61994CO0120_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-120/94 R,
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved assisterende generaldirektoer i Kommissionens Juridiske Tjeneste, C. Timmermans, S. Van Raepenbusch og E. Buissart, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos G. Kremlis, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoeger,
mod
Den Hellenske Republik ved generalsekretaer i Udenrigsministeriets Juridiske Kontor for EF-spoergsmaal, G. Kranidiotis, universitetsprofessorerne K. Ioannou, V. Skouris og S. Perrakis, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Graekenlands Ambassade, 117, Val Sainte-Croix,
sagsoegt,
angaaende en begaering om, at Den Hellenske Republik som en foreloebig forholdsregel paalaegges at udsaette de foranstaltninger, den har truffet den 16. februar 1994 mod den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, indtil der er afsagt dom i hovedsagen,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, O. Due, afdelingsformaendene G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, Diez de Velasco, D. A. O. Edward, samt dommerne C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias (refererende dommer), F. Grévisse, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn og J. L. Murray,
generaladvokat: F. G. Jacobs
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,
efter at have hoert generaladvokaten,
afsagt foelgende
Kendelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 22. april 1994 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 225, stk. 2, anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Hellenske Republik har misbrugt sine befoejelser i henhold til EF-traktatens artikel 224 som begrundelse for de ensidige foranstaltninger, den traf den 16. februar 1994 med henblik paa at forbyde handel, naermere bestemt via Thessaloniki havn, med produkter med oprindelse i, hidroerende fra eller med bestemmelsessted i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien saavel som import til Graekenland af produkter med oprindelse i eller hidroerende fra dette land, hvorved Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 113 samt i henhold til den faelles udfoerselsordning, som fastlagt i Raadets forordning (EOEF) nr. 2603/69 af 20. december 1969 (EFT 1969 II, s. 573), den faelles importordning, som fastlagt i Raadets forordning (EOEF) nr. 288/82 af 5. februar 1982 (EFT L 35, s. 1), ordningen for indfoersel til Faellesskabet af varer med oprindelse i republikkerne Bosnien-Hercegovina, Kroatien og Slovenien og den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, som fastlagt i Raadets forordning (EF) nr. 3698/93 af 22. december 1993 (EFT L 344, s. 1), og ordningen om faellesskabsforsendelse, som fastlagt i Raadets forordning (EOEF) nr. 2726/90 af 17. september 1990 (EFT L 262, s. 1).
2 Ved saerskilt dokument indleveret samme dag til Domstolens Justitskontor har Kommissionen i henhold til traktatens artikel 186 og procesreglementets artikel 83 fremsat begaering om, at Domstolen bestemmer, at Den Hellenske Republik skal udsaette de foranstaltninger, den traf den 16. februar 1994 mod den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, indtil der er afsagt dom i hovedsagen.
3 Den hellenske regering har den 24. maj 1994 fremsat sine skriftlige bemaerkninger til begaeringen om foreloebige forholdsregler.
4 Domstolens praesident har den 1. juni 1994 i medfoer af procesreglementets artikel 85, stk. 1, henvist begaeringen til Domstolen.
5 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg for lukkede doere den 14. juni 1994.
I ° Sagens baggrund
6 Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien ("Former Yugoslav Republik of Macedonia", herefter benaevnt "FYROM") erklaerede sig uafhaengig den 17. september 1991 efter en folkeafstemning den 8. september 1991.
7 Artikel 3 og 49 i FYROM' s grundlov samt aendring I og II, lyder saaledes:
"Artikel 3
Republikken Makedoniens territorium er udeleligt og uafstaaeligt.
Republikken Makedoniens nuvaerende graenser er ukraenkelige.
De kan kun aendres i henhold til grundloven."
"Artikel 49
Republikken beskytter den stilling og de rettigheder, som tilkommer borgere i nabolandene, der er af makedonsk oprindelse eller som er makedonske udvandrere, stoetter deres kulturelle udvikling og paatager sig at styrke forbindelserne til dem.
Republikken beskytter de kulturelle, oekonomiske og sociale rettigheder, som republikkens borgere har i udlandet."
"AEndring I
1. Republikken Makedonien har intet territorialkrav paa nabolandene.
2. Republikken Makedoniens graenser kan kun aendres i henhold til grundloven, paa grundlag af princippet om frivillighed og i henhold til internationale regler, der er almindeligt anerkendt.
3. Ovennaevnte punkt 1 supplerer artikel 3, mens ovennaevnte punkt 2 erstatter artikel 3, stk. 3, i Republikken Makedoniens grundlov."
"AEndring II
1. Republikken griber herved ikke ind i andre staters suveraene rettigheder eller i deres indre anliggender.
2. Denne aendring supplerer stk. 1 i artikel 49 i Republikken Makedoniens grundlov."
8 Den Hellenske Republik har anfoert, at FYROM systematisk forsoeger at styrke forestillingen om et forenet Makedonien. Den graeske regering har her naevnt, at der cirkulerer kort, kalendere, selvklaebende bilmaerkater, som ikke blot forestiller FYROM' s territorium, men et stoerre omraade, der straekker sig indtil Det AEgaeiske Hav og omfatter byen Thessaloniki og bjerget Olympos med det graeske Makedoniens stednavne, der benaevnes under deres betegnelse i den tyrkiske periode. FYROM har ogsaa udarbejdet nye historieboeger til brug i skoleundervisningen, udgivet i 1992-1993 af Undervisningsministeriet i FYROM, hvori det graeske Makedoniens omraade ° samt det bulgarske omraade Pirin ° behandles som én enkelt national og geografisk enhed, der omfattes af FYROM.
9 Den hellenske regering har tilfoejet, at FYROM' s parlament i august 1992 vedtog i sit statsflag at foere emblemet "Vergina-solen", der blev fundet under udgravningerne i 1977 i Vergina i det graeske Makedonien.
10 Disse forskellige handlinger fra FYROM' s side har skabt en spaendt atmosfaere mellem FYROM og Den Hellenske Republik, idet saavel den graeske stat som det graeske folk har opfattet dem som provokerende og fjendtlige handlinger, der ikke blot skader forholdet mellem de to stater, men ogsaa udgoer overgreb paa alle Balkanlandenes historie og tradition.
11 Den Hellenske Republik har derfor anmodet FYROM om ikke at anvende navnet Makedonien, om fra sit flag at fjerne det graeske symbol (Vergina-solen), om at afstaa fra territoriale krav over for Den Hellenske Republik og at indstille al fjendtlig propaganda mod Den Hellenske Republik.
12 Den 16. december 1991 vedtog Raadet for De Europaeiske Faellesskaber foelgende betingelser for anerkendelse (erklaering vedroerende Jugoslavien vedtaget under det ekstraordinaere ministermoede om europaeisk samarbejdspolitik i Bruxelles):
"Faellesskabet og dets medlemsstater kraever ogsaa, at en jugoslavisk republik, inden den anerkendes, forpligter sig til at give forfatningsmaessige og politiske garantier, som sikrer, at den ikke har noget territorialt krav over for et naboland, som er medlem af Faellesskabet, og at den afholder sig fra enhver fjendtlig propaganda over for et naboland, der er medlem af Faellesskabet, herunder anvendelse af en benaevnelse, der indebaerer territoriale krav."
13 Voldgiftsudvalget under Konferencen for Fred i Jugoslavien, oprettet i september 1991, og som bestod af fem dommere, der var praesidenter for medlemsstaternes forfatningsdomstole, og hvis formand var R. Badinter, afgav den 11. januar 1992 en udtalelse (nr. 6) "vedroerende Det Europaeiske Faellesskabs og dets medlemsstaters anerkendelse af den socialistiske republik Makedonien".
14 Udtalelsen indeholder foelgende konklusioner:
"° Republikken Makedonien opfylder betingelserne i retningslinjerne for anerkendelse af nye stater i OEsteuropa og i Sovjetunionen samt betingelserne i erklaeringen vedroerende Jugoslavien, vedtaget af Det Europaeiske Faellesskabs Ministerraad den 16. december 1991
° ... desuden har Republikken Makedonien afstaaet fra ethvert territorialt krav i utvetydige erklaeringer, som er bindende efter folkeretten
° ... anvendelsen af navnet 'Makedonien' kan herefter ikke indebaere noget territorialt krav over for en anden stat
° ... desuden har Republikken Makedonien folkeretligt bindende forpligtet sig til generelt, og navnlig i henhold til grundlovens artikel 49, at forbyde enhver fjendtlig propaganda mod en anden stat; dette fremgaar af en erklaering af 11. januar 1992 fra udenrigsministeren for Republikken Makedonien, som Voldgiftsudvalget havde anmodet om at faa tilstillet med henblik paa fortolkningen af grundlovsaendring II af 6. januar 1992."
15 Raadets formandskab meddelte den 15. januar 1992, at Slovenien og Kroatien ville blive anerkendt, og afgav herved foelgende officielle erklaering:
"Vedroerende de to andre republikker, som har udtrykt oenske om at blive uafhaengige (Bosnien-Hercegovina og FYROM), er der stadig vigtige problemer, som maa loeses, foer Faellesskabet og dets medlemsstater kan traeffe en tilsvarende afgoerelse."
16 Den 2. maj 1992 bekendtgjorde Raadet for De Europaeiske Faellesskaber ("generelle anliggender") afgoerelsen, hvorefter Faellesskabet og dets medlemsstater var "rede til at anerkende denne stat som suveraen og uafhaengig inden for dens nuvaerende graenser og under en benaevnelse, som kan accepteres af de beroerte parter".
17 Under Det Europaeiske Raads moede i Lissabon den 27. juni 1992 erklaerede Faellesskabet, at det var rede til at anerkende naevnte republik med dens nuvaerende graenser, under en benaevnelse, som ikke indeholdt betegnelsen "Makedonien".
18 Raadets formandskab, der paa det tidspunkt blev udoevet af Det Forenede Kongerige, paalagde dernaest en "saerlig repraesentant for formandskabet" at rejse til Skopje og til Athen med henblik paa at etablere et grundlag for en aftale mellem de to hovedstaeder, som kunne tjene til stoette for Faellesskabets medlemsstaters anerkendelse af FYROM, og som var i overensstemmelse med erklaeringen fra Lissabon af 27. juni 1992.
19 Det fremgik af den rapport, som blev udarbejdet af denne saerlige repraesentant for formandskabet, og som blev forelagt Det Europaeiske Raad i Edinburgh den 11. og 12. december 1992, at FYROM' s regering forpligtede sig til at traeffe foelgende foranstaltninger, hvis medlemsstaterne anerkendte republikken:
° at anvende betegnelsen "Republikken Makedonien (Skopje)" i alle internationale forhold
° at indgaa en traktat med Den Hellenske Republik, hvori ukraenkeligheden af deres faelles graenser bekraeftedes
° at aendre grundlovens artikel 49 saaledes, at henvisningen til dens beskyttelse af "den stilling og de rettigheder, som borgerne i nabolandene af makedonsk oprindelse har", ophaevedes
° at indgaa en traktat med Den Hellenske Republik om godt naboskab og indlede en brevveksling om de vigtigste spoergsmaal.
20 Dette tilbud kunne der imidlertid ikke opnaas enighed om paa Det Europaeiske Raads moede i Edinburgh. Raadet henviste derimod til "behovet for at undgaa, at republikken (FYROM) utilsigtet rammes af FN' s sanktioner" og understregede "betydningen af at sikre FYROM adgang til midler fra de internationale finansinstitutioner samt en regelmaessig olieforsyning under passende kontrol". Raadet anfoerte endvidere, "at Faellesskabet skal stille en betydelig oekonomisk bistandspakke til raadighed for den tidligere jugoslaviske republik Makedonien" og "udtrykte sin tilfredshed med", at Kommissionen agtede at oeremaerke 50 mio. ECU til humanitaer og teknisk bistand.
21 Den hellenske regering har henvist til, at paa samme moede i Edinburgh erklaerede Raadet ogsaa, at Faellesskabets politik vedroerende FYROM' s anerkendelse vil blive behandlet "i sammenhaeng med Lissabon-erklaeringen".
22 De Forenede Nationers Sikkerhedsraad anbefalede ved resolution nr. 817 (1993) af 7. april 1993 Generalforsamlingen at optage FYROM i De Forenede Nationer under benaevnelsen "den tidligere jugoslaviske republik Makedonien", "indtil den konflikt, som er rejst vedroerende dens benaevnelse, er blevet loest".
23 De to formaend for den internationale styringskomité for det tidligere Jugoslavien, Vance og Owen, forsoegte at loese tvisten vedroerende landets betegnelse og traeffe foranstaltninger, der kunne skabe en tillidsfuld atmosfaere. Disse forligsforsoeg foerte til udarbejdelsen af et traktatforslag "vedroerende bekraeftelsen af eksisterende graenser og vedtagelse af foranstaltninger med henblik paa at skabe forhold, hvor der hersker tillid, venskab og godt naboskab".
24 Parterne kunne imidlertid ikke acceptere dette traktatforslag.
25 I december 1993 anerkendte seks medlemsstater af Den Europaeiske Union FYROM og optog diplomatisk forbindelse med den.
26 Den 8. februar 1994 anerkendte Amerikas Forenede Stater FYROM under betegnelsen "Former Yugoslav Republic of Macedonia".
27 Den 16. februar 1994 besluttede den hellenske regering paa premierministerens forslag at lukke det graeske konsulat i Skopje, FYROM' s hovedstad, og "afbryde varebevaegelserne fra eller til Skopje via Thessaloniki havn, bortset fra absolut noedvendige levnedsmidler og medicin".
28 Efter at formandskabet foerst mundtligt havde informeret Raadet om vedtagelsen af disse foranstaltninger og de grunde, der blev paaberaabt til stoette herfor, blev medlemsstaterne den 21. februar 1994 formelt oplyst herom ved et COREU-telegram. Indholdet af foranstaltningerne blev yderligere uddybet ved en skrivelse af 23. februar 1994 fra Den Hellenske Republiks faste repraesentant til Kommissionens generalsekretaer.
29 Ved skrivelse af 22. februar 1994 opfordrede Kommissionen den graeske regering til at begrunde foranstaltningerne i forhold til traktaterne og ytrede samtidig alvorlige betaenkeligheder med hensyn til foranstaltningernes forenelighed med faellesskabsretten, navnlig med det indre marked (faellesskabsforsendelse) og den faelles handelspolitik (indfoersel og udfoersel).
30 Den graeske premierminister svarede ved skrivelse af 25. februar 1994, hvori han redegjorde for sagens baggrund og forklarede, at foranstaltningerne var blevet uomgaengeligt noedvendige paa grund af de farer, som FYROM' s uforsonlige holdning medfoerte for Den Hellenske Republik.
31 Den 26. februar 1994 tilstillede den graeske regering Kommissionen en note vedroerende de foranstaltninger, den havde truffet over for FYROM den 16. februar 1994. I noten anfoerte den graeske regering, at foranstaltningerne var lovlige saavel efter folkeretten som efter faellesskabsretten. Den anfoerte herved, at den maade, hvorpaa der var blevet indfoert sanktioner over for Sydrhodesia, Sydafrika og Argentina, talte til stoette for, at medlemsstaterne og ikke Faellesskabet er kompetente paa dette omraade. Den henviste til dom af 26. maj 1987 (sag 45/86, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 1493) og udledte modsaetningsvis heraf, at hvis der ikke er nogen sammenhaeng med handelspolitikken, henhoerer spoergsmaalet ikke under traktatens artikel 113, selv om foranstaltningerne paavirker handelen. Den graeske regering henviste endelig til traktatens artikel 224, som efter dens opfattelse er en generel beskyttelsesklausul, som bemyndiger medlemsstaterne til ensidigt at traeffe foranstaltninger. Den anfoerte, at den betingelse, der er tale om i denne sag, er "alvorlig international spaending, der udgoer en krigstrussel". Den understregede ogsaa, at denne artikel er den eneste, der giver mulighed for at finde en loesning paa problemerne i faellesmarkedets funktion ved hjaelp af den konsultationspligt, den foreskriver, hvilken imidlertid udelukkende tager sigte paa en loesning af disse problemer ° hvis de er fastslaaet ° men ikke de eventuelle foelger, foranstaltningerne medfoerer i en tredjestat.
32 Ved skrivelse af 3. marts 1994 til den graeske udenrigsminister gentog Kommissionen sit forbehold og gjorde gaeldende, at de anfaegtede foranstaltninger var i strid med den faelles ordning for import til Faellesskabet af varer med oprindelse i tredjelande, ordningen for eksport til tredjelande og ordningen for faellesskabsforsendelse. Kommissionen henviste ogsaa til, at foranstaltningerne skadede adskillige af medlemsstaternes eksportoerers legitime interesser, hvis lastbiler og ladninger blev blokeret i Graekenland, samt til, at der gennemfoertes en systematisk kontrol med flere faellesskabscontainere med levnedsmidler, som var sendt af private organisationer i henhold til Det Europaeiske Raads afgoerelser.
33 Ved skrivelse af 15. marts 1994 til Kommissionen meddelte den graeske generalsekretaer for EF-spoergsmaal, at den graeske regering fastholdt sin stilling. Han tilfoejede endvidere:
"Hvis Kommissionen kan paavise, at de foranstaltninger, som de graeske myndigheder har truffet, fordrejer konkurrencevilkaarene inden for faellesmarkedet, er den graeske regering villig til at undersoege de betingelser, hvorved foranstaltningerne kan tilpasses bestemmelserne i traktaten i overensstemmelse med artikel 225, stk. 1."
34 Ved skrivelse af 21. marts 1994 til Den Hellenske Republiks premierminister anfoerte Kommissionen foelgende:
"Eftersom Graekenland har begrundet foranstaltningerne politisk, finder Kommissionen, at ministrene snarligt boer tage stilling til disse grunde inden for rammerne af den faelles udenrigs- og sikkerhedspolitik.
Dette vil goere det muligt for Kommissionen som vogter af traktaterne og under hensyntagen til dens ansvar for sammenhaeng i alle Unionens eksterne initiativer at raade over alle de noedvendige oplysninger for at vurdere den anvendelse, som den graeske regering i denne sag har foretaget af EF-traktatens artikel 224, og foelgerne heraf for faellesmarkedets funktion.
Jeg foreslaar derfor, at formandskabet saa hurtigt som muligt anmoder ministrene i Raadet om at udtale sig om de politiske grunde, som den graeske regering har paaberaabt sig til stoette for sine restriktive foranstaltninger over for FYROM."
35 Raadet ("generelle anliggender") moedtes uformelt i Ioannina den 27. marts 1994 og droeftede spoergsmaalet. Ifoelge den graeske regering naaede man imidlertid ikke til enighed, og der blev ikke truffet nogen beslutning. Kommissionen derimod mener, at det fremgaar af forhandlingerne, at krigstruslen eller de alvorlige indre uroligheder, som forstyrrer den offentlige orden, og som de graeske myndigheder har paaberaabt sig til stoette for de anfaegtede foranstaltninger, ikke fandtes godtgjort.
II ° Parternes paastande
36 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
° Den Hellenske Republik tilpligtes at udsaette de foranstaltninger, den traf den 16. februar 1994 over for den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, indtil der er afsagt dom i hovedsagen.
° Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes.
37 Den hellenske regering har nedlagt foelgende paastande:
° Begaeringen om foreloebige forholdsregler tages ikke til foelge.
° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
III ° Retlige bestemmelser
Foreloebige forholdsregler i forbindelse med et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 225, stk. 2
38 Den hellenske regering har gjort gaeldende, at der ikke kan fremsaettes begaering om foreloebige forholdsregler, naar hovedsagen er anlagt i henhold til traktatens artikel 225.
39 Den har anfoert, at modsat den normale traktatbrudsprocedure efter artikel 169 er der ikke ved soegsmaal efter artikel 225 foreskrevet nogen forudgaaende procedure, hvorfor et saadant soegsmaal kan behandles hurtigere. Heraf foelger, at den foreloebige beskyttelse, hvis ellers alt goeres for effektivt at fremskynde behandlingen af hovedsagen, ikke kan indroemmes som ved den normale procedure i artikel 169.
40 Den har desuden anfoert, at artikel 224 og 225 indebaerer vanskelige og detaljerede vurderinger og afvejninger, som umuliggoer en kortfattet behandling og en gennemgang af de faktiske forhold paa de betingelser, der gaelder i en sag om foreloebige forholdsregler.
41 Disse argumenter kan ikke tiltraedes.
42 I henhold til traktatens artikel 186 kan Domstolen i sager, der er indbragt for den, foreskrive de noedvendige foreloebige forholdsregler. Denne bestemmelse angiver ingen undtagelse herfra og indeholder heller ingen sondring efter sagens karakter.
43 Ved behandlingen af de konkrete forhold, som er afgoerende for, om det findes noedvendigt at anordne de foreloebige forholdsregler, kan man derimod tage hensyn til de forhold, som den graeske regering har fremhaevet, nemlig den hurtigere sagsbehandling efter artikel 225 samt vanskeligheden ved vurderingerne og afvejningen ved anvendelsen af artikel 224 og 225.
44 I henhold til procesreglementets artikel 83, stk. 2, kan der kun traeffes bestemmelse om udsaettelse eller om foreloebige forholdsregler, saafremt der foreligger omstaendigheder, der medfoerer uopsaettelighed; desuden skal noedvendigheden af udsaettelsen eller af de foreloebige forholdsregler umiddelbart forekomme berettiget af faktiske og retlige grunde (fumus boni juris).
45 I henhold til procesreglementets artikel 86, stk. 4, og artikel 36, stk. 3, i statutten for EOEF-Domstolen kan en kendelse om foreloebige forholdsregler paa ingen maade foregribe Domstolens afgoerelse i hovedsagen.
Fumus boni juris
Kommissionens argumentation
46 Kommissionen har anfoert, at betingelserne i traktatens artikel 224 ikke er opfyldt.
47 Kommissionen har erkendt, at de foranstaltninger, som omhandles af naevnte bestemmelse, henhoerer under den paagaeldende medlemsstats skoen. Den har dog anfoert, at saafremt de paataenkte foranstaltninger er uforenelige med faellesskabsretten:
i) skal den paagaeldende medlemsstat godtgoere, at der reelt er tale om et af de tre tilfaelde i artikel 224, der er usaedvanlige og klart afgraensede tilfaelde, der ikke giver grundlag for nogen udvidende fortolkning (dom af 19.12.1968, sag 13/68, Salgoil, Sml. 1965-1968, s. 553, paa s. 558; org. ref.: Rec. 1968, s. 661, paa s. 676)
ii) maa foranstaltningerne ikke gaa ud over, hvad der er strengt noedvendigt for at afhjaelpe den paagaeldende situation, jf. proportionalitetsprincippet
iii) skal den paagaeldende medlemsstat indlede de konsultationer, der er naevnt i artikel 224 og artikel 225, stk. 1, saaledes, at de nationale foranstaltninger paavirker faellesmarkedets funktion mindst muligt, under hensyntagen til den pligt til samarbejde og til loyal stoette, som paahviler medlemsstaterne over for Faellesskabet i henhold til traktatens artikel 5.
48 Kommissionen har anfoert, at betingelserne for at anvende traktatens artikel 224 ikke er opfyldt i denne sag, idet den graeske regering hverken har godtgjort, at der forelaa "alvorlige indre uroligheder, der forstyrrer den offentlige orden" i Graekenland, eller "alvorlig international spaending, der udgoer en krigstrussel", paa det tidspunkt, hvor de paagaeldende foranstaltninger blev truffet. Kommissionen fandt det derfor ikke noedvendigt at indlede de i traktatens artikel 225, stk. 1, naevnte konsultationer, som foreslaaet af de graeske myndigheder.
49 For saa vidt angaar den indre sikkerhed har Kommissionen henvist til Domstolens praksis vedroerende raekkevidden af traktatens artikel 36, hvoraf fremgaar, at angrebet paa den offentlige orden skal vaere et angreb paa statens grundlaeggende interesser (dom af 23.11.1978, sag 7/78, Thompson m.fl., Sml. s. 2247, praemis 34), som den paagaeldende stat ikke kan imoedegaa med de til dens raadighed staaende midler (dom af 29.1.1985, sag 231/83, Cullet, Sml. s. 315, praemis 33). Kommissionen har anfoert, at det i traktatens artikel 224 naevnte tilfaelde, alvorlige indre uroligheder, der forstyrrer den offentlige orden, maa fortolkes endnu mere indskraenkende. Kommissionen har henvist til dom af 15. maj 1986 (sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651), hvori Domstolen understregede (praemis 27), at artikel 224 vedroerer rene undtagelsestilfaelde.
50 Ifoelge Kommissionen har den hellenske regering imidlertid ikke paavist objektive omstaendigheder, der kan true den offentlige sikkerhed, eller godtgjort, at de offentlige myndigheder ikke var i stand til effektivt at imoedegaa eventuelle alvorlige indre uroligheder, der kunne true selve statens eksistens eller dens grundlaeggende interesser, eller at myndighederne uden de oekonomiske foranstaltninger over for FYROM ikke ville have vaeret i stand til at kontrollere situationen.
51 For saa vidt angaar spoergsmaalet, om der foreligger en alvorlig international spaending, der udgoer en krigstrussel, har Kommissionen anfoert, at heller ikke dette forhold er godtgjort. Kommissionen har ikke bestridt, at der udkaempes en krig paa Balkan, der kan brede sig, men har derimod bestridt, at den holdning, som Den Hellenske Republik bebrejder FYROM, taget under ét, reelt kan anses for en krigstrussel. At der foreligger en alvorlig politisk konflikt mellem Den Hellenske Republik og FYROM, bestrider Kommissionen ikke. Kommissionen har ogsaa fastslaaet, at denne konflikt vaekker dybe foelelser i Graekenland, hvis intensitet beror paa forbindelsen til den hellenske nations historie. Det er i forbindelse med denne politiske konflikt, at Den Hellenske Republik besluttede at anvende oekonomiske sanktioner for at vinde gehoer for sit synspunkt og opnaa de oenskede indroemmelser fra FYROM. Noget helt andet er, har Kommissionen imidlertid anfoert, at imoedegaa en krigstrussel. Den har herved henvist til, at FYROM er et lille land uden reserver, i dyb oekonomisk krise, som kun raader over saerdeles ringe militaere midler i forhold til Den Hellenske Republik, der desuden har den garanti for sikkerhed, som dets medlemskab af NATO medfoerer. Kommissionen underkender ikke konfliktens alvorlighed, men finder, at man ikke kan anse FYROM' s modstand over for de graeske krav for en krigstrussel.
52 Kommissionen mener derfor ikke blot, at Den Hellenske Republiks anvendelse af artikel 224 er ubegrundet, men endog, at Den Hellenske Republik i denne sag har misbrugt sine befoejelser efter denne bestemmelse. Den Hellenske Republik har nemlig ved at henvise til denne bestemmelse som begrundelse for oekonomiske sanktioner, den har truffet for at opnaa indroemmelser i konflikten med FYROM, anvendt de ganske saerlige befoejelser, som denne artikel indroemmer staterne, til andre formaal end fastsat i traktaten, hvorfor Den Hellenske Republik har gjort sig skyldig i magtfordrejning.
Den graeske regerings argumentation
53 Den graeske regering har anfoert, at Kommissionen med urette har stoettet sin begaering om foreloebige forholdsregler paa, at Den Hellenske Republik ikke har godtgjort, at betingelserne for anvendelsen af artikel 224 foreligger. Den har herved understreget, at det i en sag om foreloebige forholdsregler er den begaerende part, som har bevisbyrden.
54 Den har desuden anfoert, at man ikke ved vurderingen af "fumus boni juris" generelt kan henvise til argumenterne i hovedsagen. En saadan sammenblanding indebaerer nemlig, at Domstolen under en sag om foreloebige forholdsregler maa tage stilling til hovedsagen. Den hellenske regering mener, at den har ret (og pligt) til at gendrive de af Kommissionen fremsatte grundlaeggende anbringender under selve hovedsagen, som finder sted efter andre processuelle regler, som giver vaesentligere garantier, og ikke under en sag om foreloebige forholdsregler.
55 Den hellenske regering har endvidere anfoert, at Kommissionens argumentation indebaerer en tilsidesaettelse af reglen om, at en sag om foreloebige forholdsregler paa ingen maade maa foregribe afgoerelsen i hovedsagen (procesreglementets artikel 86, stk. 4, og artikel 36, stk. 3, i statutten for Domstolen). Den har anfoert, at netop paa grund af karakteren af de spoergsmaal, hovedsagen og sagen om foreloebige forholdsregler angaar, og den snaevre forbindelse mellem de politiske begrundelser og de retlige omstaendigheder, indebaerer proevelsen af, om der foreligger "fumus boni juris" noedvendigvis fare for, at afgoerelsen i hovedsagen foregribes. Denne fare foreligger i saerlig grad under et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 225, stk. 2, hvorunder det maa afgoeres, om den sagsoegte medlemsstat har misbrugt sine befoejelser efter traktatens artikel 224.
56 Den hellenske regering har henledt Domstolens opmaerksomhed paa de talrige politiske argumenter, som begaeringen om foreloebige forholdsregler indeholder. Kommissionen mener saaledes, at FYROM' s holdning ikke kan anses for en krigstrussel. Regeringen har anfoert, at spoergsmaalet vedroerende en medlemsstats ydre sikkerhed ikke kan goeres til genstand for en domstolsproevelse. Den mener, at det drejer sig om et vigtigt politisk spoergsmaal, som Kommissionen forsoeger at faa paadoemt ved Domstolen, oven i koebet i en sag om foreloebige forholdsregler, hvilket indebaerer en undtagelse fra de almindelige anerkendte regler om retsafgoerelse af internationale konflikter.
57 I denne sag bekraeftes krigsfaren af en rapport fra Sikkerhedsraadet, udarbejdet af FN' s generalsekretaer den 1. april 1994 (dokument S/1994/376), hvori generalsekretaeren stoetter maegleren, C. Vance' s opfattelse, hvorefter "hvis det ikke lykkes for parterne at indgaa en aftale, der er tilfredsstillende for dem, kan freden i omraadet trues". Krigsfaren bekraeftes ogsaa af, at der paa FYROM' s territorium befinder sig soldater fra De Forenede Nationers interventionsstyrke i Jugoslavien.
58 Den hellenske regering har paa det kraftigste bestridt den sammenblanding, som Kommissionen har foretaget af traktatens artikel 36 og 224.
59 Den har anfoert, at modsat andre soegsmaal er det efter traktatens artikel 225 alene misbrug, der kan efterproeves af Domstolen. Den mener, at artikel 36 og 224 adskiller sig fra hinanden ved formen for domstolsproevelsen, bevisbyrden for, om de paagaeldende betingelser er opfyldt, og ved deres anvendelse.
60 Subsidiaert har regeringen anfoert, at Den Hellenske Republik bortset fra de anfaegtede foranstaltninger ikke raader over andre fredelige midler til at beskytte sin kulturelle identitet og sin historiske arv og imoedegaa FYROM' s fjendtlige propaganda. Det eneste andet middel, den raadede over, var det forhold, at de oevrige medlemsstater ikke havde anerkendt FYROM, hvilket middel imidlertid faldt bort efter anerkendelserne i december 1993.
61 Med hensyn til sammenhaengen mellem traktatens artikel 224 og den faelles udenrigs- og sikkerhedspolitik har den hellenske regering anfoert, at hvis der, som haevdet af Kommissionen, var en saadan forbindelse, ville denne sag ikke kunne undergives en domstolsproevelse, eftersom den omfattes af afsnit V i traktaten om Den Europaeiske Union.
62 Den hellenske regering har videre konkluderet, at de anbringender, som Kommissionen har stoettet paa afsnit V i traktaten om Unionen, ikke under nogen omstaendigheder kan behandles under en sag om foreloebige forholdsregler.
63 Regeringen mener, at der kun kan vaere tale om misbrug af befoejelser, jf. traktatens artikel 225, stk. 2, hvis artikel 224 helt klart ikke er paaberaabt med henblik paa at naa denne bestemmelses politiske maal, men for at beskytte oekonomiske interesser.
64 Ifoelge regeringen kan en generel undtagelse fra alle faellesskabsforpligtelserne ogsaa udgoere misbrug af befoejelser, men ikke praecise og afpassede gengaeldelsesforanstaltninger, som der er tale om i denne sag.
65 Den hellenske regering har anfoert, at den faelles handelspolitik giver medlemsstaterne et vist skoen med hensyn til at traeffe oekonomiske sanktioner, eftersom udenrigspolitikken tilsyneladende endnu ikke er blevet en del af Faellesskabet og Den Europaeiske Union.
66 Under disse omstaendigheder indebaerer samspillet mellem handelspolitikken og udenrigspolitikken, at den foerstnaevnte bliver et middel for sidstnaevnte. Regeringen har konkluderet, at ved oekonomiske gengaeldelsesforanstaltninger udelukker artikel 224 anvendelsen af artikel 113.
Domstolens bemaerkninger
67 De foranstaltninger, som Den Hellenske Republik ensidigt har truffet over for FYROM, er uden tvivl i strid med grundlaeggende faellesskabsregler vedroerende de frie varebevaegelser og den faelles handelspolitik.
68 Den Hellenske Republik har imidlertid paaberaabt sig traktatens artikel 224, en bestemmelse, der ved foerste blik giver en medlemsstat, der staar over for visse helt usaedvanlige omstaendigheder, mulighed for at indfoere undtagelser fra endog grundlaeggende faellesskabsregler.
69 En proevelse af, om selve betingelserne, som haevdet af Kommissionen, for anvendelsen af artikel 224 ikke er opfyldt i denne sag, og af, hvilket Kommissionen ogsaa har haevdet, om den hellenske regering har misbrugt sine befoejelser efter artiklen, ville indebaere en gennemgang af komplicerede juridiske spoergsmaal, herunder omfanget af domstolsproevelsen under et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 225, stk. 2.
70 Disse spoergsmaal fortjener en dybtgaaende behandling efter en kontradiktorisk procedure. Paa sagens nuvaerende trin, hvor det drejer sig om foreloebige forholdsregler, findes det tilstraekkeligt at fastslaa, at Kommissionens argumentation umiddelbart forekommer at vaere saa relevant og vaegtig, at den skaber en "fumus boni juris", der kan goere den begaerede forholdsregel berettiget.
71 Det maa derfor undersoeges, om betingelsen om uopsaettelighed er opfyldt.
Uopsaetteligheden
Kommissionens argumentation
72 Kommissionen har gjort gaeldende, at betingelsen om uopsaettelighed er opfyldt, idet de oekonomiske sanktioner over for FYROM udgoer en klar og saerlig alvorlig tilsidesaettelse af Faellesskabets retsorden af foelgende to grunde.
73 De anfaegtede foranstaltninger haemmer helt klart den faelles handelspolitik (og altsaa princippet om faelles forvaltning af Faellesskabets ydre oekonomiske graenser), det generelle princip om fri forsendelse af varer inden for Faellesskabet, der er en foelge af Toldunionen, og det indre markeds funktion. En saadan ensidig adfaerd fra en medlemsstats side bryder solidariteten mellem medlemsstaterne og er, hvis den fortsaetter, en fare for selve Faellesskabets funktion.
74 Desuden afviger, ifoelge Kommissionen, de oekonomiske sanktioner, som blev ensidigt truffet over for FYROM, grundlaeggende fra de generelle politiske retningslinjer, som Det Europaeiske Raad har udformet, og de konkrete foranstaltninger, der blev truffet som foelge heraf. Kommissionen har anfoert, at Det Europaeiske Raad under moedet i Lissabon den 26. og 27. juni 1992 bekraeftede Faellesskabets og dets medlemsstaters vilje til at "etablere et frugtbart og naert forhold til myndighederne i Skopje med henblik paa oprettelse af et betydningsfuldt samarbejde, der kunne skabe politisk stabilitet og oekonomisk fremgang i omraadet". Under moedet i Edinburgh den 11. og 12. december 1992 understregede Det Europaeiske Raad navnlig "betydningen af at sikre [FYROM] adgang til midler fra de internationale finansinstitutioner samt en regelmaessig olieforsyning under passende kontrol" samt, at Faellesskabet burde "stille en betydelig oekonomisk bistandspakke til raadighed for den tidligere jugoslaviske republik Makedonien". Kommissionen har anfoert, at der i 1993 af Faellesskabets budget blev ydet FYROM humanitaer og teknisk bistand for 50 mio. ECU.
75 Kommissionen har anfoert, at de anfaegtede foranstaltninger indebaerer en fare for et uopretteligt tab for FYROM, der allerede lider haardt under konflikten i det tidligere Jugoslavien. Den har understreget, at havnen i Thessaloniki er et noedvendigt transitpunkt for FYROM' s handel paa grund af den af Sikkerhedsraadet anordnede embargo mod Serbien og Montenegro, som hindrer vareforsyninger via det nordlige FYROM, samt paa grund af det daarlige vejnet i Albanien og i Bulgarien.
76 Kommissionen har anfoert, at den omstaendighed, at det er en tredjestat, der lider det paagaeldende tab, ikke er til hinder for en begaering om foreloebige forholdsregler. Der er i almindelighed intet til hinder for, at der ved anvendelsen af artikel 83, stk. 2, i Domstolens procesreglement tages hensyn til forhold, der ikke omfattes af faellesskabsrettens territoriale gyldighed, saafremt der bestaar en tilstraekkelig snaever sammenhaeng med faellesskabsretten.
77 Kommissionen har ogsaa anfoert, at de faellesskabserhvervsdrivende, hvis virksomhed hovedsagelig bestaar i handel med FYROM, har lidt et direkte og uopretteligt tab, fordi der efter blokeringen af havnen i Thessaloniki ikke eksisterer andre indfoerselsveje, som er oekonomisk rentable. Dette tab er imidlertid vanskeligt at bestemme, idet der ikke foreligger nogen paalidelig statistik over Faellesskabets handel med FYROM.
78 Kommissionen har endelig tilfoejet, at anvendelsen af de anfaegtede foranstaltninger, i strid med Den Europaeiske Unions eksterne tiltag i alvorlig grad kan skaerpe den internationale spaending i denne del af Balkan, der indtil nu har undgaaet den krigslue, som flammer i andre omraader i det tidligere Jugoslavien.
Den hellenske regerings argumentation
79 Den hellenske regering har anfoert, at da afgoerelsen i hovedsagen vil blive afsagt om ganske kort tid, maa noedvendigheden af herudover at anordne foreloebige forholdsregler vaere klar og uopsaettelig. Den anfoerer, at Kommissionen fuldstaendigt har overset dette forhold, og har fremfoert argumenter, der vedroerer et soegsmaal anlagt i henhold til traktatens artikel 169.
80 Regeringen har anfoert, at Kommissionen i to maaneder foerst forsoegte at finde en politisk loesning paa problemet, hvilket viser, at Kommissionen ikke selv fandt, at der forelaa en saadan uopsaettelighed, som gjorde det noedvendigt straks at indbringe et soegsmaal og en begaering om foreloebige forholdsregler.
81 For saa vidt angaar spoergsmaalet om skadelidte har den hellenske regering anfoert, at Kommissionen kun kan fremsaette begaering om, at der traeffes foreloebige forholdsregler over for en medlemsstat, hvis det paaberaabte tab vedroerer andre medlemsstater eller deres statsborgere, men ikke naar det vedroerer tredjelande.
82 Den har bestridt det af Kommissionen fremsatte anbringende om en sammenhaeng med Faellesskabets retsorden, idet denne konstruktion indebaerer, at et hvilket som helst forhold i et land, med hvilket Faellesskabet har en vis handel, er et forhold, som Kommissionen i sin egenskab af vogter af traktaterne skal tage hensyn til. Den hellenske regering har anfoert, at Kommissionen ikke kan optraede som vogter af tredjelandes interesser, isaer ikke, hvis dette sker paa bekostning af Den Europaeiske Unions medlemsstater.
83 For saa vidt angaar skadens omfang, har den hellenske regering anfoert, at Kommissionen, som har bevisbyrden, ikke har fremlagt konkrete oplysninger. Regeringen har forklaret, at samhandelen mellem Faellesskabet og FYROM kun udgoer en ringe del af den samlede faellesskabshandel, hvorfor de anfaegtede foranstaltninger ikke paavirker det faelles markeds funktion og heller ikke medfoerer et alvorligt og uopretteligt tab eller maerkbar skade.
84 Den hellenske regering har anfoert, at hvis man tager hensyn til de undtagelser, de anfaegtede foranstaltninger indeholder, og det antages, at hele Faellesskabets handel med FYROM gaar via graeske havne, fremgaar det af Eurostat' s statistikker, at de anfaegtede foranstaltninger kun hindrer 0,067% af faellesskabsudfoerslerne og 0,048% af faellesskabsindfoerslerne. Begaeringen om foreloebige forholdsregler for at undgaa et paastaaet uopretteligt tab forekommer overdreven.
85 Vedroerende det tab, som de erhvervsdrivende i Faellesskabet eventuelt har lidt, har den graeske regering oplyst, at indtil nu har ingen erhvervsdrivende reageret, og anfoert, at det paastaaede tab af oekonomisk karakter under alle omstaendigheder kan erstattes.
86 Den graeske regering har bestridt, at Den Europaeiske Unions beslutning om at tilbyde et tredjeland bistand omfattes af den faelles udenrigspolitik, saaledes at en medlemsstat forpligtes over for dette tredjeland. Den har derfor bestridt, at de anfaegtede foranstaltninger udgoer en fare for Unionens udenrigspolitik.
87 Regeringen har vedroerende Kommissionens argument om, at de anfaegtede foranstaltninger kan hindre en mindelig loesning, anfoert, at vurderingen af, hvorledes en foranstaltning paavirker en fredelig loesning af en tvist af politisk karakter, henhoerer under medlemsstatens suveraenitet.
88 Den hellenske regering mener, at de anfaegtede foranstaltninger tvaertimod har sensibiliseret den europaeiske offentlige mening og foert til forhandlingerne i De Forenede Nationer, mens bestraebelserne paa at opnaa en fredelig loesning indtil da havde vaeret forgaeves.
Domstolens bemaerkninger
89 Vedroerende uopsaettelighedsbetingelsen bemaerkes, at ifoelge fast retspraksis (jf. bl.a. kendelse af 29.6.1993, sag C-280/93 R, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 3667, praemis 22) skal spoergsmaalet om uopsaetteligheden af en foreloebig forholdsregel efter procesreglementets artikel 83, stk. 2, vurderes paa baggrund af noedvendigheden af, at der traeffes en foreloebig afgoerelse for at undgaa, at den begaerende part udsaettes for en alvorlig og uoprettelig skade paa grund af den foranstaltning, hovedsagen omhandler.
90 Det findes herefter noedvendigt at gennemgaa de forskellige skader, der er opstaaet ifoelge Kommissionens opfattelse.
91 For saa vidt foerst angaar overtraedelsen af den faelles handelspolitik, den frie forsendelse af varer inden for Faellesskabet og det indre marked bemaerkes, at Kommissionens argumenter fokuserer paa sammenhaengen mellem den paaberaabte skade og Den Hellenske Republiks overtraedelse af faellesskabsretten. Kommissionen mener, at det fremgaar umiddelbart af selve overtraedelsens karakter, at der foreligger en alvorlig skade.
92 Som det imidlertid fremgaar af denne kendelses grunde 67-70, kan man ikke, selv om Kommissionens argumenter er tilstraekkelige til at skabe en "fumus boni juris", fastslaa, som Kommissionen har haevdet, at Den Hellenske Republik har begaaet en klar overtraedelse af faellesskabsretten, idet det ikke uden en grundig proevelse er muligt at vurdere, om den hellenske regering med urette har anvendt traktatens artikel 224 eller misbrugt sine befoejelser efter bestemmelsen.
93 Anbringendet om denne skade kan derfor ikke laegges til grund.
94 For saa vidt dernaest angaar den skade, som skulle vaere paafoert de af Det Europaeiske Raad angivne generelle politiske retningslinjer, samt den skade, der bestaar i en oeget spaending og krigsfare paa Balkan, og som skulle vaere forvoldt af Den Hellenske Republiks opretholdelse af de trufne foranstaltninger over for FYROM, bemaerkes, at Domstolen, selv om den skulle vaere kompetent til at anlaegge de politiske vurderinger, som maatte vaere noedvendige for at fastslaa en skade og navnlig en sammenhaeng mellem denne skade og den graeske regerings adfaerd, under ingen omstaendigheder kan danne sig en opfattelse heraf under en sag om foreloebige forholdsregler. De vurderinger, den maatte anlaegge, ville nemlig uundgaaeligt vaere bestemmende for omfanget af Domstolens befoejelser i sager efter traktatens artikel 224 og 225, og ville altsaa foregribe afgoerelsen af hovedsagen.
95 Vedroerende dernaest den uoprettelige skade, som Faellesskabets erhvervsdrivende skulle have lidt, bemaerkes, at Kommissionen herom alene har fremfoert generelle paastande, som den ikke har underbygget med tilstraekkeligt konkrete forhold. Heraf foelger, at denne skade ikke kan anses for at vaere bevist.
96 For saa vidt endelig angaar den skade, som FYROM har lidt, findes de af Kommissionen fremfoerte forhold tilstraekkelige til at godtgoere, at der er lidt en saadan skade.
97 Det maa imidlertid foerst afgoeres, om Kommissionen under denne sag om foreloebige forholdsregler ° og uafhaengigt af enhver anden skade for Faellesskabets interesser ° kan paaberaabe sig en skade, som lides af det tredjeland, der rammes af de foranstaltninger, som Den Hellenske Republik finder begrundet i henhold til traktatens artikel 224.
98 Det bemaerkes hertil, at henset til den accessoriske rolle, en sag om foreloebige forholdsregler spiller i forhold til hovedsagen, maa uopsaetteligheden af den foreloebige forholdsregel vurderes i lyset af de interesser, der beskyttes af traktatens artikel 224 og 225, hvilke bestemmelser finder anvendelse i den for Domstolen verserende sag.
99 I henhold til artikel 224 skal medlemsstaterne raadfoere sig med hinanden med henblik paa i faellesskab at traeffe de bestemmelser, der er noedvendige for at undgaa, at faellesmarkedets funktion paavirkes af de foranstaltninger, som en medlemsstat kan foele sig foranlediget til at traeffe i visse saerlige undtagelsestilfaelde. Efter artikel 225, stk. 1, skal Kommissionen kun gribe ind, saafremt foranstaltninger, der er truffet i henhold til artikel 223 og 224, medfoerer, at konkurrencevilkaarene inden for faellesmarkedet fordrejes.
100 Med forbehold af en mere dybtgaaende fortolkning af disse bestemmelser under hovedsagen fremgaar det ved foerste blik, at Kommissionens rolle efter artikel 225, sammenholdt med artikel 224, er at beskytte Faellesskabets interesser.
101 Domstolen finder derfor ikke, at der i denne sag om foreloebige forholdsregler kan tages hensyn til den skade, som FYROM har lidt.
102 Under disse omstaendigheder kan begaeringen om foreloebige forholdsregler ikke tages til foelge.
Afgørelse
Af disse grunde
bestemmer
DOMSTOLEN
1) Begaeringen om foreloebige forholdsregler tages ikke til foelge.
2) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes.
Saaledes bestemt i Luxembourg den 29. juni 1994.