61998CC0099_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I Inleiding
1. De Republiek Oostenrijk heeft beroep ingesteld tot nietigverklaring van beschikking SG(98) D/1124 van de Commissie houdende inleiding van een formele onderzoeksprocedure krachtens artikel 93, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 2, EG) betreffende staatssteun nr. C 84/97 (ex N 509/96) ten behoeve van Siemens Bauelemente OHG (hierna: Siemens") voor de omschakeling van haar fabriek voor de productie van halfgeleiders in Villach.
2. Het gaat in deze zaak voornamelijk om de procedure voor aangemelde staatssteun. In geding zijn met name de gevolgen van de ter zake door het Hof in het arrest Lorenz opgestelde beginselen (hierna: beginselen van het arrest Lorenz"). Het Hof verklaarde in dat arrest voor recht:
Wanneer de Commissie, na door een lidstaat op de hoogte te zijn gebracht van een voornemen tot invoering of wijziging van een steunmaatregel, nalaat de contradictoire procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden door de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen zijn opmerkingen te maken en er voldoende tijd voor een eerste onderzoek van het ontwerp is verstreken, kan die staat de voorgenomen steunmaatregel tot uitvoering brengen mits hij de Commissie daarvan tevoren op de hoogte heeft gebracht, waarna deze steunmaatregel onder de regeling voor bestaande steunmaatregelen komt te vallen."
3. De Republiek Oostenrijk betoogt in wezen dat de Commissie na de kennisgeving van de voorgenomen maatregel heeft nagelaten de in artikel 93, lid 2, voorziene procedure binnen de in het arrest Lorenz genoemde termijn in te leiden, alsook dat zijzelf op de juiste wijze kennis heeft gegeven van haar voornemen om de steunmaatregel tot uitvoering te brengen. Op grond van de beginselen van het arrest Lorenz is de steunmaatregel dan ook een bestaande steunmaatregel geworden. Bijgevolg dient de bestreden beschikking houdende inleiding van de formele onderzoeksprocedure krachtens artikel 93, lid 2, nietig te worden verklaard, daar zij de steunmaatregel ten onrechte aanmerkt als nieuwe steun en de Oostenrijkse regering verbiedt de steun uit te keren voordat de procedure krachtens artikel 93, lid 2, tot een eindbeslissing heeft geleid.
II Feiten en procesverloop
4. In april 1996 verschenen in de pers berichten dat de Oostenrijkse autoriteiten voornemens waren Siemens steun te verlenen voor de omschakeling van haar fabriek voor de productie van halfgeleiders te Villach.
5. Bij brief van 13 mei 1996 verzocht de Commissie de Oostenrijkse regering gedetailleerde informatie te verstrekken over het steunvoornemen. In haar brief van 5 juni 1996 bevestigde de Oostenrijkse regering dat zij voornemens was Siemens steun te verlenen voor onderzoek en ontwikkeling. Voorts verklaarde zij dat de geplande maatregelen te zijner tijd zouden worden aangemeld.
6. De Oostenrijkse regering meldde vervolgens de steunmaatregel ter goedkeuring aan bij brief van 21 juni 1996. Volgens die aanmelding was de steun bestemd voor een door Siemens opgezet project in de sector vermogenhalfgeleiders. Van de totale kosten van het project, ten belope van 4 563,7 miljoen ATS, zou een bedrag van 371 miljoen ATS bestaan uit staatssteun, ten dele te verstrekken door de federale autoriteiten en ten dele door de deelstaat Karinthië en de gemeente Villach. Het leeuwendeel van de aangemelde steun was bestemd voor onderzoek en ontwikkeling (348,2 miljoen ATS), het resterende bedrag voor milieumaatregelen (17 miljoen ATS) en opleiding (5,8 miljoen ATS).
7. Na de aanmelding en vóór de totstandkoming van de bestreden beschikking tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag vond een briefwisseling plaats tussen de Commissie en de Oostenrijkse regering. Deze briefwisseling, die de kern vormt van de onderhavige procedure, strekte zich uit over een periode van ruim anderhalf jaar.
8. De Commissie deed vijfmaal een verzoek om nadere informatie betreffende het steunvoornemen, namelijk bij brieven van 26 juli 1996, 17 februari 1997, 2 mei 1997, 6 augustus 1997 en 10 november 1997 (hierna: eerste, tweede, derde, vierde en vijfde brief"). In elk van deze brieven wees de Commissie erop dat een verzoek om aanvullende inlichtingen de aanvang van de voor de behandeling van de aanmelding gestelde termijn van twee maanden schorst" en dat lidstaten een geplande steunmaatregel ingevolge artikel 93, lid 3, derde volzin, van het Verdrag niet tot uitvoering mogen brengen voordat de Commissie haar standpunt bekend heeft gemaakt.
9. De Oostenrijkse regering antwoordde bij brieven van 2 januari 1997, 19 maart 1997, 13 juni 1997, 4 september 1997 en 20 november 1997.
10. In dit stadium van mijn conclusie volstaat bovenstaande beknopte chronologische weergave. De inhoud van de brieven bespreek ik hieronder bij het onderzoek van de vraag of de verzoeken van de Commissie om nadere inlichtingen ter zake dienend waren.
11. In haar antwoord van 20 november 1997 op de vijfde brief van de Commissie deelde de Oostenrijkse regering de Commissie mee niet langer te willen wachten met de uitvoering van de aangemelde steunmaatregel. Haars inziens had de in de vijfde brief van de Commissie geformuleerde vraag eenvoudig beantwoord kunnen worden aan de hand van de reeds door haar verstrekte documenten en inlichtingen. Voorts hadden de in de derde en vierde brief vervatte vragen ook op een eerder tijdstip gesteld kunnen worden en betroffen zij buitendien geen essentiële onderdelen van het project. Bijgevolg was de aanmelding volledig en beschikte de Commissie al op een veel eerder tijdstip over alle gegevens die zij nodig had voor een eerste oordeel. Om die reden kon de vijfde brief niet worden gezien als een verzoek om noodzakelijke aanvullende inlichtingen en kon hij dus de aanvang van de termijn waarin de Commissie haar standpunt ten aanzien van de aangemelde steun diende te bepalen, niet schorsen". De brief kon ten hoogste uitgelegd worden als een verzoek aan de Oostenrijkse regering om in te stemmen met een verlenging in goed overleg van de termijn van twee maanden, welk verzoek door de Oostenrijkse regering niet was gehonoreerd. Volgens het arrest Lorenz kwam de geplande steun aldus onder de regeling voor bestaande steunmaatregelen te vallen, zodat de Oostenrijkse regering kon overgaan tot uitvoering ervan.
12. In een ongedateerde fax tekende de Commissie verzet aan tegen het voornemen van de Republiek Oostenrijk om de steun tot uitvoering te brengen. Bij brief van 10 december 1997 stelde de Oostenrijkse regering dat de fax niet kon worden aangemerkt als een geldig verzet.
13. Bij fax van 16 december 1997 deelde de Commissie de Oostenrijkse regering mee dat zij bij beschikking van dezelfde dag ten aanzien van de voorgenomen steun aan Siemens de formele onderzoeksprocedure krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag had ingeleid, en dat een uitgebreider schrijven nog zou volgen.
14. De brief met de tekst van de bestreden beschikking volgde op 9 februari 1998. In die brief was te lezen dat de beschikking betrekking had op:
Steunmaatregel nr. C 84/97 (ex N 509/96) Oostenrijk
Steunmaatregelen ten behoeve van Siemens Bauelemente OHG"
15. Na een beschrijving van de achtergrond, de onderneming en het steunvoornemen te hebben gegeven, en haar beoordeling van de wettigheid van de steun te hebben geformuleerd, kwam de Commissie tot de volgende conclusie:
Op basis van bovenstaande beoordeling heeft de Commissie in dit stadium ernstige twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid van de voorgenomen overheidssteun met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 3, van het EG-Verdrag. Meer bepaald hebben de Oostenrijkse autoriteiten het stimulerende effect van de voorgenomen O& O-steun niet aangetoond, noch hebben zij het bewijs geleverd dat de steun noodzakelijk is en dat het project in aanmerking komt voor steun aan 'pre-commerciële ontwikkeling'. De voorgenomen milieu- en opleidingssteun moet worden beoordeeld aan de hand van de voormelde criteria.
De Commissie heeft derhalve besloten om de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden. De Commissie stelt de Oostenrijkse regering hierbij in de gelegenheid om eventuele opmerkingen en andere relevante informatie kenbaar te maken binnen één maand na ontvangst van dit schrijven.
De Commissie wijst de Oostenrijkse autoriteiten erop dat de betrokken lidstaat op grond van artikel 93, lid 3, de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering kan brengen voordat de procedure van artikel 93, lid 2, tot een eindbeslissing heeft geleid. [...]"
16. Bij brief van 6 maart 1998 maakte de Oostenrijkse regering haar opmerkingen kenbaar aan de Commissie, vergezeld van nadere inlichtingen betreffende de zaak zelf. Zij herhaalde daarin evenwel uitdrukkelijk haar standpunt ten aanzien van de onwettigheid van de beschikking tot inleiding van een formele procedure. Haar opmerkingen en verdere samenwerking in de zaak zelf deden derhalve niet af aan haar voornaamste argument, namelijk dat de Commissie op grond van het arrest Lorenz niet langer het recht had een formele procedure in te leiden. De opmerkingen met betrekking tot de zaak zelf werden slechts subsidiair gemaakt en in het belang van een verdere goede samenwerking met de Commissie.
17. Bij verzoekschrift van 6 april 1998, neergelegd ter griffie van het Hof de dag daaropvolgend, heeft de Oostenrijkse regering het onderhavige beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 9 februari 1998.
III Toepasselijke procedureregels
18. Artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 87, lid 1, EG) bepaalt:
Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging [...] vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt."
19. Dit verbod is absoluut noch onvoorwaardelijk, aangezien met name artikel 92, lid 3, de Commissie een ruime beoordelingsvrijheid laat om in afwijking daarvan steunmaatregelen toe te staan. Bij de vraag of een steunmaatregel al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, dienen ingewikkelde en veelal zeer veranderlijke economische feiten en omstandigheden in aanmerking genomen en afgewogen te worden.
20. Artikel 93 van het Verdrag voorziet in procedures waarbij het voortdurende onderzoek van en het toezicht op steunmaatregelen bij uitsluiting aan de Commissie is opgedragen. De eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt dient, onder toezicht van het Hof, te worden vastgesteld door middel van een geëigende procedure, voor de toepassing waarvan de Commissie verantwoordelijk is. Artikel 93, lid 3, dat in casu met name van belang is, bepaalt het volgende:
De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 92 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid."
21. Op grond van artikel 94 EG-Verdrag (thans artikel 89 EG) kan de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, verordeningen vaststellen die dienstig zijn voor de toepassing van de artikelen 92 en 93. Met name kan hij de voorwaarden voor de toepassing van artikel 93, lid 3, bepalen".
22. Tot voor kort maakte de gemeenschapswetgever enkel van deze regelgevende bevoegdheid gebruik voor specifieke sectoren als landbouw, vervoer en scheepsbouw.
23. De algemene procedureregels voor toepassing van de artikelen 92 en 93 hebben zich derhalve geleidelijk op de grondslag van de formulering en het stelsel van het Verdrag ontwikkeld via uitspraken van de gemeenschapsrechters. Voorts heeft de Commissie met betrekking tot een aantal procedurele kwesties mededelingen aan de lidstaten gedaan en bekendmakingen gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.
24. Op 22 maart 1999 (ruim 40 jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Rome) is verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 EG-Verdrag (hierna: verordening") vastgesteld. De verordening bevat rechtens bindende, algemene procedureregels die van toepassing zijn op steunmaatregelen in alle sectoren. De verordening is vastgesteld met het doel de eerdere praktijk van de Commissie te codificeren en te versterken" en de transparantie en rechtszekerheid" te verhogen.
25. De verordening is in casu evenwel niet van toepassing. De Commissie gaf de bestreden beschikking ruim een jaar voor de inwerkingtreding van de verordening in april 1999.
26. Desalniettemin kan gesteld worden dat de verordening waardevolle informatie bevat over de stand van het recht vóór de inwerkingtreding ervan, daar zij onder meer de al bestaande praktijk van de Commissie beoogt te codificeren". Dit lijkt de reden te zijn waarom de Commissie in de loop van de mondelinge procedure verschillende malen heeft gerefereerd aan in de verordening vervatte regels.
27. Ook voorzover de verordening een codificatie is, is het evenwel nog steeds de vraag of de bestaande praktijk rechtmatig was. Belangrijker is dat de verordening, voorzover ze verder gaat dan de reeds bestaande praktijk, voor de onderhavige zaak niet relevant is. Er zij aan herinnerd dat de verordening tevens tot doel heeft de eerdere praktijk te versterken", waarmee waarschijnlijk een versteviging van het toezicht op steunmaatregelen wordt bedoeld. De verordening introduceert immers nieuwe instrumenten in het controlesysteem en wijzigt in verschillende belangrijke opzichten de bestaande mechanismen.
28. In elke procedureregeling zijn bovendien de rechten en plichten van de verschillende betrokkenen nauw met elkaar verweven en is elke procedureregel onlosmakelijk met de andere verbonden. De nieuwe regeling van genoemde verordening brengt bovendien een enigszins nieuw en afwijkend evenwicht tot stand tussen de belangen van de Gemeenschap, van de lidstaten en van andere belanghebbenden, zodat het mijns inziens riskant is afzonderlijke bepalingen daaruit te lichten en die bepalingen (die noodzakelijkerwijs uit hun verband worden gerukt) te beschouwen als een codificatie van de reeds bestaande rechtspraktijk.
29. Gelet op het voorgaande, zal ik mijn beoordeling in casu uitsluitend baseren op de eerdere procedureregels die, zoals gezegd, zijn ontwikkeld op de grondslag van de formulering van artikel 93 van het Verdrag, de rechtspraak van het Hof en de mededelingen van de Commissie.
30. Daar beide partijen voorts refereren aan een door de Commissie in 1995 gepubliceerd document, getiteld Leidraad bij de procedures met betrekking tot overheidssteun" (hierna: leidraad"), wil ik om te beginnen enkele opmerkingen maken over de status van dit document.
31. De leidraad is kennelijk nooit per brief aan de lidstaten meegedeeld, noch als mededeling van de Commissie bekendgemaakt in de serie C van het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.
32. In het voorwoord van de uitgave waarin de leidraad is opgenomen, staat het volgende:
Dit deel bevat een verzameling basisteksten over de steunmaatregelen van de staten, waaruit blijkt hoe het mededingingsbeleid van de Gemeenschap zich op dit gebied heeft ontwikkeld. [...] Teneinde een zo volledig mogelijk beeld te scheppen, zijn in de bundel verschillende soorten teksten opgenomen die niet noodzakelijkerwijs in het Publicatieblad zijn bekendgemaakt en uiteraard tevens een uiteenlopend rechtskarakter bezitten.[...]"
33. De leidraad zelf bevat in de inleiding de volgende tekst:
De procedureregels in steunzaken zijn echter nooit gecodificeerd. Deze beknopte leidraad wil die leemte aanvullen. Het bronnenmateriaal (de artikelen van het Verdrag, de regelgeving van de Raad en de Commissie, de brieven van de Commissie aan de lidstaten en de mededelingen in het Publicatieblad) is elders in deze uitgave te vinden; van de rechterlijke uitspraken zijn samenvattingen opgenomen. [...]
Status van de leidraad
[...] In deze leidraad wordt gepoogd om aan de hand van deze verschillende bronnen de huidige stand van het recht en de praktijk te beschrijven. De rechtsopvatting van de Commissie geldt natuurlijk onder voorbehoud van een mogelijke latere, afwijkende interpretatie door het Hof van Justitie. De leidraad belet ook niet dat later voor overheidssteun in bepaalde sectoren of onder bijzondere omstandigheden afwijkende procedureregels worden vastgesteld."
34. Mijns inziens is de leidraad als zodanig niet bedoeld om rechtstreeks rechten of verplichtingen in het leven te roepen, en kan hij dat ook in geen geval. Het doel ervan is een beschrijving te geven van de huidige stand van het recht. De rechtsopvatting" van de Commissie wordt uitdrukkelijk onderworpen aan de uiteindelijke uitlegging door het Hof. De leidraad is derhalve descriptief en niet normatief van aard. Zo de leidraad al zou beogen nieuwe rechten of verplichtingen te creëren, zou dit niet rechtsgeldig kunnen geschieden. De Commissie is op grond van het Verdrag immers niet bevoegd om rechtens bindende regels ten aanzien van de procedure voor staatssteun vast te stellen.
35. Lidstaten en andere belanghebbenden kunnen evenwel een beroep doen op de beginselen van gelijke behandeling en bescherming van gewettigd vertrouwen. Een van de doelstellingen van de leidraad is het beschrijven van de huidige stand van de praktijk van de Commissie. De publicatie beoogde de transparantie te bevorderen en de huidige stand van het recht te codificeren". Ook al heeft de leidraad niet het karakter van rechtsregels die de Commissie te allen tijde in acht dient te nemen, hij bevat niettemin gedragsregels voor de te volgen praktijk. Evenals bij andere interne richtlijnen kan de Commissie derhalve niet zonder motivering van de in de leidraad gegeven regels afwijken, daar zij anders het beginsel van gelijke behandeling zou schenden. Dit volgt ook uit het vertrouwensbeginsel. Vaststaat dat de Commissie niet zonder behoorlijke kennisgeving van een vaste administratieve praktijk mag afwijken. De leidraad vormt de beslissende aanwijzing voor het bestaan van een dergelijke vaste praktijk.
36. Teneinde de door het Hof in het arrest Lorenz opgestelde regels in hun context te plaatsen, ga ik thans kort in op de fundamentele procedurele beginselen die gelden voor het toezicht op staatssteun.
37. De in artikel 93 van het Verdrag neergelegde en in de rechtspraak van het Hof verder ontwikkelde procedureregeling verschilt naargelang het bestaande of nieuwe steunmaatregelen betreft. Terwijl bestaande steun onder artikel 93, leden 1 en 2, valt, geldt voor nieuwe steun artikel 93, leden 2 en 3, van het Verdrag.
38. Artikel 93, lid 1, belast de Commissie met de taak om bestaande steunmaatregelen, tezamen met de lidstaten, aan een voortdurend onderzoek te onderwerpen. In het kader van dit onderzoek stelt de Commissie de lidstaten de dienstige maatregelen voor die de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt vereist. Op grond van artikel 93, lid 2, bepaalt de Commissie, indien zij, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel volgens artikel 92 van het Verdrag niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn.
39. Wat nieuwe steun betreft, voorziet artikel 93, lid 3, in een regeling van preventief toezicht: de Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 92 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in artikel 93, lid 2, bedoelde procedure op tegenspraak aan. Artikel 93, lid 3, laatste volzin, verbiedt de betrokken staat de voorgenomen maatregelen tot uitvoering te brengen voordat de procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
40. In zijn arrest van 11 december 1973 in de zaak Lorenz en ook in latere rechtspraak heeft het Hof verklaard dat de in artikel 93, lid 3, bedoelde inleidende fase van het onderzoek tot doel heeft de Commissie in staat te stellen zich een aanvankelijk oordeel te vormen over de vraag of de bij haar aangemelde voorgenomen steunmaatregelen geheel of gedeeltelijk verenigbaar zijn met het Verdrag. Het doel van deze bepaling, namelijk de invoering van met het Verdrag strijdige steunmaatregelen te voorkomen, brengt mee dat het verbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, gedurende de hele inleidende fase van kracht blijft. Gezien het belang dat de lidstaten erbij hebben om spoedig te weten waar zij aan toe zijn op gebieden waar ingrijpen dringend noodzakelijk kan zijn, dient de Commissie dan ook met voortvarendheid te werk te gaan. Indien de Commissie, na door een lidstaat in kennis te zijn gesteld van een voorgenomen steunmaatregel of wijzing van een steunmaatregel, verzuimt de in artikel 93, lid 2, voorziene procedure op tegenspraak in te leiden, kan de betrokken lidstaat, na afloop van een redelijke termijn die door het Hof op twee maanden is gesteld (hierna: termijn van het arrest Lorenz"), de voorgenomen steun toekennen, mits hij de Commissie daarvan tevoren op de hoogte brengt, waarna die steun onder de regeling voor bestaande steunmaatregelen komt te vallen.
41. Volgens die rechtspraak dient de Commissie, wanneer zij aan het eind van dit eerste onderzoek concludeert dat de steunmaatregel verenigbaar is met het Verdrag, in het belang van een behoorlijk bestuur de betrokken staat hiervan op de hoogte te stellen. De steunmaatregel wordt bij invoering ervan door de betrokken staat na kennisgeving van de positieve beoordeling van de Commissie een bestaande steunmaatregel, die onderworpen is aan het in artikel 93, lid 1, van het Verdrag bedoelde voortdurend toezicht. Is de Commissie daarentegen van mening dat de betrokken steun niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, dan dient zij onverwijld de procedure op tegenspraak van artikel 93, lid 2, in te leiden, waarbij zij verplicht is om de belanghebbenden te manen binnen een gegeven termijn hun opmerkingen te maken.
IV Ontvankelijkheid
42. Gezien het ontbreken van de eindbeslissing over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, dient allereerst te worden vastgesteld of het beroep van de Oostenrijkse regering tot nietigverklaring van de beschikking houdende inleiding van een formele procedure krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag, ontvankelijk is.
43. Blijkens de arresten Spanje/Commissie en Italië/Commissie is een beschikking van de Commissie tot inleiding van de in artikel 93, lid 2, bedoelde procedure in sommige gevallen een voor beroep vatbare beschikking in de zin van artikel 173 EG-Verdrag (thans artikel 230 EG).
44. Volgens die arresten moet een lidstaat beroep kunnen instellen tegen een dergelijke beschikking, wanneer deze een kwalificatie van de steun als nieuwe steun en bijgevolg de keuze van de overeenkomstige procedure inhoudt. Een dergelijke beschikking heeft rechtsgevolgen, omdat de betrokken staat overeenkomstig artikel 93, lid 3, het bij de Commissie aangemelde steunvoornemen niet tot uitvoering kan brengen. Die gevolgen zijn onomkeerbaar: ofwel de lidstaat voldoet aan de standstill-verplichting, met als gevolg dat de nadelige gevolgen van de daaruit resulterende vertraging niet ongedaan gemaakt kunnen worden door een latere beschikking waarin de steunmaatregel alsnog verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard of door een beroep tegen een eindbeslissing van de Commissie, ofwel de lidstaat brengt de steunmaatregel tot uitvoering, met als gevolg dat zelfs een eindbeslissing van de Commissie waarin de steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, niet kan leiden tot regularisering van de uitvoeringsmaatregelen, die geacht moeten worden te zijn vastgesteld in strijd met het verbod van de laatste volzin van artikel 93, lid 3.
45. De Oostenrijkse regering stelde dat de aangemelde steunmaatregel op grond van de beginselen van het arrest Lorenz onder de regeling voor bestaande steunmaatregelen viel. De Commissie was een andere mening toegedaan. Zij herinnerde" de Oostenrijkse autoriteiten in de bestreden beschikking aan de standstill-verplichting van artikel 93, lid 3, en kwalificeerde de steunmaatregel aldus impliciet als nieuwe steun, met de daaraan verbonden mogelijk nadelige rechtsgevolgen voor Oostenrijk. Bijgevolg is het beroep tot nietigverklaring van de Republiek Oostenrijk ontvankelijk.
V Ten gronde
46. Zoals gezegd, betoogt de Oostenrijkse regering in wezen dat de betrokken steunmaatregel ingevolge de beginselen van het arrest Lorenz een bestaande steunmaatregel is geworden in de zin van artikel 93, lid 1. De bestreden beschikking is volgens haar dan ook ongeldig, daar de steunmaatregel daarin ten onrechte als nieuwe steun word aangemerkt en Oostenrijk wordt verboden de steunmaatregel tot uitvoering te brengen voordat de in artikel 93, lid 2, bedoelde procedure heeft geleid tot een eindbeslissing.
47. De Commissie voert een primair en twee subsidiaire verweermiddelen aan.
48. Primair stelt de Commissie dat de beginselen van het arrest Lorenz niet van toepassing zijn, aangezien de steunmaatregel tot uitvoering is gebracht voordat de aanmelding plaatsvond. De Oostenrijkse autoriteiten hadden Siemens een onvoorwaardelijke en rechtens bindende toezegging van de betrokken steun gedaan voordat de eerste contacten met de Commissie plaatsvonden. Aangezien de Oostenrijkse regering de standstill-verplichting van artikel 93, lid 3, derde volzin, niet was nagekomen, had zij het recht verloren zich op de beginselen van het arrest Lorenz te beroepen.
49. In haar eerste subsidiaire verweermiddel voert de Commissie aan dat op het tijdstip waarop de Oostenrijkse regering de Commissie in kennis stelde van haar voornemen om de steunmaatregel tot uitvoering te brengen (20 november 1997), de door het Hof in het arrest Lorenz bepaalde termijn nog niet was verstreken. De Commissie voert in dat verband twee argumenten aan. In de eerste plaats is de termijn nooit ingegaan omdat de aanmelding van de Oostenrijkse regering nooit volledig was en in de tweede plaats dient de toegestane termijn met het oog op de specifieke omstandigheden van het geval ruimer te zijn dan twee maanden.
50. In haar tweede subsidiaire verweermiddel (zo de termijn van het arrest Lorenz op 20 november 1997 reeds was verstreken) stelt de Commissie dat de betrokken steunmaatregel niet automatisch een bestaande steunmaatregel is geworden. Wanneer een lidstaat een beroep doet op de beginselen van het arrest Lorenz, heeft de Commissie een recht van verzet, dat in casu op de juiste wijze en tijdig is uitgeoefend.
51. Deze argumenten doen de volgende vragen rijzen:
Heeft de Oostenrijkse regering de steun voorafgaand aan de aanmelding tot uitvoering gebracht en zijn bijgevolg de beginselen van het arrest Lorenz niet van toepassing?
In het geval dat de beginselen van het arrest Lorenz wel van toepassing zijn, wanneer is dan de daarin bepaalde termijn ingegaan?
Bedroeg de duur van de termijn twee maanden?
In het geval dat de termijn van het arrest Lorenz verstreken was, had de Commissie dan een recht van verzet en is dat recht op de juiste wijze en tijdig uitgeoefend?
A Zijn de beginselen van het arrest Lorenz van toepassing?
52. Het is vaste rechtspraak dat een lidstaat geen beroep kan doen op de beginselen van het arrest Lorenz wanneer hij een voorgenomen steunmaatregel tot uitvoering heeft gebracht voordat deze is aangemeld. Het arrest Lorenz was onder meer gebaseerd op het belang van de lidstaten om spoedig te worden geïnformeerd in situaties waarin een steunmaatregel dringend is vereist. Dat rechtmatige belang wordt niet aanwezig geacht wanneer een lidstaat de maatregel voorafgaand aan de aanmelding tot uitvoering brengt. Indien een lidstaat maatregelen zo snel mogelijk wil uitvoeren en twijfelt of de voorgenomen maatregel als staatssteun moet worden gekwalificeerd, kan hij zijn belangen vrijwaren door deze maatregel ter kennis te brengen van de Commissie, die dan haar standpunt ter zake binnen een termijn van twee maanden dient te bepalen.
53. De Commissie voert in casu aan dat de Oostenrijkse regering de steun ten gunste van Siemens voorafgaand aan de aanmelding tot uitvoering heeft gebracht.
54. Volgens haar moet onder het begrip tot uitvoering brengen" in artikel 93, lid 3, niet alleen de verstrekking van de steun aan de belanghebbende worden verstaan, maar ook de daaraan voorafgaande fase van invoering of het van kracht worden van de steunmaatregel op het wetgevende vlak volgens de constitutionele voorschriften van de betrokken lidstaat. Derhalve moet een steunmaatregel als uitgevoerd worden beschouwd zodra het wetgevende mechanisme op grond waarvan de steun zonder nadere formaliteit kan worden verleend, tot stand is gebracht.
55. Voorts verplicht een schriftelijke toezegging tot steunverlening naar Oostenrijks recht de autoriteiten wettelijk de toegezegde steun toe te kennen. Een dergelijke toezegging heeft derhalve dezelfde rechtsgevolgen als een wettelijke regeling waarbij steun wordt toegekend en brengt de steunmaatregel tot uitvoering in de zin van de laatste volzin van artikel 93, lid 3.
56. Ten bewijze dat de Oostenrijkse regering een dergelijke rechtens bindende toezegging heeft gedaan, beroept de Commissie zich op twee berichten in de pers van respectievelijk 5 april 1995 en 26 april 1996. Uit het eerste bericht blijkt dat Villach samen met een aantal andere locaties in het oosten van Duitsland en in Ierland meedong naar de investering van Siemens en dat kanselier Vranitzky in beginsel de verzekering [had] gegeven" dat steun aan Siemens zou worden toegekend. In het tweede bericht wordt een verklaring geciteerd van een directeur van Siemens dat Siemens de voorkeur gaf aan Villach omdat de Oostenrijkse bondsregering, de deelstaat Karinthië en de gemeente Villach Siemens schriftelijk steun hadden toegezegd voor een bedrag van 370 miljoen ATS". De Commissie beroept zich daarnaast op een interne nota van Siemens van 16 februari 1996, waarin de leiding van de afdeling halfgeleiders van Siemens de directie van Siemens verzoekt om beschikbaarstelling van de voor de investering in Villach benodigde middelen, waarbij wordt verwezen naar een aanbeveling van de bevoegde Oostenrijkse autoriteit aan de Oostenrijkse bondsminister van Financiën tot verlening van steun ter hoogte van 371 miljoen ATS.
57. Naar mijn mening biedt het aan het Hof overgelegde bewijs geen steun voor het betoog van de Commissie dat de Oostenrijkse regering een rechtens bindende en onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan voor toekenning van de betrokken steun. De Oostenrijkse regering en Siemens zijn zich kennelijk steeds bewust geweest van hun verplichtingen ingevolge de communautaire regels inzake staatssteun. De bewijsstukken tonen bovendien aan dat de Commissie zelf de steunmaatregel gedurende de hele procedure heeft aangemerkt als steun die is aangemeld vóór de uitvoering ervan.
58. In de eerste plaats staat vast dat de Oostenrijkse regering de voorgenomen steun ook op de dag van instelling van het onderhavige beroep tot nietigverklaring nog niet had toegekend.
59. In de tweede plaats vormen de berichten in de pers en de interne nota geen sluitend bewijs. De persberichten vermelden niet of de vermeende toezegging van de Oostenrijkse regering voorwaardelijk of onvoorwaardelijk was. Het eerste artikel spreekt slechts van een in beginsel" gegeven verzekering, hetgeen lijkt te wijzen op het bestaan van voorwaarden. Voorts maakt de nota van 16 februari 1996 melding van de aanmelding bij de EU" als een noodzakelijke voorafgaande voorwaarde. Het is in elk geval twijfelachtig of ook meer gedetailleerde persberichten als sluitend bewijs kunnen worden gezien.
60. In de derde plaats heeft de Commissie gedurende de hele administratieve procedure aan de steunmaatregel gerefereerd als aangemelde steun" en deze geregistreerd onder N" 509/96 (kenmerk voor aangemelde steun) en niet onder NN" (kenmerk voor niet-aangemelde steun). Zelfs in de bestreden beschikking duidt de Commissie de steunmaatregel aan als aangemelde steun.
61. Tot slot en dit weegt het zwaarst heeft de Oostenrijkse regering een brief van 18 april 1996 aan het Hof overgelegd, waarin de Oostenrijkse autoriteiten Siemens in kennis stelden van hun voornemen om ten gunste van het Siemens-project in Villach steun toe te kennen voor een bedrag van ten hoogste 371 miljoen ATS. In die brief werd de toekenning van de steun afhankelijk gesteld van de toestemming van de Commissie en de verenigbaarheid ervan met de verplichtingen uit hoofde van het Verdrag.
62. Daaruit volgt dat de Oostenrijkse regering in casu de ten gunste van Siemens geplande steunmaatregel niet voorafgaand aan de aanmelding ervan tot uitvoering heeft gebracht en behoeft de theorie van de Commissie ten aanzien van de betekenis van het begrip tot uitvoering brengen" geen nadere bespreking. De procedureregels inzake aangemelde steun, waaronder de beginselen zoals die door het Hof in de zaak Lorenz zijn opgesteld, zijn derhalve van toepassing.
B Wanneer is de door het Hof in het arrest Lorenz bepaalde termijn aangevangen?
63. Partijen zijn het niet eens over de vraag of de door het Hof in het arrest Lorenz bepaalde termijn reeds was verstreken op 20 november 1997, toen de Oostenrijkse regering de Commissie in kennis stelde van haar voornemen om de steun tot uitvoering te brengen. De Commissie stelt, zoals gezegd, dat die termijn later is aangevangen dan door de Oostenrijkse regering wordt aangenomen en in de gegeven omstandigheden ruimer was dan twee maanden. Ik zal me hier tot de eerste kwestie beperken en bespreken of de vijfde brief met vragen van de Commissie van 10 november 1997 inderdaad, zoals de Commissie betoogt, leidde tot schorsing" van de aanvang van de termijn van het arrest Lorenz waarbinnen zij haar eerste beoordeling van de steunmaatregel moet afronden.
64. Volgens de Commissie gaat de termijn van het arrest Lorenz eerst in op het moment dat zij een volledige aanmelding ontvangt. Een aanmelding is niet volledig wanneer daarin niet alle informatie staat die de Commissie nodig heeft om zich een mening te kunnen vormen over de verenigbaarheid van de maatregel met het Verdrag. In geval van een onvolledige aanmelding vraagt de Commissie om nadere inlichtingen. Dat verzoek schorst" de aanvang van de voor de behandeling van de aanmelding gestelde termijn, zodat de termijn opnieuw begint te lopen op de datum van ontvangst van de gevraagde nadere informatie.
65. Voorts is het uitsluitend aan haar om te beslissen of zij nadere inlichtingen nodig heeft. Bij de bepaling van de vragen die noodzakelijk zijn, geniet zij een ruime beoordelingsvrijheid. Bijgevolg dient de rechterlijk toetsing van de relevantie van die vragen beperkt te blijven tot het onderzoek of de wezenlijke vormvoorschriften in acht zijn genomen en of er geen sprake is van bevoegdheidsmisbruik. Bovendien ligt de bewijslast met betrekking tot de relevantie van de vragen bij de betrokken lidstaat. Bij de beoordeling van de noodzaak van een verzoek om nadere inlichtingen dient tevens rekening gehouden te worden met het collegiale karakter van de Commissie en de daaruit voortvloeiende moeilijkheden, de politieke gevoeligheid van een bepaalde zaak en de mogelijk riskante gevolgen van de toepassing van de beginselen van het arrest Lorenz. Wat die riskante gevolgen aangaat, waarschuwt de Commissie dat het mogelijke resultaat is dat steun wordt toegekend voordat is beslist over toestemming, zelfs als die steun onverenigbaar blijkt te zijn met de gemeenschappelijke markt, en dat dit resultaat niet gecorrigeerd kan worden door latere toepassing van artikel 93, lid 1, van het Verdrag. Bovendien staat de concurrenten geen passend rechtsmiddel ter beschikking en kan de Commissie geconfronteerd worden met vorderingen tot schadevergoeding ingevolge artikel 215, tweede alinea, EG-Verdrag (thans artikel 288 EG).
66. Op basis van deze uitlegging van de voorschriften bestrijdt de Commissie de stelling van de Oostenrijkse regering dat de aanmelding op zijn laatst met de brief van 19 maart 1997 volledig is gemaakt. Volgens de Commissie waren, gezien de omstandigheden van het geval, de derde, vierde en vijfde brief met vragen van respectievelijk 2 mei, 6 augustus en 10 november 1997 noodzakelijk voor de beoordeling van de betrokken steunmaatregel.
67. De Republiek Oostenrijk is het eens met de grondstellingen van de Commissie ten aanzien van de aanvang van de termijn van het arrest Lorenz. Zij erkent inzonderheid het recht van de Commissie om nadere inlichtingen te vragen, het gevolg van zo'n verzoek voor de aanvang van de termijn van het arrest Lorenz en de beoordelingsvrijheid van de Commissie ten aanzien van de relevantie van de vragen.
68. Niettemin mag volgens haar, gezien de aard van de eerste fase van de procedure, noch het vereiste van een volledige aanmelding, noch het recht om nadere informatie te vragen, al te ruim worden uitgelegd. Het zou onaanvaardbaar zijn dat de Commissie de vooronderzoeksprocedure kunstmatig verlengt door nieuwe, irrelevante vragen te stellen, telkens kort voor het verstrijken van de termijn van twee maanden. In de gegeven omstandigheden was de aanmelding volledig gemaakt met het antwoord van de Oostenrijkse regering op de tweede brief en was de informatie die de Commissie in haar derde, vierde en vijfde brief verlangde niet noodzakelijk voor de voltooiing van de eerste fase van de procedure. De Commissie had die vragen hoe dan ook in een eerder stadium van de procedure kunnen en moeten stellen. Tot slot, en nog meer subsidiair, gaat een totale termijn van 19 maanden tussen de aanmelding van het steunvoornemen en de beschikking houdende inleiding van de procedure krachtens artikel 93, lid 2, verder dan wat volgens het arrest Lorenz een redelijke" termijn is.
69. Om de door bovenstaande argumenten aan de orde gestelde kwesties op te lossen, moeten de volgende vragen worden beantwoord:
Is het juist, zoals beide partijen veronderstellen, dat de termijn van het arrest Lorenz eerst aanvangt op het moment dat de aanmelding volledig is?
Zo ja, wanneer is een aanmelding dan volledig?
Wanneer de aanmelding volledig is en de termijn van het arrest Lorenz begint te lopen, kan de Commissie dan de aanvang van de termijn schorsen" door een verzoek om nadere informatie, zodat de termijn opnieuw begint te lopen op het moment van ontvangst van het antwoord van de lidstaat?
Welke partij moet de aanvang van die termijn aantonen en wat is de juiste maatstaf voor rechterlijke toetsing?
Heeft de termijn van het arrest Lorenz in de omstandigheden van het onderhavige geval een aanvang genomen en, zo ja, wanneer?
1) Het vereiste van een volledige aanmelding voor de aanvang van de termijn van het arrest Lorenz
70. Ik ben het met partijen eens dat slechts een volledige aanmelding de termijn van het arrest Lorenz doet ingaan.
71. Dit volgt in de eerste plaats uit het doel van de verplichting tot aanmelding die is neergelegd in de eerste volzin van artikel 93, lid 3, namelijk de Commissie in de gelegenheid te stellen in het algemeen belang van de Gemeenschap tijdig (vóór de uitvoering) toezicht uit te oefenen op elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen. Voor de in artikel 93, lid 3, voorziene eerste fase van het onderzoek moet de Commissie aan de hand van de aanmelding snel en na een vereenvoudigd onderzoek een onderscheid kunnen maken tussen maatregelen die al bij de aanmelding duidelijk verenigbaar voorkomen (of klaarblijkelijk niet eens het karakter van steun hebben) en maatregelen die daarentegen twijfel oproepen ten aanzien van hun verenigbaarheid en derhalve nader onderzoek vereisen.
72. Is een aanmelding fragmentarisch en onvolledig in die zin dat een lidstaat heeft nagelaten de voor de eerste evaluatie essentiële informatie te verschaffen, dan wordt de taak van de Commissie om het eerste onderzoek op adequate wijze af te ronden, onmogelijk gemaakt of althans sterk bemoeilijkt. Wanneer een onvolledige aanmelding de termijn van het arrest Lorenz zou doen aanvangen, zou de Commissie feitelijk verplicht zijn, veelal onnodig, de tweede fase van de procedure in te leiden, met de daarbij behorende grotere inzet van middelen.
73. Juist om die reden heeft het Hof nadrukkelijk bepaald dat de Commissie eerst nadat zij in de gelegenheid is gesteld zich een aanvankelijk oordeel te vormen, gehouden is om onverwijld" de tweede fase van de in artikel 93, lid 2, omschreven procedure in te leiden.
74. In de tweede plaats verdient het belang dat een lidstaat heeft bij het verkrijgen van rechtszekerheid en bij een zo snel mogelijke uitvoering van de steunmaatregel (de voornaamste grondgedachte achter de beginselen van het arrest Lorenz) geen bescherming, wanneer die lidstaat nalaat een voldoende volledige aanmelding in te dienen.
75. In het arrest Lorenz verklaarde het Hof dat de Commissie met voortvarendheid" te werk moet gaan en rekening dient te houden met het belang dat de lidstaten erbij hebben spoedig te weten waar zij aan toe zijn op gebieden waar ingrijpen dringend noodzakelijk kan zijn in verband met het effect dat deze lidstaten van de voorgenomen stimulerende maatregelen verwachten". Het Hof stelde voorts dat de Commissie niet kan worden geacht met de nodige voortvarendheid op te treden wanneer zij nalaat binnen een redelijke termijn van twee maanden haar standpunt te bepalen.
76. De verplichting van de Commissie om binnen twee maanden een beslissing te nemen, is dus gebaseerd op een combinatie van twee overwegingen. De eerste is dat de Commissie in alle administratieve procedures moet handelen overeenkomstig de beginselen van goed bestuur en binnen een redelijke termijn haar beslissingen moet geven. De tweede betreft de meer specifieke verplichting om rekening te houden met het belang van de aanmeldende lidstaat bij het verkrijgen van rechtszekerheid en bij een zo snel mogelijke uitvoering van de aangemelde steun.
77. Deze tweede overweging is voor het Hof de voornaamste beweegreden om de Commissie de nauwkeurig bepaalde en relatief korte termijn van twee maanden te gunnen voor het voltooien van de eerste fase van de procedure. Duidelijk afgebakende termijnen, zoals de in het arrest Lorenz gepreciseerde termijn, zijn enkel noodzakelijk waar de rechtszekerheid op het spel staat. In gevallen waarin de gemeenschapsrechters zich enkel baseren op het beginsel van goed bestuur, worden gewoonlijk geen nauwkeurige termijnen opgelegd. In plaats daarvan bepalen zij wat een redelijke termijn is afhankelijk van de omstandigheden van het geval en in het bijzonder met inachtneming van de context ervan, de verschillende procedurele fasen die de Commissie moet volgen, het gedrag van partijen in de loop van de procedure, de ingewikkeldheid van de zaak, alsmede het belang ervan voor de verschillende betrokken partijen.
78. Een lidstaat kan mijns inziens alleen dan een beroep doen op zijn belang bij het verkrijgen van rechtszekerheid en bij de mogelijkheid om de steun snel tot uitvoering te brengen, wanneer hij volledig voldoet aan de in de eerste volzin van artikel 93, lid 3, geformuleerde verplichting tot aanmelding. Een lidstaat die door het indienen van een fragmentarische aanmelding het eerste onderzoek van de Commissie belemmert, kan geen bijzonder groot belang bij een snelle uitvoering van de steun hebben en mag niet van de Commissie verwachten dat zij de inleidende fase binnen twee maanden afrondt. Die lidstaat kan zich derhalve uitsluitend beroepen op de eerste overweging, te weten de beginselen van goed bestuur die de Commissie in alle omstandigheden dient na te leven, ongeacht het gedrag van de betrokken lidstaat.
79. Deze uitlegging wordt bevestigd door de parallelle rechtspraak met betrekking tot de niet-nakoming van de standstill-verplichting van artikel 93, lid 3, derde volzin. Er zij aan herinnerd dat het Hof herhaaldelijk heeft verklaard dat de strikte beginselen van het arrest Lorenz niet van toepassing zijn wanneer een lidstaat de steunmaatregel tot uitvoering heeft gebracht voordat deze is aangemeld of voordat ter zake door de Commissie een positieve beschikking is gegeven. In dat geval is de Commissie enkel gehouden aan haar algemene verplichting om met voortvarendheid en binnen een redelijke termijn op te treden.
80. Dit blijkt zelfs nog duidelijker uit de arresten Boussac en Italië/Commissie, waarin sprake was van schending door de betrokken lidstaten zowel van hun verplichting ingevolge artikel 93, lid 3, derde volzin, om de uitvoering van de steun uit te stellen, als van hun verplichting ingevolge artikel 93, lid 3, eerste volzin, om een voldoende volledige aanmelding in te dienen. In beide gevallen lag een periode van meer dan twee maanden tussen de eerste brief van de aanmeldende lidstaat en de beschikking van de Commissie om de procedure op tegenspraak in te leiden. Niettemin wees het Hof de argumenten van verzoeksters af dat de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, niet binnen een redelijke termijn had ingeleid. Het Hof baseerde zich daarbij niet alleen op de schending van de standstill-verplichting van artikel 93, lid 3, derde volzin, maar verwees tevens naar de schending van de verplichting tot aanmelding in de eerste volzin van genoemd artikel. Het stelde in het bijzonder dat de door de aanmeldende lidstaat verschafte informatie verre van volledig was, dat de nodige bijzonderheden en definitieve gegevens eerst in een later stadium waren verstrekt, en dat de vertraging van de procedure was veroorzaakt door de betrokken staat die niet actief had meegewerkt tijdens de administratieve onderzoeksprocedure. Uit die redenering kan worden afgeleid dat dit ook moet gelden wanneer de betrokken staat wel voldoet aan de standstill-verplichting, maar niet aan het vereiste van volledige aanmelding.
81. Bijgevolg begint de termijn van het arrest Lorenz eerst te lopen bij een volledige aanmelding.
2) Wanneer is een aanmelding volledig?
82. De Republiek Oostenrijk betoogt, zoals gezegd, dat het vereiste van volledigheid niet al te strikt moet worden uitgelegd of toegepast.
83. In dit verband zijn twee verschillende benaderingen denkbaar.
84. Volgens de eerste benadering is iedere aanmelding die de Commissie in staat stelt tot een aanvankelijk oordeel te komen en te beslissen of de tweede, contradictoire fase van de procedure ingeleid moet worden, voldoende om de termijn van het arrest Lorenz te doen ingaan. In overeenstemming daarmee stelde de Commissie in 1981 in een brief aan de lidstaten dat een aanmelding onvolledig is in de zin van de beginselen van het arrest Lorenz wanneer ze niet de voor de Commissie noodzakelijke informatie bevat om zich een eerste opinie" te kunnen vormen over de verenigbaarheid van de maatregel met het Verdrag.
85. Volgens de meer strikte benadering begint de termijn daarentegen eerst te lopen wanneer een aanmelding alle informatie bevat die de Commissie nodig heeft voor een eindbeslissing over de verenigbaarheid van de steunmaatregel. Kennelijk meer in lijn met deze zienswijze stelt de Commissie in de meergenoemde leidraad dat een aanmelding onvolledig is wanneer ze niet alle informatie bevat die de Commissie nodig heeft om te kunnen beoordelen of de maatregel verenigbaar is met het Verdrag". De nieuwe procedureverordening volgt deze tweede benadering.
86. Op het gebied van het toezicht op staatssteun hebben de lidstaten naar mijn mening een algemene verplichting om de Commissie te goeder trouw alle benodigde en relevante gegevens te verstrekken die zij tot hun beschikking hebben. Dit volgt immers uit de in artikel 93, lid 1, en artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) neergelegde verplichting tot samenwerking met de Commissie.
87. Daarmee is echter niet de meer specifieke kwestie opgelost van de minimumvereisten waaraan een eerste aanmelding moet voldoen om de termijn van het arrest Lorenz te doen aanvangen. Niet vergeten mag worden dat de eerste aanmelding niet de enige gelegenheid is voor de lidstaten om de voor de eindbeslissing nodige informatie te verschaffen en voor de Commissie om die informatie te verkrijgen.
88. Ik ben van mening dat een aanmelding op basis waarvan de Commissie tot een eerste oordeel kan komen en kan beslissen of de procedure op tegenspraak moet worden ingeleid (de eerste benadering), dient te volstaan om de termijn van het arrest Lorenz te doen aanvangen.
89. Voor de afronding van de eerste fase hoeft de Commissie niet noodzakelijkerwijs over dezelfde hoeveelheid en soort gegevens te beschikken als voor haar eindbeslissing. Op basis van de eerste aanmelding moet de Commissie maatregelen die kennelijk verenigbaar zijn met de regels betreffende staatssteun kunnen onderscheiden van maatregelen die ernstige twijfel oproepen ten aanzien van de verenigbaarheid hiervan. Bij dergelijke twijfel kan de Commissie de tweede fase van de procedure inleiden door de belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen te maken. In die tweede fase kan de Commissie dan de ontbrekende informatie verzamelen om met volledige kennis van zaken tot een eindbeslissing te kunnen komen.
90. De tweede, striktere benadering zou van de aanmeldende staat ook informatie verlangen die deze in veel gevallen niet zou kunnen verstrekken. Noch de aanmeldende lidstaat, noch de Commissie weet vooraf welke gegevens uiteindelijk noodzakelijk zullen zijn voor een eindbeslissing over de verenigbaarheid van de steunmaatregel. Zo kan de noodzaak van aanvullende informatie pas duidelijk worden in de loop van de tweede fase van de procedure, nadat de Commissie opmerkingen van derden heeft ontvangen. Omstandigheden waarin de aanmeldende staat van meet af aan alle voor de eindbeslissing benodigde gegevens verschaft, zijn dan ook moeilijk voor te stellen.
91. Om diezelfde redenen botst de tweede benadering met het rechtszekerheidsbeginsel en leidt zij tot instabiliteit in een mechanisme dat juist beoogt dat verschijnsel tegen te gaan. Voor een effectieve werking van de beginselen van het arrest Lorenz moet de aanmeldende staat in de vooronderzoeksfase kunnen beoordelen of zijn aanmelding voldoende volledig is. Bij de tweede, meer strikte benadering daarentegen kan het gebeuren dat een lidstaat die in de eerste fase te goeder trouw alle informatie heeft verschaft die nodig was voor een eerste evaluatie van de steunmaatregel, op een later tijdstip en achteraf geen beroep meer kan doen op het arrest Lorenz. Nadat de Commissie tijdens de tweede fase de opmerkingen van derden heeft ontvangen, kan zij het nodig achten aanvullende informatie te vragen om tot een eindbeslissing te kunnen komen. Het is mijns inziens onaanvaardbaar dat de aanmeldende staat in een dergelijke situatie met terugwerkende kracht het recht verliest om zich op het arrest Lorenz te beroepen.
92. Bijgevolg is een aanmelding volledig in die zin dat zij de termijn van het arrest Lorenz doet ingaan, wanneer ze alle informatie bevat die de Commissie nodig heeft om tot een eerste oordeel te komen over de verenigbaarheid van de maatregel met het Verdrag.
3) Het recht van de Commissie om aanvullende informatie te vragen en de gevolgen van een verzoek om informatie voor de aanvang van de termijn van het arrest Lorenz
93. In de leidraad is bepaald dat de Commissie de noodzakelijke aanvullende informatie vraagt wanneer een aanmelding onvolledig is. Zo'n verzoek schorst" de aanvang van de termijn van twee maanden. De termijn begint opnieuw te lopen op de datum waarop de gevraagde informatie binnenkomt.
94. Geen van de partijen betwist de rechtmatigheid en het nut van dat basismechanisme. De Republiek Oostenrijk merkt dienaangaande echter op dat het recht van de Commissie om aanvullende informatie te verlangen, onderworpen moet zijn aan beperkingen.
95. Bij mijn weten heeft het Hof tot op heden de verenigbaarheid van de praktijk van de Commissie met het Verdrag niet uitdrukkelijk bevestigd of afgewezen. Op grond van de rechtspraak zou men zelfs kunnen stellen dat het Hof heeft geaarzeld de kwestie aan te vatten. Advocaat-generaal Sir Gordon Slynn sprak zich tegen de praktijk uit want anders zou [de administratie] door het vragen van inlichtingen die termijn steeds en meer dan één keer kunnen verlengen". Advocaat-generaal Tesauro daarentegen vond de praktijk aanvaardbaar, mits daarmee geen onderzoeken en beoordelingen die behoren plaats te vinden in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, in feite werden verplaatst naar de fase van het vooronderzoek.
96. Mijns inziens dienen het recht om aanvullende informatie te vragen en de gevolgen daarvan voornamelijk te worden beoordeeld in samenhang met het eerder besproken vereiste van volledige aanmelding.
97. Uit die bespreking volgt dat wanneer een eerste aanmelding volledig is of achteraf volledig is geworden door bijvoorbeeld antwoorden op verzoeken om informatie, de termijn van het arrest Lorenz automatisch moet beginnen te lopen. Wanneer een aanmelding voldoende volledig is, kan een verzoek om aanvullende informatie de aanvang van die termijn niet met terugwerkende kracht schorsen". De tegengestelde oplossing zou het gerechtvaardigd belang van de aanmeldende lidstaat bij het verkrijgen van rechtszekerheid en bij de snelle uitvoering van de steun in gevaar brengen. Indien de Commissie een onbeperkt recht zou hebben om de vooronderzoeksfase te verlengen door nieuwe en, per definitie, onnodige verzoeken om aanvullende informatie, zou het risico van misbruik inderdaad groot zijn en het doel van de beginselen van het arrest Lorenz ondermijnd kunnen worden. Dit volgt ook uit meer algemene overwegingen aangaande de rechtszekerheid. Inzonderheid moeten zowel nationale rechters die het in artikel 93, lid 3, derde volzin, vervatte en rechtstreeks werkende verbod moeten toepassen, als concurrenten immers kunnen nagaan wanneer de termijn van het arrest Lorenz is ingegaan.
98. Is een aanmelding daarentegen onvolledig en kan de Commissie op basis daarvan niet tot een eerste oordeel komen, dan heeft zij niet alleen het recht, maar zelfs de plicht om een nader onderzoek in te stellen en aanvullende inlichtingen te vragen aan de aanmeldende staat. Dit volgt uit haar algemene verplichting uit hoofde van artikel 155, eerste streepje, EG-Verdrag (thans artikel 211, eerste streepje, EG) en haar specifieke rol ingevolge artikel 93. Desalniettemin schorst" zelfs in het geval van een onvolledige aanmelding een verzoek om informatie de aanvang van de termijn van het arrest Lorenz niet werkelijk met terugwerkende kracht. Die terugwerkende kracht is ook niet nodig, aangezien de termijn door het ontbreken van een volledige aanmelding nooit is beginnen te lopen. Een verzoek om aanvullende informatie dient derhalve slechts gezien te worden als een verklaring van de Commissie dat de aanmelding naar haar mening nog niet volledig is en dat de termijn van het arrest Lorenz dus nog niet is aangevangen.
99. Bijgevolg kan een verzoek om aanvullende informatie in het geval van een volledige aanmelding de aanvang van de termijn van het arrest Lorenz niet schorsen.
4) De bewijslast en de maatstaf voor rechterlijke toetsing
100. Uit bovenstaande analyse volgt dat het vereiste van volledigheid de doorslaggevende factor is voor de oplossing van de onderhavige zaak.
101. De Commissie stelt dat de bewijslast met betrekking tot de noodzaak van aanvullende informatie rust op de lidstaat die deze noodzaak betwist en dat uitsluitend de Commissie bevoegd is te beslissen of een aanmelding volledig is en derhalve ook of verdere vragen noodzakelijk zijn. Zij stelt verder dat zij ter zake een ruime beoordelingsvrijheid geniet. De rechterlijke toetsing van de noodzaak van nadere vragen dient naar haar mening dan ook beperkt te zijn.
102. Wat het eerste punt (de bewijslast) betreft, dient elke partij mijns inziens het bewijs te leveren van de feiten waarop zijn vordering steunt. De Oostenrijkse regering, die zich beroept op de gevolgen van de doctrine van het arrest Lorenz, moet derhalve aantonen ofwel dat haar eerste aanmelding volledig was, ofwel dat de aanmelding daarna is vervolledigd en wel zo tijdig dat de termijn van twee maanden is verstreken vóór 20 november 1997.
103. Wat het tweede punt (de maatstaf voor rechterlijke toetsing) betreft, moet om te beginnen worden herinnerd aan de definitie waarom het hier gaat: een aanmelding is voldoende volledig wanneer de Commissie op basis daarvan tot een aanvankelijk oordeel kan komen over de verenigbaarheid van de steun.
104. Het begrip volledige aanmelding" is dus niet erg nauwkeurig en duidelijk afgebakend. Ook een eerste beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met het Verdrag omvat complexe afwegingen op economisch en sociaal vlak. De grens tussen voor een dergelijke eerste beoordeling noodzakelijke informatie en onvoldoende informatie kan niet exact worden getrokken.
105. Ik meen op grond hiervan dat de Commissie een ruime beoordelingsbevoegdheid" toekomt met betrekking tot de noodzaak van aanvullende vragen en dat het Hof slechts dan moet ingrijpen wanneer de Commissie de feiten vertekent, de feiten kennelijk onjuist beoordeelt, of haar bevoegdheid of de procedure misbruikt.
106. Anders dan de Commissie beweert, zijn haar collegiale karakter, de politieke gevoeligheid van een geval en de mogelijk riskante gevolgen van de doctrine van het arrest Lorenz evenwel geen geschikte criteria die in acht moet worden genomen bij het onderzoek of de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden.
107. Of de Commissie zich op basis van de aanmelding van een lidstaat al dan niet een eerste oordeel heeft kunnen vormen, is een objectieve vraag. Eventuele subjectieve moeilijkheden die de Commissie daarbij tegenkomt en die niet zijn veroorzaakt door de aanmeldende lidstaat, mogen niet van invloed zijn op de beoordeling van de volledigheid van de aanmelding. Dit zou immers in strijd zijn met de voornaamste grondgedachte van het arrest Lorenz, namelijk dat rekening wordt gehouden met het gerechtvaardigd belang van de lidstaat bij het verkrijgen van rechtszekerheid en bij de zo snel mogelijke uitvoering van de aangemelde steunmaatregel. Dat belang verdient niet minder bescherming wanneer de Commissie intern niet tot overeenstemming kan komen, de zaak politiek gevoelig ligt, of het niet tijdig optreden van de Commissie ernstige gevolgen zou meebrengen.
108. Ten eerste dient de Republiek Oostenrijk derhalve aan te tonen dat haar aanmelding volledig was en de verzoeken om informatie van de Commissie bijgevolg niet noodzakelijk waren. Ten tweede heeft de Commissie ter zake een ruime beoordelingsbevoegdheid en is zij slechts onderworpen aan beperkte rechterlijke toetsing. Ten derde wordt beperking van de toetsing uitsluitend gerechtvaardigd door de complexiteit van de beoordeling, niet door overwegingen van politieke aard.
5) Wanneer is de termijn van het arrest Lorenz in casu aangevangen?
109. Er zij aan herinnerd dat de Republiek Oostenrijk een pakket steunmaatregelen ten bedrage van 371 miljoen ATS aanmeldde. Het leeuwendeel daarvan zou ten goede komen aan onderzoek en ontwikkeling (348,2 miljoen ATS), het resterende bedrag was bestemd voor milieumaatregelen (17 miljoen ATS) en opleiding (5,8 miljoen ATS). Na de eerste aanmelding van 21 juni 1996 deed de Commissie vijfmaal een verzoek om nadere informatie. De Oostenrijkse regering antwoordde op de eerste vier verzoeken. In plaats van een antwoord te geven op de in de vijfde brief van de Commissie geformuleerde vraag, stelde zij vervolgens de Commissie bij brief van 20 november 1997 in kennis van haar voornemen om de aangemelde steun tot uitvoering te brengen.
110. Om te kunnen beoordelen of de aanmelding vóór 20 november 1997 volledig is geworden, bespreek ik hieronder meer in detail de briefwisseling die in dit verband van belang is.
111. Bij brief van 26 juli 1996 (de eerste brief) verzocht de Commissie om meer details over de voorgenomen steun, daar de eerste aanmelding niet alle informatie bevatte die noodzakelijk was om tot een oordeel te komen over de verenigbaarheid van de maatregel met het Verdrag. In deze eerste brief werden meer dan 20 gedetailleerde vragen gesteld met betrekking tot het steunvoornemen.
112. In september 1996 vond een informele ontmoeting plaats tussen vertegenwoordigers van de Commissie, de Oostenrijkse regering en Siemens. De Oostenrijkse regering zond zo'n drie maanden later, in januari 1997, een lang en gedetailleerd antwoord op het verzoek van de Commissie om nadere informatie.
113. De Commissie stelde daarop zes aanvullende vragen over de steunmaatregel (brief van 17 februari 1997, de tweede brief), waarop de Oostenrijkse regering antwoordde bij brief van 19 maart 1997.
114. Volgens de Republiek Oostenrijk waren de daaropvolgende stappen van de Commissie in de procedure niet gepast.
115. Op 2 mei 1997 zond de Commissie de Oostenrijkse autoriteiten een volgende brief (de derde brief) met de vraag of de aangemelde opleidingssteun zou worden verleend op grond van de Richtlinie zur Förderung von generellen betrieblichen Schulungsmassnahmen" (richtlijn voor de stimulering van algemene scholingsmaatregelen in het bedrijfsleven), die een van de uitvoeringsmaatregelen is van het Oostenrijkse Arbeitsmarktförderungsgesetz (wet op de bevordering van de werkgelegenheid).
116. In haar antwoord van 13 juni 1997 stelde de Oostenrijkse regering dat de opleidingssteun op een andere rechtsgrondslag zou worden verleend.
117. Bij brief van 6 augustus 1997 (de vierde brief) stelde de Commissie de Oostenrijkse regering nog drie vragen: de eerste vraag betrof de actuele stand van zaken van de technische voortgang van het project en de daarmee tot dan gemoeide kosten. De tweede vraag betrof het voorwerp en de kosten van het tussen oktober 1995 en januari 1996 verrichte voorbereidende onderzoek. De derde vraag had betrekking op de nieuwe clean room" (stofvrije ruimte) die de kern zou gaan vormen van het nieuwe centrum voor vermogenhalfgeleiders in Villach waarvoor in juni 1996 de eerste steen was gelegd, en betrof meer bepaald het moment waarop de bouwplannen gereed waren en de bouwovereenkomst was getekend.
118. De Oostenrijkse regering beantwoordde deze drie vragen bij brief van 4 september 1997.
119. In haar laatste brief met vragen van 10 november 1997 (de vijfde brief) wees de Commissie erop dat blijkens bepaalde opmerkingen van de Oostenrijkse autoriteiten de gemeente Villach nog moest beslissen over haar bijdrage aan de steun voor Siemens en dat de Commissie niet zeker wist of met die beoogde bijdrage van de gemeente reeds rekening was gehouden bij de aanmelding van de steunmaatregel. Zij vroeg de Oostenrijkse regering derhalve te bevestigen dat de aangemelde steunmaatregel overeenkwam met het totaalbedrag van de steun die zou worden verleend door de drie verstrekkers, te weten de Oostenrijkse regering, de deelstaat Karinthië en de gemeente Villach.
120. Zoals gezegd, bestreed de Oostenrijkse regering in haar brief van 20 november 1997 dat de derde, vierde en vijfde brief gepast waren en stelde zij de Commissie in kennis van haar voornemen de steunmaatregel overeenkomstig de beginselen van het arrest Lorenz tot uitvoering te brengen.
121. De Commissie gaf in de bestreden beschikking in wezen de volgende redenen voor haar ernstige twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid van het project met de gemeenschappelijke markt en haar daaruit voortvloeiende besluit tot inleiding van de tweede, contradictoire fase van de procedure:
Wat de onderzoeks- en ontwikkelingssteun betreft, hebben de Oostenrijkse autoriteiten het stimulerend effect van de voorgenomen steun niet aangetoond, noch het bewijs geleverd dat de steun noodzakelijk is en het project in aanmerking komt voor steun aan precommerciële ontwikkeling".
Wat de milieusteun betreft, moet nog worden vastgesteld of het project waaraan steun wordt verleend, verder gaat dan de nationale en Europese wettelijke vereisten.
Wat de opleidingssteun betreft, moet nog worden vastgesteld of het opleidingsproject moet worden gekwalificeerd als specifieke of algemene beroepsopleiding.
122. Op basis van die feitelijke gegevens betoogt de Oostenrijkse regering dat de aanmelding volledig is gemaakt met haar brief van 19 maart 1997 en uiterlijk met haar brief van 4 september 1997. De termijn van het arrest Lorenz is derhalve automatisch beginnen te lopen hetzij op 24 maart 1997, hetzij uiterlijk op 10 september 1997 (de respectieve data van ontvangst van de twee brieven). Daaruit volgt dat de vijfde brief met vragen van 10 november 1997 niet op de genoemde termijn van invloed kon zijn.
123. De Commissie stelt dat haar derde, vierde en vijfde brief met vragen van respectievelijk 2 mei, 6 augustus en 10 november 1997 noodzakelijk waren voor de beoordeling van de steunmaatregel en dat de aanmelding zelfs op 20 november toen de Oostenrijkse regering de Commissie in kennis stelde van haar voornemen om de steunmaatregel tot uitvoering te brengen nog niet volledig was.
124. Ik meen dat het standpunt van de Oostenrijkse regering juist is. Uit de aan het Hof overgelegde bewijsstukken blijkt dat de Commissie na ontvangst op 24 maart 1997 van het antwoord van de Oostenrijkse autoriteiten op het tweede verzoek om informatie, in staat was zich een eerste oordeel te vormen over de verenigbaarheid van de maatregel met het Verdrag, en dat de termijn van het arrest Lorenz op die dag is aangevangen.
125. Opmerkelijk in dit verband is in de eerste plaats dat de eerste en tweede brief van de Commissie met verzoeken om informatie zich fundamenteel onderscheiden van de derde, vierde en vijfde brief.
126. In de eerste brief worden meer dan 20 gedetailleerde vragen gesteld, waarin de Commissie uitgebreid verwijst naar verklaringen van de Oostenrijkse autoriteiten in de eerste aanmelding. De meeste vragen hebben betrekking op het grootste onderdeel van het pakket steunmaatregelen, te weten de steun ten behoeve van onderzoek en ontwikkeling. Een groot aantal vragen betreft kernzaken, zoals het stimulerend effect van de steun en de kwalificatie van de gesubsidieerde activiteiten als precommerciële ontwikkeling. De twijfel die de Commissie heeft ten aanzien van die kwesties vormt de ruggengraat van de bestreden beschikking tot inleiding van de procedure op tegenspraak. De tweede brief omvat zes gedetailleerde vragen, waarvan er vijf rechtstreeks betrekking hebben op het antwoord van de Oostenrijkse regering op de eerste brief. Drie van de zes vragen handelen opnieuw over het onderdeel onderzoek en ontwikkeling.
127. In haar derde, vierde en vijfde brief stelt de Commissie daarentegen maar enkele vragen (respectievelijk een, drie en een). De vragen in de derde en vijfde brief beperken zich tot bijkomstige aspecten van het aangemelde project, namelijk de opleidingssteun (minder dan 2 % van het totaalpakket) en de financiële bijdrage van de gemeente Villach (ten hoogste 6 % van de aangemelde steun). Daarbij gaat het niet zozeer om de verenigbaarheid van de aangemelde maatregelen met het Verdrag, als wel om het opsporen en onderzoeken van andere niet-aangemelde maatregelen (de eerdergenoemde Richtlinie" en een vermeende afzonderlijke steun van de gemeente Villach). Gezien de overtuigende argumenten die door de Oostenrijkse regering in haar antwoord naar voren zijn gebracht, is het ook twijfelachtig of de drie vragen in de vierde brief relevant zijn. Geen van de in de drie brieven vervatte vragen heeft rechtstreeks betrekking op de aanmelding of de antwoorden op eerder gestelde vragen. Van de vragen in de genoemde brieven en de antwoorden van de Oostenrijkse regering is in de bestreden beschikking nauwelijks iets terug te vinden. De ernstige twijfel die tot die beschikking heeft geleid, koesterde de Commissie reeds voordat zij haar derde, vierde en vijfde brief zond; geen van deze brieven was bedoeld om de Oostenrijkse autoriteiten in de gelegenheid te stellen die twijfel weg te nemen.
128. Ook uit achtergrondinformatie die door de Commissie aan het Hof is verschaft, blijkt duidelijk dat de aanmelding volledig is gemaakt met het antwoord van de Oostenrijkse regering op de tweede brief.
129. De Commissie noemt in haar verweerschrift een interne nota van 28 april 1997 (ongeveer zes weken na het antwoord van de Oostenrijkse regering op de tweede brief met vragen) van directoraat-generaal IV aan Commissielid Van Miert. Het ter zake bevoegde directoraat-generaal uitte daarin twijfel over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de toepasselijke regeling op het gebied van staatssteun voor onderzoek en ontwikkeling, alsmede over de noodzaak van die steunmaatregel. Het stelde voor de andere directoraten-generaal te raadplegen op basis van een ontwerpbeschikking tot inleiding van de procedure op tegenspraak ingevolge artikel 93, lid 2, van het Verdrag.
130. De Commissie maakt in haar verweerschrift voorts melding van omvangrijke [en] zeer complexe [...] besprekingen" tussen verschillende diensten van de Commissie en binnen het college van Commissieleden over ontwerpbeschikkingen met betrekking tot verschillende nationale steunprojecten ten gunste van fabrikanten van halfgeleiders, waaronder het in het geding zijnde steunproject van de Oostenrijkse regering. Volgens de Commissie hebben die besprekingen geduurd van mei 1997 tot en met december 1997. Verder maakt zij melding van een krantenbericht van 20 juni 1997 met betrekking tot Commissielid Cresson, getiteld Cresson halts EU block on state aids to chips ventures".
131. Op grond van al die gegevens kan worden geconcludeerd dat het onderdeel feitenvaststelling van het onderzoek van de Commissie is voltooid met de ontvangst in maart 1997 van het antwoord van de Oostenrijkse regering op de tweede brief met vragen. De Commissie had de daaropvolgende negen maanden tot aan haar beschikking tot inleiding van de tweede fase van de procedure in december kennelijk niet nodig om aanvullende informatie te vergaren, maar om tot een (intern omstreden) beslissing te komen op grond van gegevens die zij reeds tot haar beschikking had.
132. De aanmelding was dus volledig geworden met de brief van de Oostenrijkse regering van 19 maart 1997. Zoals laatstgenoemde betoogt, ving de termijn van het arrest Lorenz derhalve automatisch aan op de datum van ontvangst van die brief, namelijk 24 maart 1997. Daar de derde, vierde en vijfde brief er enkel op waren gericht de eerste fase van de toezichtprocedure kunstmatig te verlengen, heeft de Commissie haar recht om aanvullende informatie te vragen in casu niet voor een rechtmatig doel (het volledig maken van een fragmentarische aanmelding) gebruikt, doch met het daarvan verschillende en daarmee geen verband houdend doel om tijd te winnen. De Commissie heeft bijgevolg misbruik gemaakt van de betrokken procedure en de grenzen van haar beoordelingsvrijheid ten aanzien van de volledigheid van de aanmelding overschreden.
133. Ik heb hierboven reeds uiteengezet waarom noch het collegiale karakter van de Commissie, noch de politieke gevoeligheid van een bepaald geval, noch de mogelijk ernstige gevolgen van toepassing van de doctrine van het arrest Lorenz in aanmerking kunnen worden genomen bij de beoordeling of een aanmelding al dan niet voldoende volledig was om de termijn van het arrest Lorenz te doen aanvangen. Om niet in herhaling te vervallen, wil ik hieraan slechts toevoegen dat de Commissie twee volkomen legitieme mogelijkheden ter beschikking stonden op het moment dat zij zich over deze politiek gevoelige zaak moest buigen.
134. De Commissie had in de eerste plaats de Oostenrijkse regering kunnen verzoeken in te stemmen met verlenging van de termijn van twee maanden om een meer diepgaande bespreking binnen de Commissie mogelijk te maken. Een dergelijke verlenging in goed overleg is verenigbaar met het Verdrag en de rechtspraak, omdat de door de beginselen van het arrest Lorenz beschermde entiteit, te weten de aanmeldende lidstaat, eveneens het recht moet hebben om (althans tijdelijk) afstand te doen van die bescherming. Een lidstaat die een steunmaatregel aanmeldt, zal in de regel met een dergelijke verlenging instemmen als er een reële kans bestaat dat de Commissie besluit de tweede fase, die meer tijd en middelen vergt, niet in te leiden.
135. In de tweede plaats wijzen langdurige besprekingen binnen de Commissie op ernstige moeilijkheden bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunvoornemen met de gemeenschappelijke markt. De beste manier om die moeilijkheden te overwinnen, is de standpunten van andere belanghebbenden te vernemen en derhalve andere lidstaten en de betrokken sectoren te raadplegen. Er zij in dit verband op gewezen dat de Commissie in de inleidende fase niet verplicht is derden te horen. Het Hof heeft dienaangaande verklaard dat wanneer de Commissie er in de fase van het eerste onderzoek niet in slaagt alle daarmee samenhangende problemen op te lossen, zij verplicht is alle nodige adviezen in te winnen en daartoe de in artikel 93, lid 2, bedoelde procedure in te leiden.
136. De termijn van het arrest Lorenz is derhalve ingegaan op 24 maart 1997.
C Bedroeg de termijn van het arrest Lorenz twee maanden?
137. Volgens de Commissie is de in het arrest Lorenz gestelde redelijke termijn voor de voltooiing van de eerste fase van de procedure geen strikte tijdslimiet en is de duur ervan afhankelijk van de omstandigheden van het concrete geval. Dit volgt volgens haar uit de bewoordingen van het arrest Lorenz zelf, uit verschillende opmerkingen van de advocaat-generaal in zijn conclusie in genoemde zaak, uit het feit dat de Commissie in bepaalde gevallen verplicht is de eerste fase in minder dan twee maanden af te ronden en ten slotte uit de noodzaak van flexibele termijnen om de Commissie in staat te stellen haar veelal ingewikkelde beslissingen op het gebied van staatssteun te nemen.
138. De Commissie betoogt voorts dat de duur van de in het arrest Lorenz genoemde termijn in de specifieke omstandigheden van het onderhavige geval langer was dan twee maanden. De Oostenrijkse regering heeft op geen enkel moment tijdens de procedure laten blijken dat het om een urgente zaak ging. Er kon in casu hoe dan ook geen sprake zijn van urgentie, aangezien Siemens de geplande investeringen heeft uitgevoerd zonder te wachten op een beslissing over de steun. Ten slotte kan de Oostenrijkse regering zich niet beroepen op de termijn van het arrest Lorenz, daar zij grotendeels zelf verantwoordelijk was voor de uiteindelijke vertraging.
139. Mijns inziens volgt juist uit het arrest Lorenz zelf, zeker wanneer dit wordt gelezen in het licht van de conclusie van de advocaat-generaal, dat de betrokken termijn dwingend is.
140. Weliswaar gebruikt het Hof in het dictum van het arrest de ogenschijnlijk niet vastomlijnde uitdrukking voldoende tijd voor een eerste onderzoek van het ontwerp", maar in de overwegingen van het arrest spreekt het ook van een redelijke termijn".
141. Het Hof heeft evenwel een specifieke definitie van die uitdrukking gegeven met het oog op de situatie in de zaak Lorenz en aldaar gesteld: dat men zich [...] dient te laten leiden door de artikelen 173 en 175 van het Verdrag waarin voor vergelijkbare situaties een termijn van twee maanden is voorzien".
142. Advocaat-generaal Reischl stelde in zijn conclusie het beginsel voor dat uiteindelijk werd overgenomen, namelijk dat aangemelde steun na afloop van een redelijke termijn voor vooronderzoek bestaande steun wordt. Hij gaf daarbij wel aan dat de vereiste redelijke termijn van geval tot geval kon variëren. Hij gaf toe dat die uitkomst het nadeel van rechtsonzekerheid meebracht, maar in zijn visie was er geen andere oplossing mogelijk zolang de Raad niet ingevolge artikel 94 van het Verdrag een verordening ter bepaling van exacte termijnen had vastgesteld. Om het probleem van de onzekere duur van de fase van eerste onderzoek te verkleinen, stelde hij verder voor dat de Commissie tussentijds zou verklaren dat het onderzoek nog gaande was en pas na verloop van een bepaalde tijd zou zijn voltooid.
143. In tegenstelling tot de advocaat-generaal was het Hof niet bereid de nadelen van rechtsonzekerheid te aanvaarden en stelde het derhalve de termijn op twee maanden vast. De idee van tussentijdse verklaringen door de Commissie vond het evenmin overtuigend. De mogelijkheid van dergelijke verklaringen had de Commissie inderdaad ertoe kunnen bewegen de eerste fase kunstmatig te verlengen. Wat het respect voor de wetgevende bevoegdheid van de Raad betreft, maakte het Hof uitdrukkelijk melding van het ontbreken van een procedureverordening voordat het de termijn van twee maanden vaststelde. Respect voor het institutionele evenwicht is mijns inziens ook de verklaring voor de behoedzame wijze waarop het Hof zich uitdrukt (dat men zich [...] dient te laten leiden door de artikelen 173 en 175 van het Verdrag").
144. Dat de in het arrest Lorenz vastgestelde termijn een dwingende maximumtermijn betreft, bevestigt het Hof door in latere uitspraken naar dit arrest te verwijzen als een arrest waarin niet slechts een redelijke termijn, maar een termijn van twee maanden wordt vastgesteld.
145. Bovendien zou uitlegging van het arrest Lorenz in die zin dat daarin een flexibele termijn werd bepaald, geheel in tegenspraak zijn met de voornaamste grondgedachte van dat arrest, namelijk de bescherming van het belang dat de aanmeldende lidstaat heeft bij het verkrijgen van rechtszekerheid en bij de snelle uitvoering van de steunmaatregel. Zoals gezegd, moet een aanmeldende lidstaat vooraf kunnen nagaan of hij verder kan gaan op de grondslag dat de steunmaatregel onder de regeling voor bestaande steun is komen te vallen. Rechtszekerheid en bijgevolg een dwingende termijn zijn met name van belang in gevallen waarin zich in een nationale procedure de vraag voordoet (zoals in de zaak Lorenz) of een steunmaatregel een bestaande steunmaatregel is geworden.
146. De Commissie zelf heeft het arrest Lorenz altijd aldus opgevat dat de daarin gestelde termijn een dwingende maximumtermijn betrof. Zo stelt de Commissie bijvoorbeeld in de eerder genoemde brief aan de lidstaten dat zij voor haar eerste beoordeling over een termijn beschikt die door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen is vastgesteld op twee maanden".
147. Dat de Commissie zichzelf in bepaalde gevallen kortere termijnen heeft gesteld is lovenswaardig, aangezien dit de procedures helpt versnellen en tegemoetkomt aan het belang van de aanmeldende staat om de steunmaatregel zo snel mogelijk te kunnen uitvoeren. Wanneer de Commissie een kortere termijn bepaalt, dient zij zich daaraan te houden, daar een lidstaat zich naar mijn mening kan beroepen op het vertrouwensbeginsel. Een vrijwillige beperking van haar eigen handelingsvrijheid impliceert evenwel niet dat de Commissie de bevoegdheid heeft om eenzijdig termijnen vast te stellen die twee maanden overschrijden en aldus de aanmeldende lidstaat de in de rechtspraak van het Hof neergelegde rechten te ontzeggen. Ten aanzien van de mogelijke noodzaak van extra tijd voor het eerste onderzoek in ingewikkelde zaken heb ik reeds aangegeven dat de Commissie de aanmeldende staat altijd kan vragen akkoord te gaan met verlenging van de twee-maanden-termijn en dat laatstgenoemde gewoonlijk genegen zal zijn daarmee in te stemmen.
148. Wat het gestelde ontbreken van urgentie betreft en het feit dat de Oostenrijkse regering zou hebben nagelaten de procedure te bespoedigen, beklemtoont de Commissie dat de Oostenrijkse autoriteiten pas na zo'n vijf maanden antwoordden op de eerste brief met een verzoek om aanvullende informatie en na anderhalve maand op de derde brief. Deze laatste vertraging was bovendien veroorzaakt door een fout van het bureau van de Oostenrijkse bondskanselier.
149. Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat zolang de betrokken staat voldoet aan artikel 93, lid 3, eerste en derde volzin, van het Verdrag, hij volgens het Verdrag wettelijk niet verplicht is om snel te reageren op een verzoek om informatie van de Commissie. Een vlotte afhandeling om verdere vertraging te vermijden, is enkel in het eigen belang van de aanmeldende staat. Alleen wanneer een lidstaat de standstill-verplichting schendt of de verplichting tot aanmelding niet nakomt, kan hij zich niet op het arrest Lorenz beroepen; dit is evenwel niet het geval wanneer hij niet prompt reageert op een verzoek om aanvullende informatie.
150. Bovendien moet een procedure voor de goedkeuring van aangemelde steun, gelet op de betrokken belangen, urgent worden geacht in alle gevallen waarin de betrokken lidstaat niet uitdrukkelijk heeft ingestemd met verlenging van de voor het vooronderzoek beschikbare termijn. In tegenstelling tot de zienswijze van de Commissie, geldt dit vermoeden eveneens in gevallen waarin de investering wordt gedaan voordat de steun wordt verleend. De aanmeldende staat en de betrokken onderneming hebben immers ook dan nog steeds duidelijk belang bij een snelle goedkeuring van het steunvoornemen, teneinde de financieringskosten van de betrokken investering te beperken.
151. De duur van de termijn van het arrest Lorenz was derhalve twee maanden.
D Kon de Commissie zich op geldige wijze verzetten tegen de beslissing van de Oostenrijkse regering om de steunmaatregel tot uitvoering te brengen en, zo ja, heeft zij dit op de voorgeschreven wijze en tijdig gedaan?
152. De Commissie betoogt dat zij, na door een lidstaat op de hoogte te zijn gesteld van diens voornemen om een aangemeld voorstel overeenkomstig de beginselen van het arrest Lorenz tot uitvoering te brengen, altijd nog de mogelijkheid heeft zich daartegen binnen een betrekkelijk korte termijn te verzetten, wat tot gevolg heeft dat de steun niet rechtmatig kan worden verleend en geen bestaande steunmaatregel wordt.
153. Volgens de Commissie vloeit dat recht van verzet in de eerste plaats voort uit een passage van het arrest Lorenz, waarin staat dat steun die bij stilzwijgen van de Commissie" tot uitvoering wordt gebracht na het verstrijken van de termijn die voor haar eerste onderzoek noodzakelijk is, onder de regeling voor bestaande steunmaatregelen komt te vallen. Voorts heeft de in genoemd arrest gestelde verplichting van een lidstaat om zijn voornemen om een steunmaatregel tot uitvoering te brengen, vooraf kenbaar te maken, alleen zin, indien zij een recht van verzet heeft. Een recht van verzet is bovendien van essentieel belang om de mogelijk ernstige gevolgen van de toepassing van de doctrine van het arrest Lorenz voor de gemeenschappelijke markt te voorkomen. Ten slotte zou de aanmeldende lidstaat, indien de Commissie geen recht van verzet toekwam, in feite zelf de omvang en uitkomst van de procedure kunnen bepalen. Aldus zou de Commissie ook in gevallen waarin de termijn onjuist was berekend of een kennisgeving de Commissie niet bereikte (bijvoorbeeld door een fout bij de verzending), zich daartegen niet kunnen verzetten en zou de steunmaatregel een bestaande steunmaatregel worden.
154. De Republiek Oostenrijk stelt primair dat de Commissie ingevolge beginselen van het arrest Lorenz geen specifiek recht van verzet toekomt. Subsidiair voert zij aan dat de Commissie dat recht in casu niet tijdig heeft uitgeoefend.
155. Ik betwijfel of de Commissie, zoals zij betoogt, ingevolge de toepasselijke procedureregeling een recht van verzet heeft.
156. In de beslissende passages van het arrest Lorenz en latere arresten die daaraan refereren wordt slechts gesproken van twee voorwaarden voor het intreden van de gevolgen van het arrest Lorenz: de steun valt onder de regeling voor bestaande steunmaatregelen en kan door een lidstaat worden verleend indien (a) de Commissie niet binnen twee maanden de procedure op tegenspraak van artikel 93, lid 2, inleidt, en (b) de betrokken lidstaat de Commissie vooraf in kennis stelt van de uitvoering van de steunmaatregel. Door de vooronderstelling van een recht van verzet zou een derde voorwaarde worden ingevoerd die het Hof nooit op het oog heeft gehad, namelijk het ontbreken van verzet door de Commissie binnen een bepaalde periode. Door die derde voorwaarde gaat weer rechtsonzekerheid (met betrekking tot de vraag in welke vorm verzet moet geschieden, binnen welke termijn verzet moet worden gedaan en wat daarvan precies de rechtsgevolgen zijn) heersen in een mechanisme dat juist beoogt het probleem van de rechtsonzekerheid op te lossen.
157. Anders dan de Commissie meent, had het Hof voorts kennelijk andere redenen om voorafgaande kennisgeving verplicht te stellen dan om de Commissie de gelegenheid te bieden zich te verzetten. Het doel daarvan lijkt eerder te zijn geweest om met rechtszekerheid voor alle belanghebbenden en voor de nationale rechterlijke instanties de datum te bepalen waarop de steunmaatregel onder de regeling voor bestaande steun komt te vallen en/of om de taak van de Commissie inzake voortdurend onderzoek van dat soort steun te vergemakkelijken.
158. Ten slotte heeft de Commissie geen speciaal recht van verzet nodig wanneer zij meent dat de termijn van het arrest Lorenz niet is verstreken (bijvoorbeeld omdat de aanmelding op geen enkel tijdstip volledig was). Aangezien dan niet is voldaan aan een van beide bovengenoemde voorwaarden voor de gevolgen van het arrest Lorenz, gaat de steunmaatregel niet over in bestaande steun, maar blijft hij gewoon nieuwe steun. De Commissie kan in dat geval dan ook geldig besluiten de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden en in die beslissing aangeven dat de standstill-verplichting van artikel 93, lid 3, van kracht blijft. Buitendien is het bij twijfel over het verstrijken van de termijn van het arrest Lorenz aan de lidstaat om van de beschikking van de Commissie bij het Hof in beroep te komen.
159. In casu hoeft echter niet te worden uitgemaakt of de Commissie al dan niet een recht van verzet toekomt. Zelfs indien de Commissie dat recht zou hebben, was het te laat uitgeoefend.
160. Op dit punt moet meer in detail worden ingegaan op de gebeurtenissen die begonnen met de brief van de Oostenrijkse autoriteiten van 20 november 1997, waarin zij de Commissie in kennis stelden van het voornemen om de steunmaatregel tot uitvoering te brengen.
161. Partijen zijn het niet eens over de datum waarop de brief de Commissie heeft bereikt. Volgens de Oostenrijkse regering heeft de Commissie de brief op dezelfde dag ontvangen, namelijk 20 november 1997. De Commissie stelt dat zij de brief eerst op 24 november 1997 heeft ontvangen.
162. In een ongedateerde fax die kennelijk door de Oostenrijkse regering is ontvangen op 28 november 1997, tekende de Commissie verzet aan tegen het voornemen van de Republiek Oostenrijk om de steun tot uitvoering te brengen en kondigde zij aan te zijner tijd een beschikking over de aangemelde steun te zullen geven.
163. Bij brief van 10 december 1997 stelde de Oostenrijkse regering dat het door de Commissie aangetekende verzet ongefundeerd was en niet als geldig kon worden beschouwd. Zij bleef naar haar mening derhalve gerechtigd om de steunmaatregel tot uitvoering te brengen.
164. Op 12 december 1997 vond een ontmoeting plaats tussen de Commissie, de Oostenrijkse regering en Siemens, waaruit evenwel geen concrete resultaten voortkwamen.
165. Bij fax van 16 december 1997 deelde de Commissie de Oostenrijkse regering mee dat zij bij beschikking van dezelfde dag de formele onderzoeksprocedure krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag had ingeleid. In die fax stond enkel dat de beschikking was gegeven en dat een uitgebreidere brief zou volgen.
166. De brief met de bestreden beschikking volgde op 9 februari 1998.
167. Wat de voorgeschreven wijze aangaat, kan het aantekenen van verzet slechts betekenen dat binnen een gegeven aanvullende termijn de in artikel 93, lid 2, voorziene procedure wordt ingeleid. In de context van de beginselen van het arrest Lorenz kan een louter informele verklaring van de Commissie dat zij zich verzet" tegen het besluit van de lidstaat om een steunmaatregel tot uitvoering te brengen, geen rechtsgevolgen teweegbrengen. Indien een dergelijk informele verklaring in aanmerking genomen zou worden, zou dit leiden tot rechtsonzekerheid en de Commissie nog een gelegenheid bieden om de eerste fase van de procedure te verlengen in gevallen waarin de aanmeldende lidstaat van mening is dat deze reeds te lang heeft geduurd. Dit is tevens het standpunt van de Commissie in de meergenoemde leidraad, waarin het aantekenen van verzet wordt omschreven als volgt:
De Commissie meent uit de rechtspraak te kunnen afleiden dat zij, na van de lidstaat de mededeling te hebben ontvangen dat hij van plan is het voornemen uit te voeren, nog gedurende een redelijk korte periode (stel twee weken) kan besluiten een procedure ex artikel 93, lid 2, in te leiden".
168. De ongedateerde en ongemotiveerde fax die de Oostenrijkse regering blijkbaar heeft bereikt op 28 november 1997, kan dan ook niet worden geacht een geldige vorm van verzet te zijn.
169. Wat het tijdsverloop betreft, blijkt uit een handgeschreven aantekening op de begeleidende nota bij de brief van de Oostenrijkse autoriteiten van 20 november 1997 dat de brief op diezelfde dag door het secretariaat-generaal van de Commissie is ontvangen. Het feit dat de brief eerst op 24 november 1997 door de Commissie is geregistreerd, is niet van belang voor de berekening van de tijdspanne die is gelegen tussen de voorafgaande kennisgeving en het verzet, daar een lidstaat geen invloed heeft op of kennis heeft van eventuele interne problemen met de verzending binnen de Commissie.
170. De fax van 16 december 1997, waarin de Commissie de Oostenrijkse regering meedeelde dat zij bij beschikking van dezelfde dag de procedure van artikel 93, lid 2, had ingeleid, werd door de Oostenrijkse regering ruim drieëneenhalve week na haar brief van 20 november 1997 ontvangen en mijns inziens derhalve te laat. De Commissie stelt zelf in de aangehaalde passage van de leidraad dat twee weken een passende termijn is voor de inleiding van genoemde procedure. De communautaire wetgever voorziet in de nieuwe verordening in een termijn van 15 werkdagen. Op grond van de in casu toepasselijke procedureregeling dient de periode tussen de kennisgeving van uitvoering van de steunmaatregel en de beschikking tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, korter te zijn dan drieëneenhalve week, omdat per definitie de aanmelding ten minste twee maanden voordat de lidstaat zijn voornemen tot uitvoering van de steunmaatregel uitsprak, volledig is geworden en de Commissie dus voldoende tijd had om te beslissen of de tweede fase van de procedure zou worden ingeleid. Elke aanvullende periode dient dan ook tot een absoluut minimum te worden beperkt. Dit geldt des te meer in casu, waar de aanmelding ongeveer acht maanden voor het besluit van de Oostenrijkse regering de steunmaatregel uit te voeren, volledig is geworden en de Commissie dus veel meer dan twee maanden de tijd had om tot een beslissing te komen.
171. De reactie van de Commissie op 16 december 1997 kwam bijgevolg te laat. Mijns inziens behoeft de stelling van de Oostenrijkse regering dat de relevante datum niet 16 december 1997 is, maar de datum van de brief van de Commissie met de bestreden beschikking, namelijk 9 februari 1998, dan ook niet te worden onderzocht. Zou men van die datum uitgaan, dan zou sprake zijn van een klaarblijkelijk buitensporige vertraging. Ik ben niettemin van mening dat in een geval als het onderhavige, waarin een dringende reactie van de Commissie is vereist, de datum in aanmerking moet worden genomen waarop de Commissie haar beschikking aan de lidstaat meedeelt, ook al geschiedt dit op informele wijze; redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de formulering van de beschikking immers aanzienlijke tijd in beslag neemt. In casu behoeft deze kwestie evenwel geen nader onderzoek.
172. Hoe dan ook ben ik van mening dat de Commissie, zo zij al een recht van verzet had, dit niet tijdig heeft uitgeoefend.
VI Conclusie
173. Mitsdien kon de Oostenrijkse regering zich beroepen op de beginselen van het arrest Lorenz, was de termijn van het arrest Lorenz verstreken op 20 november 1997, toen de Oostenrijkse regering haar voornemen kenbaar maakte om de steunmaatregel tot uitvoering te brengen, en oefende de Commissie, zo zij al een recht van verzet heeft, dit recht niet tijdig uit.
174. Aangezien de bestreden beschikking de steunmaatregel ten onrechte als nieuwe steun kwalificeert en de Oostenrijkse regering verbiedt de steunmaatregel tot uitvoering te brengen, dient zij nietig verklaard te worden.
175. Ik geef het Hof dan ook in overweging:
1) beschikking SG(98) D/1124 van de Commissie nietig te verklaren; en
2) de Commissie in de kosten te verwijzen.