61994CJ0044_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-44/94,
angaaende en anmodning, som High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
The Queen
mod
Minister of Agriculture, Fisheries and Food,
ex parte: National Federation of Fishermen' s Organisations m.fl.,
Federation of Highlands and Islands Fishermen m.fl.,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 6, 34, 39 og artikel 40, stk. 3, af Raadets forordning (EOEF) nr. 3759/92 af 17. december 1992 om den faelles markedsordning for fiskerivarer og akvakulturprodukter (EFT L 388, s. 1), af Raadets forordning (EOEF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en faellesskabsordning for fiskeri og akvakultur (EFT L 389, s. 1), af Kommissionens beslutning 92/593/EOEF af 21. december 1992 om et fleraarigt udviklingsprogram for Det Forenede Kongeriges fiskerflaade (1993-1996) i medfoer af Raadets forordning (EOEF) nr. 4028/86 (EFT L 401, s. 33) samt af en raekke almindelige faellesskabsretlige grundsaetninger,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene D.A.O. Edward, J.P. Puissochet og G. Hirsch samt dommerne F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn (refererende dommer), C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann og H. Ragnemalm,
generaladvokat: G. Tesauro
justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
° National Federation of Fishermen' s Organisations m.fl. ved David Vaughan, QC, Barrister Fergus Randolph og Solicitor John Wolf for Solicitors Hill, Dickinson, Davis, Campell
° Det Forenede Kongerige ved Assistant Treasury Solicitor John E. Collins, som befuldmaegtiget, bistaaet af Kenneth Parker, QC, og Barrister Christopher Vajda
° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Francisco Santaolalla og Xavier Lewis, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 29. marts 1995 er afgivet mundtlige indlaeg af National Federation of Fishermen' s Organisations m.fl., af Det Forenede Kongerige og af Kommissionen ved Peter Oliver, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 10. maj 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 2. december 1993 indgaaet til Domstolen den 4. februar 1994 har High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen fire praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 6, 34, 39 og artikel 40, stk. 3, af Raadets forordning (EOEF) nr. 3759/92 af 17. december 1992 om den faelles markedsordning for fiskerivarer og akvakulturprodukter (EFT L 388, s. 1), af Raadets forordning (EOEF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en faellesskabsordning for fiskeri og akvakultur (EFT L 389, s. 1), af Kommissionens beslutning 92/593/EOEF af 21. december 1992 om et fleraarigt udviklingsprogram for Det Forenede Kongeriges fiskerflaade (1993-1996) i medfoer af Raadets forordning (EOEF) nr. 4028/86 (EFT L 401, s. 33, herefter "beslutning 92/593") samt af en raekke almindelige faellesskabsretlige grundsaetninger.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag om "judicial review" for High Court of Justice, som National Federation of Fishermen' s Organisations (herefter "sammenslutningen") m.fl. har anlagt mod Minister of Agriculture, Fisheries and Food. Sammenslutningen har herunder gjort gaeldende, at Sea Fish Licensing (Time at Sea) (Principles) Order 1993 (herefter "bekendtgoerelsen"), i henhold til hvilken britiske fiskerfartoejer med en laengde paa over 10 meter kun maa vaere paa havet i et begraenset antal dage om aaret, efter faellesskabsretten er ugyldig, idet sagsoegerne oensker anerkendelsesdom herfor. Ved kendelse af 27. maj 1994 har High Court of Justice taget en begaering fra Federation of Highlands and Islands Fishermen m.fl. om at maatte indtraede i sagen som sagsoegere til foelge.
3 Med henblik paa at lette strukturudviklingen inden for fiskerisektoren inden for rammerne af retningslinjerne for den faelles fiskeripolitik blev der i artikel 1, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 4028/86 af 18. december 1986 om faellesskabsforanstaltninger til forbedring og tilpasning af fiskeri- og akvakulturstrukturerne (EFT L 376, s. 7, herefter "grundforordningen") fastsat bestemmelse om, at Kommissionen kan yde finansiel faellesskabsstoette til foranstaltninger paa de i artikel 1 opregnede omraader. Blandt disse omraader er, jf. stk. 1, litra d), tilpasning af fiskerikapaciteten gennem midlertidigt eller definitivt ophoer af visse fiskerfartoejers aktivitet.
4 Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3946/92 af 19. december 1992 om tredje aendring af grundforordningen (EOEF) nr. 4028/86 (EFT L 401, s. 1) blev udtrykket "tilpasning af fiskerikapaciteten" i artikel 1, stk. 1, litra d), erstattet af "tilpasning af fiskeriindsatsen". Ifoelge anden betragtning til sidstnaevnte forordning blev begrebet "fiskeriindsats" indfoert med det formaal at "supplere de foranstaltninger, som medlemsstaterne kan goere brug af for at opnaa en ligevaegt mellem flaadernes kapacitet og de disponible ressourcer".
5 Ved forordningen blev der indsat en artikel 1a i grundforordningen, hvorefter der skal traeffes nationale foranstaltninger med henblik paa at begraense fiskeriindsatsen til et niveau, der er i overensstemmelse med en afbalanceret udnyttelse af fiskebestandene, idet saadanne foranstaltninger omfatter en kombination af reduktion af fiskerflaadernes kapacitet i Faellesskabet og tilpasning af deres aktivitet.
6 I henhold til grundforordningens artikel 1, stk. 2, skal en raekke af de paagaeldende foranstaltninger, herunder de i stk. 1, litra d), som aendret, naevnte, indgaa som led i de i afsnit I omhandlede fleraarige udviklingsprogrammer.
7 En definition af, hvad der skal forstaas ved saadanne fleraarige udviklingsprogrammer (herefter "FUP"), er indeholdt i grundforordningens artikel 2, stk. 1, der bestemmer:
"I denne forordning forstaas ved et fleraarigt udviklingsprogram ... en serie af maal ° tillige med en oversigt over de midler, der er noedvendige for at naa dem ° som goer det muligt at styre udviklingen inden for fiskerisektoren ud fra et varigt helhedsperspektiv."
8 Ifoelge grundforordningens artikel 3 og 4 forelaegger medlemsstaterne programmer for Kommissionen til godkendelse. Artikel 4, stk. 2, indeholder foelgende bestemmelse: "Kommissionen undersoeger, om programmerne under hensyn til den forventede udvikling i fiskeressourcerne og paa markedet for fiskeri- og akvakulturvarer samt til de foranstaltninger, der traeffes som led i den faelles fiskeripolitik og retningslinjerne herfor, opfylder de i artikel 2 fastsatte betingelser og kan danne ramme for finansielle interventioner fra Faellesskabets og medlemsstaternes side inden for den paagaeldende sektor."
9 Ved beslutning 92/593 godkendte Kommissionen det FUP, som Det Forenede Kongerige havde forelagt for perioden 1993-1996 (herefter "det tredje FUP"). Beslutningens artikel 3 lyder saaledes:
"1. Reduktionerne af fiskeriindsatsen kan opnaas ved at kombinere reduktioner af kapaciteten og reduktioner af aktiviteten.
2. Ved gennemfoerelsen af programmets overordnede maalsaetning, der bestaar af de samlede delmaal for hver kategori, skal mindst 55% sikres ved reduktioner af kapaciteten.
3. Resten kan opnaas ved foranstaltninger til reduktion af aktiviteten, f.eks. begraensninger i havdage, paa betingelse af, at Kommissionen har godkendt de vedvarende juridiske og administrative forholdsregler samt metoder, som foranstaltningerne er truffet paa grundlag af.
4. De indikative aarlige delmaal og slutmaalene for hver kategori fastsaettes i overensstemmelse med punkt 2 og 4 i bilagets supplerende bestemmelser."
10 I Det Forenede Kongerige gaelder der i henhold til Sea Fish (Conservation) Act 1967 (herefter "loven"), jf. section 4, en licensordning for fiskerfartoejer. Ifoelge section 4(6)(c) kan der til en saadan licens knyttes betingelser med hensyn til antallet af havdage. Section 4(6C) indeholder hjemmel for de kompetente ministre til at traeffe naermere bestemmelse om disse betingelser.
11 Bekendtgoerelsen blev udstedt paa grundlag af sidstnaevnte bestemmelse. I henhold til bekendtgoerelsens artikel 5(1) er meddelelse eller fornyelse af fiskerilicenser til britiske fiskerfartoejer betinget af, at antallet af de paagaeldende fartoejers havdage om aaret i aarene 1993-1996 begraenses til antallet af havdage i 1991. Ved fartoej forstaas efter bekendtgoerelsens artikel 2(1) et fiskerfartoej med en laenge paa over 10 meter.
12 Sammenslutningen har for High Court of Justice gjort gaeldende, at bekendtgoerelsen strider mod beslutning 92/593, mod forordning nr. 3759/92 og nr. 3760/92, mod traktatens artikel 6, 34, 39 og artikel 40, stk. 3, samt mod ligebehandlingsprincippet, proportionalitetsprincippet, princippet om ejendomsrettens ukraenkelighed og princippet om ret til frit at udoeve et erhverv.
13 High Court of Justice er i tvivl om, hvorledes de paagaeldende retsregler skal fortolkes, hvorfor retten har udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Er retsstillingen efter Kommissionens beslutning 92/593/EOEF den, at beslutningen:
1) goer det muligt for Det Forenede Kongerige og/eller bemyndiger det til at indfoere saadanne begraensninger i det antal dage, samtlige britiske fiskerfartoejer med en laengde paa over 10 meter maa vaere paa havet, som de dage, der beregnes i overensstemelse med Sea Fish Lincensing (Time at Sea) (Principles) Order 1993, hvorefter antallet af havdage for saadanne fartoejer som udgangspunkt begraenses, saa det er det samme som i 1991
2) udelukker en anvendelse af tekniske bevaringsforanstaltninger med henblik paa virkeliggoerelsen af den del af den overordnede maalsaetning (dvs. 45%), der skal opfyldes ved hjaelp af andre foranstaltninger i form af reduktioner af kapaciteten?
2) Har det betydning for besvarelsen af spoergsmaal 1), at Det Forenede Kongerige ikke reducerede den britiske fiskerflaades kapacitet i overensstemmelse med de tal, der er angivet i bilaget til Kommissionens beslutning 88/141/EOEF, som aendret ved Kommissionens beslutning af 1. august 1991?
3) Strider nationale foranstaltninger af den i spoergsmaal 1) omhandlede art under alle omstaendigheder mod EF-traktaten (navnlig artikel 6, 34, 39 og artikel 40, stk. 3), mod forordningerne om gennemfoerelsen af den faelles fiskeripolitik (navnlig Raadets forordninger (EOEF) nr. 3760/92 og (EOEF) nr. 3759/92) og mod almindelige faellesskabsretlige grundsaetninger (navnlig princippet om ejendomsrettens ukraenkelighed, princippet om ret til frit at udoeve et erhverv, ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet)?
4) Har det betydning for besvarelsen af ovennaevnte spoergsmaal,
1) hvilke bestande de paagaeldende fartoejer hovedsagelig fisker efter, og navnlig om der er fastsat samlede tilladte fangstmaengder for disse bestande
2) i hvilket omfang saadanne restriktioner vil paavirke det normale fiskeri og anden virksomhed hos enkelte fiskere og markedet for fangsterne
3) hvilke dispensationer ministeren eventuelt for fremtiden maatte meddele saerlige kategorier af fiskerflaaden i Det Forenede Kongerige?"
14 Inden droeftelsen af, hvorledes disse spoergsmaal skal besvares, bemaerkes indledningsvis, at det fremgaar af grundforordningens artikel 1, stk. 1, og artikel 4, at formaalet med en godkendelse fra Kommissionens side af et FUP alene er at skabe grundlag for, at de deri omhandlede foranstaltninger inden for de graenser og paa de vilkaar, der fastlaegges i beslutningen om godkendelse, kan opnaa finansiel stoette fra Faellesskabet, eller i givet fald nationalt.
15 Foelgelig er en medlemsstat kun forpligtet til at overholde et FUP, sammenholdt med kravene i henhold til godkendelsesbeslutningen, for saa vidt dette er en forudsaetning for at opnaa finansiel stoette til foranstaltninger fra medlemsstatens side som led i programmet.
16 Det er foerst ved artikel 1, stk. 1, i Raadets beslutning 94/15/EF af 20. december 1993 om maal og detaljerede regler for en omstrukturering af Faellesskabets fiskerisektor i perioden 1. januar 1994 ° 31. december 1996 med henblik paa at opnaa en baeredygtig ligevaegt mellem ressourcerne og udnyttelsen heraf (EFT L 10, s. 20), at begraensningen af fiskeriindsatsen som omhandlet i artikel 3 i Kommissionens beslutning 92/593 har faaet karakter af en forpligtelse for medlemsstaterne.
Det foerste spoergsmaal
17 Ved det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende retsinstans i det vaesentlige oplyst dels, hvorvidt Det Forenede Kongerige efter beslutning 92/593 lovligt kan begraense det antal dage, som fartoejer med en laengde paa over 10 meter maa vaere paa havet, dels hvorvidt beslutningen afskaerer Det Forenede Kongerige fra at traeffe bestemmelse om tekniske bevaringsforanstaltninger, f.eks. i form af en foroegelse af maskestoerrelserne, med henblik paa opfyldelsen af den paagaeldende del af den overordnede maalsaetning, dvs. 45%.
18 Hvad angaar det foerste led af dette spoergsmaal bemaerkes, at det fremgaar af artikel 1a i grundforordningen, som aendret, at begraensningen af fiskeriindsatsen kan gennemfoeres saavel i form af en reduktion af fiskerflaadernes kapacitet som i form af en tilpasning af disses aktivitet. I overensstemmelse hermed bestemmes det i artikel 3, stk. 3, i beslutning 92/593, at virkeliggoerelsen af den overordnede maalsaetning med det tredje FUP, hvoraf mindst 55% i henhold til stk. 2 skal sikres gennem reduktioner af kapaciteten, for restens vedkommende kan ske ved hjaelp af foranstaltninger til reduktion af aktiviteten som f.eks. foranstaltninger, hvorved der sker en begraensning af antallet af havdage.
19 Det foerste led af spoergsmaalet maa herefter besvares med, at Det Forenede Kongerige efter beslutning 92/593 lovligt kan begraense det antal dage, som fartoejer med en laengde paa over 10 meter maa vaere paa havet, for saa vidt virkeliggoerelsen af den i beslutningen omhandlede overordnede maalsaetning inden for en graense paa hoejst 45% kan ske ved hjaelp af andre foranstaltninger end foranstaltninger i form af reduktioner af fiskerflaadens kapacitet.
20 Hvad angaar det andet led af spoergsmaalet bemaerkes, at Det Forenede Kongerige i henhold til artikel 3, stk. 3, i beslutning 92/593 frit kan traeffe naermere bestemmelse om, hvilke foranstaltninger til reduktion af aktiviteten der skal anses for mest hensigtsmaessige med henblik paa at virkeliggoere den i beslutningen fastlagte overordnede maalsaetning, for saa vidt denne ikke opfyldes ved reduktioner af kapaciteten, hvorved det dog er en forudsaetning, at de paagaeldende foranstaltninger som grundlag har metoder, Kommissionen har godkendt.
21 Det andet led af spoergsmaalet maa herefter besvares med, at beslutning 92/593 ikke afskaerer Det Forenede Kongerige fra at traeffe bestemmelse om tekniske bevaringsforanstaltninger med henblik paa virkeliggoerelsen af den i beslutningen fastlagte overordnede maalsaetning, for saa vidt denne kan opfyldes ved hjaelp af andre foranstaltninger end foranstaltninger i form af reduktioner af kapaciteten, dog saaledes, at der skal vaere tale om foranstaltninger, som Kommissionen har godkendt.
Det andet spoergsmaal
22 Ved det andet spoergsmaal oensker den nationale retsinstans oplyst, hvorvidt det har betydning for besvarelsen af det foerste spoergsmaal, at Det Forenede Kongerige ikke har opfyldt de i det foregaaende FUP fastlagte maalsaetninger.
23 Sammenslutningen har om dette spoergsmaal gjort gaeldende, at Det Forenede Kongeriges regering under det andet FUP, der omfattede perioden 1987-1991, ingen skridt tog til at begraense flaadens stoerrelse, idet den lod markedskraefterne faa frit spil og opretholdt en ganske uhensigtsmaessig licensordning. Denne manglende indgriben maa medfoere, at Det Forenede Kongeriges forpligtelse under det tredje FUP til at begraense flaadens stoerrelse udvides i et omfang svarende til den del af begraensningen, der ikke blev gennemfoert under det andet FUP. Da der endnu ikke som led i det andet FUP var noget retsgrundlag for at gennemfoere foranstaltninger til reduktion af aktiviteten, idet der foerst blev skabt grundlag for saadanne foranstaltninger med henblik paa at virkeliggoere maalsaetningerne med det tredje FUP, maatte den under det andet FUP ikke-gennemfoerte del af begraensningen foerst gennemfoeres i form af en reduktion af kapaciteten, foer der kunne blive tale om en reduktion af aktiviteten.
24 Om det af sammenslutningen anfoerte bemaerkes indledningsvis, at det andet FUP, der blev godkendt ved Kommissionens beslutning 88/141/EOEF af 11. december 1987 om det fleraarige udviklingsprogram for fiskerflaaden (1987 til 1991), som Det Forenede Kongerige har forelagt i medfoer af forordning (EOEF) nr. 4028/86 (EFT L 67, s. 22), i modsaetning til, hvad sammenslutningen haevder, ikke var bindende. Som det fremgaar af praemis 15 i denne dom, var Det Forenede Kongerige alene forpligtet til at overholde det andet FUP, for saa vidt dette var en forudsaetning for at opnaa finansiel stoette til foranstaltninger som led i programmet.
25 Den omstaendighed, at den manglende opfyldelse af maalsaetningerne medfoerte en indstilling af stoetten, understoetter ikke, at der skulle have vaeret tale om en bindende forpligtelse, saaledes som sammenslutningen har gjort gaeldende, idet dette forhold tvaertimod bekraefter, at opfyldelsen af de naevnte maalsaetninger alene var en forudsaetning for at opnaa finansiel stoette.
26 Det bemaerkes herved, at det i syvende betragtning til beslutning 92/593 er anfoert, at maalene for reduktionen af fiskerflaadens kapacitet, som er fastsat pr. 31. december 1991 i det andet FUP, udgoer et referencegrundlag ved vurderingen af den faktisk konstaterede udvikling og den indsats, der skal goeres for at opfylde maalsaetningerne.
27 Sammenslutningen har i denne forbindelse ikke bestridt, at den i det andet FUP angivne reduktion paa 4,6% af den britiske flaades tonnage for 1,6%' s vedkommende svarede til den del, der ikke blev gennemfoert under det foerste FUP.
28 Det samme maa med hensyn til spoergsmaalet om fastlaeggelsen af de maalsaetninger, der skulle opfyldes under det tredje FUP, gaelde for saa vidt angaar inddragelsen af de begraensninger, der ikke var blevet gennemfoert under det andet FUP. Det tilkom Kommissionen i forbindelse med beslutningen om godkendelse af det tredje FUP at traeffe bestemmelse om, hvilke forpligtelser der skulle paalaegges den paagaeldende medlemsstat som led i dette FUP, og at fastsaette den del af begraensningen af fiskeriindsatsen, der skulle gennemfoeres ved hjaelp af henholdsvis reduktioner af kapaciteten og reduktioner af aktiviteten.
29 Det andet spoergsmaal maa herefter besvares med, at det er uden betydning for besvarelsen af det foerste spoergsmaal, at Det Forenede Kongerige ikke har opfyldt de i det foregaaende FUP fastlagte maalsaetninger.
Det tredje spoergsmaal
30 Inden droeftelsen af, hvorledes det tredje spoergsmaal skal besvares, bemaerkes, at Domstolen under en procedure i henhold til traktatens artikel 177 er afskaaret fra at udtale sig om, hvorvidt en national retsforskrift er forenelig med traktaten, men har kompetence til at forsyne den nationale retsinstans med alle de fortolkningselementer vedroerende faellesskabsretten, som giver den mulighed for med henblik paa sin afgoerelse af sagen selv at bedoemme, om retsforskriften er forenelig med traktaten (dom af 11.10.1990, sag C-196/89, Nespoli og Crippa, Sml. I, s. 3647, praemis 8).
31 Det tredje spoergsmaal maa herefter forstaas saaledes, at det oenskes oplyst, hvorvidt traktatens artikel 6, 34, 39 og artikel 40, stk. 3, forordning nr. 3759/92 og nr. 3760/92 samt visse almindelige faellesskabsretlige grundsaetninger er til hinder for, at en medlemsstat udsteder nationale bestemmelser som de i det foerste spoergsmaal omhandlede.
32 Det bemaerkes herom, at Kommissionen ved beslutning 92/593 ° hvis gyldighed ikke er blevet bestridt under retsforhandlingerne for den nationale retsinstans ° har bemyndiget Det Forenede Kongerige til inden for en graense paa hoejst 45% af den overordnede maalsaetning at traeffe bestemmelse om andre foranstaltninger end foranstaltninger i form af reduktioner af kapaciteten, men at Det Forenede Kongerige ved valget af saadanne foranstaltninger dog er forpligtet til at iagttage traktatens bestemmelser tillige med de almindelige faellesskabsretlige grundsaetninger.
Traktatens artikel 39 og gennemfoerelsesforordningerne
33 Sammenslutningen har i foerste raekke gjort gaeldende, at de omtvistede nationale foranstaltninger strider mod bestemmelserne om den faelles fiskeripolitik, herunder navnlig bestemmelserne i forordning nr. 3760/92, idet deres virkninger er i fuldstaendig modstrid med denne politiks grundlaeggende maalsaetninger.
34 Til stoette herfor henviser sammenslutningen til en beretning fra House of Commons' Landbrugsudvalg, hvoraf det navnlig fremgaar, at den oekonomiske ligevaegt og overlevelsesmulighederne i forbindelse med fiskerfartoejer ved den omtvistede bekendtgoerelse bringes i fare, at bekendtgoerelsen undlader at tage hensyn til de forskellige omraaders saerlige behov, ligesom fiskebestande vil kunne uddoe, og at bekendtgoerelsen har til foelge, at fiskeriindsatsen vil blive reduceret i fjerntliggende farvande og foroeget endnu mere i naerliggende farvande.
35 Sammenslutningen har endvidere gjort gaeldende, at de omtvistede nationale foranstaltninger strider mod bestemmelserne i den faelles markedsordning for fiskerivarer, jf. forordning nr. 3759/92, navnlig derved, at de nationale foranstaltninger undergraver kvoteordningen.
36 Endelig har sammenslutningen gjort gaeldende, at de omtvistede foranstaltninger som foelge af de ovenfor naevnte virkninger er udtryk for en tilsidesaettelse af traktatens artikel 39.
37 Det fremgaar af fast retspraksis, at faellesskabsinstitutionerne ved forfoelgelsen af den faelles landbrugspolitiks maal "til stadighed skal soerge for at udjaevne en eventuel indbyrdes modstrid mellem disse maal betragtet saerskilt, samt, om noedvendigt, give det ene eller det andet af dem midlertidig forrang, hvis de oekonomiske forhold eller omstaendigheder, med henblik paa hvilke de traeffer afgoerelse, kraever det" (jf. herved dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 47).
38 Sammenslutningen har i sagen erkendt, at Raadet ved grundforordningen samtidig med at straebe efter en begraensning af fiskeriindsatsen som tungtvejende hensyn har inddraget hensynet til en foroegelse af produktiviteten inden for den paagaeldende sektor, hensynet til at sikre de beroerte en rimelig levestandard og hensynet til at sikre forsyningerne, saaledes at den af sammenslutningen paastaaede tilsidesaettelse af traktatens artikel 39 alene kan udspringe af de nationale bestemmelser om en begraensning af antallet af havdage, der vil kunne undergrave virkeliggoerelsen af de naevnte tre maalsaetninger.
39 Som Kommissionen har anfoert under henvisning til artikel 1a i grundforordningen, som aendret, maatte begraensningen i antallet af havdage anses for en egnet foranstaltning med henblik paa virkeliggoerelsen af den overordnede maalsaetning med det tredje FUP i form af en reduktion af fiskeriaktiviteten svarende til hoejst 45% af denne maalsaetning.
40 Det maa herefter fastslaas, at artikel 39 ikke er til hinder for foranstaltninger som de i hovedsagen omtvistede.
41 En fortolkning af forordning nr. 3759/92 og nr. 3760/92 kan ikke foere til noget andet resultat. I sidstnaevnte forordnings artikel 4, stk. 2, litra d), er en begraensning i antallet af havdage saaledes naevnt blandt de faellesskabsforanstaltninger, der kan traeffes bestemmelse om med henblik paa at sikre en rationel og ansvarlig udnyttelse af ressourcerne paa et baeredygtigt grundlag. Hvad angaar forordning nr. 3759/92 tilsigter denne forordning ikke at regulere spoergsmaalet om, hvorledes fiskeriet naermere skal gennemfoeres.
42 Endelig bemaerkes, at saafremt det fremgaar, herunder navnlig af den sammenfattende rapport, som den paagaeldende medlemsstat i henhold til grundforordningens artikel 5 skal fremsende hvert aar til Kommissionen, at de foranstaltninger, der er tale om at gennemfoere, vil have undergravende virkninger for maalsaetningerne med den faelles fiskeripolitik, paahviler det ifoelge samme bestemmelse Kommissionen og medlemsstaten at tage skridt til en fornyet undersoegelse af det godkendte program og til tilpasninger af dette. Under alle omstaendigheder savner Domstolen kompetence til at tage stilling til de mulige fremtidige virkninger af foranstaltninger i henhold til et nationalt program, som Kommissionen har godkendt.
43 Der maa herefter gives den besvarelse, at hverken traktatens artikel 39 eller forordning nr. 3759/92 og nr. 3760/92 kan fortolkes saaledes, at de er til hinder for nationale foranstaltninger af den i det foerste spoergsmaal omhandlede art, som der er truffet bestemmelse om som led i en kommissionsbeslutning truffet paa grundlag af en raadsforordning, der i sig selv tilsigter at virkeliggoere maalsaetningerne med traktatens artikel 39, stk. 1, litra a), b) og d).
Ligebehandlingsprincippet
44 Sammenslutningen har gjort gaeldende, at der ved den omtvistede bekendtgoerelse er sket en tilsidesaettelse, dels af det i traktatens artikel 6 knaesatte princip om forbud mod forskelsbehandling, idet fiskerne i Det Forenede Kongerige underlaegges andre vilkaar end fiskerne i andre medlemsstater, uden at der foreligger nogen objektiv begrundelse herfor, dels af det princip om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i traktatens artikel 40, stk. 3, idet det efter bekendtgoerelsen er uden betydning, hvilke fangstmetoder der anvendes, og hvilke fiskearter der fiskes efter.
45 Hvad angaar traktatens artikel 6 bemaerkes, at det fremgaar af fast retspraksis, at anvendelsen af nationale retsregler ikke kan anses for at vaere i strid med forbuddet mod forskelsbehandling, blot fordi andre medlemsstater angiveligt anvender mindre strenge bestemmelser (jf. dom af 14.7.1994, sag C-379/92, Peralta, Sml. I, s. 3453, praemis 48).
46 Hvad angaar princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, der omfatter et forbud mod forskelsbehandling som omhandlet i traktatens artikel 6, stk. 1, indebaerer dette princip, at der ikke for ensartede situationer maa gaelde forskellige vilkaar, og at der ikke for forskellige situationer maa gaelde ens vilkaar, medmindre en saadan forskelsbehandling er objektivt begrundet (jf. dom af 13.12.1984, sag 106/83, Sermide, Sml. s. 4209, praemis 28).
47 Ved de i bekendtgoerelsen fastlagte foranstaltninger er der for perioden 1. januar 1993 ° 31. december 1996 blevet truffet bestemmelse om et aarligt antal havdage svarende til antallet af havdage i 1991, saaledes at foranstaltningerne tager udgangspunkt i nogle tidligere faktisk bestaaende forhold, der ikke var resultatet af foranstaltninger paa faellesskabsplan eller paa nationalt plan.
48 De manglende forskellige vilkaar i henseende til fangstmetoderne kan herefter ikke anses for at stride mod princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 40, stk. 3, andet afsnit.
49 Det bemaerkes herved, at som anfoert af generaladvokaten i punkt 22 i dennes forslag til afgoerelse har den nationale lovgivningsmagt ved dermed at "fastfryse" forholdene i 1991 opstillet en sikkerhed for en ensartet vaekstrate paa nul, svarende til minimumsmaalsaetningen, for samtlige kategorier og har saaledes handlet inden for rammerne af de i beslutning 92/593 fastsatte graenser.
50 Foelgelig er traktatens artikel 6 og artikel 40, stk. 3, andet afsnit, ikke til hinder for, at der traeffes bestemmelse om nationale foranstaltninger af den i det foerste spoergsmaal omhandlede art.
Tilsidesaettelse af traktatens artikel 34
51 Sammenslutningen har erkendt, at traktatens artikel 34 principielt kun finder anvendelse paa foranstaltninger, hvorved der fastlaegges forskellige vilkaar for henholdsvis en medlemsstats indenrigs- og udenrigshandel, men goer gaeldende, at der i forbindelse med de faelles markedsordninger gaelder forskellige regler, der er baseret paa princippet om fri handel, og som er til hinder for enhver national foranstaltning, der kan opstille hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet.
52 Det er rigtigt, at bestemmelserne i artikel 30 og 34 om afskaffelse af kvantitative restriktioner og alle foranstaltninger med tilsvarende virkning for henholdsvis indfoersel og udfoersel maa anses for en integrerende del af de faelles markedsordninger. Det foelger heraf, at naar Faellesskabet i henhold til traktatens artikel 40 har oprettet en faelles markedsordning inden for en bestemt sektor, er medlemsstaterne forpligtet til ikke at goere undtagelser fra denne ordning eller i oevrigt tilsidesaette den (jf. dom af 29.11.1978, sag 83/78, Pigs Marketing Board, Sml. s. 2347, praemis 55 og 56).
53 Dette udelukker dog ikke, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat kan traeffe bestemmelse om nationale foranstaltninger paa de vilkaar, der er fastlagt i et faellesskabsretligt regelsaet, som er en del af en faelles markedsordning.
54 Det maa herefter fastslaas, at traktatens artikel 34 ikke er til hinder for, at der traeffes bestemmelse om nationale foranstaltninger af den i det foerste spoergsmaal omhandlede art, for saa vidt der ved foranstaltningerne sker en iagttagelse af de graenser og de vilkaar, der er fastlagt i Kommissionens beslutning 92/593, som er udstedt paa grundlag af forordning nr. 4028/86.
Princippet om ejendomsrettens ukraenkelighed, princippet om ret til frit at udoeve et erhverv og proportionalitetsprincippet
55 Hvad angaar det anfoerte om, at der er sket en tilsidesaettelse af de naevnte principper, bemaerkes, at det fremgaar af fast retspraksis, at saavel princippet om ejendomsrettens ukraenkelighed som princippet om ret til frit at udoeve et erhverv er et led i de almindelige faellesskabsretlige grundsaetninger. De naevnte rettigheder er imidlertid ikke absolutte rettigheder, men skal ses i sammenhaeng med deres funktion i samfundet. Ejendomsretten og retten til frit at udoeve et erhverv kan derfor underlaegges begraensninger, herunder som led i en faelles markedsordning, forudsat at saadanne begraensninger er noedvendige for at tilgodese almene hensyn, som Faellesskabet forfoelger, og forudsat at begraensningerne ikke, naar henses til deres formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af den beskyttede rettighed (jf. dommen i sagen Tyskland mod Raadet, a.st., praemis 78).
56 De omtvistede nationale foranstaltninger, der maa ses i sammenhaeng med Kommissionens godkendelsesbeslutning, hvis gyldighed ikke er blevet bestridt, tilgodeser herved almene hensyn, som Faellesskabet forfoelger inden for fiskerisektoren, idet de tilsigter at bidrage til strukturelle forbedringer inden for denne sektor. Foranstaltningerne indebaerer ikke et uforholdsmaessigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af de beskyttede rettigheder.
57 Foranstaltningerne strider heller ikke mod proportionalitetsprincippet. Kommissionens beslutning om godkendelse af det paagaeldende FUP tillaegger saaledes Det Forenede Kongerige et vidt skoen med hensyn til, hvilke foranstaltninger der boer traeffes bestemmelse om med henblik paa den naermere gennemfoerelse af programmet. Ved sin proevelse af lovligheden af udoevelsen af et saadant skoen kan den paagaeldende retsinstans ikke saette sine vurderinger vedroerende de paagaeldende spoergsmaal i stedet for den kompetente myndigheds, men maa begraense sig til at undersoege, hvorvidt myndigheden i denne forbindelse har gjort sig skyldig i aabenbare fejlvurderinger eller magtfordrejning (jf. herved dom af 14.3.1973, sag 57/72, Westzucker, Sml. s. 321, praemis 14, og af 18.3.1975, sag 78/74, Deuka, Sml. s. 421, praemis 9).
58 De omtvistede nationale foranstaltninger kan herved ikke anses for at staa i et aabenbart misforhold til det hensyn, der oenskes tilgodeset. Den omstaendighed, at Det Forenede Kongerige valgte de paagaeldende foranstaltninger frem for andre og dermed gjorde brug af de skoensmaessige befoejelser, som blev tillagt det ved Kommissionens beslutning, kan ikke i sig selv foere til nogen anden antagelse.
59 Det bemaerkes herefter, at de omtvistede nationale foranstaltninger ikke gik ud over graenserne for det skoen, som Det Forenede Kongerige blev tillagt ved Kommissionens beslutning, der blev truffet som led i udoevelsen af Kommissionens befoejelser med hensyn til fiskeripolitikken, og hvis gyldighed ikke er blevet bestridt under retsforhandlingerne for den nationale retsinstans. Det gaelder endvidere, at antagelsen om, at de omtvistede foranstaltninger staar i et rimeligt forhold til de paagaeldende hensyn, ikke afkraeftes af, at der kunne vaere blevet truffet bestemmelse om andre former for foranstaltninger, idet valget af foranstaltninger er udtryk for en politisk beslutning, der, inden for de ved beslutning 92/593 fastlagte graenser, henhoerer under Det Forenede Kongeriges kompetence.
60 Der maa foelgelig gives den besvarelse, at princippet om ejendomsrettens ukraenkelighed, princippet om ret til frit at udoeve et erhverv og proportionalitetsprincippet ikke er til hinder for, at en medlemsstat under iagttagelse af den paagaeldende beslutning fra Kommissionen traeffer bestemmelse om foranstaltninger, hvorved der sker en begraensning af antallet af havdage.
61 Det tredje praejudicielle spoergsmaal maa herefter besvares med, at traktatens artikel 6, 34, 39 og artikel 40, stk. 3, forordning (EOEF) nr. 3759/92 og nr. 3760/92, ligebehandlingsprincippet, princippet om ejendomsrettens ukraenkelighed, princippet om ret til frit at udoeve et erhverv og proportionalitetsprincippet er ikke til hinder for, at en medlemsstat traeffer bestemmelse om foranstaltninger af den i det foerste spoergsmaal omhandlede art.
Det fjerde spoergsmaal
62 Ved det fjerde spoergsmaal oensker den nationale retsinstans i det vaesentlige oplyst, hvorvidt det har betydning for besvarelsen af de foregaaende spoergsmaal, for det foerste hvilke bestande et fartoej fisker efter, og navnlig om der er fastsat hoejst tilladte fangstmaengder for disse, for det andet, i hvilket omfang saadanne restriktioner vil paavirke det normale fiskeri og anden virksomhed hos enkelte fiskere og markedet for fangsterne, og endelig, hvilke muligheder en national myndighed har for at meddele dispensationer for saerlige kategorier af fiskerflaaden.
63 Hvad angaar det foerste led af dette spoergsmaal er det tilstraekkeligt at henvise til besvarelsen af det tredje spoergsmaal, for saa vidt denne besvarelse angaar traktatens artikel 40, stk. 3, og at bemaerke, at der maa gives Det Forenede Kongerige medhold i, at der efter beslutning 92/593 kan traeffes bestemmelse om en begraensning af foroegelsen af fiskeriindsatsen for samtlige kategorier inden for fiskerflaaden.
64 Det andet led af spoergsmaalet maa ligeledes besvares benaegtende, naar henses til, at det maa anses for uundgaaeligt, at foranstaltninger som led i et omstruktureringsprogram faar virkninger for fiskeriet, fiskernes virksomhed og markedet for fangsterne.
65 Hvad angaar det sidste led af spoergsmaalet bemaerkes, at det forhold, at den omtvistede bekendtgoerelse giver mulighed for at meddele dispensationer, ikke kan have nogen betydning for de ovenfor angivne besvarelser, naar henses til, at den afgoerelse, hvorved den paagaeldende minister goer brug af denne befoejelse, skal vaere forenelig med det tredje FUP, inden for de graenser og paa de vilkaar, der er fastlagt ved beslutning 92/593.
66 Det sidste spoergsmaal maa herefter besvares med, at det er uden betydning for besvarelsen af de oevrige spoergsmaal, hvilke bestande et fartoej fisker efter, i hvilket omfang de paagaeldende restriktioner vil paavirke det normale fiskeri og anden virksomhed hos enkelte fiskere og markedet for fangsterne, og hvilke muligheder en national myndighed har for at meddele dispensationer for saerlige kategorier af den britiske fiskerflaade.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
67 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongerige og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, ved kendelse af 2. december 1993, for ret:
1) Kommissionens beslutning 92/593/EOEF af 21. december 1992 om et fleraarligt udviklingsprogram for Det Forenede Kongeriges fiskerflaade (1993-1996) i medfoer af Raadets forordning (EOEF) nr. 4028/86 skal fortolkes saaledes, at Det Forenede Kongerige efter beslutningen lovligt kan begraense det antal dage, som fartoejer med en laengde paa over 10 meter maa vaere paa havet, for saa vidt virkeliggoerelsen af den i beslutningen omhandlede overordnede maalsaetning inden for en graense paa hoejst 45% kan ske ved hjaelp af andre foranstaltninger end foranstaltninger i form af reduktioner af fiskerflaadens kapacitet. Beslutningen afskaerer ikke Det Forenede Kongerige fra at traeffe bestemmelse om tekniske bevaringsforanstaltninger, dog saaledes, at der skal vaere tale om foranstaltninger, som Kommissionen har godkendt.
2) Det er uden betydning for besvarelsen af det foerste spoergsmaal, at Det Forenede Kongerige ikke har opfyldt de i det foregaaende FUP fastlagte maalsaetninger.
3) EF-traktatens artikel 6, 34, 39 og artikel 40, stk. 3, Raadets forordning (EOEF) nr. 3759/92 af 17. december 1992 om den faelles markedsordning for fiskerivarer og akvakulturprodukter, Raadets forordning (EOEF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en faellesskabsordning for fiskeri og akvakultur, ligebehandlingsprincippet, princippet om ejendomsrettens ukraenkelighed, princippet om ret til frit at udoeve et erhverv og proportionalitetsprincippet er ikke til hinder for, at en medlemsstat traeffer bestemmelse om foranstaltninger af den i det foerste spoergsmaal omhandlede art.
4) Det er uden betydning for besvarelsen af de oevrige spoergsmaal, hvilke bestande et fartoej fisker efter, i hvilket omfang de paagaeldende restriktioner vil paavirke det normale fiskeri og anden virksomhed hos enkelte fiskere og markedet for fangsterne, og hvilke muligheder en national myndighed har for at meddele dispensationer for saerlige kategorier af den britiske fiskerflaade.