61986CC0204_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Ved staevning af 4 . august 1986 har Den Hellenske Republiks regering anlagt sag med paastand om annullation af bevillingsoverfoersel nr . 4/86, som vedroerte overfoersel af 10 mio . ECU fra kapitel 100, konto 9631, til kapitel 96, konto 9632, i det almindelige budget for 1986 . Bevillingsoverfoerslen, som blev foreslaaet af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, blev godkendt af Raadet den 2 . juni 1986 . Kommissionen har ved kendelse af 28 . januar 1987 faaet tilladelse til at intervenere i sagen til stoette for sagsoegtes paastande .
Ved bevillingsoverfoerslen blev der tilfoert bevillinger til en budgetpost for saerhjaelp til Tyrkiet . Med henblik paa gennemfoerelsen af denne budgetpost godkendte Kommissionen i slutningen af 1987 en raekke finansieringsforslag . Dette skete ved afgoerelser, som Graekenland har indbragt for Domstolen i en sag anlagt den 27 . januar 1988 ( sag 30/88 ).
2 . Som bekendt er forholdet mellem Faellesskabet og Tyrkiet reguleret i en associeringsaftale, der blev undertegnet i Ankara den 12 . september 1963, og som traadte i kraft den 1 . december 1964 ( org . ref . JO 1964, s . 3685; o.a .: EFT C 113 af 24.12.1973 ), og i en tillaegsprotokol af 23 . november 1970, som traadte i kraft den 1 . januar 1973 ( org . ref . JO 1972 L 293, s . 4; O.a .: EFT C 113 af 24.12.1973 ). Paa det finansielle omraade har parterne indgaaet tre protokoller, hvoraf den sidste, der blev undertegnet den 12 . maj 1977, udloeb den 31 . oktober 1981 ( EFT 1979 L 67, s . 14 ).
Allerede inden den sidstnaevnte retsakt traadte i kraft, havde de tyrkiske myndigheder under henvisning til landets betydelige handelsbalanceunderskud og dets alvorlige oekonomiske problemer anmodet om, at nogle forpligtelser, der med hensyn til handelssamkvemmet var paalagt Tyrkiet ved tillaegsprotokollen, maatte blive suspenderet, og om, at der ydedes landet en omfattende oekonomisk bistand fra EOEF ( oktober 1978 ). Faellesskabets forhandlingsposition med henblik paa droeftelserne i associeringsorganerne blev fastlagt af Raadet den 16 . maj 1979 efter skriftlig procedure . I tiden indtil indgaaelsen af den fjerde finansprotokol - hed det - var "Faellesskabet rede til at overveje en saerlig foranstaltning til fordel for Tyrkiet i form af en gavebistand paa 75 mio . ERE fordelt over to aar til finansiering af samarbejdsaktioner" ( O.a .: Domstolens oversaettelse ) ( dok . nr . 6758/79 NT 13 af 10.5.1979 ). Fem dage senere blev dette standpunkt meddelt den permanente tyrkiske delegation ved Faellesskabet ( Syvogtyvende Oversigt over Raadets Virksomhed, 1 . januar-31 . december 1979, Bruxelles, 1980, s . 129 ).
Den 19 . september 1980 traf Associeringsraadet de noedvendige afgoerelser med henblik paa at genoptage og videreudvikle associeringen mellem EOEF og Tyrkiet . Det vedtoges at udvide associeringen til ogsaa at omfatte energiomraadet, og samtidig blev der fastsat naermere retningslinjer for, hvorledes Faellesskabets standpunkt med hensyn til saerhjaelpen skulle gennemfoeres . I afgoerelse nr . 2/80, der fik tilbagevirkende gyldighed fra 1 . juli, bestemtes det saaledes : a ) "ved ivaerksaettelsen af den ekstraordinaere stoette paa 75 mio . ERE, der af Faellesskabet stilles til Tyrkiets raadighed, samarbejder Tyrkiet og Faellesskabet i Associeringsudvalget"; b ) "ved forelaeggelsen af specifikke projekter henvender Tyrkiet sig direkte til Kommissionen, der undersoeger dem i lyset af de kriterier, som Faellesskabets delegation har angivet i Associeringsraadet med hensyn til anvendelsen af den ekstraordinaere stoette"; c ) "Faellesskabet underretter Tyrkiet om, hvorvidt ansoegningerne kan imoedekommes"; d ) "Associeringsudvalget foelger stoettens ivaerksaettelse (( og )) ... traeder sammen med henblik herpaa, naar en af parterne anmoder herom ".
I mellemtiden havde man indledt den procedure, som skulle have foert til vedtagelsen af en finansprotokol til afloesning af den, der udloeb den 31 . oktober 1981, men statskuppet den 12 . september 1980, hvorved de vaebnede styrker tog magten i Tyrkiet, forhindrede, at proceduren blev foert til ende . Efter at udenrigsministrene havde udtrykt deres bekymring i en erklaering ( Bruxelles, den 15 . september ), tog Faellesskabet en raekke politiske initiativer, herunder en beslutning om at udsaette indgaaelsen og ikrafttraedelsen af den fjerde finansprotokol . Desuden vedtog Raadet under samlingen den 7.-8 . december 1981 efter uformelle droeftelser ( punktet var ikke paa dagsordenen ) de facto at suspendere opfyldelsen af EOEF' s forpligtelser paa det finansielle omraade . Suspensionen omfattede ogsaa saerhjaelpen, som dog allerede var gennemfoert for et beloeb paa 46 mio . ERE af de i alt 75, idet der var godkendt tre projekter paa energiomraadet .
I begyndelsen af 1986 skoennede Kommissionen, at den udvikling, der var sket i forholdene i Tyrkiet, kunne danne grundlag for en genoptagelse af samarbejdet mellem EF og Tyrkiet . Den foreslog derfor, at den endnu ikke udbetalte del af saerhjaelpen ( paa 29 mio . ERE - nu : ECU ) blev frigivet, og fik tilslutning i Raadet ( udenrigsministrene ) den 17 . februar 1986 . Det eneste land, der modsatte sig forslaget, var Graekenland, som gik imod en genoptagelse af samarbejdet, og specielt af den finansielle bistand . Den graeske udenrigsminister gjorde gaeldende, at en genoptagelse af den finansielle bistand kunne tolkes som en stiltiende godkendelse af den tyrkiske indenrigspolitik .
Herefter naar vi frem til den bevillingsoverfoersel, sagen drejer sig om . Paa det almindelige budget for 1986 var der ikke opfoert forpligtelsesbevillinger til det finansielle samarbejde med Tyrkiet paa budgetposten for saerhjaelpen ( konto 9632 ). Derimod var der paa konto 9631 under kapitel 100 ( formaalsbestemte reserver ) opfoert en bevilling paa 10 mio . ECU med henblik paa fjerde finansprotokol . I betragtning af, at finansprotokollen ikke ville kunne ivaerksaettes foer tidligst i 1987, blev Kommissionen klar over, at de bevillinger, der var afsat dertil, ville henstaa ubenyttede i 1986, og heraf sluttede den, at det var muligt at benytte dem til andre formaal (( dok . SEC(86 ) 594 endelig udg . af 11.4.1986 )).
Dette var baggrunden for, at Kommissionen den 17 . april 1986 foreslog budgetmyndighederne, at man overfoerte 10 mio . ECU direkte til kapitel 96, konto 9632 ( dok . 6395/86 endelig udg . 149 R af 22.4.1986 ), og at man - da baade den konto, der overfoertes fra, og den konto, der overfoertes til, i de relevante budgetbestemmelser var klassificeret som obligatoriske udgifter - foretog overfoerslen i medfoer af finansforordningens artikel 21, stk . 2, afsnit 1 . Som bekendt, og jfr . herved ogsaa EOEF-Traktatens artikel 203, stk . 9, henlaegges kompetencen til at traeffe afgoerelse om bevillingsoverfoersler i denne bestemmelse til Raadet efter hoering af Europa-Parlamentet .
Budgetmyndighederne reagerede forskelligt . Den 19 . maj 1986 udtalte Parlamentet - eller rettere Budgetudvalget, som er den instans, der har bemyndigelse til afgive institutionens udtalelser om overfoersel af bevillinger fra de formaalsbestemte reserver - efter at have indhentet udtalelse fra Det Politiske Udvalg, at det ikke kunne godkende Kommissionens forslag . Raadet traf derimod ingen formelig afgoerelse, men den 2 . juni 1986, dvs . ved udloebet af den frist paa seks uger, som for saadanne tilfaelde er opstillet i finansforordningens artikel 21, stk . 2, afsnit 2, betragtedes forslaget som stiltiende godkendt af Raadet .
3 . Til stoette for sin annullationspaastand har Graekenland i det vaesentlige fremfoert tre anbringender . Det foerste anbringende - som baseres paa en ulovlighedsindsigelse i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 184 for saa vidt angaar klassifikationen af saerhjaelpen til Tyrkiet paa 1982-budgettet som en obligatorisk udgift - er, at bevillingerne til dette formaal maa betragtes som bevillinger til en ikke-obligatorisk udgift; den graeske regering anser foelgelig den foretagne klassifikation for fejlagtig og haevder paa dette grundlag, at Raadet har overskredet sin kompetence ved at foretage bevillingsoverfoerslen . Det andet anbringende er, at Raadet har gjort sig skyldig i magtfordrejning og procedurefordrejning ved at foretage bevillingsoverfoerslen . Det tredje anbringende er mere vidtraekkende, idet det gaar ud paa, at EF-institutionerne efter Graekenlands opfattelse ikke kunne frigive saerhjaelpen uden at kraenke en folkeretlig forpligtelse i medfoer af resolution nr . 541 fra 1983, vedtaget af FN' s Sikkerhedsraad . Ved resolutionen blev FN' s medlemsstater nemlig anmodet om ikke at anerkende nogen anden cypriotisk stat end Republikken Cypern .
Gennemgangen af disse anbringender vil kraeve en laengere redegoerelse, men jeg skal foerst omtale de processuelle spoergsmaal, som er blevet rejst under skriftvekslingen og den mundtlige forhandling . To af spoergsmaalene vedroerer hele sagens antagelse til realitetsbehandling, idet de angaar : a ) problemet, om bevillingsoverfoersler overhovedet kan anfaegtes ad rettens vej, og b ) forskellen mellem den kontrol, der udoeves af Domstolen, og den, Revisionsretten foretager, med hensyn til retsakter vedroerende budgettet . Det tredje spoergsmaal vedroerer derimod muligheden for at antage det foerste anbringende til realitetsbehandling, naar det er en medlemsstat, der goer indsigelsen i henhold til artikel 184 gaeldende .
4 . Lad os begynde med spoergsmaalet, om bevillingsoverfoersler kan anfaegtes ad rettens vej . Dette spoergsmaal, som fortjener at blive naermere uddybet, blev rejst under retsmoedet, hvor nogle af Domstolens medlemmer anmodede parterne om at tage stilling til, om bevillingsoverfoersler kan frembringe retsvirkninger udadtil, eller om de maa opfattes som rent interne retsakter, der ikke er omfattet af den judicielle kontrol . Spoergsmaalet om retsakter paa budgetomraadet kan underkastes kontrol, er nemlig et omraade, hvor Domstolen i sin praksis er naaet frem til loesninger, som man i nogle tilfaelde kan tilslutte sig, men som i andre tilfaelde ikke er overbevisende . Til den foerste gruppe henregner jeg Domstolens afgoerelser i de sager, partiet "De Groenne" anlagde vedroerende nogle bevillinger til finansiering af en oplysningskampagne forud for valget til Europa-Parlamentet i 1984 ( kendelser af 26 . september 1984, sagerne 216, 295, 296 og 297/83, Sml . respektivt s . 3325, 3331, 3335 og 3339, dom af 23 . april 1986 i sag 294/83, Sml . s . 1339, og dom af 25 . februar 1988 i sag 190/84, Sml . s . 1017 ), og til den anden dommen af 3 . juli 1986 i en tvist om afgraensningen af institutionernes kompetence, der var opstaaet mellem Raadet og Europa-Parlamentet angaaende budgettet for 1986 ( sag 34/86, Sml . s . 2155 ).
Som bekendt er de retsakter, der udstedes paa budgetomraadet af meget forskellig karakter . Foerst og fremmest er der tale om : a ) de retsakter, som udstedes under proceduren for vedtagelsen af EF-budgettet, jfr . de syv forskellige faser, der naevnes i EOEF-Traktatens artikel 203 . Derefter foelger de foranstaltninger, hvorved budgettet gennemfoeres . Her maa man sondre mellem : b ) de retsakter, der indeholder retsgrundlaget for udgiften, c ) de individuelle retsakter, hvorved der tildeles pengebeloeb, d ) de regnskabsmaessige foranstaltninger, herunder selve udbetalingen . Endelig skal naevnes : e ) de foranstaltninger, for eksempel bevillingsoverfoersler, hvorved der i regnskabsaarets loeb foretages aendringer i forhold til udgiftsoverslagene og udgiftsgodkendelserne i det almindelige budget .
Retsakter af den under a ) naevnte art er blevet indbragt for Domstolen saavel i de sager, der blev anlagt af "De Groenne", jfr . kendelserne af 26 . september 1984, som i den sag mellem Raadet og Europa-Parlamentet, der fandt sin afslutning ved dommen af 3 . juli 1986 . Ved kendelserne blev sagerne afvist, ikke paa grund af retsaktens karakter, men fordi betingelserne for privatpersoners soegsmaalskompetence i henhold til Traktatens artikel 173, stk . 2, ikke var opfyldt . Herom udtales det : "vedtagelsen af budgettet er saaledes ikke andet end en tilladelse til at afholde udgifterne", "ingen fysisk eller juridisk person kan saaledes ... vaere umiddelbart beroert af akter, der er et led i denne vedtagelse", men kan vaere beroert af "akter, der traeffes til gennemfoerelse af budgettet ." Dette standpunkt forekommer mig at vaere korrekt, naar det drejer sig om den retsakt, hvorved Europa-Parlamentets formand fastslaar, at budgettet er endeligt vedtaget . Det er imidlertid ikke retvisende for alle de andre retsakter af samme art, der - som haevdet af de sagsoegte institutioner i disse sager - ikke er omfattet af domstolskontrollen, fordi de som et led i en mere omfattende procedure fremstaar som forberedende retsakter .
Derimod gaar de betragtninger, der fremgaar af dommen af 3 . juli 1986, dybere og er fuldt overbevisende . I denne dom udtalte Domstolen, at "naar Parlamentets formand har foretaget (( den i artikel 203, stk . 7, omhandlede )) konstatering, hoerer budgettet til de retsakter, som kan have retsvirkninger i forhold til tredjemand ... saavel over for institutionerne som over for medlemsstaterne" ( praemisserne 6 og 8 ). Domstolen tilfoejede med rette, at "saafremt budgetmyndighedens retsakter ikke kunne indbringes for Domstolen, ville de institutioner, som udgoer denne myndighed, kunne goere indgreb i medlemsstaternes eller de oevrige institutioners kompetence ...". I samme praemis udtalte Domstolen endelig, at "i oevrigt afskaerer ingen traktatbestemmelse annullationssoegsmaal til proevelse af retsakter af budgetmaessig karakter" ( praemis 12 ).
Retsakter som naevnt under b ) blev forelagt for Domstolen i sag 294/83 . I dommen goeres der ikke noget forsoeg paa at bestemme retsakternes karakter, men i tilknytning til formuleringen i AETR-dommen ( 31 . marts 1971, sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml . 1971, s . 41 ) udtales det, at "enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger" kan goeres til genstand for et soegsmaal . I samme dom anerkendtes det i oevrigt, at det er muligt at anlaegge sag til proevelse af "individuelle afgoerelser, som naegter ... godtgoerelse af stoerre beloeb end de fastsatte" ( praemis 36 ).
I dommen af 25 . februar 1988 tog Domstolen stilling til de under c ) og b ) naevnte retsakter . Sagen blev afvist, fordi den var anlagt til "proevelse af ... retsakter, som vedroerer indgaaelse af forpligtelse for, fastsaettelse, anvisning og betaling af udgifter" samt beregning af bevillinger, idet saadanne retsakter kun fremkalder "retsvirkninger inden for ... (( den )) interne administration" ( praemisserne 7 og 8 ). Dette maa tiltraedes, naar der er tale om retsakter, som vedroerer selve disponeringen af midlerne . Disse retsakter er af intern karakter for den institution, der udsteder dem, de er til tider forberedende retsakter ( i forhold til regnskabsfoerelsen ), og de har ofte rent faktisk indhold ( udbetaling af beloeb ). Derimod synes udtalelsen ikke at ramme det rette, for saa vidt angaar en retsakt, hvorved myndigheden giver modtageren meddelelse om bevillingsbeloebet og kriterierne for beregningen af beloebet . Efter min opfattelse kan en saadan individuel foranstaltning havde bebyrdende retsvirkninger, og det maa derfor i overensstemmelse med dommen af 23 . april 1986 antages, at den kan goeres til genstand for et soegsmaal, i det omfang den gaar ud paa, at der udbetales et lavere beloeb end bevilget ( jfr . naermere mit forslag til afgoerelse i sag 190/84, Sml . s . 0000 ).
Herefter vil jeg - paa grundlag af de principper, der kan udledes af Domstolens afgoerelser, og de bemaerkninger, jeg har fremsat hertil - gaa over til at gennemgaa spoergsmaalet, om det foreliggende soegsmaal kan fremmes til realitetsbehandling . Den retsakt, der er indbragt til proevelse, falder som naevnt ind under kategori e ).
Spoergsmaalet forekommer mig ikke vanskeligt at loese . Som jeg omtalte i mit forslag til afgoerelse i sag 34/86, er det budget, som er resultatet af Parlamentets sidste behandling, et rent regnskabsmaessigt dokument, som er "retligt sterilt ". Det bliver bindende ved, at formanden fastslaar, at det er vedtaget . Det er saaledes klart, at en paastand om annullation af hele budgettet skal rettes mod formandens erklaering . Men det maa vaere lige saa klart, at det ikke er noedvendigt at rette proevelsen mod formandens afgoerelse, og dermed mod Europa-Parlamentet, hvis anbringendet om ulovlighed vedroerer et kapitel, en artikel eller en konto og - som i dette tilfaelde - goeres gaeldende ved hjaelp af indsigelsen i henhold til artikel 184 . Jeg har allerede omtalt, at visse gennemfoerelsesretsakter vedroerende budgettet ogsaa kan underkastes domstolskontrol . Dette gaelder specielt de afgoerelser, hvorved hjemmelsretsakten for udgiften tilvejebringes, og de individuelle foranstaltninger, som efter omstaendighederne kan vaere bebyrdende .
Bevillingsoverfoersler er imidlertid retsakter af saerlig karakter . De vedroerer uden tvivl budgetgennemfoerelsen, og dette fremgaar ogsaa af de gaeldende bestemmelser om bevillingsoverfoersler i finansforordningens artikel 21, der findes i et afsnit ( afsnit III ) af finansforordningen, som netop angaar denne budgetfase . Dette forhold siger os ikke noget om retsaktens karakter . Bevillingsoverfoerslen befinder sig nemlig paa samme plan som budgettet, saavel fordi budgetoverslaget og den oprindelige udgiftsgodkendelse aendres ved overfoerslen, som fordi kompetencen til at fortage bevillingsoverfoersler er henlagt til Raadet og Parlamentet, jfr . kompetencefordelingen i Traktatens artikel 203, eller i saerlige tilfaelde til Kommissionen . I det omfang der ved en bevillingsoverfoersel endog kan ske en aendring af maksimalsatsen for de ikke-obligatoriske udgifter, kan bevillingsoverfoerslen derudover have indvirkning paa udarbejdelsen af budgetretsakterne for det foelgende regnskabsaar .
Vi kan med andre ord fastslaa, at bevillingsoverfoersler er undergivet Domstolens kontrol, for saa vidt som de hidroerer fra budgetmyndigheden og kan have retsvirkninger ( men som foelge heraf ogsaa kan indebaere en risiko, jfr . de udtalelser Domstolen fuldt berettiget har fremsat i praemis 12 i dommen af 3 . juli 1986 ). Herimod kan det ikke indvendes, at det ikke er retsakten som saadan, men den foranstaltning, hvorved man gennemfoerer den, der kan efterproeves . Lad mig her minde om, at denne indsigelse blev rejst af Parlamentet i sag 34/86 i forbindelse med bugettet som helhed, men at dommen ikke tog stilling til indsigelsen . I mit forslag til afgoerelse gik jeg derimod kraftigt imod den ud fra den betragtning, at en anerkendelse af en saadan indsigelse ville indebaere, at man anlaegger sag mod en institution, der ikke noedvendigvis er ansvarlig for ulovligheden og - hvad der er vaerre - derved tvinger borgerne til at afvente, at der traeffes en foranstaltning vedroerende de omtvistede poster eller de beloeb, der er fastsat i strid med bestemmelserne om budgetbehandlingen ( eller - lad mig nu tilfoeje - bestemmelserne i finansordningen ).
5 . Det andet processuelle problem, der blev rejst under den mundtlige forhandling, vedroerer omfanget af den kontrol, Domstolen og Revisionsretten udoever med hensyn til budgetretsakter . Paa det generelle plan er det navnlig franske jurister, der har beskaeftiget sig med dette spoergsmaal . I Frankrig betragtes regnskabsbestemmelser nemlig ikke som retsregler, og der gaar et skel mellem de anvisningsberettigedes og regnskabsfoerernes befoejelser, som markant afspejles i henholdsvis forvaltningsdomstolenes og Cour de comptes' kompetence . Under denne synsvinkel er det saaledes indlysende, at "overtraedelse af budget - og regnskabsbestemmelser i mangel af en modstaaende udtrykkelig bestemmelse ikke kan goeres gaeldende til stoette for en paastand om, at forvaltningen har overskredet sine befoejelser" ( Odent : Contentieux administratif, Paris, 1981, vol . VI, s . 1923 ).
I EF-sammenhaeng har spoergsmaalet allerede vaeret rejst, men argumentationen er straks blevet tilbagevist . I dommen i sag 294/83 hedder det saaledes : "argumentet om, at den kontrol, som er overdraget Revisionsretten ved Traktatens artikel 206a, afskaerer Domstolen fra en proevelse, maa forkastes . Revisionsretten kan kun tage stilling til udgiftens lovlighed i forhold til budgettet og i forhold til den afledte retsakt, som udgiften foelger af ( i almindelighed kaldet udgiftshjemmelen ...). Dens kontrol er foelgelig ... forskellig fra den, som Domstolen udoever, og som vedroerer denne udgiftshjemmels lovlighed" ( praemis 28 ).
Konklusionen i den citerede praemis efterlader en vis tvivl, ikke paa grund af dens konsekvenser, nemlig at sagen kan antages til behandling, men paa grund af det raesonnement, den beror paa . I oevrigt forekommer det synspunkt, Kommissionens repraesentant fremsatte under retsmoedet mig heller ikke overbevisende . Her haevdedes det, at Revisionsretten ogsaa efterproever forvaltningen ud fra et hensigtsmaessighedssynspunkt og dermed udoever opgaver, som snarere befinder sig paa det politiske plan . Endelig forekommer det mig at vaere for restriktivt, naar det haevdes, at Revisionsretten kun skal efterproeve, om "de offentligretlige bestemmelser om regnskabsaflaeggelsen er overholdt i forbindelse med gennemfoerelsen af EF' s budget" ( Sacchettini : "Dispositions financières", i AA.VV ., Le droit de la Communauté économique européenne, Bruxelles, 1982, vol . 11, s . 89 og 90 ).
Forholdet er, at Revisionsretten har kompetence til at efterproeve, ikke blot om budgetbestemmelserne i Traktaterne eller i finansforordningen er overholdt, men ogsaa om enhver anden bestemmelse i Faellesskabets retsorden - for saa vidt den har betydning for udgifterne - er iagttaget . Men hvordan skal man da sondre mellem revisionen og domstolskontrollen?
Det er blevet haevdet - efter min opfattelse med rette - at forskellene mellem de to former for proevelsesret inden for EF beror paa en raekke forhold, foerst og fremmest i forbindelse med virkningerne af den kontrol, der foretages . Til forskel fra den efterproevelse, revisionsorganet foretager, er domstolskontrollen kendetegnet ved, at afgoerelserne er forbindende og har retskraft . Desuden ivaerksaettes domstolskontrollen kun, hvis der fremsaettes et krav eller - i det mindste - hvis et forhold bestrides, mens Revisionsrettens kontrol foretages uafhaengigt af saadanne omstaendigheder . Domstolens virksomhed bestaar saaledes i en specifik og konkret stillingtagen til de retsakter eller forhold, der indbringes for den . Revisionsretten har derimod til opgave at foretage en systematisk og generel undersoegelse af forvaltningsvirksomheden ( jfr . Palmieri : La Corte dei Conti delle Comunità europee, nr . 26, Padova, 1983, s . 78; Goletti : "La Corte dei Conti delle Comunità europee nel quadro normativo comunitario", i Foro amministrativo, 1986, s . 2948 ff .).
6 . Det tredje og sidste formalitetsspoergsmaal vedroerer den indsigelse, Graekenland har rejst i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 184 mod klassifikationen af saerhjaelpen til Tyrkiet som en obligatorisk udgift . Vedroerende dette spoergsmaal har Raadet anfoert, at en medlemsstat ikke under en sag om annullation af en bevillingsoverfoersel kan paaberaabe sig, at en budgetpost er uanvendelig . Til stoette herfor har Raadet fremfoert to argumenter :
Det foerste er, at ulovlighedsindsigelsen ikke kan goeres gaeldende af medlemsstaterne . Dette argument stoettes paa en raekke udtalelser i den juridiske litteratur ( Bebr : "Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities : the Role of the Exception of Illegality", i Common Market Law Review 1966-1967, s . 11-13, og Development of Judicial Control of the European Communities, Haag, 1981, s . 195; Joliet : Le Droit institutionnel des Communautés européennes - Le contentieux, Liège, 1981, s . 134 ff .). Medlemsstaterne kan nemlig inden for de frister, der er opstillet i artikel 173, anfaegte alle bindende retsakter, og de kan, fordi de deltager i udarbejdelsen af retsakterne, udoeve en politisk indflydelse i Raadet, som kan begrunde, at de ikke har ret til at kraeve akterne tilsidesat i medfoer af artikel 184 . Dette - haevdes det - fandt ogsaa udtryk i Domstolens dom af 6 . marts 1979 ( sag 92/78, Simmenthal mod Kommissionen, Sml . s . 77 ), hvor det i praemis 39 udtales, at artikel 184 indebaerer, at "hver part i en retssag ... er berettiget til at anfaegte gyldigheden af ... retsakter fra institutionerne, som er hjemmel for den anfaegtede beslutning, ogsaa selv om parten ikke var befoejet til i medfoer af Traktatens artikel 173 at anlaegge direkte soegsmaal mod de naevnte retsakter ".
Det andet anbringende stoettes paa de saerlige kendetegn ved budgettet, saerlig det forhold, at budgettet maa opfattes som en helhed, og at det gaelder for et regnskabsaar ad gangen . Som foelge af det foerste forhold er det udelukket, at en del af budgettet, og saa meget mere en enkelt budgetpost, erklaeres uanvendelig . I et tilfaelde som det foreliggende ville en saadan uanvendelighedsafgoerelse ogsaa gribe ind i princippet om budgettets etaarighed i den forstand, at den ville medfoere en aendring af de samlede ikke-obligatoriske udgifter paa budgettet for 1986, dvs . det beloeb, der benyttes til at beregne den maksimale forhoejelsessats for ikke-obligatoriske udgifter i det foelgende regnskabsaar . Hertil kommer ogsaa, at klassifikationen af udgifterne er en integrerende del af budgetproceduren og ikke kan anfaegtes under en sag om lovligheden af en bevillingsoverfoersel . Som Domstolen har udtalt i dommen i sag 34/86 er "spoergsmaal om afgraensning af de ikke-obligatoriske udgifter i forhold til de obligatoriske udgifter ... genstand for en interinstitutionel forligsprocedure, som blev indfoert ved Europa-Parlamentets, Raadets og Kommissionens 'faelles erklaering' ... og ... kan loeses inden for rammerne af denne" ( praemis 50 ).
De her omtalte argumenter kan ikke laegges til grund . For det foerste arguments vedkommende forekommer det mig, at man ikke kan komme uden om bestemmelsens egen ordlyd, som ligger til grund for, at man i stoerstedelen af den juridiske litteratur vil give medlemsstaterne adgang til at fremsaette en ulovlighedsindsigelse ( Barav : "The Exception of Illegality in Community Law; A Critical Analysis", i Common Market Law Review, 1974, s . 366 ff .; Vandersanden, Barav : Contentieux communautaire, Bruxelles, 1977, s . 260-263; Dubois : "L' exception d' illégalité devant la Cour de justice des Communautés européennes", i Cahiers de droit européen, 1978, s . 411 ff .; Waelboeck : "Article 184", i AA.VV ., Le droit de la Communauté économique européennes, Bruxelles, 1983, vol . 10, tome I, s . 359 ff .). Som bekendt hedder det i artikel 184, at "uanset udloebet af den frist, der er fastsat i artikel 173, stk . 3, kan hver part ... goere gaeldende, at forordningen ikke kan finde anvendelse" ( min fremhaevelse ). Lad mig tilfoeje, at dette standpunkt i bred almindelighed og overbevisende bekraeftes af Domstolens praksis .
Lad mig foerst naevne sag 32/65 ( Italien mod Raadet og Kommissionen, Sml . 1965-1968, s . 293 ). I denne sag havde den italienske regering under paaberaabelse af artikel 184 anfaegtet Raadets forordning nr . 19/65, idet den gjorde gaeldende, at en raekke bestemmelser i Raadets forordning nr . 17/62 og Kommissionens forordning nr . 153/62 var retsstridige . Kommissionen bestred, at Italien kunne paaberaabe sig artikel 184, men Domstolen udtalte ( i sin dom af 13 . juli 1966 ) blot, at ifoelge denne artikel "kan hver part i en retstvist ... goere gaeldende, at forordningen af de i artikel 173, stk . 1, naevnte grunde ikke kan finde anvendelse ". Generaladvokat Roemer tog derimod direkte afstand fra Kommissionens argumentation, idet han udtalte "at det er tilstraekkeligt at henvise til den generelle formulering, som anvendes i denne artikel ... og til den kendsgerning, at medlemsstaterne har en helt igennem beskyttelsesvaerdig interesse i at kunne goere indsigelse om ulovlighed gaeldende, fordi en mangel ved en generel forordning mange gange foerst opdages ved forordningens anvendelse paa enkelttilfaelde ." ( s . 306 ).
Tyve aar senere, i sag 181/85 ( Frankrig mod Kommissionen ), modificerede Kommissionen sit standpunkt . Den erkendte, at artikel 184 kan paaberaabes af en medlemsstat, men kun hvis medlemsstaten "overraskes" over den maade, hvorpaa forordningen anvendes . Domstolen satte sig ogsaa i dette tilfaelde ud over indvendingen, og det var generaladvokaten, der paatog sig at tilbagevise Kommissionens argumentation . En medlemsstat - udtalte Sir Gordon Slynn, "behoever ikke at godtgoere, at der var gode grunde til, at den ikke handlede, inden fristen i artikel 173 udloeb, eller at den blev overrumplet af anvendelsen eller virkningerne af en retsakt fra Raadet eller Kommissionen, foer den kan paaberaabe sig artikel 184 ... denne begraensning, som Kommissionen forsoeger at indfoere ... findes (( ikke )) i Traktatens bestemmelser . Hvis man indfoerte (( den )), ville der opstaa vanskelige faktiske spoergsmaal, og jeg kan ikke se nogen tvingende eller endog gyldig grund til at laegge en saadan begraensning i artikel 184 ".
Jeg kan fuldt ud tilslutte mig det synspunkt, mine to kolleger har fremfoert, saerlig fordi det er i overensstemmelse med princippet om, at de bestemmelser i Traktaten, der vedroerer soegsmaalsretten, ikke maa fortolkes indskraenkende ( jfr . dom af 15 . juli 1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml . 1954-1964, s . 411 ), og fordi det er i overensstemmelse med bestemmelsens formaal . Selv om artiklen tager sigte paa at opveje det forhold, at privatpersoner ikke kan anfaegte generelle retsakter, er det dog ogsaa et af dens formaal at goere det muligt at faa foretaget en kontrol af retsakters lovlighed, der retter sig mod retsakternes virkningerne, naar disse foerst kan opgoeres efter udloebet af tomaanedersfristen i henhold til artikel 173 . Heroverfor kan det ikke indvendes, at denne frist i det foreliggende tilfaelde er udloebet for lang tid siden, naermere bestemt den 8 . april 1982 . Vi ved nemlig, at bistanden til Tyrkiet var suspenderet fra udgangen af 1981 og indtil begyndelsen af 1986 paa grund af "nedkoelingen" af forbindelserne mellem EOEF og Tyrkiet . Graekenland kunne derfor ikke vurdere, hvad konsekvenserne af klassifikationen som en obligatorisk udgift ville vaere, inden fristen for anlaeggelse af annullationssoegsmaal udloeb .
Endelig kan det heller ikke haevdes, at afgoerelsen i Simmenthal-sagen taler imod det synspunkt, jeg her goer gaeldende . I Simmenthal-sagen var sagsoegeren en privatperson, og Domstolen skulle ikke tage stilling til, om ulovlighedsindsigelsen kan goeres gaeldende af en medlemsstat . Domstolen skulle derimod afgoere, om indsigelsen ogsaa kan fremsaettes i forbindelse med andre retsakter end forordninger, og den udvikling, der ved dommen skete i retspraksis, bestod netop i, at det blev fastslaaet, at artikel 184 finder anvendelse paa retsakter, der, selv om de ikke har form af en forordning, alligevel har "tilsvarende retsvirkninger ".
Den argumentation, sagsoegte har fremfoert under henvisning til en raekke kendetegn ved EF' s budget, kan heller ikke godtages . Den foerste kritik, argumentationen giver anledning til, er, at den er i modstrid med Raadets standpunkt i sag 34/86, hvor Raadet netop havde nedlagt paastand om annullation af budgettet for regnskabsaaret 1986, men kun for saa vidt angik den del af budgettet, hvori forpligtelses - og betalingsbevillingerne oversteg den forhoejelsessats, Raadet havde godkendt og foreslaaet Europa-Parlamentet . Som bekendt gav Domstolen ikke Raadet medhold, og dette blev begrundet med, at en afgoerelse efter paastanden ville indebaere, at det budget, der var fremgaaet af Raadets andenbehandling, var blevet endeligt . Domstolen fandt i oevrigt, at et indgreb i forhandlingsprocessen mellem de to budgetmyndigheder kunne paavirke den ligevaegt mellem institutionerne, som foelger af Traktaten .
Hertil kommer, at reglerne om budgettets enhed og etaarighed ikke er til hinder for, at en budgetpost vedroerende et allerede afsluttet regnskabsaar erklaeres ulovlig . En saadan afgoerelse vil nemlig ikke have indvirkning paa ligevaegten mellem Parlamentets og Raadets befoejelser, og den vil - selv om udgiften omklassificeres med hensyn til de foelgende regnskabsaar - ikke faa nogen indvirkning paa de budgetter, posten er udgaaet i, fordi deres retsvirkninger er udtoemt . Endelig forekommer det mig, at det ikke er relevant, naar Raadet henviser til den passus i Domstolens dom af 3 . juli 1986, hvori det udtales, at det paahviler budgetmyndighederne i faellesskab at afgraense de obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter . AArsagen hertil ligger lige for . Det kan ikke antages, at man med denne bemaerkning har villet udelukke en domstolskontrol, og dette maa gaelde saa meget mere i et tilfaelde som det foreliggende, hvor Domstolen skal tage stilling til, om artikel 203, stk . 9, er blevet anvendt korrekt i forbindelse med sondringen mellem de to udgiftsformer .
7 . Herefter naar vi frem til sagens realitet . Graekenlands foerste anbringende er som naevnt, at Raadet ikke har haft kompetence til at traeffe afgoerelse om bevillingsoverfoerslen . Graekenland har anfoert, at overfoerslen maa betragtes som en blandet bevillingsoverfoersel, fordi udgiften paa den konto, der overfoeres fra ( konto 9631 i kapitel 100 ), er en obligatorisk udgift, og udgiften paa den konto, der overfoeres til ( konto 9632 i kapitel 96 ), er en ikke-obligatorisk udgift . Heraf foelger, at overfoerslen skulle vaere foretaget i henhold til finansforordningens artikel 21, stk . 2, fjerde og femte afsnit, hvorefter blandede bevillingsoverfoersler kun betragtes som godkendt, hvis de to budgetmyndigheder ikke har truffet anden afgoerelse inden seks uger fra modtagelsen af Kommissionens forslag . I den konkrete sag kunne Parlamentet, som allerede omtalt, ikke godkende forslaget, og dette maatte noedvendigvis indebaere, at bevillingsoverfoerslen ikke kunne finde sted .
Graekenlands regering har anfoert, at Raadets modargument er, at den konto, der overfoeres til ( saerhjaelp til Tyrkiet ), har vaeret anfoert blandt de obligatoriske udgifter paa alle budgetter fra regnskabsaaret 1982 og ogsaa er klassificeret som en obligatorisk udgift i bilaget til den faelleserklaering "om forskellige foranstaltninger til sikring af en bedre afvikling af budgetproceduren", som blev undertegnet af formaendene for Europa-Parlamentet, Raadet og Kommissionen den 30 . juni 1982 ( EFT C 194, s . 1 ). Men denne klassifikation er fejlagtig . Saerhjaelpen er nemlig ikke genstand for en forpligtelse for Faellesskabet i henhold til en aftale med Tyrkiet - hverken aftalen af 12 . september 1963, tillaegsprotokollen dertil eller nogen af de finansprotokoller, der blev indgaaet indtil 1977 . Saerhjaelpen beror paa en ensidig afgoerelse fra Raadets side, og den er udelukkende udtryk for "velvilje", saaledes som ogsaa fremgaar af Faellesskabets forhandlingsmandat af 10 . maj 1979 ( hvori det hedder, at Faellesskabet er rede til at overveje at traeffe foranstaltningen ) og af Associeringsraadets afgoerelse nr . 2/80 ( hvori EF' s "tilbud" tages til efterretning ).
Graekenland har endvidere anfoert, at Raadets argumentation om, at retsgrundlaget for saerhjaelpen skulle vaere den naevnte afgoerelse nr . 2/80, ikke kan laegges til grund . Dette haevdes at bero paa to forhold . For det foerste skal en udgift for at vaere obligatorisk foelge af Traktaten eller af "retsakter udstedt i henhold til denne" ( artikel 203, stk . 4, afsnit 1 ), og herunder falder i hvert fald ikke afgoerelser, der traeffes af organer inden for rammerne af associeringen mellem EOEF og Tyrkiet . For det andet skal saadanne afgoerelser for at have retsvirkning gennemfoeres i Faellesskabets retsorden ved hjaelp af retsakter udstedt af Raadet ( jfr . artikel 2, stk . 1, i aftalen "om de foranstaltninger, der skal traeffes, og om de fremgangsmaader, der skal foelges, ved gennemfoerelsen af aftalen om en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet"; aftalen har nr . 64/737/EOEF, og den blev indgaaet den 12 . september 1963 af repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet ( org . ref . JO 217 af 29.12.1964; o.a .: den danske version findes i Samling af Aftaler Indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s . 571 . I det foreliggende tilfaelde er der imidlertid ikke udstedt saadanne gennemfoerelsesbestemmelser, og denne omstaendighed kan kun tale for, at udgiften er en ikke-obligatorisk udgift .
Graekenland har endvidere anfoert, at det taler imod Raadets synspunkt, at Raadet ikke har kunnet opfylde de betingelser, der i den budgetretlige litteratur opstilles for, at en udgift er obligatorisk . I retsvidenskaben goer der sig to forskellige opfattelser gaeldende . Ifoelge den foerste ( Sopwith : "Legal Aspects of the Community Budget", i Common Market Law Review, 1980, s . 328; Ehlermann og Minch; "Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure . Article 205 of the EEC Treaty", i Europarecht, 1981, s . 24 ) foreligger der en obligatorisk udgift, naar a ) det konkrete initiativ, udgiften vedroerer, har hjemmel i en retsakt, b ) naar udgiftsbeloebet er fastsat i en anden retsakt end budgettet, og c ) naar Faellesskabet eller en af dets institutioner har forpligtet sig til betaling . I det foreliggende tilfaelde synes imidlertid ingen af de tre betingelser at vaere opfyldt . Som allerede omtalt, har Raadets afgoerelse nemlig ikke fundet udtryk i retsakter, og da EF' s tilbud har vaeret rent ensidigt, kan der ikke foreligge bindende forpligtelser .
Andre forfattere antager derimod, at en udgift er obligatorisk, naar den modsvares af et bevillingsbeloeb, som en offentlig institution eller en privatperson kan goere krav paa over for Faellesskabet paa grundlag af Traktaten, den afledte ret eller en folkeretlig aftale ( Strasser : Les finances de l' Europe, Bruxelles, 1980, s . 49; Dankert : "The Joint Declaration by the Community Institutions of 30 June 1982 on the Community Budgetary Procedure", i Common Market Law Review, 1983, s . 707 ). Men ogsaa efter denne teori bliver resultatet det samme, idet der ikke findes en folkeretlig retsakt - heller ikke med hensyn til suspensionen og genoptagelsen af forbindelserne mellem EF og Tyrkiet - som giver Tyrkiet rettigheder, der kan goeres gaeldende over for EF .
Endelig har Graekenland anfoert, at Raadets henvisning til bilaget til faelleserklaeringen af 30 . juni 1982 ikke er relevant . I bilaget klassificeres budgetposten for saerhjaelpen ganske vist som en obligatorisk udgift, men reglerne i bilaget skal kun gaelde i forholdet mellem institutionerne, og den regelkategori, bilaget maa henregnes til, er ikke bindende for medlemsstaterne og kan hoejst udgoere et bidrag til fortolkningen af artikel 203 .
8 . Raadet har indtaget det modsatte standpunkt, og heri stoettes det i vidt omfang af Kommissionen . Raadet har indledningsvis anfoert, at budgetmyndighederne og Kommissionen paa intet tidspunkt har stillet spoergsmaal ved, at den konto, der overfoertes fra, og den, der overfoertes til, maa klassificeres som obligatoriske udgifter . Dette fremgaar af : a ) Kommissionens forslag om bevillingsoverfoerslen, b ) Europa-Parlamentets udtalelse, som ganske gik ud paa, at forslaget ikke kunne godkendes, men som ikke indeholdt indsigelser mod klassifikationen af udgiften, og c ) dagordenen for de "trepartsforhandlinger", der blev indledt den 3 . oktober 1986, hvor det end ikke antydes, at der kunne vaere grund til at klassificere saerhjaelpen til Tyrkiet anderledes .
Endvidere har Raadet henvist til faelleserklaeringen af 30 . juni 1982, hvori de tre institutioner erklaerer, "at de obligatoriske udgifter udgoeres af udgifter, der af budgetmyndigheden skal opfoeres paa budgettet for at goere det muligt for Faellesskabet at overholde sine interne eller eksterne forpligtelser i henhold til Traktaterne eller retsakter udstedt i henhold til disse" ( min fremhaevelse ). Efter Raadets opfattelse bagatelliserer Graekenland med urette faelleserklaeringen . Raadet har nemlig altid betragtet erklaeringer, som fremsaettes af institutionerne, som politisk forpligtende akter ( jfr . svaret paa parlamentsmedlem Jens Maigaards skriftlige forespoergsel i EFT 1977 C 259, s . 5 ). Det afgoerende er, at saadanne erklaeringer rent funktionelt er knyttet til fusionstraktatens artikel 15, dvs . til en bestemmelse som - ud over at den blev benyttet af Domstolen i AETR-dommen ( jfr . ovenfor ) - maa betragtes som udtryk for et princip om, at institutionerne skal samarbejde ( jfr . Van Crayenest i AA.VV ., le droit de la Communauté économique européenne, anfoerte sted, vol . 15, s . 10; Amphoux, anfoerte sted, vol . 9, s . 241, note 2 ).
Eksterne forpligtelser - som saerhjaelpen til Tyrkiet uden tvivl maa henregnes under - kan ogsaa paatages ensidigt af en institution, som er et folkeretligt retssubjekt ( jfr . sagen om atomforsoegene, Australien mod Frankrig, dom af 20 . december 1974, Den Internationale Domstol, Sml . s . 253, praemis 43 ). I det foreliggende tilfaelde er der dog ingen grund til at benytte denne konstruktion . Saerhjaelpen ydes ganske vist ikke med hjemmel i finansprotokollerne, men det staar fast, at det tilbud, Faellesskabet fremsatte i maj 1979, blev accepteret af Tyrkiet, og at den dermed indgaaede aftale indgik i afgoerelse nr . 2/80, som jeg allerede har omtalt flere gange . Det staar ogsaa fast, at denne retsakt - uanset den betegnelse, der er benyttet - utvivlsomt har karakter af en aftale eller i det mindste indgaar i det aftalebaserede associeringsforhold mellem EOEF og Tyrkiet og saaledes er forankret i EF-retten via hjemmelsbestemmelsen for associeringen, som er Traktatens artikel 238 .
Efter Raadets opfattelse er afgoerelsen saaledes et fuldt tilstraekkeligt retsgrundlag for konto 9632 i budgettet for 1986 . Bestemmelserne i afgoerelsen er tilstraekkelig praecise og kraever ingen gennemfoerelsesforanstaltninger . Desuden kraeves det ikke i artikel 2, stk . 1, i aftale 64/737, at alle Associeringsraadets afgoerelser gennemfoeres i Faellesskabets retsorden, og det kan ikke antages, at de naermere vilkaar for ydelsen af saerhjaelpen eller beslutningen om de facto at stille opfyldelsen af EOEF' s finansielle forpligtelser i bero har haft indvirkning paa udgiftens karakter, saaledes at den skulle vaere blevet en ikke-obligatorisk udgift .
Disse vilkaar eller betingelser har nemlig ikke givet faellesskabsinstitutionerne nogen befoejelse til at fastsaette stoerrelsen af de bevillinger, der skal opfoeres paa budgettet, og "nedkoelingen" af forholdet mellem EOEF og Tyrkiet har ikke givet sig udslag i retsakter og har ikke aendret ved, at der bestaar forpligtelser, som Faellesskabet har paataget sig . Dette ses ogsaa af, at der mellem 1981 og 1986 er blevet afholdt betalinger over konto 9632, mens der blot ikke blev opfoert forpligtelsesbevillinger i samme periode . Dette er i oevrigt forklaringen paa, at genoptagelsen af forbindelserne mellem parterne og udbetalingen af saerhjaelpen ikke har fundet udtryk i en formel retsakt .
9 . Hvorledes skal disse argumenter da bedoemmes? En stillingtagen til argumentationen forudsaetter en afklaring af begreberne obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter . Sondringen mellem disse to udgiftsformer - som blev indfoert i Traktatens artikel 203, stk . 4, ved Traktaten af 22 . april 1970, og som er blevet anvendt fra og med regnskabsaaret 1975 - tager sigte paa at forene kravet om en udvidelse af Europa-Parlamentets budgetbefoejelser med behovet for at forhindre, at Parlamentets befoejelser benyttes paa en saadan maade, at de efterfoelgende faar indvirkning paa Raadets afgoerelser . Det er imidlertid ubestrideligt, at man ikke har opnaaet det, man ville med bestemmelserne, og at det kompromis, man naaede frem til, snarere medfoerte en forvaerring af det i forvejen vanskelige forhold mellem de to institutioner, der deles om magten over Faellesskabets finanser . Af samme grund er konflikten fra aar til aar blevet skaerpet, og i denne sammenhaeng er bestraebelserne for at finde nye kompromisloesninger for i nogen grad at afsvaekke konflikten, blevet forstaerket . Det mest ambitioese af disse forsoeg fandt sted efter en saerlig alvorlig krise og bestod i institutionernes faelleserklaering af 30 . juni 1982, hvori Faellesskabets udgifter klassificeres paa en maade, der ikke fuldt ud er i overensstemmelse med afgraensningen i artikel 203, stk . 4 .
Traktatens artikel 203, stk . 4, vedroerer jo kun de obligatoriske udgifter, der defineres som de udgifter, "der noedvendigt foelger af Traktaten eller af retsakter udstedt i henhold til denne ". Begrebsmaessigt stilles de ikke-obligatoriske udgifter dermed forudsaetningsvis i modsaetning til de obligatoriske udgifter . Men selv de ikke-obligatoriske udgifter skal, for at kunne opfoeres paa budgettet, have hjemmel i den primaere eller afledte ret . Dette indebaerer, at man kun kan afgoere, om der er tale om en udgift af den ene eller anden kategori, ved at undersoege hjemmelsbestemmelsen naermere, specielt dennes forbindende karakter for den institution, der skal foretage betalingen . Hvis denne undersoegelse viser, at myndigheden har en lovbunden kompetence, foreligger der en obligatorisk udgift, mens der er tale om en ikke-obligatorisk udgift, hvis udbetalingen af beloebene beror paa myndighedens skoen ( Sacchettini, op . cit ., s . 151 ff .).
Som omtalt i punkt 8 adskiller det synspunkt, hvorefter de to udgiftsarter defineres i faelleserklaeringen, sig ikke fra det, der foelges i artikel 203, stk . 4 . I forhold til traktatbestemmelsen indeholder faelleserklaeringen dog to ny aspekter; dels hedder det udtrykkeligt, at obligatoriske udgifter ogsaa kan vaere en foelge af eksterne forpligtelser, dels klassificeres de budgetkonti, der anfoeres i bilaget til erklaeringen, i obligatoriske eller ikke-obligatoriske udgifter . Da baade den konto, der overfoertes fra, og den konto, der overfoertes til, i forbindelse med den bevillingsoverfoersel, som sagen drejer sig om, er klassificeret som en obligatorisk udgift, er det indlysende, at det sidstnaevnte aspekt faar saerlig betydning for sagens afgoerelse, og dette er ogsaa forklaringen paa den betydning, parterne under hele sagens forloeb har tillagt faelleserklaeringens retlige karakter . Saafremt det antages, at erklaeringen er bindende, indebaerer klassificeringen dér af saerhjaelpen som en obligatorisk udgift, at hele grundlaget for den graeske regerings foerste anbringende falder bort .
Jeg er imidlertid overbevist om, at det i det foreliggende tilfaelde ikke er noedvendigt at tage naermere stilling til, hvilken betydning der maa tillaegges faelleserklaeringen i EF' s regelsystem . Jeg kan gaa ind for, at dokumenter af denne karakter a ) har hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 5 og fusionstraktatens artikel 15; b ) er udtryk for det almindelige princip om, at Faellesskabets institutioner har pligt til loyalt at samarbejde indbyrdes; og c ) - hvis de deraf foelgende forpligtelser er tilstraekkelig praecise og ubetingede - kan betragtes som retsakter, som udstedes til gennemfoerelse af Traktaten, og paa grundlag af hvilke modstaaende bestemmelser i den afledte ret kan soeges annulleret ( vedroerende de to foerste punkter kan - ud over de forfattere, Raadet har henvist til - ogsaa naevnes Vesterdorf : Europa-Parlamentet og Europaeisk Integration, Koebenhavn, 1983, s . 249 ff ., og Bieber : "The Settlement of Institutional Conflicts on the Basis of Article 4 of the EEC Treaty", i Common Market Law Review, 1984, s . 521; vedroerende det tredje punkt kan naevnes M . og D . Waelbroek : "declarations communes" en tant qu' instruments d' un accroissement des compétences du Parlement européen, indlaeg under kollokviet "Le Parlement européen dans l' évolution institutionnelle", Bruxelles, 24.-26 . september 1986, under udgivelse ).
Men selv om dette staar fast, er det dog ubestrideligt, at faelleserklaeringer og lignende retsakter kun er ren "supplerende ret", idet de ikke kan fravige den primaere faellesskabsret, men i tilfaelde af konflikt er ugyldige . Det vil saaledes ikke have betydning, at saerhjaelpen i faelleserklaeringen og i budgetterne fra 1982 til 1986 er klassificeret som en obligatorisk udgift, og at denne klassifikation ikke har vaeret omstridt i forholdet mellem Raadet, Parlamentet og Kommissionen, hvis det godtgoeres, at der ikke findes et retsgrundlag herfor i en traktatbestemmelse eller i en retsakt udstedt med hjemmel i denne, jfr . ordlyden af artikel 203, stk . 4 . Men er dette ogsaa tilfaeldet i sagen her?
10 . Graekenlands standpunkt er som allerede naevnt, at saerhjaelpen ganske enkelt maa betragtes som udtryk for "velvilje", fordi Raadet ensidigt besluttede at yde hjaelpen, og fordi den ikke kan indpasses i aftaleforholdet mellem EOEF og Tyrkiet og paa intet tidspunkt er blevet formaliseret som en del af Faellesskabets retsorden . Raadet og Kommissionen har derimod gjort gaeldende, at saerhjaelpen beror paa en forpligtelse i henhold til et aftaleforhold, fordi forpligtelsen er opstaaet ved, at Faellesskabet har fremsat et tilbud, der er blevet accepteret af Tyrkiet, og fordi den har fundet udtryk i en egentlig folkeretlig overenskomst, nemlig afgoerelse nr . 2/80, hvis betegnelse herved maa frakendes betydning . Lad mig straks sige, at intet af de to synspunkter synes at kunne laegges til grund . Paa den ene side haevder sagsoegeren, at Faellesskabet ikke har en befoejelse - nemlig til ensidigt at paatage sig forpligtelser - som dog ikke kan frakendes det, og paa den anden side har Raadet og Kommissionen fremstillet situationen paa en maade, der paa vaesentlige punkter er fordrejet .
Det kan ganske vist ikke fuldstaendig udelukkes, at de omstaendigheder, der foerte til udstedelsen af afgoerelse nr . 2/80, kan betragtes under en aftalesynsvinkel . Hertil er det maaske tilstraekkeligt at se Raadet i den modsatte rolle, saaledes at Faellesskabets "tilbud" opfattes som en accept af den anmodning om finansiel bistand, Tyrkiet fremsatte i oktober 1978 ( jfr . ovenfor under punkt 2 ), og saaledes at afgoerelsen, der utvivlsomt er ensidig, betragtes som en godkendelse af den indgaaede aftale, der er sket, uden at aftalens karakter herved er aendret . Men dette er en unaturlig maade at betragte forholdet paa . Det er bedre i overensstemmelse med de faktiske forhold og mere korrekt paa det teoretiske plan at betragte tilbudet - med andre ord den akt af 16 . maj 1979, hvorved Raadet besluttede at yde hjaelpen til Tyrkiet - som en erklaering, hvorved Faellesskabet har forpligtet sig paa en bestemt holdning, uden at denne er betinget af nogen modydelse fra erklaeringens adressat, og uden at der, hverken paa forhaand eller efterfoelgende, stilles krav om en stiltiende eller udtrykkelig viljetilkendegivelse fra adressaten .
Nu kan der imidlertid ikke vaere tvivl om, at loefter er bindende i folkeretten . Dette blev antaget af Giacinto Bosco for halvtreds aar siden til stoette for den - paa davaerende tidspunkt baade nye og banebrydende - tese, han fremsatte om kompetencen til ensidigt at paatage sig forpligtelser som en foelge af en almindelig regel om staternes befoejelse til at udstede retsakter ( jfr . "Il fondamento giuridico del valore obligatorio del diritto internazionale", i Rivista di diritto pubblico, 1938, s . 626 ff .). I de foelgende aartier er flere og flere forfattere gaaet i samme retning, i nogle tilfaelde med en anden argumentation og til tider med en knap saa almen formulering ( jfr . f.eks . Carbone : Promessa ed affidamento nel diritto internazionale, Milano, 1967 ). Nu er saetningen promissio est obligatio endeligt fastslaaet af Den Internationale Domstol i Haag i den naevnte sag om de franske atomforsoeg i Polynesien . Det maa vaere klart, at saetningen - som en udvidelse af den oprindelige tese - ogsaa maa gaelde for internationale organisationer, der har rets - og handleevne ( jfr . Sicault : "Du caractère obligatoire des engagements unilatéraux en droit international public", i Revue générale de droit international public, 1979, s . 633 ff .).
Lad mig herefter vende tilbage til det problem, jeg var i gang med at behandle . Hvis mine antagelser er korrekte, er den retlige hjemmel for konto 9632 afgoerelsen af 16 . maj 1979, dvs . en retsakt, som ikke har vaeret offentliggjort i EF-Tidende, og som i nogle henseender er atypisk, men i hvert fald mere "formel" end en raekke andre dokumenter - f.eks "meddelelser" fra Kommissionen til Raadet og "konklusioner" fra Det Europaeiske Raad - som budgetmyndigheden benytter som udgiftshjemmel ( jfr . i budgettet for regnskabsaaret 1987 artikel 941 og konto 9490, EFT 1987 L 86, s . 879 og 885 ). Desuden har denne afgoerelse, naar den ses som et udryk for kompetencen til ensidigt at paatage sig forpligtelser, hjemmel i reglen om, at Faellesskabet har folkeretlig rets - og handleevne . Denne regel er uskreven, men den er anerkendt fra alle sider og maa i normhierakiet henregnes til den primaere ret . Saerhjaelpen til Tyrkiet blev saaledes betegnet som en obligatorisk udgift, og den har stedse haft denne betegnelse igennem regnskabsaarene efter det regnskabsaar, hvor den foerste gang blev opfoert paa budgettet ( 1982 ), og det maa herved bestemt afvises, at "nedkoelingen" af forholdet mellem EF og Tyrkiet har kunnet aendre udgiftens karakter .
Herefter staar tilbage at afgoere, hvilken retlig karakter der maa tillaegges afgoerelse nr . 2/80 . Efter min opfattelse er der ved afgoerelsen kun sket en yderligere formalisering - man kunne ogsaa sige en godkendelse - af en allerede paataget forpligtelse og en fastsaettelse af de naermere vilkaar for opfyldelsen af forpligtelsen . Selv om dette nu er et mindre vaesentligt spoergsmaal, kan det ikke haevdes at have betydning, at der ikke er truffet foranstaltninger til at gennemfoere afgoerelsen i faellesskabsretten . Paa dette punkt forekommer Raadets argumentation mig at holde stik, idet det rent faktisk fremgaar af en taettere laesning af artikel 2, stk . 1, i aftale 64/737, at der kun stilles krav om gennemfoerelse af afgoerelser, som ellers ikke kunne ivaerksaettes . Det er klart, at et saadant krav ikke bestaar i det foreliggende tilfaelde .
11 . Graekenlands andet, subsidiaere anbringende er, at Raadet har gjort sig skyldig i magtfordrejning og procedurefordrejning ved at foretage bevillingsoverfoerslen . Magtfordrejningen skulle bestaa i, at Raadet traf beslutning om at overfoere en formaalsbestemt reserve, som var knyttet til en bestemt budgetpost, til en budgetpost af en anden art, hvorfra bevillingen umiddelbart kunne benyttes . Det haevdes, at bevillingerne i kapitel 100 er "individualiserede", og at de dermed paa grund af "anmaerkningerne" dertil er afsat til bestemte formaal, saaledes at de kun kan overfoeres, hvis hjemmelsretsakten for den budgetpost, der overfoeres fra, er udstedt, og hvis overfoerslen finder sted til den anfoerte budgetpost . I denne sag a ) er hjemmelsretsakten for konto 9631 - dvs . fjerde finansprotokol - ikke blevet udstedt, og b ) overfoerslen er benyttet til at tilfoere midler til en budgetpost af en anden karakter, netop f.eks . saerhjaelpen til Tyrkiet .
Anbringendet om, at der er sket en procedurefordrejning, stoettes ogsaa paa, at bevillingerne i kapitel 100 er bindende . Derfor skulle budgetmyndigheden efter den graeske regerings opfatttelse have foretaget en saakaldt "trekantsoverfoersel", dvs . den skulle have overfoert den oprindelige bevilling, der var opfoert paa konto 9631 i kapitel 100, til den dér anfoerte budgetkonto ( konto 9631 i kapitel 96 ) og derefter have overfoert bevillingen til konto 9632 i samme kapitel .
Lad os herefter se paa, hvad hensigten med de formaalsbestemte bevillinger er, og hvilke forpligtelser de indebaerer . Som bekendt er kapitel 100 ikke en budgetpost, der umiddelbart kan afholdes udgifter over . Det er derimod en reserve, der bestaar af midler, som er afsat til bestemte formaal, og som er opfoert paa budgettet med henblik paa ikke naermere opgjorte udgifter, som en institution maa imoedese til foranstaltninger, hvis retlige hjemmel ikke er endegyldigt formaliseret . I henhold til finansforordningens artikel 21 kan disse midler kun benyttes af budgetmyndigheden ved hjaelp af overfoersler, som - alt efter om overfoerslerne angaar obligatoriske eller ikke-obligatoriske udgifter, eller om der er tale om blandede overfoersler - foretages efter en procedure, Raadet og Parlamentet paa forskellig maade deltager i .
Herefter naar vi frem til magtfordrejningsanbringendet . Som Raadet og Kommissionen med rette har anfoert, tager Graekenland ikke hensyn til, at en bevillingsoverfoersel bestaar af to forskellige faser med hver deres kendetegn og konsekvenser . Den foerste fase bestaar i, at de institutioner, der har budgetkompetencen, godkender overfoerslen . Den anden, som svarer til afholdelsen af udgiften, giver sig konkret udtryk i den faktiske overfoersel af bevillinger fra et kapitel til et andet eller inden for samme kapitel, og her er det Kommissionen, der udoever befoejelserne, jfr . Traktatens artikel 205 . En hjemmelsretsakt er imidlertid kun noedvendig i denne anden fase, men ikke naar der er tale om at frigoere bevillingerne paa de konti, der er naevnt i kapitel 100 .
Naar dette er sagt, skal jeg naevne, at "anmaerkningerne" - dvs . de bemaerkninger, som i budgettet er anfoert til hoejre ud for hver budgetpost, hvorpaa der er afsat bevillingsbeloeb (( jfr . finansforordningens artikel 16, stk . 2, litra b ) og c ) )) - ikke i almindelighed har den bindende kraft, den graeske regering haevder . De har snarere til formaal at angive udgiftshjemmelen, at give den anvisningsberettigede en raekke naermere oplysninger, og, naar der er tale om opdelte bevillinger, at give oplysning om, hvorledes udgifterne ifoelge forfaldsplanen fordeles over flere regnskabsaar ( jfr . Strasser, Europas Finanser, Bruxelles, 1979, s . 59 ff .).
Anmaerkningerne til budgetposterne i kapitel 100 er i hvert fald ikke bindende . Som det vil vides, kan bevillingerne, som er opfoert paa disse poster, kun benyttes ved hjaelp af bevillingsoverfoersler, ligesom den enkelte overfoersel har et ganske bestemt formaal, nemlig at aendre budgetoverslaget og udgiftsgodkendelsen i regnskabsaarets loeb, naar det viser sig, at der ikke kan udstedes en hjemmelsretsakt for en bestemt bevilling, eller naar gennemfoerelsen af en bestemt foranstaltning viser sig at ske hurtigere eller langsommere end planlagt, saaledes at der boer overfoeres midler til én budgetpost fra en anden, hvor benyttelsen af bevillingerne forekommer at ligge laengere ude i fremtiden eller at vaere mindre paatraengende . Formaalene med en overfoersel fremgaar i oevrigt klart af faelleserklaeringen af 30 . juni 1982, hvor det i punkt IV, stk . 3, litra c ), hedder, at for bevillinger, for hvilke der ikke har kunnet vedtages en grundforordning inden udgangen af maj "fremsaetter Kommissionen alternative forslag ( overfoersler ) for at sikre de paagaeldende bevillingers anvendelse i loebet af regnskabsaaret ."
Det maa saaledes konkluderes, at Raadet har fulgt den rette fremgangsmaade . Det har inden for rammerne af de befoejelser, der er tillagt det, aendret nogle af de oprindelige budgettildelinger som foelge af omstaendigheder, der er indtruffet efter budgetvedtagelsen, og det har dermed soerget for, at bevillingerne er blevet udnyttet forsvarligt .
12 . Anbringendet om, at der skulle vaere sket en procedurefordrejning, kan heller ikke laegges til grund . Af de grunde, jeg netop har omtalt, kan der nemlig ikke udledes et krav om en "trekantsoverfoersel" af, at anmaerkningerne til budgetposterne i kapitel 100 skulle vaere bindende . Et saadant krav kan heller ikke stoettes paa finansforordningen . Tvaertimod fremgaar det af finansforordningens bestemmelser, at direkte overfoersler er fuldt lovlige, jfr . den generelle formulering i artikel 15, stk . 4, hvorefter bevillingerne i kapitel 100 kan anvendes ved overfoersel "i henhold til den i artikel 21 fastlagte fremgangsmaade", og bestemmelsen i den sidstnaevnte artikels stk . 5, hvorefter "der ... kun (( kan )) overfoeres bevillinger til budgetposter, under hvilke der i budgettet er opfoert en bevilling, eller hvortil der er anfoert bemaerkningen pro memoria ( p.m .)."
Lad mig tilfoeje to betragtninger : a ) for saa vidt angaar de befoejelser, der er tillagt budgetmyndigheden, eller den kompetence, der tilkommer medlemsstaterne, er valget mellem en "trekantsoverfoersel" og en direkte overfoersel fuldstaendig uden betydning; b ) uanset hvilken metode der anvendes, aendrer resultatet af bevillingsoverfoerslen sig ikke .
13 . Som allerede naevnt er sagsoegerens tredje anbringende mere vidtraekkende . Den graeske regering har anfoert, at det i resolution nr . 541 ( 1983 ), som blev vedtaget den 18 . november 1983 af De Forenede Nationers Sikkerhedsraad, hedder, at "alle stater anmodes om ikke at anerkende nogen anden cypriotisk stat end Republikken Cypern" ( resolutionens punkt 7 ). Ved at anerkende "Den Tyrkiske Republik Nord-Cypern" har den tyrkiske regering tilsidesat denne forpligtelse, og Faellesskabet har ikke kunne yde saerhjaelpen til Tyrkiet uden at saette sig ud over denne kraenkelse og dermed selv tilsidesaette en forpligtelse, der paahviler det i medfoer af en akt, som er bindende for Faellesskabet i henhold til substitutionsprincippet .
Denne argumentation kan ikke laegges til grund, idet den bygger paa uholdbare forudsaetninger . Det fremgaar nemlig klart af resolutionens ordlyd og af en gennemgang af droeftelserne og stemmeforklaringerne forud for vedtagelsen af resolution nr . 541 ( jfr . sammendraget i La Comunità internazionale, 1984, s . 308-314 ), at der ikke er tale om en "beslutning" og dermed ikke om en bindende retsakt, men om en vedtagelse, der maa betragtes som en ren henstilling . De stater, resolutionen er rettet til, har ikke pligt til at udvise den i punkt 7 omtalte adfaerd eller til at drage de konsekvenser af en kraenkelse af resolutionen, som haevdes af den graeske regering ( jfr . generelt Conforti, Le Nazioni Unite, 4 . udg ., Padua, 1986, s . 185 ff . og s . 265 ff .).
14 . Sammenfattende foreslaar jeg, at sagsoegte frifindes i den sag, der den 4 . august 1986 er anlagt af Den Hellenske Republik mod Raadet for De Europaeiske Faellesskaber .
Det boer paalaegges den tabende part at betale sagens omkostninger, herunder intervenientens .
(*) Oversat fra italiensk .