61997CJ0235_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-235/97,
Repubblica francese, rappresentata dalla signora Kareen Rispal-Bellanger, vicedirettore alla direzione Affari giuridici del ministero degli Affari Esteri, e dal signor Fréderic Pascal, chargé de mission presso la stessa direzione, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata di Francia, 8 B, boulevard Joseph II,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Xavier Lewis, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro dello stesso servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto l'annullamento parziale della decisione della Commissione del 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia»,
LA CORTE
(Quinta Sezione),
composta dai signori J.-P. Puissochet, presidente di sezione, J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, D.A.O. Edward e M. Wathelet (relatore), giudici,
avvocato generale: S. Alber
cancelliere: R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 16 luglio 1998,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte il 27 giugno 1997, la Repubblica francese, ai sensi dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE, ha chiesto il parziale annullamento della decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 139, pag. 30; in prosieguo: la «decisione impugnata»), nella parte in cui vi si rifiuta di porre a carico del FEAOG l'importo di 103 286 730 FF a titolo di misure d'intervento nel settore del pubblico ammasso dei cereali, da un lato, e l'importo di 720 720 FF a titolo di restituzione all'esportazione di formaggio fuso, dall'altro.
Sulla rettifica finanziaria a titolo di misure d'intervento nel settore del pubblico ammasso dei cereali
2 Ai sensi dell'art. 7 del regolamento (CEE) del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU L 281, pag. 1), gli organismi d'intervento hanno l'obbligo di acquistare i cereali loro offerti purché le offerte soddisfino determinati requisiti, segnatamente quantitativi e qualitativi.
3 Il regolamento (CEE) della Commissione 19 marzo 1992, n. 689, che stabilisce le procedure e le condizioni di presa in consegna dei cereali da parte degli organismi d' intervento (GU L 74, pag. 18), dispone, segnatamente, quanto segue:
- che i cereali siano di qualità sana, leale e mercantile, privi di odori, di parassiti vivi, e rispondenti a determinati requisiti qualitativi (art. 2);
- che ogni offerta all'intervento contenga il nome dell'offerente, il cereale offerto, il luogo di ammasso del cereale offerto, il centro d'intervento per il quale è effettuata l'offerta, la quantità, le caratteristiche principali e l'anno di raccolta (art. 3, n. 1);
- che la presa in consegna da parte dell'organismo d'intervento abbia luogo solo dopo che siano stati accertati i quantitativi e le caratteristiche in ordine all'intera partita, per la merce consegnata al magazzino d'intervento (art. 3, n. 4);
- che la qualità dei cereali sia accertata su un campione rappresentativo (art. 3, n. 5);
- che la quantità possa essere accertata tramite la contabilità di magazzino per le merci prese in consegna nel magazzino medesimo (art. 3, n. 6);
- che sia compilata per ciascuna offerta una bolletta di presa in consegna (art. 3, n. 8);
- che l'organismo d'intervento verifichi almeno una volta all'anno la qualità del prodotto ammassato (art. 5).
4 In attuazione dell'art. 3, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), il Consiglio ha emanato il regolamento (CEE) 27 novembre 1990, n. 3492, che determina gli elementi da prendere in considerazione nei conti annuali per il finanziamento, da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia», delle misure d'intervento di magazzinaggio pubblico (GU L 337, pag. 3). Tale regolamento, in particolare, prevede, all'art. 3, primo comma, che gli organismi d'intervento provvedono a compilare un inventario per ciascun prodotto oggetto d'interventi comunitari. Le norme che disciplinano tale inventario sono poste col regolamento (CEE) della Commissione 14 marzo 1990, n. 618 (GU L 67, pag. 21). La procedura di ispezione relativa ai cereali, volta a stabilire l'inventario, si trova all'allegato III del suddetto regolamento. Gli artt. 3 e 4 stabiliscono che tale inventario deve essere oggetto di verifiche e di controlli in loco da parte dell'organismo d'intervento.
5 A seguito di controlli vertenti sulla verifica degli ammassi d'intervento di cereali in Francia, effettuati nel corso dei mesi di giugno e luglio 1993, la Commissione informava le autorità francesi, con lettera 20 settembre 1993, che i suoi servizi avevano constatato otto tipi di manchevolezze nel funzionamento del sistema di gestione del regime d'intervento. Tali manchevolezze riguardavano:
- il controllo sulla qualità delle scorte al momento dell'entrata in deposito;
- l'identificazione delle scorte in deposito, e segnatamente la differenziazione delle scorte soggette ad altri regimi;
- la contabilità tardiva dei movimenti delle scorte;
- l'impossibilità di disporre di una situazione delle scorte precisa, in ogni magazzino, ad una certa data al momento dei controlli;
- la mancata disponibilità di inventari fisici, previsti invece dalla legislazione comunitaria, nonché di inventari contabili, in sede, al momento dei controlli;
- il carattere insoddisfacente della contabilità di magazzino presso gli ammassatori;
- l'inadeguatezza all'intervento di taluni magazzini [impossibilità di misurazione, passerelle inesistenti o pericolose, esposizione alle intemperie (...)];
- la difficoltà di individuazione delle planimetrie e delle dimensioni dei magazzini.
6 Con tale lettera, la Commissione annunciava che i risultati della sua ispezione avrebbero potuto ripercuotersi finanziariamente in sede di liquidazione dei conti relativa all'esercizio 1993.
7 Con lettera 8 aprile 1994, la Commissione esprimeva la sua soddisfazione in merito ai miglioramenti che le autorità francesi proponevano di attuare. Dopo aver attirato l'attenzione delle autorità francesi sul capitolo E della nota allegata alla lettera, relativa alle rettifiche, nonché sul commento finale, la Commissione annunciava che non sarebbero state inflitte sanzioni finanziarie complessive, in particolare grazie ai miglioramenti apportati al sistema di gestione.
8 Nel capitolo E, la Commissione confermava invece che mancavano quantitativi immagazzinati, segnatamente in violazione dei requisiti posti col regolamento n. 689/92, e particolarmente all'art. 3, n. 6, e che tali quantitativi avrebbero dovuto essere rimborsati al FEAOG al valore previsto dal regolamento (CEE) della Commissione 12 dicembre 1990, n. 3597, relativo alle norme contabili per misure d'intervento implicanti l'acquisto, il magazzinaggio e la vendita di prodotti agricoli da parte degli organismi d'intervento (GU L 350, pag. 43).
9 Inoltre, concludendo, si attirava l'attenzione delle autorità francesi
«(...) sul fatto che, secondo insistenti voci che circolano nel settore, si opererebbero sostituzioni tra prodotti immagazzinati e cereali di mercato, in particolare in sede di vendita di quantitativi immagazzinati all'intervento».
«Se dovesse risultare», proseguiva la Commissione, «che tali voci sono fondate, occorrerà far luogo a rettifiche finanziarie quanto mai severe, e si richiederà l'adozione di sanzioni nei riguardi degli operatori e/o dei depositari».
10 A seguito di una nuova missione di controllo sull'ammasso pubblico di cereali condotta dal 27 giugno al 1, luglio 1994, la Commissione, con lettera 16 novembre 1994, confermava che in molti casi le autorità francesi non avevano posto rimedio alle lacune già riscontrate nel funzionamento del sistema di gestione, e in particolare:
- al ritardo nella contabilizzazione delle scorte;
- a talune manchevolezze in sede di controllo;
- a manchevolezze relative alle condizioni di magazzinaggio e all'apposizione dei relativi cartelli;
- alla lacunosità della contabilità di magazzino.
11 Nel primo allegato alla suddetta lettera, la Commissione affermava che avevano trovato conferma le voci relative alla sostituzione di cereali di mercato con altri, acquistati all'intervento. In un secondo allegato, riferentesi ad un controllo delle scorte d'intervento nella zona di Orléans, si riportava la constatazione, compiuta dagli agenti della Commissione, che i silos recavano una quantità superiore a quella che di regola avrebbe dovuto trovarvisi immagazzinata. I servizi della Commissione ne deducevano che vi era stata mescolanza tra quantitativi di grano prefinanziato e altri quantitativi di grano, privato, del depositario.
12 La Commissione informava pertanto le autorità nazionali della predisposizione di rettifiche finanziarie in sede di liquidazione dei conti a far data dall'esercizio finanziario 1992. Con lettera 18 agosto 1995, la Commissione comunicava una proposta di rettifica finanziaria dell'ordine del 2% sulle spese totali d'intervento in forma di pubblico ammasso da parte del FEAOG, per un importo di 84 milioni di FF.
13 Le autorità francesi adivano allora l'organismo di conciliazione istituito con decisione della Commissione 1, luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 182, pag. 45), affinché esso tentasse di sanare le divergenze in merito alla suddetta questione.
14 Nella relazione provvisoria del 15 dicembre 1995, tale organismo rilevava che le autorità francesi non contestavano i fatti essenziali riportati dai controllori del FEAOG, anche se sussistevano divergenze di opinioni in merito alla veridicità o all'interpretazione di taluni accertamenti (punto 5). Esso opinava che le audizioni compiute non gli avevano consentito di determinare con certezza se le modifiche introdotte dalle autorità francesi soddisfacessero le richieste avanzate dai servizi della Commissione. Il suddetto organo sottolineava del pari che sembrava che i competenti servizi della Commissione avessero riesaminato a partire dalla fine del 1994 le loro precedenti conclusioni, considerate troppo favorevoli, e che avessero ritenuto che i miglioramenti apportati dalla Repubblica francese dopo la missione del 1993 giustificassero sì un'attenuazione della rettifica finanziaria relativa all'esercizio 1992, ma non la soppressione in toto di ogni rettifica.
15 Sulla base di tali elementi, l'organismo di conciliazione formulava la seguente valutazione:
«Non può che lamentarsi il fatto che i servizi della Commissione diano l'impressione di essere ritornati a posteriori sulle loro precedenti conclusioni, ciò che anche in questo caso può certo corroborare l'osservazione dello Stato membro interessato relativa all'incertezza della procedura di liquidazione. E' esatto, inoltre, che le osservazioni e le conclusioni di tali servizi potrebbero avere più solido fondamento se si basassero su di un esame approfondito del sistema attuato in Francia.
Essenzialmente, resta il fatto che le autorità francesi non contestano di aver dovuto sensibilmente modificare le loro precedenti procedure onde rispondere alle esigenze poste dalla Commissione, e che i controlli comunitari hanno consentito di fare emergere diverse irregolarità, che le autorità francesi hanno ammesso e sanzionato».
16 Nella relazione finale datata 26 gennaio 1996, l'organismo di conciliazione, dopo aver fatto riferimento alla suddetta relazione provvisoria, ha concluso nel senso che la rettifica finanziaria proposta dai servizi della Commissione non era priva di una sua giustificazione.
17 Questa rettifica del 2% è stata ripresa nella decisione della Commissione 10 aprile 1996, 96/311/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1992 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», nonché per alcune spese dell'esercizio 1993 (GU L 117, pag. 19). Quest'ultima decisione è stata oggetto di un ricorso, respinto dalla Corte nella sentenza 1, ottobre 1998, causa C-232/96, Francia/Commissione (Racc. pag. I-0000).
18 Per l'esercizio finanziario 1993, la Commissione ha comunicato alle autorità francesi, con lettera del 9 febbraio 1996, una proposta di rettifica anch'essa pari al 2% delle spese, relativa a spese tecniche, spese finanziarie e altre, per un importo di 103 milioni di FF.
19 Questa lettera indicava inoltre che le autorità francesi avevano informato la Commissione del fatto che alcune quantità all'ammasso, mancanti al momento del controllo, erano state poste in vendita. Essendo impossibile porre in vendita quantità all'ammasso mancanti, la Commissione ha domandato alla Repubblica francese di comunicare ai servizi del FEAOG le quantità vendute, il loro valore, nonché l'esercizio nel corso del quale tali vendite erano state dichiarate, al fine di poter effettuare una correzione in occasione della liquidazione dei conti dell'esercizio in questione.
20 Nella risposta del 27 febbraio 1996, le autorità francesi non hanno fornito alcuna informazione precisa in proposito. Esse hanno peraltro fatto rilevare la loro opposizione all'applicazione di una nuova rettifica nel settore dell'ammasso dei cereali.
21 L'organismo di conciliazione, adito dalle autorità francesi, dopo aver rilevato che gli argomenti prospettati erano identici a quelli scambiati in occasione della verifica effettuata nell'esercizio finanziario 1992, ha mantenuto, nella sua relazione finale del 5 dicembre 1996, le osservazioni e le conclusioni formulate in precedenza.
22 Al punto 4.5.1.1.3 della relazione di sintesi 15 aprile 1997, relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti FEAOG, sezione «garanzia», per l'esercizio 1993, la Commissione ha precisato che:
«dalla comunicazione degli accertamenti del FEAOG, le autorità francesi hanno adottato provvedimenti al fine di migliorare le procedure. Tuttavia, l'insoddisfacente sistema di gestione e di controllo implica che i fondi del FEAOG sono stati esposti a rischi significativi nel corso delle campagne 1992/93 e 1993/94».
23 La Commissione ha rilevato il persistere di alcune manchevolezze nel corso dell'anno 1993 (pag. 113):
- ritardo nella contabilizzazione delle scorte;
- talune manchevolezze in sede di controllo;
- manchevolezze relative alle condizioni di magazzinaggio e all'apposizione dei cartelli che consentono di identificare le scorte di intervento;
- mancanza di individuazione della planimetria;
- lacunosità della contabilità di magazzino.
24 La rettifica finanziaria dell'ordine del 2% è stata ripresa nella decisione impugnata.
25 A sostegno del ricorso d'annullamento, il governo francese allega tre motivi, relativi rispettivamente alla conformità con la normativa comunitaria del sistema nazionale di gestione e di controllo, nonché alla violazione dei principi di certezza del diritto e di proporzionalità.
Sulla conformità con la normativa comunitaria del sistema nazionale di gestione e di controllo
26 Il governo francese sostiene che il sistema nazionale di gestione e di controllo dei quantitativi nonché della qualità dei cereali ammessi all'intervento nel corso dell'esercizio finanziario 1993 era consono ai requisiti posti dalla normativa comunitaria.
27 In Francia, ogni capacità di magazzinaggio è soggetta ad autorizzazione sotto il profilo tecnico. Le capacità di ammasso sono riportate in un elenco tecnico degli immagazzinamenti gestito dall'Ufficio nazionale interprofessionale cereali (in prosieguo: l'«UNIC»). Tale ente, non possedendo proprie capacità di ammasso, fa ricorso a prestatori di servizi con i quali stipula contratti di deposito.
28 Ai sensi di tali contratti, i depositari sono responsabili nei casi in cui si riscontrino merci non previste nei contratti medesimi, o allorquando la qualità dei cereali non coincida con quella riscontrata in entrata. In caso di inosservanza dei relativi obblighi, sono previste ammende che si aggiungono al rimborso degli aiuti all'ammasso indebitamente versati; le suddette ammende sarebbero applicate sistematicamente, ed avrebbero carattere deterrente ai fini della prevenzione dello storno di merci o della mancata sorveglianza dei cereali immagazzinati.
29 Il controllo alla messa in deposito avrebbe avuto ad oggetto sia le quantità in entrata, sia la qualità dei cereali, mediante prelievo di campioni rappresentativi delle singole partite. Il controllo al momento delle consegne sarebbe stato assicurato in ogni tempo. L'UNIC sarebbe stato generalmente rappresentato dall'organismo di ammasso al momento delle consegne. Per contro, nei casi in cui l'organismo di ammasso e il fornitore hanno un rapporto di dipendenza, l'UNIC ricorrerebbe a una società di sorveglianza.
30 Se, in casi determinati, la contabilità è stata tardiva, ciò non metterebbe in questione l'affidabilità delle dichiarazioni, in quanto le operazioni (entrate, uscite ecc.) sarebbero state note giorno per giorno. Così, sarebbe stato sempre possibile presentare uno stato delle scorte esatto in ogni magazzino al momento dei controlli, comparando le entrate e le uscite riprese nelle ultime dichiarazioni.
31 D'altra parte, nel 1993, si sarebbe tenuto conto dei rischi di elusione della normativa comunitaria in materia di ammassi pubblici.
32 Per garantire la regolarità dell'ammasso pubblico, le autorità francesi avrebbero attuato misure non previste dalla normativa comunitaria, obbligando, in particolare, gli ammassatori ad apporre cartelli sulle capienze di ammasso locate all'UNIC.
33 Dai verbali redatti in occasione dei controlli effettuati dalla Commissione risulterebbe che le condizioni di ammasso erano soddisfacenti. Pur essendo stati rilevati casi del tutto marginali di incidenti (uccelli morti, pannelli d'isolamento rinvenuti sui cereali immagazzinati), essi non testimonierebbero di difetti di conservazione delle merci, non avendo i servizi di controllo del FEAOG formulato alcuna riserva in merito.
34 A questo proposito, il controllo finanziario degli enti liquidatori relativo agli esercizi finanziari 1993 e 1994, realizzato su richiesta della Commissione dallo studio Ernst e Young, così conclude:
«Le differenze sono correttamente monitorate. Le quantità di cereali figuranti sulle dichiarazioni annuali di liquidazione del 1993 e 1994 sono correttamente collegate alle quantità figuranti su elenchi informatici provenienti dal sistema di gestione dell'UNIC (punto 7.3.5 dell'allegato 7 alla relazione).
I controlli quantitativi realizzati dall'UNIC sono secondo ogni evidenza di buona qualità: numerosi, basati su una procedura precisa, sistematici, effettuati in maniera inattesa per quanto concerne i controlli intermedi: essi consentono all'UNIC di formarsi un'opinione affidabile sulle informazioni trasmesse dai depositari. D'altronde, al prezzo di un lavoro di compilazione manuale certamente lungo e fastidioso, il sistema dell'UNIC consente di conoscere in dettaglio le quantità di cereali ammassate a un dato momento dell'esercizio da ogni depositario» (punto 7.4 dell'allegato 7 alla relazione).
35 Il governo francese sottolinea che le principali analisi e conclusioni di questa relazione di controllo valorizzano le qualità del sistema di controllo, di inventario e di immagazzinaggio attuato dal sistema di gestione dell'UNIC, che consente di conoscere in dettaglio, a un momento dato dell'esercizio, le scorte di cereali per depositario. Risulterebbe chiaramente da tale relazione che una delle principali critiche formulate dalla Commissione, vale a dire i controlli delle quantità presso i depositari, è assolutamente infondata.
36 Il governo francese contesta che le osservazioni compiute dalla Commissione, segnatamente nella nota acclusa alla lettera 20 settembre 1993, possano consentirle di concludere nel senso dell'esistenza di lacune che siano fonte di perdite per il FEAOG.
37 Talune osservazioni compiute dalla Commissione riguarderebbero infatti requisiti non posti dalla vigente normativa. Così, nessuna norma comunitaria impone il sequestro di scorte in tempo reale servendosi del sistema informatico della sede centrale dell'organismo d'intervento. Lo stesso vale per la sistematica apposizione di pannelli sui luoghi di magazzinaggio. Da ultimo, nessuna norma comunitaria preciserebbe le condizioni di tenuta della contabilità di magazzino degli enti depositari.
38 Occorre in primo luogo rammentare che, secondo costante giurisprudenza, la Commissione può porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo, ed in particolare quelli che le autorità nazionali abbiano a torto ritenuto di poter pagare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati (sentenze 7 febbraio 1979, causa 11/76, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. 245, punto 7; causa 18/76, Germania/Commissione, Racc. pag. 343, punto 7, e 10 novembre 1993, causa C-48/91, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-5611, punto 14).
39 Se, dunque, spetta alla Commissione provare l'esistenza di una violazione della normativa comunitaria, incombe allo Stato membro provare, se del caso, che la Commissione ha commesso un errore di valutazione relativamente alle conseguenze finanziarie da trarne (v., in tal senso, sentenza 12 luglio 1984, causa 49/83, Lussemburgo/Commissione, Racc. pag. 2931, punto 30).
40 A tal proposito, occorre rilevare innanzitutto che, stando alle dichiarazioni dell'organo di conciliazione relative all'esercizio finanziario 1992, le autorità francesi non contestano di aver dovuto sensibilmente modificare le loro precedenti procedure al fine di soddisfare i requisiti posti dalla Commissione, e che i controlli comunitari hanno consentito di rilevare diverse irregolarità, ammesse e sanzionate dalle autorità francesi (v. punto 15 della presente sentenza). Inoltre, nella sua relazione finale del 5 dicembre 1996, l'organismo di conciliazione ha mantenuto, per l'esercizio finanziario 1993, le osservazioni e conclusioni precedentemente formulate (v. punto 21 della presente sentenza).
41 In secondo luogo, risulta dall'allegato 2 della lettera della Commissione del 16 novembre 1994 che, in occasione di una missione di controllo nel giugno 1994, i servizi della Commissione hanno potuto constatare una mescolanza tra grano prefinanziato e grano privato del depositario (v. punto 11 della presente sentenza).
42 In terzo luogo, risulta da una lettera indirizzata il 13 giugno 1997 alla Repubblica francese dalla Commissione che i servizi di quest'ultima avevano rilevato, per gli esercizi 1994, 1995 e 1996, la persistenza di lacune già constatate in precedenza nel sistema francese di controllo e di ammasso di cereali, quali l'assenza di un rappresentante dell'UNIC al momento della consegna, le lacune dell'inventario annuale e l'insufficienza del controllo dei dati.
43 In quarto luogo, il governo francese ha ammesso nella sua replica che è possibile che determinate regole non siano state rispettate sul campo.
44 Da ultimo, non può costituire un argomento valido il fatto che determinate censure della Commissione attengano a requisiti che non sarebbero espressamente previsti dalla normativa comunitaria.
45 L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, il quale definisce i principi ai quali la Comunità e gli Stati membri devono informare l'attuazione delle decisioni comunitarie di intervento agricolo finanziate dal FEAOG, nonché la lotta contro le relative frodi e irregolarità (v. sentenza 6 maggio 1982, cause riunite 146/81, 192/81 e 193/81, BayWa e a., Racc. pag. 1503, punto 13), impone agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, di prevenire e di perseguire le irregolarità e di recuperare le somme perdute a seguito di irregolarità e negligenze, anche se la specifica normativa comunitaria in materia non prevede esplicitamente l'adozione di questa o quella modalità di controllo (v. sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2321, punti 16 e 17).
46 Considerato quanto precede, occorre respingere il primo motivo.
Sulla violazione del principio della certezza del diritto
47 Col secondo motivo, il governo francese sostiene che la Commissione ha violato il principio di certezza del diritto nel ritornare sull'impegno, già preso con lettera 8 aprile 1994, di non trarre alcuna conseguenza finanziaria, in sede di liquidazione, dalle «voci insistenti che circolano nel settore [relative a] sostituzioni tra prodotti immagazzinati all'intervento e cereali di mercato, in particolare in sede di vendita di quantitativi immagazzinati all'intervento».
48 La Commissione contesta di aver preso l'impegno, di fronte alle autorità francesi, di non trarre alcuna conseguenza, in termini di rettifica finanziaria, dalle lacune constatate nel sistema di controllo. Essa afferma invece che la possibilità di una tale rettifica finanziaria fu espressamente evocata in sede di corrispondenza con le autorità francesi.
49 Anche senza dover necessariamente esaminare se tale presunto impegno, assunto dalla Commissione successivamente alla chiusura dell'esercizio di cui trattasi, di non imporre sanzioni finanziarie di carattere globale, sia tale da mettere al riparo uno Stato membro dalle conseguenze pecuniarie delle sue inadempienze alla normativa agricola comunitaria, è sufficiente constatare che, secondo quanto emerge dai punti 7-9 della presente sentenza, tale impegno fu assunto in ogni caso fatta salva l'individuazione di sostituzioni di cereali acquistati in regime d'intervento con cereali privati. Orbene, la rettifica è stata decisa in seguito all'individuazione di sostituzioni, da parte dei competenti servizi della Commissione, e ciò in presenza di rappresentanti dell'amministrazione nazionale e successivamente ad indagini, così come emerge dalla lettera della Commissione datata 16 novembre 1994.
50 Considerato quanto precede, si deve quindi respingere il secondo motivo.
Sulla violazione del principio di proporzionalità
51 In via subordinata, il governo francese asserisce che la decisione impugnata viola il principio di proporzionalità. A suo parere, la rettifica non poteva in ogni caso applicarsi alla voce di bilancio 10-13, concernente le perdite sulle scorte vendute, che sarebbero state interamente compensate ai sensi della procedura prevista dal regolamento n. 3597/90.
52 A tal proposito, occorre ricordare che, oltre al fatto che effettivamente mancavano quantitativi di scorte in regime d'intervento, la Commissione ha potuto accertare in via più generale l'esistenza di lacune nel sistema di controllo. Da tali lacune ben poteva paventarsi il rischio della mancanza di altri quantitativi, e quindi di perdite aggiuntive, che non hanno potuto compensarsi ai sensi del regolamento n. 3597/90.
53 Occorre pertanto respingere il terzo motivo.
Sulla rettifica a titolo di una restituzione all'esportazione di formaggio fuso
54 Il regolamento (CEE) del Consiglio 28 giugno 1968, n. 876 (GU L 155, pag. 1), stabilisce, nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, le norme generali relative alla concessione delle restituzioni all'esportazione e ai criteri per la fissazione del loro ammontare. Esso precisa, all'art. 6, che la restituzione è pagata quando è fornita la prova che i prodotti sono stati esportati fuori della Comunità e sono di origine comunitaria.
55 Con regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665 (GU L 351, pag. 1), la Commissione ha deliberato le modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli.
56 Ai sensi dell'art. 3 di questo regolamento:
«1. Per giorno dell'esportazione si intende il giorno in cui il servizio doganale accetta la dichiarazione d'esportazione nella quale è indicato che verrà richiesta una restituzione.
(...)
4. Il giorno di esportazione è determinante per stabilire la quantità, la natura e le caratteristiche del prodotto esportato.
(...)».
57 L'art. 5 di questo stesso regolamento prevede, al n. 1, che:
«Il versamento della restituzione, sia essa differenziata o meno, è subordinato, oltre alla condizione che il prodotto abbia lasciato il territorio doganale della Comunità, alla condizione che esso - salvo deperimento durante il trasporto per un caso di forza maggiore - sia stato importato in un paese terzo ed eventualmente in un paese terzo determinato, entro 12 mesi dalla data di accettazione della dichiarazione d'esportazione:
a) allorché sussistano seri dubbi circa la destinazione effettiva del prodotto,
o
b) allorché il prodotto possa essere rintrodotto nella Comunità (...)».
58 L'art. 5, n. 1, ultimo comma, aggiunge che:
«Inoltre, i servizi competenti degli Stati membri possono esigere prove supplementari atte a dimostrare, in maniera giudicata soddisfacente dalle autorità competenti, che il prodotto è stato effettivamente immesso come tale sul mercato del paese terzo d'importazione».
59 L'art. 13 del regolamento n. 3665/87 prevede che:
«Non è concessa alcuna restituzione quando i prodotti non siano di qualità sana, leale e mercantile e, se tali prodotti sono destinati all'alimentazione umana, quando la loro utilizzazione a tal fine sia esclusa o considerevolmente ridotta a causa delle loro caratteristiche o del loro stato».
60 Infine, l'art. 17, che riguarda le restituzioni differenziate, dispone che il prodotto dev'essere stato importato come tale nel paese terzo e specifica, a questo proposito, al n. 3, che:
«Il prodotto si considera importato quando sono state espletate le formalità doganali di immissione in consumo nel paese terzo».
61 La società dei caseifici Bel (in prosieguo: la «Bel») ha esportato in Arabia saudita, nel corso dell'ultimo trimestre del 1988, 14 256 scatole di formaggio, denominato «Vache qui rit», dal peso totale di 89 813 kg e dal valore di mercato di 883 700 FF. Per queste esportazioni, la società ha fruito del regime delle restituzioni previsto all'art. 17 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13).
62 Il 20 giugno 1989, vale a dire sei mesi dopo la spedizione della partita di cui si tratta, la Bel ha emesso a vantaggio dell'acquirente, la società Abbar and Zainy Cold Stores di Djeddah, un buono per l'importo di 187 110,78 USD, rappresentanti il valore su fattura di 12 148 scatole.
63 L'acquirente avrebbe ritenuto la tessitura della pasta del formaggio troppo molle rispetto agli standard abituali del prodotto. Desiderando preservare l'immagine di marchio del prodotto, la Bel avrebbe allora deciso di distruggere le 12 148 scatole.
64 Nel corso di un'indagine effettuata il 6 novembre 1991 nell'ambito del regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4045, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia, e che abroga la direttiva 77/435/CEE (GU L 388, pag. 18), le autorità francesi hanno constatato che:
«I prodotti provenienti dallo stabilimento belga del gruppo sono stati sottoposti a un esame da parte dei servizi qualità della società. Questi ultimi hanno accertato un errato svolgimento del procedimento di fabbricazione nel corso di una decina di giornate di produzione, ciò che ha condotto al ritiro dalla vendita della produzione di cui si tratta nel suo complesso».
65 Successivamente a tale distruzione, la Bel ha percepito una restituzione all'esportazione di un importo di 720 720 FF.
66 Con lettere del 5 gennaio, 3 aprile e 9 ottobre 1995, la Commissione ha comunicato alle autorità francesi che una partita di 76 500 kg di formaggio non era ammissibile all'intervento in ragione, da un lato, del difetto qualitativo esistente dalla sua produzione e, dall'altro, della non immissione sul mercato nel paese di destinazione.
67 Con lettere del 16 gennaio 1996, poi del 23 aprile 1996, la Commissione ha comunicato alla Repubblica francese la sua proposta diretta ad escludere dal finanziamento FEAOG un importo di 720 720 FF, corrispondente alla concessione della restituzione all'esportazione per i 76 500 KG di formaggio fuso.
68 La Repubblica francese ha investito del caso l'organismo di conciliazione. Nella sua relazione finale dell'8 novembre 1996, quest'ultimo ha concluso
«(...) che è nell'incapacità di trovare una base di conciliazione nel presente caso. Il comitato tiene a sottolineare l'importanza di chiarire rapidamente le disposizioni comunitarie applicabili, in particolare gli artt. 5 e 13 del regolamento n. 3665/87».
69 Mediante la decisione impugnata, la Commissione ha proceduto alla rettifica della somma di 720 720 FF, per i motivi indicati al punto 4.2.2.3 della relazione di sintesi, in quanto
- il prodotto non è di qualità mercantile (v. art. 13 del regolamento n. 3665/87);
- il difetto qualitativo è intervenuto alla produzione, e, quindi, prima dell'esportazione (v. art. 3 del regolamento n. 3665/87);
- il prodotto non è stato immesso sul mercato nel paese di destinazione (v. art. 5 del regolamento n. 3665/87).
70 A sostegno del suo ricorso d'annullamento, il governo francese sostiene che il pagamento della restituzione all'esportazione del formaggio fuso è stata effettuata in conformità alle norme enunciate nel regolamento n. 3665/87. Di conseguenza, la decisione impugnata violerebbe il regolamento n. 729/70, e più in particolare gli artt. 2 e 3 di questo, che dispongono il finanziamento da parte del FEAOG degli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli quando le spese sono effettuate dai servizi interni competenti conformemente al diritto comunitario.
71 A sostegno di quest'unico motivo, il governo francese prospetta due argomenti.
72 Da un lato, i prodotti erano di qualità sana, leale e mercantile il giorno dell'esportazione.
73 Solo nel corso dell'immissione in commercio dei prodotti l'importatore avrebbe constatato che la pasta presentava una tessitura più molle del normale. Secondo il governo francese, in occasione delle formalità di sdoganamento presso le autorità saudite non sarebbe stata evidenziata alcuna deficienza microbica o fisiochimica, alcun corpo estraneo, né un superamento delle date limite di consumazione.
74 D'altro lato, l'esportazione della partita di formaggio in Arabia saudita sarebbe effettivamente avvenuta, ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 3665/87.
75 Infatti, le formalità doganali di messa al consumo sarebbero state debitamente espletate. La distruzione successiva dei prodotti non può, di conseguenza, rimettere in questione il fatto che la merce sia effettivamente pervenuta sul mercato saudita. L'immissione sul mercato dovrebbe essere considerata avvenuta, rispetto al regolamento n. 3665/87, dal momento in cui le formalità di messa in libera circolazione sono state espletate nel paese di destinazione e i prodotti sono stati presi in consegna dal cliente.
76 A proposito della qualità sana, leale e mercantile dei prodotti di cui si tratta, si deve ricordare, innanzitutto, che, in mancanza di una norma comunitaria che la definisca, spetta agli Stati membri adottare disposizioni più precise in materia (v., in tal senso, sentenza 8 giugno 1994, causa C-371/92, Ellenika Dimitriaka, Racc. pag. I-2391, punto 23).
77 Disposizioni nazionali del genere non potrebbero tuttavia essere contrarie all'economia generale della normativa comunitaria applicabile. A questo proposito, il nono considerando del regolamento n. 3665/87 prevede che i prodotti per i quali è richiesta una restituzione all'esportazione devono essere «di qualità tale da poter essere commercializzati in condizioni normali».
78 Su questo punto, è sufficiente constatare che il governo francese ha ammesso che la differenza di qualità in rapporto alla tessitura abituale del prodotto era dovuta a un difetto di produzione e che verifiche interne effettuate dal produttore avevano consentito di provarlo (v. punto 64 della presente sentenza).
79 Poco rileva che il difetto di tessitura sia apparso solo in occasione di un controllo effettuato dal cliente saudita. Nel giorno dell'esportazione, il prodotto di cui si tratta era affetto da un vizio occulto, così da non essere di qualità sana, leale e mercantile ai sensi dell'art. 13 del regolamento n. 3665/87.
80 Una diversa soluzione condurrebbe a far sopportare alla collettività le conseguenze di un inadempimento del produttore al suo obbligo contrattuale di fornire un prodotto conforme. Tale non è la funzione del sistema delle restituzioni, che ha solamente la finalità di consentire l'esportazione di prodotti comunitari che, altrimenti, non sarebbe più redditizia per l'operatore (v. sentenza 28 marzo 1996, causa C-299/94, Anglo Irish Beef Processors International e a., Racc. pag. I-1925, punti 21 e 22).
81 Poiché non può essere versata alcuna restituzione ai sensi dell'art. 13 del regolamento n. 3665/87 quando i prodotti non sono di qualità sana, leale e mercantile, non occorre esaminare in aggiunta se l'importazione della partita di formaggio fuso di cui si tratta in Arabia saudita è effettivamente avvenuta ai sensi dell'art. 5 dello stesso regolamento.
82 Considerato quanto precede, occorre respingere il ricorso nel suo complesso.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
83 A norma dell'art. 69, n. 2, prima frase, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. La Repubblica francese è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica francese è condannata alle spese.