62015CJ0557
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
21 юни 2018 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 2009/147/ЕО — Опазване на дивите птици — Улов и държане в плен на птици — Птици от вида чинки — Забрана — Национален дерогационен режим — Правомощие на държавите членки да предвиждат дерогации — Условия“
По дело C‑557/15
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 30 октомври 2015 г.,
Европейска комисия, за която се явяват K. Mifsud-Bonnici и C. Hermes, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Република Малта, за която се явява A. Buhagiar, в качеството на представител, подпомагана от J. Bouckaert, advocaat, и L. Cassar Pullicino, avukat,
ответник,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: L. Bay Larsen (докладчик), председател на състава, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby и M. Vilaras, съдии,
генерален адвокат: E. Sharpston,
секретар: L. Hewlett, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 15 февруари 2017 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 26 юли 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С иска по настоящото дело Европейската комисия иска от Съда да установи, че като е приела дерогационен режим, позволяващ улова на седем вида диви чинки (обикновена чинка (Fringilla coelebs), обикновено конопарче (Carduelis cannabina), кадънка (Carduelis carduelis), зеленика (Carduelis chloris), черешарка (Coccothraustes coccothraustes), диво канарче (Serinus serinus) и елшова скатия (Carduelis spinus), Република Малта не е изпълнила задълженията си по член 5, букви а) и д) и член 8, параграф 1 от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2010 г., стр. 7) във връзка с буква а) от приложение IV към нея и във връзка с член 9, параграф 1 от нея.
Правна уредба
Правото на Съюза
2
Член 2 от Директива 2009/147 предвижда:
„Държавите членки вземат всички мерки, необходими за поддържане или адаптиране на популациите на всички видове, посочени в член 1, на ниво, което отговаря на екологичните, научните и културните изисквания, като се отчитат икономическите и рекреационните изисквания“.
3
Член 5, букви a) и д) от тази директива гласи следното:
„Без да се засягат членове 7 и 9, държавите членки вземат необходимите мерки за създаване на обща система за защита на всички видове птици, посочени в член 1, като по-специално забраняват:
а)
умишленото убиване или улавяне по какъвто и да е метод;
[…]
д)
държането на птици от видове, чиито лов и улов са забранени“.
4
Член 7, параграфи 1 и 4 от посочената директива предвижда:
„1.   Поради своето популационно ниво, географско разпространение и репродуктивен ръст в границите на Общността видовете, изброени в приложение II, могат да бъдат ловувани в съответствие с националното законодателство. Държавите членки гарантират, че ловът на тези видове не излага на опасност действията по опазване, предприети в техния район на разпространение.
[…]
4.   Държавите членки гарантират, че практиката на лов, включително лов със соколи, ако такъв се практикува, при прилагане на действащите национални мерки отговаря на принципите на разумно използване и екологично балансирано регулиране на съответните видове птици и че относно популациите на тези видове, по-специално мигриращите видове, тази практика е в съответствие с разпоредбите на член 2.
Те гарантират по-специално, че видовете, за които е приложимо законодателството относно лова, не се ловуват в периода на гнездене, нито по време на различните етапи на размножаване и отглеждане.
По-специално те гарантират, че видовете мигриращи птици, за които е приложимо законодателството относно лова, не се ловуват по време на размножителния им период или по време на завръщането им в местата за гнездене.
[…]“.
5
Седемте вида диви чинки, споменати в точка 1 от настоящото решение, не са посочени в приложение II към Директива 2009/147.
6
Съгласно член 8, параграф 1 от Директива 2009/147:
„По отношение на лова, улавянето или убиването на птици в рамките на настоящата директива държавите членки забраняват използването на всички средства, съоръжения и методи, и по-специално изброените в приложение IV, буква а), които се използват за широкомащабно или неизбирателно улавяне или убиване на птици, или такова, което би предизвикало изчезване в даден район на даден вид“.
7
В буква а), четвърто тире от приложение IV към тази директива са посочени следните средства:
„– мрежи, капани, примамки с отрова или упойващи средства“.
8
Член 9, параграфи 1 и 2 от посочената директива предвижда:
„1.   Държавите членки могат да дерогират от членове 5—8, когато няма друго задоволително разрешение, поради следните причини:
[…]
в)
да разрешат, при строго контролирани условия и избирателно, улова, държането или други видове разумно използване на малък брой от определени видове птици.
2.   Дерогациите, посочени в параграф 1, трябва да посочват:
а)
видовете, които са предмет на дерогацията;
б)
разрешените средства, съоръжения и методи за улов или убиване;
в)
условията на риск, времевите обстоятелства и територията, за които могат да бъдат предоставени подобни дерогации;
г)
органа, оправомощен да декларира, че изискваните условия са осигурени и да реши кои средства, съоръжения и методи могат да бъдат използвани, в какви граници и от кои лица;
д)
контрола, който ще бъде осъществен.
[…]“.
Малтийското право
Правилата за опазване на дивите птици
9
Постановление № 79 (Legal notice 79) от 29 март 2006 г. установява правилата за опазване на дивите птици и е основният правен акт за транспониране на Директива 2009/147 в малтийското право (наричан по-нататък „правилата за опазване на дивите птици“).
10
По-специално член 9 от правилата за опазване на дивите птици транспонира по същество член 9 от Директива 2009/147 и определя условията за проверка на дерогациите. Освен това член 9 предвижда конкретна процедура за вземане на решения, която трябва да бъде следвана при разглеждане на дерогациите и която включва задължителна проверка от страна на Малтийския комитет по орнитология (наричан по-нататък „Комитетът по орнитология“).
11
Член 10 от правилата за опазване на дивите птици урежда функциите на Комитета по орнитология. Съгласно член 10, параграф 6, буква c) той по-специално „отправя до министъра препоръки с оглед на разрешаването на дерогации от разпоредбите на членове 4, 5, 6, 7, 18 и 21“ и „проверява редовно дали все още са налице условията за предоставяне на такова разрешение или разрешения“. Освен това в четвъртото условие от същия параграф недвусмислено е уредено правомощието на министъра по въпросите на околната среда, устойчивото развитие и климатичните промени (наричан по-нататък „министърът“) при проверка на препоръките на Комитета по орнитология да се произнася по разрешаването на дерогациите, както и задължението му да излага писмено мотивите за решението си, в случай че то значително се разминава с препоръките на Комитета от орнитология.
12
Член 27 от правилата за опазване на дивите птици урежда процедурата при неизпълнение на установените в последния норми и предвижда набор от санкции за допуснати във връзка с дерогациите нарушения, като най-леката санкция е глоба в минимален размер от 500 EUR заедно с незабавно отнемане на специалното разрешително, а най-тежката — глоба в размер на 15000 EUR заедно с две години лишаване от свобода, отнемане до живот на издадените съгласно тези правила разрешителни, както и отнемане на предмета на нарушението.
Рамковите правила
13
Постановление № 253 (Legal notice 253) от 15 юли 2014 г. установява рамка за въвеждане на изключения, разрешаващи есенния сезон за улов на чинки (наричано по-нататък „рамковите правила“).
14
Член 3 от рамковите правила предвижда:
„Чинки могат да се улавят само посредством традиционни мрежи, известни като мрежи за лов на птици [„clap-nets“], изключително с цел да се държат в плен, включително за използване на панаири и изложби, за размножаване и/или за използване като живи примамки, в съответствие с разпоредбите на този правилник […]“.
15
В член 3 са предвидени определени критерии относно мрежите за лов на птици, опръстеняването на уловените птици и минималният размер на бримките на мрежите.
16
Член 4 от рамковите правила гласи:
„[…] периодът на есенния сезон за улов на чинки е не повече от седемдесет и три (73) дни от октомври до декември на същата година, в която министърът реши да открие есенен сезон за улов на чинки с постановление, публикувано в Държавен вестник:
При условие че при откриването на есенния сезон за улов на чинки министърът установи, че няма „друго задоволително разрешение“ по смисъла на член 9, параграф 1 от Директива 2009/147 […], и вземе предвид поддържането на популациите на тези видове на задоволително ниво, както и установените в приложение II максимални стойности;
При условие че при определянето на продължителността на есенния сезон за улов на чинки министърът установи общия максимален сезонен улов за всеки вид чинки и индивидуалния максимален сезонен улов за всяко разрешително и реши дали да определи индивидуален максимален дневен улов за всяко разрешително в рамките на това конкретно изключение, разрешаващо улова на чинки през есенния сезон“.
17
Член 8 от рамковите правила урежда контрола за изпълнение на изискванията по време на сезона за улов на чинки. Той предвижда проверки на място от полицията и най-малко 7 служители на всеки 1000 издадени разрешителни.
18
В приложение I към рамковите правила се съдържа списъкът на седемте засегнати вида чинки.
19
Приложение II към рамковите правила гласи следното:
„При установяването на общия брой чинки, които могат да бъдат уловени по време на есенния сезон за улов на чинки, министърът определя, че общият максимален улов не надвишава 1 % от общата годишна смъртност на референтната популация за всеки вид на територията на Европейския съюз въз основа на най-новата налична научна информация от опръстеняването.
При условие че максималният улов през есенния сезон за улов на чинки във всеки случай не надвишава следните стойности:
МАКСИМАЛЕН УЛОВ ЗА СТРАНАТА ПО ВИДОВЕ
Обикновено конопарче 12000
Кадънка 800
Зеленика 4500
Елшова скатия 2350
Черешарка 500
Обикновена чинка 5000
Диво канарче 2350
Този максимален брой се преразглежда и актуализира от министъра с постановление, публикувано в Държавен вестник, като се взема предвид състоянието на опазване на въпросните седем вида и поддържането на популациите на видовете на задоволително ниво“.
Дерогиращите правила за 2014 г.
20
Съгласно член 3 от Постановление № 250 (Legal notice 250) от 15 юли 2014 г. за приемане на правилата за опазване на дивите птици и въвеждане на изключение за откриване на есенен сезон за улов на чинки през 2014 г. (наричано по-нататък „дерогиращите правила за 2014 г.“):
„[…] периодът за улов на чинки през 2014 г., наричан по-нататък „есенният сезон за улов на чинки“, е следният:
за улов на обикновено конопарче, кадънка, зеленика, елшова скатия, черешарка, обикновена чинка и диво канарче — от 20 октомври 2014 г. включително до 31 декември 2014 г. включително“.
21
Съгласно член 5, параграф 1 от дерогиращите правила за 2014 г. общият максимален улов за есенния сезон за улов на птици съответства на определения в приложение II към рамковите правила.
22
В член 5, параграф 2 от дерогиращите правила за 2014 г. се посочва, че уловът за сезона е ограничен до десет чинки за всяко разрешително за есенен улов или до произволно количество от тези птици под посочения брой, които могат да бъдат уловени преди закриването на сезона.
Дерогиращите правила за 2015 г.
23
Член 3 от Постановление № 330 (Legal notice 330) от 16 октомври 2015 г. за приемане на правилата за опазване на дивите птици и за въвеждане на изключение за откриване на есенен сезон за улов на чинки през 2015 г. (наричано по-нататък „дерогиращите правила за 2015 г.“) установява за 2015 г. правила, идентични на тези в член 3 от дерогиращите правила за 2014 г.
24
Текстът на член 5, параграфи 1 и 2 от дерогиращите правила за 2015 г. е еднакъв с този на член 5, параграфи 1 и 2 от дерогиращите правила за 2014 г., като различна е само годината.
Обстоятелствата по спора и досъдебната процедура
25
След като през 2014 г. Република Малта приема рамковите правила и дерогиращите правила за 2014 г., с които се разрешава уловът на седем вида чинки, на 17 октомври 2014 г. Комисията ѝ изпраща официално уведомително писмо, в което посочва, че приетият от нея дерогационен режим не отговаря на условията по член 9 от Директива 2009/147. Според Комисията тази държава членка не е доказала, че няма друго задоволително разрешение, и не е изпълнила условията за разумно използване, малък брой птици и строг контрол, предвидени в член 9, параграф 1, буква в) от посочената директива.
26
С писмо от 14 ноември 2014 г. Република Малта отговаря на официалното уведомително писмо, като поддържа, че приетият от нея дерогационен режим отговаря на условията по член 9 от Директива 2009/147.
27
Тъй като не е удовлетворена от отговора на Република Малта, на 28 май 2015 г. Комисията издава мотивирано становище.
28
Република Малта отговаря на това становище с писмо от 28 юли 2015 г., като отново поддържа позицията, която вече е изразила в писмото си от 14 ноември 2014 г.
29
След като се запознава с отговора на Република Малта и с допълнителна информация, Комисията приема, че тази държава членка не е преустановила изтъкнатите неизпълнения, и решава да предяви иска по настоящото дело.
По иска
30
Комисията твърди, че приетият от Република Малта дерогационен режим, с който се разрешава уловът на седем вида чинки, е в противоречие с член 5, букви а) и д) и член 8, параграф 1 от Директива 2009/147 във връзка с буква а) от приложение IV към нея и не отговаря на условията, обосноваващи прилагането на дерогацията, предвидена в член 9, параграф 1 от тази директива.
31
По отношение на тези условия Комисията поддържа, на първо място, че Република Малта не е успяла да докаже, че няма друго задоволително разрешение, както изисква посочената разпоредба. На второ място, тази държава членка не изложила мотиви относно липсата на друго задоволително разрешение, за да обоснове приетия от нея дерогационен режим. На трето място, Република Малта не доказала, че разрешената дейност представлява „разумно използване“ по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147. На четвърто място, Република Малта не успяла да докаже, че е изпълнила условието по член 9, параграф 1, буква в) от тази директива дерогацията да се отнася до малък брой птици. На последно място, държавата членка ответник не доказала, че разрешението се дава при „строго контролирани условия“, както се изисквало в член 9, параграф 1, буква в) от посочената директива.
По твърдението, че в рамките на малтийския дерогационен режим не са изложени мотиви относно липсата на друго задоволително разрешение по смисъла на член 9 от Директива 2009/147 и че не е доказана липсата на друго задоволително разрешение по смисъла на параграф 1 от този член
Доводи на страните
32
От една страна, Комисията твърди, че малтийският дерогационен режим е прекалено общ и че в рамките на този режим не са изложени ясни и пълни мотиви относно липсата на друго задоволително разрешение.
33
В член 4 от рамковите правила се предвиждало само, че при откриване на есенния сезон за улов на чинки министърът трябва да установи, че няма „друго задоволително разрешение“ по смисъла на член 9, параграф 1 от Директива 2009/147. В рамковите правила не се посочвало размножаването в плен и не се предвиждало конкретното задължение на министъра да провери дали размножаването в плен представлява друго задоволително разрешение, преди да разреши улова на чинки за даден сезон.
34
Освен това дерогиращите правила за 2014 г. и 2015 г., с които се разрешавал уловът на чинки през есенния сезон на 2014 г. и 2015 г., не отговаряли на неясното условие, предвидено в член 4 от рамковите правила, тъй като не съдържали решение относно липсата на друго задоволително разрешение, нито дори мотивите, по които министърът не приел размножаването в плен за задоволителна алтернатива, когато разрешил двата сезона на улов.
35
На последно място, обсъжданията в Комитета по орнитология и отправените от него препоръки не отговаряли на изискването за излагане на ясни и пълни мотиви. От една страна, цитираните от Република Малта протоколи от заседанията на Комитета по орнитология не свидетелствали за задълбочена преценка на алтернативните разрешения и от друга, самите дерогиращи правила за 2014 г. и 2015 г. не съдържали преценка или констатация относно липсата на други задоволителни разрешения.
36
От друга страна, Комисията отбелязва, че съгласно член 3 от рамковите правила конкретният проблем или специфичното положение, с което малтийските органи искат да се справят, е разрешаването на улова на чинки единствено с цел да се държат в плен, включително за използване на панаири и изложби, за размножаване и/или за използване като живи примамки.
37
При все това уловът на диви чинки, който бил в противоречие с членове 5 и 8 от Директива 2009/147, не бил необходим за държането на чинките в плен, доколкото размножаването в плен било задоволително разрешение за тази цел.
38
Освен това Република Малта не доказала, че размножаването в плен не представлява задоволителна алтернатива на улова. Всъщност редица посочени от тази държава членка доклади и проучвания потвърждавали, че от техническа и научна гледна точка размножаването в плен е осъществимо за въпросните седем вида. Следователно обстоятелството, че тази алтернатива щяла да принуди любителите в Малта да променят навиците си, тоест вместо да държат в плен дивите птици, които са заловили, да държат в плен отгледани в плен птици, не пречело тя да бъде приемана за задоволително разрешение.
39
Що се отнася до довода на Република Малта, че приетият от нея дерогационен режим няма единствено за цел чинките да бъдат улавяни, за да бъдат държани в плен, но и на любителите на улова на птици да се позволи законно да улавят птици и да ги държат в плен в съответствие с национална традиция, Комисията подчертава, че ако той бъде уважен, това би лишило от смисъл критерия за липса на друго задоволително разрешение, предвиден в член 9, параграф 1 от Директива 2009/147. Следователно, ако се разширял прекомерно обхватът на разпоредбата относно предвидената в този член дерогация, това щяло да засегне установения с тази директива режим на опазване. Вследствие на това никога нямало да е възможно да съществува друго задоволително разрешение, тъй като нито едно разрешение нямало да може да се сравни с улова на диви птици.
40
Република Малта възразява, от една страна, че решенията да се разреши дерогация относно улова на чинки за 2014 г. и 2015 г., са взети едва след като на редица заседания Комитетът по орнитология е обсъдил основанията, условията и изискванията за това, като се е основал на представените пред него обстойни технически, правни и научни доклади. И в двата случая Комитетът по орнитология се основал на тези данни, за да препоръча въвеждането на дерогация, като не пропуснал преди това да се увери, че са изпълнени всички условия по член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147.
41
Противно на твърденията на Комисията, не било необходимо дерогиращите правила за 2014 г. и 2015 г. да съдържат решение относно липсата на друго задоволително разрешение, тъй като преди министърът да реши да публикува посочените правила, Комитетът по орнитология извършил подробни проверки в съответствие с изискванията на членове 9 и 10 от правилата за опазване на дивите птици и заключил, че липсва друго задоволително разрешение.
42
Що се отнася до критиката на Комисията относно непълнотата на препоръките на Комитета по орнитология, Република Малта твърди, че в протоколите от заседанията на комитета само са обобщени проведените от него обсъждания по всички аспекти на съответната дерогация, включително по мотивите за нея и по преценката на възможните разрешения. Същинската задълбочена проверка, както и мотивите били обстойно описани в техническия меморандум от април 2014 г. относно предвидената дерогация за улова на седем вида чинки, изготвен от Wild Bird Regulation Unit (Регулаторна служба за дивите птици) (наричан по-нататък „техническият меморандум на WBRU“) към Министерство по въпросите на околната среда, устойчивото развитие и климатичните промени. Приетият от Република Малта дерогационен режим в неговата съвкупност бил завършен и стабилен механизъм, отговарящ на изискванията по член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147.
43
От друга страна, Република Малта възразява, че Комисията се заблуждава за преследваната с рамковите правила цел. Фактът, че седемте вида чинки са залавяни, за да бъдат държани в плен с развлекателна цел, не бил пречка за това дейността по улов сама по себе си също да съставлява цел. И уловът, и последващото държане в плен били част от традицията, която малтийските органи се опитвали да запазят при строго съблюдаване на разпоредбите на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147. Разработването на програма за размножаване в плен щяло да бъде само частично разрешение за една от тези дейности, а именно за държането в плен на екземпляри от любители, които не проявяват непременно интерес към улова на тези екземпляри.
44
Преди да приеме решение за прилагане на разглежданата дерогация относно улова на чинки, Република Малта преценила внимателно всички възможни алтернативи, които били въведени в периода между 2004 г. и 2014 г. След тази преценка малтийските органи заключили, че с оглед на своеобразния социокултурен контекст и биогеографската конфигурация на малтийските острови, както и на придобития практически опит във връзка с въвеждането на всички други възможни алтернативни дейности — сред които по-специално са програмата за опръстеняване и пускане на свобода или възможността за улов на екземпляри от видове, различни от чинките — нито една от анализираните хипотези, с изключение на ограничената, подложена на строг контрол и надзор дерогация за улова на чинки, не позволявала да се намери задоволителна алтернатива на отколешната, традиционна развлекателна практика на улов на екземпляри от седемте вида чинки и държането им в плен.
45
Република Малта твърди, че ако, както поддържа Комисията, уловът като „крайна цел“ на защитени птици, които не са посочени в приложение II към Директива 2009/147, каквито са разглежданите в случая чинки, не може да се приеме за разумно използване по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от тази директива, то не би било възможно в държавите — членки на Съюза, да бъде въведена каквато и да било дерогация съгласно тази разпоредба с цел запазване на традиционните развлекателни дейности. Толкова стеснително тълкуване било неправилно както от правна, така и от фактическа гледна точка. Освен това то не намирало подкрепа и в постоянната практика на Съда по член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147.
46
Според Република Малта, макар запазването на традиционните дейности безспорно да не е основната цел, преследвана с посочената директива, последната не изключва възможността някои от традиционните дейности по лов или улов да бъдат запазени по такъв начин, че да бъдат изпълнени строгите условия по член 9, параграф 1, буква в). Впрочем самата Комисия признала, че не е задължително дадена дерогация, основана на традицията и разрешаваща улова и държането в плен на някои видове птици, да противоречи на разпоредбите на Директива 2009/147.
Съображения на Съда
47
Важно е да се припомни, че съгласно практиката на Съда, за да може компетентните органи винаги да установяват дерогациите по член 9 от Директива 2009/147 в съответствие с правото на Съюза, националните законови и подзаканови разпоредби трябва да са формулирани така, че предвидените в тях изключения да се прилагат в съответствие с принципа на правната сигурност. Следователно приложимата в тази област национална правна уредба следва да установява ясни и точни критерии за дерогиране и да задължи отговорните за тяхното прилагане органи да ги вземат предвид. Що се отнася до дерогационен режим, който трябва да се тълкува стриктно и за всяка дерогация да възлага тежестта за доказване на изпълнението на съответните условия на органа, който се произнася по дерогацията, държавите членки са длъжни да гарантират, че за всяка дейност, засягаща защитени видове, се издават разрешения, в които са изложени конкретни и пълни мотиви относно основанията, условията и изискванията, предвидени в член 9, параграфи 1 и 2 от тази директива (вж. в този смисъл решение от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др., C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 33 и 34).
48
Колкото до малтийската правна уредба, следва да се констатира, че, противно на поддържаното по същество от Комисията, националното законодателство, приложимо в областта на опазването на дивите птици, предвижда ясни и конкретни критерии за дерогиране и задължава отговорните за прилагането им органи да ги вземат предвид. Всъщност, както бе посочено в точки 10 и 16 от настоящото решение, член 9 от правилата за опазване на дивите птици по същество транспонира член 9 от Директива 2009/147, докато член 4 от рамковите правила задължава министъра при откриването на есенния сезон за улов на чинки да се увери, че няма друго задоволително разрешение по смисъла на член 9, параграф 1 от Директива 2009/147. Този извод не може да бъде оборен с изтъкнатото от Комисията обстоятелство, че в рамковите правила не се посочва размножаването в плен и че те не задължават конкретно министъра да провери дали размножаването в плен представлява друго задоволително разрешение, преди да разреши улова на чинки за даден сезон.
49
За сметка на това се налага изводът, че дерогиращите правила за 2014 г. и 2015 г., които позволяват есенния улов на чинки през сезони 2014 г. и 2015 г., не са в съответствие с член 9 от Директива 2009/147.
50
Всъщност в тези правила не е посочено нищо относно липсата на друго задоволително разрешение. Освен това и във всеки случай в тези правила няма препратки към техническите, правните и научните доклади, които според Република Малта са представени на Комитета по орнитология, нито към основаващите се на тези данни препоръки, които според тази държава членка Комитетът по орнитология е отправил до министъра, а именно да бъде въведена разглежданата дерогация предвид констатацията, че са изпълнени всички условия по член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147, сред които и това за липса на друго задоволително разрешение.
51
От това следва, че тези правила не представляват решения, в които са изложени конкретни и пълни мотиви относно условието по член 9 от Директива 2009/147 за липса на друго задоволително разрешение.
52
Ето защо твърдението, че в рамките на малтийския дерогационен режим не са изложени мотиви относно липсата на друго задоволително разрешение, е основателно и поради това трябва да бъде прието.
53
С оглед на предходната констатация в случая не е необходимо да се разглежда твърдението, че не е доказана липсата на друго задоволително разрешение по смисъла на член 9, параграф 1 от Директива 2009/147.
По твърдението, че не е изпълнено условието по член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147 предвидената в тази разпоредба дерогация да се отнася само до малък брой птици
Доводи на страните
54
Според Комисията не са представени убедителни научни доказателства във връзка с изчисляването на „малкия брой“ птици, извършено от WBRU в техническия меморандум, въз основа на което е определен максималният улов в рамките на малтийския дерогационен режим.
55
Първо, WBRU не определила релевантните представителни популации посредством надеждна система за мониторинг. Всъщност Република Малта се основала само на едно проучване, а именно проучването Raine от 2007 г., базиращо се на много ограничена извадка от птици. Що се отнася до черешарката, в Малта не бил извършен мониторинг по отношение на пръстените за този вид, за който WBRU се основала на осъществения в Италия мониторинг на пръстените. WBRU обаче не пояснила защо приема тази популация за подходящ заместител.
56
Второ, Република Малта имала склонността да включва многобройни развъдни популации в определената от нея „референтна популация“, основавайки се на малък брой проверки на пръстените в Малта, при положение че по-голямата част от посочените развъдни популации не минавали през Малта по време на миграцията си. Така например Република Малта включвала в определените от нея „референтни популации“ голямата развъдна популация от обикновена чинка в Полша. При все това видни орнитолози подчертавали, че обикновените чинки, които се възпроизвеждат в Полша, минават по време на миграцията си през източната част на Нидерландия, през Германия и Швейцария, за да зимуват главно в югозападната част на Франция и западната част на иберийския полуостров. Макар да изглеждало, че при мигрирането някои птици минават през Малта, явно от научна гледна точка не било правилно цялата полска развъдна популация, състоящата се от 5 до 10 милиона птици, да бъде включвана в „референтната популация“ за целите на изчисляването на малкия брой птици.
57
Трето, Република Малта не извършила подбора на представителните популации в съответствие със заявената методология. Тази държава членка неправилно твърдяла, че е взела предвид само представителните популации, идващи от страни със стабилни или увеличаващи се популации. При все това последните данни на European Bird Census Council свидетелствали за намаляване на популациите от съответните видове, в зависимост от случая, в Германия, Италия, Австрия, Полша, Словения и Обединеното кралство.
58
Накрая, що се отнася до смъртността, в техническия меморандум на WBRU не се пояснявало в достатъчна степен как са получени оценките относно процента на смъртност. Представените от WBRU цифрови данни не отговаряли на тези в референтните проучвания или не били подкрепени от никакъв научен източник.
59
Република Малта възразява, че проучването Raine, проведено под ръководството и за сметка на BirdLife Malta през 2007 г., до този момент остава най-новото налично проучване. Тезата на Комисията, че проучването Raine не отговаря на изискванията за строгост и надеждност, необходими за извършването на мониторинг на птиците, била изненадваща, тъй като тази институция се основавала на същото проучване в подкрепа на различни фактически доводи.
60
Критиките на Комисията по отношение на анализа на Република Малта за състоянието на опазване на седемте вида чинки се основавали на предходни изявления, изложени в мотивираното становище, в което имало редица погрешни от фактическа гледна точка твърдения. През април 2015 г. малтийските органи извършили актуализирана оценка на състоянието на опазване на видовете, вземайки предвид всички най-нови научни изводи, а тази оценка опровергавала твърденията на Комисията.
61
Що се отнася до процента на смъртност при седемте засегнати видове, Република Малта твърди, че той е тълкуван правилно от WBRU в техническия меморандум, тъй като WBRU се основала на най-авторитетните научни източници. Ако за един и същ вид в различните научни източници бил посочен различен процент на смъртност, малтийските органи щели да възприемат най-ниската стойност в съответствие с насоките на Комисията за устойчивия лов.
Съображения на Съда
62
Важно е да се припомни, че когато упражняват правомощията си за предвиждане на дерогации съгласно член 9 от Директива 2009/147, органите на държавите членки трябва да вземат предвид многобройни фактори като данните от географско, климатично и биологично естество и тези, свързани с околната среда, и най-вече отнасящите се до размножаването и общата годишна естествена смъртност на видовете (вж. в този смисъл решение от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др., C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 25).
63
Що се отнася до тези фактори, следва да се приеме, че предвид най-новите научни познания за „малък брой“ птици по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147 се смята стойност, по-ниска от 1 % от общата годишна смъртност на съответната популация (средна стойност) за видовете, които не могат да бъдат ловувани, и стойност от около 1 % за видовете, които могат да бъдат ловувани, като се има предвид, че за мигриращите видове под „съответна популация“ се разбира популацията в регионите, от които идва основният контингент птици, преминаващи през региона, за който се прилага дерогацията през срока ѝ на действие (вж. в този смисъл решение от 11 ноември 2010 г., Комисия/Италия, C‑164/09, непубликувано, EU:C:2010:672, т. 35).
64
В това отношение Съдът е подчертал, че тези количествени данни се основават на работата на комитета ORNIS за адаптиране към техническия и научния прогрес на Директива 2009/147, който е създаден съгласно член 16 от последната и се състои от представители на държавите членки (вж. в този смисъл решение от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др., C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 26).
65
Съгласно практиката на Съда, макар да е вярно, че посочените по-горе проценти не са правно обвързващи, поради научния авторитет, с който се ползва работата на комитета ORNIS, и липсата на научни доказателства за противното те могат все пак да служат за референтна основа, за да се прецени дали дадена дерогация, предвидена съгласно член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147, е в съответствие с тази разпоредба (вж. в този смисъл решение от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др., C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 27).
66
Условието за „малък брой“ птици не може да бъде изпълнено, ако разрешената по изключение дейност по улов на птици не позволява да се гарантира поддържането на популациите на съответните видове на задоволително ниво (вж. в този смисъл решение от 16 октомври 2003 г., Ligue pour la protection des oiseaux и др., C‑182/02, EU:C:2003:558, т. 17).
67
Във връзка с това е важно да се отбележи, че що се отнася до кадънката и обикновената чинка, „съответната популация“, наричана още „референтна популация“, не може да бъде определена с оглед на единственото проучване, налично в тази област по настоящото дело, а именно проучването Raine от 2007 г., съгласно което извадката от събраните за тези два вида пръстени е прекалено малка, за да може от нея да бъдат направени убедителни изводи за регионите, от които идва основният контингент птици, преминаващи през региона, в който се прилага разглежданата в случая дерогация. При тези обстоятелства и при липсата на други релевантни доказателства се налага изводът, че Република Малта не е доказала, че максималният улов, който е 800 екземпляра за кадънката и 5000 екземпляра за обикновената чинка, съответства на условието за „малък брой“ птици по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147.
68
Това се отнася и до черешарката, за която, от една страна, в Малта не е извършена проверка на пръстените и от друга, малтийските органи се основават на проверките на пръстените в Италия, без да представят никакво научно доказателство в подкрепа на тезата, че подобна извадка може да бъде подходящ „заместител“.
69
Във връзка с останалите 4 вида чинки, до които се отнася разглежданата дерогация, следва да се констатира, че макар максималният улов, разрешен за тези видове с малтийските дерогиращи мерки, да е доста под горната граница от 1 % от общата годишна смъртност на съответните популации, както са установени в проучването Raine от 2007 г., фактът, че това проучване се основава на малка извадка от опръстенени и пуснати на свобода птици, а именно 112 екземпляра, може да породи съмнение дали тези популации са точно определени, особено ако посоченото проучване бъде съпоставено с големия брой птици, които е съобщено, че са заловени в Малта през есенния сезон на 2014 г., а именно 7222 чинки. Ето защо не може да се приеме, че за обикновеното конопарче, зелениката, елшовата скатия и дивото канарче няма никакви съмнения от научна гледна по отношение на регионите, възприети в посоченото проучване като такива, от които идва основният контингент птици, преминаващи през региона, в който се прилага разглежданата в случая дерогация през срока ѝ на действие.
70
Освен това от преписката по делото е видно, че едва след като Република Малта е приела дерогационния режим през юли 2014 г., е проведено проучване на миграционния поток на разглежданите седем вида чинки на малтийските острови през периода, в който се прилага въпросната дерогация.
71
В допълнение самото проучване Raine от 2007 г. свидетелства за това, че в Малта уловът е толкова интензивен, че само шепа екземпляри от всеки от обичайните видове чинки се размножават редовно на острова, при положение че голям брой от тях се размножават в други средиземноморски региони. Според това проучване развъдните популации в Малта, по-специално на дивото канарче, зелениката и обикновеното конопарче, се състоят от най-много пет двойки.
72
Накрая, макар Република Малта да твърди, че е взела предвид единствено референтните популации от страни със стабилни или увеличаващи се популации, следва да се констатира, че посочената държава членка невинаги е извършвала подбора на тези популации в съответствие със заявената методология.
73
По този въпрос, що се отнася до обикновеното конопарче, следва да се отбележи, че както е видно от техническия меморандум на WBRU от май 2015 г. относно състоянието на опазване на разглежданите седем вида чинки, който Република Малта представя по настоящото дело, с оглед на есенния сезон за улов за 2015 г. малтийските органи са взели предвид и намаляващи референтни популации или такива, чието състояние на опазване не е известно. Същото се отнася и до зелениката, дивото канарче и елшовата скатия.
74
От всички изложени по-горе съображения следва, че Република Малта не е доказала надлежно, че приетият от нея дерогационен режим за улова на разглежданите седем вида чинки би позволил да се гарантира поддържането на популациите на тези видове на задоволително ниво.
75
Следователно предвид припомнената в точка 66 от настоящото решение съдебна практика се налага изводът, че в случая не е изпълнено условието за „малък брой“ птици.
76
Ето защо следва да бъде прието твърдението, че не е изпълнено условието по член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147 разрешената дерогация да се отнася само до „малък брой“ птици.
По твърдението за липса на доказателства за това, че разрешената дерогация представлява „разумно използване“ по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147
Доводи на страните
77
На първо място, Комисията поддържа, че уловът като крайна цел на екземпляри от видове, които не са посочени в приложение II към Директива 2009/147, не може да представлява разумно използване по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от тази директива.
78
На следващо място, тъй като Република Малта не доказала, че е способна да гарантира поддържането на популациите на въпросните седем вида чинки на задоволително ниво, залавянето на птици при всички положения не можело да бъде прието за разумно.
79
На последно място, Комисията поддържа също, че малтийският дерогационен режим е непропорционален по-специално предвид разрешението да се използват мрежи за улов на птици (clap-nets). Доколкото съгласно член 8, параграф 1 от Директива 2009/147 във връзка с буква а) от приложение IV към нея улавянето чрез тези мрежи било неизбирателно, дерогация, предполагаща употребата им, не можело да се приеме за пропорционална.
80
Република Малта възразява, че както уловът, така и държането в плен представляват разумно използване по смисъла на член 9 от Директива 2009/147.
81
Тя твърди освен това, че използването на мрежи за улов на птици (clap-nets), разрешено в рамките на приетия от нея дерогационен режим относно улова на чинки, позволява избирателно улавяне, тъй като мрежите се задействат ръчно от хора, които са обучени да залавят живи екземпляри и които имат разрешително за тази дейност.
Съображения на Съда
82
Видно от практиката на Съда, когато не е изпълнено условието уловът на защитени видове да засяга само малък брой от някои птици, използването на птици чрез залавянето им с развлекателна цел във всички случаи не би могло да се приеме за разумно по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147 (вж. в този смисъл решения от 16 октомври 2003 г., Ligue pour la protection des oiseaux и др., C‑182/02, EU:C:2003:558, т. 17 и от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др., C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 32).
83
Както бе констатирано в точка 75 от настоящото решение, условието за „малък брой“ птици не е изпълнено в конкретния случай. С оглед на съдебната практика, припомнена в точка 82 от настоящото решение, от това следва, че разглежданото в случая използване на птици чрез залавянето им с развлекателна цел във всички случаи не може да бъде прието за разумно.
84
Освен това, що се отнася до твърдението на Комисията, че методът за залавяне чрез разглежданите в случая мрежи не е избирателен, малтийските органи признават в техническия меморандум на WBRU, че улавянето с подобни мрежи не е избирателно, доколкото признават наличието на „допълнителен улов“ въпреки ръчното задействане на мрежите от извършващото улова лице. В допълнение обстоятелството, че улавянето чрез този метод не е избирателно, е потвърдено от проучването на BirdLife Malta от юли 2015 г.
85
Поради това в случая не е изпълнено условието по член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147 уловът на чинки да бъде разрешен само ако се извършва избирателно. Вследствие на това в случая не са изпълнени и условията за дерогиране на член 8, параграф 1 от тази директива.
86
Ето защо трябва да бъде прието твърдението за липса на доказателства за това, че разрешената дерогация представлява разумно използване по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147, както и твърдението, че разглежданият в случая метод на улов не е избирателен, което е в противоречие с тази разпоредба и с член 8, параграф 1 от посочената директива.
По твърдението за липса на доказателства за това, че дерогацията е разрешена при строго контролирани условия по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147
Доводи на страните
87
Комисията твърди, че Република Малта не е доказала, че условията, предвидени в приетия от нея дерогационен режим, се прилагат стриктно. Всъщност представеният от Република Малта доклад относно ловния сезон за 2014 г. потвърждавал, че в двата стълба на системата за прилагане на режима — изпращането на есемес за всяка заловена птица и извършваните спорадично проверки на място от полицейските служители — имало системни слабости, поради което те не позволявали ефективен контрол върху условията на дерогацията.
88
От една страна, системата за събиране на данни чрез изпращане на есемеси се основавала на изявленията на притежателите на разрешителни и поради това била свързана с голям риск от злоупотреба. Показателен за този риск бил крайно съмнителният брой птици, за чието залавяне е съобщено чрез есемес през 2014 г. От друга страна, Република Малта не доказала, че вторият стълб на системата за прилагане на режима, а именно проверките на място, гарантира достатъчно строг контрол.
89
Освен това редица доклади, изготвени от неправителствени организации във връзка с ловния сезон за 2014 г., свидетелствали за неефективността на този контрол. Тези доклади разкривали масовото неизпълнение на условията на дерогацията — от случаите на използване на незаконни примамки или злоупотребите с пръстени за „еднократна употреба“ до улова на видове, които не попадат в обхвата на дерогацията — както и неизпълнение на ограниченията относно разрешените периоди и места, по-специално чрез масовия улов в зоните от „Натура 2000“.
90
Република Малта посочва в отговор, че е приела режим за прилагане и контрол, чиято строгост е безпрецедентна в Съюза. Използването на система, при която за улова се съобщава в реално време с изпратен от телефон есемес, позволило да се съберат данни за и да се проверят в реално време уловът на всички отделни притежатели на разрешителни и използването на индивидуалните ограничения за улов, както и да се упражни контрол върху използването на националните квоти. Всички притежатели на разрешителни били задължени веднага след улова да поставят на всяка заловена птица специално маркирани пръстени за еднократна употреба. Използването на пръстени било строго контролирано по време на отделните проверки на място. В края на сезона неизползваните пръстени трябвало да бъдат върнати на съответните органи.
91
На последно място, Република Малта посочва, че през обхванатия от дерогацията период малтийските органи обичайно предвиждали над 50 допълнителни полицейски служители на ден, които да упражняват контрол за изпълнение на правните условия. Във всяко от регистрираните места за улов в един или друг момент от срока на действие на дерогацията била извършена проверка. Задълбочени проверки били извършени по отношение на 23 % от отделните притежатели на разрешителни.
Съображения на Съда
92
Що се отнася по-специално до улов на птици като разглеждания в случая, той може да бъде разрешен, съгласно член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147, само ако в частност е организиран така, че да се извършва при строго контролирани условия (вж. в този смисъл решение от 16 октомври 2003 г., Ligue pour la protection des oiseaux и др., C‑182/02, EU:C:2003:558, т. 15).
93
В това отношение следва да се отбележи, че не е оспорено, че тридесет притежатели на разрешителни са заявили, че са достигнали индивидуалната горна граница за сезонен улов от десет чинки в последния ден от сезона, като за този ден в проучването на миграционния поток на разглежданите седем вида чинки, припомнено в точка 70 от настоящото решение, са отчетени най-ниските равнища на миграция на чинки за сезона. При това положение не може да бъде сигурно, че тези изявления са верни.
94
При контекста в Малта, а именно наличието на много голям брой притежатели на разрешителни (над 4000) и на регистрирани съоръжения за улов (над 6400), подлагането на индивидуална проверка само на 23 % от практикуващите улов на птици лица изглежда недостатъчно.
95
Освен това от проучването на BirdLife Malta от юли 2015 г. е видно, че през есенния сезон за улов за 2014 г. сравнително често са нарушавани ограниченията относно разрешените периоди и места за улов, по-специално чрез улов в зоните от „Натура 2000“.
96
Съгласно това проучване 41591 пръстена за еднократна употреба са предоставени за есенния сезон за улов за 2014 г., при положение че определеният максимален улов за всички 7 вида чинки е 26850 екземпляра. Системата предвижда, че притежателите на разрешителни връщат неизползваните пръстени, и ги задължава да правят това. При все това в края на сезона 38602 пръстена са останали у притежателите на разрешителни, тоест с 11752 повече от максималния улов от 26850 птици и с 31380 повече от 7 222‑те чинки, чието залавяне е било съобщено през посочения сезон.
97
От изложеното по-горе следва, че Република Малта не е доказала, че разглежданата дерогация се прилага при строго контролирани условия по смисъла на член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147. Поради това трябва да бъде прието твърдението за липса на такива доказателства.
98
Ето защо следва да се констатира, че като е приела дерогационния режим, позволяващ улова на седем вида диви чинки (обикновена чинка (Fringilla coelebs), обикновено конопарче (Carduelis cannabina), кадънка (Carduelis carduelis), зеленика (Carduelis chloris), черешарка (Coccothraustes coccothraustes), диво канарче (Serinus serinus) и елшова скатия (Carduelis spinus), Република Малта не е изпълнила задълженията си по член 5, букви а) и д) и член 8, параграф 1 във връзка с член 9, параграф 1 от Директива 2009/147.
По съдебните разноски
99
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждане на Република Малта и нейният иск е уважен в основната си част, следва Република Малта да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)
Като е приела дерогационния режим, позволяващ улова на седем вида диви чинки (обикновена чинка (Fringilla coelebs), обикновено конопарче (Carduelis cannabina), кадънка (Carduelis carduelis), зеленика (Carduelis chloris), черешарка (Coccothraustes coccothraustes), диво канарче (Serinus serinus) и елшова скатия
(Carduelis spinus), Република Малта не е изпълнила задълженията си по член 5, букви а) и д) и член 8, параграф 1 във връзка с член 9, параграф 1 от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици.
2)
Осъжда Република Малта да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.