61973C0036
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
HENRI MAYRAS
της 7ης Νοεμβρίου 1973 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Εισαγωγή
Το άρθρο 74 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας θέσπισε την αρχή μιας κοινής πολιτικής μεταφορών. Το άρθρο 75 καθορίζει τη διαδικασία κατά την οποία θα εξασφαλισθεί η εφαρμογή αυτής της πολιτικής από το Συμβούλιο, στο οποίο απόκειται να θεσπίσει τους εφαρμοστέους στις διεθνείς μεταφορές κανόνες που εκτελούνται από ή προς το έδαφος ενός κράτους μέλους ή που διέρχονται από το έδαφος ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών.
Το Συμβούλιο ρυθμίζει επίσης τους όρους, υπό τους οποίους γίνονται δεκτοί στις εθνικές μεταφορές ενός κράτους μέλους μεταφορείς μη εγκατεστημένοι σ' αυτό.
Τέλος θεσπίζει κάθε άλλη χρήσιμη διάταξη.
Όσο για το άρθρο 77 αυτό αφορά το καθεστώς των ενισχύσεων των μεταφορών. Είναι γεγονός ότι ο τομέας των μεταφορών είναι ένας απ' αυτούς που, κατά παράδοση, ενισχυόταν και επιδοτούνταν από τα κράτη ή τους δημόσιους οργανισμούς. Τέτοιες ενισχύσεις είναι όμως καταρχήν, σύμφωνα με το άρθρο 92, ασυμβίβαστες προς την κοινή αγορά, εκτός αν η Συνθήκη ορίζει διαφορετικά. Το άρθρο 77 έχει ακριβώς ως αντικείμενο να εισαγάγει μια παρέκκλιση απ' αυτή την αρχή, ως προς τις μεταφορές και να επιτρέψει στα κράτη μέλη να χορηγούν ορισμένες ενισχύσεις στις επιχειρήσεις τους μεταφορών είτε για τις ανάγκες συντονισμού των μεταφορών είτε για την αντιστάθμιση ορισμένων «επιβαρύνσεων συνυφασμένων με την έννοια της δημοσίας υπηρεσίας» που τους επιβάλλονται.
Το περιεχόμενο αυτών των επιβαρύνσεων ή υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας καθορίστηκε με τον κανονισμό 1191 του Συμβουλίου της 26ης Ιουνίου 1969, που έχει επίσης ως αντικείμενο τον προσδιορισμό των μεθόδων υπολογισμού των αντισταθμιστικών καταβολών που οφείλονται στις επιχειρήσεις μεταφορών.
Ποιος ο σκοπός των διατάξεων αυτών;
Οι μεταφορές αποτελούν αναμφισβήτητα ένα από τα κλειδιά της κοινής αγοράς· είναι η προϋπόθεση για την καλή λειτουργία όλων των οικονομικών δραστηριοτήτων και η σημασία τους αυξάνει συνεχώς. Κατά δεύτερο λόγο, τα κράτη ανέκαθεν παρενέ-βαιναν συνεχώς στη λειτουργία των εθνικών μεταφορών. Δεν υπάρχει άλλος τομέας τόσο αυστηρά ρυθμισμένος, είτε πρόκειται για τους κανόνες ασφάλειας είτε για την τακτικότητα της κυκλοφορίας, για τα κόμιστρα και τα τιμολόγια, τη φορολογία, το διοικητικό καθεστώς, τον κανονισμό περί της υπηρεσιακής καταστάσεως του προσωπικού.
Υπήρχαν λοιπόν, ήδη πριν από το 1958, εθνικές πολιτικές μεταφορών, διαφορετικές μεταξύ τους κατά χώρες, ορισμένες σαφώς παρεμβατικές, άλλες που προσπαθούν αντίθετα να συμβιβάσουν έναν κάποιο φιλελευθερισμό με τη μέριμνα για την προστασία των χρησιμοποιούντων.
Η εγκαθίδρυση της κοινής αγοράς σε ένα τέτοιο τομέα συνεπαγόταν την προοδευτική αντικατάσταση των διαφόρων εθνικών πολιτικών από μία μοναδική κοινοτική πολιτική.
Ενώ, τέλος, ορισμένα κράτη είχαν δώσει έμφαση στο συμπληρωματικό χαρακτήρα των μεταφορών και τους είχαν επιβάλει ρυθμίσεις που τις υποτάσσουν στις ανάγκες της εθνικής οικονομίας — αυτό συνέβαινε στην περίπτωση της Γερμανίας, της Γαλλίας και, σε μικρότερο βαθμό, του Βελγίου και του Λουξεμβούργου — άλλα προσπάθησαν να θέσουν τις επιχειρήσεις τους μεταφορών υπό τους ανταγωνιστικότερους δυνατούς όρους, για να εξομοιώσουν τη θέση τους προς αυτή των άλλων βιομηχανικών και εμπορικών επιχειρήσεων. Σκοπός τους ήταν να τις καταστήσουν ικανές να εξασφαλίζουν μόνες τους την οικονομική τους ισορροπία. Οι Κάτω Χώρες, ιδίως, είχαν ήδη ακολουθήσει αυτή την οδό.
Σήμερα φαίνεται γενικά αποδεκτό, πράγμα που οφείλεται εν μέρει και στην ύπαρξη της Κοινότητας, ότι για τις επιχειρήσεις μεταφορών, δημόσιες ή ιδιωτικές, πρέπει να δημιουργούνται συνθήκες τέτοιες, ώστε να μπορούν αυτές να ισοσταθμίζουν τα έσοδα και έξοδά τους. Αν ορισμένοι στόχοι της οικονομικής ή κοινωνικής πολιτικής επιδιώκονται πάντα μέσω της οικονομίας των μεταφορών, οι οικονομικές επιβαρύνσεις που προκύπτουν από το γεγονός αυτό για τις επιχειρήσεις πρέπει να αντισταθμίζονται ή να επιστρέφονται.
Αυτό το σκοπό υπηρετεί ο κανονισμός 1191/69. Είναι γεγονός ότι ορισμένες επιχειρήσεις μεταφορών ιδίως σιδηροδρομικών — βαρύνονται με υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που μπορούν να λάβουν τρεις μορφές:
—
υποχρέωση μεταφοράς,
—
υποχρέωση λειτουργίας (εκμεταλλεύσεως),
—
διάφορες υποχρεωτικές τιμολογήσεις.
Αυτές οι υποχρεώσεις που ήταν δικαιολογημένες στο παρελθόν, ιδίως για να εγγυώνται στο κοινό επαρκείς υπηρεσίες μεταφοράς και να προστατεύουν τους χρησιμοποιούντες από υπερβολικά υψηλά κόμιστρα, στερούνται πλέον σε μερικές περιπτώσεις λόγο υπάρξεως. Εμποδίζουν την εμπορική ελευθερία των επιχειρήσεων. Γι' αυτό ο κανονισμός προβλέπει ότι αυτές οι υποχρεώσεις θα καταργηθούν, εκτός αν αποδειχθούν απαραίτητες, και ότι οι οικονομικές επιβαρύνσεις που απορρέουν απ' αυτές, σε περίπτωση διατηρήσεώς τους, πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο (αντισταθμίσεως) υπέρ των μεταφορέων.
Στα πλαίσια αυτού του κοινοτικού κειμένου τοποθετείται η διαφορά που εκκρεμεί ενώπιον του Raad van State μεταξύ της NV Nederlandse Spoorwegen και της Κυβερνήσεως των Κάτω Χωρών που εκπροσωπεί-, ται από τον υπουργό μεταφορών. Το Raad van State ζητεί από το Δικαστήριο την ερμηνεία ορισμένων διατάξεων αυτού του κανονισμού.
I — Ιστορικό
Η NV Nederlandse Spoorwegen, επικαλούμενη τον κανονισμό του Συμβουλίου, ζήτησε, στις 16 Ιουνίου 1970, από τον υφυπουργό μεταφορών την κατάργηση όλων των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας που υπείχε και, κατά συνέπεια, την κατάργηση, τόσο της υποχρεώσεως λειτουργίας, όσο και της υποχρεώσεως μεταφοράς, συμπεριλαμβανομένων και των υποχρεωτικών τιμολογήσεων για κάθε είδος μεταφοράς (επιβατών) στο δίκτυο που της έχει παραχωρηθεί. Θεώρησε ότι οι υποχρεώσεις που τη βαρύνουν κατ' εφαρμογή του ολλανδικού νόμου του 1875 περί σιδηροδρομικών μεταφορών συνεπάγονται «οικονομικά μειονεκτήματα» υπό την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 1, του κανονισμού. Για την περίπτωση που ο υφυπουργός δεν θα μπορούσε να αποδεχθεί όλα ή μερικά από τα αιτήματα καταργήσεως των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, η εταιρία δήλωνε οτι ήταν διατεθειμένη να εξετάσει, σε κοινή συμφωνία με τη Διοίκηση, τον τρόπο υπολογισμού της αντισταθμιστικής καταβολής που θεωρούσε ότι θα της οφειλόταν.
Στις 24 του επομένου Ιουνίου η εταιρία, εκθέτοντας ότι από τη μεταφορά εμπορευμάτων με πλήρη φόρτωση υπέστη τα τελευταία χρόνια σοβαρές χρηματικές ζημίες, ζήτησε να απαλλαγεί από την υποχρέωση λειτουργίας και μεταφοράς και πρότεινε ένα σύνολο «μέτρων αναδιαρθρώσεως» προορισμένων, κατά τη γνώμη της, να αποκαταστήσουν την οικονομική ισορροπία στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών.
Με επιστολή της της ίδιας ημέρας ζητούσε επίσης τη λήψη προσωρινώς αντισταθμιστικών μέτρων στον τομέα των μεταφορών δεμάτων και των εμπορευματικών μεταφορών μεγάλης ταχύτητας.
Τέλος, στις 29 Ιουνίου 1970, έχοντας πληροφορηθεί ότι ο υφυπουργός μελετούσε τη λήψη τέτοιων αντισταθμιστικών μέτρων στον τομέα της μεταφοράς εμπορευμάτων κατά την περίοδο αναδιαρθρώσεως, η εταιρία διευκρίνιζε τη θέση της, όσον αφορά τον τρόπο υπολογισμού της αντισταθμιστικής καταβολής λόγω της διατηρήσεως ορισμένων υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας. Διαπιστώνοντας ότι ο υφυπουργός είχε ακολουθήσει, στον τομέα αυτό, την αρχή της ισοτιμίας μεταξύ της μεταφοράς επιβατών και της μεταφοράς εμπορευμάτων, σύμφωνα με τη μέθοδο διαφοροποιήσεως των αποτελεσμάτων, υποστήριζε ότι η μέθοδος αυτή θα κατέληγε στον καταλογισμό στις μεταφορές εμπορευμάτων οικονομικών βαρών που θα προέκυπταν ούτως ή άλλως, ακόμη κι αν δεν εξασφαλιζόταν αυτό το είδος μεταφοράς.
Ενόψει αυτής της απόψεως της Διοικήσεως η εταιρία δήλωνε ότι ήταν αναγκασμένη, προκειμένου να διαφυλάξει τα δικαιώματα της βάσει του κανονισμού 1191/69, να ζητήσει την κατάργηση όλων των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, συμπεριλαμβανομένης και της υποχρεωτικής τιμολογήσεως και μάλιστα για κάθε είδος μεταφοράς εμπορευμάτων στις παραχωρηθείσες γραμμές.
Μετά από ανταλλαγή αλληλογραφίας και διαπραγματεύσεις, ο υπουργός μεταφορών έλαβε στις 30 Δεκεμβρίου 1971 σειρά αποφάσεων.
Με μία απ' αυτές αποφάσισε, προκειμένου να εγγυηθεί την παροχή επαρκών υπηρεσιών μεταφορών, να διατηρήσει για το σύνολο του δικτύου τις υποχρεώσεις λειτουργίας και μεταφοράς της NV Nederlandse Spoorwegen, όσον αφορά τη μεταφορά των προσώπων, και να χορηγήσει, ως επακόλουθο, σ' αυτή την εταιρία, για το έτος 1972 αντισταθμιστική καταβολή για τις οικονομικές επιβαρύνσεις που θα προέκυπταν από τη διατήρηση αυτών των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας.
Δεχόμενος, με μία δεύτερη απόφαση, το αίτημα της εταιρίας κατήργησε για το σύνολο του δικτύου, από την 1η Ιανουαρίου 1972, τις υποχρεώσεις λειτουργίας (εκμεταλλεύσεως) και μεταφοράς που υπείχε η εταιρία ως προς τη σιδηροδρομική μεταφορά πλήρους φορτίου εμπορευμάτων.
Τέλος απηύθυνε στον παραχωρησιούχο, επίσης στις 30 Δεκεμβρίου 1971, έγγραφο λαμβάνοντας θέση επί του θέματος των αποστολών μεγάλης ταχύτητας και των μεταφορών δεμάτων: δεν ετίθετο κανένα θέμα για την περίοδο μετά την 1η Ιανουαρίου 1973, αφού αυτές οι μεταφορές από την ημερομηνία αυτή θα αναλαμβάνονταν στο ακέραιο από την εταιρία Van Gend και Loos. Το μόνο αμφισβητούμενο σημείο, δηλαδή το ποσό της αντισταθμιστικής καταβολής, για το έτος 1972, λόγω της διατηρήσεως των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας περί της μεταφοράς εμπορευμάτων που εξασφάλιζε ακόμη η εθνική Εταιρία, ρυθμιζόταν από το άρθρο 2 του νομοσχεδίου περί ρυθμίσεως της οικονομικής της καταστάσεως.
Ο υπουργός προσέθετε ότι, γενικά, δεν μπορούσε να γίνει λόγος για υποχρεωτική τιμολόγηση, υπό την έννοια του κανονισμού 1191/69 για την κατηγορία στην οποία ανήκε η επιχείρηση.
Κατά των υπουργικών αυτών αποφάσεων η Nederlandse Spoorwegen άσκησε προσφυγή ενώπιον του Στέμματος, κατ' εφαρμογή του νόμου περί προσφυγής κατά των διοικητικών αποφάσεων (ΒΑΒ). Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας ενώπιον του τμήματος διοικητικών διαφορών του Raad van State, του αρμόδιου να προτείνει μία λύση στο Στέμμα, η προσφεύγουσα, θέτοντας ορισμένα ερωτήματα περί της ερμηνείας του κανονισμού 1191/69, ζήτησε να υποβληθεί προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 177 της Συνθήκης της Ρώμης. Το τμήμα διοικητικών διαφορών έκρινε ότι αυτό το αίτημα έπρεπε να γίνει δεκτό και, με απόφασή του της 26ης Ιανουαρίου 1973, που αναφερόταν ρητά στο άρθρο 177, η Αυτής Μεγαλειότης βασίλισσα των Κάτω Χωρών εξουσιοδότησε το τμήμα διοικητικών διαφορών του Raad van State να ζητήσει από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί τριών ζητημάτων ερμηνείας του εν λόγω κοινοτικού κανονισμού.
II — Δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 177 της Συνθήκης
Πριν από την εξέταση αυτών των ερωτημάτων πρέπει να ερευνηθεί εάν, ενόψει της οργανώσεως, των αρμοδιοτήτων και της διαδικασίας του Raad van State, το όργανο αυτό, που, όσον αφορά τις διοικητικές διαφορές, περιορίζεται στην υποβολή μη δεσμευτικής γνώμης προς το Στέμμα, πρέπει να θεωρηθεί δικαστήριο υπό την έννοια του άρθρου 177 της Συνθήκης.
Πράγματι, το Στέμμα είναι αυτό που τέμνει οριστικά, με αιτιολογημένη απόφαση τη διαφορά. Το καθεστώς της «διατηρήσεως της δικαιοδοσίας» επέζησε, στον τομέα αυτό, στις Κάτω Χώρες.
Για να λάβει κανείς θέση επί του προβλήματος που αφορά τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 177 και, επομένως, την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου είναι απαραίτητο να υπενθυμισθεί η ιστορική καταγωγή του Raad van State και να δειχθεί πως, ύστερα από μακρά εξέλιξη, αυτό το όργανο απέκτησε δικαιοδοτική αρμοδιότητα για τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων της διοικήσεως, χωρίς πάντως να θιγεί η εξουσία του Μονάρχη να αποφασίζει.
Τα κρατικά όργανα προήλθαν στις Κάτω Χώρες, όπως και στα περισσότερα άλλα ευρωπαϊκά κράτη, σταδιακά, από το διαμελισμό της «curia regis». Η γενική διοίκηση της χώρας υπαγόταν, κατά το τέλος του Μεσαίωνα, στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου του Βασιλιά και, επί βουργουνδιανής κυριαρχίας, υπήρχε, υπό ανάλογες συνθήκες, ένα Συμβούλιο Κυβερνήσεως. Κατά τα μέσα του 16ου αιώνα η ανάθεση της διοικήσεως της χώρας σε ένα γενικό κυβερνήτη δημιούργησε ένα νέο τύπο πιο διαφοροποιημένης οργανώσεως, στην οποία το Raad van State κατέστη το γνωμοδοτικό όργανο για όλες τις υποθέσεις διακυβερνήσε-ως.
Αυτή η κατάσταση αμφισβητήθηκε ασφαλώς το 1581 και κατά τη διάρκεια όλης της περιόδου, κατά την οποία ανέκυψε η σύγκρουση αρμοδιοτήτων μεταξύ του Raad van State και των Γενικών Τάξεων.
Κατόπιν, τον 19ο αιώνα, αφού η επίδραση που άσκησε στις Κάτω Χώρες η Γαλλική επανάσταση κατ' αρχήν, και η περίοδος της Πρώτης Αυτοκρατορίας, στη συνέχεια, επέφερε την υιοθέτηση του γαλλικού συστήματος επιλύσεως των διοικητικών διαφορών που ίσχυε τότε, σημειώθηκε μία αντίδραση. Μετά το 1814, οι περισσότερες διοικητικές διαφορές υπήχθησαν στην αρμοδιότητα του κοινού δικαστή.
Τα Συντάγματα του 1814 και κυρίως του 1815 διατήρησαν, πάντως, το ρόλο του Raad van State ως γνωμοδοτικού οργάνου της Κυβερνήσεως, το δε τελευταίο (Σύνταγμα) προέβλεπε ρητά την υποχρεωτική λήψη της γνώμης του «εφ' όλων των σχεδίων, τα οποία ο Βασιλιάς διαβίβαζε στις Γενικές τάξεις ή διαβίβαζαν αυτές στο Βασιλιά και εφ' όλων των μέτρων εσωτερικής πολιτικής».
Παράλληλα, το Στέμμα παρέμενε αρμόδιο για την επίλυση των διαφορών μεταξύ επαρχιών ή κοινοτήτων και διατηρούσε σημαντικές εξουσίες εποπτείας επί των τοπικών διοικητικών αρχών.
Η ανάρρηση του κοινοβουλευτικού καθεστώτος και η υπουργική ευθύνη είχαν ως συνέπεια την αμφισβήτηση της λειτουργίας του Raad van State. Ενώ ορισμένοι επιθυμούσαν να γίνει αυτό το όργανο το Συμβούλιο Κυβερνήσεως του Στέμματος και ειδικότερα κάθε υπουργείου, να εξακολουθεί να είναι επιφορτισμένο με την επεξεργασία των νόμων και αποφάσεων, να γίνει τέλος ανώτατο δικαιοδοτικό όργανο για τις διοικητικές διαφορές, πράγμα που μπορούσε να ρυθμιστεί με κοινό νόμο, σχηματίστηκε ένα πολιτικό ρεύμα στο δεύτερο ήμισυ του 19ου αιώνα που ζητούσε την κατάργηση του Raad van State, αλλά αυτή η τάση δεν κατέληξε πουθενά.
Το Raad van State έγινε έκτοτε συλλογικό γνωμοδοτικό όργανο της Κυβερνήσεως, και όχι πλέον του Βασιλιά, όπως ορίζει ρητά το άρθρο 28 του νόμου της 21ης Δεκεμβρίου 1861, κατά το οποίο, η γνωμοδότηση του Raad van State διατάσσεται πάντως σε όλες τις περιπτώσεις από έναν υπουργό, πάντως βάσει εξουσιοδοτήσεως του Μονάρχη. Παράλληλα, η εκδίκαση των προσφυγών προς το Στέμμα, που αποφάσιζε ύστερα από γνώμη του Raad van State αποκτούσε μία πρώτη οργάνωση με το νόμο του 1861, ο οποίος οργάνωνε ενώπιον αυτής της συνελεύσεως μία δημόσια κατ' αντιμωλία διαδικασία με συμμετοχή των διαδίκων.
Μεταγενέστερα κείμενα και, τελικά, ο νόμος της 9ης Μαρτίου 1962 τελειοποίησαν αυτή τη διαδικασία. Εξάλλου ο νόμος της 20ής Ιουνίου 1963 επί των προσφυγών κατά των διοικητικών αποφάσεων (WET BAB) δημιούργησε μία νέα διοικητική προσφυγή ενώπιον του Στέμματος που θα αποφάσιζε ύστερα από γνώμη του Raad van State και η οποία δεν υποκαθίσταται ούτε στις προσφυγές που ασκούνται ενώπιον των κοινών διοικητικών δικαστηρίων ούτε σ' αυτές που απευθύνονται απευθείας στις διοικητικές αρχές. Αυτή η νέα προσφυγή μπορεί να ασκηθεί στις περιπτώσεις όπου μια απόφαση κεντρικής αρχής δεν ήταν στο παρελθόν επιδεκτική προσφυγής.
Με τις διαδικαστικές εγγυήσεις που περιλαμβάνει, τις αρμοδιότητες που έχουν ανατεθεί στο δικαιοδοτικό τμήμα του Raad van State και στο Στέμμα και τη δυνατότητα ακυρώσεως των διοικητικών πράξεων που απορρέει απ' αυτές, το καθεστώς που ισχύει σήμερα οδηγεί στη σκέψη ότι η προσφυγή που ασκείται ενώπιον του Στέμματος, ύστερα από γνώμη του Raad van State, έχασε τον καθαρά διοικητικό χαρακτήρα που είχε αρχικά. Έγινε ένα αληθινό ένδικο μέσο, έστω και αν η απόφαση τελικά λαμβάνεται δια της οδού της «διατηρήσεως της δικαιοδοσίας».
Μολονότι ο Μονάρχης είναι, αυτοδίκαια, πρόεδρος του Raad van State, πράγμα που είναι κατάλοιπο της παλαιάς έννοιας του Συμβουλίου Κυβερνήσεως, δεν προεδρεύει πλέον στην πραγματικότητα. Τον αντικαθιστά ο αντιπρόεδρος του Raad van State. Εξάλλου, ένα από τα βασικά έργα του Raad van State αφορά την επίλυση των διοικητικών διαφορών. Ο νόμος του 1962 ρυθμίζει τη λειτουργία του τμήματος διοικητικών διαφορών που αναφέρεται συνήθως, κατά το γαλλικό πρότυπο, ως «δικαιοδοτικό τμήμα».
Είναι επιφορτισμένο με την εξέταση των προσφυγών και την πρόταση αποφάσεως προς το Στέμμα. Περιλαμβάνει έναν πρόεδρο και τουλάχιστον τέσσερα μέλη. Στην πραγματικότητα υποδιαιρείται σε τμήματα που σήμερα είναι έντεκα.
Όταν το Στέμμα υποβάλλει μία προσφυγή στο τμήμα για γνωμοδότηση, διαβιβάζεται σ' αυτό η δικογραφία, ειδοποιούνται σχετικά οι διάδικοι και μπορούν να καταθέσουν γραπτά υπομνήματα και στοιχεία προς υποστήριξη της επιχειρηματολογίας τους. Ο πρόεδρος του τμήματος έχει δικαίωμα να ζητεί πληροφορίες για την υπόθεση από τις αρχές που αυτή αφορά.
Μετά το γραπτό αυτό στάδιο, οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να υποστηρίξουν προφορικά την άποψή τους σε δημόσια συνεδρίαση.
Μπορούν να κλητεύσουν μάρτυρες. Το τμήμα μπορεί επίσης να κλητεύσει άλλους μάρτυρες, να συλλέξει επιπλέον πληροφορίες ή ακόμη και να διατάξει αυτοψία. Έτσι τηρείται ο κατ' αντιμωλία χαρακτήρας της διαδικασίας.
Μετά το πέρας της προφορικής διαδικασίας, το τμήμα εκδίδει τη γνωμοδότησή του και επισυνάπτει αιτιολογημένο σχέδιο αποφάσεως που υποβάλλεται στην κρίση του Στέμματος.
Μολονότι ο ενδιαφερόμενος υπουργός μπορεί να μη συνταχθεί με το σχέδιο αποφάσεως και, συνεπώς, η βασιλική απόφαση να αποκλίνει από τη γνωμοδότηση του τμήματος, αυτή η γνωμοδότηση οφείλει να δημοσιεύεται η ίδια στην Επίσημη Εφημερίδα μαζί με την αναφορά του υπουργού προς το Στέμμα.
Για να εξασφαλισθεί ότι ο υπουργός δεν θα κάνει χρήση, χωρίς να υπάρχει πραγματική ανάγκη, της δυνατότητας αυτής, ο νόμος προβλέπει ότι η αποκλίνουσα γνώμη του υπουργού μπορεί να εκφρασθεί μόνο αφού αυτός συσκεφθεί με τον υπουργό δικαιοσύνης. Αν αυτός ο τελευταίος είναι ο ίδιος ενδιαφερόμενος, απαιτείται η γνώμη του πρωθυπουργού.
Τελικά, ακόμη κι αν δεν μπορεί κανείς να αποφανθεί ότι, στην πραγματικότητα, το δικαιοδοτικό τμήμα έχει αποφασιστική αρμοδιότητα, είναι, κατά τη γνώμη μου αναμφισβήτητο ότι οι αποφάσεις που λαμβάνει το Στέμμα ύστερα από γνώμη του τμήματος, έχουν δικαιοδοτικό χαρακτήρα.
Και το άρθρο 177, όπως έχει ερμηνευθεί από το Δικαστήριο, δεν απαιτεί τίποτε περισσότερο ως προς αυτό το σημείο.
Το Δικαστήριο έκρινε, παραδείγματος χάρη, ότι για να μπορέσει ένα εθνικό όργανο να κάνει χρήση της προδικαστικής παραπομπής, αρκεί να ασκεί «δικαιοδοτική λειτουργία» και να θεωρεί ότι η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου είναι απαραίτητη για να εκδώσει απόφαση, χωρίς το Δικαστήριο να προσκολλάται στο γεγονός ότι η απόφαση για την παραπομπή ελήφθη στα πλαίσια συνοπτικής διαδικασίας εκδόσεως διαταγής [Απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 1971, Politi, υπόθεση 43/71, Recueil, 1971, σ. 1048· σιωπηρά απόφαση της 10ης Οκτωβρίου 1973, Variola, υπόθεση 34/73 (πολυγραφημένη)].
Επίσης το Δικαστήριο έκανε δεκτές αιτήσεις για έκδοση προδικαστικής αποφάσεως προερχόμενες όχι μόνο από δικαιοδοτικό όργανα — υπό τη στενή του όρου έννοια — δηλ. δικαστήρια ενταγμένα σε μια πυραμιδοειδή δικαστηριακή δομή, αρμόδια είτε για πολιτικές είτε για ποινικές είτε για διοικητικές ή κοινωνικού δικαίου διαφορές, αλλά και από ορισμένα ειδικευμένα όργανα που βρίσκονται στο περιθώριο της κοινής δικαστηριακής οργανώσεως. Αυτό συνέβη ιδίως στην περίπτωση ενός οργάνου που ήταν εξουσιοδοτημένο να τέμνει ορισμένες διαφορές στα πλαίσια ενός συστήματος ιδιωτικής ασφαλίσεως κατά ασθενείας στις Κάτω Χώρες. Το Δικαστήριο έκρινε ότι αυτό το όργανο, το οποίο έφερε την επωνυμία «Scheidsgerecht», ήταν κανονικά συγκροτημένο σύμφωνα με τον ολλανδικό νόμο και επιφορτισμένο με την επίλυση των διαφορών που ορίζει ο νόμος, εκαλείτο να αποφασίσει βάσει του νόμου και όχι της αρχής της επιείκειας και τέλος υπαγόταν σε κανόνες διαδικασίας κατ' αντιμωλία, αναλόγους προς αυτούς που διέπουν τη λειτουργία των κοινών δικαστηρίων, μπορούσε έγκυρα να κάνει χρήση της δυνατότητας που προσφέρει το άρθρο 177 και, συνεπώς, η αίτηση για έκδοση προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε στο Δικαστήριο ήταν παραδεκτή. (Απόφαση της 30ης Ιουνίου 1966, υπόθεση 61/65, Vaassen-Gobbels, Recueil 1966, σ. 394).
Τα ίδια κριτήρια μπορούν, κατά μείζονα λόγο, να εφαρμοσθούν στο δικαιοδοτικό τμήμα του ολλανδικού Raad van State, οργάνου με συνταγματική κατοχύρωση, στο οποίο ο νομοθέτης ανέθεσε τόσο ορισμένα δικαιοδοτικά καθήκοντα, όσο και γνωμοδοτικές αρμοδιότητες στο νομοπαρασκευαστικό και κανονιστικό τομέα και του οποίου η σύνθεση, που επίσης ορίζεται από το νόμο, παρέχει τις καλύτερες εγγυήσεις αμεροληψίας και ανεξαρτησίας. Μολονότι το Raad van State εκδίδει μόνο αιτολογημένες γνωμοδοτήσεις, οι οποίες πρέπει να κυρωθούν από το κυρίαρχο Στέμμα, οι γνωμοδοτήσεις του εκδίδονται στα πλαίσια μιας τέλειας κατ' αντιμωλία διαδικασίας.
Το γεγονός ότι οι αποφάσεις που τέμνουν τις διαφορές λαμβάνονται από το Στέμμα επιτρέπει απλώς τη διαπίστωση ότι η Αυτής Μεγαλειότης βασίλισσα των Κάτω Χωρών συμμετέχει η ίδια στην άσκηση της δικαστικής εξουσίας. Αυτό φαίνεται εξάλλου, στη συγκεκριμένη περίπτωση, και από το γεγονός ότι, αναφέροντας στην αιτιολογημένη της απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 1973 το άρθρο 177 της Συνθήκης της Ρώμης, η Μονάρχης θεώρησε ότι όφειλε να εξουσιοδοτήσει επίσημα το δικαιοδοτικό τμήμα να υποβάλει στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου. Δεν θέλησε έτσι να αναλάβει τη δέσμευση ότι το Στέμμα θα συμμορφωθεί προς την ερμηνεία που θα δώσει το Δικαστήριο στην απόφαση που θα κληθεί να λάβει επί της κυρίας υποθέσεως;
Νομίζω, επομένως, ότι τα ερωτήματα που παραπέμφθησαν στο Δικαστήριο υποβλήθηκαν νόμιμα στα πλαίσια του άρθρου 177 της Συνθήκης της Ρώμης και ότι πρέπει το Δικαστήριο να αποφανθεί επ' αυτών.
III — Γενική οικονομία της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως περί υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας που επιβάλλονται στις επιχειρήσεις μεταφοράς
Πριν εκφράσω την άποψή μου ως προς τις απαντήσεις που θα έπρεπε, κατά τη γνώμη μου, να δοθούν σ' αυτά τα ερωτήματα, είναι απαραίτητο να εκτεθεί η γενική οικονομία του κανονισμού 1191/69, του οποίου η ερμηνεία δεν αποτέλεσε μέχρι σήμερα αντικείμενο της νομολογίας του Δικαστηρίου.
Η πρώτη αρχή αυτού του κειμένου είναι η κατάργηση από τα κράτη μέλη των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των μεταφορών, ιδίως των σιδηροδρομικών, εκτός από τις περιπτώσεις που η διατήρηση τους θεωρείται απαραίτητη για την εξασφάλιση επαρκών υπηρεσιών μεταφοράς, ενόψει των συνθηκών που επικρατούν στην αγορά των μεταφορών, της καταστάσεως της προσφοράς και της ζητήσεως αντίστοιχα και των αναγκών του κοινωνικού συνόλου.
Το Συμβούλιο θέλησε να εξαλείψει έτσι τις ανισότητες που προκύπτουν για τις επιχειρήσεις μεταφοράς, από τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που επιβάλλονται από τα κράτη και των οποίων οι οικονομικές επιβαρύνσεις μπορούν να νοθεύσουν ουσιωδώς τις συνθήκες ανταγωνισμού. Το Συμβούλιο θεώρησε ότι έπρεπε να αφήσει αυτά τα κράτη καταρχήν ελεύθερα να λαμβάνουν, στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων τους, τα μέτρα καταργήσεως ή διατηρήσεως αυτών των υποχρεώσεων.
Αντίθετα, λόγω των οικονομικών επιβαρύνσεων που, εξαιτίας αυτού του γεγονότος, βαρύνουν τις επιχειρήσεις, το Συμβούλιο δέχθηκε την υποβολή εκ μέρους τους αιτήσεων καταργήσεως προς τις αρμόδιες εθνικές αρχές, υπό την προϋπόθεση ότι αυτές οι υποχρεώσεις συνεπάγονται για τις επιχειρήσεις οικονομικά μειονεκτήματα, τα οποία θα πρέπει να προσδιορίζονται κατά τις κοινές μεθόδους που καθορίζει ο κανονισμός.
Η δεύτερη αρχή που εξαγγέλλει ο κανονισμός, αλλά που προέκυπτε ήδη από απόφαση του Συμβουλίου της 13ης Μαΐου 1965, είναι ότι η διατήρηση μιας οιασδήποτε υποχρεώσεως δημόσιας υπηρεσίας συνεπάγεται την υποχρέωση για το Κράτος να αντισταθμίσει τις οικονομικές επιβαρύνσεις που απορρέουν απ' αυτή για την επιχείρηση. Το δικαίωμα σε αντισταθμιστική καταβολή γεννάται από τη λήψη της αποφάσεως για διατήρηση της υποχρεώσεως.
Τρίτη αρχή, τέλος, είναι ότι η αντιστάθμιση των οικονομικών βαρών πρέπει να πραγματοποιείται κατά τις κοινοτικές μεθόδους, λαμβανομένων υπόψη των επιπτώσεων που θα είχε η κατάργηση της υποχρεώσεως στη δραστηριότητα της επιχειρήσεως.
Για την εφαρμογή αυτών των αρχών ήταν απαραίτητο να ορισθούν οι υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας από τον κανονισμό. Αυτό έκανε το άρθρο 2 αυτού του κειμένου, ορίζοντας ότι αυτές οι υποχρεώσεις είναι εκείνες που η επιχείρηση δεν θα αναλάμβανε ούτε στην ίδια έκταση ούτε με τους αυτούς όρους, αν λάμβανε υπόψη τα δικά της εμπορικά συμφέροντα. Πρόκειται, επομένως για υποχρεώσεις και οικονομικές επιβαρύνσεις που δεν είναι συνυφασμένες με την εμπορική και οικονομική διαχείριση μιας επιχειρήσεως και που δεν καθορίζονται με μόνο κριτήριο την αποδοτικότητα που περιμένουν απ' αυτήν εκείνοι που τη διευθύνουν.
Το άρθρο 2 διακρίνει απ' αυτή την άποψη τρεις κατηγορίες υποχρεώσεων:
—
την υποχρέωση λειτουργίας, που ορίζεται ως η υποχρέωση εξασφαλίσεως της παροχής υπηρεσίας που ανταποκρίνεται σε ορισμένα κριτήρια συνέχειας, τακτι-κότας και μεταφορικής δυναμικότητας και συνεπάγεται εξ αυτού του λόγου την υποχρέωση διατηρήσεως σε καλή κατάσταση των γραμμών, του υλικού και των εγκαταστάσεων, ακόμα και μετά την κατάργηση ορισμένων υπηρεσιών μεταφορών
—
την υποχρέωση μεταφοράς, δηλαδή την υποχρέωση πραγματοποιήσεως κάθε μεταφοράς επιβατών και εμπορευμάτων με καθορισμένα κόμιστρα και όρους μεταφοράς·
—
τέλος, την υποχρεωτική τιμολόγηση, που συνίσταται στην εφαρμογή κομίστρων που καθορίζονται ή εγκρίνονται από δημόσια αρχή, αλλά που είναι αντίθετη προς τα εμπορικά συμφέροντα της επιχειρήσεως και προκύπτει από την επιβολή ιδιαίτερων μέτρων για τά κόμιστρα ή την άρνηση τροποποιήσεων εκ μέρους της αρμόδιας αρχής, ιδιαίτερα για ορισμένες κατηγορίες σιδηροδρομικών μεταφορών ή εμπορευμάτων.
Αυτός ο ορισμός δεν εφαρμόζεται ως προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από γενικά μέτρα πολιτικής επί των τιμών ή από μέτρα που λαμβάνονται όσον αφορά τα κόμιστρα και τους γενικούς όρους μεταφοράς ενόψει της οργανώσεως της αγοράς μεταφορών.
IV — Η έννοια της υποχρεωτικής τιμολογήσεως κατά τον κανονισμό 1191/69
Το πρώτο ερώτημα που υποβλήθηκε στην κρίση του Δικαστηρίου αφορά τον ίδιο τον ορισμό της υποχρεωτικής τιμολογήσεως.
Ασφαλώς, ο τρόπος διατυπώσεως αυτού του ερωτήματος δεν είναι πολύ επιτυχής, αφού το δικαιοδοτικό τμήμα, ερωτώντας το Δικαστήριο εάν η άποψη του υπουργού μεταφορών, κατά την οποία καμιά υποχρεωτική τιμολόγηση δεν βαρύνει την Neder-landse Spoorwegen, βασίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 5, του κανονισμού, εμφανίζεται να καλεί το Δικαστήριο να αποφανθεί εάν η υπουργική απόφαση είναι σύμφωνη προς το κοινοτικό δίκαιο.
Όπως το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να εφαρμόζει έναν κοινοτικό κανόνα σε μία συγκεκριμένη περίπτωση, δεν μπορεί να αποφανθεί επί συγκρούσεως μεταξύ μίας αποφάσεως που προέρχεται από όργανο κράτους μέλους και του κοινοτικού κανόνα.
Αλλά το Δικαστήριο αναγνωρίζει, κατά πάγια νομολογία, ότι έχει την εξουσία να εντοπίζει στον κατάλογο των ερωτήσεων που υπέβαλε ο εθνικός δικαστής τα στοιχεία που απαιτούν ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου, έτσι ώστε να επιτραπεί σ' αυτό το δικαστή να επιλύσει, έχοντας επίγνωση του θέματος, το νομικό πρόβλημα που του έχει τεθεί.
Στην παρούσα υπόθεση, έχει, επομένως, σημασία η συγκεκριμενοποίηση της κοινοτικής ερμηνείας της έννοιας της υποχρεωτικής τιμολογήσεως στα πλαίσια του κανονισμού 1191/69 και, ειδικά, του άρθρου του 2, παράγραφος 5.
Ειρήσθω εν παρόδω ότι δεν θα χρειαστεί να λάβει το Δικαστήριο θέση επί του εάν το υποβληθέν ερώτημα έχει σημασία για τις μεταφορές επιβατών που εξασφαλίζει η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη.
Ο δικαστικός εκπρόσωπος του υπουργού εξέθεσε στην προφορική διαδικασία ότι, για την κατηγορία αυτή των μεταφορών, η αντισταθμιστική καταβολή που χορηγείται για τη διατήρηση της υποχρεώσεως εξασφαλίσεως, σύμφωνα με τις απαιτήσεις της δημόσιας υπηρεσίας, της μεταφοράς επιβατών κάλυπτε το σύνολο των οικονομικών επιβαρύνσεων που απορρέουν απ' αυτή για την επιχείρηση. Εκεί υπάρχει ένα πρόβλημα του οποίου η λύση απόκειται μόνο στον εθνικό δικαστή.
Προκειμένου για το νόημα της εκφράσεως «υποχρεωτική τιμολόγηση» νομίζω, αντίθετα, ότι η θέση της Nederlandse Spoorwegen τείνει να επιφέρει σύγχυση μεταξύ δύο διαφορετικών εννοιών:
—
αυτής της υποχρεώσεως μεταφοράς για την οποία η παράγραφος 4 του άρθρου 2 ορίζει ότι συνίσταται στην υποχρέωση (των μεταφορικών επιχειρήσεων) να δέχονται και να μεταφέρουν «επιβάτες ή εμπορεύματα με καθορισμένα κόμιστρα και με καθορισμένους όρους» και
—
αυτής της υποχρεωτικής τιμολογήσεως, για την οποία η παράγραφος 5 του ίδιου άρθρου απαιτεί, όσον αφορά τον καθορισμό των κομίστρων, να συντρέχουν σωρευτικά συγκεκριμένες προϋποθέσεις, δηλαδή να εφαρμόζονται κόμιστρα «που καθορίζονται ή εγκρίνονται από (οποιαδήποτε) δημόσια αρχή», τα οποία είναι αντίθετα προς τα εμπορικά συμφέροντα της επιχειρήσεως και προκύπτουν από την επιβολή ή την άρνηση τροποποιήσεως συγκεκριμένων μέτρων για τις τιμές εκ μέρους της αρμόδιας αρχής·
Εδώ υπάρχουν δύο όψεις της πολιτικής επί των τιμών, που καλύπτουν τόσο τον καθορισμό όσο και την τροποποίηση των τιμολογίων.
Οι περισσότερες εταιρίες σιδηροδρόμων υπόκεινται, ως γνωστόν, στην υποχρέωση να τιμολογούν, δηλαδή την υποχρέωση που τους επέβαλε ο νομοθέτης να δημοσιεύουν τα κόμιστρά τους στα πλαίσια ενός τιμολογίου, έτσι ώστε όλοι οι χρησιμοποιούντες είναι σε θέση να γνωρίζουν εκ των προτέρων τους όρους, από άποψη κομίστρων, για κάθε εξασφαλιζόμενη μεταφορά. Αυτή η αναγκαστική τιμολόγηση και δημοσίευση του τιμολογίου συνδέεται μόνο προς την υποχρέωση μεταφοράς.
Αλλά δεν σημαίνει απαραίτητα ότι το τιμολόγιο καθορίζεται ή εγκρίνεται από την εποπτεύουσα αρχή, κατά κανόνα από τον υπουργό τον αρμόδιο για τις μεταφορές. Τίποτε δεν αποκλείει να είναι η επιχείρηση κυρία του τιμολογίου της και να το καθορίζει η ίδια, σεβόμενη μόνο τα γενικά μέτρα που ενδεχομένως έχει λάβει η διοίκηση για τον έλεγχο των τιμών.
Και ακόμη και αν ο υπουργός έχει την εξουσία να εγκρίνει τις προτάσεις τιμολογήσεως που η επιχείρηση σιδηροδρόμων καλείται να του υποβάλει, δεν έπεται απαραίτητα ότι ο μεταφορέας υπόκειται σε υποχρεωτική τιμολόγηση υπό την έννοια του κανονισμού 1191/69.
Πράγματι, για να υφίσταται μια τέτοια υποχρέωση πρέπει, αφενός, τα ιδιαίτερα μέτρα για τα κόμιστρα να επιβάλλονται από τον υπουργό, ιδίως για ορισμένες κατηγορίες μεταφορών ή ορισμένες γραμμές και, αφετέρου, τα μέτρα αυτά να είναι αντίθετα προς τα εμπορικά συμφέροντα της επιχειρήσεως.
Αυτό απαιτεί ρητά η παράγραφος 5 του άρθρου 2 που άλλωστε απλώς εφαρμόζει για το σκοπό αυτό την αρχή, την οποία θεσπίζει η πρώτη παράγραφος του ίδιου άρθρου, δηλαδή ότι υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας είναι μια υποχρέωση που η επιχείρηση δεν θα αναλάμβανε ιδία πρωτοβουλία ή, εν πάση περιπτώσει, δεν θα αναλάμβανε στον ίδιο βαθμό αν λάμβανε αποκλειστικά υπόψη τα εμπορικά της συμφέροντα και την αποδοτικότητα των επενδεδυμένων κεφαλαίων.
Έτσι ο ορισμός της υποχρεωτικής τιμολογήσεως που περιέχει το άρθρο 2, παράγραφος 5, του κανονισμού δεν καλύπτει όλους τους τύπους υποχρεώσεων αυτής της φύσεως που μπορούν να επιβληθούν στις επιχειρήσεις μεταφοράς. Πρόκειται για μία ειδική έννοια.
Ως προς αυτό το σημείο είναι ενδιαφέρον να σημειωθεί ότι η πρόταση κανονισμού που υπέβαλε η Επιτροπή στο Συμβούλιο στις 26 Μαΐου 1967 (JO 248 της 13ης Οκτωβρίου 1967) διευκρίνιζε ότι η έγκριση από δημόσια αρχή καθώς και η δημοσίευση των τιμολογίων «εξυπηρετούν κυρίως την οργάνωση της αγοράς των μεταφορών εντός των κρατών μελών» και δεν θα μπορούσαν συνεπώς να αποτελέσουν, αυτές καθαυτές, υποχρεωτικές τιμολογήσεις, των οποίων η διατήρηση θα γεννούσε δικαίωμα σε αντισταθμιστική καταβολή υπό την έννοια του κανονισμού. Πρόκειται ασφαλώς μόνο για προπαρασκευαστικό στοιχείο, αλλά συνηγορεί υπέρ της περιορισμένης εκτάσεως που το ίδιο το Συμβούλιο αποδίδει στην έννοια της υποχρεωτικής τιμολογήσεως στον Κανονισμό του 1969, περιλαμβάνοντας στην έννοια αυτή μόνο τις υποχρεώσεις που μπορούν να συνεπάγονται οικονομικά μειονεκτήματα για τις επιχειρήσεις ή για ορισμένες κατηγορίες μεταφοράς και, συνεπώς, να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό σ' αυτό τον τομέα.
Κατά συνέπεια, μολονότι δεν χρειάζεται να λάβει το Δικαστήριο θέση επί του σημείου αυτού, δεν μου φαίνεται ότι το καθεστώς των κομίστρων που εφαρμόζεται στους ολλανδικούς σιδηροδρόμους, όπως προέκυπτε από το νόμο του 1875 που δεν τροποποιήθηκε σ' αυτό το σημείο, περιλάμβανε αφ' εαυτού υποχρεωτική τιμολόγηση υπό την έννοια που αποδίδει σ' αυτή την έκφραση ο κανονισμός του Συμβουλίου. Το άρθρο 28 του νόμου προβλέπει πράγματι μόνο, κατά τρόπο γενικό, την έγκριση των τιμολογίων από τον υπουργό μεταφορών, καθώς και τη δημοσίευσή τους. Το άρθρο 30 επιβάλλει επίσης τη δημοσίευση των τροποποιήσεων των τιμολογίων τουλάχιστον ένα μήνα πριν από τη θέση τους σε ισχύ.
Μολονότι το άρθρο 29 δίνει στην κυβέρνηση την εξουσία να επιβάλει, σε ορισμένες περιπτώσεις, μείωση τιμολογίου και προβλέπει, εξάλλου, για την περίπτωση που μια τέτοια μείωση θα επέφερε συρρίκνωση των καθαρών κερδών του επιχειρηματία, τη χορήγηση από το Κράτος αντισταθμιστικής καταβολής, δεν φαίνεται να εφαρμόστηκε στην πράξη αυτή η νομοθετική διάταξη παρά μόνον κατ' εξαίρεση. Αντίθετα, κατά τη μελέτη του Kapteyn περί του καθεστώτος των σιδηροδρόμων στις Κάτω Χώρες, οι σιδηρόδρομοι υπόκεινται, όσον αφορά τη μεταφορά επιβατών, στο καθεστώς των δημοσιευόμενων ορισμένων κομίστρων, όσον δε αφορά τη μεταφορά εμπορευμάτων, σε ένα σύστημα ανώτατων δημοσιευόμενων κομίστρων που καθορίζονται από τον επιχειρηματία και υποβάλλονται στον υπουργό προς έγκριση. Υπό τον όρο να τηρεί αυτά τα όρια, η εταιρία είναι ελεύθερη να οργανώνει τη δομή των τιμολογίων της, όπως κρίνει σκόπιμο και να συνάπτει, με ορισμένους χρησιμοποιούντες, ιδιαίτερες συμβάσεις που δεν δημοσιεύονται.
V — Μπορεί η έννοια «οικονομικά μειονεκτήματα» στα άρθρα 4 και 5 του κανονισμού 1191/69 να συμπεριλάβει και μειονεκτήματα που εκδηλώθηκαν κατά τη διάρκεια ενός μόνον έτους;
Το δεύτερο ερώτημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο αφορά έννοια που περιέχεται στα άρθρα 4 και 5 του κανονισμού. Πράγματι, οι αιτήσεις των επιχειρήσεων μεταφοράς για ολική ή μερική κατάργηση υποχρεώσεως δημόσιας υπηρεσίας γίνονται δεκτές μόνο αν αυτή η υποχρέωση συνεπάγεται γι' αυτές «οικονομικά μειονεκτήματα».
Τέτοια μειονεκτήματα υφίστανται κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, «όταν η μείωση των οικονομικών βαρών (επιβαρύνσεων) η οποία δύναται να προκύψει από την ολική ή μερική κατάργηση της υποχρεώσεως… υπερβαίνει τη μείωση των εσόδων που προκύπτουν από την κατάργηση αυτή».
Κατά την παράγραφο 2, αυτά τα οικονομικά μειονεκτήματα «καθορίζονται βάσει αναλυτικής καταστάσεως (ισολογισμού), η οποία είναι ενημερωμένη (ενημερώνεται) εάν είναι αναγκαίο και εμφανίζει τα ετήσια οικονομικά μειονεκτήματα που συνίστανται στη διαφορά μεταξύ της μειώσεως των ετήσιων οικονομικών βαρών και της μειώσεως των ετησίων εσόδων που θα προέκυπτε από την κατάργηση της υποχρεώσεως».
Το Raad van State των Κάτω Χωρών ερωτά το Δικαστήριο εάν, κατά την ορθή ερμηνεία αυτών των διατάξεων, η ύπαρξη των οικονομικών μειονεκτημάτων προϋποθέτει την εκδήλωσή τους επί αρκετά μεγάλο χρονικό διάστημα, μεγαλύτερο πάντως από ένα έτος.
Η απάντηση, αφηρημένα, μου φαίνεται ότι απορρέει σαφώς από το ίδιο το κείμενο του άρθρου 5, παράγραφος 1, το οποίο, ορίζοντας αυτή την έννοια ως τη διαφορά μεταξύ μειώσεως των οικονομικών επιβαρύνσεων και μειώσεως των εσόδων από την εκμετάλλευση, δεν θέτει καμιά προϋπόθεση ως προς τη χρονική περίοδο κατά την οποία πρέπει να έχουν διαπιστωθεί τα μειονεκτήματα.
Η παράγραφος 2, που έχει ως μοναδικό αντικείμενο τον καθορισμό της μεθόδου, κατά την οποία πρέπει αυτά να υπολογίζονται, αντιμετωπίζει την περίπτωση — που, ειλικρινά, είναι η συχνότερη — κατά την οποία αυτά τα μειονεκτήματα εκδηλώνονται σε μία περίοδο περισσοτέρων ετών και διευκρινίζει ότι ο υπολογισμός τους πρέπει να γίνει βάσει των ετήσιων ισολογισμών, ενδεχομένως ενημερωμένων.
Αυτή η διευκρίνιση ήταν αναγκαία, αφού η συνηθισμένη περίπτωση είναι αυτή της διατηρήσεως μιας υποχρεώσεως δημόσιας υπηρεσίας επ' αόριστο.
Επιπλέον, μία ορισμένη υπηρεσία μεταφοράς, ελλειμματική κατά τη διάρκεια μιας χρήσεως, πολύ πιθανό να εμφανίσει ισολογισμό ισοσκελισμένο ή ακόμα και με κέρδη κατά τη διάρκεια των επομένων χρήσεων.
Αφού η λογιστική των επιχειρήσεων απεικονίζεται κατά το τέλος κάθε χρήσεως στον ισολογισμό, εξυπηρετούσε η λήψη υπόψη του συνόλου των διαφορών μεταξύ των μειώσεων των ετήσιων οικονομικών επιβαρύνσεων και των μειώσεων των ετήσιων εσόδων που θα προέκυπταν από την κατάργηση της υποχρεώσεως. Αυτό μπορούσε να γίνει μόνο με αναδρομή στους ισολογισμούς των οικείων χρήσεων, εκτός αν αυτοί χρειάζονται ενημέρωση.
Αλλ' αυτός ο τρόπος υπολογισμού δεν αποκλείει καθόλου να περιορισθεί σε ένα μόνον έτος η περίοδος κατά την οποία εκδηλώνονται τα οικονομικά μειονεκτήματα.
Και έτσι φαίνεται ότι τέθηκε το ζήτημα στη διαφορά που υποβλήθηκε στην κρίση του Raad van State.
Όταν η Nederlandse Spoorwegen ζήτησε από τον υπουργό την κατάργηση όλων των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας που τη βάρυναν, ιδίως όσον αφορά τις μεταφορές δεμάτων, εκείνος έκρινε ότι, τουλάχιστον γι' αυτή την κατηγορία μεταφορών, δεν μπορούσε να γίνει λόγος για οικονομικά μειονεκτήματα, με την αιτιολογία ότι, κατά την ίδια την εταιρία, αυτός ο τρόπος μεταφοράς λειτούργησε με ζημία μόνο κατά το έτος 1972, για να ξαναγίνει επικερδής το 1973, χάρη στα μέτρα που ελήφθησαν για τον κλάδο αυτό της εκμεταλλεύσεως.
Στην πραγματικότητα, το αληθινό πρόβλημα για τον εθνικό δικαστή είναι, επομένως, εάν, ενόψει της διατηρήσεως της υποχρεώσεως δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα αυτό κατά τη διάρκεια του 1972, μπορούν πράγματι να προκύψουν οικονομικά μειονεκτήματα από τον ισολογισμό της επιχειρήσεως για το ίδιο έτος. Σ' αυτόν απόκειται να επιλύσει αυτό το ζήτημα και δεν χρειάζεται να ασχοληθεί το Δικαστήριο μ' αυτή την προβληματική.
Αλλά στην περίπτωση που ο ολλανδός δικαστής θα έπρεπε να απαντήσει καταφατικά, νομίζω ότι οι διατάξεις των άρθρων 4 και 5 του κανονισμού δεν αντιτίθενται στο να ληφθούν υπόψει τα μειονεκτήματα, των οποίων η ύπαρξη αναγνωρίστηκε για ένα μόνον έτος, προς το σκοπό του υπολογισμού μιας ενδεχόμενης αντισταθμιστικής καταβολής.
VI — Τρόπος υπολογισμού της αντισταθμιστικής καταβολής
Το τρίτο ερώτημα αφορά τον τρόπο υπολογισμού της αντισταθμιστικής καταβολής που βαρύνει το Κράτος στην περίπτωση που για μια επιχείρηση σιδηροδρόμων, η οποία εξασφαλίζει στο ίδιο δίκτυο τη μεταφορά των επιβατών και τη μεταφορά των εμπορευμάτων, η υποχρέωση μεταφοράς διατηρείται μόνο για την πρώτη κατηγορία, αλλά καταργείται για τη δεύτερη.
Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού η αντισταθμιστική καταβολή προσδιορίζεται σύμφωνα με τις κοινές μεθόδους που καθορίζονται στα άρθρα 10 έως 13.
Το ύψος της είναι καταρχήν ίσο, κατά την παράγραφο 1, εδάφιο 1, του άρθρου 10, προς τη διαφορά μεταξύ της μειώσεως των οικονομικών επιβαρύνσεων και της μειώσεως των εσόδων της επιχειρήσεως που μπορεί να προκύψει από την ολική ή μερική κατάργηση της εκάστοτε υποχρεώσεως.
Αυτό το ποσό υπολογίζεται, επομένως, βάσει της έκτασης των οικονομικών μειονεκτημάτων που απορρέουν από τη διατήρηση της υποχρεώσεως.
Εάν πάντως, διευκρινίζει το εδάφιο 2, ο υπολογισμός των οικονομικών μειονεκτημάτων έγινε δια κατανομής, στα διάφορα μέρη της μεταφορικής της δραστηριότητας, του συνολικού κόστους που βαρύνει την επιχείρηση γι' αυτές τις μεταφορικές δραστηριότητες — και ιδίως στον τομέα (της μεταφοράς) επιβατών και εμπορευμάτων — το ύψος της αντισταθμιστικής καταβολής είναι ίσο προς τη διαφορά μεταξύ του κόστους που καταλογίζεται στο μέρος εκείνο της δραστηριότητας της επιχειρήσεως που συνδέεται με την υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας και τα αντίστοιχα έσοδα.
Σε μια τέτοια περίπτωση, πρέπει άραγε να κατανεμηθεί το συνολικό κόστος της επιχειρήσεως μεταξύ των δύο κατηγοριών της μεταφορικής της δραστηριότητας με το συσχετισμό ενός μεριδίου των κοινών εξόδων προς κάθε κατηγορία — πράγμα που έκανε, στην υπό κρίση περίπτωση, ο υπουργός μεταφορών — ή μήπως πρέπει, όπως ζητεί η Nederlandse Spoorwegen, να ληφθούν υπόψη τα κοινά έξοδα στο σύνολό τους ως βάση υπολογισμού της αντισταθμιστικής καταβολής για τη μεταφορά επιβατών, αν θεωρηθεί ότι η μεταφορά εμπορευμάτων δεν είναι παρά μία δραστηριότητα εντελώς παρεπόμενη και, εν πάση περιπτώσει, η μεταφορά επιβατών για την οποία υφίσταται η υποχρέωση μεταφοράς, είναι αυτή που βαρύνεται στο ακέραιο με τα κοινά έξοδα;
Χωρίς να επανέλθω στις εξηγήσεις τεχνικής φύσεως που δόθηκαν στο Δικαστήριο κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, πρέπει να σημειωθεί ότι το ερώτημα έχει μεγάλη πρακτική σημασία και αφορά μεγάλα οικονομικά συμφέροντα, διότι τα κοινά έξοδα αντιπροσωπεύουν σημαντικό τμήμα του συνολικού κόστους.
Αυτά τα έξοδα που, κατά την ορολογία της οικονομίας των μεταφορών, — ιδίως των σιδηροδρομικών — ορίζονται ως αυτά που γεννώνται συγχρόνως από την παροχή περισσότερων υπηρεσιών, δεν μπορούν να καταλογισθούν άμεσα σε κατηγορία των παροχών αυτών.
Δεν αντιστοιχούν άλλωστε σε μία καθορισμένη κατηγορία «εξόδων φύσει», αλλά ανευρίσκονται σε κάθε υποδιαίρεση των εξόδων μιας επιχειρήσεως σιδηροδρόμων: έξοδα λειτουργίας, προσωπικού, γραμμών και κτιρίων, ενέργειας, οικονομικές επιβαρύνσεις και γενικά έξοδα.
Αντιπαρατίθενται στο λεγόμενο καταλογιστέο κόστος που τελεί σε άμεση τεχνική σχέση με την παροχή μιας ορισμένης υπηρεσίας δηλαδή με μία συγκεκριμένη κατηγορία μεταφοράς.
Σε μια μονοπαραγωγική επιχείρηση — παραδείγματος χάρη, όσον αφορά τις σιδηροδρομικές μεταφορές, στην περίπτωση μιας επιχειρήσεως που εξασφαλίζει μόνο τη μεταφορά εμπορευμάτων, περίπτωση αρκετά σπάνια, ο καταλογισμός των κοινών εξόδων δεν παρουσιάζει καμιά δυσκολία, αφού πραγματοποιείται με απλή διαίρεση του ποσού αυτών των εξόδων δια του αριθμού των μονάδων παραγωγής — στο παρά-δειγμά μας, τόνων/χλμ.
Σε μια πολυπαραγωγική επιχείρηση, αντίθετα, τα κοινά έξοδα πρέπει να καταλογίζονται στις παραχθείσες μονάδες, δηλαδή να κατανέμονται αναλογικά στις διάφορες κατηγορίες μεταφοράς, να γίνεται, επομένως, αντικείμενο κατανομής με τη βοήθεια κλίμακας κατανομής.
Η επιλογή της κλίμακας κατανομής δεν μπορεί να γίνει κατά τρόπο απόλυτο. Απαιτεί ορισμένη ελευθερία εκτιμήσεως. Δεν πρέπει, επομένως, να εκπλήσσει το ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου δεν μπόρεσε να προβλέψει, γι' αυτό το θέμα, πρακτικούς τρόπους υπολογισμού, ούτε για την κατανομή των κοινών εξόδων, ούτε για τον καθορισμό του καταλογιστέου κόστους.
Αλλ' αυτό που ενδιαφέρει για τις ανάγκες της ερμηνείας που ζητείται από το Δικαστήριο είναι η ίδια η αρχή της κατανομής των εξόδων, όταν, ενώ διατηρείται η υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας για τη μεταφορά επιβατών και συγχρόνως καταργείται για τη μεταφορά εμπορευμάτων, η επιχείρηση συνεχίζει παρ' όλα αυτά να μεταφέρει εμπορεύματα, σύμφωνα με τα δικά της εμπορικά κριτήρια, όποια κι αν είναι άλλωστε η μορφή λειτουργίας αυτού του κλάδου.
Συνεπώς βρισκόμαστε ενώπιον μιας πολυπαραγωγικής επιχειρήσεως και είναι φυσικό τα κοινά έξοδα να κατανέμονται αναλογικά μεταξύ της μεταφοράς επιβατών και της μεταφοράς εμπορευμάτων.
Κι αυτή είναι ακριβώς η λύση που προκύπτει από τη συνδυασμένη εφαρμογή των άρθρων 5, παράγραφος 1, εδάφιο 3 και 10, παράγραφος 1, εδάφιο 2.
Κατά την πρώτη διάταξη «εάν πάντως η υποχρέωση λειτουργίας ή μεταφοράς αφορά μία ή περισσότερες κατηγορίες μεταφοράς επιβατών ή εμπορευμάτων στο σύνολο ή σε ουσιώδες μέρος του δικτύου, η οικονομική επιβάρυνση, η οποία θα εξαλείφετο με την κατάργηση της υποχρεώσεως, υπολογίζεται βάσει της κατανομής μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών κυκλοφορίας (μεταφοράς), του συνολικού κόστους που βαρύνει την επιχείρηση σαν αποτέλεσμα των μεταφορικών της δραστηριοτήτων».
Το κείμενο αυτό αφορά, ως γνωστό, τον τρόπο υπολογισμού των οικονομικών μειονεκτημάτων, τα οποία, όπως είδαμε, αποτελούν βάση μετρήσεως του αναλογικού μεγέθους της αντισταθμιστικής καταβολής που δικαιούται να εισπράττει η επιχείρηση στην περίπτωση διατηρήσεως της υποχρεώσεως δημόσιας υπηρεσίας.
Η δεύτερη διάταξη όμως του άρθρου 10, παράγραφος 1, εδάφιο 2, αναφέρεται αναμφισβήτητα σ' αυτή την περίπτωση, για να διευκρινίσει τον τρόπο υπολογισμού της αντισταθμιστικής καταβολής, όταν ο προσδιορισμός των οικονομικών μειονεκτημάτων έγινε με κατανομή του συνολικού κόστους μεταξύ των διαφόρων μερών ή κατηγοριών της μεταφορικής δραστηριότητας.
Το μέρος του κόστους που μπορεί άμεσα και ειδικά να καταλογιστεί λαμβάνεται υπόψη στο ακέραιο, αλλά μόνο για την κατηγορία δραστηριότητας που βαρύνεται με την υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας: αντίθετα, τα κοινά έξοδα, σημαντικό στοιχείο του συνολικού κόστους, πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο κατανομής.
Διαφορετική απόφαση θα ήταν άλλωστε, όπως εξέθεσε η Επιτροπή, αντίθετη προς το σκοπό που είχε καθορίσει η προηγούμενη του κανονισμού 1191/69 απόφαση του Συμβουλίου της 13ης Μαΐου 1965, δηλαδή την εξάλειψη των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού που μπορούν να προκύψουν για τις επιχειρήσεις μεταφοράς από την επιβολή ορισμένων υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, είτε με την κατάργηση αυτών των υποχρεώσεων είτε με τη χορήγηση αντισταθμιστικής καταβολής για τις οικονομικές επιβαρύνσεις που συνεπάγονται.
Το να βαρύνεται μόνο η μεταφορά επιβατών από το σύνολο των κοινών εξόδων, αν θεωρηθεί, όπως ζητεί η Nederlandse Spoorwegen, ότι η μεταφορά των εμπορευμάτων ήταν, από ιστορική και οικονομική άποψη, μόνο μία καθαρά παρεπόμενη δραστηριότητα, θα είχε πράγματι ως συνέπεια να επιδοτείται, έμμεσα αλλά ασφαλώς, η μεταφορά εμπορευμάτων από το Κράτος, ενώ θα ήταν απαλλαγμένη από κάθε επιβάρυνση συνυφασμένη με την έννοια της δημόσιας υπηρεσίας.
Αυτό θα σήμαινε, στην πραγματικότητα, όχι μόνο ότι η επιχείρηση θα καθίστατο αδικαιολόγητα πλουσιότερη, αλλά και ότι θα νοθευόταν ο ανταγωνισμός, ιδίως σε σχέση προς τις μη σιδηροδρομικές επιχειρήσεις μεταφοράς εμπορευμάτων.
Τέλος, η υιοθέτηση της ερμηνείας της προσφεύγουσας της κύριας δίκης θα ενείχε τον κίνδυνο να προκαλέσει την υποβολή σε μεγάλο αριθμό αιτήσεων χορηγήσεως αντισταθμιστικής καταβολής εκ μέρους των εταιριών σιδηροδρόμων ορισμένων κρατών μελών εκτός από τις Κάτω Χώρες — επιχειρήσεων που βαρύνονται γενικά με βαριές υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας.
Η άποψη της ολλανδικής εταιρίας θα ήταν κατά τη γνώμη μου δικαιολογημένη μόνο εάν αυτή είχε διακόψει κάθε δραστηριότητα στον τομέα της μεταφοράς εμπορευμάτων ή, τουλάχιστον, αν εξασφάλιζε πλέον αυτή την κατηγορία μεταφορών η ίδια είτε με θυγατρική της εταιρία μόνο σε επίπεδο δυναμικότητας σημαντικά κατώτερο απ' αυτό που εξασφάλιζε στο παρελθόν υπό το καθεστώς της δημόσιας υπηρεσίας.
Τελειώνοντας προτείνω το Δικαστήριο να αποφανθεί ότι:
1)
υποχρεωτική τιμολόγηση με την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 5, του κανονισμού του Συμβουλίου 1191/69 υφίσταται μόνον όταν τα κόμιστρα που έχουν καθορισθεί ή εγκριθεί από δημόσια αρχή προκύπτουν είτε από την επιβολή είτε από την άρνηση τροποποιήσεως ορισμένων ειδικών μέτρων για τα κόμιστρα, ιδίως για ορισμένες κατηγορίες επιβατών, προϊόντων ή για ορισμένες γραμμές και όταν τα κόμιστρα αντιτίθενται στα εμπορικά συμφέροντα της επιχειρήσεως, αυτές δε οι δύο προϋποθέσεις πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά·
2)
κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού, οικονομικά μειονεκτήματα μπορούν να εκδηλωθούν επί ένα μόνον έτος, στην περίπτωση ιδίως που οι υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας διατηρούνται για το εν λόγω έτος και εάν, κατά το πέρας αυτού του ίδιου έτους, η επιχείρηση κάνει πραγματική χρήση της δυνατότητας που της έχει δοθεί να διακόψει τη μεταφορική δραστηριότητα για την οποία πρόκειται·
3)
στην περίπτωση διατηρήσεως σημαντικής δραστηριότητας στον τομέα της σιδηροδρομικής μεταφοράς εμπορευμάτων στο δίκτυο ή σε σημαντικό του τμήμα, ανεξάρτητα από κάθε υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας, ο υπολογισμός της αντισταθμιστικής καταβολής που προβλέπεται για τα κοινά βάρη στην μεταφορά επιβατών και στη μεταφορά εμπορευμάτων, λόγω της διατηρήσεως των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, όσον αφορά μόνο τη μεταφορά επιβατών, πρέπει να πραγματοποιείται με βάση την ισοτιμία των δύο κατηγοριών μεταφοράς, δηλαδή με λήψη υπόψη ενός αναλογικού τμήματος του κοινού κόστους.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.