62019CJ0225
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 24 november 2020 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Gemenskapskodex om viseringar – Förordning (EG) nr 810/2009 – Artikel 32.1–32.3 – Beslut om avslag på viseringsansökan – Bilaga VI – Standardformulär – Motivering – Hot mot medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet eller folkhälsa, eller mot medlemsstaters internationella förbindelser – Artikel 22 – Förfarande för föregående samråd med centralmyndigheterna i andra medlemsstater – Invändning mot utfärdande av visering – Överklagande av ett beslut om avslag på en viseringsansökan – Domstolsprövningens omfattning – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt till ett effektivt rättsmedel”
I de förenade målen C‑225/19 och C‑226/19,
angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Haags domstol, sammanträdande i Haarlem, Nederländerna), genom beslut av den 5 mars 2019, som inkom till domstolen den 14 mars 2019, i målen
R.N.N.S. (C‑225/19),
K.A. (C‑226/19)
mot
Minister van Buitenlandse Zaken,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice ordföranden R. Silva de Lapuerta (referent), avdelningsordförandena J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, E. Regan, L. Bay Larsen, N. Piçarra och A. Kumin samt domarna T. von Danwitz, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, C. Lycourgos, P.G. Xuereb och I. Jarukaitis,
generaladvokat: P. Pikamäe,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
R.N.N.S., genom E. Schoneveld och M.I. Vennik, advocaten,
–
Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman, M.H.S. Gijzen och C.S. Schillemans, samtliga i egenskap av ombud,
–
Tjeckiens regering, genom M. Smolek. J. Vláčil, A. Brabcová och A. Pagáčová, samtliga i egenskap av ombud,
–
Tysklands regering, genom R. Kanitz och J. Möller, båda i egenskap av ombud,
–
Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av P. Pucciariello, avvocato dello Stato,
–
Litauens regering, genom K. Dieninis och K. Juodelytė, båda i egenskap av ombud,
–
Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom G. Wils och C. Cattabriga, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 9 september 2020 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 32.1–32.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (EUT L 243, 2009, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 610/2013 av den 26 juni 2013 (EUT L 182, 2013, s. 1) (nedan kallad viseringskodexen), jämförd med artiklarna 41 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2
Den ena begäran har framställts i ett mål mellan R.N.N.S. och Minister van Buitenlandse Zaken (utrikesministern, Nederländerna) (nedan kallad ministern) (mål C‑225/19) och den andra i ett mål mellan K.A. och ministern (mål C‑226/19). Målen rör ministerns beslut att inte bevilja de berörda personerna visering.
Tillämpliga bestämmelser
3
I skäl 29 i viseringskodexen anges följande:
”Denna förordning står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns framför allt i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna[, undertecknad i Rom den 4 november 1950,] och [stadgan].”
4
Artikel 1.1 i viseringskodexen har följande lydelse:
”Genom denna förordning inrättas förfaranden och villkor för utfärdande av viseringar för transitering genom medlemsstaternas territorium eller för planerade vistelser på medlemsstaternas territorium som inte varar längre än 90 dagar under en 180-dagarsperiod.”
5
I artikel 21.3 i nämnda kodex anges följande:
”När konsulatet kontrollerar huruvida sökanden uppfyller inresevillkoren ska det kontrollera
…
d)
att sökanden inte anses utgöra något hot mot medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet eller folkhälsa enligt definitionen i [artikel 2 led 19] i [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, 2006, s. 1)] eller någon av medlemsstaternas internationella förbindelser, särskilt när det inte finns någon registrering i medlemsstaternas nationella databaser som syftar till att vägra inresa av dessa skäl,
…”
6
I artikel 22 i samma kodex, med rubriken ”Föregående samråd med andra medlemsstaters centrala myndigheter”, föreskrivs följande:
”1.   En medlemsstat kan kräva att andra medlemsstaters centrala myndigheter samråder med medlemsstatens centrala myndigheter under handläggningen av en ansökan som lämnats in av medborgare från specifika tredjeländer eller specifika kategorier av sådana medborgare. Sådant samråd ska inte gälla ansökningar om viseringar för flygplatstransitering.
2.   De centrala myndigheter som konsulteras ska lämna definitivt svar inom sju kalenderdagar efter det att de har konsulterats. Uteblir svaret inom denna tidsfrist ska detta innebära att de inte har några invändningar mot utfärdandet av viseringen.
…”
7
Artikel 25 i viseringskodexen har följande lydelse:
”1.   Visering med territoriellt begränsad giltighet ska undantagsvis utfärdas om
a)
den berörda medlemsstaten finner det nödvändigt att, av humanitära skäl, av hänsyn till nationella intressen eller på grund av internationella förpliktelser
i)
avvika från principen att inresevillkoren i artikel 5.1 a, c, d och e i kodexen om Schengengränserna ska vara uppfyllda,
ii)
utfärda en visering trots att den medlemsstat som konsulterats enligt artikel 22 invänder mot utfärdandet av en enhetlig visering, eller
iii)
utfärda en visering av brådskande skäl, även om föregående samråd enligt artikel 22 inte har genomförts,
eller
b)
det av skäl som konsulatet finner befogade utfärdas en ny visering för en vistelse som ska äga rum inom samma 180-dagarsperiod till en sökande som inom denna 180-dagarsperiod redan har använt en enhetlig visering eller en visering med territoriellt begränsad giltighet som medger en vistelse på 90 dagar.
2.   En visering med territoriellt begränsad giltighet ska vara giltig för den utfärdande medlemsstatens territorium. I undantagsfall kan den vara giltig inom fler än en medlemsstats territorium, förutsatt att varje berörd medlemsstat medger detta.
…”
8
I artikel 32 i viseringskodexen, med rubriken ”Avslag på ansökan om visering”, föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 25.1, ska en ansökan om visering avslås
a)
om sökanden
…
vi)
anses vara ett hot mot medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa enligt definitionen i [artikel 2 led 19] i kodexen om Schengengränserna eller internationella förbindelser, särskilt när det finns en registrering i medlemsstaternas nationella databaser som syftar till att vägra inresa av dessa skäl, …
…
2.   Ett beslut om avslag och uppgift om de skäl som ligger till grund för avslaget ska meddelas sökande med hjälp av standardformuläret i bilaga VI.
3.   Sökande som fått avslag på sin viseringsansökan ska ha rätt att överklaga. Överklaganden ska riktas mot den medlemsstat som fattade det slutliga beslutet om ansökan och i enlighet med den medlemsstatens nationella lagstiftning. Medlemsstaterna ska tillhandahålla sökanden information om hur de ska förfara för att överklaga ett beslut, i enlighet med vad som anges i bilaga VI.
…
5.   Information om nekad visering ska registreras i [informationssystemet för viseringar (VIS)] i enlighet med artikel 12 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen) (EUT L 218, 2008, s. 60)].”
9
Bilaga VI till viseringskodexen består av ett ”standardformulär för underrättelse och motivering av avslag, upphävande eller återkallande av visering” (nedan kallat standardformuläret). Formuläret innehåller bland annat meningen ”Beslutet har fattats av följande skäl” och därefter följer elva rutor som den behöriga myndigheten kan kryssa i. Bredvid varje ruta anges ett eller flera på förhand fastställda skäl för avslag, upphävande eller återkallande av visering. Vid den sjätte rutan anges följande skäl:
”En eller flera medlemsstater anser Er vara ett hot mot den allmänna ordningen, inre säkerheten, folkhälsan, enligt [artikel 2 led 19] i [förordning nr 562/2006], eller en eller flera av medlemsstaternas internationella förbindelser.”
10
Standardformuläret innehåller även rubriken ”Anmärkningar”, som åtföljs av ett utrymme som kan fyllas i den behöriga myndigheten.
11
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1) utgör, såsom framgår av skäl 1 i denna förordning, en kodifiering av förordning nr 562/2006. Artikel 2 led 19 i förordning nr 562/2006, som det hänvisas till ovan i punkterna 5, 8 och 9 ovan, har, som ett resultat av nämnda kodifiering, blivit artikel 2 led 21 i kodexen om Schengengränserna.
Målen vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
12
Mål C‑225/19 handlar om R.N.N.S. Han är egyptisk medborgare och är bosatt i Egypten. Den 28 augusti 2017 gifte han sig med en nederländsk medborgare.
13
Den 7 juni 2017 ingav R.N.N.S. en ansökan om visering till ministern med anledning av att han ville besöka sina svärföräldrar som är bosatta i Nederländerna.
14
Ministern avslog ansökan den 19 juni 2017, och angav som motivering att en eller flera medlemsstater hade gjort bedömningen att han utgjorde ett hot mot medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet eller folkhälsa, i den mening som avses i artikel 2 led 21 i kodexen om Schengengränserna, eller mot medlemsstaternas internationella förbindelser. Inom ramen för det föregående samrådsförfarande som avses i artikel 22 i viseringskodexen hade nämligen Ungern invänt mot att det skulle utfärdas en visering för R.N.N.S.
15
R.N.N.S. delgavs detta beslut med hjälp av standardformuläret, där den sjätte rutan hade kryssats i. Formuläret innehöll dock inga uppgifter om vilken medlemsstat som hade invänt mot utfärdandet av viseringen eller om vilka skäl som låg till grund för invändningen.
16
Den 30 juni 2017 begärde R.N.N.S. att ministern skulle ompröva beslutet. Ministern fann vid omprövningen den 31 oktober 2017 inte skäl att ändra det tidigare beslutet.
17
Den 22 november 2017 överklagade R.N.N.S. det sistnämnda beslutet till den hänskjutande domstolen, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Haags domstol, sammanträdande i Haarlem, Nederländerna) varvid han bland annat gjorde gällande att han inte tillerkänts något effektivt domstolsskydd, eftersom han saknade möjligheter att invända mot ministerns beslut av den 19 juni 2017 i sak. Ministern har anfört att det saknas möjlighet enligt nederländsk rätt att göra en prövning i sak av de skäl som ligger till grund för en medlemsstats invändning mot utfärdandet av en visering, och att den som ansökt om viseringen måste väcka talan vid domstol i den medlemsstat som framfört invändningen för att kunna utverka en sådan prövning.
18
Under handläggningen av målet vid den hänskjutande domstolen informerade ministern R.N.N.S. om vilken medlemsstat det var som hade invänt mot utfärdandet av viseringen. R.N.N.S. tog under år 2018 kontakt med diplomatiska företrädare för Ungern i flera länder för att få klarhet i vilka skäl som låg till grund för medlemsstatens invändning. Han erhöll härigenom inga som helst upplysningar, och dessutom kände han inte till vilken ungersk myndighet det var som hade framställt invändningen.
19
Mål C‑226/19 handlar om K.A. Hon är syrisk medborgare och är bosatt i Saudiarabien.
20
Den 2 januari 2018 ingav K.A. en ansökan om visering till ministern med anledning av att hon ville besöka sina barn som är bosatta i Nederländerna.
21
Ministern avslog ansökan den 15 januari 2018 och angav som motivering att en eller flera medlemsstater hade gjort bedömningen att hon utgjorde ett hot mot medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet eller folkhälsa, i den mening som avses i artikel 2 led 21 i kodexen om Schengengränserna, eller mot medlemsstaternas internationella förbindelser. Inom ramen för det föregående samrådsförfarande som avses i artikel 22 i viseringskodexen hade nämligen Tyskland invänt mot utfärdandet av en visering för K.A.
22
K.A. delgavs detta beslut med hjälp av standardformuläret, där den sjätte rutan hade kryssats i. Formuläret innehöll dock inga uppgifter om vilken medlemsstat som hade invänt mot utfärdandet av viseringen eller om vilka skäl som låg till grund för invändningen.
23
Den 23 januari 2018 begärde K.A. att ministern skulle ompröva beslutet. Då K.A. antog att det kunde ha varit Förbundsrepubliken Tyskland som hade invänt mot utfärdandet av hennes visering bad hon, i sin begäran om omprövning, ministern att vända sig till de tyska myndigheterna för att utröna av vilket skäl hon ansågs utgöra ett hot mot allmän ordning, inre säkerhet eller folkhälsa. Ministern fann vid omprövning den 14 maj 2018 inte skäl att ändra det tidigare beslutet.
24
Den 28 maj 2018 överklagade K.A. det sistnämnda beslutet till den hänskjutande domstolen, varvid hon bland annat gjorde gällande att hon inte tillerkänts något effektivt domstolsskydd, eftersom hon saknade möjligheter att invända mot ministerns beslut av den 15 januari 2018 i sak. K.A. har särskilt gjort gällande att det skäl för avslag på viseringsansökan som anges i beslutet är alltför allmänt formulerat och att ministern borde ha begärt att de tyska myndigheterna skulle underrätta henne om de skäl som låg till grund för deras invändning mot utfärdandet av viseringen. Ministern anser sig inte ha någon skyldighet enligt viseringskodexen att begära information från de tyska myndigheterna om skälen för deras invändning mot utfärdandet av viseringen för K.A. och inte heller att underrätta K.A. om dessa skäl.
25
Den hänskjutande domstolen har påpekat att varken R.N.N.S. eller K.A. är föremål för någon registrering i informationssystemet VIS som syftar till avslag på en viseringsansökan, vilket innebär att de inte kan överklaga eller inge ett klagomål med stöd av VIS-förordningen för att få till stånd en rättelse eller radering av oriktiga uppgifter som påverkat handläggningen av deras respektive viseringsansökan.
26
Den hänskjutande domstolen har även angett att varken R.N.N.S. eller K.A. hade kännedom om att något beslut beträffande allmän ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindelser skulle ha fattats mot dem av de behöriga myndigheterna i de medlemsstater som har invänt mot utfärdandet av viseringarna. Vidare har den hänskjutande domstolen understrukit att även om det visar sig att sådana beslut har antagits, så föreligger det i det nationella målet inte några uppgifter som gör det möjligt att avgöra huruvida R.N.N.S. och K.A. hade tillgång till något effektivt rättsmedel mot dessa beslut i dessa medlemsstater.
27
Enligt den hänskjutande domstolen lämnade ministern i sina beslut av den 19 juni 2017 och den 15 januari 2018 inte någon information till R.N.N.S. och K.A. om möjligheten att överklaga dessa beslut i de medlemsstater som hade invänt mot utfärdandet av viseringarna.
28
I detta sammanhang vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det skäl för avslag som avses i artikel 32.1 a vi i viseringskodexen kan bli föremål för domstolsprövning i samband med ett överklagande av ett slutligt beslut om avslag på en viseringsansökan enligt artikel 32.3 i denna kodex och, i förekommande fall, hur denna prövning ska ske för att den ska uppfylla kraven i artikel 47 i stadgan.
29
För det fall R.N.N.S. och K.A. måste väcka talan i de medlemsstater som har invänt mot utfärdandet av viseringarna för att kunna bestrida det skäl för avslag som avses i artikel 32.1 a vi i viseringskodexen, undrar den hänskjutande domstolen dessutom huruvida en domstol som handlägger ett överklagande enligt artikel 32.3 i viseringskodexen måste avvakta utgången i eventuella mål som har inletts av sökandena i nämnda medlemsstater.
30
Mot denna bakgrund har Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Haags domstol, sammanträdande i Haarlem) beslutat att vilandeförklara respektive mål och att till EU-domstolen ställa följande tolkningsfrågor, vilka har samma lydelse i båda de förenade målen:
”1)
Utgör ett överklagande med stöd av artikel 32.3 i viseringskodexen, av ett slutligt beslut att avslå en viseringsansökan av det skäl som anges i artikel 32.1 a vi i viseringskodexen, ett effektivt rättsmedel, i den mening som avses i artikel 47 i stadgan, under följande omständigheter:
–
I skälen till beslutet har medlemsstaten nöjt med sig med att ange följande: ’Du anses av en eller flera medlemsstater som ett hot mot allmän ordning, inre säkerhet eller folkhälsa, enligt definitionen i [artikel 2 led 19], numera [artikel 2 led 21], i kodexen om Schengengränserna, eller en eller flera av medlemsstaternas internationella förbindelser’.
–
Medlemsstaten har inte, i beslutet eller under överklagandeförfarandet, angett exakt vilket eller vilka av de fyra skälen i artikel 32.1 a vi i viseringskodexen som åberopas.
–
Medlemsstaten har under överklagandeförfarandet inte lämnat några närmare upplysningar i sak eller anfört några närmare argument för det eller de skäl som den andra medlemsstatens (eller de andra medlemsstaternas) invändning grundas på.
2)
Är de omständigheter som anges i fråga 1 förenliga med god förvaltning, i den mening som avses i artikel 41 i stadgan, särskilt sett till myndigheternas skyldighet att motivera sina beslut?
3)
a)
Blir svaret på frågorna 1 och 2 annorlunda om medlemsstaten i det slutliga viseringsbeslutet hänvisar till ett faktiskt existerande och tillräckligt tydligt angett rättsmedel i den andra medlemsstaten mot den namngivna ansvariga myndighet i den andra medlemsstaten (eller de andra medlemsstaterna) som gjort invändningen enligt artikel 32.1 a vi i viseringskodexen, med hjälp av vilket en prövning av skälet för avslag kan utverkas?
b)
Kräver ett jakande svar på fråga 1 i samband med fråga 3 a att avgörandet i det överklagandeförfarande som inletts i och mot den medlemsstat som fattade det slutliga beslutet skjuts upp till dess att sökanden har haft möjlighet att överklaga i den andra medlemsstaten (eller de andra medlemsstaterna) och, om sökanden utnyttjar den möjligheten, (det slutliga) avgörandet rörande det överklagandet har meddelats?
4)
Påverkas svaret på frågorna av om (myndigheten i) den medlemsstat (eller de medlemsstater) som invänt mot utfärdandet av viseringen kan ges möjlighet att i förfarandet om överklagande av det slutliga viseringsbeslutet uppträda som en andra motpart och i det sammanhanget ges tillfälle att motivera sin invändning?”
31
På grund av den hälsokris som spridningen av coronaviruset har utlöst, beslutade domstolens stora avdelning den 28 april 2020 att i de förevarande målen ställa in den planerade muntliga förhandlingen. De frågor som hade översänts till parterna och till de andra berörda som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol och som inkommit med yttranden till domstolen, omvandlades till frågor för skriftligt besvarande. R.N.N.S., K.A., den nederländska, den tyska och den polska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med svar på dessa frågor till domstolen.
Prövning av tolkningsfrågorna
32
Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 32.2 och 32.3 i viseringskodexen, mot bakgrund av artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att den innebär dels att den medlemsstat som med stöd av artikel 32.1 a vi i viseringskodexen har fattat ett slutligt beslut om avslag på en viseringsansökan på grund av att en medlemsstat har invänt mot utfärdandet av viseringen, är skyldig att i sitt beslut ange namnet på den medlemsstat som framställt invändningen, det specifika avslagsskäl som tillämpats med anledning av denna invändning samt de rättsmedel som kan tillgripas mot en sådan invändning, dels att domstolarna i den medlemsstat som har fattat detta beslut måste ha möjlighet, för det fall beslutet överklagas med stöd av artikel 32.3 i kodexen, att göra en prövning i sak av huruvida den invändning mot utfärdandet av viseringen som framställts av en annan medlemsstat var lagenlig.
33
EU-domstolen konstaterar inledningsvis att artikel 41 i stadgan, som den hänskjutande domstolen har åberopat, inte är av direkt relevans i de nationella målen. Det framgår nämligen tydligt av bestämmelsens lydelse att denna inte riktar sig till medlemsstaterna utan endast till unionens institutioner, organ och byråer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2020, Hungeod m.fl., C‑496/18 och C‑497/18, EU:C:2020:240, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
34
Eftersom den hänskjutande domstolen bland annat önskar få klarhet i hur pass omfattande motiveringen måste vara i ett slutligt beslut om avslag på en viseringsansökan enligt artikel 32.1 a vi i viseringskodexen, ska det emellertid erinras om att artikel 41 i stadgan återspeglar en allmän princip i unionsrätten, som är tillämplig på medlemsstaterna när de tillämpar denna rätt, enligt vilken rätten till god förvaltning innebär en skyldighet för myndigheter att motivera sina beslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
35
Tolkningsfrågorna föranleder EU-domstolen att framhålla att det system som inrättats genom viseringskodexen förutsätter en harmonisering av villkoren för utfärdandet av enhetliga viseringar, som utesluter skillnader mellan medlemsstaterna vad avser de skäl som föranleder avslag på ansökningar om sådana viseringar, vilket innebär att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna inte får avslå en ansökan om enhetlig visering av andra skäl än de som föreskrivs i kodexen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, punkterna 45 och 47).
36
Enligt artikel 32.1 a vi i viseringskodexen ska en viseringsansökan avslås om sökanden anses vara ett hot mot medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet eller folkhälsa enligt definitionen i artikel 2 led 21 i kodexen om Schengengränserna eller mot medlemsstaternas internationella förbindelser, särskilt när det finns en registrering i medlemsstaternas nationella databaser som syftar till att vägra inresa av dessa skäl. Det följer av själva ordalydelsen i denna bestämmelse, som avser hot mot någon av medlemsstaterna, att förekomsten av ett sådant hot utgör ett skäl för att avslå en viseringsansökan oavsett om hotet rör den medlemsstat där det behöriga konsulatet är beläget eller en annan medlemsstat.
37
När det behöriga konsulatet kontrollerar huruvida sökanden uppfyller kraven för inresa ankommer det på detta att bland annat, med stöd av artikel 21.3 d i kodexen, förvissa sig om att sökanden inte anses som ett sådant hot och, framför allt, att han eller hon inte är föremål för någon registrering i medlemsstaternas nationella databaser som syftar till att vägra inresa av dessa skäl. I detta syfte kan de centrala myndigheterna i den medlemsstat som prövar viseringsansökan dessutom se sig föranledda att samråda med de centrala myndigheterna i andra medlemsstater, inom ramen för det förfarande för föregående samråd som beskrivs i artikel 22.1 och 22.2 i nämnda kodex, så att dessa i förekommande fall ges möjlighet att framställa invändningar mot utfärdandet av viseringen av samma skäl.
38
Enligt artikel 32.2 i viseringskodexen ska ett beslut om avslag på en viseringsansökan och uppgift om de skäl som ligger till grund för avslaget meddelas sökanden med hjälp av ett standardformulär. Såsom framgår av punkt 9 i förevarande dom innehåller standardformuläret elva rutor, och varje ruta svarar mot ett eller flera skäl som enligt denna kodex kan ligga till grund för avslag, upphävande eller återkallande av visering. De behöriga nationella myndigheterna kryssar i rutorna för att informera viseringssökanden om skälet för avslaget.
39
Vid den sjätte rutan i standardformuläret står det att ”[e]n eller flera medlemsstater” anser att sökanden utgör ett hot av något av de skäl för avslag som avses i artikel 32.1 a vi i viseringskodexen. Det skäl som anges bredvid denna ruta har visserligen inte utformats på ett sådant sätt att den behöriga nationella myndigheten bereds möjlighet att ange namnet på en medlemsstat som har framställt en invändning mot en visering eller att närmare motivera sitt beslut, exempelvis genom att precisera exakt vilket skäl, av de flera olika skäl som det utan åtskillnad hänvisas till i denna bestämmelse, det är som ligger till grund för beslutet. Myndigheten har dock möjlighet att lämna sådana närmare upplysningar i anslutning till rubriken ”Anmärkningar” i standardformuläret.
40
Det framgår härvid av artikel 32.3 i viseringskodexen att en sökande som fått avslag på en viseringsansökan har rätt att överklaga detta beslut och att överklagandet ska riktas mot den medlemsstat som fattade det slutliga beslutet om viseringsansökan och i enlighet med den medlemsstatens nationella lagstiftning.
41
EU-domstolen har slagit fast att bestämmelserna i viseringskodexen, inklusive rätten att överklaga enligt artikel 32.3 – såsom följer av skäl 29 i nämnda kodex – ska tolkas i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i stadgan, vilken är tillämplig när en medlemsstat fattar beslut om att avslå en viseringsansökan enligt artikel 32.1 i viseringskodexen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punkterna 32 och 37, och dom av den 29 juli 2019, Vethanayagam m.fl., C‑680/17, EU:C:2019:627, punkt 79).
42
De närmare villkoren för rätten att överklaga med stöd av artikel 32.3 i viseringskodexen ska således fastställas i överensstämmelse med artikel 47 i stadgan, enligt vilken var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, under de villkor som föreskrivs i nämnda artikel.
43
Det följer av fast rättspraxis att den berörda personen, för att det ska vara fråga om ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan, måste ha möjlighet att få kännedom om de skäl som ligger till grund för det beslut som fattats rörande honom eller henne, antingen genom att läsa själva beslutet eller genom att på begäran underrättas om skälen för beslutet, utan att detta påverkar den behöriga domstolens rätt att kräva att den aktuella myndigheten anger dessa. Detta är nödvändigt för att den berörde ska kunna ta till vara sina rättigheter under bästa möjliga förutsättningar och, med kännedom om samtliga omständigheter, kunna avgöra huruvida det finns anledning att väcka talan vid behörig domstol samt för att behörig domstol fullt ut ska kunna genomföra legalitetskontrollen av det aktuella nationella beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 1987, Heylens m.fl., 222/86, EU:C:1987:442, punkt 15 och dom av den 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 53).
44
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målen vid domstolen att ministern avslog ansökningarna om viseringar för R.N.N.S. och K.A. med stöd av artikel 32.1 a vi i viseringskodexen till följd av de invändningar som Ungern och Förbundsrepubliken Tyskland hade framställt mot utfärdandet av dessa viseringar. Ministern motiverade dessa avslagsbeslut med hjälp av standardformuläret, genom att kryssa i den sjätte rutan intill det på förhand fastställda skälet att en eller flera medlemsstater anser att sökanden utgör ett hot mot medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerheten eller folkhälsa, i den mening som avses i artikel 2 led 21 i kodexen om Schengengränserna, eller mot medlemsstaternas internationella förbindelser.
45
Med beaktande av den rättspraxis som det redogjorts för i punkterna 34 och 43 i förevarande dom ska det framhållas att rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan kräver att en sökande, om denne fått avslag på sin viseringsansökan på grund av en invändning som en medlemsstat har framställt av något av de skäl som avses i artikel 32.1 a vi i viseringskodexen, ska kunna få kännedom om det specifika skäl för avslag som ligger till grund för beslutet samt få veta vilken medlemsstat som har invänt mot utfärdandet av denna handling.
46
Härav följer att även om det skäl som svarar mot den sjätte rutan i standardformuläret har fastställts på förhand, såsom framgår av punkt 39 i förevarande dom, så är den behöriga nationella myndigheten skyldig, för det fall den tillämpar det skäl för avslag som avses i artikel 32.1 a vi i viseringskodexen, att – under rubriken ”Anmärkningar” i standardformuläret – ange namnet på den medlemsstat eller de medlemsstater som har invänt mot utfärdandet mot viseringen och det specifika avslagsskäl som tillämpats med anledning av denna invändning, vid behov åtföljt av de huvudsakliga skälen för invändningen.
47
Dessutom konstaterar domstolen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 87 i sitt förslag till avgörande, att Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1155 av den 20 juni 2019 om ändring av förordning nr 810/2009 (EUT L 188, 2019, s. 25) innehåller ett nytt standardformulär som de behöriga myndigheterna ska använda sig av för att motivera sina beslut om avslag på viseringsansökningar och att det i detta nya standardformulär numera görs en åtskillnad mellan de olika avslagsskäl som anges i artikel 32.1 a vi i viseringskodexen.
48
När det gäller frågan om omfattningen av den prövning som en domstol ska göra av ett överklagande enligt artikel 32.3 i viseringskodexen, ska det erinras om att medlemsstaternas skyldighet att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel, i den mening som avses i artikel 47 i stadgan, mot ett beslut om avslag på en viseringsansökan, innebär att domstolsprövningen av detta beslut inte får vara begränsad till en formell prövning av de skäl som anges i artikel 32.1 i viseringskodexen. Denna prövning ska således även avse beslutets lagenlighet, med beaktande av samtliga faktiska och rättsliga omständigheter som den behöriga nationella myndigheten har lagt till grund för sitt beslut.
49
De behöriga nationella myndigheterna har vid prövningen av viseringsansökningar ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller villkoren för att tillämpa de skäl för avslag som anges i viseringskodexen och för att bedöma relevanta faktiska omständigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, punkt 60, och dom av den 13 december 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 36). Domstolsprövningen av hur detta utrymme för skönsmässig bedömning har använts är således begränsad till en kontroll av att det angripna beslutet grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt tillförlitligt underlag och inte är behäftat med något uppenbart fel (se, analogt, dom av den 4 april 2017, Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, punkterna 45 och 46).
50
Det ska emellertid göras åtskillnad mellan, å ena sidan, den prövning som utförs av domstolarna i den medlemsstat som har fattat det slutliga beslutet om avslag på viseringsansökan – vilket är en prövning som syftar till att bedöma beslutets legalitet, i enlighet med artikel 32.3 i viseringskodexen – och, å andra sidan, den prövning som kan aktualiseras om en annan medlemsstat har framställt en invändning mot utfärdandet av en visering, inom ramen för det förfarande för föregående samråd som föreskrivs i artikel 22 i viseringskodexen, nämligen den prövning av invändningen som det ankommer på de nationella domstolarna i denna andra medlemsstat eller dessa andra medlemsstater att göra.
51
Domstolarna i en medlemsstat som har fattat ett slutligt beslut om avslag på en viseringsansökan på grund av att en annan medlemsstat eller flera andra medlemsstater har invänt mot utfärdandet av denna handling, måste ha möjlighet att försäkra sig om att det förfarande för föregående samråd med centralmyndigheterna i övriga medlemsstater som beskrivs i artikel 22 i viseringskodexen har tillämpats på ett korrekt sätt. De måste bland annat kunna kontrollera om sökanden rätteligen har utpekats som den person som den aktuella invändningen gäller, och om de processrättsliga skyddsreglerna, såsom den motiveringsskyldighet som det redogjorts för ovan i punkt 46, har följts i det aktuella fallet.
52
Frågan huruvida en invändning som en medlemsstat har framställt mot utfärdandet av en visering är lagenlig i sak kan däremot inte prövas av nämnda domstolar. Det ankommer på de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som har fattat det slutliga beslutet om avslag på viseringsansökan att ange till vilken myndighet viseringssökanden kan vända sig för att få information om vilka rättsmedel som finns tillgängliga för detta ändamål i den andra medlemsstaten, så att den berörda viseringssökanden ges möjlighet att utöva sin rätt att överklaga invändningen i enlighet med artikel 47 i stadgan.
53
Det ska även påpekas att unionslagstiftaren har överlåtit åt medlemsstaterna att fatta beslut om vilket slags rättsmedel som ska stå till förfogande för den som ansöker om visering och om vilka konkreta villkor som ska gälla för att använda dem, under förutsättning att de iakttar likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punkterna 25 och 26).
54
Den medlemsstat som fattar ett slutligt beslut om avslag på en viseringsansökan måste sålunda ha processuella regler som bidrar till att säkra viseringssökandens rätt till försvar och rätt till ett effektivt rättsmedel. Det kan exempelvis röra sig om en begäran om information som skickas till de behöriga myndigheterna i de medlemsstater som har invänt mot utfärdandet av en visering eller en möjlighet för dessa medlemsstater att intervenera i ett förfarande för överklagande som inletts med stöd av artikel 32.3 i viseringskodexen, eller någon annan mekanism som säkerställer att sökandenas överklagande inte kan ogillas slutgiltigt utan att de getts en faktisk möjlighet att utöva sina rättigheter.
55
Det ska tilläggas att den berörda medlemsstaten under alla omständigheter har möjlighet att utfärda en visering med territoriellt begränsad giltighet i enlighet med artikel 25 i viseringskodexen.
56
Med hänsyn till det ovan anförda ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Artikel 32.2 och 32.3 i viseringskodexen ska, mot bakgrund av artikel 47 i stadgan, tolkas så, att den innebär dels att den medlemsstat som med stöd av artikel 32.1 a vi i viseringskodexen har fattat ett slutligt beslut om avslag på en viseringsansökan på grund av att en medlemsstat har invänt mot utfärdandet av viseringen, är skyldig att i sitt beslut ange namnet på den medlemsstat som framställt invändningen, det specifika avslagsskäl som tillämpats med anledning av denna invändning – vid behov åtföljt av de huvudsakliga skälen för invändningen – samt namnet på den myndighet till vilken viseringssökanden kan vända sig för att få information om vilka rättsmedel som finns tillgängliga för detta ändamål i den andra medlemsstaten, dels att domstolarna i den medlemsstat som har fattat detta beslut inte har möjlighet, för det fall beslutet överklagas med stöd av artikel 32.3 i kodexen, att göra en prövning i sak av huruvida den invändning mot utfärdandet av viseringen som framställts av en annan medlemsstat var lagenlig.
Rättegångskostnader
57
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i de nationella målen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
Artikel 32.2 och 32.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 610/2013 av den 26 juni 2013, ska mot bakgrund av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, tolkas så, att den innebär dels att den medlemsstat som med stöd av artikel 32.1 a vi i förordning nr 810/2009, i dess lydelse enligt förordning nr 610/2013, har fattat ett slutligt beslut om avslag på en viseringsansökan på grund av att en medlemsstat har invänt mot utfärdandet av viseringen, är skyldig att i sitt beslut ange namnet på den medlemsstat som framställt invändningen, det specifika avslagsskäl som tillämpats med anledning av denna invändning – vid behov åtföljt av de huvudsakliga skälen för invändningen – samt namnet på den myndighet till vilken viseringssökanden kan vända sig för att få information om vilka rättsmedel som finns tillgängliga för detta ändamål i den andra medlemsstaten, dels att domstolarna i den medlemsstat som har fattat detta beslut inte har möjlighet, för det fall beslutet överklagas med stöd av artikel 32.3 i förordning nr 810/2009, i dess lydelse enligt förordning nr 610/2013, att göra en prövning i sak av huruvida den invändning mot utfärdandet av viseringen som framställts av en annan medlemsstat var lagenlig.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.