61998CC0477_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 O presente pedido de decisão prejudicial versa essencialmente sobre a questão de saber se um Estado-Membro pode tomar medidas cautelares com vista à protecção da saúde, mesmo que já exista regulamentação comunitária na matéria, mas que ainda não tenha entrado em vigor.
2 Trata-se de saber se uma tal medida nacional - no caso, uma proibição de importação de produtos de origem animal, no contexto da luta contra a encefalopatia espongiforme bovina (EEB) - está autorizada pelo artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 89/662/CEE (v., a este propósito, a seguir, II, A, 2, n.° 11) ou, não sendo esse o caso, pelo artigo 36.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 30.° CE).
3 A demandante no processo principal, uma empresa da Irlanda do Norte, importa da Irlanda cabeças inteiras de bovinos, das quais extrai as faceiras. Estas cabeças contêm, no entanto, matérias de risco especificadas (crânio, cérebro, olhos, etc.), cuja importação foi interditada pelo Reino-Unido com vista à luta contra a EEB, razão pela qual as remessas, que eram acompanhadas de um certificado de salubridade veterinária nos termos da Directiva 64/433/CEE (v. II, A, 1, n.os 5 e segs.), foram apreendidas e destruídas.
4 Nos termos da decisão da Comissão, ainda não em vigor (v. II, A, 3, n.os 12 e segs.), as matérias de risco especificadas devem ser destruídas por ocasião do levantamento no local de produção. O órgão jurisdicional nacional quer também saber se o local de produção é o local onde os animais são abatidos.
II - Quadro jurídico
A)
Direito comunitário
1) Directiva 64/433/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa aos problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carnes frescas, na sua versão resultante da Directiva 91/497/CEE (1) (a seguir «directiva relativa às carnes frescas»)
5 Como resulta dos considerandos da directiva relativa às carnes frescas, adoptada em 1964, ela visava, em particular, uniformizar as condições sanitárias das carnes nos matadouros e instalações de corte assim como na armazenagem e transporte (quarto considerando). Logo, a directiva não visa directamente a luta contra a EEB. A fim de dar a garantia às autoridades competentes do lugar de destino de que uma remessa de carnes obedece às disposições da directiva relativa às carnes frescas, é necessário que um veterinário oficial do país de origem subscreva um certificado de salubridade (sexto considerando).
6 Mais precisamente, o artigo 3.° da directiva relativa às carnes frescas estipula que:
«1. Cada Estado-Membro velará por que:
A. As carcaças, as meias carcaças ou as meias carcaças cortadas num máximo de três grandes peças de matadouro ou os quartos:
a) Sejam obtidos num matadouro... aprovado e controlado...;
b) Provenham de um animal de talho que tenha sido submetido a inspecção ante mortem efectuada por um veterinário oficial...;
c) ...
d) Sejam submetidos a uma inspecção post mortem efectuada por um veterinário oficial...;
e) Tragam... uma marca de salubridade;
f) a h) ...
B. As peças ou bocados mais pequenos que os referidos na letra A ou as carnes desossadas:
a) Sejam desmanchados ou desossados num estabelecimento de desmancha... aprovado e controlado...
...»
7 Segundo a versão inicial da directiva relativa às carnes frescas, os Estados-Membros podiam interditar a importação de carnes, apesar da sua sujeição aos controlos e marcação regulamentares. A este respeito, o sétimo considerando estipulava que:
«considerando que os Estados-Membros devem dispor da faculdade de recusar a entrada nos seus territórios a carne que se revele imprópria para consumo humano ou que não corresponda às disposições comunitárias no domínio sanitário».
8 Mesmo não figurando já este considerando na versão actual da directiva, a adopção de medidas tendentes à protecção da saúde continua a ser possível através da remissão para uma outra directiva. Assim, o oitavo considerando estipula que:
«no contexto do comércio intracomunitário, as regras estabelecidas pela Directiva 89/662/CEE... devem ser igualmente aplicáveis».
2) Directiva 89/662/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis no comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno (2)
9 O objectivo principal da directiva é conseguir que, tratando-se de produtos de origem animal, destinados ao comércio, os controlos veterinários não sejam efectuados nas fronteiras, mas no país de origem e no país de destino.
10 A directiva não visa, pois, em primeiro lugar, a luta contra as epizootias, ou até mesmo contra a EEB, ou a adopção de medidas equivalentes, com vista à protecção da saúde. Aliás, é indicado no décimo terceiro considerando que:
«considerando, todavia, que, no que respeita a determinadas epizootias, os Estados-Membros se encontram ainda em situações sanitárias diferentes e que, na pendência de uma abordagem comunitária acerca dos meios de luta contra essas doenças, é conveniente que se salvaguarde provisoriamente a questão do controlo das trocas comerciais intracomunitárias de animais vivos e que se permita um controlo documental durante o transporte; que, no estado actual da harmonização e na pendência de regras comunitárias, é conveniente, em relação às mercadorias que não foram objecto de regras harmonizadas, manter os requisitos do Estado destinatário desde que estejam em conformidade com o artigo 36.° do Tratado».
11 Contudo, o artigo 9.° - incluído no capítulo III, «Disposições comuns» - dispõe da seguinte forma para a hipótese de aparecimento de doenças susceptíveis de constituírem um perigo grave para os animais ou para a saúde humana:
«Artigo 9.°
1. Cada Estado-Membro assinalará imediatamente aos outros Estados-Membros e à Comissão, para além do aparecimento no seu território das doenças previstas na Directiva 82/894/CEE (3), o aparecimento de zoonoses, doenças ou do que quer que possa constituir um perigo grave para os animais ou para a saúde humana.
O Estado-Membro de origem aplicará imediatamente as medidas de luta ou de prevenção previstas pela regulamentação comunitária e, nomeadamente, determinará as zonas de protecção que aí se encontram previstas ou decidirá qualquer outra medida que considerar apropriada.
O Estado-Membro de destino ou de trânsito que, por ocasião de um dos controlos referidos no artigo 5.° (4), verificar a existência de uma das doenças ou factores de perigo referidos no primeiro parágrafo pode tomar medidas de prevenção previstas na regulamentação comunitária, se tal for considerado necessário.
Enquanto se aguarda a tomada de medidas nos termos do n.° 4, o Estado-Membro de destino pode, por razões graves de protecção da saúde pública ou animal, tomar medidas cautelares em relação aos estabelecimentos em questão (5) ou, no caso de uma epizootia, em relação à zona de protecção prevista na regulamentação comunitária (6).
As medidas tomadas pelos Estados-Membros serão comunicadas sem tardar à Comissão e aos outros Estados-Membros.
2. ...
3. ...
4. Em qualquer dos casos, a Comissão procederá, o mais rapidamente possível, à análise da situação ao nível do Comité Veterinário Permanente. A Comissão adoptará, de acordo com o processo previsto no artigo 17.° (7), as medidas necessárias para os produtos referidos no artigo 1.° e, se a situação o exigir, para os produtos de origem ou os produtos derivados desses produtos. A Comissão seguirá a evolução da situação e, de acordo com o mesmo processo, alterará ou revogará as decisões tomadas, em função dessa evolução.
5. ...»
3) Decisão 97/534/CE da Comissão, de 30 de Julho de 1997, relativa à proibição de utilização de matérias de risco no que diz respeito às encefalopatias espongiformes transmissíveis (8) (a seguir «decisão da Comissão»)
12 Nos termos do artigo 2.° desta decisão, que a Comissão tomou no quadro da crise da EEB e que, nomeadamente, se baseava na já citada Directiva 89/662, em particular no seu artigo 9.° n.° 4, toda a utilização de matérias de risco especificadas (a seguir «MRE») é proibida. Segundo o artigo 1.° da decisão, entende-se por MRE - no que respeita ao presente caso - o crânio, incluindo o cérebro e os olhos, as amígdalas e a espinal medula de bovinos com idade superior a doze meses.
13 No que concerne ao tratamento das MRE, o artigo 4.°, n.° 1, da decisão da Comissão estipula que:
«1. As matérias de risco especificadas serão marcadas com um corante aquando da remoção e:
a) Destruídas por incineração;
ou
b) Caso a cor do corante seja detectável após tratamento: tratadas e, em seguida, incineradas ou enterradas ou utilizadas como combustível, ou eliminadas de outra forma, por um método semelhante que evite o risco de transmissão de uma TSE (9).»
14 No décimo nono considerando da decisão da Comissão precisa-se que convém velar por que os tecidos em causa, ou seja, as MRE, «sejam removidos e marcados com um corante no local da produção e, em seguida, destruídos por incineração...».
15 Segundo o artigo 10.°, a decisão devia ter-se aplicado a partir de 1 de Janeiro de 1998. A entrada em vigor foi mais tarde adiada para 1 de Abril de 1998, depois para 1 de Janeiro de 1999, seguidamente para 31 de Dezembro de 1999 e, por último, para 30 de Junho de 2000 (10).
16 A razão dada para justificar cada um dos adiamentos foi a necessidade de um prazo suplementar para estudar as implicações da dita decisão numa extensa gama de produtos e para examinar novos pareceres científicos. Para mais, o Comité Veterinário Permanente não tinha emitido um parecer favorável ao projecto inicial da Comissão, quanto às medidas a adoptar.
17 Deve também notar-se, a propósito, que foi pela mesma razão e como resultado das longas discussões atinentes à origem e possibilidades de transmissão da EEB que a proposta da Comissão para um «regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho estabelecendo as regras de prevenção e de luta contra certas encefalopatias espongiformes transmissíveis» (11), apresentada a 7 de Janeiro de 1999, não foi ainda adoptada.
B)
Legislação nacional
18 Em 29 de Dezembro de 1997, isto é, pouco depois do primeiro adiamento da entrada em vigor da decisão inicial da Comissão, o Department of Agriculture for Northern Ireland, no quadro do seu programa de acções tendentes a prevenir o risco da EEB, adoptou - nos termos do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 89/662 - o Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997 $despacho de 1997 (Irlanda do Norte) relativo às matérias de risco especificadas, a seguir «Order 1997»$.
19 O artigo 6.°(1) da Order 1997 estipula que:
«Não podem ser importadas para a Irlanda do Norte, de um local que não seja o Reino Unido, as Ilhas da Mancha e Ilha de Man,
a) quaisquer matérias de risco especificadas da classe 1...
b) ...
...»
20 As matérias de risco especificadas da classe 1 incluem, para efeitos da disposição acima indicada, o crânio, que compreende o cérebro e os olhos, as amígdalas e a medula espinal do animal abatido ou que morreu fora do Reino Unido com idade superior a doze meses. Esta definição reflecte a definição de matérias de risco especificadas enunciada no artigo 1.° da decisão da Comissão.
De acordo com esta definição, a carne das faceiras não é considerada MRE.
III - Factos e questões prejudiciais
21 A demandante, a sociedade Eurostock, tem sede em Newry, County Down, Irlanda do Norte. Segundo indicações do órgão jurisdicional nacional, «comercializa carne e procede, em particular, à extracção da carne das faceiras das cabeças dos bovinos e à preparação da carne das faceiras destinada ao consumo humano». Esta actividade consiste, nomeadamente, no desossamento das cabeças de bovinos importadas da Irlanda e na exportação da carne assim extraída para outras partes do Reino Unido e, desde 1987, para França. Depois da extracção da carne das faceiras da cabeça do bovino destinadas ao consumo humano, o resto do crânio é tratado pela demandante como se fosse classificado como MRE.
22 Em 9 de Janeiro de 1998, de acordo com o artigo 14.° da Order 1997, o demandado apreendeu e considerou inutilizável um carregamento de cabeças de bovinos que a demandante tinha importado da Irlanda para o Reino Unido. Este carregamento era acompanhado de certificados de salubridade (12) emitidos em conformidade com a directiva relativa às carnes frescas, atestando que a carne em causa era própria para o consumo humano. A colocação fora de circulação destas cabeças de bovinos foi efectuada sem inspecção prévia das cabeças e com a justificação de que o carregamento em questão tinha sido importado em violação do artigo 6.°(1) da Order 1997.
23 A Court of Appeal in Northern Ireland, em que pende o litígio baseado nos factos indicados, tem dúvidas quanto à legalidade da Order 1997, assim como quanto à interpretação da decisão da Comissão, na medida em que essa decisão prevê que as matérias de risco especificadas devem ser removidas e marcadas no local de produção e depois destruídas.
24 É por essa razão que a Court of Appeal dirigiu ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1) Pode um Estado-Membro adoptar medidas cautelares nos termos do n.° 1 do artigo 9.° da Directiva 89/662/CEE do Conselho, sendo que a Comissão adoptou a Decisão 97/534/CE, nos termos do n.° 4 do artigo 9.° da mesma directiva, mas adiou a sua entrada em vigor?
2) Em caso de resposta positiva à primeira questão, é necessário, ou em que grau de certeza, probabilidade ou possibilidade é exigido que a Comissão ponha em vigor a referida decisão antes de o Estado-Membro poder adoptar tais medidas cautelares?
3) Segundo a correcta interpretação do n.° 1 do artigo 4.° da Decisão 97/534/CE da Comissão:
a) a matéria de risco especificada deve ser removida e marcada com corante no local da produção; e
b) é o local da produção, para tal efeito, o local onde os animais são abatidos?
4) Para a hipótese de resposta negativa à primeira questão, pode, apesar disso, o Estado-Membro justificar enquanto protecção da saúde humana, nos termos do artigo 36.° do Tratado, medidas que incluem a proibição de importação de outros Estados-Membros de:
a) matéria de risco especificada na acepção da referida decisão;
ou
b) cabeças de bovino contendo a referida matéria de risco especificada?»
IV - Argumentos das partes
25 Para além da demandante, tomaram parte no presente processo de pedido de decisão prejudicial os Governos alemão, francês e neerlandês, o Governo do Reino Unido e a Comissão. Apresentamos a seguir um resumo dos argumentos dos interessados.
26 No litígio principal, a demandante sustentou que a proibição de importação imposta pela Order 1997 constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à livre circulação de mercadorias, contrária ao artigo 30.° do Tratado CE (actual artigo 28.° CE) e constitui uma medida não justificada nem autorizada pelo direito comunitário. No concernente à primeira questão, a demandante sublinha que as cabeças de bovinos importadas tinham sido controladas no Estado-Membro de origem e que eram acompanhadas de um certificado de salubridade em conformidade com a directiva relativa às carnes frescas. Segundo a demandante, os princípios consagrados no artigo 9.° da Directiva 89/662 apenas se aplicam na hipótese de um Estado-Membro chamar a atenção para a aparição de doenças ou de outras causas susceptíveis de constituir um perigo grave para os animais ou para a saúde humana. Daí retira que o artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, só se aplica em situações de urgência, nas quais a adopção de medidas cautelares é justificada por razões graves de protecção da saúde pública e animal. A demandante considera que estas medidas só podem ser adoptadas enquanto se aguarda a medida que deve ser tomada pela Comissão. Julga que, mesmo se, no quadro da Directiva 89/662, a Comissão dispõe de um grande poder de apreciação no que se refere à adopção de medidas de protecção, isso não significa, no entanto, que os Estados-Membros disponham de poder similar. Na medida em que a Comissão já tenha tomado uma decisão com base no artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, já não se pode supor que aguardamos uma tal medida, mesmo se a decisão não está ainda em vigor. Consequentemente, os Estados-Membros já não têm o direito de tomar medidas unilaterais. Donde conclui que a adopção da Order 1997 a título de medida cautelar foi ilegal, visto que o seu objectivo é mais vasto que o pretendido pela decisão da Comissão.
27 Os Estados-Membros interessados (13) e a Comissão sublinham, antes de mais, os sérios riscos ligados à EEB. Partem do princípio de que - enquanto uma medida comunitária não tiver entrado em vigor - os Estados-Membros são, no quadro do artigo 9.° da Directiva 89/662, autorizados a tomar medidas cautelares por motivos graves de protecção da saúde pública ou animal.
28 Segundo as partes, não é necessário responder à segunda questão. A demandante parte do princípio de que não existiam circunstâncias que justificassem a adopção da Order 1997, uma vez que a Comissão tinha, somente, adiado a entrada em vigor da sua própria decisão. Para as outras partes, a questão da legalidade de uma medida nacional depende, nos termos do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662, unicamente da reunião dos elementos constitutivos elencados neste artigo (medida comunitária ainda pendente, razões graves de protecção da saúde), e não do eventual conteúdo da medida comunitária a adoptar nem da data da sua entrada em vigor.
29 No atinente à terceira questão - relativa ao local onde devem ser retiradas as MRE -, a demandante e o Governo alemão são de opinião de que se deve fazer nas instalações de corte. Segundo a demandante, como a decisão da Comissão não proíbe o transporte das cabeças de bovinos, a solução mais eficaz e útil é a do controlo dos produtos nas instalações de corte. O Governo alemão invoca a directiva relativa às carnes frescas, nos termos da qual a extracção de músculos da cabeça apenas é autorizada nas instalações de corte. O Governo neerlandês e o Governo do Reino Unido consideram que a carne deve ser removida imediatamente após o abate do animal, uma vez que é este o meio mais seguro para impedir uma contaminação cruzada.
30 No que concerne à quarta questão, só a demandante é de opinião de que o artigo 36.° do Tratado não justifica a medida adoptada no presente caso, nomeadamente a Order 1997. Afirma que a Comunidade usou do seu poder legislativo, mesmo não estando ainda em vigor a decisão em causa. Consequentemente, os Estados-Membros não tinham já a possibilidade de agir de maneira unilateral. O Governo neerlandês, o Governo do Reino Unido assim como a Comissão consideram que a Order 1997 está justificada em virtude do artigo 36.° do Tratado, uma vez que não há harmonização definitiva neste domínio e que os riscos particulares gerados pela EEB autorizam uma protecção reforçada da saúde pública e animal por um Estado-Membro.
V - Análise
a) A primeira questão
31 Na sua primeira questão, o órgão jurisdicional nacional procura saber se um Estado-Membro pode adoptar medidas cautelares de protecção, no sentido do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 89/662, numa situação em que a Comissão adoptou, de certo, uma decisão nos termos do artigo 9.°, n.° 4, da mesma directiva, mas adiou a entrada em vigor desta decisão.
32 Em tal caso, deve partir-se do princípio de que, em conformidade com a redacção do artigo 9.°, n.° 1, «se aguardam» as medidas decididas pelas Comissão. Perante esta formulação, parece que as medidas devem ser efectivas. Para isso, não é suficiente o simples acto formal de adopção da decisão. Como resulta da redacção do texto referido, estas medidas visam afastar os riscos que podem ter origem nestas doenças e lutar contra as causas que constituem um perigo para a saúde. Tal só é possível se as medidas forem efectivamente implementadas, o que pressupõe a sua entrada em vigor. Sendo certo que, face ao perigo para os homens e para os animais, é igualmente necessário agir rapidamente, um Estado-Membro deve poder tomar medidas cautelares, enquanto a Comissão estiver impossibilitada de adoptar as medidas necessárias.
33 Em conformidade com o artigo 129.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 152.° CE), através de todas as medidas comunitárias, «será assegurado um nível elevado de protecção da saúde humana». Uma vez que nos encontramos a aguardar a adopção, pela Comissão, de tais medidas, os Estados-Membros devem, por conseguinte, ser autorizados a assegurar um nível elevado de protecção da saúde humana adoptando, eles próprios, medidas cautelares.
34 Resulta também da estrutura do artigo 9.° - conformemente, aliás, ao seu sentido e ao seu objectivo - que é sobretudo «no local» que se deve lutar contra estes riscos para a saúde, tendo os Estados-Membros, logo, um papel particularmente importante a desempenhar. Como, em definitivo, eles carregam uma parte importante da responsabilidade e tendo em conta a eficácia requerida, eles devem também estar em condições de agir, senão não será possível assegurar uma protecção eficaz da saúde, quando, apesar da adopção de uma decisão pela Comissão, for necessário, por exemplo por razões políticas ou por causa de desacordos persistentes, esperar ainda muito tempo pela entrada em vigor dessa decisão. Nesta hipótese, os Estados-Membros devem ter a possibilidade de tomar medidas cautelares tendo em vista a protecção da saúde humana. Deve igualmente responder-se pela afirmativa quanto à existência de «razões graves de protecção da saúde pública ou da saúde animal», como exige o artigo 9.°, n.° 1, para estas medidas.
35 A circunstância das medidas da Comissão, ainda que adoptadas, não terem ainda entrado em vigor, poderia sobretudo ter impacto sobre o conteúdo das medidas cautelares do Estado-Membro. Como as medidas cautelares do Estado-Membro não devem ser contrárias às medidas esperadas da Comissão, deverá, consoante as circunstâncias, adaptar aquelas aos projectos futuros da Comissão, após a sua publicação. Isto não tem, contudo, qualquer incidência na habilitação dos Estados-Membros para a adopção de medidas.
36 A Order 1997 contém uma proibição geral de importação de MRE para a Irlanda do Norte. Perante a redacção do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662, poder-se-ia perguntar se a Order 1997 constitui efectivamente uma tal medida cautelar, sendo certo que ela prevê uma proibição geral de importação e que não se limita a certos estabelecimentos ou zonas de protecção. É verdade que, nos termos do artigo 2.° da Directiva 89/662, entende-se por estabelecimentos não somente as empresas que se dedicam à produção agrícola, mas também as que se dedicam ao tratamento dos produtos em causa. A empresa da demandante deve ser considerada como fazendo parte destas últimas. Entretanto, tendo em conta o carácter geral da Order 1997, poderemos considerar que não há medidas limitadas a certos estabelecimentos ou zonas de protecção. O artigo 9.°, n.° 2, evoca também um exame das medidas «no local», deixando subentender que se trata de acções localizadas. Sendo certo que o objectivo é precisamente tornar possível a luta contra os perigos para a saúde, não será, entretanto, lógico interpretar esta disposição de maneira tão restritiva. Face ao risco em causa, deve ser possível tomar todas as medidas concebíveis, e, logo, também aquelas que tenham um efeito erga omnes.
37 Para mais, a proibição de importação não é contrária à directiva relativa às carnes frescas. Mesmo que as carnes a exportar tenham sido devidamente controladas e marcadas, os Estados-Membros destinatários são, de acordo com o artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662, autorizados a tomar medidas cautelares por razões de protecção da saúde. É o que resulta da remissão, no oitavo considerando da directiva relativa às carnes frescas (v. n.° 8, supra), para a Directiva 89/662. Assim, os Estados-Membros destinatários podem tomar medidas cautelares de protecção a fim de impedirem a importação de carnes que, ainda que consideradas próprias para o consumo humano, contêm perigos - consideráveis - para a saúde.
38 É verdade que a proibição geral de importação constitui uma restrição quantitativa à importação, mas pode ser justificada por razões de protecção da saúde. Cabe, entretanto, ao órgão jurisdicional nacional verificar se a medida tem um efeito discriminatório e se é apropriada e proporcional ao fim pretendido. Segundo o artigo 6.°(1) da Order 1997, a importação de MRE provenientes do Reino Unido, das Ilhas da Mancha e da Ilha de Man para a Irlanda do Norte não está proibida. Pode-se imaginar que, consoante o caso, estas importações necessitem de fazer trajectos mais longos que as provenientes da Irlanda. Sendo certo que o transporte é, precisamente, considerado como uma das causas da contaminação cruzada, esta circunstância deve ser tida em conta pelo órgão jurisdicional nacional. Não tendo este colocado qualquer questão sobre este ponto, e tendo em conta a falta de elementos de facto, nenhum outro comentário se pode fazer sobre este aspecto.
39 Logo, a resposta para a primeira questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional é que um Estado-Membro pode tomar medidas cautelares de protecção, no sentido do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662, numa situação em que a Comissão tenha adoptado uma decisão com base no artigo 9.°, n.° 4, da mesma directiva, mas tenha adiado a sua entrada em vigor.
b) A segunda questão
40 Na segunda questão prejudicial, quer-se saber se, antes de o Estado-Membro poder tomar medidas cautelares de protecção em virtude do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662, é exigido um certo grau de certeza, probabilidade ou possibilidade de ver a Comissão pôr em vigor a mencionada decisão e, se sim, qual.
41 Como resulta das considerações desenvolvidas no quadro da primeira questão, para que um Estado-Membro possa agir com base no artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662, é suficiente que a decisão a adoptar pela Comissão não faça ainda parte do direito aplicável, ou seja, que ainda não esteja em vigor. Vê-se, pois, que o poder dos Estados-Membros de tomarem medidas cautelares unilaterais de protecção não depende do grau de probabilidade da entrada em vigor de uma decisão da Comissão na matéria em causa. O único elemento determinante é que esta matéria não esteja ainda coberta por uma medida comunitária.
42 Como a adopção de uma acto jurídico comunitário resulta de uma discussão política global, na qual participam todos os Estados-Membros, não se pode esperar que um Estado-Membro seja capaz de prever o resultado desta discussão e que adapte as suas próprias medidas àquelas previsões. Ele é unicamente obrigado a respeitar o direito primário e secundário aplicável por ocasião da adopção de eventuais medidas.
43 Convém contudo notar que este poder dos Estados-Membros não pode ter por consequência a colocação em perigo do objectivo da medida comunitária através da adopção de medidas unilaterais. É precisamente num domínio tão sensível como o das doenças dos animais e, em particular, a EEB que é necessário evitar que as disposições nacionais sejam susceptíveis de colocar em perigo ou mesmo impedir a realização do objectivo perseguido pelo legislador comunitário.
c) A terceira questão
44 No quadro da terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional nacional pergunta se, tratando-se da interpretação correcta do artigo 4.°, n.° 1, da decisão da Comissão, os MRE devem ser retirados e marcados no local de produção e se, para este efeito, o local de produção é o local onde o animal é abatido.
45 Antes de mais, convém sublinhar de novo que a decisão da Comissão não entrou ainda em vigor e que, em nenhum momento do processo principal, constituiu um acto jurídico aplicável. O Tribunal de Justiça recusou várias vezes tomar posição sobre questões hipotéticas (14). Para justificar esta recusa, tem afirmado que a eventual resposta a uma questão prejudicial hipotética não é objectivamente necessária para o habilitar a tomar uma decisão no litígio em causa. O Tribunal indicou que não tinha, manifestamente, competência para se pronunciar sobre questões que, objectivamente, não são susceptíveis de contribuir para uma solução no litígio principal.
46 Resulta, entretanto, igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que só ao órgão jurisdicional nacional cabe verificar e estabelecer, no quadro do artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE), a pertinência do reenvio prejudicial para a decisão a proferir (15).
47 No presente caso, pode imaginar-se que a medida adoptada pelo Estado-Membro, a saber, a Order 1997, corresponde em tão larga medida à decisão da Comissão que o órgão jurisdicional nacional para decidir tem necessidade da interpretação do texto comunitário. Contudo, nenhuma indicação aparece neste sentido no pedido de reenvio.
48 Se o Tribunal de Justiça devesse, todavia, considerar que, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da decisão da Comissão, é necessário dar uma resposta à questão que lhe foi apresentada, devem fazer-se as observações seguintes.
49 Perante os termos do artigo 4.°, n.° 1, da decisão da Comissão, parece unicamente que as MRE são marcadas com tinta por ocasião da «remoção» e que são quer destruídas por incineração quer tratadas e depois incineradas ou enterradas ou utilizadas como combustível, ou eliminadas de outra maneira através de um método similar que previna todos os riscos de transmissão de uma TSE.
50 Não aparece, contudo, em parte alguma da decisão que será excluído, ou, ao contrário, necessário o transporte das cabeças dos bovinos - supondo que as medidas de segurança exigidas são respeitadas - dos matadouros para as instalações de corte. No décimo nono considerando da decisão afirma-se que não existe qualquer controlo ou teste eficaz que permita determinar se tecidos específicos foram utilizados ou não na fabricação de produtos. No entanto, para garantir que os tecidos ou líquidos em questão não foram utilizados na fabricação de produtos comercializados na Comunidade, é essencial fazer com que sejam retirados e marcados no local de produção, após tratamento, quando necessário. Não se encontra na decisão outra referência ao local em que se devem retirar e marcar as MRE. Falta também uma definição do local de produção.
51 Tendo em vista a interpretação desta disposição, deve no entanto fazer-se referência também à directiva relativa às carnes frescas. Para mais, é possível responder à questão colocada baseando-nos, unicamente, nesta directiva. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, A, desta directiva, só as carcaças, as meias carcaças ou os quartos podem sair dos matadouros. Não é, logo, possível, nomeadamente por razões de higiene, fazer qualquer outro corte no matadouro, sendo as instalações de corte o único local autorizado para tal. Donde resulta que, de um matadouro, só podem ser removidas as MRE acessíveis sem novo corte das carnes e isso somente no caso do matadouro garantir as mesmas condições de higiene e técnicas que as instalações de corte.
52 Por outro lado, não se diz em que instalações de corte devem as carnes ser cortadas e desossadas, nem a que distância máxima do matadouro se devem situar essas instalações. Contudo, a fim de assegurar, neste contexto, um nível elevado de protecção da saúde humana, convém partir do princípio de que é necessário evitar transportes muito demorados, por forma a excluir o risco de uma contaminação cruzada.
53 Consequentemente, deve responder-se à terceira questão apresentada pelo órgão jurisdicional nacional que as MRE devem ser removidas, marcadas e eliminadas nas instalações de corte.
d) A quarta questão
54 Esta questão é colocada para o caso de se responder negativamente à primeira. O órgão jurisdicional nacional pergunta se um Estado-Membro pode invocar a disposição sobre a protecção da saúde das pessoas contida no artigo 36.° do Tratado, para justificar medidas que impliquem a proibição da importação de MRE ou de cabeças de bovinos contendo tais MRE, de outro Estado-Membro.
55 Resulta da resposta à primeira questão que a Order 1997 em causa podia, em princípio, ser adoptada com base no artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662. O poder de adoptar uma tal medida deve, no entanto, ser exercido com respeito pelas outras disposições do direito comunitário aplicáveis e em conformidade com os motivos justificativos previstos no artigo 36.° do Tratado.
56 A proibição de importação de cabeças de bovinos, de que trata o presente caso, constitui uma restrição quantitativa à importação, proibida pelo artigo 30.° do Tratado.
57 Antes de examinar a questão de saber se esta disposição está justificada por razões de protecção da saúde no sentido do artigo 36.° do Tratado, deve verificar-se se existem disposições de harmonização na legislação comunitária, aplicáveis na matéria. O recurso ao artigo 36.° do Tratado permite certamente manter restrições à livre circulação de mercadorias justificadas por razões de protecção da saúde e da vida das pessoas, a qual constitui uma exigência fundamental reconhecida pelo direito comunitário. Todavia, este recurso não é já possível quando as directivas comunitárias prevêem a harmonização das medidas necessárias à realização do objectivo específico que pretende o artigo 36.° (16).
58 A Directiva 89/662 não prescreve qualquer limitação às importações de carne bovina ou aos produtos à base de carne bovina. Ela regulamenta essencialmente a repartição de competências em matéria de controlos veterinários no comércio intracomunitário e, no seu artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, prevê a possibilidade dos Estados-Membros tomarem medidas cautelares de protecção, enquanto se aguarda a adopção de uma medida comunitária.
59 Quanto à directiva relativa às carnes frescas, ela não constitui uma disposição de harmonização na matéria. Mesmo se estabelece as condições sanitárias que devem ser respeitadas no comércio intracomunitário de carnes, nomeadamente bovinos, não contém qualquer regra expressa relativa à luta contra os riscos para a saúde humana, nomeadamente contra a EEB.
60 A regulamentação proposta pela Comissão, estabelecendo as regras de prevenção e de luta contra certas encefalopatias espongiformes transmissíveis (v. n.° 17, supra), poderia constituir uma tal medida de harmonização; mas esta regulamentação não foi, até este momento, adoptada.
61 Consequentemente, os Estados-Membros estão autorizados, até à entrada em vigor da decisão da Comissão, a invocar o artigo 36.° do Tratado com vista a adoptar restrições à livre circulação de mercadorias, justificadas por razões de protecção da saúde e da vida das pessoas.
62 Não há qualquer dúvida de que a Order 1997 foi adoptada no contexto do problema da EEB, com vista à protecção da saúde das pessoas e dos animais.
63 Em caso de doença ou de qualquer outra causa susceptível de constituir um perigo grave para os animais ou para o homem, como a EEB, a imobilização dos animais e dos produtos e o seu confinamento a um determinado território são uma medida apropriada, que pode resultar de uma decisão do Estado-Membro de importação. Segundo a jurisprudência do Tribunal, a eficácia de um tal confinamento pode, em certos casos, tornar necessária uma proibição total da circulação dos animais e dos produtos para além das fronteiras do Estado-Membro em causa (17).
64 É precisamente em comparação com os riscos e perigos ligados à EEB que se deve considerar que a medida cautelar de protecção adoptada pelo Reino Unido na forma da Order 1997 era apropriada, necessária e razoável para atingir o objectivo visado. No que concerne ao carácter proporcional da medida, deve notar-se que, tendo em conta a importância do perigo e a urgência da iniciativa, não era possível vislumbrar uma medida menos radical que pudesse ser susceptível de assegurar uma protecção adequada da saúde. Referência deve ainda ser feita, nesta matéria, ao exposto acima, no n.° 38.
65 Contudo, como esta questão só foi colocada para o caso de se ter respondido negativamente à primeira questão, não é necessário, tendo em conta o que já se disse atrás, responder de maneira expressa.
VI - Despesas
66 As despesas efectuadas pelos Governos do Reino Unido, neerlandês, francês e alemão, assim como pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Para as partes na causa principal, este processo constitui um incidente da instância no quadro do litígio pendente no órgão jurisdicional nacional; compete a este, logo, decidir em matéria de despesas.
VII - Conclusão
67 Por estes motivos, propomos que se responda como segue às questões prejudiciais:
«1) Um Estado-Membro pode proibir a importação de cabeças de bovinos que contenham matérias que apresentem riscos de encefalopatia espongiforme bovina, a título de medida cautelar de protecção na acepção do artigo 9.°, n.° 1, quarto parágrafo, da Directiva 89/662/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno, numa situação em que a Comissão adoptou uma decisão em aplicação do artigo 9.°, n.° 4, da mesma directiva, mas adiou a sua entrada em vigor.
2) O poder dos Estados-Membros de tomarem medidas cautelares unilaterais de protecção não depende do grau de probabilidade da entrada em vigor de uma decisão da Comissão na matéria em causa; o único elemento determinante é que esta matéria não esteja ainda coberta por uma medida comunitária.
3) Nos termos da Directiva 64/433/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa aos problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carnes frescas, na versão resultante da Directiva 91/497/CEE, qualquer corte de carcaças de animais para além das meias carcaças ou dos quartos obtidos em matadouro deve ser feito em instalações de corte. Donde se retira que é também este o local onde devem ser removidas as matérias de risco especificadas.»
(1) - JO 1964, 121, p. 2012 (EE 03 F1 p. 101), na versão resultante da Directiva 91/497/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, modificando e codificando a Directiva 64/433 para alargar a sua aplicação à produção e colocação no mercado de carnes frescas (JO L 268, p. 69), sendo alterada, por último, pela Directiva 95/23/CE do Conselho, de 22 de Junho de 1995, que alterou a Directiva 64/433 relativa às condições de produção e colocação no mercado de carnes frescas (JO L 243, p. 7).
(2) - JO L 395, p. 13, alterada, em último lugar, pela Directiva 92/118/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1992 (JO L 62, p. 49).
(3) - Directiva do Conselho de 21 de Dezembro de 1982, relativa à notificação das doenças dos animais na Comunidade (JO L 378, p. 58; EE 03 F26 p. 227).
(4) - Refere-se aos controlos no destino.
(5) - Nos termos do artigo 2.°, n.° 3, da directiva, entende-se por estabelecimento toda a empresa que proceda à produção, armazenagem ou tratamento de produtos de origem animal.
(6) - Sublinhado nosso, dado o interesse deste texto para o presente caso.
(7) - Refere-se ao procedimento de voto do Comité Veterinário Permanente.
(8) - JO L 216, p. 95.
(9) - Encefalopatia espongiforme transmissível.
(10) - Decisões 97/866/CE da Comissão, de 16 de Dezembro de 1997 (JO L 351, p. 69); 98/248/CE do Conselho, de 31 de Março de 1998 (JO L 102, p. 26); 98/745/CE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1998 (JO L 358, p. 113), e 1999/881/CE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1999 (JO L 331, p. 78), alterando, todas elas, a Decisão 97/534.
(11) - (JO 1999, C 45, p. 2) - COM(1998) 623 final - 98/0323 (COD).
(12) - Nota sem objecto para a versão portuguesa das presentes conclusões.
(13) - À excepção do Governo alemão, cujas observações se limitam a responder à terceira questão.
(14) - V., entre a jurisprudência recente, por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Novembro de 1999, Unitron Scandinavia (C-275/98, Colect., p. I-8291, n.° 18, com referências suplementares).
(15) - V., entre a jurisprudência recente, por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Janeiro de 2000, TK-Heimdienst (C-254/98, Colect., p. I-151, n.° 13, com referências suplementares).
(16) - Acórdãos do Tribunal de Justiça de 11 de Maio de 1999, Monsees (C-350/97, Colect., p. I-2921, n.° 24), e de 23 de Maio de 1996, Hedley Lomas (C-5/94, Colect., p. I-2553, n.° 18).
(17) - Acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1998, Reino Unido/Comissão (C-180/96, Colect., p. I-2265, n.os 57 e 58).