61992CC0021_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En el presente asunto, el Finanzgericht Duesseldorf ha planteado al Tribunal de Justicia cuatro cuestiones relativas a la interpretación y a la validez del apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo (1) en el sector de la leche y de los productos lácteos, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1639/91 del Consejo. (2)
2. Con objeto de limitar los excedentes de producción de leche y productos lácteos en el mercado común, el Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo (3) estableció dos tipos de primas: una prima por no comercialización y una prima por reconversión. El Reglamento (CEE) nº 856/84 del Consejo (4) estableció una tasa suplementaria que debía pagarse sobre las cantidades de leche producidas anualmente que sobrepasaran un umbral de garantía denominado cantidad de referencia, introduciendo un artículo 5 quater en el Reglamento nº 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos. (5)
3. El Reglamento nº 857/84 del Consejo estableció el método de cálculo de la cantidad de referencia. Según el apartado 1 de su artículo 2, la cantidad de referencia será igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada por el productor durante el año civil de 1981 (fórmula A), o comprada por un comprador durante el año civil de 1981 (fórmula B), aumentadas en un 1 %. No obstante, según el apartado 2 del artículo 2, los Estados miembros podrán prever que en su territorio la cantidad de referencia sea igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada o comprada durante el año civil de 1982 o el año civil de 1983 efectuada por un porcentaje establecido de manera que no sobrepase la cantidad garantizada definida en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 para el Estado miembro correspondiente. Conforme al apartado 2 del artículo 2, la República Federal de Alemania eligió el año civil de 1983 como año de referencia.
4. El Reglamento nº 857/84 no preveía asignar una cantidad de referencia a los productores que, en cumplimiento de un compromiso con arreglo al Reglamento nº 1078/77, no hubieran entregado leche en el año de referencia elegido por el Estado miembro de que se tratara y que, al término de su compromiso, desearan reanudar la producción de leche (en lo sucesivo, "productores que reanudan la producción").
5. En las sentencias Mulder (en lo sucesivo, "Mulder I") (6) y Von Deetzen, (7) el Tribunal de Justicia declaró que el Reglamento nº 857/84 era inválido, en la medida en que no establecía la asignación de una cantidad de referencia a estos productores, debido a que vulneraba su confianza legítima.
6. A consecuencia de estas sentencias, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 764/89. (8) Este introdujo en el Reglamento nº 857/84 un nuevo artículo 3 bis que establecía fundamentalmente que los productores que reanudaran la producción debían, en algunos casos, obtener una cantidad de referencia específica igual al 60 % de la cantidad de leche entregada o de la cantidad equivalente de leche vendida por el productor durante el período de doce meses naturales anteriores al mes de presentación de la solicitud de la prima por no comercialización o por reconversión.
7. En las sentencias Spagl (9) y Pastaetter, (10) el Tribunal de Justicia declaró que el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84 era inválido, en la medida en que limitaba la cantidad de referencia específica establecida por esta disposición al 60 % de la cantidad de leche entregada o de la cantidad de equivalente de leche vendida por el productor durante el período de doce meses naturales inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud de prima por no comercialización o por reconversión. El Tribunal de Justicia llegó a esta conclusión debido a que dicha limitación era contraria al principio de confianza legítima.
8. En respuesta a esta sentencia, el Consejo adoptó el Reglamento nº 1639/91, que modificaba el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84 estableciendo un nuevo método de cálculo de la cantidad de referencia específica.
9. En cuanto interesa a los fines del presente procedimiento, el apartado 2 del artículo 3 bis, modificado, dispone lo siguiente:
"La cantidad de referencia específica será determinada por el Estado miembro con arreglo a criterios objetivos, disminuyendo la cantidad para la que se hubiese conservado o adquirido el derecho a la prima en virtud del Reglamento (CEE) nº 1078/77 mediante un porcentaje de reducción, representativo de todas las reducciones aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2, incluyendo en cualquier caso una disminución de base del 4,5 %, o al artículo 6."
10. En la República Federal de Alemania el apartado 2 del artículo 3 bis fue ejecutado mediante el apartado 1 del artículo 6a de la Milch-Garantiemengen-Verordnung (Reglamento sobre cantidades garantizadas de leche; en lo sucesivo, "MGVO"), que fijó la reducción en un 15 %. (11)
11. El Sr. y la Sra. Kamp, partes demandantes en el procedimiento principal (en lo sucesivo, "los demandantes"), son productores de leche a quienes se concedió una prima por no comercialización por un importe de 66.434,76 DM correspondiente a 118.201 kg de leche, conforme al Reglamento nº 1078/77, mediante una decisión del Director de la Landwirtschaftskammer Rheinland, fechada el 7 de mayo de 1981. En 1985, al término de su compromiso de no comercialización, solicitaron la asignación de una cantidad de referencia específica. En un primer momento, su solicitud fue denegada. Posteriormente, basándose en el artículo 6a de la MGVO, se les asignó una cantidad de referencia específica de 100.471 kg, que equivalía al 85 % de la cantidad que había servido de base para el cálculo de su prima. Tras esta asignación, los demandantes pretenden, en un procedimiento ante el Finanzgericht Duesseldorf, que su cantidad de referencia aumente hasta el 100 %.
12. En este procedimiento, el Finanzgericht ha planteado al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
"1) ¿El apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1639/91, debe interpretarse, por lo que se refiere a la reducción de la cantidad de referencia específica, en el sentido de que esta reducción se basa únicamente en el porcentaje representativo de todas las reducciones, pero que ya incluye, al menos, la disminución de base, o dicha reducción equivale al porcentaje representativo de todas las reducciones, incrementado con la disminución de base?
2) ¿Es válido el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1639/91, a pesar de que el cálculo de la disminución de base sea incomprensible?
3) ¿Es válido el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1639/91, en la medida en que la cantidad respecto de la cual se obtuvo el derecho a prima con arreglo al Reglamento (CEE) nº 1078/77 se basa en la producción del año 1981, pero las reducciones representativas se calcularon partiendo de la producción de 1983 y, por consiguiente, resultaron más elevadas debido al aumento de producción experimentado de 1981 a 1983?
4. ¿Es válido el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1639/91, en la medida en que no concede a los Estados miembros la posibilidad de efectuar reducciones escalonadas, al igual que el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 857/84, para calcular la cantidad de referencia específica que corresponde a los productores que se hubieran comprometido a no comercializar con arreglo al Reglamento (CEE) nº 1078/77?"
La primera cuestión
13. Respecto a la primera cuestión, parece que, por una parte, los Gobiernos alemán y británico y la Comisión y, por otra parte, el Consejo no comparten la misma opinión. Los primeros entienden que la disminución de base del 4,5 % no forma parte del porcentaje representativo de todas las reducciones aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2 y que debería añadirse al mismo. Por el contrario, el Consejo afirma que el apartado 2 del artículo 3 bis debe interpretarse en el sentido de que el porcentaje de reducción, representativo de todas las reducciones, incluye la disminución de base del 4,5 %.
14. Sin embargo, de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia y de las declaraciones efectuadas en la fase oral se deduce que esta divergencia de opiniones no es esencial. Los Gobiernos alemán y británico y la Comisión consideran que la disminución de base del 4,5 % y el porcentaje representativo son elementos distintos que se aplican acumulativamente. Por el contrario, el Consejo opina que esta disminución forma parte del porcentaje representativo. No obstante, afirma que no debe añadirse al porcentaje representativo si ya ha sido computada por un Estado miembro al calcular este porcentaje. Por consiguiente, con los dos métodos de cálculo se llega al mismo resultado: la disminución de base del 4,5 % sólo debe aplicarse una vez a los productores que reanuden la producción. Esta constituye la interpretación acertada del apartado 2 del artículo 3 bis.
15. Conforme al apartado 2 del artículo 3 bis, la cantidad de referencia específica se calcula basándose en tres elementos: a) la cantidad para la que se hubiese conservado o adquirido el derecho a la prima; b) un porcentaje de reducción, representativo de todas las reducciones aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2; c) una disminución de base del 4,5 %. Examinaré sucesivamente estos dos últimos elementos, comenzando por la disminución de base del 4,5 %.
16. Esta disminución tiene su origen en el Reglamento (CEE) nº 775/87 del Consejo, (12) el cual, en un nuevo esfuerzo para controlar los excedentes de producción lechera y de productos lácteos, decidió suspender temporalmente una parte uniforme de las cantidades de referencia mencionadas en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68.
17. El Reglamento nº 775/87 fijó el tipo de suspensión en un 4 % para el cuarto período de aplicación de la tasa suplementaria (es decir, del 1 de abril de 1987 al 31 de marzo de 1988) y en un 5,5 % para el quinto período (es decir, desde el 1 de abril de 1988 hasta el 31 de marzo de 1989). El Reglamento (CEE) nº 3882/89 del Consejo (13) fijó el tipo de suspensión en un 4,5 % para los tres períodos posteriores. (14) Este tipo era el aplicable cuando se adoptó el Reglamento nº 1639/91.
18. La disminución de base del 4,5 % representa una suspensión temporal que no constituye una disminución de la cantidad global garantizada. Hasta la adopción del Reglamento (CEE) nº 816/92 del Consejo, (15) la cantidad temporalmente suspendida formaba parte de la cantidad global garantizada para cada Estado miembro en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68. La cantidad temporalmente suspendida no se indicó por separado de la cantidad global garantizada hasta al Reglamento nº 816/92.
19. A diferencia de la disminución de base del 4,5 %, el porcentaje representativo de todas las reducciones aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2 no es uniforme en toda la Comunidad, sino que difiere de un Estado miembro a otro. Como han señalado el Gobierno alemán y la Comisión, por lo que se refiere a la República Federal de Alemania, que designó el año civil de 1983 como año de referencia, la reducción representativa resulta de la diferencia entre la cantidad global garantizada para 1990-1991 y las entregas de leche en 1983. El Reglamento (CEE) nº 3879/89 del Consejo (16) fijó la cantidad global garantizada para la República Federal de Alemania en 22.519.080 toneladas por cada uno de los tres períodos de doce meses comprendidos entre el 1 de abril de 1989 y el 31 de marzo de 1992. Como se deduce de la resolución de remisión, en la República Federal de Alemania las entregas de leche en 1983 fueron de 25.176.000 toneladas. De la diferencia entre estas cantidades resulta una reducción del 10,5 %. Por consiguiente, en contra de la opinión expresada en la resolución de remisión y que parece haber inducido al órgano jurisdiccional nacional a plantear las cuestiones prejudiciales, la disminución de base del 4,5 % no ha sido computada dos veces en la legislación alemana aplicable.
20. Como ya he señalado, conforme al apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84, los Estados miembros pueden prever que en su territorio la cantidad de referencia sea igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada o comprada durante el año civil de 1982 o de 1983, ponderada con un porcentaje establecido de manera que se no sobrepase la cantidad garantizada definida en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68.
21. El apartado 2 del artículo 2 también establece que este porcentaje puede modularse en función del nivel de las entregas de algunos productores, de la evolución de las entregas en determinadas regiones entre 1981 y 1983 o de la evolución de las entregas de determinados productores en el mismo período. El apartado 3 del artículo 2 establece que los Estados miembros podrán adaptar los porcentajes contemplados en los apartados 1 y 2 del artículo 2 con objeto de facilitar la asignación a determinados grupos de productores de cantidades de referencia suplementarias y específicas.
22. Por consiguiente, es obvio que, conforme al artículo 2, los Estados miembros gozan de una amplia facultad discrecional para aplicar porcentajes diferentes a diferentes grupos de productores. Esto basta por sí mismo para demostrar que, al contrario de lo que sucede con la disminución de base del 4,5 %, el porcentaje representativo de todas las reducciones aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2 que menciona el apartado 2 del artículo 3 bis, puede ser diferente en los distintos Estados miembros.
23. Como ya he mencionado, el Consejo está esencialmente de acuerdo con el Gobierno alemán, con el Gobierno del Reino Unido y con la Comisión en que la disminución de base del 4,5 % no debe aplicarse dos veces a los productores que reanuden la producción, aunque llegan a esta conclusión por motivos algo distintos.
24. En mi opinión, aunque el resultado práctico sea el mismo, no es correcto decir que la disminución de base del 4,5 % no forma parte del porcentaje de reducción representativo de todas las reducciones aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2 y que, por tanto, debe añadirse a este porcentaje. En rigor, sería erróneo considerar que la disminución de base forma parte del "porcentaje de reducción representativo de todas las reducciones aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2". En primer lugar, no es "representativa", puesto que su aplicación es uniforme en toda la Comunidad, y, en segundo lugar y a diferencia de las reducciones aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2, representa una suspensión temporal. Por tanto, difiere del porcentaje representativo tanto por su método de cálculo como por su naturaleza jurídica.
25. Por consiguiente, propongo que se responda a la primera cuestión que la disminución de base del 4,5 % no forma parte del porcentaje representativo de todas las reducciones aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2, y que debe añadirse al mismo. Estas reducciones no incluyen la disminución de base del 4,5 %.
La segunda cuestión
26. Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional desea fundamentalmente saber cómo se ha calculado la disminución del 4,5 % mencionada en el apartado 2 del artículo 3 bis. Como se deduce de la resolución de remisión, la cuestión se basa en la suposición de que, aunque el séptimo considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1639/91 menciona el Reglamento nº 775/87 como fundamento de la disminución del 4,5 %, ésta no está prevista en dicho Reglamento.
27. Sin embargo, esta suposición es errónea. Como ya he indicado, la cifra del 4,5 % no aparece en el texto del Reglamento nº 775/87 en su versión original, pero fue añadida mediante el Reglamento nº 3882/89. El apartado 1 del artículo 1 de este Reglamento ha sustituido al segundo párrafo del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento nº 775/87 y ha fijado el tipo de suspensión temporal en un 4,5 % para el sexto, séptimo y octavo período de doce meses.
28. Por consiguiente, en contra de lo que afirma el órgano jurisdiccional nacional en su segunda cuestión, el modo de cálculo de la disminución de base es comprensible.
La tercera cuestión
29. Antes de examinar los problemas planteados por la tercera cuestión, es preciso examinar más atentamente los fundamentos del Tribunal de Justicia en las sentencias Spagl y Pastaetter, puesto que el Consejo modificó el apartado 2 del artículo 3 bis a consecuencia de estas sentencias. También es necesario examinar la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Mulder y otros/Consejo y Comisión (en lo sucesivo, "Mulder II"). (17) Esta sentencia se dictó después de presentadas ante el Tribunal de Justicia las observaciones escritas en el presente asunto, pero durante la vista los demandantes se basaron ampliamente en ella.
30. Como hemos visto, en las sentencias Spagl y Pastaetter el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 3 bis, en su versión vigente a la sazón, era inválido porque violaba el principio de confianza legítima en la medida en que limitaba la cantidad de referencia asignada a los productores que reanudaran la producción al 60 % de la cantidad de leche entregada o de la cantidad de equivalente de leche vendida por el productor en el período de los doce meses naturales inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud de la prima por no comercialización o por reconversión.
31. En estas sentencias, el Tribunal de Justicia estableció dos principios relativos al cálculo de la cantidad de referencia que correspondía a los productores que reanudaran la producción: (18) en primer lugar, la cantidad de referencia debe calcularse de manera que un productor que reanuda la producción no quede sometido, finalizado su compromiso, a restricciones que le afecten de manera específica en razón precisamente de su compromiso; (19) en segundo lugar, un productor que reanuda la producción no debe disfrutar de ventajas indebidas en comparación con los productores que no hubieran suspendido la comercialización. Basándose en estos dos principios, el Tribunal de Justicia ha manifestado que, para calcular la cantidad de referencia que corresponde a los productores que reanuden la producción, el Consejo podía aplicar un coeficiente de disminución que fuera representativo de los porcentajes aplicables a los productores contemplados en el artículo 2 (20) (en lo sucesivo, "productores que continuaron produciendo").
32. En el asunto Mulder II, los demandantes eran productores que, en cumplimiento de un compromiso contraído con arreglo al Reglamento nº 1078/77, no habían entregado leche durante el año de referencia elegido por los Estados miembros de que se trataba. Dichos productores intentaron que la Comunidad resarciera las pérdidas que habían sufrido a consecuencia de la aplicación de los Reglamentos nos 875/84 y 764/89, en la medida en que estos Reglamentos no preveían que se les asignara una cantidad de referencia representativa.
33. El Tribunal de Justicia declaró que los demandantes tenían derecho a una indemnización de los daños que habían sufrido por su exclusión total de la asignación de una cantidad de referencia en virtud del Reglamento nº 875/84, en su versión anterior a la modificación efectuada por el Reglamento nº 764/89. Por el contrario, el Tribunal de Justicia declaró que los demandantes no tenían derecho a percibir una indemnización por el daño que habían sufrido como consecuencia de que se les asignara una cantidad de referencia provisional reducida con arreglo al Reglamento nº 764/89. El Tribunal llegó a esta conclusión porque, a diferencia del Reglamento nº 857/84, el Reglamento nº 764/89 no dio lugar a un quebrantamiento caracterizado de una norma jurídica de rango superior para la protección de los particulares, lo cual, conforme a una jurisprudencia reiterada, es un requisito que debe cumplirse para que la Comunidad incurra en una responsabilidad extracontractual por causa de su legislación.
34. Respecto a la magnitud del daño que debe indemnizar la Comunidad, el Tribunal de Justicia declaró que procedía tener en cuenta el lucro cesante de los demandantes. En principio, éste equivalía a la diferencia entre, por una parte, los ingresos que los demandantes habrían obtenido normalmente con las entregas de leche que habrían efectuado si hubieran obtenido las cantidades de referencia a las que tenían derecho, durante el período comprendido entre el 1 de abril de 1984, fecha de entrada en vigor del Reglamento nº 857/84, y el 29 de marzo de 1989, fecha de entrada en vigor del Reglamento nº 764/89, y, por otra parte, los ingresos que han obtenido efectivamente de las entregas de leche efectuadas en este período al margen de toda cantidad de referencia, incrementados con los obtenidos o que hubieran podido obtener durante ese mismo período, de las eventuales actividades de sustitución (apartado 26 de la sentencia).
35. En los apartados 28 a 31 de la sentencia, el Tribunal de Justicia definió el método de cálculo de las cantidades de referencia a las que los demandantes habrían tenido derecho durante el período de que se trata. Según este método, procede tener en cuenta la cantidad de leche entregada por ellos durante un período representativo, anterior a su período de no comercialización, como, por ejemplo, la cantidad que sirvió de base para calcular la prima por no comercialización. Esta última cantidad ha de incrementarse en un 1 %, aplicando por analogía el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84, a fin de garantizar que los demandantes no sufran ninguna restricción específica en relación con aquellos productores que hubieran continuado la producción. No obstante, a fin de evitar que los demandantes resulten indebidamente beneficiados con respecto a los productores que hubieran continuado la producción, se les debe aplicar un porcentaje de reducción representativo de los porcentajes de reducción aplicables a estos últimos.
36. El Tribunal de Justicia añadió que, a efectos de determinar el porcentaje de reducción representativo, no se puede tomar en consideración el porcentaje contemplado en el apartado 2 del artículo 2. El motivo es que la finalidad de este porcentaje es compensar globalmente la ventaja que supone el aumento de la productividad general entre 1981 y 1983. Su aplicación a los demandantes equivaldría a imponerles una restricción específica, en la medida en que sus cantidades de referencia deben determinarse en función de suministros de leche efectuados con anterioridad a 1982.
37. El Tribunal de Justicia también declaró que la indemnización prevista en el Reglamento nº 775/87 por la suspensión temporal de una parte de las cantidades de referencia de los productores que hubieran continuado la producción también debía tenerse en cuenta al establecer el porcentaje de reducción representativo.
38. De ello se deduce que existen dos diferencias entre el método de cálculo de la cantidad de referencia específica establecida en el apartado 2 del artículo 3 bis, en la versión modificada por el Reglamento nº 1639/91, y el método seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Mulder II para el cálculo de las cantidades de referencia que hubieran debido corresponder a los demandantes en el presente procedimiento.
39. Estas diferencias son las siguientes:
a) Según el método de cálculo seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Mulder II, la cantidad que sirvió de base para obtener el derecho a la prima conforme al Reglamento nº 1078/77 debe incrementarse en un 1 %. Por el contrario, este incremento no se aplica con arreglo al apartado 2 del artículo 3 bis.
b) Conforme al método de cálculo seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Mulder II, el porcentaje previsto en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84 no debe computarse al calcular el porcentaje de reducción representativo. Por el contrario, el apartado 2 del artículo 3 bis prevé la deducción de un porcentaje representativo de "todas las reducciones" aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2. Por consiguiente, es obvio que las reducciones aplicadas conforme al apartado 2 del artículo 2 deben computarse al calcular el porcentaje de reducción representativo.
40. De las diferencia mencionadas anteriormente se deduce que sería más ventajoso para un productor que se encontrara en la situación de los demandantes calcular las cantidades de referencia conforme al método seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Mulder II que según el método del apartado 2 del artículo 3 bis.
41. A continuación, examinaré la tercera cuestión a la luz de lo antedicho. Mediante esta cuestión el órgano jurisdiccional remitente plantea el problema de la validez del apartado 2 del artículo 3 bis debido a que éste sitúa en una posición desfavorable a los productores que, en cumplimiento de los compromisos adquiridos con arreglo al Reglamento nº 1078/77, no hubieran entregado leche durante el año civil de 1983, designado por la República Federal de Alemania como año de referencia, en relación con los productores que hayan suministrado leche durante dicho año.
42. Entre 1981 y 1983 se produjo un aumento considerable de la producción lechera en la República Federal de Alemania, tanto respecto a las entregas de leche a los compradores como respecto a la producción por vaca lechera. Por consiguiente, conforme al apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84, el Derecho alemán estableció reducciones específicas con objeto de no sobrepasar la cantidad garantizada fijada en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 para la República Federal de Alemania.
43. En sus observaciones escritas, los demandantes señalan que, puesto que contrajeron un compromiso de no comercialización en 1981, no han contribuido al aumento de la producción lechera acaecida de 1981 a 1983. Afirman que un porcentaje representativo de las reducciones previstas como consecuencia de este aumento no debe ser deducido de la cantidad por la cual adquirieron su derecho a la prima. Afirman que esta deducción les sitúa en una posición de desigualdad respecto a los productores que siguieron entregando leche en el año civil de 1983 y constituye una discriminación prohibida por el Derecho comunitario.
44. El Consejo, la Comisión y el Gobierno del Reino Unido afirman que el apartado 2 del artículo 3 bis es válido. La Comisión sostiene que los productores que reanuden la producción y aquéllos que hubieran continuado produciendo no pueden ser tratados de la misma manera, puesto que no se encuentran en una situación comparable. Alega que, respecto al cálculo de la cantidad de referencia que debe asignarse a los productores que reanuden la producción, no se aplica el principio de igualdad, sino el de confianza legítima. En apoyo de este argumento se remite a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Spagl.
45. En la vista, los demandantes invocaron la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Mulder II. Propusieron un método de cálculo de su cantidad de referencia conforme con los criterios fijados por el Tribunal de Justicia para el cálculo de la indemnización a que tenían derecho los demandantes en aquél asunto. En su opinión, este método garantiza la igualdad de trato entre los productores que reanudan la producción y los que siguieron produciendo, y debería ser adoptado por la Comunidad.
46. Es evidente que el objeto del presente asunto no consiste en precisar el método de cálculo de la cantidad de referencia de los demandantes. En efecto, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre este método, sino a las autoridades nacionales, ateniéndose a las disposiciones del Derecho comunitario. No obstante, teniendo en cuenta las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional, es necesario comprobar si la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Mulder II afecta a la interpretación o a la validez del apartado 2 del artículo 3 bis.
47. En mi opinión, no es exacto afirmar que el apartado 2 del artículo 3 bis es inválido simplemente porque el método de cálculo de la cantidad de referencia específica fijado en esta disposición difiere del seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Mulder II. En primer lugar, se puede señalar que cuando el Consejo adoptó el Reglamento nº 1639/91, el Tribunal de Justicia todavía no había dictado sentencia en este asunto. Aunque el apartado 2 del artículo 3 bis, modificado por este Reglamento, haya sido mencionado en las conclusiones del Abogado General Sr. Van Gerven, (21) no era objeto de controversia en ese asunto ni había sido examinado por el Tribunal de Justicia. En cualquier caso, considero que existen diferencias entre el cálculo de la cantidad de referencia que un productor hubiera debido obtener en un período concreto, situado en el pasado, con objeto de determinar la indemnización que se le adeuda en el marco de un procedimiento relativo a la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, y el cálculo de la cantidad de referencia que debe concederse, en el futuro, a un grupo indeterminado de productores.
48. El primer cálculo lo efectúa el Tribunal de Justicia, mientras que el segundo es competencia del Consejo que, para ello, dispone, con ciertos límites, de una facultad discrecional. Además, los dos cálculos presentan características diferentes y cumplen funciones distintas. El primero se efectúa ex post facto y tiene carácter hipotético. Su finalidad es cuantificar la pérdida causada por la Comunidad a productores concretos calculando la diferencia entre los ingresos que estos productores habrían obtenido de no existir el acto comunitario ilegal y los que han obtenido efectivamente o habrían podido obtener con eventuales actividades de sustitución durante el período de que se trata.
49. En cambio, el segundo cálculo afecta, como he dicho, a un grupo indeterminado de productores y se refiere al futuro. Estableciendo este método de cálculo, el Consejo ejercita una opción de política económica destinada a conciliar algunos objetivos contrapuestos. En particular, está obligado a proteger los intereses legítimos de los productores que reanudan la producción y respetar su confianza legítima, conforme a los criterios enunciados por el Tribunal de Justicia en las sentencias Spagl y Pastaetter. También debe tener en cuenta los intereses legítimos de los productores que hubieran continuado la producción. Además, al proteger los intereses legítimos de estos grupos de productores, debe evitar poner en peligro los objetivos del régimen de cuotas lecheras.
50. Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que, en una situación que implique la necesidad de valorar una realidad económica compleja, como es el caso de la política agrícola común, el legislador comunitario goza de una amplia facultad de apreciación en cuanto a la naturaleza y al alcance de las medidas que haya que adoptar: véase la sentencia Erpelding. (22)
51. Por consiguiente, considero que al definir el método de cálculo de la cantidad de referencia específica que procede asignar en el futuro a los productores que reanuden la producción, el Consejo no está necesariamente obligado a aplicar el modo de cálculo utilizado por el Tribunal de Justicia en el asunto Mulder II. No obstante, será necesario declarar la invalidez del apartado 2 del artículo 3 bis si, al adoptarlo, el Consejo se excedió en su facultad de apreciación. Al valorar si ello es así, habría que tener en cuenta, claro está, la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Mulder II.
52. Recordaré que, según los demandantes, no se debe computar el porcentaje fijado por el apartado 2 del artículo 2 del Reglamentoº 857/84 para calcular el porcentaje representativo de las reducciones aplicable a los productores que reanuden la producción porque no han contribuido al aumento de producción experimentado entre 1981 y 1983. La sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Mulder II (véase el punto 36, supra) aboga en favor de este argumento. Pero, en mi opinión, no es completamente convincente.
53. El Tribunal de Justicia declaró que un operador económico que haya interrumpido libremente la producción durante cierto tiempo, no puede legítimamente esperar reanudar la producción en las mismas condiciones que las que estaban vigentes con anterioridad, y no estar sujeto a las eventuales normas, dictadas entretanto, propias de la política de estructuras: véanse las sentencias Mulder I, apartado 23, y Von Deetzen, apartado 12.
54. Por tanto, cuando se reincorporan al mercado al finalizar su compromiso, los productores que reanudan la producción no pueden esperar encontrarlo en el mismo estado en que lo dejaron y pueden ser sometidos legítimamente a normas necesarias por la forma en que haya evolucionado el mercado en su ausencia. Por consiguiente, se puede afirmar que el hecho de que los productores que reanudan la producción no hayan contribuido al aumento global de ésta por haber permanecido voluntariamente fuera del mercado durante un período determinado no les autoriza, al volver al mercado, a quedar exentos de las disposiciones restrictivas cuya adopción resultó necesaria como consecuencia de dicho aumento.
55. Los productores que reanudan la producción renunciaron voluntariamente a producir a cambio de una prima. Puede afirmarse que el hecho de imponerles la reducción establecida por el apartado 2 del artículo 2, que es muy inferior a la reducción uniforme del 40 % prevista por la versión anterior del apartado 2 del artículo 3 bis, entra dentro del límite de los riesgos económicos normales que cabe razonablemente esperar y, por consiguiente, no viola el principio de confianza legítima. También puede afirmarse que la imposición de esta reducción a los productores que reanudan la producción no es contraria al principio de igualdad porque, como señala la Comisión, los productores que hayan continuado con la producción y los que la reanudan no se encuentran en situaciones comparables.
56. Aunque no se admita esta argumentación, considero que la aplicación, a los productores que reanuden la producción, de la reducción establecida en el apartado 2 del artículo 2 no debe considerarse contraria ni al principio de confianza legítima ni al principio de igualdad.
57. Como ya he señalado, conforme a las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos Mulder I y Spagl, cuando el Consejo adopta un método de cálculo de la cantidad de referencia que debe asignar a los productores que reanuden la producción, no debe someter a estos productores a restricciones que les afecten específicamente en razón de su compromiso. No obstante, es evidente que si una restricción se aplica de la misma forma a los productores que reanuden la producción y a aquéllos que hayan seguido produciendo y que se encuentren en una situación semejante, no se trata de una restricción que afecte específicamente al primer grupo de productores en razón de su compromiso. El grupo de productores que hayan continuado produciendo, que se encuentra en una situación semejante a la de los productores que hayan reanudado la producción, comprende los productores que, por razones ajenas a su voluntad, no habían contribuido al aumento de la producción lechera entre 1981 y 1983. No obstante, un Estado miembro puede someter a estos productores a la reducción establecida en el apartado 2 del artículo 2.
58. Así lo muestran los asuntos siguientes, que se refieren a la interpretación del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento nº 857/84. Conforme a esta disposición, los productores cuya producción lechera, durante el año de referencia designado por el Estado miembro de que se trate, se hubiere visto sensiblemente afectada por acontecimientos excepcionales ocurridos antes o en el transcurso de dicho año, obtendrán, si así lo solicitaran, que se les tome en cuenta otro año civil de referencia comprendido dentro del período 1981 a 1983.
59. En la sentencia Erpelding, el Tribunal de Justicia declaró que el Reglamento nº 857/84 impide que un productor de leche cuya producción se haya visto sensiblemente afectada por un acontecimiento excepcional durante todo el período de 1981 a 1983 pueda conseguir que se tenga en cuenta o bien la cantidad de leche o de equivalente de leche que haya suministrado durante un año anterior a 1981, o bien de una cantidad teórica calculada mediante extrapolación de la evolución normal de los suministros realizados durante cierto período anterior al acontecimiento excepcional de que se trate.
60. La sentencia dictada en el asunto Erpelding fue confirmada en el asunto Leukhardt/Hauptzollamt Reutlingen. (23) En este asunto, el Sr. Leukhardt, un productor que continuó con la producción, que había resultado sensiblemente afectada por un acontecimiento excepcional durante el período de 1981 a 1983, pretendía, con carácter subsidiario, que se calculara su cantidad de referencia basándose en la cantidad de leche que había entregado en 1981, incrementada en un 1 % con arreglo al apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84. El Sr. Leukhardt ejercía su actividad agrícola en la República Federal de Alemania, la cual, con arreglo al método fijado en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84, había establecido que la cantidad de referencia de los productores sería, en principio, igual a la cantidad de leche entregada en 1983, disminuida en un 4 %.
61. El Tribunal de Justicia declaró que un productor, cuya producción de leche haya quedado sensiblemente afectada por un acontecimiento excepcional ocurrido durante el año de referencia elegido por el Estado miembro interesado, puede lograr, con arreglo al apartado 3 del artículo 3 del Reglamento nº 857/84, que se tengan en cuenta las entregas de leche efectuadas durante otro año civil de referencia comprendido en el período de 1981 a 1983, pero habrá que aplicar a estas entregas el porcentaje aplicado con carácter general en este Estado miembro. Por consiguiente, la cantidad de referencia a la que tenía derecho el Sr. Leukhardt era igual a la cantidad de leche que había entregado en 1981, corregida, sin embargo, por el porcentaje contemplado en el apartado 2 del artículo 2, modulado, en su caso, en las condiciones establecidas por la última frase de este artículo (véase el apartado 25).
62. Por consiguiente, de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Leukhardt se deduce claramente que un productor que haya continuado produciendo y que, por razones ajenas a su voluntad, no haya participado en el aumento de la producción entre 1981 y 1983, puede quedar sometido a la reducción prevista en el apartado 2 del artículo 2.
63. En mi opinión, las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos Erpelding y Leukhardt muestran que el apartado 2 del artículo 3 bis no es inválido, en la medida en que autoriza a los Estados miembros a someter a los productores que reanuden la producción a la disminución prevista en el apartado 2 del artículo 2. Un Estado miembro debe poder legalmente tratar a un productor que reanude la producción del mismo modo que a un productor que haya continuado produciendo y que no haya aumentado la producción lechera entre 1981 y 1983. Al menos cuando estos dos grupos de productores queden sujetos a la reducción prevista en el apartado 2 del artículo 2, ésta no constituye una restricción que afecte específicamente a un productor que reanude la producción por razón de su compromiso. Por consiguiente, no es contraria ni al principio de igualdad ni al principio de confianza legítima.
64. Por lo tanto, de ello se deduce que la validez del apartado 2 del artículo 3 bis no resulta menoscabada por el hecho de que, para calcular las cantidades de referencia que deban asignarse a los productores que reanuden la producción, prevea la aplicación de una reducción correspondiente al porcentaje previsto en el apartado 2 del artículo 2.
65. Antes de pasar a examinar la cuarta cuestión, analizaré brevemente dos problemas accesorios relativos a la validez del apartado 2 del artículo 3 bis.
66. Recordaré que, a diferencia del método de cálculo de la cantidad de referencia específica seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Mulder II, el apartado 2 del artículo 3 bis no establece que la cantidad respecto a la cual se hubiera adquirido o mantenido el derecho a la prima deba incrementarse en un 1 %. Cabe preguntarse si el hecho de que el apartado 2 del artículo 3 bis no establezca tal aumento afecta a su validez. Esta cuestión no ha sido planteada por el órgano jurisdiccional nacional y, por tanto, no es preciso examinarla. Baste con señalar que, por los motivos que he mencionado anteriormente, se puede considerar que no cabe dudar por ello de la validez del apartado 2 del artículo 3 bis. Se podría afirmar que la diferencia de trato entre los productores que hubieran continuado produciendo y los que han reanudado la producción, por no aplicárseles a estos últimos el incremento del 1 %, forma parte de los riesgos económicos normales a los que estos productores deben considerarse sujetos y que, por consiguiente, no es contraria al principio de confianza legítima. También se puede afirmar que no viola el principio de igualdad, puesto que los productores que reanudan la producción y los que hayan continuado produciendo se encuentran en una situación objetivamente distinta.
67. El segundo problema se refiere a la concesión de una indemnización a los productores que reanuden la producción a consecuencia de la aplicación que se les ha hecho de la disminución de base del 4,5 %. Como he señalado, el Reglamento nº 775/87 establecía una suspensión temporal de una proporción uniforme de cada cantidad de referencia, suspensión que fijaba en un 4 % para el cuarto período de aplicación de la tasa suplementaria y en un 5,5 % para el quinto período. El Reglamento nº 3882/89 fija en un 4,5 % la suspensión temporal para los tres períodos subsiguientes. Los Reglamentos nos 775/87 y 3882/89 establecían que los productores que continuaran produciendo obtendrían una indemnización por las cantidades suspendidas. En la sentencia Mulder II, el Tribunal de Justicia declaró que la indemnización prevista en el Reglamento nº 775/87 debía tenerse en cuenta, con objeto de determinar el porcentaje de reducción representativo en el marco del cálculo de las cantidades de referencia que deberían haber obtenido las demandantes en dicho asunto. Los demandantes sostienen que deberían obtener una indemnización que compensara el hecho de que se les aplique la disminución de base del 4,5 %.
68. No obstante, de la resolución de remisión se deduce que los demandantes habían formulado una alegación similar en el procedimiento principal. El órgano jurisdiccional remitente lo desestimó y no ha planteado ninguna cuestión prejudicial sobre este extremo, porque el pago de la indemnización a los productores que hubieran continuado la producción quizás pudiera justificar una solicitud de pago de dicha indemnización por parte de un productor que reanude la producción, pero no la concesión a los demandantes de cantidades de referencia superiores. En mi opinión, esta tesis es acertada.
La cuarta cuestión
69. Mediante la cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84, modificado por el Reglamento nº 1639/91, es válido aunque no conceda a los Estados miembros la posibilidad de modular el porcentaje de reducción respecto a la asignación de cantidades de referencia específicas a los productores que reanuden la producción, al igual que hace el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84, respecto a los productores que hayan continuado produciendo.
70. Recordaré que el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84, completado por el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1546/88 de la Comisión, (24) establece que los Estados miembros que elijan como año de referencia el año civil de 1982 o 1983 pueden modular las cantidades de referencia previstas en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84 de manera que no exceda la cantidad global de garantía, y esto por los siguientes motivos:
a) nivel de las entregas de determinadas categorías de deudores;
b) evolución de las entregas en determinadas regiones entre 1981 y 1983;
c) evolución entre 1981 y 1983 de las entregas de determinadas categorías de deudores.
71. El Gobierno del Reino Unido alega que, a diferencia de la hipótesis adoptada por el órgano jurisdiccional remitente, el apartado 2 del artículo 3 bis sí faculta a los Estados miembros para modular el porcentaje de reducción aplicable a los productores que reanuden la producción basándose en el nivel de sus entregas. El Consejo también opina que los Estados miembros están facultados para efectuar tales modulaciones, aunque cumpliendo algunos requisitos. En la vista, la Comisión abandonó la posición que había adoptado en sus observaciones escritas y se adhirió a la tesis del Gobierno del Reino Unido y del Consejo, según la cual el apartado 2 del artículo 3 bis faculta a los Estados miembros a modular el porcentaje de reducción aplicable a los productores que reanuden la producción.
72. Considero acertada esta interpretación. Es cierto que el apartado 2 del artículo 3 bis se remite a un porcentaje representativo de todas las reducciones aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2. Sin embargo, esta remisión no significa que el porcentaje representativo ya no pueda modularse. Si fuera así, no estaría determinado conforme a criterios objetivos. En mi opinión, el apartado 2 del artículo 3 bis no debe interpretarse en el sentido de que impide a los Estados miembros modular la cantidad de referencia específica que deben asignar a los productores que reanuden la producción por motivos similares a los previstos respecto a los productores que hayan seguido produciendo.
73. En favor de esta opinión también aboga el hecho de que el Reglamento (CEE) nº 1911/86 del Consejo (25) modificó el artículo 2 del Reglamento nº 857/84 de manera que permitiera a los Estados miembros que hubieran elegido como año de referencia el año civil de 1981 modular las cantidades de referencia previstas en el apartado 1 del artículo 2 por los mismos motivos que los que se aplican a los Estados miembros que eligieron el año civil de 1982 o de 1983 como año de referencia. Según la exposición de motivos del Reglamento nº 1911/86, esta modificación se estableció con el fin de ofrecer a los Estados miembros mayor flexibilidad y mejores posibilidades de tener en cuenta las características y las evoluciones reales de la producción y de las entregas de leche hasta la entrada en vigor del régimen de tasa suplementaria. No sería conforme con esta política aceptar que los Estados miembros no tuvieran ninguna facultad de modular la cantidad de referencia específica que deben asignar a los productores que reanuden la producción.
74. No obstante, como ha señalado el Gobierno del Reino Unido, las razones segunda y tercera mencionadas en el apartado 2 del artículo 2 sobre cuya base pueden modularse las cantidades de referencia no pueden aplicarse a la fijación de las cantidades de referencia que deben asignarse a los productores que reanuden la producción. Ello se debe a que estas razones se refieren a la evolución de las entregas en el período comprendido entre 1981 y 1983, durante el cual los productores que reanudaron la producción no efectuaron ninguna entrega. De ello se deduce que la única razón de entre las previstas por el apartado 2 del artículo 2 que puede aplicarse a los productores que reanuden la producción es el nivel de las entregas de determinadas categorías de deudores. Conforme al apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 1546/88, estas categorías deben definirse con arreglo a las entregas anuales y en relación con la evolución media de las entregas por explotación en el Estado miembro de que se trate.
75. En aras de la exhaustividad añadiré otro criterio. Como hemos visto, los productores que reanuden la producción deben recibir el mismo trato que los que no hayan contribuido al aumento de la producción lechera entre 1981 y 1983. Por consiguiente, si a estos últimos se les concede una modulación del porcentaje de reducción al asignarles las cantidades de referencia conforme al apartado 2 del artículo 2, de la misma manera debería aplicarse una reducción modulada a los productores que reanuden la producción y obtengan una cantidad de referencia conforme al apartado 2 del artículo 3 bis.
76. Por consiguiente llego a la conclusión de que, a diferencia de lo que supone el órgano jurisdiccional remitente, el apartado 2 del artículo 3 bis permite a los Estados miembros modular las cantidades de referencia que deben asignarse a los productores que reanudan la producción basándose en su nivel de entregas, como se establece en el apartado 2 del artículo 2, en relación con los productores que hubieran seguido produciendo. Por lo tanto, no puede ponerse en duda la validez del apartado 2 del artículo 3 bis por el hecho de que no prevea la posibilidad de tales modulaciones.
Conclusión
77. Por consiguiente, opino que a las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia debe responderse de la manera siguiente:
"1) El apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1639/91 del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que la disminución de base del 4,5 % no forma parte del porcentaje representativo de todas las reducciones aplicadas a las cantidades de referencia fijadas con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 857/84, y que debe añadirse a éste. Estas reducciones no están comprendidas en la disminución de base del 4,5 %.
2) El apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1639/91 del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a modular las cantidades de referencia que deben asignarse a los productores que reanuden la producción basándose en el nivel de las entregas efectuadas por determinadas categorías de estos productores.
3) El examen de las cuestiones planteadas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1639/91 del Consejo."
(*) Lengua original: inglés.
(1) - DO 1984, L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64.
(2) - DO 1991, L 150, p. 35.
(3) - DO 1977, L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143.
(4) - DO 1984, L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61.
(5) - DO 1968, L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146.
(6) - 120/86, Rec. 1988, p. 2321.
(7) - 170/86, Rec. 1988, p. 2355.
(8) - DO 1989, L 84, p. 2.
(9) - C-189/89, Rec. 1990, p. I-4539.
(10) - C-217/89, Rec. 1990, p. I-4585.
(11) - Véase el Vigésimo Reglamento modificativo de 19 de julio de 1991 por el que se modifica la MGVO, Bundesgeseztblatt, p. 1597.
(12) - DO 1987, L 78, p. 5.
(13) - DO 1989, L 378, p. 6.
(14) - El Reglamento nº 775/87 ha sido modificado posteriormente por el Reglamento (CEE) nº 3643/90 del Consejo (DO 1990, L 362, p. 9).
(15) - DO 1992, L 86, p. 83.
(16) - DO 1989, L 378, p. 1.
(17) - Asuntos acumulados C-104/89 y C-37/90, Rec. 1992, p. I-3061.
(18) - Véanse las sentencias Spagl, apartados 21 a 24, y Pastaetter, apartados 12 a 15.
(19) - Este principio ya había sido establecido por el Tribunal de Justicia en los asuntos Mulder I, en el apartado 24 de la sentencia, y Von Deetzen, en el apartado 13 de la sentencia.
(20) - Véanse las sentencias Spagl, apartado 24, y Pastaetter, apartado 15.
(21) - Véase Rec. 1992, pp. I-3098-3099 y pp. I-3119-3120.
(22) - 84/87, Rec. 1988, p. 2647, apartado 27.
(23) - Asunto 113/88, Rec. 1989, p. 1991. Véanse también las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos C-67/89, Berkenheide, Rec. 1990, p. I-2615, y en el asunto C-85/90, Dowling, Rec. 1992, p. I-5305.
(24) - DO 1988, L 139, p. 12.
(25) - DO 1986, L 165, p. 6.