61970C0009
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. KARL ROEMER,
PRÉSENTÉES LE17 septembre 1970 (
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les trois affaires préjudicielles (affaires 9-70, 20-70 et 23-70) qui nous occupent aujourd'hui ont en substance le même objet. C'est la raison pour laquelle il nous est bien permis de les examiner dans des conclusions communes. Au sujet des faits, il y a lieu de faire tout d'abord les remarques suivantes.
Les demandeurs dans les différents litiges au principal, que nous appellerons: demandeur no 1, demandeur no 2 et demandeur no 3, suivant l'ordre dans lequel ont été enregistrées les demandes préjudicielles, sont des entrepreneurs de transport de marchandises à longue distance. Pour le demandeur no 1, le domicile commercial est en Autriche, pour le demandeur no 2, il est en France et pour le demandeur no 3, en république fédérale d'Allemagne. Les demandeurs protestent contre le fait d'avoir été imposés au titre de la loi allemande instituant une taxe sur les transports de marchandises par route (Gesetz über die Besteuerung des Straßengüterverkehrs) du 28 décembre 1968 I, p. 1461), entrée en vigueur le 1er janvier 1969 et applicable jusqu'au 31 décembre 1970. Dans le détail, il s'agit d'un avis de taxation émis par le bureau des douanes de Schwarzbach/Autobahn, en vertu duquel le demandeur no 1 a dû payer une taxe sur les transports de marchandises par route pour avoir, le 1er mars 1969, transporté dans ses camions, immatriculés en Autriche, une certaine quantité de marchandises de Hambourg à Linz, en passant par la république fédérale d'Allemagne. Dans le cas du demandeur no 2, qui pratique le transport international de marchandises à longue distance entre la France et l'Allemagne, le litige porte sur 9 avis de taxation émis par le bureau des douanes de Neuenburg/Rheinbrucke et concernant le mois de septembre 1969. Pour ce qui est du demandeur no 3, le litige au principal a pour objet la taxe sur les transports calculée par le bureau des contributions de Düsseldorf, sur la base des déclarations du demandeur pour le mois de février 1969. Au sujet de la loi sur laquelle se basent les avis de taxation, il faut savoir qu'elle a été adoptée en même temps que d'autres lois, dans le cadre de ce que l'on appelle le plan Leber et qu'elle avait pour objet le maintien de la sécurité de la circulation sur les routes, le rétablissement d'une politique organisée des transports et l'amélioration de la situation économique de la «Bundesbahn». Pour autant que son contenu nous intéresse ici, cette loi prévoit pour les transports internationaux de marchandises par route et les transports à grande distance à l'intérieur de la république fédérale d'Allemagne le paiement d'une taxe qui est fonction du poids brut de la marchandise transportée et de la distance (1 pfennig par t/km); pour les marchandises importées par bateau et dont le transport par terre commence dans le port — cet élément est important pour le litige au principal dans l'affaire 9-70 — seule la distance tarifaire au-delà de 170 km entre en ligne de compte. Au sujet de cette loi, il faut dire encore que le projet a été transmis pour avis à la Commission de la Communauté économique européenne, en même temps que d'autres projets, dans le cadre du programme de la politique des transports pour les années 1968 à 1972, conformément à l'article 1 de la décision du Conseil du 21 mars 1962 instituant une procédure d'examen et de consultation préalables pour certaines dispositions législatives, réglementaires ou administratives envisagées par les États membres dans le domaine des transports (JO 1962, p. 720). Ensuite, le 31 janvier 1968, la Commission a adopté une recommandation, publiée au Journal officiel 1968, no L 35, p. 14, dans laquelle elle déclarait, entre autres, que l'utilisation de la fiscalité en vue de réaliser une répartition du trafic est incompatible avec la politique commune des transports. En conséquence, elle a recommandé à la République fédérale de renoncer à la taxe sur les transports et d'envisager une modification structurelle dans le sens d'une tarification de l'usage des infrastructures routières.
C'est, entre autres, cette recommandation qu'invoquent les demandeurs pour se prévaloir devant les Finanzgerichte respectivement saisis par eux, de l'incompatibilité de cette loi avec le droit de la CEE et obtenir ainsi l'annulation des avis de taxation les concernant. Mais, ce qui importe en outre pour la motivation de leurs recours, c'est avant tout l'élément suivant. L'article 4 de la décision du Conseil, du 13 mai 1965, relative à l'harmonisation de certaines dispositions ayant une incidence sur la concurrence dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JO 1965, p. 1500) prévoit :
«Lorsqu'un système commun de taxe sur le chiffre d'affaires aura été arrêté par le Conseil et mis en vigueur dans les Etats membres, ceux-ci appliqueront ce système, suivant des modalités à déterminer, aux transports de marchandises par chemin de fer, par route et par voie navigable.
Au plus tard lorsque le système commun de taxe sur le chiffre d'affaires visé à l'alinéa précédent aura été mis en vigueur, ce système se substituera aux régimes de taxes spécifiques tenant lieu de taxe sur le chiffre d'affaires, dans la mesure où les transports de marchandises par chemin de fer, par route et par voie navigable se trouveraient soumis à ces régimes.»
Cette décision a été suivie, le 11 avril 1967, d'une première directive du Conseil en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires (JO 1967, p. 1301). Selon l'article 1 de cette directive, «les États membres remplacent leur système actuel de taxes sur le chiffre d'affaires par le système commun de taxe sur la valeur ajoutée défini à l'article 2». En outre, l'article 1 précise :
«Dans chaque État membre, la loi ayant pour objet d'effectuer ce remplacement sera promulguée dans les meilleurs délais, afin qu'elle puisse entrer en vigueur à une date qui sera fixée par l'État membre en tenant compte de la situation conjoncturelle, mais qui ne sera pas postérieure au 1er janvier 1970.»
Cette dernière date a été, par la suite (au moyen de la troisième directive du Conseil du 9 décembre 1969 en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires — introduction de la taxe à la valeur ajoutée dans les États membres), remplacée par celle du 1er janvier 1972 (JO 1969, no L 320, p. 34).
C'est sur la base de ces dispositions que, par la loi relative à la taxe sur le chiffre d'affaires du 29 mai 1967 (BGBl. I, p. 545), la république fédérale d'Allemagne a introduit la taxe à la valeur ajoutée avec effet à partir du 1er janvier 1968 et qu'elle l'a appliquée à l'activité des transports. En conséquence, l'article 31 de la loi relative à la taxe sur le chiffre d'affaires a expressément abrogé la loi instituant une taxe sur les transports (Beförderungssteuergesetz) du 13 juin 1955, c'est-à-dire une loi qui avait, en partie, pareillement assujetti à une taxe les transports effectués en fonction du poids des marchandises transportées et de la distance parcourue. — Les demandeurs considèrent que l'introduction de la nouvelle loi instituant une taxe sur les transports de marchandises par route du 28 décembre 1968 aboutit à rétablir partiellement la situation antérieure, telle qu'elle existait lorsque s'appliquait l'ancienne loi instituant la taxe sur les transports (Beförderungssteuergesetz). Se fondant sur la décision et les directives du Conseil déjà citées, ils estiment que ce n'est pas légal, et cela, indépendamment de la question de savoir si tous les États membres ont déjà mis en vigueur le système de taxe à la valeur ajoutée. Étant donné qu'à leur avis les dispositions en question sont directement applicables dans les États membres et bénéficient de la primauté par rapport au droit national, ils en concluent que la loi du 28 décembre 1968 ne doit pas être appliquée. En outre, ils invoquent encore à l'appui de l'inapplicabilité une série de dispositions du traité CEE. Ils estiment qu'il y a violation des dispositions des articles 5, alinéa 2, et 74 du traité CEE, combinées notamment avec la décision que le Conseil a arrêtée le 13 mai 1965 dans le cadre de la politique commune des transports. Pour le demandeur no 1, il y a également violation de l'article 80 du traité CEE, du fait que la nouvelle loi tend à réaliser une répartition du trafic au bénéfice de la «Deutsche Bundesbahn». Toujours selon ce demandeur, il y a, en outre, violation de l'article 93, paragraphe 3, du traité CEE, parce que la loi en question prévoit une aide susceptible de fausser la concurrence, une subvention indirecte accordée à la «Deutsche Bundesbahn», et cela, sans autorisation préalable de la Commission. Enfin, nous mentionnerons encore qu'au cours du litige au principal, le demandeur no 2 a également invoqué une violation des articles 37 et 86 du traité CEE, violation que le tribunal national considère lui-même, au demeurant, comme indiscutable, de même que la violation de l'article 74 du traité CEE.
Compte tenu de cette situation, les juridictions saisies ont estimé qu'une décision préalable sur certaines questions de droit communautaire était nécessaire pour qu'elles puissent rendre leur jugement. C'est ainsi que, sur l'initiative des demandeurs, elles ont décidé de surseoir à statuer, par ordonnances rendues les 23 février, 29 avril et 20 mai 1970, et ont saisi la Cour d'une demande de décision préjudicielle, en application de l'article 177, alinéa 2, du traité CEE. La Cour a été saisie des questions suivantes :
1)
Les dispositions combinées de l'article 4 de la décision du Conseil du 13 mai 1965 relative à l'harmonisation de certaines dispositions ayant une incidence sur la concurrence dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (65/271/CEE) et de l'article 1 de la première directive du Conseil du 11 avril 1967 en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires (67/227/CEE) produisent-elles des effets directs dans les rapports juridiques entre États membres et justiciables et engendrent-elles pour les justiciables des droits individuels qu'il appartient aux juridictions des États membres de sauvegarder ?
2)
Les dispositions combinées de l'article 4 de la décision du Conseil du 13 mai 1965 (65/271/CEE) et de l'article 1 de la première directive du Conseil du 11 avril 1967 (67/227/ CEE) interdisaient-elles dès avant le 1er janvier 1970 à tout État membre qui avait déjà mis en vigueur le système commun de taxe sur la valeur ajoutée et aboli les taxes spécifiques sur les transports de marchandises de réinstaurer des taxes spécifiques de marchandises tenant lieu de taxe sur le chiffre d'affaires, même si les autres États membres n'avaient pas encore tous pris les mesures précitées à cette date?
3)
La taxe allemande sur le transport de marchandises par route qui frappe une activité et non un échange de prestations (cf. paragraphe 1 de la loi relative à la taxation du transport de marchandises par route — Gesetz über die Besteuerung des Straßengüterverkehrs — Bundesgesetzblatt 1968 — vol. I, p. 1461) et dont l'assiette est non pas le salaire d'une prestation contractuelle, mais le résultat d'une prestation («Leistungsprodukt»), doit-elle être considérée comme une taxe spécifique au sens de l'article 4 de la décision du Conseil du 13 mai 1965 (65/271/ CEE), qui est appliquée au transport de marchandises en lieu et place de la taxe sur le chiffre d'affaires?
Ces trois questions (citées à partir de l'affaire 9-70) figurent également en substance, bien qu'en d'autres termes et suivant un ordre différent, dans les affaires 20 et 23-70. En outre, dans l'affaire 9-70, la juridiction nationale a demandé à titre subsidiaire à la Cour, au cas où celle-ci répondrait par la négative, aux questions 1 à 3, de rendre une décision préjudicielle sur les autres questions suivantes :
4)
Les dispositions combinées de l'article 5, alinéa 2, du traité CEE et de l'article 74 du traité CEE ainsi que de l'article 4 de la décision du Conseil du 13 mai 1965 (65/271/ CEE) et de l'article 1 de la première directive du 11 avril 1967 (67/227/ CEE) produisent-elles, dans les relations juridiques entre États membres et justiciables, des effets directs que ces derniers peuvent invoquer devant les juridictions de ces États?
5)
Les «conditions de transport», visées à l'article 80, paragraphe 1, du traité CEE, comprennent-elles également les taxes grevant spécifiquement le transport de marchandises?
6)
L'article su, paragraphe 1, du traité CEE interdit-il également de protéger les entreprises de chemin de fer exploitées sous forme de service public par les États membres?
7)
L'article 80, paragraphe 1, du traité CEE produit-il, dans les relations juridiques entre États membres et justiciables, des effets directs que ces derniers peuvent invoquer devant les juridictions de ces États?
8)
L'interdiction, prononcée par les articles 92 et suivants du traité CEE relativement aux aides, est-elle également applicable «ratione materiae» au secteur des transports ?
9)
Les articles 92 et suivants du traité CEE interdisent-ils également de protéger les entreprises de chemin de fer qui sont exploitées sous forme de service public par les États membres ?
10)
Faut-il considérer qu'une aide est compatible avec le marché commun lorsque la Commission n'a pas pris à son sujet de décision conformément à l'article 93, paragraphe 2, du traité CEE, alors que la situation en cause lui était connue?
11)
L'article 92 du traité CEE produit-il, dans les relations juridiques entre États membres et justiciables, des effets directs que ces derniers peuvent invoquer devant les juridictions de ces États?
Toutes ces questions ont donne lieu à des observations écrites de la part de la Commission des Communautés européennes, conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE. En outre, des observations écrites ont été déposées dans l'affaire 9-70 par le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne et par le Finanzamt (bureau des contributions) de Traunstein, dans les affaires 20 et 23-70, par les demandeurs au principal et, dans l'affaire 23-70, bien qu'après l'expiration du délai prévu, par le Finanzamt de Düsseldorf-Altstadt. Les représentants des demandeurs au principal de même que les agents du gouvernement fédéral et de la Commission sont intervenus au cours des débats oraux du 15 septembre 1970.
Au sujet de la réponse à donner aux questions posées
Dans notre recherche d'une solution aux problèmes soulevés, nous consacrerons tout d'abord notre attention aux trois questions qui sont posées dans des termes presque identiques dans les trois affaires. L'ordre de la discussion n'importe guère en l'occurrence, si nous envisageons — comme nous allons le faire — de procéder à un examen exhaustif.
1.
Comme les demandeurs entendent déduire essentiellement l'inapplicabilité de la loi allemande relative à la taxe sur les transports des dispositions combinées de l'article 4 de la décision du Conseil en question et de l'article 1 de la première directive, nous devons nous demander tout d'abord si de tels actes, adressés à des États membres, peuvent produire pour les particuliers des droits que les juridictions doivent sauvegarder ou s'ils ne peuvent, par principe, supplanter des dispositions de droit interne contraires. A ce sujet, le gouvernement fédéral a énergiquement soutenu qu'une applicabilité directe n'entrait pas en ligne de compte. Par contre, la Commission, après avoir exposé toutes les raisons qui pouvaient militer pour ou contre une applicabilité directe, est arrivée à cette conclusion qu'il n'existe ni objection de principe ni argument convaincant qui s'oppose à l'applicabilité directe et qu'il n'est pas impossible de façon générale que certaines dispositions de décisions adressées aux États membres aient de tels effets. C'est un point de vue très semblable qu'ont défendu les demandeurs dans les litiges au principal.
Il faut reconnaître sans plus que le problème soulevé revêt une grande importance du point de vue des principes. Il est certain que l'hypothèse du caractère self-executing de certaines décisions adressées aux États membres, c'est-à-dire l'application directe de cette catégorie de droit communautaire, est un excellent moyen de promouvoir l'intégration et qu'elle est de nature à renforcer la protection des droits des ressortissants du marché commun par les tribunaux nationaux (c'est-à-dire qu'elle est susceptible de produire un effet dont l'importance a été mise en évidence dans les affaires préjudicielles 26-62 (Recueil, IX-1963, p. 24) et 28-67 (Recueil, XIV-1968, p. 227). En effet, selon la thèse inverse, au cas où les décisions communautaires ne sont pas appliquées, il ne reste que la procédure fastidieuse prévue par l'article 169 du traité CEE en vue de faire constater un manquement, procédure qui reste en dehors du champ d'action juridique des particuliers et dont on peut se demander si, pour les ressortissants du marché commun, ses effets (au cas où l'État membre est condamné) sont équivalents à ceux qui résultent de l'application directe du droit communautaire.
Comme toutes les parties l'ont souligné à juste titre, il n'est pas possible, pour l'examen de cette question importante, de faire directement appel à la jurisprudence élaborée jusqu'à présent par la Cour. Toutefois, cette jurisprudence semble offrir des indices dans un sens favorable à la thèse des demandeurs et c'est à ces indices que nous sommes maintenant tenté de recourir. C'est ainsi tout d'abord qu'il est intéressant de constater que la jurisprudence relative aux dispositions du traité directement applicables n'attache pas une importance particulière au texte de ces dispositions, dans la mesure où il ressort de celui-ci que les destinataires des règles du traité sont les États membres. Nous renvoyons à ce sujet aux arrêts concernant les articles 12, 31, 32, alinéa 1, 37, paragraphe 2, 53 et 95, alinéas 1 et 2. De façon générale, il s'agit ici de dispositions qui prévoient seulement une obligation pour les États membres de faire ou de ne pas faire. Toutefois, la Cour n'y a pas vu un obstacle qui empêcherait de reconnaître un effet direct en faveur de particuliers, c'est-à-dire d'admettre l'applicabilité directe, lorsque, d'après le reste de leur contenu, les dispositions en question semblent de nature à produire de tels effets. Nous pourrions donc être tenté de porter un jugement analogue en ce qui concerne le droit secondaire, lorsqu'il se présente de la même façon, c'est-à-dire lorsqu'il s'agit de décisions adressées aux États membres et leur imposant une obligation de faire ou de ne pas faire; en d'autres termes, il semblerait défendable dans ce cas de mettre pareillement au second plan l'aspect formel pour s'attacher uniquement à la question de savoir si, d'après leur contenu et leur nature, elles sont susceptibles de produire en faveur des particuliers des effets directs. Il faut ensuite faire appel à la jurisprudence élaborée à propos de l'article 173 du traité CEE qui, vous le savez, subordonne le droit pour les particuliers d'intenter un recours contre des décisions dont ils ne sont pas les destinataires, au fait que ces décisions les concernent directement. Un tel droit de recours a été également reconnu contre des décisions adressées à des États membres. Il semble tout à fait remarquable qu'à ce propos (nous renvoyons à l'arrêt dans les affaires 106 et 107-63, Recueil, XI-965, p. 533) la Cour ait parlé de décisions «directement applicables» de la Commission, bien qu'il ne soit pas possible, bien entendu, de mettre sur le même pied l'applicabilité directe et le fait qu'une décision concerne directement un particulier, conformément à l'article 173.
Un troisième élément intéressant qui a été invoqué tant par la Commission que par les demandeurs nos 2 et 3 est l'arrêt rendu dans l'affaire 38-69 (Recueil, XVI-1970, p. 58). Au sujet de la décision d'accélération du Conseil du 26 juillet 1966, cet arrêt affirme : «…attendu que cette décision, bien qu'adressée formellement aux seuls États membres, est destinée à se répercuter sur l'ensemble du marché commun et qu'elle conditionne ou prépare la mise en œuvre de dispositions directement applicables dans les États membres, résultant de l'article 9, alinéa 1, du traité et, en ce qui concerne les relations avec les pays tiers en particulier, du règlement du Conseil no 950/ 68/CEE du 28 juin 1968 relatif au tarif douanier commun». S'il est vrai que cette affirmation se situe dans le cadre d'une procédure selon l'article 169 du traité CEE et eu égard à une décision destinée à le compléter, conformément à l'article 235, toutefois, étant donné qu'il s'agit de droit communautaire secondaire au sens large, il ne semble pas erroné de se baser sur l'arrêt en question pour en déduire que la Cour est disposée à adopter une attitude analogue également à l'égard de décisions dont il est clair qu'elles ont été adoptées conformément à l'article 189 du traité et qu'elles sont destinées aux États membres.
Enfin, les jugements des tribunaux allemands que les demandeurs nos 2 et 3 ont cités à l'appui de l'applicabilité directe de décisions adressées aux États et les opinions d'auteurs éminents, auxquelles ils se sont référés (nous ne les énumérerons pas maintenant, mais qu'il nous soit permis de renvoyer à ce sujet aux citations contenues dans les mémoires des demandeurs) militent, eux aussi, dans ce sens.
Cependant, nous ne devons pas sous-estimer la portée des objections qui ont été faites contre la thèse soutenue par la Commission. Elles découlent notamment du système que le traité applique au droit secondaire, conformément à l'article 189. Celui-ci établit une distinction entre les règlements, d'une portée générale, obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans tout État membre; les directives qui lient tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens; et les décisions, qui sont obligatoires en tous leurs éléments pour les destinataires qu'elles désignent. En effet, nous pourrions déduire de ces définitions qu'il n'existe une législation directe émanant des institutions communautaires que sous la forme de règlements, car, selon les termes du traité, seuls ces derniers sont directement applicables dans les États membres. Dans tous les autres cas, par contre, ce serait seulement l'acte d'introduction dans le droit interne, ou d'exécution, qui créerait du droit directement applicable en fonction de ce que prévoient les directives et les décisions. Toutefois, à l'instar de la Commission et des demandeurs nos 2 et 3, nous ne voulons pas croire que cette distinction marquée au sujet de l'applicabilité directe ait un caractère absolument impératif. Si le traité fait une distinction entre une législation à un degré émanant des institutions communautaires et une législation à deux degrés comprenant l'intervention d'instances nationales (comme on le sait, certains articles du traité prévoient expressément cette dernière catégorie uniquement), c'est, à notre avis, en ce qui concerne la dernière hypothèse, essentiellement pour les cas dans lesquels une mesure d'introduction dans le droit interne, ou d'exécution, est indispensable pour créer du droit applicable, par exemple lorsqu'il s'agit d'obligations de faire qui laissent à l'État un pouvoir d'appréciation. C'est souvent, peut-être même normalement, le cas pour les décisions et les directives. Mais en outre il existe aussi, certes, des décisions ou des éléments de décisions qui n'exigent aucune mesure d'introduction dans le droit interne (il suffit de penser aux obligations de ne pas faire ou dispositions de «standstill»). Dans ce cas tout au moins, peut-être aussi lorsqu'il s'agit d'obligations de faire qui ne laissent à l'État aucun pouvoir d'appréciation (cette question peut rester sans réponse pour le moment) il semble en fait justifié d'admettre qu'en dépit de l'obligation exclusive qui incombe aux États membres, il existe en faveur des ressortissants du marché commun des effets directs que les juridictions nationales doivent pouvoir garantir directement, comme elles le font pour les dispositions correspondantes du traité lui-même, lorsqu'il s'agit d'injonctions claires, précises et inconditionnelles. En effet, nous pouvons dire avec les demandeurs nos 2 et 3 que dans ce cas nous avons affaire en réalité à des actes analogues à l'acte législatif. C'est avant tout cette constatation, c'est-à-dire la prise en considération de la nature juridique véritable des actes en question, qui permet de les assimiler, du point de vue de leurs effets juridiques — en ce qui concerne l'applicabilité directe — aux règlements communautaires. La distinction de principe entre les actes du droit communautaire secondaire, telle que le traité l'établit, ne disparaît certes pas de. ce fait. Il n'existe pas non plus de risque grave pesant sur la sécurité juridique; on pourrait pour le moins dire que ce risque est contrebalancé par un renforcement de la garantie juridictionnelle des particuliers, considération à laquelle, comme nous l'avons déjà dit la Cour a attaché une importance particulière, lorsqu'elle a fixé les critères dont dépend l'applicabilité directe des dispositions du traité.
Enfin, l'objection selon laquelle le traité ne prévoit pas la publication des décisions, mais que c'est au contraire l'institution dont elles émanent qui décide expressément de les publier selon les cas, ne semblerait pas devoir jouer un rôle. Selon cette objection, lorsque la publication n'a pas lieu, mais qu'on admet néanmoins l'applicabilité directe de décisions, la protection juridique n'est pas garantie dans des conditions uniformes, car elle dépend du moment auquel le particulier intéressé a fortuitement connaissance de l'adoption de la décision. C'est à juste titre que l'on réplique que lorsqu'elle n'est pas expressément prévue, la publication n'est pas une condition de la validité juridique et qu'au demeurant son but est surtout un but de protection, c'est-à-dire que lorsqu'elle n'a pas lieu, il est impossible d'opposer l'acte en question à un particulier concerné. Mais la situation est précisément inverse lorsqu'un particulier invoque un tel acte pour la défense de ses droits, qu'il entend par conséquent en tirer des avantages. D'ailleurs, indépendamment du fait que lorsque la publication n'a pas lieu, tous les intéressés sont par principe dans la même situation quant à la possibilité d'avoir connaissance de la décision, nous devons encore faire remarquer qu'en raison de leur importance, des actes comme celui dont il s'agit en l'espèce sont normalement publiés et que cette circonstance peut précisément justifier l'applicabilité directe aux yeux des ressortissants du marché commun. Par conséquent, il n'est pas possible de se baser sur le fait que la publication de décisions adressées à des États membres n'est pas expressément prévue pour en conclure que ces décisions ne sont jamais directement applicables.
En conclusion, nous penchons donc finalement pour le point de vue soutenu par la Commission et par les demandeurs qu'il n'existe aucun argument de principe s'opposant de façon impérative à l'applicabilité directe de dispositions d'une décision adressée à un État membre, lorsque, de par son contenu au fond, cette décision est susceptible d'engendrer des droits pour les particuliers.
2.
Après cette constatation de principe que l'application par les juridictions nationales de l'article 4 de la décision du Conseil, citée au début, ne doit pas être exclue a priori, nous devons maintenant rechercher si, de par son contenu, la disposition en question a en fait des effets directs. Deux aspects sont à examiner :
a)
Nous devons d'abord rechercher si l'acte du Conseil, qualifié de décision, est en fait une décision ou seulement un programme et, en particulier, si l'article 4, alinéa 2, qui nous intéresse ici, devait encore faire l'objet de mesures d'exécution sur le plan du droit communautaire avant de pouvoir être appliqué. Ce dernier point de vue semble être celui du gouvernement fédéral, alors que la Commission et les demandeurs nos 2 et 3 adoptent la thèse inverse.
La Commission reconnaît d'ailleurs elle-même que la question soulevée n'est pas entièrement dépourvue de fondement: elle admet même, en ce qui concerne une série de dispositions contenues dans la décision du Conseil, qu'il s'agit pour l'instant de dispositions facultatives. Nous renvoyons à ce sujet à la page 14 du mémoire de la Commission dans l'affaire 23-70, qui énumère les dispositions en question. Pour ce qui est de l'article 4 de la décision du Conseil, la question soulevée s'explique par le fait que l'alinéa 1 parle «des modalités à déterminer», selon lesquelles les États membres appliqueront le système commun de taxe sur le chiffre d'affaires aux transports de marchandises. Quant à savoir si ces modalités, qui sont par leur nature du droit communautaire, existent déjà à l'état parfait dans la deuxième directive en matière de taxe sur le chiffre d'affaires, basée sur les articles 90 et 100 du traité CEE, c'est là une question que la Commission laisse ouverte. Les demandeurs nos 2 et 3 ont répondu par l'affirmative, en soulignant que cette directive prévoit effectivement (à l'article 6 par exemple) une certaine réglementation concernant les prestations en matière de transports.
Cependant, selon l'argumentation de la Commission, que nous estimons convaincante, la question des modalités encore à déterminer, dans le cadre du droit communautaire, peut en fait rester sans réponse pour ce qui est de l'article 4, alinéa 2, qui nous intéresse seul pour l'instant. Comme nous le savons, cette disposition prévoit que «au plus tard lorsque le système commun de taxe sur le chiffre d'affaires visé à l'alinéa précédent aura été mis en vigueur, ce système se substituera aux régimes de taxes spécifiques tenant lieu de taxe sur le chiffre d'affaires, dans la mesure où les transports de marchandises par chemin de fer, par route et par voie navigable se trouveraient soumis à ces régimes». Comme nous le savons également, le gouvernement fédéral s'est entre temps conformé à cette disposition. Il semble donc avoir estimé lui-même que des mesures d'exécution dans le cadre du droit communautaire n'étaient pas nécessaires. Or, en fait, selon une juste conception, l'obligation édictée à l'article 4, alinéa 2, de substituer le système commun de taxe sur le chiffre d'affaires aux régimes de taxes spécifiques, c'est-à-dire d'abroger ces derniers, implique logiquement l'interdiction de réintroduire ces taxes spécifiques tenant lieu de taxe sur le chiffre d'affaires. Mais il est incontestable que cette obligation de ne pas faire peut être considérée comme juridiquement parfaite, en ce sens que des mesures d'exécution spécifiques ne sont pas nécessaires. Dans ces conditions, il est en effet difficile de contester le caractère de décision de la disposition en question ainsi que son applicabilité directe, en tout cas sous l'angle qui vient d'être examiné.
b)
Plus importante pour le cas d'espèce est toutefois la question de savoir si l'interdiction en question de rétablir de nouvelles taxes du type des anciennes taxes spécifiques sur les transports de marchandises sort tous ses effets dès maintenant, plus précisément dès que le système commun de taxe sur le chiffre d'affaires a été substitué aux régimes de taxes spécifiques sur les transports de marchandises et indépendamment de la question de savoir si les autres États membres ont déjà agi dans le même sens, ou si, conformément aux dispositions combinées de l'article 4 de la décision du Conseil et de l'article 1 de la première directive du Conseil en matière de taxes sur le chiffre d'affaires (modifiée par la troisième directive), la date à laquelle s'applique l'interdiction est le 1er janvier 1972, c'est-à-dire la date limite à laquelle le système commun de taxes sur le chiffre d'affaires devra avoir été introduit dans les États membres. Ce dernier point de vue est celui du gouvernement fédéral, de la Commission et également des bureaux des contributions de Traunstein et de Düsseldorf-Altstadt, alors que les demandeurs nos 2 et 3, entendent au contraire prendre en considération, pour chaque État membre, la date à laquelle le système commun de la taxe sur le chiffre d'affaires a été mis en vigueur dans chacun d'eux.
Au sujet de cette question importante, nous devons admettre, avec les juridictions qui ont saisi la Cour, que le texte des deux alinéas de l'article 4 de la décision du Conseil n'est pas clair. D'une part, l'article 4, alinéa 1, dit : …un système commun de taxe sur le chiffre d'affaires «aura été mis en vigueur» et n'utilise donc pas les termes «doit entrer en vigueur» en relation avec une certaine date; d'autre part, il est question des Etats membres (certes, il aurait été plus clair de parler de tous les États membres) ainsi que d'une décision du Conseil concernant le système commun de taxe sur le chiffre d'affaires, c'est-à-dire d'un acte d'application du Conseil. Étant donné ces ambiguïtés, il est indispensable, pour une interprétation correcte, de s'attacher avant tout à l'esprit et au but de la décision et des directives du Conseil qui ont fixé un délai limite pour l'introduction du système commun de taxe sur le chiffre d'affaires. De ce point de vue, l'élément essentiel semble être le fait que la décision du Conseil a été adoptée en vue d'harmoniser certaines législations nationales faussant les conditions de concurrence en matière de transports et à l'occasion de la mise à exécution d'une politique commune dans ce domaine. Comme la Commission l'a souligné à juste titre, cela signifie uniquement une harmonisation à l'échelon communautaire à une seule et même date, au plus tard le 1er janvier 1972, date à laquelle tous les États membres devront s'être conformés à la décision. En effet, le droit communautaire n'en demande pas davantage. Par conséquent, si un État membre se conforme à cette décision avant la date fixée, il ne peut pas être tenu à partir de ce moment, quel que soit le comportement des autres États membres, de maintenir le système adopté sans y apporter de modifications. Dans le cas contraire, on aboutirait à pénaliser en fait un comportement favorable à la Communauté et à désavantager l'État membre qui a exécuté ses obligations avant la date fixée. Celui-ci n'aurait plus alors la liberté de décision dont disposent les autres États membres jusqu'à la mise en vigueur du système commun de taxe sur la valeur ajoutée. En particulier, il ne pourrait plus réagir par des mesures appropriées à une action émanant d'autres États membres et aboutissant à créer de plus grandes distorsions de la concurrence en matière de taxe sur les transports (il n'est guère besoin de souligner en l'occurrence que la possibilité d'appliquer les clauses de sauvegarde prévues par le traité, dont font état les demandeurs nos 2 et 3, ne peut, de par sa nature, être assimilée à l'activité souveraine de l'État). En fait, il est difficile de concevoir que le législateur communautaire ait pu avoir une telle intention. Il faut en outre considérer que le délai qu'il a prévu pour la mise en vigueur du système a certainement aussi pour objet de permettre des essais avec une matière entièrement nouvelle pour cinq États membres et, du reste, il ne faut pas oublier les exigences de la politique conjoncturelle, qui doivent expressément entrer en ligne de compte, conformément à l'article 1 de la première directive du Conseil.
Nous estimons que les arguments développés par les demandeurs nos 2 et 3 ne sont pas de nature à infirmer ces points de vue. Il en est ainsi du renvoi qu'ils font à la jurisprudence dans l'affaire 13-68 (Recueil, XIV-1968, p. 673). En effet, il s'agissait alors d'un problème différent, à savoir l'introduction de nouvelles restrictions quantitatives, interdites par l'article 31 du traité. Si la Cour a pris en considération la notification des listes des produits libérés (c'est-à-dire l'exécution d'une obligation de faire) ou l'expiration du délai applicable en l'occurrence, c'est seulement parce que l'article 31 du traité contient une interdiction claire en ce sens. Par contre, il n'est pas possible de déduire du traité un principe général de standstill, l'interdiction d'introduire de nouvelles restrictions, comme le prétendent les demandeurs, interdiction qui pourrait sans plus s'appliquer également aux efforts d'harmonisation en matière de transports, portant sur une période relativement longue. Il en est de même de l'observation faite par les demandeurs, qu'à la différence de ce qui se passe en droit international public, selon le régime juridique communautaire, l'exécution d'obligations prévues par le traité ne peut pas être subordonnée à l'exécution de ces obligations par d'autres États membres ou, en d'autres termes, qu'il n'est pas possible d'envisager une exécution avec possibilité de rapporter les mesures prises, mais qu'il est nécessaire, au contraire, de faire appel aux procédures spécifiques prévues par les articles 169 et 170 pour l'exécution des dispositions du traité (les demandeurs renvoient à la jurisprudence dans les affaires 52 et 55-65, au sujet de l'exécution de l'obligation de contrôle qui incombe à la Commission). En fait, cet argument est sans valeur, lorsqu'il s'agit de l'exécution d'une obligation du traité à l'intérieur d'un délai précis et lorsqu'il n'est pas possible par conséquent d'envisager, avant l'expiration du délai imparti, l'application des procédures en question pour violation du traité. Enfin l'observation des demandeurs sur la nécessité de protéger la confiance des justiciables dans une certaine situation juridique n'est pas non plus un argument susceptible d'appuyer leur thèse. L'élément déterminant, c'est que, dans le système communautaire, la création d'une certaine situation juridique ne peut être exigée que pour une date située dans l'avenir. En conséquence, il n'est pas possible d'invoquer une atteinte portée à la confiance des justiciables pour des raisons empruntées au droit communautaire; cet argument peut tout au plus être invoqué dans le cadre du droit interne, dans la mesure où celui-ci s'oppose à des modifications législatives correspondantes.
D'après l'esprit et le but de la décision du Conseil, conjointement avec les directives qui s'y rapportent, il est donc bien certain que l'interdiction pour un État membre de rétablir des taxes spécifiques sur les transports de marchandises s'applique, non pas aussitôt que le système commun de taxe sur le chiffre d'affaires s'est substitué à ces taxes, mais seulement à la date limite à laquelle, au plus tard, l'harmonisation fiscale dans la Communauté doit avoir été réalisée. Conformément à la jurisprudence relative aux dispositions du traité directement applicables, cela signifie en outre que les dispositions combinées de l'article 4, alinéa 2, de la décision du Conseil et des directives en question ne sont pas encore applicables sans réserve ni restriction (affaire 26-62, Recueil, IX-1963, p. 24) et qu'en conséquence l'application de la loi allemande litigieuse instituant une taxe sur les transports ne peut être exclue, motif pris des dispositions en question.
3.
A vrai dire, le résultat de l'examen auquel nous venons de procéder rend superflue une analyse de la troisième question par laquelle, comme vous le savez, les juridictions qui ont saisi la Cour demandent à celle-ci de dire si la loi allemande instituant une taxe sur les transports de marchandises par route constitue un régime de taxes spécifiques au sens de l'article 4 de la décision du Conseil, c'est-à-dire si son objet est une taxe perçue sur le transport des marchandises au lieu et place de la taxe sur le chiffre d'affaires, dont le rétablissement devrait être interdit. Comme nous l'avons déjà mentionné au début, nous étudierons néanmoins cette question de façon succincte, à titre subsidiaire. Sans doute, nous ferons tout d'abord observer qu'il n'est pas possible de répondre à la question dans les termes dans lesquels elle a été posée, parce qu'ils impliquent une qualification de la loi nationale, c'est-à-dire l'application du droit communautaire à un cas concret, ce que la Cour ne peut pas faire dans le cadre d'une procédure conformément à l'article 177 du traité CEE, comme nous le savons. Selon une méthode éprouvée depuis longtemps, il nous faut donc dégager ce qui, dans la question posée, concerne l'interprétation du droit communautaire et, partant, est autorisé, ce qui signifie en l'espèce que nous devrons nous occuper uniquement des critères permettant de définir les «taxes spécifiques», conformément à l'article 4 de la décision du Conseil du 13 mai 1965.
Sur ce point également, les opinions des parties intéressées ne coïncident pas. Le gouvernement fédéral, la Commission et le Finanzamt de Düsseldorf-Altstadt aboutissent à une définition qui n'englobe pas la taxe sur le transport des marchandises. Les demandeurs, par contre, défendent une notion plus large en vue, notamment, d'éviter d'éventuels abus. A leur avis, il est impossible d'exiger que les critères applicables à la taxe sur le chiffre d'affaires soient remplis; pour eux, il suffit qu'il s'agisse de taxes spécifiques comparables aux taxes prévues par la loi antérieure; ils estiment que, selon l'esprit et le but de l'article 4, alinéa 2, de la décision du Conseil, il est nécessaire de s'attacher essentiellement aux effets de la taxe et de considérer en conséquence comme interdite une augmentation de la charge fiscale provoquant des distorsions dans les conditions de concurrence.
Qu'il nous soit permis de dire tout de suite que, sur ce point également, c'est, à notre avis, l'opinion défendue par le gouvernement fédéral et la Commission qui semble être exacte. En effet, le texte de l'article 4 montre déjà clairement qu'il s'agit uniquement de la mise en vigueur du système commun de taxe sur le chiffre d'affaires et de son application aux transports de marchandises, d'où peut être déduite l'interdiction de réintroduire des taxes spécifiques tenant lieu de taxe sur le chiffre d'affaires, c'est-à-dire uniquement l'interdiction de pratiquer de telles doubles impositions. C'est la raison pour laquelle il y a lieu de s'attacher essentiellement aux critères décisifs ainsi qu'aux buts du système de taxe sur le chiffre d'affaires, le fait de percevoir une taxe quelconque sur les transports ne jouant, par contre, aucun rôle. Dans ces conditions, il peut seulement s'agir de taxes qui frappent un échange de prestations, dont la base d'imposition est en principe le prix d'une prestation effectuée en matière de transports et dont le but est uniquement de procurer des recettes à l'État. Ce serait par contre étendre l'article 4 au-delà des limites autorisées que de considérer comme suffisante une certaine analogie, une certaine similarité, du point de vue notamment des effets et des charges, avec la taxe sur le chiffre d'affaires, car il est clair que le but de cette disposition est uniquement d'harmoniser les structures fiscales. Il n'est pas possible non plus de déduire des travaux préparatoires de la décision, auxquels se réfèrent les demandeurs, que celle-ci s'efforce de réaliser une vaste harmonisation des conditions de concurrence dans les transports: en effet, elle ne tend même pas à uniformiser les taux des taxes. Si cette conclusion ressort de façon impérative du texte de la décision, lequel est déterminant, il n'est pas possible de justifier une définition au sens large de la notion de «taxe spécifique», comme veulent le faire les demandeurs nos 2 et 3, en faisant appel à certaines dispositions du traité qui concernent, comme l'article 12, des «taxes d'effet équivalent» ou, comme l'article 95, la perception indirecte de taxes ou, comme l'article 37, le contrôle, la direction ou l'action exercée de façon indirecte sur les exportations. En effet, il n'est pas possible d'envisager de telles comparaisons pour la seule raison que les dispositions du traité en question portent essentiellement sur des faits de nature différente: l'élimination des entraves commerciales aux frontières. Il est clair qu'il s'agit ici d'une réglementation à une vaste échelle, beaucoup plus que ce n'est le cas pour une première étape en vue de l'harmonisation des structures fiscales.
Mais si, en conclusion de tout ce qui précède, nous adoptons, comme le gouvernement fédéral et la Commission, une définition plus étroite des taxes spécifiques, nous devons constater en même temps qu'en dépit d'analogies incontestables dans le mode d'imposition, la nouvelle taxe sur le transport des marchandises ne correspond pas en substance à l'ancienne taxe spécifique sur les transports, c'est-à-dire à la taxe sur le chiffre d'affaires perçue sur le transport des marchandises. La nouvelle taxe frappe uniquement les transports de marchandises par route et seulement, en principe, les transports à grande distance; son but est de favoriser la «Bundesbahn» : il s'agit par conséquent d'une sorte de mesure de réglementation des transports. Il s'y ajoute une série d'autres considérations (particularités de l'imposition sur les transports pour compte propre, exonérations fiscales, réductions de la taxe, remises fiscales et nombre de dispositions spécifiques) qui empêchent, comme l'a montré la Commission, de reconnaître que la nouvelle taxe sur les transports remplit les critères applicables à la taxe sur le chiffre d'affaires et, partant, aux taxes spécifiques dont il est question à l'article 4 de la décision du Conseil. C'est ce qui explique finalement le fait qu'elle est perçue, non pas à la place, mais en sus de la taxe à la valeur ajoutée (bien qu'il faille admettre que ce critère formel n'est sans doute pas déterminant).
En résumé, nous pouvons donc considérer comme bien établi qu'il ne sera pas possible de donner satisfaction aux demandeurs au principal dans la réponse à donner à la troisième question sur les critères de définition de la taxe spécifique.
4.
Après tout ce qui précède, il reste encore à examiner les questions qui ont été posées dans l'affaire 9-70 pour le cas où la Cour répondrait de façon négative aux questions 1 à 3 et qui se retrouvent également en partie dans les questions 1 et 2 de l'affaire 23-70, dans la mesure où celles-ci renvoient aux articles 5, 74 et 80 du traité.
En premier lieu, nous devons nous demander si les dispositions de l'article 5, alinéa 2, combinées avec l'article 74 du traité CEE ainsi qu'avec les mesures du Conseil déjà citées et, selon l'exposé des motifs de l'ordonnance de renvoi, avec la recommandation de la Commission concernant le programme du gouvernement fédéral en matière de politique des transports, citée au début, produisent directement des droits pour les ressortissants du marché commun. Il n'est pas nécessaire de s'attarder longuement sur ce point. Conformément à l'opinion soutenue par le gouvernement fédéral, la Commission et le bureau des contributions de Traunstein, nous sommes obligé, ici aussi, de répondre par la négative.
Si nous comparons le contenu des obligations de ne pas faire contenues à l'article 5 avec les dispositions pour lesquelles la Cour a admis une applicabilité directe, nous devons certes constater que ce contenu est trop vague et trop imprécis et, partant, n'est pas susceptible d'application directe par les juridictions nationales sans l'intervention d'autres dispositions du traité sur le droit au fond d'un contenu plus concret et plus précis. Or, il est incontestable que l'article 74 du traité CEE ne concerne pas le droit au fond. Lui aussi est trop vague: en effet, il ne fixe pas le contenu de la politique commune des transports pour l'élaboration de laquelle l'article suivant se borne à prévoir un certain nombre de règles de procédure. Ainsi, l'article 5, combiné avec l'article 74, ne fournit, certes, aucun argument en faveur de l'existence de droits individuels.
Comme, à propos de la décision du Conseil qui nous intéresse ici et des directives concernant la taxe sur le chiffre d'affaires, nous avons déjà constaté qu'il n'était pas possible de déduire de ces mesures qu'elles produisent des droits pour les particuliers, en tout cas pas avant le 1er janvier 1972, nous devons considérer de même comme bien établi que ces mesures, combinées avec les articles du traité dont il vient d'être question, ne sont pas non plus susceptibles d'engendrer des droits pour les particuliers.
unique chose à faire serait donc, dans le présent contexte, d'examiner encore la recommandation de la Commission de 1968. Toutefois, comme la Commission le déclare elle-même, cette recommandation n'est que l'avis d'une institution communautaire responsable pour la politique des transports; par conséquent, il ne s'agit pas d'une mesure dont l'inobservation menacerait la réalisation des objectifs du traité. Étant donné, en outre, que, selon la définition de l'article 189, les recommandations sont dépourvues de tout caractère obligatoire, il n'est donc absolument pas possible non plus de déduire d'un examen global des dispositions combinées des articles 5 et 74 du traité et de la recommandation de la Commission l'existence de droits pour les particuliers.
En conséquence, comme nous l'avons déjà dit, la quatrième question doit, dans l'ensemble, recevoir une réponse négative.
5.
Les questions 5 à 8 dans l'affaire 9-70 ont trait, de même que les références contenues dans la question 1 de l'affaire 23-70, à l'interprétation de l'article 80 du traité CEE. Elles peuvent donc, conformément d'ailleurs à l'opinion des parties au litige, être examinées en même temps.
Dans ce contexte, nous devrions, à vrai dire, examiner tout d'abord si l'article 80 est directement applicable dans le sens précédemment exposé, en tout cas dès le début de la deuxième étape, car, au cas où cette question recevrait une réponse négative, il serait superflu d'approfondir l'interprétation de cette disposition du point de vue de son contenu. Au sujet de cette première considération, le gouvernement fédéral défend énergiquement un point de vue négatif et rappelle que l'interdiction de pratiquer des tarifs comportant un élément de soutien est assortie d'une réserve d'autorisation, c'est-à-dire qu'elle est subordonnée à une décision de la Commission impliquant un pouvoir d'appréciation considérable, décision qui ne doit pas être publiée, qui n'est pas toujours adoptée avant l'entrée en vigueur des mesures nationales et qui est susceptible d'avoir des effets rétroactifs. Par contre, la Commission ainsi que le demandeur no 1 préconisent une réponse affirmative, c'est-à-dire qu'ils tendent à reconnaître l'applicabilité directe de l'article 80.
Cependant, cette question peut rester sans réponse, car il apparaît qu'un examen des problèmes d'interprétation de l'article 80 est superflu en l'espèce; en d'autres termes (pour reprendre la formule adoptée dans l'arrêt 13-68, Recueil, XIV-1968, p. 662), il semble que l'évocation de la disposition en Ces question «est … manifestement erro née». En fait, le gouvernement et la Commission estiment d'un commun accord, et avec raison, que s'il est vrai que les «conditions de transport» visées à l'article 80 peuvent également englober des taxes sur le transport des marchandises (ce qui ressort par exemple de l'arrêt rendu dans l'affaire 18-58, Recueil, volume VI-1960, p. 400), toutefois, l'article 80 n'intervient que lorsque les dispositions juridiques applicables aux prestations de transport concernent le rapport entrepreneurs de transports — usagers, ou plus exactement, lorsque les mesures nationales favorisent les usagers des transports (destinataires ou bien expéditeurs ou les deux); par contre, il n'intervient pas, lorsque les mesures en question sont destinées à favoriser d'autres modes de transport. Le gouvernement fédéral s'est référé à cette occasion à une liste de termes relatifs aux transports établie par le Parlement européen le 11 décembre 1961, selon laquelle il faut entendre «par conditions de transport … l'ensemble des clauses légales et contractuelles, autres que les prix, qui sont applicables entre les entreprises de transports et les usagers». De plus, il a fait valoir à juste titre que c'est l'article 77 du traité CEE qui vise les mesures qui favorisent les modes de transport, c'est-à-dire les mesures qui ont une incidence sur la concurrence entre ces derniers. Or, étant donné, comme nous l'avons déjà montré, que la loi allemande actuellement en discussion tend à favoriser un autre mode de transport (la Bundesbahn) en tant que tel et non en tant qu'usager, il ne semble pas pertinent de recourir à l'article 80 du traité CEE pour l'apprécier. Il n'est donc pas nécessaire d'aborder l'interprétation qui est demandée sur ce point.
6.
Une autre série de questions qui, pareillement, ont seulement été posées dans l'affaire 9-70, se rapporte aux articles 92 et suivants du traité CEE.
Ces questions vont, elles aussi, faire maintenant l'objet d'un examen global.
Selon les termes utilisés par le tribunal ayant demandé le renvoi, il faudrait de nouveau résoudre d'abord le problème de l'applicabilité directe, parce que c'est de lui que dépend la question de savoir s'il y a lieu d'examiner en détail la définition des différentes notions contenues dans ces articles. Sur ce point, nous ferons seulement remarquer pour l'instant qu'à notre avis, le gouvernement fédéral et la Commission ont fourni des arguments convaincants à l'encontre de l'applicabilité directe préconisée par le demandeur no 1. En effet, abstraction faite de ce que les aides incompatibles sont décrites de façon très générale, il ne s'agit pas d'une interdiction absolue. Les aides sont incompatibles seulement dans la mesure où il n'existe pas de dispositions contraires. Une série d'aides sont déclarées licites par le traité lui-même (art. 92 et 77) ou peuvent être déclarées compatibles par des mesures appartenant au droit dérivé. En cas d'incompatibilité, la Commission arrête une décision pour laquelle elle dispose d'un pouvoir d'appréciation. En outre, l'article 94 prévoit des mesures d'application du Conseil, lequel, au demeurant, peut également, d'après l'article 93, déclarer licites certaines aides.
Toutefois, il n'est pas nécessaire d'examiner en détail la question de l'applicabilité directe car, en l'espèce également, nous pouvons constater, conformément aux considérations dont s'inspire l'arrêt 13-68 (Recueil, XIV-1968, p. 672), que c'est à tort que l'application des dispositions du traité relatives aux aides a été évoquée à propos de la loi allemande instituant une taxe sur les transports. En effet, bien que, comme nous l'avons déjà exposé, le but de la loi soit de favoriser la «Bundesbahn», il ne peut être question en réalité d'aides au sens de l'article 92. Selon ce qui a été affirmé dans d'autres affaires (par exemple, dans l'arrêt rendu dans l'affaire 30-59, Recueil, VII-1961, p. 38 et 39), la notion d'aides implique l'attribution au bénéficiaire, de sommes prélevées sur les fonds publics ou la réduction de certaines charges qu'une entreprise doit normalement supporter. En l'espèce toutefois, il s'agit d'avantages indirects que l'État consent à un mode de transport en assujettissant à des charges fiscales les modes de transport concurrents. Or, il est certain que de telles mesures fiscales, de caractère dirigiste, ne relèvent pas du champ d'application de l'article 92, contrairement à ce que pense le demandeur no 1. Cela semble devoir être l'affirmation essentielle en l'espèce, eu égard notamment à certaines dispositions du traité, qui, sinon, se trouveraient privées de leur portée. Étant donné qu'elle se fonde sur une interprétation du droit communautaire, elle peut être énoncée sans qu'il soit possible de faire grief à la Cour d'intervenir à tort dans les questions relatives à l'importance, pour le jugement à rendre, de l'interprétation demandée, questions qui sont réservées au tribunal ayant demandé le renvoi. Mais cette affirmation rend également superflu l'examen de la question de savoir si les articles 92 et suivants s'appliquent au domaine des transports (ce qui devrait être le cas en principe, vu les articles 61 et 77 du traité et la décision du Conseil du 13 mai 1965). De même, il n'est plus nécessaire d'examiner si ces dispositions jouent un rôle également en ce qui concerne la protection des entreprises de chemin de fer exploitées par l'État (ce qui devrait aussi être le cas, sous réserve de la déclaration de l'article 90, paragraphe 2) et nous pouvons négliger la question de savoir s'il faut exclure l'hypothèse d'une aide incompatible avec le marché commun, aussi longtemps que la Commission, bien qu'au courant de la situation, n'a pas pris de décision conformément à l'article 93, paragraphe 2, du traité CEE.
Par conséquent, au sujet de la dernière série de questions, nous ne pouvons que constater que les articles 92 et suivants du traité CEE ne fournissent au juge national aucun élément pour l'appréciation des faits dont il est saisi.
7.
En conclusion, sur la base des considérations qui précèdent, nous proposons de répondre comme suit aux questions posées :
1)
Les décisions des institutions communautaires qui sont adressées à des États membres peuvent contenir des dispositions qui ont des effets directs dans les relations juridiques entre les États membres et les particuliers et engendrent pour ces derniers des droits que les juridictions nationales doivent sauvegarder.
2)
L'article 4, alinéa 2, de la décision du Conseil du 13 mai 1965 contient une interdiction précise dont l'observation n'est pas subordonnée à l'adoption de mesures ultérieures de droit communautaire. Toutefois, les dispositions combinées de l'article 4 de la décision du Conseil et de l'article 1 de la première directive en matière de taxe sur le chiffre d'affaires du 11 avril 1967 (modifiée par la troisième directive du 9 décembre 1969) font ressortir que, pour les États membres, l'interdiction de réintroduire des taxes spécifiques perçues sur le transport des marchandises au lieu et place de la taxe sur le chiffre d'affaires s'applique seulement à compter du 1er janvier 1972.
3)
Seules les taxes qui répondent aux critères essentiels applicables à la taxe sur le chiffre d'affaires sont des taxes spécifiques perçues sur le transport des marchandises au lieu et place de la taxe sur le chiffre d'affaires, conformément à l'article 4 de la décision du Conseil du 13 mai 1965.
4)
Les dispositions de l'article 5, alinéa 2, combinées avec l'article 74 du traité CEE et avec l'article 4 de la décision du Conseil du 13 mai 1965 ainsi qu'avec l'article 1 de la première directive du Conseil du 11 avril 1967 et avec la recommandation de la Commission du 31 janvier 1968 ne produisent aucun effet direct dans les relations juridiques entre les États membres et les particuliers, dont ceux-ci pourraient se prévaloir devant les juridictions nationales.
5)
Les conditions de transport visées par l'article 80 du traité CEE peuvent englober également les taxes sur les transports de marchandises. Toutefois, l'article 80 n'est applicable que lorsque le but poursuivi est de favoriser les usagers et non pas lorsque ce sont les autres transporteurs en tant que tels qui sont avantagés.
6)
Les articles 92 et suivants du traité CEE s'appliquent également au domaine des transports. Cependant, les dispositions en question relatives aux aides ne couvrent pas les avantages indirects accordés par l'État à certains transporteurs, sous forme de charges fiscales imposées aux transporteurs concurrents.
Pour le reste, il n'est pas nécessaire de répondre aux questions concernant les articles 80, 92 et suivants, car l'évocation de ces dispositions est manifestement erronée. Suivant la jurisprudence constante de la Cour, il n'est pas non plus nécessaire de statuer sur les dépens; cette décision appartient au contraire aux juridictions nationales.
(
1
)	Traduit de l'allemand.