62022CJ0726_RES
Sprawa C‑726/22 P
Komisja Europejska
przeciwko
Pollinis France
Wyrok Trybunału (piąta izba) z dnia 16 stycznia 2025 r.
Odwołanie – Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Artykuł 4 ust. 3 akapit pierwszy – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Rozporządzenie (UE) nr 182/2011 – Komitologia – Stanowiska wyrażone przez państwa członkowskie i innych członków komitetów – Odmowa dostępu
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Przesłanki – Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motyw 11, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy)
(zob. pkt 62, 65)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)
(zob. pkt 63)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Zakres stosowania – Działalność administracyjna Komisji – Włączenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 ust. 3)
(zob. pkt 66)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Podjęcie decyzji – Pojęcie – Istnienie określonego przedmiotu decyzji – Włączenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy)
(zob. pkt 73)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Przesłanki – Konkretne, rzeczywiste i poważne zagrożenie dla wspomnianego procesu – Zakres – Zamiar instytucji odnośnie do podjęcia decyzji – Wyłączenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy)
(zob. pkt 74, 77, 78)
Streszczenie
Trybunał, do którego Komisja Europejska wniosła odwołanie od wyroku Sądu w sprawie Pollinis France/Komisja (
1
), mocą którego Sąd stwierdził nieważność dwóch decyzji Komisji (
2
) odmawiających dostępu do dokumentów dotyczących wytycznych Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) z 2013 r. (
3
), wyjaśnił zakres wyjątku dotyczącego istnienia procesu podejmowania decyzji w toku (
4
) w ramach procedury komitetowej i wypowiedział się w przedmiocie kwalifikacji „spraw[y], w przypadku któr[ej] decyzja nie została podjęta przez instytucję”.
Skarżąca, Pollinis France, jest francuską organizacją pozarządową prowadzącą działalność na rzecz ochrony środowiska, której celem jest ochrona pszczół dzikich i miodnych oraz promowanie zrównoważonego rolnictwa w celu wspierania ochrony owadów zapylających. W 2020 r. złożyła ona do Komisji dwa wnioski o udzielenie dostępu (
5
) do niektórych dokumentów dotyczących wytycznych przyjętych przez EFSA w 2013 r. Pierwszy wniosek dotyczył zasadniczo dokumentów zawierających stanowiska państw członkowskich, członków Stałego Komitetu ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz (
6
) oraz Komisji odnoszące się do tych wytycznych, a także do wszelkich projektów dotyczących tego tematu, otrzymanych lub sporządzonych przez Komisję od października 2018 r. Drugi wniosek dotyczył niektórych dokumentów odnoszących się do wytycznych przez EFSA w 2013 r. i dotyczył zasadniczo korespondencji, porządków obrad, protokołów i sprawozdań ze spotkań między członkami Scopaffu a niektórymi urzędnikami i członkami Komisji w okresie od lipca 2013 r. do września 2018 r.
W odpowiedzi na ponowne wnioski o udzielenie dostępu Komisja przyznała w drodze dwóch decyzji z 2020 r. częściowy dostęp do niektórych dokumentów i odmówiła dostępu do niektórych innych dokumentów na podstawie wyjątków dotyczących, odpowiednio, ochrony prywatności i integralności osoby fizycznej (
7
) oraz trwającego procesu podejmowania decyzji.
Wytyczne EFSA z 2013 r. były bowiem przedmiotem dyskusji przez kilka lat w ramach Scopaffu, przy czym nie osiągnięto porozumienia w sprawie ich tekstu ze względu na rozbieżności między państwami członkowskimi i dokument ten nie został przyjęty przez Komisję. W 2019 r. Komisja zwróciła się do EFSA o dokonanie przeglądu jej wytycznych z 2013 r. w celu uwzględnienia najnowszych osiągnięć naukowych.
To w tym kontekście w zaskarżonym wyroku Sąd, do którego wpłynęły dwie skargi o stwierdzenie nieważności, uznał, że w spornych decyzjach przyjętych w 2020 r. Komisja wskazała, że w oczekiwaniu na zakończenie przeglądu tego dokumentu jej analiza w ramach Scopaffu została „wstrzymana” i że oznaczało to, iż proces podejmowania decyzji można uznać za będący „w toku”, ponieważ będzie musiał rozpocząć się ponownie dopiero po zakończeniu tego przeglądu.
Tymczasem zdaniem Sądu w chwili wydania spornych decyzji żaden proces podejmowania decyzji nie miał już na celu wdrożenia wytycznych EFSA z 2013 r. Wprost przeciwnie, Komisja postanowiła w sposób dorozumiany, lecz nieuchronny, nie wprowadzać już w życie tego samego dokumentu. Sam fakt, że przegląd tego dokumentu był w toku w chwili wydania spornych decyzji, skutkował niemożnością określenia treści ewentualnych zmienionych wytycznych, formy ich ewentualnego przyjęcia oraz procedury, która została ewentualnie zastosowana w tym względzie, a tym samym braku przedmiotu procesu podejmowania decyzji przez Komisję. W konsekwencji Komisja nie mogła skutecznie powołać się na wyjątek dotyczący ochrony toczącego się procesu podejmowania decyzji.
Ocena Trybunału
Rozpatrując odwołanie wniesione przez Komisję, na poparcie którego podnosi ona dwa zarzuty, Trybunał zbadał w ramach zarzutu pierwszego, czy Sąd słusznie uznał w zaskarżonym wyroku, że proces podejmowania decyzji przez Komisję, którego przedmiotem są wytyczne EFSA z 2013 r., został zakończony w chwili wydania spornych decyzji.
Na wstępie Trybunał przypomniał, że rozporządzenie nr 1049/2001, które opiera się na zasadzie otwartości i przejrzystości, ma na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji. Chociaż owo prawo dostępu podlega pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny, wyjątki od prawa dostępu przewidziane w rozporządzeniu nr 1049/2001 powinny podlegać zawężającej wykładni i ścisłemu stosowaniu. Ponadto w przypadku gdy dana instytucja decyduje o odmowie udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie zwrócono się do niej, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje. Wreszcie ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w racjonalny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne.
Tytułem głównym, co się tyczy w szczególności wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji, Trybunał wskazał przede wszystkim, że zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez tę ostatnią, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez tę instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przedmiotowego dokumentu przemawia nadrzędny interes publiczny.
W tym względzie Trybunał przypomniał, że pojęcie procesu „podejmowania decyzji” winno być rozumiane jako odnoszące się do samego podjęcia decyzji, nie odnosząc się jednak do całości postępowania administracyjnego prowadzącego do podjęcia decyzji. Tymczasem podjęcie decyzji zakłada istnienie określonego przedmiotu, którego dotyczyć będzie przyszła decyzja, i to niezależnie od natychmiastowego charakteru przyjęcia konkretnego i możliwego do zidentyfikowania projektu aktu. Ponadto wbrew temu, co twierdzi Komisja, Sąd nie uznał, że w braku takiego nieuchronnego charakteru nie mamy do czynienia z rzeczywistymi działaniami decyzyjnymi.
Następnie przyznanie, że decyzja nie została jeszcze podjęta i że w związku z tym jest w toku „proces podejmowania decyzji” w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, jeżeli nie został określony przedmiot takiego procesu, byłoby sprzeczne zarówno z systematyką tego przepisu, jak i z orzecznictwem. Tak więc dopóki dokładny przedmiot przyszłej decyzji nie został jeszcze określony, dopóty wszelkie ryzyko naruszenia procesu podejmowania decyzji mającego na celu wydanie tej decyzji ze względu na ujawnienie żądanego dokumentu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 jest z definicji hipotetyczne, zważywszy, że w rzeczywistości niemożliwe jest sprawdzenie, czy treść tego dokumentu rzeczywiście ma związek z tym procesem podejmowania decyzji.
Wreszcie Sąd nie naruszył również prawa, gdy nie uznał za decydujący dla oceny istnienia „spraw[y], w przypadku któr[ej] decyzja nie została podjęta przez [tę] instytucję” w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 argumentu, zgodnie z którym „celem” Komisji było nadal wdrożenie wytycznych dotyczących pszczół. Przyznanie bowiem, że sam zamiar podjęcia przez instytucję decyzji w dziedzinie należącej do jej kompetencji pozwala jej na powołanie się na ten przepis, przy czym nie jest wymagane istnienie procesu podejmowania decyzji mającego na celu wydanie decyzji w określonym przedmiocie, oznaczałoby w rzeczywistości przyznanie tej instytucji możliwości odmowy ujawnienia wszelkich dokumentów mających związek z tą dziedziną. Tymczasem pojęcia „spraw[y], w przypadku któr[ej] decyzja nie została podjęta przez instytucję” nie można interpretować tak szeroko, że obejmowałoby ono każdy dokument związany z daną sprawą.
W konsekwencji Trybunał stwierdził, że Sąd słusznie uznał, iż okoliczność, że celem Komisji było nadal wdrożenie wytycznych dotyczących pszczół, aby przedstawić władzom państw członkowskich dokument wskazujący na „aktualną wiedzę naukową i techniczną”, nie jest wystarczająca sama w sobie do wyciągnięcia wniosku, że nadal istnieje „spraw[a], w przypadku której decyzja nie została podjęta przez [tę] instytucję” w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Doszedł on zatem do wniosku, że zarzut drugi należy oddalić jako bezskuteczny, a tym samym trzeba oddalić odwołania w całości.
(
1
)	Wyrok z dnia 14 września 2022 r., Pollinis France/Komisja (T‑371/20 i T‑554/20, EU:T:2022:556, zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”).
(
2
)	Decyzje Komisji: C(2020) 4231 final z dnia 19 czerwca 2020 r., której nieważność stwierdzono w sprawie T‑371/20, i C(2020) 5120 final z dnia 21 lipca 2020 r., której nieważność stwierdzono w sprawie T‑554/20, (zwane dalej „spornymi decyzjami”).
(
3
)	Wytyczne w sprawie oceny ryzyka związanego ze środkami ochrony roślin dla pszczół przyjęte przez EFSA w dniu 27 czerwca 2013 r. (zwane dalej „wytycznymi EFSA z 2013 r.”).
(
4
)	Na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43; sprostowania: Dz.U. 2010, L 271, s. 20; Dz.U. 2013, L 333, s. 83).
(
5
)	Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001 i rozporządzeniem (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. 2006, L 264, s. 13).
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (zwany dalej „Scopaffem”).
(
7
)	W rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001.