61989CC0023_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijnhe heren Rechters,
A - De feiten
1 . In de zaak waarin ik heden conclusie neem, heeft het Hof zich opnieuw uit te spreken over de uitlegging van het begrip "kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking" in artikel 30 EEG-Verdrag, en eventueel ook over de uitlegging van artikel 36 EEG-Verdrag .
2 . Het verzoek om uitlegging is afkomstig van de Chelmsford Crown Court, die de verenigbaarheid met het gemeenschaprecht wenst te kunnen beoordelen van de in Engeland en Wales geldende Local Government ( Miscellaneous Provisions ) Act 1982 ( hierna : "de Act "). De Act heeft, voor zover hier van belang, betrekking op de handel in zogeheten "seksartikelen" ( die gedetailleerd zijn omschreven ) en geeft de gemeentelijke overheid de mogelijkheid Schedule 3 bij de Act van toepassing te verklaren, wat meebrengt dat de handel in die artikelen - voor zover het om een aanzienlijke omzet (" significant degree ") gaat - slechts mag plaatsvinden met vergunning van die overheid .
3 . Een besluit in die zin werd per 23 juni 1983 vastgesteld door geïntimeerde in het hoofdgeding ( een dergelijk besluit is ook door andere gemeenten genomen, maar dit gebeurde niet overal in het toepassingsgebied van de Act ). Die maatregel gold ook voor appellanten in het hoofdgeding, die - blijkbaar evenals andere winkelbedrijven, waarvan sommige wel een vergunning hadden - in de betrokken gemeente dergelijke artikelen, deels van binnenlandse herkomst, deels geïmporteerd, verkochten . Toen hun verzoek om een vergunning was afgewezen en zij hun handel toch voortzetten, werden zij strafrechtelijk vervolgd voor de Magistrates' Court te Southend en in februari 1986 veroordeeld . Van dat vonnis kwamen zij in beroep bij de Chelmsford Crown Court . In hoger beroep verdedigden zij zich onder meer met te stellen, dat de Act onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, omdat zij tot een belemmering van de invoer in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag leidt ( op de bijzonderheden van hun betoog ga ik later in ). Daar dit argument de Chelmsford Crown Court niet zonder belang voorkwam, schorste zij het geding en legde zij het Hof de volgende prejudiciële vragen voor :
"Vraag 1
Wanneer een Lid-Staat ( zodra een gemeentelijke overheid heeft beslist dat op haar grondgebied een wettelijke regeling moet worden toegepast, krachtens welke voor het gebruik van een pand als sekswinkel een vergunning is vereist ) de verkoop verbiedt van ( onder meer ) legale seksartikelen in sekswinkels zonder vergunning, en wanneer dit verbod tot gevolg heeft dat de gemeentelijke overheid toezicht kan uitoefenen op de sekswinkels op haar grondgebied, zodat de verkoop van goederen uit andere Lid-Staten voor appellanten moeilijker werd gemaakt, omdat zij probeerden met hun voorraadbeleid niet in strijd te komen met de Act en dus minder artikelen uit de Lid-Staten hebben verkocht dan anders het geval zou zijn geweest, en de beschikbaarheid van seksartikelen uit andere Lid-Staten werd beperkt, is dit verbod dan een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag?
Vraag 2
Zo ja, is deze maatregel gerechtvaardigd krachtens artikel 36 EEG-Verdrag?
Vraag 3
Zo het in vraag 1 bedoelde verbod in strijd is met artikel 30 EEG-Verdrag en niet gerechtvaardigd is uit hoofde van artikel 36 EEG-Verdrag, kan het dan in het geheel niet worden doorgezet tegen een handelaar in de betrokken Lid-Staat, of alleen niet voor zover het transacties betreft inzake artikelen die zijn vervaardigd in of ingevoerd uit andere Lid-Staten?"
4 . Gelet op de bij het Hof ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen, zou ik hierover het volgende willen zeggen .
B - Discussie
5 . 1 . Gaat men uit van de formulering die inzake artikel 30 in het arrest in zaak 8/74 ( 1 ) is gebruikt en die in de desbetreffende rechtspraak telkens weer opduikt ( zie bij voorbeeld de zaken 75/81 en C-69/88 ( 2 )), en stelt men zich dus de vraag of de litigieuze maatregel "de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren", dan valt moeilijk te ontkennen dat dit inderdaad het geval is .
6 . Indien de Act en de daarop berustende gemeentelijke besluiten er niet waren en seksartikelen dus vrij konden worden verkocht, is het zeer wel denkbaar dat de verkoop en dus ook de invoer van die artikelen groter zouden zijn . Het lijkt voor de hand te liggen, dat onbelemmerde verbreiding van sekswinkels een vraag creeërt en tot toename van de bestaande vraag leidt, omdat aan deze vraag gemakkelijker kan worden voldaan dan wanneer belanghebbenden zich naar een andere gemeente moeten begeven waar een sekswinkel met vergunning is gevestigd, of hun toevlucht moeten nemen tot de postorderverkoop met alle praktische bezwaren van dien . Wij mogen er dus zonder meer van uitgaan, dat regulering van de verkoop van seksartikelen tot een afname van de importstromen leidt en dus onder de toepassing van artikel 30 kan vallen .
7 . 2 . Wanneer men echter de relevante rechtspraak in haar geheel beschouwt, dringt de conclusie zich op, dat de zaak hiermee niet is afgedaan . In werkelijkheid geeft voornoemde formulering niet meer dan een aanwijzing voor de richting die het onderzoek dient in te slaan . Is die richting eenmaal gekozen, dan blijken nog andere factoren een rol te spelen en moet in het bijzonder - zoals de Commissie en andere partijen in de zaak hebben aangetoond - worden onderscheiden naar de omstandigheden van het concrete geval .
8 . a ) Wanneer men dan wat verder kijkt in de rechtspraak en voor ogen houdt, dat in casu de verkoop van bepaalde artikelen niet zonder meer verboden is, maar dat een handelsregeling geldt die onder bepaalde voorwaarden in de weg staat aan de verkoop ( voor zover het om een aanzienlijke omzet gaat ) op bepaalde plaatsen, dan komt men vergelijkbare zaken tegen waarin het ook slechts ging om de verkoopmodaliteiten voor bepaalde produkten, en waarin het Hof vaststelde dat artikel 30 EEG-Verdrag niet van toepassing was ( ook al was een zeker effect op de invoer niet uit te sluiten ).
9 . Ik herinner bij voorbeeld aan zaak 155/80 ( 3 ), waarin het ging om de verkoop van brood - en banketwaren, die op bepaalde nachtelijke uren niet mochten worden geleverd aan winkels en verbruikers, maar enkel aan groot - en tussenhandelaren . Bij de beslechting van deze zaak werd uitgegaan van de overweging, dat de intracommunautaire handel toch mogelijk bleef, zodat van schending van artikel 30 geen sprake was .
10 . Voorts is er het arrest in zaak 75/81 ( waarin het Hof zich had uit te spreken over een verbod op de verkoop van bepaalde alcoholische dranken in Belgische horecabedrijven ). Beslissend was, dat de regeling geen betrekking had op andere vormen van verhandeling; nu de regeling in werkelijkheid geen verband hield met de invoer van die produkten, was artikel 30 EEG-Verdrag niet van toepassing .
11 . Terecht is ook verwezen naar zaak 20/87 ( 4 ), betreffende een Frans vergunningstelsel voor supermarkten, dat tot een omzetbeperking kon leiden, ook van geïmporteerde produkten . Onderzocht werd onder meer, of artikel 30 van toepassing was . Volgens de advocaat-generaal was dit niet het geval, omdat de betrokken regeling de binnenlandse distributie van ingevoerde en van binnenslands vervaardigde goederen gelijkelijk beïnvloedde . Bij deze opvatting heeft het Hof zich kennelijk aangesloten . Tekenend is wel, dat in het arrest in het geheel niet wordt ingegaan op artikel 30 en dat de regeling alleen wordt getoetst aan artikel 52 EEG-Verdrag ( vestigingsrecht ).
12 . Ten slotte wil ik ook nog verwijzen naar het recente arrest in zaak 145/88 ( 5 ), betreffende het verbod op de zondagsverkoop van bepaalde produkten . Van belang hierin is, dat het Hof reeds in de eerste rechtsoverweging, waarin het zich over de grond van de zaak uitspreekt, stelt dat de betrokken regeling zonder onderscheid van toepassing is op ingevoerde en nationale produkten, en dat de handel in uit andere Lid-Staten ingevoerde produkten dus niet moeilijker wordt gemaakt dan die in nationale produkten .
13 . Gelet op die rechtspraak wordt - naar het mij voorkomt niet geheel onterecht - ook voor het onderhavige geval in overweging gegeven, op overeenkomstige wijze vast te stellen dat de litigieuze wettelijke regeling niet onder artikel 30 EEG-Verdrag valt . Op goede gronden kan namelijk ook in casu worden gesteld, dat de Local Government Act 1982 met de intracommunautaire handel niets te maken heeft, daar de daarin bedoelde produkten ook anders dan in sekswinkels kunnen worden verkocht, namelijk in winkels die geen vergunning behoeven ( omdat hun afzet niet "in aanzienlijke mate" seksartikelen omvat ), of via postorderverkoop, ook al gelden daarvoor - zoals ter terechtzitting werd uiteengezet - bepaalde beperkingen ( die geen verband houden met de herkomst van de produkten ).
14 . b ) Andere in de procedure aangehaalde arresten zijn mijns inziens evenwel niet echt relevant en leveren dus geen grond op voor een andere zienswijze .
15 . In die arresten ging het om gevallen waarin het - inzake bepalingen die zonder onderscheid van toepassing waren op ingevoerde en nationale produkten - erop aankwam, of er in feite sprake was van een benadeling van ingevoerde produkten, waardoor artikel 30 van toepassing zou zijn . Terecht heeft de Commissie erop gewezen, dat het daarbij in hoofdzaak ging om een regeling van de voorwaarden waaraan de produkten zelf moesten voldoen ( de vereiste aanpassing van die ingevoerde produkten zou tot een belemmering van het handelsverkeer kunnen leiden, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen onder verwijzing naar de rechtspraak uiteenzet ) of dat hoogstens sprake kon zijn van een beperking van de reclame voor bepaalde produkten ( zaken 152/78 en C-362/88 ( 6 )), zodat ook hier raakpunten met de feiten van de onderhavige zaak ver te zoeken zijn .
16 . Zou men echter in het onderhavige geval toch rekening houden met de in die arresten ontwikkelde maatstaven - wat niet onlogisch lijkt, gezien de suggestie van de verwijzende rechter, dat appellanten in het hoofdgeding worden belemmerd in de verkoop van produkten uit andere Lid-Staten -, dan zal dit wat de toepasselijkheid van artikel 30 EEG-Verdrag betreft, uiteindelijk niet tot een andere conclusie leiden .
17 . Appellanten redeneren in dit verband immers als volgt : het is duidelijk, dat wanneer op grond van de bestreden Engelse wettelijke regeling aan een sekswinkel de vergunning wordt geweigerd, niet in aanzienlijke mate handel in de betrokken artikelen kan worden gedreven . Dit geldt met name voor ingevoerde produkten, die opvallend (" conspicuous ") zijn, en dus niet in kleine winkels kunnen worden uitgestald en verkocht . Daarbij komt nog, dat wanneer de vergunning is geweigerd, de winkel zo moet worden ingericht, dat slechts kleine hoeveelheden produkten in voorraad kunnen worden gehouden; onbetwistbaar is evenwel, dat alleen de invoer van grotere hoeveelheden rendabel kan zijn .
18 . Hierbij valt aan te tekenen, dat het eerste argument ( opvallend karakter van ingevoerde produkten ) voor de verwijzende rechter bij de beoordeling van het geval kennelijk geen rol heeft gespeeld en derhalve buiten beschouwing kan blijven . Wellicht achtte hij onvoldoende bewezen, dat ingevoerde artikelen bijzonder opvallend zijn ( de Britse regering heeft trouwens verklaard, dat de produktiestructuur op dit punt in de Lid-Staten niet verschilt en dat er ook in het Verenigd Koninkrijk "opvallende" seksartikelen worden vervaardigd ). Een rol zou ook kunnen spelen, dat het in de Engelse wet van 1982 neergelegde criterium "aanzienlijke mate" uitsluitend aldus is te verstaan, dat de wet geldt voor bedrijven die zich in hoofdzaak ( en niet slechts bijkomstig, naast de tijdschriftenverkoop ) met de verkoop van seksartikelen bezighouden ( de Britse regering verwijst in haar schriftelijke opmerkingen naar desbetreffende rechtspraak ). Dit sluit evenwel niet uit, dat er ook in winkels zonder vergunning opvallende seksartikelen worden verkocht, zolang dit maar niet de voornaamste bedrijfsactiviteit is .
19 . Wat nu het tweede aspect van het betoog van appellanten betreft, wil ik erop wijzen dat in de procedure geen sprake was van een teruggang van de totale invoer van seksartikelen ( hetgeen door de Britse regering uitdrukkelijk is ontkend, op grond dat seksartikelen ook buiten sekswinkels om kunnen worden verkocht ), doch enkel werd uitgegaan van een daling van de invoer van appellanten . Voor de toepassing van artikel 30 is evenwel alleen de eerste hypothese relevant . Nog afgezien daarvan, werd terecht ook twijfel geuit ten aanzien van de beweerde ontwikkeling van de invoer van appellanten . Dit heeft hiermee te maken, dat zij op grote schaal handel drijven ( zij maken blijkbaar deel uit van een groep ondernemingen die - naar ter terechtzitting werd uiteengezet - meer dan vijftig sekswinkels in het Verenigd Koninkrijk exploiteert ). Zij kunnen dus ongetwijfeld een rendabel importvolume halen, ook al omdat de in geding zijnde Britse wet - zoals de vertegenwoordiger van de Southend Borough Council overtuigend heeft uiteengezet - geen betrekking heeft op de voorraden en de omvang daarvan . Van een specifieke belemmering van de invoer door de Britse wet, kan dus moeilijk worden gesproken .
20 . c ) Te zamen beschouwd, nopen al deze voor de toepassing van artikel 30 EEG-Verdrag bepalende factoren - zoals zij bij de huidige stand van de rechtspraak naar voren komen - tot de conclusie, dat de litigieuze Britse wet niet onverenigbaar is met artikel 30 EEG-Verdrag .
21 . 3 . Zo gezien, behoeft de verdere vraag, of de betrokken maatregel gerechtvaardigd kan zijn, in het bijzonder uit hoofde van artikel 36 EEG-Verdrag, eigenlijk niet meer te worden beantwoord . Laat ik echter volledigheidshalve - voor het onwaarschijnlijke geval dat het Hof inzake de toepassing van artikel 30 tot een andere conclusie komt - er nog het volgende aan toevoegen .
22 . a ) In de eerste plaats denk ik aan het in de rechtspraak - over zonder onderscheid op nationale en ingevoerde produkten toepasselijke handelsregelingen - als rechtvaardigingsgrond ontwikkelde begrip "dwingende behoeften ". Te deze komen "onder meer" ( wat op een niet-uitputtende opsomming wijst ) in aanmerking de eerlijkheid van handelstransacties en de consumentenbescherming ( arresten in de zaken 120/78 ( 7 ) en 16/83 ( 8 )); in het arrest in zaak 302/86 ( 9 ) wordt ook de milieubescherming genoemd en in het arrest in zaak 145/88 is in algemene termen sprake van een legitieme sociaal-economische beleidskeuze .
23 . In casu ligt het uiteraard voor de hand om aan de consumentenbescherming als rechtvaardigingsgrond te denken .
24 . Ofschoon de verkoop van de betrokken artikelen op zichzelf niet is verboden, zou die grond een rol kunnen spelen, daar de bestreden wet een beperking van de verkoop op bepaalde plaatsen mogelijk maakt ( bij voorbeeld ter bescherming van de jeugd of van bevolkingsgroepen die gemakkelijk gekwetst kunnen worden ) en ook omdat - door beperking van het aantal sekswinkels - kan worden voorkomen, dat bepaalde gemeenten met seksartikelen worden overspoeld, wat tot een verval van de zeden zou kunnen leiden . Wel komt het mij voor, dat deze overwegingen eerder op hun plaats zijn in de context van artikel 36 ( invoerbeperkingen uit hoofde van de openbare zedelijkheid ).
25 . Bovendien kan de bestreden wet ook tot de consumentenbescherming bijdragen doordat zij een zekere controle op de verkooppunten met vergunning mogelijk maakt . Zo kunnen incidentele controles verhinderen dat wordt verkocht aan minderjarigen ( die geen toegang hebben tot sekswinkels ), en kan door met intrekking van de vergunning te dreigen, invloed worden uitgeoefend op de wijze van zakendoen en malafide praktijken inzake prijzen en kwaliteit worden voorkomen .
26 . Voorts moet worden erkend, dat de regeling het evenredigheidsbeginsel ( waarvan het belang bij voorbeeld in het arrest in zaak 302/86 is benadrukt ) in acht neemt, doordat de gemeentelijke overheid met haar vergunningpraktijk, die immers niet aan rechterlijke controle is onttrokken, kan toezien op een redelijke dosering van de handel in deze artikelen, die niet direct als courante produkten zijn te beschouwen . Niet beslissend daarentegen is mijns inziens, dat de consument niet in het gehele land op dezelfde wijze wordt beschermd; dit vereiste valt uit de rechtspraak immers niet af te leiden en ligt zeker ook niet in de aard van de zaak besloten .
27 . b ) Anderzijds is ook een beroep denkbaar op artikel 36 EEG-Verdrag, bepalende dat onder meer invoerbeperkingen gerechtvaardigd kunnen zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde en de openbare veiligheid .
28 . De bescherming van de openbare zedelijkheid speelt hier duidelijk een rol, daar de bestreden wet jongeren en zedelijk fijngevoelige bevolkingsgroepen tot op zekere hoogte kan beschermen; de openbare orde en openbare veiligheid zijn relevant voor zover met die wet kan worden verhinderd dat sekswinkels zich in een bepaalde buurt vestigen ( bij voorbeeld in woongebieden waar een druk zakelijk verkeer als hinderlijk zou worden ervaren ).
29 . Met recht is er in dit verband ook op gewezen, dat - anders dan appellanten betogen - niet vereist is, dat de regeling voor het gehele land hetzelfde is ( aldus de arresten in de zaken 34/79 ( 10 ) en 121/85 ( 11 )). Er is dan ook niets op tegen, dat de toepassing van de bestreden wet wordt overgelaten aan de gemeentelijke overheid, die de situatie ter plaatse het best kan beoordelen . Terecht is er voorts aan herinnerd, dat uit de rechtspraak ( arrest in zaak 34/79 ) valt af te leiden, dat het aan elke Lid-Staat staat om het vereiste beschermingsniveau op dit gebied te bepalen overeenkomstig zijn eigen waardensysteem en in de door hem gekozen vorm, en dat de Lid-Staten inzake de handhaving van de openbare orde over een zekere beoordelingsmarge beschikken ( arrest in zaak 30/77 ( 12 )), in omstandigheden die naar plaats en tijd kunnen verschillen .
30 . Ten slotte moet de verdedigers van de bestreden wet worden toegegeven, dat de beperking van het vergunningsvereiste tot bedrijven die in belangrijke mate (" significant degree ") in seksartikelen handelen, op grond van het evenredigheidsbeginsel te billijken valt, ook al heerst daardoor over de precieze draagwijdte daarvan enige tijd onzekerheid, die evenwel zal verdwijnen naarmate daaraan in de rechtspraak ter zake een concrete inhoud wordt gegeven .
31 . c ) Daar de litigieuze wet blijkbaar ook niet onder de laatste volzin van artikel 36 valt, die beoogt, willekeurige discriminaties en verkapte beperkingen van de handel tussen de Lid-Staten tegen te gaan ( niet is gesteld, dat de wet zelf een willekeurige discriminatie vormt, doch enkel dat willekeur bij de toepassing mogelijk is ), dient de conclusie te luiden, dat de bestreden wettelijke regeling - zou zij toch onder artikel 30 EEG-Verdrag vallen - in elk geval door de zojuist uiteengezette overwegingen kan worden gerechtvaardigd .
C - Conclusie
32 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vraag van de Chelmsford Crown Court te beantwoorden als volgt :
"Gelet op de uitlegging van artikel 30 EEG-Verdrag in de rechtspraak van het Hof, is de toepassing van de Local Government ( Miscellaneous Provisions ) Act van 1982 in een gemeente, met het gevolg dat de verkoop van seksartikelen in sekswinkels zonder vergunning is verboden, niet als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 aan te merken ."
(*) Oorspronkelijk taal : Duits .
( 1 ) Arrest van 11 juli 1974, zaak 8/74, Dassonville, Jurispr . 1974, blz . 837 .
( 2 ) Arresten van 31 maart 1982, zaak 75/81, Blesgen, Jurispr . 1982, blz . 1211, en 7 maart 1990, zaak C-69/88, Krantz, Jurispr . 1990, blz . I-583 .
( 3 ) Arrest van 14 juli 1981, zaak 155/80, Oebel, Jurispr . 1981, blz . 1993 .
( 4 ) Arrest van 8 december 1987, zaak 20/87, Gauchard, Jurispr . 1987, blz . 4879 .
( 5 ) Arrest van 23 november 1989, zaak C-145/88, Torfaen Borough Council, Jurispr . 1989, blz . 385 .
( 6 ) Arresten van 10 juli 1980, zaak 152/78, Commissie/Frankrijk, Jurispr . 1980, blz . 2299, en 7 maart 1990, zaak C-362/88, GB-INNO-BM, Jurispr . 1990, blz . I-667 .
( 7 ) Arrest van 20 februari 1979, zaak 120/78, Rewe, Jurispr . 1979, blz . 649 .
( 8 ) Arrest van 13 maart 1984, zaak 16/83, Prantl, Jurispr . 1984, blz . 1299 .
( 9 ) Arrest van 20 september 1988, zaak 302/86, Commissie/Denemarken, Jurispr . 1988, blz . 4607 .
( 10 ) Arrest van 14 december 1979, zaak 34/79, Henn en Darby, Jurispr . 1979, blz . 3795 .
( 11 ) Arrest van 11 maart 1986, zaak 121/85, Conegate, Jurispr . 1986, blz . 1017 .
( 12 ) Arrest van 27 oktober 1977, zaak 30/77, Bouchereau, Jurispr . 1977, blz . 1999 .