62009CC0115_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Esta petición de decisión prejudicial planteada por el Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunal administrativo superior de Renania del Norte- Wesfalia, Alemania) trata de una organización no gubernamental ecologista (en lo sucesivo, «asociación para la defensa del medio ambiente») que pretende interponer un recurso ante los tribunales contra una decisión administrativa que probablemente afectará al medio ambiente. No se trata de una acción colectiva (es decir, una acción ejercitada por una organización en representación de un grupo de vecinos que alegan que se verán perjudicados por los efectos de un proyecto concreto en el lugar donde residen). Más bien, el objeto del recurso que se pretende interponer ante los tribunales es la impugnación de la decisión administrativa, en la medida en que autoriza ciertas actividades que, según se alega, tendrán un efecto negativo sobre el medio ambiente como tal. En este sentido, podría decirse que la asociación para la defensa del medio ambiente pretende actuar en representación del propio medio ambiente.
2. Según el Derecho alemán, para que el interesado tenga legitimación para interponer un recurso, debe invocar la vulneración de un derecho subjetivo. El órgano jurisdiccional remitente solicita una interpretación del artículo 10 bis
de la Directiva 85/337/CEE (en lo sucesivo, «Directiva EIA»), (2) en su versión modificada por la Directiva 2003/35/CE. (3) Al hacerlo así, lo que pregunta el órgano jurisdiccional remitente de hecho es si la Directiva EIA y el Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), otorgan a las asociaciones para la defensa del medio ambiente el derecho a ejercitar una acción ante los órganos jurisdiccionales nacionales, sin tener que probar o invocar la vulneración de un derecho subjetivo, u obligan a los Estados miembros a otorgarlo.
Normativa internacional
El Convenio de Aarhus
3. El 25 de junio de 1998, la Comunidad Europea, los Estados miembros y otros diecinueve Estados firmaron el Convenio de Aarhus, que entró en vigor el 30 de octubre de 2001. Fue aprobado en nombre de la Comunidad Europea el 17 de febrero de 2005 (4) y ratificado por Alemania el 15 de enero de 2007.
4. Los considerandos séptimo, octavo, decimotercero y decimoctavo del Convenio de Aarhus prevén lo siguiente:
«[7] Reconociendo [...] que toda persona tiene el derecho a vivir en un medio ambiente que le permita garantizar su salud y su bienestar, el deber, tanto individualmente como en asociación con otros, de proteger y mejorar el medio ambiente en interés de las generaciones presentes y futuras»;
«[8] Considerando que, para estar en condiciones de hacer valer este derecho y de cumplir con ese deber, los ciudadanos deben tener acceso a la información, estar facultados para participar en la toma de decisiones y tener acceso a la justicia en materia medioambiental, y reconociendo a este respecto que los ciudadanos pueden necesitar asistencia para ejercer sus derechos»;
«[13] Reconociendo además el importante papel que los ciudadanos, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado pueden desempeñar en la protección del medio ambiente»;
«[18] Deseando que el público, incluidas las organizaciones, tengan acceso a mecanismos judiciales eficaces para que los intereses legítimos estén protegidos y para que se respete la ley».
5. El artículo 2, apartado 5, define «público interesado» como «público que resulta o puede resultar afectado por las decisiones adoptadas en materia medioambiental o que tiene un interés que invocar en la toma de decisiones. A los efectos de la presente definición, se considerarán que tienen tal interés las organizaciones no gubernamentales que trabajan en favor de la protección del medio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el derecho interno».
6. El artículo 9 contiene disposiciones relativas al acceso a la justicia de particulares y organizaciones no gubernamentales y al procedimiento judicial. En concreto, el artículo 9, apartado 2, dispone lo siguiente:
«2. Cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional, por que los miembros del público interesado:
a) que tengan un interés suficiente o, en su caso,
b) que invoquen la lesión de un derecho, [ (5) ]
cuando el Código de procedimiento de una Parte imponga tal condición,
podrán interponer recurso ante un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 y, si el derecho interno lo prevé y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 más abajo, de otras disposiciones pertinentes del presente Convenio.
Lo que constituye interés suficiente y lesión de un derecho se determinará con arreglo a las disposiciones del derecho interno y conforme al objetivo de conceder al público interesado un amplio acceso a la justicia en el marco del presente Convenio. A tal efecto, el interés de toda organización no gubernamental que cumpla las condiciones previstas en el artículo 2, apartado 5, se considerará suficiente en el sentido de la letra a). Se considerará igualmente que esas organizaciones tienen derechos que podrían ser lesionados en el sentido de la letra b) anterior.
Las disposiciones del presente apartado 2 no excluyen la posibilidad de presentar un recurso preliminar ante una autoridad administrativa ni eximen de la obligación de agotar las vías de recurso administrativo antes de entablar un procedimiento judicial cuando el derecho interno imponga tal obligación.»
Normativa de la Unión Europea
La Directiva EIA en su versión modificada por la Directiva 2003/35
7. El Convenio de Aarhus fue incorporado al ordenamiento comunitario mediante la Directiva 2003/35 (entre otros instrumentos). Esta Directiva modificaba otras dos directivas en materia medioambiental, a saber la Directiva EIA y la Directiva IPPC, (6) con el fin de «asegurar su plena compatibilidad con las disposiciones del Convenio de Aarhus y, en particular, con [...] [el apartado] 2 [...] de su artículo 9». (7)
8. Los considerandos tercero y cuarto de la Directiva 2003/35 contemplan la participación del público, refiriéndose el cuarto considerando expresamente al papel desempeñado por las asociaciones para la defensa del medio ambiente. Dichos considerandos establecen lo siguiente:
«(3) La participación real del público en la adopción de esas decisiones le permite expresar opiniones e inquietudes que pueden ser pertinentes y que las autoridades decisorias pueden tener en cuenta, favoreciendo de esta manera la responsabilidad y la transparencia del proceso decisorio y contribuyendo a la toma de conciencia por parte de los ciudadanos sobre los problemas medioambientales y al respaldo público de las decisiones adoptadas.
(4) Por consiguiente, debe fomentarse la participación pública, incluida la de asociaciones, organizaciones y grupos y, en particular, la de organizaciones no gubernamentales que trabajan en favor de la protección del medio ambiente, sin olvidar, entre otras cosas, la educación medioambiental del público.»
9. El artículo 1, apartado 2 de la Directiva EIA, en su versión modificada por la Directiva 2003/35, refleja el artículo 2, apartado 5, del Convenio de Aarhus, al definir al «público interesado» como «el público afectado, o que pueda verse afectado, por procedimientos de toma de decisiones medioambientales contempladas en el apartado 2 del artículo 2, o que tenga un interés en el mismo; a efectos de la presente definición, se considerará que tienen un interés las organizaciones no gubernamentales que trabajen en favor de la protección del medio ambiente y que cumplan los requisitos pertinentes previstos por la legislación nacional». (8)
10. La Directiva 2003/35 también añadió un artículo nuevo a la Directiva EIA, el artículo 10 bis,
el cual contiene disposiciones sobre el acceso a la justicia. Este artículo tiene el siguiente tenor:
«Los Estados miembros garantizarán que, de conformidad con su Derecho interno, los miembros del público interesado:
a) que tenga un interés suficiente, o subsidiariamente,
b) que sostengan el menoscabo de un derecho, cuando la legislación en materia de procedimiento administrativo de un Estado miembro lo imponga como requisito previo,
tengan la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la presente Directiva.
Los Estados miembros determinarán la fase en la que pueden impugnarse tales decisiones, acciones y omisiones.
Los Estados miembros determinarán, de manera coherente con el objeto de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia, lo que constituya el interés suficiente y el menoscabo de un derecho. Se considerará que toda organización no gubernamental que cumple los requisitos contemplados en el apartado 2 del artículo 1 tiene siempre el interés suficiente a efectos de la letra a) del presente artículo o acredita el menoscabo de un derecho a efectos de la letra b).
Las disposiciones del presente artículo no excluirán la posibilidad de un procedimiento de recurso previo ante una autoridad administrativa y no afectarán al requisito de agotamiento de los recursos administrativos previos al recurso a la vía judicial, cuando exista dicho requisito con arreglo a la legislación nacional.
Todos y cada uno de los procedimientos de recurso anteriormente enunciados serán justos y equitativos, estarán sometidos al criterio de celeridad y no serán excesivamente onerosos.
Para aumentar la eficacia de lo dispuesto en el presente artículo, los Estados miembros garantizarán que se ponga a disposición del público la información práctica relativa a los procedimientos de recurso tanto administrativos como judiciales.»
Normativa nacional
11. El artículo 19, apartado 4, de la Grundgesetz (Ley Fundamental) dispone que «toda persona cuyos derechos sean menoscabados por una autoridad pública, podrá recurrir a la vía judicial [...]».
12. El artículo 42 de la Verwaltungsgerichtsordnung (Ley de la jurisdicción contencioso administrativa; en lo sucesivo, «VwGO») dispone que:
«1) Podrá solicitarse mediante recurso la anulación de un acto administrativo (recurso de anulación) o que se condene a la Administración a adoptar un acto administrativo que ésta se haya negado a adoptar o se haya abstenido de adoptar (recurso por incumplimiento o por omisión).
2) Salvo disposición en contrario, el recurso sólo será admisible cuando el demandante alegue que han sido lesionados sus derechos por el acto administrativo de que se trate o por la denegación u omisión de un acto administrativo.»
13. El artículo 113, apartado 1, primera frase, de la VwGO prevé que «en la medida en que el acto administrativo sea contrario a Derecho y lesione los derechos del demandante, el órgano jurisdiccional deberá anular dicho acto administrativo y, en su caso, la resolución del correspondiente recurso».
14. El artículo 1, apartado 1, de la Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Ley complementaria de recursos en materia de medio ambiente, también conocida como «Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz»; en lo sucesivo, «UmwRG») dispone, entre otras cosas, lo siguiente:
«1) Esta Ley será de aplicación a los recursos contra:
1. Las resoluciones a que se refiere el artículo 2, apartado 3 de la Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung [Ley relativa a la evaluación del impacto medioambiental; en lo sucesivo, «UVPG»], que tengan por objeto la admisibilidad de proyectos para los cuales, con arreglo a:
a) la [UVPG],
[...]
pueda existir una obligación de realizar una evaluación del impacto medioambiental.»
15. Concretamente, el artículo 2, apartado 1, de la UmwRG dispone lo siguiente:
«Una asociación nacional o extranjera reconocida con arreglo al artículo 3 podrá, sin necesidad de alegar haber sido lesionada en sus propios derechos, presentar recursos conforme a la [VwGO] contra las resoluciones a que se refiere el artículo 1, apartado 1, primera frase, o contra su omisión, siempre que la asociación:
1. alegue que la resolución a que se refiere el artículo 1, apartado 1, primera frase, o la omisión de adoptar tal resolución, son contrarias a disposiciones legislativas que estén destinadas a la protección del medio ambiente, confieran derechos a los particulares y puedan ser relevantes para la resolución.»
16. El artículo 2, apartado 5, de la UmwRG establece que:
«Los recursos a que se refiere el apartado 1 se considerarán fundados:
1. en la medida en que la resolución a la que se refiere el artículo 1, apartado 1, primera frase, o la omisión de adoptar tal resolución, sean contrarias a disposiciones legislativas que estén destinadas a la protección del medio ambiente, que confieran derechos a los particulares y que puedan ser relevantes para la resolución, y dicha infracción afecte a intereses de protección del medio ambiente que estén comprendidos entre los objetivos que persigue la asociación, de acuerdo con sus estatutos».
17. El artículo 2, apartado 1, primera frase de la UVPG tiene el siguiente tenor:
«La evaluación del impacto medioambiental forma parte integral de los procedimientos administrativos destinados a resolver sobre la admisibilidad de los proyectos [...]»
18. El artículo 2, apartado 3, de la UVPG tiene el siguiente tenor:
«Las resoluciones a que se refiere el apartado 1, primera frase, podrán ser:
1. [...] licencias, resoluciones de aprobación de planes de ordenación y demás resoluciones de las autoridades sobre admisibilidad de proyectos dictadas en el marco de un procedimiento administrativo […]»
19. El artículo 61, apartados 1 y 2, de la Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Ley federal de protección de la naturaleza y conservación del paisaje, también denominada «Bundesnaturschutzgesetz») dispone lo siguiente:
«(1) Una [...] asociación reconocida podrá, sin necesidad de que hayan sido lesionados sus derechos, interponer recursos con arreglo a la [VwGO] contra:
1. exenciones de prohibiciones y obligaciones destinadas a la protección de áreas naturales protegidas, parques nacionales y demás áreas protegidas, en virtud del artículo 33, apartado 2, y
2. resoluciones de aprobación de planes de ordenación para proyectos vinculados a intervenciones en la naturaleza y el paisaje, así como las autorizaciones de planes de ordenación, en la medida en que esté prevista la participación del público.
[…]
(2) Los recursos a que se refiere el apartado 1 sólo serán admisibles cuando:
1. la asociación alegue que la adopción de un acto administrativo de los mencionados en el apartado 1, primera frase, es contraria a las disposiciones de esta Ley, a disposiciones adoptadas o mantenidas en vigor con arreglo a esta Ley o en el marco de esta Ley, o a otras disposiciones que deban observarse en la adopción de un acto administrativo y cuyos objetivos incluyan la protección de la naturaleza y la conservación del paisaje;
2. el ámbito de actuación de la asociación, con arreglo a sus estatutos, se vea afectado por el acto administrativo, siempre que el reconocimiento se refiera a dicho ámbito;
[...]»
Hechos, procedimiento y cuestiones planteadas
20. Trianel Kohlekraftwerk Lünen (parte coadyuvante en el procedimiento entablado ante el órgano jurisdiccional remitente; en lo sucesivo, «Trianel») tiene intención de construir y explotar una central térmica en Lünen, Renania del Norte-Westfalia. El proyecto está sujeto a la obligación de realizar una evaluación del impacto medioambiental.
21. A una distancia máxima de 8 kilómetros de la localización prevista de la central se encuentran cinco áreas designadas zonas protegidas por la normativa nacional.
22. Con fecha de 6 de mayo de 2008, la Bezirksregierung Arnsberg (administración del distrito de Arnsberg) dictó una resolución previa y otorgó una licencia parcial para el proyecto de Trianel. En la resolución previa se declaró que no existían objeciones legales en relación con la ubicación prevista para la central.
23. El 16 de junio de 2008, la organización no gubernamental ecologista denominada Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV (filial de la organización Friends of the Earth Germany en Renania del Norte-Westfalia; en lo sucesivo, «BUND») interpuso un recurso contra la administración del distrito de Arnsberg, solicitando la anulación de la resolución previa y la licencia. BUND es una asociación reconocida con arreglo al artículo 3 de la UmwRG (el precepto que especifica los «requisitos de la legislación nacional» que debe cumplir una asociación para la defensa del medio ambiente, con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Directiva EIA).
24. BUND alegó la existencia de irregularidades de forma y de fondo en la resolución previa y la licencia y mantiene que el proyecto no cumple con los principios de protección y precaución consagrados en la normativa sobre protección contra la contaminación, ni con los requisitos previstos en la normativa de protección de las aguas y la naturaleza.
25. El tribunal estimó que BUND no podía interponer un recurso, ya que no alegaba la lesión de un derecho subjetivo particular, tal y como exige el Derecho alemán como requisito para tener legitimación activa. Sin embargo, el tribunal se cuestiona si el requisito previsto en el Derecho alemán, por el que se exige a las organizaciones ecologistas que aleguen la lesión de un derecho en este sentido, es compatible con el Derecho de la Unión Europea, concretamente con el artículo 10 bis de la Directiva EIA.
26. En consecuencia, el tribunal suspendió el procedimiento y planteó las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia:
«1) ¿Exige el artículo 10 bis
de la Directiva [EIA], en su versión resultante de la [Directiva 2003/35], que las organizaciones no gubernamentales que deseen acceder a la justicia de un Estado miembro cuya legislación en materia de procedimiento administrativo requiere que se invoque el menoscabo de un derecho puedan invocar la infracción de cualquiera de las disposiciones en materia de medio ambiente relevantes para la autorización de un proyecto, es decir, también las destinadas únicamente a la protección del interés general y no, al menos en parte, a la protección de bienes jurídicos de particulares?
2) En caso de que no proceda responder afirmativamente sin restricciones a la primera cuestión:
¿Exige el artículo 10 bis
de la Directiva [EIA], en su versión resultante de la [Directiva 2003/35], que las organizaciones no gubernamentales que deseen acceder a la justicia de un Estado miembro cuya legislación en materia de procedimiento administrativo requiera que se invoque el menoscabo de un derecho puedan invocar la infracción de las disposiciones en materia de medio ambiente relevantes para la autorización de un proyecto que se basen directamente en el Derecho comunitario o que adapten el Derecho nacional interno a la legislación comunitaria en materia de medio ambiente, es decir, también las destinadas únicamente a la protección del interés general y no, al menos en parte, a la protección de bienes jurídicos de particulares?
a) En caso de que, en principio, proceda responder afirmativamente a la segunda cuestión:
¿Deben cumplir las disposiciones comunitarias en materia de medio ambiente determinados requisitos de contenido para poder denunciar su infracción?
b) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión, letra a):
¿Cuáles son esos requisitos de contenido (por ejemplo, efecto directo, objetivo de protección, finalidad perseguida)?
3) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones primera o segunda:
¿Confiere la Directiva inmediatamente a las organizaciones no gubernamentales un derecho de acceso a la justicia más allá de lo dispuesto en la legislación nacional interna?»
27. BUND, Bezierksregierung Arnsberg, Trianel, los Gobiernos alemán, griego e italiano y la Comisión presentaron observaciones escritas. BUND, Trianel, el Gobierno alemán y la Comisión expusieron sus alegaciones oralmente en la vista celebrada el 10 junio de 2010.
Observaciones previas
Denuncia contra Alemania
28. La Comisión señala que se interpuso una denuncia contra Alemania ante el comité de cumplimiento del Convenio de Aarhus, relativa fundamentalmente a la misma cuestión que se discute en el presente asunto. (9) No obstante, debe señalarse que este procedimiento ha sido suspendido hasta que se dicte una resolución con respecto a las cuestiones prejudiciales planteadas. Por esta razón, no entraré en los detalles de la denuncia.
La situación legal en Alemania
29. Las observaciones escritas presentadas por el Gobierno alemán han ayudado a esclarecer el problema planteado en la petición de decisión prejudicial. En Alemania, la regla general relativa a la admisibilidad en los procedimientos judiciales administrativos se encuentra en el artículo 42, apartado 2, de la VwGO. Según entiendo, con arreglo a este precepto sólo serán admisibles los recursos contra los actos administrativos cuando a) se basen en una disposición legal cuyo objetivo sea la protección de derechos de particulares y b) el particular demandante esté comprendido en su ámbito de protección.
30. El Gobierno alemán señala que, por tanto, el derecho a interponer un recurso ante los tribunales es un «derecho que protege a los particulares», tal y como queda consagrado en el artículo 19, apartado 4, de la Grundgesetz. Durante el procedimiento correspondiente al recurso, el tribunal puede examinar los hechos de oficio, comprobar si se cumplen los presupuestos de hecho requeridos para adoptar la resolución, evaluar la legalidad de la misma (por ejemplo, mediante la valoración de si se ha vulnerado un principio como el de proporcionalidad) y asegurarse de que la decisión no se haya adoptado ultra vires . Los tribunales también tienen potestad para revisar actos tratados por los órganos administrativos dentro de su margen de discrecionalidad. El Gobierno alemán alega que este procedimiento garantiza un nivel especialmente alto de control jurisdiccional. (10)
31. No obstante, el Gobierno alemán también señala que los recursos de los que disponen los tribunales alemanes son limitados. El requisito de la limitación del acceso a la justicia a las personas cuyos derechos se vean directamente afectados por una decisión es, por lo tanto, la consecuencia práctica del alto nivel de control jurisdiccional necesario para garantizar una tutela judicial efectiva. Un incremento del número de sujetos legitimados para interponer recursos ante los tribunales «atascaría el sistema». Esto, a su vez, reduciría la eficacia de la protección de los derechos dispensada por los tribunales alemanes a los potenciales demandantes. La tutela jurisdiccional dispensada a las personas que hayan sufrido una vulneración de sus derechos particulares podría verse disminuida con la ampliación del círculo de sujetos con acceso a los tribunales.
32. El Gobierno alemán también señala que, cuando se interpone un recurso ante los tribunales, se suspende el procedimiento administrativo al que se refiere. Por tanto, un incremento de los recursos interpuestos ante los tribunales enlentecería de forma significativa los procedimientos administrativos.
33. El Gobierno alemán observa que, aunque por regla general los demandantes deben «sostener el menoscabo» de un derecho subjetivo, el artículo 2, apartado 1, número 1, de la UmwRG prevé una excepción en favor de las organizaciones ecologistas reconocidas. Estas organizaciones tienen legitimación para interponer un recurso siempre y cuando las disposiciones cuya vulneración se alega confieran derechos a los particulares. Por lo tanto, esta excepción pone a las ONG en una posición que es más favorable que la de los particulares demandantes.
34. Según parece, no se discute que en Alemania el medio ambiente está protegido, no como un interés jurídico de los particulares, sino como un interés público general. (11) De ello se deduce que, como regla general, las normas destinadas a proteger el medio ambiente no conceden necesariamente derechos a los particulares.
35. En consecuencia, en la práctica las asociaciones para la defensa del medio ambiente no pueden interponer un recurso contra un acto administrativo, ni los tribunales alemanes pueden pronunciarse sobre el mismo, si se basa en la vulneración de una disposición que protege al medio ambiente como tal. Sólo será posible una acción cuando pueda invocarse un derecho subjetivo de un particular que haya sufrido o pueda sufrir una lesión.
36. A la luz de todo lo expuesto, procederé a analizar la primera cuestión planteada.
Sobre la primera cuestión
37. Mediante la primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 10 bis
de la Directiva EIA exige que los Estados miembros concedan legitimación activa a las asociaciones para la defensa del medio ambiente para interponer un recurso ante los tribunales sobre la base de la infracción de una disposición en materia de medio ambiente relevante para la autorización de un proyecto, incluso si las disposiciones están destinadas únicamente a la protección del interés general y no de intereses jurídicos particulares.
38. ¿Ofrece el texto de la Directiva EIA una base para entender que el acceso a los tribunales puede quedar sometido a la existencia de derechos subjetivos?
39. La Comisión señala que la Directiva EIA establece una conexión entre la protección del medio ambiente y la protección del derecho a la salud de los particulares. No obstante, considero que esta conexión debe entenderse en términos generales. La legitimación para impugnar un acto que supuestamente incumple determinadas disposiciones de la normativa medioambiental no debe quedar sujeta a la existencia de una conexión determinada o específica con la salud de las personas. (12)
40. En primer lugar procede señalar, que el artículo 10 bis
de la Directiva EIA no establece expresamente que tenga que existir esa conexión. En segundo lugar, tanto el artículo 191 TFUE (13) como la Directiva 2003/35 contemplan la protección del medio ambiente como un fin en sí mismo, independiente de la protección de la salud de las personas. (14) Por ello, entender que las disposiciones legislativas destinadas a proteger el medioambiente están necesariamente ligadas a la salud de las personas sería, en mi opinión, restringir su alcance de forma innecesaria e inaceptable.
41. El Gobierno alemán alega que el artículo 10 bis
de la Directiva EIA no exige que los Estados miembros modifiquen sus sistemas nacionales para introducir una actio popularis para conceder legitimación a cualquier persona para tener acceso ilimitado a la impugnación de decisiones administrativas con base en motivos medioambientales. Si bien esto es cierto, debe señalarse no obstante que el presente procedimiento se centra en la cuestión de si es compatible con la Directiva EIA que un Estado miembro mantenga unas normas procesales relativas a la legitimación activa, según las cuales nadie
puede interponer un recurso basado en el incumplimiento de la normativa cuyo objeto sea únicamente la protección del medio ambiente.
42. La actio popularis
está contemplada en al artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, el cual todavía no se ha incorporado a la legislación de la UE. (15) Por consiguiente, no existe en este momento, en la normativa de la UE, ninguna obligación de los Estados miembros de permitir una actio popularis .
43. El objetivo del artículo 10 bis,
tal y como fue introducido en la Directiva EIA mediante el artículo 3, apartado 7, de la Directiva 2003/35, era incorporar el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus a la legislación de la UE. Al contrario que el artículo 9, apartado 3, esta disposición únicamente prevé que ciertos miembros del «público interesado» tengan la posibilidad de presentar un recurso para impugnar la legalidad de decisiones, acciones u omisiones. Este requisito ha sido debidamente incorporado por el artículo 10 bis
de la Directiva EIA.
44. El primer apartado del artículo 10 bis
exige que los Estados miembros garanticen la legitimación de las entidades que, o bien a) tengan un interés suficiente, o bien b) «sostengan el menoscabo de un derecho». Las dos posibilidades son necesarias para abarcar los diferentes requisitos de la legitimación existentes en los diversos ordenamientos nacionales de los Estados firmantes del Convenio de Aarhus. (16)
45. El tercer apartado del artículo 10 bis
prevé que los Estados miembros deben determinar, de manera coherente con el objetivo de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia, lo que constituye el «interés suficiente» y el «menoscabo de un derecho». A continuación esta disposición puntualiza que se considerará que toda asociación para la defensa del medio ambiente (17) tiene siempre el interés suficiente a efectos de la letra a) o acredita el menoscabo de un derecho a efectos de la letra b).
46. Precisamente aquí está la raíz del problema. ¿Qué tipo de «derecho» menoscabado puede invocar una asociación para la defensa del medio ambiente? Y, por consiguiente, ¿permite el artículo 10 bis
que los Estados miembros limiten los derechos cuya lesión puede ser invocada a un subtipo de derechos (es decir, a los derechos subjetivos)?
47. El Gobierno alemán alega que el tercer apartado del artículo 10 bis
de la Directiva EIA le permite especificar que una ONG demandante, igual que un particular, sólo puede invocar disposiciones que protegen bienes jurídicos de particulares. Esta disposición únicamente prevé que las asociaciones para la defensa del medio ambiente deben tratarse como si ostentasen derechos equivalentes a los de los particulares (cuando, en realidad, esto no es así ni puede serlo). De esta manera, se equipara a las ONG con los particulares sin alterar la naturaleza de los derechos que las asociaciones para la defensa del medio ambiente deben invocar para tener legitimación activa, o sin limitar la facultad de los Estados miembros de restringir el tipo de derechos que pueden ser invocados para la interposición de un recurso. En la medida en que las asociaciones para la defensa del medio ambiente pueden invocar disposiciones que protegen derechos de terceros en vez de tener que invocar los derechos de los que ellas mismas son titulares, disfrutan de un acceso más amplio a la justicia que los particulares.
48. La Comisión opina que el artículo 10 bis
simplemente exige que las asociaciones para la defensa del medio ambiente tengan la posibilidad de entablar una acción sobre la base del menoscabo de un derecho. Mantiene que incumbe al Derecho nacional prever la existencia de ese derecho, aunque debe cumplir con el requisito de garantizar un acceso amplio a la justicia.
49. A primera vista, la formulación del artículo 10 bis
(«sostengan el menoscabo de un derecho») parece más o menos neutral. No especifica que deba tratarse de un tipo determinado de derecho. Tampoco dice si para la determinación de la legitimación basta un tipo determinado de derecho o si cualquier tipo de derecho es suficiente. El texto de este precepto tampoco especifica el tipo o tipos de derechos, que el Estado miembro puede permitir invocar al demandante.
50. En el asunto Djurgården (18) mantuve que, en virtud del artículo 10 bis
de la Directiva EIA, las organizaciones ecologistas que cumplen con los requisitos del artículo 1, apartado 2, de esa Directiva quedan automáticamente legitimadas para acceder a los tribunales nacionales. (19)
51. Tal y como señalé en esas conclusiones, (20) el especial papel y los correspondientes derechos otorgados a las asociaciones para la defensa del medio ambiente por el Convenio de Aarhus y la Directiva EIA forman la base para un mecanismo especialmente potente y eficaz de prevención del daño al medio ambiente. Una asociación para la defensa del medio ambiente es la expresión de unos intereses colectivos y puede disponer de unos conocimientos especializados de los que un individuo quizá carezca. En la medida en que una sola acción entablada por una asociación para la defensa del medio ambiente puede sustituir la interposición de numerosas acciones paralelas de particulares, puede tener un efecto de canalización de los litigios, de reducción del volumen de recursos pendientes ante los tribunales y de mejora de la eficiencia a la hora de utilizar los limitados recursos de que disponen los tribunales para impartir justicia y velar por la protección de los derechos.
52. El importante papel otorgado a las asociaciones para la defensa del medio ambiente también trata de compensar las consecuencias de la decisión de no introducir una actio popularis obligatoria en materia medioambiental. Además, involucrar a las asociaciones para la defensa del medio ambiente tanto en la fase administrativa como en la judicial del proceso decisorio refuerza la calidad y legitimidad de las resoluciones adoptadas por las autoridades públicas y mejora la eficacia de los mecanismos destinados a la prevención del daño al medioambiente. (21)
53. Considero que legitimar a una asociación para la defensa del medio ambiente para impugnar una decisión administrativa que autoriza un proyecto es aún más importante si –como parece ser el caso en Alemania– la resolución desestimatoria correspondiente siempre puede ser impugnada por los gestores del proyecto, quienes, por definición, pueden alegar una lesión de sus derechos subjetivos particulares.
54. En el asunto Djurgården estimé que una asociación para la defensa del medio ambiente (que cumpla con los requisitos de la legislación nacional, tal como indica el artículo 1, apartado 2, de la Directiva EIA) tiene automáticamente un derecho de acceso a la justicia, concretamente porque el artículo 10 bis prevé expresamente que se considerará que la organización acredita «el menoscabo de un derecho» o que tiene un «interés suficiente». En mi opinión, esto demuestra claramente que las asociaciones para la defensa del medio ambiente disfrutan de una posición privilegiada.
55. También señalé entonces que, en mi opinión, el hecho de que el acceso a la justicia deba garantizarse «de conformidad con su Derecho interno» no confiere a los Estados miembros facultades adicionales a la hora de adaptar el Derecho interno a este precepto. Esta mención únicamente sirve para destacar que las disposiciones sobre acceso a la justicia se aplican en el marco procesal de cada Estado miembro. (22)
56. El Tribunal de Justicia basó su fallo en una interpretación algo más restrictiva.
57. La cuestión concreta planteada en el asunto Djurgården
no se refería directamente a si un Estado miembro puede restringir los tipos
de derechos que puede invocar una asociación para la defensa del medio ambiente. Quizá sea ésta la razón por la que el pronunciamiento del Tribunal de Justicia no sea totalmente claro en el punto que se discute en el presente asunto. Así, el Tribunal de Justicia señaló que «deben poder ejercer tal recurso [...], las personas que, en el seno del público interesado, tengan un interés suficiente en entablar una acción, o que sostengan el menoscabo de un derecho, cuando la legislación nacional lo exija, por una de las operaciones contempladas por la Directiva 85/337» (apartado 34 de la sentencia) y que «quienes [...] sean titulares de derecho menoscabado por [un proyecto], entre los cuales figuran las asociaciones de protección del medio ambiente, deben poder ejercitar su acción ante los órganos jurisdiccionales competentes» (apartado 45). En el apartado 44 el Tribunal de Justicia estimó que «las [organizaciones no gubernamentales] que “cumplan los requisitos pertinentes previstos por la legislación nacional” se [deben considerar], según el caso, poseedoras de un “interés suficiente en ejercitar la acción” o titulares de uno de los derechos que puede menoscabar una operación que entra en el ámbito de aplicación de esta Directiva»; y también que «los miembros del público interesado que tengan un interés suficiente en impugnar una operación o cuyos derechos puedan ser menoscabados por dicha operación deberán poder interponer un recurso contra la decisión que la autoriza» (apartado 48).
58. El presente asunto ofrece una oportunidad idónea al Tribunal de Justicia para aclarar las dudas que quedaron tras la sentencia Djurgården.
59. El artículo 10 bis
de la Directiva EIA establece que «los Estados miembros garantizarán que [...] los miembros del público interesado [...] que sostengan el menoscabo de un derecho, cuando la legislación en materia de procedimiento administrativo de un Estado lo imponga como requisito previo, tengan la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia [...]».
60. En el caso de un particular, esto significa alegar que un derecho del cual él mismo es titular ha sido o corre el riesgo de ser lesionado por un proyecto determinado.
61. Sin embargo, si se aplicase el mismo criterio a las asociaciones para la defensa del medio ambiente esto las pondría o en la misma posición que a los particulares (si se trata únicamente de sus propios derechos) o las legitimaría solamente para intervenir en representación de particulares (si su legitimación activa queda sujeta a la lesión o riesgo de lesión de derechos particulares de otros). Considero, sin embargo, que lo que se pretende es que las asociaciones para la defensa del medio ambiente tengan una legitimación más amplia.
62. La interpretación correcta del artículo 10 bis
resulta más clara si se toma en consideración su apartado tercero.
63. Este apartado es aplicable a las asociaciones para la defensa del medio ambiente tanto en aquellos sistemas en los que la legitimación se basa en el criterio contemplado en la letra a) como en los sistemas en los que la legitimación se basa en el criterio contemplado en la letra b).
64. En vez de basarse en la atribución de un derecho o interés a tales ONG, se basa en la necesidad de considerar que, si éstas satisfacen los requisitos establecidos por el Derecho nacional, necesariamente cumplen con el requisito de poseer un interés suficiente o ser titulares de derechos que pueden ser lesionados, según el caso.
65. Por tanto, con respecto al criterio contemplado en la letra a), debe considerarse que todas las asociaciones para la defensa del medio ambiente tienen un interés suficiente para interponer un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial. No necesitan hacer nada para probar que poseen dicho interés, sino que se las trata como si de hecho lo hubieran probado. En consecuencia, tienen legitimación para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que estén incluidos en el ámbito de la Directiva EIA.
66. Ciertamente, lo mismo debe suceder cuando se aplica el criterio contemplado en la letra b). Las asociaciones para la defensa del medio ambiente deben disfrutar sin restricciones de la misma posibilidad de interponer un recurso, independientemente del criterio que se aplique en cada Estado miembro. De lo contrario, los Estados miembros que apliquen el criterio contemplado en la letra b) tendrían más margen para denegarle la legitimación activa a las asociaciones para la defensa del medio ambiente, que los que aplican el criterio previsto en la letra a), lo que llevaría a profundas diferencias entre Estados miembros con respecto al acceso a la justicia. La eficacia de la Directiva EIA como instrumento para garantizar un control adecuado de los proyectos que podrían tener importantes repercusiones en el medio ambiente quedaría debilitada, y las diferencias podrían influir considerablemente en la elección de la ubicación de los proyectos, especialmente en las zonas fronterizas.
67. A mi juicio, la interpretación correcta es que, en un Estado miembro que aplica el criterio del artículo 10 bis, apartado primero, letra b), el apartado tercero debe entenderse en el sentido de que el Estado miembro debe velar porque las asociaciones para la defensa del medio ambiente puedan
«sostener el menoscabo de un derecho», y, por tanto, que el sistema nacional debe reconocer que tienen «un derecho» que puede ser lesión, incluso aunque este derecho sea ficticio en aquellos ordenamientos jurídicos en los que por regla general sólo se reconoce el menoscabo de derechos subjetivos particulares.
68. Se deduce de lo anterior que una disposición nacional que establece que una asociación para la defensa del medio ambiente que desee impugnar una decisión que posiblemente afecte al medio ambiente debe poder alegar la lesión de un derecho subjetivo particular para tener legitimación no es compatible con el artículo 10 bis
de la Directiva EIA.
69. Se podría objetar que la primera frase del apartado tercero del artículo 10 bis faculta a los Estados miembros a determinar «lo que constituye el interés suficiente y el menoscabo de un derecho» con arreglo a las disposiciones del derecho interno. Cabe preguntarse si esto no autoriza expresamente a los Estados miembros a aplicar sus propios criterios.
70. Considero que el ejercicio de esta facultad queda sujeto (también de forma expresa) a una importante restricción. En la misma frase se especifica que la determinación de los Estados miembros debe llevarse a cabo «de manera coherente con el objetivo de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia». El objetivo de facilitar «un amplio acceso» a la justicia establece los parámetros dentro de los cuales los Estados miembros deben ejercitar su discrecionalidad legislativa.
71. La ampliación del acceso a la justicia es uno de los objetivos expresamente declarados del Convenio de Aarhus. Concretamente, su decimoctavo considerando dispone que es deseable que «el público, incluidas las organizaciones, tengan acceso a mecanismos judiciales eficaces para que los intereses legítimos estén protegidos y para que se respete la ley». Por su parte, la exposición de motivos de la Directiva 2003/35 hace referencia en su tercer considerando al objetivo de «[favorecer] la responsabilidad [...] del proceso decisorio», y señala que «por consiguiente, debe fomentarse la participación pública, incluida la de asociaciones, organizaciones y grupos y, en particular de organizaciones no gubernamentales que trabajen en favor de la protección del medio ambiente» (cuarto considerando).
72. Además, si tuviese razón el Gobierno alemán, la legitimación activa de una asociación para la defensa del medio ambiente dependería parcialmente de la suerte. Imaginemos dos lagos con características similares en cuanto a su flora y fauna. El primero se halla situado en un paraje natural en un lugar remoto de una amplia zona que se halla bajo el control general de la autoridad local (que también tramitará las solicitudes de ordenación). Ni un alma vive en su proximidad. El segundo está situado cerca de algunas viviendas. Según la interpretación defendida por el Gobierno alemán, una asociación para la defensa del medio ambiente puede tener legitimación activa para impugnar la decisión que autorice un proyecto de construcción cerca del segundo lago (si alega que los derechos de los habitantes de las viviendas sufren o podrían sufrir una lesión), pero no del primero. Éste no puede ser el resultado deseado por la Directiva EIA. El acceso a la justicia no puede depender de factores extrínsecos como la ubicación concreta del proyecto que, según la asociación para la defensa del medio ambiente, podría dañar al medio ambiente.
La eficacia
73. En sus observaciones, Trianel señala que un «amplio» acceso no es lo mismo que un acceso «ilimitado», argumentando que las asociaciones para la defensa del medio ambiente no deberían tener una legitimación activa automática en virtud del artículo 10 bis
de la Directiva EIA. También alega que el Derecho de la UE no exige que se conceda un acceso ilimitado a los tribunales a las asociaciones para la defensa del medio ambiente. La Comisión acepta que el Convenio de Aarhus no autoriza a las asociaciones para la defensa del medio ambiente a eludir los requisitos de admisibilidad establecidos por el Derecho nacional: aunque la asociación para la defensa del medio ambiente pueda sostener el menoscabo de un derecho, este derecho debe existir primero para poder ser lesionado. No obstante, la Comisión se acoge al principio de eficacia para concluir que el concepto de «menoscabo de un derecho» debe interpretarse de manera extensiva.
74. En caso de que el Tribunal de Justicia no esté convencido de que tanto del tenor como del objetivo del artículo 10 bis
de la Directiva EIA se deduce que se debe conceder legitimación activa automática a las asociaciones para la defensa del medio ambiente, es necesario examinar brevemente la cuestión desde el punto de vista del principio de eficacia, dado que las modificaciones a la Directiva EIA introducidas por la Directiva 2003/35 tenían como fin, entre otras cosas, ofrecer un acceso amplio a la justicia.
75. El Gobierno alemán alega que no se vulnera el principio de eficacia cuando se somete la legitimidad activa a la existencia de derechos subjetivos particulares.
76. En la vista se demostró que en Alemania existe una gran cantidad de legislación medioambiental, cuyas disposiciones no siempre están asociadas directamente a la protección de derechos subjetivos particulares. Como acertadamente señala la Comisión, el Tribunal de Justicia ha interpretado la Directiva EIA de manera extensiva en varias ocasiones. (23) Con ese trasfondo creo que, sin duda, excluir toda acción basada en disposiciones medioambientales que no otorgan derechos subjetivos a particulares, no constituye una aplicación eficaz de la Directiva EIA.
77. El Gobierno alemán ha explicado que su sistema de recursos judiciales incluye un control riguroso y detallado de las decisiones administrativas y ofrece un alto nivel de protección de los derechos de los particulares. (24) No obstante, igual que un Ferrari que tiene sus puertas cerradas con llave, un riguroso sistema de recursos es de poca ayuda en la práctica si es totalmente inaccesible para ciertas categorías de acciones. Según entiendo, en el caso de que no exista un riesgo de menoscabo para ningún
derecho subjetivo de particulares, ni un particular ni una asociación para la defensa del medio ambiente tienen legitimación activa para entablar una acción. Nadie puede actuar en representación del medioambiente como tal. No obstante, hay circunstancias –por ejemplo, cuando un proyecto comprendido en el anexo I de la Directiva EIA (y, por tanto, sujeto a una valoración obligatoria del impacto medioambiental con arreglo al artículo 4, apartado 1 de la Directiva), está situado en un terreno virgen lejos de cualquier lugar habitado– en las que la participación eficaz en el proceso decisorio en cuestiones medioambientales y el control eficaz de la aplicación de la Directiva EIA hacen necesario que una asociación para la defensa del medio ambiente tenga legitimación activa para entablar una acción ante los tribunales.
78. El Gobierno alemán alega que, al flexibilizar los requisitos de la legitimación activa, tendría que reducirse el altísimo nivel de control judicial actual, para evitar generar una sobrecarga de los tribunales administrativos. Según mantiene, esto resultaría en una aplicación incompleta y menos eficaz de la Directiva EIA.
79. Por lógica, este razonamiento no ofrece solución al hecho de que, actualmente, no es posible interponer ningún recurso ante los tribunales alemanes (porque nadie tiene legitimación activa) en ciertas circunstancias que, sin embargo, están dentro del ámbito de aplicación de la Directiva EIA y en las que (por consiguiente) el artículo 10 bis
exige que exista la posibilidad de interponer un recurso ante un órgano jurisdiccional. Procede señalar igualmente que, por razones que ya he explicado en otra parte, (25) legitimar a las ONG para que puedan entablar acciones puede resultar de hecho en un aprovechamiento más eficaz y eficiente de los limitados recursos judiciales.
80. En la vista, BUND alegó que en la práctica sólo un 0,1 % de las acciones en materia medioambientales es entablado por organizaciones ecologistas. Si esto es realmente así, no es muy probable que flexibilizar ligeramente los requisitos de la legitimación activa vaya a resultar en un incremento excesivo del número total de demandantes. Además, hay que suponer que las acciones infundadas o insustanciales, aunque sean en principio admisibles, podrán ser rechazadas en cuanto al fondo. Por tanto, no me parece que el argumento de que se produciría un incremento del volumen de trabajo para los tribunales (26) sea un motivo convincente para no subsanar el importante vacío que existe en el sistema actual.
La interpretación coherente
81. El Gobierno alemán señala que debe dilucidarse hasta qué punto el Derecho de la Unión Europea puede restringir la forma en que el ordenamiento alemán define el concepto de la legitimación activa.
82. No obstante, es un hecho reconocido que incluso las normas constitucionales de los Estados miembros deben evitar obstaculizar la aplicación del Derecho de la UE (obstáculo que, en este caso concreto, consiste en someter la aplicación de dicho Derecho, de forma incondicional, al requisito de la invocación de un derecho particular por el demandante). Por tanto, si el artículo 10 bis
de la Directiva EIA requiere que la expresión «sostener el menoscabo de un derecho» deba interpretarse de una forma determinada, el ordenamiento alemán debe respetarlo. (27)
83. Trianel señala que la interpretación del artículo 10 bis
defendida por BUND supondría que Alemania se vería obligada a abandonar el criterio basado en la lesión de un derecho para el establecimiento de la legitimación activa. En mi opinión, no está claro que esto tenga que ser así necesariamente.
84. Si he entendido bien la situación actual, es posible que un tribunal alemán interprete la normativa nacional de conformidad con los requisitos del artículo 10 bis
de la Directiva EIA, si admite que las asociaciones para la defensa del medio ambiente entablen una acción sobre la base de la lesión de derechos medioambientales que se presumen derechos particulares. (28) Lo que está claro es que Alemania debe cumplir con las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva EIA, en su versión modificada por la Directiva 2003/35. Determinar la forma de hacerlo corresponde al legislador y a los tribunales nacionales.
Conclusión con respecto a la primera cuestión
85. A la luz de todo lo expuesto, concluyo que el artículo 10 bis
de la Directiva EIA requiere que las asociaciones para la defensa del medio ambiente que deseen entablar una acción ante los tribunales de un Estado miembro en el que la legislación en materia de procedimiento administrativo exija alegar la lesión de un derecho deben tener la posibilidad de alegar que ha habido una vulneración de cualquier disposición medioambiental aplicable con respecto a la aprobación de un proyecto, incluidas las disposiciones dirigidas a servir únicamente a los intereses del público en general y no sólo aquellas dirigidas a proteger, aun parcialmente, los intereses jurídicos de los particulares.
Sobre la segunda cuestión
86. Al proponer que la primera cuestión sea contestada sin reservas de forma afirmativa, resulta innecesario contestar a la segunda cuestión. Me limito a añadir que las disposiciones contenidas en el artículo 10 bis
de la Directiva EIA son sólo aplicables a los asuntos comprendidos en su ámbito de aplicación ratione materiae .
Sobre la tercera cuestión
87. Mediante la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si de la Directiva EIA se deriva directamente para las ONG un derecho de acceso a la justicia que excede del establecido en la normativa nacional. En otras palabras, cuando las normas nacionales de procedimiento no reconocen la legitimación activa de una asociación para la defensa del medio ambiente (como BUND) para entablar una acción ante los tribunales, ¿tiene dicha ONG derecho a invocar directamente las disposiciones del artículo 10 bis?
88. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que cuando las disposiciones de una directiva sean suficientemente claras, precisas e incondicionales, podrán invocarse ante los tribunales nacionales por los particulares contra el Estado cuando éste no haya adaptado (o no lo haya hecho de forma correcta) el Derecho nacional a la directiva de que se trate, dentro de los plazos señalados. (29) El Tribunal de Justicia ha establecido que una disposición es suficientemente «precisa» cuando «establece una obligación en términos inequívocos». (30)
89. El artículo 10 bis
de la Directiva EIA es ciertamente suficientemente claro y preciso como para tener un efecto directo. ¿Pero es suficientemente incondicional?
90. El Tribunal de Justicia ha estimado que una disposición de una directiva es suficientemente «incondicional» cuando «establece una obligación que no está sujeta a ningún requisito ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte ningún acto de las [instituciones de la Unión Europea] o de los Estados miembros». (31)
91. El presente asunto plantea tres puntos que podrían dar lugar a dudas. En primer lugar, el artículo 10 bis
remite a las asociaciones para la defensa del medio ambiente definidas con arreglo al artículo 1, apartado 2, y, por tanto, deja que los Estados miembros especifiquen qué ONGs ecologistas deben estar comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 10 bis,
entre otros. En segundo lugar, el segundo apartado del artículo 10 bis
prevé que lo que constituye un interés suficiente y el menoscabo de un derecho debe ser determinado por los Estados miembros. En tercer lugar, el artículo 10 bis
contempla dos sistemas diferentes para la atribución de legitimación activa, dejando decidir, una vez más, a los Estados miembros qué sistema debe aplicarse en su territorio. ¿Es alguno de estos puntos razón suficiente para considerar que el artículo 10 bis no es suficientemente incondicional para satisfacer los requisitos del efecto directo?
92. Con respecto al primer punto, el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado en el sentido de que una disposición puede tener efecto directo cuando se ha producido una adaptación parcial a una directiva en el Estado miembro. (32) El hecho de que Alemania ya haya especificado los requisitos que, con arreglo al artículo 1, apartado 2, debe cumplir una ONG para poder ser reconocida como una asociación para la defensa del medio ambiente a efectos de la Directiva EIA, significa que la categoría de «asociaciones para la defensa del medio ambiente» ha sido especificada incondicionalmente. Cualquier ONG que satisfaga estos requisitos (como BUND) puede invocar las disposiciones del artículo 10 bis .
93. Con respecto al segundo punto, considero, por las razones ya expuestas, que el tercer apartado del artículo 10 bis atribuye automáticamente legitimación activa a las asociaciones para la defensa del medio ambiente. La facultad de un Estado miembro para definir lo que constituye un interés suficiente o el menoscabo de un derecho es, por tanto, limitada. Estas definiciones son, en virtud del tercer apartado del artículo 10 bis
irrelevantes para las asociaciones para la defensa del medio ambiente. Por consiguiente, tales ONGs pueden invocar el efecto directo del artículo 10 bis, aun cuando el Estado miembro de que se trate haya definido el «menoscabo de un derecho» de tal forma que los particulares no puedan hacerlo.
94. Por último, con respecto al tercer punto (es decir, el hecho de que el artículo 10 bis
ofrezca la posibilidad de elegir entre dos sistemas), el Tribunal de Justicia estimó en la sentencia Gassmayr que: «[una] disposición del Derecho de la Unión es incondicional cuando establece una obligación que no está sujeta a ningún requisito ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte ningún acto de las instituciones de la Unión o de los Estados miembros.» (33) En la situación que estamos analizando, los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros ya reflejan si se basan en el sistema previsto en la letra a) o b). El Estado miembro en cuestión no está obligado a adoptar un acto concreto. De la misma manera debe señalarse que la existencia de dos opciones no implica que la disposición sea condicional. (34) Al igual que la disposición matriz del Convenio de Aarhus (artículo 9, apartado 2), el artículo 10 bis
ha sido formulado de esta manera precisamente para abarcar los dos sistemas diferentes aplicados generalmente en los Estados miembros de la Unión Europea (y en los Estados firmantes del Convenio de Aarhus) para la determinación de la legitimación activa. No debe considerarse condicional sólo por abarcar ambos sistemas.
Conclusión
95. Por consiguiente, propongo que, con respecto a las cuestiones planteadas por el Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, el Tribunal de Justicia se pronuncie de la siguiente manera:
«1) El artículo 10 bis
de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo, exige que las asociaciones para la defensa del medio ambiente que deseen entablar una acción ante los órganos jurisdiccionales de un Estado miembro cuya legislación en materia de procedimiento administrativo requiera que el demandante sostenga el menoscabo de un derecho, debe tener la posibilidad de invocar la infracción de cualquiera de las disposiciones en materia de medio ambiente relevantes para la autorización de un proyecto, incluidas las destinadas únicamente a la protección del interés general, y no sólo las destinadas, al menos en parte, a la protección de bienes jurídicos de particulares.
2) En ausencia de una adaptación completa del Derecho nacional, las asociaciones para la defensa del medio ambiente tienen derecho a invocar directamente las disposiciones del artículo 10 bis
de la Directiva 85/337/CEE, en su versión modificada por la Directiva 2003/35/CE.»
(1) .
(2)
–	Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9).
(3)
–	Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo (DO L 156, p. 17).
(4)
– Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, sobre la celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO L 124, p. 1). El texto del Convenio de Aarhus está reproducido en la página 4 y siguientes del número citado del Diario Oficial.
(5)
– El significado en inglés de esta frase posiblemente no sea obvio. Debe entenderse más bien como «alegar la vulneración de un derecho»; es decir, es una expresión simplificada que significa «alegación de que un derecho ha sido vulnerado o corre el riesgo de serlo». Por fidelidad al texto original, he utilizado generalmente donde corresponda, la frase empleada en el precepto citado.
(6)
– Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257, p. 26).
(7)
–	Véase el undécimo considerando de la Directiva 2003/35.
(8)
– El artículo 2, apartado 2, se refiere a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente tanto en los procedimientos de autorización de proyectos preexistentes en los Estados miembros como en los procedimientos que deban introducirse para satisfacer los objetivos de la Directiva EIA.
(9)
–	Expediente nº ACCCC/C/2008/31, disponible en: http://www.unece.org/env/pp/compliance/Compliance %20Committee/31TableGermany.htm.
(10)
–	Esta afirmación ha sido contestada por BUND y la Comisión en sus observaciones orales.
(11)
–	En sus observaciones escritas, la Comisión hizo referencia a varios artículos que analizan las consecuencias de entender el concepto de protección del medio ambiente de esta manera. Según parece, este tema ha dado lugar a controversia: véase, por ejemplo, F. Spieth y M. Appel, «Umfang und Grenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlern nach Umwelt-Rechtsbehelfsgezetz», NuR, 2009, p. 312, y H.-J. Koch, «Die Verbandsklage im Umweltrecht», NVwZ, 2007, p. 369. Véase igualmente, K.-H. Ladeur y R. Pelle, «Judicial Control of Administrative Procedural Mistakes in Germany: A Comparative European View of Environmental Impact Assessments» en K.-H. Ladeur (ed) The Europeanisation of administrative law,
Aldershot (2002), y los artículos allí citados.
(12)
–	En este contexto, se han mencionado las sentencias de 4 de junio de 2009, Mickelsson y Roos (C‑142/05, Rec. p. I–4273), apartado 33, y de 25 de julio de 2008, Janecek (C‑237/07, Rec. p. I‑6221), apartado 38, en las que el Tribunal de Justicia analizó ambos conceptos conjuntamente. No obstante, debe señalarse que estos asuntos no trataban de la Directiva EIA.
(13)
–	Anteriormente artículo 174 CE.
(14)
–	Durante la fase de preparación del Convenio de Aarhus, la delegación belga propuso expresamente establecer una conexión entre el medio ambiente y la salud de las personas: Véanse los trabajos preparativos correspondientes a la primera sesión del Grupo de Trabajo del Consejo Económico y Social (CEP/AC.3/2, p. 2). Esto fue objeto de controversia [véanse los detalles de la segunda sesión (CEP/A.C3/4, p. 2)], aunque en la octava sesión (CEP/AC.3/16, p. 2), la versión embrionaria del Convenio de Aarhus ya contenía lo que sería la redacción final del artículo 1, que habla del «derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y bienestar [...]».
(15)
–	Veánse los puntos 76 y siguientes de las conclusiones presentadas por mí el 15 de julio de 2010 en el asunto Lesoochranárske Zoskupenie,
C‑240/09 (pendiente de resolución).
(16)
–	Véanse los travaux préparatoires
relativos a la quinta sesión del Grupo de Trabajo del Consejo Económico y Social (CEP/AC.3/10, p. 11), en la que «una delegación mantuvo que todo recurso debía estar subordinado a las correspondientes disposiciones legales y constitucionales de cada parte contratante». En general hubo consenso sobre que aquellos que podían participar en el procedimiento decisorio también debían tener acceso a la vía judicial, pero «algunas delegaciones mantuvieron que dichas personas u organizaciones debían invocar un menoscabo de sus propios derechos subjetivos». Esto parece haber influido en la formulación de los criterios contemplados en las letras a) y b), cuya primera versión apareció en los travaux préparatoires
correspondientes a la octava sesión (citada en la nota 16, p. 9). Sin embargo, para entonces la expresión «menoscabo de sus propios derechos subjetivos» había cambiado a «menoscabo de un derecho».
(17)
–	Que quede abarcada por la definición del artículo 1, apartado 2 de la Directiva EIA, en su versión modificada. No se discute que BUND cumple con los requisitos de la definición.
(18)
–	Sentencia de 15 de octubre de 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C–263/08, Rec. p. I‑9967).
(19)
–	Véanse los puntos 42 a 45 de mis conclusiones.
(20)
–	Ibid.,
puntos 59 a 65.
(21)
–	Esta cuestión aparece en las obras doctrinales relativas a este campo del Derecho: véase, por ejemplo, Ryall, A.: «EIA and Public Participation: Determining the Limits of Member State Discretion» (2007) 19 Journal of Environmental Law Vol. 2, p. 247, donde se critica la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de noviembre de 2006, Comisión/Irlanda (C–216/05, Rec. p. I‑10787), por no tomar en consideración la posibilidad de que la exigencia de una tasa de participación a las asociaciones para la defensa del medio ambiente tenga efecto acumulativo. Esta cuestión también queda reflejada en la Guía de Aplicación del Convenio de Aarhus (p. 31) y los trabajos preparatorios del Convenio de Aarhus [véanse concretamente dos ejemplos: en los elementos proyectados (CEP/AC.3/R.1, p. 2) y la resolución adoptada en Aarhus (ECE/CEP/43/Add.1/Rev.1)] y la Directiva 2003/35: véase, por ejemplo, la propuesta de la Comisión [COM(2000) 839 final, p. 2]; aunque el Comité de las Regiones señaló en la fase de preparación de dicha Directiva que los grupos de presión e interés medioambientales podrían aumentar su capacidad para retrasar la aplicación de programas de desarrollo necesarios (DO 2001, C 357, p. 58, apartado 1.5). En la elaboración del Convenio de Aarhus, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas tuvo en cuenta las opiniones de varias ONG involucradas en cuestiones medioambientales (véase, por ejemplo, el acta de la primera sesión; CEP/AC.3/2 p. 1), elogiándolas en la Resolución por su «activa y constructiva participación en el desarrollo del Convenio». De ello puede deducirse que los autores del Convenio de Aarhus consideraron que las opiniones de las asociaciones para la defensa del medio ambiente habían sido un elemento valioso durante el proceso de redacción del Convenio y, de hecho, también después.
(22)
–	Es decir, tanto las personas físicas como las jurídicas y las organizaciones ecologistas quedan sometidas a las normas sobre competencia judicial nacional, plazos, capacidad procesal, etc., recogidas en el ordenamiento procesal nacional.
(23)
–	Sentencias de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros (C‑72/95, Rec. p. I‑5403), apartado 31; 16 de septiembre de 1999, WWF y otros (C‑435/97, Rec. p. I‑5613), apartado 40; 13 de junio de 2002, Comisión/España (C‑474/99, Rec. p. I‑5293), apartado 46, y 25 de julio de 2008, Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, Rec. p. I‑6097), apartado 28.
(24)
–	Véase el punto 30 supra .
(25)
–	Véanse mis conclusiones en el asunto Djurgården, citadas en la nota 18, punto 51, y el punto 62 supra .
(26)
–	Argumento alegado por el Gobierno alemán y expuesto en el punto 31 supra .
(27)
–	Véase, mas recientemente, sobre el deber de la interpretación coherente en general, la sentencia de 19 de enero de 2010, Kücükdeveci (C‑555/07, Rec. p. I‑0000), apartado 44 y siguientes y la jurisprudencia allí citada.
(28)
–	Véase la sentencia de 5 de octubre de 2004, Pfeiffer y otros (C‑397/01 a C‑403/01, Rec. p. I‑8835), apartados 113 a 119, donde el Tribunal de Justicia instó al órgano jurisdiccional remitente a utilizar todos los medios disponibles para obtener una interpretación de la normativa nacional que fuera conforme con los requisitos de una directiva.
(29)
–	Véase la sentencia Pfeiffer y otros, citada en la nota 28, apartado 103.
(30)
–	Véase, recientemente, la sentencia de 1 de julio de 2010, Gassmayr (C‑194/08, Rec. p. I‑0000), apartados 44 y 45.
(31)
–	Véase la sentencia Gassmayr, citada en la nota 30, apartado 45.
(32)
–	Esta doctrina ya aparece en la sentencia de 10 de abril de 1984, Von Colson y Kamann (C‑14/83, Rec. p. I‑1891), apartado 27, y puede decirse que se ha convertido en elemento de un criterio más amplio para la apreciación de «adaptación incorrecta», aplicado más recientemente en la sentencia de 14 de octubre de 2010, Fuß (C‑243/09, Rec. p. I‑0000), apartado 56.
(33)
–	Citada en la nota 30, apartado 45.
(34)
–	Puede observarse un paralelismo con las sentenciase del Tribunal de Justicia en materia de relaciones exteriores, como por ejemplo, las sentencias de 8 de mayo de 2003, Deutscher Handballbund (C‑438/00, Rec. p. I‑4135), apartado 29, y de 12 de abril de 2005, Simutenkov (C‑265/03, Rec. p. I‑2579), apartados 24 y 25.