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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Il presente caso verte sull’applicazione dell’art. 4 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (2) (in prosieguo: la «direttiva sugli uccelli»), a progetti di irrigazione di una zona caratterizzata a tutt’oggi dai suoi habitat steppici e dalle specie rare d’uccelli per essi tipiche. Poiché all’epoca dei fatti in causa tale zona non era ancora classificata come zona di protezione speciale per uccelli della steppa, trova applicazione, per la prima volta da quando è stata emanata la direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (3) (in prosieguo: la «direttiva habitat»), il regime di conservazione delle cosiddette zone di protezione di fatto per uccelli. Le zone di protezione di fatto per uccelli sono zone che avrebbero dovuto essere classificate come zone di protezione speciale (in prosieguo: «ZPS») ai sensi dell’art. 4 della direttiva sugli uccelli, ma che non sono state ancora classificate tali (4) . Oltre ad una serie di questioni di fatto, si tratta principalmente di chiarire se, ed eventualmente a quali condizioni, misure compensative possano giustificare interventi lesivi di siffatto regime di protezione.
II – Contesto normativo
2. La direttiva sugli uccelli ha per oggetto, a termini del suo stesso art. 1, la protezione di tutti gli uccelli selvatici d’Europa. L’art. 2 stabilisce l’obbligo principale degli Stati membri a tal proposito:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli di cui all’articolo 1 ad un livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative».
3. L’art. 3 menziona gli strumenti all’uopo a disposizione degli Stati membri, in particolare l’istituzione di zone di protezione ed il mantenimento degli habitat.
4. L’art. 4 detta disposizioni per individuare quali territori gli Stati membri debbano classificare come ZPS per determinati uccelli particolarmente meritevoli di tutela. Al n. 4, prima frase, esso originariamente regolava anche la protezione di tali zone:
«1. Per le specie elencate nell’allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.
A tal fine si tiene conto:
a) delle specie minacciate di sparizione;
b) delle specie che possono essere danneggiate da talune modifiche del loro habitat;
c) delle specie considerate rare in quanto la loro popolazione è scarsa o la loro ripartizione locale è limitata;
d) di altre specie che richiedono una particolare attenzione per la specificità del loro habitat.
Per effettuare le valutazioni si terrà conto delle tendenze e delle variazioni dei livelli di popolazione.
Gli Stati membri classificano in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie, tenuto conto delle necessità di protezione di queste ultime nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
(…)
4. Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo (…)».
5. Ai sensi dell’art. 7 della direttiva habitat, gli obblighi derivanti dall’art. 6, nn. 2, 3 e 4, di quest’ultima sostituiscono gli obblighi derivanti dall’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli a decorrere dalla data di entrata in vigore della direttiva habitat – cioè dal giugno 1994 (5) – o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro della zona in questione quale ZPS a norma della direttiva sugli uccelli.
III – Fatti, fase precontenziosa e conclusioni
6. Nella provincia catalana di Lleida vi sono numerosi habitat steppici che offrono buone condizioni di vita alle specie di uccelli che li popolano. In particolare si tratta, nel presente caso, dell’aquila del Bonelli ( Hieraaetus fasciatus ), della gallina prataiola ( Tetrax tetrax ), della calandra ( Melanocorypha calandra ), dell’allodola del Dupont ( Chersophilus duponti ), della ghiandaia marina ( Coracias garrulus ) e della calandrella ( Calandrella brachydactyla ).
7. L’elenco delle zone della Spagna importanti per l’avifauna, pubblicato dalla società spagnola di ornitologia (Sociedad Española de Ornitología) nel 1998 (6), segnala, perciò, per tale provincia due aree particolarmente idonee alla protezione delle predette specie di uccelli: IBA n. 142, detta «Secanos de Lérida», con una superficie di 62 500 ettari, e IBA n. 144, detta «Cogul‑Alfes», con una superficie di 18 000 ettari [IBA sta per Important Bird Area (area importante per l’avifauna) o per Important Bird Areas (aree importanti per l’avifauna)].
8. Nel 1988 la Spagna classificava all’interno dell’IBA n. 144 una ZPS ai sensi dell’art. 4, n. 1, della direttiva sugli uccelli: la ZPS «Mas de Melons», dalla superficie di 1 462 ettari (attualmente estesa a 6 418 ettari). A parte tale ZPS, nel territorio delle due IBA a quell’epoca non ve n’erano altre.
9. Nel 2001 la Commissione veniva informata tramite una denuncia di un progetto destinato ad assicurare nel detto territorio l’irrigazione di circa 110 000 ettari di superfici agricole. Tale progetto doveva permettere un’irrigazione supplementare di 1 500, 3 500 o 6 500 metri cubi di acqua per ettaro. Ciò richiedeva, in particolare, diversi interventi edilizi. Con legge 30 settembre 1994, n. 42 (7), la Spagna dichiarava tale progetto di interesse generale (nazionale).
10. Il 26 settembre 2002 le competenti autorità regionali emettevano una valutazione positiva dell’incidenza ambientale del progetto. Nello stesso anno iniziavano i lavori. L’esecuzione di tutti gli interventi necessari è stimata su un tempo di circa dieci anni. L’irrigazione vera e propria non è ancora cominciata.
11. Reputando, dopo aver ricevuto ulteriori informazioni dalla Spagna e dal denunciante, che il progetto violasse la direttiva sugli uccelli, il 1° aprile 2004 la Commissione invitava il detto Stato membro a presentare osservazioni ai sensi dell’art. 226 CE. Nonostante la risposta di quest’ultimo, la Commissione rimaneva ferma sulle proprie posizioni e il 14 dicembre 2004 emetteva un parere motivato, pervenuto alla rappresentanza permanente della Spagna a Bruxelles il 22 dicembre 2004. Ivi fissava il termine ultimo di due mesi, vale a dire il 22 febbraio 2005, per conformarsi alle prescrizioni della direttiva sugli uccelli.
12. A termini della risposta della Spagna, pervenuta alla Commissione il 7 marzo 2005, già nel 2003 nelle aree in questione erano state classificate ZPS per ulteriori 20 475 ettari. Si tratta presumibilmente delle zone di «Anglesola‑Vilagrassa» (857 ettari), «Bellmunt-Almenara» (3 466 ettari), «Plans de Sió» (successivamente estesa a 5 298 ettari), «Granyena» (6 646 ettari), «Valls del Sió‑Llobregós» (27 791 ettari, ma solo in parte nel territorio interessato dal progetto) e «Secans de la Noguera» (che si trova forse al di fuori del territorio interessato dal progetto) nell’IBA n. 142, nonché della zona «Secans del Segrià i Utxesa», la quale potrebbe coincidere in parte con i territori dell’IBA n. 144.
13. Nonostante la risposta della Spagna, la Commissione l’11 aprile 2006 ha proposto il presente ricorso, chiedendo che la Corte voglia:
– dichiarare che con il progetto di irrigazione della zona irrigua del canale Segarra-Garrigues il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza degli artt. 2, 3 e 4, nn. 1 e 4, della direttiva del Consiglio 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici;
– condannare il Regno di Spagna alle spese.
14. Il Regno di Spagna chiede che la Corte voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare l’istituzione ricorrente alle spese.
15. Nel corso del procedimento contenzioso, il 5 settembre 2006, la Catalogna ha classificato come ZPS ulteriori territori all’interno delle due IBA n. 142 e n. 144. Oltre all’ampliamento delle ZPS già esistenti, occorre ricordare la ZPS «Secans de Belianes-Preixana» (1 925 ettari) all’interno dell’IBA n. 142. In totale sarebbero attualmente classificati come ZPS all’interno del territorio interessato dal progetto 38 150 ettari.
IV – Valutazione giuridica
A – Sulla ricevibilità del ricorso
16. La Spagna lamenta prima di tutto che nel parere motivato e nel ricorso la Commissione avrebbe ampliato l’oggetto del procedimento, in quanto nella lettera di diffida la Spagna era stata invitata a presentare osservazioni soltanto in merito alla violazione dell’art. 4, nn. 1 e 4, della direttiva sugli uccelli, e non anche in merito alla violazione degli artt. 2 e 3. La Commissione non si pronuncia esplicitamente al riguardo.
17. L’eccezione della Spagna è fondata. L’oggetto di un ricorso proposto ai sensi dell’art. 226 CE è determinato dal procedimento precontenzioso, previsto dalla medesima disposizione (8) . A tale funzione assolve in particolare l’invito a presentare osservazioni, il quale non solo indica allo Stato membro i dati che gli occorrono per predisporre la propria difesa (9), ma gli permette anche di mettersi in regola prima che venga adita la Corte (10) . Di conseguenza, il parere motivato e il ricorso della Commissione devono vertere sugli stessi addebiti già mossi nella lettera di diffida che apre la fase precontenziosa (11) . Gli addebiti della Commissione devono pertanto essere già esposti in maniera globale nella lettera di diffida (12) .
18. Come rileva la Spagna, l’invito a presentare osservazioni indica nel dispositivo, quale disposizione violata, solo l’art. 4, nn. 1 e 4, della direttiva sugli uccelli. La Commissione non menziona l’art. 2 e, quanto all’art. 3, vi fa un rinvio cursorio (13), senza indicare in che modo sarebbe stato violato. Gli addebiti relativi alla violazione degli artt. 2 e 3 della direttiva sugli uccelli non sono stati esposti, dunque, nella lettera di diffida, nemmeno in maniera generale. Ne consegue che il parere motivato ed il ricorso contengono un irricevibile ampliamento dell’oggetto del procedimento.
19. Il ricorso è, quindi, irricevibile nella parte in cui la Commissione censura la violazione degli artt. 2 e 3 della direttiva sugli uccelli.
B – Sul merito del ricorso
1. Sul fondamento normativo del ricorso
20. Nella parte ricevibile del ricorso la Commissione rimprovera alla Spagna di aver, con il progetto di irrigazione della zona i rrigua del canale Segarra‑Garrigues, violato l’art. 4, nn. 1 e 4, della direttiva sugli uccelli.
21. Ai sensi dell’art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli uccelli, per le specie elencate nell’allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione. In particolare, in base all’art. 4, n. 1, quarto comma, gli Stati membri classificano come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie. Finora quest’ultimo profilo ha costituito per la giurisprudenza il principale ambito d’applicazione dell’art. 4, n. 1.
22. Le parti, tuttavia, sono concordi sul fatto che il presente procedimento non concerne la classificazione di determinate ZPS (14), bensì il deterioramento di siti che avrebbero dovuto essere classificati come ZPS. Si tratta, quindi, di verificare se la Spagna, a prescindere dalle classificazioni, abbia adottato sufficienti misure speciali di conservazione ai sensi dell’art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli uccelli.
23. Le ZPS rappresentano il tipico ambito d’applicazione dell’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli, che dà concretezza all’art. 4, n. 1, primo comma. In base a tale disposizione, gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai nn. 1 e 2, l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del medesimo art. 4. Il fatto che l’art. 4, n. 4, prima frase, dia concretezza all’art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli uccelli non esclude, tuttavia, che possano essere violate allo stesso tempo entrambe le disposizioni (15) . Anzi, da una violazione dell’art. 4, n. 4, prima frase, deve desumersi che è stato al contempo violato anche l’art. 4, n. 1, primo comma, della medesima direttiva sugli uccelli.
24. L’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli valeva originariamente per le ZPS già classificate. La sentenza relativa alle paludi di Santoña ne ha esteso l’applicazione alle zone di protezione di fatto per uccelli (16) . Ai sensi dell’art. 7 della direttiva habitat, gli obblighi derivanti dall’art. 6, nn. 2, 3 e 4, di quest’ultima sostituiscono gli obblighi derivanti dall’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli. La sostituzione decorre dalla data di entrata in vigore della direttiva habitat – cioè dal giugno 1994 – o dalla data di classificazione ovvero di riconoscimento da parte di uno Stato membro della zona in questione quale ZPS a norma della direttiva sugli uccelli. A tal proposito la Corte, nella sentenza Basses Corbières, ha precisato che le zone di protezione di fatto per uccelli continuavano a rientrare nel regime dell’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli (17) .
25. Poiché alle ZPS già classificate si applica ormai l’art. 6, nn. 2‑4, della direttiva habitat, la violazione lamentata dalla Commissione si riferisce esclusivamente a zone di protezione di fatto per uccelli. La Commissione deve dimostrare che il progetto di irrigazione di tali zone altera la loro funzione di habitat per uccelli protetti.
2. Sulla condotta contestata
26. La Commissione non censura danni già avvenuti; l’infrazione della Spagna sarebbe consistita nel predisporre ed espletare le formalità per l’autorizzazione del progetto controverso. Al riguardo la Commissione fa riferimento a due atti giuridici: la dichiarazione di interesse generale contenuta nella legge 42/1994 e la valutazione positiva dell’incidenza ambientale del 2002. Occorre, pertanto, prima di tutto verificare se tali atti siano davvero idonei a violare l’art. 4, n. 4, prima frase, e l’art. 4, n. 1, della direttiva sugli uccelli.
27. Per l’avvocato generale van Gerven era evidente che progetti non attuati non potevano violare l’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli, mentre potevano violarlo progetti già realizzati (18) . Se ne potrebbe trarre la conclusione che soltanto un danno effettivo integra una violazione di tale disposizione. In tal senso depone il fatto che prima dell’attuazione di un progetto il deterioramento della zona interessata non è sicuro. Tanto più, osservava l’avvocato generale, che alcuni progetti contestati erano stati nel frattempo abbandonati.
28. In effetti, nei casi relativi all’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli si è sempre trattato di progetti che erano stati almeno in gran parte, se non del tutto, realizzati e che, pertanto, avevano già prodotto conseguenze sulle zone interessate (19) .
29. Tuttavia, l’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli risulterebbe praticamente inidoneo a proteggere efficacemente le zone da conservare qualora se ne potesse dichiarare la violazione solo in caso di danni reali e non anche in caso di atti di uno Stato membro che creano i presupposti normativi di un tale danneggiamento o addirittura lo favoriscono.
30. È per questo che la Corte non ha mai subordinato il proprio esame alla sopravvenienza di danni (20) . Al contrario, se il presidente della Corte negò un provvedimento di tutela provvisoria contro il progetto di arginatura nella baia tedesca di Leybucht, fu perché la Commissione ne aveva presentato domanda solo due anni dopo la concessione dell’autorizzazione, quando ormai il progetto era stato in gran parte realizzato (21) . Ne deriva, con ragionamento a contrario, che ai fini di una tutela giuridica effettiva, l’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli può essere considerato violato già da decisioni amministrative e che queste possono costituire oggetto di un procedimento per inadempimento e giustificare eventualmente anche provvedimenti di tutela provvisoria.
31. Nel presente caso sia la legge 42/1994 che la valutazione positiva dell’incidenza ambientale sono in linea di principio idonee a favorire il deterioramento delle superfici interessate, dal momento che contribuiscono alla realizzazione del progetto controverso.
32. Tuttavia, della legge 42/1994 sappiamo soltanto che dà atto di un interesse generale all’opera di irrigazione. Dal fascicolo non risulta se dichiari anche la prevalenza di tale interesse sulle esigenze di protezione degli uccelli. Essa, pertanto, di per sé, non permette di concludere che le misure di conservazione delle superfici interessate non sono sufficienti ai fini dell’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli.
33. Per contro, la valutazione positiva dell’incidenza ambientale presuppone che siano stati presi in considerazione anche gli interessi ambientali coinvolti e, in particolare, le esigenze delle specie di uccelli da proteggere. Ai suoi termini, la protezione degli uccelli non osta alla realizzazione del progetto, così come esso è stato rappresentato.
34. Occorre, allora, verificare se tale valutazione positiva rispetti l’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli. Tale norma risulterà violata qualora la valutazione dovesse comportare, senza un’adeguata giustificazione, un deterioramento di zone di protezione di fatto per uccelli.
3. Sull’esistenza di zone di protezione di fatto per uccelli
35. Le parti concordano che alla data della valutazione positiva dell’incidenza ambientale le zone classificate come ZPS nel territorio interessato dal progetto erano insufficienti. Lo indica chiaramente la stessa valutazione positiva dell’incidenza ambientale, che dà mandato alle autorità competenti di individuare e classificare zone ulteriori (22) .
36. Ciò vale senz’altro per almeno 36 688 ettari, la differenza tra i 38 150 ettari nel frattempo classificati come ZPS all’interno del territorio interessato dal progetto e i 1 462 ettari classificati ab initio.
37. Le allegazioni della Commissione potrebbero, però, dover essere intese nel senso che, a suo avviso, dovrebbero essere classificate altre zone ancora. La Commissione fa, infatti, riferimento alla superficie di entrambe le IBA interessate, che insieme coprono più di 80 000 ettari.
38. Il rinvio all’inventario IBA, tuttavia, non basta per affermare che all’interno del territorio interessato dal progetto devono essere classificati come ZPS altri siti. La Corte ha già dichiarato, in relazione ad un analogo inventario francese, che il solo fatto che un sito fosse incluso nell’inventario delle aree importanti per la conservazione degli uccelli non provava che esso dovesse essere classificato come ZPS (23) . Il rinvio all’inventario IBA è solo un opinabile indizio nel senso che si tratta di superfici che possono essere classificate.
39. Nel caso di specie, le stesse mappe di distribuzione delle più importanti specie di uccelli, prodotte dalla Commissione, depongono contro una classificazione integrale come ZPS dei territori IBA. Esse dimostrano che non tutta l’area delle due IBA è utilizzata da tali specie. La Commissione non indica in quale misura, sulla base delle predette mappe, debbano essere classificate altre zone all’interno del territorio interessato dal progetto.
40. La descrizione delle due IBA lascia, inoltre, concludere nel senso che esse non si trovano per intero nel territorio interessato dal progetto, ma comprendono anche superfici esterne ad esso. Quali, la Commissione, però, parimenti non precisa.
41. Conseguentemente, ai fini del presente procedimento si deve partire, con la Spagna, dal dato che al momento della valutazione positiva dell’incidenza ambientale nel territorio interessato dal progetto vi erano zone di protezione di fatto per uccelli per una superficie totale di 36 688 ettari.
4. Sul deterioramento
42. Occorre ora verificare se la Spagna, adottando la valutazione positiva dell’incidenza ambientale, abbia assicurato a queste zone di protezione di fatto per uccelli la tutela prescritta dall’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli. In forza di tale disposizione devono essere adottate misure idonee a prevenire l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi dello stesso art. 4.
43. L’irrigazione e la conseguente intensificazione dell’agricoltura modificano le caratteristiche degli habitat steppici. È lecito presumere che le superfici irrigate risultino meno consone alle specie caratteristiche di tali habitat. L’irrigazione provocherebbe, pertanto, un deterioramento delle zone di protezione di fatto per uccelli.
44. La Spagna replica che tale supposizione non ha alcun fondamento concreto e sottolinea, in ogni caso, la possibilità di controbilanciare eventuali deterioramenti con misure di riduzione e di compensazione del danno. Le sue affermazioni si pongono, tuttavia, in contraddizione con la valutazione positiva dell’incidenza ambientale. Come lo stesso governo spagnolo espressamente riconosce (24), in tale valutazione le autorità competenti giungono alla conclusione che, nonostante
le misure preventive, correttive e compensative previste, le conseguenze sarebbero di grave natura (« carácter severo ») (25) .
45. Inoltre, se le misure di riduzione del danno possono circoscrivere o addirittura impedire un deterioramento, così non è, già per definizione, per le misure di compensazione. Esse, infatti, presuppongono l’esistenza di un danno che deve essere appunto riparato in altro modo.
46. Nel presente caso, l’unica misura ipotizzabile di riduzione del danno è, in linea di principio, l’esclusione dall’irrigazione supplementare delle superfici che devono essere classificate come ZPS. Senonché la valutazione positiva dell’incidenza ambientale prevede l’esclusione soltanto di circa 18 000 ettari (26) . La zona della Mas de Melons, classificata già all’epoca come ZPS, sembra esservi compresa tutta. Per il resto, di conseguenza, sono destinati a ricevere l’ulteriore irrigazione almeno 20 000 ettari delle zone di protezione di fatto per uccelli, quindi più della metà.
47. Se si considera l’ampiezza delle superfici interessate, deve ritenersi che il deterioramento abbia conseguenze significative alla luce degli obiettivi dell’art. 4 della direttiva sugli uccelli. E non vale quanto affermato nella valutazione positiva dell’incidenza ambientale, e cioè che – previo ricorso a misure di compensazione – non scomparirà nessuna delle specie importanti. Significativa, infatti, è già la riduzione del numero di esemplari.
48. Deve, pertanto, constatarsi che con la valutazione positiva dell’incidenza ambientale le autorità competenti hanno autorizzato il deterioramento di zone di protezione di fatto per uccelli. Le misure necessarie per prevenire l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli non sono state, quindi, adottate.
5. Sulla giustificazione
49. Ciò nonostante, il governo spagnolo invoca vari argomenti per giustificare tale deterioramento.
50. Secondo la Corte, una deroga all’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli può essere giustificata solo da motivi eccezionali di interesse generale, prevalenti sulle finalità ecologiche perseguite dalla direttiva (27) . Ciò presuppone, in particolare, che non esista alcuna alternativa al deterioramento, nel senso che esso non deve andare al di là di quanto necessario per il raggiungimento dello scopo perseguito (28) .
51. Nel presente caso il progetto di irrigazione viene realizzato per motivi economici. Tuttavia, secondo una costante giurisprudenza, le esigenze economiche non possono giustificare il deterioramento di zone di protezione di fatto per uccelli (29) . Occorre allora verificare se il deterioramento possa essere giustificato dalle misure compensative e dai vantaggi ecologici ai quali ha fatto riferimento la Spagna.
52. Nella sentenza Leybucht la Corte ha riconosciuto che le compensazioni ecologiche possono giustificare il deterioramento di una zona protetta dovuto a motivi economici (30) . Tale sentenza potrebbe essere intesa nel senso che misure compensative sono in linea di principio idonee a giustificare interventi dannosi in zone protette.
53. Rispetto alla possibilità di giustificare siffatti interventi con le compensazioni occorre, tuttavia, estrema cautela, dal momento che è assai difficile garantire in anticipo il loro successo. L’esito dipende, infatti, da processi naturali che raramente possono essere compresi e previsti appieno. Con le misure compensative si rischia, pertanto, che il patrimonio naturale europeo esistente subisca una riduzione effettiva, mentre la creazione di nuovi valori si rivela solo una mera speranza. La compensazione dovrebbe, pertanto, rappresentare soltanto l’ ultima ratio
per i casi in cui l’intervento dannoso è assolutamente necessario (31) .
54. Una più attenta lettura della sentenza Leybucht mostra, del resto, che essa verteva su una situazione particolare, sicché non è possibile trasporla incondizionatamente ad altre fattispecie. In quel caso si trattava di costruire e spostare dighe nel Mare del Nord sacrificando prati salati e superfici di bassofondo, cioè habitat importanti per la conservazione di varie specie di uccelli. Tuttavia, in linea di principio il deterioramento era giustificato da superiori motivi di interesse generale, vale a dire dalla prevenzione del pericolo di inondazioni e dalla protezione della costa (32) .
55. La Corte considerò le compensazioni ecologiche soltanto perché il progetto, nella sua globalità, prendeva in considerazione interessi economici, che di per sé non sono idonei a fornire una giustificazione (33) . Se il progetto non avesse preso in considerazione siffatti interessi, le sue conseguenze sulla protezione degli uccelli sarebbero state senz’altro più contenute, ma i danni economici sarebbero stati ingenti. Il deterioramento della zona di protezione per uccelli, pertanto, non era destinato a creare nuove possibilità economiche, ma ad evitare un pregiudizio per posizioni già esistenti.
56. In quel contesto l’avvocato generale van Gerven sostenne la tesi che si potrebbe tener conto di interessi economici in occasione della messa a punto di un progetto reso necessario da un interesse superiore a quelli ecologici, a condizione che il pregiudizio addizionale derivante all’ambiente a causa di detti interessi economici non sia sproporzionato rispetto al considerevole svantaggio che deriverebbe a questi ultimi se non venissero presi in considerazione (34) . Detto altrimenti: singoli elementi di un progetto globale giustificato da motivi eccezionali possono essere giustificati da motivi economici se questi sono prevalenti rispetto al deterioramento ecologico e se il deterioramento viene compensato. Questo mi sembra il ragionamento sotteso anche alla sentenza Leybucht.
57. In questo senso vanno anche le successive decisioni della Corte, in cui essa ha sottolineato che il regime di protezione previsto dall’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli è più rigoroso di quello introdotto dall’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat (35), in quanto la direttiva sugli uccelli prevedeva minori possibilità di giustificare interventi dannosi (36) .
58. Tale valutazione resterebbe senza significato qualora gli interventi dannosi nelle zone di protezione di fatto per uccelli potessero essere sempre e comunque giustificati dalle misure compensative. L’art. 6, n. 4, della direttiva habitat richiede, infatti, non solo la mera compensazione, ma anche
la presenza di motivi imperativi di rilevante interesse pubblico e l’assenza di alternative.
59. La tesi, da me così condivisa, dell’avvocato generale van Gerven coincide, pertanto, appieno con l’orientamento della Corte. Si noti, in proposito, che neanche in base all’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli basta una compensazione per giustificare gli interventi dannosi. C’è, invece, bisogno, in più, che il progetto sia giustificato nel suo insieme da motivi eccezionali. Solo in tal caso la compensazione potrebbe permettere quegli interventi lesivi delle esigenze di protezione degli uccelli che risultano necessari per circoscrivere il pregiudizio arrecato dall’intero progetto a posizioni economiche già esistenti. In base a tale interpretazione è più facile giustificare un progetto ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat che non ai sensi dell’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli.
60. Ad ogni conto, nel presente procedimento la Corte non è chiamata ad illustrare dettagliatamente i presupposti e la portata di questa limitatissima eccezione alla tutela territoriale prescritta dall’art. 4, n. 4, prima frase, della direttiva sugli uccelli. Il caso è, infatti, completamente diverso da quello della sentenza Leybucht. Non risultano motivi eccezionali per il progetto di irrigazione. Pertanto, non è possibile alcuna giustificazione mediante misure compensative.
61. Si potrebbe, peraltro, dubitare che le misure compensative previste possano davvero bilanciare la temuta perdita di habitat steppici. L’utilizzo, da parte della gallina prataiola, di campi irrigati, su cui fa in particolare leva la Spagna, non sembra sufficiente a compensare il deterioramento. Occorre piuttosto ricordare ancora una volta che, a termini della stessa valutazione dell’incidenza ambientale, le conseguenze del progetto sono gravi nonostante tutte le misure previste.
62. La Spagna sottolinea, poi, che l’irrigazione consentirebbe di continuare ad utilizzare le superfici a fini agricoli. Tale utilizzo sarebbe necessario perché, senza coltivazione, esse perderebbero la loro particolare idoneità a fornire protezione agli uccelli.
63. In effetti, è ben possibile, se non addirittura molto probabile, che l’attuale utilizzo a fini agricoli debba essere continuato per conservare condizioni favorevoli alla protezione degli uccelli. La Spagna sarebbe quindi obbligata ad assicurare tale continuazione ai sensi dell’art. 4 della direttiva sugli uccelli (37) .
64. Non risulta, tuttavia, che la continuazione della coltivazione possa essere assicurata soltanto dal progetto di irrigazione. Anzi, tale progetto comporterebbe addirittura un cambiamento della coltivazione che, per effetto dell’ulteriore irrigazione e dell’intensificazione dell’agricoltura, diminuirebbe l’idoneità delle superfici interessate a proteggere gli uccelli. Ci sarebbe, pertanto, bisogno di altre misure per assicurare la continuazione dell’attuale coltivazione, ad esempio sovvenzioni specifiche (38) .
65. Conseguentemente il deterioramento non risulta giustificato.
6. Sull’eliminazione dell’inadempimento
66. Si deve, in chiusura, osservare che, alla data rilevante, vale a dire al 22 febbraio 2005, cioè alla scadenza del termine fissato dalla Commissione nel parere motivato, la Spagna non aveva messo fine alla violazione dell’art. 4 della direttiva sugli uccelli.
67. Vero è che entro tale data la Spagna ha classificato nuove ZPS all’interno del territorio interessato dal progetto e che, peraltro, ulteriori zone sono state classificate dopo la scadenza del termine, nondimeno, la classificazione di ZPS non basta a metter fine all’inadempimento. Come hanno più volte sottolineato le parti, infatti, nel presente procedimento non viene in rilievo l’obbligo di classificare determinate zone, bensì la questione se zone di protezione di fatto per uccelli abbiano subito un deterioramento a causa della valutazione positiva dell’incidenza ambientale.
68. Per metter fine all’inadempimento sarebbe stato, pertanto, necessario rinunciare al progetto per lo meno in relazione alle zone di protezione di fatto per uccelli – oppure – in alternativa – classificare tali zone ed espletare il procedimento prescritto all’art. 7 in combinato disposto con l’art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva habitat. Nel presente caso non è stata fatta né l’una né l’altra cosa. Alla data rilevante la Spagna non aveva, dunque, ancora messo fine al proprio inadempimento.
69. In sintesi, si deve constatare che il Regno di Spagna, adottando la valutazione positiva dell’incidenza ambientale del progetto di irrigazione della zona irrigua del canale Segarra-Garrigues, è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza dell’art. 4, nn. 1 e 4, della direttiva sugli uccelli.
V – Sulle spese
70. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Anche se il ricorso deve essere dichiarato in parte irricevibile, le censure al progetto sollevate nella fattispecie dalla Commissione risultano vincenti. Le spese vanno, perciò, poste a carico della Spagna.
VI – Conclusione
71. Considerato quanto sopra esposto, propongo alla Corte di statuire come segue:
1) Adottando la valutazione positiva dell’incidenza ambientale del progetto di irrigazione della zona irrigua del canale Segarra-Garrigues, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza dell’art. 4, nn. 1 e 4, della direttiva del Consiglio 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici.
2) Per il resto, il ricorso è respinto.
3) Il Regno di Spagna sopporta le spese.
(1) .
(2)
–	GU L 103, pag. 1.
(3)
–	GU L 206, pag. 7.
(4)  –	V. sentenza 7 dicembre 2000, causa C-374/98, Commissione/Francia (Basses Corbières) (Racc. pag. I‑10799, punti 47 e 57).
(5)  –	Anche la sentenza 18 marzo 1999, causa C‑166/97, Commissione/Francia (estuario della Senna) (Racc. pag. I‑1719, punto 5), parla semplicemente di giugno 1994. Non è, infatti, agevole stabilire con precisione quando è scaduto il termine per la trasposizione della direttiva habitat. Tale momento dipende – ai sensi dell’art. 191, n. 2, del Trattato CEE allora in vigore (divenuto, in seguito a modifica, art. 254 CE) – dalla data della sua comunicazione agli Stati membri. Eur‑Lex menziona come termine finale il 10 giugno 1994, mentre la Corte, nelle sentenze 26 giugno 1997, causa C-329/96, Commissione/Grecia (non trasposizione) (Racc. pag. I-3749, punto 2), e 11 dicembre 1997, causa C‑83/97, Commissione/Germania (non trasposizione) (Racc. pag. I‑7191, punto 2), indica il 5 giugno 1994.
(6)  –	Carlota Viada (a cura di), Áreas importantes para las aves en España, Madrid, 1998 (allegato al ricorso relativo alla causa pendente C-235/04, Commissione/Spagna).
(7)  –	BOE del 31 dicembre 1994.
(8)  –	Sentenza 24 giugno 2004, causa C‑350/02, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I‑6213, punto 20).
(9)  –	Sentenze 17 settembre 1996, causa C-289/94, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑4405, punto 15), e 15 febbraio 2001, causa C-230/99, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑1169, punto 31).
(10)  –	Sentenza 9 novembre 1999, causa C‑365/97, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑7773, punti 23 e 24).
(11)  –	Sentenze 29 settembre 1998, causa C‑191/95, Commissione/Germania (Racc. pag. I-5449, punto 55), e Commissione/Italia, cit. alla nota 10 (punto 23).
(12)  –	Sentenze Commissione/Germania, cit. alla nota 11 (punto 54), e Commissione/Italia, cit. alla nota 10 (punto 26).
(13)  –	La traduzione provvisoria della bozza della lettera di diffida menziona in tale punto anche l’art. 2, ma il riferimento scompare nella versione definitiva spagnola.
(14)  –	Quanto a tale questione, è attualmente in corso un procedimento per insufficiente classificazione complessiva di ZPS da parte della Spagna. V. in proposito le mie conclusioni del 14 settembre 2006 nella causa C‑235/04, Commissione/Spagna (non ancora pubblicate nella Raccolta).
(15)  –	V. le mie conclusioni del 19 aprile 2007 nella causa C-304/05, Commissione/Italia (Santa Catarina) (non ancora pubblicate nella Raccolta, paragrafi 74 e segg.).
(16)  –	Sentenza 2 agosto 1993, causa C-355/90, Commissione/Spagna (paludi di Santoña) (Racc. pag. I‑4221, punto 22).
(17)  –	Cit. alla nota 4 (punti 47 e 57).
(18)  –	Conclusioni del 9 giugno 1993, causa C‑355/90, Commissione/Spagna (paludi di Santoña) (Racc. pag. I‑4221, paragrafo 50).
(19)  –	V. sentenze paludi di Santoña, cit. alla nota 16 (punti 33 e segg.), estuario della Senna, cit. alla nota 5 (punti 27 e segg.), nonché ordinanza del Presidente della Corte 16 agosto 1989, causa C‑57/89 R, Commissione/Germania (Leybucht) (Racc. pag. 2849, punto 16).
(20)  –	V., in particolare, sentenza paludi di Santoña, cit. alla nota 16 (punti 42 e segg.), sul motivo di ricorso in relazione al quale l’avvocato generale van Gerven esprime l’opinione riportata al paragrafo 27.
(21)  –	Ordinanza Leybucht, cit. alla nota 19 (punti 16 e segg.).
(22)  –	Pag. 54 degli allegati al controricorso.
(23)  –	Sentenza estuario della Senna, cit. alla nota 5 (punto 42).
(24)  –	Punti 40 e 42 del controricorso.
(25)  –	Pag. 52 degli allegati al controricorso. Nel senso della sussistenza di un notevole deterioramento sembrano deporre anche gli scritti delle autorità competenti sulla compatibilità ambientale prodotti dalla Commissione nell’allegato 5 del ricorso.
(26)  –	Pag. 55 degli allegati al controricorso.
(27)  –	Sentenze 28 febbraio 1991, causa C-57/89, Commissione/Germania (Leybucht) (Racc. pag. I‑883, punti 21 e seg.), e paludi di Santoña, cit. alla nota 16 (punto 19).
(28)  –	Espressamente in tal senso l’art. 6, n. 4, e l’art. 16 della direttiva habitat, nonché l’art. 9 della direttiva sugli uccelli. Sulla giustificazione di una limitazione alle libertà fondamentali per scopi di interesse generale, parimenti non scritti, v. sentenze 11 settembre 2003, causa C‑6/01, Anomar e a. (Racc. pag. I‑8621, punto 86); 24 novembre 2005, causa C‑366/04, Schwarz (Racc. pag. I‑10139, punto 33); 15 dicembre 2005, cause riunite C‑151/04 e C‑152/04, Nadin e Nadin-Lux (Racc. pag. I‑11203, punto 39), nonché sentenza 23 febbraio 2006, causa C‑441/04, A‑Punkt Schmuckhandels (Racc. pag. I‑2093, punti 26 e seg.).
(29)  –	Sentenze Leybucht, cit. alla nota 27 (punto 22), e paludi di Santoña, cit. alla nota 16 (punti 19 e 45).
(30)  –	Sentenza Leybucht, cit. alla nota 27 (punto 26).
(31)  –	V. le mie conclusioni presentate il 27 aprile 2006 nella causa C‑239/04, Commissione/Portogallo (Castro Verde) (Racc. pag. I‑10183, paragrafo 35).
(32)  –	Sentenza Leybucht, cit. alla nota 27 (punto 23).
(33)  –	Sentenza Leybucht, cit. alla nota 27 (punto 24).
(34)  –	Conclusioni del 5 dicembre 1990, causa C-57/89, Commissione/Germania (Leybucht) (Racc. pag. I‑883, paragrafo 39).
(35)  –	Sentenza Basses Corbières, cit. alla nota 4 (punto 50).
(36)  –	Sentenza 11 luglio 1996, causa C‑44/95, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (Racc. pag. I‑3805, punto 37).
(37)  –	V. le mie conclusioni nella causa Santa Catarina, cit. alla nota 15 (paragrafo 75), nonché quelle del 23 febbraio 2006 nella causa C-191/05, Commissione/Portogallo (Moura, Mourão, Barrancos) (Racc. pag. I‑6853, paragrafo 14); v. inoltre, per le ZPS classificate, sentenza 20 ottobre 2005, causa C‑6/04, Commissione/Regno Unito (conformità) (Racc. pag. I‑9017, punti 33 e seg.).
(38)  –	V. sentenza 15 dicembre 2005, causa C‑344/03, Commissione/Finlandia (caccia primaverile ad uccelli acquatici) (Racc. pag. I‑11033, punti 35, 38 e 40), e le mie conclusioni dell’11 gennaio 2007 nella causa C‑507/04, Commissione/Austria (conformità) (paragrafo 61).