62016TJ0852
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (първи състав)
7 февруари 2018 година (
*1
)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Декларация и изявление ЕС—Турция от 8 и 18 март 2016 г. — Прилагане на предвидените мерки от Европейския съюз или от държавите членки — Документи, изготвени или получени от правната служба на институция — Правни становища — Анализи на законосъобразността на мерките, предвидени във връзка с прилагането на изявлението ЕС—Турция от 18 март 2016 г. — Отказ за предоставяне на достъп — Член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001 — Изключение във връзка със защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения — Член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 — Изключение във връзка със защитата на съдебните процедури — Изключение във връзка със защитата на правните становища“
По дело T‑852/16
Access Info Europe, установено в Мадрид (Испания), за което се явяват O. Brouwer, E. Raedts и J. Wolfhagen, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват A. Buchet и M. Konstantinidis, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение C(2016) 6030 окончателен на Комисията от 19 септември 2016 г., с което се потвърждава отказът на Комисията да даде достъп на жалбоподателя до документи на правната служба на тази институция, за които се твърди, че се отнасят до законосъобразността на мерките на Европейския съюз и държавите членки във връзка с прилагането на действията, описани в изявлението на държавните и правителствените ръководители на Съюза от 18 март 2016 г., прието след срещата им от същия ден с турския министър-председател,
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав),
състоящ се от: I. Pelikánová, председател, P. Nihoul и J. Svenningsen (докладчик), съдии,
секретар: P. Cullen, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 ноември 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
Декларацията и изявлението ЕС—Турция
1
На 15 октомври 2015 г. Република Турция и Европейският съюз постигат съгласие за общ план за действие, озаглавен „EU-Turkey joint action plan“ (наричан по-нататък „общият план за действие“), с който целят да засилят сътрудничеството си при оказването на подкрепа на ползващите се с временна международна закрила сирийски граждани и при управлението на миграцията, за да отговорят на възникналата криза поради положението в Сирия.
2
С общия план за действие се цели да се даде отговор на кризисното положение в Сирия по три начина, а именно, първо, чрез противодействие на първопричините, водещи до масово преселване на сирийци, второ, чрез оказване на подкрепа на сирийците, ползващи се с временна международна закрила, и на приемащите ги общности в Турция, и трето, чрез засилване на сътрудничество при предотвратяването на нелегалните миграционни потоци в посока към Съюза.
3
На 29 ноември 2015 г. държавните и правителствените ръководители на държавите — членки на Съюза, се срещат със своя турски колега. След срещата те решават да приведат в изпълнение общия план за действие, и по-специално да засилят активното си сътрудничество по отношение на мигрантите, които нямат нужда от международна закрила, като им пречат да стигат до Турция и Съюза, като осигурят прилагането на установените двустранни норми за обратно приемане и като връщат бързо в страната им по произход мигрантите, които нямат нужда от международна закрила.
4
В „Декларация на държавните и правителствените ръководители“ от Съюза от 8 март 2016 г., публикувана от съвместните служби на Европейския съвет и на Съвета на Европейския съюз, се посочва, че държавните и правителствените ръководители от Съюза са се срещнали с турския министър-председател по повод отношенията между Съюза и Република Турция и че е постигнат напредък при прилагането на общия план за действие (наричана по-нататък „декларацията ЕС—Турция от 8 март 2016 г.“). Тази среща се провежда на 7 март 2016 г.
5
На 18 март 2016 г. под формата на съобщение за печата № 144/16 на интернет сайта на Съвета е публикувано изявление, с което се обобщават резултатите от „третата среща от ноември 2015 г. [нататък], посветена на задълбочаването на отношенията между ЕС и Турция, и на решаването на миграционната криза“ между „[ч]леновете на Европейския съвет“ и „[техния] турски колега“ (наричано по-нататък „изявлението ЕС—Турция от 18 март 2016 г.“). Видно от текста на това изявление, всички новопристигащи на гръцките острови незаконни мигранти от Турция от 20 март 2016 г. нататък ще бъдат връщани в Турция, а за всеки сириец, който Турция приеме обратно от гръцките острови, друг сириец ще бъде презаселен от Турция към Съюза, като се вземат предвид критериите на ООН за уязвимост.
Заявлението за достъп до документите
Предходното заявление за достъп до документи
6
На основание член 6 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (OB L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) с електронно писмо от 17 март 2016 г. жалбоподателят — сдружението Access Info Europe, подава заявление до генерална дирекция (ГД) „Миграция и вътрешни работи“ на Европейската комисия (наричана по-нататък „ГД „Вътрешни работи“) да получи достъп до „[в]сички документи, създадени или получени от Комисията и съдържащи правните становища и/или анализи относно законосъобразността [от гледна точка на правото на Съюза] и на международното право на споразумението между Европейския съюз и Република Турция за обратно приемане на незаконно пребиваващи лица (ОВ L 134[, 2014 г.], [стр. 3])“, както и до „[в]сички документи, създадени или получени от Комисията и съдържащи правни становища и/или анализи относно законосъобразността на действията, предприети от [Съюза] и неговите държави членки във връзка с прилагането на действията, описани в декларацията по споразумението, сключено с Турция на срещата от 7 март 2016 г.[,] […] документи, съставени както преди, така и след тази среща, до настоящия момент“.
7
С решение от 3 юни 2016 г. генералният директор на правната служба на Комисията (наричана по-нататък „правната служба“) отказва достъп до осемте поредици от документи, състоящи се от бележки и електронни писма, обменяни между правната служба и ГД „Вътрешни работи“ между 7 и 31 март 2016 г., за които е установил, че са релевантни за заявлението за достъп до документи относно декларацията ЕС—Турция от 8 март 2016 г.
8
На основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 жалбоподателят подава потвърдително заявление, но с Решение C(2016) 6029 окончателен от 19 септември 2016 г. Комисията по същество потвърждава решението от 3 юни 2016 г. да не се предоставя достъп до документите относно декларацията ЕС—Турция от 8 март 2016 г., както и мотивите за този отказ, изложени в решението от 3 юни 2016 г. На 30 ноември 2016 г. на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд жалба против Решение C(2016) 6029 окончателен, по която е образувано дело T‑851/16.
Разглежданото в случая заявление за достъп до документи
9
С електронно писмо от 26 април 2016 г. на основание член 6 от Регламент № 1049/2001 жалбоподателят иска от правната служба на Комисията достъп до „всички документи, създадени или получени от Комисията и съдържащи правни становища и/или анализи относно законосъобразността на действията, предприети от [Съюза] и неговите държави членки във връзка с прилагането на действията, описани в изявлението за споразумението, сключено с [Република] Турция на срещата от 18 март 2016 г.[,] […] документи, съставени преди и след тази среща, до настоящия момент“ (наричано по-нататък „заявлението за достъп“).
10
С решение от 16 юни 2016 г. генералният директор на правната служба указва на жалбоподателя, че е открил три поредици от документи, или общо осем документа, в това число седем електронни писма, и че отказва достъп до тях (наричани по-нататък „спорните документи“).
11
В мотивите за отказа да се предостави достъп до спорните документи се посочва, първо, че би била засегната защитата на правните становища и съдебните процедури по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, и второ, че би бил засегнат вътрешният процес на вземане на решения в Комисията по смисъла на член 4, параграф 3 от същия регламент. Трето, посочва се, че при всички случаи издаденият на жалбоподателя отказ да му се предостави достъп е обоснован по съображения за защита на международните отношения по смисъла на член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001.
12
На 14 юли 2016 г. на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 жалбоподателят подава потвърдително заявление, с което иска Комисията да преразгледа позицията си.
13
С Решение C(2016) 6030 окончателен от 19 септември 2016 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) Комисията по същество потвърждава първоначалното решение да се откаже достъп, както и мотивите за отказа, изложени в първоначалното решение. Освен това Комисията посочва, че в частта, в която се отнася до документите, държани от ГД „Вътрешни работи“, заявлението за достъп е предадено на тази генерална дирекция, която с решение от 30 ноември 2016 г. предоставя на жалбоподателя достъп до три притежавани от нея документа, но отказва достъп до четвърти документ, а именно писмо на Върховния комисариат на ООН за бежанците, въз основа на изключението по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001.
14
Спорните в случая документи са следните:
–
поредица от четири електронни съобщения, изпратени на 8 април 2016 г. от правната служба до ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ (наричана по-нататък „ГД „Разширяване“), които съдържат коментарите на правната служба по приложено към тези електронни съобщения писмо във връзка с уверенията относно третирането, което Република Турция трябва да осигури на сирийските граждани, и носят референтен номер Ares(2016) 2655082 (наричани по-нататък „първият спорен документ“),
–
електронно писмо на правната служба от 11 април 2016 г. по въпроса за гръцките апелативни комисии, което е изпратено в отговор до кабинета на г‑н Тимерманс, първи заместник-председател на Комисията, както и до ГД „Вътрешни работи“ и ГД „Разширяване“, носи референтен номер Ares(2016) 2655468 и е свързано с въпрос, зададен от нидерландското председателство на Съюза с електронно писмо от 9 април 2016 г. (наричано по-нататък „вторият спорен документ“),
–
поредица от две електронни писма от 12 април 2016 г. от правната служба до ГД „Вътрешни работи“ по въпроса за практиките на гръцките апелативни комисии, с референтен номер Ares(2016) 2655140 (наричани по-нататък „третият спорен документ“).
Производството и исканията на страните
15
На 30 ноември 2016 г. жалбоподателят подава разглежданата понастоящем жалба в секретариата на Общия съд.
16
В репликата си жалбоподателят отправя искане до Общия съд като част от действията по събиране на доказателства да изиска от ответника да представи спорните документи. В съответствие с член 88, параграф 3 от Процедурния правилник на Общия съд Комисията получава възможност да изрази становище по това искане в своята дуплика.
17
Като се има предвид, че жалбоподателят оспорва законосъобразността на решение, с което му се отказва достъп до документи въз основа на няколко от изключенията по член 4 от Регламент № 1049/2001, като твърди, че изтъкнатите от институцията изключения са неприложими по отношение на поисканите документи, с определение от 4 юли 2017 г. Общият съд, който в такъв случай е длъжен да разпореди представяне на тези документи и да ги разгледа (решение от 28 ноември 2013 г., Jurašinović/Съвет, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, т. 27), разпорежда на Комисията на основание член 91, буква в) и член 92 от Процедурния правилник да представи спорните документи, като посочва, че в съответствие с член 104 от Процедурния правилник те няма да бъдат изпращани на жалбоподателя.
18
След двойна размяна на писмени изявления писмената фаза на производството е закрита и Общият съд открива устната фаза на производството.
19
На 13 юли 2017 г. Комисията представя спорните документи.
20
Устните становища на страните и отговорите им на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 8 ноември 2017 г., проведено съвместно за настоящото дело и за дело T‑851/16, Access Info Europe/Комисия. В устното си становище жалбоподателят в частност потвърждава, че не оспорва твърдението на Комисията, че тя не е получател на документи от държавите членки, съдържащи правни становища от типа на изготвените от нейната правна служба.
21
Жалбоподателят моли Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
22
Комисията моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
23
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква по същество четири основания — първо, нарушение на член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001, второ, нарушение на член 4, параграф 2 от този регламент, трето, нарушение на член 4, параграф 3, първа и втора алинея от посочения регламент, и четвърто, при условията на евентуалност, нарушение на член 4, параграф 6 от същия регламент.
По първото основание — нарушение на член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001
24
По първото основание жалбоподателят поддържа, че като отказва да му предостави достъп до спорните документи с хипотетичното съображение, че оповестяването на тези документи би засегнало международните отношения, Комисията действа в нарушение на член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001. Всъщност съгласно съдебната практика, произтичаща от точка 64 от решение от 3 юли 2014 г., Съвет/In ’t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039), тя била длъжна да докаже — а в случая не го доказала — как оповестяването на спорните документи конкретно и действително би засегнало позицията на Съюза спрямо Република Турция.
25
Като изтъква, че спорните документи съдържат информация по конкретни аспекти на изявлението ЕС—Турция от 18 март 2016 г. и по тълкуването на приложното поле на разпоредбите на различни релевантни за предмета на това изявление актове на Съюза, жалбоподателят посочва, че Комисията не може да обоснове отказа да предостави достъп до спорните документи с опасенията си да не би оповестяването им да разкрие различни мнения относно избора и законосъобразността на някои мерки за прилагане на посоченото изявление. Освен това той посочва, че спорните документи непременно би трябвало да съдържат анализи относно компетентността на Съюза или достиженията на правото на Съюза в областта на убежището, тъй като Комисията мотивира отказа да ги оповести с изключението, свързано със защитата на съдебните процедури, предвид делата, по които са постановени определения от 28 февруари 2017 г., NF/Европейски съвет (T‑192/16, EU:T:2017:128), от 28 февруари 2017 г., NG/Европейски съвет (T‑193/16, EU:T:2017:129), и от 28 февруари 2017 г., NM/Европейски съвет (T‑257/16, EU:T:2017:130) (наричани по-нататък „делата по въпросите на убежището“). Като се има предвид обаче по какви въпроси се е произнесъл Общият съд с тези определения, било ясно, че изявленията при встъпване, които Комисията е можела да представи, ако е било допуснато встъпването ѝ по тези дела, неизбежно биха се отнасяли до въпроса за разпределението на правомощията между Съюза и държавите членки.
26
В този смисъл Комисията не можела, без да представи други данни, да твърди, че оповестяването на спорните документи би засегнало международните отношения на Съюза. Впрочем тя не уточнявала как твърденият постоянен диалог между Съюза и Република Турция можел конкретно да бъде засегнат от разкриването на съдържанието на тези документи.
27
Освен това по делото, по което е постановено решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет (C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374), в подкрепа на възможността за достъп до такива документи Съдът подчертал, че оповестяването на документи от този тип от страна на институциите допринася за по-голяма легитимност на институциите в очите на гражданите на Съюза и увеличава доверието на гражданите в демократичната система. Според жалбоподателя обаче прозрачният дебат по прилагането на декларацията и изявлението ЕС—Турция от 8 и 18 март 2016 г. би трябвало да укрепи доверието на Република Турция в приеманите от Съюза мерки и така да заздрави, а не да застраши отношенията на Съюза с тази трета държава. В това отношение той изтъква, че не може да се констатира засягане на международните отношения с единственото съображение, че съответният партньор на Съюза, в случая Република Турция, не прилага принципа на прозрачност и съответно не би бил принуден да разкрие съдържанието на правните становища, издавани от неговите служби във връзка с обсъжданията със Съюза. При всички положения било в интерес на тази трета държава мерките за прилагане на изявлението ЕС—Турция от 18 март 2016 г. да имат надлежно правно основание, за да се избегне последващото им съдебно оспорване в частност по съображението, че издалите тези актове органи не са имали компетентност за това.
28
Извън това жалбоподателят смята, че да се пази тайната, че съществуват съмнения в правното основание и в използването на някои мерки за прилагане на изявлението ЕС—Турция от 18 март 2016 г., би могло в крайна сметка значително да засегне международните отношения на Съюза. Впрочем, що се отнася до тези мерки, той отбелязва, че към датата на приемането на обжалваното решение вече е бил напреднал процесът на приемане на измененията на Решение (ЕС) 2015/1601 на Съвета от 22 септември 2015 година за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция (ОВ L 248, 2015 г., стр. 80) и на Регламент (ЕО) № 539/2001 на Съвета от 15 март 2001 година за определяне на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите членки, както и тези, чиито граждани са освободени от това изискване (ОВ L 81, 2001 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 97). Всъщност на 4 май 2016 г. Комисията вече е приела предложение COM(2016) 279 окончателен за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент № 539/2001, докато на 29 септември 2016 г. Съветът приема Решение (ЕС) 2016/1754 за изменение на Решение 2015/1601 (ОВ L 268, 2016 г., стр. 82).
29
Комисията поддържа, че твърденията по първото основание са неоснователни.
30
В това отношение тя най-напред припомня, че в обжалваното решение е указала на жалбоподателя, че „изявлението ЕС—Турция и неговото прилагане от различните участници са от най-голяма важност за външните отношения на Съюза с [Република] Турция“ и че именно „[о]повестяването на правния анализ в документите [до които е отказан достъп], съдържащи дадено в рамките на Комисията правно становище, би създало конкретен риск от усложняване на позицията на [Съюза] в диалога с [Република] Турция и съответно от засягане на международните отношения на [Съюза]“.
31
По-нататък, като припомня, че съществува постоянен диалог между Съюза и Република Турция по изключително чувствителния и важен въпрос за прилагането на декларацията и изявлението ЕС—Турция от 8 и 18 март 2016 г. във връзка с миграционната криза, Комисията посочва, че е крайно необходимо този диалог да се провежда в обстановка на взаимно доверие, при която Съюзът и Република Турция трябва да са равнопоставени. Оповестяването на спорните документи, които съдържат вътрешни правни становища за ползване от представителите на Комисията в рамките на отношенията на Съюза с тази трета държава, обаче щяло да наруши това равновесие, от една страна, като позволи на въпросната държава да се сдобие с вътрешни правни становища на Съюза, и от друга, като създаде недоразумение в очите на гражданите на Съюза. В това отношение трябвало да бъдат взети предвид чувствителният характер на миграционния въпрос и крехкостта на ситуацията. Освен това в съдебното заседание Комисията изтъква, че вече е демонстрирала прозрачност, като се е съгласила да разкрие пред жалбоподателя до какво се отнасят спорните документи, за които е установено, че попадат в обхвата на заявлението му за достъп.
32
Накрая Комисията припомня, че противно на твърденията на жалбоподателя, в обжалваното решение ясно е заявила, че спорните документи не съдържат правни становища по въпроса за разграничаването на правомощията между Съюза и държавите членки в областта, в която попадат декларацията и изявлението ЕС—Турция от 8 и 18 март 2016 г., които според тази институция не представляват международни споразумения по смисъла на член 218 ДФЕС, независимо от формата и естеството на тези актове. По този въпрос определенията от 28 февруари 2017 г., NF/Европейски съвет (T‑192/16, EU:T:2017:128), от 28 февруари 2017 г., NG/Европейски съвет (T‑193/16, EU:T:2017:129), и от 28 февруари 2017 г., NM/Европейски съвет (T‑257/16, EU:T:2017:130), постановени по делата по въпросите на убежището, не били релевантни за преценката на законосъобразността на обжалваното решение, тъй като били постановени след приемането му.
Общи съображения относно Регламент № 1049/2001
33
В началото следва да се припомни, че съгласно съображение 1 от Регламент № 1049/2001 този регламент отразява волята, изразена в член 1, втора алинея от Договора за ЕС, за „отбелязва[не на] нов етап в процеса на създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до неговите граждани“. Както се припомня в съображение 2 от посочения регламент, правото на публичен достъп до документите на институциите е свързано с демократичния характер на тези институции (решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 34 и от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 27).
34
С оглед на това, както се посочва в съображение 4 и в член 1 от Регламент № 1049/2001, целта на този регламент е да предостави на обществеността възможно най-широк достъп до документите на институциите (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 61, от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 69 и от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 28).
35
За това право все пак съществуват определени ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес (решение от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 62). По-конкретно и в съответствие със съображение 11 от Регламент № 1049/2001, член 4 от Регламента предвижда режим на изключения, съгласно който институциите могат да откажат достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало някои от защитените с този член интереси (решения от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 71 и от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 29).
36
Тъй като се отклоняват от принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите, тези изключения следва да се тълкуват и прилагат стриктно (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 63, от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 36 и от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 30), а поради това обстоятелството, че даден документ засяга защитен с някое от тези изключения интерес, само по себе си не е достатъчно, за да обоснове прилагането на това изключение (решения от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 64, от 13 април 2005 г., Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, EU:T:2005:125, т. 69 и от 7 юни 2011 г., Toland/Парламент, T‑471/08, EU:T:2011:252, т. 29).
37
Всъщност, щом реши да откаже достъп до документ, чието оповестяване е било поискано, институцията по принцип трябва да обясни по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен с изтъкнатото от тази институция изключение по член 4 от Регламент № 1049/2001. Освен това рискът от засягане на този интерес трябва да е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен (вж. решения от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 31 и цитираната съдебна практика, както и от 3 юли 2014 г., Съвет/In ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 52).
Особеният режим по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 и прилагането му в случая
38
Що се отнася до интересите, защитени с член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001, Съдът е постановил, че следва да се приеме, че особено чувствителният и съществен характер на тези интереси, съчетан със задължителния характер на отказа на достъп, който институцията следва да издаде съгласно посочената разпоредба, когато публичното оповестяване на определен документ би засегнало тези интереси, придава комплексен и деликатен характер на решението, което институцията трябва да вземе, като изисква особена предпазливост, и че затова в случая това решение предполага свобода на преценка (решение от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 35). Това намира потвърждение във факта, че изключенията по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 са формулирани императивно, доколкото институциите са длъжни да откажат достъп до документите, попадащи в приложното поле на тези задължителни изключения, когато е доказано наличието на визираните с тези изключения обстоятелства, без да е необходимо защитата на обществения интерес да се претегля спрямо по-висш общ интерес (вж. в този смисъл решения от 25 април 2007 г., WWF European Policy Programme/Съвет, T‑264/04, EU:T:2007:114, т. 44 и 45, както и от 12 септември 2013 г., Besselink/Съвет, T‑331/11, непубликувано, EU:T:2013:419, т. 44).
39
В този контекст Съдът е подчертал, че критериите по член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001 са твърде общи, като всъщност е задължително да се отказва достъп — както е видно от формулировката на тази разпоредба — когато оповестяването на съответния документ „засяга“ защитата на „обществения интерес“, по-специално по отношение на „обществената сигурност“ или „международните отношения“, а не само — както е било предложено в хода на законодателната процедура по приемането на Регламента — когато действително е констатирано „значително“ засягане на тази защита (решение от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 36—38).
40
В този смисъл принципът за стриктно тълкуване на изключенията по член 4 от Регламент № 1049/2001 не е пречка, когато става дума за изключенията във връзка с обществения интерес по параграф 1, буква а), съответната институция да разполага с широка свобода на преценка, за да определи дали публичното оповестяване на даден документ би засегнало защитените с тази разпоредба интереси, а съответно упражняваният от Общия съд контрол за законосъобразност на решението да се откаже достъп до документ, взето от институцията на основание на някое от посочените изключения, трябва да се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно и дали не е налице явна грешка в преценката или злоупотреба с власт (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 64 и от 12 септември 2013 г., Besselink/Съвет, T‑331/11, непубликувано, EU:T:2013:419, т. 34).
41
Следователно в случая трябва да се определи дали в обжалваното решение Комисията е дала реалистични обяснения за това по какъв начин достъпът до спорните документи би могъл конкретно и действително да засегне защитата на международните отношения на Съюза и дали в границите на широкото право на преценка на Комисията в контекста на изключенията по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 изтъкнатото засягане на тази защита може да се смята за разумно предвидимо, а не чисто хипотетично.
42
В това отношение дадените от Комисията обяснения за отказа да предостави достъп до спорните документи на основание член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 се заключават в това, че според нея публичното оповестяване на тези документи сериозно би засегнало ключовите отношения между Съюза и Република Турция в крайно чувствителна ситуация, а именно управлението на миграционната криза.
43
Първият спорен документ съдържа коментарите на правната служба по приложено към тези електронни съобщения писмо относно уверенията, дадени от Република Турция във връзка с третирането, което трябва да осигури на сирийските граждани.
44
В това отношение по същество вече е постановено, че оповестяването на данни, имащи връзка с целите, с които Съюзът и държавите членки са приели дадени решения, особено когато имат отношение към конкретното съдържание на подготвяно споразумение или към стратегическите цели на Съюза в преговорите, вреди на климата на доверие в преговорите, които са в ход към момента на приемането на решението да се откаже достъп до съдържащите тези данни документи (вж. в този смисъл решение от 4 май 2012 г., In ’t Veld/Съвет, T‑529/09, EU:T:2012:215, т. 35, 36 и 39).
45
Освен това следва да се припомни, че конкретно в контекста на международните преговори приеманите от Съюза позиции по дефиниция подлежат на промяна съобразно хода на тези преговори, в зависимост от договорените от различните участници в тях отстъпки и компромиси. В този смисъл формулирането на преговорни позиции може да включва известен брой тактически съображения от страна на преговарящите, сред които е и самият Съюз, така че оповестяването на позициите на Съюза в международни преговори би могло да засегне защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения (решение от 12 септември 2013 г., Besselink/Съвет, T‑331/11, непубликувано, EU:T:2013:419, т. 70 и 72).
46
При тези условия Общият съд в случая намира, че като се имат предвид, от една страна, временният характер на предложенията за изменение, направени от членовете на правната служба, които на този етап не са били възприети от Комисията като институция, и от друга страна, съдържанието на това писмо, което е трябвало да бъде одобрено и подписано от Република Турция след обсъжданията и преговорите с Република Гърция и Съюза, Комисията не допуска явна грешка в преценката, когато по отношение на първия спорен документ се позовава на изключението във връзка със защитата на международните отношения по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001.
47
Вторият спорен документ съдържа становището на правната служба, изпратено до кабинета на г‑н Тимерманс, първи заместник-председател на Комисията, както и до ГД „Вътрешни работи“ и ГД „Разширяване“, в отговор на неформално зададен въпрос на нидерландското председателство на Съюза в негово електронно писмо от 9 април 2016 г. Това становище се отнася единствено до въпроса дали гръцките апелативни комисии, създадени с новите гръцки законови разпоредби в областта на убежището, може да се смятат за съдилища по смисъла на член 46 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60).
48
Противно на поддържаното от Комисията, само по себе си оповестяването на втория спорен документ не би засегнало защитата на обществения интерес във връзка с международните отношения, доколкото изводите в този документ се отнасят единствено до законодателството на държава — членка на Съюза, и следователно не съдържат позиция спрямо Република Турция, и доколкото освен това в обжалваното решение Комисията не споменава за риск от засягане на международните отношения на Република Гърция с тази трета държава в случай на разкриване на правни изводи за правната система в тази държава членка в контекста на двустранни преговори между тези две държави за определянето на условията за прилагане на декларацията и изявлението ЕС—Турция.
49
Третият спорен документ също се отнася главно до гръцките апелативни комисии, с изключение на електронното писмо на последната страница от документа, в което се споменава за преговори с турските власти. Както и за втория спорен документ, Общият съд намира, че независимо от широкото си право на преценка в това отношение Комисията не доказва защо защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения на Съюза би била засегната при оповестяването на третия спорен документ без последното съдържащо се в него електронно писмо, макар че въпросният документ не съдържа позиция спрямо Република Турция, а и в обжалваното решение Комисията не споменава за риск от засягане на международните отношения на Република Гърция с тази трета държава в случай на разкриване на правни изводи за правната система в тази държава членка в контекста на двустранни преговори между тези две държави за определянето на условията за прилагане на декларацията и изявлението ЕС—Турция.
50
Ето защо, като отказва достъп до втория и третия от спорните документи на основание член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, Комисията допуска явна грешка в преценката.
51
От изложените по-горе съображения следва, че що се отнася до отказа на Комисията да предостави достъп до първия от спорните документи, първото изтъкнато отменително основание не е налице, тъй като, от една страна, Комисията не допуска явна грешка в преценката, когато обосновава отказа с това, че оповестяването на такива документи създава конкретен риск от усложняване на позицията на Съюза в диалога с Република Турция и следователно от засягане на отношенията на Съюза, и от друга страна, Комисията има право да се ограничи с кратко изложение на това съображение, когато, както в настоящия случай, даването на по-обширни обяснения би означавало в противоречие с обхвата на императивната защита, предвидена от законодателя в текста на член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, да се разкрие съдържанието на документите, защитени с тази разпоредба.
52
За сметка на това първото основание е отчасти налице — по отношение на отказа на Комисията по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 да предостави достъп до втория и третия от спорните документи без електронното писмо на последната страница от третия спорен документ.
53
Доколкото обаче отказът да се предостави достъп до спорните документи е обоснован и с член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, следва по-нататък да се определи дали в случая тези съображения за отказ са приложими, което при всички случаи би обосновало обжалваното решение.
По второто основание — нарушение на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001
54
По второто основание жалбоподателят поддържа, че Комисията е издала обжалваното решение в нарушение на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. Твърденията по това основание се разделят на три части, които следва да бъдат разгледани последователно.
По първата част от второто основание — защитата на съдебните процедури
55
По първата част от второто основание жалбоподателят поддържа, че Комисията е издала обжалваното решение в нарушение на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, доколкото в случая е приложила обща презумпция, че следва да откаже достъп до спорните документи. Всъщност, от една страна, в съдебната практика се признавала възможност за прилагане на такава презумпция само по отношение на висящите съдебни производства. Към датата на приемане на обжалваното решение обаче нямало висящи съдебни производства. От друга страна, отново съгласно съдебната практика общата презумпция за засягане на защитата на съдебните процедури се отнасяла единствено до писмените становища, представяни в рамките на съдебни производства, а спорните документи не били такива становища.
56
Освен това жалбоподателят смята, че в случая Комисията не е доказала как оповестяването на спорните документи конкретно и действително би засегнало защитата на съдебните процедури. В това отношение той подчертава, че спорните документи не са изготвени за целите на съдебно производство. Всъщност, независимо че жалбите, по които са постановени определенията по делата по въпросите на убежището, са подадени след датата на подаване на заявлението за достъп, жалбоподателят изтъква, че спорните документи са изготвени за анализ на релевантните достижения на правото на Съюза, което значително надхвърляло предмета на тези жалби.
57
При всички положения, от една страна, жалбоподателят отбелязва, че Комисията не е ответник по делата по въпросите на убежището и следователно не може да се позовава на принципа на равните процесуални възможности, нито по-общо да изтъква защитата на съдебните процедури във връзка с всички документи, имащи връзка с предмета на въпросните висящи към онзи момент съдебни производства. От друга страна, жалбоподателят смята, че Комисията си противоречи, доколкото в случая се позовава на тази защита с твърдението, че спорните документи имат връзка с посочените дела, а същевременно поддържа, че тези документи се отнасят основно до изменението на Решение 2015/1601 и на Регламент № 539/2001. В действителност посочените документи съдържали само обективни данни, чието оповестяване според жалбоподателя не би засегнало позицията на Комисията в упоменатите съдебни производства.
58
Комисията поддържа, че твърденията по второто основание трябва да бъдат отхвърлени в първата им част, като най-напред отбелязва, че противно на изтъкнатото от жалбоподателя, не се е позовала в обжалваното решение на обща презумпция за неоповестяване, основана на изключението във връзка със защитата на съдебните процедури или на друго от изключенията, предвидени в Регламент № 1049/2001. Всъщност отказът да се предостави достъп бил издаден след индивидуална преценка на съдържанието на спорните документи, а що се отнася до обстоятелството, че спорните документи не са писмени становища, представени в рамките на съдебни производства, Комисията се позовава на решения от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия (T‑796/14, EU:T:2016:483, т. 88), и от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия (T‑18/15, непубликувано, EU:T:2016:487, т. 64) — които според жалбоподателя са в противоречие с практиката на Съда — в които Общият съд приема, че изключението във връзка със защитата на съдебните процедури се отнася и до документи, които не са съставени единствено за целите на съдебно производство.
59
Според Комисията обаче към датата на приемане на обжалваното решение, която единствена е меродавна за настоящото дело, оповестяването на спорните документи неизбежно би довело до оповестяване на съдържанието на бъдещите ѝ изявления при встъпване по делата по въпросите на убежището, изрично споменати в обжалваното решение, тъй като към онзи момент спорните документи са имали релевантна връзка с посочените дела. В този смисъл, въпреки че Комисията не е ответник по упоменатите дела, а встъпването ѝ в крайна сметка не е допуснато поради решаването на тези дела с определения, така че тя не получава възможност да подаде изявления при встъпване, от гледна точка на принципа на равните процесуални възможности е било необходимо и оправдано да се откаже достъп до спорните документи на основание член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001. В този контекст Комисията оспорва твърдението на жалбоподателя, че бъдещите ѝ изявления при встъпване неизбежно биха се отнасяли до разпределението на правомощията между Съюза и държавите членки, като обаче подчертава, че по тези дела тя само отговаря на въпроси на Общия съд, поставени на основание член 24 от Статута на Съда на Европейския съюз.
60
В това отношение следва да се припомни, че от една страна, когато реши да откаже достъп до документ, чието оповестяване е било поискано, съответната институция по принцип трябва да обясни по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен с изтъкнатото от тази институция изключение по член 4 от Регламент № 1049/2001, като се има предвид, че засягането на този интерес трябва да е разумно предвидимо, а не чисто хипотетично (вж. решения от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 31 и цитираната съдебна практика, както и от 3 юли 2014 г., Съвет/In ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 52).
61
От друга страна, когато прилага някое от изключенията, предвидени в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, институцията трябва да претегли особения интерес, чиято защита трябва да се осигури, като не се оповести съответният документ, и по-специално общия интерес от предоставяне на достъп до този документ, като има предвид предимствата, които, както се посочва в съображение 2 от Регламент № 1049/2001, произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система (вж. решения от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 32 и цитираната съдебна практика, както и от 3 юли 2014 г., Съвет/In ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 53).
62
Що се отнася до изключението във връзка със защитата на „съдебните процедури“ по член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, съгласно него защитата на обществения интерес не допуска да се оповестява съдържанието не само на документи, изготвени единствено за целите на конкретно съдебно производство (вж. решения от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 88 и 89 и цитираната съдебна практика, както и от 3 октомври 2012 г., Jurašinović/Съвет, T‑63/10, EU:T:2012:516, т. 66 и цитираната съдебна практика), тоест представяните писмени становища и процесуални документи, но и на вътрешните документи на институцията във връзка със събирането на доказателства по висящото дело, както и на съобщенията във връзка с делото между съответната ГД и правната служба на институцията или адвокатска кантора, като това отграничаване на приложното поле на изключението по посоченото дело има за цел да гарантира, от една страна, защитата на вътрешната работа на Комисията, и от друга страна, поверителността и спазването на принципа на професионалната тайна на адвокатите (решения от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑796/14, EU:T:2016:483, т. 76 и от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑18/15, непубликувано, EU:T:2016:487, т. 52).
63
В този контекст е признато съществуването наличието на обща презумпция за неоповестяване на представените в съдебно производство писмени становища, предвидена в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, докато въпросното производство е висящо (решения от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 94, от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑796/14, EU:T:2016:483, т. 77 и от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑18/15, непубликувано, EU:T:2016:487, т. 53), макар че тази презумпция се прилага единствено в хипотезата на конкретно висящо производство и по принцип не може да бъде прилагана от съответната институция, когато въпросното производство е приключило със съдебен акт (решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 130).
64
Освен това Съдът е постановил, че изключението във връзка със защитата на съдебните процедури предполага да се осигури спазването на принципа на равните процесуални възможности и доброто правораздаване. Всъщност достъпът на една от страните до документите би могъл да наруши необходимото равновесие между страните по спора — равновесие, което стои в основата на принципа на равните процесуални възможности — доколкото задължението за оповестяване ще възникне единствено за институцията, от която е поискан достъп до документи, а не за всички страни в производството (решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 85—87).
65
Именно по тази причина при дела относно достъп до предварителни становища, изготвени от институция във връзка с изработването на законодателно предложение, Общият съд приема, че независимо от постановеното в решение от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия (T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 88—91 и цитираната съдебна практика), споменатата в предходната точка от настоящото решение съдебна практика не изключва възможността други документи освен писмените становища и документите, обменяни с правната служба на институция специално във връзка с висящо дело, да попадат в приложното поле на изключението във връзка със защитата на съдебните процедури. В това отношение, подчертавайки, че принципът на равните процесуални възможности и доброто правораздаване са в сърцевината на защитата по член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, Общият съд е постановил, че необходимостта да се осигури равенство на процесуалните възможности пред съда оправдава защитата не само на документите, съставени за целите на конкретен съдебен спор, каквито са писмените становища, но също и на документите, оповестяването на които може да компрометира в рамките на конкретен правен спор въпросната равнопоставеност, която е следствие от самото понятие за справедлив процес (решения от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑796/14, EU:T:2016:483, т. 88 и от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑18/15, непубликувано, EU:T:2016:487, т. 64).
66
Всъщност в тези два случая, макар посочените документи да не са били изготвени в рамките на конкретно съдебно производство, интегритетът на съответното съдебно производство и равенството на процесуалните възможности на страните е можело да бъдат сериозно затруднени, ако някоя от страните се ползваше с привилегирован достъп до вътрешната информация на другата страна, тясно свързана с правните аспекти на висящ или на бъдещ, но неизбежен съдебен спор (решения от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑796/14, EU:T:2016:483, т. 90 и от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑18/15, непубликувано, EU:T:2016:487, т. 65).
67
Все пак, за да може да се приложи това изключение, необходимо е към момента на приемането на решението да се откаже достъп до исканите документи те да имат релевантна връзка или с висящо производство пред съда на Съюза, за целите на което съответната институция се позовава на изключението, или с висящо производство пред национален съд, при условие че по него възниква въпрос за тълкуването или валидността на акт от правото на Съюза, така че с оглед на контекста на делото отправянето на преюдициално запитване изглежда съвсем реалистично (решения от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑796/14, EU:T:2016:483, т. 88 и 89, както и от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑18/15, непубликувано, EU:T:2016:487, т. 64).
68
Именно в светлината на тези съображения от практиката на Общия съд трябва да се анализира първата част на твърденията по второто основание, като се има предвид, че противно на поддържаното от жалбоподателя, подробната съдебна практика относно изключението по член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, припомнена по-горе и произтичаща от решения от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия (T‑796/14, EU:T:2016:483), и от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия (T‑18/15, непубликувано, EU:T:2016:487), не се опира на широко тълкуване на това изключение, което би било в противоречие с практиката на Съда, който впрочем до този момент не е имал повод пряко да разгледа този въпрос.
69
В случая се налага констатацията, че спорните документи не са специално изготвени във връзка с висящо съдебно производство.
70
Въпреки това, от една страна, следва да се отбележи, че към 19 септември 2016 г. — датата на приемане на обжалваното решение, която единствена е меродавна за настоящото дело (вж. в този смисъл решение от 26 януари 2010 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, т. 54), е имало три висящи съдебни производства, а именно делата по въпросите на убежището, като те са се отнасяли специално до законосъобразността на изявлението ЕС—Турция от 18 март 2016 г., последвало декларацията ЕС—Турция от 8 март 2016 г. Освен това по тези дела, макар да не е била ответник, към онзи момент Комисията вече е била подала молба за встъпване на основание член 143 от Процедурния правилник.
71
От друга страна, Общият съд констатира, че спорните документи са изготвени от правната служба, която именно осигурява представителството на Комисията в тези съдебни производства, и имат тясна връзка с правните аспекти на спора, по който се водят тези производства. Всъщност тези документи се отнасят до условията за връщане на незаконно пребиваващите мигранти при спазване на процедурите за убежище, предвидени в правото на Съюза, и в частност до процедурите след отхвърлянето на молбите им за убежище като недопустими или неоснователни, решения, които в Гърция се вземат от апелативните комисии.
72
При тези условия трябва да се приеме, че в обжалваното решение Комисията е имала право по отношение на всички спорни документи да се позове на изключението във връзка със защитата на съдебните процедури по член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001.
73
В това отношение, противно на твърденията на жалбоподателя, Комисията не прилага презумпция за неоповестяване с оглед на защитата на съдебните процедури, а индивидуализирано разглежда всеки от спорните документи.
74
Ето защо твърденията по второто основание трябва да бъдат отхвърлени в първата им част.
По втората част от второто основание — защитата на правните становища
75
По втората част от второто основание жалбоподателят твърди, че правните становища и анализи, поискани със заявлението за достъп, се отнасят до приемането на правните актове, които са били или ще бъдат приети с оглед на прилагането на декларацията и изявлението ЕС—Турция от 8 и 18 март 2016 г., поради което според него са свързани със законодателна процедура, в случая процедурата за изменение на Решение 2015/1601 и на Регламент № 539/2001, което означавало, че Комисията нямала право да откаже да ги оповести.
76
Независимо от този аспект и дори да се допусне, че „контекстът на предварителните позиции, съдържащи се в поисканите документи, не засяга упоменатите законодателни процедури“, жалбоподателят смята, че Комисията при всички случаи не е изяснила защо оповестяването на спорните документи би я лишило от възможността да получава открити, обективни и пълни становища по смисъла на съдебната практика. Всъщност в това отношение тя се ограничила с безапелационното твърдение, че оповестяването им „би я лишило от основен елемент […] по прилагането на изявлението ЕС—Турция“. В решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет (C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 57—64), обаче Съдът установил принципа, че правните становища, които имат отношение към законодателния процес, трябва да се оповестяват. При всички положения, доколкото според жалбоподателя спорните документи са предназначени да информират Комисията за компетентността на Съюза да приеме декларацията и изявлението ЕС—Турция от 8 и 18 март 2016 г. и за достиженията на правото на Съюза в областта на убежището, тази институция нямала основание да очаква тези правни становища да останат поверителни. Напротив, тя трябвало да е наясно, че един ден те ще бъдат публикувани, а в това отношение жалбоподателят не разбирал защо изобщо оповестяването на документи като спорните би попречило на тази институция да изисква правни становища.
77
В репликата си жалбоподателят посочва, че дори ако защитата на правните становища обосновава обжалваното решение, същото все пак трябва да бъде отменено поради „липса на съображения“ („lack of reasoning“), тъй като Комисията описвала непоследователно вида, съдържанието и контекста на изготвяне на спорните документи и излагала объркани доводи по тези въпроси.
78
Комисията смята, че твърденията по второто основание трябва да бъдат отхвърлени във втората им част като неоснователни, като най-напред изтъква, че противно на поддържаното от жалбоподателя, спорните документи не са изготвени или получени в рамките на производства по приемане на актове, които са правно обвързващи във или за държавите членки по смисъла на точка 68 от решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет (C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Всъщност те съставлявали просто предварителни становища по въпроси, обсъждани по повод на предложенията за изменение на Решение 2015/1601 и Регламент № 539/2001. В този смисъл не можело да се смятат за документи, изготвени за целите на законодателните процедури относно тези два акта на правото на Съюза, които понастоящем са в сила. Тъй като са просто вътрешни за институцията предварителни правни становища, те можели според Комисията да бъдат погрешно изтълкувани или разбрани, ако бъдат оповестени извън контекста, в който са изготвени.
79
В обжалваното решение Комисията обяснила на жалбоподателя, че в сътрудничество с компетентните национални органи е била в ход работа по чувствителния въпрос за бежанската криза. Същевременно оповестяването на спорните документи, отнасящи се до тълкуването на достиженията на правото на Съюза в областта на убежището, би имало тежки последици за интереса на Комисията да се стреми да получава открити, обективни и пълни становища, и то при положение че от март 2016 г. тази институция е в постоянен интензивен контакт с властите на съответните държави членки, най-вече Република Гърция, относно мерките, които е необходимо да се вземат, за да се гарантира прилагането на декларацията и изявлението ЕС—Турция от 8 и 18 март 2016 г., както и овладяването на миграционната криза.
80
В това отношение изтъкнатото от жалбоподателя обстоятелство, че спорните документи съдържали обективно според него тълкуване и че така засегнатите в тези документи въпроси били предмет на обсъждания между специалисти, не можело да е пречка за Комисията да защити възможността си да получава открити, обективни и пълни становища в чувствителна област и в твърде деликатен период за прилагането на изявлението ЕС—Турция от 18 март 2016 г., като се има предвид, че Комисията се грижела редовно да предоставя на обществеността информация за прилагането на въпросното изявление.
81
Накрая, Комисията смята, че изтъкнатото като основание за отмяна твърдение за „липса на съображения“ в нейното решение е изложено едва в репликата и трябва да бъде отхвърлено като недопустимо, доколкото жалбоподателят не е изтъкнал основателни причини за късното му посочване. При всички положения жалбоподателят не доказал това свое твърдение, така че то било и явно неоснователно.
82
В началото следва да се припомни, че изключението във връзка с правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, цели да защити интереса на институциите да изискват правни становища и да получават открити, обективни и пълни становища, както и че, за да може дадена институция да се позове на това изключение, трябва също така рискът от засягане на този интерес да е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен (решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 42 и 43).
83
В това отношение, доколкото оповестяването на становище на правната служба относно законодателно предложение би могло да повдигне съмнения в законосъобразността на съответния законодателен акт, вече е постановено, че именно прозрачността в това отношение ще допринесе за по-голямата легитимност на институциите в очите на европейския гражданин и ще увеличи доверието му в тях, като осигури открито обсъждане на различните гледни точки. В действителност е вероятно именно липсата на информация и на обсъждане да породи съмнения в съзнанието на гражданите не само по отношение на законосъобразността на конкретен акт, но и за легитимността на целия процес на вземане на решения (решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 59).
84
В случая обаче се налага констатацията, че противно на поддържаното от жалбоподателя с оглед на това, че в обжалваното решение във връзка с изключението по член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 са споменати предложенията за изменение на Решение 2015/1601 и на Регламент № 539/2001, спорните документи не представляват правни становища относно конкретно законодателно предложение. Всъщност те представляват предварителни мнения на правната служба по редица аспекти на правото на Съюза в областта на убежището, така както се прилага в гръцката правна система и във връзка с политическите ангажименти, договорени и поети под наименованието „декларация и изявление ЕС—Турция“ от държавните и правителствените ръководители на Съюза и техния турски колега.
85
Незаконодателната дейност на институциите обаче не е извън приложното поле на Регламент № 1049/2001. В това отношение е достатъчно да се припомни, че в член 2, параграф 3 от този регламент се уточнява, че същият „се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на [Съюза]“ (вж. в този смисъл решения от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 87, 88 и 109, както и от 3 юли 2014 г., Съвет/In ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 107 и цитираната съдебна практика).
86
В случая спорните документи съдържат правни консултации, които са предназначени в частност за кабинетите на председателя на Комисията, върховния представител на Съюза по въпросите на външната политика и политиката на сигурност и отговарящия за вътрешните работи член на Комисията и които са поискани в кратък срок, за да се окаже съдействие на представителите на Комисията при срещите им с представителите на Република Гърция и Република Турция за определяне на мерките, които последните трябва да вземат в рамките на прилагането на ангажиментите, поети с декларацията и изявлението ЕС—Турция от 8 и 18 март 2016 г.
87
В това отношение, както правилно изтъква Комисията, оповестяването на такива подготвителни и вътрешни правни становища, изготвени за целите на политически диалог между институцията и представители на държава членка и трета държава, действително и предвидимо би засегнало интереса на Комисията да изисква и получава открити, обективни и пълни правни становища от различните си служби, за да подготви окончателната си позиция като институция, още повече в безспорно чувствителна в политически аспект област и в контекст на спешна необходимост от справяне с деликатна миграционна обстановка.
88
Всъщност консултациите между службите, които в случая са материализирани в спорните документи, но са били съпътствани и от телефонни разговори, представляват подготвителна работа, абсолютно необходима за доброто функциониране на тази институция. Същевременно откритостта, обективността, пълнотата, а също и бързината на тези правни консултации, давани по спешност — както в частност сочи късният понякога час на изпращане на електронните писма от членовете на правната служба до председателството на Комисията и до генералната дирекция, ръководена от отговарящия за вътрешните работи член на Комисията — в случая биха били засегнати, ако авторите на тези консултативни мнения, съставени бързо с цел подготовка на срещите между представителите на институцията и представителите на държава членка и на трета държава, трябваше да се съобразяват и с това, че електронните им писма може да бъдат предоставени на публично разположение.
89
Накрая, що се отнася до изложеното в репликата оплакване на жалбоподателя от „липса на съображения“ на Комисията в обжалваното решение, тоест от непълнота на мотивите, достатъчно е да се констатира, че противно на твърденията на жалбоподателя, описанието на вида и съдържанието на поисканите документи и причините за отказа, дадени от Комисията в обжалваното решение, в това число изложението на контекста на изготвянето им, не са противоречиви и отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС. Ето защо това оплакване при всички положения трябва да бъде отхвърлено, без да е необходимо да се разглежда възражението за неговата недопустимост, изложено от Комисията в дупликата.
90
По изложените съображения твърденията по второто основание трябва да бъдат отхвърлени във втората им част.
По третата част от второто основание — наличието на по-висш обществен интерес от оповестяване на спорните документи
91
По третата част от второто основание, която е изтъкната при условията на евентуалност — ако се допусне, че в случая може да се признае наличието на обща презумпция за засягане или на конкретно засягане на защитата на съдебните процедури и правните становища, жалбоподателят твърди, че е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на спорните документи по смисъла на последната част от изречението на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. Всъщност институциите на Съюза можели да се отчетат и да докажат легитимността на решенията, които вземат от името на гражданите, единствено ако гражданите са в състояние да разберат правния контекст, в който са взети тези решения. В този смисъл гражданите трябвало да получат достъп до спорните документи дори ако оповестяването на същите потенциално би засегнало защитата на съдебните процедури и правните становища.
92
При всички положения жалбоподателят поддържа, че обжалваното решение е издадено в нарушение на последната част от изречението на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, доколкото Комисията не проверила дали не е налице обществен интерес от оповестяването, нито по-общо претеглила интересите от оповестяването на документите спрямо интересите, които налагат те да не бъдат оповестявани. В това отношение жалбоподателят оспорва твърдението на тази институция, че той е изложил само общи съображения, които не доказват, че в случая е особено наложително да се приложи принципът на прозрачност. Всъщност изтъкването на особеното естество на миграционната криза и на приеманите мерки за справяне с нея било недостатъчно, за да се докаже, че в случая е налице особен обществен интерес от оповестяване на документите по смисъла на последната част от изречението на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
93
Затова Комисията иска твърденията по второто основание да бъдат отхвърлени в третата им част като неоснователни, като подчертава, че в обжалваното решение е указала на жалбоподателя, че само е изтъкнал принципа на прозрачност, но не е доказал защо в случая да е особено наложително да се приложи този принцип и това да надделява над легитимните причини за неоповестяването на спорните документи.
94
Макар че в случая Комисията проверила дали е налице по-висш обществен интерес, все пак според нея жалбоподателят носи тежестта да докаже наличието на такъв обществен интерес. По този въпрос обаче той се ограничил с общи съображения относно правото на обществото да бъде информирано и правото на гражданите да разберат релевантния правен контекст, съображения, които според нея изобщо не доказват, че в случая е особено наложително да се приложи принципът на прозрачност и това надделява над причините за неоповестяването на спорните документи, още повече че Комисията се грижела именно да информира гражданите, като разпространявала актуализирани сведения като съобщението от 16 март 2016 г., озаглавено „Следващи оперативни стъпки в сътрудничеството между ЕС и Турция в областта на миграцията“. Освен това наличието на академични дискусии не било доказателство за наличието на по-висш обществен интерес по смисъла на последната част от изречението на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
95
При всички положения Комисията изтъква, че за някои от спорните документи е приложимо изключението във връзка със защитата на международните отношения. За това изключение обаче, уредено в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, законодателят на Съюза не бил предвидил претегляне спрямо по-висш обществен интерес от оповестяване на документите.
96
В началото следва да се припомни, че когато прилага някое от изключенията, предвидени в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, институцията трябва да претегли особения интерес, чиято защита трябва да се осигури, като не се оповести съответният документ, и по-специално общия интерес от предоставяне на достъп до този документ, като има предвид предимствата, които, както се посочва в съображение 2 от Регламент № 1049/2001, произтичат от по-голямата прозрачност, а именно по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система (вж. решение от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 32 и цитираната съдебна практика).
97
Заявителят обаче е този, който трябва да посочи конкретно обстоятелствата, сочещи наличието на по-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването на съответните документи (решения от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 94, от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 90 и от 23 януари 2017 г., Justice & Environment/Комисия, T‑727/15, непубликувано, EU:T:2017:18, т. 49).
98
При все това по-висшият обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на документ, не трябва непременно да бъде различен от принципите, които са в основата на Регламент № 1049/2001 (решения от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 92 и от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 92).
99
В това отношение принципът на прозрачност, който е в основата на Регламент № 1049/2001 и на който се позовава жалбоподателят, допринася за засилване на демокрацията, като позволява на гражданите да осъществят контрол върху цялата информация, въз основа на която е приет определен законодателен акт. Всъщност възможността за гражданите да се запознаят с основите на законодателната дейност е условие за ефективното упражняване от страна на последните на демократичните им права (решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 46).
100
В случая следва да се припомни, че спорните документи не са изготвени в рамките на законодателна процедура по смисъла на Договора за функционирането на ЕС.
101
Жалбоподателят обаче излага общи съображения относно принципа на прозрачност, които предполагат с оглед на общия интерес по-голяма възможност за гражданите да участват в процеса на вземане на решения и по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система (решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 45).
102
В това отношение, най-напред, доколкото се констатира, че отказът да бъде оповестен първият от спорните документи попада в обхвата на изключенията по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, за този документ твърденията по второто основание трябва да бъдат отхвърлени в третата им част като безпредметни. Всъщност в хипотезата на тази разпоредба институциите са длъжни да откажат достъп до документите, попадащи в приложното поле на тези задължителни изключения, когато е доказано наличието на визираните с тези изключения обстоятелства, без да е необходимо защитата на обществения интерес да се претегля спрямо по-висш общ интерес (решения от 25 април 2007 г., WWF European Policy Programme/Съвет, T‑264/04, EU:T:2007:114, т. 44 и 45, както и от 12 септември 2013 г., Besselink/Съвет, T‑331/11, непубликувано, EU:T:2013:419, т. 44).
103
По-нататък, противно на твърденията на жалбоподателя, общите съображения относно принципа на прозрачност, изтъкнати в потвърдителното му заявление, са били взети предвид от Комисията в обжалваното решение, но тя е приела, че те не са годни да докажат, че в случая е особено наложително да се приложи принципът на прозрачност и това надделява над причините, които обосновават отказа да бъдат оповестени спорните документи.
104
В това отношение следва още да се отбележи, че противно на поддържаното от жалбоподателя, авторите на спорните документи не излагат в тях изводи относно разпределението на правомощията между Съюза и държавите членки за целите на приемането на декларацията и изявлението ЕС—Турция от 8 и 18 март 2016 г.
105
При тези условия по отношение на изложените от жалбоподателя доводи трябва да се констатира, че той не е доказал защо в случая да е особено наложително да се приложи принципът на прозрачност и това да оправдава, поне за документите, за които не се прилагат изключенията по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, оповестяването на спорните документи, попадащи в обхвата на защитата на съдебните процедури и правните становища. За изчерпателност Общият съд констатира, че това важи и за документите, попадащи в обхвата на изключенията по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001.
106
Ето защо твърденията по второто основание трябва да бъдат отхвърлени в третата им част, а съответно и изцяло.
По четвъртото основание — нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001
107
По четвъртото основание, което е изложено при условията на евентуалност и следва да бъде разгледано преди третото, жалбоподателят оспорва твърдението на Комисията, че не е възможен частичен достъп до спорните документи. Всъщност предвид естеството на тези документи било немислимо целият им текст да попада в обхвата на изтъкнатите от Комисията изключения. Ето защо, когато с обжалваното решение отказала на жалбоподателя частичен достъп, Комисията нарушила член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001.
108
Комисията твърди, че това основание не е налице, и подчертава, че в обжалваното решение е обяснила, че е обмислила възможността да даде частичен достъп до спорните документи, но я е отхвърлила по съображението, че целият текст на тези документи попада в обхвата на изключенията по Регламент № 1049/2001, основание за неоповестяването им.
109
В това отношение съгласно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, „ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се разпространяват“.
110
Съгласно постоянната съдебна практика въпросът за предоставянето на частичен достъп до документ на институциите на Съюза трябва да се разглежда в светлината на принципа на пропорционалност (решение от 12 септември 2013 г., Besselink/Съвет, T‑331/11, непубликувано, EU:T:2013:419, т. 83; в този смисъл вж. също решение от 6 декември 2001 г., Съвет/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, т. 27 и 28).
111
От самия текст на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 следва, че всяка институция е длъжна да проверява дали следва да предостави частичен достъп до посочените в заявлението за достъп документи, като ограничи евентуалния си отказ само до данните, обхванати от посочените изключения. Институцията трябва да предостави такъв частичен достъп, ако целта, преследвана от тази институция с отказа за достъп до документ, може да бъде постигната, когато институцията се ограничи до това да заличи частите, които могат да засегнат защитения обществен интерес (решения от 25 април 2007 г., WWF European Policy Programme/Съвет, T‑264/04, EU:T:2007:114, т. 50 и от 12 септември 2013 г., Besselink/Съвет, T‑331/11, непубликувано, EU:T:2013:419, т. 84; в този смисъл вж. също решение от 6 декември 2001 г., Съвет/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, т. 29).
112
В случая се налага констатацията, че както е посочено и в самото обжалвано решение, в него Комисията е преценила възможността да предостави на жалбоподателя частичен достъп до спорните документи.
113
От спорните документи обаче, които Комисията представя пред Общия съд, не личи да е имало възможност да се предостави частичен достъп до тези документи, без тази стъпка да доведе до разкриване на съдържанието на частите от документите, за които отказът е основателен, и по-конкретно на стратегическите цели на обсъжданията във връзка с прилагането, под влиянието на Съюза, на декларацията и изявлението ЕС—Турция от страна на Република Гърция и Република Турция.
114
В това отношение обаче съдът на Съюза вече е признал, че в такива случаи институцията ответник, в случая Комисията, не е длъжна да посочи в мотивите на обжалвания акт кое е чувствителното съдържание на спорните документи, което може да бъде разкрито с оповестяването им, когато подобна стъпка би означавала да се разгласят сведения, чиято защита е обхваната от изтъкнатото изключение във връзка със защитата на обществения интерес в областта на международните отношения (вж. в този смисъл решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 82 и от 12 септември 2013 г., Besselink/Съвет, T‑331/11, непубликувано, EU:T:2013:419, т. 106), обстоятелство, което е налице за първия спорен документ.
115
Същото се отнася за втория и третия от спорните документи, чието съдържание не е можело да бъде частично разкрито, без да бъде засегната защитата на съдебните процедури и правните становища.
116
По изложените съображения твърденията по четвъртото основание трябва да бъдат отхвърлени.
По третото основание — нарушение на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001
117
Доколкото отхвърлянето на твърденията по първото, второто и четвъртото основание означава, че Комисията правилно е отказала достъп до спорните документи на основание на изключенията по член 4, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1049/2001, вече не е необходимо да се разглежда основателността на твърденията по третото основание.
118
Ето защо жалбата трябва да бъде отхвърлена, без да е необходимо произнасяне по третото основание.
По съдебните разноски
119
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
120
След като жалбоподателят е загубил делото, следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав),
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Access Info Europe да заплати съдебните разноски.
Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 7 февруари 2018 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.