62012CJ0103
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
26 ноември 2014 година (
*1
)
„Жалба за отмяна — Решение 2012/19/ЕС — Правно основание — Член 43, параграфи 2 и 3 ДФЕС — Двустранно споразумение за разрешаване на използването на остатъка от допустимия улов — Избор на третата държава, заинтересована от това Съюзът да разреши използването на живите ресурси — Изключителна икономическа зона — Политическо решение — Определяне на възможностите за риболов“
По съединени дела C‑103/12 и C‑165/12
с предмет жалби за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадени съответно на 24 февруари и 3 април 2012 г.,
Европейски парламент, за който се явяват L. G. Knudsen, I. Liukkonen и I. Díez Parra, в качеството на представители (C‑103/12),
Европейска комисия, за която се явяват A. Bouquet и E. Paasivirta, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург (C‑165/12),
жалбоподатели,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват A. Westerhof Löfflerová и A. de Gregorio Merino, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от:
Чешка република, за която се явяват M. Smolek, E. Ruffer и D. Hadroušek, в качеството на представители,
Кралство Испания, за което се явява N. Díaz Abad, в качеството на представител,
Френска република, за която се явяват G. de Bergues, D. Colas и N. Rouam, в качеството на представители,
Република Полша, за която се явяват B. Majczyna и M. Szpunar, в качеството на представители,
встъпили страни,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: V. Skouris, председател, K. Lenaerts, заместник-председател, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, председатели на състави, A. Rosas, A. Borg Barthet, J. Malenovský (докладчик), C. Toader, C. G. Fernlund и J. L. da Cruz Vilaça, съдии,
генерален адвокат: E. Sharpston,
секретар: V. Tourrès, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 19 ноември 2013 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 15 май 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбите си Европейският парламент и Европейската комисия искат отмяна на Решение 2012/19/ЕС на Съвета от 16 декември 2011 година за одобряване от името на Европейския съюз на декларация относно предоставянето на възможности за риболов във водите на ЕС на риболовни кораби, плаващи под знамето на Боливарска република Венецуела в изключителната икономическа зона към брега на Френска Гвиана (ОВ L 6, 2012 г., стр. 8, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Правна уредба
Международното право
2
Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право, подписана в Монтего Бей на 10 декември 1982 г. (наричана по-нататък „Конвенцията от Монтего Бей“), влиза в сила на 16 ноември 1994 г. Тя е одобрена от името на Европейската общност с Решение 98/392/ЕО на Съвета от 23 март 1998 г. (ОВ L 179, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 4, стр. 103).
3
Боливарска република Венецуела не е страна по споменатата конвенция.
4
Членове 55—75 от Конвенцията от Монтего Бей се съдържат в част V от нея, озаглавена „Изключителна икономическа зона“.
5
Член 55 от тази конвенция предвижда:
„Изключителната икономическа зона е район отвъд териториалното море и прилежащ към него, по отношение на който действа особен правен режим, установен от тази част, по силата на който правата и юрисдикцията на крайбрежната държава и правата и свободите на други държави се регулират от съответните разпоредби на тази конвенция“.
6
Съгласно член 56, параграф 1 от Конвенцията:
„В изключителната икономическа зона крайбрежната държава има:
a)
суверенни права за промишлено проучване и експлоатация, съхраняване и стопанисване на природните ресурси — живи и неживи, намиращи се на морското дъно, в неговите недра и в покриващите го води […].
[…]“.
7
Член 61, параграф 1 от Конвенцията от Монтего Бей предвижда, че „[к]райбрежната държава определя допустимия улов на живи ресурси в своята изключителна икономическа зона“.
8
Член 62 от тази конвенция, озаглавен „Оползотворяване на живите ресурси“, предвижда в параграфи 1—4:
„1.   Крайбрежната държава насърчава постигането на оптимално оползотворяване на живите ресурси на изключителната икономическа зона, без да се нарушава член 61.
2.   Крайбрежната държава определя своите възможности за улов на живите ресурси на изключителната икономическа зона. Ако крайбрежната държава няма възможност да извърши целия допустим улов, тя чрез споразумения или други договорености и в съответствие с изискванията, условията, законите и правилата, посочени в параграф 4, предоставя на други държави достъп до остатъка от разрешения улов, като държи сметка особено за разпоредбите на членове 69 и 70 и по-специално що се отнася до споменатите в тях развиващи се страни.
3.   Предоставяйки достъп на други държави в своята изключителна икономическа зона по силата на този член, крайбрежната държава отчита всички свързани с това фактори, включително значението на живите ресурси на района за икономиката на заинтересованата крайбрежна държава и другите ѝ национални интереси, разпоредбите на членове 69 и 70, изискванията на развиващите се държави от субрегиона или региона при улова на част от остатъка и необходимостта да се сведат до минимум отклоненията в икономиката на държави, чиито граждани обикновено извършват риболовна дейност в зоната или които са положили съществени усилия за проучването и идентифицирането на запасите.
4.   Гражданите на други държави, извършващи риболовна дейност в изключителната икономическа зона, спазват мерките по съхраняването и другите изисквания и условия, установени в законите и правилата на крайбрежната държава. Тези закони и правила трябва да са съвместими с тази конвенция […]“.
Правото на Съюза
9
Регламент (ЕО) № 1006/2008 на Съвета от 29 септември 2008 година относно разрешения за риболовни дейности на риболовните кораби на Общността извън водите на Общността и достъпа на кораби на трети държави до водите на Общността, изменящ регламенти (ЕИО) № 2847/93 и (ЕО) № 1627/94 и отменящ Регламент (ЕО) № 3317/94 (ОВ L 286, p. 33) предвижда в член 18, параграф 1, буква а), че „[р]иболовните кораби на трети държави имат право […] да извършват риболовни дейности във води на [Европейския съюз], при условие че им е издадено разрешение за риболов […]“.
10
Според член 21, буква а) от този регламент „Комисията издава разрешение за риболов само на риболовни кораби на трети държави […] които отговарят на условията за издаване на разрешение за риболов съгласно съответното споразумение и когато е подходящо са включени в списъка на корабите, нотифицирани да извършват риболовни дейности съгласно това споразумение“.
11
Съгласно член 22 от този регламент:
„Риболовните кораби на трети държави, за които е издадено разрешение за риболов в съответствие с настоящата глава, спазват разпоредбите на [Общата политика в областта на рибарството], отнасящи се до мерките за опазване и контрол, както и другите разпоредби, уреждащи риболова от риболовни кораби на [Съюза] в риболовната зона, в която те оперират, както и разпоредбите, установени в съответното споразумение“.
12
С регламенти относно общия допустим улов и общата допустима квота Съветът на Европейския съюз определя ежегодно възможностите за риболов във водите на Съюза, а за корабите на последния — в определени води извън Съюза.
13
Сред тези регламенти е и Регламент (ЕС) № 44/2012 на Съвета от 17 януари 2012 година за определяне за 2012 г. на наличните възможности за риболов на определени рибни запаси и групи от рибни запаси, които са предмет на международни преговори или споразумения, във водите на ЕС и за корабите на ЕС в определени води извън ЕС (ОВ L 25, стр. 55).
14
Член 36, параграф 1 от този регламент предвижда, че „[м]аксималният брой разрешения за риболов за кораби на трети държави, извършващи риболов във води на ЕС, е определен в приложение VIII“.
15
Що се отнася до водите на отвъдморския департамент Гвиана (Франция, наричан по-нататък „Гвиана“), това приложение определя на 45 броя на разрешенията за риболов за кораби, плаващи под знамето на Венецуела. Освен това бележката под линия в това приложение, отнасяща се до Боливарска република Венецуела, уточнява, че „[з]а да се издадат тези разрешения за риболов, се представя доказателство за валиден договор между собственика на кораба, подал заявление за разрешение, и преработвателно предприятие, разположено в[…] Гвиана, както и че договорът включва задължението съответният кораб да разтоварва най-малко 75 % от всеки улов на луцианови риби на територията на този департамент, така че да могат да се преработят в завода на предприятието. […]“.
Обстоятелства, предхождащи спора
16
На 30 септември 1977 г. Съветът приема Регламент (ЕИО) № 2159/77 за изменение на Регламент (ЕИО) № 1014/77 за определяне на някои временни мерки за опазване и управление на рибните ресурси, които са приложими към корабите, плаващи под знамето на някои трети страни, в зоната от 200 мили към брега на френския департамент Гвиана (ОВ L 250, стр. 15). С този регламент Съветът разрешава на корабите, плаващи под венецуелско знаме, да извършват риболовна дейност в изключителната икономическа зона към брега на Гвиана (наричана по-нататък „изключителната икономическа зона на Гвиана“).
17
Това разрешение е подновявано периодично с регламенти относно общия допустим улов и общата допустима квота, които предоставят такива възможности за риболов независимо от обстоятелството, че с Боливарска република Венецуела не е било сключено никакво международно споразумение в областта на риболова.
18
Комисията счита, че това положение представлява правна празнота и че с оглед на член 21, буква а) от Регламент № 1006/2008 то е пречка за издаването на разрешения за риболов за корабите, плаващи под венецуелско знаме, що се отнася до изключителната икономическа зона на Гвиана. Поради тази причина на 7 януари 2011 г. тя приема Предложение за Решение на Съвета за достъпа на риболовни съдове, плаващи под знамето на Боливарска република Венецуела, до изключителната икономическа зона към брега на френския департамент Гвиана (COM(2010) 807). Това предложение има за цел да създаде международноправно основание за дейността на тези кораби в посочената зона. Комисията предлага решението да се приеме на основание член 43, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС.
19
След като разглежда посоченото предложение, Съветът решава да промени правното основание на решението, което следва да се приеме, като го основава на член 43, параграф 3 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква б) ДФЕС.
20
В съответствие с последно посочените разпоредби Съветът отправя до Парламента искане за становище.
21
Като оспорва избора на това правно основание, Парламентът предлага на Съвета да го промени и да му изпрати ново предложение, чието правно основание да е първоначално предложеното от Комисията.
22
Съветът отказва да промени правното основание на решението, което следва да се приеме, и с писма от 28 октомври и 1 декември 2011 г. отправя до Парламента две искания за спешно разглеждане. Парламентът отхвърля тези искания съответно на 15 ноември и 13 декември 2011 г. И в двата случая той посочва, че не се противопоставя на решението по същество, но счита, че неговото правно основание е неправилно.
23
Без да изчака позицията на Парламента, на 16 декември 2011 г. Съветът приема обжалваното решение на основание член 43, параграф 3 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква б) ДФЕС.
24
Член 1 от обжалваното решение предвижда:
„Декларацията до Боливарска република Венецуела относно предоставянето на възможности за риболов във водите на ЕС на риболовни кораби, плаващи под знамето на Боливарска република Венецуела, в изключителната икономическа зона на [Гвиана] [наричана по-нататък „спорната декларация“] се одобрява от името на Европейския съюз“.
25
Тази декларация, която е приложена към решението, има следното съдържание:
„1.
Европейският съюз издава на ограничен брой риболовни кораби, плаващи под знамето на Боливарска република Венецуела, разрешения за риболов в частта на изключителната икономическа зона към брега на [Гвиана], която е разположена на повече от 12 морски мили от базовите линии, при предвидените в настоящата декларация условия.
2.
В съответствие с член 22 от [Регламент № 1006/2008], когато извършват риболов в зоната, посочена в точка 1, риболовните кораби с разрешение за риболов, плаващи под знамето на Боливарска република Венецуела, спазват разпоредбите на общата политика в областта на рибарството на Европейския съюз, отнасящи се до мерките за опазване и контрол, както и други разпоредби на Европейския съюз, уреждащи риболовната дейност в тази зона.
3.
По-специално риболовните кораби с разрешение за риболов, плаващи под знамето на Боливарска република Венецуела, спазват всички съответни правила или регламенти на Европейския съюз, определящи, inter alia, рибните запаси, които могат да бъдат обект на риболов, максималния брой на риболовните кораби с разрешение за риболов и частта от улова, която подлежи на разтоварване в пристанищата на [Гвиана].
4.
Без да се засяга оттеглянето на разрешения, дадени на индивидуални риболовни кораби, плаващи под знамето на Боливарска република Венецуела, въз основа на неспазване от тяхна страна на съответните правила и регламенти на Европейския съюз, Европейският съюз може чрез едностранна декларация да оттегли по всяко време изразения с настоящата декларация специфичен ангажимент за предоставяне на възможности за риболов“.
26
На 16 декември 2011 г. Съветът изпраща спорната декларация на Боливарска република Венецуела, която същия ден потвърждава получаването ѝ.
27
На 17 януари 2012 г. Съветът приема Регламент № 44/2012, чието правно основание е член 43, параграф 3 ДФЕС.
28
С нота от 30 януари 2012 г. Боливарска република Венецуела иска от Съвета информация по въпроса дали намерението на Парламента да оспори валидността на обжалваното решение може да засегне риболовната дейност на корабите, плаващи под венецуелско знаме, в изключителната икономическа зона на Гвиана.
29
На 20 март 2012 г. чрез компетентните френски власти тази държава изпраща на Комисията заявления за издаване на разрешения за риболов в посочената зона за кораби, плаващи под венецуелско знаме, които заявления са придружени с договори, сключени с разположени в Гвиана преработващи предприятия.
30
На 26 март 2012 г. Комисията приема Решение C(2012) 2162, с което разрешава на 38 кораба, плаващи под венецуелско знаме, които са изброени в приложението към него, да извършват риболовна дейност в изключителната икономическа зона на Гвиана. В съответствие с член 2 това решение е нотифицирано на Боливарска република Венецуела като държава на знамето и на Френската република като крайбрежна държава на посочената зона.
31
Парламентът и Комисията подават настоящите жалби съответно на 24 февруари и 3 април 2012 г.
32
С определение на председателя на Съда от 2 май 2012 г. дела C‑103/12 и C‑165/12 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.
33
С определение на председателя на Съда от 29 август 2012 г. Чешката република, Кралство Испания, Френската република и Република Полша са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.
По жалбите
34
По дело С‑103/12 Парламентът изтъква две правни основания. В първото от тях той посочва, че обжалваното решение има погрешно правно основание. Във второто той твърди при условията на евентуалност, че това решение е прието въз основа на погрешна процесуална разпоредба.
35
По дело С‑165/12 Комисията изтъква три правни основания, като първото от тях се състои от три части. В рамките на първата и втората част от първото правно основание Комисията счита, че правното основание на обжалваното решение е погрешно. Съгласно първата част Съветът бил допуснал грешка, като приравнил спорната декларация на външно определяне на възможностите за риболов. Според втората част Съветът бил допуснал грешка, като приел, че подчиняването на корабите, плаващи под венецуелско знаме, на разпоредбите на общата политика в областта на рибарството, произтича от това външно определяне на възможностите за риболов. В третата част на първото основание Комисията се позовава на липсата на мотиви на посоченото решение. Във второто правно основание Комисията посочва, че Съветът не се е съобразил с институционалните прерогативи на Парламента. Третото правно основание е свързано с изопачаване на предложението за решение от 7 януари 2011 г.
Доводи на страните
36
В първото правно основание на жалбата на Парламента и в първата и втората част от първото правно основание на Комисията тези две институции посочват, че Съветът е допуснал грешка, като е приел обжалваното решение на основание член 43, параграф 3 ДФЕС и член 218, параграф 6, буква б) ДФЕС, а не на основание член 43, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС.
37
На първо място, Парламентът и Комисията считат, че член 43, параграф 3 ДФЕС представлява отклонение от предвиденото в член 43, параграф 2 ДФЕС общо правно основание, поради което, като всяко отклонение от дадено правило, параграф 3 трябва да се тълкува ограничително, що се отнася до неговото приложно поле. Ето защо само мерките, които са насочени изрично към определянето и разпределянето на конкретни възможности за риболов, можело да бъдат приети въз основа на посочения параграф 3. Тези възможности за риболов задължително представлявали количествено измерими риболовни права. Поради това подобен акт трябвало да бъде приет на основание член 43, параграф 2 ДФЕС, след като той преследвал цел, отнасяща се до общата политика в областта на рибарството, различна от простото предоставяне на възможностите за риболов в количествено и географско отношение.
38
Такъв бил случаят при обжалваното решение и спорната декларация. Всъщност с последната Съюзът се ангажирал да предостави разрешения за риболов на корабите, плаващи под венецуелско знаме, като задължавал съответните оператори да спазват приетите от Съюза разпоредби в областта на опазването на рибните ресурси и да разтоварват част от улова си в Гвиана. Следователно подобни условия за достъп били насочени към това да се гарантира осъществяването на целите на общата политика в областта на рибарството, така че целта и съдържанието на посоченото решение били свързани с целите на тази политика, като надхвърляли простото определяне и разпределяне на възможностите за риболов по смисъла на член 43, параграф 3 ДФЕС.
39
На второ място, Парламентът и Комисията считат, че следва да се прави разлика между достъпа до водите за риболов и достъпа до рибни ресурси, в смисъл на предоставяне на конкретни възможности за риболов в тези води (наричани по-нататък съответно „достъп до водите“ и „достъп до ресурсите“). Когато в съответствие с общата политика в областта на рибарството Съюзът искал да предостави достъп до своите води и разположените в тях ресурси на оператори от трети държави, се създавала правна рамка с два компонента. Най-напред достъпът на третата държава се предоставял с международно споразумение, сключено в съответствие в предвидената в член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС процедура. След това Съветът предоставял възможностите за риболов съгласно член 43, параграф 3 ДФЕС.
40
В настоящия случай спорната декларация трябвало да се счита за част от първия етап, предвид обстоятелството, че с нея Съветът е предоставил достъп до водите, но не и конкретни възможности за риболов, на кораби, плаващи под венецуелско знаме. Тези възможности били определени след приемането на декларацията, като за 2012 г. били установени от Съвета в Регламент № 44/2012.
41
Съветът, който е подкрепян от Чешката република, Кралство Испания, Френската република и Република Полша, твърди, че обжалваното решение правилно се основава на член 43, параграф 3 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква б) ДФЕС.
42
Посочената институция, както и гореспоменатите държави членки считат, на първо място, че разграничението между достъпа до водите и достъпа до ресурсите е изкуствено. Всъщност спорната декларация не можела да предостави достъп до водите на Съюза, без същевременно да предостави достъп до ресурсите.
43
На второ място, понятието „възможности за риболов“ по смисъла на член 43, параграф 3 ДФЕС обхващало и разрешенията за риболов. Самият текст на обжалваното решение обаче показвал, че последното се отнася до предоставянето на разрешения за риболов. Следователно целта и съдържанието на спорната декларация се състояли в предоставянето на възможности за риболов на корабите, плаващи под венецуелско знаме, а не в предоставянето на достъп до водите на Съюза.
44
На трето място, приложното поле на член 43, параграф 3 ДФЕС позволявало приемането на мерки, които не се ограничавали до определянето на възможностите за риболов в цифри. Подобно тълкуване било в съответствие както с текста, така и с духа на разпоредбата, тъй като тя оправомощавала Съвета да приеме всички мерки „за“ определянето и разпределянето на възможностите за риболов.
45
В настоящия случай, макар обжалваното решение само по себе си да не предоставя тези възможности, изразени в цифри, то представлявало такава мярка. Всъщност то създавало международноправен титул за определянето и разпределянето на възможностите за риболов на равнище вътрешноправна уредба на Съюза, тъй като с това решение Съюзът показвал на Боливарска република Венецуела продължаващата си готовност да предоставя възможности за риболов на корабите, плаващи под венецуелско знаме.
46
На четвърто място, съдържанието на обжалваното решение не излизало извън приложното поле на член 43, параграф 3 ДФЕС. Всъщност точки 2 и 3 от спорната декларация имали за цел само да припомнят съществуващите норми, с които корабите на трети държави трябвало да се съобразяват във водите на Съюза. Тези две разпоредби имали декларативен характер, доколкото не пораждали никакво ново право или задължение за тези кораби. Освен това посоченото в точка 4 от тази декларация право да се отнемат предоставените на съответните кораби разрешения за риболов било мярка за определяне и разпределяне на възможностите за риболов.
Съображения на Съда
47
В първото правно основание на жалбата на Парламента и в първата и втората част от първото правно основание на Комисията тези институции посочват, че Съветът е избрал погрешно правно основание, като е приел обжалваното решение на основание член 43, параграф 3 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква б) ДФЕС, а не на основание член 43, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС.
48
Що се отнася до текста на член 43 ДФЕС, от една страна, от параграф 2 от него следва, че компетентните институции на Съюза са длъжни да приемат в съответствие с обикновената законодателна процедура разпоредбите, необходими за постигането на целите на общата селскостопанска политика и общата политика в областта на рибарството.
49
От друга страна, от член 43, параграф 3 ДФЕС във връзка с параграф 2 от този член следва по-специално че мерките за определянето и разпределянето на възможностите за риболов сами по себе си не се считат за част от категорията на разпоредбите, необходими за постигането на целите на общата политика в областта на рибарството по смисъла на същия параграф 2, и не са подчинени на посочената законодателна процедура.
50
Всъщност приемането на предвидените в член 43, параграф 2 ДФЕС разпоредби задължително изисква да се прецени дали тези разпоредби са „необходими“, за да могат да се постигнат целите, свързани с уредените от Договора за функционирането на ЕС общи политики, така че то предполага политическо решение, което трябва да бъде запазено за законодателя на Съюза. За сметка на това приемането на мерки за определяне и разпределяне на възможностите за риболов в съответствие с член 43, параграф 3 ДФЕС не изисква такава преценка, тъй като подобни мерки имат предимно технически характер и се предполага, че следва да се вземат за изпълнение на разпоредбите, приети въз основа на параграф 2 от същия член.
51
Най-напред следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда изборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на акта (решения Парламент/Съвет, C‑130/10, EU:C:2012:472, т. 42 и Обединено кралство/Съвет, C‑431/11, EU:C:2013:589, т. 44).
52
В настоящия случай обжалваното решение има за единствен предмет одобряването на спорната декларация. При тези условия правното основание на това решение следва да се прецени с оглед на целта и съдържанието на въпросната декларация.
53
Що се отнася до съдържанието на спорната декларация, в точка 1 от нея Съюзът е посочил на Боливарска република Венецуела, че ще издаде разрешения за риболов в изключителната икономическа зона на Гвиана на ограничен брой кораби, плаващи под венецуелско знаме.
54
В точки 2 и 3 от същата декларация Съюзът подчинява издаването на такива разрешения на условието корабите, плаващи под венецуелско знаме, на които ще се разреши да извършват риболовна дейност в посочената зона, да спазват разпоредбите на общата политика в областта на рибарството на Съюза, които се отнасят до мерките за опазване и контрол, както и други разпоредби на Съюза, уреждащи риболовната дейност в същата тази зона.
55
Що се отнася до целта на спорната декларация, следва да се държи сметка за контекста, определен с Конвенцията от Монтего Бей, която установява международноправния режим на изключителната икономическа зона. Тази конвенция, която обвързва Съюза, съдържа рамката на политическите решения на Съюза в посочената зона, и по-специално определя правните инструменти и форми, с които последният разполага при изпълнението на тези решения.
56
От член 55 от Конвенцията от Монтего Бей следва, че за изключителната икономическа зона се прилага особен правен режим, по силата на който правата и юрисдикцията на крайбрежната държава и правата и свободите на други държави се регулират от съответните разпоредби на тази конвенция.
57
Съгласно член 56, параграф 1, буква а) от Конвенцията от Монтего Бей крайбрежната държава има правото на експлоатация на живите ресурси в своята изключителна икономическа зона. Ако тя няма възможност да извърши целия допустим улов, съгласно член 62, параграф 2 от тази конвенция тя е длъжна да предостави на други държави достъп до остатъка от този улов.
58
При изпълнението на това задължение крайбрежната държава има известна свобода на действие. От една страна, при спазване на изискванията на член 62, параграф 3 от Конвенцията от Монтего Бей тя може да избере държавите, на които да разреши да използват остатъка от този улов. От друга страна, крайбрежната държава отчита някои фактори, а именно значението на живите ресурси на разглежданата зона за нейната икономика и другите ѝ национални интереси, изискванията на развиващите се държави от съответния регион и необходимостта да се сведат до минимум отклоненията в икономиката на държави, чиито граждани обикновено извършват риболовна дейност в тази зона или които са положили съществени усилия за проучването и идентифицирането на запасите.
59
В допълнение член 62, параграф 2 от Конвенцията от Монтего Бей изисква от крайбрежната държава да предостави достъп до остатъка от допустимия улов „чрез споразумения или други договорености“. Ето защо съответната крайбрежна държава трябва да постигне съгласие със заинтересованите държави. Това е така, защото отношенията между крайбрежната държава и другите държави отразяват техните реципрочни права и задължения, както са посочени в точка 57 от настоящото съдебно решение, така че крайбрежната държава не може едностранно да наложи своите условия.
60
Специфичната отговорност на крайбрежната държава за използването на живите ресурси в нейната изключителна икономическа зона предполага, че обикновено самата тя трябва да оправи целенасочено предложение до определени други заинтересовани държави, които обаче са свободни да приемат или не, или евентуално да поискат предложението да бъде изменено.
61
В края на този процес съвпадането на волеизявленията на крайбрежната държава и на заинтересованата държава представлява споразумение като предвиденото в член 62, параграф 2 от Конвенцията от Монтего Бей, като се има предвид, че в международното право обстоятелството, че такова споразумение се съдържа в един общ документ или в два или повече свързани писмени инструмента, е лишено от значение (вж. в този смисъл Становище 1/13, EU:C:2014:2303, т. 37).
62
Споразумението между крайбрежната държава и заинтересованата държава съдържа реципрочните права и задължения, които конкретизират посочените в точка 57 от настоящото съдебно решение. Именно в този контекст от член 62, параграф 4 от Конвенцията от Монтего Бей следва, че гражданите на други държави, различни от крайбрежната държава, извършващи риболовна дейност в изключителната икономическа зона на последната, трябва да спазват мерките по опазването и другите изисквания и условия, установени в законите и правилата на крайбрежната държава.
63
Предвид обстоятелството, че в съответствие с Конвенцията от Монтего Бей частноправните субекти по принцип не се ползват от самостоятелен правен статус, всяка заинтересована държава трябва да вземе всички мерки спрямо корабите, плаващи под нейно знаме, необходими за защита на интересите на крайбрежната държава (вж. в този смисъл решение Intertanko и др., C‑308/06, EU:C:2008:312, т. 59—62).
64
Оттук следва, че в замяна на участието си в използването на живите ресурси в изключителната икономическа зона на съответната крайбрежна държава заинтересованата страна трябва да поеме ангажимент по отношение на последната да гарантира, че плаващите под нейно знаме кораби ще се съобразяват с мерките, приети от крайбрежната държава в тази зона.
65
Подобна гаранция, предоставена чрез споразумение или друга договореност с крайбрежната държава, се налага с още по-голяма сила, когато заинтересуваната държава не е страна по Конвенцията от Монтего Бей и следователно не е обвързана от член 62, параграф 4 от нея.
66
След сключването на споразумение или договореност между заинтересованата държава и крайбрежната държава последната може да го приведе в изпълнение посредством конкретни правила и мерки от своето вътрешно право, които се приемат в съответствие с разпоредбите от Конвенцията от Монтего Бей и се прилагат при спазване на това двустранно споразумение.
67
С оглед на изложените в точки 56—66 от настоящото съдебно решение съображения най-напред следва да се прецени дали спорната декларация е съставна част на споразумение по смисъла на член 62, параграф 2 от Конвенцията от Монтего Бей.
68
Предвид посоченото в точка 60 от настоящото съдебно решение, спорната декларация следва да се приеме като предложение, отправено от Съюза на мястото на съответната крайбрежна държава до Боливарска република Венецуела, с което той предлага на последната държава да използва част от остатъка от допустимия улов в изключителната икономическа зона на Гвиана, при условие че се спазват някои конкретни условия, сред които по-специално условието посочената държава да гарантира, че корабите, които плават под нейно знаме и извършват риболовна дейност в тази зона, се съобразяват с приложимите в нея разпоредби на общата политика на Съюза в областта на рибарството.
69
След изпращането на спорната декларация на Боливарска република Венецуела последната потвърждава приемането ѝ и реагира по два начина. От една страна, тя официално изпраща на Съюза заявленията за издаване на разрешение за риболов в изключителната икономическа зона на Гвиана за корабите, плаващи под нейно знаме, като прилага към тези заявления договори за преработка в Гвиана, както се изисква от точка 3 от Декларацията във връзка с бележката под линия в приложение VIII към Регламент № 44/2012. От друга страна, тази държава изразява загриженост относно евентуалното оспорване на тази декларация, като иска от Съвета информация дали намерението на Парламента да оспори валидността на обжалваното решение може да засегне риболовната дейност на корабите, плаващи под нейно знаме в посочената зона.
70
Ето защо е видно, че като е възприела такова поведение, Боливарска република Венецуела е приела спорната декларация като предложение да използва част от остатъка от допустимия улов в изключителната икономическа зона на Гвиана при уточнените в този документ условия, на което предложение тя е била поканена да даде отговор.
71
В това отношение трябва да се приеме, че като е изпратила на Съюза конкретни заявления за издаване на разрешения за риболов в резултат на направеното ѝ от него предложение и при изпращането се е въздържала да изрази резерви във връзка с условията на предложението, Боливарска република Венецуела се е съгласила с посоченото предложение.
72
При тези условия поведението на посочената държава трябва да се приеме за равностойно на приемане на предложението, отправено ѝ от Съюза посредством спорната декларация.
73
Предвид гореизложеното направената от Съюза спорна декларация и нейното приемане от Боливарска република Венецуела, взети заедно, трябва да се квалифицират като сключено между тях споразумение за разрешаване на използването на част от остатъка от допустимия улов в изключителната икономическа зона на Гвиана при уточнените в същата тази декларация условия.
74
На следващо място, като се има предвид горепосоченият анализ на съдържанието и на целта на спорната декларация, следва да се провери дали тази декларация представлява мярка, която попада в областта на компетентност, запазена за законодателя на Съюза, или представлява обикновена мярка за изпълнение от технически характер, както е посочена в точка 50 от настоящото съдебно решение.
75
В това отношение следва да се отбележи, че независимо от своето заглавие и от някои от използваните в спорната декларация термини, нейната цел не е да гарантира „определянето и […] разпределянето на възможностите за риболов“ по смисъла на член 43, параграф 3 ДФЕС, а както следва от точка 68 от настоящото съдебно решение — да даде на Боливарска република Венецуела възможност да участва в използването на живите ресурси в изключителната икономическа зона на Гвиана при определените от Съюза условия.
76
При извършването на своята преценка, която трябва да предшества подобно предложение, компетентните институции на Съюза обаче най-напред вземат предвид елементите на двустранната политика. На следващо място, предвид специфичната отговорност на Съюза, който действа на мястото на съответната крайбрежна държава, за използването на живите ресурси в изключителната икономическа зона на последната, тези институции преценяват дали заинтересованата държава е в състояние да гарантира, че корабите, плаващи под нейно знаме, ще спазват условията, на които е подчинено такова използване, като по-специално спазването на приложимите в съответната зона разпоредби на общата политика на Съюза в областта на рибарството. На последно място, институциите на Съюза вземат предвид споменатите в точка 58 от настоящото съдебно решение фактори, които се нуждаят от преценка на различни аспекти, характеризиращи положението на държавите от съответния регион, и най-малкото положението на заинтересованата държава.
77
В допълнение, от съображение 3 от обжалваното решение и от точки 1—3 от спорната декларация следва, че последната има за предмет не само принципното предоставяне на Боливарска република Венецуела на възможност да участва в използването на живите ресурси в изключителната икономическа зона на Гвиана, но че както бе припомнено в точка 54 от настоящото съдебно решение, тя също така подчинява това предоставяне на условието да се спазват разпоредбите на общата политика в областта на рибарството на Съюза, които се отнасят до мерките за опазване и контрол, както и други разпоредби на Съюза, уреждащи риболовната дейност в тази зона, като съответните правила или регламенти на Европейския съюз, определящи по-специално рибните запаси, които могат да бъдат обект на риболов, максималния брой на риболовните кораби с разрешение за риболов и частта от улова, която подлежи на разтоварване в пристанищата на Гвиана.
78
Ето защо спорната декларация цели да установи обща рамка, за да се разреши извършването на риболовна дейност в посочената зона на риболовните кораби, плаващи под венецуелско знаме, като впоследствие тази рамка е уточнена последователно с член 36, параграф 1 и с приложение VIII към Регламент № 44/2012, с член 34, параграф 1 и с приложение VIII към Регламент (ЕС) № 40/2013 на Съвета от 21 януари 2013 година за определяне за 2013 г. на наличните възможности за риболов на определени рибни запаси и групи от рибни запаси, които са предмет на международни преговори или споразумения, във водите на ЕС и за корабите на ЕС в определени води извън ЕС (ОВ L 23, стр. 54), както и с член 40, параграф 1 и с приложение VIII към Регламент (EC) № 43/2014 на Съвета от 20 януари 2014 година за установяване на възможностите за риболов на определени рибни запаси и групи от рибни запаси за 2014 година, приложими във водите на Съюза и за корабите на Съюза в някои води извън Съюза (ОВ L 24, стр. 1). В това отношение следва да се изтъкне, че и трите посочени регламента са приети на основание член 43, параграф 3 ДФЕС.
79
Оттук следва, че отправеното до Боливарска република Венецуела предложение не е мярка с технически характер или мярка за изпълнение, а напротив — мярка, предполагаща приемането на самостоятелно решение, което трябва да се извърши с оглед на политическите интереси, преследвани от Съюза в неговите общи политики, и по-специално в политиката в областта на рибарството.
80
От това следва, че спорната декларация попада в област на компетентност, спадаща сред областите, в които законодателят на Съюза трябва да вземе решение.
81
При тези условия обжалваното решение попада в приложното поле на член 43, параграф 2 ДФЕС, а не на член 43, параграф 3 ДФЕС.
82
На последно място, следва да се определи разпоредбата от Договора за функционирането на ЕС, уточняваща процедурата, в съответствие с която е трябвало да бъде прието обжалваното решение.
83
Тъй като спорната декларация, която е одобрена с обжалваното решение, представлява съставна част от международно споразумение (вж. точка 73 от настоящото съдебно решение), към тази декларация се прилага член 218 ДФЕС. Това е така, защото посоченият член урежда договарянето и сключването на споразуменията между Съюза и трети страни или международни организации, като се има предвид, че според съдебната практика използваният в този член термин „споразумение“ трябва да се разбира в общ смисъл за означаване на всеки ангажимент, който е поет от международноправни субекти и има обвързваща сила, независимо от формалната му квалификация (вж. в този смисъл становища 1/75, EU:C:1975:145, стр. 1360 и 2/92, EU:C:1995:83, т. 8, като и решение Франция/Комисия C‑327/91, EU:C:1994:305, т. 27).
84
Освен това трябва да се припомни, че член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС предвижда приложимата процедура в случай на споразумения в области, към които се прилага обикновената законодателна процедура. Предвид обстоятелството, че член 43, параграф 2 ДФЕС, въз основа на който е трябвало да бъде прието обжалваното решение, предвижда точно такава процедура, това решение е трябвало да бъде прието въз основа на член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС.
85
Предвид гореизложеното обжалваното решение, с което от името на Съюза се одобрява спорната декларация, е трябвало да бъде прието на основание член 43, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС, а не на основание член 43, параграф 3 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква б) ДФЕС.
86
При тези условия първото правно основание на жалбата на Парламента, както и първата и втората част от първото правно основание на Комисията следва да бъдат приети.
87
Поради това обжалваното решение трябва да бъде отменено, без да е необходимо да се разглеждат останалите правни основания, посочени от Парламента и Комисията в техните жалби.
По искането за запазване правните последици на обжалваното решение
88
Съветът и Комисията, подкрепяни в това отношение от Чешката република, Кралство Испания и Френската република, искат от Съда, в случай че отмени обжалваното решение, да запази правните последици на последното до приемането на ново решение. Парламентът посочва, че не се противопоставя на уважаването на такова искане.
89
Съгласно член 264, втора алинея ДФЕС Съдът може, ако счете за необходимо, да посочи кои правни последици от отменения акт трябва да се считат за окончателни.
90
В това отношение от практиката на Съда следва, че по съображения, свързани с правната сигурност, правните последици на подобен акт могат да бъдат запазени по-специално когато непосредствените последици от неговата отмяна биха довели до сериозни отрицателни последствия за засегнатите лица и когато законосъобразността на обжалвания акт се оспорва не поради неговата цел или съдържание, а по съображения за липса на компетентност на неговия автор и за съществено процесуално нарушение. Тези съображения включват в частност грешката относно правното основание на оспорвания акт (вж. в този смисъл решения Парламент/Съвет, C‑414/04, EU:C:2006:742, т. 59, Парламент и Дания/Комисия, C‑14/06 и C‑295/06, EU:C:2008:176, т. 86, както и Парламент/Съвет, C‑490/10, EU:C:2012:525, т. 91 и 92).
91
В настоящия случай от съображение 2 от обжалваното решение следва, че разрешавайки на Боливарска република Венецуела да използва остатъка от допустимия улов в изключителната икономическа зона на Гвиана, това решение цели да осигури непрекъснатост на разтоварването в Гвиана на кораби, плаващи под венецуелско знаме, тъй като преработващата индустрия в този френски департамент е зависима от това разтоварване. Отмяната с незабавно действие на това решение обаче би могло да засегне тази непрекъснатост, като доведе до сериозни отрицателни последствия за засегнатите икономически оператори.
92
При тези обстоятелства са налице важни съображения, свързани с правната сигурност, които са основание Съдът да уважи искането за запазване на правните последици на обжалваното решение. В допълнение следва да се изтъкне, че нито Парламентът, нито Комисията са оспорили законосъобразността на това решение поради неговата цел или съдържание, така че в това отношение няма пречки Съдът да разпореди подобно запазване.
93
Ето защо правните последици на това решение следва да се запазят до влизането в сила в разумен срок, считано от датата на постановяване на настоящото съдебно решение, на ново решение, взето на правилното правно основание, а именно член 43, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС.
По съдебните разноски
94
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Парламентът и Комисията са направили искане Съветът да се осъди да заплати съдебните разноски и той е загубил делото, Съветът следва да се осъди да заплати съдебните разноски. В съответствие с член 140, параграф 1 от същия процедурен правилник Чешката република, Кралство Испания, Френската република и Република Полша, които са встъпили в настоящите дела, понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Отменя Решение 2012/19/ЕС на Съвета от 16 декември 2011 година за одобряване от името на Европейския съюз на декларация относно предоставянето на възможности за риболов във водите на ЕС на риболовни кораби, плаващи под знамето на Боливарска република Венецуела в изключителната икономическа зона към брега на Френска Гвиана.
2)
Правните последици на Решение 2012/19/ЕС се запазват до влизането в сила в разумен срок, считано датата на постановяване на настоящото съдебно решение, на ново решение, взето на правилното правно основание, а именно член 43, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС.
3)
Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.
4)
Чешката република, Кралство Испания, Френската република и Република Полша понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.