62023TJ0126_RES
Věc T‑126/23
VC
v.
Evropská agentura pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci
Rozsudek Tribunálu (čtvrtého rozšířeného senátu) ze dne 2. října 2024
„Veřejné zakázky – Finanční nařízení – Vyloučení ze zadávacích řízení a z řízení o přidělování grantů financovaných ze souhrnného rozpočtu Unie a z ERF na dobu dvou let – Uveřejnění vyloučení – Zařazení do databáze systému včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů – Vážné profesní pochybení – Rozhodnutí vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž – Odklad vykonatelnosti nařízený vnitrostátním soudem – Povinnost uvést odůvodnění – Právo na účinnou soudní ochranu – Nápravná opatření – Pravomoc soudního přezkumu v plné jurisdikci – Zjevně nesprávné posouzení – Nesprávné posouzení – Přiměřenost“
Veřejné zakázky Evropské unie – Zadávací řízení – Rozhodnutí o vyloučení subjektu ze zadávacích řízení a z řízení o přidělování grantů z důvodu „vážného profesního pochybení“ – Neexistence pravomocného rozsudku nebo konečného správního rozhodnutí – Vyloučení na základě předběžné právní kvalifikace jednání uchazeče – Předběžná kvalifikace na základě správního rozhodnutí – Odklad vykonatelnosti tohoto rozhodnutí nařízený vnitrostátním soudem – Účinky rozhodnutí o odkladu vykonatelnosti na příslušný unijní orgán – Neexistence – Dodržení práva na účinnou soudní ochranu
(Článek 4 odst. 3 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; článek 325 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 966/2012, ve znění nařízení 2015/1929, čl. 106 odst. 1, 2 a 7, a č. 2018/1046, čl. 136 odst. 1,2 a 6)
(viz body 24–28, 37, 38, 42–44)
Veřejné zakázky Evropské unie – Zadávací řízení – Rozhodnutí o vyloučení subjektu ze zadávacích řízení a z řízení o přidělování grantů z důvodu „vážného profesního pochybení“ – Soudní přezkum – Pravomoc soudního přezkumu v plné jurisdikci – Rozsah – Striktní omezení na stanovení sankce – Nápravná opatření přijatá hospodářským subjektem – Vyloučení
[Články 261 a 263 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 966/2012, ve znění nařízení č. 2015/1929, čl. 106 odst. 7 písm. c), a č. 2018/1046, čl. 136 odst. 6 písm. a) a čl. 143 odst. 9]
(viz body 54–56)
Žaloba na neplatnost – Přezkum legality – Kritéria – Rozhodnutí o vyloučení subjektu ze zadávacích řízení a z řízení o přidělování grantů z důvodu „vážného profesního pochybení“ – Skutečnosti, které je třeba zohlednit – Skutečnosti předcházející napadenému rozhodnutí – Důkazy nepředložené v průběhu správního řízení před unijními orgány – Vyloučení
[Články 261 a 263 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 966/2012, ve znění nařízení č. 2015/1929, čl. 106 odst. 7 písm. c), a č. 2018/1046, čl. 136 odst. 6 písm. a) a čl. 143 odst. 9]
(viz body 58–60, 62, 64, 65)
Rozpočet Evropské unie – Finanční nařízení – Správní sankce, jež může uložit Komise – Rozhodnutí o vyloučení subjektu ze zadávacích řízení a z řízení o přidělování grantů z důvodu „vážného profesního pochybení“ – Soudní přezkum – Pravomoc soudního přezkumu v plné jurisdikci – Dodržení zásady proporcionality při stanovení sankce uložené hospodářskému subjektu
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 966/2012, ve znění nařízení 2015/1929, čl. 106 odst. 3 a čl. 108 odst. 11, a č. 2018/1046, čl. 143 odst. 9)
(viz body 122, 125–128, 149, 150, 160)
Shrnutí
Tribunál zasedající v rozšířeném senátu o pěti soudcích zamítl žalobu podanou žalobkyní, VC, proti rozhodnutí, kterým byla vyloučena na dobu dvou let z účasti na zadávacích řízeních Evropské unie z důvodu vážného profesního pochybení (
1
). Rozsudkem se Tribunál poprvé vyjádřil k účinkům vnitrostátního soudního rozhodnutí, kterým se odkládá vykonatelnost správního rozhodnutí, jež bylo základem vyloučení. Kromě toho zcela nově upřesnil hranice své pravomoci přezkumu v plné jurisdikci při posuzování dostatečnosti nápravných opatření přijatých uchazečem, jakož i potřeby nahradit sankci vyloučení finanční sankcí.
Žalobkyně podala nabídku na jednu část veřejné zakázky Evropské agentury pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci (EU-OSHA) týkající se poskytování služeb informačních a komunikačních technologií. Když se EU-OSHA dozvěděla o existenci rozhodnutí Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Národní komise pro trhy a hospodářskou soutěž, Španělsko) (dále jen „CNMC“), kterým bylo konstatováno, že se žalobkyně podílela na porušení práva hospodářské soutěže (dále jen „rozhodnutí CNMC“), požádala výbor svolaný podle finančního nařízení (
2
), aby formuloval doporučení k vyloučení žalobkyně nebo uložení peněžité sankce.
Následně nařídil Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností, Španělsko) odklad vykonatelnosti rozhodnutí CNMC (dále jen „vnitrostátní rozhodnutí o odkladu vykonatelnosti“). Výše uvedený výbor nicméně provedl předběžnou právní kvalifikaci jednání žalobkyně (
3
) a doporučil agentuře EU-OSHA její vyloučení, jelikož měl za to, že její jednání je třeba považovat za „vážné profesní pochybení“. EU-OSHA se tímto doporučením řídila a přijala napadené rozhodnutí.
Závěry Tribunálu
Na prvním místě Tribunál vyjasnil rozsah účinků vnitrostátního rozhodnutí o odkladu vykonatelnosti.
Tribunál zaprvé připomněl, že z finančního nařízení vyplývá (
4
), že pokud neexistuje pravomocný rozsudek či konečné správní rozhodnutí, může být subjekt vyloučen z účasti na zadávacích řízeních na základě předběžné právní kvalifikace jeho jednání příslušným unijním orgánem s ohledem na zjištěné skutečnosti nebo zjištění učiněná mimo jiné rozhodnutími vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž. Z toho vyplývá, že neexistence konečného rozsudku nebo rozhodnutí konstatujícího předmětné protiprávní jednání nebrání tomu, aby příslušný unijní orgán přijal za účelem ochrany finančních zájmů Unie opatření spočívající ve vyloučení.
Tribunál z toho dovodil vůli unijního normotvůrce umožnit příslušnému unijnímu orgánu, aby sám posoudil jednání dotčeného hospodářského subjektu, aniž čekal na rozhodnutí soudu.
V projednávaném případě tedy agentuře EU-OSHA příslušelo, aby při neexistenci konečného rozhodnutí provedla vlastní posouzení chování žalobkyně na základě rozhodnutí CNMC, ale i dalších relevantních faktorů kontextu, mezi nimi konkrétně odkladu vykonatelnosti tohoto rozhodnutí.
Tribunál konstatoval, že agentura EU-OSHA skutečně zohlednila odklad vykonatelnosti rozhodnutí CNMC a právem se domnívala, že odklad vykonatelnosti rozhodnutí CNMC nebrání tomu, aby zjištění uvedená v tomto rozhodnutí byla zohledněna za účelem prokázání vážného profesního pochybení žalobkyně a přijetí opatření spočívajícího ve vyloučení.
Skutečnosti, které byly žalobkyni vytýkány, totiž předně nebyly založeny na pouhých domněnkách nebo předpokladech, ale byly zjištěny na základě výsledků šetření vedeného CNMC.
Nadto z vnitrostátního rozhodnutí o odkladu vykonatelnosti nevyplývá žádné stanovisko k opodstatněnosti rozhodnutí CNMC. Tribunál upřesnil, že zjištění a úvahy uvedené v rozhodnutí CNCM ohledně porušení práva hospodářské soutěže ze strany žalobkyně tedy vnitrostátní soud nijak nenapadá či nezpochybňuje a své rozhodnutí o odkladu vykonatelnosti zakládá na úvahách vycházejících výhradně z důsledků uložené pokuty a zákazu uzavírání smluv na další činnost žalobkyně. Každopádně žalobkyní tvrzená skutečnost, že vnitrostátní soud vydáním předběžného opatření implicitně, ale nevyhnutelně uznal věrohodnost jejích tvrzení, nemůže v žádném případě postačovat ke zpochybnění výslovných zjištění a úvah obsažených v rozhodnutí CNMC.
A konečně je irelevantní, že vnitrostátní rozhodnutí o odkladu vykonatelnosti odkládá kromě zaplacení pokuty uložené rozhodnutím CNMC také zákaz účasti žalobkyně v zadávacích řízeních ve Španělsku, který byl rovněž uložen tímto rozhodnutím. Důvody odkladu vykonatelnosti rozhodnutí CNMC totiž nezpochybňují věcnou správnost skutkových zjištění, z nichž vycházelo napadené rozhodnutí při vyloučení žalobkyně. Z vnitrostátního rozhodnutí o odkladu vykonatelnosti nadto nevyplývají informace o tom, zda žalobkyně přijala nápravná opatření a zda je odklad vykonatelnosti odůvodněn přijetím takových opatření.
Zadruhé, pokud jde o údajné porušení zásady účinné soudní ochrany přijetím rozhodnutí o vyloučení, Tribunál připomněl svou judikaturu, podle níž právní úprava, která by zcela opomíjela účinky podání správního či soudního opravného prostředku na možnost účastnit se zadávacího řízení, by mohla porušit základní práva dotčených osob. Jak bylo uvedeno výše, nelze mít za to, že v projednávaném případě bylo vnitrostátní rozhodnutí o odkladu vykonatelnosti ignorováno a byla porušena soudní ochrana žalobkyně.
Kromě toho výkon pravomoci vyloučit osobu nebo subjekt, v projednávaném případě žalobkyni, ze zadávacích řízení na veřejné zakázky Unie na základě předběžné právní kvalifikace jejího jednání, neporušuje článek 47 Listiny základních práv Evropské unie. Existence prostředku nápravy ke zpochybnění napadeného rozhodnutí u unijního soudu totiž umožňuje zajistit žalobkyni soudní ochranu.
Tribunál konstatoval, že není proto důvodné přiznat vnitrostátnímu rozhodnutí o odkladu vykonatelnosti stejný účinek jako konečným rozhodnutím nebo rozsudkům. Pokud by pravomoc unijních orgánů přistoupit k vyloučení byla ochromena pouhým podáním opravného prostředku s odkladným účinkem proti vnitrostátnímu rozhodnutí, které může být základem pro vyloučení, nebo odkladem vykonatelnosti tohoto rozhodnutí, zbavilo by to tuto pravomoc užitečného účinku.
Nakonec Tribunál dodal, že v případě, že by po vnitrostátním rozhodnutí o odkladu vykonatelnosti následoval pravomocný rozsudek, kterým se rozhodnutí CNMC zrušuje, finanční nařízení (
5
) stanoví, že schvalující osoba vyloučení neprodleně ukončí, takže se vnitrostátní soudní rozhodnutí plně uplatní a zároveň bude zaručena soudní ochrana žalobkyně, spojená s vnitrostátním soudním rozhodnutím, jež je pro unijní orgán v tomto případě závazné.
Na druhém místě Tribunál upřesnil povahu své pravomoci a intenzitu jeho přezkumu nápravných opatření přijatých žalobkyní.
Zaprvé připomněl, že má plnou pravomoc přezkoumat rozhodnutí o vyloučení (
6
), přičemž konstatoval, že rozsah této pravomoci je striktně omezen na stanovení sankce, s vyloučením jakékoli změny skutečností zakládajících jednání, které tuto sankci odůvodňuje.
V projednávaném případě Tribunál konstatoval, že posouzení nápravných opatření spadá do posouzení jednání odůvodňujícího sankci. Posouzení, které je třeba provést u nápravných opatření, se totiž rovná ověření přetrvávání vážného profesního pochybení, které bylo v daném případě vyvozeno z protiprávního jednání zjištěného vnitrostátním orgánem, a možnosti jeho opakování. V tomto ohledu není důležité, že nápravná opatření se zpravidla přijímají poté, co došlo k protiprávnímu jednání zjištěnému vnitrostátním orgánem. Tribunál z toho dovodil, že nemůže pro účely posouzení žalobního důvodu týkajícího se nápravných opatření přijatých žalobkyní uplatnit svou pravomoc soudního přezkumu v plné jurisdikci. Nemůže proto nahradit vlastním posouzením dotčených nápravných opatření posouzení ze strany agentury EU-OSHA a musí se omezit se na přezkum zákonnosti uvedeného posouzení.
Zadruhé, pokud jde o přezkum existence zjevně nesprávného posouzení prováděný unijním soudem, upřesnil Tribunál, že pro účely prokázání, že se daný orgán dopustil zjevně nesprávného posouzení komplexního skutkového stavu, musí být důkazy předložené žalobcem dostatečné k tomu, aby posouzení skutkových okolností obsažená v dotčeném rozhodnutí zbavily věrohodnosti. S výhradou tohoto přezkumu věrohodnosti Tribunálu nepřísluší, aby posouzení orgánu, který toto rozhodnutí vydal, nahradil svým posouzením komplexních skutkových okolností. Vzhledem k tomu, že orgány mají prostor pro uvážení při posuzování toho, zda lze jednání kvalifikovat jako vážné profesní pochybení, a že posouzení nápravných opatření je nedílnou součástí posouzení takového jednání, musí jim být přiznán prostor pro uvážení i při posuzování nápravných opatření.
Tribunál dále upřesnil faktory, které může zohlednit při přezkumu zákonnosti posouzení nápravných opatření přijatých žalobkyní ze strany EU-OSHA. Finanční nařízení tím, že stanoví, že osoba nebo subjekt nejsou vyloučeny, pokud přijaly dostatečná nápravná opatření k prokázání své spolehlivosti (
7
), ukládá dotčené osobě nebo subjektu povinnost prokázat, že přijatá nápravná opatření jsou taková, že brání jejich vyloučení. Tribunál z toho dovodil, že nelze připustit, aby dotyčný hospodářský subjekt předložil před Tribunálem důkazy, které nebyly uvedeny v průběhu řízení o vyloučení, jinak by bylo důkazní břemeno uložené těmito ustanoveními zbaveno účinku. A fortiori nemůže Tribunál v rámci tohoto řízení rozhodovat o nápravných opatřeních, která nebyla předložena agentuře EU-OSHA.
Kromě toho by byl narušen řádný výkon spravedlnosti a institucionální rovnováha, kdyby Tribunál rozhodoval o nových nápravných opatřeních nebo nových důkazech, které byly případně předloženy současně schvalující osobě a mohly by ji vést k revidování napadeného rozhodnutí v průběhu řízení. Tribunál tedy rozhodl, že lze zohlednit pouze důkazy, které byly agentuře EU-OSHA sděleny před přijetím napadeného rozhodnutí.
Na třetím místě Tribunál v rámci posouzení přiměřenosti sankce vyloučení uvedl, že nápravná opatření přijatá žalobkyní vzala agentura EU-OSHA v úvahu jako polehčující okolnosti, v jejichž důsledku omezila dobu vyloučení. V projednávaném případě je tedy třeba posuzovat nápravná opatření přijatá žalobkyní v rozsahu, v němž přispívají nikoli k určení protiprávního jednání, ale k určení sankce za něj, což odůvodňuje, aby Tribunál uplatnil svou pravomoc přezkumu v plné jurisdikci.
Při výkonu této pravomoci je tedy Tribunál oprávněn přihlédnout k důkazům, které byly poprvé předloženy v rámci tohoto řízení a nebyly předtím předloženy agentuře EU-OSHA, ovšem s výhradou dodržení pravidel přípustnosti stanovených jednacím řádem Tribunálu.
Na závěr se Tribunál vyjádřil k údajnému nezvážení uložení finanční sankce jako alternativy k vyloučení.
Tribunál ze znění ustanovení finančního nařízení (
8
) dovodil, že agentura EU-OSHA nebyla v projednávaném případě povinna zkoumat možnost nahradit sankci vyloučení finanční sankcí.
A pokud jde o návrh předložený Tribunálu, aby sám provedl toto nahrazení v rámci své pravomoci přezkumu v plné jurisdikci, Tribunál jej zamítl jako neopodstatněný. Žalobkyně totiž neuvádí důvody, ze kterých by měla být v projednávaném případě sankce vyloučení nahrazena finanční sankcí. Kromě toho a v každém případě měl Tribunál za to, že z posouzení argumentů žalobkyně vyplývá, že sankce vyloučení uložená v projednávané věci je přiměřená, a tudíž nemá být nahrazena finanční sankcí.
(
1
) – Rozhodnutí Evropské agentury pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci ze dne 13. ledna 2023 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
(
2
) – Článek 143 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014, (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (Úř. věst. 2018, L 193, s. 1, dále jen „finanční nařízení“).
(
3
) – Viz čl. 136 odst. 2 finančního nařízení.
(
4
) – Článek 106 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie a kterým se zrušuje nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. 2012, L 298), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 2015/1929 ze dne 28. října 2015 (Úř. věst. 2015, L 286, s. 1) (dále jen „předchozí finanční nařízení“), a článek 136 finančního nařízení.
(
5
) – Článek 136 odst. 2 třetí pododstavec finančního nařízení.
(
6
) – Článek 143 odst. 9 finančního nařízení.
(
7
) – Článek 106 odst. 7 písm. c) předchozího finančního nařízení a čl. 136 odst. 6 písm. a) finančního nařízení.
(
8
) – Článek 106 odst. 13 písm. a) předchozího finančního nařízení.