61978C0180
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 16. MAJ 1979 (
1
)
Høje Ret.
1.
Nærværende sag angår et præjudicielt fortolkningsspørgsmål stillet af en nederlandsk ret (Centrale Raad van Beroep) i forbindelse med en retstvist vedrørende anvendelsen af de nederlandske antikumulationsbestemmelser på pensionsområdet. Sagsøgeren i hovedsagen, Brouwer-Kaune, har været lønmodtager i to medlemsstater: fra 1928 til 1950 i Tyskland og fra 1951 til 1972 i Nederlandene; mellem 1950 og 1957 fortsatte hun frivilligt med at betale bidrag til den tyske invalide- og alderdomsforsikring for at nå det for opnåelsen af en pension fornødne antal bidragsår. I 1970 blev hun på grundlag af en lægeundersøgelse, som hun underkastedes hos den kompetente tyske forsikringsinstitution, erklæret for delvis uarbejdsdygtig, hvorfor hun fra den 1. august 1970 fik udbetalt en erhvervsudygtighedspension efter tysk lovgivning; der blev ikke herved foretaget nogen som helst kumulation af de tyske forsikringsperioder med de nederlandske. Ved afgørelse af 16. august 1974 blev denne pension herefter med tilbagevirkende kraft fra den 1. august 1973 ændret til en alderspension.
I mellemtiden havde den nederlandske forsikringsinstitution på sin side erklæret Brouwer-Kaune for uarbejdsdygtig og ved afgørelse af 25. oktober 1973 tildelt hende en invalidepension fra den 2. oktober 1973. I denne sammenhæng bemærkes, at størrelsen af invaliditets ydelserne i henhold til de nederlandske retsregler i modsætning til reglerne i Forbundsrepublikken er uafhængig af forsikringsperiodens længde; disse regler er altså af den i artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 nævnte art. Ved afgørelse af 13. januar 1976 anvendte den nævnte nederlandske institution — under hensyn til den pågældendes tyske alderspension — imidlertid antikumulationsbestemmelsen i artikel 1 i den nederlandske kongelige anordning af 22. december 1972, ifølge hvilken en invalidepension, som falder sammen med andre invalide- eller alderspensioner, kun udbetales med det beløb, den overstiger disse pensioner. I overensstemmelse hermed blev hele den tyske pension fratrukket de nederlandske pensionsudbetalinger (og dette med virkning ex tune).
Den pågældende anfægtede afgørelsen ved Raad van Beroep, Amsterdam, men fik ikke medhold. Hun appellerede derfor afgørelsen til Centrale Raad van Beroep, og denne ret fandt ganske vist nedsættelsen af invalidepension hjemlet efter de nationale retsregler, men fandt det tvivlsomt, om afkortningen var i overensstemmelse med fællesskabsretten. Retten forelagde derfor ved kendelse af 16. maj 1978 Domstolen følgende spørgsmål:
»Skal artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, bl.a. i lyset af forordningens artikel 43, fortolkes således, at kapitel 3 (navnlig artikel 46) også finder tilsvarende anvendelse, når der består ret til invaliditetsydelser efter en medlemsstats lovgivning, der er af den i forordningens artikel 37, stk. 1, omhandlede art, og den berettigede opfylder betingelserne for ret til ydelser ifølge en anden medlemsstats lovgivning, som ikke er opført i bilag III, og idet førstnævnte ydelser skal tilkendes en person, der allerede har ret til ydelser ved alderdom i henhold til lovgivningen i sidstnævnte medlemsstat?«
2.
For at det foreliggende problem bedre kan forstås, skal jeg kort sammenfatte indholdet af de fællesskabsregler, som er afgørende for løsningen. Den nævnte artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 hører under afsnit III, kapitel 2, om ydelser ved invaliditet; den henviser imidlertid til bestemmelserne i kapitel 3 (alderdom og dødsfald), som ifølge bestemmelsen finder tilsvarende anvendelse på fastsættelsen af invaliditetsydelser i tilfælde, hvor en arbejdstager successivt eller skiftevis har været omfattet af to eller flere medlemsstaters lovgivninger, såfremt mindst én af disse staters lovgivning ikke er af den i artikel 37, stk. 1, omhandlede art (dvs. lovgivning, hvorefter størrelsen af ydelser ved invaliditet er uafhængig af forsikringsperiodernes længde). Artikel 40, stk. 1, bestemmer desuden, at kapitel 3 finder tilsvarende anvendelse »under iagttagelse af bestemmelserne i stk. 3«; stk. 3 er imidlertid ikke relevant i den foreliggende sag.
Artikel 46, som bærer overskriften »fastsættelse af ydelserne«, er tilsyneladende den bestemmelse i kapitel 3, der har størst betydning for den foreliggende sag. Denne regel angiver, hvorledes den kompetente institution i enhver medlems stat, af hvis lovgivning arbejdstageren har været omfattet, skal fastsætte ydelsens størrelse (ved invaliditet), såvel i tilfælde, hvor betingelserne for erhvervelse af ret til ydelser foreligger, uden at bestemmelserne i artikel 45 behøver at bringes i anvendelse (dvs. uden hensyntagen til forsikringsperioder, som er tilbagelagt i henhold til reglerne i flere medlemsstater, af hvis lovgivning arbejdstageren har været omfattet) som i det modsatte tilfælde. Betydningen af artikel 46 i det foreliggende tilfælde består først og fremmest i, at den begrænser virkningen af nationale antikumulationsbestemmelser, idet den fastslår princippet om forholdsmæssig beregning og herved forhindrer, at en af de muligt sammenfaldende ydelser afkortes mere end pro rata.
Dernæst fortjener artikel 43 særlig opmærksomhed. Denne regel omhandler »overgang fra invaliditetsydelser til ydelser ved alderdom«, altså det, som her har fundet sted med hensyn til den tyske invalidepension. Det skal fremhæves, at stk. 2 tillader kumulation af forsikringsydelser, og dette netop af ydelser ved invaliditet, som en medlemsstat skal betale, med ydelser ved alderdom, som en anden medlemsstat skal betale. Stk. 2 bestemmer nemlig: »Enhver institution i en medlemsstat, som det påhviler at udrede ydelser ved invaliditet, skal fortsat yde en person, der modtager sådanne ydelser, og som kan gøre krav på ydelser i anledning af alderdom efter lovgivningen i andre medlemsstater i medfør af reglerne i artikel 49, de invaliditetsydelser, han har ret til efter den for den pågældende institution gældende lovgivning, indtil det tidspunkt, da bestemmelserne i stk. 1 kommer til anvendelse for denne institutions vedkommende« (altså indtil det tidspunkt, da ydelser ved alderdom træder i stedet for invaliditetsydelserne). Den nederlandske ret har imidlertid ment, at denne artikel ikke finder anvendelse på den til afgørelse foreliggende sag, da stk. 2 kun skulle omfatte det tilfælde, hvor en arbejdstager samtidig får udbetalt to invalidepensioner, før end en af dem erstattes af en alderspension (dette skulle fremgå af ordene »enhver institution … (skal) fortsat yde«). Som vi har set, tildeltes imidlertid i det foreliggende tilfælde den nederlandske invalidepension fra den 2. oktober 1973, medens en alderspension (med tilbagevirkende kraft) fra den 1. august 1973 trådte i stedet for den tyske invalidepension. Således har den pågældende fået bevilget en invalidepension i Nederlandene, efter at en alderspension er trådt i stedet for den tyske pension.
Af denne grund finder den nederlandske ret ikke, at artikel 43 finder anvendelse i det foreliggende tilfælde. Alligevel har retten i sit præjudicielle spørgsmål anført, at artikel 40, stk. 1, skal fortolkes »i lyset af artikel 43«. Hermed vil den formentlig understrege, at det er hensigtsmæssigt, at fortolke artikel 40, stk. 1, under hensyntagen til og i overensstemmelse med artikel 43, navnlig på grund af den store overensstemmelse mellem det foreliggende tilfælde (»ydelser ved invaliditet, som ydes en person, der allerede i en anden medlemsstat har krav pa ydelser ved alderdom på grundlag af en ændring af en tidligere invalidepension«) og det tilfælde, som med sikkerhed er omfattet af artikel 43 (ydelser ved invaliditet, som fortsat ydes en person, der samtidig i en anden medlemsstat har krav på lignende ydelser, som senere erstattes af ydelser ved alderdom).
I denne forbindelse skal jeg fremhæve, at det foreliggende tilfælde indeholder et særtræk: for ganske vist ligger begyndelsestidspunktet for den nederlandske invalidepension efter den tyske alderspension, men datoen for den nederlandske afgørelse (25. 10. 1973) ligger før den tyske afgørelse om ændring (16. 8. 1974), hvorfor den pågældende i tidsrummet mellem disse to datoer samtidigt oppebar to invalidepensioner. Burde den nederlandske ret have taget denne omstændighed i betragtning, før den afslog at lade artikel 43 finde anvendelse? Man kan undgå at besvare dette spørgsmål ved at henvise til, at spørgsmålet om, hvorvidt den ene eller den anden bestemmelse finder anvendelse på et konkret sagsforhold, ikke kan besvares af Domstolen inden for rammerne af EØF-traktatens artikel 177, og at den forelæggende ret utvetydigt alene har stillet spørgsmål om fortolkningen af artikel 40, stk. 1. Det forekommer mig imidlertid mere hensigtsmæssigt, om Domstolen går frem på følgende måde: Domstolen henholder sig til det af den forelæggende ret skildrede generelle tilfælde (dvs., jeg gentager, en arbejdstager får tilkendt ydelse ved invaliditet i en medlemsstat, efter at han allerede i en anden medlemsstat har erhvervet ret til en alderspension på grundlag af ændring af en invalidepension) og undersøger, hvorledes tilfældet skal bedømmes i henhold til fællesskabsretten, eller rettere efter forordning nr. 1408/71, uden herved at begrænse undersøgelsen til den ene eller den anden fællesskabsregel.
3.
Når dette er sagt, skal jeg først undersøge spørgsmålet i forhold til artikel 40, stk. 1. Der består ingen tvivl om, at de to betingelser i denne bestemmelse er opfyldt i det beskrevne tilfælde: den pågældende arbejdstager har successivt været omfattet af lovgivningerne (om invaliditetsforsikring) i to medlemsstater, og en af disse staters lovgivning er ikke af den i artikel 37, stk. 1, omhandlede art. I øvrigt forudsættes det i selve spørgsmålets ordlyd, at de to betingelser er opfyldt, idet retten anfører det tilfælde, at der består et krav på en ydelse ved invaliditet efter en medlemsstats regler, som er af den i artikel 37, stk 1, omhandlede art, og at den pågældende efter reglerne i en anden medlemsstat, som ikke er af den i artikel 37, stk. 1, omhandlede art, opfylder betingelserne for at få tilkendt et tilsvarende krav. Hvoraf kommer altså den tvivl, som den nederlandske ret udtaler med hensyn til den analoge anvendelse af kapitel 3? Spørgsmålet, om bestemmelserne i dette kapitel finder anvendelse, afhænger af, om artikel 40 selv finder anvendelse, idet artiklen faktisk kun via en henvisning til kapitel 3 regulerer ydelserne ved invaliditet til fordel for de arbejdstagere, som befinder sig i den dér beskrevne situation. I det af den forelæggende ret anførte tilfælde, som drejer sig om at fastlægge størrelsen af ydelserne ved invaliditet, og hvor arbejdstageren befinder sig i den i artikel 40, stk. 1, nævnte situation, finder denne artikel — og dermed kapitel 3 — utvivlsomt anvendelse.
Jeg tror derfor, at den nederlandske rets spørgsmål har en anden mening. Vi kender det problem, som skal løses, nemlig om der af forordning nr. 1408/71 kan uddrages en begrænsning i virkningen af nationale antikumulationsbestemmelser i et tilfælde som det i hovedsagen foreliggende. Vi har set, hvorfor retten har udelukket anvendelsen af artikel 43: arbejdstageren, der har krav på en invalidepension, oppebar allerede en alderspension efter reglerne i en anden medlemsstat. Den eneste bestemmelse i forordning nr. 1408/71, som i et vist omfang kan begrænse virkningerne af nationale antikumulationsregler, er ifølge den nederlandske rets opfattelse artikel 46. Derfor må spørgsmålet efter min opfattelse forstås således: finder artikel 46 kun anvendelse, når ligeartede ydelser er sammenfaldende (to invaliditetsydelser i to medlemsstater), eller finder den også anvendelse i det tilfælde, hvor forskelligartede ydelser er sammenfaldende (ydelser ved invaliditet på den ene side og ved alder på den anden side)? Dette er de to muligheder, som er relevante ved besvarelsen af kernen i det af den nationale ret rejste spørgsmål.
4.
Til støtte for den første mulighed kan anføres, at artikel 46 må fortolkes i sammenhæng med forordningens artikel 12, stk. 2. Denne regel bestemmer: »Indeholder en medlemsstats lovgivning bestemmelser om, at en ydelse skal nedsættes, stilles i bero eller bortfalde, når modtageren samtidig får udbetalt andre sociale ydelser eller oppebærer andre indtægter, finder disse bestemmelser tillige anvendelse, selv om det drejer sig om ydelser, som den pågældende har opnået i henhold til en anden medlemsstats lovgivning …«. Det hedder videre: »Denne bestemmelse finder dog ikke anvendelse, såfremt den pågældende oppebærer ydelser af samme art ved invaliditet, alderdom, dødsfald (pensioner) eller erhvervssygdom, der fastsættes af institutionerne i to eller flere medlemsstater i overensstemmelse med artiklerne 46, 50 og 51 eller artikel 60, stk. 1, litra b).«
Vi ved også, at der med hensyn til grænserne for anvendelsen af nationale antikumulationsbestemmelser findes afgørelser — også nyere — fra Domstolen, som åbenlyst tilsigter at stille arbejdstageren gunstigt. Kravet om, at virkningerne af nationale antikumulationsregler begrænses, er dog indtil nu kun blevet anerkendt i tilfælde, hvor der samtidigt udbetaltes to invalidepensioner eller to pensioner til efterladte. Især skal jeg henvise til dom af 13. oktober 1977 i sag 22/77 (Mura) Sml. 1977, s. 1699. Heri anførte Domstolen, at »oppebærer en arbejdstager pension udelukkende i henhold til national lovgivning, er forordning nr. 1408/71 ikke til hinder for, at den nationale lovgivning i sin helhed finder anvendelse på ham, herunder de nationale antikumulationsregler«, Domstolen tilføjede, at »det dog er en betingelse, at viser den nationale lovgivning sig at være mindre gunstig for arbejdstageren end ordningen med sammenlægning og forholdsmæssig beregning, skal denne sidste anvendes«. Dette princip udledtes af den nævnte artikel 46, stk. 1, som Domstolen fortolkede således, at den begrænser virkningen af nationale antikumulationsregler. Dommene af 13. oktober 1977 i sag 33/77 (Greco, Sml. 1977, s. 1711), af 14. marts 1978 i sag 98/77 (Schaap, Sml. 1978, s. 707) og af 14. marts 1978 i sag 105/77 (Boerboom-Kersjes, Sml. 1978, s. 717) går i samme retning.
Til støtte for den anden mulighed kan først og fremmest gøres gældende, at artikel 46, i det omfang artikel 40, stk. 1, henviser til den, findes blandt reglerne om ydelser ved invaliditet, og dermed blandt de samme regler som den nævnte artikel 43. Jeg har imidlertid allerede anført, at artikel 43 tillader, at en invalidepension kumuleres med en alderspension, og denne regel gælder utvivlsomt forud for enhver regel, som måtte bestemme noget andet. Denne artikel udelukker derfor anvendelse af reglerne i artikel 12, stk. 2. Vedrørende stk. 3 i artikel 43 har Kommissionen med rette bemærket, at denne alene indeholder en mulighed for afkortning, hvilket også gælder i det tilfælde, hvor arbejdstageren oppebærer en invalidepension i en medlemsstat og en alderspension i en anden medlemsstat. Kumulation af de to ydelser er altså, om end kun i et nærmere bestemt omfang, tilladt, og de nationale antikumulationsbestemmelser er kun anvendelige, når de fører til et gunstigere resultat end en forholdsmæssig beregning. En korrekt systematisk fortolkning af artikel 46 må derfor føre til, at — i det mindste for så vidt angår sammenfald af en invalidepension med en alderspension — ydelserens forskelligartethed ikke hindrer anvendelsen af kriterier, som skal begrænse virkningen af nationale antikumulationsbestemmelser.
Vender vi nu tilbage til Domstolens tidligere nævnte praksis, kan det fastslås, at Domstolen går ud fra den forudsætning, at første punktum i artikel 12, stk. 2, finder anvendelse, mens andet punktum ikke finder anvendelse (se især præmisserne 13 og 14 i Mura-dommen). De pådømte sager var ganske vist karakteriseret ved, at de nationale regler, som indeholdt bestemmelser, hvorefter en ydelse skal nedsættes, stilles i bero eller bortfalde, i princippet fandt anvendelse. På trods heraf udledte Domstolen af artikel 46, stk. 1, at principperne om kumulation og forholdsmæssig beregning altid skal anvendes, når de nationale regler om et kravs beståen og beregning fører til et for arbejdstageren mindre gunstigt resultat. Den omstændighed — som jeg tidligere har nævnt — at det i de situationer, som gav anledning til de præjudicielle spørgsmål, i de konkrete tilfælde drejede sig om, at de i to medlemsstater sammenfaldende ydelser var af samme art, havde ingen udtrykkelig indflydelse på Domstolens afgørelser. Den eneste betingelse i disse afgørelser er, at der skal være tale om en arbejdstager, som får udbetalt pensionen alene efter de nationale regler, således som det også er tilfældet i den foreliggende sag. Jeg vil ikke hermed påstå, at den i den citerede praksis anførte opfattelse uden videre kan gentages i denne sag: dette forbyder ordlyden af den forelæggende rets spørgsmål og det sagsforhold, den henviser til, hvor der utvivlsomt foreligger særlige faktorer. Det kan imidlertid betragtes som sikkert, at Domstolen uden for området for artikel 12, stk. 2, andet punktum — og som delvis korrektur til bestemmelsen i første punktum — har antaget, at artikel 46, stk. 1, begrænser virkningen af antikumulationsregler, og ikke herved, gentager jeg, kræver, at de sammenfaldende ydelser er af samme art.
Til slut finder jeg det rimeligt at understrege de behandlede reglers almindelige målsætning. Det fremgår af begrundelsen for forordning nr. 1408/71 (7. og 8. betragtning), at »de koordinationsregler, der er fastsat med henblik på gennemførelse af traktatens artikel 51, skal gøre det muligt for arbejdstagere, der flytter inden for Fællesskabet, at bevare de rettigheder og fordele de har erhvervet, uden at reglerne fører til uberettigede dobbeltydelser«, og at »[de pågældende] for så vidt angår ydelser ved invaliditet, alderdom og dødsfald (pensioner) skal kunne gøre krav på samtlige ydelser, de har erhvervet ret til i de enkelte medlemsstater; for at undgå, at der, navnlig som følge af sammenfald af forsikringsperioder og dermed ligestillede perioder, uberettiget opnås dobbeltydelser, er det dog nødvendigt som maksimum at fastsætte det højeste ydelsesbeløb, som en af de nævnte stater ville være forpligtet til at udbetale, såfremt arbejdstageren havde tilbagelagt sin samlede beskæftigelsestid dér«. Lad mig forsøge at anvende disse almindelige principper på det foreliggende tilfælde. Havde den pågældende arbejdstager udøvet sin samlede erhvervsaktivitet i Tyskland i det tidsrum, som svarer til summen af hendes beskæftigelsesperioder i Tyskland og i Nederlandene (dvs. fra 1928 til 1972), er der grund til at antage, at hun i Tyskland ville have fået en mærkbart højere alderspension, end hun i dag får udbetalt på grundlag af beskæftigelsesperioden fra 1928 til 1957. Det synes derfor at være i modstrid med disse almindelige principper at anvende en national antikumulationsregel, hvorefter den alderspension, som tilkommer en arbejdstager på grundlag af de i henhold til reglerne i en anden medlemsstat tilbagelagte bidragsperioder, med det fulde beløb fradrages den invaliditetsydelse, som arbejdstageren har krav på i sin bopælsstat, uanset dette krav er opstået uafhængigt af sådanne bidragsperioder. Generelt udtrykt viser dette, at der også består et behov for at begrænse virkningen af nationale antikumulationsbestemmelser i tilfælde, hvor en invalidepension og en alderspension fra to medlemsstater er sammenfaldende, og hvor disse pensioner stammer fra forsikringsperioder, som hovedsagelig er blevet tilbagelagt i disse to stater i forskellige tidsrum. Drejer det sig om nationale antikumulationsbestemmelser, hvorefter en alderspension, som den sikrede oppebærer i en anden stat, skal fradrages hans invalidepension, må de to sammenfaldende pensionskravs forskelligartethed på ingen måde føre til, at man udelukker anvendelsen af de fællesskabsprincipper eller -bestemmelser, som garanterer arbejdstageren det krav, som han har erhvervet i den stat, i hvilken de førnævnte antikumulationsbestemmelser gælder, i hvert fald i det omfang, som reglerne om forholdsmæssig beregning i artikel 46 angiver.
5.
Af disse grunde foreslår jeg Domstolen at besvare det af Centrale Raad van Beroep ved kendelse af 16. maj 1978 forelagte præjudicielle spørgsmål således, at artikel 46 i Rådets forordning nr. 1408/71 i henhold til denne forordnings artikel 40, stk. 1, også omfatter fastsættelsen af ydelser ved invaliditet i en medlemsstat, hvor en arbejdstager er blevet tilkendt disse ydelser i henhold til en lovgivning af den i artikel 37, stk. 1 anførte art, også selv om den pågældende inden erhvervelsen af retten til ydelserne allerede i medfør af en anden medlemsstats lovgivning, som ikke er den i artikel 37, stk. 1, anførte art, er blevet berettiget til en ydelse ved alderdom på grundlag af en ændring af en tidligere ydelse ved invaliditet.
(
1
) – Oversat fra italiensk.