61993C0065
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GIUSEPPE TESAURO
presentate il 13 dicembre 1994 (
*1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Con il presente ricorso il Parlamento europeo chiede che sia annullato, perché adottato senza il parere previo del Parlamento prescritto dal Trattato, il regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1992, n. 3917, che proroga nel 1993 l'applicazione dei regolamenti (CEE) n. 3831/90, (CEE) n. 3832/90, (CEE) n. 3833/90, (CEE) n. 3834/90, (CEE) n. 3835/90 e (CEE) n. 3900/91, recanti applicazione di preferenze tariffarie generalizzate, per l'anno 1991, a taluni prodotti originari di paesi in via di sviluppo, e che completa l'elenco dei beneficiari di dette preferenze (
1
).
Il Consiglio ha sostenuto, per giustificarsi, che un interesse pubblico imponeva perentoriamente l'adozione dell'atto in questione non oltre una certa data; e che si era rivelato impossibile, nonostante gli sforzi impiegati, ottenere nel tempo dovuto il prescritto parere del Parlamento. Si tratta pertanto di accertare se il Consiglio possa, in presenza di circostanze eccezionali, adottare un atto normativo in mancanza del parere del Parlamento, in un caso in cui la relativa consultazione sia obbligatoria in base al Trattato; o se l'atto, così adottato, sia illegittimo.
In discussione è dunque l'equilibrio istituzionale voluto dal Trattato, che esige il rispetto da parte di un'istituzione, nell'esercizio delle proprie competenze, dei limiti di quelle attribuite alle altre istituzioni.
2.
Al fine di meglio comprendere le argomentazioni svolte dalle parti, è opportuno ricordare brevemente come e con quali tempi si è arrivati all'adozione del regolamento in questione.
Le preferenze tariffarie generalizzate, come è noto, sono intese a consentire ad una serie di prodotti industriali ed agricoli in provenienza dai paesi in via di sviluppo, generalmente in limiti quantitativi prefissati, di accedere al mercato comunitario in esonero totale o parziale dai dazi doganali. Tale sistema è stato introdotto nel 1971, in conformità ad un'offerta presentata dalla Comunità nel quadro della Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo (UNCTAD). La sua durata, inizialmente prevista in dieci anni, è stata poi prolungata fino al 1990. A tale data, pur apparendo necessaria una revisione globale del sistema, non si è ritenuto tuttavia di potervi procedere prima della conclusione dei negoziati dell'Uruguay Round relativi alla liberalizzazione del commercio mondiale. In considerazione del ritardo registratosi al riguardo, si è nel frattempo proceduto, in via provvisoria, a proroghe annuali della disciplina in vigore, cui si sono apportati limitati adattamenti, in funzione dell'evoluzione della situazione economica internazionale e comunitaria.
3.
È in tale contesto che la Commissione proponeva dunque al Consiglio, ancora una volta, di prorogare fino al 31 dicembre 1993 il sistema vigente. La proposta, tuttavia, includeva nella lista dei beneficiari alcuni paesi nuovi, da un lato per tenere conto di quanto avvenuto nell'ex URSS e, dall'altro, per adeguare la lista comunitaria dei paesi meno avanzati a quella delle Nazioni Unite. In considerazione poi della realizzazione del mercato unico, la Commissione suggeriva altresì la sostituzione dei contingenti tariffari ripartiti tra gli Stati membri con degli importi fissi a dazio zero per tutta la Comunità.
Con lettera del 22 ottobre 1992, il segretario generale del Consiglio informava il presidente del Parlamento che il Consiglio aveva deciso, lo stesso giorno, di consultare il Parlamento sulla proposta in questione, fondata sugli artt. 43 e 113 del Trattato, e chiedeva l'applicazione della procedura d'urgenza prevista dall'art. 75 del regolamento interno del Parlamento (
2
). Tale richiesta veniva motivata con la necessità di adottare il regolamento prima del 1o gennaio 1993, data prevista per la sua entrata in vigore.
4.
Nel corso della seduta del Parlamento del 30 ottobre seguente, la proposta veniva inviata alla commissione per lo sviluppo, affinché fosse esaminata nel merito; e ad altre quattro commissioni per il parere.
Il 17 novembre il Parlamento decideva, in seduta plenaria, di discutere la proposta secondo la procedura d'urgenza e di esaminarla il successivo 20 novembre. A tale momento, tuttavia, il presidente della commissione per lo sviluppo, ritenendo in particolare che l'inserimento dei paesi dell'Est europeo nella lista dei beneficiari delle preferenze generalizzate modificasse significativamente la nozione comunitaria di paesi in via di sviluppo, chiedeva il rinvio della proposta in commissione per ulteriori approfondimenti.
L'esame della relazione della commissione sviluppo veniva dunque iscritto all'ordine del giorno della seduta plenaria del 18 dicembre. Nel corso della stessa, prima che la discussione sul punto avesse inizio, al Presidente veniva però presentata, ai sensi dell'art. 106 del regolamento interno (
3
), una domanda di sospensione della seduta. Poiché tale richiesta veniva accolta, la discussione sulle questioni ancora all'ordine del giorno, compresa la risoluzione presentata dalla commissione sviluppo, veniva riportata al 18 gennaio 1993.
5.
I contatti successivamente intercorsi tra il segretariato generale del Consiglio e il gabinetto del presidente del Parlamento evidenziavano l'impossibilità di convocare una sessione straordinaria del Parlamento prima della fine del 1992. Per tale ragione, dunque, il Consiglio adottava, il 21 dicembre, il regolamento controverso, motivando in questi termini la mancata consultazione del Parlamento:
«considerando che è indispensabile evitare un vuoto giuridico che potrebbe compromettere gravemente le relazioni della Comunità con i paesi in via di sviluppo nonché gli interessi degli operatori economici; che pertanto il regolamento relativo all'applicazione nel 1993 dello schema comunitario di preferenze tariffarie generalizzate deve essere adottato con tempestività sufficiente per consentirne l'entrata in vigore il 1o gennaio 1993;
considerando che a seguito della consultazione del presidente del Parlamento europeo si è constatata l'impossibilità di convocare una seduta straordinaria del Parlamento europeo onde consentire a quest'ultimo di adottare il suo parere in tempo utile affinché il regolamento possa essere adottato e pubblicato entro il 1992;
considerando che, viste le circostanze eccezionali, detto regolamento dovrebbe essere adottato in assenza del parere del Parlamento europeo».
Il Parlamento veniva informato dell'intervenuta adozione del regolamento con lettera di pari data.
6.
Il 18 gennaio 1993 il Parlamento esaminava la proposta di risoluzione della commissione sviluppo e approvava il progetto di regolamento nel frattempo già adottato, proponendo peraltro 17 emendamenti ed invitando il Consiglio a procedere ad una seconda consultazione, nel caso di modifiche sostanziali del testo approvato.
7.
Va segnalato, infine, che il regolamento in questione è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee L 396 del 31 dicembre 1992, ma la Gazzetta è stata diffusa dall'ufficio delle pubblicazioni solo il 28 gennaio 1993. È a questa data, pertanto, che occorre riferirsi per la sua entrata in vigore. In fatto, tuttavia, è dal 1o gennaio 1993 che si sono fatti decorrere gli effetti del regolamento.
8.
Alla luce di tali elementi il ricorrente chiede l'annullamento del regolamento impugnato. A fondamento della domanda, esso invoca in primo luogo la giurisprudenza «isoglucosio», che ha dichiarato l'obbligo di consultare il Parlamento, nei casi in cui è stabilito, di natura «costituzionale», in quanto rappresenta un elemento essenziale dell'equilibrio istituzionale voluto dal Trattato (
4
). La consultazione del Parlamento costituisce, dunque, una «forma» sostanziale e la sua mancanza comporta la nullità dell'atto adottato. Al riguardo, le sentenze citate precisano pure che «l'osservanza di detta formalità esige che il Parlamento esprima effettivamente la propria opinione; tale esigenza non si può considerare soddisfatta da una semplice richiesta di parere da parte del Consiglio» (
5
).
9.
In particolare, la contestazione del Parlamento pone l'accento su due profili.
In primo luogo, il Consiglio avrebbe preteso fissare un termine alla durata della consultazione, pur non essendo a ciò abilitato dalle rilevanti disposizioni del Trattato. Non sarebbe certo questo lo scopo della facoltà ad esso riconosciuta di chiedere al Parlamento l'esame di una proposta con procedura d'urgenza, in forza del citato art. 75 del suo regolamento interno, o la convocazione di una sessione straordinaria, ex art. 139 del Trattato. In entrambi i casi, infatti, rimarrebbe impregiudicato il diritto dell'assemblea parlamentare di operare una valutazione diversa da quella del Consiglio e di non ritenere sussistenti i motivi d'urgenza invocati. Sarebbe d'altra parte incontestabile che nessun termine è fissato per la formulazione del parere e che, dunque, non sussisterebbe alcun obbligo a carico del Parlamento di provvedere nei tempi indicati o nel corso dell'eventuale sessione straordinaria.
10.
Nella specie, inoltre, il Consiglio non avrebbe neppure dimostrato che vi fosse l'urgenza di provvedere al fine di evitare un vuoto giuridico. In realtà, non vi sarebbe stato alcun obbligo di adottare il regolamento impugnato entro la fine del 1992, come sostenuto dal convenuto. La sospensione dei dazi doganali previsti nella tariffa doganale comune, che deriva dal sistema delle preferenze generalizzate, sarebbe infatti una semplice facoltà che la Comunità può utilizzare in favore dei paesi in via di sviluppo, senza tuttavia essere giuridicamente tenuta a farlo. Ciò sarebbe confermato dai ‘considerando’ dei quattro principali regolamenti del 1990 oggetto della proroga, in cui si sottolinea «il carattere temporaneo e non vincolante del sistema» e la possibilità di una sua revoca in qualsiasi momento (
6
).
11.
Il Consiglio, dal canto suo, non ha messo in discussione la natura di formalità sostanziale della consultazione del Parlamento (
7
). Esso sostiene tuttavia che, in casi eccezionali e a determinate condizioni, dovrebbe essergli riconosciuta la facoltà di procedere all'adozione di un atto normativo urgente anche senza il prescritto parere del Parlamento sulla proposta della Commissione.
Tale facoltà non potrebbe essergli negata, in particolare, qualora la sua competenza sia in qualche modo vincolata o un interesse pubblico di particolare rilevanza renda necessaria, o giustifichi, l'adozione di un atto e, nonostante la richiesta al Parlamento di esaminare una proposta con procedura d'urgenza o nel corso di una sessione straordinaria, si sia nondimeno rivelato impossibile ottenere il parere nei termini imposti dall'interesse comunitario.
In altre parole, qualora abbia esaurito senza successo tutti i mezzi procedurali a sua disposizione per ottenere il previo parere del Parlamento, il Consiglio ritiene che l'impossibilità della consultazione non possa impedirgli di esercitare il suo potere deliberativo finale; e che si eviterebbe in tal modo la paralisi del processo decisionale della Comunità. Questa sarebbe, d'altra parte, la lettura corretta delle già citate sentenze «isoglucosio» (
8
), che avevano annullato il regolamento allora in discussione, in quanto, diversamente da quanto verificatosi nella presente fattispecie, il Consiglio non si era avvalso di tutte le possibilità per ottenere in tempo utile il suddetto parere.
12.
Venendo al secondo profilo, il Consiglio sostiene che l'urgenza e la necessità di provvedere non oltre una certa data risulterebbero all'evidenza dal fatto che un regolamento che stabilisce preferenze generalizzate produce effetti in tre direzioni: nei confronti dei paesi in via di sviluppo, per i quali il sistema costituisce il principale strumento di aiuto in materia commerciale; nei confronti degli operatori economici degli Stati membri, che utilizzano i limiti quantitativi previsti per effettuare operazioni d'importazione dai suddetti paesi e che determinano la loro organizzazione commerciale anche in funzione della possibilità di avvalersi delle preferenze fin dal primo giorno dell'anno; infine, nei confronti delle autorità doganali, che necessitano di un certo lasso di tempo al fine di predisporre le procedure necessarie all'apertura dei limiti quantitativi fissati dal regolamento in questione.
Orbene, il vuoto giuridico nel sistema comunitario delle preferenze generalizzate, provocato dall'eventuale ritardo nell'adozione dell'atto che le prevede, avrebbe causato un sicuro pregiudizio alle esportazioni dei paesi terzi beneficiari, nonché agli operatori economici degli Stati membri, privati di uno strumento giuridico sul quale avevano potuto legittimamente fare affidamento nella programmazione della loro attività. Ciò avrebbe potuto far sorgere la responsabilità del Consiglio o quanto meno consentire di farne dichiarare l'inerzia. Tale vuoto giuridico, d'altra parte, come già segnalato nei ‘considerando’ del regolamento, avrebbe altresì rischiato di compromettere gravemente le relazioni della Comunità con i paesi in via di sviluppo.
13.
Il Consiglio giudica non pertinente, infine, il suggerimento del Parlamento secondo cui, in attesa del suo parere, si sarebbe potuto prorogare, senza modifiche e per un breve periodo, il regime vigente per l'anno 1992. Tale proroga, infatti, anche se di breve durata, avrebbe potuto farsi solo su proposta della Commissione e sulle stesse basi giuridiche di quelle utilizzate per il regolamento definitivo, il che comportava, ugualmente, la necessità di consultare il Parlamento.
14.
Così sintetizzate le posizioni delle parti, dico subito che non riesco a sottoscrivere la tesi secondo cui il Consiglio potrebbe procedere, sia pure in circostanze eccezionali, all'adozione di un atto normativo senza attendere l'esito di una consultazione del Parlamento obbligatoria in base al Trattato. Se pure questa tesi dovesse per assurdo essere accolta, poi, ritengo che nella specie non siano stati provati a sufficienza quei motivi imperiosi d'urgenza che avrebbero giustificato una così grave deroga alle norme poste dal Trattato.
15.
Non mi sembra, in primo luogo, che argomenti in favore della tesi del Consiglio possano essere dedotti dalle più volte richiamate sentenze «isoglucosio». In quell'occasione, infatti, la Corte ha affermato con vigore e chiarezza che la procedura di consultazione, laddove prevista dal Trattato, «è lo strumento che consente al Parlamento l'effettiva partecipazione al processo legislativo della Comunità. (...) Esso riflette, sia pure limitatamente, sul piano della Comunità, un fondamentale principio della democrazia, secondo cui i popoli partecipano all'esercizio del potere per il tramite di un'assemblea rappresentativa» (
9
).
Riconosciuto, dunque, il carattere di forma sostanziale della consultazione, come si è già avuto modo di ricordare, la Corte non ha ritenuto necessario esaminare, nelle circostanze del caso, la fondatezza della tesi del Consiglio, secondo cui il Parlamento non potrebbe eccepirne l'inosservanza qualora esso stesso, con il suo comportamento, ne abbia reso impossibile il rispetto. Poiché in concreto non erano comunque stati esauriti tutti i mezzi per ottenere il previo parere del Parlamento, il regolamento in discussione in quelle cause veniva annullato «a prescindere dalle questioni di principio sollevate da[lla] tesi del Consiglio» (
10
).
16.
Le sentenze ricordate hanno affermato con precisione che il rispetto dell'obbligo di consultazione del Parlamento nei casi previsti dal Trattato implica l'impossibilità di adottare un provvedimento legittimo senza averne ottenuto il relativo parere. Anche la questione se, in circostanze eccezionali quali l'urgenza di provvedere o il rifiuto di esprimere il parere richiesto, il Consiglio sia autorizzato ad adottare un determinato provvedimento senza attendere l'esito della consultazione (
11
), trova una risposta sufficientemente chiara nella successiva giurisprudenza della Corte.
17.
Va richiamata, in primo luogo, la sentenza 23 febbraio 1988, Regno Unito/Consiglio (
12
). In essa veniva escluso che con una direttiva si potessero alterare le disposizioni sulle modalità di voto in seno al Consiglio per la successiva adozione di una serie di atti in una materia determinata, in quanto «le regole relative alla formazione della volontà delle istituzioni comunitarie trovano la loro fonte nel Trattato e (...) non sono derogabili né dagli Stati membri né dalle stesse istituzioni». Orbene, le disposizioni sulla partecipazione del Parlamento al processo legislativo fanno sicuramente parte di queste regole.
In tale quadro, la Corte ha riconosciuto che la partecipazione al processo di elaborazione degli atti normativi della Comunità, nei casi e nelle forme stabiliti dal Trattato, rientra nelle prerogative del Parlamento e ha conseguentemente attribuito allo stesso il potere di agire per l'annullamento di un atto del Consiglio e della Commissione adottato in violazione di quelle prerogative (
13
). Queste sono in particolare lese nell'ipotesi in cui il Consiglio adotti un atto con una base giuridica che non prevede la consultazione preliminare del Parlamento, mentre l'atto in questione dovrebbe essere adottato in base ad una disposizione del Trattato che prevede siffatta consultazione. In tale ipotesi, addirittura è irrilevante il fatto che una consultazione facoltativa abbia comunque avuto luogo, in quanto il rispetto della procedura prevista dal Trattato non può essere lasciato in nessun caso alla discrezionalità dell'istituzione che emana l'atto (
14
).
18.
Nella stessa prospettiva di garanzia costituzionale della specifica funzione attribuita al Parlamento nella struttura istituzionale della Comunità e, più in particolare, della sua effettiva partecipazione al processo legislativo, è stato altresì riconosciuto il suo diritto ad essere riconsultato ogni volta che il testo infine adottato dal Consiglio si discosti nella sua stessa sostanza da quello sul quale il Parlamento è stato già consultato (
15
). Da ciò consegue che, quando la consultazione è obbligatoria, il parere del Parlamento va tenuto in sostanziale considerazione e che l'istituzione deve avere a disposizione il tempo necessario al fine di studiare la proposta della Commissione e poter quindi formulare il parere con cognizione di causa (
16
).
19.
Il dato centrale di questa giurisprudenza — che è univoca, si badi — è rappresentato dunque dalla costante attenzione prestata dalla Corte alla conservazione rigorosa dell'equilibrio istituzionale come esso si è venuto via via configurando a seguito delle modifiche apportate al testo originario dei trattati. Proprio al fine di garantire tale equilibrio attraverso un sistema adeguato e coerente di tutela giurisdizionale, che tenga conto, segnatamente, del progressivo rafforzamento del ruolo del Parlamento specie nel processo di elaborazione degli atti normativi, la Corte ha affermato in momenti successivi anche il diritto di quest'ultimo a stare in giudizio (
17
).
20.
Ciò, in effetti, rientra perfettamente nella logica del sistema; costituisce, anzi, una naturale conseguenza del fatto, pure riconosciuto dalla Corte, che «la Comunità economica europea è una comunità di diritto nel senso che né gli Stati che ne fanno parte né le istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal Trattato» (
18
). Le norme sui rapporti tra le istituzioni e sulla corrispondente ripartizione di competenze costituiscono all'evidenza uno dei contenuti essenziali di tale costituzione e ad esse non si può derogare senza con ciò modificare i caratteri dell'ordinamento.
L'accoglimento della tesi che il Consiglio sostiene nella presente causa, il riconoscergli cioè, sia pure in casi eccezionali, il potere di adottare un regolamento senza il prescrino parere del Parlamento, significherebbe in pratica, non essendo tale possibilità prevista dal Trattato, ammettere una deroga alle norme sulla formazione degli atti comunitari e, conseguentemente, un mutamento dell'equilibrio istituzionale al di fuori delle procedure e delle forme stabilite per la revisione della «carta costituzionale». Certo, le regole possono essere cambiate e magari si potrebbero introdurre dei meccanismi speciali che permettano di legiferare in via d'urgenza; tuttavia, poiché siamo in una comunità di diritto, come la Corte ha ribadito con sempre maggior forza, ritengo che siffatta modifica delle regole sia compito esclusivo del legislatore costituzionale (
19
).
21.
Non è a questo riguardo senza significato notare che una simile possibilità è oggi espressamente prevista dall'art. 228 del Trattato, ma a seguito di una modifica introdotta dal Trattato sull'Unione europea; d'ora in poi, dunque, il Consiglio può fissare un termine al Parlamento, in funzione dell'urgenza, per la formulazione di un parere su un accordo internazionale; decorso tale termine senza che tale parere sia stato espresso, il Consiglio potrà comunque deliberare. Orbene, l'attribuzione di un tale potere in un caso specifico ha richiesto, appunto, la revisione della corrispondente disposizione del Trattato.
22.
Non mi sembra fondata, d'altra parte, la tesi avanzata dal Regno Unito, secondo cui sarebbe invece deducibile dal sistema la possibilità di imporre al Parlamento, nel quadro della procedura di consultazione, un termine per la formulazione del suo parere. A tale riguardo esso rileva che, qualora sia d'applicazione la procedura di cooperazione ex art. 149, nn. 2 e 3, del Trattato (divenuto ora l'art. 189 C, a seguito delle modifiche introdotte dal Trattato di Maastricht), il Consiglio può adottare definitivamente un atto se il Parlamento non si è pronunciato entro tre mesi dalla comunicazione della posizione comune. Orbene, poiché lo scopo di tale procedimento è quello di rafforzare la partecipazione dell'assemblea parlamentare al processo legislativo della Comunità, sarebbe paradossale ammettere che il Parlamento, nell'ambito della semplice consultazione, proprio a causa dell'impossibilità di fissare un termine alla stessa, finisca con il disporre di un potere di intervento più incisivo, tale addirittura da bloccare un provvedimento.
A questo proposito mi limito ad osservare, come giustamente opposto dal Parlamento, che il paragone può al più essere istituito tra la procedura di consultazione e la prima fase di quella di cooperazione, nel corso della quale il Parlamento è chiamato ad esprimere il suo parere sulla proposta della Commissione: e al riguardo significativamente non è stato fissato alcun termine. Nella seconda fase, che ha caratteri del tutto peculiari, tutte le istituzioni sono invece sottoposte al rispetto di un termine per le deliberazioni di loro competenza, ivi compreso il Consiglio (
20
), la cui mancata decisione nel termine prescritto ha come conseguenza la «non adozione» dell'atto.
23.
Ciò non vuol dire che il Consiglio non abbia alcuna possibilità di far sanzionare l'inerzia del Parlamento. La garanzia di un dimostrare che anche esigenze di tutela della certezza del diritto o addirittura del legittimo affidamento avrebbero imposto l'adozione dell'atto contestato entro una certa data. Al riguardo esso fa valere, come si è già accennato, che gli operatori economici interessati ed i paesi beneficiari del sistema avrebbero avuto fondati motivi per ritenere che lo schema delle preferenze generalizzate sarebbe stato prorogato anche per l'anno 1993. Nessuna circostanza infatti lasciava prevedere la possibilità che il sistema potesse essere improvvisamente smantellato o bloccato. D'altra parte, se è pur vero che le preferenze tariffarie possono essere in qualsiasi momento sospese o modificate, una situazione a cui gli operatori economici non avrebbero certo pensato di dover far fronte, secondo il Consiglio, era quella che rischiava di prodursi all'inizio del 1993: una situazione, cioè, caratterizzata dall'incertezza sulla data di entrata in vigore del regolamento impugnato e sulla possibilità di introdurre le necessarie dichiarazioni in dogana.
29.
Orbene, neppure il richiamo al principio della certezza del diritto mi sembra pertinente. Se, infatti, tale principio rispecchia l'idea che non devono sussistere dubbi quanto al diritto che si applica in un dato momento in una materia determinata (
21
), nessun dubbio di tale sorta poteva sussistere nel caso che oggi ci occupa. L'efficacia nel tempo dello schema di preferenze generalizzate in vigore nel 1992, infatti, era espressamente limitata al 31 dicembre di quell'anno e, quindi, il mancato o ritardato rinnovo della speciale disciplina per l'anno successivo non poteva che comportare, come si è già detto, l'applicabilità della tariffa doganale comune. D'altra parte, in nessun caso la ritardata o mancata adozione del regolamento impugnato avrebbero rimesso in discussione le situazioni e i rapporti regolati nel quadro del regime precedentemente in vigore, così come una siffatta conseguenza non era potuta derivare, in occasione di precedenti proroghe, dall'eventuale esclusione di un paese dalla lista dei beneficiari, con riguardo alle esportazioni di prodotti in esenzione totale o parziale dai dazi effettuate da quel paese prima dell'esclusione.
30.
A rilievi analoghi si presta l'argomento relativo alla tutela del legittimo affidamento degli operatori economici. È sufficiente rilevare al riguardo che lo stesso Consiglio riconosce non solo il carattere temporaneo del sistema, ma anche la sua naturale cadenza annuale, imposta dalla necessità degli adattamenti periodici del suo contenuto e della portata delle preferenze accordate in funzione dell'evoluzione economica dei paesi beneficiari e dell'andamento del mercato dei prodotti interessati, oltreché delle modifiche apportate alla tariffa doganale comune. Orbene, senza contare che nella fattispecie non era comunque in discussione uno smantellamento del sistema, è giurisprudenza costante che gli operatori economici non possono fare assegnamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell'ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie (
22
). Ciò non può non valere, in particolare, per i vantaggi di cui gli stessi hanno potuto fruire nel quadro della disciplina delle preferenze generalizzate, soggetta, come si è detto, a costante adeguamento.
31.
Da quanto precede, dunque, risulta che non è stato provato che imperiosi motivi di urgenza imponessero l'adozione del regolamento impugnato entro una certa data e abilitassero quindi il Consiglio a non attendere l'esito della consultazione del Parlamento. D'altra parte, mentre non manca di rilievo la circostanza che il convenuto avrebbe potuto comunque richiedere la convocazione di una sessione straordinaria dello stesso Parlamento per l'inizio del mese di gennaio del 1993, quest'ultimo ha comunque emesso il parere richiesto con un «ritardo» di sole tre settimane.
A quest'ultimo riguardo, poi, rileva un elemento decisivo. Anche a voler ammettere la necessità (o l'opportunità) che il regolamento entrasse in vigore il 1o gennaio 1993, si sarebbe ben potuto, nel pieno rispetto delle procedure stabilite dal Trattato, farne decorrere l'efficacia da tale data. Se è vero, infatti, che proprio il richiamato principio della certezza delle situazioni giuridiche osta, in linea di massima, a che l'efficacia nel tempo di un atto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione, deroghe sono tuttavia possibili, in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente tutelato (
23
).
32.
L'argomento addotto dal Consiglio contro tale possibilità, che la regolarizzazione a posteriori delle dichiarazioni in dogana presentate nel periodo compreso tra il 1o gennaio e la data di effettiva entrata in vigore del regolamento avrebbe posto dei problemi tecnici e giuridici insormontabili, è contraddetto dalla constatazione che è proprio questo che si è verificato in fatto: il regolamento è stato pubblicato e diffuso solo il 28 gennaio 1993. Orbene, come risulta da una giurisprudenza consolidata della Corte, «un regolamento va considerato pubblicato, nell'intera Comunità, alla data indicata sul numero della Gazzetta ufficiale che ne contiene il testo. Tuttavia, qualora fosse provato che il giorno in cui il numero era effettivamente disponibile non coincide con la data figurante sul numero stesso, si deve tenere conto della data di pubblicazione effettiva» (
24
). È dunque incontestabile che l'applicazione dell'atto in questione è stata in ogni caso retroattiva. Né mi sembra che le asserite «insormontabili» difficoltà di una regolarizzazione a posteriori delle dichiarazioni doganali sarebbero state in questo caso superabili, come sostenuto dal Consiglio in udienza, data la possibilità sempre esistente di contatti informali tra i servizi competenti della Comunità e le autorità doganali nazionali.
33.
D'altra parte, la circostanza appena richiamata non è senza rilievo anche sotto un ulteriore profilo ed evidenzia, anzi, il carattere paradossale della situazione su cui la Corte è chiamata a pronunciarsi. Non è ragionevole, infatti, che imperiosi motivi d'urgenza, e la necessità di salvaguardare un interesse comunitario fondamentale, abilitino il Consiglio ad adottare un regolamento in violazione delle prerogative «costituzionali» del Parlamento e che, allo stesso tempo, quelle medesime circostanze non vengano imposte all'amministrazione incaricata della pubblicazione degli atti, la quale potrebbe, invece, procedere tranquillamente alla suddetta pubblicazione un mese dopo la data, che si assumeva «improcrastinabile», di adozione ed entrata in vigore del regolamento in questione.
Le circostanze del caso di specie, in definitiva, prendono quasi il sapore di una beffa. E valgano i fatti, nella loro cruda semplicità. Si dice che l'atto — che, si badi, non è precisamente di routine, ma contiene una modifica di chiara valenza politica alla sfera dei beneficiari del sistema — deve entrare in vigore il 1o gennaio e non oltre e a tale imperativo categorico si sacrifica addirittura la consultazione obbligatoria del Parlamento, di cui la Corte ha dichiarato il rango costituzionale. Tuttavia, non si riesce a far entrare in vigore a quella data il regolamento, in quanto i tempi della pubblicazione slittano fino al 28 gennaio per motivi di organizzazione aut similia.
In definitiva, all'atto hanno dovuto essere attribuiti in ogni caso effetti retroattivi, soluzione che avrebbe ben potuto adottarsi anche per rispettare le prerogative costituzionali del Parlamento e non solo per rispettare i tempi di ... tipografia.
34.
Nel caso in cui venga disposto l'annullamento del regolamento in questione, ritengo tuttavia che la Corte debba fare uso della facoltà ad essa riconosciuta dall'art. 174, n. 2, del Trattato, secondo cui, ove lo reputi necessario, essa può precisare «gli effetti del regolamento annullato che devono essere considerati come definitivi». Orbene, in considerazione del fatto che l'efficacia del regolamento litigioso era limitata al solo anno 1993, che l'annullamento è disposto per vizi relativi alla procedura di formazione dell'atto, ma che, secondo le stesse risultanze del parere emesso, anche il Parlamento condivideva la sostanza delle misure adottate, ritengo che esigenze imperative connesse alla certezza del diritto ostino a che vengano rimessi in discussione gli atti di esecuzione presi in base ad esso (
25
).
35.
Alla luce delle considerazioni svolte, propongo dunque alla Corte di:
—
annullare il regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1992, n. 3917, che prorogava per il 1993 l'applicazione dei regolamenti (CEE) n. 3831/90, (CEE) n. 3832/90, (CEE) n. 3833/90, (CEE) n. 3834/90, (CEE) n. 3835/90 e (CEE) n. 3900/91, recanti applicazione di preferenze tariffarie generalizzate, per l'anno 1991, a taluni prodotti originari di paesi in via di sviluppo, e che completa l'elenco dei beneficiari di dette preferenze;
—
fare salvi gli effetti prodotti dal regolamento in questione;
—
condannare il convenuto al pagamento delle spese del giudizio.
(
*1
)	Lingua originale: l'italiano.
(
1
)	GU L 396, pag. 1.
(
2
)	L'art. 75, divenuto art. 97 a seguito della nuova numerazione risultante dalle modifiche apportate dal Parlamento al suo regolamento interno il 15 settembre 1993, così dispone:
«1.
La discussione urgente su una proposta oggetto di un parere del Parlamento (...) può essere proposta al Parlamento dal Presidente, da una commissione, da almeno ventitré deputati, dalla Commissione o dal Consiglio. La domanda deve essere presentata per iscritto e deve essere motivata.
2.
Non appena il Presidente viene informato della domanda di decisione urgente, ne informa il Parlamento; il voto su questa domanda ha luogo all'inizio della seduta che segue quella nel corso della quale la domanda è stata annunciata (...)»
(
3
)	Esso recita:
«La seduta può essere sospesa o tolta nel corso di un dibattito o di una votazione se il Parlamento ha deciso in tal senso su proposta del Presidente o su domanda del presidente di un gruppo parlamentare o di almeno tredici deputati».
(
4
)	Si tratta delle due sentenze emesse in data 29 ottobre 1980, rispettivamente nelle cause 138/79, Roquette Frères, e 139/79, Maizena (Racc. pag. 3333, in particolare punti 32-37, e 3393, in particolare punti 33-38).
(
5
)	Ivi, rispettivamente punti 33-34 e 34-35.
(
6
)	V., al riguardo, il quinto ‘considerando’ del regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1990, n. 3831, recante applicazione di preferenze tariffarie generalizzate, per l'anno 1991, a taluni prodotti industriali originari di paesi in via di sviluppo (GU L 370, pag. 1); il quinto ‘considerando’ del regolamento (CEE) 20 dicembre 1990, n. 3832, recante applicazione di preferenze tariffarie generalizzate, per l'anno 1991, ai prodotti tessili originari di paesi in via di sviluppo (GU L 370, pag. 39); il quarto ‘considerando’ del regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1990, n. 3833, recante applicazione di preferenze tariffarie generalizzate, per l'anno 1991, a taluni prodotti agricoli originari di paesi in via di sviluppo (GU L 370, pag. 86); e l'ottavo ‘considerando’ del regolamento (CEE) 20 dicembre 1990, n. 3834, recante, per il 1991, riduzione dei prelievi per taluni prodotti agricoli originari di paesi in via di sviluppo (GU L 370, pag. 121).
(
7
)	In sede di controreplica, il Consiglio solleva dei dubbi quanto alla necessità di procedere ad una consultazione del Parlamento nel caso di specie, in quanto il regolamento avrebbe dovuto essere correttamente fondato sul solo an. 113 del Trattato, rilevando della sola pontica commerciale della Comunità. Senza entrare nel merito della questione, non mi sembra, tuttavia, che un problema di base giuridica possa essere sollevato dal Consigno in tale stadio della procedura, tenuto conto, in particolare, che il riferimento all'art. 43 era contenuto già nella proposta che esso stesso ha sottoposto a consultazione.
(
8
)	V. nota 4.
(
9
)	Sentenze 29 ottobre 1980, Roquette Frères e Maizena, citate, rispettivamente punto 33 e 34.
(
10
)	Ivi, punto 36. Il corsivo è mio.
(
11
)	Che tale questione sia lasciata impregiudicata dalle sentenze «isoglucosio» è riconosciuto anche da quegli autori che propendono per riconoscere un siffatto potere al Consiglio: v., al riguardo, Wyatt & Dashwood: European Community Law, London, 1993, pag. 37 e 38.
(
12
)	Sentenza nella causa 68/86 (Racc. pag. 855, in particolare punti 37 e 38).
(
13
)	Sentenza 22 maggio 1990, causa C-70/88, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-2041).
(
14
)	Sentenza 2 marzo 1994, causa C-316/91, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-625, in particolare pumi 12-17).
(
15
)	Sentenza 16 luglio 1992, causa C-65/90, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-4593, punto 16). In precedenza, v. sentenza 4 febbraio 1982, causa 817/79, Buyl (Racc. pag. 245, punti 14-24).
(
16
)	V., al riguardo, le conclusioni dell'avv. gen. Jacobs nella causa C-316/91, Parlamento/Consiglio, citata alla nota 14.
(
17
)	Si tratta di una giurisprudenza ben nota, di cui mi limiterò a richiamare, in questa sede, la sentenza 22 maggio 1985, causa 13/83, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. 1513), che ha riconosciuto al Parlamento il diritto di introdurre un ricorso per carenza ex art. 175, nonché la sentenza 22 maggio 1990, causa C-70/88, citata alla nota 13, con cui il Parlamento è stato ammesso, come si è ricordato, a proporre un ricorso per annullamento ex art. 173.
(
18
)	V., in tal senso, sentenza 23 aprile 1986, causa 294/83, Les Verts/Parlamento (Racc. pag. 1339, in particolare punti 23 e 24). Tale concezione è stata ribadita a più riprese dalla Corte: v., da ultimo, e con riferimento al Parlamento, sentenza 23 marzo 1993, causa C-314/91, Weber/Parlamento (Racc. pag. I-1093, punto 8).
(
19
)	Il problema dei limiti che la Corte non può superare, nell'interpretazione ed applicazione delle norme del Trattato, a pena di invadere un campo proprio del legislatore «costituzionale», è posto con estrema chiarezza dall'avv. gen. Van Gerven nefle conclusioni relative alla causa C-70/88, Parlamento/Consiglio, citata alla nou 13.
(
20
)	Fatta salva l'ipotesi in cui il Parlamento, in seconda lettura, abbia approvato la posizione comune del Consiglio esplicitamente o implicitamente (per non essersi pronunciato nel termine di tre mesi), ipotesi nella quale è stato ritenuto superfluo fissare un termine al Consiglio che, in tal caso, «adotta definitivamente l'atto in questione in conformiti della posizione comune» (art. 189 C, lett. b).
(
21
)	V. la chiara definizione che ne ha dato l'avv. gen. Mischo nelle conclusioni relative alla causa C-331/88, sentenza 13 novembre 1990, Fedesa e a. (Racc. pag. I-4023).
(
22
)	V, da ultimo, sentenza 14 luglio 1994, causa C-353/92, Grecia/Consiglio (Racc. pag. I-3411, in particolare punti 43-48).
(
23
)	Sul punto v., da ultimo, sentenza 1o aprile 1993, cause riu-nite C-260/91 e C-261/91, Diversinte e Iberlacta (Racc. pag. I-1885, punto 9).
(
24
)	V., ad esempio, sentenza 9 gennaio 1990, causa C-337/88, SAFA (Racc. pag. I-1, punto 12).
(
25
)	V., al riguardo, sentenze 10 marzo 1992, cause riunite C-38/90 e C-151/90, Lomas e a. (Racc. pag. I-1781, punti 23 e 24), e 16 luglio 1992, causa C-65/90, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-4593, punti 22-24).