Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 15. siječnja 2026.(1)
Predmet C-801/24 P
NKO AO National Settlement Depository (NSD)
protiv
Vijeća Europske unije
„Žalba – Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja donesene s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine – Zamrzavanje sredstava – Uvrštenje i zadržavanje žaliteljeva imena na popisu dotičnih osoba, subjekata i tijela – Članak 2. stavak 1. točka (f) Odluke 2014/145/ZVSP – Značenje izraza ‚pružaju materijalnu ili financijsku potporu Vladi Ruske Federacije’ – Sloboda poduzetništva – Pravo vlasništva – Proporcionalnost”
I.      Uvod
1.        Ovo se mišljenje odnosi na žalbu koju je podnio NKO AO National Settlement Depository (NSD)(2) zahtijevajući ukidanje presude od 11. rujna 2024., NSD/Vijeće (T-494/22, EU:T:2024:607)(3). Opći sud tom je presudom odbio tužbu koju je žalitelj na temelju članka 263. UFEU-a podnio protiv:
–        Odluke Vijeća (ZVSP) 2022/883 od 3. lipnja 2022. o izmjeni Odluke 2014/145/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine (SL 2022., L 153, str. 92.) i Provedbene uredbe Vijeća (EU) 2022/878 od 3. lipnja 2022. o provedbi Uredbe (EU) br. 269/2014 o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2022., L 153, str. 15.)(4);
–        Odluke Vijeća (ZVSP) 2023/572 od 13. ožujka 2023. o izmjeni Odluke 2014/145/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine (SL 2023., L 75 I, str. 134.) i Provedbene uredbe Vijeća (EU) 2023/571 od 13. ožujka 2023. o provedbi Uredbe (EU) br. 269/2014 o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2023., L 75 I, str. 1.)(5); i
–        Odluke Vijeća (ZVSP) 2023/1767 od 13. rujna 2023. o izmjeni Odluke 2014/145/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine (SL 2023., L 226, str. 104.) i Provedbene uredbe Vijeća (EU) 2023/1765 od 13. rujna 2023. o provedbi Uredbe (EU) br. 269/2014 o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2023., L 226, str. 3.)(6),
u dijelu u kojem se tim aktima žaliteljevo ime uvrštava na njima priložene popise. Vijeće Europske unije tim je aktima zamrznulo sva žaliteljeva sredstva i gospodarske resurse na državnom području država članica.
2.        Predmetni slučaj dio je skupa žalbi podnesenih Sudu u pogledu mjera ograničavanja koje je Vijeće usvojilo 2022. nakon što su oružane snage Ruske Federacije napale Ukrajinu(7). On Sudu daje priliku da protumači kriterij za uvrštavanje utvrđen u članku 2. stavku 1. točki (f) Odluke 2014/145/ZVSP(8), kako je izmijenjena Odlukom (ZVSP) 2022/329(9), i članku 3. stavku 1. točki (f) Uredbe (EU) br. 269/2014(10), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2022/330(11). Taj kriterij, koji se uobičajeno naziva „kriterij (f)”, predviđa uvrštavanje, među ostalim, pravnih osoba i subjekata koji pružaju materijalnu ili financijsku potporu Vladi Ruske Federacije. Nadalje, Sud će imati priliku pojasniti može li društvo koje pruža financijske usluge navoditi povredu općeg načela proporcionalnosti pozivajući se na učinke koje Unijina mjera ograničavanja ima na njegove klijente.
II.    Činjenično stanje i postupak
A.      Okolnosti spora
3.        Okolnosti spora opisane su u točkama 2. do 20. pobijane presude. Za potrebe ovog mišljenja, te je okolnosti moguće sažeti navođenjem sljedećih nespornih činjenica.
4.        Žalitelj je društvo osnovano u skladu s ruskim pravom koje je ovlašteno za pružanje usluga arhiviranja i čuvanja vrijednosnih papira u svojstvu središnjeg depozitorija i koje usto pruža financijske usluge, osobito kao nebankovno kreditno tijelo koje ima licenciju koja mu daje pravo na pružanje usluga bankarske namire.
5.        Vijeće je 17. ožujka 2014. na temelju članka 29. UEU-a donijelo Odluku 2014/145. Ono je istog dana, na temelju članka 215. stavka 2. UFEU-a, donijelo Uredbu br. 269/2014. Oba se ta akta odnose na
mjere ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine.
6.        Dana 25. veljače 2022., s obzirom na ozbiljnost situacije u Ukrajini, Vijeće je donijelo, s jedne strane, Odluku 2022/329 o izmjeni Odluke 2014/145 i, s druge strane, Uredbu 2022/330 o izmjeni Uredbe br. 269/2014, kako bi se, među ostalim, izmijenili kriteriji na temelju kojih se mjere ograničavanja o kojima je riječ mogu donijeti u odnosu na fizičke ili pravne osobe, subjekte ili tijela.
7.        U članku 2. stavcima 1. i 2. Odluke 2014/145, kako je izmijenjena Odlukom 2022/329(12), predviđeno je sljedeće:
„1.      Zamrzavaju se sva sredstva i gospodarski resursi koji pripadaju ili su u vlasništvu, u posjedu ili pod nadzorom:
[…]
(f)      fizičkih ili pravnih osoba, subjekata ili tijela koji pružaju materijalnu ili financijsku potporu Vladi Ruske Federacije, ili imaju koristi od nje, koja je odgovorna za pripojenje Krima i destabilizaciju Ukrajine.
2.      Fizičkim ili pravnim osobama, subjektima ili tijelima navedenima u Prilogu ne daju se na raspolaganje, niti u njihovu korist, izravno ili neizravno, nikakva sredstva niti gospodarski resursi.”
8.        Načini provedbe zamrzavanja tih sredstava definirani su u daljnjim stavcima članka 2. izmijenjene Odluke 2014/145.
9.        Uredbom 269/2014, kako je izmijenjena Uredbom 2022/330(13), naloženo je donošenje mjera zamrzavanja sredstava te su definirani načini provedbe tog zamrzavanja koji su u bitnome jednaki onima iz izmijenjene Odluke 2014/145. U članku 3. stavku 1. točki (f) te uredbe u bitnome je preuzet sadržaj članka 2. stavka 1. točke (f) navedene odluke.
10.      Uzimajući u obzir nastavak agresivnog rata Ruske Federacije protiv Ukrajine, Vijeće je 3. lipnja 2022. donijelo prvotne akte. Žaliteljevo ime dodano je na popis priložen izmijenjenoj Odluci 2014/145 te na popis iz Priloga I. izmijenjenoj Uredbi br. 269/2014(14), zbog sljedećih razloga:
„[Žalitelj] je ruska nebankovna financijska institucija i ruski središnji depozitorij vrijednosnih papira. To je najveći depozitorij vrijednosnih papira u Rusiji prema tržišnoj vrijednosti vlasničkih i dužničkih vrijednosnih papira pohranjenih na skrbništvo i jedini koji ima pristup međunarodnom financijskom sustavu.
Vlada Rusije i Središnja banka Rusije priznale su [žalitelja] kao sistemski važnu rusku financijsku instituciju. [On i]ma ključnu ulogu u funkcioniranju ruskog financijskog sustava i njegovoj povezanosti s međunarodnim financijskim sustavom te ruskoj vladi tako izravno i neizravno omogućuje djelovanje putem svojih [njezinih] aktivnosti, politika i resursa.
[Žalitelj] [je g]otovo […] u potpunosti u vlasništvu Moscow Exchangea, čija je misija omogućiti sveobuhvatan pristup ruskim financijskim tržištima. Moscow Exchange je pak, zahvaljujući svojoj ulozi i dioničarima, pod visokim stupnjem kontrole ruske vlade. [Žalitelj] je stoga subjekt ili tijelo koje pruža materijalnu ili financijsku potporu Vladi Ruske Federacije, koja je odgovorna za pripojenje Krima i destabilizaciju Ukrajine.”
11.      Mjere koje su protiv žalitelja određene u prvotnim aktima, a koje su se primjenjivale do 15. ožujka 2023., prvo su produljene do 15. rujna 2023. aktima o zadržavanju iz ožujka 2023., a potom su produljene do 15. ožujka 2024. aktima o zadržavanju iz rujna 2023., pri čemu nisu izmijenjeni razlozi za uvrštenje njegova imena na sporne popise.
B.      Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
12.      Žalitelj je 12. kolovoza 2022. tajništvu Općeg suda podnio tužbu za poništenje spornih akata.
13.      Žalitelj je u prilog svojoj tužbi za poništenje istaknuo četiri tužbena razloga navodeći, kao prvo, povredu obveze obrazlaganja, kao drugo, očitu pogrešku u ocjeni, kao treće, neproporcionalnu povredu temeljnih prava i, kao četvrto, nedostatnost dokaza.
14.      Opći sud je u pobijanoj presudi u cijelosti odbio žaliteljevu tužbu te mu je naložio snošenje vlastitih troškova i troškova Vijeća.
15.      Kao prvo, kada je riječ o tužbenom razlogu kojim se navodila povreda obveze obrazlaganja, Opći sud je zaključio da su i u prvotnim aktima i u aktima o zadržavanju iz ožujka 2023. i rujna 2023. pobliže određeni kontekst i pravne osnove na temelju kojih su ti akti doneseni. Nadalje, Vijeće je činjenične okolnosti žalitelju iznijelo na način koji čini dovoljno jasno i precizno obrazloženje koje je potonjem omogućavalo da shvati razloge zbog kojih je njegovo ime uvršteno na sporne popise te zatim i na njima zadržano, a Općem sudu da provede svoj nadzor. Što se tiče žaliteljeve tvrdnje da Vijeće nije obrazložilo zašto su spornim mjerama ograničavanja zamrznuta i sredstva njegovih klijenata, Opći sud je utvrdio da obveza obrazlaganja ne podrazumijeva obvezu navođenja svih posljedica donošenja spornog akta na druge osobe niti obvezuje Vijeće da odredi sve osobe na koje bi mjere ograničavanja mogle neizravno utjecati.
16.      Kao drugo, kada je riječ o tužbenim razlozima kojima se navodila očita pogreška u ocjeni odnosno nedostatnost dokaza, koje je Opći sud zajedno razmatrao, taj je sud zaključio da žalitelj nije dokazao da je Vijeće počinilo pogrešku u ocjeni kada je utvrdilo da je on sistemski važna financijska institucija koja ima ključnu ulogu u funkcioniranju ruskog financijskog sustava. Osim toga, Vijeće nije počinilo pogrešku u ocjeni kada je utvrdilo da žalitelj izravno ili neizravno omogućuje Vladi Ruske Federacije da obavlja svoje aktivnosti i politike i da koristi svoja sredstva. Uzimajući u obzir važnost financijskih usluga koje žalitelj pruža kako navedenoj vladi tako i Središnjoj banci Ruske Federacije i njegov općenitiji doprinos dobrom funkcioniranju ruskog financijskog sustava, Vijeće je moglo valjano smatrati da žalitelj pruža znatnu materijalnu ili financijsku potporu, s kvantitativnog i kvalitativnog gledišta, Vladi Ruske Federacije tako što joj omogućuje da mobilizira svoja financijska sredstva za potrebe djelovanja namijenjenih destabilizaciji Ukrajine. Odgovarajući na žaliteljeve konkretne argumente, Opći sud je dalje istaknuo da kriterij iz članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 ne zahtijeva da se utvrdi da Vlada Ruske Federacije izvršava nadzor nad osobom, subjektom ili tijelom koje joj pruža potporu. Ta odredba ne zahtijeva ni dokazivanje postojanja veze koja nadilazi materijalnu ili financijsku potporu predviđenu kriterijem za uvrštavanje, to jest veze između žalitelja i ruske vlade.
17.      Kao treće, kada je riječ o tužbenom razlogu kojim se navodila neproporcionalna povreda temeljnih prava, Opći sud prvo je razmatrao žaliteljeve
tvrdnje da su mjere ograničavanja donesene protiv njega dovele do zamrzavanja sredstava ili gospodarskih resursa koji pripadaju njegovim klijentima, tako da je tim mjerama povrijeđeno pravo vlasništva navedenih klijenata. Opći sud je u vezi s tim istaknuo da se žalitelj ne može u potporu svojoj tužbi za poništenje pozivati na pravo vlasništva čiji nije nositelj jer se, prema sudskoj praksi tog suda, na povredu subjektivnog prava u načelu može pozvati samo osoba čije je pravo navodno povrijeđeno, a ne treće osobe. Žaliteljevi klijenti imaju na raspolaganju pravna sredstva kojima pred nacionalnim sudovima mogu, među ostalim, navoditi da im je povrijeđeno pravo vlasništva zajamčeno člankom 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(15). Nadalje, kada je riječ o žaliteljevoj tvrdnji prema kojoj odstupanje predviđeno u izmijenjenoj Odluci 2014/145 i izmijenjenoj Uredbi br. 269/2014 ne omogućuje njegovim klijentima, zbog nepostupanja nacionalnih tijela ili zbog pretjerano strogih uvjeta koje su ta tijela nametnula, da im se oslobode njihova sredstva ili gospodarski resursi, Opći sud je istaknuo da žalitelj tom tvrdnjom zapravo osporava zakonitost mjera koje su nacionalna tijela donijela u okviru provedbe tog odstupanja, a za čiji su nadzor isključivo nadležni nacionalni sudovi. Na nacionalnim je tijelima da osiguraju da je zadiranje u pravo vlasništva žaliteljevih klijenata protiv kojih nije donesena nikakva mjera ograničavanja, a čija su sredstva ili gospodarski resursi zamrznuti zbog mjera ograničavanja donesenih protiv žalitelja, u skladu s Poveljom.
18.      Potom je, kada je riječ o žaliteljevu navodu da mjere ograničavanja koje su protiv njega donesene zadiru u njegova temeljna prava, to jest u njegovu slobodu poduzetništva i njegovo pravo vlasništva, Opći sud taj navod odbio na temelju ocjene uvjeta predviđenih u članku 52. Povelje. Osobito, Opći sud je zaključio da se ne može smatrati da sporni akti neproporcionalno zadiru u žaliteljeva prava. Nadalje, odgovarajući na druge žaliteljeve konkretne argumente, Opći sud je istaknuo da, još od donošenja prvotnih akata, odstupanje predviđeno u izmijenjenoj Odluci 2014/145 i izmijenjenoj Uredbi br. 269/2014 omogućuje nacionalnim tijelima da odobre oslobađanje žaliteljevih sredstava ili gospodarskih resursa kako bi mu omogućila da izvrši plaćanje u obliku povrata vrijednosnih papira/obveznica svojih klijenata koje drži na svojim zamrznutim računima kod depozitorijâ vrijednosnih papira sa sjedištem u Uniji.
III. Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
19.      Žalitelj svojom žalbom, podnesenom Sudu 20. studenoga 2024., od Suda zahtijeva da:
–        ukine pobijanu presudu;
–        poništi sporne akte;
–        Vijeću naloži snošenje troškova.
20.      Vijeće u svojem odgovoru na žalbu, podnesenom 3. veljače 2025., uz potporu Europske komisije, zahtijeva od Suda da odbije žalbu i žalitelju naloži snošenje troškova.
IV.    Ocjena
21.      Žalitelj u prilog svojoj žalbi ističe tri žalbena razloga navodeći tri pogreške koje se tiču prava u pogledu, kao prvo, obveze Vijeća da obrazloži uvrštenje, kao drugo, tumačenja članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 i, kao treće, ocjene načela proporcionalnosti.
22.      Sud je zatražio razmatranje konkretnih argumenata u pogledu tumačenja članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145, koji se u bitnome iznose u okviru drugog žalbenog razloga. Osim toga, Sud je zatražio razmatranje žaliteljevih argumenata u pogledu načela proporcionalnosti iznesenih u okviru trećeg žalbenog razloga. Stoga ću se u svojoj analizi usredotočiti na ta glavna pitanja.
A.      Drugi žalbeni razlog
23.      Žalitelj drugim žalbenim razlogom navodi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145.
24.      Taj žalbeni razlog ima dva dijela, kojima se navodi, kao prvo, da je Opći sud pogrešno protumačio izraz „pružaju materijalnu ili financijsku potporu Vladi Ruske Federacije” iz članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 te, kao drugo, da je Opći sud primijenio neodgovarajući standard dokazivanja.
1.      Prvi dio drugog žalbenog razloga
25.      Žalitelj u prvom dijelu drugog žalbenog razloga navodi da je Opći sud široko, općenito i pogrešno protumačio članak 2. stavak 1. točku (f) izmijenjene Odluke 2014/145. U vezi s time iznosi dva glavna argumenta.
26.      Kao prvo, žalitelj tvrdi da kriterij iz članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 treba strogo tumačiti, na način da se odnosi samo na oblike potpore koji se sastoje od izravne
isporuke robe ili prijenosa sredstava ruskoj vladi kroz financijske resurse dotične osobe ili subjekta. Žalitelj u tom pogledu navodi da pojam materijalne ili financijske potpore iz članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 treba tumačiti jednako kao pojam „financijska pomoć” iz članka 4. stavka 3. točke (b) Uredbe (EU) br. 833/2014(16), koji je u toj uredbi definiran kao svaka radnja kojom dotična osoba ili subjekt isplaćuje ili se obvezuje isplatiti vlastita sredstva ili gospodarske resurse.
27.      Kao drugo, žalitelj tvrdi da on, kao središnji depozitorij vrijednosnih papira, samo osigurava tehnička sredstva potrebna za izdavanje državnih obveznica. Njegovu zadaću u svakom slučaju nije moguće smatrati financijskom potporom u smislu članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145. Žalitelj naglašava da se u pobijanoj presudi uopće ne navodi da on pruža izravnu financijsku potporu ruskoj vladi, to jest da državi prenosi prihode.
28.      Vijeće i Komisija osporavaju te argumente.
29.      Kako to jasno proizlazi iz točke 7. ovog mišljenja, članak 2. stavak 1. točka (f) izmijenjene Odluke 2014/145 predviđa zamrzavanje svih sredstava i gospodarskih resursa koji pripadaju ili su u vlasništvu, u posjedu ili pod nadzorom, „fizičkih ili pravnih osoba, subjekata ili tijela koji pružaju materijalnu ili financijsku potporu Vladi Ruske Federacije, ili imaju koristi od nje, koja je odgovorna za pripojenje Krima i destabilizaciju Ukrajine”.
30.      Osim toga, Opći sud je u točki 57. pobijane presude istaknuo da se kriterijem materijalne ili financijske potpore ruskoj vladi, predviđenom u članku 2. stavku 1. točki (f) izmijenjene Odluke 2014/145, ne zahtijeva da dotične osobe ili subjekti pružaju potporu koja je izravno ili neizravno povezana s pripajanjem Krima ili destabilizacijom Ukrajine. Pozivajući se na presudu od 7. travnja 2016., Central Bank of Iran/Vijeće (C-266/15 P, EU:C:2016:208)(17), Opći sud je dalje utvrdio da materijalnu ili financijsku potporu u smislu tog kriterija treba shvatiti kao svaku potporu koja svojom kvantitativnom i kvalitativnom važnošću može pružiti navedenoj vladi materijalna ili financijska sredstva ili pogodnosti koje joj omogućuju nastavak njezinih djelovanja kojima se destabilizira Ukrajina.
31.      U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio. To posebno vrijedi kada se u dotičnoj odredbi prava Unije ne upućuje izričito na pravo država članica za potrebe određivanja njezina značenja i područja primjene, što je slučaj s člankom 2. stavkom 1. točkom (f) izmijenjene Odluke 2014/145(18).
32.      Što se tiče doslovnog tumačenja, ističem da izraz „pružaju potporu” nije definiran u članku 2. stavku 1. točki (f) izmijenjene Odluke 2014/145. Značenje i opseg tog izraza stoga treba odrediti, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, s obzirom na opći kontekst u kojem se koristi i njegovo uobičajeno značenje u svakodnevnom jeziku(19).
33.      U tom pogledu, izraz „pružaju potporu” iz članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 odgovara glagolu „podupirati”. Taj se glagol definira na nekoliko načina. Kao prvo, moguće ga je definirati kao „pomaganjem jačati položaj
[nečega]”. Kao drugo, moguće ga je definirati kao „pružati resurse za održavanje [nečega]”(20). I druge jezične verzije članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 sadržavaju izraze koji imaju slično značenje kao izraz „pružati potporu”(21). Nadalje, s obzirom na to da predmetni izraz zapravo glasi „pružaju materijalnu ili financijsku potporu”, moguće ga je tumačiti ili kao jačanje položaja materijalnim ili financijskim pomaganjem ili pak kao isporučivanje materijalnih ili financijskih resursa.
34.      Važno je istaknuti da, prema svemu sudeći, prvonavedeno značenje glagola „podupirati” ide u prilog tumačenju članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 koje zagovaraju Vijeće i Komisija, a koje je u skladu s tumačenjem koje je Opći sud iznio u pobijanoj presudi. U bitnome, obje te institucije tvrde da se izraz „pružaju materijalnu ili financijsku potporu Vladi Ruske Federacije” odnosi na osobe ili subjekte koji s kvalitativnog i kvantitativnog gledišta olakšavaju vojna djelovanja ruske vlade protiv Ukrajine, za što nije potreban dokaz izravnog prijenosa resursa toj vladi. Nasuprot tomu, čini se da drugonavedeno značenje glagola „podupirati” više odgovara tumačenju koje žalitelj zagovara, a prema kojem se kriterij za uvrštavanje iz članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 odnosi samo na osobe ili subjekte koji pružaju izravnu financijsku potporu ili materijalne resurse ruskoj vladi za potrebe njezinih djelovanja protiv Ukrajine.
35.      Iz navedenog proizlazi da se isključivo na temelju doslovnog tumačenja teksta članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 ne može sa sigurnošću zaključiti je li pravilno tumačenje koje zagovaraju Vijeće i Komisija ili pak tumačenje koje zagovara
žalitelj. Odgovor na to pitanje stoga treba dati s obzirom na pravni kontekst članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145
i njezine glavne ciljeve.
36.      U pogledu kontekstualnog tumačenja istaknula
bih, slično kao u svojem mišljenju u predmetu Mazepin/Vijeće (C-35/24 P, EU:C:2025:412)(22), da je kriterij za uvrštavanje iz članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 prvi put uveden Odlukom 2022/329(23). Ta je odluka donesena 25. veljače 2022., to jest dan nakon što je predsjednik Ruske Federacije objavio vojnu operaciju u Ukrajini te su ruske oružane snage počele napad na tu zemlju(24). Kako to Vijeće
pravilno ističe, tom je odlukom prošireno područje primjene pojedinačnih mjera ograničavanja donesenih protiv Ruske Federacije tako što je povećan broj ciljanih osoba i subjekata, osobito uvođenjem novih kriterija za uvrštavanje(25).
37.      Osim toga, važno je istaknuti da je članak 2. stavak 1. Odluke 2014/145 još i prije izmjene Odlukom 2022/329 sadržavao kriterij za uvrštavanje koji je omogućavao ciljanje pravnih osoba koje mogu pružati izravnu materijalnu ili financijsku potporu djelovanjima Ruske Federacije povezanima s pripajanjem Krima ili destabilizacijom Ukrajine. On se nalazio u članku 2. stavku 1. točki (b) Odluke 2014/145, u kojem se govorilo o „pravni[m] osoba[ma], subjek[tima] ili tijel[ima] koji pružaju materijalnu ili financijsku potporu djelovanjima kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine”. Taj je kriterij zadržan u izmijenjenoj Odluci 2014/145, što mi govori da bi tumačenje članka 2. stavka 1. točke (f) te odluke na način da ta odredba zahtijeva dokaz pružanja potpore u obliku izravnog financiranja ili isporučivanja robe Vladi Ruske Federacije, koje žalitelj u bitnome zagovara, bilo jednostavno suvišno te nedosljedno s kontekstualnog gledišta jer bi učinilo bespredmetnima izmjene Odluke 2014/145 uvedene Odlukom 2022/329.
38.      Unatoč tomu, žalitelj navodi da bi, radi kontekstualne dosljednosti, pojam „pružati materijalnu ili financijsku potporu” iz članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 trebalo definirati jednako kao pojam „financijska pomoć” iz članka 4. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 833/2014. Prema definiciji tog pojma sadržanoj u članku 1. točki (o) te uredbe, financijska pomoć podrazumijeva da dotična osoba ili subjekt isplaćuje ili se obvezuje isplatiti sredstva ili gospodarske resurse.
39.      Međutim, kako to Komisija u bitnome ističe, članak 4. stavak 3. točka (b) Uredbe br. 833/2014, s jedne strane, i članak 2. stavak 1. točka (f) izmijenjene Odluke 2014/145, s druge strane, imaju potpuno različita materijalna područja primjene. Osobito, u prvonavedenoj odredbi izričito se govori o tehnologijama navedenima u Prilogu II. Uredbi br. 833/2014, u odnosu na koje pružanje financiranja ili financijske pomoći osobama, subjektima ili tijelima u Rusiji, iako nije izričito zabranjeno(26), zahtijeva prethodno odobrenje od nadležnog tijela. Nasuprot tomu, kako je to već objašnjeno, u drugonavedenoj odredbi predviđen je jedan od kriterija za uvrštavanje koji dovodi do zamrzavanja sredstava ili gospodarskih resursa dotične osobe ili subjekta. Budući da članak 4. stavak 3. točka (b) Uredbe br. 833/2014 i kriterij za uvrštavanje iz članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 očito nisu sadržajno povezani, smatram da ne postoji element zajednički objema tim odredbama koji bi bio relevantan za potrebe tumačenja. To je razlog i zbog kojeg, protivno žaliteljevoj tvrdnji, način na koji je Sud u presudi od 28. ožujka 2017., Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236), protumačio izraz „financijska pomoć” nije relevantan.
40.      Iz navedenog proizlazi, prema svemu sudeći, da kontekstualna analiza članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 podupire tumačenje koje zagovaraju Vijeće i Komisija, kako je opisano u točki 34. ovog mišljenja, a koje u bitnome odgovara tumačenju koje je Opći sud iznio u pobijanoj presudi.
41.      Kada je riječ o teleološkom tumačenju, u svojem sam mišljenju u predmetu Mazepin/Vijeće također
istaknula da su kriteriji iz članka 2. stavka 1. izmijenjene Odluke 2014/145 dio pravnog okvira kojim je uveden do tada neviđen skup mjera ograničavanja namijenjenih, kako je to Opći sud pravilno naveo u točki 56. pobijane presude, izvršavanju najvećeg pritiska na ruske vlasti i gospodarstvo Ruske Federacije. Konačni cilj tog pravnog okvira je oslabiti financijsku sposobnost ruske vlade te time okončati
njezinu vojnu agresiju na Ukrajinu(27). Postavlja se pitanje može li se taj izrazito važan cilj učinkovitije ostvariti tumačenjem članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 koje predlažu Vijeće i Komisija ili pak tumačenjem te odredbe koje predlaže žalitelj.
U tu svrhu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prednost se mora dati tumačenju koje osigurava koristan učinak dotične odredbe(28).
42.      Prema mojemu mišljenju, osim što je, kako je to već objašnjeno(29), nedosljedno s obzirom na kontekst, očito je da bi tumačenje članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 koje zagovara
žalitelj, a prema kojem se ta odredba odnosi samo na potporu u obliku izravnog financiranja ili izravne isporuke materijalnih resursa ruskoj vladi, uvelike ograničilo koristan učinak kriterija sadržanog u toj odredbi jer ne bi omogućilo izvršavanje najvećeg pritiska na ruske vlasti s ciljem okončanja njihovih djelovanja i politika prema Ukrajini. Naime, to bi tumačenje financijsku sposobnost Vlade Ruske Federacije, umjesto da je
oslabi, u najboljem slučaju održalo na istoj razini na kojoj je bila prije usvajanja članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145.
43.      Nasuprot tomu, tumačenje prema kojem se članak 2. stavak 1. točka (f) izmijenjene Odluke 2014/145 odnosi na svaku potporu koja zbog svoje kvantitativne ili kvalitativne važnosti može ruskoj vladi osigurati resurse ili pogodnosti potrebne za djelovanja namijenjena destabilizaciji Ukrajine, neovisno o tome je li ta potpora izravno ili neizravno povezana s tim djelovanjima, bilo bi potpuno u skladu s ciljevima pravnog okvira kojeg je izmijenjena Odluka 2014/145 dio te bi stoga, logično, omogućilo učinkovitije ostvarenje tih ciljeva.
44.      Žalitelj osporava prethodni zaključak tvrdeći da je Sud to tumačenje, koje u bitnome proizlazi iz presude Central Bank of Iran, usvojio u pogledu drukčijeg sustava pojedinačnih mjera ograničavanja, to jest, konkretnije, u pogledu kriterija za uvrštavanje koji je bio drukčije formuliran nego kriterij za uvrštavanje iz članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145. Međutim, unatoč tomu što su kriterij koji se razmatralo u presudi Central Bank of Iran(30) i kriterij o kojem je riječ u predmetnom slučaju različito formulirani, obama kriterijima treba pristupiti s istog interpretativnog gledišta. Naime, kako sam to istaknula u svojem mišljenju u predmetu Timčenko/Vijeće (C-702/23 P, EU:C:2025:273)(31), ratio decidendi sudske prakse Suda(32) jest povećati mogućnost okončanja aktivnosti protiv kojih su usmjerene predmetne mjere ograničavanja, osobito smanjenjem materijalnih i financijskih sredstava dostupnih za te aktivnosti, neovisno o tome je li dotični pravni subjekt izravno ili neizravno povezan s tim aktivnostima.
45.      S obzirom na prethodna razmatranja, zaključujem da ni kontekstualno ni teleološko tumačenje članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 ne zahtijevaju, protivno žaliteljevoj tvrdnji, da se utvrdi da dotična osoba ili subjekt Vladi Ruske Federacije pruža materijalnu i financijsku potporu u obliku izravne isporuke robe ili prijenosa sredstava. Naprotiv, ta odredba zahtijeva samo da ta osoba ili subjekt može s kvantitativnog ili kvalitativnog gledišta olakšati djelovanja koja ruska vlada provodi protiv Ukrajine.
46.      Iz navedenog slijedi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 57. pobijane presude svoju ocjenu zakonitosti spornih akata utemeljio na tom tumačenju.
47.      Kada je riječ o primjeni članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145 na žalitelja, važno je istaknuti da središnji depozitoriji vrijednosnih papira imaju
središnju ulogu na tržištu kapitala i u financijskom sustavu svake države jer upravljaju infrastrukturom koja omogućuje namiru vrijednosnih papira – kao što su dionice ili obveznice – na financijskim tržištima(33). Opći sud je stoga s pravom utvrdio u točki 88. pobijane presude da su središnji depozitoriji vrijednosnih papira, kao što je žalitelj, sistemski važni subjekti koji su osobito važni za učinkovitu provedbu monetarne politike, vjerodostojnost programa upravljanja javnim dugom, upravljanje jamstvima te sigurnost i učinkovitost tržišta vrijednosnih papira. Osim toga, članak 2. stavak 1. točka (f) izmijenjene Odluke 2014/145 može, time što ometa djelatnosti središnjih depozitorija vrijednosnih papira, smanjiti financijska sredstva koja Vlada Ruske Federacije ostvaruje izdavanjem državnih obveznica te tako povećati trošak njezinih vojnih djelovanja i ograničiti njezinu sposobnost ugrožavanja teritorijalne cjelovitosti, suverenosti i neovisnosti Ukrajine(34).
48.      Stoga smatram da je Opći sud u točki 106. pobijane presude s pravom utvrdio, ne počinivši pritom pogrešku koja se tiče prava, da žalitelj, uzimajući u obzir važnost financijskih usluga koje pruža kako ruskoj vladi tako i Središnjoj banci Ruske Federacije i njegov općenitiji doprinos dobrom funkcioniranju ruskog financijskog sustava, pruža znatnu materijalnu ili financijsku potporu, s kvantitativnog i kvalitativnog gledišta, Vladi Ruske Federacije u smislu članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145. Protivno žaliteljevim tvrdnjama, taj zaključak vrijedi neovisno o tome ima li ruska vlada ikakve izravne ili neizravne udjele u žalitelju jer, prema predloženom tumačenju članka 2. stavka 1. točke (f) izmijenjene Odluke 2014/145, taj element jednostavno nije nužan za primjenu kriterija predviđenog u toj odredbi.
49.      S obzirom na navedeno te na to da Opći sud, kako sam to navela u točkama 46. i 48. ovog mišljenja, nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je tumačio članak 2. stavak 1. točku (f) izmijenjene Odluke 2014/145 te zaključio da se žalitelja može obuhvatiti pojmom „materijalna ili financijska potpora” iz te odredbe, prvi dio drugog žalbenog razloga treba odbiti.
2.      Drugi dio drugog žalbenog razloga
50.      Žalitelj u drugom dijelu drugog žalbenog razloga prigovara na standard dokazivanja koji je Opći sud primijenio prilikom ocjenjivanja je li obrazloženje
navedeno u spornim aktima potkrijepljeno. Žalitelj tvrdi da, u nedostatku izričite pravne odredbe – kakve u predmetnom slučaju nema – nije dovoljno da Vijeće „predoči skup dovoljno konkretnih, preciznih i dosljednih indicija”.
51.      Komisija smatra da drugi dio drugog žalbenog razloga nije dopušten jer nije jasno koju je točno pogrešku koja se tiče prava, prema žaliteljevu navodu, Opći sud počinio. Što se tiče merituma, i Vijeće i Komisija tvrde da je Opći sud pravilno primijenio ustaljenu sudsku praksu Suda u pogledu standarda dokazivanja primjenjivog u području mjera ograničavanja.
52.      Za početak je važno podsjetiti, kada je riječ o dopuštenosti, da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, žalbeni razlog odnosno njegov dio, da bi bio dopušten s obzirom na svoj meritum, mora ispunjavati dva uvjeta(35). Kao prvo, žalitelj mora precizno navesti sporne elemente presude čije ukidanje zahtijeva. Kao drugo, on mora dovoljno jasno i precizno navesti pravne argumente koji konkretno podupiru dotični žalbeni razlog odnosno njegov dio. Ako neki od tih dvaju uvjeta nije ispunjen, Sud ne može izvršiti nadzor zakonitosti te se dotični žalbeni razlog odnosno njegov dio stoga mora odbiti kao nedopušten(36).
53.      Međutim, u predmetnom slučaju iz žaliteljevih pisanih očitovanja proizlazi da žalitelj u drugom dijelu drugog žalbenog razloga osporava točku 50. pobijane presude. Uvjet dopuštenosti koji zahtijeva konkretno navođenje spornog elementa presude čije se ukidanje zahtijeva stoga je ispunjen. Kada je riječ o navođenju pravnih argumenata u prilog žalbenom razlogu, iz žaliteljevih pisanih očitovanja proizlazi i da se žalitelj ne slaže sa standardom dokazivanja koji je Opći sud primijenio u predmetnom slučaju. Žalitelj tvrdi da bi taj standard trebao biti primjenjiv samo ako je to izričito predviđeno zakonom. Žaliteljevi argumenti, iako su šturo formulirani, dovoljno su jasni i precizni da se njihov opseg i meritum može razumjeti.
54.      Iz navedenog slijedi da drugi dio drugog žalbenog razloga ispunjava dva uvjeta predviđena u ustaljenoj sudskoj praksi Suda, što znači da taj sud može provesti sudski nadzor. Komisijin zahtjev da se drugi dio drugog žalbenog razloga proglasi nedopuštenim stoga treba odbiti.
55.      Kada je riječ o meritumu, Opći sud je u točki 50. pobijane presude odredio standard dokazivanja koji je Vijeće moralo zadovoljiti da bi mjere ograničavanja koje je donijelo, i kasnije zadržalo, protiv žalitelja imale dovoljno čvrstu činjeničnu osnovu(37). Prema navodu Općeg suda, Vijeće se oslobađa tereta dokazivanja koji snosi ako sudovima Europske unije predoči skup indicija dovoljno konkretnih, preciznih i dosljednih da se utvrdi da postoji dovoljna veza između subjekta čija se sredstva mjerom zamrzavaju i kriterija primijenjenog na tog subjekta.
56.      Pojam standarda dokazivanja odnosi se na količinu i vrstu dokaza potrebnih za potkrepljivanje neke činjenice. U području mjera ograničavanja, pojedinačno uvrštenje može se potkrijepiti izravnim dokazima – to jest, dokazima koji sami po sebi mogu potkrijepiti činjenični navod koji Vijeće iznosi u obrazloženju(38) – ili često i neizravnim dokazima, kao što su pretpostavke ili takozvani skup indicija(39). U potonjem slučaju Opći sud svoju ocjenu ne temelji na zasebnoj analizi pojedinačnih dokaza koje je Vijeće iznijelo. Umjesto toga, ta se ocjena temelji na analizi cjelokupnih dokaza jer, dok pojedinačni dokazi ne moraju zasebno činiti dovoljno čvrstu činjeničnu osnovu obrazloženja, kumulativni učinak čitavog skupa dokaza može zadovoljiti traženi standard dokazivanja.
57.      U predmetnom slučaju standard dokazivanja koji je Opći sud primijenio u pobijanoj presudi temelji se, kako to proizlazi i iz upućivanja u točki 50. te presude, na ustaljenoj sudskoj praksi tog suda. Opći sud taj standard dokazivanja dosljedno primjenjuje(40) od kada ga je Sud prvi put uspostavio u presudi od 21. travnja 2015., Anbouba/Vijeće (C-605/13 P, EU:C:2015:248)(41). Zasjedajući u velikom vijeću, Sud je u toj presudi utvrdio da se uvrštenje na popis osoba koje podliježu mjerama ograničavanja može smatrati osnovanim ako se temelji na skupu indicija o, primjerice, položaju, funkcijama i odnosima te osobe u okviru režima kojem pripada(42). Sud je taj standard dokazivanja i kasnije primjenjivao u svojoj sudskoj praksi(43), uključujući nedavno u pogledu mjera ograničavanja donesenih s obzirom na situaciju u Ukrajini(44).
58.      Stoga se ne može smatrati da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer je on bio ovlašten voditi se standardom dokazivanja temeljenom na skupu indicija kako bi ocijenio ima li obrazloženje koje je Vijeće pružilo u pogledu žalitelja dovoljno čvrstu činjeničnu osnovu. Nije nužno postojanje izričite odredbe u pravu Unije, dovoljno je navesti da taj standard počiva na ustaljenoj sudskoj praksi Suda. Žalitelj pak u svojim pisanim očitovanjima nije iscrpno objasnio koje je konkretno pravilo ili opće pravno načelo time povrijeđeno.
59.      Drugi dio drugog žalbenog razloga, te stoga i cijeli taj žalbeni razlog, treba odbiti.
B.      Treći žalbeni razlog
60.      Žalitelj trećim žalbenim razlogom u biti navodi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom ocjenjivanja načela proporcionalnosti.
61.      Taj žalbeni razlog ima dva dijela. U prvom se dijelu kritizira činjenica da Opći sud tužbeni razlog kojim se navodila povreda žaliteljevih temeljnih prava nije ocijenio s gledišta prava vlasništva žaliteljevih klijenata; u drugom se dovodi u pitanje utvrđenje Općeg suda da su sporni akti u skladu s načelom proporcionalnosti.
1.      Prvi dio trećeg žalbenog razloga
62.      Žalitelj u prvom dijelu trećeg žalbenog razloga navodi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši da se prilikom ocjenjivanja povrede temeljnih prava koju žalitelj navodi ne moraju uzeti u obzir posljedice spornih akata na temeljno pravo vlasništva žaliteljevih klijenata. Prema žaliteljevu mišljenju, Opći sud je poštovanje načela proporcionalnosti trebao analizirati razmatrajući usklađenost s temeljnim načelom koje uključuje sve posljedice mjere, a ne samo mogućnost ostvarivanja redovnog subjektivnog prava. Žalitelj naglašava da je njegova glavna zadaća na tržištima Unije djelovati kao središnji depozitorij vrijednosnih papira te time i kao nominalni nositelj vrijednosnih papira koji pripadaju ruskim subjektima i pojedincima. Sankcioniranjem žalitelja stoga se sankcioniraju i njegovi korisnici, to jest i posredni i krajnji klijenti ruskih financijskih institucija.
63.      Vijeće prigovara na dopuštenost prvog dijela trećeg žalbenog razloga. Ono tvrdi da žalitelj njime dovodi u pitanje usklađenost spornih akata s općim načelom proporcionalnosti, a ne zaključke koje je u pogledu tog načela Opći sud donio u okviru svoje ocjene povrede žaliteljevih temeljnih prava. To čini novi tužbeni razlog, koji nije istaknut u prvostupanjskom postupku. Što se tiče merituma, ni Vijeće ni Komisija ne slažu se sa žaliteljevim argumentima.
64.      Kao prvo, kada je riječ o dopuštenosti prvog dijela trećeg žalbenog razloga, podsjetila bih na to da bi, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, mogućnost da pred Sudom prvi put iznese neki razlog ili argument koji nije iznijela pred Općim sudom omogućila stranci da pred Sudom, čija je nadležnost u žalbenom postupku ograničena, pokrene postupak o sporu koji je širi od onoga o kojem je odlučivao Opći sud. Nadležnost Suda u okviru žalbe ograničena je na ocjenu pravnih utvrđenja u vezi s razlozima i argumentima raspravljenima u prvostupanjskom postupku(45). Međutim, to ne znači da žalitelj ne može istaknuti žalbene razloge koji proizlaze iz same presude koja je predmet pobijanja i kojima je cilj osporavanje osnovanosti te presude u pogledu primjene prava(46).
65.      U predmetnom slučaju iz pobijane presude(47) proizlazi da je žalitelj pred Općim sudom istaknuo tužbeni razlog kojim je navodio neproporcionalnu povredu temeljnih prava. Žalitelj je u tom tužbenom razlogu tvrdio da su mjere ograničavanja donesene protiv njega dovele do zamrzavanja sredstava ili gospodarskih resursa koji pripadaju njegovim klijentima, što znači da je tim mjerama povrijeđeno i njihovo pravo vlasništva. Opći sud je ispitao te tvrdnje i zaključio, u točki 129. pobijane presude, da se osoba ne može u potporu svojoj tužbi za poništenje pozivati na pravo vlasništva čiji nije nositelj. Naime, prema sudskoj praksi, na povredu subjektivnog prava u načelu se može pozvati samo osoba čije je pravo navodno povrijeđeno, a ne treće osobe. Opći sud je dalje objasnio da žaliteljevi klijenti imaju na raspolaganju pravna sredstva kojima pred nacionalnim sudovima mogu, među ostalim, navoditi da im je povrijeđeno pravo vlasništva zajamčeno člankom 17. Povelje.
66.      Iz navedenog proizlazi da se argumenti koje žalitelj iznosi u prvom dijelu trećeg žalbenog razloga odnose na zaključke koje je Opći sud donio u pobijanoj presudi, osobito u okviru svoje analize tužbenog razloga kojim se navodila povreda temeljnih prava. Posljedično, u prvom dijelu trećeg žalbenog razloga, ne dovodeći u pitanje odgovor koji Sud u pogledu njega treba dati, ne iznose se novi argumenti koji mijenjaju predmet spora. Stoga predlažem da ga se, unatoč prigovoru Vijeća, proglasi dopuštenim.
67.      Kao drugo, kada je riječ o meritumu, žalitelj osporava relevantnost sudske prakse na koju se upućuje u pobijanoj presudi, a prema kojoj se, kako je to već navedeno, tužitelj ne može u potporu svojoj tužbi za poništenje pozivati na povredu subjektivnog prava treće osobe. Prema njegovu mišljenju, ta sudska praksa nije nastala u kontekstu mjera ograničavanja ili u vezi s poštovanjem načela proporcionalnosti.
68.      Ističem da se Opći sud u točki 129. pobijane presude poziva, u prilog svojem stajalištu, na jednu svoju presudu u području ekonomske
i monetarne politike i na jednu svoju presudu u području antidampinga(48). Iako se nijedna od tih presuda ne odnosi na mjere ograničavanja, one su u skladu sa sudskom praksom Suda koja u bitnome govori da je na nositeljima subjektivnih prava da ta prava ostvaruju(49), neovisno o prirodi postupka koji se na njih odnosi(50). Opći sud stoga nije pogriješio utvrdivši da povredu subjektivnog prava može isticati isključivo osoba čije je pravo navodno povrijeđeno, ne i treće osobe(51).
69.      Osim toga, važno je istaknuti da su Odluka 2014/145 i Uredba br. 269/2014, kako je to Opći sud objasnio u točki 152. pobijane presude, u svojim izvornim verzijama predviđale postupak putem kojeg su žaliteljevi klijenti iznimno mogli od nadležnih nacionalnih tijela zahtijevati oslobađanje sredstava zamrznutih zbog žaliteljeva uvrštenja(52). Iz točaka 156. i 159. pobijane presude usto proizlazi da je taj postupak izmijenjen u kasnijim verzijama Odluke 2014/145 i Uredbe br. 269/2014 kako bi žaliteljevi klijenti lakše ostvarili povrat vrijednosnih papira koje je žalitelj držao na svojim zamrznutim računima kod depozitorijâ sa sjedištem u Uniji(53).
70.      Iz navedenog slijedi da je izmijenjenom Odlukom 2014/145 i izmijenjenom Uredbom br. 269/2014 uspostavljen okvir u kojem se pravila razlika između pravnog položaja žalitelja kao središnjeg depozitorija vrijednosnih papira i pravnog položaja njegovih klijenata. Kada je riječ o klijentima kojima nisu nametnute mjere ograničavanja te čija su sredstva ili gospodarski resursi zamrznuti zbog mjera ograničavanja donesenih protiv žalitelja, na nacionalnim je tijelima da donesu odluku kojom bi se ta sredstva ili resursi oslobodili. Opći sud je stoga s pravom utvrdio, s obzirom na to da je taj postupak podrazumijevao provedbu prava Unije, da navedena tijela moraju poštovati Povelju u skladu s njezinim člankom 51. stavkom 1. Taj je sud usto pravilno naglasio da žaliteljevi klijenti, ako provedba tih odstupanja izazove neki spor, imaju na raspolaganju pravna sredstva kojima pred nacionalnim sudovima mogu, među ostalim, navoditi da im je povrijeđeno pravo vlasništva zajamčeno člankom 17. Povelje(54). Ne može se isključiti mogućnost da se u okviru tih postupaka Sudu uputi prethodno pitanje o tome jesu li odstupanja predviđena Uredbom br. 269/2014 u skladu s pravom Unije(55).
71.      Stoga nije moguće kritizirati zaključak Općeg suda da za ocjenjivanje povrede temeljnih prava koju žalitelj navodi nije potrebno uzeti u obzir posljedice spornih akata na temeljno pravo vlasništva njegovih klijenata.
72.      Prema mojemu mišljenju, prvi dio trećeg žalbenog razloga treba odbiti.
2.      Drugi dio trećeg žalbenog razloga
73.      Žalitelj u drugom dijelu trećeg žalbenog razloga u biti kritizira ocjenu uvjeta predviđenih u članku 52. stavku 1. Povelje koju je Opći sud proveo u pogledu njegove slobode poduzetništva i njegova prava vlasništva.
74.      Vijeće i Komisija osporavaju drugi dio trećeg žalbenog razloga.
75.      Kako je to istaknuto u točki 18. ovog mišljenja, Opći sud je u točkama 134. do 146. pobijane presude odbio žaliteljev navod da mjere ograničavanja donesene protiv njega neproporcionalno zadiru u njegova temeljna prava, to jest u njegovu slobodu poduzetništva i u njegovo pravo vlasništva. Osobito, Opći sud je zaključio da zadiranje u žaliteljeva temeljna prava uzrokovano mjerama ograničavanja nije moguće smatrati neproporcionalnim zato što:
–        su te mjere prikladne s obzirom na ciljeve u općem interesu koji su ključni za međunarodnu zajednicu, kao što su održavanje mira i međunarodne sigurnosti;
–        žalitelj nije naveo nijednu manje ograničavajuću alternativnu mjeru niti je dokazao da je Vijeće moglo predvidjeti donošenje manje ograničavajućih mjera koje su jednako prikladne kao one predviđene spornim aktima;
–        odvagivanje uključenih interesa pokazuje da neugodnosti mjera ograničavanja za žalitelja nisu neproporcionalne s obzirom na temeljnu važnost održavanja mira i međunarodne sigurnosti;
–        učinci mjera ograničavanja ograničeni su na područje Unije, tako da se odnose samo na dio vlastitih sredstava ili gospodarskih resursa koji pripadaju žalitelju;
–        mjere ograničavanja o kojima je riječ ne oduzimaju žalitelju pravo da sukladno članku 2. stavku 6. točki (a) Odluke 2014/145 i članku 7. stavku 2. točki (a) Uredbe br. 269/2014 ostvari kamate ili druge primitke na svojim zamrznutim računima na kojima su navedena sredstva i navedeni resursi deponirani, pod uvjetom da su te kamate i drugi primici također zamrznuti; te zato što
–        te mjere predviđaju mogućnost odobravanja korištenja zamrznutih sredstava ili gospodarskih resursa za zadovoljenje osnovnih potreba pravnih osoba, subjekata ili tijela uvrštenih na sporne popise.
76.      Što se tiče, kao prvo, žaliteljeve tvrdnje da mjere ograničavanja o kojima je riječ nisu privremene nego trajne jer su na snazi više od dvije godine, dovoljno je istaknuti da su se, u skladu s člankom 6. izmijenjene Odluke 2014/145, sporni akti na žalitelja primjenjivali ograničeno vrijeme. Te su se mjere usto stalno preispitivale. Osim toga, žaliteljev prigovor da je Opći sud svoju ocjenu temeljio na „teoretskim razmatranjima, a ne na stvarnoj učinkovitosti” nije potkrijepljen, kako to Vijeće ističe, konkretnim razlozima.
77.      Kao drugo, što se tiče žaliteljeve tvrdnje da Opći sud u svojoj ocjeni proporcionalnosti spornih akata nije uzeo u obzir njihove učinke na žaliteljeve klijente, već sam istaknula da taj sud zapravo jest uputio na odstupanja predviđena izmijenjenom Odlukom 2014/145, koja od donošenja prvotnih akata kojima su žalitelju nametnute mjere ograničavanja omogućuju nacionalnim tijelima da odobre oslobađanje njegovih zamrznutih sredstava ili gospodarskih resursa kako bi on mogao svojim klijentima izvršiti plaćanje u obliku povrata vrijednosnih papira/obveznica svojih klijenata koje drži na svojim zamrznutim računima kod depozitorijâ vrijednosnih papira sa sjedištem u Uniji. Osim toga, u pogledu žaliteljeve tvrdnje da njegovi klijenti „nemaju nikakve veze sa sukobom u Ukrajini” dovoljno je podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, mjere ograničavanja mogu po definiciji naštetiti osobama koje ni na koji način nisu odgovorne za situaciju zbog koje su te mjere donesene(56).
78.      Kao treće, što se tiče žaliteljeva argumenta da je Vijeće njegovim uvrštenjem na sporne popise zapravo htjelo zamrznuti imovinu svih ruskih ulagača a da ih pritom ne mora pojedinačno navoditi i identificirati na odgovarajući način, ističem da se taj konkretni argument prvi put iznosi tek sada u žalbenom postupku. Prema ustaljenoj sudskoj praksi navedenoj u točki 64. ovog mišljenja, taj argument treba odbiti kao nedopušten.
79.      S obzirom na navedeno, smatram da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom ocjenjivanja jesu li sporni akti u skladu s načelom proporcionalnosti.
80.      Drugi dio trećeg žalbenog razloga, te stoga i cijeli treći žalbeni razlog, treba odbiti.
V.      Zaključak
81.      S obzirom na analizu izloženu u ovom mišljenju, predlažem Sudu da odbije prvi i drugi žalbeni razlog.
82.      U pogledu ostalih žalbenih razloga, kao ni u pogledu toga koja stranka treba snositi troškove u skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, ne zauzimam stajalište.
1      Izvorni jezik: engleski
2      U daljnjem tekstu: žalitelj
3      U daljnjem tekstu: pobijana presuda
4      U daljnjem tekstu zajedno: prvotni akti
5      U daljnjem tekstu zajedno: akti o zadržavanju iz ožujka 2023.
6      U daljnjem tekstu zajedno: akti o zadržavanju iz rujna 2023., a zajedno s prvotnim aktima i aktima o zadržavanju iz ožujka 2023.: sporni akti
7      Vidjeti također presude od 13. ožujka 2025., Šuvalov/Vijeće (C-271/24 P, EU:C:2025:180); od 1. kolovoza 2025., Timčenko/Vijeće (C-702/23 P, EU:C:2025:605) i Timčenko/Vijeće (C-703/23 P, EU:C:2025:608) i od 16. listopada 2025., Timčenko/Vijeće (C-805/24 P, EU:C:2025:792).
8      Odluka Vijeća od 17. ožujka 2014. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine (SL 2014., L 78, str. 16.)
9      Odluka Vijeća od 25. veljače 2022. o izmjeni Odluke 2014/145 (SL 2022., L 50, str. 1.)
10      Uredba Vijeća od 17. ožujka 2014. o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2014., L 78, str. 6. i ispravak SL 2014., L 121, str. 60.)
11      Uredba Vijeća od 25. veljače 2022. o izmjeni Uredbe br. 269/2014 (SL 2022., L 51, str. 1.)
12      U daljnjem tekstu: izmijenjena Odluka 2014/145
13      U daljnjem tekstu: izmijenjena Uredba br. 269/2014
14      U daljnjem tekstu: sporni popisi
15      U daljnjem tekstu: Povelja
16      Uredba Vijeća od 31. srpnja 2014. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini (SL 2014., L 229, str. 1. i ispravci SL 2014., L 246, str. 59. i SL 2022., L 114, str. 214.)
17      U daljnjem tekstu: presuda
Central Bank of Iran. Vidjeti, osobito, točke 44. i 45. te presude.
18      Presuda od 1. kolovoza 2025., Tradeinn Retail Services (C-76/24, EU:C:2025:593, t. 25. i navedena sudska praksa)
19      Vidjeti, među ostalim, presudu od 8. kolovoza 2025., Zimir (C-662/23, EU:C:2025:326, t. 34. i navedenu sudsku praksu).
20      Vidjeti, među ostalim, definiciju iz Oxford English Dictionaryja, dostupnu na: https://www.oed.com/dictionary/support_v?tl=true.
21      Vidjeti, primjerice, definiciju francuskog glagola „soutenir” iz rječnika Le Robert, dostupnu na: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/soutenir; definiciju njemačkog glagola „unterstützen” iz rječnika Duden, dostupnu na: https://www.duden.de/rechtschreibung/unterstuetzen_unterstuetzt; definiciju talijanskog glagola „supportare” iz rječnika Treccani, dostupnu na: https://www.treccani.it/vocabolario/supportare/, i definiciju španjolskog glagola „apoyar” iz rječnika Real Academia Española, dostupnu na: https://dle.rae.es/apoyar.
22      U daljnjem tekstu: moje mišljenje u predmetu Mazepin/Vijeće, osobito točke 42. do 44. Taj je predmet još uvijek u tijeku pred Sudom.
23      Vidjeti također moja mišljenja u predmetima Pumpyanskiy/Vijeće (C-696/23 P, EU:C:2025:409, t. 39. do 41.); Khudaverdyan/Vijeće (C-704/23 P, EU:C:2025:410, t. 43. do 45.); Rašnikov/Vijeće (C-711/23 P, EU:C:2025:411, t. 45. do 47.); i Khan/Vijeće (C-111/24 P, EU:C:2025:413, t. 41. do 43.). Ti su predmeti još uvijek u tijeku pred Sudom.
24      Vidjeti uvodnu izjavu 9. Odluke 2022/329.
25      Vidjeti uvodnu izjavu 11. Odluke 2022/329.
26      Vidjeti članak 4. stavke 1. i 2. Uredbe br. 833/2014, koji zabranjuje, među ostalim, pružanje određene robe, tehnologija i usluga bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Rusiji ili za upotrebu u Rusiji.
27      Vidjeti, u tom pogledu, presude od 28. ožujka 2017., Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, t. 123.) i od 25. lipnja 2020., VTB Bank/Vijeće (C-729/18 P, EU:C:2020:499, t. 59.).
28      Presuda od 19. studenoga 2009., Sturgeon i dr. (C-402/07 i C-432/07, EU:C:2009:716, t. 47. i navedena sudska praksa)
29      Vidjeti točku 37. ovog mišljenja.
30      Vidjeti Odluku Vijeća 2010/413/ZVSP od 26. srpnja 2010. o mjerama ograničavanja protiv Irana i stavljanju izvan snage Zajedničkog stajališta 2007/140/ZVSP (SL 2010., L 195, str. 39.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 3., str. 220.), kako je izmijenjena Odlukom Vijeća 2012/635/ZVSP od 15. listopada 2012. (SL 2012., L 282, str. 58.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 14., str. 129.), u kojoj je bio predviđen kriterij za uvrštavanje primjenjiv na „druge osobe, subjekt[e] ili tijela koji osiguravaju potporu, kao što je npr. materijalna, logistička ili financijska potpora, iranskoj vladi te osobe i subjekt[e] koji su s njima povezani”. Vidjeti također članak 23. stavak 2. točku (d) Uredbe Vijeća (EU) br. 267/2012 od 23. ožujka 2012. o mjerama ograničavanja protiv Irana i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 961/2010 (SL 2012., L 88, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 4., str. 194. i ispravci SL 2014., L 93, str. 85. i SL 2019., L 297, str. 8.).
31      Vidjeti, osobito, točku 52. tog mišljenja.
32      Vidjeti također presudu od 1. ožujka 2016., National Iranian Oil Company/Vijeće (C-440/14 P, EU:C:2016:128, t. 79. do 83.).
33      U pogledu sistemske važnosti središnjih depozitorija u okviru prava Unije, vidjeti uvodne izjave 2., 4., 6., 35., 48. i 69. te članke 19. i 22. Uredbe (EU) br. 909/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. srpnja 2014. o poboljšanju namire vrijednosnih papira u Europskoj uniji i o središnjim depozitorijima vrijednosnih papira te izmjeni direktiva 98/26/EZ i 2014/65/EU te Uredbe (EU) br. 236/2012 (SL 2014., L 257, str. 1. i ispravci SL 2016., L 349, str. 8. i SL 2023., L 90159). Vidjeti također Europska komisija, „Središnji depozitoriji vrijednosnih papira (CSD-ovi)”, dostupno na: https://finance.ec.europa.eu/capital-markets-union-and-financial-markets/financial-markets/post-trade-services/central-securities-depositories-csds_en.
34      Vidjeti, po analogiji, moje mišljenje u predmetu Mazepin/Vijeće, t. 47.
35      Vidjeti članak 256. stavak 1. drugi podstavak UFEU-a, članak 58. prvi stavak Statuta Suda Europske unije i članak 168. stavak 1. točku (d) Poslovnika Suda.
36      Vidjeti, među ostalim, presude od 13. ožujka 2025., Šuvalov/Vijeće (C-271/24 P, EU:C:2025:180, t. 33. i navedenu sudsku praksu) i od 26. lipnja 2025., EVH i dr./Komisija (C-464/23 P, C-465/23 P, C-467/23 P, C-468/23 P i C-470/23 P, EU:C:2025:478, t. 43. i navedenu sudsku praksu).
37      Vidjeti pobijanu presudu, t. 49. Vidjeti također, u tom pogledu, presudu od 18. srpnja 2013., Komisija i dr./Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P i C-595/10 P, EU:C:2013:518, t. 119.).
38      Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 18. srpnja 2013., Komisija i dr./Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P i C-595/10 P, EU:C:2013:518, t. 124.).
39      Vidjeti Filpo, F., „Evidence standards in the judicial review of restrictive measures”, ERA Forum, br. 20, 2020., str. 620. i 621.
40      Vidjeti, kao najnovije primjere iz sudske prakse Općeg suda, presude od 15. svibnja 2024., Anbouba/Vijeće (T-471/22, EU:T:2024:315, t. 54.); od 12. lipnja 2024., Shammout/Vijeće (T-649/22, EU:T:2024:376, t. 64.); od 18. prosinca 2024., Mironovich Shor/Vijeće (T-489/23, EU:T:2024:912, t. 139.) i od 18. prosinca 2024., Tauber/Vijeće (T-493/23, EU:T:2024:913, t. 133.).
41      U daljnjem tekstu: presuda Anbouba
42      Vidjeti, osobito, presudu Anbouba, t. 52. i 54. Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota u predmetu Anbouba/Vijeće (C-605/13 P i C-630/13 P, EU:C:2015:2, t. 208.).
43      Vidjeti presude od 28. srpnja 2016., Tomana i dr./Vijeće i Komisija (C-330/15 P, EU:C:2016:601, t. 82.) i od 21. rujna 2016., Komisija/Španjolska (C-139/15 P, EU:C:2016:707, t. 60. i 61.).
44      Presuda od 1. kolovoza 2025., Timčenko/Vijeće (C-702/23 P, EU:C:2025:605, t. 39.)
45      Vidjeti, među ostalim, presudu od 17. listopada 2024., PT Pelita Agung Agrindustri i PT Permata Hijau Palm Oleo/Komisija (C-112/23 P, EU:C:2024:899, t. 67. i navedenu sudsku praksu).
46      Vidjeti, među ostalim, presudu od 10. travnja 2014., Komisija/Siemens Österreich i dr. i Siemens Transmission & Distribution i dr./Komisija (C-231/11 P do C-233/11 P, EU:C:2014:256, t. 102. i navedenu sudsku praksu).
47      Vidjeti točke 13. i 17. ovog mišljenja.
48      Vidjeti presudu od 19. rujna 2019., Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Komisija (T-228/17, EU:T:2019:619) odnosno presudu od 22. lipnja 2022., Anglo Austrian AAB i Belegging-Maatschappij „Far-East”/ESB (T-797/19, EU:T:2022:389, t. 285.).
49      Vidjeti, među ostalim, presude od 10. rujna 2015., Fliesen-Zentrum Deutschland (C-687/13, EU:C:2015:573, t. 73.) i od 21. rujna 2023., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products i dr./Komisija (C-478/21 P, EU:C:2023:685, t. 223. i navedenu sudsku praksu).
50      Presuda od 9. rujna 2021., Adler Real Estate i dr. (C-546/18, EU:C:2021:711, t. 59.). Točno je da je potonja sudska praksa razvijena u vezi s pravima obrane, a ne u vezi s poštovanjem drugih temeljnih prava, kao što su sloboda poduzetništva ili pravo vlasništva, na koje se predmetni slučaj odnosi. Unatoč tomu, u sudskoj praksi Suda izričito se govori o „materijalnim” pravima općenito, što prema mojemu mišljenju znači da je ta sudska praksa u potpunosti primjenjiva na slučajeve koji se odnose na navodnu povredu temeljnog prava, kao što je predmetni slučaj.
51      Kako to Vijeće pravilno ističe, pristupu koji Sud i Opći sud koriste u svojoj sudskoj praksi u prilog ide, po analogiji, i sudska praksa Europskog suda za ljudska prava u pogledu članka 34. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., osobito u dijelu u kojem se odnosi na mogućnost društva da ostvaruje prava svojih dioničara. Prema utvrđenju tog suda, dioničare društva načelno nije moguće smatrati „žrtvama”, u smislu navedene odredbe, akata i mjera koji utječu na to društvo.
52      Vidjeti, osobito, članak 2. stavak 5. Odluke 2014/145 i članak 6. stavak 1. Uredbe br. 269/2014.
53      Vidjeti, osobito, članak 2. stavke 19. i 25. izmijenjene Odluke 2014/145 te članak 6.b stavke 5. i 5.a izmijenjene Uredbe br. 269/2014.
54      Vidjeti, osobito, točke 131. do 133., 155. i 158. pobijane presude.
55      Vidjeti u tom pogledu presudu od 23. travnja 1986__ Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, t. 23.).
56      Vidjeti, u tom pogledu, presude od 28. ožujka 2017., Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, t. 149.) i od 25. lipnja 2020., VTB Bank/Vijeće (C-729/18 P, EU:C:2020:499, t. 81.).