62021CC0279
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. PITRUZZELLA
fremsat den 8. september 2022 (
1
)
Sag C-279/21
X
mod
Udlændingenævnet
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Østre Landsret (Danmark))
»Præjudiciel forelæggelse – associeringsaftalen EØF – Tyrkiet – familiesammenføring mellem ægtefæller – artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 – stand still-klausulen – tyrkisk arbejdstager, der allerede har en tidsubegrænset opholdstilladelse i værtsmedlemsstaten – krav om at bestå en sprogprøve, der pålægges den tyrkiske arbejdstager i forbindelse med behandlingen af den pågældende arbejdstagers ægtefælles ansøgning om familiesammenføring – ny begrænsning – begrundelse – tvingende alment hensyn til at sikre en vellykket integration – kontrol af den nødvendige, egnede og forholdsmæssige karakter«
I. Indledning
1.
Domstolen har gentagne gange bistået de nationale domstole med henblik på at hjælpe dem med at vurdere foreneligheden med EU-retten af nationale bestemmelser eller lovgivning, der fastlægger de betingelser, som familiemedlemmer til tyrkiske arbejdstagere – der allerede opholder sig på EU’s område, og som normalt allerede har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked – skal opfylde for at få tilladelse til at blive sammenført med disse arbejdstagere. Visse medlemsstater har valgt at kræve, at disse familiemedlemmer dokumenterer, at de besidder de minimumssprogkundskaber, der vurderes som nødvendige, henset til deres fremtidige integration i den pågældende medlemsstats samfund (
2
). Den i hovedsagen omhandlede situation er usædvanlig, idet Kongeriget Danmark har valgt at stille et sådant sprogkrav – ikke til familiemedlemmer, der ønsker at slutte sig til den tyrkiske arbejdstager på dansk område – men til den tyrkiske arbejdstager selv, som allerede er bosiddende på dansk område og er lovligt integreret på arbejdsmarkedet, inden der kan gives tilladelse til familiesammenføring.
2.
Y er en tyrkisk statsborger, der den 27. september 1979 indrejste på dansk område, hvor han siden har opholdt sig. Han har haft tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark siden 1985. X er født i Tyrkiet og er tyrkisk statsborger. Hun blev den 10. juli 2015 gift med Y i Tyrkiet. Den14. august 2015 indrejste hun på dansk område, hvorefter hun den 21. oktober 2015 indgav en ansøgning om opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring i Danmark på grundlag af sit ægteskab med Y.
3.
I forbindelse med de danske myndigheders behandling af X’ ansøgning skulle Y fremlægge en række oplysninger. Han oplyste bl.a. i den forbindelse, at han ikke havde bestået »Prøve i Dansk 1« eller en tilsvarende eksamen. Han oplyste derimod, at han havde fulgt et grundkursus på området for bygge og anlæg, der bestod af 320 lektioner på dansk. Han anførte ligeledes, at han på grund af sin erhvervsaktivitet og i sin egenskab af tyrkisk arbejdstager ikke skulle opfylde et sprogkrav. Han præciserede, at han ikke led af et handicap eller lignende, der var til hinder for at bestå den nævnte prøve. Han anførte, at han siden 1980 havde været i beskæftigelse i Danmark, at han har fire voksne børn, at hans mor og otte søskende bor i Danmark, og at han ikke har nogen søskende, der befinder sig i Tyrkiet.
4.
Den 1. marts 2016 afslog Udlændingestyrelsen X’ ansøgning om opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring med Y med den begrundelse, at Y ikke havde godtgjort at have bestået sprogprøven »Prøve i Dansk 1« eller en tilsvarende danskprøve. Mens § 9, stk. 1, nr. 1, litra d), i udlændingeloven som bekendtgjort ved lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. september 2014 (herefter »udlændingeloven«) bestemte, at der efter ansøgning kunne gives opholdstilladelse til en udlænding over 24 år, som samlever i ægteskab med en i Danmark fastboende person, der ligeledes er over 24 år og har haft tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark i mere end de sidste 3 år, præciserede bestemmelsens stk. 12, nr. 5, at medmindre ganske særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, talte derimod, kunne opholdstilladelse efter bestemmelsens stk. 1, nr. 1, litra d), kun gives, såfremt personen, der opholder sig i Danmark, havde bestået »Prøve i Dansk 1« som omhandlet i § 9, stk. 1, i lov om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl. eller en danskprøve på et tilsvarende eller højere niveau. Udlændingestyrelsen fandt i øvrigt ikke, at der forelå ganske særlige grunde, som pålagde Udlændingestyrelsen – til trods for, at Y ikke havde bestået prøven – at imødekomme X’ ansøgning, idet Udlændingestyrelsen bl.a. ikke fandt, at afslaget på den nævnte ansøgning var i strid med Danmarks internationale forpligtelser. Udlændingestyrelsen tilføjede, at denne konklusion ikke blev draget i tvivl af stand still-klausulen som fortolket af Domstolen i Dogan-dommen (
3
).
5.
Den 25. april 2016 meddelte de danske myndigheder X opholdstilladelse i Danmark på grundlag af beskæftigelse, og denne tilladelse blev den 14. september 2017 forlænget til den 13. september 2021.
6.
X påklagede den EU-retlige del af afgørelsen af 1. marts 2016 til Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet (
4
) og anmodede bl.a. om en fornyet vurdering af afgørelsens forenelighed med Dogan-dommen (
5
). Den 6. december 2017 stadfæstede Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet afgørelsen fra Udlændingestyrelsen, idet Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet fandt, at Udlændingestyrelsen i tilstrækkelig grad havde foretaget en afvejning og en konkret vurdering af, om der forelå ganske særlige grunde, som kunne begrunde, at X blev meddelt opholdstilladelse i Danmark med henblik på familiesammenføring, selv om Y ikke havde bestået danskprøven. Ved kendelse af 22. november 2019 blev sagen, der var anlagt til prøvelse af afgørelsen af 6. december 2017, henvist til den forelæggende ret, som træffer afgørelse i første instans. Ved den forelæggende ret er Udlændingenævnet indtrådt som sagsøgte i hovedsagen i stedet for Udlændinge- og Integrationsministeriet.
7.
Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at danskuddannelsen, som afsluttes med »Prøve i Dansk 1«, indeholder undervisning i dansk sprog og kultur- og samfundsforhold. Danskuddannelsen tilrettelægges for kursister med ingen eller ringe skolebaggrund, som ikke har lært at læse og skrive på deres modersmål. Kravet om bestået danskprøve, der pålægges en tyrkisk arbejdstager med henblik på behandlingen af ansøgningen om opholdstilladelse for dennes ægtefælle, der ønsker at slutte sig til arbejdstageren i Danmark, blev indført ved en ændring af udlændingeloven, der trådte i kraft i 2012 (
6
). Ændringen indførte et krav, som alle ansøgere, der er tredjelandsstatsborgere (
7
), skal opfylde for at få udstedt en tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark. Det er således nu et krav, der pålægges udlændinge, der allerede har permanent opholdstilladelse udstedt i henhold til en lovgivning, der – som det var tilfældet for Y – ikke stillede sprogkrav for udstedelse af en sådan opholdstilladelse, når disse udlændinge ansøger om at blive familiesammenført i Danmark med deres ægtefælle. Den forelæggende ret har anført, at der på det tidspunkt, hvor associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet (
8
) trådte i kraft, ikke var nogen regel, der pålagde tyrkiske arbejdstagere, der allerede opholdt sig i Danmark, at bestå en danskprøve med henblik på, at vedkommendes ægtefælle fik tilladelse til at slutte sig til vedkommende.
8.
Den forelæggende ret ønsker for det første oplyst, om en national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, der gør opnåelsen af opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring for ægtefællen til en tyrkisk statsborger, der lovligt opholder sig og arbejder i værtsmedlemsstaten, betinget af en bestået sprogprøve, udgør en »ny[…] begrænsnin[g]« som omhandlet i stand still-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (
9
), og i bekræftende fald, om en sådan begrænsning kan begrundes i hensynet til at sikre en vellykket integration af den udenlandske ægtefælle.
9.
Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at der er en righoldig praksis fra Domstolen vedrørende artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (
10
), og at Domstolen bl.a. har fastslået, at stand still-klausulen i denne bestemmelse er til hinder for, at en medlemsstat kan indføre nye begrænsninger for adgangen til at opnå familiesammenføring, medmindre en sådan begrænsning er begrundet i et tvingende alment hensyn, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige formål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet (
11
). Selv om Domstolen har fastslået, at formålet om at sikre en vellykket integration kan udgøre et tvingende alment hensyn (
12
), har den ligeledes fastslået, at et krav, hvorefter den ansøgende ægtefælle til en tyrkisk statsborger bosiddende i den pågældende medlemsstat, som ønsker at rejse ind på denne medlemsstats område med henblik på familiesammenføring, forud for indrejsen skal godtgøre, at de har erhvervet et elementært kendskab til denne stats officielle sprog, konkret gik videre, end hvad der er nødvendigt for at nå det forfulgte mål, under henvisning til, at en manglende godtgørelse af at have erhvervet tilstrækkelige sprogkundskaber automatisk medførte afslag på ansøgningen om familiesammenføring, uden at der blev taget hensyn til de konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde (
13
). X har for den forelæggende ret gjort gældende, at § 9, stk. 12, nr. 5, i udlændingeloven ikke er forenelig med artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, eftersom bestemmelsen går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet om en vellykket integration, for så vidt som en bestået sprogprøve udgør den eneste måde, hvorpå den bosiddende udlændinge kan vise sin integrationsegnethed, uden at der tages hensyn til andre forhold. X har ligeledes gjort gældende, at der reelt ikke er mulighed for at fravige dette krav, idet det medfører et afslag på ansøgningen om opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring, hvis denne prøve ikke er bestået.
10.
Den forelæggende ret ønsker for det andet oplyst, om princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i artikel 10, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 (
14
) er til hinder for en national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, for så vidt som den ikke finder anvendelse på danske statsborgere eller statsborgere i EU’s eller Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområdes (EØS) medlemsstater. Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at denne bestemmelse ifølge sin ordlyd angår aflønning og de øvrige arbejdsvilkår, og er i tvivl om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning kan anses for at henhøre under denne bestemmelses materielle anvendelsesområde. Mens X har gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning henhører under »øvrige arbejdsvilkår« som omhandlet i denne bestemmelse, har Udlændingenævnet bestridt, at dette er tilfældet, og har under alle omstændigheder gjort gældende, at den forskelsbehandling, som anvendelsen af sprogkravet indebærer, ikke er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling, som artikel 10 i afgørelse nr. 1/80 gennemfører.
11.
Såfremt Domstolen måtte finde, at artikel 10, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, ønsker den forelæggende ret for det tredje oplyst, om det generelle princip om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i artikel 9 i associeringsaftalen, kan finde anvendelse (
15
), og i bekræftende fald om denne bestemmelse er til hinder for en national foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede. X har gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning udgør en direkte forskelsbehandling af tyrkiske statsborgere på grund af nationalitet i forhold til den behandling, der er forbeholdt statsborgere i Danmark og i andre nordiske lande, samt EU-borgere, der ikke skal opfylde en tilsvarende betingelse for at opnå familiesammenføring. Udlændingenævnet har derimod anført, at X’ situation udelukkende reguleres af afgørelse nr. 1/80 og ikke af selve associeringsaftalen, eftersom X ikke afleder rettigheder af denne aftale, og at der under alle omstændigheder ikke foreligger forskelsbehandling. Under alle omstændigheder befinder danske statsborgere, statsborgere i andre nordiske lande og unionsborgere sig ikke i en situation, der er sammenlignelig med situationen for tyrkiske arbejdstagere.
12.
For det fjerde og sidste ønsker den forelæggende ret oplyst, om associeringsaftalens artikel 9 har direkte virkning og således kan påberåbes direkte af borgerne ved de nationale domstole. X har gjort gældende, at forbuddet mod forskelsbehandling, der i fastsat i denne artikel 9, kan påberåbes direkte og finder selvstændig anvendelse. Udlændingenævnet har anført, at den nævnte artikel 9 er en generel regel, der er præciseret og konkretiseret i artikel 10 i afgørelse nr. 1/80, og at bestemmelsens generelle karakter samt associeringsaftalens karakter og formål er til hinder for, at artikel 9 tillægges direkte virkning.
13.
På denne baggrund har Østre Landsret besluttet at udsætte sagen og, ved afgørelse indgået til Domstolens Justitskontor den 28. april 2021, at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er »stand still«-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 til hinder for indførelsen og anvendelsen af en national regel, hvorefter der som betingelse for ægtefællesammenføring – medmindre der i det konkrete tilfælde foreligger ganske særlige omstændigheder – stilles et krav om bestået sprogprøve i værtsmedlemsstatens officielle sprog til den ægtefælle/samlever, der som tyrkisk arbejdstager i den pågældende EU-medlemsstat er omfattet af associeringsaftalen og afgørelse nr. 1/80, i en situation som i hovedsagen, hvor den tyrkiske arbejdstager har opnået ret til tidsubegrænset ophold i den pågældende EU-medlemsstat efter tidligere gældende regler, der ikke indeholdt krav om bestået prøve i den pågældende medlemsstats sprog for opnåelse heraf?
2)
Omfatter det specifikke diskriminationsforbud i artikel 10, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 en national regel, hvorefter der som betingelse for ægtefællesammenføring – medmindre der i det konkrete tilfælde foreligger ganske særlige omstændigheder – stilles et krav om bestået sprogprøve i værtsmedlemsstatens officielle sprog til den ægtefælle/samlever, der som tyrkisk arbejdstager i den pågældende EU-medlemsstat er omfattet af associeringsaftalen og afgørelse nr. 1/80, i en situation som i hovedsagen, hvor den tyrkiske arbejdstager har opnået ret til tidsubegrænset ophold i den pågældende EU-medlemsstat efter tidligere gældende regler, der ikke indeholdt krav om bestået prøve i den pågældende medlemsstats sprog for opnåelse heraf?
3)
Såfremt spørgsmål 2 besvares benægtende, er det generelle diskriminationsforbud i artikel 9 i associeringsaftalen da til hinder for en national regel som den nævnte i en situation som i hovedsagen, hvor den tyrkiske arbejdstager har opnået ret til tidsubegrænset ophold i den pågældende EU-medlemsstat efter tidligere gældende regler, der ikke indeholdt krav om bestået sprogprøve i værtsmedlemsstatens officielle sprog for opnåelse heraf, når et sådant krav ikke stilles til statsborgere i den pågældende nordiske medlemsstat (konkret Danmark) og i de andre nordiske lande samt andre, som er statsborgere i et EU-land (og dermed ikke til EU/EØS-statsborgere)?
4)
Såfremt spørgsmål 3 besvares bekræftende, spørges, om det generelle diskriminationsforbud i artikel 9 i associeringsaftalen kan påberåbes direkte ved nationale domstole?«
14.
Der er indgivet skriftlige indlæg af X, den danske regering og Europa-Kommissionen, som ligeledes har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt for Domstolen den 18. maj 2022.
II. Bedømmelse
15.
Jeg vil indledningsvis fremhæve, at den forelæggende ret med de præjudicielle spørgsmål, som den har forelagt Domstolen, ønsker oplyst, om den nationale lovgivning – hvorefter en ansøgning om familiesammenføring, der indgives af ægtefællen til en tyrkisk arbejdstager, kun kan imødekommes, hvis arbejdstageren kan bevise, at vedkommende har bestået en dansk sprogprøve – er forenelig med afgørelse nr. 1/80 (nærmere bestemt artikel 10, stk. 1, og artikel 13) og/eller med associeringsaftalen (i det foreliggende tilfælde dennes artikel 9). Konstateringen af, at blot en af disse tre omhandlede bestemmelser er til hinder for den i hovedsagen omhandlede lovgivning, er imidlertid tilstrækkelig til, at den forelæggende ret kan afgøre den tvist, der verserer for denne ret. Det følger af min bedømmelse, at situationen, som den forelæggende ret har redegjort for, og som er blevet præciseret i retsforhandlingerne for Domstolen, forekommer mig klart at være i strid med artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. På denne baggrund er det alene denne bestemmelse og følgelig alene det første præjudicielle spørgsmål, som dette forslag til afgørelse vil beskæftige sig med.
16.
Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes således, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede – hvorefter familiesammenføring mellem en tyrkisk arbejdstager, der har lovligt ophold i Danmark, og den pågældendes ægtefælle, der er tredjelandsstatsborger, er betinget af, at den pågældende arbejdstager har bestået en prøve, der bekræfter en vis grad af danskkundskaber – udgør en »ny begrænsning«, og, i bekræftende fald, om en sådan foranstaltning kan være begrundet.
1. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en ny begrænsning
17.
Den »stand still«-klausul, der er fastsat i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, forbyder generelt indførelse af enhver ny foranstaltning, som har til formål eller følge, at en tyrkisk statsborgers udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på det nationale område underkastes betingelser, som er mere restriktive end dem, der fandt anvendelse på vedkommende, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i forhold til den pågældende medlemsstat (
16
). Domstolen har gentagne gange fastslået, at en national lovgivning, der skærper betingelserne for familiesammenføring for tyrkiske arbejdstagere, som er lovligt bosiddende i den pågældende medlemsstat, i forhold til de betingelser, der fandt anvendelse, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i denne medlemsstat, udgør en »ny begrænsning« som omhandlet i denne bestemmelse for de nævnte tyrkiske arbejdstageres udøvelse af den frie bevægelighed i den pågældende medlemsstat (
17
).
18.
Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5 – som i forbindelse med en ansøgning om opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring med en tyrkisk arbejdstager pålægger ægtefællen, der er tredjelandsstatsborger, at fremlægge bevis for, at den pågældende arbejdstager har bestået en prøve, der bekræfter grundlæggende danskkundskaber – på familiesammenføringsområdet har skærpet betingelserne for den første indrejse på dansk område for ægtefæller til tyrkiske statsborgere med lovligt ophold i Danmark i forhold til de betingelser, der fandt anvendelse på tidspunktet, da afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i denne medlemsstat (
18
).
19.
Ifølge fast retspraksis udgør familiesammenføring nemlig et uundværligt middel til at muliggøre et familieliv for tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til arbejdsmarkedet i medlemsstaterne og bidrager såvel til at forbedre kvaliteten af deres ophold som til deres integration i disse stater (
19
). En tyrkisk statsborgers beslutning om at etablere sig i en medlemsstat for varigt at udøve erhvervsvirksomhed dér, kan således påvirkes negativt, hvis denne medlemsstats lovgivning vanskeliggør eller umuliggør familiesammenføring, således at den tyrkiske statsborger i givet fald kan se sig nødsaget til at vælge mellem sin aktivitet i den pågældende medlemsstat og sit familieliv i Tyrkiet. En lovgivning, som gør familiesammenføring vanskeligere, idet den fastsætter betingelser for den første indrejse på den pågældende medlemsstats område for ægtefæller til tyrkiske statsborgere, som er strengere end dem, der fandt anvendelse på tidspunktet for ikrafttrædelsen af afgørelse nr. 1/80, udgør på denne baggrund en »ny begrænsning« som omhandlet i afgørelsens artikel 13 (
20
).
20.
Dette er virkningen af udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, der – idet bestemmelsen pålægger den tyrkiske arbejdstager selv et krav, som ikke hidtil blev stillet, og hvis opfyldelse er nødvendig for at opnå opholdstilladelse til sin ægtefælle med henblik på familiesammenføring – således udgør en »ny begrænsning« som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, hvilket i øvrigt ikke bestrides af den danske regering.
21.
En sådan begrænsning er forbudt, medmindre den henhører under de begrænsninger, der er fastsat i artikel 14 i afgørelse nr. 1/80 (
21
), eller hvis den er begrundet i et tvingende alment hensyn og er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte legitime formål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet (
22
). Eftersom det ikke fremgår af sagsakterne, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning henhører under begrænsningerne, der er fastsat i artikel 14 i afgørelse nr. 1/80, skal det indledningsvis vurderes, om denne nye begrænsning kan begrundes i et tvingende alment hensyn.
2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et tvingende alment hensyn
22.
Den danske regering har gjort gældende, at det formål, der angiveligt forfølges med udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, er at sikre en vellykket integration. Ratio legis af udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, er i øvrigt blevet præciseret af den forelæggende ret, som har citeret lovforslag L 180 af 26. april 2012 (som førte til vedtagelsen af udlændingeloven i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen) og navnlig forslagets afsnit 3.8, hvori regeringen anførte, at »herboende udlændinge for at få en udenlandsk ægtefælle her til landet skal være godt integreret og have tilknytning til det danske samfund. Det skaber det bedst mulige grundlag for en udenlandsk ægtefælles integration i det danske samfund, at den herboende kan hjælpe og støtte sin ægtefælle med at finde sig til rette, lære det danske sprog og få adgang til arbejdsmarkedet« (
23
). Ægtefællesammenføring skulle derfor være betinget af, at udlændinge med bopæl i indlandet har en tidsubegrænset opholdstilladelse, hvis tildeling fremadrettet skulle være betinget af, at en sprogprøve blev bestået, idet udlændingen skulle kunne bidrage til sin ægtefælles integration i det danske samfund. Udlændinge med bopæl i indlandet, som havde opnået en sådan opholdstilladelse inden indførelsen af denne betingelse – jf. fortsat den danske regerings begrundelse i det pågældende lovforslag – ville ikke på samme måde konkret have dokumenteret at være godt integreret. Derfor foreslog den danske regering at stille krav om, at udlændinge med bopæl i landet, som allerede var meddelt tidsubegrænset opholdstilladelse, og som søgte om familiesammenføring med deres ægtefælle, der er tredjelandsstatsborger, skulle opfylde en række nye betingelser for tildeling af en sådan opholdstilladelse, herunder at have bestået en danskprøve.
23.
De danske myndigheder har således for den forelæggende ret gjort gældende, at udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, er begrundet i et tvingende alment hensyn om at sikre en vellykket integration. Den danske regering har endvidere for Domstolen præciseret, at kravet om at bestå en danskprøve er baseret på den opfattelse, at såfremt udlændingen med bopæl i Danmark har danskkundskaber, vil vedkommende bedre kunne ledsage sin ægtefælle i integrationsprocessen i det danske samfund.
24.
Domstolen har allerede anerkendt, at når en foranstaltning har det erklærede formål at sikre en vellykket integration af tredjelandsstatsborgere i værtsmedlemsstaten, kan et sådant formål principielt udgøre et tvingende alment hensyn for så vidt angår artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (
24
).
25.
Jeg noterer mig imidlertid, at de argumenter, som er fremført af den danske lovgiver og efterfølgende af den danske regering for Domstolen, ikke er uden tvetydighed med hensyn til den gruppe, som formålet om vellykket integration er rettet mod. Betingelsen om bestået sprogprøve pålægges tyrkiske arbejdstagere, som synes at skulle testes for integrationsgrad eller »integrationsegnethed« – for at bruge det begreb, som X har anvendt (
25
)– før det afgøres, om vedkommende vil være i stand til at ledsage sin ægtefælle på vejen mod integration. En sådan tvetydighed forekommer problematisk i flere henseender. For det første, som jeg har anført, har Domstolen fastslået, at familiesammenføring bidrager til at forbedre kvaliteten af opholdet og til integrationen af den tyrkiske arbejdstager i værtsmedlemsstaten (
26
). For det andet, således som Kommissionen har anført, mener jeg ikke, at det er muligt at kræve, at en tyrkisk arbejdstager, hvis situation er fastlagt i henhold til artikel 6 i afgørelse nr. 1/80, beviser intensiteten af sin integration.
26.
På denne baggrund kan udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, kun anses for at forfølge et legitimt formål, for så vidt som det påberåbte tvingende almene hensyn alene har til formål at sikre den vellykkede integration af ægtefællerne til tredjelandsstatsborgere, der ansøger om familiesammenføring med sidstnævnte personer.
27.
Med dette forbehold skal det således vurderes, om udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte legitime formål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet.
3. Den nye begrænsnings egnethed
28.
Som jeg har anført ovenfor, tager den danske lovgiver udgangspunkt i den forudsætning, at hvis den tyrkiske arbejdstager er »godt« integreret i det danske samfund, lettes integrationen af ægtefællen, der ønsker at slutte sig til vedkommende i Danmark. I forarbejderne henvises der til undersøgelser, som bekræfter denne sammenhæng. Jeg kan medgive, at en arbejdstager, der ønsker at modtage sin ægtefælle i sit hjem, og som har været bosiddende i Danmark i en vis periode, taler dansk, deltager i det lokale liv og har danske venner, kan have en positiv indflydelse på ægtefællens kulturtilegnelsesproces (
27
).
29.
Der opstår imidlertid en første vanskelighed ved vurderingen af udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, med hensyn til egnethedskravet, eftersom det må konstateres, at denne bestemmelse etablerer en sammenhæng udelukkende mellem integrationen på den ene side og danskkundskaber på den anden side. En persons integration i et værtssamfund er imidlertid en kompleks proces med mange faktorer, som ikke kan sammenfattes til den blotte besiddelse af visse grundlæggende sprogkundskaber, og dette gælder så meget desto mere, når dette ikke kræves af personen selv, men af dennes ægtefælle.
30.
Der opstår nu endnu en vanskelighed, som efter min opfattelse er endnu mere alvorlig. Selv om jeg godt kan medgive, at ægtefællens integration eventuelt kan lettes, når den tyrkiske arbejdstager, der allerede befinder sig på dansk område, har grundlæggende kendskab til dansk sprog, kultur og samfundsforhold, er jeg derimod klart uenig i, at ægtefællens integration ville blive hindret eller dømt til at mislykkes, hvis dette ikke er tilfældet. Det er med andre ord ikke muligt at fastsætte en prognose om manglende integrationsegnethed vedrørende ægtefællen alene på grund af den omstændighed, at den tyrkiske arbejdstager ikke selv har dokumentation for at have bestået den krævede prøve.
31.
Det forekommer mig også yderst problematisk med henblik på en begrundelse for den undersøgte nye begrænsning, at den danske regering som svar på et spørgsmål fra Domstolen har medgivet, at selv om det måtte vise sig, at Y’s ægtefælle var tosproget og talte flydende dansk, ville denne ægtefælle alligevel få afslag på sin ansøgning om familiesammenføring, da Y stadig ikke ville have godtgjort at have bestået »Prøve i Dansk 1«. En sådan konstatering er direkte i strid med den forudsætning, som udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, hviler på, og hvorefter der består en uadskillelig forbindelse mellem evnen til at udtrykke sig på værtsmedlemsstatens sprog og en vellykket integration, eftersom en ægtefælle, der efter en sådan logik har alle chancer for let at kunne integrere sig i værtsmedlemsstaten på grund af sine egne sprogkundskaber, alligevel vil få afslag på opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring. Dette fører dernæst nødvendigvis til, således som jeg påvist det, at rejse tvivl om den reelle karakter af det formål, der forfølges med den omhandlede foranstaltning.
32.
Eftersom det fremgår af sagsakterne, at beståelsen af denne prøve er en nødvendig betingelse for tildeling af opholdstilladelse til ægtefællen til en tyrkisk arbejdstager, der allerede er bosiddende i værtsmedlemsstaten og er lovligt integreret på arbejdsmarkedet, uden at der tages hensyn til den pågældende ægtefælles egen integrationsegnethed – selv om det formål, der angiveligt forfølges, er at sikre denne ægtefælles vellykkede integration – synes den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning – for så vidt som den ikke gør det muligt at vurdere de reelle perspektiver for integration af en person, der har ansøgt om opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring – ikke at være egnet til at sikre en vellykket integration af tredjelandsstatsborgere i Danmark (
28
).
4. Forholdsmæssigheden af foranstaltningen
33.
Såfremt Domstolen måtte fastslå, at den nye begrænsning, som udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, udgør, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte legitime formål, skal Domstolen endvidere undersøge, om denne bestemmelse går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet.
34.
I denne henseende noterer jeg for det første, at kravet om at bestå »Prøve i Dansk 1« pålægges alle tyrkiske arbejdstagere uden nogen vurdering af øvrige omstændigheder, som kan vidne om deres reelle integration i det danske samfund. Som det er tilfældet med Y, synes ikke blot et arbejdsliv, men også forskellige bidrag til det danske samfund, således ikke at være tilstrækkeligt til at fritage ham fra betingelsen om bestået danskprøve på det tidspunkt, hvor hans hustru ansøgte om at slutte sig til ham på dansk område. Udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, synes således at fastsætte en uafkræftelig formodning om, at en tyrkisk arbejdstager, som ikke kan godtgøre, at vedkommende har bestået sprogprøven, ikke er integreret. Idet der er tale om en tyrkisk arbejdstager, der har været bosiddende på dansk område siden 1979 – dvs. i 36 år på det tidspunkt, hvor hans hustru ansøger om at slutte sig til ham – bør anden dokumentation for vedkommendes egnethed til at støtte sin hustru i dennes integrationsproces kunne tages i betragtning, såsom f.eks. kurser på dansk, som vedkommende har fulgt (
29
). Fraværet af enhver forholdsmæssighed bliver temmelig indlysende, eftersom der ikke er nogen mulig afvejning mellem eller opvejning af på den ene side den manglende dokumentation for bestået »Prøve i Dansk 1« og på den anden side det sociale og kulturelle præg, der naturligt følger af et arbejdsliv på 36 år i et værtsland, eller i det mindste af de øvrige faktorer, der kan godtgøre, at ægtefællen, hvis denne har behov herfor, kan blive ledsaget i integrationsprocessen af den tyrkiske arbejdstager, der allerede er bosiddende i værtsmedlemsstaten.
35.
Grunden til, at dokumentationen for bestået »Prøve i Dansk 1« er en betingelse, der i en sådan grad er afgørende for tilladelsen til familiesammenføring med ægtefællen, er ligeledes uforståelig, eftersom det fremgår af den nationale lovgivning, at når ægtefællen har fået tilladelse til familiesammenføring, skal vedkommende selv inden for en frist på seks måneder efter sin ankomst til Danmark tage en test, der skal evaluere de kompetencer, som den pågældende har erhvervet inden for rammerne af det obligatoriske undervisningsprogram, som den pågældende skal følge, og hvis formål også synes at være at sikre en vellykket integration efter indrejsen på dansk område.
36.
I denne henseende kan jeg – uden at foregive at sætte mig i den nationale lovgivers sted, men derimod blot forsøge at forstå den gennemførte lovgivning – ikke undlade at konstatere en vis inkonsekvens, som består i at nægte X opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring med hendes ægtefælle med den begrundelse, at denne ægtefælle ikke har godtgjort, at han har bestået »Prøve i Dansk 1« – hvilket skal godtgøre, at han har grundlæggende kendskab til dansk og til det danske samfund, som vil være nyttigt med henblik på hans ægtefælles integration i det danske samfund – og samtidig i 2016 at meddele X en opholdstilladelse på grundlag af beskæftigelse, der blev forlænget til 2021 (
30
).
37.
For det andet er det ganske vist korrekt, at der af den administrative praksis, som den forelæggende ret og dernæst den danske regering har beskrevet, ikke kan udledes en praksis, hvorefter der systematisk gives afslag på ansøgninger om opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring (
31
), når ægtefællen ikke opfylder betingelsen om bestået sprogprøve. Dette gør dog ikke nødvendigvis den nævnte praksis forholdsmæssig. Dette ville kræve, at der findes egentlige muligheder for at fravige dette krav. Det fremgår af sagsakterne, at disse tilfælde er meget begrænsede, og at de under alle omstændigheder ikke gør det muligt at tage tilstrækkeligt hensyn til de konkrete omstændigheder, der foreligger i relation til den enkelte ansøgning om familiesammenføring, og som vedrører ansøgerens egen person. Jeg har således allerede redegjort for, at selv i tilfælde af en ægtefælle, der fuldt ud behersker værtslandets sprog, ville vedkommendes ansøgning om opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring blive afslået, hvis den tyrkiske arbejdstager, der allerede er til stede i denne stat, ikke er i stand til at godtgøre, at vedkommende har bestået sprogprøven. Dette illustrerer efter min opfattelse det forhold, at der ikke foreligger egentlige fastsatte undtagelser, eller, i det mindste, at der ikke er en tilstrækkelig hensyntagen til de konkrete omstændigheder i hvert enkelt tilfælde (
32
).
38.
I modsætning til, hvad den danske regering har anført, mener jeg ikke, at den omhandlede lovgivning er af samme art som den, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til Udlændingenævnet-dommen (
33
). I den nævnte dom tog Domstolen nemlig stilling til en ny begrænsning, der bestod i en nedsættelse af aldersgrænsen for, at et barn af en tyrkisk arbejdstager, som lovligt opholder sig på værtsmedlemsstatens område, kan indgive en ansøgning om familiesammenføring. Domstolen fastslog, at en sådan foranstaltning var forholdsmæssig, idet dansk ret fastsatte undtagelser fra anvendelsen af den i hovedsagen omhandlede bestemmelse, bl.a. i det tilfælde, hvor hensynet til barnets tarv krævede det, i hvilket tilfælde de danske myndigheder var forpligtede til at foretage en individuel vurdering af barnets situation og i hvert enkelt tilfælde tage hensyn til disse forhold (
34
). Den foreliggende sag adskiller sig fra den førnævnte sag, fordi det ikke fremgår, at der for så vidt angår sprogkundskaber eller integrationsperspektiver foretages en individuel vurdering af selve ansøgeren for at afgøre, om der skal indrømmes en undtagelse fra det krav, som arbejdstageren skal opfylde.
39.
Tværtimod fremgår det af en gennemgang af sagsakterne (
35
), at kravet om bestået »Prøve i Dansk 1« kun fraviges af »ganske særlige grunde«, der bl.a. vedrører Danmarks internationale forpligtelser, og kun hvis det ikke er muligt at henvise den tyrkiske arbejdstager til at udøve sit familieliv i hjemlandet, og hvor en sådan henvisning ikke udgør en tilsidesættelse af disse forpligtelser (
36
).
40.
Under disse omstændigheder synes den nye begrænsning, som udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, udgør, at gå videre, end hvad der er nødvendigt for at nå det forfulgte formål, der som nævnt er en vellykket integration af den ægtefælle, der ansøger om at slutte sig til den tyrkiske arbejdstager i værtsmedlemsstaten.
5. Foreløbig konklusion
41.
Efter denne bedømmelse og af samtlige de anførte grunde udgør en national foranstaltning som udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, som betinger familiesammenføring mellem en tyrkisk arbejdstager, der er lovligt integreret på arbejdsmarkedet og opholder sig lovligt i den pågældende medlemsstat, og dennes ægtefælle af, at den pågældende arbejdstager har bestået en sprogprøve med henblik på at sikre, at denne arbejdstagers ægtefælles integration, når denne sidstnævnte er indrejst på den pågældende medlemsstats område, vil blive vellykket, udgør en »ny begrænsning« som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. En sådan begrænsning forekommer ikke begrundet.
III. Forslag til afgørelse
42.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Østre Landsret forelagte spørgsmål som følger:
»En national foranstaltning, som betinger familiesammenføring mellem en tyrkisk arbejdstager, der er lovligt integreret på arbejdsmarkedet og opholder sig lovligt i den pågældende medlemsstat, og dennes ægtefælle af, at den pågældende arbejdstager har bestået en sprogprøve med henblik på at sikre, at denne arbejdstagers ægtefælles integration, når denne sidstnævnte er indrejst på den pågældende medlemsstats område, vil blive vellykket, udgør en »ny begrænsning« som omhandlet i artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet.
En sådan begrænsning er ikke begrundet.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Jf. vedrørende dette emne dom af 10.7.2014, Dogan (C-138/13, EU:C:2014:2066).
(
3
) – Dom af 10.7.2014 (C-138/13, EU:C:2014:2066).
(
4
) – Der siden blev til Udlændinge-og Integrationsministeriet.
(
5
) – Dom af 10.7.2014 (C-138/13, EU:C:2014:2066).
(
6
) – Lov nr. 572 af 18.6.2012 om ændring af udlændingeloven. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at den lovgivning, der tidligere var gældende fra 2011, krævede, at en udlænding, der opholdt sig i Danmark, opfyldte betingelsen om at have bestået en danskprøve på et lidt højere niveau, nemlig »Prøve i Dansk 2«.
(
7
) – Denne betingelse finder nemlig ikke anvendelse på hverken unionsborgere eller statsborgere i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområdes medlemsstater.
(
8
) – Associeringsrådet blev nedsat ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, som blev undertegnet den 12.9.1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels af EØF’s medlemsstater og Fællesskabet, og som blev indgået, godkendt og bekræftet på sidstnævntes vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23.12.1963 (EUT 1964, 217, s. 3685).
(
9
) – Artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 fastsætter, at »Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet [ikke] må […] indføre nye begrænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på nævnte landes områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning«.
(
10
) – Dom af 10.7.2014, Dogan, C-138/13, EU:C:2014:2066, præmis 38 og 39, af 12.4.2016, Genc, C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 51, 52, 66 og 67, af 29.3.2017, Tekdemir, C-652/15, EU:C:2017:239, præmis 53, af 7.8.2018, Yön, C-123/17, EU:C:2018:632, præmis 72, og af 10.7.2019, A, C-89/18, EU:C:2019:580, præmis 31-34 og 45-47.
(
11
) – Dom af 10.7.2019, A, C-89/18, EU:C:2019:580.
(
12
) – Dom af 12.4.2016, Genc (C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 55 og 56), og af 10.7.2019, A (C-89/18, EU:C:2019:580, præmis 38).
(
13
) – Dom af 10.7.2014, Dogan, (C-138/13, EU:C:2014:2066, præmis 38).
(
14
) – Artikel 10, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 fastsætter, at »Fællesskabets medlemsstater opretter for tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til deres lovlige arbejdsmarked en ordning, hvorunder der ikke finder nogen i nationalitet begrundet forskelsbehandling sted i forhold til Fællesskabets arbejdstagere for så vidt angår aflønning og de øvrige arbejdsvilkår«.
(
15
) – Denne artikel fastsætter, at »[d]e kontraherende parter erkender, at inden for denne aftales anvendelsesområde og med forbehold af de særlige bestemmelser, som kan indføres i medfør af artikel 8, er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt i henhold til det i artikel 7 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab anførte princip«.
(
16
) – Jf. i en righoldig retspraksis dom af 17.9.2009, Sahin (C-242/06, EU:C:2009:554, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis), af 7.11.2013, Demir (C-225/12, EU:C:2013:725, præmis 33), af 29.3.2017, Tekdemir (C-652/15, EU:C:2017:239, præmis 25), af 10.7.2019, A (C-89/18, EU:C:2019:580, præmis 23), og af 2.9.2021, Udlændingenævnet (C-379/20, EU:C:2021:660, præmis 19).
(
17
) – Jf. dom af 12.4.2016, Genc (C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 39-42 og den deri nævnte retspraksis), og af 2.9.2021, Udlændingenævnet (C-379/20, EU:C:2021:660, præmis 20).
(
18
) – Jf. analogt dom af 2.9.2021, Udlændingenævnet (C-379/20, EU:C:2021:660, præmis 21).
(
19
) – Dom af 10.7.2014, Dogan, C-138/13 (EU:C:2014:2066, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
(
20
) – Jf. analogt dom af 10.7.2014, Dogan (C-138/13, EU:C:2014:2066, præmis 35 og 36). Hvad angår afgørelse nr. 1/80 jf. dom af 12.4.2016, Genc (C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 39, 40, 44 og 50).
(
21
) – Artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 bestemmer, at »[b]estemmelserne i dette afsnit finder anvendelse med forbehold af begrænsninger begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed«.
(
22
) – Jf. dom af 7.11.2013, Demir (C-225/12, EU:C:2013:725, præmis 40), af 12.4.2016, Genc (C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 51), af 29.3.2017, Tekdemir (C-652/15, EU:C:2017:239, præmis 33), af 7.8.2018, Yön (C-123/17, EU:C:2018:632, præmis 72), af 10.7.2019, A (C-89/18, EU:C:2019:580, præmis 31), og af 2.9.2021, Udlændingenævnet (C-379/20, EU:C:2021:660, præmis 23).
(
23
) – Min fremhævelse.
(
24
) – Dom af 12.4.2016, Genc (C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 55 og 56), af 10.7.2019, A (C-89/18, EU:C:2019:580, præmis 34), og af 2.9.2021, Udlændingenævnet (C-379/20, EU:C:2021:660, præmis 26 og 27).
(
25
) – Jf. dette forslag til afgørelses punkt 9.
(
26
) – Jf. dette forslag til afgørelses punkt 19.
(
27
) – Det må imidlertid konstateres, at det – som jeg kan medgive her – allerede hviler på en væsentlig bredere opfattelse af integrationsprocessen i forhold til den fortolkning, som den danske lovgiver synes at have lagt til grund.
(
28
) – Jf. analogt dom af 10.7.2019, A (C-89/18, EU:C:2019:580, præmis 45).
(
29
) – Jf. dette forslag til afgørelses punkt 3.
(
30
) – De sprogkrav, som denne opholdstilladelse eventuelt er underlagt, fremgår ikke af sagsakterne.
(
31
) – Om den uforholdsmæssige karakter af en sådan praksis jf. dom af 10.7.2014, Dogan (C-138/13, EU:C:2014:2066, præmis 38).
(
32
) – Jf. analogt dom af 10.7.2014, Dogan (C-138/13, EU:C:2014:2066, præmis 38).
(
33
) – Dom af 2.9.2021 (C-379/20, EU:C:2021:660).
(
34
) – Jf. dom af 2.9.2021, Udlændingenævnet (C-379/20, EU:C:2021:660, præmis 31-33).
(
35
) – Jf. forarbejderne til § 9, stk. 12, nr. 5, og afsnit 2.5.3 i lovforslaget citeret i punkt 14 og 15 i anmodningen om præjudiciel afgørelse.
(
36
) – Anmodningen om præjudiciel afgørelse nævner ligeledes det tilfælde, hvor den tyrkiske arbejdstager f.eks. lider af et handicap, som forhindrer vedkommende i at bestå sprogprøven, der ligeledes kan udgøre en ganske særlig grund som omhandlet i udlændingelovens § 9, stk. 12, nr. 5, også på grund af dette tilfældes tilknytning til Danmarks international forpligtelse.