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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Con il presente rinvio pregiudiziale il giudice britannico interroga la Corte sulla legittimità, dal punto di vista delle regole comunitarie, di taluni aspetti del regime dei Milk Marketing Boards britannici ( in prosieguo : i "MMB ").
Il quadro normativo pertinente è descritto nella relazione d' udienza cui faccio rinvio . In questa sede mi limito soltanto a ricordare i seguenti elementi di ordine generale .
2 . I MMB sono delle organizzazioni di produttori di latte, costituite negli anni trenta . Nel quadro di procedure che vedono la partecipazione delle diverse categorie di operatori del mercato del latte e dei prodotti lattiero-caseari, i MMB svolgono un ruolo determinante nella fissazione dei prezzi di tali prodotti e, quindi, dei redditi delle categorie interessate .
Per poter esercitare tali compiti di gestione del mercato, sono state riconosciute ai MMB, dalla legislazione britannica, talune prerogative fondamentali . Anzitutto, essi godono di un diritto esclusivo di acquisto del latte prodotto nel Regno Unito . Il latte così raccolto viene poi rivenduto secondo una politica di prezzi differenziati in base alla destinazione commerciale del latte stesso : viene così richiesto un prezzo più elevato per il latte destinato al consumo umano, mentre prezzi inferiori sono praticati per il latte utilizzato per la trasformazione in altri prodotti . Ai produttori di latte, viene viceversa corrisposto un prezzo medio rispetto a quelli praticati dai MMB all' atto della rivendita, il che implica una ripartizione solidale fra i produttori di latte dei ricavi ottenuti dall' attività di commercializzazione dei MMB .
In sintesi, dunque, la politica di prezzi svolta dai MMB - che, come si diceva, è anche una politica dei redditi - si basa su due elementi cardinali : perequazione dei prezzi a monte e differenziazione dei prezzi a valle . Naturalmente, un tale ruolo non potrebbe essere svolto qualora questi organismi non fossero titolari di un monopolio legale per quanto riguarda l' acquisto del latte prodotto nel Regno Unito .
3 . Questo regime tipicamente dirigista e, se mi è consentito aggiungerlo, di impostazione corporativa è stato integrato nell' organizzazione comune del mercato del latte al momento dell' ingresso del Regno Unito nella Comunità .
A questo riguardo, già una dichiarazione, allegata al trattato di adesione, sottolineava come il regolamento n . 804/68 ( 1 ) - il regolamento di base nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari - non pregiudicasse la libertà di un' organizzazione dei produttori di latte "di fornire, di propria iniziativa, latte ovunque essa reputi vantaggioso per i propri membri, di raccogliere le entrate in un fondo comune e di retribuire i propri membri come meglio intende" ( 2 ).
In questa prospettiva è stato adottato il regolamento del Consiglio n . 1421/78 ( 3 ), che modifica il regolamento n . 804/68 . Al secondo considerando, il regolamento n . 1421/78 espone :
"che alcune attività dei "Milk Marketing Boards" esistenti nel Regno Unito hanno contribuito ad orientare la quantità prevalente del latte prodotto in questo Stato membro verso il consumo umano diretto; che tali organismi beneficiano di taluni diritti che ne garantiscono il buon funzionamento; che, in particolare, si tratta del diritto esclusivo di acquistare il latte presso i produttori stabiliti nella loro regione ".
In base a tale motivazione, all' art . 1, che modifica l' art . 25 del regolamento n . 804/68, il regolamento sancisce la compatibilità dei MMB con il regime comunitario, riconoscendo in particolare, in favore di detti organismi, sia il diritto esclusivo di acquisto di tutto il latte prodotto nella regione interessata, sia il diritto di procedere ad una perequazione dei prezzi pagati ai produttori, senza tener conto della destinazione del latte fornito da ciascuno di essi .
4 . Sulla base di queste precisazioni è ora possibile analizzare le questioni sollevate dal giudice nazionale . Queste riguardano sostanzialmente due punti : la portata, ratione materiae, del monopolio di acquisto dei MMB e la legittimità, dal punto di vista comunitario, di una serie di contributi, e relative sanzioni, previste dalla legislazione britannica a carico dei produttori di latte .
Riguardo al primo punto, va rilevato che l' art . 25, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 804/68, così come modificato dal regolamento n . 1421/78, prevede, nella versione inglese, che il diritto esclusivo, che può essere accordato a degli organismi come i MMB, concerne, ratione materiae, il latte prodotto e commercializzato "without processing ".
5 . La convenuta nella causa principale, che ha effettuato vendite dirette di latte pastorizzato a diverse categorie di acquirenti ( consumatori finali, lattai, negozi e supermercati ), sostiene che la pastorizzazione costituirebbe un process ai sensi della norma succitata . Ne conseguirebbe che il latte oggetto di tali vendite non rientrerebbe nell' ambito del monopolio riconosciuto ai MMB .
6 . A questo riguardo, ritengo opportuno precisare che in base alla giurisprudenza della Corte, "la necessità di assicurare che le norme comunitarie siano interpretate in modo uniforme esclude (...) la possibilità di prendere in considerazione un solo testo ed impone di tener conto, in caso di dubbio, dei testi redatti nelle altre (...) lingue" ( 4 ). L' interpretazione delle norme comunitarie dev' essere inoltre, com' è noto, svolta anche alla luce dei criteri sistematico e teleologico ( 5 ).
7 . Ciò premesso, va riconosciuto che l' espressione "without processing" non ha di per sé significato univoco . Essa può designare sia la trasformazione del latte in prodotto derivato, sia la semplice sottoposizione del latte ad un trattamento di conservazione . E nella prima accezione - come risulta dal confronto con le altre versioni linguistiche - che il termine pare adoperato, ad esempio, nel contesto dell' art . 10, n . 2, lett . a ) e b ), del regolamento n . 1422/78 ( 6 ) e dell' art . 3, n . 1, lett . c ) del regolamento n . 1565/79 ( 7 ); è viceversa il secondo significato che esso sembra assumere nell' ambito dell' art . 5, n . 1, del regolamento n . 1422/78, come emerge anche qui da una comparazione con i testi redatti in altre lingue .
8 . Per stabilire quale sia l' accezione in cui detta espressione viene utilizzata all' art . 25, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 804/68, occorre partire da un raffronto con le altre versioni linguistiche .
Nel testo tedesco, l' espressione "without processing" è resa con i termini "unverarbeitetem Zustand", il che indica abbastanza chiaramente che il latte non deve aver subito operazioni di trasformazione, vale a dire non deve essere stato convertito in un prodotto merceologicamente diverso, e non che non debba aver subito semplici trattamenti, come appunto la pastorizzazione .
Nelle altre lingue sono utilizzate espressioni più generiche che potrebbero, alcune più, altre meno, riferirsi tanto al latte non trasformato, quanto al latte semplicemente non trattato . E il caso dei termini francese, "en l' état", italiano, "nello stato in cui si trova", olandese, "ongewijzigde staat", danese, "uforarbejdet stand", spagnolo, "en su estado natural", portoghese, "em natureza", e greco "** ****".
9 . Ciò premesso debbono essere fatti due rilievi di ordine sistematico . Innanzitutto, allorché in questi regolamenti si è voluto far riferimento, in modo preciso, ad operazioni di trattamento - come nell' art . 5, n . 1, del regolamento n . 1422/78 - nei testi redatti in lingue diverse dall' inglese ( che adopera, ancora una volta, indifferentemente il termine processing ) si è sempre utilizzata un' espressione specifica e che, soprattutto, non corrisponde a quelle, appena ricordate, utilizzate, in ciascuna versione dell' art . 25, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 804/68, per indicare il latte che non è oggetto del monopolio dei MMB .
In secondo luogo, nelle versioni non inglesi, l' espressione contenuta nell' art . 25, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 804/68, risulta, qualora ripresa in altre disposizioni, costantemente adoperata per distinguere il latte non trasformato dai prodotti trasformati . Così è all' art . 7, n . 1, lett . a ), ed all' art . 10, n . 2, lett . b ), del regolamento n . 1422/78 . Ciò vuol dire che l' espressione di cui si tratta è univocamente adoperata, in tutte le versioni linguistiche, tranne quella inglese, per indicare precisamente il latte commercializzato come tale e non si estende, viceversa, al latte convertito in altri prodotti lattiero-caseari .
10 . Questo risultato, cui si perviene in virtù dell' interpretazione letterale e sistematica dei testi, risulta confermato dalla considerazione della logica cui l' art . 25, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 804/68, si ispira .
Il monopolio dei MMB è difatti riconosciuto in quanto necessario a garantire l' effettività della politica di differenziazione e perequazione dei prezzi da tali organismi praticata . Si è già rilevato che per il latte destinato al consumo umano i MMB praticano un prezzo amministrato più elevato di quello previsto per altre destinazioni; tale prezzo, inoltre, risulta superiore a quello medio che viene corrisposto, a monte, dai MMB ai produttori di latte . Vi è dunque un' evidente convenienza ad effettuare vendite dirette sul mercato, anziché passare per l' intermediazione dei MMB; ed è chiaro egualmente come sia necessario evitare, o quanto meno controllare strettamente, la possibilità di siffatte forniture dirette, se si vuole impedire che la politica di prezzi amministrati e differenziati venga messa seriamente in discussione .
11 . Ma se questa è la giustificazione economica del riconoscimento del monopolio dei MMB, ne deriva che tale diritto esclusivo deve potersi esercitare in relazione a qualsiasi tipo di latte commercializzabile per il consumo umano, senza che abbia alcun rilievo la circostanza che tale latte sia stato o meno pastorizzato, ovvero sottoposto ad altri trattamenti di conservazione . In altre parole, il monopolio dei MMB si applica al latte liquido in quanto può essere destinato al consumo umano, ( per il quale vige il prezzo amministrato più alto ) e non può essere limitato a seconda di particolari trattamenti che non abbiano avuto incidenza alcuna su tale destinazione . D' altra parte, com' è stato giustamente rilevato, argomentando a contrario, qualora non si accogliesse questa interpretazione, sarebbe relativamente agevole per un qualsiasi produttore di latte eludere il diritto esclusivo dei MMB, sottoponendo il latte stesso ad un trattamento di conservazione, salvo poi rivenderlo direttamente per il consumo umano, speculando sul prezzo amministrato più elevato .
12 . Per converso, come precisato in udienza dall' esperto della Commissione, appare coerente che il monopolio dei MMB non si estenda al latte direttamente utilizzato per la conversione in altri prodotti . Ciascun produttore è difatti del tutto libero di non consegnare il latte ai MMB, qualora desideri utilizzarlo per la fabbricazione, ad esempio, di burro o formaggio . Ciò è motivato dal fatto che i prezzi di vendita praticati dai MMB per il latte destinato a tali usi è, come abbiamo rilevato, di livello più basso : l' utilizzazione diretta del latte per tale fabbricazione non rischia dunque di compromettere la politica di prezzi dei MMB . Anzi è da ritenere che i produttori di latte avranno normalmente interesse a consegnarlo ai MMB, al prezzo perequato di livello intermedio, e ad acquistarne poi sempre dai MMB, per la fabbricazione di prodotti derivati, al prezzo più basso da questi praticato .
13 . In conclusione mi sembra che sia la lettera delle norme, sia la loro finalità, portino a ritenere che il diritto esclusivo di acquisto di cui i MMB godono si applichi al latte liquido, utilizzabile come tale per il consumo umano, includendo quindi sia il latte non pastorizzato, sia il latte sottoposto a questo o ad altri trattamenti di conservazione, non idonei ad alterarne le caratteristiche commerciali .
14 . Risposto negativamente al primo quesito posto dal giudice nazionale, occorre esaminare le restanti domande . Queste concernono la compatibilità con il diritto comunitario di taluni contributi che gravano sui produttori di latte in virtù del regime dei MMB, nonché dei rimedi e delle sanzioni previsti per la mancata corresponsione dei contributi stessi .
15 . Preciso subito, per tener conto specificamente della terza domanda posta dal giudice nazionale, che la legittimità dei contributi in parola va apprezzata in considerazione delle loro caratteristiche e della loro natura, senza che abbia alcun rilievo lo stadio di commercializzazione ( ingrosso o dettaglio ) al quale operano i produttori che ne sono gravati .
16 . Ciò premesso ricordo che, come risulta dall' ordinanza di rinvio, i contributi di cui si tratta sono di diverse categorie . Anzitutto vi sono le "capital contributions", dovute annualmente da tutti i produttori, in funzione della quantità totale di latte venduto ( non più richieste dal 31 marzo 1986 ). A queste si aggiungono altri contributi, le "producers processors contributions" ( PP contributions ) e le "producers retailers contributions" ( PR contributions ), la cui particolarità consiste nel fatto di non essere dovute indistintamente da tutti i produttori, ma soltanto da coloro i quali, in virtù di un accordo concluso con i MMB, sono liberati, per un determinato quantitativo e per un determinato periodo di tempo, dall' obbligo di consegnare il latte a tali organismi . Questi produttori, pertanto, acquisiscono in forza di un accordo la possibilità di effettuare vendite dirette sul mercato; i contributi che li riguardano sono calcolati in modo da saldare la differenza fra il prezzo, più elevato, che essi riescono a spuntare vendendo direttamente sul mercato ed il prezzo intermedio, inferiore, che sarebbe altrimenti loro corrisposto dai MMB . In altre parole, la funzione di questi contributi è quella di mettere su un piede di parità sia coloro che vendono latte ai MMB rispetto ai produttori convenzionalmente autorizzati ad effettuare vendite dirette, sia coloro che acquistano dai MMB rispetto a coloro che hanno potuto acquistare direttamente dai produttori .
17 . E soprattutto di questa seconda categoria di contributi ( le PP contributions e le PR contributions ) che la convenuta nella causa principale contesta la compatibilità con il diritto comunitario . Essa sostiene che i regolamenti non autorizzerebbero esplicitamente i MMB ad esigere tali prestazioni e che, in ogni caso, queste risulterebbero illegittime in quanto non si configurano come controprestazioni di servizi resi, ma come un onere, funzionale alla politica di prezzi amministrati dei MMB e destinato specificamente a neutralizzare la concorrenza esercitata dai produttori che possono procedere a vendite dirette sul mercato del latte .
18 . Questa tesi non mi sembra fondata . Al riguardo, ricordo anzitutto come il regolamento n . 1421/78, nel dichiarare la sostanziale compatibilità dei MMB con la struttura e gli obiettivi della PAC, riconosce "che tali organismi beneficiano di taluni diritti che ne garantiscono il buon funzionamento (...) in particolare, (...) il diritto esclusivo di acquistare il latte presso i produttori stabiliti nella loro regione ".
Detto monopolio, sancito in termini generali, soffre soltanto di tre eccezioni : le due contemplate rispettivamente alle lettere a ) e b ) dell' art . 7, n . 1, del regolamento n . 1422/78 e quella di cui all' art . 8 del regolamento stesso . A queste eccezioni, che risultano peraltro ben circoscritte, va aggiunta l' ipotesi, prevista sempre dall' art . 7 del regolamento n . 1422/78, in cui il diritto esclusivo viene sospeso in virtù di un accordo raggiunto da un produttore con i MMB .
19 . La ratio di quest' ultima previsione mi sembra abbastanza chiara : dal momento che il diritto esclusivo è destinato a garantire il buon funzionamento dei MMB, questo si configura come un diritto disponibile cui l' organismo titolare può, qualora lo ritenga opportuno, anche rinunciare .
E evidente tuttavia come una tale rinuncia costituisca una facoltà per i MMB . Essi sono dunque liberi di rifiutare il loro accordo a vendite dirette di latte . Analogamente, essi dovrebbero ritenersi - almeno in linea di principio - liberi di subordinare detto accordo a determinate condizioni, senza la necessità di esplicite autorizzazioni .
20 . Certo, non può escludersi, per quanto mi sembri un' ipotesi un po' accademica, che l' imposizione di condizioni assolutamente ingiustificate possa ritenersi illegittima, anche alla luce dei limiti che, secondo quanto precisato dall' art . 25, n . 3, lett . a ), del regolamento n . 804/68, i MMB sono tenuti a rispettare nell' esercitare i propri diritti .
21 . Ma non mi sembra davvero questa la situazione nel caso di specie, dal momento che non è contestato che i contributi di cui si tratta sono diretti ad evitare che gli operatori, i quali vendono e acquistano dai MMB, si trovino in una posizione deteriore rispetto a coloro che sono stati autorizzati, in via eccezionale, ad operare direttamente sul mercato, senza cioè passare, come avviene di norma, per l' intermediazione di tali organismi . In altre parole, mi sembra chiaro che, esigendo i contributi di cui si tratta, i MMB si sono tenuti nel quadro dei limiti e delle finalità del diritto esclusivo riconosciuto loro dalla legislazione comunitaria .
22 . Va notato d' altra parte che la stessa convenuta non contesta che i contributi impostile siano pienamente funzionali ai diritti ed alle prerogative riconosciuti ai MMB . Ciò che in realtà la convenuta sembra lamentare - come è apparso in udienza - è l' esistenza stessa, e non il modo di esercizio, del diritto esclusivo dei MMB : ciò che sarebbe inaccettabile è in altri termini il fatto di non poter svolgere liberamente una piena concorrenza ai MMB sul mercato del latte destinato al consumo umano .
23 . Ora, che un' ipotesi di deregulation di tale mercato sia o meno auspicabile dipende dalle convinzioni che ciascuno può nutrire riguardo a siffatte organizzazioni di stampo dirigista . Beninteso, non va dimenticato che le differenziazioni di prezzo praticate dai MMB non possono venire semplicisticamente assimilate ad una qualsiasi manifestazione di potere di mercato; esse si inseriscono, e vanno valutate, nel quadro di un regime ben più complesso, in quanto, fra l' altro, idonee a consentire una perequazione dei redditi dei produttori di latte . Questa politica dunque, se può talvolta non soddisfare l' interesse di taluni operatori, che desiderano disporre di maggiore autonomia di manovra, costituisce nondimeno una garanzia economica abbastanza sicura per la categoria dei produttori di latte, complessivamente intesa, oltre che un mezzo per cercare di imprimere a questo mercato - che resta complessivamente caratterizzato da ben note difficoltà strutturali - un andamento un po' più regolare .
24 . Ma a prescindere da queste considerazioni di carattere generale, resta da un punto di vista strettamente giuridico, un unico dato che mi sembra incontrovertibile : il pieno riconoscimento operato dal regolamento comunitario - la cui validità peraltro non è stata messa in dubbio da nessuno - dell' organizzazione dei MMB e dei diritti e prerogative che ne costituiscono il necessario presupposto di funzionamento .
25 . Ritengo pertanto che le "PP contributions" e le "PR contributions", in quanto coerenti con l' effettivo esercizio di tali diritti, siano compatibili con il diritto comunitario .
26 . Quanto alle "capital contributions", mi sembra che, contrariamente a quanto sostenuto dalla convenuta, queste sono state destinate a finanziare delle attività che rientrano fra le funzioni istituzionali dei MMB . Non mi sembra in linea di principio contestabile infatti che l' attività commerciale svolta dai MMB, sia pure per il tramite di un organismo formalmente distinto, sia inscindibile da quella più ampia funzione di intermediazione e gestione del mercato del latte, che la legislazione britannica, prima, e quella comunitaria, poi, hanno loro riconosciuto .
27 . Quanto infine ai rimedi e alle sanzioni previste dalla legislazione britannica, non sembra vi sia ragione di dubitare della loro legittimità, dal momento che sono destinate ad assicurare l' osservanza di obblighi compatibili con il diritto comunitario, sempreché detti rimedi e sanzioni non comportino delle conseguenze sproporzionate nella loro gravità rispetto agli scopi che sono destinati a perseguire . Spetta poi al giudice nazionale verificare in concreto se tale proporzionalità esiste, fatta salva la possibilità di interrogare la Corte al riguardo .
28 . Ritengo pertanto che si debba rispondere come segue al giudice nazionale :
"1 ) Il diritto esclusivo di acquisto di cui i MMB godono in virtù dell' art . 25, n . 1, lett . a ), del regolamento n . 804/68, così come modificato dal regolamento n . 1421/78, si applica al latte liquido che come tale può essere destinato alla commercializzazione per il consumo umano, includendo quindi il latte pastorizzato o sottoposto ad altri trattamenti di conservazione non idonei ad alterarne le caratteristiche commerciali .
2 ) Il diritto comunitario non osta alla percezione di contributi quali le "capital contributions" le "PP contributions" e le "PR contributions", né all' applicazione dei rimedi e delle sanzioni previsti per il mancato versamento dei contributi stessi ".
(*) Lingua originale : l' italiano .
( 1 ) Regolamento ( CEE ) n . 804/68 del Consiglio del 27 giugno 1968 ( GU L 148, pag . 13 ).
( 2 ) Dichiarazioni concernenti il latte liquido, le carni suine e le uova allegate al trattato di adesione : vedasi atti relativi all' adesione alle Comunità europee, pag . 106 .
( 3 ) Regolamento ( CEE ) n . 1421/78 del Consiglio del 20 giugno 1978 ( GU L 171, pag . 12 ).
( 4 ) Vedasi sentenza 5 dicembre 1967, Van der Vecht ( causa 19/67, Racc . pag . 406 ) nonché sentenza 12 luglio 1979, Koschniske ( causa 9/79, Racc . pag . 2717 ).
( 5 ) Vedasi sentenza 27 ottobre 1977, Regina ( causa 30/77, Racc . pag . 1999 ), in particolare punto 14 .
( 6 ) Regolamento ( CEE ) n . 1422/78 del Consiglio del 20 giugno 1978 ( GU L 171, pag . 14 ).
( 7 ) Regolamento ( CEE ) n . 1565/79 della Commissione del 25 luglio 1979 ( GU L 188, pag . 29 ).