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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con il presente ricorso per inadempimento la Commissione chiede si dichiari che la Repubblica italiana ha violato diversi obblighi derivanti dalla direttiva sul riconoscimento degli architetti e, in relazione a talune norme nazionali che riguardano tale settore, anche la libertà di stabilimento o la libera prestazione dei servizi.
II - Contesto normativo
A - Direttiva 85/384/CEE
2. La direttiva 85/384 disciplina il riconoscimento reciproco dei titoli del settore dell'architettura nell'ambito della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi. A tal fine, essa stabilisce requisiti minimi per la formazione degli architetti. Inoltre, definisce determinati titoli ulteriori che gli Stati membri sono tenuti a riconoscere. Infine, la direttiva 85/384 contiene alcune norme che intendono agevolare l'esercizio effettivo della libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi. Ai sensi dell'art. 31, n. 1, della direttiva 85/384, quest'ultima doveva essere recepita entro due anni dalla sua notifica, vale a dire al più tardi il 5 agosto 1987. Per quanto concerne l'art. 22, che contiene disposizioni sulla libera prestazione dei servizi, il termine per la trasposizione veniva prolungato a tre anni.
3. Le norme rilevanti verranno esposte in dettaglio nell'ambito delle singole censure.
B - Normativa italiana
4. Soltanto dopo la pronuncia di inadempimento intervenuta con la sentenza 11 luglio 1991 nella causa C-296/90 la Repubblica italiana ha parzialmente recepito la direttiva 85/384 con il decreto del Presidente della Repubblica 27 gennaio 1992, n. 129 (in prosieguo: il «decreto n. 129/92»). L'art. 12 del decreto prevedeva ulteriori provvedimenti di attuazione entro un periodo di sei mesi. Tali provvedimenti sono stati emanati nella forma del decreto del Ministero delle università e della ricerca scientifica e tecnologica 10 giugno 1994, n. 776 (in prosieguo: il «decreto n. 776/94»).
5. Le singole disposizioni di tali decreti verranno sommariamente esposte per quanto necessario in relazione ai singoli motivi di ricorso.
III - Procedimento e conclusioni delle parti
6. Con lettera di diffida 24 settembre 1996 la Commissione richiamava l'attenzione del governo italiano sul fatto che, a suo avviso, la direttiva 85/384 era stata attuata in parte non correttamente e in modo incompleto, e fissava un termine di due mesi per esprimere un punto di vista. Il governo italiano non dava risposta a detta lettera. Con il suo parere motivato in data 23 marzo 1998 la Commissione invitava l'Italia a porre fine entro due mesi alle violazioni sussistenti. Tale termine è spirato inutilmente il 23 maggio 1998.
7. Con il ricorso proposto il 9 agosto 1999 la Commissione delle Comunità europee conclude che la Corte voglia:
1) dichiarare che
1) omettendo di adottare tutte le misure necessarie per attuare gli artt. 4, n. 1, secondo capoverso, 4, n. 2, 7, 11 e 14 della direttiva 85/384/CEE,
2) adottando
- l'art. 4, n. 2, lett. a), del decreto 27 gennaio 1992, n. 129, e l'art. 4, n. 1, lett. a), del decreto del Ministero delle università e della ricerca scientifica e tecnologica 10 giugno 1994, n. 776, che impongono in modo generalizzato la presentazione del diploma in originale o in copia certificata conforme;
- l'art. 4, n. 2, lett. c), del decreto n. 129/92 e l'art. 4, n. 1, lett. c), del decreto n. 776/94, che richiedono in modo generalizzato un certificato di cittadinanza;
- l'art. 4, n. 3, del decreto n. 129/92 e l'art. 10 del decreto n. 776/94, che impongono sistematicamente la traduzione ufficiale dei documenti;
- l'art. 11, n. 1, lett. c) e d), del decreto n. 129/92, che estende la validità delle attestazioni oltre il 5 agosto 1987;
3) vietando all'architetto prestatore di servizi di avere un'infrastruttura in Italia (art. 9, n. 1, del decreto n. 129/92);
4) imponendo all'architetto prestatore di servizi in Italia l'obbligo di iscrizione presso il Consiglio provinciale territorialmente competente dell'Ordine degli architetti (art. 9, n. 3, del decreto n. 129/92 e artt. 7 e 8 del decreto n. 776/94) in modo difforme da quanto previsto dall'art. 22 della direttiva; e
5) applicando l'art. 4, nn. 6-8, del decreto n. 129/92 in modo non conforme all'art. 20, n. 1, della direttiva,
la Repubblica italiana ha violato gli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 12, 20, 22, 27 e 31 della direttiva del Consiglio 10 giugno 1985, 85/384/CEE, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli del settore dell'architettura e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi nella versione modificata e, per quanto attiene al punto 3 di cui sopra, dell'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE);
2) condannare la Repubblica italiana alle spese.
8. La Repubblica italiana chiede di respingere il ricorso.
IV - Valutazione
9. Si deve preliminarmente rilevare che la Repubblica italiana, in una risposta scritta ad un quesito della Corte e durante la fase orale, si è richiamata a nuove norme del diritto italiano che porrebbero gli architetti di altri Stati membri in una situazione più favorevole rispetto alle norme italiane qui in esame. Anche se ciò dovesse risultare vero, è irrilevante per la presente controversia. Dette norme sono state emanate solo dopo la proposizione del ricorso e a maggior ragione dopo lo spirare del termine stabilito nel parere motivato per una presa di posizione. Dal momento che per l'oggetto della controversia del procedimento per inadempimento rileva solo la situazione di fatto e di diritto quale si presenta alla scadenza di detto termine, tali disposizioni più recenti non hanno alcuna incidenza sullo svolgimento del presente procedimento.
A - Sulla censura relativa all'attuazione degli artt. 4, nn. 1 e 2, 11 e 14 della direttiva 85/384
10. In primo luogo la Commissione censura la mancata trasposizione di alcune norme.
11. L'art. 4, n. 1, della direttiva 85/384 disciplina, nel secondo capoverso, rilevante nella fattispecie, il riconoscimento di titoli acquisiti nelle «Fachhochschulen» tedesche, L'art. 4, n. 2, della direttiva 85/384 stabilisce in presenza di quali requisiti deve essere riconosciuta una formazione nell'ambito della promozione sociale o degli studi universitari a tempo ridotto.
12. L'art. 11 è inserito nel capitolo III della direttiva 85/384, che contiene norme transitorie a tutela di diritti acquisiti. Detto articolo contempla un elenco di titoli di diversi Stati membri che, conformemente all'art. 10, comportano il riconoscimento automatico indipendentemente dai requisiti di cui all'art. 3, se il titolare era già in possesso di tali qualifiche alla data della notifica della direttiva 85/384 o aveva iniziato la sua formazione, sanzionata da tali titoli al massimo durante il terzo anno accademico successivo alla notifica. La versione originaria dell'art. 11 della direttiva 85/384 è stata integrata in seguito all'adesione della Spagna e del Portogallo. In relazione ad un titolo di nuova introduzione, il 2 aprile 1986 veniva pubblicata una rettifica . La Commissione censura il fatto che nella trasposizione della direttiva 85/384 non si sia tenuto conto di tale rettifica.
13. L'art. 14 della direttiva 85/384 contiene disposizioni relative al riconoscimento di titoli rilasciati dalla ex Repubblica democratica tedesca. Tali disposizioni non sono state recepite nel diritto italiano.
Argomenti delle parti
14. La Repubblica italiana fa valere il fatto che le norme della direttiva sono direttamente applicabili, in quanto sufficientemente chiare, precise e incondizionate. L'efficacia diretta esclude una violazione del Trattato CE. In occasione di successive modifiche si sarebbe proceduto alle necessarie integrazioni. L'efficacia diretta non pone nemmeno alcun problema sotto il profilo della certezza del diritto, poiché il diritto italiano non prevede norme incompatibili con la direttiva.
15. Peraltro, la Repubblica italiana distingue tra l'obbligo formale di trasposizione di una direttiva e l'obbligo di realizzare gli obiettivi della direttiva. Il primo sarebbe adempiuto non con il richiamo alla diretta applicabilità della direttiva, ma solo con l'adozione di norme giuridiche. Ciò si sarebbe verificato con l'emanazione dei decreti nn. 129/92 e 776/94. Si dovrebbe esclusivamente accertare se l'Italia abbia conseguito gli obiettivi menzionati nella direttiva. Al riguardo si potrebbero prendere in considerazione le norme della direttiva direttamente applicabili. A presente la Commissione non ha dimostrato che gli obiettivi delle citate disposizioni della direttiva non siano stati raggiunti in Italia.
16. La Commissione sostiene che l'efficacia diretta di una direttiva non può sostituire l'attuazione diretta della direttiva nell'ordinamento giuridico interno. Secondo costante giurisprudenza gli Stati membri hanno l'obbligo di assicurare pienamente ed in modo preciso l'applicazione delle disposizioni della direttiva .
17. L'efficacia diretta costituisce solo una garanzia minima per il singolo cittadino. Detta garanzia minima, imposta agli Stati membri ai sensi dell'art. 189, n. 3, del Trattato CE (divenuto art. 249, n. 3, CE), non può giustificare che uno Stato membro non adotti in tempo utile le misure di attuazione necessarie per il conseguimento dello scopo di ciascuna direttiva .
18. Infine, ciò non rappresenta alcuna giustificazione per sperare meramente in una trasposizione della direttiva.
Il mio punto di vista
19. Ai sensi dell'art. 5, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 10, n. 1, CE) in combinato disposto con l'art. 189, n. 3, del Trattato CE, gli Stati membri hanno l'obbligo di attuare le direttive in modo completo e preciso . La Repubblica italiana ha recepito la direttiva con due decreti, ma non ha emanato alcuna disposizione relativa agli artt. 4, nn. 1 e 2, e 14 della direttiva 85/384. E' altresì pacifico che la Repubblica italiana ha riprodotto espressamente in un allegato al decreto n. 129/92 tutti i rimanenti titoli anche in relazione al Portogallo e alla Spagna, ma non ha tenuto conto della rettifica citata. La trasposizione è stata quindi incompleta.
20. Secondo giurisprudenza costante è altresì escluso che uno Stato membro invochi la diretta applicabilità di una direttiva per difendersi dall'addebito di trasposizione incompleta della direttiva .
21. Detta giurisprudenza si fonda sulla constatazione che soltanto la trasposizione completa garantisce la chiarezza e la certezza del diritto per i cittadini. Finché la direttiva non è stata correttamente trasposta nell'ordinamento giuridico nazionale i singoli non sono posti in grado di conoscere i propri diritti nella loro portata complessiva. Anche ammesso che la Corte abbia dichiarato che una o un'altra disposizione di una direttiva è sufficientemente precisa e incondizionata per poter essere fatta valere dinanzi ai giudici nazionali, non ne consegue ancora, almeno per i non giuristi, una conoscenza certa dei loro diritti .
22. Al riguardo la Repubblica italiana non può neanche addurre a giustificazione il fatto che nella pratica gli scopi delle norme oggetto della controversia siano stati raggiunti. Secondo giurisprudenza costante una semplice prassi amministrativa non è assolutamente sufficiente per garantire la trasposizione delle disposizioni di una direttiva . Tale giurisprudenza si spiega sotto il profilo della certezza e della chiarezza del diritto. Una prassi siffatta giova solo a quei cittadini dell'Unione che chiedono il riconoscimento come architetti in Italia, sebbene il riconoscimento dei loro titoli non sia sufficientemente disciplinato nel diritto italiano. Non si tiene conto, in tal modo, di quei cittadini che, a causa della normativa carente, ritengono il riconoscimento impossibile ovvero che su tale base ricevono informazioni errate sulle possibilità di fatto esistenti e che pertanto non aspirano all'abilitazione. L'obbligo di completa attuazione delle norme della direttiva intende tutelare proprio questi gruppi di persone.
23. L'efficacia diretta, eventualmente esistente, delle norme della direttiva non può pertanto fungere da giustificazione per il non corretto recepimento.
24. In relazione alla rettifica dell'elenco dei titoli per un titolo portoghese, la normativa italiana è particolarmente atta a lasciare gli aventi diritto all'oscuro dei propri diritti, dal momento che, in considerazione dell'elenco per il resto completo, il pensiero di un errore di trasposizione rimane lontano. La Repubblica italiana avrebbe potuto e dovuto tenere conto della rettifica nell'ambito della trasposizione, dal momento che quest'ultima è intervenuta solo diversi anni dopo la rettifica.
25. Pertanto, tali censure sono fondate.
B - Sulla censura relativa all'incompleta trasposizione dell'art. 7 della direttiva 85/384
26. L'art. 7 della direttiva 85/384 recita:
«1. Ogni stato membro comunica al più presto, contemporaneamente agli altri stati membri ed alla Commissione, l'elenco dei diplomi, certificati ed altri titoli di formazione rilasciati sul suo territorio che rispondono ai requisiti di cui agli articoli 3 e 4, nonché l'elenco degli istituti o autorità che rilasciano tali titoli.
La prima comunicazione ha luogo entro dodici mesi dalla notifica della presente direttiva.
Analogamente, ogni stato membro comunica i cambiamenti intervenuti relativamente ai diplomi, ai certificati e agli altri titoli di formazione rilasciati sul suo territorio, con particolare riguardo a quelli che non rispondono più ai requisiti degli articoli 3 e 4.
2. Gli elenchi e i relativi aggiornamenti vengono pubblicati dalla Commissione, a titolo informativo, sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, allo scadere di un periodo di tre mesi dalla data della loro comunicazione. Tuttavia, la pubblicazione di un diploma, certificato o altro titolo è differita nei casi previsti dall'articolo 8. Elenchi consolidati sono pubblicati periodicamente dalla Commissione».
27. La Repubblica italiana non ha nominato, né nelle sue memorie né nel corso della trattazione orale, norme che facessero riferimento in modo esplicito e inequivocabile a tale normativa o alle comunicazioni e agli elenchi ivi citati.
Argomenti delle parti
28. Entrambe le parti si richiamano parzialmente agli argomenti esposti supra sub A.
29. La Commissione, in particolare, addebita alla Repubblica italiana il fatto che l'art. 7 della direttiva sia stato trasposto solo parzialmente. Soltanto i diplomi menzionati nell'art. 11 della direttiva sarebbero citati nell'allegato al decreto n. 129/92. Mancherebbe qualsiasi riferimento alle comunicazioni della Commissione che contengono i titoli da riconoscere. Inoltre, non sarebbe indicato che i diplomi menzionati in dette comunicazioni sono oggetto di riconoscimento automatico.
30. La Commissione osserva che gli Stati membri non possono addurre difficoltà derivanti dall'ordinamento giuridico interno per giustificare l'inadempimento degli obblighi imposti dal diritto comunitario . Si deve presumere che la Repubblica italiana possa adeguare tale elenco alla nuova situazione con decreto ministeriale.
31. Anche il riferimento all'applicazione delle comunicazioni della Commissione non giova alla Repubblica italiana. La violazione di un obbligo imposto da norme di diritto comunitario costituisce di per sé un inadempimento ed è irrilevante la considerazione che tale inosservanza non abbia prodotto effetti negativi .
32. Ad avviso della Repubblica italiana non è necessaria una enumerazione espressa nel diritto nazionale dei titoli che devono essere automaticamente riconosciuti. E' sufficiente prendere in considerazione nella prassi le varie comunicazioni della Commissione. A causa del gran numero di comunicazioni sul riconoscimento dei titoli sarebbe molto difficile tenere aggiornata una simile lista ed evitare fraintendimenti pregiudizievoli per gli interessati.
Il mio punto di vista
33. Per quanto rilevante, la Commissione in questo caso censura il fatto che il diritto italiano non preveda alcun elenco dei titoli da riconoscere, né rinvii espressamente agli elenchi pubblicati dalla Commissione sulla Gazzetta ufficiale.
34. In primo luogo si deve considerare che l'art. 7 della direttiva non menziona esplicitamente l'obbligo di inserire automaticamente in un elenco nazionale i diplomi menzionati nelle varie liste e comunicazioni della Commissione, né di rinviare a tali comunicazioni. Anche i considerando non danno alcuna indicazione su un simile obbligo.
35. Tuttavia, tale obbligo potrebbe desumersi dal combinato disposto dell'art. 7 con altre norme della direttiva 85/384. L'art. 2 prevede che gli Stati membri riconoscano i titoli conseguiti durante un ciclo di formazione rispondente ai requisiti di cui all'art. 3. Solo l'art. 7 indica chi debba giudicare quale ciclo di formazione risponda a detti requisiti. Ai sensi di tale articolo, in via di principio la decisione spetta allo Stato membro nel cui territorio il titolo è stato rilasciato. Detto Stato membro comunica poi i relativi titoli alla Commissione, che di regola li pubblica sulla Gazzetta ufficiale. Gli artt. 8 e 9 disciplinano, infine, il procedimento secondo il quale devono essere chiarite divergenze di opinioni sulla qualità dei titoli.
36. Le comunicazioni che la Commissione deve pubblicare sulla Gazzetta ufficiale sono, pertanto, di fondamentale importanza per la pratica efficacia del reciproco riconoscimento dei titoli nel settore dell'architettura. I titoli indicati in tali comunicazioni portano ad un riconoscimento automatico. Una trasposizione completa e precisa del procedimento di riconoscimento di cui alla direttiva 85/384, come previsto negli artt. 2, 3, 7, 8 e 9, esige pertanto o la riproduzione dell'elenco di tutti i titoli che devono essere riconosciuti, o almeno un rinvio espresso alle comunicazioni della Commissione. La massima efficacia pratica verrebbe ottenuta se il diritto nazionale rinviasse espressamente alle comunicazioni della Commissione, ma contemporaneamente elencasse - in modo non vincolante - tutti i titoli da riconoscere.
37. Per contro, il diritto italiano non contiene nessuna norma sufficiente in merito a quali titoli debbano essere riconosciuti. Gli elenchi esistenti riguardano solo i titoli da riconoscere in via transitoria (art. 11 della direttiva 85/384, v. supra). L'art. 2 del decreto n. 129/92 sembra prevedere che saranno riconosciuti i titoli che rispondono ai requisiti dell'art. 3 della direttiva 85/384. L'art. 5, n. 1, lett. a), del decreto n. 129/92 autorizza lo stabilimento quando l'interessato è in possesso di un titolo riconosciuto, l'art. 9, n. 1, lett. a), contiene una disposizione analoga in merito all'esercizio della libera prestazione dei servizi. La disciplina principale, relativa a quali titoli sono riconosciuti automaticamente, non è però contemplata dal diritto italiano. Certo, può darsi che in pratica le comunicazioni della Commissione vengano prese in considerazione, ma il possessore di un siffatto titolo non può dedurre dal diritto italiano, né direttamente né indirettamente, il proprio diritto ad un riconoscimento automatico. In nessun caso è sufficiente che i titoli che devono essere riconosciuti possano dedursi dalle pubblicazioni sulla Gazzetta ufficiale. Tale pubblicazione, senza un corrispondente obbligo nella normativa italiana, non offre ancora al singolo alcuna garanzia che anche l'amministrazione italiana la applichi.
38. Di conseguenza, la Repubblica italiana non ha trasposto in modo completo e corretto il procedimento di reciproco riconoscimento dei titoli come previsto negli artt. 2, 3, 7, 8 e 9 della direttiva 85/384. Anche tale censura della Commissione è quindi fondata.
C - Sull'obbligo di produrre il titolo in originale o in copia certificata conforme
39. L'art. 27 della direttiva 85/384 prevede che, in caso di dubbio fondato sull'autenticità di un titolo, lo Stato membro ospite può esigere conferma dell'autenticità dallo Stato che lo ha rilasciato. L'art. 4, n. 2, lett. a), del decreto n. 129/92, per contro, dispone che la domanda di riconoscimento del titolo sia corredata dal titolo in originale o in copia autenticata.
Argomenti delle parti
40. La Commissione sostiene che i requisiti di cui all'art. 4, n. 2, lett. a), del decreto n. 129/92 sono ammissibili solo in caso di dubbio sull'autenticità dei titoli. La norma sarebbe in contrasto con l'art. 27 della direttiva 85/384, poiché con essa si stabilirebbe in via generale un requisito ulteriore, che non è adeguato né giustificato in relazione all'esercizio del diritto di stabilimento.
41. La presunzione di un abuso del diritto, contenuta nella normativa italiana, creerebbe un ostacolo per l'esercizio della libera prestazione dei servizi e della libertà di stabilimento, che è in contrasto con la filosofia della direttiva. Dalla sentenza Centros risulta che, nell'accertare se sussista un comportamento fraudolento, si deve formulare un giudizio caso per caso.
42. Inoltre, l'obbligo di produrre il diploma originale o una copia certificata conforme comporterebbe costi aggiuntivi. Si dovrebbe tenere conto del rischio che il diploma vada perso e della possibilità che il procedimento subisca ritardi.
43. La finalità di tale obbligo - la verifica delle qualifiche acquisite - potrebbe conseguirsi anche con l'ausilio di un semplice certificato o fotocopia. La normativa italiana, quindi, andrebbe al di là di quanto necessario per il conseguimento di un ipotetico interesse pubblico.
44. Ad avviso della Commissione, l'art. 27 della direttiva non può giustificare tale requisito, anzi, vi osta. Tale norma deve essere interpretata restrittivamente e prevede la verifica dell'autenticità dei titoli solo nel caso di presunzione di un comportamento fraudolento. Da ciò si deve dedurre, a contrario, che senza fondato dubbio l'autenticità di un titolo non deve essere provata.
45. La Repubblica italiana sostiene che non sussiste alcun ostacolo all'esercizio delle libertà fondamentali. La normativa italiana non costituirebbe un sintomo di sfiducia generale, ma piuttosto una garanzia per la corretta applicazione delle norme comunitarie e per la certezza del diritto.
46. L'art. 27 della direttiva 85/384 non disciplina tale questione, ma si riferisce soltanto alla conferma dell'autenticità mediante la richiesta della conferma da parte dello Stato di origine dell'architetto.
47. Gli ostacoli che deriverebbero dalle disposizioni italiane secondo la tesi della Commissione non sarebbero, ad avviso della Repubblica italiana, inappropriati e sproporzionati.
Il mio punto di vista
48. La direttiva non contiene alcuna disciplina espressa della questione se gli Stati membri possano richiedere, nell'ambito del procedimento di riconoscimento dei titoli, la loro produzione in originale o in copia autenticata. Se, però, l'art. 27 della direttiva 85/384 dovesse intendersi nel senso che esso disciplina il singolo procedimento in cui si dovrebbe accertare l'autenticità di un titolo, detto articolo potrebbe ostare a tale requisito.
49. Secondo il suo tenore letterale, l'art. 27 della direttiva 85/384 disciplina soltanto il caso particolare in cui, in base ad un fondato dubbio, lo Stato ospite esiga dalle autorità competenti dello Stato di origine la conferma dell'autenticità dei titoli. In tal caso le autorità dello Stato di origine devono collaborare con quelle dello Stato ospite ed eventualmente rilasciare una conferma dell'autenticità.
50. Il caso disciplinato nell'art. 4, n. 2, lett. a), del decreto 129/92, ossia il caso in cui il richiedente deve corredare la domanda di riconoscimento del diploma in originale o in copia autenticata, non rientra, per contro, secondo i termini di tale articolo, nell'oggetto dell'art. 27 della direttiva 85/384.
51. La collocazione sistematica dell'art. 27 tra le disposizioni finali della direttiva 85/384 non offre alcun criterio per stabilire se sia vietato in generale, tranne nel caso di dubbio fondato, esigere dagli eventuali richiedenti il diploma originale o una copia certificata conforme. Sembra che si tratti di una norma - in una certa misura generale - applicabile a tutti gli altri capitoli. Da ciò non deve però desumersi un'estensione dell'ambito di applicazione al di là del suo tenore letterale.
52. Né il procedimento di adozione né il senso e la finalità della norma contengono indicazioni che ostino a provvedimenti unilaterali degli Stati membri per assicurare l'autenticità del titolo da riconoscere.
53. Se si aggiunge l'obiettivo della direttiva 85/384 di agevolare l'esercizio della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, risulta chiaramente che altri metodi di prova dell'autenticità non devono essere esclusi in via di principio. Se un richiedente dovesse produrre unicamente una copia e per le autorità italiane sussistessero dubbi fondati sul fatto che il richiedente disponga effettivamente di un titolo corrispondente, allora è evidente che non sarebbe necessario rivolgersi alle autorità dello Stato di origine, il che richiederebbe molto tempo. Sarebbe piuttosto auspicabile chiedere innanzi tutto al richiedente di produrre l'originale.
54. Da quanto precede si deve concludere che l'art. 27 della direttiva 85/384 non disciplina in ogni caso il singolo metodo per l'accertamento dei titoli. Tale norma della direttiva non può pertanto opporsi all'art. 4, n. 2, lett. a), del decreto n. 129/92.
55. Tuttavia, l'inammissibilità di tale normativa potrebbe derivare direttamente dalle libertà fondamentali. Si tratta comunque di una discriminazione indiretta, poiché prevalentemente i non italiani aspirano al riconoscimento di titoli di altri Stati membri. Di conseguenza, sussiste quanto meno una potenziale ingerenza nella libera prestazione dei servizi e nella libertà di stabilimento. Si deve pertanto verificare se il requisito della produzione di originali o di copie certificate conformi sia giustificato da interessi generali imperativi.
56. Nella fattispecie l'interesse generale consiste nel ricevere una prova dell'effettiva esistenza dei titoli fatti valere. E' infatti un interesse generale riconosciuto anche dalla direttiva 85/384 che l'attività di architetto venga esercitata solo da quanti possano dimostrare di avere acquisito determinate qualifiche mediante un titolo riconosciuto. Il riconoscimento di titoli falsificati pregiudicherebbe tale interesse generale.
57. Le copie sono solo limitatamente atte a dimostrare l'esistenza di un documento originale, poiché il processo di riproduzione consente rilevanti margini di manipolazione della copia. La produzione dell'originale o di una copia certificata conforme rende decisamente più difficile ingannare le autorità interessate. Un tale requisito è pertanto idoneo a garantire meglio l'autenticità del titolo fatto valere di quanto non lo sia la possibilità di produrre una copia.
58. Risulta inoltre esclusa anche l'ipotesi che l'esistenza di un documento originale possa essere assicurata altrettanto efficacemente con uno strumento meno gravoso della produzione di tale documento o di una copia certificata conforme. Proprio quest'ultima è un'alternativa ragionevole se si teme la perdita dell'originale.
59. Infine, tale requisito appare anche non inadeguato. I costi e le circostanze per la produzione dell'originale o di una copia autenticata sono relativamente poco gravosi. Del resto, è prassi corrente che le autorità degli Stati membri, ma anche uffici della Comunità, richiedano titoli in originale o in copia certificata conforme.
60. Di conseguenza, l'art. 4, n. 2, lett. a), del decreto n. 129/92 non è nemmeno in contrasto con le libertà fondamentali.
61. Tale censura della Commissione è pertanto infondata.
D - Sui requisiti di produrre tutti i documenti in traduzione italiana e di produrre un certificato di cittadinanza
62. L'art. 4, n. 2, lett. a), del decreto n. 129/92 e l'art. 4, n. 1, lett. c), del decreto n. 776/94 prevedono che la domanda di riconoscimento di un titolo sia corredata da un certificato di cittadinanza. L'art. 4, n. 3, del decreto n. 129/92 e l'art. 10 del decreto n. 776/94 prevedono che insieme a tutti i documenti non redatti in lingua italiana sia presentata una traduzione in tale lingua. Dette traduzioni devono essere certificate conformi al testo originale dalle autorità diplomatiche o consolari del Paese in cui i documenti sono stati redatti, oppure da un traduttore ufficiale.
63. La direttiva 85/384 non contiene alcuna disciplina espressa al riguardo.
Argomenti delle parti
1) Sul certificato di cittadinanza
64. La Repubblica italiana sostiene che non sussiste alcun ostacolo in relazione allo stabilimento degli architetti. Il certificato di cittadinanza può essere facilmente e velocemente ottenuto negli Stati membri. Non esiste alcuna restrizione dei diritti previsti dalla direttiva.
65. Inoltre, la prassi amministrativa è nel senso di ritenere sufficienti, in luogo del certificato di cittadinanza, copie di documenti d'identità nazionali validi. Tale riferimento alla prassi amministrativa non costituisce un'ammissione dell'infrazione; rappresenta soltanto un adeguamento ai fatti.
66. La Commissione sostiene che richiedere un certificato di cittadinanza rappresenta una sproporzionata ed ingiustificata violazione della libertà di stabilimento - art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE) - dal momento che il passaporto può essere considerato sufficiente per confermare l'appartenenza ad un altro Stato membro.
67. La prassi amministrativa mostra soltanto il riconoscimento, da parte delle autorità italiane, del carattere sproporzionato di tale obbligo. Esigenze imperative di certezza del diritto richiederebbero, in relazione ai rischi di un comportamento arbitrario della pubblica autorità, un'immediata eliminazione delle norme in contrasto mediante norme di diritto interno a carattere imperativo.
2) Sulla traduzione dei documenti
68. In primo luogo, ad avviso della Repubblica italiana, non è provato che l'obbligo di fornire i documenti rappresenti un ostacolo e che il riconoscimento dei diplomi nella Repubblica italiana sia reso più difficile.
69. Tale obbligo di fornire una traduzione ufficiale autenticata sarebbe appropriato in considerazione del contenuto tecnico dei documenti e delle difficoltà che si potrebbero porre per la corretta comprensione dei testi. Non si tratterebbe qui di presumere un comportamento fraudolento, ma in realtà di tenere conto delle obiettive difficoltà sotto il profilo linguistico. Con l'obbligo della contestuale presentazione delle traduzioni si intenderebbe evitare eventuali lungaggini derivanti dalla necessità di richiedere informazioni precise.
70. La prassi amministrativa italiana, infine, sarebbe nel senso di ridurre la richiesta di traduzioni nella misura in cui i documenti prodotti siano già stati trattati in precedenti procedimenti. Non si tratterebbe di una prassi contra legem, ma di un'applicazione razionale delle norme in vista dello scopo da esse perseguito e dell'obiettivo generale dell'economia procedimentale.
71. La Commissione sostiene che l'obbligo di fornire la documentazione causa costi e ritardi nel procedimento. Al contrario di una semplice traduzione, l'obbligo di allegare una traduzione ufficiale redatta dalle autorità diplomatiche o consolari, oppure da un traduttore ufficiale, rappresenta un obbligo aggiuntivo.
72. Il rischio di lungaggini nel procedimento non sostituisce la necessità che sussista un dubbio fondato.
73. L'obiettivo di accertare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento potrebbe essere raggiunto mediante una traduzione non ufficiale. Un'eccezione sarebbe possibile solo in caso di sospetto di un comportamento fraudolento. Tale possibilità sarebbe già prevista e garantita dagli artt. 17, n. 4, e 18, n. 2, della direttiva 85/384/CEE.
74. L'obbligo sarebbe stato imposto in modo indifferenziato e si estenderebbe a tutti gli architetti, indipendentemente dal fatto che essi siano o meno in possesso di un diploma già riconosciuto dalle autorità italiane.
75. La circostanza che la prassi amministrativa rinunci all'obbligo di fornire una traduzione ufficiale nella misura in cui si fidi dei diversi diplomi e sia in grado di capire la documentazione, non garantirebbe la completa trasposizione della direttiva. L'interessato si informerebbe prima sulla situazione giuridica e valuterebbe l'interesse economico dell'esercizio dell'attività. Tali interessati seguirebbero la normativa e i divieti in vigore.
76. Anche ammesso che la violazione abbia solo un carattere limitato, questo non potrebbe esonerare la Repubblica italiana dal trasporre la direttiva correttamente e completamente, poiché non vi sarebbe una soglia minima per la sussistenza di una violazione.
Il mio punto di vista
77. Nelle conclusioni del ricorso la Commissione si limita espressamente a chiedere che venga dichiarato che la Repubblica italiana ha violato gli artt. 12, 20, 22, 27 e 31 della direttiva 85/384. Non si richiama né ad una libertà fondamentale né al Trattato CE in generale. Tuttavia, nella sua motivazione parte dal presupposto di una violazione della libertà di stabilimento. Pertanto, le conclusioni del ricorso, contrariamente al loro tenore letterale, devono essere intese nel senso di chiedere la dichiarazione di una violazione delle citate norme della direttiva e della libertà di stabilimento.
78. Non è evidente che il requisito di produrre un certificato di cittadinanza e documenti corredati da traduzione ufficiale autenticata sia in contrasto con una norma della direttiva 85/384.
79. Tuttavia, potrebbe sussistere una violazione della libertà di stabilimento. I requisiti italiani rendono più difficile quanto meno il riconoscimento di titoli di architetti che vogliono stabilirsi in Italia. Hanno natura almeno indirettamente discriminatoria, poiché prevalentemente non italiani chiederanno il riconoscimento. Sia l'accertamento della cittadinanza del richiedente, sia la conoscenza del contenuto dei documenti appaiono, certamente, interessi generali legittimi. Tuttavia, né la produzione di un particolare certificato, né quella di traduzioni ufficiali sono necessarie, secondo quanto dichiarato dalla Repubblica italiana, per soddisfare tali interessi. Le stesse autorità italiane di regola si accontentano, in proposito, di copie di documenti personali validi e rinunciano alle traduzioni quando i titoli sono loro noti.
80. In relazione alla presentazione di traduzioni si deve ammettere che il diritto comunitario consente alle amministrazioni nazionali di lavorare, in via di principio, e di comunicare con cittadini dell'Unione solo nelle loro lingue ufficiali. Non si può pertanto esigere che le amministrazioni nazionali accettino documenti in tutte le lingue di altri Stati membri senza traduzione. Tuttavia, la direttiva 85/384 mira ad agevolare l'esercizio della professione di architetto per gli architetti che hanno acquisito la loro formazione in altri Stati membri. Tale scopo esige che le autorità nazionali usino anche le conoscenze esistenti di altre lingue, invece di insistere inflessibilmente su traduzioni ufficiali. La libertà di stabilimento, da interpretarsi alla luce della direttiva 85/384, consente pertanto di esigere la presentazione di traduzioni ufficiali solo quando le autorità interessate non possono prendere conoscenza del documento in altro modo. Se l'incaricato della pratica o altri impiegati dell'ufficio, a cui si possa ricorrere senza dispendio eccessivo, dovessero possedere le conoscenze necessarie per poter leggere il documento in originale o mediante una traduzione non ufficiale, la richiesta di una traduzione ufficiale sarebbe non necessaria e quindi sproporzionata. Pertanto, gli ulteriori requisiti previsti dagli artt. 4, n. 3, del decreto n. 129/92 e 10 del decreto n. 776/94 sono incompatibili con la libertà di stabilimento.
81. Peraltro, si deve constatare che non sussiste una soglia minima per la sussistenza di una violazione. Anche ammesso che le ripercussioni economiche della violazione siano assolutamente modeste, nell'ambito delle violazioni degli adempimenti legislativi degli Stati membri non è applicabile una regola de minimis .
82. Di conseguenza, gli artt. 4, n. 2, lett. c), del decreto n. 129/92, 4, n. 1, lett. c), del decreto n. 776/94, nonché gli artt. 4, n. 3, del decreto n. 129/92 e 10 del decreto n. 776/94 non sono compatibili con l'art. 52 del Trattato CE.
E - Sulla censura relativa al riconoscimento troppo ampio dei diritti acquisiti
83. L'art. 12 della direttiva 85/384 prevede una deroga ai requisiti minimi della formazione di architetto di cui agli artt. 3 e 4 della direttiva stessa. A determinate condizioni gli Stati membri riconoscono il titolo di architetto anche a coloro che non soddisfano detti requisiti, ma avevano ricevuto l'autorizzazione ad usare il titolo di architetto in un altro Stato membro al momento dell'applicazione della direttiva .
84. L'art. 11, n. 1, lett. c) e d), del decreto n. 129/92 riconosce il titolo di architetto a quanti, prima dell'entrata in vigore del decreto, vale a dire fino al 19 febbraio 1992, erano stati autorizzati in un altro Stato membro a far uso di detto titolo.
Argomenti delle parti
85. La Commissione sostiene che il termine ultimo di validità delle attestazioni che possono farsi rientrare nell'ambito dell'art. 12 della direttiva 85/384 coincide con il termine di attuazione della direttiva stessa, quindi il 5 agosto 1987. Questa sarebbe l'ultima data alla quale gli interessati avrebbero potuto ottenere l'autorizzazione all'uso del titolo professionale di architetto e soddisfare le condizioni relative all'esercizio dell'attività.
86. L'art. 11, n. 1, lett. c) e d), del decreto n. 129/92 avrebbe posticipato tale termine sino all'entrata in vigore del decreto all'inizio del 1992, ossia circa cinque anni dopo lo spirare del termine per l'attuazione. L'art. 12 della direttiva costituisce però solo una disposizione transitoria e quindi una deroga alla regola generale, ed è pertanto da interpretarsi restrittivamente. In relazione ad una questione simile concernente il riconoscimento dei dentisti la Corte ha ugualmente affermato un'interpretazione restrittiva . Il carattere «eccessivo» di tale mancata attuazione non lo giustifica.
87. La Commissione osserva inoltre che i potenziali clienti degli architetti possono fare affidamento sul fatto che tali architetti soddisfano i requisiti della direttiva 85/384. A suo avviso, la situazione dei clienti di un architetto ingiustificatamente riconosciuto in relazione al crollo della casa costruita dal predetto non differisce in modo sostanziale da quella dei pazienti in relazione agli errori terapeutici.
88. La Commissione, infine, è dell'opinione che la «liberalità» della Repubblica italiana produce un'ulteriore ingiustizia nei confronti di titolari di diplomi riconosciuti dalla direttiva, poiché sono equiparati ad architetti che non rispondono ai requisiti della direttiva.
89. L'Italia sostiene che l'estensione del termine transitorio deriva dalla ritardata trasposizione della direttiva. Si sarebbe voluto porre agli interessati un termine transitorio che corrispondesse al termine che sarebbe stato fissato con una tempestiva trasposizione della direttiva. Nel fissare la data finale, il legislatore comunitario ha presupposto che il termine di attuazione venisse rispettato e non ha previsto gli effetti giuridici per il caso di mancato recepimento entro una determinata data.
90. La Repubblica italiana considera inoltre che taluni titolari di diritti acquisiti avrebbero potuto beneficiare del riconoscimento speciale previsto dalla direttiva ed altri sarebbero stati assoggettati all'accertamento più rigoroso di cui agli artt. 3 e 4 della direttiva. Il che integrerebbe un'ingiustizia ben più grave di quella che si concreterebbe, ad avviso della Commissione, nell'equiparazione dei titolari di titoli riconosciuti dalla direttiva con i titolari di titoli che non dovrebbero essere riconosciuti.
91. Esisterebbe una differenza rispetto alla sentenza relativa ai dentisti, citata dalla Commissione. Nel settore medico vi sarebbero esigenze di tutela assolute tali da rendere inaccettabile l'estensione generalizzata della categoria dei professionisti abilitati. Se la Commissione si riferisce alla generica necessità che i richiedenti possiedano requisiti di formazione e di esperienza minimi per assicurare un certo standard di prestazione, allora tale ragionamento dovrebbe farsi in relazione a tutti i diritti acquisiti. Con normative quali l'art. 12 della direttiva 85/384 il diritto comunitario consentirebbe, però, di esercitare l'attività professionale ad un gran numero di persone che, ad avviso della Commissione, non sarebbero sufficientemente qualificate.
Il mio punto di vista
92. Le parti litigano qui sull'intervallo temporale cui si deve far riferimento per il riconoscimento degli architetti. Se si parte dal presupposto che il termine previsto per l'attuazione della direttiva - il 5 agosto 1987 - è l'ultima data alla quale un titolo da riconoscere può essere conseguito, allora la normativa italiana porta ad una sostanziale estensione del periodo che fonda il diritto al riconoscimento come architetto a condizioni meno gravose.
93. Secondo la lettera dell'art. 12 della direttiva 85/384 il procedimento di riconoscimento meno gravoso trova applicazione per coloro che prima dell'applicazione della direttiva erano autorizzati ad usare il titolo professionale di architetto. In proposito la presente controversia si differenzia dalla sentenza sulla direttiva relativa ai dentisti . Nella norma della direttiva controversa in quel caso, ossia l'art. 19 della direttiva 78/686/CEE, il termine per il riconoscimento di diritti acquisiti si collegava alla data della pubblicazione della direttiva, e non a quella della sua attuazione.
94. Dal momento che l'Italia intendeva attuare la direttiva con il decreto n. 129/92, appare coerente far coincidere, nel diritto italiano, la fine di detto termine transitorio con la data in cui tale decreto è entrato in vigore. Si deve tuttavia verificare se la data di attuazione menzionata nell'art. 12 della direttiva 85/384 si riferisca effettivamente all'entrata in vigore dell'atto interno di attuazione. In alternativa si dovrebbe pensare all'art. 31, n. 1, della direttiva 85/384, ai sensi del quale la direttiva doveva essere recepita entro due anni.
95. Nella fattispecie prevalgono gli argomenti a favore dell'ultima soluzione. Il riconoscimento di titoli ai sensi della direttiva 85/384 mira fondamentalmente a garantire, a tutela di interessi privati e pubblici, i requisiti minimi per gli architetti enunciati nel capitolo II della direttiva. L'art. 12 della direttiva 85/384 è un'eccezione a detta regola generale. Fa parte del capitolo III della direttiva 85/384, che disciplina l'ultrattività dei diritti acquisiti in forza della tutela dell'affidamento e dello status quo. Per realizzare la tutela dell'affidamento in tal caso si accetta che gli architetti riconosciuti ai sensi di tali disposizioni non soddisfino necessariamente i requisiti di cui al capitolo II della direttiva 85/384. L'affidamento su diritti esistenti non deve però essere tutelato quando gli interessati possono sapere, prima dell'acquisizione della posizione giuridica in questione, che quest'ultima viene svalutata da una modifica legislativa preesistente. Pertanto sarebbe stato davvero coerente se l'art. 12, come l'art. 10 della direttiva 85/384 e l'art. 19 della direttiva 76/686, avesse indicato la data di pubblicazione della direttiva. L'ulteriore estensione della tutela fino alla data dell'attuazione non può, nel dubbio, essere intesa nel senso che tale eccezione alle regole generali per il riconoscimento dei titoli è estesa oltre misura.
96. Inoltre, la certezza del diritto richiede che la fine del termine transitorio sia esattamente determinabile. Ciò è possibile se si prende in considerazione la fine del termine di attuazione ai sensi dell'art. 31, n. 1, della direttiva 85/384. Per contro, non si può prevedere quando uno Stato membro recepirà la direttiva. Ciò può verificarsi prima dello spirare del termine per l'attuazione o - come nel presente caso - anche molto più tardi. La situazione di fatto diviene ancor più complicata quando lo Stato membro recepisce la direttiva in modo incompleto e scorretto. L'attuazione di fatto esclusa soltanto se tutti i requisiti della direttiva sono stati introdotti nel diritto interno, ma solo la Corte può stabilire in ultima conseguenza se questo sia accaduto. Pertanto solo la data di applicazione prevista dalla direttiva è determinata con sufficiente esattezza per essere considerata come data dell'applicazione ai sensi dell'art. 12 della direttiva 85/384. Di conseguenza, il riferimento all'applicazione fatto dall'art. 12 della direttiva 85/384 deve essere interpretato nel senso che esso intende lo spirare del termine di attuazione ai sensi dell'art. 31, n. 1, della direttiva 85/384.
97. Per contro, riveste solo secondaria importanza la questione se la direttiva 85/384 disciplini in modo tassativo il riconoscimento di titoli per la professione di architetto o se, accanto ad essa, sia possibile o auspicabile un esame individuale delle qualifiche conformemente alla giurisprudenza della Corte sulle libertà fondamentali . Dal momento che la normativa italiana oggetto della controversia non prevede un siffatto esame, non deve essere considerata come attuazione di un simile obbligo di diritto primario.
98. Pertanto, l'art. 11, n. 1, lett. c) e d), del decreto n. 129/92 è in contrasto con l'art. 12 della direttiva 85/384.
F - Sul divieto di infrastruttura permanente
99. L'art. 9, n. 1, del decreto n. 129/92 disciplina la prestazione di servizi di architettura quando questi abbiano carattere esclusivamente temporaneo e gli architetti che effettuano la prestazione non hanno stabilito in Italia la loro sede principale o secondaria.
Argomenti delle parti
100. La Commissione sostiene la tesi secondo cui l'art. 9, n. 1, del decreto n. 129/92 vieta all'architetto che effettua prestazioni di servizi in Italia di crearvi un'infrastruttura permanente. Un divieto così generalizzato e indiscriminato non può essere giustificato da alcuna delle disposizioni della direttiva sulla libera prestazione di servizi.
101. Per di più, esso è contrario all'art. 59 del Trattato CE. L'attività di architetto può rendere necessario un soggiorno più o meno lungo. Pertanto, un'infrastruttura nello Stato di accoglienza può risultare assolutamente necessaria. Nella sentenza Gebhard la Corte ha dichiarato che «[i]l carattere temporaneo della prestazione non esclude la possibilità per il prestatore di servizi [...] di dotarsi nello Stato membro ospitante di una determinata infrastruttura [...], se questa infrastruttura è necessaria al compimento della prestazione di cui trattasi» .
102. La Repubblica italiana sostiene che nella direttiva non vi è alcuna norma in forza della quale tale divieto risulti in contrasto con la disciplina del riconoscimento dei diplomi. L'intenzione del legislatore italiano era quella di enfatizzare il carattere temporaneo o provvisorio della prestazione di servizi. Detto carattere provvisorio si manifesta con l'assenza di una struttura organizzata.
103. La Repubblica italiana ritiene che il decreto n. 129/92 non escluda un «appoggio stabile» per l'espletamento di prestazioni di servizi.
104. Non vi sarebbe alcuna possibilità di condannare la Repubblica italiana per una disposizione che qualifica il carattere temporaneo della prestazione di servizi con l'assenza di una sede principale o secondaria di uno studio di architetti. La differenza consisterebbe nel carattere permanente o temporaneo dell'attività che un architetto di un altro Stato membro intende svolgere in Italia.
105. Se l'architetto intende stabilirsi sul territorio italiano per una certa durata, si applicheranno le norme relative alla libertà di stabilimento.
106. Se l'architetto intende esercitare la sua attività solo in forma temporanea, troveranno applicazione le norme più flessibili della libera prestazione dei servizi.
Queste ultime dovranno applicarsi a condizione che - ove l'attività richieda un'infrastruttura stabile - ciò sia possibile nei limiti in cui tale infrastruttura non si trasformi nella sede principale o secondaria di uno studio di architetti.
Il mio punto di vista
107. In relazione a tale censura la Commissione non si richiama alle disposizioni della direttiva 85/384, ma alla libera prestazione dei servizi. Notoriamente, a norma dell'art. 60 del Trattato CE (divenuto art. 50 CE), questa è sussidiaria rispetto alla libertà di stabilimento, «in quanto, in primo luogo, i termini dell'art. 59, primo comma, presuppongono che il prestatore e il destinatario del servizio in questione siano "stabiliti" in due Stati membri differenti e, in secondo luogo, l'art. 60, primo comma, precisa che le disposizioni relative ai servizi trovano applicazione solo se non si applicano quelle relative al diritto di stabilimento» . Pertanto, l'applicazione della libera prestazione dei servizi ad architetti di altri Stati membri che sono attivi in Italia è esclusa quando questi si sono appena stabiliti sul territorio italiano. La Repubblica italiana non è quindi tenuta ad ammettere che vengano prestati servizi nel contesto agevolato della libera prestazione di servizi, se vi è stabilimento.
108. La Commissione indica invece a ragione che, nella sentenza Gebhard, la Corte ha ammesso, anche in relazione alla mera prestazione di servizi necessariamente provvisoria, che il prestatore di servizi si doti di una infrastruttura permanente, ivi compreso un ufficio, se questa è necessaria al compimento della prestazione di cui trattasi. Qualora la normativa italiana vieti una siffatta infrastruttura in relazione al compimento di prestazioni di servizi, ciò potrebbe costituire una violazione della libera prestazione dei servizi.
109. L'art. 9, n. 1, del decreto n. 129/92 prevede, tuttavia, che l'architetto non possa avere in Italia la propria sede principale né una sede secondaria, se vuole rientrare nel contesto normativo della libera prestazione dei servizi. La nozione di «stabilimento» impiegata al riguardo designa, nella versione italiana del Trattato CE, lo stabilimento ai sensi dell'art. 52 del Trattato CE. Ciò depone a favore della tesi secondo cui l'art. 9, n. 1, del decreto n. 129/92 si propone unicamente una delimitazione tra lo stabilimento e la prestazione di servizi ai sensi del Trattato.
110. Non si può escludere che l'interpretazione e l'applicazione di tali norme in Italia rendano più difficile o ostacolino l'attività degli architetti nell'ambito della libera prestazione di servizi, se anche il semplice uso di infrastrutture autorizzate conduce all'applicazione del regime previsto per gli architetti stabiliti sul territorio italiano. Tuttavia, la Commissione avrebbe dovuto dedurre ed eventualmente anche dimostrare una tale applicazione contraria al Trattato di norme del diritto italiano apparentemente conformi al Trattato . La Commissione, però, non ha dedotto alcun elemento per stabilire che si tratti di un caso del genere. Ciò sarebbe stato necessario, tuttavia, in considerazione della formulazione dell'art. 9, n. 1, del decreto n. 129/92, per poter concludere per la sussistenza di una violazione della libera prestazione dei servizi.
111. Tale censura è quindi infondata.
G - Sulla necessità di iscriversi nei registri dell'Ordine degli architetti
112. L'art. 22 della direttiva 85/384 contiene le seguenti disposizioni:
«1. Quando uno stato membro esige dai propri cittadini, per l'accesso o l'esercizio delle attività di cui all'articolo 1, un'autorizzazione o l'iscrizione o l'appartenenza ad una associazione o ad un organismo professionale, detto stato membro, in caso di prestazione di servizi, esonera i cittadini degli altri stati membri da tale obbligo.
Il beneficiario esercita la prestazione di servizi con gli stessi diritti ed obblighi dei cittadini dello stato membro ospite; in particolare egli è soggetto alle disposizioni disciplinari di carattere professionale o amministrativo applicabili in detto Stato membro.
A tale scopo e a complemento della dichiarazione relativa alla prestazione di servizi di cui al paragrafo 2, gli stati membri possono prevedere, al fine di consentire l'applicazione delle disposizioni disciplinari vigenti nel loro territorio, un'iscrizione temporanea con effetto automatico o un'adesione pro forma ad una associazione o ad un organismo professionale o un'iscrizione in un registro, a condizione che tale iscrizione non ritardi e non complichi in alcun modo la prestazione dei servizi e non comporti alcuna spesa supplementare per il prestatore dei servizi.
[...]
2. Lo stato membro ospite può prescrivere che il beneficiario faccia alle autorità competenti una dichiarazione preliminare relativa alla propria prestazione di servizi, qualora l'esecuzione di tale prestazione comporti la realizzazione di un progetto nel suo territorio.
3. In applicazione dei paragrafi 1 e 2, lo stato membro ospite può esigere dal beneficiario uno o più documenti contenenti le seguenti indicazioni:
- la dichiarazione di cui al paragrafo 2;
- un attestato che certifichi che il beneficiario esercita legalmente le attività in questione nello stato membro in cui egli è stabilito;
- un attestato comprovante che il beneficiario è in possesso del o dei diplomi, certificati o altri titoli richiesti per la prestazione di servizi di cui trattasi, rispondenti ai requisiti di cui al capitolo II o elencati nel capitolo III della presente direttiva;
- se necessario, il certificato di cui all'articolo 23, paragrafo 2.
4. Il documento o i documenti previsti al paragrafo 3 non possono recare, alla loro presentazione, una data anteriore di oltre dodici mesi.
5. [...]».
113. L'art. 9, n. 3, del decreto n. 129/92 prevede che, anche in relazione al compimento di prestazioni di servizi, gli architetti debbano iscriversi in registri istituiti e tenuti dai Consigli provinciali e dal Consiglio nazionale degli architetti, il che avviene a spese dell'Ordine professionale.
114. Il procedimento di iscrizione è disciplinato dagli artt. 7 e 8 del decreto n. 776/94. In seguito a richiesta della Corte, è stato illustrato dal governo italiano. A norma di tale procedimento, la prima iscrizione viene effettuata entro un termine di 30 giorni. Alla domanda devono essere allegati attestati comprovanti l'abilitazione all'esercizio della professione di architetto e l'effettivo esercizio legale della professione nello Stato di origine, nonché una dichiarazione relativa alla prestazione da effettuare. Per le successive prestazioni si deve presentare domanda. L'autorizzazione in tal caso consegue automaticamente. Tuttavia, ciascuna iscrizione vale solo nel territorio dell'Ordine professionale di volta in volta considerato. La prestazione di servizi può essere effettuata dopo la decisione dell'Ordine professionale in merito all'iscrizione.
Argomenti delle parti
115. La Commissione sostiene che l'art. 22, n. 1, terzo capoverso, della direttiva 85/384 dispone che gli Stati membri possono prevedere soltanto un'iscrizione temporanea con effetto automatico o un'adesione pro forma ad una associazione o ad un organismo professionale o un'iscrizione in un registro, a condizione che tale iscrizione non ritardi e non complichi in alcun modo la prestazione dei servizi e non comporti alcuna spesa supplementare per il prestatore dei servizi.
116. L'art. 9, n. 3, del decreto n. 129/92, che impone al prestatore dei servizi di iscriversi in un corrispondente registro dell'Ordine provinciale degli architetti tenuto dal Consiglio provinciale e dal Consiglio nazionale degli architetti, eccede le restrizioni compatibili con la direttiva 85/384.
117. La Commissione osserva che il decreto n. 776/94 non ha posto fine alla violazione, come dimostrano gli artt. 7 e 8. L'art. 7 del decreto n. 776/94 prevede, in occasione della prima prestazione di servizi, l'iscrizione presso l'Ordine degli architetti nella cui circoscrizione sarà svolta la prestazione. Presupposto per l'iscrizione è una domanda redatta in lingua italiana.
118. La Commissione ritiene che i requisiti stabiliti dalla Repubblica italiana siano incompatibili con la giurisprudenza della Corte relativa all'art. 59 del Trattato CE e rappresentino una limitazione sproporzionata. Nell'ambito della libera prestazione dei servizi sarebbe inammissibile qualora lo Stato di accoglienza ponga requisiti nella misura in cui l'interesse pubblico con essi perseguito sia già tutelato sufficientemente da norme analoghe nello Stato di origine . La normativa italiana fa astrazione dai requisiti equivalenti che fossero già previsti nello Stato di origine. Essa non tiene conto del fatto che altri Stati membri possono aver emanato norme analoghe a quelle italiane. In tal modo potrebbe sussistere un doppio obbligo nello Stato di origine e in Italia.
119. Inoltre, la normativa è sproporzionata. Quale misura meno restrittiva si potrebbe richiedere che il prestatore di servizi produca attestazioni relative all'iscrizione all'albo professionale nello Stato di origine. Un mezzo restrittivo è previsto anche dall'art. 22, n. 1, della direttiva, ossia un'iscrizione temporanea con effetto automatico o un'adesione pro forma ad una associazione o ad un organismo professionale o ad un registro.
120. Infine, il carattere obbligatorio del requisito che prevede un vero e proprio obbligo di iscrizione e non si accontenta di una dichiarazione di attività non è eliminato dalla circostanza che i relativi oneri siano posti a carico dell'Ordine professionale.
121. La Repubblica italiana sostiene che l'art. 22 della direttiva consente un'iscrizione temporanea con effetto automatico o un'adesione pro forma ad una associazione o ad un organismo professionale o ad un registro.
122. Non vi è alcun pregiudizio, ma solo una misura che prevede necessari controlli in relazione alle attività professionali anche per i cittadini comunitari che esercitano solo occasionalmente o temporaneamente un'attività sul territorio di uno Stato membro.
123. L'iscrizione in un apposito registro tenuto dalle associazioni professionali non rappresenta un ostacolo. Tale iscrizione ha natura di atto vincolato che consegue al possesso di un titolo riconosciuto o alla sussistenza delle altre condizioni previste dall'art. 9, n. 1, lett. a) e b), del decreto n. 129/92. Gli oneri derivanti dall'iscrizione nel registro sono posti dalla norma a carico dell'associazione o dell'organizzazione.
124. L'Italia è dell'avviso che non si tratta di un vero e proprio obbligo di iscrizione, ma soltanto di una dichiarazione preliminare al Consiglio dell'Ordine degli architetti, che comporta un'iscrizione automatica nel previsto registro. L'art. 9, n. 3, del decreto n. 129/92 corrisponde all'art. 22, n. 1, terzo comma, della direttiva. Si tratta di un'iscrizione temporanea, poiché temporanea è per sua natura la prestazione di servizi. E' altresì automatica, poiché l'iscrizione consegue solo alla presentazione della domanda senza ulteriore accertamento.
125. Infine, la Repubblica italiana sostiene che la Commissione confonde artificiosamente l'iscrizione nell'apposito registro di cui all'art. 9 del decreto con l'iscrizione all'albo professionale prevista dall'art. 5 del medesimo decreto. In relazione a tale valutazione l'art. 7 del decreto n. 129/92 prevede un meccanismo di coordinamento con le analoghe iscrizioni negli altri Stati membri. E' la Commissione stessa che ha proposto tale meccanismo.
Il mio punto di vista
126. Dall'art. 22 della direttiva 85/384 risulta che la prestazione di servizi nel settore dell'architettura viene solo comunicata allo Stato ospite. Lo Stato ospite può richiedere determinati documenti insieme alla comunicazione e iscrivere gli architetti in un registro e prevedere una temporanea adesione pro forma ad un'organizzazione professionale. Tali misure non possono ritardare né complicare la prestazione di servizi. Tali norme devono essere intese nel senso che architetti di altri Stati membri, subito dopo il riconoscimento dei loro titoli nello Stato ospite, possono effettuare prestazioni di servizi e devono al massimo annunciarle preventivamente. Ne consegue, a contrario, che il compimento di una prestazione di servizi non può essere assoggettato ad alcuna autorizzazione preventiva obbligatoria. Anche autorizzazioni che vengano rilasciate automaticamente ed entro limiti temporali ristretti sono inammissibili in forza di tale articolo.
127. La Repubblica italiana ammette che quanto meno la prima prestazione di servizi viene ritardata dal procedimento di iscrizione. Conformemente all'art. 8, n. 4, del decreto n. 776/94 l'architetto interessato deve infatti attendere, dopo la comunicazione della prestazione e la proposizione della domanda, fino a che il Consiglio dell'Ordine abbia deciso in merito all'iscrizione. Il che può durare sino a 30 giorni. Soltanto le prestazioni di servizi successive sembrano essere consentite automaticamente con la dichiarazione dell'intenzione. Se l'architetto vuole esercitare l'attività nella circoscrizione di un altro Consiglio dell'Ordine, tale ritardo si ripete .
128. Un tale ritardo ha particolare rilevanza, poiché incide sull'accesso al mercato degli architetti di altri Stati membri rispetto al mercato italiano. Di regola proprio l'acquisizione delle prime commesse, prima che ci si sia creati una reputazione in loco, è accompagnata da difficoltà. Se si aggiungono anche lungaggini amministrative prima che l'architetto possa cominciare la sua attività, proprio tale onere può comportare che il cliente preferisca un architetto dello Stato ospite, che può cominciare immediatamente .
129. Pertanto, il procedimento di iscrizione nel registro dell'Ordine professionale ai sensi dell'art. 9, n. 3, del decreto n. 129/92 e degli artt. 7 e 8 del decreto n. 776/94 sono incompatibili con l'art. 22 della direttiva 85/384 in quanto il compimento della prima prestazione di servizi di un architetto in una determinata circoscrizione dell'ordine viene ritardato oltre il momento della dichiarazione.
H - Sulla censura relativa al mancato riconoscimento tempestivo dei titoli
130. Ai sensi dell'art. 20, n. 1, della direttiva 85/384 la procedura di ammissione di un architetto di un altro Stato membro deve essere conclusa al più presto e comunque entro tre mesi dalla presentazione del fascicolo completo dell'interessato.
131. L'art. 4, n. 6, del decreto n. 129/92 prevede, prima del riconoscimento, la richiesta dei pareri del Consiglio universitario nazionale e del Consiglio nazionale dell'Ordine degli architetti, che devono essere resi entro trenta giorni. Ai sensi dell'art. 4, n. 7, del decreto n. 129/92 complessivamente il procedimento deve concludersi con un riconoscimento o un rigetto della domanda entro tre mesi dalla presentazione della domanda corredata dei documenti completi. Richieste rivolte alle autorità dello Stato di origine sospendono il termine fino a quattro mesi. Ai sensi dell'art. 4, n. 8, del decreto n. 129/92, la decisione che conclude il procedimento viene adottata dal Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica di concerto con i Ministri degli Affari esteri e della Giustizia.
Argomenti delle parti
132. La Commissione sostiene che nella procedura quale deve essere applicata a norma dall'art. 4, nn. 6-8, del decreto n. 129/92, il termine di tre mesi non può essere rispettato. Sussisterebbe quindi una violazione dell'art. 20, n. 1, della direttiva. Essa cita l'esempio di un architetto austriaco che attende dal 17 marzo 1994 una decisione da parte delle autorità italiane in merito alla sua domanda. La Commissione ha ricevuto diverse denunce nello stesso senso. E' irrilevante se si tratti al riguardo di casi singoli, poiché ogni violazione del diritto comunitario può essere perseguita.
133. La Repubblica italiana richiama il fatto che in dottrina si ritiene che una violazione isolata e di breve durata del diritto comunitario non consente una condanna in un procedimento per inadempimento.
134. Essa afferma che la maggior parte dei casi sono trattati entro il termine. Il superamento del termine in altri casi sarebbe giustificato dalle eccezioni previste nella direttiva. Eventuali mancate osservanze dei termini non sarebbero da imputare allo Stato italiano, ma alla negligenza dei soggetti che chiedono il riconoscimento. Ciò vale in particolare nel singolo caso presentato dalla Commissione.
Il mio punto di vista
135. La censura in esame non si fonda su norme concrete del diritto italiano, dalle quali debba risultare un superamento del termine di cui all'art. 20 n. 1, della direttiva 85/384, espressamente riprodotto nell'art. 4, n. 7, del decreto n. 129/92. La Commissione fa piuttosto riferimento in astratto alle già censurate carenze del procedimento di riconoscimento e a casi singoli, tra cui, però, ne cita espressamente solo uno. Dalle altre censure di tale procedimento non risulta però imperativamente che il termine di tre mesi non sia da rispettare.
136. Nella misura in cui la Commissione censura la violazione della direttiva 85/384 in singoli casi, resta da vedere se siffatti casi singoli fossero idonei a fondare una dichiarazione di inadempimento. La Commissione si è prevalentemente limitata a menzionare il nome e lo Stato di origine di un richiedente, nonché la data di presentazione della domanda. A tale argomento la Repubblica italiana ha opposto l'affermazione, non contraddetta, che tale richiedente non ha presentato in modo completo i documenti necessari. Tuttavia, con la presentazione di una domanda incompleta, ai sensi dell'art. 20 n. 1, della direttiva 85/384 il termine per il riconoscimento non comincia a decorrere. Di conseguenza dalle attuali indicazioni non può concludersi che le autorità italiane in questo caso abbiano violato l'art. 20, n. 1, della direttiva 85/384.
137. Di conseguenza, anche tale censura deve essere respinta.
V - Spese
138. La ripartizione delle spese risulta dall'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura. E' vero che tre motivi della Commissione non sono stati accolti ed altri lo sono stati solo parzialmente, tuttavia le accertate violazioni della Repubblica italiana contro la direttiva 85/384 sono di gran lunga prevalenti. In pratica tali carenze risultano di tale gravità da mettere in discussione il conseguimento, in Italia, della finalità della direttiva 85/384. Pertanto le spese complessive del procedimento devono essere poste a carico della Repubblica italiana.
VI - Conclusione
139. Si propone pertanto di decidere come segue:
«1) La Repubblica italiana
- omettendo di adottare tutte le misure necessarie per attuare gli artt. 4, n. 1, secondo capoverso, 4, n. 2, 11 e 14 della direttiva 85/384/CE,
- omettendo di adottare tutte le misure necessarie per disciplinare il riconoscimento automatico di diplomi, certificati ed altri titoli ai sensi degli artt. 2, 3, 7, 8 e 9 della direttiva 85/384,
- emanando l'art. 11, n. 1, lett. c) e d), del decreto n. 129/92 che, in contrasto con l'art. 12 della direttiva 85/384, prevede la validità di determinati titoli acquisiti dopo il 5 agosto 1987, e
- imponendo agli architetti di altri Stati membri, che vogliono effettuare prestazioni di servizi, l'obbligo di iscrizione presso il Consiglio provinciale territorialmente competente dell'Ordine degli architetti (art. 9, n. 3, del decreto n. 129/92 e artt. 7 e 8 del decreto n. 776/94), nella misura in cui tale obbligo, in contrasto con l'art. 22 della direttiva 85/384, ritarda il compimento della prima prestazione di un architetto in una determinata circoscrizione dell'ordine oltre il momento della sua dichiarazione,
ha violato gli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 31 della direttiva del Consiglio 10 giugno 1985, 85/384/CEE, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli del settore dell'architettura e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi nella versione modificata, nonché in forza degli artt. 5 e 189 del Trattato CE (divenuti artt. 10 e 249 CE).
2) La Repubblica italiana
- emanando l'art. 4, n. 2, lett. c), del decreto n. 129/92 e l'art. 4, n. 1, lett. c), del decreto n. 776/94, che richiedono in modo generalizzato un certificato di cittadinanza, e
- emanando l'art. 4, n. 3, del decreto n. 129/92 e l'art. 10 del decreto n. 776/94, che impongono sistematicamente la traduzione ufficiale dei documenti,
ha violato l'art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE).
3) Per il resto il ricorso è respinto.
4) La Repubblica italiana sopporta le spese del procedimento».