62023CC0048
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 5 септември 2024 година (
1
)
Дело C‑48/23
Alajärven Sähkö Oy и др.,
Elenia Verkko Oyj
срещу
Energiavirasto
(Преюдициално запитване, отправено от Markkinaoikeus (Търговски съд, Финландия)
„Преюдициално запитване — Вътрешен пазар на електроенергия — Директива (ЕС) 2019/944 — Член 57, параграфи 4 и 5 — Независимост на националните регулаторни органи — Член 59 — Задължения и правомощия на тези органи — Установяване на методики за контрол — Национална правна уредба, която има за цел да намали цените за разпределение на електроенергия, без да засяга пряко тарифите за пренос и разпределение и/или методиките за тяхното изчисление — Решение на регулаторен орган да адаптира съответно методиките си за контрол — Право на правителството на държава членка да дава общи насоки, които не са свързани със задълженията и правомощията на регулаторния орган — Обхват на това право“
I. Въведение
1.
Директива (ЕС) 2019/944 (
2
) предвижда, че държавите членки следва да осигурят независимостта на националните регулаторни органи в рамките на вътрешния пазар на електроенергия. На тези органи се възлага по-специално задължението да определят или одобряват, въз основа на прозрачни критерии, тарифите за пренос и разпределение и/или методиките им за изчисление.
2.
До каква степен тази директива позволява на правителството на държава членка да намали равнището на разходите на операторите на разпределителни мрежи на електроенергия, за да намали тарифите за потребителите, без да накърни независимостта на националния регулаторен орган? Това по същество е въпросът, поставен от Markkinaoikeus (Търговски съд, Финландия).
3.
Преюдициалното запитване е отправено в рамките на производство, образувано по жалба на Alajärven Sähkö Oy и др. и Elenia Verkko Oyj (наричано по-нататък „Elenia“), мрежови оператори, относно решенията на Energiavirasto (Орган за енергийно регулиране, Финландия), национален регулаторен орган, да промени методиките си за контрол, свързани с определянето на възвращаемостта на мрежовите оператори вследствие на приемането на закон, който има за цел да намали цените за разпределение на електроенергията.
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
4.
Член 1 от Директива 2019/944, озаглавен „Предмет“, гласи:
„Настоящата директива установява общите правила за производството, преноса, разпределението, съхраняването на енергия и доставката на електроенергия, както и разпоредби относно защитата на потребителите, с оглед на създаването на наистина интегрирани, конкурентни, ориентирани към потребителя, гъвкави, справедливи и прозрачни пазари на електроенергия в Съюза.
Като се използват предимствата на интегрирания пазар, с настоящата директива се цели да се гарантират достъпни и прозрачни цени и разходи за енергията за потребителите, висока степен на сигурност на енергийните доставки, както и плавен преход към устойчива нисковъглеродна енергийна система. С настоящата директива се определят основните правила, свързани с организацията и функционирането на електроенергийния сектор на Съюза, […] и за правилата за независимост на регулаторните органи на държавите членки.
Настоящата директива установява и начини за сътрудничество между държавите членки, регулаторните органи и операторите на преносните системи с цел създаване на напълно взаимосвързан вътрешен пазар на електроенергия, който увеличава интеграцията на електроенергията от възобновяеми източници, свободната конкуренция и сигурността на доставките“.
5.
Член 57 от тази директива, озаглавен „Определяне и независимост на регулаторните органи“, предвижда:
„1.   Всяка държава членка определя един-единствен регулаторен орган на национално равнище.
[…]
4.   Държавите членки гарантират независимостта на регулаторния орган и безпристрастното и прозрачно упражняване на правомощията му. За тази цел държавите членки гарантират, че при изпълнението на регулаторните функции, възложени му съгласно настоящата директива и свързаното с нея законодателство, регулаторният орган:
a)
е правно отделен и функционално независим от други публични и частни образувания;
б)
гарантира, че персоналът му и лицата, отговорни за управлението му:
i)
действат независимо от пазарни интереси; и
ii)
не търсят или не получават преки инструкции от правителство или друго публично или частно образувание при изпълнение на своите регулаторни функции. Това изискване не засяга тясното сътрудничество, при необходимост, с други релевантни национални органи, нито общите политически насоки, давани от правителството, които не са свързани с регулаторните правомощия и задължения съгласно член 59.
5.   За да защитят независимостта на регулаторния орган, държавите членки по-специално гарантират, че:
a)
регулаторният орган може да взема автономни решения, независимо от всякакви политически органи;
[…]“.
6.
Член 59 от тази директива, озаглавен „Задължения и правомощия на регулаторните органи“, гласи:
„1.   Регулаторният орган има следните задължения:
a)
определя или одобрява, в съответствие с прозрачни критерии, […] тарифите за пренос или разпределение или техните методики, или и двете;
[…]
м)
определя или одобрява стандартите и изискванията за качество на услугите и качество на доставките или […] допринася за това съвместно с други компетентни органи и […] наблюдава съответствието с нормите за сигурност и надеждност на мрежата и […] прави преглед на резултатите от минали периоди в това отношение;
[…]
7.   Освен в случаите, когато [Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER)] е компетентна за определянето и одобряването на условията и реда или методиките за изпълнение на мрежовите кодекси и насоки съгласно глава VII от Регламент (ЕС) 2019/943[ (
3
)] съгласно член 5, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2019/942[ (
4
)] с оглед на координирания им характер, регулаторните органи отговарят за определянето и одобряването своевременно преди влизането им в сила поне на националните методики, използвани за изчисляване или установяване на реда и условията за:
a)
свързването и достъпа до националните мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение или методиките за определянето им, като тези тарифи или методики дават възможност да се направят необходимите инвестиции в мрежите по начин, който позволява тези инвестиции да осигурят жизнеспособността на мрежите;
[…]“.
Б.
Финландското право
7.
Член 19 от Sähkömarkkinalaki (588/2013) (Закон за пазара на електроенергия (588/2013), изменен с Laki sähkömarkkinalain muuttamisesta (730/2021) (Закон за изменение на Закона за пазара на електроенергия (730/2021), наричан по-нататък „Закон 730/2021“ (
5
)) (наричан по-нататък „Закон за пазара на електроенергия“), озаглавен „Задължение за развитие на мрежата“, гласи:
„Мрежовият оператор трябва да поддържа, експлоатира и развива електроенергийната си мрежа и връзките с други мрежи съгласно изискванията, предвидени за експлоатацията на електроенергийни мрежи, и разумните нужди на ползвателите на мрежата, за да гарантира достъпа до електроенергия в достатъчно добро качество за ползвателите на мрежата си.
Електроенергийната мрежа трябва да се проектира, изгради и поддържа така, че:
(1)
да изпълнява изискванията за качество относно експлоатацията на електроенергийни мрежи и освен това техническото качество на преноса и разпределението на електроенергия да е добро;
[…]
(6)
мрежовият оператор да може да предоставя на ползвателите на мрежата услугите по пренос и разпределение по икономически ефективен начин;
[…]“.
8.
Член 51 от този закон, озаглавен „Изисквания за качество относно експлоатацията на разпределителната мрежа“, съдържа подробни разпоредби в това отношение.
9.
Член 52 от същия закон, озаглавен „План за развитие на разпределителната мрежа“, предвижда:
„Изграждането на разпределителна мрежа на оператор на разпределителна мрежа трябва да се основава на прозрачен план за развитие на разпределителната мрежа, който да съдържа:
1)
план за ключови инвестиции в разпределителната мрежа, необходими за поддържането на преносния капацитет на разпределителната мрежа и за свързването на нови мощности за производство на електроенергия и нови консуматори към разпределителната мрежа в следващите десет години, включително зарядни станции за електромобили и за нуждата от електроенергия, подавана откъм сушата за морски и вътрешни плавателни съдове;
2)
мерки, чието прилагане води до изпълнението и поддържането на уредените в членове 51 и 119 от посочения закон изисквания в разпределителната мрежа;
3)
план за евентуалното използване на гъвкаво потребление на електроенергия, съхранение на електроенергия, мерки за енергийна ефективност на оператора на разпределителна мрежа и други ресурси като алтернативи за разширяването на преносния капацитет на разпределителната мрежа;
[…]“.
10.
Член 119 от същия закон, озаглавен „Преходна разпоредба относно надеждността на експлоатацията на разпределителни мрежи“, гласи:
„Най-късно до 31 декември 2028 г. операторът на разпределителна мрежа трябва да изпълни изискванията, посочени в член 51, първа алинея, точки 2 и 3, в своя район на отговорност. Изискванията трябва да бъдат изпълнени до 31 декември 2019 г. за най-малко 50 % от всички потребители на разпределителната мрежа, освен за вторите жилища, и до 31 декември 2023 г. за най-малко 75 % от всички потребители на разпределителната мрежа, освен за вторите жилища.
Ако делът на подземните кабели от мрежата със средно напрежение в района на отговорност на оператора на разпределителната мрежа не надвишава 60 % към 31 декември 2018 г., операторът на разпределителна мрежа трябва да изпълни изискванията на член 51, първа алинея, точки 2 и 3 в своя район на отговорност най-късно до 31 декември 2036 г. В този случай изискванията трябва да бъдат изпълнени за най-малко 75 % от всички потребители на разпределителната мрежа най-късно до 31 декември 2028 г., освен за вторите жилища“.
11.
В подготвителните работи за Закон 730/2021, в подробните мотиви за изменение на член 119 от Закона за пазара на електроенергия се посочва по-специално следното: „Продължаването на срока за изпълнението на изискванията относно надеждността на експлоатацията на разпределителни мрежи сериозно променя регулаторната среда на операторите на разпределителни мрежи. Насочващото действие на разпоредбите на член 119, втора и трета алинеи от същия закон би трябвало да е в съответствие с останалия надзор на мрежите. Ето защо поради предложенията за изменение на посочените разпоредби дори при методиките за контрол на определянето на таксите за достъп до мрежата би трябвало да се вземат предвид продължаването на срока за изпълнението на изискванията относно сигурността на доставките и свързаните с това промени в инвестициите на операторите на разпределителни мрежи и финансирането им. Последиците от промяната на регулаторната среда би трябвало да бъдат взети предвид например в различните елементи на инвестиционно финансиране и стимулиране, съдържащи се в методиките за изчисление на тарифите на операторите на разпределителни мрежи“.
12.
Член 6 от Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) (Закон за надзора на пазарите на електроенергия и природен газ (590/2013), в редакцията си, приложима към спора по главното производство (наричан по-нататък „Законът за енергийния надзор“), озаглавен „Задачи на Органа за енергийно регулиране при осъществяване на дейността му като национален регулаторен орган“, гласи следното:
„При осъществяване на дейността си като национален регулаторен орган по смисъла на разпоредбите от правото на Европейския съюз в сектора на електроенергията и природния газ Органът за енергийно регулиране отговаря за:
1)
установяването в съответствие с предвидената процедура в този закон на методиките за определяне на тарифите за пренос и разпределение на електроенергия и природен газ за мрежовите оператори;
[…]
7)
надзора по спазването на правилата за безопасност и надеждност на електроенергийните и газопреносните мрежи, прегледа на резултатите на мрежите от минали периоди, както и участието в разработването на изисквания относно качеството на услугите на електроенергийните и газопреносните мрежи и на доставките на електроенергия и природен газ.
[…]“.
13.
Съгласно член 10 от този закон, озаглавен „Условия и методики, установени от Органа за енергийно регулиране“:
„Органът за енергийно регулиране приема решение (решение за установяване), с което установява преди въвеждането им условията за използването на услугите и посочените по-долу методики за определянето на тарифите за услугите, като тези условия и методики имат задължителен характер за мрежовите оператори, отговорните оператори на основни мрежи, отговорните оператори на преносни мрежи, както и за операторите на съоръжения за преработка на втечнен природен газ:
1)
методиките за определяне през референтния период на възвръщаемостта на мрежовия оператор от експлоатацията на мрежата и на събираните за услугите по пренос такси;
[…]“.
14.
Член 13 от посочения закон, озаглавен „Изменение на решението за установяване“, гласи:
„Органът [за енергийно регулиране] може да измени решението за установяване, като приеме ново решение по искане на адресата на решението за установяване или служебно по собствена инициатива. Решение за установяване с определен срок на действие може да се изменя по инициатива на адресата на същото или служебно от Органа [за енергийно регулиране], а решение за установяване с неопределен срок може да се изменя служебно от Органа [за енергийно регулиране], ако:
[…]
2)
изменението се основава на промяна в законодателството.
[…]“.
III. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
15.
С решения от 30 ноември 2015 г. (наричани по-нататък „решенията от 30 ноември 2015 г.“) Органът за енергийно регулиране установява методики за контрол за четвъртия и петия референтен период, а именно, от една страна, за периода от 1 януари 2016 г. до 31 декември 2019 г., и от друга страна, за периода от 1 януари 2020 г. до 31 декември 2023 г., които се отнасят до определянето на възвръщаемостта на оператор от експлоатирането на мрежата и таксите, събирани за услугите по пренос на електроенергия (наричани по-нататък „първоначалните методики за контрол“).
16.
С решения от 15 декември 2021 г. (наричани по-нататък „решенията от 15 декември 2021 г.“) Органът за енергийно регулиране изменя посочените по-горе решения от 30 ноември 2015 г. и първоначалните методики за контрол за периода от 1 януари 2022 г. до 31 декември 2023 г. В цитираните по-горе решения от 15 декември 2021 г. се посочва, че Органът за енергийно регулиране се самосезира за изменение на методиките за контрол поради влизането в сила на 1 август 2021 г. на Закон 730/2021.
17.
На 17 и 19 януари 2022 г. Alajärven Sähkö и Elenia подават пред Markkinaoikeus (Търговски съд), запитващата юрисдикция, жалба за отмяна на решенията от 15 декември 2021 г., тъй като първоначалните методики за контрол са променени чрез актуализация на приложимите единични цени при изчислението на възвръщаемостта на операторите на електроенергийни мрежи и чрез премахване на алтернативния метод на изчисление, приложим при определяне на безрисковия лихвен процент. В жалбата си жалбоподателите твърдят, че Органът за енергийно регулиране не е издал решенията си автономно като независим регулаторен орган, противно на изискваното от член 57 от Директива 2019/944.
18.
В писмената си защита Органът за енергийно регулиране иска от запитващата юрисдикция да отхвърли тези жалби, като по-конкретно твърди, че е извършил промяна на първоначалните методики за контрол поради приетите изменения на Закона за пазара на електроенергия и на Закона за енергийния надзор. Според Органа за енергийно регулиране националният законодател е преценил, че въпросните изменения изпълняват изискванията на правото на Съюза относно независимостта на националния регулаторен орган и че представляват само общи насоки.
19.
Запитващата юрисдикция подчертава, че трябва да се произнесе по въпроса дали чрез решенията си от 15 декември 2021 г. Органът за енергийно регулиране е можел да промени по средата на референтния период първоначалните методики за контрол. В рамките на тази проверка следва да се прецени дали измененията на Закона за пазара на електроенергия, въведени със Закон 730/2021, накърняват независимостта на Органа за енергийно регулиране, който е национален регулаторен орган по смисъла на член 57 от Директива 2019/944.
20.
В това отношение Органът за енергийно регулиране обосновава решенията си, като се позовава главно на подготвителните работи за Закон 730/2021. В цитираните решения се посочва по-специално, че след изменения на Закона за пазара на електроенергия в резултат на приемането на посочения по-горе закон Органът за енергийно регулиране е започнал да подготвя промените на първоначалните методики за контрол с цел адаптирането им към изискванията на националното законодателство. Съгласно същите решения основната цел на тези изменения на Закона за пазара на електроенергия е да се предоставят на Органа за енергийно регулиране нови инструменти за въздействие върху развитието на таксите за пренос на електроенергия, без да се застрашава развитието на сигурни и интелигентни електроенергийни мрежи.
21.
Освен това запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно законопроекта на правителството, в резултат на който е приет Закон 730/2021 (наричан по-нататък „законопроектът“), целта на измененията на Закона за пазара на електроенергия била да се търси начин да се ограничи повишаването на цените за електроразпределение чрез мерки, които намаляват равнището на разходите на операторите на разпределителни мрежи и задържат повишаването на равнището на разходите. В този смисъл законопроектът се отнасял до измененията на методиките за контрол, които Органът за енергийно регулиране впоследствие извършва след влизането в сила на измененията на Закон 730/2021, като изтъква, че законодателство, пряко свързано със съдържанието на посочените методики, не е условие за преразглеждане на тези методики.
22.
В законопроекта се уточнявало също, че в доклад, изготвен от Органа за енергийно регулиране по искане на Työ- ja elinkeinoministeriö (Министерството на труда и икономиката, Финландия) в хода на подготвителните работи за Закон 730/2021, се посочвало, че поради предложенията за изменение на националното законодателство, приложимо към операторите на мрежи за електроенергия, трябва да промени първоначалните методики за контрол още по отношение на текущия референтен период. Съгласно изложената в законопроекта оценка на Министерството на труда и икономиката обявените от Органа за енергийно регулиране промени в методиките на изчисление на тарифите за разпределение имали сериозно въздействие върху приходите на мрежовите оператори и възвръщаемостта от тях за собствениците на мрежи. Освен това в законопроекта се представяли оценки на финансовите последици от промените в методиките за контрол върху допустимото равнище на възвръщаемостта на операторите на разпределителни мрежи и върху събираните от клиентите им такси за разпределение.
23.
Освен това в доклад на Икономическия комитет, изготвен във връзка с парламентарното обсъждане на законопроекта, се посочва по-специално, че е необходима намеса в несъразмерната възвръщаемост на мрежовите оператори, възможна благодарение на досегашните методики на изчисление. Според този доклад на Икономическия комитет съгласно първоначалните методики за контрол стойността на мрежата се определяла въз основа на установените от Органа за енергийно регулиране единични цени на елементите. Тези единични цени обаче били фиксирани за осем години за периода 2016—2023 г., в резултат на което цените вече не отговаряли на действителното равнище на разходите. В посочения доклад се изтъквал фактът, че ключов фактор, на който се основават правилата за определяне на таксите за пренос на електроенергия и методиките за изчисление на тарифите, е стойността на електроенергийната мрежа и тя служи като основание за определяне на възвръщаемостта, както и че изричната цел на предложенията за изменение на националното законодателство е да се позволи промяна на модела на контрол по средата на текущия референтен период.
24.
Запитващата юрисдикция добавя, че Alajärven Sähkö и Elenia са изтъкнали пред нея, че изпълнението на следващите от подготвителните работи за Закон 730/2021 цели и въздействието върху независимостта на Органа за енергийно регулиране било видно и на практика от представените от тях документи, по-специално презентацията на Министерството на труда и икономиката на пресконференция на 15 октомври 2020 г. и презентацията на министъра на икономиката на пресконференция на 28 януари 2021 г.
25.
Според тази юрисдикция въведените със Закон 730/2021 изменения на Закона за пазара на електроенергия като такива не засягат пряко методиките за контрол на мрежовите оператори, които Органът за енергийно регулиране прилага при изчислението на разумната възвръщаемост на разпределителните дружества. Освен това посочените промени не са повлияли пряко нито на единичните цени, приложими при изчислението на възвръщаемостта, нито на безрисковия лихвен процент, приложим при изчислението на разумната норма на възвръщаемост. Както е описано в подготвителните работи към Закон 730/2021, целта на въпросните промени е била намаление на цената за разпределение на електроенергия. Съгласно съображенията в цитираните подготвителни работи на Органа за енергийно регулиране са били предоставени инструменти и основания за смяна на методиките за изчисление още по средата на референтния период, така че цената за разпределение на електроенергия да бъде намалена; като тези промените са били изложени и предварително са били оценени последиците от тях. Тези съображения очевидно са имали значение и при приемането от Органа за енергийно регулиране на решенията от 15 декември 2021 г.
26.
Запитващата юрисдикция счита, че от тълкуване от Съда се нуждае най-напред въпросът дали целта за ограничаване на повишаването на цената за разпределение на електроенергия и за намаляване на тази цена може да се разглежда като нещо различно от въпрос, засягащ задълженията и правомощията на националните регулаторни органи, предвидени в член 59 от Директива 2019/944, по-специално когато законодателната промяна цели например подобряване на ефективността на разходите на оператор на мрежа или в това отношение също може да става въпрос за общи насоки, които не са свързани с тези задължения и правомощия, и ако това е така, какви биха били условията за това. Според запитващата юрисдикция трябва да се установи също дали е от значение обстоятелството, че посочените по-горе съображения са изложени в подготвителните работи за Закон 730/2021 (
6
), и дали същите могат да се смятат за политически насоки по смисъла на член 59 от тази директива.
27.
При тези обстоятелства Markkinaoikeus (Търговски съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Какви основания следва да се включат и да се вземат предвид при преценката в кои случаи става въпрос за засягане на основните регулаторни задължения и правомощия на националния регулаторен орган по начин, който не запазва независимостта на националния регулаторен орган, установена в член 57, параграфи 4 и 5 от Директивата за вътрешния пазар на електроенергия, и в кои случаи става въпрос за общи насоки, които не са свързани с регулаторните задължения и правомощия по смисъла на член 59 от Директивата за вътрешния пазар на електроенергия?
2)
Трябва ли с оглед на изискването на независимост на националния регулаторен орган да се смята, че изменение на национално законодателство [като разглежданото в главното производство], което цели да окаже влияние върху цените за разпределение на електроенергия по описания в подготвителните работи във връзка с изменението на закона начин, чрез изменения на националния Закон за пазара на електроенергия, които се отнасят до регулаторната среда на системните оператори и които сами по себе си не засягат пряко нито тарифите за пренос или разпределение, нито методиките за тяхното изчисление, но вследствие на които националният регулаторен орган трябва да промени методиките си за контрол по средата на референтния период, е в съответствие с член 57, параграфи 4 и 5 от Директива 2019/944?“.
28.
Писмени становища пред Съда представят Alajärven Sähkö, Органът за енергийно регулиране, финландското и кипърското правителство и Европейската комисия.
IV. Анализ
29.
С преюдициалните си въпроси, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 57, параграфи 4 и 5 от Директива 2019/944, свързан с независимостта на националните регулаторни органи, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, която има за цел, както е посочено в подготвителните работи за разглеждания закон, да намали цените за разпределение на електроенергия, без като такава да засяга пряко тарифите за пренос и разпределение на електроенергия и/или методиките за тяхното изчисление, по смисъла на член 59, параграф 1, буква a) от същата директива, но в резултат на която националният регулаторен орган е променил методиките си за контрол по средата на референтния период.
30.
За да отговоря на този въпрос, ще разгледам, на първо място, обхвата на независимостта, предоставена на националните регулаторни органи с Директива 2019/944 (част А), след което, на второ място — спазването на независимостта на тези органи при изпълнението на задачата им да определят или одобряват тарифите за пренос и разпределение и/или методиките за тяхното изчисление (част Б).
А.
По обхвата на предоставената от Директива 2019/944 независимост на националните регулаторни органи
31.
В самото начало следва да се припомни, че член 194, параграф 1 ДФЕС предвижда, че в рамките на установяването или функционирането на вътрешния пазар и предвид необходимостта от опазване и подобряване на околната среда политиката на Съюза в областта на енергетиката има за цел, в дух на солидарност между държавите членки, да осигури функционирането на енергийния пазар, да обезпечи сигурността на енергийните доставки в Съюза, да насърчава енергийната ефективност и спестяването на енергия, както и разработването на нови и възобновяеми енергийни източници, и да подпомага взаимната свързаност на енергийните мрежи (
7
). Параграф 2 от този член предвижда, че без да се засяга прилагането на други разпоредби на Договорите, Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура, установяват необходимите мерки за постигане на целите, посочени в параграф 1, като тези мерки не засягат правото на дадена държава членка да определя условията за използване на енергийните си ресурси, да избира между различни енергийни източници и да определя общата структура на енергийното си снабдяване, без да се засягат разпоредбите на член 192, параграф 2, буква в) ДФЕС. Следователно, като установява компетентността на Съюза в областта на енергетиката, Договорът за функционирането на ЕС изрично предоставя на държавите членки правото да определят по-специално условията за използване на енергийните си ресурси. В крайна сметка в основата на настоящото дело стои въпросът за връзката между тези две компетентности — европейска и национална.
32.
Директива 2019/944, приета на основание член 194, параграф 2 ДФЕС, трябва да се тълкува във връзка с други актове за пазара на електроенергия, публикувани на същата дата, а именно Регламент (ЕС) 2019/941 (
8
) и Регламент 2019/943. Съгласно член 1, втора алинея от посочената директива същата определя основните правила, свързани с организацията и функционирането на електроенергийния сектор на Съюза, и по-специално правилата за независимост на регулаторните органи на държавите членки. Третата алинея на споменатия член предвижда, че тази директива установява и начини за сътрудничество между държавите членки, регулаторните органи и операторите на преносните мрежи с цел създаване на напълно взаимосвързан вътрешен пазар на електроенергия, който увеличава по-специално сигурността на доставките.
33.
С оглед на това член 57, параграф 4 от Директива 2019/944 предвижда, че държавите членки гарантират независимостта на регулаторния орган и безпристрастното и прозрачно упражняване на правомощията му. За да се гарантира такава независимост при изпълнението на регулаторните функции, възложени му съгласно настоящата директива и свързаното с нея законодателство, тази разпоредба предвижда, от една страна, в буква а), че регулаторният орган е правно отделен и функционално независим от други публични и частни образувания, и от друга страна, в буква б), подточки i) и ii), че персоналът му и лицата, отговорни за управлението му, действат независимо от пазарни интереси и не търсят или не получават преки инструкции от правителство или друго публично или частно образувание при изпълнение на своите регулаторни функции, като това изискване не засяга тясното сътрудничество, при необходимост, с други релевантни национални органи, нито общите политически насоки, давани от правителството, които не са свързани с регулаторните правомощия и задължения съгласно член 59 от посочената директива. Това обхваща задължението, по-специално посочено в член 59, параграф 1, буква а), което се изразява в определянето или одобряването, в съответствие с прозрачни критерии, на тарифите за пренос или разпределение или техните методики, или и двете. Освен това съгласно член 57, параграф 5, буква а) от посочената директива, за да защитят независимостта на регулаторния орган, държавите членки по-специално гарантират, че регулаторният орган може да взема автономни решения, независимо от всякакви политически органи (
9
).
34.
Макар все още да не е имал повод да тълкува член 57, параграфи 4 и 5 от Директива 2019/944, Съдът е постановил няколко решения относно член 35, параграфи 4 и 5 от Директива 2009/72, чийто текст е аналогичен на този на член 57, параграфи 4 и 5. От практиката на Съда следва да се направят следните изводи за настоящото дело.
35.
Що се отнася до понятието „независимост“, то не е дефинирано нито в член 57 от Директива 2019/944, нито в която и да е друга разпоредба на тази директива. В това отношение Съдът вече е постановил, че това понятие във връзка с държавните органи в обичайния си смисъл обикновено означава статут, осигуряващ на съответния орган възможността да действа напълно свободно от организациите, по отношение на които трябва да му се осигури независимост, защитен от всякакви указания или външно влияние (
10
). Тази независимост при вземане на решения означава в рамките на регулаторните задължения и правомощия, посочени в член 57 от тази директива, регулаторният орган да приема решенията си самостоятелно, въз основа само на обществения интерес, за да гарантира зачитането на преследваните с тази директива цели, без да е обвързан от външни инструкции на други публично- или частноправни субекти (
11
).
36.
Спазването на тази независимост има задължителен характер de jure и de facto. Така съгласно практиката на Съда компетентността, предоставена с Директива 2019/944 изключително на регулаторните органи, и тяхната независимост трябва да бъдат гарантирани спрямо всички политически органи, тоест не само спрямо правителството, но и спрямо националния законодател, който не може да отнема от регулаторните органи част от компетентността им и да я предоставя на други публични органи (
12
). В този смисъл Съдът е приел, че предоставянето на орган, различен от регулаторния орган, на правомощието да посочи определящи елементи за изчисляване на тарифите, що се отнася до определени съоръжения за пренос на електроенергия, като маржа на печалбата, е в противоречие с правото на Съюза (
13
).
37.
Освен това от практиката на Съда следва, че член 57, параграфи 4 и 5 от Директива 2019/944 изисква в случая представителите на националните министерства да не могат да използват участието си в тези процедури за регулирането на цени, за да упражняват какъвто и да било натиск върху регулаторния орган или да му дават инструкции, които могат да насочат неговите решения в рамките на задълженията и правомощията му, произтичащи от член 59 от тази директива. Посочената директива допуска правителството на държава членка да може, по-конкретно чрез участие на представители на свои министерства, да изрази становище пред националния регулаторен орган за начина, по който този орган би могъл да отчете обществения интерес в рамките на регулаторните си задължения, но това участие, и по-специално становищата, изразени от тези представители в процедурите за регулирането на цени, няма как нито да са задължителни, нито изобщо да се смятат от регулаторния орган за инструкции, с които той трябва да се съобразява при упражняването на своите задължения и правомощия (
14
). Освен това правилата за участието на представители на национални министерства в процедурите за регулирането на цени не трябва да накърняват обхвата на решенията на регулаторния орган, които са приети въз основа на задълженията и правомощията, залегнали в член 59. По-специално, когато тези задължения или правомощия го изискват, въпросните правила за участие не могат да препятстват задължителността и непосредствената приложимост на решенията на този орган, като например да изискват решенията — преди да бъдат изпълнени — да бъдат предварително приети или одобрени от тези представители (
15
).
38.
Така правомощията, запазени за регулаторните органи, попадат в областта на изпълнението въз основа на специализирана техническа преценка на действителността, а при упражняването на тези правомощия тези органи са подчинени на принципи и правила, установени посредством много подробна нормативна рамка на равнището на Съюза, ограничаващи свободата им на преценка и възпрепятстващи ги от приемането на политически по естеството си решения (
16
).
39.
Защо независимостта на регулаторния орган трябва да има такъв задължителен характер? В това отношение Съдът е уточнил, че пълната независимост на регулаторните органи по отношение на икономическите и публичните субекти, независимо дали са административни или политически органи, а в последния случай дали са носители на изпълнителната или на законодателната власт, е необходима, за да се гарантира, че взетите от регулаторните органи решения са безпристрастни и недискриминационни, изключвайки възможността за привилегировано третиране на предприятията и икономическите интереси, свързани с правителството, мнозинството или политическата власт изобщо, както и че освен това стриктното отделяне от политическата власт позволява на регулаторните органи да разположат дейността си в дългосрочна перспектива, която е необходима за постигането на целите на директивите за пазара на електроенергия (
17
). Целта на тази независимост е да се избегне конфликт на интереси в ущърб на потребителите. В това отношение един автор отбелязва, че такава независимост по отношение на регулирания сектор постепенно е придобила правна последователност посредством практиката на Съда, а впоследствие и във вторичното право (
18
). Запазването на независимостта на регулаторните органи има различни аспекти, които са анализирани от Съвета на европейските енергийни регулатори (CEER) (
19
).
40.
Макар да отдава предпочитание на широкото понятие за независимост на специфичните правомощия на независимите органи (
20
), установената в правото на Съюза система не изключва все пак възможността държавите членки да могат, при определени условия, да осъществяват намеса във функционирането на пазара на електроенергия. Всъщност в член 59 от Директива 2019/944 се съдържа списък, в който се изброяват задълженията и правомощията, възложени на регулаторните органи. Но макар и да се отнася до много области, този списък не обхваща целия пазар на електроенергия. Това означава, че държавите членки могат да приемат свои собствени разпоредби за националния пазар на електроенергия извън тези задължения и правомощия. Освен това в член 57, параграф 4, буква б), подточка ii) от тази директива се посочва, че изискването за независимост на персонала на регулаторния орган и на лицата, отговорни за управлението му, не засяга общите насоки, давани от правителството на съответната държава членка. Съгласно практиката на Съда от текста на тази разпоредба следва ясно, че подобни общи насоки не се отнасят нито до задълженията, нито до регулаторните правомощия, предвидени в член 59 от посочената директива (
21
).
41.
Както се уточнява в съображение 87 от Директива 2019/944, тази директива и Директива 2009/73/ЕО (
22
)„не лишават държавите членки от възможността да установяват и провеждат тяхната национална енергийна политика. От това следва, че в зависимост от конституционните разпоредби на държавата членка определянето на политическата рамка, в която следва да работят регулаторните органи, например относно сигурността на доставките, би могла да е от компетентността на държавата членка. Въпреки това общите енергийни политически насоки, давани от държавата членка, следва да не накърняват независимостта или автономността на регулаторните органи“.
42.
С това съображение се установява изрична връзка между, от една страна, общите политически насоки, приети от правителството на държава членка, които не се отнасят само до персонала на регулаторния орган и до лицата, отговорни за управлението му, по смисъла на член 57, параграф 4, буква б), подточка ii) от Директива 2019/944, но също и до всички действащи лица на пазара на електроенергия, и от друга страна, сигурността на доставките, която съгласно член 59, параграф 1, буква м) от същата директива не е непременно от компетентността на регулаторния орган (
23
). От това съображение следва също така, че държавите членки могат да определят в по-общ план своята национална енергийна политика, както е предвидено в член 194, параграф 2 ДФЕС (
24
). Следователно правителството на държава членка има право да приема общи политически насоки, по-специално относно „сигурността на доставките“ на електроенергия.
43.
Директива 2019/944 не дава определение на понятието „сигурност на доставките“. В това отношение изглежда целесъобразно да се направи позоваване на Регламент 2019/941, в член 2, точка 1 от който „сигурност[та] на доставките на електрическа енергия“ се определя като „способността на дадена електроенергийна система да гарантира снабдяването с електрическа енергия на клиентите при ясно установени показатели, както са определени от съответните държави членки“. Тази способност се изразява в „нормата за надеждност“, която посочва по прозрачен начин необходимото равнище на сигурност на доставките за държавата членка (
25
) и която се изчислява, като се използва най-малко стойността на загубите от прекъсване на електроснабдяването, както и стойността на разходите за нов вход за даден срок, и се изразява като „очаквана непредоставена електроенергия“ и „очаквани загуби от прекъсване на електроснабдяването“ (
26
).
44.
В заключение, както отбелязва Комисията в писменото си становище, Директива 2019/944 цели да се постигне баланс между изискването за независимост на националните регулаторни органи, от една страна, и правото на държавата членка да определя националната си енергийна политика в области, които не попадат в изключителната компетентност на тези регулаторни органи, по-специално по отношение на сигурността на доставките на електроенергия, от друга страна.
Б.
По зачитането на независимостта на националните регулаторни органи при изпълнението на задължението им да определят или одобряват тарифите за пренос и разпределение и/или методиките за тяхното изчисление
45.
Съгласно член 59, параграф 1 от Директива 2019/944 регулаторният орган има задължение да определя или одобрява, в съответствие с прозрачни критерии, тарифите за пренос или разпределение или техните методики, или и двете (
27
). Освен това член 59, параграф 7, буква а) предвижда, че по принцип регулаторните органи отговарят за определянето и одобряването своевременно преди влизането им в сила поне на националните методики, използвани за изчисляване или установяване на реда и условията за свързването и достъпа до националните мрежи, включително тарифите за пренос и разпределение или методиките за определянето им, като тези тарифи или методики дават възможност да се направят необходимите инвестиции в мрежите по начин, който позволява тези инвестиции да осигурят жизнеспособността на мрежите. От практиката на Съда следва, че тълкуване на тези разпоредби в смисъл, че национално правителство има право да определя или одобрява методиките за изчисляване на тарифите за достъп до мрежата, би застрашило постигането на преследваните с тази директива цели (
28
).
46.
В конкретния случай, видно от формулировката на втория преюдициален въпрос, запитващата юрисдикция приема, че сам по себе си Закон 730/2021 не засяга пряко нито тарифите за пренос или разпределение, нито методиките за тяхното изчисление. Тя обаче иска да се установи дали този закон не е засегнал непряко независимостта на Органа за енергийно регулиране, който впоследствие е променил методиките си за контрол по средата на референтния период.
47.
Макар да се позовава на Закон 730/2021, запитващата юрисдикция има предвид по-конкретно подготвителните работи за този закон, а именно изготвения от правителството законопроект. От преюдициалното запитване, както и от писмените становища на Alajärven Sähkö и на финландското правителство е видно, че като е приел този закон, финландският парламент е одобрил в този вид съдържащите се в законопроекта законодателни предложения. При тези обстоятелства, в отговор на въпроса на запитващата юрисдикция, съдържащ се в точка 26 от настоящото заключение, смятам, че подготвителните работи за посочения закон могат да се смятат за общи насоки, дадени от правителството на съответната държава членка по смисъла на Директива 2019/944 (
29
). При всички положения, както следва от цитираната в точка 36 от настоящото заключение съдебна практика, независимостта на националния регулаторен орган трябва да бъде гарантирана по отношение на всякакви политически органи, тоест не само на правителството на съответната държава членка, но и на националния законодател.
48.
Запитващата юрисдикция подчертава, че целта на Закон 730/2021, както става ясно от тези подготвителни работи, е да намали цените за разпределение на електроенергия във Финландия. Във връзка с това по-специално законопроектът е съдържал оценки на финансовите последици от промените в методиките за контрол върху допустимото равнище на възвръщаемостта на операторите на разпределителни мрежи и върху таксите за разпределение, събирани от клиентите на операторите на разпределителни мрежи. Освен това в писмените си становища Alajärven Sähkö и Elenia поддържат, че законопроектът съдържа много точни изчисления за начина, по който този закон би засегнал решенията на Органа за енергийно регулиране относно методиките за изчисление.
49.
В писменото си становище финландското правителство посочва, че от 2000 г. насам бурите и големите количества сняг са причинили значителни смущения в електроразпределителните мрежи във Финландия, което е довело до прекъсване на електрозахранването. Ето защо в първоначалната си редакция, влязла в сила на 1 септември 2013 г., Законът за пазара на електроенергия възлагал на мрежовите оператори цели, които били свързани с подобряване на сигурността на разпределителните мрежи и които тези оператори трябвало да постигнат в районите си поетапно до края на 2028 г. (
30
) През 2016 г. електроразпределителните дружества информирали своите клиенти за особено големи увеличения на цените им, което накарало правителството да въведе в този закон разпоредби, влезли в сила на 1 септември 2017 г. и целящи по-специално да улеснят удължаването на срока за изпълнение на изискванията, свързани със сигурността на разпределителните мрежи, за да се намали равнището на разходите на операторите на разпределителни мрежи и да се ограничи увеличението на цените за пренос на електроенергия. Встъпилото в длъжност през 2019 г. правителство е предвидило тези мерки да продължат да се прилагат, като е предложило мерки относно развитието и сигурността на разпределителните мрежи, тъй като Органът за енергийно регулиране бил компетентен да променя методиките за изчисление на таксите за пренос и разпределение на електроенергия.
50.
Също така според финландското правителство със Закон 730/2021 се внасят следните изменения: първо, в съответствие с новия член 119 от Закона за пазара на електроенергия е приет допълнителен период от осем години за прилагане на изискванията за надеждност на експлоатацията на разпределителните мрежи, второ, добавена е разпоредба, по-специално член 19, втора алинея, точка 6) от този закон, съгласно която мрежовият оператор трябва да може да предоставя на ползвателите на мрежата услугите по пренос и разпределение по икономически ефективен начин, и трето, член 52 от посочения закон, свързан с плана за развитие на разпределителната мрежа, е допълнен така, че този план да може в бъдеще да се използва за насърчаване и контрол на ефективността на разходите за развитието на разпределителната мрежа, по-специално като се изисква в плана да се посочи дали мрежовият оператор използва активно потреблението, мерки за енергийна ефективност, съхранение на електроенергия или други ресурси като вариант за разширяването на преносния капацитет на разпределителната мрежа. Това правителство добавя, че с оглед на предизвиканото с тези изменения облекчаване на изискванията в областта на сигурността на доставките Органът за енергийно регулиране е имал основание да промени методиките за изчисление на тарифите за разпределение, за да попречи на операторите на мрежи да събират от своите клиенти недължимо високи такси за разпределение.
51.
В това отношение, що се отнася до компетентността на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, следва да се отбележи, че системата за сътрудничество, установена от член 267 ДФЕС, е основана на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда. В производство, образувано съгласно този член, националните разпоредби трябва да се тълкуват от юрисдикциите на държавите членки, а не от Съда, и той не бива да се произнася относно съвместимостта на норми на вътрешното право с разпоредбите на правото на Съюза. За сметка на това Съдът е компетентен да предостави на националната юрисдикция всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които да ѝ позволят да прецени съвместимостта на нормите на вътрешното право с правната уредба на Съюза (
31
).
52.
Като цяло сам по себе си фактът, че правителството на държава членка се стреми да намали цените за разпределение на електроенергия, не изглежда несъвместим с член 57, параграфи 4 и 5 от Директива 2019/944. Всъщност, както беше отбелязано по-горе, тази директива не лишава държавите членки от възможността да определят своята национална енергийна политика.
53.
Несъмнено упражняването на правомощията на държавата членка да определя националната си енергийна политика по своето естество неминуемо се отразява на разходите за функциониране на електроенергийната мрежа. Затова на практика невинаги е лесно да се направи разграничение между изпълнението на националната енергийна политика и спазването на правомощията на регулаторния орган (
32
). Макар и практиката на Съда да е критикувана (
33
), струва ми се, че тя позволява да се прокара разграничителна линия между правомощията на регулаторния орган и тези на държавата членка.
54.
Всъщност при определянето на националната си енергийна политика държавата членка разполага с правомощието да вземе решение относно равнището на сигурност на доставките на електроенергия, когато не е предоставила това правомощие на регулаторния орган. Така държава членка разполага с право да избере по-ниска норма за надеждност на енергийните си мрежи, ако прецени, че предходната норма води до прекомерни общи разходи, като същевременно не застрашава жизнеспособността на тези мрежи. Това понижаване на нормата за надеждност по принцип води до намаляване на инвестиционните разходи за операторите на преносни и разпределителни мрежи, което в крайна сметка трябва да доведе до намаляване на тарифите за потребителите. Това не означава, че на практика държавата членка определя тарифите за пренос и разпределение и/или техните методики за изчисление. Всъщност влиянието върху методиките за изчисление на тарифите на операторите на разпределителни мрежи се явява напълно косвен резултат от законния интерес на държавата членка да избере равнището на сигурност на доставките на електроенергия.
55.
Освен това съгласно член 194, параграф 2 от ДФЕС държавите членки са компетентни да определят условията за използване на енергийните си ресурси. На пръв поглед фактът, че държава членка задължава мрежовите оператори да предоставят на ползвателите услуги по пренос и разпределение по икономически ефективен начин и че планът за развитие на разпределителната мрежа може в бъдеще да позволи насърчаването и контрола на ефективността на разходите за развитието на тази мрежа, изглежда, попада в обхвата на тази компетентност. Всъщност държавите членки имат право да се стремят към възможно най-доброто използване на енергийните си ресурси.
56.
За сметка на това, след като съгласно член 59, параграф 1, буква а) от Директива 2019/944 регулаторният орган има задължение да определя или да одобрява тарифите за пренос и разпределение и/или техните методики за изчисление, именно единствено той следва да определя методиките за изчисление и размера на тези тарифи. В това отношение Съдът отбелязва, че правителството на държава членка не може да установява методики за определяне на таксите за достъп до мрежата и да решава в какви случаи и в какви рамки националният регулаторен орган може да установява посочените условия или методики или да ги одобрява по искане на мрежовия оператор, както и в какви конкретни случаи на използване на мрежата и при какви условия регулаторният орган може в особени случаи да одобрява или отказва прилагането на отделни тарифи за достъп до нея (
34
).
57.
Следователно, както посочва Комисията в писменото си становище, измененията на националната уредба не биха били в съответствие с Директива 2019/944, ако в тях се определяше подробно въздействието им върху тарифите за пренос и разпределение и/или методиките за тяхното изчисление, доколкото съгласно членове 57 и 59 от тази директива регулаторният орган разполага с изключителната компетентност да преценява последиците от направените промени, по-специално по отношение на нормата на надеждност, и да ги отразява в методиките за определяне на цените.
58.
В това отношение Alajärven Sähkö и Elenia изтъкват, че Министерството на икономиката и труда, министърът, отговарящ за пазара на електроенергия, и финландският парламент са дали на Органа за енергийно регулиране много подробни указания относно измененията, които той е трябвало да направи след приемането на Закон 730/2021, на определените преди това от него методики за контрол, което е представлявало заобиколен начин за определяне на тарифите за пренос и разпределение и/или на методиките за тяхното изчисление. От своя страна Органът за енергийно регулиране поддържа, че неговият информационен доклад, който се отнася до методиките за контрол на разумния характер на определянето на тарифите за експлоатация на електроенергийната мрежа, е изготвен независимо и че с оглед на предвидимостта на законодателния процес е желателно регулаторният орган да може да предоставя независими експертни становища относно потенциалното въздействие на измененията на националното законодателство. Доколкото подобно становище има за цел да разясни на националния законодател въздействието на тези изменения върху тарифите за пренос и разпределение и/или методиките за тяхното изчисление, смятам, че то не накърнява независимостта на регулаторния орган, при положение че той е можел да действа самостоятелно, единствено въз основа на обществения интерес, за да гарантира зачитането на преследваните с посочената директива цели, без да е обвързан от външни инструкции на други правни субекти (
35
), което запитващата юрисдикция следва да провери.
59.
Добавям, че съгласно формулировката на втория преюдициален въпрос Органът за енергийно регулиране „трябва да промени методиките си за контрол“ вследствие на приемането на Закон 730/2021, което може да се разбира в смисъл, че на Органа за енергийно регулиране е било наложено такова задължение. Същевременно от акта за преюдициално запитване е видно, че в решенията си от 15 декември 2021 г. Органът за енергийно регулиране посочва, че разглежда служебно случая, свързан с методиките за контрол след влизането в сила на този закон. Освен това в писменото си становище Органът за енергийно регулиране посочва, че правилната формулировка на въпроса би била „счита за необходимо да измени методиките си за контрол“, в смисъл че съгласно член 13, първа алинея, точка 2 от Закона за енергийния надзор Органът за енергийно регулиране може да промени решението си за определяне на методите за контрол с оглед на развитието на националното законодателство и че тази разпоредба изрично предоставя на регулаторния орган правомощието да преценява необходимостта от и основанията за методиките за контрол, както и тези, свързани с измененията им. Следователно самият Орган за енергийно регулиране смята, че не е действал в рамките на обвързана компетентност по отношение на определянето на тарифите за пренос и разпределение и/или на техните методики за изчисление.
60.
Освен това в писменото си становище кипърското правителство отбелязва, че съгласно формулировката на втория преюдициален въпрос националният регулаторен орган е изменил методиките си за контрол „по средата на референтен период“. От това посоченото правителство стига до извода, че подобно изменение не изглежда в съответствие с член 59, параграф 7 от Директива 2019/944, съгласно който регулаторните органи отговарят за определянето и одобряването „своевременно преди влизането им в сила“ поне на националните методики, използвани за изчисляване на тарифите за пренос и разпределение, или техните методиките за изчисление, и би накърнило независимостта на националния регулаторен орган, ако му бъде наложено. Следва обаче да се отбележи, че запитващата юрисдикция не отправя запитване до Съда относно прилагането във времето на решенията от 15 декември 2021 г. Всъщност актът за преюдициално запитване не съдържа никакво изложение в това отношение. При тези условия не се налага да бъде разглеждан този въпрос.
61.
В крайна сметка запитващата юрисдикция следва да провери дали Закон 730/2021 попада в рамките на правомощията, предоставени на държава членка с Директива 2019/944, а именно дали дейността на съответната държава членка е строго ограничена до установяването на нейната национална енергийна политика, по-специално по отношение на сигурността на доставките на електроенергийната мрежа и на условията за използване на енергийните ѝ ресурси, или е засегнала изключителното правомощие на националния регулаторен орган да установява тарифите за пренос и разпределение и/или техните методики за изчисление.
62.
С оглед на всичко изложено считам, че член 57, параграфи 4 и 5 от Директива 2019/944 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска правна уредба на държава членка, която има за цел, както е посочено в подготвителните работи за тази уредба, да окаже влияние за намаляване на цените за разпределение на електроенергия, без като такава да засяга пряко тарифите за пренос и разпределение на електроенергия и/или методиките за тяхното изчисление, но в резултат на която националният регулаторен орган е променил методиките си за контрол, доколкото тази правна уредба отразява общите насоки, определени от правителството на държавата членка по отношение на нейната национална енергийна политика, по-специално по отношение на определянето на равнището на сигурност на доставките и условията за използване на енергийните ресурси, които не попадат в обхвата на задълженията и правомощията на регулаторния орган по смисъла на член 59 от тази директива.
V. Заключение
63.
С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси на Markkinaoikeus (Търговски съд, Финландия) по следния начин:
„Член 57, параграфи 4 и 5 от Директива (ЕС) 2019/944 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска правна уредба на държава членка, която има за цел, както е посочено в подготвителните работи за тази уредба, да окаже влияние за намаляване на цените за разпределение на електроенергия, без като такава да засяга пряко тарифите за пренос и разпределение на електроенергия и/или методиките за тяхното изчисление, но в резултат на която националният регулаторен орган е променил методиките си за контрол, доколкото тази правна уредба отразява общите насоки, определени от правителството на държавата членка по отношение на нейната национална енергийна политика, по-специално по отношение на определянето на равнището на сигурност на доставките и условията за използване на енергийните ресурси, които не попадат в обхвата на задълженията и правомощията на регулаторния орган по смисъла на член 59 от тази директива“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС (ОВ L 158, 2019 г., стр. 125). В член 72 Директива 2019/944 предвижда, че Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (ОВ L 211, 2009 г., стр. 55) се отменя от 1 януари 2021 г.
(
3
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно вътрешния пазар на електроенергия (ОВ L 158, 2019 г., стр. 54).
(
4
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година за създаване на Агенция на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ОВ L 158, 2019 г., стр. 22).
(
5
)	Законът 730/2021 влиза в сила на 1 август 2021 г.
(
6
)	В това отношение запитващата юрисдикция се позовава на решение от 29 април 2004 г., Björnekulla Fruktindustrier (C‑371/02, EU:C:2004:275).
(
7
)	Вж. решение от 15 юли 2021 г., Германия/Полша (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, т. 37 и цитираната съдебна практика).
(
8
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година за готовност за справяне с рискове в електроенергийния сектор и за отмяна на Директива 2005/89/ЕО (ОВ L 158, 2019 г., стр. 1).
(
9
)	В същия смисъл съображение 80 от Директива 2019/944 предвижда, че регулаторните органи следва да могат да вземат решения по отношение на всички важни въпроси, свързани с регулирането, за да функционира правилно вътрешният пазар на електроенергия, като е необходимо тези органи да бъдат напълно независими от всякакви други обществени или частни интереси. Посоченото съображение освен това уточнява, че това не възпрепятства нито съдебния контрол, нито парламентарния надзор в съответствие с конституционното право на държавите членки.
(
10
)	Вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Германия (Транспониране на директиви 2009/72 и 2009/73) (C‑718/18, наричано по-нататък „решението Комисия/Германия“, EU:C:2021:662, т. 108, и цитираната съдебна практика).
(
11
)	Вж. в този смисъл решение Комисия/Германия, точка 109 и цитираната съдебна практика.
(
12
)	Вж. в този смисъл решение Комисия/Германия, точка 130.
(
13
)	Вж. решение от 29 октомври 2009 г., Комисия/Белгия (C‑474/08, EU:C:2009:681, т. 29—31).
(
14
)	Вж. в този смисъл решение от 11 юни 2020 г.Prezident Slovenskej republiki (C‑378/19, EU:C:2020:462, т. 62 и 63). Във връзка с това дело вж. Rizzuto, F. The Independance of National Regulatory Authorities: Is There Now an Autonomous EU LAW concept of Independance of General Application? — European Competition and Regulatory Law Review, 2021, vol. 5, No. 1, 64—75.
(
15
)	Вж. в този смисъл решение от 11 юни 2020 г., Prezident Slovenskej republiki (C‑378/19, EU:C:2020:462, т. 64).
(
16
)	Вж. в този смисъл решение Комисия/Германия, точка 132.
(
17
)	Вж. решение Комисия/Германия, точка 112. В точка 126 от това решение Съдът е приел също така, че принципът на демокрация не е пречка за съществуването на публични органи, които се намират извън класическата йерархия на администрацията, в по-малка или по-голяма степен са независими от правителството и често имат регулаторни функции или изпълняват задължения, които не трябва бъдат подчинени на политическо влияние, като същевременно са задължени да спазват закона под контрола на компетентните юрисдикции, както и че обстоятелството, че на националните регулаторни органи е предоставен статут на независимост от общата администрация, само по себе си не е в състояние да лиши тези органи от тяхната демократична легитимност, тъй като те не са лишени от всякакво влияние от страна на парламента.
(
18
)	Вж. Delzangles, H. L’indépendance des autorités de régulations sectorielles, communications électroniques, énergie et postes — докторска дисертация, защитена на 30 юни 2008 г. в Université de Bordeaux IV (Франция), по-специално стр. 234.
(
19
)	Вж. доклада (достъпен само на английски език) на CEER, озаглавен „Safeguarding the independence of regulators — Insights from Europe’s energy regulators on powers, resources, independence, accountability and transparency“, 13 декември 2016 г., на разположение на интернет адрес: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/C16-RBM-06‑03_SafeguardingNRAIndependence_PUBLIC‑13-Dec-2016.pdf.
(
20
)	Вж. заключението на генерален адвокат Pitruzzella по дело Комисия/Германия (Транспониране на директиви 2009/72 и 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:20, т. 128).
(
21
)	Вж. в този смисъл решение Комисия/Германия, точка 110.
(
22
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (ОВ L 211, 2009 г., стр. 94).
(
23
)	В писменото си становище финландското правителство отбелязва, че с член 6, параграф 1, точка 7 от Закона за енергийния надзор националният законодател е предоставил на регулаторния орган не правомощие да одобрява или установява правила за безопасност и развитие на електроразпределителните мрежи, а задачата да следи за спазването на тези правила и да участва в разработването на изисквания, свързани с качеството на услугите на мрежите и доставката на електроенергия.
(
24
)	Вж. точка 31 от настоящото заключение.
(
25
)	Вж. член 25, параграф 1 от Регламент 2019/943.
(
26
)	Вж. член 25, параграф 3 от Регламент 2019/943. Например Кралство Белгия определя норма за надеждност от три часа. Вж. в този смисъл Кралски указ от 4 септември 2002 г. за изменение на Кралския указ от 31 август 2021 г. за определяне на нормата за надеждност и одобряване на стойностите на загубите от прекъсване на електроснабдяването и на разходите за навлизане на пазара (Moniteur belge от 14 септември 2022 г., стр. 67240).
(
27
)	Освен това съображение 82 от тази директива гласи, че регулаторните органи следва да определят или одобрят индивидуални мрежови тарифи за преносните и разпределителните мрежи или методика, или и двете, и че при всеки един от тези варианти независимостта на регулаторните органи при определянето на мрежовите тарифи съгласно член 57, параграф 4, буква б), подточка ii) следва да се запази.
(
28
)	Вж. в този смисъл решение Комисия/Германия, точка 113.
(
29
)	Освен това Alajärven Sähkö и Elenia изтъкват в писмените си становища, че във финландския правен ред подготвителните документи по законодателството, каквито са докладите на работните групи, становищата на парламентарните комисии и комитети, както и законопроектите на правителството, играят важна роля при тълкуването на законодателството и се използват редовно, за да се подпомогне изясняването на волята на законодателя, и че колкото по-подробни и актуални са подготвителните документи по законодателството, толкова по-голяма е тяхната реална тежест при тълкуването и прилагането на законодателството.
(
30
)	Финландското правителство посочва, че в първоначалния си вариант този закон е предвиждал задължението разпределителните мрежи да се проектират, изграждат и поддържат по такъв начин, че повреда на тези мрежи, дължаща се на бури или на тежестта на снега, да не води до прекъсване на електроразпределението за повече от шест часа в градските райони и 36 часа в останалите райони.
(
31
)	Вж. решение от 8 май 2024 г., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România (Сдружения на магистрати) (C‑53/23, EU:C:2024:388, т. 14 и цитираната съдебна практика).
(
32
)	Вж. във връзка с това Huhta, K. C‑718/18 Commission v. Germany: Critical Reflections on the Independence of National Regulatory Authorities in EU Energy Law. — European Energy and Environmental Law Review, 2021, vol. 30, No. 6, 255—265, в частност стр. 261. Според тази авторка решението по дело Комисия/Германия допълнително размива границата между общите насоки на енергийната политика, формулирани от държава членка, и въпросите, които са от изключителната компетентност на националните регулаторни органи, доколкото държавите членки, а не регулаторните органи, разполагат с широка свобода на преценка при определянето на това какво представлява обществен интерес. Споменатата авторка освен това подчертава, че няма национална енергийна политика, която да може да избегне заемането на позиция относно цените на енергията и нейното ценообразуване, така че общите насоки на енергийната политика е твърде вероятно да повлияят на условията, при които се определят тарифите.
(
33
)	Вж. Huhta, K., op. cit., р. 261.
(
34
)	Вж. решение Комисия/Германия, точки 114—116. Вж. също решение от 3 декември 2020 г., Комисия/Белгия (Пазари на електроенергия и на природен газ) (C‑767/19, EU:C:2020:984, т. 98—115).
(
35
)	Вж. точка 35 от настоящото заключение.