62016CJ0530
TEISINGUMO TEISMO (ketvirtoji kolegija) SPRENDIMAS
2018 m. birželio 13 d. (
*1
)
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – Geležinkelio saugumas – Direktyva 2004/49/EB – Nuostatų, būtinų užtikrinti tyrimo įstaigos nepriklausomybei, nepriėmimas“
Byloje C‑530/16
dėl 2016 m. spalio 18 d. pagal SESV 258 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo
Europos Komisija, atstovaujama W. Mölls ir J. Hottiaux,
ieškovė,
prieš
Lenkijos Respubliką, atstovaujamą B. Majczyna ir K. Majcher, padedamų eksperto T. Warchoł,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (ketvirtoji kolegija)
kurį sudaro kolegijos pirmininkas T. von Danwitz, ketvirtosios kolegijos teisėjo pareigas einantis Teisingumo Teismo pirmininko pavaduotojas A. Tizzano, teisėjai C. Vajda, K. Jürimäe ir C. Lycourgos (pranešėjas),
generalinis advokatas M. Bobek,
posėdžio sekretorius M. Aleksejev, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2017 m. spalio 26 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2018 m. sausio 23 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Savo ieškiniu Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad:
–
nesiimdama priemonių, būtinų užtikrinti saugos institucijos nepriklausomybę nuo bet kurios geležinkelio įmonės, infrastruktūros valdytojo, asmens, prašančio išduoti sertifikatą, ir perkančiosios įmonės,
–
nesiimdama priemonių, būtinų užtikrinti tyrimo įstaigos nepriklausomybę nuo geležinkelio įmonės ir infrastruktūros valdytojo,
Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/49/EB dėl saugos Bendrijos geležinkeliuose ir iš dalies pakeičiančios Tarybos direktyvą 95/18/EB dėl geležinkelio įmonių licencijavimo bei Direktyvą 2001/14/EB dėl geležinkelių infrastruktūros pajėgumų paskirstymo, mokesčių už naudojimąsi geležinkelių infrastruktūra ėmimo ir saugos sertifikavimo (Saugos geležinkeliuose direktyva) 16 straipsnio 1 dalį ir 21 straipsnio 1 dalį (OL L 164, 2004, p. 44; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 8 t., p. 227; klaidų ištaisymas, OL L 201, 2013, p. 75; klaidų ištaisymas, OL L 293, 2014, p. 59).
2
Vis dėlto savo dublike Komisija nusprendė atsisakyti kaltinimo, susijusio su Direktyvos 2004/49 16 straipsnio 1 dalies pažeidimu ir saugos institucijos nepriklausomumo trūkumu, motyvuodama tuo, kad Lenkijos Respublika jai 2016 m. gruodžio 1 d. pateikė savo 2016 m. lapkričio 16 d.ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Įstatymas, kuriuo iš dalies keičiamas Geležinkelių transporto įstatymas ir kai kurie kiti įstatymai, 2016 m. Dz. U., 1923 pozicija), kuriuo, kaip mano Komisija, ši nuostata tinkamai perkelta į nacionalinę teisę.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
3
Direktyvos 2004/49 24 konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„Saugos tyrimas turėtų vykti atskirai nuo to paties įvykio teisminio tyrimo, suteikiant galimybę jo metu susipažinti su daiktiniais įrodymais ir liudytojų parodymais. Jį turėtų atlikti nuolat veikianti, nuo geležinkelių transporto sektoriuje veikiančių subjektų nepriklausoma institucija. Institucija turėtų veikti taip, kad būtų išvengta bet kokių interesų konflikto ir bet kokio galimo įtraukimo į tiriamųjų įvykių priežastis; ir pirmiausia, jeigu organizacine ir teisine struktūra ji yra glaudžiai susijusi su nacionaline saugos arba geležinkelių transporto sistemos kontrolės institucija, jos funkcinei nepriklausomybei tai neturėtų daryti įtakos. Jos tyrimai turėtų būti atliekami kaip galima atviriau. Kiekvienam įvykiui tirti tiriančioji įstaiga turėtų įsteigti atitinkamą tyrimo grupę, turinčią būtiną patirtį, kurios reikia, kad būtų nustatytos tiesioginės ir netiesioginės įvykio priežastys.“
4
Minėtos direktyvos 3 straipsnyje numatyta:
„Šioje direktyvoje taikomi tokie apibrėžimai:
<…>
b)
„geležinkelių infrastruktūros valdytojas“ – tai institucija ar įmonė, arba jos dalis, kuri pirmiausia yra atsakinga už geležinkelių infrastruktūros sukūrimą ir techninę priežiūrą, kaip apibrėžta Direktyvos 91/440/EEB 3 straipsnyje, bei gali būti atsakinga ir už infrastruktūros kontrolės bei saugos sistemų valdymą. Geležinkelių infrastruktūros valdytojo funkcijos tinkle arba tinklo dalyje gali būti paskiriamos skirtingoms institucijoms arba įmonėms;
c)
„geležinkelio įmonė“ – tai geležinkelio įmonė kaip apibrėžta Direktyvoje 2001/14/EB ir bet kuri valstybinė ar privati įmonė, kurios veiklos sritis – teikti prekių ir (arba) keleivių pervežimo geležinkeliais paslaugas, ir kuriai galioja reikalavimas užtikrinti trauką; ši sąvoka apima ir tas įmones, kurios teikia vien tik traukos paslaugas;
<…>“
5
Direktyvos 2004/49 19 straipsnyje nustatyta:
„1.   Valstybės narės užtikrina, kad visus katastrofų geležinkelių transporto sistemoje tyrimus, kurių tikslas – galimas saugos geležinkeliuose pagerinimas ir eismo įvykių prevencija, atliktų 21 straipsnyje nurodyta tyrimo įstaiga.
2.   Be katastrofų, 21 straipsnyje nurodyta tyrimo įstaiga gali tirti tas avarijas ir riktus (įskaitant struktūrinių sistemų ar transeuropinės greitųjų arba paprastųjų geležinkelių transporto sistemos sąveikos sudedamųjų dalių techninius gedimus), kurie šiek tiek kitokiomis sąlygomis būtų galėję sukelti katastrofas.
<…>“
6
Minėtos direktyvos 21 straipsnyje nustatyta:
„1.   Kiekviena valstybė narė užtikrina, kad 19 straipsnyje nurodytų avarijų ir riktų tyrimus atliktų nuolat veikianti įstaiga, kurią sudaro bent vienas tyrėjas, avarijos arba rikto atveju galintis atlikti atsakingo tyrėjo funkcijas. Ši įstaiga organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme yra nepriklausoma nuo bet kurio geležinkelių infrastruktūros valdytojo, geležinkelio įmonės, kaltintojo, mokesčių įstaigos ir notifikuotosios institucijos bei nuo bet kokios šalies, kurios interesai galėtų kirstis su tiriančiosios įstaigos uždaviniais. Be to, funkciškai ji yra nepriklausoma nuo saugos institucijos ir bet kurios geležinkelių kontrolės įstaigos.
2.   Savo užduotis tyrimo įstaiga vykdo nepriklausomai nuo straipsnio 1 dalyje nurodytų organizacijų ir gali gauti pakankamai išteklių būti nepriklausoma. Jos tyrėjam[s] suteikiamas statusas, duodantis būtinas nepriklausomybės garantijas.
<…>“
7
Tos pačios direktyvos 23 straipsnyje nustatyta:
„1.   Apie 19 straipsnyje nurodytos avarijos arba rikto tyrimą turi būti parengiama ataskaita tokia forma, kuri atitiktų avarijos arba rikto rūšį ir rimtumą bei tyrimo išvadų aktualumą. Kaip nurodyta 19 straipsnio 1 dalyje, ataskaitose išdėstomi tyrimo tikslai, o tam tikrais atvejais – pateikiamos rekomendacijos saugos srityje.
2.   Galutinę ataskaitą tyrimo įstaiga paviešina per įmanomą trumpiausią laikotarpį ir paprastai ne vėliau kaip per 12 mėnesių nuo įvykio datos. Ataskaitos struktūra yra kaip galima panašesnė į V priede nustatytą struktūrą. Ataskaita, įskaitant rekomendacijas saugos srityje, nusiunčiama 22 straipsnio 3 dalyje nurodytoms atitinkamoms šalims ir kitų valstybių narių įstaigoms ir suinteresuotoms šalims.
3.   Kasmet ne vėliau kaip iki rugsėjo 30 d. tyrimo įstaiga paskelbia metinę ataskaitą apie praėjusiais metais atliktus tyrimus, saugos srityje išleistas rekomendacijas ir veiksmus, kurių buvo imtasi vadovaujantis anksčiau išleistomis rekomendacijomis.“
8
Direktyvos 2004/49 V priedo „Avarijų ir riktų tyrimo ataskaitos principinis turinys“ 4 punkte „Analizė ir išvados“ nustatyta:
„1.
Galutinė ataskaita apie įvykių seką:
–
išvadų dėl įvykio, grindžiamo faktais, nustatytais pagal 3 antraštinį punktą, nustatymas.
2.
Svarstymas:
–
faktų, nustatytų pagal 3 antraštinį punktą, analizė, siekiant padaryti išvadas apie įvykio priežastis ir apie gelbėjimo tarnybų veiklą.
3.
Išvados:
–
tiesioginės ir betarpiškos įvykio priežastys, įskaitant padėjusius veiksnius, susijusius su veiksmais, kurių ėmėsi dalyvavę asmenys, arba riedmenų ar techninės aparatūros būklė,
–
paslėptos priežastys, susijusios su įgūdžiais, tvarkomis ir eksploatavimu,
–
pagrindinės priežastys, susijusios su reguliavimo sistemos sąlygomis ir saugos valdymo sistemos taikymu.
4.
Papildomos pastabos:
–
nepakankamumas ar trūkumai, nustatyti tyrimo metu, tačiau neturintys tiesioginio ryšio su išvadomis apie įvykio priežastis.“
Nacionalinė teisė
9
Bylos aplinkybių metu taikomo 2003 m. kovo 28 d.Ustawa o transporcie kolejowym (Geležinkelių transporto įstatymas) 28a straipsnyje, kuriame įtvirtintos nuostatos dėl tyrimo įstaigos Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Nacionalinė geležinkelių avarijų tyrimo komisija; toliau – PKBWK) įsteigimo ir veiklos, nustatyta:
„1.   Transporto ministrui prižiūrint, nuolatinė Nacionalinė geležinkelių avarijų tyrimo komisija [PKBWK] nepriklausomai vykdo katastrofų, avarijų ir riktų tyrimo veiklą <…>
2.   [PKBWK] veikia transporto ministro vardu.
3.   [PKBWK] sudaro keturi nuolatiniai nariai, įskaitant direktorių, direktoriaus pavaduotoją ir sekretorių.
4.   [PKBWK] sudėtyje gali būti ir ad hoc narių, kuriuos [PKBWK] direktorius atrenka dalyvauti tyrimuose iš transporto ministro pateikto sąrašo.
<…>
6.   [PKBWK] direktorių skiria ir atleidžia transporto ministras.
7.   Direktoriaus pavaduotoją ir sekretorių skiria ir atleidžia transporto ministras [PKBWK] direktoriaus prašymu.
8.   [PKBWK] narius skiria ir atleidžia transporto ministras, pasikonsultavęs su [PKBWK] direktoriumi.
9.   Transporto ministras [PKBWK] prašymu, priimtu absoliučia balsų dauguma, gali atleisti [PKBWK] narius.
10.   [PKBWK] narys gali būti bet koks asmuo, kuris:
1)
yra Lenkijos pilietis, turintis visas piliečio teises;
2)
yra visiškai teisiškai veiksnus;
3)
nebuvo teistas už smurtinį tyčinį nusikaltimą;
4)
atitinka kvalifikacijos reikalavimus.
11.   Narystė [PKBWK] pasibaigia asmeniui mirus, neįvykdžius 10 dalyje nustatytų reikalavimų arba gavus jo prašymą dėl atleidimo, pateiktą transporto ministrui.
12.   [PKBWK] gali būti sudaroma iš toliau išvardytų sričių specialistų:
1)
geležinkelių tinklo valdymas;
2)
geležinkelio kelių, mazgų ir stočių projektavimas, statyba ir techninė priežiūra;
3)
geležinkelio tinklų ir komunikacijų sauga ir valdymo įranga;
4)
geležinkelio riedmenys;
5)
geležinkelio transporto elektros energija;
6)
pavojingų krovinių vežimas geležinkelių transportu.
13.   Srities ekspertais laikomi asmenys, turintys aukštąjį išsilavinimą, tinkamą kvalifikaciją ir bent penkerių metų patirtį toje srityje.
14.   Priimdami sprendimus pagal 281 straipsnio 1 dalį [PKBWK] nariai vadovaujasi laisvo įrodymų vertinimo principu ir jų nesaisto jokie nurodymai dėl priimamų sprendimų turinio.
15.   Kai [PKBWK] tiria katastrofą, avariją ar riktą, ji negali būti sudaryta iš ad hoc narių, dirbančių tose agentūrose, kurių geležinkelių infrastruktūra, darbuotojai ar riedmenys yra susiję su tiriamu įvykiu.
<…>“
10
Geležinkelių transporto įstatymo 28d straipsnyje numatyta:
„1.   Transporto ministras jo kompetencijai priskirtoje valstybės biudžeto dalyje numato finansavimą [PKBWK] ir jos darbuotojų veiklai vykdyti, visų pirma jos narių, ekspertų, aptarnaujančio personalo atlyginimams, taip pat techninės įrangos, mokymo ir leidybos sąnaudoms bei ekspertų užmokesčiui.
2.   [PKBWK] veiklą užtikrina atitinkamos transporto ministro kompetencijoje esančios įstaigos atitinkamame padalinyje.
<…>
4.   Transporto ministras įsakymu patvirtina [PKBWK] darbo reglamentą ir organizacinę struktūrą, atsižvelgdamas į jos atliekamų užduočių pobūdį.“
11
2008 m. gruodžio 11 d. Infrastruktūros ministro įsakymo Nr. 59 dėl PKBWK darbo tvarkos taisyklių (toliau – 2008 m. gruodžio 11 d. Įsakymas dėl [PKBWK] statuto) 1 straipsnyje nustatyta:
„Patvirtinamas [PKBWK] statutas, kuris pridedamas prie šio įsakymo.“
12
Minėto įsakymo (toliau – PKBWK statutas) priedo 10 straipsnyje nustatyta:
„1.   [PKBWK] direktorius, gavęs informacijos apie katastrofą, avariją arba riktą ant geležinkelio bėgių, <…> kvalifikuoja šį įvykį, siekdamas nustatyti būtinybę [PKBWK] inicijuoti procedūrą.
2.   Nusprendęs inicijuoti procedūrą [PKBWK] direktorius paskiria tyrimo grupę, konkrečiai kalbant, iš [PKBWK] narių paskiria grupės vadovą ir, su juo suderinęs, nustato grupės sudėtį.
3.   Suderinęs su tyrimo grupės vadovu, [PKBWK] direktorius į tyrimo grupę gali įtraukti ad hoc narius, kuriuos pasirenka iš ministro sudaryto sąrašo.
4.   Jei tai pateisinama ypatingomis faktinėmis aplinkybėmis, tyrimo grupės vadovo prašymu šios grupės darbuose gali dalyvauti [PKBWK] direktoriaus paskirti ekspertai.“
13
PKBWK statuto 12 straipsnyje nustatyta:
„Tyrimo grupės narys negali būti asmuo, kuris:
1)
turi pavaldumo ryšių su asmenimis arba institucijomis, kurie (-ios) susiję su tiriamu riktu;
2)
buvo patekęs į katastrofą, avariją arba riktą ant geležinkelio bėgių, kuri (-s) yra šio tyrimo dalykas;
3)
yra į katastrofą, avariją arba riktą ant geležinkelio bėgių, kurie (-s) yra šio tyrimo dalykas, patekusio asmens sutuoktinis;
4)
yra vienas iš 3 punkte išvardytų asmenų tėvų arba vieno iš tėvų pagal tiesiąją arba šoninę giminystės liniją iki brolių ir seserų sutuoktinis, arba asmenų, susijusių su vykdoma procedūra, įvaikintojas, globėjas arba rūpintojas.“
14
PKBWK statuto 22 straipsnyje nustatyta:
„1.   Sprendimas priimamas balsų dauguma, balsuojant rankos pakėlimu. Jei balsai pasiskirsto po lygiai, lemiamą balsą turi posėdžio pirmininko balsas.
2.   Balsavime dalyvauja tik nuolatiniai [PKBWK] nariai ir, atsižvelgiant į 11 straipsnį, tyrimo grupės veikloje dalyvavę ad hoc nariai. Balsavimas nevyksta, jeigu dėl balsuojančių kyla neaiškumų pagal Statuto 19 straipsnio 1 dalies 3 punktą.
3.   Sprendimas yra rašytinis ir pasirašomas visų [PKBWK] narių, kurie dalyvavo jį priimant.“
15
Pagal minėto statuto 26 straipsnį:
„1.   [PKBWK] nuolatinių narių personalo valdymą užtikrina ministerijos generalinio direktoriaus biuras.
2.   [PKBWK] finansų valdymą vykdo ministerijos generalinio direktoriaus biuras, atsižvelgdamas į finansiniame plane nurodytas išlaidas. Įvykdytoms finansinėms operacijoms taikomos ministerijoje galiojančios finansų kontrolės procedūros.
3.   [PKBWK] tarnybiniai automobiliai naudojami pagal ministerijos nustatytą tvarką.
4.   Viešųjų pirkimų srityje taikomos ministerijoje galiojančios viešųjų pirkimų procedūros.“
Ikiteisminė procedūra ir procesas Teisingumo Teisme
16
2014 m. vasario 21 d. Komisija nusiuntė Lenkijos Respublikai oficialų pranešimą, juo atkreipė dėmesį į teisės aktų nuostatas, kurias ji laikė neatitinkančiomis Direktyvos 2004/49. Ji, be kita ko, buvo kaltinama tuo, kad nepakankamai užtikrino saugos institucijos nepriklausomybę, o tai prieštaravo šios direktyvos 16 straipsnio 1 daliai, ir tyrimo įstaigos nepriklausomybę, o tai prieštaravo minėtos direktyvos 21 straipsnio 1 daliai.
17
2014 m. balandžio 17 d. Lenkijos Respublika, viena vertus, ginčijo Komisijos nustatytus tariamus pažeidimus ir, kita vertus, informavo ją apie ketinimą iš dalies pakeisti savo teisės aktus.
18
2015 m. vasario 27 d. Komisija išsiuntė pagrįstą nuomonę, joje pažymėjo, kad, nepriėmusi priemonių, reikalingų užtikrinti tinkamą Direktyvos 2004/49 perkėlimą į nacionalinę teisę ir jos įgyvendinimą, Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pirmiausia pagal šios direktyvos 16 straipsnio 1 dalį ir 21 straipsnio 1 dalį.
19
2015 m. balandžio 27 d. Lenkijos Respublika informavo Komisiją apie dviejų 2015 m. vasario 17 d. infrastruktūros ir plėtros ministro reglamentų įsigaliojimą. 2015 m. spalio 18 d. ir 30 d. Lenkijos Respublika pateikė Komisijai atitinkamai 2015 m. rugsėjo 26 d. infrastruktūros ir plėtros ministro reglamentą ir 2015 m. rugsėjo 25 d. Įstatymą, kuriuo iš dalies keičiamas Įstatymas dėl geležinkelių transporto.
20
Komisijos manymu, visos šios nuostatos, nors ir leidžia pašalinti tam tikrus pagrįstoje nuomonėje nurodytus pažeidimus, neleido ištaisyti kaltinimuose dėl saugos institucijos ir tyrimo įstaigos nepriklausomumo trūkumo nurodytų pažeidimų. Šiomis aplinkybėmis Komisija pareiškė šį ieškinį.
21
Dublike Komisija dėl priežasčių, nurodytų šio sprendimo 2 punkte, atsisakė kaltinimo, susijusio su Direktyvos 2004/49 16 straipsnio 1 dalies pažeidimu.
Dėl ieškinio
Dėl priimtinumo
Šalių argumentai
22
Lenkijos Respublika mano, kad kaltinimas, susijęs su Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 1 dalies pažeidimu, nepriimtinas, nes jis yra hipotetinis, pernelyg bendro pobūdžio ir Komisija jį nepakankamai motyvavo.
23
Šios valstybės narės teigimu, Komisija neatsižvelgė į Lenkijos valdžios institucijų per ikiteisminę procedūrą pateiktus paaiškinimus ir argumentus. Todėl Komisijos analizė nėra išsami ir sutrukdė Lenkijos Respublikai pasirengti gynybai.
24
Be to, Komisija nenurodė jokio konkretaus atvejo ar įvykio, dėl kurio kiltų pavojus PKBWK nepriklausomumui nuo infrastruktūros valdytojo. Ši valstybė narė teigia, kad visais iki tol įvykusių riktų atvejais PKBWK veikė savarankiškai, todėl Komisijos kaltinimas yra hipotetinis.
25
Komisija visų pirma pažymi, kad ji savo ieškinyje nurodė priežastis, dėl kurių mano, kad Lenkijos teisės aktų nuostatos neužtikrina PKBWK nepriklausomybės, ir dėl kurių Lenkijos vyriausybės per ikiteisminę procedūrą pateikti priešingi argumentai yra neįtikinami.
26
Komisija, be to, pažymi, kad gali kreiptis į Teisingumo Teismą su ieškiniu dėl įsipareigojimų neįvykdymo, jei mano, kad yra nustatytas Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 1 dalies pažeidimas, ir nelaukti, kol įvyks geležinkelio katastrofa.
Teisingumo Teismo vertinimas
27
Lenkijos Respublika iš esmės ginčija ieškinio priimtinumą dėl kaltinimo, susijusio su Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 1 dalies pažeidimu, nes jis yra pernelyg bendro pobūdžio, hipotetinis ir nepakankamai motyvuotas.
28
Pirmiausia primintina, kad teisinės ir faktinės aplinkybės, kuriomis grindžiamas ieškinys, turi būti nuosekliai išdėstytos ir suprantamos iš paties ieškinio teksto (žr., be kita ko, 2013 m. balandžio 25 d. Sprendimo Komisija / Suomija, C‑74/11, nepaskelbtas Rink., EU:C:2013:266, 47 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
29
Šioje byloje Komisijos ieškinys atitinka šį reikalavimą. Iš tikrųjų Komisija jame aiškiai nurodo priežastis, dėl kurių mano, kad Lenkijos teisės aktai neužtikrina PKBWK nepriklausomumo nuo geležinkelio bendrovės PKP S.A. ir geležinkelio infrastruktūros valdytojo PKP PLK S.A.
30
Taip pat primintina, kad pagal suformuotą jurisprudenciją pagal SESV 258 straipsnį pareikšto ieškinio dalykas apibrėžiamas per šioje nuostatoje numatytą ikiteisminę procedūrą, kuria siekiama suteikti atitinkamai valstybei narei galimybę, pirma, įvykdyti įsipareigojimus pagal Sąjungos teisę ir, antra, tinkamai pateikti savo gynybos argumentus atsakant į Komisijos suformuluotus kaltinimus. Todėl ieškinys turi būti grindžiamas tais pačiais motyvais ir pagrindais kaip ir pagrįsta nuomonė. Vis dėlto šis reikalavimas nereiškia, kad kiekvienu atveju pagrįstoje nuomonėje nurodyti kaltinimai ir ieškinio reikalavimai privalo visiškai sutapti, jeigu pagrįstoje nuomonėje apibrėžtas ginčo dalykas nebuvo išplėstas arba pakeistas (šiuo klausimu žr. 2017 m. gegužės 4 d. Sprendimo Komisija / Liuksemburgas, C‑274/15, EU:C:2017:333, 37 punktą ir 2017 m. rugsėjo 14 d. Sprendimo Komisija / Graikija, C‑320/15, EU:C:2017:678, 31 punktą).
31
Vis dėlto Lenkijos Respublika neįrodė, kad Komisija išplėtė šio ieškinio sritį, kad apimtų motyvus ar pagrindus, kurie nebuvo nurodyti pagrįstoje nuomonėje. To, kad Komisija neatsižvelgė į Lenkijos Respublikos ikiteisminėje procedūroje pateiktus argumentus, net jeigu tai būtų įrodyta, nepakanka pripažinti, jog kaltinimas, grindžiamas Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 1 dalies pažeidimu, yra nepriimtinas.
32
Reikia pažymėti, antra, kad ginčydama tyrimo įstaigos nepriklausomumo, nurodyto Direktyvos 2004/49 21 straipsnyje, trūkumą, Komisija turi teisę pateikti Teisingumo Teismui ieškinį dėl įsipareigojimų nevykdymo, ir nėra pareigos nurodyti konkretų atvejį, kuriuo buvo faktiškai pažeistas minėtas nepriklausomumas. Iš tiesų valstybės narės turi užtikrinti tyrimo įstaigos nepriklausomumą, priimdamos visas teisės normas, užtikrinančias šios įstaigos teisę vykdyti savo uždavinius nesant rizikos, kad, be kita ko, geležinkelių infrastruktūros valdytojas ar geležinkelio įmonė nustatys draudimus ar darys įtaką. Tai, kad nėra tokio teisinio pagrindo, arba, nors jis yra, tačiau nepakankamas, savaime pažeidžia Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 1 dalį (pagal analogiją žr. 2016 m. birželio 2 d. Sprendimo Komisija / Portugalija, C‑205/14, EU:C:2016:393, 48 punktą).
33
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad šis ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo yra priimtinas.
Dėl esmės
Šalių argumentai
34
Komisija visų pirma teigia, kad Lenkijos teisės aktuose, kitaip nei to reikalaujama pagal Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 2 dalį, nėra jokios nuostatos, suteikiančios tyrėjams statusą, kuris suteiktų būtinas nepriklausomumo garantijas.
35
Komisija teigia, kad, nesant konkrečių ir išsamių nuostatų šioje srityje, vien tai, kad, siekiant kvalifikuoti PKBWK, Įstatymo dėl geležinkelių transporto 28a straipsnio 1 dalyje vartojamas žodis „nepriklausomas“, iš tiesų nesuteikia Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 2 dalyje numatyto statuso ir praktiškai neužtikrina, kad PKBWK organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme galėtų vykdyti savo užduotis visiškai nepriklausomai nuo Transporto ministerijos, kaip numatyta tos direktyvos 21 straipsnio 1 dalyje.
36
Antra, Komisija pažymi, kad PKBWK yra Transporto ministerijos struktūros sudėtinė dalis. Nors ji pripažįsta, kad Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 1 dalis nedraudžia prijungti tyrimo įstaigos prie šios ministerijos organizacinės struktūros, tai leistina tik su sąlyga, kad bus nustatytos priemonės, užtikrinančios šios įstaigos nepriklausomumą nuo minėtos ministerijos. Vis dėlto taip nėra Lenkijos teisės aktų atveju.
37
Trečia, Komisija pažymi, kad Lenkijos teisės aktai neužtikrina PKBWK nepriklausomumo nuo geležinkelių infrastruktūros valdytojo.
38
Komisija šiuo klausimu nurodo, kad valstybės iždas, kuriam atstovauja Transporto ministerija, yra didžiausias akcininkas, turintis 85,09 % geležinkelio infrastruktūros valdytojo PKP PLK S.A. akcijų; likusios akcijos priklauso geležinkelio įmonei PKP S.A., kurios vienintelis akcininkas yra valstybės iždas, atstovaujamas šios ministerijos; ši įmonė PKP PLK S.A. akcijas gali perleisti tik valstybės iždui. Valstybės iždas geležinkelio infrastruktūros valdytojo visuotiniame akcininkų susirinkime turi 61,7 % balsų, o likusią balsų dalį valdo PKP S.A. Be to, minėtas ministras patvirtino geležinkelio infrastruktūros valdytojo nuostatus ir jų dalinius pakeitimus, o visuotinis akcininkų susirinkimas, remdamasis to paties ministro pateiktu kandidatų sąrašu, paskyrė geležinkelio infrastruktūros valdytojo stebėjimo tarybos narius. Remdamasi tuo Komisija daro išvadą, kad minėtas ministras kontroliuoja infrastruktūros valdytoją.
39
Komisija mano: kadangi tyrimo įstaiga yra Transporto ministerijos struktūros dalis ir ši ministerija kontroliuoja infrastruktūros valdytoją, ši įstaiga organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme nėra nepriklausoma nuo geležinkelio infrastruktūros valdytojo.
40
Ketvirta, Komisija pažymi, kad PKBWK veikia ne savo vardu, tačiau pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 2 dalį savo uždavinius vykdo transporto ministro vardu. Dėl visų jos priimamų priemonių turi būti gautas šio ministro patvirtinimas ir parašas, todėl iš tikrųjų PKBWK tik parengia ir pateikia sprendimo projekto pasiūlymą, o šis ministras turi teisę jį pakeisti arba atmesti. Be to, iš 2008 m. gruodžio 11 d. Įsakymo dėl PKBWK statuto 1 straipsnio matyti, kad šiai įstaigai būdinga Transporto ministerijos struktūra, o tai yra įrodymas, jog ji nėra nei nepriklausoma, nei veikia atskirai nuo šios ministerijos.
41
Penkta, Komisija tvirtina, kad transporto ministras skiria ir atleidžia PKBWK direktorių ir jo pavaduotoją, taip pat PKBWK sekretorių. Komisija pažymi, kad Lenkijos teisės aktuose konkrečiai nenurodoma, kokiais kriterijais ir kuo remdamasis ministras atrenka savo atsakingus asmenis. Nė vienoje iš šių teisės aktų nuostatų konkrečiai nenumatyta, kad asmenys, atsakingi už šių trijų funkcijų vykdymą, naudojasi statusu, kuris užtikrina jų nepriklausomumą, kaip to reikalaujama pagal Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 2 dalį.
42
Šešta, Komisija teigia, kad pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 8 dalį transporto ministras, gavęs neprivalomą PKBWK direktoriaus nuomonę, skiria ir atšaukia jos nuolatinius narius. Remdamasi tuo ji daro išvadą, kad PKBWK direktorius neturi įgaliojimų nepriklausomai nustatyti savo tyrimo grupės sudėties, o tai gali daryti įtaką tyrimo kokybei, šališkumui ir skaidrumui.
43
Šiuo klausimu Komisija atkreipia dėmesį į tai, kad Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 10 dalyje nurodytame kriterijų sąraše nėra nepriklausomumo reikalavimo, kuris nustatytas Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 1 dalyje, ir kad Lenkijos teisės aktuose konkrečiai nenurodoma, kokiais kriterijais ir principais vadovaudamasis transporto ministras priima sprendimus. Be to, Komisija pažymi, kad Lenkijos teisės aktai nedraudžia asmenims, kurie gali įvykdyti su įtraukimu į šį sąrašą susijusius kriterijus, būti geležinkelio įmonių atstovais ar infrastruktūros valdytojais, o tai prieštarauja PKBWK nepriklausomumui organizacine prasme.
44
Septinta, Komisija teigia, kad pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 4 punktą ir PKBWK statuto 10 straipsnį transporto ministras parengia sąrašą, iš kurio PKBWK direktorius tyrimų vykdymo tikslais gali pasirinkti ad hoc narius. Taigi PKBWK direktorius pats negali nustatyti savo grupės sudėties, tačiau turi skirti iš anksto ministro atrinktus asmenis.
45
Be to, Komisija pažymi, kad Lenkijos teisės aktuose neapibrėžta nei tvarka ar kriterijai, kuriais vadovaudamasis transporto ministras sudaro PKBWK ad hoc narių sąrašą, nei tai, kaip šiems nariams bus užtikrintas statusas, garantuojantis reikiamą nepriklausomumą. Galiausiai Komisija teigia, kad Lenkijos teisės aktai nedraudžia šiame sąraše nurodytiems asmenims būti geležinkelio įmonės atstovais arba geležinkelių infrastruktūros valdytojais.
46
Aštunta, Komisija kritikuoja tai, kad pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28d straipsnio 2 punktą PKBWK funkcionavimą užtikrina Transporto ministerijos specializuotosios tarnybos. Konkrečiau kalbant, tai, kad tyrimo įstaiga privalo sistemingai prašyti transporto ministro suteikti jai funkcionuoti būtinų priemonių, smarkiai apriboja jos nepriklausomumą organizacine prasme.
47
Be to, Komisija pažymi, kad jokia Direktyvos 2004/49 nuostata neleidžia valstybėms narėms remtis su biudžetu susijusiomis priežastimis, kurios leistų nesilaikyti įpareigojimų, išplaukiančių iš jos 21 straipsnio 1 dalies. Be to, šio straipsnio 2 dali įpareigoja, kad tyrimo įstaiga gautų pakankamai išteklių, reikalingų savo uždaviniams ir tikslams įgyvendinti. Kadangi pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28d straipsnio 1 dalį pareiga užtikrinti PKBWK veiklai ir funkcionavimui reikalingus išteklius tenka transporto ministrui, ši įstaiga neturi savo biudžeto eilutės ir ministras, atsižvelgdamas į įmonės infrastruktūros valdytojos komercinius interesus, turi diskreciją vertinti, ar PKBWK reikia skirti išteklių.
48
Lenkijos Respublika teigia, kad PKBWK nepriklausomumas užtikrinamas ne tik Geležinkelių transporto įstatymo nuostatomis, kuriose aiškiai nurodytas šios įstaigos nepriklausomumas, bet ir konkrečiomis jos nepriklausomybės organizacinėmis, teisinėmis ir sprendimų priėmimo garantijomis. Ši valstybė narė pažymi, kad jokioje Direktyvos 2004/49 nuostatoje nėra nuorodos dėl tyrimo įstaigos narių atrankos. Pagal Sąjungos teisę tik reikalaujama, kad ji veiktų kaip nepriklausoma įstaiga.
49
PKBWK organizacinis nepriklausomumas atspindi jos galimybę spręsti dėl savo vidaus struktūros ir turėti savo organus ir išteklius. PKBWK direktoriaus pavaduotojas ir sekretorius skiriami ir atleidžiami remiantis šios įstaigos direktoriaus prašymu pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnį 7 dalį. Direktorius taip pat teikia savo nuomonę dėl kitų nuolatinių narių skyrimo ir atšaukimo. Be to, minėtos įstaigos ad hoc nariai, pasirinkti iš transporto ministro sudaryto sąrašo, pagal šio įstatymo 28a straipsnio 15 dalį negali dirbti agentūroje, kurios geležinkelių infrastruktūra, darbuotojai ar riedmenys susiję su tiriamu įvykiu.
50
Be to, pagal PKBWK statuto 10 straipsnį procedūras, susijusias su katastrofomis, avarijomis ir riktais geležinkelyje, vykdo ad hoc grupės, kurių narius skiria PKBWK direktorius; tokios grupės nariai, remiantis šio statuto 12 straipsniu, negali būti asmenys, turintys pavaldumo ryšių su asmenimis arba institucijomis, susijusiais su tiriamu riktu. Be to, ataskaita dėl tokio tyrimo procedūros tvirtinama balsavimu, kuriame dalyvauja tik šios grupės nariai.
51
Šiomis aplinkybėmis Lenkijos Respublika mano, kad galimybė paskirti PKBWK ad hoc narius iš transporto ministro patvirtinto sąrašo nedaro įtakos šios įstaigos nepriklausomumui. Be to, praktiškai kiekvienas asmuo, kuris atitinka Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 10 dalyje nustatytus reikalavimus, gali prašyti jį įtraukti į ad hoc narių sąrašą. PKBWK direktorius sprendimą dėl šio prašymo priima savarankiškai.
52
Lenkijos Respublika teigia, kad šiuo metu PKBWK ad hoc narių sąraše yra šimtas asmenų, kurie visi – geležinkelio specializacijos ekspertai, o tai suteikia šio įstaigos direktoriui gana didelę diskreciją renkantis ad hoc narius, kurie dalyvautų konkrečiame tyrime, nes paprastai į tyrimo grupę skiriamas tik vienas ad hoc narys.
53
Be to, Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 10 dalyje nustatomos sąlygos, visų pirma susijusios su kvalifikacijomis, kurių turi turėti PKBWK nariai; šios sąlygos konkrečiai nurodomos šio įstatymo 28a straipsnio 12 ir 13 dalyse. Minėto įstatymo 28a straipsnio 11 dalyje taip pat nurodytos sąlygos, kuriomis asmuo praranda šios įstaigos nario statusą. Tokios garantijos leidžia minimaliai sumažinti transporto ministro diskreciją, susijusią su minėtos įstaigos narių paskyrimu ir atšaukimu.
54
Lenkijos Respublika nurodo, kad, siekiant pagerinti biudžeto išlaidų panaudojimo efektyvumą, nacionalinės teisės aktų leidėjas patikėjo PKBWK funkcionavimą specializuotoms Transporto ministerijos tarnyboms, kartu užtikrindamas šios įstaigos veiklai reikalingus finansinius išteklius.
55
PKBWK poreikiams skirti ištekliai buvo nurodyti valstybės konkrečios biudžeto išlaidų eilutės transporto srityje specialiame punkte, kuris, be kita ko, apima išlaidas, susijusias su vyriausybės administracijos biurų ir centrinių organų funkcionavimu. Nors dėl PKBWK funkcionuoti skiriamos kvotos sprendžia transporto ministras, jis pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28d straipsnio 1 dalį jo kompetencijai priskirtoje valstybės biudžeto dalyje turi užtikrinti šios įstaigos veiklai ir funkcionavimui reikalingus išteklius. Minėtos įstaigos, kurios finansavimą užtikrina Transporto ministerija, išlaidų sąrašas įtrauktas į šį įstatymą. Lenkijos Respublika, be to, pažymi, kad PKBWK biudžetas per pastaruosius metus padidėjo.
56
Transporto ministerijos vykdomas administracinių tarnybų valdymas negali daryti neigiamos įtakos PKBWK organizaciniam nepriklausomumui. Šios ministerijos administracijoje iš tiesų buvo sukurti atskiri padaliniai, kuriems buvo priskirtos išimtinai administracinės funkcijos ir kurie yra pavaldūs tarnybos generaliniam direktoriui. Taigi minėtos ministerijos administracinės tarnybos – personalo tarnyba ir finansų tarnyba – yra pavaldžios generaliniam direktoriui ir veikia nedalyvaujant transporto ministrui – jis vadovauja veiklos padaliniams. Pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 1 dalį PKBWK yra prie šios ministerijos veikianti įstaiga, o tai liudija apie jos atskirą statusą ir nepriklausomumą. Taigi PKBWK nėra pavaldi šiam ministrui.
57
Dėl PKBWK teisinio nepriklausomumo Lenkijos Respublika pažymi, kad tai, jog tyrimo įstaiga yra inkorporuota į ministerijos struktūrą, daugelyje valstybių narių yra įprasta praktika, net jeigu geležinkelių infrastruktūrą valdanti bendrovė yra valstybės bendrovė.
58
Tai, kad nebūtina nagrinėti PKBWK teisinės nepriklausomybės klausimo, Lenkijos Respublikos teigimu, matyti iš tos aplinkybės, jog šios įstaigos atskyrimas nuo infrastruktūros valdytojų ir geležinkelio įmonių yra neginčijamai garantuotas.
59
Dėl PKBWK sprendimų priėmimo nepriklausomumo Lenkijos Respublika pabrėžia, kad šios įstaigos nariai negauna jokių nurodymų dėl jų pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 14 dalį priimamų sprendimų. Bandymai kištis į šio organo veiklą yra šiam įstatymui prieštaraujantys veiksmai ir gali pažeisti Lenkijos Konstitucijos 7 straipsnyje įtvirtintą teisėtumo principą.
60
Tai, kad PKBWK vykdo savo uždavinius transporto ministro vardu, nepažeidžia jos nepriklausomumo, bet, atvirkščiai, leidžia jai veiksmingai vykdyti savo uždavinius remiantis viešosios valdžios įgaliojimais. Lenkijos Respublika taip pat teigia, kad Komisija klysta manydama, kad PKBWK negalėjo savarankiškai priimti jokio sprendimo. Ši įstaiga priima sprendimus balsų dauguma; balsams pasiskirsčius po lygiai, lemiamą reikšmę turi posėdžio pirmininko balsas. Balsuojant dalyvauja šios įstaigos nuolatiniai ir ad hoc nariai, kurie yra dalyvavę po avarijos dirbusios grupės darbuose. Transporto ministras niekaip nedalyvauja priimant šiuos sprendimus ir jam nereikia jų pasirašyti.
61
Galiausiai Lenkijos Respublika teigia, kad PKBWK apie vykdomą procedūrą ir jos eigą informuoja suinteresuotus subjektus, kad būtų užtikrintas jos darbų skaidrumas ir vykdomos procedūros rezultatų visuomeninė priežiūra. Be to, ši įstaiga taip pat paskelbia savo darbų metinę ataskaitą.
Teisingumo Teismo vertinimas
– Pirminės pastabos
62
Pažymėtina, pirma, kad pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 1 dalį PKBWK Lenkijoje yra tyrimo įstaiga, kuri numatyta Direktyvos 2004/49 21 straipsnyje. PKBWK, remiantis šia nuostata, įsteigta prižiūrint transporto ministrui ir savo užduotis vykdo jo vardu. Ji, kaip Teisingumo Teismo posėdyje teigė Lenkijos Respublika, neturi nei juridinio asmens statuso, nei, kaip matyti iš Geležinkelių transporto įstatymo 28d straipsnio 1 dalies, nuosavos biudžeto eilutės. Pagal šio įstatymo 28d straipsnį 2 dalį jos funkcionavimą užtikrina šio ministro administracijos specializuotosios tarnybos.
63
Pagal Direktyvos 2004/49 19 straipsnį šios direktyvos 21 straipsnyje nurodyta tyrimo įstaiga yra atsakinga už katastrofų geležinkelių sistemoje tyrimą, siekiant prireikus pagerinti geležinkelių saugą ir užtikrinti eismo įvykių prevenciją. Ji taip pat gali nuspręsti atlikti tyrimą dėl kitų avarijų ir riktų, kurie, esant šiek tiek kitokioms sąlygoms, būtų galėję nulemti katastrofas.
64
Minėtos direktyvos 23 straipsnyje numatyta, kad tyrimo įstaiga paskelbia galutinę ataskaitą apie kiekvienos avarijos arba rikto tyrimą, kurioje prireikus pateikiama rekomendacijų dėl saugumo ir kurios struktūra yra kuo panašesnė į tos pačios direktyvos V priede nustatytą struktūrą. Iš šio priedo matyti, kad galutinės ataskaitos išvados turi būti susijusios su tiesioginėmis įvykio priežastimis, įskaitant ir šį įvykį nulėmusius veiksnius, ir veiksnius, susijusius su veiksmais, kurių ėmėsi jame dalyvavę asmenys, riedmenų ar techninių įrenginių būkle, paslėptomis priežastimis, susijusiomis su įgūdžiais, procedūromis ir priežiūra, taip pat pagrindinėmis priežastimis, pirmiausia susijusiomis su saugos valdymo sistemos taikymu. Ši ataskaita pateikiama suinteresuotosioms šalims, įskaitant geležinkelių infrastruktūros valdytoją ir geležinkelio įmones.
65
Tyrimo įstaiga taip pat privalo paskelbti metinę ataskaitą dėl praėjusiais metais vykdytų tyrimų, pateiktų saugos rekomendacijų ir priemonių, kurių buvo imtasi vadovaujantis anksčiau pateiktomis rekomendacijomis.
66
Antra, Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme tokia įstaiga būtų nepriklausoma nuo tam tikrų išvardytų geležinkelio sektoriaus subjektų – nuo infrastruktūros valdytojo iki geležinkelio įmonių. Pagal šios direktyvos 24 konstatuojamąją dalį tyrimo įtaiga turėtų veikti taip, kad būtų išvengta bet kokių interesų konflikto ir bet kokio galimo ryšio su tiriamų įvykių priežastimis.
67
Kiek tai susiję su „nepriklausomumo“ sąvoka, pažymėtina, kad ji Direktyvoje 2004/49 neapibrėžta. Todėl reikia atsižvelgti į jos įprastą prasmę. Kiek tai susiję su viešosiomis organizacijomis, nepriklausomumas paprastai reiškia statusą, kuris atitinkamam organui užtikrina galimybę veikti laisvai įstaigų, nuo kurių turi būti užtikrintas jos nepriklausomumas, atžvilgiu ir apsaugoti ją nuo bet kokių nurodymų ar spaudimo.
68
Trečia, kaip matyti iš Komisijos ieškinyje nurodytų reikalavimų ir kaip ji aiškiai tai patvirtino per teismo posėdį, Lenkijos Respublika kaltinama dėl to, kad neužtikrino PKBWK nepriklausomumo tik nuo geležinkelio infrastruktūros valdytojo PKP PLK S.A. ir bendrovės PKP S.A., bet ne nuo paties transporto ministro. Taigi, laikydamasis šių apribojimų, Teisingumo Teismas turi išnagrinėti šį ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo.
69
Šiuo klausimu Lenkijos Respublika neginčijo Komisijos teiginio, kad transporto ministro atstovaujama valstybė kontroliuoja ir šį geležinkelių infrastruktūros valdytoją, ir šią geležinkelio įmonę.
70
Taigi reikia išnagrinėti, ar PKBWK, kuri įsteigta Transporto ministerijoje, savo teisinės struktūros, organizacine ir sprendimų priėmimo prasme yra nepriklausoma nuo infrastruktūros valdytojo PKP PLK S.A. ir geležinkelio įmonės PKP S.A., jeigu transporto ministras kontroliuoja šį infrastruktūros valdytoją ir šią geležinkelio įmonę.
71
Šiuo klausimu, nors, kaip ragina Lenkijos Respublika, reiktų atsižvelgti į Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 1 dalį, pagal kurią PKBWK įsteigta kaip nuolatinė ir nepriklausoma įstaiga, vis dėlto šioje nuostatoje įtvirtintas principas negali būti atskirtas nuo kitų teisinio pagrindo, pagal kurį ši įstaiga veikia, nuostatų. Todėl atsižvelgiant į visas reikšmingas nacionalinės teisės nuostatas reikia išnagrinėti, ar Lenkijos Respublika įvykdė savo pareigą užtikrinti tyrimo įstaigos nepriklausomumą nuo bet kurio geležinkelio infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonės.
72
Ketvirta, reikia pabrėžti, jog Komisijos argumentai, kuriais kritikuojama, viena vertus, jog Lenkijos teisės aktuose nėra reglamentuojamas tyrėjams suteikiamas statusas, ir, kita vertus, jog PKBWK nebuvo skirta pakankamai išteklių, yra susiję su Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 2 dalimi.
73
Vis dėlto, kadangi Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 2 dalis nėra nurodyta Komisijos ieškinio reikalavimuose, nagrinėjant šį ieškinį šių dviejų argumentų tirti nereikia.
– Dėl PKBWK nepriklausomumo teisinės struktūros prasme
74
Komisija kaltina Lenkijos Respubliką, kad ji PKBWK inkorporavo į Transporto ministerijos tarnybas, nenumačiusi pakankamų nepriklausomumo garantijų.
75
Šiuo klausimu pažymėtina, kad nors PKBWK priklauso Transporto ministerijai ir neturi savarankiško teisinio subjektiškumo, vis dėlto šios aplinkybės pačios savaime neįrodo, kad ši įstaiga jos teisinės struktūros prasme nėra nepriklausoma nuo infrastruktūros valdytojo PKP PLK S.A. ir geležinkelio įmonės PKP S.A., kurie patys turi juridinio asmens statusą ir yra atskiri nuo šios ministerijos. Vis dėlto, kaip matyti iš šio sprendimo 68 punkto, Komisija kaltina Lenkijos Respubliką tik tuo, kad ji neužtikrino PKBWK nepriklausomumo nuo šio valdytojo ir įmonės, o ne nuo pačios Transporto ministerijos.
76
Dėl kitų ieškinio reikalavimų reikia pažymėti, kad ir pati Direktyva 2004/49 nedraudžia, kad tyrimo įstaiga būtų Transporto ministerijos sudėtyje.
77
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Komisija pakankamai teisiškai neįrodė, jog teisinės struktūros prasme PKBWK buvo nepriklausoma nuo transporto ministro kontroliuojamo infrastruktūros valdytojo ar geležinkelio įmonės.
– Dėl PKBWK nepriklausomumo organizacinės struktūros prasme
78
Komisija pirmiausia kaltina Lenkijos Respubliką transporto ministrui patikėjus, viena vertus, teisę skirti ir atšaukti PKBWK direktorių, jo pavaduotoją, sekretorių ir šios įstaigos nuolatinius narius ir, kita vertus, teisę parengti sąrašą, kuriuo remiantis skiriami įstaigos ad hoc nariai.
79
Pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 6 dalį PKBWK direktorių skiria transporto ministras. Šio direktoriaus pavaduotojas ir įstaigos sekretorius pagal šio įstatymo 28a straipsnio 7 dalį skiriami šio ministro, remiantis minėtos įstaigos direktoriaus prašymu. Kiek tai susiję su kitais PKBWK nariais, juos, remiantis minėto įstatymo 28a straipsnio 8 dalimi, pasikonsultavęs su šios įstaigos direktoriumi, skiria minėtas ministras.
80
Iš to matyti, kad nors, kaip pabrėžė Lenkijos Respublika, skiriant tam tikrus šios įstaigos narius su PKBWK direktoriumi yra konsultuojamasi, vis dėlto transporto ministras visus nuolatinius minėtos įstaigos narius skiria vadovaudamasis savo diskrecija.
81
Be to, kaip matyti iš Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 6–8 dalių, transporto ministras turi teisę atleisti PKBWK direktorių ir šio direktoriaus prašymu – šios įstaigos direktoriaus pavaduotoją ir sekretorių. Be to, pasikonsultavęs su direktoriumi, ministras taip pat turi teisę atšaukti kitus šios įstaigos narius.
82
Minėto įstatymo 28a straipsnio 9 dalyje nustatyta, kad minėtas ministras absoliučios PKBWK narių daugumos prašymu gali atšaukti šios įstaigos narį. To paties įstatymo 28a straipsnio 11 dalyje numatyta, kad minėtos įstaigos nario statusas pasibaigia mirties, to paties straipsnio 10 dalyje nustatytų reikalavimų nesilaikymo arba atsistatydinimo pareiškimo pateikimo transporto ministrui atveju.
83
Vis dėlto, kaip savo išvados 81 punkte pažymėjo generalinis advokatas, iš Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 6–9 dalių formuluočių matyti, kad šio straipsnio 11 dalyje nurodyti trys atvejai yra vieninteliai, kuriais remiantis galima atšaukti PKBWK narį.
84
Be to, toliau negalima teigti, kad transporto ministras PKBWK narį gali atleisti tik absoliučios daugumos šios įstaigos narių prašymu. Iš tiesų, nors Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 9 dalyje numatyta, kad ministras PKBWK narių absoliučios daugumos prašymu gali atleisti šios įstaigos darbuotoją, vis dėlto šio straipsnio 7 ir 8 dalyse pabrėžta, kad minėtas ministras PKBWK direktoriaus prašymu ir su juo pasikonsultavęs atšaukia šios įstaigos direktoriaus pavaduotoją, sekretorių ir narius. Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad, kaip nurodyta šio sprendimo 81 punkte, transporto ministras turi teisę atšaukti PKBWK direktorių, šiai teisei netaikant jokios procedūrinės sąlygos pagal minėto straipsnio 6 dalį.
85
Remiantis tuo darytina išvada, kad atitinkamuose nacionalinės teisės aktuose transporto ministrui, kiek tai susiję su PKBWK narių atšaukimu, suteikiama didelė diskrecija.
86
Vis dėlto, nors jokia Direktyvos 2004/49 nuostata transporto ministrui nedraudžia paskirti visus PKBWK narius ir juos atšaukti, pagal šios direktyvos 21 straipsnio 1 dalį tiek, kiek ja reikalaujama, kad ši įstaiga turėtų organizacinį nepriklausomumą nuo bet kurio infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonės, draudžiama, kad infrastruktūros valdytoją ir geležinkelio įmonę kontroliuojanti valdžios institucija galėtų paskirti ir atšaukti visus įstaigos narius, jei ši teisė nėra griežtai reglamentuojama įstatymo, todėl ši valdžios institucija turi priimti sprendimus vadovaudamasi kriterijais, kurie yra objektyvūs, aiškūs, išsamiai išvardyti ir patikrinami.
87
Konkrečiai kalbant, tokiomis aplinkybėmis transporto ministrui suteikta didelė diskrecija skiriant ir atšaukiant PKBWK narius pati savaime gali daryti įtaką šių narių nepriklausomumui, jeigu dėl to gali būti pažeisti šio ministro kontroliuojamo geležinkelių infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonės interesai.
88
Tai, kad Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 10, 12 ir 13 dalyse nustatomi tam tikri su PKBWK naryste susiję kriterijai, negali pakeisti šios išvados. Iš tiesų, kaip pažymi Komisija, nė vienas iš šių kriterijų negali užtikrinti šios įstaigos nuolatinių narių nepriklausomumo nuo geležinkelių infrastruktūros valdytojo ar geležinkelio įmonės.
89
Be to, nors tiesa, kad PKBWK statuto 12 straipsnyje nustatyta, jog PKBWK narys negali būti asmuo, kuris arba turi pavaldumo ryšių su asmenimis arba institucijomis, kurie susiję su tiriama avarija ar joje dalyvavo, arba yra joje nukentėjusio asmens sutuoktinis arba vienas iš tėvų, ši garantija nėra pakankama siekiant užtikrinti PKBWK organizacinį nepriklausomumą.
90
Iš tiesų ši nuostata, bendrai ir nuolat taikoma ne visiems minėtos įstaigos nariams, o tik tiems, kurie yra tyrimo grupės, įpareigotos ištirti avariją arba riktą, nariai, ir tik šio tyrimo laikotarpiu. Be to, minėta nuostata neapima visų atvejų, kuriais, kiek tai susiję su tyrimo grupės nariu, gali kilti interesų konfliktas tarp PKBWK atliekamų tyrimų ir infrastruktūros valdytojo arba geležinkelio įmonės interesų. Galiausiai 2008 m. gruodžio 11 d. transporto ministras priėmė Įsakymą dėl PKBWK statuto ir bet kuriuo momentu gali jį pakeisti. Šiuo požiūriu vien tai, kad ministras privalo, kaip teigia Lenkijos Respublika, laikytis Geležinkelių transporto įstatymo nuostatų, neturi lemiamos reikšmės. Šios nuostatos, kaip konstatuota šio sprendimo 79–88 punktuose, pačios savaime neužtikrina, kad PKBWK nariai bus skiriami ir atšaukiami neatsižvelgiant į geležinkelių infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonės interesus.
91
Komisija taip pat kritikuoja tai, kad PKBWK direktorius šios įstaigos ad hoc narius gali pasirinkti tik iš transporto ministro patvirtinto sąrašo.
92
Pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 4 dalį PKBWK gali kreiptis į ad hoc narius, kad jie prisijungtų prie tyrimo. Juos iš transporto ministro patvirtinto sąrašo pasirenka šios įstaigos direktorius.
93
Darytina išvada, kad transporto ministras turi didelę diskreciją skirti asmenis, kurie, kaip PKBWK ad hoc nariai, gali dalyvauti vykdant avarijų ir riktų geležinkelyje tyrimą, ir neleisti dalyvauti kitiems asmenims. Kadangi šis ministras kontroliuoja geležinkelio įmonę ir infrastruktūros valdytoją, toks apribojimas, kuris taikomas sudarant tyrimo grupes, yra nesuderinamas su organizacinio nepriklausomumo reikalavimu.
94
Tokia išvada ypač darytina dėl to, kad Lenkijos Respublika nepateikė jokio pagrįsto pateisinimo, kiek tai susiję su tuo, jog PKBWK direktorius negali laisvai pasirinkti šios įstaigos ad hoc narių, bet yra priverstas rinktis iš transporto ministro iš anksto atrinktų kandidatų sąrašo.
95
Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 15 dalyje numatyta garantija, pagal kurią PKBWK ad hoc nariai negali dalyvauti tyrime, jei dirba agentūroje, kurios geležinkelių infrastruktūra, darbuotojai ar riedmenys yra susiję su tiriamu įvykiu; nors tai yra būtina priemonė siekiant užtikrinti šių narių sprendimų priėmimo nepriklausomumą, ji visiškai nepašalina interesų konflikto rizikos transporto ministrui rengiant kandidatų į PKBWK ad hoc narius sąrašą.
96
Be to, kiek tai susiję su Lenkijos Respublikos teiginiu, kad praktiškai bet kuris asmuo, kuris atitinka Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 10 dalyje nustatytas sąlygas, gali PKBWK direktoriui pateikti prašymą jį įtraukti į šios įstaigos ad hoc narių sąrašą, o šios įstaigos direktorius šį prašymą išnagrinėja savarankiškai, reikia pažymėti, kad administracinė praktika, kuri dėl savo pobūdžio bet kuriuo momentu gali būti pakeista, negali būti laikoma pakankamai užtikrinančia nepriklausomumą, kurio reikalaujama pagal Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 1 dalį.
97
Antra, Komisija kritikuoja tai, kad PKBWK, kiek tai susiję su jos personalo ir finansiniais poreikiais, yra priklausoma nuo transporto ministro.
98
Pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 1 ir 2 dalis transporto ministras jo kompetencijai priskirtoje valstybės biudžeto dalyje užtikrina išteklius, būtinus PKBWK veiklai ir jos funkcionavimui, kurį užtikrina jo administracijos specializuotosios tarnybos. Be to, PKBWK statuto 26 straipsnyje, be kita ko, numatyta, kad PKBWK nuolatinių narių personalą valdo Transporto ministerijos generalinio direktoriaus biuras, o PKBWK finansus – šios ministerijos finansų biuras.
99
Pažymėtina, pirma, kad tyrimo įstaigai nustatytas organizacinio nepriklausomumo reikalavimas neapima draudimo PKBWK naudotis ministerijos tarnybų ir personalo paslaugomis. Todėl labai svarbu, kad jam būtų garantuota prieiga prie tokių išteklių remiantis aiškiomis taisyklėmis, kurių transporto ministras negalėtų pakeisti. Vis dėlto ankstesniame punkte nurodytos Geležinkelių transporto įstatymo nuostatos negali PKBWK užtikrinti tokios prieigos prie minėtų išteklių.
100
Antra, pažymėtina, kad tyrimo įstaigai taikomas organizacinio nepriklausomumo reikalavimas iš esmės nereiškia, kad ji turi turėti savarankišką biudžeto eilutę. Siekdamos užtikrinti šios įstaigos nepriklausomą prieigą prie finansinių išteklių, kurie jai turi būti suteikti jos uždaviniams vykdyti, valstybės narės gali numatyti, jog biudžeto teisės požiūriu ši įstaiga būtų konkretaus ministerijos departamento padalinys.
101
Vis dėlto, atsižvelgiant į tai, kad šiuo atveju PKBWK neturi teisinio subjektiškumo ir yra struktūriškai integruota į Transporto ministeriją, kurios ministras vienu metu turi valdžios įgaliojimus kontroliuoti ir infrastruktūros valdytoją, ir geležinkelio įmonę, toks nepriklausomumas, kiek tai susiję su prieiga prie finansinių išteklių, kurie turi būti suteikti jos uždaviniams vykdyti, gali būti garantuotas tik jai suteikiant atskirą biudžeto eilutę.
102
Iš tiesų, nors pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28d straipsnį transporto ministras įpareigojamas užtikrinti PKBWK funkcionuoti būtinus išteklius, vis dėlto šis įpareigojimas yra pernelyg bendrai suformuluotas, jog esant aplinkybėms, kai šis ministras kontroliuotų geležinkelių infrastruktūros valdytoją ir geležinkelio įmonę, nekiltų rizikos, kad PKBWK bus kliudoma nepriklausomai vykdyti savo uždavinius. Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad Lenkijos Respublika savo triplike nurodė, kad biudžeto dalis dėl šios įstaigos funkcionavimo, apimanti vyriausybės administracijos biurų ir centrinių organų funkcionavimą, buvo nustatyta paties transporto ministro.
103
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Lenkijos Respublika nepriėmė visų priemonių, būtinų užtikrinti PKBWK organizacinei nepriklausomybei nuo transporto ministro kontroliuojamo infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonės.
– Dėl PKBWK nepriklausomumo priimant sprendimus
104
Komisija iš esmės kaltina Lenkijos Respubliką, kad PKBWK tik rengė sprendimų projektus, kuriuos ji paskui teikė tvirtinti transporto ministrui.
105
Pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 14 dalį priimdama sprendimus PKBWK nėra saistoma jokių nurodymų dėl priimamų sprendimų turinio. Be to, pagal PKBWK statuto 22 straipsnį tik šie nariai pasirašo sprendimus, susijusius su ataskaitomis dėl katastrofos, avarijos arba rikto.
106
Vis dėlto Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 14 dalis turi būti siejama su šio įstatymo 28a straipsnio 2 dalimi, kurioje nurodyta, kad PKBWK savo veiklą vykdo transporto ministro vardu. Be to, kaip buvo nurodyta šio sprendimo 90 punkte, 2008 m. gruodžio 11 d. Įsakymą dėl PKBWK statuto patvirtino šis ministras ir jis bet kuriuo metu gali jį pakeisti.
107
Tokiomis aplinkybėmis negalima užtikrintai teigti, kad Geležinkelių transporto įstatymas suteikia PKBWK tikrą autonomiją, kiek tai susiję su jos ataskaitų rengimu. Toks netikrumas ypač problemiškas, nes, kaip pažymėta šio sprendimo 78–103 punktuose, PKBWK taip pat trūksta organizacinio nepriklausomumo, o dėl to jau savaime kyla grėsmė įstaigos nepriklausomumui priimant sprendimus: yra rizika, jog bus atsižvelgiama į transporto ministro kontroliuojamo infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonės interesus.
108
Be to, kaip Lenkijos Respublika patvirtino per posėdį, dėl bet kokio PKBWK sprendimų paskelbimo Oficialiajame leidinyje turi būti gautas transporto ministras patvirtinimas.
109
Kaip pažymėjo generalinis advokatas savo išvados 89 punkte, toks viešas paskelbimas yra pagrindinis avarijų ir riktų geležinkelyje tyrimo procedūrų tikslas. Todėl tai, kad valdžios institucija, kuri kontroliuoja abi organizacijas, gali užkirsti kelią oficialiam ataskaitų paskelbimui, užginčydama, nelygu atvejis, atsakomybės už atitinkamą geležinkelio avariją ar riktą priskyrimą minėtoms organizacijoms, neatitinka reikalavimo, kad priimdama sprendimus tyrimo įstaiga būtų nepriklausoma nuo geležinkelių infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonės.
110
Taigi reikia konstatuoti, kad Lenkijos Respublika neužtikrino PKBWK nepriklausomo nuo transporto ministro kontroliuojamo infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonės priimant sprendimus.
111
Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad, nesiėmusi būtinų priemonių užtikrinti tyrimo įstaigos organizacinio ir sprendimų priėmimo nepriklausomumo nuo transporto ministro kontroliuojamo infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonės, Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 1 dalį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
112
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
113
Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas iš Lenkijos Respublikos ir ši pralaimėjo bylą dėl kaltinimo, grindžiamo Direktyvos 2004/49 21 straipsnio 1 dalies pažeidimu, ji turi jas padengti.
114
Pagal to paties reglamento 141 straipsnio 1 dalį šaliai, kuri atsisako ieškinio, nurodoma padengti išlaidas, jei kita šalis to reikalavo savo pastabose dėl ieškinio atsisakymo. Pagal šio straipsnio 2 dalį ieškinio atsisakiusios šalies prašymu išlaidas padengti gali būti nurodyta kitai šaliai, jei tai atrodo pateisinama, atsižvelgiant į pastarosios elgesį.
115
Kadangi, kaip matyti iš šio sprendimo 2 punkto, Lenkijos Respublika Komisijai apie savo teisės aktų dalinius pakeitimus pranešė tik po to, kai šioje byloje buvo pareikštas ieškinys, Komisija gali atsisakyti savo kaltinimo, grindžiamo Direktyvos 2004/49 16 straipsnio 1 dalies pažeidimu, tik vykstant procesui Teisingumo Teisme, ir kadangi Komisija prašė priteisti iš Lenkijos Respublikos su šiuo kaltinimu susijusias bylinėjimosi išlaidas, ji turi jas padengti.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:
1.
Pripažinti, kad nesiėmusi būtinų priemonių užtikrinti tyrimo įstaigos organizacinio ir sprendimų priėmimo nepriklausomumo nuo transporto ministro kontroliuojamo infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonės, Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/49/EB dėl saugos Bendrijos geležinkeliuose ir iš dalies pakeičiančios Tarybos direktyvą 95/18/EB dėl geležinkelio įmonių licencijavimo bei Direktyvą 2001/14/EB dėl geležinkelių infrastruktūros pajėgumų paskirstymo, mokesčių už naudojimąsi geležinkelių infrastruktūra ėmimo ir saugos sertifikavimo (Geležinkelių saugos direktyva) 21 straipsnio 1 dalį.
2.
Priteisti iš Lenkijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: lenkų.