61989J0180
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-180/89 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1. Régimen jurídico
La Ley n° 217 de 17 de mayo de 1983 (GURI n° 141 de 25.5.1983, p. 4091) es la Ley marco para el Turismo. El artículo 11 de dicha Ley establece entre otras cosas que:
«Es guía turístico quien, con carácter profesional, acompaña ä personas solas o a grupos de personas en las visitas de obras de arte, museos, galerías, excavaciones arqueológicas, comentando los aspectos de interés histórico, artístico o arquitectónico, los paisajes y las curiosidades naturales.»
Con arreglo al mismo artículo tas regiones deberán comprobar si los guías turísticos, además del perfecto conocimiento de una o varias lenguas extranjeras, poseen profundos conocimientos sobre las obras de arte, los monumentos, las riquezas arqueológicas, las bellezas naturales o, en general, sobre los atractivos turísticos de la localidad en que haya de ejercer su profesión.
Las Leyes regionales, promulgadas para aplicar la Ley marco mencionada, limitan la actividad de guía turístico a las personas que estén en posesión de un título otorgado por la autoridad competente, lo que presupone la adquisición de una determinada cualificación acreditada por haber superado un examen.
En algunos Estados miembros la actividad de guía turístico está sujeta también a una regulación profesional, mientras que en otros no existe normativa semejante.
El considerando catorce de la Directiva 75/368/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a las medidas destinadas a favorecer el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para diversas actividades (ex clase 01 a clase 85 CITI), y por la que se adoptan, en particular, medidas transitorias para dichas actividades (DO L 167, p. 22; EE 06/01, p. 205), precisa lo siguiente:
«Considerando que las actividades de los guías turísticos se ejercen en determinados Estados miembros dentro de límites territoriales precisos y son objeto de una regulación nacional muy detallada; que procede, por consiguiente, excluirlas de la presente Directiva, con excepción, sin embargo, de las actividades de los guías acompañantes y las de los intérpretes turísticos.»
El apartado 5 del artículo 2 de dicha Directiva dispone que la misma no se aplicará a las actividades de los guías turísticos, con exclusión de las actividades de los guías acompañantes y de los intérpretes turísticos.
La Comisión ha publicado una propuesta de Directiva del Consejo relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que completa la Directiva 89/48/CEE (DO 1989, C 263, p. 1). El segundo considerando de la propuesta indica:
«que en el caso de las profesiones para cuyo ejercicio la Comunidad no ha determinado el nivel mínimo de cualificación necesario, los Estados miembros conservan la facultad de fijar dicho nivel con el fin de garantizar la calidad de las prestaciones realizadas en sus respectivos territorios; que, sin embargo, no pueden, sin incumplir las disposiciones de los artículos 5, 48, 52 y 59 del Tratado, imponer a un nacional de un Estado miembro que adquiera una cualificación que ellos se limitan, en general, a determinar con referencia a los títulos expedidos en su propio sistema nacional de enseñanza, cuando el interesado ya ha adquirido la totalidad o parte de dicha cualificación en otro Estado miembro; que, por consiguiente, todo Estado miembro de acogida donde esté regulada una profesión está obligado a tomar en consideración la cualificación adquirida en otro Estado miembro y a estimar si se corresponde con la que él mismo exige»(traducción no oficial).
El artículo 5 de la propuesta dispone, entre otras cosas, lo siguiente:
«Cuando, en el Estado miembro de acogida, el acceso o el ejercicio de una profesión regulada estén supeditados a la posesión de un certificado, la autoridad competente no podrá denegar a un nacional de un Estado miembro el acceso a dicha profesión o su ejercicio en las mismas condiciones que a sus nacionales, alegando insuficiencia de cualificación:
a)
si el solicitante está en posesión del título tal y como se define en la presente Directiva o en la Directiva 89/48/CEE, o del certificado prescrito por otro Estado miembro para acceder a dicha profesión o ejercerla en su territorio, y lo ha obtenido en un Estado miembro;
o bien
b)
si el solicitante ha ejercido a tiempo completo dicha profesión durante dos años en el curso de los diez años anteriores en otro Estado miembro que no regule esta profesión, según lo dispuesto en la letra d) del artículo 1 y en el párrafo primero de la letra e) del mismo artículo, estando en posesión de uno o varios títulos de formación [...].»(traducción no oficial).
2. Antecedentes de hecho
Al ser incompatibles ciertos efectos de la normativa italiana con el artículo 59 del Tratado CEE, la Comisión dirigió una carta a las autoridades italianas el 10 de febrero de 1987. En ella, y con arreglo al procedimiento regulado por el artículo 169 del Tratado CEE, la Comisión invitó al Gobierno italiano a presentar sus observaciones en el plazo de dos meses desde la recepción de la carta. Mediante carta de 22 de junio de 1987, las autoridades italianas se opusieron a lo afirmado por la Comisión. Esta emitió un dictamen motivado el 20 de abril de 1988, Como regímenes semejantes al que se discute están en vigor en determinados Estados miembros, las autoridades francesas sugirieron a la Comisión que convocara una reunión con dichos Estados miembros. Se celebró dicha reunión el 25 de noviembre de 1988 y, como consecuencia de la misma, las autoridades francesas propusieron un compromiso a la Comisión mediante carta de 7 de diciembre de 1988. En carta de 2 de febrero de 1989, la Comisión respondió que no creía «que el compromiso al que se han asociado las autoridades italianas pudiera modificar el punto de vista recogido en el dictamen motivado de 20 de abril de 1988». Mediante la misma carta las autoridades italianas fueron invitadas a comunicar a la Comisión en el plazo de treinta días desde la recepción de la carta si estaban dispuestas a adaptar su Derecho interno al dictamen motivado. Mediante carta de 21 de marzo de 1989, las autoridades italianas confirmaron que no aceptaban el punto de vista de la Comisión.
3. Procedimiento
El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de mayo de 1989. La fase escrita siguió su curso reglamentario.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que, al exigir para la prestación de servicios de guías turísticos que acompañan a un grupo de turistas procedentes de un Estado miembro —cuando se trata de visitas guiadas de lugares que no sean museos ni monumentos históricos que sólo pueden visitarse con un guía especializado— la posesión de un título que presupone la adquisición de una determinada cualificación acreditada por haber superado un examen, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado CEE.
—
Condene en costas a la República Italiana.
La República Italiana, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Resuelva en consecuencia sobre las costas.
III. Motivos y alegaciones de las partes
La Comisión entiende que determinados efectos de la normativa italiana relativa a las actividades de los guías turísticos son incompatibles con el artículo 59 del Tratado CEE. No se opone en este recurso a eventuales regímenes especiales que se aplican a las visitas guiadas en algunos museos o lugares de interés cultural e histórico abiertos al público y que, para ello, exigen especiales cualificaciones de los guías. El interés general de promocionar las riquezas históricas y culturales puede justificar efectivamente la exigencia de tales cualificaciones profesionales.
Sin embargo, este asunto se refiere al caso específico de actividades ejercidas por los guías turísticos que perciben un salario de una agencia de viajes («tour operator») con sede en otro Estado miembro y que, desde ella, organiza viajes colectivos para turistas con destino a Italia, por ejemplo en autocar. Los guías acompañan al grupo durante todo el viaje y regresan con él al punto de partida. Cruzan la frontera con el grupo y comentan las curiosidades culturales, históricas y artísticas del país en nombre y por cuenta de la agencia de viajes. Así, pues, dicha agencia es el prestador por medio de sus guías. Según la Comisión, el Tribunal de Justicia reconoció esta forma de actuación como una prestación de servicios (sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de febrero de 1982, Seco y Desquenne y Girai, asuntos acumulados 62/81 y 63/81, Rec. p. 223).
La exigencia de una cualificación profesional establecida por la legislación italiana de que se trata impide a la agencia de viajes establecida en otro Estado miembro en el que no esté regulada la actividad de guía turístico servirse de sus propios guías para acompañar grupos de turistas habitualmente. En efecto, dichos guías no estarán en posesión de un título profesional. Por consiguiente la agencia se ve obligada a contratar un guía en el lugar de destino que posea un título o, de no ser así, los guías que acompañen al grupo deben haber conseguido el título italiano requerido. De este modo la normativa que se discute supone obstáculos a la libre prestación de los servicios de la agencia a los turistas y también a la libre prestación de los servicios de guía a la agencia de viajes y a los turistas, que prefieren su guía habitual.
La Comisión subraya que el artículo 59 del Tratado CEE plantea la supresión de las restricciones que obstaculizan la libre prestación de servicios, incluso las de aplicación indistinta, salvo si están justificadas por el interés general.
En primer lugar, la normativa de que se trata no puede fundarse en un interés general relativo a la protección del consumidor. Se trata en efecto de un viaje redondo: el guía turístico, representante de la agencia de viajes, y los turistas (los consumidores) se desplazan juntos desde el Estado miembro en que está establecida la agencia de viajes, para prestar y recibir, respectivamente, el servicio de que se trata en otro Estado miembro. En esta situación, la reputación comercial de la agencia de viajes, en relación con la competencia en el mercado, garantiza en medida suficiente los intereses de los consumidores.
Tampoco se justifica la normativa impugnada por el interés general relativo a la promoción de las riquezas históricas y culturales, y ello precisamente por su ineficacia. Efectivamente, la difusión de informaciones históricas y culturales ya está garantizada ampliamente, de múltiples formas, por los medios de comunicación. Gracias a la libertad de prensa y de expresión del pensamiento, dichas informaciones no se sujetan a un control efectivo y, por consiguiente, ejercen sobre la promoción de las riquezas históricas y culturales un impacto de igual importancia por lo menos que las informaciones que facilitan los guías turísticos.
Según el Gobierno italiano, hay que distinguir la profesión de guía turístico de la de guía acompañante. Sólo la última ha sido objeto de una armonización comunitaria mediante la citada Directiva 75/368 del Consejo. El Gobierno italiano se remite al efecto al considerando catorce y al apartado 5 del artículo 2 de dicha Directiva. El hecho de poder ejercer la actividad de guía acompañante no supone, por lo tanto, en manera alguna el derecho a ejercer la actividad de guía turístico. En defecto de una armonización comunitaria aplicable al guía turístico, la regulación italiana que se discute no es incompatible con el artículo 59 del Tratado CEE.
El Gobierno italiano alega que esta regulación se orienta a la protección de intereses generales vinculados a la defensa de los consumidores y a la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional. Por lo que respecta a la defensa de los consumidores, subraya que la normativa trata de garantizar la calidad de la prestación para proteger de este modo al destinatario real, que es el turista. El interés en la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional se defiende gracias a que el guía turístico actúa como mediador entre el visitante y el bien cultural. Así es como el guía desempeña un papel importante respecto a la imagen que se tiene del bien cultural. Ahora bien, en el caso específico de un viaje organizado de un grupo de turistas extranjeros, la protección de estos intereses es importante. En efecto, estos turistas, por sus diferentes orígenes culturales y por la duración normalmente corta de estas visitas, quedan muy influidos por la prestación del guía.
Según el Gobierno italiano es imposible limitar la aplicación de esta normativa a las visitas guiadas de determinados museos, monumentos y lugares culturales o históricos particulares abiertos al público. En efecto, si esta legislación se refiriera a un número muy limitado de situaciones, podría dudarse de su eficacia en relación con las exigencias de la defensa del consumidor y del patrimonio cultural nacional. Por otra parte, si la normativa se aplicase a todos los objetos y lugares que tengan una significación cultural importante, sería prácticamente inevitable que se extendiera también a los objetos y lugares que normalmente son visitados por los turistas que participan en viajes organizados.
Niega el Gobierno italiano que la normativa de su país sea ineficaz. El control de las informaciones turísticas difundidas por escrito se realiza gracias al gran espíritu crítico del lector. Pero una persona que viaje con un guía en un grupo cerrado tiene una actividad más pasiva que la de los lectores de informaciones escritas, lo que hace imprescindible la formación del guía turístico.
En la rèplica, la Comisión recuerda que no ha sostenido nunca que la profesión de guía acompañante y la de guía turístico fuesen idénticas o que el guía acompañante quede autorizado automáticamente a ejercer también la actividad de guía turístico. Aun en el caso posible de que el guía turístico que acompaña al grupo pueda realizar las dos funciones, esta yuxtaposición no supone en modo alguno que se asimilen la una y la otra. La profesión de guía turístico, no contemplada por la citada Directiva 75/368, debe por ende ajustarse al artículo 59 del Tratado CEE.
P. J. G. Kapteyn
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.