62008TJ0576_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak T‑576/08,
Bondsrepubliek Duitsland,
aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Lumma en B. Klein, vervolgens door M. Lumma, B. Klein, T. Henze en N. Graf Vitzthum, als gemachtigden,
verzoekster,
ondersteund door
Koninkrijk Zweden,
vertegenwoordigd door A. Falk, K. Petkovska, S. Johannesson en A. Engman als gemachtigden,
interveniënt,
tegen
Europese Commissie,
vertegenwoordigd door F. Erlbacher en A. Szmytkowska als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Koninkrijk Spanje,
vertegenwoordigd door B. Plaza Cruz als gemachtigde,
door
Franse Republiek,
vertegenwoordigd door G. de Bergues en B. Cabouat als gemachtigden,
door
Italiaanse Republiek,
aanvankelijk vertegenwoordigd door I. Bruni als gemachtigde, vervolgens door P. Gentili, avvocato dello Stato,
en door
Republiek Polen,
aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Dowgielewicz, vervolgens door M. Szpunar, en ten slotte door M. Szpunar, B. Majczyna en M. Drwiecki, als gemachtigden,
interveniënten,
betreffende een verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van verordening (EG) nr. 983/2008 van de Commissie van 3 oktober 2008 tot vaststelling van een programma voor de toewijzing aan de lidstaten van aan het begrotingsjaar 2009 toe te rekenen financiële middelen voor de levering van levensmiddelen uit de interventievoorraden aan de meest behoeftigen in de Gemeenschap (PB L 268, blz. 3),
wijst
HET GERECHT (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. Prek (rapporteur), waarnemend voor de president, S. Soldevila Fragoso en S. Frimodt Nielsen, rechters,
griffier: K. Andová, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 september 2010,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
Toepasselijke bepalingen
1. Punt 10 van de considerans van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale-GMO-verordening) (PB L 299, blz. 1) luidt als volgt:
„Om de markten te stabiliseren en de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te garanderen is voor de verschillende sectoren een gedifferentieerd systeem van prijsondersteuning ontwikkeld [...]. Deze maatregelen hebben de vorm aangenomen van openbare interventie of steun voor particuliere opslag voor de producten van de sectoren granen, rijst, suiker, olijfolie en tafelolijven, rundvlees, melk en zuivelproducten, varkensvlees en schapen- en geitenvlees. Bijgevolg moeten, gelet op de doelstellingen van deze verordening, de prijsondersteuningsmaatregelen die bij de in het verleden ingestelde instrumenten zijn vastgesteld, worden gehandhaafd en mogen geen wezenlijke veranderingen worden aangebracht ten opzichte van de vorige rechtstoestand.”
2. In punt 18 van de considerans van die verordening staat te lezen:
„Met haar interventievoorraden van diverse landbouwproducten beschikt de Gemeenschap over het potentieel om een belangrijke bijdrage te leveren tot het welzijn van haar meest hulpbehoevende burgers. Het is in het belang van de Gemeenschap om op duurzame basis van dit potentieel gebruik te maken totdat de voorraden door invoering van adequate maatregelen tot een normaal peil zijn teruggebracht. Tot dusver kon de voedselverstrekking door liefdadigheidsinstellingen gebeuren op grond van verordening (EEG) nr. 3730/87 van de Raad van 10 december 1987 houdende algemene voorschriften voor de levering van levensmiddelen uit interventievoorraden aan bepaalde organisaties met het oog op verstrekking aan de meest hulpbehoevenden in de Gemeenschap. Deze belangrijke sociale maatregel, die voor de begunstigden van grote waarde kan zijn, moet worden gehandhaafd en in deze verordening worden opgenomen.”
3. Subsectie IV, met als opschrift „Afzet uit interventievoorraden”, van sectie II van hoofdstuk I van titel I van deel II van de Integrale-GMO-verordening omvat de artikelen 25 tot en met 27.
4. Volgens artikel 25 van de Integrale-GMO-verordening, „[worden] [v]oor openbare interventie aangekochte producten [...] op zodanige wijze afgezet dat verstoringen van de markt worden voorkomen en dat de kopers op voet van gelijkheid worden behandeld en gelijke toegang tot deze producten hebben”.
5. Artikel 27 van die verordening heeft als opschrift „Uitreiking aan de meest hulpbehoevenden in de Gemeenschap” en bepaalt:
„1. Producten uit de interventievoorraden worden aan bepaalde daartoe aangewezen organisaties ter beschikking gesteld met het oog op verstrekking, volgens een jaarprogramma, van levensmiddelen aan de meest hulpbehoevenden in de Gemeenschap.
De uitreiking gebeurt:
a) gratis, of
b) tegen een prijs die in geen geval hoger mag liggen dan de door de aangewezen organisaties bij de toepassing van de maatregelen gemaakte kosten.
2. Een product kan op de markt van de Gemeenschap worden aangeschaft als:
a) het tijdelijk, tijdens de uitvoering van het in lid 1 bedoelde jaarprogramma, niet voorhanden is in de interventievoorraden van de Gemeenschap, voor zover dat nodig is om dat programma in een of meerdere lidstaten te kunnen uitvoeren en op voorwaarde dat de in de begroting van de Gemeenschap voor dat doel voorziene kosten niet worden overschreden, of
b) anders voor de uitvoering van het jaarprogramma overdracht tussen lidstaten zou moeten plaatsvinden van kleine hoeveelheden producten die als interventieproduct beschikbaar zijn in een andere lidstaat dan waar zij nodig zijn.
3. De betrokken lidstaten wijzen de in lid 1 bedoelde organisaties aan en stellen de Commissie elk jaar tijdig in kennis van hun voornemen deze regeling toe te passen.
4. De in de leden 1 en 2 bedoelde producten worden de aangewezen organisaties gratis ter beschikking gesteld. Als boekwaarde wordt de interventieprijs aangehouden, eventueel gecorrigeerd aan de hand van coëfficiënten om rekening te houden met kwaliteitsverschillen.
5. Onverminderd artikel 190 worden de krachtens de leden 1 en 2 van dit artikel beschikbaar gestelde producten gefinancierd uit kredieten van de passende begrotingslijn van het ELGF, binnen de begroting van de Europese Gemeenschappen. [...]”
6. Artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3149/92 van de Commissie van 29 oktober 1992 houdende uitvoeringsbepalingen met betrekking tot de levering van levensmiddelen uit interventievoorraden aan de meest behoeftigen in de Gemeenschap (PB L 313, blz. 50) bepaalt:
„1. De lidstaten die de bij verordening [...] nr. 3730/87 ingestelde actie ten gunste van de meest behoeftigen in de Gemeenschap wensen toe te passen, stellen de Commissie daarvan in kennis telkens uiterlijk op 1 februari voorafgaand aan de periode van uitvoering van het in artikel 2 bedoelde jaarprogramma.
2. De betrokken lidstaten verstrekken de Commissie uiterlijk op 31 mei de volgende gegevens:
a) per soort product de in ton uitgedrukte hoeveelheden die nodig zijn om op hun grondgebied het programma voor het betrokken boekjaar uit te voeren;
[...] ”
7. In artikel 2 van die verordening is bepaald:
„1. De Commissie stelt jaarlijks vóór 1 oktober een naar lidstaat gespecificeerd jaarprogramma vast voor de distributie van levensmiddelen voor de meest behoeftigen. Met het oog op de verdeling van de beschikbare middelen over de lidstaten houdt de Commissie rekening met de betrouwbaarste ramingen van het aantal meest behoeftigen in de betrokken lidstaten. Zij houdt daarbij tevens rekening met uitvoering en gebruik in de voorgaande begrotingsjaren [...]”.
2. Vóór de opstelling van het jaarprogramma raadpleegt de Commissie de belangrijkste organisaties die met de problematiek van de meest behoeftigen in de Gemeenschap vertrouwd zijn.
3. Het programma bevat met name:
1. voor elk van lidstaten die aan de actie deelnemen:
a) de voor de uitvoering van zijn deel van het programma beschikbaar gestelde maximale financiële middelen;
b) de hoeveelheid die voor elke soort producten uit de interventievoorraden mag worden genomen;
c) het bedrag dat hem voor elk product wordt toegewezen voor de aankoop op de communautaire markt ingeval bij de goedkeuring van het jaarprogramma geconstateerd wordt dat genoemd product tijdelijk niet beschikbaar is in de interventievoorraden.
Bij de vaststelling van dit bedrag wordt voor elk product rekening gehouden met de hoeveelheid die vermeld is in de mededeling als bedoeld in artikel 1, lid 2, met de hoeveelheden die niet beschikbaar zijn in de interventievoorraden, de in de voorgaande begrotingsjaren gevraagde en beschikbaar gestelde producten en met het daadwerkelijke gebruik dat daarvan is gemaakt.
[...]”
8. Artikel 3 van die verordening bepaalt dat de periode van uitvoering van het programma begint op 1 oktober en eindigt op 31 december van het daaropvolgende jaar.
9. Artikel 4, lid 1 bis, vierde alinea, van die verordening luidt:
„Een bepaald product mag slechts op de markt worden aangekocht als alle hoeveelheden van het product van dezelfde groep die overeenkomstig artikel 2, lid 3, punt 1, [sub b], zijn uitgeslagen uit interventievoorraden, met inbegrip van de hoeveelheden die op grond van artikel 7 zijn overgedragen, reeds zijn toegekend. De bevoegde nationale instantie stelt de Commissie in kennis van de aanvang van de procedures voor aankoop op de markt.”
Bestreden verordening
10. Het jaarprogramma voor toewijzing aan de lidstaten van financiële middelen voor de levering van levensmiddelen uit de interventievoorraden aan de meest behoeftigen in de Gemeenschap voor het begrotingsjaar 2009 is vastgesteld bij verordening (EG) nr. 983/2008 van de Commissie van 3 oktober 2008 (PB L 268, blz. 3; hierna: „bestreden verordening”).
11. Punt 4 van de considerans van de bestreden verordening luidt als volgt:
„Artikel 2, lid 3, punt 1, [sub c], van verordening [...] nr. 3149/92 voorziet in de toewijzing van bedragen voor de aankoop op de markt van producten die tijdelijk niet beschikbaar zijn in de interventievoorraden. De interventievoorraden voor menselijke consumptie geschikte granen zijn momenteel erg schaars en er zijn reeds maatregelen genomen met betrekking tot de verkoop ervan op de markt. Bovendien zijn de interventievoorraden rijst en mageremelkpoeder momenteel volledig uitgeput en is het niet te verwachten dat in 2008 nog hoeveelheden van deze levensmiddelen voor interventie zullen worden aangeboden. Daarom moeten de toewijzingen worden bepaald voor aankoop op de markt van de hoeveelheden granen, mageremelkpoeder en rijst die nodig zijn voor de uitvoering van het programma in het begrotingsjaar 2009.”
12. In artikel 1 van de bestreden verordening heet het:
„In 2009 worden ter uitvoering van artikel 27 van [de Integrale-GMO-verordening] levensmiddelen aan de meest behoeftigen in de Gemeenschap verstrekt overeenkomstig het in bijlage I bij de onderhavige verordening vastgestelde jaarprogramma voor de verstrekking van levensmiddelen.”
13. Volgens artikel 2 van de bestreden verordening, „[worden] [d]e bedragen die aan de lidstaten worden toegewezen voor de aankoop, op de markt, van de hoeveelheden granen, mageremelkpoeder en rijst die nodig zijn in het kader van het in artikel 1 bedoelde programma, [...] vastgesteld in bijlage II” bij deze verordening.
14. In bijlage I, sub a, bij de bestreden verordening worden de voor de uitvoering van het programma in elke lidstaat beschikbaar gestelde financiële middelen vastgesteld op een totaalbedrag van 496 miljoen EUR.
15. In bijlage II bij de bestreden verordening worden de toewijzingen aan de lidstaten voor de aankoop van producten op de markt van de Gemeenschap binnen de grenzen van de in bijlage I, sub a, bij deze verordening vastgestelde bedragen, vastgesteld op in totaal 431 420 891 EUR.
16. De algemene begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2009 is vastgesteld op 18 december 2008 (PB 2009, L 69, blz. 1). Zij voorzag in kredieten ter hoogte van 500 miljoen EUR voor voedselprogramma’s ten behoeve van de meest hulpbehoevenden in de Europese Gemeenschap.
Procesverloop en conclusies van partijen
17. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 23 december 2008, heeft de Bondsrepubliek Duitsland het onderhavige beroep ingesteld.
18. Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 april 2009, heeft de Italiaanse Republiek in de onderhavige zaak verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie van de Europese Gemeenschappen.
19. Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 8 april 2009, heeft de Franse Republiek in de onderhavige zaak verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie.
20. Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 14 april 2009, heeft het Koninkrijk Zweden in de onderhavige zaak verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Bondsrepubliek Duitsland.
21. Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 april 2009, heeft de Republiek Polen in de onderhavige zaak verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie.
22. Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 mei 2009, heeft het Koninkrijk Spanje in de onderhavige zaak verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie.
23. Bij beschikking van 3 juni 2009 heeft de president van de Vijfde kamer van het Gerecht de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Polen en het Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie. Deze interveniënten hebben hun memories binnen de gestelde termijn ingediend.
24. Hoewel het verzoek tot interventie van het Koninkrijk Spanje was ingediend na het verstrijken van de termijn van 6 weken, bepaald in artikel 115, lid 1, van het Reglement van de procesvoering van het Gerecht, is het Koninkrijk Spanje bij beschikking van de president van de Vijfde kamer van 8 september 2009 toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie en tot indiening van haar opmerkingen tijdens de mondelinge behandeling.
25. Bij beslissing van de president van het Gerecht is de samenstelling van de Vijfde kamer van het Gerecht gewijzigd in het kader van de onderhavige procedure.
26. Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
27. Partijen zijn ter terechtzitting van 9 september 2010 in hun pleidooien en in hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord.
28. De Bondsrepubliek Duitsland concludeert dat het het Gerecht behage:
– de bestreden verordening nietig te verklaren;
– de gevolgen van de nietigverklaring te beperken tot artikel 2 van en bijlage II bij de bestreden verordening en deze „op te schorten”;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
29. Het Koninkrijk Zweden concludeert dat het het Gerecht behage:
– het door de Bondsrepubliek Duitsland ingestelde beroep toe te wijzen;
– de gevolgen van de nietigverklaarde verordening „te handhaven”.
30. De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– alle verwijzingen naar het advies van de juridische dienst van de Raad van 17 oktober 2008 „buiten beschouwing te laten”;
– het beroep ongegrond te verklaren;
– subsidiair, de gevolgen van de nietigverklaring van de bestreden verordening te beperken en „op te schorten”;
– de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten.
31. De Franse Republiek concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten.
32. De Italiaanse Republiek concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
– subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
– in het geval van nietigverklaring van de bestreden verordening, te verklaren dat alle gevolgen daarvan als gehandhaafd moeten worden beschouwd;
– de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten.
33. Het Koninkrijk Spanje en de Republiek Polen concluderen tot verwerping van het beroep.
In rechte
De door de Italiaanse Republiek en de Republiek Polen aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgronden
Argumenten van partijen
34. De Italiaanse Republiek en de Republiek Polen betogen dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is.
35. In het bijzonder betoogt de Italiaanse Republiek dat de Bondsrepubliek Duitsland het deel van de gemeenschapsbegroting voor 2009 betreffende de toewijzingen voor aankopen op de landbouwmarkten had moeten betwisten. Aangezien de bestreden verordening die toewijzingen slechts verdeelt, is een daartegen ingesteld beroep te laat en dus niet-ontvankelijk.
36. De Republiek Polen betoogt dat het onderhavige beroep in werkelijkheid beoogt vraagtekens te plaatsen bij de fundamentele regels van het distributiemechanisme waarin is voorzien bij de Integrale-GMO-verordening, op basis waarvan de bestreden verordening is vastgesteld, alsook bij de in verordening nr. 3149/92 vastgestelde procedure voor de vaststelling van de jaarlijkse distributieprogramma’s.
37. De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat deze twee interveniëntes niet gerechtigd zijn dergelijke niet-ontvankelijkheidsgronden aan te voeren, aangezien interveniënten volgens de rechtspraak geen grond van niet-ontvankelijkheid van het beroep kunnen opwerpen wanneer de partij ten principale dit niet heeft gedaan.
Beoordeling door het Gerecht
38. Het Gerecht stelt vast dat de Commissie niet heeft aangevoerd dat het beroep niet-ontvankelijk is, maar enkel heeft gevorderd dat het beroep zou worden verworpen. Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat ingevolge artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut van toepassing is op de procedure voor het Gerecht, de conclusies van het verzoek tot interventie slechts kunnen strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen. Volgens artikel 116, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering aanvaardt de interveniënt het geding bovendien in de stand waarin het zich op het ogenblik van zijn interventie bevindt.
39. Bijgevolg zijn de Italiaanse Republiek en de Republiek Polen niet gerechtigd een grond van niet-ontvankelijkheid van het beroep op te werpen en behoeft het Gerecht de door hen aangevoerde middelen van niet-ontvankelijkheid derhalve niet te onderzoeken (zie in die zin arrest Hof van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie, C‑313/90, Jurispr. blz. I‑1125, punten 20‑22, en arrest Gerecht van 27 november 1997, Kaysersberg/Commissie, T‑290/94, Jurispr. blz. II‑2137, punt 76). Bijgevolg moeten de door de Italiaanse Republiek en de Republiek Polen aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgronden worden afgewezen.
Het verzoek van de Commissie om de in het verzoekschrift opgenomen verwijzingen naar het advies van de juridische dienst van de Raad van de Europese Unie van 17 oktober 2008 buiten beschouwing te laten
40. De Commissie betoogt dat de Raad niet heeft toegestemd met de overlegging van het betrokken advies, dat gaat over het voorstel van de Commissie tot wijziging van de Integrale-GMO-verordening, en dat de overlegging ervan evenmin door het Gerecht is bevolen. Bijgevolg mag het Gerecht volgens vaste rechtspraak geen rekening houden met de in het verzoekschrift opgenomen verwijzingen naar dit advies.
41. De Bondsrepubliek Duitsland preciseert dat met betrekking tot dit advies, dat niet van fundamenteel belang is voor de beslechting van het onderhavige geding, reeds een officieel rapport was opgesteld, en dat dit advies in het verzoekschrift zeer algemeen ter sprake werd gebracht.
42. Er zij aan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak in strijd zou zijn met het algemeen belang, dat meebrengt dat de instellingen gebruik moeten kunnen maken van in volledige onafhankelijkheid gegeven adviezen van hun juridische dienst, indien werd aanvaard dat dergelijke interne documenten door andere personen dan de diensten op wier verzoek zij zijn opgesteld, zonder toestemming van de betrokken instelling of zonder bevel van het Gerecht in een geding voor het Gerecht kunnen worden overgelegd (beschikking Hof van 23 oktober 2002, Oostenrijk/Raad, C‑445/00, Jurispr. blz. I‑9151, punt 12; arrest Gerecht van 8 november 2000, Ghignone e.a./Raad, T‑44/97, JurAmbt. blz. I‑A‑223 en II‑1023, punt 48, en beschikking Gerecht van 10 januari 2005, Gollnisch e.a./Parlement, T‑357/03, Jurispr. blz. II‑l, punt 34).
43. Bijgevolg moet de vordering van de Commissie om geen rekening houden met de in het verzoekschrift opgenomen verwijzingen naar het advies van de juridische dienst van de Raad van 17 oktober 2008 worden ingewilligd.
Ten gronde
Argumenten van partijen
44. De Bondsrepubliek Duitsland, daarin gesteund door het Koninkrijk Zweden, voert één enkel middel aan, volgens hetwelk de bestreden verordening is vastgesteld in strijd met artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening, gelezen tegen de achtergrond van punt 18 van de considerans ervan, waarin wordt gewezen op het belang van de Gemeenschap om op duurzame basis van de landbouwproducten gebruik te maken totdat de voorraden tot een normaal peil zijn teruggebracht, en van de artikelen 33 EG et 37 EG. De bestreden verordening heeft volgens haar „geen enkele band meer” met het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”) en is in werkelijkheid een element van de sociale politiek.
45. In de eerste plaats bepaalt artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening, dat is opgenomen in subsectie IV, met als opschrift „Afzet uit interventievoorraden”, van sectie II van hoofdstuk I van titel I van deel II van de Integrale-GMO-verordening, dat extra aankopen op de levensmiddelenmarkt slechts mogelijk zijn indien een product tijdelijk, tijdens de uitvoering van het jaarprogramma, niet voorhanden is in de interventievoorraden, voor zover dat nodig is om dat programma in een of meerdere lidstaten te kunnen uitvoeren.
46. De bestreden verordening heeft echter ten eerste geen betrekking op de aankoop van producten die slechts „tijdelijk [...] niet voorhanden [zijn] in de interventievoorraden”. Hoewel de bestaande interventievoorraden volgens deze voorwaarde als eerste moeten worden verdeeld en er slechts tijdelijk en bij wijze van uitzondering extra mag worden aangekocht, is de verhouding tussen de levensmiddelen uit de interventievoorraden en de aangekochte extra levensmiddelen immers omgekeerd, aangezien het aandeel van deze laatste in de totale omvang van het programma gestegen is van 18,06 % in 2006 tot 85,35 % in 2008 en 86,98 % in 2009. Volgens de prognoses van de Commissie betreffende de ontwikkeling van de interventievoorraden zal deze situatie zich bovendien bestendigen.
47. Het voor de uitvoering van het programma in 2009 uitgetrokken bedrag is verhoogd tot 500 miljoen EUR, zonder dat deze verhoging ten opzichte van de voorgaande jaren gerechtvaardigd kan worden door de verhoging van de prijzen van de onder het programma vallende producten. De Bondsrepubliek Duitsland stelt tevens vragen bij de verenigbaarheid van de procedure voor de vaststelling van het programma met verordening nr. 3149/92 en betoogt in dat verband dat de Commissie, naar aanleiding van de aangekondigde verhoging van het voor het programma uitgetrokken bedrag, de lidstaten had uitgenodigd om, na het verstrijken van de daartoe vastgestelde termijn, hun aanvragen voor producten die voor de uitvoering van het programma noodzakelijk waren, opnieuw te bekijken.
48. Ten tweede diende het niet voorhanden zijn van producten in de interventievoorraden zich voor te doen „tijdens de uitvoering van het jaarprogramma”. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland moet deze voorwaarde aldus worden uitgelegd dat aankopen mogelijk zijn wanneer tijdens het programmajaar het product uitgeput raakt dan wel wanneer bij de opstelling van het jaarprogramma wordt vastgesteld dat de bestaande interventievoorraden waarschijnlijk of zeker niet zullen volstaan. In de bestreden verordening zijn evenwel bedragen uitgetrokken voor het aanschaffen van producten waarvoor al bij de opstelling van het programma niet was voorzien in een interventievoorraad voor het betrokken jaar.
49. Ten derde wordt in het vastgestelde programma niet uitgegaan van de bestaande of de verwachte omvang van de interventievoorraden, maar uitsluitend van de aangemelde behoeften van de deelnemende lidstaten, zodat bedoeld programma niet beantwoordt aan hetgeen „nodig” is voor de uitvoering ervan. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland moet de omvang van het programma gebonden zijn aan de interventievoorraden. Zo wordt de Commissie in artikel 43, sub g, van de Integrale-GMO-verordening uitsluitend gemachtigd tot de vaststelling van een jaarprogramma in overeenstemming met artikel 27, lid 1, ervan, dat voorziet in de uitreiking van de producten uit de interventievoorraden.
50. In de tweede plaats betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat met het bij de bestreden verordening vastgestelde programma geen van de doelstellingen van artikel 33 EG wordt nagestreefd. Zij herinnert aan de rechtspraak van het Hof dat de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot deze gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling. Volgens haar houdt de in geding zijnde regelgeving geen verband met de teelt en het in de handel brengen van landbouwproducten en is er geen sprake van een in het kader van het GLB vastgestelde maatregel.
51. Anders dan de Commissie is de Bondsrepubliek Duitsland immers van mening dat het betrokken programma „geen enkele band meer” heeft met het GLB en met name met de doelstelling van het stabiliseren van de markten in de zin van artikel 33, lid 1, sub c, EG. Aangezien de interventievoorraden zeer sterk zijn geslonken en het programma hoofdzakelijk is gebaseerd op de aankoop van levensmiddelen, is er niet langer sprake van een maatregel op de landbouwmarkt, maar van een maatregel op een stroomafwaartse markt. De artikelen 33 EG et 37 EG vinden slechts toepassing op het litigieuze programma als accessoir element van het interventiemechanisme, en het hoofddoel van dit programma is sociaal. Volgens de rechtspraak van het Hof is de werkingssfeer van het GLB echter beperkt wanneer een rechtshandeling bepaalde gevolgen heeft voor de landbouw die slechts bijkomstig zijn ten opzichte van het hoofddoel.
52. Evenzo, en anders dan de Commissie stelt, draagt het communautaire voedselhulpprogramma evenmin bij tot het verzekeren van redelijke prijzen voor de leveringen aan verbruikers in de zin van artikel 33, lid 1, sub e, EG. Aangezien de levensmiddelen gratis worden verstrekt aan de meest hulpbehoevenden, is het doel van een redelijke prijs immers volstrekt onhaalbaar. Volgens de rechtspraak van het Hof kan de redelijkheid van de prijs niet worden gelijkgesteld met de laagst mogelijke prijzen.
53. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland vinden haar conclusies bevestiging in het voorstel van de Commissie van 17 september 2008 tot wijziging van de Integrale-GMO-verordening, dat met name voorzag in de opheffing van de beperking van de aankopen tot situaties van tijdelijk niet voorhanden zijn van interventievoorraden. Deze wijziging komt tegemoet aan de noodzaak om het afgeleide recht aan te passen aan de werkelijkheid, hetgeen de Commissie zou hebben bevestigd.
54. Verordening nr. 3149/92 is niet als zodanig in strijd met het Unierecht, maar moet worden gelezen tegen de achtergrond van de hogere rechtsnormen en kan in geen geval daarvan afwijken.
55. Het Koninkrijk Zweden voegt daaraan in de eerste plaats toe dat de Integrale-GMO-verordening in beginsel uitsluitend voorziet in het gebruik van de interventievoorraden en dat significante aankopen van producten op de markt van de Gemeenschap een „omzeiling” van die verordening zijn. De in artikel 27, lid 2, van die verordening vastgestelde voorwaarden voor de aankoop van producten moeten restrictief worden uitgelegd, aangezien het daarbij gaat om uitzonderingen.
56. Wat het tijdstip betreft, waarop aankopen mogelijk zijn, stelt het Koninkrijk Zweden dat de bewoordingen van de verschillende taalversies van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening in zekere mate van elkaar afwijken. Volgens de Zweedse versie moet het niet voorhanden zijn van een product zich voordoen tijdens de uitvoering van het programma, in welk geval het volstaat om het jaarprogramma aan te passen. Die uitlegging wordt gestaafd door de context en het doel van die bepaling, te weten het nuttige gebruik van de interventievoorraden en niet, in de eerste plaats, de steunverlening aan de meest behoeftigen. Voorts kan een product volgens artikel 4 van verordening nr. 3149/92 slechts op de markt worden aangekocht indien de te leveren levensmiddelen die in de eerste levensbehoeften voorzien, reeds zijn toebedeeld uit de interventievoorraden en door intracommunautaire overdrachten.
57. Het was nooit de bedoeling van de Uniewetgever om een permanent hulpprogramma op te zetten. Volgens punt 18 van de considerans van de Integrale-GMO-verordening zou het slinken van de interventievoorraden integendeel resulteren in een vermindering van de omvang van het programma. De doelstellingen van sociale politiek blijken daarentegen duidelijk uit de artikelen 1 en 2 van verordening nr. 3149/92.
58. In de tweede plaats betoogt het Koninkrijk Zweden dat artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening niet tot doel heeft redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren, zoals dit in artikel 33, lid 1, EG is vastgesteld. Betreffende het doel van stabilisatie van de markten brengt het Konin krijk Zweden in herinnering dat uit vaste rechtspraak volgt dat dit doel tevens een streven behelst om de overschotten in de Gemeenschap te beperken. De in de bestreden verordening vastgestelde verdeling van de producten vertoont evenwel niet het noodzakelijke verband met de daartoe strekkende interventieaankopen. Bij een andersluidende uitlegging zou artikel 37 EG kunnen worden gebruikt als rechtsgrondslag voor alle regelgeving die ertoe strekt de aankoop van levensmiddelen te ondersteunen.
59. Bovendien is het vaste rechtspraak dat indien na onderzoek van een gemeenschapshandeling blijkt dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, de handeling op deze laatste grondslag moet worden gebaseerd. Het Koninkrijk Zweden is van mening dat een handeling zoals de bestreden verordening kan worden vastgesteld op basis van artikel 308 EG.
60. Ondersteund door het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek en de Republiek Polen, stelt de Commissie dat de bestreden verordening in overeenstemming is met de Integrale-GMO-verordening en met verordening nr. 3149/92.
61. In de eerste plaats stelt de Commissie dat de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland betreffende de uitlegging van artikel 33 EG niet steekhoudend zijn. Ter beantwoording van de kritiek dat de bestreden verordening niet de doelstellingen van dit artikel nastreeft, herinnert de Commissie evenwel aan de rechtspraak volgens welke een regeling moet worden geacht de landbouw te betreffen, en dus onder artikel 37 EG te vallen, wanneer de onder die regeling vallende producten worden opgesomd in bijlage I bij het EG-Verdrag en de betrokken regeling bijdraagt tot de verwezenlijking van één of meer doelstellingen van het GLB, wat het geval is voor de onder artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening vallende producten.
62. Artikel 33 EG heeft immers tot doel de markten te stabiliseren door de afzet en de tijdelijke aankoop van producten op de markt van de Gemeenschap en redelijke prijzen te verzekeren bij levering aan verbruikers, waaronder de meest behoeftigen, door aan hen landbouwproducten aan te bieden tegen betaalbare prijzen. De Commissie voegt hieraan toe dat het sociale doel van het distributieprogramma steeds duidelijk tot uitdrukking kwam in de basisbepalingen en in de artikelen 2 EG et 3 EG, tegen de achtergrond waarvan het GLB moet worden uitgelegd. De band van dit programma met het GLB bleef behouden.
63. In de tweede plaats betoogt de Commissie betreffende de gestelde schending van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening, dat aan de voorwaarde van het niet voorhanden zijn van de voorraden „tijdens de uitvoering van het jaarprogramma” is voldaan indien de interventievoorraden niet voorhanden zijn in de loop van de uitvoering van het jaarprogramma. Bovendien blijkt uit verordening nr. 3149/92 en uit de context en het doel van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening dat het voorhanden zijn van de voorraden dient te worden geverifieerd op het tijdstip van het vaststellen van het jaarprogramma. Overeenkomstig verordening nr. 3149/92 wordt vanaf de maand mei van het voorgaande jaar (mededeling door de lidstaten van hun behoeften) een aanvang gemaakt met de planning, teneinde het programma vast te stellen vóór 1 oktober, het tijdstip waarop de uitvoering ervan begint. Volgens artikel 2, lid 3, punt 1, sub c, van die verordening wordt het bedrag toegewezen aan de lidstaten voor het geval dat bij de goedkeuring van het jaarprogramma wordt geconstateerd dat een product tijdelijk niet beschikbaar is. Overigens lijken de in repliek uiteengezette argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland in de lijn te liggen van deze argumentatie.
64. Wat het „tijdelijk niet voorhanden zijn” van de interventievoorraden betreft, is de Commissie het met de Bondsrepubliek Duitsland eens dat de aankopen subsidiair zijn aan de interventievoorraden. Zij betoogt evenwel dat deze voorwaarde, aangezien zij niet nader is gepreciseerd, moet worden uitgelegd in het licht van het doel van de Integrale-GMO-verordening, daarbij rekening houdend met het feit dat overheidsinterventies op de markt een permanent instrument vormen in het kader van het GLB, waarin nood bestaat aan gepaste afzetmogelijkheden, hetgeen niet wordt betwist door de Bondsrepubliek Duitsland. Om ervoor te zorgen dat dergelijke mogelijkheden blijven bestaan, zijn de betrokken aankopen niet alleen toelaatbaar maar zelfs onontbeerlijk. Zolang de vorming van interventievoorraden van bepaalde producten juridisch mogelijk en daadwerkelijk voldoende waarschijnlijk is, is de Commissie dus verplicht om de extra aankoop van dergelijke producten te plannen.
65. Bovendien moet het begrip „tijdelijk niet voorhanden zijn” worden beschouwd in de context van een op meerdere jaren betrekking hebbend globaal onderzoek. Bijgevolg is de Commissie ingevolge artikel 2 van verordening nr. 3149/92 verplicht om bij de vaststelling van het programma rekening te houden met het gebruik van de middelen in de voorgaande jaren. Gelet op de ruime beoordelingsvrijheid waarover de Commissie in dat verband beschikt, zijn de betrokken aankopen slechts verboden in geval van de afschaffing of de langdurige opschorting van het interventiemechanisme voor een product.
66. Daarvan was evenwel geen sprake bij de bestreden verordening. Om te voldoen aan het vereiste van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening is de Commissie immers verplicht om het voorhanden zijn voor elk product afzonderlijk te controleren, en niet voor het geheel van de interventievoorraden. Ten eerste komen de onder het programma vallende producten echter uit hoofde van die verordening in aanmerking voor extra interventieaankopen. Ten tweede zijn de niveaus van de interventievoorraden van de verschillende producten niet constant, maar fluctueren zij in de loop der jaren. Ten derde zijn de in 2009 te kopen producten slechts gedurende een korte tijd niet voorhanden geweest. Bovendien kunnen de nieuwe interventievoorraden in vorming een groot gedeelte van het jaarprogramma voor 2010 dekken. Hieruit volgt dat de Commissie terecht van mening was dat het niet voorhanden zijn van die voorraden slechts tijdelijk was en dat zij kon voorzien in de aankoop van die producten op de gemeenschapsmarkt.
67. De Commissie meent dat het betoog van de Bondsrepubliek Duitsland op dit punt tegenstrijdig is en geen antwoord geeft op de vraag vanaf welk niveau van de bestaande interventievoorraden zij extra aankopen kan gelasten. Het door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde kwantitatieve criterium is niet terug te vinden in de betrokken bepaling van de Integrale-GMO-verordening. Bedoeld criterium zou bovendien indruisen tegen de doelstelling van die verordening en leiden tot een rechtsonzekerheid bij de toepassing ervan. In elk geval kunnen de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland de door de Commissie gegeven uitlegging van die bepalingen niet weerleggen en evenmin de wettigheid van de bestreden verordening in geding brengen, die op die uitlegging is gebaseerd. Het door de Bondsrepubliek Duitsland overgelegde halfjaarlijkse document betreft prognoses op lange termijn die niet kunnen dienen als grondslag voor de beslissing van de Commissie betreffende de uitvoering van de jaarprogramma’s. Hoe dan ook is voor de beoordeling van de wettigheid van de bestreden verordening alleen de juridische situatie op het tijdstip van de vaststelling ervan relevant.
68. Wat de vereiste noodzaak betreft, brengt de Commissie in herinnering dat het jaarprogramma voor het begrotingsjaar 2009 beperkt is tot de in de begroting van de Unie voor dat doel uitgetrokken kosten, zoals dit wordt voorgeschreven in artikel 27, lid 2, sub a, van de Integrale-GMO-verordening. Overeenkomstig deze bepaling moet de noodzaak niet worden beoordeeld op basis van de verhouding tussen de omvang van het programma en de interventievoorraden, maar op basis van de aankopen die noodzakelijk zijn ter verzekering van de uitvoering van het programma in de deelnemende lidstaten. Aldus betoogt zij dat tijdens de begrotingsjaren waarin de interventievoorraden zeer groot waren, het programma slechts een klein deel van die voorraden had afgezet. Het jaarprogramma strekt er immers toe – binnen de toebedeelde begrotingsmiddelen – te voorzien in de door de lidstaten gemelde behoeften, daarbij rekening houdend met hun betrouwbaarste ramingen van het aantal meest behoeftigen.
69. In dat verband betwist de Commissie het argument van de Bondsrepubliek Duitsland betreffende de verhoging van de begrotingsmiddelen en betoogt zij dat deze niet in abstracto worden vastgesteld, maar op basis van de kosten voor het aanschaffen van een bepaalde hoeveelheid producten tegen de marktprijs, die in 2008 sterk was gestegen en duidelijk hoger lag dan de interventieprijzen.
70. Volgens de Commissie zou een inkrimping of een afschaffing van korte duur van het programma wegens een tijdelijke vermindering van de interventievoorraden in het algemeen en het niet voorhanden zijn van bepaalde producten in het bijzonder indruisen tegen het doel van dat programma. Dit zou er immers toe leiden dat de daarvan afhankelijke liefdadigheidsinstellingen niet langer zouden deelnemen en dat de aan het afzetinstrument gebonden infrastructuur in de volgende, door een verhoging van de niveaus van de voorraden gekenmerkte jaren zou verdwijnen. Dit zou de door het programma nagestreefde doelstellingen van marktstabilisatie en van verzekering van een hoog niveau van sociale bescherming in gevaar brengen.
71. Ten slotte betoogt de Commissie dat haar voorstel tot wijziging van de Integrale-GMO-verordening geen enkel bindend rechtsgevolg heeft en dat dus daartegen niet kan worden opgekomen in het kader van het beroep.
72. In haar opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk Zweden betwist de Commissie de uitlegging volgens welke de extra aankopen slechts mogelijk zouden zijn wanneer het niet voorhanden zijn van de producten zich tijdens de uitvoering van het programma heeft voorgedaan. Een grote meerderheid van de taalversies van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening is veeleer in overeenstemming met de door de Commissie gegeven uitlegging. Bovendien betoogt de Commissie dat uit punt 18 van de considerans van die verordening niet blijkt dat de wetgever had voorzien in een inkrimping van de omvang van het programma wanneer de beschikbare interventievoorraden waren geslonken.
73. De Italiaanse Republiek meent daarenboven dat het arrest van 4 april 2000, Commissie/Raad (C‑269/97, Jurispr. blz. I‑2257), waarin het Hof tot de conclusie zou zijn gekomen dat de artikelen 33 EG et 37 EG de rechtsgrondslag konden vormen voor de vaststelling van een maatregel die onder meer en misschien in hoofdzaak tot doel had de volksgezondheid te beschermen, in casu kan worden toegepast. Uit de artikelen 2 EG, 136 EG en 137 EG blijkt tevens dat de artikelen 33 EG en 37 EG de enige rechtsgrondslag kunnen vormen voor de vaststelling van maatregelen die ook, of zelfs voornamelijk, een sociaal doel hebben, voor zover daarbij gebruik wordt gemaakt van instrumenten die verband houden met de regeling van de landbouwmarkten en de interventie op die markten, hetgeen het geval is voor de bestreden verordening.
74. De Italiaanse Republiek brengt in herinnering dat verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 209, blz. 1), bepaalt dat het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) de stabilisatie van de landbouwmarkten financiert. Aangezien artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening het ELGF belast met de financiering van de betrokken aankopen, vormen deze, in overeenstemming met artikel 4 van verordening (EEG) nr. 3730/87 van de Raad van 10 december 1987 houdende algemene voorschriften voor de levering van levensmiddelen uit interventievoorraden aan bepaalde organisaties met het oog op verstrekking aan de meest hulpbehoevenden in de Gemeenschap (PB L 352, blz. 1), tevens uitgaven in het kader van de stabilisatie van de landbouwmarkten, binnen de grenzen van de volgens de begrotingsautoriteit daarvoor in aanmerking komende uitgaven.
75. Uit de eerste overweging van de considerans van verordening (EG) nr. 2535/95 van de Raad van 24 oktober 1995 tot wijziging van verordening nr. 3730/87 (PB L 260, blz. 3) blijkt dat, niettegenstaande de geleidelijke beperking van de regeling van de interventievoorraden, de Uniewetgever het betrokken programma heeft willen handhaven waar hij de aankoop op de markt heeft vastgesteld als een „tussenmaatregel”, dat wil zeggen een maatregel die ten opzichte van de afzet van de voorraden gelijkwaardig, en niet aanvullend of ondergeschikt is, en nog steeds in overeenstemming is met de doelstellingen van het GLB. Wanneer wordt vastgesteld dat een product niet voorhanden is, is de manoeuvreerruimte tussen de afzet van de voorraden en de aankoop op de markt dus slechts beperkt door de verplichting om eerst de voorraden aan te spreken alvorens over te gaan tot bedoelde aankopen. Deze conclusie wordt bevestigd door de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 3730/87, door de derde overweging van de considerans en artikel 4 van verordening nr. 3149/92, door de derde en de vierde overweging van de considerans van verordening (EG) nr. 267/96 van de Commissie van 13 februari 1996 tot wijziging van verordening nr. 3149/92 (PB L 36, blz. 2), en door punt 5 van de considerans van verordening (EG) nr. 1127/2007 van de Commissie van 28 september 2007 tot wijziging van verordening nr. 3149/92 (PB L 255, blz. 18).
76. De Italiaanse Republiek merkt alle aankopen ter dekking van de in het kader van het programma verwachte behoeften waaraan niet kan worden voldaan door het voorafgaande gebruik van de interventievoorraden, als noodzakelijk aan. In het kader van die voorwaarde is evenwel niet vereist dat een minimumvoorraad beschikbaar is en nog minder dat deze minimumvoorraad groter moet zijn dan de op de markt aangekochte hoeveelheid.
77. Wat het niet voorhanden zijn van een product tijdens de uitvoering van het programma betreft, betoogt de Italiaanse Republiek dat artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening in die bewoordingen is gesteld omdat slechts op dat tijdstip de nodige aankopen op de markt dienen te worden gedaan, wat tevens in overeenstemming is met artikel 3 van verordening nr. 3149/92. Er wordt dus slechts overgegaan tot aankopen indien het niet voorhanden zijn van de voorraden zich in de loop van de uitvoering van het programma concretiseert. Deze verwijzing naar de periode van uitvoering van het programma verhindert niet dat de ontoereikendheid van de voorraden reeds vroeger wordt beoordeeld, aangezien dat noodzakelijk is voor de toewijzing van begrotingsmiddelen voor de aankopen. Dit wordt bevestigd door de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 267/96.
78. De Franse Republiek wijst nadrukkelijk op de door de Bondsrepubliek Duitsland betwiste doelstelling van de bestreden verordening, die erin bestaat de verbruikers redelijke prijzen te garanderen. Deze verordening beoogt immers juist de enige prijs te waarborgen die voor de meest behoeftigen kan worden geacht redelijk te zijn, ongeacht of dit tegen betaling van een geldbedrag dan wel om niet is, in het bijzonder wanneer deze wordt vergeleken met de door hen in het normale distributiecircuit betaalde prijzen voor levensmiddelen.
79. Zij voegt hieraan toe dat het GLB behoort tot de in artikel 3, lid 1, EG opgesomde acties van de Gemeenschap waarvan de uitvoering het normaliter overeenkomstig artikel 2 EG mogelijk moet maken om binnen de hele Gemeenschap een hoog niveau van sociale bescherming te bevorderen. Het Hof heeft geoordeeld dat bij het nastreven van de doeleinden van het GLB, met name in het kader van de gemeenschappelijke marktordeningen, niet mag worden voorbijgegaan aan vereisten van algemeen belang, zoals de bescherming van de verbruikers of van de gezondheid of het leven van mensen en dieren. Ook de steunverlening aan de meest behoeftigen is een vereiste van algemeen belang.
80. Met betrekking tot het tijdelijke karakter van het niet voorhanden zijn van de interventievoorraden, betoogt de Franse Republiek dat slechts gedurende de laatste twee jaren, namelijk vanaf 2008, aanzienlijk minder gebruik was gemaakt van de voorraden.
81. De Republiek Polen betoogt dat de bewoordingen van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening vaag en zeer algemeen zijn, en dat de Commissie bijgevolg beschikt over een ruime beoordelingsmarge ter zake van de voorwaarden voor de aankoop van levensmiddelen op de markt. In elk geval is de enige juiste uitlegging van dat artikel te vinden in verordening nr. 3149/92. Zou daarentegen de redenering van de Bondsrepubliek Duitsland betreffende het door de bestreden verordening vastgestelde aandeel van de aankopen op de markt moeten worden aanvaard, dan zou een nieuwe voorwaarde worden toegevoegd aan het distributiemechanisme, waarin de Integrale-GMO-verordening tot dusver niet voorzag. In het kader van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie op het gebied van het GLB beschikt, kan aan de wettigheid van een op dat gebied vastgestelde maatregel bovendien slechts worden afgedaan, wanneer deze kennelijk ongeschikt is.
82. Wat meer in het bijzonder de voorwaarde betreft van het tijdelijk niet voorhanden zijn van de producten, betoogt de Republiek Polen dat deze voorwaarde niet verwijst naar het verleden van de betrokken maatregel, maar naar de „voorzienbare toekomst” ervan. Aangezien niet vaststaat dat in de „voorzienbare toekomst” niet opnieuw voorraden zullen ontstaan, blijft aan die voorwaarde voldaan.
83. Wat de doelstellingen van het GLB betreft, betoogt de Republiek Polen dat bij de uitlegging daarvan volgens de rechtspraak van het Hof rekening moet worden gehouden met de algemene sociale en economische doelstellingen van de Unie, zoals deze in artikel 2 EG nader zijn omschreven, met de huidige economische en sociale situatie, en met de zich immer ontwikkelende omstandigheden. De door de Bondsrepubliek Duitsland voorgestelde uitlegging beantwoordt niet aan die criteria. In het bijzonder houdt zij geen rekening met de fundamentele wijziging van de situatie van de landbouw sinds de laatste uitbreidingen van de Unie.
84. Volgens de Republiek Polen kunnen de in artikel 33, lid 1, EG opgesomde doelstellingen van het GLB worden ingedeeld in twee gelijkwaardige groepen, waarvan de eerste de ontwikkeling van de landbouw en het behoud van een adequate levensstandaard voor de plattelandsbevolking beoogt te verzekeren, en de tweede tot doel heeft de voorziening veilig te stellen en redelijke prijzen te waarborgen, met name voor verbruikers van levensmiddelen. In dat verband is zij van mening dat de Bondsrepubliek Duitsland ten onrechte het begrip „redelijke prijs” gelijkstelt met de marktprijs, terwijl het eerste begrip moet worden uitgelegd in het licht van de specifieke omstandigheden van het geval en dus niet steeds synoniem is van het tweede. Bovendien heeft de Bondsrepubliek Duitsland een onjuiste uitlegging gegeven van de rechtspraak van het Hof betreffende het begrip „redelijke prijs”, aangezien deze geen betrekking had op de specifieke categorie verbruikers gevormd door de meest behoeftigen.
85. Ten slotte betoogt de Republiek Polen dat de landbouwproducten die in het kader van het distributiemechanisme worden gebruikt, ongeacht de oorsprong ervan, het overschot van producten op de markt terugdringen, hetgeen bijdraagt tot de stabilisatie ervan en tot hogere inkomsten voor de in de agrarische sector werkzame personen.
86. Ter terechtzitting heeft het Koninkrijk Spanje met klem gewezen op het vereiste van stabiliteit van de maatregel bestaande in de verstrekking van levensmiddelen aan de meest hulpbehoevenden. Daarbij heeft het benadrukt dat de extra aankopen absoluut noodzakelijk waren voor de verdere toepassing en de goede werking van deze maatregel over meerdere jaren. Zouden de materiële en menselijke middelen voor de uitvoering van het programma uitsluitend worden ingezet tijdens jaren met voorraadoverschotten, dan zou dit vanuit financieel en functioneel oogpunt immers veel te zwaar zijn. Bovendien heeft de maatregel niet uitsluitend een sociaal karakter, aangezien hij niet alleen ten goede komt aan de meest hulpbehoevenden, maar tevens aan de markt voor landbouwvoedingsmiddelen in haar geheel.
87. De Bondsrepubliek Duitsland is van mening dat in de onderhavige zaak, anders dan in de zaak die heeft geleid tot het arrest Commissie/Raad, punt 73 supra, waarnaar de Italiaanse Republiek verwijst, de bestreden verordening niet de teelt en het in de handel brengen van landbouwproducten tot doel heeft, maar voor 90 % betrekking heeft op aankopen van landbouwproducten die helemaal geen verband houden met het GLB-instrumentarium. Zij betwist het argument van de Italiaanse Republiek volgens hetwelk de voedselhulp een vaste doelstelling van het GLB is geworden, want dat zou onverenigbaar zijn met de regels inzake de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten. Bovendien zou de kwalificatie van een maatregel als onder het GLB vallend niet kunnen worden gerechtvaardigd met het betoog dat deze maatregel de jure voortvloeit uit de toewijzing van de daarbij horende middelen aan het ELGF.
88. De Bondsrepubliek Duitsland benadrukt tevens dat verordening nr. 2535/95 niet relevant is in de onderhavige zaak en dat de conclusie van de Italiaanse Republiek niet geldt voor het laatste deel van de eerste overweging van de considerans van die verordening. Wat verordening nr. 1127/2007 betreft, merkt zij op dat deze verordening geen gevolgen kan hebben voor de uitlegging van hogere rechtsnormen. Ten slotte mag verordening nr. 3730/87 niet aldus worden uitgelegd dat daarbij reeds was voorzien in een uitbreiding van de maatregelen in het kader van het voedselprogramma.
89. Wat de argumenten van de Franse Republiek aangaande het nastreven van de doelstellingen van het GLB in de bestreden verordening betreft, wijst de Bondsrepubliek Duitsland erop dat, volgens de rechtspraak van het Hof, de doelstelling van marktstabilisatie overeenkomt met het vestigen van een marktevenwicht tussen vraag een aanbod, en dat de betrokken maatregelen bijgevolg moeten bijdragen tot de werking van de gemeenschappelijke markt, wat niet het geval is voor de aankopen waarin is voorzien bij de bestreden verordening. Bovendien wordt de maximumprijs die kan worden gevraagd voor de levering van levensmiddelen uitsluitend berekend op basis van de gedragen kosten en kan daarmee dus evenmin het doel van het verzekeren van redelijke prijzen worden nagestreefd. Deze doelstelling is overigens noch uitdrukkelijk, noch impliciet vermeld in één van de handelingen die de rechtsgrondslag van de bestreden verordening vormen.
90. De Bondsrepubliek Duitsland betwist tevens de door de Franse Republiek gemaakte analyse van het tijdelijke karakter van het niet voorhanden zijn van de voorraden, en betoogt dat een aand eel van 20 à 30 % van de marktaankopen reeds significant moet worden genoemd en dat er dus reeds gedurende ten minste vier jaar sprake was van bevoorradingsmoeilijkheden.
91. Met betrekking tot de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie waarvan sprake zou zijn volgens de door de Republiek Polen aangehaalde rechtspraak, stelt de Bondsrepubliek Duitsland dat deze geen betrekking heeft op de uitlegging van de doelstellingen van een maatregel, en bijgevolg ook niet op de onderhavige zaak.
92. Wat het criterium van het tijdelijk niet voorhanden zijn van de producten betreft, meent de Bondsrepubliek Duitsland dat er een verband bestaat tussen dit niet voorhanden zijn en de waarde van de extra aankopen, aangezien een dergelijk programma niet gebaseerd mag zijn op aankopen die over een relatief lange periode steeds verder toenamen en gedurende de laatste twee jaren nagenoeg alle leveringen uitmaakten. Bij de beoordeling van het tijdelijke karakter kan alleszins rekening worden gehouden met het verleden.
93. De Bondsrepubliek Duitsland verwijst naar speciaal verslag nr. 6/2009 van de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen, met als opschrift „Voedselhulp van de Europese Unie voor de behoeftigen: een beoordeling van de doelstellingen, middelen en gebruikte methoden”, waarin de Rekenkamer zou hebben gesteld dat een voedselhulpprogramma vanuit politiek oogpunt zeker wenselijk was als sociale maatregel, maar dat een dergelijk programma indruiste tegen de bepalingen van het GLB en de financiering ervan. De Rekenkamer zou ook vraagtekens hebben geplaatst bij de bijdragen van dit programma aan de marktregulering.
Beoordeling door het Gerecht
94. Vooraf dient het verband tussen de Integrale-GMO-verordening, verordening nr. 3149/92 en de bestreden verordening te worden gepreciseerd.
95. In de eerste plaats blijkt uit de considerans van de bestreden verordening dat deze is vastgesteld op de grondslag van de Integrale-GMO-verordening, en met name van artikel 43, sub g, juncto artikel 4 van deze verordening. Deze laatste twee artikelen verwijzen naar de vaststelling door de Commissie van de uitvoeringsbepalingen voor de opstelling van het in artikel 27, lid 1, van de Integrale-GMO-verordening bedoelde jaarprogramma en naar de door haar gevolgde procedure.
96. Bovendien blijkt uit artikel 1 van de bestreden verordening dat de leveringen van levensmiddelen aan de meest behoeftigen in de Gemeenschap uit hoofde van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening, worden verricht overeenkomstig het jaarprogramma.
97. In de tweede plaats moet met betrekking tot het verband tussen de bestreden verordening en verordening nr. 3149/92 worden benadrukt dat de Commissie met deze laatste verordening zichzelf een aantal regels heeft opgelegd voor de uitoefening van de bevoegdheden die zij aan de Integrale-GMO-verordening ontleent.
98. Zo diende de Commissie bij de vaststelling van het jaarprogramma verordening nr. 3149/92 te eerbiedigen. In dat verband zij eraan herinnerd dat punt 1 van de considerans van de bestreden verordening luidt als volgt:
„Overeenkomstig artikel 2 van verordening [...] nr. 3149/92 [...] moet de Commissie een distributieprogramma vaststellen dat met de voor het begrotingsjaar 2009 beschikbare kredieten moet worden gefinancierd. In dat programma moet voor elke lidstaat die aan de actie deelneemt, met name worden bepaald welke financiële middelen maximaal beschikbaar worden gesteld voor de uitvoering van zijn deel van het programma en welke hoeveelheid van elke soort producten uit de interventievoorraden mag worden genomen.”
99. Hieruit volgt dat bij de beoordeling van de wettigheid van de bestreden verordening rekening moet worden gehouden met de Integrale-GMO-verordening, de rechtsgrondslag van de bestreden verordening, en met verordening nr. 3149/92.
100. Bij eventuele conflicten tussen de bepalingen van deze laatste twee verordeningen zij eraan herinnerd dat volgens het beginsel van eerbiediging van de hiërarchie van normen, een uitvoeringsverordening niet mag afwijken van de bepalingen van de handeling die zij uitvoert (zie arrest Gerecht van 3 mei 2007, Spanje/Commissie, T‑219/04, Jurispr. blz. II‑1323, punt 66, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
101. Er zij evenwel opgemerkt dat de partijen in casu niet betogen dat de Integrale-GMO-verordening onverenigbaar was met verordening nr. 3149/92, maar ieder van hen verdedigt een andere uitlegging van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening.
102. De uitkomst van het onderhavige beroep hangt dus af van de vraag aan welke uitlegging van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening de voorkeur moet worden gegeven.
103. Het is vaste rechtspraak, dat als een bepaling van afgeleid Unierecht dient te worden uitgelegd, die bepaling zoveel mogelijk moet worden uitgelegd in overeenstemming met de verdragsbepalingen. Eveneens dient een toepassingsverordening indien mogelijk aldus te worden uitgelegd, dat zij in overeenstemming is met de bepalingen van de basisverordening (arresten Hof van 24 juni 1993, Dr. Tretter, C‑90/92, Jurispr. blz. I‑3569, punt 11, en 10 september 1996, Commissie/Duitsland, C‑61/94, Jurispr. blz. I‑3989, punt 52).
104. De Integrale-GMO-verordening moet bijgevolg worden uitgelegd in overeenstemming met de relevante verdragsbepalingen betreffende het GLB waarmee zij verband houdt.
105. In dat verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van deze bepaling, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft (zie arrest Hof van 7 juni 2005, VEMW e.a., C‑17/03, Jurispr. blz. I‑4983, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
106. Overigens, wanneer de exacte draagwijdte van een verordening, en inzonderheid van één van de bepalingen daarvan, niet kan worden vastgesteld aan de hand van een letterlijke en historische uitlegging ervan, moet de betrokken regeling worden uitgelegd aan de hand van haar doel en haar algemene opzet (zie in die zin arrest Hof van 31 maart 1998, Frankrijk e.a./Commissie, C‑68/94 en C‑30/95, Jurispr. blz. I‑1375, punt 168, en arrest Gerecht van 25 maart 1999, Gencor/Commissie, T‑102/96, Jurispr. blz. II‑753, punt 148).
107. De wettigheid van de bestreden verordening dient in het licht van deze beginselen te worden onderzocht.
– Enige middel: de bestreden verordening is vastgesteld in strijd met de Integrale-GMO-verordening en met name artikel 27 ervan
108. Zoals blijkt uit punt 10 van de considerans van de Integrale-GMO-verordening, zijn de interventieaankopen een instrument van het GLB om de landbouwmarkten te stabiliseren en om de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te waarborgen. De overheidsinterventie wordt thans geregeld in hoofdstuk I van titel I van deel II van de Integrale-GMO-verordening. Eén van de middelen om de aldus gevormde interventievoorraden af te zetten, is volgens artikel 27 van die verordening de uitreiking ervan aan de meest hulpbehoevenden.
109. In dat verband zij herinnerd aan de historische context waarbinnen deze bepaling moet worden geplaatst.
110. De maatregel van verdeling van levensmiddelen aan de meest hulpbehoevenden in de Gemeenschap is ingesteld bij verordening nr. 3730/87. Uit de derde overweging van de considerans van die verordening blijkt met name dat „dat de Gemeenschap met haar interventievoorraden van diverse landbouwproducten over het potentieel beschikt om een belangrijke bijdrage te leveren tot het welzijn van haar armste medeburgers[, en] dat het in het belang van de Gemeenschap en in overeenstemming met de doelstellingen van het [GLB] is dat van dit potentieel bij voortduring gebruik wordt gemaakt totdat de voorraden door invoering van adequate maatregelen tot een normaal peil zijn teruggebracht”.
111. Ten gevolge van een reeks hervormingen van het GLB zijn de interventievoorraden geleidelijk kleiner geworden en kwam het steeds vaker voor dat deze voorraden schaars of uitgeput waren. Bijgevolg is verordening nr. 3730/87 gewijzigd bij verordening nr. 2535/95. Deze verordening voorzag in de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden bepaalde producten op de markt aan te kopen.
112. De eerste overweging van de considerans van verordening nr. 2535/95 luidt als volgt:
„Overwegende dat de bij verordening [...] nr. 3730/87 [...] ingestelde regeling voor de levering van levensmiddelen aan de meest hulpbehoevenden in de Gemeenschap is gebaseerd op het bestaan van openbare voorraden die zijn gevormd na aankopen door de interventiebureaus [...]; dat is gebleken dat de goedkeuring en de uitvoering van het jaarprogramma voor de levering van voedingsmiddelen kunnen worden bemoeilijkt wanneer in de loop van het jaar bepaalde basisproducten tijdelijk niet voorhanden zijn in de interventievoorraden; dat dit gevaar dreigt toe te nemen in verband met de maatregelen ter verbetering van de marktbeheersing en van de aanpassing van de productie aan de vraag; dat het passend lijkt om, teneinde de goedkeuring en de uitvoering van de programma's niet in het gedrang te brengen, bij wijze van tussenmaatregel, in dergelijke omstandigheden de mogelijkheid te bieden de betrokken producten op de markt van de Gemeenschap aan te schaffen, evenwel op zodanige wijze dat daardoor geen afbreuk wordt gedaan aan het principe dat de producten uit interventievoorraden worden geleverd, noch [aan] het kader van de te dien einde in de gemeenschapsbegroting opgenomen kredieten”.
113. De uit de verordeningen nrs. 3730/87 en 2535/95 afkomstige bepaling is overgenomen in artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening, waarvan punt 18 van de considerans in herinnering brengt dat „de Gemeenschap [m]et haar interventievoorraden van diverse landbouwproducten beschikt over het potentieel om een belangrijke bijdrage te leveren tot het welzijn van haar meest hulpbehoevende burgers”, waarbij wordt gepreciseerd dat „[h]et in het belang van de Gemeenschap [is] om op duurzame basis van dit potentieel gebruik te maken totdat de voorraden door invoering van adequate maatregelen tot een normaal peil zijn teruggebracht”. Uit dat punt van de considerans blijkt tevens dat verordening nr. 3730/87 de „sociale maatregel” van de voedselbedeling aan de meest hulpbehoevenden in de Gemeenschap in die geest had ingevoerd en dat hij moest worden gehandhaafd en in de Integrale-GMO-verordening worden opgenomen.
114. Zoals hierboven in punt 3 in herinnering is gebracht, is artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening opgenomen in subsectie IV, met als opschrift „Afzet uit interventievoorraden”, van sectie II van hoofdstuk I van titel I van deel II van deze verordening. Dit artikel, met als opschrift „Uitreiking aan de meest hulpbehoevenden in de Gemeenschap”, bepaalt in lid 1 dat de producten uit de interventievoorraden aan bepaalde daartoe aangewezen organisaties ter beschikking worden gesteld volgens een jaarprogramma. Lid 2, sub a, van dat artikel bepaalt dat een product op de markt van de Gemeenschap kan worden aangeschaft met name als „het tijdelijk, tijdens de uitvoering van het in lid 1 bedoelde jaarprogramma, niet voorhanden is in de interventievoorraden van de Gemeenschap, voor zover dat nodig is om dat programma in een of meerdere lidstaten te kunnen uitvoeren en op voorwaarde dat de in de begroting van de Gemeenschap voor dat doel voorziene kosten niet worden overschreden”.
115. Bijgevolg moet die bepaling aldus worden uitgelegd dat zij voorziet in een maatregel tot nuttig gebruik van de interventievoorraden.
116. Vastgesteld moet worden dat het onderhavige geding de toepassing betreft van een regeling die twee fasen omvat. De hoofdfase van de overheidsinterventie op de markt, streeft duidelijk de in artikel 33, lid 1, EG gepreciseerde doelstellingen van het GLB na, met name die van de marktstabilisatie. De daarop volgende fase is de fase van de afzet van de aldus gevormde interventievoorraden, welke afzet onder meer kan plaatsvinden door de verstrekking van de producten aan de meest hulpbehoevenden. Deze verstrekking streeft een sociale doelstelling na die enkel secundair en in zekere zin ondergeschikt kan zijn aan de hoofddoelen van het GLB, en in beginsel dus slechts kan plaatsvinden binnen de grenzen van de voorraadoverschotten en rekening houdend met de omstandigheid dat het „in overeenstemming met de doelstellingen van het [GLB] is dat van dit potentieel bij voortduring gebruik wordt gemaakt totdat de voorraden [...] tot een normaal peil zijn teruggebracht”.
117. Wat de mogelijkheid van extra aankopen betreft, blijkt uit de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 2535/95 dat deze maatregel was vastgesteld omdat „[was] gebleken dat de goedkeuring en de uitvoering van het jaarprogramma voor de levering van voedingsmiddelen [konden] worden bemoeilijkt wanneer in de loop van het jaar bepaalde basisproducten tijdelijk niet voorhanden zijn in de interventievoorraden” en dat „teneinde de goedkeuring en de uitvoering van de programma’s niet in het gedrang te brengen, bij wijze van tussenmaatregel, in dergelijke omstandigheden de mogelijkheid [moest worden geboden om] de betrokken producten op de markt van de Gemeenschap aan te schaffen”. In hetzelfde punt van de considerans is evenwel gepreciseerd dat dit dient te gebeurden „op zodanige wijze dat daardoor geen afbreuk wordt gedaan aan het principe dat de producten uit interventievoorraden worden geleverd, noch [aan] het kader van de te dien einde in de gemeenschapsbegroting opgenomen kredieten”.
118. Uit het voorgaande volgt dus duidelijk dat deze maatregel zijn bestaansreden vindt in het voorhanden zijn van interventievoorraden en in het jaarprogramma voor de verstrekking ervan aan de meest hulpbehoevenden. Bijgevolg mag, anders dan de Commissie betoogt, het doel van het jaarprogramma en van de daarin geplande extra aankopen niet bestaan in het dekken van de door de aan het programma deelnemende lidstaten gemelde behoeften. Het doel moet er daarentegen in bestaan de bestaande interventievoorraden te verdelen onder de meest hulpbehoevenden.
119. Aldus bepaalt artikel 27, lid 1, van de Integrale-GMO-verordening dat de „producten uit de interventievoorraden” ter beschikking worden gesteld, terwijl in lid 2, sub a, van deze bepaling een product op de markt kan worden aangeschaft als het „tijdelijk, tijdens de uitvoering van het [...] jaarprogramma, niet voorhanden is in de interventievoorraden”. Dat wijst erop dat de extra aankoop van dergelijke producten de uitzondering vormt op de regel van de verdeling van de producten uit de interventievoorraden. Bijgevolg moet die maatregel, aangezien het daarbij om een uitzondering gaat, restrictief worden uitgelegd. In geen geval mag hij tot regel worden verheven.
120. De restrictieve uitlegging van het begrip „tijdelijk, tijdens de uitvoering van het [...] jaarprogramma, niet voorhanden” volgt tevens dwingend uit de nadere precisering in artikel 27, lid 2, sub a, van de Integrale-GMO-verordening, waarin het heet dat een product slechts op de markt kan worden aangeschaft „voor zover dat nodig is om [het jaar]programma [...] te kunnen uitvoeren en op voorwaarde dat de in de begroting van de Gemeenschap voor dat doel voorziene kosten niet worden overschreden”.
121. Ingevolge deze bepaling mag een product slechts op de markt worden aangeschaft indien het tijdelijk niet voorhanden zijn ervan zich voordoet tijdens de uitvoering van het jaarprogramma. Die bepaling vooronderstelt tevens dat een jaarprogramma alsook het budget voor de uitvoering ervan zijn vastgesteld voordat er eventueel tot aankopen wordt overgegaan.
122. Het is juist dat de Commissie, zoals zij aanvoert, om met de uitvoering verband houdende praktische redenen, en juist om het programma en het voor de uitvoering ervan vastgestelde budget te kunnen goedkeuren, op het tijdstip van de vaststelling van het programma in staat moet zijn te weten welke hoeveelheid product extra moet worden aangekocht omdat zij onbeschikbaar is in de interventievoorraden. Deze werkwijze is namelijk de enig mogelijke en de enige die in overeenstemming is met de relevante bepalingen van verordening nr. 3149/92.
123. Volgens artikel 1 van verordening nr. 3149/92 delen de deelnemende lidstaten de Commissie hun behoeften uiterlijk op 31 mei voorafgaand aan de periode van uitvoering van het programma mee. Volgens artikel 2 van die verordening stelt de Commissie vóór 1 oktober van dat jaar het jaarprogramma vast, dat onder meer voorziet in de vaststelling van „het bedrag dat [de lidstaten] voor elk product wordt toegewezen voor de aankoop op de communautaire markt ingeval bij de goedkeuring van het jaarprogramma geconstateerd wordt dat genoemd product tijdelijk niet beschikbaar is in de interventievoorraden”.
124. Deze bepalingen mogen echter in geen geval in die zin worden opgevat dat daarbij aan de Commissie de bevoegdheid wordt verleend om het programma vast te stellen zonder acht te slaan op de omvang van de beschikbare en/of voor het betrokken jaar geraamde interventievoorraden. Ofschoon zij bij de vaststelling van de toe te wijzen bedragen rekening dient te houden met de door de lidstaten gevraagde hoeveelheden, met de gevraagde hoeveelheden die niet beschikbaar zijn in de interventievoorraden, en met de in de voorgaande begrotingsjaren gevraagde, beschikbaar gestelde, en daadwerkelijk gebruikte producten (artikel 2, lid 3, sub c, tweede alinea, van verordening nr. 3149/92), mag zij dus de door de hogere rechtsnorm, te weten de Integrale-GMO-verordening, gestelde grenzen niet overschrijden.
125. De Commissie dient immers de omvang van het programma inderdaad bij de vaststelling ervan af te stemmen op de omvang van de interventievoorraden. Daarbij beschikt zij inderdaad, op grond van artikel 27, lid 2, van de Integrale-GMO-verordening, over een manoeuvreerruimte, maar dit betekent niet dat mag worden voorbijgaan aan het feit dat het gaat om een uitzonderingsbepaling. Aangezien de interventievoorraden moeten worden opgevat als een permanent instrument, waarvan alleen de omvang fluctueert ingevolge marktschommelingen en overheidsinterventies, kan de uitdrukking „tijdelijk niet voorhanden” immers niet worden uitgelegd als een verwijzing naar een aantal maanden of jaren, maar moet zij worden uitgelegd als de uitdrukking van een uitzondering op de regel van verdeling van de producten uit de interventievoorraden. Uit het aandeel van de extra aankopen moet bijgevolg blijken dat het daarbij gaat om een uitzonderlijke maatregel ten aanzien van de totale omvang van het jaarprogramma, die slechts tot doel heeft om te voorzien in de tekorten die zich naargelang van het niveau van de voorraden bij de uitvoering van het programma zouden kunnen voordoen. In het tegenovergestelde geval zouden regel en uitzondering worden omgekeerd.
126. Deze conclusie druist tegen geen enkele bepaling van verordening nr. 3149/92 in. Bovendien is zij in overeenstemming met de bewoordingen van de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 2535/95, waarbij de mogelijkheid van extra aankopen is ingevoerd, volgens welke bewoordingen in die mogelijkheid moet worden voorzien teneinde de goedkeuring en de uitvoering van de leveringsprogramma’s niet in het gedrang te brengen.
127. In casu heeft de Commissie met de bestreden verordening het jaarprogramma voor de verstrekking van levensmiddelen aan de meest hulpbehoevenden vastgesteld voor het begrotingsjaar 2009, in het kader waarvan zij in bijlage II de toewijzingen aan de lidstaten voor de aankoop van producten op de markt heeft vastgesteld op in totaal 431 420 891 EUR, dit is ongeveer 89,98 % van de totale omvang van het programma van 496 miljoen EUR (bijlage I, sub a, van de bestreden verordening).
128. Derhalve moet worden vastgesteld dat het hoofddoel van het jaarprogramma in de bestreden verordening niet bestond in de afzet van de interventievoorraden, maar in de dekking van de behoeften die waren aangemeld door de aan het programma deelnemende lidstaten.
129. Overigens blijkt uit de bijlagen bij de repliek, dat naar aanleiding van de verklaring van de voorzitter van de Commissie betreffende de verhoging met twee derde van de middelen voor het programma voor de verstrekking van levensmiddelen aan de meest hulpbehoevenden, de Commissie de deelnemende lidstaten heeft uitgenodigd om de aangemelde behoeften voor het begrotingsjaar 2009 opnieuw te bekijken en om deze aan haar mee te delen vóór het einde van de maand augustus 2008, dit is na de in artikel 1, lid 2, van verordening nr. 3149/92 vastgestelde uiterste datum.
130. In die omstandigheden kan het jaarprogramma voor het begrotingsjaar 2009 niet worden geacht in overeenstemming te zijn met artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening, zoals deze bepaling hierboven is uitgelegd.
131. De argumenten van de Commissie, van het Koninkrijk Spanje, van de Franse Republiek, van de Italiaanse Republiek en van de Republiek Polen laten deze conclusie onverlet.
132. De Commissie, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en de Republiek Polen stellen met name dat een inkrimping of afschaffing voor korte duur van het programma wegens een tijdelijke vermindering van de interventievoorraden of wegens het niet voorhanden zijn van bepaalde producten in deze voorraden zou indruisen tegen het doel van het programma, aangezien dit zou meebrengen dat de van het programma afhankelijke liefdadigheidsinstellingen niet langer zouden deelnemen aan het programma, en dat de aan het afzetinstrument gebonden infrastructuur in de volgende, door een verhoging van de niveaus van de voorraden gekenmerkte jaren zou verdwijnen. Dit zou in strijd zijn met de doelstellingen van het GLB en zou in de weg staan aan een bijdrage van het programma tot de verwezenlijking van de doelstelling van het verzekeren van een hoog niveau van sociale bescherming.
133. Dat argument kan niet slagen. Ten eerste moet worden opgemerkt dat de instelling zelf van het jaarprogramma voor de verstrekking van levensmiddelen aan de meest hulpbehoevenden niet aan de orde wordt gesteld in het kader van het onderhavige beroep. Volgens artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening bestaat het hoofddoel van dat programma in de verstrekking van de producten uit de interventievoorraden en niet in de stabiliteit van de dekking van de behoeften van de aan het programma deelnemende liefdadigheidsinstellingen. Ten tweede blijkt uit het dossier en uit de overwegingen hierboven dat het in de bestreden verordening voor het begrotingsjaar 2009 vastgestelde programma niet alleen ontkoppeld was van de omvang van de beschikbare interventievoorraden, maar tevens voorzag in toewijzingen voor de extra aankopen in het kader van een veel groter budget dan in de drie voorgaande jaren. In die omstandigheden kan onmogelijk worden gesteld dat de bestreden verordening beoogde de stabiliteit van het betrokken programma te verzekeren.
134. De argumenten van de Commissie, van de Franse Republiek, van de Italiaanse Republiek en van de Republiek Polen, volgens welke artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening en de bestreden verordening de verschillende doelstellingen van het GLB, zoals omschreven in artikel 33, lid 1, EG, nastreven, kunnen, gesteld al dat deze juiste zijn, niet afdoen aan de conclusie dat de bestreden verordening, zoals blijkt uit de hierboven uiteengezette overwegingen, inbreuk maakt op artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening, van welk artikel de wettigheid hoe dan ook niet wordt betwist in het kader van het onderhavige beroep.
135. In dat verband is de rechtspraak aangehaald door de Commissie, de Italiaanse Republiek, de Republiek Polen en de Bondsrepubliek Duitsland met betrekking tot de vaststelling van de passende rechtsgrondslag van een maatregel, gelet op de daarmee nagestreefde doelstellingen, in casu irrelevant. In de onderhavige zaak rijst immers niet de vraag naar de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling.
136. Ten slotte kan aan de door het Gerecht gegeven uitlegging van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening niet worden afgedaan door de verschillende passages van de considerans van de verordeningen waarmee geen rekening is gehouden in het kader van de hierboven gegeven uitlegging van dit artikel, te weten de verordeningen nrs. 267/96 en 1127/2007 tot wijziging van verordening nr. 3149/92, waarnaar de Italiaanse Republiek verwijst omdat daaruit zou blijken dat de enige voorwaarde voor extra aankopen bestaat in het niet voorhanden zijn van het product in kleiner wordende interventievoorraden. Voor de uitlegging van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening kunnen bepalingen van verordeningen van lagere rang, die zijn vastgesteld met het oog op de uitvoering van eerstgenoemde verordening, immers niet bepalend zijn.
137. Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de bestreden verordening is vastgesteld in strijd met artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening.
– Gevolgen van de schending van artikel 27 van de Integrale-GMO-verordening
138. In geval van toewijzing van het beroep verzoekt de Bondsrepubliek Duitsland, daarin gesteund door het Koninkrijk Zweden, het Gerecht om gebruikmaking van zijn bevoegdheid om de gevolgen van de nietigverklaring te beperken tot artikel 2 van en bijlage II bij de bestreden verordening en om bedoelde gevolgen „op te schorten” teneinde te vermijden dat deze nietigverklaring gevolgen zou hebben voor de uitvoering van het programma ten gunste van liefdadigheidsinstellingen in de loop van het begrotingsjaar 2009 of – indien het Gerecht na het einde van het begrotingsjaar uitspraak zou doen – later nog.
139. Ook de Commissie, ondersteund door de Italiaanse Republiek en de Republiek Polen, heeft dit gevorderd.
140. In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, met een dergelijke formulering in feite verzoekt om gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden verordening, te weten de nietigverklaring van artikel 2 van en bijlage II bij deze verordening.
141. Er zij immers aan herinnerd dat in casu niet de wettigheid van het mechanisme van verstrekking van de middelen aan de meest behoeftigen ter discussie wordt gesteld, maar het feit dat het bij de bestreden verordening vastgestelde programma voor het begrotingsjaar 2009 hoofdzakelijk steunt op extra aankopen van producten op de markt. Gelet op de in punt 137 supra getrokken conclusie, dienen bijgevolg alleen de bepalingen die voorzien in de toewijzingen voor dergelijke aankopen nietig te worden verklaard, te weten artikel 2 van en bijlage II bij de bestreden verordening.
142. In de tweede plaats moet worden gepreciseerd dat de gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden verordening plaatsvindt op een tijdstip waarop alle toewijzingen in beginsel reeds zijn uitbetaald. In die omstandigheden, en om te vermijden dat de terugwerkende kracht van de nietigverklaring zou leiden tot een terugbetalingsverplichting voor de lidstaten die deze toewijzingen hebben ontvangen, dient gebruik te worden gemaakt van de bevoegdheid van het Gerecht om de gevolgen van de nietigverklaarde handeling aan te wijzen die als gehandhaafd moeten worden beschouwd.
143. Bijgevolg dienen in de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak artikel 2 van en bijlage II bij de bestreden verordening nietig te worden verklaard en dient te worden beslist dat deze gedeeltelijke nietigverklaring geen gevolgen heeft voor de geldigheid van de reeds gedane toewijzingen.
Kosten
144. Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij worden verwezen in haar eigen kosten, alsmede in die van de Bondsrepubliek Duitsland, overeenkomstig de vordering van laatstgenoemde.
145. Bovendien dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, volgens artikel 87, lid 4, van dat Reglement hun eigen kosten. Het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Polen en het Koninkrijk Zweden zullen dus hun eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Vijfde kamer),
Dictum
rechtdoende, verklaart:
1) Artikel 2 van en bijlage II bij verordening (EG) nr. 983/2008 van de Commissie van 3 oktober 2008 tot vaststelling van een programma voor de toewijzing aan de lidstaten van aan het begrotingsjaar 2009 toe te rekenen financiële middelen voor de levering van levensmiddelen uit de interventievoorraden aan de meest behoeftigen in de Gemeenschap, worden nietig verklaard.
2) De nietigverklaring van artikel 2 van en bijlage II bij verordening nr. 983/2008 heeft geen gevolgen voor de geldigheid van de reeds gedane toewijzingen.
3) De Europese Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Bondsrepubliek Duitsland.
4) Het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Polen en het Koninkrijk Zweden zullen hun eigen kosten dragen.