62010CC0130
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н Y. BOT
представено на 31 януари 2012 година (
1
)
Дело C‑130/10
Европейски парламент
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Обща външна политика и политика на сигурност — Регламент (ЕО) № 881/2002 — Регламент (ЕС) № 1286/2009 — Ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните — Замразяване на финансови средства и икономически ресурси — Избор на правното основание — Членове 75 ДФЕС и 215 ДФЕС — Влизане в сила на Договора от Лисабон — Преходни разпоредби — Общи позиции и решения в областта на ОВППС — Съвместно предложение на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и на Комисията“
I – Въведение
1.
С жалбата си Европейският парламент иска от Съда да отмени Регламент (ЕС) № 1286/2009 на Съвета от 22 декември 2009 година за изменение на Регламент (ЕО) № 881/2002 за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните (
2
), главно поради това че не е приет на подходящо правно основание.
2.
Спорният регламент е приет на основание член 215, параграф 2 ДФЕС. Според Парламента той е трябвало да бъде приет на основание член 75 ДФЕС.
3.
Член 215 ДФЕС се съдържа в дял IV („Ограничителни мерки“) на част пета от Договора за функционирането на Европейския съюз, свързана с външната дейност на Европейския съюз.
4.
Текстът на този член е следният:
„1.
Когато решение, прието съгласно глава 2 на дял V от Договора за Европейския съюз, предвижда прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни, Съветът, като действа[…] с квалифицирано мнозинство, по съвместно предложение на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност[ (
3
)] и на Комисията, приема необходимите мерки. Той информира за това Европейския парламент.
2.
Когато решение, прието съгласно глава 2 на дял V от Договора за Европейския съюз, предвижда това, Съветът може да приеме, съгласно процедурата, посочена в параграф 1, ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания.
3.
Актовете, посочени в настоящия член, съдържат необходимите разпоредби по отношение на правните гаранции.“
5.
Глава 2 от дял V от Договора за ЕС, на която се позовава член 215 ДФЕС, съдържа „специфични разпоредби относно общата външна политика и политика на сигурност“.
6.
От своя страна, член 75 ДФЕС се намира в глава 1 („Общи разпоредби“) на дял V („Пространство на свобода, сигурност и правосъдие“) от част трета („Вътрешни политики и дейности на Съюза“) на Договора за функционирането на ЕС. Съгласно този член:
„Когато е необходимо за постигане на целите, посочени в член 67, по отношение на предотвратяването на тероризма и свързаните с него дейности, както и на борбата с тези явления, Европейският парламент и Съветът определят, чрез регламенти, в съответствие с обикновената законодателна процедура, рамка от административни мерки относно движението на капитали и плащанията, като например замразяване на финансови средства, на финансови активи или на икономически приходи, които принадлежат на физически или юридически лица, на групи или недържавни образувания, или са в тяхно владение или притежание.
Съветът приема, по предложение на Комисията, мерки за прилагане на посочената в първа алинея рамка.
Актовете, посочени в настоящия член, съдържат необходимите разпоредби по отношение на правните гаранции.“
7.
Ако Съдът потвърди, че член 215, параграф 2 ДФЕС е подходящо правно основание на спорния регламент, при условията на евентуалност Парламентът поддържа, че не са спазени условията за прилагане на тази разпоредба.
8.
Повдигнатото от Парламента главно правно основание дава на Съда възможност да уточни метода и критериите, които позволяват да се проведе разграничение между онези ограничителни мерки, които попадат в приложното поле на пространството на свобода, сигурност и правосъдие (
4
), и ограничителните мерки, които трябва да се приемат в рамките на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС).
9.
Следва да се отбележи, че макар да премахва предходната структура, основавана на стълбовете, Договорът от Лисабон не отменя необходимостта от провеждане на разграничение между политиките на Съюза. За това свидетелства член 40 ДЕС, който предвижда:
„Осъществяването на [ОВППС] не засяга прилагането на процедурите и съответния обхват на правомощията на институциите, предвидени в Договорите с оглед упражняването на областите на компетентност на Съюза, посочени в членове 3—6 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
По същия начин осъществяването на политиките, посочени в тези членове, не засяга прилагането на процедурите и съответния обхват на правомощията на институциите, предвидени в Договорите с оглед упражняването на областите на компетентност на Съюза съгласно настоящата глава [съдържаща „Специфични разпоредби относно [ОВППС].“ (
5
)
10.
Преди да разгледам настоящата жалба, ще посоча накратко събитията, които предшестват приемането на спорния регламент.
11.
На 16 януари 2002 г. Съветът за сигурност на Организацията на обединените нации (
6
) приема Резолюция 1390 (2002), определяща мерките, които трябва да бъдат наложени на Осама бен Ладен, на членовете на организацията Ал Кайда, както и на талибаните и на други лица, групи, предприятия и образувания, свързани с тях. В параграфи 1 и 2 от тази резолюция по същество се предвижда да бъдат запазени мерките за замразяване на средства, наложени с параграф 4, буква б) от Резолюция 1267 (1999) и с параграф 8, буква в) от Резолюция 1333 (2000). Според параграф 3 от Резолюция 1390 (2002) тези мерки трябва да бъдат преразгледани от Съвета за сигурност дванадесет месеца след приемането им, като след изтичане на този срок ще се реши било те да бъдат запазени, било да бъдат подобрени.
12.
Като счита, че за прилагането на тази резолюция е необходимо действие на Европейската общност, на 27 май 2002 г. на основание член 15 ЕС Съветът приема Обща позиция 2002/402/ОВППС относно ограничителни мерки срещу Осама бен Ладен, членовете на организацията Ал Кайда и талибаните и други лица, групи, предприятия и образувания, свързани с тях, и за отмяна на Общи позиции 96/746/ОПВВС, 1999/727/ОПВВС, 2001/154/ОПВВС и 2001/771/ОВППС (
7
). В член 3 от Обща позиция 2002/402 по-специално се предвижда да продължи замразяването на средства и други финансови активи или икономически ресурси на лицата, групите, предприятията и образуванията, посочени в списъка, изготвен въз основа на резолюции 1267 (1999) и 1333 (2000).
13.
Същия ден на основание членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО е приет Регламент (ЕО) № 881/2002 на Съвета за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 467/2001 на Съвета за забрана на износа на някои стоки и услуги за Афганистан, за засилване на забраната на полети и удължаване на замразяването на средства и други финансови ресурси по отношение на талибаните в Афганистан (
8
). Приложение I към Регламент № 881/2002 съдържа списъка на лицата, образуванията и групите, за които се прилага замразяването на средства, наложено с член 2 от него (наричан по-нататък „списъкът“).
14.
Спорният регламент е приет от Съвета на 22 декември 2009 г. Този регламент се основава на член 215, параграф 2 ДФЕС и се позовава на съвместно предложение на върховния представител и на Комисията. Той внася изменения в Регламент № 881/2002 в резултат от Решение от 3 септември 2008 г. по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (
9
), като осигурява процедура на вписване в списъка, която да гарантира, че основните права на защита, и по-специално правото на изслушване, се зачитат. Преработената процедура предвижда уведомяване на фигуриращото в списъка лице, образувание, орган или група за причините за вписване съгласно указанията на създадения с Резолюция 1267 (1999) на Съвета за сигурност относно Ал Кайда и талибаните (
10
) Комитет към Съвета за сигурност, така че да им се предостави възможност да изразят своето становище относно тези причини.
II – Искания на страните
15.
Парламентът моли Съда:
—
да отмени спорния регламент,
—
да разпореди действието на спорния регламент да се запази до неговата замяна,
—
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
16.
Съветът моли Съда:
—
да отхвърли жалбата като неоснователна,
—
да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
17.
С определение на председателя на Съда от 10 август 2010 г. Комисията, Чешката република, Кралство Швеция, Френската република и Кралство Дания са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.
18.
С определение на председателя на Съда от 2 декември 2010 г. Кралство Дания е заличено като встъпила страна, тъй като е оттеглило искането си за встъпване.
19.
Съдът изслушва устните състезания на страните по време на съдебното заседание от 7 декември 2011 г.
20.
На първо място ще разгледам главното правно основание на Парламента, изведено от твърдение за погрешен избор на правно основание на спорния регламент, след което, ако е необходимо, на второ място ще разгледам правното основание, посочено при условията на евентуалност, изведено от неспазването на условията за прилагане на член 215 ДФЕС.
III – По главното правно основание, изведено от твърдение за неподходящ избор на правно основание
А – Доводи на страните
21.
С първото правно основание Парламентът иска от Съда да установи, че спорният регламент не може валидно да се основава на член 215 ДФЕС. Това правно основание се поделя на две части, първата от които се отнася до целта и съдържанието на този регламент, а втората до общата структура на Договорите.
1. По целта и съдържанието на спорния регламент
22.
Според Парламента в постоянната съдебна практика се приема, че изборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на съответния акт. Предвид съдържанието и целта на спорния регламент, неговото правно основание трябвало да бъде същото като на Регламент № 881/2002, приет на основание членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО. Тези членове обаче били отменени или станали неприложими след влизането в сила на Договора от Лисабон на 1 декември 2009 г., поради което подходящото правно основание било член 75 ДФЕС, посветен на предотвратяването на тероризма и свързаните с него дейности.
23.
Съдържанието на спорния регламент до голяма степен се изчерпвало с преформулиране или изясняване на разпоредбите на Регламент № 881/2002 или се ограничавало с това да се улесни неговото прилагане, без той да се изменя по същество. Единствените нови материалноправни разпоредби се отнасяли до процедурата на вписване в списъка. Спорният регламент представлявал „рамка от административни мерки“ по смисъла на член 75 ДФЕС, доколкото изменял или допълвал законодателната уредба относно приемането и прилагането на административни мерки за замразяването на финансови средства на съответните страни.
24.
Що се отнася до целта на спорния регламент, подобно на Регламент № 881/2002, той бил насочен към борбата с тероризма и неговото финансиране, което било в съответствие с целите на член 75 ДФЕС. Тази констатация се потвърждавала от точка 169 от Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, която гласи, че основна цел и предмет на този регламент е борбата с международния тероризъм, и по-специално прекъсването на достъпа му до финансови ресурси чрез замразяването на средствата и икономическите ресурси на физическите лица или образуванията, заподозрени в участие в свързани с международния тероризъм дейности. Освен това Съдът констатирал в точка 199 от това решение, че становището на Първоинстанционния съд на Европейските общности, съгласно което Регламент № 881/2002 бил насочен към постигане на някоя от целите на Договора за ЕС в областта на външните отношения, сред които фигурира ОВППС, противоречи на самия текст на член 308 ЕО.
25.
Като се има предвид, че този регламент не бил насочен към постигане на целите на ОВППС, трудно можело да се разбере как спорният регламент, приет, за да осигури прилагането му, можел да изпълни тази задача. Парламентът подчертава, че Съветът може да прилага член 215 ДФЕС единствено за мерки, с които се постигат целите на ОВППС, и по-специално когато това се предвижда в решение, насочено към постигането на целите на тази политика.
26.
Според Парламента становището на Съвета не отговаря на фактите или на действителното положение, доколкото се основава на разграничение между международния или „външен“ тероризъм, от една страна, и „вътрешния“ тероризъм, от друга. За да бъде ефикасна, борбата с тероризма трябва да е с международен характер. Единственото разграничение, което било възможно да се проведе в този контекст, било между националните мерки срещу тероризма, от една страна, и международните мерки срещу това явление, от друга. Невинаги било възможно със сигурност да се установи дали осъществявани в Съюза терористични и свързани с тях дейности ще създадат опасност в или извън него.
27.
Съветът поддържа, че с оглед на целите и съдържанието си спорният регламент попада в приложното поле на разпоредбите на Договорите във връзка с външната дейност на Съюза, по-специално в областта на ОВППС. Член 215 ДФЕС бил подходящото правно основание за тази мярка.
28.
Подобно на Регламент № 881/2002, този регламент бил насочен към борбата с международния тероризъм и неговото финансиране с цел запазване на международния мир и сигурност. В тази връзка Съветът припомня текста на Резолюция 1390 (2002) на Съвета за сигурност и на Регламент № 881/2002, с който тя се прилага, както и Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе.
29.
Съдържанието на спорния регламент било в съответствие с тази цел. Членове 7а и 7в, които той въвеждал в Регламент № 881/2002, потвърждавали, че с тези регламенти пряко се прилагат решенията за вписване в списъка, приети от Комитета по санкциите, и се въвежда система за взаимодействие между този комитет, Съюза и вписаните в този списък лица и образувания.
30.
Регламент № 881/2002 и спорният регламент изобщо не спадали към разпоредбите, насочени към създаването на ПССП в рамките на Съюза. Те не уреждали въпроси, свързани с контрола на границите, с вътрешната сигурност или със съдебните или извънсъдебни решения.
31.
Съветът, както и Френската република изтъкват, че Договорите в редакцията им преди влизането в сила на Договора от Лисабон не предвиждат каквото и да било специално правно основание, позволяващо приемането на мерки за замразяване на финансовите средства на терористи, които представляват заплаха за обществената сигурност в държавите членки, тоест „вътрешни“ терористи. Единствените правни основания за приемането на подобни ограничителни мерки били членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО, които се прилагали само за „външните“ терористи в рамките на външната дейност на Съюза.
32.
От структурата и формулировката на Договорите, изменени с Договора от Лисабон, било видно, че за да се вземе решение относно правното основание за ограничителна мярка, следва да се вземат предвид местонахождението на предполагаемата заплаха, както и политическите цели на лицето или групата, включени в списъка. Член 75 ДФЕС понастоящем представлявал правно основание за приемането на мерки за замразяването на финансовите средства на „вътрешни“ терористи като лицата и групите, чието име, отбелязано със звездичка, е в списъка, приложен към Обща позиция 2001/931/ОВППС на Съвета от 27 декември 2001 година за прилагането на специални мерки за борба с тероризма (
11
). Обратно, ако заплахата е свързана основно с една или няколко трети държави или с международната общност като цяло, подходящото правно основание било член 215 ДФЕС. Незаконно било Съюзът да приема на основание разпоредбите на дял V от част трета на Договора за функционирането на ЕС, в който се урежда ПССП, замразяване на активите, което допринася за сигурността на трета държава и няма за цел гарантирането на вътрешната сигурност.
33.
Освен това според Съвета, подкрепян по същество от Кралство Швеция, тезата на Парламента не отчита случаите, в които в рамките на борбата с тероризма Съюзът би искал да приеме или да наложи на лицата или образуванията, свързани с „външния“ тероризъм, ограничителни мерки, различни от замразяването на активи, като например забрана за пътуване.
34.
Кралство Швеция уточнява, че съгласно становището на Парламента прилагането на санкциите за терористи, наложени от Организацията на обединените нации, почива на различни правни основания във връзка с различни санкционни мерки в рамките на един и същ санкционен режим. Не можело да се приеме, че това е било намерението на законодателя на Съюза, тъй като по-специално подобен режим би бил свързан с прилагането на различни процедури за вземане на решения съответно в областта на ОВППС и на вътрешната политика на Съюза.
35.
Комисията изяснява, че когато предлага изменящ акт, тя се основава на разпоредбата или на разпоредбите, които са послужили като основание за приемането на първоначалния акт. В този смисъл предложението за регламент на Съвета, представено от Комисията на 22 април 2009 г. (
12
), посочвало като правни основания членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО. Тъй като Съветът е трябвало да вземе решение във връзка с това предложение на 1 декември 2009 г., Комисията посочва, че е трябвало да вземе предвид чисто правните и технически последици от влизането в сила на Договора от Лисабон във връзка с този акт. Тя стигнала до извода, потвърден от върховния представител, че член 215, параграф 2 ДФЕС обхваща всички релевантни аспекти на членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО. Този подход бил в съответствие с направените от Съда констатации в Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе.
36.
Що се отнася до значението на това решение по въпроса за правното основание, Комисията оспорва твърдението на Парламента, че поради това съдебно решение акт, основан на член 308 ЕО, не можел да преследва цел в рамките на ОВППС. Според Комисията Съдът не отхвърлил възможността членове 60 ЕО и 301 ЕО да послужат като правни основания за приемането на общностни мерки, преследващи цел в рамките на ОВППС. Във връзка с Регламент № 881/2002, за да обоснове включването на член 308 ЕО като трето правно основание, той установил наличието на втора цел, която се преследва, свързана с функционирането на общия пазар. Освен това той потвърдил, че Договорът ЕО изисквал позоваване на тази разпоредба, за да се наложат ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица при липса на връзка с управляващия режим на трета държава.
37.
Комисията счита, че членове 215 ДФЕС и 75 ДФЕС не биха могли едновременно да бъдат правни основания на спорния регламент. Било невъзможно даден акт да се основава едновременно на тези два члена, след като те предвиждат различни условия за процедурите и решенията, включително и за прилагането на Протокол (№ 21) относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, както и на приложения към същите договори Протокол (№ 22) относно позицията на Дания. Тя подчертава, че една от най-важните разлики между членове 215 ДФЕС и 75 ДФЕС е необходимостта от връзка с решения, приети в съответствие с глава 2 от дял V на Договора за ЕС (
13
) в интерес на международния мир и сигурност, независимо от точното географско място и обхвата на съответната терористична заплаха. Когато по силата на Договора за функционирането на ЕС трябвало да се наложат свързани с тероризма ограничителни мерки за изпълнение на решение в рамките на ОВППС, прието в резултат от резолюция на Съвета за сигурност, единственото възможно правно основание било член 215 ДФЕС.
2. По общата структура на Договорите
38.
Според Парламента общата структура и духът на Договорите могат да се вземат под внимание при тълкуването на техните разпоредби. В случая те обосновавали избора на член 75 ДФЕС като правно основание на спорния регламент.
39.
Първо, спорният регламент бил свързан със защитата на лицата и групите. След влизането в сила на Договора от Лисабон обаче Съюзът можел да приема мерки, свързани с основните права, единствено в рамките на обикновена законодателна процедура или с одобрението на Парламента. Член 215, параграф 2 ДФЕС се прилагал само за мерки, които не повдигат със същия интензитет въпроси, свързани с основните права.
40.
Второ, член 75 ДФЕС оправомощавал Съюза да приема мерки относно движенията на капитали и плащанията, като по този начин приемал, че такива мерки могат да окажат въздействие върху доброто функциониране на вътрешния пазар на капитали и предлаганите финансови услуги. В точка 229 от Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, Съдът приел, че „по естеството си [ограничителните мерки от икономическо естество] са […] свързани с функционирането на общия пазар“. Освен това самият Регламент № 881/2002 в съображение 4 се позовавал на необходимостта да се избегне по-специално нарушаването на конкуренцията.
41.
Трето, спорният регламент бил свързан с установяването на ПССП. Той допринасял за борбата с престъпността, и по-конкретно с тероризма и неговото финансиране, което била една от целите на това пространство, произтичащи по-специално от член 3, параграф 2 ДЕС.
42.
Накрая, Парламентът се позовава на липсата на връзка между спорния регламент и ОВППС. Съгласно член 24, параграф 1 ДЕС ОВППС била предмет на специфични правила и процедури. Прилагането на тези правила и процедури извън съответното им приложно поле влизало в разрез с целите, залегнали в член 1, втора алинея ДЕС, и водело до лишаване на националните парламенти от прилагането на протоколите относно тяхната роля и относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност, а също и до отказ да се приложи обикновената законодателна процедура по отношение на Парламента.
43.
В подкрепа на становището си Парламентът се позовава и на точка 235 от Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, в която Съдът приел, че добавянето на член 308 ЕО към правното основание на Регламент № 881/2002 е обосновано, тъй като „е позволило на [Парламента] да вземе участие в процеса по вземане на решение във връзка с разглежданите мерки, които са насочени специално срещу частноправни субекти, докато членове 60 ЕО и 301 ЕО не предвиждат никаква роля за тази институция“.
44.
Парламентът завършва с това, че възможността за приемане на мерки, които оказват пряко въздействие върху основните права на частноправните субекти и групите, вътрешния пазар и борбата с престъпността чрез процедура, изключваща участието на Парламента, била в противоречие с правото на Съюза, след като за приемането на мерки в тези области се прилагала обикновената законодателна процедура. Договорът от Лисабон отразявал волята на държавите членки да утвърдят демократичния характер на Съюза. Този договор отговарял на неотложната потребност да се предвиди парламентарен контрол върху практиките по вписване в списъка. Признаването на член 215, параграф 2 ДФЕС като подходящо правно основание на мерки като спорния регламент на практика лишавало член 75 ДФЕС в значителна степен от полезното му действие. Парламентът отбелязва също, че последният посочен член представлява по-конкретно правно основание от член 215 ДФЕС.
45.
Съветът поддържа, че представените от Парламента доводи относно общата структура на Договорите не са релевантни критерии за определяне на подходящото правно основание на спорния регламент.
46.
Компетентността на институциите била определена в Договорите и в различните области на дейност на Съюза била различна. Поддържаната от Парламента теза означавала, че изборът на правно основание се определял от процедурите, а не обратното. Различната роля на Парламента в процедурите придобивала значение само при изключителни обстоятелства. Това се наблюдавало във връзка с мярка, преследваща едновременно няколко цели или състояща се от няколко неразривно свързани компонента, никой от които няма второстепенно значение в сравнение с останалите. При тези обстоятелства било възможно да се възприемат различни правни основания, стига те да не бъдат несъвместими. За да се определи съвместимостта им, следвало да се прецени дали съчетанието от споменатите правни основания би могло да засегне правата на Парламента. В това отношение Съветът се позовава по-специално на Решение от 6 ноември 2008 г. по дело Парламент/Съвет (
14
).
47.
Съветът подчертава, че изборът на правно основание трябва да се основава на обективни критерии, по-специално на целта и съдържанието на акта. Този принцип бил потвърден с Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе. Въпреки че в точка 235 от това решение Съдът заявил, че използването на член 308 ЕО е позволило на Парламента да вземе участие в процеса по вземане на решение, това наблюдение било направено само за да допълни основните доводи на Съда, основаващи се на целите на Договора за ЕО.
48.
Освен това доводът на Парламента, че Съюзът можел да приема мерки, отнасящи се до зачитането на правата на човека, единствено ако и той участвал в този процес, не бил в съответствие с член 215, параграф 3 ДФЕС, който гласи, че „[а]ктовете, посочени в настоящия член, съдържат необходимите разпоредби по отношение на правните гаранции“. От тази разпоредба ясно личало, че приетият в съответствие със споменатия член акт можел да засегне основните права.
49.
Съветът поддържа също, че член 215 ДФЕС цели да даде възможност на Съвета да приема пряко приложими за икономическите оператори мерки. Тази разпоредба допринасяла за осигуряване на доброто функциониране на общия пазар.
50.
Относно връзката между спорния регламент и ОВППС Съветът посочва особената заплаха, която представлява Ал Кайда. Този регламент бил рамката, в която Съюзът изпълнявал задълженията си по силата на Устава на Организацията на обединените нации. При определяне на подходящото правно основание било оправдано да се вземе под внимание целта на приетите от Съвета за сигурност резолюции.
51.
Накрая, Съветът подчертава, че Договорът от Лисабон не засяга разграничението между ОВППС и ПССП. Напротив, член 40, втора алинея ДЕС подчертавал необходимостта от ясна разделителна линия между тези две области. Следователно, ако Съдът приемел, че целта на спорния регламент попада в приложното поле на ОВППС, единственото възможно правно основание за неговото приемане бил член 215, параграф 2 ДФЕС.
Б – Моите съображения
52.
Принос на Договора от Лисабон е допълването на юридическия инструментариум, позволяващ на Съюза да приема ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, групи или недържавни образувания. В член 75, първа алинея и член 215, параграф 2 ДФЕС тези адресати вече са изрично посочени, поради което не се налага да се прибягва до еквивалента на член 308 ЕО, а именно член 352 ДФЕС (
15
).
53.
На обсъждане е поставено съответното приложно поле на членове 75 ДФЕС и 215 ДФЕС. Становищата по този въпрос, изразени, от една страна, от Парламента и от друга, от останалите страни, са диаметрално противоположни.
54.
Обобщена в едно изречение, основната теза на Парламента е, че единствено член 75 ДФЕС може да послужи като основание за приемането на ограничителни мерки, насочени към борба с тероризма.
55.
В самото начало заявявам, че тази теза според мен е неубедителна.
56.
Следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика изборът на правно основание на акт на Съюза трябва да се основава върху обективни елементи, които подлежат на съдебен контрол, сред които по-специално са целта и съдържанието на акта (
16
).
57.
Проверката на целта, преследвана със спорния регламент, не би могла да се направи изолирано, а трябва да отчете актовете, на които последният се позовава и с които има връзка (
17
), тоест в хронологичен ред Резолюция 1390 (2002) на Съвета за сигурност, Обща позиция 2002/402, както и Регламент № 881/2002, изменен в някои отношения със спорния регламент.
58.
Всъщност всички тези правни актове имат една-единствена цел — борбата с международния тероризъм. Едно от основните средства за постигането на тази цел се изразява в пресичането на достъпа на терористичните организации до финансови ресурси чрез замразяване на средствата и икономическите ресурси на лицата или образуванията, заподозрени в участие в свързани с тероризма дейности.
59.
Както отбелязва Съдът в Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, основна цел и предмет на Регламент № 881/2002 е борбата с международния тероризъм (
18
). В съображение 11 спорният регламент уточнява, че „[ц]елта на Регламент […] № 881/2002 е да предотврати терористични [актове], включително финансирането на тероризъм, с цел запазване на международния мир и сигурност“. По мое мнение това именно е крайната цел, преследвана както с международноправната уредба, така и с правната уредба на Съюза, посочени по-горе.
60.
Що се отнася по-конкретно до спорния регламент, считам, че поради целта и съдържанието си той напълно се вписва в рамките на този подход, като го допълва, най-вече с оглед на изводите, които могат да се направят от Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, така че да се съвместят борбата срещу международния тероризъм и зачитането на основните права. По този начин в изпълнение на посоченото съдебно решение спорният регламент въвежда процедура за вписване в списъка, която има за цел да гарантира зачитането на основното право на защита, и по-конкретно правото на изслушване.
61.
Следва да се определи понастоящем, след влизането в сила на Договора от Лисабон, към коя политика на Съюза може да се причисли целта за борба с международния тероризъм, насочена към запазването на международния мир и сигурност.
62.
Според мен тази цел се вписва във външната дейност на Съюза, регламентирана в член 21, параграф 2, букви а)—в) ДЕС. Съгласно тази разпоредба:
„Съюзът определя и провежда общи политики и действия и допринася за осигуряването на висока степен на сътрудничество във всички области на международните отношения, с цел:
a)
опазване на своите ценности и основни интереси, на своята сигурност, независимост и цялост;
б)
утвърждаване и укрепване на демокрацията, правовата държава, правата на човека и принципите на международното право;
в)
опазване на мира, предотвратяване на конфликти и укрепване на международната сигурност, съгласно целите и принципите на Устава на Организацията на обединените нации, както и на принципите на Заключителния акт от Хелзинки и целите на Парижката харта, включително тези, които се отнасят до външните граници.“
63.
Въпреки че изброените в член 21, параграф 2 ДЕС цели са общи за външната дейност на Съюза, без някои от тях да бъдат изрично запазени за ОВППС, считам, че целите по букви а)—в) са традиционни за тази политика. В това отношение следва да се отбележи, че целите по член 21, параграф 2, букви а)—в) ДЕС по същество отговарят на преследваните в рамките на ОВППС по силата на член 11, параграф 1 ЕС (
19
). Освен това тези цели съвпадат с предвиденото в член 24, параграф 1, първа алинея ДЕС, съгласно която „[к]омпетентността на Съюза в областта на [ОВППС] обхваща всички области на външната политика, както и всички въпроси, свързани със сигурността на Съюза, включително постепенното формиране на обща отбранителна политика, която може да прерасне в обща отбрана“.
64.
Предвид посочените обстоятелства съм на мнение, че дейността на Съюза на международната сцена — която преследва една или няколко от посочените в член 21, параграф 2, букви а)—в) ДЕС цели, и по-конкретно тази за запазване на мира и укрепване на международната сигурност — трябва да се счита, че попада в ОВППС, поради което трябва да се осъществява съгласно специалните правила и процедури, съдържащи се в глава 2 от дял V на Договора за ЕС.
65.
Следва да се отбележи, че за разлика от впечатлението, което оставят някои приведени от Парламента доводи, Съюзът може да води борба с тероризма в рамките на неговата дейност в областта на ОВППС. След като ролята на ОВППС вече бе утвърдена в няколко приети на равнище Съюз (
20
) политически документа, понастоящем тя е закрепена и в Договорите. Освен член 215 ДФЕС, който по мое мнение свидетелства за утвърждаването на ролята на ОВППС в областта на борбата с международния тероризъм, ще посоча член 43, параграф 1 ДЕС, от който става ясно, че всички мисии, попадащи в общата политика за сигурност и отбрана (
21
), „могат да допринесат за борбата срещу тероризма, включително чрез подкрепата, оказвана на трети страни, за да се борят с тероризма на своя територия“. Освен това от текста на клаузата за солидарност, съдържаща се в член 222 ДФЕС, която следва да се приложи, ако държава членка стане обект на терористично нападение, става ясно, че тя е свързана с ОВППС, и по-специално в измерението ѝ, отнасящо се до ОПСО.
66.
В разглеждания случай обстоятелството, че спорният регламент е един от инструментите, с които Съюзът прилага международна мярка, решение за която е взето в рамките на Съвета за сигурност и която безспорно е насочена към запазване на международния мир и сигурност (
22
), показва ясно, че този регламент може да попадне в обхвата на ОВППС. Именно в рамките на тази политика е въведена система за взаимодействие между решенията, взети в рамките на Организацията на обединените нации и на Съюза, с цел свързаните с терористични движения лица и образувания да бъдат лишени от ресурси. Поради това в рамките на настоящото производство следва да се има предвид, че лицата и образуванията, адресати на мерките за замразяване на финансови средства и икономически ресурси, се определят от Комитета по санкциите, а Съюзът единствено възпроизвежда съставения от него списък.
67.
След тази констатация според мен е ясно, че член 215, параграф 2 ДФЕС е единствената разпоредба, която оправомощава Съюза да приема ограничителни мерки като тези, за които се отнася спорният регламент. Действително, за разлика от член 75 ДФЕС, член 215, параграф 2 ДФЕС може да се използва единствено когато такъв вид дейност се предвижда с решение в рамките на ОВППС. След като Съюзът вземе решение да осъществи дейност на международната сцена в рамките на ОВППС като тази, предмет на настоящото дело, естествено трябва да се използва правното основание, свързано с тази политика. Изборът на друго правно основание би бил в нарушение на член 40, втора алинея ДЕС, който — нека напомня — утвърждава принципа, че осъществяването на политиките, посочени в членове 3—6 ДФЕС, не трябва да засяга прилагането на процедурите и съответния обхват на правомощията на институциите, предвидени в Договорите с оглед упражняването на областите на компетентност на Съюза в рамките на ОВППС.
68.
Следва да се отбележи също, че за разлика от член 75 ДФЕС, член 215, параграф 2 ДФЕС предвижда общо приемането на „ограничителни мерки“, без да посочва единствено мерките, отнасящи се до движенията на капитали и плащанията. При това положение член 215, параграф 2 ДФЕС представлява правното основание, което позволява на Съюза да приема мерки например за ограничаване на движението на съответните лица или за забрана на продажбата на оръжия на такива лица (
23
). Следователно тази разпоредба се оказва по-адаптирана към разнообразните дейности на Съюза за борба с международния тероризъм в рамките ОВППС.
69.
Освен това следва да се отбележи, че доколкото членове 75 ДФЕС и 215 ДФЕС спадат към различни политики на Съюза, които макар да преследват взаимнодопълващи се цели, невинаги са с еднакъв обхват и се подчиняват на различни правила и процедури (
24
), според мен не е целесъобразно съотношението между тези две правни основания да се разглежда, като на едното се предостави функцията на lex generalis, а на другото на lex specialis. Членове 75 ДФЕС и 215 ДФЕС трябва по-скоро да се разглеждат като взаимно допълващи се. Освен това различията в процедурите за прилагане на членове 75 ДФЕС и 215 ДФЕС, които отразяват различното естество на политиките, с които те са свързани, според мен не допускат кумулативното прилагане на тези две правни основания.
70.
Действително в рамките на член 215 ДФЕС Парламентът не разполага с толкова обширни правомощия като в рамките на член 75 ДФЕС, който предвижда прилагането на обикновена законодателна процедура. Това обстоятелство не би могло обаче да бъде определящо за избора на правно основание на спорния регламент. Както основателно отбелязва Съветът, не процедурите определят правното основание, а обратно. Освен това аспектите, свързани с „ОВППС“, които характеризират член 215 ДФЕС, изясняват със сигурност избора, който авторите на Договора за функционирането на ЕС са направили относно положението на Парламента.
71.
При все това положението, което Парламентът заема в областта на ОВППС, далеч не е незначително. По-специално задълженията, възложени в този контекст на върховния представител за осъществяване на връзка с Парламента, позволяват до известна степен да се компенсира липсата на обикновена законодателна процедура. В този смисъл член 36, първа алинея ДЕС предвижда, че върховният представител „се консултира редовно с [Парламента] по главните аспекти и основните решения в областта на [ОВППС] и [ОПСО], като го информира за развитието на тези политики. Той гарантира, че възгледите на [Парламента] надлежно са взети предвид. Специалните представители могат да участват в информирането на Европейския парламент“. Следователно върховният представител следва да привлича Парламента възможно най-активно към вземането на решения в областта на ОВППС, доколкото изискванията за поверителност и срочност, характеризиращи тази политика на Съюза, позволяват това. Член 36, втора алинея ДЕС продължава с уточнението, че Парламентът „може да отправя запитвания или да изготвя препоръки до Съвета и до върховния представител на Съюза. Той провежда два пъти годишно дебати по постигнатия напредък в изпълнението на [ОВППС], включително [ОПСО]“.
72.
С оглед на съображенията, посочени по-горе, мога да обобщя изложението си по следния начин. Считам, че правилно спорният регламент е бил приет на основание член 215, параграф 2 ДФЕС предвид аспектите от него, свързани с ОВППС. От една страна, те се изразяват в обстоятелството, че като допълва системата, която урежда ограничителните мерки, наложени на лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, основната цел на този регламент е борбата с международния тероризъм с оглед поддържане на международния мир и сигурност. От друга страна, спорният регламент е част от въведената от Съюза система за изпълнение на дейности с международно значение, решение за които е взето от Съвета за сигурност, и по-конкретно за изпълнение на мерките за замразяване на финансови средства и икономически ресурси на лица и образувания, определени от Комитета по санкциите.
73.
Анализът, довел до потвърждаване на избора, направен от законодателя на Съюза, приел член 215, параграф 2 ДФЕС като правно основание на спорния регламент, изисква някои допълнителни бележки.
74.
Бих искал най-напред да подчертая, че случаят, с който Съдът е сезиран в рамките на настоящото производство, не е единственият, в който член 215, параграф 2 ДФЕС може да представлява подходящо правно основание. Всъщност тази разпоредба би могла да позволи на Съюза да приема ограничителни мерки срещу свързани с терористични организации лица и образувания в допълнение на дейност, за която Съюзът е взел решение в рамките на ОВППС, насочена към трети държави, с цел да им се окаже помощ в борбата с тероризма. В духа на предвиденото в член 43, параграф 1 ДЕС, допълвайки различни мисии от гражданско и военно естество, които Съюзът може да провежда в рамките на ОПСО, тези ограничителни мерки биха позволили да се подкрепи дейността на трети държави за борба с тероризма на тяхна територия. Тъй като тези мерки биха били част от дейността на Съюза в рамките на ОВППС, би трябвало те да се основават на член 215, параграф 2 ДФЕС.
75.
Освен това не бих могъл да приема доводите на Съвета, че разделителните линии между приложното поле съответно на член 75 ДФЕС и на член 215, параграф 2 ДФЕС би трябвало да се основават на разграничението между т.нар. „вътрешни“, „външни“ и „международни“ терористи. Всъщност подобна категоризация е в противоречие със самото естество на тероризма, който засяга цялата международна общност, тъй като подкопава общите ценности и самите устои на правовата държава, независимо от географския обхват на заплахата. Освен това, доколкото поражда правна несигурност, застъпваното от Съвета разграничение е в разрез с изискването за ефикасна борба с тероризма.
76.
Тероризмът не се съобразява с границите. Макар основната цел на дадена терористична организация на пръв поглед да изглежда ограничена до определена географска зона, често тази организация има международни разклонения, по-специално за финансиране на дейностите си. Освен това, ако терористична група, обичайно действаща в рамките на Съюза, в определен момент реши да сътрудничи с други терористични групи, преследващи сходни цели и намиращи се извън Съюза, лицата и образуванията, свързани с първата група, ще загубят ли статута си на „вътрешни“ терористи, за да станат „външни“ или, може би, „международни“ терористи? Дори тези обстоятелства според мен са достатъчни да покажат практическата невъзможност да бъде приложено такова разграничение.
77.
В допълнение значението на борбата с тероризма налага да се мобилизират всички правни инструменти, с които Съюзът разполага по силата на Договорите. От тази гледна точка следва да се подчертае, че анализът, в резултат от който по настоящото дело причислявам спорния регламент в областта на ОВППС, изобщо не означава, че всяка външна дейност на Съюза, която има за цел борбата с тероризма, би трябвало систематично да се провежда в рамките на ОВППС.
78.
По-специално следва да не се пренебрегва външното измерение, което дейността на Съюза може да има в рамките на неговата политика, насочена към създаване на ПССП. За илюстрация ще отбележа, че предложението за решение на Съвета за сключване на Споразумението между Съединените американски щати и Европейския съюз относно използването и предаването на резервационни данни на пътниците на Министерството на вътрешната сигурност на Съединените щати, внесено от Комисията на 23 ноември 2011 г. (
25
), се основава на член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС и на член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС, съответно свързани със съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси и с полицейското сътрудничество, във връзка с член 218, параграф 6, буква а) ДФЕС, който се отнася до сключването на международни споразумения от Съюза.
79.
Накрая бих искал да напомня, че по мое мнение член 75 ДФЕС и член 215, параграф 2 ДФЕС не трябва да се тълкуват в смисъл, че се противопоставят, а че се допълват. От тази гледна точка считам, че ако член 215, параграф 2 ДФЕС се приеме за действително правно основание, това не лишава напълно от съдържание член 75 ДФЕС. Всъщност според мен последният член е подходящо правно основание, на което Съюзът може да приема самостоятелно и независимо от всякакви действия, попадащи в областта на ОВППС, мерки за замразяване на финансови средства и икономически ресурси по отношение на лица и недържавни образувания, извършващи терористични или свързани с тях дейности, без да се налага адресатите на такива мерки да се квалифицират като „вътрешни“, „външни“ или „международни“ терористи.
80.
Взаимното допълване между член 215, параграф 2 ДФЕС и член 75 ДФЕС трябва да даде възможност да се отговори на основната загриженост в областта на борбата с тероризма системата да не съдържа какъвто и да било недостатък, който да е в състояние да компрометира преследваната цел за опазване на демокрациите от дейности, реално насочени към премахване на съществуването им.
81.
От тази гледна точка член 215, параграф 2 ДФЕС би трябвало да представлява подходящо правно основание за приемането на следните ограничителни мерки срещу лица и недържавни образувания:
—
мерки за подкрепа на дейността на трети държави в борбата с тероризма на тяхна територия (
26
), или по-общо за прекратяването на нарушения на правата на човека в тези държави, като по естеството си тези мерки, подобно на посочените в член 215, параграф 1 ДФЕС, попадат в ОВППС,
—
мерки, наложени на лица и образувания, изрично определени от Съвета за сигурност или от създадения от него Комитет по санкциите, отговарящи на разглежданите по настоящото дело, и
—
изпълнението на мерки от Съюза, за които Съветът за сигурност е взел решение и при които определянето на съответните лица и образувания е оставено на преценката на държавите членки. В тази хипотеза според мен трябва да се отдаде предимство на избора на член 215, параграф 2 ДФЕС, доколкото е необходимо действие на Съюза в приложение на резолюция на Съвета за сигурност, с което действието попада в областта на ОВППС.
82.
За сметка на това в области извън ОВППС, в които Съюзът е напълно свободен, независимо дали става дума за изграждането на ПССП, за развитие на полицейското или съдебно сътрудничество с трети държави или за допълване по негова инициатива на списъците, изготвени от Комитета по санкциите, които Съюзът счита, че са непълни, той би трябвало да действа на основание член 75 ДФЕС.
83.
В края на това изложение предлагам на Съда да приеме, че първото правно основание, повдигнато от Парламента, трябва да се отхвърли като неоснователно.
IV – По правното основание, изтъкнато при условията на евентуалност и изведено от неспазването на условията за прилагане на член 215 ДФЕС
А – Доводи на страните
84.
Правното основание, изтъкнато при условията на евентуалност от Парламента, в случай че Съдът приеме, както предлагам, че член 215, параграф 2 ДФЕС представлява подходящото правно основание на спорния регламент, се поделя на две части. Първата част се отнася до твърдение за неспазване на условието за съвместно предложение на върховния представител и Комисията, а втората — до твърдение за липса на решение в рамките на ОВППС, прието преди спорния регламент.
1. По твърдението за липса на предложение в съответствие с Договорите
85.
Според Парламента при приемането на спорния регламент на 22 декември 2009 г. не е съществувала Комисия, която легитимно да представи съвместно предложение с върховния представител, тъй като мандатът на Комисията, назначена на 22 ноември 2004 г., е изтекъл на 31 октомври 2009 г., а новата Комисия встъпва във функциите си едва на 10 февруари 2010 г. Макар в интерес на приемствеността в работата на тази институция да е било приемливо назначената през ноември 2004 г. Комисия да продължи да изпълнява някои задачи, правомощията ѝ се простирали до изпълнение на текущи задачи, а именно до вземането на рутинни решения. Тя не била оправомощена да поема значителна политическа инициатива, изменяйки правното основание на акт, в резултат от което той губел законодателния си характер, а Парламентът и националните парламенти губели напълно възможността си за влияние.
86.
Парламентът счита, че не би могло да се твърди, че представеното от Комисията и върховния представител предложение е било просто продължение на предложението, представено на 22 април 2009 г. от Комисията, действаща самостоятелно. Освен това начинът на представяне на предложението не бил в съответствие с ролята и отговорностите на върховния представител съгласно предвиденото в Договора от Лисабон. Не било мислимо съвместно предложение, изисквано по силата на член 215, параграф 2 ДФЕС, да може да се замести от просто одобрение от страна на върховния представител на вече съществуващо предложение на Комисията, прието от нея преди влизането в сила на Договора от Лисабон. Освен това върховният представител в качеството си на отговарящ за ОВППС бил задължен да мотивира в достатъчна степен представяното съвместно предложение.
87.
Съветът поддържа, че след като мандатът на Комисията, назначена през ноември 2004 г., е изтекъл на 31 октомври 2009 г., тя е продължила да изпълнява задълженията си до назначаването на нова Комисия, за да осигури необходимата приемственост в работата на институцията, както предвижда първото съображение на Решение 2010/80/ЕС на Европейския съвет от 9 февруари 2010 година за назначаване на Европейската комисия (
27
). В междинния период от 1 ноември 2009 г. до 10 февруари 2010 г. Парламентът поддържал отношения с Комисията по същия начин, както ако тя бе продължила да съществува надлежно.
88.
Съветът подчертава, че спорният регламент е бил приет въз основа на предложението за регламент от 22 април 2009 г., одобрено от върховния представител на 14 декември 2009 г. Това предложение останало валидно след изтичането на мандата на Комисията на 31 октомври 2009 г. Единствена последица от влизането в сила на Договора от Лисабон била промяната в процедурата за приемане на спорния регламент.
89.
Съветът напомня, че на 2 декември 2009 г. Комисията представя на Парламента и Съвета съобщение относно последствията от влизането в сила на Договора от Лисабон за междуинституционалните механизми за вземане на решения, които са в ход (
28
), съдържащо примерен списък на представените от нея преди влизането в сила на Договора от Лисабон предложения, работата по които не е приключила, и посочващо за всяко от тези предложения последиците, свързани с това влизане в сила. Предложението за регламент от 22 април 2009 г. било включено в този списък с отбелязване, че правното му основание се променя, като предишните членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО се заменят от член 215 ДФЕС.
90.
Дори да се приеме, че положението на Комисията е аналогично с предвиденото в член 246, последна алинея ДФЕС (доброволна оставка на всички членове на Комисията), съдебната практика не позволявала да се направи извод, че Комисията излиза извън рамките на изпълнението на текущите задачи. В точка 96 от Решение от 6 март 2003 г. по дело Westdeutsche Landesbank Girozentrale и Land Nordrhein-Westfalen/Комисия (
29
) Общият съд постановил, че решение във връзка с държавни помощи, прието от Комисията след колективна оставка на нейните членове, „не представлява нова политическа инициатива, която поради това да надхвърля правомощията на Комисията, ограничаващи се до изпълнението на текущите задачи“. Ако този извод важал за ново решение, прието от Комисията през разглеждания период, на още по-силно основание той трябвало да се приложи при обстоятелствата на заварено предложение, работата по което не е приключила. В допълнение се поставял въпросът дали ограничението до разглеждането на текущи въпроси, предвидено в член 201, втора алинея ЕО, се прилага, след като Парламентът не е приел вот на недоверие относно дейността на Комисията.
91.
Според Съвета съвместното предложение на върховния представител и на Комисията е представено надлежно. На 14 декември 2009 г. върховният представител одобрил предложението за регламент от 22 април 2009 г. Не било необходимо, нито възможно да представя отделен обяснителен меморандум. Също не било възможно едностранно да допълни обяснителния меморандум, съдържащ се в съображенията на това предложение.
92.
Като цяло представените от Комисията доводи съвпадат с тези на Съвета. Тя уточнява, че нейното съобщение от 2 декември 2009 г., посочено по-горе, се вписва в чисто юридически и технически подход, без от нейна страна да е имало упражняване на право на преценка от политическо естество. Освен това този подход бил абсолютно необходим, за да се даде възможност на законодателя на Съюза да продължи неприключилите законодателни процедури след влизането в сила на Договора от Лисабон. Комисията подчертава, че текстът на предложението за регламент от 22 април 2009 г. изобщо не е бил изменян и че върховният представител одобрил това предложение на 14 декември 2009 г., както предвиждал член 215 ДФЕС.
2. По твърдението за липса на решение в рамките на ОВППС
93.
Според Парламента спорният регламент не съдържа никакво позоваване на решение в рамките на ОВППС, въпреки че член 215 ДФЕС предвижда това. Съображенията на този регламент се позовавали на Обща позиция 2002/402, но тя не била решение по смисъла на посочената разпоредба. Обща позиция, приета преди влизането в сила на Договора от Лисабон, не можела да се приравни на такова решение.
94.
Доводите на Съвета относно запазването на правните последици на посочената обща позиция съгласно Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС (
30
), и съгласно т.нар. от тази институция „принцип на приемственост в актовете“ не били релевантни. В този протокол нямало нито един текст, нито съществувал принцип на правото на Съюза, че общата позиция би могла да заеме мястото на решение в рамките на ОВППС. Съветът пренебрегвал и факта, че подобно решение само по себе си подлежи на съдебен контрол по инициатива на процесуално легитимирана страна, както и че Съдът можел дори да забрани на Съвета да приема мерки на основание член 215 ДФЕС.
95.
При всички положения спорният регламент бил опорочен, доколкото не бил мотивиран в съответствие с член 296, втора алинея ДФЕС.
96.
Съветът подчертава, че Регламент № 881/2002, предшестван от приемането на Обща позиция 2002/402, определя разпоредбите и необходимите специфични процедури за замразяването на финансови средства. Въпреки че било взето решение посоченият регламент да бъде изменен в резултат от Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, като се допълни с разпоредби относно процесуалните гаранции, не е било необходимо да се изменя Обща позиция 2002/402, нито да се приема ново решение в рамките на ОВППС в този смисъл. Всъщност, когато вече има приет акт, който попада в рамките на ОВППС и изисква приемането на ограничителни мерки (и този акт не е бил отменен, обявен за нищожен или изменен), не би могло да се изисква приемането на ново решение в рамките на ОВППС в съответствие с глава 2 от дял V на Договора за ЕС. Подобен подход би бил в противоречие с принципа на приемственост в актовете, закрепен в член 9 от Протокол (№ 36).
97.
Съветът твърди също, че макар лицата и образуванията, включени в списъка, вече да могат да подават жалби за отмяна на решенията в рамките на ОВППС, които предвиждат ограничителни мерки срещу тях, не всяко изменение в съществуващ регламент трябва непременно да се предшества от приемането на ново решение в рамките на ОВППС.
Б – Моите съображения
98.
Считам, че условията на приемане на спорния регламент не са в разрез с процедурата, предвидена в член 215, параграф 2 ДФЕС. Различните обстоятелства, посочени от Парламента, за да оспори законосъобразността на този регламент, според мен не са достатъчни с оглед на конкретния контекст на влизане в сила на нов договор, за да се установи нарушение на член 215, параграф 2 ДФЕС.
99.
На първо място, относно твърдението за липса на предложение в съответствие с Договорите считам, че дори ако дейностите на Комисията след изтичането на мандата ѝ на 31 октомври 2009 г. следва да се изразяват в изпълнение на текущи задачи, това по никакъв начин не е пречка Комисията, от една страна, да поддържа предложението си за регламент от 22 април 2009 г., а от друга — да внесе формални изменения в него, като замести предишното правно основание, посочено в него, с ново. В това отношение следва да се отбележи, че предложенията, за които поради естеството и обхвата на актовете не е било възможно предишното правно основание само да се замести с ново, са били оттеглени (
31
).
100.
Във връзка с необходимостта от съвместно предложение на върховния представител и Комисията се налага констатацията, че на 14 декември 2009 г. върховният представител официално се присъединява към предложението за регламент от 22 април 2009 г. Член 215 ДФЕС не изисква върховният представител, който — нека напомня — е част от състава на Комисията в качеството си на неин заместник-председател и член, отговарящ за външните отношения (
32
), да представя отделен обяснителен меморандум или да допълва съдържащия се в предложението на Комисията.
101.
На второ място, във връзка с твърдяната липса на решение в рамките на ОВППС следва да се подчертае, че в съответствие с член 9 от Протокол (№ 36) правните последици от актовете на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, приети въз основа на Договора за ЕС преди влизането в сила на Договора от Лисабон, се запазват дотогава, докато тези актове не бъдат отменени, обявени за нищожни или изменени в приложение на Договорите.
102.
Обстоятелството, че Договорът за ЕС вече не предвижда общи позиции, а решения в областта на ОВППС, не заличава приетите при действието на Договора за ЕС в редакцията му преди Договора от Лисабон общи позиции, тъй като в противен случай член 9 от Протокол (№ 36) би се оказал до голяма степен лишен от полезно действие. По същата причина фактът, че правният контекст, в който понастоящем се приемат решенията в рамките на ОВППС, вече не е съвсем същият, както по-рано при приемането на общите позиции, не е пречка тези две категории правни актове да могат да се приравнят за целите на член 215 ДФЕС. Следователно позоваването в този член на решение, прието в съответствие с глава 2 от дял V на Договора за ЕС, ако се разгледа във връзка с член 9 от Протокол (№ 36), трябва непременно да обхваща и общите позиции, приети преди влизането в сила на Договора от Лисабон.
103.
От това следва, че второто правно основание, посочено от Парламента, също трябва да се отхвърли като неоснователно.
V – Заключение
104.
С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да постанови, че:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Европейския парламент да заплати съдебните разноски.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	ОВ L 346, стр. 42, наричан по-нататък „спорният регламент“.
(
3
)	Наричан по-нататък „върховният представител“.
(
4
)	Наричано по-нататък „ПССП“.
(
5
)	Вж. Dashwood, A. Article 47 TEU and the relationship between first and second pillar competences, Law and Practice of EU External Relations. Cambridge University Press, 2008, р. 70, според когото „Член 40 ДЕС […] изяснява, че компетентността на Съюза в областта на [Общата външна политика и политика на сигурност], както и компетентността му в останалите области следва в равна степен да бъдат защитавани едни от други“ [свободен превод] (стр. 100).
(
6
)	Наричан по-нататък „Съветът за сигурност“.
(
7
)	ОВ L 139, стp. 4; Специално издание на български език, 2007 г., глава 18, том 1, стр. 187.
(
8
)	ОВ L 139, стp. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 18, том 1, стр. 189.
(
9
)	C-402/05 P и C-415/05 P, Сборник, стр. I-6351.
(
10
)	Наричан по-нататък „Комитетът по санкциите“.
(
11
)	ОВ L 344, стp. 93; Специално издание на български език, 2007 г., глава 18, том 1, стр. 179.
(
12
)	Предложение за регламент на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 881/2002 за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните (COM(2009) 187 окончателен, наричано по-нататък „предложението за регламент от 22 април 2009 г.“).
(
13
)	Наричани по-нататък „решенията в рамките на ОВППС“.
(
14
)	C-155/07, Сборник, стр. I-8103.
(
15
)	Впрочем авторите на Договора за функционирането на ЕС уточняват в член 352, параграф 4 ДФЕС, че този член „не може да служи като основа за постигане на цел, отнасяща се до [ОВППС], и всеки акт, приет в съответствие с [този] член, спазва ограниченията, определени в член 40, втора алинея от Договора за Европейския съюз“.
(
16
)	Вж. по-специално Решение от 16 ноември 2011 г. по дело Bank Melli Iran/Съвет (C-548/09 P, Сборник, стр. I-11381, точка 66 и цитираната съдебна практика).
(
17
)	В същия ред на мисли в своето Решение от 29 юни 2010 г. по дело E и F (C-550/09, Сборник, стр. I-6213) Съдът уточнява, че „тълкуването на [Регламент (ЕО) №°2580/2001 на Съвета от 27 декември 2001 година относно специалните ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания (ОВ L 344, стр. 70; Специално издание на български език, 2007 г., глава 18, том 1, стр. 169)] […] предполага да се имат предвид текстът и целта на Резолюция 1373 (2001), към която препраща съображение 3 от този регламент“ (точка 72 и цитираната съдебна практика).
(
18
)	Точки 169 и 184.
(
19
)	Вж. по този въпрос Dashwood, A. Op. cit., р. 101 et 103; Van Elsuwege, P. EU external action after the collapse of the pillar structure: in search of a new balance between delimitation and consistency. — Common Market Law Review. 2010, No 47, р. 987, и по-специално р. 1006, както и Becker-Alon, S. The Communitarian Dimension of the European Union’s Common Foreign and Security Policy. Nomos, Baden-Baden, 2011, р. 250.
(
20
)	Вж. за преглед на основните документи в това отношение Auvret-Finck, J. Politique étrangère et de sécurité commune — Lutte contre le terrorisme. — Jurisclasseur Europe. 2009, свитък 2612. Вж. също Terpan, F. La PESC et le terrorisme international, La sécurité internationale entre rupture et continuité — Mélanges en l’honneur du professeur Jean-François Guilhaudis. Bruylant, Bruxelles, 2007, р. 581.
(
21
)	Наричана по-нататък „ОПСО“.
(
22
)	Вж. предпоследното изречение от преамбюла на Резолюция 1390 (2002).
(
23
)	Вж. в това отношение член 2, параграф 1 и член 4 от Обща позиция 2002/402.
(
24
)	Вж. в това отношение член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС, който уточнява, че „[ОВППС] е предмет на специфични правила и процедури“.
(
25
)	COM(2011) 807 окончателен.
(
26
)	Вж. точка 74 от настоящото заключение.
(
27
)	ОВ L 38, стр. 7.
(
28
)	COM(2009) 665 окончателен.
(
29
)	T-228/99 и T-233/99, Recueil, стр. II-435.
(
30
)	Наричан по-нататък „Протокол (№ 36)“.
(
31
)	Вж. приложение 2 към Съобщение от 2 декември 2009 г., посочено по-горе.
(
32
)	Вж. член 18, параграф 4 ДЕС.