Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 16. april 2026 (1)
Forenede sager C-161/25 og C-162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
mod
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C-161/25)
og
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C-162/25)
procesdeltager:
Rete Ferroviaria Italiana SpA
(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien))
» Præjudiciel forelæggelse – transport – det fælles europæiske jernbaneområde – direktiv 2012/34/EU – artikel 35 – præstationsordning – rækkevidde – international godstransport – forstyrrelser, der kan tilskrives jernbanevirksomhederne – grænserelaterede sanktioner – national sanktionsordning, som er supplerende og særskilt i forhold til den almindelige ordning, der finder anvendelse på hele nettet – kumulation af flere sanktionsordninger – koordinering af disse forskellige ordninger – betingelser – medlemsstaternes skønsmargen «
I.      Indledning
1.        De foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse, som er indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), vedrører fortolkningen af artikel 97 TEUF og artikel 35 i direktiv 2012/34/EU (2).
2.        Disse anmodninger er indgivet i forbindelse med to tvister mellem på den ene side Autorità di regolazione dei trasporti (transporttilsynsmyndigheden, Italien) (herefter »transporttilsynsmyndigheden«) og Rete Ferroviaria Italiana SpA (herefter »RFI«) og på den anden side en række jernbanevirksomheder, der udøver deres aktiviteter på det italienske marked (3), vedrørende transporttilsynsmyndighedens afgørelse om godkendelse af de »anvisninger og regler vedrørende »netvejledningen for 2024««, som er vedtaget af den nationale infrastrukturforvalter, dvs. RFI, og som omfatter en sanktionsordning, der har til formål at sanktionere jernbanevirksomheder for overskridelse af opholdstider ved stationer med tilknytning til udenlandske net (herefter »de grænserelaterede sanktioner«).
3.        På Domstolens anmodning er dette forslag til afgørelse afgrænset til bedømmelsen af de fem første præjudicielle spørgsmål i disse to sager, som er affattet næsten identisk. Med disse spørgsmål ønskes det nærmere bestemt oplyst, om artikel 35 i direktiv 2012/34, som endnu ikke er blevet fortolket af Domstolen, giver medlemsstaterne mulighed for – parallelt med den præstationsordning, som er fastsat i denne artikel – at indføre særlige sanktionsordninger, som er knyttet til forstyrrelser på jernbanenettet, og i så fald om og i hvilket omfang disse forskellige ordninger kan kumuleres og skal koordineres.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
4.        I anden og tredje betragtning til direktiv 2012/34 anføres følgende:
»(2)      En større integration af Unionens transportsektor er et vigtigt led i gennemførelsen af det indre marked, og jernbanerne udgør en væsentlig del af Unionens transportsektor og bestræbelserne på at opnå bæredygtig mobilitet.
(3)      Det er vigtigt, at jernbanerne gøres mere effektive, så de kan integreres i et konkurrencemarked, idet der dog tages hensyn til deres særlige karakter.«
5.        Det nævnte direktivs artikel 35 med overskriften »Præstationsordning« fastsætter følgende i stk. 1 og 2:
»1.      Infrastrukturafgiftsordninger skal tilskynde jernbanevirksomheder og infrastrukturforvalteren til at minimere forstyrrelser på jernbanenettet og forbedre nettets ydeevne gennem en præstationsordning. En sådan ordning kan omfatte sanktioner for aktiviteter, der medfører forstyrrelser af nettets drift, kompensation til virksomheder, der lider tab som følge af forstyrrelser, og bonusser som belønning for præstationer, der er bedre end det aftalte.
2.      Grundprincipperne for præstationsordningen, som er angivet i bilag VI, punkt 2, finder anvendelse på hele nettet.«
6.        Dette direktivs artikel 56 med overskriften »Tilsynsorganets funktioner« opregner tilsynsorganets funktioner. I henhold til denne bestemmelses stk. 1 har en ansøger ret til at indgive klage til dette organ, hvis han mener at være blevet uretfærdigt behandlet, udsat for forskelsbehandling eller på anden måde krænket, især for at anfægte visse afgørelser truffet af infrastrukturforvalteren, herunder afgørelser om netvejledningen og heri anførte kriterier. I henhold til denne artikels stk. 2 kontrollerer dette organ især, om netvejledningen indeholder diskriminerende bestemmelser.
7.        Punkt 2 i bilag VI til samme direktiv med overskriften »Krav vedrørende omkostninger og afgifter i forbindelse med jernbaneinfrastruktur« har følgende ordlyd:
»Præstationsordningen, jf. artikel 35, baseres på følgende grundlæggende principper:
a)      For at opnå et aftalt præstationsniveau og undgå at bringe en tjenestes økonomiske levedygtighed i fare aftaler infrastrukturforvalteren med ansøgerne de vigtigste parametre for præstationsordningen, navnlig værdien af forsinkelser, tærsklerne for skyldige betalinger under præstationsordningen vedrørende både individuelle togkørsler og alle en jernbanevirksomheds togkørsler i en given periode.
b)      Infrastrukturforvalteren meddeler mindst fem dage før togkørslen jernbanevirksomhederne den køreplan, ud fra hvilken forsinkelser vil blive beregnet. Infrastrukturforvalteren kan benytte en kortere meddelelsesfrist i tilfælde af force majeure eller sene ændringer af køreplanen.
c)      Alle forsinkelser skal tilskrives en af følgende kategorier og underkategorier af forsinkelser:
[…]«
B.      Italiensk ret
1.      Lovdekret nr. 201/2011
8.        Artikel 37 i decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (lovdekret nr. 201 om hasteforanstaltninger til vækst, rimelighed og rationalisering af de offentlige finanser) af 6. december 2011 (4), ændret til lov, med ændringer, ved lov nr. 214 af 22. december 2011 (5), med overskriften »Liberalisering af transportsektoren« fastsætter følgende:
»1.      Som et led i tilsyn af almennyttige tjenester i henhold til lov nr. 481 af 14. november 1995 oprettes transporttilsynsmyndigheden, […] der udfører sine aktiviteter fuldt ud selvstændigt og er helt uafhængig hvad angår beslutninger og vurderinger. […] Myndigheden har kompetence i sektoren for transporter og adgang til de respektive infrastrukturer og til accessoriske tjenesteydelser i overensstemmelse med EU-retten og under iagttagelse af subsidiaritetsprincippet og af regionernes og de lokale myndigheders beføjelser som omhandlet i afsnit V i forfatningens anden del. […]
2.      Myndigheden har kompetence i sektoren for transporter og adgang til de respektive infrastrukturer og sørger navnlig for at
a)      sikre – efter metoder, der fremmer konkurrencen – forvaltningernes produktionseffektivitet, begrænsningen af omkostninger for brugere, virksomheder og forbrugere samt retfærdige og ikkediskriminerende vilkår for adgangen til jernbane-, havne- og lufthavnsinfrastrukturer og til motorvejsnet, […]
b)      definere – hvis det anses for nødvendigt med udgangspunkt i de reelle konkurrencemæssige betingelser på de enkelte markeder for de nationale og lokale transportydelser – de kriterier, hvorefter de kompetente enheder fastsætter tariffer, gebyrer og vej- og baneafgifter, under hensyntagen til behovet for at sikre den økonomiske ligevægt i de af tilsyn omfattede virksomheder, forvaltningernes produktionseffektivitet og begrænsningen af omkostninger for brugere, virksomheder og forbrugere
[…]
i)      udføre – hvad særligt angår adgangen til jernbaneinfrastrukturen – alle de af det i artikel 37 i lovdekret nr. 188 af 8. juli 2003 omhandlede tilsynsorgans opgaver, og navnlig at definere de kriterier, hvorefter infrastrukturforvalteren fastsætter vej- og baneafgifter, at definere kriterierne for tildeling af kanaler og kapacitet samt at føre tilsyn med, at infrastrukturforvalteren anvender disse kriterier korrekt.
[…]«
2.      Lovdekret nr. 112/2015
9.        Artikel 13 i decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) (lovdekret nr. 112 om gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21.11.2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (omarbejdning)) af 15. juli 2015 (6) med overskriften »Betingelser for adgang til ydelserne« fastsætter følgende i stk. 1:
»Infrastrukturforvalteren sikrer, at følgende tjenesteydelser, som er omfattet af minimumsadgangsydelserne, præsteres over for alle jernbanevirksomheder, der er blevet tildelt kanaler, på retfærdige og ikkediskriminerende vilkår og uden opkrævning af ekstra omkostninger ud over afgiften for adgang og brug af infrastrukturen:
a)      behandling af ansøgninger om jernbaneinfrastrukturkapacitet med henblik på indgåelse af aftaler om brug af infrastrukturen
b)      ret til at benytte den kapacitet, der tildeles
c)      brug af jernbaneinfrastrukturen, herunder sporskifter og skiftestationer
d)      kontrol og regulering af togtrafikken, signalgivning og togekspedition samt fremsendelse af enhver form for oplysninger om togbevægelser
e)      brug af elforsyningsudstyr til levering af strøm til elektrisk kørsel, hvor dette forefindes
f)      alle andre oplysninger, der er nødvendige for at iværksætte eller drive den tjeneste, hvortil der er tildelt infrastrukturkapacitet.
[…]«
10.      Dette lovdekrets artikel 21 med overskriften »Ordning vedrørende overvågning af jernbanetransportens præstationer« fastsætter følgende:
»1.      Med henblik på at minimere dysfunktioner som følge af eventuelle forstyrrelser i togtrafikken vedtager infrastrukturforvalteren, uden ekstra omkostninger for statsbudgettet, en passende ordning vedrørende kontrol af jernbanetransportens præstationer, som kan omfatte på den ene side sanktioner over for brugere af nettet, der forårsager sådanne forstyrrelser, og på den anden side kompensation til brugere af nettet, som lider tab som følge af forstyrrelser, og forskellige former for bonus til brugere af nettet, hvis præstationer er bedre end de, som er fastsat i de respektive aftaler om adgang til infrastrukturen.
2.      Grundprincipperne for ordningen vedrørende kontrol af præstationer, som er angivet i punkt 2 i bilag VI
til [direktiv 2012/34], finder anvendelse på hele det net, der forvaltes af infrastrukturforvalteren.«
11.      Dette lovdekrets artikel 37, stk. 1, med overskriften »Tilsynsorgan« fastsætter følgende:
»Tilsynsorganet er transporttilsynsmyndigheden, der udøver sin kompetence i sektoren for jernbanetransporter og adgang til de respektive infrastrukturer i henhold til artikel 37 i lovdekret nr. 201 af 6. december 2011, ændret til lov, med ændringer, ved lov nr. 214 af 22. december 2011, artikel 37 i lovdekret nr. 1 af 24. januar 2021, ændret til lov, med ændringer, ved lov nr. 27 af 24. marts 2012, [direktiv 2012/34] og dette dekret. Organet udfører sine aktiviteter fuldt ud selvstændigt og er helt uafhængigt hvad angår beslutninger og vurderinger. […]«
III. Tvisterne i hovedsagerne, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
12.      Ved en afgørelse truffet i 2022 godkendte transporttilsynsmyndigheden »anvisningerne og reglerne vedrørende »netvejledningen for 2024««, som var vedtaget af den nationale infrastrukturforvalter, dvs. RFI. Ved denne afgørelse bestemte transporttilsynsmyndigheden, at visse af disse anvisninger og regler skulle indføres i prospetto informativo della rete (netvejledningen) (herefter »PIR«) for 2024, mens de øvrige skulle indføres i PIR 2023.
13.      Anvisningerne og reglerne vedrørende PIR 2023 og PIR 2024 omfattede bl.a. grænserelaterede sanktioner, dvs. sanktioner over for jernbanevirksomheder i tilfælde af overskridelse af opholdstider ved grænsestationer. Disse grænserelaterede sanktioner tilføjes således til dem, der allerede er fastsat inden for rammerne af præstationsordningen på grundlag af artikel 35 i direktiv 2012/34, som er gennemført i italiensk ret ved artikel 21 i lovdekret nr. 112/2015, der fastlægger en generel ramme baseret på pålæggelse af sanktioner i tilfælde af forsinkelser, som kan tilskrives jernbanevirksomhederne eller infrastrukturforvalteren.
14.      De sagsøgende jernbanevirksomheder anlagde et søgsmål ved Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstol i Piemonte, Italien) med påstand om annullation af transporttilsynsmyndighedens afgørelse og PIR 2023 og gjorde bl.a. gældende, at der ved disse forvaltningsakter blev indført en anden sanktionsordning end den, der er fastsat i artikel 35 i og bilag VI til direktiv 2012/34.
15.      Ved en dom afsagt i 2023 fastslog den nævnte ret, at transporttilsynsmyndigheden havde kompetence til at indføre sanktioner ved grænsen på grundlag af artikel 35 i direktiv 2012/34 og artikel 21 i lovdekret nr. 112/2015. Den anførte dog, at selv om sameksistensen mellem disse sanktioner og dem, der følger af præstationsordningen, ikke i sig selv er i strid med den gældende lovgivning, burde transporttilsynsmyndigheden have bestemt, at de også skulle finde anvendelse på infrastrukturforvalteren, og knyttet passende kompensationsmekanismer til dem. Endvidere påpegede den nævnte ret den manglende koordinering mellem de to tilskyndelsesordninger og en manglende teknisk evaluering af det mulige samspil mellem dem, som medførte, at transporttilsynsmyndighedens afgørelse var utilstrækkeligt begrundet med hensyn til de konkrete gennemførelsesregler. Den hjemviste derfor sagen til transporttilsynsmyndigheden med henblik på, at denne, hvor det var relevant, udøvede sin kompetence på ny.
16.      Transporttilsynsmyndigheden og RFI har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), den forelæggende ret. De sagsøgende jernbanevirksomheder har iværksat en kontraappel, hvorved de har bestridt den konklusion, der blev draget af Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstol i Piemonte), ifølge hvilken transporttilsynsmyndigheden faktisk havde beføjelse til at vedtage de grænserelaterede sanktioner på grundlag af artikel 35 i direktiv 2012/34.
17.      På denne baggrund ønsker Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) afklaret, om en ordning såsom den, der er indført ved artikel 21 i lovdekret nr. 112/2015, som ikke udelukker indførelsen af en sanktionsordning, der er supplerende og særskilt i forhold til den almindelige ordning, der er fastsat ved PIR, er forenelig med artikel 35 i direktiv 2012/34.
18.      Den forelæggende ret er navnlig i tvivl om, hvorvidt dette direktivs artikel 35, som fastsætter sanktioner for aktiviteter, der medfører forstyrrelser af nettets drift, kompensation til virksomheder, der lider tab som følge af forstyrrelser, og bonusser som belønning for præstationer, der er bedre end det aftalte, kan fortolkes således, at der kan indføres sådanne sanktioner, som er fastsat ved regler, der er supplerende og særskilte i forhold til den almindelige ordning, der er fastlagt ved PIR, hvilket indebærer en kumulation af sanktioner for den samme omstændighed (dvs. en forsinkelse ved en grænsestation) og i praksis udvider denne ordnings bestemmelser til at omfatte fejl, der begås ved grænsestationerne.
19.      I denne henseende lægger den nævnte ret til grund, at en integreret og koordineret ordning, der omfatter to typer sanktioner, ikke kan tillades uden en klar fastlæggelse af dens karakter og grad af selvstændighed i forhold til EU-retten. Ifølge den forelæggende ret skal det navnlig, under hensyntagen til retssikkerhedsprincippet, afklares, om EU-retten giver mulighed for en sådan kumulation af sanktionsordninger, eller – såfremt der kræves en koordinering – i hvilket omfang disse to ordninger sikrer overholdelsen af de principper, som er en iboende del af retten til adgang til tjenesterne, også for så vidt angår sanktioner, der anvendes på grænsestationer.
20.      Såfremt artikel 35 i direktiv 2012/34 tillader en kumulation af flere sanktionsordninger, således at en jernbanevirksomhed for den samme omstændighed, såsom en forsinkelse ved en grænsestation, både kan pålægges en sanktion ifølge den almindelige ordning, som finder anvendelse på hele nettet, og en specifik sanktion relateret til en grænsestation, vil det være nødvendigt at præcisere betingelserne for en sådan kumulation, nemlig dels om denne bestemmelse pålægger den kompetente nationale myndighed, i det foreliggende tilfælde transporttilsynsmyndigheden, at overholde princippet om den indførte mekanismes neutralitet, bl.a. ved at fastsætte bonusser til de jernbanevirksomheder, som udviser en ansvarlig adfærd, kompensation til skadelidte virksomheder, og at sanktioner også pålægges infrastrukturforvalteren, hvis denne er ansvarlig for forsinkelsen, og dels om og i hvilket omfang det nævnte direktivs artikel 35 pålægger den kompetente nationale myndighed at koordinere den almindelige sanktionsordning ifølge præstationsordningen og den specifikke ordning med grænserelaterede sanktioner, således at de to mekanismer på koordineret vis forfølger formålet om nettets effektivitet uden at medføre en uforholdsmæssig byrde for de jernbanevirksomheder, der pålægges de grænserelaterede sanktioner.
21.      På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og, i sag C-161/25, at forelægge Domstolen seks præjudicielle spørgsmål, hvoraf de følgende fem er genstanden for dette afgrænsede forslag til afgørelse:
»1)      Er det tilladt at indføre en sanktionsordning ud over den, som udtrykkeligt er fastsat i artikel 35 i direktiv [2012/34]?
2)      Tillader artikel 35 [i direktiv 2012/34] kumulation af flere sanktionsordninger, dvs. at en jernbanevirksomhed for den samme omstændighed – forsinkelse ved en grænsestation – kan pålægges både sanktionen ifølge den almindelige ordning, som finder anvendelse på hele nettet, og en specifik sanktion relateret til grænsestationen?
3)      Hvis det foregående spørgsmål besvares bekræftende, kræver artikel 35 [i direktiv 2012/34] da, at [transporttilsynsmyndigheden] i tilfælde af indførelse eller »godkendelse« af en ordning med grænserelaterede sanktioner over for jernbanevirksomheder, der beskæftiger sig med godstransport, altid har pligt til at håndhæve reglerne i denne bestemmelse og herved at sikre foranstaltningens neutralitet, således at i) der ydes bonusser til jernbanevirksomheder, som udviser en ansvarlig adfærd, ii) der ydes kompensation til skadelidte virksomheder, og iii) sanktioner også pålægges forvalteren, hvis denne er ansvarlig for forsinkelsen, hvis det antages, at neutralitet altid indebærer, at de enkelte sanktioner skal være af bilateral karakter?
4)      Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, pålægger artikel 35 [i direktiv 2012/34] da [transporttilsynsmyndigheden] at koordinere sanktionsordningen ifølge »præstationsordningen« og ordningen med grænserelaterede sanktioner, således at de to ordninger på koordineret vis forfølger formålet om nettets effektivitet, uden at være uforholdsmæssigt byrdefulde for jernbanevirksomheder, der rammes af de grænserelaterede sanktioner, og hvordan skal denne koordinering i givet fald foretages?
5)      Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, kræver artikel 35 [i direktiv 2012/34] da, at de i de to sanktionsordninger fastsatte lofter koordineres, og deres økonomiske virkning på jernbanevirksomheder vurderes, således at effektivitetsprincippet afvejes mod proportionalitetsprincippet og rimelighedsprincippet, og jernbanetransportydelsernes rentabilitet ikke bringes i fare?«
22.      I sag C-162/25 har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ligeledes besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen de samme præjudicielle spørgsmål som dem, der er forelagt i sag C-161/25, med undtagelse af det tredje spørgsmål, hvis
sidste del har følgende ordlyd:
»Hvis det [andet] spørgsmål besvares bekræftende, kræver artikel 35 [i direktiv 2012/34] da, at [transporttilsynsmyndigheden] i tilfælde af indførelse eller »godkendelse« af en ordning med grænserelaterede sanktioner over for jernbanevirksomheder, der beskæftiger sig med godstransport, altid har pligt til at håndhæve reglerne i denne bestemmelse og herved at sikre foranstaltningens neutralitet, således at i) der ydes bonusser til jernbanevirksomheder, som udviser en ansvarlig adfærd, ii) der ydes kompensation til skadelidte virksomheder, og iii) sanktioner også pålægges forvalteren, hvis denne er ansvarlig for forsinkelsen, ud fra den antagelse, at foranstaltningens neutralitet indebærer, at de enkelte sanktioner skal være af bilateral karakter?«
23.      Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 1. april 2025 er sag C-161/25 og C-162/25 blevet forenet med henblik på den skriftlige og den mundtlige forhandling samt dommen.
24.      Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, RFI, den italienske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
IV.    Bedømmelse
A.      Indledende bemærkninger
25.      Denne præjudicielle forelæggelse vedrører i det væsentlige spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning, som ikke udelukker indførelsen af en sanktionsordning, der er supplerende og særskilt i forhold til den almindelige ordning, der er fastsat ved den i denne artikel omhandlede præstationsordning, er forenelig med artikel 35 i direktiv 2012/34. Fortolkningen af denne artikel er omdrejningspunktet for de fem præjudicielle spørgsmål fra den forelæggende ret, som er genstanden for dette afgrænsede forslag til afgørelse.
26.      Jeg påpeger indledningsvis, at artikel 35 i direktiv 2012/34 fastsætter indførelsen af en præstationsordning, som har til formål at optimere brugen af jernbaneinfrastrukturen ved at tilskynde jernbanevirksomhederne og infrastrukturforvalteren til at anvende mere effektive forvaltningsmetoder. Med henblik herpå giver denne bestemmelse medlemsstaterne mulighed for at træffe en række foranstaltninger, som tager sigte på at nå dette mål, bl.a. sanktioner for aktiviteter, der medfører forstyrrelser af nettets drift, kompensation til virksomheder, der lider tab som følge af forstyrrelser, og bonusser som belønning for præstationer, der er bedre end det aftalte. De præstationsordninger, som medlemsstaterne indfører, skal desuden overholde de grundprincipper, der er angivet i punkt 2 i bilag VI til dette direktiv.
27.      Det følger i øvrigt af Domstolens praksis vedrørende artikel 11 i direktiv 2001/14/EF (7), som er blevet erstattet af artikel 35 i direktiv 2012/34, at medlemsstaterne ganske vist i deres infrastrukturafgiftsordninger skal inkludere en præstationsordning, som skal tilsigte at tilskynde jernbanevirksomheder og infrastrukturforvalteren til at forbedre nettets ydeevne, men at det står de sidstnævnte frit at vælge de konkrete foranstaltninger, som skal være en del af nævnte ordning, forudsat at disse udgør en sammenhængende og gennemskuelig helhed, der kan kvalificeres som »præstationsordning« (8).
28.      Som det fremgår af ovenstående betragtninger, er medlemsstaterne dermed ganske vist i henhold til artikel 35 i direktiv 2012/34 forpligtet til på nationalt plan at indføre en præstationsordning, men denne artikel indrømmer dem en skønsmargen med hensyn til dens konkrete udformning, idet der ikke anføres nogen præciseringer angående formen af eller de nærmere regler for denne præstationsordning (9).
29.      Som en instrument til minimumsharmonisering fastlægger den nævnte artikel nemlig ikke en bestemt sanktionsordning, men anerkender blot medlemsstaterne beføjelsen til at fastsætte en helhed af foranstaltninger, herunder sanktioner, med henblik på at nå de mål, der forfølges med direktiv 2012/34. Med andre ord pålægges de ved denne artikel en resultatforpligtelse i den forstand, at de skal sørge for, at den indførte præstationsordning gør det muligt at nedbringe forstyrrelserne til et minimum og forbedre jernbanenettets præstationer.
30.      De præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 35 i direktiv 2012/34, som den forelæggende ret har stillet i den foreliggende sag, skal undersøges i lyset af ovenstående betragtninger.
B.      Det første præjudicielle spørgsmål
1.      Formaliteten
31.      Før bedømmelsen af det første præjudicielle spørgsmål skal der tages stilling til den formalitetsindsigelse, som den italienske regering har fremsat. Den nævnte regering har bl.a. gjort gældende, at dette spørgsmål, således som det er formuleret, ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den forelæggende ret dels ikke har præciseret karakteren af tvivlen hvad angår anvendelsen af artikel 35 i direktiv 2012/34 i hovedsagerne, og det dels er uklart, om den fortolkning, som den nævnte ret har foreslået i forelæggelsesafgørelserne, kan være i strid med en national bestemmelse.
32.      I denne henseende minder jeg om, at det følger af Domstolens faste praksis, at der gælder en formodning for, at de forelagte spørgsmål, for så vidt som de vedrører fortolkningen af EU-retten, er relevante, og at Domstolen principielt er forpligtet til at træffe afgørelse. Domstolen kan alene afvise at træffe afgørelse vedrørende en anmodning om præjudiciel afgørelse forelagt af en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagerne
eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de stillede spørgsmål (10).
33.      Dette synes dog ikke at være tilfældet i hovedsagerne, eftersom det første præjudicielle spørgsmål vedrører fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse, hvis relevans for tvisterne
i hovedsagerne
fremgår tilstrækkelig klart af forelæggelsesafgørelserne. Det følger nemlig af denne afgørelse, at den fortolkning af artikel 35 i direktiv 2012/34, som den forelæggende ret har anmodet om, er nødvendig for at fastslå, om den italienske ordning, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, og som ikke udelukker muligheden for at indføre en specifik sanktionsordning for grænsestationer, der er supplerende og særskilt i forhold til den, der er indført ved den på italiensk område gældende præstationsordning, er i strid med denne EU-retlige bestemmelse.
34.      Det følger heraf, at den italienske regerings argumenter for, at dette spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, ikke kan tiltrædes, og at det første præjudicielle spørgsmål derfor kan antages til realitetsbehandling.
2.      Realiteten
35.      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 35 i direktiv 2012/34 skal fortolkes således, at medlemsstaterne kun kan indføre en præstationsordning i henhold til denne artikels bestemmelser og de grundprincipper, der er angivet i punkt 2 i bilag VI til dette direktiv, hvortil der henvises i denne artikel, eller om de også kan iværksætte en sådan ordning ud over den ramme, der er fastlagt ved denne bestemmelse (11).
36.      Jeg påpeger indledningsvis, således som nævnt i punkt 26-28 i dette forslag til afgørelse, at en helhed af foranstaltninger, der tager sigte på at tilskynde både jernbanevirksomhederne og infrastrukturforvalteren til at forbedre nettets præstationer, skal anses for at udgøre en »præstationsordning« som omhandlet i artikel 35 i direktiv 2012/34, for så vidt som disse foranstaltninger indgår i en sammenhængende og gennemskuelig helhed.
37.      Heraf fremgår, at den omstændighed, at en sådan ordning består af en række forskellige foranstaltninger, der følger af særskilte retsakter, ikke i sig selv er til hinder for, at den kan kvalificeres som en »præstationsordning«. Det samme gælder i det tilfælde, at det samme organ beslutter at vedtage en supplerende retsakt for at komplettere visse af de foranstaltninger, der tidligere er blevet vedtaget inden for rammerne af denne ordning. En ændring af denne ordning ved indførelse af nye foranstaltninger eller ved ændring af dem, der allerede findes, bl.a. med henblik på f.eks. at afhjælpe en dysfunktion på jernbanemarkedet, kan ikke sig selv rejse tvivl om ordningens eksistens eller gøre det muligt at lægge til grund, at der er tale om en anden præstationsordning (12).
38.      Jeg minder for det første om, at artikel 35 i direktiv 2012/34 pålægger infrastrukturforvalterne at indføre en præstationsordning med henblik på at tilskynde jernbanevirksomhederne og infrastrukturforvalteren selv til at nedbringe forstyrrelserne og forbedre jernbanenettets præstationer.
39.      Eftersom denne bestemmelse fastsætter indførelsen af en præstationsordning, samtidig med at den fastlægger de mål og grundprincipper, der skal gælde for den, kan medlemsstaterne dog ikke indføre en sådan ordning uden at overholde de krav, der således er fastsat ved direktiv 2012/34. Selv om medlemsstaterne er anerkendt en skønsmargen ved udformningen af præstationsordningerne, kan de derfor kun indføre dem under iagttagelse af bestemmelserne i dette direktivs artikel 35 og de grundprincipper, der er angivet i punkt 2 i bilag VI til direktivet, hvortil der henvises i denne artikel.
40.      Jeg påpeger i denne henseende, at begrebet »præstationsordning« ganske vist ikke er defineret i det nævnte direktivs artikel 35, men at de grundprincipper, der er angivet i punkt 2 i bilag VI til direktivet og de mål, der forfølges med en sådan ordning, efter min opfattelse gør det muligt at lægge til grund, at dette begreb bør omfatte enhver lovgivning vedrørende jernbaneinfrastrukturafgifter, der har til formål at optimere brugen af jernbaneinfrastrukturen og tilskynde jernbanevirksomhederne og infrastrukturforvalteren til at nedbringe forstyrrelserne til et minimum og forbedre jernbanenettets præstationer, uanset hvordan en sådan foranstaltning kvalificeres eller betegnes i national ret.
41.      I modsat fald ville medlemsstaterne nemlig have mulighed for med lethed at fordreje denne bestemmelse ved at indføre præstationsforbedrende mekanismer, som omgik de heri fastsatte regler, og som dermed kunne vise sig at være uforenelige med disse regler. Endvidere ville en tilladelse af, at der indføres parallelle ordninger alene med den begrundelse, at de kvalificeres anderledes i national ret, indebære, at artikel 35 i direktiv 2012/34 blev frataget sin effektive virkning. En præstationsordning, som ligger uden for den lovgivningsmæssige ramme, der er fastlagt ved dette direktiv, vil desuden kunne være til skade for det generelle mål, der forfølges med direktivet, nemlig oprettelsen af et velfungerende integreret jernbanemarked i Unionen og forbedringen heraf (13), og tilsidesætte de krav om gennemskuelighed og sammenhæng, som følger af den retspraksis fra Domstolen, som er anført i punkt 27 i dette forslag til afgørelse.
42.      Heraf følger i princippet, at de straffe eller sanktioner, der pålægges for aktiviteter eller undladelser, der medfører forstyrrelser af jernbanenettet, og som ubestridt har til formål at nedbringe disse forstyrrelser, skal betragtes som en af bestanddelene i en præstationsordning. De kan derfor ikke vedtages uden for den lovgivningsmæssige ramme, der er fastlagt ved artikel 35 i direktiv 2012/34.
43.      Denne konstatering udelukker dog ikke, at medlemsstaterne har mulighed for – hvad angår andre aspekter, som ikke er omfattet af denne artikels anvendelsesområde – at vedtage de foranstaltninger, som de måtte finde passende, herunder i form af sanktioner, medmindre andre bestemmelser i direktiv 2012/34 er til hinder herfor. Lovgivningsmæssige foranstaltninger, som ikke forfølger et formål om forbedring af præstationer, eller som ikke har nogen tilknytning til evalueringen af præstationer, såsom bl.a. mekanismer, der tager sigte på at sanktionere manglende overholdelse af jernbanesikkerhedsreglerne, er således ikke omfattet af anvendelsesområdet for dette direktivs artikel 35.
44.      Det må for det andet konstateres, således som det fremgår af artikel 35, stk. 2, i direktiv 2012/34, sammenholdt med punkt 2 i bilag VI hertil, at denne bestemmelse på fuldstændig og ensartet vis fastsætter regler for præstationsordninger som en integrerende del af afgiftsordningen, og at de herfor gældende principper finder anvendelse på hele nettet. Jeg skal i denne henseende påpege, at dette direktivs artikel 35 ikke sondrer mellem de forskellige punkter på en medlemsstats jernbanenet og hverken fastsætter en særlig ordning eller en fritagelse for så vidt angår de regler, der finder anvendelse på grænsestationer (14).
45.      I det foreliggende tilfælde synes den i hovedsagerne
omtvistede sanktionsmekanisme, der finder anvendelse på grænsestationer, i modsætning til hvad den polske og den italienske regering har gjort gældende (15), at være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 35 i direktiv 2012/34. Dette er tilfældet, eftersom disse sanktioner, selv om de vedrører et specifikt aspekt af jernbaneinfrastrukturen, forfølger et formål om tilskyndelse til forbedring af præstationerne, som udgør et afgørende kriterium for, at en foranstaltning kan kvalificeres som værende omfattet af en præstationsordning. Idet der fastsættes en ansvarsordning med sanktioner for forstyrrelser, der kan tilskrives jernbanevirksomhederne på grænsestationernes niveau, har disse sanktioner nemlig til formål at nedbringe forstyrrelserne og forbedre nettets effektivitet, dvs. at forfølge mål, som indgår i logikken bag en sådan ordning eller ligefrem udgør en selvstændig bestanddel heraf. Den omstændighed, at dens anvendelsesområde er begrænset til visse punkter på jernbanenettet, i det foreliggende tilfælde grænsestationerne, er ikke i sig selv afgørende, henset til at dette direktivs artikel 35 ikke kræver, at de pålagte sanktioner nødvendigvis skal finde ensartet anvendelse på hele det nationale område. Tilsvarende synes det forhold, at disse sanktioner er blevet indført på grundlag af forskellige retlige instrumenter, ikke at være relevant i den foreliggende sag, eftersom det nævnte direktivs artikel 35 ikke fastsætter, at alle disse foranstaltninger skal være en del af en og samme retsakt.
46.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at det første præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 35 i direktiv 2012/34 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke giver mulighed for at indføre en præstationsordning, der ikke overholder kravene i denne artikel og de grundprincipper, der er angivet i punkt 2 i bilag VI til dette direktiv, hvortil der henvises i denne artikel, og at alle de foranstaltninger, der er integreret i jernbaneinfrastrukturafgiftsordningen og tager sigte på at nedbringe forstyrrelserne og forbedre jernbanenettets præstationer, er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde og dermed skal anses for at være en del af en præstationsordning. En sanktionsordning, der specifikt finder anvendelse på grænsestationer, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 35 i det nævnte direktiv, for så vidt som den forfølger et formål om at fremme den optimale brug af nettet, uanset om den er blevet indført på grundlag af en særskilt retsakt, og den skal derfor overholde de heri fastsatte betingelser og de grundprincipper, der er opregnet i punkt 2 i bilag VI til samme direktiv, selv om disse sanktioner vedrører en specifik del af jernbanenettet.
C.      Det andet, det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål
47.      Med det andet, det fjerde og det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 35 i direktiv 2012/34 skal fortolkes således, at denne bestemmelse giver mulighed for at kumulere flere sanktionsordninger, således at en jernbanevirksomhed for den samme omstændighed, såsom en forsinkelse ved en grænsestation, kan pålægges både sanktionen ifølge den almindelige ordning, som finder anvendelse på hele nettet, og en specifik sanktion relateret til grænsestationen, og om tilsynsorganet (i den foreliggende sag transporttilsynsmyndigheden) i så fald er forpligtet til at sikre koordinationen mellem disse ordninger og kontrollere, om de overholder proportionalitetsprincippet (16).
48.      I betragtning af den besvarelse, jeg foreslår af det første præjudicielle spørgsmål, og tilknytningen mellem det andet, det fjerde og det femte spørgsmål foreslår jeg, at disse sidstnævnte spørgsmål besvares samlet.
49.      Jeg minder for det første om, at medlemsstaterne i henhold til artikel 35 i direktiv 2012/34 har en vid skønsmargen ved den konkrete udformning af præstationsordningen, forudsat at de er forenelige med de præstationsmål for nettet, der er fastsat ved dette direktiv. Den nævnte artikel, som ikke fastsætter en specifik sanktionsordning, indeholder ikke nogen præcise angivelser af de eventuelle sanktioners karakter eller omfang eller umiddelbart af en mulighed for at kumulere flere sanktionsordninger.
50.      Heraf følger, for så vidt som artikel 35 i direktiv 2012/34 ikke a priori udelukker en kumulation af flere sanktionsordninger, at det står medlemsstaterne frit at fastsætte en præstationsordning bestående af forskellige foranstaltninger ved bl.a., som i den foreliggende sag, at indføre specifikke sanktioner for overskridelse af opholdstiden ved grænsestationer parallelt med de almindelige sanktioner, der finder anvendelse i tilfælde af forsinkelser på hele det nationale net. Der er i øvrigt intet til hinder for, at en medlemsstat, hvis den konstaterer en dysfunktion eller forstyrrelse på et specifikt punkt på jernbanenettet, træffer supplerende foranstaltninger over for infrastrukturforvalteren eller jernbanevirksomhederne for at afhjælpe denne dysfunktion eller forstyrrelse, forudsat at de er forenelige med det nævnte direktiv.
51.      Medlemmerne skal dog, selv om de har mulighed for at fastsætte flere sanktionsordninger, der kan sameksistere, sørge for, at de vedtagne foranstaltninger overholder de principper, der er fastsat ved dette direktiv, og samvirker på sammenhængende og gennemskuelig vis (17).
52.      Jeg påpeger for det andet, at i tilfælde af en ordning bestående af forskellige foranstaltninger, som både omfatter sanktioner og bonusser, indebærer – eller ligefrem forudsætter – kravet om at sikre, at disse foranstaltninger udgør en sammenhængende og gennemskuelig helhed med henblik på, at en sådan ordning kan opfylde de formål, der er fastsat i direktiv 2012/34, en vis grad af koordinering mellem de forskellige foranstaltninger, som præstationsordningen består af.
53.      Det skal i denne henseende præciseres, at opgaven med at »regulere« markedet og dermed ansvaret for at sikre et velfungerende jernbanenet er blevet overdraget til det tilsynsorgan, som er udpeget af hver enkelt medlemsstat. Som led i den beføjelse til at kontrollere lovligheden, som artikel 56 tillægger dette tilsynsorgan, i det foreliggende tilfælde transporttilsynsmyndigheden, skal dette organ også sikre, at de forskellige sanktioner, som fastsættes, som helhed er nødvendige og rimelige i forhold til de formål, der er fastsat i dette direktivs artikel 35 (18). Nærmere bestemt skal denne myndighed ved kontrollen af den præstationsordning, der foreslås af infrastrukturforvalteren – dvs. når transporttilsynsmyndigheden anmodes om at godkende de forskellige foranstaltninger, som med henblik herpå er fastsat i PIR i overensstemmelse med det nævnte direktivs artikel 56 (19) – undersøge alle disse foranstaltninger for at sikre sig, at de på sammenhængende vis forfølger et formål om at forbedre nettets præstation.
54.      En sådan vurdering forudsætter dog efter min opfattelse, at denne myndighed foretager en konkret undersøgelse af den måde, hvorpå disse to sanktionsordninger samvirker, og deres virkninger på jernbanevirksomhederne (20). Nærmere bestemt skal transporttilsynsmyndigheden i et tilfælde som det foreliggende bl.a. sikre sig, at der er sammenhæng mellem de specifikke sanktioner, der er fastsat for overskridelse af opholdstiden ved grænsestationer, og de almindelige sanktioner, der finder anvendelse i tilfælde af forsinkelser på hele det nationale net, og kontrollere, at disse sanktioner som helhed ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det mål, der forfølges med artikel 35 i direktiv 2012/34, dvs. at nedbringe forstyrrelser på nettet, og overholder princippet ne bis in idem (21).
55.      Det samme gælder vurderingen af de økonomiske virkninger af de forskellige sanktioner, som pålægges jernbanevirksomhederne. transporttilsynsmyndigheden bør således kontrollere, om det forhold, at infrastrukturforvalteren pålægger en jernbanevirksomhed en dobbelt sanktion i tilfælde af overskridelse af opholdstiden ved en grænsestation, kan bringe disse virksomheders økonomiske levedygtighed og rentabilitet i fare.
56.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at det andet, det fjerde og det femte spørgsmål besvares med, at artikel 35 i direktiv 2012/34 skal fortolkes således, at medlemsstaterne har beføjelse til at indføre en præstationsordning, der fastsætter specifikke sanktioner for overskridelse af den planlagte opholdstid ved grænsestationer, parallelt med de almindelige sanktioner, der finder anvendelse i tilfælde af forsinkelser på hele det nationale net, dog forudsat at denne ordning er sammenhængende og ikke samlet set medfører en anvendelse af uforholdsmæssige sanktioner. I henhold til det nævnte direktivs artikel 56 er den nationale tilsynsmyndighed forpligtet til i forbindelse med godkendelsen af præstationsordningen at kontrollere, at de to anvendte sanktionsordninger på koordineret vis forfølger et formål om at forbedre nettets præstationer, og at vurdere disse sanktioners økonomiske virkning på jernbanevirksomhederne med henblik på at sikre, at jernbanetjenesternes økonomiske levedygtighed og rentabilitet ikke bringes i fare.
D.      Det tredje præjudicielle spørgsmål
57.      Med det tredje spørgsmål, som skal behandles afslutningsvis, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 35 i direktiv 2012/34 skal fortolkes således, at tilsynsorganet i betragtning af det i denne artikel fastsatte krav om at sikre en præstationsordnings neutralitet skal kontrollere, at denne ordning også fastsætter bonusser for jernbanevirksomheder, som udviser en ansvarlig adfærd, og kompensationer til skadelidte virksomheder, og at sanktionerne for forsinkelser også pålægges infrastrukturforvalteren, hvis denne er ansvarlig for forsinkelsen.
58.      Af de grunde, jeg vil redegøre for i de følgende punkter, bør dette spørgsmål efter min opfattelse besvares afkræftende.
59.      Jeg minder indledningsvis om, at artikel 35 i direktiv 2012/34 blot fastsætter en mulighed, og ikke en forpligtelse, for medlemsstaterne til at fastsætte en helhed af foranstaltninger som omhandlet i denne bestemmelse. Det er ligeledes væsentligt at gøre opmærksom på, at det på ingen måde fremgår af denne artikels ordlyd, at en præstationsordning nødvendigvis skal omfatte alle de tre bestanddele, der er nævnt i dette direktiv, for at kunne anses for at være forenelig hermed.
60.      Heraf følger, at medlemsstaterne har en skønsmargen, som giver dem mulighed for at afgøre, hvilke af de i denne bestemmelse fastsatte foranstaltninger der er bedst egnet til at opfylde de mål, der forfølges med direktiv 2012/34, og udforme anvendelsen på grundlag af de specifikke kendetegn ved forstyrrelsen af nettet, uden at den kompetente nationale myndighed er forpligtet til at anvende alle disse foranstaltninger eller kombinere flere af dem.
61.      En præstationsordning bør ganske vist principielt omfatte foranstaltninger, der er rettet mod såvel infrastrukturforvalteren som jernbanevirksomhederne, hvilket indebærer en vis grad af gensidighed for så vidt angår de forpligtelser, der påhviler de forskellige parter, navnlig med hensyn til de sanktioner, der indføres for at sikre ordningens neutralitet og tilskynde parterne til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at nedbringe hyppigheden og alvoren af forsinkelser på nettet. Dette indebærer imidlertid ikke nødvendigvis en forpligtelse til at fastsætte sanktioner eller de samme sanktioner over for jernbanevirksomheder og infrastrukturforvalteren eller at sikre, at hver sanktion er knyttet til eller modsvares af en anden foranstaltning, såsom en bonus eller en kompensation (22).
62.      Jeg påpeger i denne henseende, at en præstationsordning i kraft af selve sin karakter kan bestå af en mængde særskilte foranstaltninger, der har til formål at håndtere forskellige aspekter af opkrævningen af jernbaneinfrastrukturafgifter, således som det bekræftes af punkt 2 i bilag VI til direktiv 2012/34. Det kan således ikke på forhånd udelukkes, at visse foranstaltninger for så vidt angår et specifikt aspekt af jernbanenettet kun finder anvendelse på infrastrukturforvalteren eller kun på de pågældende jernbanevirksomheder, uden at denne omstændighed i sig selv indebærer, at en national foranstaltning er uforenelig med dette direktivs artikel 35. Et sådant valg kan nemlig være begrundet i praktiske overvejelser, som det tilkommer den nationale tilsynsmyndighed at efterprøve. Eftersom infrastrukturforvalteren og jernbanevirksomhederne således udøver aktiviteter af forskellig karakter og i denne forbindelse er underlagt forskellige forpligtelser, kan det i praksis ikke kræves, at de nødvendigvis skal være omfattet af identiske sanktionsordninger i tilfælde af forstyrrelser, der påvirker jernbanetrafikken.
63.      Endvidere skal de foranstaltninger, der vedtages i forbindelse med en præstationsordning ganske vist vurderes under hensyn til nødvendigheden af at sikre ordningens neutralitet, og der forfølges et mål om nedbringelse af forstyrrelser og forbedring af præstationerne ved brugen af nettet, men en sådan vurdering kan kun gennemføres på grundlag af en konkret undersøgelse, der tager hensyn til alle relevante omstændigheder. Jeg præciserer i øvrigt, således som det er anført i punkt 54 og 55 i dette forslag til afgørelse, at vurderingen af en præstationsordnings forenelighed med artikel 35 i direktiv 2012/34 bør foretages på samlet og ikke-abstrakt vis under hensyntagen til alle de foranstaltninger, der er fastsat ved den nationale lovgivning, for at vurdere, om de udgør en helhed af sammenhængende og gennemskuelige regler, der gør det muligt at sikre de mål, der forfølges med samme direktiv, under iagttagelse af EU-rettens principper.
64.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 35 i direktiv 2012/34 skal fortolkes således, at for at en præstationsordning er forenelig med denne bestemmelse, er det ikke nødvendigt, dels at den ud over sanktionerne for forsinkelser, som kan tilskrives jernbanevirksomhederne, fastsætter bonusser til jernbanevirksomheder, som udviser en ansvarlig adfærd, og kompensationer til skadelidte virksomheder, dels at alle de foranstaltninger, som denne ordning består af, og som omfatter sanktioner, pålægger jernbanevirksomhederne og infrastrukturforvalteren identiske sanktioner, forudsat at denne ordning som helhed er sammenhængende og rimelig i forhold til det mål, der forfølges med dette direktivs artikel 35, som er at tilskynde jernbanevirksomhederne og infrastrukturforvalteren til at nedbringe forstyrrelserne til et minimum og forbedre jernbanenettets præstationer.
V.      Forslag til afgørelse
65.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det første til det femte præjudicielle spørgsmål fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) i de forenede sager C-161/25 og C-162/25 således:
»Artikel 35 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21. november 2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde
skal fortolkes således, at
1)      Denne bestemmelse ikke giver mulighed for at indføre en præstationsordning, der ikke overholder kravene i denne artikel og de grundprincipper, der er angivet i punkt 2 i bilag VI til dette direktiv, hvortil der henvises i denne artikel, og at alle de foranstaltninger, der er integreret i jernbaneinfrastrukturafgiftsordningen og tager sigte på at nedbringe forstyrrelserne og forbedre jernbanenettets præstationer, er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde og dermed skal anses for at være en del af en præstationsordning;
en sanktionsordning, der specifikt finder anvendelse på grænsestationer, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 35 i den nævnte direktiv, for så vidt som den forfølger et formål om at fremme den optimale brug af nettet, uanset om den er blevet indført på grundlag af en særskilt retsakt, og den skal derfor overholde de heri fastsatte betingelser og de grundprincipper, der er opregnet i punkt 2 i bilag VI til dette direktiv, selv om disse sanktioner vedrører en specifik del af jernbanenettet.
2)      medlemsstaterne har beføjelse til at indføre en præstationsordning, der fastsætter specifikke sanktioner for overskridelse af den planlagte opholdstid ved grænsestationer, parallelt med de almindelige sanktioner, der finder anvendelse i tilfælde af forsinkelser på hele det nationale net, dog forudsat at denne ordning er sammenhængende og ikke samlet set medfører en anvendelse af uforholdsmæssige sanktioner;
i henhold til det nævnte direktivs artikel 56 er den nationale tilsynsmyndighed forpligtet til i forbindelse med godkendelsen af præstationsordningen at kontrollere, at de to anvendte sanktionsordninger på koordineret vis forfølger et formål om at forbedre nettets præstationer, og at vurdere disse sanktioners økonomiske virkning på jernbanevirksomhederne med henblik på at sikre, at jernbanetjenesternes økonomiske levedygtighed og rentabilitet ikke bringes i fare
3)      for at en præstationsordning er forenelig med artikel 35 i direktiv 2012/34, er det ikke nødvendigt dels, at den ud over sanktionerne for forsinkelser, som kan tilskrives jernbanevirksomhederne, fastsætter bonusser til jernbanevirksomheder, som udviser en ansvarlig adfærd, og kompensationer til skadelidte virksomheder, dels at alle de foranstaltninger, som denne ordning består af, og som omfatter sanktioner, pålægger jernbanevirksomhederne og infrastrukturforvalteren identiske sanktioner, forudsat at denne ordning som helhed er sammenhængende og rimelig i forhold til det mål, der forfølges med denne bestemmelse, som er at tilskynde jernbanevirksomhederne og infrastrukturforvalteren til at nedbringe forstyrrelserne til et minimum og forbedre jernbanenettets præstationer.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 21.11.2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (EUT 2012, L 343, s. 32), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/2370 af 14.12.2016 (EUT 2016, L 352, s. 1) (herefter »direktiv 2012/34«).
3 –      Det drejer sig nærmere bestemt i sag C-161/15 om Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl unipersonnelle og DB Cargo Italia Srl og Sangritana SpA og i sag C-162/25 om Lokomotion Gesellschaft Für Schienentraktion Mbh (herefter samlet »de sagsøgende jernbanevirksomheder«).
4 –      GURI nr. 284 af 6.12.2011, ordinært tillæg nr. 251.
5 –      GURI nr. 300 af 27.12.2011, ordinært tillæg nr. 297 (herefter »lovdekret nr. 201/2011«).
6 –      GURI nr. 170 af 24.7.2015 (herefter »lovdekret nr. 112/2015«).
7 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur samt sikkerhedscertificering (EFT 2001, L 75, s. 29).
8 –      Dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Spanien (C-483/10, EU:C:2013:114, præmis 64), og af 11.7.2013, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-545/10, EU:C:2013:509, præmis 80).
9 –      Jf. i denne henseende rapporten fra Independent Regulators’ Group – Rail med titlen »Performance Schemes in rail: a European overview« [IRG-Rail (2025) 10], offentliggjort i november 2025, navnlig s. 8 og 9, kun tilgængelig på engelsk på følgende adresse: : https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf). Som det anføres i denne rapport om præstationsordninger i jernbanesektoren, der er udarbejdet af en gruppe bestående af de kompetente tilsynsmyndigheder i Unionen, er der betydelige variationer mellem udformningen og gennemførelsen af disse ordninger i de forskellige medlemsstater. Under alle omstændigheder påpeger jeg, at Kommissionen den 11.7.2023 fremsatte et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om anvendelse af jernbaneinfrastrukturkapacitet i det fælles europæiske jernbaneområde, om ændring af direktiv 2012/34/EU og om ophævelse af forordning (EU) nr. 913/2010 (COM(2023) 443 final) med henblik på at styrke det europæiske jernbanenets forvaltning og resultater. Den nuværende præstationsordning, som er fastsat i artikel 35 i direktiv 2012/34, er i det væsentlige begrænset til det nationale plan og overlader medlemsstaterne en vid skønsmargen med hensyn til de anvendte foranstaltninger og metoder. Dette medfører, således som Kommissionen har påpeget i begrundelsen for dette forslag til forordning, at de nationale ordninger er heterogene.
10 –      Dom af 12.2.2026, Valora Effekten Handel (C-864/24, EU:C:2026:94, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
11 –      Selv om ordlyden af dette første spørgsmål generelt henviser til muligheden for at indføre en »sanktionsordning« ud over den, som udtrykkeligt er fastsat i artikel 35 i direktiv 2012/34/EU, uden at præcisere, hvilken type sanktioner der er tale om, fremgår det af forelæggelsesafgørelserne, at Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) med sit spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om en sanktionsmekanisme, der specifikt finder anvendelse på grænsestationer, skal anses for at være særskilt i forhold til den præstationsordning, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 35, eller om den er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde.
12 –      Det er kun i det tilfælde, hvor der foreligger flere regler, som omhandler særskilte aspekter af jernbaneinfrastrukturen, og som er indført hver for sig og uden nogen indbyrdes sammenhæng, eventuelt af forskellige organer, at det kan lægges til grund, at der er tale om en anden »ordning«.
13 –      Jf. i denne retning bl.a. anden og tredje betragtning til direktiv 2012/34.
14 –      Det er relevant at påpege, at præstationsordningerne i de fleste medlemsstater (nærmere bestemt i 18 af dem) ifølge den ekspertrapport, der er anført i fodnote 9 i dette forslag til afgørelse, omfatter internationale forbindelser, mens disse forbindelser i en mindre del (nærmere bestemt seks af medlemsstaterne, herunder Italien) ikke er omfattet af præstationsordningerne. Jf. i denne retning denne rapports s. 8 og 9.
15 –      Det skal i denne henseende præciseres, at den polske regering har gjort gældende, at artikel 35 i direktiv 2012/34 ikke fastsætter regler for pålæggelsen af supplerende sanktioner, der ikke er omfattet af afgiftsordningen eller ikke finder anvendelse på hele jernbanenettet, men kun på visse specifikke punkter på jernbanenettet, såsom grænsestationer. Den italienske regering er af den opfattelse, at de grænserelaterede sanktioner er blevet indført inden for rammerne af en begrænset og afgrænset ordning, som ikke udelukkende henhører under præstationsordningen.
16 –      For fuldstændighedens skyld påpeger jeg, at den italienske regering – uden udtrykkeligt at have fremsat en formalitetsindsigelse mod det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål – idet den i sit skriftlige indlæg har anført, at det ikke er Domstolens rolle at fremsætte vejledende udtalelser om generelle eller hypotetiske spørgsmål, har bebrejdet den forelæggende ret at have forelagt spørgsmål, der ikke vedrører fortolkningen af EU-retten. Disse argumenter kan afvises uden større vanskeligheder, eftersom det fremgår tilstrækkelig klart, at den nævnte ret med disse to spørgsmål ønsker oplysninger om de konsekvenser, der skal drages af en eventuel kumulation af sanktioner over for jernbanevirksomheder, og om den kompetente nationale myndigheds rolle i denne forbindelse, navnlig hvad angår dens mulige forpligtelse til at sikre koordineringen mellem disse forskellige ordninger.
17 –      Jf. i denne retning punkt 27-29 i dette forslag til afgørelse.
18 –      I henhold til punkt 2, litra a), i bilag VI til direktiv 2012/34 skal de anvendte sanktioner som helhed ikke blot være nødvendige »[f]or at opnå et aftalt
præstationsniveau«, men også stå i rimeligt forhold til dette formål for at undgå, at den
»økonomiske levedygtighed« af de tjenester, der ydes af jernbanevirksomhederne ikke bringes
»i fare«.
19 –      I denne henseende påpeger jeg, at artikel 56 i direktiv 2012/34 udtrykkeligt fastsætter to måder, hvorpå tilsynsorganet kan gribe ind. Dels følger det af den nævnte artikels stk. 1, at når der indgives en klage til tilsynsorganet af en ansøger, som mener at være blevet uretfærdigt behandlet, udsat for forskelsbehandling eller på anden måde krænket, skal dette organ bl.a. vurdere den foreløbige og endelige udgave af netvejledningen og de heri anførte kriterier. Dels følger det af denne artikels stk. 2, at tilsynsorganet har beføjelse til at handle på eget initiativ, bl.a. for at kontrollere, at netvejledningen ikke indeholder diskriminerende bestemmelser eller giver infrastrukturforvalteren skønsbeføjelser, som kan anvendes til at forskelsbehandle ansøgerne. Det fremgår ligeledes af de sagsakter, som Domstolen råder over, at den PIR, som ligger til grund for den foreliggende sag, både omfattede præstationsordningen og den grænserelaterede sanktionsordning.
20 –      Selv om den forelæggende ret er i tvivl om den i hovedsagerne omhandlede italienske ordnings forenelighed med artikel 35 i direktiv 2012/334, fremgår det ikke af forelæggelsesafgørelserne, hvordan en sådan kumulation efter dens opfattelse skulle være ubegrundet eller uforholdsmæssig. Det tilkommer ganske vist den nævnte ret at foretage den endelige vurdering af denne ordnings forenelighed med EU-retten. Imidlertid taler det forhold, at de to omhandlede sanktionsordninger forfølger komplementære mål, at deres indhold og betingelserne for deres anvendelse er fastlagt klart og gennemskueligt, og at det maksimale beløb for den sanktion, der er knyttet til en overskridelse af opholdstiden ved en grænsestation, skal ligge under et på forhånd fastlagt loft, umiddelbart – medmindre infrastrukturforvalteren anvender dem på vilkårlig vis, eller transporttilsynsmyndigheden fortolker dem åbenlyst urimeligt – for, at disse foranstaltninger er begrundede under hensyn til de mål, der forfølges med det nævnte direktivs artikel 35.
21 –      Det er ligeledes væsentligt at nævne, at selv om denne problematik ikke som sådan er blevet rejst af den forelæggende ret, er princippet ne bis in idem – for så vidt som disse to sanktionsordninger i det foreliggende tilfælde er fastlagt klart og transparent og forfølger komplementære mål – ikke til hinder for, at sanktionerne kumuleres. Jf. i denne retning dom af 30.1.2025, Engie România (C-205/23, EU:C:2025:43, præmis 63).
22 –      Næsten alle præstationsordninger fastsætter ganske vist sanktioner, der finder anvendelse på de aktører, hvis adfærd forstyrrer nettets funktion (nærmere bestemt 22 ud af i alt 24), men en stor andel af de undersøgte ordninger (nærmere bestemt 17 ud af 24) fastsætter ligeledes en kompensation til jernbanevirksomheder, som udviser en ansvarlig adfærd. Ud over de fastsatte sanktions- og kompensationsmekanismer har et vist antal medlemsstater – ca. en tredjedel af dem, der har svaret (nærmere bestemt 9 ud af 24) – oplyst, at deres nationale præstationsordninger også omfatter bonusbestemmelser. Disse bonusser har til formål at belønne gode præstationer, enten ved at værdiansætte resultater, der er bedre end de på forhånd fastlagte mål, eller ved at sammenligne operatørernes relative præstationer. Jf. i denne henseende s. 13 i den ekspertrapport, der er nævnt i fodnote 9 i dette forslag til afgørelse.