61995CC0065_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 High Court of Justice (Queen's Bench Division) har forelagt Domstolen fem praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (herefter »direktivet«) (1).
2 High Court har fundet det noedvendigt at faa besvaret disse spoergsmaal for at kunne afgoere nogle sager om domstolsproevelse (»judicial review«), der er anlagt af Mann Singh Shingara og Abbas Radiom i anledning af, at de britiske myndigheder har naegtet dem tilladelse til indrejse i Det Forenede Kongerige under henvisning til hensynet til den offentlige sikkerhed.
De faktiske omstaendigheder i Radiom-sagen og sagens behandling (ifoelge forelaeggelseskendelsen)
3 Radiom, der er iransk statsborger og siden 1981 har vaeret gift med en britisk statsborger, opnaaede irsk indfoedsret i maj 1982. I maj 1983 fik han tidsubegraenset opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige, ikke paa grund af, at han var statsborger i Faellesskabet (det er ikke godtgjort, at dette paa davaerende tidspunkt var Indenrigsministeriet (Home Office) bekendt), men i sin egenskab af borger i et tredjeland, idet ansoegningen om opholdstilladelse var indgivet under henvisning til, at han var gift med en britisk statsborger.
4 Mellem 1983 og 1989 arbejdede Radiom i det iranske konsulats tjeneste, foerst i Manchester og senere i London. I 1989 afbroed Det Forenede Kongerige de diplomatiske forbindelser med Iran, og den 9. marts 1989 meddelte Udenrigsministeriet (Foreign Office) (2) Radiom, at han, hvis han ikke forlod Det Forenede Kongerige inden for en frist paa syv dage, ville blive tilbageholdt og udvist. Radiom forlod landet uden at afvente gennemfoerelsen heraf. Forholdet synes at vaere, at han paa davaerende tidspunkt fik at vide, at han ville blive udvist af hensyn til landets sikkerhed, men han fik ikke yderligere oplysninger.
5 Den 2. juli 1992 skrev Radiom's advokater til Home Office og tilkendegav, at Radiom var statsborger i Faellesskabet, idet de samtidig oenskede oplyst, hvorledes han ville vaere stillet, hvis han vendte tilbage til Det Forenede Kongerige for at arbejde. Af det officielle svar af 24. september 1992 fremgik, at det var besluttet at udvise ham af hensyn til landets sikkerhed (og at afgoerelsen ikke kunne paaklages), og at »Radiom, hvis han skulle forsoege at indrejse i Det Forenede Kongerige, vil blive naegtet indrejse af de anfoerte grunde, uden at han har mulighed for at klage. Saafremt han findes at vaere indrejst i Det Forenede Kongerige, vil han faa paalaeg om at udrejse, og heller ikke i dette tilfaelde vil han have nogen klageadgang«.
6 Den 13. oktober 1992 ansoegte Radiom's advokater formelt indenrigsministeren om udstedelse af en opholdstilladelse for EF-statsborgere til deres klient eller i tilfaelde af afslag om en »detaljeret begrundelse«. De anmodede desuden om oplysninger om »hvilken klageadgang vor klient efter bestemmelserne i artikel 9 i direktiv 64/221/EOEF har over for et saadant afslag«.
7 I indenrigsministerens afslag af 23. november 1992 gentoges det, at han »... hvis han nu skulle forsoege at indrejse i Det Forenede Kongerige, eller hvis han findes at have gjort dette, vil blive naegtet indrejse og/eller blive udvist paa grund af ulovlig indrejse. Der er ingen mulighed for at klage over disse afgoerelser« (3).
8 Under den sag om domstolsproevelse af afgoerelsen, som Radiom har anlagt ved High Court den 23. november 1993, har han nedlagt paastand om, at det anerkendes, at han har ret til at opnaa opholdstilladelse, og til at klage, eller at det paalaegges indenrigsministeren at indhente en vejledende udtalelse fra en uafhaengig myndighed.
9 For High Court har indenrigsministerens repraesentant redegjort for de grunde, som foerte til, at ministeren personligt beordrede Radiom udvist i 1989, og at han, efter personligt at have behandlet sagen, ikke aendrede standpunkt:
»... beslutningen om at udvise sagsoegeren fra Det Forenede Kongerige i 1989 blev truffet efter ordre fra den davaerende indenrigsminister personligt. Denne begrundede sin afgoerelse med, at sagsoegerens tilstedevaerelse i Det Forenede Kongerige ikke var i offentlighedens interesse og stred mod nationale sikkerhedsinteresser.
... Grunden til, at afgoerelsen i 1989 blev truffet, var, at man vidste, at sagsoegeren var tilhaenger af vold mod medlemmerne af oppositionen mod Khomeni's styre i Iran, og at han ogsaa havde deltaget i indsamling af oplysninger vedroerende iranske modstandskredse i Det Forenede Kongerige. Paa davaerende tidspunkt var det iranske styre i faerd med at gennemfoere et program for drab paa modstandere. Disse drab foregik fortsat i hele Europa og andre steder. Grundene til afgoerelsen i 1989 angik kun sagsoegerens personlige adfaerd. Afgivelse af flere oplysninger om grundene til afgoerelsen vil vaere i strid med Det Forenede Kongeriges sikkerhed.
Indenrigsministeren har personligt overvejet muligheden af at tilbagekalde udvisningsafgoerelsen paa baggrund af indgivelsen af begaeringen om domstolsproevelse, men paa grund af sagsoegerens tidligere adfaerd og de nu foreliggende oplysninger om ham, som er i indenrigsministerens besiddelse, og hvorefter sagsoegeren fortsat stoetter og arbejder for den iranske regerings maal, finder ministeren, at en tilbagekaldelse af udvisningsordren ville stride mod nationale sikkerhedsinteresser.«
De faktiske omstaendigheder i Shingara-sagen og sagens behandling (ifoelge forelaeggelseskendelsen)
10 Shingara, der er foedt i Indien, har fransk statsborgerskab. Den 29. marts 1991 forsoegte han at indrejse i Det Forenede Kongerige, men blev naegtet indrejsetilladelse ifoelge en afgoerelse, der blev truffet af indenrigsministeren personligt, idet det efter hans opfattelse »ville stride mod den offentlige orden og sikkerhed« at give ham tilladelse til indrejse i Det Forenede Kongerige.
11 I den offentlige meddelelse om naegtelsen af indrejsetilladelse hed det endvidere: »De har ikke adgang til at klage over naegtelsen af indrejsetilladelsen, fordi denne er givet efter personlig instruks fra indenrigsministeren, der har truffet afgoerelsen af de anfoerte grunde.« Dette udtryktes paa samme maade i en anden meddelelse fra indenrigsministeren af 26. april 1991, hvori det ligeledes hed, at Shingara ikke havde adgang til at klage over afgoerelsen.
12 Den 10. november 1992 skrev Shingara's advokater til Indenrigsministeriet og tilkendegav, at »Singh Shingara i henhold til artikel 9, stk. 2, i direktiv 64/221 burde have haft adgang til at forelaegge sin klage for en administrativ myndighed og til personligt at fremfoere sit forsvar (medmindre det kunne bevises, at hensynet til statens sikkerhed talte imod hans tilstedevaerelse).
Under disse omstaendigheder anmoder vi om, at der straks traeffes de fornoedne foranstaltninger til, at der kan ivaerksaettes en administrativ klage, idet vi i modsat fald vil se os noedsaget til at indgive begaering om domstolsproevelse.«
13 I svaret fra Indenrigsministeriet, der blev sendt den 18. maj 1993, bekraeftedes det, at der ikke var mulighed for klage.
14 Shingara indgav faktisk ikke nogen klage, men den 15. juli 1993 ankom han til Dover havn sammen med sin hustru og boern og fik lov til at rejse ind i landet efter at have fremvist sit franske identitetskort. Han oplyste ikke fremmedpolitiet om, at han forinden havde faaet afslag paa sin ansoegning om indrejsetilladelse, og heller ikke om grundene til, at denne var blevet naegtet.
15 Den 22. juli 1993 blev Shingara anholdt i Birmingham paa grund af ulovlig indrejse i landet. I meddelelsen herom, som han modtog samme dag, hed det: »... Jeg er bekendt med, at De ulovligt er indrejst i landet i medfoer af section 33(1) i Immigration Act 1971 ... Jeg agter at give ordre til, at De til sin tid skal udvises fra Det Forenede Kongerige. De vil i en saerskilt skrivelse faa naermere oplysninger herom.«
16 Den 30. juli 1993 gav retten tilladelse til, at der blev indgivet begaering om domstolsproevelse (»judicial review«) med henblik paa at anfaegte tilbageholdelsen. Samme dag blev han loesladt og vendte tilbage til Frankrig.
17 Shingara har for High Court anfaegtet beslutningen af 22. juli 1993 om at anse ham for ulovligt indrejst i Det Forenede Kongerige, at tilbageholde ham, at udvise ham fra Det Forenede Kongerige og at forbyde hans indrejse i Det Forenede Kongerige. Han har nedlagt paastand om, at beslutningen ophaeves, og at det fastslaas, at han eventuelt kan paaklage forbuddet eller faa sagen forelagt for en uafhaengig myndighed i overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 2.
18 Indenrigsministerens repraesentant har for High Court forklaret grundene til afgoerelsen af 1991 som foelger: »... efter indenrigsministerens opfattelse var sagsoegeren involveret i aktiviteter, der fremmede den ekstremistiske sikh-bevaegelse i Det Forenede Kongerige og terrorisme andre steder. Sagsoegeren er leder af Babbar Khalsa (BK) i Frankrig, en sikh-organisation, der stoetter terroristvirksomhed i Indien. Det ville vaere i strid med den nationale sikkerhed og uforeneligt med beskyttelse af kilderne til oplysningerne at anfoere yderligere grunde.«
De praejudicielle spoergsmaal
19 Foer High Court of Justice afgoer de to sager, har den fundet det noedvendigt at anmode Domstolen om at besvare en raekke spoergsmaal vedroerende fortolkningen og anvendelsen af direktivet. Spoergsmaalene er formuleret saaledes:
»1) 1) Henviser udtrykket i artikel 8 i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 'samme adgang til at paaklage ... som indlaendinge har med hensyn til administrative afgoerelser'
a) til det saerlige retsmiddel mod afgoerelser om indrejse, som indlaendinge har (i det konkrete tilfaelde til at indbringe afgoerelsen for immigration adjudicator),
eller
b) henviser udtrykket blot til de retsmidler, der kan anvendes mod administrative afgoerelser i almindelighed (i det konkrete tilfaelde at indgive begaering om domstolsproevelse)?
2) Saafremt besvarelsen af spoergsmaal 1 (1) foelger alternativ a), henviser det naevnte udtryk i artikel 8 i direktiv 64/221 da blot til det retsmiddel, som indlaendinge har under samme omstaendigheder (i det konkrete tilfaelde naegtelse af indrejse begrundet i hensynet til statens sikkerhed), eller henviser udtrykket tillige til de saerlige retsmidler, som indlaendinge har under tilsvarende eller lignende omstaendigheder? Hvis dette er tilfaeldet, i hvor hoej grad skal der da foreligge tilsvarende eller lignende omstaendigheder?
2) Naar henses til besvarelsen af spoergsmaal 1, skal artikel 8 i direktiv 64/221 da fortolkes saaledes, at en statsborger i en EF-medlemsstat, der begrundet i hensynet til statens sikkerhed naegtes indrejse i Det Forenede Kongerige, har ret til at indbringe beslutningen for immigration adjudicator, hvis en britisk statsborger, der begrundet i hensynet til statens sikkerhed naegtes indrejse i Det Forenede Kongerige, ud fra en korrekt fortolkning af de relevante bestemmelser i den nationale ret har en saadan ret med henblik paa at bevise, at han er britisk statsborger og derfor berettiget til at indrejse i Det Forenede Kongerige, uanset om hans tilstedevaerelse i Det Forenede Kongerige er uoensket af hensyn til statens sikkerhed?
3) Finder de indledende udtryk i artikel 9, stk. 1, i direktiv 64/221 ('hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, eller ikke har opsaettende virkning ...') tilsvarende anvendelse paa artikel 9, stk. 2?
4) Har en statsborger i en EF-medlemsstat, naar der er truffet beslutning begrundet i hensynet til den offentlige orden og sikkerhed om at udvise ham fra en medlemsstat, hvori han ikke er statsborger, og han er udrejst, uden at beslutningen er paaklaget, og uden at der er indhentet udtalelse fra en uafhaengig kompetent myndighed i henhold til artikel 8 og 9 i Raadets direktiv 64/221, da ret til at forelaegge beslutningen for en uafhaengig kompetent myndighed efter artikel 9, stk. 2, saafremt han senere vender tilbage til eller soeger at vende tilbage til den paagaeldende medlemsstat, naar der er tale om:
a) afslag paa en begaering om opholdstilladelse
eller
b) afslag paa en begaering om indrejsetilladelse
eller
c) en beslutning om udvisning?
5) Afhaenger besvarelsen af spoergsmaal 4 af, om
a) ansoegeren er indrejst i medlemsstaten, foer han anmoder om opholdstilladelse
b) ansoegeren er blevet udvist af medlemsstaten, foer han har anmodet om opholdstilladelse, eller har aldrig anmodet om opholdstilladelse
c) ansoegerens tidligere udrejse skyldtes en beslutning om udvisning eller en trussel om tilbageholdelse og udvisning og blev efterfulgt af en beslutning om at naegte indrejse?«
De faellesskabsbestemmelser, der oenskes fortolket
20 Direktivet omhandler en samordning af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om retten for statsborgere i andre medlemsstater til at tage ophold og skifte opholdssted paa deres omraader eller om udvisning af saadanne statsborgere, naar disse love og administrative bestemmelser indfoeres af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed. Som foelge heraf vedroerer direktivet foerst og fremmest betingelserne for disse personers ret til indrejse og ophold.
21 Direktivet indeholder baade materielle og processuelle bestemmelser. I de materielle bestemmelser (artikel 2, stk. 2, og artikel 3 og 4) opstilles der graenser for de grunde, som medlemsstaterne kan paaberaabe sig »af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed« med henblik paa at begraense adgangen for statsborgere fra de oevrige medlemsstater til at opholde sig i landet. Der er ikke stillet praejudicielt spoergsmaal om fortolkningen af disse bestemmelser (4).
22 For saa vidt angaar de processuelle bestemmelser kraever direktivet, at hver enkelt medlemsstat skal give statsborgere fra de oevrige medlemsstater mulighed for at paaklage administrative afgoerelser, der traeffes paa dette omraade. Det er netop dette krav, de praejudicielle spoergsmaal drejer sig om.
23 I direktivets artikel 6 hedder det: »Den paagaeldende skal have meddelelse om de hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, der er lagt til grund for en beslutning, der vedroerer ham, medmindre hensynet til statens sikkerhed er til hinder herfor.«
24 Direktivets artikel 7 bestemmer: »Beslutningen om naegtelse af at udstede eller forlaenge en opholdstilladelse eller om udvisning skal meddeles den paagaeldende. I meddelelsen skal det angives, inden for hvilken frist han skal forlade landet. Bortset fra paatraengende tilfaelde maa denne frist ikke vaere kortere end femten dage, naar vedkommende endnu ikke har modtaget en opholdstilladelse, og i alle oevrige tilfaelde ikke kortere end en maaned.«
25 Direktivets artikel 8, der saerligt omhandler ordningen vedroerende adgangen til at paaklage de naevnte beslutninger, har foelgende ordlyd: »Den paagaeldende skal have samme adgang til at paaklage den beslutning, hvorved indrejse, udstedelse eller forlaengelse af opholdstilladelse naegtes, eller beslutningen om udvisning, som indlaendinge har med hensyn til administrative afgoerelser.«
26 Endelig hedder det i direktivets artikel 9:
»1. Hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, eller ikke har opsaettende virkning, maa beslutning om naegtelse af forlaengelse af opholdstilladelse eller om udvisning af en indehaver af opholdstilladelse, bortset fra paatraengende tilfaelde, ikke traeffes af den administrative myndighed foer efter indhentet udtalelse fra en kompetent myndighed i vaertslandet, over for hvilken den paagaeldende skal kunne fremfoere sit forsvar og lade sig bistaa og repraesentere i overensstemmelse med den fremgangsmaade, der er fastsat i den nationale lovgivning.
Denne myndighed skal vaere en anden end den, der er kompetent til at traeffe beslutning om naegtelse af forlaengelse af opholdstilladelse eller om udvisning.
2. Beslutningen om naegtelse af udstedelse af den foerste opholdstilladelse og beslutningen om udvisning foer udstedelse af en saadan tilladelse skal paa den paagaeldendes begaering forelaegges den myndighed, fra hvilken forudgaaende udtalelse skal indhentes efter stk. 1. Den paagaeldende er da berettiget til personligt at fremfoere sit forsvar, medmindre hensynet til statens sikkerhed taler derimod.«
De nationale bestemmelser vedroerende udlaendinges adgang til landet
27 Ifoelge fast retspraksis kan Domstolen ikke fortolke nationale bestemmelser eller tage stilling til deres virkning inden for rammerne af proceduren ifoelge EF-traktatens artikel 177. Af hensyn til forstaaelsen af sagernes baggrund finder jeg det dog hensigtsmaessigt at opregne de nationale bestemmelser, der finder anvendelse ifoelge forelaeggelseskendelsen.
28 Disse bestemmelser findes i Immigration Act 1971 (lov om indrejse og ophold), og af disse har foelgende bestemmelser direkte betydning for de to hovedsager:
- Section 1(1) bestemmer, at alle, der efter loven har ret til at opholde sig i Det Forenede Kongerige, frit kan bo i landet og indrejse i og udrejse fra det uden tilladelse eller hindringer med undtagelse af saadanne, som kan kraeves i henhold til og i overensstemmelse med loven som betingelse for at fastslaa deres ret, eller som i oevrigt lovligt kan paalaegges.
- Section 2(1) bestemmer, at britiske statsborgere har ret til at bo i Det Forenede Kongerige.
- Section 3(1) bestemmer, at udlaendinge med bestemte undtagelser ikke maa indrejse i Det Forenede Kongerige uden tilladelse.
- Section 3(5)(b) indeholder bestemmelser om udvisning (5) af bl.a. udlaendinge, som af ministeren findes at vaere »conducive to the public good« (i offentlighedens interesse). En britisk statsborger kan ikke udvises.
- I medfoer af section 3(8) har den, der paastaar at have britisk statsborgerret eller paaberaaber sig en undtagelse ifoelge loven, bevisbyrden for det paagaeldende forhold.
29 For saa vidt angaar paaklage af administrative afgoerelser vedroerende indrejsetilladelse hedder det i section 13 (»appeals against exclusion from the United Kingdom«): »... en person, der efter denne lov naegtes indrejsetilladelse i Det Forenede Kongerige, [kan] klage til en 'adjudicator' over afgoerelsen om, at han skal have en tilladelse, eller over naegtelsen af tilladelse« (6).
30 Lovens section 13(5) udelukker mulighed for klage for den, over for hvem ministeren har erklaeret, at naegtelsen af indrejsetilladelse er begrundet i offentlighedens interesse (»conducive to the public good«). I bestemmelsen hedder det: »Klage ['appeal'] kan ikke rettes mod en naegtelse af indrejsetilladelse eller mod naegtelse af visum, hvis Secretary of State attesterer, at han selv - og ikke en person, der handler efter bemyndigelse - har givet ordre til at naegte vedkommende indrejse i Det Forenede Kongerige med den begrundelse, at dette er i offentlighedens interesse, eller hvis indrejsetilladelse eller visum er naegtet i overensstemmelse med en saadan ordre« (7).
Den frie bevaegelighed inden for Faellesskabet for medlemsstaternes statsborgere. Retten til indrejse i medlemsstaternes omraader og begraensningerne i denne ret af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed
31 Selv om jeg risikerer at gentage selvfoelgeligheder, vil jeg erindre om, at EOEF-traktaten allerede fra begyndelsen har sikret statsborgere i en medlemsstat ret til frit at bevaege sig til en anden medlemsstat med henblik paa at udoeve erhvervsmaessig virksomhed, det vaere sig som arbejdstagere (artikel 48), selvstaendige erhvervsdrivende (artikel 52) eller tjenesteydere (artikel 59) (8).
32 Ved faellesakten indfoertes i tilslutning til »det indre marked« ogsaa begrebet »et omraade uden indre graenser«. I EF-traktatens artikel 7 A hedder det saaledes, at »det indre marked indebaerer et omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for ... personer ... i overensstemmelse med bestemmelserne i denne traktat«.
33 I EF-traktatens artikel 8 A, som er indsat ved unionstraktatens artikel G, litra C, under overskriften »Unionsborgerskab«, bestemmes det, at »enhver unionsborger har ret til at faerdes og opholde sig frit paa medlemsstaternes omraade med de begraensninger og paa de betingelser, der er fastsat i denne traktat og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil«.
34 Indfoerelsen af et unionsborgerskab med den dertil hoerende, netop naevnte ret for indehaverne til fri bevaegelighed paa samtlige medlemsstaters omraade betegner et betydeligt kvalitativt fremskridt, for saa vidt som man herved - som det med rette er fremfoert af Kommissionen - har loesrevet denne frihed fra dens funktionelle eller instrumentale bestanddele (forbindelsen med en erhvervsudoevelse eller opbygningen af det indre marked) og gjort den til en individuel og selvstaendig ret, der foelger af unionsborgernes politiske status.
35 Jeg finder det ikke noedvendigt i denne sag at redegoere for, i hvilket omfang den frie bevaegelighed for personer under de efterfoelgende etaper i EOEF-traktatens udvikling har vaeret til hinder for opretholdelse af kontrolformaliteter ved de indre graenser for personer, der er statsborgere i en anden medlemsstat (9).
36 Det er efter min opfattelse tilstraekkeligt at naevne, at heller ikke forud for faellesakten var retten til indrejse i en medlemsstat for statsborgere i de oevrige medlemsstater, som paaberaabte sig artikel 48, 52 eller 59, betinget af nogen form for administrativ tilladelse, idet der var tale om en ret, der fulgte umiddelbart af traktaten (10).
37 Rent konkret, og stadig for saa vidt angaar situationen forud for faellesakten, forboed bestemmelserne i den afledte ret udtrykkeligt, at retten til indrejse blev underkastet administrative tilladelser, idet der alene kunne kraeves fremvisning af et identitetsdokument, der godtgjorde, at indehaveren var statsborger i en medlemsstat (11).
38 Disse principper, saavel som de heraf foelgende forbud, udgoer en del af den gaeldende faellesskabsret (acquis communautaire), og de efterfoelgende aendringer af EOEF-traktaten har kun styrket dem. De er derfor bindende for samtlige medlemsstater (12).
39 Der kan dog gaelde visse begraensninger i denne frie bevaegelighed for personer. I forbindelse med de forskellige aendringer, der er sket i traktaten, har man paa intet tidspunkt fuldstaendig villet fratage medlemsstaterne deres traditionelle befoejelse til, som suveraene stater, at begraense den frie bevaegelighed for fremmede statsborgere ved at naegte dem ret til indrejse i eller udvise dem fra deres omraader.
40 Anerkendelsen af denne befoejelse, der dog begraenses af faellesskabsretten (13), er i alle tilfaelde sket i forbindelse med reguleringen af de rettigheder, jeg har naevnt ovenfor, nemlig i EF-traktatens artikel 48, stk. 3, for arbejdstagerne (14) og i traktatens artikel 56, stk. 1, for selvstaendige erhvervsdrivende (15), der ligeledes finder anvendelse paa den frie ret til udveksling af tjenesteydelser.
41 De beslutninger, medlemsstaterne traeffer under udoevelse af denne befoejelse, maa alene vaere begrundet i hensynet til den offentlige sundhed, den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed. Som anfoert ovenfor, er direktivets formaal netop at samordne de nationale regler, der gaelder for disse foranstaltninger, baade materielt og processuelt.
42 Domstolen har i sin praksis specielt fastslaaet, at bestemmelsen om den offentlige orden som grundlag for beslutninger om begraensning af den frie bevaegelighed skal fortolkes snaevert (16).
43 Kort sagt har medlemsstaterne fortsat, af de saerlige grunde jeg har omtalt, befoejelse til at naegte statsborgere fra andre medlemsstater tilladelse til at indrejse i og have ophold paa deres omraader. Denne befoejelse kan dog kun lovligt udoeves under overholdelse af faellesskabsrettens regler.
Klageadgangen i medfoer af direktivets artikel 8 (det foerste og det andet praejudicielle spoergsmaal)
44 Med de to foerste spoergsmaal, som det er hensigtsmaessigt at behandle under ét, anmoder den forelaeggende ret Domstolen om at fortolke direktivets artikel 8, for saa vidt som det heri kraeves, at beslutninger, der traeffes af medlemsstaternes myndigheder om disse forhold, skal vaere undergivet »samme adgang til at paaklage ... som indlaendinge har med hensyn til administrative afgoerelser«.
45 Spoergsmaalet drejer sig om, hvorvidt der ved »samme adgang til at paaklage ... som indlaendinge har ...« (17) skal forstaas saerlige klageadgange, der staar aabne for landets egne borgere med hensyn til indrejse og ophold i deres egen stat eller med hensyn til udvisning, eller om der derimod skal forstaas de klageadgange, som almindeligvis kan benyttes over for administrative afgoerelser, uanset hvilket omraade de vedroerer.
46 Efter min opfattelse er det svar, der er i bedst overensstemmelse med reglen, det andet. Over for administrative afgoerelser vedroerende udlaendinge, der oenskes anfaegtet, skal der kunne ivaerksaettes de samme former for klage, som den paagaeldende stats egne borgere i almindelighed kan ivaerksaette mod enhver administrativ afgoerelse.
47 Selve ordlyden af reglen bekraefter, at udgangspunktet maa vaere det almindelige system for paaklage af administrative afgoerelser. Ifoelge direktivets artikel 8 skal udlaendinge have samme adgang til at benytte dette almindelige system, naar de oensker at anfaegte beslutninger truffet af administrationen i sager vedroerende deres indrejse, ophold eller udvisning under paaberaabelse af den offentlige orden, sikkerhed og sundhed.
48 Bestemmelsens formaal foerer til samme konklusion. Det ville ikke have nogen saerlig mening, hvis direktivets artikel 8 alene vedroerte visse saerlige former for klageadgang, landets egne statsborgere kunne benytte sig af, men som de ikke har brug for at benytte. Statsborgerne i hver enkelt medlemsstat har ikke dette behov for at paaklage administrative afgoerelser, hvorved de naegtes adgang til indrejse i eller udvises fra deres eget land, idet der pr. definition (18) ikke kan traeffes saadanne foranstaltninger over for dem (19).
49 Det ville derfor vaere temmelig ulogisk, hvis man i direktivet skulle have bestemt, at en saerlig klageadgang - der er beregnet for landets egne borgere, men som ikke kan forklares i national ret, netop fordi den ikke har noget formaal - ogsaa skulle gaelde for fremmede statsborgere.
50 Sagsoegerne haevder dog, at det rigtige svar maa vaere det modsatte, da der for britiske statsborgere, der er beroert af disse administrative afgoerelser, findes saerlige klagemuligheder i Immigration Act 1971.
51 Jeg er ikke enig i dette synspunkt. Selv om det forekommer at vaere inspireret af et prisvaerdigt formaal, som jeg kan tilslutte mig, nemlig at udvide mulighederne for kontrol med administrative afgoerelser, finder jeg, at det bygger paa et urigtigt raesonnement.
52 Ifoelge sagsoegerne kan de britiske forvaltningsmyndigheder faktisk naegte en britisk statsborger tilladelse til at rejse ind i (eller udvise ham fra) Det Forenede Kongerige, enten fordi de paagaeldende myndigheder ikke har kendskab til, at han er britisk statsborger, eller fordi hans statsborgerskab er omtvistet eller ikke tilstraekkeligt dokumenteret. Med henblik paa denne situation har en britisk statsborger efter Immigration Act en saerlig adgang til at klage til »immigration adjudicator«.
53 Efter min opfattelse kan disse klagemuligheder ikke betragtes som en saerlig adgang til at forelaegge domstolene den paagaeldende afgoerelse eller i egentlig forstand at faa efterproevet dens retlige gyldighed. Der er simpelt hen tale om retsmidler, der goer det muligt for den paagaeldende at bevise, at han er britisk statsborger. Naar dette er bevist, kraeves der ikke yderligere handling, idet saadanne personer ikke kan udvises af Det Forenede Kongerige eller naegtes tilladelse til indrejse.
54 Endnu et argument, der er fremfoert for sagsoegernes standpunkt, er, at artikel 8 i direktivet ville vaere overfloedig, da ingen stat, uanset om artiklen fandtes eller ej, kan naegte statsborgere fra andre stater den almindelige klageadgang, som den giver sine egne statsborgere, idet den herved ville goere sig skyldig i en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, der ville stride mod traktaten.
55 Dette argument, der tilsyneladende er overbevisende, maa ikke desto mindre forkastes. Der er intet til hinder for, at Faellesskabets lovgivningsmyndighed i et hvilket som helst direktiv om de konkrete forhold, direktivet vedroerer, gentager de krav, der foelger af det almindelige forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, der opstilles i traktaten.
56 Af samtlige disse grunde finder jeg, at direktivets artikel 8, naar det kraever, at enhver medlemsstat skal give udlaendinge samme adgang til at paaklage beslutninger, som indlaendinge har med hensyn til administrative afgoerelser, henviser til de almindelige former for klage over saadanne afgoerelser.
57 Dette var i oevrigt ogsaa Domstolens konklusion i dommen af 18. oktober 1990 i Dzodzi-sagen (20), hvori den gennemgik direktivets artikel 8. Domstolens argumentation, som efter min opfattelse boer fastholdes, var foelgende:
»58 Efter denne bestemmelse anses de afgoerelser, som direktivet omhandler, for 'administrative afgoerelser', og der paalaegges medlemsstaterne en forpligtelse til at give enhver, som beroeres af en saadan foranstaltning, adgang til at anvende samme retsmidler, som indlaendinge har med hensyn til administrative afgoerelser. En medlemsstat kan derfor ikke uden at tilsidesaette forpligtelsen ifoelge artikel 8 for de af direktivet omfattede personer indfoere saerlige klageordninger, som indebaerer en ringere retssikkerhed end den, som gaelder for de retsmidler, indlaendinge har mod administrative afgoerelser (dom af 5.3.1980, sag 98/79, Pecastaing, Sml. s. 691, praemis 10).
59 Det foelger heraf, at hvis forvaltningsdomstolene i en medlemsstat ikke har befoejelse til at udsaette gennemfoerelsen af en administrativ afgoerelse eller til at traeffe bestemmelse om retssikrende forholdsregler vedroerende gennemfoerelsen af saadanne afgoerelser, mens de almindelige domstole har kompetence hertil, er denne medlemsstat forpligtet til at give de personer, der er omfattet af direktivet, adgang til at indbringe spoergsmaalet for de almindelige domstole paa samme betingelser som indlaendinge. Det skal imidlertid understreges, at disse muligheder hovedsagelig afhaenger af domstolenes organisation og af kompetencefordelingen mellem retterne indbyrdes i de forskellige medlemsstater, idet artikel 8 alene paalaegger medlemsstaterne at indroemme personer, der er beskyttet af faellesskabsretten, en klageadgang, som ikke er mindre fordelagtig end den, som indlaendinge kan udnytte mod administrative afgoerelser (dom af 5.3.1980, Pecastaing, jf. ovenfor, praemis 11).
60 Der maa herefter gives det svar, at artikel 8 i direktiv 64/221 af 25. februar 1964 paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre de af direktivet omfattede personer en judiciel retsbeskyttelse, som ikke er mindre fordelagtig end den, de indroemmer deres egne statsborgere i forbindelse med klage over administrative afgoerelser, navnlig hvad angaar den myndighed, for hvilken en sag kan indbringes, og denne myndigheds befoejelser.«
58 I det britiske retssystem gaelder der en almindelig adgang til at indbringe administrative afgoerelser for domstolene ved »judicial review«. Kravet ifoelge direktivets artikel 8 er derfor som udgangspunkt opfyldt ved, at adressaterne for saadanne afgoerelser kan forelaegge disse for de kompetente retter i form af en begaering om »judicial review«.
59 Under hele den skriftlige forhandling og specielt ogsaa under den mundtlige forhandling har parterne i hovedsagen indgaaende behandlet spoergsmaalet om, hvilken af de to former for klage (nemlig paa den ene side klage ifoelge den britiske Immigration Act og paa den anden side »judicial review«) der giver den mest fuldstaendige kontrol med administrative afgoerelser om udlaendinges adgang til eller udvisning af landet.
60 Efter min opfattelse tilkommer det ikke Domstolen inden for rammerne af denne praejudicielle forelaeggelse at udtale sig om, hvorvidt klage til en »adjudicator« eller til Appeal Tribunal er mere effektiv end »judicial review« for de almindelige domstole. Den fortolkning, Domstolen anmodes om at give, angaar alene ordlyden af direktivets artikel 8, og svaret skal koncentreres om en analyse af denne bestemmelse.
61 Men artikel 8 indeholder ikke en udtoemmende opregning af de krav, faellesskabsretten stiller til de processuelle garantier, statsborgere fra medlemsstaterne skal tillaegges med henblik paa beskyttelse og paaberaabelse af deres subjektive rettigheder, naar disse rettigheder foelger af faellesskabsbestemmelser.
62 Der findes saaledes allerede en fast praksis fra Domstolens side vedroerende effektiviteten af de former for klage, der kan benyttes til forsvar af rettigheder, som stoettes paa faellesskabsretten (21). Herefter skal der gaelde et mindsteniveau for domstolsbeskyttelsen, som ikke kan tilsidesaettes i medlemsstaternes retssystemer i forbindelse med borgernes adgang til at faa efterproevet administrative afgoerelser.
63 Det kan forekomme, at et nationalt system for klage over administrative afgoerelser ikke fuldt ud opfylder kravene ifoelge denne retspraksis. Saaledes har Domstolen for Det Forenede Kongeriges vedkommende i dommen af 19. juni 1990 i sagen Factortame m.fl. (22) fastslaaet, at en national retsregel, som ifoelge House of Lords var til hinder for, at britiske retter anvendte foreloebige forholdsregler til beskyttelse af rettigheder, der fulgte af en umiddelbart anvendelig faellesskabsbestemmelse, skulle tilsidesaettes som uforenelig med faellesskabsretten.
64 Paa samme maade maa det antages, at hvis en »judicial review« af administrative afgoerelser om udlaendinges adgang til eller udvisning fra et land ikke giver mulighed for en fuldstaendig og effektiv domstolsproevelse af saadanne afgoerelser, fordi der for domstolene gaelder begraensninger, der udelukker deres efterproevelse af realiteten i disse afgoerelser, skal man ifoelge faellesskabsretten se bort fra disse begraensninger og yde klagerne en tilstraekkelig domstolsbeskyttelse.
65 Man kan med andre ord ikke ved fortolkningen af direktivet se bort fra udviklingen i Domstolens praksis vedroerende domstolsbeskyttelse af rettigheder, der stoettes paa faellesskabsregler. Dette indebaerer foelgende krav:
a) Medlemsstaterne skal ifoelge direktivets artikel 8 yde statsborgere i Faellesskabet domstolsbeskyttelse i mindst samme omfang, som gaelder for deres egne statsborgere i forbindelse med administrative afgoerelser. Denne beskyttelse gives ved »judicial review« i Det Forenede Kongerige.
b) Denne form for beskyttelse vil ikke opfylde faellesskabsrettens almindelige krav ifoelge den fortolkning, Domstolen har anlagt i sin praksis, hvis den ikke giver mulighed for en effektiv og fuldstaendig domstolskontrol med administrative afgoerelser paa omraadet for andre medlemsstaters statsborgeres indrejse i og udvisning fra landet, selv om disse administrative afgoerelser er truffet af hensyn til den nationale sikkerhed.
66 Det maa dog erkendes, at affattelsen af direktivets artikel 9 synes at tillade visse begraensninger i domstolskontrollen paa dette omraade. I det foelgende skal jeg gennemgaa disse naermere.
Er den ved direktivets artikel 9 hjemlede udelukkelse eller begraensning af adgangen til domstolsproevelse gyldig?
67 I direktivets artikel 9 stilles der krav om, at der skal kunne indhentes en udtalelse fra en myndighed - der skal vaere en anden end den, der er kompetent til at traeffe den endelige beslutning - i foelgende tre tilfaelde: »hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, eller de ikke har opsaettende virkning«. I hvilket omfang kan disse tilfaelde fortsat betragtes som gaeldende ifoelge faellesskabsretten i dag?
68 Laesningen af denne bestemmelse giver mig anledning til at stille tre spoergsmaal:
- Er det ud fra et faellesskabsretligt synspunkt tilladeligt, at administrative afgoerelser vedroerende den frie bevaegelighed for personer kan udelukkes fra domstolskontrol?
- Er det ud fra et faellesskabsretligt synspunkt tilladeligt, at der under en retssag vedroerende disse administrative afgoerelser ikke kan ske materiel efterproevelse?
- Er det ud fra et faellesskabsretligt synspunkt tilladeligt, at benyttelse af retsmidler mod saadanne afgoerelser ikke har opsaettende virkning, enten fordi der ikke er hjemmel til at give opsaettende virkning, eller fordi opsaettende virkning udelukkes?
69 Jeg skal forsoege at besvare hvert af disse tre spoergsmaal saerskilt. Jeg bemaerker paa forhaand, at de synes at maatte besvares benaegtende i de to foerste tilfaelde.
i) Udelukkelse fra domstolsproevelse
70 Muligheden for at udelukke adgangen til at faa de i direktivet omhandlede administrative afgoerelser proevet ved domstolene har muligvis vaeret forstaaelig paa faellesskabsrettens udviklingstrin i 1964, men forekommer mig nu, efter den udvikling, der er sket i retspraksis siden da, at vaere uforenelig med denne.
71 Udviklingen i retspraksis er klart udtrykt af Domstolen i dom af 3. december 1992, Oleificio Borelli mod Kommissionen (23), hvori Domstolen henviser til sine tidligere afgoerelser: »Som Domstolen har udtalt, bl.a. i dom af 15. maj 1986 (sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, praemis 18) og af 15. oktober 1987 (sag 222/86, Heylens, Sml. s. 4097, praemis 14), er noedvendigheden af domstolsproevelse af enhver beslutning truffet af en national myndighed, nemlig et almindeligt faellesskabsretligt princip, der udspringer af medlemsstaternes faelles forfatningstraditioner og er hjemlet i artikel 6 og 13 i den europaeiske menneskerettighedskonvention« (24).
72 I sit forslag til afgoerelse af 17. maj 1990 i Factortame-sagen henviste generaladvokat Tesauro allerede til »Domstolens faste praksis ... [hvorefter det staar fast], at de nationale domstole har pligt til at sikre borgere, som ved direkte anvendelige faellesskabsbestemmelser er tillagt subjektive rettigheder, en fuldstaendig og effektiv retsbeskyttelse ...« (25).
73 Samme retspraksis blev fulgt i selve dommen i Factortame-sagen: »Ifoelge Domstolens praksis er det i medfoer af det i traktatens artikel 5 angivne princip om samarbejde medlemsstaternes nationale retter, der skal sikre de retsundergivne den retsbeskyttelse, som foelger af faellesskabsrettens direkte virkning ...« (26).
74 Paa omraadet for arbejdskraftens frie bevaegelighed betegnede Domstolen i ovennaevnte dom i Heylens-sagen denne ret som en grundrettighed, der i henhold til traktaten tilkommer enhver arbejdstager i Faellesskabet. Domstolen udtalte derefter, at det er »af afgoerende betydning for at sikre den enkelte en effektiv retsbeskyttelse, at der bestaar en mulighed for at indbringe et soegsmaal i ethvert tilfaelde, hvor en national myndighed ikke anerkender den naevnte ret« (27).
75 Paa denne maade har Domstolen i sin praksis ophoejet borgernes ret til domstolsbeskyttelse til en vaesentlig garanti inden for Faellesskabets retsorden. Til forskel fra, hvad der er tilfaeldet i forbindelse med artikel 6 i den europaeiske menneskerettighedskonvention, er kravet om en effektiv domstolsbeskyttelse paa faellesskabsomraadet ikke begraenset til blot at omfatte »borgerlige rettigheder«, men gaelder for samtlige rettigheder i medfoer af bestemmelserne i faellesskabsretten (28).
76 Jeg finder ikke, at der er grund til yderligere at udvikle disse betragtninger, som kan anses for at udgoere en del af den gaeldende faellesskabsret. Den klare retspraksis, jeg har redegjort for, goer yderligere kommentarer overfloedige.
77 Derimod tillader direktivet en »forringelse« af den processuelle minimumsgaranti, idet der ifoelge direktivets artikel 9 ikke stilles krav om adgang til domstolsproevelse af afgoerelser om udvisning, der er truffet af de nationale forvaltningsmyndigheder. Den eneste betingelse er, at der skal indhentes en udtalelse fra en anden national myndighed, som i oevrigt ikke er bindende.
78 Efter min opfattelse maa denne mulighed, selv om den var tilladelig i 1964, paa et tidspunkt hvor den ovennaevnte praksis endnu ikke var udviklet, nu forkastes.
79 Den tilladelige mindstebeskyttelse efter denne praksis indebaerer noedvendigvis, at der skal vaere mulighed for domstolskontrol med administrative afgoerelser, hvorved der goeres indgreb i rettigheder, der er tillagt ved faellesskabsreglerne, i det konkrete tilfaelde i retten for enhver borger i enhver af Faellesskabets medlemsstater til at flytte til en anden medlemsstat.
80 Den foerste af de tre muligheder, der naevnes i direktivets artikel 9, strider derfor mod et almindeligt faellesskabsretligt princip.
ii) Begraensninger i adgangen til domstolsproevelse
81 Heller ikke den anden mulighed, der er omhandlet i direktivets artikel 9 (om en begraensning af domstolsproevelsen til alene at omfatte beslutningens lovlighed), synes i dag at vaere tilladelig, hvis man skal forstaa den saaledes, at den indebaerer, at en domstol ikke kan paakende realiteten, men kun kan foretage en kontrol af, om de formelle krav til den administrative afgoerelses lovlighed er opfyldt, dvs. f.eks. om den besluttende myndighed har haft den fornoedne kompetence, og om sagsbehandlingen har vaeret korrekt mv.
82 Mens jeg i det foregaaende har fremhaevet Domstolens praksis vedroerende kravet om, at der skal findes procedurer for domstolsbeskyttelse af rettigheder ifoelge faellesskabsretten, skal jeg i den nuvaerende sammenhaeng laegge vaegt paa det krav om procedurernes »effektivitet«, der ogsaa opstilles i Domstolens praksis.
83 Kravet om effektivitet har to aspekter, nemlig at der ikke maa vaere begraensninger i adgangen til domstolene, og at domstolene skal kunne sikre en tilstraekkelig beskyttelse i det rette oejeblik. Jeg skal vende tilbage til det sidste punkt under min omtale af foreloebige forholdsregler.
84 Kravet om, at der skal bestaa en adgang til at benytte retsmidler mod beslutninger om indskraenkninger i de frie personbevaegelser, ville blive undergravet, hvis medlemsstaterne kunne opstille begraensninger, der gjorde retsmidlerne virkningsloese i praksis.
85 Dette vil f.eks. vaere tilfaeldet, hvis nationale regler begraenser domstolskontrollen til alene at omfatte ydre omstaendigheder ved beslutninger om udlaendinges adgang til eller udvisning fra landet og hindrer domstolene i at proeve sagens realitet, dvs. at tage stilling til beslutningens overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og de oevrige relevante retsregler.
86 I Domstolens praksis er nogle af disse regler blevet fortolket som foelger:
- Beslutningen maa kun vaere begrundet i den paagaeldendes personlige forhold (direktivets artikel 3). Den kan ikke stoettes paa »generalpraeventive« grunde (29).
- Tidligere straffedomme (direktivets artikel 3, stk. 2) kan ikke alene eller uden videre begrunde en udvisning, men maa kun tillaegges betydning, hvis der foreligger et personligt forhold, som indebaerer en aktuel trussel mod den offentlige orden (30).
- En udlaendings personlige adfaerd kan ikke betragtes som tilstraekkelig graverende til at begrunde en udvisning, hvis samme adfaerd udvist af en af landets egne statsborgere ikke giver anledning til sanktioner eller foranstaltninger af anden art over for landets egne statsborgere (31).
87 De nationale domstole ville ikke vaere i stand til at efterproeve, om administrative afgoerelser paa dette omraade er eller ikke er i overensstemmelse med disse og andre lignende regler samt de almindelige faellesskabsretlige principper (saerlig proportionalitetsprincippet, jf. ovenfor), hvis de kun kunne tage stilling til den formelle gyldighed, og ikke den materielle begrundelse for beslutninger om udvisning (32).
88 Der kan derfor kun vaere tale om en »effektiv beskyttelse«, hvis domstolsproevelsen muliggoer en fuldstaendig kontrol af den paagaeldende administrative afgoerelse.
89 Jeg finder derfor heller ikke, at det andet tilfaelde, der er naevnt i direktivets artikel 9, er i overensstemmelse med retten til domstolsbeskyttelse som et faellesskabsretligt princip.
iii) Tilfaelde, hvor retsmidlerne ikke har opsaettende virkning
90 Det tredje af de i direktivets artikel 9 omhandlede tilfaelde (»ikke har opsaettende virkning«) giver anledning til flere vanskeligheder.
91 For det foerste foreligger der et terminologisk problem. I den engelske version hedder det »where the appeal cannot have suspensory effect«. Dette udtryk er paa et afgoerende punkt forskelligt fra den franske version (»s'ils n'ont pas d'effet suspensif«), den spanske version (»cuando el recurso no tenga efectos suspensivos«), den italienske version (»se essi non hanno effetto sospensivo«) og den tyske version (»oder keine aufschiebende Wirkung haben«).
92 Forskellen bestaar i, at det i den engelske version hedder, at retsmidlerne »ikke kan« have opsaettende virkning. Ifoelge de oevrige sproglige versioner kan disse retsmidler have opsaettende virkning, men har det ikke noedvendigvis, og bestemmelsen i direktivets artikel 9 gaelder kun, naar de processuelle bestemmelser, der gaelder for retsmidlerne, ikke foreskriver, at de uden videre har opsaettende virkning, men heller ikke udelukker muligheden for, at domstolene bestemmer, at retsvirkningerne af den anfaegtede administrative afgoerelse skal stilles i bero.
93 Hvis den sproglige version, der stemte bedst overens med bestemmelsens betydningsindhold, var den engelske version, ville der opstaa store problemer med hensyn til foreneligheden med faellesskabsretten i forbindelse med begrundelsen for et forbud mod at traeffe foreloebige forholdsregler paa dette omraade (33).
94 Jeg citerer her paa ny dommen i sagen Factortame m.fl. (34): »... at faellesskabsrettens fulde virkning ville blive begraenset lige saa meget, hvis en national retsregel kunne forhindre en ret, der har faaet forelagt en tvist, som skal afgoeres efter faellesskabsretten, i at traeffe foreloebige forholdsregler med henblik paa at sikre den fulde virkning af den retsafgoerelse, der skal traeffes om eksistensen af de rettigheder, der goeres krav paa efter faellesskabsretten«.
95 Reglen fra Factortame-sagen om foreloebige forholdsregler er senere blevet fastholdt i dom af 21. februar 1991, Zuckerfabrik (35), og er for nylig blevet udvidet i dom af 9. november 1995, Atlanta (36). I den sidstnaevnte dom udvides de nationale domstoles befoejelser til, ud over at traeffe bestemmelse om suspension af gennemfoerelsen af de anfaegtede administrative afgoerelser, paa visse naermere betingelser ogsaa at omfatte en befoejelse til at »traeffe bestemmelse om foreloebige forholdsregler, som fastlaegger eller bestemmer den omtvistede retstilstand eller retsstilling« (37).
96 Paa grundlag af denne faste praksis og efter det almindelige kriterium, hvorefter bestemmelser i den afledte ret saa vidt muligt skal fortolkes paa den maade, som bedst stemmer overens med traktatens bestemmelser og faellesskabsrettens almindelige principper, finder jeg, at udtrykket i artikel 9, stk. 1, i direktivet kun kan vedroere processuelle regler, der - uden at indebaere et forbud mod, at retsmidlerne har opsaettende virkning - heller ikke kraever, at der noedvendigvis skal vaere tale om en saadan virkning.
97 Fortolket paa denne maade kan udtrykket anses for at vaere i overensstemmelse med faellesskabsretten, idet denne, selv om den er til hinder for et absolut forbud mod at tillaegge retsmidler i sager vedroerende rettigheder ifoelge traktaten opsaettende virkning, ikke opstiller en forpligtelse til at give saadanne retsmidler opsaettende virkning, men alene giver mulighed herfor.
98 I Dzodzi-sagen, som jeg allerede har omtalt, havde en belgisk domstol forelagt Domstolen et spoergsmaal om, hvorvidt bestemmelsen i direktivets artikel 9 skulle fortolkes saaledes, at den kraevede, at »... de af direktivet omfattede personer skal kunne begaere, at en national retsinstans anordner retsskridt med oejeblikkelig virkning, inden den anfaegtede afgoerelse gennemfoeres, idet formaalet dermed er at opnaa beskyttelse mod risikoen for retstab«.
99 I svaret paa dette praecist formulerede spoergsmaal hedder det i dommen i Dzodzi-sagen (38), »at artikel 9 ikke kan fortolkes saaledes, at der bestaar en forpligtelse til at give de af direktivet omfattede personer en judiciel klageadgang af den art, som Cour d'appel de Bruxelles omtaler«.
100 Det karakteristiske ved det system, der var beskrevet af den belgiske domstol, var: a) at der fandtes en adgang til - foer en beslutning om afslag paa opholdstilladelse eller om udvisning blev gennemfoert - at indbringe sagen for en retsinstans, og b) at sagen alene kunne paakendes af en retsinstans, der havde kompetence til at traeffe afgoerelse efter en hastesagsprocedure og til at traeffe retssikrende forholdsregler med hensyn til opholdsretten.
101 Domstolen besvarede det praejudicielle spoergsmaal benaegtende, men udtalte sig, da det ikke var noedvendigt for afgoerelsen, ikke om muligheden for at forbyde enhver beskyttelsesforanstaltning under domstolsproevelsen af de i direktivet omhandlede administrative afgoerelser. Dette var efter min opfattelse allerede blevet udelukket ifoelge Domstolens tidligere praksis.
102 Under alle omstaendigheder bekraefter de naevnte domme, at der altid skal vaere adgang for udlaendinge til ikke blot for domstolene at anfaegte afgoerelser vedroerende deres ret til indrejse i eller udvisning fra en medlemsstat, men tillige mulighed for, at den kompetente nationale ret i forbindelse med sin kontrol enten skal kunne udsaette gennemfoerelsen af de paagaeldende afgoerelser eller endog positivt skal kunne traeffe foreloebige forholdsregler vedroerende den paagaeldendes retsstilling.
103 Sammenfattende kan det tredje tilfaelde i direktivets artikel 9, stk. 1, efter min opfattelse kun vaere gaeldende, for saa vidt som det tager sigte paa et nationalt retssystem, der aabner mulighed for at give et retsmiddel opsaettende virkning, men ikke automatisk kraever dette. En national bestemmelse, der - som man maa forstaa den engelske version af dette begreb - absolut frakender saadanne retsmidler opsaettende virkning, vil ikke vaere i overensstemmelse med faellesskabsretten.
Det tredje praejudicielle spoergsmaal
104 Med dette praejudicielle spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om de negative betingelser, der er anfoert i indledningen til direktivets artikel 9, stk. 1, som jeg netop har behandlet, tillige gaelder for anvendelse af direktivets artikel 9, stk. 2.
105 Den forelaeggende ret bemaerker i forelaeggelseskendelsen, at »parterne er enige om, at indledningen ... finder anvendelse paa hele artikel 9. Retten er af samme opfattelse«. Ogsaa Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen gaar ind for, at spoergsmaalet besvares bekraeftende.
106 Med de forbehold, der foelger af det foregaaende vedroerende indholdet af indledningen til direktivets artikel 9, stk. 1, er jeg for mit vedkommende enig heri.
107 De forhold, der kraever udtalelse fra en uafhaengig national myndighed, er nemlig de samme baade i de i stk. 1 omhandlede tilfaelde (naegtelse af forlaengelse af opholdstilladelse eller udvisning af en indehaver af opholdstilladelse) (39) og de i stk. 2 omhandlede tilfaelde (naegtelse af udstedelse af den foerste opholdstilladelse eller beslutning om udvisning foer udstedelse af en saadan tilladelse).
108 At disse forhold udtrykkeligt kun er naevnt i direktivets artikel 9, stk. 1, er alene et spoergsmaal om opfattelsen eller opbygningen af det ordvalg, der indleder hele artiklen, men det fremgaar klart af meningen med bestemmelsen, at stk. 2 finder anvendelse paa de samme betingelser som stk. 1.
109 Forskellene mellem de to stykker har saaledes intet at goere med den maade, hvorpaa de virker inden for systemet for kontrol med administrative afgoerelser paa dette omraade, men alene med de saerlige afgoerelser, som de to stykker drejer sig om, og det tidspunkt, hvor kravet om udtalelsen bliver aktuelt.
110 Som Domstolen har fastslaaet i den naevnte dom i Gallagher-sagen, »er forskellen mellem artikel 9, stk. 1, og artikel 9, stk. 2, nemlig netop, at udtalelsen i de i stk. 1 naevnte situationer indhentes, inden beslutningen traeffes, mens udtalelsen i de i stk. 2 naevnte situationer indhentes, efter at beslutningen er truffet og kun paa begaering af den paagaeldende udlaending, dvs. efter klage« (40).
111 Betingelserne for at anvende reglerne er derfor de samme for saa vidt angaar de to stykker i direktivets artikel 9, saaledes som ogsaa alle parter i sagen har gjort gaeldende.
Det fjerde praejudicielle spoergsmaal: Raekkevidden af beslutninger om udvisning af statsborgere i Faellesskabet
112 Med det fjerde spoergsmaal oensker den forelaeggende ret reelt oplyst, om en statsborger i en medlemsstat, der er blevet udvist fra en anden medlemsstat af hensyn til den offentlige sikkerhed, og som efter at vaere udrejst paa ny oensker at vende tilbage til dette omraade, har ret til at stille krav om en udtalelse i henhold til direktivets artikel 9, stk. 2, til trods for, at han ikke tidligere har paaklaget udvisningsbeslutningen, og der ikke har vaeret indhentet nogen udtalelse om denne.
113 Jeg finder, at spoergsmaalet, som det er stillet, boer omformuleres af Domstolen med henblik paa at give en brugbar fortolkning af de omtvistede bestemmelser. Faktisk angik de to spoergsmaal paa dette punkt, der oprindelig var udformet af den nationale ret og senere aendret efter anmodning fra advokaterne for begge parter, anvendelsen af direktivets artikel 8 og 9 (41) paa allerede gennemfoerte beslutninger om udvisning, og de begraensede sig ikke til direktivets artikel 9, stk. 2.
114 Domstolen boer efter min opfattelse i sit svar stoette sig paa den praksis, som indtil nu er udviklet vedroerende foranstaltninger til udvisning af statsborgere i Faellesskabet (dommen i Adoui og Cornuaille-sagen, jf. ovenfor), for derefter at gennemgaa anvendelsen af direktivets artikel 8 og 9 paa de forhold, den forelaeggende ret henviser til.
115 Jeg skal indledningsvis slaa fast, at udvisning af statsborgere fra de oevrige medlemsstater af vaertslandet af hensyn til den offentlige sikkerhed fortsat er en lovlig foranstaltning ud fra et faellesskabsretligt synspunkt, og dette gaelder fortsat efter faellesakten, hvori man opstillede princippet om ophaevelse af de indre graenser.
116 Dette princip, der nu er optaget i traktatens artikel 7 A, og endog den frie bevaegelighed, der er knyttet til unionsborgerskabet, som anerkendt ved artikel 8 A i traktaten om Den Europaeiske Union, er ikke til hinder for, at medlemsstaterne udoever deres hoejhedsret til, af tungtvejende grunde at indskraenke andre landes statsborgeres frie bevaegelighed inden for Faellesskabet og endog til at udvise dem fra deres omraade.
117 Disse begraensninger af den frie bevaegelighed for andre landes borgere har visse traek til faelles med landsforvisning, der i de lande, hvor en saadan er hjemlet i loven, ogsaa indskraenker landets egne borgeres ret til fri bevaegelighed i deres egen stat.
118 Selv om en udvisning kan vaere tilladelig, har den dog ikke den virkning, at retten til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet frakendes i ubegraenset tid. I Adoui og Cornuaille-sagen fastslog Domstolen som svar paa et spoergsmaal om varigheden af foranstaltninger til udvisning af udlaendinge (42) foelgende:
»Hvad angaar muligheden for, at en person, over for hvem der er truffet beslutning om udvisning fra en medlemsstats omraade, atter kan rejse ind paa den paagaeldende stats omraade og dér forny sin ansoegning om opholdstilladelse, maa det understreges, at enhver statsborger i en medlemsstat, som oensker at soege en stilling i en anden medlemsstat, atter kan ansoege om en opholdstilladelse. Indgives ansoegning herom inden for en rimelig frist, er den kompetente administrative myndighed i modtagerstaten forpligtet til at behandle den og navnlig tage hensyn til de anbringender, ansoegeren goer gaeldende som bevis for, at de forhold, der begrundede den foerste udvisningsbeslutning, har aendret sig.«
119 Hvad enten den oprindelige beslutning om udvisning i sin tid blev paaklaget og stadfaestet, eller den ikke blev paaklaget og foelgelig blev endelig efter udloebet af de i loven fastsatte soegsmaalsfrister (43), finder jeg, at den loesning, Domstolen har fastslaaet i dommen i Adoui og Cornuaille-sagen, er fuldt ud anvendelig, hvilket har foelgende to konsekvenser for den foreliggende sag:
a) Udvisningsbeslutningen har kun retsvirkning i et bestemt tidsrum (der normalt er fastsat i selve beslutningen), saaledes at det er den paagaeldende forbudt paa ny at indrejse i landet i denne periode.
b) Til trods herfor har den udviste »efter en rimelig frist« ret til at soege sin sag taget op til fornyet overvejelse.
120 Den foerste konsekvens er i noeje overensstemmelse med selve begrundelsen for udvisningsforanstaltningen, og dens lovlighed er yderligere blevet fastslaaet i dommen i Adoui og Cornuaille-sagen, hvori det hedder: »Er der imidlertid truffet en efter faellesskabsretten gyldig beslutning om udvisning af vedkommende, som fortsat har retsvirkning, og som dermed udelukker vedkommende fra den paagaeldende medlemsstats omraade, har den udviste ikke efter faellesskabsretten ret til at rejse ind paa naevnte stats omraade, saa laenge hans fornyede ansoegning stadig er under behandling« (44). Saa meget mere maa indrejse fortsat vaere forbudt, hvis den nye ansoegning efter denne undersoegelse ikke imoedekommes.
121 Det er netop i sidstnaevnte tilfaelde, at kravet om adgang til domstolskontrol ifoelge direktivet bliver aktuelt. Herefter kan en statsborger i Faellesskabet nemlig paaklage et nyt afslag fra de nationale myndigheder - der er begrundet med, at de forhold, der foerte til hans udvisning, fortsat bestaar - og her benytte de fremgangsmaader, der er omhandlet i direktivets artikel 8 og 9 (45).
122 Naturligvis maa denne klageadgang ikke misbruges eller benyttes uden grund, hvilket vil vaere tilfaeldet, hvis der efter afslutningen af en sag saa godt som straks foelger en ny, der stoettes paa de samme forhold. Som fastslaaet i dommen i Adoui og Cornuaille-sagen skal der forloebe et rimeligt tidsrum mellem to klagesager.
123 Disse betragtninger goer det muligt at give den forelaeggende ret et svar, der ganske vist raekker langt ud over selve ordlyden af det fjerde praejudicielle spoergsmaal, men som kan give retten de yderligere oplysninger, den har brug for ved sagens afgoerelse.
124 Svaret maa vaere det samme for alle de tre tilfaelde, som naevnes i det fjerde praejudicielle spoergsmaal. Hvis den paagaeldende faar afslag paa en ansoegning om indrejsetilladelse eller opholdstilladelse eller eventuelt paa ny bliver udvist, kan han i alle disse tilfaelde udoeve de rettigheder, som er tillagt ham ved direktivets artikel 8 og 9, ogsaa selv om disse beslutninger foelger efter en forudgaaende beslutning om udvisning, der ikke i sin tid er blevet paaklaget. Disse rettigheder kan dog kun udoeves, naar der er gaaet en rimelig tid mellem den oprindelige beslutning om udvisning og den paagaeldendes senere oenske om indrejse i den medlemsstat, der har truffet beslutningen.
Det femte praejudicielle spoergsmaal
125 Med det sidste praejudicielle spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om besvarelsen af det fjerde spoergsmaal afhaenger af, om den statsborger i en anden medlemsstat, der er blevet udvist af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, befinder sig i en af foelgende tre situationer: a) han er indrejst paa den paagaeldende medlemsstats omraade, foer han har ansoegt om opholdstilladelse, b) han er blevet udvist af medlemsstaten, foer han har ansoegt om opholdstilladelse, eller han har aldrig anmodet om en saadan tilladelse, eller c) hans tidligere udrejse skyldtes en beslutning om udvisning eller en trussel om tilbageholdelse og udvisning og blev efterfulgt af en beslutning om at naegte indrejse.
126 Da dette spoergsmaal slutter sig til det fjerde spoergsmaal, som hviler paa en forudsaetning om, at de kompetente myndigheder tidligere har truffet beslutning om udvisning, vil det svar, jeg foreslaar paa det fjerde spoergsmaal, blive det samme i alle de tre tilfaelde.
127 Det er nemlig forbudt en person, for hvis vedkommende der stadig gaelder en beslutning om udvisning, at indrejse i landet, og han kan ikke benytte retten til fri bevaegelighed. Som jeg allerede har anfoert, er dette ikke til hinder for, at han kan anmode de kompetente myndigheder om at overveje hans sag paa ny, og at han yderligere kan paaklage et eventuelt afslag.
128 Saa laenge denne situation bestaar, kan den paagaeldende medlemsstat modsaette sig, at den udviste paa ny indrejser i landet. Den kan ligeledes modsaette sig, at den, der overtraeder det forbud mod indrejse, som udvisningsbeslutningen indebaerer, og indrejser i landet, fortsat opholder sig paa dets omraade. Den kan endelig beslutte at udvise den paagaeldende, idet denne handling alene er en gennemfoerelse af den oprindelige udvisningsbeslutning.
129 Naar en statsborger, der gyldigt er blevet udvist, saaledes som det blev fastslaaet i Adoui og Cornuaille-sagen, ikke har ret til at indrejse i den paagaeldende medlemsstat, saa laenge hans nye ansoegning behandles, kan han saa meget mindre have denne ret, der nu ikke vil vaere en ret til indrejse, men en ret til ophold, naar han er indrejst i landet i strid med en udvisningsbeslutning, der er truffet over for ham.
130 Det foelger heraf, at beslutningen om under saadanne omstaendigheder at udvise en person, over for hvem der allerede er truffet en gyldig beslutning om udvisning, som ikke er tilbagekaldt, kan gennemfoeres straks.
Forslag til afgoerelse
131 Jeg foreslaar herefter Domstolen at besvare de af High Court of Justice forelagte spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 8 og 9 i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed, som foelger:
»1) Udtrykket 'samme adgang til at paaklage den beslutning ... indlaendinge har med hensyn til administrative afgoerelser' i artikel 8 i direktiv 64/221 tager sigte paa det almindelige system for paaklage af disse afgoerelser, der gaelder i hver enkelt medlemsstat.
2) Borgere i en medlemsstat, over for hvem der er truffet beslutning om udvisning fra eller naegtelse af tilladelse til indrejse i en medlemsstat af hensyn til den offentlige sundhed, sikkerhed eller orden, har ret til at paaklage beslutningen til en domstol i medlemsstaten ved hjaelp af en effektiv klageadgang, der sikrer en fuldstaendig efterproevelse af den administrative beslutning, herunder den materielle begrundelse for denne.
3) Indledningen i artikel 9, stk. 1, i direktiv 64/221 ('Hvis der ingen retsmidler findes, eller hvis retsmidlerne kun tager sigte paa spoergsmaalet om beslutningens lovlighed, eller ikke har opsaettende virkning') finder ogsaa anvendelse i forbindelse med samme artikels stk. 2. De to foerste tilfaelde maa betragtes som stridende mod det almindelige faellesskabsretlige princip om, at borgerne skal sikres en fuldstaendig og effektiv domstolsbeskyttelse af de rettigheder, der tillaegges dem ved umiddelbart anvendelige faellesskabsregler.
4) En borger i en medlemsstat, som er blevet naegtet ret til indrejse i en medlemsstat, eller som er blevet udvist af denne af hensyn til den offentlige sundhed, sikkerhed eller orden, kan paaklage beslutningen herom under udoevelse af den adgang til at paaklage, der er omhandlet i artikel 8 i direktiv 64/221. Har han ikke har gjort brug af denne klageadgang, eller har han ikke faaet medhold, kan han efter en rimelig tid anmode de administrative myndigheder om paa ny at overveje hans sag. Over for et eventuelt afslag fra disse myndigheders side paa denne ansoegning kan han paaberaabe sig bestemmelserne i direktivets artikel 8 og 9, medmindre de deri omhandlede rettigheder misbruges eller paaberaabes uden grund.«
(1) - EFT 1963-1964, s. 109.
(2) - I forelaeggelseskendelsen hedder det, at meddelelsen blev givet af Home Office, men af bilaget til begaeringen om domstolsproevelse (bilag 1) fremgaar det, at det i realiteten var Foreign Office.
(3) - Indenrigsministeren anfoerte naermere foelgende vedroerende direktivet: »I Deres brev omtaler De artikel 9 i direktiv 64/221/EOEF, der omhandler de muligheder for klage, der kan benyttes af statsborgere i Det Europaeiske Faellesskab (herunder irske statsborgere) ... Efter det over for mig oplyste, er det muligt at udvise eller naegte statsborgere fra EF-lande (herunder irske statsborgere) tilladelse til indrejse. Det er endvidere oplyst, at dersom grundene til udelukkelsen er af en saadan art, at afgoerelsen normalt ikke kan paaklages (det vil f.eks. sige hensynet til den offentlige sikkerhed eller offentlighedens interesse), har en EF-statsborger (herunder irske statsborgere) ikke adgang til at klage.«
(4) - I forelaeggelseskendelsen anerkendes det, at »begge sagsoegerne har anbringender, de vil fremfoere vedroerende begrundelsen for sagsoegtes beslutninger om at udvise dem fra Det Forenede Kongerige ... at advokaterne ikke paa sagens nuvaerende stade har soegt at udvikle deres anbringender vedroerende udvisningsgrundenes rigtighed eller tilstraekkelighed, og at der ikke er noget yderligere spoergsmaal, der kraever forelaeggelse ...«.
(5) - [O.a.: Generaladvokaten oplyser, at han i den spanske originaltekst benytter ordene »deportación« og »expulsion« uden betydningsforskel for at betegne beslutninger, hvorved nogen, om fornoedent ved anvendelse af magt, forpligtes til forlade en stats omraade].
(6) - Afgoerelser truffet af en »adjudicator« kan ligeledes paa visse betingelser paaklages til Immigration Appeal Tribunal (section 20 i Immigration Act). Baade »adjudicators« og medlemmerne af Appeal Tribunal beskikkes af Lord Chancellor, normalt blandt jurister med en vis erhvervserfaring.
(7) - I section 33 i Immigration Act defineres »entry clearance« som »en visering, indrejsetilladelse eller andet dokument, som i henhold til forskrifterne for immigration skal antages som bevis eller noedvendigt bevis for, at en person, selv om han ikke er britisk statsborger, opfylder de fastsatte betingelser for indrejse i Det Forenede Kongerige (men ikke indebaerer en arbejdstilladelse)«.
(8) - Denne ret til fri bevaegelighed gaelder ifoelge Domstolens praksis ogsaa for turister i deres egenskab af modtagere af tjenesteydelser (dom af 31.1.1984, forenede sager 286/82 og 26/83, Luisi og Carbone, Sml. s. 377) og for studerende (dom af 26.2.1992, sag C-357/89, Raulin, Sml. I, s. 1027).
(9) - Dette problem angaar saerlig tiden efter den 31.12.1992, der var den seneste dato for gennemfoerelsen af bestemmelserne i traktatens artikel 7 A. Europa-Parlamentet anlagde den 18.11.1993 sag (sag C-445/93) ved Domstolen i medfoer af traktatens artikel 175 med paastand om, at det blev fastslaaet, at Kommissionen havde overtraadt traktaten ved ikke at fremsaette de noedvendige forslag om indfoerelse af den frie bevaegelighed for personer inden for det indre marked i overensstemmelse med traktatens artikel 7 A. Kommissionen vedtog den 12.7.1995 et forslag til direktiv om ophaevelse af kontrollen med personer ved de indre graenser. I forslaget hed det, at denne ophaevelse var en foelge af den »klare og ubetingede forpligtelse, der indeholdes i traktatens artikel 7 A«. I betragtning heraf fandt Europa-Parlamentet, at det var ufornoedent at traeffe afgoerelse i sagen, og meddelte Domstolen dette, hvorefter Domstolen ved kendelse af 11.7.1996 besluttede at slette den af registret. Heller ikke anvendelsen af Schengen-aftalen, som fra den 26.3.1995 har vaeret i kraft mellem syv medlemsstater, hoerer som saadan under faellesskabsretten.
(10) - I praemis 17 i dom af 7.7.1992, sag C-370/90, Singh, Sml. I, s. 4265 ff., paa s. 4293, udtalte Domstolen: »Medlemsstaternes statsborgere har i denne forbindelse navnlig en ret, som udspringer direkte af traktatens artikel 48 og 52, til at indrejse og tage ophold i andre medlemsstater med henblik paa dér at udoeve en erhvervsmaessig beskaeftigelse som forudsat i disse bestemmelser (jf. herved dom af 8.4.1976, sag 48/75, Royer, Sml. s. 497, praemis 31, og af 5.2.1991, sag C-363/89, Roux, Sml. I, s. 273, praemis 9)«.
(11) - Saaledes hed det i artikel 3 i Raadets direktiv 68/360/EOEF af 15.10.1968 om afskaffelse af restriktioner om indrejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477): »1. Medlemsstaterne skal tillade, at de i artikel 1 naevnte personer indrejser paa deres omraade mod forevisning af gyldigt identitetskort eller pas. 2. Ved indrejse maa der ikke stilles krav om indrejsevisum eller paalaegges nogen anden lignende forpligtelse; dette gaelder dog ikke familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat ...«Dette er udtrykt paa samme maade i Raadets direktiv 73/148/EOEF af 21.5.1973 om ophaevelse af rejse- og opholdsbegraensningerne inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser (EFT L 172, s. 14).
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 695C0065.1
(12) - Det Forenede Kongeriges immigrationslovgivning er udtrykkeligt blevet aendret i denne retning. Section 7 i Immigration Act 1988 fritager personer, der ifoelge faellesskabsretten har ret til fri indrejse, for kravet om udstedelse af indrejsetilladelse i Det Forenede Kongerige.
(13) - I dom af 4.12.1974, sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, hedder det udtrykkeligt: »[ved direktiv 64/221] tilstraebes en begraensning af det skoen, som national lovgivning i almindelighed tillaegger de myndigheder, som har kompetence angaaende udlaendinges indrejse og udvisning«.
(14) - »Med forbehold af de begraensninger, der retfaerdiggoeres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, indebaerer den retten til ...«
(15) - »Bestemmelserne i dette kapitel [om etableringsretten] ... udelukker ikke anvendelse af love eller administrativt fastsatte bestemmelser, der indeholder saerlige regler for fremmede statsborgere, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed«.
(16) - I dom af 28.10.1975, sag 36/75, Rutili, Sml. s. 1219, hedder det: »Medlemsstaterne har i medfoer af forbeholdet i artikel 48, stk. 3 ... frihed til i overensstemmelse med de nationale behov at bestemme, hvad hensynet til den offentlige orden kraever; dette begreb maa imidlertid i faellesskabsretlig sammenhaeng og saerligt i det omfang, det skal retfaerdiggoere en afvigelse fra de grundlaeggende principper om arbejdskraftens ligebehandling og frie bevaegelighed, fortolkes snaevert, saaledes at dets raekkevidde ikke ensidigt kan afgoeres af den enkelte medlemsstat uden faellesskabsinstitutionernes kontrol«.
(17) - Det engelske udtryk for denne klageadgang er generelt: »the same legal remedies«. Denne almindelige kategori indbefatter et snaevrere begreb i form af sagsanlaeg, som er omhandlet i direktivets artikel 9 under betegnelsen »appeals to a court of law«.
(18) - I praemis 22 i dommen i Shing-sagen, jf. fodnote 10, udtalte Domstolen, at der maatte gives Det Forenede Kongerige medhold i, at naar en statsborger i en medlemsstat indrejser i og tager ophold i denne, sker dette paa grundlag af de rettigheder, som er knyttet til hans statsborgerskab, og ikke paa grundlag af de rettigheder, som han eller hun har i henhold til faellesskabsretten. Det fremgaar da ogsaa af artikel 3 i den fjerde tillaegsprotokol til den europaeiske menneskerettighedskonvention, at en stat ikke fra sit territorium kan afvise eller udvise en af sine statsborgere.
(19) - For saa vidt angaar lovgivningen i Det Forenede Kongerige (der ikke har ratificeret den fjerde tillaegsprotokol til den europaeiske menneskerettighedskonvention) erkendes dette ogsaa af den forelaeggende ret, idet den anfoerer: »... en beslutning om at naegte nogen, hvis britiske statsborgerskab giver ham ret til ophold i Det Forenede Kongerige, indrejsetilladelse [ville] udgoere en oplagt og grov fornaegtelse af opholdsretten som omhandlet i lovens section 1(1). Det er utaenkeligt, at Secretary of State bevidst skulle handle saa retsstridigt«.
(20) - Forenede sager C-297/88 og C-197/89, Sml. I, s. 3763.
(21) - Dette vil blive naermere behandlet i det foelgende, jf. punkt 72 ff.
(22) - Sag C-213/89, Sml. I, s. 2433 ff., saerlig s. 2455.
(23) - Sag C-97/91, Sml. I, s. 6313, praemis 14.
(24) - Henvisningen i dommen i Borelli-sagen til artikel 6 i den europaeiske menneskerettighedskonvention maa modificeres for saa vidt angaar administrative afgoerelser, der vedroerer offentligretlige forhold, jf. Eduardo García de Enterría i »The Extension of the Jurisdiction of National Administrative Courts by Community Law: the Judgement of the Court of Justice in Borelli and article 5 of the EC Treaty«, Yearbook of European Law 1993, Oxford, s. 19-37. Selv om Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol fortolker begrebet »borgerlige rettigheder«, der er beskyttet ved konventionens artikel 6, stadig videre (se f.eks. dommene i sagerne Editions Périscope, Ortenberg og Procola), omfatter Menneskerettighedsdomstolens befoejelser ifoelge denne artikel ikke rent forvaltningsretlige tvister. I dommen i sagen Schouten og Meldrum (serie A, nr. 394, 1994) fastslog Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol, at sager, der alene vedroerer offentlig ret, som f.eks. pligter ifoelge skatte- og afgiftslove, ikke er »borgerlige« sager i artikel 6's forstand.
(25) - Punkt 15.
(26) - Praemis 19.
(27) - Praemis 14.
(28) - Modsaetningen ses klart netop i spoergsmaal vedroerende udlaendinges adgang til indrejse og udvisning af udlaendinge. I sager vedroerende disse forhold gaelder garantien i henhold til den europaeiske menneskerettighedskonventions artikel 6 ikke, selv om dette er tilfaeldet for konventionens artikel 13. I Den Europaeiske Menneskerettighedskommissions beretning af 27.6.1995 i sagen Chahal mod Det Forenede Kongerige (sag 22414/93), konkluderes det, at konventionens artikel 13 var overtraadt, idet »de britiske domstoles kontrol i sager, hvor den nationale sikkerhed paaberaabes, er for begraenset til at opfylde kravene ifoelge konventionens artikel 13«. Der var i denne sag spoergsmaal om en efterproevelse af en ordre om udvisning af en indisk statsborger, der var udstedt af de britiske myndigheder under hensyn til den nationale sikkerhed. Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol fastslog i sin dom af 15.11.1996 (endnu ikke offentliggjort): »Under hensyntagen til de omfattende mangler baade ved sagsbehandlingen under domstolskontrollen og behandlingen i det raadgivende udvalg kan Domstolen ikke anse disse retsmidler, set under ét, for at opfylde kravene i konventionens artikel 13, jf. artikel 3«.
(29) - Dom af 26.2.1975, sag 67/74, Bonsignore, Sml. s. 297.
(30) - Dom af 27.10.1987, sag 30/87, Bouchereau, Sml. s. 1999.
(31) - Dom af 18.5.1982, forenede sager 115/81 og 116/81, Adoui og Cornuaille, Sml. s. 1665.
(32) - Dette udelukker ikke, at der ved vurderingen af saa ubestemte begreber som f.eks. »den offentlige sikkerhed« og »den offentlige orden« overlades administrationen et vist skoen, som domstolene, og kun disse kan efterproeve efter de saedvanlige regler for kontrollen med administrationens skoen.
(33) - Det samme problem er opstaaet ved forskellige lejligheder i visse medlemsstaters forfatningsretspraksis. Den spanske forfatningsdomstol har i dom nr. 115/1987 af 7.7.1987 fundet artikel 34 i Ley Orgánica (grundlaeggende lov) af 1.7.1985 om udlaendinges rettigheder og frihedsrettigheder i Spanien i strid med forfatningen. I denne bestemmelse hed det: »der kan ikke i noget tilfaelde traeffes bestemmelse om suspension af administrative beslutninger, der er truffet i medfoer af bestemmelserne i denne lov«. Det franske forfatningsraad har i sin udtalelse af 5.9.1986 vedroerende lov af 9.9.1986 om gennemfoerelse af administrative afgoerelser om udvisning af udlaendinge anfoert, at saadanne afgoerelser er tilladt, og at de ikke strider mod forfatningens artikel 66, idet de kan indbringes for forvaltningsdomstolene til proevelse i forbindelse med en ansoegning om udsaettelse af gennemfoerelsen.
(34) - Praemis 21.
(35) - Forenede sager C-143/88 og C-92/89, Sml. I, s. 415.
(36) - Sag C-465/93, Sml. I, s. 3761.
(37) - Betydningen af denne dom er blevet fremhaevet af Eduardo García de Enterría i en artikel med titlen »Sobre la posibilidad de que las jurisdicciones nacionales adopten medidas cautelares positivas (y no sólo suspensiones) contra los actos de sus administraciones respectivas dictados en ejecución de reglamentos comunitarios cuya validez se cuestiona (sentencia Atlanta del Tribunal de Justicia, 9 de noviembre de 1995)« i Revista Española de Derecho Administrativo nr. 88 (1995), s. 565-579. Om Domstolens praksis vedroerende foreloebige forholdsregler henvises til en artikel af samme forfatter »La batalla por las medidas cautelares. Derecho Comunitario Europeo y proceso contencioso-administrativo español«, 2. udg., Madrid, 1995.
(38) - Praemis 67.
(39) - Man maa her have i erindring, at det i dom af 30.11.1995, sag C-175/94, Gallagher, Sml. I, s. 4253, hedder: »Artikel 9, stk. 1, sigter mod den situation, at en statsborger i en medlemsstat allerede lovligt opholder sig i en anden medlemsstat. Dette er ikke alene tilfaeldet for en indehaver af en opholdstilladelse, men ogsaa for en statsborger i en anden medlemsstat, der i henhold til lovgivningen i vaertslandet ikke behoever at have opholdstilladelse. Bestemmelsen finder derfor ogsaa anvendelse paa en beslutning om at udvise en saadan statsborger af en medlemsstat.«
(40) - Praemis 20.
(41) - Spoergsmaalene loed oprindelig som foelger: »Udelukkes eller ophaeves rettigheder ifoelge artikel 8 og 9 paa grund af en tidligere afgoerelse om udvisning eller naegtelse af indrejse, naar den medlemsstat, der har naegtet indrejse, anmodes om paa ny at vurdere, om en faellesskabsborger fra en anden medlemsstat kan opnaa indrejsetilladelse? Afhaenger svaret af, om den tidligere afgoerelse vedroerte udvisning eller vedroerte naegtelse af indrejse efter udrejse under trussel om udsendelse? Udloeser en beslutning om at afvise en faellesskabsborger ved graensen til Det Forenede Kongerige automatisk dennes ret til efter artikel 9, stk. 2, at faa sagen forelagt en uafhaengig myndighed, ogsaa naar der tidligere har vaeret truffet beslutning om udvisning eller naegtelse af indrejse, eller maa en saadan beslutning om udvisning antages blot at effektuere den foerste beslutning, uden at der udloeses rettigheder efter artikel 9, stk. 2?«
(42) - Jf. ovenfor i fodnote 31, praemis 12. Spoergsmaalet loed ordret saaledes: »Under hvilke betingelser kan en person, der har faaet afslag paa en ansoegning om opholdstilladelse, eller faaet denne inddraget, fordi vedkommendes personlige forhold indebaerer en fare for den offentlige orden i modtagerstaten, senere paa ny faa adgang til den paagaeldende stats omraade og erhverve opholdstilladelse? Kan der over for en statsborger i en medlemsstat traeffes beslutning om en varig udvisning fra medlemsstatens omraade?«
(43) - Under den mundtlige forhandling gjorde Radiom's advokat og repraesentanten for Det Forenede Kongeriges regering modsatte synspunkter gaeldende vedroerende gyldigheden af den oprindelige beslutning (af 1989), hvorved det blev paalagt Radiom at forlade Det Forenede Kongerige. Efter min opfattelse tilkommer det ikke Domstolen at udtale sig om dette punkt, som den forelaeggende ret ikke konkret har stillet spoergsmaal om.
(44) - Praemis 12.
(45) - For saa vidt angaar artikel 9 kan det ske under paaberaabelse af det tredje af de tilfaelde, der er omhandlet i artiklen, idet dette er det eneste, jeg - som ovenfor anfoert - finder foreneligt med faellesskabsretten.