ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
7 janvier 2004(1)
«Directive 85/337/CEE - Évaluation des incidences de certains projets sur l'environnement - Mesure nationale accordant une autorisation d'exploitation minière sans effectuer une évaluation des incidences sur l'environnement - Effet direct des directives - Situation triangulaire»
Dans l'affaire C-201/02,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Royaume-Uni), et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
The Queen, à la demande de Delena Wells,
et
Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (JO L 175, p. 40),
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. P. Jann (rapporteur), faisant fonction de président de la cinquième chambre, MM. D. A. O. Edward et A. La Pergola, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
considérant les observations écrites présentées:
-
pour Mme Wells, par MM. R. Gordon, QC, et J. Pereira, barrister, mandatés par M. R. Buxton, solicitor,
-
pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme P. Ormond, en qualité d'agent, assistée de MM. D. Elvin, QC, et J. Maurici, barrister,
-
pour la Commission des Communautés européennes, par M. X. Lewis, en qualité d'agent, assisté de M. N. Khan, barrister,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales de Mme Wells, représentée par MM. R. Gordon et J. Pereira, mandatés par Mme S. Ring, solicitor, du gouvernement du Royaume-Uni, représenté par Mme R. Caudwell, en qualité d'agent, assistée de M. D. Elvin, et de la Commission, représentée par M. X. Lewis, assisté de M. N. Khan, à l'audience du 12 juin 2003,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 25 septembre 2003,
rend le présent
Arrêt
1
Par ordonnance du 12 février 2002, parvenue à la Cour le 6 mai suivant, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), a posé, en application de l'article 234 CE, cinq questions préjudicielles relatives à l'interprétation de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (JO L 175, p. 40).
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Ces questions ont été posées dans le cadre d'un litige opposant Mme Wells au Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions (ci-après le «Secretary of State») au sujet de l'octroi d'une nouvelle autorisation d'exploitation minière de la carrière de Conygar Quarry sans qu'ait été effectuée au préalable une évaluation des incidences sur l'environnement.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3
La directive 85/337 a pour objet, conformément à son cinquième considérant, d'introduire des principes généraux d'évaluation des incidences sur l'environnement en vue de compléter et de coordonner les procédures d'autorisation des projets publics et privés susceptibles d'avoir un impact important sur l'environnement.
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L'article 1er, paragraphe 2, de ladite directive définit la notion d'«autorisation» comme «la décision de l'autorité ou des autorités compétentes qui ouvre le droit du maître d'ouvrage de réaliser le projet».
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L'article 2, paragraphe 1, de la même directive dispose:
«Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l'octroi de l'autorisation, les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences.
Ces projets sont définis à l'article 4.»
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Dans son article 4, la directive 85/337 répartit les projets en deux grandes catégories, ceux susceptibles de par leur nature d'avoir des incidences notables sur l'environnement et ceux qui n'en auront pas nécessairement dans tous les cas. Ainsi, le paragraphe 2, de cette disposition prévoit:
«Les projets appartenant aux classes énumérées à l'annexe II sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10, lorsque les États membres considèrent que leurs caractéristiques l'exigent.
À cette fin, les États membres peuvent notamment spécifier certains types de projets à soumettre à une évaluation ou fixer des critères et/ou des seuils à retenir pour pouvoir déterminer lesquels, parmi les projets appartenant aux classes énumérées à l'annexe II, doivent faire l'objet d'une évaluation conformément aux articles 5 à 10.»
7
L'annexe II, point 2, sous c), de la directive 85/337 se réfère aux projets d'«extraction de minéraux autres que métalliques et énergétiques, comme le marbre, le sable, le gravier, le schiste, le sel, les phosphates, la potasse.»
La réglementation nationale
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Antérieurement à la Town Country and Planning Act 1947 (loi d'aménagement urbain et rural de 1947), le Town and Country Planning (General Interim Development) Order 1946 [arrêté de planification urbaine et rurale (développement général provisoire) de 1946] habilitait les autorités compétentes à accorder, par des «interim development orders» (arrêtés d'aménagement temporaire), des autorisations pour des opérations d'extraction de minéraux («old mining permissions») pour répondre aux besoins en matériaux de construction qui se sont manifestés pendant la période qui a immédiatement suivi la Deuxième Guerre mondiale.
9
Depuis lors, la Town and Country Planning Act, dans sa version de 1947 et ses versions subséquentes, constitue le principal instrument juridique en matière d'aménagement du territoire au Royaume-Uni.
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Cette loi prévoit des règles générales concernant tant l'adoption des autorisations en matière d'aménagement urbain que la modification ou le retrait de telles autorisations.
11
Ainsi, selon les articles 97 et 100 de la Town and Country Planning Act 1990, les autorités compétentes ont le pouvoir de retirer ou de modifier toute autorisation pour des motifs de planification. Le pouvoir de retrait peut être exercé à tout moment avant que les opérations autorisées aient été réalisées.
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En vertu des articles 1er et 11 de l'annexe 9 de la Town and Country Planning Act 1990, les autorités compétentes peuvent ordonner que l'utilisation des sols pour l'exploitation et l'extraction de minéraux soit abandonnée ou que la poursuite d'une telle utilisation soit soumise à certaines conditions.
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La Planning and Compensation Act 1991 (loi d'aménagement du territoire et d'indemnisation de 1991) prévoit, à son article 22, un régime particulier pour les «old mining permissions».
14
L'article 22, paragraphe 3, de la Planning and Compensation Act 1991 dispose que, si aucune exploitation importante n'a été effectuée au cours de la période de deux ans ayant pris fin le 1er mai 1991, aucune exploitation ne peut reprendre avant que «les conditions auxquelles doit être soumise l'autorisation d'exploitation ('old mining permission')» aient été fixées et enregistrées conformément au paragraphe 2 de cette disposition. En revanche, si aucune demande d'enregistrement n'a été présentée avant le 25 mars 1992, la «old mining permission» «devient caduque (article 22, paragraphe 4, et annexe 2, paragraphe 1, troisième alinéa, de la Planning and Compensation Act 1991).
15
L'annexe 2 de la Planning and Compensation Act 1991 décrit en détail les procédures de détermination des conditions d'enregistrement.
16
En vertu de l'annexe 2, articles 1er et 2, de la Planning and Compensation Act 1991, la demande d'enregistrement et de fixation des conditions d'exploitation doit être adressée à la Mineral Planning Authority (autorité chargée de l'aménagement du territoire en matière de minéraux) compétente (ci-après la «MPA»).
17
Si les conditions fixées par la MPA diffèrent de celles spécifiées dans la demande, le demandeur peut saisir le Secretary of State (annexe 2, article 5, paragraphe 2, de la Planning and Compensation Act 1991).
18
Selon l'article 22, paragraphe 7, de la Planning and Compensation Act 1991, les dispositions relatives aux «old mining permissions» sont censées avoir les mêmes effets que si lesdites dispositions faisaient partie de la Town and Country Planning Act 1990. Cette présomption a pour conséquence d'intégrer les dispositions relatives auxdites autorisations dans le régime d'aménagement général du territoire, pour autant qu'aucune disposition spécifique n'ait été prise par la Planning and Compensation Act 1991.
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Les Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations 1988 (règlements d'aménagement urbain et rural de 1988 - évaluation des incidences sur l'environnement) soumettent les autorisations d'exploitation minière accordées en vertu de la Town and Country Planning Act 1990 à une évaluation des incidences sur l'environnement conformément à la directive 85/337. Le régime prévu à l'article 22 de la Planning and Compensation Act 1991 pour les «old mining permissions» n'était, en revanche, pas considéré comme soumis à une telle procédure d'évaluation des incidences sur l'environnement.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
20
En 1947, une «old mining permission» avait été accordée pour la carrière de Conygar Quarry par «interim development order» en vertu du Town and Country Planning (General Interim Development) Order 1946.
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La carrière de Conygar Quarry comprend deux sites, d'une superficie légèrement supérieure à 7,5 ha chacun, séparés par une route, au bord de laquelle se trouve la maison de Mme Wells. Cette dernière a acheté sa maison en 1984, soit 37 ans après l'octroi de ladite autorisation d'exploitation, mais à une époque où cette carrière n'était plus exploitée depuis longtemps. Toutefois, au cours du mois de juin 1991, l'exploitation a repris pour une brève période.
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Il est admis que le site est extrêmement sensible sur le plan de l'environnement. La zone de la carrière ou celle qui est adjacente à cette dernière fait l'objet de nombreux classements importants pour la protection de la nature et de l'environnement.
23
Au début de l'année 1991, les propriétaires de la carrière de Conygar Quarry ont demandé à la MPA compétente l'enregistrement de leur «old mining permission» conformément à la Planning and Compensation Act 1991.
24
Cet enregistrement a été accordé par décision du 24 août 1992, tout en déclarant qu'aucune exploitation ne pouvait légalement avoir lieu à moins qu'une demande de fixation de nouvelles conditions ne soit présentée à la MPA et sous réserve que cette demande soit définitivement accordée (ci-après la «décision d'enregistrement»).
25
En conséquence, lesdits propriétaires ont demandé à la MPA compétente de fixer de nouvelles conditions d'exploitation.
26
La MPA compétente ayant imposé, par décision du 22 décembre 1994, des conditions plus sévères que celles proposées par les propriétaires de la carrière de Conygar Quarry, ceux-ci ont exercé leur droit de recours devant le Secretary of State.
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Par décision du 25 juin 1997, le Secretary of State a imposé 54 conditions d'exploitation, tout en laissant quelques points à l'appréciation de la MPA compétente (ci-après, ensemble avec la décision du 22 décembre 1994, la «décision de fixation de nouvelles conditions»).
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Ces points ont été approuvés par la MPA compétente, par décision du 8 juillet 1999 (ci-après la «décision d'approbation de points relevant des nouvelles conditions»).
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Ni le Secretary of State ni la MPA compétente n'ont examiné la question de savoir s'il était nécessaire de réaliser une évaluation des incidences sur l'environnement en application de la directive 85/337. À aucun moment une déclaration formelle en matière d'environnement n'a été prise en considération.
30
Par lettre du 10 juin 1999, Mme Wells a demandé au Secretary of State de prendre des mesures appropriées, à savoir retirer ou modifier l'autorisation d'exploitation, aux fins de remédier à l'absence d'évaluation des incidences sur l'environnement dans la procédure d'autorisation. Sa demande étant restée sans réponse, elle a alors introduit un recours devant la High Court of Justice.
31
Conformément à l'engagement pris devant cette juridiction lors de la première audience, le Secretary of State, par lettre du 28 mars 2001, a fourni une réponse motivée à la lettre de Mme Wells, dans laquelle il a refusé de retirer ou de modifier l'autorisation d'exploitation. La demanderesse a alors modifié sa demande initiale pour y inclure la contestation de la décision contenue dans cette lettre du 28 mars 2001.
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Considérant que le litige dont elle est saisie nécessite l'interprétation du droit communautaire, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
L'approbation d'un nouveau régime de conditions s'appliquant à une autorisation existante accordée par 'interim development order' ('old mining permission') en application de l'article 22 et de l'annexe 2 de la Planning and Compensation Act 1991 constitue-t-elle une 'autorisation' aux fins de la directive [85/337]?
2)
À la suite de l'approbation d'un nouveau régime de conditions s'appliquant à une 'old mining permission' accordée par 'interim development order' en application de la Planning and Compensation Act 1991, l'approbation d'autres éléments requis par le nouveau régime de conditions peut-elle constituer une 'autorisation' aux fins de la directive [85/337]?
3)
En cas de réponse affirmative à la [première question], mais de réponse négative à la [deuxième question], l'État membre demeure-t-il tenu de remédier au fait qu'il n'a pas exigé d'évaluation des incidences sur l'environnement et, dans l'affirmative, comment?
4)
Les particuliers i) sont-ils en droit d'attaquer l'absence d'exigence par l'État de l'évaluation des incidences sur l'environnement, ou ii) ne le peuvent-ils pas en raison des limites imposées par la Cour à la doctrine de l'effet direct par exemple par 'l'effet horizontal direct' ou par l'imposition de charges ou d'obligations aux particuliers par une émanation de l'État?
5)
En cas de réponse affirmative à la [quatrième question], sous ii), quelles sont les limites de ces interdictions sur l'effet direct dans les circonstances présentes et quelles mesures le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord peut-il légalement prendre conformément à la directive [85/337]?»
Sur les questions préjudicielles
Sur les première et deuxième questions: l'obligation d'effectuer une évaluation des incidences sur l'environnement
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Par ses première et deuxième questions, qu'il convient d'examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance si l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, lu en combinaison avec l'article 4, paragraphe 2, de celle-ci, doit être interprété en ce sens que, dans le cadre de l'application de dispositions telles que l'article 22 de la Planning and Compensation Act 1991 et l'annexe 2 de cette même loi, les décisions prises par les autorités compétentes, ayant pour effet de permettre la reprise d'une exploitation minière, comportent une «autorisation» au sens de l'article 1er, paragraphe 2, de ladite directive, de sorte que les autorités compétentes ont, le cas échéant, l'obligation d'effectuer une évaluation des incidences sur l'environnement d'une telle exploitation.
Sur la qualification en tant qu'«autorisation»
- Sur la recevabilité
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Tout en admettant que le droit communautaire préconise une interprétation autonome des notions utilisées dans les actes communautaires, la Commission fait valoir que, dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt du 18 juin 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, Rec. p. I-3923), la Cour a jugé que la question de savoir à quel moment a été octroyée l'autorisation relève du droit national. Selon la Commission, la Cour n'est pas revenue sur sa position dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts du 16 septembre 1999, WWF e.a. (C-435/97, Rec. p. I-5613) et du 19 septembre 2000, Linster (C-287/98, Rec. p. I-6917). La question de savoir si certaines mesures procédurales de droit national sont des autorisations aux fins de la directive 85/337 serait, dès lors, irrecevable.
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Il convient de constater qu'une question préjudicielle posée par une juridiction n'est irrecevable que lorsqu'il apparaît de manière manifeste qu'elle ne porte pas sur l'interprétation du droit communautaire ou qu'elle est hypothétique (voir, notamment, arrêts du 16 juillet 1992, Meilicke, C-83/91, Rec. p. I-4871, points 25 et 32; du 6 juillet 1995, BP Soupergaz, C-62/93, Rec. p. I- 1883, point 10, et du 26 octobre 1995, Furlanis, C-143/94, Rec. p. I-3633, point 12).
36
Tel n'est pas le cas dans l'affaire au principal.
37
La question de savoir si la décision de fixation de nouvelles conditions et la décision d'approbation de points relevant des nouvelles conditions constituent une autorisation au sens de l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337 est une question portant sur l'interprétation du droit communautaire. En effet, il ressort d'une jurisprudence constante de la Cour que, à la lumière tant du principe de l'application uniforme du droit communautaire que du principe d'égalité, les termes d'une disposition du droit communautaire qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute la Communauté, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de cette disposition et de l'objectif poursuivi par la réglementation en cause (voir, notamment, arrêts du 18 janvier 1984, Ekro, 327/82, Rec. p. 107, point 11, et Linster, précité, point 43).
38
Il résulte de ce qui précède que la question de savoir si la décision de fixation de nouvelles conditions et la décision d'approbation de points relevant des nouvelles conditions constituent une autorisation au sens de l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337 est recevable.
- Sur le fond
39
Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que ni la décision de fixation de nouvelles conditions ni la décision d'approbation de points relevant des nouvelles conditions ne constituent une autorisation au sens de l'article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337.
40
En effet, en ce qui concerne la décision de fixation de nouvelles conditions, le gouvernement du Royaume-Uni estime qu'il s'agit d'une autorisation qui existait déjà de nombreuses années avant que la directive 85/337 n'ait créé des obligations pour les États membres. La fixation de conditions en vertu de la Planning and Compensation Act 1991 impliquerait seulement la réglementation détaillée d'activités pour lesquelles une autorisation principale a déjà été délivrée. Le raisonnement en ce qui concerne la décision de fixation de nouvelles conditions et la décision d'approbation de points relevant des nouvelles conditions serait alors le même que dans les situations dites de «pipe-line» (voir point 43 du présent arrêt). Pour des raisons de sécurité juridique, ladite directive ne s'appliquerait pas à de tels projets.
41
En ce qui concerne la décision d'approbation de points relevant des nouvelles conditions, le gouvernement du Royaume-Uni observe que la décision susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement a déjà été prise au préalable et que l'approbation de détails ne saurait aller au-delà des paramètres déterminés lors de la fixation initiale des conditions d'exploitation.
42
À cet égard, il convient de constater que, en vertu de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, au sens de l'article 4 de celle-ci, lu en combinaison avec les annexes I ou II de cette même directive, doivent être soumis, avant l'octroi de l'autorisation, à une évaluation en ce qui concerne de telles incidences.
43
Il n'en est autrement que dans les cas où une autorisation a été accordée avant le 3 juillet 1988 (ancienne autorisation), c'est-à-dire avant la date limite prévue pour la transposition de la directive 85/337, et dans les cas où une autorisation a été accordée après le 3 juillet 1988, mais dans lesquels la procédure d'autorisation a été engagée avant cette date (projets dits de «pipe-line») (voir, en ce sens, arrêts du 11 août 1995, Commission/Allemagne, C-431/92, Rec. p. I-2189, point 32, et Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, précité, point 23). Ladite directive exige donc que les nouvelles autorisations soient soumises à une évaluation en ce qui concerne les incidences sur l'environnement des projets en question.
44
Dans l'affaire au principal, les propriétaires de la carrière de Conygar Quarry étaient obligés, en vertu de la Planning and Compensation Act 1991, s'ils voulaient reprendre l'exploitation de la carrière, de faire enregistrer leur «old mining permission» et de solliciter une décision fixant de nouvelles conditions d'exploitation ainsi qu'une décision d'approbation de points relevant des nouvelles conditions. À défaut d'une telle démarche, ladite autorisation serait devenue caduque.
45
Il y a donc lieu de constater que, en l'absence de nouvelles décisions telles que celles mentionnées au point précédent, l'exploitation de ladite carrière n'aurait plus été «autorisée» au sens de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337.
46
Or, il serait contraire à l'effet utile de cette directive de considérer comme une simple modification d'une «autorisation» existante la prise de décisions qui, dans des circonstances telles que celles de l'affaire au principal, remplacent non seulement les termes, mais la substance même d'une autorisation antérieure, telle que la «old mining permission».
47
Dans ces conditions, des décisions telles que la décision de fixation de nouvelles conditions et la décision d'approbation de points relevant des nouvelles conditions pour l'exploitation de la carrière de Conygar Quarry doivent être considérées comme constituant, dans leur ensemble, une nouvelle «autorisation» au sens de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, lu en combinaison avec l'article 1er, paragraphe 2, de celle-ci.
48
Il y a lieu d'ajouter que, lesdites décisions ayant été adoptées respectivement le 25 juin 1997 et le 8 juillet 1999, il ne s'agit donc pas d'une ancienne autorisation accordée avant le 3 juillet 1988. De même, les demandes de décision ayant été présentées en 1993 ou en 1994 et en 1997 ou en 1998 respectivement, il ne s'agit pas d'une situation dite de «pipe-line».
Sur le moment où l'évaluation des incidences sur l'environnement doit être effectuée
49
Étant donné que, dans le cadre d'une procédure d'autorisation en plusieurs étapes, le simple constat de l'existence d'une «autorisation» au sens de la directive 85/337 ne peut apporter à la juridiction de renvoi une réponse complète en ce qui concerne l'obligation des États membres d'effectuer une évaluation des incidences du projet en cause sur l'environnement, il est nécessaire d'examiner la question du moment où une telle évaluation doit être effectuée.
50
À cet égard, il convient de constater que, aux termes de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, l'évaluation des incidences sur l'environnement doit être réalisée «avant l'octroi de l'autorisation».
51
Aux termes du premier considérant de ladite directive, il est prévu que, dans le processus de décision, l'autorité compétente tienne compte des incidences du projet en question sur l'environnement «le plus tôt possible».
52
Dès lors, lorsque le droit national prévoit que la procédure d'autorisation se déroule en plusieurs étapes, l'une de celles-ci étant une décision principale et l'autre une décision d'exécution qui ne peut aller au-delà des paramètres déterminés par la décision principale, les effets que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement doivent être identifiés et évalués lors de la procédure relative à la décision principale. Ce n'est que si ces effets ne sont identifiables que lors de la procédure relative à la décision d'exécution que l'évaluation devrait être effectuée au cours de cette procédure.
53
Il convient, par conséquent, de répondre aux première et deuxième questions que l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, lu en combinaison avec l'article 4, paragraphe 2, de celle-ci, doit être interprété en ce sens que, dans le cadre de l'application de dispositions telles que l'article 22 de la Planning and Compensation Act 1991 et de l'annexe 2 de cette même loi, les décisions prises par les autorités compétentes, ayant pour effet de permettre la reprise d'une exploitation minière, comportent, dans leur ensemble, une «autorisation» au sens de l'article 1er, paragraphe 2, de ladite directive, de sorte que les autorités compétentes ont, le cas échéant, l'obligation d'effectuer une évaluation des incidences sur l'environnement d'une telle exploitation.
Lors d'une procédure d'autorisation en plusieurs étapes, cette évaluation doit, en principe, être effectuée aussitôt qu'il est possible d'identifier et d'évaluer tous les effets que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement.
Sur les quatrième et cinquième questions: la possibilité pour un particulier d'invoquer les dispositions de la directive 85/337
54
Par ses quatrième et cinquième questions, qu'il convient d'examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance si, dans des circonstances telles que celles de l'affaire au principal, un particulier peut, le cas échéant, se prévaloir de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, lu en combinaison avec les articles 1er, paragraphe 2, et 4, paragraphe 2, de celle-ci ou si le principe de sécurité juridique s'oppose à une telle interprétation.
Sur l'«effet direct» de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, lu en combinaison avec les articles 1er, paragraphe 2, et 4, paragraphe 2, de celle-ci
55
Selon le gouvernement du Royaume-Uni, reconnaître à un particulier le droit d'invoquer l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, lu en combinaison avec les articles 1er, paragraphe 2, et 4, paragraphe 2, de celle-ci constituerait une situation d'«inverse direct effect», dans laquelle l'État membre concerné serait directement obligé, à la demande d'un particulier, tel que Mme Wells, de priver un autre particulier, tel que les propriétaires de la carrière de Conygar Quarry, de ses droits.
56
À cet égard, il convient de constater que le principe de sécurité juridique s'oppose à ce que les directives puissent créer des obligations pour les particuliers. À l'égard de ces derniers, les dispositions d'une directive ne peuvent créer que des droits (voir arrêt du 26 février 1986, Marshall, 152/84, Rec. p. 723, point 48). Par conséquent, un particulier ne peut invoquer une directive à l'encontre d'un État membre, lorsqu'il s'agit d'une obligation étatique qui est directement liée à l'exécution d'une autre obligation incombant, en vertu de cette directive, à un tiers (voir, en ce sens, arrêts du 22 février 1990, Busseni, C-221/88, Rec. p. I-495, points 23 à 26, et du 4 décembre 1997, Daihatsu Deutschland, C-97/96, Rec. p. I-6843, points 24 et 26).
57
En revanche, de simples répercussions négatives sur les droits de tiers, même si elles sont certaines, ne justifient pas de refuser à un particulier d'invoquer les dispositions d'une directive à l'encontre de l'État membre concerné (voir, en ce sens, notamment arrêts du 22 juin 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Rec. p. 1839, points 28 à 33; WWF e.a., précité, points 69 et 71; du 30 avril 1996, CIA Security International, C-194/94, Rec. p. I-2201, points 40 à 55; du 12 novembre 1996, Smith & Nephew et Primecrown, C-201/94, Rec. p. I-5819, points 33 à 39, et du 26 septembre 2000, Unilever, C-443/98, Rec. p. I-7535, points 45 à 52).
58
Dans l'affaire au principal, l'obligation pour l'État membre concerné d'assurer que soit réalisée une évaluation par les autorités compétentes des incidences sur l'environnement de l'exploitation de la carrière de Conygar Quarry n'est pas directement liée à l'exécution d'une quelconque obligation qui incomberait, en vertu de la directive 85/337, aux propriétaires de cette carrière. Le fait que les opérations d'exploitation minière doivent être arrêtées pour attendre les résultats de l'évaluation est, certes, la conséquence de la réalisation tardive des obligations dudit État. Une telle conséquence ne saurait toutefois, ainsi que le prétend le Royaume-Uni, être qualifiée d'«inverse direct effect» des dispositions de ladite directive à l'égard desdits propriétaires.
Sur la période qui s'est écoulée entre la décision de fixation de nouvelles conditions et la demande de Mme Wells visant à remédier à la situation
59
Le gouvernement du Royaume-Uni soutient, en outre, que le temps considérable qui s'est écoulé depuis la décision de fixation de nouvelles conditions en 1997 rend le retrait de celle-ci contraire au principe de sécurité juridique. La demanderesse au principal aurait dû contester cette décision en temps utile devant les juridictions compétentes.
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À cet égard, il convient de constater que, la dernière phase de la procédure d'autorisation d'exploitation n'était pas terminée au moment où la demanderesse au principal a soumis sa demande au Secretary of State. Dès lors, il ne saurait être soutenu que le retrait de cette autorisation aurait été contraire au principe de sécurité juridique.
61
Dans ces conditions, il convient de répondre aux quatrième et cinquième questions que, dans des circonstances telles que celles de l'affaire au principal, un particulier peut, le cas échéant, se prévaloir de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, lu en combinaison avec les articles 1er, paragraphe 2, et 4, paragraphe 2, de celle-ci.
Sur la troisième question: l'obligation de remédier à l'omission d'une évaluation des incidences sur l'environnement
62
Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande en substance quelle est la portée de l'obligation de remédier à l'omission d'une évaluation des incidences du projet en question sur l'environnement.
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Le gouvernement du Royaume-Uni soutient que, dans les circonstances de l'affaire au principal, il n'existe pas d'obligation pour l'autorité compétente de retirer ou de modifier l'autorisation délivrée pour l'exploitation de la carrière de Conygar Quarry ou d'ordonner que l'exploitation soit abandonnée.
64
À cet égard, il convient de constater qu'il ressort d'une jurisprudence constante que, en vertu du principe de coopération loyale prévu à l'article 10 CE, les États membres sont tenus d'effacer les conséquences illicites d'une violation du droit communautaire (voir, notamment, arrêts du 16 décembre 1960, Humblet, 6/60, Rec. p. 1125, 1146, et du 19 novembre 1991, Francovich e.a., C-6/90 et C-9/90, Rec. p. I-5357, point 36). Une telle obligation incombe, dans le cadre de ses compétences, à chaque organe de l'État membre concerné (voir, en ce sens, arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, Rec. p. I-2321, point 13).
65
Ainsi, il appartient aux autorités compétentes d'un État membre de prendre, dans le cadre de leurs compétences, toutes les mesures nécessaires, générales ou particulières pour que les projets soient examinés, afin de déterminer s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement et, dans l'affirmative, qu'ils soient soumis à une étude de celles-ci (voir, en ce sens, arrêts du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Rec. p. I-5403, point 61, et WWF e.a., précité, point 70). Constituent notamment de telles mesures particulières, dans les limites du principe de l'autonomie procédurale des États membres, le retrait ou la suspension d'une autorisation déjà accordée afin d'effectuer une évaluation des incidences du projet en question sur l'environnement telle que prévue par la directive 85/337.
66
De même, l'État membre est tenu de réparer tout préjudice causé par l'omission d'une évaluation des incidences sur l'environnement.
67
Les modalités procédurales applicables relèvent de l'ordre juridique interne de chaque État membre en vertu du principe de l'autonomie procédurale des États membres, à condition toutefois qu'elles ne soient pas moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d'équivalence) et qu'elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique communautaire (principe d'effectivité) (voir en ce sens, notamment, arrêts du 14 décembre 1995, Peterbroeck, C-312/93, Rec. p. I-4599, point 12, et du 16 mai 2000, Preston e.a., C-78/98, Rec. p. I-3201, point 31).
68
En ce qui concerne l'affaire au principal, si l'exploitation de la carrière de Conygar Quarry aurait dû être soumise à une évaluation de ses incidences sur l'environnement, conformément aux exigences de la directive 85/337, les autorités compétentes sont obligées de prendre toutes les mesures générales ou particulières afin de remédier à l'omission d'une telle évaluation.
69
À cet égard, il incombe au juge national d'établir s'il existe, en droit interne, la possibilité de retirer ou de suspendre une autorisation déjà accordée afin de soumettre ce projet à une évaluation de ses incidences sur l'environnement, conformément aux exigences de la directive 85/337, ou, à titre alternatif, si le particulier y consent, la possibilité pour ce dernier de réclamer réparation du préjudice subi.
70
Il convient donc de répondre à la troisième question que, en vertu de l'article 10 CE, les autorités compétentes sont obligées de prendre, dans le cadre de leurs compétences, toutes les mesures générales ou particulières afin de remédier à l'omission de l'évaluation des incidences sur l'environnement d'un projet au sens de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337.
Les modalités procédurales applicables dans ce contexte relèvent de l'ordre juridique interne de chaque État membre en vertu du principe de l'autonomie procédurale des États membres, à condition toutefois qu'elles ne soient pas moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d'équivalence) et qu'elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique communautaire (principe d'effectivité).
À cet égard, il incombe au juge national d'établir s'il existe, en droit interne, la possibilité de retirer ou de suspendre une autorisation déjà accordée afin de soumettre ce projet à une évaluation de ses incidences sur l'environnement, conformément aux exigences de la directive 85/337, ou, à titre alternatif, si le particulier y consent, la possibilité pour ce dernier de réclamer réparation du préjudice subi.
Sur les dépens
71
Les frais exposés par le gouvernement du Royaume-Uni et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
statuant sur les questions à elle soumises par la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), par ordonnance du 12 février 2002, dit pour droit:
1)
L'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, lu en combinaison avec l'article 4, paragraphe 2, de celle-ci, doit être interprété en ce sens que, dans le cadre de l'application de dispositions telles que l'article 22 de la Planning and Compensation Act 1991 (loi d'aménagement du territoire et d'indemnisation de 1991) et de l'annexe 2 de cette même loi, les décisions prises par les autorités compétentes, ayant pour effet de permettre la reprise d'une exploitation minière, comportent, dans leur ensemble, une «autorisation» au sens de l'article 1 er, paragraphe 2, de ladite directive, de sorte que les autorités compétentes ont, le cas échéant, l'obligation d'effectuer une évaluation des incidences sur l'environnement d'une telle exploitation.
Lors d'une procédure d'autorisation en plusieurs étapes, cette évaluation doit, en principe, être effectuée aussitôt qu'il est possible d'identifier et d'évaluer tous les effets que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement.
2)
Dans des circonstances telles que celles de l'affaire au principal, un particulier peut, le cas échéant, se prévaloir de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, lu en combinaison avec les articles 1 er, paragraphe 2, et 4, paragraphe 2, de celle-ci.
3)
En vertu de l'article 10 CE, les autorités compétentes sont obligées de prendre, dans le cadre de leurs compétences, toutes les mesures générales ou particulières afin de remédier à l'omission de l'évaluation des incidences sur l'environnement d'un projet au sens de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337.
Les modalités procédurales applicables dans ce contexte relèvent de l'ordre juridique interne de chaque État membre en vertu du principe de l'autonomie procédurale des États membres, à condition toutefois qu'elles ne soient pas moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d'équivalence) et qu'elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique communautaire (principe d'effectivité).
À cet égard, il incombe au juge national d'établir s'il existe, en droit interne, la possibilité de retirer ou de suspendre une autorisation déjà accordée afin de soumettre ce projet à une évaluation de ses incidences sur l'environnement, conformément aux exigences de la directive 85/337, ou, à titre alternatif, si le particulier y consent, la possibilité pour ce dernier de réclamer réparation du préjudice subi.
Jann
Edward
La Pergola
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 janvier 2004.
Le greffier
Le président de la cinquième chambre
R. Grass
V. Skouris
1 -
Langue de procédure: l'anglais.