Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il l 26 marzo 2026(1)
Cause C‑531/24 e C‑895/24
An Taisce - The National Trust for Ireland e a.
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court (Alta Corte, Irlanda)]
« Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Direttiva 91/676/CEE – Protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole – Programmi d’azione per le zone vulnerabili – Autorizzazione di una deroga all’applicazione al terreno di un quantitativo di azoto proveniente da effluenti di allevamento superiore al limite massimo previsto – Direttiva 2000/60/CE – Istituzione di un quadro per l’azione comunitaria in materia di politica delle acque – Programma di misure – Direttiva 92/43/CEE – Conservazione degli habitat naturali e della fauna e flora selvatiche – Valutazione dell’incidenza rispetto agli obiettivi di conservazione dei siti Natura 2000 – Direttiva 2001/42/CE – Valutazione degli effetti sull’ambiente di determinati piani e programmi – Misure di monitoraggio – Beni materiali – Alternative »
Indice
I.
Introduzione
II.
Contesto normativo
A.
Diritto dell’Unione
1.
Direttiva sui nitrati
2.
Deroga concessa dalla Commissione
3.
Direttiva «habitat»
4.
Direttiva quadro sulle acque
5.
Direttiva VAS
B.
Diritto irlandese
III.
Fatti e domande di pronuncia pregiudiziale
IV.
Analisi giuridica
A.
Analisi alla luce della direttiva quadro sulle acque
1.
Il programma d’azione previsto dalla direttiva sui nitrati nel sistema normativo della direttiva quadro sulle acque
2.
La valutazione dei programmi d’azione ai sensi della direttiva sui nitrati nell’ambito della direttiva quadro sulle acque
3.
La deroga concessa della Commissione
4.
Conclusione parziale
B.
Valutazione degli effetti sui siti Natura 2000
1.
Obbligo di effettuazione di una valutazione dell’incidenza
2.
Oggetto della valutazione dell’incidenza
3.
Conclusione parziale
C.
La valutazione ambientale strategica
1.
Questioni dalla prima alla quarta nella causa C531/24
2.
Settima questione nella causa C531/24 – Misure di controllo nel rapporto ambientale
a)
Illustrazione delle misure di controllo conformi ai requisiti di cui all’articolo 10 della direttiva VAS
b)
Grado di precisione delle informazioni relative alle misure di controllo
c)
Reazione a imprevisti effetti ambientali negativi
3.
Ottava questione nella causa C531/24 e prima questione nella causa C895/24 – Beni materiali
4.
Seconda questione nella causa C895/24 – Esame delle alternative nel rapporto ambientale
D.
Nona questione nella causa C531/24 – Effetti sull’autorizzazione della Commissione relativa all’applicazione al suolo di quantitativi più elevati di nitrati
E.
Mantenimento degli effetti
V.
Conclusione
I.      Introduzione
1.        Nella controversia in esame si chiede quali requisiti risultino dall’interazione tra la direttiva sui direttiva nitrati(2), la direttiva «habitat»(3), la direttiva quadro sulle acque(4) e la sulla valutazione ambientale strategica (in prosieguo: la «VAS») (5), qualora la Commissione, su domanda di uno Stato membro, autorizzi una deroga che consenta
l’applicazione sui terreni agricoli di un quantitativo di effluenti di allevamento superiore a quello previsto dalla direttiva sui nitrati. È questo, infatti, l’oggetto delle due domande di pronuncia pregiudiziale presentate dalla High Court (Alta Corte, Irlanda).
2.        Tali domande sono volte a chiarire gli obblighi derivanti dalla direttiva «habitat», dalla direttiva quadro sulle acque e dalla direttiva VAS ai quali è subordinata la valutazione ambientale di tale deroga, contenuta nel programma d’azione irlandese volto a disciplinare le emissioni di nitrati provenienti dall’agricoltura. La High Court (Alta Corte) chiede, inoltre, se le risposte alle questioni relative alla valutazione ambientale possano rimettere in discussione la validità dell’autorizzazione della deroga concessa dalla Commissione (6).
II.    Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
1.      Direttiva sui nitrati
3.        L’articolo 1 della direttiva sui nitrati ne definisce gli scopi:
«La presente direttiva mira a:
–        ridurre l’inquinamento delle acque causato direttamente o indirettamente dai nitrati di origine agricola, e
–        prevenire qualsiasi ulteriore inquinamento di questo tipo».
4.        L’articolo 2, lettera j), della direttiva medesima
così definisce la nozione di inquinamento:
«Lo scarico effettuato direttamente o indirettamente nell’ambiente idrico di composti azotati di origine agricola, le cui conseguenze siano tali da mettere in pericolo la salute umana, nuocere alle risorse viventi e all’ecosistema acquatico, compromettere le attrattive o ostacolare altri usi legittimi delle acque».
5.        Ai sensi del successivo articolo 3, gli Stati membri designano come zone vulnerabili determinate zone del loro territorio soggette a un eccessivo carico
di azoto, nelle quali sussiste il rischio di tale carico o che, per effetto di drenaggio in tali zone, possono contribuire a un carico del genere.
6.        Ai sensi del successivo articolo 5, gli Stati membri adottano programmi d’azione per le zone vulnerabili o per l’intero territorio nazionale:
«(1)      Entro un periodo di due anni a decorrere dalla prima designazione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, o di un anno dopo ogni nuova designazione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 4, gli Stati membri, per il conseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 1, fissano programmi d’azione per quanto riguarda le zone vulnerabili designate.
(2)      Un programma d’azione può riguardare tutte le zone vulnerabili nel territorio di uno Stato membro oppure, se lo Stato membro lo giudica opportuno, si possono fissare programmi diversi per diverse zone vulnerabili o parti di zone.
(3) I programmi d’azione tengono conto:
a)      dei dati scientifici e tecnici disponibili, con riferimento principalmente agli apporti azotati rispettivamente di origine agricola o di altra origine;
b)      delle condizioni ambientali nelle regioni interessate dello Stato membro di cui trattasi».
(4)      I programmi d’azione sono attuati entro quattro anni dalla loro fissazione e comprendono le misure vincolanti seguenti:
a)      le misure di cui all’allegato III;
b)      le misure che gli Stati membri hanno prescritto nel codice o nei codici di buona pratica agricola fissati ai sensi dell’articolo 4, a meno che non siano state sostituite da quelle di cui all’allegato III.
(5)      Nel quadro dei programmi d’azione gli Stati membri prendono inoltre le misure aggiuntive o azioni rafforzate che essi ritengono necessarie se, dall’inizio o alla luce dell’esperienza tratta dall’attuazione dei programmi d’azione, risulta evidente che le misure di cui al paragrafo 4 non sono sufficienti per conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 1. Ai fini della scelta di dette misure o azioni, gli Stati membri tengono conto della loro efficacia e dei loro costi in relazione ad altre misure possibili di prevenzione».
7.        Il contenuto che i programmi d’azione devono presentare deriva dai requisiti di buona pratica agricola previsti dall’articolo 4 della direttiva sui nitrati nonché dalle specifiche prescrizioni contenute nell’allegato III. Qualora tali misure non siano sufficienti a prevenire l’inquinamento da nitrati, lo Stato membro deve disporre, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 5, misure aggiuntive.
8.        L’allegato III, punto 2, alla direttiva sui nitrati disciplina le misure che gli Stati membri devono includere nei loro programmi d’azione per quanto riguarda i quantitativi di effluenti di allevamento sparsi sul terreno:
«Tali misure garantiranno che, per ciascuna azienda o allevamento, il quantitativo di effluente di allevamento sparso sul terreno ogni anno, compreso quello distribuito dagli animali stessi, non superi un determinato quantitativo per ettaro.
Il suddetto quantitativo per ettaro corrisponde al quantitativo di effluente contenente 170
kg di azoto. Tuttavia:
a)      (…)
b)      durante e dopo i primi quattro anni del programma di azione, gli Stati membri possono stabilire quantitativi diversi da quelli indicati in precedenza. Questi quantitativi devono essere fissati in maniera tale da non compromettere il raggiungimento degli obiettivi di cui all’articolo 1 e devono essere giustificati in base a criteri obiettivi, ad esempio:
-
stagioni di crescita prolungate;
-
colture con grado elevato di assorbimento di azoto;
-
grado elevato di precipitazioni nette nella zona vulnerabile;
-
terreni con capacità eccezionalmente alta di denitrificazione.
Se uno Stato membro accorda un quantitativo diverso ai sensi del secondo comma, lettera b), esso ne informa la Commissione che esaminerà la giustificazione addotta secondo la procedura di regolamentazione di cui all’articolo 9, paragrafo 2».
2.      Deroga concessa dalla Commissione
9.        La Commissione ha illustrato la deroga controversa nei considerando 17 e 23 della decisione di esecuzione (UE) 2022/696 nei seguenti termini:
«(17) Alla luce dei dati di cui ai considerando da 11 a
13, è opportuno che la presente decisione fissi condizioni più severe rispetto alla decisione di esecuzione (UE) 2018/209. Le condizioni stabilite e i sistemi di monitoraggio e controllo dovrebbero essere sufficienti a garantire che tale deroga sia coerente con gli obiettivi giuridicamente vincolanti della direttiva quadro sulle acque (…).
(…)
(23)      La deroga di cui alla presente decisione lascia impregiudicati gli obblighi dell’Irlanda di applicare la [direttiva «habitat»], compresa la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea [del 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e a.,
(C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:882)],
in particolare per quanto riguarda l’interpretazione dell’articolo
6, paragrafo 3, di tale direttiva».
10.      L’articolo 1 della decisione di esecuzione (UE) 2022/696 autorizza l’applicazione al suolo di un quantitativo di azoto da effluenti di allevamento superiore a kg 170 di azoto per ettaro e anno, subordinatamente alle condizioni stabilite ai successivi articoli da 4 a 12.
11.      Ai sensi del successivo articolo 4 della medesima decisione, gli agricoltori con aziende a superficie prativa che intendano beneficiare di una deroga sono tenuti a presentare ogni anno una relativa domanda di autorizzazione. Il successivo articolo 5 autorizza lo spargimento di effluenti di allevamento fino a kg 250 di azoto per ettaro e per anno e rinvia ad ulteriori condizioni applicabili a tal fine.
3.      Direttiva «habitat»
12.      L’articolo 6, paragrafi da 2 a 4, della direttiva «habitat» disciplina la tutela dei siti Natura 2000:
«(2) Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
(3) Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.
(4)      Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
(…)».
4.      Direttiva quadro sulle acque
13.      L’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), punti i) e ii), della direttiva quadro sulle acque sancisce il divieto di deterioramento e l’obbligo di miglioramento riguardo alle acque superficiali. La lettera c) contiene una disciplina speciale per le aree protette:
«(1)      Nel rendere operativi i programmi di misure specificate nei piani di gestione dei bacini idrografici:
a)      Per le acque superficiali:
i)      gli Stati membri attuano le misure necessarie per impedire il deterioramento dello stato di tutti i corpi idrici superficiali, fatta salva l’applicazione dei paragrafi 6 e 7 e fermo restando il paragrafo 8;
ii)      gli Stati membri proteggono, migliorano e ripristinano tutti i corpi idrici superficiali, salva l’applicazione del punto iii) per i corpi idrici artificiali e quelli fortemente modificati, al fine di raggiungere un buono stato delle acque superficiali in base alle disposizioni di cui all’allegato V entro 15 anni dall’entrata in vigore della presente direttiva, salve le proroghe stabilite a norma del paragrafo 4 e l’applicazione dei paragrafi 5, 6 e 7, e salvo il paragrafo 8;
iii)      (…)
fermi restando, per le parti interessate, i pertinenti accordi internazionali di cui all’articolo 1;
(…)
c) Per le aree protette:
gli Stati membri si conformano a tutti gli standard e agli obiettivi entro 15 anni dall’entrata in vigore della presente direttiva, salvo diversa disposizione della normativa comunitaria a norma della quale le singole aree protette sono state istituite».
14.      L’articolo 5 della direttiva quadro sulle acque disciplina la rilevazione dello stato delle acque:
«(1) Gli Stati membri provvedono affinché, per ciascun distretto idrografico, o parte di distretto idrografico internazionale compreso nel loro territorio, siano effettuati, secondo le specifiche tecniche che figurano negli allegati II e III, e completati entro quattro anni dall’entrata in vigore della presente direttiva
—      un’analisi delle caratteristiche del distretto,
—      un esame dell’impatto delle attività umane sullo stato delle acque superficiali e sulle acque sotterranee,
e
—      un’analisi economica dell’utilizzo idrico.
(2)      Le analisi e gli esami di cui al paragrafo 1 sono riesaminati ed eventualmente aggiornati entro tredici anni dall’entrata in vigore della presente direttiva e, successivamente, ogni sei anni».
15.      L’articolo 10 della direttiva quadro sulle acque stabilisce un metodo combinato per gli scarichi di inquinanti provenienti da fonti puntuali e da fonti diffuse. Tale metodo comprende espressamente la fissazione di limiti di emissione sulla base delle migliori tecnologie disponibili nonché della migliore prassi ambientale disponibile ai sensi della direttiva sui nitrati. L’articolo 10, paragrafo 3, prevede inoltre la possibilità di fissazione di condizioni più rigorose:
«Qualora un obiettivo di qualità o uno standard di qualità, stabilito a norma della presente direttiva, delle direttive elencate nell’allegato IX o di ogni altra normativa comunitaria, prescriva requisiti più severi (…), sono fissati di conseguenza controlli più rigidi sulle emissioni».
16.      L’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva quadro sulle acque prevede un programma di misure per conseguire gli obiettivi della direttiva medesima:
«(1) Per ciascun distretto idrografico o
parte di distretto idrografico internazionale compresa nel suo territorio, ciascuno Stato membro prepara un programma di misure, che tiene conto dei risultati delle analisi prescritte dall’articolo
5, allo scopo di realizzare gli obiettivi di cui all’articolo
4. (…)
(2) Ciascun programma annovera le “misure di base” indicate al paragrafo 3 e, ove necessario, “misure supplementari”.
(3)      Con l’espressione “misure di base” si intendono i requisiti minimi del programma, in particolare
a)      misure necessarie per attuare la normativa comunitaria in materia di protezione delle acque, ivi comprese quelle contemplate dalla normativa di cui all’articolo 10 e all’allegato VI, parte A;
(…)
(5)      Allorché i dati del monitoraggio o dati di altro tipo indicano che il raggiungimento degli obiettivi enunciati all’articolo 4 per il corpo idrico considerato è improbabile, gli Stati membri assicurano che
–        si indaghi sulle cause delle eventuali carenze,
–        siano esaminati e riveduti, a seconda delle necessità, i pertinenti permessi e autorizzazioni,
–        siano riesaminati e adattati, a seconda delle necessità, programmi di monitoraggio,
–        siano stabilite le misure supplementari eventualmente necessarie per consentire il raggiungimento di detti obiettivi, compresa la fissazione di appropriati standard di qualità ambientale secondo le procedure di cui all’allegato V.
Allorché le cause in questione derivano da circostanze naturali o di forza maggiore eccezionali e tali da non poter essere ragionevolmente previste, in particolare alluvioni violente e siccità prolungate, lo Stato membro può decretare che le misure supplementari non sono applicabili, fatto salvo l’articolo 4, paragrafo 6».
17.      A termini dell’allegato VI, parte A, punto ix), alla direttiva quadro sulle acque, la normativa istituita dalla direttiva sui nitrati costituisce uno degli elementi da inserire nei programmi di misure ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, lettera a), della direttiva quadro sulle acque.
18.      L’allegato II, punto 1.4, alla direttiva quadro sulle acque precisa le modalità di individuazione delle pressioni:
«Gli Stati membri raccolgono e tengono aggiornate informazioni sul tipo e la grandezza delle pressioni antropiche significative cui i corpi idrici superficiali di ciascun distretto idrografico rischiano di essere sottoposti, in particolare quanto segue.
(…)
Stima e individuazione dell’inquinamento significativo da fonte diffusa, in particolare l’inquinamento dovuto alle sostanze elencate nell’allegato VIII, proveniente da attività e impianti urbani, industriali, agricoli e di altro tipo, tra l’altro in base alle informazioni raccolte a norma
i)      degli articoli 3, 5 e 6 della [direttiva sui nitrati], (…)».
19.      Le conseguenze delle informazioni così raccolte sono disciplinate dall’allegato II, punto 1.5, alla direttiva quadro sulle acque:
«Gli Stati membri effettuano una valutazione della vulnerabilità dello stato dei corpi idrici superficiali rispetto alle pressioni così individuate.
Gli Stati membri si servono delle informazioni raccolte, e di qualsiasi altra informazione pertinente, compresi i dati esistenti sul monitoraggio ambientale, per valutare l’eventualità che i corpi idrici superficiali del distretto idrografico in questione non riescano a conseguire gli obiettivi di qualità ambientale che l’articolo 4 fissa per i corpi idrici. Per facilitare tale valutazione, gli Stati membri possono ricorrere a tecniche di modellizzazione.
Per i corpi che si reputa rischino di non conseguire gli obiettivi di qualità ambientale è effettuata, ove opportuno, una caratterizzazione ulteriore per ottimizzare la progettazione dei programmi di monitoraggio di cui all’articolo 8 e dei programmi di misure prescritti all’articolo 11».
5.      Direttiva VAS
20.      Gli obiettivi della direttiva VAS risultano in particolare dall’articolo 1:
«La presente direttiva ha l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della presente direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente».
21.      I piani e programmi sono definiti all’articolo 2, lettera a), della medesima direttiva:
«Ai fini della presente direttiva
a)      per "piani e programmi" s’intendono i piani e i programmi, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro modifiche,
–        che sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e
–        che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative».
22.      L’obbligo di effettuare una valutazione ambientale strategica è disciplinato dall’articolo 3 della direttiva VAS:
«(1) I piani e i programmi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4, che possono avere effetti significativi sull’ambiente, sono soggetti ad una valutazione ambientale ai sensi degli articoli da 4 a 9.
(2)      Fatto salvo il paragrafo 3, viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi,
a)      che sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II [alla direttiva VIA (7)], o
b)      per i quali, in considerazione dei possibili effetti sui siti, si ritiene necessaria una valutazione ai sensi degli articoli 6 e 7 della … [direttiva «habitat» (8)].
(…)».
23.      L’articolo 5 della direttiva VAS riguarda il contenuto della valutazione ambientale e le possibili alternative:
«(1) Nel caso in cui sia necessaria una valutazione ambientale ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, deve essere redatto un rapporto ambientale in cui siano individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l’attuazione del piano o del programma potrebbe avere sull’ambiente nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma. L’allegato I riporta le informazioni da fornire a tale scopo.
(2)      Il rapporto ambientale elaborato a norma del paragrafo 1 comprende le informazioni che possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione attuali, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano o del programma e, per evitare duplicazioni della valutazione, della fase in cui si trova nell’iter decisionale e della misura in cui taluni aspetti sono più adeguatamente valutati in altre fasi di detto iter.
(3)      (…)».
24.      L’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva VAS disciplina il contenuto della decisione relativa al piano o programma:
«(1) Gli Stati membri assicurano che, quando viene adottato un piano o un programma, le autorità di cui all’articolo 6, paragrafo 3, il pubblico e tutti gli Stati membri consultati ai sensi dell’articolo 7 ne siano informati e che venga messo a loro disposizione:
a)      il piano o il programma adottato;
b)      una dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto, ai sensi dell’articolo 8, del rapporto ambientale redatto ai sensi dell’articolo 5, dei pareri espressi ai sensi dell’articolo 6 e dei risultati delle consultazioni avviate ai sensi dell’articolo 7, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle alternative possibili che erano state individuate, e
c)      le misure adottate in merito al monitoraggio ai sensi dell’articolo 10».
25.      L’articolo 10, paragrafo 1, della direttiva VAS disciplina il monitoraggio degli effetti ambientali dei piani e programmi:
«Gli Stati membri controllano gli effetti ambientali significativi dell’attuazione dei piani e dei programmi al fine, tra l’altro, di individuare tempestivamente gli effetti negativi imprevisti e essere in grado di adottare le misure correttive che ritengono opportune».
26.      Le informazioni da presentare nel rapporto ambientale sono precisate dall’allegato I alla direttiva VAS:
«Le informazioni da fornire ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, fatto salvo l’articolo 5, paragrafi 2 e 3, sono
a)      (…)
c)      caratteristiche ambientali delle aree che potrebbero essere significativamente interessate;
d)      qualsiasi problema ambientale esistente, pertinente al piano o programma, ivi compresi in particolare quelli relativi ad aree di particolare rilevanza ambientale, quali le zone designate ai sensi [della direttiva «habitat» o della direttiva «uccelli»];
e)      obiettivi di protezione ambientale stabiliti a livello internazionale, comunitario o degli Stati membri, pertinenti al piano o al programma, e il modo in cui, durante la sua preparazione, si è tenuto conto di detti obiettivi e di ogni considerazione ambientale;
f)      possibili effetti significativi
(…) sull’ambiente, compresi aspetti quali la biodiversità, la popolazione, la salute umana, la flora e la fauna, il suolo, l’acqua, l’aria, i fattori climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, anche architettonico e archeologico, il paesaggio e l’interrelazione tra i suddetti fattori.
g)      (…)
h)      sintesi delle ragioni della scelta delle alternative individuate e una descrizione di come è stata effettuata la valutazione, nonché le eventuali difficoltà incontrate (ad esempio carenze tecniche o mancanza di know-how) nella raccolta delle informazioni richieste;
i)      descrizione delle misure previste in merito al monitoraggio di cui all’articolo 10;
j)      (…)».
B.      Diritto irlandese
27.      Ai sensi della Section 4 del Planning and Development Act 2000
(sezione 4 della legge in materia di programmazione e sviluppo) e dell’articolo 28 delle European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011
[regolamento del 2011 (uccelli e habitat naturali)], le attività agricole possono essere vietate qualora possano pregiudicare le aree protette ai sensi della direttiva «habitat» o della direttiva «uccelli».
28.      L’applicazione al suolo di effluenti di allevamento contenenti più di kg 170 di azoto per ettaro e per anno è disciplinato, segnatamente, dall’articolo 35, paragrafo 1, delle European Union (Good Agricultural Practice for  Protection of Waters) Regulations 2022 (Statutory instrument n. 113 del 2022) (regolamento del 2022, avente ad oggetto la normativa europea in materia di buona pratica agricola per la protezione delle acque), come modificate dallo Statutory instrument (regolamento n. 393 del 2022; in prosieguo: le «Regulations 2022»):
«L’applicazione di effluenti di allevamento ai terreni di un’azienda in un determinato anno, che superi il quantitativo indicato all’articolo 20, paragrafo 1, non è considerata
quale violazione di tale disposizione qualora ricorrano cumulativamente le seguenti condizioni:
(a)      il titolare dell’azienda abbia presentato, per l’anno in questione, al Ministro dell’agricoltura, dell’alimentazione e degli affari marittimi una domanda di autorizzazione a derogare ai requisiti di tale disposizione;
(b)      la domanda di cui alla lettera a) sia debitamente presentata nella forma stabilita dal Ministro ed entro il termine da quest’ultimo fissato;
(c)      alla domanda di cui alla lettera a) sia allegato un impegno scritto del titolare a rispettare tutte le condizioni elencate nell’allegato 5; e
(d)      tutte le condizioni elencate nell’allegato 5 siano rispettate dal titolare per quanto riguarda l’azienda».
29.      L’allegato 5 delle Regulations 2022 limita, in particolare, il quantitativo di azoto a kg 250.
30.      Qualora la domanda non soddisfi i requisiti prescritti, il Ministro dell’Agricoltura deve respingerla ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, delle Regulations 2022. A termini del successivo paragrafo 3 un’azienda agricola non può ottenere un’autorizzazione per l’anno successivo qualora venga accertato che, nell’anno in corso, essa non abbia rispettato i requisiti di cui agli articoli da 6 a 9 della decisione della Commissione.
III. Fatti e domande di pronuncia pregiudiziale
31.      Il contesto di fatto è così esposto nelle domande di pronuncia pregiudiziale.
32.      Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva sui nitrati, l’Irlanda applica un programma d’azione sui nitrati all’intero territorio nazionale.
33.      La domanda di pronuncia pregiudiziale menziona decisioni della Commissione adottate a partire dal 2007 che consentono all’Irlanda, nell’ambito dei suoi programmi d’azione sui nitrati, di autorizzare le aziende agricole, a determinate condizioni, ad applicare sul suolo effluenti di allevamento fino a kg 250 di azoto per ettaro e per anno (9). L’ultima di tali decisioni al momento della domanda di pronuncia pregiudiziale e il corrispondente programma d’azione sui nitrati per gli anni dal 2022 al 2025 costituiscono oggetto del procedimento principale.
34.      Al contempo, la domanda di pronuncia pregiudiziale richiama relazioni dell’Environmental Protection Agency irlandese (Agenzia per la protezione dell’ambiente; in prosieguo: l’«EPA»), secondo cui quasi la metà dei fiumi e dei laghi in Irlanda presenta uno stato non più soddisfacente a causa di livelli eccessivi di fosforo e azoto (10).
35.      Il Minister for Housing, Local Government and Heritage (Ministro per l’edilizia abitativa, gli enti locali e il patrimonio culturale; in prosieguo: il «Ministro»)
sottoponeva il programma d’azione sui nitrati oggetto della controversia a una valutazione dell’incidenza in relazione ai siti Natura 2000. Tuttavia, non veniva effettuata una valutazione completa degli effetti ambientali delle attività agricole che comportano emissioni di nitrati e che dovevano essere svolte sulla base della deroga relativa all’applicazione al suolo di azoto. Le valutazioni si concentravano esclusivamente sulle misure di protezione previste. Dalle fonti disponibili [in particolare, dalle relazioni dell’EPA e dal «Natura Impact Statement»
(dichiarazione di impatto ambientale Natura) – dichiarazione scientifica prevista dal diritto irlandese relativa agli effetti sui siti Natura 2000 –
inerente al piano di gestione delle acque ai sensi della direttiva quadro sulle acque per il periodo dal 2022 al 2027] risulta tuttavia chiaramente che una valutazione degli effetti ambientali delle attività agricole sottostanti avrebbe probabilmente evidenziato effetti ambientali dannosi significativi anche sui siti europei ai sensi della direttiva «habitat».
36.      Secondo il menzionato «Natura Impact Statement» relativo al piano di gestione delle acque irlandesi risulterebbe di fondamentale importanza sottoporre tutte le deroghe, concesse alle singole aziende agricole nell’ambito del programma d’azione sui nitrati, a una valutazione dell’incidenza tenendo parimenti conto
degli effetti dannosi
cumulativi
addebitaboili, verificati quanto alla loro affidabilità. Su oltre 130 000 aziende agricole presenti in Irlanda, circa 6 500 agricoltori chiedono ogni anno l’applicazione della deroga. I richiedenti sono, per la grande maggioranza, produttori di latte. Non vengono pubblicate deroghe individuali ma soltanto dati aggregati relativi all’ubicazione delle aziende agricole interessate per circoscrizione elettorale locale. Per nessuna di tali decisioni veniva effettuata, in pratica, una valutazione dell’incidenza; non esiste neppure un sistema praticabile a tal fine. Pertanto,
sotto tale profilo le disposizioni nazionali di attuazione della direttiva «habitat» non risultano applicate nella pratica.
37.      Il Ministro sottoponeva
inoltre il programma d’azione sui nitrati a una valutazione ambientale strategica, senza peraltro esaminare le alternative con lo stesso livello di dettaglio riservato al programma stesso. Manca altresì una valutazione del programma d’azione sui nitrati alla luce dell’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque e non veniva effettuata una valutazione completa degli effetti delle attività agricole sottostanti.
38.      Per quanto concerne la valutazione ambientale strategica, il rapporto ambientale difettava di informazioni complete relative ai
controlli. In esso non figurava una descrizione delle misure previste per i controlli ai sensi dell’articolo 10 della direttiva VAS tanto dettagliata da poter dimostrare il rispetto della disposizione medesima. In particolare, mancavano indicazioni su come sarebbero stati effettuati detti controlli, quando sarebbero
avvenuti, in qual modo sarebbero stati
sfruttati e come si sarebbe reagito ad eventuali effetti ambientali negativi e imprevisti, così individuati.
39.      Gli effetti economici sui beni materiali venivano esaminati nell’ambito della valutazione ambientale strategica e considerati prioritari rispetto ad altre opzioni potenzialmente più rispettose per l’ambiente. A tal fine venivano presi in considerazione, tra l’altro, interessi economici più ampi, quali i beni materiali, gli effetti complessivi delle attività agricole sulla società, l’impatto del piano o progetto sul settore agricolo e sulla produzione e sul reddito degli agricoltori, la sostenibilità del settore agricolo irlandese, la catena di approvvigionamento alimentare nonché l’occupazione di una parte significativa della popolazione.
40.      Il 9 marzo 2022 il Ministro approvava il quinto programma d’azione sui nitrati per il periodo dal 2022 al 2025 e firmava le Regulations 2022. Il 29 aprile 2022 la Commissione prorogava la deroga precedentemente concessa all’Irlanda ai sensi dell’allegato III, punto 2, alla direttiva sui nitrati. Successivamente, il 28 luglio 2022, il Ministro integrava il programma d’azione con le corrispondenti disposizioni (Statutory instrument n. 393).
41.      La An Taisce proponeva, il 31 maggio 2022, dinanzi alla High Court (Alta Corte) un ricorso volto alla verifica di legittimità del programma d’azione. Nell’ambito di tale procedimento la High Court (Alta Corte) ha sottoposto alla Corte due domande di pronuncia pregiudiziale, iscritte a ruolo
ai numeri C‑531/24 e C‑895/24 e di cui è stata disposta la riunione in data 11 novembre 2025.
42.      Le questioni nella causa C‑531/24 così recitano:
1)      Se l’articolo
6, paragrafo 3, della direttiva
92/43/CEE [direttiva «habitat»], l’articolo
4, paragrafo 1, della direttiva
2000/60/CE
[direttiva quadro sulle acque] e/o l’articolo
3, paragrafo 1, della direttiva
2001/42/CE
[direttiva VAS], letti alla luce dell’articolo
3, paragrafo 3, TUE e/o dell’articolo
11 e/o dell’articolo
191, paragrafo 2, TFUE e/o dell’articolo
37 della Carta dei diritti fondamentali [dell’Unione europea], producano come effetto che un programma d’azione ai sensi dell’articolo
5 della direttiva
91/676/CEE, che sia valutato ai sensi di tali direttive o con riferimento ad esse, debba essere valutato in relazione agli effetti sull’ambiente delle attività agricole che producono emissioni di nitrati che saranno svolte in forza di deroghe concesse in conseguenza del piano, sia in generale, sia nella misura in cui tali effetti siano indirettamente determinati dall’assenza di misure di protezione più rigorose nel piano, o, diversamente, esso debba essere valutato con riferimento alle misure di protezione che il piano include espressamente e solo a quelle.
2)      In caso di risposta in senso, in generale, negativo alla prima questione: se le disposizioni citate producano un tale effetto qualora le disposizioni di diritto interno dello Stato membro interessato, inerenti alla valutazione delle deroghe individuali concesse a seguito di un programma d’azione ai sensi dell’articolo
5 della direttiva
91/676, non vengano effettivamente applicate in tale contesto, cosicché di fatto non venga effettuata alcuna valutazione ai sensi della direttiva
92/43 delle deroghe individuali concesse sulla base del programma in termini di effetti sui siti europei delle attività agricole che emettono nitrati, che saranno svolte in base a tali deroghe.
3)      Se l’articolo
6, paragrafo 3, della direttiva
92/43 e/o l’articolo
3, paragrafo 1, e/o l’articolo
5, paragrafo 1, e/o l’articolo
11, paragrafo 2, della direttiva
2001/42, letti alla luce dell’articolo
3, paragrafo 3, TUE e/o dell’articolo
11 e/o dell’articolo
191, paragrafo 2, TFUE e/o dell’articolo
37 della Carta dei diritti fondamentali, abbiano come effetto che la valutazione di un piano o di un programma soggetto a tali articoli e che sia in grado di produrre effetti ambientali su un corpo idrico debba comprendere una valutazione con riferimento all’articolo
4 della direttiva
2000/60, che, da sola o insieme ad altre misure vincolanti adottate dallo Stato membro, sia tanto rigorosa da garantire che il piano o il programma non provochi un deterioramento dello stato di un corpo idrico superficiale, o metta a repentaglio il raggiungimento del buono stato delle acque superficiali o del buon potenziale ecologico e del buono stato chimico delle acque superficiali entro la data stabilita dalla direttiva
2000/60 e, in caso affermativo, se tali disposizioni o una di esse richiedano che detta valutazione precisi in termini espliciti e/o chiaramente accertabili se i pertinenti obiettivi ambientali della direttiva
2000/60 saranno raggiunti dopo l’adozione del piano o del programma; e ciò in generale, o nel caso specifico della proposta di adozione di una misura di base quale definita dall’articolo
11, paragrafo 3, della direttiva
2000/60 e, in particolare, di un programma d’azione per i nitrati ai sensi dell’articolo
5 della direttiva
91/676 (di cui all’allegato VI, parte A, punto ix), alla direttiva
2000/60, come indicato all’articolo
11, paragrafo 3, lettera a), di tale direttiva).
4)      Nel caso in cui la risposta alla terza questione sia tale che la valutazione di un piano o di un programma soggetto all’articolo
6, paragrafo 3, della direttiva
92/43 e/o all’articolo
3, paragrafo 1, della direttiva
2001/42 e che può avere effetti ambientali su un corpo idrico debba includere una valutazione con riferimento all’articolo
4 della direttiva
2000/60, e la risposta alla prima o alla seconda questione sia tale che la valutazione ai fini della direttiva
2001/42 in termini di conformità alla direttiva
2000/60 debba includere una valutazione degli effetti sull’ambiente delle attività agricole che emettono nitrati, che saranno svolte in base alle deroghe concesse in conseguenza del piano e/o in particolare all’omissione di disposizioni più rigorose in un piano, se l’articolo
4, paragrafo 1, della direttiva
2000/60 (e, in particolare, il principio di diritto secondo cui gli Stati membri sono tenuti, salvo deroga, a negare l’autorizzazione per uno specifico progetto, qualora esso possa causare un deterioramento dello stato di un corpo idrico superficiale o metta a rischio il raggiungimento del buono stato delle acque superficiali o del buon potenziale ecologico e del buono stato chimico delle acque superficiali entro la data stabilita dalla direttiva), letto alla luce dell’articolo
3, paragrafo 3, TUE e/o dell’articolo
11 e/o dell’articolo
191, paragrafo 2, TFUE e/o dell’articolo
37 della Carta dei diritti fondamentali, abbia come effetto che uno Stato membro debba inoltre rifiutare di adottare un piano se le particolari protezioni previste dal piano, da sole o insieme ad altre misure vincolanti adottate dallo Stato membro, non siano tanto rigorose da garantire che le attività agricole che emettono nitrati e che saranno svolte in base alle deroghe concesse a seguito del piano non causino un deterioramento dello stato di un corpo idrico superficiale, o mettano a rischio il raggiungimento del buono stato delle acque superficiali o del buon potenziale ecologico e del buono stato chimico delle acque superficiali entro la data stabilita dalla direttiva
2000/60, in generale o nel caso specifico della proposta di adozione di una «misura di base» quale definita dall’articolo
11, paragrafo 3, della direttiva
2000/60 e, in particolare, di un programma d’azione per i nitrati ai sensi dell’articolo
5 della direttiva
91/676 [richiamato all’allegato VI, parte A, punto ix), alla direttiva
2000/60, al quale l’articolo
11, paragrafo 3, lettera a), della citata direttiva fa rinvio].
5)      Qualora la risposta alla terza e/o alla quarta questione sia, in generale, in senso negativo: se le citate disposizioni abbiano l’effetto menzionato nel caso in cui le disposizioni del diritto nazionale dello Stato membro interessato per la valutazione delle deroghe individuali, concesse a seguito di un programma d’azione ai sensi dell’articolo
5 della direttiva
91/676 non siano effettivamente applicate in tale contesto, cosicché in pratica non venga effettuata alcuna valutazione ai sensi della direttiva
92/43 (con riferimento all’articolo
4 della direttiva
2000/60 o in altro modo) delle deroghe individuali concesse a seguito del piano per quanto riguarda l’effetto sui corpi idrici dello Stato membro delle attività agricole che emettono nitrati che siano svolte in base a tali deroghe.
6)      Se l’articolo
4 della direttiva
2000/60, letto alla luce dell’articolo
3, paragrafo 3, TUE e/o dell’articolo
11 e/o dell’articolo
191, paragrafo 2, TFUE e/o dell’articolo
37 della Carta dei diritti fondamentali, abbia come effetto che un piano o un programma, in particolare un programma d’azione per i nitrati ai sensi della direttiva
91/676, potenzialmente in grado di incidere sullo stato di qualsiasi corpo idrico rilevante all’interno di uno Stato membro, possa essere adottato dall’autorità competente di uno Stato membro soltanto se quest’ultima provveda a verificare, in primo luogo, che l’adozione del piano o del programma non sia suscettibile di causare un deterioramento dello stato di un corpo idrico superficiale che è stato o avrebbe dovuto essere identificato dallo Stato membro come «tipo» di corpo idrico superficiale, né di compromettere il raggiungimento di un buono stato delle acque superficiali o di un buon potenziale ecologico e di un buono stato chimico di tale corpo idrico superficiale e, in secondo luogo, che l’adozione del piano o del programma sia compatibile con le misure attuate in base al programma di cui alla direttiva
2000/60 stabilito, ai sensi dell’articolo
11 di tale direttiva, per il distretto idrografico interessato.
7)      Se l’articolo
5, paragrafo 1, e l’allegato I, punto i), della direttiva
2001/42, letti alla luce dell’articolo
3, paragrafo 3, TUE e/o dell’articolo
11 e/o dell’articolo
191, paragrafo 2, TFUE e/o dell’articolo
37 della Carta dei diritti fondamentali, abbiano l’effetto di far sì che il rapporto ambientale stesso debba includere una descrizione delle misure previste in materia di monitoraggio ai sensi dell’articolo
10, tanto dettagliata da dimostrare che l’articolo
10 sia rispettato, compresi i dettagli relativi alle modalità di tale monitoraggio, ai tempi in cui sarà effettuato e/o all’utilizzo del monitoraggio e al modo in cui saranno affrontati gli eventuali effetti ambientali negativi imprevisti individuati.
8)      Se l’espressione «beni materiali» di cui alla lettera f) dell’allegato I alla direttiva
2001/42 escluda il valore di tali beni e/o, in particolare, nel caso della valutazione di un programma d’azione ai sensi dell’articolo
5 della direttiva
91/676, se tale espressione escluda l’ampio impatto sociale delle attività agricole, l’impatto del piano o del progetto sul settore agricolo e sulla produzione e sul reddito degli agricoltori, la sostenibilità del settore agricolo nello Stato membro interessato, la catena di approvvigionamento alimentare e l’occupazione di una parte significativa della popolazione; e, in tal caso, se la direttiva
2001/42 abbia l’effetto di rendere illegittima la considerazione di tali aspetti nella valutazione degli effetti del piano.
9)      Qualora la risposta ad una o più delle questioni dalla prima all’ottava abbia come conseguenza che l’adozione del NAP [Nitrates Action Programme - programma d’azione sui nitrati] abbia comportato una violazione delle direttive
92/43, 2000/60 e/o 2001/42, se la decisione della Commissione
2022/696
sia invalida, tenendo conto,
inter alia, dell’articolo
3, paragrafo 3, TUE e/o dell’articolo
11 e/o dell’articolo
191, paragrafo 2, TFUE e/o dell’articolo
37 della Carta dei diritti fondamentali.
43.      Le due questioni supplementari nella causa C‑895/24 così recitano:
1)      Se l’articolo
5, paragrafo 1, e/o l’articolo
9, paragrafo 1, lettera b), e l’allegato I, lettera f), della direttiva
2001/42
abbiano come effetto che i beni materiali non possono essere considerati come il fattore che effettivamente prevale su altri fattori, ivi compresi altri effetti sull’ambiente, ai fini della valutazione ai sensi dell’articolo
3, paragrafo 1, di tale direttiva, e/o che l’opzione con il minore impatto negativo sull’ambiente deve essere selezionata quale risultato prescelto di tale valutazione.
2)      Se l’articolo
5, paragrafo 1, e/o l’articolo
9, paragrafo 1, lettera b), e l’allegato I, lettera h), della direttiva
2001/42 abbiano come effetto che le alternative devono essere individuate, descritte e valutate in maniera comparabile ai fini della valutazione ai sensi dell’articolo
3, paragrafo 1, di tale direttiva.
44.      In entrambe le cause hanno presentato osservazioni scritte la An Taisce – The National Trust for Ireland, la Irish Creamery Milk Suppliers Association (ICMSA), l’Irlanda e la Commissione europea; nella causa C‑531/24 è inoltre intervenuta la Feirmeoirí Aontuithe na hÉireann Iontaobaithe Teoranta, in qualità di trustee per la Irish Farmers’ Association (IFA), mentre nella causa C‑895/24 è intervenuta anche la Germania.
45.      L’11 dicembre 2025 la Corte di giustizia ha tenuto un’udienza di discussione relativa ad entrambe le cause, alla quale hanno partecipato la An Taisce, l’IFA, l’ICMSA, l’Irlanda e la Commissione.
IV.    Analisi giuridica
46.      La direttiva sui nitrati mira a creare gli strumenti necessari affinché sia garantita la protezione delle acque dall’inquinamento provocato da nitrati di origine agricola (11).
Per conseguire tali obiettivi, gli Stati membri sono tenuti, come risulta dall’articolo
5, paragrafo
1, della direttiva sui nitrati, ad elaborare e a mettere in atto programmi d’azione per quanto riguarda le zone vulnerabili designate (12). Essi possono tuttavia, come ha fatto l’Irlanda ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, applicare tali programmi all’intero territorio nazionale.
47.      Tali programmi d’azione devono contenere, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettere a) e b), della direttiva sui nitrati, determinate misure vincolanti, di cui agli allegati II e III alla direttiva (13). Nel caso di specie, la maggior parte di tali misure è stata adottata il 9 marzo 2022. Esse non costituiscono oggetto delle presenti domande di pronuncia pregiudiziale né – per quanto risulta – della controversia nazionale sottostante. Pertanto non esaminerò ulteriormente l’attuazione di tali prescrizioni né eventuali valutazioni ambientali che possano apparire necessarie in tale contesto.
48.      Tuttavia l’allegato III, punto 2, della direttiva sui nitrati impone, in particolare, che il programma d’azione garantisca che il quantitativo di effluenti di allevamento sparso sul terreno dagli agricoltori ogni anno non superi il limite di kg 170 di azoto per ettaro. A termini dell’allegato III, punto 2, lettera b), gli Stati membri possono tuttavia autorizzare quantitativi superiori qualora ciò non comprometta il raggiungimento degli obiettivi della direttiva. Pertanto, come nei precedenti programmi d’azione, con il quinto programma d’azione sui nitrati l’Irlanda consente a tutte le aziende agricole, subordinatamente a determinate condizioni, di spargere sul terreno fino a kg 250 di azoto per ettaro e per anno. Soltanto detta disposizione, adottata il 28 luglio 2022, costituisce oggetto delle presenti domande di pronuncia pregiudiziale.
49.      Conformemente all’allegato III, punto 2, lettera b), alla direttiva medesima, la compatibilità di tale deroga con gli obiettivi della direttiva deve essere giustificata dagli Stati membri nei confronti della Commissione, la quale esamina la giustificazione e decide sull’autorizzazione del maggior quantitativo di azoto.
50.      La direttiva sui nitrati non prevede ulteriori valutazioni degli effetti ambientali derivanti dall’applicazione al terreno di maggiori
quantitativi di azoto. Le due domande di pronuncia pregiudiziale sono, invece, volte a chiarire se e in qual misura tale valutazione sia necessaria in forza della direttiva «habitat», della direttiva quadro sulle acque e della direttiva VAS.
51.      È pur vero che la direttiva quadro sulle acque impone
agli Stati membri di valutare gli effetti derivanti dal maggior spargimento di azoto sui corpi idrici (v. infra, sezione A). Sebbene tale valutazione debba comprendere anche gli effetti sulle acque sotterranee (14), limiterò le mie considerazioni alle acque superficiali poiché solo a queste si riferiscono le questioni sollevate dall’High Court (Alta Corte).
52.      L’obbligo di valutazione previsto dalla direttiva quadro sulle acque comprende anche gli effetti dannosi
sui siti Natura 2000, ma le condizioni riguardanti tale valutazione risultano dalla direttiva «habitat» (v. infra, sezione B). Ulteriori obblighi relativi alla valutazione degli effetti ambientali e alla partecipazione del pubblico discendono dalla direttiva VAS (v. infra, sezione C). Occorre, infine, esaminare se eventuali violazioni del diritto dell’Unione che possano essere accertate in sede di esame
delle altre questioni, connesse all’autorizzazione dello spargimento di maggiori quantitativi di azoto, possano mettere in discussione la validità della decisione della Commissione relativa all’autorizzazione stessa (v. infra, sezione D). Appare inoltre necessario svolgere alcune considerazioni sulla possibilità che il giudice del rinvio mantenga gli effetti del programma d’azione, nell’ipotesi in cui dovesse dichiarare che l’Irlanda lo ha adottato, in tutto o almeno in parte, in violazione delle menzionate disposizioni (v. infra, sezione E).
A.      Analisi alla luce della direttiva quadro sulle acque
53.      Sebbene le prime sei questioni della causa C‑531/24 facciano tutte riferimento alla direttiva quadro sulle acque, in particolare la terza, la quarta, la quinta e la sesta sono volte ad acclarare se,
alla luce di tale direttiva,
all’Irlanda fosse consentito di adottare il programma d’azione e, in particolare, autorizzare l’applicazione al suolo di maggiori quantitativi di azoto.
54.      Con la quarta questione, la High Court (Alta Corte) chiede, in sostanza, se l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva quadro sulle acque osti all’adozione di un programma d’azione qualora le misure di protezione previste non siano sufficienti a garantire il raggiungimento di un buono stato delle acque superficiali ai sensi della lettera a), punto ii), della menzionata disposizione.
55.      Tuttavia, tale questione è teorica e pertanto irricevibile. Esistono certamente indizi secondo cui una valutazione delle misure di protezione previste condurrebbe alla conclusione che il programma d’azione violi l’obbligo di miglioramento previsto dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), punto ii), della direttiva quadro sulle acque (15). Tuttavia, alla luce della domanda di pronuncia pregiudiziale e, in particolare, delle considerazioni svolte dalla High Court (Alta Corte)
in merito alla terza questione, non è stata effettuata alcuna affidabile valutazione degli effetti del programma d’azione sugli obiettivi di cui all’articolo 4 e certamente non vi è stata alcuna valutazione espressa in tal senso(16). Ne consegue che anche la quinta questione è parzialmente
teorica, nella parte in cui
essa si ricollega alla quarta.
56.      Ricevibili sono, invece, la terza e la sesta questione, volte a chiarire se l’autorizzazione allo spargimento di quantitativi maggiori di azoto debba essere esaminata alla luce della compatibilità con gli obiettivi di cui all’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque, nonché la quinta questione, nella parte in cui essa si ricollega alla terza.
57.      Esaminerò pertanto, in primo luogo, il ruolo del programma d’azione previsto dalla direttiva sui nitrati nell’ambito dell’attuazione della direttiva quadro sulle acque e analizzerò, successivamente, gli obblighi di valutazione che ne derivano riguardo all’autorizzazione allo spargimento di quantitativi maggiori di azoto. Infine, occorrerà esaminare la rilevanza dell’autorizzazione concessa dalla Commissione a tale deroga.
1.      Il programma d’azione previsto dalla direttiva sui nitrati nel sistema normativo della direttiva quadro sulle acque
58.      Ai sensi del suo articolo 1, paragrafo 1, lettera a), la direttiva quadro sulle acque è volta all’istituzione di un quadro normativo per la protezione, in particolare, delle acque superficiali interne. Tale quadro è diretto ad
impedire un ulteriore deterioramento, ma anche a proteggere e migliorare lo stato degli ecosistemi acquatici e degli ecosistemi terrestri che ne sono direttamente dipendenti (17).
59.      L’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della direttiva quadro sulle acque contiene, pertanto, due obblighi distinti, sebbene strettamente connessi. Da un lato, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), punto i), gli Stati membri adottano le misure necessarie per prevenire il deterioramento dello stato di tutti i corpi idrici superficiali (divieto di deterioramento). Dall’altro lato, a termini dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), punto ii), gli Stati membri proteggono, migliorano e ripristinano tutte le acque superficiali con l’obiettivo di raggiungere un «buono
stato» delle acque entro la fine del 2015 (obbligo di miglioramento) (18).
L’articolo 4, paragrafo 4, consente peraltro agli Stati membri di posticipare il termine di cui all’articolo 4, paragrafo 1, fino al 2027.
60.      Secondo le indicazioni dell’EPA irlandese, il raggiungimento di un buono stato ecologico delle acque superficiali ai sensi dell’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque presuppone che esse presentino una concentrazione di NO3 inferiore a mg/l 8 (19). Il limite cui fa riferimento la direttiva sui nitrati,
pari a mg/l 50 di NO3, è invece notevolmente più elevato. Tale valore corrisponde, ai sensi dell’allegato I, sezione A, punto 1, in combinato disposto con la direttiva 75/440/CEE (20) nel frattempo abrogata, al limite applicabile alle acque destinate alla produzione di acqua potabile, per le quali la direttiva sull’acqua potabile prevede lo stesso limite (21).
Questa differenza evidenzia che taluni habitat e specie sono notevolmente più sensibili ai nitrati rispetto agli esseri umani (22).
61.      Sebbene la direttiva sui nitrati preveda, quindi, un limite per i nitrati nettamente più elevato rispetto a quello - eventualmente – imposto dalla direttiva quadro sulle acque, i programmi d’azione previsti dalla direttiva sui nitrati rivestono comunque importanza nell’ambito della direttiva quadro sulle acque. Ogni Stato membro è pertanto tenuto, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva quadro sulle acque, a predisporre un programma di misure destinato a realizzare gli obiettivi indicati al precedente articolo 4. In forza dell’articolo 11, paragrafi 2 e 3, lettera a), nonché dell’articolo 10 e dell’allegato VI, parte A, punto ix, della direttiva medesima, l’attuazione della direttiva sui nitrati rientra tra le «misure di base» da inserire in tale programma di misure. Conseguentemente, i programmi d’azione costituiscono parte integrante di tale programma di misure.
2.      La valutazione dei programmi d’azione ai sensi della direttiva sui nitrati nell’ambito della direttiva quadro sulle acque
62.      Considerato che un programma d’azione ai sensi della direttiva sui nitrati fa parte del programma di misure previsto dalla direttiva quadro sulle acque, le misure contenute in un programma d’azione e, in particolare, lo spargimento agricolo di azoto autorizzato in base a tale programma devono essere valutati alla luce della loro compatibilità con gli obiettivi di cui all’articolo 4 della direttiva medesima. In particolare, come correttamente sottolineato dalla Commissione, l’obbligo di impedire il deterioramento dello stato dei corpi idrici superficiali di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), continua ad essere vincolante in ogni fase d’attuazione della direttiva ed è applicabile ad «ogni tipo» e ad ogni stato di un corpo idrico superficiale (23). La stessa conclusione deve valere per l’obbligo di miglioramento.
63.      Come correttamente osservato dall’ICMSA e dall’Irlanda, non si tratta, tuttavia, di una valutazione isolata del programma d’azione o dell’autorizzazione allo spargimento sul suolo di
maggiori quantitativi di azoto. Tali elementi devono essere piuttosto valutati nell’ambito del programma di misure complessivamente inteso. Gli effetti del programma d’azione, e segnatamente dell’autorizzazione, sugli obiettivi indicati all’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque devono, nondimeno, essere pienamente presi in considerazione in tale valutazione. Deve pertanto risultare quali effetti siano imputabili all’autorizzazione allo spargimento di maggiori quantitativi di azoto e in qual modo la valutazione sia giunta a tale conclusione.
64.      La necessità di includere lo spargimento agricolo di azoto emerge, inoltre, dalle informazioni che gli Stati membri devono raccogliere ai sensi degli articoli 5 e 8, nonché degli allegati II, V e VIII della direttiva quadro sulle acque, e che devono essere prese in considerazione, conformemente all’articolo 11, paragrafi 1 e 5, nella definizione del programma di misure.
65.      L’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva quadro sulle acque prevede espressamente che il programma di misure sia predisposto tenendo conto dei risultati delle analisi prescritte dall’articolo 5. Tali analisi comprendono, ai sensi dell’allegato II, punto 1.4, tra l’altro,
l’inquinamento significativo da fonti diffuse provenienti da impianti e attività agricole. A tal fine, l’allegato II, punto 1.4, rinvia espressamente alle informazioni da raccogliere a norma della direttiva sui nitrati, in particolare ai dati relativi agli apporti di azoto, nonché alle sostanze elencate nell’allegato VIII alla direttiva quadro sulle acque, nel quale i nitrati figurano ancora(24), al punto 11, quale sostanza che contribuisce all’eutrofizzazione.
66.      Qualora, sulla base di tali analisi, vengano individuati corpi idrici per i quali sussista il rischio di non conseguire gli obiettivi di qualità ambientale, gli Stati membri devono, ai sensi dell’allegato II, punto 1.5, terzo comma, alla direttiva quadro sulle acque, ottimizzare, ove opportuno, la progettazione dei programmi di misure previsti dall’articolo 11.
67.      Inoltre l’articolo 11, paragrafo 5, della direttiva quadro sulle acque impone
un adeguamento del programma di misure qualora i risultati dei controlli
indichino che gli obiettivi di cui all’articolo 4 non verranno
probabilmente raggiunti. In tal caso, lo Stato membro deve, segnatamente, indagare sulle cause, riesaminare e rivedere, a seconda delle necessità, i relativi permessi e autorizzazioni e stabilire le misure supplementari necessarie. I dettagli di tali
controlli sono disciplinati dall’articolo 8 e dall’allegato V. In particolare, l’allegato V, punto 1.3.3, prevede modalità di controllo destinate ad appurare le cause del mancato raggiungimento degli obiettivi ambientali al fine di elaborare, sulla base di tali risultanze, il programma di misure ai sensi dell’articolo 11.
68.      Nell’ambito di un programma d’azione ai sensi della direttiva sui nitrati, uno Stato membro può quindi autorizzare lo spargimento
sul suolo di un quantitativo più elevato di azoto soltanto dopo aver esaminato e accertato, in particolare sulla base degli articoli 5 e 8 della direttiva quadro sulle acque, che tale autorizzazione non pregiudichi gli obiettivi di cui all’articolo 4 della medesima.
69.      È ipotizzabile ridurre l’ampiezza della valutazione dell’autorizzazione all’applicazione al suolo di maggiori quantitativi di azoto,
istituendo un sistema efficace volto a garantire il rispetto degli obiettivi di cui all’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque in sede di utilizzo dell’autorizzazione da parte delle singole aziende agricole. In linea di principio, tale sistema dovrebbe assicurare che tali aziende applichino
complessivamente al suolo soltanto un quantitativo di azoto tale che, tenuto conto di tutti gli altri apporti di azoto, non produca alcun deterioramento dello stato delle acque superficiali né pregiudichi il raggiungimento di un buono stato delle medesime. Tuttavia, la quinta questione nella causa C‑531/24 si fonda sull’assunto dell’inesistenza di un sistema del genere. L’autorizzazione presupponeva,
pertanto, una valutazione completa.
70.      Qualora uno Stato membro dovesse accertare
l’incompatibilità di un aumento dello spargimento sul suolo di azoto con il divieto di deterioramento o con l’obbligo di miglioramento previsti dall’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva quadro sulle acque, ciò non implica ancora necessariamente che tale spargimento non possa essere autorizzato. Esso potrebbe essere piuttosto consentito qualora fosse applicabile una delle deroghe previste dallo stesso articolo 4 (25).
71.      L’argomento dell’Irlanda, secondo cui gli obiettivi di cui all’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque non potrebbero
essere raggiunti esclusivamente mediante il programma d’azione, non rimette in discussione tale conclusione. È evidentemente corretto che il conseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 4 richiede anche altri
elementi del programma di misure. È altresì ipotizzabile che, a fronte di apporti di nitrati eccessivi, il programma di misure dia priorità alla riduzione degli apporti provenienti da altre fonti. Tuttavia, nel valutare complessivamente il programma di misure uno Stato membro deve garantire che, tenuto conto di tutte le misure previste, venga applicato al suolo soltanto un quantitativo di nitrati compatibile con il rispetto degli obiettivi di cui all’articolo 4. Ciò presuppone, in particolare, che gli effetti dell’autorizzazione all’applicazione al suolo di maggiori quantitativi di azoto nell’ambito di un programma d’azione ai sensi della direttiva sui nitrati siano individuati e presi in considerazione.
3.      La deroga concessa della Commissione
72.      È pur vero che la Commissione, con la decisione di esecuzione (UE) 2022/696, ha autorizzato l’applicazione al suolo di un maggiore quantitativo di azoto e che, al considerando 17, ha ritenuto che tale deroga fosse compatibile, subordinatamente a determinate condizioni, con gli obiettivi della direttiva quadro sulle acque. Tuttavia, ciò non cambia nulla quanto all’obbligo di valutazione a carico dello Stato membro né implica automaticamente la compatibilità delle misure autorizzate con la direttiva quadro sulle acque.
73.      La direttiva quadro sulle acque non contiene alcun elemento che consenta alla Commissione di autorizzare deroghe agli obiettivi della direttiva medesima. Le possibilità di deroga sono piuttosto disciplinate in termini
tassativi dall’articolo 4 e ricadono nella responsabilità degli Stati membri. La Commissione può soltanto verificare il rispetto di tali disposizioni ed avviare, eventualmente, una procedura di infrazione.
74.      Neppure la direttiva sui nitrati
e, in particolare, la facoltà ivi prevista di autorizzare maggiori quantitativi di azoto può essere interpretata come una deroga agli obiettivi di cui all’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque. Sotto il profilo metodologico, sarebbe certamente concepibile interpretare la direttiva sui nitrati quale lex specialis rispetto alla direttiva quadro sulle acque; tuttavia quest’ultima è volta, ai sensi del suo articolo 1, lettera c), a garantire una protezione rafforzata e il miglioramento dell’ambiente acquatico. Inoltre, a termini dell’articolo 4, paragrafo 2, in presenza di più obiettivi deve prevalere quello più rigoroso. Ciò emerge anche dal fatto che, secondo l’EPA irlandese, il raggiungimento di un buono stato delle acque superficiali richiede un limite per i nitrati significativamente inferiore rispetto a quello previsto dalla direttiva sui nitrati (26). Tale obiettivo più ambizioso della direttiva quadro sulle acque non potrebbe essere conseguito se, in determinati settori della politica delle acque, continuassero ad applicarsi obiettivi più risalenti e meno ambiziosi.
75.      La direttiva quadro sulle acque, in quanto lex posterior, contiene
pertanto requisiti più rigorosi, ai quali devono conformarsi anche le misure adottate sulla base della precedente direttiva sui nitrati.
76.      Nel caso di specie, può soprassedersi all’accertamento se i poteri di controllo della Commissione ai sensi dell’allegato III, punto 2, lettera b), alla direttiva sui nitrati si estendano anche al rispetto dei più rigorosi requisiti dettati dalla direttiva quadro sulle acque o se siano limitati alle sole disposizioni della direttiva sui nitrati. Il controllo dell’Istituzione si limita, infatti, ad esaminare la motivazione fornita dallo Stato membro. La Commissione non dispone,
viceversa, di propri poteri investigativi o di strumenti d’indagine per valutare la compatibilità con la direttiva quadro sulle acque. Pertanto, quando la Commissione verifica, nell’ambito di tale procedimento, il rispetto degli obiettivi della direttiva quadro sulle acque, lo Stato membro deve aver dimostrato tale rispetto nella propria motivazione, il che presuppone che esso abbia previamente provveduto alla relativa valutazione.
77.      Il considerando 17 della decisione di esecuzione (UE) 2022/696 contiene, conseguentemente, unicamente una valutazione della Commissione relativa all’autorizzazione dell’applicazione al suolo di un maggiore quantitativo di azoto. Tuttavia, la decisione di esecuzione non può dichiarare in termini vincolanti
la compatibilità dell’autorizzazione con la direttiva quadro sulle acque.
4.      Conclusione parziale
78.      Occorre pertanto concludere che uno Stato membro, nell’ambito di un programma d’azione ai sensi dell’articolo 5 della direttiva sui nitrati, può autorizzare l’applicazione al suolo di un quantitativo maggiore di azoto soltanto dopo aver verificato e accertato, in particolare sulla base degli articoli 5 e 8 della direttiva quadro sulle acque, che tale autorizzazione non pregiudichi la realizzazione degli obiettivi di cui all’articolo 4 di tale direttiva. Tuttavia, a un siffatto esame si può rinunciare qualora sia garantito che il ricorso a tale facoltà venga sottoposto a verifica nell’ambito di ogni singola azienda. Qualora risulti
accertato che uno spargimento maggiore è incompatibile con il divieto di deterioramento o con l’obbligo di miglioramento di cui all’articolo 4, paragrafo 1, gli obiettivi di cui all’articolo 4 possono essere garantiti soltanto se risulti applicabile una delle deroghe previste in tale disposizione.
B.      Valutazione degli effetti sui siti Natura 2000
79.      Tuttavia, gli obiettivi di cui all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva quadro sulle acque non si limitano al divieto di deterioramento e all’obbligo di miglioramento di cui alla lettera a). Come sottolineato dalla Commissione, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), gli Stati membri devono inoltre conformarsi, entro lo stesso termine – ossia al più tardi entro il 2027 (27) –
a tutti gli standard e agli obiettivi applicabili alle aree protette. Ciò vale, ai sensi dell’articolo 6 e dell’allegato IV, punto 1, lettera v), in particolare per i siti Natura 2000, qualora la conservazione o il miglioramento dello stato delle acque rappresenti un fattore rilevante per la tutela del sito (28).
80.      Ciò costituisce un ulteriore obiettivo che i programmi di misure previsti dall’articolo 11 della direttiva quadro sulle acque e, quindi, anche i programmi d’azione ai sensi della direttiva sui nitrati devono raggiungere (29). Ne consegue che gli Stati membri, prima di adottare un programma d’azione, devono valutare anche i suoi effetti sui siti Natura 2000.
81.      I criteri di tale valutazione risultano dall’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat». Occorre quindi, anzitutto, esaminare se l’autorizzazione all’applicazione al suolo di maggiori quantitativi di azoto nell’ambito di un programma d’azione ai sensi della direttiva sui nitrati debba essere soggetta ad una valutazione dell’incidenza ai sensi di tale disposizione. Occorre, poi, precisare l’oggetto di tale valutazione. Le prime due questioni pregiudiziali nella causa C‑531/24 riguardano, conseguentemente, la valutazione dell’incidenza relativa all’autorizzazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat». Il giudice del rinvio chiede se la valutazione possa limitarsi alle misure di protezione previste nel programma d’azione o se debba,
piuttosto, comprendere gli effetti delle attività agricole che producono emissioni di nitrati, autorizzate sulla base del programma stesso. Qualora, in linea di principio, la valutazione possa essere limitata alle misure di protezione previste, il giudice del rinvio chiede, inoltre, se tale conclusione cambi qualora le attività agricole in questione non siano, nella pratica, sottoposte alla valutazione dell’incidenza neppure a livello delle singole aziende agricole.
82.      Essendo controverso tra le parti in causa se un programma d’azione debba essere, di per sé, soggetto alla valutazione dell’incidenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», esaminerò in primo luogo tale questione (v. infra, punto 1) e, successivamente, l’oggetto di tale valutazione (v. infra, punto 2).
1.      Obbligo di effettuazione di una valutazione dell’incidenza
83.      Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, le autorità nazionali competenti, alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il successivo paragrafo 4, danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito Natura 2000 interessato. A tal fine, l’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, prevede che i piani o progetti non direttamente connessi e necessari alla gestione del sito ma che possano avere incidenze significative sul sito medesimo, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, devono formare oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza prodotta sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo.
84.      L’autorizzazione all’applicazione al suolo
di maggiori quantitativi di azoto nell’ambito di un programma d’azione ai sensi della direttiva sui nitrati non è né direttamente connessa alla gestione dei siti Natura 2000 né necessaria a tale gestione.
85.      Tuttavia, tale autorizzazione non costituisce approvazione di un progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat». Essa si limita, piuttosto, ad offrire a un gran numero di aziende agricole la facoltà di applicare al suolo un maggiore quantitativo di azoto. Solo l’utilizzo concreto di tale facoltà da parte delle singole aziende agricole potrebbe
essere, semmai, qualificato come progetto (30).
86.      L’autorizzazione prevista nel programma d’azione potrebbe peraltro costituire un piano ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat».
87.      Poiché la direttiva non definisce il concetto di «piano», potrebbe sembrare naturale fare riferimento a specifici atti di diritto nazionale; tuttavia, in assenza di un rinvio in tal senso, si tratta, anche in questo caso, di una nozione del diritto dell’Unione che deve essere oggetto di interpretazione autonoma (31).
88.      Le diverse versioni linguistiche dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» consentono teoricamente di attribuire al termine «piano» significati più o meno differenti. In francese, ad esempio, esso può indicare anche una superficie piana, mentre spesso viene utilizzato per designare particolari rappresentazioni grafiche.
89.      Alla luce del contesto normativo, tuttavia, la nozione di «piano» deve essere intesa nel suo significato più astratto, vale a dire quale
atto che fissa determinati obiettivi e indica le modalità per conseguirli. Tale interpretazione consente, in linea di principio, di valutare, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «habitat», la compatibilità di un piano con gli obiettivi di conservazione di un sito Natura 2000 oppure, ai sensi della seconda frase della stessa disposizione, di autorizzarlo in quanto autorità competente.
90.      Sebbene la nozione
di «piano» assuma, pertanto, un significato molto ampio, proprio questa ampiezza consente di realizzare l’obiettivo perseguito dall’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat». Tale disposizione è, infatti,
volta a prevenire efficacemente gli effetti dannosi
sui siti Natura 2000 derivanti da piani o progetti (32). Tale obiettivo non verrebbe realizzato se la nozione di «piano» (o anche quella di «progetto») fosse interpretata in modo tale da escludere dalla valutazione taluni effetti pregiudizievoli, imputabili all’attività umana. Tale finalità emerge anche dal fatto che la maggior parte delle versioni linguistiche originarie della disposizione fa riferimento a «qualsiasi»(33) piano e progetto. Una distinzione rigorosa tra i concetti di «piano» e «progetto» non appare pertanto necessaria, almeno ai fini dell’articolo 6, paragrafo 3, poiché ad entrambi si ricollegano le medesime conseguenze giuridiche.
91.      In base a tale interpretazione, l’autorizzazione generale allo spargimento sul suolo di maggiori quantitativi di azoto da parte delle aziende agricole costituisce un piano ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», in quanto persegue l’obiettivo di consentire tale pratica e indica come mezzo per realizzarlo la corrispondente autorizzazione.
92.      Tuttavia, l’interpretazione ampia della nozione di «piano» non implica che tutte le misure contenenti tanto gli obiettivi quanto le modalità per raggiungerli debbano necessariamente essere sottoposte a una valutazione dell’incidenza. I limiti all’obbligo di valutazione derivano, piuttosto, dalla necessità della sussistenza di un rischio sufficientemente determinabile per il sito interessato e dal fatto che la valutazione di incidenza dev’essere opportuna.
93.      In primo luogo, l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat» richiede una valutazione di incidenza soltanto qualora la misura possa pregiudicare significativamente un sito Natura 2000, circostanza che la Corte di giustizia interpreta come probabilità o rischio di un danno del genere(34).
In considerazione, segnatamente, del principio di precauzione, tale probabilità o rischio sussiste quando non si possa escludere, sulla base di elementi oggettivi, che il piano o progetto in questione pregiudichi significativamente gli obiettivi di conservazione del sito interessato (35). Tale valutazione deve essere effettuata alla luce, in particolare, delle specifiche caratteristiche e condizioni ambientali delle zone interessate dal programma d’azione (36).
Conformemente a tale criterio, la Corte ha richiesto che determinati piani di utilizzazione del suolo previsti dal diritto del Regno Unito fossero sottoposti ad esame, potendo incidere significativamente sull’autorizzazione di progetti e quindi sui siti protetti interessati (37).
94.      Depositi eccessivi di azoto derivanti dalla concimazione agricola possono incidere significativamente sui siti Natura 2000 (38). A tal fine sono particolarmente rilevanti i limiti di carico stabiliti scientificamente per i diversi tipi di habitat, i cosiddetti «critical loads» (39). La Commissione menziona, a titolo di esempio, gli habitat torbosi e umidi, nonché la margaritifera (Margaritifera margaritifera), che reagiscono in modo estremamente sensibile ai nitrati già a concentrazioni nettamente inferiori al limite previsto dalla direttiva sui nitrati (mg/l
50). Laddove alle aziende agricole situate all’interno o nelle vicinanze di siti Natura 2000 sia consentito spargere maggiori quantitativi di azoto sui loro terreni, sussiste pertanto una probabilità o un rischio di incidenza significativa sui corrispondenti siti.
95.      In secondo luogo, una valutazione dell’incidenza può essere effettuata utilmente solo qualora il danno potenziale per i siti Natura 2000 sia già sufficientemente determinabile. Misure che, pur comportando un rischio astratto di effetti dannosi
sui siti protetti, non consentano ancora di individuare effetti specifici su singoli siti, non possono essere valutate quanto alla loro compatibilità con gli obiettivi di conservazione dei siti Natura 2000. Per tale ragione la Corte ha affermato, in un procedimento nei confronti dell’Italia, che i piani devono essere distinti da semplici riflessioni preliminari dell’amministrazione e devono
comportare un livello di precisione tale da richiedere una valutazione dell’incidenza ambientale (40).
96.      L’autorizzazione all’applicazione di maggiori quantitativi di azoto non comporta necessariamente che determinati siti Natura 2000 siano effettivamente danneggiati da depositi eccessivi di azoto. Il rischio di un tale danno può essere accertato soltanto qualora sia noto quali aziende agricole si avvalgano della facoltà offerta dall’autorizzazione.
97.      Ciò non significa, tuttavia, che una valutazione dell’incidenza dell’autorizzazione non sia possibile. Si potrebbe infatti ipotizzare che tutte le aziende agricole sfruttino pienamente la facoltà offerta dall’autorizzazione e, sulla base di tale ipotesi, verificare se ne derivino effetti dannosi
per i siti Natura 2000.
98.      Considerato che una valutazione del genere, pur essendo possibile, sarebbe estremamente onerosa, assume rilievo, in terzo luogo, la limitazione secondo cui la valutazione dell’incidenza deve essere «opportuna». Tale qualificazione della valutazione non figura in tutte le versioni linguistiche originarie dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat»(41), ma ricorre
quantomeno nel decimo considerando della direttiva.
99.      Non sarebbe infatti opportuno che, nell’ambito di procedure di autorizzazione articolate in più fasi, determinate questioni siano più volte
oggetto di esame, sebbene il rischio o la probabilità di un danno significativo rimangano invariati da una fase all’altra (42). È tuttavia altrettanto opportuno effettuare la valutazione quanto più precocemente possibile, affinché i possibili effetti dannosi
possano essere presi in considerazione in modo completo (43). Occorre evitare, in particolare, che, nelle fasi iniziali di pianificazione, vengano adottate decisioni che possano condurre a pregiudizi nella fase di attuazione dei progetti, ma che non possano più essere modificate successivamente (44).
100. Nel caso di specie, non sembra prima facie opportuno presumere che tutte le aziende agricole sfruttino la facoltà di applicare al suolo maggiori quantitativi di azoto e, su tale base, effettuare una valutazione dell’incidenza ambientale. Una valutazione del genere risulterebbe molto onerosa e, alla luce dell’esperienza finora maturata quanto all’utilizzo dell’autorizzazione, non sarebbe nemmeno necessaria. Infatti, secondo quanto indicato nella domanda di pronuncia pregiudiziale, soltanto circa 6 500 delle oltre 130 000 aziende agricole si avvalgono effettivamente della deroga.
101. La mera facoltà di applicare
sul suolo maggiori quantitativi di azoto non costituisce ancora una decisione che non possa più essere rimessa in discussione nell’ambito di una successiva valutazione dell’incidenza ambientale. Sarebbe piuttosto sufficiente sottoporre le sole aziende che intendano applicare sul suolo maggiori quantitativi di azoto ad una valutazione preliminare, al fine di verificare la sussistenza della probabilità o del rischio di un danno significativo sui siti Natura 2000. Qualora ciò non potesse essere escluso, in particolare alla luce delle caratteristiche
territoriali e degli obiettivi di conservazione dei siti Natura 2000 potenzialmente interessati, occorrerebbe procedere ad una valutazione completa, che potrebbe condurre le autorità competenti a negare l’utilizzo della deroga.
102. Tuttavia, a causa dell’effetto cumulativo dello spargimento sul suolo di azoto,(45) occorre esaminare congiuntamente le aziende agricole le cui emissioni di azoto possano dar luogo a depositi in uno stesso sito Natura 2000. In caso contrario, sussisterebbe il rischio che le aziende esaminate per prime esauriscano il quantitativo
consentito di azoto, togliendo ogni possibilità a quelle esaminate successivamente. Inoltre, in presenza di valutazioni parallele ma separate, potrebbe essere autorizzato un quantitativo complessivo eccessivo di azoto.
103. È possibile che l’Irlanda, al momento della prima autorizzazione all’applicazione al suolo di maggiori quantitativi di azoto, abbia potuto presumere, in considerazione della propria attuazione della direttiva «habitat», che tale valutazione delle singole aziende fosse stata effettuata. Tuttavia, l’esperienza maturata con i precedenti programmi d’azione non consente più tale presunzione. Infatti, secondo quanto risulta dalla domanda di pronuncia pregiudiziale, l’applicazione al suolo di maggiori quantitativi di azoto da parte delle singole aziende agricole non è mai stata sottoposta ad una valutazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3. Anche il quinto programma d’azione irlandese non contiene alcuna indicazione secondo cui tale disposizione, o le norme irlandesi di attuazione, dovessero essere rispettate con riferimento all’applicazione al suolo di maggiori quantitativi di azoto. Di conseguenza, in udienza l’Irlanda ha riconosciuto che finora non è stata effettuata alcuna valutazione a livello delle singole aziende e ha annunciato che le autorità competenti stanno lavorando per garantire in futuro il rispetto dell’articolo 6, paragrafo 3.
104. Finché le autorità irlandesi non avranno adottato misure al riguardo le aziende agricole continueranno peraltro,
in base dell’autorizzazione prevista nel programma d’azione, a spargere sul suolo maggiori quantitativi di azoto. In assenza di una valutazione individuale o collettiva di tali pratiche, permangono ragionevoli dubbi scientifici sul fatto che,
in presenza di un aumentato spargimento,
si possano escludere effetti dannosi
sui siti Natura 2000 dovuti a depositi di azoto.
105. Di conseguenza, la normativa che autorizza tale spargimento non può essere adottata in assenza di una valutazione dell’incidenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat».
106. L’Irlanda sottolinea correttamente che, in precedenza, ho sostenuto la tesi che dalla direttiva sui nitrati non si evincerebbe che un programma d’azione incida necessariamente sull’autorizzazione di progetti che possano
danneggiare significativamente siti protetti(46). Tuttavia, tale considerazione si fondava evidentemente sull’assunto – nel caso di specie smentito dalla domanda di pronuncia pregiudiziale – secondo cui le autorità nazionali competenti avrebbero valutato caso per caso le misure contemplate dal programma d’azione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat».
107. Inoltre, occorre distinguere tra un programma d’azione che si limiti ad attuare gli obblighi della direttiva sui nitrati –
fissando, ad esempio, il quantitativo massimo di azoto applicabile al suolo previsto dalla direttiva in questione – e una deroga che autorizzi un quantitativo di azoto più elevato. Il primo costituisce una limitazione normativa degli effetti ambientali dannosi. La seconda, invece, consente misure che possono produrre effetti ambientali maggiormente dannosi
di quelli normalmente previsti dalla normativa.
108. Solo per completezza si può osservare che anche l’applicazione al suolo di azoto entro il limite massimo previsto dalla direttiva sui nitrati può, in casi specifici, richiedere una valutazione dell’incidenza. Tale limite non è stato, infatti, fissato tenendo conto dei limiti di carico significativamente più bassi propri dei tipi di habitat e delle specie presenti nei siti protetti.(47) Quando tali limiti vengono superati, sussiste il rischio di un danno significativo sui siti Natura 2000.
2.      Oggetto della valutazione dell’incidenza
109. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva «habitat», le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su un
piano,
nel caso di specie il programma d’azione, soltanto dopo aver acquisito la certezza,
alla luce delle risultanze della valutazione dell’incidenza, che esso non pregiudicherà l’integrità di nessun sito Natura 2000. Secondo costante giurisprudenza, tale accertamento può essere effettuato solo quando non sussiste alcun dubbio ragionevole, da un punto di vista scientifico, quanto all’assenza di effetti dannosi (48).
110. La valutazione dell’incidenza non può, pertanto, presentare lacune e deve contenere rilievi e conclusioni completi, precisi e definitivi, atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei piani o dei progetti previsti sul sito protetto in questione(49). Essa deve
individuare, alla luce delle migliori conoscenze scientifiche in materia, tutti gli aspetti del piano o progetto che, da soli o in combinazione con altri piani o progetti, possano pregiudicare gli obiettivi di conservazione dei siti interessati (50).
111. La necessità di sottoporre il programma d’azione a una valutazione dell’incidenza si fonda su ragionevoli dubbi scientifici quanto al fatto che l’aumento dell’applicazione al suolo di azoto non produca, a causa dei depositi di azoto,
effetti dannosi
per i siti Natura 2000 (51).
112. La valutazione dell’incidenza dev’essere pertanto volta a rimuovere tali dubbi. Essa deve quindi esaminare se l’aumento dell’applicazione al suolo di nitrati possa pregiudicare, per effetto dei depositi di nitrati, la realizzazione degli obiettivi di conservazione dei siti Natura 2000.
3.      Conclusione parziale
113. Riguardo alla direttiva «habitat» occorre quindi rispondere alle prime due questioni nella causa C‑531/24 dichiarando che un programma d’azione ai sensi dell’articolo 5 della direttiva sui nitrati, che consenta a tutte le aziende agricole di uno Stato membro, subordinatamente a determinate condizioni, di spargere sul suolo quantitativi più elevati di nitrati, deve essere esaminato, nell’ambito dell’elaborazione del programma di misure ai sensi dell’articolo 11 della direttiva quadro sulle acque e conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», al fine di verificare se sia escluso ogni ragionevole dubbio scientifico quanto al fatto che i siti Natura 2000 non risultino pregiudicati, in quanto tali, dai depositi di azoto derivanti da tale spargimento. A tale esame può tuttavia soprassedersi qualora sia garantito che l’utilizzo di tale facoltà da parte delle singole aziende sia oggetto di valutazione conformemente all’articolo 6, paragrafo 3.
C.      La valutazione ambientale strategica
114. Le prime quattro questioni, nonché la settima e l’ottava questione nella causa C‑531/24, ed entrambe le questioni nella causa C‑895/24, riguardano l’applicazione della direttiva VAS. Le prime quattro questioni nella causa C‑531/24 sono volte
ad acclarare, oltre alle problematiche già esaminate, se l’autorizzazione all’applicazione al suolo di quantitativi più elevati di azoto nell’ambito del programma d’azione dovesse essere oggetto di una valutazione ambientale strategica che includesse, in particolare, gli effetti sui siti Natura 2000 e sugli obiettivi di cui all’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque (v. infra, punto 1). Con la settima questione nella causa C‑531/24, la High Court (Alta Corte)
chiede come debbano essere considerate le misure di controllo degli effetti ambientali (v.
infra, punto 2).
L’ottava questione nella causa C‑531/24 e la prima questione nella causa C‑895/24 riguardano l’esame degli effetti sui beni materiali (v. infra, punto 3). La seconda questione nella causa C‑895/24 riguarda, invece, l’esame delle alternative (v. infra, punto 4).
1.      Questioni dalla prima alla quarta nella causa C‑531/24
115. Per rispondere alle prime quattro questioni nella causa C‑531/24 occorre, anzitutto, spiegare le ragioni per le quali l’autorizzazione all’applicazione al suolo di maggiori quantitativi di azoto sia subordinata ad una valutazione ambientale strategica e per le quali debbano essere parimenti esaminati, in tale contesto, gli effetti sugli obiettivi di cui all’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque nonché sui siti Natura 2000.
116. L’autorizzazione ricade nella definizione di piani e programmi di cui all’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS, essendo stata adottata dal governo irlandese mediante procedimento legislativo e dovendo essere elaborata in forza della direttiva nitrati.
117. L’autorizzazione si colloca nel programma d’azione previsto dalla direttiva sui nitrati, il quale deve essere complessivamente sottoposto a una valutazione ambientale strategica ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS, in quanto definisce un quadro di riferimento per progetti compresi nell’ambito della direttiva VIA (52). Per quanto riguarda specificamente l’autorizzazione, l’obbligo di valutazione discende inoltre dall’articolo 3, paragrafo 2, lettera b), in quanto tale autorizzazione – come già illustrato
supra (53) –
richiedeva, quantomeno nel caso di specie (54), in considerazione dei suoi possibili effetti sui siti Natura 2000, una valutazione dell’incidenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat».
118. Il rapporto ambientale, da redigersi nell’ambito di una valutazione ambientale strategica, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva VAS, individua, descrive e valuta, segnatamente, i probabili effetti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione del piano o programma. A termini dell’allegato I, lettera d), deve essere ivi incluso qualsiasi problema ambientale esistente, pertinente al piano o programma, ivi compresi in particolare quelli relativi ad aree di particolare rilevanza ambientale, quali le zone Natura 2000 designate ai sensi della direttiva
«uccelli» e della direttiva «habitat». Ai sensi della successiva lettera e), devono essere inoltre indicati gli obiettivi di protezione ambientale, pertinenti al piano o al programma, e le modalità con cui, durante la sua preparazione, si è tenuto conto degli obiettivi medesimi e di ogni considerazione ambientale. A termini della successiva lettera f), le informazioni da fornire devono inoltre comprendere i possibili effetti significativi
sull’ambiente, compresi aspetti quali, in particolare, la biodiversità, la fauna, la flora e l’acqua.
119. Conseguentemente, i contenuti già esaminati relativi alla verifica della compatibilità con gli obiettivi di cui all’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque(55) e alla valutazione dell’incidenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat»(56) dovevano costituire oggetto del rapporto ambientale. In assenza di tali verifiche, il rapporto ambientale sarebbe incompleto.
120. Tale rapporto ambientale doveva costituire la base della partecipazione del pubblico ai sensi dell’articolo 6 della direttiva VAS e, conformemente all’articolo 8, il rapporto e le osservazioni ricevute dovevano essere presi in considerazione al momento dell’adozione della deroga. In caso di incompletezza del rapporto ambientale, tali fasi risulterebbero
parimenti viziate.
121. In sintesi, si deve rilevare che l’autorizzazione allo spargimento sul suolo di quantitativi più elevati di azoto da parte delle aziende agricole nell’ambito di un programma d’azione di cui alla direttiva sui nitrati è subordinata ad una valutazione ambientale ai sensi della direttiva VAS, nella quale gli effetti di tale autorizzazione sugli obiettivi di cui all’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque e sui siti Natura 2000 devono essere individuati, descritti e valutati.
2.      Settima questione nella causa C‑531/24 – Misure di controllo nel rapporto ambientale
122. Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, della direttiva VAS, gli Stati membri controllano gli effetti ambientali significativi dell’attuazione dei piani e dei programmi al fine, tra l’altro, di individuare tempestivamente gli effetti negativi imprevisti ed essere in grado di adottare le misure correttive che ritengano opportune.
Con la settima questione nella causa C‑531/24, la High Court (Alta Corte)
chiede se il rapporto ambientale debba contenere una descrizione delle misure di controllo previste, sufficientemente dettagliata da dimostrare il rispetto dell’articolo 10 (a tal riguardo, v.
infra, lettera a), in particolare con indicazioni su come saranno effettuati i controlli, quando saranno svolti e/o come saranno applicati (a tal riguardo,
v. infra, lettera b), nonché su come si reagirà a eventuali effetti ambientali negativi, imprevisti, individuati (a tal riguardo,
v.
infra, lettera c).
a)      Illustrazione delle misure di controllo conformi ai requisiti di cui all’articolo 10 della direttiva VAS
123. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, seconda frase, della direttiva VAS, l’allegato I indica quali informazioni devono essere fornite nel rapporto ambientale.
Tali informazioni comprendono, a termini dell’allegato I, lettera i), una
descrizione delle misure previste in merito ai
controlli di cui all’articolo 10.
124. Poiché l’allegato I, lettera i), alla direttiva VAS richiede unicamente l’indicazione delle misure di controllo previste, si potrebbe ritenere che il rapporto ambientale non debba contenere informazioni al riguardo qualora non siano (ancora) previste misure.
125. Tuttavia, l’Irlanda sottolinea correttamente che le informazioni indicate nell’allegato I alla direttiva VAS devono essere fornite conformemente all’articolo 5, paragrafi 2 e 3.
Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, il rapporto ambientale deve comprendere le informazioni che possono essere ragionevolmente richieste. A tal riguardo occorre tener conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione attuali, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano o programma nonché, per evitare duplicazioni della valutazione, della fase in cui esso si trova nell’iter decisionale e della misura in cui taluni aspetti sono più adeguatamente valutati in altre fasi dell’iter stesso.
126. Occorre pertanto riconoscere
che, come sostenuto dall’Irlanda, gli Stati membri dispongono di un certo margine di discrezionalità nel determinare quali informazioni fornire nel rapporto ambientale riguardo alle misure di controllo.
127. L’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva VAS indica, al tempo stesso, i limiti di tale margine, la verifica del cui rispetto compete ai giudici nazionali(57). Il rapporto, infatti, non deve contenere più informazioni di quante possano ragionevolmente essere richieste, ma non può nemmeno contenerne di meno.
128. Tuttavia, si può (e si deve) ragionevolmente pretendere che il rapporto ambientale sia presentato soltanto dopo che le autorità competenti abbiano pianificato le misure necessarie per garantire il rispetto dell’articolo 10 della direttiva VAS. Infatti, il precedente articolo 9, paragrafo 1, lettera c), prevede che con l’adozione del piano o del programma siano decise le misure di controllo ai sensi dell’articolo 10. Pertanto, l’allegato I, lettera i), si fonda sull’assunto che tali misure siano già state pianificate e richiede la comunicazione di tali informazioni, benché esse non costituiscano, in senso stretto, un’individuazione, descrizione o valutazione degli effetti ambientali.
129. Nel caso del programma d’azione in esame e dell’autorizzazione all’applicazione al suolo di un quantitativo più elevato di azoto occorre inoltre considerare che l’Irlanda non ha adottato tale misura per la prima volta, bensì già per la quinta volta. In linea di principio, quindi,
sarebbero
già dovute esistere misure di controllo adeguate. Non si comprende, pertanto, per quale motivo la prosecuzione di tali misure non potesse essere illustrata nel rapporto ambientale.
130. Dovrebbero inoltre esistere misure di controllo ai sensi dell’articolo 8 e dell’allegato V alla direttiva quadro sulle acque che, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva VAS, possano essere utilizzate per il controllo degli effetti delle misure in questione. Qualora tale utilizzo fosse stato previsto, l’Irlanda avrebbe dovuto fare riferimento a tali misure.
131. Conseguentemente, ai sensi dell’articolo 5 e dell’allegato I, lettera i), nonché dell’articolo 10 della direttiva VAS, il rapporto ambientale deve illustrare le misure previste per il controllo degli effetti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione del programma d’azione, in particolare dell’autorizzazione all’applicazione al suolo di quantitativi
più elevati di azoto.
b)      Grado di precisione delle informazioni relative alle misure di controllo
132. La High Court (Alta Corte)
chiede, inoltre, in qual misura tale esposizione debba includere le modalità concrete dei
controlli.
133. La descrizione delle misure di controllo previste nel rapporto ambientale deve consentirne la discussione nel contesto della partecipazione del pubblico prevista agli articoli 6 e 7 della direttiva VAS. Pertanto, le informazioni contenute nel rapporto ambientale devono essere sufficientemente dettagliate affinché il pubblico possa valutare se le misure previste siano idonee a soddisfare i requisiti di cui all’articolo 10.
134. L’articolo 10 della direttiva VAS impone di monitorare tutti gli effetti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione dei piani e programmi, vale a dire tutti gli effetti che siano già stati individuati, descritti e valutati nell’ambito della valutazione ambientale.
135. Nel caso di specie appare evidente che devono essere monitorati, in particolare, gli effetti sui livelli di nitrati nelle acque superficiali e nei siti Natura 2000
derivanti dallo spargimento sul suolo,
da parte delle aziende agricole,
di quantitativi più elevati di azoto.
136. La necessità di controllare i siti Natura 2000 sussiste, peraltro, indipendentemente dal fatto che, nell’ambito dell’autorizzazione generale prevista dal programma d’azione, si possa rinunciare alla valutazione dell’incidenza ex
articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», in quanto sia garantito che l’applicazione al suolo
venga valutata a livello delle singole aziende (58). Il fatto che risulti più appropriato effettuare tale valutazione a livello aziendale non giustifica, infatti, la rinuncia all’applicazione dell’articolo 10 della direttiva VAS. La vigilanza richiesta da tale disposizione costituisce, piuttosto, un importante strumento di controllo per verificare se le valutazioni effettuate a livello aziendale abbiano condotto a risultati corretti.
137. Di conseguenza, le misure di controllo devono essere descritte nel rapporto ambientale con un grado di precisione tale da consentire di valutare il rispetto dell’articolo 10 della direttiva VAS, il che, nel caso dell’autorizzazione allo spargimento sul suolo di quantitativi più elevati di azoto da parte delle aziende agricole, include gli effetti sui livelli di nitrati nelle acque superficiali e nei siti Natura 2000.
c)      Reazione a imprevisti effetti ambientali negativi
138. Infine, la High Court (Alta Corte) chiede se nel rapporto ambientale debbano essere parimenti indicate le modalità con cui si reagirà a eventuali effetti ambientali negativi, imprevisti, individuati.
139. A tal riguardo, occorre concordare con la Commissione sul fatto che la direttiva VAS non contiene requisiti specifici in merito. L’articolo 10 mira unicamente a mettere gli Stati membri in condizione di adottare adeguate misure correttive.
140. L’eventuale obbligo per gli Stati membri di adottare tali misure correttive può tuttavia derivare da altre disposizioni normative. Come già illustrato, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 5, della direttiva quadro sulle acque, essi devono adattare il programma di misure qualora i dati di monitoraggio evidenzino che gli obiettivi di cui all’articolo 4 non saranno probabilmente raggiunti (59). Inoltre, l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat» impone agli Stati membri di evitare il deterioramento degli habitat naturali e degli habitat delle specie nei siti Natura 2000.
141. Le misure da adottare qualora si manifestino imprevisti effetti ambientali negativi possono
essere tuttavia determinate soltanto alla luce della natura e dell’entità di tali effetti. In molti casi potranno essere prese in considerazione misure alternative
diverse, cosicché le autorità competenti degli Stati membri dispongono di un certo margine discrezionale nella loro scelta.
142. Ciò vale anche nell’ipotesi in cui nei corpi idrici superficiali o nei siti Natura 2000 si registrino concentrazioni di nitrati superiori a quelle previste. Infatti, la riduzione degli apporti di nitrati potrebbe essere eventualmente conseguita anche mediante la diminuzione delle emissioni di nitrati provenienti da fonti diverse dall’agricoltura.
143. Ne consegue che, nell’ambito della valutazione ambientale, non è necessario determinare anticipatamente le misure da adottare in risposta a effetti ambientali negativi imprevisti.
3.      Ottava questione nella causa C‑531/24 e prima questione nella causa C‑895/24 – Beni materiali
144. L’ottava questione nella causa C‑531/24 e la prima questione nella causa C‑895/24 riguardano la considerazione dei «beni materiali» nell’ambito della valutazione ambientale. Tale questione nasce dal fatto che, nella valutazione ambientale, viene invocata l’importanza economica dell’agricoltura per preferire l’autorizzazione all’applicazione al suolo di quantitativi più elevati di azoto rispetto ad alternative più favorevoli all’ambiente. La An Taisce dubita che ciò sia compatibile con la direttiva VAS.
145. Il punto di partenza della tesi della An Taisce è corretto. L’articolo 5 e l’allegato I, lettera f), alla direttiva VAS prevedono sì che il rapporto ambientale individui, descriva e valuti gli effetti sui beni materiali. Tuttavia, secondo l’introduzione della lettera f) dell’allegato I, si tratta di effetti ambientali che incidono sui beni materiali. Inoltre, nel contesto della direttiva VIA la Corte ha sottolineato che possono essere presi in considerazione soltanto gli effetti sui beni materiali che, per loro natura, possano parimenti produrre conseguenze per l’ambiente. Gli effetti sul valore economico di tali beni, invece, restano irrilevanti ai fini dell’applicazione della direttiva VIA (60).
146. Nel caso dell’autorizzazione all’applicazione al suolo di quantitativi più elevati di azoto si potrebbe quindi pensare, ad esempio, al fatto che la pesca possa risultare pregiudicata qualora tale pratica provochi l’eutrofizzazione delle acque. È altresì ipotizzabile che eventuali aumenti della resa agricola dovuti alla concimazione
vengano presi in considerazione quali effetti ambientali.
147. Per contro, la circostanza che le aziende agricole debbano spargere effluenti di allevamento contenenti azoto in quanto
questi sono conseguenza dell’allevamento di bestiame(61), cosicché limitazioni più rigorose allo spargimento richiederebbero una riduzione del numero di capi allevati, non costituisce un effetto ambientale dell’autorizzazione, bensì una conseguenza economica di un’eventuale limitazione.
148. Ne consegue,
peraltro, unicamente che tale considerazione non deve essere individuata, descritta e valutata nel rapporto ambientale ai sensi dell’articolo 5 e dell’allegato I, lettera f), alla direttiva VAS.
149. Tuttavia, tali disposizioni non vietano di tener conto, nell’ambito della valutazione ambientale, di considerazioni relative all’importanza economica dell’agricoltura. Al contrario, è persino necessario affrontare tali aspetti nell’ambito della scelta tra alternative
diverse qualora tali considerazioni rientrino tra le ragioni per cui determinate misure sono state preferite ad altre.
150. Infatti, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva VAS, successivamente all’adozione di un piano o di un programma dev’essere messa a disposizione del pubblico e delle autorità interessate una dichiarazione di sintesi che illustri, in particolare, le ragioni per le quali il piano o il programma adottato è stato scelto, alla luce delle possibili alternative individuate.
151. Pertanto, la nozione di «beni materiali» di cui all’allegato I, lettera f), alla direttiva VAS riguarda unicamente i beni materiali che risentano degli effetti ambientali di un piano o programma. Tuttavia, gli effetti sociali delle attività agricole, gli effetti del piano o progetto sul settore agricolo, sulla produzione e sul reddito degli agricoltori, sulla sostenibilità del settore agricolo dello Stato membro interessato, sulla catena di approvvigionamento alimentare e sull’occupazione di una parte significativa della popolazione possono essere presi in considerazione nell’ambito della valutazione ambientale al fine di giustificare, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva, la scelta tra alternative
diverse.
4.      Seconda questione nella causa C‑895/24 – Esame delle alternative nel rapporto ambientale
152. La seconda questione nella causa C‑895/24 è volta a chiarire se l’articolo 5, paragrafo 1, e/o l’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), nonché l’allegato I, lettera h), alla direttiva VAS impongano che, ai fini della valutazione ex
articolo 3, paragrafo 1, della direttiva medesima, le alternative debbano essere
analogamente individuate, descritte e valutate.
153. Nel rispondere a tale questione richiamerò in larga misura le considerazioni svolte nelle mie conclusioni nella causa Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (62), delle quali la Corte non si è occupata nella relativa sentenza (63).
154. A termini dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva VAS, il rapporto ambientale individua, descrive e valuta i possibili effetti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione del piano o programma, nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o programma stesso.
155. Ne consegue che le ragionevoli alternative devono costituire oggetto del rapporto ambientale. Tale disposizione potrebbe essere peraltro interpretata nel senso che i possibili effetti ambientali significativi debbano essere individuati, descritti e valutati soltanto con riferimento all’opzione preferita. A favore di tale interpretazione depone anche il fatto che le altre disposizioni della direttiva VAS riguardano la valutazione ambientale del piano o programma interessato e non l’esame delle alternative ragionevoli.
156. Tuttavia, quantomeno la versione neerlandese dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva VAS esige che siano individuati, descritti e valutati anche gli effetti ambientali significativi delle alternative. In ogni caso, la valutazione delle alternative prevista in tutte le versioni linguistiche può comprendere anche i rispettivi effetti ambientali, il che presupporrebbe, a sua volta, la loro individuazione e descrizione.
157. Tale considerazione degli effetti ambientali delle alternative corrisponde all’obiettivo della direttiva VAS. Come risulta dal quarto considerando e dall’articolo 1, la valutazione ambientale costituisce un importante strumento per l’integrazione delle considerazioni di carattere ambientale nell’elaborazione e nell’adozione di piani e programmi. Un esame delle alternative che non tenga conto dei rispettivi effetti ambientali risulterebbe contrario a tale obiettivo.
158. Nella scelta tra diverse alternative la considerazione degli aspetti ambientali riveste addirittura un’importanza particolare. La direttiva VAS è stata infatti adottata in quanto, nell’ambito dell’autorizzazione dei progetti ai sensi della direttiva VIA, veniva spesso rilevato che esistevano già misure che escludevano determinate opzioni sebbene queste avessero effetti meno dannosi sull’ambiente(64). La valutazione ambientale deve pertanto garantire che tali misure
vengano adottate solo quando si sia quantomeno consapevoli dell’esistenza di alternative più favorevoli per l’ambiente.
159. Di conseguenza, nel rapporto ambientale devono essere individuati, descritti e valutati anche gli effetti ambientali delle alternative ragionevoli. A tal fine, l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva VAS indica come criteri di riferimento gli obiettivi e l’ambito territoriale del piano o programma. Le alternative che non siano atte a
realizzare gli obiettivi o che eccedano l’ambito territoriale non sono, di regola, ragionevoli e non necessitano di ulteriore esame.
160. Le autorità competenti non possono tuttavia restringere eccessivamente l’ambito della valutazione, escludendo potenziali alternative ragionevoli già solo per effetto della definizione degli obiettivi o dell’ambito territoriale.
161. Tale considerazione è altresì immanente nell’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva VAS. In base a tale disposizione occorre tener conto del livello del piano o del programma e, per evitare duplicazioni della valutazione, della fase in cui si trova nell’iter decisionale e della misura in cui taluni aspetti possano essere più adeguatamente valutati in altre fasi dell’iter medesimo. Ad esempio, nel caso di un piano per la costruzione di un’autostrada si può chiedere se un collegamento ferroviario debba essere esaminato come alternativa ragionevole. Tuttavia tale esame è superfluo qualora la decisione fondamentale a favore del progetto stradale derivi da un piano di livello superiore nel quale le due alternative siano già state poste a raffronto.
162. Per quanto riguarda le indicazioni relative all’individuazione delle alternative ragionevoli l’allegato I, lettera h), alla direttiva VAS precisa che le informazioni da fornire nel rapporto ambientale devono comprendere soltanto una sintesi delle ragioni della scelta delle alternative individuate. Tale esposizione sintetica deve spiegare i motivi per i quali le alternative esaminate siano state considerate ragionevoli, a differenza invece, di altre, ossia in qual modo siano state individuate le alternative ragionevoli.
163. Tale nozione di sintesi non riguarda però la descrizione e la valutazione delle alternative ragionevoli. Essa non può essere quindi addotta a giustificazione per limitare l’ampiezza di tali informazioni. L’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva VAS prevede piuttosto che le informazioni da fornire sono quelle che possano essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione attuali, dei contenuti e del livello del piano o programma in questione, nonché degli altri elementi precedentemente menzionati, al paragrafo 161.
164. Tuttavia, viene esplicitamente menzionato uno dei criteri più essenziali per il contenuto del rapporto ambientale: l’esposizione degli effetti ambientali deve evidenziare, in particolare, che il piano o programma adottato è conforme alle prescrizioni sostanziali applicabili dettate dalla legislazione in materia ambientale (65). Gli effetti ambientali che violino disposizioni di diritto ambientale sarebbero infatti, in ogni caso, significativi (66).
165. Contrariamente al timore espresso dall’Irlanda, ciò non significa che debba essere esaminata la compatibilità di tutte le alternative con tutte le possibili prescrizioni ambientali. Il punto di partenza è piuttosto la verifica della compatibilità dell’alternativa infine adottata con tali prescrizioni.
166. Nel caso di specie occorre considerare, in particolare, se l’autorizzazione di quantitativi più elevati di azoto sia compatibile con la direttiva sui nitrati, la direttiva quadro sulle acque e la direttiva «habitat». Qualora tuttavia tale autorizzazione dovesse essere fondata su una deroga ex
articolo 4, paragrafo 7, della direttiva quadro sulle acque e/o dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva «habitat», dovrebbero essere applicati i criteri ivi previsti ai fini della scelta tra diverse alternative. Per quanto riguarda l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva «habitat», la Corte ha già dichiarato che un pregiudizio all’integrità di siti Natura 2000 in quanto tali può essere autorizzato soltanto qualora – in particolare – non esista alcuna soluzione alternativa che presenti
inconvenienti minori per l’integrità
del sito interessato in quanto tale (67).
167. La direttiva VAS, invece, non contiene,
di per sé, criteri sostanziali per la scelta tra le alternative (68). Essa non impone pertanto alle autorità competenti di scegliere l’opzione meno dannosa
per l’ambiente. Come già precedentemente rilevato (69), l’obiettivo della valutazione ambientale è soltanto che la decisione di scelta sia adottata tenendo conto dei possibili effetti ambientali significativi.
168. Qualora la scelta tra diverse alternative non dipenda da obblighi giuridici sostanziali derivanti da altre normative, nella determinazione delle informazioni che possano ragionevolmente essere richieste assumono particolare rilievo, oltre alle indicazioni di cui all’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva VAS, soprattutto due ulteriori aspetti. In primo luogo, tali informazioni devono consentire, con riferimento agli argomenti rilevanti ai fini della decisione, un raffronto tra l’opzione preferita e le alternative. In secondo luogo, esse devono permettere di prendere in considerazione, nell’ambito di tale raffronto, i pertinenti interessi ambientali.
169. Nel caso in cui, ad esempio, la scelta tra le alternative si fondi principalmente su considerazioni economiche, i vantaggi e svantaggi economici di tutte le alternative ragionevoli devono essere quantomeno individuati e descritti nella misura necessaria a rendere evidente il rapporto tra le diverse opzioni. Al contempo, deve emergere chiaramente se eventuali vantaggi economici siano accompagnati da effetti ambientali dannosi
che, con altre opzioni, verrebbero evitati. In mancanza di tali indicazioni, gli interessi ambientali potrebbero non essere adeguatamente presi in considerazione nella scelta tra le alternative esaminate.
170. Tali obblighi non escludono che la valutazione ambientale dell’opzione preferita risulti maggiormente dettagliata rispetto a quella delle altre alternative esaminate – anche per quanto riguarda gli effetti economici. Ciò è particolarmente prevedibile quando i vantaggi dell’opzione preferita rispetto alle alternative esaminate risultino relativamente evidenti, anche in considerazione degli effetti ambientali. In tal caso, informazioni dettagliate relative alle alternative esaminate non avrebbero una funzione autonoma mentre le indicazioni sugli effetti ambientali dell’opzione preferita sono importanti per la successiva attuazione del piano o programma.
171. Qualora, tuttavia, i vantaggi e gli svantaggi delle diverse opzioni presentino un peso simile, diventa più difficile giustificare la scelta effettuata. In tal caso, può essere necessario fornire nel rapporto ambientale indicazioni più dettagliate sulle alternative ragionevoli, anche laddove ciò comporti un notevole onere. Ciò vale, in particolare, quando l’esame delle alternative presenti, al contempo, natura sostanziale sotto il profilo giuridico essendo, ad esempio, diretto all’applicazione di una disposizione derogatoria quale l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva «habitat» o l’articolo 4, paragrafo 7, della direttiva quadro sulle acque.
172. Alla seconda questione nella causa C‑895/24 si deve pertanto rispondere che, ai sensi dell’articolo 5, paragrafi 1 e 2, della direttiva VAS, il rapporto ambientale deve contenere le informazioni relative alle alternative ragionevoli esaminate rispetto al piano o programma adottato che risultino necessarie per:
–      accertare il rispetto degli obblighi previsti da altre normative riguardo all’esame delle alternative; e
–      consentire di comprendere in qual modo gli effetti ambientali siano stati presi in considerazione nella decisione a favore del piano o programma adottato rispetto alle alternative esaminate.
D.      Nona questione nella causa C‑531/24 – Effetti sull’autorizzazione della Commissione relativa all’applicazione al suolo di quantitativi più elevati di nitrati
173. Con la nona questione nella causa C‑531/24, la High Court (Alta Corte) chiede se eventuali violazioni della direttiva «habitat», della direttiva quadro sulle acque e/o della direttiva VAS, accertate in relazione alle altre questioni, determinino l’invalidità della decisione di esecuzione (UE) 2022/696 della Commissione.
174. All’udienza le parti hanno tuttavia unanimemente sostenuto, a ragione, che tale questione è prematura allo stato attuale. Le violazioni del diritto dell’Unione menzionate nella questione sono infatti, per il momento, soltanto ipotetiche e non sono ancora state accertate. Il giudice del rinvio deve piuttosto verificare, alla luce delle risposte della Corte alle altre questioni pregiudiziali e sulla base delle ulteriori allegazioni delle parti, se l’Irlanda abbia effettivamente violato le direttive menzionate.
175. È pur vero che, in udienza, l’Irlanda ha riconosciuto che, in violazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «habitat», non è stata finora effettuata una valutazione dell’incidenza relativa allo spargimento sul suolo,
da parte delle singole aziende agricole, di quantitativi più elevati di azoto. Al contempo, tuttavia, il
medesimo Stato membro ha fermamente contestato che l’autorizzazione di tali maggiori quantitativi debba essere esaminata nel programma d’azione.
176. Pertanto, allo stato attuale mancano ancora gli accertamenti necessari per poter rispondere alla nona questione nella causa C‑531/24.
177. Tale questione è quindi, allo stato attuale, teorica e, di conseguenza, irricevibile.
178. Per completezza occorre osservare che la An Taisce avrebbe potuto formulare eventuali dubbi quanto alla legittimità della decisione di esecuzione (UE) 2022/696 mediante una domanda di riesame interno ai sensi dell’articolo 10 del regolamento di Aarhus (70).
E.      Mantenimento degli effetti
179. Nel caso in cui il giudice del rinvio dovesse giungere alla conclusione che l’Irlanda ha adottato il programma d’azione, in tutto o in parte, in violazione delle disposizioni esaminate nel presente procedimento, alcune parti in causa suggeriscono di mantenerne provvisoriamente gli effetti.
180. In linea di principio, i vizi
insiti nelle varie valutazioni ambientali potrebbero determinare la necessità di sospendere o annullare la decisione adottata sulla base delle valutazioni medesime. Infatti, in virtù del principio di leale cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, gli Stati membri sono tenuti ad eliminare le conseguenze di una violazione del diritto dell’Unione(71). La Corte ha espressamente affermato tale principio nel caso della totale assenza di una valutazione ambientale strategica obbligatoria(72) e lo ha quantomeno presupposto implicitamente anche nel caso di vizi insiti in
tale valutazione (73).
181. Inoltre, sembra escluso che tale conseguenza giuridica possa essere evitata sostenendo che detti vizi non avrebbero potuto incidere sull’esito del processo decisionale(74). Alla luce delle informazioni disponibili, è infatti improbabile che l’autorizzazione all’applicazione al suolo di quantitativi più elevati di azoto possa risultare lecita senza l’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva «habitat» e di almeno una delle deroghe previste all’articolo 4 della direttiva quadro sulle acque. Tuttavia, gli interessi prevalenti necessari a tal fine non possono essere presunti per ciascuna azienda agricola irlandese che possa avvalersi di tale autorizzazione.
182. Poiché la sospensione o l’annullamento di una disposizione nazionale contraria al diritto dell’Unione può avere effetti pregiudizievoli, la Corte ha tuttavia ammesso eccezioni alla regola secondo cui le misure nazionali adottate in violazione del diritto dell’Unione devono essere annullate, come ricordato
parimenti dalla Commissione. Dopo aver inizialmente fissato quattro condizioni a tal fine(75), nella sentenza A e a. (Impianti eolici in Aalter e Nevele)
la Corte le ha –
correttamente – ricondotte ai loro elementi essenziali: il mantenimento degli effetti dev’essere necessario per garantire un’esigenza imperativa, quale la costante attuazione di un atto del diritto dell’Unione volto alla tutela dell’ambiente(76) oppure la prevenzione di un significativo pregiudizio per l’approvvigionamento energetico dello Stato membro(77). Pertanto, il mantenimento degli effetti non può, segnatamente, protrarsi oltre il lasso di tempo necessario per sanare i vizi di una valutazione ambientale mediante la loro successiva eliminazione (78).
183. Alla luce di tali criteri vi sarebbero buone ragioni per mantenere gli effetti del programma d’azione. Il suo annullamento creerebbe, infatti, un vuoto normativo incompatibile con l’obbligo dell’Irlanda di adottare le misure necessarie all’attuazione della direttiva sui nitrati (79). Tutte le limitazioni allo spargimento sul suolo di nitrati da parte delle aziende agricole previste nel programma d’azione verrebbero meno fino a nuovo ordine, senza essere sostituite. Ciò potrebbe parimenti pregiudicare gli obiettivi della direttiva quadro sulle acque e della direttiva «habitat».
184. Tuttavia, le considerazioni svolte nelle presenti conclusioni non riguardano il programma d’azione nel suo complesso, bensì soltanto l’autorizzazione all’applicazione al suolo di quantitativi più elevati di azoto. Tale autorizzazione può essere separata dal resto del programma d’azione, come dimostra anche il fatto che essa è stata adottata alcuni mesi dopo le altre disposizioni. Nel caso di un suo annullamento, le altre restrizioni relative all’applicazione al suolo di nitrati continuerebbero ad applicarsi e tornerebbe a valere il limite massimo di kg 170 di azoto per ettaro e per anno(80).
185. A quanto risulta, tale conseguenza
contrasterebbe unicamente con gli svantaggi economici per le aziende agricole che si avvalgono della deroga per spargere sul suolo quantitativi più elevati di azoto. Queste aziende dovrebbero ridurre il proprio bestiame oppure trovare altri acquirenti per gli effluenti di allevamento che non potrebbero spargere sui terreni finora utilizzati. Sembra tuttavia dubbio che a tale interesse possa essere attribuito un peso pari a quello già riconosciuto all’interesse relativo all’approvvigionamento energetico di uno Stato membro (81) ma, in definitiva, spetta al giudice nazionale risolvere la questione se tale interesse sia sufficiente per giustificare il mantenimento provvisorio degli effetti dell’autorizzazione.
V.      Conclusione
186. Suggerisco, pertanto, alla Corte di giustizia di rispondere alle due domande di pronuncia pregiudiziale nei seguenti termini:
1)      Nell’ambito di un programma d’azione ai sensi dell’articolo 5 della direttiva 91/676/CEE, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, uno Stato membro può autorizzare l’applicazione al suolo di un quantitativo maggiore di azoto in agricoltura soltanto dopo aver verificato e accertato, in particolare sulla base degli articoli 5 e 8 della direttiva 2000/60/CE, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque, che tale autorizzazione non pregiudichi gli obiettivi di cui all’articolo 4 di tale direttiva. Tuttavia, a un siffatto esame si può rinunciare qualora sia garantito che il ricorso a tale facoltà venga sottoposto a verifica nell’ambito di ogni singola azienda. Qualora risulti accertato che il maggiore spargimento è incompatibile con il divieto di deterioramento o con l’obbligo di miglioramento di cui all’articolo 4, paragrafo 1, gli obiettivi di cui all’articolo 4 possono essere garantiti soltanto se risulti applicabile una delle deroghe previste da tale disposizione.
2)      Un programma d’azione ai sensi dell’articolo 5 della direttiva 91/676, che consenta a tutte le aziende agricole di uno Stato membro, subordinatamente a determinate condizioni, di spargere sul suolo quantitativi più elevati di nitrati, deve essere esaminato, nell’ambito dell’elaborazione del programma di misure ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2000/60 e conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, al fine di verificare se sia escluso ogni ragionevole dubbio scientifico quanto al fatto che i siti Natura 2000 non risultino pregiudicati, in quanto tali, dai depositi di azoto derivanti da tale spargimento. A tale esame può tuttavia soprassedersi qualora sia garantito che l’utilizzo di tale facoltà da parte delle singole aziende sia oggetto di valutazione conformemente all’articolo 6, paragrafo 3.
3)      L’autorizzazione allo spargimento sul suolo di quantitativi più elevati di azoto da parte delle aziende agricole nell’ambito di un programma d’azione ai sensi della direttiva 91/676 è subordinata ad una valutazione ambientale ai sensi della direttiva 2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, nella quale gli effetti di tale autorizzazione sugli obiettivi di cui all’articolo 4 della direttiva 2000/60 e sui siti Natura 2000 devono essere individuati, descritti e valutati.
4)      Il rapporto ambientale, ai sensi dell’articolo 5 e dell’allegato I, lettera i), nonché dell’articolo 10 della direttiva 2001/42, deve illustrare le misure previste per il controllo degli effetti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione del programma d’azione, in particolare dell’autorizzazione all’applicazione al suolo di quantitativi più elevati di azoto. Le misure di controllo devono essere descritte nel rapporto ambientale con un grado di precisione tale da consentire di valutare il rispetto dell’articolo 10 della direttiva
medesima, il che, nel caso dell’autorizzazione allo spargimento
sul suolo di quantitativi più elevati di azoto da parte delle aziende agricole, include gli effetti sui livelli di nitrati nelle acque superficiali e nei siti Natura 2000.
Nell’ambito della valutazione ambientale, non è necessario determinare anticipatamente le misure da adottare in risposta a effetti ambientali negativi imprevisti.
5)      La nozione di «beni materiali» di cui all’allegato I, lettera f), alla direttiva 2001/42 riguarda unicamente i beni materiali che risentano dagli effetti ambientali di un piano o programma. Tuttavia, gli effetti sociali delle attività agricole, gli effetti del piano o progetto sul settore agricolo, sulla produzione e sul reddito degli agricoltori, sulla sostenibilità del settore agricolo dello Stato membro interessato, sulla catena di approvvigionamento alimentare e sull’occupazione di una parte significativa della popolazione possono essere presi in considerazione nell’ambito della valutazione ambientale al fine di giustificare, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva, la scelta tra alternative diverse.
6)      Ai sensi dell’articolo 5, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2001/42, il rapporto ambientale deve contenere le informazioni relative alle alternative ragionevoli esaminate rispetto al piano o programma adottato che risultino necessarie per
–        accertare il rispetto degli obblighi previsti da altre normative riguardo all’esame delle alternative, e
–        consentire di comprendere in qual modo gli effetti ambientali siano stati presi in considerazione nella decisione a favore del piano o programma adottato rispetto alle alternative esaminate.
1      Lingua originale: il tedesco.
2      Direttiva 91/676/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole (GU 1991, L 375, pag. 1), come modificata dal regolamento (CE) n. 1137/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2008 (GU 2008, L 311, pag. 1) (in prosieguo: la «direttiva sui nitrati»).
3      Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU 1992, L 206, pag. 7), come modificata dalla direttiva 2013/17/UE del Consiglio, del 13 maggio 2013, che adegua talune direttive in materia di ambiente a motivo dell’adesione della Repubblica di Croazia
(GU 2013, L 158, pag. 193)
(in prosieguo: la «direttiva «habitat»»).
4      Direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque (GU 2000, L 327, pag. 1), come modificata dalla direttiva 2014/101/UE della Commissione, del 30 ottobre 2014 (GU 2014, L 311, pag. 32)
(in prosieguo: la «direttiva quadro sulle acque»).
5      Direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (GU 2001, L 197, pag. 30)
(in prosieguo: la «direttiva VAS»).
6      Decisione di esecuzione (UE) 2022/696 della Commissione, del 29 aprile 2022, relativa alla concessione di una deroga richiesta dall’Irlanda a norma della direttiva 91/676/CEE
(GU. 2022, L 129, pag. 37).
7      Direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 2012, L 26, pag. 1), come modificata da ultimo dalla direttiva 2014/52/UE (GU 2014, L 124, pag. 1) (in prosieguo: la «direttiva VIA»).
8      Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU 1992, L 206, pag. 7), come modificata dalla direttiva 2013/17/UE del Consiglio, del 13 maggio 2013 (GU 2013, L 158, pag. 193) (direttiva «habitat»).
9      Decisione 2007/697/CE della Commissione, del 22 ottobre 2007, relativa alla concessione di una deroga richiesta dall’Irlanda a norma della direttiva 91/676/CEE (GU 2007, L 284, pag. 27); decisione 2011/127/UE della Commissione, del 24 febbraio 2011, che modifica la decisione 2007/697/CE relativa alla concessione di una deroga richiesta dall’Irlanda a norma della direttiva 91/676/CEE (GU 2011, L 51, pag. 19); decisione di esecuzione 2014/112/UE della Commissione, del 27 febbraio 2014, relativa alla concessione di una deroga richiesta dall’Irlanda a norma della direttiva 91/676/CEE (GU 2014, L 61, pag. 7); decisione di esecuzione (UE) 2018/209 della Commissione, dell’8 febbraio 2018, sulla concessione di una deroga richiesta dall’Irlanda a norma della direttiva 91/676/CEE (GU 2018, L 39, pag. 5);
nonché la decisione di esecuzione controversa nella fattispecie.
La successione temporale di tali decisioni sembra indicare che l’Irlanda abbia presentato richieste di deroga a seguito della sentenza dell’11 marzo 2004, Commissione/Irlanda (C‑396/01, EU:C:2004:136), con la quale è stata accertata un’insufficiente attuazione della direttiva sui nitrati.
10      Water Quality Monitoring Report on Nitrogen and Phosphorus Concentrations in Irish Waters 2020
(Rapporto avente ad oggetto il controllo della qualità dell’acqua relativamente alle concentrazioni di azoto e fosforo nelle acque irlandesi del 2020) e Water Quality 2020 Indicators Report (Rapporto avente ad oggetto gli indicatori della qualità delle acque del 2020).
11      Sentenze del 2 ottobre 2003, Commissione/Paesi Bassi
(C‑322/00, EU:C:2003:532, punto 41), e del 4 settembre 2014, Commissione/Francia (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punto 25).
12      V.
sentenza del 4 settembre 2014, Commissione/Francia (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punto 26).
13      V.
sentenza del 4 settembre 2014, Commissione/Francia (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punto 28).
14      V. sentenza del 20 novembre 2025, Commissione/Irlanda (Direttiva quadro nel settore della politica delle acque) (C‑204/24, EU:C:2025:912).
15      V., ad esempio, i punti 46 e 47 della domanda di pronuncia pregiudiziale.
16      Punti 67 e 96 della domanda di pronuncia pregiudiziale.
17      Sentenze del 1º luglio 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punto 36), del 28 maggio 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punto 67), e del 24 giugno 2021, Commissione/Spagna (Deterioramento dell’area naturale protetta di Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punto 36).
18      Sentenze del 1º luglio 2015, Bund für Umwelt e Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punto 39), e del 28 maggio 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punto 68).
19      Water Quality in Ireland 2019 – 2024 (2025), pagg. 22 e 33.
20      Direttiva del Consiglio, del 16 giugno 1975, concernente la qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri (GU 1975, L 194, pag. 26).
21      Oggi: articolo 4, paragrafo 1, e allegato I, parte B, della direttiva (UE) 2020/2184 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2020, concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano (GU 2020, L 455, pag. 1).
22      V. altresì infra, paragrafo 94.
23      Sentenze del 1º luglio 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punto 50), e del 25 aprile 2024, Sweetman (C‑301/22, EU:C:2024:347, punto 54).
24      Il Parlamento e il Consiglio hanno recentemente concordato di sopprimere il punto 11 dell’allegato VIII alla direttiva quadro sulle acque
(v. documento del Consiglio 13706/25 dell’8 ottobre 2025, pag. 121).
25      In tal senso, per quanto riguarda l’autorizzazione di progetti infrastrutturali, v. sentenze del 1º luglio 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punto 50), e del 28 maggio 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punto 74).
26      V. supra, paragrafo 60.
27      V. supra, paragrafo
59.
28      Sentenza del 24 giugno 2021, Commissione/ Spagna (Deterioramento dell’area naturale protetta di Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punto 132).
29      V., in tal senso, sentenza del 24 giugno 2021, Commissione/Spagna (Deterioramento dell’area naturale protetta di Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punto 134).
30      V. sentenza del 7 Novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e a. (C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:882, punti da 69 a 72).
31      V. sentenze del 18 gennaio 1984, Ekro (327/82, EU:C:1984:11, punto 11), dell’11 luglio 2006, Chacón Navas (C‑13/05, EU:C:2006:456, punto 40), e dell’8 aprile 2025, Procura europea (Controllo giurisdizionale degli atti procedurali) (C‑292/23, EU:C:2025:255, punto 51)
32      Sentenze del 7 settembre 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punto 58), del 17 aprile 2018, Commissione/Polonia (Foresta di Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punto 118), e del 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e a.
(C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:882, punto 100).
33      Spagnolo: «cualquier», danese: «alle», greco: «κάθε», inglese: «any», francese: «tout» e neerlandese: «elk». Solo la versione tedesca [«alle»; NdT] e quella portoghese non contengono un pronome indefinito.
34      Sentenze del 7 settembre 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punti 41 e 43), del 17 aprile 2018, Commissione/Polonia (Foresta di Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punto 111), e del 29 luglio 2019, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punto 119).
35      Sentenze del 7 settembre 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punto 44), del 29 luglio 2019, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punto 134), e del 9 settembre 2020, Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, punto 51).
36      Sentenze del 7 settembre 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punto 48), del 29 luglio 2019, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punto 134), e del 17 aprile 2018, Commissione/Polonia (Foresta di Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punto 112).
37      Sentenza del 20 ottobre 2005, Commissione/Regno Unito (C‑6/04, EU:C:2005:626, punto 55).
38      V. sentenza del 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e a.
(C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:882, punti
da 69 a 72),
nonché le mie conclusioni nelle medesime cause (C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:622, paragrafi da 58 a 64).
39      V., a tal riguardo, le mie conclusioni nelle cause riunite
Coöperatie Mobilisation for the Environment e a.
(C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:622, paragrafi
da 62 a 64, e giurisprudenza ivi citata).
40      Sentenza del 4 ottobre 2007, Commissione/Italia (Accordi di programma e interventi edilizi in Altamura) (C‑179/06, EU:C:2007:578, punto 41). V.,
anche, sentenza del 29 luglio 2019, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punto 143).
41      Spagnolo: «adecuada», greco: «δεόντως», inglese: «appropriate», francese: «appropriée», neerlandese: «passende» e portughese: «adequada». Tale nozione non compare, invece, nelle versioni danese e tedesca dell’articolo 6, paragrafo 3.
42      V., anche, articolo 4,
paragrafo 3, articolo 5, paragrafo 2, e articolo 11, paragrafo 2, della direttiva VAS, nonché sentenze del 22 Settembre 2011, Valčiukienė e a. (C‑295/10, EU:C:2011:608, punto 62), del 10 settembre 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punto 58), nonché del 29 luglio 2019, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punto 152).
43      V. articolo 6, paragrafo 2, della direttiva VAS, articolo 6, paragrafi 2 e 4, della direttiva VIA, e articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003, che prevede la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale e modifica le direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico e all’accesso alla giustizia (GU 2003, L 156, pag. 17), nonché le mie conclusioni nelle cause riunite
Comune di Corridonia e a.
(C‑196/16 e C‑197/16, EU:C:2017:249, paragrafo 26). V., anche, sentenza del 29 luglio 2019, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punto 143).
44      V., riguardo alla direttiva VAS, sentenza del 9 marzo 2023, An Bord Pleanála e a. (Zona del St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, punti 57 e 58), e le mie conclusioni nelle cause riunite Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:120, paragrafo 32), nonché nelle cause riunite
CFE e Terre wallonne (C‑43/18 e C‑321/18, EU:C:2019:56, paragrafo 84).
45      V. le mie conclusioni nelle cause riunite
Coöperatie Mobilisation for the Environment e a.
(C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:622, paragrafi da 41 a 44).
46      V. le mie conclusioni nelle cause riunite Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:120, paragrafo 92).
47      V. supra, paragrafo 94.
48      Sentenze del 7 settembre 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punto 59), del 29 luglio 2019, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punto 120), e del 15 giugno 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, punto 38).
49      Sentenze del 24 novembre 2011, Commissione/Spagna (C‑404/09, EU:C:2011:768, punto 100), del 17 aprile 2018, Commissione/Polonia (Foresta di Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punto 139), del 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e a. (C‑293/17 e
C‑294/17, EU:C:2018:882, punto 98), e del 15 giugno 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, punto 39).
50      Sentenze del 7 settembre 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punto 54), del 17 aprile 2018, Commissione/Polonia (Foresta di Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punto 113), e del 15 giugno 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, punto 38).
51      V. supra, paragrafo
94.
52      Sentenza del 17 giugno 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:355, punto 54).
53      V. supra, paragrafi da 86 a
105.
54      V. supra, paragrafi
103 e 104, per quanto riguarda l’adeguatezza dell’esame relativo all’autorizzazione.
55      V. supra, paragrafi da 62 a
70.
56      V. supra, paragrafi da 109 a
112.
57      V. sentenze del 16 settembre 1999, WWF e a. (C‑435/97, EU:C:1999:418, punto 71), e del 28 febbraio 2008, Abraham e a.
(C‑2/07, EU:C:2008:133, punti 38 e 39).
58      V. supra, paragrafi
da 100 a
104.
59      V. supra, paragrafo 67.
60      Sentenza del 14 marzo 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, punti
da 25 a 30).
61      Illustrativa in proposito è la sentenza del 3 ottobre 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627).
62      Causa C‑727/22, EU:C:2024:266, paragrafi
da 43 a 67.
63      Sentenza del 4 ottobre 2024 (C‑727/22, EU:C:2024:825).
64      V. sentenza del 9 marzo 2023, An Bord Pleanála e a. (Zona del St. Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, punti 57 e 58), nonché le mie conclusioni nelle cause riunite
Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:120, paragrafo 32), entrambe con la giurisprudenza ivi citata.
65      V., in tal senso, per quanto riguarda la direttiva VIA, sentenze del 28 maggio 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punto 81), e del 24 febbraio 2022, Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2022:121, punto 52).
66      V., altresì, le mie conclusioni nella cause
Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:32, paragrafi 54 e 55) e
Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2021:868, paragrafo 45) nonché, in tal senso, sentenza del 9 marzo 2023, Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie“ e a. (C‑375/21, EU:C:2023:173, punto 50).
67      Sentenza del 16 luglio 2020, WWF Italia Onlus e a.
(C‑411/19, EU:C:2020:580, punto 43).
68      V.,
per quanto riguarda la direttiva VIA, sentenza del 14 marzo 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, punto 46).
69      V. paragrafo 157.
70      Regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU 2006, L 264, pag. 13), come modificato dal regolamento (UE) 2021/1767 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 ottobre 2021
(GU 2021, L 356, pag. 1).
L’An Taisce ha presentato una domanda di tal genere, diretta a censurare la decisione di esecuzione (UE) 2026/67 della Commissione, del 22 dicembre 2025, che modifica la decisione di esecuzione (UE)
2022/696 relativa alla concessione di una deroga richiesta dall’Irlanda a norma della direttiva
91/676/CEE del Consiglio relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole (C(2025) 9263) (IR/2026/359859).
71      Sentenze del 28 febbraio 2012, Inter-Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punto 43), e del 25 giugno 2020, A e a. (Impianti eolici in Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punto 83).
72      Sentenza del 28 febbraio 2012, Inter-Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punti 43 e 44)
73      Sentenza del 28 Luglio 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, punti da
25 a 27 e 30 e segg.).
74      In tal senso, per quanto riguarda la valutazione dell’ impatto ambientale ai sensi della direttiva VIA, v. sentenza del 7 novembre 2013, Gemeinde Altrip e a.
(C‑72/12, EU:C:2013:712, punti 53 e 54).
75      Sentenze del 28 febbraio 2012, Inter-Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punto 63), e del 28 luglio 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, punto 43).
76      Sentenza del 25 giugno 2020, A e a. (Impianti eolici in Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punto 90).
77      Sentenze del 29 luglio 2019, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punto 179), e del 25 giugno 2020, A e a. (Impianti eolici in Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punto 92).
78      Sentenza del 25 giugno 2020, A e a. (Impianti eolici in Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punto 94).
79      Sentenza del 17 giugno 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:355, punto 56).
80      V. articolo 20 delle European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulations
irlandesi 2022.
81      Sentenze del 29 luglio 2019, Inter-Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, punto 179), e del 25 giugno 2020, A e a. (Impianti eolici in Aalter e Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, punto 92).