61969C0019
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS KARL ROEMER
VOM 22. APRIL 1970
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Die fünf Rechtssachen (verbundene Rechtssachen 19, 20, 25 und 30/69 und Rechtssache 23/69), die uns heute beschäftigen, haben im wesentlichen die Bestimmung finanzieller Ansprüche zum Gegenstand, die sich beim endgültigen Ausscheiden aus dem Dienst aufgrund der Ratsverordnung Nr. 259/68 vom 29. Februar 1968 ergeben. Vier von den genannten Rechtssachen wurden durch Beschluß der Kammer vom 1. Oktober 1969 für die Zwecke des Verfahrens und zum Erlaß einer gemeinsamen Entscheidung verbunden. Die fünfte wurde hiervon wohl allein aus sprachlichen Gründen nicht erfaßt. Da sich für den Vortrag der Schlußanträge des Generalanwalts nach Artikel 29 § 5 der Verfahrensordnung derartige sprachliche Probleme nicht stellen, ist es mir wohl gestattet, die fünf Rechtssachen in gemeinsamen Schlußanträgen zu behandeln. Dennoch sollen die Besonderheiten der einzelnen Fälle nicht vernachlässigt werden.
Zum Sachverhalt der Prozesse ist zunächst folgendes zu sagen. — Die Kläger, geboren in den Jahren 1920, 1921 und 1925, sind zu verschiedenen Zeitpunkten in den Jahren 1958 und 1959 in die Dienste der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft getreten. Zuletzt waren sie Beamte der Kategorie B mit einer Einstufung in die Gruppen B 1, B 2 und B 3.
Nach Veröffentlichung der Ratsverordnung Nr. 259/68 im Amtsblatt der Gemeinschaften vom 4. März 1968, deren Sondervorschriften im 2. Kapitel der Gemeinsamen Kommission ermöglichen sollten, die Zahl ihrer Planstellen zu verringern und ihre Dienststellen zu rationalisieren, wurde den Beamten der Kommission am 5. März 1968 ein Rundschreiben ihres Präsidenten zugeleitet, in dem auf die Bestimmungen der Verordnung Nr. 259/68 hingewiesen und mit dem zusammen ein Exemplar des Amtsblatts vom 4. März 1968 überreicht wurde. Im einzelnen erklärte der Präsident, es sei beabsichtigt, Maßnahmen zum endgültigen Ausscheiden aus dem Dienst von Amts wegen nur gegenüber A-1-, A-2- und A-3-Beamten zu treffen. Allen Beamten der Kommission stehe es aber grundsätzlich frei, das endgültige Ausscheiden aus dem Dienst nach Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 259/68 zu beantragen. Wer diese Absicht habe, solle einen Antrag vor dem 6. April 1968 einreichen. Durch Mitteilung vom 3. April 1968 wurde diese Frist bis zum 18. April 1968 erstreckt. Schließlich hieß es in dem Rundschreiben auch : „Für Auskünfte betreffend die vermögensrechtlichen Ansprüche, die sich aus der Anwendung dieser Sondervorschriften ergeben, können Sie sich an die zuständigen Dienste der Verwaltung wenden.“ Die zuständigen Dienste in Brüssel und in Luxemburg waren genau angegeben.
Diese Auskünfte verlangten — nach ihren unstreitigen Angaben — die Kläger der Rechtssachen 19, 20, 25 und 30/69 Ende März 1968 und die Klägerin der Rechtssache 23/69 Anfang April 1968. Sie erhielten die Auskünfte auf hektographierten Formblättern mit genauen Berechnungen. Diese enthielten eine Zusammenstellung der nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 259/68 zu zahlenden Übergangs Vergütungen sowie die Beträge der monatlichen Pensionszahlungen, die nach Ablauf des Vergütungszeitraumes fällig werden sollten. Es war angegeben, daß die Pension mit Vollendung des 55. Lebensjahres fällig werden würde, eine prozentuale Kürzung war jedoch nicht vorgesehen, wie sie nach Artikel 9 des Anhangs VIII zum Personalstatut im Falle der Pensionszahlung vor Vollendung des 60. Lebensjahres vorgeschrieben ist. — Nach Erhalt der Auskünfte — so erklärten die Kläger — stellten sie zu verschiedenen Zeitpunkten (nämlich am 11., 21. und 26. März 1968 sowie am 1. April und 18. April 1968) Anträge auf endgültiges Ausscheiden gemäß Artikel 4 § 3 der Verordnung Nr. 259/68. — Kurz vor Ablauf der Antragsfrist, genau gesagt am 16. April 1968, erschien in der Zusatzausgabe zum Personalkurier Nr. 16 eine Mitteilung, der die Kommission große Bedeutung beimißt und die ich daher im Wortlaut zitieren will. In ihr heißt es zur Anwendung der in den Artikeln 5 ff. der Verordnung Nr. 259/68 vorgesehenen Sondermaßnahmen:
„Angesichts der zahlreichen Bitten um Auskünfte über die Bestim-mungen der Artikel 5 ff. der Verordnung Nr. 259/68 des Rates (vermögensrechtliche Ansprüche bei endgültigem Ausscheiden aus dem Dienst) sollten sich lediglich diejenigen Beamten, die sich ernstlich mit dem Gedanken tragen, einen Antrag gemäß Artikel 4 Absatz 3 der genannten Verordnung einzureichen, an die angegebenen Auskunftsdienststellen wenden und ihre Anfragen auf die wichtigsten Punkte beschränken. Wegen der Kompliziertheit der genannten Bestimmungen sowie wegen des Umfanges und der Verschiedenheit der gestellten Fragen wird daran erinnert, daß die Auskünfte lediglich als Hinweis zu verstehen sind und die Kommission nicht binden.“
Das administrative Verfahren nahm danach wie folgt seinen Fortgang: Den Klägern wurde in Schreiben des Generaldirektors für Personal und Verwaltung vom 29. Mai 1968 bzw. 12. Juni 1968 mitgeteilt, die Kommission habe sich bereit erklärt, den eingereichten Anträgen stattzugeben. Später werde den Antragstellern ein „tableau explicatif vous informant de vos droits pécuniaires“ zugeleitet. — Am 20. Juni 1968 erließ die Kommission die Entscheidungen, die das endgültige Ausscheiden der Kläger aus dem Dienst der Gemeinschaften mit Wirkung vom 1. Oktober 1968 verfügten; auf ihren Antrag und mit Zustimmung der Verwaltung war die Klägerin der Rechtssache 25/69 schon am 22. Juli 1968 aus dem Dienst ausgeschieden. Durch Schreiben der Generaldirektion für Personal und Verwaltung vom 21. Juni 1968 wurden die erwähnten Entscheidungen den Klägern mitgeteilt. Auch diese Schreiben enthielten den Hinweis, zusätzliche Auskünfte über die vermögensrechtlichen Ansprüche nach dem Ausscheiden aus dem Dienst könnten namentlich bezeichnete Mitarbeiter des Generaldirektors auf Anfrage erteilen. Außerdem erinnerte das Schreiben daran, daß Beamte, die am 20. Juni 1968 noch keine elf Dienstjahre erreicht hatten, bis zum 31. Dezember 1968 mitteilen müßten, ob sie eine Abfindung nach Artikel 12 des Anhangs VIII zum Personalstatut oder die Aufrechterhaltung eines künftigen Versorgungsanspruchs wählen wollten.
Von da an ergeben sich im Ablauf der verschiedenen Verfahren erhebliche Unterschiede, so daß es mir geraten erscheint, die Schilderung des Sachverhalts für die einzelnen Rechtssachen getrennt fortzusetzen. — Was zunächst die Klägerin der Rechtssache 19/69 angeht, so erging an sie in einem Schreiben der Generaldirektion für Personal und Verwaltung vom 29. Oktober 1968 die Bitte, für die Zwecke der Berechnung der nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 259/68 zu zahlenden monatlichen Vergütung ergänzende Angaben zu machen. Dem ist die Klägerin am 6. November 1968 nachgekommen. Kurz vor dem Ablauf der Optionsfrist des Artikels 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 259/68 erhielt die Klägerin außerdem am 20. Dezember 1968 ein Telegramm des Generaldirektors für Personal und Verwaltung, in dem erklärt wurde, eine ungekürzte Pension stehe der Klägerin erst mit vollendetem 60. Lebensjahr zu. Die Klägerin verlangte daraufhin in einem Schreiben vom 23. Dezember 1968 eine Verlängerung der Optionsfrist; außerdem wies sie darauf hin, daß der Inhalt des Telegramms sie veranlassen könne, „à reviser la decision de cesser mes fonctions“. Am 13. Januar 1969 erließ der Generaldirektor für Personal und Verwaltung dann einen „avis de liquidation des droits à l'indemnite pré-vue à l'article 5 du Reglement no 259/68 du Conseil“. In ihm wurde der Klägerin u.a. erklärt, sie könne, da sie bei Ablauf des Vergütungszeitraums das 55. Lebensjahr noch nicht vollendet haben werde, eine ungekürzte Pension erst vom vollendeten 60. Lebensjahr an beanspruchen. Dagegen hat die Klägerin am 15. Januar 1969 gemäß Artikel 90 des Personalstatuts Beschwerde eingelegt und — als sie ohne Antwort blieb — am 23. April 1969 den Gerichtshof angerufen.
An den Kläger der Rechtssache 20/69 wurde am 29. Oktober 1968 gleichfalls die Bitte um ergänzende Auskünfte zum Zwecke der Festsetzung der monatlichen Vergütung gerichtet. In seinem Fall erging danach aber schon am 4. Dezember 1968 der „avis de liquidation des droits à l'indemnite“ des Generaldirektors für Personal und Verwaltung. Auch er enthielt die Mitteilung, eine ungekürzte Pension könne erst von der Vollendung des 60. Lebensjahres an gewährt werden. Dies veranlaßte den Kläger, am 26. Dezember 1968 einen Beschwerdebrief an den Generaldirektor für Personal und Verwaltung zu richten. Da er darauf zu seinem Hauptanliegen am 10. Januar 1969 nur den Bescheid erhielt, der Generaldirektor für Personal und Verwaltung werde später Stellung nehmen, rief er am 25. April 1969 gleichfalls den Gerichtshof an.
Der Verfahrensablauf der Rechtssache 23/69 ähnelt dem der Rechtssache 19/69. Der in einem Schreiben des Generaldirektors für Personal und Verwaltung vom 14. November 1968 ausgesprochenen Bitte um ergänzende Angaben zum Zwecke der Errechnung der monatlichen Vergütung nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 259/68 ist die Klägerin sogleich nachgekommen. Am 20. Dezember 1968 erhielt auch sie ein Telegramm des Generaldirektors für Personal und Verwaltung des Inhalts, daß eine ungekürzte Pension nicht vor Erreichung des 60. Lebensjahres gewährt werde. Gegen diese Feststellung protestierte die Klägerin in einem an den Generaldirektor für Personal und Verwaltung gerichteten Schreiben vom gleichen Tage. Sie wies darauf hin, ihre Bereitschaft, freiwillig aus dem Dienst auszuscheiden, also ihr Antrag vom 18. April 1968, sei in entscheidender Weise durch die damals von der Verwaltung erteilte Auskunft bestimmt worden, nach der ein ungekürztes Ruhegehalt schon mit Vollendung des 55. Lebensjahres gewährt werden sollte. In Anbetracht der geänderten Haltung der Verwaltung müsse sie sich eine Anfechtung ihres Antrags auf freiwilliges Ausscheiden vorbehalten. Dennoch erging am 18. Januar 1969 ein Feststellungsbescbeid des Generaldirektors für Personal und Verwaltung, in dem — wie in den anderen erwähnten Fällen — erklärt wurde, ungekürzte Pension könne erst von der Vollendung des 60. Lebensjahres an beansprucht werden. Da auch diese Beamtin auf eine förmliche Beschwerde vom 10. Februar 1969 eine Antwort nicht erhielt, rief sie am 2. Juni 1969 gleichfalls den Gerichtshof an.
Für die Klägerin der Rechtssache 25/69 erging der „avis de liquidation des droits à l'indemnite“ des Generaldirektors für Personal und Verwaltung am 22. November 1968. Gegen die in ihm enthaltene Feststellung, ungekürzte Pension werde erst nach Vollendung des 60. Lebensjahres gewährt, wandte sich die Klägerin zunächst in einem Schreiben vom 2. Januar 1969, in dem sie außerdem an wiederholte frühere Bitten um Mitteilung des Betrages des Abgangsgeldes erinnerte. Da ihr in einem Schreiben der Generaldirektion für Personal und Verwaltung vom 15. Januar 1969 zur Frage des ungekürzten Ruhegehalts lediglich eine spätere Stellungnahme angekündigt wurde (die erbetene Berechnung des Abgangsgeldes erhielt sie in einem Schreiben vom 21. Januar 1969), wiederholte sie in einer förmlichen Beschwerde vom 15. Februar 1969 ihre Einwendungen zu den im Feststellungsbescheid vom 22. November 1968 enthaltenen Erklärungen über die Kürzung des Ruhegehalts und rief, als sie ohne Antwort blieb, am 13. Juni 1969 den Gerichtshof an.
Zum Fall der Klägerin der Rechtssache 30/69 schließlich ist zu sagen, daß auch an sie am 13. November 1968 zunächst eine Aufforderung des Generaldirektors für Personal und Verwaltung erging, zum Zwecke der Berechnung der Entschädigung des Artikels 5 der Verordnung Nr. 259/68 bestimmte Fragen zu beantworten. Diesem Ersuchen kam sie nach. Am 26. Dezember 1968 mahnte die Klägerin beim Generaldirektor für Personal und Verwaltung die im Schreiben vom 29. Mai 1968 angekündigten Erläuterungen an und bat um eine zusätzliche Frist für die Ausübung der in Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 259/68 vorgesehenen Option (d.h. für die Wahl zwischen einmaliger Abfindung und künftigem Ruhegehalt). Am 27. Januar 1969 erging für die Klägerin der „avis de liquidation des droits à l'indemnité“ des Generaldirektors für Personal und Verwaltung. In ihm findet sich u.a. die Feststellung, der Klägerin stehe, da sie in ihrem Schreiben vom 20. Dezember 1968 (gemeint ist der Brief vom 26. Dezember 1968) auf Ruhegehalt verzichtet habe, ein Anspruch auf Abgangsgeld gemäß Artikel 12 von Anhang VIII zum Personalstatut zu. Außerdem wurde erklärt, daß im Falle einer Entscheidung für Ruhegehaltszahlung vor Vollendung des 60. Lebensjahres eine Kürzung gemäß Artikel 9 von Anhang VIII unerläßlich wäre. Dagegen erhob die Klägerin Einwendungen in einem Brief vom 30. Januar 1969 und abermals in einer förmlichen Beschwerde vom 27. Februar 1969. Zu der Frage der ungekürzten Zahlung des Ruhegehalts erhielt sie darauf keine Antwort. In einem Schreiben des Generaldirektors für Personal und Verwaltung vom 5. März 1969 erfuhr sie lediglich, die in ihrem Brief vom 30. Januar 1969 vorgenommene Richtigstellung werde anerkannt, es sei also davon auszugehen, daß sie innerhalb der in der Verordnung Nr. 259/68 vorgesehenen Frist auf ihre Ruhegehaltsansprüche nicht verzichtet habe. Danach kam es am 26. Juni 1969 gleichfalls zur Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens.
Was die verschiedenen Kläger vom Gerichtshof verlangen, ist nach der Schilderung des Sachverhalts offensichtlich.
Alle Kläger bitten in erster Linie um die Aufhebung der vom Generaldirektor für Personal und Verwaltung erlassenen Feststellungsbescheide über die Ansprüche auf monatliche Vergütung gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 259/68, also um die Annullierung der am 22. November 1968, 4. Dezember 1968, 13. Januar 1969, 18. Januar 1969 und 27. Januar 1969 ergangenen Akte.
Darüber hinaus beantragen sie, die zur Ruhegehaltsregelung zunächst mitgeteilte Interpretation als richtig anzuerkennen und anzuordnen, daß eine entsprechende Liquidierung der Ansprüche vorgenommen werde (in diesem Sinne wird man auch den in der Rechtssache 23/69 formulierten Antrag verstehen müssen, „die Ansprüche der Klägerin auf die monatliche Vergütung nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 159/68 des Rates — gemeint ist natürlich die Verordnung Nr. 259/68 — entsprechend der vorläufigen Berechnung mit dem Aktenzeichen 3.467/IX/68 — F/Frau Fiehn, festzusetzen“).
Hilfsweise beantragen die Kläger der Rechtssachen 25 und 30/69 die Aufhebung der Entscheidungen vom 20. Juni 1968 und die Verurteilung der Kommission zur Zahlung einer Entschädigung in Höhe von drei Jahresgehältern. — Entsprechend sind nunmehr die Hilfsanträge der Rechtssachen 19 und 20/69 formuliert, nachdem in ihnen zunächst die Aufhebung der Kommissionsentscheidungen vom 20. Juni 1968 und die Wiederverwendung der Kläger verlangt worden war.
Desgleichen verlangt die Klägerin der Rechtssache 23/69 hilfsweise die Verurteilung der Kommission zur Leistung einer Entschädigung.
Darüber hinaus findet sich in dieser Rechtssache nach wie vor der Hilfsantrag, „die Klägerin so zu stellen, wie sie stehen würde, wenn sie den Antrag am 18. April 1968 nicht gestellt hätte, insbesondere sie in einer vergleichbaren Stellung als Beamtin bei der Kommission der Europäischen Gemeinschaften wieder zu verwenden“.
Die Kommission hat in ihren Schriftsätzen zu allen Klagen die Ansicht geäußert, sie müßten in vollem Umfang, also auch hinsichtlich der Hilfsanträge, als unzulässig oder als unbegründet zurückgewiesen werden.
Rechtliche Würdigung
I — Zulässigkeitsfragen
Bei der Untersuchung dieser Sachverhalte ist logischerweise zunächst auf die Bedenken und Einwendungen zur Zulässigkeit der Klagen einzugehen, die von der Kommission im Laufe des Verfahrens (wenn auch mit wechselndem Nachdruck) vorgebracht wurden oder die sich von Amts wegen ergeben.
1 — Zu den Annullierungsanträgen
Dabei stehen selbstverständlich die Feststellungsbescheide im Vordergrund, die von der Generaldirektion Personal und Verwaltung der Kommission zu verschiedenen Zeitpunkten an die Kläger gerichtet worden sind. Im einzelnen handelt es sich (die Klageanträge nennen zum Teil falsche Daten) um die Bescheide vom 22. November 1968, 4. Dezember 1968, 13. Januar 1969, 18. Januar 1969 und 27. Januar 1969. Die Kläger haben sich dagegen — es wurde bereits erwähnt — zunächst mit Verwaltungsbeschwerden gewehrt und erst danach den Gerichtshof angerufen.
a)
Somit stellt sich zuerst die Frage, ob die geltenden Fristen gewahrt worden sind, d.h. ob die Verwaltungsbeschwerden, gerechnet von der Zustellung der Feststellungsbescheide an, vor Ablauf der Klagefrist des Artikels 91 des Personalstatuts eingingen und ob anschließend, weil die Kläger ausdrückliche und angreifbare Antwortbescheide nicht erhielten, sondern allenfalls die Ankündigung einer späteren Stellungnahme, auch die Klageerhebung, gerechnet vom Eingang der Verwaltungsbeschwerden an, innerhalb der Frist des Artikels 91 des Personalstatuts erfolgte. — Tatsächlich ist diese Frage zu bejahen, wie eine entsprechende Prüfung einwandfrei zeigt. Im einzelnen darf ich dazu auf die im Sachverhalt genannten Daten verweisen und jetzt lediglich festhalten, daß sich Zulässigkeitsbedenken unter dem Gesichtspunkt der Fristwahrung nicht ergeben.
b)
Problematischer hingegen ist die Frage, ob die attackierten Feststellungsbescheide überhaupt angreifbare Akte im Sinne von Artikel 91 des Personal-statuts sind. — Die Kommission hat dies zunächst verneint, und zwar vor allem mit der Begründung, die genannten Bescheide bezweckten — wie ihr Betreff klarmache — lediglich, die monatliche Vergütung nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 259/68 rechnerisch zu bemessen, nicht aber künftige Pensionsansprüche verbindlich festzustellen. — Meines Erachtens wird man diese Erklärung jedoch kaum gelten lassen können. Stellt man darauf ab, was von der die Bescheide erlassenden Dienststelle, der Generaldirektion für Personal und Verwaltung, zum Gegenstand einer maßgeblichen Aussage gemacht werden sollte, so ist nicht zweifelhaft, daß auch die Daten des Beginns einer ungekürzten Ruhegehaltszahlung dazu gehören. Dies läßt sich aus der Bestimmtheit der verwendeten Formulierungen ableiten; dafür spricht aber auch die Tatsache, daß insofern wegen früherer abweichender Äußerungen der Verwaltung eine Klarstellung angezeigt erscheinen mußte, und zwar nicht zuletzt im Hinblick auf die Interessen der Betroffenen, denen eine rechtzeitige Wahrnehmung ihrer Rechte ermöglicht werden mußte. — Wenn sich freilich trotz dieser Erkenntnisse letzten Endes ernsthafte Bedenken bezüglich der Angreifbarkeit der in Frage stehenden Akte ergeben, so aus einer anderen Sicht. Für mich ist insofern maßgeblich, daß die Bescheide lediglich vom Generaldirektor für Personal und Verwaltung ausgingen. Die entscheidende Frage lautet also, wie schon in anderen Verfahren wiederholt hervorgehoben wurde, ob der Generaldirektor für Personal und Verwaltung kompetente Anstellungsbehörde in dieser Materie ist. Diese Frage muß nach der maßgeblichen Kommissionsentscheidung vom 6. Juli 1967 verneint werden, und zwar deswegen, weil keiner der zahlreichen, auf den Generaldirektor für Personal und Verwaltung gemünzten Delegationsfälle im vorliegenden Falle einschlägig ist. Aus derartigen Erwägungen ist demnach die Zulässigkeit der Anfechtungsklagen zu verneinen, soweit sie sich auf die in den erwähnten Bescheiden enthaltenen Ruhegehaltsfeststellungen beziehen.
Daß dieses Ergebnis indessen nicht befriedigend ist, hat auch die Kommission eingeräumt (und wohl nicht zuletzt deswegen, weil sie selbst ein dringendes Interesse an der sofortigen Klärung der Streitfragen hat). Aus diesem Grunde war in ihrer Duplik davon die Rede, sie stelle die Beurteilung der Zulässigkeit der Klagen in das Ermessen des Gerichtshofes, ja es wurden sogar Gesichtspunkte aufgezeigt, die für die Zulässigkeit sprechen sollen. Unter Hinweis auf einige Formulierungen des Urteils der Rechtssache 32/68 hat der Prozeßbevollmächtigte der Kommission namentlich hervorgehoben, die Kommission selbst habe in einer Sitzung vom 24. und 25. Juni 1969 formell die in den angegriffenen Feststellungsbescheiden enthaltene These zum Beginn der Ruhegehaltszahlungen übernommen, so daß nunmehr gesagt werden könne, die kompetente Anstellungsbehörde habe sich festgelegt. Mir erscheint diese Modifizierung des Standpunktes der Kommission durchaus begrüßenswert, auch wenn ich der Meinung bin, daß sich die Zulässigkeit der Klagen in der aufgezeigten Weise nicht begründen läßt. Tatsächlich kann der Umstand, daß sich die Anstellungsbehörde in der Streitfrage mehrere Monate nach Erlaß der angegriffenen Bescheide festgelegt hat, die Bescheide des Generaldirektors nicht rückwirkend mir Verbindlichkeit ausstatten und ihnen entgegen der erwähnten allgemeinen Kommissionsentscheidung vom 6. Juli 1967 den Charakter angreifbarer Akte verleihen. Deshalb wird man, will man die Zulässigkeit der Klagen bejahen, anders argumentieren müssen, genau gesagt so, wie ich es schon in den Schlußanträgen zur Rechtssache 32/68 empfohlen habe. Nach meiner Überzeugung ist maßgeblicher Ausgangspunkt die Erkenntnis, daß die Kläger jetzt schon ein berechtigtes Interesse an der Klärung der aufgeworfenen Streitfragen haben, und zwar nicht zuletzt deswegen, weil bei Annahme der von der Kommission befürworteten Auslegung des Artikels 5 der Verordnung Nr. 259/68 unter Umständen ein Ausgleich mit Hilfe von Schadensersatzansprüchen in Betracht kommen könnte. Für die Klärung der aufgeworfenen Streitfragen steht nun aber nach richtiger Auffassung nicht allein der Weg der Anfechtungsklage offen, vielmehr gibt das Statut, da es sich im Grunde um vermögensrechtliche Auseinandersetzungen handelt, auch die Möglichkeit der Leistungsklage bzw. — bei fehlender Fälligkeit der Ansprüche — diejenige der Feststellungsklage. Im einzelnen darf ich mich dazu auf meine Darlegungen in den erwähnten Schlußanträgen beziehen und jetzt noch einmal dringend empfehlen, im Interesse aller Beteiligten diesen Weg tatsächlich zu beschreiten.
So gesehen erscheint es also möglich, das mit den Anfechtungsanträgen verfolgte Anliegen jetzt schon einer gerichtlichen Klärung zuzuführen, und es kann sich vernünftigerweise allein darum handeln, die Annullierungsanträge in entsprechende Feststellungsanträge umzudeuten.
c)
Zu dem Antrag, der Kommission eine Abrechnung der Pensionsansprüche nach Maßgabe der ursprünglichen Interpretation des Artikels 5 der Verordnung Nr. 259/68 aufzugeben, wurde sodann eingewendet, der Gerichtshof habe nur die Kompetenz zur Annullierung von Verwaltungsakten und zur Zuerkennung von Entschädigungen, nicht aber die Befugnis, der Verwaltung bestimmte Anweisungen zu geben.
Daß diese Auffassung irrig ist, möchte ich auch im gegenwärtigen Verfahren mit Nachdruck betonen. Sie wird schon durch die frühere Rechtsprechung (etwa zum Verfahren 18/63 — Slg. 1964, 169 ff.) widerlegt. Mit Sicherheit ist sie fehl am Platze in einem Verfahren der pleine juridiction. Darin aber befinden wir uns jetzt, denn im Grunde geht es ja um vermögensrechtliche Ansprüche, auch wenn mangels Fälligkeit noch nicht auf Leistung geklagt werden kann. — Allenfalls insofern könnte der Kommission recht gegeben werden, als sie sagt, an eine rechnerische Festsetzung der Pensionsansprüche sei jetzt noch nicht zu denken. In der Tat handelt es sich ja um künftig fällig werdende Ansprüche, und es ist keineswegs ausgeschlossen, daß im Zeitpunkt ihrer Realisierung andere als die gegenwärtig geltenden Vorschriften maßgeblich sind. Da es den Klägern aber offensichtlich nicht um derartige Einzelfestsetzungen, sondern allein um die Klärung gewisser Rechtsprinzipien geht, dürfte der Zulässigkeitseinwand letzten Endes nicht durchgreifen. — Darüber hinaus mag jetzt auch offenbleiben, ob die gerichtlichen Feststellungen zu den aufgeworfenen Streitfragen im Tenor des Urteils oder nur in den Entscheidungsgründen getroffen werden sollten.
Als wesentliches Zwischenergebnis halten wir somit fest, daß es entgegen der früheren Ansicht der Kommission nicht ausgeschlossen ist, die Hauptstreitfrage des Prozesses jetzt schon zu behandeln, d.h. zu klären, von wann an ein ungekürzter Pensionsanspruch nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 259/68 besteht.
2 — Zu den Hilfsanträgen
Zulässigkeitseinwendungen wurden außerdem zu den Hilfsanträgen vorgebracht. Auch auf sie soll jetzt schon eingegangen werden, obwohl sie eine Stellungnahme im Grunde erst nach Zurückweisung der Hauptanträge verlangen.
a)
In den Rechtssachen 25 und 30/69 sowie — nach einer m.E. unbedenklichen Antragsänderung — damit übereinstimmend in den Rechtssachen 19 und 20/69 haben die Kläger — wie Sie sich erinnern — auch die Aufhebung der Entlassungsverfügungen vom 20. Juli 1968 und die Verurteilung der Kommission zur Leistung einer Entschädigung für den Fall beantragt, daß die früher vertretene Auslegung der Pensionsvorschriften nicht aufrechterhalten werden kann. Dies hält die Kommission namentlich mit der Begründung für unzulässig, die Fristen für die Einbringung derartiger Annullierungsanträge seien längst abgelaufen und auch durch die Einreichung von Verwaltungsbeschwerden nicht gewahrt worden.
Dazu muß man aufgrund der im Sachverhalt erwähnten Daten einräumen, daß die maßgeblichen Fristen tatsächlich nicht beachtet sind. Letzten Endes ist diese Erkenntnis für die Beurteilung der Hilfsanträge jedoch ohne Bedeutung. Aus der Gesamtfassung der Anträge und aus der Änderung der Hilfsanträge der Rechtssachen 19 und 20/69 ist nämlich zu schließen, daß das Ziel der Kläger in Wirklichkeit gar nicht die Aufhebung der Entlassungsverfügungen ist. Eine solche Annullierung müßte nämlich zu ihrer Wiederverwendung führen, also ihre Entschädigungsansprüche gegenstandslos erscheinen lassen. In Wahrheit wollen die Kläger nur eine Entschädigung, und lediglich in diesem Zusammenhang erscheint ihnen eine Feststellung über die Rechtswidrigkeit der Entlassungsverfügungen erforderlich. Da das Gemeinschaftsrecht für die Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen die Einhaltung einer Klagefrist aber nicht vorschreibt, kann der Einwand des Fristablaufs somit tatsächlich nicht durchgreifen.
Im übrigen würde ich auch — und dies bezieht sich auf einen zweiten Einwand der Kommission im gegenwärtigen Zusammenhang — von der Unzulässigkeit der Hilfsanträge nicht unter Hinweis auf die Formvorschriften des Artikels 38 § 1 unserer Verfahrensordnung sprechen, also im Hinblick auf die Notwendigkeit, in der Klageschrift den Streitgegenstand zu bezeichnen und eine kurze Klagebegründung zu geben. Zwar ist einzuräumen, daß die Klageschriften, was die Begründung der Hilfsanträge, insbesondere die Erläuterung ihrer Rechtsbasis angeht, nicht gerade sehr ergiebig sind. Da die Schilderung des Sachverhalts und der Gesamtinhalt der vorgebrachten Rügen aber doch erkennen lassen, wo die Kläger ihre Beschwer sehen, sollten in diesem Punkte m.E. keine strengeren Maßstäbe zur Anwendung gelangen als in anderen vergleichbaren Verfahren.
b)
Was weiterhin die Rechtssache 23/69 betrifft, so wurde auch in ihr zunächst beantragt, die Wiederverwendung der Klägerin im Dienst der Kommission anzuordnen, und erst später der Antrag auf Zuerkennung einer Entschädigung formuliert, zu dem dann lediglich hilfsweise der auf Wiederverwendung gerichtete Antrag hinzukam. — In dieser Sache beziehen sich die Bedenken der Kommission einmal auf die Zulässigkeit der Klageänderung und darüber hinaus ebenfalls auf die Zulässigkeit des die Wiederverwendung der Klägerin, d.h. die Rechtmäßigkeit ihrer Entlassungsverfügung betreffenden Antrags.
Mir scheint jedoch, daß wir auch insofern der Auffassung der Kommission nicht folgen sollten. — Was zunächst die angebliche Klageänderung angeht, so ist vor allem wichtig, daß sich in einem Falle wie dem vorliegenden, d.h. beim Übergang zu Schadensersatzansprüchen, kein Problem der Fristwahrung stellt. Schon aus diesem Grunde wird man der hilfsweisen Einführung von Schadensersatzanträgen grundsätzlich nicht kleinlich begegnen dürfen, wenn sie — was sich hier sagen läßt — sachdienlich erscheint. Dazu kommt, daß bereits in der Klageschrift die Wiederverwendung der Klägerin im Dienst der Kommission verlangt worden ist, also eine Konsequenz, in der man eine Art Naturalrestitution sehen kann. So gesehen stellt der Ersatzanspruch tatsächlich kein völliges Novum im Verfahren dar, auf das der Grundsatz des Artikels 42 unserer Verfahrensordnung in seiner ganzen Strenge angewandt werden müßte.
Hinsichtlich des Antrags auf Wiederverwendung — der weiterhin aufrechterhalten wird — greifen die Bedenken zur Einhaltung der Klagefrist m.E. deswegen nicht durch, weil es in Wahrheit nicht um die Aufhebung der Entlassungsverfügung, sondern um die Feststellung ihrer Nichtigkeit geht. Diese Feststellung soll getroffen werden unter Rückgriff auf die Rechtsinstitution der Irrtumsanfechtung, die die Klägerin im Hinblick auf ihren Entlassungsantrag angezogen haben will. Tatsächlich mag sie, wenn ihre Voraussetzungen vorliegen, dazu führen, daß ein für den Entlassungsakt wesentliches Element — der Antrag nämlich — in Wegfall kommt. Auf diese Weise könnte sich die klägerische These von der Nichtigkeit der Entlassungsverfügung rechtfertigen, und es käme auf die Einhaltung einer Klagefrist gar nicht an.
Insgesamt ist uns somit auch zu den Hilfsanträgen die Feststellung erlaubt, daß keine zwingenden Gründe gegen die Untersuchung ihres Inhaltes sprechen.
II — Zur Hauptsache
1.
In der Hauptsache, der wn uns jetzt zuwenden, stellt sich zunächst die Frage, ob die in den Fest! culungsbe-scheiden vom 22. November 1968, 4. Dezember 1968, 13. Januar 1969, 18. Januar 1969 und 27. Januar 1969 gegebene Auslegung des Artikels 5 § 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 259/68 gültig ist, nach der ungekürztes Ruhegehalt nur beansprucht werden kann, wenn der Berechtigte bei Ablauf des Vergütungszeitraumes des Artikels 5 das 55. Lebensjahr vollendet hat, oder ob die im März 1968 gegebenen Auskünfte gültig sind, ein ungekürztes Ruhegehalt vom vollendeten 55. Lebensjahr an also allen Beamten zusteht, die aufgrund der Verordnung Nr. 259/68 ausgeschieden sind.
Die Kommission stützt sich zur Begründung ihrer Ansicht maßgeblich auf den Wortlaut der genannten Bestimmung, der folgendes besagt : „Nach Ablauf dieser Zeit hat der Beamte, sofern er das Alter von fünfundfünfzig Jahren erreicht hat, Anspruch auf Ruhegehalt, ohne daß die in Anhang VIII Artikel 9 des Statuts vorgesehene Kürzung vorgenommen wird.“ Sieht man sich die von ihr entwickelte Argumentation näher an, so wird man tatsächlich nicht umhin können, ihre Stichhaltigkeit anzuerkennen. Vor allem hebt die Kommission mit Recht hervor, der Satzteil, der das Alter von 55 Jahren erwähnt, sei in Bedingungsform und in der Vergangenheit abgefaßt. Hätte generell ein ungekürztes Ruhegehalt vom vollendeten 55. Lebensjahr an gewährt werden sollen, so wäre wohl nicht die Vergangenheitsform, die auf den Zeitpunkt des Ablaufs des Vergütungszeitraumes hinweist, gewählt und wäre der Satz mit einer Zeitbestimmung, etwa mit den Worten „sobald“ eingeleitet worden. Dazu kommt eine Verdeutlichung, die im französischen und im italienischen Text mit den Worten „à l'issue de cette Periode“ („al termine di questo periodo“) erreicht worden ist. Mit ihr wird zwingend darauf hingewiesen, daß zu diesem Zeitpunkt (d.h. bei Ablauf des Vergütungszeitraumes) die Altersbedingung erfüllt sein muß (was der deutsche und der niederländische Text mit den Formulierungen „nach Ablauf dieser Zeit“ — „na afloop van deze periode“ — nicht in gleich intensiver Weise nahelegen). Darüber hinaus wird die von der Kommission befürwortete Auslegung noch durch andere Erwägungen bekräftigt. Dies gilt zwar nicht für die Überlegung, im Falle einer generellen Abweichung von der Regel des Artikels 77 des Personalstatuts, nach der ein Anspruch auf ungekürztes Ruhegehalt erst mit Vollendung des 60. Lebensjahres erworben wird, wäre in Artikel 5 der Verordnung Nr. 259/68 ausdrücklich auf diese Bestimmung Bezug genommen worden. Wohl aber kann ein bekräftigendes Argument aus einem Vergleich mit den Formulierungen des Artikels 9 von Anhang VIII zum Personalstatut gewonnen werden. Auch in ihm wird nämlich die Wendung gebraucht, „sofern er das fünfzigste Lebensjahr vollendet hat“, und es wird nach dem Gesamtzusammenhang deutlich, daß sich dies allein auf den Zeitpunkt des Ausscheidens beziehen kann, weil sonst die anschließende Verwendung des Wortes „sofort“ keinen Sinn hätte. Im einzelnen darf ich dazu auf den Text der angezogenen Bestimmung und seine ausführliche Exegese durch die Kommission verweisen. — Auch Sinn und Zweck der Vorschrift des Artikels 5 der Verordnung Nr. 259/68 lassen sich sodann zur Belegung des von der Kommission vertretenen Standpunktes anführen, obgleich zu sagen ist, daß die Textargumente sicher größeres Gewicht haben. Tatsächlich mochte es den Autoren der Verordnung Nr. 259/68 in besonderer Weise angebracht erschienen sein, Vorsorge für ältere Beamte, die nur schwer ein neues Tätigkeitsgebiet finden können, zu treffen und deswegen auf das Lebensalter im Zeitpunkt des Ablaufs der Vergütungsperiode abzustellen.
Dagegen konnten die Kläger für ihre These keine gewichtigen Argumente aufzeigen. Dies gilt namentlich für die in den Klageschriften der französischen Kläger ausgedrückte Ansicht, nur die frühere Auslegung des Artikels 5 sei logisch und vernünftig. — Auch der Standpunkt, die Kläger würden bei Anerkennung der von der Kommission empfohlenen Auslegung „diskriminiert“, ist sicher nicht durchschlagend. „Diskriminierungen“ dieser Art sind tatsächlich mit jeder Regelung verbunden, die für die Gewährung bestimmter Vorteile zeitliche Grenzen zieht oder zeitliche Bedingungen vorsieht. — Was weiterhin das Argument der Klage 23/69 angeht, der deutsche Text der Verordnung Nr. 259/68 hätte deutlicher im Sinne der von der Kommission vertretenen Ansicht formuliert werden können (etwa mit der Wendung „sofern er inzwischen“ oder „sofern er zu diesem Zeitpunkt … erreicht hat“), so ist zwar nicht zu leugnen, daß der Text auf diese Weise an Klarheit gewonnen hätte. Ebenso sicher ist aber, daß schon die jetzige deutsche Fassung ausreichend klar ist (wobei von dem Erfordernis abgesehen wird, die Auslegung von Texten des Gemeinschaftsrechts unter Beachtung aller sprachlichen Fassungen vorzunehmen). — Schließlich ist den Klägern auch zu sagen, daß ihr Hinweis auf den Sondercharakter der Bestimmungen ebensowenig etwas Entscheidendes vermag wie der Hinweis auf das Erfordernis, Vorschriften auf Betroffene in schonender Weise zur Anwendung zu bringen, die wesentliche Eingriffe in die Grundsätze des Beamtenrechts gestatten. Mit derartigen Überlegungen ist allenfalls bei mehrdeutigen Texten etwas auszurichten, nicht aber dann, wenn der Wortlaut einer Bestimmung so eindeutig ist wie der des jetzt interessierenden Artikels 5.
Somit bleibt nach dem Wortlaut wie nach Sinn und Zweck von Artikel 5 § 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 259/68 nur die Erkenntnis, daß diejenige Auslegung als die zutreffende bezeichnet werden muß, die in den angegriffenen Feststellungsbescheiden zum Ausdruck gebracht worden ist.
2.
Indessen steht aufgrund des bisherigen Ergebnisses noch nicht fest, daß die ermittelte Auslegung für den Fall der Kläger verbindlich ist. Dagegen wehren sich die Kläger namentlich unter Hinweis auf die ihnen im Frühjahr 1968 erteilten Auskünfte, d.h. unter Berufung auf den Schutz wohlerworbener Rechte. — Sehen wir also zu, wie es sich damit verhält.
In diesem Zusammenhang kann sicher schnell über das eigenartige, von einem Teil der Kläger vorgebrachte Argument hinweggegangen werden, die Kommission sei nicht befugt, vom Rat erlassene Regeln abzuändern. Offensichtlich kann von einer derartigen Abänderung nicht die Rede sein, vielmehr handelt es sich um eine einfache Anwendung von Regeln einer Ratsverordnung durch die Kommission, und zwar — wie wir gesehen haben — um eine Anwendung, die ihrem Wortlaut gerecht wird.
Was die eigentliche These vom Schutz wohlerworbener Rechte angeht, so gilt es zu ermitteln, was sich im Frühjahr 1968 im Hinblick auf unseren Sachverhalt im einzelnen abgespielt hat, um festzustellen, ob diese Vorgänge es rechtfertigen, von verbindlichen, rechtsbegründenden Akten zu sprechen. — Bekanntlich wurde den Beamten der Kommission in einem Rundschreiben ihres Präsidenten vom 5. März 1968 mitgeteilt, bestimmte, namentlich bezeichnete Beamte stünden zur Erteilung von Auskünften über die vermögensrechtlichen Ansprüche nach der Verordnung Nr. 259/68 zur Verfügung. Auskünfte wurden dann im März und im April 1968 von Beamten der Kategorie B, nach den Behauptungen der Kläger auch von Abteilungsleitern der Generaldirektion Personal und Verwaltung erteilt.
Daß diese Auskünfte verbindlich gewesen seien, läßt sich m. E. schon mit Rücksicht auf ihre Urheber anzweifeln. Zwar handelte es sich anscheinend um Spezialisten des Beamtenrechts aus der Generaldirektion Personal und Verwaltung. Dies ist jedoch nicht ausreichend, von Verbindlichkeit könnte vielmehr nur gesprochen werden, wenn Äußerungen der kompetenten Anstellungsbehörde vorlägen. Anhaltspunkte dafür, daß sie existierten, fehlen ebenso wie Anhaltspunkte für die Annahme, die kompetente Anstellungsbehörde habe die Befugnis zur Erteilung verbindlicher Informationen auf die Auskunftsbeamten delegiert. Namentlich reicht im gegenwärtigen Zusammenhang die Behauptung der Kläger nicht aus, die Auskünfte seien auf Anweisung des Generaldirektors für Personal und Verwaltung gegeben worden, denn wir wissen aus einer Reihe anderer Verfahren, daß diesem hohen Beamten die Befugnisse der Anstellungsbehörde für den jetzt interessierenden Bereich nicht zustehen. Darüber hinaus möchte ich auch die Tatsache nicht für ausreichend halten, daß in einem Bericht des Generaldirektors für Personal und Verwaltung an die Kabinettchefs vom 24. Juli 1968 im Hinblick auf das jetzt streitige Pensionsproblem erklärt ist, die Kommission habe auf Vorschlag der Generaldirektion Personal und Verwaltung beschlossen, sich in ihren Entscheidungen nach der im Frühjahr 1968 zu Artikel 5 vertretenen Auslegung zu richten. Maßgeblich ist eben, daß eine derartige Entscheidung der Kommission anders als im Juni 1969 nirgends festgehalten ist. — Von diesen Bemerkungen abgesehen sprechen gegen die Verbindlichkeit der erteilten Auskünfte auch ihr Inhalt und ihre Form. So fehlen den Schiiftstücken, die den Interessierten ausgehändigt wurden, sowohl Kopf wie Unterschrift und Bezugnahme auf die gesetzliche Grundlage, wie sie verbindliche Entscheidungen gemeinhin enthalten. — Schließlich ist gegen die These von der Verbindlichkeit der erteilten Auskünfte noch auf das in einem Addendum zum Personalkurier vom 16. April 1968 veröffentlichte Rundschreiben hinzuweisen. In ihm wurde mit Rücksicht auf die „Kompliziertheit der genannten Bestimmungen sowie wegen des Umfanges und der Verschiedenheit der gestellten Fragen“ daran erinnert, „daß die Auskünfte lediglich als Hinweis zu verstehen sind und die Kommission nicht binden“. Damit ist deutlich gemacht, daß sich die Kommission im Frühjahr 1968 noch nicht binden wollte, und zwar nicht nur hinsichtlich der gelieferten Zahlen, sondern allgemein hinsichtlich des Inhaltes der Auskünfte.
Wenn aber alle diese Umstände sowie nicht zuletzt die Erkenntnis, daß noch in einem Schreiben der Generaldirektion Personal und Verwaltung vom 29. Mai 1968„tableaux explicatifs“ angekündigt worden sind, gegen die Annahme sprechen, es seien von den im Rundschreiben des Präsidenten vom 5. März 1968 bezeichneten Beamten rechtsbegründende, verbindliche Auskünfte zu Pensionsfragen erteilt worden, so erübrigt sich nicht nur ein Rückgriff auf die von der Kommission angezogenen Grundsätze des Artikels 41 von Anhang VIII zum Personalstatut; es ist gleichermaßen überflüssig, auf die für den Widerruf rechtswidriger, begünstigender Verwaltungsakte geltenden Prinzipien einzugehen. — Auch die soeben behandelten Argumente — das ist die letzte Schlußfolgerung — ändern somit nichts an der Feststellung, daß den Klägern im Dezember 1968 und im Januar 1969 mit Recht bekanntgegeben worden ist, ungekürztes Ruhegehalt könne nur von Beamten beansprucht werden, die bei Ablauf des Vergütungszeitraumes des Artikels 5 der Verordnung Nr. 259/68 das 55. Lebensjahr bereits vollendet haben.
3.
Ein drittes, lediglich in den Verfahren 19, 25 und 30/69 vorgebrachtes Argument betrifft ebenfalls die Rechtmäßigkeit der Feststellungsbescheide, es hat jedoch nicht die Gültigkeit der zu der Pensionsfrage getroffenen Feststellungen zum Gegenstand. Mit ihm wird — unter der Überschrift „Formfehler“ — geltend gemacht, für die Ausübung des in Artikel 6 der Verordnung Nr. 259/68 vorgesehenen Optionsrechts notwendige Mitteilungen seien den Klägern erst nach dem 31. Dezember 1968, also nach Ablauf der Optionsfrist, zugeleitet worden. Somit sei es ihnen nicht möglich gewesen, sich in genauer Kenntnis aller notwendigen Einzelheiten für Abgangsgeld oder Pensionszahlung zu entscheiden.
Diese Feststellung ist tatsächlich zutreffend, denn die Bescheide mit den erforderlichen Einzelinformationen sind den Klägern erst zwischen dem 13. und dem 27. Januar 1969 mitgeteilt worden. Außerdem wird man anerkennen müssen, daß die im Dezember 1968 an einige der Kläger gerichteten Telegramme keine ausreichende Unterrichtung brachten. — Dennoch erscheint mir freilich zweifelhaft, ob so die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Akte festgestellt werden kann. Wenn ich dies sage, denke ich zwar nicht an eine Anerkennung des von der Kommission vorgebrachten Arguments, eine Informationspflicht im Hinblick auf das Optionsrecht bestehe nicht. Es muß aber doch davon ausgegangen werden, daß selbst die Verletzung einer derartigen Aufklärungspflicht nicht zur Aufhebung der verspätet übermittelten, inhaltlich richtigen Informationen berechtigt. Für die Betroffenen wäre damit nichts gewonnen. Deshalb sehe ich die einzig angemessene Sanktion darin, den Interessierten, sollten sie es wünschen, die Ausübung ihres Optionsrechtes auch noch nach dem 31. Dezember 1968 zu gestatten. Eine entsprechende Bereitschaft der Kommission scheint mir überdies in einigen Dokumenten der Prozeßakten ausgedrückt zu sein.
Abschließend können wir somit auch in bezug auf das soeben behandelte Klageargument festhalten, daß es einen Anlaß zur Annullierung der angegriffenen Feststellungsbescheide nicht liefert.
4.
Angesichts dieser Sachlage muß ich jetzt noch auf die Hilfsanträge eingehen, die von allen Klägern gestellt worden sind. Mit ihnen wird — wie Sie wissen — in erster Linie die Verurteilung der Kommission zur Leistung von Schadensersatz verlangt. Eine derartige Entschädigungspflicht ergibt sich nach Ansicht der Kläger daraus, daß die Verwaltung der Kommission im Frühjahr 1968 unrichtige Auskünfte über die Auslegung der Verordnung Nr. 259/68 erteilt hat. Dadurch seien die Kläger bestimmt worden, Anträge auf Beendigung ihrer Dienstverhältnisse gemäß Artikel 4 der Verordnung Nr. 259/68 zu stellen. Wäre ihnen — so sagen sie weiter — der Inhalt der Pensionsregelung des Artikels 5 damals schon in zutreffender Weise erläutert worden, so hätten sie ihre Anträge nicht eingereicht oder zurückgezogen. Sie wären also im Dienst der Kommission verblieben und damit nicht der Gefahr ausgesetzt, von vollendetem 55. Lebensjahr an nur unzulänglich versorgt zu sein.
Bei der Prüfung dieser Anträge gilt es — wie immer in Amtshaftungsfällen — folgenden Fragen nachzugehen :
—
Liegt ein Amtsfehler der Kommission vor?
—
War das Verhalten der Kommission ursächlich für die behauptete Schädigung ?
—
Welchen Umfang hat der verursachte Schaden?
Wenden wir uns zunächst dem Problem des Amtsfehlers zu. Insofern wird man etwas weiter ausholen müssen. Sinn und Zweck der Verordnung Nr. 259/68 war es bekanntlich, nach der Fusion der Exekutiven der Gemeinsamen Kommission eine erhebliche Reduzierung des Personalbestandes zu ermöglichen. Dabei hatte das sogenannte „volontariat“, das freiwillige Ausscheiden aufgrund von Artikel 4, eine ganz besondere Bedeutung. Wie ohne weiteres einzusehen ist, konnte es die Rationalisierungsaufgabe beträchtlich erleichtern und ihren Abschluß beschleunigen, verlangte es doch lediglich eine Berücksich-tigung des dienstlichen Interesses. Es ersparte der Kommission also die umfassende, bei Entlassungen von Amts wegen erforderliche Abwägung der Gesichtspunkte des Artikels 4 Absatz 2, und es schloß in der Regel das Risiko streitiger Auseinandersetzungen aus, das beim Zwang zum Ausscheiden gegeben war. Dieser Effekt war allerdings nur garantiert bei ausreichendem Anreiz für die Stellung solcher Anträge. Außerdem mußte Klarheit über die Rechtsfolgen, insbesondere die finanziellen Ansprüche, bestehen, denn von keinem Beamten war vernünftigerweise zu erwarten, er werde insoweit ein Risiko auf sich nehmen. — Diese Überlegungen machen schon deutlich, daß im Rahmen des 2. Kapitels der Verordnung Nr. 259/68 ein Prinzip Geltung beansprucht, von dem offenbleiben mag, welches im übrigen sein Anwendungsbereich ist. Es muß — wenn man so will im Rahmen der Fürsorgepflicht der Dienstbehörde — eine Pflicht der Verwaltung zur korrekten Information über die Rechtswirkungen von Handlungen anerkannt werden, deren Vornahme im Interesse der Verwaltung erwartet wurde. Insofern ist, wie ich schon in anderen Verfahren hervorgehoben habe, das deutsche Beamtenrecht beispielhaft. In ihm gilt allgemein der Grundsatz, der Dienstherr habe, ehe Beamte rechtsverbindliche Erklärungen abgeben, diese über die Rechtsfolgen aufzuklären, wenn er darum gebeten wird. Dabei ist namentlich an Anträge gedacht, die eine Veränderung der beamtenrechtlichen Stellung betreffen. Im einzelnen verweise ich dazu auf den Kommentar zum Bundesbeamtengesetz von Plog-Wiedow, namentlich auf die Anmerkung 7 zu § 79 des Gesetzes, in der sich zu der Verpflichtung, richtige und vollständige Belehrungen zu erteilen, auch Hinweise auf die höchstrichterliche Rechtsprechung finden. Für den gegenwärtigen Zusammenhang erscheint besonders interessant, daß im Falle der Verletzung dieser Pflicht von den betroffenen Beamten auch Schadensersatzansprüche geltend gemacht werden können. — Gegen die Übernahme dieses Grundsatzes in die Rechtsprechung zum europäischen Beamtenrecht greift m. E. der Einwand der beklagten Kommission nicht durch, die Vielzahl beamtenrechtlicher Entscheidungen, die von ihr auf Antrag der Beamten zu treffen seien, lasse eine Verpflichtung zur vorhergehenden Aufklärung und Beratung über Rechtsfolgen unangemessen oder gar unrealisierbar erscheinen. Für das jetzt zu behandelnde Verfahren ist eben wesentlich, daß wir es mit einer außergewöhnlichen Situation zu tun haben, in der Entscheidungen von großer Tragweite für eine Vielzahl von Beamten getroffen werden mußten, um einen einmaligen, für das Interesse des Dienstes bedeutenden Zweck zu erreichen. In Anbetracht dieser Situation wäre es nach meiner Überzeugung offensichtlich unangemessen und ungerecht, eine Pflicht der Kommission, die betroffenen Beamten zuverlässig zu unterrichten, zu verneinen oder einzuschränken. Tatsächlich scheint ja auch das Rundschreiben des Präsidenten vom 5. März 1968, das von der Kommission gebilligt worden war, von dieser Verpflichtung auszugehen.
Nun kam es jedoch, wie wir gesehen haben, bei der Erteilung von Auskünften aufgrund des genannten Rundschreibens zu den Rechtsirrtümern hinsichtlich der Pensionsregelung, die den gegenwärtigen Rechtsstreit ausgelöst haben. Damit stellt sich — wenn man meinen bisherigen Deduktionen folgt — die Frage, ob es dennoch möglich ist, eine Verantwortlichkeit der Kommission zu verneinen und sie davor zu bewahren, für die Folgen der Fehler, die sich bei den Klägern ergeben, einzustehen. Wie Sie wissen, versucht dies die Kommission unter Hinweis auf das bereits erwähnte „avertissement“, das in einem Addendum zum Personalkurier vom 16. April 1968 veröffentlicht worden ist. In ihm sei — so sagt sie — die Unverbindlichkeit der erteilten Auskünfte hervorgehoben und den Interessierten die Möglichkeit eröffnet worden, Anträge wieder zurückzuziehen, die aufgrund der erteilten Auskünfte gestellt worden waren. — Indessen erscheint mir zweifelhaft, ob die Kommission damit alles Erforderliche getan hat, um eine Haftpflicht von sich abzuwenden. Tatsächlich mag man sich schon fragen, ob die Unterrichtung durch den Personalkurier angemessen und ausreichend war und ob diese nichtoffizielle Publikation alle beteiligten Beamten erreicht hat. Gewichtiger noch sind freilich andere Bedenken. So läßt sich etwa sagen, die Tragweite, die Bedeutung und die Auswirkungen des Textes, den die Kommission nunmehr als Warnung bezeichnet, seien nicht klar und offenkundig gewesen. Anscheinend bestand damals in der Verwaltung der EWG-Kommission und bei den an einem freiwilligen Ausscheiden interessierten Beamten die Meinung, die Regelung des Ruhegehalts werde im Sinne der ursprünglich erteilten Auskünfte vorgesehen. Dafür sollen Äußerungen eines Abteilungsleiters sprechen; dafür spricht auch ein Bericht des Generaldirektors für Personal und Verwaltung vom 24. Juli 1968, der gegenüber den Chefs der Kabinette der Mitglieder der Kommission erstattet worden ist und nach dem die Kommission beschlossen habe, sich im Sinne der erteilten Auskünfte zu orientieren. So gesehen konnte durchaus der Eindruck entstehen, die Veröffentlichung vom 16. April 1968 betreffe nur etwaige Berechnungsfehler.
Darüber hinaus ist aber auch folgendes wichtig. Nach der Auffassung von der Informationspflicht der Kommission, die ich für die einzig richtige halte, durfte es die Kommission eben nicht bei der Fortdauer offener Fragen und streitiger Interpretationen belassen, sondern sie mußte so rasch wie möglich eine verbindliche endgültige Klärung herbeiführen. Dazu war sie schon deswegen verpflichtet, weil sie durch frühere Äußerungen ihrer Verwaltung zu wesentlichen Problemen bestimmte Erwartungen erweckt hatte, die Voraussetzung waren für Erwägungen und Entschlüsse ihrer Beamten. Meines Erachtens war für eine derartige Klärung der Zeitraum bis zum 30. Juni 1968 ausreichend (also der Zeitraum, für den die Kommission durch die Verordnung Nr. 259/68 zum Erlaß von Maßnahmen ermächtigt war). Sollte dies nicht der Fall gewesen sein, so hätte selbst eine Verlängerung dieser Frist durch Entscheidung des Rates versucht werden müssen. Keinesfalls dagegen erscheint es zulässig, die Folgen einer bei der Verwaltung der Kommission bestehenden Unsicherheit allein den von der Verordnung Nr. 259/68 betroffenen Beamten aufzubürden.
Ich fasse meine Ansicht noch einmal zusammen: In Anbetracht der Tatsache, daß es sich um eine Regelung handelte, die auf Vorschlag der Kommission zustande gekommen ist und die Beamte zum freiwilligen Ausscheiden veranlassen sollte, dürfte nicht der geringste Zweifel an der Existenz einer Verpflichtung der Kommission bestehen, eine verbindliche Aufklärung maßgeblicher Punkte dieser Regelung zu geben, bevor über Entlassungsanträge entschieden wurde. Da die Kommission diese Verpflichtung nicht erfüllt hat, können wir nach den im Verfahren bekanntgewordenen Umständen nicht umhin, von einem Amtsfehler zu sprechen.
An diese Feststellung schließt sich sodann die Frage an, ob das Verhalten der Kommission für die von den Klägern behauptete Schädigung ursächlich war. Hier gilt es mehrere Aspekte auseinanderzuhalten. — Zunächst einmal kann den Klägern wohl nicht entgegengehalten werden, sie hätten selbst zu einer richtigen Auslegung von Artikel 5 § 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 259/68 gelangen und danach ihre Entscheidung treffen können, es liege also zumindest ein mitwirkendes Verschulden vor, das den Amtsfehler der Kommission ausgleiche. Dies ist m. E. ausgeschlossen, weil der Wortlaut der Verordnung Nr. 259/68 nicht vollkommen eindeutig ist. Außerdem gilt es zu bedenken, daß in der Verwaltung der Kommission selbst bis hinaus an die Spitze der Generaldirektion für Personal und Verwaltung lange Zeit eine Auslegung für richtig gehalten wurde, die sich mit dem Inhalt der erteilten Auskünfte deckte. Eine entsprechende Auslegung wurde ferner zu der gleichlautenden Vorschrift des Artikels 50 des Personalstatuts praktiziert und — wie wir im Verfahren gehört haben — erst im Herbst 1968 widerrufen. Somit erscheint es verständlich, daß auch die Kläger dieser Meinung folgten und sie in ihre entscheidenden Erwägungen miteinbezogen. — Eine weitere Frage dagegen macht im gegenwärtigen Zusammenhang größere Schwierigkeiten. Es handelt sich um das Problem, ob die Pensionsregelung tatsächlich tragendes Motiv für die Stellung von Anträgen nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 259/68 war oder ob sich die Kläger auch unabhängig davon zum freiwilligen Ausscheiden entschlossen hätten. Derartige Untersuchungen, die in subjektive Bereiche hineinreichen, sind naturgemäß besonders delikat. Im gegenwärtigen Fall sind die Schwierigkeiten um so größer, als durchaus vorstellbar ist, daß auch die anderen beträchtlichen Vorteile der Verordnung Nr. 259/68 (namentlich die Gewährung einer Vergütung für einen längeren Zeitraum und die damit verbundenen sozialrechtlichen Folgen) einen Anreiz für die Einbringung von Entlassungsanträgen bilden konnten. Indessen hat es den Anschein, daß zumindest für drei der Kläger zu der aufgeworfenen Frage ein positives Urteil möglich ist. Es sind dies diejenigen Kläger, die bei Ablauf der Vergütungsperiode des Artikels 5 nahezu 55 Jahre alt sein werden. Für sie mußte es in der Tat naheliegen, im Hinblick auf diesen Umstand und das anschließend erwartete, ungekürzte Ruhegeld ihre Entscheidung zu treffen. Dazu kommt für eine von ihnen, nämlich die Klägerin der Rechtssache 23/69, der Umstand, daß sie nach dem Zeugnis des Amtsarztes gesundheitsgeschädigt ist, also sicherlich nicht die Absicht gehabt haben konnte, aus dem Dienst der Kommission auszuscheiden, um eine andere Tätigkeit anzunehmen. In den genannten Fällen ist es demnach die sehr deutliche Interessenlage, die in der Kausalitätsfrage eine starke Vermutung zugunsten der Kläger begründet und etwaige Zweifel zu Lasten der Kommission gehen läßt. — Daß ein Gleiches auch für die Kläger der Rechtssachen 25 und 30/69 angenommen werden kann, die bei Ablauf der Vergütungsperiode erst 48 bzw. 49 Jahre alt sein werden, erscheint mir allerdings höchst fraglich. Hier wird man die Absicht vermuten müssen, das Dienstverhältnis bei der Kommission zu beenden, um eine andere Tätigkeit zu übernehmen. Es kann also durchaus sein, daß in diesen Fällen nicht die ursprünglich verlautbarte Pensionsregelung den entscheidenden Anstoß für die Entlassungsanträge gebildet hat. Deshalb muß man hier wohl, dem Standpunkt der Kommission folgend, darauf bestehen, daß die Kausalität deutlich belegt wird, und dementsprechend schlage ich vor, in diesen beiden Fällen die Kläger noch zu einem einschlägigen Beweisantritt aufzufordern.
Schließlich bleibt an dritter Stelle noch das Problem, den Umfang der behaupteten Schädigung zu ermitteln und danach die Entschädigung zu bemessen. Auch dieses Problem ist außerordentlich delikat, weil ein aktueller Schaden sicher nicht gegeben ist. Eine Schädigung tritt vielmehr erst bei Erreichung des 55. Lebensjahres und in dem Falle ein, in dem gekürztes Ruhegehalt beansprucht wird. Somit hängt die Lösung des Problems u.a. davon ab, ob die Kläger das angegebene Alter erreichen bzw. ob im Falle eines früheren Todes Hinterbliebene Ansprüche geltend machen können. Wenn wir uns fragen, wie angesichts dieser Situation zu verfahren ist, so erscheint es mit Sicherheit ausgeschlossen, einfach für die Dauer von fünf Jahren einen Betrag zuzuerkennen, der dem Unterschied zwischen der ursprünglich angekündigten Pensionsleistung und der später errechneten gekürzten Pension entspricht. Abgesehen davon, daß auf diese Weise ein Ergebnis erreicht würde, das mit den Hauptanträgen nicht zu erreichen war, kommt eine derartige Bemessung der Entschädigung schon deshalb nicht in Frage, weil zur Zeit ein sicheres Urteil über die Höhe des künftigen Ruhegehaltes nicht möglich ist. Mit Rücksicht darauf hat die Klägerin der Rechtssache 23/69 wohl auch diese ursprünglich von ihr gewählte Methode der Berechnung aufgegeben und den Schaden als letztlich nicht bezifferbar bezeichnet. — Ebenso ausgeschlossen erscheint es mir andererseits, den von den französischen Klägern vorgeschlagenen Weg zu beschreiten und drei Jahresgehälter als Entschädigung zuzusprechen. Daran ist schon deshalb nicht zu denken, weil dieser Betrag den vorhin erwähnten, auf fünf Jahre bezogenen Differenzbetrag um ein Vielfaches übersteigen würde, die Kläger aber keinesfalls mehr beanspruchen können, als in den Auskünften des Frühjahrs 1968 mitgeteilt worden ist. — Bei dieser Sachlage sehe ich keinen anderen Ausweg als den, die Haftung der Kommission lediglich dem Grunde nach festzustellen und den Schadensausgleich der Zukunft vorzubehalten. Je nach den gegebenen Umständen wird dann z.B. an eine gewisse Verringerung des Kürzungskoeffizienten gedacht oder der Beginn der Leistung einer ungekürzten Pension um einen bestimmten Zeitraum vorverlegt werden können. Derartige Lösungen würden wohl im Rahmen dessen liegen, was ein Gericht in Schadensersatzprozessen zur freien Schadensschätzung vornehmen kann. Vorstellbar ist allerdings auch, daß sich schon nach der Feststellung eines Amtsfehlers das Problem im Verwaltungswege befriedigend lösen läßt und allen Beteiligten die künftige Fortsetzung des gerichtlichen Verfahrens erspart bleibt.
5.
Ein weiterer Hilfsantrag betrifft nur die Rechtssache 23/69. In ihr wird bekanntlich auch die Zuerkennung von Schmerzensgeld, also die Leistung von Ersatz für moralischen Schaden, verlangt.
Dazu ist m. E. nicht viel zu sagen. — Zwar muß man einräumen, daß der Klägerin durch den angegriffenen Feststellungsbescheid Aufregungen und Sorgen verursacht wurden, weil die Erwartungen, die sie im Hinblick auf die Ruhegehaltsregelung nach der im Frühjahr 1968 erteilten Auskunft haben konnte, nicht erfüllt wurden. Auch ist einzuräumen, daß den Klägern in anderen Rechtssachen (43, 45 und 48/59, Slg. 1960, 991) mit Rücksicht auf Aufregungen, die durch eine ungeklärte Lage entstehen konnten, solche Entschädigungen zugesprochen worden sind. Indessen sollte nicht vergessen werden, welche Abweichungen der damals zu beurteilende Sachverhalt aufgewiesen hat. Seinerzeit ging es um die Beendigung eines Vertragsverhältnisses ohne jede darüber hinausreichende Versorgung, während die Klägerin des gegenwärtigen Verfahrens über Jahre hinweg eine Vergütung und später Ruhegehalt erhält. Außerdem kann man der Meinung sein, daß etwaige Einbußen der Klägerin in angemessener Weise bereits mit einer künftigen Schadensregelung, wie ich sie vorhin angedeutet habe, ausgeglichen werden können.
Für die Zuerkennung von Schmerzensgeld möchte ich mich daher nicht aussprechen.
6.
In Anbetracht des bisherigen Ergebnisses erübrigt es sich wohl auch, auf einen weiteren Hilfsantrag einzugehen, der allein in der Rechtssache 23/69 für den Fall gestellt worden ist, daß der Amtshaftungsanspruch abgelehnt wird. Die Klägerin des genannten Verfahrens würde bei dieser Sachlage bekanntlich auf Wiederverwendung im Dienst der Kommission bestehen. Dafür macht sie geltend, sie könne ihren Entlassungsantrag wegen Irrtums anfechten, also annullieren, und so auch die Nichtigkeit der Entlassungsverfügung herbeiführen.
Zu dieser außerordentlich interessanten These möchte ich nur ein kurzes Wort anmerken. Tatsächlich erscheint es mir sehr fraglich, ob ihre Basis, nämlich die Anfechtung rechtserheblicher Erklärungen wegen Irrtums, als Bestandteil des europäischen Rechts angesehen werden kann. Zwar begegnet uns diese Möglichkeit im deutschen Recht unter bestimmten Voraussetzungen (von denen übrigens fraglich erscheint, ob sie im gegenwärtigen Fall vorliegen); im französischen Recht dagegen scheint der einfache Irrtum bei der Abgabe von Erklärungen nicht die gleiche Bedeutung zu haben, vielmehr wird dort — namentlich nach der Rechtsprechung des Conseil d'État — von erheblichen Erklärungsmängeln vor allem bei Zwang gesprochen. — So gesehen ist es höchst ungewiß, wie nach europäischem Recht eine dem Sachverhalt des gegenwärtigen Verfahrens entsprechende Situation behandelt werden müßte. In jedem Fall tat die Klägerin deshalb gut daran, im Laufe des Verfahrens den Wiederverwendungsantrag zurückzustellen und den Hauptakzent auf den Entschädigungsanspruch zu legen.
III — Zusammenfassung
Zu dem umfangreichen Prozeßstoff, der uns in fünf Verfahren unterbreitet worden ist, kann ich nach alledem folgende Schlußanträge formulieren :
Die den Inhalt der angegriffenen Feststellungsbescheide betreffenden Klageanträge halte ich für zulässig, aber nicht für begründet. Tatsächlich ist Artikel 5 § 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 259/68 dahin auszulegen, daß ein Anspruch auf Zahlung ungekürzten Ruhegehaltes nur für Berechtigte besteht, die das 55. Lebensjahr bei Ablauf der Vergütungsperiode bereits vollendet haben.
Zu den Schadensersatzanträgen ist zu erklären, daß die Kläger der Rechtssachen 25 und 30/69 noch den Nachweis dafür zu erbringen haben, daß sie ihre Entlassungsanträge mit Rücksicht auf die Auskünfte über die Ruhegehaltsregelung gestellt haben. — In den übrigen Rechtssachen kann festgestellt werden, die Kommission habe durch ihr Verhalten in der Ruhegehaltsfrage einen Amtsfehler begangen, der eine Schadensersatzpflicht auslöst. Zur Leistung von Schadensersatz kann sie indessen jetzt noch nicht verurteilt werden. Dies ist erst in Zukunft und nach Maßgabe der dann geltenden Umstände möglich.
Der in der Rechtssache 23/69 formulierte Antrag auf Zuerkennung von Schmerzensgeld ist als unbegründet zurückzuweisen.
Bei diesem Prozeßausgang erscheint es angemessen, in den Verfahren, in denen ein Grundurteil ergehen kann, die Hälfte der klägerischen Kosten der Kommission aufzuerlegen.