61994C0008
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
CARL OTTO LENZ
vom 23. November 1995 (
*1
)
A — Einführung
1.
Das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren wurde vom niederländischen Staatsrat anhängig gemacht. Die Vorabentscheidungsfragen zielen auf die Anwendung und die Auslegung des Artikels 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/7/EWG zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit (
1
). Diese Vorschrift enthält eine Ausprägung des Diskriminierungsverbots aufgrund des Geschlechts. Das Vorabendscheidungsverfahren soll dem vorlegenden Gericht zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Zugangsbedingungen zu Systemen der sozialen Vorsorge dienen. Die relevanten Leistungssysteme sind sachlich im Grenzbereich von sozialer Sicherheit und Sozialhilfe angesiedelt.
2.
Der Ausgangsrechtsstreit beruht auf zwei Verwaltungsstreitverfahren, in denen es um die Forderung der Frau Laperre (im folgenden: Berufungsklägerin) auf Leistungen wegen Arbeitslosigkeit geht. Bis zum 1. Juni 1989 erhielt sie Leistungen aufgrund der Rijsgroepsregeling werklose werknemers (Reichsgruppenregelung für arbeitslose Arbeitnehmer; im folgenden: RWW). Die Beendigung der Leistung war verfügt worden, weil das Vermögen der Berufungsklägerin über dem gesetzlich vorgesehenen Freibetrag lag.
3.
Der Antrag der Berufungsklägerin auf eine Leistung nach dem Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werklose werknemers (Gesetz über die Versorgung älterer und teilweise arbeitsunfähiger arbeitsloser Arbeitnehmer; im folgenden: IOAW) wurde abgelehnt, weil sie die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der Vorschrift festgelegten Anspruchsvoraussetzungen nicht erfülle.
4.
Beide Verwaltungsentscheidungen wurden von der Bestuurscommissie beroepszaken in de provincie Zuid-Holland (Verwaltungsausschuß für Rechtsbehelfsverfahren in der Provinz Süd-Holland; im folgenden: Berufungsbeklagte) bestätigt.
5.
Die Berufungsklägerin hat in ihrer Berufung geltend gemacht, das in der IOAW aufgestellte Erfordernis hinsichtlich der früheren Arbeitnehmertätigkeit führe in Verbindung mit der Voraussetzung hinsichtlich des Alters zu einer mittelbaren Diskriminierung von Frauen, da Frauen sehr viel seltener als Männer diese Voraussetzungen erfüllen könnten. Die für die Beendigung der RWW-Leistung maßgebliche Berücksichtigung des Vermögens (
2
) müsse unter anderem für Frauen, die das 50. Lebensjahr erreicht hätten, außer acht gelassen werden und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der IOAW sei unverbindlich.
6.
Die relevanten Leistungssysteme stehen in einem Subsidiaritätsverhältnis zueinander. Gemeinsam ist ihnen, eine Einkommenssicherung auf der Höhe des Existenzminimums zu gewährleisten. Das RWW, erlassen auf der Grundlage des Algemene Bijstandswet (Allgemeines Sozialhilfegesetz; im folgenden: ABW), bildet die Rechtsgrundlage für Unterstützungsleistungen für arbeitslose Arbeitnehmer, deren Anspruchsvoraussetzungen denen einer Sozialhilfeleistung nach dem ABW weitgehend vergleichbar sind. Ein Leistungsanspruch ist deshalb nicht gegeben, wenn das Vermögen des Anspruchsstellers einen gewissen Freibetrag überschreitet und er folglich über ausreichende Mittel zur Sicherung des Lebensunterhalts verfügt. Im Unterschied zur reinen Sozialhilfeleistung nach dem ABW werden zusätzliche Anreize geschaffen, den Unterhalt aus eigener Kraft zu bestreiten, indem beispielsweise ein potentiell Berechtigter dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen muß.
7.
Die IOAW-Leistungen sind dagegen auf einen bestimmten Personenkreis zugeschnitten und an teilweise strengere Zugangsvoraussetzungen geknüpft. Im Verhältnis zum RWW ist das IOAW die speziellere Regelung. Hinsichtlich der Berücksichtigung des Vermögens sind die Anspruchsvoraussetzungen für eine IOAW-Leistung weniger streng, da das Vorhandensein eines solchen einem Anspruch nicht entgegensteht.
8.
Der Kreis der nach dem IOAW Berechtigten setzt sich zusammen aus älteren arbeitslos gewordenen Arbeitnehmern sowie teilweise arbeitsunfähigen arbeitslosen Arbeitnehmern. Eine der Anspruchsvoraussetzungen einer IOAW-Leistung ist, daß die Leistungen nach dem Werkloosheidswet (Gesetz über die Arbeitslosigkeit; im folgenden: WW) ausgeschöpft sind. Die potentiell Anspruchsberechtigten sind folglich Langzeitarbeitslose, die sich angesichts ihres Alters bzw. ihrer teil weis en Arbeitsunfähigkeit besonderen Schwierigkeiten bezüglich einer Reintegration in den Arbeitsmarkt ausgesetzt sehen. Die IOAW-Leistung stellt eine Ubergangsregelung für diesen Personenkreis bis zur Erreichung des Rentenalters dar.
9.
Die im Vergleich zu einer RWW-Leistung günstigere Zugangsbedingung für eine IOAW-Leistung, in der Form des Verzichts auf das Tatbestandsmerkmal des Nichtvorhandenseins von Vermögen, verfolgt den Zweck, die potentiell Anspruchsberechtigten davor zu schützen, ein im Laufe eines langen Erwerbslebens angespartes Vermögen aufzuzehren, angesichts der sehr geringen Wahrscheinlichkeit durch die Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit ein solches wieder zu erlangen.
10.
Eine durch dieses Gesetz begünstigte Person soll nicht dazu gezwungen werden, „ihr Haus aufzuessen“, bevor sie in den Genuß einer staatlichen Unterstützungsleistung kommt.
11.
Das vorlegende Gericht legt dem Gerichtshof folgende Fragen zur Beantwortung vor:
1)
Ist Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/7/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978dahin auszulegen, daß es grundsätzlich gegen diesen Artikel verstößt, wenn eine nationale gesetzliche Regelung, wie in dem IOAW enthalten, eine Versorgung in Höhe des Existenzminimums vorsieht, die — soweit hier von Belang — bei der Zuerkennung der Leistung das Vermögen unberücksichtigt läßt und den Anspruch auf die Leistung von — kurz gesagt — dem Arbeitsleben und dem Alter abhängig macht, während im Rahmen einer anderen nationalen gesetzlichen Regelung, wie in der Sozialhilferegelung des RWW enthalten, die ebenfalls eine Versorgung auf der Höhe des Existenzminimums bietet, sehr wohl das Vermögen berücksichtigt wird, wenn feststeht, daß eine wesentlich größere Zahl von Männern als von Frauen in den Anwendungsbereich dieser günstigeren Regelung der IOAW fällt?
2)
Kann die Anwendung der ersteren in Frage 1 genannten Regelung, die dazu führt, daß bei einer erheblich größeren Zahl von Männern als von Frauen die in den Sozialhilfevorschriften vorgesehene Berücksichtigung des Vermögens nicht erfolgt, damit gerechtfertigt werden, daß die Zielgruppe dieser Regelung geringe Möglichkeiten auf dem Arbeitsmarkt hat und deshalb nicht oder kaum die Gelegenheit erhält, einmal aufgezehrtes Vermögen wieder zu ersetzen? (
3
)
12.
Zur Klärung der Tragweite der ersten Frage hat der Gerichtshof folgende Frage an die Beteiligten — die niederländische Regierung und die Kommission — gerichtet:
Inwiefern kann das Vorliegen einer eventuellen mittelbaren Diskriminierung durch ein System, wie das durch das IOAW errichtete, von der Existenz eines Systems, wie dem nach dem ABW und RWW erlassenen, abhängen?
13.
Auf die Stellungnahme der Beteiligten wird im Rahmen der Begutachtung des Falles einzugehen sein.
B — Stellungnahme
14.
Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob in der Art und Weise, wie die Zugangsvoraussetzungen für eine IOAW-Leistung ausgestaltet sind, eine mit Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/7 unvereinbare mittelbare Geschlechtsdiskriminierung angelegt ist.
15.
Zu den tatsächlichen Verhältnissen hinsichtlich einer IOAW-Leistungsberechtigung führt das vorlegende Gericht an, aus Statistiken des Centraal Bureau voor de Statistiek folge, daß im Jahre 1989 eine wesentlich größere Zahl von Männern als von Frauen eine IOAW-Leistung erhielten. In den Niederlanden seien sehr viel mehr Männer als Frauen berufstätig. Das lasse die Vermutung entstehen, daß seinerzeit wesentlich mehr Männer als Frauen die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a IO AW enthaltenen Zulassungvoraussetzungen hinsichtlich — kurz gesagt — des Erwerbslebens und eines bestimmten Lebensalters erfüllten.
16.
Zunächst ist festzustellen, daß der Anwendungsbereich der Richtlinie 79/7 im Hinblick auf den vorliegenden Rechtsstreit eröffnet ist.
Artikel 2 definiert den persönlichen Anwendungsbereich der Richtlinie als „die Erwerbsbevölkerung — einschließlich der Selbständigen, deren Erwerbstätigkeit durch Krankheit, Unfall oder unverschuldete Arbeitslosigkeit unterbrochen ist, und der Arbeitssuchenden — sowie [auf] die im Ruhestand befindlichen oder arbeitsunfähigen Arbeitnehmer und Selbständigen“. Angesichts des Umstandes, daß die Berufungsklägerin vormals eine RWW-Leistung erhalten hat, ist mangels entgegenstehender Informationen davon auszugehen, daß sie als Arbeitssuchende der Erwerbsbevölkerung im Sinne der Richtlinie zuzuordnen ist.
17.
Der sachliche Anwendungsbereich wird durch Artikel 3 der Richtlinie festgelegt. Gemäß dessen Absatz 1 Buchstabe a findet die Richtlinie unter anderem Anwendung auf die gesetzlichen Systeme, die Schutz gegen das Risiko der Arbeitslosigkeit bieten und laut Absatz 1 Buchstabe b auf Sozialhilferegelungen, soweit sie die unter Buchstabe a genannten Systeme ergänzen oder ersetzen sollen. Die IOAW-Leistungen lassen sich unschwer als Leistungen bei Arbeitslosigkeit erkennen. Zur Einordnung von IOAW-Leistungen im vergleichbaren Regelungszusammenhang der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (
4
) hat der Gerichtshof bereits festgestellt, sie stünden direkt im Bezug zum Risiko der Arbeitslosigkeit (
5
). Selbst wenn man die Frage nach der Rechtsnatur der IOAW-Leistungen als eine Leistung der sozialen Sicherheit oder als eine Sozialhilfeleistung problematisieren wollte, wären IOAW-Leistungen als ein im Anschluß an WW-Leistungen eingreifendes Versorgungssystem von Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie gedeckt. Diese letztgenannte Überlegung muß auch für RWW-Leistungen gelten, die ihrerseits — subsidiär zu IOAW-Leistungen — zur Sicherung des Lebensunterhalts arbeitsloser Arbeitnehmer bestimmt sind.
18.
Das in Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie verankerte Diskriminierungsverbot lautet:
„Der Grundsatz der Gleichbehandlung beinhaltet den Fortfall jeglicher unmittelbaren oder mittelbaren Diskriminierung aufgrund des Geschlechts, ..., und zwar im besonderen betreffend:
—
den Anwendungsbereich der Systeme und die Bedingungen für den Zugang zu den Systemen ...“
19.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes (
6
) liegt eine von Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie verbotene mittelbare Diskriminierung dann vor, wenn eine nationale Maßnahme, die zwar neutral formuliert ist, tatsächlich einen viel höheren Prozentsatz der Frauen als der Männer benachteiligt, es sei denn, daß diese Maßnahme durch objektive Faktoren gerechtfertigt ist, die nichts mit einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun haben (
7
).
20.
Die Möglichkeit der Rechtfertigung einer objektiv mittelbar diskriminierenden Maßnahme ist insofern Teil des zu prüfenden Diskriminierungstatbestandes. Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts bezieht sich unmittelbar auf die Prüfung dieses Merkmals.
21.
Zunächst stellt sich jedoch die Frage, ob in der Ausgestaltung der in Rede stehenden Leistungen eine mittelbare Ungleichbehandlung aufgrund des Geschlechts zu erkennen ist. Eine derartige Ungleichbehandlung könnte zum einen in der Definition der Anspruchsberechtigung nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a IOAW für eine IOAW-Leistung angelegt sein und zum anderen möglicherweise in der Koexistenz der Systeme nach dem RWW einerseits und dem IOAW andererseits bei unterschiedlich definierten Zugangsvoraussetzungen zu erkennen sein. Auf letztere bezog sich die Frage des Gerichtshofes an die Beteiligten.
22.
Wenden wir uns zunächst den Anspruchsvoraussetzungen für eine IOAW-Leistung nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a IOAW zu. Es ist zu prüfen, ob sich die Vorschrift durch einen neutralen Wortlaut auszeichnet, unter den jedoch typischerweise nur Angehörige eines Geschlechts fallen und dadurch eine spezifische Wirkung für die betroffene Personengruppe erzeugt.
23.
Berechtigt im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe a IOAW ist eine Person, die
1)
arbeitslos ist und noch nicht das 65. Lebensjahr vollendet hat;
2)
nach Vollendung des 50. Lebensjahres, jedoch vor dem Alter von 57,5 Jahren arbeitslos geworden ist,
3)
seitdem während der vollständigen Leistungszeit im Sinne der Artikel 42 Absätze 1 und 2, 43, Absatz 2 und 49 Absatz 1 sowie, soweit anwendbar, 76 WW eine Leistung wegen Lohnausfalls und eine Folgeleistung aufgrund dieses Gesetzes erhalten hat.
24.
Vorab möchte ich darauf hinweisen, daß in dem Umstand, daß an eine wie auch immer geartete frühere Erwerbstätigkeit angeknüpft wird, kein Diskriminierungstatbestand zu erkennen ist, auch wenn in der Vergangenheit ein wesentlich größerer Anteil der männlichen Bevölkerung als der weiblichen aktiv am Erwerbsleben teilgenommen hat, da eine Sicherungsleistung für den Fall der Arbeitslosigkeit zwangsläufig im Kontext einer Erwerbstätigkeit steht (
8
). Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a Ziffern 1 und 2 IOAW stellen jeweils geschlechtsspezifisch neutrale Altersgrenzen auf. Auch Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer 3 läßt unmittelbar keine Differenzierung nach dem Geschlecht erkennen. Hier wird die Bedingung aufgestellt, daß die Leistungen nach dem WW ausgeschöpft sein müssen, bevor eine Anspruchsberechtigung nach dem IOAW eingreift. Problematisch könnte allein das Kriterium der „vollständigen Leistungszeit“ sein.
25.
Aus den dem Gerichtshof durch das vorlegende Gericht sowie durch die Beteiligten unterbreiteten Informationen läßt sich nicht mit Sicherheit bestimmen, welche Bedeutung diesem Begriff der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung beizumessen ist. Unzweifelhaft erscheint mir, daß überhaupt jemals eine Anspruchsberechtigung nach dem WW bestanden haben muß. Dauer und Höhe der Leistungen — Leistungen wegen Lohnausfalls und Folgeleistung — sind abhängig von der vorausgehenden Erwerbstätigkeit.
26.
Die Kommission hat vorgetragen, die Mindestdauer einer Leistung wegen Lohnausfalls betrage sechs Monate (Artikel 43 Absatz 1). Diese Dauer werde jedoch verlängert jeweils für weitere fünf Jahre vorausgehender Erwerbstätigkeit des Anspruchstellers. Die Höchstdauer der Leistung betrage fünf Jahre für diejenigen Personen, die 40 Jahre und länger erwerbstätig gewesen seien (Artikel 43 Absatz 2). An Zeiten der Leistungsgewährung wegen Lohnausfalls schließe sich unabhängig von der Dauer der früheren Erwerbstätigkeit die Gewährung der „Folgeleistung“ während eines Jahres an (
9
).
27.
Fraglich ist nun, ob das Tatbestandsmerkmal „vollständige Leistungszeit“ bedeutet, daß überhaupt ein Anspruch auf eine WW-Leistung bestanden haben muß, der ausgeschöpft wurde oder, ob die Höchstdauer der Leistung erreicht werden mußte, bevor ein Anspruch auf eine IOAW-Leistung entstehen kann.
28.
Auf die Unterscheidung kommt es deshalb an, weil die Anknüpfung an eine wie auch immer geartete frühere Anspruchsberechtigung — sei es auch nur für die Mindestdauer — im Hinblick auf eine Geschlechtsdiskriminierung meines Erachtens unproblematisch ist. Das Erfordernis einer früheren Erwerbstätigkeit an sich ist — wie schon angedeutet — unschädlich. Grundsätzlich anders verhält es sich, wenn die Höchstdauer einer WW-Leistung ausgeschöpft worden sein müßte. Denn erfahrungsgemäß weisen die Erwerbsbiographien von Frauen wegen der Erfüllung von Familienpflichten wesentlich häufiger Lücken auf als die von Männern. Die Bedingung einer mehr oder weniger ununterbrochenen Erwerbstätigkeit, insbesondere im Alter von ca. 20 bis 45 Jahren, als Voraussetzung für die Erreichung einer „vollständigen Leistungszeit“ würde Frauen sicherlich diskriminieren.
29.
Es spricht eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür, daß eine beträchtliche Anzahl von Jahren der Erwerbstätigkeit zurückgelegt worden sein muß, bevor der Zugang zu einer IOAW-Leistung eröffnet ist. Im Vorabentscheidungsersuchen ist von einem Einkommen aus Arbeit „während geraumer Zeit“ (
10
) die Rede. Im Schriftsatz der niederländischen Regierung ebenso wie in der Antwort auf die Frage des Gerichtshofes wird mehrfach auf die lange Dauer (
11
) der Erwerbstätigkeit abgestellt als Charakteristikum für die Anspruchsberechtigung für eine IOAW-Leistung.
30.
Das dem Gerichtshof vorliegende Aktenmaterial erlaubt jedoch keinen sicheren Schluß, daß sich die Voraussetzung des früheren Erwerbslebens diskriminierend auswirkt (
12
). Es handelt sich dabei um ein Auslegungsproblem des mitgliedstaatlichen Rechts bzw. eine Tatsachenfrage, die letztlich vom mitgliedstaatlichen Gericht zu klären sein wird.
31.
Da sich die Bedeutung des Merkmals „vollständige Leistungszeit“ nicht abschließend klären läßt, möchte ich für die weitere Prüfung davon ausgehen, daß es sich dabei um eine diskriminierend wirkende Zugangsvoraussetzung zu einer IOAW-Leistung handelt.
32.
Als zweiten Komplex eines möglicherweise diskriminierenden Sachverhalts möchte ich der Frage nach der Relevanz der Koexistenz von RWW und IOAW nachgehen. Die Berufungsklägerin scheint eine Diskriminierung in der Interdependenz der Systeme zu erkennen, wenn sie im Ausgangsverfahren geltend macht, das auf das Vermögen gestützte Kriterium in dem ABW müsse bei Frauen, die über 50 Jahre alt seien, unberücksichtigt bleiben und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a IOAW dürfe nicht zwingend sein.
33.
Das vorlegende Gericht scheint sich diesem Gedankengang nicht verschlossen zu haben, da es in seiner Frage nach der Qualifizierung der Zugangsvoraussetzungen zu einer IOAW-Leistung das RWW als Bezugssystem annimmt.
34.
Vor diesem Hintergrund ist die Frage des Gerichtshofes an die Beteiligten zu sehen, die darauf abzielt, inwiefern in der Koexistenz der Systeme eine mittelbare Geschlechtsdiskriminierung angelegt sein könne.
35.
Die niederländische Regierung, die in ihrem Schriftsatz zunächst zum Vorliegen einer Diskriminierung nicht Stellung genommen hatte, nimmt in ihrer Antwort auf die Frage des Gerichtshofes folgenden Standpunkt ein.
36.
Sie beschreibt das Verhältnis von IOAW, RWW und ABW als ein Subsidiaritätsverhältnis. Anspruch auf eine RWW-Leistung habe nur, wer keinen Anpruch auf eine „vorgehende“ IOAW-Leistung habe. In vergleichbarer Weise habe nur Anspruch auf eine ABW-Leistung, wer keinen Anspruch auf eine ihr vorgehende RWW-Leistung habe. Der Zugang zu einer IOAW-Leistung sei nicht geschlechtsdiskriminierend ausgestaltet. Die Person, die diese Voraussetzungen nicht erfülle, falle in den Anwendungsbereich von RWW oder ABW. Dennoch sei das Vorhandensein subsidiärer Leistungssysteme nach RWW oder ABW nicht geeignet, die Zugangsvoraussetzungen für eine IOAW-Leistung als mittelbar diskriminierend zu betrachten. Dies werde verdeutlicht, wenn man von der Hypothese ausgehe, daß es weder eine RWW-noch eine ABW-Leistung gäbe. Würde in einem solchen Fall eine IOAW-Leistung versagt, gäbe es keinen Anspruch auf eine andere Leistung. Es käme dann allein darauf an, ob die Ablehnung eine möglicherweise mittelbar diskriminierende Natur habe.
37.
Die niederländische Regierung verstellt die Frage des Gerichtshofes dahin gehend, daß der Gerichtshof nach einer Erklärung dafür suche, warum in der Praxis scheinbar eine wesentlich größere Anzahl Männer als Frauen Anspruch auf eine IOAW-Leistung hätte, während Frauen eher in den Anwendungsbereich des RWW fielen. Für dieses Phänomen macht die niederländische Regierung zwei Gründe geltend. Zunächst stellt sie auf die Definition der Zugangsbedingungen ab, die zum einen von der beruflichen Vergangenheit und zum anderen von der Unzulänglichkeit der Einkünfte des Berechtigten abhängen. Es sei eine soziale Realität, daß in der Altersstufe der Berechtigten wesentlich mehr Männer nahezu während ihres ganzen Lebens eine Erwerbstätigkeit ausgeübt hätten, wohingegen das bei Frauen normalerweise nicht der Fall sei. Im Hinblick auf das Einkommen müsse man davon ausgehen, daß bei Eheleuten die Einkünfte beider Ehegatten Berücksichtigung fänden, so daß bei einem Einkommen der Ehemänner das Ehepaar keinen Anspruch auf eine IOAW-Leistung habe. Diese letztgenannte Überlegung gelte im übrigen auch für eine RWW-Leistung, so daß angesichts der sozialen Struktur ein relativ hoher Anteil von Frauen im Verhältnis zu Männern keinen Anspruch auf eine RWW-Leistung habe.
38.
Als zweiten Grund für die scheinbare Überrepräsentanz von Männern im Kreise der Anspruchsberechtigten auf eine IOAW-Leistung führt die niederländische Regierung auf die Erhebungsmethode der statistischen Daten an. Wenn ein Ehepaar in den Genuß einer IOAW-Leistung komme, werde die Person statistisch erfaßt, in deren Person der Anspruch entstanden sei und das seien regelmäßig Männer. Die niederländische Regierung legt indessen Wert darauf mitzuteilen, daß bei IOAW-Leistungen für Ehepaare jeder Ehegatte einen Ansprach auf „seinen Teil“ der Leistung habe.
39.
Die Antwort der Kommission auf die Frage des Gerichtshofes läßt sich wie folgt wiedergeben:
Zunächst unterstreicht sie, daß von einer mittelbaren Diskriminierung überhaupt nur die Rede sein könne, wenn verhältnismäßig eine wesentlich geringere Anzahl von Frauen Anspruch auf eine IOAW-Leistung hätten als Männer. Um die Frage des Gerichtshofes beantworten zu können, müsse man unterscheiden, ob die beiden gesetzlichen Systeme nebeneinander oder nacheinander Anwendung fänden.
Im ersteren Falle könne aus der Koexistenz der Systeme keine mittelbare Diskriminierung erwachsen. Diese Konstellation liege den Verhältnissen des Ausgangsfalles zugrunde. Die Personen, die nicht in den Genuß einer IOAW-Leistung kommen können, würden „zurückfallen“ auf die subsidiären Systeme nach dem RWW und dem ABW. In diesem Fall müsse nur geprüft werden, ob der Zugang zu einer IOAW-Leistung diskriminierungsfrei ausgestaltet sei.
Im Rahmen der zweiten Hypothese könne man davon ausgehen, daß die Systeme in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis zueinander stünden, so daß der diskriminierende Charakter des zuletzt anwendbaren Systems unmittelbar aus der diskriminierenden Natur des zuerst anwendbaren Systems fließe. Im Ausgangsfall stelle sich das IOAW als eine Verlängerung des WW dar, in dem Sinne, daß der Berechtigte nur Anspruch auf eine IOAW-Leistung habe, wenn er vorher eine Leistung nach WW bezogen habe. Wenn man — entgegen dem, was die Kommission annimmt — davon ausgehen müsse, daß Artikel 2 IOAW hinsichtlich des vorausgehenden Erwerbslebens die Quelle mittelbarer Diskriminierungen sei, dann beruhe diese auf den Bedingungen, die für eine vollständige Arbeitslosenleistung nach WW zu erfüllen seien. Folglich bewirke das WW eine mittelbare Diskriminierung, die sich auf der nächsten Ebene fortsetze.
Im Ergebnis vertritt die Kommission die Ansicht, die Frage des Gerichtshofes sei dahin gehend zu beantworten, daß eine eventuelle mittelbare Diskriminierung nicht von der Existenz der Systeme nach RWW und ABW abhänge.
40.
Eine Gesamtbetrachtung der subsidiär eingreifenden Systeme IOAW, RWW und ABW läßt meines Erachtens nicht den Schluß zu, daß in der bloßen Koexistenz der Systeme — wobei potentielle Anspruchssteiler, ähnlich wie bei einer Kaskade, jeweils in das größere aber auch niedrigere Auffangbecken fallen, um zuletzt in dem für Sozialhilfeleistungen nach dem ABW zu landen — eine mittelbare Diskriminierung begründet wäre, die über diejenige hinausginge, die möglicherweise in der Art und Weise der Definition der Zugangsbedingungen zu einer IOAW-Leistung angelegt ist. Da eine solche jedoch nicht ausgeschlossen werden kann, stellt sich die Frage nach ihrer eventuellen objektiven Rechtfertigung durch Gründe, die nicht mit einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun haben, so daß ein möglicherweise objektiver Diskriminierungstatbestand dennoch nicht als verbotene Geschlechtsdiskriminierung zu betrachten wäre.
41.
Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann eine Rechtfertigung darin bestehen, daß die gewählten Mittel einem legitimen Ziel der Sozialpolitik des Mitgliedstaates dienen und zur Erreichung dieses Zieles geeignet und erforderlich sind (
13
).
42.
Die niederländische Regierung trägt zur Rechtfertigung der in Rede stehenden Normen folgendes vor. Das IOAW gewähre eine Leistung zum Existenzminimum in dem Sinne, daß sie dem betroffenen Arbeitnehmer ein Einkommen auf dem Niveau des sozialen Minimums garantiere, der durch den Verlust seines Arbeitsplatzes nicht mehr über genügend Einkünfte aus einer Erwerbstätigkeit oder gebunden an eine Erwerbstätigkeit verfügt, unabhängig von der Frage, ob der Betroffene über ein Vermögen verfügt. Indem es auf das Vermögen nicht ankomme, habe der Gesetzgeber ein Schutzniveau erreicht, das er älteren Arbeitnehmern habe zubilligen wollen, die schon längere Zeit arbeitslos gewesen seien und größtenteils während einer langen Zeit berufstätig waren, bevor sie ihre Stelle verloren. Die Voraussetzungen für eine IOAW-Leistung seien so formuliert, daß nur die Personen, die dieser Kategorie zugehören, in den Genuß einer IOAW-Leistung kommen können und nicht jedermann, ob jung oder alt, ob er früher gearbeitet habe oder nicht.
43.
Die niederländische Regierung vertritt im Ergebnis die Ansicht, das Gesetz verfolge ein berechtigtes Ziel (
14
) der Sozialpolitik, wobei die Formulierung der Zugangsbedingungen geeignet und erforderlich zur Erreichung des Zieles seien.
44.
Auch die Kommission vertritt, gestützt auf die Urteile Teuling (
15
), Molenbroek (
16
) und Roks (
17
), den Standpunkt, die soziale Absicherung Langzeitarbeitsloser im Alter von über 50 Jahren sei ein Ziel, das nichts mit einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun habe und sich im Rahmen der Sozialpolitik eines Mitgliedstaats bewege. Nicht nur das Ziel der Maßnahme sei ein rechtmäßiges, sondern die eingesetzten Mittel seien außerdem geeignet und verhältnismäßig.
45.
Es steht nunmehr zu beurteilen, ob die inkriminierte Maßnahme einem legitimen Ziel (
18
) der Sozialpolitik eines Mitgliedstaats dient. Als berechtigt ist ein sozialpolitisches Ziel eines Mitgliedstaats zu betrachten, das nicht im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht steht. Wie inzwischen mehrfach erwähnt, verfolgte der niederländische Gesetzgeber mit der Einführung des IOAW im Januar 1987 das Ziel, älteren Langzeitarbeitslosen, die sich (und gegebenenfalls ihre Familien) während der längsten Zeit ihres Lebens durch ein Einkommen aus eigener Erwerbstätigkeit unterhalten haben, eine Versorgung anzubieten für die Übergangszeit nach Erlöschen eines Anspruchs auf Arbeitslosenunterstützung und vor dem Bestehen eines Anspruchs auf Rentenleistung. Dabei sollte der besonderen Situation dieser Zielgruppe Rechnung getragen werden, den unverschuldet arbeitslos gewordenen Personen. Diesen Menschen, die sich aufgrund ihres Lebensalters oder ihres gesundheitlichen Zustande besonderen Hindernissen gegenüber sehen, die eine Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt erschweren, wenn nicht gar unmöglich machen, sollte eine Versorgungsleistung angeboten werden, die hinsichtlich der Zugangsbedingungen oberhalb des Sozialhilfeniveaus angesiedelt ist. Die Höhe der Leistungen bewegt sich nur auf der Ebene des Existenzminimums. Allerdings soll dieser Personenkreis davor geschützt werden, ein im Laufe des Erwerbslebens gegebenenfalls angespartes Vermögen aufzubrauchen, um sie damit vor der völligen Verarmung im Alter zu bewahren.
46.
Dieses gesetzgeberische Ziel ist durchaus als legitimes Ziel der mitgliedstaatlichen Sozialpolitik anzuerkennen. Es fragt sich nur, ob die Zugangsvoraussetzungen eines vorangehenden Erwerbslebens von langer Dauer, gepaart mit dem Verzicht auf die Berücksichtigung eines möglicherweise vorhandenen Vermögens, als Einkommen geeignet und erforderlich sind. Die Absicht, nur diejenigen Personen in den Genuß der Leistungen kommen zu lassen, die während einer „langen Dauer“ erwerbstätig waren, wird dadurch ins Werk gesetzt, daß eine „vollständige Leistung“ nach WW ausgeschöpft worden sein muß. Da die Arbeitslosenleistung nach WW an eine vorausgehende Erwerbstätigkeit anknüpft und die Dauer dieser Leistung im Verhältnis zu einer früheren Erwerbstätigkeit steht, ist das Kriterium geeignet, das angestrebte Ziel zu verwirklichen.
47.
Die weitere Absicht, ein möglicherweise angespartes Vermögen unangetastet zu lassen, wird durch das Außerachtlassen eines etwaigen Vermögens im Rahmen der Anspruchsvoraussetzungen auf geeignete Weise realisiert.
48.
Beide Merkmale sind schließlich auch erforderlich, um das angestrebte Ziel zu verfolgen. Wäre das Merkmal der früheren lang andauernden Erwerbstätigkeit nicht auf die vorgenommene Art und Weise spezifiziert, dann wäre die Leistung potentiell einem weiteren Personenkreis eröffnet, ein Ergebnis, das ausdrücklich vermieden werden sollte. In vergleichbarer Weise konnte die Unantastbarkeit des möglicherweiser vorhandenen Vermögens nur erreicht werden, indem man bei der Definition der Anspruchsvoraussetzungen das Vermögen außer acht ließ.
49.
Die durch die Festlegung dieser Zugangsvoraussetzungen möglicherweise eintretende mittelbare Diskriminierung von Frauen muß im Ergebnis als durch objektive Kriterien gerechtfertigt betrachtet werden, die nichts mit einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun haben.
C — Schlußantrag
50.
Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich folgende Beantwortung der Vorabentscheidungsfragen vor:
1)
Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/7/EWG des Rates ist dahin auszulegen, daß es grundsätzlich mit dieser Vorschrift vereinbar ist, wenn eine nationale gesetzliche Regelung, wie in dem IOAW enthalten, eine Versorgung in Höhe des Existenzminimums vorsieht, die bei der Zuerkennung der Leistung das Vermögen unberücksichtigt läßt und den Anspruch auf die Leistung von bestimmten Voraussetzungen des Lebensalters und des Arbeitslebens abhängig gemacht hat, während im Rahmen einer anderen nationalen gesetzlichen Regelung, wie in der Sozialhilferegelung des RWW enthalten, die ebenfalls eine Versorgung auf der Höhe des Existenzminimums bietet, sehr wohl das Vermögen berücksichtigt wird, auch wenn feststeht, daß eine wesentlich größere Zahl von Männern als von Frauen in den Anwendungsbereich dieser günstigeren Regelung fällt.
2)
Die unter 1 genannte Regelung, deren Anwendung dazu führt, daß bei einer erheblich größeren Zahl von Männern als von Frauen die in den Sozialhilfevorschriften vorgesehene Berücksichtigung des Vermögens nicht erfolgt, kann damit gerechtfertigt werden, daß die Zielgruppe dieser Regelung geringe Möglichkeiten auf dem Arbeitsmarkt hat und deshalb nicht oder kaum die Gelegenheit erhält, einmal aufgezehrtes Vermögen wieder zu ersetzen.
(
*1
)	Originalsprache: Deutsch.
(
1
)	Richtlinie des Rates vom 19. Dezember 1978 (ABl. L 6 vom 10.1.1979, S. 24).
(
2
)	Die Berücksichtigung des Vermögens folgt aus Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b der Algemene Bijstandswet (Allgemeines Sozialhilfegesetz; im folgenden: ABW), Gesetz, welches die Rechtsgrundlage für die RWW bildet.
(
3
)	Hervorhebung durch den Verfasser; die Übersetzung der Vorabentscheidungsfragen weicht geringfügig von der im Amtsblatt C 59 vom 26.2.1994, S. 9, veröffentlichen ab.
(
4
)	Konsolidierte Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer, Selbständige ynd deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (ABl. C 325 vom 10.12.1992, S. 1).
(
5
)	Urteil vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-66/92 (Acciardi, Slg. 1993, I-4567, Randnr. 17).
(
6
)	Vgl. z. D. Urteil vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C-229/89 (Kommission/Belgien, Slg. 1991, I-2205, Randnr. 13) und Urteil vom 24. Februar 1994 in der Rechtssache C-343/92 (Roks u.a., Slg. 1994_I-571, Randnr. 33).
(
7
)	Vgl. Rechtssache C-343/92, a. a. O., Randnr. 33.
(
8
)	Es wird nicht verkannt, daß beispielsweise Unterstützungsleistungen für arbeitslose Jugendliche nicht unbedingt an eine vorausgehende Erwerbstätigkeit anknüpfen, sondern möglicherweise die Verfügbarkeit für den Arbeitsmarkt genügen lassen. Um derartig gelagerte Fälle geht es jedoch bei den in Rede stehenden Leistungssystemen nicht.
(
9
)	Vgl. Schriftsatz der Kommission, S. 4.
(
10
)	Vgl. S. 7 des Vorabentscheidungsersuchens im Original: „geruime tijd een inkomen uit arbeid“.
(
11
)	Vgl. Schriftssatz der Kommission, S. 6 im Original: „werknemers die geruime tijd een inkomen uit arbeid hebben“; S. 7: „werknemers die lange tijd hebben gewerkt“; S. 9: „werknemers die ... lange tijd gewerkt“. Antwort der niederländischen Regierung S. 2: „... die een aanmerkelijk arbeidsverleden hebben...“
(
12
)	Gegen die Annahme, daß eine „vollständige Leistungszeit“ im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer 3 IOAW die Höchstdauer einer WW-Leistung voraussetzt, spricht, daß ein Arbeitnehmer im Alter zwischen 50 und 57,5 Jahren im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer 2 IOAW äußerst selten auf ein 40jähriges Erwerbsleben zurückblicken kann.
(
13
)	Vgl. Rechtssache C-229/89, a. a. O., Randnr. 19, und Rechtssache C-343/92, a.a.O., Randnr. 34.
(
14
)	„gerechtvaardigde doelstelling“.
(
15
)	Urteil vom 11. Juni 1987 in der Rechtssache 30/85 (Teuling, Slg. 1987, 2497).
(
16
)	Urteil vom 19. November 1992 in der Rechtssache C-226/91 (Molenbroek, Slg. 1992, I-5943).
(
17
)	Rechtssache C-343/92, a. a. O.
(
18
)	Vgl. Rechtssache C-343/92, a. a. O., Randnr. 34.