62010CC0434_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Nyt käsiteltävään ennakkoratkaisupyyntöön liittyvä olennainen ongelma on sen määrittäminen, voiko jäsenvaltio vedota perusteena omien kansalaistensa vapaata liikkuvuutta rajoittavan toimenpiteen määräämiselle yleiseen järjestykseen sen vuoksi, että nämä kansalaiset eivät ole suorittaneet verovelkojaan, ja missä määrin se voi niin tehdä. Unionin tuomioistuimen on näin ollen käsiteltävä Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (jäljempänä direktiivi 2004/38)(2) 27 artiklan tulkintaa.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1.
Direktiivi 2004/38
2. Direktiivin 2004/38 johdanto-osan 31 perustelukappaleessa todetaan, että ”tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja -vapauksia, ja siinä otetaan huomioon erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet – –”.
3. Direktiivin 2004/38 1 artiklassa säädetään, että kyseisen direktiivin kohteena ovat
”a) edellytykset, jotka koskevat sitä, miten unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella;
b) unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus oleskella pysyvästi jäsenvaltioiden alueella;
c) edellä a ja b alakohdassa vahvistettuja oikeuksia koskevat rajoitukset, jotka perustuvat yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen”.
4. Direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”unionin kansalaisilla, joilla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, – – [a] on oikeus poistua jäsenvaltion alueelta matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta matkustusasiakirjoihin kansallisilla rajoilla kohdistettavia tarkastuksia koskevien määräysten soveltamista”.
5. Direktiivin 2004/38 27 artikla kuuluu VI lukuun, joka koskee maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittamista yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä.
6. Direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.
2. Yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.
Asianomaisen yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleis[es]tävistä näkökohdista, eivät ole hyväksyttäviä.”
B Kansallinen oikeus
1.
Henkilöllisyyttä osoittavista asiakirjoista annettu Bulgarian laki
7. Henkilöllisyyttä osoittavista asiakirjoista annetun Bulgarian lain (Zakon za balgarskite lichni dokumenti, jäljempänä ZBLD)(3) 23 §:n 2 momentissa säädetään, että ”jokaisella Bulgarian kansalaisella on henkilötodistuksen kanssa oikeus poistua maasta ja palata sinne Bulgarian tasavallan ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisten sisärajojen tai muissa kansainvälisissä sopimuksissa erikseen määriteltyjen rajojen kautta”.
8. Kyseisen pykälän 3 momentissa täsmennetään lisäksi, että ”edellä 2 momentissa mainitun oikeuden käytölle ei saa asettaa rajoituksia, ellei lailla toisin säädetä kansallisen turvallisuuden, yleisen järjestyksen, kansalaisten terveyden tai muiden kansalaisten oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi”.
9. ZBLD:n 75 §:n 5 momentin mukaan ”henkilöt, joille on haettu verotus- ja sosiaaliturva-asioissa sovellettavasta menettelystä annetun lain 182 §:n 2 momentin 2 kohdan a alakohdassa sekä 221 §:n 6 momentin 1 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettua kieltoa”, eivät saa poistua maasta.
2.
Verotus- ja sosiaaliturva-asioissa sovellettavasta menettelystä annettu laki
10. Verotus- ja sosiaaliturva-asioissa sovellettavasta menettelystä annetun lain (Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks, jäljempänä DOPK)(4) 182 §:n 2 momentin 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että ”edellä 1 momentissa tarkoitettu viranomainen voi silloin, kun velan määrä ylittää 5 000 Bulgarian leviä (BGN) eikä sekä velan pääoman että korot kattavaa vakuutta ole annettu – –, 1 momentissa tarkoitetun maksukehotuksen kanssa tai sen jälkeen pyytää sisäministeriön virkamiehiä kieltämään velallista ja sen valvonta- tai johtoelinten jäseniä poistumasta maasta tai määräämään nämä luovuttamaan passinsa tai muun asiakirjan, jonka avulla valtion rajat voidaan ylittää, tai olemaan myöntämättä tällaista asiakirjaa”.
11. DOPK:n 182 §:n 4 momentissa täsmennetään, että ”edellä 2 momentissa tarkoitetut toimenpiteet voidaan toimivaltaisen viranomaisen harkinnan mukaan toteuttaa samanaikaisesti tai erikseen velan suuruuden tai sen mukaan, millä tavoin velallinen käyttäytyy, siihen saakka, kunnes velka on kokonaan maksettu”.
12. DOPK:n 221 §:n 6 momentissa säädetään, että ”silloin, kun toimivaltainen viranomainen ei päätä 182 §:n 2 momentin 2 kohdassa tai 4 momentissa tarkoitetuista toimenpiteistä, täytäntöönpanosta vastaava virkamies voi, jos velan määrä ylittää 5 000 BGN eikä sekä velan pääoman että korot kattavaa vakuutta ole annettu,
1. pyytää sisäministeriön virkamiehiä
a) kieltämään velallista tai sen valvonta- tai johtoelinten jäseniä poistumasta maasta
b) määräämään kyseiset henkilöt luovuttamaan passinsa tai muun vastaavan asiakirjan, jonka avulla valtion rajat voidaan ylittää, tai olemaan myöntämättä tällaista asiakirjaa”.
13. DOPK:n 269 b §:n 4 momentissa säädetään, että ”keskinäistä apua koskevaa vaatimusta ei voida esittää, jos saatavan tai saatavien kokonaismäärä on arvoltaan pienempi kuin [1 500 euroa] Bulgarian levin määräisenä”.
II Pääasian taustalla oleva riita ja ennakkoratkaisukysymykset
14. Bulgarian kansalainen, pääasian kantaja Petar Aladzhov, on yksi kolmesta johtajasta kaupallisessa yhtiössä, jonka verovelka on Bulgariassa yli 5000 BGN. Hän on lisäksi myyntijohtajana eräässä toisessa yhtiössä, ja hän matkustaa näissä tehtävissä usein ulkomaille.
15. Kyseinen verovelka näyttää syntyneen päivämäärästä 10.10.1995 alkaen, jolloin on päivätty verotuspäätös, joka koskee valtion arvonlisävero- ja tullisaatavia. Maksuunpanopäätös tehtiin 20.8.1999, minkä jälkeen annettiin 10.4.2000 maksukehotus, joka annettiin tiedoksi 26.9.2001. Täytäntöönpanomenettely pantiin vireille vuonna 2002, mutta se jäi tuloksettomaksi. Bulgarian veroviranomaiset ilmoittivat 17.6.2010 kirjeitse oikeudenkäynnin yhteydessä, että kaupallisen yhtiön kokonaisverovelka oli 44 449 BGN, joka sisälsi 7 721 BGN alkuperäistä veroa ja 38 728 BGN korkoja. Ne ilmoittivat lisäksi, että pakkotäytäntöönpanomenettelyn yhteydessä ulosmittaus liikeyrityksen pankkitileiltä oli osoittautunut tuloksettomaksi, koska kyseisillä tileillä ei ollut varoja. Koska yhtiön ajoneuvoja ei ollut löydetty, niitäkään ei ollut kyetty realisoimaan.
16. Kansallisen veroviraston täytäntöönpanovirkamies vaati 30.7.2009 päivätyllä kirjeellä hänelle kansallisessa oikeudessa myönnetyn toimivallan nojalla Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite rabotia (sisäasiainministeriön alainen pääkaupunkia koskevien asioiden osaston apulaisosastopäällikkö) määräämään pääasian kantajaa, joka on verovelan maksamatta jättäneen kaupallisen yhtiön johtaja, koskevan hallinnollisen toimenpiteen, jolla kielletään häntä poistumasta Bulgarian alueelta, kunnes valtion saatava on maksettu tai siitä on asetettu täysi vakuus.
17. Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö perustuu siten kumoamiskanteeseen, jonka Aladzhov on nostanut riidanalaisesta päätöksestä kansallisessa tuomioistuimessa.
18. Koska Administrativen Sad Sofia-grad pitää unionin oikeuden tulkintaa vaikeana, se on päättänyt lykätä asian ratkaisemista ja saattaa 6.9.2010 tekemällään välipäätöksellä SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuimen käsiteltäviksi seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Perustuuko Euroopan unionin jäsenvaltion alueelta poistumista koskeva kielto, joka on määrätty kyseisen valtion kansalaiselle tämän jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti rekisteröidyn yhtiön liikkeenjohtajana yhtiön maksamattomien julkisoikeudellisten velkojen vuoksi, – – direktiivin 2004/38 – – 27 artiklan 1 kohdassa säädettyyn yleiseen järjestykseen liittyvään syyhyn pääasian olosuhteissa, kun
– kyseisen jäsenvaltion perustuslaissa ei säädetä luonnollisten henkilöiden vapaan liikkuvuuden rajoittamisesta yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi
– yleiseen järjestykseen liittyvästä syystä edellä mainitun kiellon määräämisperusteena säädetään kansallisessa laissa, joka on annettu erään toisen Euroopan unionin säännöksen saattamiseksi osaksi kansallista oikeutta
– edellä mainitussa direktiivin säännöksessä tarkoitettu yleiseen järjestykseen liittyvä syy käsittää myös muiden kansalaisten oikeuksien suojelemiseen liittyvän syyn, kun toimenpide on toteutettu jäsenvaltion talousarvion tulojen takaamiseksi perimällä julkisoikeudelliset velat?
2) Seuraako unionin kansalaisten liikkumisvapauden käyttämiselle asetetuista rajoituksista ja ehdoista sekä niiden täytäntöön panemiseksi unionin oikeuden mukaisesti toteutetuista toimenpiteistä pääasian olosuhteissa, että kansallinen lainsäädäntö on hyväksyttävä, jos jäsenvaltio sen nojalla määrää ’huomattaviksi’ luokiteltavien valtiolle maksamatta olevien yhtiön julkisoikeudellisten velkojen vuoksi hallinnollisena pakkokeinona maastapoistumiskiellon omalle kansalaiselleen, joka on kyseisen valtion lainsäädännön mukaisesti rekisteröidyn yhtiön liikkeenjohtaja, vaikka tämä julkisoikeudellinen velka voidaan periä soveltamalla jäsenvaltioiden keskinäistä avunantomenettelyä – – direktiivin 2008/55 sekä – – asetuksen N:o 1179/2008 mukaisesti?
3) Onko suhteellisuusperiaatetta ja unionin kansalaisten liikkumisvapauden käyttämiselle asetettuja rajoituksia ja ehtoja sekä niiden täytäntöön panemiseksi unionin oikeuden mukaisesti toteutettuja toimenpiteitä, kuten – – direktiivin 2004/38 – – 27 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjä perusteita, tulkittava pääasian olosuhteissa siten, että niiden perusteella luonnolliselle henkilölle, joka on jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti rekisteröidyn sellaisen yhtiön liikkeenjohtaja, jonka julkisoikeudellinen velka luokitellaan kyseisen valtion lainsäädännön nojalla ’huomattavaksi velaksi’, voidaan määrätä kielto poistua kyseisestä jäsenvaltiosta, kun
– ’huomattavan’ julkisoikeudellisen velan olemassaoloa pidetään todellisena, välittömänä ja riittävän vakavana uhkana, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun, ja lainsäätäjä on sen perusteella katsonut tarpeelliseksi säätää erityisestä hallinnollisesta toimenpiteestä eli maastapoistumiskiellosta
– lainsäädännössä ei edellytetä niiden olosuhteiden arviointia, jotka liittyvät liikkeenjohtajan omaan käyttäytymiseen ja siihen, että hänen perusoikeuksiaan, kuten hänen oikeuttaan tehdä ulkomaille matkustamista edellyttävää työtä muussa työsuhteessa, rajoitetaan
– velallisyhtiön liiketoiminnalle aiheutuvia seurauksia ja mahdollisuuksia maksaa julkisoikeudellinen velka kiellon määräämisen jälkeen ei oteta huomioon
– kielto määrätään hakemuksesta, joka on luonteeltaan sitova, jos siinä osoitetaan, että kaupallisella yhtiöllä on ’huomattava’ julkisoikeudellinen velka, että velan pääoman ja korot kattavaa vakuutta ei ole annettu ja että henkilö, jolle kieltoa haetaan, kuuluu kyseisen yhtiön johtoon
– kielto on voimassa, kunnes julkisoikeudellinen velka on kokonaan maksettu tai siitä on annettu täysimääräinen vakuus, ilman että olisi säädetty siitä, että kiellon kohteena oleva henkilö voisi vaatia kiellon määrännyttä viranomaista arvioimaan kieltoa uudelleen, ja siitä, että velan vanhentumisajat otettaisiin huomioon?”
III Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
19. Ainoastaan pääasian kantaja ja Euroopan komissio ovat toimittaneet kirjallisia huomautuksiaan unionin tuomioistuimelle.
IV Oikeudellinen arviointi
A Alustavia huomautuksia
20. Alustavasti on muistutettava siitä, että yhteisöjen tuomioistuin on jo tulkinnut direktiivin 2004/38 27 artiklaa asiassa Jipa antamassaan tuomiossa.(5) Pääasian kantajan kotijäsenvaltion viranomaiset olivat kyseisessä asiassa määränneet hänelle kiellon poistua kotimaan alueelta sen vuoksi, että hän oli menetellyt sääntöjenvastaisesti erään toisen jäsenvaltion alueella, mikä oli johtanut siihen, että hänet oli karkotettu kotimaahansa. Vaikka asiassa Jipa annettu tuomio ei sellaisenaan riitä vastaamaan tässä ennakkoratkaisupyynnössä esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin, on todettava, että yhteisöjen tuomioistuin esitti kyseisessä asiayhteydessä tiettyjä kannanottoja, joiden palauttaminen mieleen on erittäin hyödyllistä ennen kuin alan tutkia nyt käsiteltävää asiaa.
21. Yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisessä tuomiossa, että unionin kansalaisen asema antaa jäsenvaltioiden kansalaisille unionin oikeuden nojalla oikeuden vapaaseen liikkuvuuteen, joka sisältää välttämättä oikeuden poistua lähtöjäsenvaltion alueelta,(6) mikä ilmenee myös nimenomaisesti direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdasta.(7) Tällä perusteella sellainen tilanne, jossa unionin kansalaista estetään kansallisella toimenpiteellä poistumasta lähtövaltionsa alueelta, koskee unionin kansalaisten oikeutta vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.(8) Yhteisöjen tuomioistuin totesi kuitenkin välittömästi, että ”unionin kansalaisten oikeus vapaaseen liikkuvuuteen ei ole ehdoton, vaan siihen voi liittyä perustamissopimuksessa määrättyjä ja sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädettyjä rajoituksia ja ehtoja”.(9) Mainitut rajoitukset ja ehdot johtuvat pääasian osalta erityisesti direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdasta, jonka mukaan ”jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisten tai heidän perheenjäsentensä vapaata liikkuvuutta erityisesti yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä”.(10) Kun otetaan huomioon, että yhteisöjen tuomioistuin on rinnastanut toisiinsa saapumisoikeuden ja poistumisoikeuden, on selvästi katsottava, että direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohta on perusta, jolla jäsenvaltiot ovat toimivaltaisia rajoittamaan tietyin edellytyksin unionin kansalaisten vapautta poistua kotimaansa alueelta.
22. Yhteisöjen tuomioistuin muistutti edelleen asiassa Jipa antamassaan tuomiossa, että ”vaikka jäsenvaltiot ovat periaatteessa vapaita määrittelemään kansallisten tarpeidensa mukaisesti, jotka voivat vaihdella jäsenvaltiosta toiseen ja aikakaudesta toiseen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden asettamat vaatimukset, on kuitenkin niin, että yhteisön oikeuteen liittyvissä asioissa ja erityisesti siksi, että kyseessä on poikkeus henkilöiden vapaan liikkuvuuden perusperiaatteesta, vaatimuksia on tulkittava suppeasti siten, etteivät jäsenvaltiot voi kukin yksinään määritellä niiden ulottuvuutta ilman [unionin] toimielinten valvontaa”.(11)
23. Yhteisöjen tuomioistuin muistutti vielä direktiivin 2004/38 27 artiklan sanamuodosta ja täsmensi, että sen oikeuskäytännön mukaan ”yleisen järjestyksen käsite edellyttää joka tapauksessa – vaikka kaikki lain rikkominen häiritseekin yhteiskuntajärjestystä –, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta vaarasta”.(12) Kun otetaan lisäksi huomioon, että kaikkia poikkeuksia liikkumisvapaudesta on tulkittava suppeasti, tällaisen vapauden rajoitus on sallittu vain, jos se perustuu ”yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen, eivätkä perustelut, jotka eivät suoraan liity kyseessä olevaan yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleisestävistä näkökohdista, ole hyväksyttäviä”,(13) joten ”toimenpide, jolla rajoitetaan oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, on toteutettava sen jäsenvaltion, joka hyväksyy toimenpiteen, yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden suojeluun liittyvien seikkojen perusteella”.(14)
24. Nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevaa tilannetta on arvioitava tässä vaiheessa unionin tuomioistuimen esittämien periaatteiden valossa.
25. Se seikka, että Aladzhov on aiemmin käyttänyt liikkumisvapauttaan, ei ilmene selvästi asiakirja-aineistosta, vaikka voidaan kohtuudella ajatella, että toiminta, jota hän harjoittaa sellaisen yhtiön myyntijohtajana, jonka palveluksessa hän omien sanojensa mukaan joutuu lähtökohtaisesti matkustamaan ulkomaille, on jo johtanut siihen, että hän käyttää sitä. Joka tapauksessa silloin, kun kyseessä on poistumisoikeus sellaisena kuin se on taattu unionin oikeudessa, liikkumisvapauden aikaisempi käyttäminen ei voi olla kahdesta tärkeästä syystä ratkaisevaa. Yhtäältä direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa taataan tämä poistumisoikeus ilman, että vaadittaisiin liikkumisvapauden aikaisempaa käyttämistä.(15) Toisaalta johdonmukaisuus edellyttää sen huomioon ottamista, että liikkumisvapaudelta vietäisiin järjenvastaisesti sen sisältö, jos unionin kansalaiset voisivat vedota oikeuteensa poistua kotivaltiostaan vain sillä edellytyksellä, että he ovat jo aiemmin poistuneet kyseisen valtion alueelta ja sittemmin palanneet sinne. Vaikka asiassa Jipa annettuun tuomioon liittynyt tilanne oli juuri tällainen,(16) ehdotan edellä esitettyjen huomautusten perusteella, että kyseiseen tuomioon sisältyneet toteamukset laajennettaisiin koskemaan sellaisen kansalaisen tilannetta, joka ei ole vielä liikkunut unionin sisällä. Tämän arvioinnin vahvistaa oikeaksi myös direktiivin 2004/38 3 artikla, jossa säädetään, että direktiiviä ”sovelletaan kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat”. Aladzhovin tilanne kuuluu siten kiistatta unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta ja vapaata oleskelua koskevan oikeuden piiriin, sellaisena kuin se on taattu direktiivillä 2004/38.
26. Tässä asiassa esiin tuotu olennainen ongelma on siten muualla. Unionin tuomioistuimen on tässä tapauksessa määritettävä, voidaanko unionin kansalaisten liikkumisvapautta rajoittaa direktiivin 2004/38 mukaisesti syistä, jotka liittyvät julkisoikeudellisten velkojen, tässä tapauksessa verovelkojen, perimiseen. On toisin sanoen selvitettävä, voiko jäsenvaltio vedota yleiseen järjestykseen perustellakseen toimenpidettä, jolla se kieltää kansalaistaan poistumasta kotimaansa alueelta sen vuoksi, että hänellä on valtiolle velka, jonka määrää on pidettävä huomattavana, ja missä määrin se voi siihen vedota. Jotta kyettäisiin arvioimaan, onko tällainen toimenpide direktiivin 2004/38 27 artiklan säännösten mukainen, seuraavassa on tehtävä päätelmiä kahdessa vaiheessa, jotka ovat mielestäni varsin erillisiä. On ensinnäkin määritettävä, voiko perustelu kuulua direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdassa mainittuihin syihin; tämän jälkeen on selvitettävä kyseisen toimenpiteen oikeasuhteisuus soveltamalla direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdassa mainittuja perusteita, ja tämä selvitys tehdään tutkittaessa toista ja kolmatta ennakkoratkaisukysymystä, joita on tarkasteltava yhdessä.
B Ensimmäinen kysymys
27. Ennen kuin etenen tämän ensimmäisen vaiheen yksityiskohtaiseen tarkasteluun, on todettava, että Bulgarian hallitus ei ole halunnut osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijana tässä ennakkoratkaisumenettelyssä. Unionin tuomioistuin ei siten ole saanut erityistä selvennystä, jota kyseinen hallitus olisi kyennyt antamaan pääasian kohteena olevassa lainsäädännössään tavoittelemistaan päämääristä; kun otetaan huomioon asiakirja-aineiston tilanne, olisi mielestäni vaarallista, jos unionin tuomioistuin tekisi kyseisiä päämääriä koskevan lopullisen arvioinnin, joka perustuisi vain olettamuksiin, joten lopullinen arviointi on jätettävä erittäin suureksi osaksi kansallisen tuomioistuimen tehtäväksi.
28. Huomautettakoon lisäksi, että kansallinen tuomioistuin viittaa ennakkoratkaisupyynnössä samoin kuin ensimmäisen kysymyksen sanamuodossa Bulgarian perustuslain – jossa ei säädetä yleistä järjestystä koskevasta perusteesta – ja sen kansallisen lain väliseen eroon, jonka nojalla riidanalainen, pääasian kantajaa koskeva päätös on tehty ja jossa säädetään tällaisesta perusteesta. Huomautan kuitenkin, että Aladzhoville määrätty toimenpide on toteutettu ZBLD:n ja DOPK:n säännösten perusteella yhdessä luettuina. Kysymys siitä, perustuuko se, että Bulgarian perustuslain kyseisen pykälän sanamuotoon ei ole otettu viittausta yleiseen järjestykseen, tietoiseen haluun rajoittaa liikkumisvapauden rajoitusten soveltamisalaa direktiiviä enemmän, kuuluu keskusteluun, joka Bulgarian poliittisten elinten ja/tai tuomioistuinten on ratkaistava ja joka jää näin ollen unionin tuomioistuimen toimivallan ulkopuolelle samoin kuin se kysymys siitä, onko laki Bulgarian perustuslain säännösten mukainen. Tästä syystä pyrin jäljempänä määrittämään ainoastaan, voiko unionin jäsenvaltion alueelta poistumista koskeva kielto, joka on määrätty kyseisen valtion kansalaiselle tämän jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti rekisteröidyn kaupallisen yhtiön liikkeenjohtajana yhtiön maksamattomien julkisoikeudellisten velkojen vuoksi, lähtökohtaisesti perustua direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdassa säädettyyn yleiseen järjestykseen liittyvään syyhyn, joka on toistettu kyseisen kiellon perusteena olleessa kansallisessa lainsäädännössä.
29. Tarkastelkaamme tämän täsmennyksen jälkeen ensimmäisen kysymyksen sisältöä.
30. Vertaan aluksi nyt käsiteltävään asiaan tapausta, jossa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin antoi tuomion asiassa Riener vastaan Bulgaria.(17) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen piti kyseisessä tuomiossa antaa ratkaisu poistumista Bulgarian alueelta koskevan kiellon yhteensopivuudesta ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä ihmisoikeussopimus)(18) neljännen lisäpöytäkirjan 2 artiklan kanssa, kun tämä toimenpide oli kohdistettu Itävallan ja Bulgarian kansalaiseen sen vuoksi, että hänellä oli määrältään huomattava julkisoikeudellinen velka.(19) Ihmisoikeustuomioistuin totesi tuolloin, että Bulgarian lainsäädännön päämääränä oli taata veron maksaminen(20) ja että toteutetulla toimenpiteellä pyrittiin siten säilyttämään yleinen järjestys sekä muiden oikeudet ja vapaudet ihmisoikeussopimuksessa tarkoitetulla tavalla.(21) Se, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on voinut antaa tällaisen ratkaisun, johtuu siitä, että ihmisoikeussopimuksessa ja sen pöytäkirjoissa sallitaan vetoaminen yleiseen järjestykseen ja myös taloudellisiin tarkoituksiin(22) eikä siinä siis säädetä samanlaisesta rajoituksesta kuin direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdan lopussa. Unionin oikeusjärjestyksessä sallitaan siten huomattavasti harvemmissa tapauksissa unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden rajoitukset ja annetaan vahvempaa suojaa kuin ihmisoikeussopimuksen järjestelmässä.
31. Direktiivin 2004/38 27 artiklassa edellytetään, että yleiseen järjestykseen vetoamisen taustalla olevilla perusteluilla pyritään säilyttämään ”yhteiskunnan olennainen etu”,(23) samalla kun kielletään vetoaminen näihin perusteisiin ”taloudellisista syistä”.(24) Ongelmana on siten tässä tapauksessa sen selvittäminen, mikä on kansallisessa lainsäädännössä tosiasiallisesti tavoiteltu päämäärä. Tältä osin ainoat käytettävissä olevat tiedot on antanut kansallinen tuomioistuin, joka on huomauttanut tarkemmitta lisätäsmennyksittä, että Bulgaria ”toteuttaa toimenpiteitä julkisoikeudellisten velkojen perimiseksi tarkoituksenaan varmistaa talousarviotulot, koska näiden varojen varmistaminen on yleistä etua koskeva
kysymys”.(25) Ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodossa tyydytään muistuttamaan siitä, että toimenpide toteutetaan jäsenvaltion talousarviotulojen takaamiseksi julkisoikeudellisten velkojen perimisellä, mutta mainitaan myös, että julkisten velkojen perimisellä pyritään kansallisessa oikeudessa ”muiden kansalaisten oikeuksien suojelemiseen”. Velallisyhtiön verovelan olemassaoloa pidetään lisäksi uhkana, joka ”vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun”, ilman että sitä kuitenkaan määriteltäisiin.
32. Tällaisessa tilanteessa kaksi tulkintaa ovat mahdollisia.
33. Voidaan ensinnäkin katsoa, että verovelkojen perimisen ainoana vaikutuksena on velallisen pakottaminen suorittamaan velkansa. Se on silloin käsite, jolla pyritään rinnastamaan valtio mihin tahansa taloudelliseen toimijaan, joka pyrkii perimään saatavanaan olevan erääntyneen velan. Valtio tavoittelee lähinnä, ellei jopa yksinomaan, taloudellista päämäärää. Jos ainoana päämääränä on valtion tulojen varmistaminen, perustelu, joka koskee yleistä järjestystä direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdan nojalla, ei selvästikään ole sallittu.(26)
34. Ongelmaa voidaan toisaalta tarkastella eri tavalla eli velkojan tässä tapauksessa aivan erityisen luonteen ja veron käyttötarkoituksen kannalta. Ei voida sulkea pois sitä, että Bulgarian lainsäädännön taustalla on muita kuin taloudellisia näkemyksiä, sillä suorittaessaan verovelkansa jokainen verovelvollinen tiedostaa kuulumisensa yhteisöön, jolle hän osoittaa tällä tavoin solidaarisuutensa. Veron maksamisella pyritään kyllä lähinnä rahoittamaan tietty määrä valtion toimia tai infrastruktuuria, ja jos pitäisi pitäytyä siinä, olisi helppoa päätellä, että veron maksamisella pyritään taloudelliseen päämäärään. Tällainen näkemys olisi mielestäni kuitenkin liian suppea, sillä kyseessä ei ole minkä tahansa toimintojen tai minkä tahansa infrastruktuurien rahoittaminen. Veron perimisen lisäksi kyseessä on – tai ainakin voi olla – sekä valtion olennaisten toimintojen pysyvyys että samaan aikaan yhteiskunnallinen solidaarisuus ja kyseisen yhteiskunnan yhdessä elämisen tahto. Kansallisen tuomioistuimen ilmaisemaa ajatusta, jonka mukaan pääasian kohteena olevalla toimenpiteellä tavoiteltu päämäärä on myös ”muiden kansalaisten oikeuksien suojeleminen”, on kenties tulkittava tässä mielessä. Joka tapauksessa ajatus – kaiken kaikkiaan täysin käypä –, jonka mukaan veron tehtävänä on hankkia valtiolle varoja niiden uudelleenjakamista varten, jotta varmistetaan vähimmäistason sosiaalinen koheesio, näyttää mielestäni olevan erittäin kaukana täysin taloudellisista perusteluista, joille on ominaista henkilökohtaisen voiton tavoittelu mihin hintaan hyvänsä.
35. Näin ollen perustavanlaatuista yhteistä etua, jota puolustetaan silloin, kun valtion on kannettava vero tai perittävä se, ei voida järjestelmällisesti ja automaattisesti pitää vain taloudellisena etuna, sillä oikeuskäytännössä on lisäksi todettu, että se, että lainsäädäntö on sellainen, että se mahdollistaa poikkeuksen piiriin kuuluvien tavoitteiden lisäksi muita, jäsenvaltion mahdollisesti tavoittelemia taloudellisia tavoitteita, ei estä tältä osin vetoamista kyseiseen poikkeuksen piiriin kuuluvaan perusteeseen.(27)
36. Jäsenvaltion, jonka lainsäädännöstä tai sääntelystä on kyse, on kaikissa tapauksissa selitettävä ja esitettävä erityisen yksityiskohtaisesti syyt, joiden vuoksi se katsoo, että sen yleinen järjestys tosiasiallisesti vaarannettaisiin, jos verovelat jätettäisiin perimättä. Katson tässä yhteydessä kuitenkin, ilman että vastustaisin verovelkojen perimisen ja yleisen järjestyksen ylläpitämisen välisen mahdollisen siteen tunnustamista, että vetoaminen yleiseen järjestykseen on mahdollista vain täysin poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka edellyttävät, että asianomainen jäsenvaltio osoittaa erityisen täsmällisesti syyt, joiden vuoksi se arvioi yleisen järjestyksen olevan uhattuna, jos verovelkaa ei peritä, ja näyttää ne toteen erityisesti sen vuoksi, että vaikka velan määrää, josta lähtien vapaata liikkuvuutta rajoittava toimenpide voidaan toteuttaa, pidetään kansallisessa oikeudessa huomattavana, se ei mielestäni ensi arviolta ole sellainen, että sillä kyseenalaistettaisiin olennainen etu, johon edellä viittasin.
37. Edellä esitetystä voidaan siten tehdä kahdenlaisia päätelmiä. Yhtäältä mielestäni ei ole mahdollista hylätä ensi arviolta ja joka tapauksessa näkemystä, jonka mukaan verovelkojen periminen voisi tietyissä olosuhteissa kuulua yleiseen järjestykseen liittyvän poikkeuksen piiriin. Toisaalta sen kysymyksen ratkaisemiseksi, voidaanko yleiseen järjestykseen vedota pääasian oikeudenkäynnissä perusteluna toimenpiteelle, jolla poiketaan unionin kansalaisten vapaasta liikkuvuudesta, kansalliselta tuomioistuimelta edellytetään, että se pohtii kansallisen verojärjestelmänsä yleistä filosofiaa sekä erityistä asiayhteyttä, jossa riidanalainen toimenpide on toteutettu. Muistutettakoon lopuksi vielä siitä, että sen arvioiminen, onko pääasiassa riidanalainen toimenpide unionin oikeuden mukainen, ei pääty siihen, että määritetään esitetyn perustelun syy, koska kyseisen toimenpiteen on lisäksi täytettävä direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdassa vahvistetut muut edellytykset, mitä on nimenomaan tutkittava toisen ja kolmannen kysymyksen käsittelyn yhteydessä.
38. Näin ollen ja asiakirja-aineiston puutteiden vuoksi ehdotan, että kansallisen tuomioistuimen esittämään ensimmäiseen kysymykseen vastattaisiin siten, että toimenpide, jolla määrätään unionin jäsenvaltion alueelta poistumista koskeva kielto kyseisen valtion kansalaiselle tämän jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti rekisteröidyn kaupallisen yhtiön liikkeenjohtajana yhtiön maksamattomien julkisoikeudellisten velkojen vuoksi, voi lähtökohtaisesti perustua direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdassa säädettyyn yleiseen järjestykseen liittyvään syyhyn sillä edellytyksellä, että kyseisen velan perinnällä tavoitellaan merkittäviä muita kuin taloudellisia intressejä ja että ne tosiasiallisesti vaarannettaisiin perimättä jättämisellä, ja että kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä tämä määrittämällä sen kansallisen lainsäädännön taustalla olevat perustelut, jonka nojalla kyseinen toimenpide on toteutettu, sekä erityiset olosuhteet, joiden vallitessa se on toteutettu.
C Toinen ja kolmas kysymys
39. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee toisella ja kolmannella kysymyksellään, jotka on syytä käsitellä yhdessä, täyttääkö pääasian kantajalle määrätty alueelta poistumista koskeva kieltotoimenpide direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan edellytykset. Tämän kohdan mukaan ei riitä, että päämäärää, jota tavoitellaan unionin kansalaisen liikkumisvapautta rajoittavalla toimenpiteellä, perustellaan jollain direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdassa määritellyllä perustelulla. Tällaisen toimenpiteen on oltava suhteellisuusperiaatteen mukainen, ja sen on perustuttava asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen, jonka on oltava tosiasiallinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun, joka kyseisellä toimenpiteellä pyritään siis säilyttämään.
40. Sen osalta, onko pääasian kohteena oleva toimenpide suhteellisuusperiaatteen mukainen, mistä kansallinen tuomioistuin nimenomaisesti pyytää unionin tuomioistuimen kannanottoa, on unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan varmistuttava, että poistumisoikeuden rajoittamisella voidaan taata sillä tavoitellun päämäärän toteuttaminen ja ettei sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeellista kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.(28) Toisin sanoen direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan edellytysten täyttymiseksi toimenpiteen, joka on kohdistettu pääasian kantajaan, on oltava tarpeellinen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ja tähän soveltuva.(29) Rajoittavan toimenpiteen oikeasuhteisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös sen taustalla olevan sääntelyn johdonmukaisuus ja järjestelmällisyys.(30)
41. On siis korostettava, että kyseinen toimenpide on määrätty vain pääasian kantajalle sillä perusteella, että hän on velallisena olevan yhtiön johtaja, vaikka samalla yhtiöllä on yhteensä kolme johtajaa, joilla on sekä kansallisen tuomioistuimen että pääasian kantajan mukaan samat valtuudet edustaa yhtiötä ”yhdessä ja yhteisvastuullisesti”. Samoin kansallisen tuomioistuimen mukaan riidanalaisen toimenpiteen määrääminen nimenomaan Aladzhoville on ”subjektiivista ja vailla konkreettisia perusteita”. Lisäksi se, että pääasian kantajalta evätään poistumisoikeus, vaikka tulot, joita hän voisi saada ammatillisesta toiminnastaan, riippuvat nimenomaan poistumisoikeuden käyttämisestä, vaikuttaa olevan tietyllä tavalla ristiriidassa verovelkojen perimisen tavoitteen kanssa. Tässä tilanteessa on vähintäänkin sallittua epäillä kansallisen lainsäädännön johdonmukaisuutta ja järjestelmällisyyttä.
42. Kuten olen jo korostanut, on myös välttämätöntä pohtia perittävän velan todellista huomattavuutta. Muistutettakoon tässä yhteydessä, että kynnys, josta lähtien Bulgarian oikeudessa sallitaan, että veroviranomaiset vaativat sisäasiainministeriön viranomaisilta toimenpidettä, joka sisältää poistumiskiellon alueelta, on 5 000 BGN eli suunnilleen 2 500 euroa. Epäilen tässäkin yhteydessä, ovatko kaikki tämänsuuruiset velat valtiolle todellisuudessa sellaisia, että ne voivat vaarantaa perustavanlaatuisia muita kuin taloudellisia intressejä, joihin viittasin ensimmäisen kysymyksen yhteydessä, lukuun ottamatta täysin poikkeuksellista tilannetta, jota kansallisen tuomioistuimen on jälleen arvioitava erityisen perusteellisesti.
43. On myös vaikea väittää, että ei olisi olemassa vaihtoehtoisia toimenpiteitä, jotka olisivat yhtä tehokkaita mutta joilla loukattaisiin liikkumisvapautta vähemmän. Pääasian kantajalle määrättyä toimenpidettä ei ole rajattu ajallisesti, ja vaikuttaa siltä, että sitä ei voida tutkia uudelleen niin kauan kuin velkaa ei ole peritty tai niin kauan kuin ei ole annettu sen määrää vastaavia vakuuksia. Sekä päätöksen uudelleentutkimisen että sitä koskevan muutoksenhaun mahdollisuudet näyttävät kansallisen tuomioistuimen ilmoituksen mukaan olevan verrattain vähäisiä ja jopa olemattomia. Lisäksi jokainen liikkumisvapauden loukkaus aiheuttaa samalla useiden sellaisten perusoikeuksien potentiaalisen loukkauksen, joiden käyttäminen edellyttää poistumis- ja saapumisvapautta. Pääasian kantajalle on siten määrätty erityisen rajoittava toimenpide, jonka tehokkuus on täysin marginaalinen, jos sen vaikutuksena on, kuten näyttää olevan Aladzhovin osalta, että asianomaista estetään harjoittamasta ammatillista toimintaansa. Aladzhov huomauttaa perustellusti, että voitaisiin pohtia velan pidättämistä palkasta. On otettava myös huomioon kaikki vaihtoehtoiset toimintakeinot, joita unionin oikeus tarjoaa. Tältä osin on tietenkin otettava huomioon, kuten kansallinen tuomioistuin on perustellusti maininnut, mahdollisuus toteuttaa esimerkiksi keskinäisen avunannon menettely arvonlisäveroon ja tulleihin liittyvien saatavien perinnässä(31) – vero ja tullit ovat nimenomaan velallisyhtiölle, jonka johtajiin Aladzhov kuuluu, kertyneen velan taustalla. Tämä menettely takaa siten Bulgarian valtiolle sen, että vaikka Aladzhov käyttäisi poistumisoikeuttaan asettuakseen pysyvästi jonkin toisen jäsenvaltion alueelle, hän ei voisi tästä muutosta huolimatta välttyä verovelvoitteilta, joita on syntynyt Bulgarian valtiota kohtaan.
44. Edellä esitetyn perusteella on mielestäni pääteltävä, että kyseessä on suhteeton puuttuminen asianomaisen poistumisoikeuden käyttämiseen. On siis mahdollista ajatella, että mikäli oletetaan, että yleiseen järjestykseen voidaan vedota perusteluna toimenpiteelle, jolla poiketaan unionin kansalaisen vapaasta liikkuvuudesta, siten kuin siitä säädetään direktiivissä 2004/38, tällainen toimenpide on ristiriidassa kyseisen direktiivin 27 artiklan 2 kohdan kanssa jo suhteellisuusperiaatteen loukkaamisen perusteella.
45. Jos unionin tuomioistuin päättää tästä päätelmästä huolimatta jatkaa direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdassa asetettujen perusteiden tutkimista, on myös todettava, että riidanalainen toimenpide ei perustu yksinomaan pääasian kantajan omaan käyttäytymiseen eikä sitä ole toteutettu sen perusteella, että se muodostaa todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhkan, joka vaikuttaa johonkin Bulgarian yhteiskunnan olennaiseen etuun. Kansallisesta oikeudesta näet ilmenee, että heti, kun täytäntöönpanoviranomainen pyytää sisäasiainministeriön toimivaltaisia viranomaisia määräämään alueelta poistumista koskevasta kieltotoimenpiteestä, nämä ovat velvollisia menettelemään niin. Kyseessä on sidottu harkintavalta. Riittää, että täytäntöönpanoviranomainen viittaa pyynnössään siihen, että on olemassa yli 5 000 BGN:n suuruinen verovelka ja täytäntöönpanomenettely on aloitettu ja että velallisyhtiö ja poistumiskieltoa koskevan päätöksen vastaanottajana oleva johtaja on tunnistettu. Täytäntöönpanoviranomaisen pyynnön perusteena ei siten ole ollut Aladzhovin oma käyttäytyminen. Täytäntöönpanoviranomainen ei siis ole osoittanut, että se muodostaisi todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan. Ei ole myöskään mahdollista väittää, että pelkästään se, että velallisella on yli 5 000 BGN:n verovelka, olisi tällainen uhka, koska direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään täysin selvästi, että uhan muodostajana pitää olla yksilön käyttäytyminen eikä tilanne. Asiakirja-aineistosta ilmenee lisäksi, että riidanalaisessa päätöksessä ei viitata millään tavoin asianomaisen yksilön käyttäytymiseen perustuviin subjektiivisiin ja välittömiin seikkoihin (esim. laajamittaiseen petoksen uusimiseen tai siihen, että asianomainen olisi järjestänyt itsensä petosmielessä maksukyvyttömäksi), jotka voisivat mahdollisesti olla hyväksyttävä peruste sille, että vain hän on sen kohteena.
46. Näin ollen on pääteltävä, että kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään siitä, että jäsenvaltio toteuttaa hallinnollisena pakkotoimenpiteenä maasta poistumista koskevan kiellon, joka on määrätty kyseisen valtion kansalaiselle tämän jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti rekisteröidyn kaupallisen yhtiön liikkeenjohtajana yhtiön maksamattomien julkisoikeudellisten velkojen vuoksi, on ristiriidassa direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kanssa, kun asiakirja-aineistosta ilmenee yhtäältä, että päätös on suhteellisuusperiaatteen vastainen, ja toisaalta, että kyseinen toimenpide ei perustu arvioon asianomaisen yksilön käyttäytymisestä, joka muodostaisi todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhkan.
V Ratkaisuehdotus
47. Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaisi Administrativen Sad Sofia-gradin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Toimenpide, jolla määrätään unionin jäsenvaltion alueelta poistumista koskeva kielto kyseisen valtion kansalaiselle tämän jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti rekisteröidyn kaupallisen yhtiön liikkeenjohtajana yhtiön maksamattomien julkisoikeudellisten velkojen vuoksi, voi lähtökohtaisesti perustua Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 27 artiklan 1 kohdassa säädettyyn yleiseen järjestykseen liittyvään syyhyn sillä edellytyksellä, että kyseisen velan perinnällä tavoitellaan merkittäviä muita kuin taloudellisia intressejä ja että ne tosiasiallisesti vaarannettaisiin perimättä jättämisellä, ja kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä tämä määrittämällä sen kansallisen lainsäädännön taustalla olevat perustelut, jonka nojalla kyseinen toimenpide on toteutettu, sekä erityiset olosuhteet, joiden vallitessa se on toteutettu.
2) Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään siitä, että jäsenvaltio toteuttaa hallinnollisena pakkotoimenpiteenä maasta poistumista koskevan kiellon, joka on määrätty kyseisen valtion kansalaiselle tämän jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti rekisteröidyn kaupallisen yhtiön liikkeenjohtajana yhtiön maksamattomien julkisoikeudellisten velkojen vuoksi, on ristiriidassa direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kanssa, kun asiakirja-aineistosta ilmenee yhtäältä, että päätös on suhteellisuusperiaatteen vastainen, ja toisaalta, että kyseinen toimenpide ei perustu arvioon asianomaisen yksilön käyttäytymisestä, joka muodostaisi todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhkan.
(1) .
(2)
– EUVL L 158, s. 77.
(3)
–	DV nro 93, 11.8.1998 ja muutos DV nro 105, 22.12.2006.
(4)
–	DV nro 105, 29.12.2005 ja muutos DV nro 15, 23.2.2010.
(5)
–	Asia C-33/07, tuomio 10.7.2008 (Kok., s. I-5157).
(6)
–	Ibid., tuomion 17 ja 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(7)
–	Ibid., tuomion 19 kohta.
(8)
–	Ibid., tuomion 20 kohta.
(9)
–	Ibid., tuomion 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(10)
–	Ibid., tuomion 22 kohta.
(11)
–	Ibid., tuomion 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(12)
–	Ibid.
(13)
–	Ibid., tuomion 24 kohta.
(14)
–	Ibid., tuomion 25 kohta.
(15)
–	Direktiivin 2004/38 4 artiklan 3 kohta on samansuuntainen, sillä siinä velvoitetaan jäsenvaltiot oman lainsäädäntönsä mukaisesti myöntämään kansalaisilleen henkilötodistus tai passi, jossa mainitaan haltijan kansalaisuus, sekä uusimaan se. Myöntäminen tai uusiminen ovat nimenomaan asianmukainen edellytys sille, että poistumisoikeutta voidaan käyttää.
(16)
–	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 20 kohta.
(17)
–	Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa nro 46343/99, Riener v. Bulgaria, 23.8.2006 antama tuomio.
(18)
–	Kyseisessä artiklassa vahvistetaan liikkumisvapaus (2 artiklan 1 ja 2 kappale) ja edellytykset, joiden täyttyessä sitä voidaan rajoittaa (2 artiklan 3 ja 4 kappale) ihmisoikeussopimuksessa tarkoitetulla tavalla. Kyseisessä 3 kohdassa säädetään erityisesti, että liikkumisvapautta voidaan rajoittaa yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi.
(19)
–	Vaikka täsmällistä määrää ei kyetty vahvistamaan täysin varmasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeudenkäynnissä (ks. em. asia Riener v. Bulgaria, tuomion 118 kohta), velkaa oli joka tapauksessa lähes miljoona Yhdysvaltain dollaria (ks. em. asia Riener v. Bulgaria, tuomion 113 kohta).
(20)
–	Ks. em. asia Riener v. Bulgaria, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio, 114 kohta.
(21)
–	Ibid., tuomion 116 kohta.
(22)
–	Tietyissä artikloissa viitataan jopa nimenomaisesti valtioiden taloudelliseen hyvinvointiin, jonka nimissä voidaan perustella ihmisoikeussopimuksessa vahvistettuja oikeuksia ja velvollisuuksia rajoittavia toimenpiteitä; ks. esim. ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kappale
(23)
–	Direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan toinen alakohta.
(24)
–	Direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdan viimeinen virke.
(25)
–	Ks. ennakkoratkaisupyynnön 1.4 kohta. Kursivointi tässä.
(26)
–	Unionin tuomioistuin on näet jo todennut, että luonteeltaan taloudelliset tavoitteet, kuten kyseisen valtion katsojille suunnatusta mainonnasta saatavien tulojen ohjaaminen kokonaisuudessaan kansalliselle julkiselle säätiölle, eivät voi olla perustamissopimuksessa tarkoitettuja yleiseen järjestykseen liittyviä perusteita; ks. asia 352/85, Bond van Adverteerders ym., tuomio 26.4.1988 (Kok., s. 2085, Kok. Ep. IX, s. 455, 34 kohta). Tällainen ratkaisu olisi soveltuvin osin sovellettavissa myös nyt käsiteltävässä asiassa.
(27)
–	Ks. asia 72/83, Campus Oil ym., tuomio 10.7.1984 (Kok., s. 2727, Kok. Ep. VII, s. 615). Yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisessä tuomiossa ensin, että kyseessä oli vaikutuksiltaan määrällistä rajoitusta vastaava toimenpide, joka koski kyseisessä tapauksessa öljytuotteita, minkä jälkeen se totesi, että öljytuotteet ovat ”nykytalouden poikkeuksellisen merkittävänä energialähteenä äärimmäisen tärkeitä valtion olemassaololle sen vuoksi, että valtion talouden toiminnan lisäksi erityisesti valtion toimielimet ja sen julkiset peruspalvelut ja jopa sen väestön hengissä pysyminen ovat niistä riippuvaisia” (tuomion 34 kohta). Tavoite öljytuotetoimitusten vähimmäismäärän pysyvästä varmistamisesta ohittaa luonteeltaan puhtaasti taloudelliset seikat ja voi siis olla alalla yleisen turvallisuuden käsitteen alaan kuuluva tavoite (tuomion 35 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin lisäsi näin ollen, että lainsäädäntö on voitava perustella sellaisilla objektiivisilla olosuhteilla, jotka vastaavat yleisen turvallisuuden vaatimuksia, ja että jos tämä lainsäädäntö voidaan näin perustella, se, että kyseisellä lainsäädännöllä voidaan saavuttaa yleistä turvallisuutta koskevien tavoitteiden ohella muita, jäsenvaltion mahdollisesti tavoittelemia taloudellisia tavoitteita, ei voi estää vetoamista yleiseen turvallisuuteen (tuomion 36 kohta). Vaikka tämä tuomio annettiin hyvin erilaisessa asiayhteydessä, se on soveltuvin osin sovellettavissa unionin kansalaisten vapaaseen liikkuvuuteen ja yleistä järjestystä koskevaan poikkeuksen piiriin kuulevaan perusteeseen.
(28)
–	Em. asia Jipa, tuomion 29 kohta.
(29)
–	Asia C-413/99, Baumbast ja R, tuomio 17.9.2002 (Kok., s. I‑7091, 91 kohta).
(30)
–	Ks. asia C-243/01, Gambelli ym., tuomio 6.11.2003 (Kok., s. I‑13031, 67 kohta) ja julkisasiamies Botin asiassa C-203/08, Sporting Exchange, 3.6.2010 antama ratkaisuehdotus (69 kohta ja sitä seuraavat kohdat, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(31)
– Ks. keskinäisestä avunannosta tiettyihin maksuihin, tulleihin, veroihin ja muihin toimenpiteisiin liittyvien saatavien perinnässä 26.5.2008 annetun neuvoston direktiivin 2008/55/EY (EUVL L 150, s. 28) 2 artiklan c, d ja e alakohta. Ks. myös direktiivin 2008/55/EY eräiden säännösten täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 28.11.2008 annettu komission asetus N:o 1179/2008 (EUVL L 319, s. 21).