62000CC0210_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Osservazioni preliminari
1. Con ordinanza 4 aprile 2000 il Bundesfinanzhof (Repubblica federale di Germania) ha sottoposto alla Corte due questioni pregiudiziali relative ad una disposizione sanzionatoria vigente nel settore delle restituzioni all'esportazione. Con la prima questione il Bundesfinanzhof desidera essenzialmente stabilire se la disposizione sanzionatoria, in base alla quale la restituzione effettivamente concessa, nel caso di divergenza non intenzionale tra la restituzione richiesta e la restituzione effettivamente dovuta, viene ridotta di un importo pari alla metà della differenza stessa, possa essere valida qualora non sia collegata alla colpevolezza dell'esportatore. Con la seconda questione, che viene posta per l'ipotesi in cui la disposizione sanzionatoria risulti valida, il giudice a quo desidera appurare in che modo debba essere interpretata la nozione di «forza maggiore», presente in tale disposizione sanzionatoria.
II - Contesto normativo rilevante
2. L'art. 11, n. 1, primo, terzo, quarto e ultimo comma, del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 2 dicembre 1994, n. 2945 (in prosieguo: il «regolamento n. 3665/87»), così stabilisce:
«1. Qualora si constati che, per ottenere una restituzione all'esportazione, un esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante, la restituzione dovuta è quella relativa all'effettiva esportazione ridotta di un importo pari:
a) a metà della differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione relativa all'effettiva esportazione;
b) al doppio della differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione dovuta, qualora l'esportazione abbia fornito deliberatamente false informazioni (...).
La sanzione di cui alla lett. a) non si applica:
- in caso di forza maggiore (...).
Qualora la riduzione di cui alla lett. a) o alla lett. b) dia luogo ad un importo negativo, esso deve essere pagato dall'esportatore (...).
Le sanzioni di cui al presente paragrafo si applicano fatte salve eventuali sanzioni ulteriori previste dal diritto nazionale».
3. Il primo, il secondo ed il terzo considerando del regolamento n. 2945/94 stabiliscono come segue:
«considerando che la normativa comunitaria in vigore prevede la concessione di restituzioni all'esportazione unicamente sulla base di criteri obiettivi, in particolare per quanto riguarda la quantità, la natura e le caratteristiche del prodotto esportato, nonché la destinazione geografica dello stesso; che alla luce dell'esperienza acquisita deve essere potenziata la lotta contro le irregolarità e, in particolare, contro le frodi a danno del bilancio comunitario; che a tal fine è necessario adottare disposizioni per il recupero degli importi indebitamente versati, nonché sanzioni tali da indurre gli esportatori a rispettare le norme comunitarie;
considerando che, per garantire la corretta applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione, è opportuno che le sanzioni siano applicate indipendentemente dall'elemento soggettivo colposo; che, tuttavia, è indicato rinunciare all'irrogazione di sanzioni in certi casi, in particolare nel caso di un errore manifesto accertato dalla competente autorità, nonché infliggere sanzioni più severe in caso di dolo;
considerando che le informazioni errate fornite da un esportatore possono condurre al pagamento indebito di restituzioni, se l'errore non viene scoperto, mentre se l'errore viene individuato, appare del tutto giustificato applicare all'esportazione una sanzione in proporzione all'importo che avrebbe indebitamente percepito qualora l'errore non fosse stato scoperto; che, qualora l'informazione errata sia stata fornita deliberatamente, è del pari giustificato applicare una sanzione più severa».
4. Gli artt. 4 e 5 del regolamento (CE, EURATOM) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (in prosieguo: il «regolamento n. 2988/95»), così recitano:
«Articolo 4
1. Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
- mediante l'obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti;
- mediante la perdita totale o parziale della garanzia costituita a sostegno della domanda di un vantaggio concesso o al momento della percezione di un anticipo.
2. L'applicazione delle misure di cui al paragrafo 1 è limitata alla revoca del vantaggio indebitamente ottenuto aumentato, se ciò è previsto, di interessi che possono essere stabiliti in maniera forfettaria.
3. Gli atti per i quali si stabilisce che hanno per scopo il conseguimento di un vantaggio contrario agli obiettivi del diritto comunitario applicabile nella fattispecie, creando artificialmente le condizioni necessarie per ottenere detto vantaggio, comportano, a seconda dei casi, il mancato conseguimento oppure la revoca del vantaggio stesso.
4. Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni.
Articolo 5
1. Le irregolarità intenzionali o causate da negligenza possono comportare le seguenti sanzioni amministrative:
a) il pagamento di una sanzione amministrativa;
b) il versamento di un importo superiore alle somme indebitamente percette o eluse aumentato, se del caso, di interessi; tale importo complementare, determinato in base a una percentuale da stabilire nelle pertinenti normative, non può superare il livello assolutamente necessario a conferirgli carattere dissuasivo;
c) la privazione, totale o parziale, di un vantaggio concesso dalla normativa comunitaria anche se l'operatore ne ha beneficiato indebitamente soltanto in parte;
d) l'esclusione o la revoca dell'attribuzione del vantaggio per un periodo successivo a quello dell'irregolarità;
e) la revoca temporanea di un'autorizzazione o di un riconoscimento necessari per poter beneficiare di un regime di aiuti comunitari;
f) la perdita di una garanzia o cauzione costituita ai fini dell'osservanza delle condizioni previste da una normativa o la ricostituzione dell'importo di una garanzia indebitamente liberata;
g) altre sanzioni, di carattere esclusivamente economico, aventi natura e portata equivalenti, contemplate dalle normative settoriali adottate dal Consiglio in funzione delle necessità proprie del settore di cui trattasi e nel rispetto delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione dal Consiglio.
2. Fatte salve le disposizioni delle normative settoriali vigenti al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento, le altre irregolarità possono unicamente dar luogo alle sanzioni non assimilabili ad una sanzione penale previste al paragrafo 1, purché tali sanzioni siano indispensabili per la corretta applicazione della normativa».
III - Fatti e procedimento
5. Nel 1996 l'attrice del giudizio a quo, la Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (in prosieguo: l'«attrice»), esportava formaggio fuso con dichiarazione di esportazione recante il codice della tariffa doganale comune 0406 3039 9500 e per questo, dietro presentazione della domanda, otteneva dallo Hauptzollamt Hamburg-Jonas (in prosieguo: il «convenuto») una somma di circa DEM 30 000 quale anticipo della restituzione all'esportazione. Dall'analisi di un campione prelevato dalle merci spedite all'atto dell'esportazione risultava che la merce conteneva grassi vegetali e che ad essa, in quanto preparazione alimentare, si sarebbe dovuto attribuire il codice 2106 9098 0000.
6. L'attrice sostiene che dalle indagini da lei disposte presso il suo fornitore dopo la scoperta dei grassi vegetali è risultato che il direttore tecnico responsabile del reparto fusione aggiunse grassi vegetali al formaggio fuso prodotto tra il 22 gennaio e il 5 agosto 1996. Il direttore tecnico agì in tal modo in quanto i grassi vegetali migliorano il gusto del formaggio fuso e ritenendosi a ciò autorizzato dall'art. 1, comma 4, n. 3, del regolamento tedesco sui formaggi. Né i dirigenti dell'azienda produttrice, né il personale responsabile dell'attrice avrebbero potuto aspettarsi un simile comportamento illecito da parte del direttore tecnico responsabile.
7. Trattandosi di merce non compresa nell'allegato II del Trattato e non avendo pertanto l'attrice presentato la dichiarazione del produttore sulla composizione delle merci, necessaria ai fini della concessione della restituzione all'esportazione ai sensi dell'art. 7, n. 1, del regolamento (CE) n. 1222/94, il convenuto, con decisione divenuta irrevocabile, esigeva la ripetizione della restituzione all'esportazione versata, aumentata di un importo pari al 15%.
8. Con successivo avviso, impugnato nel procedimento a quo, il convenuto chiedeva all'attrice il pagamento di una sanzione ai sensi dell'art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87.
9. Secondo il Bundesfinanzhof, il ricorso proposto dall'attrice in merito all'importo della sanzione è stato respinto dal Finanzgericht. Avverso tale sentenza è stato proposto ricorso per cassazione dall'attrice.
10. Dinanzi al Bundesfinanzhof l'attrice ha sostenuto l'invalidità dell'art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 per violazione del principio dello Stato di diritto e del divieto di discriminazione. A tale riguardo il Bundesfinanzhof espone una serie di riflessioni. In subordine, l'attrice sostiene di essersi trovata in una situazione di forza maggiore ai sensi dell'art. 11, n. 1, comma 3, primo trattino, del regolamento n. 3665/87.
11. Il Bundesfinanzhof ritiene, in primo luogo, che sia stata integrata la fattispecie di cui all'art. 11, n. 1, comma 1, del regolamento n. 3665/87. Il convenuto era tenuto ad infliggere la sanzione, in quanto non erano presenti i presupposti per la disapplicazione della sanzione prevista dalla detta norma.
12. D'altro canto il Bundesfinanzhof ritiene che non sussista un caso di forza maggiore per l'esportatore, ai sensi dell'art. 11, n. 1, comma 3, primo trattino, allorché la composizione di una merce prodotta da un terzo non sia conforme a quanto previsto dal contratto (ovvero non sia conforme ai requisiti tacitamente intesi come ovvi dall'esportatore). Infatti, in base alla giurisprudenza della Corte di giustizia in tema di forza maggiore, l'inadempimento di obbligazioni contrattuali da parte di un partner commerciale dell'esportatore non costituisce un evento imprevedibile ed eccezionale, ed anzi si esige che l'operatore commerciale adotti misure idonee contro simili comportamenti, prevedendo apposite clausole nel contratto con l'altro contraente o stipulando una polizza assicurativa ad hoc . La Corte non ha ammesso la ricorrenza di un'ipotesi di forza maggiore nemmeno in un caso di comportamento fraudolento del partner contrattuale dell'esportatore .
13. Il Bundesfinanzhof ritiene inoltre che non ricorra neanche l'ipotesi prevista dall'art. 11, n. 1, comma 3, terzo trattino, relativa ad errori manifesti circa la restituzione richiesta, accertati dalla competente autorità.
14. Il Bundesfinanzhof è quindi passato all'esame di un eventuale contrasto della norma comunitaria con i diritti fondamentali, ma ha escluso tale contrasto in quanto non si tratta di una «pena» e non risultano violati né il principio di proporzionalità né il divieto di discriminazione.
15. A parere del Bundesfinanzhof, lo scopo dell'art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 consiste nell'inflizione all'esportatore di un danno economico, al fine di dissuaderlo dal fornire in futuro informazioni false all'atto di presentare la domanda di restituzione all'esportazione e dal minacciare, così facendo, gli interessi finanziari della Comunità e il regolare funzionamento del sistema delle organizzazioni comuni di mercato interessate. Il mero scopo della dissuasione (prevenzione) è completamente diverso dallo scopo, perseguito con una sanzione penale, di esprimere un biasimo etico-sociale.
16. Una pena presuppone una colpevolezza soggettiva e la misura di una sanzione penale dipende dalla rimproverabilità individuale del comportamento punibile. Ciò non vale per l'art. 11, n. 1, ove l'inflizione di una sanzione non dipende dalla personale colpevolezza di chi richiede la restituzione. La riduzione della restituzione non costituisce una censura per un'infrazione a questi personalmente rimproverabile; anzi, la sua semplice minaccia dovrebbe piuttosto scongiurare tale infrazione.
17. Sempre a parere del Bundesfinanzhof, la circostanza che nei considerando si parli di «applicazione di una sanzione» all'esportatore è irrilevante, in quanto il concetto di «pena» potrebbe essere stato inteso anche in un'accezione più ampia, in qualche modo atecnica.
18. In base all'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2988/95, possono essere previste sanzioni amministrative solo in caso di irregolarità commesse con dolo o con colpa. Tuttavia, in base all'art. 5, n. 2, del menzionato regolamento, la previsione di siffatte sanzioni avviene «fatte salve le disposizioni delle normative settoriali vigenti al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento», tipologia alla quale appartiene la disposizione sanzionatoria controversa.
19. Secondo il Bundesfinanzhof, l'art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 non viola, per il resto, il principio di proporzionalità. Una simile violazione non potrebbe desumersi dalla circostanza che la minaccia della sanzione viene rivolta anche all'esportatore onesto e prudente, in quanto l'esportatore rimane completamente libero di operare imprenditorialmente nel campo delle esportazioni di merci rientranti nella disciplina delle organizzazioni di mercato e sovvenzionate attraverso restituzioni all'esportazione. Egli però, una volta che decida, nel proprio interesse, di usufruire di un sistema di fondi pubblici, è tenuto a sottostare alle regole di tale sistema, compresa la sanzione in parola. Anche il fatto che, in questo modo, l'autorità doganale venga esonerata dalla prova, spesso non facile né univoca, del comportamento colposo dell'esportatore, con conseguente agevolazione nella gestione delle restituzioni all'esportazione, depone parimenti a favore di una interpretazione dell'art. 11, n. 1, quale riduzione della restituzione indipendente dall'elemento della colpevolezza. La sanzione - considerato lo scopo da essa perseguito e l'elevato numero di false informazioni difficilmente provabili - non risulta irragionevole e non viola il divieto di abusi.
20. Sempre a parere del Bundesfinanzhof, l'art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 non viola nemmeno il divieto di discriminazione. Poiché tale articolo non commina una sanzione penale legata all'elemento della colpevolezza, il tipo e il grado della colpevolezza di chi richiede la restituzione ovvero la totale assenza di colpevolezza individuale non costituiscono criteri irrinunciabili di commisurazione della sanzione.
21. Il Bundesfinanzhof, poiché ritiene che la soluzione della questione sulla validità dell'art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 non sia sufficientemente chiara, ha deciso di rivolgersi alla Corte.
22. Inoltre, tenuto conto delle difficoltà emerse nell'interpretazione di due sentenze della Corte, relative ai presupposti in presenza dei quali gli esportatori possono invocare la propria buona fede, il Bundesfinanzhof ha ritenuto necessario sottoporre anche una seconda questione:
«1) Se l'art. 11, n. 1, del regolamento (CEE) n. 3665/87 sia valido nella parte in cui prevede una sanzione anche nel caso che l'esportatore abbia incolpevolmente richiesto una restituzione all'esportazione superiore a quella spettantegli.
2) Nel caso in cui la questione sub 1) vada risolta affermativamente: se l'art. 11, n. 1, comma 3, primo trattino, del regolamento (CEE) n. 3665/87 possa essere interpretato nel senso che notizie false fornite in buona fede da chi richiede la restituzione, le quali siano basate a loro volta su informazioni false fornite dal produttore, costituiscano in linea di principio un'ipotesi di forza maggiore, se il richiedente non poteva riconoscerle come false o avrebbe potuto riconoscerle come tali solo tramite controlli presso la ditta produttrice».
IV - Prima questione: validità dell'art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87, in un caso come quello del procedimento a quo
23. L'attrice del procedimento a quo scorge nella menzionata disposizione una violazione dei principi del diritto penale scaturenti dal principio-cardine dello Stato di diritto, e precisamente una violazione del principio «nulla poena sine culpa» («nessuna pena senza colpevolezza»), del principio di proporzionalità e del divieto di discriminazione.
A - Il principio «nulla poena sine culpa»
1. Argomenti delle parti
24. L'attrice, in primo luogo, mette in risalto il carattere penale della sanzione prevista dalla sopra menzionata disposizione. In secondo luogo, essa effettua un'indagine sull'applicazione del principio nulla poena sine culpa nel diritto degli Stati membri, nell'ambito della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e nel diritto comunitario, giungendo alla conclusione che il principio di colpevolezza rientra tra i principi generali del diritto comunitario.
25. La Commissione, invece, condivide l'opinione del Bundesfinanzhof e si limita ad aggiungere le seguenti osservazioni. Essa ritiene che - avendo la sanzione in parola natura amministrativa - non trovi applicazione il principio nulla poena sine culpa e non sussista violazione del principio dello Stato di diritto nella parte in cui si prevede che la responsabilità dell'esportatore sia svincolata dalla sua colpevolezza.
2. Valutazione
26. Gli argomenti sostenuti dall'attrice rendono necessario soffermarsi sulla natura giuridica della sanzione di cui trattasi (a). Qualora essa dovesse rivelarsi una sanzione priva di carattere penale, si dovrà verificare se il principio di colpevolezza possa essere ugualmente invocato (b).
a) Natura giuridica della sanzione in parola
Sanzione penale?
27. L'art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 prevede essenzialmente la riduzione del diritto alla restituzione - fino a giungere al pagamento di una somma di denaro - in misura corrispondente alla differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione effettivamente spettante. Questa disposizione si applica indipendentemente da una eventuale ripetizione dell'indebito e a prescindere dall'entità del danno eventualmente verificatosi a causa della inesattezza della richiesta di restituzioni. Come esattamente sottolinea l'attrice, siffatta disposizione non ha per obiettivo il ripristino della liceità, la riparazione del danno o l'eliminazione delle conseguenze di un comportamento illecito, ma si limita piuttosto ad infliggere all'esportatore un danno economico in caso di inesattezza della sua richiesta di restituzioni.
28. E' altresì vero che la disposizione in parola non comporta il ritiro di un credito a titolo gratuito, come avverrebbe nel caso di estinzione di una garanzia . In base alla normativa che disciplina le restituzioni all'esportazione, infatti, spetta all'esportatore prefinanziare la restituzione all'esportazione fino al momento del pagamento da parte dell'autorità competente.
29. Da ciò tuttavia non deriva ancora che l'art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 preveda una sanzione di carattere penale.
30. In primo luogo ed in linea generale occorre osservare che la Comunità non ha in via di principio competenza per l'emanazione di sanzioni penali. L'emanazione di siffatte sanzioni per il mancato rispetto di obblighi posti dal diritto comunitario rimane eventualmente riservata agli Stati membri .
31. Conformemente alla sua specifica finalità, tuttavia, la disposizione in parola può essere qualificata in via di principio come sanzione in quanto ricollega alla inesattezza del contenuto della richiesta un danno economico. D'altra parte, dal primo considerando del regolamento n. 2945/94 risulta che questa sanzione ha primariamente un carattere preventivo: essa deve «(...) indurre gli esportatori a rispettare le norme comunitarie». La finalità punitiva, se mai davvero sussistente, va senza dubbio collocata in secondo piano.
32. Anche l'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2988/95 stabilisce un chiaro collegamento tra le sanzioni - amministrative - ivi elencate, in particolare il «versamento di un importo superiore alle somme indebitamente percette o eluse» (lett. b), e il loro carattere preventivo: l'importo della sanzione, infatti, non può superare «il livello assolutamente necessario a conferirgli carattere dissuasivo».
33. Il giudice a quo a questo riguardo esattamente ricorda che l'avvocato generale Jacobs, nelle sue conclusioni presentate nella causa C-240/90, a proposito della nozione di sanzione penale ha sostenuto che dalla funzione dissuasiva delle sanzioni penali non può essere tratta la conseguenza che ogni sanzione con finalità dissuasiva costituisca una sanzione penale, poiché lo scopo di una sanzione penale va al di là della mera dissuasione, comprendendo anche una disapprovazione sociale .
34. In ogni caso la sanzione in parola non esprime siffatta disapprovazione sociale. Pertanto, coerentemente, anche la sua misura dipende dal rimprovero di colpevolezza solo nei limiti della distinzione tra violazione dolosa e ulteriori ipotesi. Non ha invece alcun rilievo il fatto che nella versione tedesca del regolamento n. 2945/94 al terzo considerando si utilizzi il termine «bestrafen» (applicare una pena). Si tratta chiaramente di una accezione atecnica del termine, come risulta già dalle versioni in altre lingue .
35. Infine occorre altresì rilevare che la sanzione in parola - diversamente dalle sanzioni penali - non ha carattere personale, in quanto l'esportatore è libero di trasferire in via di regresso il peso della sanzione mediante patti ad hoc con i terzi coinvolti, come ad es., nel caso di specie, con il produttore.
36. Poiché la sanzione in parola realizza primariamente una funzione dissuasiva e non esprime alcuna disapprovazione etico-sociale, può quindi escludersi che essa abbia carattere penale.
Sanzione di natura amministrativa?
37. L'avvocato generale Saggio ebbe modo di osservare che «(...) la Corte non ha mai ritenuto necessario definire in modo puntuale la natura del potere sanzionatorio della Comunità europea, evitando di entrare nel merito della distinzione tra sanzioni amministrative e sanzioni penali» .
38. Dal momento che l'art. 5 del regolamento n. 2988/95 elenca le sanzioni amministrative, non sorge la necessità di una definizione «in positivo» delle sanzioni amministrative da parte della giurisprudenza. Occorre semplicemente sottolineare che la sanzione in parola corrisponde, nella sostanza, alla sanzione di cui all'art. 5, n. 1, lett. b), del suddetto regolamento, pur differenziandosi da essa in quanto può consistere o in una riduzione della pretesa alle restituzioni ovvero in un obbligo di pagamento di una somma .
39. Contrariamente alla tesi sostenuta dall'attrice, la misura della sanzione in parola non ha alcun riflesso sulla sua natura giuridica. Siffatta tesi non può essere corroborata nemmeno dalla giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell'uomo (in prosieguo: la «CEDU»), secondo la quale «(...) il importe d'abord de savoir si le texte définissant l'infraction en cause ressortit ou non au droit pénal d'après la technique juridique de l'Etat défendeur; il y a lieu d'examiner ensuite, eu égard à l'objet et au but de l'article 6 (art. 6), au sens ordinaire de ses termes et au droit des Etats contractants, la nature de l'infraction ainsi que la nature et le degré de gravité de la sanction que risquait de subir l'intéressé» (il corsivo è mio) . Il «degré de gravité» dipende chiaramente dal grado di afflittività della sanzione - mentre a tale riguardo la sua misura riveste solo un ruolo subordinato. Il ragionamento della Corte si spiega con la necessità di riconoscere all'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali una finalità di salvaguardia che vada al di là delle barriere poste dagli ordinamenti giuridici nazionali.
40. La Corte di giustizia è chiamata, tra l'altro, a valutare in via di principio la validità di una disposizione sanzionatoria nel suo contesto complessivo. Conseguentemente la natura giuridica di una sanzione operante nel settore della politica agricola comune non può dipendere dalla sua misura: piuttosto - come a ragione sottolinea la Commissione - valore decisivo riveste la finalità della sanzione e il contesto complessivo, nella quale essa si trova inserita .
41. Alla luce del contesto complessivo, l'esportatore va considerato non tanto quale mero singolo, che in caso di una inesattezza della sua richiesta di restituzioni subisce il biasimo per il suo comportamento illecito, ma piuttosto quale parte attiva nella gestione dei fondi pubblici, la quale deve essere indotta, mediante la minaccia di una sanzione, al rispetto dei suoi specifici obblighi relativi alla concessione delle restituzioni all'esportazione . In considerazione di quanto finora esposto, la disposizione sanzionatoria in parola costituisce la conseguenza giuridica della sua funzione di garanzia dell'esattezza della richiesta delle restituzioni ed appare più simile all'istituto civilistico della penale contrattuale piuttosto che ad una sanzione penale. A tale riguardo, infatti, correttamente il giudice a quo sottolinea la volontarietà della partecipazione al regime delle restituzioni all'esportazione .
42. L'esclusione del carattere penale di una sanzione non implica che i soggetti dell'ordinamento giuridico rimangano privi di tutela giuridica: in base a una costante giurisprudenza «una sanzione, anche di carattere non penale, può essere inflitta solo qualora abbia un fondamento giuridico chiaro ed inequivoco. Inoltre, la Corte ha sempre sottolineato che i diritti fondamentali costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto comunitario di cui essa assicura il rispetto. Infine, secondo una giurisprudenza costante (...) le disposizioni di diritto comunitario devono essere conformi al principio di proporzionalità (...)» .
43. Alla luce di tutto ciò, in particolare tenuto anche nel suo carattere prioritariamente preventivo, la disposizione in parola deve senz'altro essere qualificata come sanzione amministrativa. Rimane da chiedersi se il principio di colpevolezza debba essere applicato a tali sanzioni.
b) Il principio di colpevolezza quale principio generale di diritto comunitario?
44. Indipendentemente dalla natura giuridica della disposizione sanzionatoria in parola, l'attrice sostiene che l'applicabilità del principio di colpevolezza alle sanzioni amministrative costituisca un principio generale di diritto comunitario. Ciò risulterebbe sia dalla tradizione giuridica comune degli Stati membri, sia dai diritti fondamentali di cui la Corte assicura il rispetto.
45. Qui di seguito, pertanto, verificherò se la validità del principio di colpevolezza possa risultare da una eventuale tradizione giuridica comune degli Stati membri, da una incorporazione dei diritti garantiti dalla Convenzione europea sui diritti dell'uomo in base all'art. 6, n. 2, del Trattato UE, ovvero direttamente dal diritto comunitario.
Una tradizione giuridica comune degli Stati membri quanto alla validità del principio di colpevolezza?
46. Da una comparazione degli ordinamenti giuridici degli Stati membri, qual è stata effettuata dall'attrice nella sua memoria scritta, emerge in primo luogo soprattutto che il confine tra sanzioni penali e sanzioni amministrative risulta fluido.
47. Conseguentemente i principi del diritto penale, tra i quali rientra in modo incontroverso il principio di colpevolezza, trovano negli ordinamenti giuridici degli Stati membri ambiti di applicazione di diversa latitudine. Quanto più ristretto è il settore delle sanzioni amministrative pure - e, parallelamente, quanto più ampio è il settore delle sanzioni penali - tanto più netta è la distinzione tra sanzioni penali e sanzioni amministrative in relazione al loro rispettivo regime giuridico.
48. Anche la portata del principio di colpevolezza non risulta uniforme. In quelle fattispecie penali, che esprimono un biasimo sociale molto modesto, l'obbligo di condotta può essere così conformato che l'indizio della rimproverabilità individuale risulta già dal suo mero mancato rispetto. Inoltre la stessa attrice nella sua memoria scritta ammette che talune cause di non punibilità inerenti a fattispecie sanzionatorie oggettive possono condurre a risultati analoghi ad una responsabilità per colpa con inversione dell'onere della prova.
49. Pertanto non risulta possibile desumere dalle tradizioni giuridiche degli Stati membri una generale validità del principio di colpevolezza nel settore delle sanzioni di natura amministrativa.
Violazione dell'art. 6, n. 2, della CEDU?
50. Pacifica è l'applicazione alle accuse penali delle garanzie poste dall'art. 6 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo - tra cui, in primo luogo, la presunzione di innocenza, di cui al n. 2. Come risulta dallo stesso scopo di tutela di tale disposizione, la nozione di reato deve essere interpretata in modo autonomo - senza riguardo alle categorie del diritto nazionale.
51. Dalla citata giurisprudenza della CEDU sulla questione del trattamento della sanzione come maggiorazione non si può pertanto desumere che il principio di colpevolezza debba essere applicato al complesso delle sanzioni amministrative. Quando maggiorazioni d'imposta conseguenti a inesatte dichiarazioni sono state considerate alla stregua di accuse penali ai sensi dell'art. 6, n. 1, della Convenzione europea sui diritti dell'uomo, ciò è stato motivato dalla CEDU, tra l'altro, con l'argomento che la sanzione contestata era inflitta a scopi di prevenzione e di repressione .
52. Infine occorre sottolineare che la giurisprudenza della CEDU sull'art. 6, n. 2, della Convenzione europea sui diritti dell'uomo non esclude di per sé la configurazione di fattispecie penali quali ipotesi di responsabilità oggettiva, ma ne limita semplicemente la portata invocando il rispetto dei diritti della difesa .
53. Conseguentemente, nel settore delle sanzioni aventi natura amministrativa, non è possibile desumere dall'art. 6, n. 2, Trattato UE, in combinato disposto con la Convenzione europea sui diritti dell'uomo, il riconoscimento del principio di colpevolezza quale principio generale di diritto comunitario.
Il principio di colpevolezza quale principio generale in forza del regolamento n. 2988/95?
54. In base all'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2988/95, le irregolarità possono comportare sanzioni amministrative soltanto se commesse intenzionalmente o per negligenza. L'attrice scorge anche in questa disposizione il riconoscimento, nel diritto comunitario, del principio di colpevolezza, e precisamente sia in relazione alle sanzioni a carattere repressivo sia in relazione a quelle a carattere preventivo.
55. In base all'art. 5, n. 2, del regolamento n. 2988/95, le disposizioni sanzionatorie settoriali, già in vigore prima della sua emanazione, non sono soggette al principio di cui al n. 1. L'attrice ritiene la menzionata disposizione derogatoria irrilevante ai fini della validità del principio di colpevolezza in quanto essa si riferirebbe evidentemente solo all'aspetto delle conseguenze giuridiche, vale a dire al contenuto della sanzione da infliggere, ma non ai requisiti di fattispecie necessari per l'inflizione della sanzione.
56. Questa opinione non può essere accolta. Lo stesso disposto dell'art. 5, n. 2, utilizzando l'espressione «disposizione sanzionatoria settoriale», non lascia alcuno spazio per una distinzione tra fattispecie e conseguenza giuridica della disposizione sanzionatoria.
57. Del resto, in base al disposto dell'art. 5 del regolamento n. 2988/95, si deve distinguere tra irregolarità intenzionali o causate da negligenza da una parte (n. 1), e altre irregolarità dall'altra (n. 2) - vale a dire irregolarità che non sono state causate colpevolmente. Risulta, pertanto, per lo meno dubbio che l'art. 5 del regolamento n. 2988/95 riconosca il principio di colpevolezza quale principio generale.
58. Conseguentemente una illimitata validità del principio di colpevolezza non può essere desunta nemmeno dal regolamento n. 2988/95.
59. Sulla base di quanto finora rilevato si deve concludere che l'art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87, nella parte in cui prevede una sanzione con finalità preventiva - in ogni caso, prevalentemente preventiva -, in via di principio non è sottoposto al principio di colpevolezza.
B - Il principio di proporzionalità e il divieto di discriminazione
60. Per giudicare della validità della disposizione sanzionatoria in parola in un caso come quello del giudizio a quo assume altresì rilievo il rispetto del principio di proporzionalità.
61. Gli argomenti dell'attrice relativi al divieto di discriminazione verranno anch'essi trattati in questa sede, poiché essi risultano intrinsecamente coincidenti con gli argomenti relativi alla presunta irragionevolezza della disposizione sanzionatoria in parola.
1. Argomenti delle parti
62. A parere dell'attrice, la sanzione prevista dall'art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 non è idonea al raggiungimento del suo scopo, non è necessaria ed è in contrasto col requisito della ragionevolezza, il quale deve essere preso in considerazione in sede di esame della proporzionalità. Poiché le sue argomentazioni sulla idoneità, sulla necessità e sulla ragionevolezza della disposizione sanzionatoria in parola in parte coincidono, si può procedere ad una loro sintetica esposizione congiunta.
63. L'attrice sottolinea, in primo luogo, che le restituzioni all'esportazione non rappresentano per l'esportatore un vantaggio personale, al quale egli aspiri di propria iniziativa. Mediante la restituzione all'esportazione viene restituita all'esportatore la prestazione economica con la quale egli - attraverso il pagamento del prezzo per l'acquisto dei prodotti soggetti al regime delle restituzioni - finanzia il sistema di sostegno ai prezzi in agricoltura. Pertanto la ripetizione di una restituzione all'esportazione costituisce per l'esportatore una effettiva perdita economica.
64. L'attrice, inoltre, osserva che i prodotti soggetti al regime delle restituzioni devono essere dichiarati secondo le procedure del diritto doganale. Ciò genera numerose incertezze per la dichiarazione, giacché l'esportatore è chiamato ad effettuare soprattutto valutazioni giuridiche. Tuttavia, secondo l'attrice la giurisprudenza della Corte in tema di diritto doganale avrebbe riconosciuto che l'esportatore adempia il suo obbligo di rilasciare una dichiarazione doganale veritiera anche nell'ipotesi in cui egli, in buona fede nei confronti dell'amministrazione doganale, fornisca informazioni inesatte o incomplete allorché abbia ragionevolmente potuto conoscere o procurarsi solo queste informazioni .
65. Da ciò l'attrice crede di poter desumere che la sanzione, di cui all'art. 11, n. 1, non sia né idonea, né necessaria al raggiungimento del suo scopo - vale a dire la tutela degli interessi finanziari della Comunità. La ripetizione della restituzione all'esportazione sarebbe sufficiente. D'altra parte, secondo l'attrice, la disposizione non considera che l'obbligo di rilasciare una dichiarazione dal contenuto esatto non è illimitato. L'esportatore sostiene altresì, in relazione al profilo della necessità, che dal regolamento n. 2988/95 si possa desumere che gli interessi finanziari della Comunità siano sufficientemente tutelati attraverso sanzioni vincolate alla colpevolezza, tanto più che sono previste sanzioni anche a livello nazionale.
66. Con riguardo al profilo della ragionevolezza, l'attrice sostiene inoltre che la sanzione di cui all'art. 11, n. 1, possa essere inflitta prescindendo dalla eventuale verificazione di un danno o dalla eventuale possibilità per l'esportatore di evitare il comportamento illecito. L'attrice ritiene altresì di poter individuare violazione del divieto di discriminazione nella assenza di una distinzione tra condotta incolpevole e condotta negligente - e quindi colpevole.
67. Per tutti questi motivi l'attrice ritiene la sanzione incompatibile con il principio di proporzionalità e con il divieto di discriminazione.
68. La Commissione, al contrario, ritiene che la mera ripetizione delle restituzioni all'esportazione in caso di dichiarazioni inesatte non abbia sufficiente forza dissuasiva. Essa sottolinea che la misura della sanzione risulta calcolata in base all'entità della prestazione indebitamente concessa all'esportatore. Infine essa segnala l'ampio ambito di discrezionalità del legislatore comunitario nel settore della politica agricola comune. Nel caso in esame non vi sarebbe però una palese inidoneità della disposizione o un palese superamento dei limiti dell'anzidetta discrezionalità.
2. Valutazione
69. In base ad una costante giurisprudenza «per valutare la conformità di una norma di diritto comunitario al principio di proporzionalità, in particolare nel settore delle organizzazioni comuni dei mercati agricoli, occorre esaminare se la sanzione non vada oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo perseguito dalla normativa violata» .
70. In particolare, occorre verificare «se la sanzione cui la disposizione di cui trattasi fa ricorso per conseguire lo scopo che si prefigge sia confacente all'importanza dello scopo stesso e se gli inconvenienti causati non siano sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti» .
Idoneità della disposizione sanzionatoria in parola
71. Con riguardo al profilo della idoneità della disposizione sanzionatoria in parola, occorre in primo luogo ricordare che il legislatore comunitario, nel valutare quali mezzi debbano essere impiegati per raggiungere lo scopo che il legislatore stesso intende perseguire, dispone di un ampio margine di libertà. La Corte ha sostenuto, in tema di verifica della proporzionalità, che il legislatore comunitario dispone in materia di politica agricola comune di un potere discrezionale corrispondente alle responsabilità politiche che gli artt. 40 (divenuto, in seguito a modifica, art. 34 del Trattato CE) e 43 del Trattato CE gli attribuiscono. Un provvedimento adottato in tale ambito è illegittimo solo quando è manifestamente inidoneo in relazione allo scopo che l'istituzione competente intende perseguire .
72. La tutela degli interessi finanziari della Comunità è uno scopo legittimo, che la Commissione persegue mediante la disposizione sanzionatoria in parola. L'inflizione di una sanzione pecuniaria in caso di inesattezza della richiesta delle restituzioni è idonea non solo a dissuadere il richiedente dal dichiarare dolosamente il falso, ma anche ad indurlo ad usare la massima diligenza possibile.
73. L'attrice non è stata in grado di dimostrare un palese errore di valutazione da parte della Commissione nella scelta della sanzione in parola in relazione al perseguimento dello scopo di tutelare gli interessi finanziari della Comunità.
Necessità della disposizione sanzionatoria in parola
74. L'esame del profilo della necessità consiste essenzialmente nello stabilire se lo scopo perseguito possa essere raggiunto col medesimo effetto mediante un provvedimento più mite.
75. In ogni caso l'attrice ha torto quando afferma che la mera ripetizione delle restituzioni erogate indebitamente sia sufficiente. L'attrice osserva, non senza fondamento, che le restituzioni all'esportazione non possono essere paragonate ad aiuti diretti, in quanto attraverso la loro concessione in ultima analisi vengono avvantaggiati gli agricoltori - e non gli esportatori. Tuttavia da ciò non deriva che la ripetizione della restituzione all'esportazione abbia la medesima forza dissuasiva della disposizione sanzionatoria in parola. Da un lato, la ripetizione di una restituzione all'esportazione indebitamente concessa non ha per conseguenza il rifiuto di ogni restituzione all'esportazione - provvedimento, quest'ultimo, che, in tale situazione, in caso di inesattezza della richiesta di restituzioni risulterebbe spesso più incisivo della disposizione sanzionatoria in parola. D'altro lato, come è stato esattamente sottolineato dalla Commissione, occorre rilevare che la ripetizione non ha forza dissuasiva in quanto essa si limita a ridurre l'importo della restituzione all'esportazione all'importo dovuto. Si deve infine notare che, anche se per effetto del prefinanziamento in caso di ripetizione può verificarsi a danno dell'esportatore una perdita di interessi, tuttavia tale perdita avrà presumibilmente un effetto minore rispetto alla prospettiva di lucro offerta da una richiesta di restituzioni oltre la misura dovuta che non venga scoperta, sicché la sola eventualità di una perdita di interessi non potrà quasi per nulla dissuadere dal fornire informazioni false.
76. Anche il rinvio all'art. 5 del regolamento n. 2988/95 non risulta pertinente. Infatti, come si è già rilevato, da tale norma non è possibile desumere che gli interessi finanziari della Comunità possano essere sufficientemente tutelati da sanzioni vincolate alla colpevolezza.
77. Contro la necessità della disposizione sanzionatoria in parola non depone neppure la circostanza che non si tiene conto del danno effettivamente verificatosi. La sanzione, infatti, non serve a reprimere danni finanziari, ma piuttosto a dissuadere: risulta quindi coerente fare riferimento alla semplice messa in pericolo degli interessi finanziari della Comunità.
78. La disposizione sanzionatoria in parola risulta pertanto anche necessaria per raggiungere il menzionato scopo.
Ragionevolezza della disposizione sanzionatoria in parola
79. Occorre infine verificare se la disposizione sanzionatoria sia confacente all'importanza del menzionato scopo di tutela e se gli inconvenienti causati non siano sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti .
80. In primo luogo occorre osservare che gli interessi finanziari della Comunità, oggetto della tutela, in linea generale possono essere messi in pericolo dalla inesattezza delle richieste di restituzioni all'esportazione, a prescindere dal fatto che tale inesattezza sia dovuta o meno ad una colpevolezza personale del richiedente. Appare pertanto fondato perseguire la tutela degli interessi finanziari della Comunità attraverso una responsabilità per messa in pericolo. Conseguentemente appare a prima vista non irragionevole non distinguere tra inesattezza incolpevole e inesattezza colposa.
81. Con riguardo al caso di specie, risulta evidente che gli interessi finanziari della Comunità in via di principio vengono messi in pericolo anche da una condotta non tenuta dall'esportatore e dalla conseguente inesattezza della sua richiesta di restituzioni, indipendentemente dal fatto che la merce in questione sia prodotta dallo stesso esportatore o da un suo fornitore.
82. La distinzione - quanto a conseguenze giuridiche (misura della sanzione) - tra ipotesi di dolo e altre ipotesi, tenuto conto del diverso senso del diritto che anima l'esportatore in tali ipotesi, appare oggettivamente giustificata in entrambi i casi. Già da questo risulta che non sussiste violazione del divieto di discriminazione.
83. In un caso come quello del giudizio a quo, la validità della disposizione sanzionatoria non viene messa in dubbio nemmeno dal fatto che siano agevolati i presupposti per l'inflizione della sanzione in quanto si rinuncia al presupposto della colpevolezza e della sua prova. L'effettiva tutela degli interessi finanziari della Comunità può infatti imporre agevolazioni dell'onere della prova - e perfino la rinuncia al presupposto della colpevolezza.
84. Perplessità sulla ragionevolezza della disposizione sanzionatoria in parola potrebbero emergere solo qualora essa fosse strutturata in modo non più compatibile con la ratio di una responsabilità per messa in pericolo. Ciò si verificherebbe, in particolare, qualora la sanzione dovesse essere inflitta anche nell'ipotesi in cui all'esportatore non possa più essere equamente addebitata la messa in pericolo degli interessi finanziari della Comunità.
85. A tale proposito l'attrice, non senza fondamento, segnala che l'inflizione di una sanzione svincolata dalla colpevolezza nel caso di inesattezza della richiesta di restituzioni implica un'interpretazione in termini oggettivi dell'obbligo di rilasciare una dichiarazione esente da errori, benché la dichiarazione si accompagni a talune incertezze che sfuggono al controllo dell'esportatore .
86. Tale profilo emerge anche nelle conclusioni dell'avvocato generale Léger presentate nella causa Oelmühle e Schmidt Söhne - relativa, tuttavia, alla ripetizione secondo le norme del diritto nazionale di aiuti indebitamente concessi :
«(...) nel contemperamento degli interessi in gioco costituito dalla valutazione del rispetto del principio di efficacia del diritto comunitario, sembrerebbe per lo meno iniquo far pesare sul solo beneficiario in buona fede il peso di ciò che si avvicinerebbe ad una responsabilità senza colpa mentre costui, conformemente al sistema messo in opera, ha trasferito gli aiuti versati ai fornitori senza beneficiarne direttamente, e senza aver potuto controllare l'origine dei prodotti controversi, cosa da cui dipende la regolarità dell'aiuto concesso (...)», e nel successivo passaggio: «analogamente, spetta in primo luogo alle autorità nazionali, che devono garantire tramite appropriati controlli che il prodotto per il quale l'aiuto viene versato è conforme alla normativa comunitaria, affinché gli aiuti comunitari non vengano versati per prodotti che non dovrebbero fruirne, il dovere di valutare quali siano i controlli necessari a tal fine».
87. Nel caso della ripetizione secondo le norme del diritto nazionale di aiuti indebitamente versati vengono tuttavia in rilievo principalmente le eccezioni del beneficiario, come ad es. la mancanza di arricchimento o la buona fede, le quali vengono valutate alla luce della sua posizione giuridica. Nella normativa concernente le restituzioni all'esportazione occorre considerare che l'esportatore non trae di per sé alcun beneficio personale allorché trasferisce al produttore la restituzione sotto forma di pagamento di un prezzo più elevato del prezzo del mercato internazionale. Questa considerazione, al contrario, non può assumere alcun rilievo in sede di inflizione di una sanzione per l'inesattezza della richiesta di restituzioni all'esportazione.
88. Si deve ritenere che una sanzione del tipo in parola sarebbe irragionevole qualora la si dovesse applicare anche nell'ipotesi in cui la messa in pericolo degli interessi finanziari della Comunità non fosse da addebitare al richiedente le restituzioni . Questa situazione sicuramente non ricorre però quando egli - come nel caso di specie - nell'esercizio della sua attività d'impresa spontaneamente si rivolge ad un terzo per la produzione della merce oggetto della controversia. In tal caso non assume alcun rilievo il fatto che l'inesattezza delle informazioni fornite con la richiesta delle restituzioni non potesse essere riconosciuta se non tramite controlli presso la ditta produttrice.
89. Tutto ciò considerato, si deve concludere, con riferimento alla prima questione, che la validità dell'art. 11, n. 1, comma 1, lett. a), del regolamento n. 3665/87, come modificato dal regolamento n. 2945/94, non risulta pregiudicata dalla previsione di una sanzione anche per l'ipotesi che l'esportatore abbia incolpevolmente richiesto una restituzione all'esportazione superiore a quella spettantegli.
V - Seconda questione: interpretazione della nozione di «forza maggiore»
90. Con la seconda questione, posta per il caso che la disposizione sanzionatoria in parola sia ritenuta valida, si chiede essenzialmente se possa ritenersi sussistente un'ipotesi di forza maggiore qualora il richiedente le restituzioni non abbia potuto riconoscere come errate le sue informazioni o avrebbe potuto riconoscerle come tali solo tramite controlli presso un terzo.
A - Argomenti delle parti
91. L'attrice ritiene di essersi trovata in una situazione di forza maggiore nel senso fatto proprio dalla giurisprudenza della Corte, vale a dire che sarebbero state presenti circostanze indipendenti dalla volontà dell'interessato, eccezionali ed imprevedibili e le cui conseguenze non avrebbero potuto essere evitate nemmeno con l'impiego della massima diligenza possibile. Nel caso di specie la falsa dichiarazione nella richiesta delle restituzioni si basava su false informazioni fornite dal produttore, una impresa che gode di buona reputazione in Germania. A parere dell'attrice, l'aggiunta, da parte di un direttore tecnico dell'impresa produttrice, di grassi vegetali nel formaggio fuso esportato costituisce un evento del tutto inaspettato ed eccezionale, che non avrebbe potuto essere scoperto in occasione dei normali controlli, effettuati anche dall'esportatore.
92. L'attrice sa bene che in base alla comune nozione di «forza maggiore» l'operatore di mercato risponde delle colpe dei suoi partner commerciali. Tuttavia, secondo l'attrice, stando alle sentenze della Corte pronunciate nelle cause Steff-Houlberg e Oelmühle Hamburg, un esportatore può fare affidamento sulle informazioni fornitegli dal produttore, che egli non può verificare con propri controlli, e non si deve pretendere un controllo da parte sua sul processo produttivo. Anche se le menzionate decisioni si riferiscono alla ripetizione in base alle regole del diritto nazionale di aiuti comunitari, tuttavia, sempre a parere dell'attrice, non si comprende perché i medesimi principi non dovrebbero valere per le sanzioni previste dalla normativa - di fonte esclusivamente comunitaria - che regola le restituzioni all'esportazione, e perché un errore del produttore non riconoscibile e non controllabile non dovrebbe rientrare nella nozione di «forza maggiore».
93. Una interpretazione estensiva della nozione di «forza maggiore», di cui all'art. 11, n. 1, terzo comma, primo trattino, sarebbe - sostiene l'attrice - l'unica interpretazione in grado di dissolvere le perplessità su questa disposizione di fronte ai principi penalistici scaturenti dal principio-cardine dello Stato di diritto. Siffatta interpretazione non solo terrebbe conto del principio di colpevolezza, sia pure in forma limitata, ma realizzerebbe anche una certa armonia tra la disposizione sanzionatoria speciale, di cui all'art. 11, n. 1, comma 1, del regolamento n. 3665/87, e la disciplina generale delle sanzioni amministrative, di cui all'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2988/95. Dovrebbe quindi ritenersi sussistente un caso di «forza maggiore», ai sensi della disposizione controversa, allorché l'esportatore possa provare di essersi comportato da corretto operatore commerciale. Ed in tal modo egli si comporta quando rilascia in buona fede dichiarazioni (oggettivamente) false in assenza di qualsiasi motivo per dubitare della esattezza delle dichiarazioni del produttore.
94. La Commissione condivide l'opinione del Bundesfinanzhof secondo la quale notizie false, fornite dall'esportatore in buona fede sulla base di false informazioni del produttore, non possono costituire un caso di forza maggiore ai sensi della giurisprudenza della Corte, nemmeno quando l'esportatore non poteva riconoscere come errate queste informazioni o avrebbe potuto riconoscerle come tali solo tramite controlli presso la ditta produttrice. Le decisioni della Corte citate dal giudice a quo non contenevano nessun risultato diverso; esse infatti - atteso il loro oggetto - non sono punto paragonabili con l'attuale caso di specie.
B - Valutazione
95. L'art. 11, n. 1, terzo comma, primo trattino, del regolamento n. 3665/87 prevede che la sanzione in parola non si applichi in caso di forza maggiore. Come la Corte ha stabilito fin dalla sentenza Kampffmeyer, la nozione di forza maggiore non ha un contenuto esattamente identico nei vari settori del diritto e nelle varie sfere di applicazione, per cui il senso di detta nozione va determinato in funzione del contesto giuridico nel quale è destinato di volta in volta a produrre effetto.
96. Secondo una costante giurisprudenza della Corte «la nozione di forza maggiore nel settore dei regolamenti agricoli va intesa nel senso di circostanze estranee all'operatore interessato, anomale e imprevedibili, le cui conseguenze non abbiano potuto essere evitate nonostante l'uso della massima diligenza» .
97. La Corte, facendo applicazione di tale definizione, con una giurisprudenza altrettanto costante ha stabilito che non ricorre un caso di forza maggiore quando l'inosservanza di un presupposto necessario dipende, a sua volta, dall'inadempimento di obbligazioni contrattuali da parte di un partner contrattuale dell'obbligato. Nella causa Theodorakis si discuteva della mancata presa in consegna della merce venduta per l'esportazione con la conseguenza della mancata realizzazione dell'esportazione durante il periodo di validità del titolo d'esportazione. Tale evento è stato ritenuto dalla Corte «un normale rischio in commercio» nell'ambito delle transazioni commerciali. «Spetta all'intestatario del titolo, d'altronde perfettamente libero di scegliere con chi entrare in rapporti commerciali in ragione del proprio interesse, l'adozione di precauzioni adeguate, sia includendo nel relativo contratto clausole idonee, sia stipulando uno specifico contratto d'assicurazione» . Pertanto, secondo la Corte, non sussisteva il requisito dell'imprevedibilità. Nella sentenza Boterlux, con identica motivazione, venne stabilito che il riconoscimento di un caso di forza maggiore non fosse possibile in presenza della prevedibilità di una reimportazione fraudolenta nella Comunità.
98. Dalla ordinanza di rimessione del Bundesfinanzhof si apprende che nel caso di specie l'esportatore non conosceva la reale composizione del prodotto e che avrebbe potuto conoscerla solo con l'ausilio di controlli nella fabbrica del produttore - controlli che, a parere del Bundesfinanzhof, non gli era possibile effettuare o comunque non era tenuto ad effettuare.
99. Alla luce delle sopra menzionate sentenze, tuttavia, il presente caso deve essere valutato nel senso che il comportamento del partner contrattuale del richiedente la restituzione, pur ammesso che sia stato eccezionale, non poteva essere assolutamente escluso e, pertanto, era prevedibile, in quanto ha costituito la realizzazione di un normale rischio commerciale. Sulla base di questa valutazione si deve escludere il riconoscimento di un caso di forza maggiore.
100. La giurisprudenza citata dall'attrice non modifica questa valutazione. Vero è che nella sentenza Oelmühle e Schmidt Söhne la Corte ha statuito che il diritto comunitario non si oppone in via di principio ad una normativa nazionale che ammetta l'esclusione della ripetizione di aiuti comunitari indebitamente versati in particolare nell'ipotesi in cui il destinatario degli aiuti abbia provato, tra l'altro, la sua buona fede. A questo proposito la Corte ha rilevato che «(...) se un operatore economico compila e deposita una dichiarazione al fine di ottenere aiuti, il solo fatto di averla compilata non lo priva della facoltà di far valere la propria buona fede qualora la dichiarazione si basi esclusivamente su informazioni fornite da terzi. Spetta tuttavia al giudice nazionale accertare se, nelle circostanze del caso di specie, determinati indizi non dovessero indurre l'operatore economico a verificare l'esattezza di queste informazioni» .
101. Nella sentenza Steff-Houlberg la Corte ha confermato la sua opinione secondo la quale il diritto comunitario non si oppone ad una normativa nazionale, che subordini l'esclusione della ripetizione di aiuti comunitari indebitamente versati tra l'altro alla buona fede del destinatario degli aiuti. A questo proposito la Corte ha espressamente osservato che «(...) se un esportatore redige e deposita una dichiarazione al fine di ottenere restituzioni all'esportazione, il solo fatto di averla redatta non lo priva della facoltà di invocare la buona fede quando la dichiarazione si fonda esclusivamente su informazioni fornite da un contraente, delle quali non è in grado di verificare la veridicità» .
102. Per valutare la portata di queste due sentenze occorre in primo luogo osservare che esse si riferivano alla ripetizione secondo le regole del diritto nazionale di aiuti indebitamente concessi. Prima di pronunciarsi sul punto della buona fede, la Corte ha sottolineato che «non esiste una disposizione di diritto comunitario che disciplini il recupero delle restituzioni nel caso in cui queste siano state versate in forza di documenti poi rivelatisi non conformi alla realtà» .
103. Ricollegandosi alla sentenza Boterlux, in base alla quale la condotta illecita di un terzo deve essere considerata un normale rischio commerciale per il destinatario dell'aiuto, la Corte ha rilevato che «quando si tratta di operare un contemperamento tra gli interessi della Comunità e quelli dell'operatore economico, il giudice nazionale deve tenere conto del fatto che la colpa di un terzo con cui il titolare dell'aiuto intrattiene rapporti contrattuali rientra più nella sfera d'azione di questo soggetto che non in quella della Comunità» . Contrariamente all'opinione dell'attrice, non si può quindi sostenere che nelle citate sentenze la Corte volesse consentire una estensione della nozione di forza maggiore qualora l'inesattezza delle notizie fornite dall'esportatore sia dipesa da una condotta illecita di un suo partner commerciale.
104. Pertanto alla seconda questione pregiudiziale si deve rispondere che l'art. 11, n. 1, comma 3, primo trattino, del regolamento n. 3665/87 non può essere interpretato nel senso che notizie fornite in buona fede da chi richiede la restituzione, le quali siano basate su informazioni false fornite dal produttore, costituiscano in linea di principio un'ipotesi di forza maggiore, anche se il richiedente non poteva riconoscerle come false o avrebbe potuto riconoscerle come tali solo tramite controlli presso la ditta produttrice.
VI - Conclusione
105. Sulla base di quanto sopra, propongo di rispondere alle questioni pregiudiziali poste dal Bundesfinanzhof come segue:
«1) La validità dell'art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87, come modificato dal regolamento n. 2945/94, non risulta pregiudicata dalla previsione di una sanzione anche per l'ipotesi che l'esportatore abbia incolpevolmente richiesto una restituzione all'esportazione superiore a quella spettantegli.
2) Notizie false fornite in buona fede da chi richiede la restituzione, le quali siano basate su informazioni false fornite dal produttore, non costituiscono in via di principio un'ipotesi di forza maggiore ai sensi dell'art. 11, n. 1, terzo comma, primo trattino, del regolamento n. 3665/87, neanche se il richiedente non poteva riconoscerle come false o avrebbe potuto riconoscerle come tali solo tramite controlli presso la ditta produttrice».