61999CC0114_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Cour administrative d'appel de Nancy (Ranska) on pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamista koskevista yhteisistä, yksityiskohtaisista säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan tulkinnasta. Pääasiassa on kantajana Roquette Frères SA -niminen yritys (jäljempänä Roquette Frères) ja vastaajana Office national interprofessionnel des céréales (kansallinen keskusviljavarasto, jäljempänä ONIC). Pääasian asianosaisten välinen riita koskee sellaiselle glukoosisiirapille maksettuja vientitukia, jota on viety Itävaltaan, missä glukoosisiirappi on jalostettu penisilliiniksi, minkä jälkeen se on uuden tuotteen muodossa ainakin osittain jälleentuotu yhteisöön. Itävallan tasavalta ei vielä kyseisenä ajankohtana kuulunut Euroopan yhteisöön.
II Tosiseikat
2. Roquette Frères vei 1.3.7.3.1990 glukoosisiirappia Itävaltaan yhteensä yhdeksän kertaa. ONIC, joka toimivaltaisena kansallisena viranomaisena valvoo yhteisön säännösten noudattamista, maksoi näistä vienneistä vientitukea ennakkona yhteensä 254 179,82 Ranskan frangia (FRF). Roquette Frères oli maksanut takuumäärän, joka oli 115 prosenttia vientituen ennakon määrästä eli 292 306,79 FRF.
3. ONIC ilmoitti Roquette Frèresille 16.3.1990 päivätyllä kirjeellään, että tämän on Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston ohjeiden mukaan toimitettava todisteet siitä, että Itävaltaan viety glukoosi oli saatettu sellaisenaan kulutukseen Itävallan markkinoille. Jo maksetun vientituen osalta mainitut todisteet vaadittaisiin myöhemmin.
4. Roquette Frères ei pystynyt esittämään vaadittuja todisteita, koska riidanalainen glukoosisiirappi oli käytetty raaka-aineena muiden tuotteiden valmistamiseen sisäisessä jalostusmenettelyssä sovellettavan tullimenettelyn mukaan. Tuotteiden vapaaseen kulutukseen saattamiseen liittyviä tullimuodollisuuksia, jotka joka tapauksessa käyvät todisteesta tuotteiden maahantuonnista, ei siis ollut täytetty. On kiistatonta, että viety glukoosisiirappi oli ainakin pääosin käytetty penisilliinin valmistamiseen. Lopullinen tuote jälleentuotiin ainakin osittain yhteisöön.
5. Koska Roquette Frères ei voinut esittää ONICin vaatimia todisteita siitä, että tuotteet oli saatettu sellaisenaan "kulutukseen" Itävallan markkinoille, ONIC kieltäytyi vapauttamasta yrityksen maksamaa takuumäärää.
6. ONIC katsoi puolestaan olevansa päätöksenteossa sidottu komission sisäisiin ohjeisiin. Komissio kiinnitti jo 26.1.1990 päivätyssä teleksissään kyseisen kansallisen viranomaisen huomiota siihen, että sellaiseen glukoosisiirapin vientiin, jolle oli maksettu vientitukea ja jota oli seurannut jalostamalla valmistetun lopullisen tuotteen maahantuonti, liittyi petollisen menettelyn vaara. Komissio katsoi 24.7.1990 päivätyssä toimivaltaisen pääosaston teleksissä, että oikeus vientitukeen edellyttää asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan mukaan todisteita siitä, että tuote on saatettu kulutukseen. Kansallisia viranomaisia kehotettiin vaatimaan kyseisille vienneille maksettujen vientitukien palauttamista, kuitenkin vain niissä tapauksissa, joissa vientiin liittyvät tullimuodollisuudet oli täytetty 1.3.1990 jälkeen, koska huolellinen toimija ei voinut 26.1.1990 päivätyn komission tiedonannon vuoksi enää tämän jälkeen olla epätietoinen siitä, että hänen oikeutensa tukeen oli epävarma.
7. 12.7.1993 päivätystä komission faksista käy ilmi, että kansallinen viranomainen oli saanut 14.8.1990 päivätyllä komission teleksillä jota ei ole liitetty yhteisöjen tuomioistuimelle toimitettuihin asiakirjoihin ohjeen asettaa glukoosisiirapin vienneille Itävaltaan maksettavan vientituen ehdoksi, että tuotteet saatettaisiin sellaisenaan kulutukseen Itävallan markkinoilla. Mainitulla 12.7.1993 päivätyllä faksilla komissio kumosi muilta osin aikaisemmat toimenpiteet, joilla oli tiukennettu Itävaltaan viedylle glukoosisiirapille myönnettävän vientituen ehtoja, mutta mainitsi samalla, että glukoosisiirapin vienti EFTA-maihin, missä tuotteesta sisäisellä jalostusmenettelyllä valmistettiin sitruunahappoa, ja mistä tuote sen jälkeen jälleentuotiin yhteisöön tullivapaasti tässä muodossa EUR 1 -merkinnällä varustettuna, oli täysin laillista.
8. ONIC oli puolestaan edellä mainitulla 16.3.1990 päivätyllä kirjeellään ilmoittanut Roquette Frèresille vaativansa todisteita vapaaseen kulutukseen saattamisesta Itävaltaan vietävälle glukoosisiirapille maksettavan vientituen perusteeksi. Roquette Frères nosti tuomioistuimessa kanteen ONICin päätöksestä, jolla tämä kieltäytyi vapauttamasta takuumäärää, joka oli maksettu ennen mainittua tiedonantoa vietyjen tuotteiden osalta.
9. Alioikeus hyväksyi Roquette Frèresin kanteen osittain. Asiasta on tällä hetkellä vireillä valitus ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa. Sen mukaan riidan ratkaisu riippuu niiden aineellisoikeudellisten edellytysten tulkinnasta, jotka vientien on täytettävä riidanalaisen vientituen saamiseksi. Näitä edellytyksiä ei ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen mukaan voida selvästi johtaa kyseisenä ajankohtana voimassa olleista säännöksistä, jotka koskivat vientejä, joiden osalta komissio oli lisäksi antanut useita peräkkäisiä ja keskenään ristiriitaisia ohjeita.
10. Kansallinen tuomioistuin on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan kysymyksen:
"Onko 1.3.1990 voimassa olleiden säännösten ja erityisesti 27.11.1987 annetun komission asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan, jonka mukaan edellytyksenä vientituen maksamiselle on, että tuote on tosiasiallisesti saatettu markkinoille sellaisenaan tuontimaana olevassa kolmannessa maassa, perusteella mahdollista, että valvonnasta vastaava viranomainen (tässä asiassa ONIC) kyseenalaistaa tavarantoimittajan oikeuden tukeen pelkästään sillä perusteella, että sen ulkomainen asiakas käyttää toimitetun tavaran sellaisen toisen tuotteen valmistukseen, joka saatetaan jälleenviedä muihin Euroopan talousyhteisön jäsenvaltioihin?"
11. Roquette Frères, ONIC ja komissio ovat ottaneet osaa asian kirjalliseen käsittelyyn. Roquette Frères, Ranskan hallitus ja komissio ovat ottaneet osaa asian suulliseen käsittelyyn. Palaan asian oikeudellisen arvioinnin yhteydessä siihen, mitä ne ovat esittäneet.
III Asiaan sovellettavat oikeussäännöt
12. Asetuksen N:o 3665/87 niihin säännöksiin, jotka koskevat maataloustuotteiden vientitukea, kuuluu 4 artikla, jossa säädetään seuraavaa:
"1. Tuen maksaminen edellyttää todistetta siitä, että tuotteet, joiden vienti-ilmoitus on hyväksytty, on viimeistään 60 päivän kuluessa kyseisestä hyväksynnästä viety sellaisenaan yhteisön tullialueelta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 5 ja 16 artiklan säännösten soveltamista.
"
13. Asetuksen johdanto-osan mukaan tietyt viennit voivat johtaa väärinkäytöksiin ja kyseisten väärinkäytösten estämiseksi vientituen maksamisen ehtona on vaadittava paitsi 4 artiklassa tarkoitetut todisteet siitä, että tuote on viety yhteisön alueelta, myös todisteet siitä, että se on tuotu kolmanteen maahan ja tarvittaessa tosiasiallisesti saatettu siellä markkinoille. 5 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa mainitaan kaksi tilannetta, joissa voi olla syytä epäillä väärinkäytöstä. 5 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
"1. Vaihtelevan tai vaihtelemattoman tuen maksaminen edellyttää tuotteen yhteisön tullialueelta viennin lisäksi sitä, että tuote, jollei se ole tuhoutunut kuljetuksen aikana ylivoimaisen esteen vuoksi, on tuotu kolmanteen maahan tai tarvittaessa tiettyyn kolmanteen maahan 12 kuukauden kuluessa vienti-ilmoituksen hyväksymispäivästä:
a) kun tuotteen tosiasiallisesta määräpaikasta on vakavia epäilyksiä
tai
b) kun tuote voidaan jälleen tuoda yhteisöön, koska vietyyn tuotteeseen sovellettava tuki ja vastaavaan tuotteeseen sovellettavat tuontitullit ovat erisuuruisia vienti-ilmoituksen hyväksymispäivänä.
Lisäaikaa voidaan kuitenkin myöntää 47 artiklassa säädetyin edellytyksin.
Jäljempänä 17 artiklan 3 kohdan ja 18 artiklan säännöksiä sovelletaan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa.
Jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat lisäksi vaatia lisätodisteita, jotka vakuuttavat toimivaltaiset viranomaiset, että tuote on tosiasiallisesti saatettu markkinoille sellaisenaan tuontimaana olevassa kolmannessa maassa.
2.
Kun tuotteen tosiasiallisesta määräpaikasta on vakavia epäilyksiä, komissio voi vaatia, että jäsenvaltiot soveltavat 1 kohdan säännöksiä.
3. "
14. Asetuksen 16 artikla sisältyy 2 osaan, joka on otsikoitu "Vaihtelevat tuet". Säännöksen sanamuoto on seuraava:
"1. Tuen vaihdellessa määräpaikan mukaan tuen maksamisen edellytyksenä ovat 17 ja 18 artiklassa määritellyt lisäedellytykset.
2. Kun kaikkiin määräpaikkoihin sovelletaan yhtä ainoaa samansuuruista tukea tuen ennakkovahvistuspäivänä ja lauseketta pakollisesta määräpaikasta, tukea olisi pidettävä määräpaikan mukaan vaihtelevana, jos vienti-ilmoituksen hyväksymispäivänä voimassa oleva tuki on alhaisempi kuin ennakolta vahvistettu tuki, jota on tarvittaessa tarkistettu mainittuna hyväksymispäivänä."
15. Asetuksen 17 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Tuotetta pidetään tuotuna, kun kulutukseen saattamista koskevat tullimuodollisuudet kolmannessa maassa on täytetty."
16. Asetuksen 18 artiklassa, jota muutettiin 9.2.1990 annetulla komission asetuksella N:o 354/90, mainitaan vapaaseen kulutukseen saattamiseen liittyvien tullimuodollisuuksien täyttämistä koskevat todistelukeinot sekä asetuksen alkuperäisessä muodossa että sellaisena kuin se oli voimassa riidanalaisen tosiseikaston syntymisen ajankohtana.
IV Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
1. Kantaja
17. Kantaja on sovellettaviin säännöksiin vedoten väittänyt, että oikeus vaihtelemattomaan vientitukeen syntyy lähtökohtaisesti heti, kun tuote on poistunut yhteisön tullialueelta. Tämä periaate on kantajan mukaan vahvistettu mainitun asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa. Kun asetuksen 5 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät, vientituen myöntämisen edellytyksenä on saman artiklan mukaan lisäksi, että tuote on tuotu kolmanteen maahan. Vaihtelemattoman tuen osalta saa asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan kolmannessa ja neljännessä alakohdassa tarkoitettuja todisteita sen varmistamiseksi, että tuote on saatettu sellaisenaan markkinoille tuontimaana olevassa kolmannessa maassa, vaatia vain, kun voidaan epäillä 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua petollista menettelyä, toisin sanoen
a) kun on epäilyksiä tuotteen todellisesta määräpaikasta, toisin sanoen kun on epäselvyyttä siitä, onko tuote poistunut yhteisön tullialueelta, tai
b) kun sillä perusteella, että vietyyn tuotteeseen sovellettava tuki ja vastaavaan tuotteeseen sovellettavat tuontitullit ovat erisuuruisia kyseessä ovat tällöin seikat, joista viejä ei ole vastuussa on syytä pelätä, että viennin ja sitä seuraavan maahantuonnin ainoana tarkoituksena on tukien välisen erotuksen saaminen.
Tällöin on katsottava, että viimeksi mainittu tarkoittaa vain sellaista tilannetta, missä vientituki ja tuontitullit koskevat vastaavia tuotteita. Säännös ei kantajan mukaan koske sellaisten tuotteiden tuontia yhteisön alueelle, jotka on valmistettu jalostamalla tuotteita, joiden maastaviennille on aiemmin maksettu vientitukea.
18. Kantajan mukaan on selvää, että ONICin kieltäytyminen riidanalaisen takuumäärän vapauttamisesta perustuu komission ohjeisiin, mutta ne eivät kuitenkaan voi olla kyseessä olevan päätöksen oikeudellisena perustana. ONICin menettelyn lainmukaisuuden arvioimiseksi on kantajan mukaan sovellettava suoraan asetuksen 5 artiklaa. Siltä osin kuin mainitussa artiklassa säädetään poikkeus säännöstä, jonka mukaan oikeus vientitukeen syntyy, kun tuote poistuu yhteisön tullialueelta, tätä poikkeusta on suhteellisuusperiaatteen mukaan tulkittava suppeasti, ja todistustaakka erityisedellytysten täyttymisestä on tällöin kansallisella viranomaisella.
19. Käsiteltävänä olevassa asiassa nämä edellytykset eivät kantajan mukaan täyty. Glukoosin todellisesta määräpaikasta ei ollut mitään epäilystä, eikä myöskään vaaraa vastaavan tuotteen jälleentuonnista. Komission vaatimukselle, jonka mukaan glukoosin saattamisesta vapaaseen kulutukseen oli esitettävä todisteita, koska oli olemassa vaara jalostetun tuotteen jälleentuonnista yhteisön alueelle tullivapaasti EFTAan kuuluvasta valtiosta, ei löydy tukea asetuksen 5 artiklasta. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymykseen voidaan asetuksen 5 artiklan perusteella vastata siten, että oikeutta vientitukeen ei voida kyseenalaistaa sillä perusteella, että ulkomaalainen ostaja käyttää tuotteen valmistaakseen sellaisen toisen tuotteen, joka voidaan viedä yhteisön jäsenvaltioihin.
20. Tämän päätelmän, joka perustuu asetuksen 5 artiklan sanamuodon mukaiseen tulkintaan, vahvistaa kantajan mukaan säännöksen tavoite. Säännöksen tarkoituksena on ehkäistä väärinkäytökset ja estää vientituen maksaminen sellaisille tuotteille, joita ei todellisuudessa viedä maasta tai jotka jälleentuodaan yhteisön alueelle. Tältä kannalta voidaan asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan käsitettä "vastaava tuote" tulkita laajasti siten, että sillä tarkoitetaan myös tuotteita, joita ei ole jalostettu valmiiksi tuotteiksi tai joiden jalostus on puutteellista. Erottavana kriteerinä voisi kantajan mukaan olla tällöin se, onko tuotetta jalostettu merkittävästi tai peruuttamattomasti. Tässä suhteessa myöskään sillä ei ole merkitystä, minkä tullimenettelyn mukaan esimerkiksi sisäisessä jalostusmenettelyssä tuote on jalostettu.
21. Siinä tapauksessa että kantajan käsityksen vastaisesti kuitenkin katsotaan, että asetuksen 5 artiklaa on sovellettava, on ratkaistava, mitkä ovat riittävät todistamiskeinot sen osoittamiseksi, että tuotetta on jalostettu merkittävästi. Todisteella sellaisesta toimenpiteestä, joka on osa sisäistä jalostusmenettelyä, on kantajan mukaan oltava sama vaikutus kuin todisteella tullimuodollisuuksien täyttämisestä tai millä tahansa muulla asetuksen 18 artiklassa säädetyllä asiakirjalla. Tämä tulkinta on kantajan mukaan sopusoinnussa vientitukia koskevan yhteisön lainsäädännön kanssa, jonka tarkoituksena on mahdollistaa yhteisön tuotteiden saattaminen maailmanmarkkinoille kilpailukykyiseen hintaan.
22. Havainnollistaakseen merkittävän ja peruutettavissa olevan jalostuksen välistä eroa kantaja on viitannut myös tärkkelystä sisältäviä tuotteita koskeviin säännöksiin. Glukoosisiirapin jalostus penisilliiniksi, sitruunahapoksi tai xantankumiksi on kantajan mukaan selvästi katsottava peruuttamattomaksi jalostukseksi.
23. Kantaja viittaa lopuksi asetuksella N:o 800/99 muutettuun asetuksen N:o 3665/87 sanamuotoon. Ensin mainitun asetuksen 20 artikla korvaa asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan. Artiklassa toistetaan 5 artiklassa mainitut edellytykset ja samalla ne laajennetaan käsittämään nimenomaisesti sellaisten tuotteiden jälleentuonti yhteisön alueelle, joita ei ole "merkittävästi jalostettu tai käsitelty". Kantaja katsoo, että uudessa säännöksessä säädetään nimenomaisesti siitä, mikä seurasi jo epäsuorasti asetuksen N:o 3665/87 5 artiklasta.
2. ONIC
24. ONICin mukaan todisteita tuotteen maahantuonnista voidaan aina vaatia ennen tuen maksamista, ja maahantuonti voidaan todistaa osoittamalla, että tuote on saatettu vapaaseen kulutukseen tuontimaana olevassa kolmannessa maassa.
25. ONICin mukaan ennakkoratkaisukysymys on muotoiltava seuraavalla tavalla:
Voidaanko oikeus vientitukeen kyseenalaistaa, jos ulkomainen asiakas on jalostanut toimitetun tavaran tuotteeksi, joka voidaan jälleenviedä muihin Euroopan yhteisön jäsenvaltioihin? ONICin mukaan tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi. Oikeus vientitukeen edellyttää, että tuote on poistunut yhteisön tullialueelta. Tämä edellytys ei ONICin mukaan täyty, kun tuote jälleentuodaan yhteisön alueelle, vaikkakin jalostettuna. Tuote, joka on viety yhteisöstä ja jälleentuotu sen alueelle, vapautuu tosiasiassa tullista kokonaan.
26. ONICin mukaan tuote on sovellettavien säännösten mukaan lisäksi vietävä yhteisön alueelta sellaisenaan ja saatettava sellaisenaan kolmannen maan markkinoille. Tämä edellytys ei täyty, jos tuote tuodaan takaisin yhteisön alueelle muutetussa muodossa, vaikka kyse olisikin jalostamisesta. Saattaminen vapaaseen kulutukseen sellaisenaan on ONICin mukaan ymmärrettävä siten, että tuote käytetään tuontimaana olevassa kolmannessa maassa. Tämä käyttö sisältää puolestaan sen, että tuote, vaikka se onkin jalostettu, saatetaan vapaaseen kulutukseen kohdemaan markkinoille. Tästä ei ole kyse silloin, kun tuote palaa toisessa muodossa Euroopan yhteisön markkinoille.
3. Ranskan hallitus
27. Ranskan hallitus ei ole esittänyt kirjallisia huomautuksia, mutta se on ilmoittanut kantansa suullisessa käsittelyssä.
28. Vientituen luonteen osalta Ranskan hallituksen asiamies on esittänyt, että tuki on maksettava, niin kauan kuin ei ole kysymys vaihtelevasta tuesta, kun on vahvistettu, että tuote on viety yhteisön tullialueelta. Vaatimus lisätodisteista riippuu siitä, epäilläänkö väärinkäytöstä tai onko sellainen todettu. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että sen tarkoituksena, että jäsenvaltioille on annettu oikeus vaatia lisätodisteita ennen vientituen maksamista, on estää väärinkäytökset.
29. Ranskan hallitus on tältä osin viitannut asetuksen N:o 3665/87 uuteen sanamuotoon, joka on vahvistettu asetuksella N:o 800/99 kuten jo aiemmin asetukseen asetuksella N:o 313/97 lisätty 15 artiklan 2 kohta ja erityisesti sen 20 artiklaan, joka on asetuksen 3 jakson alussa otsikolla "Erityistoimenpiteet yhteisön taloudellisten etujen suojelemiseksi". Myös tämän säännöksen tarkoituksena on väärinkäytösten estäminen. Se on täsmällisempi ja yksityiskohtaisempi kuin asetuksen N:o 3665/87 5 artikla. Kun otetaan huomioon mainitut rajoitukset sekä syy tämän säännöksen antamiseen, niin yksinomaan se seikka, että maasta vietyä tuotetta on käytetty sellaisen toisen tuotteen valmistukseen, joka voidaan jälleentuoda yhteisön muihin jäsenvaltioihin, ei lähtökohtaisesti riitä siihen, että oikeus vientitukeen voidaan kyseenalaistaa.
30. Ranskan hallitus on lisäksi esittänyt huomautuksensa komission ja kansallisen viranomaisen välisen yhteistyön muodoista. Vaikka komission ONICille antamilla tiedonannoilla ei ollut sitovaa oikeusvaikutusta, niiden tarkoituksena oli ohjata mainitun viranomaisen toimintaa, koska ONIC ei muutoin Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston maksujen hyväksyjänä olisi voinut perustella vientitukien myöntämisen oikeutusta. Tosiseikkojen tarkka arviointi kyseisessä liiketoimessa kuuluu Ranskan hallituksen mukaan viime kädessä kansalliselle tuomioistuimelle. Ranskan hallitus on ehdottanut, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi ennakkoratkaisukysymykseen kielteisesti edellä mainitulla tavalla, ja että kansallisen tuomioistuimen asiana on jokaisen yksittäisen tapauksen tosiseikkojen perusteella ratkaista, täyttyvätkö kaikki vientituen maksamisen edellytykset.
4. Komissio
31. Komissio lähtee siitä, että Ranskan viranomaisten vaatimus lisätodisteista sen osoittamiseksi, että tuotteet oli viety Itävaltaan, perustui asetuksen 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdan sekä neljännen alakohdan yhdistettyihin säännöksiin, toisin sanoen ne katsoivat, että oli olemassa vaara tuotteen tuomisesta takaisin yhteisön alueelle. Komission mukaan asiakirjoista ei voinut päätellä, että tuotteiden todellisesta määräpaikasta olisi vakava epäilys.
32. Komission mukaan 5 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan säännöstä siitä, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset "voivat lisäksi" vaatia lisätodisteita, voidaan soveltaa vain poikkeustapauksissa silloin, kun on erityisiä syitä epäillä väärinkäytöksiä.
33. Säännöksen rakenteesta on pääteltävissä, että kolmannessa ja neljännessä alakohdassa tarkoitetun petollisen menettelyn vaaran välillä on selvä aste-ero. Neljännen alakohdan mukaista suurempaa vaaraa ei komission mukaan ole käsiteltävänä olevassa asiassa. Tuomio on sen vuoksi perustettava kolmanteen alakohtaan, jonka mukaan todisteena tuotteen saattamisesta vapaaseen kulutukseen on käytettävä tulliasiakirjoja.
34. Jotta oikeus vientitukeen syntyisi, on asetuksen N:o 3665/87 4 artiklan 1 kohdan ja 5 artiklan 1 kohdan mukaisten edellytysten täytyttävä. Nyt esillä olevassa asiassa tuote on kiistatta viety yhteisön alueelta, mutta on epäselvää, täyttyykö edellytys tuonnista kolmanteen maahan siltä osin kuin tuonnin edellytyksenä on tullimuodollisuuksien täyttyminen. Sen todistaminen on kuitenkin mahdotonta sellaisten tuotteiden osalta, jotka kuuluvat sisäisen jalostusmenettelyn yhteydessä sovellettavan erityisen tullimenettelyn piiriin. Todiste tuotteen tuonnista kolmanteen maahan vaaditaan, kun on jokin 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a tai b alakohdassa tarkoitettu syy epäillä väärinkäytöstä. Tuotteen jalostus ei sellaisenaan voi johtaa vientituen kyseenalaistamiseen. Vaara tuotteen jälleentuonnista on komission mukaan käytännöllisesti katsoen olematon ottaen huomioon kyseisenä ajankohtana sovellettavat tukierät. Jälleentuonti petollisessa tarkoituksessa olisi komission mukaan joka tapauksessa ollut kuljetuskustannukset huomion ottaen taloudellisesti kannattamatonta. Komission mukaan on lisäksi varsin epävarmaa, oliko tuotteiden jälleentuonti edes aineellisesti mahdollista, koska riidanalainen glukoosisiirappi oli komission mukaan ollut merkittävän jalostuksen kohteena eikä se sen vuoksi enää ollut glukoosisiirappia. Jalostamalla saatua tuotetta eli "penisilliiniä" ei voida enää muuttaa takaisin glukoosisiirapiksi.
35. Myös komissio on viitannut lisäksi asetuksen N:o 800/99 20 artiklaan, jonka 1 kohdan mukaan soveltaminen on nimenomaisesti "varattu" niitä tapauksia varten, joissa tuotetta on merkittävästi jalostettu tai käsitelty.
36. Lopuksi komissio on esittänyt, että asetuksen 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohta, joka on tarkoitettu estämään säännönvastaisuuksia, ei poista velvollisuutta tutkia yksittäistä tapausta. Säännöksen tarkoituksena ei ole tehdä sisäiseen jalostusmenettelyyn sovellettavaan tullimenettelyyn vetoamista mahdottomaksi tai kohtuuttoman vaikeaksi. Toimenpiteiden tarkoituksena on ainoastaan yhteisön taloudellisten etujen turvaaminen, toisin sanoen petosten estäminen. Sen vuoksi ei voida jättää huomioon ottamatta sitä, että vietyä tuotetta ei enää ole olemassa ja että sen jälleentuonti yhteisöön on sen jälkeen aineellisesti mahdotonta.
37. Komissio on ehdottanut, että kansallisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen vastataan siten, että oikeutta vientitukeen ei voida kyseenalaistaa sillä perusteella, että todisteita tuotteen vapaille markkinoille saattamiseen liittyvien tullimuodollisuuksien täyttämisestä ei ole voitu esittää, jos on todettu, että vaara kyseisten tuotteiden jälleentuonnista yhteisöön sen jälkeen, kun ne ovat poistuneet yhteisön tullialueelta, on kyseessä olevan liiketoimen konkreettisten olosuhteiden vuoksi poissuljettu.
V Asian arviointi
38. Kuten selvästi on käynyt ilmi siitä, mitä asianosaiset ovat esittäneet, perustavanlaatuinen vaikutus vientituen myöntämiseen on sillä, onko kysymys "vaihtelevasta vai vaihtelemattomasta" tuesta. Vaihtelemattoman tuen maksaminen edellyttää, että tuote on viety yhteisön tullialueelta, kun taas vaihtelevan tuen osalta ratkaiseva merkitys on sillä, minne tuote päätyy. Tästä syystä yhteisön valvonta on vaihtelevan tuen osalta tiukempaa ja toisenlaista kuin silloin, kun on kyseessä vaihtelematon tuki.
39. Tuomioistuin on kuvannut eri tukimuotojen tunnusmerkkejä seuraavasti:
Vaihtelevaa vientitukea koskevan järjestelmän tarkoituksena on "avata tai pitää avoimina kyseisten kolmansien maiden markkinat yhteisön tuotteiden viennille; tukien vaihtelevuus johtuu siitä, että otetaan huomioon niiden tuontimarkkinoiden erityisolosuhteet, joilla yhteisö haluaa toimia".
Vaihtelevaa vientitukea koskevan järjestelmän tarkoitus ymmärrettäisiin yhteisöjen tuomioistuimen mukaan väärin, "jos suuremman tukierän maksamiseksi katsotaan riittävän, että kuorma on ainoastaan purettu ilman, että tuote on saatettu markkinoille kohdemaassa". Tämän vuoksi yhteisön oikeudessa "vaihtelevan tuen maksaminen on saatettu riippuvaksi niiden tullimuodollisuuksien täyttämisestä, jotka liittyvät tuotteen saattamiseen vapaaseen kulutukseen kolmannessa maassa, koska tullimuodollisuuksien täyttäminen takaa lähtökohtaisesti sen, että tuote todella pääsee kohdemaan markkinoille".
"Vaihtelevaa vientitukea koskevan järjestelmän tavoite huomioon ottaen on tärkeää, että mainituilla tuilla subventoidut tuotteet todella saatetaan markkinoille kohdemaassa."
"Tuontimarkkina-aluetta, jolle tuotteet on tarkoitettu, ei sitä vastoin oteta huomioon määrättäessä vaihtelemattomia tukia, jotka myönnetään tasaamaan tuotteiden hintaeroa yhteisön alueella ja kansainvälisillä markkinoilla."
"Tämän vuoksi vaaditaan ainoastaan todiste siitä, että tuote on poistunut yhteisön tullialueelta." Kuitenkin "lisätodisteita voidaan vaatia, jos epäillään väärinkäytöksiä tai niitä on todettu".
40. Mainittujen kahden tukimuodon vertailun tuloksena voidaan todeta, että "vaihtelevan tuen maksaminen edellyttää lähtökohtaisesti sen todistamista, että tuote on saatettu markkinoille kohdemaana olevassa kolmannessa maassa, ja että jäsenvaltiot voivat vaatia vastaavia todisteita myös ennen vaihtelemattoman tuen myöntämistä silloin, kun epäillään väärinkäytöksiä tai niitä on todettu".
41. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kiistatta kysymys vaihtelemattomasta tuesta. Itävallan tasavalta ei ollut vielä kyseessä olevien liiketoimien ajankohtana Euroopan yhteisön jäsen, minkä vuoksi sitä on viennin osalta pidettävä kolmantena maana. Tämä ei kuitenkaan estä sitä, että Itävallan tasavallalla oli EFTAn jäsenvaltiona kyseisenä ajankohtana erityisasema tuonnin osalta, minkä vuoksi jalostettujen tuotteiden tuonti yhteisöön oli taloudelliselta kannalta houkuttelevaa. Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan oikeus vientitukeen syntyy, kun tuotteet, joita koskeva vienti-ilmoitus on hyväksytty, on viety yhteisön tullialueelta sellaisenaan 60 päivän kuluessa vienti-ilmoituksen hyväksymisestä. Ottaen huomioon mainittu säännös, jota on lisäksi tarkasteltava edellä mainitun oikeuskäytännön valossa, ei lähtökohtaisesti tarvita mitään muita todisteita, ellei ole syytä epäillä sääntelyn väärinkäytöksiä. Jos niitä sitä vastoin on syytä epäillä, sovelletaan asetuksen 5 artiklaa siinä mainittujen soveltamisedellytysten mukaisesti.
42. Kuten asiakirjoista ilmenee, komission lähtökohtana näyttää olleen riidan kohteena olevien vientien ajankohtana se, että asetuksen 5 artiklassa tarkoitettuja lisätodisteita voidaan vaatia milloin hyvänsä. Asian tuomioistuinkäsittelyn aikana komissio on kuitenkin katsonut, että asetuksen 5 artiklan soveltamiseksi on oltava käsillä ainakin joitain seikkoja, jotka antavat syyn epäillä petollista menettelyä. Mainitun oikeuskäytännön kanssa on sopusoinnussa myös käsiteltävänä olevan asian asianosaisten kanta, jonka mukaan asetuksen 5 artiklaa sovelletaan vain, jos epäillään väärinkäytöstä tai sellainen on todettu.
43. Mainitun säännöksen käsiteltävänä olevaan asiaan sovellettavassa versiossa kuvataan niitä seikkoja, jotka velvoittavat esittämään lisätodisteita, seuraavasti: "tuotteen tosiasiallisesta määräpaikasta on vakavia epäilyksiä" tai tuote "voidaan jälleentuoda yhteisöön, koska vietyyn tuotteeseen sovellettava tuki ja vastaavaan tuotteeseen sovellettavat tuontitullit ovat erisuuruisia vienti-ilmoituksen hyväksymispäivänä".
44. Ensimmäisen vaihtoehdon osalta saattaa käsite tuotteen "tosiasiallinen määräpaikka" antaa aihetta epäilyksiin. Kantaja on asian suullisessa käsittelyssä ottanut esiin kysymyksen siitä, mitä ilmaus "tosiasiallinen määräpaikka" merkitsee järjestelmässä, jossa määräpaikka nimenomaan ei ole pakollinen. Kantaja on itse vastannut kysymykseen niin, että ilmauksella voidaan tarkoittaa vain kolmatta maata yleisesti silloin, kun kyseessä on vaihtelematon tuki.
45. Ottaen huomioon asetuksen 4 artiklan 2 kohdan, jonka mukaan "tätä asetusta sovellettaessa 42 artiklan 1 kohdan a alakohdassa määriteltyjä poraus- tai tuotantolautoille muonituksena toimitettavia tuotteita pidetään yhteisön tullialueelta vietyinä tuotteina", voitaisiin esimerkiksi harkita, että myös mainitunlaiset seikat ei siis ainoastaan tuonti kolmanteen maahan katsotaan kyseessä olevassa säännöksessä tarkoitetuksi "tuotteen määräpaikaksi". Asetuksen 42 artiklassa säädetään kuitenkin erityisistä valvontamenettelyistä nimenomaisesti tätä erityistilannetta varten.
46. On kuitenkin muistettava, että kyseisessä säännöksessä tarkoitetun käsitteen "määräpaikka" katsotaan sisältävän, että tuote on toimitettu yhteisön ulkopuolelle, jos se on viety kolmanteen maahan. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen on kuitenkin otettava huomioon seuraavaa: "Tuote, jonka hinta riippuu sen käytön laadullisista ominaisuuksista, saattaa aiheuttaa väärinkäytöksiä, silloin kun sen tosiasiallinen käyttö, eli sen todellinen määräpaikka käsitteen toiminnallisessa merkityksessä ei vastaa tuotteen varsinaista erityiskäyttöä, jota varten tukea on haettu. Tästä seuraa, että asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan a alakohdassa esiintyvä käsite määräpaikka on ymmärrettävä ei pelkästään sen maantieteellisessä, vaan myös toiminnallisessa merkityksessä."
47. Vastaavalla tavalla on suhtauduttava toisen vaihtoehdon soveltamisedellytyksiin, toisin sanoen tuotteen jälleentuontiin. Yhteistä molemmille vaihtoehdoille on, että tuote on viety kolmanteen maahan sinne jätettäväksi, minkä johdosta tuote on lopullisesti poistunut yhteismarkkinoilta.
48. 5 artiklan 2 kohdan b alakohdan säännöstä ei sanamuodon mukaisesti tulkittuna voida soveltaa käsiteltävänä olevaan asiaan, osittain siksi, että kuten komissio on esittänyt tukierät eivät olleet sellaisia, että olisi ollut vakava vaara vastaavien tuotteiden jälleentuonnista, osittain siksi, että raaka-aineena viety ja jalostuksen tuloksena saatu tuote eivät ole säännöksessä tarkoitettuja "vastaavia tuotteita".
49. Ei voida kuitenkaan kieltää sitä, että säännös on laadittu petollisen menettelyn estämiseksi. Tämä saattaisi puoltaa laajaa tulkintaa. Koska yhteisön tuotteen vientiä edistetään vientituella, saatettaisiin, jos tuote palaa yhteisön alueelle muutetussa muodossa, vaarantaa vientituen tarkoitus, joka on tuotteen poistuminen yhteismarkkinoilta lopullisesti. On joka tapauksessa ajateltavissa, että toive tuotteen poistumisesta yhteismarkkinoilta ei toteudu. Komissio on siten riidan taustalla olevien tapahtumien yhteydessä aivan oikein katsonut, että on olemassa petollisen menettelyn vaara.
50. Tämä ongelma on otettu huomioon asetuksella N:o 800/99 muutetussa asetuksen N:o 3665/87 uudessa sanamuodossa. Asetuksen 20 artiklan 1 kohdan c alakohdan sanamuoto on seuraava:
"1. Kun
a)
b)
c) epäillään konkreettisesti, että tuote jälleentuodaan yhteisöön tuontitullitta tai alennetuin tuontitullein sellaisenaan tai sen jälkeen, kun sitä on jalostettu kolmannessa maassa:
yhtenäistä tukea maksetaan ainoastaan, jos tuote on poistunut yhteisön tullialueelta 7 artiklan säännösten mukaisesti ja
i) jos vaihtelemattoman tuen tapauksessa tuote on tuotu kolmanteen maahan vienti-ilmoituksen vastaanottamispäivää seuraavien 12 kuukauden aikana tai sitä on käsitelty tai jalostettu merkittävästi mainitun ajan kuluessa asetuksen (ETY) N:o 2913/92 24 artiklan mukaisesti;
ii) ."
51. Vaikka tämä säännös tuli voimaan vasta 1.7.1999, se antaa kuitenkin viitteen siitä, kuinka ongelma on ratkaistava. Ratkaisevana kriteerinä on jalostuksen tai käsittelyn aste, mikä ilmenee adverbiaalista "merkittävästi" ja viittauksesta asetuksen N:o 2913/92 24 artiklaan.
52. Vastaavia kriteereitä on käytettävä tulkittaessa asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, joka vain laajasti tulkittuna käsittää tapaukset, joissa jalostettuja tuotteita jälleentuodaan maahan. Kun tuotetta on merkittävästi jalostettu tai käsitelty, ei laajimmalla mahdollisella tulkinnallakaan voida enää puhua vastaavista tuotteista. Tällaisessa tapauksessa on lisäksi lähdettävä siitä, että tuote on käsitteen toiminnallisessa merkityksessä saavuttanut määränpäänsä.
53. Käsiteltävänä olevassa asiassa asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että jalostamisessa, jossa glukoosisiirappi käytettiin penisilliinin valmistukseen, glukoosisiirappi samalla hävisi. Kysymys on siis alkuperäisen tuotteen eli glukoosisiirapin peruuttamattomasta ja näin ollen merkittävästä jalostuksesta, minkä vuoksi ei voida puhua saman tuotteen jälleentuonnista yhteisön alueelle penisilliini- nimisen lääkevalmisteen muodossa.
54. Jopa komissio on nimenomaisesti todennut edellä mainitussa, 12.7.1993 päivätyssä faksissaan, jolla se kumosi aikaisemmat määräykset, että glukoosisiirapin vienti EFTAan kuuluvaan kolmanteen maahan, jossa se sisäisen jalostuksen yhteydessä sovellettavan tullimenettelyn mukaan jalostetaan sitruunahapoksi, joka puolestaan voidaan jälleentuoda yhteisön alueelle tullivapaasti, on täysin laillista.
55. Koska asetuksen 5 artiklaa ei voida soveltaa nyt käsiteltävään asiaan, on lopulta merkityksetöntä, että yhteisön tuotteiden tuontia kolmanteen maahan ei voida todistaa osoittamalla asetuksen 17 artiklan 3 kohdan mukaisesti täyttämällä tuotteen vapaaseen kulutukseen saattamisen yhteydessä sovellettavat tullimuodollisuudet. Tähän liittyy kuitenkin yleinen todisteluongelma, koska silloin kun kolmanteen maahan vietyjä yhteisön tuotteita jalostetaan erityisen tullimenettelyn mukaan, tuonnin tapahtumista ei voida todistaa asetuksessa edellytetyllä tavalla.
56. Kantaja on aivan oikein viitannut siihen, että yhteisön lainsäätäjä ei ole halunnut estää yhteisön tuotteiden vientiä kolmanteen maahan siellä tapahtuvaa jalostusta tai käsittelyä varten. Tämä pätee erityisesti sen vuoksi, että mainitunlaisissa tapauksissa toteutuu sääntelyn tavoite, toisin sanoen se, että vientituen avulla viety tuote poistuu lopullisesti yhteismarkkinoilta.
57. Tässä yhteydessä on viitattava asetuksen 5 artiklan 1 kohdan neljänteen alakohtaan, jossa myönnetään jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille oikeus vaatia lisätodisteita siitä, että "tuote on todella saatettu sellaisenaan markkinoille tuontimaana olevassa kolmannessa maassa". Asetuksen 5 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan komissio voi myös vaatia jäsenvaltioita soveltamaan artiklan 1 kohdan säännöksiä. Se, että kantajaa vaadittiin esittämään todisteita tuotteen käsittelemisestä tullissa sen saattamiseksi vapaaseen kulutukseen, on seurausta mainituista säännöksistä.
58. Riippumatta siitä, voidaanko 5 artiklan 1 kohtaa soveltaa vain, kun on selvästi syytä epäillä petosta, säännökseen sisältyy epäsuorasti mahdollisuus todistaa muullakin tavoin kuin vapaaseen kulutukseen saattamista varten tapahtuneella tullikäsittelyllä, että tuote on saavuttanut määränpäänsä sekä maantieteellisessä että toiminnallisessa merkityksessä.
59. "Todiste siitä, että tuote on saatettu vapaaseen kulutukseen_" jota on vaadittu käsiteltävänä olevassa asiassa, mutta jota ei sellaisenaan mainita asetuksessa, havainnollistaa sen, että kysymys on tuotteen käyttämisestä kolmannessa maassa. Riippumatta siitä, kutsutaanko tätä toimenpidettä "kulutukseksi", "käytöksi" vai "tuotteen saattamiseksi markkinoille sellaisenaan", tuotteen määränpäästä ei ole epäselvyyttä. Tuotteen merkittävä jalostaminen tai käsittely täyttää edellä kuvatun käytön tunnusmerkit, jolloin sillä, mitä tullimenettelyä jalostukseen on sovellettu, ei ole tältä osin merkitystä. Siksi sen todistaminen, että tuote on käynyt läpi merkittävän jalostuksen tai käsittelyn, riittää käsiteltävänä olevassa asiassa täyttämään asetuksen 5 artiklan mukaiset edellytykset.
60. Lopuksi on todettava jotain siitä ajankohdasta, jolloin viejän on saatava tieto niistä todisteista, jotka hänen on asetuksen 5 artiklan mukaan toimitettava. Vientitukea hakevalle taloudelliselle toimijalle on hyvissä ajoin annettava tieto siitä, mitä todisteita häneltä vaaditaan, varsinkin silloin, kun vaaditaan muita kuin asetuksessa nimenomaisesti mainittuja asiakirjoja, sen vuoksi, että hänen oikeutensa vientitukeen riippuu näistä todisteista ja hänen vaikutusvaltansa siihen, miten ulkomaalainen tuoja käyttää tuotteen, on hyvin rajallinen. Viejän on voitava arvioida, voiko hän toteuttaa vientinsä ilman vaaraa, että hänen oikeutensa vientitukeen evätään jälkikäteen sellaisten tapahtumien perusteella, joihin hän ei ole voinut vaikuttaa.
61. Tämä vaatimus perustuu luottamuksensuojan yleiseen periaatteeseen. Käsiteltävänä olevan asian osalta tämä merkitsee, että viejän, jonka suorittama vienti täyttää kaikki säädetyt edellytykset, on voitava luottaa siihen, että hänellä on oikeus vientitukeen.
62. Tämä ajatus on ilmaistu asetuksessa N:o 800/99. Esimerkiksi asetuksen 66 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
"oikeutetun luottamuksensuojan periaatteen yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi perusteettomasti maksettujen määrien palauttamisessa koko yhteisössä, olisi vahvistettava edellytykset, joilla tähän periaatteeseen voidaan vedota".
63. Asetuksen N:o 800/99 20 artiklan 4 kohdan ensimmäinen virke kuuluu seuraavasti:
"Edellä olevan 1 kohdan säännöksiä sovelletaan ennen tuen maksamista."
64. Käsiteltävänä olevassa asiassa viejällä ei ollut ennen 16.3.1990 päivättyä ONICin kirjettä mahdollisuutta tietää lisätodisteita koskevasta vaatimuksesta. 26.1.1990 päivätty ONICille lähetetty komission kirje merkittiin nimenomaisesti luottamukselliseksi. Mainitunlaisella komission ja kansallisen viranomaisen välisellä hallinnollisella kirjeenvaihdolla ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ole taloudellisiin toimijoihin ulottuvia suoria oikeusvaikutuksia. Vaikka asetuksen 5 artiklaa olisikin voitu soveltaa mikä tosin ei ole oma ehdotukseni asian ratkaisuksi kantajalle ei ollut ajoissa ilmoitettu, mitä todisteita siltä vaaditaan.
VI Ratkaisuehdotus
65. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa sille esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Valvonnasta vastaavalla viranomaisella (tässä tapauksessa ONICilla) ei ole 1.3.1990 voimassa olleiden säännösten, erityisesti maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamista koskevista yhteisistä yksityiskohtaisista säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan mukaan, jossa asetetaan vientitukien maksamisen ehdoksi, että "tuote todella saatetaan sellaisenaan markkinoille tuontimaana olevassa kolmannessa maassa", oikeutta kyseenalaistaa tavarantoimittajan oikeutta vientitukeen yksinomaan sillä perusteella, että ulkomaalainen asiakas on käyttänyt toimitetun tuotteen sellaisen toisen tuotteen valmistamiseen, joka voidaan jälleentuoda Euroopan talousyhteisön muihin jäsenvaltioihin.