62008CC0306_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el presente recurso por incumplimiento la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al adjudicar los Programas para el Desarrollo de Actuaciones Integradas (en lo sucesivo, «PAI»), un instrumento de desarrollo urbanístico de la Comunidad Valenciana establecido por la LRAU (2) y su sucesora, la LUV, (3) el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 93/37/CEE (4) y 2004/18/CE (5) sobre contratos públicos.
2. El presente recurso permite al Tribunal de Justicia examinar una vez más el tratamiento de las medidas de desarrollo urbanístico en el ámbito de aplicación de las normas sobre contratos públicos y clarificar el significado de los conceptos «oneroso» y «concesión» en las Directivas sobre contratos públicos de que se trata.
3. El presente recurso por incumplimiento ha sido el resultado de numerosas peticiones presentadas ante el Parlamento Europeo en las que se denunciaban diversos aspectos de la LRAU, entre otros la ubicación geográfica de los proyectos de urbanización y su impacto sobre el medio ambiente, la expropiación de terrenos sin una indemnización justa, y la obligación impuesta a los propietarios de terrenos de tener que pagar por obras de infraestructura que no quieren o no necesitan. (6) La Comisión investigó las diferentes denuncias y se encontró con que la única vía que podía seguirse era la de la contratación pública porque, o bien la Comisión no era competente, (7) o no había argumentos de peso para que prosperase una demanda. (8) Como los principales motivos de queja de los peticionarios se referían a otras cuestiones distintas del cumplimiento de la normativa en materia de contratos públicos, (9) de poco consuelo les van a servir el presente recurso de la Comisión y la solución que se dé al litigio.
I. Marco jurídico
Normativa de la UE (10)
– La Directiva 93/37
4. La Directiva 93/37 se aplica a los contratos públicos de obras y a las concesiones de obras públicas.
5. Las contratos públicos de obras se definen como «contratos de carácter oneroso, celebrados por escrito entre un contratista, por una parte, y un poder adjudicador […], que tengan por objeto bien la ejecución, bien conjuntamente la ejecución y el proyecto de obras relativas a una de las actividades contempladas en el anexo II o de una obra […], bien la realización, por cualquier medio, de una obra que responda a las necesidades especificadas por el poder adjudicador». (11)
6. Las concesiones de obras públicas se definen como «el contrato que presente los caracteres contemplados en la letra a), con la salvedad de que la contrapartida de las obras consista, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado de un precio». (12)
7. El artículo 6, apartado 6, contiene una exigencia general de no discriminación.
8. El artículo 11 exige que los anuncios se publiquen in extenso en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas
y en la base de datos TED.
9. El artículo 12 se refiere al plazo de recepción de las ofertas. Establece un período de cincuenta y dos días desde la publicación del anuncio en los supuestos en que se utilice el procedimiento abierto.
10. El capítulo II del título IV (esto es, los artículos 24 a 29) se refiere a los criterios de selección cualitativa. El artículo 24 enumera una serie de situaciones en las que un contratista puede ser excluido de la participación en un contrato, e incluye supuestos como que el contratista se encuentre en estado de quiebra o que haya sido condenado por cualquier delito que afecte a la moralidad profesional. Los artículos 25 a 29 tratan de las pruebas que pueden pedirse a un contratista en relación con su inscripción en el registro profesional, su capacidad financiera o su capacidad técnica, además de hacer referencia a la situación de los Estados miembros que poseen listas oficiales de contratistas clasificados.
– La Directiva 2004/18
11. La Directiva 2004/18 refunde en un único texto varias Directivas, entre otras, la Directiva 93/37. Aquella engloba todos los contratos públicos, definidos como «contratos onerosos celebrados por escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores, cuyo objeto sea la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios en el sentido de la presente Directiva». (13)
12. Los contratos públicos de obras se definen más detalladamente como «contratos públicos cuyo objeto sea bien la ejecución, o bien conjuntamente el proyecto y la ejecución de obras relativas a una de las actividades mencionadas en el anexo I o de una obra, bien la realización, por cualquier medio, de una obra que responda a las necesidades especificadas por el poder adjudicador». (14)
13. Los contratos públicos de servicios se definen con mayor detalle como «contratos públicos distintos de los contratos públicos de obras o de suministro cuyo objeto sea la prestación de los servicios a los que se refiere el anexo II». (15)
14. Una concesión de obras públicas se define de forma más concreta como «un contrato que presente las mismas características que el contrato público de obras, con la salvedad de que la contrapartida de las obras consista, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado de un precio». (16)
15. Una concesión de servicios se define como «un contrato que presente las mismas características que el contrato público de servicios, con la salvedad de que la contrapartida de la prestación de servicios consista, o bien únicamente en el derecho a explotar el servicio, o bien en dicho derecho acompañado de un precio». (17) Las concesiones de servicios están excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva. (18)
16. La Directiva 2004/18 no se aplica a los contratos públicos de servicios cuyo objeto sea la adquisición o el arrendamiento, independientemente del sistema de financiación, de terrenos, edificios ya existentes u otros bienes inmuebles, o relativos a derechos sobre estos bienes. (19)
17. El artículo 2 establece que, al adjudicar contratos, los poderes adjudicadores darán a los operadores económicos un trato igualitario y no discriminatorio y obrarán con transparencia.
18. El artículo 6 trata de la confidencialidad de los secretos técnicos y comerciales y de otros aspectos confidenciales de las ofertas, y exige al poder adjudicador que no divulgue la información que le hayan facilitado los operadores económicos y que estos hayan designado como confidencial.
19. El artículo 24 dispone que los poderes adjudicadores indicarán en el anuncio de licitación si autorizan o no las variantes y mencionarán en el pliego de condiciones los requisitos mínimos que deberán cumplir las variantes, así como las modalidades de su presentación. Solo se tomarán en consideración las variantes que cumplan los requisitos mínimos exigidos.
20. El artículo 30 se refiere a los casos que justifican el recurso al procedimiento negociado con publicación de un anuncio de licitación. Explica a grandes rasgos cómo han de desarrollarse dichos procedimientos negociados.
21. El artículo 31, apartado 4, letra a), versa sobre los casos que justifican el recurso al procedimiento negociado sin publicación de un anuncio de licitación y, de manera más específica, sobre la forma en que este ha de desarrollarse en el supuesto de que se necesiten obras o servicios complementarios que no figuren en el proyecto contemplado inicialmente.
22. El artículo 48, apartado 2, enumera las pruebas que pueden aportarse para acreditar las capacidades técnicas del operador económico.
23. El artículo 53 establece que los criterios en que se basen los poderes adjudicadores para adjudicar los contratos públicos serán, bien el de la oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador (lo que puede implicar distintos criterios vinculados al objeto del contrato público de que se trate, como las características medioambientales, la calidad, el precio y la rentabilidad, entre otros), o bien el del precio más bajo. También se refiere a la obligación que tiene el poder adjudicador de precisar, si es posible, la ponderación relativa asociada a cada criterio para determinar la oferta económicamente más ventajosa o el orden decreciente de importancia de los criterios.
Normativa nacional
– Legislación estatal
24. En España la competencia legislativa en materia de contratos públicos corresponde al Estado. También se atribuyen a la competencia del Estado la expropiación forzosa y el derecho de propiedad. Por otra parte, la competencia legislativa en materia de ordenación del territorio y urbanismo la tienen las Comunidades Autónomas, en el marco de lo dispuesto por la Constitución y la normativa estatal. (20) La LRAU y la LUV se aprobaron sobre la base de las competencias autonómicas para regular la ordenación territorial y el urbanismo.
25. La Constitución Española reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia, si bien el contenido de estos derechos viene delimitado por su función social, de acuerdo con las leyes. (21) De conformidad con esto, todos tienen derecho a disfrutar de una vivienda adecuada. Los poderes públicos contribuyen a crear las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad ha de participar en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. (22)
26. La normativa estatal española en materia de ordenación territorial y urbanismo ha sufrido varios cambios tras la aprobación de la LRAU. El actual marco legislativo lo define el TRLS. (23) Conviene exponer ciertos principios básicos de esta normativa que se incluían también en los actos legislativos precedentes aplicables en la fase administrativa previa.
27. Con arreglo al TRLS, la ordenación territorial y el desarrollo urbanístico son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. La determinación del destino de cada terreno no confiere el derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes. La legislación sobre ordenación territorial y urbanística debe garantizar la dirección y el control por las Administraciones Públicas del proceso urbanístico en sus diferentes fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación del suelo por cualesquiera sujetos, públicos o privados. Además, la comunidad debe participar en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos. (24)
28. Los particulares, sean o no propietarios de los terrenos podrán asumir, en ejercicio de la libre empresa, la actividad de ejecución de la urbanización cuando no la realice la Administración competente. La habilitación para el desarrollo de esta actividad deberá atribuirse mediante un procedimiento con publicidad y concurrencia que salvaguarde una adecuada participación de la comunidad en las plusvalías derivadas de las actuaciones urbanísticas. (25)
29. Las actuaciones de transformación urbanística pueden comportar: 1) la entrega gratuita a la Administración competente del suelo reservado para viales, zonas verdes y otros espacios municipales, así como otras dotaciones públicas incluidas en la propia actuación; 2) la financiación y ejecución de todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente y la construcción de las infraestructuras necesarias; y 3) la entrega a la Administración competente de las obras e infraestructuras, junto con el suelo correspondiente. (26)
– Legislación autonómica
Definición de PAI
30. Con arreglo a la LRAU y la LUV, en la Comunidad Valenciana el desarrollo urbanístico (27) puede llevarse a cabo en régimen de Actuación Aislada (en los supuestos en que hay una sola parcela) o de Actuación Integrada (en los supuestos en que hay dos o más parcelas y se necesita conectar el solar a una red de servicios). (28)
31. La ejecución de las Actuaciones Integradas es siempre pública, (29) y puede llevarse a cabo directa o indirectamente. Corresponde a la Administración local que desee urbanizar el suelo en cuestión por medio de una Actuación Integrada decidir cuál de estos procedimientos de gestión aplica. (30) Si opta por el procedimiento de gestión directa, las obras e inversiones se financian con fondos públicos (31) y las gestiona el poder adjudicador [la Administración]. (32) Si opta por el procedimiento de gestión indirecta, la Administración local elige a un urbanizador y los propietarios deben compensar al urbanizador las cargas de la urbanización en proporción a los terrenos que aporten al proyecto.
Los Programas para el Desarrollo de Actuaciones Integradas: procedimiento
32. Una de las vías para desarrollar una Actuación Integrada es recurrir a un PAI. (33) Tanto en el caso de la LRAU como en el de la LUV, este procedimiento consta de cuatro fases: iniciativa, selección, reparcelación y provisión de infraestructuras. (34)
33. El PAI puede ponerse en marcha a iniciativa de la Administración local o a solicitud de cualquier particular, sea o no propietario de los terrenos de que se trate. (35) La autoridad local debe aprobar una ordenación pormenorizada, que puede estar previamente determinada en el Plan General de Ordenación Urbana. (36) El PAI supone una elección definitiva entre las alternativas de uso del suelo que permite el Plan vigente.
34. Con arreglo a la LRAU, el procedimiento se pone en marcha cuando se presenta una solicitud para que se someta a información pública una alternativa técnica de un PAI. (37) Este documento identifica el ámbito de suelo objeto de transformación, establece si procede la ordenación detallada o estructural que se ha de desarrollar mediante el programa, e incluye el proyecto de urbanización, así como su integración en la ciudad o el territorio. (38) La corporación local puede, o desestimar la petición, o someterla a información pública mediante su publicación en los diarios regionales, (39) con o sin observaciones. (40) Durante la fase de información pública toda persona puede formular alegaciones o presentar otras alternativas técnicas. En este momento se pueden presentar también proposiciones jurídico-económicas. (41) Las proposiciones jurídico-económicas determinan las condiciones jurídicas, económicas y financieras de ejecución del PAI. (42) El Ayuntamiento aprueba entonces un PAI mediante la elección de una alternativa técnica y una proposición jurídico-económica (aunque no necesariamente presentadas por la misma persona). (43) La LRAU establece también un procedimiento simplificado en el que no es necesaria la aprobación por parte del ente local de la primera alternativa técnica presentada por el iniciador del PAI, sino que sólo necesita protocolizarse ante notario. (44)
35. Con arreglo a la LUV, el PAI lo inicia una persona que remite los documentos enumerados en la propia ley. (45) Estos documentos pasan a formar parte de las bases particulares reguladoras de la adjudicación del PAI, (46) con arreglo a las cuales se valorarán las subsiguientes ofertas. (47) Una vez presentados los documentos, la entidad adjudicadora decide si opta por el procedimiento de gestión directa o por el de gestión indirecta. (48) La elección de un procedimiento de gestión indirecta supone la aprobación, implícita (49) o explícitamente, de las bases tal como se remitieron. (50) El procedimiento de adjudicación del PAI comienza con la publicación de un anuncio de concurso en el Diario Oficial de la UE y en los diarios regionales. (51) Si el PAI modifica la ordenación estructural, su aprobación por el poder adjudicador queda condicionada a su aprobación definitiva por el Gobierno autonómico. (52)
Objeto del PAI
36. El objeto del PAI es identificar el ámbito de la Actuación Integrada, con expresión de las obras que se han de acometer, los plazos, y las bases técnicas y económicas para gestionar la Actuación. (53) Su objeto es la urbanización de dos o más parcelas, transformando dichas parcelas en solar y conectándolas a las redes de servicio existentes. (54)
37. Con arreglo tanto a la LRAU como a la LUV, los PAI deben alcanzar los siguientes objetivos: (55)
– conectar la urbanización con las redes de infraestructuras, de comunicaciones y de servicios públicos existentes;
– construir nuevas infraestructuras y espacios públicos;
– urbanizar completamente el área y realizar las obras públicas complementarias que se precisen;
– obtener suelo para los fines del PAI;
– obtener el aprovechamiento que legalmente corresponda;
– obtener la financiación necesaria para terminar el PAI.
38. Además de estas obligaciones, la normativa autonómica expone los siguientes objetivos que pueden
alcanzarse también mediante los PAI: (56)
– efectuar aportaciones en favor del municipio; (57)
– realizar otras obras distintas a las mencionadas;
– afectar fincas a la construcción con fines sociales.
Reparto de competencias según los PAI
39. La Administración local controla y supervisa el PAI. Es responsable de elegir a un urbanizador en los supuestos de gestión indirecta, (58) y de aprobar el PAI, así como de proponer modificaciones en caso necesario. (59) Al terminar el PAI, las obras pasan al municipio, una vez transcurridos tres meses desde su ofrecimiento formal al Ayuntamiento sin respuesta administrativa expresa o desde que queden abiertas al uso público. (60) Desde su recepción el Ayuntamiento asume las obligaciones de mantenimiento. La entidad adjudicadora puede acordar recibir una retribución en metálico en lugar del suelo correspondiente al diez por ciento a que tiene derecho en concepto de aprovechamiento urbanístico. (61)
40. En los supuestos de actuación directa el urbanizador es la propia Administración local, mientras que en los de gestión indirecta lo elige la corporación local en pública competencia. El urbanizador se define en las leyes autonómicas como el agente público responsable del desarrollo y ejecución del PAI. (62)
41. El urbanizador es responsable de redactar los documentos técnicos que se establezcan en las bases, de proponer y gestionar la reparcelación, (63) y de contratar al empresario constructor encargado de la ejecución de las obras. (64) Con arreglo a la LUV, el urbanizador está obligado a subcontratar la ejecución de las obras públicas correspondientes al PAI respetando la normativa sobre contratos públicos, salvo que no se supere la cuantía establecida, en caso de que haya un único propietario, o, en caso de que haya varios propietarios de terrenos, estos acuerden unánimemente con el urbanizador que él mismo puede ejecutar las obras. El urbanizador será retribuido mediante una parte de las parcelas edificables, un pago en metálico o ambos, que recibirá de los propietarios de los terrenos. (65)
42. El propietario de terreno puede elegir entre la expropiación y la participación en el PAI. Si opta por la expropiación, recibirá un justiprecio según el valor inicial del terreno en cuestión. (66) En ese caso, la Administración local será responsable de llevar a cabo la expropiación y el urbanizador estará obligado a pagar la indemnización. (67) Si opta por participar, el propietario de terreno queda obligado a contribuir proporcionalmente a las cargas de la urbanización, bien cediendo terrenos al urbanizador, o bien pagándole directamente en metálico. (68) A cambio recibirá terreno urbanizado.
43. El propietario de terreno está obligado a pagar las siguientes cargas, en proporción a la extensión de terreno que haya aportado al proyecto: (69)
– el coste de las obras de urbanización e indemnizaciones, respecto a las inversiones necesarias para cubrir los objetivos del PAI;
– el beneficio empresarial del urbanizador por la promoción de la actuación (que, según la LUV pero no según la LRAU, no podrá superar el diez por ciento);
– los gastos de gestión asociados.
II. Procedimiento administrativo previo
44. El 21 de marzo de 2005 la Comisión remitió a España un escrito de requerimiento por considerar que diversas disposiciones de la LRAU relativas a la adjudicación de los PAI eran contrarias a la Directiva 93/37. Las autoridades españolas respondieron a dicho escrito rebatiendo que los PAI fuesen un contrato público en el sentido de dicha Directiva y aludiendo al proyecto de adopción de una nueva ley, la LUV.
45. El 15 de diciembre de 2005, tras un intercambio de escritos entre la Comisión y las autoridades españolas, la Comisión, no satisfecha con las explicaciones dadas por el Reino de España, emitió un dictamen motivado exigiéndole la adopción en el plazo de tres semanas, es decir, hasta el 6 de enero de 2006, de las medidas necesarias para garantizar que la LRAU cumpliese lo dispuesto en la Directiva 93/37.
46. El dictamen motivado señalaba que la adjudicación de los PAI con arreglo a la LRAU infringía 1) la Directiva 93/37 y «particularmente sus artículos 1, 11 a 13 (y, subsidiariamente, sus artículos 3 y 15), así como el capítulo II de su título IV»; 2) la Directiva 92/50/CEE (70) «y particularmente sus artículos 1, 15 a 19 y el capítulo II de su título VI»; y 3) «los artículos 43 a 55 del Tratado y los principios generales indicados por el Tribunal de Justicia».
47. El 26 de enero de 2006, el Reino de España replicó que la LUV, que debía entrar en vigor el 1 de febrero de 2006, iba a derogar la LRAU.
48. El 10 de abril de 2006, después de un nuevo intercambio de escritos, la Comisión envió un escrito de requerimiento complementario habida cuenta de que la infracción persistía y de que había expirado el plazo para adaptar el Derecho interno a la Directiva 2004/18.
49. El 12 de octubre de 2006 la Comisión dirigió al Reino de España un dictamen motivado complementario por considerar que la adjudicación de los PAI 1) con arreglo a la LUV constituía una infracción de la Directiva 2004/18 y de «ciertos principios generales del Derecho comunitario derivados del Tratado CE»; y 2) con arreglo a la LRAU (entre el 21 de marzo de 2005 y el 31 de enero de 2006) infringía los artículos 2, 6, 24, 30, 31, apartado 4, letra a), 36, 48, apartado 2, y 53 de la Directiva 2004/18 y «el principio de igualdad de trato y no discriminación, tal como se deriva de las disposiciones del Tratado CE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los artículos 10 y 49 del Tratado CE», así como, alternativamente, el título III relativo a las concesiones de obras.
50. No satisfecha con la respuesta del Reino de España al dictamen motivado complementario, la Comisión decidió interponer el presente recurso por el que solicita al Tribunal de Justicia que declare que 1) al adjudicar los PAI con arreglo a la LRAU, el Reino de España «ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a la Directiva 93/37 y, particularmente, sus artículos 1, 6, párrafo 6, 11, 12, así como el [Capítulo 2 de su Título IV] (artículos 24 a 29)»; y 2) al adjudicar los PAI con arreglo a la LUV (tal y como ha sido desarrollada mediante el Decreto 67/2006 de la Comunidad Valenciana, de 12 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y de Gestión Territorial y Urbanística), (71) el Reino de España «ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, 6, 24, 30, 31, párrafo 4, apartado a), 48, párrafo 2, y 53 de la Directiva 2004/18».
III. Alcance del asunto
51. A lo largo del procedimiento administrativo previo y en sus alegaciones escritas ante el Tribunal de Justicia, la Comisión ha abordado numerosas cuestiones que escapan del ámbito de aplicación del recurso por incumplimiento tal como queda definido en el petitum
de la demanda. Por tanto, es importante exponer el alcance exacto del presente recurso.
52. Aunque la Comisión no ha excluido explícitamente de sus pretensiones la gestión directa de los PAI, debe entenderse que este recurso por incumplimiento se refiere solamente a la gestión indirecta de éstos, dado que las denuncias que plantea, relativas al modo en que se selecciona al urbanizador, sólo pueden referirse lógicamente al procedimiento de gestión indirecta. (72) Por tanto, el Tribunal de Justicia ha de examinar si este supuesto está comprendido en el ámbito de aplicación de las Directivas en cuestión y, en caso afirmativo, si las infringe.
53. Si se considera que la adjudicación del contrato al urbanizador no está comprendida en el ámbito de aplicación de las Directivas en cuestión, el Tribunal de Justicia no debería, a mi juicio, examinar si la gestión indirecta de los PAI vulnera el Tratado, dado que la Comisión no ha solicitado al Tribunal de Justicia que declare la incompatibilidad de los PAI con el Tratado o, en particular, con alguno de los principios generales. (73) Si bien la Comisión planteó en los dictámenes motivados la posible incompatibilidad con el Tratado y los principios generales, tal como se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no lo ha hecho ante el propio Tribunal.
54. A la Comisión se le permite naturalmente limitar el alcance de sus pretensiones ante el Tribunal de Justicia. Ahora bien, cuando esto ocurra, el Tribunal de Justicia no podrá pronunciarse sobre cuestiones que estén fuera del alcance del recurso por incumplimiento tal como lo haya planteado la Comisión. (74) El Tribunal de Justicia debe respetar el principio ne eat iudex ultra petita partium . Una lectura minuciosa del petitum
de la demanda resulta de particular importancia en el presente recurso por incumplimiento, dado que el procedimiento administrativo previo ha sido relativamente largo y complicado, el expediente es extenso, y las alegaciones de las partes abarcan una gama de problemas más amplia que los formulados en las pretensiones.
55. Al haber planteado la Comisión únicamente la cuestión de la compatibilidad de la LRAU con la Directiva 93/37 y de la LUV con la Directiva 2004/18, la compatibilidad de la LRAU con la Directiva 92/50 (75) rebasa los límites del presente recurso por incumplimiento, como ocurre con la cuestión de la compatibilidad con el Tratado.
56. Procede señalar, además, que el tenor literal de la primera pretensión, relativa a la LRAU y a la Directiva 93/37, es abierto, mientras que la lista en la segunda petición, relativa a la LUV y a la Directiva 2004/18, es exhaustiva. Por tanto, por lo que respecta a la segunda pretensión, el Tribunal de Justicia sólo puede examinar el incumplimiento alegado con respecto a los artículos de la Directiva 2004/18 expresamente mencionados.
IV. Admisibilidad
57. El Reino de España alega que la primera pretensión es inadmisible por dos motivos principales: 1) el hecho de que la Comisión entablase el procedimiento por incumplimiento cuando sabía que la Directiva 93/37 estaba a punto de ser derogada y sustituida por la Directiva 2004/18, que ya se había publicado cuando se envió el primer escrito de requerimiento. Como la ley autonómica se derogó dos años antes de que se interpusiese el recurso, no ve el interés en continuar el examen de esta cuestión; y 2) el hecho de que la Comisión hubiese dispuesto de más de diez años para entablar el procedimiento por infracción y decidiese hacerlo justo antes de que la Directiva 93/37 quedase derogada.
58. Estos motivos pueden ser desestimados de manera muy sucinta. Según jurisprudencia reiterada, la Comisión no necesita tener un interés específico en ejercitar la acción de incumplimiento, y puede decidir plantear el recurso en cualquier momento que considere oportuno. (76)
59. Además, según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado. (77) Como regla general, no puede tomarse en consideración la adopción, después de la fecha de expiración del plazo, de leyes, reglamentos o disposiciones administrativas.
60. Por consiguiente, procede pronunciarse sobre la eventual existencia del incumplimiento por parte de España, alegado en el marco del presente motivo, a la luz de la normativa en vigor el 6 de enero de 2006, fecha en la que expiró el plazo señalado en el dictamen motivado de 15 de diciembre de 2005. En ese momento tanto la LRAU como la Directiva 93/37 estaban en vigor, aunque iban a quedar derogadas poco después. (78)
61. Sin embargo, el Reino de España aduce otra circunstancia interesante en su defensa: la del plazo anormalmente reducido de tres semanas, a lo largo del período navideño, que se le concedió para dar respuesta al primer dictamen motivado. (79)
62. El plazo señalado por la Comisión en su dictamen motivado debe ser razonable. (80) Si el plazo es razonable es algo que debe determinarse caso por caso, teniendo en cuenta todas las circunstancias concurrentes. (81) En ocasiones pueden permitirse plazos más cortos cuando sea urgente remediar un incumplimiento. La Comisión no ha indicado que en el presente recurso por incumplimiento exista tal urgencia.
63. El plazo de tres semanas (82) no resulta, a mi parecer, razonable. La Comisión no podía esperar que el Reino de España adaptase la LRAU a la Directiva 93/37 en ese plazo o que dejase de adjudicar los PAI con arreglo a la LRAU, como hubiera sido necesario para dar cumplimiento al dictamen motivado. En realidad, a mi juicio, la única explicación plausible de por qué la Comisión señaló un plazo de cumplimiento tan corto fue porque sabía que tanto la Directiva como la LRAU estaban a punto de quedar derogadas y quería que quedasen comprendidas en el ámbito del recurso por incumplimiento.
64. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia establece que unos plazos muy cortos pueden estar justificados en situaciones especiales, como cuando el Estado miembro interesado tiene pleno conocimiento de las quejas de la Comisión mucho antes del comienzo del procedimiento. (83) En el presente recurso por incumplimiento el Reino de España conocía la posición de la Comisión desde hacía casi nueve meses, ya que el escrito de requerimiento se envió el 21 de marzo de 2005.
65. En cualquier caso, no parece que el corto plazo haya tenido consecuencias negativas para el Reino de España. Envió su contestación al dictamen motivado el 26 de enero 2006 y, si bien esto ocurrió con posterioridad a la fecha señalada en dicho dictamen, la Comisión tuvo en cuenta su justificación. El Reino de España tuvo, además, la oportunidad de formular observaciones complementarias en un escrito de 17 de marzo de 2006. Aunque los plazos no se consideren razonables, si no se han producido consecuencias negativas la jurisprudencia del Tribunal de Justicia estima que estos asuntos son admisibles. (84)
66. Por consiguiente, el recurso debe considerarse plenamente admisible.
V. ¿Se aplican las Directivas pertinentes en materia de contratos públicos a los PAI?
A. Acuerdos sobre uso del suelo y contratación pública
67. Antes de examinar la cuestión de la clasificación legal de los PAI con arreglo a la Directiva 2004/18, es importante señalar su naturaleza específica como convenios de colaboración entre el sector público y el privado, cuyo objetivo es permitir a la Administración pública cumplir sus obligaciones de un modo eficiente, por la vía de incentivar la urbanización privada con la correspondiente obligación de proporcionar al mismo tiempo infraestructuras públicas. (85)
68. La ordenación territorial y el planeamiento urbanístico son materias que pertenecen en lo fundamental a la competencia de los Estados miembros. En ellos, el planeamiento y la ordenación del territorio, la zonificación y el desarrollo urbanístico son normalmente prerrogativas públicas. No obstante, los propietarios de terreno, los inversores inmobiliarios y las empresas de construcción suelen tener interés en urbanizar áreas que no están sometidas a una ordenación pormenorizada, con el fin de poder explotar potenciales derechos de edificación del suelo. En tales casos, también los poderes públicos se benefician, dado que no tienen que emplear su escaso capital propio y sus escasos medios administrativos. Esta situación ha conducido al desarrollo de varios tipos de acuerdos de cooperación («acuerdos sobre uso del suelo») entre corporaciones locales y operadores económicos privados.
69. El objetivo de los acuerdos sobre uso del suelo es permitir la construcción en un área específica. En ese tipo de acuerdos las autoridades locales ofrecen garantías en lo que respecta al ejercicio de sus prerrogativas públicas en materia de planeamiento (por ejemplo, comprometiéndose a definir los derechos de edificación de un cierto modo), a cambio de compromisos por parte de los operadores económicos de que se trate. En otras palabras, se trata de adoptar una ordenación pormenorizada con determinados contenidos específicos en cuanto a la cantidad, ubicación y uso planeado de los derechos de edificación a cambio (86) de un compromiso de financiación y ejecución de las obras de infraestructura contenidas en la ordenación detallada y, eventualmente también, de edificaciones necesarias para fines públicos, como servicios públicos o vivienda social.
70. Los PAI son un ejemplo de acuerdo sobre uso del suelo. El problema que se plantea, no obstante, es que su lógica se asienta en una relación en la que la iniciativa procede de un particular. (87) El objetivo de la LRAU y de la LUV ha sido superar el estancamiento en el desarrollo urbanístico (y, con ello, el estancamiento en la construcción de infraestructuras públicas que acompañan a tales proyectos en España) por la vía de poner el énfasis en la iniciativa privada, que se manifiesta a través de la actividad del urbanizador, que está separada tanto de la propiedad del suelo como de la actividad de la Administración pública. Por consiguiente, constituyen esencialmente un sistema para seleccionar una alternativa de desarrollo urbanístico (88) y al urbanizador que la pondrá en práctica de la manera más eficiente posible.
71. Ahora bien, el efecto que esto tiene en el ámbito de la contratación pública, y, especialmente, respecto a la ejecución de las obras públicas relacionadas es que, como señala la Comisión, un sistema de este tipo es inherentemente discriminatorio debido a la posición privilegiada del particular que inicia el procedimiento en comparación con los licitadores posteriores. (89)
72. Por ello resulta muy difícil encajar el sistema de los PAI en el ámbito de aplicación de la normativa sobre contratos públicos.
73. Al examinar qué encaja en el marco normativo sobre contratos públicos, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha seguido hasta la fecha una interpretación relativamente amplia pro contratación pública. (90) Esto ha generado un debate acerca de si los acuerdos sobre uso del suelo se clasifican o deberían clasificarse como contratos públicos o, de forma más precisa, como contratos públicos de obras, en la medida en que con frecuencia implican, directa o indirectamente, la ejecución de obras públicas por parte del urbanizador o de los propietarios del suelo. (91) Especialmente problemática ha resultado la cuestión del carácter oneroso del contrato y, más precisamente, si la atribución de nuevos derechos de edificación por parte del poder público puede considerarse contraprestación económica a cambio de las infraestructuras que el urbanizador está obligado a construir para la Administración. (92)
74. Recientemente, sin embargo, en la sentencia Helmut Müller, (93) el Tribunal de Justicia ha rechazado seguir la interpretación funcional propuesta por la Comisión en ese asunto, que podría haber sometido una parte considerable de las facultades y actividades tradicionalmente reservadas a las autoridades locales en el ámbito del Derecho del planeamiento y la edificación a las disposiciones en materia de obras públicas. El Tribunal de Justicia declaró que el objeto de las normas en materia de contratación pública era aplicar la normativa de la Unión a la adjudicación de contratos celebrados por cuenta de autoridades estatales, regionales o locales y otros organismos de Derecho público. (94) El mero ejercicio de competencias normativas en materia urbanística, con la finalidad de satisfacer el interés general, no tiene por objeto ni recibir prestaciones contractuales ni satisfacer el beneficio económico directo del poder adjudicador, en los términos exigidos por la Directiva 2004/18. (95)
75. La noción de contrato público de obras es un concepto autónomo y objetivo del Derecho de la UE. (96) No obstante, a mi parecer, el Tribunal de Justicia debe hacer uso de una cierta moderación si la interpretación de un concepto de Derecho de la UE parece conducir en la práctica a que un instrumento de Derecho nacional pierda su raison d’être o a que un acto legislativo detallado de la UE resulte aplicable a fenómenos en los que no pensó el legislador de la UE durante el procedimiento legislativo.
76. En el presente recurso por incumplimiento la inclusión de los PAI en la categoría de contratos públicos de obras tendría la consecuencia práctica de desincentivar la iniciativa privada en el ámbito de la ordenación y el desarrollo territoriales, dado que, si se consideran incluidos en el ámbito de aplicación de las Directivas sobre contratos públicos, los PAI parecen contravenir el objetivo principal de la contratación pública, que es el de dispensar un trato igual a todos los participantes. La única opción que quedaría entonces en Derecho urbanístico sería el modelo clásico en el que los poderes públicos diseñan y aprueban todos los documentos relativos al planeamiento y el uso del suelo, y financian y organizan su ejecución y puesta en práctica, directamente y recurriendo a fondos públicos.
77. Por consiguiente, al examinar si este asunto plantea cuestiones en materia de contratos públicos, es decir, al examinar si las normas de que se trata están comprendidas en el ámbito de aplicación de las Directivas en cuestión, el Tribunal de Justicia debe tener cuidado de no estirar excesivamente el significado de determinados criterios incorporados a las Directivas sobre contratos públicos para hacer encajar el presente acuerdo en el ámbito de aplicación de esa normativa. De hacerse así estaríamos ante una solución procrusteana. (97)
B. Requisitos para la aplicación de las Directivas
78. No se discute que, en el presente asunto, los municipios que adjudican los PAI son poderes adjudicadores, que los urbanizadores son operadores económicos, y que se celebra un contrato por escrito entre ambos, en el sentido de las Directivas 93/37 y 2004/18. Además, el planteamiento de la Comisión solo se refiere a aquellos PAI cuyo valor supera los umbrales pertinentes fijados en dichas Directivas.
79. Lo que sí que se discute es, sin embargo, si el contrato en cuestión tiene carácter oneroso en el sentido de las Directivas en cuestión.
1. ¿Existe relación onerosa a cargo del poder adjudicador?
80. El Tribunal de Justicia ha atribuido un sentido amplio al concepto de «carácter oneroso», a la vista de los objetivos de las Directivas en materia de contratos públicos, que son abrir la contratación pública a la competencia y evitar los obstáculos al ejercicio de las libertades fundamentales reconocidas en el Tratado. (98)
81. Aunque el carácter oneroso no implica, pues, que la contraprestación haya de consistir únicamente en dinero, (99) la cuestión es si dicha contraprestación tiene que proceder del propio poder adjudicador o si basta con que la misma exista, al margen de quién la aporte. Esta última interpretación supondría que las disposiciones sobre contratos públicos de obras se aplicarían también en el supuesto en que un particular financia y ejecuta obras públicas en su propio terreno, con el acuerdo y la autorización del poder adjudicador sin el correspondiente beneficio económico para sí mismo, y sin que el poder adjudicador tenga ninguna obligación legal de ejecutarlas. (100)
82. En la sentencia La Scala el Tribunal de Justicia estimó que existía causa onerosa, aunque era el propietario-urbanizador del terreno el que tenía que soportar las cargas de urbanización, porque el municipio tenía obligación de ejecutar las obras de infraestructura necesarias.
83. A mi juicio ese asunto es diferente del presente recurso. Al renunciar a la tasa de urbanización que se cobraba normalmente en esos supuestos, el poder adjudicador sufría un perjuicio económico.
84. En la sentencia Parking Brixen el Tribunal de Justicia estimó que, para que hubiese contrato público de servicios, la contraprestación había de pagarla directamente la entidad adjudicadora al prestador de servicios. (101) El Tribunal consideró, por tanto, que el servicio en cuestión (la gestión de un aparcamiento público de pago) no era un contrato público de servicios porque la retribución no procedía de la Administración pública, sino de las cantidades abonadas por terceros por el uso del aparcamiento en cuestión. (102)
85. Recientemente, en el asunto Helmut Müller, el Abogado General Mengozzi ha estimado que el concepto de contrato oneroso se basa en la idea de un intercambio de prestaciones entre el poder adjudicador, que paga un precio, y el adjudicatario, llamado a realizar los trabajos u obras. Según él, es por tanto evidente la naturaleza sinalagmática
del contrato público. (103)
86. Estoy de acuerdo con ese parecer. A mi juicio para que exista contrato oneroso es necesario que el poder adjudicador soporte el perjuicio económico, bien positivamente, en forma de una obligación de pago frente al operador económico, o bien negativamente, como una pérdida de ingresos o de recursos que en otro caso se percibirían.
87. Frente a lo alegado por la Comisión, no basta la mera facultad del poder adjudicador de exigir a un tercero que pague por las obras o servicios, porque no hay relación sinalagmática en forma de intercambio de actuaciones de valor económico tangible entre la entidad adjudicadora y los operadores económicos que ejecutan las obras o servicios de que se trate.
88. Esto lo confirma el hecho de que uno de los objetivos de las Directivas sobre contratación pública es asegurar que no se distorsione la competencia cuando los poderes adjudicadores hacen desembolsos de dinero en contratos públicos. (104) De esto se desprende que cuando el poder adjudicador no gasta fondos públicos, no hay riesgo de que se distorsione la competencia en el sentido de las Directivas 93/37 y 2004/18. (105)
89. Por consiguiente, la exigencia del carácter oneroso implica que la entidad adjudicadora tiene que hacer uso de sus propios fondos, directa o indirectamente. (106) La financiación directa se produce cuando el poder adjudicador recurre a fondos públicos para pagar las obras o los servicios en cuestión; la financiación indirecta, cuando sufre un perjuicio económico como consecuencia del método de financiación de las obras o los servicios.
90. En el presente recurso por incumplimiento el responsable de financiar los costes de urbanización del procedimiento indirecto de gestión del PAI es el urbanizador, pero está legitimado para recuperar tales gastos de los propietarios de terreno. Por tanto, son los propietarios de terreno los que costean las obras públicas que precisa la urbanización.
91. Al no darse el requisito de la causa onerosa en este recurso por incumplimiento, la única vía para poder aplicar las Directivas 93/37 y 2004/18 a la legislación autonómica es que pueda considerarse que existe concesión de obras públicas, ya que las concesiones de servicios públicos están excluidas del ámbito de aplicación de dichas Directivas. (107)
2. ¿Hay concesión de obras públicas?
92. Hay un gran debate en el presente recurso por incumplimiento acerca de si el objeto principal del PAI es un servicio o la ejecución de obras públicas, porque es indiscutible que ambos elementos están presentes. (108) No es necesario, sin embargo, abordar esa cuestión dado que la situación del caso de autos no constituye, a mi juicio, una concesión de obras públicas y que el recurso por incumplimiento no se refiere a concesiones de servicios públicos.
93. Una concesión de obras públicas es un contrato que presenta las mismas características que un contrato público de obras, con la salvedad de que la contrapartida de las obras consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado de un precio. (109) En el presente caso, el urbanizador (que sería el concesionario
en este caso) no tiene derecho a explotar la obra resultante.
94. En el PAI todas las obras públicas definidas en el contrato (es decir, la construcción de viales y aceras, plazas de aparcamiento, señales de tráfico, redes de distribución de gas, agua y electricidad, la eliminación de aguas residuales, y la construcción de zonas verdes, que incluyan parques y árboles) se convierten en propiedad de la entidad adjudicadora una vez terminadas. (110) Podrán usarse de manera gratuita (calles, parques, edificios públicos) o por el precio establecido por el poder adjudicador o por el ente al que se haya atribuido la gestión y el mantenimiento de las estructuras. Los urbanizadores no reciben el derecho a explotar estas obras públicas porque no tienen en estos casos la posibilidad de recobrar de los usuarios de tales obras los costes de estas. En lugar de eso el urbanizador recibe una retribución de los propietarios de terreno, en dinero en metálico o en forma de suelo. Ahora bien, no se puede considerar explotación de las obras públicas el hecho de recibir terrenos, porque las obras públicas definidas en un PAI consisten en la construcción de infraestructuras y de las conexiones necesarias a las redes existentes. (111) Esos terrenos son de propiedad del urbanizador. Por supuesto que puede explotarlos, pero lo hará en su condición de propietario y no en calidad de concesionario.
95. Por lo tanto, no existe un derecho a explotar las obras que resultan del PAI y el contrato no puede constituir una concesión de obras incluso aunque se considere que el objetivo central del contrato es la ejecución de obras.
96. Si se considera que el objeto principal del PAI es un servicio se plantea la cuestión de si el urbanizador tiene derecho a explotar su propio servicio. (112) No obstante, la respuesta a esta pregunta no es decisiva para resolver el presente recurso por incumplimiento dado que, si constituyese una concesión de servicios, estaría fuera del ámbito de aplicación de las disposiciones pertinentes de las Directivas mencionadas en las pretensiones planteadas por la Comisión.
97. Ahora bien, incluso aceptando que pueda entenderse que la propiedad del suelo que recibe el urbanizador comporta un derecho a la explotación (opinión que no comparto), tal derecho se concede por un período indefinido de tiempo y contraviene, por lo tanto, la definición de concesión dada por el Tribunal de Justicia en las sentencias Helmut Müller y Pressetext . (113)
98. Por consiguiente, a mi juicio, las Directivas 93/37 y 2004/18 no se aplican al presente supuesto y procede, pues, desestimar las pretensiones de la Comisión.
VI. Conclusión
99. Propongo que se desestime el recurso y que se condene en costas a la Comisión.
(1) .
(2)  –	Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana (en lo sucesivo, «LRAU»).
(3)  –	La LRAU fue derogada, con efectos a partir del 1 de febrero de 2006, por la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana (en lo sucesivo, «LUV»).
(4)  –	Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 199, p. 4), en la versión modificada por las Directivas 97/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 1997 (DO L 328, p. 1), y 2001/78/CE de la Comisión, de 13 de septiembre de 2001 (DO L 285, p. 1).
(5)  –	La Directiva 93/37 fue sustituida a partir del 31 de enero de 2006 por la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134, p. 114).
(6)  –	Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo, Comunicación a los Miembros, 25 de enero de 2007, CM\650375, PE341.524/REVII (en lo sucesivo, «informe PE»).
(7)  –	Por ejemplo, respecto a la legitimidad de la expropiación o a las obligaciones de los propietarios de terrenos de pagar infraestructuras, porque esto era competencia de los Estados miembros con arreglo al artículo 295 CE (informe PE, pp. 7 y 14).
(8)  –	Por ejemplo, respecto al daño medioambiental, porque la Comisión consideraba que las autoridades españolas estaban realizando evaluaciones de impacto medioambiental para todos los planes generales, conforme a lo exigido por la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9) (informe PE, pp. 7 y 12 a 14).
(9)  –	Informe del Parlamento Europeo titulado: «Sobre las alegaciones de aplicación abusiva de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) y sus repercusiones para los ciudadanos europeos» (Fourtou), A6‑0382/2005, p. 5, apartado I (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A6-2005-0382+0+DOC+PDF+V0//ES & language=ES).
(10)  – Como el presente recurso de incumplimiento se planteó antes de la entrada en vigor del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO 2008, C 115, p. 47), se mantienen en todo el texto las referencias a los artículos del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (DO 2002, C 325, p. 33).
(11)  –	Artículo 1, letra a), de la Directiva 93/37.
(12)  –	Artículo 1, letra d), de la Directiva 93/37.
(13)  –	Artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/18.
(14)  –	Artículo 1, apartado 2, letra b), de la Directiva 2004/18.
(15)  –	Artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 2004/18.
(16)  –	Artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2004/18.
(17)  –	Artículo 1, apartado 4, de la Directiva 2004/18.
(18)  –	Artículo 17 de la Directiva 2004/18. El artículo 17 no afecta a lo dispuesto en el artículo 3, que trata sobre los derechos especiales o exclusivos para el ejercicio de una actividad de servicio público. El artículo 3 no es, sin embargo, pertinente para el presente asunto.
(19)  –	Artículo 16, letra a), de la Directiva 2004/18.
(20)  –	Artículo 148, apartado 1, de la Constitución Española de 1978.
(21)  –	Artículo 33 de la Constitución Española de 1978.
(22)  –	Artículo 47 de la Constitución Española de 1978.
(23)  –	Real Decreto Legislativo 2/2008 por el que se aprueba el texto refundido de la ley del suelo (en lo sucesivo, «TRLS»), BOE nº 154, 26 de junio de 2008.
(24)  –	Artículo 3 del TRLS.
(25)  –	Artículo 6, apartado a), del TRLS.
(26)  –	Artículo 16 del TRLS.
(27)  –	Esto implica un Plan General de Ordenación Urbana, que clasifica todo el territorio municipal en tres tipos de suelo: suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable (o rústico). Véase Muñoz Gielen, D. y Korthals Altes, W.: «Lessons from Valencia: Separating infraestructure provision from land ownership». Town and Planning Review,
vol. 78 (1), 2007, pp. 61 y 62. El desarrollo urbanístico supone el paso de la segunda a la primera categoría. La urbanización incluye la ordenación, reparcelación, ingeniería y provisión de infraestructuras (Muñoz Gielen/Korthals Altes, ibídem,
p. 62).
(28)  –	Artículo 6, apartado 2, de la LRAU; artículos 14 y 15 de la LUV.
(29)  –	Artículo 7, apartado 2, de la LRAU; artículos 3 y 117, apartado 4, de la LUV.
(30)  –	Artículo 7, apartado 2, de la LRAU; artículo 130, apartado 3, de la LUV.
(31)  –	Los propietarios de los terrenos asumen también en estos casos la responsabilidad económica en forma de cuotas especiales de urbanización.
(32)  –	Artículo 7 de la LRAU; artículo 117, apartado 4, de la LUV.
(33)  –	El artículo 12 de la LRAU enumera varios instrumentos de ordenación urbanística. El PAI se menciona en el artículo 12, letra g), de la LRAU.
(34)  –	Muñoz Gielen/Korthals Altes (op. cit.
en la nota 27), p. 67.
(35)  –	Artículo 44 de la LRAU; artículos 118 y 130 de la LUV.
(36)  –	Artículo 29 de la LRAU, artículo 151 de la LUV.
(37)  –	Artículos 45, apartado 1, y 32 de la LRAU.
(38)  –	Artículo 125, apartado 2, de la LUV, que se corresponde con el artículo 32 de la LRAU. El artículo 126 de la LUV incluye una lista de los documentos que ha de contener la alternativa técnica.
(39)  –	En un diario de información general y en el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana .
(40)  –	Artículo 45, apartado 2, de la LRAU.
(41)  –	Artículo 46 de la LRAU.
(42)  –	Artículo 125, apartado 3, de la LUV, que se corresponde con el artículo 32 de la LRAU. El artículo 127 de la LUV incluye una lista de los documentos que ha de contener la proposición jurídico-económica. La proposición jurídico-económica determinará, por ejemplo, los costes de la obra urbanizadora, el coeficiente que fija la proporción entre el suelo antes de la urbanización y los derechos de construcción que van a recibir los propietarios de terrenos, así como los modos de financiación del PAI.
(43)  –	Artículo 47, apartado 1, de la LRAU.
(44)  –	Artículo 48 de la LRAU.
(45)  –	Artículo 130 de la LUV. Los documentos que han de remitirse se enumeran en el artículo 131, apartado 2, de la LUV.
(46)  –	Artículo 131, apartado 2, de la LUV.
(47)  –	Artículo 135 de la LUV.
(48)  –	Artículo 130, apartado 3, de la LUV.
(49)  –	Por silencio administrativo, artículo 130, apartado 5, de la LUV.
(50)  –	Artículo 131, apartado 2, de la LUV.
(51)  –	Artículo 132, apartado 2, de la LUV.
(52)  –	Artículo 137, apartado 5, de la LUV.
(53)  –	Artículo 29, apartado 2, de la LRAU; artículo 117 de la LUV.
(54)  –	Artículo 6, apartado 3, de la LRAU; artículo 14 de la LUV.
(55)  –	Artículo 30 de la LRAU; artículo 124, apartado 1, de la LUV.
(56)  –	Artículo 30, apartado 2, de la LRAU; artículo 124, apartado 2, de la LUV.
(57)  –	Según Muñoz Gielen/Korthal Altes (op. cit.
en la nota 27), p. 67, esto puede englobar la construcción de edificaciones públicas (por ejemplo, piscinas e instalaciones deportivas). El coste de estas obras no se puede incluir en las cargas de urbanización y tiene que ser asumido por el urbanizador con cargo a su margen de beneficio.
(58)  –	Artículo 47 de la LRAU.
(59)  –	Artículo 47 de la LRAU; artículo 137 de la LUV.
(60)  –	Artículo 188, apartado 2, de la LUV.
(61)  –	Artículo 23 de la LUV.
(62)  –	Artículo 29, apartado 6, de la LRAU; artículo 119 de la LUV.
(63)  –	Esto supone que, con arreglo a la LUV, el urbanizador divide todo el suelo que se va a urbanizar y lo redistribuye entre los propietarios de terrenos y el municipio cuando las obras estén terminadas, de manera que los propietarios reciben suelo urbanizado en la misma proporción (en relación con los otros propietarios) en que contribuyeron a la urbanización con terrenos, o terrenos y dinero en metálico.
(64)  –	Artículo 119 de la LUV.
(65)  –	Artículo 71 de la LRAU.
(66)  –	Artículo 29, apartado 9, letra c), de la LRAU. Artículos 28, apartado 2, 32 y 162, apartado 3, de la LUV.
(67)  –	Muñoz Gielen/Korthals Altes (op. cit.
en la nota 27), p. 68.
(68)  –	Artículo 29, apartado 9, letra b), de la LRAU; artículo 162 de la LUV.
(69)  –	Artículo 67 de la LRAU; artículo 168 de la LUV – obras de urbanización y otras obras necesarias; rehabilitación de edificios; redacción y dirección de los proyectos técnicos; gastos de gestión; honorarios que se generen por los informes técnicos, etcétera.
(70)  –	Directiva del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1).
(71)  –	Creo que el texto del Decreto 67/2006 no está incluido en el expediente.
(72)  –	El Tribunal de Justicia puede deducir una pretensión determinada del tenor literal de la demanda. Véanse las sentencias de 10 de diciembre de 1957, ALMA/Alta Autoridad (8/56), apartados 99 y 100; y de 1 de julio de 1964, Degreef/Comisión (80/63), apartado 408.
(73)  –	Sentencia de 23 de octubre de 2007, Comisión/Alemania (C‑112/05, Rec. 2007, p. I‑8995).
(74)  –	El Tribunal de Justicia está vinculado por el objeto del asunto tal como éste se establece en la demanda (sentencia de 25 de septiembre de 1979, Comisión/Francia, 232/78, Rec. p. I‑2729, apartado 3). El Tribunal de Justicia debe ser capaz de delimitar de manera precisa el objeto del recurso sobre la base de la demanda (sentencias de 27 de febrero de 1980, Comisión/Francia, 168/78, Rec. p. 347, apartados 17 a 25; y de 28 de enero de 1986, Comisión/Francia, 270/83, Rec., p. 273, apartados 7 a 10).
(75)  –	Citada en la nota 70.
(76)  –	Sentencias de 10 de abril de 2003, Comisión/Alemania (C‑20/01 y C‑28/01, Rec. p. I‑3609), apartado 29 y asuntos allí citados; y de 2 de junio de 2005, Comisión/Grecia (C‑394/02, Rec. 2005, p. I‑4713), apartado 16.
(77)  –	Sentencias de 10 de abril de 2003,
Comisión/Francia (C‑114/02, Rec. p. I‑3783), apartado 9; y de 14 de julio de 2005, Comisión/Alemania (C‑433/03, Rec. p. I‑6985), apartado 32.
(78)
–	La Directiva 2004/18 se adoptó el 31 de marzo de 2004. El plazo para la adaptación del Derecho interno terminó el 31 de enero de 2006, y la Directiva 93/37 quedó derogada ese mismo día. La LUV, aprobada por las Cortes Valencianas el 22 de diciembre de 2005, también entró en vigor el 31 de enero de 2006.
(79)  –	Conforme a la copia de la LUV incluida en el expediente, esta ley debía entrar en vigor el 12 de enero de 2006. El expediente no contiene información acerca de cuándo y por qué se pospuso esa fecha al 31 de enero de 2006.
(80)  –	Sentencia de 2 de febrero de 1988, Comisión/Bélgica (293/85, Rec. p. 305), apartado 14.
(81)  –	Ibídem, apartado 14.
(82)  –	Es interesante señalar también que hasta febrero de 2005 el Manual de Procedimiento (documento interno de la Comisión) disponía que durante los períodos vacacionales, incluida Navidad, todo plazo había de ser ampliado en un mes. Parece ser que esta regla extraoficial desapareció en el nuevo Manual de Procedimiento interno de la Comisión que se adoptó en febrero de 2005. Véase Eberhard/Riedl, en Mayer (ed.): Kommentar zu EU- und EG-Vertrag, Artículo 226 CE, apartados 42 y 52.
(83)  –	Sentencia Comisión/Bélgica (citada en la nota 80), apartado 14.
(84)  –	Sentencia de 31 de enero de 1984, Comisión/Irlanda (74/82, Rec.  p. 317), apartados 12 y 13.
(85)  –	Respecto a cómo la iniciativa privada puede contribuir a prestar servicios públicos eficientes desde el punto de vista de los costes, véase: Bovis, C.: EC Public Procurement: Case Law and Regulation,
OUP, 2006 (reimpresión 2009), capítulo 10: «Public Procurement and Public-Private Partnerships». Para más detalles sobre cómo la iniciativa privada ha suavizado el estancamiento del desarrollo urbanístico en Valencia, véase Muñoz Gielen/Korthals Altes, op. cit.
en la nota 27.
(86)
–	No obstante, en muchos ordenamientos jurídicos no se considera que los derechos de edificación los creen las decisiones de los poderes públicos en materia de planeamiento, sino que de algún modo existen con carácter previo como derechos de propiedad de los dueños de suelo no urbanizado, si bien no se pueden ejercitar antes de que se apruebe una ordenación pormenorizada. Este parece ser también el punto de partida del Derecho español (Muñoz Gielen/Korthals Altes, op. cit.
en la nota 27, pp. 61 y 62). Con frecuencia el contenido que puede tener una ordenación pormenorizada está sujeto a un marco normativo público que limita legalmente las posibilidades de la corporación local de comprometerse a aprobar una determinada ordenación a cambio de compromisos por parte de una empresa privada.
(87)  –	Si bien técnicamente tanto la Administración local como el particular pueden iniciar un PAI, la razón de ser del modelo adoptado por la LRAU en los años noventa, que pone el énfasis en el papel central del urbanizador, fue la de aumentar las iniciativas privadas en proyectos de urbanización. Para más información al respecto véase Muñoz Gielen/Korthals Altes, op. cit. en la nota 27, p. 65.
(88)
–	El Reino de España ha explicado que la selección de una iniciativa de un PAI puede implicar, por ejemplo, que se opte entre construir un centro comercial o una zona residencial.
(89)
–	No obstante, la LUV ha introducido una distinción entre el urbanizador y el constructor de obras públicas al obligar a aquél, con algunas excepciones, a designar a un constructor de conformidad con la normativa de la UE en materia de contratación pública.
(90)  –	Sentencia de 12 de julio de 2001, La Scala (C‑399/98, Rec. p. I‑5409), seguida también en las sentencias de 21 de febrero de 2008, Comisión/Italia (C‑412/04, Rec. p. I‑619), apartados 70 a 75; de 20 de octubre de 2005, Comisión/Francia (C‑264/03, Rec. p. I‑8831), apartados 56 a 58; y de 18 de enero de 2007, Auroux y otros (C‑220/05, Rec. p. I‑385).
(91)  –	Sobre esta discusión véanse Hakkola, Esa: «Hankintalainsäädäntö ja maankäyttösopimukset - “Public procurement legislation and land-use agreements”», Lakimies
5/2007 pp. 723 a 745, y Paradissis, J.: «Planning agreements and EC public procurement law», Journal of Planning & Environment Law,
2003, pp. 666 a 677.
(92)  –	Hakkola, ibídem,
p. 741; Paradissis, ibídem, pp. 669 a 672.
(93)  –	Sentencia de 25 de marzo de 2010 (C‑451/08, Rec. p. I-0000).
(94)
–	Ibídem, apartado 46.
(95)
–	Ibídem, apartado 57.
(96)
–	El Tribunal de Justicia ha aplicado las Directivas sobre contratos públicos en cuestión a diversos planes de ordenación, una vez establecido que cumplían las exigencias objetivas de la Directiva [sentencias La Scala, Auroux y otros de 20 de octubre de 2005, y Comisión/Francia (citadas en la nota 90)]. La jurisprudencia que se acaba de citar ha declarado que los fines perseguidos por las autoridades son irrelevantes [sentencias La Scala y Comisión/Italia, apartado 70, antes citadas (nota 90)] y se ha centrado en lugar de eso en si se reúnen los requisitos para la existencia de un contrato público.
(97)  –	En la mitología griega Procrusto era un herrero sin escrúpulos y bandido del Ática que atacaba a personas, estirándolas o serrándoles las piernas, para ajustarlas al tamaño de un lecho de hierro.
(98)
–	Segundo considerando de la Directiva 2004/18; conclusiones de la Abogado General Kokott en el asunto Auroux y otros, citado en la nota 90, punto 57.
(99)
–	Estos son los supuestos de «contratos a título oneroso» de que ha conocido la jurisprudencia del Tribunal de Justicia hasta la fecha.
(100)
–	Este sería el caso del artículo 120, apartado 7, de la LUV, que exime de la obligación de proceder a una licitación para seleccionar a un empresario constructor de las obras públicas incluidas en el PAI en aquellos supuestos en que los terrenos pertenecen a un única persona o en los que existe un acuerdo unánime entre los propietarios y el urbanizador.
(101)  –	Sentencia de 13 de octubre de 2005 (C‑458/03, Rec. p. I‑8585), apartado 39.
(102)
–	Ibídem, apartado 40.
(103)
–	Conclusiones del Abogado General Mengozzi en el asunto Helmut Müller, citado en la nota 93, punto 77.
(104)  –	Esto puede deducirse del objetivo general de prevención de la distorsión de la competencia mencionado en el segundo considerando. Véase también Bovis, op. cit.
en la nota 85, pp. 14 a 22.
(105)  –	Esta situación es análoga a aquellas en las que no se aplican las disposiciones de Derecho de la UE en materia de ayudas de Estado porque no hay coste para el erario público que se corresponda con el beneficio creado por la normativa nacional pertinente cuando el beneficio se financia con recursos privados. Véanse por ejemplo las sentencias de 17 de marzo de 1993, Slomann Neptun (C‑72/91 y 73/91, Rec. p. 887), apartados 19 y 21; y de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra (C‑379/98, Rec. p. 2099), apartados 59 a 61.
(106)  –	En la sentencia de 18 de noviembre de 2004, Comisión/Alemania (C‑126/03, Rec. p. I‑11197), apartado 20, el Tribunal de Justicia declaró que el uso de medios públicos no es un factor que determine si hay o no contrato público a los efectos de los artículos 8 y 11 de la Directiva 92/50, citada en la nota 70. En ese asunto, la Administración pública (el Ayuntamiento de Múnich) obtuvo de otra entidad adjudicadora un contrato público de servicios, y la cuestión que se planteaba era si era legal que el municipio hubiese encomendado a una empresa privada, por anticipado y sin licitación con arreglo a dicha Directiva, un servicio que tenía su origen en el primer contrato mencionado. En este contexto hubo claramente un intercambio económico entre el municipio y la empresa privada, aunque estuvo financiado, obviamente, con ingresos «privados» de la ciudad procedentes de la concesión a ésta del contrato público de servicios. No creo que el Tribunal de Justicia pretendiese declarar que el carácter oneroso no es un elemento esencial de un contrato público o que la contraprestación no ha de proceder ni directa ni indirectamente de los medios de la entidad adjudicadora. La razón de ser de la normativa de la UE en materia de contratación pública es crear condiciones competitivas, transparentes y no discriminatorias para los intercambios económicos entre poderes públicos y empresas, y no regular las relaciones económicas entre empresas que obtienen bienes o servicios unas de otras.
(107)  –	La Directiva 93/37 sólo se aplica a obras, y el artículo 17 de la Directiva 2004/18 excluye la aplicación de esta a los servicios. El artículo 17 no afecta a lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva 2004/18, pero este artículo no es pertinente a los efectos del presente asunto.
(108)
–	En este asunto la respuesta a la pregunta acerca del objeto principal del contrato depende de si se considera determinante la estructura de los costes de urbanización o en el beneficio urbanístico generado por un PAI. Según la información incluida de manera dispersa en el expediente, el elemento de obra pública tiene obviamente mucho mayor peso en los costes de urbanización que el de servicio. No obstante, el Reino de España pone el énfasis en la naturaleza de los PAI como servicios relativos a inversiones en bienes inmuebles, en referencia al hecho de que las obras públicas tienen un carácter meramente incidental en comparación con el objetivo global del PAI, que es producir terrenos edificables para actividades privadas de construcción. Así pues, desde el punto de vista económico, el PAI tiene que generar oportunidades económicas para los propietarios de terrenos cuyo valor exceda del coste de las obras públicas y de otros gastos de urbanización, incluida la retribución del urbanizador. En los dos PAI descritos en Muñoz Gielen/Korthals Altes, op. cit.
en la nota 27, p. 69, los costes de urbanización por metro cuadrado de derechos de edificación eran de 89 y 54 euros, respectivamente, y el precio de mercado de terreno urbanizado por metro cuadrado de derechos de edificación era de 512 y unos 500 euros, respectivamente. Esto puede sustentar la alegación de que el objeto económico y legal de un PAI es el de un servicio público que presta el urbanizador a los propietarios de terrenos, no la ejecución de obras públicas en favor del poder adjudicador.
(109)
–	Artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2004/18; artículo 1, letra d), de la Directiva 93/37.
(110)
–	Conforme al artículo 16 del TRLS, los propietarios de terrenos están obligados a entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios verdes y otras zonas comunes, así como entre el cinco y el quince por ciento de sus terrenos para fines públicos. Este artículo lo desarrolla el artículo 23 de la LUV, que concreta la obligación de los propietarios de terrenos de ceder suelo libre de cargas para fines públicos como parte de la urbanización (es preciso recordar que los terrenos edificables que reciben los propietarios no están necesariamente situados en los terrenos que poseían antes del PAI). Según el artículo 180, apartado 2, de la LUV, la reparcelación forzosa conlleva la transmisión de estos terrenos a la Administración local correspondiente. El artículo 188, apartado 2, de la LUV establece cuándo se entienden recibidas por la Administración las obras de urbanización y cedida la obligación de mantenimiento de las mismas. De todo lo anterior se deduce que si los PAI se clasificasen como contratos públicos de servicios, quedarían excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 2004/18 dado que se refieren a la adquisición de terrenos y otros bienes inmuebles.
(111)
– Con arreglo al artículo 11 de la LUV, los solares son parcelas que han sido urbanizadas y que disponen al menos de los siguientes servicios: i) acceso rodado por una o más vías pavimentadas abiertas al uso público; ii) suministro de agua potable y energía eléctrica con caudales y potencia suficientes para la demanda prevista; iii) red de alcantarillado; iv) acceso peatonal por vías pavimentadas e iluminadas. Además, los solares tienen que haber sido conectados a los servicios públicos en su entorno territorial mediante las infraestructuras necesarias.
(112)
– El Reino de España alega que el PAI debería considerarse concesión de servicios en la que el urbanizador recibe el derecho a prestar y explotar un servicio público.
(113)  –	El Tribunal de Justicia ha declarado que la adjudicación de una concesión por un período indefinido de tiempo puede tener el efecto de obstaculizar a largo plazo la competencia y sería, pues, contraria al objetivo central de la normativa en materia de contratos públicos. Véanse las sentencias de 19 de junio de 2008, Pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, Rec. p. I‑4401), apartado 74; y Helmut Müller, antes citada (nota 93), apartado 79.