62020CJ0368_RES
Causa C‑368/20
NW
contro
Landespolizeidirektion Steiermark
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 26 aprile 2022
«Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Libera circolazione delle persone – Regolamento (UE) 2016/399 – Codice frontiere Schengen – Articolo 25, paragrafo 4 – Ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne nel limite di una durata massima totale di sei mesi – Normativa nazionale che prevede diversi periodi successivi di controlli che portano a un superamento di tale durata – Mancata conformità di una siffatta normativa all’articolo 25, paragrafo 4, del codice frontiere Schengen nel caso in cui i periodi successivi siano fondati sulla stessa minaccia o sulle stesse minacce – Normativa nazionale che impone di esibire un passaporto o una carta d’identità all’atto del controllo di frontiera alla frontiera interna a pena di sanzione – Mancata conformità di un siffatto obbligo all’articolo 25, paragrafo 4, del codice frontiere Schengen quando il controllo è esso stesso contrario a tale disposizione»
Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione – Codice comunitario sull’attraversamento delle frontiere – Soppressione del controllo alle frontiere interne – Ripristino temporaneo dei controlli di frontiera alle frontiere interne in caso di minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna – Durata di tale ripristino eccedente la durata massima totale di sei mesi in assenza di una nuova minaccia – Inammissibilità
(Art. 72, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/399, artt. 25, 27, 29 e 30)
(v. punti 66, 68, 70, 77-81, 89, 90, 94, dispositivo 1)
Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione – Codice comunitario sull’attraversamento delle frontiere – Soppressione del controllo alle frontiere interne – Ripristino temporaneo dei controlli di frontiera alle frontiere interne in caso di minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna – Ripristino contrario a tale codice in quanto eccedente la durata massima totale di sei mesi senza essere fondato su una nuova minaccia – Normativa nazionale che obbliga, a pena di sanzione, a esibire un passaporto o una carta di identità all’ingresso nel territorio di tale Stato membro attraverso una frontiera interna – Inammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/399, art. 25, § 4)
(v. punti 97, 98, dispositivo 2)
Sintesi
Dal settembre 2015 al novembre 2021 la Repubblica d’Austria ha più volte ripristinato il controllo alle sue frontiere con l’Ungheria e la Slovenia. Al fine di giustificare il ripristino di tale controllo, detto Stato membro si è fondato su diverse disposizioni del codice frontiere Schengen (
1
). In particolare, a partire dall’11 novembre 2017, esso si è fondato sull’articolo 25 di tale codice, intitolato «Quadro generale per il ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne», che prevede la possibilità per uno Stato membro di ripristinare il controllo di frontiera alle proprie frontiere interne in caso di minaccia grave per il suo ordine pubblico o la sua sicurezza interna e fissa periodi massimi in cui un siffatto controllo può essere ripristinato.
Nell’agosto 2019 NW, proveniente dalla Slovenia, è stato sottoposto ad una verifica di frontiera al valico transfrontaliero di Spielfeld (Austria). Essendosi rifiutato di esibire il suo passaporto, è stato dichiarato colpevole di aver attraversato la frontiera austriaca senza essere munito di un documento di viaggio ed è stato condannato al pagamento di una sanzione pecuniaria. Nel novembre 2019 NW è stato sottoposto ad un’altra verifica di frontiera allo stesso valico transfrontaliero. Dinanzi al giudice del rinvio, egli ha contestato la legittimità di queste due verifiche.
Il giudice del rinvio si interroga sulla compatibilità con il diritto dell’Unione delle verifiche di cui NW è stato oggetto nonché della sanzione inflittagli. Infatti, quando le misure di controllo contestate sono intervenute, il ripristino, da parte dell’Austria, del controllo di frontiera con la Slovenia aveva già superato, per l’effetto cumulato dell’applicazione di periodi di controllo successivi, la durata massima totale di sei mesi prevista dall’articolo 25 del codice frontiere Schengen.
Con la sua sentenza, la Corte, riunita in Grande Sezione, dichiara che il codice frontiere Schengen osta al ripristino temporaneo da parte di uno Stato membro del controllo di frontiera alle frontiere interne fondato su una minaccia grave per il suo ordine pubblico o la sua sicurezza interna qualora la durata di tale ripristino superi la durata massima totale di sei mesi e non sussista una nuova minaccia che giustifichi una nuova applicazione dei periodi previsti dal codice. Lo stesso codice osta ad una normativa nazionale con la quale uno Stato membro obbliga, a pena di sanzione, una persona a esibire un passaporto o una carta d’identità al momento del suo ingresso nel territorio di tale Stato membro attraverso una frontiera interna, qualora il ripristino del controllo alle frontiere interne nell’ambito del quale tale obbligo è imposto sia esso stesso contrario a detto codice.
Giudizio della Corte
Per quanto riguarda il ripristino temporaneo da parte di uno Stato membro del controllo di frontiera alle frontiere interne fondato su una minaccia grave per il suo ordine pubblico o la sua sicurezza interna (
2
), la Corte ricorda, anzitutto, che, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto del tenore letterale della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte.
Per quanto riguarda, anzitutto, il tenore letterale dell’articolo 25 del codice frontiere Schengen, la Corte osserva che i termini «non è superiore a sei mesi» tendono ad escludere qualsiasi possibilità di oltrepassare tale durata.
Per quanto riguarda, poi, il contesto in cui si inserisce l’articolo 25 di tale codice, la Corte rileva, in primo luogo, che tale disposizione fissa con chiarezza e precisione le durate massime sia per il ripristino iniziale del controllo di frontiera alle frontiere interne sia per qualsiasi proroga di tale controllo, compresa la durata massima totale ad esso applicabile. In secondo luogo, detta disposizione costituisce un’eccezione al principio secondo cui le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque punto senza che siano effettuate verifiche sulle persone, indipendentemente dalla loro nazionalità (
3
). Nei limiti in cui le eccezioni alla libera circolazione delle persone devono essere interpretate restrittivamente, il ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne dovrebbe costituire un’eccezione e una misura di ultima istanza. Pertanto, tale interpretazione restrittiva depone a sfavore di un’interpretazione dell’articolo 25 di detto codice secondo cui la persistenza della minaccia inizialmente identificata (
4
) sarebbe sufficiente a giustificare il ripristino di tale controllo oltre il periodo di durata massima totale di sei mesi previsto da detta disposizione. Infatti, una siffatta interpretazione equivarrebbe a consentire, in pratica, tale ripristino a motivo di una stessa minaccia per una durata illimitata, arrecando così pregiudizio al principio stesso dell’assenza di controllo alle frontiere interne. In terzo luogo, interpretare l’articolo 25 del codice frontiere Schengen nel senso che, in caso di grave minaccia, uno Stato membro potrebbe superare la durata massima totale di sei mesi per il controllo di frontiera alle frontiere interne priverebbe di senso la distinzione operata dal legislatore dell’Unione tra, da un lato, i controlli alle frontiere interne ripristinati ai sensi di tale articolo e, dall’altro, quelli ripristinati ai sensi dell’articolo 29 di tale codice (
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), per i quali la durata massima totale del ripristino di un controllo di frontiera alle frontiere interne non può superare due anni (
6
).
Infine, la Corte sottolinea che lo scopo perseguito dalla norma relativa alla durata massima totale di sei mesi si inserisce nell’obiettivo generale consistente nel conciliare il principio della libera circolazione con l’interesse degli Stati membri a garantire la sicurezza dei loro territori. A tale riguardo, se è vero che una grave minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna di uno Stato membro nello spazio senza controllo alle frontiere interne non è necessariamente limitata nel tempo, il legislatore dell’Unione ha ritenuto che un periodo di sei mesi sia sufficiente affinché lo Stato membro interessato adotti misure che consentano di far fronte a una siffatta minaccia preservando al contempo, dopo tale periodo di sei mesi, il principio della libera circolazione.
Di conseguenza, la Corte considera che detto periodo di durata massima totale di sei mesi è imperativo, di modo che qualsiasi controllo alle frontiere interne ripristinato ai sensi dell’articolo 25 dopo il decorso di tale periodo è incompatibile con il codice frontiere Schengen. Tuttavia, un siffatto periodo può essere nuovamente applicato esclusivamente nel caso in cui lo Stato membro interessato dimostri l’esistenza di una nuova minaccia grave per il suo ordine pubblico o la sua sicurezza interna. Per valutare se una determinata minaccia sia nuova rispetto a quella inizialmente individuata, occorre fare riferimento alle circostanze che rendono necessario il ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne, nonché alle circostanze e agli eventi che costituiscono una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna dello Stato membro interessato (
7
)
Peraltro, la Corte constata che l’articolo 72 TFUE (
8
) non consente a uno Stato membro di ripristinare, al fine di far fronte a una siffatta minaccia, controlli temporanei di frontiera alle frontiere interne fondati sugli articoli 25 e 27 del codice frontiere Schengen per un periodo che supera la durata massima totale di sei mesi. Infatti, alla luce dell’importanza fondamentale rivestita dalla libera circolazione delle persone nell’ambito degli obiettivi dell’Unione e del modo dettagliato in cui il legislatore dell’Unione ha disciplinato la possibilità per gli Stati membri di interferire con tale libertà mediante il ripristino temporaneo di controlli di frontiera alle frontiere interne, prevedendo tale norma relativa alla durata massima totale di sei mesi, detto legislatore ha debitamente tenuto conto dell’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri in materia di ordine pubblico e di sicurezza interna.
(
1
)	Regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU 2016, L 77, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) 2016/1624 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 settembre 2016 (GU 2016, L 251, pag. 1). Tale regolamento ha sostituito il regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU 2006, L 105, pag. 1).
(
2
)	La Corte esamina, più precisamente, gli articoli 25 e 27 del codice frontiere Schengen. L’articolo 27 di tale codice prevede la procedura per il ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne a norma dell’articolo 25 del medesimo.
(
3
)	V., in tal senso, l’articolo 22 del codice frontiere Schengen, nonché l’articolo 3, paragrafo 2, TUE e l’articolo 67, paragrafo 2 TFUE.
(
4
)	Anche valutata alla luce di elementi nuovi o di una riconsiderazione della necessità e della proporzionalità del controllo attuato per rispondervi.
(
5
)	Qualora circostanze eccezionali mettano a rischio il funzionamento globale dello spazio senza controllo alle frontiere interne, l’articolo 29 del codice prevede la possibilità per gli Stati membri di ripristinare, sulla base di una raccomandazione del Consiglio, controlli alle frontiere interne.
(
6
)	Ciò premesso, la Corte precisa che il ripristino di controlli di frontiera alle frontiere interne ai sensi dell’articolo 29 del codice per una durata massima totale di due anni non impedisce allo Stato membro interessato di ripristinare, in caso di sopravvenienza di una nuova minaccia grave per il suo ordine pubblico o la sua sicurezza interna, direttamente dopo la fine di questi due anni, controlli ai sensi dell’articolo 25 di tale codice per una durata massima totale di sei mesi, purché siano soddisfatte le condizioni previste in quest’ultima disposizione.
(
7
)	Articolo 27, paragrafo 1, lettera a), del codice frontiere Schengen.
(
8
)	Tale disposizione prevede che il titolo V del trattato FUE non osta all’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna.