62021CJ0808
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 19 november 2024 (
*1
)
”Fördragsbrott – Artikel 20 FEUF – Unionsmedborgarskap – Artikel 21 FEUF – Rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier – Artikel 22 FEUF – Rösträtt och valbarhet vid kommunala val samt vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten – Unionsmedborgare som bor i en medlemsstat utan att vara medborgare där – Avsaknad av rätt att bli medlem i ett politiskt parti – Artiklarna 2 och 10 FEU – Principen om demokrati – Artikel 4.2 FEU – Respekt för medlemsstaternas nationella identitet – Artikel 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – De politiska partiernas roll vid uttryckandet av unionsmedborgarnas vilja”
I mål C‑808/21,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 21 december 2021,
Europeiska kommissionen, företrädd av P. Ondrůšek, J. Tomkin och A. Szmytkowska, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Republiken Tjeckien, företrädd av A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Polen, företrädd av B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska och A. Siwek-Ślusarek, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, domstolens vice ordförande T. von Danwitz, avdelningsordförandena K. Jürimäe, C. Lycourgos, M.L. Arastey Sahún, A. Kumin och D. Gratsias samt domarna E. Regan, I. Ziemele (referent), Z. Csehi och O. Spineanu–Matei,
generaladvokat: J. Richard de la Tour,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 september 2023,
och efter att den 11 januari 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Tjeckien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att neka unionsmedborgare som inte är tjeckiska medborgare men som är bosatta i Republiken Tjeckien rätten att bli medlem i ett politiskt parti eller en politisk rörelse.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
2
I artikel 11, med rubriken ”Frihet att delta i sammankomster och föreningsfrihet”, i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), föreskrivs följande:
”1.   Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.
2.   Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Denna artikel hindrar inte att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränkningar i utövandet av de nämnda rättigheterna.”
3
I artikel 16 i Europakonventionen, med rubriken ”Inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet”, föreskrivs följande:
”Ingenting i artiklarna 10, 11 och 14 får anses hindra de höga fördragsslutande parterna från att införa inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet.”
4
Artikel 3, med rubriken ”Rätt till fria val”, i tilläggsprotokollet till Europakonventionen, undertecknat i Paris den 20 mars 1952, har följande lydelse:
”De höga fördragsslutande parterna förbinder sig att anordna fria och hemliga val med skäliga tidsintervaller under förhållanden som tillförsäkrar folket rätten att fritt ge uttryck åt sin mening beträffande sammansättningen av den lagstiftande församlingen.”
Unionsrätt
EU- och EUF-fördragen
5
I artikel 2 FEU föreskrivs följande:
”[Europeiska u]nionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.”
6
Artikel 4.1 och 4.2 FEU har följande lydelse:
”1.   I enlighet med artikel 5 ska varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen tillhöra medlemsstaterna.
2.   Unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. Den ska respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar.”
7
I artikel 5.1 och 5.2 FEU föreskrivs följande:
”1.   Principen om tilldelade befogenheter ska styra avgränsningen av unionens befogenheter. Principerna om subsidiaritet och proportionalitet ska styra utövandet av dessa befogenheter.
2.   Enligt principen om tilldelade befogenheter ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna.”
8
I artikel 10 FEU föreskrivs följande:
”1.   Unionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati.
2.   Medborgarna ska företrädas direkt på unionsnivå i Europaparlamentet.
Varje medlemsstat ska företrädas i Europeiska rådet av sin stats- eller regeringschef och i [Europeiska unionens råd] av sin regering, vilka själva ska vara demokratiskt ansvariga, antingen inför sitt nationella parlament eller inför sina medborgare.
3.   Varje medborgare ska ha rätt att delta i unionens demokratiska liv. Besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
4.   De politiska partierna på europeisk nivå ska bidra till att skapa ett europeiskt politiskt medvetande och till att uttrycka unionsmedborgarnas vilja.”
9
I artikel 18 första stycket FEUF anges följande:
”Inom fördragens tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördragen, ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.”
10
I artikel 20 FEUF föreskrivs följande:
”1.   Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.
2.   Unionsmedborgarna ska ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördragen. De ska bland annat ha
…
b)
rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten,
…
Dessa rättigheter ska utövas enligt de villkor och begränsningar som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som beslutats med tillämpning av dessa.”
11
I artikel 21.1 FEUF föreskrivs följande:
”Varje unionsmedborgare ska ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen.”
12
I artikel 22 FEUF föreskrivs följande:
”1.   Varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare ska ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.
2.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 223.1 och de bestämmelser som har antagits för att genomföra denna, ska varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.”
Stadgan
13
I artikel 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), med rubriken ”Mötes- och föreningsfrihet”, föreskrivs följande:
”1.   Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.
2.   De politiska partierna på unionsnivå ska bidra till att unionsmedborgarnas politiska vilja kommer till uttryck.”
14
I artikel 39 i stadgan, med rubriken ”Rösträtt och valbarhet till Europaparlamentet”, föreskrivs följande:
”1.   Varje unionsmedborgare ska ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han eller hon är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten.
2.   Ledamöterna i Europaparlamentet ska väljas genom allmänna, direkta, fria och hemliga val.”
15
I artikel 40 i stadgan, med rubriken ”Rösträtt och valbarhet i kommunala val”, föreskrivs följande:
”Varje unionsmedborgare ska ha rösträtt och vara valbar i kommunala val i den medlemsstat där han eller hon är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten.”
Direktiv 93/109/EG
16
I tredje till sjunde skälen i rådets direktiv 93/109/EG av den 6 december 1993 om fastställande av närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (EGT L 329, 1993, s. 34; svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 76), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2013/1/EU av den 20 december 2012 (EUT L 26, 2013, s. 27) (nedan kallat direktiv 93/109), anges följande:
”Den rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet i bosättningsstaten som fastställs i artikel 8b.2 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen är exempel på tillämpningen av principen om icke-diskriminering mellan en medlemsstats medborgare och medborgare i andra medlemsstater och en naturlig följd av den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som föreskrivs i artikel 8a [EG].
I artikel 8b.2 [EG] behandlas endast möjligheten att utöva rösträtten och valbarheten vid val till Europaparlamentet, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 138.3 [EG] i vilken föreskrivs att en i alla medlemsstater enhetlig ordning skall fastställas för dessa val. Bestämmelsens huvudsakliga syfte är att avskaffa det medborgarskapskrav som för närvarande måste vara uppfyllt i de flesta medlemsstater för att dessa rättigheter skall kunna utövas.
Tillämpningen av artikel 8b.2 [EG] förutsätter inte harmonisering av medlemsstaternas valsystem. Med hänsyn till principen om proportionalitet enligt artikel 3b tredje stycket [EG] får inte gemenskapens lagstiftning på detta område gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet i artikel 8b.2 [EG].
Syftet med artikel 8b.2 [EG] är att säkerställa att alla unionsmedborgare, vare sig de är medborgare i den medlemsstat där de är bosatta eller inte, kan utöva sin rösträtt och sin valbarhet vid val till Europaparlamentet i den staten på samma villkor. De villkor, bland annat vad gäller bosättningens varaktighet och bevis på denna, som gäller för medborgare i andra medlemsstater bör därför vara identiska med de villkor som i förekommande fall gäller för medborgare i medlemsstaten i fråga.
Den rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet i bosättningsstaten som föreskrivs i artikel 8b.2 [EG] ersätter emellertid inte rösträtten och valbarheten i hemstaten. Unionsmedborgarnas frihet att välja i vilken medlemsstat de vill delta i europeiska val måste respekteras, samtidigt som det säkerställs att denna frihet inte missbrukas av personer som röstar eller ställer upp för val i mer än ett land.”
17
I artikel 1.1 i direktiv 93/109 föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare.”
18
I artikel 10.1 i direktivet föreskrivs följande:
”När en valbar person vill kandidera till Europaparlamentet skall samma krav på bevis om valbarheten gälla som för landets egna medborgare. Den valbara personen skall dessutom i en försäkran ange
a)
sin nationalitet, födelsedatum, födelseort, den senaste adressen i hemmedlemsstaten och adressen på bosättningsmedlemsstatens valterritorium,
b)
att han eller hon inte kandiderar vid europaparlamentsval i någon annan medlemsstat,
c)
i fall då det har betydelse: den valkrets eller det område i hemstaten där han eller hon senast var upptagen i en röstlängd,
d)
att han eller hon inte genom ett rättsligt avgörande eller administrativt beslut, förutsatt att det senare kan bli föremål för rättsmedel, har förlorat sin valbarhet i hemmedlemsstaten.”
19
Artikel 11.2 i direktivet har följande lydelse:
”Den som vägras att bli upptagen i röstlängden eller att få kandidera skall ha samma rätt till överprövning som lagstiftningen i bosättningsstaten ger de egna medborgarna.”
Direktiv 94/80/EG
20
Fjärde, femte och fjortonde skälen i rådets direktiv 94/80/EG av den 19 december 1994 om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (EGT L 368, 1994, s. 38; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 80) har följande lydelse:
”Tillämpningen av artikel 8b.1 [EG] förutsätter inte en fullständig harmonisering av medlemsstaternas valsystem. Bestämmelsens mål är främst att upphäva det nationella krav som de flesta medlemsstater för närvarande ställer för utövandet av rösträtten och valbarheten vid val. Med hänsyn till principen om proportionalitet enligt artikel 3 b tredje stycket [EG], får gemenskapens lagstiftning på detta område dessutom inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet i artikel 8b.1 [EG].
Syftet med artikel 8b.1 [EG] är att säkerställa att alla unionsmedborgare, vare sig de är medborgare i den medlemsstat där de är bosatta eller inte, kan utöva sin rösträtt och sin valbarhet vid kommunala val i den staten på lika villkor. De krav, bland annat avseende bosättningens varaktighet och bevis på denna, som tillämpas för medborgare från andra medlemsstater bör därför vara samma som de eventuella krav som tillämpas för medborgare i medlemsstaten i fråga. Det bör inte tillämpas särskilda krav för medborgare från andra medlemsstater, såvida inte olika behandling av medborgare i medlemsstaten och medborgare från andra medlemsstater berättigas av att särskilda omständigheter som gäller för de senare skiljer dem åt.
…
Unionsmedborgarskapet har till syfte att underlätta unionsmedborgares integration i värdlandet. I detta sammanhang är det förenligt med fördragets avsikt att undvika polarisering mellan nationella och icke-nationella listor över kandidater.”
21
I artikel 1.1 i direktiv 94/80 föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare.”
22
Artikel 8.3 i direktivet har följande lydelse:
”Väljare … som har upptagits i bosättningsstatens röstlängd skall stå kvar i röstlängden på samma villkor som statens egna medborgare till dess att han automatiskt stryks från den därför att villkoren för rösträtt inte längre är uppfyllda.
Väljare som har upptagits i röstlängden på egen begäran kan också på egen begäran strykas från den.
Om de väljarna flyttar till en annan grundläggande lokal förvaltningsenhet i samma medlemsstat skall de upptas på röstlängden för det området på samma villkor som statens egna medborgare.”
23
I artikel 9.1 i direktivet föreskrivs följande:
”När en valbar person enligt artikel 3 vill kandidera skall han framvisa samma dokument som landets egna medborgare. Bosättningsstaten får kräva att han framvisar en formell försäkran med uppgift om nationalitet och adress i bosättningsstaten.”
24
I artikel 10.2 i direktivet föreskrivs följande:
”Om en person vägras att bli upptagen i röstlängden eller har fått avslag på ansökan om att upptas i röstlängden eller om han vägrats kandidera skall den berörda personen ha samma rätt till överprövning som lagstiftningen i bosättningsstaten föreskriver för väljare och valbara personer som är medborgare i den staten.”
Tjeckisk rätt
25
1 § 1 zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (lag nr 424/1991 om sammanslutningar i form av politiska partier och politiska rörelser) i ändrad lydelse enligt zákon č. 117/1994 Sb. (lag nr 117/1994) (nedan kallad lagen om politiska partier och rörelser) har följande lydelse:
”Medborgarna har rätt att förena sig i politiska partier och i politiska rörelser (nedan kallade politiska partier och rörelser). Utövandet av denna rättighet ska göra det möjligt för medborgarna att delta i samhällets politiska liv, särskilt i sammansättningen av lagstiftande församlingar och regionala och lokala myndigheters organ …”
26
I 2 § 3 lagen om partier och politiska rörelser föreskrivs följande:
”Varje medborgare som har fyllt 18 år får ansluta sig till ett parti eller en rörelse. Vederbörande får emellertid endast ansluta sig till ett enda parti eller en enda rörelse.”
27
20 § 1 Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (lag nr 491/2001 om val till kommunfullmäktige och om ändring av vissa lagar), i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål (nedan kallad lagen om val till kommunfullmäktige), har följande lydelse:
”Som valparti enligt denna lag ska anses registrerade politiska partier och politiska rörelser …, vars verksamhet inte har upphört, samt koalitioner av dessa partier, oberoende kandidater, sammanslutningar av oberoende kandidater eller sammanslutningar av politiska partier och politiska rörelser eller oberoende kandidater.”
28
I 21 § 1 zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (lag nr 62/2003 om val till Europaparlamentet och om ändring av vissa lagar), i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål (nedan kallad lagen om val till Europaparlamentet), föreskrivs att kandidatlistor för val till Europaparlamentet får lämnas in av registrerade politiska partier och rörelser vars verksamhet inte har upphört, samt av sammanslutningar av sådana.
29
22 § 2 och 3 lagen om val till Europaparlamentet har följande lydelse:
”2   Kandidatlistan ska åtföljas av ett bevis på kandidatens medborgarskap och av en förklaring som undertecknats av kandidaten i vilken anges att vederbörande samtycker till sin kandidatur, att han eller hon inte känner till några hinder för sin valbarhet, att dessa hinder i förekommande fall har försvunnit vid datumet för valet till Europaparlamentet och att vederbörande inte har samtyckt till att få förekomma på en annan kandidatlista i valet till Europaparlamentet, inte ens i en annan medlemsstat. Kandidaten ska i sin förklaring även ange sin hemvist och, om det rör sig om en medborgare i en annan medlemsstat, sin vistelseort och sitt födelsedatum. Kandidatens förklaring får avfattas på tjeckiska eller på något annat av Europeiska unionens arbetsspråk i enlighet med 4 §.
3   Om kandidaten är medborgare i en annan medlemsstat ska han eller hon, utöver de uppgifter som anges i 22 § 2, i sin förklaring ange sin födelseort och sin senaste vistelseort i ursprungsmedlemsstaten, bifoga en förklaring om att han eller hon inte har förlorat rätten att kandidera i sin ursprungsmedlemsstat enligt ett domstolsavgörande eller ett administrativt beslut och till kandidatlistan foga de handlingar som avses i 22 § 2 första meningen.”
Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
30
Under år 2010 meddelade kommissionen, inom ramen för systemet EU Pilot, Republiken Tjeckien att den tvivlade på att det var förenligt med artikel 22 FEUF att endast tjeckiska medborgare kunde bli medlemmar i ett politiskt parti.
31
Eftersom de upplysningar som lämnats av Republiken Tjeckien inte skingrade dessa tvivel och eftersom kommissionen ansåg att Republiken Tjeckien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att endast tillåta tjeckiska medborgare att bli medlemmar i ett politiskt parti, sände kommissionen den 22 november 2012 en formell underrättelse till denna medlemsstat. Medlemsstaten svarade den 22 januari 2013 och bestred att unionsrätten hade åsidosatts.
32
Den 22 april 2014 avgav kommissionen ett motiverat yttrande i vilket den vidhöll att Republiken Tjeckien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att neka unionsmedborgare som inte är tjeckiska medborgare, men som är bosatta i Tjeckien, rätten att bilda ett parti eller en politisk rörelse och att bli medlemmar i ett sådant parti eller en sådan rörelse. Kommissionen uppmanade följaktligen Republiken Tjeckien att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter det motiverade yttrandet inom två månader från mottagandet av detta.
33
I sitt svar som ingavs den 20 juni 2014 angav Republiken Tjeckien att de åtgärder som denna medlemsstat vidtagit skulle anses vara proportionerliga och förenliga med unionsrätten.
34
Genom en skrivelse av den 2 december 2020 begärde EU-kommissionären för rättsliga frågor upplysningar från Republiken Tjeckien om utvecklingen av dess ståndpunkt eller om eventuella lagändringar för att säkerställa de berörda rättigheterna för unionsmedborgare som inte är tjeckiska medborgare men som är bosatta på dess territorium.
35
Eftersom kommissionen inte erhöll något svar på denna skrivelse, beslutade den att väcka förevarande talan och begränsade föremålet för talan till att avse medlemsstatens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF på grund av att den förbehöll tjeckiska medborgare rätten att bli medlem i ett parti eller en politisk rörelse.
36
Genom beslut av domstolens ordförande den 19 maj 2022 tilläts Republiken Polen att intervenera till stöd för Republiken Tjeckiens yrkanden.
Prövning av talan
Huruvida talan kan tas upp till prövning
Parternas argument
37
Republiken Tjeckien har gjort gällande att förevarande fördragsbrottstalan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det påstådda fördragsbrottet inte kan grundas på artikel 22 FEUF. Denna bestämmelse innebär endast att principen om icke-diskriminering på grund av nationalitet tillämpas på rösträtt och valbarhet, medan medlemskap i ett politiskt parti eller en politisk rörelse utgör en annan aspekt av villkoren för utövandet av denna rättighet. Kommissionen har således till stöd för sin talan åberopat ett åsidosättande av artikel 18 FEUF och, med hänvisning till inskränkningar i föreningsrätten, ett åsidosättande av denna rätt, såsom den garanteras i artikel 12.1 i stadgan.
38
I detta hänseende framgår det inte på ett begripligt sätt av ansökan vilka rättsliga omständigheter talan grundas på och huruvida kommissionen, utöver det påstådda åsidosättandet av artikel 22 FEUF, även har gjort gällande att Republiken Tjeckien har åsidosatt artikel 18 FEUF och artikel 12.1 i stadgan.
39
Kommissionen har således inte iakttagit de krav som följer av domstolens praxis, enligt vilken kommissionen är skyldig att på ett konsekvent och begripligt sätt redogöra för de väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter på vilka talan grundas, eftersom dessa omständigheter ska motsvara dem som kommissionen har åberopat under det administrativa förfarandet. Kommissionen kan i sin ansökan inte grunda ett påstått åsidosättande av unionsrätten från en medlemsstats sida på bestämmelser som inte anges i yrkandena i ansökan och vilkas åsidosättande inte har gjorts gällande under det administrativa förfarandet.
40
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Domstolens bedömning
41
Domstolen erinrar om att föremålet för en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF fastställs genom kommissionens motiverade yttrande, vilket innebär att talan måste grundas på samma skäl och grunder som detta yttrande (dom av den 28 juni 2022, kommissionen/Spanien (Lagstiftarens åsidosättande av unionsrätten), C‑278/20, EU:C:2022:503, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
42
Vidare framgår det av fast rättspraxis rörande artikel 120 c i domstolens rättegångsregler att en ansökan genom vilken en talan väcks ska innehålla klara och precisa uppgifter om saken i målet och en kortfattad framställning av de grunder som åberopas, så att svaranden kan förbereda sitt försvar och domstolen kan utföra sin prövning. Av detta följer att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad (dom av den 8 mars 2022, kommissionen/Förenade kungariket (Bekämpning av bedrägerier i form av undervärdering), C‑213/19, EU:C:2022:167, punkt 132 och där angiven rättspraxis).
43
Domstolen har även slagit fast att en talan med stöd av artikel 258 FEUF ska innehålla en sammanhängande och precis framställning av anmärkningarna, så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att denna stat på ett ändamålsenligt sätt ska kunna avge sitt svaromål och för att domstolen ska kunna pröva om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger (dom av den 8 mars 2022, kommissionen/Förenade kungariket (Bekämpning av bedrägerier i form av undervärdering), C‑213/19, EU:C:2022:167, punkt 133 och där angiven rättspraxis).
44
Kommissionens talan ska i synnerhet innehålla en sammanhängande och utförlig redogörelse för skälen till att kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt unionsrätten (dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 190 och där angiven rättspraxis).
45
Vad för det första gäller föremålet för förevarande fördragsbrottstalan har kommissionen i yrkandena i den ansökan genom vilken talan väckts gjort gällande att Republiken Tjeckien har åsidosatt artikel 22 FEUF genom att neka unionsmedborgare som inte är tjeckiska medborgare men som är bosatta i Tjeckien rätten att bli medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse.
46
Denna anmärkning förekom i den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet.
47
Vad för det andra gäller Republiken Tjeckiens argument att ansökan genom vilken talan väckts inte är formulerad på ett konsekvent och begripligt sätt och inte gör det möjligt för denna medlemsstat att exakt förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten, ska det påpekas att det otvetydigt framgår av yrkandena i nämnda ansökan att kommissionen har kritiserat Republiken Tjeckien för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF, närmare bestämt kravet att medlemsstaterna ska garantera unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat, utan att vara medborgare där, samma villkor som de som gäller för medborgare i den medlemsstaten med avseende på rätten att kandidera i kommunala val och i val till Europaparlamentet. Eftersom kommissionen inte har hänvisat till artikel 18 FEUF i sin ansökan, kan den inte anses ha gjort gällande att medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt den artikeln och inte artikel 22 FEUF. Frågan huruvida artikel 22 FEUF faktiskt innehåller en skyldighet att tillåta unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare i denna att bli medlemmar i politiska partier och rörelser i denna stat är för övrigt en materiell fråga som ska bedömas inom ramen för prövningen i sak av det påstådda fördragsbrottet.
48
Vad gäller artikel 12 i stadgan framgår det lika tydligt av ansökan att kommissionen har gjort gällande att artikel 22 FEUF ska tolkas mot bakgrund av denna bestämmelse i stadgan, utan att åberopa ett självständigt åsidosättande av stadgan.
49
Följaktligen kan det inte anses att begäran är tvetydigt formulerad och att den på denna punkt inte uppfyller de krav som uppställs i den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 42 och 43 i denna dom.
50
Mot bakgrund av det ovan anförda ska invändningen om rättegångshinder ogillas.
Prövning i sak
Parternas argument
51
Kommissionen har gjort gällande att artikel 22 FEUF garanterar en unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat utan att vara medborgare där rösträtt och valbarhet vid kommunala val samt vid val till Europaparlamentet på samma villkor som medborgarna i denna stat. Republiken Tjeckien har följaktligen underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF, eftersom lagen om politiska partier och rörelser endast ger tjeckiska medborgare rätt att bli medlem i ett parti eller en politisk rörelse och unionsmedborgare som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare där inte kan utöva rätten att kandidera i kommunala val och till Europaparlamentet på samma villkor som tjeckiska medborgare.
52
Artikel 22 FEUF föreskriver en allmän skyldighet till likabehandling och innebär att nationalitetskravet ska avskaffas som ett villkor för rösträtt och valbarhet vid dessa val samt att alla åtgärder som kan hindra unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där att utöva sin rätt till valbarhet på samma villkor som medborgarna i denna medlemsstat ska avskaffas. Dessa unionsmedborgare ska således ha tillgång till alla de medel som finns i den nationella rättsordningen och som står till förfogande för nationella kandidater i nämnda val.
53
För det första har de politiska partierna en grundläggande roll i medlemsstaternas valsystem, eftersom de utgör den grundläggande formen för deltagande i det politiska livet och det vanligaste sättet att delta i val som kandidat. Det finns dessutom ett direkt samband mellan medlemskap i ett politiskt parti och möjligheten att ställa upp i val på ett framgångsrikt och effektivt sätt. Den omständigheten att unionsmedborgare som är bosatta i Republiken Tjeckien utan att vara medborgare där inte kan bli medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse och således komma i åtnjutande av de många fördelar, bland annat i fråga om anseende, personalresurser och ekonomiska resurser, organisatorisk infrastruktur och tillgång till medier, som ett sådant medlemskap medför, äventyrar under dessa förhållanden deras möjlighet att ställa upp i val på samma villkor som tjeckiska medborgare.
54
Även om en unionsmedborgare som är bosatt i Republiken Tjeckien och som inte är medborgare där skulle kunna ställa upp som oberoende kandidat på ett partis eller en politisk rörelses lista, skulle vederbörande ändå befinna sig i en mindre gynnsam ställning än de kandidater som är medlemmar i partiet eller rörelsen i fråga. En sådan unionsmedborgare skulle nämligen inte ha samma möjligheter att få en fördelaktig plats på denna lista och skulle vara tvungen att ansluta sig till ett program som han eller hon i princip inte hade deltagit i utarbetandet av. Redan den omständigheten att vederbörande endast kan ställa upp på denna lista som oberoende kandidat, medan tjeckiska medborgare kan göra det som medlemmar i detta parti eller denna rörelse, vittnar i sig om att unionsmedborgare som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare i denna inte kan ställa upp som kandidater i val på samma villkor som tjeckiska medborgare.
55
För det andra har kommissionen gjort gällande att innehållet i och det materiella tillämpningsområdet för artikel 22 FEUF inte kan begränsas till enbart formella aspekter som regleras i direktiven 93/109 och 94/80, vilka har antagits med stöd av denna artikel. En sådan tolkning återspeglas varken i lydelsen av denna bestämmelse eller i lydelsen av direktiven 93/109 och 94/80 och skulle frånta artikel 22 FEUF dess ändamålsenliga verkan. Domen av den 12 september 2006, Eman och Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545), som långt ifrån ger stöd för en restriktiv tolkning av räckvidden av medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 22 FEUF, visar den avgörande betydelse som principen om icke-diskriminering på grund av nationalitet har vid tolkningen och tillämpningen av denna. Den skyldighet att säkerställa likabehandling som följer av artikel 22 FEUF påverkas inte heller av att det i denna bestämmelse saknas en uttömmande uppräkning av de villkor som ska vara uppfyllda i detta avseende.
56
För det tredje har kommissionen gjort gällande att även om det för närvarande ankommer på medlemsstaterna att reglera de aspekter rörande kommunala val och val till Europaparlamentet som inte är harmoniserade på unionsnivå, ska medlemsstaterna utöva sina befogenheter med iakttagande av unionsrätten. En nationell åtgärd som kan begränsa utövandet av en av de rättigheter som följer av ställningen som unionsmedborgare, såsom rätten att kandidera i sådana val, kan endast motiveras av allmänintresset om åtgärden är förenlig med de grundläggande rättigheter som garanteras i unionsrätten, vilket inte är fallet här.
57
För det fjärde anser kommissionen att artikel 20.2 b och artikel 22 FEUF ska tolkas mot bakgrund av bestämmelserna i stadgan, särskilt artikel 12.1, vars lydelse motsvarar lydelsen i artikel 11 i Europakonventionen.
58
Att frånta en person rätten att bli medlem i ett politiskt parti är en begränsning av den grundläggande rätten till föreningsfrihet och får inte, i enlighet med artikel 52.3 i stadgan, gå utöver de begränsningar som tillåts enligt Europakonventionen. De skäl som anges i artikel 11.2 i Europakonventionen som kan motivera en begränsning av föreningsfriheten är inte tillämpliga i förevarande fall. Det framgår dessutom av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas dom av den 27 april 1995, Piermont/Frankrike (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), att medlemsstaterna inte kan åberopa artikel 16 i Europakonventionen gentemot medborgare i andra medlemsstater som gör gällande rättigheter som de har enligt fördragen, särskilt som begreppet unionsmedborgarskap numera uttryckligen definieras i fördragen och ger unionsmedborgarna rättigheter.
59
För det femte har kommissionen gjort gällande att den väsentliga roll som partier och politiska rörelser spelar vid nationella parlamentsval inte motiverar en restriktiv tolkning av artikel 22 FEUF och att förbudet mot att bli medlem i ett parti eller en politisk rörelse inte kan motiveras av målet att undvika varje inblandning i nationella angelägenheter och varje undergrävande av den nationella identiteten.
60
Å ena sidan har de politiska rättigheterna inkluderats i EUF-fördragets bestämmelser om medborgarskap i syfte att säkerställa att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där kan integreras och spela en aktiv politisk roll i denna medlemsstat när det gäller kommunala val och val till Europaparlamentet. Den tjeckiska lagstiftningen om partier och politiska rörelser begränsar sig emellertid till att ge sådana unionsmedborgare samma ställning som tredjelandsmedborgare.
61
Å andra sidan står det medlemsstaterna fritt att förbehålla sina medborgare rätten att kandidera i nationella val eller, i vissa fall, regionala val, eller att anta särskilda regler som begränsar de rättigheter som tillerkänns unionsmedborgare, som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där, i egenskap av medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse utan att dessa regler är så långtgående att de äventyrar lika villkor för deras deltagande i kommunala val och val till Europaparlamentet. Däremot skulle ett allmänt förbud för sådana unionsmedborgare att bli medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse som aktivt deltar i såväl kommunala val som val till nationella parlament eller Europaparlamentet uppenbarligen även omfatta områden där rätten till likabehandling är stadfäst och vara mer restriktivt än en begränsning av deras deltagande i vissa beslut som fattas av det politiska partiet eller den politiska rörelsen i fråga.
62
Kommissionens tolkning av artikel 22 FEUF strider inte mot principen om iakttagande av den nationella identiteten, dels eftersom artikel 4.2 FEU ska tolkas i enlighet med övriga bestämmelser i fördragen, inbegripet artikel 22 FEUF, dels eftersom sistnämnda artikel endast är tillämplig på kommunala val och val till Europaparlamentet, och inte på nationella parlamentsval. Räckvidden av artikel 22 FEUF kan inte begränsas med stöd av artikel 4.2 FEU och tillåta direkt diskriminering av unionsmedborgare på grund av nationalitet.
63
Republiken Tjeckien har i vart fall inte lagt fram någon bevisning för att möjligheten för unionsmedborgare, som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare där och som önskar kandidera i kommunala val och i val till Europaparlamentet i denna medlemsstat, att bli medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse utgör ett hot mot medlemsstatens nationella identitet.
64
Kommissionen har för det sjätte gjort gällande att den, inom ramen för en talan som avser ett åsidosättande av unionsrätten på grund av en nationell lagstiftning och inte på grund av en felaktig tillämpning av unionsrätten, inte är skyldig att tillhandahålla domstolen statistiska uppgifter om antalet unionsmedborgare som i praktiken har lidit skada till följd av denna lagstiftning. Det är för övrigt praktiskt taget omöjligt att bevisa de negativa effekterna av en diskriminerande åtgärd av avskräckande karaktär.
65
De statistiska uppgifter som Republiken Tjeckien har lämnat i syfte att visa att situationen i denna medlemsstat i praktiken är förenlig med artikel 22 FEUF saknar även av detta skäl relevans.
66
Under alla omständigheter avser de statistiska uppgifter som Republiken Tjeckien har lagt fram allmänt ”personer utan politisk tillhörighet”, utan att det är möjligt att bland dessa personer identifiera antalet unionsmedborgare som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare där. Situationen för de sistnämnda är emellertid specifik, eftersom de per definition är mindre kända i sin värdmedlemsstat och således har ett större intresse av att bli medlemmar i etablerade partier eller politiska rörelser, vars värderingar och politiska inriktning är välkända och vars infrastruktur för valkampanjer är väletablerad. Det är inte heller möjligt att av dessa uppgifter utläsa hur många ansökningar om att sådana unionsmedborgare ska föras upp på partiers eller partikoalitioners listor som har avslagits.
67
Dessa uppgifter relativiserar, eller till och med motsäger, Republiken Tjeckiens påstående att chanserna för en kandidat som är upptagen på ett partis eller en politisk rörelses lista att bli vald är fullständigt jämförbara oavsett om det rör sig om en oberoende kandidat eller en medlem i partiet eller rörelsen. Det framgår nämligen av dessa uppgifter att, när det gäller de val till Europaparlamentet som anordnades mellan år 2004 och år 2019, en stor majoritet av kandidaterna ställde upp i valet som medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse och att andelen valda i tre av de fyra val till Europaparlamentet som anordnades under denna period var mindre bland de kandidater som inte var medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse än bland dem som var medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse. Oberoende kandidater som väljs till Europaparlamentet är mycket ofta personer som är välkända och synnerligen populära, och förekomsten av ett enda fall där en unionsmedborgare som är bosatt i Republiken Tjeckien utan att vara medborgare där har valts till Europaparlamentet är inte representativ och kan inte vederlägga förekomsten av diskriminering de jure.
68
När det gäller kommunala val anser kommissionen att om det, såsom Republiken Tjeckien har gjort gällande, kan anses att väljarna med hänsyn till valens lokala dimension tenderar att föredra personer som är kända på denna nivå, vilket i viss mån förtar deras intresse av att kandidera i egenskap av medlemmar av ett parti eller en politisk rörelse snarare än som oberoende kandidater, är ett sådant övervägande endast relevant om dessa personer är medborgare i den berörda medlemsstaten. Unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där är per definition mindre kända på lokal nivå och skulle ha större chanser att bli valda om de hade möjlighet att kandidera som medlemmar i ett politiskt parti.
69
Även om kommunalvalen i Republiken Tjeckien också skulle vara öppna för grupperingar av kandidater utan politisk tillhörighet och för grupperingar av politiska partier och kandidater utan politisk tillhörighet, och även om röstningsförfarandet skulle göra det möjligt för varje väljare att ha lika många röster som det finns ledamöter i kommunfullmäktige, vilket skulle öka chanserna för de olika kandidaterna att bli valda, skulle detta inte på något sätt undanröja diskrimineringen av unionsmedborgare som är bosatta i Republiken Tjeckien utan att vara medborgare där. Enligt artikel 21.4 i lagen om val till kommunfullmäktige ska dessutom oberoende kandidater, till skillnad från kandidater som förs fram av partier och politiska rörelser, till stöd för sin kandidatur inge en framställning undertecknad av ett visst antal väljare beroende på storleken på den kommun där de ställer upp.
70
För det första har Republiken Tjeckien, med stöd av Republiken Polen, gjort gällande att frågan om medlemskap i ett politiskt parti inte omfattas av artikel 22 FEUF. Denna slutsats följer av ordalydelsen i denna artikel, som inte hänvisar till villkoren för att bli medlem i ett politiskt parti och inte gör det möjligt att dra slutsatsen att nämnda artikel omfattar rätten för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där att vara medlemmar i politiska partier. Detta bekräftas av en historisk, systematisk och teleologisk tolkning av artikel 22 FEUF samt av domstolens praxis och särskilt av domen av den 12 september 2006, Eman och Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, punkt 53), av vilken det framgår att denna artikel endast innebär att principen om icke-diskriminering på grund av nationalitet tillämpas på rösträtt och valbarhet i kommunala val och val till Europaparlamentet, och att den inte omfattar andra nationella åtgärder som rör val.
71
Uttrycket ”utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar” i artikel 22 FEUF innebär att rösträtten och valbarheten i kommunala val och val till Europaparlamentet är beroende av att sekundärrättsliga bestämmelser antas, eftersom denna artikel inte kan tillämpas självständigt, utanför den relevanta sekundärrättsliga ramen. Unionslagstiftaren har emellertid, genom att anta direktiven 93/109 och 94/80 med stöd av artikel 22 FEUF, ansett att de aspekter som regleras i direktiven är sådana som är nödvändiga för att följa denna artikel. Genom att avstå från att reglera andra aspekter, däribland medlemskap i politiska partier för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där, bekräftar det materiella tillämpningsområdet för dessa direktiv tydligt att dessa andra aspekter inte hör till de ”samma villkor”, i den mening som avses i artikel 22 FEUF, som dessa unionsmedborgare ska åtnjuta i förhållande till medborgarna i den medlemsstat där de är bosatta. Det framgår av skälen i direktiven 93/109 och 94/80 att unionslagstiftarens avsikt endast var att förbjuda kravet på nationalitet för utövande av rösträtt och valbarhet, och i dessa direktiv nämns inte möjligheten att den rättighet som föreskrivs i artikel 22 FEUF kan ha någon som helst inverkan på villkoren för att sådana unionsmedborgare ska kunna bli medlemmar i ett politiskt parti.
72
Enligt Republiken Tjeckien är artikel 22 FEUF, till skillnad från artikel 18 FEUF, i vilken det allmänna förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet slås fast, i egenskap av specialbestämmelse tillämplig på en unionsmedborgare först efter det att denne eventuellt har fått ställning som väljare eller kandidat i ett val. Den omständigheten att en person kan bli medlem i ett politiskt parti innebär inte att denna person kommer att ställa upp som kandidat i kommunalval eller val till Europaparlamentet eller att han eller hon kommer att anges som kandidat på partiets listor, varför den allmänna frågan om förvärv av ställning som medlem i ett politiskt parti inte kan omfattas av tillämpningsområdet för artikel 22 FEUF.
73
Artikel 22 FEUF utgör ett undantag från de begränsningar som medlemsstaterna kan göra av utländska medborgares politiska verksamhet, vilka även erkänns i artikel 16 i Europakonventionen.
74
Även om kommissionens argument att sistnämnda bestämmelse inte kan åberopas för att begränsa unionsmedborgarnas politiska verksamhet i samband med utövandet av de rättigheter som fördragen tillerkänner dem skulle godtas, finns det inget som hindrar en medlemsstat från att begränsa utländska medborgares deltagande i politisk verksamhet som går långt utöver utövandet av denna rösträtt och valbarhet.
75
Artikel 22 FEUF kan följaktligen inte ges en vid tolkning som minskar räckvidden av artikel 4.2 FEU. De regler som styr politiska partiers verksamhet utgör hörnstenen i medlemsstaternas politiska och konstitutionella strukturer och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna erkänner de politiska partiernas grundläggande roll vid nationella parlamentsval. Eftersom unionsrätten inte förbjuder en medlemsstat att förbehålla sina medborgare möjligheten att ställa upp i detta val, är det logiskt att unionsrätten inte heller förbjuder en medlemsstat att på samma sätt begränsa möjligheten för medborgare i andra medlemsstater att delta i den ”centrala plattformen” för den politiska verksamhet på nationell nivå som de politiska partierna utgör. En sådan slutsats följer även av den rätt som medlemsstaterna har enligt artikel 5.3 i direktiv 94/80 att förbehålla endast sina medborgare tjänster i kommunala verkställande organ.
76
Republiken Polen har i detta avseende tillagt att den tolkning av artikel 22 FEUF som kommissionen har förespråkat skulle leda till att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där har rätt att stadigvarande och utan begränsningar delta i den medlemsstatens politiska liv, vilket de inte har rätt till enligt denna artikel. Det är i princip medlemsstaternas exklusiva behörighet att fastställa verksamhetsregler, struktur och mål för politiska partier som är verksamma inom deras territorium. Den tolkning av artikel 22 FEUF som kommissionen har föreslagit strider följaktligen mot principen om tilldelade befogenheter, såsom den kommer till uttryck i artikel 5.2 FEU. En sådan tolkning skulle dessutom leda till att bestämmelserna i fördragen tillämpades inom medlemsstaternas behörighetsområde, i strid med artikel 4.1 och 4.2 FEU.
77
För det andra har Republiken Tjeckien, med stöd av Republiken Polen, gjort gällande att även om den inte gör det möjligt för unionsmedborgare som är bosatta i Republiken Tjeckien utan att vara medborgare där att bli medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse, så genomför tjeckisk rätt fullt ut de rättigheter som garanteras i artikel 22 FEUF.
78
Uttrycket ”på samma villkor”, i den mening som avses i denna bestämmelse, innebär att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där ska ha möjlighet att utöva sin rösträtt och rätt till valbarhet på samma villkor som medborgarna i den medlemsstaten och att de ska ha tillgång till samma rättsmedel där. En sådan tolkning följer dels av skäl 6 i direktiv 93/109 samt av artikel 10.1 och artikel 11.2 i direktivet, dels av femte skälet i direktiv 94/80 samt av artikel 8.3, artikel 9.1 och artikel 10.2 i sistnämnda direktiv. Den har genomförts fullt ut i tjeckisk rätt.
79
Den omständigheten att en person ställer upp som kandidat i val på listor som upprättats av politiska partier eller koalitioner av politiska partier förutsätter inte att personen är medlem i något politiskt parti eller någon politisk rörelse och motsvarar gängse praxis i Republiken Tjeckien.
80
Det följer av EU-domstolens praxis att kommissionen är skyldig att styrka sina påståenden om att de kandidater vid val som inte presenteras av ett parti eller av en politisk rörelse befinner sig i en mindre gynnsam situation än dem som presenteras av ett parti eller av en politisk rörelse och att dessa personer har mindre chans att bli valda, utan att kunna stödja sig på någon presumtion i detta avseende.
81
Dessa påståenden motsägs under alla omständigheter av de faktiska omständigheterna, vilket framgår av de statistiska uppgifter som lämnats av Republiken Tjeckien. Dessa statistiska uppgifter visar att det finns många kandidater utan politisk tillhörighet i denna medlemsstat, att dessa inte på något sätt missgynnas vid val, att deras ställning inte skiljer sig åt beroende på deras nationalitet och att de kan stå på listorna för politiska partier eller politiska koalitioner, bland annat överst på listan, och därmed dra full nytta av dessa partiers anseende. En kandidats framgång i ett val beror inte på hans eller hennes medlemskap i ett politiskt parti eller en politisk rörelse, utan snarare på faktorer som hans eller hennes åsikter och personlighet.
82
Vid valet till Europaparlamentet i Tjeckien åren 2004, 2009, 2014 och 2019 innehöll de politiska partiernas listor, inklusive de största politiska partierna, och partikoalitionernas listor, minst 30 procent kandidater utan politisk tillhörighet. Dessa kandidater fick en placering, ofta högst upp på listan, och tillräckligt starkt stöd för att väljas, vilket även visar att de haft inflytande vid fastställandet och genomförandet av prioriteringarna i dessa partiers eller partikoalitioners program. Vid valet till Europaparlamentet i Tjeckien år 2004 valdes sålunda en tysk medborgare som ställde upp i detta val i Tjeckien.
83
När det gäller de kommunala val som ägde rum i Republiken Tjeckien under åren 2006, 2010, 2014 och 2018 utgjorde kandidaterna utan politisk tillhörighet den överväldigande majoriteten av kandidaterna och de valda och de stod i stor utsträckning högst upp på de största politiska partiernas listor. Kandidater utan politisk tillhörighet var högst upp på listan och valdes även i de stora städerna, bland annat i Prag åren 2010 och 2014.
84
I enlighet med artikel 20.1 i lagen om val till kommunfullmäktige får dessutom oberoende kandidater, grupper av oberoende kandidater eller grupper av politiska partier eller rörelser och av oberoende kandidater ställa upp i kommunalval. Enligt artikel 34 i denna lag har en väljare lika många röster som det finns kommunfullmäktigeledamöter att välja och kan rösta på kandidater från olika listor. En väljare är således inte skyldig att rösta på en enda lista, utan har möjlighet att rösta på olika kandidater, oberoende av på vilken lista de förekommer. Vid kommunala val spelar de olika kandidaternas personlighet en framträdande roll, vilket gör det mindre viktigt att de är medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse.
85
Kommissionen kan inte relativisera framgången för kandidaterna utan politisk tillhörighet i kommunalvalen i Republiken Tjeckien genom att hävda att det rörde sig om framstående personer, eller göra gällande att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där är mindre kända, vilket i än högre grad motiverar att de kan ställa upp i dessa val som medlemmar av ett politiskt parti för att ha en chans att bli valda. En kandidats personlighet är en särskilt viktig faktor inte bara vid kommunala val, där företrädare väljs på den nivå som ligger närmast medborgarna, utan även vid val till Europaparlamentet, särskilt vad gäller de medlemsstater som har färre ledamöter i Europaparlamentet. En unionsmedborgare som är bosatt i Republiken Tjeckien utan att vara medborgare där har exakt samma chans att göra gällande sina personliga egenskaper som en medborgare i denna medlemsstat och den omständigheten att en sådan unionsmedborgare, som inte var särskilt känd i nämnda medlemsstat innan han valdes, har valts till Europaparlamentet kan inte kvalificeras som ett ”enstaka fall”, såsom kommissionen har gjort gällande. Detta visar tvärtom att sådana unionsmedborgare fullt ut kan ställa upp i kommunala val och val till Europaparlamentet och bli valda, även utan att vara medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse.
86
För det tredje anser Republiken Tjeckien att en nationell lagstiftning som hindrar unionsmedborgare som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare där från att bli medlem i ett parti eller en politisk rörelse syftar till att säkerställa skyddet för medlemsstatens politiska och konstitutionella system och följaktligen till att säkerställa respekten för den nationella identiteten, i den mening som avses i artikel 4.2 FEU, genom att på så sätt förbehålla tjeckiska medborgare rätten att delta i en ”central plattform” för nationell politisk verksamhet. Den åtgärd som valts för att säkerställa att den nationella identiteten respekteras är förenlig med såväl det främsta målet med partier och politiska rörelser, vilket är att påverka statens politik på högsta möjliga nivå, som den omständigheten att medlemskap i ett parti eller en politisk rörelse vid kommunala val och val till Europaparlamentet inte är ett villkor för att kandidera i valet och, i ännu högre grad, inte en garanti för att bli vald. En sådan åtgärd är lämplig och påverkar inte det väsentliga innehållet i den rösträtt och rätt till valbarhet som avses i artikel 22 FEUF. Åtgärden gör det i praktiken möjligt för unionsmedborgare som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare där att fullt ut utöva rösträtten och rätten till valbarhet.
87
Det legitima mål som eftersträvas med den tjeckiska lagstiftningen kan inte uppnås genom en mindre ingripande åtgärd. Att tillåta unionsmedborgare som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare där att bli medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse, men begränsa deras rättigheter som medlemmar i partiet eller rörelsen genom att låta dem delta i beslut rörande kommunala val och val till Europaparlamentet, är inte tänkbart, eftersom detta skulle innebära att de endast skulle kunna delta i en marginell del av partiets eller rörelsens verksamhet och att de inte skulle kunna delta i alla andra delar av verksamheten. Republiken Tjeckien har, med stöd av Republiken Polen, anfört att en sådan lagstiftning skulle strida mot den grundläggande principen om likabehandling av medlemmar i ett politiskt parti och inte ge dessa unionsmedborgare den starka ställning i det politiska partiet som kommissionen felaktigt anser vara nödvändig. Kommissionen angav för övrigt inte heller i det motiverade yttrandet vilka mindre restriktiva åtgärder som Republiken Tjeckien hade kunnat vidta i detta avseende.
88
Republiken Tjeckien har slutligen, med stöd av Republiken Polen, gjort gällande att det följer av domstolens praxis att det, i avsaknad av särskilda bestämmelser i EUF-fördraget om rätten för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där att vara medlemmar i politiska partier, ankommer på medlemsstaterna att anta de bestämmelser som är bäst lämpade för deras konstitutionella system.
Domstolens bedömning
89
Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Tjeckien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att neka unionsmedborgare som är bosatta i Republiken Tjeckien utan att vara medborgare där rätten att bli medlemmar i ett politiskt parti eller en politisk rörelse.
90
Vid prövningen av huruvida talan är välgrundad ska domstolen fastställa räckvidden av artikel 22 FEUF innan den bedömer huruvida den särbehandling på grund av nationalitet som sålunda införts genom den tjeckiska lagstiftningen, vad gäller möjligheten att bli medlem i ett parti eller en politisk rörelse, är förbjuden enligt denna bestämmelse eller eventuellt kan motiveras av skäl som avser respekten för en medlemsstats nationella identitet.
– Räckvidden av artikel 22 FEUF
91
Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen och de mål som eftersträvas beaktas, utan också det sammanhang som bestämmelsen ingår i. Även en unionsbestämmelses tillkomsthistoria kan ge upplysningar som kan vara relevanta för tolkningen av den (dom av den 14 juli 2022, Italien och Comune di Milano/rådet (Europeiska läkemedelsmyndighetens säte), C‑59/18 och C‑182/18, EU:C:2022:567, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
92
För det första har unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare enligt artikel 22 FEUF rösträtt och är valbara vid kommunala val och val till Europaparlamentet på samma villkor som medborgarna i den medlemsstaten och dessa rättigheter ska utövas med förbehåll för de närmare bestämmelser som rådet antar.
93
Ordalydelsen i artikel 22 FEUF innehåller ingen hänvisning till villkoren för att bli medlem i ett politiskt parti eller en politisk rörelse.
94
Däremot framgår det av nämnda ordalydelse att den rösträtt och valbarhet som tillerkänns unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare avser kommunala val och val till Europaparlamentet i den medlemsstaten.
95
Av detta följer vidare att dessa unionsmedborgare åtnjuter denna rätt ”på samma villkor” som medborgarna i den medlemsstat där de är bosatta. Genom att det i artikel 22 FEUF hänvisas till de villkor för rösträtt och valbarhet som gäller för medborgarna i den medlemsstat där en sådan unionsmedborgare är bosatt, föreskrivs i den artikeln ett förbud för denna medlemsstat att uppställa andra villkor för unionsmedborgarens utövande av denna rätt än de som gäller för medlemsstatens egna medborgare.
96
I denna bestämmelse fastställs således en särskild regel om icke-diskriminering på grund av nationalitet som är tillämplig på utövandet av rösträtten och valbarheten vid kommunala val och val till Europaparlamentet (se, för ett liknande resonemang, domarna av den 12 september 2006, Spanien/Förenade kungariket, C‑145/04, EU:C:2006:543, punkt 66, och dom av den 12 september 2006, Eman och Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, punkt 53, samt dom av den 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 42) och följaktligen tillämplig på alla nationella åtgärder som medför en särbehandling som kan inverka menligt på det faktiska utövandet av dessa rättigheter.
97
Det ska dessutom påpekas att denna regel om icke-diskriminering endast är ett konkret uttryck för den allmänna likhetsprincipen, som är en del av unionsrättens grundläggande principer (se, analogt, dom av den 20 februari 2024, X (Avsaknad av skäl för uppsägning), C‑715/20, EU:C:2024:139, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
98
Av fast rättspraxis följer emellertid att artikel 18 första stycket FEUF endast kan tillämpas fristående i fall som omfattas av unionsrätten för vilka det inte har föreskrivits några särskilda regler om icke-diskriminering i EUF-fördraget (dom av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 65).
99
Republiken Tjeckien kan således inte med framgång göra gällande att den nationella lagstiftning som avses i kommissionens ansökan omfattas av artikel 18 första stycket FEUF och inte av artikel 22 FEUF, vilken inte är tillämplig på en unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat utan att vara medborgare där förrän han eller hon har erhållit ställning som väljare eller kandidat i ett val.
100
Slutligen framgår det av ordalydelsen i artikel 22 FEUF att rösträtten och valbarheten utövas med förbehåll för närmare bestämmelser som antas av rådet.
101
I direktiven 93/109 och 94/80, vilka antogs med stöd av artikel 8 B EG, nu artikel 22 FEUF, fastställs närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet respektive vid kommunala val.
102
Dessa direktiv, vilka, såsom framgår av femte skälet i direktiv 93/109 och av fjärde skälet i direktiv 94/80, inte innebär en fullständig harmonisering av medlemsstaternas valsystem, innehåller visserligen inte några bestämmelser om villkoren för att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där ska kunna bli medlemmar i ett politiskt parti eller en politisk rörelse.
103
Tillämpningsområdet för dessa direktiv kan emellertid inte ens underförstått begränsa räckvidden av de rättigheter och skyldigheter som följer av artikel 22 FEUF. I sistnämnda avseende ska det nämligen påpekas att den särskilda regeln om icke-diskriminering på grund av nationalitet i denna bestämmelse är formulerad i allmänna ordalag och att det enligt själva ordalydelsen i artikel 22 FEUF endast är utövandet av rösträtt och valbarhet som fastställs däri som omfattas av de närmare bestämmelser som antagits av rådet. Även om dessa regler visserligen kan ”föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat”, kan de däremot inte, bortsett från detta särskilda fall, leda till att dessa rättigheters ändamålsenliga verkan generellt äventyras.
104
Även om fastställandet av dessa villkor, i avsaknad av särskilda bestämmelser om villkoren för att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där ska kunna bli medlemmar i politiska partier eller politiska rörelser i den medlemsstaten, omfattas av medlemsstaternas befogenhet, är medlemsstaterna vid utövandet av denna befogenhet skyldiga att iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten (se, analogt, dom av den 2 mars 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 41 och där angiven rättspraxis, dom av den 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, punkt 38, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 63, och dom av den 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Förlust av danskt medborgarskap), C‑689/21, EU:C:2023:626, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
105
En medlemsstat får således inte, även med iakttagande av de närmare bestämmelser som föreskrivs i dessa direktiv, utanför de områden som regleras i dessa direktiv, låta en unionsmedborgare som är bosatt i denna medlemsstat och som inte är medborgare där omfattas av nationella bestämmelser som innebär att unionsmedborgaren särbehandlas vid utövandet av de rättigheter som tillerkänns honom enligt artikel 22 FEUF. I annat fall skulle den ändamålsenliga verkan av regeln om icke-diskriminering på grund av nationalitet i nämnda artikel äventyras (se, analogt, beträffande artikel 21.1 FEUF, dom av den 12 mars 2014, O. och B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 54, och dom av den 27 juni 2018, Altiner och Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, punkt 26).
106
Varken den omständigheten att direktiven 93/109 och 94/80 inte innehåller några bestämmelser om villkoren för att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där ska kunna bli medlemmar i politiska partier eller rörelser i den medlemsstaten eller principen om att varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna, vilken stadfästs i artikel 4.1 och artikel 5.2 FEU, gör det möjligt att dra slutsatsen att fastställandet av villkoren för att bli medlem i ett parti eller en politisk rörelse faller utanför tillämpningsområdet för artikel 22 FEUF.
107
Vad för det andra gäller det sammanhang i vilket artikel 22 FEUF ingår, ska det hänvisas till såväl andra bestämmelser i EUF-fördraget som bestämmelser av samma rang, vilka återfinns bland annat i EU-fördraget och stadgan.
108
Det ska i detta hänseende inledningsvis erinras om att artikel 22 FEUF återfinns i den andra delen av EUF-fördraget, som innehåller bestämmelser om icke-diskriminering och unionsmedborgarskap.
109
Enligt artikel 20 FEUF ska varje person som är medborgare i en medlemsstat vara unionsmedborgare och denna ställning ska enligt fast rättspraxis vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare (dom av den 20 september 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31, dom av den 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Återkallelse av en försäkran om naturalisation), C‑118/20, EU:C:2022:34, punkt 38 och där angiven rättspraxis, och dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 49).
110
Enligt artikel 22 FEUF jämförd med artikel 20.2 FEUF är rösträtt och valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet knutna till unionsmedborgarskapet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punkterna 49–51 och där angiven rättspraxis, och dom av den 18 april 2024, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punkterna 40 och 41).
111
Rösträtt och valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet följer således av unionsmedborgarskapet och kan således, i motsats till vad Republiken Tjeckien har gjort gällande, inte betraktas som ett undantag från en påstådd regel enligt vilken endast medborgare i en medlemsstat får delta i det politiska livet i denna stat, vilket skulle ha krävt en restriktiv tolkning av artikel 22 FEUF. En sådan tolkning skulle strida mot den grundläggande ställning som unionsmedborgarskapet är avsett att utgöra för dessa medborgare.
112
I enlighet med artiklarna 20.2 och 21 FEUF ger unionsmedborgarskapet varje unionsmedborgare en primär, individuell rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, med förbehåll för de begränsningar och villkor som fastställs i fördraget och genom de åtgärder som antas för att genomföra dem (dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 50).
113
Det finns således ett samband mellan, å ena sidan, rätten att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna och, å andra sidan, rösträtt och valbarhet vid kommunala val eller i val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 68 och 69 i sitt förslag till avgörande fastställdes detta samband redan när denna rösträtt och denna valbarhet infördes i Maastrichtfördraget, genom att rösträtten och valbarheten knöts till rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.
114
Vidare följer det av artikel 10.1 FEU att unionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati, som är ett konkret uttryck för värdet demokrati. Demokrati utgör enligt artikel 2 FEU ett av de värden som unionen bygger på (se, för ett liknande resonemang, domarna av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 64, och dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 63).
115
I artikel 10.2 och 10.3 FEU erkänns rätten för unionsmedborgarna att vara direkt företrädda i Europaparlamentet och att delta i unionens demokratiska liv.
116
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 74 i sitt förslag till avgörande visar artikel 10 FEU, när det gäller val till Europaparlamentet, att det finns ett samband mellan principen om representativ demokrati i unionen och den rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet som är knutna till unionsmedborgarskapet, vilken garanteras i artikel 22.2 FEUF.
117
Dessutom föreskrivs i artikel 12.1 i stadgan att var och en har rätt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området.
118
Denna rättighet motsvarar den rättighet som garanteras i artikel 11.1 i Europakonventionen och ska därför ges samma innebörd och räckvidd som denna rättighet, i enlighet med artikel 52.3 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 111), vilket inte hindrar unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd (dom av den 22 juni 2023, K.B. och F.S. (Prövning ex officio på det straffrättsliga området), C‑660/21, EU:C:2023:498, punkt 41).
119
I detta hänseende framgår det av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att föreningsfriheten utgör en av de väsentliga grunderna för ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle, eftersom den gör det möjligt för medborgarna att agera kollektivt inom områden av gemensamt intresse och därigenom bidra till att det offentliga livet fungerar väl (Europadomstolen, 17 februari 2004, Gorzelik m.fl. mot Polen, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, § 88, 90 och 92).
120
De politiska partiernas viktiga roll när det gäller att uttrycka unionsmedborgarnas vilja erkänns, när det gäller politiska partier på europeisk nivå, i artikel 10.4 FEU och i artikel 12.2 i stadgan.
121
Politiska partier, som bland annat har till uppgift att presentera kandidater vid val (se, analogt, Europadomstolen, 8 juli 2008, Georgiska arbetarepartiet mot Georgien, CE:ECHR:2008:0708JUD 000910304, § 142), fullgör således en grundläggande funktion i systemet med representativ demokrati, vilket unionens sätt att fungera ska bygga på, i enlighet med artikel 10.1 FEU.
122
Av detta följer att ställningen som medlem i ett parti eller en politisk rörelse i väsentlig mån bidrar till att rätten till valbarhet enligt artikel 22 FEUF faktiskt kan utövas.
123
Vad för det tredje gäller syftet med artikel 22 FEUF, är detta inledningsvis att ge unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där rätt att delta i den demokratiska valprocessen i denna medlemsstat. Denna rätt omfattar, såsom påpekats i punkt 94 ovan, deltagande i detta förfarande genom rösträtt och valbarhet på europeisk och lokal nivå.
124
Vidare syftar denna artikel till att säkerställa likabehandling av unionsmedborgare, vilket, för att unionsmedborgarnas valbarhet ska kunna utövas på ett effektivt sätt i en medlemsstat där de inte är medborgare, förutsätter en lika stor tillgång till de medel som redan finns i den nationella rättsordningen och som medborgarna i den medlemsstaten förfogar över för att utöva denna rättighet när det gäller kommunala val och val till Europaparlamentet.
125
Dessutom följer det av sambandet mellan rätten att fritt röra sig och uppehålla sig, å ena sidan, och rösträtten och rätten att kandidera i dessa val som nämnts i punkt 113 ovan, å andra sidan, att rösträtten och rätten att kandidera i dessa val bland annat syftar till att främja den berörda unionsmedborgarens gradvisa integrering i samhället i den mottagande medlemsstaten (dom av den 14 november 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punkt 56, och dom av den 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Återkallelse av en försäkran om naturalisation), C‑118/20, EU:C:2022:34, punkt 42).
126
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 75 i sitt förslag till avgörande syftar artikel 22 FEUF således till att säkerställa representativiteten för unionsmedborgare, som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där, som en följd av deras integration i samhället i den mottagande medlemsstaten.
127
Artikel 22 FEUF, tolkad mot bakgrund av artiklarna 20 och 21 FEUF, artikel 10 FEU och artikel 12 i stadgan, kräver följaktligen, för att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där på ett effektivt sätt ska kunna utöva sin rösträtt och sin valbarhet i kommunala val samt vid val till Europaparlamentet i denna medlemsstat, att dessa unionsmedborgare ska ha lika tillgång till de möjligheter som står till buds för medborgarna i denna medlemsstat för att effektivt kunna utöva dessa rättigheter.
– Huruvida det föreligger en särbehandling som är förbjuden enligt artikel 22 FEUF
128
Såsom framgår av punkt 90 ovan innebär den tjeckiska lagstiftningen en skillnad i behandling på grund av nationalitet vad gäller möjligheten att bli medlem i ett parti eller en politisk rörelse.
129
Republiken Tjeckien har emellertid, med stöd av Republiken Polen, alternativt gjort gällande att denna skillnad i behandling inte strider mot artikel 22 FEUF, eftersom, för det första, tjeckisk rätt ger unionsmedborgare som är bosatta i Republiken Tjeckien utan att vara medborgare där tillgång till alla möjliga sätt att kandidera, inbegripet som kandidat på en lista från ett politiskt parti eller en politisk rörelse, eftersom placeringen på en sådan lista inte förutsätter att personen tillhör ett politiskt parti eller en politisk rörelse.
130
För det andra har kommissionen inte visat att förbudet för sådana unionsmedborgare att bli medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse begränsar utövandet av deras rätt att kandidera i kommunala val och val till Europaparlamentet, eller att kandidater utan politisk anslutning befinner sig i en mindre fördelaktig situation än kandidater som är medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse. Ett sådant påstående vederläggs för övrigt av statistiska uppgifter som lämnats av Republiken Tjeckien.
131
I detta hänseende ska det erinras om att det framgår av domstolens fasta praxis att det ankommer på kommissionen att styrka att de påstådda fördragsbrotten föreligger och att kommissionen därvid inte kan stödja sig på någon presumtion (dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
132
Att ett fördragsbrott föreligger kan emellertid, om detta har sitt ursprung i antagande av lagar eller förordningar vars existens eller tillämpning inte har bestritts, styrkas genom en rättslig analys av lagens eller förordningens bestämmelser (dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 37 och där angiven rättspraxis, och dom av den 16 november 2021, kommissionen/Ungern (Straffbeläggande av hjälp till asylsökande), C‑821/19, EU:C:2021:930, punkt 106).
133
I förevarande fall har det fördragsbrott som kommissionen har lagt Republiken Tjeckien till last sitt ursprung i antagandet av en lagstiftningsåtgärd, särskilt 1 § och 2 § 3 i lagen om partier och politiska rörelser, vars existens och tillämpning denna medlemsstat inte har bestritt och vars bestämmelser är föremål för en rättslig analys i ansökan genom vilken talan väckts.
134
Det ska således prövas huruvida denna bedömning är välgrundad genom att kontrollera huruvida den skillnad i behandling som införts genom 1 § och 2 § 3 i lagen om partier och politiska rörelser leder till att unionsmedborgare som är bosatta i Tjeckien utan att vara medborgare där inte har lika tillgång till de medel som medborgarna i denna medlemsstat förfogar över för att faktiskt kunna utöva sin rätt till valbarhet i strid med artikel 22 FEUF.
135
Vad gäller val till Europaparlamentet föreskrivs i 21 § 1 i lagen om val till Europaparlamentet att listor med kandidater till dessa val kan presenteras av registrerade politiska partier och rörelser samt av koalitioner av registrerade politiska partier och rörelser. Enligt 22 § 2 och 3 i denna lag kan medborgare i en annan medlemsstat än Republiken Tjeckien placeras på sådana listor.
136
Vad gäller kommunala val kan, enligt 20 § (1) i lagen om val till kommunfullmäktige, kan registrerade politiska partier och politiska rörelser samt koalitioner av dessa partier, oberoende kandidater, sammanslutningar av oberoende kandidater eller sammanslutningar av politiska partier och politiska rörelser eller oberoende kandidater utgöra ett valparti enligt denna lag.
137
Av detta följer att politiska partier och rörelser, liksom koalitioner av sådana, är de enda som kan presentera kandidater i val till Europaparlamentet och, vad gäller kommunala val, att politiska partier och rörelser ingår bland de sammanslutningar som kan presentera kandidater till dessa val.
138
Enligt 22 § 2 och 3 i lagen om val till Europaparlamentet kan medborgare i en annan medlemsstat än Tjeckien placeras på listor med kandidater som presenteras av registrerade politiska partier och rörelser och av koalitioner av sådana partier och rörelser. Republiken Tjeckien har, utan att detta har bestritts av kommissionen, hävdat att en sådan kandidatur även är möjlig vid kommunala val, på en lista som presenteras av ett parti eller en politisk rörelse eller en koalition av sådana, och att oberoende kandidater under alla omständigheter kan utgöra ett valparti för att ställa upp i kommunala val.
139
Även om det således är möjligt, såsom Republiken Tjeckien har gjort gällande, att en kandidat som inte är medlem av ett parti eller en politisk rörelse kan placeras på en lista med kandidater som presenteras av ett parti eller en politisk rörelse eller av en koalition av sådana, ska det påpekas att den omständigheten att en unionsmedborgare, som är bosatt i Tjeckien utan att vara medborgare där och önskar delta i dessa val, inte kan bli medlem i ett parti eller en politisk rörelse, med tillämpning av 1 § och 2 § 3 i lagen om politiska partier och rörelser, riskerar att utesluta denna unionsmedborgare från att delta i partiets eller rörelsens beslutsfattande i fråga om placeringen av unionsmedborgaren på listan med kandidater och i fråga om den plats som unionsmedborgaren kan ha på listan, eller åtminstone begränsa detta deltagande.
140
Vad gäller potentiella kandidater som delar ett partis eller en politisk rörelses politiska idéer innebär förbudet mot att bli medlem i ett sådant parti eller en sådan rörelse, även om det inte omöjliggör att de förs upp på ett politiskt partis eller en politisk rörelses listor, åtminstone att detta blir mer komplicerat, eftersom det i princip är medlemmarna i ett politiskt parti eller en politisk rörelse som väljer vilka kandidater som ska föras upp på deras listor och vilken plats de ska ha på dessa listor, vilket kan påverka deras möjligheter att bli valda.
141
Denna omständighet försätter unionsmedborgare som är bosatta i Tjeckien utan att vara medborgare där i en mindre gynnsam position än tjeckiska medborgare som är medlemmar i ett politiskt parti eller en politisk rörelse i denna medlemsstat, vad gäller möjligheten att kandidera i kommunalval och val till Europaparlamentet på en lista som presenteras av ett sådant politiskt parti eller en sådan politisk rörelse eller en koalition av sådana.
142
Den omständigheten att tjeckiska medborgare kan välja att kandidera antingen som medlemmar i ett parti eller i en politisk rörelse eller som självständiga kandidater, medan unionsmedborgare som är bosatta i Tjeckien utan att vara medborgare där endast har möjlighet att kandidera som självständiga kandidater, visar, såsom generaladvokaten har angett i punkt 109 i sitt förslag till avgörande, att dessa unionsmedborgare inte kan utöva sin rätt att kandidera i dessa val på samma villkor som tjeckiska medborgare.
143
Den skillnad i behandling som införts genom 1 § och 2 § 3 i lagen om partier och politiska rörelser leder således till att unionsmedborgare som är bosatta i Tjeckien utan att vara medborgare där inte har lika tillgång till de medel som medborgarna i denna medlemsstat förfogar över för att faktiskt kunna utöva sin rätt till valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet.
144
Republiken Tjeckien har emellertid gjort gällande att det finns många kandidater som inte är politiskt anslutna, att dessa inte missgynnas och att tillhörigheten till ett politiskt parti eller en politisk rörelse inte påverkar kandidaternas möjligheter att bli valda, eftersom dessa bestäms av deras verksamhet och personlighet. De statistiska uppgifter som denna medlemsstat har lagt fram visar således att den aktuella lagstiftningen inte har någon negativ inverkan på unionsmedborgare som är bosatta i nämnda medlemsstat utan att vara medborgare där och som önskar kandidera i kommunala val och val till Europaparlamentet.
145
Statistiska uppgifter som visar andelen oberoende kandidater i kommunalval och val till Europaparlamentet i allmänhet är inte sådana att de kan påverka slutsatsen i punkt 143 i denna dom att den skillnad i behandling som införts genom den tjeckiska lagstiftning som är i fråga i kommissionens talan innebär att unionsmedborgare som är bosatta i Tjeckien utan att vara medborgare där inte har lika tillgång till de medel som står till förfogande för medborgare i denna medlemsstat när det gäller att effektivt utöva sin rätt till valbarhet i kommunalval och val till Europaparlamentet.
146
Dessa uppgifter gör det visserligen möjligt att konstatera att majoriteten av kandidaterna och de valda, vad gäller val till Europaparlamentet, var medlemmar i ett politiskt parti eller en politisk rörelse, trots att en icke obetydlig del av kandidaterna och de valda hade ställt upp i dessa val som oberoende kandidater. Vad gäller kommunala val går det dessutom att av dessa uppgifter dra slutsatsen att antalet kandidater och valda som var medlemmar i politiska partier vid de fyra val som de hänför sig till var mindre än antalet oberoende kandidater och valda.
147
Såsom kommissionen har gjort gällande är det emellertid inte möjligt att utifrån dessa konstateranden dra någon avgörande slutsats vad gäller den specifika situationen för unionsmedborgare som är bosatta i Tjeckien utan att vara medborgare där när det gäller det faktiska utövandet av deras rätt att kandidera i kommunala val och val till Europaparlamentet.
148
För det första är dessa unionsmedborgare i allmänhet mindre kända än medborgarna i bosättningsmedlemsstaten och kan således ha större intresse än de medborgarna av att dra nytta av ett partis struktur och anseende för att kunna göra sig mer kända och öka sina chanser att bli valda. För det andra innehåller den statistik som Republiken Tjeckien har tillhandahållit inte någon jämförelse mellan unionsmedborgare som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare där och de unionsmedborgare som är medborgare i denna medlemsstat avseende deras respektive chanser att placeras som oberoende kandidater på de listor som presenteras av ett politiskt parti eller en politisk rörelse.
149
Vad gäller de argument som syftar till att relativisera intresset av att kandidera på en lista från ett parti eller en politisk rörelse vid kommunala val, med hänsyn till de närmare villkoren för valet som gör det möjligt för väljarna att rösta på kandidater på olika listor, gör de det inte möjligt att dra någon slutsats rörande tillgång till kandidatur på ett partis eller en politisk rörelses lista för unionsmedborgare som är bosatta i Tjeckien utan att vara medborgare där.
150
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 111 i sitt förslag till avgörande har kommissionen, utan att på denna punkt motsägas av Republiken Tjeckien, med rätta gjort gällande att tillgången till en oberoende kandidatur omfattas av den lagstadgade skyldigheten att inge en framställning som undertecknats av väljare, varvid antalet underskrifter bestäms av storleken på den kommun där kandidaten ställer upp, medan kandidater tillhörande politiska partier eller rörelser inte omfattas av någon sådan skyldighet.
151
Även om den inverkan som kandidaternas personlighet och verksamhet har hos väljarna inte ska underskattas, kan deras valbarhet gynnas av tillhörigheten till ett parti eller en politisk rörelse som till sin natur syftar till att uppnå ett valresultat som är gynnsamt för kandidaterna och vars organisatoriska struktur och personal samt administrativa och ekonomiska resurser avsätts för att uppnå detta mål.
152
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att den skillnad i behandling som införts genom 1 § och 2 § 3 i lagen om partier och politiska rörelser leder till att unionsmedborgare som är bosatta i Tjeckien utan att vara medborgare där inte har lika tillgång till de medel som medborgarna i denna medlemsstat förfogar över för att faktiskt kunna utöva sin rätt till valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet och således utgör en skillnad i behandling som i princip är förbjuden enligt artikel 22 FEUF.
– Respekt för den nationella identiteten
153
Domstolen ska även pröva Republiken Tjeckiens argument att 1 § och 2 § 3 i lagen om politiska partier och rörelser syftar till att säkerställa skyddet för det politiska och konstitutionella systemet på nationell nivå och således säkerställer respekten för den nationella identiteten, i den mening som avses i artikel 4.2 FEU, genom att förbehålla tjeckiska medborgare rätten att bli medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse, eftersom dessa ska anses utgöra en ”central plattform” för politisk verksamhet på nationell nivå.
154
I detta avseende ska det för det första påpekas att organisationen av det nationella politiska livet, till vilket politiska partier och rörelser bidrar, utgör en del av den nationella identiteten i den mening som avses i artikel 4.2 FEU.
155
Eftersom den rösträtt och valbarhet som tillerkänns unionsmedborgare som är bosatta i en stat utan att vara medborgare där enligt artikel 22 FEUF avser kommunala val och val till Europaparlamentet i nämnda medlemsstat, innebär denna bestämmelse, för det andra, varken en skyldighet för denna medlemsstat att tillerkänna dessa medborgare rösträtt och valbarhet vid nationella val eller ett förbud för denna medlemsstat att anta särskilda bestämmelser om beslutsfattande inom ett parti eller en politisk rörelse vad gäller utseende av kandidater i nationella val, vilka utesluter medlemmar av partiet eller rörelsen som inte är medborgare i den staten från deltagande i ett sådant beslutsfattande.
156
Republiken Tjeckien kan inte vinna framgång med sitt argument att det är otänkbart att begränsa verksamhet eller deltagande för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där till aspekter som uteslutande rör kommunala val eller val till Europaparlamentet, eftersom en sådan reglering skulle strida mot den grundläggande principen om likabehandling av medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse.
157
Det följer nämligen av artikel 22 FEUF att unionsmedborgare som är bosatta i Republiken Tjeckien utan att vara medborgare där inte befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för medborgarna i denna medlemsstat vad gäller rösträtt och valbarhet vid nationella val, vilket kan motivera att de behandlas olika i detta avseende.
158
För det tredje ska artikel 4.2 FEU läsas mot bakgrund av likvärdiga bestämmelser, bland annat artiklarna 2 och 10 FEU, och kan således inte befria medlemsstaterna från deras skyldighet att iaktta de krav som följer av dessa bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 72).
159
Det ska i detta hänseende erinras om att principen om demokrati och principen om likabehandling utgör värden som unionen, enligt artikel 2 FEU, ska bygga på (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 94).
160
Artikel 2 FEU är inte en bestämmelse som endast anger politisk inriktning eller politiska avsikter, utan bestämmelsen anger värden som utgör en del av själva identiteten hos unionen i egenskap av gemensam rättsordning. Dessa värden tar sig konkreta uttryck i form av principer som innehåller rättsligt bindande skyldigheter för medlemsstaterna (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 232, och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 264).
161
Såsom framgår av punkt 114 ovan ska dessutom unionens sätt att fungera, enligt artikel 10.1 FEU, bygga på principen om representativ demokrati, som är ett konkret uttryck för värdet demokrati, vilket anges i artikel 2 FEU (dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
162
Genom att garantera unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där rösträtt och valbarhet vid kommunala val samt vid val till Europaparlamentet i nämnda medlemsstat, på samma villkor som för medborgarna i denna medlemsstat, ger artikel 22 FEUF uttryck för principen om demokrati och, såsom har påpekats i punkt 97 ovan, principen om likabehandling av unionsmedborgare, vilka båda omfattas av unionens gemensamma identitet och värderingar som medlemsstaterna ansluter sig till och vars efterlevnad de ska säkerställa inom sina territorier.
163
Att tillåta att sådana unionsmedborgare blir medlemmar i ett parti eller en politisk rörelse i den medlemsstat där de är bosatta för att fullt ut genomföra principerna om demokrati och likabehandling kan följaktligen inte anses undergräva den medlemsstatens nationella identitet.
164
Mot bakgrund av det ovan anförda fastställer domstolen att Republiken Tjeckien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att neka unionsmedborgare som inte är tjeckiska medborgare men som är bosatta i Tjeckien rätten att bli medlem i ett politiskt parti eller en politisk rörelse.
Rättegångskostnader
165
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktigas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Tjeckien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Tjeckien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
166
Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater och institutioner som har intervenerat i tvisten bära sina rättegångskostnader. Republiken Polen ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Republiken Tjeckien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att neka unionsmedborgare som inte är tjeckiska medborgare men som är bosatta i Tjeckien rätten att bli medlem i ett politiskt parti eller en politisk rörelse.
2)
Republiken Tjeckien ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen.
3)
Republiken Polen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tjeckiska.