61999CC0212_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
Introduction
1. La Commission des Communautés européennes a demandé à la Cour de constater que, du fait de la pratique administrative et contractuelle suivie par certaines universités publiques, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 48 du traité CE (devenu, après modification, article 39 CE). Lorsqu'elles recrutent certains professeurs, ces universités ne tiennent pas compte de l'expérience qu'ils ont acquise en qualité de lecteurs de langue étrangère alors que le droit italien du travail garantit la reconnaissance de l'expérience acquise à tous les travailleurs nationaux.
2. Cette affaire découle de deux arrêts antérieurs de la Cour, à savoir l'arrêt Allué et Coonan (ci-après l'«arrêt Allué I») et l'arrêt Allué e.a. (ci-après l'«arrêt Allué II») .
Le cadre juridique national
3. À la suite de ces deux arrêts - et d'une première procédure en manquement que la Commission avait engagée contre la République italienne sur le pied de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE) -, le gouvernement italien a adopté une loi visant à réformer l'enseignement des langues étrangères dans les universités italiennes.
4. Cette loi, du 21 juin 1995 (ci-après la «loi 236/95»), s'articule autour de quatre axes principaux:
a) la fonction de lecteur de langue étrangère est supprimée et remplacée par celle de «collaborateur et expert linguistique de langue maternelle» (ci-après le «collaborateur linguistique»);
b) les collaborateurs linguistiques sont engagés par les universités sur la base d'un contrat de travail de droit privé (et non plus d'un contrat d'indépendant ), normalement pour une durée indéterminée, sauf lorsqu'il s'agit de répondre à des besoins temporaires dans l'enseignement de certaines langues étrangères, auquel cas le contrat est exceptionnellement conclu pour une durée déterminée;
c) les collaborateurs linguistiques sont recrutés sur la base d'une procédure de sélection publique, dont les modalités sont déterminées par les universités selon leurs réglementations respectives;
d) les anciens lecteurs de langue étrangère bénéficient d'un droit d'engagement préférentiel et, de surcroît, ils conservent les droits acquis dans leurs emplois antérieurs.
La disposition en cause dans la présente affaire est l'article 4, troisième alinéa, de la loi 236/95. Il consacre le maintien des droits acquis [voir le point d) ci-dessus]. Le maintien des droits acquis est garanti aux travailleurs italiens d'une manière générale par la loi 230 de 1962 (ci-après la «loi 230/62»).
5. L'autonomie des universités italiennes, cependant, a pour effet que, sous réserve des dispositions de la loi 236/95 et, plus généralement, de celles du droit privé du travail, le statut juridique des collaborateurs linguistiques est régi par la convention collective du secteur universitaire, par la convention collective propre à chaque université et par le contrat de travail individuel qu'ils ont conclu avec l'université. L'article 51, cinquième alinéa, de la convention collective (nationale) du secteur universitaire prévoit la possibilité d'inscrire dans la convention collective d'une université particulière une disposition accordant aux collaborateurs concernés une augmentation de traitement fondée sur la productivité et l'expérience.
6. Les universités italiennes ont opté pour des formules diverses de réengagement des anciens lecteurs. Un certain nombre d'entre elles ont converti les contrats de travail à durée déterminée en contrats de travail à durée indéterminée et reconstitué la carrière des anciens lecteurs. Les universités de la Basilicate, de Milan, de Palerme, de Pise et de Rome («La Sapienza») ainsi que l'Institut orientaliste universitaire de Naples ont néanmoins retenu des solutions qui n'assurent pas la reconstitution complète de ces carrières. C'est la compatibilité de ces solutions particulières avec le droit communautaire qui est en cause dans la présente affaire.
La procédure
7. Après l'entrée en vigueur de la loi 236/95, la Commission a reçu plusieurs plaintes d'anciens lecteurs de langue étrangère dénonçant le traitement discriminatoire que les universités italiennes leur avaient réservé lors de la transition vers cette nouvelle réglementation (ils assurent désormais les fonctions de «collaborateurs linguistiques»).
8. À la suite de ces plaintes, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la République italienne le 23 décembre 1996 conformément à l'article 169 du traité. Dans cette lettre, elle lui reprochait, premièrement, que certaines universités italiennes ne reconnaissaient pas les droits acquis des lecteurs. Elle lui adressait également un second grief relatif à certaines modifications intervenues dans la situation juridique des collaborateurs linguistiques. Le gouvernement italien lui a répondu le 12 mars 1997. Non contente de cette réponse, la Commission lui a adressé un avis motivé le 16 mai 1997. Il a alors fourni les renseignements qu'on lui demandait. Le 9 juillet 1998, la Commission lui a adressé une lettre complémentaire dans laquelle elle a reformulé le premier grief et abandonné le second.
9. Selon la Commission, il ressortait des renseignements fournis par le gouvernement italien que celui-ci n'avait pas mis fin à la violation de l'article 48 du traité qu'elle avait décrite en détail dans sa lettre complémentaire du 9 juillet 1998. Pour six des neuf universités mentionnées dans cette lettre, le gouvernement italien ne lui avait fourni aucune preuve démontrant que les années de service accomplies par les collaborateurs linguistiques en qualité de lecteurs de langue étrangère avant l'entrée en vigueur de la loi 236/95 étaient désormais reconnues aussi bien sur le plan de la rémunération que sur le plan de la sécurité sociale.
10. Le concours de tous ces éléments a amené la Commission à émettre un nouvel avis motivé le 28 janvier 1999, puis à introduire la présente procédure en manquement. La Cour a convoqué les parties en audience le 11 janvier 2001.
Les arguments des parties
11. Selon la Commission, six universités publiques suivent, lors de l'engagement de collaborateurs linguistiques, une pratique incompatible avec la libre circulation des travailleurs au sens de l'article 48 du traité en ce qu'elles ne reconnaissent pas l'expérience qu'ils ont acquise en qualité de lecteurs de langue étrangère avant l'entrée en vigueur de la loi 236/95 alors que le droit italien du travail garantit la reconnaissance de l'expérience acquise dans d'autres emplois à tous les travailleurs nationaux. L'article 2 de la loi 230/62 dispose, en effet, que les contrats de travail à durée déterminée sont convertis d'office en contrats de travail à durée indéterminée avec effet rétroactif à la date de la première entrée en service du travailleur.
Politique suivie par chaque université
12. À l'université de la Basilicate, les anciens lecteurs de langue étrangère réengagés en qualité de collaborateurs linguistiques reçoivent, selon la Commission, le même salaire que les nouveaux collaborateurs linguistiques engagés pour la première fois. Le fait que ce salaire soit plus élevé que celui qui est prévu par la convention collective de travail du secteur universitaire ne signifie pas qu'il est tenu compte de l'expérience individuelle accumulée par l'ancien lecteur comme l'exigeraient cependant l'article 4, troisième alinéa, de la loi 236/95 et l'article 51, cinquième alinéa, de la convention collective du secteur universitaire, qui ont transposé l'article 48 du traité en droit italien. La Commission observe que le gouvernement italien a implicitement reconnu le bien-fondé de ce grief lorsqu'il a déclaré que le problème signalé par la Commission avait été résolu dans la nouvelle convention collective de cette université et dans les contrats conclus en application de celle-ci. Le gouvernement italien rétorque à cet argument que les collaborateurs linguistiques perçoivent une rémunération considérablement plus élevée que la rémunération de base qui est prévue par l'article 51, cinquième alinéa, de la convention collective du secteur universitaire. Cet avantage constitue pour eux une reconnaissance suffisante de leur expérience professionnelle. Le gouvernement italien estime également que la Commission n'a pas démontré ses affirmations à suffisance de droit.
13. La convention collective de l'université de Milan ne comporte aucune disposition relative aux droits acquis et ne fait aucune distinction en matière d'ancienneté. Dans une lettre datée du 11 décembre 1998, les autorités italiennes ont déclaré que cette institution applique aux anciens lecteurs un traitement préférentiel en fonction de leur expérience mais cette affirmation n'est étayée par aucune preuve. Dans sa lettre du 23 avril 1999, le ministère des Universités indique, quant à lui, que l'université de Milan a engagé avec les syndicats des négociations visant à redéfinir le traitement des collaborateurs linguistiques sur la base de leur expérience. En d'autres termes, l'université se trouverait sur la bonne voie. La Commission estime, quant à elle, qu'en attendant l'aboutissement de ces négociations, elle se voit dans l'obligation de constater une violation à l'article 48 du traité. Le gouvernement italien lui répond qu'en pratique, les anciens lecteurs perçoivent déjà une rémunération plus élevée que leurs homonymes engagés pour la première fois. Le fait que des discussions ont été engagées avec les syndicats signifie uniquement que l'université entend régler la question d'une manière formelle et définitive.
14. L'Institut orientaliste universitaire de Naples ne conclut des contrats de travail à durée déterminée avec d'anciens lecteurs que depuis 1996 mais, selon la Commission, elle les assortit d'une diminution de salaire draconienne. Il résulterait des pièces qui lui ont été fournies que, si le salaire annuel des collaborateurs linguistiques est passé de 12 618 650 ITL à 17 707 830 ITL, cette augmentation correspond en réalité à un accroissement corrélatif du nombre d'heures de travail qui est passé de 114 à 318. La Commission considère qu'il s'agit là d'une infraction grave. Dans son mémoire en défense, le gouvernement italien attire l'attention sur le fait que, par décision du 14 juillet 1999, l'administration de l'université a accordé aux collaborateurs linguistiques une augmentation de salaire fondée sur l'expérience acquise comme l'exige l'article 51 de la convention collective de travail du secteur universitaire et qu'avant cette décision déjà, ces collaborateurs se voyaient allouer une gratification en fonction de leur expérience. Le gouvernement italien conteste en outre le calcul que lui oppose la Commission. Le gouvernement du Royaume-Uni, de son côté, a produit en annexe à son mémoire en intervention neuf déclarations de citoyens britanniques, anciens lecteurs de langue étrangère, qui affirment n'avoir obtenu aucune augmentation de salaire. Au cours de l'audience du 11 janvier 2001, la Cour a examiné en détail la manière dont les anciens lecteurs étaient effectivement traités à l'Institut orientaliste universitaire de Naples. Il est apparu que la situation est assez embrouillée et que, pour autant que l'administration académique ait pris une réglementation tenant compte du passé professionnel des intéressés, ces nouvelles règles n'ont pris forme que par la décision du 14 juillet 1999 susvisée.
15. À l'université de Palerme, quarante contrats de travail à durée déterminée d'anciens lecteurs ont été convertis en contrats de travail à durée indéterminée sans qu'aucun document ne fasse apparaître la reconnaissance des droits acquis. Trente-huit des quarante anciens lecteurs concernés ont contesté avec succès le niveau de leur rémunération devant le juge. Onze contrats à durée déterminée ont encore été convertis en contrats à durée indéterminée par la suite. La Commission soutient que le gouvernement italien n'a aucunement démontré que la situation serait désormais rentrée dans l'ordre à l'université de Palerme. Dans son mémoire en défense, le gouvernement indique qu'ici également les anciens lecteurs de langue étrangère perçoivent en fait une rémunération plus élevée que les collaborateurs linguistiques nouvellement engagés. La Commission conteste cette affirmation dans sa réplique et se réfère en cela au jugement que le juge du travail a rendu en Italie.
16. La situation à l'université de Pise est comparable à celle qui prévaut à l'université de la Basilicate en ce qu'il n'y est nullement tenu compte de l'expérience individuelle. Dans une lettre datée du 17 juillet 1998, que les autorités italiennes ont produite en annexe à leur lettre du 23 avril 1999, le recteur de l'université de Pise déclare, au contraire, que l'expérience acquise par les anciens lecteurs est dûment prise en considération, mais, selon la Commission, cette affirmation repose sur une mauvaise compréhension de l'avis motivé. La convention collective de travail de cette université ne reconnaît pas l'expérience professionnelle spécifique et personnelle. Dans son mémoire en défense, le gouvernement italien signale que, depuis 1994 déjà, les anciens lecteurs de langue étrangère ont obtenu une augmentation de leur salaire égale à 30 % et que cette augmentation a été maintenue après l'entrée en vigueur de la loi 236/95.
17. Comme le gouvernement italien l'a lui-même reconnu, la convention collective de travail de l'université «La Sapienza» de Rome ne comporte aucune disposition tenant compte de l'expérience acquise par les anciens lecteurs de langue étrangère. Elle est donc comparable à celles des universités de la Basilicate et de Pise. La Commission a pris acte du fait que l'université romaine travaille sur un projet permettant la reconnaissance de l'expérience individuelle, mais elle observe qu'en attendant l'aboutissement de celui-ci, force lui est de constater une violation de l'article 48 du traité. Dans son mémoire en défense, le gouvernement italien signale que l'université a reconnu l'ancienneté des lecteurs de langue étrangère par une décision datée du 28 janvier 1999, sur la base de laquelle elle leur a octroyé une rémunération complémentaire avec effet rétroactif. Dans la réplique, la Commission conteste cette allégation et remarque que, si la décision du 28 janvier 1999 prévoit effectivement une augmentation salariale pour les collaborateurs linguistiques, elle ne comporte cependant aucune disposition prenant en compte l'ancienneté. Le gouvernement du Royaume-Uni a soutenu la même position dans son mémoire en intervention.
Exposé général
18. En résumé, la Commission conclut que, dans les contrats de travail qu'elles concluent avec les collaborateurs linguistiques, les six universités précitées ne tiennent pas compte des années durant lesquelles ils ont travaillé en tant que lecteurs de langue étrangère. Elle n'en veut pour preuve que le fait que quatre de ces six établissements mènent actuellement avec les syndicats des négociations sur la reconnaissance des droits acquis.
19. Selon la Commission, ces six universités agissent ainsi d'une manière incompatible avec la loi 236/95. La République italienne se rend donc coupable, à l'égard des anciens lecteurs de langue étrangère, d'une discrimination fondée sur la nationalité qui est prohibée par le traité dès lors que sa législation, à savoir la loi 230/62, prévoit, en faveur des travailleurs italiens, dont la relation de travail relève du droit privé, la conversion automatique des contrats de travail à durée déterminée en contrats de travail à durée indéterminée avec effet rétroactif à la date de la première entrée en service du travailleur concerné. Je rappelle à cet égard que les contrats de travail des collaborateurs linguistiques relèvent eux aussi du droit privé.
20. Les arguments que la Commission a développés à l'appui de son recours peuvent être résumés de la manière suivante.
21. Elle soutient essentiellement que le régime d'engagement des anciens lecteurs de langue étrangère en qualité de collaborateurs linguistiques doit prévoir la reconnaissance de l'expérience spécifique qu'ils ont acquise sous l'ancien régime légal. Il s'agit, selon elle, d'une reconnaissance effective et individuelle de l'ancienneté, peu importe la forme prise par cette reconnaissance. L'ancienneté n'est effectivement et individuellement reconnue dans aucune des six universités incriminées.
22. Le deuxième argument de la Commission porte sur la manière de constater que les six universités en cause ne reconnaissent pas l'ancienneté de manière effective et individuelle. À cet effet, la Commission cite les exemples de certaines universités qui reconnaissent l'ancienneté comme il se doit. Elle évoque en particulier les solutions retenues par les trois universités d'Aquila, de Venise et de Gênes, contre lesquelles la procédure en manquement était également dirigée à l'origine. Leurs conventions collectives de travail comportent désormais une clause de reconnaissance des droits acquis. Cette reconnaissance prend la forme soit d'une augmentation de salaire spéciale en fonction de l'ancienneté (qui est calculée en nombre d'années à l'université d'Aquila et en nombre d'heures à l'université de Venise), soit d'un versement d'une somme unique calculée également en fonction de l'ancienneté (ce qui est la solution retenue par l'université de Gênes).
23. Le troisième argument de la Commission a trait à l'administration de la preuve. À l'appui de son recours, elle a produit un certain nombre de documents et soutient que c'est au gouvernement italien qu'il appartient de démontrer l'inexactitude de leur contenu.
24. Pour le surplus, la Commission n'attache guère d'importance à l'administration de la preuve, estimant sa position suffisamment démontrée par le fait que les anciens lecteurs de langue étrangère perçoivent le même salaire que les collaborateurs linguistiques nouvellement recrutés ou du moins par le fait que la rémunération ne tient aucun compte de l'expérience individuelle acquise par le passé.
25. Le quatrième argument de la Commission est déduit de la violation de l'article 48 du traité qui prohibe toute discrimination fondée sur la nationalité. Selon elle, cette violation résulte du fait que, comme j'ai déjà eu l'occasion de l'exposer plus haut, les contrats de travail à durée déterminée des travailleurs italiens sont automatiquement convertis en contrats de travail à durée indéterminée avec effet rétroactif à la date de leur première entrée en service (conversion prévue par la loi 230/62). La Commission observe à ce propos que la pratique suivie par les six universités en cause enfreint cette loi également. Les anciens lecteurs de langue étrangère devront cependant toujours s'adresser aux juridictions nationales pour obtenir la reconnaissance de leurs droits. La Commission estime que la nécessité pour eux de saisir le juge national afin d'obtenir un traitement identique à celui qui est réservé aux travailleurs italiens est déjà incompatible en soi avec le droit communautaire.
26. Le cinquième argument de la Commission porte sur le fait que certaines universités s'emploient à remédier à la violation légale dont il leur est fait grief (ce qui est le cas de l'université de Milan) ou qu'elles y ont entre-temps mis fin (comme c'est le cas à Naples). L'argument de la Commission est que cet élément est dénué de pertinence. Dans la réplique, elle se réfère notamment à l'arrêt Commission/France, dans lequel la Cour a dit pour droit que: «selon une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé» . Se fondant elle aussi sur une jurisprudence constante, la Commission invoque ensuite son propre intérêt à obtenir une décision de la Cour même lorsque l'État membre concerné a entre-temps mis fin à l'infraction qui lui est reprochée: «[...] Selon une jurisprudence constante de la Cour, l'objet d'un recours en manquement au titre de l'article 169 du traité CE est fixé par l'avis motivé de la Commission [...]. Même dans le cas où le manquement a été éliminé postérieurement au délai déterminé en vertu du deuxième alinéa de cet article, la poursuite de l'action conserve un intérêt. Cet intérêt peut être, notamment, de faire établir la base de la responsabilité qu'un État membre peut, en raison de son manquement, encourir vis-à-vis d'autres États membres, de la Communauté ou de particuliers». La Commission ajoute qu'en l'espèce il s'agit de déterminer la responsabilité de la République italienne à l'égard des anciens lecteurs de langue étrangère.
27. Le sixième argument de la Communauté concerne l'imputabilité du manquement au gouvernement italien. Selon elle, il aurait pu émettre une circulaire sur l'interprétation qu'il convenait de donner à l'article 4 de la loi 236/95. Une telle circulaire aurait pu assurer une transition ordonnée et uniforme entre l'ancien et le nouveau régime applicables aux anciens lecteurs de langue étrangère. Comme il ne l'a pas fait, chaque université a donné à cette disposition de la loi l'application qu'il entendait.
28. Dans son mémoire en défense, le gouvernement italien met l'accent sur la situation réelle qui prévalait dans les universités en cause. Il prétend que les anciens lecteurs n'ont pas été désavantagés matériellement (et, dans la duplique, il parle d'un désavantage substantiel) et qu'en tout cas, la Commission n'a pas pu le démontrer de manière suffisante. Il ajoute que les universités concernées s'appliquent actuellement à remédier au désavantage existant. Les griefs faits à la République italienne n'auraient dès lors qu'un caractère purement formel.
29. Le gouvernement italien affirme que les universités n'ont aucunement la volonté délibérée de traiter les anciens lecteurs d'une manière discriminatoire par rapport aux autres travailleurs. Une mise en oeuvre correcte de la loi demande du temps, notamment en raison des possibilités de conflit qui existent dans la relation de travail avec les anciens lecteurs.
30. Quelle qu'ait été l'intention des universités, le gouvernement prétend qu'il n'existe pas non plus de discrimination en pratique puisqu'il a démontré que les anciens lecteurs perçoivent une rémunération plus élevée que les collaborateurs linguistiques nouvellement engagés.
31. Le gouvernement italien conteste ensuite que la Commission puisse utiliser la loi 230/62 pour comparer la situation des lecteurs de langue étrangère à celle des travailleurs nationaux, ajoutant que cette loi ne peut pas être comparée à la loi 236/95. Alors que la première prévoit une conversion automatique des contrats de travail à durée déterminée en contrats de travail à durée indéterminée, la loi 236/95 ne comporte aucune disposition de cette nature. En effet, les anciens lecteurs ne peuvent être engagés comme collaborateurs linguistiques que lorsqu'ils réussissent des épreuves de sélection.
32. Le gouvernement italien invoque ensuite l'autonomie financière et juridique des universités italiennes. La reconnaissance des droits acquis est une question contractuelle typique qui s'inscrit dans la relation entre l'université et l'ancien lecteur. Une telle question ne peut pas être réglée unilatéralement par un organisme public. Le gouvernement italien estime en outre qu'en formulant un certain nombre de propositions permettant de résoudre cette question, la Commission outrepasse sa compétence. Ce n'est pas à elle qu'appartient une telle initiative, qui relève de la souveraineté du législateur national.
33. Le gouvernement du Royaume-Uni est intervenu à l'appui des conclusions de la Commission. Il indique en particulier que l'obligation de tenir compte de l'expérience professionnelle implique que la totalité de cette expérience soit prise en considération. Il conteste que la violation de l'article 48 du traité soit une violation purement formelle. Il signale qu'il est encore régulièrement saisi de plaintes émanant de citoyens britanniques mécontents du traitement qui est réservé aux anciens lecteurs de langue étrangère en Italie.
Les affaires antérieures relatives aux lecteurs de langue étrangère en Italie
34. La Cour a déjà statué à trois reprises dans trois affaires relatives à la situation des lecteurs de langue étrangère en Italie. Il s'agit tout d'abord des arrêts Allué I et Allué II, que nous avons déjà évoqués au point 2 et en exécution desquels la République italienne a modifié sa législation nationale. Le troisième arrêt est l'arrêt Petrie e.a. . Je vais à présent passer en revue les aspects de ces arrêts qui pourront orienter l'issue de la présente affaire.
35. L'arrêt Allué I concernait la durée de la relation de travail entre les universités et les lecteurs de langue étrangère. Cette durée était limitée à un an, avec une possibilité de prolongation pouvant atteindre cinq ans au maximum, alors qu'une telle restriction ne s'appliquait pas en principe à d'autres travailleurs comparables. La Cour a comparé la situation des lecteurs de langue étrangère à celle des professeurs de l'enseignement supérieur, qui sont engagés sur la base d'un contrat d'enseignement alors qu'ils n'ont participé à aucun concours public de recrutement.
36. La Cour a considéré que cette limitation était une forme de discrimination fondée sur la nationalité. Pour aboutir à cette conclusion, elle s'est fondée sur le raisonnement suivant. S'il est vrai que la limitation de la durée de la relation de travail était appliquée sans distinction de la nationalité des travailleurs concernés, elle n'en touchait pas moins principalement des travailleurs ressortissants d'autres États membres. En effet, seulement 25 % des lecteurs de langue étrangère possédaient la nationalité italienne . La Cour a rejeté tous les motifs de justification que le gouvernement italien avait invoqués pour légitimer la restriction de la durée d'engagement des lecteurs.
37. Dans l'arrêt Allué II, la Cour a précisé son arrêt Allué I. Dans le dispositif de ce second arrêt, elle a dit pour droit que: «L'article 48, paragraphe 2, du traité CEE s'oppose à ce que la législation d'un État membre limite en toute hypothèse à un an, avec possibilité de renouvellement, la durée des contrats de travail des lecteurs de langue étrangère, alors qu'une telle limite n'existe pas, en principe, en ce qui concerne les autres enseignants». Elle a donc fait un pas en avant puisqu'elle ne se limite plus à un groupe de référence spécifique (à savoir les professeurs de l'enseignement supérieur engagés sur la base d'un contrat) mais inclut dans sa comparaison l'ensemble du personnel enseignant.
38. La Cour a déclaré en outre que, pour assurer la bonne gestion de leurs universités, les États membres peuvent adopter des mesures indistinctement applicables, et donc susceptibles d'affecter également les ressortissants des autres États membres, y compris des mesures limitant la durée des contrats de travail. Elle a ajouté que ces mesures doivent cependant respecter le principe de proportionnalité, ce qui n'était pas le cas des contrats des lecteurs de langue étrangère en cause dans cette affaire. L'enseignement d'une langue étrangère répond à des besoins constants, de sorte qu'engager les lecteurs de langue étrangère systématiquement pour une durée déterminée est une mesure disproportionnée. Si la demande de cours d'une langue étrangère déterminée devait diminuer de telle sorte que les professeurs qui l'enseignent deviennent surnuméraires, il existe d'autres moyens de s'en défaire. Il serait alors possible de licencier les lecteurs en surnombre afin d'adapter leur effectif à la nouvelle situation. La Cour a estimé qu'une telle mesure aurait des effets moins restrictifs sur la libre circulation des travailleurs que la mesure litigieuse.
39. Dans l'arrêt Petrie e.a., précité, la Cour a examiné les règles auxquelles la République italienne soumet l'accès de professeurs intérimaires à certains cours et suppléances universitaires. La Cour compare tout d'abord la situation des lecteurs de langue étrangère à celle des professeurs titulaires et des chercheurs confirmés qui accèdent à l'enseignement universitaire par voie de concours publics, les seconds étant en outre soumis à une procédure de reconnaissance de leurs compétences didactiques et scientifiques. Ces deux catégories d'enseignants peuvent assurer des suppléances de professeurs empêchés alors que le lecteur de langue étrangère ne le peut pas. La Cour a néanmoins estimé que la situation des lecteurs de langue étrangère n'était pas la même que celle des deux autres catégories et qu'ils ne pouvaient donc pas leur être comparés. L'axe principal de ce raisonnement est que les universités peuvent raisonnablement soumettre l'accès aux suppléances à la condition que les candidats aient présenté un concours public, que les lecteurs de langue étrangère n'ont pas subi un tel concours et qu'il ne serait pas expédient de les y soumettre ultérieurement lorsqu'il s'agit d'assurer une suppléance («de tels concours, qui seraient ainsi une répétition de ceux organisés pour l'accès aux emplois de professeurs et de chercheurs, seraient contraires aux exigences d'une bonne gestion des universités»). La Cour a encore ajouté que la réglementation nationale en cause serait discriminatoire si les suppléances étaient ouvertes à d'autres catégories professionnelles qui n'ont pas davantage présenté de concours publics que les lecteurs de langue étrangère.
La libre circulation des travailleurs
40. Avant d'aborder les aspects juridiques de l'affaire elle-même, je voudrais examiner brièvement d'autres arrêts que la Cour a rendus en matière de libre circulation des travailleurs. Je voudrais notamment voir comment elle y a interprété l'article 48, paragraphe 2, du traité en ce qui concerne les formes occultes de discrimination. L'article 48, paragraphe 2, du traité dispose que: «[la libre circulation des travailleurs] implique l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail».
41. La Cour a déjà interprété à de nombreuses reprises la notion de discrimination telle qu'elle est décrite à l'article 48 du traité. Elle a ainsi indiqué que l'article 6 du traité CE (devenu, après modification, article 12 CE) et l'interdiction générale de toute discrimination fondée sur la nationalité qu'il comporte ont été précisés pour les différents domaines particuliers réglés par le traité. Cette interdiction doit être interprétée de manière large. Il est de jurisprudence constante que l'article 48 prohibe non seulement les discriminations ostensibles fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d'autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat.
42. Dans l'arrêt O'Flynn, la Cour a résumé sa jurisprudence en matière de discrimination occulte ou indirecte des travailleurs exercée en raison de leur nationalité. Voici la synthèse qu'elle en a donnée:
«17. Selon la jurisprudence constante de la Cour, la règle d'égalité de traitement inscrite tant à l'article 48 du traité qu'à l'article 7 du règlement n° 1612/68 prohibe non seulement les discriminations ostensibles, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d'autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat [...].
18. Ainsi, doivent être regardées comme indirectement discriminatoires les conditions du droit national qui, bien qu'indistinctement applicables selon la nationalité, affectent essentiellement [...] ou dans leur grande majorité les travailleurs migrants [...], ainsi que les conditions indistinctement applicables qui peuvent être plus facilement remplies par les travailleurs nationaux que par les travailleurs migrants [...] ou encore qui risquent de jouer, en particulier, au détriment des travailleurs migrants [...].
19. Il n'en va autrement que si ces dispositions sont justifiées par des considérations objectives, indépendantes de la nationalité des travailleurs concernés, et que si elles sont proportionnées à l'objectif légitimement poursuivi par le droit national [...].
20. Il ressort de l'ensemble de cette jurisprudence qu'à moins qu'elle ne soit objectivement justifiée et proportionnée à l'objectif poursuivi, une disposition de droit national doit être considérée comme indirectement discriminatoire dès lors qu'elle est susceptible, par sa nature même, d'affecter davantage les travailleurs migrants que les travailleurs nationaux et qu'elle risque, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les premiers.
21. Il n'est pas nécessaire, à cet égard, de constater que la disposition en cause affecte, en pratique, une proportion substantiellement plus importante de travailleurs migrants. Il suffit de constater que cette disposition est susceptible de produire un tel effet. Il convient d'ajouter que les motifs pour lesquels un travailleur migrant choisit de faire usage de sa liberté de circulation à l'intérieur de la Communauté ne sauraient être pris en compte pour apprécier le caractère discriminatoire d'une disposition nationale. En effet, la possibilité de se prévaloir d'une liberté aussi fondamentale que la liberté de circulation des personnes ne saurait être limitée par de telles considérations, d'ordre purement subjectif» .
43. Dans l'affaire Österreichischer Gewerkschaftsbund, dans laquelle elle a statué récemment, il s'agissait, comme dans la présente affaire, de la non-reconnaissance de l'ancienneté lors de la fixation de la rémunération des professeurs engagés sur la base d'un contrat de travail. En pareille hypothèse, la législation autrichienne soumettait la prise en compte des périodes de travail accomplies dans d'autres États membres à des conditions plus sévères que celles qui s'appliquaient pour la prise en compte des périodes accomplies en Autriche même. La Cour a dit pour droit qu'une telle réglementation nationale est incompatible avec l'article 48 du traité notamment. Cette affaire faisait suite à un certains nombres d'autres plus anciennes dans lesquelles la Cour avait considéré que la non-prise en compte de périodes de travail accomplies dans d'autres États membres devait être considérée comme une discrimination indirecte . J'ajoute, à titre surabondant, que, dans cet arrêt également, la Cour a une fois de plus confirmé que l'exception prévue par l'article 48, paragraphe 4, du traité en faveur des emplois dans l'administration publique ne s'applique pas aux enseignants.
Appréciation du litige
À titre principal
44. Je crois que la question essentielle à laquelle il faut répondre est celle de savoir si la République italienne a exécuté de manière satisfaisante les arrêts Allué I et Allué II, dans lesquels la Cour a dit pour droit que le mode de recrutement des lecteurs de langue étrangère comportait une discrimination occulte fondée sur la nationalité, incompatible avec l'article 48 du traité. La Cour avait abouti à cette conclusion parce que ce mode de recrutement pénalisait principalement les travailleurs ressortissants d'autres États membres que la République italienne.
45. C'est en exécution de ces arrêts que la loi 236/95 a été adoptée et je présume qu'elle satisfait aux exigences du droit communautaire. Elle n'est d'ailleurs pas en cause en l'espèce. Ce dont il s'agit ici, c'est d'apprécier la manière dont elle est appliquée et de répondre à la question de savoir dans quelle mesure la pratique administrative suivie en Italie correspond à l'esprit et à la lettre de la loi. Nul besoin de démontrer que, tant sur le plan juridique que dans les faits eux-mêmes, cette pratique administrative est rendue assez confuse par l'autonomie dont les universités jouissent lorsqu'elles engagent des collaborateurs linguistiques. Je rappelle que le statut juridique de ceux-ci est régi non seulement par la loi 236/95, mais également par différents instruments contractuels (voir le point 5 plus haut).
46. Je n'attache pas une importance décisive aux difficultés que comporte une mise en oeuvre complexe et décentralisée. C'est à la Cour qu'il appartient de vérifier si, comme il le prétend, le gouvernement italien a bel et bien mis fin à la violation du droit communautaire résultant de la discrimination des (anciens) lecteurs de langue étrangère, violation que la Cour avait déjà constatée pour la première fois le 30 mai 1989 dans son arrêt Allué I. J'estime qu'eu égard au nombre d'années qui se sont écoulées depuis cet arrêt, on est en droit d'exiger du gouvernement italien qu'il ait entre-temps mis fin de la manière la plus complète à la discrimination qui avait été constatée à l'époque. Il ne saurait se contenter d'indiquer qu'il a fait des progrès et se trouve en bonne voie. En d'autres termes, il s'agit ici du résultat obtenu et non pas des efforts consentis.
47. Il va de soi que l'égalité de traitement des anciens lecteurs de langue étrangère n'implique pas seulement qu'ils obtiennent un engagement à durée indéterminée - problème qui était au centre des litiges dans les affaires Allué I et Allué II -, mais également que cette relation de travail soit conforme aux principes normaux du droit italien du travail. Ainsi qu'il ressort notamment de la loi 230/62 tout comme de l'article 4, troisième alinéa, de la loi 236/95, la prise en compte de l'expérience acquise fait partie de ces principes. La Commission estime elle aussi que, pour être conforme au droit communautaire, tout régime d'engagement des collaborateurs linguistiques doit avoir pour résultat que leur expérience personnelle spécifique soit reconnue. Le gouvernement italien ne conteste pas ce principe. J'ajoute à titre surabondant que, dans les ordres juridiques d'autres États membres également, la reconnaissance de la carrière personnelle est un principe du droit du travail. La Cour a statué à plusieurs reprises, et récemment encore avec l'arrêt Österreichischer Gewerkschaftsbund, précité, dans des affaires qui concernaient précisément la prise en compte de la carrière personnelle.
48. La forme que peut prendre cette reconnaissance me paraît sans importance. Il faut en revanche qu'il y ait un lien entre la rémunération et l'étendue de l'expérience acquise. Il serait évidemment inacceptable qu'un collaborateur qui possède une année d'expérience professionnelle soit rémunéré de la même manière qu'un collègue pouvant justifier de vingt années de carrière. La question à laquelle il faut répondre en l'espèce pour savoir si la République italienne a enfreint ou non l'article 48 du traité est celle de savoir si un principe important de droit du travail qui s'applique aux travailleurs italiens est également appliqué aux anciens lecteurs. L'égalité de traitement étant un élément essentiel du droit du travail, je ne crois pas qu'il soit important de savoir s'il faut prendre la loi 230/62 ou la loi 236/95 comme point de référence.
49. La Cour va devoir décider si les universités en cause tiennent (suffisamment) compte de la carrière des anciens lecteurs de langue étrangère. Les éléments fournis par la Commission semblent indiquer que tel ne serait pas toujours le cas. Certaines des universités en cause allouent la même rémunération aux anciens lecteurs et aux collaborateurs linguistiques nouvellement engagés mais aucune d'entre elles ne tient compte de la carrière individuelle accomplie avant l'engagement.
50. À défaut pour le gouvernement italien de démontrer que, contrairement à ce qu'affirme la Commission, cette carrière individuelle est effectivement prise en compte, une telle situation comporte bel et bien une violation du traité.
L'application
51. Lorsqu'elles engagent des collaborateurs linguistiques, les universités italiennes disposent d'une grande autonomie, qui se caractérise par la plus grande diversité. Chaque université détermine elle-même si et de quelle manière elle tiendra compte du passé professionnel des collaborateurs linguistiques. Cette autonomie renforce en soi le soupçon que le résultat exigé par le droit communautaire n'est pas atteint dans tous les cas, à savoir qu'il n'est pas toujours tenu compte de l'expérience professionnelle de chacun.
52. Comme il est une fois de plus apparu clairement au cours de l'audience, c'est sur ce point particulier que les parties sont précisément divisées. Le gouvernement italien ne rejette pas le principe qu'il faut tenir compte du passé professionnel individuel mais il conteste que les six universités en cause soient effectivement en infraction comme le prétend la Commission. Il estime également que la Commission ne peut pas prendre la loi 230/62 comme point de référence.
53. On peut imaginer plusieurs manières de tenir compte du passé professionnel de chaque collaborateur linguistique et la Commission en fournit plusieurs exemples dans sa requête (citant notamment les universités d'Aquila, de Venise et de Gênes). Je ne crois pas qu'il soit nécessaire d'aborder chacun de ces exemples successivement dans le cadre du présent litige. Ce qui compte, c'est le résultat, à savoir que l'expérience individuelle acquise par les anciens lecteurs de langue étrangère soit prise en considération dans leurs contrats de travail. Voici comment, sur la base des informations fournies par les parties, je juge la situation qui prévaut dans les six universités en cause:
- Aux universités de la Basilicate, de Pise et de Rome, il n'est aucunement tenu compte de l'expérience acquise par les anciens lecteurs. Ceux-ci perçoivent la même rémunération que les collaborateurs linguistiques nouvellement engagés. Le gouvernement italien ne le conteste pas. Il est sans importance, selon moi, que les anciens lecteurs (et donc également les collaborateurs linguistiques nouvellement engagés) touchent un salaire plus élevé que la rémunération de base prévue par la convention collective de travail nationale du secteur universitaire.
- Aux universités de Milan et de Palerme, les parties ne sont pas d'accord sur la réponse à donner à la question de savoir si la carrière est prise en compte. J'estime que le gouvernement italien n'a pas démontré que tel serait effectivement le cas et que le point de vue qu'il défend n'est pas corroboré par les pièces qu'il a fournies. Dans le cas de l'université de Palerme, sa position paraît d'ailleurs en contradiction avec le jugement rendu par un juge italien du travail, qui a fait droit à la demande de trente-huit anciens lecteurs de langue étrangère qui contestaient le niveau de leur rémunération. J'ajoute encore que le gouvernement n'a en tout cas aucunement démontré qu'il est tenu compte de la carrière personnelle des anciens lecteurs.
- À l'Institut orientaliste universitaire de Naples, la situation est complexe et l'on ne voit pas clairement comment la rémunération des anciens lecteurs a évolué, et en particulier par rapport au nombre d'heures prestées. Il est apparu à l'audience, et c'est ce qui compte selon moi, que, si une réglementation tenant compte du passé professionnel personnel a bel et bien été adoptée, elle n'est entrée en vigueur que par une décision datée du 14 juillet 1999. Cette date est donc ultérieure à l'avis motivé de la Commission, puisque celle-ci l'a émis le 28 janvier 1999.
54. En résumé, je considère que le gouvernement italien n'est pas parvenu à prouver que les six universités en cause tiennent dûment compte du passé professionnel individuel des anciens lecteurs de langue étrangère. Dans ces conditions, le gouvernement italien ne garantit pas qu'il a été mis fin à la violation du droit communautaire résultant de la discrimination des (anciens) lecteurs de langue étrangère que la Cour avait déjà constatée pour la première fois le 30 mai 1989 dans son arrêt Allué I. Il n'existe par ailleurs aucun motif de justification.
55. Je propose dès lors à la Cour de constater que, du fait de la pratique administrative et contractuelle suivie par certaines universités publiques, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 48 du traité.
À titre subsidiaire
56. Je crois avoir déjà répondu à suffisance aux trois premiers arguments de la Commission et y avoir clairement souscrit pour l'essentiel. Je ne considère pas qu'il soit nécessaire de revenir in extenso sur les conditions auxquelles la Commission veut que satisfasse la reconnaissance de l'ancienneté. À titre subsidiaire, pour le cas où la Cour ne suivrait pas mon argumentation ou ne la suivrait que partiellement, je vais encore examiner les autres arguments articulés par la Commission et, lorsque cela sera nécessaire, la défense du gouvernement italien.
57. Le quatrième argument de la Commission est fondé sur une comparaison entre la situation des anciens lecteurs et celle de travailleurs dont la relation de travail relève du droit privé et, en particulier, avec les droits qui résultent pour ces derniers de la loi 230/62. La question est celle de savoir à présent si la Commission a opéré une comparaison correcte. Cette question se divise en plusieurs parties:
a) Est-il correct de comparer les anciens lecteurs aux travailleurs italiens en général et ne faudrait-il pas plutôt prendre un groupe de référence plus spécifique? Je rappelle que, dans les trois affaires antérieures d'anciens lecteurs dont la Cour a eu à connaître, la comparaison se faisait toujours avec des catégories spécifiques du personnel enseignant.
b) Les droits résultant de la loi 230/62 peuvent-ils être utilement comparés avec ceux qui résultent de la loi 236/95 dès lors que les anciens lecteurs ne peuvent accéder à la fonction de collaborateurs linguistiques que s'ils ont réussi un test de sélection et qu'il n'y a donc pas conversion automatique d'un contrat de travail?
c) La loi 230/62 impose-t-elle de tenir effectivement compte de l'expérience individuelle des travailleurs italiens ou une reconnaissance plus globale de l'ancienneté pourrait-elle suffire?
d) Les anciens lecteurs de langue étrangère ne peuvent-ils pas eux aussi se prévaloir de la loi 230/62 lorsqu'il n'est pas tenu compte de leur expérience individuelle?
e) En cas de réponse affirmative à la question sous d), est-il acceptable que les anciens lecteurs doivent s'adresser au juge national pour faire valoir leurs droits puisque ceux-ci résultent (également) du droit communautaire?
58. Sur la question sous a): la Commission prend comme groupe de référence les travailleurs italiens dont la relation de travail relève du droit privé. Les anciens lecteurs de langue étrangère doivent être traités de la même manière qu'eux. La Commission utilise ensuite un second groupe de référence et compare les anciens lecteurs de langue étrangère aux collaborateurs linguistiques nouvellement engagés: étant donné que les anciens lecteurs de langue étrangère n'ont pas le même passé professionnel que les collaborateurs linguistiques nouvellement engagés, ils ne doivent pas être traités de la même manière qu'eux. Il me paraît manifeste que la Commission ne compare pas les anciens lecteurs à d'autres catégories du personnel universitaire qui auraient un passé professionnel comparable au leur. Si la Commission avait démontré que l'expérience individuelle était prise en compte pour des catégories comparables du personnel universitaire qui seraient composées essentiellement de ressortissants italiens, constater la violation de l'article 48 du traité serait un jeu d'enfant, car les trois arrêts que la Cour a rendus antérieurement dans des affaires concernant les lecteurs de langue étrangère travaillant en Italie offrent suffisamment de points de rattachement à cet égard.
59. La comparaison des anciens lecteurs de langue étrangère avec les travailleurs italiens en général me paraît cependant suffisamment concrète en l'espèce pour permettre de constater une discrimination occulte au sens de l'article 48 du traité. Il résulte de la jurisprudence de la Cour qu'il peut y avoir une discrimination lorsqu'il apparaît que les droits qui résultent d'une loi générale ne s'appliquent pas à un groupe spécifique de travailleurs composé essentiellement de ressortissants d'un autre État membre.
60. Sur la question sous b): la Commission fonde sa requête sur les dispositions de la loi 230/62 qui prévoient que, pour les travailleurs italiens, les contrats de travail à durée déterminée sont automatiquement convertis en contrats de travail à durée indéterminée avec effet rétroactif à la date de leur première entrée en service, dispositions qui contrastent avec l'application que les six universités en cause font de la loi 236/95. Le gouvernement italien conteste la pertinence de cette comparaison parce que, dans le cas des anciens lecteurs, il n'y a pas conversion automatique du contrat de travail. Je ne saurais emboîter le pas du gouvernement italien sur ce point. Bien qu'elles visent des situations différentes, ces deux lois ont un objectif comparable, qui est d'assurer qu'il soit tenu compte du passé professionnel du travailleur dans son contrat de travail. Elles ont non seulement la même finalité mais encore le même effet, à savoir qu'il est effectivement tenu compte de ce passé professionnel. Il ne peut en être ainsi que si les universités appliquent correctement l'article 4, troisième alinéa, de la loi 236/95.
61. Sur la question sous c): cette question porte sur le contenu de la loi 230/62. Ce qu'il faut se demander, c'est si le texte de cette loi confirme l'interprétation que la Commission donne de son contenu, à savoir qu'il doit être tenu compte du passé professionnel individuel du travailleur. Il s'agit toutefois ici de l'interprétation d'une loi nationale sur laquelle la Cour n'a pas à se pencher. Il suffit selon moi, pour pouvoir constater une discrimination au sens de l'article 48 du traité, que la loi 230/62 comporte un principe de droit du travail qui ne s'applique pas (et en aucun cas) aux anciens lecteurs de langue étrangère.
62. Sur les questions sous d) et e): il résulte du dossier qu'en ce qui concerne l'université de Palerme, en tout cas, un certain nombre d'anciens lecteurs se sont adressés avec succès au juge national. La Commission considère que la nécessité de saisir une juridiction nationale pour obtenir un traitement identique à celui qui est fait aux travailleurs italiens est déjà incompatible en soi avec le droit communautaire. Quoi qu'il en soit de cet argument d'une manière générale, il s'agit ici de l'exécution d'un arrêt de la Cour imposant à la République italienne l'obligation de mettre fin à une violation du droit communautaire qui consiste à appliquer un traitement discriminatoire aux (anciens) lecteurs de langue étrangère. Je suis d'avis que cet État membre ne s'est pas acquitté de son obligation dès l'instant où tout lecteur doit individuellement saisir le juge national pour obtenir la suppression d'une discrimination qui n'a pas cessé d'exister.
63. J'en arrive au cinquième argument de la Commission. Elle invoque une jurisprudence constante de la Cour conformément à laquelle la violation du droit communautaire doit, dans une procédure telle que celle-ci, être appréciée en fonction de la situation telle qu'elle se présentait à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé. Je considère que la Commission a ainsi suffisamment démontré pourquoi elle n'est pas tenue de tenir compte des modifications qui sont intervenues ultérieurement dans la pratique administrative italienne. Il ne fait aucun doute que les anciens lecteurs tireraient grand profit d'un arrêt de la Cour qui leur permettrait de traîner le gouvernement italien ou les universités concernées en justice. Je rappelle par ailleurs que ce qui compte pour l'appréciation d'une violation du droit communautaire, c'est le résultat et non pas les efforts consentis par la République italienne.
64. Le sixième argument de la Commission est déduit du grief qui peut être fait au gouvernement italien de n'avoir pas adressé aux universités une circulaire relative à l'interprétation de l'article 4, troisième alinéa, de la loi 236/95. Une chose est certaine pour moi: comme c'est le résultat qui est décisif dans cette affaire, la question de savoir si l'on peut reprocher son comportement au gouvernement italien est dénuée de pertinence en l'espèce. J'ajoute à titre surabondant qu'il eût été raisonnable, selon moi, a fortiori si l'on tient compte des antécédents de l'affaire, des arrêts Allué I et Allué II, que le gouvernement italien mette tout en oeuvre pour éradiquer la discrimination dont ont été victimes les anciens lecteurs de langue étrangère. Une circulaire sur l'interprétation de la nouvelle législation n'aurait certainement pas été superflue à cet égard.
Conclusion
Eu égard aux faits et circonstances que je viens de reproduire, je propose à la Cour:
1) de constater qu'en ce qui concerne la pratique administrative et contractuelle suivie par certaines universités publiques qui ne reconnaissent pas ou insuffisamment les droits acquis à titre individuel par les anciens lecteurs de langue étrangère lors du réengagement de ceux-ci en qualité de collaborateurs linguistiques, alors que cette reconnaissance est garantie à l'ensemble des autres travailleurs nationaux, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 48 du traité CE (devenu, après modification, article 39 CE) et
2) de condamner la République italienne aux dépens conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure.