62005CC0039
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
M. POIARESA MADURA
przedstawiona w dniu 29 listopada 2007 r. (
1
)
Sprawy połączone C-39/05 P i C-52/05 P
Królestwo Szwecji
i
Maurizio Turco
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
„Odwołanie — Dostęp do dokumentów instytucji — Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 — Porady prawne”
1.
Sprawa, która została skierowana do rozpoznania przez Trybunał, powstała na gruncie dwóch odwołań złożonych odpowiednio przez Królestwo Szwecji i przez Maurizia Turca od wyroku Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie Maurizio Turco przeciwko Radzie (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”) (
2
), w którym to Sąd ten oddalił skargę wniesioną przez Maurizia Turca o stwierdzenie nieważności decyzji Rady z dnia 19 grudnia 2002 r. odmawiającej mu dostępu do opinii służb prawnych Rady dotyczącej projektu dyrektywy.
2.
Poprzez zarzuty podniesione na poparcie niniejszego odwołania wnoszący odwołanie zwracają się do Trybunału, aby ten wypowiedział się na temat treści i sposobu, w jaki należy stosować wyjątek poufności w odniesieniu do opinii prawnych, przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 (
3
).
I — Zakres odwołania
A — Właściwe akty prawne
3.
Artykuł 255 ust. 1 i 2 WE stanowi:
„1.   Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z ustępami 2 i 3.
2.   Zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane przez Radę, stanowiącą zgodnie z procedurą określoną w artykule 251, w ciągu dwóch lat od wejścia w życie traktatu z Amsterdamu”.
4.
Na podstawie art. 255 ust. 2 WE Rada przyjęła rozporządzenie nr 1049/2001. Motywy trzeci, czwarty, szósty i jedenasty tego rozporządzenia mają następujące brzmienie:
„(3)   […] Niniejsze rozporządzenie konsoliduje inicjatywy już podjęte przez te instytucje z zadaniem poprawienia przejrzystości procesu decyzyjnego.
(4)   Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów oraz wytyczenie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 traktatu WE.
[…]
(6)   Szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony w przypadkach, gdy instytucje sprawują władzę ustawodawczą, także na mocy delegowanych uprawnień, przy jednoczesnym zachowaniu skuteczności procesu podejmowania przez te instytucje decyzji. Dokumenty takie powinny być dostępne bezpośrednio w maksymalnym możliwym zakresie.
[…]
(11)   Zasadniczo wszelkie dokumenty instytucji powinny być publicznie dostępne. Jednakże w niektórych wypadkach należy chronić interes prywatny i publiczny za pomocą wyjątków. Instytucje powinny być uprawnione do ochrony swoich wewnętrznych konsultacji i rozważań tam, gdzie niezbędne jest chronienie ich możliwości wykonywania tych zadań […]”.
5.
Artykuł 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 stwierdza, że ma ono na celu „określenie zasad, warunków i ograniczeń na bazie publicznego lub prywatnego interesu rządzącego prawem dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji […] przewidzianych art. 255 traktatu WE w taki sposób, by zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów”.
6.
Artykuł 2 ust. 1 tego rozporządzenia przyznaje każdemu obywatelowi Unii i każdej osobie fizycznej lub prawnej, zamieszkałej lub mającej siedzibę w państwie członkowskim, prawo dostępu do dokumentów instytucji, „zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami wytyczonymi w niniejszym rozporządzeniu”.
7.
Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wyjątki”, stanowi:
„[…]
2.   Instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
[…]
—
postępowania sądowego lub porady prawnej,
[…]
chyba że za ujawnieniem przemawia [przeważający] interes publiczny.
3.   Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia [przeważający] interes publiczny.
Dostęp do dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia [przeważający] interes publiczny.
[…]
7.   Wyjątki podan[e] w ust. 1–3 będą miały zastosowanie wyłącznie na okres, przez który ochrona ta jest uzasadniona w oparciu o treść dokumentu. Wyjątki mogą obejmować maksymalny okres 30 lat […]”.
B — Stan faktyczny
8.
W dniu 22 października 2002 r. Maurizio Turco zwrócił się do Rady o ujawnienie dokumentów wymienionych w porządku obrad posiedzenia Rady „Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne”, które odbyło się w dniach 14 i 15 października 2002 r. w Luksemburgu, pośród których, pod numerem 9077/02, znajdowała się opinia Służby Prawnej Rady dotycząca projektu dyrektywy Rady ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich.
9.
W dniu 5 listopada 2002 r., opierając się na art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, Rada odmówiła mu dostępu do tej opinii, ponieważ „z uwagi na treść tego dokumentu jego ujawnienie mogłoby naruszyć ochronę wewnętrznej porady prawnej w Radzie” i „wobec braku jakichkolwiek konkretnych powodów uzasadniających istnienie szczególnego przeważającego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem tego dokumentu, Sekretariat Generalny po rozważeniu interesów doszedł do wniosku, że interes polegający na ochronie wewnętrznej porady prawnej ma pierwszeństwo przed interesem publicznym”.
10.
W dniu 22 listopada 2002 r. Maurizio Turco złożył wniosek potwierdzający, podnosząc przy tym, że Rada błędnie zastosowała wyjątki od publicznego prawa dostępu do dokumentów instytucji przewidziane w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 i twierdząc, że zasady demokracji i udziału obywateli w procesie legislacyjnym są przeważającym interesem publicznym uzasadniającym ujawnienie opinii Służby Prawnej Rady.
11.
Decyzją z dnia 19 grudnia 2000 r. Rada udzieliła zgody na ujawnienie ustępu wprowadzającego tej opinii, w którym wskazuje się, że przedmiotowa opinia zawiera opinię Służby Prawnej Rady w kwestii właściwości Wspólnoty w dziedzinie dostępu obywateli państw trzecich do rynku pracy. W pozostałej części jednak odmówiła ona zmiany swojego stanowiska. Uzasadniła utrzymanie odmowy dostępu w mocy tym, że niezależne opinie jej Służby Prawnej zasługują na szczególną ochronę, ponieważ stanowią ważny środek, który pozwala uzyskać pewność, że jej akty prawne są zgodne z prawem wspólnotowym i przejść do dyskusji nad aspektami prawnymi występującymi w danym przypadku. Ponadto ujawnienie ich mogłoby wywołać niepewność odnośnie do legalności aktów prawnych przyjętych w wyniku tych opinii, tak iż osłabieniu uległoby obejmujące je domniemanie legalności, przez co zagrożona zostałaby pewność prawna i stabilność wspólnotowego porządku prawnego. Co się zaś tyczy przeważającego interesu publicznego przywoływanego przez Maurizia Turca, należy stwierdzić, że według Rady do istnienia owego interesu nie wystarcza sam fakt, że ujawnienie tych opinii wydanych w ramach debaty nad inicjatywami prawodawczymi mogłoby zwiększyć przejrzystość i otwartość procesu decyzyjnego. To samo bowiem można by powiedzieć o wszystkich opiniach pisemnych lub podobnych dokumentach Służby Prawnej Rady, co praktycznie uniemożliwiłoby Radzie odmawianie dostępu do nich na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 i pozbawiłoby w ten sposób ów przepis praktycznej skuteczności.
12.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 lutego 2003 r. Maurizio Turco złożył skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Rady z dnia 19 grudnia 2002 r.
C — Zaskarżony wyrok
13.
Na poparcie swojego żądania uchylenia wyroku skarżący podniósł jeden zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, który poparł trzema argumentami.
14.
Tytułem roszczenia głównego podniósł on błąd co do podstawy prawnej, gdyż opinie prawne przyjęte w ramach badania projektów prawodawczych podlegają wyjątkowi przewidzianemu w art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, nie zaś wyjątkowi z art. 4 ust. 2, który obejmuje jedynie opinie prawne przygotowane w ramach postępowań sądowych. Wykładania taka, przy której obstaje skarżący, nie przekonała Sądu, który uznał, że narusza ona brzmienie tekstu, który nie przewiduje podobnego ograniczenia i że mogłaby ona prowadzić do pozbawienia wszelkiej skuteczności zawarcia pośród wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001 porad prawnych, podczas gdy zamiarem prawodawcy wspólnotowego było poświęcenie w art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia osobnego wyjątku poradom prawnym, niezależnie od wyjątku dotyczącego postępowań sądowych. W istocie opinie przygotowywane przez Służbę Prawną Rady w ramach postępowań sądowych są już objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony postępowań sądowych. W konsekwencji, według Sądu, Rada mogła w uzasadniony sposób oprzeć się na wyjątku dotyczącym porady prawnej przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, aby ustalić, czy należy udzielić skarżącemu dostępu do rozpatrywanej opinii jej Służby Prawnej.
15.
Pomocniczo, skarżący zarzucił błędne zastosowanie wskazanego art. 4 ust. 2, ponieważ Rada mylnie uznała, że wszystkie opinie wydane przez jej Służbę Prawną zasługują na objęcie gwarantowaną w tym przepisie ochroną poufności porad prawnych, podczas gdy Rada nie może dokonywać generalizacji, lecz powinna zajmować stanowisko w kwestii stosowania określonego wyjątku w każdym z poszczególnych przypadków z osobna przez pryzmat konkretnej analizy każdej opinii prawnej. Zakwestionował on również znaczenie potrzeby ochrony opinii prawnej wskazanej przez Radę w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pierwszej kwestii, Sąd stwierdził, iż fakt, że wskazany dokument jest opinią prawną, nie może sam w sobie uzasadniać odmowy dostępu, ponieważ Rada musi w każdym przypadku dokonać oceny, czy dokumenty, o których ujawnienie się występuje, rzeczywiście podlegają wyjątkom wymienionym w rozporządzeniu nr 1041/2002. Ponadto, według Sądu, uzasadnienie podane przez Radę na poparcie jej odmowy ujawnienia całości wskazanej opinii prawnej wydaje się obejmować wszystkie opinie Służby Prawnej Rady dotyczące aktów prawodawczych, a nie tylko wskazanej opinii prawnej. Argumentacja skarżącego została jednak odrzucona z dwóch powodów: ogólny charakter uzasadnienia usprawiedliwia fakt, że przywołanie informacji dodatkowych, które w szczególności odnoszą się do treści wskazanej opinii prawnej, uniemożliwiłoby osiągnięcie przez ten wyjątek jego celu; fakt, że ostatecznie Rada zgodziła się ujawnić ustęp wprowadzający tej opinii dowodzi, że dokonała ona analizy jej treści przed zajęciem stanowiska w kwestii udzielenia dostępu. Co się zaś tyczy argumentów podważających istnienie przywołanego przez Radę interesu ochrony wskazanej opinii prawnej, Sąd odrzuca w całości hipotezę o błędnej ocenie, ponieważ ujawnienie takiej opinii, z jednej strony, spowodowałoby upublicznienie wewnętrznych dyskusji w Radzie na temat zgodności z prawem aktu prawodawczego, którego opinia ta dotyczy, a tym samym, „uwzględniając szczególny rodzaj tego dokumentu”, pozwoliłoby na propagowanie wątpliwości w kwestii owej legalności, a  z drugiej strony, mogłoby poddać w wątpliwość niezależność opinii Służby Prawnej Rady.
16.
Na koniec skarżący wypomniał Radzie, że nie sprawdziła ona, czy istnieje przeważający interes publiczny, w szczególności związany z przejrzystością procesu decyzyjnego i zasadami otwartości i demokracji, który uzasadniałby publiczny dostęp do opinii prawnych dotyczących projektów prawodawczych. Również w tym przypadku Sąd odrzucił w całości hipotezę o błędnej ocenie, wysuwając dwa argumenty. Zasady przejrzystości, otwartości i demokracji leżą u podstaw wszystkich przepisów rozporządzenia nr 1049/2001, tak więc przeważający interes publiczny przewidziany w art. 4 ust 2 tego rozporządzenia musi co do zasady zostać od nich odróżniony lub też wnioskodawca musi co najmniej wykazać — czego w niniejszej sprawie nie uczynił — że, ze względu na szczególne okoliczności sprawy, przywołanie tych zasad jest na tyle istotne, iż przewyższa konieczność ochrony dokumentu, o który wystąpiono. Ponadto to wnioskodawca, który zamierza powołać się na przeważający interes publiczny dla uzasadnienia ujawnienia opinii prawnej, musi powołać się na niego w swym wniosku, wzywając instytucję do wypowiedzenia się w tym zakresie, nawet jeśli może ona z urzędu stwierdzić istnienie takiego przeważającego interesu publicznego.
17.
Ponieważ żaden z argumentów przedstawionych przez skarżącego nie przekonał Sądu, oddalił on skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną na odmowę udzielenia dostępu do opinii Służby Prawnej Rady wyrokiem wydanym w dniu 23 listopada 2004 r.
II — Analiza odwołań
18.
Od tego wyroku Królestwo Szwecji i Maurizio Turco odwołali się do Trybunału. Na poparcie swoich skarg wnoszący odwołanie podnieśli zarzuty, które w istocie i w zasadniczej części podważają tok rozumowania, jaki doprowadził Sąd do odrzucenia argumentów przedstawionych w pierwszej instancji. Maurizio Turco zarzuca Sądowi, po pierwsze, błędną wykładnię art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ Sąd niesłusznie uznał, że opinie prawne dotyczące projektów prawodawczych mogą być objęte zakresem stosowania tego przepisu, podczas gdy do takich opinii może być stosowany wyłącznie art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia. Po drugie, Maurizio Turco i rząd szwedzki twierdzą, że Sąd błędnie zastosował art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 orzekając, że opinie prawne Służby Prawnej Rady dotyczące projektów prawodawczych są ze swej natury objęte wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie dotyczącym porad prawnych. Po trzecie, wnoszący odwołanie zarzucili Sądowi niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie przeważającego interesu publicznego, który mógłby uzasadnić ujawnienie dokumentu objętego, co do zasady, wyjątkiem poufności przewidzianym dla porad prawnych.
19.
Zanim zajmę się szczegółowo tymi zarzutami, muszę najpierw zająć się dwoma ostatnimi zarzutami podniesionym przez Maurizia Turca. Zasadniczo zarzuca on Sądowi, że ten nie przestrzegał zasady wspólnoty prawa. Przyznając, że można odmówić dostępu do opinii prawnej ze względu na to, że jej ujawnienie mogłoby spowodować utrzymywanie się wątpliwości odnośnie do zgodności z prawem aktu prawodawczego, którego ona dotyczy (
4
), Sąd w rzeczywistości przyznał pierwszeństwo perspektywie trwałego porządku prawnego opierającego się na aktach niezgodnych z prawem. W oczywisty sposób argumentacja ta nie może zostać podtrzymana. To, co Sąd wskazał w uzasadnieniu zakwestionowanym przez skarżącego, to ryzyko, że subiektywna opinia wyrażona przez Służbę Prawną Rady na temat zgodności z prawem aktu prawodawczego może, w przypadku jej ujawnienia, stać się pożywką dla sporów, które mogą okazać się nie na miejscu. Opinia ta nie przesądza natomiast w żaden sposób o zgodności z prawem aktu prawodawczego, którego dotyczy. Rola Służby Prawnej Rady ogranicza się do świadczenia na rzecz Rady pomocy w zakresie dokonywania oceny ex ante zgodności z prawem aktu, służba ta nie jest natomiast uprawniona do orzekania o zgodności z prawem aktów przyjętych przez tę instytucję, gdyż wyłącznie Trybunał Sprawiedliwości jest uprawniony do orzekania w tym zakresie w wiążący prawnie sposób. Jest to zresztą powodem, dla którego Rada może pominąć niekorzystną opinię swojej Służby Prawnej, choć w przypadku jej publikacji takie postępowanie byłoby politycznie bardziej szkodliwe. Paradoksalnie jednak, jak słusznie podniosła Rada, upublicznienie jej opinii niosłoby za sobą ryzyko wyrządzenia szkody niezależności i szczerości, którymi kieruje się Służba Prawna przy ich wydawaniu, a tym samym narażenia na szwank użytku, jaki instytucja może z nich uczynić przy dokonywaniu oceny a priori zgodności z prawem danego aktu.
20.
Maurizio Turco zarzuca również Sądowi niewystarczające uzasadnienie z tego względu, iż jego zdaniem Sąd nie odniósł się do niektórych z jego argumentów dotyczących niezależności Służby Prawnej Rady. Jednak, aby wypowiedzieć się na temat stosowania wyjątku dotyczącego porad prawnych, Sąd nie miał obowiązku wypowiadania się na temat niezależności Służby Prawnej ani jej członków, lecz miał za zadanie zająć stanowisko w kwestii tego, w jakim zakresie ujawnienie jej opinii prawnej mogłoby wpłynąć na jej niezależność, to znaczy na szczerość, z jaką powinna ona wydawać takie opinie. Sąd uczynił to oceniając, że „niezależny charakter opinii Służby Prawnej” może uzasadniać odmowę dostępu (
5
). Nie można również w zasadny sposób zarzucać Sądowi, że dla celów tej oceny nie odniósł się on do twierdzenia skarżącego, zgodnie z którym ujawnienie opinii Służby Prawnej przyczyniłoby się do ochrony Służby Prawnej Rady przed bezprawnymi wpływami zewnętrznymi, skoro, jak słusznie zauważył Sąd, skarżący nie poparł tego twierdzenia żadnymi wyjaśnieniami (
6
). Należy przypomnieć w tym zakresie, że „obowiązek Sądu [w zakresie] uzasadniania jego rozstrzygnięć nie może być interpretowany jako obowiązek odpowiadania szczegółowo na każdy argument przytoczony przez stronę, w szczególności jeśli nie ma on wystarczająco jasnego i precyzyjnego charakteru” (
7
).
21.
Powróćmy jednak obecnie do istoty argumentacji wnoszących odwołanie. Dla jasności analizy zasadności odwołania, zamiast zajmować się po kolei każdym z zarzutów, podzielę moją analizę na dwa etapy. Najpierw zbadam, czy opinie prawne Służby Prawnej Rady dotyczące projektów prawodawczych objęte są wyjątkiem zawartym w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 czy też raczej wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia. Następnie zastanowię się nad sposobem, w jaki należy stosować art. 4 ust. 2 tiret drugie.
A — Zakres stosowania art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001
22.
Czy wyjątek od prawa publicznego dostępu do dokumentów, przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 i dotyczący porad prawnych, obejmuje tylko opinie prawne wydane w kontekście postępowań sądowych? Takiego zdania jest Maurizio Turco. Według niego Sąd dopuścił się błędu co do prawa, orzekając, że wydana mu przez Radę na podstawie wspomnianego przepisu odmowa dostępu do opinii prawnej, przygotowanej przez Służbę Prawną Rady w sprawie projektu dyrektywy ustalającej minimalne standardy przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich, jest zgodna z prawem. W rzeczywistości jedynie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 może uzasadniać odmowę ujawnienia opinii prawnej wydanej przez Służbę Prawną Rady, która dotyczy projektów prawodawczych.
23.
Argumenty te nie są jednak przekonujące. Zgadzam się z Sądem, że zarówno brzmienie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, jak i przyczyny wpisania porad prawnych w tym przepisie oraz skuteczność tego wpisu przemawiają za tym, aby nie dostrzegać w tym wyjątku (wyłącznie) środka ochrony opinii prawnych opracowanych w ramach postępowań sądowych.
24.
Zacznijmy od wykładni językowej. W treści art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w generalny sposób wspomina się ochronę „porad prawnych”. Użyte sformułowanie nie wskazuje, że odnosi się to tylko do opinii prawnych dotyczących postępowań sądowych, jak miałoby to miejsce w przypadku sformułowania typu „postępowania sądowego, a w szczególności opinii prawnej” lub „porad prawnych udzielonych w ramach postępowań sądowych”. W efekcie tam, gdzie prawodawca nie stosuje rozróżnienia, nie należy takiego rozróżnienia dokonywać. Rzeczywiście, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wyjątki, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji, powinny podlegać ścisłej wykładni i stosowaniu (
8
). Maurizio Turco wywiódł stąd, że można odmówić dostępu do opinii prawnych wydanych przez służby prawne instytucji odnośnie do projektów prawodawczych tylko na podstawie najbardziej ograniczonego wyjątku z art. 4 ust 3 rozporządzenia nr 1049/2001. W istocie bowiem wyjątek ten stosowany jest wyłącznie w przypadku, gdy ujawnienie dokumentu „poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny”, podczas gdy w rozumieniu art. 4 ust. 2 dostępu do dokumentu odmawia się, jeśli ujawnienie takiego dokumentu „naruszałoby ochronę […] porady prawnej, […] chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny”. Wnoszący odwołanie uzasadnia to rozumowanie również względami teleologicznymi wspomnianymi w motywie szóstym tego rozporządzenia, zgodnie z którym „[s]zerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony w przypadkach, gdy instytucje sprawują władzę ustawodawczą”. Jednak zasady wąskiej wykładni wyjątków i szerokiej wykładni prawa dostępu stosuje się jedynie wówczas, gdy istnieje potrzeba dokonywania wykładni. In claris non fit interpretatio. Tymczasem, jak Sąd słusznie podkreślił (
9
), pojęcie „porad prawnych” nie przedstawia żadnych trudności interpretacyjnych.
25.
Jak wynika z brzmienia art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, wniosek ten potwierdza geneza zawarcia wzmianki o poradach prawnych w tym przepisie. Akty, które przed rozporządzeniem nr 1049/2001 regulowały dostęp do dokumentów, wyraźnie przewidywały wyjątek poufności jedynie ze względu na ochronę postępowań sądowych, a nie w odniesieniu do porad prawnych instytucji (
10
). Z tego właśnie powodu prawodawca wspólnotowy chciał, w rozporządzeniu nr 1049/2001, obok wyjątku obejmującego postępowania sądowe, poświęcić wyjątek poradom prawnym.
26.
Dlatego, jeśli owa wyraźna wzmianka na temat porad prawnych ma być skuteczna, należy uznać, że nie odnosi się ona jedynie do porad prawnych sporządzonych w kontekście postępowań sądowych, lecz wręcz przeciwnie. Biorąc pod uwagę kontekst normatywny prawa dostępu do dokumentów poprzedzający rozporządzenie nr 1049/2001, Sąd w istocie orzekł, że ochrona postępowań sądowych obejmuje „nie tylko pisma lub dokumenty procesowe, dokumenty wewnętrzne dotyczące dochodzenia w toczącej się sprawie, lecz również korespondencję dotyczącą sprawy pomiędzy zainteresowaną dyrekcją generalną a służbą prawną lub kancelarią adwokacką” (
11
). Nie ma więc a priori powodu, aby odstępować od takiego rozumienia pojęcia „postępowania sądowego” w ramach nowego instrumentu normatywnego, jaki stanowi rozporządzenie nr 1049/2001 (
12
), albowiem to właśnie mając świadomość tego sposobu rozumienia pojęcia postępowań sądowych w orzecznictwie, „porady prawne” zostały dodane do tego rozporządzenia.
27.
W konsekwencji, jak słusznie Sąd zauważył (
13
), jako że opinie prawne sporządzone w związku z postępowaniem sądowym są już objęte wyjątkiem chroniącym postępowania sądowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, zatem wyjątek dotyczący porad prawnych zawarty w tym samym przepisie w nieunikniony sposób musi mieć inne znaczenie i obejmować opinie prawne wydane przez służby prawne instytucji w związku z projektami prawodawczymi.
28.
Maurizio Turco twierdzi jednak, że wprowadzenie do rozporządzenia nr 1049/2001 wzmianki o „poradach prawnych” miało na celu wyłącznie wyjaśnienie znaczenia wyjątku dotyczącego ochrony postępowań sądowych w rozumieniu, jakie wynika z orzeczenia w sprawie Interporc przeciwko Komisji. Gdyby jednak tak było, autorzy tego rozporządzenia niewątpliwie przyjęliby inny zapis, niż ten wcześniej wskazany, a mianowicie „postępowania sądowe, a w szczególności porady prawne”. Ponadto twierdzeniu temu przeczą prace przygotowawcze nad rozporządzeniem nr 1049/2001. Ukazują one jasno, że w żadnym razie intencją nie było ustanowienie związku pomiędzy „postępowaniami sądowymi” a „poradami prawnymi”, lecz że wprowadzenie tej ostatniej wzmianki miało na celu formalne unormowanie przyjętej już praktyki orzeczniczej (
14
), która, dla ochrony poufności opinii prawnych służb prawnych instytucji dotyczących projektów prawodawczych, dodała do rodzajów interesu publicznego wprost przewidzianych w ówcześnie obowiązujących instrumentach normatywnych regulujących dostęp do dokumentów „stabilność wspólnotowego porządku prawnego” i „prawidłowe funkcjonowanie instytucji” (
15
). Jak przypomniała Rada, pierwotny projekt rozporządzenia Komisji przewidywał w rzeczywistości dwa oddzielne wyjątki odnoszące się do „stabilności wspólnotowego porządku prawnego” i „postępowań sądowych” (
16
). Następnie pierwszy z nich został przeformułowany tak, aby objąć „możliwość zwrócenia się przez instytucje do swoich służb prawnych o wydanie opinii” (
17
), po czym, wskutek dyskusji w ramach prac legislacyjnych, wyjątek ten został skrócony i doprecyzowany, przybierając formę figurującą w rozporządzeniu nr 1049/2001 (
18
).
B — Zastosowanie art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001
29.
Zakładając, że opinie prawne służb prawnych instytucji dotyczące projektów prawodawczych są objęte wyjątkiem poufności przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret drugie, obydwaj wnoszący odwołanie zarzucają Sądowi, że zastosował ten wyjątek w sposób zbyt szeroki, który szedł w przeciwną stronę niż zasada zapewnienia jak najszerszego dostępu do dokumentów instytucji, najpierw gdy stwierdził, że wszystkie opinie prawne ze swej natury podlegają ochronie w ramach tego wyjątku, następnie zaś, gdy zbytnio ograniczył możliwość zawężenia tego wyjątku związaną z istnieniem przeważającego interesu publicznego, który mógłby usprawiedliwić ujawnienie zażądanej opinii prawnej. Kolejno zbadam te dwie kwestie.
30.
Zadanie zdaje się być trudne. Artykuł 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 należy do takich przepisów, których zastosowanie może sprawiać wrażenie misji niemożliwej do zrealizowania. Prawodawca usiłował bowiem zmieścić w tej samej jednostce normatywnej dwa nakazy całkowicie sprzeczne ze sobą i dające się z trudem pogodzić, co nieodparcie przypomina słowa, które Elizabeth Taylor wypowiedziała do Paula Newmana w filmie „Cat on a Hot Tin Roof” („Kotka na gorącym blaszanym dachu”), nakręconym na podstawie powieści Williama Tennessee: „I’m not living with you. We occupy the same cage, that’s all”. Trybunał nie może uczynić nic więcej, jak tylko podjąć wysiłek, by ta koegzystencja w owej „klatce” normatywnej była jak najmniej uciążliwa.
1. Kwestia stosowania wyjątku poufności, przewidzianego odnośnie do porad prawnych, w każdym przypadku z osobna
31.
Według obydwu wnoszących odwołanie Sąd niesłusznie usankcjonował istnienie ogólnej potrzeby zapewnienia poufności opinii prawnych, doprowadzając do wyłączenia tych ostatnich, jako pewnej kategorii dokumentów, spod zasady dostępu do dokumentów. Dokonując tego, nie dostrzegł on potrzeby przeprowadzenia badania w sposób indywidualny i konkretny wynikającej z tego, że odmowa uwzględnienia wniosku o udzielenie dostępu powinna być wydawana tylko ze względu na treść każdego z żądanych dokumentów. Zarzut ten nie może zostać uwzględniony, ponieważ częściowo opiera się on na niewłaściwej lekturze zaskarżonego wyroku, częściowo zaś na niewłaściwym zrozumieniu treści wyjątku dotyczącego porad prawnych.
a) Zasada badania każdego konkretnego przypadku z osobna
32.
Prawdą jest, iż z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że można odmówić dostępu do dokumentów będących przedmiotem wniosku jedynie po dokonaniu oceny dotyczącej każdego z żądanych dokumentów, która ma na celu określenie, w oparciu o zawarte w nim informacje, czy jego ujawnienie stanowiłoby rzeczywiste zagrożenie dla interesu publicznego chronionego za pomocą wyjątku poufności. Taki wymóg konkretnego i indywidualnego badania wynika w pierwszym rzędzie z zasady dokonywania ścisłej wykładni i ścisłego stosowania wyjątków od zasady prawa dostępu (
19
). Wymóg ten narzuca się również w myśl zasady proporcjonalności, która zobowiązuje instytucje do zapewnienia częściowego dostępu do dokumentów pozwalającego na ujawnienie tych informacji w nich zawartych, które nie są objęte wyjątkiem od zasady dostępu do dokumentów (
20
); poufność obowiązuje bowiem jedynie w zakresie ściśle koniecznym do zapewnienia ochrony interesu publicznego, który uzasadniałby odstępstwo od zasady przejrzystości. Rozwiązania te, które były już stosowane w poprzednim stanie prawnym przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1049/2001, mają tym większe znaczenie pod rządami tego ostatniego, że rozporządzenie to ma na celu uregulowanie korzystania z uprawnienia, które dzięki jego wpisaniu do art. 255 WE traktatu z Amsterdamu uzyskało status prawa podstawowego (
21
). Nie dziwi więc, że orzecznictwo przeniosło je na stosowanie rozporządzenia nr 1049/2001. Według sądów wspólnotowych, ponieważ akt ten ma na celu zapewnienie jak najszerszego skutku publicznemu prawu dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji, przewidziane w nim wyjątki poufności muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły (
22
). Wynika stąd, że badanie, jakiego wymaga rozpatrywanie wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów, musi najpierw przybrać charakter analizy tego konkretnego przypadku, jako że sama okoliczność, iż dany dokument dotyczy interesu chronionego wyjątkiem, nie wystarcza do uzasadnienia stosowania tego wyjątku; niezbędne jest przy tym, aby instytucja, do której się zwrócono, dokonała wcześniejszej oceny, przez pryzmat zawartych w danym dokumencie informacji, czy dostęp do takiego dokumentu może stanowić konkretne i rzeczywiste zagrożenie dla interesu objętego ochroną i czy ryzyko spowodowania zagrożenia takiego chronionego interesu jest rozsądnie przewidywalne, a nie czysto teoretyczne. Badanie musi mieć również charakter indywidualny i musi zostać przeprowadzone odnośnie do każdego z żądanych dokumentów z osobna, jako że tylko takie badanie umożliwia instytucji dokonanie oceny możliwości udzielenia wnioskodawcy dostępu częściowego (
23
).
33.
Jednakże w niniejszym stanie faktycznym, wbrew zarzutom skarżących, Sąd, daleki od zezwalania Radzie na stosowanie abstrakcyjnej i ogólnej oceny ryzyka zagrożenia dla ochrony opinii prawnych, która doprowadziłaby do ujawnienia żądanego dokumentu, działał zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami. Po przywołaniu wprost obowiązku Rady w zakresie „zbadania, czy dokumenty, o których ujawnienie się zwrócono, faktycznie objęte są wyjątkami wymienionymi w rozporządzeniu nr 1049/2001” (
24
), sprawdził on, czy instytucja ta właściwie wywiązała się z tego obowiązku.
34.
W tym celu Sąd przede wszystkim upewnia się, czy żądany dokument rzeczywiście stanowi opinię prawną i stwierdza, że jest on „opinią Służby Prawnej Rady dotyczącą propozycji dyrektywy Rady ustalającej minimalne standardy przyjmowania osób ubiegających się o azyl państwach członkowskich” (
25
). Jednak Sąd nie ogranicza się tu do wskazania potrzeby indywidualnego badania każdego przypadku z osobna. Bada on jeszcze, „czy w niniejszym przypadku Rada nie popełniła błędu w ocenie, reprezentując stanowisko, że […] ujawnienie przedmiotowej opinii naruszyłoby ochronę, która przysługuje dokumentom tego typu”, ponieważ „okoliczność, że przedmiotowy dokument jest opinią prawną, nie może sama przez się uzasadniać stosowania przywołanego wyjątku” (
26
). Dopiero stwierdziwszy, że Rada ostatecznie ujawniła ustęp wprowadzający danej opinii prawnej, Sąd oddala zarzut, że w ramach spornego wniosku o udzielenie dostępu Rada nie zbadała treści tej opinii prawnej.
35.
Należy zatwierdzić postępowanie Sądu. Ocena decyzji, jaką należy wydać w zakresie wniosku o udzielenie dostępu, musi być przeprowadzona „przez pryzmat konkretnych informacji zawartych w dokumentach”, a nie kategorii dokumentów. Tak więc dokument nie korzysta z mocy samego prawa z ochrony poufności przyznanej opiniom prawnym, gwarantowanej w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 tylko ze względu na to, że stanowi on opinię prawną Służby Prawnej Rady dotyczącą projektu prawodawczego czy też na to, że nosi on nazwę „opinia prawna”. Niezależnie od autora i nazwy należy upewnić się, że rzeczywiście zawiera on opinię prawną. Jeśli tak jest w istocie, należy jeszcze odróżnić elementy opinii, które stanowią ogólne rozważania prawne i wskazują jej przedmiot, od tych, które rzeczywiście stanowią opinię Służby Prawnej w przedmiocie zgodności z prawem projektu prawodawczego. Zważywszy na istnienie obowiązku rozważenia możliwości udzielenia dostępu częściowego, pierwsze z wymienionych elementów podlegają ujawnieniu, o czym Sąd upewnił się, zauważając, iż ostatecznie Rada przedstawiła Mauriziowi Turcowi ustęp wprowadzający, który informuje, że przedmiotowa opinia zawiera opinię Służby Prawnej Rady w kwestii kompetencji Wspólnoty w dziedzinie dostępu obywateli państw trzecich do rynku pracy (
27
).
36.
Prawdą jest, że nie tylko należy przeprowadzić konkretną i indywidualną ocenę, lecz wywiązanie się z tego obowiązku musi jeszcze wynikać z uzasadnienia decyzji odmownej. Uzasadnienie przedstawione przez instytucję dla usprawiedliwienia odmowy dostępu nie może więc co do zasady ograniczać się do ogólnych ocen dotyczących charakteru lub rodzaju dokumentów, do których należy żądany dokument, lecz również musi opierać się na fragmentach informacji rzeczywiście w nim zawartych (
28
). Jak jednak wynika z orzecznictwa, ogólne uzasadnienie odnoszące się do kategorii dokumentów dopuszczalne jest wówczas, gdy wskazanie konkretnych powodów wyjaśniających odmowę udostępnienia dokumentu okazuje się niemożliwe bez ujawniania jego treści lub zasadniczego fragmentu, co niosłoby za sobą zagrożenie dla interesu, który wyjątek poufności ma za zadanie chronić, a tym samym bez pozbawiania go zasadniczego celu (
29
). Dlatego też Maurizio Turco nie może zasadnie zarzucać Sądowi, że nie zażądał od Rady szczegółowego uzasadnienia dotyczącego żądanego dokumentu. Wprawdzie Sąd wyraźnie przyznał, że rozważania przedstawione przez Radę w uzasadnieniu odmowy dostępu stanowią uzasadnienie stosowane wobec wszystkich opinii prawnych Rady dotyczących aktów prawodawczych, nie zaś konkretnie danej opinii. Niemniej jednak uznał on, że ogólny charakter uzasadnienia znajduje swoje usprawiedliwienie „w fakcie, że ujawnianie dodatkowych informacji, które dotyczyłyby w szczególności treści opinii prawnej, mogłoby pozbawić celowości przywołany wyjątek” (
30
).
b) Ograniczenia badania każdego konkretnego przypadku z osobna
37.
Postępowanie Sądu wymaga również właściwego zrozumienia. Ogólny charakter uzasadnienia odmowy udzielenia dostępu przedstawionego przez Radę w tym przypadku znajduje również wyjaśnienie w tym, że wymóg konkretnego i indywidualnego badania wniosków o udostępnienie opinii prawnych nie może być pozbawiony granic. Wszystko to, co w żądanym dokumencie stanowi wyraz opinii Służby Prawnej w kwestii zgodności z prawem projektu prawodawczego, czyli wszystko to, co stanowi opinię prawną w ścisłym znaczeniu, objęte jest co do zasady ochroną na mocy art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001. Wprawdzie bowiem tylko opinia prawna, ale za to cała opinia prawna podlega temu przepisowi. Badanie każdego konkretnego przypadku z osobna ma zatem jedynie na celu określenie, w jakim zakresie żądany dokument objęty jest wyjątkiem poufności przewidzianym dla porad prawnych, czyli ma na celu ustalenie, co w tym dokumencie stanowi opinię prawną. Artykuł 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 ustanowił w rzeczywistości ogólne domniemanie poufności opinii prawnych, wydawanych przez służby prawne instytucji na temat projektów prawodawczych, właśnie ze względów przedstawionych przez Radę dla usprawiedliwienia w niniejszym przypadku jej decyzji odmawiającej dostępu do żądanej opinii prawnej.
38.
Krótkie przypomnienie genezy tego przepisu pozwoli to potwierdzić. Już rzecznik generalny Jacobs gorąco polecał, aby bez wyraźnej zgody Służby Prawnej Rady strona nie mogła przywoływać przed Trybunałem opinii wydanej przez tę służbę, ponieważ jej ujawnienie „byłoby w oczywisty sposób szkodliwe dla interesu publicznego, którym jest posiadanie niezależnej opinii prawnej” (
31
). Jak już wspominałem (
32
), sam sąd wspólnotowy, zaledwie trzy lata później, orzekł o istnieniu wyjątku poufności w odniesieniu do opinii służb prawnych instytucji dotyczących projektów prawodawczych ze względu na to, że „ujawnienie dokumentów tego rodzaju prowadziłoby do upublicznienia dyskusji i wymiany zdań wewnątrz instytucji na temat zgodności z prawem i treści aktu prawnego, który ma zostać przyjęty, przez co […] mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której instytucja straciłaby interes w zwracaniu się do służb prawnych o pisemne opinie”; innymi słowy, ze względu na to, „że ujawnienie tych dokumentów mogłoby doprowadzić do niepewności odnośnie do zgodności z prawem aktów wspólnotowych i wywrzeć negatywny wpływ na funkcjonowanie instytucji wspólnotowych” (
33
). Następnie uzasadnił on ten wyjątek również „interesem publicznym, aby instytucje mogły korzystać z opinii swoich służb prawnych, wydanych w pełnej niezależności” (
34
). I tak jak już wskazywałem, to właśnie ową praktykę orzeczniczą prawodawca zatwierdził w rozporządzeniu nr 1049/2001.
39.
W ten sposób została stworzona zasada nieujawniania opinii prawnych, która obejmuje między innymi wszystkie oceny prawne dokonane przez służby prawne instytucji w przedmiocie projektów prawodawczych. I choć niektóre państwa członkowskie, jak na przykład Szwecja, przyjęły w swych krajowych porządkach prawnych rozwiązanie odwrotne, wszak mamy tu do czynienia z wynikiem politycznego wyboru prawodawcy wspólnotowego, który dał się przekonać przywołanymi powyżej racjami.
40.
W istocie interes chroniony wyjątkiem poufności ustanowionym dla porad prawnych usprawiedliwia co do zasady tajność wszystkich opinii prawnych służb prawnych instytucji, wydawanych w sprawie projektów prawodawczych. Dostęp do dowolnej z takich opinii może ze swej istoty stanowić konkretne i rzeczywiste zagrożenie dla możliwości danej instytucji w zakresie otrzymywania od swojej służby prawnej opinii uczciwej, obiektywnej i pełnej, a tym samym użytecznej dla tej instytucji pod kątem dokonywania oceny zgodności z prawem danego aktu prawnego. Ujawnienie takiej opinii prowadziłoby służbę prawną do zachowania większego umiaru i ostrożności przy sporządzaniu owej opinii, aby nie wpływać na zdolność decyzyjną instytucji. Użyteczność, jaką instytucja mogłaby zatem czerpać z owej opinii, zostałaby istotnie osłabiona. Co więcej, należy obawiać się, że ewentualność ujawnienia jej opinii prawnych mogłaby w przyszłości doprowadzić służbę prawną do wyrażania sedna sprawy jedynie w formie ustnej, co ze swej istoty osłabiłoby przejrzystość w stopniu większym niż stosowanie zasady nieujawniania opinii prawnych. Należy bowiem przypomnieć, że lepsze może czasami stać się wrogiem dobrego. Ponadto, gdyby instytucja zdecydowała się nie podzielić negatywnej opinii swojej służby prawnej, ujawnienie tej ostatniej mogłoby, w przypadku późniejszego sądowego zaskarżenia tego aktu, zaszkodzić instytucji w zakresie możliwości obrony jej działania przed sądem, zwłaszcza że byłaby ona tam reprezentowana przez jej służbę prawną.
41.
Wbrew twierdzeniom obydwu wnoszących odwołanie, nie ma więc potrzeby rozróżniania ocen prawnych zawartych w opinii prawnej na te, które zasługują na ochronę przewidzianą w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 i na te, które na taką ochronę nie zasługują. W szczególności sprzeczne z chronionym interesem byłoby podejmowanie wysiłku rozróżniania na opinie „pozytywne” lub „nieszkodliwe”, które powinny zostać ujawnione, i opinie „negatywne” lub „delikatne”, które muszą pozostać poufne. Jak Rada słusznie odpowiedziała, odmowa ujawnienia stanowiłaby dowód na to, że chodzi o opinię negatywną, co niosłoby za sobą wszystkie wcześniej przywołane niszczące skutki, których właśnie wyjątek poufności ma na celu uniknąć. Nie można zresztą zgodzić się z rządem szwedzkim, według którego należałoby wziąć pod uwagę stan, w jakim znajdują się prace nad danym aktem prawodawczym. W tym miejscu również Rada słusznie podniosła, że akt prawny może w każdej chwili zostać zakwestionowany w trybie pytania prejudycjalnego lub zarzutu sprzeczności z prawem. W tej kwestii można jedynie zgodzić się z Sądem, według którego „zważywszy na szczególny charakter opinii służb prawnych nie wydaje się, aby dokumenty te musiały, co do zasady, tracić, z biegiem czasu, swój poufny charakter”. Dodał on w istocie, że „ujawnienie ich mogłoby zawsze stanowić zagrożenie dla interesu publicznego stabilności wspólnotowego porządku prawnego oraz prawidłowego funkcjonowania instytucji wspólnotowych, albowiem upływ czasu niekoniecznie zmienia powody […] usprawiedliwiające taki wyjątek od prawa dostępu” (
35
). Dlatego też rozważania biorące pod uwagę upływ czasu nie pozwalają na skuteczne kwestionowanie tego, że rozporządzenie nr 1049/2001 ustanowiło zasadę nieujawniania dotyczącą wszystkich opinii prawnych. To jednak nie oznacza, że rozważania te nie wywierają żadnego wpływu, wszelako, jak zobaczymy, uwzględnienie upływu czasu może wywierać wpływ jedynie na etapie oceny przeważającego interesu publicznego, który uzasadniałby ujawnienie opinii prawnej w trybie odstępstwa od zachowania poufności, której podlega ona co do zasady.
42.
Jak zatem widać, samą istotą interesu publicznego, któremu służy wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, jest ochrona poufności wszystkich opinii prawnych wydawanych na temat projektów prawodawczych. Sąd więc słusznie uznał za zgodną z prawem sporną odmowę dostępu, „uwzględniając szczególny rodzaj tego dokumentu”, a także ze względu na to, że „niezależny charakter opinii prawnych jej Służby Prawnej […] stanowi interes godny ochrony” (
36
).
43.
Jak przeto orzekł Sąd już przy innej okazji, o ile nie ulega wątpliwości to, że „spoczywający na instytucji obowiązek dokonania konkretnej i indywidualnej oceny treści dokumentów, o których mowa we wniosku o dostęp, jest rozwiązaniem mającym charakter zasady […], które stosuje się do wszystkich wyjątków wymienionych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001, niezależnie od dziedziny, której dotyczą objęte wnioskiem dokumenty” (
37
), o tyle zakres, w jakim wymóg ten zostaje nałożony w ramach stosowania wyjątku poufności opinii prawnych w stosunku do stosowania innych wyjątków, jest odmienny. W tych ostatnich przypadkach to, czy ujawnienie dokumentu może prowadzić do rzeczywistego zagrożenia chronionego interesu, zależy nie tylko od przedmiotu dokumentu, ale także od charakteru informacji w nim zawartych. Na przykład fakt, że dokument dotyczy działań kontrolnych lub śledczych, nie przesądza jeszcze o tym, że jego ujawnienie automatycznie pociągałoby za sobą ryzyko narażenia na niebezpieczeństwo powodzenia tych działań, narażając tym samym ochronę celów owych działań kontrolnych lub śledczych (
38
). Podobnie fakt, że dokument zawiera informacje lub oceny negatywne na temat sytuacji politycznej lub ochrony praw człowieka w państwie trzecim, niekoniecznie oznacza, że jego ujawnienie miałoby wpływ na stosunki międzynarodowe Unii (
39
).
44.
Chętnie zgodzę się, że sugerowana przeze mnie analiza istotnie ogranicza badanie każdego przypadku stosowania wyjątku poufności opinii prawnych z osobna. Powtórzę raz jeszcze jednakże, że jest to jedynie wynikiem trudności w nadaniu skuteczności i rozsądnego znaczenia przepisowi prawnemu całkowicie wewnętrznie sprzecznemu.
45.
Z powyższego wynika, że Sąd nie zlekceważył wymogu dotyczącego indywidualnego i konkretnego badania żądanych dokumentów przy stosowaniu wyjątku poufności opinii prawnych.
2. Wyjątek od wyjątku wyprowadzony z istnienia przeważającego interesu publicznego.
46.
Poufność opinii prawnych nie ma jednak charakteru absolutnego. Zasada nieujawniania tych opinii sformułowana w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z literą tego przepisu, musi ustąpić, jeśli „przeważający interes publiczny” usprawiedliwia ujawnienie żądanego dokumentu. Poza tym konkretne badanie dokumentu, o który wystąpiono, narzuca się również ze względu na potrzebę wyważenia interesów chronionych przez wyjątek od prawa dostępu przewidziany odnośnie do opinii prawnych z jednej strony, i ewentualnego przeważającego interesu publicznego z drugiej (
40
).
47.
W tym względzie Maurizio Turco zarzuca Sądowi, iż ten niesłusznie orzekł, że przeważający interes publiczny, który mógłby usprawiedliwić ujawnienie dokumentu, musi co do zasady różnić się od zasad przejrzystości, otwartości i demokracji lub udziału obywateli w procesie decyzyjnym, które leżą u podstaw rozporządzenia nr 1049/2001, chyba że wnioskodawca wykaże, że ze względu na szczególne okoliczności danego przypadku odwołanie się do tych zasad jest tak nieodzowne, iż przeważa nad potrzebą ochrony spornego dokumentu. Zarzuca on również Sądowi, że ten na własne życzenie znalazł się w sytuacji niemożności zweryfikowania, czy Rada we właściwy sposób wyważyła przeważający interes publiczny i potrzebę ochrony opinii prawnych, a to poprzez niewydanie nakazu przedstawienia mu spornej opinii prawnej.
a) Określenie przeważającego interesu publicznego
48.
Pierwszy z wyżej wskazanych zarzutów podnosi delikatną kwestię charakteru „przeważającego interesu publicznego” w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, który usprawiedliwiałby ujawnienie opinii prawnej na zasadzie odstępstwa od zasady poufności, która co do zasady jest gwarantowana dokumentom tego rodzaju. Należy więc zastanowić się, czy chodzi tutaj o interes publiczny polegający na dostępie do dokumentów, który w specyficznych okolicznościach tej sprawy przeważa nad interesem publicznym przyświecającym ochronie opinii prawnych, czy może raczej o jakiś inny interes publiczny, przeważający względem interesu publicznego polegającego na dostępie do dokumentów?
49.
Opowiadając się za drugą z powyższych opcji, Sąd nałożył na wnioskodawcę zadanie wskazania interesu publicznego, który byłby odmienny i przeważający wobec interesu publicznego przejrzystości, otwartości i demokracji oraz udziału obywateli w procesie decyzyjnym. Zadanie to jest tak przytłaczające, iż przyznanie dostępu do jakiegoś dokumentu ze względu na istnienie przeważającego interesu publicznego staje się niemal niemożliwe (
41
). Zadanie to napotyka na niemożliwą do przezwyciężenia trudność określenia takich rodzajów interesów publicznych, które byłyby ważniejsze niż „zwykły” interes publiczny związany z przejrzystością.
50.
Tymczasem takie rozumienie rozporządzenia nr 1049/2001 wcale nie wynika z jego treści. Nie przekonuje mnie argument przedstawiony przez Sąd, że ze względu na to, iż zasady przejrzystości, otwartości, demokracji i udziału obywateli w procesie decyzyjnym przyświecają całości przepisów tego rozporządzenia, przeważający interes publiczny, który mógłby usprawiedliwić ujawnienie dokumentu na zasadzie odstępstwa od zasady poufności opinii prawnych, musi co do zasady być różny. W rzeczywistości, to co według mnie wynika z ostatniego zdania art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, to spoczywający na zainteresowanej instytucji obowiązek zapewnienia równowagi między interesem publicznym chronionym za pomocą wyjątku poufności a interesem publicznym polegającym na dostępie do dokumentów, przy uwzględnieniu treści żądanego dokumentu i szczególnych okoliczności sprawy. Innymi słowy, jeśli chodzi o wyjątek poufności opinii prawnych, ratio legis tego przepisu jest takie, że o ile interes publiczny, któremu służy ochrona opinii prawnych co do zasady, przeważa nad interesem publicznym dostępu do dokumentów, o tyle możliwe jest, że analiza okoliczności sprawy i treści opinii prawnej, o którą wystąpiono, może przechylić szalę interesów na drugą stronę.
51.
Takiej wykładni bronił również rzecznik generalny Geelhoed, twierdząc, że „z brzmienia […]” drugiego i trzeciego ustępu art. 4 tego rozporządzenia „wyraźnie wynika”, iż przepisy te „zobowiązują […] instytucje badające kwestię, czy należy odmówić dostępu do dokumentów, do zachowania równowagi w ochronie interesu indywidualnego poprzez odmowę ujawnienia (jak na przykład ochrona interesów handlowych, postępowanie przed sądem lub daną instytucją, proces podejmowania decyzji) w stosunku do ogólnego interesu publicznego w udostępnieniu danego dokumentu” (
42
). Również raczej w tym kierunku wydaje się zmierzać orzecznictwo Sądu późniejsze w stosunku do wydania zaskarżonego wyroku. Przywołując wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 3, Sąd podnosi, że na ich mocy instytucje dysponują swobodnym uznaniem „pozwalającym im wyważyć interes w postaci zachowania tajemnicy ich obrad oraz interes obywatela w uzyskaniu dostępu do dokumentów” (
43
).
52.
Wydaje mi się, że tylko taki sposób rozumienia tych przepisów umożliwia zapewnienie skuteczności wyjątkowi od wyjątków poufności wyprowadzonemu z istnienia przeważającego interesu publicznego. Potwierdzają to przykłady przeważającego interesu publicznego przedstawione przez Radę na rozprawie. Mimo że podziela ona analizę Sądu, zgodnie z którą należy odróżnić je od zasad, które leżą u podstaw rozporządzenia nr 1049/2001, przykłady te ukazują trudność, a wręcz niemożliwość dokonania takiego rozróżnienia. Dotyczy to również przywołanej już możliwości ujawniania opinii prawnych niebudzących kontrowersji: możliwość ta tłumaczy się tym, że cel ochrony opinii prawnych, który polega na zapewnieniu instytucjom możliwości korzystania ze szczerych i niezależnych opinii, oraz obawa powstawania przyczynków do zaskarżania zgodności z prawem określonego aktu prawodawczego, nie wymaga poufności tych opinii, przez co pierwszeństwo odzyskuje interes publiczny dostępu do dokumentów. Podobnie rzecz się ma z hipotezą dotyczącą opinii prawnej wydanej w celu jej opublikowania, co znajduje swoje uzasadnienie w tym, że jej ujawnienie ma właśnie na celu zamknięcie wszelkich dyskusji na temat zgodności z prawem określonego działania instytucji.
53.
Podobnie dana instytucja musi również wziąć pod uwagę fakt, że upływ czasu może spowodować, iż rozważania dotyczące interesu publicznego usprawiedliwiającego, co do zasady, poufność opinii prawnych, mogą stracić na aktualności, przeważając szalę się na korzyść interesu publicznego przejrzystości. W szczególności ma to miejsce w sytuacji, gdy akt prawny będący przedmiotem żądanej opinii prawnej zostanie uchylony.
54.
W tym przypadku Rada powinna była więc wyważyć potrzebę ochrony opinii prawnych związaną z ochroną stabilności wspólnotowego porządku prawnego i niezależnością opinii swojej Służby Prawnej z jednej strony i interes publiczny przejrzystości z drugiej strony. Wbrew orzeczeniu Sądu w zaskarżonym wyroku (
44
), taki obowiązek wyważenia interesów, spoczywający na danej instytucji, nie może ograniczać się do uprzedniego wykazania przez wnioskodawcę, że ze względu na szczególne okoliczności danego przypadku zasada przejrzystości zyskuje takie znaczenie, iż przeważa ona nad potrzebą ochrony danej opinii prawnej. Oznaczałoby to zapomnienie o tym, że jednym z powodów nałożenia na daną instytucję obowiązku przeprowadzenia konkretnego i indywidualnego badania jest właśnie ów obowiązek wyważenia interesów publicznych (
45
). Prowadziłoby to zresztą do obciążenia wnioskodawcy zbyt dużym ciężarem dowodowym: jak bowiem można wykazać interes w ujawnieniu opinii prawnej kosztem będącego zasadą interesu, polegającego na zapewnieniu jej poufności, w sytuacji, gdy nie zna się jej treści? Najczęściej sprowadzi się to do przywołania w sposób ogólny przeważającego interesu publicznego, jak miało to miejsce w tym przypadku. Jedynie Rada może, a nawet musi, dokonać takiej oceny w oparciu o treść danego dokumentu i szczególnych okoliczności sprawy. Poza tym wydaje się, że w orzeczeniu późniejszym od wyroku, będącego przedmiotem niniejszego odwołania, Sąd nie chciał już obciążać wnioskodawcy takim ciężarem dowodowym. Orzekł on bowiem, że fakt, iż podmiot występujący o udzielenie dostępu nie wskaże żadnego interesu publicznego innego od zasad przejrzystości i demokracji, „nie oznacza automatycznie, że wyważenie istniejących interesów nie jest konieczne”, albowiem „przywołanie tych samych zasad może, w świetle szczególnych okoliczności przypadku, być tak ostre, że wykracza poza potrzebę ochrony spornych dokumentów” (
46
).
55.
Dlatego też orzekając, że przeważający interes publiczny, mogący usprawiedliwić ujawnienie dokumentu, musi co do zasady różnić się od zasad przejrzystości, otwartości i demokracji lub udziału obywateli w procesie decyzyjnym, które stanowią podstawy rozporządzenia nr 1049/2001, chyba że wnioskodawca wykaże, że ze względu na szczególne okoliczności danego przypadku odwołanie się do tych zasad nabiera takiego znaczenia, że przeważa to nad potrzebą ochrony spornego dokumentu, Sąd dokonał niewłaściwej wykładni art. 4 ust. 2 zdanie ostatnie rozporządzenia 1049/2001, przez co dopuścił się błędu co do prawa.
b) Kontrola wyważania interesów publicznych
56.
Maurizio Turco, popierany przez rząd niderlandzki, zarzuca również Sądowi, że ten nie uwzględnił jego wniosku o zastosowanie środków organizacji postępowania w przedmiocie wezwania Rady do przedstawienia Sądowi spornej opinii prawnej. Przez to Sąd nie był w stanie, jego zdaniem, skontrolować, czy Rada odpowiednio oceniła wchodzące w grę interesy publiczne. Tymczasem to do Sądu należy kontrola sposobu, w jaki dana instytucja wyważyła interesy publiczne, które to wyważenie jest konieczne dla zastosowania wyjątku poufności opinii prawnych, choć pozostawia tej instytucji duży margines swobody uznania. Skuteczna kontrola sądowa normalnie zakłada, że Sąd zapoznał się z treścią spornych opinii prawnych, przy pełnym zapewnieniu poufności wobec strony skarżącej, na co zezwala mu art. 67 § 3 regulaminu. W tym właśnie celu zresztą Sąd zwykle wzywa daną instytucję do przedłożenia mu spornej opinii prawnej (
47
). Przydatność takiego środka organizacji postępowania zawsze jednak zależy od oceny, która leży w gestii Sądu w każdym konkretnym postępowaniu. W tym przypadku, jak wykazałem, ponieważ Sąd błędnie zinterpretował pojęcie przeważającego interesu publicznego, który uzasadniałby odstępstwo od zasady poufności opinii prawnych, nie jest ani konieczne, ani możliwe wypowiedzenie się na temat zasadności zarzutu podniesionego przez Maurizia Turca w tym zakresie.
III — Orzeczenie co do istoty sprawy
57.
Zgodnie z art. 61 Statutu Trybunału Sprawiedliwości, gdy odwołanie jest zasadne, Trybunał Sprawiedliwości może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala. Tak jest w tym przypadku. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Rada odmówiła ujawnienia danej opinii prawnej ze względu na przeważający interes publiczny przywołany przez Maurizia Turca, ponieważ uznała, że przeważającym interesem publicznym, o którym mowa w art. 4 ust. 2 zdanie ostatnie rozporządzenia nr 1049/2001, nie może być interes publiczny przejrzystości i otwartości procesu decyzyjnego. Wychodząc z tego błędnego założenia prawnego Rada nie przeprowadziła oceny, czy interes publiczny przejrzystości mógłby w tym przypadku przeważyć nad potrzebą ochrony, która co do zasady usprawiedliwia poufność opinii prawnych, i w ten sposób uzasadnić ujawnienie danej opinii prawnej. Tym samym zarzut podniesiony przez Maurizia Turca w pierwszej instancji, w myśl którego Rada nie zbadała istnienia przeważającego interesu publicznego, na który się on powołał, jest zasadny. Z tych względów należy stwierdzić nieważność spornej decyzji odmawiającej ujawnienia dokumentu będącego przedmiotem sporu.
IV — Wnioski
58.
Ze względu na powyższe, proponuję Trybunałowi:
—
uchylenie wyroku Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie T-84/03 Turco przeciwko Radzie jako naruszającego prawo wspólnotowe poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 4 ust. 2 zdanie ostatnie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji,
—
stwierdzenie nieważności decyzji Rady z dnia 19 grudnia 2002 r. odmawiającej Mauriziowi Turcowi dostępu do opinii Służby Prawnej w sprawie projektu dyrektywy ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	T-84/03, Rec. s. II-4061.
(
3
)	Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43).
(
4
)	Zobacz pkt 78 zaskarżonego wyroku.
(
5
)	Zaskarżony wyrok, pkt 79.
(
6
)	Ibidem.
(
7
)	Wyroki z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C-197/99 P Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I-8461, pkt 81; oraz z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-404/04 P Technische Glaswerke Ilmenau przeciwko Komisji, pkt 90.
(
8
)	Dla przypomnienia, ostatnio, zob. wyrok z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C-266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-1233, pkt 63; wyrok Sądu z dnia 12 września 2007 r. w sprawie T-36/04 API przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3201, pkt 53.
(
9
)	Punkt 61 zaskarżonego wyroku.
(
10
)	Zobacz zasady postępowania w zakresie publicznego dostępu do dokumentów Rady i Komisji z dnia 6 grudnia 1993 r., 93/730/WE, (Dz.U. L 340, s. 41); decyzja Rady 93/731/WE z dnia 20 grudnia 1993 r. (Dz.U. L 340, s. 43); decyzja Komisji 94/90/EWWIS, WE, Euratom z dnia 8 lutego 1994 r. (Dz.U. L 46, s. 58) oraz decyzja Parlamentu Europejskiego 97/632/WE, EWWiS, Euratom z dnia 10 lipca 1997 r. (Dz.U. L 263, s. 27).
(
11
)	Wyrok Sądu z dnia 7 grudnia 1999 r. w sprawie T-92/98 Interporc przeciwko Komisji, Rec. s. II-3521, pkt 41.
(
12
)	Już w przeszłości zresztą Sąd wyraźnie orzekł w ten właśnie sposób: zob. wyrok Sądu z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawach połączonych T-391/03 i T-70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2023, pkt 89 oraz ww. wyrok w sprawie API przeciwko Komisji, pkt 60.
(
13
)	Punkt 65 zaskarżonego wyroku.
(
14
)	Zobacz postanowienie przewodniczącego Sądu z dnia 3 marca 1998 r. w sprawie T-610/97 R Carlsen i in. przeciwko Radzie, Rec. s. II-485.
(
15
)	Doktryna nie myliła się zresztą w tym zakresie, dostrzegając tu powtórkę rozwiązania ze sprawy Carlsen: zob. w szczególności M. E. De Leeuw, „The regulation on public access to European Parliament, Council and Commission documents in the European Union: are citizens better off?”, ELR tom 28 (2003), nr 3, s. 324, 334; S. Peers, „The new regulation on access to documents: a critical analysis”, YEL 2002, s. 385, 400.
(
16
)	Projekt rozporządzenia 2000/C 177 E/10 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego i Komisji (Dz.U. 2000, C 177 E, s. 70).
(
17
)	Projekt kompromisu przygotowany przez prezydencję francuską w grudniu 2000 r. (dok. 14938/00 z dnia 22 grudnia 2000 r.
(
18
)	Zmieniony projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie dostępu opinii publicznej do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, COM (2001) 299 wersja ostateczna, Dz.U. 2001, C 240 E, s. 165.
(
19
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawach połączonych C-174/98 P i C-189/98 P Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji, Rec. s. I-1, pkt 27; jak również wyroki Sądu z dnia 6 lutego 1998 r. w sprawie T-124/96 Interporc przeciwko Komisji, Rec. s. II-231, pkt 49–52; z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie T-174/95 Svenska Journalistförbundet przeciwko Radzie, Rec. s. II-2289, pkt 110–112; z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie T-204/99 Mattila przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. II-2265, pkt 87 oraz z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie T-211/00 Kuijer przeciwko Radzie, Rec. s. II-485, pkt 55 i 56.
(
20
)	Zobacz między innymi wyrok z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie C-353/99 P Rada przeciwko Hautala, Rec. s. I-9565, pkt 26–30; jak również wyrok Sądu z dnia 12 października 2000 r. w sprawie T-123/99 JT’s Corporation przeciwko Komisji, Rec. s. II-3269, pkt 44 oraz ww. wyrok w sprawie Kuijer przeciwko Radzie, pkt 57.
(
21
)	Odnośnie do takiej „promocji” prawa dostępu do dokumentów pozwolę sobie na odesłanie do wyjaśnień, jakie zawarłem w mojej opinii z dnia 18 lipca 2007 r. w nadal zawisłej przed Trybunałem sprawie C-64/05 P Szwecja przeciwko Komisji, pkt 37–40.
(
22
)	Zobacz w szczególności ww. wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 61–63.
(
23
)	Aby przypomnieć ten obowiązek konkretnej i indywidualnej oceny, zob. ostatnio wydany ww. wyrok w sprawie API przeciwko Komisji, pkt 54–56; zob. też wcześniejsze wyroki Sądu z dnia 13 kwietnia 2005 r. w sprawie T-2/03 Verein für Konsumenteninformation przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1121, pkt 69–74; z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie T-237/02 Technische Glaswerke Ilmenau przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-5131, pkt 77–79 oraz ww. wyrok sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 105, 115–117.
(
24
)	Punkt 69 zaskarżonego wyroku.
(
25
)	Punkt 70 zaskarżonego wyroku.
(
26
)	Punkty 71 i 72 zaskarżonego wyroku.
(
27
)	Zobacz pkt 75 zaskarżonego wyroku.
(
28
)	Zobacz w szczególności ww. wyroki w sprawie JT’s Corporation przeciwko Komisji, pkt 46, i 65; w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 130; wyrok z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie Technische Glaswerke Ilmenau przeciwko Komisji, pkt 77, 80–83; oraz w sprawie API przeciwko Komisji, pkt 66–68.
(
29
)	Zobacz w szczególności ww. wyroki w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 83; oraz w sprawie API przeciwko Komisji, pkt 67.
(
30
)	Punkt 74 zaskarżonego wyroku.
(
31
)	Opinia w sprawie C-350/92 Hiszpania przeciwko Radzie (wyrok z dnia 13 lipca 1995 r., Rec. s. I-1985, I-1988, pkt 35).
(
32
)	Powyżej, pkt 26 opinii.
(
33
)	Zobacz ww. w przypisie 14 postanowienie w sprawie Carlsen i in. przeciwko Radzie, pkt 46.
(
34
)	Postanowienie z dnia 23 października 2002 r. w sprawie C-445/00 Austria przeciwko Radzie, Rec. s. I-9151, pkt 12; wyrok Sądu z dnia 8 listopada 2000 r. w sprawie T-44/97 Ghignone i in. przeciwko Radzie, RecFP s. I-A-223 i II-1023, pkt 48; oraz postanowienie Sądu z dnia 10 stycznia 2005 r. w sprawie T-357/03 Gollnisch i in. przeciwko Parlamentowi, Zb.Orz. str II-1, pkt 34.
(
35
)	Wyżej wspomniane postanowienie w sprawie Carlsen i in. przeciwko Radzie, pkt 50.
(
36
)	Punkty 78 i 79 zaskarżonego wyroku.
(
37
)	Wyżej wspomniane wyroki w sprawie Technische Glaswerke Ilmenau przeciwko Komisji, pkt 85; oraz w sprawie API przeciwko Komisji, pkt 57.
(
38
)	Zobacz ww. wyrok w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 104–134.
(
39
)	Zobacz ww. wyrok w sprawie Kuijer przeciwko Radzie.
(
40
)	Zobacz podobnie ww. wyrok w sprawie API przeciwko Komisji, pkt 54.
(
41
)	Jak słusznie podkreślono to w doktrynie: zobacz w szczególności H. R.  Kranenborg, „Is it time to revise the European regulation on public access to documents?”, European public law, tom 12, 2006, nr 2, s. 251, w szczególności str 259 oraz 261 i 262.
(
42
)	Opinia w ww. sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 27.
(
43
)	Wyrok Sądu z dnia 25 kwietnia 2007 r., w sprawie T-264/04 WWF European Policy Programme przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-911, pkt 44.
(
44
)	Zobacz pkt 83 zaskarżonego wyroku.
(
45
)	Zobacz ww. wyrok w sprawie API przeciwko Komisji, pkt 54.
(
46
)	Ibidem, pkt 97.
(
47
)	Zobacz ww. wyroki w sprawie Mattila przeciwko Radzie i Komisji, pkt 18; w sprawie Kuijer przeciwko Radzie, pkt 21; oraz w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 36.