CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 26 de junio de 2019(1)
Asunto C‑255/18
State Street Bank International GmbH
contra
Banca d’Italia,
con intervención de:
Banco delle Tre Venezie SpA
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal regional de lo contencioso-administrativo del Lacio, Italia)]
«Cuestión prejudicial — Directiva 2014/59/UE — Reestructuración y resolución de entidades de crédito — Cambios de condición — Fusión por incorporación de una entidad a la sociedad matriz situada en otro Estado miembro — Reglamento Delegado (UE) 2015/63 — Mecanismos de financiación de la resolución — Contribuciones ordinarias — Contribuciones extraordinarias — Recaudación de las contribuciones en el ejercicio 2015 — Disposiciones transitorias —Aplicación del Reglamento Delegado 2015/63, pese a la no transposición de la Directiva 2014/59»
1.        Las entidades de crédito están obligadas a contribuir a la financiación de los mecanismos nacionales creados en todos los Estados miembros para asumir los costes de la reestructuración y de la resolución del sector financiero. Han de contribuir asimismo al Fondo Único de Resolución (en lo sucesivo, «FUR»), que es el mecanismo análogo a escala de la Unión.
2.        La Directiva 2014/59/UE (2) ha regulado esas aportaciones obligatorias, que constituyen un elemento clave en el funcionamiento de los sistemas nacionales de reestructuración y de resolución de las entidades financieras, así como del Mecanismo Único de Reestructuración (en lo sucesivo, «MUR»), distinguiendo entre las contribuciones ordinarias ex ante y las extraordinarias ex post.
3.        Esta cuestión prejudicial permite al Tribunal de Justicia pronunciarse por primera vez sobre las normas aplicables a la recaudación de unas y otras contribuciones. La respuesta permitirá, además, solventar los problemas que las contribuciones del ejercicio 2015 suscitan en Italia, a causa del retraso en la transposición de la Directiva 2014/59 y de la entrada en vigor del Reglamento Delegado (UE) 2015/63. (3)
I.      Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
1.      Directiva 2014/59
4.        A tenor del artículo 100:
«1.      Los Estados miembros establecerán uno o varios mecanismos de financiación para garantizar la aplicación efectiva, por parte de la autoridad de resolución, de los instrumentos y competencias de resolución.
[...]
3.      Los Estados miembros se asegurarán de que los mecanismos de financiación cuenten con unos recursos financieros adecuados.
4.      A efectos de lo dispuesto en el apartado 3, los mecanismos de financiación dispondrán de:
a)      la competencia de recaudar contribuciones ex ante según se expone en el artículo 103, con vistas a alcanzar el nivel fijado por el artículo 102;
b)      la competencia de incrementar las contribuciones extraordinarias ex post, según dispone el artículo 104, cuando las contribuciones contempladas en la letra a) sean insuficientes, y
c)      la competencia de contraer empréstitos y otras formas de ayuda, según se especifica en el artículo 105.
5.      Excepto en los casos permitidos en virtud del apartado 6 del presente artículo, cada Estado miembro creará su mecanismo nacional de financiación mediante un fondo, cuya utilización será activada por su autoridad de resolución, a los efectos establecidos en el artículo 101, apartado 1.
[...]»
5.        Según el artículo 102:
«1.      Los Estados miembros se asegurarán de que, a más tardar el 31 de diciembre de 2024, los recursos financieros de los mecanismos de financiación alcancen al menos un 1 % del importe de los depósitos garantizados de todas las entidades autorizadas en su territorio.
2.      En este período inicial a que se refiere el apartado 1, las contribuciones de los mecanismos de financiación, recaudadas conforme a lo dispuesto en el artículo 103, se escalonarán en el tiempo de la forma más uniforme posible hasta alcanzar el nivel fijado como objetivo, pero teniendo debidamente en cuenta la fase del ciclo económico y las repercusiones que las contribuciones procíclicas puedan tener en la posición financiera de las entidades que aportan contribuciones.
[...]»
6.        El artículo 103 («Contribuciones ex ante») estipula:
«1.      Con el fin de alcanzar el nivel fijado como objetivo en el artículo 102, los Estados miembros velarán por que las contribuciones se recauden de las entidades autorizadas de su territorio, incluidas las sucursales de la Unión, al menos una vez al año.
2.      La contribución de cada entidad corresponderá a la proporción que represente su pasivo (excluidos los fondos propios) menos los depósitos garantizados respecto de los pasivos agregados (excluidos los fondos propios) menos los depósitos garantizados de todas las entidades autorizadas en el territorio del Estado miembro.
Dichas contribuciones se adaptarán proporcionalmente al perfil de riesgo de las entidades, de acuerdo con los criterios adoptados con arreglo al apartado 7.
[...]»
7.        El artículo 104 («Contribuciones extraordinarias ex post»), apartado 1, prescribe:
«Cuando los recursos financieros disponibles no sean suficientes para cubrir las pérdidas, los costes o los demás gastos ocasionados por la utilización de los mecanismos de financiación, los Estados miembros garantizarán la recaudación de contribuciones extraordinarias ex post de los organismos autorizados en su territorio con el fin de cubrir las necesidades adicionales. Dichas contribuciones extraordinarias ex post se asignarán entre las entidades de acuerdo con las normas establecidas en el artículo 103, apartado 2.
Las contribuciones extraordinarias ex post no superarán el triple del importe anual de las contribuciones determinado con arreglo al artículo 103».
2.      Reglamento Delegado 2015/63
8.        El artículo 4 («Cálculo de las contribuciones anuales») señala:
«1.      Las autoridades de resolución determinarán las contribuciones anuales que deberá abonar cada entidad de manera proporcional a su perfil de riesgo a tenor de la información facilitada por la entidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 y aplicando el método establecido en la presente sección.
2.      La autoridad de resolución determinará la contribución anual a que se refiere el apartado 1 sobre la base del nivel de financiación anual del mecanismo de financiación de la resolución y atendiendo al nivel de financiación que habrá de alcanzarse el 31 de diciembre de 2024 a más tardar, de conformidad con el artículo 102, apartado 1, de la Directiva 2014/59/UE, y sobre la base del importe medio de los depósitos garantizados correspondientes al año anterior, calculado trimestralmente, de todas las entidades autorizadas en su territorio».
9.        El artículo 12 («Entidades recientemente incluidas en la supervisión o cambio de condición») recoge:
«1.      Cuando una entidad haya sido recientemente incluida en la supervisión durante solo una parte de un período de contribución, la contribución parcial se determinará aplicando el método establecido en la sección 3 al importe de su contribución anual calculada durante el siguiente período de contribución con referencia al número de meses completos del período de contribución en que la entidad haya sido objeto de supervisión.
2.      El cambio de condición de una entidad durante el período de contribución, incluidas las pequeñas entidades, no afectará a la contribución anual que deba abonarse en ese ejercicio.»
10.      El artículo 13, apartado 1, indica:
«El 1 de mayo de cada año, a más tardar, la autoridad de resolución notificará a cada una de las entidades a que se refiere el artículo 2 la decisión por la que se determina la contribución anual adeudada por cada entidad».
11.      El artículo 14, apartado 1, prevé:
«Las entidades facilitarán a la autoridad de resolución los estados financieros anuales aprobados más recientes disponibles antes del 31 de diciembre del año anterior al período de contribución, junto con el dictamen emitido por el auditor legal o las entidades de auditoría, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Directiva 2013/34/UE [...]»
12.      Las disposiciones transitorias del Reglamento Delegado 2015/63 se regulan en su artículo 20, cuyos apartados 1, 2 y 3 especifican:
«1.      [...] No obstante lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, y por lo que se refiere a las contribuciones a abonar en 2015, las autoridades de resolución notificarán a cada entidad la decisión por la que se determine la contribución anual que deberán abonar el 30 de noviembre de 2015, a más tardar.
2.      No obstante lo dispuesto en el artículo 13, apartado 4, y por lo que se refiere a las contribuciones a abonar en 2015, el importe adeudado en virtud de la decisión mencionada en el artículo 13, apartado 3, deberá abonarse antes del 31 de diciembre de 2015.
3.      No obstante lo dispuesto en el artículo 14, apartado 4, y por lo que se refiere a la información que deberá comunicarse a la autoridad de resolución en 2015, la información mencionada en el citado apartado deberá facilitarse el 1 de septiembre de 2015, a más tardar».
13.      Según el artículo 21, párrafo segundo, este Reglamento «será aplicable a partir del 1 de enero de 2015».
B.      Derecho nacional. Decreto Legislativo n.o 180, de 16 de noviembre de 2015, relativo a la aplicación de la Directiva 2014/59 (4)
14.      La Directiva 2014/59 fue incorporada al derecho italiano mediante el Decreto Legislativo n.º 180/2015, que entró en vigor el día de su publicación oficial, esto es, el 16 de noviembre de 2015.
15.      A tenor del artículo 2, apartado 1:
«1.      El presente Decreto se aplica a las entidades siguientes:
a) los bancos con sede social en Italia;
b) las sociedades matrices italianas de un grupo bancario y las sociedades pertenecientes a un grupo bancario en el sentido de los artículos 60 y 61 del Texto Único Bancario (TUB);
c) las sociedades sometidas a vigilancia consolidada en el sentido del artículo 65, apartado 1, TUB;
d) las sociedades con sede social en Italia que son objeto de vigilancia consolidada en otro Estado miembro».
16.      El artículo 3, apartado 1, prescribe:
«El Banco de Italia ejerce las funciones y los poderes previstos en el presente Decreto en calidad de autoridad de resolución respecto a las entidades previstas en el artículo 2, cuando estas tienen su sede social en Italia, salvo indicación contraria. En los casos previstos por el presente Decreto, sus funciones y poderes son ejercidos sobre sucursales en Italia de bancos establecidos fuera de la Unión».
17.      De acuerdo con el Decreto Legislativo n.o 180/2015:
–        «al objeto de garantizar la consecución de los objetivos fijados para la resolución [...] se establecerá en el Banco de Italia al menos un fondo de resolución» (artículo 78);
–        «antes del 31 de diciembre de 2024 la asignación financiera total de los fondos de resolución será igual al 1 % de los depósitos garantizados a la fecha de cierre de los estados financieros anuales de los responsables del pago de las exacciones, aprobados por el mismo» (artículo 81, apartado 1);
–        «a fin de alcanzar el nivel indicado en el apartado 1, las contribuciones se calcularán y recaudarán con arreglo a lo dispuesto en el artículo 82 con carácter anual y de la forma más uniforme posible a lo largo del tiempo, teniendo asimismo en cuenta el impacto procíclico que su pago puede causar en la situación financiera de los responsables de su pago» (artículo 81, apartado 2);
–        «los bancos con domicilio social en Italia y las sucursales italianas de bancos extracomunitarios abonarán con carácter anual contribuciones ordinarias a los fondos de resolución por un importe determinado por el Banco de Italia con arreglo a lo dispuesto por la Comisión Europea en virtud del artículo 103, apartado 7, de la Directiva 2014/59/UE» (artículo 82);
–        «si la asignación financiera resultara insuficiente para hacer frente a las cargas resultantes de las medidas establecidas en el artículo 79, apartado 1, los bancos con domicilio social en Italia y las sucursales italianas de bancos extracomunitarios abonarán contribuciones extraordinarias a los fondos de resolución para cubrir las cargas adicionales por el importe que determine el Banco de Italia» (artículo 83).
18.      El Banco de Italia creó, por la Decisión de 22 de septiembre de 2015, la Unità di risoluzione e gestione della crisi (Unidad de resolución y gestión de crisis), (5) a través de la que ejerce sus funciones de Autoridad nacional de resolución. Mediante la Decisión de 18 de noviembre de 2015, (6) instituyó el Fondo nacional de resolución bancaria.
II.    Hechos del litigio y cuestiones prejudiciales
19.      State Street Bank International GmbH (en lo sucesivo, «SSB International») es una entidad de crédito alemana que desarrolló sus actividades en Italia, hasta el 5 de julio de 2015, a través de un banco italiano denominado State Street Bank SpA (en lo sucesivo, «SSB Italia»).
20.       A partir del 6 de julio de 2015, SSB International, tras haber absorbido a SSB Italia, siguió desarrollando sus actividades en el territorio italiano, ejerciendo su libertad de establecimiento mediante una sucursal única, denominada State Street Bank International GmbH — Succursale Italia.
21.      El 22 de noviembre de 2015, el Banco de Italia incoó un procedimiento de resolución contra cuatro bancos sujetos a su jurisdicción, (7) cuyo coste se elevó casi a 3 700 millones de euros.
22.      A fin de hacer frente a este coste, el Banco de Italia, además de fijar las contribuciones ordinarias de 2015 (588 millones de euros, aproximadamente), optó por exigir el pago de contribuciones extraordinarias. Cifró estas en el límite establecido legalmente, que asciende al triple de las ordinarias (1 763 millones de euros). (8)
23.      Mediante la nota n.º 0445827/16, de 1 de abril, «Contribuzione 2015 al Fondo Nazionale di Risoluzione [(Contribución 2015 al Fondo nacional de resolución)]», el Banco de Italia reclamó a SSB International el pago de 5 102 425 euros, de los que 1 275 606 euros correspondían a la contribución ordinaria de 2015 y 3 826 819 euros a la contribución extraordinaria.
24.      Ante el Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal regional de lo contencioso-administrativo del Lacio, Italia), SSB International ha solicitado la anulación de la nota del Banco de Italia n.º 0445827/16, así como de otros actos relacionados con ella.
25.      Según SSB International, el Banco de Italia no era competente para exigirle ninguna contribución correspondiente al año 2015, pues, en la fecha en la que se emitieron los requerimientos controvertidos, SSB International estaba sometido a la jurisdicción de la Autoridad de resolución alemana. No formaba parte, pues, de los «bancos con domicilio social en Italia», ni, mucho menos, de las «sucursales italianas de bancos extracomunitarios», en el sentido de los artículos 82 y 83 del Decreto Legislativo n.o 180/2015.
26.      SSB International alega también que las disposiciones del Decreto Legislativo n.o 180/2015, en las que se basó el Banco de Italia para adoptar sus medidas, no entraron en vigor hasta el 16 de noviembre de 2015. En ese momento, SSB Italia ya había dejado de existir como banco con domicilio social en Italia y, por lo tanto, estaba excluida del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo. Es más, la creación del Fondo nacional de resolución y la puesta en funcionamiento de la totalidad del sistema instaurado por la Directiva 2014/59 se produjeron, en Italia, en un momento posterior a la fusión de SSB Italia con la sociedad matriz (SSB International) y, por consiguiente, después de que el demandante abandonara Italia como banco autónomo sujeto al derecho nacional.
27.      Con carácter subsidiario, SSB International afirma que, a lo sumo, el Banco de Italia podía haberle reclamado el pago de una contribución ordinaria proporcional a los meses en los que SSB Italia había desempeñado su actividad, pero no toda la contribución anual. (9) Así se inferiría de la aplicación analógica del artículo 12, apartado 1, del Reglamento Delegado 2015/63, de modo que la entidad que se extingue durante el año dejaría de estar sometida a la supervisión de la Autoridad de resolución nacional y solo debería contribuir por el período de su existencia.
28.      El Banco de Italia rebate estas alegaciones y defiende la corrección de su actuación. A su juicio, SSB Italia formaba parte, el 1 de enero de 2015, del sistema bancario italiano, lo que justifica que se le exigiera el pago de las contribuciones ordinaria y extraordinaria correspondientes. Son irrelevantes las modificaciones subjetivas de dicha entidad financiera acaecidas después.
29.      La Autoridad de resolución alemana no pudo tener materialmente en cuenta la absorción de SSB Italia por SSB International, ni su consiguiente incremento de tamaño, ya que los efectos de la fusión no quedaron patentes, desde la perspectiva contable, sino con la publicación de las cuentas de cierre del ejercicio 2015, que no estuvieron disponibles hasta un momento posterior. Se descarta, pues, el riesgo de la doble imposición/contribución.
30.      Para el Banco de Italia, desde el punto de vista temporal:
–        La facultad de la Autoridad de resolución nacional de solicitar las contribuciones (y la correlativa obligación de las entidades de crédito de satisfacerlas) no podía estar supeditada a la entrada en vigor del Decreto Legislativo n.o 180/2015.
–        Era legítimo, en noviembre de 2015, recaudar las contribuciones adeudadas a partir del 1 de enero de 2015, en virtud del Reglamento Delegado 2015/63, de aplicabilidad directa.
31.      Ante estas tesis contrapuestas, el Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal regional de lo contencioso-administrativo del Lacio) eleva al Tribunal de Justicia estas cuestiones:
«1)      ¿Debe considerarse incluida en los “cambios de condición” que, con arreglo al artículo 12 del Reglamento Delegado (UE) 2015/63, no afectan a la obligación de contribución la fusión por absorción de una entidad, anteriormente sujeta a la supervisión de una Autoridad de resolución nacional, por la sociedad matriz con domicilio social en otro Estado miembro, efectuada en el período de contribución y, por otra parte, debe considerarse aplicable dicha norma también a una situación en la que la fusión y la posterior extinción de la entidad tuvieron lugar en 2015, en un momento en que tanto la Autoridad de resolución nacional como el Fondo nacional aún no habían sido instituidos formalmente por el Estado miembro y las contribuciones aún no se habían calculado?
2)      ¿Debe interpretarse el artículo 12 del Reglamento Delegado (UE) 2015/63, en relación con el artículo 14 del mismo Reglamento y los artículos 103 y 104 de la Directiva 2014/59/UE, en el sentido de que, incluso en el caso de una fusión por absorción por una sociedad matriz con domicilio social en otro Estado miembro que ha tenido lugar durante el período de contribución, una entidad está obligada al pago íntegro de la contribución correspondiente a dicho período en lugar de a la parte proporcional a los meses en los que estuvo sujeta a la supervisión de la autoridad de resolución del primer Estado miembro, por analogía a lo dispuesto en relación con la entidad “recientemente incluida en la supervisión” en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento Delegado (UE) 2015/63?
3)      ¿Son aplicables, de conformidad con la Directiva 2014/59/UE, el Reglamento Delegado (UE) 2015/63 y los principios que regulan el Sistema de instrumentos de resolución de crisis bancarias, las normas establecidas para la contribución ordinaria y, en particular el artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado (UE) 2015/63, también a la contribución extraordinaria con relación al momento de determinación de los sujetos pasivos y al grado de contribución, habida cuenta de su naturaleza y de los requisitos para su imposición?»
32.      Han presentado observaciones escritas SSB International, el Banco de Italia, la Comisión y los Gobiernos italiano y español. Todos ellos comparecieron en la vista celebrada el 10 de abril de 2019.
III. Análisis de las cuestiones prejudiciales
A.      Consideraciones preliminares sobre los mecanismos de reestructuración y de resolución bancaria
33.      Antes de pronunciarme sobre las cuestiones prejudiciales, creo conveniente exponer de modo sucinto las líneas básicas de la financiación de los mecanismos de reestructuración y resolución bancaria.
34.      Como respuesta a la crisis económica de 2008, los países de la zona euro pusieron en marcha una unión bancaria, transfiriendo competencias a las instituciones de la Unión en materia de supervisión prudencial y de restructuración y resolución de entidades de financieras. Ese proceso de transferencias estuvo precedido de una armonización normativa para el conjunto de los Estados miembros de la Unión (el llamado código normativo único).
35.      Aunque queda por diseñar el sistema único de garantía de depósitos, funcionan ya los otros dos pilares de la unión bancaria, esto es, el Mecanismo Único de Supervisión (en lo sucesivo, «MUS») y el MUR. Previamente, se habían adoptado las normas de armonización para toda la Unión en materia de supervisión prudencial y de resolución bancaria.
36.      En lo que atañe a la reestructuración y la resolución bancaria, la armonización se llevó a cabo mediante la Directiva 2014/59, aplicable desde el 1 de enero de 2015. Respecto a los países de la zona euro, la adopción del Reglamento (UE) n.º 806/2014 (10) permitió la puesta en marcha del MUR a partir del 1 de enero de 2016, una vez establecido el MUS, que se implantó desde el 1 de enero de 2015.
37.      La Directiva 2014/59 contiene normas y procedimientos para que los costes de la reestructuración y de la resolución de entidades de crédito sean asumidos por el sector financiero en su conjunto, con objeto de evitar los rescates a cargo de los presupuestos nacionales.
38.      La eficacia de los instrumentos de resolución puede depender, en muchos casos, de la disponibilidad de financiación a corto plazo. Por eso, la Directiva 2014/59 previó (artículo 99) la creación de un sistema europeo integrado por: i) los mecanismos de financiación nacionales (artículos 100 a 105); ii) los préstamos entre mecanismos de financiación nacionales (artículo 106); y iii) la mutualización de los mecanismos de financiación nacionales, en el caso de una resolución a nivel de grupo (artículo 107).
39.      Cada Estado miembro ha tenido que crear su propio mecanismo de financiación nacional y dotarlo de unos recursos financieros, controlados por su Autoridad de resolución, que se han de emplear para garantizar la aplicación efectiva de los instrumentos de resolución. (11)
40.      Los fondos nacionales de resolución se nutren de tres tipos de recursos: (12)
–        Contribuciones ex ante u ordinarias, que se recaudan de las entidades financieras antes de la aplicación de cualquier operación de resolución y con independencia de ella (artículo 103 de la Directiva 2014/59).
–        Contribuciones ex post o extraordinarias, asimismo exigibles de aquellas entidades «cuando los recursos financieros disponibles no sean suficientes para cubrir las pérdidas, los costes o los demás gastos ocasionados por la utilización de los mecanismos de financiación» (artículo 104 de la Directiva 2014/59).
–        Recursos de financiación alternativos, como empréstitos u otras formas de ayuda, a los que se recurre ante la insuficiencia de las contribuciones anteriores (artículo 105 de la Directiva 2014/59).
41.      El artículo 102, apartado 1, de la Directiva 2014/59 predetermina la cuantía de las contribuciones ordinarias. Los Estados miembros deben asegurarse de que, en el período comprendido entre la fecha de entrada en vigor de esa Directiva (1 de enero de 2015) y el 31 de diciembre de 2024, «los recursos financieros de los mecanismos de financiación alcancen al menos un 1 % del importe de los depósitos garantizados de todas las entidades autorizadas en su territorio». (13)
42.      Las contribuciones ordinarias han de recaudarse, como mínimo, una vez al año y reflejar tanto el tamaño de la entidad financiera cuanto el nivel de riesgo de sus actividades. (14) El Reglamento Delegado 2015/63 detalla los elementos y el procedimiento para su cálculo.
43.      Si las contribuciones ordinarias no fueran suficientes para cubrir las eventualidades a las que alude el artículo 104, apartado 1, de la Directiva 2014/59, este precepto permite a los Estados recaudar de las entidades de crédito sitas en su territorio contribuciones extraordinarias o ex post.
44.      Las contribuciones extraordinarias ex post
no pueden superar el triple del importe anual de las ordinarias. Su cálculo y su gestión son similares a los de las ordinarias.
45.      La Directiva 2014/59 y el Reglamento Delegado 2015/63 se aplican a todos los Estados miembros de la Unión desde el 1 de enero de 2015. Ahora bien, para los 19 países de la zona euro que participan en la unión bancaria (entre ellos, Italia), la activación del MUR desde el 1 de enero 2016 se ha entrecruzado con aquellas dos normas.
46.      En efecto, desde el 1 de enero de 2016, el Reglamento MUR:
–        Ha centralizado las competencias de reestructuración y resolución bancaria en manos de un organismo de la Unión, denominado Junta Única de Resolución (en lo sucesivo, «JUR»), que actúa respecto a las entidades significativas sometidas a la supervisión del MUS.
–        Ha creado un mecanismo de financiación para sus propias intervenciones, el FUR, sometido al control de la JUR y que se nutre de los mismos ingresos que los fondos nacionales de resolución.
47.      El FUR es, pues, el mecanismo de financiación del MUR. Tiene vocación de sustituir progresivamente (en un período de ocho años, desde 2016 a 2024) a los fondos nacionales, respecto a la resolución de las entidades financieras sometidas al MUS y al MUR. Los fondos nacionales subsistirán solo para las entidades menos significativas de los Estados miembros integrados en la unión bancaria. (15)
48.      Los artículos 67 a 79 del Reglamento n.º 806/2014 regulan el FUR de un modo casi paralelo al estipulado en la Directiva 2014/59 para los fondos nacionales de resolución. Así ocurre en cuanto a sus ingresos, (16) en cuanto a sus recursos (17) y en cuanto al método de cálculo de las contribuciones ordinarias y extraordinarias. (18)
49.      La peculiaridad del FUR reside en la mutualización progresiva de sus recursos, prevista por el Reglamento n.º 806/2014 y aplicada mediante un acuerdo intergubernamental entre los Estados miembros de la Unión participantes en la unión bancaria («Acuerdo sobre la transferencia y mutualización de las aportaciones al Fondo Único de Resolución», hecho en Bruselas el 21 de mayo de 2014). (19)
50.      El FUR se nutre de los recursos financieros que recaudan los fondos nacionales de resolución. (20) Compuesto en sus inicios por «compartimentos nacionales», estos se van fusionando progresivamente a lo largo de una fase transitoria de ocho años. La mutualización de los ingresos aportados comenzó con el 40 % en el primer año y el 20 % en el segundo, para aumentar en cantidades iguales a lo largo de los seis años restantes, hasta que los compartimentos nacionales dejen de existir.
51.      El artículo 3, apartados 3 y 5, del Acuerdo de 21 de mayo de 2014 indica que:
–        Las aportaciones recaudadas de conformidad con los artículos 103 y 104 de la Directiva 2014/59 antes de la fecha de aplicación del Acuerdo (1 de enero de 2016) se habían de transferir al FUR, a más tardar el 31 de enero de 2016.
–        A partir de 2016, las aportaciones ordinarias ex ante correspondientes a cada ejercicio se han de transferir al FUR, a más tardar el 30 de junio del año en cuestión. (21)
–        Las aportaciones extraordinarias ex post se transferirán inmediatamente después de su recaudación.
B.      Incidencia de los cambios de condición de las entidades de crédito sobre sus contribuciones ordinarias ex ante
a los fondos nacionales de resolución (preguntas prejudiciales primera y segunda)
52.      El tribunal de remisión necesita saber si, a tenor del artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63, constituye un «cambio de condición» una operación empresarial mediante la que una entidad de crédito, hasta entonces sujeta a la supervisión de una Autoridad de resolución nacional, es absorbida (fusión por absorción) por la sociedad matriz con domicilio social en otro Estado miembro.
53.      La pregunta tiene sentido si se advierte que, a la vista de aquel precepto, «el cambio de condición de una entidad durante el período de contribución no afectará a la contribución anual que deba abonarse en ese ejercicio». El debate se centra en dilucidar si, en circunstancias como las de autos, la entidad estaría obligada al pago íntegro de la contribución correspondiente a dicho período o solo a la parte alícuota (esto es, en proporción a los meses en los que estuvo sujeta a la supervisión de la Autoridad del primer Estado miembro).
54.      SSB International entiende que aquella noción debe interpretarse de forma restrictiva, de manera que no englobaría una fusión por absorción, limitándose solamente a los cambios de tamaño de las entidades financieras. Por el contrario, la Comisión, el Banco de Italia, el Gobierno español y el Gobierno italiano proponen una interpretación amplia, de modo que el «cambio de condición», en cuanto concepto autónomo del derecho de la Unión, comprenda las operaciones transfronterizas de fusión por absorción. Se aplicaría, pues, a la absorción de SSB Italia por SSB International.
55.      Coincido con esta segunda postura.
56.      El artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63 requiere su aplicación uniforme en todos los Estados miembros. La noción de «cambio de condición» o de «cambio de estatuto» (22) de una entidad que contiene esta norma ha de interpretarse como un concepto autónomo del derecho de la Unión, máxime cuando el precepto no hace ninguna remisión al derecho nacional.
57.      Siguiendo el método hermenéutico habitual en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (23) acudiré a los criterios de interpretación literal, sistemático y finalista.
1.      Interpretación literal
58.      Desde el punto de vista literal, hay un «cambio de condición» o de estatuto de una entidad financiera cuando se modifica su situación jurídica o fáctica en términos tales que pueden alterar, en principio, la aplicación de la Directiva 2014/59 y del Reglamento Delegado 2015/63.
59.      Entre esas modificaciones se cuenta, por supuesto, el cambio de dimensión, al que implícitamente alude el inciso «incluidas las pequeñas entidades», que figura en el precepto. Pero esa es una más de las modalidades de cambios de condición, no la única.
60.      La Directiva 2014/59 y el Reglamento Delegado 2015/63 (especialmente su artículo 10) contemplan normas simplificadas y más favorables para el cálculo de las contribuciones ordinarias de las pequeñas entidades. (24) De ahí no cabe inferir que los únicos cambios de condición irrelevantes, a tenor del artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63, sean los que atañen a las alteraciones de la dimensión de las entidades financieras cuyo objeto fuera beneficiarse del régimen contributivo más favorable.
61.      Ciertamente, el Reglamento Delegado 2015/63 (así como el Reglamento de Ejecución 2015/81 para las entidades sometidas al MUR) pretende impedir alteraciones de las entidades financieras encaminadas a reducir su tamaño artificialmente, esto es, con el designio de acogerse al régimen simplificado de cálculo de las contribuciones ordinarias.
62.       Ahora bien, los cambios de condición de las entidades financieras a los que se refiere el artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63 no se circunscriben, desde una perspectiva literal, a la disminución de la talla o la dimensión de dichas entidades. La noción controvertida autoriza, desde esa perspectiva textual, a incorporar en ella otros supuestos.
63.      La interpretación literal del artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63 también permite descartar el argumento reduccionista de SSB International, según el que los cambios de condición coinciden solo con las modificaciones de la estructura social o de la dimensión de una entidad financiera, siempre que esta permanezca en el territorio del Estado y, por tanto, en el seno del mecanismo de resolución nacional.
64.      Ese argumento llevaría a excluir de los cambios de condición las fusiones por absorción transfronterizas, (25) cuando no hay ninguna mención a este respecto en el artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63. Además, como inmediatamente expondré, contraría la lógica de la Directiva 2014/59, que crea un sistema europeo interconectado de mecanismos de financiación de las resoluciones bancarias. (26)
2.      Interpretación sistemática
65.      Desde un punto de vista sistemático, no cabe obviar que el Reglamento n.º 806/2014 implanta un Fondo Único de Resolución en el que se van integrando progresivamente los fondos nacionales de resolución de los países implicados en la unión bancaria. En este contexto no se podría siquiera hablar estrictamente de fusiones por absorción transfronterizas, ya que la cuantía de las contribuciones ordinarias es fijada por la JUR y su recaudación la hacen los fondos nacionales para integrarla en el FUR.
66.      Así pues, la noción de «cambio de condición», en el contexto de la Directiva 2014/59 y del resto de las normas sobre esta materia, acoge las fusiones por absorción trasfronterizas, haciéndolas irrelevantes para el cálculo de las contribuciones ordinarias.
67.      En efecto, como razona la Comisión, el artículo 12 del Reglamento Delegado 2015/63:
–        Recoge en su apartado 2, como regla general, la irrelevancia de los cambios de la condición de las entidades financieras para el pago de las contribuciones ordinarias anuales a los fondos nacionales de resolución.
–        Admite, en su apartado 1, como única excepción a dicha regla la obligación de pagar solo una contribución parcial prorrata temporis para las entidades nuevas, incluidas en la supervisión durante una parte del período de contribución.
3.      Interpretación teleológica
68.       El artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63 debe interpretarse de modo congruente con los dos objetivos inherentes a la creación de los fondos nacionales de resolución, a saber: a) la necesidad de estabilidad en el cálculo de las contribuciones ordinarias; y b) la integración y la centralización progresivas de estos fondos.
a)      Estabilidad en el cálculo de las contribuciones
69.      Los artículos 102 y 103, apartado 1, de la Directiva 2014/59 y el artículo 4 del Reglamento Delegado 2015/63 imponen la recaudación anual (27) de las contribuciones ordinarias, a fin de que los recursos de los mecanismos de financiación alcancen progresivamente (hasta el 31 de diciembre de 2024) al menos un 1 % del importe de los depósitos garantizados de todas las entidades autorizadas en su territorio.
70.      El logro de ese propósito precisa que la Autoridad nacional de resolución especifique las cuantías de las contribuciones ordinarias con arreglo a la situación de las entidades financieras el 1 de enero de cada año de imposición. Por eso, el artículo 14, apartado 1, del Reglamento Delegado 2015/63 obliga a esas entidades a facilitar a la Autoridad de resolución los estados contables anuales aprobados más recientes disponibles antes del 31 de diciembre del año anterior al período de contribución, junto con el dictamen emitido por el auditor legal o por las entidades de auditoría. (28)
71.      Como puede apreciarse, el cálculo de las contribuciones ordinarias se lleva a cabo sobre la «foto fija» de las entidades financieras sometidas a la jurisdicción de la Autoridad nacional a 1 de enero de cada ejercicio, de conformidad con los datos financieros disponibles de aquellas entidades.
72.      La estabilidad en el cálculo es imprescindible para que las contribuciones ordinarias puedan aumentar, de modo progresivo, hasta alcanzar el 1 % de los depósitos en 2024. Si las autoridades de resolución debieran tener en cuenta los cambios de la situación jurídica y financiera de las entidades acontecidos a lo largo de todo el ejercicio, difícilmente sería posible conseguir el nivel marcado por la Directiva 2014/59.
73.      De ahí que el artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63 imponga como regla general la irrelevancia de los cambios de condición de las entidades durante un ejercicio, para el cálculo de las contribuciones ordinarias. Corrobora esa regla que el Reglamento Delegado 2015/63 no permita recalcular las contribuciones ordinarias anuales en función de las modificaciones que las entidades hubieran sufrido durante ese ejercicio, según acertadamente destaca la Comisión.
b)      Integración y centralización progresivas de los fondos nacionales de resolución
74.      La Directiva 2014/59 y el Reglamento MUR tienen como objetivo la integración y la centralización progresivas de los fondos nacionales de resolución. Es más coherente con esa finalidad una interpretación del concepto de «cambio de condición» que incluya las fusiones por absorción trasfronterizas, haciéndolas irrelevantes para el cálculo de las contribuciones ordinarias.
75.      En los países de la zona euro la creación, en 2015, de los fondos nacionales de resolución (mediante la Directiva 2014/59 y el Reglamento Delegado 2015/63) se ha combinado con la implantación, a partir de 2016, del MUR y del FUR. (29) En este contexto, la distinción entre las fusiones por absorción nacionales y las transfronterizas va perdiendo sentido, a los efectos del pago de las contribuciones ordinarias.
76.      La implantación del MUR ha conllevado un régimen de resolución único y centralizado para las entidades financieras significativas. Ese régimen se articula sobre un Fondo único (el FUR, bajo el control de la JUR), aunque todavía funciona con compartimentos nacionales, que se mutualizan progresivamente hasta 2024. De ahí que sea rechazable la tesis de SSB International, que propugna una estricta separación entre los fondos nacionales de resolución, (30) cuando esta no es defendible ni siquiera para el ejercicio de transición de 2015.
77.      Incluso si se admitiera esa separación estricta, me seguiría pareciendo que, para el cálculo de las contribuciones ordinarias, son irrelevantes los cambios de condición generados por una fusión por absorción transfronteriza. Puesto que el artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63 rige tanto para la Autoridad del país de la entidad absorbida (Italia, en este caso) como para la del país de la entidad matriz (Alemania), no puede haber doble imposición: SSB International pagaría la contribución anual de 2015 al Fondo italiano de resolución por SSB Italia, sin aumentar su contribución al Fondo alemán homólogo en 2015 (en lo que atañe a los activos y al riesgo de su filial, absorbida por ella el 5 de julio de 2015).
78.      En los supuestos de fusión por absorción acaecidos durante un ejercicio, la entidad absorbente debe abonar la contribución anual completa al fondo nacional de resolución del Estado de sede de la entidad absorbida. Como ya he expuesto, para su cálculo hay que atender a la situación existente a 1 de enero del ejercicio de imposición, siendo irrelevantes los cambios de condición posteriores, entre ellos, las fusiones por absorción transfronterizas.
79.      Esta regla general, establecida por el artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63, solo tiene la excepción prevista en el apartado 1 de aquel artículo: el pago de una contribución parcial prorrata temporis para las entidades financieras de nueva creación. La solución específica para esta hipótesis no se puede extrapolar hasta el extremo de que se desvirtúe la regla general (es decir, la irrelevancia de los cambios de condición).
80.      No es acogible, pues, la pretensión de que se minore la contribución anual cuando el cambio de condición de la entidad financiera es, legalmente, irrelevante. La aplicación analógica propuesta por SSB International es, por lo tanto, improcedente.
C.      Incidencia de los cambios de condición de las entidades de crédito en sus contribuciones extraordinarias a los fondos nacionales de resolución (tercera pregunta prejudicial)
81.      El tribunal de reenvío quiere saber, en síntesis, si las contribuciones extraordinarias están sometidas a las mismas reglas que las ordinarias, en caso de fusión por absorción transfronteriza.
82.      Las respuestas de las partes que han presentado observaciones difieren radicalmente:
–        Para el Banco de Italia y el Gobierno italiano, estas contribuciones están sujetas a las mismas normas de recaudación y de cálculo que las ordinarias. En una fusión por absorción transfronteriza, la entidad absorbente debe abonar las contribuciones extraordinarias establecidas por la Autoridad de resolución del Estado de la entidad absorbida durante el ejercicio en el que se produjo este cambio de condición.
–        SSB International y la Comisión, aunque con razonamientos dispares, entienden que, a tenor del artículo 104 de la Directiva 2014/59, solo están obligadas al pago de las contribuciones extraordinarias las entidades sometidas a la jurisdicción del Fondo nacional de resolución en el momento de la recaudación de esas contribuciones.
83.      Según el artículo 104, apartado 1, de la Directiva 2014/59, las contribuciones extraordinarias ex post serán recaudadas por las autoridades nacionales de resolución «cuando los recursos financieros disponibles no sean suficientes para cubrir las pérdidas, los costes o los demás gastos ocasionados por la utilización de los mecanismos de financiación».
84.      Este mismo precepto indica que las contribuciones extraordinarias se asignarán entre las entidades de acuerdo con las normas del artículo 103, apartado 2, con el límite de que no superarán el triple del importe anual de las ordinarias. Además, el artículo 103, apartados 4 a 8, se aplicará también a las contribuciones extraordinarias, según estipula el artículo 104, apartado 2, de la Directiva 2014/59.
85.      En mi opinión, las remisiones del artículo 104 de la Directiva 2014/59 al régimen jurídico de las contribuciones ordinarias no significan que las extraordinarias supongan un calco de aquellas. Si el método de cálculo de las segundas es idéntico al de las primeras, concretado por el Reglamento Delegado 2015/63, el tope o límite varía, ya que las contribuciones extraordinarias pueden ascender hasta el triple de las ordinarias anuales. También prevé el artículo 104, apartado 3, la posibilidad de aplazamiento total o parcial del pago de las contribuciones extraordinarias, (31) circunstancia no contemplada para las ordinarias. Lo que resulta más importante aún, el momento y la lógica que justifican la recaudación de unas contribuciones y otras también divergen.
86.      Las autoridades de resolución acuden a las contribuciones extraordinarias cuando han de llevar a cabo operaciones que reducen la cuantía del Fondo nacional y se requieren ingresos adicionales para alcanzar el nivel de recursos establecido anualmente. Por eso, las contribuciones extraordinarias son imprevisibles, es decir, no se pueden planificar como las ordinarias, cuya recaudación se realiza para el año natural de imposición, de conformidad con la situación de las entidades a fecha de 1 de enero.
87.      La cuantía de las contribuciones extraordinarias dependerá, pues, de la necesidad de refinanciación del Fondo nacional de resolución, a la vista de los recursos consumidos en las concretas operaciones de resolución. (32) Por su propia naturaleza, el momento en el que se han de imponer es incierto, pues está en función de la fecha de las operaciones de resolución que generan el déficit en el Fondo.
88.      Dada su imprevisibilidad y su imposible planificación, considero que, como aduce la Comisión, las contribuciones extraordinarias únicamente se pueden demandar a las entidades sometidas a la jurisdicción del Fondo nacional de resolución en la fecha en la que se adopte la correspondiente decisión.
89.      En principio, las entidades activas en el sistema financiero del Estado cuando se imponen las contribuciones extraordinarias son las que han generado el riesgo que ha determinado su exacción (esto es, el riesgo que ha provocado las operaciones de resolución con las que se han consumido recursos del Fondo). Las entidades que han salido de la jurisdicción de la Autoridad de resolución en el ejercicio en el que se han fijado las contribuciones extraordinarias habrán tenido, por lo general, una menor incidencia en el riesgo que ha desencadenado las operaciones de resolución.
90.      Esta interpretación casa con el tenor del artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63, que solo habla de neutralizar el efecto de los cambios de condición respecto a las contribuciones ordinarias, pero que no menciona las extraordinarias. (33) Por eso, una entidad que se fusiona con su entidad matriz de otro Estado miembro antes de que la autoridad de resolución imponga el pago de las contribuciones extraordinarias no está obligada a abonarlas en el Estado en el que ya ha dejado de estar presente.
91.      Correlativamente, la entidad absorbente debe abonar las contribuciones extraordinarias adoptadas por el Fondo de resolución de su Estado de residencia, incluyendo en su cálculo los activos de la entidad absorbida, sin que pueda beneficiarse del pago prorrata temporis previsto por el artículo 12, apartado 1, del Reglamento Delegado 2015/63 para las entidades entrantes en el sistema financiero de dicho Estado. De esta manera se evitan maniobras orientadas a la elusión del pago de contribuciones extraordinarias mediante cambios de condición.
92.      El cambio de condición de la entidad sí afecta, por tanto, a la recaudación de las contribuciones extraordinarias, que ha de hacerse de conformidad con la «foto fija» del sector bancario en el momento de adoptarlas, gravando a las entidades sometidas a la Autoridad de resolución en ese momento.
D.      Aplicación ratione temporis de las contribuciones ordinarias a los fondos nacionales de resolución (segunda parte de la primera pregunta prejudicial)
93.      El tribunal de reenvío quiere saber si la interpretación de la noción de «cambios de condición» del artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63 debe aplicarse a una situación en la que la fusión y la posterior extinción de la entidad tuvieron lugar en 2015, en un momento en el que tanto la Autoridad de resolución nacional como el Fondo nacional aún no habían sido instituidos formalmente por Italia y las contribuciones todavía no se habían calculado.
94.      La respuesta a este interrogante exige el análisis del régimen transitorio que la Directiva 2014/59 y el Reglamento Delegado 2015/63 establecieron, en cuanto a la implantación, el cálculo y la recaudación de las contribuciones ordinarias para el ejercicio 2015.
95.      De nuevo sobre este aspecto las posiciones difieren:
–        Según la Comisión, el Banco de Italia, el Gobierno español y el Gobierno italiano, ese régimen transitorio permite la imposición de las contribuciones ordinarias fijadas por el Fondo de resolución italiano para el ejercicio 2015. Esta regla vale también para las entidades que, radicadas en Italia durante dicho periodo, dejaron de estarlo a causa de una fusión por absorción acaecida antes de que se crease dicho Fondo o se implantase la Autoridad nacional que lo gestiona o se determinase la cuantía de las contribuciones.
–        Por el contrario, SSB International considera que Italia incorporó a su derecho interno la Directiva 2014/59 mediante el Decreto Legislativo n.º 180/2015, que entró en vigor el 16 de noviembre de 2015, pero sin aplicación retroactiva. Como la fusión por absorción de SSB Italia tuvo lugar el 6 de julio de 2015, el Fondo de resolución italiano no podía invocar la Directiva 2014/59 en contra de SSB Internacional (para fundamentar la recaudación de las contribuciones ordinarias de 2015), al no estar aceptado el efecto directo inverso de las directivas. Aunque el Reglamento Delegado 2015/63 estaba en vigor en esa fecha, no era posible su aplicación con independencia de la Directiva 2014/59 a la que completa.
96.      El artículo 130, apartado 1, de la Directiva 2014/59 estipula que los Estados miembros adoptarán y publicarán, antes del 31 de diciembre de 2014, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas indispensables para darle cumplimiento y precisa que los Estados miembros las aplicarán a partir del 1 de enero de 2015.
97.      No hay duda de que Italia transpuso con retraso esta Directiva a su derecho interno. La norma de transposición (Decreto Legislativo n.º 180/2015) entró en vigor el 16 de noviembre de 2015 y el Banco de Italia, en su condición de Autoridad nacional de resolución, no instituyó el Fondo de resolución hasta el 18 de noviembre de 2015, procediendo a reclamar el pago de las contribuciones ordinarias y extraordinarias a las entidades financieras (incluida SSB International) los días 23 y 26 de noviembre de 2015, respectivamente.
98.      En cuanto al Reglamento Delegado 2015/63, la entrada en vigor tuvo lugar el 6 de febrero de 2015, si bien su artículo 21, párrafo segundo, prescribió que «será aplicable a partir del 1 de enero de 2015». Por tanto, este Reglamento, que no requería su incorporación al derecho interno italiano, estaba vigente cuando se produjo la fusión por absorción de SSB Italia.
99.      La tardía adopción de la Directiva 2014/59 (34) y del Reglamento Delegado 2015/63 aconsejó la inclusión en este último de disposiciones transitorias que permitiesen la recaudación de las contribuciones ordinarias correspondiente al ejercicio 2015. Estas medidas se recogen en el artículo 20, apartados 1, 2, 3 y 4, del Reglamento Delegado 2015/63, de cuyo contenido, en relación con los hechos del litigio, se deduce que:
–        Antes del 30 de noviembre de 2015, a más tardar, las autoridades de resolución debían notificar a cada entidad la decisión que fijaba la cuantía de su contribución ordinaria anual por el ejercicio 2015. El Banco de Italia comunicó esta decisión a SSB International el 23 de noviembre de 2015, por lo que respetó el plazo legal.
–        El importe de la contribución ordinaria de 2015 había de abonarse antes del 31 de diciembre de 2015. Dada la fecha de la comunicación del Banco de Italia, SSB International podía respetar este plazo.
–        La información para el cálculo de la contribución ordinaria de 2015 debía transmitirse a la Autoridad de resolución antes del 1 de septiembre de 2015.
–        Los sistemas de garantía de depósitos tenían que facilitar a la Autoridad de resolución el 1 de septiembre de 2015, a más tardar, el importe de los depósitos garantizados a 31 de julio de 2015.
100. El artículo 20 del Reglamento Delegado 2015/63 no contiene ninguna disposición transitoria o derogatoria respecto al cálculo de las contribuciones ordinarias. Eso implica, con arreglo a los criterios del Tribunal de Justicia en materia de derecho transitorio, (35) que aquel cálculo había de hacerse en 2015 según la forma general prescrita por la Directiva 2014/59 y desarrollada por el Reglamento Delegado 2015/63.
101. La fecha de referencia para el cálculo de las contribuciones ordinarias es el 1 de enero del ejercicio en cuestión, sin que los cambios de condición de las entidades, acontecidos en ese año, sean relevantes.
102. En consecuencia, el Reglamento Delegado 2015/63 permitía exigir el pago de las contribuciones ordinarias correspondientes a 2015 a todas las entidades que estuvieran establecidas en Italia el 1 de enero de 2015. Es inoperante, en este contexto, la desaparición de una entidad como corolario de una fusión por absorción transfronteriza
103. Hay que tener en cuenta que las contribuciones ordinarias tienen carácter anual y su recaudación estaba determinada en sus elementos esenciales por la Directiva 2014/59, desde el ejercicio 2015 inclusive. El Reglamento Delegado 2015/63 prescribió las disposiciones transitorias antes referidas, que posibilitaban la recaudación de 2015 en unas fechas posteriores. El Estado italiano, aunque incorporó con retraso la Directiva 2014/59, adoptó la norma interna de desarrollo (el Decreto Legislativo n.º 180/2015) a tiempo para cumplir con el calendario de recaudación previsto en el artículo 20 del Reglamento Delegado 2015/63.
104. Por consiguiente, entiendo que no estamos ante un supuesto de aplicación retroactiva del Decreto Legislativo n.º 180/2015, como ha argumentado SSB. Se trata, más bien, de aplicar las normas transitorias para la recaudación de las contribuciones anuales de 2015, recogidas en el artículo 20 del Reglamento Delegado 2015/63 en desarrollo de la Directiva 2014/59, que había regulado previamente los elementos esenciales de esas contribuciones.
105. Por este motivo, me parece innecesario analizar si el Reglamento Delegado 2015/63 era aplicable y producía efecto directo (también en Italia) desde el 1 de enero de 2015. No obstante, abordaré este extremo por si el Tribunal de Justicia se lo planteara.
106. SSB International argumenta que el Reglamento Delegado no podía aplicarse directamente en un Estado miembro cuando la Directiva que desarrolla aún no ha sido incorporada al derecho interno de ese Estado. No sería factible, pues, aplicar el Reglamento Delegado 2015/63 a SSB Italia, ya que la Directiva 2014/59 se transpuso al derecho italiano el 16 de noviembre de 2015, fecha en la que ya no existía SSB Italia, absorbida por SSB International el 6 de julio de 2015.
107. No comparto este razonamiento. Es cierto que, en términos generales, el Tribunal de Justicia no admite el efecto directo vertical inverso de las directivas. (36) Pero esta regla ha de matizarse en un asunto como este, pues la Directiva 2014/59, que es la norma de base, contenía una delegación en el artículo 103, apartados 7 y 8, (37) en virtud de la que la Comisión adoptó la norma delegada (Reglamento Delegado 2015/63) con objeto de:
–        «Especificar el concepto de ajuste de las contribuciones en función del perfil de riesgo de las entidades», ponderando una serie de factores que se detallan pormenorizadamente.
–        Concretar «las obligaciones de registro, contabilidad, información y otras obligaciones, contempladas en el apartado 4 y destinadas a garantizar el pago efectivo de las contribuciones»; así como «las medidas a que se refiere el apartado 4, a fin de permitir una adecuada comprobación del correcto pago de las contribuciones».
108. A mi juicio, el Reglamento Delegado 2015/63 no excede los límites del mandato del acto habilitante (38) cuando marca los plazos del procedimiento normal de recaudación de las contribuciones ordinarias anuales. Tampoco se extralimita, respecto del acto legislativo de base, al fijar en su artículo 20 las disposiciones aplicables en el ejercicio 2015. Como ya he advertido, el reducido plazo de transposición de la Directiva 2014/59 y los retrasos en su incorporación a los derechos internos hacían indispensables estas disposiciones transitorias para posibilitar la recaudación de las contribuciones ordinarias en 2015.
109. Así pues, el Reglamento Delegado 2015/63 era una norma directamente aplicable en el ordenamiento jurídico italiano desde el 1 de enero de 2015 y podía producir efectos jurídicos por sí mismo a partir de esa fecha, una vez que hubiera entrado en vigor.
110. Sería ilógico condicionar la efectividad del Reglamento Delegado 2015/63 (que considero autosuficiente, de modo que puede ser objeto de aplicación directa) a que la Directiva 2014/59 se hubiera incorporado al derecho interno. Si así fuera, cualquier Estado miembro podría neutralizar y retrasar la aplicabilidad directa del Reglamento Delegado, bastándole retardar la transposición de la Directiva de base. Como señalan la Comisión y el Banco de Italia, ese retraso iría en detrimento de la aplicación uniforme del Reglamento Delegado, que se aplicaría en unos Estados miembros antes y en otros después.
111. La demora tendría, además, repercusiones negativas sobre la uniformidad de la financiación de los fondos nacionales de resolución y, por ende, del FUR. Si el Reglamento Delegado 2015/63 no fuese aplicable en Italia desde el 1 de enero de 2015, el Fondo de resolución italiano únicamente podría haber ingresado un pequeño porcentaje de la recaudación ordinaria de 2015 (la posterior al 16 de noviembre de 2015, fecha de entrada en vigor de la norma nacional de transposición). Además, en esa tesitura, el Fondo de resolución italiano no aportaría al FUR, en 2016, la parte alícuota que le corresponde en función de la dimensión de las entidades financieras italianas.
112. Por consiguiente, las disposiciones transitorias del artículo 20 del Reglamento Delegado 2015/63 permitían exigir las contribuciones ex ante del ejercicio 2015 a una entidad financiera sometida a la jurisdicción de la Autoridad nacional de resolución durante parte de ese ejercicio y que dejó de estarlo en virtud de una fusión por absorción transfronteriza. Las disposiciones del Reglamento Delegado 2015/63 sobre las contribuciones ex ante eran directamente aplicables en Italia durante el ejercicio 2015, cualquiera que fuera la fecha en la que tuvo lugar la incorporación al derecho interno de la Directiva 2014/59.
IV.    Conclusión
113. A tenor de lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia responder al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal regional de lo contencioso-administrativo del Lacio, Italia) de la forma siguiente:
«El artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado (UE) 2015/63 de la Comisión, de 21 de octubre de 2014, por el que se completa la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que respecta a las contribuciones ex ante a los mecanismos de financiación de la resolución, leído en relación con dicha Directiva, ha de interpretarse en el sentido de que:
–        El concepto de “cambios de condición” engloba las fusiones por absorción transfronterizas, en las que entidades de crédito anteriormente sujetas a la supervisión de una Autoridad de resolución nacional son absorbidas por la sociedad matriz con domicilio social en otro Estado miembro.
–        En circunstancias como las del litigio principal, la entidad absorbente está obligada al pago íntegro de la contribución ordinaria anual al Fondo nacional de resolución del Estado donde estaba radicada la entidad absorbida.
–        Las contribuciones extraordinarias ex post solo se pueden recabar de las entidades sometidas a la jurisdicción del Fondo nacional de resolución en el momento en el que se decide su imposición, sin que el artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63 se aplique para neutralizar el efecto de los cambios de condición respecto a dichas contribuciones extraordinarias.
–        Las disposiciones transitorias del artículo 20 del Reglamento Delegado 2015/63 permitían exigir las contribuciones ex ante
del ejercicio 2015 a una entidad financiera sometida a la jurisdicción de la Autoridad nacional de resolución durante parte de ese ejercicio y que dejó de estarlo en virtud de una fusión por absorción transfronteriza.
–        Las disposiciones del Reglamento Delegado 2015/63 sobre las contribuciones ex ante eran directamente aplicables en Italia durante el ejercicio 2015, cualquiera que fuera la fecha en la que tuvo lugar la incorporación al derecho interno de la Directiva 2014/59».
1      Lengua original: español.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2014, L 173, p. 190).
3      Reglamento Delegado de la Comisión, de 21 de octubre de 2014, por el que se completa la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que respecta a las contribuciones ex ante a los mecanismos de financiación de la resolución (DO 2015, L 11, p. 44).
4      Decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180. Attuazione della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE), n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GURI
n.o 267, de 16 de noviembre de 2015) (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.o 180/2015»).
5      Delibera 436/2015 de la Banca d’Italia, 22 settembre 2015, Istituzione dell'Unità di Risoluzione e Gestione delle Crisi, disponible en https://www.bancaditalia.it/compiti/vigilanza/normativa/archivio norme/disposizioni/Provv_22_09_15_UGC.pdf.
6      Provvedimento n. 1226609/15, del 18 novembre 2015, istitutivo del Fondo Nazionale di Risoluzione, https://www.bancaditalia.it/compiti/risoluzione-gestione-crisi/provvedimenti-crisi/2015/provv-generali/RGC_FONDO_NAZIONALE_RISOLUZIONE_181115.pdf.
7      Banca della Marche S.p.a., Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio S.c.p.a., Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti S.p.a y Cassa di Risparmio di Ferrara S.p.a.
8      Banca d'Italia, Rendiconto del Fondo nazionale di risoluzione, anno 2015, p. 6, en https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/rendiconto-fondo-nazionale-risoluzione/2016-rendiconto-fondo-nazionale-risoluzione/Rendiconto-dei-fondi-di-risoluzione.pdf.pdf.
9      A su entender, como SSB Italia solo había estado sujeto a la supervisión italiana desde el 1 de enero de 2015 hasta el 30 de junio de 2015, lo máximo que podría requerírsele era la mitad de la contribución ordinaria anual fijada en los actos impugnados. No procedía la contribución extraordinaria, establecida cuando SSB Italia ya había salido del ámbito de supervisión y del sistema de resolución italiano.
10      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n.º 1093/2010 (DO 2014, L 225, p. 1).
11      A tenor del artículo 101, apartado 2, de la Directiva 2014/59, el mecanismo de financiación «no se utilizará directamente para absorber las pérdidas de una entidad o institución contemplada en el artículo 1, apartado 1, letras b), c) o d), ni para recapitalizar tal entidad o institución».
12      Considerandos centésimo cuarto y centésimo quinto y artículo 100 de la Directiva 2014/59.
13      Durante ese período, las contribuciones ordinarias deben escalonarse en el tiempo de la manera más uniforme posible, hasta alcanzar el nivel de financiación fijado como objetivo, tomando en cuenta la fase del ciclo económico y las repercusiones que las contribuciones procíclicas puedan tener en la situación financiera de las entidades que aportan contribuciones.
14      La contribución ordinaria consta de un importe fijo, establecido en función del pasivo de dicha entidad (contribución anual de base), al que se añade otro importe, calculado en función de su perfil de riesgo (ajuste al riesgo adicional).
15      El FUR no opera para los Estados miembros de la Unión que quedan al margen de la unión bancaria. En esos Estados, los fondos nacionales de resolución siguen actuando sobre la base de la Directiva 2014/59 y de sus normas de desarrollo y ejecución.
16      Los ingresos del FUR son las contribuciones ordinarias, las contribuciones extraordinarias y los recursos de financiación alternativos.
17      En el año 2024 deberán alcanzar, como mínimo, un 1 % del importe de los depósitos con cobertura de todas las entidades de crédito autorizadas en todos los Estados miembros participantes.
18      El artículo 4 del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/81 del Consejo, de 19 de diciembre de 2014, que especifica condiciones uniformes de aplicación del Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a las aportaciones ex ante al Fondo Único de Resolución (DO 2015, L 15, p. 1) remite al Reglamento Delegado 2015/63.
19      Texto disponible en: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=ES&f=ST%208457%202014%20IN.
20      El artículo 77, párrafo segundo, del Reglamento n.º 806/2014 establece que durante el período transitorio de 8 años, la JUR utilizará el FUR «con arreglo a principios fundados en la división del Fondo en compartimentos nacionales correspondientes a cada Estado miembro participante, así como en una fusión progresiva de los diferentes fondos recaudados a escala nacional para su asignación a los compartimentos nacionales del Fondo, como se recoge en el Acuerdo».
21      Según los datos de la JUR, las contribuciones ordinarias ascendieron en 2018 a 7 500 millones de euros, con lo que el FUR acumula ya en torno a 24 900 millones de los aproximadamente 56 300 millones de euros que pretende alcanzar en 2024 (esta cantidad equivale al 1 % de los depósitos de las entidades financieras integrantes del MUR). Véase https://srb.europa.eu/en/content/ex-ante-contributions-0.
22      La versión española del artículo 12, apartado 2, del Reglamento Delegado 2015/63 habla de «cambio de condición». En otras versiones lingüísticas se emplea el «cambio de estatuto»: «changement de statut» en la francesa; «change of status» en la inglesa; «cambiamento di status» en la italiana; «alteração do estatuto» en la portuguesa o «Statusänderung» en la alemana. Aunque hubiera sido más precisa la expresión «cambio de estatuto», en realidad equivale a la noción de «cambio de condición», por lo que no hay una divergencia significativa entre versiones lingüísticas.
23      Sentencias de 17 de abril de 2018, Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257), apartado 44; de 10 de diciembre de 2018, Wightman y otros (C‑621/18, EU:C:2018:999), apartado 47; y de 26 de febrero de 2019, Rimšēvičs y BCE/Letonia (C‑202/18 y C‑238/18, EU:C:2019:139), apartado 45.
24      El artículo 8, apartado 5, del Reglamento de Ejecución 2015/81 permite también que las entidades cuyo total del activo sea igual o inferior a 3 000 000 000 de euros realicen una contribución ordinaria simplificada de un importe a tanto alzado de 50 000 euros por los primeros 300 000 000 de euros del total del pasivo, deducidos los fondos propios y los depósitos garantizados, debiendo cotizar lo que exceda de esta cantidad de conformidad con las normas generales de los artículos 4 a 9 del Reglamento Delegado 2015/63. Según el considerando décimo octavo de este Reglamento, este cálculo simplificado de las aportaciones de dichas entidades «impediría asimismo que dichas entidades introduzcan posibles modificaciones a corto plazo en el estatuto para poder optar a la aplicación del artículo 10 del Reglamento Delegado (UE) 2015/63».
25      «Fusión por absorción» es «la operación por la cual una o varias sociedades transfieren a otra, como consecuencia de una disolución sin liquidación, la totalidad de su patrimonio activa y pasivamente mediante la atribución a los accionistas de la o las sociedades absorbidas de acciones de la sociedad absorbente y, eventualmente, de una compensación en dinero que no supere el 10 % del valor nominal de las acciones atribuidas o, a falta de valor nominal, de su valor contable», según el artículo 89, apartado 1, de la Directiva (UE) 2017/1132 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2017, sobre determinados aspectos del derecho de sociedades (DO 2017, L 169, p. 46).
26      El considerando centésimo décimo tercero de la Directiva 2014/59 afirma que «la constitución de los mecanismos de financiación integrantes del sistema europeo de mecanismos de financiación establecido en la presente Directiva debe garantizar la coordinación del uso de los fondos disponibles a nivel nacional para resoluciones».
27      El artículo 3, punto 6, del Reglamento Delegado 2015/63 indica que el «período de contribución» es el año natural.
28      Estos datos deben ser comunicados, a más tardar, el 31 de enero de cada año respecto del ejercicio finalizado el 31 de diciembre del año precedente, o del pertinente ejercicio aplicable, a tenor del artículo 14, apartado 4, del Reglamento Delegado 2015/63. El 1 de mayo de cada año, a más tardar, la autoridad de resolución notificará a cada una de las entidades la decisión por la que se señala la contribución ordinaria anual adeudada, de acuerdo con el artículo 13, apartado 1, de dicho Reglamento.
29      El año 2015 fue un ejercicio transitorio en el que las autoridades nacionales de resolución asignaron y recaudaron las contribuciones anuales; en 2016, la determinación de dichas contribuciones correspondió ya a la JUR, continuando la recaudación en manos de dichas autoridades nacionales. Los fondos nacionales han transferido la recaudación de 2015 al FUR y, desde 2016, todas las contribuciones anuales se transfieren al FUR, para ir mutualizándolas progresivamente.
30      A su juicio, obligar a SSB International a pagar la contribución ordinaria al Fondo nacional italiano en razón de las operaciones realizadas en Italia durante 2015 por SSB Italia implicaría, de hecho, imponerle una «cobertura de seguro» que: i) tiene por objeto un riesgo que el demandante no contribuye a alimentar (dado que no forma parte del sistema italiano); y ii) no podría activarse jamás, puesto que SSB International nunca podría ser destinatario de las resoluciones financiadas con cargo al Fondo italiano, al estar sujeto a la Autoridad alemana.
31      El artículo 104, apartado 4, de la Directiva 2014/59 habilita a la Comisión para adoptar actos delegados con objeto de fijar las circunstancias y condiciones de este aplazamiento, delegación que aún no se ha puesto en práctica.
32      En el punto 22 de estas conclusiones detallo las cifras de la resolución de cuatro entidades, acometida el 22 de noviembre de 2015 por el Banco de Italia.
33      Cierto es que el Reglamento Delegado 2015/63 solo regula las contribuciones ordinarias.
34      El escaso plazo de transposición de esta Directiva, publicada oficialmente el 12 de junio y que debía incorporarse a los derechos internos antes del 31 de diciembre de 2014, propició, como ocurrió en Italia, retrasos en su transposición.
35      Las disposiciones transitorias deben ser objeto de una interpretación estricta y no pueden aplicarse por analogía, ya que excepcionan y derogan las disposiciones generales de una norma de la Unión. Véanse, entre otras, las sentencias de 7 de diciembre de 2006, Eurodental (C‑240/05, EU:C:2006:763), apartado 54; y de 12 de junio de 2008, Comisión/Portugal (C‑462/05, EU:C:2008:337), apartado 54.
36      Según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede oponer a los particulares una disposición de una Directiva que no ha transpuesto a su derecho interno (sentencias de 22 de noviembre de 2017, Cussens y otros, C‑251/16, EU:C:2017:881, apartado 49; y de 21 de septiembre de 2017, DNB Banka, C‑326/15, EU:C:2017:719, apartado 41). Una Directiva no puede, por sí sola, imponer obligaciones a un particular y no puede, por lo tanto, ser invocada como tal contra dicha persona (sentencias de 26 de febrero de 2019, N Luxembourg 1 y otros, C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 y C‑299/16, EU:C:2019:134, apartado 114; y de 5 de julio 2007, Kofoed, C‑321/05, EU:C:2007:408, apartado 42).
37      En el artículo 115 de la Directiva 2014/59 se otorgan a la Comisión poderes para adoptar actos delegados.
38      En el caso de un poder delegado en el sentido del artículo 290 TFUE, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia preecptúa que es necesario verificar que las autoridades de la Unión no rebasan los límites del mandato que se les ha encomendado en virtud del acto habilitante, partiendo que tal poder delegado debe respetar, en cualquier caso, los elementos esenciales del acto habilitante y debe encuadrarse en el marco normativo definido por el acto legislativo de base (véanse, las sentencias de 18 de marzo de 2014, Comisión/Parlamento y Consejo, C‑427/12, EU:C:2014:170, apartado 38; y de 17 de marzo de 2016, Parlamento/Comisión, C‑286/14, EU:C:2016:183, apartado 30).
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia exige que la delimitación de la facultad conferida sea suficientemente precisa, en el sentido de que ha de indicar claramente los límites de esa facultad y ha de poder someter el uso que de ella haga la Comisión a un control con respecto a criterios objetivos fijados por el legislador de la Unión (véanse las sentencias de 5 de julio de 1988, Central-Import Münster/Hauptzollamt Münster, 291/86, EU:C:1988:361, apartado 13; de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros, C‑154/04 y C‑155/04, EU:C:2005:449, apartado 90; y de 26 de julio de 2017, República Checa/Comisión, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, apartado 49).