62024CC0313
LAILA MEDINA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2025. június 26. (
1
)
C‑313/24. sz. ügy
Opera Laboratori Fiorentini SpA
kontra
Ministero della Cultura,
Gallerie degli Uffizi,
A. L. E. S. – Arte Lavoro e Servizi SpA;
a Scudieri International Srl
részvételével
(a Consiglio di Stato [államtanács, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Közös kül‑ és biztonságpolitika (KKBP) – Az ukrajnai helyzetet destabilizáló orosz intézkedések miatt hozott korlátozó intézkedések – 833/2014/EU rendelet – Az 5k. cikk (1) bekezdésének c) pontja – A közbeszerzési szerződések odaítélésének tilalma orosz állampolgár, oroszországi székhelyű szervezet vagy szerv részére, és az ilyen szerződések orosz állampolgárral, oroszországi székhelyű szervezettel vagy szervvel való teljesítése folytatásának tilalma – A »szervezet«»nevében vagy irányítása szerint« való eljárás fogalma – De facto ellenőrzés – Az ajánlatkérő szerv további vizsgálatát megkövetelő körülmények – Valamennyi meghatározó jogi és ténybeli körülményen alapuló értékelés”
1.
A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgya az (EU) 2022/576 rendelettel (
2
) módosított, az ukrajnai helyzetet destabilizáló orosz intézkedések miatt hozott korlátozó intézkedésekről szóló, 2014. július 31‑i 833/2014/EU rendelet (
3
) 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjának értelmezése.
2.
E kérelmet az Opera Laboratori Fiorentini SpA és több olasz állami és magánszervezet között a firenzei (Olaszország) Uffizi Képtár múzeumkomplexumának részét képező Pitti‑palota és Boboli‑kert beltéri bár‑ és éttermi szolgáltatásainak működtetésére vonatkozó, 8,89 millió euró értékű, tíz évre szóló közbeszerzési szerződés (a továbbiakban: a szóban forgó szerződés) odaítélése miatt folyó eljárásban terjesztették elő.
3.
A közbeszerzési eljárás második helyezettje, az Opera Laboratori Fiorentini a Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Toszkána tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) előtt benyújtott keresetében megtámadta a közbeszerzési szerződést a Scudieri International Srl számára odaítélő határozatot azzal érvelve, hogy az odaítélés ellentétes a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontjában foglalt tilalommal azon az alapon, hogy a Scudieri International igazgatótanácsának három tagjából kettő orosz állampolgár, egyikük e társaság igazgatótanácsának elnöke és vezérigazgatója, valamint a Scudieri International alaptőkéjében 90%‑os részesedéssel rendelkező Sielna SpA (a továbbiakban: anyavállalat) egyedüli vezető tisztségviselője.
I. Jogi háttér
4.
A 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének a jelen ügy szempontjából meghatározó időpontban hatályos szövege szerint tilos a vonatkozó közbeszerzési irányelvek hatálya alá tartozó bármely közbeszerzési szerződés vagy koncessziós szerződés odaítélése a következők részére vagy az ilyen szerződések teljesítésének folytatása a következőkkel:
„a)
orosz állampolgár, vagy oroszországi székhelyű természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv;
b)
olyan jogi személy, szervezet vagy szerv, amely tulajdonosi jogainak több mint 50%‑ával közvetlenül vagy közvetve az e bekezdés a) pontjában említett valamely szervezet rendelkezik; vagy
c)
olyan természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv, amely az e bekezdés a) vagy b) pontjában említett valamely szervezet nevében vagy irányítása szerint jár el;
ideértve a szerződés értékének több mint 10%‑át kitevő alvállalkozókat, szállítókat vagy szervezeteket, amelyeknek a kapacitásait a közbeszerzési irányelvek értelmében igénybe veszik.”
5.
A 833/2014 rendelet 12. cikke így rendelkezik:
„Tilos az olyan tevékenységekben való tudatos és szándékos részvétel, amelyek célja vagy hatása az e rendeletben foglalt tilalmak megkerülése.”
II. Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
6.
Az ajánlatkérő szerv által lefolytatott nyílt elektronikus eljárást követően az Uffizi Képtárral együttműködésben a Ministero della Cultura (kulturális minisztérium, Olaszország) 2022. november 25‑i határozatával a szóban forgó szerződést a négy ajánlattevő közül a legmagasabb pontszámot elért Scudieri International számára ítélte oda.
7.
A második legmagasabb pontszámot elért Opera Laboratori Fiorentini megtámadta e határozat jogszerűségét a Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Toszkána tartomány közigazgatási bírósága) előtt többek között azzal érvelve, hogy a szóban forgó szerződés odaítélése sérti a 833/2014 rendelet 5k. cikkének (1) bekezdésében foglalt tilalmakat azon az alapon, hogy a Scudieri International igazgatótanácsának három tagjából kettő orosz állampolgár, egyikük e társaság igazgatótanácsának elnöke és vezérigazgatója, valamint a Scudieri International alaptőkéjében 90%‑os részesedéssel rendelkező anyavállalat egyedüli vezető tisztségviselője.
8.
E bíróság a 2023. május 25‑i ítéletével elutasította az Opera Laboratori Fiorentini keresetét.
9.
Az Opera Laboratori Fiorentini a Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Toszkána tartomány közigazgatási bírósága) ítélete ellen fellebbezést nyújtott be a kérdést előterjesztő bíróság, a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) előtt, amelyben megtámadta a határozatot és ismét előterjesztette a korábbi jogalapjait.
10.
Az előterjesztő bíróság álláspontja szerint az előtte folyamatban lévő eljárásban arra kell választ adni, hogy a Scudieri Internationalt ki kellett volna‑e zárni a közbeszerzési eljárásból, mivel a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja úgy értelmezendő, hogy tiltja a szerződések odaítélését orosz állampolgár „nevében vagy irányítása szerint” eljáró gazdasági szereplők részére, és a jelen ügyben a nyertes ajánlattevő egy orosz „szervezet” – azaz az igazgatótanács tagjai, akik közül az egyik az igazgatótanács elnöke, a vezérigazgató és az anyavállalat egyetlen vezető tisztségviselője – „irányítása szerint” jár el.
11.
E bíróság a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontja értelmezésének tisztázását kéri, mivel álláspontja szerint kétséges, hogy a „nevében vagy irányítása szerint” megfogalmazás csak akkor lényeges, ha egy orosz állampolgárságú természetes személytől eltérő »szervezetre« vonatkozik, vagy a „szervezet” kifejezés úgy értelmezendő, hogy az 5k. cikk (1) bekezdésének megelőző a) és b) pontjában említett személyek teljes köre beletartozik.
12.
E körülmények között a Consiglio di Stato (államtanács) úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Úgy kell‑e értelmezni a [833/2014] rendelet [2022/576] rendelettel bevezetett 5k. cikke [(1) bekezdésének] (c) pontjában foglalt rendelkezést – abban a részében, amely úgy szól, hogy tilos közbeszerzési szerződés vagy koncessziós szerződés odaítélése a következők részére vagy az ilyen szerződések teljesítésének folytatása »olyan természetes vagy jogi személ[lyel], szervezet[tel] vagy szerv[vel], amely az e bekezdés a) vagy b) pontjában említett valamely szervezet nevében vagy irányítása szerint jár el; ideértve a szerződés értékének több mint 10%‑át kitevő alvállalkozókat, szállítókat vagy szervezeteket, amelyek kapacitásaira a közbeszerzési irányelvek értelmében támaszkodnak« –, hogy a tilalom vonatkozik az olasz jog szerinti, Olaszország területén székhellyel rendelkező és olasz társaság tulajdonát képező olyan társaságra, amelynek tagjai nem orosz állampolgár természetes személyek, de amelynek igazgatótanácsában a három tag közül kettő orosz állampolgár, és egyikük – az igazgatótanács elnöke és az igazgatótanács által felhatalmazott vezérigazgató – egyben a 90%‑os részesedéssel rendelkező anyavállalat egyedüli vezető tisztségviselője?”
13.
Írásbeli észrevételeket nyújtott be az Opera Laboratori Fiorentini, a Scudieri International, az osztrák, az olasz és a holland kormány, valamint az Európai Bizottság. Az osztrák és a holland kormány kivételével e felek a 2025. március 5‑i tárgyaláson szóbeli észrevételeket terjesztettek elő.
III. Értékelés
14.
Az előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésével lényegében arra vár választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontját, abban a részében, amely úgy szól, hogy tilos közbeszerzési szerződés vagy koncessziós szerződés odaítélése a következők részére vagy az ilyen szerződések teljesítésének folytatása „olyan természetes vagy jogi személ[lyel], szervezet[tel] vagy szerv[vel], amely az e bekezdés a) vagy b) pontjában említett valamely szervezet nevében vagy irányítása szerint jár el”, hogy e tilalom vonatkozik az olasz jog szerinti olyan társaságnak odaítélt szerződésre, amelynek igazgatótanácsában a három tag közül kettő orosz állampolgár, és egyikük – az igazgatótanács elnöke és az igazgatótanács által felhatalmazott vezérigazgató – egyben a nyertes ajánlattevő alaptőkéjében 90%‑os részesedéssel rendelkező anyavállalat egyedüli vezető tisztségviselője.
15.
A 833/2014 rendelet 5k. cikkének (1) bekezdése megtiltja az uniós közbeszerzési irányelvek hatálya alá tartozó bármely közbeszerzési szerződés vagy koncessziós szerződés odaítélését vagy teljesítésének folytatását, ha az ajánlattevő és Oroszország között kapcsolat áll fenn. E tilalom az említett bekezdés a)‑c) pontjában meghatározott három helyzetre alkalmazandó, és mindegyik pont meghatározza azon jogalanyok kategóriáját, amelyekre a tilalom vonatkozik. A c) pont alá különösen olyan természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv tartozik, amely „az e bekezdés a) vagy b) pontjában említett valamely szervezet nevében vagy irányítása szerint jár el.”
16.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak szövegét, hanem annak szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi. (
4
)
17.
A jelen ügyben az uniós jogalkotó nem határozza meg a „valamely szervezet nevében vagy irányítása szerint” fogalmát a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében, és e rendelkezés nem tartalmaz kifejezett utalást a tagállamok jogára a fogalom jelentésének és hatályának meghatározása érdekében. E fogalmat ezért önállóan és egységesen kell értelmezni. (
5
)
A.
Szöveg szerinti értelmezés
18.
A nemzeti bíróság által előterjesztett kérdés lényegében annak meghatározására kéri a Bíróságot, hogy a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében a jelen ügyben fennálló konkrét irányítási és tulajdonosi szerkezet olyan ügynöki vagy ellenőrzési kapcsolatot eredményez‑e, amely elegendő annak megállapításához, hogy a nyertes ajánlattevő egy másik jogalany „nevében vagy irányítása szerint” jár el. Konkrétabban e bíróság azon kérdést fogalmazza meg, hogy az ilyen helyzet a rendes társasági tulajdonjogon túlmutató ügynöki vagy képviseleti megállapodásnak minősül‑e, és ezáltal a tilalom hatálya alá helyezett‑e.
19.
Először is meg kell jegyeznem, hogy a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja különböző nyelvi változatainak összehasonlítása azt mutatja, hogy a megfogalmazás némelyik változatban a „képviseletében”, (
6
) míg másokban a „nevében” (
7
) való cselekvésnek felel meg. Továbbá az irányítás fogalma megjelenik egyes nyelvi változatokban, (
8
) míg más változatokban az „utasításainak megfelelően” vagy „utasításai szerint” jut kifejezésre. (
9
) Lényeges megjegyezni, hogy bár e megkülönböztetés korlátozott jelentőségűnek tűnhet, egyértelmű, hogy az „irányítás” fogalma általános útmutatás nyújtására utal, míg az „utasításai” kifejezés az ellenőrzés pontosabb és részletesebb formáját jelöli.
20.
A 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja különböző nyelvi változatainak különösen a „nevében vagy irányítása szerint jár el” viszony leírására használt kifejezések tekintetében való összehasonlítása tehát bizonyos fokú nyelvi eltérést mutat, mivel egyes változatok a „képviseletében” vagy „utasítására” történő cselekvésre utalnak.
21.
Másodszor, ami a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében vett „szervezet” kifejezést illeti, meg kell jegyezni, hogy az európai uniós jogi szövegek egyes nyelvi változataiban kifejezetten a jogi személyek megjelölésére használják. (
10
) Ezen értelmezés érvényesülése esetén az 5k. cikk (1) bekezdésének c) pontjában „az a) vagy b) pontban említett valamely szervezetre” való hivatkozás hallgatólagosan kizárja az a) pontban említett természetes személyeket, vagyis az orosz állampolgárokat. Következésképpen az e rendelkezésben foglalt tilalom nem vonatkozna az orosz állampolgárok nevében vagy irányítása szerint eljáró társaságokra, és ezzel a korlátozás hatályát olyan módon szűkítené, amely alááshatja annak tényleges érvényesülését (effet utile). Mindazonáltal más uniós nyelvi változatokban a „szervezet” kifejezést tágabban használják, és fogalmilag mind a természetes, mind a jogi személyeket magában foglalhatja. (
11
)
22.
Tekintettel a különböző nyelvi változatokban a fogalmak eltérő értelmezésére vagy alkalmazására, a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjának szövegezés szerinti értelmezése nem döntő. Ezért elvégzem e rendelkezés rendszertani értelmezését, mivel a rendelet nem ad semmilyen meghatározást a tekintetben, hogy mi minősül valamely jogalany „nevében vagy irányítása szerint” való eljárásnak, illetve az e bekezdés „a) vagy b) pontjában említett valamely szervezet” fogalmának.
B.
Rendszertani értelmezés
23.
A 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének belső szerkezetében a c) pont az orosz jogalanyok, illetve a tulajdonukban álló jogalanyok közbeszerzési eljárásokban való részvételére vonatkozó konkrét tilalmat előíró a) és a b) pont után szerepel.
24.
A 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének a) pontja kifejezetten megtiltja közbeszerzési szerződés vagy koncessziós szerződés odaítélését orosz állampolgár, vagy oroszországi székhelyű természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv részére, illetve az ilyen szerződések teljesítésének folytatását orosz állampolgárral, vagy oroszországi székhelyű természetes vagy jogi személlyel, szervezettel vagy szervvel, amelynek eredményeképpen nem lehetnek nyertes ajánlattevők.
25.
A 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének b) pontja kiterjeszti a tilalmat az olyan jogi személyre, szervezetre vagy szervre, amely tulajdonosi jogainak több mint 50%‑ával közvetlenül vagy közvetve az e bekezdés a) pontjában említett valamely szervezet rendelkezik. A b) pont célja egyértelműen az a) pontban említett intézkedés megkerülésének megakadályozása azáltal, hogy megtiltja az Oroszországon kívül letelepedett olyan szervezetek használatát, amelyek ténylegesen az a) pontban meghatározott tilalom hatálya alá tartozó jogalany tulajdonában vannak. Ebben az összefüggésben a rendelkezés céljával ellentétes lenne a b) pontban szereplő „szervezet” kifejezést úgy értelmezni, hogy kizárja a természetes személyeket. Az ilyen értelmezés indokolatlan kiskaput teremtene, és lehetővé tenné az orosz állampolgárok számára, hogy külföldi jogalanyokban fennálló irányító részesedés révén megkerüljék a tilalmat, és ezáltal aláásná a korlátozó intézkedés tényleges érvényesülését (effet utile).
26.
Hasonlóképpen, a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontjának célja az a) és b) pont megkerülésének megakadályozása olyan helyzetekben, amelyekben egy természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv nem tartozik közvetlenül az e két pontban meghatározott tilalmak hatálya alá.
27.
A 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése a)‑c) pontjának sorrendje fokozatos felépítést sugall: az a) pont közvetlen tilalmat állapít meg; a b) pont e tilalmat kiterjeszti a többségi tulajdon révén közvetett ellenőrzés alatt álló szervezetekre; a c) pont pedig maradvány vagy „átfogó” rendelkezésként működik, amelynek célja a más jogi vagy ténybeli körülmények révén való megkerülés megakadályozása, amennyiben az e bekezdés a) vagy b) pontjában felsorolt jogalanyok de facto ellenőrzést gyakorolnak. A c) pont szövegkörnyezeti elhelyezése tehát jelzi annak kiegészítő és védelmi szerepét, miszerint az esetleges joghézagok kitöltésére és az e rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontjában meghatározott tilalmak hatékonyságának megerősítésére szolgál. Ezért az 5k. cikk (1) bekezdésének c) pontja az önmagában az a) és b) pont által sugallt értelmezéshez képest tágabban értelmezendő, hogy megragadhatóak legyenek az e pontokat kikerülő körülmények, amelyek bár formálisan nem tartoznak e két pont hatálya alá, de ugyanazon tiltott eredményekre vezetnek, nevezetesen lehetővé teszik a közbeszerzési szerződések olyan természetes vagy jogi személyek, szervezetek vagy szervek számára való odaítélését, illetve velük való teljesítésének folytatását, amelyek lényegében az első két pont hatálya alá tartozó jogalanyok ellenőrzése alatt állnak, noha formálisan nem felelnek meg az e pontokban meghatározott kritériumoknak.
28.
Konkrétabban, az „a) vagy b) pontban említett valamely szervezet” kifejezéssel kapcsolatban megjegyzendő, hogy az 5k. cikk (1) bekezdésének b) pontja biztosítja – azáltal, hogy a tilalmakat kiterjeszti azon ajánlattevőkre, amely tulajdonosi jogainak több mint 50%‑ával közvetlenül vagy közvetve az „a) [pontban] említett valamely szervezet” rendelkezik –, hogy a tilalmak nem korlátozódnak a hivatalosan azonosított gazdasági szereplőkre, hanem a velük jelentős gazdasági és jogi kapcsolatban állókra is kiterjednek. Ez alátámasztja azon értelmezést, hogy a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerinti „szervezet” kifejezés nem szűken, hanem gyakorlatilag és tágan értelmezendő, e tilalom tényleges érvényesülésének (effet utile) fenntartása érdekében.
29.
E tekintetben fontos megjegyezni, hogy a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének a) pontja kifejezetten mind a természetes személyekre („orosz állampolgárok”), mind az Oroszországban letelepedett jogi személyekre, szervezetekre vagy szervekre vonatkozik. A b) pont alá ugyanakkor az a) pontban említett szervezetek tulajdonában lévő jogalanyok tartoznak, így a jogalanyok ugyanazon körét veszi át. Ezért a c) pontban szereplő hivatkozás „az a) vagy b) pontban említett valamely szervezetre” úgy értelmezendő, hogy magában foglalja az a) és b) pontban említett valamennyi jogalanyt, ideértve a természetes és jogi személyeket, szervezeteket és szerveket. A c) pontban szereplő „szervezet” szűk értelemben való értelmezése a természetes személyek kizárásával olyan mesterséges korlátozást vezetne be, amelynek nincs alapja a rendelkezés szerkezetében vagy logikájában.
30.
Ha a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja úgy lenne értelmezendő, hogy kizárólag az Oroszországban letelepedett szervezetekre vonatkozik az a) pont végén használt szűk értelemben, akkor sérülne a c) pont „átfogó” célkitűzése. Az ilyen értelmezés ugyanis kizárná azon eseteket, amelyekben a közbeszerzési szerződést olyan szervezetnek ítélik oda, amely ténylegesen orosz állampolgárok, oroszországi lakóhellyel rendelkezők, oroszországi székhelyű jogi személyek, szervezetek vagy szervek ellenőrzése alatt áll, de nincs szó többségi tulajdonról, ezért közvetett körülmények révén lehetővé válik az 5k. cikk (1) bekezdésében foglalt tilalmak célkitűzéseinek megkerülése. Ebből következően az említett bekezdés c) pontja kifejezetten az ilyen joghézagok kitöltésére és az a) és b) pontban előírt tilalmak megkerülésének megakadályozására irányul.
31.
A „nevében vagy irányítása szerint” kifejezést illetően vitatnám, hogy a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja nem követeli meg az a) vagy b) pontban említett szervezet többségi tulajdonát vagy formális ellenőrzését. Ehelyett a c) pont a gyakorlati vagy tényleges befolyáson alapuló kapcsolatok szélesebb körét fedi le („de facto ellenőrzés”). A társaság szerkezete e tekintetben kiemelt jelentőséget kap: míg az igazgatótanács általában a társaság stratégiai irányának meghatározására és a magas szintű irányítási funkciók gyakorlására kap megbízást, a vezérigazgatót a napi tevékenységek operatív ellenőrzésével ruházhatják fel. Ugyanakkor a részvényesek egyes társasági szerkezetekben megtartják a társasági politika alakításának vagy felülbírálásának hatáskörét. Ezért annak meghatározásához, hogy egy jogalany az 5k. cikk (1) bekezdésének c) pontja értelmében más „nevében vagy irányítása szerint” jár‑e el, a munkakör vagy a társasági forma látszatára támaszkodás helyett a csoporton belüli befolyás és döntéshozatali hatáskör tényleges megoszlásának vizsgálata szükséges.
32.
E tekintetben megjegyzendő, hogy a társaságok irányításának keretrendszere az egyes tagállamokban eltérő szerkezettel rendelkezhet, mindenesetre jellemzően három központi szervet foglal magában: a részvényesek, a felügyeleti vagy tanácsadó testület (például tanács vagy felügyelőbizottság) és az igazgatóság, amelyek mindegyikéhez különálló szerep tartozik. A részvényesek közgyűlése általában a társaság legfőbb szerve, amely olyan kulcsfontosságú rendszerszintű döntésekért felelős, mint a vezetők kinevezése és felmentése, az éves beszámoló jóváhagyása és a társaság alapszabályának módosítása. A kétszintű vezetési rendszerrel rendelkező jogrendszerekben a felügyelőbizottság látja el a felügyeletet és a stratégiai irányítást, míg az igazgatótanács a napi működésért és a társasági politika végrehajtásáért felelős. Az egyszintű vezetési rendszerben e feladatok egyetlen igazgatóságon belül egyesülnek. Mindkét rendszerben a vezető tisztségviselőkre – ideértve a vezérigazgatót – ruházhatók a napi működés irányítására és a társaság képviseletére vonatkozó hatáskörök. (
12
)
33.
Ebből következően egy társaság a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja hatálya alá tartozhat többségi tulajdonrész vagy formális jogi ellenőrzés hiányában is, ha gyakorlatilag, működési vagy gazdasági szempontból az 5k. cikk (1) bekezdésének a) vagy b) pontjában említett orosz állampolgár, természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv képviseletében, illetve annak irányítása, vagy utasításai szerint jár el. Más szóval a c) pont úgy értelmezendő, hogy olyan helyzeteket foglal magában, amelyekben egy természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv lényegi kapcsolatban áll – többek között közös ellenőrzés, gazdasági függőség vagy gyakorlati alárendeltség révén – az a) vagy b) pontban felsorolt jogalanyokkal. Így amennyiben egy leányvállalat vagy más kapcsolt vállalkozás egy ilyen jogalany nevében vagy irányítása szerint jár el, még formális többségi tulajdon hiányában is a tilalom hatálya alá tartozhat. Ezen értelmezés összhangban áll a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjának a megkerülés elleni céljával, amely az alapvető korlátozások közvetett vagy de facto kijátszásának megakadályozására irányul.
34.
Ezért úgy vélem, hogy az 5k. cikk (1) bekezdésének c) pontja magában foglal a formális többségi tulajdonon vagy ellenőrzésen kívüli körülményeket. A rendelet tényleges érvényesülésének (effet utile) biztosítása érdekében e rendelkezés úgy értelmezendő, hogy kiterjed az olyan magatartásra, amely formális tulajdon vagy jogi ellenőrzés hiányában is azt mutatja, hogy egy jogi személy, szervezet vagy szerv az a) vagy b) pontban említett szervezet de facto ellenőrzése alatt jár el.
35.
Az „a) vagy b) [pontban] említett valamely szervezet” kifejezésnek a 833/2014 rendelet más részeivel összefüggésben történő értelmezését illetően megjegyzendő, hogy e rendelet jogi személyekre, szervezetekre vagy szervekre utal, míg egyes esetekben megkülönbözteti a természetes személyeket a jogi személyektől. (
13
) Ugyanakkor a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontjában az „a) vagy b) [pontban] említett valamely szervezet” kifejezésből a természetes vagy jogi személyekre, illetve szervekre tett kifejezett utalás hiánya e jogalanyokat nem zárja ki a rendelet hatálya alól. E rendelkezés alkalmazásában a „szervezet” fogalmának a természetes és jogi személyeket, valamint szerveket magában foglaló értelmezése biztosítja, hogy a tilalmak nem kerülhetők meg olyan személyek alkalmazásával, akik bár formálisan nem jogi személyek, a gyakorlatban a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének a) vagy b) pontja alá tartozó jogalanyok nevében vagy irányítása szerint járnak el – függetlenül attól, hogy az irányítás természetes vagy jogi személyektől ered. E tekintetben mind a gazdasági szereplő, mind az irányítás forrása lehet természetes vagy jogi személy, illetve szerv, tükrözve a „természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv” utalással szándékosan a jogalanyok széles körét magában foglaló rendelkezés szerkezetét. Ezért a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja alkalmazásában a természetes személyeket a „szervezet” fogalmának hatálya alól kizáró megszorító értelmezés veszélyeztetné a rendelkezés tényleges érvényesülését (effet utile).
36.
E tágabb értelmezést támasztja alá a 2022/576 rendelet (4) preambulumbekezdése, amely egyértelművé teszi, hogy a módosítások célja, hogy megtiltsa „közbeszerzési szerződések és koncessziós szerződések odaítélését […] orosz állampolgároknak, oroszországi székhelyű szervezeteknek vagy szerveknek, és az ilyen szerződések teljesítésének folytatását orosz állampolgárokkal, oroszországi székhelyű szervezetekkel vagy szervekkel.” Hasonló megfogalmazás található az ugyanazon a napon elfogadott 2022/578 (KKBP) határozat (
14
) (6) preambulumbekezdésében is, amely ugyanezen kiterjesztő politikai célt hangsúlyozza. A szövegösszefüggés ezen elemei megerősítik, hogy a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja olyan körülmények megragadására irányul, amelyek ugyan formálisan nem tartoznak az 5k. cikk (1) bekezdésének a) vagy b) pontja alá, érdemi társasági ellenőrzés vagy tényleges tulajdonlás révén ugyanazon tiltott eredményekre vezetnek.
37.
Továbbá az e rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjában a „nevében vagy irányítása szerint eljáró” megfogalmazás a korlátozó intézkedések területének egyéb jogi aktusaival együttes olvasatában vett értelmezése alátámasztja azon álláspontot, hogy a mindössze a formális tulajdonlásra vagy a társasági ellenőrzésre korlátozott kapcsolatoknál szélesebb körű viszonyokat foglal magában.
38.
A Bíróság többek között a HTTS kontra Tanács ítéletében (
15
) megállapította, hogy a 961/2010/EU rendelet (
16
) 16. cikke (2) bekezdésének szerkezetében azonos súllyal szerepel a „tulajdonában vagy ellenőrzése alatt állás” és a „nevében vagy utasítására történő eljárás” fogalom. Ily módon a Bíróság a kérdéses – a személyek vagy szervezetek tulajdonában vagy ellenőrzése alatt álló társaságra vonatkozó – tilalom terjedelmének tág értelmezését fogadta el, belefoglalva az e személy vagy jogi személy nevében vagy utasítására történő cselekvés fogalmát is, noha a szóban forgó rendelkezés erről nem rendelkezik kifejezetten. Álláspontom szerint az ilyen értelmezés célja a rendeletben előírt korlátozó intézkedések tényleges érvényesülésének (effet utile) biztosítása, a nemzeti jogban a vezetők minősítésére használt meghatározáshoz való szigorú ragaszkodás nélkül.
39.
A tényleges érvényesülés (effet utile) elve által vezérelt olyan értelmezés, mint amelyet a jelen indítvány 34. pontja javasol, számos tényező elemzését teszi szükségessé: többek között a nyertes ajánlattevőt ténylegesen irányító személyek kilétének vizsgálatát. A de facto ellenőrzés megállapításakor a hatóságoknak figyelembe kell venniük a különböző ténybeli körülményeket, például a kisebbségi részesedések meglétét, a vezetők vagy tényleges tulajdonosok közötti személyes kapcsolatokat és az üzleti tevékenység összehangolására utaló mintákat. (
17
) Ez összhangban van a korlátozó intézkedések megkerülése elleni célkitűzéssel, amely a 833/2014 rendelet a korlátozó intézkedések megkerülését célzó tevékenységekben való részvételt tiltó 12. cikkében is megjelenik. (
18
)
40.
Összefoglalva, a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjának rendszertani értelmezése megerősíti, hogy a rendelet elsődleges célja az említett 5k. cikk (1) bekezdésének a) és b) pontjában meghatározott tilalmak megkerülésének megakadályozása. E rendelet a megkerülési tevékenységekben való tudatos és szándékos részvételt kifejezetten tiltó 12. cikkének fényében az 5k. cikk (1) bekezdésének c) pontja a korlátozó intézkedések koherenciájának és tényleges érvényesülésének (effet utile) biztosításához (
19
) szükséges biztosítékként értelmezendő az összetett tulajdonosi vagy szervezeti szerkezetekkel szemben. E következtetést álláspontom szerint alátámasztja az utóbbi rendelkezés teleologikus értelmezése.
C.
Teleologikus értelmezés
41.
Az Európai Unió korlátozó intézkedései rendszerének (
20
) részét képező 833/2014 rendelet hatékony és foganatosítható tilalmak bevezetésével kíván reagálni Oroszország Ukrajnát destabilizáló tevékenységeire – különösen az olyan érzékeny területeken, mint a közbeszerzés. (
21
) Míg a rendelet 5k. cikkének (1) bekezdése az uniós közbeszerzési szerződések esetében az orosz befolyás kizárására törekszik, a rendelet mögöttes célja annak megakadályozása, hogy az Oroszországhoz kötődő szervezetek gazdasági előnyöket élvezzenek a tagállamok közbeszerzési eljárásaiból. Ez összhangban van a szankciók szélesebb körű céljával: az orosz állam, illetve gazdaság számára rendelkezésre álló pénzügyi források csökkentése, különösen a geopolitikai feszültségek összefüggésében. Azáltal, hogy az Európai Unió kizárja e szervezeteket a közbeszerzési lehetőségekből, nemcsak befolyást csökkent, hanem olyan potenciális bevételi forrásokat is elvág, amelyek támogathatnák az orosz gazdaságot vagy katonai erőfeszítéseket.
42.
A 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjának szűk értelmezése aláásná e célkitűzéseket, mivel lehetővé tenné a jogalanyok számára az ügyletek olyan módon való szervezését, amely formálisan kívül esik az 5k. cikk (1) bekezdése a) és b) pontjának hatályán, miközben lényegében éppen az említett rendelkezések által megelőzni kívánt eredményt éri el. E tekintetben, noha a korlátozó intézkedések az alapvető jogok korlátozása miatt valóban szűken értelmezendők, (
22
) ez nem zárja ki a rendelkezés különös kifejezéseinek tágabb értelmezését, amennyiben ilyen értelmezés szükséges az előző pontokban meghatározott tilalmak megkerülésének megakadályozása és tényleges érvényesülésük (effet utile) megőrzése érdekében. (
23
)
43.
A 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjának ilyen tág értelmezését nem kérdőjelezi meg a Bíróság közelmúltban hozott Jemerak ítélete, (
24
) amelyben az említett rendelet 5n. cikke (2) bekezdése b) pontjának szűk értelmezését fogadta el a jogi tanácsadási szolgáltatások közvetlen vagy közvetett nyújtásának tilalma vonatkozásában, különösen a közjegyzői okiratba foglalás formális szerepével összefüggésben. Ezzel szemben az 5k. cikk (1) bekezdésének c) pontja a megkerülés elleni olyan biztosíték, amelynek célja az olyan körülmények megragadása, amelyek ugyan nem tartoznak kifejezetten az 5k. cikk (1) bekezdésének a) vagy b) pontja alá, mindazonáltal aláássák az e pontokban meghatározott tilalmak tényleges érvényesülését (effet utile). Ekként a rendelkezés a pontosan kivehető szövegösszefüggésével és céljával összhangban álló tág értelmezést kíván. Tekintettel a két rendelkezés célja közötti eltérésre – az egyik rendelkezés a jogi tanácsadási szolgáltatásokat, a másik a közbeszerzési eljárásokban való részvételt tiltja –, a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjának tágabb értelmezése nem ellentétes a fenti ítélettel, hanem inkább kiemeli e rendelet ágazatspecifikus megközelítését és e rendelkezésnek az említett rendeletben betöltött sajátos szerepét.
44.
Ezzel együtt a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjának nem célja az általános vagy automatikus kizárás bevezetése kizárólag a társaságok vezetőinek orosz állampolgársága alapján. E rendelkezés célja inkább azon gyakorlatilag egyenértékű helyzetek megragadása, amelyekben a gazdasági szereplők – tekintet nélkül azok hivatalos formájára vagy függetlenségének állítására – a gyakorlatban az e cikk (1) bekezdésének a) és b) pontjában megjelölt jogalanyok – vagyis orosz állampolgárok, oroszországi székhelyű szervezetek, vagy orosz állampolgárok tulajdonában álló szervezetek – nevében vagy irányítása szerint működnek. Más szóval, a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjának célja az említett a) és b) pont szerinti tilalmak tényleges érvényesülésének (effet utile) biztosítása, valamint az esetleges joghézagok kitöltése az alkalmazásuk során. Tehát az 5k. cikk (1) bekezdése c) pontjának tág értelmezése nemcsak helyénvaló, hanem szükséges is a szóban forgó intézkedések tényleges érvényesülésének fenntartása érdekében. (
25
) E rendelkezés indokolatlanul szűk értelmezése esetén lehetővé válna annak kikerülése alakiságok vagy közvetett körülmények útján. Különösen, jogosan tartozhatnak a tilalom hatálya alá az 5k. cikk (1) bekezdésének a) vagy b) pontjában említett jogalany akaratát vagy érdekeit megvalósító módon eljáró orosz állampolgárok, főleg a társaság vezérigazgatói szerepkörében. E megközelítés a rendelet szövegét és szellemét egyaránt tükrözi, és biztosítja, hogy ne legyen megkerülhető a társaságok irányításának technikai megoldásain keresztül. Ezért önmagában az orosz állampolgárok vezetőként való jelenléte nem elegendő a 833/2014 rendelet 5k. cikkének (1) bekezdésében meghatározott tilalmak kiváltásához. Ha azonban képviseletre vagy irányításra utaló konkrét jelek bizonyítják, hogy az ajánlattevő az a) vagy b) pont szerinti tilalom alá eső szervezet nevében vagy irányítása szerint jár el, akkor a c) pont alkalmazandóvá válik. Ismétlem, a „szervezet” fogalmának e tág értelmezése a tilalom tényleges érvényesülésének (effet utile) megőrzését célozza, hogy nehezebbé váljon annak megkerülése.
45.
Továbbá, bár a 833/2014 rendelet egyik központi célkitűzése az orosz háborús intézkedésekhez való hozzájárulás kockázatának elkerülése, az 5k. cikk (1) bekezdésének c) pontja nem értelmezhető e rendelet hatályát csak azon helyzetekre korlátozó módon, amelyekben az említett intézkedésekhez való lényeges hozzájárulás valószínűsíthető vagy bizonyított. Mivel e rendelkezés az 5k. cikk (1) bekezdésének a) és b) pontjában foglalt tilalmak megkerülésének megakadályozására irányul, amit az olyan körülmények célbavételével ér el, amelyekben az e tilalmak hatálya alá tartozó személyek „nevében vagy irányítása szerint” eljáró jogalany vesz részt, az említett rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja ezáltal olyan megelőző megközelítést alkalmaz, amely a közbeszerzésekből nem csak a hivatalosan orosz szereplők tulajdonában vagy ellenőrzése alatt álló személyek, szervezetek vagy szervek kizárására törekszik, hanem a gyakorlatban Oroszországhoz kapcsolódó személyek, szervezetek vagy szervek ellenőrzése alatt működők kizárására is. Noha meggyőző bizonyítékként szolgálhat az ilyen kapcsolatra annak bizonyítható kockázata, hogy a pénzeszközöket Oroszország katonai agressziójának támogatására használják fel, nem képezi a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerinti jogi teszt alkotóelemét. E rendelkezés tehát a pénzeszközök tényleges végső felhasználásától függetlenül működik, tükrözve e rendelet az uniós korlátozó intézkedések tényleges érvényesülésének (effet utile) védelmére irányuló célját.
D.
Közbenső következtetés
46.
A 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében a kulcskérdés nem csak a felhatalmazás formális jogi forrása, hanem az, hogy annak körülményei ténylegesen olyan hatással járnak‑e, hogy a társaság az 5k. cikk (1) bekezdésének a) vagy b) pontjában említett orosz állampolgárok, vagy természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv nevében vagy irányítása szerint jár el. A kulcsfontosságú vezető beosztásban lévő orosz állampolgárokat, még ha nem is rendelkeznek formális tulajdoni részesedéssel, megbízhatják olyan stratégiai döntések végrehajtásával, amelyek összhangban vannak az orosz kormány vagy az uniós korlátozó intézkedések hatálya alá tartozó személyek érdekeivel. E lehetőséget kifejezetten figyelembe veszi az 5k. cikk (1) bekezdésének c) pontja, amely a közbeszerzésből való kizárás hatályát kiterjeszti az 5k. cikk (1) bekezdésének a) és b) pontjában említett személyek, szervezetek vagy szervek nevében vagy irányítása szerint eljáró jogalanyokra is. E célból az alakiságokon alapuló megközelítés nem lenne elégséges, mivel a rendelkezés célja az e pontokban előírt tilalmak megkerülésének megakadályozása. Az 5k. cikk (1) bekezdése c) pontjának alkalmazása ezért olyan tényszerű elemzést igényel, amely túlmutat a társaságok alakiságain.
47.
Ezzel együtt megjegyzendő, hogy a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjának nem célja az általános vagy automatikus kizárás bevezetése a társaság vezetőjének orosz állampolgársága alapján. E rendelkezés célja inkább az olyan gyakorlatilag egyenértékű helyzetek megragadása, amelyekben a gazdasági szereplők – tekintet nélkül azok hivatalos formájára vagy függetlenségének állítására – de facto az 5k. cikk (1) bekezdésének a) és b) pontjában megjelölt jogalanyok – vagyis orosz állampolgárok, oroszországi székhelyű szervezetek, vagy orosz állampolgárok tulajdonában álló szervezetek – nevében vagy irányítása szerint működnek. Mivel az 5k. cikk (1) bekezdésének c) pontja értelmében vett „nevében vagy irányítása szerint” kifejezés kiterjed olyan helyzetekre, amelyekben egy jogalany harmadik felek de facto ellenőrzése alatt jár el, számos tényező elemzése szükséges, ideértve az ajánlattevőt ténylegesen ellenőrző személyek kilétét. Ennek meghatározása a jogi és ténybeli körülmények eseti értékelését igényli a vonatkozó kapcsolatok pontos jellegének és tartalmának megállapítása érdekében.
E.
Mind a jogi, mind a ténybeli körülmények egyedi értékelése
48.
Miként fentebb kifejtettem, (
26
) annak értékeléséhez, hogy egy személy, szervezet vagy szerv a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében „más nevében vagy irányítása szerint” jár‑e el, figyelembe kell venni minden olyan meghatározó jogi és ténybeli körülményt, amely de facto ellenőrzésre utal orosz állampolgárok, oroszországi székhelyű szervezetek, vagy orosz állampolgárok tulajdonában álló szervezetek által. Miként a Bizottság az iránymutatásaiban megjegyezte, az ilyen értékelésnek ki kell terjednie valamennyi meghatározó jogi és ténybeli körülményre, mint például az érintett szervezet pontos tulajdonosi és ellenőrzési szerkezete; az érintett személyek személyes és szakmai kapcsolatai; a szóban forgó ügyletek jellege és célja; a felek operatív és vezetői magatartása; korábbi utasításokra vagy a tevékenységek a szankcionált szervezetekkel való összehangolására vonatkozó bizonyíték; harmadik felek által közzétett információk és az esetre vonatkozó egyéb mutatók. (
27
)
49.
Ebből következően a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontjának alkalmazása céljából végzett egyedi értékelésnek az adott eset részletekbe menő, tényspecifikus elemzését kell tartalmaznia annak meghatározása érdekében, hogy a szóban forgó szervezet ténylegesen az 5k. cikk (1) bekezdésének a) vagy b) pontja alá tartozó jogalany ellenőrzése alatt jár‑e el. Ezen értékelésnek kockázatalapú megközelítést kell követnie, ami azt jelenti, hogy a nemzeti hatóságoknak mutatók vagy kiváltó okok rendszerére kell támaszkodniuk a további értékelést igénylő társaságok azonosítása érdekében.
50.
Miként fentebb kifejtettem, (
28
) a „nevében vagy irányítása szerint jár el” fogalom célja a közvetett és de facto ellenőrzéssel szembeni fellépés. Következésképp a vezető állampolgársága meghatározó lehet annak megítélésében, hogy képviselőként jár‑e el, ám ezt más ténybeli körülményekkel együtt kell figyelembe venni – mint például a vezetőnek az orosz állampolgárokhoz vagy az oroszországi székhelyű természetes vagy jogi személyekhez, szervezetekhez vagy szervekhez fűződő kapcsolatai, a társaságban betöltött szerep és a társaság általános szerkezete –, amelyek ellenőrzése a nemzeti bíróság feladata. E tekintetben az állampolgárság, mint feltétel jelentőségét erősíti, hogy a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja kifejezetten utal az a) pont hatálya alá tartozó szervezetekre, amelyek közé tartoznak az orosz állampolgárságú természetes személyek is. Mivel a c) pont célja az a) és b) pontban meghatározott tilalmak megkerülésének megakadályozása, a vezető orosz állampolgársága nem mellékes tényező – az állampolgárság esetlegesen jelentős mutatója annak, hogy a társaság a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésében foglalt alapvető korlátozások hatálya alá tartozó személy nevében vagy irányítása szerint jár el. Viszont a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontjában meghatározott kritériumokból az következik, hogy ha az ajánlattevő vezetői orosz állampolgárok, és a társaságot egy orosz szervezet de facto ellenőrzi, akkor a társaság e szervezet „nevében vagy irányítása szerint” járhat el. Ugyanakkor a vezető állampolgárságának a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerinti jelentőségét azon esetekre kell korlátozni, amelyekben a vezető a napi ügyvezetéshez kapcsolódó hatáskörökön túlmenő hatáskörrel rendelkezik. Konkrétan, ha a vezető csupán a társaság működési szempontjaiért felelős, és a részvényesek általános irányítása szerint jár el, anélkül, hogy stratégiai döntéshozatali jogkört vagy a társaság szélesebb körű céljai feletti ellenőrzést gyakorolna, akkor az állampolgársága nem vezethet további értékeléshez. Ilyen esetekben a vezető szerepe inkább egy középvezetőéhez hasonlít, és a társaság tevékenységét nem lehet automatikusan egy orosz állampolgár, vagy az 5k. cikk (1) bekezdésének a) vagy b) pontjában említett természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv „nevében vagy irányítása szerint” végzettnek tekinteni. Így a hangsúlyt arra kell helyezni, hogy a vezető jelentős ellenőrzési vagy döntéshozatali jogkörrel rendelkezik‑e, és hogy tevékenységei kiterjednek‑e a társaság általános irányításának befolyásolására – e tényezők indokolhatják korlátozó intézkedések alkalmazását. E különbségtétel biztosítja, hogy a 833/2014 rendelet a valódi befolyással rendelkező személyeket célozza meg.
51.
E tekintetben igaz, hogy – miként az olasz kormány és a Bizottság is felveti – az olasz jog szerint a társasági tagsággal nem rendelkező vezető jellemzően a társaságot képviseli és a részvényesek nevében jár el. Az uniós korlátozó intézkedések azonban a saját önálló jogi keretük és az annak biztosítására irányuló céljuk szerint működnek, hogy a szankciókkal sújtott szervezetek vagy személyek ne tudják megkerülni a tilalmakat közvetett vagy de facto ellenőrzés révén. Valóban, miként a Bizottság 2019. október 17‑i véleményéből (
29
) következik, a „nevében […] jár el” fogalom az uniós korlátozó intézkedésekre vonatkozó jogban nem korlátozódik a nemzeti jog szerinti szűk értelemben vett formális jogi képviseletre vagy fellépésre. Sokkal inkább olyan tartalmi fogalom, amely magában foglal minden olyan helyzetet, amelyben egy természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének a) vagy b) pontjában említett személy, szervezet vagy szerv érdekeinek szolgálatában vagy utasításai alapján jár el. Ide tartozhat a tényleges befolyás, az összehangolt magatartás, illetve az orosz állampolgárok vagy oroszországi székhelyű természetes vagy jogi személyek, szervezetek vagy szervek érdekeihez vagy stratégiai irányaihoz gyakorlatilag igazodó valamely szerep. Ezért az olasz jog alapján a társasági tagsággal nem rendelkező vezető formális szerepére való kizárólagos hivatkozás nem elegendő azon lehetőség kizárására, hogy egy ilyen természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv lényegében a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének a) vagy b) pontja alá tartozó jogalany „nevében vagy irányítása szerint” jár el.
52.
Ebből következik, hogy bár a vezető állampolgársága önmagában nem meghatározó, a vezető szerepével, tulajdonosi kapcsolataival és irányítási felelősségével együttesen vizsgálva a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében a nemzeti hatóságok fokozott ellenőrzési kötelezettségét válthatja ki. Jelen esetben az a tény, hogy a Scudieri International igazgatótanácsának három tagja közül kettő orosz állampolgár, és az egyikük egyben az említett társaság igazgatótanácsának elnöke és vezérigazgatója, valamint az anyavállalat egyedüli vezetője is, a nemzeti ajánlatkérő szervek fokozott vizsgálatát indokolhatja. Különösen, a vezető állampolgársága a szerepével és a tulajdonosi szerkezettel együtt arra vonatkozó kockázati tényezőnek tekinthető, hogy a szervezetet orosz szervezetek vagy állampolgárok ellenőrizhetik, még akkor is, ha a társaság nem áll közvetlenül orosz jogalany ellenőrzése alatt.
53.
Konkrétabban, a jelen ügyben megállapítást nyert, hogy először is, a Scudieri International igazgatótanácsának három tagjából kettő orosz állampolgár; másodszor, az egyik orosz állampolgár egyben a Scudieri International igazgatótanácsának elnöke és a vezérigazgatója, ami a napi operatív és stratégiai ellenőrzés magas szintjét jelzi, és túlmutat a csupán formális vagy névleges részvételen; és harmadszor, ugyanezen személy a Scudieri International alaptőkéjében 90%‑os részesedéssel rendelkező anyavállalat egyedüli vezető tisztségviselője, ami olyan vertikális ellenőrzési szerkezetre utal, amelyben ugyanazon személy gyakorol tényleges hatalmat mind az anyavállalat, mind a leányvállalat felett. E tényezők a vezetői ellenőrzés átfedésére utalnak, ami az anyavállalat és a leányvállalat közötti jelentős kapcsolattal együtt jogos aggályokat vethet fel, hogy a Scudieri International a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének a) vagy b) pontjában említett valamely személy, szervezet vagy szerv „nevében vagy irányítása szerint” jár el. Ezért fennáll annak valószínűsíthető kockázata, hogy a Scudieri International az említett rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja hatálya alá tartozó más tényleges tulajdonos számára eszközként szolgálhat. Ilyen egybeeső tényállás esetén – amit az Opera Laboratori Fiorentini is hangsúlyozott az írásbeli beadványaiban és a Bíróság tárgyalásán – fennállhat a nemzeti hatóságok annak értékelésére vonatkozó kötelessége, hogy az ajánlattevő állampolgárság, ellenőrzés, irányítás vagy tulajdonosi kapcsolatok miatt a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontjában foglalt tilalom hatálya alá tartozik‑e. Azonban az előterjesztő bíróság feladata annak meghatározása, hogy ilyen értékelés szükséges‑e.
54.
Különösen akkor, ha a társasági szerkezet összetett és többrétegű, a hatóságoknak szükségük lehet a „tényleges tulajdonos teszt” alkalmazására. Bár a 833/2014 rendelet 5k. cikkének (1) bekezdése nem említi a tényleges tulajdonost, más uniós jogi aktusok (
30
) következetesen alkalmazzák e tesztet a rejtett ellenőrzés és a tényleges tulajdonosi szerveződések azonosítására. A 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdése c) pontja rendszertani és teleologikus értelmezésének lehetővé kell tennie az ajánlatkérő szervek számára annak meghatározását, hogy a tényleges tulajdonos gyakorol‑e de facto ellenőrzést, különösen akkor, ha a tényleges tulajdonos orosz állampolgár, oroszországi székhelyű természetes vagy jogi személy, szervezet vagy szerv. Ennek megfelelően az ilyen jellemzőkkel rendelkező tényleges tulajdonos jelenléte az ajánlatkérő szervek fokozott átvilágítási kötelezettségét válthatja ki annak meghatározása érdekében, hogy az ajánlattevő valójában a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének a) vagy b) pontjában említett személy, szervezet vagy szerv nevében vagy irányítása szerint jár‑e el. A jelen ügyben az előterjesztő bíróság feladata mindezen körülmények figyelembevétele az Opera Laboratori Fiorentini által az ajánlatkérőnek a szóban forgó szerződés a Scudieri International számára való odaítéléséről szóló határozata ellen benyújtott kereset tekintetében.
IV. Végkövetkeztetés
55.
A fenti megfontolások fényében azt javaslom, hogy a Bíróság a következő választ adja a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által előterjesztett kérdésre:
Az ukrajnai helyzetet destabilizáló orosz intézkedések miatt hozott korlátozó intézkedésekről szóló, 2014. július 31‑i 833/2014/EU tanácsi rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontját
úgy kell értelmezni abban a részében, amely úgy szól, hogy tilos közbeszerzési szerződés vagy koncessziós szerződés odaítélése a következők részére vagy az ilyen szerződések teljesítésének folytatása »olyan természetes vagy jogi személ[lyel], szervezet[tel] vagy szerv[vel], amely az e bekezdés a) vagy b) pontjában említett valamely szervezet nevében vagy irányítása szerint jár el«, hogy e tilalom nem vonatkozik automatikusan az olyan helyzetre, amelyben a szerződést olyan tagállami társaságnak ítélik oda, amelynek igazgatótanácsában a három tag közül kettő orosz állampolgár, és egyikük e társaság igazgatótanácsának elnöke és vezérigazgatója, egyben a társaság alaptőkéjében 90%‑os részesedéssel rendelkező és szintén valamely tagállam joga szerint bejegyzett anyavállalat egyedüli vezető tisztségviselője; amennyiben e társaságok egyike sem áll közvetlenül vagy közvetve orosz állampolgárok vagy a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének a) vagy b) pontjában említett szervezetek tulajdonában.
Ugyanakkor e ténybeli körülmények, különösen az állampolgárság és a kulcsfontosságú társasági tisztségviselők szerepe, valamint az ajánlattevő és az anyavállalat közötti érdemi kapcsolatok az ajánlatkérő szerv további vizsgálatát igénylő, meghatározó mutatóként szolgálhatnak. Ezen elemek kiválthatják az annak értékelésére vonatkozó kötelezettséget, hogy az ajánlattevő lényegében az e rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének a) vagy b) pontja alá tartozó szervezet »nevében vagy irányítása szerint« jár‑e el, ideértve az Oroszországgal kapcsolatban álló személyek, szervezetek vagy szervek által gyakorolt de facto ellenőrzést. Ezen értékelésnek figyelembe kell vennie valamennyi meghatározó jogi és ténybeli körülményt, ideértve a tényleges tulajdonos szerepét és befolyását.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	A 833/2014 rendelet módosításáról szóló, 2022. április 8‑i tanácsi rendelet (HL 2022. L 111., 1. o.; helyesbítések: HL 2022. L 190., 191. o.; HL 2022. L 202., 58. o.).
(
3
)	2014. július 31‑i tanácsi rendelet (HL 2014. L 229, 1. o.; helyesbítések: HL 2014. L 246., 59. o.; HL 2022. L 114., 214. o.; HL 2022. L 210., 20. o.).
(
4
)	2014. szeptember 10‑iBen Alaya ítélet (C‑491/13, EU:C:2014:2187), 22. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
5
)	Lásd: 2021. június 22‑iLatvijas Republikas Saeima (Büntetőpontok) ítélet (C‑439/19, EU:C:2021:504), 81. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
6
)	Dánul (på vegne af), hollandul (namens of), finnül (yhteisön puolesta), franciául (pour le compte [de]), olaszul (per conto … di) és spanyolul (por cuenta … de). Bár a lengyel (w imieniu) és a román (în numele) kifejezés szó szerint azt jelenti, hogy „nevében”, e nyelvekben a „képviseletében” jelentéssel használják.
(
7
)	Észtül (üksuse nimel), németül (im Namen), görögül (εξ ονόματος), magyarul (nevében), lettül (vārdā), portugálul (em nome) és szlovákul (v mene).
(
8
)	Az észt (vői juhtimisel), finn (johdolla), magyar (irányítása szerint), olasz (sotto la direzione), lett (norādēm), lengyel (pod kierunkiem), portugál (sob a direção) és spanyol (bajo la dirección) nyelvi változatban az „irányítása szerint” fogalom érvényesül.
(
9
)	A dán (efter anvisning fra), holland (aanwijzing van), francia (selon les instructions), német (auf Anweisung), román (în conformitate cu instrucțiunile) és szlovák (na základe pokynov) nyelvi változatban az „utasítások szerinti” cselekvés fogalma jelenik meg. A görög nyelvi változat (κατ' εντολή) közelebb áll a „parancsra” cselekvés fogalmához.
(
10
)	Egyes uniós nyelvekben a kifejezés a jogi személyekkel kapcsolatos, és néhol fogalmilag is kizárja a természetes személyeket, mint például a dán (enhed), a német (Organisation), a magyar (szervezet), a lett (vienība) és a román (entitate) nyelvekben. Az észt nyelvben (üksus) a „szervezet” kifejezés nem foglalja magában a természetes személyeket (isik). A finn kifejezés (yhteisö) utalhat közös céllal rendelkező, vagy egymással kapcsolatban álló természetes személyek csoportjára, vagy jogi személyekre, ám természetes személyekre, mint egyénekre nem. Portugálul az (entidade) kifejezés kizárólag jogi személyeket jelöl.
(
11
)	Az angol és francia (entité), görög (οντότητα), olasz (entità), lengyel (podmiot) és szlovák (subjekt) „entitás” fogalma fogalmilag jogi és természetes személyeket egyaránt magában foglal, bár leginkább jogi személyek leírására használ.
(
12
)	Lásd analógia útján: 2018. július 12‑iThe Goldman Sachs Group kontra Bizottság ítélet (T‑419/14, EU:T:2018:445), 91. és 1[0]2. pont. A Törvényszék az EUMSZ 101. cikk alapján az uniós versenyjog értelmében vett meghatározó befolyás értékelése során hangsúlyozza, hogy a részvényeseknek a társaság igazgatótanácsa tagjainak kinevezésére vonatkozó jogköre az ellenőrzés egyik fő mutatójaként elismert, és e szerkezetre alapozza annak vizsgálatát, hogy az anyavállalat képes‑e befolyásolni a leányvállalata magatartását. Az irányítási keret biztosítja tehát a jogi és ténybeli alapot az ellenőrzés és befolyásolás értékeléséhez, így közvetlenül meghatározó az anyavállalat az uniós versenyszabályok szerinti felelősségének megállapításához.
(
13
)	Lásd többek között: a 833/2014 rendelet 10. cikke.
(
14
)	Az ukrajnai helyzetet destabilizáló orosz intézkedések miatt hozott korlátozó intézkedésekről szóló 2014/512/KKBP határozat módosításáról szóló, 2022. április 8‑i (KKBP) 2022/578 tanácsi határozat (HL 2022. L 111., 70. o.).
(
15
)	2019. szeptember 10‑i ítélet (C‑123/18 P, EU:C:2019:694), 79. pont.
(
16
)	Az Iránnal szembeni korlátozó intézkedésekről és a 423/2007/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2010. október 25‑i tanácsi rendelet (HL 2010. L 281., 1. o.).
(
17
)	Lásd: a 833/2014/EU tanácsi rendelet 5. cikkének (1) bekezdéséről szóló, 2019. október 17‑i bizottsági vélemény (C(2019) 7476 final), amelyben a Bizottság a tulajdonosi és ellenőrzési szerkezetek elemzését is helyénvalónak tartotta.
(
18
)	Lásd továbbá: az uniós korlátozó intézkedések megsértése bűncselekményi tényállásainak és szankcióinak meghatározásáról és az (EU) 2018/1673 irányelv módosításáról szóló, 2024. április 24‑i (EU) 2024/1226 európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 2024/1226), amely minimumszabályokat állapít meg az uniós korlátozó intézkedések megsértésére vonatkozó bűncselekményi tényállások és szankciók meghatározásával kapcsolatban. Az említett irányelv 3. cikke (1) bekezdésének h) pontja értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az uniós korlátozó intézkedés kijátszása bűncselekménynek minősüljön.
(
19
)	Lásd ebben az értelemben: 2017. március 28‑iRosneft ítélet (C‑72/15, EU:C:2017:236), 132. pont.
(
20
)	A 2022/578 határozat és a 2022/576 rendelet egyaránt az Európai Unió által Oroszországgal szemben elfogadott ötödik korlátozó intézkedéscsomag részét képezte, amelynek célja az volt, hogy hozzájáruljon a Kremlre gyakorolt gazdasági nyomás növeléséhez, és szélesebb körű intézkedések bevezetésével aláássa az ukrajnai invázió finanszírozására való képességét, és ezzel fokozza az orosz gazdaságra gyakorolt hatást.
(
21
)	Lásd: a 2022/578 határozat (6) preambulumbekezdése, amely a helyzet súlyosságához kapcsolja a közbeszerzésre vonatkozó további korlátozó intézkedések bevezetését. Miként az Opera Laboratori Fiorentini a Bíróság előtti tárgyaláson lényegében állította, e (6) preambulumbekezdésben megjelenik, hogy az uniós jogalkotó ki kívánja terjeszteni a közbeszerzési tilalom terjedelmét annak érdekében, hogy megakadályozza a szankciókkal sújtott orosz érdekeltségek közvetett részvételét. A 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja ezért gyakorlati és kijátszásellenes rendelkezésként értelmezendő, a fenyegetésértékelés kibontakozásával összhangban.
(
22
)	Az olasz kormány állítása szerint a 833/2014 rendelet 5k. cikkének (1) bekezdése az Európai Unió Alapjogi Chartájának 16. cikkében rögzített vállalkozás szabadságának korlátozását jelenti. Emlékeztetni kell azonban arra, hogy a Bíróság következetesen úgy ítélte meg, hogy többek között e jog nem abszolút jog, és közérdekből korlátozható, különösen az Európai Unió által elismert általános érdekű jogos célkitűzések elérése érdekében (lásd: 2021. december 21‑iBank Melli Iran ítélet [C‑124/20; EU:C:2021:1035], 80. pont; 2017. március 28‑iRosneft ítélet [C‑72/15, EU:C:2017:236], 148. pont).
(
23
)	Lásd ebben az értelemben: 2011. december 21‑iAfrasiabi és társai ítélet (C‑72/11, EU:C:2011:874), 39., 40. és 47. pont; 2021. november 11‑iBank Sepah ítélet (C‑340/20, EU:C:2021:903), 45. és 56. pont; Bot főtanácsnok az Afrasiabi és társai ügyre vonatkozó indítványa (C‑72/11, EU:C:2011:737), 77. pont.
(
24
)	2024. szeptember 5‑i ítélet (C‑109/23, EU:C:2024:681), 47. pont.
(
25
)	2017. március 28‑iRosneft ítélet (C‑72/15, EU:C:2017:236), 132. pont.
(
26
)	Lásd: a fenti 39. és 47. pont.
(
27
)	Lásd továbbá: a Bizottság által összefoglalt 2022. évi GYIK a 833/2014/EU tanácsi rendelet és a 269/2014/EU tanácsi rendelet végrehajtásáról, különösen a „Gyakran ismételt kérdések az Oroszországgal szembeni közbeszerzési szankciókról” c. dokumentumban (Az Oroszországgal és Belarusszal szembeni szankciókról szóló GYIK összefoglalt változata; a linket 2025. május 7‑én ellenőriztem). Ezen iránymutatás kifejti, hogy a tények átfogó értékelését igényli annak meghatározása, hogy egy szervezet a 833/2014 rendelet 5k. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében „más nevében vagy irányítása szerint” jár‑e el. Lásd e tekintetben: a 11. kérdésre adott válasz.
(
28
)	Lásd: a fenti 46. pont.
(
29
)	A [833/2014 rendelet] 5. cikkének (1) bekezdéséről szóló, 2019. október 17‑i bizottsági vélemény (C(2019) 7476 final).
(
30
)	Lásd analógia útján: a pénzügyi rendszerek pénzmosás vagy terrorizmusfinanszírozás céljára való felhasználásának megelőzéséről, a 648/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról, valamint a 2005/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv és a 2006/70/EK bizottsági irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2015. május 20‑i (EU) 2015/849 európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2015. L 141., 73. o.) 13. cikke (1) és (2) bekezdésének a 2018. május 30‑i (EU) 2018/843 európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2018. L 156., 43. o.) által módosított változata.