62007CC0370
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 23 aprilie 2009 (
1
)
Cauza C-370/07
Comisia Comunităților Europene
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Acțiune în anulare — Stabilire a pozițiilor care urmează a fi adoptate în numele Comunității într-un organism creat printr-un acord — Obligația de motivare — Indicarea temeiului juridic — A 14-a sesiune a Conferinței Părților la Convenția privind comerțul internațional cu specii sălbatice de faună și floră pe cale de dispariție (CITES)”
I — Introducere
1.
Prezenta acțiune privește stabilirea cazurilor în care actele juridice ale Comunității trebuie să indice temeiul juridic și a consecințelor lipsei unei mențiuni obligatorii.
2.
Obiectul acțiunii este reprezentat de Decizia Consiliului Uniunii Europene din 24 mai 2007 de stabilire a poziției care urmează a fi adoptată în numele Comunității Europene în legătură cu anumite propuneri discutate între și cu ocazia celei de a 14-a sesiuni a Conferinței Părților la Convenția de la Washington privind protecția speciilor (Convenția privind comerțul internațional cu specii sălbatice de faună și floră pe cale de dispariție – CITES (
2
)) (denumită în continuare „decizia atacată”). Comisia Comunităților Europene solicită anularea acestei decizii pentru motivul că, în cuprinsul său, Consiliul a omis indicarea temeiului juridic.
II — Cadrul juridic
3.
Articolul 253 prevede:
„Regulamentele, directivele și deciziile adoptate împreună de Parlamentul European și de Consiliu, precum și cele adoptate de Consiliu sau de Comisie sunt motivate și se referă la propunerile sau avizele a căror obținere este obligatorie în executarea prezentului tratat.”
4.
Articolul 300 alineatul (2) CE stabilește, printre altele, procedura de urmat pentru determinarea poziției care urmează a fi adoptată în cadrul organismelor organizațiilor internaționale:
„Sub rezerva competențelor recunoscute Comisiei în acest domeniu, semnarea, care poate fi însoțită de o decizie de aplicare provizorie înainte de intrarea în vigoare, precum și încheierea acordurilor sunt decise de către Consiliu, hotărând cu majoritate calificată la propunerea Comisiei. Consiliul hotărăște în unanimitate în cazul în care acordul se referă la un domeniu pentru care este necesară unanimitatea în vederea adoptării unor reguli interne, precum și în cazul acordurilor prevăzute la articolul 310.
Prin derogare de la regulile stabilite la alineatul (3), se aplică aceleași proceduri pentru a decide suspendarea aplicării unui acord, precum și pentru a stabili poziția care urmează să se adopte în numele Comunității într-un organism creat printr-un acord, în cazul în care acest organism este chemat să adopte decizii cu efecte juridice, cu excepția deciziilor de completare sau de modificare a cadrului instituțional al acordului.
Parlamentul European este imediat și pe deplin informat cu privire la oricare decizie adoptată în temeiul prezentului alineat și care privește aplicarea provizorie sau suspendarea acordurilor sau stabilirea poziției Comunității într-un organism creat printr-un acord.”
5.
Decizia atacată prevede la punctele 2-4 din expunerea de motive rațiunea stabilirii unei poziții comune:
„(2)
Modificările anexelor la convenție și anumite rezoluții ale Conferinței Părților pot avea, în majoritatea cazurilor, repercusiuni asupra legislației comunitare vizate și pot impune adaptări corespunzătoare.
(3)
Întrucât «Amendamentele de la Gaborone» la CITES nu au intrat încă în vigoare, Comunitatea nu este încă parte contractantă la convenție.
(4)
Prin urmare, în cazul în care au fost adoptate norme comunitare în vederea realizării obiectivelor tratatului, statele membre nu sunt abilitate, în afara cadrului instituțiilor comunitare, să își asume obligații care ar putea avea efecte asupra acestor norme sau ar putea modifica întinderea lor.”
6.
În cuprinsul celor două articole, decizia prevede următoarele:
„Articolul 1
Poziția Comunității cu privire la domeniile care intră în competența sa, care va fi exprimată de statele membre acționând împreună în interesul Comunității cu ocazia celei de a 14-a sesiuni a Conferinței Părților la CITES, este conformă anexelor la prezenta decizie.
Articolul 2
În cazul în care informații științifice și tehnice noi, prezentate după adoptarea prezentei decizii și înainte sau în timpul celei de a 14-a sesiuni a Conferinței Părților, pot avea repercusiuni asupra poziției menționate la articolul 1 sau în cazul în care sunt făcute propuneri noi în cadrul acestei sesiuni asupra unor puncte care nu au făcut încă obiectul unei poziții comunitare, poziția comunitară cu privire la domeniile care intră în competența Comunității este stabilită prin intermediul unei coordonări ad-hoc înaintea votului Conferinței Părților asupra acestor propuneri.”
III — Istoricul cauzei
7.
Decizia atacată are ca obiect pregătirea la nivel comunitar intern a poziției care urma a fi adoptată de statele membre cu ocazia celei de a 14-a sesiuni a Conferinței Părților la CITES.
8.
CITES este o convenție internațională. Obiectivul acesteia este protecția speciilor pe cale de dispariție ale faunei și florei prin controlul comerțului internațional cu exemplare din speciile respective (
3
).
9.
Comunitatea nu este încă parte la această convenție (
4
). Aderarea acesteia este condiționată de o modificare a CITES care nu a intrat încă în vigoare. Așadar, Comunitatea are în prezent un statut de observator în cadrul Conferinței Părților la CITES. Cu toate acestea, din anul 1982, Comunitatea adoptă în mod autonom măsuri în vederea executării, în cadrul Comunității, a obligațiilor statelor membre care rezultă din CITES, ca și cum Comunitatea însăși ar fi parte la convenție (
5
).
10.
Cea mai recentă măsură de punere în aplicare a CITES este Regulamentul (CE) nr. 338/97 al Consiliului din 9 decembrie 1996 privind protecția speciilor faunei și florei sălbatice prin controlul comerțului cu acestea (
6
). Regulamentul menționat a fost adoptat în temeiul articolului 130 S alineatul (1) din Tratatul CE [devenit, după modificare, articolul 175 alineatul (1) CE].
11.
Între 3 și, a avut loc la Haga cea de a 14-a sesiune a Conferinței Părților la CITES. Această conferință urmărea, printre altele, votarea unor modificări ale anexelor la Convenție în care erau enumerate speciile protejate (
7
).
12.
La 4 aprilie 2007, Comisia a adoptat o propunere de decizie a Consiliului de stabilire a poziției care urma a fi adoptată în numele Comunității Europene în legătură cu anumite propuneri care trebuiau examinate și supuse votului cu ocazia acestei conferințe (
8
). Comisia a fondat această propunere de decizie, pe de o parte, pe articolul 175 alineatul (1) CE (mediu) și pe articolul 133 CE (politică comercială) și, pe de altă parte, pe articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE.
13.
În continuare, Consiliul a adoptat în unanimitate, la 24 mai 2007, actul juridic atacat, intitulat „Decizia Consiliului” (
9
), fără a menționa temeiul juridic pe care este fondat (
10
).
14.
Potrivit afirmațiilor necontestate ale Comisiei, Consiliul a renunțat la menționarea temeiului juridic în lipsa unui acord în acest sens. Anumiți reprezentanți s-ar fi opus indicării unui dublu temei juridic material, constituit din articolul 175 alineatul (1) CE și din articolul 133 CE, și s-ar fi pronunțat în favoarea indicării numai a articolului 175 alineatul (1) CE. Alții ar fi respins menționarea temeiului juridic formal întemeiat pe articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE.
15.
Comisia a considerat că se impune indicarea unui temei juridic și a insistat, înainte de adoptarea deciziei Consiliului, ca articolul 175 alineatul (1) CE, articolul 133 CE și articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE să fie citate în mod expres.
IV — Procedura în fața Curții
16.
Prin cererea din 1 august 2007, Comisia a formulat, în temeiul articolului 230 CE, o acțiune împotriva „Deciziei Consiliului de stabilire a poziției care urmează a fi adoptată în numele Comunității în legătură cu anumite propuneri prezentate cu ocazia celei de a 14-a sesiuni a Conferinței Părților la Convenția privind comerțul internațional cu specii sălbatice de faună și floră pe cale de dispariție (CITES), organizată la Haga, Țările de Jos, între și ”.
17.
Comisia solicită Curții:
—
anularea deciziei și
—
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
18.
Consiliul solicită Curții:
—
respingerea acțiunii;
—
în subsidiar și în măsura în care Curtea ar anula decizia atacată, declararea efectelor acesteia ca fiind definitive și
—
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
19.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 20 noiembrie 2007, Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord i s-a permis să intervină în susținerea concluziilor Consiliului.
20.
În fața Curții, acțiunea Comisiei a determinat mai întâi prezentarea de memorii scrise și ulterior desfășurarea unei ședințe la data de 4 martie 2009.
V — Apreciere juridică
A — Admisibilitate
21.
În primul rând, trebuie stabilit dacă, în general, decizia în litigiu este un act supus căilor de atac în sensul articolului 230 CE. Acest aspect trebuie examinat din oficiu de către Curte.
22.
O decizie adoptată de Consiliu în vederea stabilirii poziției Comunității este în mod incontestabil un act supus căilor de atac în sensul articolului 230 CE. Astfel, în aplicarea articolului 230 CE, actele Consiliului sunt supuse controlului Curții și, potrivit unei jurisprudențe constante, acțiunea în anulare poate fi formulată în raport cu orice dispoziție adoptată de instituții, indiferent de natura sau de forma acesteia, care urmărește să producă efecte juridice obligatorii (
11
).
23.
Alta este soluția în ceea ce privește o decizie a reprezentanților statelor membre reuniți în cadrul Consiliului, prin care statele membre își coordonează politica externă. Acesta nu este un act supus căilor de atac în aplicarea articolului 230 primul paragraf CE (
12
). De fapt, nu este vorba despre un act al Consiliului, ci despre un act colectiv al reprezentanților statelor membre.
24.
Obiectul prezentului litigiu nu este cazul clasic al stabilirii unei poziții a Comunității în cadrul unui acord la care Comunitatea este parte. Dimpotrivă, Comunitatea nu este parte la CITES. Dat fiind că aceasta nu poate, așadar, să participe la Conferința CITES în calitate de parte contractantă, actul atacat nu stabilește poziția pe care Comunitatea trebuie să o adopte, ci pe cea pe care statele membre trebuie să o adopte cu ocazia conferinței în calitate de părți contractante.
25.
În acest context, trebuie examinat dacă în speță este vorba despre un act al Consiliului sau despre o decizie a reprezentanților statelor membre reuniți în cadrul Consiliului.
26.
Modul de redactare a deciziei indică faptul că este vorba despre un act al Consiliului. Astfel, acest act menționează cu claritate că, efectiv, Consiliul Uniunii Europene decide. După cum reiese din cuprinsul punctului 2 din expunerea de motive a actului atacat, modificările la CITES pot avea consecințe asupra reglementării comunitare vizate. Prin urmare, decizia stabilește poziția pe care statele membre trebuie să o adopte cu ocazia conferinței. Articolul 1 din decizie menționează „[p]oziția Comunității […] care va fi exprimată de statele membre acționând împreună în interesul Comunității”.
27.
Rezultă că actul atacat este un act al Consiliului.
28.
De asemenea, o decizie a Consiliului în temeiul articolului 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE nu este un simplu act pregătitor, ci marchează încheierea procesului decizional la nivel comunitar intern. Poziția Comunității, astfel cum va trebui exprimată în cadrul organismelor internaționale, este stabilită în cuprinsul acesteia în mod definitiv și obligatoriu (
13
). Dat fiind că decizia dictează statelor membre pozițiile pe care acestea trebuie să le adopte cu ocazia celei de a 14-a sesiuni a Conferinței CITES, aceasta produce, așadar, și efecte juridice obligatorii. Prin urmare, decizia constituie un act supus căilor de atac în sensul articolului 230 CE.
29.
În sfârșit, trebuie să se revină asupra afirmației Consiliului potrivit căreia acțiunea este inadmisibilă pentru motivul că actul atacat a produs deja toate efectele juridice, lipsind astfel acțiunea de obiect.
30.
În această privință, trebuie să se observe mai întâi că exercitarea dreptului la acțiune al unui reclamant privilegiat nu este condiționată de justificarea unui interes de a exercita acțiunea (
14
).
31.
Chiar dacă ar fi necesar un interes de a exercita acțiunea, acesta există în speță. Astfel, în ceea ce privește acțiunile formulate de particulari împotriva Comisiei, Curtea a stabilit deja că interesul de a acționa al reclamantei nu poate fi negat pentru motivul că o decizie atacată a fost deja executată la momentul introducerii acțiunii (
15
) sau că actul juridic nu mai este aplicabil (
16
). Într-o astfel de situație, Curtea deduce interesul de a exercita acțiunea din împrejurarea că o acțiune permite să se evite repetarea neregulii reproșate.
32.
Comisia a arătat în prezenta cauză că, prin formularea acestei acțiuni, a urmărit să se evite adoptarea de către Consiliu pe viitor a unor decizii care nu indică temeiul lor juridic. Aceasta a invocat, așadar, în mod convingător riscul repetării neregularității.
33.
În consecință, acțiunea Comisiei este admisibilă.
B — Temeinicia
34.
Acțiunea Comisiei se întemeiază pe un singur motiv de anulare. Aceasta reproșează lipsa mențiunii temeiului juridic al deciziei atacate. Această omisiune ar constitui o încălcare a normelor fundamentale de procedură, în special a obligației de motivare prevăzute la articolul 253 CE, și ar determina nulitatea actului juridic.
1. Obligația de a indica temeiul juridic
35.
Articolul 253 CE prevede că regulamentele, directivele și deciziile sunt motivate. Obligația de a indica temeiul juridic face parte din obligația de motivare (
17
).
36.
Articolul 249 CE enumeră actele juridice pe care instituțiile comunitare le pot utiliza pentru îndeplinirea misiunii lor. Acesta menționează astfel regulamentele, directivele, deciziile, recomandările și avizele.
37.
În speță, obiectul litigiului este aspectul dacă actul atacat, intitulat „Beschluss” în versiunea germană, reprezintă o decizie sui generis sau o decizie în sensul articolului 249 CE care, potrivit articolului 249 CE, este supusă obligației de motivare.
38.
Comisia consideră că o decizie de stabilire a unei poziții a Comunității potrivit articolului 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE reprezintă o decizie în sensul articolului 249 CE și că, prin urmare, este supusă și obligației de motivare prevăzute la articolul 253 CE.
39.
În schimb, Consiliul consideră că articolul 253 CE nu este aplicabil unui act precum cel în speță. Stabilirea unei poziții potrivit articolului 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE ar reprezenta o decizie sui generis, care nu este o decizie în sensul articolului 249 CE și nu ar intra, așadar, în domeniul de aplicare al articolului 253 CE. Prin urmare, decizia atacată nu ar fi supusă obligației de motivare.
40.
Pentru a-și justifica punctul de vedere, Comisia se întemeiază în esență pe faptul că, în majoritatea versiunilor lingvistice ale tratatului, termenul utilizat la articolul 300 alineatul (2) al doilea și al treilea paragraf CE pentru a desemna actul se regăsește printre actele supuse obligației de motivare enumerate la articolul 253 CE. Astfel, versiunea franceză utilizează, în cuprinsul celor două dispoziții, termenul de „décision”, iar versiunea engleză pe cel de „decision”.
41.
În schimb, Consiliul invocă diferența terminologică rezultată din patru versiuni lingvistice ale tratatului. În limba germană, articolul 253 CE utilizează termenul „Entscheidung” în timp ce articolul 300 alineatul (2) al doilea și al treilea paragraf CE se referă la „Beschluss”. Versiunea daneză face distincția între „beslutning” și „afgørelse”, cea olandeză între „beschikking” și „besluit” și, în sfârșit, cea slovenă între „odločba” și „sklep”. Consiliul consideră că diferența terminologică din cele patru versiuni lingvistice este o dovadă a faptului că stabilirea unei poziții în temeiul articolului 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE reprezintă o decizie sui generis și, prin urmare, nu una în sensul articolelor 249 CE și 253 CE.
42.
Guvernul Regatului Unit evocă lucrările pregătitoare ale articolului 300 alineatul (2) CE în susținerea poziției Consiliului. Înainte de modificările introduse prin Tratatul de la Nisa, Consiliul ar fi adoptat, ca decizii sui generis, acte precum cel atacat de stabilire a poziției Comunității. Prin aceste modificări, statele membre nu ar fi dorit să înlocuiască adoptarea deciziilor sui generis cu decizii în sensul articolului 249 CE.
43.
Părțile dezbat mai ales pe planul pur terminologic, examinând diferitele versiuni lingvistice ale articolului 300 alineatul (2) CE.
44.
Cu toate acestea, faptul că majoritatea versiunilor lingvistice ale articolului 300 alineatul (2) CE utilizează aceeași denumire a actului ca aceea care reiese și din articolele 249 CE și 253 CE constituie cel mult un prim indiciu în favoarea opiniei Comisiei (
18
). Or, acest element nu poate fi hotărâtor, întrucât, în principiu, trebuie să se acorde aceeași importanță tuturor versiunilor lingvistice (
19
). Necesitatea unei interpretări uniforme a diferitelor versiuni lingvistice impune, în cazul unei divergențe între acestea, interpretarea conținutului semantic în funcție de considerații de economie generală și de ordin teleologic (
20
).
45.
Faptul că nu este în niciun caz evident că o situație precum cea în speță intră în general în domeniul de aplicare al articolului 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE pledează de asemenea împotriva unei argumentații întemeiate doar pe terminologia acestei dispoziții. Astfel, articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE nu se aplică a priori decât acordurilor la care Comunitatea însăși este parte. Or, tocmai, Comunitatea nu este parte la CITES. Dacă această dispoziție nu ar reprezenta efectiv temeiul juridic pertinent, o argumentație întemeiată numai pe termenul utilizat la articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE pentru instituirea unei obligații de motivare nu poate fi primită.
46.
Pentru a stabili dacă decizia atacată ar fi trebuit motivată, nu ne putem întemeia numai pe terminologia articolului 300 alineatul (2) CE. Dimpotrivă, criteriile materiale pe care actele trebuie să le îndeplinească pentru a fi calificate drept decizii supuse obligației de motivare în sensul articolelor 249 CE și 253 CE sunt hotărâtoare.
47.
Din punct de vedere material, o „decizie” în sensul articolului 249 CE se caracterizează prin faptul că produce efecte juridice obligatorii și directe și că desemnează un destinatar.
48.
Cazul clasic avut în vedere de articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE este cel al stabilirii unei poziții a Comunității pe care Comisia trebuie să o adopte în cadrul unui organism al unei organizații internaționale al cărei membru este Comunitatea. Un astfel de act nu are, așadar, un destinatar direct, întrucât stabilește numai la nivelul intern al Comunității acțiunea unei alte instituții. Acest aspect ar putea corobora teza potrivit căreia acest act nu constituie o decizie în sensul articolului 249 CE, ci o decizie sui generis.
49.
În schimb, prezenta cauză se caracterizează prin faptul că actul este adresat statelor membre. Acesta stabilește poziția pe care trebuie să o adopte statele membre întrucât, tocmai, Comunitatea nu este membru al organizației internaționale, deși Consiliul și Comisia consideră că este competentă pe planul intern al Comunității să adere la acest acord. Astfel cum a recunoscut și Consiliul, actul atacat se adresează statelor membre. Prin urmare, acesta se apropie mai mult de o decizie în sensul articolului 249 CE decât de cazul clasic avut în vedere de articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE.
50.
Cu toate acestea, calificarea drept decizie în sensul articolului 249 CE sau drept decizie sui generis prezintă puțină importanță în definitiv.
51.
Astfel, chiar dacă actul în cauză ar fi calificat drept decizie sui generis, acesta ar fi supus unei obligații de motivare. Aceasta rezultă, potrivit doctrinei, fie dintr-o interpretare largă a noțiunii „decizie” avute în vedere de articolul 253 CE, fie din aplicarea sa prin analogie. Trebuie făcută diferența între întinderea obligației de motivare (care constă în simpla indicare a temeiului juridic sau chiar în justificări mai detaliate), asupra căreia vom reveni în continuare, și obligația de motivare ca principiu.
52.
Obligația de motivare consacrată de articolul 253 CE impune ca toate actele juridice menționate la acest articol să conțină o expunere a motivelor care au determinat adoptarea lor de către instituția respectivă. Curtea explică în esență obligația de motivare consacrată de articolul 253 CE prin faptul că aceasta urmărește să permită Curții exercitarea controlului său jurisdicțional (
21
). Aceasta mai are ca obiect informarea atât a statelor membre, cât și a persoanelor interesate cu privire la condițiile în care instituțiile comunitare au aplicat tratatul (
22
).
53.
Rațiunea de a exista a obligației de motivare, și anume realizarea unui control juridic cât mai extins posibil, nu este valabilă numai pentru deciziile în sensul articolului 249 CE, ci se aplică în același mod unui act precum cel atacat, care produce efecte juridice obligatorii.
54.
Curtea a interpretat articolul 230 CE în sensul că acțiunea în anulare este disponibilă în raport cu toate dispozițiile adoptate de instituții, indiferent de natura și de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice (
23
). Este, așadar, logic ca aceste acte juridice să fie supuse în paralel unei obligații de motivare pentru a permite Curții să își exercite controlul jurisdicțional. Astfel, articolul 253 CE exclude numai actele menționate la articolul 249 CE care nu produc efecte juridice obligatorii, și anume recomandările și avizele. Putem concluziona că aplicarea articolului 253 CE, precum și a articolului 230 CE ar putea depinde de aspectul dacă o dispoziție produce efecte juridice obligatorii. Așadar, deciziile sui generis care produc efecte juridice trebuie de asemenea motivate.
55.
Indicarea unui temei juridic drept condiție minimă a unei motivări se impune și în raport cu principiul atribuirii competențelor consacrat la articolul 5 primul paragraf CE. Conform acestui principiu, Comunitatea nu acționează decât în limitele competențelor care i-au fost atribuite de statele membre și ale obiectivelor stabilite; acesta se impune atât cu privire la acțiunea internă, cât și cu privire la acțiunea internațională a Comunității (
24
). În caz contrar, Comunitatea ar risca, în prezența unui temei juridic neclar, să își acorde competențe care revin de fapt statelor membre. Obligația de motivare îndeplinește, așadar, și o funcție de avertisment. Aceasta obligă instituțiile competente să verifice, înainte de adoptarea unui act, dacă efectiv Comunitatea este competentă.
56.
Indicarea temeiului juridic este de asemenea necesară protecției procesului decizional în cadrul Consiliului. Articolul 300 alineatul (2) primul paragraf CE prevede să se hotărască cu majoritate calificată, cu excepția cazului în care acordul privește un domeniu pentru care este necesară unanimitatea pentru adoptarea regulilor interne. Modalitățile de votare depind, așadar, de temeiul juridic pertinent. Prin urmare, obligația de a-l desemna în mod expres permite să se garanteze că, înainte de adoptarea deciziei, Consiliul hotărăște temeiul juridic și modalitățile de votare. Acest lucru este cu atât mai important cu cât modalitățile de votare pot de asemenea influența conținutul deciziei. O unanimitate instituită din precauție poate conduce la adoptarea unui simplu consens minimal și, prin urmare, la un alt rezultat decât cel la care ar fi condus o hotărâre cu majoritate calificată.
57.
În plus, principiul transparenței pledează în favoarea unei obligații de motivare. Acesta figurează la articolul 1 al doilea paragraf din Tratatul privind Uniunea Europeană, din care reiese că deciziile sunt adoptate cu respectarea deplină a principiului transparenței. Astfel cum a constatat Curtea în legătură cu Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 (
25
), principiul transparenței prezintă o pertinență deosebită atunci când Consiliul acționează în calitatea sa de legiuitor (
26
). Transparența, în această privință, contribuie la consolidarea democrației prin faptul că permite cetățenilor să controleze totalitatea informațiilor care au constituit fundamentul actului legislativ (
27
).
58.
Adoptarea unei decizii cât mai transparente posibil presupune ca actul juridic să menționeze temeiul său juridic. Principiul transparenței poate fi invocat și în speță, deși acte precum cel în cauză nu sunt întotdeauna publicate. Este posibil ca inițial Consiliul să nu aibă în vedere publicarea pentru a nu fragiliza poziția de negociere a Comunității făcând publică poziția sa. Astfel cum a precizat Consiliul în cadrul ședinței, acest lucru nu înseamnă însă că actul nu poate fi comunicat părților la cerere. În definitiv, pentru a proteja poziția de negociere a Comunității, ar fi suficient ca aceste acte să nu fie publicate decât după încheierea conferințelor.
59.
Consiliul invocă împotriva obligației de motivare a actelor juridice sui generis Hotărârea AETR, citată anterior. Comisia consideră că această hotărâre nu este pertinentă, întrucât în această cauză era vorba numai despre „proceduri specifice” în cadrul Consiliului, și nu despre un act comparabil actului în litigiu.
60.
Hotărârea AETR, citată anterior, privea o acțiune formulată de Comisie împotriva unei decizii a Consiliului. Aceasta se referea la negocierea și încheierea de către statele membre ale Comunității a Acordului european privind munca echipajelor vehiculelor care efectuează transporturi rutiere internaționale. Prin intermediul acestei decizii, Consiliul, în urma „unui schimb de opinii între membrii săi și reprezentantul Comisiei, a adoptat un ansamblu de «concluzii» în legătură cu atitudinea care trebuie adoptată de guvernele statelor membre în cadrul negocierilor decisive privind AETR” (
28
). Așadar, a priori există o oarecare asemănare între situația de fapt din cauza în care s-a pronunțat Hotărârea AETR, citată anterior, și cea aflată la originea prezentului litigiu.
61.
Însă în legătură cu formularea hotărârii cu privire la acest punct trebuie remarcată grija deosebită a Curții de a nu face o declarație de principiu pronunțându-se numai în acest caz particular. Această cauză era caracterizată de prezența unui reprezentant al Comisiei în negocierile din cadrul Consiliului și de faptul că, în calitate de unic terț interesat (
29
), Comisia era, așadar, deja pe deplin informată cu privire la constituirea actului juridic.
62.
Dacă articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE ar constitui totuși temeiul juridic al actului în cauză, ar exista un terț care nu ar fi participat la constituirea actului și care ar avea, așadar, un interes ca actul să fie motivat sau, cel puțin, ca temeiul său juridic să fie indicat.
63.
Astfel, articolul 300 alineatul (2) al treilea paragraf CE obligă Consiliul să informeze imediat și pe deplin Parlamentul European cu privire la orice decizie adoptată. Decizia atacată ar fi trebuit să fie imediat transmisă acestuia. În această privință, menționarea temeiului juridic ar fi deopotrivă necesară pentru a evidenția cu claritate drepturile de informare ale Parlamentului European și pentru a permite astfel un control eficient al respectării acestor drepturi. Dat fiind că, în prezenta cauză, Consiliul a transmis actul Parlamentului European numai la șase săptămâni după adoptarea acestuia și numai la momentul deschiderii Conferinței CITES, cerința informării imediate prevăzută la articolul 300 alineatul (2) al treilea paragraf CE nu a fost respectată.
64.
Contrar opiniei Consiliului, statele membre nu sunt, așadar, singurele vizate de actul atacat.
65.
Pe de altă parte, în cadrul unei hotărâri ulterioare privind o comunicare a Comisiei care obligă statele membre să transmită anual Comisiei, în mod general și sistematic, date privind raporturile financiare ale unei anumite categorii de întreprinderi, Curtea a precizat sfera obligației de motivare. Potrivit acestei hotărâri, imperativul de securitate juridică impune ca orice act care urmărește să creeze efecte juridice să își întemeieze forța obligatorie pe o dispoziție de drept comunitar care trebuie să fie menționată expres drept temei legal și care indică forma juridică pe care trebuie să o ia acel act (
30
).
66.
În continuare, trebuie discutată o obiecție a Regatului Unit privind aspectul practic al punerii în aplicare a unei obligații de motivare. Regatul Unit arată că impunerea unei obligații de motivare pentru acte precum acesta ar îngreuna constituirea lor. Astfel, Consiliul arată că, între propunerea Comisiei și desfășurarea conferinței, nu dispunea decât de două luni pentru a adopta actul atacat.
67.
În această privință, este cert că flexibilitatea mijloacelor de acțiune are efectiv o mare importanță în cadrul schimburilor internaționale. Dificultățile care pot surveni în acest context pot fi însă reglate prin aplicarea unor cerințe flexibile legate de întinderea obligației de motivare. În funcție de natura actului și de contextul său, poate fi necesară o motivare mai mult sau mai puțin detaliată (
31
). Totuși, indicarea temeiului juridic trebuie întotdeauna impusă drept condiție minimă a unei motivări. Aceasta nu ar trebui să determine vreodată un efort de motivare excesiv.
68.
Nici constrângerile legate de timp nu pot justifica o derogare de la această regulă. Cu cât materia este mai complexă și temeiurile juridice sunt mai hotărâtoare, cu atât este mai important și mai urgent să se precizeze temeiurile juridice pertinente și să se aprofundeze examinarea acestei probleme. Astfel, din principiul competențelor atribuite rezultă că acțiunea Comunității poate interveni numai dacă Tratatul CE îi conferă acesteia competența respectivă. Din acest motiv, înainte de a acționa, Comunitatea trebuie să precizeze temeiul juridic care îi conferă această competență. Includerea ulterioară a acestuia în cuprinsul actului juridic nu poate reprezenta un efort excesiv. Nu este suficient, astfel cum susține Consiliul, nici ca un temei juridic să fie menționat ulterior într-un act eventual de punere în aplicare la nivel comunitar a modificărilor la CITES. Astfel, acest lucru nu schimbă cu nimic faptul că, pentru a stabili o poziție care trebuie adoptată de statele membre cu ocazia Conferinței CITES, Comunitatea are nevoie și de o competență, care trebuie indicată de asemenea în cuprinsul actului însuși (
32
).
69.
În final, trebuie să revenim asupra argumentului Consiliului potrivit căruia, în trecut, nici alte decizii comparabile nu ar fi menționat temeiul juridic. La acest argument întemeiat pe practica anterioară trebuie să se răspundă în sensul că o simplă practică a Consiliului nu poate deroga de la normele tratatului și, prin urmare, nu poate crea un precedent (
33
).
70.
Pentru a rezuma, trebuie reținut faptul că actul atacat era supus obligației de indicare a temeiului juridic.
2. Consecințele omiterii indicării temeiului juridic
71.
În continuare, trebuie examinate consecințele omiterii indicării unui temei juridic asupra valabilității actului juridic.
a) Temeiul juridic poate fi stabilit prin intermediul altor elemente ale actului juridic?
72.
Omisiunea trimiterii la o dispoziție precisă din tratat nu constituie în mod necesar o încălcare a obligației de motivare prevăzute la articolul 253 CE care determină nulitatea. În cazul în care temeiul juridic al unui act poate fi stabilit cu ajutorul altor elemente ale acestuia, nu suntem în prezența unui viciu de formă esențial (
34
).
73.
Totuși, în speță, temeiul juridic nu poate fi stabilit în mod clar cu ajutorul altor elemente ale actului. Aceasta în primul rând din cauza polemicii intense suscitate cu ocazia negocierilor purtate de Consiliu de alegerea temeiului juridic pertinent și a propunerilor foarte diverse care au fost puse în discuție. În această privință, Comisia susține, fără a fi contrazisă, că au fost puse în discuție indicarea numai a articolului 300 alineatul (2) CE, ca temei juridic procedural, indicarea numai a unui temei juridic material, precum și combinarea celor două. Temeiul de competență material, și anume numai articolul 175 CE sau dispozițiile combinate ale articolelor 175 CE și 133 CE, a fost de asemenea pus în discuție fără a se obține vreun rezultat.
74.
În memoriile scrise prezentate în cadrul procedurii în fața Curții, Consiliul și Comisia par să pornească de la principiul că articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE constituie temeiul juridic procedural al actului atacat. Această dispoziție stabilește procedura aplicabilă pentru stabilirea pozițiilor „care urmează să se adopte în numele Comunității într-un organism creat printr-un acord, în cazul în care acest organism este chemat să adopte decizii cu efecte juridice”.
75.
În acest context, se pune de asemenea problema dacă articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE se aplică numai situațiilor în care Comunitatea este membră a acordului internațional. Acest punct de vedere ar fi confirmat în special de o interpretare sistematică, întrucât obiectul alineatului (1) al acestui articol este în mod incontestabil limitat la încheierea de acorduri internaționale de către Comunitate. Or, nu Comunitatea însăși este parte la CITES, ci numai statele membre.
76.
În schimb, o interpretare teleologică ar putea conduce la concluzia că articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE se aplică și acordurilor al căror obiect intră în domeniul de competență al Comunității și la care aceasta nu poate totuși încă să adere potrivit dispozițiilor acordului internațional.
77.
Tocmai din cauza acestei dificultăți de interpretare nu se poate considera că temeiul juridic pertinent rezultă cu claritate din actul atacat.
78.
Chiar dacă s-ar considera că articolul 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE constituie temeiul juridic corespunzător, simpla menționare a acestei dispoziții procedurale ca temei juridic nu este suficientă. Dimpotrivă, actul necesită și indicarea unui temei juridic material care să determine întinderea competențelor, și anume, în definitiv, marja de manevră de care dispune Comunitatea în temeiul Tratatului CE (
35
).
79.
Cu toate acestea, nici temeiul juridic material nu reiese cu claritate din actul atacat, întrucât mai mult temeiuri juridice sunt puse în discuție. Acestea ar putea fi politica comercială, politica de mediu sau o combinație între cele două (
36
).
80.
Temeiul juridic reținut nu poate fi, așadar, dedus din actul juridic.
b) Este vorba numai despre un viciu pur formal?
81.
Consiliul consideră că, presupunând că există o obligație de motivare, aceasta nu ar putea determina nulitatea, întrucât este vorba despre un viciu pur formal al actului.
82.
Curtea a considerat, în cauze referitoare la recurgerea la un temei juridic greșit în afara temeiului juridic efectiv aplicabil, că acest lucru determină nulitatea actului în litigiu numai atunci când este vorba despre mai mult decât un viciu pur formal, și anume despre un viciu care a putut avea consecințe asupra procedurii aplicabile și, prin urmare, în definitiv, asupra conținutului actului (
37
).
83.
Această jurisprudență este dificil de transpus într-o cauză care nu cuprinde absolut nicio indicație a temeiului juridic. În lipsa indicației unui temei juridic, este deja dificil să se stabilească procedura aplicată și, așadar, dacă omiterea temeiului juridic a putut avea consecințe asupra procedurii aplicabile. În realitate, trebuie în orice caz să considerăm că, în cazul în care nemotivarea constă în omiterea totală a indicării temeiului juridic, viciul este atât de substanțial încât trebuie să determine întotdeauna anularea deciziei. Astfel, după cum s-a arătat mai sus, indicarea temeiului juridic constituie o cerință de motivare indispensabilă.
84.
În sfârșit, următoarea considerație indică faptul că nu este vorba despre un viciu pur formal. În ceea ce privește temeiul juridic material al actului atacat, aplicarea articolelor 133 CE și 175 CE, precum și a dispozițiilor coroborate ale acestora merită o atenție particulară. Articolul 133 CE atribuie o competență exclusivă Comunității, în timp ce articolul 175 CE prevede o competență comună a Comunității și a statelor membre. Alegerea între aceste două articole are, așadar, consecințe asupra repartizării competențelor între Comunitate și statele membre. Și din acest motiv nu se poate vorbi despre un viciu pur formal (
38
).
3. Concluzie intermediară
85.
Pentru a rezuma, trebuie să se constate că actul atacat trebuie anulat din cauza lipsei mențiunii unui temei juridic.
VI — Cu privire la limitarea efectelor unei eventuale anulări
86.
Consiliul a solicitat, în cazul în care decizia atacată ar fi anulată, menținerea efectelor acesteia. Această cerere trebuie admisă.
87.
În temeiul articolului 231 al doilea paragraf CE, Curtea poate, în cazul în care consideră că este necesar, să indice care sunt efectele care trebuie considerate irevocabile. Desigur, potrivit termenilor articolului respectiv, această dispoziție se aplică în principiu numai regulamentelor, însă Curtea a aplicat-o deja prin analogie deciziilor (
39
).
88.
În speță, menținerea efectelor deciziei atacate este justificată întrucât a 14-a conferință CITES a avut deja loc și în cadrul acesteia au fost adoptate decizii. Desigur, forța juridică obligatorie a acestor decizii pentru statele membre, pe planul dreptului internațional, nu ar fi modificată de anularea unei decizii prealabile de stabilire a poziției Comunității, din moment ce încălcările dispozițiilor de drept intern în cadrul elaborării unei poziții care urmează să fie adoptată în cadrul unei conferințe internaționale nu prezintă relevanță din perspectiva dreptului internațional. Cu toate acestea, pe planul intern comunitar, pot apărea incertitudini juridice în ceea ce privește punctele adoptate cu ocazia conferinței. Pentru a evita orice incertitudine juridică, se impune menținerea efectelor juridice ale deciziei atacate.
89.
Consiliul nu trebuie însă să adopte o nouă decizie care să nu cuprindă eroarea de drept reproșată. Într-adevăr, dat fiind că a 14-a conferință CITES a avut deja loc, ar fi lipsit de sens să se impună Consiliului stabilirea unei noi poziții pentru această conferință.
VII — Cu privire la cheltuielile de judecată
90.
Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Consiliul a căzut în pretenții cu privire la toate capetele de cerere, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.
91.
În conformitate cu articolul 69 alineatul (4) din Regulamentul de procedură, Regatul Unit, în calitate de intervenient în litigiu, suportă propriile cheltuieli de judecată.
VIII — Concluzie
92.
În temeiul considerațiilor de mai sus, propunem Curții să dispună după cum urmează:
„1)
Anulează Decizia Consiliului Uniunii Europene din 24 mai 2007 de stabilire a poziției care urmează a fi adoptată în numele Comunității Europene în legătură cu anumite propuneri prezentate cu ocazia celei de a 14-a sesiuni a Conferinței Părților la Convenția privind comerțul internațional cu specii sălbatice de faună și floră pe cale de dispariție (CITES), organizată la Haga între și .
2)
Dispune menținerea efectelor deciziei citate la punctul 1 din acest dispozitiv.
3)
Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord suportă propriile cheltuieli de judecată. Consiliul Uniunii Europene suportă cheltuielile de judecată aferente procedurii.”
(
1
)	Limba originală: germana.
(
2
)	Denumită în continuare CITES.
(
3
)	A se vedea considerentul (1) al Regulamentului (CE) nr. 338/97 al Consiliului din 9 decembrie 1996 privind protecția speciilor faunei și florei sălbatice prin controlul comerțului cu acestea (JO L 61, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 3, p. 239).
(
4
)	Textul convenției a fost adoptat de 80 de state la 3 martie 1970. Convenția a intrat în vigoare la .
(
5
)	Regulamentul (CEE) nr. 3626/82 al Consiliului din 3 decembrie 1982 de punere în aplicare în cadrul Comunității a Convenției privind comerțul internațional cu specii sălbatice de faună și floră pe cale de dispariție (JO L 384, p. 1).
(
6
)	Citat la nota de subsol 3.
(
7
)	A se vedea punctul 2 din expunerea de motive a deciziei atacate.
(
8
)	Propunere de decizie a Consiliului din 24 mai 2007 de stabilire a poziției care urmează a fi adoptată în numele Comunității Europene în legătură cu anumite propuneri prezentate cu ocazia celei de a 14-a sesiuni a Conferinței Părților la Convenția privind comerțul internațional cu specii sălbatice de faună și floră pe cale de dispariție (CITES), organizată la Haga (Țările de Jos) între și [SEC(2007) 443 final].
(
9
)	„Décision du Conseil” în franceză și „Council Decision” în engleză.
(
10
)	Decizia nu este publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
(
11
)	A se vedea Hotărârea din 31 martie 1971, Comisia/Consiliul, cunoscută sub numele „AETR”, (22/70, Rec., p. 263, punctele 39 și 42), Hotărârea din, IBM/Comisia (60/81, Rec., p. 2639, punctul 9), și Hotărârea din Athinaïki Techniki/Comisia (C-521/06 P, Rep., p. I-5829, punctul 42).
(
12
)	A se vedea în acest sens de asemenea concluziile pe care le-am prezentat la 26 martie 2009 în cauza Comisia/Consiliul (C-13/07, pendinte în fața Curții, punctul 33 și următoarele).
(
13
)	A se vedea concluziile pe care le-am prezentat la 26 martie 2009 în cauza Comisia/Consiliul (citată la nota de subsol 12, punctul 35).
(
14
)	Hotărârea din 26 martie 1987, Comisia/Consiliul (45/86, Rec., p. 1493, punctul 3).
(
15
)	Hotărârea din 24 iunie 1986, AKZO Chemie și AKZO Chemie UK/Comisia (53/85, Rec., p. 1965, punctul 21).
(
16
)	Hotărârea din 26 aprilie 1988, Apesco/Comisia (207/86, Rec., p. 2151, punctul 16).
(
17
)	A se vedea Hotărârea Comisia/Consiliul (citată la nota de subsol 14, punctul 9) și Hotărârea din 20 septembrie 1988, Spania/Consiliul (203/86, Rec., p. 4563, punctul 36 și următoarele).
(
18
)	Astfel, Curtea face trimitere la o majoritate de versiuni lingvistice uniforme numai pentru a confirma o interpretare; a se vedea Hotărârea din 15 octombrie 1996, Henke (C-298/94, Rec., p. I-4989, punctul 15).
(
19
)	O altă abordare ar fi incompatibilă cu cerința aplicării uniforme a dreptului comunitar; a se vedea Hotărârea din 27 martie 1990, Cricket St Thomas (C-372/88, Rec., p. I-1345, punctul 18).
(
20
)	A se vedea în special Hotărârea din 27 octombrie 1977, Bouchereau (30/77, Rec., p. 1999, punctele 13 și 14), Hotărârea din, Rockfon (C-449/93, Rec., p. I-4291, punctul 28), și Hotărârea din, Kraaijeveld și alții (C-72/95, Rec., p. I-5403, punctul 28).
(
21
)	Hotărârea AETR (citată la nota de subsol 11, punctul 11).
(
22
)	A se vedea Hotărârea din 13 mai 1997, Germania/Parlamentul European și Consiliul (C-233/94, Rec., p. I-2405, punctul 25), care face trimitere la Hotărârea din, Franța/Comisia (C-41/93, Rec., p. I-1829, punctul 34).
(
23
)	A se vedea Hotărârea AETR (citată la nota de subsol 11, punctele 38-42), Hotărârea IBM/Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 9), și Hotărârea Athinaïki Techniki/Comisia (citată la nota de subsol 11, punctul 42).
(
24
)	A se vedea Avizul 2/94 din 28 martie 1996, cunoscut sub numele „CEDO” (Rec., p. I-1759, punctul 24).
(
25
)	Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).
(
26
)	Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (C-39/05 P și C-52/05 P, Rep., p. I-4723, punctul 46).
(
27
)	Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul (citată la nota de subsol 26, punctul 46).
(
28
)	Hotărârea AETR (citată la nota de subsol 11, punctele 44 și 45).
(
29
)	Contrar dispozițiilor articolului 300 alineatul (2) al doilea paragraf CE, Parlamentul European nu avea atunci niciun drept la informare.
(
30
)	A se vedea Hotărârea din 16 iunie 1993, Franța/Comisia (C-325/91, Rec., p. I-3283, punctul 26).
(
31
)	A se vedea Hotărârea din 30 martie 2000, VBA/Florimex și alții (C-265/97 P, Rec., p. I-2061), Hotărârea din, Bertelsmann și Sony Corporation of America/Impala (C-413/06 P, Rec., p. I-4951, punctul 166), și Hotărârea din, Regie Networks (C-333/07, Rep., p. I-10807, punctul 63).
(
32
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 21 ianuarie 2003, Comisia/Parlamentul European și Consiliul (C-378/00, Rec., p. I-937, punctul 66), în care Curtea a constatat că motivarea unui act comunitar trebuie să figureze în acesta.
(
33
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 23 februarie 1988, Regatul Unit/Consiliul (68/86, Rec., p. 855, punctul 24), și Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul (C-271/94., Rec., p. I-1689, punctul 24).
(
34
)	Hotărârea Comisia/Consiliul (citată la nota de subsol 14, punctul 9).
(
35
)	A se vedea în acest sens de asemenea concluziile pe care le-am prezentat în cauza Comisia/Consiliul (citată la nota de subsol 12, punctul 47).
(
36
)	Cu privire la posibilitatea combinării articolului 133 CE și a articolului 175 alineatul (1) CE, a se vedea Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Comisia/Parlamentul European și Consiliul (C-178/03, Rec., p. I-107, punctul 59), Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul (C-155/07, Rep., p. I-8103, punctele 77-83), Hotărârea din, Comisia/Consiliul (C-94/03, Rec., p. I-1, punctele 52-55), și concluziile pe care le-am prezentat în aceste cauze, precum și Concluziile avocatului general Poiares Maduro din prezentate în cauza Comisia/Parlamentul European și Consiliul (C-411/06, Rep., p. I-7585, punctul 6).
(
37
)	A se vedea Hotărârea din 27 septembrie 1988, Comisia/Consiliul (165/87, Rec., p. 5545, punctul 19 și următoarele), și Hotărârea din, Swedish Match (C-210/03, Rec., p. I-11893, punctul 44 și jurisprudența citată).
(
38
)	A se vedea în acest sens concluziile avocatului general Poiares Maduro prezentate în cauza Comisia/Parlamentul European și Consiliul (citată la nota de subsol 36, punctul 7).
(
39
)	Hotărârea din 28 mai 1998, Parlamentul European/Consiliul (C-22/96, Rec., p. I-3231, punctul 42), și Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul (citată la nota de subsol 36, punctul 87).