61983C0015
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
G. F. MANCINI
VAN15 MAART 1984 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In deze prejudiciële zaak is de uitlegging aan de orde van de communautaire voorschriften betreffende de betaling van steun aan de exporteurs van mengvoeders op basis van melkpoeder. De vraag is, of er bij die steunverlening ten aanzien van procedure en tijdstip van uitbetaling verschil mag worden gemaakt naar gelang het produkt wordt uitgevoerd dan wel op de binnenlandse markt wordt verhandeld. In het eerste geval moeten er door het land van invoer speciale controles worden verricht, waarvan de steunverlening afhankelijk is. Wordt het mengvoeder op de nationale markt afgezet, dan kan dit tijdrovende onderzoek achterwege blijven.
De vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Denkavit Nederland BV, gevestigd te Voorthuizen, exporteert op basis van melkpoeder vervaardigde mengvoeders in bulk, en komt deswege krachtens artikel 10 van's Raads verordening nr. 804/68 van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, voor communautaire steun in aanmerking. Van wie wegens levering van bulkgoed in andere Lid-Staten voor steun in aanmerking wenst te komen, verlangt het Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten het bewijs, dat de aflevering is geschied aan een bedrijf dat dat mengvoeder zelf gebruikt (landbouwbedrijf, veefokkerij of veemesterij). Wordt er geleverd in België, dan dient daartoe het document Benelux 5 te worden overgelegd (artikel 58 van 's Raads verordening nr. 222/77), in alle andere gevallen het controle-exemplaar T 5, dat wil zeggen een door de betrokkene ingevuld formulier met gegevens betreffende het werkelijke gebruik dat van de uitgevoerde waar is gemaakt en dat voorwaarde is voor de steunverlening (artikel 10 van verordening nr. 223/77 van de Commissie). Omdat die documenten door de staat van bestemming moeten worden geviseerd, willen zij als bewijsmiddel kunnen worden gebezigd, verstrijkt er enige tijd tussen de steunaanvraag en de uitbetaling. Voor exporten binnen de Benelux is daar gemiddeld een maand mee gemoeid.
Een en ander komt erop neer, dat er bij de steunregeling een verschil bestaat naar gelang het gaat om geëxporteerde produkten en produkten die binnenslands worden verkocht, en wel in die zin, dat de uitbetaling in het eerste geval aanmerkelijk later plaatsvindt. Deze vertraging als belemmering van de export beschouwend, verzocht Denkavit het Hoofdproduktschap het daarheen te leiden, dat de haar toekomende steun voor de export van mengvoeders in bulk naar België, haar in de maand volgende op die van levering zou worden uitbetaald, behoudens restitutie indien mocht blijken dat het voeder niet op de voorgeschreven wijze was gebruikt. Nadat dit verzoek was afgewezen, stelde Denkavit op 1 maart 1982 beroep in bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, met de vordering dat het besluit van het Hoofdproduktschap zou worden nietigverklaard en dat deze instantie zou worden veroordeeld haar de steun op korte termijn uit te keren, behoudens de mogelijkheid van terugbetaling.
Bij beschikking van 25 januari 1983 heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag verzocht om een prejudiciële beslissing over de navolgende vraag:
„Moet artikel 34 van het Verdrag en/of artikel 40, lid 3, van het Verdrag en/of artikel 43, lid 3, sub b van het Verdrag en/of de verordening (EEG) nr. 804/68, en/of het evenredigheidsbeginsel, dan wel enig ander aan het Verdrag ten grondslag liggend beginsel aldus worden uitgelegd, dat daarmee onverenigbaar zijn de bepalingen van artikel 6, lid 2, juncto 7 van de verordening (EEG) nr. 1725/79, voor zover die bepalingen tot gevolg hebben dat de in die verordening bedoelde steun voor magere-melkpoeder, dat in één van de Lid-Staten is verwerkt tot mengvoeder en dat in tankauto's of containers wordt afgeleverd, bij export één maand later wordt uitbetaald dan bij binnenlandse afzet?”
2.
Laten wij eerst zien naar de voor ons relevante bepalingen van verordening nr. 1725/79 van 26 juli 1979 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor magere-melkpoeder bestemd voor kalvervoeding.
Volgens artikel 4, lid 2, geldt de verordening voor voeders, verpakt in zakken met een maximuminhoud van 50 kg, waarop vermeld staan :
a)
de aanduiding dat het mengvoeder betreft;
b)
een vermelding aan de hand waarvan het bedrijf kan worden geïdentificeerd;
c)
maand en jaar van vervaardiging;
d)
het gehalte aan magere-melkpoeder van het eindprodukt.
Volgens artikel 5, sub b — waarom de zaak onzes inziens draait — worden voormelde bepalingen niet toegepast „voor mengvoeder dat ... met tankwagens of containers geleverd wordt aan landbouwbedrijven, veefokkerijen of -mesterijen” die dit mengvoeder — onder controle van de bevoegde overheid van het land van invoer — gebruiken. Artikel 6 betreft de controles; lid 1, sub b, bepaalt dat de levering plaatsheeft „onder administratieve controle”, waardoor wordt gewaarborgd dat het produkt aan een landbouwbedrijf wordt geleverd. Volgens lid 2 wordt de steun dan slechts uitbetaald „wanneer het bedrijf aan de bevoegde instantie de bewijsstukken overlegt” waaruit blijkt dat bij de levering de zojuist bedoelde bepaling in acht is genomen.
Wordt het mengvoeder naar elders in de Gemeenschap geëxporteerd, dan kan, zoals gezegd, het bewijs van levering onder voormelde voorwaarden slechts worden geleverd door overlegging van het controle-exemplaar T 5 (artikel 10 van verordening nr. 223/77). België, Luxemburg en Nederland, die op de documenten voor communautair douanevervoer de overeenkomsten mogen toepassen, welke tussen deze staten zijn of worden gesloten met het oog op beperking of opheffing van formaliteiten bij overschrijding van hun verschillende grenzen (artikel 58 van 's Raads verordening nr. 222/77 van 13. 12. 1976), mogen evenwel een ander formulier gebruiken. En juist de tijd die met de afgifte van zulk een document (het document Benelux 5) heengaat, heeft aanleiding gegeven tot het onderhavige geding.
3.
Centraal daarin staan de artikelen 6 en 7 van verordening nr. 1725/79 van de Commissie. Zoals gezegd, dient volgens deze bepalingen de staat van invoer speciale controles te verrichten naar het werkelijk gebruik van het in bulk geleverde mengvoeder. In confesso is, dat wegens die controles de uitbetaling van de steun later geschiedt dan die voor produkten die op de binnenlandse markt worden afgezet. Ook staat vast dat die vertraging in het geval van uitvoer uit Nederland naar België ongeveer een maand bedraagt. En het valt niet te ontkennen dat de steun voor uitgevoerde produkten daardoor een minder groot voordeel oplevert dan die voor produkten die binnenslands worden afgezet.
Denkavit acht een en ander onwettig. Met deze maatregelen heeft de Commissie haars inziens met name in strijd gehandeld met 's Raads verordening nr. 804/68, waarin zij tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften werd gemachtigd. Ook zou de Commissie daarmee enkele bepalingen van het Verdrag hebben geschonden:
a)
artikel 34, dat de vaststelling van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve uitvoerbeperkingen verbiedt (een verbod dat ook voor de gemeenschapsinstellingen geldt) ;
b)
artikel 40, lid 3, tweede alinea, volgens hetwelk de gemeenschappelijke ordeningen der markten niet tussen producenten in de Gemeenschap mogen discrimineren;
c)
artikel 43, lid 3, sub b, volgens hetwelk die ordeningen analoge voorwaarden hebben te waarborgen als op de nationale markt bestaan.
Voorts zou de Commissie het evenredigheidsbeginsel hebben miskend: een vertraagde uitkering van de voor uitgevoerde produkten verleende steun is niet een noodzakelijke voorwaarde voor de verwezenlijking van de doeleinden der in verordening nr. 1725/79 bedoelde controles.
Laat ons deze grieven nader bezien. Volgens artikel 10 van basisverordening nr. 804/68 worden de voorschriften betreffende de verlening van steun bij de produktie van ondermelk en magere-melkpoeder door de Raad vastgesteld (lid 2) en heeft de Commissie, gehoord het comité van beheer voor melk en zuivelprodukten, de uitvoeringsbepalingen vast te stellen (lid 3). Bij verordening nr. 986/68 van 15 juli 1968 heeft de Raad de algemene voorschriften vastgesteld, terwijl de Commissie in voormelde verordening nr. 1725/79 (die voor de eerdere verordening nr. 990/72 van 15. 5. 1972 in de plaats is getreden) de door haar te nemen uitvoeringsbepalingen heeft vastgesteld.
Denkavit acht de bij die verordening ingevoerde controles (artikelen 6 en 7), getoetst aan verordening nr. 804/68, onwettig. Volgens die basisverordening brengt het belang van de Gemeenschap mee, dat voor de vervaardiging van veevoeder bestemde ondermelk en mageremelkpoeder daartoe ook werkelijk wordt gebruikt, hetgeen ook moet worden bewezen, wil er steun kunnen worden uitgekeerd; het gemeenschapsbelang houdt haars inziens echter niet in, dat er met het oog daarop bepalingen mogen worden vastgesteld die met het Verdrag en met algemene rechtsbeginselen in strijd zijn. Die strijd zou er wel degelijk zijn, en wel allereerst strijd met artikel 34 van het Verdrag en artikel 22, lid 1, tweede streepje, van verordening nr. 804/68, waarin — overeenkomstig het in de verdragsbepaling omschreven verbod — is bepaald dat in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten de toepassing van „enige kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking” verboden is. De artikelen 6 en 7 nu zouden een belemmering van de intracommunautaire handel inhouden, immers de kostprijs van uitgevoerde produkten hoger maken dan die van produkten die op de binnenlandse markt worden gebracht. Het zouden dus maatregelen van gelijke werking zijn.
Deze redenering faalt echter. In de eerste plaats wijs ik erop, dat bij artikel 6 van verordening nr. 1725/79 een controle op de aflevering van alle — uitgevoerde en op de binnenlandse markt verhandelde — mengvoeders in bulk is ingesteld. Met andere woorden, de vaststelling dat de aflevering geschiedt aan een bedrijf dat er als zodanig gebruik van maakt, en het vereiste dat bewijsstukken desbetreffend worden overgelegd alvorens tot uitbetaling wordt overgegaan, is door de Commissie in beide gevallen onontbeerlijk geacht. Tussen beide gevallen bestaat slechts één verschil, en hiermee komen wij bij artikel 7 betreffende de aflevering van veevoeder „in een andere Lid-Staat dan de verkopende Lid-Staat”. Dit verschil betreft het soort document dat degene die voor steun in aanmerking wenst te komen, moet overleggen: het document T 5 of, in de handel tussen Nederland en België, het document Benelux 5.
Omdat nu aan de afgifte van dit laatste document de instanties van het land van invoer te pas moeten komen, treedt er vertraging op in de uitbetaling van de steun. Deze vertraging is echter gerechtvaardigd. Men bedenke dat verhandeling binnenslands en uitvoer binnen de Gemeenschap niet op één lijn kunnen worden gesteld. De vertegenwoordiger van de Commissie heeft er ten processe op gewezen, dat de kans op fraude bij de export van bulkgoed veel groter is. De controle is dan ook moeilijker en om die reden en voorts met het oog op de grote steunbedragen die voor veevoeder op basis van melkpoeder worden uitgekeerd, heeft de instelling voor controle vooraf gekozen.
Overigens heeft het Hof zich al eens bezig gehouden met document T 5 in verband met de steun voor magere-melkpoeder; in het arrest van 7 februari 1979 in zaak 18/76 (Bondesrepubliek Duitsland t. Commissie, Jurispr. 1979, blz. 343) verklaarde het, dat dit document voor de controle van wezenlijk belang is. In rechtsoverweging 20 overwoog het, dat „de gemeenschapsregeling terzake is vervat in termen die de nationale autoriteiten geen enkele bevoegdheid laten andere bewijzen ... te aanvaarden dan het formele bewijs dat wordt geleverd, door het, naar behoren ingevulde en gestempelde, controle-exemplaar van het document voor douanevervoer”. Het is stellig een zeer strenge regeling; maar, aldus het Hof, zij heeft een welbepaald doel: men heeft zowel de mogelijkheid van dubbele betaling (bij verhandeling binnenslands en bij uitvoer) willen uitsluiten als de mogelijkheid dat de waar opnieuw in de normale handel zou worden gebracht.
4.
Dan kom ik nu tot de vraag, of de artikelen 40, lid 3, tweede alinea, en 43, lid 3, sub b, EEG-Verdrag zijn geschonden. Zoals bekend, moet volgens eerstgenoemde bepaling de gemeenschappelijke ordening der markten „elke discriminatie tussen producenten ... van de Gemeenschap” uitsluiten, en Denkavit meent dat er in de omstreden bepalingen wordt gediscrimineerd tussen producenten die hun mengvoeders op de binnenlandse markt afzetten, en producenten die ze exporteren; ze zouden dus onwettig zijn. Mijns inziens kan er echter van discriminatie niet worden gesproken. Nogmaals: als het om uitvoer en om verhandeling binnenslands gaat, dan brengt uitvoer groter risico van fraude mee en zijn de controles moeilijker. Als het om verschillende situaties gaat, mogen er ook verschillende regelingen worden toegepast, te meer wanneer de verschillen tussen die regelingen nauw bij verschillende realiteiten aansluiten.
In verband hiermee zij nog gewezen op het recente arrest van 23 februari 1983 (zaak 8/82, Wagner, Jurispr. 1983, blz. 371). Daar ging het om de vraag, of er opslagsteun voor suiker verschuldigd is wanneer de suiker zich op transport bevindt tussen opslagplaatsen in twee verschillende Lid-Staten. Het Hof besliste dat daarvan, anders dan wanneer de suiker binnen een Lid-Staat van de ene naar de andere opslagplaats wordt getransporteerd, geen sprake kan zijn; dit verschil in behandeling berust op „objectief gerechtvaardigde controlevereisten” (r.o. 19). Met andere woorden, met de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening verband houdende redenen kunnen, wanneer zij voldoende zwaarwichtig zijn en met objectieve omstandigheden verband houden, zwaarder wegen dan het in artikel 40, lid 3, omschreven beginsel volgens hetwelk het nationale en het intracommunautaire handelsverkeer op dezelfde wijze dienen te worden behandeld.
Een en ander geldt ook voor artikel 43, lid 3, sub b, volgens hetwelk de gemeenschappelijke marktordeningen „aan het handelsverkeer binnen de Gemeenschap analoge voorwaarden [hebben te waarborgen] als op een nationale markt bestaan”. Denkavit stelt zich op het standpunt, dat de omstreden bepalingen hiermee in strijd komen, omdat daarin voor de exporthandel een minder gunstige behandeling is weggelegd. In werkelijkheid vindt dit verschil in behandeling een rechtvaardiging in het feit dat het om objectief verschillende situaties gaat, alsook om met de intracommunautaire handel verband houdende specifieke controle-eisen.
5.
Denkavits laatste grief is aan het evenredigheidsbeginsel ontleend: met controles op het gebruik van uitgevoerde mengvoeders wordt weliswaar de verwezenlijking van een hoger belang van de Gemeenschap nagestreefd, zodat zij in beginsel met het stelsel verenigbaar en derhalve wettig zijn te achten, maar in de artikelen de qiiibus zijn die controles opgezet op een wijze die verder gaat dan voor dat doel noodzakelijk is. Om een voor bescherming in aanmerking komend doel te verwezenlijken, wordt in bedoelde bepaling een ander, niet minder wezenlijk belang van de Gemeenschap opgeofferd: de gelijke behandeling van de nationale handel en die tussen de Lid-Staten. De Commissie had, zo concludeert Denkavit, zonder dit bezwaar hetzelfde kunnen bereiken, als het de controles minder rigoureus had opgezet.
Ik ben het ook hiermee niet eens. Het Hof heeft weliswaar meermalen verklaard, dat men in in de communautaire rechtsvoorschriften bij de oplegging van lasten niet verder mag gaan dan ter verwezenlijking van de gestelde doeleinden noodzakelijk is, en van betrokkenen zo min mogelijk offers dient te verlangen, doch het evenredigheidsbeginsel sluit niet uit — eist integendeel — dat in de omstreden situatie alle aan het systeem inherente eisen worden gewogen en gecoördineerd. In casu is het evenwel voor een goede werking van de gemeenschappelijke marktordening van wezenlijk belang, dat geëxporteerde mengvoeders aan grondiger controles worden onderworpen dan mengvoeders die binnenslands worden verhandeld. Van de bedrijven wordt dan ook niet een te groot of- fer verlangd.
Een opmerking tot slot. Ik ben er tot nu toe van uitgegaan, dat het alleen aan de controles ligt dat de exporteurs langer op hun geld moeten wachten; dat het dus alleen verband houdt met het feit dat het om controles vooraf gaat en dat de instanties van verschillende Lid-Staten daarbij moeten samenwerken. Ter terechtzitting heb ik enkele keren de indruk gekregen dat die vertragingen echter ook het gevolg zijn van de laksheid der nationale administraties. Als dat zo is, kan het probleem niet door uitlegging van de artikelen 6 en 7 uit de weg worden geruimd; wil het worden opgelost, dan moet het de iure condendo tussen de Staten en de andere betrokkenen tot meer samenwerking komen.
6.
Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging, de vraag die het College van Beroep voor het Bedrijfsleven bij uitspraak van 25 januari 1983 heeft gesteld in de zaak tussen Denkavit Nederland BV en het Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, te beantwoorden als volgt:
„De artikelen 6 en 7 van verordening nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor mageremelkpoeder bestemd voor kalvervoeding, zijn in die zin te verstaan, dat het stelsel van controles vooraf, in die verordeningen voorzien voor de levering van mengvoeder met tankwagens of containers, waarvoor kenmerkend is dat de betaling van de steun later plaatsvindt dan bij binnenslands afgezette produkten het geval is, zijn rechtvaardiging vindt in objectieve omstandigheden. Het is als zodanig niet in strijd met de artikelen 34, 40, lid 3, 43, lid 3, sub b, van het EEG-Verdrag, noch ook met het evenredigheidsbeginsel of verordening nr. 805/68 van de Raad.”
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.