62015CC0643
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
26 päivänä heinäkuuta 2017 (
1
)
Asiat C‑643/15 ja C‑647/15
Slovakian tasavalta ja
Unkari
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Kumoamiskanne – Päätös (EU) 2015/1601 – Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan hyväksi toteutettavat kansainvälistä suojelua koskevat väliaikaiset toimenpiteet – Kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttama hätätilanne tietyissä jäsenvaltioissa – Kyseisten kansalaisten siirrot muihin jäsenvaltioihin – Sisäisiä siirtoja koskevat kiintiöt – SEUT 80 artikla – Jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaate – SEUT 78 artiklan 3 kohta – Oikeudellinen perusta – Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän toimen käsite – SEUT 289 artiklan 3 kohta – Eurooppa-neuvoston päätelmien pakottavuus Euroopan unionin neuvostossa – SEU 15 artiklan 1 kohta ja SEUT 68 artikla – Olennaisten menettelymääräysten rikkominen – Euroopan komission ehdotuksen muuttaminen – Vaatimukset, joiden mukaan Euroopan parlamenttia on kuultava uudelleen ja neuvoston on tehtävä päätöksensä yksimielisesti – SEUT 293 artikla – Oikeusvarmuuden periaate ja suhteellisuusperiaate
1.
Kanteissaan Slovakian tasavalta (asia C‑643/15) ja Unkari (asia C‑647/15) vaativat unionin tuomioistuinta kumoamaan Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta 22.9.2015 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2015/1601. (
2
)
2.
Euroopan unionin neuvosto antoi kyseisen päätöksen SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla, ja kyseisessä kohdassa todetaan, että ”jos kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo aiheuttaa yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa hätätilanteen, neuvosto voi [Euroopan] komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä kyseisen yhden tai useamman jäsenvaltion hyväksi”.
3.
Edellä mainittu päätös annettiin, koska Euroopan unionia oli koetellut vuodesta 2014 lähtien muuttoliikekriisi, joka vahvistui edelleen vuonna 2015, erityisesti tuon vuoden heinä- ja elokuussa, ja koska kyseinen kriisi oli johtanut katastrofaaliseen humanitaariseen tilanteeseen etenkin etulinjassa sijaitsevissa jäsenvaltioissa, kuten Italian tasavallassa ja Helleenien tasavallassa, joihin tuli joukoittain siirtolaisia Syyrian arabitasavallan, Afganistanin islamilaisen tasavallan, Irakin tasavallan ja Eritrean valtion kaltaisista kolmansista maista.
4.
Muuttoliikekriisiin vastaamiseksi sekä sen Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan turvapaikkajärjestelmille aiheuttaman paineen lieventämiseksi riidanalaisessa päätöksessä säädetään, että kyseisistä kahdesta jäsenvaltiosta siirretään kahden vuoden aikana muihin jäsenvaltioihin 120000 selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevaa henkilöä. Päätös sisältää myös kaksi liitettä, joiden mukaisesti ensimmäisessä vaiheessa siirretään 66000 henkilöä Italiasta (kiintiö 15600) ja Kreikasta (kiintiö 50400) muihin jäsenvaltioihin kullekin jäsenvaltiolle osoitettua pakollista kiintiötä noudattaen. (
3
)
5.
Riidanalaisen päätöksen 2 artiklan e alakohdan mukaan siirrolla tarkoitetaan ”hakijan siirtämistä sellaisen jäsenvaltion alueelta, joka on asetuksen (EU) N:o 604/2013[ (
4
)] III luvussa vahvistettujen perusteiden mukaan vastuussa hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa käsittelystä, siirron kohteena olevan jäsenvaltion alueelle”. Viimeksi mainitulla jäsenvaltiolla tarkoitetaan riidanalaisen päätöksen 2 artiklan f alakohdan mukaan ”jäsenvaltiota, jolle vastuu hakijan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä [Dublin III ‑asetuksen] nojalla siirtyy, kun hakija on siirretty kyseisen jäsenvaltion alueelle”.
6.
Riidanalaisessa päätöksessä säädetty väliaikainen siirtomekanismi täydentää toimenpiteitä, joita unioni oli jo toteuttanut muuttoliikekriisin hallitsemiseksi ja joista voidaan mainita 22 504:ää kansainvälisen suojelun tarpeessa olevaa henkilöä koskeva EU:n uudelleensijoittamisohjelma, (
5
) josta sovittiin 20.7.2015 jäsenvaltioiden ja Dublin-järjestelmään liittyneiden maiden yhteisellä päätöslauselmalla, sekä 14.9.2015 annettu neuvoston päätös (EU) 2015/1523, (
6
) jonka mukaisesti Kreikasta ja Italiasta siirretään kahden vuoden aikana 40000 selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevaa henkilöä muihin jäsenvaltioihin yksimielisesti vahvistettuja jakoperusteita noudattaen. (
7
)
7.
On myös todettava, että komission antoi 9.9.2015 riidanalaiseen päätökseen johtaneen ehdotuksen (
8
) lisäksi myös ehdotuksen asetukseksi Dublin III ‑asetuksen muuttamisesta. (
9
) Viimeksi mainitussa ehdotuksessa esitetään ”pysyvää” siirtomekanismia eli sellaista siirtomekanismia, jonka soveltamista ei ole rajoitettu ajallisesti toisin kuin päätöksessä 2015/1523 ja riidanalaisessa päätöksessä säädetyssä mekanismissa. Kyseistä ehdotusta ei ole vieläkään hyväksytty.
8.
Mainitsen riidanalaisen päätöksen syntyhistoriasta seuraavat seikat.
9.
Komission alkuperäinen ehdotus koski 120 000:n kansainvälistä suojelua hakevan henkilön siirtämistä Italiasta (15600 henkilöä), Kreikasta (50400 henkilöä) ja Unkarista (54000 henkilöä) muihin jäsenvaltioihin. Kyseisen ehdotuksen liitteissä I–III esitettiin kolme taulukkoa, joissa jaettiin edellä mainituissa kolmessa jäsenvaltiossa olevat hakijat muiden jäsenvaltioiden kesken kullekin jäsenvaltiolle osoitetun määrän perusteella Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyttä kuningaskuntaa, Irlantia ja Tanskan kuningaskuntaa lukuun ottamatta.
10.
Komissio toimitti ehdotuksen kansallisille parlamenteille 13.9.2015.
11.
Neuvosto välitti saman ehdotuksen Euroopan parlamentille kuulemista varten 14.9.2015.
12.
Parlamentti antoi 17.9.2015 lainsäädäntöpäätöslauselman, jossa se hyväksyi kyseisen ehdotuksen ottaen erityisesti huomioon ”poikkeuksellisen kiireellisen tilanteen ja tarpeen puuttua tilanteeseen enemmittä viivytyksittä” ja pyysi tulla kuulluksi uudelleen, jos neuvosto aikoo tehdä huomattavia muutoksia komission ehdotukseen.
13.
Neuvosto teki joitakin muutoksia komission alkuperäiseen ehdotukseen 17.–22.9.2015 pidetyissä kokouksissa.
14.
Kyseisten kokousten aikana Unkari ilmoitti torjuvansa ajatuksen, jonka mukaan se on ”etulinjassa sijaitseva jäsenvaltio”, ja toivovansa, ettei sitä luettaisi Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan rinnalla jäsenvaltioihin, joiden eduksi siirtoja tehdään. Näin ollen ehdotuksen lopullisesta versiosta, mukaan luettuna sen otsikko, on poistettu kaikki viittaukset Unkariin jäsenvaltiona, jonka hyväksi kyseisiä toimenpiteitä toteutetaan. Samalla poistettiin alkuperäiseen ehdotukseen kuulunut liite III, jonka mukaan Unkarista piti alun perin siirtää 54000 hakijaa. Unkari kuitenkin lisättiin liitteisiin I ja II jäsenvaltiona, joka ottaa vastaan kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä Italiasta ja Kreikasta, minkä seurauksena sille osoitettiin mainituissa liitteissä myös kyseisistä jäsenvaltioista siirrettäviä hakijoita koskevat kiintiöt.
15.
Neuvosto hyväksyi komission ehdotuksen näin muutettuna 22.9.2015 määräenemmistöpäätöksellä. Tšekin tasavalta, Unkari, Romania ja Slovakian tasavalta äänestivät kyseisen ehdotuksen hyväksymistä vastaan. Suomen tasavalta pidättyi äänestyksestä.
16.
Riidanalainen päätös ilmentää jäsenvaltioiden välistä yhteisvastuuta, josta määrätään perussopimuksessa.
17.
Nyt käsiteltävät kanteet antavat tilaisuuden muistuttaa, että yhteisvastuullisuus on yksi unionin tärkeimmistä arvoista ja jopa koko unionin perusta. Onko edes mahdollista toteuttaa EU-sopimuksen johdanto-osassa esitettyä tavoitetta unionin kansojen välisen yhteisvastuullisuuden syventämisestä ja kehityksen jatkamisesta yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi, jos jäsenvaltiot eivät toimi yhteisvastuullisesti, kun jossakin niistä on hätätilanne? Tässä tartutaan seikkaan, joka muodostaa samalla kertaa sekä Eurooppa-hankkeen perimmäisen tarkoituksen että sen tavoitteen.
18.
Siksi on heti aluksi korostettava yhteisvastuullisuuden merkitystä unionin alullepanevana ja eksistentiaalisena arvona.
19.
Yhteisvastuun vaatimus vahvistettiin jo Rooman sopimuksessa, (
10
) ja se on edelleen Lissabonin sopimuksella toteutettavan yhdentymisprosessin keskiössä. Vaikka yhteisvastuuta ei – ihme kyllä – mainitakaan SEU 2 artiklan ensimmäisessä virkkeessä annetussa luettelossa unionin perustana olevista arvoista, (
11
) se kuuluu Euroopan unionin perusoikeuskirjan (
12
) johdanto-osan mukaan niihin ”jakamattomiin ja yleismaailmallisiin arvoihin”, joihin unioni perustuu. SEU 3 artiklan 3 kohdassa myös täsmennetään, että unioni edistää ”sukupolvien välisen yhteisvastuun” ohella myös ”jäsenvaltioiden välistä yhteisvastuuta”. Yhteisvastuu kuuluu siten yhä niihin arvoihin ja periaatteisiin, jotka muodostavat ”Euroopan yhdentymisen perustan”. (
13
)
20.
Tarkemmin sanottuna yhteisvastuu on samalla kertaa sekä yksi pilareista että johtavista periaatteista unionin rajavalvonta-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikassa, josta määrätään EUT-sopimuksen kolmannen osan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevan V osaston 2 luvussa. (
14
)
21.
Tästä on osoituksena SEUT 67 artiklan 2 kohta, jonka mukaisesti unioni ”kehittää turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita sekä ulkorajavalvontaa koskevan yhteisen politiikan, joka perustuu jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen ja joka on oikeudenmukainen kolmansien maiden kansalaisia kohtaan”. SEUT 80 artiklassa määrätään lisäksi, että ”tässä luvussa tarkoitetussa unionin politiikassa ja sen toteuttamisessa noudatetaan jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatetta, myös rahoituksen suhteen. Unionin tämän luvun nojalla antamiin säädöksiin sisällytetään tarvittaessa aina asianmukaisia toimenpiteitä tämän periaatteen soveltamiseksi”. (
15
)
22.
Koska jäsenvaltiot ovat väistämättä keskenään epätasa-arvoisessa asemassa maantieteellisen sijaintinsa ja siirtolaisten joukoittaiseen maahantuloon liittyvän haavoittuvuutensa takia, toimenpiteiden hyväksyminen SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla ja niiden tehokas toteuttaminen on erityisen välttämätöntä. Tästä näkökulmasta riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettujen kaltaisilla toimenpiteillä annetaan SEUT 80 artiklassa vahvistetuille yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteille konkreettinen sisältö.
23.
Riidanalainen päätös on erityislaatuinen siinä suhteessa, että sillä otetaan käyttöön siirtomekanismi, joka perustuu jäsenvaltioille osoitettuihin pakollisiin kiintiöihin. Kyseisellä päätöksellä annetaan jäsenvaltioiden väliselle yhteisvastuulle konkreettinen sisältö ja tehdään siitä sitova. Tämä riidanalaisen päätöksen keskeinen ja innovatiivinen ominaispiirre selittää käsiteltävänä olevien asioiden poliittisen arkaluonteisuuden, koska kyseiseen päätökseen kiteytyi vastustus sellaisten jäsenvaltioiden taholta, jotka kannattavat vapaaseen tahtoon ja puhtaasti vapaaehtoisuuteen perustuvaa yhteisvastuuta.
24.
Tämä vastustus sekä toteamus siitä, että riidanalaista päätöstä on sovellettu vain osittain, mihin palaan jäljempänä, (
16
) voi saada ajattelemaan, että ”vuoden 2015 siirtolaiskriisiksi” nimetyn ilmiön taustalla piilee aivan toinen kriisi, jossa on kyse Euroopan yhdentymisprosessista, joka taas perustuu suurelta osin tähän prosessiin tiiviisti osallistuvien jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuun vaatimukseen. (
17
)
25.
Toisaalta on aivan yhtä mahdollista ajatella, että vastatessaan tiukoin toimenpitein siirtolaiskriisiin unioni osoitti, että sillä oli käytössään tarvittavat välineet ja että se kykeni myös hyödyntämään niitä. Unionin tuomioistuimen on kuitenkin tarkistettava, kuten sitä kehotetaan tekemään käsiteltävänä olevissa kanteissa, noudattiko unioni perussopimusten määräyksiä, kun se toteutti riidanalaiseen päätökseen sisältyvien kaltaisia toimenpiteitä.
I Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
26.
Asiassa C‑643/15 Slovakian tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen ja velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
27.
Asiassa C‑647/15 Unkari vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen, tai siinä tapauksessa, ettei unionin tuomioistuin hyväksy Unkarin ensimmäistä vaatimusta, Unkari vaatii toissijaisesti unionin tuomioistuinta kumoamaan kyseisen päätöksen Unkarin osalta ja velvoittamaan neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
28.
Asioissa C‑643/15 ja C‑647/15 neuvosto vaatii unionin tuomioistuinta hylkäämään kanteet perusteettomina ja velvoittamaan Slovakian tasavallan ja Unkarin korvaamaan omien asioidensa käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
29.
Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi 29.4.2016 antamallaan päätöksellä Belgian kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Helleenien tasavallan, Ranskan tasavallan, Italian tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Ruotsin kuningaskunnan ja komission väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia asioissa C‑643/15 ja C‑647/15.
30.
Samalla päätöksellä unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi Puolan tasavallan väliintulijaksi tukemaan Slovakian tasavallan vaatimuksia asiassa C‑643/15 ja Unkarin vaatimuksia asiassa C‑647/15.
II Kanteet
31.
Slovakian tasavalta vetoaa vaatimustensa tueksi kuuteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee SEUT 68 artiklan ja SEU 13 artiklan 2 kohdan rikkomista sekä toimielinten välisen tasapainon periaatteen loukkaamista; toinen koskee SEU 10 artiklan 1 ja 2 kohdan, SEU 13 artiklan 2 kohdan, SEUT 78 artiklan 3 kohdan, perussopimusten liitteenä olevien kansallisten parlamenttien asemaa Euroopan unionissa koskevan pöytäkirjan (N:o 1) 3 ja 4 artiklan ja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevan pöytäkirjan (N:o 2) 6 ja 7 artiklan rikkomista (
18
) sekä oikeusvarmuuden periaatteen, edustuksellista demokratiaa koskevan periaatteen ja toimielinten välisen tasapainon periaatteen loukkaamista; kolmas koskee lainsäätämisjärjestystä sääntelevien olennaisten menettelymääräysten, SEU 10 artiklan 1 ja 2 kohdan ja SEU 13 artiklan 2 kohdan rikkomista sekä edustuksellista demokratiaa koskevan periaatteen, toimielinten välisen tasapainon periaatteen ja hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista (esitetään toissijaisesti); neljäs koskee SEUT 78 artiklan 3 kohdan ja SEUT 293 artiklan olennaisten menettelymääräysten, SEU 10 artiklan 1 ja 2 kohdan ja SEU 13 artiklan 2 kohdan rikkomista sekä edustuksellista demokratiaa koskevan periaatteen, toimielinten välisen tasapainon periaatteen ja hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista (esitetään osittain toissijaisesti); viides koskee SEUT 78 artiklan 3 kohdan rikkomista sen seurauksena, etteivät sen sovellettavuuden edellytykset täyty (esitetään toissijaisesti), ja kuudes koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.
32.
Unkari vetoaa vaatimustensa tueksi kymmeneen kanneperusteeseen.
33.
Kaksi ensimmäistä kanneperustetta koskevat SEUT 78 artiklan 3 kohdan rikkomista sen perusteella, että kyseinen määräys ei muodosta oikeusperustaa, jonka nojalla neuvostolla olisi toimivalta toteuttaa sellaisia toimenpiteitä, joilla poiketaan sitovasti lainsäädäntötoimesta, jotka ovat sovellettavissa 24 kuukauden – tai tietyissä tapauksissa 36 kuukauden – ajan ja joiden vaikutukset ulottuvat väliaikaisten toimenpiteiden käsitteen määritelmän vastaisesti tätä ajanjaksoa pidemmälle.
34.
Kolmas, neljäs, viides ja kuudes kanneperuste koskevat olennaisten menettelymääräysten rikkomista sillä perusteella, että riidanalaista päätöstä antaessaan neuvosto rikkoi SEUT 293 artiklan 1 kohdan määräyksiä poikkeamalla komission ehdotuksesta yksimielisyyttä saavuttamatta (kolmas kanneperuste), että riidanalaisessa päätöksessä säädetään poikkeuksesta lainsäädäntötoimeen ja että kyseistä päätöstä on itsessään pidettävä sisällöltään lainsäädäntötoimena, minkä vuoksi sitä annettaessa – jopa jos oletetaan, että tämä olisi ollut mahdollista SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla – olisi pitänyt noudattaa pöytäkirjassa (N:o 1) ja pöytäkirjassa (N:o 2) tunnustettua kansallisten parlamenttien oikeutta antaa lausunto lainsäädäntötoimista (neljäs kanneperuste), että neuvosto on parlamenttia kuultuaan olennaisella tavalla muuttanut ehdotuksen sisältöä kuulematta parlamenttia uudelleen (viides kanneperuste) ja että riidanalaista päätöstä hyväksyttäessä päätösehdotus ei ollut saatavilla kaikilla unionin virallisilla kielillä (kuudes kanneperuste).
35.
Seitsemännen kanneperusteen mukaan kyseisen päätöksen antaminen on ristiriidassa SEUT 68 artiklan ja Eurooppa-neuvoston 25. ja 26.6.2015 antamien päätelmien (
19
) kanssa.
36.
Kahdeksas kanneperuste koskee oikeusvarmuuden ja oikeussääntöjen selkeyden periaatteiden loukkaamista, koska riidanalaisessa päätöksessä on useita kohtia, joista ei käy ilmi, millä tavoin sen säännöksiä on sovellettava ja miten ne suhteutuvat Dublin III ‑asetuksen säännöksiin.
37.
Yhdeksäs kanneperuste koskee tarpeellisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, kun otetaan huomioon, ettei Unkari enää kuulu jäsenvaltioihin, joiden eduksi väliaikaista siirtomekanismia sovelletaan, eikä päätöksessä siten ole enää perusteltua säätää 120 000:n kansainvälistä suojelua hakevan henkilön siirtämisestä.
38.
Kymmenes kanneperuste esitetään toissijaisesti, ja se koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista ja SEUT 78 artiklan 3 kohdan rikkomista Unkarin osalta, koska Unkarille osoitetaan riidanalaisessa päätöksessä siirron kohteena olevana jäsenvaltiona pakollinen kiintiö, vaikka sen on katsottu olevan jäsenvaltio, jonka alueelle on tullut suuri määrä laittomia siirtolaisia ja jossa on jätetty suuri määrä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia.
III Asian tarkastelu
A Alustavia huomautuksia
39.
Koska toimen oikeusperusta ratkaisee toimen antamiseksi noudatettavan menettelyn, (
20
) ensimmäiseksi on tarkasteltava kanneperusteita, jotka koskevat SEUT 78 artiklan 3 kohdan soveltumattomuutta riidanalaisen päätöksen oikeusperustaksi. Toiseksi tarkastelen kanneperusteita, jotka koskevat kyseisen päätöksen hyväksymiseen väitetysti liittyvää olennaisten menettelymääräysten rikkomista, ja kolmanneksi aineellisia kanneperusteita.
40.
Näiden kolmen kanneperusteen yhteydessä tarkastelen ensin yhteisesti niitä Slovakian tasavallan ja Unkarin kanneperusteita, jotka liittyvät kokonaan tai osittain toisiinsa, ja tarvittaessa käsittelen vielä kummankin kantajan kanneperusteita erikseen.
B Kanteet, jotka koskevat SEUT 78 artiklan 3 kohdan soveltumattomuutta riidanalaisen päätöksen antamisen oikeusperustaksi
41.
Slovakian tasavalta (toinen ja viides kanneperuste) ja Unkari (ensimmäinen ja toinen kanneperuste) katsovat, ettei SEUT 78 artiklan 3 kohta ole asianmukainen oikeusperusta riidanalaisen päätöksen antamiselle.
42.
Näiden kahden jäsenvaltion puoltamissa kannoissa on kuitenkin eroja. Unkari nimittäin myöntää, että riidanalaista päätöstä annettaessa Italian tasavallassa ja Helleenien tasavallassa oli SEUT 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ”kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttama hätätilanne”, mutta katsoo toisaalta, ettei riidanalainen päätös ollut asianmukainen toimenpide kyseiseen tilanteeseen vastaamiseksi, kun taas Slovakian tasavalta väittää, ettei edellä mainitussa määräyksessä tarkoitettua hätätilannetta ollut olemassa (viidennen kanneperusteen toinen osa).
43.
Mainitut kaksi jäsenvaltiota riitauttavat riidanalaisen päätöksen oikeudellisen perustan valinnan väittämällä, että vaikka riidanalainen päätös on annettu muussa kuin lainsäätämisjärjestyksessä eikä se tällä perusteella ole lainsäädäntötoimi, kyseistä päätöstä on kuitenkin pidettävä sisällöltään lainsäädäntötoimena, koska sillä muutetaan lainsäädäntötoimia. Niiden mukaan lainsäädäntötoimia ei kuitenkaan voida hyväksyä SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla.
44.
Slovakian tasavalta ja Unkari kiistävät myös riidanalaisen päätöksen väliaikaisuuden.
45.
Slovakian tasavalta väittää lisäksi, toisin kuin Unkari, ettei SEUT 78 artiklan 3 kohta sovellu oikeusperustaksi riidanalaisen päätöksen antamiselle, koska ”kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamaa hätätilannetta” koskeva edellytys ei täyttynyt.
1.
Slovakian tasavallan toinen kanneperuste ja Unkarin ensimmäinen kanneperuste, jotka koskevat riidanalaisen päätöksen lainsäädännöllistä luonnetta
46.
Slovakian tasavalta ja Unkari väittävät, että vaikka riidanalainen päätös annettiin muussa kuin lainsäätämisjärjestyksessä eikä se näin ollen ole muodollisesti lainsäädäntötoimi, sitä on kuitenkin pidettävä sisällöltään ja vaikutuksiltaan sellaisena, koska sillä muutetaan, vieläpä perustavanlaatuisesti, useita unionin oikeuden lainsäädäntötoimia. Kyseisten jäsenvaltioiden mukaan SEUT 78 artiklan 3 kohta ei muodosta oikeusperustaa lainsäädäntötoimien antamiselle, koska se ei sisällä minkäänlaista mainintaa siitä, että sen nojalla toteutettavien toimenpiteiden hyväksymisessä olisi noudatettava lainsäädäntömenettelyä.
47.
Kyseisten jäsenvaltioiden mukaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 23 perustelukappaleessa vahvistetaan nimenomaisesti, että kyseisellä päätöksellä poiketaan useista unionin oikeuden lainsäädäntötoimista. Vaikka muutoksissa on riidanalaisen päätöksen mukaan kyse vain poikkeuksista, poikkeuksen ja muutoksen erottaminen toisistaan on mainittujen jäsenvaltioiden mukaan keinotekoista, koska käytännössä poikkeuksen ja muutoksen vaikutukset ovat siinä mielessä samat, että kummassakin tapauksessa estetään jonkin oikeussäännöksen soveltaminen, mistä johtuen sen tehokkuus kärsii.
48.
Tarkemmin sanottuna Slovakian tasavalta väittää, että neuvosto on rikkonut SEUT 78 artiklan 3 kohtaa, koska riidanalaisella päätöksellä poiketaan eri lainsäädäntötoimien säännöksistä ja tällaiset muutokset voidaan tehdä ainoastaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävällä toimella. Näin ollen se katsoo, että koska SEUT 78 artiklan 3 kohdassa ei viitata tavalliseen eikä erityiseen lainsäätämisjärjestykseen, sen nojalla ei voida antaa lainsäädäntötoimia. Slovakian tasavallan mukaan tästä seuraa, ettei riidanalaisen päätöksen muoto vastaa sen sisältöä.
49.
Antaessaan riidanalaisen päätöksen SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla neuvosto on Slovakian tasavallan mukaan sekä rikkonut kyseistä määräystä että loukannut kansallisten parlamenttien ja parlamentin oikeuksia. Sekä kansallisten parlamenttien että parlamentin olisi pitänyt primaarioikeuden mukaisesti osallistua niiden lainsäädäntötoimien muuttamiseen, joista neuvosto poikkesi riidanalaisella päätöksellä. Slovakian tasavalta nimittäin huomauttaa, että kyseiset lainsäädäntötoimet on hyväksytty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
50.
Näin ollen se katsoo, että antaessaan riidanalaisen päätöksen neuvosto on rikkonut SEUT 78 artiklan 3 kohdan lisäksi myös SEU 10 artiklan 1 ja 2 kohtaa, SEU 13 artiklan 2 kohtaa, pöytäkirjan (N:o 1) 3 ja 4 artiklaa ja pöytäkirjan (N:o 2) 6 ja 7 artiklaa sekä loukannut oikeusvarmuuden, edustuksellisen demokratian ja toimielinten välisen tasapainon periaatteita.
51.
Unkari tukee Slovakian tasavallan näkemystä, jonka mukaan SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla annetulla oikeudellisella toimella, joka ei SEUT 289 artiklan 2 ja 3 kohdan a contrario ‑tulkinnan mukaisesti ole lainsäädäntötoimi, ei voida muuttaa sitovasti, ei edes väliaikaisesti, sellaisia tavallisessa tai erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä annettuja voimassa olevia lainsäädäntötoimia kuin Dublin III ‑asetus. Tämän näkemyksen mukaan riidanalainen päätös on kiistatta sisällöltään lainsäädäntötoimi. Koska riidanalaisella päätöksellä poiketaan Dublin III ‑asetuksen säännöksistä, sitä ei voida kyseisten jäsenvaltioiden mielestä antaa SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla, koska kyseisessä määräyksessä annetaan neuvostolle toimivalta antaa toimia ainoastaan muuten kuin lainsäätämisjärjestyksessä, joten neuvosto voi sen nojalla antaa vain muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä toimia.
52.
Unkarin mukaan SEUT 78 artiklan 3 kohta soveltuisi oikeusperustaksi korkeintaan sellaisten toimenpiteiden hyväksymiselle, joilla täydennetään ja joissa noudatetaan SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla annettuja lainsäädäntötoimia tai jotka helpottavat kyseisten lainsäädäntötoimien täytäntöönpanoa hätätilanteessa. (
21
)
53.
Unkari täsmentää, että mikäli unionin tuomioistuin katsoo, että SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla voidaan hyväksyä toimi, jolla poiketaan SEUT 78 artiklan 2 kohdan nojalla hyväksytystä lainsäädäntötoimesta, tällainen poikkeaminen ei kuitenkaan voi vaikuttaa tällaisen lainsäädäntötoimen sisältöön tai jopa tehdä tyhjäksi sen perustavanlaatuisia säännöksiä. Unkarin mielestä tämä pätee riidanalaiseen päätökseen, koska sillä muutetaan erityisesti edellä mainitun asetuksen tärkeintä osaa eli sitä, minkä jäsenvaltion katsotaan olevan vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Unkarin mukaan riidanalaisella päätöksellä poiketaan niin paljon mainitun asetuksen säännöksistä, ettei sitä voida hyväksyä, kun kyseessä on muu kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty toimi. Unkari katsoo, että tällä tavalla kierretään SEUT 78 artiklan 2 kohdassa määrättyä tavallista lainsäätämisjärjestystä.
54.
Lisäksi Unkari väittää sekä vastauskirjelmässään että väliintulokirjelmiin antamassaan vastauksessa, viitaten analogisesti julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotuksen neuvosto v. Front Polisario (
22
) 151–161 kohtaan, että vaatimusta, jonka mukaan parlamenttia on kuultava SEUT 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla, voidaan pitää SEUT 289 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna parlamentin ”osallistumisena”, mikä tarkoittaa, että sovelletaan erityistä lainsäätämisjärjestystä ja riidanalaista päätöstä on näin ollen pidettävä lainsäädäntötoimena.
55.
Tässäkään tapauksessa SEUT 78 artiklan 3 kohta ei Unkarin mukaan anna neuvostolle valtaa poiketa SEUT 78 artiklan 2 kohdan nojalla hyväksytyn lainsäädäntötoimen olennaisesta säännöksestä.
56.
Nämä väitteet eivät mielestäni ole vakuuttavia. Katson, että SEUT 78 artiklan 3 kohta voi olla oikeusperustana sellaiselle riidanalaisen päätöksen kaltaiselle muussa kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytylle toimelle, jolla poiketaan väliaikaisesti ja hyvin rajallisesti tietyistä lainsäädäntötoimien säännöksistä.
57.
Vastaan ensin väitteeseen, jonka Unkari esitti vastauskirjelmässään (
23
) ja jonka mukaan riidanalaista päätöstä voidaan pitää lainsäädäntötoimena siitäkin huolimatta, ettei SEUT 78 artiklan 3 kohdassa mainita, että sen nojalla toteutettujen toimenpiteiden hyväksymisessä on noudatettava erityistä lainsäätämisjärjestystä. Unkari tukeutuu tässä väitteessään toteamukseen, jonka mukaan neuvosto hyväksyi riidanalaisen päätöksen SEUT 289 artiklan 2 kohdan mukaisesti ”parlamentin osallistuessa menettelyyn”.
58.
Mielestäni tähän oikeudelliseen seikkaan on välttämätöntä vastata yksiselitteisesti, koska lainsäädäntötointa annettaessa on täytettävä tietyt vaatimukset, joita ei sovelleta muiden kuin lainsäädäntötoimien hyväksymisessä. Viittaan erityisesti pöytäkirjan (N:o 1) 3 ja 4 artiklassa sekä pöytäkirjan (N:o 2) 6 ja 7 artiklassa tarkoitettuun kansallisten parlamenttien osallistumiseen sekä SEU 16 artiklan 8 kohdassa ja SEUT 15 artiklan 2 kohdassa määrättyyn vaatimukseen, jonka mukaan neuvoston istunnot ovat julkisia silloin, kun se käsittelee ehdotuksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi toimiksi ja äänestää niistä.
59.
Lissabonin sopimukseen perustuvassa unionin sääntelyvälineiden typologiassa erotettiin ensimmäistä kertaa toisistaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät toimet ja muussa kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät toimet ennen kaikkea orgaanisista ja menettelyllisistä syistä. (
24
)
60.
SEUT 289 artiklan 3 kohdan määritelmän mukaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä toimia ”ovat ne, jotka hyväksytään mainitussa järjestyksessä”. Lainsäätämisjärjestys merkitsee siis joko ”tavallista” tai ”erityistä” lainsäätämisjärjestystä. SEUT 289 artiklan 1 kohdan mukaisesti tavallista lainsäätämisjärjestystä noudatettaessa Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyvät yhdessä säädöksen komission ehdotuksesta.
61.
SEUT 289 artiklan 2 kohdan mukaisesti erityinen lainsäätämisjärjestys tarkoittaa menettelyä, jossa ”perussopimuksissa määrätyissä erityistapauksissa””Euroopan parlamentti hyväksyy asetuksen, direktiivin tai päätöksen neuvoston osallistuessa menettelyyn” tai ”neuvosto hyväksyy tällaisen säädöksen Euroopan parlamentin osallistuessa menettelyyn”. (
25
) Erityiselle lainsäätämisjärjestykselle on siis ominaista se, että neuvosto ja parlamentti osallistuvat eriasteisesti unionin toimen hyväksymiseen.
62.
Useimmissa sellaisissa tapauksissa, joissa on sovellettava erityistä lainsäätämisjärjestystä, neuvoston on hyväksyttävä toimi yksimielisesti parlamentin hyväksynnän saatuaan (
26
) tai yleisemmin parlamenttia kuultuaan. (
27
) Joissakin tapauksissa toimen hyväksyy parlamentti neuvoston hyväksynnän saatuaan. (
28
)
63.
Kyseisistä määräyksistä ilmenee, että perussopimuksen laatijat valitsivat puhtaasti muodollisen lähestymistavan, (
29
) jonka mukaisesti toimia pidetään lainsäädäntötoimina, jos ne on hyväksytty tavallisessa tai erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä.
64.
Näin ollen ei ole tarpeen pyrkiä määrittämään riidanalaista päätöstä lainsäädäntötoimeksi sen sisällön perustella, kuten kantajat esittävät.
65.
Unkarin esittämät perustelut sisältävät kysymyksen siitä, onko perussopimuksen määräyksessä määrättävä nimenomaisesti, että se mahdollistaa toimen hyväksymisen erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä, jotta kyseistä toimea voitaisiin pitää lainsäädäntötoimena.
66.
Mielestäni tähän on vastattava myöntävästi, jotta perussopimuksen laatijoiden luomalle unionin toimien luokittelulle voidaan varmistaa riittävä selvyys ja oikeusvarmuus.
67.
Tässä yhteydessä on siten todettava, että perussopimuksessa on useita määräyksiä, jotka koskevat unionin toimien hyväksymistä ja joissa mainitaan nimenomaisesti, että kyseisessä hyväksymisessä on noudatettava ”erityistä lainsäätämisjärjestystä”, vaikkakin kyseisen menettelyn toteutustavat saattavat vaihdella neuvoston ja parlamentin osallistumisen luonteen ja asteen osalta. Tällaisen maininnan tehokas vaikutus liittyy täsmennykseen, jonka mukaan menettelynä on sen toteuttamistavoista riippumatta todella ”lainsäätämisjärjestys”, joka johtaa lainsäädäntötoimen hyväksymiseen. Tätä mainintaa koskeva vaatimus perustuu myös SEUT 289 artiklan 2 kohdan sanamuotoon, jonka mukaisesti erityistä lainsäätämisjärjestystä sovelletaan vain ”perussopimuksissa määrätyissä erityistapauksissa”.
68.
Sellaista menettelyä, jonka kulku on samankaltainen kuin erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä mutta jota ei nimenomaisesti määritellä perussopimuksessa sellaiseksi, on puolestaan pidettävänä muuna kuin lainsäätämisjärjestyksenä, joka johtaa muiden kuin lainsäädäntötoimien hyväksymiseen. (
30
)
69.
On toki mahdollista ajatella, että lainsäädäntötoimien ja muiden kuin lainsäädäntötoimien erottaminen toisistaan tavalla, joka perustuu tällaiseen ”juridiseen nominalismiin”, (
31
) aiheuttaa ongelmia johdonmukaisuuden näkökulmasta (
32
) ja että perussopimuksen laatijat eivät vieneet loppuun pyrkimystä luokitella unionin lainsäädäntötoimet. (
33
)
70.
Yhtä mahdollista on kuitenkin ajatella, ja itse kannatan tätä ratkaisua, että valitsemalla lainsäädäntötoimen osalta täysin muodollisen lähestymistavan perussopimuksen laatijat pikemminkin mahdollistivat sen, että sellaiset oikeusperustat, joiden nojalla unionin toimielimet voivat hyväksyä lainsäädäntötoimia, voidaan varmasti yksilöidä. Perussopimuksen laatijoiden tekemän luokittelun vaillinaisuus, tai joidenkin mielestä jopa ilmeinen epäjohdonmukaisuus, on siten nähtävä seurauksena perussopimuksen laatijoiden halusta voida määrittää tietyt toimet lainsäädäntötoimiksi ja toiset toimet muiksi kuin lainsäädäntötoimiksi.
71.
Perussopimuksen määräysten sanamuodon tarkastelu tällä tavalla sen määrittämiseksi, voidaanko joku unionin toimi katsoa lainsäädäntötoimeksi vai ei, noudattaa myös unionin tuomioistuimen toteamusta, jonka mukaan ”toimen oikeusperusta ei määräydy menettelyjen mukaan vaan toimen oikeusperusta ratkaisee toimen antamiseksi noudatettavat menettelyt”. (
34
)
72.
Tarkemmin sanottuna puoltamani tulkinta johtaa siihen, ettei riidanalaista päätöstä voida pitää lainsäädäntötoimena.
73.
On nimittäin todettava, ettei SEUT 78 artiklan 3 kohdan, jonka mukaan neuvosto voi hyväksyä toimenpiteitä parlamenttia kuultuaan, sanamuoto sisällä nimenomaista mainintaa siitä, että tällaiset toimenpiteet on hyväksyttävä erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä. Muussa kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyt toimenpiteet ovat SEUT 289 artiklan 3 kohdan a contrario ‑tulkinnan mukaisesti luonteeltaan muita kuin lainsäädäntötoimia. Tässä on selvä ero verrattuna SEUT 78 artiklan 2 kohtaan, jossa määrätään nimenomaisesti, että kyseisen artiklan nojalla hyväksytyt toimenpiteet on hyväksyttävä lainsäätämisjärjestyksessä eli tältä osin tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen.
74.
Tämän täsmennyksen jälkeen on tarkasteltava Slovakian tasavallan ja Unkarin perusteluista ilmenevää keskeistä kysymystä, joka koskee sitä, antaako SEUT 78 artiklan 3 kohta neuvostolle vallan – ja jos antaa, niin missä määrin – hyväksyä muun kuin lainsäädäntötoimen, jolla poiketaan unionin lainsäädäntötoimien säännöksistä.
75.
Yhdyn neuvoston ja sitä tukevien väliintulijoiden näkemykseen, jonka mukaan SEUT 78 artiklan 3 kohta sallii sellaisten toimenpiteiden hyväksymisen, joilla selkeästi määritetyssä hätätilanteessa poiketaan väliaikaisesti ja tarkasti rajatuissa kohdissa turvapaikka-asioita koskevista lainsäädäntötoimista.
76.
Kyseisen perussopimuksen määräyksen tarkoituksena on juuri se, että unioni voi vastata nopeasti ja tehokkaasti hätätilanteeseen, joka liittyy kolmansien maiden kansalaisten äkilliseen joukoittaiseen maahantuloon. Kun otetaan huomioon, että SEUT 78 artiklan 2 kohta kattaa unionin yhteisen turvapaikkajärjestelmän eri osa-alueet ja että sen nojalla hyväksytyt toimenpiteet ovat lainsäädäntötoimia, SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla hyväksytyt väliaikaiset toimenpiteet, jotka liittyvät kyseiseen järjestelmään, johtavat väistämättä siihen, että tietyistä lainsäädäntötoimien säännöksistä poiketaan väliaikaisesti. SEUT 78 artiklan 3 kohtaan sisältyvän ilmaisun ”väliaikaiset toimenpiteet” ei siten voida katsoa koskevan, kuten kantajat väittävät, vain operatiivisia tai rahoituksellisia täydentäviä toimenpiteitä, koska tällöin rajoitettaisiin liiallisesti kyseisen oikeusperustan soveltamisalaa ja samalla myös sen tehokasta vaikutusta. Mielestäni ilmaisua ”väliaikaiset toimenpiteet” on näin ollen tulkittava laajasti siten, että SEUT 78 artiklan 3 kohdassa annetaan neuvostolle valta hyväksyä kaikki toimenpiteet, jotka se katsoo tarpeelliseksi kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamaan hätätilanteeseen vastaamiseksi.
77.
Jotta toimenpiteiden voidaan katsoa perustuvan asianmukaisesti SEUT 78 artiklan 3 kohtaan, on tärkeää, ettei niiden tarkoituksena ole sivuuttaa, korvata tai muuttaa pysyvästi SEUT 78 artiklan 2 kohdan nojalla annettujen lainsäädäntötoimien säännöksiä.
78.
Tästä ei varmasti ole kyse riidanalaisessa päätöksessä, jossa säädetään ainoastaan väliaikaisista ja tiukasti rajatuista poikkeuksista useisiin unionin lainsäädäntötoimien säännöksiin, millä noudatetaan tällaisen toimenpiteen luonnetta väliaikaisena toimenpiteenä, jolla on tarkoitus vastata tiettyyn hätätilanteeseen. Tällaisten poikkeuksien ei siten voida tulkita muuttavan mainittuja toimia pysyvästi ja yleisesti, kuten kantajat väittävät.
79.
Täsmennän tässä yhteydessä, että riidanalaisessa päätöksessä säädettyjä poikkeuksia voidaan soveltaa vain kahden vuoden ajan ja että ne koskevat korkeintaan 120 000:ta sellaista tiettyjen kolmansien maiden kansalaista, jotka ovat jättäneet kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen Italiassa tai Kreikassa, jotka ovat riidanalaisen päätöksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen maiden kansalaisia, jotka siirretään jommastakummasta edellä mainitusta jäsenvaltiosta muihin jäsenvaltioihin ja jotka ovat saapuneet tai saapuvat kyseisiin jäsenvaltioihin 24.3.2015–26.9.2017.
80.
Kuten neuvosto on todennut, poikkeuksien vaikutukset loppuvat automaattisesti riidanalaisen päätöksen viimeisenä soveltamispäivänä 26.9.2017, minkä jälkeen aletaan soveltaa yleisiä sääntöjä ilman unionin lainsäätäjän toimenpiteitä.
81.
Kuten olen jo todennut, kyseisiä yksittäisiä ja väliaikaisia poikkeuksia ei voida rinnastaa unionin lainsäädäntötoimiin sisältyvien aineellisten turvapaikkasääntöjen pysyvään muuttamiseen, mikä olisi mahdollista tehdä vain SEUT 78 artiklan 2 kohdan nojalla.
82.
Mielestäni sillä, että riidanalainen päätös annettiin SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla, ei ole kierretty SEUT 78 artiklan 2 kohdassa määrättyä tavallista lainsäätämisjärjestystä.
83.
Tässä yhteydessä on selvennettävä näiden kahden perussopimuksen määräyksen välistä suhdetta.
84.
Luettuna yhdessä SEUT 80 artiklan kanssa SEUT 78 artiklan 3 kohta muodostaa erityisen oikeusperustan sellaisille väliaikaisille toimenpiteille, joilla toteutetaan käytännössä yhteisvastuun periaatetta kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamassa hätätilanteessa.
85.
SEUT 78 artiklan 3 kohdassa määrättyä menettelyä sovelletaan, kun tarvitaan kiireellisiä toimenpiteitä hätätilanteeseen vastaamiseksi. Tällä perusteella kyseistä menettelyä ei voida rinnastaa tavalliseen lainsäätämisjärjestykseen.
86.
Kuten neuvosto on todennut, SEUT 78 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuilla toimenpiteillä on kullakin oma oikeusperustansa perussopimuksessa, ja koska niitä toteutetaan erilaisissa tilanteissa ja eri tavoitteiden saavuttamiseksi, niiden välille ei ole tarpeen luoda jonkinlaista hierarkiaa.
87.
On korostettava, että SEUT 78 artiklan 2 kohdan e alakohdan (
35
) ja SEUT 78 artiklan 3 kohdan muodostamat oikeusperustat ovat luonteeltaan täydentäviä. Niiden samanaikainen tai peräkkäinen soveltaminen mahdollistaa erityisesti sen, että unioni voi reagoida tehokkaasti siirtolaiskriisiin. Tämä täydentävyys ilmenee 9.9.2015 annetusta ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kriisitilanteen siirtomekanismin perustamisesta sekä Dublin III ‑asetuksen muuttamisesta.
88.
Komissio osoittaa ehdotuksessaan selvästi kyseiseen ehdotukseen sisältyvien toimenpiteiden sekä SEUT 78 artiklan 3 kohtaan perustuvien, sisäisiä siirtoja koskevien ohjelmien välisen vuorovaikutuksen.
89.
Kuten komissio ehdotuksessaan selittää, ”tämä ehdotus kriisitilanteen siirtomekanismin perustamiseksi on erotettava komission SEUT 78 artiklan 3 kohdan mukaisesti antamista ehdotuksista sellaisten jäsenvaltioiden hyväksi, joiden alueelle on yhtäkkiä saapunut suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia”. (
36
) Komissio täsmentää lisäksi, että ”toimenpiteet, joita komissio ehdottaa SEUT 78 artiklan 3 kohdan mukaisesti, ovat väliaikaisia. Sen sijaan ehdotus kriisitilanteen siirtomekanismin perustamiseksi koskee menetelmää, jonka avulla voidaan määritellä tiettyä ajanjaksoa varten jäsenvaltio, joka on vastuussa kriisitilanteen kohteena olevassa jäsenvaltiossa tehtyjen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkimisesta, jotta voidaan varmistaa hakijoiden oikeudenmukaisempi jakautuminen jäsenvaltioiden kesken tällaisissa tilanteissa ja siten helpottaa Dublin-järjestelmän toimintaa myös kriisin hetkellä”. (
37
)
90.
Viimeksi mainittu tapaus eroaa siis riidanalaisesta päätöksestä siinä mielessä, että siinä on kyse pysyvästä välineestä, jolla otetaan käyttöön menetelmä sen jäsenvaltion määrittämiseksi, joka on vastuussa kriisitilanteen kohteena olevassa jäsenvaltiossa tehtyjen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkimisesta. Tätä pysyvää välinettä sovelletaan yleisesti siten, ettei sen soveltaminen rajoitu vain tiettyihin jäsenvaltioihin, joissa on tällä hetkellä kriisitilanne, vaan kaikki tällaisessa tilanteessa olevat jäsenvaltiot voivat hyötyä siitä.
91.
Asetusehdotuksessa säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä siirtomekanismi voidaan aktivoida. Kuten komissio ehdotuksessaan toteaa, edunsaajajäsenvaltiossa on oltava ”käynnissä kriisitilanne, joka vaarantaa Dublin III ‑asetuksen soveltamisen, koska jäsenvaltion alueelle tulleiden kolmansien maiden kansalaisten tai kansalaisuudettomien henkilöiden suhteettoman suuri määrä luo valtavia paineita ja asettaa huomattavia vaatimuksia jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmälle”. (
38
)
92.
Komissio selittää vielä seuraavasti SEUT 78 artiklan 2 kohdan e alakohdan nojalla toteutettujen ja SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla hyväksyttyjen toimenpiteiden täydentävyyttä: ”Kriisitilanteen siirtomekanismin perustaminen ei rajoita neuvoston mahdollisuutta hyväksyä komission ehdotuksen perusteella väliaikaisia toimenpiteitä sellaisen jäsenvaltion hyväksi, jossa on SEUT 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu hätätilanne. Kiireellisten toimenpiteiden hyväksyminen SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla on jatkossakin tärkeää poikkeustilanteissa, joissa tarvitaan kiireellistä toimintaa ja mahdollisesti myös laajempaa muuttoliikekysymykseen liittyvää tukea, mikäli kriisitilanteen siirtomekanismin käytön edellytykset eivät täyty.” (
39
)
93.
Valitusta oikeusperustasta komissio toteaa, että ”ehdotuksella muutetaan [Dublin III ‑asetusta]. Sen vuoksi ehdotus olisi hyväksyttävä tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja käyttäen samaa oikeusperustaa eli SEUT 78 artiklan 2 kohdan e alakohtaa”. (
40
) Kyseisellä asetusehdotuksella muutetaan nimittäin Dublin III ‑asetusta lisäämällä siihen VII jakso, jonka otsikko on ”Kriisitilanteen siirtomekanismi”. Koska ehdotuksella muutetaan mainittua asetusta, ehdotus on annettu perustellusti SEUT 78 artiklan 2 kohdan e alakohdan nojalla ja se on siten hyväksyttävä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
94.
Komissio täsmentää myös, että ”ehdotuksessa esitettyyn kriisitilanteen siirtomekanismiin sisältyy pysyviä poikkeuksia, jotka on tarkoitus aktivoida erityisissä kriisitilanteissa tiettyjen jäsenvaltioiden hyväksi. Erityisesti voidaan mainita poikkeus [Dublin III ‑asetuksen] 3 artiklan 1 kohdassa vahvistetusta periaatteesta, jonka mukaisesti kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelee jäsenvaltio, joka asetuksen III luvussa esitettyjen perusteiden nojalla on vastuussa hakemuksen käsittelystä. Tämän periaatteen sijasta ehdotuksessa säädetään tarkkaan määritellyissä kriisitilanteissa sovellettavasta pakollisesta jakoperusteesta, jonka mukaisesti hakemusten käsittelyvastuu määräytyy”. (
41
)
95.
Riidanalaiselle päätökselle ja asetusehdotukselle on yhteistä se, että niissä molemmissa annetaan unionille keinot vastata muuttoliikkeestä johtuviin kriisitilanteisiin. Riidanalainen päätös, joka on hyväksytty SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla, on kuitenkin luonteeltaan väliaikainen ja kohdistuu sellaisiin jäsenvaltioihin, joissa on kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttama hätätilanne, kun taas asetusehdotuksessa otetaan ennalta määrittelemättömäksi ajaksi käyttöön siirtomekanismi, jonka soveltamista ei ole rajattu koskemaan vain tiettyä määrää kolmansien maiden kansalaisia ja jossa ei määritetä etukäteen yhtä tai useampaa jäsenvaltiota, joiden eduksi mekanismia voidaan soveltaa.
96.
Näistä seikoista seuraa, että kun SEUT 78 artiklan 3 kohta muodostaa oikeusperustan, jonka nojalla unioni voi reagoida väliaikaisesti ja kiireellisesti kolmansien maiden kansalaisten äkilliseen joukoittaiseen maahantuloon, SEUT 78 artiklan 2 kohdan e alakohta mahdollistaa sen, että unionissa voidaan ottaa käyttöön kehys, jonka ansiosta voidaan ratkaista pysyvästi ja yleisesti jokin rakenteellinen ongelma, kuten se, ettei Dublin III ‑asetuksen 3 artiklan 1 kohta sovellu käytettäväksi tilanteessa, jossa siirtolaisten äkillinen maahantulo aiheuttaa painetta etulinjassa oleviin jäsenvaltioihin.
97.
Mielestäni edellä esitetystä kehityskulusta seuraa, että SEUT 78 artiklan 3 kohtaa voidaan käyttää perustana riidanalaisessa päätöksessä säädettyjen kaltaisille väliaikaisille toimenpiteille, joilla on tarkoitus reagoida hätätilanteeseen, vaikka niillä poikettaisiin tietyistä unionin lainsäädäntötoimien säännöksistä, kunhan kyseiset poikkeukset rajataan tiukasti sekä aineellisesti että ajallisesti.
98.
Slovakian tasavallan toinen kanneperuste ja Unkarin ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomina.
2.
Slovakian tasavallan viidennen kanneperusteen ensimmäinen osa ja Unkarin toinen kanneperuste, joiden mukaan riidanalainen päätös ei ole luonteeltaan väliaikainen
99.
Slovakian tasavalta ja Unkari väittävät, ettei SEUT 78 artiklan 3 kohta ole asianmukainen oikeusperusta riidanalaisen päätöksen hyväksymiselle, koska kyseinen päätös ei ole luonteeltaan väliaikainen, kuten mainitussa määräyksessä edellytetään.
100.
Riidanalaisen päätöksen 13 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti kyseistä päätöstä sovelletaan 25.9.2015 ja 26.9.2017 välisenä aikana eli 24 kuukauden ajan. Lisäksi riidanalaisen päätöksen 13 artiklan 3 kohdassa säädetään, että päätöstä sovelletaan henkilöihin, jotka saapuvat Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan alueelle kyseisellä ajanjaksolla, sekä sellaisiin kansainvälistä suojelua hakeviin henkilöihin, jotka ovat saapuneet kyseisten jäsenvaltioiden alueelle 24.3.2015 jälkeen.
101.
Näistä säännöksistä seuraa, että riidanalaisen päätöksen ajallinen soveltaminen on rajattu täsmällisesti. Riidanalaisessa päätöksessä säädetään yksiselitteisesti mahdollisesta määräaikaisesta kriisimekanismista, minkä takia kyseisen päätöksen väliaikaisuutta ei mielestäni voi kiistää.
102.
Koska SEUT 78 artiklan 3 kohdassa ei enää mainita, toisin kuin EY:n perustamissopimuksen 64 artiklan 2 kohdassa, kuuden kuukauden enimmäisaikaa, on pääteltävä, että kyseisen kohdan nojalla hyväksytyt toimenpiteet voivat olla pitempikestoisia.
103.
Toisin kuin Slovakian tasavalta ja Unkari väittävät, sillä, että riidanalaisen päätöksen vaikutukset voivat ulottua – kun otetaan huomioon mahdolliset pysyvät yhteydet kansainvälistä suojelua hakevien ja siirron kohteina olevien jäsenvaltioiden välillä – kyseisessä päätöksessä mainittua ajanjaksoa pidemmälle, ei mielestäni ole merkitystä. Tällaiset jopa pitkäaikaiset vaikutukset ovat nimittäin ominaisia kansainväliselle suojelulle, jota siirron kohteena olevassa jäsenvaltiossa voidaan antaa. Slovakian tasavallan ja Unkarin puoltaman kannan mukaan SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla ei voida ottaa käyttöön minkäänlaista siirtomekanismia.
104.
Koska SEUT 78 artiklan 3 kohdassa ei myöskään vahvisteta tarkkaa määräaikaa, vaan siinä määrätään ainoastaan mahdollisuudesta hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä, katson, ettei neuvosto rikkonut kyseistä määräystä tai ylittänyt siinä määrättyä harkintavaltaa ottaessaan käyttöön väliaikaisen siirtomekanismin, jota sovelletaan 24 kuukauden ajan. Tässä yhteydessä on huomattava komission päätösehdotuksessa ilmaistu huoli siitä, että toteutettavien toimenpiteiden ”kesto ei kuitenkaan saa olla liian lyhyt, jotta voidaan varmistaa, että niillä on todella käytännön vaikutusta ja että niillä tuetaan aidosti [Italian tasavaltaa] [ja] [Helleenien tasavaltaa] suurten siirtolaisvirtojen käsittelyssä”. (
42
) Se, että soveltamisajaksi valittiin 24 kuukautta, on perusteltua myös siksi, että siirtomenettelyn täytäntöönpanon valmistelulle kaikissa jäsenvaltioissa oli asetettava jonkinlainen ennakoitavissa oleva määräaika, kun otetaan huomioon, kuten Helleenien tasavalta aivan oikein istunnossa korosti, että kyseessä on aivan uusi menettely.
105.
Slovakian tasavallan ja Unkarin esittämälle väitteelle, jonka mukaan SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla hyväksytyn toimenpiteen soveltamisaika ja vaikutukset eivät voi olla pidemmät kuin mikä on tarpeen SEUT 78 artiklan 2 kohdan nojalla annetun lainsäädäntötoimen hyväksymiselle, ei löydy minkäänlaista tukea kyseisten kahden määräyksen sanamuodosta. Kun otetaan lisäksi huomioon, että etukäteen on mahdotonta sanoa, kuinka paljon aikaa pitäisi varata sellaisen SEUT 78 artiklan 2 kohdan nojalla annetun lainsäädäntötoimen toteuttamiselle, jolla otetaan käyttöön pysyvä siirtomekanismi, Slovakian tasavallan ja Unkarin puoltamaa tulkintaa ei mielestäni ole mahdollista soveltaa käytännössä. Tätä epävarmuutta kuvaa se, että vaikka ehdotus asetukseksi pysyvän siirtomekanismin perustamiseksi annettiin 9.9.2015 eli samana päivänä kuin riidanalaiseen päätökseen johtanut ehdotus, sitä ei ole vieläkään hyväksytty eikä ole edes varmaa, hyväksytäänkö se ennen riidanalaisen päätöksen viimeistä voimassaolopäivää 26.9.2017 tai joskus myöhemmin.
106.
Muut Slovakian tasavallan ja Unkarin esittämät väitteet eivät muuta tätä arviota. Näin ollen se, että riidanalaista päätöstä voidaan mukauttaa olosuhteiden mukaan, ei ole ristiriidassa päätöksen väliaikaisuuden kanssa, kuten ei ole sekään, että riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 5 kohdan mukaisesti toimenpiteen määräaikaa voidaan pidentää enintään 12 kuukaudella. (
43
)
107.
Edellä esitetystä seuraa, että Slovakian tasavallan viidennen kanneperusteen ensimmäinen osa sekä Unkarin toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomina.
3.
Slovakian tasavallan viidennen kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan riidanalainen päätös ei täytä SEUT 78 artiklan 3 kohdan soveltamisedellytyksiä
108.
Slovakian tasavalta väittää, ettei riidanalainen päätös täytä kolmessa suhteessa SEUT 78 artiklan 3 kohdan soveltamiselle asetettua edellytystä, jonka mukaan väliaikaisten toimenpiteiden kohteena olevassa jäsenvaltiossa on oltava ”kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttama hätätilanne”.
109.
Slovakian tasavalta katsoo ensinnäkin, että kolmansien maiden kansalaisten joukoittainen maahantulo Italiaan ja Kreikkaan oli kohtuudella ennakoitavissa riidanalaisen päätöksen hyväksymishetkellä tai juuri ennen sitä, eikä sitä voida näin ollen pitää ”äkillisenä”. Slovakian tasavallan mukaan vuosia 2013–2014 ja vuoden 2015 ensimmäisiä kuukausia koskevat tilastot osoittavat, että Italiaan ja Kreikkaan pyrkivien kolmansien maiden kansalaisten määrä kasvoi jatkuvasti ja että vuosista 2013–2014 lähtien tuo kasvu oli merkittävää. Sen mukaan vuoden 2015 ajantasaiset tiedot osoittavat myös, että Italiassa maahantulijoiden määrä on pikemminkin laskenut vuosittain.
110.
Mielestäni tämä väite ei voi menestyä.
111.
Aloitan viittaamalla Frontexin asiakirjaan ”annual brief 2015” ja toteamalla yleisesti, että vuonna 2015 unionin ulkorajan ylitti laittomasti yli 1,8 miljoonaa kolmansien maiden kansalaista, kun vuonna 2014 tuo määrä oli 285532, eli kasvua oli 546 prosenttia. Koska kyseiset henkilöt tulivat unionin alueelle pääasiassa Kreikan ja Italian kautta, kolmansien maiden kansalaisten tulo aiheutti näille maille erityisen suurta painetta.
112.
SEUT 78 artiklan 3 kohta muodostaa erityisen oikeusperustan muuttoliikkeen aiheuttamiin hätätilanteisiin vastaamiseksi yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa, koska sen mukaisesti voidaan hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä, jotka ovat – kuten komissio päätösehdotuksessaan totesi – luonteeltaan poikkeuksellisia, koska ”niitä voidaan käyttää ainoastaan silloin, kun kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo aiheuttaa yhden tai useamman jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmälle riittävän kiireellisiä ja vakavia ongelmia”. (
44
)
113.
Yhdyn neuvoston ja sitä huomautuksissaan tukeneiden väliintulijoiden näkemykseen ja totean, että kolmansien maiden kansalaisten joukoittaisen maahantulon voimakas lisääntyminen vuoden 2015 aikana ja erityisesti saman vuoden heinä- ja elokuussa on objektiivinen tosiseikka, jonka riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 13 perustelukappaleessa mainitut Frontexin tiedot vahvistavat. Näiden tietojen mukaan Italiassa havaittiin 42356 laitonta rajanylitystä heinä- ja elokuussa 2015, mikä oli 20 prosenttia enemmän kuin touko- ja kesäkuussa 2015. Kreikassa puolestaan havaittiin 137000 laitonta rajanylitystä heinä- ja elokuussa 2015, eli kasvu oli 250 prosenttia.
114.
Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 13 perustelukappaleesta ilmenee, neuvosto otti huomioon, että suuri osuus kyseisistä laittomista maahantulijoista oli sellaisten maiden kansalaisia, joista tulevien henkilöiden kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset yleensä hyväksytään.
115.
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan myös, että Eurostatin ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) tilastojen mukaan Italiasta ja Kreikasta kansainvälistä suojelua hakeneiden määrä kasvoi merkittävästi tammi- ja heinäkuun 2015 välisenä aikana, mikä vahvistaa toteamuksen siitä, että Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan turvapaikkajärjestelmiin kohdistuva paine voimistui eksponentiaalisesti.
116.
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 16 perustelukappaleen perusteella neuvosto otti huomioon myös sen, että Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan välittömässä läheisyydessä olevilla alueilla käynnissä olevien konfliktien ja jatkuvan epävakauden takia kyseisissä jäsenvaltioissa vallitseva hätätilanne jatkuu hyvin todennäköisesti. Koska oli osoitettu, että Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan turvapaikkajärjestelmiin kohdistui selvä paine, joka aiheutti jatkuvaa epävakautta kyseisissä maissa, unionin oli välttämätöntä vastata välittömästi kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamaan hätätilanteeseen kyseisissä jäsenvaltioissa hyväksymällä väliaikaisia toimenpiteitä SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla. (
45
)
117.
Kolmansien maiden kansalaisten joukoittaisen maahantulon äkillisyys ilmenee siten objektiivisista tiedoista. Kyseiset tiedot osoittavat selvästi, että Italiaan ja Kreikkaan tulleiden kolmansien maiden kansalaisten määrä kasvoi nopeasti lyhyessä ajassa. Näiden kahden jäsenvaltion kykenemättömyys selvitä tästä ilmiöstä muodostaa hätätilanteen, johon riidanalaisella päätöksellä on tarkoitus puuttua.
118.
Riippumatta siitä, oliko kolmansien maiden kansalaisten joukoittainen maahantulo ennakoitavissa vai ei, SEUT 78 artiklan 3 kohdan soveltamisen perusteltavuutta arvioitaessa merkityksellistä on se, että kyseisen maahantulon äkillisyyden ja laajuuden vuoksi unionin oli välttämätöntä reagoida tilanteeseen välittömästi hyväksymällä väliaikaisia toimenpiteitä, joilla vähennettiin Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmiin kohdistuvaa merkittävää painetta, kuten todetaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 26 perustelukappaleessa.
119.
Silläkään ei ole merkitystä, että laittomasti maahan tulleiden kolmansien maiden kansalaisten määrä alkoi kasvaa Italiassa ja Kreikassa jo ennen vuotta 2015. Kuten olen edellä todennut, merkityksellistä on se, että kyseisen määrän todettiin kasvaneen äkillisesti, kuten ilmenee edellä mainituista objektiivisista tiedoista, joiden paikkansapitävyyttä kantajat eivät myöskään ole kiistäneet.
120.
Slovakian tasavalta katsoo myös, että SEUT 78 artiklan 3 kohdan mukaisesti jäsenvaltiossa on oltava hätätilanne, joka johtuu nimenomaan kolmansien maiden kansalaisten äkillisestä joukoittaisesta maahantulosta, mikä ilmenee sanamuodosta ”joukoittaisen maahantulon aiheuttama”. Slovakian tasavallan mukaan tällaista syy-yhteyttä ei näytä olevan ainakaan Helleenien tasavallan tapauksessa. Slovakian tasavallan mukaan on osoitettu, että Kreikan (samoin kuin Italian) turvapaikkajärjestelmässä on jo pitkään ollut merkittäviä ongelmia, joilla ei ole suoraa syy-yhteyttä riidanalaisen päätöksen hyväksymisajankohtana vallinneen muuttoliikkeen kanssa.
121.
Tämä väite on mielestäni hylättävä.
122.
Kuten neuvosto on huomauttanut, SEUT 78 artiklan 3 kohdan kieliversioissa on eroavaisuuksia, koska 15 kieliversiossa esiintyy ilmaisu ”olla ominaista” (caractérisée), kun taas yhdeksässä kieliversiossa puhutaan ”aiheuttamisesta” (causée). Kummassakin tapauksessa viitataan kuitenkin edellytykseen, jonka mukaan väliaikaisten toimenpiteiden hyväksymistä edellyttävän hätätilanteen ja kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon välillä on oltava suora yhteys. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 13 ja 26 perustelukappaleesta ilmenee, juuri kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo vuonna 2015 ja erityisesti kyseisen vuoden heinä- ja elokuussa aiheutti Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmiin kestämätöntä painetta, jota voidaan luonnehtia hätätilanteeksi.
123.
Sillä ei ole tässä yhteydessä merkitystä, että Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmissä oli ennestään ongelmia. Kuten neuvosto on aivan oikein huomauttanut, on todennäköistä, että Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmiin kohdistunut voimakas paine olisi saattanut aiheuttaa vakavia ongelmia mille tahansa turvapaikkajärjestelmälle, myös sellaiselle järjestelmälle, jossa ei ollut rakenteellisia heikkouksia.
124.
Slovakian tasavalta katsoo lisäksi, että riidanalaista päätöstä ei voitu hyväksyä SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla, koska sen tarkoituksena ei ollut ratkaista olemassa olevaa hätätilannetta tai sen uhkaa Italian tasavallassa ja Helleenien tasavallassa, vaan se kohdistui ainakin osittain mahdollisiin tuleviin tilanteisiin, joiden toteutumista ei voitu vahvistaa riittävällä todennäköisyydellä riidanalaista päätöstä hyväksyttäessä.
125.
Slovakian tasavalta katsoo, että kaksi tai jopa kolme vuotta on liian pitkä aika riidanalaisen päätöksen soveltamiselle sen varmistamiseksi, että kyseisellä ajanjaksolla toteutettavilla toimenpiteillä vastataan vallitsevaan tai välittömästi edessä olevaan hätätilanteeseen Italian tasavallassa ja Helleenien tasavallassa. On mahdollista, että hätätilanne onkin kyseisissä jäsenvaltioissa ohi ennen tuon määräajan päättymistä. Lisäksi 54000 henkilön muodostamaa reserviä koskevalla siirtomekanismilla, josta säädetään riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 3 kohdassa, luettuna yhdessä saman artiklan 1 kohdan c alakohdan kanssa, on Slovakian tasavallan mukaan tarkoitus vastata täysin hypoteettisiin tilanteisiin muissa jäsenvaltioissa.
126.
Puolan tasavalta tukee tätä näkemystä ja väittää, että SEUT 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitetaan sellaista joko aiempaa tai vallitsevaa hätätilannetta, joka edellyttää korjaustoimenpiteiden hyväksymistä välittömästi, eikä riidanalaisen päätöksen kohteena olevia hätätilanteita, joihin tulevaisuudessa saatetaan ajautua mutta joiden toteutuminen, luonne ja laajuus ovat epävarmoja ja vaikeasti ennakoitavissa.
127.
Slovakian tasavallan ja Puolan tasavallan näkemyksestä poiketen katson, ettei riidanalainen päätös ole millään tavalla ristiriidassa 78 artiklan 3 kohdan kanssa sen takia, että siinä viitataan tuleviin tapahtumiin tai tilanteisiin.
128.
Muistutan, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 13 ja 26 perustelukappaleesta ilmenee, että riidanalaisen päätöksen hyväksymisen perusteena oli ennen kaikkea tarve vastata hätätilanteeseen, joka Italiassa ja Kreikassa vallitsi erityisesti heinä- ja elokuussa 2015. Se, että riidanalaisessa päätöksessä on useita säännöksiä, joiden mukaisesti päätöstä voidaan muuttaa tilanteen kehittyessä, ei saa estää näkemästä, että kyseisen päätöksen tarkoituksena on ratkaista ennen sen hyväksymistä ilmaantunut ongelma.
129.
Katson joka tapauksessa, ettei SEUT 78 artiklan 3 kohta ole esteenä sille, että riidanalaisessa päätöksessä on useita säännöksiä, joissa sallitaan päätöksen muuttaminen muuttovirtojen kehityksen mukaisesti. Edellä mainittu määräys antaa neuvostolle suuren harkintavallan sen valitessa toimenpiteitä, joilla voidaan vastata asianmukaisesti kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamaan hätätilanteeseen. Koska tällainen hätätilanne voi jatkua, kehittyä ja vaikuttaa muihinkin jäsenvaltioihin, neuvoston oli perusteltua sallia mahdollisuus mukauttaa toimiaan muun muassa väliaikaisen siirtomekanismin ominaispiirteiden ja soveltamisedellytysten osalta.
130.
Näin ollen tarve vastata hätätilanteeseen väliaikaisilla toimenpiteillä, kuten SEUT 78 artiklan 3 kohdan muodostama oikeusperusta asian ilmaisee, ei sulje pois mahdollisuutta mukauttaa riidanalaisen päätöksen kaltaista toimenpidettä tilanteen muuttuessa tai estä neuvostoa hyväksymästä täytäntöönpanotoimia. Hätätilanteeseen vastaaminen ei sulje pois mahdollisuutta muuttaa tai mukauttaa valittua toimenpidettä, kunhan sen väliaikaisuus säilyy.
131.
Tästä näkökulmasta katsottuna SEUT 78 artiklan 3 kohdan kanssa täysin yhteensopivia ovat sellaiset säännökset, kuten riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdan toinen alakohta ja 4 artiklan 3 kohta, joiden mukaisesti komissio voi antaa ehdotuksia neuvostolle, jos se katsoo, että siirtomekanismin mukauttaminen on perusteltua, koska tilanne on muuttunut kentällä tai jokin jäsenvaltio on ajautunut kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamaan hätätilanteeseen muuttovirtojen äkillisen muutoksen takia.
132.
Neuvostolla oli myös oikeus sisällyttää – ilman, että tämä vaikutti riidanalaisen päätöksen laillisuuteen – kyseisen päätöksen 9 artiklan ensimmäiseen virkkeeseen edellytykset, joiden täyttyessä SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla voidaan toteuttaa riidanalaisesta päätöksestä erillisiä toimenpiteitä, sekä niiden mahdolliset vaikutukset riidanalaisen päätöksen soveltamiselle.
133.
Kuten neuvosto on aivan oikein todennut, se, että riidanalaisessa päätöksessä säädetään mahdollisuudesta hyväksyä täytäntöönpanotoimia (
46
) ja että niiden hyväksyminen liitetään tuleviin tapahtumiin tai tilanteisiin, ei tee riidanalaisesta päätöksestä lainvastaista. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 28 perustelukappaleesta nimittäin ilmenee, että on tarpeen, että neuvosto käyttää tällaista täytäntöönpanovaltaa, jotta väliaikaista siirtomekanismia voidaan mukauttaa nopeasti muuttuvissa tilanteissa.
134.
Slovakian tasavallan viidennen kanneperusteen toinen osa on siten perusteeton.
135.
Edellä esitetystä seuraa, että kaikki Slovakian tasavallan ja Unkarin esittämät kanneperusteet, jotka koskevat SEUT 78 artiklan 3 kohdan soveltumattomuutta riidanalaisen päätöksen oikeusperustaksi, on hylättävä perusteettomina.
A Kanneperusteet, jotka koskevat riidanalaisen päätöksen hyväksymismenettelyn sääntöjenmukaisuutta ja olennaisten menettelymääräysten rikkomista
1.
Slovakian tasavallan ensimmäinen kanneperuste ja Unkarin seitsemäs kanneperuste, jotka koskevat SEUT 68 artiklan rikkomista
136.
Slovakian tasavalta ja Unkari väittävät, että neuvosto on rikkonut SEUT 68 artiklaa ja olennaisia menettelymääräyksiä, koska riidanalainen päätös ylittää Eurooppa-neuvoston 25. ja 26.6.2015 annetuissa päätelmissä määritetyt suuntaviivat, joiden mukaan siirrettävien henkilöiden jakamisesta sovitaan ”konsensuksella” ja ”ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion tilanne”. (
47
)
137.
SEU 15 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Eurooppa-neuvosto antaa unionille sen kehittämiseksi tarvittavat virikkeet ja määrittelee sen yleiset poliittiset suuntaviivat ja painopisteet. Se ei toimi lainsäätäjänä.”
138.
SEUT 68 artiklan mukaisesti ”Eurooppa-neuvosto määrittelee lainsäädännön ja operatiivisen toiminnan eteenpäin viennin strategiset suuntaviivat vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella”.
139.
Huomautan, että kun Eurooppa-neuvoston 25. ja 26.6.2015 antamissa päätelmissä todetaan, että jäsenvaltiot päättävät selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden jakamisesta ”konsensuksella” ja ”ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion tilanteen”, (
48
) tämä toteamus koskee 40000 henkilön väliaikaista ja poikkeuksellista siirtämistä Italiasta ja Kreikasta muihin jäsenvaltioihin. Kyseinen toimenpide, joka koskee 40000 henkilön siirtämistä, sisältyi päätökseen 2015/1523, joka noudattaa täsmällisesti Eurooppa-neuvoston vahvistamia suuntaviivoja.
140.
Slovakian tasavallan ja Unkarin mielestä riidanalaisessa päätöksessä säädetyn kaltaista uutta kiireellistä siirtotoimenpidettä ei voitu ehdottaa eikä etenkään hyväksyä ilman, että Eurooppa-neuvosto puoltaa sitä ensin kannassaan.
141.
Slovakian tasavalta katsoo näin ollen, että neuvosto on loukannut Eurooppa-neuvoston asemaa ja toimivaltaa hyväksyessään riidanalaisen päätöksen ilman, että Eurooppa-neuvoston 25. ja 26.6.2015 antamissa päätelmissä neuvostolle annettuja valtuuksia muutettiin tai laajennettiin. Slovakian tasavallan mukaan neuvosto on siten rikkonut SEUT 68 artiklaa ja SEU 13 artiklan 2 kohtaa sekä loukannut toimielinten välisen tasapainon periaatetta. Unkarin mukaan SEUT 15 artiklaa pitäisi myös tulkita siten, että Eurooppa-neuvoston päätelmät sitovat unionin toimielimiä.
142.
SEU 13 artiklan 2 kohdan mukaan ”kukin unionin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti”. Kyseinen määräys ilmentää toimielinten välisen tasapainon periaatetta, joka on yksi unionin toimielinrakenteen ominaispiirteistä ja joka edellyttää sitä, että kukin toimielin käyttää toimivaltaansa muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen. (
49
)
143.
Mielestäni komissio ja neuvosto eivät kumpikaan ylittäneet niille SEUT 78 artiklan 3 kohdassa annettua toimivaltaa komission antaessa riidanalaista päätöstä koskevan ehdotuksen ja neuvoston sitten hyväksyessä sen.
144.
Eurooppa-neuvoston 25. ja 26.6.2015 antamien päätelmien vaikutuksena ei voi olla esimerkiksi se, että komissiota kielletään ehdottamasta ja neuvostoa hyväksymästä kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden siirtämistä koskevaa väliaikaista ja sitovaa välinettä, jolla täydennetään päätöstä 2015/1523.
145.
Muistutan tässä yhteydessä, että neuvosto voi hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla vain komission ehdotuksesta. Tämä aloitevalta, joka tunnustetaan yleisesti komissiolle SEU 17 artiklan 2 kohdassa, saattaisi olla uhattuna, jos katsottaisiin, että sitä voidaan käyttää vain Eurooppa-neuvoston annettua päätelmänsä. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, jos jossakin SEUT 78 artiklan 3 kohdan kaltaisessa perussopimuksen määräyksessä myönnetään komissiolle valta ehdottaa toimia unionin välittömäksi ratkaisuksi hätätilanteessa. Aloiteoikeutta käyttäessään komission, joka SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti ”ajaa unionin yleistä etua ja tekee tätä varten tarvittavat aloitteet”, on voitava myös päättää kyseisen ehdotuksen kohteesta, päämäärästä ja sisällöstä. (
50
)
146.
Kuten Italian tasavalta ja Luxemburgin suurherttuakunta ovat tuoneet esiin nyt käsiteltävässä asiassa, riidanalaisella päätöksellä vastataan uuteen hätätilanteeseen, joka syntyi heinä- ja elokuun 2015 aikana. Väliaikainen mekanismi 120 000:n kansainvälistä suojelua hakevan henkilön siirtämiseksi voitiin ottaa käyttöön SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla ilman, että siihen olisi pitänyt nimenomaisesti viitata etukäteen Eurooppa-neuvoston päätelmissä. Sen lisäksi, ettei tällainen vaatimus ilmene kyseisen määräyksen sanamuodosta, se myös heikentäisi unionin toimielinten valmiuksia toimia nopeasti silloin, kun jäsenvaltioissa on hätätilanne.
147.
Eurooppa-neuvoston 25. ja 26.6.2015 antamille päätelmille ei pidä myöskään antaa vaikutusta, joka ulottuu pidemmälle kuin toimenpide, jonka tarkoituksena on panna täytäntöön kyseiset päätelmät, eli päätös 2015/1523, joka koskee 40000 henkilön vapaaehtoista siirtämistä.
148.
Joka tapauksessa on niin, että vaikka katsottaisiin, ettei päätöksessä 2015/1523 noudatettu kaikkia Eurooppa-neuvoston 25. ja 26.6.2015 hyväksymissä päätelmissä annettuja suosituksia, en näe komission ja neuvoston SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla toteuttamissa toimissa riidanalaisen päätöksen antamiseksi periaatteellisia ristiriitaisuuksia Eurooppa-neuvoston 25. ja 26.6.2015 hyväksymissä päätelmissä määritettyjen suuntaviivojen kanssa.
149.
Eurooppa-neuvosto nimittäin toteaa kyseisten päätelmien 2 kohdassa, että työskentelyä olisi jatkettava ”komission laatiman Euroopan muuttoliikeagendan pohjalta”. Kyseisessä agendassa taas viitataan SEUT 78 artiklan 3 kohdassa määrätyn hätämekanismin aktivointiin. Lisäksi Eurooppa-neuvosto vaatii edellä mainittujen päätelmien 3 kohdassa ”tehokkaampia toimia – – yhä kasvavien laittomien muuttovirtojen pitämiseksi paremmin kurissa” erityisesti sisäisten siirtojen avulla. Komissio ja neuvosto noudattivat Eurooppa-neuvoston suosittamaa toimintalinjaa komission antaessa riidanalaista päätöstä koskevan ehdotuksen ja neuvoston hyväksyessä sen SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla.
150.
Slovakian tasavalta ja Unkari riitauttavat kanteissaan myös riidanalaisen päätöksen hyväksymisen määräenemmistöpäätöksellä, mihin on todettava, että koska SEUT 78 artiklan 3 kohdassa annetaan neuvostolle valta hyväksyä toimenpiteitä määräenemmistöpäätöksellä eikä perussopimuksessa ole päinvastaisia määräyksiä, Eurooppa-neuvosto ei voi muuttaa kyseistä äänestyssääntöä velvoittamalla neuvoston tekemään päätöksensä yksimielisesti. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä nimittäin käy ilmi, että koska unionin toimielinten päätöksentekoa koskevat säännöt vahvistetaan perussopimuksissa eivätkä ne ole jäsenvaltioiden eivätkä toimielinten itsensä määrättävissä, ainoastaan perussopimuksilla voidaan erityistapauksissa antaa toimielimelle toimivalta muuttaa niissä määrättyä päätöksentekomenettelyä. (
51
)
151.
Edellä esitetystä seuraa, että Slovakian tasavallan ensimmäinen kanneperuste ja Unkarin seitsemäs kanneperuste on hylättävä perusteettomina.
2.
Slovakian tasavallan kolmannen kanneperusteen kolmas osa ja neljännen kanneperusteen ensimmäinen osa sekä Unkarin viides kanneperuste, joiden mukaan neuvosto on rikkonut olennaisia menettelymääräyksiä, koska se ei noudattanut SEUT 78 artiklan 3 kohdassa määrättyä velvollisuuttaan kuulla parlamenttia
152.
Slovakian tasavalta ja Unkari väittävät, että tehdessään olennaisia muutoksia komission alkuperäiseen ehdotukseen ja hyväksyessään riidanalaisen päätöksen kuulematta parlamenttia uudelleen neuvosto on rikkonut SEUT 78 artiklan 3 kohdan olennaisia menettelymääräyksiä, minkä takia riidanalainen päätös olisi kumottava. Slovakian tasavalta katsoo, että näin toimiessaan neuvosto on rikkonut myös SEU 10 artiklan 1 ja 2 kohtaa ja SEU 13 artiklan 2 kohtaa sekä loukannut edustuksellisen demokratian, toimielinten välisen tasapainon ja hyvän hallintotavan periaatteita.
153.
Tässä yhteydessä Slovakian tasavalta ja Unkari viittaavat seuraaviin olennaisiin muutoksiin.
154.
Kyseiset kaksi jäsenvaltiota huomauttavat, että riidanalaisessa päätöksessä ei enää mainita Unkaria jäsenvaltiona, jonka eduksi siirtomekanismia sovelletaan, vaan se on yksi siirron kohteena olevista jäsenvaltioista, minkä seurauksena alkuperäisestä ehdotuksesta poistettiin liite III ja Unkari sisällytettiin riidanalaisen päätöksen liitteisiin I ja II.
155.
Kyseisten jäsenvaltioiden mukaan perustavanlaatuinen muutos liittyy siihen, että siirrettävien henkilöiden määrä on edelleen 120000, mutta tähän kokonaismäärään sisältyvät 54000 henkilöä, jotka alun perin piti siirtää Unkarista muihin jäsenvaltioihin, on nyt jätetty reserviin, mitä ei suunniteltu komission alkuperäisessä ehdotuksessa. Näin ollen kyseisen ehdotuksen rakenteeseen ja useisiin olennaisiin osiin on tehty suuria muutoksia, joista voidaan mainita ehdotuksen otsikko, henkilöllinen soveltamisala, mekanismista hyötyvien jäsenvaltioiden ja siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden luettelo sekä kuhunkin jäsenvaltioon siirrettävien henkilöiden määrä. Kyseisten kahden jäsenvaltion mukaan muutokset koskevat riidanalaisen päätöksen 1 ja 3 artiklaa sekä 4 artiklan 1 kohdan c alakohtaa.
156.
Slovakian tasavalta viittaa myös muihin komission alkuperäiseen ehdotukseen tehtyihin muutoksiin. Sen mukaan riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetään, toisin kuin alkuperäisessä ehdotuksessa, että siirtomekanismia voidaan soveltaa myös muiden jäsenvaltioiden eduksi, jos ne täyttävät kyseisessä säännöksessä asetetut edellytykset. Lisäksi riidanalaisen päätöksen 13 artiklan 3 kohdassa säädetään, että päätöstä sovelletaan takautuvasti hakijoihin, jotka ovat saapuneet 24.3.2015 jälkeen, eli kuuden kuukauden ajalta ennen kyseisen päätöksen antamista, kun komission alkuperäisessä ehdotuksessa taannehtivuus oli rajattu yhteen kuukauteen.
157.
Slovakian tasavallan mukaan myös riidanalaiseen päätöksen 4 artiklan 5 ja 6 kohtaan on tehty komission alkuperäiseen ehdotukseen nähden olennaisia muutoksia, jotka koskevat jäsenvaltion tilapäistä vapauttamista sisäisiin siirtoihin osallistumisesta. Slovakian tasavalta nimittäin väittää, että riidanalaisen päätöksen mukaan tällaista vapauttamista koskeva päätösvalta kuuluu neuvostolle, kun taas komissio oli ehdottanut, että kyseinen valta kuuluu sille. Slovakian tasavallan mukaan riidanalaisessa päätöksessä rajoitetaan vapauttaminen koskemaan enintään 30:tä prosenttia asianomaiselle jäsenvaltiolle osoitetusta hakijoiden määrästä, kun komission alkuperäisessä ehdotuksessa ei tällaista rajoitusta ollut. Lisäksi komission alkuperäisessä ehdotuksessa velvoitettiin siirroista vapautettu jäsenvaltio maksamaan rahallisia korvauksia, mutta riidanalainen päätös ei sisällä tällaista velvollisuutta.
158.
Slovakian tasavalta huomauttaa myös, että vaikka komission alkuperäisen ehdotuksen johdanto-osan 25 perustelukappaleessa ilmoitettiin, minkä jakoperusteen mukaisesti kuhunkin jäsenvaltioon siirrettävien henkilöiden määrä oli laskettu, riidanalaisessa päätöksessä sitä ei mainita, minkä takia riidanalaisesta päätöksestä ei ilmene, millä perusteilla kunkin jäsenvaltion kiintiö on määritetty.
159.
Kantajat moittivat neuvostoa siitä, ettei se kuullut parlamenttia uudelleen tehtyään nämä olennaiset muutokset komission alkuperäiseen ehdotukseen, vaikka parlamentti oli 17.9.2015 hyväksymässään päätöslauselmassa pyytänyt neuvostoa kuulemaan sitä uudelleen, jos se aikoi tehdä olennaisia muutoksia komission ehdotukseen.
160.
Vaikka unionin puheenjohtajavaltio tiedotti säännöllisesti parlamentille ja erityisesti sen kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnalle (jäljempänä LIBE-valiokunta) asian käsittelyn etenemisestä neuvostossa, tällainen tiedottaminen ei voi korvata virallista päätöslauselmaa, jonka parlamentti hyväksyy täysistunnossa.
161.
Unkari viittaa kahteen kirjeeseen, jotka parlamentin oikeudellisten asioiden valiokunnan puheenjohtaja oli lähettänyt parlamentin puhemiehelle ja joissa todetaan erityisesti, että kyseinen valiokunta on myös tullut siihen johtopäätökseen, että neuvosto on muuttanut olennaisesti komission alkuperäistä ehdotusta poistamalla Unkarin niiden jäsenvaltioiden joukosta, joiden eduksi siirtomekanismia sovelletaan, ja että parlamenttia olisi näin ollen pitänyt kuulla uudelleen. Unkarin mukaan kyseinen valiokunta kuitenkin suositteli poliittisista syistä, ettei parlamentin pitäisi olla väliintulijana unionin tuomioistuimessa nyt käsiteltävissä asioissa.
162.
Neuvosto väitti, ettei kyseisiä kahta kirjettä pidä ottaa huomioon käsillä olevissa menettelyissä, ja pyysi unionin tuomioistuinta ryhtymään selvitystoimenpiteisiin kyseisten kirjeiden oikeaperäisyyden tarkistamiseksi. Mielestäni unionin tuomioistuimen ei pidä ottaa näitä kahta kirjettä huomioon, koska sen tehtävänä on viime kädessä päättää kyseisten kirjeiden sisällöstä riippumatta, onko neuvosto täyttänyt velvollisuutensa kuulla parlamenttia SEUT 78 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
163.
Unionin tuomioistuimen mukaan ”parlamentin sääntöjenmukainen kuuleminen perustamissopimuksessa edellytetyissä tilanteissa on olennainen muotomääräys, jonka laiminlyönti on säädöksen kumoamisperuste”. (
52
) Korostan myös, että unionin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”velvollisuus kuulla parlamenttia perustamissopimuksessa edellytetyissä – – [tilanteissa] merkitsee myös sitä, että parlamenttia on kuultava uudelleen, kun lopullinen teksti kokonaisuudessaan poikkeaa sisällöltään siitä, mistä parlamenttia on jo kuultu, jolleivät nämä muutokset vastaa olennaisilta osiltaan parlamentin itsensä esittämiä muutoksia”. (
53
)
164.
Siten on syytä tutkia, koskevatko ne muutokset, joihin kantajat vetoavat, käsiteltävän tekstin olennaisia osia tarkasteltaessa sitä yhtenä kokonaisuutena.
165.
Tässä yhteydessä on todettava, että sekä komission alkuperäisen ehdotuksen että muutetun ehdotuksen mukaisesti kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamaan hätätilanteeseen oli tarkoitus vastata väliaikaisella mekanismilla 120000 henkilön siirtämiseksi siten, että kunkin jäsenvaltion osuus kyseisistä henkilöistä tietyllä aikavälillä oli sitova. Unkarin poistaminen niiden jäsenvaltioiden joukosta, joiden eduksi mekanismia sovelletaan, on toki oikeudellinen muutos, mutta se ei vaikuta kyseisen mekanismin perustavanlaatuisiin ominaispiirteisiin.
166.
Tämän poiston takia komission alkuperäiseen ehdotukseen oli tehtävä useita tarkistuksia, jotka koskivat erityisesti 54000 henkilön muodostamaa reserviä. Ne eivät kuitenkaan liity riidanalaisen päätöksen olennaiseen rakenteeseen. Slovakian tasavalta on viitannut myös muihin muutoksiin, jotka eivät mielestäni ole omiaan muuttamaan alkuperäisen ehdotuksen keskeistä sisältöä sellaisena kuin olen sitä edellä kuvannut.
167.
Kokonaisuudessaan eri muutokset, joita komissio teki ehdotukseensa, eivät siten mielestäni vaikuta riidanalaisen päätöksen olennaiseen sisältöön, eikä niistä näin ollen tarvinnut kuulla parlamenttia uudelleen.
168.
Totean lisäksi, että on sallittua pohtia tarvetta kuulla parlamenttia uudelleen silloin, kun pääasiallinen muutos, jonka neuvosto tekee komission alkuperäiseen ehdotukseen, ei johdu neuvoston vapaasta tahdosta, vaan siinä otetaan huomioon sellainen neuvoston tahdosta riippumaton uusi tilanne, joka neuvoston on huomioitava.
169.
Näin ollen on korostettava sitä, ettei neuvosto voinut velvoittaa Unkaria hyödyntämään väliaikaista siirtomekanismia komission alkuperäisen ehdotuksen mukaisesti. Neuvosto ei siten voinut muuta kuin ottaa huomioon kyseisen jäsenvaltion ilmoituksen siitä, ettei se halunnut olla yksi niistä jäsenvaltioista, joiden eduksi kyseistä mekanismia oli tarkoitus soveltaa.
170.
Lisäksi on niin, että ellei katsota parlamentin kuulemisen olevan puhtaasti muodollinen, sen tarkoituksena on se, että ehdotettuun tekstiin neuvostossa mahdollisesti tehtävissä muutoksissa noudatetaan myös parlamentin tahtoa. Käsiteltävässä asiassa neuvostolla ei kuitenkaan ollut muuta vaihtoehtoa kuin ottaa huomioon Unkarin vetäytyminen mekanismista ja muuttaa päätöstään tämän neuvoston tahdosta riippumattoman seikan mukaisesti.
171.
Kaiken kaikkiaan katson, että määritettäessä sitä, olisiko parlamenttia pitänyt kuulla uudelleen vai ei, sellaista säännöstön kohtaa ei voida pitää olennaisena, johon neuvosto ei voi vaikuttaa. Tässä tapauksessa ei ole kyse poliittisesta kompromissista vaan siitä, että jäsenvaltio on kieltäytynyt hyödyntämästä SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla toteutettua väliaikaista toimenpidettä. Vaikka neuvosto voi kyseisen määräyksen nojalla, luettuna yhdessä SEUT 80 artiklan kanssa, velvoittaa jäsenvaltiot toimimaan yhteisvastuullisesti ja kantamaan oman osuutensa hätätilanteessa, se ei mielestäni voi pakottaa jäsenvaltiota hyödyntämään tätä yhteisvastuuta.
172.
Vaikka oletettaisiin, että lopullinen teksti poikkeaa kokonaisuudessaan sisällöllisesti siitä tekstistä, jonka perusteella parlamentti hyväksyi lainsäädäntöpäätöslauselmansa 17.9.2015, katson joka tapauksessa, että kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen kaltaisen SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla hyväksytyn toimenpiteen kiireellisyys, parlamenttia on kuultu asianmukaisesti koko menettelyn ajan niin komission alkuperäisestä ehdotuksesta kuin siihen tehdyistä muutoksistakin.
173.
Unionin tuomioistuimelle toimitetuista huomautuksista, joista voidaan mainita erityisesti neuvoston ja Luxemburgin suurherttuakunnan huomautukset, ilmenee, että neuvosto on tiedottanut useissa virallisissa ja epävirallisissa yhteyksissä parlamentille alkuperäiseen tekstiin tehdyistä muutoksista eikä parlamentti ole vastustanut niitä.
174.
Neuvosto on siis osoittanut, että se päätti 14.9.2015 kello 12 kuulla parlamenttia komission ehdotuksesta, eikä tätä ole kiistetty. Neuvoston pääsihteeri toimitti samana päivänä parlamentin puhemiehelle kuulemista koskevan virallisen kirjeen, jossa neuvosto sitoutui tiedottamaan parlamentille perusteellisesti asian käsittelyn etenemisestä neuvostossa. Neuvoston puheenjohtajana tuolloin toiminut Luxemburgin maahanmuutto- ja turvapaikkaministeri Jean Asselborn osallistui 16.9.2015 parlamentin ylimääräiseen täysistuntoon. Hän esitteli puheenvuoroissaan oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 14.9.2015 pidetyn kokouksen tulokset. Samassa yhteydessä hän kertoi Unkarin ilmoittaneen, että se ei halua tulla luetuksi etulinjassa oleviin jäsenvaltioihin eikä hyödyntää yhteisvastuumekanismia, mutta totesi myös, että neuvosto aikoi tästä huolimatta pitää siirrettävien henkilöiden määränä 120000.
175.
Kuten Luxemburgin suurherttuakunta on aivan oikein huomauttanut, parlamentilla oli mahdollisuus ottaa tämä seikka huomioon, kun se hyväksyi lainsäädäntöpäätöslauselmansa 17.9.2015. Näin ollen parlamentti saattoi ottaa virallisen kuulemisen yhteydessä huomioon, ettei Unkari enää kuulunut jäsenvaltioihin, joiden eduksi 120 000:ta henkilöä koskevaa väliaikaista siirtomekanismia sovelletaan. Jos parlamentti olisi katsonut, että sen pitäisi vastustaa riidanalaista päätöstä tämän uuden seikan takia, se olisi siis voinut huomioida tämän päätöslauselmassaan.
176.
Mielestäni sillä, että parlamentin 17.9.2015 hyväksymässä päätöslauselmassa ei viitata Unkarin vetäytymiseen ja että parlamentti ei antanut toista virallista päätöslauselmaa kuulemisesta, joka koski komission ehdotukseen Unkarin vetäytymisen seurauksena tehtyjä muutoksia, ei ole ratkaisevaa vaikutusta.
177.
Katson, että SEUT 78 artiklan 3 kohdan muodostaman oikeusperustan erityispiirteet puoltavat suhteellisen joustavaa lähestymistapaa arvioitaessa sitä, onko parlamenttia kuultu asianmukaisesti uudelleen sen jälkeen, kun Unkari vetäytyi mekanismista ja alkuperäistä tekstiä oli tämän seurauksena muutettava.
178.
Huomautan myös, että parlamentti otti asian kiireellisyyden täysin huomioon kuulemismenettelyssä. Parlamentin 17.9.2015 antama lainsäädäntöpäätöslauselma hyväksyttiin nimittäin kiireellisessä käsittelyssä parlamentin työjärjestyksen 154 artiklan mukaisesti. Totean lisäksi, että kyseisessä päätöslauselmassa parlamentti otti selvästi huomioon ”poikkeuksellisen kiireellisen tilanteen ja tarpeen puuttua tilanteeseen enemmittä viivytyksittä”.
179.
Samassa päätöslauselmassa parlamentti toki ”pyysi tulla kuulluksi uudelleen, jos neuvosto aikoo tehdä huomattavia muutoksia komission ehdotukseen”. Katson kuitenkin, että koska kyse oli poikkeuksellisesta hätätilanteesta ja muuttoliikekriisiin oli parlamentin itsensäkin mukaan ehdottomasti kyettävä vastaamaan kiireellisesti, ei ollut välttämätöntä järjestää uutta virallista kuulemista tiettyä menettelyä noudattaen.
180.
Neuvosto on myös täsmentänyt tapaa, jolla parlamentille tiedotettiin asiasta lainsäädäntöpäätöslauselman hyväksymispäivän 17.9.2015 ja riidanalaisen päätöksen antamispäivän 22.9.2015 välisenä aikana.
181.
Kuulemista koskevassa kirjeessä ilmoitetun epävirallisen yhteydenpidon yhteydessä neuvoston puheenjohtaja laati parlamenttia varten ehdotustekstin konsolidoidun version, joka sisälsi kaikki muutokset, joita neuvosto oli tehnyt tekstiin 21.9.2015 klo 22.00 mennessä. Kyseinen teksti toimitettiin parlamentille 22.9.2015 klo 9.00. Samana päivänä LIBE-valiokunta, joka on kiistatta turvapaikka-asioista vastaava parlamentin valiokunta, järjesti kokouksen, jossa neuvoston puheenjohtaja esitteli komission ehdotusta koskevan muutetun tekstin. Tässä yhteydessä neuvoston puheenjohtajalla oli myös mahdollisuus esitellä viimeisimmät muutokset, joita tekstiin oli tehty pysyvien edustajien komitean (Coreper) samana aamuna pidetyssä kokouksessa. Parlamentille tiedotettiin myös samalle päivälle klo 14.30 suunnitellun neuvoston kokouksen esityslistasta sekä puheenjohtajavaltion aikomuksista ja asian käsittelyn suunnitellusta etenemisestä kyseisessä neuvoston kokouksessa. LIBE-valiokunta keskusteli muutetusta tekstistä ennen neuvoston ylimääräistä kokousta.
182.
Näistä seikoista seuraa, että neuvosto otti parlamentin tiiviisti mukaan riidanalaisen päätöksen laadintaan. Koska asia oli kiireellinen, minkä parlamentti on itsekin tunnustanut ja ottanut huomioon, ja koska menettelyn on edettävä tällaisessa tilanteessa joustavasti, on todettava, että parlamenttia on kuultu asianmukaisesti SEUT 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
183.
Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin hylkää Slovakian tasavallan kolmannen kanneperusteen kolmannen osan ja neljännen kanneperusteen ensimmäisen osan sekä Unkarin viidennen kanneperusteen perusteettomina.
3.
Slovakian tasavallan neljännen kanneperusteen toinen osa ja Unkarin kolmas kanneperuste, joiden mukaan neuvosto on rikkonut olennaisia menettelymääräyksiä, koska se ei tehnyt päätöstään yksimielisesti, kuten määrätään SEUT 293 artiklan 1 kohdassa
184.
Slovakian tasavalta ja Unkari väittävät, että neuvosto rikkoi riidanalaisen päätöksen antaessaan SEUT 293 artiklan 1 kohdassa vahvistettuja menettelymääräyksiä, koska se ei päättänyt komission ehdotuksen muuttamisesta yksimielisesti, kuten kyseisessä määräyksessä edellytetään. Slovakian tasavalta katsoo, että näin toimiessaan neuvosto rikkoi myös SEU 13 artiklan 2 kohtaa ja loukkasi toimielinten välisen tasapainon ja hyvän hallintotavan periaatteita.
185.
Kantajien mukaan SEUT 293 artiklan 1 kohdassa edellytettyä yksimielisyyttä on sovellettava kaikkiin komission ehdotukseen tehtäviin muutoksiin, vaikka kyse olisi vain pienestä muutoksesta, riippumatta siitä, onko komissio hyväksynyt eksplisiittisesti tai implisiittisesti muutokset, joita sen ehdotukseen on tehty neuvoston käsittelyssä.
186.
Kantajat väittävät lisäksi, ettei mistään ilmene, että komissio olisi riidanalaisen päätöksen hyväksyntämenettelyn yhteydessä peruuttanut ehdotuksensa ja antanut uuden ehdotuksen, joka vastaisi sanamuodoltaan myöhemmin annettua riidanalaista päätöstä. Sen sijaan 22.9.2015 pidetyn neuvoston kokouksen pöytäkirjasta ilmenee, ettei komissio toimittanut uutta ehdotusta eikä antanut ennakkoilmoitusta neuvoston lopulta hyväksymän kaltaisesta muutosehdotuksesta. Kantajien mukaan komission pitäisi kuitenkin osallistua aktiivisesti ja yksiselitteisesti muutosten laatimiseen, jotta voitaisiin katsoa, että se on muuttanut ehdotustaan SEUT 293 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Kantajien mukaan nyt käsiteltävä asiaa eroaa myös 5.10.1994 annetussa tuomiossa Saksa v. neuvosto (
54
) käsitellystä asiasta.
187.
Kantajat väittävät myös, ettei kahdella neuvoston kokouksiin osallistuneella komission jäsenellä ollut asianmukaista valtuutusta komission jäsenten kollegiolta, jotta he olisivat voineet antaa hyväksyntänsä tekstille, jonka neuvosto lopulta hyväksyi.
188.
En yhdy kantajien näkemykseen.
189.
Kuten olen jo edellä todennut, EUT-sopimuksessa annetaan komissiolle lainsäädäntöaloitevalta. SEUT 293 artiklan 1 kohdassa taataan tämä valta siten, että jos neuvosto perussopimusten mukaan tekee ratkaisunsa komission ehdotuksesta, neuvosto saa muuttaa ehdotusta vain yksimielisesti, lukuun ottamatta siinä mainituissa EUT-sopimuksen määräyksissä tarkoitettuja tapauksia. (
55
)
190.
Lisäksi SEUT 293 artiklan 2 kohdassa määrätään, että siihen saakka, ”kunnes neuvosto on tehnyt ratkaisunsa, komissio voi milloin tahansa unionin säädöksen antamiseen johtavan menettelyn aikana muuttaa ehdotustaan”.
191.
Katson, ettei SEUT 293 artiklassa taattua komission aloitevaltaa ole rikottu riidanalaisen päätöksen antamiseen johtaneessa menettelyssä. Huomautan myös, että komissio on itse vahvistanut esillä olevan menettelyn yhteydessä, että sen oikeuksia on kunnioitettu.
192.
Komission unionin tuomioistuimelle toimittamista selvityksistä ilmenee, että komissio asetti 16.9.2015 pitämässään kokouksessa ensisijaiseksi tavoitteekseen sen, että neuvosto hyväksyy 22.9.2015 pidettävässä kokouksessa sitovan ja viipymättä sovellettavan päätöksen 120 000:n selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevan henkilön siirtämisestä. Komission toimittamien tietojen mukaan komission varapuheenjohtaja Frans Timmermansille sekä maahanmuuttoasioista vastaavalle komission jäsenelle Dimitris Avramopoulosille annettiin tämän ensisijaisen tavoitteen saavuttamiseksi tarvittava liikkumavara ehdotuksen muita näkökohtia silmällä pitäen.
193.
Kuten komissio on täsmentänyt, komissio voi työjärjestyksensä 13 artiklan mukaisesti ”puheenjohtajan suostumuksella antaa yhden tai useamman jäsenensä tehtäväksi vahvistaa säädöksen tai muille toimielimille esitettävän ehdotuksen lopullisen tekstin, jonka asiasisällön se on hyväksynyt käsittelyssään”. Huomautan, etteivät kantajat ole esittäneet minkäänlaista näyttöä tukeakseen väitteitään, joiden mukaan komission jäsenten kollegio ei ollut valtuuttanut kyseisiä kahta komission jäsentä hyväksymään alkuperäiseen ehdotukseen tehtyjä muutoksia komission nimissä. Tässä tilanteessa ja komission toimittamat selvitykset huomioon ottaen on mielestäni oletettava, että komissio oli antanut komission ensimmäiselle varapuheenjohtajalle ja turvapaikka- ja maahanmuuttoasioista vastaavalle komission jäsenelle asianmukaiset valtuudet osallistua komission nimissä täysimääräisesti riidanalaisen päätöksen antamiseen johtaneeseen menettelyyn.
194.
Riidanalaisen päätöksen antamiseen johtaneessa menettelyssä on kunnioitettu komission aloitevaltaa, koska voidaan katsoa, että komissio on muuttanut ehdotustaan SEUT 293 artiklan 2 kohdassa määrätyn mahdollisuuden mukaisesti.
195.
Tässä yhteydessä on korostettava, ettei unionin tuomioistuin pidä merkityksellisenä sitä, missä muodossa muutettu ehdotus annetaan. Unionin tuomioistuimen mukaan ”tällaiset muutetut ehdotukset kuuluvat osana [unionin] lainsäädäntömenettelyyn, jolle on ominaista tietty, toimielinten näkökantojen lähentämisen edellyttämä joustavuus”. (
56
)
196.
Tarve sallia päätöksenteossa tietty joustavuus poliittisten kompromissien saavuttamisen helpottamiseksi korostuu erityisesti sellaisissa hätätilanteissa, jotka ovat ominaisia SEUT 78 artiklan 3 kohdan soveltamiselle.
197.
Tästä seuraa, että varmistettaessa komission aloitevallan noudattaminen on tärkeää arvioida, onko komissio antanut suostumuksensa ehdotukseensa tehdyille muutoksille. Kuten neuvosto on aivan perustellusti todennut, SEUT 293 artiklan 1 ja 2 kohdasta yhdessä luettuina seuraa, että edellytystä, jonka mukaan neuvoston on tehtävä päätöksensä yksimielisesti, sovelletaan ainoastaan siinä tapauksessa, että komissio vastustaa ehdotukseensa tehtyä muutosta.
198.
Asiakirja-aineistosta kuitenkin ilmenee, että komission ensimmäinen varapuheenjohtaja ja turvapaikka- ja maahanmuuttoasioista vastaava komission jäsen osallistuivat aktiivisesti ja jatkuvasti poliittisen kompromissin etsimiseen neuvostossa. Tämän mahdollistamiseksi kyseiset kaksi komission jäsentä hyväksyivät muutokset, joita neuvosto teki komission alkuperäiseen ehdotukseen. Päätöstä hyväksyessään neuvostolla oli siis käsiteltävänään komission ehdotus, jota oli muutettu noudattaen poliittista kompromissia, jonka olivat hyväksyneet ne kaksi komission jäsentä, joille komissio oli antanut tätä varten asianmukaisen valtuutuksen, SEUT 293 artiklan 2 kohdan mukaisesti. (
57
)
199.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää Slovakian tasavallan neljännen kanneperusteen toisen osan ja Unkarin kolmannen kanneperusteen perusteettomina.
4.
Slovakian tasavallan kolmannen kanneperusteen toinen osa ja Unkarin neljäs kanneperuste, joiden mukaan olennaisia menettelymääräyksiä on rikottu, koska kansallisten parlamenttien oikeutta antaa lausunto pöytäkirjan (N:o) 1 ja pöytäkirjan (N:o) 2 mukaisesti ei ole kunnioitettu
200.
Slovakian tasavalta ja Unkari väittävät, Slovakian tasavalta toissijaisesti, ettei riidanalaista päätöstä annettaessa ole kunnioitettu pöytäkirjassa (N:o) 1 ja pöytäkirjassa (N:o) 2 vahvistettua kansallisten parlamenttien oikeutta antaa lausunto kaikista lainsäädäntötoimia koskevista ehdotuksista.
201.
Kantajat katsovat, että riidanalainen päätös on sisällöltään lainsäädäntötoimi, koska sillä muutetaan unionin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä toimia, minkä takia se olisi pitänyt hyväksyä lainsäätämisjärjestyksessä siten, että kansallisten parlamenttien oikeutta antaa lausunto kyseistä toimea koskevasta ehdotuksesta kunnioitetaan. Kantajien mukaan ei riitä, että ehdotus toimitettiin kansallisille parlamenteille vain tiedoksi 13.9.2015. Kantajat katsovat joka tapauksessa, että koska neuvosto hyväksyi muutetun ehdotuksen 22.9.2015, pöytäkirjan (N:o 1) 4 artiklassa ja pöytäkirjan (N:o 2) 6 artiklassa määrättyä kahdeksan viikon määräaikaa, joka kansallisilla parlamentilla on lausunnon antamiseksi, ei ole noudatettu.
202.
Lisäksi pöytäkirjan (N:o 1) 4 artiklassa määrättyä kiireellisiä tapauksia koskevaa poikkeusta, joka mahdollistaa tämän kahdeksan viikon määräajan lyhentämisen, ei voida kantajien mukaan soveltaa, koska missään neuvoston asiakirjassa ei viitattu siihen, että asian kiireellisyys huomioon ottaen kansallisten parlamenttien olisi annettava ehdotusta koskevat lausuntonsa nopeammin kuin kyseiseen määräaikaan mennessä.
203.
Yhdyn neuvoston näkemykseen ja katson, kuten olen jo edellä todennut, että koska riidanalainen päätös ei ole lainsäädäntötoimi, siihen ei sovelleta pöytäkirjassa (N:o 1) ja pöytäkirjassa (N:o 2) määrättyjä vaatimuksia kansallisten parlamenttien osallistumisesta lainsäädäntötoimen hyväksymiseen.
204.
Slovakian tasavallan kolmannen kanneperusteen toinen osa ja Unkarin neljäs kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomina.
5.
Slovakian tasavallan kolmannen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan neuvosto on rikkonut olennaisia menettelymääräyksiä jättäessään täyttämättä vaatimuksen, jonka mukaan neuvoston keskustelut ja äänestykset ovat julkisia
205.
Slovakian tasavalta väittää toissijaisesti, että jos unionin tuomioistuin katsoo, että riidanalainen päätös annettiin lainsäätämisjärjestyksessä ja kyseessä on siten lainsäädäntötoimi, tästä seuraa, että neuvosto on rikkonut menettelymääräystä hyväksyessään riidanalaisen päätöksen suljetuin ovin muiden kuin lainsäädäntötoimien yhteydessä, koska SEU 16 artiklan 8 kohdassa ja SEUT 15 artiklan 2 kohdassa määrätään, että neuvoston istunnot ovat julkisia silloin, kun neuvosto käsittelee ehdotuksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi toimiksi ja äänestää niistä.
206.
Yhdyn neuvoston näkemykseen ja katson, kuten olen edellä osoittanut, että riidanalainen päätös on muu kuin lainsäädäntötoimi eikä siihen näin ollen sovelleta samoja edellytyksiä kuin lainsäädäntötoimien hyväksymisessä neuvoston käsittelyn ja äänestysten julkisuuden osalta.
207.
Slovakian tasavallan kolmannen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä perusteettomana.
6.
Unkarin kuudes kanneperuste, jonka mukaan neuvosto on rikkonut olennaisia menettelymääräyksiä, koska se ei ole riidanalaista päätöstä hyväksyessään noudattanut unionin oikeudessa vahvistettua kieliä koskevaa järjestelyä
208.
Unkari väittää, että neuvosto on rikkonut olennaista menettelymääräystä, koska se hyväksyi riidanalaisen päätöksen, vaikka päätösteksti ei ollut äänestettäessä saatavilla kaikilla unionin virallisilla kielillä.
209.
Tarkemmin sanottuna Unkari katsoo, että neuvosto ei ole noudattanut unionin oikeudessa vahvistettua kieliä koskevaa järjestelyä ja erityisesti neuvoston työjärjestyksen 14 artiklan 1 kohtaa, (
58
) koska tekstit, jotka sisälsivät komission alkuperäiseen ehdotukseen eri vaiheissa tehdyt muutokset, kuten riidanalaisen päätöksen tekstin sellaisena kuin neuvosto sen lopulta hyväksyi, toimitettiin jäsenvaltioiden valtuuskunnille ainoastaan englanninkielisinä.
210.
Slovakian tasavalta vetosi samaan perusteeseen vastauskirjelmässään. Slovakian tasavallan nostaman kanteen osalta on mielestäni katsottava, että tämä peruste on esitetty liian myöhään eikä sitä voida näin ollen ottaa tutkittavaksi.
211.
Neuvoston työjärjestyksen 14 artiklassa, jonka otsikko on ”Voimassa olevan kieliä koskevan järjestelyn mukaisilla kielillä laadittujen asiakirjojen ja esitysten nojalla tapahtuva käsittely ja tehtävät päätökset”, määrätään seuraavaa:
”1.   Jollei neuvosto yksimielisesti ja asian kiireellisyyden vuoksi toisin päätä, neuvosto käsittelee asioita ja tekee päätöksiä ainoastaan sellaisten asiakirjojen ja ehdotusten perusteella, jotka on laadittu voimassa olevan kieliä koskevan järjestelyn mukaisilla kielillä.
2.   Neuvoston jäsen voi vastustaa asian käsittelyä, jos mahdollisten muutosehdotusten teksti ei ole laadittu 1 kohdassa tarkoitetuilla, jäsenen osoittamilla kielillä.”
212.
Neuvoston mukaan tätä työjärjestyksen määräystä on tulkittava siten, että vaikka sen 1 kohdassa edellytetään, että neuvoston käsittelyn ”perustana” olevien asiakirjojen ja ehdotusten, eli käsiteltävässä asiassa komission alkuperäisen ehdotuksen, on oltava jäsenvaltioiden saatavilla kaikilla unionin virallisilla kielillä, saman artiklan 2 kohdassa määrätään yksinkertaisesta menettelystä muutosten käsittelyä varten, minkä takia muutosten ei tarvitse välttämättä olla saatavilla kaikilla unionin virallisilla kielillä. Neuvoston mukaan ainoastaan siinä tapauksessa, että jokin jäsenvaltio vastustaa asian käsittelyä, neuvostolle on toimitettava asianomaisen jäsenvaltion osoittama kieliversio ennen kuin neuvosto voi jatkaa asian käsittelyä.
213.
Mielestäni neuvoston esittämä selvitys siitä, miten sen työjärjestyksen 14 artiklaa on tulkittava, (
59
) on vakuuttava, koska se ilmentää tasapainoista ja joustavaa lähestymistapaa, jolla voidaan varmistaa neuvoston työskentelyn tehokkuus erityisesti kiireellisissä tilanteissa, jotka ovat ominaisia SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla toteutetuille väliaikaisille toimenpiteille. Neuvoston selvitys vastaa lisäksi riidanalaisen päätöksen antamiseen johtaneen menettelyn kulkua.
214.
Kuten neuvosto on täsmentänyt, komissio toimitti käsiteltävässä asiassa päätösehdotuksen kaikkien jäsenvaltioiden valtuuskuntien saataville kaikilla unionin virallisilla kielillä, eikä tätä ole kiistetty. Neuvosto on myös todennut, että neuvoston puheenjohtaja luki ääneen – tulkattuna simultaanisti kaikille unionin virallisille kielille – kaikki eri jäsenvaltioiden suullisesti esittämät muutosehdotukset, jotka sisällytettiin valtuuskunnille toimitettuihin englanninkielisiin valmisteluasiakirjoihin, eivätkä kantajat ole kiistäneet tätä. Neuvoston mukaan yksikään jäsenvaltio ei ilmoittanut vastustavansa asian käsittelyä neuvoston työjärjestyksen 14 artiklan 2 kohdan nojalla.
215.
Kuten neuvosto on aivan perustellusti todennut, vaikka neuvoston voitaisiinkin katsoa rikkoneen työjärjestyksensä 14 artiklaa riidanalaisen päätöksen hyväksyessään, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee joka tapauksessa, että tällainen säännönvastainen menettely voi aiheuttaa lopullisesti tehdyn toimen kumoamisen ainoastaan silloin, kun ilman tätä virheellisyyttä menettely olisi voinut johtaa toisenlaiseen lopputulokseen. (
60
) Unkari ei kuitenkaan ole esittänyt yhtäkään seikkaa, joka olisi omiaan osoittamaan, että kyseinen menettely olisi voinut johtaa toisenlaiseen lopputulokseen, jos komission alkuperäiseen ehdotukseen tehdyt muutokset olisi toimitettu kaikilla unionin virallisilla kielillä.
216.
Unkarin kuudes kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
217.
Näin ollen riidanalaisen päätöksen hyväksymismenettelyn lainmukaisuutta ja olennaisten menettelymääräysten rikkomista koskevista Slovakian tasavallan ja Unkarin kanneperusteista esitetyistä seikoista seuraa, että kaikki kyseiset kanneperusteet on hylättävä perusteettomina.
D Aineelliset kanneperusteet
1.
Slovakian tasavallan kuudes kanneperuste sekä Unkarin yhdeksäs ja kymmenes kanneperuste, jotka koskevat suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
218.
Sekä Slovakian tasavalta että Unkari väittävät, että riidanalainen päätös on suhteellisuusperiaatteen vastainen, vaikkakin niiden perustelut eroavat osaksi toisistaan.
219.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa unionin toimielinten toimilla ja että toimilla ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista kyseisten tavoitteiden toteuttamiseksi, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. (
61
)
220.
Tämän periaatteen noudattamista koskevasta tuomioistuinvalvonnasta on todettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin toimielimillä on laaja harkintavalta aloilla, joilla niiltä edellytetään poliittisten valintojen tekemistä ja joilla niiden on suoritettava monitahoisia arviointeja. Tällaisissa tilanteissa näihin aloihin kuuluva toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen. (
62
)
221.
Mielestäni on selvää, että kyseistä oikeuskäytäntöä on sovellettava käsiteltävässä asiassa, koska riidanalainen päätös ilmentää neuvoston poliittisia valintoja sen vastatessa hätätilanteeseen ja koska neuvoston vastaus ilmiöön, joka johtui kolmansien maiden kansalaisten äkillisestä joukoittaisesta tulosta unionin alueelle, on seurausta monitahoisista arvioinneista, joita unionin tuomioistuin ei voi tehdä neuvoston puolesta.
222.
Muistutan, että riidanalaisen päätöksen tarkoituksena on kyseisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdan mukaisesti, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 12 ja 26 perustelukappaleen kanssa, auttaa Italian tasavaltaa ja Helleenien tasavaltaa selviytymään paremmin niihin kohdistuvan, kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamasta hätätilanteesta ottamalla käyttöön kansainvälisen suojelun alalla toteutettavia väliaikaisia toimenpiteitä, joilla lievennetään kyseisten valtioiden turvapaikkajärjestelmiin kohdistuvaa merkittävää painetta.
223.
Ainoastaan toteamus siitä, että riidanalainen päätös on ilmeisen soveltumaton siinä asetetun tavoitteen saavuttamiseksi tai että sillä ylitetään se, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi, olisi omiaan johtamaan kyseisen päätöksen kumoamiseen.
224.
Seuraavaksi on tarkasteltava Slovakian tasavallan ja Unkarin esittämiä kanneperusteita, joissa kyseenalaistetaan riidanalaisen päätöksen oikeasuhteisuus.
a)
Riidanalaisen päätöksen soveltuvuus siinä asetetun tavoitteen saavuttamiseksi
225.
Slovakian tasavalta, jota Puolan tasavalta tukee, väittää, ettei riidanalaisella päätöksellä voida saavuttaa siinä asetettua tavoitetta, koska Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmiin kohdistuva paine johtuu kyseisissä järjestelmissä olevista vakavista rakenteellisista heikkouksista, joiden takia niiden kyky vastaanottaa ja käsitellä kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset on puutteellinen. Slovakian tasavallan mukaan riidanalaisessa päätöksessä säädetty väliaikainen siirtomekanismi ei ole omiaan poistamaan tällaisia rakenteellisia ongelmia.
226.
En hyväksy tätä perustelua.
227.
Mielestäni riidanalainen päätös lieventää automaattisesti huomattavaa painetta, joka Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan turvapaikkajärjestelmiin on kohdistunut kesän 2015 muuttoliikekriisin seurauksena, koska sillä siirretään kyseisten kahden jäsenvaltion toimivaltaan kuuluvien lukuisten kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittely muille jäsenvaltioille. Se, että riidanalaisen päätöksen päätarkoituksena ei ole poistaa kyseisten turvapaikkajärjestelmien rakenteellisia ongelmia, ei ole omiaan muuttamaan tätä toteamusta.
228.
On kuitenkin korostettava, ettei riidanalaisessa päätöksessä jätetä missään nimessä täysin huomiotta tarvetta parantaa Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan turvapaikkajärjestelmien toimivuutta.
229.
Riidanalaisen päätöksen 8 artiklan 1 kohdassa nimittäin säädetään, että ”pitäen mielessä päätöksen – – 2015/1523 8 artiklan 1 kohdassa säädetyt velvoitteet [Italian tasavallan] ja [Helleenien tasavallan] on viimeistään 26 päivänä lokakuuta 2015 annettava neuvostolle ja komissiolle tiedoksi ajan tasalle saatettu etenemissuunnitelma, jossa otetaan huomioon tarve varmistaa tämän päätöksen asianmukainen täytäntöönpano”. Päätöksen 2015/1523 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti etenemissuunnitelman on sisällettävä ”asianmukaisia toimenpiteitä turvapaikka-asioiden, ensivastaanoton ja palauttamisen aloilla [Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan] kyseisiä aloja koskevien järjestelmien kapasiteetin, laadun ja tehokkuuden parantamiseksi”. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 18 perustelukappaleessa täsmennetään tästä, että päätöksessä 2015/1523 ”[Italian tasavalta] ja [Helleenien tasavalta] velvoitetaan esittämään rakenteellisia ratkaisuja turvapaikka- ja maahanmuuttojärjestelmiinsä kohdistuvien poikkeuksellisten paineiden käsittelemiseksi perustamalla vakaat strategiset puitteet kriisitilanteeseen vastaamiseksi ja uudistusprosessin tehostamiseksi näillä aloilla”. Riidanalaisessa päätöksessä edellytetään, että Italian tasavalta ja Helleenien tasavalta saattavat ajan tasalle päätöksen 2015/1523 täytäntöön panemiseksi esittämänsä etenemissuunnitelmat, joten se on johdonmukainen viimeksi mainitun päätöksen kanssa. Tavoitteena on velvoittaa kyseiset kaksi jäsenvaltiota parantamaan turvapaikkajärjestelmiään siten, että ne selviävät – riidanalaisen päätöksen soveltamisen päätyttyä – paremmin maahanmuuttajien joukoittaisen maahantulon mahdollisesta kiihtymisestä.
230.
Riidanalaista päätöstä sovellettaessa Italian tasavalta ja Helleenien tasavalta ovat siis velvollisia korjaamaan turvapaikkajärjestelmiensä rakenteelliset ongelmat niiden alueelta tapahtuvien sisäisten siirtojen rinnalla. Jos jompikumpi noista jäsenvaltioista ei noudata tätä velvoitetta, riidanalaisen päätöksen soveltaminen voidaan keskeyttää kyseisen päätöksen 8 artiklan 3 kohdan mukaisesti asianomaisen jäsenvaltion osalta enintään kolmeksi kuukaudeksi ja soveltamisen keskeyttämistä voidaan jatkaa kerran.
231.
On lisäksi pidettävä mielessä, ettei riidanalainen päätös ole ainut toimenpide, jonka unioni on toteuttanut Italian ja Kreikan järjestelmiin kohdistuvan paineen helpottamiseksi. Kuten Luxemburgin suurherttuakunta on korostanut, tämä päätös on nähtävä yhtenä lukuisista toimenpiteistä, joista operatiivisella puolella tärkeimpiä on varmasti järjestelykeskusten (”hotspotit”) perustaminen. (
63
)
232.
Kuten olen jo edellä todennut, yhdyn neuvoston näkemykseen, jonka mukaan on todennäköistä, että Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmiin kohdistunut voimakas paine olisi saattanut aiheuttaa vakavia ongelmia mille tahansa turvapaikkajärjestelmälle, myös sellaiselle järjestelmälle, jossa ei ennestään ollut rakenteellisia heikkouksia. Pidän näin ollen virheellisenä Slovakian tasavallan esittämää väitettä, jonka mukaan Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan turvapaikkajärjestelmiin kohdistunut paine olisi ollut ainoastaan seurausta kyseisten järjestelmien rakenteellisista heikkouksista.
233.
Näiden seikkojen perusteella katson, ettei vaikuta siltä, eikä varsinkaan ilmeiseltä, että se, että suuri määrä selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia henkilöitä siirretään muihin jäsenvaltioihin, millä vapautetaan Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmät osittain kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä, olisi toimenpide, jolla ei kyetä edesauttamaan tosiasiassa ja tehokkaasti tavoitetta, joka koskee kyseisen kahden jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmiin kohdistuvan merkittävän paineen lieventämistä.
234.
Slovakian tasavallan ja Unkarin mukaan myös se, että riidanalaisen päätöksen nojalla on tehty vain pieni määrä sisäisiä siirtoja, vahvistaa, ettei kyseisellä päätöksellä voida saavuttaa siinä asetettua tavoitetta.
235.
Kuten neuvosto on aivan perustellusti huomauttanut, oikeasuhteisuutta on kuitenkin arvioitava sellaisten seikkojen perusteella, jotka kyseisellä toimielimellä oli käytettävissä riidanalaista päätöstä hyväksyttäessä.
236.
Tässä yhteydessä on muistettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kumoamiskannetta käsiteltäessä toimen lainmukaisuutta on arvioitava toimen antamisen ajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella eikä se voi etenkään riippua toimen tehokkuusastetta koskevista jälkikäteisistä arvioista. (
64
) Unionin tuomioistuin on myös täsmentänyt, että kun unionin lainsäätäjän on arvioitava annettavan säännöstön tulevia vaikutuksia, vaikka niitä ei voida täsmällisesti ennakoida, sen arviota voidaan arvostella vain, jos se on ilmeisen virheellinen ottaen huomioon sen tiedossa kyseisen säännöstön antamishetkellä olleet seikat. (
65
)
237.
Kuten useista riidanalaisen päätöksen johdanto-osan perustelukappaleista ilmenee, neuvosto perusti päätöksensä yksityiskohtaiseen arvioon kesällä 2015 syntyneen kriisin syistä ja vaikutuksista tukeutumalla lukuihin, jotka sillä oli tiedossa kyseisen päätöksen antamishetkellä.
238.
Kuten neuvosto on todennut, riidanalaisessa päätöksessä säädettyjen toimenpiteiden tehottomuutta (
66
) voidaan selittää useilla seikoilla, joita neuvosto ei voinut ennakoida kyseisen päätöksen antamishetkellä, kuten useiden jäsenvaltioiden harjoittamalla ”kulkulupapolitiikalla”, joka johti useiden siirtolaisten hallitsemattomaan siirtymiseen muihin jäsenvaltioihin, siirtomenettelyjen hitaudella, epävarmuudella, joka johtui tiettyjen siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden lukuisista kieltäytymisistä yleistä järjestystä koskevien syiden perusteella, sekä tiettyjen jäsenvaltioiden haluttomuudella tehdä yhteistyötä riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanossa.
239.
Lisään vielä viimeksi mainittuun seikkaan liittyen, että esittämissään perusteluissa kantajat pyrkivät viime kädessä hyötymään siitä, etteivät ne ole itse panneet täytäntöön riidanalaista päätöstä. Huomautan, että Slovakian tasavalta ja Unkari eivät ole noudattaneet omia velvoitteitaan, mikä on osaltaan vaikuttanut siihen, ettei riidanalaisen päätöksen tavoitetta 120000 henkilön siirtämisestä ole vielä läheskään saavutettu.
240.
Tässä yhteydessä on todettava, että 10.4.2017 voimassa olleiden lukujen mukaan (
67
) Unkari ei ole ottanut vastaan yhtäkään Italiasta ja Kreikasta siirrettyä henkilöä. Slovakian tasavalta on puolestaan ottanut vastaan ainoastaan 16 henkilöä Kreikasta mutta Italiasta ei ainuttakaan. Nämä luvut tarkoittavat, että Unkari on vastaanottanut 0 prosenttia ja Slovakian tasavalta 2 prosenttia kiintiöistä, jotka niille osoitetaan riidanalaisessa päätöksessä. Lisäksi huomautan, että Slovakian tasavalta tai Unkari eivät kumpikaan ole pyytäneet, että niihin sovellettaisiin riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 5 kohdassa säädettyä mekanismia, jolla ne voitaisiin tilapäisesti vapauttaa velvoitteistaan.
241.
Vaikka on mielestäni selvää, etteivät kantajat voi kiistää, etteikö riidanalaisella päätöksellä voitaisi saavuttaa siinä asetettua tavoitetta, sillä perusteella, että sen soveltaminen on ollut heikkoa tai että se on käytännössä tehoton, on kuitenkin olemassa yksi asia, joka on nähdäkseni riidaton, nimittäin se, että kyseisellä päätöksellä ei voida ratkaista sen antamisen perusteena olevaa hätätilannetta, mikäli kaikki jäsenvaltiot eivät sitoudu sen täytäntöönpanoon noudattaen samanlaista yhteisvastuun henkeä kuin se, jolle koko päätös alun perin perustuu.
242.
Muistutan tässä yhteydessä, että riidanalaisen päätöksen soveltamatta jättäminen merkitsee myös SEUT 80 artiklassa vahvistetun yhteisvastuuta ja taakan oikeudenmukaista jakoa koskevan velvollisuuden rikkomista. Mielestäni on selvää, että tähän liittyvää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta käsitellessään unionin tuomioistuimen olisi muistutettava jäsenyysvelvoitteet noudattamatta jättäneitä jäsenvaltioita niille kuuluvista velvoitteista, ja se on olisi tehtävä se tiukasti, kuten se on voinut aiemmin tehdä. (
68
)
b)
Riidanalaisen päätöksen tarpeellisuus siinä asetetun tavoitteen näkökulmasta
1) Slovakian tasavallan väitteet
243.
Slovakian tasavalta väittää, että riidanalaisella päätöksellä tavoiteltu päämäärä voitaisiin saavuttaa yhtä tehokkaasti toimenpiteillä, jotka olisi voitu toteuttaa nykyisten välineiden kautta ja jotka vähemmän sitovina vaikuttaisivat vähemmän kunkin jäsenvaltion suvereeniin oikeuteen päättää vapaasti kolmansien maiden kansalaisten päästämisestä alueelleen sekä pöytäkirjan (N:o 2) 5 artiklassa vahvistettuun jäsenvaltioiden oikeuteen varmistaa, että taloudellinen ja hallinnollinen rasitus olisi mahdollisimman pieni.
244.
Mahdollisista vähemmän rajoittavista toimenpiteistä Slovakian tasavalta mainitsee ensimmäisenä vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi 20.7.2001 annetun neuvoston direktiivin 2001/55/EY. (
69
) Slovakian tasavallan mukaan kyseisen direktiivin tarkoituksena on vastata tilapäisellä suojelulla samanlaisiin maahanmuuttajien joukoittaisen maahantulon aiheuttamiin tilanteisiin kuin riidanalaisella päätöksellä, kuten todetaan kyseisen direktiivin johdanto-osan 8, 9 ja 13 perustelukappaleessa, mutta se on useista näkökulmista vähemmän rajoittava kuin riidanalainen päätös. Lisäksi Slovakian tasavalta katsoo, että direktiivin 2001/55 26 artiklassa säädetään nimenomaisesti menettelystä sellaisten henkilöiden sisäisille siirroille, joille on myönnetty tilapäinen suojelu.
245.
Slovakian tasavallan mukaan tällä direktiivillä loukataan vähemmän jäsenvaltioiden etuja, koska siinä säädetään asianomaisten henkilöiden palauttamisesta tilapäisen suojelun päätyttyä. Slovakian tasavallan mukaan kyseisen direktiivin 25 artiklassa säädetään myös yhteisvastuullisuuden henkeä noudattaen, että jäsenvaltiot ilmoittavat joko lukuina tai yleisellä tasolla vastaanottokapasiteettinsa ja että jäsenvaltiot päättävät itse vastaanottamiensa henkilöiden määrästä niiden itsemääräämisoikeutta kunnioittaen.
246.
Puolan tasavalta, joka tukee Slovakian tasavallan esittämiä perusteluita, täsmentää, että direktiivi 2001/55 perustuu vapaaehtoisuuteen siten, että siirto tehdään vain siirrettävän henkilön ja siirron kohteena olevan jäsenvaltion suostumuksella. Puolan tasavallan mukaan kyseisessä direktiivissä säädetty tilapäinen suojelu antaa lisäksi esimerkiksi suojelun keston osalta vähemmän oikeuksia kuin kansainväliseen suojeluun oikeuttava asema, jonka myöntämisestä on kyse riidanalaisessa päätöksessä, mikä pienentää huomattavasti siirron kohteena olevalle jäsenvaltiolle koituvaa rasitusta.
247.
Slovakian tasavalta katsoo, että Italian tasavalta ja Helleenien tasavalta olisivat voineet ottaa käyttöön niin kutsutun pelastuspalvelumekanismin, josta säädetään Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta 26.10.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 (
70
) 8 a artiklassa ja jonka kautta kyseisille jäsenvaltioille olisi voitu toimittaa tarvittava aineellinen apu. Slovakian tasavalta väittää myös, että Italian tasavalta ja Helleenien tasavalta olisivat voineet pyytää apua Frontexin ”nopean toiminnan ryhmältä”. Slovakian tasavalta täsmentää tässä yhteydessä, että etulinjassa sijaitsevien jäsenvaltioiden rajojen ja samalla unionin ulkorajojen valvonnan tehokkuudella on suora yhteys asianomaisten jäsenvaltioiden turvapaikka- ja muuttoliikejärjestelmiin.
248.
Slovakian tasavalta katsoo myös, että turvapaikkajärjestelmiinsä kohdistuvaa painetta lievittääkseen Italian tasavalta ja Helleenien tasavalta olisivat voineet pyytää asetuksen N:o 2007/2004 2 artiklan 1 kohdan f alakohdan ja 9 artiklan 1 ja 1 b kohdan nojalla Frontexilta tarvittavaa tukea palauttamisoperaatioiden järjestämiseksi.
249.
Lisäksi Slovakian tasavalta väittää, ettei muita toimenpiteitä ollut tarvetta hyväksyä SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla, koska päätöksen 2015/1523 mukaisesti jäsenvaltiot voivat päättää yhteisvastuun hengessä itse, missä määrin ne osallistuvat yhteiseen sitoumukseen, millä loukataan vähemmän niiden itsemääräämisoikeutta. Riidanalainen päätös annettiin vain kahdeksan päivää päätöksen 2015/1523 antamisen jälkeen, ja Slovakian tasavallan mukaan niin lyhyessä ajassa oli mahdotonta todeta, että viimeksi mainittu päätös oli riittämätön. Riidanalaisen päätöksen antamishetkellä neuvostolla ei ollut Slovakian tasavallan mielestä mitään syytä katsoa, että päätöksessä 2015/1523 säädetty vastaanottokapasiteetti käytettäisiin kokonaan niin nopeasti, että lisäkapasiteetista olisi välttämätöntä säätää riidanalaisella päätöksellä.
250.
Slovakian tasavallan mukaan SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla voidaan hyväksyä myös vähemmän rajoittavia toimenpiteitä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, kuten avun antaminen palauttamisen ja maahantulijoiden rekisteröinnin helpottamiseksi tai rahallisen, aineellisen ja teknisen tuen ja henkilöresurssien myöntäminen Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmille. Jäsenvaltioilla on myös mahdollisuus käynnistää vapaaehtoisuuteen perustuvia kahdenvälisiä aloitteita tällaisen tuen antamiseksi.
251.
Slovakian tasavalta katsoo toisaalta, että hakijoiden siirtäminen riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetulla tavalla aiheuttaa väistämättä taloudellista ja hallinnollista rasitusta. Koska tällaisen taakan syntyminen olisi voitu myös välttää, riidanalainen päätös muodostaa Slovakian tasavallan mukaan ylimääräisen ja ennenaikaisen toimenpiteen, joka on vastoin pöytäkirjan (N:o 2) 5 artiklassa vahvistettua suhteellisuusperiaatetta.
252.
Vastattaessa edellä esitettyihin perusteluihin on korostettava, että riidanalainen päätös annettiin erityisen arkaluonteisissa olosuhteissa, kun otetaan huomioon kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttama hätätilanne heinä- ja elokuussa 2015. Unionin toimielinten oli vastattava mahdollisimman nopeasti ja tehokkaasti huomattavaan paineeseen, joka kohdistui Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmiin.
253.
Yhdyn neuvoston näkemykseen ja katson, että vaikka Slovakian tasavallan ehdottamat vaihtoehtoiset ratkaisut voisivat ainakin jossain määrin edesauttaa riidanalaisen päätöksen tavoitteen saavuttamista, tämän perusteella ei voida katsoa, kun otetaan huomioon neuvostolle kuuluva laaja harkintavalta, että kyseinen päätös on ilmeisen suhteeton ja sen laillisuus olisi kyseenalaistettava. Riidanalaisen päätöksen antamishetkellä neuvosto saattoi katsoa perustellusti, ettei millään vaihtoehtoisella toimenpiteellä ollut mahdollista saavuttaa riidanalaisen päätöksen tavoitetta yhtä tehokkaasti ja rajoittaen samalla mahdollisimman vähän jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeutta tai taloudellisia etuja.
254.
Olen Saksan liittotasavallan kanssa samaa mieltä siitä, että jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteella, josta määrätään nimenomaisesti SEUT 80 artiklassa rajavalvontaa sekä turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita koskevan unionin politiikan yhteydessä, on merkittävä asema SEUT 78 artiklan 3 kohdan tulkinnassa. Näin ollen se, että riidanalaisen päätöksen kaltaisella väliaikaisella toimenpiteellä jaetaan taakka pakottavasti jäsenvaltioiden kesken, noudattaa nähdäkseni viimeksi mainittua määräystä luettuna yhdessä SEUT 80 artiklan kanssa.
255.
Helleenien tasavalta on myös huomauttanut, että tarve ottaa käyttöön pakollinen ohjelma kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden siirtämiseksi Kreikasta ja Italiasta kullekin jäsenvaltiolle osoitetun kiintiön mukaisesti selittyy ennennäkemättömillä muuttovirroilla kyseisiin kahteen jäsenvaltioon vuonna 2015 ja erityisesti heinä- ja elokuussa 2015. Helleenien tasavallan mukaan ennen riidanalaisen päätöksen antamista vaiheittain hyväksytyt toimenpiteet olivat osoittautuneet riittämättömiksi, jotta niillä voitaisiin lievittää merkittävästi rasitusta, joka Kreikalle ja Italialle aiheutui valtavan suuresta määrästä siirtolaisia ja heidän jättämiensä kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä. Tiedossani ei ole vakuuttavia seikkoja, jotka voisivat kyseenalaistaa tämän Helleenien tasavallan toteamuksen.
256.
Tästä seuraa, että kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen johdanto-osan perustelukappaleissa esitetyt luvut vuoden 2015 muuttoliikekriisistä sekä Slovakian tasavallan ehdottamat eri toimenpiteet kyseiseen kriisiin vastaamiseksi, riidanalaisella päätöksellä käyttöön otetun väliaikaisen siirtomekanismin ei voida mielestäni katsoa ylittävän selvästi sitä, mikä on tarpeen, jotta tähän kriisiin voitiin vastata tehokkaasti.
257.
Direktiivin 2001/55 täytäntöönpanoon liittyvästä vaihtoehtoisesta toimenpiteestä voidaan ensinnäkin todeta, kuten unionin tuomioistuin katsoi 21.12.2011 annetussa tuomiossa N. S. ym., (
71
) että kyseinen direktiivi on esimerkki SEUT 80 artiklassa vahvistetusta jäsenvaltioiden välisestä yhteisvastuusta. (
72
) Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleesta käy ilmi, yksi direktiivin tavoitteista on säätää sellaisesta yhteisvastuullisesta mekanismista, jonka avulla pyritään saavuttamaan joukoittaisen maahantulon tilanteissa tasapaino siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamisen ja näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten välillä.
258.
Vaikka sekä tällaista yhteisvastuumekanismia että riidanalaisessa päätöksessä säädettyä mekanismia on nähdäkseni tarkoitus soveltaa vain siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaisen maahantulon aiheuttamissa poikkeustilanteissa, (
73
) totean, että kyseiset kaksi mekanismia eroavat toisistaan yhdellä olennaisella tavalla. Toisin kuin direktiivissä 2001/55 säädetyssä mekanismissa riidanalaisella direktiivillä käyttöön otetussa väliaikaisessa siirtomekanismissa kansainvälistä suojelua hakevat henkilöt jaetaan nimittäin jäsenvaltioiden kesken määrällisesti ja pakottavasti. Kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen hyväksymisen kiireellisyys sekä se, ettei jäsenvaltioita saatu sitoutumaan määrällisesti kansainvälistä suojelua hakevien jakamiseen niiden kesken, neuvosto teki mielestäni oikein hyväksyessään nopean ja sitovan vastauksen unionissa vallitsevaan siirtolaiskriisiin. Tällaista valintaa ei joka tapauksessa voida pitää ilmeisen soveltumattomana.
259.
Tässä mielessä tosiseikat eivät tue väitettä, johon kiteytyy joidenkin jäsenvaltioiden ilmaisema vastustus riidanalaista päätöstä kohtaan ja jonka mukaan kyseisellä päätöksellä tavoiteltu päämäärä olisi pitänyt saavuttaa pelkästään jäsenvaltioiden vapaaehtoisilla sitoumuksilla ottaa vastaan tietty määrä hakijoita. Riidanalaisen päätöksen syntyhistoria nimittäin osoittaa, että neuvosto päätti juuri sen takia ottaa käyttöön pakollisen siirtomekanismin, joka perustuu määrällisiin ja sitoviin kiintiöihin, että kaikkien jäsenvaltioiden välillä ei saavutettu konsensusta kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden jakamisesta vapaaehtoisuuden perusteella. Katsonkin, ettei unionin toimielimiä, joita syytetään niin usein toimintakyvyttömyydestä ja passiivisuudesta, voida suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta moittia siitä, että ne päättivät osoittaa jäsenvaltioille siirrettäviä hakijoita koskevat kiintiöt sen sijaan, että suunnitellusta siirtomekanismista olisi vain yksinkertaisesti luovuttu kokonaan.
260.
Päättelen tästä, että riidanalaisen päätöksen antaminen direktiivin 2001/55 täytäntöönpanon sijasta perustuu kyseisen päätöksen hyväksymismenettelyyn osallistuneiden kolmen toimielimen poliittiseen valintaan, eikä yksikään Slovakian tasavallan esittämistä väitteistä ole mielestäni omiaan osoittamaan, että tätä valintaa olisi pidettävä suhteellisuusperiaatteen valossa ilmeisen virheellisenä.
261.
Väitteestä, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen antaminen ei ollut tarpeen, koska päätös 2015/1523 oli jo annettu, totean, että päätösehdotuksessaan komissio ilmaisi selvästi, että neuvoston saavutettua 20.7.2015 yhteisymmärryksen 40000 henkilön siirtämistä Italiasta ja Kreikasta koskevan päätöksen 2015/1523 tulevasta sisällöstä ”muuttoliikenne keskisen ja itäisen Välimeren alueella on lisääntynyt. Siirtolais- ja pakolaisvirrat ovat yli kaksinkertaistuneet kesäkuukausina, mikä lisää uuden hätätilanteessa sovellettavan siirtomekanismin tarvetta lievittämään [Italian tasavaltaan], [Helleenien tasavaltaan] ja Unkariin kohdistuvaa painetta”. (
74
)
262.
Toteamus, jonka mukaan muuttoliikenteen lisääntyminen edellytti uuden siirtomekanismin käyttöönottoa, esitetään riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 12 perustelukappaleessa seuraavasti: ”Viime kuukausien aikana muuttopaine eteläisillä maa- ja meriulkorajoilla on jälleen kasvanut jyrkästi, ja muuttajavirtojen siirtyminen keskiseltä Välimereltä itäiselle Välimerelle ja kohti Länsi-Balkanin reittiä on jatkunut sen seurauksena, että Kreikkaan ja Kreikasta saapuu yhä enemmän muuttajia. Tämän vuoksi olisi toteutettava uusia väliaikaisia toimenpiteitä turvapaikanhakijoiden [Italian tasavallassa] ja [Helleenien tasavallassa] aiheuttamien paineiden vähentämiseksi.” Tämän toteamuksen tueksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 13 perustelukappaleessa esitetään erilaisia lukuja.
263.
Päätöksellä 2015/1523 käyttöönotetun vapaaehtoisen siirtomekanismin, joka koskee 40 000:ta henkilöä, tarkoituksena on vastata kyseisen päätöksen johdanto-osan 10, 11 ja 21 perustelukappaleessa esitettyjen tilastojen perusteella vuonna 2014 havaittuihin suuriin siirtolaisvirtoihin, kun taas riidanalaisella päätöksellä säädetyn pakollisen siirtomekanismin tarkoituksena on vastata kyseisen päätöksen johdanto-osan 12, 13 ja 26 perustelukappaleessa esitettyjen tilastojen perusteella vuoden 2015 heinä- ja elokuussa havaittujen suurten siirtolaisvirtojen aiheuttamaan paineeseen.
264.
Nämä seikat riittävät mielestäni osoittamaan, ettei neuvosto ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että kun otetaan huomioon kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen tulo unionin alueelle heinä- ja elokuussa 2015 sekä saatavilla olevat uudemmat tiedot, uudelle väliaikaiselle toimenpiteelle 120000 henkilön siirtämiseksi oli tarvetta.
265.
Vastauksena Slovakian tasavallan väitteeseen, jonka mukaan unionin ulkorajavalvonnan tehostaminen olisi ollut vaihtoehto riidanalaiselle päätökselle, on mielestäni riittävää korostaa, että vaikka tällainen toimenpide onkin varmasti hyödyllinen, sillä ei voitaisi korvata siirtomekanismia, jonka päätarkoituksena on vastata jo tapahtuneeseen kolmansien maiden kansalaisten joukoittaiseen maahantuloon. Unionin ulkorajavalvonnan tehostamiseen tarkoitetulla toimenpiteellä ei siis mielestäni voida sellaisenaan vähentää painetta, joka Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmiin kohdistui kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon seurauksena kesällä 2015. Kyseistä toimenpidettä on siten pidettävä täydentävänä, eikä sillä voida korvata riidanalaisessa päätöksessä säädettyä toimenpidettä.
266.
Samaa pätee toimenpiteeseen, jonka yhteydessä Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmille annettaisiin rahallista, aineellista ja teknistä tukea sekä henkilöresursseja.
267.
Neuvosto on todennut tästä, että unioni on antanut rahallista tukea siirtolaiskriisin alusta lähtien yhteensä 9,2 miljardia euroa vuosina 2015 ja 2016, eikä tätä toteamusta ole kiistetty. Lisäksi riidanalaisen päätöksen 10 artiklassa säädetään rahoitustuesta kutakin kyseisen päätöksen nojalla siirrettyä henkilöä kohden.
268.
Useissa komission seurantakertomuksissa esitellään myös operatiivisia tukitoimia, joihin EASO ja sen kaltaiset virastot sekä jäsenvaltiot osallistuvat. (
75
) Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan, että ”[Italian tasavallan] ja [Helleenien tasavallan] tukemiseksi on maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan puitteissa toteutettu tähän mennessä jo useita toimia, kuten esimerkiksi antamalla tuntuvaa hätäapua ja EASOn operatiivista tukea”.
269.
Vaikka edellä mainitut eri tukitoimet voivatkin olla hyödyllisiä, unionin toimielimet saattoivat mielestäni oikeutetusti katsoa kyseisten toimien hyödyllisyyttä kyseenalaistamatta, ettei niillä voitu vastata riittävästi hätätilanteeseen, joka Italian tasavallassa ja Helleenien tasavallassa on vallinnut kesästä 2015 lähtien. (
76
)
270.
Väitteestä, jonka mukaan riidanalaisesta päätöksestä koituu jäsenvaltioille liiallisia hallinnollisia ja taloudellisia rasitteita, voidaan todeta, ettei Slovakian tasavalta ole osoittanut, että sen ehdottamat vaihtoehtoiset toimenpiteet aiheuttaisivat väliaikaista siirtomekanismia vähemmän kustannuksia.
271.
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella kaikki Slovakian tasavallan väitteet, joissa se riitauttaa riidanalaisen päätöksen tarpeellisuuden, on siten mielestäni hylättävä.
272.
Seuraavaksi on tarkasteltava Unkarin esittämiä väitteitä, joissa se riitauttaa riidanalaisen päätöksen tarpeellisuuden.
2) Unkarin väitteet
273.
Unkari, jonka perusteluja tukee Puolan tasavalta, väittää ensinnäkin, että koska se ei komission alkuperäisestä ehdotuksesta poiketen ole enää mukana niiden jäsenvaltioiden joukossa, joiden eduksi siirtomekanismia sovelletaan, riidanalaisessa päätöksessä ei ollut enää perusteltua säätää 120000 hakijan siirtämisestä, minkä takia kyseinen päätös on suhteellisuusperiaatteen vastainen. Se, että siirrettävien hakijoiden kokonaismääräksi vahvistettiin 120000, ylittää Unkarin mielestä sen, mikä on tarpeen riidanalaisen päätöksen tavoitteen saavuttamiseksi, koska tuo luku sisältää ne 54000 henkilöä, jotka oli komission alkuperäisen ehdotuksen mukaan tarkoitus siirtää Unkarista. Unkarin mukaan mikään ei selitä sitä, miksi kyseisten hakijoiden kokonaismäärä, joka oli vahvistettu sen perusteella, että siirtomekanismia oli tarkoitus soveltaa kolmen jäsenvaltion eduksi, oli edelleen niin suuri, kun kyseisten jäsenvaltioiden määrä oli laskenut kolmesta kahteen.
274.
Lisäksi Unkari katsoo, että niitä 54 000:ta hakijaa koskeva jako, jotka oli alun perin tarkoitus siirtää Unkarista, oli nyt vain hypoteettinen ja epävarma, koska siitä päätetään riidanalaisen päätöksen mukaisesti lopullisesti tilanteen myöhemmän kehityskulun perusteella.
275.
Vastauksena näihin väitteisiin on huomautettava, että kuten ilmenee riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 26 perustelukappaleesta, neuvosto katsoi Italiaan ja Kreikkaan vuonna 2015 laittomasti saapuneiden kolmansien maiden kansalaisten kokonaismäärän ja selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien hakijoiden määrän perusteella, että Italiasta ja Kreikasta olisi siirrettävä kaikkiaan 120000 selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevaa hakijaa riippumatta siitä, että Unkari oli jättäytynyt niiden jäsenvaltioiden joukosta, joiden eduksi väliaikaista siirtomekanismia sovelletaan.
276.
Samassa johdanto-osan perustelukappaleessa todetaan, että tämä luku ”on noin 43 prosenttia niistä selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevista kolmansien maiden kansalaisista, jotka saapuivat Italiaan ja Kreikkaan laittomasti heinä- ja elokuussa 2015”. Neuvosto täsmensi istunnossa, että annettu prosenttimäärä johtui teknisestä virheestä ja että sen tilalla pitäisi lukea 78 prosenttia.
277.
Tästä lukumäärästä päättäessään neuvoston oli huomioitava kaksi pakottavaa tarvetta eli yhtäältä tarve varmistaa, että luku on riittävän suuri, jotta sen avulla voidaan tosiasiassa vähentää Italian ja Kreikan turvapaikkajärjestelmiin kohdistuvaa painetta, ja toisaalta tarve varmistaa, ettei kyseinen luku ole niin suuri, että siitä aiheutuu liian suurta rasitusta siirron kohteena oleville jäsenvaltioille.
278.
En näe Unkarin perusteluissa mitään sellaista seikkaa, joka olisi omiaan osoittamaan, että näin toimiessaan neuvosto olisi selvästi ylittänyt sille kuuluvan harkintavallan. Sen sijaan katson, että neuvoston vahvistama siirrettävien hakijoiden määrä on kohtuullinen, kun otetaan huomioon laittomien maahantulijoiden määrää koskevat tiedot, jotka neuvostolla oli käytössään riidanalaisen päätöksen antamishetkellä, sekä se, että tuona ajankohtana oli päteviä syitä olettaa, että siirtolaiskriisi jatkuisi kyseisen päätöksen antamispäivän jälkeen. Kuten olen edellä todennut, se, että tuota määrää ei ole vielä läheskään saavutettu, ei kyseenalaista tätä arviota.
279.
Niistä 54000 hakijasta, jotka oli alun perin tarkoitus siirtää Unkarista, säädetään riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa, että ”muiden jäsenvaltioiden alueelle siirretään 54000 hakijaa suhteessa liitteessä I ja II esitettyihin lukuihin joko tämän artiklan 2 kohdan mukaisesti tai tähän päätökseen 1 artiklan 2 kohdassa ja tämän artiklan 3 kohdassa tarkoitetuin tavoin tehtävällä muutoksella”.
280.
Komissio selvitti kirjallisissa huomautuksissaan tähän liittyen, että kyseisen jäsenvaltion kieltäydyttyä kuulumasta niihin jäsenvaltioihin, joiden eduksi siirtomekanismia sovelletaan, riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 2 kohtaan päätettiin sisällyttää ”oletussääntö”, jonka mukaan kyseiset 54000 hakijaa siirretään muihin jäsenvaltioihin Italiasta ja Kreikasta 26.9.2016 alkaen, ja riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 3 kohtaan joustavuussääntö, jonka mukaan kyseisiä 54 000:ta hakijaa koskevaa siirtomekanismia voidaan mukauttaa kentällä olevan tilanteen kehittymisen johdosta tai jos jotakin jäsenvaltiota kohtaa hätätila, jolle on ominaista kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo, joka aiheutuu muuttovirtojen äkillisestä muutoksesta.
281.
Säätäessään 54000 hakijan muodostamasta reservistä, joka oli tarkoitus siirtää riidanalaisessa päätöksessä tarkasti määritetyillä edellytyksillä, katson, että neuvosto ei toteuttanut suhteettomia toimia ja että se otti myös täysimääräisesti huomioon tarpeen mukauttaa väliaikaista siirtomekanismia tilanteen kehittyessä.
282.
Tässä yhteydessä on muistutettava unionin tuomioistuimen jo korostaneen, että unionin toimielinten on huolehdittava siitä, että säännöstöä mukautetaan uusien tietojen mukaisesti. (
77
) Neuvosto myös otti nimenomaisesti riidanalaisessa päätöksessä, tarkemmin sanottuna sen 1 artiklan 2 kohdassa ja 4 artiklan 3 kohdassa, huomioon tarpeen mukauttaa antamaansa säädöstä tarvittaessa.
283.
Säätäessään 54000 hakijan muodostamasta reservistä, joka voitaisiin ottaa tavalla tai toisella käyttöön olosuhteista riippuen, neuvosto varautui tällaista mukauttamista koskevaan pakottavaan tarpeeseen jo riidanalaisen päätöksen antamishetkellä ja teki sen erityisen vaikuttavalla tavalla muuttovirtojen kehittymiseen liittyvä suuri epävarmuus huomioon ottaen. Kuten neuvosto on aivan oikein täsmentänyt, tällainen joustava ratkaisu on perusteltu, kun otetaan huomioon muuttovirtojen erittäin dynaaminen luonne, ja sen ansiosta riidanalaisen päätöksen sisältöä voidaan muuttaa olosuhteiden perusteella yhteisvastuun, tehokkuuden ja oikeasuhteisuuden varmistamiseksi. Siten ei voida katsoa, että neuvosto olisi näin toimiessaan ylittänyt sen, mikä on tarpeen riidanalaisessa päätöksessä asetetun tavoitteen saavuttamiseksi.
284.
Totean vielä, että tätä pakottavaa mukauttamistarvetta silmällä pitäen kyseinen 54000 hakijan muodostama reservi otettiin lopulta käyttöön uudelleensijoitusjärjestelmässä, josta unioni ja Turkin tasavalta sopivat 18.3.2016. (
78
)
285.
Unkari väittää myös toissijaisesti, että mikäli unionin tuomioistuin ei hyväksy ainuttakaan sen esittämistä kumoamisperusteista, riidanalainen päätös on silti todettava lainvastaiseksi erityisesti Unkarin osalta, koska siinä rikotaan SEUT 78 artiklan 3 kohtaa ja loukataan suhteellisuusperiaatetta kyseisen jäsenvaltion näkökulmasta.
286.
Tämän kymmenennen kanneperusteen tueksi esitetyistä selityksistä ilmenee, että Unkari moittii neuvostoa siitä, että se nimesi Unkarin riidanalaisessa päätöksessä yhdeksi siirron kohteena olevista jäsenvaltioista, vaikka Unkarin mukaan on riidatonta, että siihen kohdistui erityisen voimakas muuttopaine sekä riidanalaisen päätöksen antamishetkellä että sen antamisen jälkeen. Näin ollen Unkari katsoo, että riidanalaisesta päätöksestä aiheutuu sille kohtuutonta rasitusta, koska sille osoitetaan kyseisessä päätöksessä siirrettävien henkilöiden pakollinen kiintiö kuten muille jäsenvaltioille.
287.
Unkari katsoo, että SEUT 78 artiklan 3 kohdan tavoitteena on varmistaa avun antaminen jäsenvaltioille, joissa on muuttopaineen aiheuttama hätätilanne, ja sen mielestä lisärasituksen asettaminen jäsenvaltiolle, joka tosiasiassa on itse tällaisessa tilanteessa, on ristiriidassa tämän tavoitteen kanssa.
288.
Unkari arvostelee myös sitä, että sen kieltäydyttyä kuulumasta jäsenvaltioihin, joiden eduksi väliaikaista siirtomekanismia sovelletaan, se siirrettiin riidanalaisella päätöksellä automaattisesti jäsenvaltioiden, joihin kohdistetaan päätöksellä rasitteita, eli siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden joukkoon.
289.
Unkari esittää seuraavat syyt sille, miksi se ei halunnut olla yksi jäsenvaltioista, joiden eduksi riidanalaisella päätöksellä käyttöön otettua väliaikaista siirtomekanismia oli tarkoitus soveltaa: Unkari torjuu ensinnäkin ajatuksen, jonka mukaan sitä olisi pidettävä ”etulinjassa sijaitsevana jäsenvaltiona”. Se täsmentää, että maantieteellisen sijaintinsa takia Italian tasavalta ja Helleenien tasavalta ovat ensisijaisia rajanylityspaikkoja, joiden kautta kansainvälistä suojelua hakevat tulevat Euroopan unioniin, toisin kuin Unkari, jonka alueelle kyseiset hakijat pääsevät muuttoreitit ja maantieteelliset tosiseikat huomioon ottaen ainoastaan Kreikan kautta. Unkarin mukaan tämä tosiseikka sivuutettiin, kun se määritettiin ”etulinjassa sijaitsevaksi jäsenvaltioksi”, ja oletettiin, että Unkarin voidaan näin ollen katsoa olevan vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, eikä tätä voida Unkarin mielestä hyväksyä. Unkari toteaa myös, että se oli ilmaissut vastustavansa hakijoiden siirtämistä kiintiöiden perusteella täsmentämällä, että sen mukaan kyseisellä välineellä ei voitu vastata asianmukaisesti siirtolaiskriisiin varsinkaan osoittamalla kullekin jäsenvaltiolle pakolliset kiintiöt, mikä oli sen mukaan myös vastoin Eurooppa-neuvoston 25. ja 26.6.2015 antamia päätelmiä. Unkari täsmentää, ettei se voinut hyväksyä myöskään ehdotusta, jonka mukaan hakijoita siirrettäisiin sen alueelta, koska tämä olisi ollut vastoin sen aiemmin ilmaisemaa periaatteellista kantaa. Tätä ei kuitenkaan voida Unkarin mukaan tulkita siten, että siirtolaiskriisin vaikutukset eivät kohdistuneet siihen ja että Unkarissa ei ollut hätätilannetta.
290.
Unkari väittää, että kieltäessään kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden siirtämisen sen alueelta muihin jäsenvaltioihin se kantoi ”oman osansa yhteisestä taakasta”. Näin ollen Unkari ei ole mielestään loukannut yhteisvastuun periaatetta. Unkari katsoo edelleen tukevansa Italian tasavaltaa ja Helleenien tasavaltaa muiden jäsenvaltioiden rinnalla, vaikka tekeekin sen eri tavalla kuin muut jäsenvaltiot ottaen huomioon, että myös sen omalla alueella on hätätilanne.
291.
Unkarin kannekirjelmästä ja vastauskirjelmästä sekä Unkarin väliintulokirjelmiin antamasta vastauksesta ilmenee, että kymmenes kanneperuste, jonka Unkari esittää toissijaisesti, tukee sen toissijaisesti esittämää vaatimusta, jonka mukaan riidanalainen päätös olisi kumottava ”Unkarin osalta”.
292.
Tulkitsen tämän vaatimuksen niin, että sen tarkoituksena on riidanalaisen päätöksen osittainen kumoaminen. Unkari pyrkii näin irrottautumaan siirron kohteena olevien jäsenvaltioiden joukosta vaatimalla, että riidanalaisen päätöksen säännös, jossa määritetään Unkariin siirrettävien siirtolaisten määrä, kumotaan.
293.
Mielestäni tämä vaatimus on hylättävä.
294.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen osittainen kumoaminen on nimittäin mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa toimen muista osista. (
79
) Unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että tämä erotettavuutta koskeva edellytys ei täyty, jos toimen osittaisella kumoamisella muutetaan sen pääsisältöä. (
80
)
295.
Osittaista kumoamista koskeva vaatimus, jonka Unkari esittää toissijaisesti, koskee tosiasiassa kahta lukumäärää, jotka koskevat nimenomaisesti kyseistä jäsenvaltiota ja jotka sisältyvät riidanalaisen päätöksen liitteisiin. Kyseisten lukumäärien poistaminen johtaisi kuitenkin siihen, että kyseiset liitteet olisi kumottava kokonaan, koska tällöin muille jäsenvaltiolle osoitetut määrät olisi laskettava uudelleen, jotta 120000 siirrettävän henkilön kokonaismäärä voitaisiin säilyttää. Tämä vaikuttaisi näin ollen riidanalaisen päätöksen olennaiseen sisältöön eli kohtaan, jossa vahvistetaan kullekin jäsenvaltiolle sitova kiintiö ja joka antaa SEUT 80 artiklassa määrätylle jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatteelle sen konkreettisen ulottuvuuden.
296.
Kuten ilmenee riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 2, 16, 26 ja 30 perustelukappaleesta, joissa viitataan kyseiseen periaatteeseen, ajatus Italiaan ja Kreikkaan saapuneiden kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden jakamisesta kaikkien jäsenvaltioiden kesken on perustavanlaatuinen osa riidanalaista päätöstä. Riidanalaisen päätöksen alueellisen soveltamisalan rajoittaminen kumoamalla kyseinen päätös osittain muuttaisi siten päätöksen keskeistä sisältöä. Päättelen tästä, että osaa, jonka kumoamista Unkari vaatii, ei voida erottaa riidanalaisesta päätöksestä, koska sen poistaminen muuttaisi objektiivisesti arvioituna riidanalaisen päätöksen pääsisältöä.
297.
Edellä esitetystä seuraa, että riidanalaiset säännökset, jotka koskevat Italiasta ja Kreikasta Unkariin siirrettävien henkilöiden kiintiöitä ja jotka sisältyvät riidanalaisen päätöksen liitteisiin I ja II, eivät ole erotettavissa riidanalaisen päätöksen muista osista. Näin ollen Unkarin esittämät vaatimukset, joiden kohteena on kyseisen päätöksen osittainen kumoaminen ja joihin Unkarin kymmenes kanneperuste liittyy, on mielestäni hylättävä perusteettomina.
298.
Vaikka Unkarin kymmenennettä kanneperustetta tulkittaisiin siten, että sen yleisenä tavoitteena on riidanalaisen päätöksen kumoaminen kokonaan sillä perusteella, että kyseisessä päätöksessä loukataan kauttaaltaan suhteellisuusperiaatetta, koska siinä ei ole otettu huomioon kyseisen jäsenvaltion erityistilannetta, tämä kanneperuste olisi mielestäni hylättävä perusteettomana.
299.
Tarkemmin sanottuna katson, että vaikka oletettaisiin, että Unkarissa oli, kuten se itse väittää, riidanalaisen päätöksen antamishetkellä hätätilanne, jolle on ominaista jatkuva muuttopaine, (
81
) se, että Unkarille vahvistettiin kiintiöt hakijoiden siirtämiseksi Italiasta ja Kreikasta, ei loukkaa suhteellisuusperiaatetta.
300.
Ensinnäkin on muistutettava, että Unkarin poistaminen niiden jäsenvaltioiden joukosta, joiden eduksi väliaikaista siirtomekanismia sovelletaan, johtuu vain ja ainoastaan siitä, että kyseinen jäsenvaltio itse kieltäytyi kuulumasta niihin. Riippumatta siitä, mistä kieltäytyminen johtui, korostan, ettei unionin toimielimillä ollut muuta vaihtoehtoa kuin ottaa tämä kieltäytyminen huomioon.
301.
Kuten Luxemburgin suurherttuakunta on huomauttanut, Unkari pyysi nimenomaisesti, ettei sitä sisällytetä jäsenvaltioihin, joiden eduksi väliaikaista siirtomekanismia sovelletaan, minkä seurauksena se oli sisällytettävä yhteisvastuun periaatteen mukaisesti siirron kohteena oleviin jäsenvaltioihin.
302.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä myös seuraa, että pelkästään sillä, että unionin toimella voisi olla enemmän vaikutuksia yhteen jäsenvaltioon kuin toisiin jäsenvaltioihin, ei voida loukata suhteellisuusperiaatetta, kun tämän periaatteen noudattamista koskevat, unionin tuomioistuimen vahvistamat edellytykset ovat täyttyneet. (
82
)
303.
Totean tässä yhteydessä, että riidanalainen päätös vaikuttaa kaikkiin jäsenvaltioihin ja edellyttää, että asiaan liittyvien eri etujen välinen tasapaino varmistetaan, kun otetaan huomioon sillä tavoitellut päämäärät. Näin ollen sen, että tällaista tasapainoa ei ole haettu ottamalla huomioon yhden ainoan jäsenvaltion erityinen tilanne vaan kaikkien unionin jäsenvaltioiden tilanne, ei voida katsoa olevan suhteellisuusperiaatteen vastaista. (
83
) Näin on sitä suuremmalla syyllä silloin, kun otetaan huomioon SEUT 80 artiklassa vahvistettu jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaate, josta seuraa, että SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla yhden tai useamman muuttoliikkeen vuoksi hätätilanteessa olevan jäsenvaltion hyväksi toteutettavista väliaikaisista toimenpiteistä aiheutuvat rasitteet on jaettava kaikkien muiden jäsenvaltioiden kesken.
304.
Tässä vaiheessa on korostettava, että riidanalaisessa päätöksessä on paljon enemmän vivahteita kuin Unkari pyrkii esittämään. Riidanalaisessa päätöksessä ei ole kyse kahtiajaosta, jossa asetetaan vastakkain jäsenvaltiot, joiden eduksi väliaikaista siirtomekanismia sovelletaan, ja jäsenvaltiot, joille osoitetaan siirrettäviä henkilöitä koskevia kiintiöitä.
305.
Riidanalainen päätös sisältää nimittäin mekanismeja, joiden ansiosta päätöstä voidaan mukauttaa muuttovirtojen kehityksen perusteella ja ottaa samalla huomioon erityistilanne, jolle on ominaista muuttopaineeseen liittyvä vaihtelu ja johon tietyt jäsenvaltiot saattavat ajautua.
306.
Muistutan, että riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa ja 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että komissio voi antaa ehdotuksia neuvostolle, jos se katsoo, että siirtomekanismin mukauttaminen on perusteltua, koska tilanne on muuttunut kentällä tai jokin jäsenvaltio on ajautunut kolmansien maiden kansalaisten äkillisen joukoittaisen maahantulon aiheuttamaan hätätilanteeseen muuttovirtojen äkillisen muutoksen takia. Riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaisesti jäsenvaltio voi ilmoittaa neuvostolle ja komissiolle, että se on joutunut samankaltaiseen hätätilanteeseen, esittäen asianmukaisesti perustellut syyt. Komissio arvioi sille esitetyt syyt ja tekee tarvittaessa neuvostolle ehdotuksia riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin.
307.
Riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 5 kohdassa säädetään myös, että jäsenvaltiot, jotka ovat tehneet tällaisen ilmoituksen neuvostolle ja komissiolle, voidaan vapauttaa tilapäisesti sisäisistä siirroista.
308.
Riidanalaisen päätöksen 9 artiklassa taas säädetään, että neuvosto voi hyväksyä SEUT 78 artiklan 3 kohdan nojalla väliaikaisia toimenpiteitä, jos kyseisessä määräyksessä vahvistetut edellytykset täyttyvät, ja että tällaisiin toimenpiteisiin voi tarvittaessa kuulua riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettuihin siirtoihin osallistumisen keskeyttäminen sellaisen jäsenvaltion osalta, johon kohdistuu kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo.
309.
Huomautan, että Itävallan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta ovat hyödyntäneet näitä mukautusmekanismeja. (
84
)
310.
Unkari ei sen sijaan ole vedonnut mihinkään kyseisistä mekanismeista, mikä vaikuttaa ristiriitaiselta suhteessa perusteluihin, joita se on esittänyt riitauttaakseen asemansa siirron kohteena olevana jäsenvaltiona.
311.
Se, että riidanalaisessa päätöksessä säädetään näistä mukautusmekanismeista, osoittaa selvästi, ettei tilanne ole kaksijakoinen, kuten Unkari antaa ymmärtää. Säätämällä tällaisista mekanismeista, joita on jo sovellettu Itävallan tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan hyväksi, neuvosto onnistui samalla kertaa sekä varmistamaan yhteisvastuun periaatteen että huomioimaan erityistarpeet, joita tietyille jäsenvaltioille voi tulla muuttovirtojen kehittyessä. Tämä noudattaa nähdäkseni täysin SEUT 80 artiklaa, jossa tarkasti luettuna määrätään jäsenvaltioiden ”oikeudenmukaisen vastuunjaon” periaatteesta. (
85
)
312.
Se, että riidanalaisessa päätöksessä säädetään tällaisista mukautusmekanismeista, vain vahvistaa näkemystäni, jonka mukaan kyseisellä päätöksellä ei loukata suhteellisuusperiaatetta osoittamalla Unkarille kiintiöitä hakijoiden siirtämiseksi Italiasta ja Kreikasta.
313.
Huomautan lisäksi, että on riidatonta, että riidanalaisen päätöksen liitteessä mainitut kiintiöt on määritetty komission päätösehdotuksen johdanto-osan 25 perustelukappaleessa selitetyn jakoperusteen mukaisesti. Oikeudenmukaisen vastuunjaon varmistamiseksi jakoperusteessa otetaan huomioon väestön koko, bruttokansantuote, turvapaikanhakijoiden määrän keskiarvo miljoonaa asukasta kohti kaudella 2010–2014 sekä työttömyysaste. Tällä perusteella voidaan katsoa, että kyseinen jakoperuste varmistaa riidanalaisen päätöksen oikeasuhteisuuden.
314.
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella kaikki Unkarin väitteet, joissa kiistetään riidanalaisen päätöksen tarpeellisuus, on mielestäni hylättävä.
315.
Lopuksi on vielä vastattava väitteeseen, jonka Puolan tasavalta on esittänyt sellaisten kanneperusteiden tueksi, joilla pyritään osoittamaan riidanalaisen päätöksen suhteettomuus, ja jonka mukaan kyseisellä päätöksellä aiheutetaan vahinkoa niiden velvollisuuksien täyttämiselle, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi, mikä on Puolan tasavallan mukaan vastoin SEUT 72 artiklan määräyksiä. Puolan tasavalta muistuttaa tässä yhteydessä, että suhteellisuusperiaate edellyttää, että unionin toimista aiheutuvat haitat eivät saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. (
86
) Sen mukaan riidanalaisessa päätöksessä ei säädetä riittävistä mekanismeista, joiden avulla jäsenvaltiot voisivat valvoa, etteivät hakijat muodosta uhkaa turvallisuudelle.
316.
Katson kuitenkin, että riidanalaisessa päätöksessä otetaan täysimääräisesti huomioon vaatimus jäsenvaltioiden kansallisen turvallisuuden suojaamisesta ja yleisen järjestyksen ylläpitämisestä, koska siinä säädetty kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden siirtomekanismi on järjestelmällinen ja hallittu. Näin ollen tämä vaatimus ohjaa ”jäsenvaltioiden välistä tiivistä hallinnollista yhteistyötä”, (
87
) jonka avulla on tuettava riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanoa. Huomautan tässä yhteydessä, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 32 perustelukappaleen mukaan ”kansallinen turvallisuus ja yleinen järjestys olisi otettava huomioon siirtomenettelyn kaikissa vaiheissa siihen asti, kun hakijan siirto on saatu päätökseen. Jos jäsenvaltiolla on perustellut syyt katsoa, että hakija on vaaraksi jäsenvaltion kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle, sen olisi ilmoitettava tästä muille jäsenvaltioille hakijan perusoikeuksia – – täysimääräisesti kunnioittaen”. Saman logiikan mukaisesti riidanalaisen päätöksen 5 artiklassa esitetty siirtomenettelyn kuvaus osoittaa, että unionin toimielimet pyrkivät ottamaan huomioon jäsenvaltioiden kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen suojaamista koskevan vaatimuksen. Sen lisäksi, että edellä mainitussa artiklassa säädetään nimenomaisesti, että siirtomenettelyä varten kansainvälistä suojelua hakevat henkilöt on yksilöitävä ja rekisteröitävä ja heiltä on otettava sormenjäljet, riidanalaisen päätöksen 5 artiklan 7 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltioilla on oikeus kieltäytyä hakijan siirtämisestä ainoastaan, jos on olemassa perustellut syyt katsoa hakijan olevan vaaraksi niiden kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle tai jos on olemassa vakavat syyt soveltaa direktiivin 2011/95/EU[ (
88
)] 12 ja 17 artiklassa säädettyjä poissulkemissäännöksiä”.
317.
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella väite, jonka Puolan tasavalta on esittänyt riidanalaisen päätöksen suhteettomuutta koskevien kanneperusteiden tueksi, on mielestäni hylättävä.
318.
Edellä esitetyistä seikoista seuraa, että koska Unkari, Slovakian tasavalta tai Puolan tasavalta eivät ole kyenneet osoittamaan riidanalaisen päätöksen suhteettomuutta sillä tavoiteltuihin päämääriin nähden, kaikki tätä koskevat kanneperusteet on hylättävä perusteettomina.
2.
Unkarin kahdeksas kanneperuste, joka koskee oikeusvarmuuden ja oikeussääntöjen selkeyden periaatteiden loukkaamista sekä Geneven yleissopimuksen rikkomista
319.
Unkari väittää ensinnäkin, että riidanalaisella päätöksellä loukataan oikeusvarmuuden ja oikeussääntöjen selkeyden periaatteita, koska se sisältää useita kohtia, joissa ei ilmaista selvästi, miten kyseisen päätöksen säännöksiä pitäisi soveltaa ja miten ne suhteutuvat Dublin III ‑asetuksen säännöksiin.
320.
Vaikka riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 35 perustelukappaleessa mainitaan siirtopäätöksiä koskevat oikeudelliset ja menettelylliset takeet, yhdessäkään riidanalaisen päätöksen säännöksessä ei Unkarin mukaan säädetä tarkemmin asiasta tai viitata Dublin III ‑asetuksen merkityksellisiin säännöksiin. Unkarin mukaan tämä aiheuttaa ongelmia esimerkiksi hakijoiden muutoksenhakuoikeuden näkökulmasta, mikä pätee erityisesti niihin hakijoihin, joita ei ole nimetty siirrettäväksi.
321.
Unkarin mukaan riidanalaisessa päätöksessä ei myöskään määritetä selkeästi siirrettävien hakijoiden valintaperusteita. Tapa, jolla siirtomekanismista hyötyvien jäsenvaltioiden viranomaisten pitäisi päättää hakijoiden siirtämisestä siirron kohteena olevaan jäsenvaltioon, on sellainen, että hakijoiden on lähtökohtaisesti erittäin vaikea tietää, kuuluvatko he siirrettävien joukkoon, ja jos kuuluvat, mihin jäsenvaltioon heidät aiotaan siirtää. Se, ettei siirrettäviä hakijoita varten ole määritetty objektiivisia valintaperusteita, loukkaa Unkarin mielestä oikeusvarmuuden periaatetta ja tekee valinnoista mielivaltaisia, mikä puolestaan loukkaa hakijoiden perusoikeuksia.
322.
Unkarin mukaan riidanalaisessa päätöksessä ei myöskään määritellä asianmukaisesti hakijoiden asemaa siirron kohteena olevassa jäsenvaltiossa eikä sillä varmisteta, että hakijat jäävät tosiasiassa asianomaiseen jäsenvaltioon siihen asti, että heidän hakemuksensa on käsitelty. Niin kutsutusta edelleen liikkumisesta Unkari katsoo, ettei riidanalaisen päätöksen 6 artiklan 5 kohta yksin riitä varmistamaan, että kyseisellä päätöksellä saavutetaan sillä tavoiteltu päämäärä eli hakijoiden jakaminen jäsenvaltioiden kesken, jos ei samalla taata, että hakijat jäävät tosiasiassa siirron kohteena oleviin jäsenvaltioihin.
323.
Unkarin mukaan myös se, että hakijat saatetaan siirtää sellaiseen jäsenvaltioon, johon heillä ei ole minkäänlaista erityissuhdetta, herättää kysymyksen siitä, onko kyseinen päätös yhteensopiva Geneven yleissopimuksen kanssa.
324.
UNCHR:n julkaisemassa käsikirjassa (
89
) annetun tulkinnan mukaisesti hakijan pitäisi antaa jäädä sen jäsenvaltion alueelle, jossa hän on jättänyt hakemuksensa, siihen asti, että kyseisen jäsenvaltion viranomaiset ovat tehneet päätöksen hakemuksesta.
325.
Unkarin mukaan oikeus jäädä edellä mainittuun jäsenvaltioon tunnustettiin myös kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (
90
) 9 artiklassa.
326.
Unkarin mukaan riidanalaisella päätöksellä estetään hakijoita käyttämästä oikeuttaan jäädä sen jäsenvaltion alueelle, jossa he ovat jättäneet hakemuksensa, sekä mahdollistetaan heidän siirtämisensä toiseen jäsenvaltioon, vaikka ei voida osoittaa, että hakijan ja siirron kohteena olevan jäsenvaltion välillä olisi merkittävä yhteys.
327.
Vaikka Dublin III ‑asetus näyttää heikentävän kyseistä hakijoiden oikeutta, koska siinä säädetään hakijoiden siirtämisestä siitä jäsenvaltiosta, jossa he ovat jättäneet hakemuksensa, hakemuksen käsittelystä vastaavaan jäsenvaltioon, siinä otetaan kuitenkin Unkarin mukaan huomioon hakijoiden henkilökohtainen tilanne, mikä suojaa lopulta hakijoiden etuja.
328.
Tarkastelen ensiksi väitettä, joka koskee oikeusvarmuuden ja oikeussääntöjen selkeyden periaatteiden loukkaamista.
329.
Muistutan neuvoston tavoin, että riidanalainen päätös on kiireellinen toimenpide, joka on toteutettu Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää koskevan säännöstön mukaisesti ja jolla poiketaan kyseisestä säännöstöstä vain tietyiltä osin ja väliaikaisesti. Näin ollen riidanalaisen päätöksen tulkinnassa ja soveltamisessa on huomioitava kaikki kyseisen säännöstön säännökset, eikä kyseisessä päätöksessä ole välttämätöntä tai edes toivottavaa mainita kaikkia sääntöjä, jotka koskevat siirrettyjen henkilöiden asemaa, oikeuksia tai velvollisuuksia vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Nähdäkseni neuvosto selvittää riittävän selkeästi, erityisesti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 23, 24, 35, 36 ja 40 perustelukappaleessa, miten kyseinen päätös on suhteutettava tällä alalla annettujen unionin lainsäädäntötoimien säännöksiin.
330.
Esimerkiksi tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden osalta riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 25 ja 35 perustelukappaleesta ilmenee selvästi, että mikäli kyseisessä päätöksessä ei säädetä väliaikaisesta poikkeuksesta, kyseisen päätöksen soveltamisalaan kuuluviin hakijoihin sovelletaan Dublin III ‑asetuksessa vahvistettuja oikeudellisia ja menettelyllisiä takeita. Tämä pätee Dublin III ‑asetuksen 27 artiklan 1 kohdassa säädettyyn muutoksenhakuoikeuteen. Riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanossa on joka tapauksessa noudatettava perusoikeuskirjan 47 artiklaa.
331.
Oikeusvarmuuden periaatteen kunnioittamista koskevasta arvostelusta, jonka mukaan riidanalaisessa päätöksessä ei ole tehokkaita sääntöjä, joilla voitaisiin varmistaa, että kansainvälistä suojelua hakevat henkilöt jäävät siirron kohteena olevaan jäsenvaltioon siihen asti, että heidän hakemuksensa on käsitelty, huomautan, että riidanalaisen päätöksen 6 artiklan 5 kohdan mukaisesti ”kansainvälistä suojelua hakevan tai saavan henkilön, joka saapuu jonkin toisen kuin siirron kohteena olleen jäsenvaltion alueelle täyttämättä kyseiseen toiseen jäsenvaltioon jäämisen ehtoja, on palattava välittömästi siirron kohteena olleeseen jäsenvaltioon”, ja ”siirron kohteena olleen jäsenvaltion on otettava hänet viipymättä takaisin”. Lisäksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 38–41 perustelukappaleessa luetellaan riittävän selkeästi ja tarkasti toimenpiteet, joita jäsenvaltioiden on toteutettava siirrettyjen henkilöiden edelleen liikkumisen estämiseksi.
332.
Katson myös, ettei Unkari ole osoittanut, millä tavalla riidanalaisella päätöksellä käyttöönotettu väliaikainen siirtomekanismi, jonka mukaisesti kansainvälistä suojelua hakeva voidaan siirtää ennen kuin tämän hakemuksesta on tehty päätös, on Geneven yleissopimuksen vastainen.
333.
On ensinnäkin korostettava, aivan kuten neuvosto on huomauttanut, ettei Geneven yleissopimuksessa sen paremmin kuin unionin oikeudessakaan taata kansainvälistä suojelua hakevalle oikeutta valita vapaasti vastaanottavaa maata. Dublin III ‑asetuksessa otetaan erityisesti käyttöön järjestelmä, jonka mukaisesti määritetään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastaava jäsenvaltio ja joka perustuu useisiin objektiivisiin perusteisiin, joista yksikään ei liity hakijan omiin mieltymyksiin. Tässä mielessä riidanalaisessa päätöksessä säädetty siirtomenettely ei eroa mitenkään sisällöltään edellä mainitulla asetuksella perustetusta järjestelmästä.
334.
Yhdyn neuvoston näkemykseen ja katson myös, että tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 89 mainitun UNHCR:n käsikirjan kohtaa, johon Unkari vetoaa, on tulkittava siten, että se ilmentää palauttamiskiellon periaatetta, jonka mukaan kansainvälistä suojelua hakevaa ei saa poistaa maasta kolmanteen maahan ennen kuin hänen hakemuksensa on käsitelty. Kansainvälistä suojelua hakevan siirtäminen sisäisenä siirtona kahden jäsenvaltion välillä ei siten loukkaa tätä periaatetta. On nimittäin korostettava, että sisäisten siirtojen tavoitteena on helpottaa pääsyä turvapaikkamenettelyiden ja vastaanottojärjestelmien piiriin, jotta kansainvälisen suojelun tarpeessa oleville henkilöille voidaan taata asianmukainen asema SEUT 78 artiklan 1 kohdassa vaaditulla tavalla. Unioni on päättänyt ottaa käyttöön riidanalaisessa päätöksessä säädetyn väliaikaisen siirtomekanismin juuri sen takia, että päätöksen antamishetkellä tällaista asemaa ei ollut mahdollista tarjota henkilöille, jotka hakivat sitä Italiasta tai Kreikasta.
335.
Riidanalaisessa päätöksessä kunnioitetaan siis perusoikeuksia ja perusoikeuskirjassa vahvistettuja periaatteita, kuten todetaan kyseisen päätöksen johdanto-osan 45 perustelukappaleessa. Mutta koska kyseisellä päätöksellä on aktiivinen rooli tällä alalla, sen vaikutus ulottuu tätäkin pidemmälle. Riidanalaisella päätöksellä varmistetaan nimittäin osaltaan selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden perusoikeudet, sellaisena kuin ne on taattu perusoikeuskirjassa ja erityisesti sen 18 artiklassa, ohjaamalla kyseiset henkilöt Italian tasavallasta ja Helleenien tasavallasta muihin jäsenvaltioihin, joilla on paremmat edellytykset käsitellä heidän hakemuksensa.
336.
Lisään vielä, kuten neuvostokin on huomauttanut, että Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää sovellettaessa kaikkien jäsenvaltioiden muodostama alue on katsottava yhteiseksi alueeksi, jolla unionin turvapaikkasäännöstöä sovelletaan yhdenmukaisesti. Tästä seuraa, ettei jäsenvaltioiden alueiden välisiä siirtoja voida rinnastaa hakijoiden palauttamiseen unionin ulkopuolelle.
337.
On vielä huomautettava neuvoston tavoin, että toisin kuin Unkari näyttää väittävän, siirrettävien henkilöiden erityistilanne, esimerkiksi mahdolliset perhesuhteet, otetaan huomioon sekä Dublin III ‑asetuksen perusteita sovellettaessa että riidanalaisen päätöksen 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa luettuna yhdessä saman päätöksen johdanto-osan 34 perustelukappaleen kanssa.
338.
Riidanalaisen päätöksen 6 artiklan 1 kohdassa nimittäin säädetään, että ”jäsenvaltioiden on tämän päätöksen täytäntöönpanossa otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu”. Riidanalaisen päätöksen 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on myös varmistettava, että ”tämän päätöksen soveltamisalaan kuuluvat perheenjäsenet siirretään saman jäsenvaltion alueelle”.
339.
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 34 perustelukappaleessa puolestaan muistutetaan, että ”selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien hakijoiden kotoutuminen vastaanottavaan yhteiskuntaan on asianmukaisesti toimivan Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän perusta”. Tämän takia samassa perustelukappaleessa täsmennetään erityisesti, että ”päätettäessä, mihin jäsenvaltioon siirto olisi toteutettava, olisi otettava erityisellä tavalla huomioon asianomaisen hakijan erityispätevyys ja ominaisuudet, kuten kielitaito, sekä todettuihin perhe-, kulttuuri- ja sosiaalisiin siteisiin liittyvät muut yksilölliset tiedot, jotta helpotettaisiin hänen kotoutumistaan siirron kohteena olevassa jäsenvaltiossa”.
340.
Edellä esitetystä seuraa, että Unkarin kahdeksas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
341.
Koska yhtäkään Slovakian tasavallan ja Unkarin esittämistä kanneperusteista ei voida mielestäni hyväksyä, ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää niiden nostamat kanteet.
IV Oikeudenkäyntikulut
342.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska neuvosto on vaatinut, että Slovakian tasavalta ja Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja kyseiset kaksi jäsenvaltiota ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
343.
Asiassa väliintulijoina olleet Belgian kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Puolan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
V Ratkaisuehdotus
344.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1)
Slovakian tasavallan ja Unkarin kanteet hylätään.
2)
Slovakian tasavalta ja Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3)
Belgian tasavalta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Puolan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	EUVL 2015, L 248, s. 80; jäljempänä riidanalainen päätös.
(
3
)	Riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetut loput 54000 hakijaa (joista käytetään myös ilmaisua ”reservi”), jotka on tarkoitus siirtää 26.9.2016 alkavassa toisessa vaiheessa, siirretään oletusarvoisesti Italian tasavallasta tai Helleenien tasavallasta tai jostakin toisesta jäsenvaltiosta, jossa on SEUT 78 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu hätätilanne, ja jaetaan jäsenvaltioiden kesken riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädettyä mekanismia soveltaen. Päätöksen (EU) 2015/1601 muuttamisesta 29.9.2016 annetulla neuvoston päätöksellä (EU) 2016/1754 (EUVL 2016, L 268, s. 82) lisättiin riidanalaisen päätöksen 4 artiklaan 3 a kohta, jonka nojalla kyseiseen reserviin sovelletaan EU:n ja Turkin 18.3.2016 antamalla julistuksella käyttöön otettua yksi yhdestä ‑mekanismia, jonka mukaisesti jäsenvaltiot voivat täyttää velvoitteensa myös päästämällä vapaaehtoisesti alueelleen Turkista tulevia Syyrian kansalaisia esimerkiksi uudelleensijoittamisen kautta.
(
4
)	Kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja ‑menettelyjen vahvistamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 180, s. 31; jäljempänä Dublin III ‑asetus).
(
5
)	Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston perustamisesta, neuvoston päätöksen 2008/381/EY muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätösten N:o 573/2007/EY ja N:o 575/2007/EY ja neuvoston päätöksen 2007/435/EY kumoamisesta 16.4.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 516/2014 (EUVL 2014, L 150, s. 168) 2 artiklan a alakohdassa määritellään käsite ”uudelleensijoittaminen”. Kyse on prosessista, jossa kolmansien maiden kansalaisia siirretään Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) pyynnöstä henkilön kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella kolmannesta maasta jäsenvaltioon, jossa he saavat oleskella pakolaisaseman, toissijaisen suojeluaseman tai muun aseman, joka antaa vastaavat kansallisen ja unionin oikeuden mukaiset oikeudet ja etuudet, perusteella.
(
6
)	Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta 14.9.2015 annettu neuvoston päätös (EUVL 2015, L 239, s. 146).
(
7
)	Kyseisten henkilöiden jakamisesta jäsenvaltioiden kesken päästiin ensimmäisessä vaiheessa yksimielisyyteen vain 32256 henkilön osalta, koska tietyt jäsenvaltiot, kuten Unkari, kieltäytyivät sitoutumasta toimenpiteeseen ja Slovakian tasavalta sitoutui ottamaan vastaan vain 100 henkilöä. Ks. selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevan 40000 henkilön siirtämisestä Kreikasta ja Italiasta 20.7.2015 annettu neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöslauselma; neuvoston vastinekirjelmän liite B.2.
(
8
)	Ehdotus neuvoston päätökseksi Italian, Kreikan ja Unkarin hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta (COM(2015) 451 final).
(
9
)	Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kriisitilanteen siirtomekanismin perustamisesta sekä asetuksen N:o 604/2013 muuttamisesta (COM(2015) 450 final).
(
10
)	Ks. Labayle S., ”Les valeurs de l’Union”, 12.12.2016 pidetyssä väitöstilaisuudessa tarkistettu julkisoikeuden alan väitöskirja, jonka mukaan ”Rooman sopimuksessa lukuisia kertoja mainittu yhteisvastuun vaatimus muodostaa – – kyseisen sopimuksen keskeisen ominaispiirteen. Kyseisen sopimuksen perusteella yhteisvastuu on yksi Euroopan yhdentymisen tärkeistä suuntaviivoista ja kohdistui jo vuonna 1957 sekä jäsenvaltioihin että yksittäisiin ihmisiin” (kohta 282, s. 117 ja 118).
(
11
)	Idem, kohta 431, s. 165.
(
12
)	Jäljempänä perusoikeuskirja.
(
13
)	Ks. Favreau B., ”La Charte des droits fondamentaux: pourquoi et comment?”, La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne après le traité de Lisbonne, Bruylant, Bryssel, 2010, s. 3–38, erityisesti s. 13. Ks. myös Bieber R. ja Maiani F., ”Sans solidarité point d’Union européenne, Regards croisés sur les crises de l’Union économique et monétaire et du Système européen commun d’asile”, Revue trimestrielle de droit européen, Dalloz, Pariisi, 2012, s. 295. Todettuaan, ettei yhteisvastuun käsitettä ole määritelty perussopimuksissa, kyseisen artikkelin laatijat huomauttavat, että ”yhteisvastuun merkitys vaihtelee perussopimuksissa tilanteen mukaan, eli välillä se nähdään unionin tavoitteena tai sen toimien osa-alueena, välillä perusarvona tai niiden velvoitteiden perusteena, joihin jäsenvaltiot ovat sitoutuneet unioniin liittyessään. Yhteinen nimittäjä yhteisvastuun eri ilmentymille unionin toiminnassa on sen tunnustaminen, että on olemassa ’yhteinen etu’, joka eroaa ja on erotettavissa yksilötason etujen summasta”. Ks. yhteisvastuun periaatetta koskevasta kirjallisuudesta myös Boutayeb C., La solidarité dans l’Union européenne – Éléments constitutionnels et matériels, Dalloz, Pariisi, 2011.
(
14
)	Ks. tästä erityisesti ”Searching for Solidarity in EU Asylum and Border Policies, a collection of short papers following the Odysseus Network’s First Annual Policy Conference”, 26.–27.2.2016, Université libre de Bruxelles. Ks. myös Küçük E., ”The principle of solidarity and fairness in sharing responsibility: more than window dressing?”, European Law Journal, Sweet and Maxwell, Lontoo, 2016, s. 448–469 sekä Bast J., ”Deepening supranational integration: interstate solidarity in EU migration law”, European Public Law, nro 22, osa 2, Wolters Kluwer Law and Business, Alphen aan den Rijn, 2016, s. 289–304.
(
15
)	Yhteisvastuu on myös kansainvälisissä yhteyksissä yksi turvapaikkapolitiikan perusarvoista. Genevessä 28.7.1951 allekirjoitetun pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen, jota täydennettiin pakolaisasemasta 31.1.1967 tehdyllä pöytäkirjalla (jäljempänä Geneven yleissopimus), johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”turvapaikkaoikeuden myöntäminen saattaa asettaa kohtuuttoman raskaan taakan tietyille maille ja että kysymyksen, jonka kansainvälisen merkityksen ja luonteen Yhdistyneet kansakunnat on tunnustanut, tyydyttävään ratkaisuun ei voida päästä ilman kansainvälistä yhteistyötä”.
(
16
)	Totean tässä vaiheessa ainoastaan, että 10.5.2017 pidetyssä istunnossa neuvosto esitti unionin tuomioistuimelle tietoja, joiden perusteella Italiasta ja Kreikasta oli siirretty 8.5.2017 mennessä yhteensä 18129 henkilöä.
(
17
)	Ks. tästä em. Labayle, S., jossa todetaan muun muassa jäsenvaltioiden näkemyseroista muuttoliikekriisin hoidossa, että vaikka on ”vältettävä tilanteen dramatisointi, riskiä yli puolen vuosisadan aikana kärsivällisesti rakennetun hankkeen rapautumisesta ei voida jättää täysin huomioimatta. Kyseisen hankkeen perustan romuttaminen pala kerrallaan uhkaa nimittäin romuttaa koko rakennelman ja korostaa tarvetta seurata hyvin valppaana tilanteen kehittymistä. Jos edes unionin jäsenvaltiot eivät kunnioita unionin perustana olevia arvoja, unionin kestävyydelle ja toimintaperiaatteille välttämättömät osatekijät uhkaavat romuttua” (kohta 1182, s. 477). Ks. myös Chassin, C.‑A., ”La crise des migrants: l’Europe à la croisée des chemins”, Revue Europe, no 3, LexisNexis, 2016, s. 15–21, erityisesti kohta 43, s. 21, jossa todetaan, että ”siirtolaiskriisi on Euroopan unionille – – paitsi humanitaarinen kriisi myös moraalinen kriisi: lyhyen tähtäimen vastauksista riippumatta se korostaa Euroopan yhdentymishankkeen haurautta”.
(
18
)	Jäljempänä pöytäkirja (N:o 1) ja pöytäkirja (N:o 2).
(
19
)	EUCO 22/15.
(
20
)	Ks. vastaavasti tuomio 10.9.2015, parlamentti v. neuvosto (C‑363/14, EU:C:2015:579, 17 kohta).
(
21
)	Unkari mainitsee esimerkkeinä rahoituksellisen ja teknisen avun myöntämisen sekä ammattilaisten saatavuuden varmistamisen.
(
22
)	C‑104/16 P, EU:C:2016:677.
(
23
)	Unkarin näkemyksestä poiketen Slovakian tasavalta väittää vastauskirjelmässään neuvoston ja Slovakian tasavallan olevan yksimielisiä siitä, ettei riidanalainen päätös ole lainsäädäntötoimi (29 kohta).
(
24
)	Ks. Ritleng, D., ”Les catégories des actes de l’Union – Réflexions à partir de la catégorie de l’acte législatif”, Les catégories juridiques du droit de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2016, s. 155–174, erityisesti s. 159.
(
25
)	Ks. Ritleng, D., em. teos, jossa todetaan, että ”lainsäädäntötoimi on toimi, jonka hyväksymiseen Euroopan parlamentti ja neuvosto osallistuvat yhdenvertaisesti, jos on kyse tavallisesta lainsäätämisjärjestyksestä, ja eriasteisesti, jos on kyse erityisestä lainsäätämisjärjestyksestä. Tämä vahvistaa orgaanisen perusteen, joka ilmentää parlamentin ja neuvoston välisen säädösvallan kehitystä” (s. 161).
(
26
)	Ks. erityisesti SEUT 86 artiklan 1 kohta.
(
27
)	Ks. mm. SEUT 77 artiklan 3 kohta.
(
28
)	Ks. mm. SEUT 223 artiklan 2 kohta.
(
29
)	Ks. Craig, P., ja De Búrca, G., EU Law – Text, Cases and Materials, 6. painos, Oxford University Press, Oxford, 2015, s. 114.
(
30
)	Ks. vastaavasti erityisesti Lenaerts, K., ja Van Nuffel P., European Union Law, 3. painos, Sweet and Maxwell, Lontoo, 2011, s. 677, kohta 16-038.
(
31
)	Käytän tässä samaa ilmaisua kuin em. Ritleng, D., s. 170.
(
32
)	Ks. em. Craig, P., ja De Búrca, G., s. 114.
(
33
)	Ks. em. Ritleng, D., s. 174.
(
34
)	Ks. erityisesti tuomio 19.7.2012, parlamentti v. neuvosto (C‑130/10, EU:C:2012:472, 80 kohta).
(
35
)	Tämän määräyksen nojalla parlamentti ja neuvosto voivat hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä sellaisia Euroopan yhteiseen turvapaikkajärjestelmään liittyviä toimenpiteitä, joilla vahvistetaan ”perusteet ja menettelyt turvapaikkaa tai toissijaista suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion ratkaisemiseksi”.
(
36
)	Asetusehdotuksen sivu 3.
(
37
)	Idem.
(
38
)	Em. ehdotuksen sivu 4.
(
39
)	Idem.
(
40
)	Idem; kursivointi tässä.
(
41
)	Idem; kursivointi tässä.
(
42
)	Ks. kyseisen ehdotuksen s. 4.
(
43
)	Riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 5 kohdassa säädetään mahdollisuudesta pidentää määräaikaa enintään 12 kuukaudella käytettäessä kyseisessä säännöksessä tarkoitettua mekanismia, jolla jäsenvaltio vapautetaan osittain sisäisiä siirtoja koskevista velvoitteistaan. Tätä mekanismia ei kuitenkaan voida käynnistää eikä määräaikaa pidentää sen jäsenvaltion (Itävallan tasavalta) osalta, jonka eduksi sitä sovellettiin 11.3.2017 asti. Riidanalaisen päätöksen soveltaminen päättyy siten lopullisesti 26.9.2017.
(
44
)	Ks. kyseisen ehdotuksen s. 1.
(
45
)	Ks. vastaavasti päätösehdotus, jossa komissio täsmentää, että ”Italia ja Kreikka ovat maantieteellisen sijaintinsa samoin kuin niiden välittömässä läheisyydessä käynnissä olevien konfliktien vuoksi lähitulevaisuudessa muita jäsenvaltioita haavoittuvammassa asemassa, sillä molempien maiden alueelle odotetaan edelleen ennennäkemättömän suuria määriä siirtolaisia. Kun nämä aiempaa suurempaan muuttopaineeseen liittyvät ulkoiset seikat yhdistetään jo olemassa oleviin rakenteellisiin puutteisiin kyseisten maiden turvapaikkajärjestelmissä, maiden kyky selviytyä suuresta paineesta muuttuu entistäkin kyseenalaisemmaksi” (s. 3).
(
46
)	Ks. riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 2, 4 ja 6 kohta ja 11 artiklan 2 kohta.
(
47
)	Ks. kyseisten päätelmien 4 kohdan b alakohta.
(
48
)	Idem.
(
49
)	Ks. erityisesti tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio (C‑409/13, EU:C:2015:217, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
50
)	Ks. vastaavasti tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio (C‑409/13, EU:C:2015:217, 70 kohta). Mielestäni tätä oikeuskäytäntöä on sovellettava myös muihin kuin lainsäädäntötoimiin.
(
51
)	Ks. erityisesti tuomio 10.9.2015, parlamentti v. neuvosto (C‑363/14, EU:C:2015:579, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
52
)	Ks. erityisesti tuomio 10.6.1997, parlamentti v. neuvosto (C‑392/95, EU:C:1997:289, 14 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
53
)	Ks. erityisesti tuomio 10.6.1997, parlamentti v. neuvosto (C‑392/95, EU:C:1997:289, 15 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
54
)	C‑280/93, EU:C:1994:367.
(
55
)	Ks. tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio (C‑409/13, EU:C:2015:217, 71 ja 72 kohta).
(
56
)	Ks. erityisesti tuomio 5.10.1994, Saksa v. neuvosto (C‑280/93, EU:C:1994:367, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
57
)	Ks. vastaavasti tuomio 11.9.2003, Itävalta v. neuvosto (C‑445/00, EU:C:2003:445, 16 ja 17 ja 44–47 kohta).
(
58
)	Neuvoston työjärjestyksen hyväksymisestä 1.12.2009 tehty neuvoston päätös 2009/937/EU (EUVL 2009, L 325, s. 35).
(
59
)	On korostettava, että selvitys, jonka neuvosto on antanut tässä oikeudenkäyntimenettelyssä, on johdonmukainen neuvoston työjärjestyksestään antamien huomautusten kanssa: ”Työjärjestyksen 14 artiklan 2 kohta mahdollistaa erityisesti sen, että kukin neuvoston jäsen voi vastustaa asian käsittelyä, jos mahdollisten muutosehdotusten teksti ei ole laadittu kaikilla virallisilla kielillä” (ks. neuvoston työjärjestystä koskevat huomautukset, s. 51).
(
60
)	Ks. erityisesti tuomio 25.10.2005, Saksa ja Tanska v. komissio (C‑465/02 ja C‑466/02, EU:C:2005:636, 37 kohta).
(
61
)	Ks. erityisesti tuomio 4.5.2016, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑358/14, EU:C:2016:323, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
62
)	Ks. vastaavasti erityisesti tuomio 4.5.2016, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑358/14, EU:C:2016:323, 79 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 9.6.2016, Pesce ym. (C‑78/16 ja C‑79/16, EU:C:2016:428, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
63
)	Järjestelykeskusten tarkoituksena on erityisesti auttaa Italian tasavallan ja Helleenien tasavallan kaltaisia etulinjassa sijaitsevia jäsenvaltioita täyttämään velvollisuutensa, jotka koskevat tulijoiden valvontaa ja tunnistamista, tiedonhankintaa sekä sormenjälkien ottamista.
(
64
)	Ks. erityisesti tuomio 17.5.2001, IECC v. komissio (C‑449/98 P, EU:C:2001:275, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
65
)	Ks. erityisesti tuomio 9.6.2016, Pesce ym. (C‑78/16 ja C‑79/16, EU:C:2016:428, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
66
)	Italiasta ja Kreikasta oli 10.4.2017 mennessä siirretty 16340 henkilöä. Ks. 12.4.2017 annettu komission yhdestoista kertomus sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta (COM(2017) 212 final, liite 3). Neuvosto esitti unionin tuomioistuimelle 10.5.2017 pidetyssä istunnossa tietoja, joiden perusteella Italiasta ja Kreikasta oli siirretty 8.5.2017 mennessä yhteensä 18129 henkilöä.
(
67
)	Ks. komission yhdestoista kertomus sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta, liite 3.
(
68
)	Ks. erityisesti tuomio 7.2.1973, komissio v. Italia (39/72, EU:C:1973:13), jossa katsottiin, että ”samalla kun perustamissopimus mahdollistaa jäsenvaltioille yhteisön eduista nauttimisen, siinä asetetaan niille myös velvollisuus noudattaa yhteisön sääntöjä”, että ”se, että valtio omasta kansallisesta edustaan muodostamansa käsityksen perusteella yksipuolisesti rikkoo niiden etujen ja velvoitteiden välisen tasapainon, joita yhteisön jäsenyydestä sille aiheutuu, saattaa kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden [unionin] oikeusjärjestyksessä ja luo syrjintää, joka on vahingoksi jäsenvaltioiden – – kansalaisille – –” ja että ”tällainen jäsenvaltioiden yhteisöön liittyessään hyväksymien yhteisvastuullisuutta koskevien velvoitteiden noudattamatta jättäminen vahingoittaa [unionin] oikeusjärjestyksen olennaisinta perustaa” (24 ja 25 kohta). Ks. myös tuomio 7.2.1979, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (128/78, EU:C:1979:32, 12 kohta).
(
69
)	EYVL 2001, L 212, s. 12.
(
70
)	EUVL 2004, L 349, s. 1.
(
71
)	C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865.
(
72
)	Tuomion 93 kohta.
(
73
)	Ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, N. S. ym. (C‑411/10 ja C‑493/10, EU:C:2011:865, 93 kohta).
(
74
)	Ks. kyseisen päätösehdotuksen s. 2.
(
75
)	Ks. erityisesti em. sisäisistä siirroista ja uudelleensijoittamisesta annettu komission yhdestoista kertomus, joka on viimeisin käytettävissä oleva kertomus tätä ratkaisuehdotusta laadittaessa.
(
76
)	Komissio lähtee päätösehdotuksessaan liikkeelle toteamuksesta, jonka mukaan sen aiemmin toteuttamat erilaiset operatiiviset ja rahoitustoimet Italian, Kreikan ja Unkarin turvapaikkajärjestelmien tukemiseksi olivat osoittautuneet riittämättömiksi noissa kolmessa jäsenvaltiossa vallitsevan kriisitilanteen ratkaisemiseen. Näin ollen se katsoi, että kolmansien maiden kansalaisten joukoittaisen kyseisiin jäsenvaltioihin tulon aiheuttaman tilanteen kiireellisyys ja vakavuus huomioiden uusien unionin toimien toteuttaminen kyseisen ilmiön edessä ei ylitä sitä, mikä on tarpeen tilanteen ratkaisemiseksi tehokkaasti (s. 9).
(
77
)	Ks. vastaavasti erityisesti tuomio 9.6.2016, Pesce ym. (C‑78/16 ja C‑79/16, EU:C:2016:428, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
78
)	Ks. päätös 2016/1754, jolla riidanalaiseen päätöksen 4 artiklaan lisättiin 3 a kohta.
(
79
)	Ks. erityisesti tuomio 30.3.2006, Espanja v. neuvosto (C‑36/04, EU:C:2006:209, 9 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja 12 kohta).
(
80
)	Ks. erityisesti tuomio 30.3.2006, Espanja v. neuvosto (C‑36/04, EU:C:2006:209, 13 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
81
)	Neuvosto on kiistänyt sen, että Unkarissa oli riidanalaisen päätöksen antamishetkellä hätätilanne. Neuvoston mukaan tilanne oli muuttunut kesän 2015 aikana Unkarin toteutettua yksipuolisesti toimenpiteitä, joista voidaan mainita 14.9.2015 valmistuneen muurin rakentaminen Serbian tasavallan puoleiselle rajalle sekä Unkarin harjoittama kauttakulkupolitiikka, joka edisti siirtolaisten liikkumista muihin jäsenvaltioihin, erityisesti Saksaan. Näiden toimenpiteiden seurauksena siirtolaisten tulo Unkariin loppui ja Unkariin päässeet joutuivat poistumaan alueelta nopeasti. Unkari puolestaan kuvaa alueellaan vallinnutta hätätilannetta toteamalla erityisesti, että 15.9.–31.12.2015 Unkarin poliisi otti kiinni 190461 laitonta maahanmuuttajaa, joista 31769 otettiin kiinni 15.–22.9.2015. Unkari väittää, että siihen kohdistui ”valtava muuttopaine”, jota ilmentävät seuraavat seikat: 15.9.2015 mennessä sen raja oli ylitetty laittomasti 201126 kertaa. 31.12.2015 vastaava luku oli 391384. Syyskuun toisen puoliskon aikana Kroatian ja Unkarin välisellä rajalla tehtiin joinakin päivinä jopa 10000 laitonta rajanylitystä. Unkari lisää, että vuoden 2015 aikana Unkarin turvapaikkaviranomaisille jätettiin yhteensä 177135 kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta.
(
82
)	Ks. vastaavasti tuomio 4.5.2016, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑358/14, EU:C:2016:323, 103 kohta).
(
83
)	Ks., analogisesti tuomio 4.5.2016, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑358/14, EU:C:2016:323, 103 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
84
)	Ks. Ruotsin kuningaskunnan osalta 9.6.2016 annettu neuvoston päätös (EU) 2016/946 Ruotsin hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta annetun päätöksen (EU) 2015/1523 9 artiklan ja päätöksen (EU) 2015/1601 9 artiklan mukaisesti (EUVL 2016, L 157, s. 23). Tämän päätöksen 2 artiklassa säädetään, että Ruotsin kuningaskunnalle siirron kohteena olevana jäsenvaltiona päätöksen 2015/1523 ja päätöksen 2015/1601 nojalla kuuluvat velvoitteet keskeytetään 16 päivään kesäkuuta 2017 saakka. Ks. Itävallan tasavallan osalta 10.3.2016 annettu neuvoston täytäntöönpanopäätös (EU) 2016/408 Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta annetun päätöksen (EU) 2015/1601 mukaisten sisäisten siirtojen väliaikaisesta keskeyttämisestä 30 % osalta Itävallalle osoitetusta hakijoiden määrästä (EUVL 2016, L 74, s. 36). Tämän päätöksen 1 artiklassa säädetään, että sisäiset siirrot Itävaltaan keskeytetään Itävallalle päätöksen 2015/1601 mukaisesti osoitetusta hakijoiden määrästä 1065 henkilön osalta 11 päivään maaliskuuta 2017 asti.
(
85
)	Kursivointi tässä.
(
86
)	Ks. erityisesti tuomio 4.5.2016, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑358/14, EU:C:2016:323, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
87
)	Ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 31 perustelukappale.
(
88
)	Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL L 337, s. 9). Pakolaisaseman tai toissijaisen suojelun poissulkemisperusteita ovat muun muassa vakava aihe epäillä, että hakija on tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmisyyttä vastaan, siten kuin nämä rikokset on määritelty asiaankuuluvissa kansainvälisissä sopimuksissa, hän on tehnyt törkeän rikoksen tai että hän on vaaraksi sen jäsenvaltion yhteiskunnalle tai turvallisuudelle, jossa hän on.
(
89
)	Pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista pakolaisten oikeudellista asemaa koskevan vuoden 1951 yleissopimuksen ja vuoden 1967 lisäpöytäkirjan mukaisesti tehty käsikirja, Geneve, 1992, kohdan 192 vii alakohta.
(
90
)	EUVL 2013, L 180, s. 60.