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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. Dans une question préjudicielle posée au titre de l'article 234 CE, le Tribunale civile e penale di Genova (Italie) demande à la Cour de justice une interprétation de l'article 244 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, établissant le code des douanes communautaire .
II - Les faits du litige au principal
2. La question préjudicielle s'inscrit dans le cadre d'un litige qui oppose la société en liquidation Siples Srl (ci-après «Siples») au Ministero delle Finanze et au concessionnaire du service de recouvrement fiscal de la province de Gênes.
3. Les services douaniers de Gênes ont notifié à Siples un avis de recouvrement aux fins de la perception de 2 300 millions de LIT au titre de droits de douane et de TVA à l'importation dus pour certaines opérations d'importation de champignons originaires de Corée, qui ont eu lieu en 1993. Siples a attaqué cet avis de recouvrement devant le Tribunale civile e penale di Genova.
4. Le service de recouvrement fiscal de la province de Gênes a introduit contre Siples une procédure d'exécution forcée en vue du paiement de la somme correspondante. Siples a attaqué cette mesure et a demandé la suspension de l'exécution forcée jusqu'à ce que l'autorité judiciaire se soit prononcée sur la dette fiscale.
5. Dans le cadre de cette deuxième affaire, et plus concrètement dans le cadre de la demande de sursis à exécution, le Tribunale civile e penale di Genova, constatant son incompétence à la lumière de la législation nationale en vigueur et de la jurisprudence en la matière, a observé que l'article 244 du code prévoit que les autorités douanières peuvent surseoir, sous certaines conditions, à l'exécution d'une décision contestée devant elles.
6. Après avoir constaté que les conditions requises par cet article pour surseoir à l'exécution forcée semblaient être réunies en l'espèce, la juridiction de renvoi s'est prise à éprouver des doutes sur l'applicabilité de cette disposition, au motif que cette dernière ne confère la faculté de suspendre l'exécution de la décision attaquée qu'aux autorités douanières et non pas aux juridictions.
7. C'est pourquoi, pour dissiper ses doutes relatifs à l'interprétation de l'article 244 du code, elle a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice à titre préjudiciel.
III - La question préjudicielle
8. Le Tribunale civile e penale di Genova a saisi la Cour de justice de la question préjudicielle d'interprétation ci-après:
«Le pouvoir de surseoir à l'exécution de la décision attaquée, prévu par l'article 244 du code des douanes communautaire, est-il conféré exclusivement à l'autorité douanière, ou également à l'autorité judiciaire devant laquelle un recours aurait été formé?»
IV - Les dispositions communautaires
9. L'article 243 du code dispose:
«1. Toute personne a le droit d'exercer un recours contre les décisions prises par les autorités douanières qui ont trait à l'application de la réglementation douanière et qui la concernent directement et individuellement.
A également le droit d'exercer un recours, la personne qui avait sollicité une décision relative à l'application de la réglementation communautaire auprès des autorités douanières, mais qui n'a pas obtenu que celles-ci statuent sur cette demande dans le délai visé à l'article 6 paragraphe 2.
Le recours doit être introduit dans l'État membre où la décision a été prise ou sollicitée.
2. Le droit de recours peut être exercé:
a dans une première phase, devant l'autorité douanière désignée à cet effet par les États membres;
b) dans une seconde phase, devant une instance indépendante qui peut être une autorité judiciaire ou un organe spécialisé équivalent, conformément aux dispositions en vigueur dans les États membres.»
10. Pour sa part, l'article 244 prévoit:
«L'introduction d'un recours n'est pas suspensive de l'exécution de la décision contestée.
Toutefois, les autorités douanières sursoient en tout ou en partie à l'exécution de ladite décision lorsqu'elles ont des raisons fondées de douter de la conformité de la décision contestée à la réglementation douanière ou qu'un dommage irréparable est à craindre pour l'intéressé.
Lorsque la décision contestée a pour effet l'application de droits à l'importation ou de droits à l'exportation, le sursis à l'exécution de cette décision est subordonné à l'existence ou à la constitution d'une garantie. Toutefois, cette garantie peut ne pas être exigée lorsqu'une telle exigence serait de nature, en raison de la situation du débiteur, à susciter de graves difficultés d'ordre économique ou social.»
11. Enfin, l'article 245 dispose:
«Les dispositions relatives à la mise en oeuvre de la procédure de recours sont arrêtées par les États membres.»
V - La procédure devant la Cour de justice
12. Des observations écrites ont été présentées en l'espèce, dans le délai établi à cet effet par l'article 20 du statut CE de la Cour de justice, par la partie demanderesse au principal, par les gouvernements italien et suédois et par la Commission. Au cours de l'audience publique, le 22 juin 2000, des observations orales ont été présentées par les agents du gouvernement italien et de la Commission.
13. Siples soutient que le droit italien confère à l'autorité judiciaire la faculté d'ordonner le sursis à exécution . À son avis, la même faculté est reconnue par l'article 244 du code. Elle affirme que la référence dans cette disposition aux autorités douanières ne doit pas être interprétée en ce sens qu'elles seules pourraient suspendre l'exécution, mais signifie qu'il leur est accordé la même faculté qu'aux autorités judiciaires.
14. Estimant que le litige porte uniquement sur la TVA à l'importation, le gouvernement italien renvoie aux observations qu'il a présentées dans l'affaire Kofisa (C-1/99). Dans ces observations, il soutient qu'il n'existe pas dans l'ordre juridique italien de disposition qui rendrait le code, et en particulier ses articles 243 et 244, applicable aux litiges en matière de TVA à l'importation et qu'en conséquence la Cour de justice est incompétente pour se prononcer en l'espèce.
À titre subsidiaire, le gouvernement italien propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle que le recours prévu à l'article 243 du code doit être introduit, dans une première phase, devant les autorités douanières désignées à cet effet par les États membres. En une seconde phase, la décision négative des autorités douanières peut faire l'objet d'un recours devant une instance indépendante, qui pourra également ordonner le sursis à l'exécution de la décision attaquée.
15. Le gouvernement suédois soutient, pour sa part, que les normes relatives à l'administration de la justice par les tribunaux nationaux sont de la compétence des États membres. Par conséquent, l'article 244 du code ne régit pas la faculté pour les juridictions nationales d'ordonner le sursis à exécution. D'autre part, comme le montre son deuxième alinéa, cet article se réfère uniquement à la faculté pour les autorités douanières d'ordonner le sursis à l'exécution d'une décision en matière douanière.
Le gouvernement suédois conclut que l'article 244 du code ne s'oppose pas à ce que les ordres juridiques nationaux attribuent aux juridictions compétentes pour statuer en matière douanière la faculté d'ordonner le sursis, total ou partiel, à l'exécution de la décision attaquée.
16. Enfin, la Commission observe que la question préjudicielle est identique à la deuxième question posée dans l'affaire Kofisa (C-1/99). La Commission affirme la pertinence de la question préjudicielle en l'espèce, car elle considère que, même si le litige est en partie à caractère fiscal, l'article 244 du code est néanmoins applicable en ce qui concerne les droits de douane.
Quant au fond de la question, la Commission estime que l'article 244 n'attribue la faculté d'ordonner le sursis à exécution, dans les conditions indiquées par cette disposition, qu'aux autorités douanières. Cependant, elle n'exclut pas que les autorités judiciaires puissent ordonner le sursis en vertu des règles de procédure en vigueur dans l'ordre juridique national. Enfin, la Commission rappelle que, conformément à la jurisprudence de la Cour, le droit communautaire reconnaît aux particuliers le droit à une protection juridique complète et effective, qui suppose notamment que puisse être assurée une protection provisoire, si elle est nécessaire à la pleine efficacité de la décision définitive.
VI - Analyse de la question posée
17. La question posée par le Tribunale civile e penale di Genova vise à savoir si la faculté d'ordonner le sursis à l'application de la décision est attribuée par l'article 244 du code aux seules autorités douanières ou également à l'autorité judiciaire devant laquelle a été formé le recours.
18. À titre liminaire, il faut rejeter l'allégation du gouvernement italien relative à l'incompétence de la Cour pour se prononcer en l'espèce. Il résulte des indications fournies par la juridiction a quo que le cas d'espèce se réfère, à la différence de l'affaire Kofisa, non pas seulement à la TVA à l'importation, mais également aux droits de douane. Partant, il faut considérer que l'article 244 du code est applicable dans le litige au principal, même si ce dernier est en partie à caractère fiscal.
19. Quant au fond de la question, l'article 244 se limite à établir, pour ce qui nous intéresse, que les autorités douanières sursoient en tout ou en partie à l'exécution de la décision litigieuse lorsqu'elles ont des raisons fondées de douter de la conformité de cette décision à la réglementation douanière ou qu'un dommage irréparable est à craindre pour l'intéressé.
20. Le libellé même de cet article confirme l'interprétation selon laquelle la faculté d'ordonner le sursis à exécution n'est accordée qu'aux seules autorités douanières. Tandis que l'article 243 prévoit expressément une possibilité de recours tant devant les autorités douanières que devant une instance indépendante (autorité judiciaire ou organe spécialisé équivalent), l'article 244 réserve la possibilité de prononcer le sursis à l'exécution de la décision attaquée aux seules autorités douanières.
21. D'autre part, il est à souligner, comme le fait la Commission dans ses observations, que la norme en question constitue une exception à la règle générale (article 7 du code), qui détermine que, sauf dans les cas visés à l'article 244, deuxième alinéa, les décisions prises par les autorités douanières sont immédiatement exécutoires.
Compte tenu du fait que les exceptions au droit communautaire sont d'interprétation stricte, la faculté de surseoir à exécution établie à l'article 244 doit être reconnue aux seules autorités expressément mentionnées dans cette disposition, de sorte que cette norme ne saurait être interprétée de façon extensive afin de reconnaître cette faculté, en vertu d'un raisonnement par analogie, aux autorités judiciaires.
22. Les conditions qu'impose l'article 244 du code pour que l'autorité douanière ordonne le sursis à exécution confirment cette interprétation. Ce texte n'admet le sursis à exécution que dans les cas où les autorités douanières ont des raisons fondées de douter de la conformité de la décision attaquée à la réglementation douanière ou lorsqu'il y a lieu de craindre un dommage irréparable pour l'intéressé. Comme la Cour l'a souligné dans l'arrêt Giloy, les autorités douanières sursoient à l'exécution de la décision douanière attaquée dès lors que l'une des deux conditions mentionnées dans cette disposition est remplie. Partant, pour que l'autorité administrative puisse ordonner le sursis à exécution, il suffit que l'on puisse craindre un dommage irréparable pour l'intéressé.
En revanche, la jurisprudence de la Cour relative à la possibilité pour les organes juridictionnels de suspendre un acte administratif national adopté en exécution d'un règlement communautaire établit que les autorités judiciaires n'accordent ce sursis que, parmi d'autres conditions, lorsqu'elles ont des doutes sérieux sur la validité de l'acte communautaire et qu'il existe en même temps une urgence due au risque que le demandeur ne subisse un préjudice grave et irréparable.
23. Cette interprétation de l'article 244 n'exclut cependant pas que les autorités judiciaires saisies de l'affaire en vertu de l'article 243 du code puissent ordonner le sursis à l'exécution de la décision attaquée conformément aux normes de procédure en vigueur dans l'ordre juridique national.
24. Parallèlement, la jurisprudence de la Cour de justice établit que l'ordre juridique communautaire confère aux justiciables une protection juridictionnelle complète et effective, qui implique en particulier la reconnaissance du droit à des mesures provisoires garantissant la pleine efficacité de la décision judiciaire qui sera prise sur les prétentions formulées au titre du droit communautaire.
25. En définitive, l'article 244 du code ne fait pas obstacle à ce que les autorités judiciaires saisies en vertu de son article 243 puissent ordonner le sursis à l'exécution de la décision attaquée sur la base des normes de procédure en vigueur dans l'ordre juridique national ou en vertu de la protection juridictionnelle complète et effective que le droit communautaire confère aux justiciables.
VII - Conclusion
26. À la lumière des considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de justice de répondre à la question préjudicielle posée par le Tribunale civile e penale di Genova dans les termes suivants:
«L'article 244 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire doit être interprété en ce sens que la faculté d'ordonner le sursis à l'exécution de la décision attaquée n'est conférée qu'aux seules autorités douanières. Néanmoins, cette disposition ne fait pas obstacle à ce que les autorités judiciaires saisies d'un recours en vertu de l'article 243 du même code puissent prononcer ce sursis sur la base des normes de procédure en vigueur dans l'ordre juridique national ou en vertu de la protection juridictionnelle complète et effective que le droit communautaire confère aux justiciables.»