62024CJ0431_RES
Asia C‑431/24 [Multan] (
i
)
W
vastaan
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermondin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Unionin tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 29.1.2026
Ennakkoratkaisupyyntö – Turvapaikkapolitiikka – Direktiivi 2013/32/EU – Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevat yhteiset menettelyt – 23 artiklan 1 kohta – Oikeus tutustua kansainvälisen suojelun hakijan asiakirjakansiossa oleviin tietoihin – 46 artikla – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 4 ja 18 artikla sekä 19 artiklan 2 kohta – Palauttamiskiellon periaate – 47 artiklan toinen kohta – Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin – Tutkinta hakijan alkuperämaassa – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkääminen ja palauttamispäätöksen tekeminen – Alioikeuden ja hakijan mahdollisuus tutustua tietoihin tavasta, jolla tutkinta on suoritettu hakijan alkuperämaassa – Puolustautumisoikeuksien ja tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden ulottuvuus – Suhde palauttamiskiellon periaatteeseen
Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskevat menettelyt – Direktiivi 2013/32 – Muutoksenhaku kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämispäätökseen – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tutustua asiakirja-aineistoon – Hakijan asiakirjakansiossa olevat tiedot – Käsite – Tiedot tavasta, jolla vastaanottavan jäsenvaltion viranomaiset ovat suorittaneet tutkinnan hakijan alkuperämaassa – Kuuluminen kyseiseen käsitteeseen – Ulottuvuus – Tuomioistuimen suorittama arviointi palauttamiskiellon periaatteen kunnioittamisesta
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 23 artiklan 1 kohta, 30 ja 46 artikla)
(ks. 31–46 kohta sekä tuomiolauselma)
Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja poistamista koskevat menettelyt – Direktiivi 2013/32 – Muutoksenhaku kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämispäätökseen – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tutustua asiakirja-aineistoon – Poikkeus – Legitiimit tavoitteet, jotka oikeuttavat sen, ettei tiettyjä tietoja ilmaista hakijalle – Jäsenvaltioiden velvollisuus luoda menettelyt puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen takaamiseksi – Mahdollisuus antaa hakijan oikeudellisen tai muun neuvonantajan, josta on tehty turvallisuusselvitys, tutustua kyseisiin tietoihin
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 23 artiklan 1 kohdan toinen alakohta)
(ks. 49–54 kohta)
Tiivistelmä
Rechtbank Den Haagin (Haagin alioikeus, Alankomaat) esittämän ennakkoratkaisupyynnön käsitellessään unionin tuomioistuin esittää täsmennyksiä tiedoista, jotka on annettava kansainvälisen suojelun hakijan saataville ja jotka sen tuomioistuimen on otettava huomioon, jolta hakija on hakenut muutosta hakemuksensa hylkäämisestä tehtyyn päätökseen ja häneen kohdistettuun palauttamispäätökseen.
Vuonna 2014 pääasian kantaja, joka on Pakistanista peräisin oleva kristitty, jätti Alankomaissa kansainvälisestä suojelusta hakemuksen, joka hylättiin.
Häntä vastaan annettiin hänen alkuperämaassaan fatwa, minkä jälkeen hän teki vuonna 2018 uuden hakemuksen kansainvälisestä suojelusta. Minister van Buitenlandse Zaken (ulkoasiainministeri, Alankomaat) suoritti sitten Pakistanissa tutkinnan selvittääkseen, tarvitsiko pääasian kantaja kansainvälistä suojelua. Tutkinnan tulokset kirjattiin henkilömuistioon, joka annettiin Staatssecretaris van Justitie en Veiligheidille (oikeus- ja turvallisuusasioista vastaava valtiosihteeri, Alankomaat; jäljempänä valtiosihteeri). Henkilömuistio ja anonymisoitu versio sitä tukevista asiakirjoista, kuten tutkintaraportti (jäljempänä tausta-asiakirjat) toimitettiin tämän jälkeen pääasian kantajalle.
Vuonna 2022 valtiosihteeri hylkäsi pääasian kantajan kansainvälisestä suojelusta tekemän hakemuksen ja kohdisti häneen palauttamispäätöksen.
Haagin alioikeudessa kyseisistä päätöksistä nostamansa kanteen tueksi kantaja väitti muun muassa, että valtiosihteeri oli loukannut puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevaa unionin oikeuden periaatetta, koska valtiosihteeri ei ollut antanut kantajalle mahdollisuutta tutustua täysimääräisesti tausta-asiakirjoihin.
Ulkoasiainministeri toimitti Haagin alioikeudelle anonymisoimattomat tausta-asiakirjat ja jätti kansallisen säännöstön (
1
) perusteella hakemuksen, jotta vain ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella olisi mahdollisuus tutustua kyseisten asiakirjojen tiettyihin osiin; hakemus hyväksyttiin. Tämän jälkeen pääasian kantaja kuitenkin vastusti sitä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tutustuisi anonymisoimattomiin tausta-asiakirjoihin lausuakseen hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa hylkäämispäätöksestä, koska kyseinen kansallinen säännöstö on hänen mielestään unionin oikeuden vastainen.
Haagin alioikeus oli epävarma tällaisen säännöstön, jolla rajoitetaan oikeutta tutustua tausta-asiakirjoihin, yhteensopivuudesta direktiivin 2013/32 (
2
) kanssa, joten se päätti pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua. Se tiedustelee unionin tuomioistuimelta, kuuluvatko tiedot tavasta, jolla tutkinta on suoritettu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yhteydessä, direktiivin 2013/32 23 artiklan 1 kohdassa (
3
) tarkoitettuun käsitteeseen ”hakijan asiakirjakansiossa olev[at] tie[dot], joiden perusteella päätös tehdään”, jolloin kansainvälisen suojelun hakijan ja toimivaltaisen tuomioistuimen on voitava saada tutustua kyseisiin tietoihin mainitun direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan a ja b alakohdassa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin korostaa aluksi, että direktiivin 2013/32 päätarkoituksena on kehittää edelleen vaatimuksia kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevia menettelyjä varten kunnioittaen muun muassa palauttamiskiellon periaatetta, joka taataan perusoikeutena Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 18 artiklassa, luettuna yhdessä pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen (
4
) 33 artiklan kanssa, ja perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdassa.
Kuten direktiivin 2013/32 30 artiklassa (
5
) vahvistetaan, kyseisen periaatteen loukkaamisen riski voi kuitenkin johtua tavasta, jolla kansallinen viranomainen suorittaa tutkinnan kansainvälisen suojelun hakijan alkuperämaassa.
Kansainvälisen suojelun hakijan on voitava vedota oikeuteensa saada suojaa siltä, että jäsenvaltiot paljastavat hänen hakemukseensa liittyviä tietoja osapuolelle, jonka epäillään vainoavan hakijaa tai aiheuttavan hänelle vakavaa haittaa, siten, että hän tukeutuu merkityksellisiin tietoihin tavasta, jolla tutkinta on suoritettu hänen alkuperämaassaan. Samoin kansallisen tuomioistuimen, jolta on haettu muutosta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäävään päätökseen, on voitava valvoa, että jäsenvaltiot noudattavat direktiivin 2013/32 30 artiklan a alakohtaan perustuvia velvoitteitaan.
Näin ollen tiedot tavasta, jolla vastaanottavan jäsenvaltion viranomaiset ovat suorittaneet tutkinnan kyseisen kansalaisen alkuperämaassa selvittääkseen, onko hänen hakemuksensa perusteltu, kuten pääasiassa kyseessä olevan tutkintaraportin kaltaiset tausta-asiakirjat, kuuluvat direktiivin 2013/32 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun käsitteeseen ”hakijan asiakirjakansiossa olev[at] tie[dot], joiden perusteella päätös tehdään”, silloin, kun ne voivat olla merkityksellisiä kyseisen tuomioistuimen arvioidessa palauttamiskiellon periaatteen kunnioittamista.
Unionin tuomioistuin lisää, että nyt käsiteltävässä asiassa se, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastaavalla määrittävällä viranomaisella ei ole ollut kattavaa ja suoraa mahdollisuutta tutustua tausta-asiakirjoihin, ei vähennä kyseisten tietojen merkityksellisyyttä kyseisen hakemuksen hylkäämisestä tehtyyn päätökseen kohdistetun muutoksenhaun tehokkuuden varmistamiseksi eikä myöskään sen mahdollistamiseksi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin arvioi palauttamiskiellon periaatteen kunnioittamisen.
Tätä tulkintaa tukee yhtäältä direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohta, jossa täsmennetään, että tuomioistuin, jossa kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta annettu päätös on riitautettu, suorittaa sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen kaikilta osin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan adverbi ”kaikilta osin” vahvistaa sen, että tuomioistuimella on velvollisuus tutkia muun muassa seikat, jotka määrittävä viranomainen on ottanut tai jotka sen olisi pitänyt ottaa huomioon.
Toisaalta oikeus tutustua asiakirjoihin on välttämätön edellytys perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa taatulle puolustautumisoikeuksien tehokkaalle käyttämiselle. Unionin tuomioistuin on katsonut, että henkilöllä, jolle toimi on epäedullinen, on oikeus tutkia kaikki tutkinta-aineistoon sisältyvät asiakirjat, joilla saattaa olla merkitystä hänen puolustuksensa kannalta, ja että tämän kannalta hyödyllisten asiakirjojen yksilöinti ei voi kuulua yksinomaan sille viranomaiselle, joka on antanut kyseisen toimen. (
6
)
Tästä seuraa, että kansainvälisen suojelun hakijan ja toimivaltaisen tuomioistuimen on voitava saada tutustua kyseisiin tietoihin direktiivin 2013/32 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan a ja b alakohdassa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti. Kyseisen artiklan sanamuodosta ilmenee, että tuomioistuimella on oltava mahdollisuus tutustua kaikkiin tietoihin, jotka voivat olla merkityksellisiä sen antaman ratkaisun kannalta, vaikka joidenkin näiden tietojen paljastamista voidaan rajoittaa hakijan tapauksessa.
Jäsenvaltiot nimittäin voivat poiketa hakijan oikeudesta tutustua asiakirjakansioonsa silloin, kun tietojen tai lähteiden paljastaminen vaarantaisi muun muassa kansallisen turvallisuuden tai lähteiden turvallisuuden. Kun yksi tai useampi legitiimi tavoite oikeuttaa sen, ettei tietoja ilmaista hakijalle, minkä tarkastaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä, jäsenvaltioiden on annettava kyseistä muutoksenhakua käsitteleville tuomioistuimille mahdollisuus tutustua tällaisiin tietoihin tai lähteisiin ja taattava, että asianomaisen henkilön puolustautumisoikeuksia kunnioitetaan.
Koska direktiivissä 2013/32 ei säädetä, miten jäsenvaltioiden on tämä varmistettava, niiden tehtävänä on säätää tätä varten tarvittavia menettelyjä koskevista konkreettisista yksityiskohtaisista säännöistä, kuitenkin sillä edellytyksellä, että kunnioitetaan muun muassa oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, joka vahvistetaan perusoikeuskirjan 47 artiklassa. Direktiivin 2013/32 23 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat erityisesti antaa hakijan oikeudellisen tai muun neuvonantajan, josta on tehty turvallisuusselvitys, tutustua merkityksellisiin tietoihin.
(
i
)	Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa asian minkään asianosaisen todellista nimeä.
(
1
)	Yleisen hallinto-oikeuslain (Algemene wet bestuursrecht), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, 8:29 §:n 1 momentissa säädetään, että ”asianosaiset, jotka ovat velvollisia antamaan tietoja ja esittämään asiakirjoja, voivat painavista syistä kieltäytyä tietojen antamisesta ja asiakirjojen esittämisestä tai ne voivat ilmoittaa hallintotuomioistuimelle, että vain tämä voi tutustua kyseisiin tietoihin tai asiakirjoihin. – –”.
(
2
)	Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU (EUVL 2013, L 180, s. 60).
(
3
)	Direktiivin 2013/32 23 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisen lainsäädännön mukaisesti hyväksytyllä tai luvan saaneella oikeudellisella tai muulla neuvonantajalla, joka avustaa tai edustaa hakijaa kansallisen lainsäädännön mukaisesti, on oikeus tutustua niihin hakijan asiakirjakansiossa oleviin tietoihin, joiden perusteella päätös tehdään. Jäsenvaltiot voivat poiketa tästä silloin, kun tietojen tai lähteiden paljastaminen vaarantaisi kansallisen turvallisuuden, tiedot toimittaneiden järjestöjen tai henkilön tai henkilöiden turvallisuuden tai sen henkilön tai niiden henkilöiden turvallisuuden, jota tai joita tiedot koskevat, tai kun jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten suorittamaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkintaan liittyvät tutkinnalliset seikat tai jäsenvaltioiden kansainväliset suhteet vaarantuisivat. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden on: a) annettava V luvussa tarkoitetuille viranomaisille mahdollisuus tutustua tällaisiin tietoihin tai lähteisiin; ja b) luotava kansalliseen lainsäädäntöön menettelyt sen takaamiseksi, että hakijan oikeutta puolustukseen kunnioitetaan. Edellä olevan b alakohdan osalta jäsenvaltiot voivat erityisesti antaa oikeudellisen tai muun neuvonantajan, josta on tehty turvallisuusselvitys, tutustua tällaisiin tietoihin tai lähteisiin siltä osin kuin tiedot ovat hakemuksen tutkinnan tai kansainvälisen suojelun poistamista koskevan päätöksen tekemisen kannalta merkityksellisiä.”
(
4
)	Pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, joka allekirjoitettiin Genevessä 28.7.1951 (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)), muutettuna New Yorkissa 31.1.1967 allekirjoitetulla pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla.
(
5
)	Direktiivin 2013/32 30 artiklan b alakohdassa säädetään, että tiedonkeruun yhteydessä jäsenvaltiot ”eivät saa hankkia tietoja sellaiselta osapuolelta tai sellaisilta osapuolilta, jonka tai joiden epäillään vainoavan hakijaa tai aiheuttavan hänelle vakavaa haittaa, sellaisella tavalla, jonka seurauksena tämä tai nämä saisivat suoraan tietää, että asianomainen hakija on tehnyt hakemuksen, ja joka vaarantaisi hakijan tai hänestä riippuvaisten henkilöiden ruumiillisen koskemattomuuden tai hänen alkuperämaassa vielä asuvien perheenjäsentensä vapauden ja turvallisuuden”. Samassa mielessä 30 artiklan a alakohdassa säädetään, että tietojen keräämiseksi yksittäisistä tapauksista jäsenvaltiot ”eivät saa paljastaa sellaiselle osapuolelle tai sellaisille osapuolille, jonka tai joiden epäillään vainoavan hakijaa tai aiheuttavan hänelle vakavaa haittaa, yksittäiseen kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen liittyviä tietoja tai sitä, että hakemus on tehty”.
(
6
)	Ks. vastaavasti tuomio 1.12.2022, Saksan liittotasavalta (Oikeus tutustua asiakirjakansioon turvapaikka-asioissa) (C‑564/21, EU:C:2022:951, 38 ja 39 kohta).