61959C0041(01)
Conclusioni dell 'avvocato generale
KARL ROEMER
17 novembre 1960
Traduzione dal tedesco
SOMMARIO
Pagina
I — Osservazioni preliminari
1. L'opinione della Corto sulla ricevibilità
2. Le mie prime conclusioni
3. Il ricorso per carenza n. 50-59
4. Gli argomenti riguardanti l'esenzione per motivi di equità
5. Riassunto delle prime conclusioni relative al ricorso di annullamento
a) Natura giuridica della lettera dell'Alta Autorità in data 24 luglio 1959
b Ammissibilità dell'eccezione di illegittimità
II — Ulteriori indagini sulla ricevibilità
1. Se la costituzione delle riserve sia sottratta al sindacato della Corte
2. I limiti dell'eccezione d'illegittimità
3. L'eccezione di decadenza
a) Osservazioni cronologiche sulle riservo criticate
b) Prestazioni allo ricorrenti connesse con le riserve di cui trattasi.
c) Il comportamento delle ricorrenti
d) Valutazione giuridica dell'eccezione di decadenza
4. La fondatezza degli argomenti dedotti
III — Sulla fondatezza del ricorso d'annullamento
A — Il fondo di garanzia
1. La situazione in diritto
a) L'art. 50, n. 1, 3o comma
b) Sulla costituzione preventiva di un fondo di riserva
2. Dell'ammontare del fondo di garanzia
a) Le condizioni poste dall'art, 33, 1o comma, 2a frase
b) Valutazione giuridica delle decisioni adottate in forza dei poteri discrezionali
B — La riserva speciale
1. Composizione e scopo
2. Valutazione giuridica
a) Fondamento giuridico della costruzione di case per lavoratori
b) Finanziamento della costruzione di case per lavoratori mediante proventi del prelievo
c) Finanziamento della costruzione di case per lavoratori mediante la riserva speciale
3. La liquidità delle somme accantonate nella riserva speciale.
C — Accantonamento per il servizio dei prestiti
D — Richiesta di una pronunzia dichiarativa
E — Riassunto
Signor Presidente, signori giudici,
Nelle cause riunite nn. 41-59 e 50-59 la Corte aveva in un primo tempo limitato la discussione orale alle questioni di ricevibilità. In conformità a ciò, le parti, all'udienza del 5 maggio 1960, hanno trattato soltanto della ricevibilità dei ricorsi e della ammissibilità dell'eccezione di illegittimità, la quale ha importanza fondamentale nella controversia. Anche nelle mie conclusioni del 18 maggio 1960 mi ero attenuto a tale limitazione.
In un secondo tempo le deliberazioni della Corte portarono alla decisione di proseguire la fase orale e di porre in discussione tutte le questioni controverse. Il 28 ottobre 1960 le parti hanno esposto esaurientemente il loro punto di vista sul merito della controversia. Il mio compito è oggi quello di prendere posizione circa detto più ampio dibattito. Prima di incominciare mi sia lecito fare alcune osservazioni a proposito del modo in cui si è svolto fin qui il giudizio ed altresì dichiarare quale opinione io abbia del mio compito nell'attuale stadio del procedimento.
I — OSSERVAZIONI PRELIMINARI
1. L'opinione della Corte sulla ricevibilità
Dal modo in cui il processo si è svolto fino ad oggi si potrebbe concludere che Voi non avete potuto far Vostre le tesi da me sostenute circa la ricevibilità, che tutte le obiezioni da me sollevate a tale proposito vi sono parse irrilevanti e che ritenete necessario esaminare unicamente la questione se i ricorsi siano fondati. Poichè però la Corte non si è ancora pronunziata sulla ricevibilità, io non comincerò subito a trattare del merito dei ricorsi, bensì continuerò l'esame della controversia dal punto al quale sono giunto la scorsa volta, cioè dalla irricevibilità dei ricorsi.
2. Le mie prime conclusioni
Vorrei porre chiaramente in rilievo che sono sempre dello stesso parere in punto ricevibilità e che anche oggi vi propongo in via principale di dichiarare irricevibili i ricorsi per i motivi esposti nelle mie prime conclusioni. Il mio convincimento circa l'esattezza di detta opinione non è rimasto scosso nè dalle ulteriori deduzioni delle parti, nè da un nuovo esame critico delle mie precedenti argomentazioni. Le mie odierne considerazioni a proposito delle altre questioni controverse valgono perciò soltanto in via subordinata, per il caso che la Corte non accolga le mie proposte per quanto concerne la ricevibilità.
3. Il ricorso per carenza n. 50-59
Al ricorso per carenza n. 50-59 non è il caso di dedicare ulteriori considerazioni, nemmeno in subordine. A mio parere, l'irri-cevibilità del ricorso per i motivi già indicati è in questo caso totalmente fuori dubbio. Essa è soprattutto incontestabile nel caso si voglia considerare ricevibile il ricorso d'annullamento, dato che questo ha chiaramente lo stesso oggetto di quello. Accanto ad una impugnazione, in ipotesi dichiarata ricevibile, della comunicazione 24 luglio 1959 dell'Alta Autorità, non vi è posto per un ricorso per carenza, il quale è diretto ad ottenere la notifica di un provvedimento formale e vincolante dell'Alta Autorità in merito alla richiesta di esenzione.
4. Gli argomenti riguardanti l'esenzione per motivi di equità
Infine vorrei rilevare che le mie osservazioni al n. 3 della I sezione, a proposito degli argomenti delle ricorrenti concernenti l'esenzione per motivi di equità, fanno apparire superflue ulteriori indagini. I motivi dedotti dalle ricorrenti nella replica del 15 gennaio 1960 (pagg. 15 e 16) — essere giuridicamente ammissibile l'esenzione individuale dal prelievo nonostante il silenzio del Trattato e delle decisioni afferenti, ed essere la facoltà della convenuta di concedere esenzioni parte integrante del potere di imposizione attribuitole dal Trattato — vanno respinti perchè tardivamente proposti.
Mi sia consentita a questo punto una breve osservazione, la quale si impone leggendo la richiesta di esenzione delle ricorrenti in data 17 luglio 1959 e le loro deduzioni in causa. Conosciamo l'importanza delle ricorrenti dalle relazioni di bilancio che esse pubblicano ogni anno e dalle cifre da esse prodotte in allegato al ricorso stesso. In base al capitale sociale, al numero dei dipendenti ed al volume della produzione esse vanno annoverate fra le grandi imprese minerarie tedesche. Le ricorrenti sono legate da contratto di Organschaft. La ricorrente n. 1 provvede alla gestione della ricorrente n. 2 e fa propri i risultati di detta gestione alla fine di ciascun esercizio. Ora la ricorrente n. 1, per l'esercizio 1o gennaio-31 dicembre 1958 e per l'esercizio 1959, ha distribuito un dividendo del 6 % (pari ogni volta a DM. 4.140.000_—) su un capitale di 69 milioni di DM., dividendo che per il 1958 è stato ottenuto per la maggior parte attingendo ad una riserva e per il 1959 è stato finanziato con gli utili. Il prelievo dovuto dalle ricorrenti all'Alta Autorità per l'esercizio 1959-1960 (1o luglio 1959-30 giugno 1960) si può valutare in una cifra oscillante fra 800.000 e 1 milione di DM.
Di fronte a questi fatti viene a mancare il fondamento della richiesta di esenzione e con ciò ogni serio motivo atto a giustificare il sollecitato trattamento preferenziale. È lecito domandarsi se le richiedenti, date le circostanze, potessero aspettarsi che la loro richiesta venisse presa sul serio dall'Alta Autorità.
5. Riassunto delle prime conclusioni relative al ricorso di annullamento
Dopo queste osservazioni preliminari mi sembra opportuno richiamare alla Vostra memoria i motivi che mi hanno indotto a proporvi, nelle mie conclusioni del 18 maggio 1960, la reiezione del ricorso di annullamento.
a) NATURA GIURIDICA DELLA LETTERA DELL'ALTA AUTORITÀ IN DATA 24 LUGLIO 1959
La lettera dell'Alta Autorità in data 24 luglio 1959 può essere considerata un provvedimento impugnabile soltanto nella misura in cui l'esenzione dal prelievo è stata rifiutata per motivi di equità. A questa conclusione si giunge inevitabilmente leggendo la richiesta del 17 luglio 1959. Le attuali ricorrenti chiedono l'esenzione dal prelievo per l'esercizio 1959-1960 adducendo il cattivo andamento delle vendite e la loro difficile situazione finanziaria. Esse non avanzano però alcuna obiezione circa la legittimità del prelievo, nè sottopongono all'Alta Autorità le considerazioni di carattere economico e giuridico successivamente poste a fondamento dei loro ricorsi. Nella sua risposta l'Alta Autorità non aveva perciò alcun motivo di prendere posizione sulle accennate questioni. Anzi, dal punto di vista di una ordinata amministrazione, era perfettamente opportuno che l'Alta Autorità, nella lettera del 24 luglio 1959, si esprimesse unicamente in merito alla richiesta fattale.
b) AMMISSIBILITÀ DELL'ECCEZIONE DI ILLEGITTIMITÀ
Da questa situazione di fatto io giungevo a concludere per l'inammissibilità del solo motivo d'impugnazione tempestivamente proposto (l'eccezione di illegittimità delle decisioni generali) : la decisione individuale impugnata non si basa sulla decisione generale di cui le ricorrenti denunciano l'illegittimità onde giustificare il mancato pagamento del prelievo.
Il contenuto del provvedimento impugnato determina l'oggetto del contendere ed indica i limiti del dibattito in diritto. Qualora la decisione contenga soltanto un parere circa l'ammissibilità di un'esenzione per motivi di equità, con l'impugnazione del provvedimento stesso non si può mettere in discussione la legittimità della riscossione del prelievo. Ci si deve chiedere se, agli effetti dell'esenzione in via d'equità, qualche disposizione nella decisione generale in materia di prelievo avesse tale rilevanza da doversi ritenere che la constatazione contenuta nella decisione individuale rappresenti l'applicazione di una norma generale ad un caso singolo. È perfettamente chiaro che nessuna disposizione della decisione generale in materia di prelievo si trova in un simile rapporto con il provvedimento impugnato. Tuttalpiù, in sede d'impugnazione, si sarebbe potuto lamentare che la decisione generale in materia di prelievo non prevedesse affatto l'esenzione per motivi d'equità (non vi è però traccia di ciò nelle istanze delle ricorrenti). La mancanza, nella decisione generale, di una apposita disciplina potrebbe essere presa in esame nel presente giudizio, tuttavia non con la conseguenza di porre in discussione la validità di detta decisione generale nel suo complesso. Se, in ipotesi, la decisione generale in materia di prelievo oltre alla determinazione del tasso del prelievo stesso avesse stabilito anche che non potevano essere concesse esenzioni per motivi d'equità, la risposta dell'Alta Autorità alla richiesta delle ricorrenti avrebbe contenuto la seguente frase : «A norma dell'articolo X della decisione generale in materia di prelievo è vietato concedere esenzioni». Nella controversia circa la legittimità della risposta dell'Alta Autorità l'eccezione di illegittimità avrebbe potuto essere opposta soltanto a questa parte della decisione generale, giacche il parere dell'Alta Autorità, di cui non si possono trascurare i limiti oggettivi, si può ritenere basato sulla decisione generale solo in questo senso.
Considero perciò cosa certa che la decisione generale 33-59 non costituisce il fondamento logico della lettera impugnata. L'eccezione di illegittimità, nella forma in cui è stata opposta, è inammissibile.
II — ULTERIORI INDAGINI SULLA RICEVIBILITÀ
Esaminando in via subordinata altri punti controversi della causa, prescinderò dal risultato al quale sono testé giunto. Devo cioè presupporre che l'eccezione di illegittimità opposta alla decisione generale in materia di prelievo sia ammissibile, vuoi perchè nell'invito a pagare dell'Alta Autorità, contenuto nella lettera del 24 giugno 1959, si dovrebbe ravvisare una decisione (la quale naturalmente sarebbe basata sulla decisione generale), vuoi perchè si dovrebbe ritenere che la decisione generale costituisca un adeguato fondamento giuridico del rifiuto di esenzione per motivi di equità.
Le ricorrenti deducono indirettamente contro la decisione generale in materia di prelievo i mezzi di incompetenza, violazione del Trattato e sviamento di potere. Nel far ciò esse svolgono argomenti i quali vanno al di là della decisione generale. Esse appuntano le loro critiche contro le riserve accantonate dall'Alta Autorità (fondo di garanzia e riserva speciale (
1
) e inferiscono dalla asserita illegittimità di queste l'invalidità della decisione generale in materia di prelievo.
L'Alta Autorità contesta l'ammissibilità di detti argomenti per varie ragioni :
1.
La costituzione delle riserve sarebbe dovuta a considerazioni di carattere finanziario, economico e di politica sociale, le quali sarebbero sottratte al sindacato della Corte.
2.
La costituzione delle riserve non farebbe parte nè della decisione individuale, nè della decisione generale n. 33-59 e non potrebbe perciò essere impugnata attraverso l'eccezione d'illegittimità opposta a detta decisione generale.
3.
La costituzione delle riserve sarebbe in parte avvenuta da parecchi anni e le ricorrenti ne avrebbero tratto profitto in vari modi; le ricorrenti sarebbero perciò decadute dal diritto di far valere l'illegittimità delle riserve.
Mi occuperò innanzitutto di dette questioni.
1. Se la costituzione delle riserve sia sottratta al sindacato della Corte
In altre parole: se l'impiego, la destinazione del prelievo e delle altre entrate dell'Alta Autorità non siano soggetti ad alcun controllo giurisdizionale.
Il punto di vista dell'Alta Autorità a questo proposito, almeno per quanto risulta dalla fase scritta, non è completamente chiaro. Alcuni rilievi contenuti nel controricorso fanno presumere che essa escluda assolutamente la possibilità di un controllo giurisdizionale della propria attività in materia di bilancio, ad esempio a pagina 7 — dove la determinazione delle entrate occorrenti viene chiamata una decisione di carattere politico e dove viene affermato che, purchè il prelievo non superi l'1 %, l'Alta Autorità è soggetta soltanto al controllo parlamentare — o a pagina 31, dove l'Alta Autorità sostiene che la Corte non può essere considerata alla stregua di un supervisore della sua politica finanziaria. Viceversa nella controreplica l'Alta Autorità ammette che le decisioni in materia di prelievo non siano atti politici sottratti al sindacato giurisdizionale (pagg. 3-4) e che il controllo della Corte sulla decisione annuale concernente il prelievo non possa essere escluso in linea di principio (pag. 25). Tuttavia la determinazione del tasso del prelievo presupporrebbe poteri discrezionali più ampi di quelli previsti nell'art. 33, 1o comma, 2a frase. La natura stessa di siffatte decisioni costringerebbe a ridurre entro limiti molto rigorosi il sindacato giurisdizionale di legittimità (pagg. 3 e 4). Va menzionato infine un passo del controricorso, a pag. 30, nel quale è detto :
«Il termine “occorrenti” — riferito a “mezzi” nel senso di “mezzi pecuniari” — che nell'art. 49 del Trattato viene impiegato in senso economico, non ha di per sé alcun significato quantitativo, bensì unicamente significato qualitativo. Esso serve a determinare l'impiego dei proventi del prelievo, non già a rendere possibile il controllo giurisdizionale sull'ammontare degli stessi.»
Da tutti questi argomenti si può concludere che l'Alta Autorità propugna la rigorosa limitazione del controllo giurisdizionale non tanto in senso qualitativo (determinazione degli impieghi del prelievo e delle altre entrate) quanto in senso quantitativo (ammontare del tasso del prelievo, ammontare delle singole voci di spesa). Mi sembra che questa tesi sia aderente alle disposizioni del Trattato.
Il prelievo ritenuto «occorrente» è stabilito dall'Alta Autorità, a norma dell'art. 50, con una decisione generale. Circa l'impugna-bilità delle decisioni di organi della Comunità, il Trattato contiene alcune disposizioni le quali limitano il diritto di ricorrere o restringono il sindacato giurisdizionale (vedi art. 33, 1o comma, art. 33, 2o comma e soprattutto art. 38, 3o comma (
2
); per contro il Trattato non contiene alcuna disposizione la quale preveda una speciale disciplina per le decisioni in materia di prelievo. La stessa natura di dette decisioni non giustifica un trattamento diverso. In base al sistema del Trattato, la determinazione del tasso del prelievo dipende senza dubbio in larga misura da considerazioni di carattere politico in vista di scopi di politica economica; è però evidente che valgono per essa requisiti e limiti di natura giuridica. Finchè il controllo sulla decisione in materia di prelievo verte sull'impiego dei proventi di questo (cioè ha carattere qualitativo) il sindacato giurisdizionale non dà luogo ad alcuna difficoltà nè ad alcuna obiezione. Gli scopi che l'Alta Autorità deve perseguire sono chiaramente delimitati dal Trattato. In ciò la Comunità differisce da un. ordinamento statuale il quale possiede, come riflesso della sovranità, competenza illimitata. Perciò, assogettando al controllo giurisdizionale la destinazione dei proventi del prelievo e delle altre entrate, non si limita illecitamente la libertà di determinazione dell'Alta Autorità.
Dal punto di vista quantitativo, però, cioè nel determinare le somme destinate ai singoli scopi previsti dal Trattato, l'Alta Autorità gode di poteri discrezionali molto più ampi. Qui il controllo giurisdizionale è ammissibile solo entro limiti molto ristretti, ad esempio nel caso di un evidente straripamento di potere. Con questa limitazione ritengo ammissibili gli argomenti delle ricorrenti che si riferiscono alla costituzione delle riserve e di conseguenza alla destinazione del prelievo generale e degli altri mezzi finanziari dell'Alta Autorità.
2. I limiti dell'eccezione d'illegittimità
L'Alta Autorità sottolinea, a ragione, che nella decisione generale n. 33-59 non si parla della costituzione o del mantenimento di determinati fondi. Questi fondi, in realtà, non sono affatto un «elemento» di detta decisione. Il contenuto esclusivo della decisione è la determinazione del tasso del prelievo per l'anno 1959-60, anche mediante richiamo a precedenti decisioni.
Se questo tasso sia «occorrente» ai sensi del Trattato non lo si può stabilire in base al solo testo della decisione, dato che questa non è ampiamente motivata. Si è quindi costretti a rifarsi al bilancio della Comunità dal quale risultano l'attività finanziaria della Comunità nel suo complesso (determinazione delle spese, dei fondi e del loro impiego) e, quale ultimo elemento, le entrate, fissate attraverso il prelievo. Il bilancio costituisce sotto questo aspetto la base e la necessaria spiegazione della decisione concernente il prelievo. Il bilancio dell'esercizio in corso e quelli precedenti formano lo sfondo di fatto e di diritto contro il quale va visto il requisito dell' «essere occorrente», Il bilancio può perciò essere preso in considerazione senza per questo esorbitare dai limiti obiettivi della controversia. Ritengo perciò che, dal punto di vista processuale, non sia fuor di luogo la pretesa delle ricorrenti che la legittimità della decisione concernente il prelievo venga esaminata alla luce del bilancio dell'Alta Autorità, il che comprende l'esame della destinazione dei mezzi disponibili.
3. L'eccezione di decadenza
Non si tratta qui di decadenza dal diritto d'impugnazione o dal diritto di denunciare l'illegittimità della decisione generale concernente il prelievo, dato che il ricorso è diretto contro una decisione individuale del 24 luglio 1959 e, indirettamente, contro la decisione generale n. 33-59 del 10 giugno 1959, pubblicata nella Gazzetta U fficiale delle Comunità del 22 giugno 1959. Si tratta invece di stabilire se le ricorrenti, a sostegno della loro impugnazione, possano richiamarsi a fatti giuridici accaduti già da parecchio tempo, cioè all'impiego, fatto negli anni scorsi, del prelievo e di altri mezzi finanziari per la costituzione di riserve.
a) OSSERVAZIONI CRONOLOGICHE SULLE RISERVE CRITICATE
aa) Fondo di garanzia
Il fondo di garanzia, alimentato direttamente con i proventi del prelievo, è menzionato già nella Prima relazione generale, dell'11 aprile 1953 (pag. 116). Secondo questa Relazione, esso avrebbe dovuto essere portato, entro il 30 giugno 1953, a 6 milioni di unità di conto.
Nella Seconda relazione generale, dell' 11 aprile 1954, è detto che, al 31 marzo 1954, il fondo di garanzia ammontava a 27,8 milioni di unità di conto.
Alla fine del 1954 il fondo di garanzia era di 52,5 milioni di unità di conto, alla fine del 1955 di 95 milioni e nell'aprile 1956 di 100 milioni di unità di conto. Questo livello massimo fu menzionato nella prima Relazione finanziaria, del 15 marzo 1956. Da allora esso è rimasto immutato.
bb) Riserva speciale
La riserva speciale è costituita soprattutto d'interessi attivi su somme liquide, accantonate nelle riserve sopramenzionate, che io vorrei chiamare «patrimonio» dell'Alta Autorità. Essa era, alla fine del 1954, di 1,5 milioni di unità di conto e si accrebbe di anno in anno. Alla fine del 1958 essa ammontava a 22,7 milioni di unità di conto ed al 30 giugno 1959 a 25,5 milioni. Per l'esercizio 1959-60 era prevista un'ulteriore assegnazione di 5 milioni di unità di conto.
L'andamento di questa riserva fu costantemente segnalato nelle Relazioni finanziarie e nelle Relazioni generali dell'Alta Autorità. Così la riserva speciale viene menzionata nella Relazione finanziaria per il 1956, del 15 marzo 1957; essa ammontava in quel momento ad 8,7 milioni di unità di conto.
In detta Relazione si parla anche dell'impiego delle somme di cui trattasi per la costruzione di case per i lavoratori (pag. 16).
Nella Quinta relazione generale, del 13 aprile 1957, si trova esposto l'andamento della riserva speciale dal secondo al quinto esercizio e vi è del pari menzionato l'impiego di essa.
b) PRESTAZIONI ALLE RICORRENTI CONNESSE CON LE RISERVE DI CUI TRATTASI
aa) Fondo di garanzia : La ricorrente Hamborner Bergbau AG. ha ricevuto, negli anni 1954-1955, due mutui, finanziati col primo prestito americano, per circa 3 milioni di dollari; all'inizio dell'anno 1957 le fu assegnato, sul secondo prestito americano, un importo di 2 milioni di dollari.
bb) Riserva speciale : Le ricorrenti ricevettero, negli anni 1957-1958, nel quadro del secondo programma per la costruzione di case per lavoratori, circa 1,8 milioni di DM. e nel quadro del terzo programma 1958-1959 circa 800 mila DM., provenienti per più di un terzo dalla riserva speciale. L'8 aprile 1959 esse chiesero, nel quadro del terzo programma, un ulteriore mutuo per 314.800 DM., che fu loro in seguito concesso.
c) IL COMPORTAMENTO DELLE RICORRENTI
Prima della presentazione dei ricorsi le ricorrenti non avevano mai criticato la costituzione ed il mantenimento delle riserve.
Per quanto riguarda la costituzione del fondo di garanzia, la sua legittimità avrebbe potuto essere contestata già in occasione della riscossione del prelievo per l'esercizio 1953-1954. Il massimo livello che, in considerazione dell'attuale ammontare dei prestiti (16 milioni di unità di conto), sarebbe ammissibile secondo le ricorrenti era già stato superato alla fine del 1953. A quell'epoca, inoltre, erano stati contratti prestiti per soli 117 milioni di unità di conto.
Eventuali obiezioni contro la costituzione e l'impiego della riserva speciale avrebbero potuto essere formulate a partire dalla pubblicazione della Relazione finanziaria del 15 marzo 1957, cioè dall'esercizio 1957-58 in poi.
d) VALUTAZIONE GIURIDICA DELL'ECCEZIONE DI DECADENZA
Sorge la questione se dette circostanze abbiano fatto perdere alle ricorrenti il diritto di contestare, durante l'esercizio 1959-1960 e per un motivo che esse già negli anni scorsi avrebbero potuto far valere contro le decisioni in materia di prelievo — cioè deducendo che la costituzione ed il mantenimento delle riserve, tenuto conto della loro attuale destinazione, sarebbero contrari al Trattato — la validità della decisione concernente il prelievo.
Sull'ammissibilità dell'eccezione di cui trattasi sussistono dubbi di vario ordine.
1.
Si potrebbe dire che chi ha omesso di impugnare (direttamente o mediante l'eccezione di illegittimità) un atto positivo dell'Alta Autorità non ha successivamente il diritto di esigere — senza che siano intervenute nuove circostanze — che siano eliminate le conseguenze dell'atto stesso per il motivo che il mantenimento in vigore di questo costituirebbe un'illecita omissione dell'Alta Autorità. Le ricorrenti avrebbero potuto impugnare la costituzione delle riserve quando, negli anni scorsi, si procedette alla riscossione del prelievo. Ciò non è avvenuto e di conseguenza non deve essere loro consentito di dedurre a favore della soppressione delle riserve un argomento di cui avrebbero potuto valersi contro la loro costituzione.
2.
Si potrebbe inoltre pensare alla teoria che sostiene l'inammissibilità del ricorso presentato contro un atto che si reitera. Mi richiamo a tale proposito alla giurisprudenza francese (cfr. Waline, Droit administratif, 8a ed., pag. 496) :
«En ce qui concerne les actes réglementaires, des dispositions reproduisant celles d'un règlement antérieur non attaqué dans les délais ne rouvrent aucun délai de recours.»
Questa giurisprudenza non si attaglia perfettamente al caso nostro; il principio che lo informa sembra però valga anche nella specie.
La costituzione ed il mantenimento del fondo di garanzia furono decisi nell'anno 1953. Negli anni successivi il fondo fu costantemente aumentato, con proventi del prelievo, in esecuzione di detta decisione di base. La decisione originaria riappare perciò ogni anno immutata nelle sue parti essenziali: costituzione, aumento e mantenimento del fondo; i soli mutamenti riguardano alcune speciali disposizioni di esecuzione circa l'assegnazione di determinate nuove somme.
A partire dall'esercizio 1956-57 non vennero assegnate al fondo nuove somme. Da questo momento in poi il mantenimento del fondo può essence considerato come la reiterazione dello stesso atto.
Analoghe considerazioni valgono per la costituzione e l'aumento della riserva speciale, tuttavia con una restrizione, di cui parlerò in seguito, concernente l'assegnazione di nuove somme durante l'esercizio 1959-1960.
3.
Infine si deve tener conto del principio della certezza del diritto, della buona fede, della decadenza in senso proprio e di quello che nel diritto inglese viene chiamato «estoppel».
«The essence of an estoppel is that a party is not allowed to deny a state of facts which he has alleged to be true, either expressly in words or impliedly by conduct, on some previous occasion …» (
3
).
La giurisprudenza tedesca su tale questione si può riassumere come segue: l'istituto della decadenza deriva dal principio della buona fede, il quale vige anche nel diritto pubblico ed in ispecie nel diritto processuale.
Non è lecito porsi in contraddizione con il proprio precedente comportamento. — Agli effetti della decadenza non è però sufficiente il semplice decorso del tempo; colui al quale viene opposta la decadenza deve aver dato con il suo comportamento motivo di ritenere che egli considera l'atto dell'amministrazione come legittimo e l'organo pubblico deve essersi basato nei suoi provvedimenti su tale comportamento dell'interessato.
In questo senso :
—
Bundesfinanzhof, sentenza dell'11 giugno 1958, BB 58, Heft 25;
—
Bundesverwaltungsgericht, decisione del 10 ottobre 1957, Entscheidungssammlung Band V, 201;
—
Hamburger OVG, 31 gennaio 1958, DÖV 58, 300.
Nella fattispecie hanno rilevanza delle circostanze di parte delle quali ho già trattato. Resta da dire quanto segue: dal 1953 il fondo di garanzia costituisce il fondamento della politica di prestiti dell'Alta Autorità ed a questo proposito è superfluo stabilire se l'Alta Autorità abbia, nei confronti dei suoi creditori, un vero e proprio obbligo giuridico di mantenere detto fondo ad un determinato livello. È sufficiente la circostanza che la costituzione del fondo in parola fu resa nota ai creditori. Anche qualora il mantenimento di esso ad un determinato livello non debba essere considerato come condizione essenziale dei contratti di prestito, tuttavia tale mantenimento ha contribuito in misura rilevante alla buona reputazione, alla capacità di emissione ed al credito dell'Alta Autorità, valori questi che avrebbero potuto essere notevolmente intaccati in caso di soppressione del fondo. Non sono da escludersi ripercussioni sulla stipulazione di prestiti futuri.
Poichè le ricorrenti non si sono in alcun modo opposte alla politica di prestiti dell'Alta Autorità, questa poteva far conto sul fatto che la legittimità dei suoi atti non sarebbe stata contestata. Si può ritenere che l'Alta Autorità, nel caso di una tempestiva, appropriata ed inoltre giustificata critica della propria politica finanziaria, si sarebbe comportata in modo diverso, in ispecie avrebbe dato diversa struttura al proprio sistema di prestiti (calcolato per durare alcuni decenni).
Lo stesso vale per la costituzione e l'impiego della riserva speciale, la quale da anni viene spesa sotto forma di mutui per la costruzione di case per lavoratori, concessi ad imprese od a società per la costruzione di abitazioni da queste costituite. L'eventuale modifica di questa politica creditizia e l'eventuale sostituzione delle somme concesse a mutuo con somme prese a prestito implicherebbero per l'Alta Autorità, anche qualora fossero possibili, notevoli difficoltà e perdite pecuniarie.
In considerazione di queste circostanze, la critica che le ricorrenti fanno dell'attività finanziaria dell'Alta Autorità deve a mio parere essere considerata inammissibile. La teoria della decadenza non provoca un'ingiusta limitazione della tutela giurisdizionale, dato che il diritto di ricorrere in sé non ne risulta affievolito. Occorre soltanto stabilire dei limiti validi per la eccezione di illegittimità. Mediante questa eccezione possono essere' criticati atti dell'Alta Autorità per i quali è spirato il termine d'impugnazione. Essa costituisce un ampliamento, previsto dal Trattato, del diritto di impugnazione. Tuttavia, in vista del pericolo che essa rappresenta per la certezza del diritto, è necessario mantenerla entro determinati limiti, onde non mettere a repentaglio il buon funzionamento dell'amministrazione.
Contro le tesi dell'Alta Autorità le ricorrenti deducono (cfr. verbale della discussione orale O.B. III 10) : esse non si sarebbero rese conto dell'importanza delle riserve agli effetti della riscossione del prelievo. Soltanto durante la crisi del carbone avrebbero approfondito la questione.
Con ciò esse non hanno affermato che la crisi del carbone (una nuova circostanza di fatto) facesse apparire l'ammissibilità delle riserve sotto una luce diversa, argomento questo che non sarebbe forse da scartare senz'altro. (Rimarrebbe comunque dubbio se detta crisi, la quale ha colpito un solo settore produttivo della Comunità, renderebbe necessaria una modifica generale della politica finanziaria fin qui seguita ed una rinunzia generale a riscuotere il prelievo o per converso sarebbero sufficienti provvedimenti speciali, del genere di quelli già adottati a tutela delle miniere di carbone.)
Le ricorrenti tengono per fermo che la costituzione di riserve e sempre stata illecita, cioè fin dall'inizio e per motivi di principio. Soltanto ora, però, esse avrebbero scoperto tale illiceità.
Questa tesi non si regge di fronte ai dati di fatto che militano contro l'ammissibilità dell'eccezione d'illegittimità. I provvedimenti finanziari dell'Alta Autorità furono costantemente portati a conoscenza del pubblico. Nulla si opponeva ad un controllo della loro validità; qualsiasi impresa tenuta al versamento del prelievo avrebbe' potuto farsene promotrice anche negli anni scorsi. Se ciò non è avvenuto, il controllo deve ormai considerarsi inammissibile, dato il lungo tempo trascorso.
A questo proposito vanno fatte ancora alcune osservazioni particolari concernenti la riserva speciale, in considerazione del fatto che nell'esercizio 1959-1960 essa avrebbe dovuto essere aumentata.
Naturalmente gli argomenti fin qui menzionati non valgono per questa assegnazione di nuove somme provenienti da interessi attivi prodotti dal «patrimonio». Qui ha rilevanza il comportamento delle ricorrenti nell'immediato passato. L'Alta Autorità ha affermato senza essere contraddetta che le ricorrenti, non solo gli scorsi anni nel quadro del secondo e terzo programma di costruzioni, ma anche nell'aprile del 1959, hanno chiesto la concessione di mutui finanziati con la riserva speciale. Questo comportamento sarebbe in contraddizione con la loro tesi, essere stata la riserva speciale illecitamente costituita ed essere il suo impiego contrario al Trattato.
Nella discussione orale le ricorrenti hanno ribattuto a questa obiezione richiamandosi ai doveri che incombono alla direzione di un'impresa la quale, nonostante i propri dubbi di carattere giuridico, non avrebbe potuto trascurare le possibilità di finanziamento create con i fondi tratti dalla riserva speciale. Ciò non vale però a giustificare la contraddizione che si manifesta col comportamento delle ricorrenti. Queste non possono pretendere che l'Alta Autorità impieghi le somme accantonate nella riserva speciale per far fronte alle proprie spese amministrative ed al tempo stesso manifestare, col chiedere ed accettare somme provenienti da detta riserva, il loro consenso ad un diverso impiego, pur rendendosi conto che la sostituzione di tali somme prese a prestito sarebbe in ogni caso possibile soltanto a prezzo di gravi difficoltà e di sacrifici finanziari per la Comunità.
Anche sotto questo aspetto l'eccezione di decadenza opposta dall'Alta Autorità è a mio parere pienamente fondata.
Se si entra in questo ordine di idee, la critica che le ricorrenti fanno della decisione generale n. 33-59, concernente il prelievo, non è più sostenuta da alcun valido argomento.. La domanda andrebbe respinta in quanto infondata.
Tuttavia non chiuderò le mie conclusioni con questa constatazione, bensì prenderò posizione anche sui rimanenti punti principali, naturalmente sempre con la riserva che le mie considerazioni valgono soltanto in via subordinata.
4. La fondatezza degli argomenti dedotti
L'Alta Autorità ha sollevato nelle sue difese una questione dalla cui soluzione essa vuole trarre la dimostrazione della infondatezza delle critiche rivolte dalle ricorrenti alla costituzione ed all'impiego del fondo di garanzia. Essa afferma che le ricorrenti, nel chiedere la diminuzione o la soppressione del fondo di garanzia e nel sostenere che, qualora si impiegassero in sua vece le somme accantonate in detta riserva sarebbe possibile fare a meno di riscuotere il prelievo, sono vittime di un sofisma: la diminuzione o soppressione del fondo di garanzia costringerebbe i suoi creditori a denunziare i prestiti ed avrebbe inoltre l'effetto di costringere l'Alta Autorità a far ricorso al fondo stesso e poichè questo sarebbe insufficiente, il prelievo dovrebbe essere aumentato e di conseguenza le imprese si vedrebbero imporre nuovi oneri.
La posizione delle ricorrenti su questo punto non è priva di contraddizioni. Da un lato esse dichiarano di desiderare unicamente l'esenzione dal prelievo per l'esercizio 1959-1960, mentre in un altro luogo esse sostengono in modo molto circostanziato che il fondo di garanzia ed un altro fondo devono essere soppressi. In questo contrasto appare rilevante la questione se la convenuta, nelle trattative per la stipulazione dei prestiti da essa contratti, nelle sue offerte al pubblico (soprattutto negli Stati Uniti ed in Isvizzera) come pure nello «Act of Pledge» — il quale regola i suoi rapporti con la Banca per i regolamenti internazionali di Basilea — abbia assunto l'impegno di conservare intatto il fondo di garanzia (che ultimamente ammontava a 100 milioni di unità di conto) a copertura dei prestiti, di guisa che l'eventuale venir meno a tale promessa potrebbe provocare, sul piano giuridico o anche soltanto su quello commerciale, vivaci reazioni delle banche che hanno partecipato all'emissione e dei possessori dei titoli di credito.
Ho avuto cura di esaminare sotto questo aspetto i documenti disponibili.
Vanno prese in considerazione le «sections» 605, 606 e 701 dello «Act of Pledge» (
4
) del 28 novembre 1954.
«Section 605. The High Authority will maintain and collect levies, as provided in the Treaty, … sufficient to provide, in addition to any other payments to be made therefrom, for any payment of the principal of and premium (if any) and interest on the Notes which cannot be promptly and fully paid from the receipts of the High Authority from Project Loans made with the proceeds of the Notes, or promptly and fully paid from its other funds; and the High Authority will apply such levies, to the extent required, to the payment of the Notes and interest thereon.
Section 606. The High Authority, considering that it is essential that all creditors, direct and indirect, of the High Authority shall have assurance that no one of them will receive any preference over any of the others as to the aforesaid levies which the Treaty authorizes the High Authority to maintain and collect and which underlie the credit of the High Authority, and considering that the levies and the guaranty fund resulting from them should be at all times available to protect, without discrimination, all engagements of the High Authority, whatever their form, hereby states that it does not propose to create, and agrees that it will not create, any mortgage, pledge or other priority on its revenues coming from the levies or on the accumulated levies from time to time resulting therefrom, or, except as provided herein, on any other assets of the High Authority.
Section 701. In case any of the following events … shall happen and be continuing :
a)
default shall be made in the prompt and full payment of any instalment of principal of or interest on any Note or in the prompt and full payment of other satisfaction of any amortization obligation in respect of any Note, which shall not be cured by payment thereof within thirty days of the due date; or
b)
there shall be a material breach of any other of the covenants or conditions contained in this Indentare or any indenture supplemental hereto or in the Notes, which shall not be cured within ninety days after written notice thereof shall have been given to the High Authority and the Depositary by the holders of not less than 25 % in principal amount of the Notes of any series at the time outstanding; or
c)
the Treaty shall be modified in a manner that shall adversely affect the capacity of the High Authority to perform its obligations under this Indenture or any indenture supplemental hereto or under the Notes and written notice of such modification shall have been given to the High Authority and the Depositary by the holders of a majority in principal amount of all the Notes at the time outstanding;
then and in each such case, the principal of all Notes then outstanding herunder (if not already due) may be declared to be due and payable immediately by written notice given to the High Authority and the Depositary by the holders of not less than a majority in principal amount of all the Notes at the time outstanding …»
Inoltre va menzionato un passo del prospetto in data 9 aprile 1957 (pag. 18) :
«… The High Authority's Guaranty Fund amounted to the equivalent of $. 35.9 million on June 30, 1954, $. 75.0 million on June 30, 1955, and $. 100 million on June 30, 1956. The High Authority does not intend to increase this fund for the present. It is the policy of the High Authority, however, to maintain a normal ratio between this fund and tho outstanding obligations of the High Authority. The fund may, therefore, be expected to increase in the future if, in the judgment of the High Authority, as a result of increased commitments, a larger fund is required to maintain a reasonable relationship between the amount of the fund and the total amount of the outstanding borrowings and guaranties of the High Authority. The criterion for determining such normal ratio or reasonable relationship ist whether the fund is large enough, in the opinion of the High Authority, to protect against any reasonably foreseeable interruption in the payment of interest on or amortization of the High Authority's borrowings, taking into account the service monies on the loans made by the High Authority to Enterprises and its other available resources, as well as its other commitments. This will necessarily depend on conditions existing from time to time in the future. The present fund, in the opinion of the High Authority, more than satisfies such criterion. The High Authority makes no representation as to the time or amount of any changes that may be made in the fund in the future …»
La parte essenziale di quanto citato figura anche nei prospetti del 24 giugno 1958 e del 12 ottobre 1960. Chiarimenti nello stesso senso erano contenuti nel prospetto riguardante il prestito in franchi svizzeri, emesso nel 1956.
Pagina 2 :
«… Zur Sicherstellung der pünktlichen Bedienung ihrer Anleihen kann die Hohe Behörde ausserdem zurückgreifen :
a)
auf das der Hohen Behörde kraft des Gründungsvertrages zustchende Recht der Erhebung einer Umlage (Steuer) auf die Kohlen- und Stahlproduktion der Industrien der Gemeinschaft;
b)
auf den aus dieser Umlage gebildeten Garantiefonds, der in der Bilanz der Hohen Behörde ausgewiesen ist. Dieser Garantiefonds belief sich am30. April 1956 auf den Gegenwert von 100 Millionen Dollar.»
Pagine 9 e 10 :
«… Der Zins- und Tilgungsdienst der von der Hohen Behörde aufgenommenen Anleihen wird, wie erwähnt, in erster Linie durch den Zins- und Tilgungsdienst der von ihr gewährten Kredite gedeckt; daneben kann die Hohe Behörde zur Sicherstellung der pünktlichen Bedienung ihrer Anleihen noch auf folgende Mittel zurückgreifen :
a)
vor alien Dingen auf den aus dem Umlageaufkommen gebildeten Garantiefonds, der zum 30. April 1956 den Gegenwert von 100 Millionen EZU-Einheiten (Dollar) erreicht hat. (Dieser Betrag kann jederzeit erhöht werden, falls dies zur Aufrechterhaltung der für ein Finanzierungsinstitut üblichen Relation zwischen Eigen- und Fremdmitteln notwendig werden sollte.) …»
Da questi documenti risulta comunque soltanto che l'Alta Autorità ha prudentemente evitato di impegnarsi espressamente a mantenere il fondo di garanzia ad uh determinato livello. Questo comportamento è lodevole dal punto di vista di una sana politica economica e finanziaria. I citati documenti farebbero perciò a tutta prima apparire infondata la tesi dell'Alta Autorità.
Devo però rilevare che non ci sono noti tutti gli elementi delle trattative: ad esempio non la documentazione riguardante i chiarimenti forniti alla American Securities and Exchange Commission e le trattative con le banche partecipanti all'emissione. Detti chiarimenti sono importanti in quanto riguardano non soltanto l'emissione, ma anche l'ammissione dei titoli di credito allo Stock Exchange. Lo stesso vale per le trattative con le case finanziarie svizzere. Inoltre non sappiamo con certezza come verrebbe giudicata dalle banche interessate e dai possessori dei titoli americani e svizzeri una riduzione del fondo di garanzia. Non ho voluto passar oltre a questo complesso di questioni alle quali è dedicata una notevole parte delle argomentazioni svolte; non sono però in grado di risolvere, in mancanza di ulteriori chiarimenti, i punti dubbi ultimi citati i quali hanno rilevanza per il giudizio di merito. Ho ritenuto però di non porre altri quesiti alle parti, dato che la controversia mi sembra per altre ragioni matura per la decisione.
III — SULLA FONDATEZZA DEL RICORSO D'ANNULLAMENTO
Seguendo l'ordine logico dell'indagine, si pone ora la questione se la decisione generale in materia di prelievo n. 33-59 sia illegittima per il fatto che, nell'esercizio 1959-1960, il prelievo, tenuto conto dei fondi disponibili, non era necessario. Con ciò giungo ad esaminare la validità della costituzione, del mantenimento e dell'aumento del fondo di garanzia e della riserva speciale.
A — Il fondo di garanzia
Questo fondo serve a garantire i prestiti della Comunità, dato che l'Alta Autorità si è obbligata di fronte ai suoi creditori ad intervenire qualora le imprese alle quali sono stati concessi i mutui vengano meno ai loro impegni.
1. LA SITUAZIONE IN DIRITTO
a) L'art. 50, n. 1, 3o comma
Come le ricorrenti affermano e l'Alta Autorità ammette, nel Trattato non si parla di un fondo di garanzia. Gli articoli 50 e 51 menzionano, a proposito dei prestiti contratti dall'Alta Autorità, un fondo di riserva, il quale viene costituito con il saldo degli interessi sui mutui finanziati con il provento dei prestiti. È comunque pacifico che questo fondo di riserva non si identifica con il fondo di garanzia litigioso.
L'Alta Autorità si è finora adoperata per mantenere al più basso livello possibile il costo dei mutui da essa concessi e per fare a meno di costituire un fondo di riserva. Su ciò non vi è nulla da obiettare, dato che la costituzione di detto fondo è lasciata alla discrezione dell'Alta Autorità; si veda l'art. 51, n. 3 : «L'Alta Autorità può regolare le sue condizioni di prestito… allo scopo di costituire un fondo di riserva».
Per giudicare il fondo di garanzia non ci si deve perciò richiamare all'art. 51, bensì — come è detto anche nella relazione del Revisore dei conti per l'esercizio 1954-1955, Vol. II n.o, pag. 147 — occorre rifarsi all'art. 50. Il n. 1, 3a, ipotesi di questo recita :
«I prelievi sono destinati a coprire :
—
per quanto riguarda le agevolazioni di finanziamento contemplate negli artt. 54 e 56 e dopo che si sia fatto ricorso al fondo di riserva, la parte del servizio dei prestiti dell'Alta Autorità eventualmente non coperta dal provento dei suoi mutui attivi, come pure gli eventuali interventi in conseguenza di garanzie prestate per i mutui contratti direttamente dalle imprese ;
…»
Da ciò si evince in sostanza che i proventi del prelievo possono essere impiegati per il servizio dei prestiti dell'Alta Autorità.
b) Sulla costituzione preventiva di un fondo di riserva
Dalla citata disposizione le ricorrenti — se mal non mi appongo, per la prima volta all'udienza del 28 ottobre 1960 — hanno tratto l'argomento che il presupposto per poter far ricorso ai proventi del prelievo sia rappresentato dalla costituzione di un fondo di riserva. La solidarietà di tutte le imprese carbosiderurgiche per i prestiti della Comunità entrerebbe in gioco soltanto dopo che il complesso dei creditori avesse chiesto di sua iniziativa garanzie per il rimborso dei prestiti.
Contro questa tesi militano a mio avviso varie considerazioni :
aa)
A termini dell'art. 50, la costituzione di un fondo di riserva ed il previo ricorso a detto fondo non costituiscono il presupposto necessario affinchè l'Alta Autorità possa impiegare i proventi del prelievo a copertura degli impegni assunti in qualità di garante. Ciò non osta acchè, a norma dell'art. 51, il fondo di riserva possa essere costituito anche coi proventi delle operazioni di garanzia. Una siffatta diversità di trattamento delle varie operazioni di credito dell'Alta Autorità non mi pare giustificata. Perciò, anche dal punto di vista del servizio dei prestiti la conditio sine qua non del ricorso ai proventi del prelievo non è già la costituzione di un fondo di riserva, bensì unicamente il ricorso ad esso, qualora naturalmente esso esista.
bb)
A ragione l'Alta Autorità ha rilevato che, per quanto riguarda il fondo di riserva, il Trattato le ha attribuito poteri discrezionali. Nella sua politica creditizia, soprattutto nella determinazione degli interessi sui mutui concessi, essa deve avere una certa possibilità di manovra, giacchè uno dei suoi compiti è quello di provvedere, mediante livellamento degli interessi attivi, a creare condizioni di partenza per il finanziamento degli investimenti nella Comunità il più possibile uniformi (
5
). La costituzione obbligatoria di un fondo di riserva alimentato coi proventi dei mutui renderebbe più diffìcile tale compito in quanto avrebbe la conseguenza di rendere più gravosi i mutui concessi.
cc)
La costituzione di un fondo di riserva è soggetta a dei limiti, in relazione alla situazione del mercato dei capitali. Le circostanze potrebbero costringere a mantenere tale riserva ad un livello così basso da renderla insufficiente agli effetti del servizio dei prestiti. Il ricorso ai proventi del prelievo sarebbe in tal caso inevitabile, dato che la Comunità è responsabile di fronte ai sottoscrittori dei prestiti. La costituzione obbligatoria di un fondo di riserva del genere accennato avrebbe perciò un'utilità economica molto limitata.
Se quindi, anche senza previa costituzione di un fondo di riserva, i proventi del prelievo possono essere impiegati a copertura del servizio dei prestiti, nulla osta in linea di principio ad un siffatto accantonamento, purchè siano già stati stipulati o sia prevedibile la stipulazione di prestiti e non si possa escludere l'eventualità che l'Alta Autorità sia costretta ad intervenire, per il rimborso dei mutui, in luogo di contraenti insolventi. Sono d'opinione che in tale ipotesi non sarebbe possibile far fronte all'impegno provvedendo a riscuotere il prelievo solo dopo verificatasi l'insolvenza. Tale riscossione a posteriori potrebbe turbare gravemente l'andamento delle imprese della Comunità. Nell'interesse delle imprese sono perciò da preferirsi degli accantonamenti in vista di eventuali impegni. Inoltre dovrebbe a mio avviso esser lecito all'Alta Autorità di tener conto fra l'altro dei fattori congiunturali, cioè di prendere in considerazione, nel riscuotere il prelievo e nel costituire delle riserve, la possibilità di crisi future le quali potrebbero ridurre in modo notevole i proventi del prelievo.
L'art. 50 del Trattato giustifica dunque in linea di principio la costituzione del fondo di garanzia.
2. DELL'AMMONTARE DEL FONDO DI GARANZIA
In corso di causa le ricorrenti hanno ammesso che per quanto riguarda il fondo di garanzia, l'Alta Autorità dispone di poteri discrezionali. Come ho già detto, questa opinione è assolutamente esatta.
a) Le condizioni poste dall'art. 33, 1o comma, 2a frase
Giungiamo così alla questione se l'esame della Corte possa vertere sul punto di cui trattasi. Nell'art. 33, 1o comma, 2a frase, leggiamo :
«… l'esame della Corte non può vertere sulla valutazione dei fatti e delle circostanze economiche dei quali si è tenuto conto nell'adottare dette decisioni o raccomandazioni, a meno che venga fatto carico all'Alta Autorità di essere incorsa in uno sviamento di potere o di avere palesemente misconosciuto le disposizioni del Trattato o le norme di attuazione di questo.»
Non si può contestare che la determinazione dell'ammontare del fondo di garanzia dipenda dalla valutazione «di fatti e di circostanze economiche», dato che l'Alta Autorità, nello stabilire il volume dei prestiti occorrenti e quanto sia probabile che essa venga chiamata a rispondere come garante, deve tener conto del futuro andamento della produzione e dei mercati finanziari, cioè della situazione economica generale.
Di fatto le ricorrenti, invocando l'art. 33, 1o comma, 2a frase, denunciano espressamente lo sviamento di potere ed il palese misconoscimento delle disposizioni del Trattato.
Qualora però l'art. 33 venga correttamente inteso, ciò non è sufficiente a giustificare il sindacato della Corte. Non si può infatti esigere che lo sviamento di potere od il palese misconoscimento delle disposizioni del Trattato venga provato, posto che in tal caso la domanda del ricorrente dovrebbe essere accolta senza ulteriore esame. Tuttavia le menzionate censure devono essere rese plausibili, cioè il ricorrente deve dimostrare che la decisione impugnata è con molta probabilità viziata da sviamento di potere oppure la sua adozione costituisce un palese misconoscimento delle disposizioni del Trattato.
Consentitemi di riassumere brevemente gli argomenti delle ricorrenti a questo proposito.
Nell'atto introduttivo si afferma che nella sua attività finanziaria l'Alta Autorità avrebbe trascurato principi fondamentali del Trattato C.E.C.A. (principio della minima imposizione; principio della rigorosa rispondenza al fabbisogno; canone della competenza limitata). Il mantenimento del fondo determinerebbe inoltre una situazione la quale sarebbe chiaramente in contrasto con lo scopo, perseguito dal Trattato, di ottenere i prezzi più bassi possibili. Ciò dimostrerebbe l'esistenza di un palese misconoscimento delle disposizioni del Trattato e di uno sviamento di potere.
Le ricorrenti affermano testualmente : «In base ai criteri bancari correnti, non è necessario che il fondo di garanzia superi un ventesimo (5 %) degli impegni ai quali si riferisce» (ricorso pag. 18). «Poichè nella specie sono decisive delle leggi economiche che valgono per chiunque abbia contratto dei prestiti e di conseguenza si possono indurre dalla prassi bancaria in materia di rapporto corrente fra il complesso degli impegni e le somme destinate a garantirli» (replica, pag. 34).
Nei Principi dell'azione dell'Alta Autorità per il finanziamento degli investimenti, del 31 luglio 1954, sarebbe stato affermato che il fondo di garanzia ammontava a 35 milioni di unità di conto e sarebbe stato rilevato che con l'emissione del prestito (di 100 milioni di dollari) la capacità finanziaria dell'Alta Autorità era ben lungi dall'essere esaurita.
L'Alta Autorità avrebbe depositato presso banche commerciali somme rilevanti allo scopo di goderne i frutti. Fra l'altro avrebbe stipulato dei mutui a medio termine della durata di cinque anni. Esse affermano pure che l'Alta Autorità non avrebbe bisogno della riserva di scoperto, almeno nel suo attuale ammontare.
La convenuta ribatte alle affermazioni delle ricorrenti con una circostanziata esposizione di dati di fatto e con argomenti giuridici.
Dall'esame delle tesi contrapposte si può trarre la seguente conclusione.
Le ricorrenti non hanno reso plausibile la censura di palese misconoscimento delle disposizioni del Trattato, nè hanno dato sufficiente corpo al sospetto di sviamento di potere. In base ai criteri stabiliti nell'art. 33 del Trattato per delimitare la competenza della Corte, la constatazione testé fatta significa che il modo in cui l'Alta Autorità si è valsa dei poteri discrezionali di cui trattasi è sottratto al sindacato della Corte. Mi permetto di non esporre qui i motivi che, tenuto conto degli argomenti delle ricorrenti e delle controdeduzioni della convenuta (che non ho riferito) mi hanno portato a tale conclusione. Per semplificare passerò oltre alla limitazione contenuta nell'art. 33, 1o comma, 2a frase, e tratterò in subordine, facendo ogni riserva circa un eventuale illecito ampliamento dei poteri di controllo della Corte, delle decisioni adottate dall'Alta Autorità in forza dei suoi poteri discrezionali: così facendo dovrò occuparmi una sola volta delle contrapposte tesi di diritto e di fatto.
b) Valutazione giuridica delle decisioni adottate in forza dei poteri discrezionali
In corso di causa ci è stato detto che l'ammontare complessivo degli impegni dell'Alta Autorità per prestiti contratti e garanzie prestate era, al 31 agosto 1960, di 211,8 milioni di unità di conto; attualmente, dopo l'emissione di un nuovo prestito di 35 milioni e la prestazione di garanzie per 23,8 milioni di unità di conto esso è di 270,6 milioni di unità di conto. Il rapporto tra fondo di garanzia ed impegni dell'Alta Autorità non è perciò molto diverso da quello esistente nell'anno 1954. Va inoltre rilevato che le precedenti dichiarazioni dell'Alta Autorità circa la politica dei prestiti (
6
), anche se contengono delle cifre — cioè non sono del tutto generiche — non sono senz'altro tali da far apparire inficiato da sviamento di potere il suo comportamento nell'anno 1959, dato che in detto anno la situazione è in parte cambiata.
Lo stesso vale per le altre dichiarazioni alle quali è stato fatto richiamo in corso di causa, e precisamente per le dichiarazioni di parlamentari prima della ratifica del Trattato C.E.C.A. (
7
) oppure in sede di Assemblea comune (
8
) come pure per le opinioni espresse da vari autori in opere riguardanti la materia (
9
). Anche se talora vengono indicate delle cifre precise, non è possibile ravvisare in tutto ciò dei criteri vincolanti per l'Alta Autorità.
Circa il deposito di somme accantonate nel fondo di garanzia presso istituti di credito, l'Alta Autorità ci ha fornito, a mia richiesta, dati esaurienti in merito alle scadenze concordate per le singole somme facenti parte del «patrimonio». Da questi risulta che nel giro di 9 mesi possono essere resi disponibili 106,4 milioni di unità di conto. L'Alta Autorità ha dichiarato anche di essere in grado, in caso di necessità, di richiamare e rendere disponibili prima della scadenza la maggior parte dei suoi depositi a termine, a condizione di acconsentire ad una riduzione dell'interesse pattuito. Siffatti investimenti e modifiche di contratti di deposito bancario sono assolutamente correnti; essi non significano affatto che le somme investite non siano necessarie.
Nel valutare il sistema finanziario della Comunità, l'attività finanziaria dell'Alta Autorità ed in special modo tutto quanto concerne il fondo di garanzia, non si deve soprattuto perdere di vista che si tratta di elementi di un ordinamento soprannazionale, nel dar vita al quale furono determinanti considerazioni di ordine politico: le conseguenze politiche ed economiche non furono — almeno in un primo tempo — pienamente prevedibili. La Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio rappresenta sulla scena internazionale una figura di nuovo genere, per la quale manca, sotto l'aspetto giuridico ed economico, il termine di paragone. Le strutture di questa Comunità, in primo luogo quella finanziaria, possono essere valutate in base a parametri nazionali solo con molta cautela.
A sostegno delle loro specifiche censure le ricorrenti attribuiscono grandissimo valore al rapporto, correntemente osservato dalle banche, fra impegni e liquidità, affermando che «leggi economiche valide per tutti coloro i quali contraggono dei prestiti» consentono di individuare un determinato rapporto di liquidità.
In realtà questo postulato, esposto con la massima chiarezza e naturalezza, è privo di fondamento. Le parti non hanno dimostrato che le invocate leggi economiche sussistano, nè è possibile ricavarle da quanto esse hanno dedotto. Ciò vale sia per i sei Stati membri, sia per i paesi nei quali sono stati emessi i prestiti, sia infine per le relazioni con la Banca per i regolamenti internazionali.
Il richiamo delle ricorrenti ad asserite norme bancarie non è pertinente già per il motivo che l'Alta Autorità non può esercitare attività di carattere bancario (art. 51, n. 4) e di conseguenza non può applicare le norme proprie di tale attività. Il Trattato riserva alle banche le attività di carattere bancario attinenti ai compiti finanziari dell'Alta Autorità ed impone inoltre a questa di rispettare, le norme vigenti sui mercati degli Stati membri in fatto di emissione di prestiti (art. 51, n. 1, 2o comma).
Senza dubbio non risponde a verità che il rapporto di 100:5 fra impegni e fondi di garanzia sia valido per chiunque contragga dei prestiti e quindi anche per una impresa che emetta un prestito nel proprio paese. Le banche di credito ordinario non possono essere prese in considerazione a questo proposito, dato che esse si occupano di prestiti a lungo termine solo in nome e per conto di terzi, senza assumere alcun obbligo in proprio.
Le ricorrenti si basano evidentemente sulle norme seguite nel loro paese da determinati istituti bancari in uno speciale settore del credito a lungo termine. Così gli istituti di credito fondiario non possono superare il rapporto di 20:1 o 15:1 fra la somma degli impegni (cartelle fondiarie) e l'ammontare del capitale versato più un fondo di riserva rigorosamente fissato. Questo rapporto si accompagna a precise disposizioni di garanzia (sorveglianza da parte dello Stato, delimitazione dei casi nei quali può essere concesso il mutuo) (
10
). I mutui concessi dagli istituti di credito fondiario sono a lungo termine e devono essere rimborsati mediante versamenti annuali in conto capitale ed interessi, esattamente come i prestiti a lungo termine dell'Alta Autorità. Vi è però una differenza essenziale: il mutuo può essere concesso soltanto al proprietario di un immobile situato nel territorio nazionale, non può superare una determinata percentuale del valore dell'immobile e può essere garantito solo da una prima ipoteca. Gli istituti di cui trattasi non esercitano il credito industriale a lungo termine ciò essendo loro vietato per legge con riguardo alle circostanze che i rischi inerenti ai mutui concessi alle industrie sono ben diversi da quelli inerenti al credito fondiario.
Le difficoltà connesse al finanziamento dell'industria hanno indotto gli Stati ad adottare provvedimenti legislativi ed organizzativi allo scopo di colmare tale lacuna. Per quanto concerne la Repubblica federale di Germania, senza prendere in considerazione i precedenti metodi di finanziamento dell'industria e limitandosi all'epoca in cui venne stipulato il Trattato C.E.C.A., ci si può richiamare al sussidio chiesto all'industria per facilitare gli investimenti (Investitionshilfe; legge federale del 7 gennaio 1952) cioè all'obbligo imposto alle industrie di fornire almeno un miliardo di DM. per finanziare gli investimenti più urgenti delle miniere di carbone, della siderurgia e delle industrie produttrici di energia. Tale importo fu ottenuto mercè l'imposizione alle industrie di un onere di diritto pubblico paragonabile al prelievo. Anche in altri Stati membri il governo è intervenuto con analoghe misure di sussidio destinate a rendere possibile il finanziamento degli investimenti.
L'argomento delle ricorrenti secondo il quale nello stabilire il livello del fondo di garanzia non si sarebbe tenuto conto di leggi economiche e di principi della prassi bancaria si rivela perciò non pertinente ed infondato.
Inoltre, nel valutare l'attività finanziaria dell'Alta Autorità occorre tener conto del fatto che la Comunità si trova nell'Europa centrale cioè — dal punto di vista dei grandi mercati finanziari — in una zona soggetta a gravi rischi di carattere politico. L'Alta Autorità ha posto in evidenza che per i sottoscrittori americani proprio questo European risk ha considerevole importanza. Di fatto, dopo il 1945, le imprese carbosiderurgiche tedesche, ad esempio, non hanno potuto contrarre mutui su mercati esteri, quello americano e quello svizzero, e sul mercato nazionale non hanno mai potuto ottenere quelle condizioni (durata, disaggio interesse) che l'Alta Autorità ha spuntato nei Paesi terzi. Ciò indica le gravi difficoltà di fronte alle quali anche la Comunità si trova nel settore del finanziamento dell'industria. A ciò si aggiunga, come particolarità della struttura finanziaria della Comunità, la circostanza che i contribuenti della Comunità, cioè la base finanziaria di questa, s'identificano con i contraenti e debitori dei mutui. In caso di grave crisi non vi sarebbe perciò alcuna possibilità di accrescere i proventi del prelievo. Anzi, in tale ipotesi, i creditori avrebbero tutto l'interesse di non realizzare le garanzie fornite dalle imprese per non ostacolarne la ripresa.
Infine, nel valutare le riserve finanziarie, le quali in parte sono investite in valute degli Stati membri, si deve tener conto delle difficoltà di fronte alle quali la Comunità può trovarsi, nei suoi rapporti con gli Stati stessi e con i Paesi terzi, in caso di provvedimenti valutari interni (manca infatti, a differenza della Comunità Economica Europea, una garanzia di trasferibilità). Queste circostanze di carattere politico e tecnico-finanziario giustificano una prudente valutazione delle singole voci e delle riserve nel loro complesso, valutazione la quale del resto è per sua natura sottratta al sindacato della Corte.
Ho già menzionato il valore nominale del fondo di garanzia e l'attuale ammontare dei prestiti e delle garanzie. L'Alta Autorità, a mia richiesta, ha indicato esattamente l'ammontare delle rate in conto capitale e interessi venute a maturazione negli anni scorsi e di quelle ancora da maturare. Se si tien conto delle garanzie prestate dall'Alta Autorità (34 milioni di unità di conto), risulta che il fondo di garanzia — in caso di insolvenza delle industrie mutuatane e garantite — sarebbe soltanto sufficiente a coprire per 3 o 4 anni gli impegni correnti dell'Alta Autorità, in conto capitale ed interessi. In questo calcolo non sono compresi gli eventuali prestiti e garanzie che l'Alta Autorità potrebbe emettere o prestare nel prossimo futuro.
Anche tenendo nella dovuta considerazione i principi ai quali il Trattato si informa (che in sostanza si possono ricondurre al principio della minima imposizione), invocati dalle ricorrenti, non si può negare all'Alta Autorità il diritto di condurre la propria politica creditizia in modo sufficientemente elastico per consentirle di far fronte ai mutamenti di fatto e di diritto che si possono produrre nel corso di parecchi anni. Da un lavoro di Blondeel e Vander Eycken (
11
) risulta che negli anni immediatamente successivi alla istituzione della Comunità ci si aspettava un fabbisogno complessivo di crediti pari a 1.000 milioni di unità di conto. Il tempo ha dimostrato che questa valutazione non era — a quanto pare — esatta. Nei prossimi anni la situazione potrebbe però nuovamente mutare. Spetta unicamente all'Alta Autorità fare delle previsioni in proposito, basandosi su un complesso di elementi in parte riservati.
Tutte queste considerazioni, le quali si riferiscono tanto alla censura di palese misconoscimento delle disposizioni del Trattato, quanto a quella di sviamento di potere, permettono a mio avviso di concludere che non si può far carico all'Alta Autorità di avere — costituendo il fondo di garanzia — fatto un uso illegittimo dei suoi poteri o misconosciuto importanti disposizioni del Trattato. Non vi è perciò alcun motivo di esigere dall'Alta Autorità che essa dimostri l'irreprensibilità della propria condotta o che essa riduca il fondo di garanzia ad un ammontare determinato.
B — La riserva speciale
1. COMPOSIZIONE E SCOPO
La riserva speciale è composta da
—
gli interessi delle somme che ho chiamato «patrimonio» dell'Alta Autorità fra le quali gli interessi dei mutui, finanziati con la riserva speciale, come pure da
—
le ammende e gli interessi di mora.
Le somme accantonate in questa riserva sono state e sono tuttora impiegate per finanziare mutui a condizioni di favore per la costruzione di case per i lavoratori.
2. VALUTAZIONE GIURIDICA
Le ricorrenti assumono che detto impiego delle menzionate entrate non è previsto dal Trattato ed è perciò illegittimo. Le somme accantonate nella riserva speciale sarebbero vincolate ad uno scopo alla stessa stregua del prelievo generale, il quale non potrebbe essere impiegato per concedere mutui per la costruzione di abitazioni.
A questo proposito sorgono tre questioni :
a)
se la costruzione di case per i lavoratori rientri fra i compiti dell'Alta Autorità o debba essere da essa incoraggiata,
b)
se i proventi del prelievo possano essere impiegati per questo scopo,
c)
se gli interessi, le pene pecuniarie ecc. siano vincolati alla stessa stregua del prelievo generale.
a) Fondamento giuridico della costruzione di case per lavoratori
Quale fondamento testuale per la costruzione di case per lavoratori non deve essere preso in considerazione soltanto l'art. 3 e) :
«Gli organi della Comunità devono …
e)
promuovere, in ciascun settore industriale di loro competenza, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro della manodopera, in modo da consentirne il livellamento nel progresso.»
Questa disposizione delimita gli scopi della Comunità, ma non contiene alcuna norma di autorizzazione per gli organi di questa. È generalmente riconosciuto che, in base al principio stabilito nell'art. 8, l'Alta Autorità può agire per il perseguimento degli scopi del Trattato soltanto secondo le modalità da questo stabilite, vale a dire a condizione che il Trattato gliene attribuisca con apposite norme il potere (cfr. anche l'art. 46).
Nel presente caso la disposizione speciale è contenuta nell'art. 54, 2o comma :
«previo conforme parere unanime del Consiglio, l'Alta Autorità può concorrere con gli stessi mezzi al finanziamento di lavori e di impianti che contribuiscano direttamente ed in primo luogo ad accrescere la produzione, a ridurre i costi ed a facilitare lo smercio dei prodotti soggetti alla sua giurisdizione.»
Mi sembra giustificato annoverare la costruzione di case per lavoratori fra le opere che contribuiscono direttamente ad accrescere la produzione, dato che essa è atta a consentire alle imprese di conservare la propria manodopera e di attirarne della nuova.
A sostegno di questa mia opinione mi richiamo ad un passo dei lavori preparatori belgi relativi al Trattato C.E.C.A. :
«Le deuxième alinéa de l'article 54 n'a pas trait aux entreprises individuellcs de production mais aux travaux et installations qui profiteraient à la production de la Communauté dans son ensemble comme par exemple la construction de maisons ouvrières, la création d'une voie d'eau, d'un port charbonnier, d'entrepòts, etc. Comme l'execution de ces travaux pourrait favoriser ou défavoriser certains pays, on a prévu une décision unanime au Conseil de Ministres on vue de sauvegarder les intérêts de chaque État» (
12
).
b) Finanziamento della costruzione di case per lavoratori mediante proventi del prelievo
Nell'art. 50 del Trattato sono enumerati in modo particolareggiato e tassativo gli scopi per i quali può essere impiegato il prelievo. Anche l'Alta Autorità è di questa opinione, giacchè ammette che per il prelievo vale il principio della rigorosa destinazione ad uno scopo, del vincolo (Affektation). Si veda in proposito la risposta dell'Alta Autorità ad una interrogazione parlamentare (G.U. 1953, pag. 176) :
«c Il Trattato stabilisce in modo tassativo a quali scopi serva il prelievo.»
Questo principio rientra perfettamente nel sistema del Trattato, il quale non attribuisce affatto all'Alta Autorità una competenza generale, bensì singoli poteri esattamente delimitati. Esso è perfettamente comprensibile qualora si consideri la novità rappresentata da scopi assegnati ad un organo soprannazionale ed i limiti molto ristretti entro i quali il Trattato consente un controllo politico dell'attività dell'Alta Autorità.
Fra gli scopi per i quali il prelievo può essere impiegato, l'art. 50 non menziona il finanziamento delle opere contemplate nell'art. 54. Quest'ultimo articolo viene preso in considerazione soltanto con riferimento alla copertura della parte del servizio dei prestiti (emprunts) non coperta dal provento dei suoi mutui attivi (ses prêts). Solo in questo caso di forza maggiore — si deve concludere — il Trattato prevede la responsabilità solidale delle imprese della Comunità in materia di finanziamento degli investimenti. In via generale, però, gli investimenti non possono essere finanziati con somme riscosse da tutte le imprese della Comunità, cioè con i proventi del prelievo.
Anche l'art. 50, n. 1, 2a ipotesi, milita a favore di questa tesi: qui si parla soltanto della sovvenzione non rimborsabile prevista dall'art. 56, e non delle altre misure contemplate in detto articolo, in primo luogo non del finanziamento dei programmi di riconversione. Da ciò risulta che i proventi del prelievo non possono essere impiegati per finanziare le opere contemplate nell'art. 54.
c) Finanziamento della costruzione di case per lavoratori mediante la riserva speciale
Le entrate dell'Alta Autorità accantonate nella riserva speciale sono anch'esse rigorosamente vincolate a determinati scopi?
Il Trattato non contiene alcuna disposizione in proposito il che — come le ricorrenti sottolineano — si spiega in parte col fatto che al momento della sua stipulazione non si pensava potessero prodursi considerevoli interessi attivi. In realtà il «patrimonio» dell'Alta Autorità ha prodotto negli anni scorsi interessi in misura considerevole i quali vengono contabilizzati soprattutto nella riserva speciale. Rispetto ad essi le altre entrate che alimentano detta riserva (ammende, interessi di mora) hanno un'importanza del tutto secondaria.
L'indagine giuridica in merito a queste entrate dell'Alta Autorità deve essere condotta sulla scorta dei principi generali e tenendo conto del sistema del Trattato.
A sostegno della loro tesi, le ricorrenti hanno invocato il principio generale «accessorium sequitur principale», il quale varrebbe non soltanto nel diritto civile, ma anche nel diritto pubblico, come dimostrerebbero, per il diritto tedesco, le norme relative al piano ERP (ERP-Sondervermögen) ed al Lastenausgleichsfonds. A dire il vero, questo principio non trova applicazione nelle norme generali che disciplinano il bilancio degli Stati, dato che in questo campo la regola è rappresentata dalla libera disponibilità (Nonaffektation) ; tuttavia esso non è affatto fuori luogo in un sistema giuridico nel quale il prelievo è rigorosamente vincolato a determinati scopi. In questo caso gli interessi prodotti dai proventi del prelievo devono servire alla copertura del bilancio generale, cioè devono essere impiegati per gli stessi scopi ai quali è destinato il prelievo. Ciò corrisponde alla struttura stessa del Trattato, il quale non attribuisce affatto alla Comunità una competenza generale ed una libertà di disposizione paragonabile a quella di cui godono gli Stati in materia di bilancio, bensì assegna ad ogni organo poteri esattamente circoscritti e stabilisce anche nei particolari il modo in cui l'Alta Autorità deve impiegare le somme di cui dispone. La tesi secondo la quale l'Alta Autorità potrebbe impiegare a suo piacimento, nell'ambito degli scopi del Trattato, gli interessi prodotti dal prelievo è in pieno contrasto con il principio testé illustrato.
Infine occorre rifarsi al criterio — già menzionato — implicito nell'art. 50, in base al quale è vietato impiegare a scopo d'investimento le somme riscosse dalle imprese. Sembra poco ragionevole applicare tale criterio solo al prelievo e non ai frutti di questo, cioè a somme che in ultima analisi provengono dalle imprese.
Quanto abbiamo detto si applica agli interessi di mora (per i quali, già perchè rappresentano un indennizzo per il tardivo pagamento del prelievo e. non soltanto un mezzo di coazione, non è necessario stabilire se si debbano ritenere vincolati alla stessa stregua del prelievo), agli interessi dei mutui (cioè ai frutti dei frutti) come pure agli interessi prodotti dal «patrimonio».
L'attuale impiego delle somme accantonate nella riserva speciale non è perciò conforme al Trattato. Ciò è tanto più deplorévole in quanto non si può contestare l'urgenza dei compiti eseguiti mediante la riserva speciale. Qualora fosse dimostrato che il promovimento della costruzione di case per lavoratori non è al presente attuabile in alcun altro modo, il che mi sembra attendibile, dato che non pare sia il caso di ricorrere a prestiti, l'Alta Autorità per potersi servire dei proventi del prelievo e dei relativi frutti non avrebbe altra via che quella offerta dall'art. 95, 1o comma :
«… In tutti i casi, non previsti dal presente Trattato, nei quali una decisione o una raccomandazione dell'Alta Autorità appaia necessaria per attuare, nell'ambito del mercato comune del carbone e dell'acciaio ed in conformità all'art. 5, uno degli scopi della Comunità, quali sono definiti agli artt. 2, 3 e 4, detta decisione o raccomandazione può essere adottata previo unanime parere conforme del Consiglio e sentito il Comitato consultivo.»
Si può essere di diverso parere per quanto concerne le entrate dell'Alta Autorità provenienti da ammende e penalità, le quali del resto sono praticamente insignificanti. Il principio che vale per i frutti non è applicabile in questo caso e sembra perciò lecito riconoscere all'Alta Autorità il potere di disporre discrezionalmente di queste somme per l'attuazione degli scopi generali del Trattato.
3. LA LIQUIDITÀ DELLE SOMME ACCANTONATE NELLA RISERVA SPECIALE
Su questo punto abbiamo appreso dall'Alta Autorità che le somme accantonate nella riserva speciale sono attualmente per la massima parte impiegate o impegnate per la concessione di mutui per la costruzione di case per lavoratori. Esse ridiverranno liquide soltanto alla scadenza dei relativi impegni, a meno che l'Alta Autorità non riesca a sostituirle con somme di altra provenienza, in ispecie mediante prestiti. Appare dubbio che detta liquidità potesse essere ottenuta entro un termine così breve da consentire l'iscrizione delle somme di cui trattasi all'attivo nel bilancio 1959-1960. Si possono prospettare a questo proposito una serie di difficoltà giuridiche e materiali: rescissione dei contratti di mutuo, pretese di risarcimento dei mutuatari, procacciamento di somme di altra provenienza. Queste difficoltà giustificano la conclusione che la parte non liquida della riserva speciale, nonostante sia certa l'illegittimità dell'impiego fattone, non era atta a diminuire le esigenze di cassa dell'Alta Autorità per l'esercizio 1959-1960 ed a rendere superflua la riscossione del prelievo. Solo la parte liquida della riserva speciale poteva servire a diminuire il tasso del prelievo e perciò solo entro questi limiti sarebbe giustificato l'annullamento della decisione concernente il prelievo.
G — Accantonamento per il servizio dei prestiti
Dopo che l'Alta Autorità ha fornito per iscritto ed oralmente chiarimenti circa lo scopo e la natura di questo accantonamento e circa la sua intenzione di sopprimerlo, le ricorrenti hanno rinunziato a questo capo della domanda, formulando soltanto una riserva per le spese. Non è il caso che mi occupi della questione nelle mie conclusioni, nè mi sembra sia necessaria un'apposita decisione riguardante le spese.
D — Richiesta di una pronunzia dichiarativa
Le ricorrenti, oltre all'annullamento della decisione in data 24 luglio 1959, hanno chiesto alla Corte di dichiarare «che la decisione impugnata costituisce un atto illecito di cui la Comunità deve rispondere». Questa richiesta è basata sull'articolo 34 del Trattato il quale esige che il danno prodotto sia diretto e speciale e che la decisione sia viziata da un illecito (in francese «faute») di cui la Comunità deve rispondere.
In primo luogo mi sembra dubbio che la presenza di quest'ultimo requisito sia stata provata. A questo proposito occorre considerare che la politica finanziaria dell'Alta Autorità, sulla quale si controverte, non solo si è svolta per anni senza che alcuna impresa si levasse a criticarla, ma è sempre stata approvata e lodata dall'Assemblea e dal Consiglio dei Ministri. Queste circostanze non dispensano certo l'Alta Autorità dall'obbligo di comportarsi sempre col massimo rigore nel valutare i propri provvedimenti; esse stanno tuttavia ad indicare che non si tratta qui di un illecito manifesto, bensì dell'erronea interpretazione di norme di diritto finanziario tutt'altro che semplici, il che può giustificare al massimo una censura di lieve negligenza.
Per dimostrare il danno speciale le ricorrenti deducono soltanto, di non aver conseguito nel 1958 alcun utile e di essere state costrette a contrarre ulteriori debiti per pagare il prelievo dell'esercizio 1959-60. Esse non hanno però fornito, nè offerto di provare, alcun elemento più preciso a sostegno. L'Alta Autorità ha affermato nel corso della discussione orale, senza essere contraddetta, che nell'anno 1959 le ricorrenti hanno distribuito un dividendo corrispondente ad utili effettivi. Inoltre mancherebbe il requisito della specialità del danno, giacchè è verosimile che non soltanto le ricorrenti si trovassero nell'asserita situazione in conseguenza dell'obbligo generale di pagare il prelievo. A parte ciò si può ritenere per certo che non è stato nemmeno provato che un danno sussista.
Queste considerazioni mi inducono a proporvi di respingere questo capo della domanda.
E — Riassunto
1.
Mantengo ferma la pro osta fattavi nelle mie prime conclusioni: i ricorsi vanno respinti per i motivi in queste indicati.
2.
Subordinatamente va rilevato :
a)
I ricorsi vanno respinti anche perchè le ricorrenti sono decadute dal diritto d'impugnare, sia pure solo indirettamente mediante l'eccezione d'illegittimità, la costituzione ed il mantenimento del fondo di garanzia e della riserva speciale.
b)
Per il caso che la Corte fosse di diverso avviso e ritenesse ricevibili i ricorsi ed ammissibile l'eccezione di illegittimità (e di conseguenza l'esame circa la legittimità della costituzione delle riserve), formulo le seguenti conclusioni :
aa)
il mantenimento del fondo di garanzia al suo attuale livello non è contrario al Trattato;
bb)
la costituzione e l'impiego della riserva speciale si giustificano alla luce del Trattato solo entro ristretti limiti. Le somme relative sono tuttavia liquide solo parzialmente. Non si può ritenere che la liquidità della restante parte avrebbe potuto essere ottenuta nell'esercizio 1959-1960, cosicchè detta parte non dev'essere presa in considerazione agli effetti della decisione. Questo capo della domanda può perciò essere accolto solo parzialmente;
cc)
la richiesta di pronunzia dichiarativa va respinta.
3.
La pronunzia sulle spese dipende dalla soluzione delle questioni indicate ai punti 1 e 2.
(
1
)	Al 30 giugno 1959 esistevano inoltre i seguenti fondi: accantonamento per spese di riadattamento (26,7 milioni di unità di conto); accantonamento per spese della ricerca tecnica (18,5 milioni di unità di conto) ; accantonamento per spese amministrative ed accantonamenti non assegnati (4,5 milioni di unità di conto); fondo pensioni (5,5 milioni di unità di conto).
(
2
)	Articolo 38, 3o comma : «A sostegno di detto ricorso possono essere dedotti soltanto i mezzi di incompetenza e di violazione di forme essenziali.»
(
3
)	Stephen, Commentaries on the Laws of England, 1950, III, p. 153; Schnitzer, Vergleichende Rechtslehre, 1945, p. 280.
(
4
)	La nuova redazione del 27 luglio 1960non contiene modifiche di rilievo.
(
5
)	V. Calabi, Actes officiels du Congrès d'Études sur la C.E.C.A., v, pag. 146.
(
6
)	Vedi anche le dichiarazioni fatte davanti a commissioni parlamentari (Documenti dell'Assemblea Comune 1954-1955 n. 10, pag. 19) e quelle contenute nei prospetti dei prestiti.
(
7
)	Cfr. Travaux préparatoires, Documents Parlementaires — Conseil de la République, Annexe 64 — Seduta del 12 febbraio 1952, pag. 160.
(
8
)	Relazione de Menthon, Assemblea comune, Documenti 1953-64, n. 15, pag. 41; de Smet, Assemblea comune, Processi verbali 1953-1954, pag. 401; Kreyssig, Assemblea comune, Documenti 1955-56, n. 1, pag. 19.
(
9
)	Blondeel — Vander Eycken : Les emprunts de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier, Revue de la Banque 1955, n. 3-4.
(
10
)	Cfr. i paragrafi 5, 7 e seguenti della Hypothekenbankgesetz.
(
11
)	«Les emprunts de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier»Revue de la Banque, 1955, n. 3-4.
(
12
)	Cfr. Sénat de Belgique, session de 1951-1952, no 84, p. 113.