решение от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 43).
47
Когато във фазата на предварителното разглеждане Комисията приеме — както е в случая — решение, с което констатира, че дадена държавна мярка не представлява несъвместима с вътрешния пазар помощ, тя имплицитно отказва да започне официална процедура по разследване. Този принцип се прилага както в случай че решението е взето, тъй като Комисията приема помощта за съвместима с вътрешния пазар на основание член 4, параграф 3 от Регламент 2015/1589, наричано „решение да не се повдигат възражения“, така и когато тя е на мнение, че мярката не попада в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС и следователно не представлява държавна помощ съгласно член 4, параграф 2 от същия регламент (вж. решение от 19 юни 2019 г., Ja zum Nürburgring/Комисия, T‑373/15, EU:T:2019:432, т. 111 и цитираната съдебна практика; в този смисъл вж. също решение от 16 март 2021 г., Комисия/Полша, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, т. 50 и цитираната съдебна практика).
48
От постоянната съдебна практика обаче следва, че когато Комисията не може да се убеди след първоначално разглеждане в рамките на процедурата по член 108, параграф 3 ДФЕС, че дадена държавна мярка или не съставлява „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС или, ако бъде квалифицирана като помощ, че е съвместима с Договора за функционирането на ЕС, или, когато тази процедура не ѝ е дала възможност да преодолее сериозните затруднения, свързани с преценката на съвместимостта на разглежданата мярка, тази институция е задължена да открие официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, без да разполага в това отношение с право на преценка. Това задължение съответства на предвиденото в член 4, параграф 4 от Регламент 2015/1589 задължение, съгласно което Комисията е длъжна да започне производството по член 108, параграф 2 от ДФЕС, когато са се породили съмнения по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданата мярка (вж. в този смисъл решение от 20 юни 2019 г., a&o hostel and hotel Berlin/Комисия, T‑578/17, непубликувано, EU:T:2019:437, т. 57 и цитираната съдебна практика).
49
Понятието за сериозни затруднения съвпада с понятието за съмнения (вж. решение от 9 септември 2020 г., Kerkosand/Комисия, T‑745/17, EU:T:2020:400, т. 106 и цитираната съдебна практика) и има обективен характер. Наличието на такива затруднения трябва да се търси не само в обстоятелствата по приемането на решението на Комисията, взето след предварителното разглеждане, но също и в преценките, на които се е основала тя. Следователно законосъобразността на решение да не се повдигат възражения, основаващо се на член 4, параграф 3 от Регламент 2015/1589, зависи от въпроса дали във фазата на предварителното разглеждане на мярката, за която е отправено уведомление, преценката на информацията и данните, с които Комисията е разполагала или е можела да разполага, обективно е трябвало да породи съмнения относно съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, като се има предвид, че подобни съмнения трябва да доведат до започване на официална процедура по разследване, в която могат да участват заинтересованите страни, посочени в член 1, буква з) от този регламент (вж. решение от 3 септември 2020 г., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland и др./Комисия, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, т. 79 и 80 и цитираната съдебна практика, в този смисъл вж. също решение от 20 юни 2019 г., a&o hostel and hotel Berlin/Комисия, T‑578/17, непубликувано, EU:T:2019:437, т. 58 и цитираната съдебна практика).
50
Всъщност съдебната практика уточнява още в това отношение, че законосъобразността на такова решение трябва да бъде преценявана в зависимост от данните, с която Комисията е могла да разполага в момента, в който го е приела, като се има предвид, че данните, с които Комисията „е могла да разполага“, са тези, които се явяват от значение за преценката, която трябва да се извърши и които тя е могла да поиска и получи на фазата на предварителното разглеждане (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2017 г., Комисия/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, т. 70 и 71).
51
Жалбоподателят е този, който трябва да докаже, че са налице сериозни затруднения или съмнения. Той може да представи такова доказателство въз основа на съвкупност от непротиворечиви улики, по-специално като изтъкне и установи, че в хода на процедурата по предварително разглеждане Комисията е извършила недостатъчна или непълна проверка (вж. в този смисъл решения от 3 септември 2020 г., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland и др./Комисия, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, т. 82 и цитираната съдебна практика и от 20 юни 2019 г., a&o hostel and hotel Berlin/Комисия, T‑578/17, непубликувано, EU:T:2019:437, т. 59 и 60 и цитираната съдебна практика).
52
По същество първото основание следва да бъде анализирано в светлината на тези принципи от съдебната практика.
2.
По първото основание — неизпълнение от страна на Комисията на задължението ѝ да започне официалната процедура по разследване в съответствие с член 108, параграф 2 ДФЕС
[…]
а)
По първото твърдение от първото основание — наличие на съмнения относно протичането и продължителността на процедурата
[…]
2) Съображения на Общия съд
63
В самото начало следва да се отбележи, че доводите, които Tempus развива в рамките на първото твърдение от първото си основание, до-голяма степен са вдъхновени от съображенията, изложени в точки 78—115 от решение от 15 ноември 2018 г., Tempus Energy и Tempus Energy Technology/Комисия (T‑793/14, EU:T:2018:790). В точки 90 и 91 посоченото решение Общият съд несъмнено счита, че етапът, предхождащ уведомлението, няма за цел да се преценява съвместимостта с вътрешния пазар на важна, сложна и нова мярка и че Комисията не може да смесва този етап, който евентуално е по-ранен, на изготвяне на уведомлението за мярка с етапа на нейното разглеждане, първоначално предварително, а евентуално след това и официално разглеждане, ако се окаже, че е необходимо да ѝ се даде възможност да събере цялата информация, от която се нуждае, за да прецени съвместимостта на помощта и за тази цел да получи становищата на заинтересованите страни.
64
От изложеното дотук обаче не следва, че от Комисията поначало се очаква да се въздържа от всякаква преценка, дори и временна, на съвместимостта на проект за помощ в контекста на етапа, предхождащ уведомлението. Тази констатация отговаря на параграфи 11, 12 и 16 от Кодекса на най-добри практики, с приемането и публикуването на които Комисията се е самоограничила при упражняването на своето право на преценка що се отнася до организацията на своите процедури (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2020 г., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland и др./Комисия, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, т. 100 и цитираната съдебна практика), които по същество показват, че етапът, предхождащ уведомлението, е предназначен именно да позволи на службите на Комисията и на съответната държава членка, включително в напълно нови или особено сложни случаи, да разгледат ключови въпроси на конкуренцията, да изготвят икономически анализ и когато е необходимо, да потърсят външна експертиза за установяване на „съвместимостта на планирания проект с вътрешния пазар“. В това отношение Република Полша и Enel основателно изтъкват, че по време на този етап Комисията непременно трябва да може да прецени тази информация, за да определи дали след официалното уведомление тя е достатъчна, за да ѝ даде възможност да разгледа напълно съвместимостта на проекта за помощ с вътрешния пазар. Това важи в още по-голяма степен, тъй като в противен случай, обратно на параграф 16 от посочения кодекс, в края на етапа, предхождащ уведомлението, Комисията няма да е в състояние да предостави на националните органи неофициална и необвързваща временна оценка на посочения проект.
65
Tempus признава, че не упреква Комисията за това, че е разглеждала твърде дълго схемата за помощи, за която е отправено уведомление в контекста на процедурата по предварително разглеждане, започнала след пълното уведомяване за схемата от полските власти и продължила само два месеца, както предвижда член 4, параграф 5 от Регламент 2015/1589, но счита, че твърдяната прекомерна продължителност на етапа, предхождащ уведомлението, е индикация за наличието на съмнения или сериозни затруднения. Налага се обаче изводът, че макар Комисията да не може да злоупотребява с етапа, предхождащ уведомлението, за да избегне ограниченията — и по-специално времеви — на процедурата по предварително разглеждане, или дори да я заобикаля (вж. съдебната практика, цитирана в т. 63 по-горе съдебна практика относно случай, в който проекторешението е било вече готово към момента на уведомяването), в сложни случаи по изключение контактите, предхождащи уведомлението, може да продължат няколко месеца (вж. параграф 14 от Кодекса на най-добри практики).
66
Според Общия съд в случая не е възможно да се приеме, че продължителност на етап, предхождащ уведомлението, от приблизително една година показва наличието на такава злоупотреба или заобикаляне, нито че тази продължителност е индикация за съмнения, дори да става въпрос за сложен случай. Парадоксално самото Tempus е на мнение, че схемата за помощи е толкова сложна, че е налагала задълбочено разглеждане в контекста на официална процедура по разследване. Съгласно параграф 14 от Кодекса на най-добри практики обаче при такъв сложен случай Комисията може законосъобразно да надхвърли инструктивния двумесечен срок и да продължи етапа, предхождащ уведомлението, за „няколко месеца“, за да гарантира, че държавата членка ще представи пълно уведомление, което да позволи на Комисията да извърши своето предварително разглеждане при пълно познаване на фактите. Всъщност в конкретния случай, както отбелязва Комисията, в периода преди уведомлението проектозаконът още не е бил окончателен и тепърва е трябвало да премине през няколко етапа от законодателния процес в Полша, един от които е общественото допитване, за да бъде окончателно приет от полския парламент на 8 декември 2017 г., тоест само два дни след официалното му уведомяване. Така, за да се съобразят с правилата в областта на държавните помощи и следвайки препоръките, изложени в параграфи 10—18 от Кодекса на най-добри практики, полските власти започнали предхождащите уведомлението контакти с Комисията на един ранен етап от вътрешния процес на вземане на решения, за да могат да отчетат временните позиции на тази институция през целия този процес и да гарантират, че проектът, за който окончателно ще отправят уведомление, ще отговаря на критериите за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС и на Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014—2020 г. (ОВ C 200, 2014 г., стр. 1, наричани по-нататък „Насоките“). При това положение, при липсата на други обстоятелства, които да сочат, че представлява злоупотреба — каквито в случая няма (вж. т. 67 и 68 по-нататък) — подобен подход на сътрудничество между полските власти и Комисията, вдъхновен от принципа на лоялно сътрудничество по член 4, параграф 3 ДЕС, не би могъл сам по себе си да се счита за такъв, който поражда съмнения или сериозни затруднения.
67
Освен това Комисията и встъпилите страни с основание поддържат, че за разлика от процедурата относно пазара на капацитет в Обединеното кралство, по която е постановено решение от 15 ноември 2018 г., Tempus Energy и Tempus Energy Technology/Комисия (T‑793/14, EU:T:2018:790, т. 101—105), в случая няма никаква индикация, че по време на процедурата на национално ниво и на процедурата пред Комисията, и по-конкретно в хода на общественото допитване по проектозакона, инициирано от полските власти след неговото предварително уведомяване, заинтересованите страни, и по-специално операторите на капацитет за управление на енергопотреблението, са поставили под въпрос планираната схема за помощи. Самото Tempus не твърди, че е участвало в това допитване, нито че е представило становище или че е подало жалба до Комисията, за разлика от подхода на жалбоподателите по посоченото друго дело, свързано с пазара на капацитет в Обединеното кралство, в качеството им на членове на UK Demand Response Association (UKDRA, Асоциация за управление на енергопотреблението на Обединеното кралство).
68
В това отношение Tempus няма основание да твърди, че на етапа, предхождащ уведомлението, и на етапа на предварителното разглеждане заинтересованите страни не са имали процесуални гаранции, при положение че предпазливият и старателен оператор, възнамеряващ да навлезе на национален пазар на електроенергия, на който се провеждат сериозни реформи, трябва да извърви, подобно на жалбоподателите по делото относно пазара на капацитет в Обединеното кралство, всички необходими стъпки, за да защити своите търговски интереси пред компетентните органи. Така в контекста на своето предварително разглеждане Комисията е можела да се основе не само на резултатите от своето разследване на сектора, свързано с пазарите на капацитет в единадесет държави членки, което вече включва Полша, но и също така, поради липса на подробно възражение, да се довери на резултатите от общественото допитване, довело до множество становища от страна на заинтересованите лица, в това число полски оператори на капацитет за управление на енергопотреблението, каквито са встъпилите Enel X иt Enspirion. Към това се добавя нейният опит в оценяването на пазара на капацитет в Обединеното кралство, чиято структура към момента, както твърди самото Tempus, има някои прилики с тази на полския пазара на капацитет.
[…]
71
Накрая, противно на поддържаното от Tempus, размерът или обемът на помощите, предоставяни въз основа на схемата за помощи, не може сам по себе си да се окачестви като индикация за съмнения или за сериозни затруднения. В това отношение Комисията основателно изтъква, че както следва и от параграфи 10—18 от Кодекса на най-добри практики, дори проектите за помощ с определен мащаб, сложност или новост по принцип процедурно трябва да могат да бъдат третирани по същия начин като други, по-маловажни проекти, тъй като разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, на Регламент 2015/1589 и на посочения кодекс не провеждат разграничение в това отношение.
72
Ето защо трябва да се отхвърли по същество първото твърдение от първото основание за наличие на съмнения относно протичането и продължителността на процедурата.
[…]
б)
По второто твърдение от първото основание — наличие на съмнения относно съдържанието на обжалваното решение
1) Предварителни бележки
i) По предполагаемите съмнения или сериозни затруднения от гледна точка на разпоредбите на Насоките
75
В рамките на второто твърдение от първото основание Tempus по същество изтъква, че както било видно от сравнението на мотивите на обжалваното решение с наличната информация на полския пазар на капацитет, Комисията е трябвало да има съмнения или сериозни затруднения по въпроса за съвместимостта на схемата за помощи с вътрешния пазар, като се има предвид член 107, параграф 3 ДФЕС във връзка с релевантните разпоредби, по-специално на раздел 3.9 от Насоките. Тя обаче нито проучила, нито поискала усърдно и безпристрастно цялата релевантна информация, за да разсее тези съмнения. В частност преценката на Комисия била недостатъчна и непълна, що се отнася, първо, до целта от общ интерес и необходимостта от държавна намеса (първата част), второ, до целесъобразността на схемата за помощи (втората част), трето, стимулиращия ефект (третата част), четвърто, пропорционалността на помощите (четвъртата част) и пето, избягването на неправомерни отрицателни ефекти върху конкуренцията и търговията между държави членки (петата част).
ii) По правното естество на Насоките и по обхвата на контрола за законосъобразност на съда на Съюза в това отношение
76
Що се отнася до правното естество на Насоките и до обхвата на контрола за законосъобразност, който съдът на Съюза е призван да упражнява в светлината на техните разпоредби, следва да се припомни, че като приема такива правила за поведение и обявява посредством публикуването им, че ще ги прилага занапред към съответните случаи, Комисията се самоограничава в упражняването на това право на преценка и по принцип не би могла да се отклонява от тези правила, тъй като това би означавало да бъде евентуално санкционирана за нарушение на общи принципи на правото, като принципите на равно третиране или на защита на оправданите правни очаквания (вж. решение от 3 септември 2020 г., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland и др./Комисия, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, т. 100 и цитираната съдебна практика).
77
Различните части на второто твърдение от първото основание следва да се разгледат именно с оглед на тези принципи, изведени от съдебната практика.
2) По първата част, в която се твърди, че преценката на целта от общ интерес и на необходимостта от държавна намеса е непълна
i) По първата подчаст, свързана с целта от общ интерес
78
Tempus твърди, че няколко обстоятелства е трябвало да породят съмнения у Комисията в светлината на точка 220 от Насоките. То уточнява, че не оспорва преследваната с полския механизъм за капацитет цел от общ интерес, а именно целта да се гарантира достатъчно снабдяване с електроенергия на крайните потребители в Полша. Основната цел на Насоките обаче била „да се гарантира конкурентоспособна, устойчива и сигурна енергийна система в рамките на един добре функциониращ енергиен пазар в Съюза“ (т. 30) и се признавало, че „[п]омощта за адекватността на производството на електроенергия може да противоречи на целта за постепенно премахване на субсидиите за дейности, вредни за околната среда, включително за изкопаеми горива“ (т. 220). Ето защо държавите членки били длъжни да не разглеждат адекватността на производството на електроенергия като изолирана цел от общ интерес, а като част от по-общата цел „за да се подпомогне преходът към конкурентоспособна икономика с ефективно използване на ресурсите и ниски въглеродни емисии“ (параграф 30). Това тълкуване се налагало и с оглед на член 194, параграф 1 ДФЕС, който посочва функционирането на енергийния пазар, енергийната ефективност, разработването на нови и възобновяеми енергийни източници и подпомагането на взаимната свързаност като цели, преследвани от Съюза, заедно със сигурността на доставките.
– По първото оплакване
[…]
88
Tempus основава възражението си на основната предпоставка, според която целта от общ интерес за адекватност на производството на електроенергия, посочена в точка 220 от Насоките, не е изолирана, а е част от по-обща цел, а именно целта да се подпомогне „преходът към конкурентоспособна икономика с ефективно използване на ресурсите и ниски въглеродни емисии“, предвидена в точка 30 от Насоките, което съответства на целите на Съюза, посочени в член 194, параграф 1 ДФЕС, сред които функционирането на енергийния пазар, енергийната ефективност, разработването на нови и възобновяеми енергийни източници и подпомагането на взаимната свързаност, които би трябвало да съпътстват целта за сигурност на енергийните доставки.
89
В това отношение Tempus без съмнение основателно твърди, че целите от общ интерес, които помощите за околната среда трябва да преследват, произтичат от тълкуването на точка 30 във връзка с точка 220 от Насоките.
90
Всъщност в рамките на „[о]бщи[те] разпоредби за съвместимост“, в подраздел „Общи условия“ от раздел „Принос за цел от общ интерес“, точка 30 от Насоките признава „обща цел“ на помощта в областта на околната среда, в това число в енергийния сектор, която е „да се увеличи нивото на опазване на околната среда в сравнение с нивото, което би било постигнато при отсъствие на помощ“. В това отношение е посочена „стратегията „Европа 2020“, в която „по-специално се определят цели за устойчив растеж, за да се подпомогне преходът към конкурентоспособна икономика с ефективно използване на ресурсите и ниски въглеродни емисии“. Там се уточнява, че основната цел на помощта в енергийния сектор е да се гарантира „конкурентоспособна, устойчива и сигурна енергийна система в рамките на един добре функциониращ енергиен пазар в Съюза“. Съгласно точка 31 от Насоките държавите членки, които възнамеряват да предоставят помощ в областта на околната среда или енергетиката, са длъжни да „определят точната преследвана цел и да опишат очаквания принос на мярката към тази цел“. Това задължение за уточняване на целите е припомнено в точка 221 от Насоките относно помощта за адекватност на производството на електроенергия.
91
С оглед на посочените дотук по-общи определения, в точки 219 и 220 от Насоките се уточнява съдържанието на целта от общ интерес, която помощите за адекватност на производството на електроенергия — каквито са тези в настоящия случай — трябва да преследват. Точка 219 признава, че с такива помощи „могат […] да се преследват различни цели“, сред които преодоляването „на краткосрочни опасения във връзка с липсата на гъвкави производствени мощности, за да се отговори на евентуални резки колебания в променливото производство на вятърна и слънчева енергия“ или определянето на „цел за адекватността на производството на електроенергия, която държавите членки могат да искат да осигурят независимо от краткосрочните съображения“. Това само по себе си показва, че държавите членки разполагат с определено право на преценка при определянето на тези подцели, за които се счита, че са равнозначни на цел от общ интерес.
92
Посоченото право на преценка на държавите членки при определянето на тези подцели и при претеглянето им е потвърдено в точка 220 от Насоките, която признава, че помощта за адекватността на производството на електроенергия „може да противоречи на целта за постепенно премахване на субсидиите за дейности, вредни за околната среда, включително за изкопаеми горива“ и следователно да се отклони от цялостната цел от общ интерес, посочена в точка 30 от Насоките, която е да се „увеличи нивото на опазване на околната среда“. Упражняването на това право на преценка обаче е ограничено от препоръката, която също фигурира в точка 220 от Насоките и според която „държавите членки следва да проучат алтернативни начини за постигане на адекватност на производството на електроенергия, които не се отразяват по отрицателен начин на целта за постепенно премахване на субсидиите за дейности, вредни за околната среда или за икономиката, например улесняване на управлението на енергопотреблението и увеличаване на капацитета за енергийна взаимосвързаност“.
93
Следователно от държавите членки се очаква да претеглят потенциално противоречащите си цели за сигурност на енергийните доставки и за опазване на околната среда, като същевременно спазват принципа на пропорционалност в тесен смисъл, с цел въздействието на помощите върху околната среда да се сведе до онова, което е строго необходимо и приемливо. Освен това посоченото изискване за претегляне на тези цели е напълно съвместимо, от една страна, със също потенциално разминаващите се цели по член 194, параграф 1 ДФЕС, насочени както към това да се осигури функционирането на енергийния пазар и да се обезпечи сигурността на енергийните доставки в Съюза, така и да се насърчи енергийната ефективност, спестяването на енергия, разработването на нови и възобновяеми енергийни източници и взаимната свързаност на енергийните мрежи и от друга страна, с изискванията на принципа на пропорционалност, залегнал в член 5, параграф 4 ДЕС. Така това изискване е припомнено, под заглавието „Целесъобразност“, в точки 42 и 43 от Насоките, според които по-специално „[м]ярка, насочена към преодоляване на проблем с адекватност на производството на електроенергия, трябва да се балансира с екологичната цел за постепенно прекратяване на субсидиите за дейности, нанасящи вреда на околната среда или за икономиката, включително изкопаемите горива“.
94
От това следва, че по принцип Tempus правилно отбелязва, че съгласно точка 220 от Насоките, когато държава членка въведе механизъм за капацитет, тя трябва да вземе предвид целта от общ интерес за опазване на околната среда и да не подкопава тази цел, като едностранно благоприятства мощностите за производство на енергия от изкопаеми горива, а да я насърчава, по-специално като „улеснява[…] управлението на енергопотреблението“.
95
Налага се обаче изводът, че предвид правото на преценка на държава членка, припомнено в точки 91 и 92 по-горе, в това число правото ѝ да избира между различни между различни енергийни източници и да определя общата структура на енергийното си снабдяване, която да обезпечи сигурността ѝ (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, т. 48 и цитираната съдебна практика), нито на тази държава членка (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 19 юли 2016 г., Kotnik и др., C‑526/14, EU:C:2016:570, т. 44), нито на Комисията е наложено ясно и точно задължение как да се оцени потенциалът на управлението на енергопотреблението или как да се насърчи то. Също така, както отбелязват Комисията и встъпилите страни, тази разпоредба не може да се тълкува в смисъл, че забранява мерки в помощ на конвенционалните производствени централи, в това число за производство на енергия от изкопаеми горива, когато те се окажат необходими, за да се гарантира адекватността на производството на електроенергия, а следователно сигурността на енергийните доставки; не може да се тълкува и в смисъл, че изисква да се отдаде абсолютен приоритет на алтернативни технологии, каквито са управлението на енергопотреблението или капацитета за енергийна взаимосвързаност.
96
Tempus обаче не твърди, че в случая с приемането на Закона полският законодател не е упражнил това право на преценка или че не е извършил претегляне на потенциално разминаващите се цели, припомнени в точки 93 и 94 по-горе, а само изтъква, че преценката в точки 138 и 163 от обжалваното решение се основава на „погрешен критерий“, тъй като не оценила, както изисквала точка 220 от Насоките, какъв реален потенциал има управлението на енергопотреблението на „чистия“ полски пазар на електроенергия, с други думи, в хипотезата, в която липсва пазар на капацитет.
97
Такова изискване обаче потенциалът на управлението на енергопотреблението да се разгледа чрез съпоставка не може да бъде изведено нито от тази точка, нито от друга релевантна разпоредба от Насоките. Макар точка 30 от тези насоки да гласи, че помощта в областта на околната среда трябва да „увеличи нивото на опазване на околната среда в сравнение с нивото, което би било постигнато при отсъствие на помощ“, от това все пак не следва изискване да се определи колко точно в количествено отношение се увеличава нивото на опазване, по-специално посредством управление на енергопотреблението като техника, която служи за икономическо и ефективно използване на енергията и следователно за опазване на околната среда. Противно на твърдяното от Tempus, подобно изискване не следва и от текста на второто изречение на точка 220 от Насоките, предвиждащо, че „държавите членки следва да проучат алтернативни начини за постигане на адекватност на производството на електроенергия, които не се отразяват по отрицателен начин на целта за постепенно премахване на субсидиите за дейности, вредни за околната среда или за икономиката“. Това изречение съдържа само изискване за държавите членки да извършат претегляне на потенциално разминаващите се цели, припомнено в точки 93 и 94 по-горе, в контекста на което се препоръчва повече да не се насърчават такива субсидии, а по-скоро да се прибягва до мерки за подкрепа, предназначени по-специално да улеснят управлението на енергопотреблението и да увеличат капацитета за енергийна взаимосвързаност. Всъщност точки 69 и 70 от Насоките предвиждат съпоставителен сценарий, подобно на посочения от Tempus, само в контекста на проверката за пропорционалност на самата помощ.
98
При това положение в случая за Комисията е било достатъчно да прецени дали схемата за помощи е можела да улесни управлението на енергопотреблението, при това въз основа на информацията, с която е разполагала към момента на приемане на обжалваното решение, що се отнася до фактическото и правното положение на операторите на капацитет за управление на енергопотреблението, до техния потенциал за развитие и очакваните промени в ролята им на полския пазар на електроенергия или на капацитет. Именно на тази основа Комисията е можела с основание да вземе предвид потенциала, който има управлението на енергопотреблението, за да оцени възможните му перспективи за растеж и за да се увери, че то не е третирано дискриминационно в сравнение с други традиционни доставчици на капацитет (вж. анализа по второто оплакване по-нататък), без да е трябвало да има съмнения в това отношение.
99
Поради това първото оплакване следва да се отхвърли по същество.
[…]
ii) По втората подчаст относно необходимостта от намеса на полската държава
[…]
– По второто оплакване
[…]
132
Следва да се отбележи, че точки 222—224 от Насоките, които са под заглавието „Необходимост от държавна намеса“, не предвиждат никакво конкретно задължение за държавите членки да насърчават производството на енергия от възобновяеми източници, а изискват единствено да се докаже необходимостта от въвеждане на схема за помощи за адекватността на производството на електроенергия, по-специално предвид въздействието на определени технологии като например на технологията за управление на енергопотреблението и на действителното или потенциално наличие на междусистемни връзки (точка 224, букви б) и в) от Насоките). Такова предполагаемо изискване не произтича и от „цел[та] от общ интерес“, описана в точки 219 и 220 от Насоките, предвид които Tempus отново се опитва да постави под въпрос точки 134—143 от обжалваното решение (вж. също първото оплакване). В тези разпоредби наистина е предвидена целта за постепенно премахване на субсидиите за дейности, вредни за околната среда, включително за изкопаеми горива, но те не съдържат точна цел под формата на обем капацитет за насърчаване, в замяна, на възобновяеми енергийни източници, като посочената в Директива 2009/28. Същото се отнася и до неясния и неточен довод, който Tempus извежда от насърчаването на технологията за комбинирано изгаряне на твърда биомаса в полските централи, които използват въглища. Това обаче не предопределя отговора на въпроса дали тези обстоятелства могат да окажат влияние върху други критерии от Насоките като целесъобразността на помощите по смисъла на точка 225 от Насоките (вж. т. 235 и сл.).
[…]
3) По втората част, в която се твърди, че преценката дали схемата за помощи е целесъобразна, е непълна
[…]
ii) По втората подчаст — дискриминиране на управлението на енергопотреблението
[…]
– По първото оплакване
[…]
161
Следва да се припомни, че съгласно установената съдебна практика, приложима в областта на държавните помощи, общият принцип на равно третиране, като общ принцип на правото на Съюза, изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (решение от 15 април 2008 г., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, т. 66). Сходният характер на различните положения се преценява по отношение на всички характеризиращи ги фактори. Тези фактори трябва по-специално да бъдат определени и преценени в светлината на предмета и целта на акта на Съюза, който установява разглежданото различие. Освен това трябва да бъдат взети предвид принципите и целите на нормативната уредба в областта, към която се отнася разглежданият акт (решение от 12 декември 2014 г., Banco Privado Português и Massa Insolvente do Banco Privado Português/Комисия, T‑487/11, EU:T:2014:1077, т. 139).
162
Освен това следва да се отбележи, че независимо от факта, че обжалваното решение е решение да не се повдигат възражения, което подлежи на контрол за законосъобразност, за да се прецени наличието на съмнения или сериозни затруднения (вж. т. 48—51 по-горе), спазването от Комисията на принципа на равно третиране е правен въпрос, който не предполага никаква свобода на преценка от нейна страна и следователно подлежи на пълен контрол от страна на съда на Съюза (вж. в този смисъл решения от 11 септември 2007 г., Lindorfer/Съвет, C‑227/04 P, EU:C:2007:490, т. 63 и цитираната съдебна практика и от 17 септември 2009 г., Комисия/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, т. 100—103 и цитираната съдебна практика). Именно предвид тази предпоставка следва да се провери дали Комисията е трябвало да има съмнения относно спазването по-специално на принципа на равно третиране, който е била длъжна да зачита също и при прилагането на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 15 юни 1993 г., Matra/Комисия, C‑225/91, EU:C:1993:239, т. 41), както и на правилата на Насоките, предназначени да приложат тази разпоредба.
163
Така в случая спазването на принципа на равно третиране трябва да се преценява предвид целите, признати от Насоките (вж. раздел 3.9.1, озаглавен „Цел от общ интерес“), чиято цел е да се приложи по-специално член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС във връзка с член 194, параграф 1 ДФЕС (вж. т. 88 и 93 по-горе).
164
Една от тези цели е по-специално целта за адекватност на производството на електроенергия, определена от държавата членка независимо от краткосрочните съображения (т. 219 от Насоките). В това отношение безспорно на държавите членки може да се разреши да предоставят помощ, която може „да противоречи на целта за постепенно премахване на субсидиите за дейности, вредни за околната среда, включително за изкопаеми горива“, но те „следва да проучат алтернативни начини за постигане на адекватност на производството на електроенергия, които не се отразяват по отрицателен начин на [тази цел,] например улесняване на управлението на енергопотреблението и увеличаване на капацитета за енергийна взаимосвързаност“ (т. 220 от Насоките). Освен това с оглед на тези цели, съчетани с целта да възнаградят посредством помощи „единствено услугата с чиста наличност, предоставена от производителя […]“., а не продажбата на електроенергия (вж. раздел 3.9.3, озаглавен „Целесъобразност“), такива мерки за помощ „следва да бъдат отворени и да осигуряват подходящи стимули както за настоящи, така и за бъдещи производители и оператори, които използват взаимозаменяеми технологии, например оптимизация на потреблението или решения за съхранение на енергия“ (т. 225 и 226 от Насоките).
165
Налага се изводът, че CMU за управление на енергопотреблението и CMU за производство, по-специално нови и модернизирани, се намират с оглед на преследваните от полския пазар на капацитет цели в различни фактически и правни положения, що се отнася до прилагането на критериите CAPEX, определящи срока на действие на споразуменията за капацитет, който извод сам по себе си не е оспорен от Tempus.
[…]
– По второто оплакване
[…]
180
Доколкото Tempus се позовава на точка 43 от Насоките, следва да се припомни, че тази разпоредба отчита евентуалната необходимост от претегляне на „[м]ярка, насочена към преодоляване на проблем с адекватност на производството на електроенергия […] с екологичната цел за постепенно прекратяване на субсидиите за дейности, нанасящи вреда на околната среда или за икономиката, включително изкопаемите горива“. Така от това не произтича абсолютен приоритет на екологичната цел като такава, която би била присъща на екологичния бонус в смисъл, че такъв бонус би трябвало да е общодостъпен за всеки оператор, който използва нисковъглеродни технологии, каквато е управлението на енергопотреблението. По същия начин точка 221 от Насоките само предвижда изискването за съответната държава членка да определи ясно конкретната цел, към която са насочени мерките в помощ на адекватно производство на електроенергия, което възниква в настоящия случай по отношение както на целта от общ интерес (вж. т. 89 и сл. по-горе), така и на екологичния бонус (вж. т. 171 по-горе). Накрая, изискването с тези мерки да се даде предпочитание на производителите с ниски въглеродни емисии при равностойни технически и икономически параметри [т. 233, буква д) от насоките], също не трябва да се разбира като абсолютно, а отново е подчинено на посоченото по-горе изискване за претегляне.
[…]
– По петото оплакване
[…]
196
От точка 226 от Насоките по-специално следва, че „[м]ярката следва да бъде отворена и да осигурява подходящи стимули както за настоящи, така и за бъдещи производители и оператори, които използват взаимозаменяеми технологии, например оптимизация на потреблението или решения за съхранение на енергия“ и че тя „следва да бъде предоставена чрез механизъм, който позволява потенциално различни срокове за изпълнение на проекти, съответстващи на необходимото време за реализиране на нови инвестиции от нови производители, които използват различни технологии“. Също така в точка 232, буква а) от Насоките — която е под заглавието „Избягване на неправомерни отрицателни ефекти върху конкуренцията и търговията“ — се посочва, че тази мярка „следва да бъде проектирана по такъв начин, че да позволява включването на всички мощности, които могат да допринесат по ефективен начин за решаване на проблема с адекватността на производството на електроенергия, по-специално като се отчита […] участието на производители на електроенергия, използващи различни технологии, и на оператори, предлагащи мерки с равностойни технически показатели, например управление на търсенето, междусистемни връзки и съхранение“.
197
Както изтъкват Комисията и встъпилите страни, тези разпоредби са израз на принципа на технологична неутралност, който изисква даден механизъм за капацитет да не благоприятства едностранно конкретна технология за доставка или за производство на енергия, включително тази, при която енергията се произвежда от изкопаеми горива или от възобновяеми енергийни източници (вж. т. 90 и сл. по-горе и т. 205 по-нататък). Именно в този дух на технологична неутралност, за да се преодолее проблемът с адекватността на производството на електроенергия, тези разпоредби изискват създаването на подходящи стимули за по-широко използване на взаимозаменяеми технологии с равностойни технически качества, като например управление на енергопотреблението, междусистемни връзки и съхраняване на енергия.
[…]
iv) По четвъртата подчаст — недостатъчно участие на чуждестранни мощности
[…]
219
Въпросът за справедливия и недискриминационен достъп на чуждестранни мощности, в това число от управление на енергопотреблението, на националния пазар на капацитет е уреден конкретно в раздел 3.9.6, озаглавен „Избягване на неправомерни отрицателни ефекти върху конкуренцията и търговията“, и по-точно в точка 232, буква б) от Насоките, според която „[м]ярката следва да бъде проектирана по такъв начин, че да позволява включването на всички мощности, които могат да допринесат по ефективен начин за решаване на проблема с адекватността на производството на електроенергия, по-специално като се отчит[а] участието на оператори от други държави членки, когато това участие е физически възможно, по-специално в регионален контекст, т.е. когато съответните мощности могат да бъдат физически предоставени на държавата членка, която прилага мярката, и могат да се изпълнят принудително определените в мярката задължения“. Следователно държава членка, която въвежда пазар на капацитет, не трябва да го отваря незабавно за чуждестранните мощности и да ги третира като национални мощности, а е длъжна само да направи достъпа им възможен, доколкото това е необходимо, за да се преодолее проблемът с адекватността на производството на електроенергия и „когато това участие е физически възможно“, по-специално доколкото „могат да се изпълнят принудително определените в [схемата за помощи] задължения“. Точка 233, буква а) от Насоките също не предвижда изискване за напълно равно третиране на националните и чуждестранните мощности, а се ограничава само до изискването, формулирано по отрицателен начин, схемата за помощ да не намалява „стимулите за инвестиции в капацитет за междусистемни връзки“.
220
Именно предвид тези изисквания за прогресивно отваряне на националния пазар на капацитет следва да се проучи дали възражението на Tempus срещу въвеждането от полската държава на преходни и целеви решения (вж. член 6 от Закона), чиято цел е да изпълнят тези изисквания, е трябвало да породи съмнения у Комисията.
[…]
226
С второто твърдение от четвъртата подчаст Tempus упреква Комисията, че временно се е съгласила с преходното решение, въпреки че то било както неподходящо, така и незаконосъобразно. Първо, като „пазители“ на участващите в търговете на полския пазар на електроенергия CMU, съседните ОПС щели да бъдат изправени пред сериозни конфликти на интереси, тъй като били стимулирани да защитят преди всичко адекватността на ресурсите в тяхната мрежа или на техния вътрешен пазар, а не да постигнат бързо до споразумение с PSE, поради което биха загубили ролята си на пазители. Второ, ОПС не би предпочел CMU за управление на енергопотреблението, тъй като това би намалило мрежовите ограничения, а следователно и рентабилността от разширяване на трансфера на капацитет. Трето, Комисията се съгласила с нарушение на правилата на Съюза, които уреждат отделянето на ОПС, доколкото отделеният ОПС не би могъл дори през преходен период да изпълнява едновременно ролята на производител и на оператор на управление на енергопотреблението, участващ активно в търговете на полския механизъм за капацитет.
[…]
228
Що се отнася до твърдяната роля на ОПС на „пазител“ на CMU, достатъчно е да се отбележи, че първият довод на Tempus за предполагаем конфликт на интереси на ОПС не е нито правдоподобен, нито обоснован с оглед на подробните обяснения в обратен смисъл, дадени от Комисията и встъпилите страни, включително в отговор на писмения въпрос на Общия съд. Ето защо изглежда нелогично и дори противоречиво да се приеме, че чуждестранен ОПС, в качеството му на междусистемен оператор, който трябва да изпълни задълженията по член 12 от Директива 2009/72, и на оферент, участващ в търговете на полския механизъм за капацитет, няма за цел да улесни участието на чуждестранни мощности на полския пазар на капацитет. Тъкмо напротив, обемът на капацитет, получен от този ОПС в рамките на тези търгове, е предназначен да бъде запазен именно за тези мощности, на които трябва да бъде осигурен недискриминационен достъп до този обем (член 12, букви г) и е) във връзка с член 2, точка 18 от тази директива). Освен това приходите, получени от такова участие, могат да укрепят пазарната позиция на тези чуждестранни мощности в интерес както на сигурността на енергийните доставки на взаимосвързаните пазари, така и на сигурното, надеждно и ефикасно управление на потоците електроенергия през мрежата, като се отчитат обмените с други свързани системи в съответствие с целта, посочена в член 12, буква г) от Директива 2009/72. Също така с увеличаването на трансграничната търговия, която може да повлияе положително на адекватността на производството на електроенергия в свързаните системи, участието на чуждестранни мощности посредством чуждестранен ОПС е по-скоро полезно за интегрирането на пазарите, посочено в точка 232, буква г) от Насоките, и за либерализирането на вътрешния пазар на електроенергия, а не обратно. При всички положения Tempus не е било в състояние да докаже, че такова участие може да предотврати или намали приноса на чуждестранни мощности за сигурността на енергийните доставки в собствените им мрежи или на техните вътрешни пазари.
229
Поради това първият довод не би могъл да се приеме.
230
Налага се изводът, че вторият — неясен и кратък — довод на Tempus, че ОПС не предпочита CMU за управление на енергопотреблението, тъй като това намалява мрежовите ограничения, а следователно и рентабилността от разширяване на трансфера на капацитет, не е убедителен и не може да бъде приет. Първо, доводът за икономия на капацитет в мрежата, който следователно може бъде изнесен в гранични региони, противоречи на първия довод на Tempus, отхвърлен в точки 228 и 229 по-горе, според който ОПС са стимулирани да защитят преди всичко адекватността на ресурсите в тяхната мрежа или на техния вътрешен пазар. Второ, дискриминация между производствените мощности и операторите на капацитет за управление на енергопотреблението, що се отнася до достъпа до обема капацитет, спечелен от чуждестранен ОПС в търговете на полския механизъм за капацитет, е изрично забранена с член 12, буква е) във връзка с член 2, точка 18 от Директива 2009/72. Трето, Република Полша и PGE правдоподобно изтъкват, че управлението на енергопотреблението не засяга необходимостта от развитие на мрежовата инфраструктура, при положение че то намалява нуждата от енергия в мрежата само през периоди на недостиг, който в същото време води до покачване на цените на полския пазар на електроенергия, а през другите периоди операторите на капацитет за управление на енергопотреблението работят с клиентите си по обичайния начин, което следователно изисква съответната наличност от мрежова инфраструктура. Всъщност Tempus не твърди, че управлението на енергопотреблението допринася за намаляване на нуждите от мрежова инфраструктура, ако клиентите му използват стабилно и трайно неговите методи, независимо от ценовите сигнали на полски пазар на електроенергия. Такова намаляване на нуждата от инфраструктура не изглежда да е предмет на настоящия им търговски модел, което би могло да обясни отчасти техния ограничен потенциал на полския пазара на капацитет (вж. т. 103 и сл. по-горе). Накрая, както правилно напомнят тези встъпили страни, не е възможно производителите на електроенергия и операторите на капацитет за управление на енергопотреблението да са напълно отделни от дейността на ОПС, по-специално в рамките на трансграничната търговия (вж. т. 228 по-горе).
231
Поради това вторият довод също следва да се отхвърли като неоснователен.
232
Що се отнася до третия довод на Tempus, че са нарушени правилата на Съюза, уреждащи отделянето на ОПС и за предполагаемата забрана да се изпълнява едновременно ролята на производител и на оператор на управление на енергопотреблението, участващ в търговете на полския механизъм за капацитет, от подробното становище на Комисията, на Enel X, на PGE и на Република Полша в отговор на писмения въпрос на Общия съд следва, че Tempus само много неясно и лаконично възразява, че този довод почива на погрешна предпоставка.
233
Всъщност предвиденото в член 9, параграф 1 от Директива 2009/72 изискване за отделяне, което задължава държавите членки да отделят на националните си енергийни пазари преносните системи от управлението на дейностите по производство и по доставка, не засяга задачите, възложени на ОПС в качеството им на междусистемни оператори по член 12 от същата директива, които съответстват на възложените на PSE и на чуждестранните ОПС в рамките на преходното решение (вж. т. 228 по-горе). Освен това Комисията и тези встъпили страни обясняват убедително, че в това качество тези ОПС извършват само посредническа и спомагателна дейност, която позволява на чуждестранните мощности да осъществят недискриминационен достъп до обема капацитет, спечелен от чуждестранен ОПС в търговете на полския механизъм за капацитет. При това положение, противно на твърдяното от Tempus, за ОПС няма объркване между качеството му на системен и на междусистемен оператор, от една страна, и дейностите за производство или доставка на електроенергия от производствени мощности и за управление на енергопотреблението, от друга страна.
234
Поради това следва да се отхвърли като неоснователен и третият довод по второто твърдение от четвъртата подчаст, както и тази подчаст в нейната цялост.
[…]
4) По третата част, в която се твърди, че преценката е непълна и че е пренебрегнат стимулиращият ефект на помощта
i) По първата подчаст, в която се твърди обратно действие на схемата за помощи
[…]
245
В самото начало трябва да се припомни, че що се отнася до стимулиращия ефект на помощта, следва да се вземат предвид разпоредбите на раздел 3.2.4 (и по-специално точки 49—52) от Насоките. Съгласно точка 49 от Насоките схемата за помощи може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар само ако включва стимулиращ ефект. Това предполага, че „помощта стимулира получателя да промени своето поведение и така да повиши нивото на опазване на околната среда или подобри функционирането на един сигурен, достъпен и устойчив европейски енергиен пазар — промяна в поведението, която той не би осъществил без помощта“. Освен това тя „не трябва да субсидира разходите за дейност, която предприятието ще извърши при всички случаи, и не трябва да компенсира обичайния бизнес риск от дадена икономическа дейност“. В съответствие с точка 50 от Насоките по същество се счита, че помощите не включват стимулиращ ефект за получателя и следователно са несъвместими с вътрешния пазар, когато работата по проекта е започнала, преди получателят да кандидатства за помощ пред националните органи.
246
Що се отнася до точка 49 от Насоките, от пасажа „да [се] повиши нивото на опазване на околната среда или [да се] подобри функционирането на един сигурен, достъпен и устойчив европейски енергиен пазар“ следва, че стимулиращият ефект на дадена помощ за адекватност на производството на електроенергия може да бъде свързана с някоя от тези цели, в зависимост от претеглянето, което държавата членка трябва да извърши предвид критериите и общите цели, предвидени в точки 30, 219 и 220 от тези насоки (вж. т. 89 и сл. по-горе). Това се потвърждава от точка 69 от Насоките, според която „[п]омощта в областта на околната среда и енергетиката се счита за пропорционална, ако размерът на помощта за отделния получател е ограничен до необходимия минимум, за да се постигне преследваната цел в сферата на околната среда или енергетиката“. Така, когато, както в настоящия случай, чрез механизъм за капацитет държавата членка преследва преди всичко целта да се гарантира сигурността на енергийните доставки и следователно „да подобри функционирането на един сигурен, достъпен и устойчив европейски енергиен пазар“, този стимулиращ ефект е свързан главно със стимулите за операторите да предоставят на разположение необходимите за тази цел производствени мощности, и едва на второ място с целта за опазване на околната среда. Както бе изложено в точка 117 и сл. по-горе, в контекста на полския механизъм за капацитет тези стимули почиват на критериите CAPEX, които позволяват на операторите да сключат многогодишни споразумения за капацитет, което им дава необходимата стабилност на приходите, както и за да финансират или амортизират инвестициите си в създаването или в модернизацията на производствени мощности.
[…]
252
Първо, този довод пренебрегва факта, че въпросните помощи, тоест плащанията за капацитет, могат да бъдат отпуснати едва след като Комисията разреши схемата за помощи, което е станало на 7 февруари 2018 г., с влизането в сила на Закона и закриването на първия насрочен за 2018 г. търг за възлагане на първите споразумения за капацитет за първата година на доставка — 2021 г. Така датата на отпускането на помощите не може да бъде преди датата, на която е закрит първият търг, в резултат на който на избрания оферент съгласно Закона е поверено законовото право да ползва плащанията за капацитет (вж. в този смисъл и по аналогия решения от 21 март 2013 г., Magdeburger Mühlenwerke, C‑129/12, EU:C:2013:200, т. 40 и 41, от 6 юли 2017 г., Nerea, C‑245/16, EU:C:2017:521, т. 32 и 33 и от 28 октомври 2020 г., INAIL, C‑608/19, EU:C:2020:865, т. 30—34). Освен това, дори да се предположи, че Tempus твърди, че стимулиращият ефект трябва да бъде свързан с влизането в сила на схемата за помощи, а именно през декември 2017 г., подобни доводи биха опровергали собствената му констатация, че отчитането на предходни инвестиционни разходи през петгодишен период е допустимо и води до такъв стимулиращ ефект.
[…]
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Tempus Energy Germany GmbH и T Energy Sweden AB да понесат направените от тях съдебни разноски, както и направените от Европейската комисия, от PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., от Enel X Polska z o.o. и от Enspirion sp. z o.o.
3)
Република Полша понася направените от нея съдебни разноски.
Collins
Kreuschitz
Steinfatt
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 6 октомври 2021 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.
(
1
)	Възпроизвеждат се само точките от настоящото съдебно решение, които Общият съд счита за уместно да публикува.