62003CJ0335_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-335/03,
jossa on kyse EY 230 artiklaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka on nostettu 25.7.2003,
Portugalin tasavalta, asiamiehenään L. Fernandes, avustajinaan advogado C. Botelho Moniz ja advogado E. Maia Cadete, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään A. M. Alves Vieira ja L. Visaggio, avustajinaan advogado N. Castro Marques ja advogado F. Costa Leite, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. W. A. Timmermans sekä tuomarit R. Silva de Lapuerta (esittelevä tuomari), C. Gulmann, R. Schintgen ja J. Klučka,
julkisasiamies: L. A. Geelhoed,
kirjaaja: hallintovirkamies K. Sztranc,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 14.10.2004 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 18.11.2004 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Portugalin tasavalta vaatii kanteellaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 15 päivänä toukokuuta 2003 tehdyn päätöksen 2003/364/EY (EYVL L 124, s. 45; jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista itseään koskevilta osin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kyseessä olevat palkkiojärjestelmät
2. Naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 27 päivänä kesäkuuta 1968 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 805/68 (EYVL L 148, s. 24), sellaisena kuin se on muutettuna 30.6.1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2066/92 (EYVL L 215, s. 49) ja 18.1.1993 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 125/93 (EYVL L 18, s. 1; jäljempänä asetus N:o 805/68), on luotu järjestelmä, jossa myönnetään palkkioita tuottajille, jotka pitävät tilallaan sonneja ja emolehmiä.
3. Mitä tulee erityyppisiin palkkioihin, asetuksella N:o 805/68 on otettu käyttöön erityispalkkio naudanlihantuottajille (4 b artikla), tämän erityispalkkion lisäpalkkio (4 c artikla), emolehmäpalkkio (4 d artikla) sekä täydentävä palkkio, joka myönnetään tuottajille, jotka saavat erityispalkkiota ja/tai emolehmäpalkkiota ja jotka täyttävät tietyt edellytykset (4 h artikla). Portugalin tasavallan osalta on erityispalkkioista lisäksi säädetty tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityistoimenpiteistä Azorien ja Madeiran hyväksi 15 päivänä kesäkuuta 1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1600/92 (EYVL L 173, s. 1).
Kyseessä olevien palkkioiden hallinto ja valvonta
4. Asetuksessa N:o 805/68 säädettyjen palkkiojärjestelmien soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 23 päivänä joulukuuta 1992 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 3886/92 (EYVL L 391, s. 20), sellaisena kuin se on muutettuna 2.12.1996 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2311/96 (EYVL L 313, s. 9; jäljempänä asetus N:o 3886/92), on vahvistettu hallinnolliset edellytykset mainittujen palkkioiden myöntämistä varten.
5. Asetuksen N:o 3886/92
4 artiklan mukaan eläimen pitoaika – eli se ajanjakso, jonka aikana tuen myöntämistä koskevan hakemuksen kohteena olevien eläinten on oltava tietyssä paikassa, jossa ne voidaan tarkastaa (yleensä tuottajan tilalla) – on sonnipalkkion osalta hakemuksen jättöpäivää seuraava kahden kuukauden pituinen ajanjakso. Emolehmien osalta pitoaika on asetuksen N:o 805/68 4 d artiklan 5 kohdan ja asetuksen N:o 3886/92 23 artiklan säännösten mukaan hakemuksen jättöpäivää seuraavat kuusi kuukautta.
6. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13), sellaisena kuin se on muutettuna 22.5.1995 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1287/95 (EYVL L 125, s. 1; jäljempänä asetus N:o 729/70), 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä ne yksiköt ja toimielimet, joiden tehtävänä on EMOTR:n tukiosastosta rahoitettavien menojen maksaminen.
7. Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä 27 päivänä marraskuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3508/92 (EYVL L 335, s. 1) 1 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään, että kunkin jäsenvaltion on perustettava yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä, jota sovelletaan asetuksen N:o 805/68
4 a–4 h artiklassa perustettuun naudanlihan tuottajia koskevaan palkkiojärjestelmään. Tätä järjestelmää sovelletaan myös muihin palkkio- tai korvausjärjestelmiin lampaan- ja vuohenlihan tuotannon alalla.
8. Saman asetuksen 8 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on suoritettava tukihakemuksia koskeva hallinnollinen valvonta (1 kohta), täydennettävä hallinnollista valvontaa paikalla tehtävillä tarkastuksilla, ”jotka koskevat otosta maatiloista” (2 kohta), ja nimettävä viranomainen vastaamaan mainittujen tarkastusten yhteensovittamisesta.
9. Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 23 päivänä joulukuuta 1992 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 3887/92 (EYVL L 391, s. 36), sellaisena kuin se on muutettuna 29.7.1998 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1678/98 (EYVL L 212, s. 23; jäljempänä asetus N:o 3887/92), vahvistetaan edellytykset, jotka tukihakemusten on täytettävä (III osasto), sekä tarkastuksiin (IV osasto) ja yhteisrahoitukseen (V osasto) liittyvät säännökset.
10. Kyseisen asetuksen 6 artiklan mukaan ”hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevien edellytysten noudattaminen” (1 kohta) ja niihin kuuluvat erityisesti ”ilmoitettujen lohkojen ja eläinten ristiintarkastukset sen varmistamiseksi, että tukea ei myönnetä ilman perusteita kahteen kertaan samana kalenterivuonna” (2 kohta).
11. Saman artiklan 3 kohdan mukaan paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava merkittävää otosta hakemuksista, ja tämän otoksen on edustettava vähintään 10:tä prosenttia eläintukihakemuksista tai osallistumisilmoituksista.
12. Mainitun artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta ja niiden on koskettava kaikkia yhden tai useamman hakemuksen kohteena olevia viljelylohkoja tai eläimiä.
13. Tämän saman kohdan toisesta alakohdasta käy ilmi, että paikalla tehtävän tarkastuksen kohteeksi joutuvia eläintukihakemuksia koskevan 10 prosentin otoksen osalta vähintään 50 prosenttia eläinten vähimmäistarkastuksista on tehtävä pitoaikana lukuun ottamatta urospuolisia nautoja, joiden osalta maksetaan asetuksen N:o 3886/92
8 artiklan mukaisesti erityispalkkio teurastuksen yhteydessä tai vietäessä ne ensimmäisen kerran markkinoille teurastusta varten.
Eläinten tunnistaminen
14. Nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmän sekä naudanlihan ja naudanlihatuotteiden merkitsemisen käyttöönottamisesta 21 päivänä huhtikuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 820/97 (EYVL L 117, s. 1) 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmään on kuuluttava seuraavat osat:
a) korvamerkit kunkin eläimen yksilölliseksi tunnistamiseksi,
b) ATK-pohjaiset tietokannat,
c) eläimiä varten annettavat passit,
d) kullakin tilalla pidettävät omat rekisterit.”
15. Kyseisen asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Kaikki tilalla olevat 1 päivän tammikuuta 1998 jälkeen syntyneet tai yhteisön sisäiseen kauppaan mainitun päivän jälkeen tarkoitetut eläimet on merkittävä kumpaankin korvaan kiinnitettävällä, toimivaltaisen viranomaisen hyväksymällä tunnistusmerkillä. Eläimen molemmissa korvamerkeissä on oltava sama tunnistuskoodi, jonka avulla jokainen yksittäinen eläin ja sen syntymätila voidaan tunnistaa.
– –
5. Korvamerkkiä ei saa poistaa tai korvata ilman toimivaltaisen viranomaisen antamaa lupaa.
6. Korvamerkit ovat tilakohtaisia ja ne jaetaan ja kiinnitetään eläimiin toimivaltaisen viranomaisen määräämällä tavalla.”
16. Asetuksen N:o 820/97 nojalla 29.12.1997 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 2629/97 (EYVL L 354, s. 19) vahvistetaan edellytykset, jotka korvamerkkien, tilarekisterien ja passien on täytettävä nautaeläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmän yhteydessä.
17. Kyseisen asetuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan korvamerkeissä on oltava ainakin korvamerkin myöntäneen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen tai keskusviranomaisen nimi, koodi tai tunnus sekä saman artiklan 2 kohdassa säädetyt tunnistemerkit eli kaksikirjaiminen maakoodi ja sen jälkeen tunnistemerkkinä enintään 12 numeroa. Näiden tietojen lisäksi mainitun asetuksen 2 artiklassa säädetään, että ”korvamerkkien on täytettävä seuraavat vaatimukset:
a) niiden on oltava joustavaa muovia,
b) niiden on oltava vaikeasti väärennettäviä ja helppolukuisia koko eläimen eliniän,
c) niiden on oltava uudelleenkäyttöön soveltumattomia,
d) niiden on oltava suunniteltu siten, että korvamerkki pysyy kiinni eläimessä vahingoittamatta eläintä,
e) niissä on oltava 1 artiklassa säädettyjä merkintöjä, jotka eivät ole poistettavissa”.
EMOTR:n tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvä hallinnollinen menettely
18. Asetuksen N:o 729/70 ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 7 päivänä heinäkuuta 1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 (EYVL L 158, s. 6) mukaan jäsenvaltiot nimeävät toimivaltaiset viranomaiset, jotka ovat vastuussa EMOTR:n tukiosaston rahoittamien menojen koordinoinnista. Portugalissa toimivaltainen elin tässä asiassa on 27.3.1998 annetun asetuksen nro 78/98 (Diário da República I, A-sarja, nro 73, 27.3.1998) 1 ja 5 §:n mukaan Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agricola (jäljempänä INGA).
19. Käsiteltävänä olevassa asiassa sovellettavan menettelyn osalta on todettava, että asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan komissio – neuvoteltuaan rahastokomitean kanssa – tarkastaa ja hyväksyy toimivien toimielinten tilit ennen kyseistä varainhoitovuotta seuraavan vuoden huhtikuun 30 päivää.
20. Komission tekemä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös, joka koskee toimitettujen tilien täydellisyyttä, tarkkuutta ja todenperäisyyttä, ei rajoita myöhempien päätösten tekemistä saman artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti.
21. Asetuksen N:o 729/70
5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa säädetään erityisesti, että ”niiden menojen rahoituksesta, jotka on suoritettu aikaisemmin kuin 24 kuukautta ennen komission asianomaiselle jäsenvaltiolle toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa, ei voida kieltäytyä – – ”.
Tosiseikat ja oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
22. Komission yksiköt suorittivat 18.–22.9.2000 EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä tiettyjen Alentejossa (Portugali) sijaitsevien kasvatustilojen tarkastuksen tutkiakseen näillä tiloilla noudatettujen käytäntöjen yhteensopivuutta kyseessä olevalla alalla sovellettavan yhteisön lainsäädännön kanssa.
23. Komissio ilmoitti 20.3.2001 päivätyllä kirjeellään Portugalin viranomaisille asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan mukaisen nautapalkkioita koskevan tutkimuksen nro 00/10 aloittamisesta sillä perusteella, että ”ne eivät [olleet] täysin noudattaneet asetusten (ETY) N:o 805/68, N:o 3886/92, N:o 3508/92 ja N:o 3887/92 sekä asetusten (EY) N:o 1254/1999 ja N:o 2342/1999 säännöksiä”, mikä voi olla perusteena sille, että osa näiden viranomaisten ilmoittamista menoista jätetään yhteisörahoituksen ulkopuolelle.
24. Komission yksiköt ovat erityisesti todenneet, että varainhoitovuoden 1999 osalta ei ollut toteutettu vähimmäismäärää naudanlihan erityispalkkiota koskevia paikalla tehtäviä tarkastuksia, koska ”ainoastaan 4,4 prosenttia hakemuksista [oli] tarkastettu kahden kuukauden tilallapitoaikana”, vaikka asetuksen N:o 3887/92
6 artiklan 5 kohdassa edellytettiin 5 prosentin vähimmäismäärää, joka vastaa 50:tä prosenttia saman artiklan 3 kohdassa säädetystä 10 prosentin vähimmäisotoksesta.
25. Samat yksiköt ovat todenneet myös muita karjan tunnistamiseen liittyviä sääntöjenvastaisuuksia, kuten kummankin korvamerkin ja passin puuttuminen tietyiltä eläimiltä, olennaisten tietojen jättäminen pois passeista ja palkkiohakemuksista sekä käsinkirjoitettujen korvamerkkien yleinen käyttö.
26. INGA on 28.5.2001 päivätyssä kirjeessään vastauksena komission yksiköiden tekemiin havaintoihin korostanut naudanlihan erityispalkkiohakemuksiin liittyvien paikalla tehtävien tarkastusten osalta, että eri eläintukia koskevan yhden yhdistetyn hakemuksen käyttöönoton jälkeen oli todettava, että paikalla tehtävien tarkastusten viiden prosentin vähimmäismäärä tilallapitoajan aikana oli saavutettu.
27. Eläinten tunnistamisen osalta kansalliset viranomaiset myönsivät erityyppisten merkkien samanaikaisen käyttämisen, mutta ne täsmensivät, että käsinkirjoitettuihin merkkeihin oli tarkasti jäljennetty viralliset tunnistusnumerot ja niiden käyttö oli seuraus tarpeesta korvata hävinneet alkuperäiset merkit, mikä on usein toistuva tilanne laajaperäisessä tuotannossa.
28. Komissio pyysi 31.10.2001 päivätyllä kirjeellään Portugalin viranomaisia osallistumaan kahdenväliseen neuvotteluun ja ilmoitti rahoituskorjauksista, joita sillä oli aikomus soveltaa.
29. Mainitut viranomaiset ilmoittivat kokouksen aikana olevansa eri mieltä suunnitelluista kiinteämääräisistä korjauksista. Ne väittivät erityisesti, että kyseessä olevan vuoden 1999 aikana eläimet oli merkitty asianmukaisesti vastaavilla korvamerkeillä ja että Portugalin tasavalta oli täyttänyt valvontaa koskevat lainsäädännön vaatimukset. Komissio ei muuttanut kantaansa mainittujen seikkojen osalta.
30. Komissio ilmoitti 20.2.2002 päivätyllä kirjeellä muodollisesti mainitulle jäsenvaltiolle näiden kahdenvälisten neuvottelujen jälkeiset päätelmänsä, jotta Portugalin viranomaiset voivat tarvittaessa saattaa asian sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 tehdyllä komission päätöksellä 94/442/EY (EYVL L 182, s. 45) perustetun sovitteluelimen käsiteltäväksi.
31. Komission yksiköt lähettivät 30.5.2002 asetuksen N:o 1663/95
8 artiklan 1 kohdan ja päätöksen 94/442 1 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisen muodollisen tiedoksiannon, jossa ne ehdottivat sovellettavaksi 2 prosentin kiinteämääräistä korjausta emolehmäpalkkioon liittyviin menoihin ja 5 prosentin korjausta sonnien kasvattajille maksettavaan erityispalkkioon. Näillä korjauksilla oli tarkoitus jättää rahoituksen ulkopuolelle määrä, joka vastaa mainittuja prosenttiosuuksia markkinointivuoden 1999 osalta EMOTR:lle ilmoitetuista menoista
32. Portugalin viranomaisten pyynnöstä päätöksellä 94/442 perustetun sovitteluelimen puheenjohtaja kutsui nämä viranomaiset 22.11.2002 päivätyllä kirjeellä kuulemiseen, joka pidettiin 16.12.2002 Brysselissä (Belgia).
33. Mainittu sovitteluelin totesi 3.1.2003 päivätyssä kertomuksessaan, että mikään muu jäsenvaltio ei ollut vielä esittänyt Portugalin viranomaisten esiintuomaa kysymystä, joka liittyy perustaan, josta tarkastusten vähimmäismäärä lasketaan. Sovitteluelin totesi, ettei se itse ollut koskaan joutunut esittämään epäilyksiä tältä osin ja että komission yksiköiden ja näiden viranomaisten välillä oli mielipide-eroja eläinten merkitsemiskäytäntöjen osalta.
34. Sovittelumenettelyn jälkeen komissio totesi 19.2.2003 päivätyssä kirjeessään, että ”Portugalin viranomaisten sovittelumenettelyn aikana esittämiä perusteluja koskevan harkinnan jälkeen [sen] yksiköt – – katsoivat, etteivät nämä perustelut [vähentäneet] niiden sääntöjenvastaisuuksien vakavuutta, jotka oli mainittu kirjeessä, jolla [oli] ilmoitettu varainhoitovuoteen 1999 liittyvästä korjauksesta – – ”.
35. Lopuksi komissio teki riidanalaisen korjauksen neuvoteltuaan kyseisen toimielimen yksiköiden laatimaa yhteenvetokertomusta arvioineen rahastokomitean kanssa.
36. Tämän päätöksen liitteessä komissio esittää, että Portugalin tasavallan osalta rahoituksen ulkopuolelle jätettävät menot koskevat eläinpalkkioiden alaa ja ovat määrältään 2 446 684,20 euroa, ja kiinteämääräisten korjausten (2 ja 5 prosenttia talousarvion alamomentista riippuen) perusteena olivat olennaisen valvonnan ja lisävalvonnan puutteet varainhoitovuoden 1999 yhteydessä.
Asianosaisten vaatimukset
37. Portugalin tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– velvoittaa vastaajana olevan toimielimen korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
38. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– hylkää kanteen perusteettomana
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Kanne
39. Portugalin tasavalta esittää riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksensa tueksi seuraavat kolme kanneperustetta:
– oikeudellinen virhe asetuksen N:o 3887/92
6 artiklan 5 kohdan soveltamisessa
– tosiseikkojen arviointia koskeva virhe
– EY 253 artiklassa tarkoitetun perusteluvelvollisuuden laiminlyönti.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee oikeudellista virhettä asetuksen N:o 3887/92
6 artiklan 5 kohdan soveltamisessa
Asianosaisten lausumat
40. Portugalin hallituksen mukaan kansalliset viranomaiset ovat asetuksen N:o 3508/92
1 artiklan 1 kohdan b alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan ja asetuksen N:o 3887/92 5 artiklan nojalla ottaneet markkinointivuodesta 1999 lähtien käyttöön yhdistetyn hakemuksen, joka on yhteinen kaikille EMOTR:n tukiosaston yhteydessä saatavissa olevien eläintukien järjestelmille, joita ovat sonneista maksettava erityispalkkio, emolehmien pitämisestä maksettava palkkio, tasaushyvitykset ja lampaan- ja vuohenlihan tuottajille maksettava palkkio. Kaikkien tässä yhdistetyssä eläintukihakemuksessa tarkoitettujen palkkioiden osalta tilallapitoajan aikana tehtyjen tarkastusten todellinen määrä (painotettu keskiarvo) on ollut 6,3 prosenttia, kun naudanlihaan liittyvistä hakemuksista on saman ajanjakson aikana tarkastettu 4,4 prosenttia.
41. Portugalin hallitus katsoo – vastoin komission riidanalaisessa päätöksessä esittämää – että asetuksen N:o 3887/92
6 artiklan 5 kohdassa käyttöön otettua sääntöä on noudatettu varainhoitovuonna 1999 aikana, koska eläintukihakemuksia ja vastaavia tarkastuksia on tulkittava ja arvioitava tilan ainutlaatuisuuden näkökulmasta eli tarkastelemalla kaikkia eläintukijärjestelmiä kokonaisuutena.
42. Kyseinen hallitus vetoaa perusteluidensa tueksi asetuksen N:o 3887/92
6 artiklan 5 kohdan ensimmäiseen alakohtaan, jonka mukaan paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta ja niiden on koskettava kaikkia yhden tai useamman hakemuksen kohteena olevia eläimiä.
43. Mainitun hallituksen mukaan kyseisellä säännöksellä ei tarkoiteta sitä, että tarkastukset on suoritettava jokaisen järjestelmän osalta erikseen. Säännöksen sanamuodon perusteella on päinvastoin mahdollista päätellä, että tarkastukset ja niille asetetut edellytykset – erityisesti se, joka koskee tilallapitoaikana suoritettavien tarkastusten vähimmäismäärää – koskevat kaikkia eri eläintukijärjestelmiin liittyviä hakemuksia.
44. Portugalin hallitus pitää myös mainitun 6 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan ja 3 kohdan säännöksiä yhdessä tältä osin vielä merkittävämpinä, koska niissä säädetään tilallapitoaikana suoritettavaksi ”50 prosenttia eläimiä koskevista vähimmäistarkastuksista”, jotka koskevat vähimmäisotosta, joka on ”10 prosenttia eläintukihakemuksista tai osallistumisilmoituksista”.
45. Lisäksi kyseinen hallitus muistuttaa, että asetuksen N:o 3887/92
6 artiklan 5 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään, että ”tämän asetuksen mukaiset paikalla tehtävät tarkastukset voidaan tehdä yhdessä minkä tahansa yhteisön lainsäädännössä edellytetyn tarkastuksen kanssa”.
46. Lopuksi Portugalin hallitus riitauttaa sen, mitä se pitää niiden uusien normien taannehtivana soveltamisena, jotka ovat seuraus kyseessä olevien säännösten muuttamisesta 21.12.1999 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2801/1999 (EYVL L 340, s. 29). Kyseinen hallitus myöntää, että asetuksen N:o 3887/92
6 artiklan 5 kohdassa edellytetään tämän muutoksen jälkeen, että se 5 prosentin osuus paikalla tehtävistä tarkastuksista, joka on suoritettava tilallapitoaikana, koskee jokaista tukijärjestelmää.
47. Asetuksen N:o 2801/1999
2 artiklan mukaan kyseistä muutosta sovelletaan ainoastaan ”1 päivästä tammikuuta 2000 alka[en] – – jätettyihin hakemuksiin” eikä markkinointivuoteen 1999. Näin ollen on ilmeistä, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä soveltanut oikeudellista järjestelmää, joka ei ollut voimassa tosiseikkojen tapahtumisaikana.
48. Komissio kiistää tämän tulkinnan, joka sen mukaan on kyseessä olevan säännöksen tarkoituksen ja sanamuodon vastainen.
49. Mitä tulee ensimmäisen kanneperusteen ensimmäiseen osaan, joka koskee mahdollisuutta laskea mukaan kaikki eläinpalkkioiden alalla suoritetut tarkastukset, komissio katsoo, että asetuksen N:o 3887/92
6 artiklan 3 ja 5 kohdan sanamuodon perusteella ei voida mitenkään ajatella, että tilallapitoaikana tehtävien tarkastusten määrä voidaan saavuttaa laskemalla yhteen useiden tukijärjestelmien osalta suoritetut tarkastukset.
50. Komission mukaan tällainen tulkinta olisi mainitun asetuksen tavoitteiden vastainen, koska jäsenvaltiolle riittäisi 10 prosentin tarkastetun osuuden saavuttaminen tilallapitoaikana esimerkiksi emolehmäpalkkion ja lampaan- ja vuohenlihan tuottajille maksettavan palkkion osalta, jotta se pääsisi 6,66 prosentin painotettuun keskiarvoon ja näin ollen sen katsottaisiin ylittäneen saman asetuksen 6 artiklan 3 ja 5 kohdassa edellytetyn 5 prosentin tarkastusasteen ilman, että se olisi tehnyt yhtään naudanlihan erityispalkkiota koskevaa tarkastusta.
51. Mitä tulee tämän kanneperusteen toiseen osaan, joka koskee asetuksen N:o 2801/1999 väitettyä taannehtivaa soveltamista, komissio katsoo näiden kahden asianosaisen väliseen kirjeen- ja aineistonvaihtoon viitaten, että tämä väite on täysin perusteeton.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
52. Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa koskee väitettyä mahdollisuutta saavuttaa tilallapitoajan aikana tehtävien tarkastusten vähimmäismäärä naudanlihan erityispalkkioiden yhteydessä laskemalla mukaan tarkastukset, jotka on suoritettu muiden eläinpalkkioiden osalta.
53. Tältä osin on muistettava, että asetuksen N:o 3887/92
6 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava merkittävää otosta hakemuksista. Tämän otoksen on edustettava vähintään – – 10:tä prosenttia eläintukihakemuksista”. Mainitun 6 artiklan 1 kohdassa säädetään lisäksi, että tarkastukset on tehtävä ”siten, että varmistetaan tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevien edellytysten noudattaminen”. Lopuksi saman säännöksen 4 kohdassa säädetään, että ”toimivaltaisen viranomaisen on määritettävä hakemukset, joita paikalla tehtävät tarkastukset koskevat, erityisesti riskinarvioinnin ja jätettyjen hakemusten edustavuuden perusteella”.
54. Näiden säännösten lukemisesta yhdessä käy epäilyksettä ilmi, että niiden kaikkien tarkoituksena on tuen myöntämisen edellytysten tosiasiallisen noudattamisen varmistaminen. Olisi nimittäin sekä suoritettujen tarkastusten tehokkuutta että tarkastettujen otosten todellisen edustavuuden varmistamista koskevan tavoitteen vastaista, että tietyt tukilajit voisivat jäädä kokonaan tai osittain tarkastusten ulkopuolelle sillä perusteella, että tarkastusten vähimmäismäärä voidaan saavuttaa käyttämällä korvaamiseen tai painottamiseen sellaisia lukumäärältään suurempia tarkastuksia, jotka on suoritettu muilla aloilla tai muiden tukilajien osalta.
55. Näin ollen Portugalin hallituksen ehdottama tulkinta on hylättävä. Jos tällainen tulkinta hyväksyttäisiin, siitä voisi nimittäin olla seurauksena, että tietyt järjestelmät eivät voisi pelkästään välttyä tehokkaalta valvonnalta, vaan ne voisivat myös jäädä kokonaan tarkastusten ulkopuolelle, koska riittävän suuren tarkastusasteen saavuttaminen yhden järjestelmän osalta riittäisi korvaamaan kaikkien toiseen järjestelmään liittyvien tarkastusten puuttumisen. Tällainen seuraus olisi ilmiselvästi suoraan vastoin asetuksella N:o 3887/92 tavoiteltuja päämääriä.
56. Mitä tulee lisäksi ensimmäisen kanneperusteen toiseen osaan, joka koskee asetuksen N:o 2801/1999 väitettyä taannehtivaa soveltamista, riittää sen toteaminen, että riidanalainen päätös ja sitä edeltäneet tiedoksiannot eivät sisältäneet mitään viittausta kyseiseen asetukseen. Tehty rahoituskorjaus ei näin ollen perustu mainitun asetuksen soveltamiseen, vaan asetuksen N:o 3887/92 soveltamiseen asetuksella N:o 2801/1999 tehtyjä muutoksia edeltävässä muodossaan, jonka tulkinta on kyseessä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Näin ollen – koska asetus N:o 2801/1999 ei ole riidanalaisen päätökseen perustana – tämän säädöksen taannehtivaa soveltamista koskeva väite voidaan ainoastaan hylätä.
57. Portugalin tasavallan esittämä ensimmäinen kanneperuste on edellä esitetty huomioon ottaen hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee tosiseikkojen arviointia koskevaa virhettä
Asianosaisten lausumat
58. Virheellistä tosiseikkojen arviointia koskevan toisen kanneperusteensa yhteydessä Portugalin tasavalta vetoaa kolmeen perusteluun: ensimmäinen koskee sääntöjenvastaisuuksien toteamispäivää, toinen liittyy tehtyjen havaintojen merkittävyyteen ja kolmas otannan edustavuuteen.
59. Portugalin hallitus väittää sääntöjenvastaisuuksien toteamispäivän osalta, että tarkastukset, joiden perusteella komissio on havainnut väitetyt puutteet keinoissa eläinten tunnistamiseksi, on suoritettu 18.–22.9.2000. Kyseisen kuukauden aikana tehtyihin tarkastuksiin ei kuitenkaan voida vedota markkinointivuoteen 1999 liittyvien korjausten perustelemiseksi.
60. Komissio kiistää tämän väitteen vetoamalla asetuksen N:o 729/70
5 artiklan 2 kohdan c alakohdan sanamuotoon.
61. Näiden havaintojen merkittävyyden osalta Portugalin hallitus väittää, että kaikki tunnistamiseen käytetyt keinot Portugalissa täyttävät täysin asetuksessa N:o 2629/97 vahvistetut edellytykset myös siinä tapauksessa, että kyseessä ovat korvaavat korvamerkit, joissa on pysyvällä musteella käsinkirjoitettu tunnistusnumero.
62. Komissio kiistää tämän väitteen viitaten yhteenvetokertomukseen, jossa todetaan, että eläinten tunnistamiseen liittyvät puutteet vaarantavat vakavasti tunnistusjärjestelmän luotettavuuden. Lisäksi komissio huomauttaa, että asetuksen N:o 3887/92
6 artiklan 1 kohdan mukaan tarkastusten tavoitteena on se, että ”varmistetaan tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevien edellytysten noudattaminen”, mistä ei ole ollut kysymys nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tehdyissä tarkastuksissa.
63. Otannan edustavuuden osalta Portugalin tasavalta väittää kanteessaan, että komissio on tehnyt virheen arvioidessaan tosiseikkoja, jotka liittyvät emolehmien pitämisestä maksettavan palkkion yhteydessä vuonna 1999 suoritettuihin menoihin, koska se on nojautunut ainoastaan Alentejon alueeseen – jolla on omia ominaispiirteitä, jotka erottavat sen muusta maasta – muodostaakseen koko maata koskevan edustavan otoksen ja koska se ei ole ottanut huomioon sitä, että kasvatus tällä alueella on laajaperäistä, mistä seuraa kyseessä oleville omistajille enemmän vaikeuksia eläinten valvonnassa.
64. Komissio muistuttaa asiaa koskevien oikeussääntöjen yleisyydestä ja abstraktisuudesta ja katsoo, että vaikka tarkastusten kohteena olleella alueella on erityisiä ominaispiirteitä, yhteisön säännöksissä vahvistetut edellytykset on täytettävä.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
65. Mitä tulee ensinnäkin Portugalin hallituksen väitteeseen, jonka mukaan komissiolla ei ollut perusteita tehdä kiinteämääräisiä rahoituskorjauksia markkinointivuoden 1999 osalta suoritettuihin menoihin, koska tarkastukset ja arvostellut sääntöjenvastaisuudet olivat tapahtuneet markkinointivuoden 2000 aikana, on huomattava, että komissio on sen yksiköiden syyskuussa 2000 tekemien havaintojen perusteella voinut perustellusti arvioida, että Portugalin eläintentunnistusjärjestelmässä havaitut puutteet olivat syntyneet ennen kyseisen tarkastuksen vuotta ja vaikuttivat näin ollen jo markkinointivuoteen 1999.
66. Yhtäältä useilla syyskuussa 2000 tarkastetuilla aikuisilla eläimillä ei nimittäin ollut mitään korvamerkkiä tai ainakaan mitään virallista tunnistusmerkkiä, vaikka asian kannalta merkityksellisen yhteisön lainsäädännön mukaan tällaisilla eläimillä olisi pitänyt olla samanlaiset merkit molemmissa korvissa niiden syntymäpäivästä lähtien eli jo vuosien 1998 tai 1999 aikana.
67. Toisaalta komission suorittamien tarkastusten perusteella on myös ollut mahdollista osoittaa useita sellaisia puutteita, jotka vaikuttavat yleisesti sekä eläimiä varten annettaviin passeihin että kullakin tilalla pidettäviin omiin rekistereihin.
68. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun komissio kieltäytyy hyväksymästä EMOTR:sta rahoitettavaksi tiettyjä menoja sillä perusteella, että ne ovat aiheutuneet yhteisön säännösten rikkomisesta, johon jäsenvaltio on syyllistynyt, komission ei tarvitse tyhjentävästi näyttää toteen kyseisen jäsenvaltion tekemien tarkastusten riittämättömyyttä tai sen lähettämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan riittää, että komissio osoittaa, että sillä on vakavia ja perusteltuja epäilyjä kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten tai voimassa olevan yhteisön lainsäädännön oikean soveltamisen osalta. Tällainen komission todistustaakan huojennus selittyy sillä, että juuri jäsenvaltio voi parhaiten kerätä ja tarkistaa EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten tarvittavat tiedot ja juuri jäsenvaltion asiana on siten esittää tarkat ja täydelliset todisteet tekemiensä tarkastusten todenmukaisuudesta ja tarvittaessa komission väitteiden virheellisyydestä (ks. vastaavasti mm. asia C-278/98, Alankomaat v. komissio, tuomio 6.3.2001, Kok. 2001, s. I-1501, 39–41 kohta; asia C-377/99, Saksa v. komissio, tuomio 19.9.2002, Kok. 2002, s. I-7421, 95 kohta ja asia C-329/00, Espanja v. komissio, tuomio 19.6.2003, Kok. 2003, s. I-6103, 68 kohta).
69. Koska nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komission tekemien tarkastusten tulokset, jotka on mainittu erityisesti tämän tuomion 66 ja 67 kohdassa, olivat omiaan herättämään komissiossa vakavia ja perusteltuja epäilyjä Portugalissa varainhoitovuoden 1999 aikana sovellettujen karjan tunnistamistapojen osalta, Portugalin hallituksen on edellisessä kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella esitettävä tarkat ja täydelliset todisteet mainitun varainhoitovuoden aikana sovellettujen tunnistamistapojen sääntöjenmukaisuudesta osoittaakseen, etteivät komission epäilyt olleet perusteltuja.
70. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin todettava, ettei mainittu hallitus ole esittänyt tällaista näyttöä. Koska komissio on antanut Portugalin viranomaisille tiedoksi tarkastustensa tuloksen 20.3.2001 päivätyllä kirjeellä, se voi näin ollen asetuksen N:o 729/70
5 artiklan 2 kohdan c alakohdan nojalla soveltaa rahoituskorjauksia markkinointivuoteen 1999.
71. Näin ollen Portugalin hallituksen väite, joka koskee rahoituskorjausten virheellistä ajallista soveltamista, on hylättävä.
72. Mitä tulee seuraavaksi mainitun hallituksen väitteeseen, joka liittyy komission tekemien havaintojen merkityksellisyyteen, on todettava, ettei Portugalin hallitus ole kyseiselle toimielimelle tämän syyskuussa 2000 tekemien tarkastusten jälkeen osoittamissa eri kirjeissä kiistänyt eläintentunnistusjärjestelmänsä tiettyjä puutteita eikä erityisesti sitä, ettei useiden komission tarkastuksen kohteena olleiden eläinten osalta ollut mitään tunnistuskeinoa, tai sitä, että alkuperäiset tunnistusmerkit oli korvattu muilla merkeillä.
73. Kuten julkisasiamies on todennut esittämänsä ratkaisuehdotuksen 35 kohdassa, nämä käytännöt ovat yhtäältä selvästi vastoin asetuksen N:o 820/97 4 artiklan 1 kohtaa, jossa säädetään, että ”kaikki tilalla olevat 1 päivän tammikuuta 1998 jälkeen syntyneet tai yhteisön sisäiseen kauppaan mainitun päivän jälkeen tarkoitetut eläimet on merkittävä kumpaankin korvaan kiinnitettävällä, toimivaltaisen viranomaisen hyväksymällä tunnistusmerkillä”. Asetuksen N:o 2629/97
1 artiklassa ja 2 artiklan b ja e alakohdassa täsmennetään tältä osin erityisesti, että mainituissa merkeissä on oltava tietty joukko merkintöjä, jotka eivät ole poistettavissa ja jotka liittyvät muun muassa korvamerkit myöntäneen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen nimeämiseen ja sen maan koodiin, jossa eläin ensimmäistä kertaa varustetaan tunnisteella, ja niiden on oltava vaikeasti väärennettäviä ja helppolukuisia koko eläimen eliniän.
74. Asetuksen N:o 820/97
4 artiklan 5 kohdassa täsmennetään toisaalta, että ”korvamerkkiä ei saa poistaa tai korvata ilman toimivaltaisen viranomaisen antamaa lupaa”. Portugalin hallitus ei ole nyt käsiteltävänä olevassa asiassa kuitenkaan lainkaan osoittanut, että tällainen lupa olisi annettu komission suorittamien tarkastusten kohteena olleille kasvattajille.
75. Portugalin hallituksen väite, joka koskee komission tekemien havaintojen merkityksellisyyttä, on näin ollen hylättävä.
76. Lopuksi on tutkittava tämän toisen kanneperusteen yhteydessä esitetty kolmas väite, jonka mukaan otanta ei ole edustava, koska paikalla tehtyjä tarkastuksia on suoritettu ainoastaan Alentejon alueella, minkä jälkeen tulokset on ekstrapoloitu muuhun maahan.
77. Tätä väitettä ei voida kuitenkaan hyväksyä. Ensinnäkin, kuten komissio on perustellusti korostanut, asiaa koskevat oikeussäännöt ovat yleisiä ja abstrakteja. Näin ollen yhteisön oikeussäännöissä vahvistettuja edellytyksiä on voitava soveltaa yleisesti, vaikka alueella, jolla tarkastukset on suoritettu, on erityisiä ominaispiirteitä.
78. Toiseksi komissio on oikeudenkäyntimenettelyn aikana väittänyt – ilman, että Portugalin hallitus olisi tältä osin esittänyt vastaväitteitä – että Alentejo on kyseisen karjatyypin pääasiallinen kasvatusalue, minkä kyseisen hallituksen kannekirjelmäänsä liittämä taulukko sitä paitsi vahvistaa. Vaikka mainittu taulukko liittyy täydentävään palkkioon, joka myönnetään tuottajille, jotka saavat erityispalkkiota ja/tai emolehmäpalkkiota ja jotka täyttävät tietyt edellytykset, se osoittaa selvästi Alentejon ensisijaisuuden muihin alueisiin nähden. Tästä seuraa, että kyseisen alueen edustavuus on taattu.
79. Mitä tulee ekstrapolointimahdollisuuteen muiden Portugalin alueiden osalta, yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että yhden alueen tietojen ekstrapolointi muihin alueisiin ei ole periaatteessa kielletty (ks. asia C-344/01, Saksa v. komissio, tuomio 4.3.2004, 61 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Tällainen ekstrapolointi on kuitenkin aina perusteltava tosiseikoilla. Käsiteltävänä olevassa asiassa tämä ekstrapolointi on perusteltua, koska Alentejo on nautakarjan pääasiallinen kasvatusalue.
80. Edellä esitetyn perusteella Portugalin hallituksen esittämä toinen kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.
Kolmas kanneperuste, joka koskee EY 253 artiklassa tarkoitetun perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä
Asianosaisten lausumat
81. Kolmannessa kanneperusteessaan Portugalin tasavalta vetoaa riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuuteen, koska siinä ei mainita yhteisön oikeuden vastaisiksi katsottuja Portugalin viranomaisten toimia eikä rikottuja oikeudellisia normeja.
82. Komissio väittää yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytäntöön vedoten, että sekä asianosaisten välisessä kirjeen- ja aineistonvaihdossa että riidanalaisen päätöksen sanamuodossakin esitetään sen oikeudelliset perustat ja sen tekemiseen johtaneet perustelut, ja näin ollen ne riittävät täyttämään EY 253 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
83. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 253 artiklan mukaisen perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu kyseisen säädöksen, päätöksen tai muun toimenpiteen luonteesta ja siitä asiayhteydestä, jossa se annetaan tai tehdään (ks. mm. asia C-54/91, Saksa v. komissio, tuomio 22.6.1993, Kok. 1993, s. I-3399, 10 kohta).
84. Erityisesti tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehtävien päätösten valmistelujen yhteydessä päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut riidanalaisen summan kuuluvan EMOTR:n vastattavaksi (ks. mm. em. asia Espanja v. komissio, tuomion 83 kohta).
85. Kuten komissio on korostanut, käsiteltävänä olevan asian asiakirjoista käy ilmi, että Portugalin hallitus on osallistunut riidanalaisen päätöksen valmisteluun ja että epävarmuustekijät, jotka komissio on havainnut valvontajärjestelmän soveltamista koskevien yksityiskohtaisien sääntöjen osalta Portugalissa, on annettu useaan otteeseen tiedoksi Portugalin viranomaisille, joilla on näin ollen ollut mahdollisuus esittää arvosteltuja sääntöjenvastaisuuksia koskevat huomautuksensa.
86. Näin ollen riidanalaisen päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä.
87. Koska myöskään kolmatta kanneperustetta ei voida hyväksyä, kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
88. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Portugalin tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Portugalin tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.