62004CJ0300_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-300/04,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Raad van State (Nizozemska) z odločbo z dne 13. julija 2004, ki je na Sodišče prispela 15. julija 2004, v postopku
M. G. Eman,
O. B. Sevinger
proti
College van burgemeester en wethouders van Den Haag,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas (poročevalec), K. Schiemann in J. Makarczyk, predsedniki senatov, J.-P. Puissochet, P. Kūris, E. Juhász, E. Levits in A. Ó Caoimh, sodniki,
generalni pravobranilec: A. Tizzano,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 5. julija 2005,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za M. G. Emana in O. B. Sevingerja A. G. Croes,
– za nizozemsko vlado H. G. Sevenster in C. M. Wissels, zastopnici,
– za špansko vlado N. Díaz Abad, zastopnica, F. Díez Moreno in I. del Cuvillo Contreras, zastopnika,
– za francosko vlado R. Abraham, G. de Bergues, E. Puisais, zastopniki, in C. Jurgensen, zastopnica,
– za vlado Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska R. Caudwell, zastopnica, skupaj z D. Andersonom in D. Wyattom, QC, ter M. Chamberlainom, barrister,
– za Komisijo Evropskih skupnosti C. Ladenburger in P. van Nuffel, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6. aprila 2006
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 17 ES, 19(2) ES, 189 ES, 190 ES in 299(3) ES.
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med M. G. Emanom in O. B. Sevingerjem (v nadaljevanju: pritožnika v sporu o glavni stvari), ki imata nizozemsko državljanstvo in prebivališče v Oranjestadu (Aruba), ter College van burgemeester en wethouders van Den Haag (Nizozemska), v katerem je slednje zavrnilo njuno prošnjo za vpis v volilni imenik za volitve članov Evropskega parlamenta dne 10. junija 2004.
Pravni okvir
Mednarodno pravo
3. Člen 3 Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisani v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: Protokol št. 1 EKČP), določa:
„Visoke pogodbene stranke se zavezujejo, da bodo izvedle v razumnih časovnih presledkih svobodne in tajne volitve, ki bodo zagotovile svobodno izražanje mnenja ljudstva pri izbiri zakonodajnih teles.“
Pravo Skupnosti
4. V skladu s členom 17 ES velja:
„1. S to pogodbo se uvede državljanstvo Unije. Državljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije dopolnjuje in ne nadomešča nacionalnega državljanstva.
2. Za državljane Unije veljajo pravice in dolžnosti po tej pogodbi.“
5. Člen 19(2) ES določa:
„Brez poseganja v člen 190(4) in določbe, sprejete za njegovo izvajanje, ima vsak državljan Unije, ki prebiva v neki državi članici, nima pa njenega državljanstva, pravico, da v tej državi voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani te države. […]“
6. Svet Evropske unije je v skladu s to določbo sprejel Direktivo Sveta 93/109/ES z dne 6. decembra 1993 o podrobni ureditvi uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament za državljane Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani (UL L 329, str. 34). Člen 3, prvi odstavek, te direktive določa:
„Vsaka oseba, ki je na referenčni datum:
a) državljan Unije v smislu drugega pododstavka člena 8(1) Pogodbe in,
b) ni državljan države članice prebivanja, a izpolnjuje enake pogoje glede aktivne in pasivne volilne pravice, kakor jih ta država po zakonu nalaga svojim državljanom, ima aktivno in pasivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivanja, razen če ji je ta pravica odvzeta na podlagi členov 6 in 7.“
7. Člen 5 Direktive 93/109 določa:
„Če smejo državljani države članice prebivanja pridobiti aktivno ali pasivno volilno pravico pod pogojem, da imajo določeno minimalno dobo stalno prebivališče na volilnem ozemlju te države, se šteje, da so volivci Skupnosti in državljani Skupnosti, ki so lahko voljeni, izpolnili ta pogoj, če so prebivali enako obdobje v drugih državah članicah. Ta določba se uporablja ne glede na posebne pogoje glede trajanja prebivanja v določeni volilni enoti ali okraju.“
8. Člen 189, prvi odstavek, ES določa:
„Evropski parlament, ki ga sestavljajo predstavniki narodov držav, združenih v Skupnosti, izvaja pristojnosti, ki so mu dodeljene s to pogodbo.“
9. Člen 190 ES določa:
„1. Predstavniki narodov držav, združenih v Skupnosti, so izvoljeni v Evropski parlament na splošnih neposrednih volitvah.
[…]
4. Evropski parlament pripravi predlog za splošne neposredne volitve po enotnem postopku v vseh državah članicah ali v skladu z načeli, ki so skupna vsem državam članicam.
Po dani privolitvi Evropskega parlamenta, ki odloča z večino svojih članov, Svet soglasno sprejme ustrezne določbe in jih priporoči državam članicam v sprejetje skladno z njihovimi ustavnimi pravili.
[...]“
10. Člen 8 Akta o volitvah predstavnikov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami, priloženega Sklepu Sveta 76/787/ESPJ, EGS, Euratom z dne 20. septembra 1976 (UL L 278, str. 1), kot je bil spremenjen s Sklepom Sveta 2002/772/ES, Euratom z dne 25. junija 2002 in 23. septembra 2002 (UL L 283, str. 1, v nadaljevanju: Akt iz leta 1976), določa:
„Ob upoštevanju določb tega akta urejajo volilni postopek v vsaki državi članici nacionalni predpisi.
Ti nacionalni predpisi, v katerih se po potrebi lahko upoštevajo posebne razmere v državah članicah, ne vplivajo na proporcionalno naravo volilnega sistema.“
11. Člen 12 navedenega akta določa:
„Evropski parlament preveri pravice članov Evropskega parlamenta. V ta namen upošteva rezultate, ki so jih uradno razglasile države članice in odloča o morebitnih ugovorih, vloženih na podlagi določb tega akta, z izjemo nacionalnih določb, na katere napotuje ta akt.“
12. Člen 299 ES določa:
„1. Ta pogodba se uporablja za […] Kraljevino Nizozemsko, […]
2. Določbe te pogodbe se uporabljajo za francoske čezmorske departmaje, Azore, Madeiro in Kanarske otoke.
[…]
3. Posebna ureditev glede pridruževanja iz četrtega dela te pogodbe se uporablja za čezmorske države in ozemlja, navedene v Prilogi II k tej pogodbi.
[…]“
13. Aruba in nizozemski Antili so navedeni na seznamu v Prilogi II k Pogodbi ES z naslovom „Čezmorske države in ozemlja, za katere se uporabljajo določbe četrtega dela Pogodbe“.
Nacionalno pravo
14. Člen B 1 nizozemskega zakona o volitvah (Nederlandse Kieswet) glede volitev članov poslanske zbornice nizozemskega parlamenta (Tweede Kamer der Staten-Generaal) določa:
„Člane Tweede Kamer der Staten-Generaal volijo osebe, ki so na dan vložitve prijave nizozemski državljani in ki so na dan volitev dopolnile osemnajst let, z izjemo tistih, ki na dan vložitve prijave dejansko prebivajo na Nizozemskih Antilih ali v Arubi.
2. Ta izjema ne velja za:
a) nizozemskega državljana, ki na Nizozemskem prebiva vsaj deset let;
b) nizozemskega državljana, ki dela v nizozemski javni službi na Nizozemskih Antilih ali v Arubi, ter za njegovega zakonca, registriranega partnerja ali življenjskega spremljevalca in za njegove otroke, če živijo skupaj z njim.“
15. Člen Y 3 navedenega zakona o volitvah članov v Evropski parlament določa:
„Pravico voliti imajo:
a) osebe, ki imajo pravico voliti na volitvah članov Tweede Kamer der Staten-Generaal;
b) osebe, ki niso nizozemski državljani in so državljani druge države članice Evropske unije, pod pogojem da:
1. na dan vložitve prijave dejansko prebivajo na Nizozemskem,
2. so na dan volitev dopolnile osemnajst let, in
3. da jim ni bila odvzeta volilna pravica na Nizozemskem ali v državi članici, katere državljani so.“
Vprašanja za predhodno odločanje
16. Pritožnika v sporu o glavni stvari v okviru spora pred predložitvenim sodiščem izpodbijata zavrnitev vpisa njunega imena v volilni imenik za volitve članov Evropskega parlamenta, vpis jima je bil zavrnjen, ker imata stalno prebivališče v Arubi. Zatrjujeta, da sta v skladu s členom 17(1) ES državljana Evropske unije. Navajata, da jima člen 19(2) ES, ki se razlaga ob upoštevanju člena 3 Protokola št. 1 k EKČP, priznava pravico voliti na volitvah v Evropski parlament, čeprav prebivata na ozemlju, ki je navedeno na seznamu čezmorskih držav in ozemelj (v nadaljevanju: ČDO) iz Priloge II k Pogodbi.
17. Predložitveno sodišče ugotavlja, da ker so se volitve članov v Evropski parlament že iztekle, razglasitev ničnosti zavrnitve vpisa pritožnikov v sporu o glavni stvari v volilni imenik slednjima ne more več omogočiti, da bi sodelovala na teh volitvah. Vendar pa ne izključuje možnosti, da bi jima na podlagi prava Skupnosti moralo biti dano nadomestilo („rechtsherstel“).
18. V navedenih pogojih je Raad van State prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali se drugi del Pogodbe uporablja za osebe, ki imajo državljanstvo države članice in ki prebivajo oziroma imajo stalno prebivališče na ozemlju, ki spada med ČDO iz člena 299(3) ES in ima posebne odnose s to državo članico?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali države članice ob upoštevanju člena 17(1), drugi stavek, ES lahko podelijo državljanstvo osebam, ki prebivajo oziroma imajo stalno prebivališče v ČDO iz člena 299(3) ES?
3. Ali je treba člen 19(2) ES ob upoštevanju členov 189 in 190(1) ES razlagati tako, da – če ne upoštevamo izjem, ki niso neobičajne v nacionalnih pravnih sistemih, povezanih zlasti z izgubo volilne pravice zaradi kazenske obsodbe ali poslovne nesposobnosti – status državljana Unije, ki prebiva oziroma ima stalno prebivališče v ČDO, samodejno podeljuje pasivno in aktivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament?
4. Ali povezani določbi členov 17 in 19(2) ES, obravnavani skupaj in ob upoštevanju člena 3, prvi odstavek, Protokola, kot ga razlaga Evropsko sodišče za človekove pravice, nasprotujeta temu, da imajo osebe, ki niso državljani Unije, aktivno in pasivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament?
5. Ali pravo Skupnosti postavlja zahteve glede vrste povračila škode [rechtsherstel], če nacionalni sodnik presodi – posebej upoštevajoč odgovore Sodišča na zgoraj zastavljena vprašanja –, da osebe, ki prebivajo oziroma imajo stalno prebivališče na Nizozemskih Antilih in v Arubi ter imajo nizozemsko državljanstvo, neupravičeno niso bile vpisane za volitve dne 10. junija 2004?“
Postopek pred Sodiščem
19. Z ločenim dopisom z dne 13. julija 2004 in z dopisom z dne 22. februarja 2005 je Raad van State Sodišču predlagalo, naj na podlagi člena 104a, prvi odstavek, Poslovnika uporabi hitri postopek za odločanje o predložitveni odločbi. Predsednik Sodišča je s sklepoma z dne 23. avgusta 2004 in z dne 18. marca 2005 ta predloga zavrnil.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
20. S prvim vprašanjem Raad van State sprašuje, ali se drugi del Pogodbe o državljanstvu Unije uporablja za osebe z državljanstvom države članice, ki prebivajo ali imajo stalno prebivališče na ozemlju ČDO iz člena 299(3) ES.
Stališča, predložena Sodišču
21. Stranki v sporu o glavni stvari ter vlada Združenega kraljestva in Komisija Evropskih skupnosti trdijo, da se drugi del Pogodbe uporablja za osebe z državljanstvom države članice, ki prebivajo ali imajo stalno prebivališče na ozemlju ČDO. Poudarjajo, da člen 17(2) ES nalaga kot pogoj za državljanstvo Unije in razpolaganje s pravicami na podlagi Pogodbe zgolj državljanstvo ene države članice. Torej naj bi ne bilo pomembno, ali državljan države članice prebiva v tretji državi ali v ČDO.
22. Nizozemska vlada najprej navaja, da je Kraljevina Nizozemska v skladu s Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden iz leta 1954 (v nadaljevanju: Statuut) sestavljena iz treh držav, in sicer Nizozemske, Nizozemskih Antilov in Arube. Člen 41 Statuut določa, da te tri države „samostojno urejajo svoja področja“. Tako ima Nizozemska svojo ustavo ter Nizozemski Antili in Aruba imajo svoj Staatsregeling. V Kraljevini ima vsaka država, ki ima svoj parlament in svojo upravo, svoje zakonodajne pristojnosti, z izjemo „področij Kraljevine“, kot jih določa Statuut.
23. Državljanstvo je „področje Kraljevine“ in njegovo dodelitev ureja zakon Kraljevine o nizozemskem državljanstvu (Rijkswet op het Nederlanderschap). To je „nedeljeno nizozemsko državljanstvo“, kar pomeni, da ni razlik med prebivalcem Arube in prebivalcem Nizozemske, ki prebiva zunaj Kraljevine.
24. Zunanji odnosi so ravno tako „področje Kraljevine“. Edini subjekt mednarodnega javnega prava je Kraljevina Nizozemska. Kraljevina pa lahko v mednarodnih konvencijah sklene pogodbe za vsako državo ločeno. V praksi se to izvede z navedbami „Kraljevina Nizozemska (za Nizozemsko)“, „Kraljevina Nizozemska (za Nizozemske Antile)“ ali „Kraljevina Nizozemska (za Arubo)“. S pravnega vidika iz tega izhaja, da pogodba zavezuje le zadevno državo. Nizozemska vlada glede tega navaja, da je bila Pogodba EGS v prvotni različici ratificirana izključno za evropsko ozemlje Kraljevine in za Novo Gvinejo, in sicer z navedbo „za Kraljevino Nizozemsko (za Nizozemsko in Novo Gvinejo)“. Poleg tega je predložila akt o ratifikaciji Pogodbe o Evropski uniji, ki ga je kraljica odobrila „za Kraljevino Nizozemsko (za Nizozemsko)“.
25. Po mnenju nizozemske vlade se krajevna veljavnost Pogodbe ES in zlasti njenega drugega dela določi v skladu s členom 299 ES ter glede na ratifikacijske instrumente Pogodbe. Vendar naj bi preučitev teh instrumentov pokazala, da tako prvotna Pogodba kot Pogodba o Evropski uniji nista bili ratificirani za Arubo. Pogodba ES naj bi se torej ne uporabljala za ozemlje te države, z izjemo posebne ureditve pridružitve, določene v četrtem delu te pogodbe.
26. Dejstvo, da je Kraljevina Nizozemska uvedla nedeljeno državljanstvo, naj bi bilo v zvezi s tem brez učinka. Nizozemec iz Arube ali Nizozemskih Antilov ima nizozemsko državljanstvo in je posledično državljan Unije, vendar naj bi to ne pomenilo, da ima v vsakem trenutku tudi pravico do vseh pravic, povezanih z državljanstvom Unije. Ko se zadevna oseba nahaja na ozemlju Arube ali Nizozemskih Antilov, naj Pogodba ne bi imela nobenega učinka na njegov položaj. Če pa je zapustil ozemlje Arube ali Nizozemskih Antilov, bi lahko uveljavljal pravice v zvezi z državljanstvom Unije.
Odgovor Sodišča
27. Člen 17(1), drugi stavek, ES določa, da so „[d]ržavljani Unije […] vse osebe z državljanstvom ene od držav članic“. V zvezi s tem je neupoštevno, ali državljan države članice prebiva oziroma ima stalno prebivališče na ozemlju, ki je del ČDO iz člena 299(3) ES.
28. Poleg tega člen 17(2) ES določa, da imajo državljani Unije pravice in dolžnosti, določene s Pogodbo.
29. Iz tega izhaja, da je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da se osebe, ki imajo državljanstvo države članice in prebivajo oziroma imajo stalno prebivališče na ozemlju, ki je del ČDO iz člena 299(3) ES, lahko sklicujejo na pravice, ki jih državljanom Unije priznava drugi del Pogodbe.
Drugo vprašanje
30. To vprašanje, ki se nanaša na pravico držav članic, da upoštevajoč člen 17(1), drugi stavek, ES dodelijo državljanstvo osebam, ki prebivajo oziroma imajo stalno prebivališče v ČDO iz člena 299(3) ES, je bilo postavljeno za primer, da bi Sodišče odločilo, da se drugi del Pogodbe ne uporablja za osebo z državljanstvom države članice, ki prebiva oziroma ima stalno prebivališče na ozemlju, ki je del ČDP.
31. Upoštevajoč odgovor na prvo vprašanje o drugem vprašanju ni treba odločati.
Tretje vprašanje
32. S tretjim vprašanjem Raad van State sprašuje, ali je treba člen 19(2) ES razlagati ob upoštevanju členov 189 ES in 190(1) ES tako, da ima državljan Unije, ki prebiva oziroma ima stalno prebivališče v ČDO, pravico voliti in biti voljen v Evropski parlament.
Stališča, predložena Sodišču
33. Pritožnika v sporu o glavni stvari navajata, da je Aruba – čeprav je ČDO v smislu Pogodbe – podrejena zakonodaji, ki ureja področja Kraljevine, tako kot obramba ali zunanji odnosi, in na katero vpliva pravo Skupnosti. Ureditev Skupnosti vpliva tudi na notranjo zakonodajo, kar naj bi upravičevalo, da lahko Nizozemci iz Arube volijo na volitvah članov v Evropski parlament v skladu s členom 3 Protokola 1 EKČP. Navajata tudi diskriminacijo, katere žrtve so Nizozemci iz Arube in z Nizozemskih Antilov. Kot primer navajata, da ima oseba z Nizozemskih Antilov pravico voliti oziroma je nima odvisno od dejstva, ali prebiva v francoskem ali nizozemskem delu otoka Saint-Martin.
34. Nizozemska vlada navaja, da volilna pravica ne spada v področje Kraljevine, ampak je v pristojnosti države v smislu Statuut. Člen 46 le-tega v zvezi s tem določa, da predstavniška telesa države izvolijo nizozemski prebivalci zadevne države. Odstavek 2 tega člena pušča državam na izbiro, da priznajo volilno pravico tudi Nizozemcem, ki niso prebivalci zadevne države. Nizozemski zakon o volitvah omejeno izvršuje to možnost, saj priznava pravico voliti prebivalcem Arube in Nizozemskih Antilov, ki so živeli na Nizozemskem več kot deset let.
35. Nizozemska in francoska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Komisija menijo, da pravo Skupnosti ne zahteva, da se volilna pravica prizna državljanom držav članic, ki ne prebivajo na ozemlju, za katero se uporablja zakonodaja Skupnosti. Državljan, ki prebiva v ČDO, naj bi ne imel te pravice na podlagi člena 19(2) ES, katerega namen je zgolj zagotoviti, da imajo državljani Unije, ki prebivajo v drugi državi članici, volilno pravico pod enakimi pogoji kot državljani te države članice.
36. Vladi Nizozemske in Združenega kraljestva ter Komisija poleg tega opozarjajo, da se člena 189 ES in 190(1) ES ter splošne določbe Pogodbe ne uporabljajo za ČDO brez izrecne napotitve (sodbi z dne 12. februarja 1992 v zadevi Leplat, C‑260/90, Recueil, str. I‑643, točka 10, in z dne 22. novembra 2001 v zadevi Nizozemska proti Svetu, C‑110/97, Recueil, str. I‑8763, točka 49). Menijo, da upoštevajoč dejstvo, da se Pogodba ne uporablja za Arubo in da pridružitev ČDO ne daje nobene vloge Evropskemu parlamentu, tega ni mogoče označiti za „zakonodajno telo“ v smislu člena 3 Protokola št. 1 EKČP, pri izvolitvi katerega bi imeli pravico sodelovati prebivalci ČDO (glej sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 18. februarja 1999 v zadevi Matthews proti Združenemu kraljestvu, Recueil des arrêts et décisions, 1999-I).
37. V vsakem primeru je Skupnost le deloma izvršila pristojnost, ki ji jo je poveril člen 190(4) ES za sprejetje enotnega volilnega postopka. Akt iz leta 1976 ne vsebuje nobene določbe o tem, kdo so osebe, ki imajo volilno pravico, tako da se uporabljajo zgolj nacionalne določbe. Te lahko določijo zlasti pogoje glede prebivanja.
38. Vlade Nizozemske, Francije in Združenega kraljestva ter Komisija menijo, da pravo Skupnosti ne nasprotuje temu, da bi države članice državljanom Unije, ki prebivajo v tretji državi oziroma v ČDO, podelile volilno pravico. Francoska vlada v zvezi s tem navaja, da francoski zakon o volitvah članov v Evropski parlament napotuje na francoski volilni zakon, ki ne razlikuje med Francozi, ki prebivajo v metropoli, in drugimi Francozi. Tako Francozi, ki prebivajo v čezmorskem departmaju ali ČDO, sodelujejo na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kot Francozi, ki prebivajo v metropoli.
39. Vendar Komisija opozarja, da morajo države članice upoštevati splošna načela prava Skupnosti. V skladu s splošnim načelom enakega obravnavanja bi moral nacionalni zakonodajalec, ki se odloči, da bo volilno pravico za volitve v Evropski parlament razširil na svoje državljane, ki prebivajo v tretji državi, to volilno pravico podeliti tudi državljanom, ki prebivajo v ČDO. To bi moral storiti zaradi posebne vezi, ki ČDO povezuje s Skupnostjo. Ker nizozemski zakonodajalec v tem primeru vsem Nizozemcem, ki ne prebivajo v Arubi ali na Nizozemskih Antilih, ne glede na njihovo prebivališče, daje pravico do sodelovanja na navedenih volitvah, bi morali to pravico dobiti tudi Nizozemci iz Arube ali z Nizozemskih Antilov. V nasprotnem primeru bi zakonodaja vsebovala neupravičeno diskriminacijo med Nizozemcem, ki prebiva na primer v New Yorku, in Nizozemcem, ki prebiva v Arubi.
Odgovor Sodišča
40. Ugotoviti je treba, da določbe Pogodbe ne vsebujejo pravila, ki bi izrecno in natančno opredelilo osebe, ki imajo pravico voliti in biti voljene v Evropski parlament.
41. Člen 190(4) ES se nanaša na postopek v zvezi s temi volitvami. V skladu s to določbo se člani Evropskega parlamenta volijo na splošnih neposrednih volitvah po enotnem postopku v vseh državah članicah ali v skladu z načeli, ki so skupna vsem državam članicam.
42. Akt iz leta 1976 v členu 1 določa, da so člani Evropskega parlamenta izvoljeni na podlagi proporcionalne zastopanosti in da se voli na splošnih neposrednih volitvah, ki so svobodne in tajne. V skladu s členom 8 Akta iz leta 1976 volilni postopek v vsaki državi članici – razen določb tega akta – urejajo nacionalni predpisi, vendar ti nacionalni predpisi, v katerih se po potrebi lahko upoštevajo posebne razmere v državah članicah, ne vplivajo na proporcionalno naravo volilnega sistema.
43. Vendar pa niti člen 190 ES niti Akt iz leta 1976 ne določata izrecno in natančno, kdo ima pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament.
44. Glede tega iz členov 189 ES in 190 ES, ki se nanašata na Evropski parlament in določata, da tega sestavljajo predstavniki narodov držav članic, ne izhaja noben jasen sklep, saj ima lahko izraz „narodi“, ki ni opredeljen, različne pomene glede na države članice in jezike Unije.
45. Iz vsega navedenega izhaja, da določitev oseb, ki imajo pravico voliti in biti voljene, glede na trenutni razvoj prava Skupnosti sodi v pristojnost vsake države članice ob spoštovanju prava Skupnosti. Vendar je treba preveriti, ali to pravo nasprotuje takemu položaju, kot je v zadevi iz spora o glavni stvari, v kateri nizozemski državljani, ki prebivajo v Arubi, nimajo pravice voliti in biti voljeni v Evropski parlament.
46. Prvič, treba je poudariti, da so ČDO predmet posebne ureditve pridružitve, ki jo določa četrti del Pogodbe (člena 182 ES in 188 ES), tako da se brez izrecnega napotila splošne določbe Pogodbe zanje ne uporabljajo (glej zgoraj navedeni sodbi Leplat, točka 10, in Nizozemska proti Svetu, točka 49).
47. Zato se člena 189 ES in 190 ES ne uporabljata za te države in ozemlja in države članice v njih niso dolžne organizirati volitev v Evropski parlament.
48. Člen 3 Protokola št. 1 EKČP ne nasprotuje tej razlagi. Ker se določbe Pogodbe ne uporabljajo za ČDO, Evropski parlament zanje ne pomeni „zakonodajnega telesa“ v smislu te določbe. Nasprotno, prebivalci teh držav in ozemelj se lahko s posredovanjem organov, ki jih zastopajo, izrazijo znotraj organov, ustanovljenih v okviru pridruževanja ČDO k Skupnosti.
49. Glede tega ni mogoče ugovarjati temu, da pravo Skupnosti vpliva na pravo, ki se uporablja v Arubi. Ta vpliv lahko izhaja iz določb prava Skupnosti, ki se uporabljajo v ČDO v okviru pridruževanja. Glede drugih določb tega prava, kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 161 sklepnih predlogov, pri čemer se je skliceval na točko 34 zgoraj navedene sodbe Matthews proti Združenemu kraljestvu, posredni vpliv zakonodaje ne zadošča za sklep, da se ta zakonodaja tiče prebivalcev enako kot zakonodaja, ki bi jo sprejela lokalna zakonodajna skupščina.
50. Ravno tako ni sporno dejstvo, da druge države članice organizirajo volitve v Evropski parlament v ČDO, s katerimi imajo posebne odnose. Ker Pogodba ne vsebuje posebnih določb glede tega, države članice same sprejmejo pravila, ki so najbolje prilagojena njihovi ustavni strukturi.
51. Drugič, pravico voliti in biti voljen na volitvah za Evropski parlament, ki jih organizira Nizozemska, določa nizozemski zakon o volitvah in ta pravica vsebuje enake pogoje, kot veljajo za volitve članov poslanske zbornice nizozemskega parlamenta, in sicer ta pravica voliti in biti voljen ni priznana Nizozemcem, ki imajo prebivališče na Nizozemskih Antilih ali v Arubi.
52. Kot je bilo poudarjeno v točkah od 41 do 44 te sodbe, niti člena 189 ES in 190 ES niti Akt iz leta 1976 izrecno in natančno ne določata, kdo ima pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament. Poleg tega določbe drugega dela Pogodbe glede državljanstva Unije državljanom Unije ne priznavajo nepogojne pravice voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament.
53. Dejansko se člen 19(2) ES, na katerega se sklicuje drugo vprašanje za predhodno odločanje, omejuje na uporabo načela prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva za to pravico voliti in biti voljen, tako da določa, da ima vsak državljan Unije s prebivališčem v državi članici, ki ni država njegovega državljanstva, pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament v državi članici njegovega prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države članice. Člen 3, prvi odstavek, točka (b), Direktive 93/109 glede tega določa, da ima državljan Unije, ki ni državljan države članice prebivanja, a izpolnjuje enake pogoje glede aktivne in pasivne volilne pravice, kakor jih ta država po zakonu nalaga svojim državljanom, pravico voliti in biti voljen v državi članici, v kateri prebiva. Enako člen 5 navedene direktive jasno temelji na predpostavki, da država članica lahko zahteva določen čas prebivanja „na volilnem območju“ kot pogoj za volilno pravico. Iz navedenega preizkusa člena 19(2) ES in njegovih izvedbenih določb izhaja, da se ta določba Pogodbe ne uporablja za državljana Unije, ki prebiva v ČDO in želi izvrševati volilno pravico v državi članici, katere državljan je.
54. Kot je poudaril generalni pravobranilec v točkah 157 in 158 sklepnih predlogov, člen 3 Protokola št. 1 EKČP ne nasprotuje temu, da države pogodbenice sprejmejo merilo prebivanja, da bi omejile krog oseb, ki imajo pravico voliti in biti voljene. Sodišče za človekove pravice, ki je odločalo o volilni pravici, je glede tega menilo, da je obveznost prebivanja na nacionalnem ozemlju za to, da se lahko voli, pogoj, ki sam po sebi ni nerazumen ali samovoljen in je lahko upravičen iz več razlogov (Evropsko sodišče za človekove pravice, sodba Melnitchenko proti Ukrajini z dne 19. oktobra 2004, Recueil des arrêts et décisions
2004-X, § 56). Poleg tega je odločilo, da se za pasivno volilno pravico lahko določijo strožji pogoji kot za aktivno volilno pravico (zgoraj navedena sodba Melnitchenko proti Ukrajini, § 57).
55. Ob upoštevanju navedenih elementov načeloma ni videti, da bi bilo merilo, ki je vezano na prebivališče, neprimerno za določitev, kdo so osebe, ki imajo pravico voliti in biti voljene na volitvah v Evropski parlament.
56. Pritožnika v sporu o glavni stvari in Komisija zatrjujejo, da nizozemski zakon o volitvah načeloma krši načelo enakega obravnavanja, ker priznava pravico voliti in biti voljen v Evropski parlament vsakemu Nizozemcu, ki prebiva v tretji državi, medtem ko ta pravica ni priznana Nizozemcem, ki prebivajo na Nizozemskih Antilih ali v Arubi.
57. V zvezi s tem je treba opozoriti, da načelo enakega obravnavanja ali prepovedi diskriminacije, ki je eno od splošnih načel prava Skupnosti, zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodbi z dne 6. decembra 2005 v združenih zadevah ABNA in drugi, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 in C‑194/04, ZOdl., str. I-10423, točka 63, in z dne 10. januarja 2006 v zadevi IATA in ELFAA, C‑344/04, ZOdl., str. I-403, točka 95).
58. V obravnavanem primeru sta upoštevna elementa za primerjavo Nizozemec, ki prebiva na Nizozemskih Antilih ali v Arubi, in Nizozemec, ki prebiva v tretji državi. Tema osebama je skupno to, da sta nizozemska državljana in da ne prebivata na ozemlju Nizozemske. Vendar pa se ti dve osebi različno obravnavata, in sicer ima druga pravico voliti in biti voljena na volitvah v Evropski parlament, ki jih organizira Nizozemska, medtem ko prva te pravice nima. Tako različno obravnavanje mora biti objektivno utemeljeno.
59. Na obravnavi je nizozemska vlada navedla, da je bil namen nizozemskega zakona o volitvah omogočiti Nizozemcem iz Nizozemske, ki prebivajo v tujini, da lahko volijo, ker se predpostavlja, da so ti državljani še povezani z nizozemsko družbo. Vendar iz pojasnil, ki jih je navedena vlada dala na obravnavi, izhaja tudi, da ima Nizozemec, ki je prenesel svoje prebivališče iz Arube v tretjo državo, pravico voliti na enaki podlagi kot Nizozemec, ki je prenesel prebivališče iz Nizozemske v tretjo državo, medtem ko Nizozemec, ki prebiva v Arubi, te pravice nima.
60. Glede na to je namen, ki ga zasleduje nizozemski zakonodajalec, in sicer, da
Nizozemcem, ki imajo ali so imeli vezi z Nizozemsko, podeli pravico voliti in biti voljeni, v okviru diskrecijske pravice tega zakonodajalca, kar zadeva organizacijo volitev. Vendar je treba ugotoviti, da nizozemska vlada ni zadostno dokazala, da je navedeno različno obravnavanje Nizozemcev, ki prebivajo v tretji državi, in Nizozemcev, ki prebivajo na Nizozemskih Antilih ali v Arubi, objektivno utemeljeno in da ne pomeni kršitve načela enakega obravnavanja.
61. Ob upoštevanju teh elementov je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da glede na trenutno stanje prava Skupnosti, če nič ne nasprotuje temu, da države članice ob spoštovanju prava Skupnosti določijo pogoje za pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, sklicujoč se na merilo prebivališča na ozemlju, na katerem so organizirane volitve, načelo enakega obravnavanja nasprotuje izbranim merilom, ki povzročijo različno obravnavanje državljanov, ki so v primerljivih položajih, ne da bi bilo to različno obravnavanje objektivno utemeljeno.
Četrto vprašanje
62. S četrtim vprašanjem Raad van State sprašuje, ali člena 17 ES in 19(2) ES, ki se presojata ob upoštevanju člena 3 Protokola št. 1 EKČP, nasprotujeta temu, da imajo osebe, ki niso državljani Unije, pravico voliti in biti voljene na volitvah v Evropski parlament.
63. Kot sta navedli nizozemska vlada in Komisija, je treba ugotoviti, da to vprašanje ni v nobeni povezavi s sporom o glavni stvari, saj sta pritožnika v sporu o glavni stvari državljana Unije, torej na to vprašanje ni treba odgovoriti.
64. Sodiš če je danes izdalo sodbo C‑145/04 v zadevi Kraljevina Španija proti Združenemu kraljestvu (še neobjavljena v Recueil), ki vsebuje pojasnila v zvezi s tem, če bi bilo to potrebno.
Peto vprašanje
65. S petim vprašanjem Raad van State sprašuje, ali pravo Skupnosti postavlja zahteve glede vrste povračila škode (rechtsherstel), če nacionalni sodnik presodi – posebej upoštevajoč odgovore Sodišča na zgoraj zastavljena vprašanja –, da osebe, ki prebivajo oziroma imajo stalno prebivališče na Nizozemskih Antilih in v Arubi ter imajo nizozemsko državljanstvo, neupravičeno niso bile vpisane v volilne imenike za volitve 10. junija 2004.
66. Glede tega iz člena 12 Akta iz leta 1976 izhaja, da Evropski parlament odloča zgolj o ugovorih v zvezi z volitvami, ki bi eventualno temeljili na določbah tega akta, z izjemo nacionalnih določb, na katere ta akt napotuje. Ker je določitev oseb, ki imajo pravico voliti in biti voljene na volitvah v Evropski parlament, v pristojnosti vsake države članice, so ugovori v zvezi z nacionalnimi določbami, ki opredeljujejo te osebe, ravno tako področje nacionalnega prava.
67. Tako mora notranji pravni red vsake države članice v primeru neobstoja predpisov Skupnosti na področju ugovorov v zvezi s pravico voliti in biti voljen v Evropski parlament določiti pristojno sodišče in urediti postopkovna pravila za tožbe pred sodišči, ki naj zagotovijo varstvo pravic, ki jih imajo subjekti na podlagi prava Skupnosti, pri čemer ta pravila ne smejo biti manj ugodna pravil, ki se nanašajo na pravice, ki izhajajo iz notranjega pravnega reda (načelo ekvivalence) in ta pravila v praksi onemogočati ali čezmerno oteževati izvrševanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Skupnosti (načelo učinkovitosti) (glej zlasti sodbo z dne 8. novembra 2005 v zadevi Leffler, C‑443/03, ZOdl., str. I‑9611, točki 49 in 50).
68. Glede eventualnega povračila škode (rechtsherstel) osebi, ki ji je bil zaradi nacionalne določbe, ki je v nasprotju s pravom Skupnosti, zavrnjen vpis v volilni imenik za volitve članov Evropskega parlamenta, se ta škoda povrne ravno tako v skladu s pogoji in postopkom po nacionalnem pravu, pri čemer je treba spoštovati načeli ekvivalence in učinkovitosti (v tem smislu sodba z dne 9. novembra 1983 v zadevi San Giorgio, 199/82, Recueil, str. 3595). Za presojo primernega povračila škode bodo nacionalnemu sodniku koristna pravila za povračilo škode, predvidena za primer kršitve nacionalni predpisov v okviru volitev v institucije države članice.
69. V tem okviru je treba med drugim poudariti, da je načelo odgovornosti države članice za škodo, ki jo posameznikom povzroči s kršitvami prava Skupnosti, inherentno sistemu, ki ga vzpostavlja Pogodba, in da je država članica dolžna povrniti povzročeno škodo, če je namen kršenega pravnega pravila podelitev pravic posameznikom, če je kršitev zadostno izražena in če obstaja neposredna vzročna zveza med kršitvijo obveznosti države in škodo, ki so jo utrpele prikrajšane osebe (sodbi z dne 5. marca 1996 v združenih zadevah Brasserie du pêcheur in Factortame, C-46/93 in C-48/93, Recueil, str. I‑1029, točki 31 in 51, in z dne 30. septembra 2003 v zadevi Köbler, C‑224/01, Recueil, str. I‑10239, točki 30 in 51), pri čemer ni izključeno, da se lahko odgovornost države uveljavlja v manj omejevalnih pogojih na podlagi nacionalnega prava (zgoraj navedena sodba Brasserie du pêcheur in Factortame, točka 66).
70. Z izjemo pravice do odškodnine, katere neposredna podlaga je pravo Skupnosti, če so podani v zgornji točki navedeni pogoji, mora država posledice povzročene škode popraviti v okviru nacionalnih predpisov o odgovornosti, pri čemer pogoji, ki so jih določile nacionalne zakonodaje na področju povračila škode, ne smejo biti manj ugodni od pogojev za podobne zahtevke, ki so nacionalnega značaja, in ne smejo biti oblikovani tako, da v praksi onemogočijo ali čezmerno otežijo dodelitev odškodnine (zgoraj navedena sodba Brasserie du pêcheur in Factortame, točka 67).
71. Na peto vprašanje je torej treba odgovoriti, da mora nacionalno pravo vsake države članice določiti ukrepe, ki omogočajo nadomestilo za škodo osebi, ki zaradi nacionalne določbe, ki je v nasprotju s pravom Skupnosti, ni bila vpisana v volilni imenik za volitve članov Evropskega parlamenta z dne 10. junija 2004 in ni mogla sodelovati na teh volitvah. Ti ukrepi, ki lahko obsegajo odškodnino za škodo, povzročeno s kršitvijo prava Skupnosti, za katero je odgovorna država, morajo spoštovati načeli ekvivalence in učinkovitosti.
Stroški
72. Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1) Osebe, ki imajo državljanstvo države članice in prebivajo oziroma imajo stalno prebivališče na ozemlju, ki je del čezmorskih ozemelj in držav iz člena 299(3) ES, se lahko sklicujejo na pravice, ki jih državljanom Unije priznava drugi del Pogodbe ES.
2) Glede na trenutno stanje prava Skupnosti, če nič ne nasprotuje temu, da države članice ob spoštovanju prava Skupnosti določijo pogoje za pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, sklicujoč se na merilo prebivališča na ozemlju, na katerem so organizirane volitve, načelo enakega obravnavanja nasprotuje izbranim merilom, ki povzročijo različno obravnavanje državljanov, ki so v primerljivih položajih, ne da bi bilo to različno obravnavanje objektivno utemeljeno.
3) Nacionalno pravo vsake države članice mora določiti ukrepe, ki omogočajo nadomestilo za škodo osebi, ki zaradi nacionalne določbe, ki je v nasprotju s pravom Skupnosti, ni bila vpisana v volilni imenik za volitve članov Evropskega parlamenta z dne 10. junija 2004 in ni mogla sodelovati na teh volitvah. Ti ukrepi, ki lahko obsegajo odškodnino za škodo, povzročeno s kršitvijo prava Skupnosti, za katero je odgovorna država, morajo spoštovati načeli ekvivalence in učinkovitosti.