Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
TAMARA ĆAPETA
19 päivänä maaliskuuta 2026 (1)
Asia C‑354/24
ELISA Eesti AS
vastaan
Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu ja
Tarbijakaitse ja Tehnilise järelevalve Amet
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tallinna Halduskohus (Tallinnan hallintotuomioistuin, Viro))
Ennakkoratkaisupyyntö – Televiestintäpalvelut – Direktiivi (EU) 2018/1972 – 40 artiklan 1 kohta ja 41 artiklan 1 kohta – Verkkojen ja palvelujen turvallisuus – 5G-toiminnallisuus – Lupamenettely – Laitteistojen ja ohjelmistojen korkean riskin toimittajat – Korkean riskin laitteistojen ja ohjelmistojen kieltäminen kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä – SEU 4 artiklan 2 kohta – Perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohta – Oikeasuhteisuus – Valvonnan intensiteetti – Positiiviset toimenpiteet kolmannen valtion vaikutusvallan tai määräysvallan tapauksessa
I       Johdanto
1.        Miten jäsenvaltion kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi toteuttamat toimenpiteet vaikuttavat unionin lainsäädäntöön, joka on annettu sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen sisämarkkinoiden toimivuuden varmistamiseksi?
2.        Mikä tärkeintä, jäävätkö tällaiset kansalliset toimenpiteet direktiivin (EU) 2018/1972 (eurooppalainen sähköisen viestinnän säännöstö, jäljempänä sähköisen viestinnän säännöstö)(2) soveltamisalan ulkopuolelle, koska ne on toteutettu kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, ja jäävätkö ne näin ollen unionin oikeuden mukaisen oikeasuhteisuuden tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle?
3.        Nämä kysymykset nousevat esiin Virossa annetun sellaisen lainsäädännön yhteydessä, jolla otetaan käyttöön ennakkolupamenettely, joka koskee laitteistojen ja ohjelmistojen käyttöä sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisessa. Tämän menettelyn avulla toimivaltaiset viranomaiset voivat kieltää tiettyjen laitteiden käytön, jos niiden katsotaan muodostavan uhan kansalliselle turvallisuudelle.
4.        Pääasian valittaja Elisa Eesti AS (jäljempänä valittaja), joka on suomalaisen televiestintäyhtiön Elisa Oyj tytäryhtiö, on yksi kolmesta valtakunnallisten matkaviestinverkkojen ja -palvelujen tarjoajasta Virossa. Se riitauttaa Tallinna Halduskohusissa (Tallinnan hallintotuomioistuin, Viro; ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) päätöksen, jolla Viron toimivaltaiset viranomaiset epäsivät siltä luvan käyttää televerkossaan tiettyjä 2G–4G- ja 5G-laitteistoja ja -ohjelmistoja. Kyseinen päätös tehtiin muun muassa siksi, että kyseiset laitteet oli valmistanut kiinalainen televiestintäyhtiö Huawei Corporation (jäljempänä Huawei), jota Viron viranomaiset pitivät tällaisten laitteiden ”korkean riskin” toimittajana.
II     Nyt käsiteltävää asiaa koskevat oikeussäännöt ja tosiseikat sekä ennakkoratkaisukysymykset
A       Taustatietoa 5G-televiestintäinfrastruktuurista ja -teknologiasta
5.        Tämän asian taustan ymmärtäminen edellyttää vähimmäistason selitystä 5G-toiminnallisuuden perustana olevasta infrastruktuurista. Aloitan siitä.
6.        Matkaviestinverkko muodostuu perinteisesti kahdesta osasta. Tämän infrastruktuurin ensimmäinen ja keskeinen osa on runkoverkko. Se sisältää keskeisen laitteiston, jolla hallitaan koko verkkoa ja joka on tarkoitettu pääasialliseksi reitiksi, joka yhdistää kaikki liikenteen päätepisteet ja yhdistää ja siirtää verkkoliikennettä suurilla nopeuksilla.(3) Tämän infrastruktuurin toinen osa on radioliityntäverkko. Viimeksi mainittu muodostuu tukiasemista, jotka jakavat laajemman palvelualueen ”soluiksi” ja joihin mobiililaitteet, kuten matkapuhelimet, voivat olla yhteydessä jäsenvaltion matkaviestinverkon kautta.(4) Tätä matkaviestinverkon osaa kutsutaan joskus reunaverkoksi.
7.        Televiestintäteknologiaa kuvaillaan ”sukupolvina”. 2G, 3G ja 4G ovat ei-analogisen matkaviestinverkkoteknologian peräkkäisiä sukupolvia. Tämän teknologian viidennen sukupolven eli 5G:n on tarkoitus korvata nykyinen 4G-standardi tulevaisuudessa.(5) 5G-teknologialle on ominaista suuri nopeus, suuri datakapasiteetti ja pienempi viive.
8.        Euroopan komissio katsoo, että 5G-teknologia on tärkeä osa nopeiden ja suuren kapasiteetin verkkojen rakentamista Euroopan unionissa, ja siitä on hyötyä koko taloudelle ja yhteiskunnalle.(6)
9.        Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ja kansallisesta asiakirja-aineistosta ilmenee, 5G-teknologia voidaan jakaa ei-itsenäiseen 5G-toiminnallisuuteen (non-stand-alone, NSA) ja itsenäiseen 5G-toiminallisuuteen (stand-alone, SA). Ei-itsenäinen 5G on teknologia, joka rakennetaan olemassa olevan 2G–4G-infrastruktuurin verkkokerroksen päälle.(7) Viestintä tapahtuu tämän vuoksi edelleen reuna- ja runkoverkon välillä. Itsenäiset 5G-verkot muodostavat oman radioverkkonsa eivätkä siten ole riippuvaisia ”vanhemmasta” 2G–4G-infrastruktuurista eivätkä runkoverkosta. Itsenäiset 5G-laitteet muodostavat näin ollen oman riippumattoman verkkoinfrastruktuurinsa kulkematta ensin runkoverkon kautta. Tämän vuoksi ne voivat olla suoraan yhteydessä toisiinsa kulkematta televiestintäinfrastruktuurin runkoverkon kautta. Tämän ominaispiirteen ansiosta itsenäisen 5G-teknologian avulla kyetään yhdistämään enemmän laitteita toisiinsa kuin koskaan aiemmin nk. esineiden internetissä.(8)
10.      Ennakkoratkaisupyynnöstä ja asiakirja-aineistosta ilmenee, että valittajan runkoverkko on muodostettu ruotsalaisen Telefonaktiebolaget LM Ericssonin (jäljempänä Ericsson) ja suomalaisen Nokia Corporationin (jäljempänä Nokia) valmistamista laitteistoista ja ohjelmistoista ja että sen radioliityntäverkko on muodostettu kiinalaisen Huawei-yhtiön valmistamista laitteistoista ja ohjelmistoista.
11.      Nyt käsiteltävä asia koskee yksinomaan valittajan radioliityntäverkkoa eli reunaverkkoa.
B       Pääasiaa koskevat oikeussäännöt ja tosiseikat
12.      Valittaja jätti 23.3.2022(9) Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametille (kuluttajansuojasta ja teknisestä valvonnasta vastaava viranomainen, jäljempänä TTJA) hakemuksen, joka koski lupaa käyttää sen reunaverkossa (i) verkossa jo olevia Huawein 2G–4G-laitteistoja ja ohjelmistoja ja (ii) 1.6.2022 alkaen verkossa käyttöön otettavia Huawein 5G-laitteistoja ja ohjelmistoja (yhdessä riidanalaiset laitteistot ja ohjelmistot).
13.      Tämä hakemus tehtiin Viron sähköisestä viestinnästä annetun lain (elektroonilise side seadus, jäljempänä ESS) perusteella.(10) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että muun muassa sähköisen viestinnän säännöstö saatetaan osaksi kansallista oikeutta ESS:llä.
14.      ESS:n 8 luvussa säädetään tietyistä vaatimuksista sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamiselle Virossa. Sen 872 §:n 1 momentissa edellytetään, että viestintäoperaattorit toteuttavat asianmukaiset tekniset ja organisatoriset toimenpiteet viestintäpalvelujen ja -verkon turvallisuuteen ja eheyteen liittyvien riskien hallitsemiseksi. ESS:n 873 §:n 1 momentissa säädetään, että laitteistot ja ohjelmistot, joita käytetään viestintäpalvelujen tarjoamiseen viestintäverkossa, eivät saa muodostaa uhkaa kansalliselle turvallisuudelle. Kuten sen 873 §:n 6 momentissa säädetään, viestintäoperaattori on näin velvollinen hakemaan TTJA:lta lupaa laitteistojen tai ohjelmistojen käyttöön viestintäverkossa.
15.      ESS:n 873 §:n 2 momentin mukaan kansalliselle turvallisuudelle aiheutuva uhka määritetään valmistajan tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoajan aiheuttaman korkean riskin perusteella (1 kohta) tai laitteiston tai ohjelmiston teknisistä ominaisuuksista tai kokoonpanosta aiheutuvan riskin perusteella (2 kohta). Valmistajan tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoajan korkeaa riskiä on arvioitava ESS:n 873 §:n 3 momentissa vahvistettujen 12 kriteerin perusteella.(11)
16.      Jos laitteiston tai ohjelmiston todetaan muodostavan uhan kansalliselle turvallisuudelle, ESS:n 1965 §:ssä säädetään tietyistä kiinteistä siirtymäkausista: 5G-teknologian(12) osalta 31.12.2025 saakka ja 2G-, 3G- ja 4G-laitteiston ja -ohjelmiston osalta 31.12.2029 saakka.(13)
17.      TTJA:n saatua hakemuksen, joka koskee lupaa käyttää laitteistoja ja ohjelmistoja viestintäverkossa, sen on ESS:n 874 §:n nojalla pyydettävä Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogulta (Viron tasavallan hallituksen turvallisuuskomitean kyberturvallisuusneuvosto, jäljempänä KJN) lausuntoa siitä, muodostavatko kyseisessä hakemuksessa tarkoitetut laitteistot ja ohjelmistot uhan kansalliselle turvallisuudelle.
18.      KJN totesi 27.10.2022 tekemässään päätöksessä nro 1, että kaikki riidanalaiset laitteistot ja ohjelmistot muodostavat tällaisen uhan.(14) Ennakkoratkaisupyynnön mukaan tämä uhka tunnistettiin kaikkien
ESS:n artiklan 873 §:n 3 momentissa lueteltujen 12 kriteerin perusteella.(15) Kyseinen elin ehdotti myös, että TTJA myöntäisi käyttöluvan 5G-toiminnallisuudelle 31.12.2025 saakka ja 2G–4G-toiminnallisuudelle 31.12.2029 saakka (jäljempänä KJN:n päätös).
19.      TTJA totesi 25.11.2022 tekemällään päätöksellä nro 1-7/22-436, että kaikki valittajan lupahakemuksessa luetellut laitteistot ja ohjelmistot muodostivat uhan Viron kansalliselle turvallisuudelle. Siksi se myönsi valittajalle määräaikaisen käyttöluvan 5G-toiminnallisuudelle 31.12.2029 saakka ja 2G–4G-toiminnallisuudelle 31.12.2029 saakka ESS:n 1965 §:n mukaisesti (jäljempänä TTJA:n päätös).
20.      Valittaja riitautti 1.12.2022 tekemällään valituksella KJN:n ja TTJA:n päätökset (jäljempänä yhdessä riidanalaiset päätökset) ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Valittaja väittää muun muassa, että KJN ja TTJA eivät osoittaneet Viron kansalliselle turvallisuudelle aiheutuvan uhan olemassaoloa, väitetyn uhan toteutumisen todennäköisyyttä eivätkä riidanalaisista laitteistoista ja ohjelmistoista aiheutuvan vahingon mahdollista suuruutta. Valittaja väittää myös, että lyhyen siirtymäkauden vuoksi riidanalaisilla päätöksillä kielletään taannehtivasti riidanalaiset laitteistot ja ohjelmistot, mikä johtaa valittajan omaisuuden pakkolunastukseen. Tämä puolestaan edellyttää korvauksen maksamista. Valittaja riitauttaa lisäksi riidanalaisten päätösten pätevyyden sillä perusteella, että lakia, jonka nojalla nämä päätökset on tehty, ei ole annettu tiedoksi komissiolle, joten se on ristiriidassa direktiivin (EU) 2015/1535 (jäljempänä TRIS-direktiivi) kanssa.(16) Lopuksi se väittää, että riidanalaiset päätökset muodostavat sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisvapauden rajoituksen, ja että kaikki tämän vapauden rajoitukset on perusteltava asianmukaisesti, mitä toimivaltaiset viranomaiset eivät ole tehneet.
21.      KJN ja TTJA kiistävät nämä väitteet. Ne väittävät lähinnä, että riidanalaiset päätökset perustuvat riskinarviointiin, jonka mukaan riskin todennäköisyys ja ennakoitavuus ovat riittäviä. Nämä päätökset kuuluvat Viron yksinomaiseen toimivaltaan, ja niiden tuomioistuinvalvonta on rajoitettua. KJN ja TTJA toteavat myös, että riidanalaisissa päätöksissä myönnetty siirtymäaika on suurin mahdollinen ESS:n 1965 §:n mukainen siirtymäaika. Lopuksi nämä osapuolet ovat eri mieltä siitä, että riidanalaiset päätökset ovat ristiriidassa TRIS-direktiivin ja sähköisen viestinnän säännöstön kanssa.
22.      Tässä tilanteessa Tallinna Halduskohus päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Kuuluuko [sähköisen viestinnän säännöstön] soveltamisalaan kansallinen säännöstö ([ESS:n] 873 §:n 2, 3, 6, 7 ja 8 momentti, 874 §:n 1–4 momentti sekä 1965 §:n 1–4 momentti), jossa viestintäoperaattori velvoitetaan hakemaan lupaa laitteistojen ja ohjelmistojen käyttämiseen viestintäverkossaan kansallisen turvallisuuden takaamiseksi?
2)      Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko [sähköisen viestinnän säännöstön] 1 artiklan 3 kohdan c alakohtaa, luettuna yhdessä [SEU] 4 artiklan 2 kohdan kanssa, tulkittava siten, että tällaisten rajoitusten asettaminen kuuluu jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan ja on puhtaasti kansallinen toimenpide, johon ei sovelleta [sähköisen viestinnän säännöstön] vaatimuksia?
3)      Jos [toiseen] kysymykseen vastataan kieltävästi, muodostaako kansallinen säännöstö (ESS:n 873 §:n 2, 3, 6, 7 ja 8 momentti, 874 §:n 1–4 momentti sekä 1965 §:n 1–4 momentti), jossa viestintäoperaattoria kielletään käyttämästä viestintäverkossaan laitteistoja ja ohjelmistoja ilman hallintoelimeltä saatua lupaa kyseisten laitteistojen ja ohjelmistojen käyttämiseen, [sähköisen viestinnän säännöstön] 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun sähköisten viestintäverkkojen ja -palveluiden tarjoamisen vapautta koskevan rajoituksen?
4)      Jos [kolmanteen] kysymykseen vastataan myöntävästi, onko tällaisia kansallisia säännöksiä oltava soveltamatta, jos niitä ei ole annettu etukäteen tiedoksi Euroopan komissiolle [sähköisen viestinnän säännöstön] 12 artiklan 1 kohdan mukaisesti?
5)      Jos [toiseen] kysymykseen vastataan myöntävästi, ovatko kansalliset säännökset, joilla viestintäoperaattori velvoitetaan hakemaan lupaa laitteistojen ja ohjelmistojen käyttöön viestintäverkossaan kansallisen turvallisuuden takaamiseksi ja joissa ei edellytetä, että hallintoelin arvioi korkean riskin laitteistojen ja ohjelmistojen aiheuttaman riskinarvioinnin yhteydessä a) sitä, heijastuvatko valmistajasta aiheutuvat riskit tiettyihin laitteistoihin ja ohjelmistoihin, b) tietyn laitteiston ja ohjelmiston tehtävää, sijaintia ja roolia viestintäpalvelun tarjoamisessa sekä c) sitä, heijastuvatko kotipaikan valtioon liittyvät ongelmat valmistajaan, SEUT 36 artiklan ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia?
6)      Onko tilanteessa, jossa sellaisen laitteiston tai ohjelmiston käyttöön, joka oli viestintäverkossa olemassa ja aktiivisessa käytössä ennen luvanvaraisuuden käyttöönottoa, myönnetään käyttölupa kyseisen laitteiston tai ohjelmiston odotettua käyttöikää lyhyemmäksi ajaksi ja laitteisto tai ohjelmisto on hankittu laillisesti, kyse Euroopan unionin perusoikeuskirjan [(jäljempänä perusoikeuskirja] 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetusta omaisuuden riistämisestä?”
23.      Kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle esittivät valittaja, Tšekin, Tanskan, Viron, Espanjan, Ranskan, Italian, Suomen ja Ruotsin hallitukset sekä komissio. Valittaja, KJN, Viron, Tanskan, Saksan, Espanjan, Ranskan, Italian, Suomen ja Ruotsin hallitukset sekä komissio esittivät suullisia huomautuksia 11.11.2025 pidetyssä istunnossa.
III  Asian arviointi
24.      Organisoin arviointini seuraavalla tavalla.
25.      Ennakkoratkaisu pyytäneen tuomioistuimen kaksi ensimmäistä kysymystä koskevat sähköisen viestinnän säännöstön soveltamisalaa. Ensimmäisellä kysymyksellä kysytään siis, kuuluuko ESS:n käyttöön ottaman kaltainen lainsäädäntöjärjestelmä, jossa edellytetään ennakkolupaa laitteistojen ja ohjelmistojen käyttämiseen sähköisissä viestintäverkoissa ja -palveluissa, sähköisen viestinnän säännöstön aineelliseen soveltamisalaan. Käsittelen tätä kysymystä III.A jaksossa. Toisella kysymyksellä tiedustellaan, jäävätkö tällaiset toimenpiteet kuitenkin kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, koska ne on toteutettu kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä. Käsittelen tätä kysymystä III.B jaksossa. Molempien kysymysten osalta päätelmäni on, että sähköisen viestinnän säännöstöä sovelletaan nyt käsiteltävässä asiassa.
26.      Koska sähköisen viestinnän säännöstöä sovelletaan, kolmannella kysymyksellä pyydetään selvennystä siitä, muodostavatko riidanalaiset toimenpiteet sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen. Vastaan tähän kysymykseen myöntävästi III.C jaksossa. Tämän jälkeen siirryn neljänteen kysymykseen, jossa pyydetään selvitystä siitä, oliko näistä toimenpiteistä ilmoitettava komissiolle, ja jos oli, mitä seurauksia niiden ilmoittamatta jättämisellä on. Käsittelen tätä kysymystä III.D jaksossa.
27.      Jos riidanalaiset kansalliset toimenpiteet muodostavat sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen, kuten uskon, toinen tärkeä kysymys tässä yhteydessä on se, voivatko tällaiset toimenpiteet olla oikeutettuja, ja jos voivat, niin miten. Tällainen oikeuttaminen on mahdollista sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan nojalla; kyseisessä säännöksessä viitataan tältä osin SEUT 52 artiklan 1 kohtaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan pyydä selvennystä siitä, miten sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan mukainen oikeasuhteisuuden arviointi on suoritettava. Sen sijaan se esittää tämän kysymyksen viidennen kysymyksen muodossa tavaroiden vapaan liikkuvuuden osalta ja sillä edellytyksellä, että unionin tuomioistuin katsoo, että sähköisen viestinnän säännöstöä ei sovelleta. Koska ehdotan, että sähköisen viestinnän säännöstöä sovelletaan, viidenteen kysymykseen, sellaisena kuin se on esitetty unionin tuomioistuimelle, ei ole tarpeen vastata. Kyseisen kysymyksen sisältö on kuitenkin merkityksellinen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 52 artiklan 1 kohdan kanssa, mukaisen oikeuttamisen kannalta. Sen sijaan, että vastaisin unionin tuomioistuimelle esitettyyn viidenteen kysymykseen, ehdotan, että se muotoillaan uudelleen ikään kuin se olisi esitetty viimeksi mainittujen oikeussääntöjen (eikä SEUT 34 ja 36 artiklan) yhteydessä. Käsittelen näin uudelleen muotoiltua kysymystä III.E jaksossa.
28.      Lopuksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää kuudennella kysymyksellään unionin tuomioistuinta auttamaan sen määrittämisessä, merkitsevätkö riidanalaiset toimenpiteet käsiteltävän asian olosuhteet huomioon ottaen valittajan omaisuuden tosiasiallista riistämistä, jolloin se katsoo, että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa edellytetään asianmukaisen korvauksen maksamista. Jäljempänä III.F jaksossa ehdotan unionin tuomioistuimelle, että riidanalainen toimenpide ei merkitse tällaista omaisuuden riistämistä, vaan se merkitsee puuttumista omaisuuden käyttöön, mikä voidaan kuitenkin oikeuttaa, eikä se tämän vuoksi edellytä korvausta perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan nojalla.
A       Ensimmäinen kysymys
29.      Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, kuuluvatko ESS:n asiaa koskevat säännökset, joiden perusteella riidanalaiset toimenpiteet toteutettiin, sähköisen viestinnän säännöstön soveltamisalaan.
30.      Tässä menettelyssä huomautuksia esittäneiden osapuolten näkemykset eroavat tämän kysymyksen vastausten osalta. Valittaja, Viron ja Ranskan hallitukset sekä komissio katsovat lähinnä, että sähköisen viestinnän säännöstöä sovelletaan nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleviin toimenpiteisiin. Viron hallitus, jota komissio tukee, selittää nimenomaisesti, että ESS annettiin tosiasiallisesti sähköisen viestinnän säännöstön täytäntöönpanemiseksi. Tanskan, Tšekin, Italian, Ruotsin ja Suomen hallitukset ovat päinvastaista mieltä ja katsovat lähinnä, että sähköisen viestinnän säännöstöä ei sovelleta, koska riidanalainen lupatoimenpide toteutettiin Viron kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi. Espanjan hallitus puolestaan väittää, että kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi toteutetut toimenpiteet eivät kuulu sähköisen viestinnän säännöstön soveltamisalaan, mutta tämä ei vapauta jäsenvaltioita velvollisuudesta noudattaa kyseistä säännöstöä, jota sovelletaan nyt käsiteltävässä asiassa.
31.      Katson, että sähköisen viestinnän säännöstöä sovelletaan ja että riidanalaiset toimenpiteet kuuluvat tämän direktiivin aineelliseen soveltamisalaan.
32.      Sähköisen viestinnän säännöstö on tärkein sähköisen viestinnän alan säädös. Sillä luodaan yhdenmukaistettu oikeudellinen kehys sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen sisämarkkinoiden varmistamiseksi.(17) Tämän tavoitteen saavuttamiseksi sillä pyritään poistamaan sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen esteet kieltämällä jäsenvaltioiden asettamat rajoitukset ja antamalla yhteisiä sääntöjä.(18)
33.      Tätä kehystä sovelletaan myös matkaviestinverkkoihin, joista on kyse nyt käsiteltävässä asiassa.(19)
34.      Näin ollen kaikki sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen sääntelyä koskevat kansalliset säännöt kuuluvat lähtökohtaisesti sähköisen viestinnän säännöstön soveltamisalaan.
35.      Yksi sähköisen viestinnän säännöstön tavoitteista on varmistaa sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen sisämarkkinoiden turvallisuus. Direktiivin tavoitteena on siten sen 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan ”toteuttaa sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen sisämarkkinat, mikä johtaa erittäin suuren kapasiteetin verkkojen käyttöönottoon ja hyödyntämiseen, kestävään kilpailuun ja sähköisten viestintäpalvelujen yhteentoimivuuteen, saatavuuteen, verkkojen ja palvelujen turvallisuuteen sekä tuo loppukäyttäjille hyötyjä.(20)
36.      Tätä varten sähköisen viestinnän säännöstön 40 artiklan 1 kohdassa vaaditaan nimenomaisesti jäsenvaltioita varmistamaan, että yleisten tai yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäverkkojen tai -palvelujen tarjoajat toteuttavat tarvittavat ja oikeasuhteiset tekniset ja organisatoriset toimenpiteet hallitakseen asianmukaisesti verkkojen ja palvelujen turvallisuuteen kohdistuvia riskejä. Näillä toimenpiteillä on voitava varmistaa ”riskiin suhteutettu turvallisuustaso” ottaen huomioon uusin tekniikka, mukaan lukien toimenpiteet, joilla voidaan ehkäistä ja minimoida turvapoikkeamista aiheutuvat vaikutukset käyttäjille ja muille verkoille ja palveluille.
37.      Verkkojen ja palvelujen turvallisuuden tavoitteen saavuttamiseksi annettujen kansallisten sääntöjen on tämän vuoksi katsottava kuuluvan sähköisen viestinnän säännöstön soveltamisalaan.
38.      Verkkojen ja palvelujen turvallisuuden käsitteellä tarkoitetaan sähköisen viestinnän säännöstön 2 artiklan 21 kohdassa ”sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen kykyä suojautua tietyllä varmuudella toimilta, jotka vaarantavat kyseisten verkkojen ja palvelujen, kyseisiin sähköisiin viestintäverkkoihin tai palveluihin tallennettujen, siirrettyjen tai käsiteltyjen tietojen taikka muiden kyseisissä verkoissa ja palveluissa tarjottujen tai niiden välityksellä saatavilla olevien palvelujen saatavuuden, aitouden, eheyden tai luottamuksellisuuden”.
39.      Tätä määritelmää on luettava yhdessä ”sähköisen viestintäverkon”(21) ja ”sähköisen viestintäpalvelun”(22) määritelmien kanssa.
40.      Ensimmäinen näistä käsitteistä on muotoiltu laajasti, ja se kattaa muun muassa kyseisen verkon tarjoamiseen tarvittavat fyysiset laitteet (ja siten myös siihen sisältyvät laitteistot ja ohjelmistot).(23) Viimeksi mainitulla käsitteellä tarkoitetaan signaalien siirtämistä fyysisen infrastruktuurin avulla, minkä unionin tuomioistuin on tulkinnut käsittävän myös ohjelmiston, jota käytetään muun muassa internetyhteyksissä.(24)
41.      Tästä seuraa, että verkkojen turvallisuuden käsite, sellaisena kuin se on määritelty sähköisen viestinnän säännöstön 2 artiklan 21 kohdassa, on ymmärrettävä siten, että se kattaa sähköisen viestintäverkon sekä laitteisto-osien että ohjelmisto-osien turvallisuuden.
42.      Sähköisen viestinnän säännöstön 40 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanemiseksi sen 41 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot varmistavat, että toimivaltaisilla viranomaisilla on valtuudet antaa sitovia ohjeita, myös turvallisuuspoikkeaman ehkäisemiseksi tarvittavista toimenpiteistä, kun ”merkittävä uhka” on havaittu.
43.      Mitään muita säännöksiä ei ole annettu säännöistä, jotka jäsenvaltioiden on annettava tältä osin. Unionin oikeudessa jätetään siis jäsenvaltioiden päätettäväksi, miten nämä vaatimukset pannaan täytäntöön niiden verkkojen ja palvelujen turvallisuuden varmistamiseksi.
44.      Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä, valittajan huomautuksista sekä Viron hallituksen ja KJN:n huomautuksista, jotka vahvistettiin istunnossa, ilmenee, että riidanalaisilla säännöksillä on tarkoitus panna täytäntöön sähköisen viestinnän säännöstö, erityisesti sen 40 artiklan 1 kohta ja 41 artiklan 1 kohta.
45.      Ei ole mitään syytä, miksi ESS:ssä vaaditun kaltaista ennakkolupamenettelyä sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamiseen käytettävän laitteiston ja ohjelmiston käytölle ei voitaisi pitää yhtenä mahdollisena vaihtoehtona säännöstön 40 artiklan 1 kohdan ja 41 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanemiseksi.
46.      Sitä ei myöskään kiistetä tässä menettelyssä.
47.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen myöntävästi, eli että sähköisen viestinnän säännöstöä on tulkittava siten, että sitä sovelletaan kansalliseen säännöstöön, jossa kansallisen sähköisen viestintäverkon ja sen palvelujen turvallisuuden varmistamiseksi operaattori, joka haluaa tarjota tällaista verkkoa ja palvelua, velvoitetaan hakemaan lupaa laitteistojen ja ohjelmistojen käyttämiseen viestintäverkossaan.
B       Toinen kysymys
48.      Toisella kysymyksellään, jonka edellytyksenä on se, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää lähinnä selvennystä siitä, onko SEU 4 artiklan 2 kohdan ja sähköisen viestinnän säännöstön 1 artiklan 3 kohdan c alakohdan vaikutus sellainen, että riidanalaiset lupatoimenpiteet kuuluvat jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan, eikä sähköisen viestinnän säännöstöä sovelleta niihin, koska kyseiset toimenpiteet toteutetaan kansallisen turvallisuuden takaamiseksi.
49.      Käsittelen tätä kysymystä lyhyesti.
50.      SEU 4 artiklan 2 kohdan viimeisessä virkkeessä määrätään, että kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla. Tämä ajatus näkyy myös sähköisen viestinnän säännöstön 1 artiklan 3 kohdan c alakohdassa, jossa säädetään, että direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä puolustukseen liittyviä tarkoituksia varten toteuttamia toimia.
51.      Tämän vuoksi ja näiden kahden oikeussäännön terminologisista eroista huolimatta(25) olen komission ja Ranskan hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että sähköisen viestinnän säännöstön 1 artiklan 3 kohdan c alakohta ilmentää olennaisilta osin SEU 4 artiklan 2 kohtaa.
52.      Pitäisikö näitä kahta oikeussääntöä tulkita siten, että kansallisen turvallisuuden vuoksi toteutettavat toimenpiteet olisi jätettävä sähköisen viestinnän säännöstön soveltamisalan ulkopuolelle?
53.      Valittaja, Viron, Espanjan ja Ranskan hallitukset sekä komissio katsovat, että vaikka jäsenvaltiot voivat yksin päättää kansallisen turvallisuutensa suojaamiseksi toteutettavista toimenpiteistä, se ei vapauta niitä sähköisen viestinnän säännöstön noudattamisesta. SEU 4 artiklan 2 kohdan ja sähköisen viestinnän säännöstön 1 artiklan 3 kohdan c alakohdan vaikutus ei siis ole sellainen, että riidanalainen lupatoimenpide jäisi unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle. Tanskan, Tšekin, Italian, Ruotsin ja Suomen hallitukset ovat eri mieltä ja korostavat, että koska riidanalaiset toimenpiteet on toteutettu Viron kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi, SEUT 4 artiklan 2 kohdan ja sähköisen viestinnän säännöstön 1 artiklan 3 kohdan c alakohdan vaikutus on sellainen, ettei unionin oikeutta sovelleta.
54.      Mielestäni unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä todetaan jo, että SEU 4 artiklan 2 kohdassa ei suljeta kansallisia turvallisuustoimenpiteitä unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle.(26)
55.      Kyseinen säännös pikemminkin vahvistaa, että unionilla ei ole toimivaltaa päättää, mikä on tarpeen jäsenvaltioiden turvallisuuden suojaamiseksi ja miten sitä suojataan. Vaikka SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaan kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla, ”pelkästään se, että kansallinen toimenpide on toteutettu kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi, ei voi johtaa siihen, ettei unionin oikeutta sovelleta, ja vapauttaa jäsenvaltioita velvollisuudesta noudattaa unionin oikeutta”.(27)
56.      Näin ollen on todettava, että vaikka Viro antoi riidanalaisen lainsäädännön kansallisen turvallisuutensa suojaamiseksi, tämä ei merkitse sitä, että kyseinen lainsäädäntö ja sen perusteella toteutetut toimenpiteet jäisivät sähköisen viestinnän säännöstön soveltamisalan ulkopuolelle.
57.      Toisin sanoen on niin, että jos kansallisen turvallisuuden turvaamiseksi toteutetut toimenpiteet ovat ristiriidassa unionin oikeussääntöjen kanssa, kansallisen turvallisuuden suojaamista koskevaan yleiseen etuun voidaan vedota tämän ristiriidan oikeuttamiseksi; näiden toimenpiteiden on kuitenkin oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, jotta niiden lainmukaisuus voidaan todeta. Palaan tähän kysymykseen vastatessani viidenteen kysymykseen.
58.      Kuten olen jo selittänyt, nyt käsiteltävässä asiassa Viron hallitus katsoo nimenomaan, että kyseinen lainsäädäntö suojelee kansallisia turvallisuusetuja mutta että se on samalla annettu sähköisen viestinnän säännöstön täytäntöönpanemiseksi.(28) Perustellakseen kansallisia hallinnollisia päätöksiään, joissa riidanalaisten laitteistojen ja ohjelmistojen katsotaan muodostavan korkean riskin sen televiestintäinfrastruktuurien turvallisuudelle, Viron hallitus tukeutuu tiettyihin Euroopan komission(29) ja kansallisten turvallisuuselinten yhteistyöryhmän laatimiin unionin soft law -instrumentteihin.(30)
59.      Viron kansallista turvallisuutta koskevat huolenaiheet ja unionin tasolla vahvistetut turvallisuusvaatimukset ovat näin ollen lähentyneet toisiaan.
60.      Tämä seikka erottaa nyt käsiteltävän asian tuomiosta Ministrstvo za obrambo.(31) Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuin katsoi, että tietyt sotilaallisten toimien ryhmät jäivät tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annetun direktiivin 2003/88/EY(32) soveltamisalan ulkopuolelle, ”jos kyseiset toimet ovat niin erikoislaatuisia, että ne ovat väistämättä ja pysyvästi ristiriidassa kyseisessä direktiivissä asetettujen vaatimusten noudattamisen kanssa”.(33)
61.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen kysymykseen kieltävästi ja toteaa, että SEU 4 artiklan 2 kohtaa ja sähköisen viestinnän säännöstön 1 artiklan 3 kohdan c alakohtaa on tulkittava siten, että toimenpide, jossa edellytetään lupaa laitteistoille ja ohjelmistoille yleisten tai yleisesti saatavilla olevien sähköisen viestintäverkkojen tai -palvelujen tarjoamiseksi, ei jää eurooppalaisen sähköisen viestinnän säännöstön soveltamisalan ulkopuolelle, vaikka kyseinen toimenpide on toteutettu kansallisten turvallisuusetujen suojaamiseksi.
C       Kolmas kysymys
62.      Kahteen ensimmäiseen kysymykseen antamistani vastauksista ilmenee, että ESS ja sen perusteella annetut riidanalaiset päätökset kuuluvat sähköisen viestinnän säännöstön soveltamisalaan. Tästä pääsenkin kolmanteen kysymykseen.
63.      Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, muodostaako kansallinen toimenpide, jossa edellytetään ennakkolupaa laitteistojen ja ohjelmistojen käytölle, sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen.
64.      Vastaaja katsoo, että tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi. Se väittää, että sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot takaamaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisen vapaus, jota ESS:n lupamenettely rajoittaa. Viron, Espanjan, Ranskan ja Italian hallitukset sekä komissio ovat eri mieltä. Ne väittävät lähinnä, että ESS:ssä säädetty lupamenettely on sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisen vapauden edellytys eikä rajoitus, koska sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisen vapaus taataan sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan mukaan ”tässä direktiivissä vahvistettujen edellytysten mukaisesti”. Koska sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen turvallisuus on yksi näistä edellytyksistä, ne väittävät, että jäsenvaltiot voivat perustellusti säätää pääasiassa kyseessä olevan kaltaisesta lupamenettelystä.(34)
65.      Näistä kannanotoista ilmenee, että unionin tuomioistuimella on kaksi vaihtoehtoa sen suhteen, miten se luokittelee sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun lupatoimenpiteen: joko i) sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen edellytykseksi tai ii) kyseisten verkkojen ja palvelujen tarjoamisvapauden rajoitukseksi.
66.      Katson, että tällainen vaatimus on sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tällaisten verkkojen ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus. Mielestäni tämä rajoitus on kuitenkin oikeutettu.
67.      Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan kahdesta ensimmäisestä virkkeestä:
”Jäsenvaltioiden on taattava vapaus tarjota sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja tässä direktiivissä vahvistettujen edellytysten mukaisesti. Tämän vuoksi jäsenvaltiot eivät saa estää yritystä tarjoamasta sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja, ellei tämä ole tarpeen SEUT 52 artiklan 1 kohdassa määrätyistä syistä.”(35)
68.      Tämän säännöksen lähtökohtana on näin ollen se, että jäsenvaltioiden on tietyin edellytyksin sallittava yritysten tarjota sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja.
69.      Lisäksi jäsenvaltiot eivät voi estää kyseisiä yrityksiä käyttämästä tätä vapautta asettamalla rajoituksia, joita sähköisen viestinnän säännöstössä ei suoraan aseteta sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen edellytykseksi.
70.      Samalla kun sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa säädetään negatiivisesta integraatiosta (eli sellaisten jäsenvaltioiden toimenpiteiden kieltämisestä, joilla luodaan esteitä sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen vapaudelle),(36) siinä tunnustetaan myös positiivisen integraation tarve (eli sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen edellytyksenä olevien turvallisuusvaatimusten yhdenmukaistaminen).
71.      Vaikka vaaditaan, että verkkojen ja palvelujen on oltava turvallisia, unionin tasolla ei kuitenkaan tapahdu positiivista integraatiota näiden verkkojen ja palvelujen turvallisuuden osalta.
72.      Sähköisen viestinnän säännöstössä ei säädetä toimenpiteistä, joilla tällainen turvallisuus taataan. Tämä jätetään jäsenvaltioiden tehtäväksi velvoittamalla ne säännöstön 40 artiklan 1 kohdan ja 41 artiklan 1 kohdassa tekemään nämä valinnat.
73.      Toisin sanoen, vaikka sähköisen viestinnän säännöstön mukaan verkkojen ja palvelujen turvallisuus on edellytys tällaisten verkkojen ja palvelujen tarjoamiselle, laitteistojen ja ohjelmistojen käyttö näiden verkkojen ja palvelujen tarjoamisessa ei edellytä ennakkolupaa.
74.      Päinvastaisessa tilanteessa eli jos kaikki toimenpiteet, jotka jäsenvaltio toteuttaa verkkojen ja palvelujen turvallisuuden varmistamiseksi, katsottaisiin automaattisesti sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan edellytykseksi, tämä merkitsisi sitä, että jäsenvaltiot voisivat helposti luoda esteitä vapaalle liikkuvuudelle.(37)
75.      Tällainen jäsenvaltioiden valitsemien toimenpiteiden oikeasuhteisuutta koskevan tuomioistuinvalvonnan automaattinen poissulkeminen olisi vastoin sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan tarkoitusta, joka on sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen vapauden esteiden torjuminen.
76.      Siksi ehdotan tulkintaa, jonka mukaan tietty kansallinen toimenpide, joka on toteutettu jäsenvaltion verkkojen ja palvelujen turvallisuuden varmistamiseksi, voidaan silti katsoa tällaisten verkkojen ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukseksi, joka on kielletty sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa, vaikka kyseisessä direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan verkkojensa turvallisuus.
77.      Sisämarkkinoille pääsyn ennakkolupaa koskevia vaatimuksia pidetään lähtökohtaisesti vapaan liikkuvuuden esteinä, olipa kyse sitten tavaroista,(38) palveluista,(39) pääomasta(40) tai sijoittautumisvapaudesta.(41) Tällainen vaatimus tekee aina vapaudesta vähemmän houkuttelevaa ja vaikeuttaa pääsyä kyseisille markkinoille.
78.      Tältä osin on todettava, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen ennakkolupamenettely, jossa toimivaltaiset viranomaiset voivat kieltää tiettyjen laitteistojen ja ohjelmistojen käytön niiden ”korkean riskin” vuoksi, on toimenpide, joka lähtökohtaisesti rajoittaa sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen vapaata liikkuvuutta, koska se on omiaan tekemään kyseisen palvelun aloittamisen ja harjoittamisen vähemmän houkuttelevaksi tai vaikeammaksi.
79.      Näin ollen tällainen toimenpide on lähtökohtaisesti kielletty sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa.
80.      Kyseinen Viron lainsäädäntö on näin ollen omiaan rajoittamaan sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen vapautta säännöstön 12 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen vastaisesti.
81.      Sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan mukaan tällainen toimenpide voi kuitenkin olla oikeutettu jollakin SEUT 52 artiklan 1 kohdassa mainitulla perusteella.
82.      Tästä seuraava oikeasuhteisuuden arviointi, joka kattaa kansalliseen turvallisuuteen liittyvät näkökohdat, on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Se ei ole pyytänyt selvennystä sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan kyseisestä näkökohdasta. Viidenteen kysymykseen ehdottamani vastauksen osalta esitän kuitenkin selventäviä seikkoja, joista voi olla hyötyä myös ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.
83.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen kysymykseen myöntävästi: sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kansallinen säännöstö, jossa edellytetään hallintoelimeltä saatua lupaa laitteistojen ja ohjelmistojen käyttämiseen sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisessa, on kyseisessä säännöksessä tarkoitettu tällaisten verkkojen ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus. Tällainen rajoitus voidaan oikeuttaa SEUT 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla perusteilla.
D       Neljäs kysymys
84.      Sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan kolmannessa virkkeessä edellytetään, että jäsenvaltiot perustelevat asianmukaisesti kaikki sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisvapauden rajoitukset ja antavat ne tiedoksi komissiolle.
85.      Tämän säännöksen valossa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännellä kysymyksellään, mitä seuraa siitä, että sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua oikeuden rajoitusta, kuten nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaista säännöstöä, jossa edellytetään ennakkolupaa laitteistojen ja ohjelmistojen käytölle sähköisessä viestintäverkossa, ei ole annettu tiedoksi. Kyseinen tuomioistuin tiedustelee ennen kaikkea, johtaako tällaisen tiedoksiannon laiminlyönti siihen, ettei tällaista toimenpidettä voida soveltaa.
86.      Valittajan mukaan kyseistä lainsäädäntöä ei ole annettu tiedoksi komissiolle. Tämän vuoksi ESS:ssä säädettyä lupamenettelyä ei voida soveltaa valittajaan. Viron, Espanjan, Ranskan ja Italian hallitukset sekä komissio väittävät, ettei tiedoksiantoa tarvittu – mihin yhtyivät istunnossa myös TTJA sekä Saksan ja Suomen hallitukset – koska niiden mielestä ESS:stä johtuva lupavaatimus ei ole rajoitus vaan sähköisen viestinnän säännöstössä asetettu edellytys sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamiselle.
87.      Näiden näkemysten vastaisesti, kuten olen jo selittänyt kolmannen kysymyksen yhteydessä, olen sitä mieltä, että ESS:n Virossa käyttöön ottaman kaltainen ennakkolupatoimenpide muodostaa sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen. Mielestäni tämäntyyppinen toimenpide olisi näin ollen pitänyt antaa tiedoksi komissiolle.
88.      Huomautan kuitenkin, että unionin tuomioistuimelle toimitetuista asiakirjoista ei käy selvästi ilmi, onko kyseinen toimenpide annettu tiedoksi. Viron hallituksen mukaan ESS:n luonnosversio, mukaan lukien lupakehys, toimitettiin komissiolle vuonna 2020(42) ennen kuin ESS tuli voimaan vuonna 2022. Valittaja kuitenkin kiistää, että tällainen tiedoksianto olisi tehty. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on selvittää, oliko asia todella näin.
89.      Vaikka Viron hallitus ei olisi antanut komissiolle tiedoksi ennakkolupaa koskevaa lakisääteistä vaatimusta, olen kuitenkin sitä mieltä, että tämä laiminlyönti ei merkitse sitä, ettei ESS:n tätä osaa sovellettaisi valittajaan, eli toisin sanoen tämän laiminlyönnin vaikutus ei ole sama kuin vaikutus, joka aiheutuisi TRIS-direktiivissä säädettyjen teknisten vaatimusten tiedoksi antamatta jättämisestä.
90.      Ensinnäkin TRIS-direktiivissä säädetään nimenomaisesti, ettei sitä sovelleta sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla. Sen 1 artiklan 3 kohdassa säädetään, että direktiiviä ”ei sovelleta niitä kysymyksiä koskeviin määräyksiin, jotka kuuluvat [sähköisen viestinnän säännöstöä edeltävässä direktiivissä] tarkoitetuista televiestintäpalveluista annettujen unionin säädösten piiriin”.
91.      Sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevien teknisten sääntöjen ja standardien osalta sähköisen viestinnän säännöstö on näin ollen lex specialis suhteessa TRIS-direktiiviin.
92.      Toiseksi, kuten komissio selittää, sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan mukaisen tiedoksiantamisen laiminlyönnin ja TRIS-direktiivissä ja asiaa koskevassa oikeuskäytännössä – jonka mukaan teknisen standardin ilmoittamatta jättäminen johtaa sen siihen, ettei sitä voida soveltaa yksityishenkilöihin – vahvistetun tiedoksiantomenettelyn noudattamatta jättämisen välillä ei voida katsoa olevan analogiaa.(43)
93.      Tämä johtuu siitä, että toisin kuin TRIS-direktiivissä, sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa ei aseteta sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamista koskevien ehtojen soveltamisen edellytykseksi komission hyväksyntää tai tietyn vähimmäisajan kulumista.
94.      Siksi sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan mukaisen sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen tiedoksi antamatta jättäminen ei johda siihen, että ESS:ssä säädettyä lupamenettelyä ei voida soveltaa valittajaan.
95.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa neljänteen kysymykseen siten, että sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun sähköisten viestintäverkkojen tarjoamisen vapauden rajoituksen tiedoksi antamatta jättäminen Euroopan komissiolle ei johda siihen, että tiedoksi antamatta
jätettyjä kansallisia säännöksiä ei ole sovellettava.
E       Viides kysymys
96.      Viides kysymys, sellaisena kuin se on esitetty, koskee SEUT 34 artiklan mukaisia kansallisia toimenpiteitä, joilla rajoitetaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta mutta jotka voivat olla oikeutettuja SEUT 36 artiklan nojalla. Kysymys esitettiin unionin tuomioistuimelle siltä varalta, että se katsoo, ettei sähköisen viestinnän säännöstöä ole sovellettava.
97.      Kuten olen selittänyt, katson kuitenkin, että sähköisen viestinnän säännöstöä on sovellettava nyt käsiteltävässä asiassa. Unionin tuomioistuimen ei siis lähtökohtaisesti tarvitse vastata viidenteen kysymykseen.
98.      Tästä huolimatta vastaus esitettyyn kysymykseen olisi hyödyllinen ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle sen päättäessä, voidaanko ESS:n perusteella käyttöön otetut riidanalaiset toimenpiteet oikeuttaa sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan nojalla, jonka nojalla ne muodostavat rajoituksen.
99.      Koska unionin tuomioistuimella on mahdollisuus muotoilla sille esitetty kysymys uudelleen tavalla, jota se pitää hyödyllisenä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi, ehdotan, että unionin tuomioistuin tekee näin nyt käsiteltävässä asiassa.(44)
100. Uudelleen muotoiltuna viidennessä kysymyksessä kysyttäisiin siis, ovatko kansalliset säännökset, joilla viestintäoperaattori velvoitetaan hakemaan lupaa laitteistojen ja ohjelmistojen käyttöön viestintäverkossaan kansallisen turvallisuuden takaamiseksi ja joissa ei edellytetä, että hallintoelin arvioi korkean riskin laitteistojen ja ohjelmistojen aiheuttaman riskinarvioinnin yhteydessä a) sitä, heijastuvatko valmistajasta aiheutuvat riskit tiettyihin laitteistoihin ja ohjelmistoihin, b) tietyn laitteiston ja ohjelmiston tehtävää, sijaintia ja roolia viestintäpalvelun tarjoamisessa sekä c) sitä, heijastuvatko kotipaikan valtioon liittyvät ongelmat valmistajaan, sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia?
101. Tältä osin on korostettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei pyydä vastausta ESS:n perusteella annettujen riidanalaisten päätösten oikeasuhteisuudesta. Kyseinen tuomioistuin pyrkii pikemminkin selvittämään, voiko ESS:ssä säännelty lupamenettely, johon riidanalaiset päätökset perustuvat, olla oikeutettu, jos siinä ei velvoiteta toimivaltaisia viranomaisia arvioimaan ensin, onko kansalliseen turvallisuuteen kohdistuva uhka todellinen, ennen kuin lupahakemus hylätään näillä perusteilla. Ainoastaan, jos ESS todetaan päteväksi tästä näkökulmasta, herää kysymys siitä, onko sen täytäntöönpanotapa oikeasuhteinen.
102. Toimenpide, joka muodostaa sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisvapauden rajoituksen, voi olla oikeutettu SEUT 52 artiklan 1 kohdassa esitetyistä syistä, toisin sanoen yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden perusteella.
103. Nyt käsiteltävässä asiassa Viron hallitus perustelee ESS:ssä asetettua rajoitusta kansallisella turvallisuudella (televiestintäinfrastruktuurin turvallisuudella) ja sillä, että kyseisillä toimenpiteillä pannaan täytäntöön sähköisen viestinnän säännöstö, erityisesti sen 40 artiklan 1 kohta ja 41 artiklan 1 kohta.
104. On kiistatonta, että viestintäverkkojen turvallisuus on erittäin tärkeää nykyajan demokraattisissa yhteiskunnissa: turvallinen ja luotettava televiestintäinfrastruktuuri on paitsi välttämätön useiden unionin arvojen ja perusoikeuksien, kuten demokratian ja sananvapauden, tehokkaalle toteutumiselle, se myös varmistaa yhteiskunnallisen vakauden, koska jäsenvaltion televiestintäinfrastruktuuriin kohdistuva vaikutus tai infrastruktuurin häiriöt voivat vaikuttaa muihin talouden aloihin ja unionin kansalaisten arkeen yleisemmin.(45)
105. Huomautan myös, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että jäsenvaltion televiestintäinfrastruktuurin turvallisuus voi olla osa valtion yleistä turvallisuutta.(46)
106. Lisäksi sähköisen viestinnän säännöstön tavoitteena on sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen turvallisuuden varmistaminen, ja tätä varten 40 artiklan 1 kohdan ja 41 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava sähköisten viestintäverkkojensa ja -palvelujensa turvallisuus.(47)
107. Vaikka jäsenvaltion sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen turvallisuus tunnustetaan yhteiskunnan perustavanlaatuiseksi eduksi sekä jäsenvaltioissa että unionin tasolla, ja vaikka siihen voidaan näin ollen vedota tällaisten verkkojen ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen oikeuttamiseksi, kyseinen rajoitus voidaan asettaa vain, jos kyseiseen etuun kohdistuva vaara on kyseisessä tapauksessa todellinen, ajankohtainen ja riittävän vakava.(48)
108. Tältä osin jäsenvaltio ei voi perustella tällaista rajoitusta pelkästään vetoamalla kansalliseen turvallisuuteen liittyviin syihin.(49)
109. Sen sijaan lainsäädännön, jossa sallitaan tällainen rajoitus, nyt käsiteltävässä asiassa ESS:n, on velvoitettava toimivaltaiset viranomaiset, käsitettävässä asiassa TTJA ja KJN, arvioimaan, aiheuttavatko kyseiset laitteet todella tällaisen uhan kansallisen televiestintäverkon turvallisuudelle.
110. Vaikka tämä arviointi voi olla erilainen kolmansien valtioiden tai niiden toimittajien(50) aiheuttaman riskin osalta, se ei voi perustua yleiseen epäilyyn;(51) kyse on pikemminkin näiden laitteiden käyttötarkoituksen ja niihin liittyvien riskien konkreettisesta arvioinnista. Tämä arviointi voi koskea esimerkiksi riskejä, jotka liittyvät kyseessä olevaan laitetyyppiin, laitteen valmistajaan tai valtioon, johon kyseinen valmistaja on sijoittautunut.(52)
111. Tämän perusteella ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen viidenteen kysymykseen on vastattava siten, että sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että kansallisessa lainsäädännössä, jossa asetetaan ennakkolupavaatimus laitteiden ja ohjelmistojen käytölle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen turvallisuuden suojaamiseksi, velvoitetaan elimet, joilla on toimivalta päättää tällaisen luvan myöntämisestä, arvioimaan, muodostavatko kyseiset laitteistot ja ohjelmistot, joiden käyttämiseen pyydetään lupaa, todellisen uhan verkon turvallisuudelle, mikä voi edellyttää, että otetaan huomioon laitteiden käyttötarkoitus, se, heijastuvatko kotipaikan valtioon liittyvät ongelmat valmistajaan, ja se, heijastuvatko valmistajasta aiheutuvat riskit tiettyihin laitteistoihin ja ohjelmistoihin.
112. Ymmärtääkseni – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava – ESS:ssä vahvistetaan tarkat kriteerit, joiden perusteella toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat todeta, että kansalliseen turvallisuuteen kohdistuu uhka. Tältä osin vaikuttaa siltä, että huomioon otetaan muun muassa valmistajaan ja kolmanteen maahan, johon kyseinen valmistaja on sijoittautunut, liittyvä uhka.(53)
113. Kansallisen tuomioistuimen on riidanalaisia päätöksiä valvoessaan arvioitava, otettiinko nämä kriteerit tosiasiallisesti huomioon, kun riskejä arvioitiin nyt käsiteltävän asian erityistilanteessa, mikä johti käyttöluvan ajalliseen rajoittamiseen.
114. Koska tämä edellyttää tiettyyn tilanteeseen liittyvien teknisten, poliittisten ja turvallisuusnäkökohtien perusteellista tuntemusta, unionin tuomioistuimet eivät voi arvioida riskin olemassaoloa suhteessa tiettyyn valmistajaan, laitteeseen tai sen käyttöön. Jos kansallista tuomioistuinta kuitenkin pyydetään valvomaan toimenpiteitä, joilla tiettyjen laitteistojen ja ohjelmistojen käyttö on kielletty kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, toimivaltaisten viranomaisten on voitava antaa kohtuullinen selvitys tällaisen riskin toteamisen perusteista;(54) tämä voi tarvittaessa edellyttää erilaisten oikeudellisten tekniikoiden käyttöä.(55)
115. Jos, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, unionin ja kansallisen tason turvallisuusedut ovat yhteneväiset, kansallinen tuomioistuin voi kyseisen toimenpiteen tuomioistuinvalvonnan yhteydessä ottaa huomioon myös unionin toimielinten ja elinten sekä kansallisten elinten tekemät riskinarvioinnit.
116. Tältä osin Viron hallituksen mainitsemat lukuisat asiakirjat voivat olla merkityksellisiä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arvioinnin kannalta: kyseinen hallitus viittaa muun muassa kyberturvallisuudesta vuonna 2019 annettuun komission suositukseen, verkko- ja tietoturva-alan yhteistyöryhmän(56) koordinoituun riskinarviointiin ja 5G-välineistöön(57) sekä 5G-välineistön täytäntöönpanosta annettuun komission tiedonantoon.
117. Vaikka nämä asiakirjat ovat soft law -instrumentteja, jotka eivät sido jäsenvaltioita, niissä vahvistetaan kansallisten ja unionin tason toimivaltaisten viranomaisten koordinoitu riskinarviointi, jonka perusteella komissio on muun muassa todennut, että riidanalaisten laitteistojen ja ohjelmistojen valmistajan tuottamat laitteet aiheuttavat ”huomattavasti suurempia riskejä kuin muut 5G-toimittajat” ja että ”näiden suurten riskien vuoksi – – komissio katsoo, että jäsenvaltioiden päätökset Huawein [– –] rajoittamisesta tai poissulkemisesta ovat perusteltuja ja 5G-välineistön mukaisia”.(58)
118. 5G-välineistön täytäntöönpanosta annetun tiedonannon mukaan tämä päätelmä perustuu muun muassa kyseisen ”toimittajan ja tietyn kolmannen maan hallituksen [välisiin yhteyksiin], kolmannen maan [lainsäädäntöön] ja toimittajan omistusrakenteen [ominaispiirteisiin]”.(59)
119. Viron hallitus selittää, että sen toimivaltaiset viranomaiset ottivat tämän arvioinnin huomioon ja katsoivat tämän sekä unionin että jäsenvaltioiden tasolla tehdyn yhteisen riskinarvioinnin perusteella, että oli tarpeen rajoittaa altistumista muun muassa Huawein – joka on riidanalaisten laitteistojen ja ohjelmistojen toimittaja – laitteille sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisessa.
120. Mielestäni on näin ollen kohtuullista päätellä, että ESS:llä ja sen perusteella tehdyillä riidanalaisilla päätöksillä, vaikka niillä rajoitetaan sähköisten verkkojen ja palvelujen tarjoamisen vapautta, pyritään oikeutettuun tavoitteeseen eli verkkojen turvallisuuteen kohdistuvan todellisen uhan torjumiseen. Sen arvioiminen on kuitenkin kansallisen tuomioistuimen tehtävä.
F       Kuudes kysymys
121. Kansallisesta asiakirja-aineistosta ilmenee, että valittaja käytti riidanalaisia laitteistoja ja ohjelmistoja 2G–4G-toiminnallisuuteen sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamiseksi ennen riidanalaisten päätösten tekemistä. Valittajan selityksestä ilmenee myös, että se oli ostanut 5G-toiminnallisuuteen tarkoitettuja laitteita sisällyttääkseen nämä laitteet reunaverkkoonsa ennen luvanvaraisuuden käyttöönottoa ESS:ssä. Lopuksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen päätöksestä ja asianosaisten selityksistä ilmenee, että riidanalaisissa päätöksissä sallittiin riidanalaisten laitteistojen ja ohjelmistojen käyttö kyseisten laitteiden käyttöikää lyhyemmän ajan.
122. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kuudennella kysymyksellään, merkitsevätkö riidanalaiset päätökset nämä olosuhteet huomioon ottaen perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettua omaisuuden riistämistä, jolloin valittajalla voisi olla oikeus asianmukaiseen korvaukseen.
123. Valittaja katsoo, että näin on. Se väittää, että kyseinen lupajärjestelmä johtaa perusteettomaan omaisuuden riistämiseen. Se katsoo myös, että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohta on esteenä riidanalaisten laitteistojen ja ohjelmistojen käyttöä koskevan lainsäädännön äkilliselle muutokselle, jolla otetaan käyttöön käyttölupaa koskeva vaatimus ja kielletään sellaisten laitteistojen ja ohjelmistojen käyttö, jotka valittaja on laillisesti hankkinut tietyltä valmistajalta, ellei oikeudenmukaisesta ja asianmukaisesta korvauksesta ole säädetty.
124. Komission sekä Viron, Espanjan, Saksan, Ranskan, Italian, Ruotsin ja Suomen hallitusten mukaan riidanalaiseen lupatoimenpiteeseen liittyvät puitteet ovat perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan kolmannessa virkkeessä tarkoitettua omaisuuden käytön sääntelyä. Riidanalaiset päätökset eivät näin ollen johtaneet siihen, että valittaja olisi menettänyt omistusoikeuden riidanalaisiin laitteistoihin ja ohjelmistoihin joko tosiasiallisesti tai oikeudellisesti. Lisäksi kyseiset osapuolet katsovat, että kyseinen omaisuuden käytön sääntely Viron kansalliseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvien huolenaiheiden valossa on kyseisen oikeuden oikeasuhteinen rajoitus, koska Viron viranomaiset ovat säätäneet riittävän pitkästä siirtymäkaudesta.
125. Perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaan ”jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.”
126. Unionin tuomioistuin on katsonut, että kyseiseen määräykseen sisältyy kolme erillistä normia. Se selitti, että ”ensimmäisessä normissa, joka sisältyy määräyksen ensimmäiseen virkkeeseen ja joka on luonteeltaan yleinen, konkretisoituu omaisuuden kunnioittamisen periaate. Määräyksen toisessa virkkeessä olevassa toisessa normissa on kyse omaisuuden riistämisestä, jolle asetetaan tietyt edellytykset. Kolmannessa normissa, joka ilmaistaan määräyksen kolmannessa virkkeessä, puolestaan tunnustetaan jäsenvaltioille oikeus säännellä omaisuuden käyttöä siinä määrin kuin se on tarpeen yleisen edun vuoksi. Nämä säännöt ovat kuitenkin sidoksissa toisiinsa. Toinen ja kolmas sääntö liittyvät nimittäin yksittäisiin esimerkkeihin omaisuudensuojaan puuttumisesta, ja niitä on tulkittava ensimmäisessä säännössä vahvistetun periaatteen valossa.”(60)
127. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa annettu suoja on laaja ja kattaa taloudellista arvoa omaavien varojen lisäksi myös lisenssin tai käyttöluvan hyödyntämiseen liittyvät edut.(61)
128. Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaiset päätökset koskevat hakemusta, joka koskee lupaa käyttää tiettyjä laitteistoja ja ohjelmistoja sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisessa. Hakemus hyväksyttiin vain osittain ja ESS:ssä vahvistetuksi enimmäisajaksi eli 31.12.2029 saakka 2G–4G-toiminnallisuuden osalta ja 31.12.2025 saakka 5G-toiminnallisuuden osalta.
129. Koska tämän omaisuuden keskeiseen sisältöön ei puututtu, valittaja ei menettänyt sitä.(62) Sen sijaan riidanalaisilla päätöksillä rajoitetaan valittajan 17 artiklan 1 kohdan kolmannessa virkkeessä tarkoitettua omaisuuden käyttöä.(63)
130. Tällaisessa tapauksessa valittajalla ei lähtökohtaisesti ole oikeutta korvaukseen.
131. Omaisuuden käytön rajoittaminen on kuitenkin mahdollista vain siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä. Nyt käsiteltävässä asiassa arviointi on samanlainen kuin se, jota vaaditaan sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan mukaisen sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamisen perustelemiseksi.
132. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan ole pyytänyt ohjeita siitä, miten tällainen oikeasuhteisuuden arviointi on suoritettava.
133. Huomautan kuitenkin, että yksi niistä seikoista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi käsiteltävässä asiassa otettava huomioon, on se, oliko ajanjakso, jonka aikana valittajalla oli lupa jatkaa riidanalaisten laitteistojen ja ohjelmistojen käyttöä, riittävän pitkä, kun otetaan huomioon ajanjakso, jonka aikana valittaja on voinut valmistautua tällaiseen lainsäädännön muutokseen.
134. Kyseinen lupatoimenpide, johon liittyy tiukat enimmäiskäyttöajat, vaikuttaa nimittäin huomattavasti investointeihin, jotka tehtiin ennen näiden lainsäädäntömuutosten tekemistä.(64)
135. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on näin ollen arvioitava, oliko koko ajanjakso, jonka aikana hakija olisi voinut valmistautua sopeutumaan uuteen oikeudelliseen tilanteeseen, alkaen ajankohdasta, jolloin ESS:n muutoksia ehdotettiin, riidanalaisten laitteistojen ja ohjelmistojen enimmäiskäyttöajan päättymiseen saakka, riittävän pitkä. Jos se katsoo, että näin ei ole, olisi harkittava aiheutuneen vahingon asianmukaista korvausjärjestelmää.(65)
136. Arvioidessaan riidanalaisten päätösten oikeasuhteisuutta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on otettava huomioon kyseiseen perusoikeuteen puuttumisen vakavuus ja tavoitellun päämäärän tärkeys(66) sekä muut intressit, kuten sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen vastaanottajien intressi näiden verkkojen ja palvelujen turvallisuuteen sekä markkinariski, jonka samoilla markkinoilla toimiva huolellinen ja järkevä kilpailija olisi kantanut riidanalaisten laitteistojen ja ohjelmistojen osalta.(67)
137. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että valittajalle aiheutunut rasite oli kohtuuttoman raskas, vaikka se oli välttämätön, voisi olla asianmukaista suorittaa oikeudenmukainen korvaus, kuten olen selittänyt.
138. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kuudenteen kysymykseen siten, että sellaisen laitteiston tai ohjelmiston käyttöä koskeva rajoitus, joka oli sähköisessä viestintäverkossa olemassa ennen sellaisen käyttölupavaatimuksen käyttöönottoa, jonka mukaan käyttölupa myönnetään kyseisen laitteiston tai ohjelmiston odotettua käyttöikää lyhyemmäksi ajaksi, ei merkitse perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettua omaisuuden riistämistä.
IV     Ratkaisuehdotus
139. Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tallinna Halduskohusin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1)      Eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä 11.12.2018 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä (EU) 2018/1972
on tulkittava siten, että sitä sovelletaan kansalliseen säännöstöön, jossa kansallisen sähköisen viestintäverkon ja sen palvelujen turvallisuuden varmistamiseksi operaattori, joka haluaa tarjota tällaista verkkoa ja palvelua, velvoitetaan hakemaan lupaa laitteistojen ja ohjelmistojen käyttämiseen viestintäverkossaan.
2)      SEU 4 artiklan 2 kohtaa ja direktiivin 2018/1972 1 artiklan 3 kohdan c alakohtaa
on tulkittava siten, että toimenpide, jossa edellytetään lupaa laitteistoille ja ohjelmistoille yleisten tai yleisesti saatavilla olevien sähköisen viestintäverkkojen tai -palvelujen tarjoamiseksi, ei jää direktiivin 2018/1972 soveltamisalan ulkopuolelle, vaikka kyseinen toimenpide on toteutettu kansallisten turvallisuusetujen suojaamiseksi.
3)      Direktiivin 2018/1972 12 artiklan 1 kohtaa
on tulkittava siten, että kansallinen säännöstö, jossa edellytetään hallintoelimeltä saatua lupaa laitteistojen ja ohjelmistojen käyttämiseen sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisessa, on kyseisessä säännöksessä tarkoitettu tällaisten verkkojen ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus.
Tällainen rajoitus voidaan oikeuttaa SEUT 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla perusteilla.
4)      Direktiivin 2018/1972 12 artiklan 1 kohtaa
on tulkittava siten, että sähköisten viestintäverkkojen tarjoamisen vapauden rajoituksen tiedoksi antamatta jättäminen Euroopan komissiolle ei johda siihen, että tiedoksi antamatta
jätettyjä kansallisia säännöksiä ei ole sovellettava.
5)      Direktiivin 2018/1972 12 artiklan 1 kohtaa ja suhteellisuusperiaatetta
on tulkittava siten, että kansallisessa lainsäädännössä, jossa edellytetään ennakkolupaa laitteistojen ja ohjelmistojen käytölle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen turvallisuuden suojaamiseksi, velvoitetaan elimet, joilla on toimivalta päättää tällaisen luvan myöntämisestä, arvioimaan, muodostavatko kyseiset laitteistot ja ohjelmistot, joiden käyttämiseen pyydetään lupaa, todellisen uhan verkon turvallisuudelle, mikä voi edellyttää, että otetaan huomioon laitteiden käyttötarkoitus, se, heijastuvatko valmistajan kotipaikan valtioon liittyvät riskit valmistajaan, ja se, heijastuvatko valmistajaan liittyvät riskit tiettyihin laitteistoihin ja ohjelmistoihin.
6)      Sellaisen laitteiston tai ohjelmiston käyttöä koskeva rajoitus, joka oli sähköisessä viestintäverkossa olemassa ennen sellaisen käyttölupavaatimuksen käyttöönottoa, jonka mukaan käyttölupa myönnetään kyseisen laitteiston tai ohjelmiston odotettua käyttöikää lyhyemmäksi ajaksi, ei merkitse Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettua omaisuuden riistämistä.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
2      Eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä 11.12.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2018, L 321, s. 36).
3      Ks. vastaavasti Sendin, A., Sanchez-Fornie, M.A, Berganza, I., Simon, J., Irritoa. I., Telecommunication Networks for the Smart Grid, Artech House, Boston, 2016, s. 176. Koska runkoverkolla on perustavanlaatuinen merkitys koko televiestintäinfrastruktuurille, sitä kutsutaan toisinaan matkaviestinverkon ”selkärangaksi” tai ”aivoiksi”. Ks. tältä osin yleisesti NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence (Naton kyberpuolustuksen osaamiskeskus), joka on kuvaillut runkoverkkoa ”keskeiseksi infrastruktuuriksi ja näin ollen keskeiseksi kansalliseksi eduksi, jolla on vaikutusta kansalliseen turvallisuuteen”. Ks. NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence, Kaska, K., Beckvard, H. ja Minárik, T., ”Huawei, 5G and China as a Security Threat”, 2019, s. 15, saatavilla osoitteesta https://ccdcoe.org/uploads/2019/03/CCDCOE-Huawei-2019-03-28-FINAL.pdf.
4      Ks. esim. Saksassa, Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (Saksan tietoturvallisuusvirasto), ”5G Risk Analysis, Framework Document: Methodology, Risk Scenarios and Results”, 2025, s. 21, jossa todetaan seuraavaa: ”radioliityntäverkko (RAN) koostuu 5G-tukiasemista – – joissa on radioliitäntä – – joka tarjoaa yhteyden mobiililaitteille” (saatavilla osoitteesta https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/BSI/Publications/Studies/5G/5G_Framework_Document.pdf?__blob=publicationFile&v= 4).
5      Joissakin jäsenvaltioissa 2G- ja 3G-verkkoja ollaan jo sulkemassa. Ks. esim. Irlannin osalta Commission for Communications Regulation, ”2G/3G Switch off: Guidance for Mobile Network Operators”, ComReg 24/61, 30.7.2024, saatavilla osoitteesta https://www.comreg.ie/media/2024/07/ComReg-2461.pdf.
6      Komissio esitti tämän näkemyksen jo vuonna 2016 ja kehitti sitä myöhemmin edelleen. Ks. komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle: ”5G-Eurooppa: toimintasuunnitelma”, COM(2016) 588 final, s. 4, jossa todetaan, että ”Eurooppa tarvitsee kunnianhimoisen aikataulun 5G:n käyttöönotolle voidakseen ottaa kärkipaikan ja hyötyä jo varhaisessa 5G:n mukanaan tuomista uusista markkinamahdollisuuksista paitsi telealalla myös koko taloudessa ja yhteiskunnassa”.
7      5G-verkkojen kyberturvallisuudesta 26.3.2019 annetun komission suosituksen (EU) 2019/534 (EUVL 2019, L 88, s. 42) (jäljempänä kyberturvallisuutta koskeva suositus) 2 kohdan a alakohdassa komissio määrittelee 5G-verkot siten, että niillä tarkoitetaan ”kaikkia olennaisia infrastruktuurin osatekijöitä, jotka liittyvät matkaviestinnän ja langattoman viestinnän teknologiaan, jota käytetään sellaisissa yhteenliitettävyys- ja lisäarvopalveluissa, joihin liittyy edistyneitä suorituskykyominaisuuksia – kuten hyvin suuret datanopeudet ja kapasiteetti, lyhyen vasteajan viestintä ja erittäin korkea luotettavuusaste – taikka tukemaan suurta määrää verkkoon liitettyjä laitteita. Näihin voivat kuulua aikaisemmat verkkoelementit, jotka perustuvat matkaviestinnän ja langattoman viestinnän edellisiin sukupolviin, kuten 4G:hen ja 3G:hen. 5G-verkkojen tulisi katsoa sisältävän kaikki verkon olennaiset osat.”
8      Ks. esim. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2022 antama erityiskertomus, jossa todetaan, että ”vuoden 2018 loppuun mennessä maailmassa oli käytössä arviolta 22 miljardia verkkolaitetta. Määrän ennustetaan kasvavan 50 miljardiin vuoteen 2030 mennessä, mikä luo laajan yhteenliitettyjen laitteiden verkon, joka kattaa kaiken älypuhelimista keittiölaitteisiin. Datankulutuksen odotetaan kasvavan maailmassa 12 eksatavun mobiilidataliikenteestä kuukaudessa vuonna 2017 yli 5 000 eksatavuun vuoteen 2030 mennessä.” Ks. Euroopan tilintarkastustuomioistuin, 5G-verkot EU:ssa: viiveitä käyttöönotossa ja ratkaisemattomia turvallisuusongelmia, Erityiskertomus 03/2022, Euroopan unionin julkaisutoimisto, Luxemburg, 2022, s. 7, saatavilla osoitteesta https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_03/SR_Security-5G-networks_FI.pdf.
9      On syytä huomata, että vaikka ennakkoratkaisupyynnössä ja valittajan huomautuksissa todetaan, että valittaja haki lupaa 23.3.2022, Viron hallituksen huomautuksissa ja osassa kansallista asiakirja-aineistoa, mukaan lukien TTJA:n 25.11.2022 tekemä päätös nro 1-7/22-436, tämän hakemuksen päivämääräksi mainitaan 18.3.2022.
10      Tämän tekstin englanninkielinen käännös on saatavilla osoitteesta https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/528102025002/consolide.
11      Nämä 12 kriteeriä ovat seuraavat: ”1) valmistajan tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoajan kotipaikka tai pääkonttori sijaitsee maassa – –, joka ei ole Euroopan unionin, Pohjois-Atlantin liiton [(NATO)] tai taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön [(OECD)] jäsenvaltio; 2) valmistajan tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoajan kotipaikkavaltiossa ei noudateta demokraattisen oikeusvaltion periaatteita tai ihmisoikeuksia; 3) valmistajan tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoajan kotipaikkavaltiossa ei suojata muista maista tulevien henkilöiden teollis- ja tekijäoikeuksia, henkilötietoja tai liikesalaisuuksia; 4) valmistajan tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoajan kotipaikkavaltio käyttäytyy aggressiivisesti kybertoimintaympäristössä; 5) Euroopan unionin, NATOn tai OECD:n jäsenvaltiot ovat osoittaneet kyberhyökkäykset valmistajan tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoajan kotipaikkavaltion syyksi; 6) valmistaja tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoaja on kotipaikkavaltionsa hallituksen tai valtion viranomaisen tai sellaisen muun ulkomaan alainen, jossa ei ole riippumatonta oikeudellista valvontaa; 7) valmistajan tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoajan kotipaikkavaltio tai muu ulkomaa voi velvoittaa sen toimimaan tavalla, joka aiheuttaa uhan Viron kansalliselle turvallisuudelle; 8) valmistajan tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoajan taloudellinen toiminta ei perustu markkinapohjaiseen kilpailuun tai sen kotipaikkavaltiossa ei ole luotu riittäviä edellytyksiä sille; 9) valmistajan tai huolto- ja tukipalvelujen tarjoajan omistusrakenne, organisaatiorakenne tai johtorakenne ei ole läpinäkyvä; 10) valmistajan tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoajan rahoitus ei ole läpinäkyvä; 11) valmistajan tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoajan tuotteissa tai palveluissa on haavoittuvuuksia, eikä niiden poistamiseksi ole toteutettu asianmukaisia turvatoimia; 12) valmistaja tai huolto- tai tukipalvelujen tarjoaja ei kykene varmistamaan tuotteiden tai palvelujen jatkuvaa toimittamista; tämä ei koske ylivoimaisen esteen tilanteita.”
12      ESS:n 1965 §:n mukaan tämä koskee ”5G [NSA:ta] tai uudemman sukupolven matkaviestinverkkostandardia”.
13      Olen ymmärtänyt ESS:n 1965 §:n sanamuodon perusteella, että uusia lupia ei myönnetä 31.12.2025 jälkeen 5G-teknologialle, jonka on todettu muodostavan uhan kansalliselle turvallisuudelle, kun taas 2G-, 3G- ja 4G-laitteistojen ja -ohjelmistojen käytön jatkamiseen voidaan hakea lupaa 31.12.2029 jälkeen, vaikka niiden on todettu muodostavan uhan kansalliselle turvallisuudelle.
14      ESS:n 873 §:n 2 momentin mukaan viestintäverkossa käytettävä laitteisto tai ohjelmisto saattaa vaarantaa kansallisen turvallisuuden valmistajasta taikka huolto- tai tukipalvelujen tarjoajasta johtuvan korkean riskin vuoksi (1 kohta) tai siksi, että laitteiston tai ohjelmiston teknisiin ominaisuuksiin tai kokoonpanoon liittyy riski (2 kohta).
15      Ks. edellä alaviite 11. Viron hallitus totesi istunnossa, että vakoilumahdollisuudet, tietojen ja datan laiton käyttö ja tärkeiden palvelujen häiriöt olivat esimerkkejä tunnistetuista riskityypeistä.
16      Teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 9.9.2015 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 2015, L 241, s. 1.)
17      Ks. vastaavasti sähköisen viestinnän säännöstön 1 artiklan 1 kohta. Tältä osin sähköisen viestinnän säännöstöllä laadittiin uudelleen useita maaliskuussa 2002 yhtenä pakettina hyväksyttyjä säädöksiä, joilla aiemmin säänneltiin sähköistä viestintää, sääntelykehyksen mukauttamiseksi teknologian ja markkinoiden kehitykseen. Ks. vastaavasti tuomio 27.2.2025, T – 2 (C-562/23, EU:C:2025:126, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
18      Kuten sähköisen viestinnän säännöstön johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavat yksinomaan tässä direktiivissä säädetyt ehdot.
19      Ks. sähköisen viestinnän säännöstön 2 artiklan 1 kohta.
20      Kursivointi tässä.
21      Ks. sähköisen viestinnän säännöstön 2 artiklan 1 kohta.
22      Ks. sähköisen viestinnän säännöstön 2 artiklan 4 kohta.
23      Sähköisen viestintäverkon käsite määritellään sähköisen viestinnän säännöstön 2 artiklan 1 kohdassa siten, että sillä tarkoitetaan” siirtojärjestelmiä riippumatta siitä, perustuvatko ne pysyvään infrastruktuuriin vai keskitettyyn hallintokapasiteettiin, sekä soveltuvin osin kytkentä- tai reitityslaitteistoa ja muita välineitä – myös verkkoelementtejä, jotka eivät ole aktiivisia – joilla voidaan siirtää signaaleja johtojen välityksellä, radioteitse, optisesti tai muulla sähkömagneettisella tavalla, mukaan luettuina satelliittiverkot, kiinteät (piiri- ja pakettikytkentäiset, mukaan luettuna internet) ja matkaviestintäverkot, sähkökaapelijärjestelmät siinä määrin kuin niitä käytetään signaalinsiirtoon, radio- ja televisiolähetyksiin käytetyt verkot sekä kaapelitelevisioverkot riippumatta siitä, minkä tyyppistä informaatiota niissä siirretään”.
24      Ks. vastaavasti tuomio 5.6.2019, Skype Communications (C‑142/18, EU:C:2019:460, 49 kohta) ja tuomio 13.6.2019, Google (C‑193/18, EU:C:2019:498, 34, 35 ja 41 kohta).
25      SEU 4 artiklan 2 kohdassa viitataan ”kansalliseen turvallisuuteen”, kun taas sähköisen viestinnän säännöstön 1 artiklan 3 kohdan c alakohdassa käytetään ilmaisua ”yleinen järjestys ja turvallisuus”. Sähköisen viestinnän säännöstön johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa käytetään kuitenkin ilmaisua ”keskeiset turvallisuusedut” (”essential security interests”) sekä ilmaisua ”yleinen järjestys ja turvallisuus” ilmauksen ”tällä direktiivillä ei rajoiteta” yhteydessä. Koska sähköisen viestinnän säännöstön tekstissä, sen tavoitteessa tai valmisteluasiakirjoissa ei ole mitään, mikä antaisi aihetta erilaiseen päätelmään (ks. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä (COM(2016) 590 final/2)), katson, että sähköisen viestinnän säännöstön 1 artiklan 3 kohdan c alakohdan sanamuotoa olisi tulkittava siten, että se sisältää käsitteet ”kansallinen turvallisuus” tai ”keskeiset turvallisuusedut”. Tämä olisi myös yhdenmukaista säännöstöä edeltäneen direktiivin – jonka johdanto-osassa (vaikka ei erityisessä artiklassa) jo käytettiin tällaista sanamuotoa – sanamuodon kanssa. Ks. sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 33) johdanto-osan seitsemäs perustelukappale.
26      Ks. esim. tuomio 26.10.1999, Sirdar (C-273/97, EU:C:1999:523, 15 kohta); tuomio 6.10.2020, Privacy International (C-623/17, EU:C:2020:790, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 15.7.2021, Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
27      Ks. viimeaikainen tuomio 29.7.2024, protectus (C-185/23, EU:C:2024:657, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28      Tässä mielessä nyt käsiteltävä asia on mielenkiintoinen esimerkki unionin oikeuden ”turvallistamisesta”. Jäsenvaltioiden ja unionin poliittisten toimielinten välisen sellaisen ”turvallisuusduopolin” kehittämisestä, jossa poliittisilla suuntaviivoilla ohjataan toimia kansallisella ja unionin tasolla, ks. Pilniok, A., ”Governance of the European Security Union”, teoksessa Dietrich, J.-H. ja Pilniok, A., European Security Union:
Law and Policies, Beck/Hart/Nomos, 2024, s. 18 ja 19.
29      Ks. erityisesti vuonna 2019 annettu suositus kyberturvallisuudesta ja 5G-kyberturvallisuusvälineistön täytäntöönpanosta annettu komission tiedonanto (C(2023) 4049 final, jäljempänä 5G-välineistön täytäntöönpanosta annettu tiedonanto).
30      Ks. NIS Cooperation Group (verkko- ja tietoturva-alan yhteistyöryhmä), ”EU coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks”, 2019 (jäljempänä koordinoitu riskinarviointi), saatavilla osoitteesta https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/eu-wide-coordinated-risk-assessment-5g-networks-security. Ks. myös NIS Cooperation Group (verkko- ja tietoturva-alan yhteistyöryhmä): ”Cybersecurity of 5G networks, EU Toolbox of risk mitigating measures”, 2020 (jäljempänä 5G-välineistö), saatavilla osoitteesta https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/cybersecurity-5g-networks-eu-toolbox-risk-mitigating-measures.
31      Tuomio 15.7.2021 (C-742/19, EU:C:2021:597).
32      4.11.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2003, L 299, s. 9).
33      Ks. tuomio 15.7.2021, Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, 75 kohta).
34      Ranskan hallitus korostaa myös, ettei ole ilmeistä, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen laitteistojen ja ohjelmistojen ennakkolupajärjestelmä vaikuttaisi mahdollisuuteen tarjota tällaisia verkkoja tai palveluja. Sen mukaan tässä järjestelmässä ei millään tavoin edellytetä, että teleoperaattorit hankkivat luvan voidakseen harjoittaa sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamista yleisemmin.
35      Kursivointi tässä.
36      Vaikka sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdassa todetaan, että jäsenvaltiot eivät saa ”estää” sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamisen vapautta, katson, että tämä ilmaisu olisi ymmärrettävä laajemmin siten, että siinä kielletään jäsenvaltioita asettamasta minkäänlaisia esteitä niiden tarjoamiselle. Tämä johtuu sähköisen viestinnän säännöstön tavoitteesta, joka on sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen sisämarkkinoiden perustaminen. Tämä päätelmä voidaan tehdä myös sähköisen viestinnän säännöstön 12 artiklan 1 kohdan eri kieliversioista, joissa käytetään ilmaisuja, joiden merkityksenä on sekä ”rajoittaa” että ”estää”: ks. tältä osin esim. saksankielinen versio, jos käytetään ilmaisua ”hindern”, espanjankielinen versio, jossa käytetään ilmaisua ”no impedirán”, ranskankielinen versio, jossa käytetään ilmaisua ”n’empêchent pas” tai kroaatinkielinen versio, jossa käytetään ilmaisua ”ne smiju sprečavati”.
37      Kuvitellaan tilanne, jossa jäsenvaltio päättäisi, että verkkojen turvallisuuden varmistamiseksi kaikkien tällaisissa verkoissa käytettävien laitteistojen ja ohjelmistojen on oltava kyseiseen valtioon sijoittautuneiden yritysten tuottamia. Tällainen protektionistinen toimenpide olisi selvästi ristiriidassa verkkojen ja palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa, mutta se voitaisiin oikeuttaa, jos sähköisen viestinnän säännöstöä tulkittaisiin siten, että kaikki toimenpiteet, jotka on toteutettu verkkojen ja palvelujen turvallisuuden tavoitteen saavuttamiseksi, katsottaisiin automaattisesti hyväksyttäviksi ja jätettäisiin tarkemman tarkastelun ulkopuolelle.
38      Ks. esim. tuomio 23.2.1995, Bordessa ym. (C-358/93 ja C-416/93, EU:C:1995:54, 25 kohta).
39      Ks. esim. tuomio 4.12.1986, komissio v. Saksa (C-205/84, EU:C:1986:463, 28 kohta).
40      Ks. esim. tuomio 14.3.2000, Église de scientologie (C-54/99, EU:C:2000:124, 14 kohta).
41      Ks. esim. tuomio 1.6.2010, Blanco Pérez ja Chao Gómez (C-570/07 ja C-571/07, EU:C:2010:300, 54 kohta).
42      Viron hallitus viittaa kyseisen luonnosversion tekniseen tekniseen tiedoksiantoon, jonka komissio vastaanotti 20.10.2020 ja joka on saatavilla osoitteessa https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/fi/notification/15441.
43      Ks. vastaavasti tuomio 30.4.1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:2019:172, 54 kohta) ja tuomio 21.12.2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2019:1023, 44 kohta).
44      Ks. mm. tuomio 15.7.2021, Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45      Ks. tältä osin toimenpiteistä kyberturvallisuuden yhteisen korkean tason varmistamiseksi kaikkialla unionissa, asetuksen (EU) N:o 910/2014 ja direktiivin (EU) 2018/1972 muuttamisesta sekä direktiivin (EU) 2016/1148 kumoamisesta 14.12.2022 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2022/2555 (NIS 2 -direktiivi) (EUVL 2022, L 333, s. 80), johdanto-osan 5 ja 37 perustelukappale.
46      Ks. vastaavasti tuomio 20.6.2002, Radiosistemi (C-388/00 ja C-429/00, EU:C:2002:390, 44 kohta). Joka tapauksessa 10.7.1984 annetusta tuomiosta Campus Oil ym. (72/83, EU:C:1984:256, erityisesti 34–36 kohta) lähtien on selvää, että oikeuskäytännössä yleisen turvallisuuden käsite ymmärretään siten, että sillä tarkoitetaan muutakin kuin yleistä järjestystä sekä poliisivoimien ja armeijan käyttöä; kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin katsoi, että tämä käsite voi liittyä myös muunlaisiin jäsenvaltion laitoksiin kohdistuviin uhkiin, sen keskeisiin julkisiin palveluihin ja yleisemmin yhteiskunnan tarpeisiin.
47      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 32–42 kohta.
48      Ks. mm. tuomio 14.3.2000, Église de scientologie (C-54/99, EU:C:2000:124, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C-78/18, EU:C:2020:476, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49      Ks. analogisesti tuomio 3.9.2008, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (C‑402/05 P ja C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 343 kohta) (jossa selitetään, ettei ole mahdollista, ettei toimenpiteeseen sovelleta minkäänlaista unionin tuomioistuinten valvontaa pelkästään siksi, että toimi, jossa niistä säädetään, liittyy kansalliseen turvallisuuteen).
50      Ks. analogisesti tuomio 26.2.2019, X (Kolmansiin maihin sijoittautuneet väliyhtiöt) (C-135/17, EU:C:2019:136, 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51      Ks. vastaavasti tuomio 14.3.2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2019:124, 22 kohta) ja tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2019:476, 86 ja 93 kohta).
52      Ks. analogisesti tuomio 10.3.2016, Safe Interenvíos (C-235/14, EU:C:2016:154, 104 kohta) (jossa selitetään, että rahanpesun alalla asiakkaan suuren riskin arviointi voi koskea kyseessä olevaa asiakasta, maata, tuotetta tai liiketoimea).
53      Ks. tältä osin edellä alaviite 11.
54      Ks. analogisesti tuomio 21.11.1991, Technische Universität München (C-269/90, EU:C:1991:438, 13 ja 14 kohta).
55      Ks. vastaavasti tuomio 4.6.2013, ZZ (C-300/11, EU:C:2013:363, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
56      Ks. edellä alaviite 30. Tämä ryhmä on komitea, joka on perustettu toimenpiteistä yhteisen korkeatasoisen verkko- ja tietojärjestelmien turvallisuuden varmistamiseksi koko unionissa 6.7.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/1148 (EUVL 2016, L 194, s. 1) 11 artiklan 1 kohdan nojalla. Tämä direktiivi on sittemmin korvattu NIS 2 -direktiivillä, mutta komitea on edelleen olemassa (ks. NIS 2 -direktiivin 14 artiklan 1 kohta).
57      Tämä välineistö perustuu yhteen niistä tavoitteista, joita komissio on asettanut kyberturvallisuudesta annetussa suosituksessa (ks. suosituksen 1 kohdan c alakohta), jossa todetaan, että verkko- ja tietoturva-alan yhteistyöryhmä ”yksilöi mahdolliset yhteiset toimenpiteet niiden kyberturvallisuusriskien lieventämiseksi, jotka liittyvät digitaalista ekosysteemiä, erityisesti 5G-verkkoja, tukevaan infrastruktuuriin”.
58      Ks. 5G-välineistön täytäntöönpanosta annettu tiedonanto, s. 2.
59      Ks. 5G-välineistön täytäntöönpanosta annettu tiedonanto, s. 1. Vastaavista toimittajia koskevista haavoittuvuuskriteereistä, ks. myös 5G-välineistö, s. 42
60      Ks. tuomio 10.7.2025 INTERZERO ym. (C-254/23, EU:C:2025:569, 144 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. vastaavasti tuomio 5.5.2022, BPC Lux 2 ym.
(C-83/20, EU:C:2022:346, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61      Ks. vastaavasti tuomio 10.7.2025, INTERZERO ym. (C-254/23, EU:C:2025:569, 145 ja 146 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62      Ks. vastaavasti tuomio 10.9.2024, Neves 77 Solutions (C-351/22, EU:C:2024:723, 82 ja 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
63      Ks. analogisesti tuomio 10.7.2025, INTERZERO ym. (C-254/23, EU:C:2025:569, 146 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) (jossa selitetään, että ”lisenssin hyödyntämiseen liittyvät edut ovat kyseisessä [ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan] 1 artiklassa tarkoitetun suojan piiriin kuuluvia varallisuusarvoisia intressejä”, joten ”luvan, jonka perusteella luvanhaltija voi harjoittaa taloudellista toimintaa, peruuttaminen lain nojalla merkitsee näin ollen kyseisessä artiklassa taatun omaisuudensuojan rajoittamista, joka tavaroiden käyttöä sääntelevänä toimenpiteenä kuuluu kyseisen artiklan toisen kappaleen soveltamisalaan).
64      Ks. vastaavasti tuomio 10.7.2025, INTERZERO ym. (C-254/23, EU:C:2025:569, 155 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
65      Ks. vastaavasti tuomio 10.7.2025, INTERZERO ym. (C-254/23, EU:C:2025:569, 155 ja 156 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
66      Ks. viimeksi tuomio 18.12.2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C-417/23, EU:C:2025:1017, 168 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67      Ks. vastaavasti tuomio 10.7.2025, INTERZERO ym. (C-254/23, EU:C:2025:569, 158 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).