EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)
23. oktoober 2025(*)
Apellatsioonkaebus – Ühine põllumajanduspoliitika (ÜPP) – Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond (EAGF) ja Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfond (EAFRD) – Rakendusotsus (EL) 2021/261 – Euroopa Liidu rahastamisest välja jäetud kulud – Bulgaaria Vabariigi kulutused – Määrus (EL) nr 1306/2013 – Artikkel 52 – Vastavuse kontrolli menetlus – Artikkel 54 – Eeskirjade eiramise või hooletuse tõttu alusetult tehtud maksed – Asjaomase liikmesriigi poolt tagasi nõudmata jätmine – Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) uurimisaruanne
Kohtuasjas C‑294/23 P,
mille ese on Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 56 alusel 8. mail 2023 esitatud apellatsioonkaebus,
Bulgaaria Vabariik, esindajad: T. Mitova ja S. Ruseva,
apellant,
teine menetlusosaline:
Euroopa Komisjon, esindajad: J. Aquilina, G. Koleva ja I. Zaloguin,
kostja esimeses kohtuastmes,
EUROOPA KOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja president I. Jarukaitis (ettekandja), kohtunikud M. Condinanzi ja N. Jääskinen,
kohtujurist: A. Biondi,
kohtusekretär: ametnik R. Stefanova-Kamisheva,
arvestades kirjalikku menetlust ja 4. detsembri 2024. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 6. märtsi 2025. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1        Bulgaaria Vabariik palub oma apellatsioonkaebuses tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 8. märtsi 2023. aasta otsus Bulgaaria vs. komisjon (T‑235/21, EU:T:2023:105; edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“), millega Üldkohus jättis rahuldamata tema hagi komisjoni 17. veebruari 2021. aasta rakendusotsuse (EL) 2021/261 peale, mille kohaselt Euroopa Liit ei rahasta teatavaid kulusid, mida liikmesriigid on kandnud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames (ELT 2021, L 59, lk 10; edaspidi „vaidlusalune otsus“), osas, milles vaidlustatud kohtuotsusega jäetakse rahastamisest välja Bulgaaria Vabariigi deklareeritud 7 656 848,97 euro suurune summa.
Õiguslik raamistik
Määrus (EÜ, Euratom) nr 2988/95
2        Nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta (EÜT 1995, L 312, lk 1; ELT eriväljaanne 01/01, lk 340) artikli 1 lõikes 2 on sätestatud:
„„Eeskirjade eiramine“ tähendab ühenduse õiguse mis tahes sätte rikkumist ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks ühenduste üldeelarvet või nende juhitavaid eelarveid kas otse ühenduste nimel kogutud omavahenditest laekunud tulu vähenemise või kaotamise või põhjendamatu kuluartikli tõttu.“
Määrus (EL) nr 1306/2013
3        Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT 2013, L 347, lk 549) põhjendustes 36, 37, 39 ja 94 on märgitud:
„(36)      [Euroopa K]omisjon vastutab ELi toimimise lepingu artikli 317 kohaselt Euroopa Liidu eelarve täitmise eest koostöös liikmesriikidega. Komisjonil on õigus rakendusaktidega otsustada, kas liikmesriikide poolt kantud kulud on liidu õigusega vastavuses. Liikmesriikidele tuleks anda õigus oma makseotsuseid põhjendada ning lahendada nende ja komisjoni vahelised lahkhelid lepitusmenetluse teel. […]
(37)      EAGFi puhul tuleks tagasinõutavad summad maksta kõnealusesse fondi tagasi juhul, kui tegu on kuludega, mis ei vasta liidu õigusele ning mille saamiseks ei olnud õigust. Selleks et anda piisavalt aega kõigiks vajalikeks haldusmenetlusteks, sealhulgas sisekontrollideks, peaksid liikmesriigid taotlema summa tagasinõudmist toetusesaajalt 18 kuu jooksul pärast seda, kui eeskirjade eiramist kinnitav kontrolliaruanne või sarnane dokument on heaks kiidetud ja, kui see on asjakohane, makseasutuse või tagasinõudmise eest vastutava ameti poolt kätte saadud. Tuleks ette näha finantsvastutuse süsteem juhuks, kui eeskirjade eiramine on aset leidnud, kuid kogu summat ei ole tagasi nõutud. Sel eesmärgil tuleks kehtestada kord, mis võimaldab komisjonil kaitsta liidu eelarve huve, otsustades asjaomaselt liikmesriigilt osaliselt tagasi nõuda summad, mis on eeskirjade eiramise tõttu kaduma läinud ja mida ei ole mõistliku tähtaja jooksul tagasi nõutud. […]
[…]
(39)      Liidu eelarve finantshuvide kaitsmiseks peaksid liikmesriigid vastu võtma meetmed, mis tagavad, et fondide rahastatavad tehingud teostatakse korrektselt ka tegelikkuses. Liikmesriigid peaksid ka ennetama, tuvastama ja tõhusalt käsitlema kõiki toetusesaajate poolseid eeskirjade eiramisi või kohustuste täitmata jätmist. Selleks tuleks kohaldada […] määrust [nr 2988/95]. […]
[…]
(94)      Veelgi enam, komisjoni rakendamisvolitused peaksid hõlmama järgmist: menetlused, mis on seotud erikohustustega, mida liikmesriikidel tuleb seoses kontrolliga täita; menetlused, mis on seotud koostöökohustustega, mida liikmesriikidel tuleb täita seoses komisjoni läbiviidud kohapealsete kontrollidega ja juurdepääsuga teabele; menetlus ja muud praktilised üksikasjad kohustuse kohta anda aru eeskirjade eiramise ja pettuste kohta; tingimused, mille alusel tuleb säilitada tehtud makseid tõendavad dokumendid ja liidu õiguses ettenähtud haldusalaste ja füüsiliste kontrollide läbiviimisega seotud dokumendid; raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine ning vastavuse kontroll; liidu eelarvesse kantud summade välja jätmine liidu rahastamisest; alusetute maksete ja intresside tagasinõudemenetlused ning liikmesriikide poolt komisjonile seoses eeskirjade eiramisega esitatava teate ja teatise vormid.“
4        Määruse nr 1306/2013 artiklis 1 „Reguleerimisala“ on ette nähtud:
„Käesolevas määruses sätestatakse eeskirjad järgneva kohta:
a)      kulude rahastamine ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) raames, sealhulgas maaelu arengu kulude rahastamine;
b)      põllumajandusettevõtete nõustamise süsteem;
c)      liikmesriikide kehtestatavad haldus- ja kontrollisüsteemid;
d)      nõuetele vastavuse süsteem;
e)      raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine.“
5        Määruse artikli 2 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesolevas määruses kasutatud mõisted
[…]
g)      „eeskirjade eiramine“ – eeskirjade eiramine nõukogu määruse [nr 2988/95] artikli 1 lõike 2 tähenduses.“
6        Määruse nr 1306/2013 IV jaotise „Fondide finantsjuhtimine“ IV peatükk on „Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine“. Selle peatüki I jaos „Üldsätted“ on artikkel 47 „Komisjoni kohapealsed kontrollid“, milles on ette nähtud:
„1.      Ilma et see piiraks liikmesriikide poolt vastavalt riiklikele õigus- ja haldusnormidele või ELi toimimise lepingu artiklile 287 läbiviidud kontrolli või ELi toimimise lepingu artikli 322 või nõukogu [11. novembri 1996. aasta] määruse (Euratom, EÜ) nr 2185/96[, mis käsitleb komisjoni tehtavat kohapealset kontrolli ja inspekteerimist, et kaitsta Euroopa ühenduste finantshuve pettuste ja igasuguse muu eeskirjade eiramiste eest (EÜT 1996, L 292, lk 2; ELT eriväljaanne 09/01, lk 303),] alusel korraldatud kontrolli, võib komisjon viia liikmesriikides läbi kohapealseid kontrolle, et teha kindlaks eelkõige järgmist:
a)      haldustavade vastavus liidu eeskirjadele;
b)      vajalike tõendavate dokumentide olemasolu ja nende vastavus EAGFi või EAFRD rahastatud tegevustele;
c)      EAGFi või EAFRD rahastatud tegevuste rakendamise ja kontrolli tingimused;
d)      kas makseasutus vastab artikli 7 lõikes 2 kehtestatud akrediteerimiskriteeriumidele ja kas liikmesriik kohaldab nõuetekohaselt artikli 7 lõike 5 sätteid.
Komisjoni poolt komisjoni nimel kohapealset kontrolli läbi viima volitatud isikutel või komisjoni ametnikel, kes tegutsevad neile antud pädevuse piires, on juurdepääs raamatupidamisdokumentidele ja kõigile teistele dokumentidele, kaasa arvatud elektroonilisel andmekandjal koostatud või sellel saadud ja säilitatud dokumentidele ja metaandmetele, mis on seotud EAGFi või EAFRD rahastatud kuludega.
Kohapealse kontrolli läbiviimise volitused ei mõjuta siseriiklike sätete kohaldamist, mille kohaselt peavad teatavate toimingutega tegelema siseriikliku õiguse alusel selleks spetsiaalselt määratud ametnikud. Ilma et see piiraks Euroopa Parlamendi ja nõukogu [11. septembri 2013. aasta] määruse (EL, Euratom) nr 883/2013[, mis käsitleb Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi ning millega tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1073/1999 ja nõukogu määrus (Euratom) nr 1074/1999 (ELT 2013, L 248, lk 1),] ja määruse [nr 2185/96] erisätteid, ei osale komisjoni poolt komisjoni nimel tegusema volitatud isikud muu hulgas koduvisiitidel või isikute ametlikul küsitlemisel asjaomase liikmesriigi õiguse alusel. Neil on siiski juurdepääs sellisel viisil saadud teabele.
2.      Komisjon teavitab kohapealsest kontrollist aegsasti asjaomast liikmesriiki või liikmesriiki, kelle territooriumil kontroll läbi viiakse, võttes arvesse makseasutusele kontrollide korraldamisest tulenevat haldusmõju. Asjaomase liikmesriigi esindajad võivad sellises kontrollis osaleda.
Komisjoni taotlusel ja liikmesriigi nõusolekul viivad kõnealuse liikmesriigi pädevad asutused läbi täiendavaid kontrolle või uuringuid seoses käesoleva määrusega hõlmatud tegevustega. Komisjoni ametnikud või komisjoni poolt tema nimel tegutsema volitatud esindajad võivad sellises kontrollis osaleda.
Kontrolli parandamiseks võib komisjon asjaomaste liikmesriikide nõusolekul teatavate kontrolli või uuringute puhul taotleda abi nimetatud liikmesriikide asutustelt.“
7        Määruse nr 1306/2013 artikli 48 lõike 3 kohaselt:
„Liikmesriigid teevad komisjonile kättesaadavaks kogu teabe tuvastatud eeskirjade eiramise ja oletatavate pettusejuhtumite kohta ning teabe nimetatud eeskirjade eiramise ja pettustega seoses alusetute maksete tagasinõudmiseks vastavalt käesoleva peatüki III jaole võetud meetmete kohta.“
8        Määruse IV jaotise IV peatüki II jaos „Kontrollimine ja heakskiitmine“ on artikkel 52, mis käsitleb vastavuse kontrolli ja mille lõigetes 1–4 on sätestatud:
„1.      Komisjon võtab vastu rakendusaktid, millega määratakse liidu rahastamisest väljajäetavad summad, kui ta leiab, et artikli 4 lõikes 1 ja artiklis 5 osutatud kulusid ei ole kantud kooskõlas liidu õigusega ning EAFRD puhul kooskõlas kohaldatava liidu või siseriikliku õigusega, millele on osutatud [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta] määruse (EL) nr 1303/2013[, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EL) nr 1083/2006 (ELT 2013, L 347, lk 320),] artiklis 85. Nimetatud rakendusaktid võetakse vastu kooskõlas artikli 116 lõikes 2 osutatud nõuandemenetlusega.
2.      Komisjon hindab väljajäetavaid summasid tuvastatud mittevastavuse raskusastme alusel. Komisjon võtab arvesse rikkumise laadi ja liidule tekitatud rahalist kahju. Komisjon tugineb väljajätmisel alusetult kulutatud summade kindlaksmääramisele ning kui nende kindlaksmääramine ei ole proportsionaalsete jõupingutustega võimalik, võib komisjon kohaldada ekstrapoleeritud või kindla määraga korrektsioone. Kindla määraga korrektsioone kohaldatakse üksnes siis, kui juhtumi laadi või selle tõttu, et liikmesriik ei ole esitanud komisjonile vajalikku teavet, ei ole võimalik proportsionaalsete jõupingutustega teha täpsemalt kindlaks liidule tekitatud rahalist kahju.
3.      Enne rahastamisest keeldumist käsitleva otsuse vastuvõtmist teavitatakse kirjalikult komisjoni kontrolli tulemustest ja liikmesriigi vastustest, mille järel püüavad pooled jõuda kokkuleppele võetavate meetmete suhtes. Menetluse selles etapis antakse liikmesriikidele võimalus tõendada, et mittevastavuse tegelik ulatus on komisjoni hinnatust väiksem.
Kui kokkuleppele ei jõuta, võib liikmesriik taotleda menetluse alustamist mõlema poole seisukohtade kooskõlastamiseks nelja kuu jooksul. Menetluse tulemuste aruanne esitatakse komisjonile. Komisjon võtab aruande soovitusi arvesse enne rahastamisest keeldumise otsuse tegemist ja esitab põhjendused, kui ta otsustab kõnealuseid soovitusi mitte järgida.
4.      Rahastamisest ei saa keelduda, kui tegemist on:
a)      artikli 4 lõikes 1 osutatud kuludega, mis kanti rohkem kui 24 kuud enne, kui komisjon teatas liikmesriigile kirjalikult oma kontrolli tulemustest;
[…]“.
9        Määruse nr 1306/2013 artikli 53 „Komisjoni volitused“ lõikes 1 on sätestatud:
„Komisjon võtab vastu rakendusaktid, millega sätestatakse eeskirjad seoses järgnevaga:
[…]
b)      artiklis 52 sätestatud vastavuse kontroll seoses otsuse vastuvõtmise ja rakendamisega võetavate meetmetega, sealhulgas komisjoni ja liikmesriikide vahelise teabevahetusega ning tähtaegadega, millest tuleb kinni pidada, ning ka kõnealuses artiklis sätestatud lepitusmenetlusega, sealhulgas lepitusorgani asutamise, ülesannete, koosseisu ja töömeetoditega.“
10      Määruse IV jaotise IV peatüki III jaos „Eeskirjade eiramine“ on artikkel 54 „Ühissätted“, mille lõigetes 1, 2, 4 ja 5 on ette nähtud:
„1.      Iga eeskirjade eiramise või hooletuse tõttu alusetult tehtud makse puhul taotlevad liikmesriigid selle tagasinõudmist toetusesaajalt 18 kuu jooksul pärast seda, kui eeskirjade eiramist kinnitav kontrolliaruanne või sarnane dokument on heaks kiidetud ja, kui see on asjakohane, makseasutuse või tagasinõudmise eest vastutava asutuse poolt kätte saadud. Vastavad summad kantakse tagasinõudmise taotlemise ajal makseasutuse võlgnike registrisse.
2.      Kui tagasinõudmist ei ole toimunud nelja aasta jooksul alates tagasinõudmistaotluse kuupäevast või kaheksa aasta jooksul, kui tagasinõudmine toimub siseriikliku kohtu kaudu, kaetakse tagasinõudmata maksega seonduvad finantstagajärjed 50% ulatuses asjaomase liikmesriigi poolt ja 50% ulatuses liidu eelarvest, piiramata asjaomase liikmesriigi kohustust järgida tagasinõudemenetlusi vastavalt artiklile 58.
[…]
4.      Liikmesriik kajastab artikli 102 lõike 1 punkti c alapunkti iv kohaselt komisjonile saadetavates raamatupidamise aastaaruannetes käesoleva artikli lõike 2 kohaselt liikmesriigi kanda olevad summad. Komisjon kontrollib selle kohaldamist ja teeb vajalikud kohandused artiklis 51 osutatud rakendusaktis.
5.      Komisjon võib, tingimusel et on järgitud artikli 52 lõikes 3 sätestatud menetlust, võtta vastu rakendusaktid liidu eelarvesse kantud summade liidu rahastamisest väljajätmise kohta, kui:
a)      liikmesriik ei ole täitnud lõikes 1 osutatud tähtaegu;
[…]
c)      ta leiab, et eeskirjade eiramine või tagasinõudmata jätmine tulenevad liikmesriigi haldusasutustele või muudele ametiasutustele süüks pandavast eeskirjade eiramisest või hooletusest.
[…]“.
11      Määruse nr 1306/2013 V jaotise „Kontrollisüsteemid ja karistused“ I peatükis „Üldeeskirjad“ on artikkel 58 „Liidu finantshuvide kaitse“, mille lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad ÜPP raames vastu kõik õigus- ja haldusnormid ning kõik muud vajalikud meetmed, et tagada liidu finantshuvide tõhus kaitse ja eelkõige selleks, et:
[…]
e)      nõuda tagasi alusetud maksed koos intressiga ning algatada vajaduse korral vastavaid kohtumenetlusi.“
Rakendusmäärus (EL) nr 908/2014
12      Komisjoni 6. augusti 2014. aasta rakendusmääruse (EL) nr 908/2014, milles sätestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses makse- ja muude asutustega, finantsjuhtimisega, raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmisega, kontrollieeskirjadega, tagatistega ja läbipaistvusega (ELT 2014, L 255, lk 59; parandus ELT 2015, L 114, lk 25), põhjendustes 25 ja 27 on märgitud:
„(25)      Tuleks kehtestada üksikasjalikud sätted määruse […] nr 1306/2013 […] artiklis 52 sätestatud vastavuskontrollimenetluse kohta […]
[…]
(27)      Selleks et tagada vastavuskontrollimenetluse lõpuleviimine tavajuhtudel mõistliku aja jooksul, on asjakohane näha ette menetluse eri etappide jaoks konkreetsed ajavahemikud, millest komisjon ja liikmesriigid peavad kinni pidama. Samal ajal peaks komisjonil olema siiski võimalik pikendada kõnealuseid ajavahemikke, kui see on vajalik uuritava juhtumi keerukuse tõttu. Vastavuskontrollimenetlusega peaks liikmesriikidele kaasnema õigus kohaldada ärakuulamismenetlust ja nõuetekohaselt hinnata fondidele kaasnevate riskide kohta järelduste tegemiseks vajalikku teavet.“
13      Selle rakendusmääruse artiklis 34 „Vastavuse kontroll“ on sätestatud:
„1.      Kui komisjon leiab, et kulud ei ole kantud kooskõlas liidu eeskirjadega, määrab ta liidupoolsest rahastamisest väljajäetavad summad kindlaks oma järelduste põhjal ja võtab arvesse liikmesriikidelt saadud teavet, tingimusel et see teave esitatakse õigel ajal vastavalt komisjoni kehtestatud tähtaegade jooksul määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 52 kohaselt tehtud vastavuskontrolli raames ja kooskõlas käesoleva artikliga.
2.      Kui komisjon avastab tänu uurimisele, et tehtud kulutused ei ole liidu eeskirjadega kooskõlas, edastab ta kontrollimise tulemused asjaomasele liikmesriigile ja täpsustab vajalikud parandusmeetmed, et edaspidi tagada eeskirjadele vastavus, ning märgib finantskorrektsioonide esialgse taseme, mis tema arvates menetluse selles etapis on vastavuses tema järeldustega. Neli kuud pärast vastamistähtaja möödumist kutsub komisjon liikmesriigi kahepoolsele kohtumisele. Sellekohases teates osutatakse käesolevale artiklile.
Liikmesriik peab vastama kahe kuu jooksul pärast teate kättesaamist. Liikmesriik võib oma vastuses eelkõige:
a)      tõendada komisjonile, et mittevastavuse tegelik ulatus või fondidele kaasnev risk on komisjoni hinnatust väiksem;
b)      teatada komisjonile liidu eeskirjade järgimise tagamiseks võetavad parandusmeetmed ja nende jõustumise kuupäeva.
Põhjendatud juhtudel ja liikmesriigi põhjendatud taotluse korral võib komisjon lubada kahekuulise tähtaja pikendamist kahe kuu võrra. Taotlus tuleb komisjonile adresseerida enne kõnealuse tähtaja möödumist.
Kui liikmesriik leiab, et kahepoolseid läbirääkimisi ei ole vaja, teavitab ta sellest komisjoni eespool nimetatud teate kaudu.
3.      Kahepoolsetel läbirääkimistel püüavad pooled kokku leppida vajalikes meetmetes ning eeskirjade rikkumise raskusastme ja liidule tekitatud rahalise kahju hindamises.
Komisjon koostab 30 tööpäeva jooksul kahepoolsete läbirääkimiste protokolli ja saadab selle liikmesriigile. Liikmesriik võib saata komisjonile oma märkused 15 tööpäeva jooksul pärast protokolli kättesaamist.
Komisjon edastab liikmesriigile kuus kuud pärast kahepoolsete läbirääkimiste protokolli saatmist ametlikult järeldused, mis on tehtud vastavuskontrolli raames saadud teabe alusel. Teates esitatakse hinnang määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 52 ja [komisjoni 11. märtsi 2014. aasta] delegeeritud määruse (EL) nr 907/2014[, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 makse- ja muude asutuste finantsjuhtimise, raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise, tagatiste ja euro kasutamise osas (ELT 2014, L 255, lk 18),] artikli 12 kohaselt liidu rahastamisest välja jäetavate kulude kohta. Komisjoni teates viidatakse käesoleva määruse artikli 40 lõikele 1.
[…]
5.      Lõigete 3 ja 4 kohaldamiseks asjaomaste tähtaegade jooksul peab komisjonil olema kogu teave, mis on konkreetses menetlusetapis oluline. Kui komisjon leiab, et teave ei ole piisav, võib ta lõigetes 3 ja 4 sätestatud tähtaja jooksul igal ajal:
a)      küsida liikmesriigilt lisateavet, mille liikmesriik peab saatma kahe kuu jooksul pärast teate kättesaamist, ja/või
b)      teatada liikmesriigile oma kavatsusest teha lisakontrollkäik vajalike kontrollide teostamiseks.
Sel juhul algavad lõigetes 3 ja 4 osutatud tähtajad uuesti kas pärast seda, kui komisjon on nõutud lisateabe kätte saanud, või alates lisakontrollkäigu viimasest päevast.
[…]
7.      Komisjon võtab pärast käesoleva määruse artikli 34 lõike 3 või 4 kohaselt liikmesriikidele järelduste edastamist vajaduse korral määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 52 alusel vastu otsuse või mitu otsust liidu eeskirjade rikkumisega seotud kulude väljajätmise kohta liidu rahastamisest. Komisjon võib teha järjestikuseid vastavuskontrolle seni, kuni liikmesriik on parandusmeetmed tegelikult rakendanud.
[…]“.
14      Rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 40 „Lepitusmenetlus“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriik esitab juhtumi lepitusorganile läbivaatamiseks 30 tööpäeva jooksul pärast seda, kui ta on saanud komisjonilt artikli 34 lõike 3 kolmandas lõigus osutatud ametliku teate, ja saadab põhjendatud lepitustaotluse lepitusorgani sekretariaadile.
[…]“.
Vaidluse taust ja vaidlusalune otsus
15      Üldkohus on vaidluse tausta selgitanud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 2–12 ja käesoleva menetluse vajadustest lähtudes võib selle kokku võtta järgmiselt.
16      Komisjon palus 4. jaanuari 2017. aasta kirjas Bulgaaria Vabariigil esitada talle kommentaarid Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) uurimise INT/2016/101/BG raames edastatud teabe kohta (edaspidi „järelduste teatis“), millest nähtub sisuliselt, et liidu vahenditest oli pettuse teel tehtud eeskirjadevastaseid makseid. Lisaks teatas komisjon Bulgaaria Vabariigile, et kõigi [konfidentsiaalne](1) poolt rakendatud programmidega seotud EAGFi rahastatud kulude abikõlblikkus on kahtluse alla seatud ning et seega kaalub komisjon vastavalt määruse nr 1306/2013 artiklile 52 võimalust jätta need kulud liidu rahastamisest välja. Samuti soovitas komisjon Bulgaaria ametivõimudel peatada maksete tegemine kõigi programmide ja tehingute raames, milles osaleb [konfidentsiaalne](2), kui neil on selleks piisav alus.
17      Komisjon kutsus 2. mai 2017. aasta kirjas Bulgaaria ametivõime osalema kahepoolsel kohtumisel vastavalt rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõike 2 esimesele lõigule, teavitades neid ka sellest, et ta jääb oma seisukoha juurde, mille kohaselt nähtub OLAFi järeldustest, et eelmises punktis nimetatud kulude puhul esinesid tõsised eeskirjade eiramised. Ta täpsustas, et pärast OLAFi lõpparuande saamist esitab ta samuti kirja teel täiendava teabe algatatud vastavuskontrollimenetluse erinevate etappide kohta. Lõpetuseks rõhutas komisjon, et kuni aruande valmimiseni jääb ta oma seisukoha juurde, et kõigi [konfidentsiaalne](3) poolt rakendatud programmide kuludega on seotud risk.
18      Komisjon edastas 11. septembri 2017. aasta kirjaga Bulgaaria Vabariigile 12. juulil 2017 toimunud kahepoolse kohtumise protokolli ja esitas talle lisaküsimusi. Ta andis veel teada, et enne kui liigutakse vastavuskontrollimenetluse järgmistesse etappidesse, kus muu hulgas hinnatakse, kui suure riski tuvastatud puudused asjaomasele fondile tekitavad, tuleb ära oodata OLAFi lõpparuanne. Kohaldades rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõiget 9, otsustas komisjon pikendada kolme kuu võrra selle rakendusmääruse artikli 34 lõikes 3 sätestatud kuuekuulist tähtaega, mille jooksul ta peab oma järeldustest Bulgaaria Vabariigile teatama.
19      Komisjon edastas 19. jaanuari 2018. aasta kirjaga Bulgaaria Vabariigile OLAFi lõpparuande viitenumbriga OF/2012/0565/B (edaspidi „OLAFi esimene aruanne“). Ta teatas Bulgaaria ametivõimudele, et ta korraldab nendega selle aruande arutamiseks teise kahepoolse kohtumise.
20      Komisjon kutsus 7. mai 2018. aasta kirjas Bulgaaria Vabariigi teisele kahepoolsele kohtumisele, mis toimus 29. mail 2018, et arutada OLAFi esimest aruannet (edaspidi „teine kutse kahepoolsele kohtumisele“). Ta märkis ka, et ta jääb oma seisukoha juurde, et nende edendamisprogrammidega seotud kulud, milles osales [konfidentsiaalne](4), on seotud riskiga. Nii soovitas ta Bulgaaria ametivõimudel mitte teha väljamakseid ühegi programmi puhul, milles osales [konfidentsiaalne](5), ja nõuda maksete saajatelt vastavalt määruse nr 1306/2013 artiklile 54 tagasi eeskirjadevastaselt tehtud maksed.
21      Komisjon edastas 29. juuni 2018. aasta kirjaga Bulgaaria Vabariigile teise kahepoolse kohtumise protokolli, milles ta tuletas meelde, et sellel kohtumisel oli ta palunud esitada lisateavet.
22      Komisjon edastas 3. septembri 2018. aasta kirjaga Bulgaaria ametivõimudele OLAFi aruande viitenumbriga OF/2016/0390/B5 (edaspidi „teine OLAFi aruanne“, mis puudutas [konfidentsiaalne](6) poolt EAGFi rahastatud edendamisprogrammide raames toime pandud eeskirjade eiramisi.
23      Komisjon palus 1. märtsi 2019. aasta kirjas vastavalt rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõike 5 punktile a Bulgaaria ametivõimudel esitada talle lisateavet nende summade tagasinõudmise kohta, mis olid seotud EAGFi rahastatud kuludega üheksa edendamisprogrammi raames, mis olid tunnistatud kõnealuse fondi jaoks riskiga seotuks, ning nõudis nende summade kohta kande tegemist võlgnike registrisse vastavalt määruse nr 1306/2013 artiklile 54. Ta märkis ka, et selle artikli alusel tuleb [konfidentsiaalne](7) poolt rakendatud programmidega seotud summade tagasinõudmise taotlus esitada hiljemalt 18 kuud pärast 19. jaanuari 2018, samas kui [konfidentsiaalne](8) rakendatud programmiga seotud summade kohta tuleb esitada tagasinõudmise taotlus hiljemalt 18 kuud pärast 3. septembrit 2018 ehk kuupäeval, mil OLAFi esimene ja teine aruanne (edaspidi koos „OLAFi lõpparuanded“) edastati Bulgaaria makseasutusele.
24      Komisjon edastas 19. novembri 2019. aasta kirjaga Bulgaaria Vabariigile rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõike 3 kolmanda lõigu alusel teatise, milles analüüsiti teavet, mille Bulgaaria ametivõimud olid esitanud kolmes kirjas, mis saadeti 20. juulil 2018, 21. septembril 2018 ja 24. aprillil 2019. Selle sisust nähtub, et 29. mai 2018. aasta kahepoolse kohtumise tulemusel Bulgaaria Vabariigi poolt talle edastatud lisateabe ja OLAFi lõpparuannete alusel leidis komisjon, et [konfidentsiaalne](9) ja [konfidentsiaalne](10) poolt rakendatud üheksa edendamisprogrammi rahastamine ei ole kohaldatavate eeskirjadega kooskõlas. Lisaks leidis ta, et kuna Bulgaaria Vabariik ei algatanud ühtegi tagasinõudmise ega makseasutuse võlgnike registrisse kande tegemise menetlust, siis ei ole Bulgaaria Vabariigi haldus- ja kontrollisüsteem kooskõlas liidu õiguses ette nähtud nõuetega ja seega kaasneb kõnealusele fondile risk. Seetõttu tegi komisjon ettepaneku jätta EAGFi rahastamisest välja 7 656 848,97 euro suurune summa.
25      Bulgaaria Vabariik algatas 18. detsembri 2019. aasta kirjaga rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 40 lõike 1 alusel menetluse lepitusorganis, kes esitas oma arvamuse 25. veebruaril 2020.
26      Komisjon edastas 12. augusti 2020. aasta kirjaga Bulgaaria Vabariigile oma lõpliku arvamuse, milles ta teatas Bulgaaria Vabariigile, et jääb oma 19. novembri 2019. aasta kirjas väljendatud seisukoha juurde, ning tegi sellest tulenevalt ettepaneku jätta EAGFi rahastamisest välja 7 656 848,97 euro suurune summa.
27      Komisjon võttis 17. veebruaril 2021 vastu vaidlusaluse otsuse, millega ta määras määruse nr 1306/2013 artikli 52 alusel ühekordse korrektsiooni, jättes liidu rahastamisest välja teatavad Bulgaaria Vabariigi poolt EAGFi ja EAFRD kaasrahastatavate rakenduskavade raames kantud kulud. Vaidlusaluse otsusega jäeti niisiis liidu rahastamisest välja 7 656 848,97 euro suurune summa.
Menetlus Üldkohtus ja vaidlustatud kohtuotsus
28      Bulgaaria Vabariik esitas 28. aprillil 2021 Üldkohtu kantseleisse hagiavalduse, milles palus tühistada vaidlusalune otsus osas, milles määrati talle finantskorrektsioon summas 7 656 848,97 eurot.
29      Bulgaaria Vabariik põhjendab oma hagi viie väitega, millest esimene tugineb sisuliselt tema menetlusõiguste rikkumisele haldusmenetluses, mille tulemusel tehti vaidlusalune otsus; teise väite kohaselt on põhjendused ebapiisavad; kolmanda väite kohaselt on määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõiget 1 valesti tõlgendatud osas, mis puudutab selle 18kuulise tähtaja alguse kindlaksmääramist, millest alates peab asjaomane liikmesriik nõudma saajalt tagasi mis tahes alusetu makse; neljanda väite kohaselt tegi komisjon hindamisvea, järeldades, et makseasutus ei tegutsenud riskiga seotud kuludega seotud summade tagasinõudmisel nõutava hoolsusega ning toimis hooletult, kui jättis määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõikes 1 ette nähtud tähtaja jooksul algatamata tagasinõudmise haldusmenetluse, ning viienda väite kohaselt ei ole vaidlusaluse otsusega liidu rahastamisest välja jäetud kulude summa kooskõlas ei määruse nr 1306/2013 artikliga 54 ega proportsionaalsuse põhimõttega.
30      Vaidlustatud kohtuotsusega jättis Üldkohus hagi rahuldamata.
Poolte nõuded Euroopa Kohtus
31      Bulgaaria Vabariik palub Euroopa Kohtul:
–        tühistada vaidlustatud kohtuotsus;
–        teha asjas lõplik kohtuotsus või teise võimalusena saata asi tagasi Üldkohtusse ja
–        mõista kohtukulud välja komisjonilt.
32      Komisjon palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja mõista kohtukulud välja Bulgaaria Vabariigilt.
Apellatsioonkaebus
33      Bulgaaria Vabariik esitab oma apellatsioonkaebuse põhjenduseks kaks väidet.
34      Esimese väite kohaselt on määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõike 3 ja rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 tõlgendamisel koostoimes määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõikega 1 ja artikli 54 lõikega 5 rikutud õigusnormi ning ELTL artiklist 296 tulenevat põhjendamiskohustust, hea halduse põhimõtet ja lojaalse koostöö põhimõtet.
35      Teise väite kohaselt rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta tõlgendas määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõike 5 punkte a ja c koostoimes selle määruse artikli 54 lõikega 1.
Esimene väide
Poolte argumendid
36      Esimeses väites leiab Bulgaaria Vabariik, et Üldkohus rikkus määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõike 3 ja rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 tõlgendamisel koostoimes määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõikega 1 ja artikli 54 lõikega 5 õigusnormi ning ELTL artiklist 296 tulenevat põhjendamiskohustust, hea halduse põhimõtet ja lojaalse koostöö põhimõtet, kui Üldkohus tuvastas ekslikult, et on järgitud Bulgaaria Vabariigi kaitseõigusi ja vastavuskontrollimenetluses kohaldatavaid menetluslikke tagatisi, parandusmeetmete põhjendamise kohustust, hea halduse põhimõtet ja lojaalse koostöö põhimõtet. See liikmesriik lisab, et vaidlustatud kohtuotsuse põhjendused on ebapiisavad ja asjakohatud, kuna Üldkohus ei hinnanud kõiki vaidluses tähtsust omavaid asjaolusid ja asjaomase liikmesriigi esitatud seisukohti.
37      Esiteks väidab nimetatud liikmesriik, et kui Üldkohus leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktides 47–49, et teise kutse saatmisega kahepoolsele kohtumisele ja selle kohtumise toimumisega said heastatud menetlusnormide rikkumised, mis seisnesid selles, et komisjon muutis riskiga seotud kulude puhul finantskorrektsiooni õiguslikku alust, siis ajas Üldkohus määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõikes 3 koostoimes rakendusmääruse nr 908/2014 artikliga 34 ette nähtud võistleva menetluse segamini määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõikes 1 ja artikli 54 lõikes 5 ettenähtud eraldi materiaalõiguslike alustega, mille alusel võib määrata finantskorrektsiooni.
38      Bulgaaria Vabariik väidab sellega seoses, et finantskorrektsioonide määramine ühelt poolt määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõike 1 ja teiselt poolt selle määruse artikli 54 lõike 5 alusel põhineb erinevatel õiguslikel alustel. Järelikult, kuigi mõlemal alusel otsuste vastuvõtmine toimub küll samas võistlevas menetluses, mida reguleerib selle määruse artikli 52 lõige 3 koostoimes rakendusmääruse nr 908/2014 artikliga 34, oleks vaidlusalune otsus pidanud põhinema samadel alustel kui need, mille alusel algatati menetlus, mille tulemusel see otsus vastu võeti.
39      Seega oleks komisjon käesoleval juhul pidanud peatama määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõike 1 alusel algatatud menetluse ja algatama selle määruse artikli 54 lõike 5 alusel uue menetluse, teavitades Bulgaaria Vabariiki rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõike 2 kohaselt oma järeldustest, mis on tehtud määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõikes 4 ette nähtud kontrollide tulemusel.
40      Seega leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 42 vääralt, et teise kutsega kahepoolsele kohtumisele võidi kohandada järelduste teatist uue õigusliku alusega, millele tugineti.
41      Teiseks kinnitab Bulgaaria Vabariik, et Üldkohus eksis, leides vaidlustatud kohtuotsuse punktides 61 ja 62, et põhjendamiskohustus oli täidetud, kuna Bulgaaria Vabariik osales määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõikes 3 ette nähtud võistlevas menetluses.
42      Sellega seoses väidab see liikmesriik, et määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõige 5 annab komisjonile õiguse võtta vastu rakendusakte, millega jäetakse summad liidu rahastamisest välja, eeldusel, et järgitakse selle määruse artikli 52 lõikes 3 sätestatud menetlust, mis annab komisjonile õiguse võtta selliseid akte vastu ka eelneva kohapealse kontrolli puudumisel määruse nr 1306/2013 artikli 47 tähenduses, ja tingimusel, et järgitakse kaitseõigusi ning võistlevuse põhimõtet.
43      Bulgaaria Vabariik järeldab sellest, et kõnealusel juhul oleks komisjon pidanud OLAFi lõpparuannete edastamisega alanud kontrolli peatama ning pärast määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõikes 4 osutatud dokumentide kontrollimist algatama artikli 54 lõikes 5 ette nähtud menetluse, saates vastavalt rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõikele 2 teatise, milles ta teavitab määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõike 5 alusel liikmesriiki oma järeldustest, mis on koostatud pärast selle artikli 54 lõikes 4 osutatud kontrolle.
44      Komisjon algatas aga määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõike 1 alusel uurimise ja jõudis lõpuks järeldusele, et makseasutuse hooletus toetusesaajale tagasinõudetaotluse esitamisel ja asjaomaste summade kohta võlgnike registrisse kande tegemisel selle määruse artikli 54 lõikes 1 ette nähtud tähtaja jooksul kujutab endast rahastamisest väljajätmise alust nimetatud määruse artikli 54 lõike 5 punktides a ja c, kuigi vaidlusaluse otsuse põhjendustes ei ole sellele sättele üldse viidatud.
45      Kolmandaks leiab Bulgaaria Vabariik, et Üldkohus jättis kontrollimata, kas komisjon järgis ELL artikli 4 lõikes 3 ette nähtud hoolsuskohustust.
46      Sellega seoses väidab Bulgaaria Vabariik, et komisjon tegutses ennatlikult, kuna pärast OLAFi lõpparuannete saamist oleks ta pidanud need talle edastama üksnes koos soovitusega võtta parandusmeetmed ja seejärel kontrollima, kas enne määruse nr 1306/2013 lõike 5 punktide a ja c alusel rakendusotsuse vastuvõtmist on järgitud selle määruse artikli 54 lõike 1 sätteid.
47      Neljandaks väidab Bulgaaria Vabariik, et Üldkohus ei hinnanud ega kommenteerinud tema poolt enne kohtuistungit esitatud tõendeid, mis puudutasid lojaalse koostöö ja hea halduse põhimõtte järgimist. Need asjaolud näitavad, et muudel juhtudel, mil makseasutus on saanud OLAFi läbiviidud kontrollide kohta teatud hulga lõpparuandeid, mille komisjon oli samuti edastanud Bulgaaria ametivõimudele, ei olnud komisjon algatanud määruse nr 1306/2013 artiklis 52 ette nähtud menetlust. Üldkohus ei hinnanud ega kommenteerinud sellega seoses asjaolu, et komisjon näis olevat lähenemisviisi muutnud.
48      Bulgaaria Vabariigi arvates oleks olnud mõistlik vaidlusalune otsus vastu võtta üksnes siis, kui OLAFi lõpparuannetest oleks selgunud, et makseasutus ei järginud määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõike 5 punkte a ja c, samas kui käesoleval juhul puudutasid faktilised asjaolud liidu põllumajandusfondidest toetuse saajate toime pandud eeskirjade eiramisi.
49      Komisjon leiab, et need argumendid ei ole põhjendatud.
Euroopa Kohtu hinnang
50      Mis puudutab esimesena käesoleva kohtuotsuse punktides 37–40 kokku võetud väiteosa, et komisjon ei saanud teise kutsega kahepoolsele kohtumisele kohandada järelduste teatist rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõike 2 tähenduses, kuna finantskorrektsiooni määramine kas määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõike 1 või artikli 54 lõike 5 alusel põhineb erinevatel õiguslikel alustel, siis tuleb korrata, et vaidlustatud kohtuotsuse punktides 41, 42 ja 46 märkis Üldkohus järgmist:
„41      […] kattuvad vaidlusaluse finantskorrektsiooni põhjendused, nagu need on esitatud kokkuvõtvas aruandes ja [vaidlusaluses] otsuses, üksnes osaliselt nendega, millega põhjendati vaidlusaluse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse algatamist, nagu komisjon oli neid järelduste teatises selgitanud.
42      […] kutsus komisjon Bulgaaria Vabariiki siiski teisele kahepoolsele kohtumisele. Teises kutses juhiti muu hulgas tähelepanu sellele, et teatud makseid võib pidada liidu vahenditest rahastamiseks kõlbmatuks, ning soovitati esiteks mitte teha uusi väljamakseid, mis toovad kõnealusele fondile kaasa riski, ja teiseks nõuda maksete saajatelt vastavalt määruse nr 1306/2013 artiklile 54 tagasi eeskirjadevastaselt tehtud maksed. Lisaks sellele sisaldas teine kutse kahepoolsele kohtumisele esiteks viidet rakendusmääruse nr 908/2014 artiklile 34, teiseks eeskirjade eiramiste täpset kindlaksmääramist, mis selles etapis võivad õigustada finantskorrektsiooni, ja kolmandaks viidet parandusmeetmetele, mida tuleks kaaluda. Seetõttu võib sellist kutset sisuliselt pidada Bulgaaria Vabariigile 4. jaanuaril 2017 edastatud järelduste teatist muutvaks.
[…]
46      […] tuleb märkida, et kuna komisjon oli saanud Bulgaaria Vabariigi keeldumise täita osa kavandatavatest parandusmeetmetest ehk nõuda võimalikult kiiresti tagasi vaidlusalused summad, siis tuletas ta 1. märtsil 2019 edastatud lisateabe taotluses Bulgaaria Vabariigile meelde nõudeid, mis tulenevad määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõikest 1. Sellega seoses rõhutas komisjon eelkõige, et Bulgaaria Vabariik pidi nõudma alusetult makstud summade tagasimaksmist nende saajatelt 18 kuu jooksul pärast seda, kui olid kätte toimetatud OLAFi lõpparuanded mõlemas uurimises. Lisaks ei tekitanud viide määruse nr 1306/2013 artiklile 54 mingit kahtlust, et kui seda tähtaega ei järgita, võidakse määrata finantskorrektsioon.“
51      Määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõike 5 punktides a ja c on sätestatud, et komisjon võib tingimusel, et on järgitud artikli 52 lõikes 3 sätestatud menetlust, võtta vastu rakendusaktid liidu eelarvesse kantud summade liidu rahastamisest väljajätmise kohta, kui asjaomane liikmesriik ei ole kinni pidanud nimetatud määruse artikli 54 lõikes 1 osutatud 18kuulisest tähtajast või kui ta leiab, et tagasinõudmata jätmine tuleneb selle liikmesriigi poolt eeskirjade eiramisest või hooletusest.
52      Määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõikes 1 on sätestatud, et liikmesriigid nõuavad eeskirjade eiramise või hooletuse tõttu alusetult tehtud makse puhul selle tagasinõudmist toetusesaajalt 18 kuu jooksul pärast seda, kui eeskirjade eiramist kinnitav kontrolliaruanne või sarnane dokument on heaks kiidetud, ja kui see on asjakohane, kätte saadud makseasutuse või tagasinõudmise eest vastutava asutuse poolt. Vastavate summade kohta tehakse tagasinõudmise taotlemise ajal kanne makseasutuse võlgnike registrisse.
53      Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 40 sisuliselt märkis, nähtub selle sätte sõnastusest, et sellest sättest tulenev liikmesriikide kohustus nõuda toetusesaajalt tagasi eeskirjade eiramise või hooletuse tõttu alusetult tehtud maksed tekib alates hetkest, kui „eeskirjade eiramist kinnitav kontrolliaruanne või sarnane dokument“ on heaks kiidetud või makseasutuse või tagasinõudmise eest vastutava asutuse poolt kätte saadud.
54      Lisaks, kuna määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõige 5 seab komisjoni poolt selle sätte alusel rakendusotsuse vastuvõtmise tingimuseks üksnes selle määruse artikli 52 lõikes 3 sätestatud menetluse järgimise, siis tuleb asuda seisukohale, nagu seda tegi ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 41, et nimetatud määruse artikli 54 lõike 5 alusel rakendusakti vastuvõtmine on iseseisev menetlus, mis võidakse läbi viia sõltumatult sama määruse artikli 52 lõikel 1 põhinevast menetlusest.
55      Sellest järeldub, et vastavalt liidu finantshuvide kaitse eesmärgile, mida on väljendatud määruse nr 1306/2013 põhjendustes 37 ja 39, võib komisjon juhul, kui tagasinõudmise kohustuse rikkumine on tuvastatud, võtta nimetatud määruse artikli 54 lõike 5 alusel vastu rakendusakti, tingimusel et järgitakse sama määruse artikli 52 lõikes 3 sätestatud menetlust.
56      Viimati nimetatud sättest, mis näeb ette menetluse, mida tuleb järgida enne mis tahes rahastamisest keeldumise otsuse tegemist, tuleneb, et sellise otsuse vastuvõtmine eeldab komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahelist kirjalikku teabevahetust komisjoni läbiviidud kontrollide tulemuste kohta, et jõuda kokkuleppele võetavate meetmete osas. Kui kokkuleppele ei jõuta, võib asjaomane liikmesriik taotleda lepitusmenetluse algatamist, mille järel esitatakse soovitusi sisaldav aruanne komisjonile, kes peab seda arvesse võtma enne rahastamisest keeldumise kohta otsuse tegemist.
57      Komisjon on vastavalt määruse nr 1306/2013 artikli 53 lõike 1 punktile b vastu võtnud rakendusmääruse nr 908/2014, mille artiklis 34 on sätestatud määruse nr 1306/2013 artiklis 52 ette nähtud vastavuskontrollimenetluse üksikasjalikud eeskirjad.
58      Nagu nähtub rakendusmääruse nr 908/2014 artiklist 34, lähtudes selle määruse põhjendusest 27, on tegemist võistleva menetlusega, mille erinevates etappides, mida Üldkohus kirjeldas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 36, tuleb järgida konkreetseid tähtaegu, et tagada selle lõpuleviimine mõistliku aja jooksul.
59      Esimeses etapis edastab komisjon oma järeldused asjaomasele liikmesriigile ja täpsustab parandusmeetmed, mille võtmist ta peab vajalikuks, ning teatab nende finantskorrektsioonide esialgse suuruse, mida ta peab asjakohaseks. Vastavalt kohtupraktikale, millele Üldkohus viitas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 37, peavad selles teatises olema piisavalt täpselt välja toodud kõik asjaomasele liikmesriigile etteheidetavad eeskirjade eiramised, mille tõttu lõpuks määratakse finantskorrektsioon. Ainult selline teatis saab tagada täieliku ülevaate komisjoni etteheidetest (vt analoogia alusel 3. mai 2012. aasta kohtuotsus Hispaania vs. komisjon, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punkt 31). Lisaks tuleb rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõike 2 esimese lõigu kohaselt selles teatises viidata nimetatud artiklile 34 ja näha ette kahepoolsed kohtumised nelja kuu jooksul pärast asjaomasele liikmesriigile vastamiseks antud tähtaja möödumist.
60      Käesoleval juhul märkis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 42, et Bulgaaria Vabariigile saadetud teises kutses kahepoolsele kohtumisele juhtis komisjon tähelepanu sellele, et teatud makseid võib pidada liidu vahenditest rahastamiseks kõlbmatuks. Komisjon andis seal esiteks soovituse mitte teha uusi väljamakseid, millega kaasneb kõnealusele fondile risk, ja teiseks nõuda maksete saajatelt vastavalt määruse nr 1306/2013 artiklile 54 tagasi eeskirjadevastaselt tehtud maksed. Lisaks tõdes Üldkohus, et see kutse sisaldas esiteks viidet rakendusmääruse nr 908/2014 artiklile 34, teiseks nende eeskirjade eiramiste täpset kindlaksmääramist, mis selles etapis võisid õigustada finantskorrektsiooni, ja kolmandaks viidet parandusmeetmetele, mida oleks tulnud kaaluda.
61      Seega ei rikkunud Üldkohus õigusnormi, kui ta järeldas sellest, et teine kutse kahepoolsele kohtumisele vastas rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõike 2 esimeses lõigus sätestatud nõuetele, ning võis seega asuda seisukohale, et komisjon muutis sisuliselt Bulgaaria Vabariigile 4. jaanuaril 2017 edastatud järelduste teatist.
62      Veel tuleb märkida, et nende sätete sõnastus ei toeta kuidagi seda tõlgendust osas, milles Bulgaaria Vabariik heidab selles väiteosas komisjonile ette, et komisjon tegutses ennatlikult, kui ta algatas menetluse määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõike 5 punktide a ja c alusel, kuna komisjon oleks kõigepealt pidanud talle edastama OLAFi lõpparuanded üksnes koos soovitusega võtta parandusmeetmed ning seejärel kontrollima, kas ta on järginud talle selle määruse artikli 54 lõikest 1 tulenevaid kohustusi, ja alles pärast seda edastama talle oma järeldused rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõike 2 alusel.
63      Lisaks oleks selline tõlgendus raskesti ühitatav liidu finantshuvide kaitsmise eesmärgiga, mida on korratud käesoleva kohtuotsuse punktis 55.
64      Nimelt tooks selline tõlgendus kaasa tagajärje, et komisjon on sunnitud ootama määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõikes 1 ette nähtud 18kuulise tähtaja möödumist, enne kui ta saab algatada rakendusmääruse nr 908/2014 artiklis 34 ette nähtud võistleva menetluse ja muu hulgas teavitada asjaomast liikmesriiki parandusmeetmetest, mida tema arvates tuleb rakendada, ja see võib vähendada eeskirjade eiramise või hooletuse tõttu alusetult makstud summade tegeliku tagasinõudmise tõenäosust.
65      Tuleb lisada, et Bulgaaria Vabariigi toetatud tõlgendus ei ole põhjendatud kaitseõiguste kaitsmise nõudega, kuna – nagu Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 49 kontrollis – Üldkohtu tõlgendus ei võta asjaomaselt liikmesriigilt võimalust esitada tõhusalt oma seisukoht riskiga seotud kulude tagasinõudmise ja määruse nr 1306/2013 artikli 54 kohaldamise kohta.
66      Eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et käsitletav väiteosa põhineb määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõike 1 ja artikli 54 lõike 5 vääral tõlgendusel, mistõttu tuleb see põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
67      Teisena, mis puudutab käesoleva kohtuotsuse punktides 41–44 esitatud argumente, milles Bulgaaria Vabariik väidab sisuliselt, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktides 61 ja 62, et komisjon täitis oma põhjendamiskohustust, samas kui vaidlusaluses otsuses ei ole kordagi viidatud määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõikele 5, mis on selle otsuse tegelik õiguslik alus, tuleb märkida, et Üldkohus alustas õigesti sellest, et tuletas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 57 meelde ELTL artiklit 296 käsitlevat väljakujunenud kohtupraktikat, mille kohaselt peab õigusakti põhjendus vastama asjaomase akti olemusele ning sellest peab selgelt ja üheselt selguma akti andnud institutsiooni arutluskäik, mis võimaldab huvitatud isikutel mõista võetud meetme põhjuseid ja pädeval kohtul teha kontrolli.
68      Samuti viitas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 60 õigesti kohtupraktikale, mille kohaselt liidu põllumajandusfondide raamatupidamisarvestuse kontrollimist ja heakskiitmist käsitlevate otsuste väljatöötamise konkreetses kontekstis tuleb sellise otsuse põhjendusi, millega keeldutakse osa deklareeritud kuludest sellise fondi kuludesse kandmisest, pidada piisavaks, kui selle otsuse adressaadiks olev liikmesriik oli tihedalt kaasatud selle otsuse väljatöötamise menetlusse ja talle olid teada kaalutlused, mille alusel pidas komisjon vajalikuks need summad asjaomaste fondide rahastamisest välja jätta.
69      Käesoleval juhul ei sea Bulgaaria Vabariik aga kahtluse alla Üldkohtu järeldusi vaidlustatud kohtuotsuse punktis 61, mille kohaselt oli see liikmesriik kaasatud vaidlusaluse otsuse väljatöötamise menetlusse ning vaidlusaluste summade tagasinõudmise küsimust seoses määruse nr 1306/2013 artikliga 54 olid pooled mitu korda arutanud.
70      Järelikult ei ole Bulgaaria Vabariigil alust Üldkohtule ette heita, et ta järeldas sellest vaidlustatud kohtuotsuse punktis 62, et Bulgaaria Vabariik ei saa väita, et teda ei teavitatud põhjustest, miks komisjon kavatses talle määrata finantskorrektsiooni riskiga seotud kulude suhtes, ega väita ka seda, et tal ei olnud võimalik vaidlusaluse otsuse põhjendustest selles küsimuses aru saada.
71      Arvestades Üldkohtu viidatud kohtupraktikat, tuleb seega asuda seisukohale, et Üldkohus järeldas õigusnormi rikkumata, et komisjon ei rikkunud oma põhjendamiskohustust.
72      Teine väiteosa tuleb seetõttu põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
73      Kolmandana, osas, milles Bulgaaria Vabariik leiab käesoleva kohtuotsuse punktides 45 ja 46 kokkuvõtlikult esitatud argumentides, et Üldkohus jättis analüüsimata, kas komisjon järgis ELL artikli 4 lõikes 3 ette nähtud hoolsuskohustust, piisab märkimisest, nagu seda tegi ka kohtujurist oma ettepaneku punktides 82–85, et ühelt poolt ei olnud argumendid, mille Bulgaaria Vabariik Üldkohtus selle kohta esitas, oma olemuselt eraldiseisvad, vaid näisid tuginevat väidetavale menetlusnormide rikkumisele, mis selle liikmesriigi arvates oleks pidanud viima vaidlusaluse otsuse vastuvõtmiseni, ning teiselt poolt olid need argumendid äärmiselt lühidad ja vastupidi sellele, mida väidab see liikmesriik, nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktist 49, et Üldkohus hindas neid argumente ja vastas neile samuti kokkuvõtlikult.
74      Kolmas väiteosa tuleb seega põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
75      Neljandaks, mis puudutab käesoleva kohtuotsuse punktides 47 ja 48 kokku võetud väiteosa, et Üldkohus ei hinnanud teatud tõendeid, mis näitavad, et komisjon ei järginud lojaalse koostöö ja hea halduse põhimõtteid, kui ta algatas määruse nr 1306/2013 artiklis 52 ette nähtud menetluse, samas kui sarnastel hilisematel juhtudel seda menetlust ei algatatud, tuleb märkida, et apellatsioonimenetluses on Euroopa Kohtu ülesanne kontrollida eelkõige seda, kas Üldkohus on õiguslikult piisavalt vastanud kõigile hageja esitatud argumentidele, ning väide, et Üldkohus ei vastanud esimeses kohtuastmes toodud argumentidele, tähendab sisuliselt väidet, et on rikutud Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklist 36 tulenevat põhjendamiskohustust, mida kohaldatakse Üldkohtu suhtes põhikirja artikli 53 esimese lõigu ja Üldkohtu kodukorra artikli 117 alusel (vt selle kohta 27. veebruari 2025. aasta kohtuotsus OA vs. parlament, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, punkt 24 ja seal viidatud kohtupraktika).
76      Nimetatud põhjendamiskohustus ei tähenda, et Üldkohus peab esitama ammendava põhjenduse menetluse poolte iga üksiku argumendi kohta. Põhjendus võib seega olla kaudne, tingimusel et see võimaldab huvitatud isikutel mõista põhjendusi, millel vaidlustatud kohtuotsus põhineb, ning annab Euroopa Kohtule piisavalt teavet kohtuliku kontrolli teostamiseks apellatsioonimenetluses (27. veebruari 2025. aasta kohtuotsus OA vs. parlament, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika).
77      Mis puudutab käesolevas asjas esiteks komisjoni kirja, mille Bulgaaria Vabariik sai kätte 12. mail 2022, siis tuleb märkida, et vaidlustatud kohtuotsuse punktis 22 leidis Üldkohus, et see tõend, mille see liikmesriik esitas enne Üldkohtus toimunud kohtuistungit, on vastuvõetav. Seejärel hindas Üldkohus seda selle kohtuotsuse punktis 53, milles ta leidis, et nimetatud liikmesriik ei selgitanud, kuidas see kiri võib tema argumente toetada, mistõttu ei ole põhjendatud väide, et Üldkohus jättis selle tõendi tähelepanuta.
78      Teiseks, osas, milles Bulgaaria Vabariik leiab selles väiteosas, et Üldkohus ei kommenteerinud tema seisukohti, mis tuginevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. detsembri 2020. aasta määruse (EL, Euratom) 2020/2223, millega muudetakse määrust (EL, Euratom) nr 883/2013 seoses Euroopa Prokuratuuriga tehtava koostöö ja Euroopa Pettustevastase Ameti tulemuslikkusega (ELT 2020, L 437, lk 49), põhjendusele 29 ja artiklile 2, tuleb esile tõsta Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat, mille kohaselt tuleb ELTL artikli 256, Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 58 esimese lõigu ja kodukorra artikli 168 lõike 1 punkti d kohaselt apellatsioonkaebuses täpselt näidata kritiseeritavad osad kohtuotsuses, mille tühistamist nõutakse, samuti õiguslikud argumendid selle nõude konkreetseks põhjendamiseks (22. mai 2025. aasta kohtuotsus Trasta Komercbanka vs. EKP, C‑90/23 P, EU:C:2025:369, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika).
79      Käesoleval juhul tuleb aga märkida, et apellatsioonkaebuse punktis 48 esitatud Bulgaaria Vabariigi argumendid, mis tuginevad viidatud määruse põhjendusele 29 ja artiklile 2, on märkimisväärselt ebaselged ega ole seotud vaidlustatud kohtuotsuse põhjendustega ning need on seega ilmselgelt vastuvõetamatud.
80      Järelikult tuleb esimene väide osaliselt vastuvõetamatuse ja osaliselt põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Teine väide
Poolte argumendid
81      Apellatsioonkaebuse teise väite kohaselt rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta tõlgendas määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõike 5 punkte a ja c koostoimes selle määruse artikli 54 lõikega 1 nii, et kõnealusel juhul hakkas artikli 54 lõikes 1 ette nähtud 18kuuline tähtaeg kulgema alates sellest, kui makseasutus sai kätte OLAFi lõpparuanded.
82      Nimelt on see, mida Üldkohus otsustas vaidlustatud kohtuotsuse punktides 76–78, vastuolus Üldkohtu väljakujunenud kohtupraktikaga, mille kohaselt on määruse nr 1306/2013 artiklis 52 ette nähtud võistlev menetlus ja haldusmenetluses vahetatud erinevad dokumendid otsuse vastuvõtmist ettevalmistavad dokumendid.
83      Bulgaaria Vabariik rõhutab muu hulgas, et Üldkohus leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 76, et kui liidu seadusandja oleks soovinud määrata selle 18kuulise tähtaja alguseks, mille jooksul liikmesriigid nõuavad alusetult makstud summad tagasi nende saajatelt, määruse nr 1306/2013 artiklis 52 ette nähtud kontrollimise ja heakskiitmise menetluse ametliku lõpetamise hetke, siis oleks ta sõnaselgelt viidanud rakendusaktidele.
84      See liikmesriik väidab sellega seoses, et kuigi liidu seadusandja on määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõikes 1 määratlenud dokumendid, mille kättesaamisest hakkab 18kuuline tähtaeg kulgema, üldsõnaliselt, on see tingitud sellest, et vastavuskontrollimenetluse ja eeskirjade eiramise menetluse raames tehtavad kontrollid ja järeldused ning koostatavad aruanded on täiesti erinevat laadi.
85      Bulgaaria Vabariik märgib lisaks, et vastupidi vaidlustatud kohtuotsuse punktis 77 märgitule ei vaidle ta vastu sellele, et komisjonil on põhimõtteliselt õigus otsustada algatada vastavuskontrollimenetlus ja jätta kulud rahastamisest välja OLAFi lõpparuannetes sisalduva teabe alusel.
86      Käesoleval juhul oleks aga määruse nr 1306/2013 artikli 52 alusel juba algatatud menetlus eeldanud, et komisjon teeb rahastamisest keeldumise otsuse pärast kõiki rakendusmääruse nr 908/2014 artiklis 34 ette nähtud etappe.
87      Tema väitel peab nimelt komisjon määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõikes 3 sätestatud menetluses, mis on algatatud selle määruse artikli 52 lõike 1 alusel, lõpetama menetluse samal alusel vastu võetud rakendusotsusega, et asjaomane liikmesriik saaks kindlalt teada, milliseid meetmeid ta peab võtma.
88      Kuna komisjon seda ei teinud, jättis ta Bulgaaria Vabariigi teadmatusse, mis laadi tegevust talle täpselt ette heidetakse.
89      See liikmesriik väidab, et vaidlustatud kohtuotsuse punktides 73–81 tõlgendas Üldkohus kõnealuse juhtumi asjaolusid vääralt seoses määruse nr 1306/2013 artiklitega 52 ja 54, mida tuleb tõlgendada koos, kuna selle määruse artikkel 54 viitab kaitseõiguste osas selle määruse artikli 52 lõikele 3 ja selle määruse artikli 54 lõike 5 alusel vastu võetava otsusega seotud teabele.
90      Ta väidab, et Üldkohus tõlgendas vääralt määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõikeid 1 ja 3 nende koostoimes, kui ta leidis, et need sätted võimaldavad komisjonil võtta vastu otsuse selle määruse artikli 54 lõike 5 alusel, kuigi tegelikult kohustab viimati nimetatud säte komisjoni üksnes järgima nimetatud määruse artikli 52 lõikes 3 ette nähtud võistlevat menetlust, kui ta jätab kulud rahastamisest välja artikli 54 lõike 5 alusel, sest liikmesriik ei ole järginud sama määruse artikli 54 lõikes 1 ette nähtud tähtaega, või asjaomase liikmesriigi hooletuse tõttu.
91      Komisjon leiab, et need argumendid ei ole põhjendatud.
Euroopa Kohtu hinnang
92      Teises väites leiab Bulgaaria Vabariik, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta tõlgendas määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõike 5 punkte a ja c koostoimes selle määruse artikli 54 lõikega 1 ja leidis sisuliselt, et käesoleval juhul hakkas artikli 54 lõikes 1 ette nähtud 18kuuline tähtaeg kulgema alates hetkest, kui makseasutus sai OLAFi lõpparuanded, samas kui selle liikmesriigi arvates tuleb juhul, kui algatatakse menetlus nimetatud määruse artikli 52 alusel, selle menetluse tulemusel võtta otsus rahastamisest keeldumise kohta vastu rakendusmääruse nr 908/2014 artiklis 34 ette nähtud erinevate etappide läbimise järel, mida kõnealusel juhul ei tehtud siis, kui OLAF edastas oma lõpparuanded.
93      Nii toimides eiras Üldkohus väidetavalt määruse nr 1306/2013 artiklis 52 ette nähtud otsustamisprotsessi võistlevat laadi ning asjaolu, et selle haldusmenetluse raames edastatud dokumendid on rahastamisest keeldumise otsuse vastuvõtmist ettevalmistavad dokumendid.
94      Sellega seoses tuleb märkida, et teine väide põhineb ekslikul eeldusel, et kuna komisjon algatas määruse nr 1306/2013 artikli 52 lõike 1 alusel vastavuskontrollimenetluse, on ta kohustatud võtma selle sätte alusel vastu rakendusakti enne, kui ta saab vajaduse korral algatada menetluse selle määruse artikli 54 lõike 5 punktide a ja c alusel.
95      Tegelikult nähtub esimese väite analüüsist ja eelkõige käesoleva kohtuotsuse punktidest 53–55, et eeskirjade eiramise või hooletuse tõttu alusetult makstud summade tagasinõudmise kohustus tekib muu hulgas alates sellest, kui makseasutus või tagasinõudmise eest vastutav asutus on kätte saanud „eeskirjade eiramist kinnitava kontrolliaruande või sarnase dokumendi“, ning menetluse, mille tulemusel võetakse määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõike 5 alusel vastu rakendusakt, võib läbi viia sõltumata selle määruse artikli 52 lõikel 1 põhinevast menetlusest.
96      Järelikult võib komisjon, juhul kui tagasinõudmise kohustuse rikkumine on tõendatud ja ilma et ta oleks kohustatud viimati nimetatud sätte alusel algatatud menetlust kõigepealt lõpetama, võtta nimetatud määruse artikli 54 lõike 5 alusel vastu rakendusakti, tingimusel et järgitakse sama määruse artikli 52 lõikes 3 sätestatud menetlust.
97      Neil asjaoludel ei saa kõnealuse väitega nõustuda.
98      Kuna käsitletava apellatsioonkaebuse ühegi väitega ei saa nõustuda, tuleb apellatsioonkaebus tervikuna rahuldamata jätta.
Kohtukulud
99      Euroopa Kohtu kodukorra artikli 184 lõikes 2 on ette nähtud, et kui apellatsioonkaebus on põhjendamatu, siis otsustab Euroopa Kohus kohtukulude jaotuse.
100    Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1, mida kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuste suhtes, on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
101    Kuna komisjon on kohtukulude väljamõistmist nõudnud ja Bulgaaria Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb komisjoni kohtukulud välja mõista Bulgaaria Vabariigilt, kes ühtlasi kannab ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:
1.      Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.
2.      Jätta Bulgaaria Vabariigi kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.
Allkirjad
*      Kohtumenetluse keel: bulgaaria.
1      Konfidentsiaalsed andmed on kustutatud.
2      Konfidentsiaalsed andmed on kustutatud.
3      Konfidentsiaalsed andmed on kustutatud.
4      Konfidentsiaalsed andmed on kustutatud.
5      Konfidentsiaalsed andmed on kustutatud.
6      Konfidentsiaalsed andmed on kustutatud.
7      Konfidentsiaalsed andmed on kustutatud.
8      Konfidentsiaalsed andmed on kustutatud.
9      Konfidentsiaalsed andmed on kustutatud.
10      Konfidentsiaalsed andmed on kustutatud.