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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. La Commissione ritiene che il Regno dei Paesi Bassi non abbia provveduto in modo completo all' attuazione corretta della direttiva del Consiglio 24 giugno 1982, 82/501/CEE, sui rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate attività industriali (1). Di conseguenza, la Commissione ha proposto contro i Paesi Bassi un ricorso a norma dell' art. 169 del Trattato CEE diretto a far dichiarare detto inadempimento.
2. La direttiva concerne le attività industriali che comportano l' utilizzazione o il deposito di sostanze pericolose. In stabilimenti del genere, un incidente può avere conseguenze imprevedibili e gravissime non solo per coloro che vi lavorano, ma anche per l' uomo e per l' ambiente esterno allo stabilimento. Il preambolo della direttiva segnala che nel territorio della Comunità si sono già verificati incidenti del genere. Indubbiamente, ciò allude principalmente al terribile incidente causato dalle emanazioni di diossina provenienti da un' impresa del comune italiano di Seveso (2). La direttiva è del resto comunemente denominata la "direttiva Seveso". La direttiva mira sia a prevenire gli incidenti gravi in siffatti stabilimenti sia a limitarne le conseguenze per l' uomo e per l' ambiente (3).
3. Ai sensi dell' art. 20, n. 1, la direttiva doveva essere attuata dagli Stati membri non oltre l' 8 gennaio 1984 (4).
Il Regno dei Paesi Bassi ha ammesso che il recepimento della direttiva nel diritto olandese aveva creato problemi. Ciò è dovuto al fatto che è stato tecnicamente difficile inserire la direttiva nella normativa olandese, molto consistente in materia di tutela dell' ambiente. Il Regno dei Paesi Bassi ammette del pari che la direttiva è stata, in una certa misura, attuata tardivamente. Ritiene cionondimeno che la direttiva sia stata realmente attuata in modo definitivo con l' emanazione di due regi decreti nel 1988.
La Commissione ritiene invece che la normativa olandese, anche con l' emanazione di quei decreti, non attui correttamente la direttiva in tutti i suoi punti. Questi problemi sono stati discussi dettagliatamente tra la Commissione e le autorità olandesi.
La Commissione ha avviato dal 1985 il procedimento amministrativo preliminare alla proposizione di un ricorso per inadempimento dinanzi alla Corte di giustizia. Il 20 settembre 1988, la Commissione ha comunicato al Regno dei Paesi Bassi il suo parere motivato e il 12 giugno 1990 essa ha depositato il ricorso nella cancelleria della Corte.
4. Nel corso del procedimento dinanzi alla Corte di giustizia, la Commissione ha rinunciato a qualche mezzo di ricorso risultante dall' atto introduttivo, vale a dire i mezzi concernenti l' attuazione dell' art. 5, n. 1, lett. b), e n. 3, e dell' art. 10, n. 2, della direttiva. Di conseguenza, il ricorso della Commissione concerne soltanto l' attuazione insufficiente delle disposizioni degli artt. 3, 4, 5, n. 1, lett. c), terzo trattino, 8, n. 1, e 10, n. 1, della direttiva.
Il governo olandese ha ammesso nel corso del procedimento dinanzi alla Corte di giustizia che gli artt. 8, n. 1, e 10, n. 1, non sono stati attuati correttamente. Il governo ha dichiarato che sono stati presentati i progetti di legge necessari per effettuare tale attuazione. L' art. 8, n. 1, riguarda l' obbligo degli Stati membri di provvedere all' informazione adeguata delle persone che possono subire le conseguenze di un incidente grave, in relazione alle misure di sicurezza delle imprese, e l' art. 10, n. 1, dispone l' obbligo per gli Stati membri di garantire che il fabbricante informi le autorità competenti del verificarsi di un incidente e comunichi loro determinate informazioni.
Quindi, la controversia tra le parti riguarda solo la questione se gli artt. 3, 4, 5, n. 1, lett. c), terzo trattino, della direttiva siano stati correttamente attuati nei Paesi Bassi.
5. Non nascondo che la causa mi crea qualche problema. E ciò non certo per le conseguenze notevoli che la sentenza avrà sul diritto dei Paesi Bassi. Se non erro, le parti convengono che la questione fondamentale nella fattispecie è di appurare in che misura sia necessario o opportuno pretendere da uno Stato membro un' attuazione assolutamente precisa ed esatta della direttiva, quando i fini che si intendono conseguire con la sua attuazione sono già perseguiti da una legislazione vigente e dettagliatissima in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro e di tutela dell' ambiente.
La Commissione non ha sostenuto che, sostanzialmente, la vigente normativa olandese è stata adottata per ragioni diverse da quelle che sottendono la direttiva, e che non rappresenta un' effettiva risposta a quest' ultime. La Commissione ritiene invece che la normativa olandese non realizzi un' attuazione completa e del tutto precisa delle norme della direttiva e che una tale attuazione completa e del tutto precisa arrecherebbe certi miglioramenti al diritto dei Paesi Bassi.
Il governo olandese ha rilevato, secondo me a ragione, che la normativa olandese comprende un insieme di norme che garantiscono una migliore sicurezza sui luoghi di lavoro ed una migliore tutela dell' ambiente in caso d' incidente grave di quelle che risulterebbero dal solo recepimento delle norme della direttiva.
Si tratta in ogni caso di una causa nella quale le constatazioni accessorie e le sfumature sono determinanti. Inoltre, è probabilmente una causa il cui esito dipenderà in una certa misura dalla posizione di principio della Corte riguardo all' efficacia e al carattere di ciò che si può pretendere dagli Stati membri in fatto di recepimento corretto delle direttive. E' significativo che nella fattispecie la Commissione abbia richiamato la giurisprudenza che insiste sulla necessità di un' attuazione precisa e completa delle disposizioni di una direttiva (5), mentre il governo olandese invoca la giurisprudenza per la quale la Corte di giustizia ha ammesso che le direttive possono altresì essere attuate tramite norme già vigenti che creino un contesto normativo sufficiente per l' applicazione pratica ed effettiva della direttiva nel diritto nazionale (6).
La rilevanza pratica della causa, nello stato in cui si trova, è ormai così scarsa che ci si potrebbe chiedere se essa è conforme ad una destinazione razionale delle risorse che possono essere impiegate per accertare, nell' ambito dell' ordinamento comunitario, il corretto recepimento delle direttive da parte degli Stati membri. Certo, bisogna ammettere a questo proposito che, come ho detto poc' anzi, la causa ha acquisito la sua attuale portata ridotta perché le parti stesse hanno dato prova di buona volontà nel corso del procedimento dinanzi alla Corte di giustizia prendendo in considerazione i punti di vista giuridici dell' altra parte. Bisogna del pari ammettere che i sussistenti problemi giuridici sono dovuti ad una reale discordanza tra le interpretazioni delle parti relative alle pertinenti disposizioni della direttiva e alle norme della normativa olandese invocate come base di un corretto recepimento.
6. Il principale problema della controversia consiste nell' accertare se gli artt. 3 e 4 della direttiva siano stati recepiti nel diritto olandese. Non è semplice delineare un quadro adeguato del problema per la sua soluzione. Per contro, è relativamente semplice prendere posizione sulla questione dell' attuazione dell' art. 5, n. 1, lett. c), della direttiva.
Vi sono talune fondamentali differenze tra le disposizioni degli artt. 3 e 4, da un lato, e le disposizioni dell' art. 5, dall' altro. Gli artt. 3 e 4 hanno un ambito di applicazione più ampio di quello dell' art. 5. Gli artt. 3 e 4 concernono le attività industriali come definite dall' art. 1. Si tratta sostanzialmente delle attività in tutte gli impianti industriali presi in considerazione dalla direttiva, che comportano o possono comportare l' uso di un gran numero di sostanze pericolose, che sono elencate nell' allegato della direttiva. L' art. 5 concerne invece esclusivamente gli impianti industriali che comportano o possono comportare l' uso, in determinate quantità più ingenti, di un certo numero di sostanze particolarmente pericolose, che sono elencate negli allegati II e III della direttiva. La Commissione ha segnalato in udienza che esistono nei Paesi Bassi circa 80 imprese alle quali è diretto l' art. 5.
Gli artt. 3 e 4 impongono agli Stati membri di attuare una disciplina legale comportante l' obbligo generale per il fabbricante - vale a dire, ai sensi dell' art. 1, chiunque sia responsabile di un' attività industriale disciplinata dalla direttiva - di prevenire e limitare le conseguenze degli incidenti gravi, mentre l' art. 5 comporta norme vincolanti gli Stati membri all' istituzione del sistema amministrativo nell' ambito del quale il fabbricante notificherà alle autorità nazionali le attività particolarmente pericolose.
Con riguardo agli artt. 3 e 4, la Commissione sostiene che, generalmente, la normativa olandese non prevede un' attuazione soddisfacente di dette disposizioni per quanto attiene alla prevenzione e limitazione delle conseguenze degli incidenti gravi per l' uomo e l' ambiente all' esterno degli stabilimenti.
Invece, relativamente all' art. 5, la Commissione fa valere unicamente che la normativa olandese è insufficiente ad attuare anche uno solo dei numerosi obblighi d' informazione che incombono al fabbricante a norma di questa disposizione.
Mezzi relativi all' insufficiente attuazione degli artt. 3 e 4 della direttiva
7. Il testo di queste due disposizioni è del seguente tenore:
"Articolo 3
Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, per tutte le attività industriali definite all' art. 1, il fabbricante sia tenuto a prendere tutte le misure atte a prevenire gli incidenti rilevanti e a limitarne le conseguenze per l' uomo e per l' ambiente.
Articolo 4
Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni fabbricante sia tenuto a dimostrare in ogni momento all' autorità competente, ai fini delle verifiche di cui all' art. 7, paragrafo 2, di avere provveduto all' individuazione dei rischi di incidenti rilevanti esistenti, all' adozione di misure di sicurezza appropriate, all' informazione, all' addestramento e all' attrezzatura, ai fini della sicurezza, delle persone che lavorano in situ".
L' art. 3 contempla l' obbligo che gli Stati membri devono imporre nella loro normativa al fabbricante per prevenire gli incidenti gravi e limitarne le conseguenze. Senza essere esaustivo, l' art. 4 arreca talune precisazioni agli obblighi del fabbricante. Egli deve aver provveduto a:
- determinare i rischi d' incidente grave esistenti;
- adottare le misure di sicurezza adeguate, e
- informare, istruire e attrezzare, al fine di garantire la loro sicurezza, le persone che lavorano in situ.
L' efficacia autonoma dell' art. 4 si fonda sulla circostanza che il fabbricante deve poter provare in qualsiasi momento alle autorità competenti negli Stati membri di aver adottato tutte le summenzionate misure.
8. Anzitutto, procedo ad appurare se la normativa olandese contenga norme sufficienti inerenti all' attuazione dell' obbligo generale di prevenire gli incidenti gravi e limitarne le conseguenze, che incombe al fabbricante ai sensi dell' art. 3.
La Commissione ha ammesso che gli obblighi della direttiva a questo proposito sono adempiuti relativamente al settore del diritto olandese disciplinato dalla legge sulle condizioni di lavoro (7). La Commissione ritiene per contro che la normativa olandese non sia sufficiente in relazione al settore disciplinato dal complesso di norme inerenti alla tutela dell' ambiente all' esterno dell' impresa.
9. A mio parere, conviene rilevare prima di tutto che è indiscutibile che l' obiettivo fondamentale della direttiva, ossia l' adozione di misure concrete ed efficaci per prevenire gli incidenti gravi e limitarne le conseguenze, è del pari perseguito dalla normativa olandese. Sicché, il governo olandese afferma, e la Commissione sembra accettare, che il settore che è disciplinato dalla direttiva è ugualmente disciplinato dalle disposizioni della legge olandese sugli stabilimenti inquinanti, insalubri o pericolosi (Hinderwet) (8). La Hinderwet istituisce un sistema generale in forza del quale le imprese in cui le sostanze pericolose sono utilizzate o depositate sono lecite solo se sono state effettivamente autorizzate dalle autorità olandesi, ai sensi dell' art. 2 della Hinderwet. Risulta dall' art. 17 della Hinderwet che tale autorizzazione non viene concessa se non è garantito che sono state adottate le misure necessarie a prevenire e limitare i pericoli e i rischi che l' impresa comporta per l' ambiente circostante. Le autorità sono abilitate a concedere questa autorizzazione solo se questa condizione fondamentale è soddisfatta. Le autorità possono, se necessario, subordinare l' autorizzazione a condizioni precisamente specificate.
10. La Commissione basa la sua critica delle disposizioni olandesi, rispetto alle esigenze della direttiva, sui seguenti argomenti:
- in primo luogo, la Commissione non ritiene che le disposizioni olandesi vigenti garantiscano con sufficiente certezza in tutti i casi che le misure necessarie sono state adottate nelle imprese;
- in secondo luogo, la Commissione fa valere che le disposizioni olandesi sono in contrasto con la direttiva, perché sono le autorità e non il fabbricante stesso che hanno la responsabilità di "prendere tutte le necessarie misure preventive" applicabili all' impresa, e,
- in terzo luogo, la Commissione sostiene che le disposizioni olandesi non garantiscono che, come esige la direttiva, il fabbricante abbia "in ogni momento" l' obbligo di provvedere affinché le misure di sicurezza vigenti siano modificate qualora l' evoluzione lo renda necessario.
Il governo olandese ha
- cercato anzitutto di dimostrare che il sistema olandese esistente ha di fatto consentito, grazie a numerose leggi, di garantire un livello di tutela superiore a quello che la direttiva impone di attuare;
- affermato in secondo luogo che esiste in pratica, nella legge olandese sulle sostanze pericolose per l' ambiente (9), un obbligo a carico del fabbricante corrispondente all' art. 3 della direttiva, e
- sostenuto in terzo luogo che il sistema d' autorizzazioni previsto dalla Hinderwet (artt. 2 e 17) è da considerare sufficiente per l' attuazione dell' art. 3 della direttiva.
11. Il governo olandese ha menzionato un importante complesso di norme che figurano in leggi speciali concernenti la lotta contro l' inquinamento atmosferico, gli incendi e i sinistri (10) e che, a suo parere, contribuiscono all' attuazione della direttiva nel diritto olandese. Non mi sembra il caso di sottoporre queste leggi ad un esame più approfondito. Il governo olandese ha indubbiamente ragione quando sostiene che, nei settori da esse disciplinati, queste leggi implicano prescrizioni che concorrono effettivamente a prevenire gli incidenti gravi e a limitarne le conseguenze. Ma è del pari certo che non si può ritenere che esse comportino un' attuazione del tutto sufficiente della direttiva. Il governo olandese ha d' altronde ammesso che si tratta di leggi che disciplinano solo fino ad un certo punto i settori cui si applica la direttiva.
12. E' più importante accertare se si possa avallare la tesi del governo olandese secondo cui le disposizioni della legge sulle sostanze pericolose per l' ambiente possono essere ritenute come implicanti un' attuazione sufficiente. Il governo olandese ha richiamato l' art. 2 della legge, che è del seguente tenore:
"Chiunque produca, a livello professionale, una sostanza o un preparato, la metta a disposizione di un terzo, l' importi o l' utilizzi nei paesi Bassi e sappia o abbia ragionevolmente potuto presumere che queste attività costituiscono un pericolo per l' uomo e per l' ambiente è tenuto ad adottare tutte le misure ragionevolmente esigibili per limitare il più possibile quel pericolo".
Si noti che questa disposizione impone al fabbricante un obbligo generale che corrisponde in linea di principio all' art. 3 della direttiva, in quanto precisamente gli addossa l' onere di evitare qualsiasi uso irresponsabile di sostanze pericolose. La norma, che del resto comporta sanzioni penali, deve pertanto essere considerata un progresso importante in direzione di un' attuazione corretta dell' art. 3 della direttiva. Ma occorre comunque riconoscere con la Commissione che la disposizione non è in se stessa sufficiente ad attuare l' art. 3. E' certamente a ragione che la Commissione si è chiesta se l' ambito di applicazione della disposizione olandese non fosse più circoscritto di quello della disposizione della direttiva, ed è vero che il testo delle due disposizioni è talmente diverso che non è sufficientemente certo che l' applicazione del diritto sia interamente conforme alla direttiva. La disposizione non soddisfa dunque le condizioni alle quali è subordinata un' attuazione precisa ed esatta delle disposizioni della direttiva. E' d' altronde significativo che il governo olandese abbia evidenziato l' efficacia autonoma di detta disposizione soltanto in una fase relativamente avanzata della causa, vale a dire nella controreplica, nella quale sottolinea che la disposizione "contribuisce" all' attuazione. A ciò si aggiunge che il detto governo ha menzionato in udienza tale disposizione esclusivamente come concretante un' attuazione sussidiaria in relazione all' attuazione che sostiene aver realizzato tramite la Hinderwet.
13. Ci si deve quindi chiedere se le disposizioni della Hinderwet possano essere ritenute come implicanti un' attuazione sufficiente dell' art. 3.
A mio parere, si può legittimamente affermare che i fini perseguiti dalle norme della direttiva Seveso saranno raggiunti più efficacemente tramite un sistema in forza del quale un' attività industriale che implica l' uso e il deposito di sostanze pericolose è lecita solo se le autorità l' hanno autorizzata, sistema nel cui ambito un' autorizzazione del genere è rilasciata soltanto se le autorità constatano, previo accertamento da parte loro, che nell' industria sono state adottate sufficienti misure di sicurezza. Il governo olandese ha segnalato che le autorizzazioni a norma della Hinderwet possono esser rilasciate soltanto se è stato accertato che le necessarie misure in materia di sicurezza sono state adottate e ha chiarito in che modo le autorità possono subordinare l' autorizzazione ad un certo numero di misure di sicurezza.
Questo rilievo è corroborato a mio parere dal sistema della notifica di cui all' art. 5 della direttiva. E' palese che il sistema della notifica è considerato come il necessario corollario del sistema di tutela che risulta dall' applicazione degli artt. 3 e 4. La notifica deve consentire alle autorità competenti di controllare se il fabbricante ha adottato le misure di sicurezza più appropriate (v. l' art. 7 della direttiva). Come ho detto, il sistema della notifica si applica esclusivamente alle imprese, relativamente poco numerose, che fanno uso di sostanze particolarmente pericolose. Si osservi che il sistema di protezione olandese va oltre quanto richiede la direttiva:
- anzitutto, non limitandosi alla notifica, ma esigendo un' autorizzazione preventiva, e,
- in secondo luogo, sottoponendo ad autorizzazione qualsiasi industria alla quale la direttiva è applicabile e non solo le imprese che utilizzano sostanze particolarmente pericolose.
Si deve forse ricordare in questo contesto che l' art. 17 della direttiva prevede esplicitamente che la direttiva non impedisce agli Stati membri di emanare norme che garantiscano una tutela dell' uomo e dell' ambiente più ampia di quella che deriva dalle sue disposizioni.
14. Alla luce di quanto detto fin qui si deve appurare se si possa avallare l' opinione della Commissione secondo cui è necessario, per conformarsi alla direttiva, integrare la vigente normativa olandese con una norma generale che imponga al fabbricante di adottare di sua iniziativa le misure che ritiene necessarie per prevenire incidenti gravi e limitarne le conseguenze.
Si tratta in fondo di determinare se un tale obbligo generale posto a carico del fabbricante migliorerà il livello di sicurezza che è già stato raggiunto nei Paesi Bassi.
15. A mio parere, occorre distinguere tra la situazione che si presenta al momento della costruzione e della messa in funzione degli impianti industriali di cui alla direttiva e la situazione che si presenta dopo tale momento.
16. Come ho osservato, la costruzione e la messa in funzione sono subordinate, a norma degli artt. 2 e 17 della Hinderwet, al rilascio di un' autorizzazione al fabbricante, previo controllo delle condizioni di sicurezza. Il governo olandese ha giustamente rilevato che la procedura di autorizzazione suppone una cooperazione tra il fabbricante e le autorità e quindi la collaborazione attiva del fabbricante.
L' autorizzazione suppone chiaramente una domanda da parte del fabbricante, che deve fornire le informazioni che consentano alle autorità di pronunciarsi sulla domanda, come prescrive l' art. 5, n. 2, della Hinderwet, ai sensi del quale "devono essere forniti a sostegno della domanda di autorizzazione i documenti che sono da Noi prescritti in un regolamento di pubblica amministrazione". Le prescrizioni dettagliate relative al contenuto della domanda sono fissate nel regolamento, lo Hinderbesluit (11). Dette prescrizioni prevedono segnatamente che il fabbricante deve redigere un rapporto sulla sicurezza esterna che comporta informazioni dettagliate riguardo ai problemi di sicurezza e alle misure adottate dal fabbricante stesso. Tuttavia, il rapporto sulla sicurezza deve essere redatto solo per le imprese di cui all' art. 5 della direttiva, vale a dire quelle che impiegano sostanze particolarmente pericolose. Ma lo Hinderbesluit esige per tutte le imprese che la domanda contenga un certo numero d' informazioni generali sull' impresa, che permettono alle autorità di valutare la situazione dell' impresa sotto l' aspetto della sicurezza. Ed è esatto che le autorità hanno, ai sensi dell' art. 30, lett. b), della Hinderwet, il potere di esigere dal fabbricante tutte le informazioni necessarie per stabilire se l' impresa soddisfi o no i requisiti ai quali l' autorizzazione è subordinata a norma di legge.
L' autorizzazione si baserà sulle informazioni del fabbricante riguardo alla sicurezza nell' impresa. Esse costituiscono parte integrante del fondamento dell' autorizzazione e s' impongono quindi al fabbricante. Il vantaggio del sistema olandese è che le autorità hanno l' obbligo di valutare se le condizioni di sicurezza nell' impresa sono sufficienti o se è necessario, per prevenire gli incidenti in modo sufficiente e limitarne le conseguenze, imporre al fabbricante di adottare misure di sicurezza supplementari. In questo caso, le autorità sono tenute, in forza dell' art. 17, n. 1, della Hinderwet, a subordinare l' autorizzazione alla predisposizione di dette misure di sicurezza da parte del fabbricante.
Ciò dimostra secondo me che la Hinderwet contiene le norme necessarie, in ogni caso per l' impianto e la messa in funzione delle imprese, affinché "il fabbricante sia tenuto a prendere tutte le misure atte a prevenire gli incidenti gravi e a limitarne le conseguenze", come richiede l' art. 3 della direttiva, e che non vi sarebbe alcun vantaggio, almeno in questa fase, a imporre al fabbricante un obbligo generale autonomo, come la Commissione ritiene necessario.
17. E' più difficile appurare se un obbligo autonomo per il fabbricante, corrispondente a quello disposto dall' art. 3 della direttiva, sia utile per l' aggiornamento permanente delle misure di sicurezza che può essere necessario:
- in primo luogo, quando vi sono cambiamenti nell' impresa, che possono influire sui rischi d' incidenti gravi, e,
- in secondo luogo, quando si verifichi un mutamento delle tecniche per ottimizzare la prevenzione degli incidenti gravi e limitarne le conseguenze.
La Commissione ha osservato in particolare che l' introduzione nel diritto interno di una norma generale corrispondente all' art. 3 farà risaltare l' obbligo attivo dei fabbricanti di provvedere all' aggiornamento costante delle misure di sicurezza di pari passo con lo sviluppo tecnico. Del resto, è certamente indispensabile garantire che le misure di sicurezza adottate ad un dato momento siano riviste quando ciò diventi necessario. Nell' ipotesi di sistemi d' autorizzazione, come quello olandese, può esserci un certo rischio che i fabbricanti ritengano di assolvere ai loro obblighi in materia di sicurezza accontentandosi di rispettare i requisiti e il contenuto dell' autorizzazione.
18. Se la Commissione ha ragione di sostenere che l' art. 3 deve essere interpretato nel senso che comporta un obbligo autonomo del fabbricante di aggiornare costantemente le misure di sicurezza alla luce dello sviluppo della tecnica, questo rappresenta un argomento di rilievo in favore della tesi che vuole che l' art. 3 sia attuato sotto forma di norma generale rivolta al fabbricante, e ciò anche nel diritto olandese. La Commissione ha segnalato che la formulazione generica dell' art. 3 corrobora questa interpretazione, che è d' altronde confermata dal fatto che l' art. 4 impone al fabbricante di provare "in ogni momento" che ha adottato le misure di sicurezza necessarie.
19. Ci sono tuttavia altre disposizioni della direttiva che confutano a mio parere tale interpretazione dell' art. 3. Si tratta delle disposizioni che disciplinano esplicitamente l' obbligo degli Stati membri di garantire che il fabbricante modifichi le misure di sicurezza nell' ipotesi di una trasformazione dell' attività produttiva che potrebbe comportare conseguenze importanti per i rischi d' incidenti gravi e in caso di sviluppo delle tecniche relative alla sicurezza, comprese quelle concernenti la valutazione dei rischi.
L' art. 6 della direttiva dispone:
"In caso di modifica di un' attività industriale che potrebbe avere implicazioni importanti per i rischi di incidenti rilevanti, gli Stati membri prendono le misure adeguate affinché il fabbricante:
- proceda ad una revisione delle misure di cui agli artt. 3 e 4;
- informi preventivamente, se necessario, le autorità competenti di cui all' art. 7 di tale modifica per quanto concerne gli elementi della notifica di cui all' art. 5".
L' art. 5, n. 3, della direttiva dispone:
"La notifica di cui al paragrafo 1 deve essere aggiornata periodicamente per tener conto delle nuove conoscenze tecniche relative alla sicurezza e dell' evoluzione delle conoscenze in materia di valutazione dei rischi".
A mio parere, queste due disposizioni vanno lette nel senso che esse impongono in modo esauriente agli Stati membri l' obbligo di garantire che le misure di sicurezza adottate siano costantemente aggiornate. Se l' interpretazione dell' art. 3 adottata dalla Commissione fosse esatta, sarebbe difficile trovare la ratio di tali disposizioni.
Non posso quindi condividere l' opinione della Commissione secondo la quale si può ravvisare nell' art. 3 un obbligo autonomo di aggiornamento per il fabbricante. Tale ambito è disciplinato in modo esauriente dagli artt. 5, n. 3, e 6.
20. La normativa olandese contiene un certo numero di disposizioni dirette a garantire che le misure di sicurezza adottate siano modificate qualora lo sviluppo della tecnica lo renda necessario e le parti hanno in una certa misura esposto tali disposizioni nel corso della fase scritta e della fase orale del procedimento. La Corte di giustizia non deve tuttavia accertare se dette disposizioni soddisfino le esigenze della direttiva. E ciò per la semplice ragione che la Commissione non ha affermato che gli artt. 5, n. 3, e 6 sono stati attuati in modo insufficiente nel diritto olandese (12).
Di conseguenza, non è possibile condividere l' opinione della Commissione secondo la quale l' art. 3 della direttiva non è stato correttamente recepito nel diritto olandese. Certo, nella normativa dei Paesi Bassi in materia di tutela dell' uomo e dell' ambiente all' esterno dell' impresa non si rinviene una norma generale corrispondente all' art. 3, ma ciò non è necessario se si considera che la normativa olandese ha istituito un sistema d' autorizzazioni che persegue indiscutibilmente gli obiettivi della direttiva e che, per il fatto dell' intervento delle autorità, implica una protezione contro gli incidenti gravi maggiore di quella richiesta dalla direttiva.
21. A fini di completezza, ricorderò che il governo olandese ha sostenuto nel controricorso che l' adozione di una legge quadro di carattere generale al fine di attuare la direttiva avrebbe presupposto una profonda riorganizzazione della normativa vigente in materia. Anche se non è stato svolto, questo argomento ha suscitato il mio interesse. Non si potrebbe escludere che l' inserzione di un obbligo generale per il fabbricante nella normativa olandese in materia ambientale, che è già molto dettagliata, possa comportare problemi di tecnica legislativa. Non mi sembra inconcepibile che una norma del genere possa creare certi problemi se dovesse essere inserita nel sistema d' autorizzazioni vigente, ed in particolare nel sistema di sanzioni vigente. E' di vitale importanza nel campo della tutela dell' ambiente che il recepimento delle direttive comunitarie non complichi ulteriormente le discipline normative molto complesse e dettagliate che vigono in certi Stati membri, a meno che ciò sia strettamente necessario al conseguimento dei fini della direttiva. La disciplina normativa dell' ambiente riveste un' importanza pratica per un numero assai elevato d' imprese e la sua applicazione è garantita dalle autorità locali, la cui disponibilità di personale può essere scarsa.
22. Ciononostante, è emerso che non c' era motivo di fare tali riflessioni. Il governo olandese non appare più attribuire rilevanza ai summenzionati problemi di tecnica legislativa. Al contrario, esso ha fatto capire che l' art. 3 della direttiva sarà inserito nella normativa in materia ambientale nell' ambito di una prospettata modifica di quest' ultima. Il governo ha sottolineato che si farà così non perché lo si ritenga necessario giuridicamente, ma perché ciò ha il vantaggio di eliminare qualsiasi "ambiguità" relativa al recepimento della direttiva nel diritto olandese.
23. Come ho affermato, io condivido la tesi giuridica del governo olandese, ma è comunque rassicurante sapere che detta tesi, che la Corte la avalli o no, non produrrà alcun effetto sul diritto oggettivo nel Regno dei Paesi Bassi.
24. Con riguardo al mezzo della Commissione relativo all' attuazione insufficiente dell' art. 4 della direttiva, si deve rilevare che la Commissione fonda una parte importante dei suoi argomenti sulle considerazioni riportate qui sopra concernenti l' obbligo del fabbricante di vigilare attivamente e costantemente sull' adozione di adeguate misure di sicurezza nell' impresa. Mi sono occupato di tali considerazioni nell' ambito degli argomenti dedicati all' art. 3, che costituiscono a mio parere l' ambito appropriato. L' efficacia autonoma dell' art. 4 consiste nel fatto che il fabbricante deve essere tenuto, nel diritto interno, a poter dimostrare in qualsiasi momento all' autorità nazionale di controllo di avere adottato adeguate misure di sicurezza. L' obbligo d' informazione o, se vogliamo, l' onere della prova, è un obbligo che incombe al fabbricante in qualsiasi momento. Ciò significa che le autorità nazionali competenti devono potere, in qualsiasi momento, pretendere informazioni sulle misure di sicurezza adottate e il fabbricante deve essere in grado di fornire quelle informazioni a richiesta.
Il governo olandese ha segnalato che la Hinderwet contiene nei suoi artt. 30, 30 lett. a) e 30 lett. b) disposizioni che conferiscono alle autorità il potere di richiedere in qualsiasi momento informazioni alle imprese ove ciò risulti necessario per controllare le misure di sicurezza delle imprese. Il governo olandese ha sostenuto, ritengo a ragione, che sia la lettera sia lo spirito dell' art. 30 b della Hinderwet comportano per il fabbricante un obbligo permanente di informazione. Il diritto olandese è dotato di sufficienti strumenti giuridici che consentono all' autorità di ottenere che il fabbricante adempia questo obbligo d' informazione.
25. Mi pare un formalismo eccessivo esigere che ci sia, oltre alle disposizioni che permettono alle autorità competenti di pretendere dal fabbricante qualsiasi informazione attinente alla sicurezza, un obbligo espresso per il fabbricante di essere in grado di adempiere questo obbligo d' informazione.
A mio parere, le disposizioni della Hinderwet concernenti il controllo sono sufficienti, nell' ambito del sistema olandese, ad attuare l' obbligo d' informazione derivante dall' art. 4 della direttiva. Propongo pertanto che questo mezzo della Commissione sia respinto.
Quanto all' art. 5, n. 1, lett. c), della direttiva
26. Come ho specificato, l' art. 5 impone al fabbricante di notificare alle autorità nazionali competenti le attività industriali nelle quali possono essere impiegate sostanze particolarmente pericolose. L' art. 5 elenca dettagliatamente le informazioni che la notifica deve contenere. Ai sensi del n. 1, lett. c), terzo trattino, la notifica deve includere, tra le "informazioni relative ad eventuali situazioni di incidente rilevante":
"[il] nome della persona e dei suoi sostituti o dell' ufficio qualificato, competenti per la sicurezza e abilitati ad attuare i piani di emergenza e ad avvertire le autorità competenti di cui all' art. 7".
27. Questo mezzo comporta che io mi pronunci su due problemi.
28. Il primo riguarda una questione d' interpretazione della disposizione della direttiva. Il governo olandese sostiene che la persona il cui nominativo deve essere indicato nella notifica è la persona che è giuridicamente responsabile della sicurezza nell' impresa, ossia in pratica il fabbricante stesso. Esso rileva che risulta dalla normativa olandese che il nominativo di detta persona deve sempre comparire nella domanda d' autorizzazione.
La Commissione afferma che il governo olandese interpreta erroneamente la disposizione della direttiva, la quale, a suo parere, implica l' indicazione del nominativo della persona che è responsabile di fatto, in seno all' impresa, della sicurezza di quest' ultima. Si tenga conto della lettera o del fine della disposizione, l' interpretazione esatta mi pare quella datale dalla Commissione. Esigere esplicitamente l' indicazione del nominativo della persona giuridicamente responsabile, vale a dire del fabbricante, non ha molto senso, dal momento che proprio il fabbricante stesso ha l' obbligo di procedere alla notifica, sicché le autorità conoscono già il suo nominativo. A ciò si aggiunge che la disposizione prescrive l' indicazione del nominativo della persona "che (è competente) per la sicurezza e che (è abilitata) ad attuare i piani di emergenza (...)". Non è logico designare colui che è giuridicamente responsabile dell' impresa come una persona che è abilitata ad attuare i piani di emergenza. Si deve del resto rilevare che il fine della disposizione è d' individuare la o le persone che sono in pratica specificamente responsabili delle misure di sicurezza e che posseggono le conoscenze specifiche concernenti quelle misure.
29. Il governo olandese afferma tuttavia, in secondo luogo e in subordine, che la disposizione, anche interpretata come sostiene la Commissione, è attuata sufficientemente nel diritto olandese. Il governo rileva che il rapporto sulla sicurezza interna, che l' impresa deve fornire alle autorità a sostegno della domanda d' autorizzazione per un' attività industriale, deve nominare colui che è di fatto responsabile della sicurezza nell' impresa. Certo, ciò non risulta espressamente da norme imperative della normativa olandese, ma è prescritto da un manuale speciale, l' Arbeidsveiligheidsrapport P172-2, predisposto dalle autorità olandesi per fungere da guida alle persone incaricate di redigere il rapporto sulla sicurezza. Il governo ha invocato il punto 3.3 di questo manuale, che prescrive segnatamente che il rapporto deve contenere: "(...) - una descrizione delle responsabilità e dei compiti che incombono ai servizi, agli uffici e alle persone addette alla sicurezza (...)" e che prevede altresì che "per ampliare/approfondire la comprensione della situazione in materia di sicurezza ed aumentare l' efficacia del rapporto, può essere opportuno descrivere gli accorgimenti che concretano il perseguimento della sicurezza nell' impresa e la maniera in cui i servizi, gli uffici e le persone addette alla sicurezza esercitano le loro competenze". A mio parere, dette prescrizioni non garantiscono con sufficiente certezza che i requisiti di cui all' art. 5, n. 1, lett. c), terzo trattino, siano rispettati e non costituiscono un' attuazione sufficientemente precisa delle esigenze della direttiva. Ritengo in base a questo semplice fatto che convenga accogliere questa parte delle conclusioni formulate dalla Commissione.
30. Di conseguenza, non vi è motivo di accertare se si possa eventualmente ammettere che le prescrizioni del manuale summenzionato rappresentino la base per un' attuazione corretta della direttiva, vedasi in proposito la giurisprudenza della Corte di giustizia per la quale le disposizioni di una direttiva non possono normalmente essere recepite tramite prescrizioni non vincolanti (13).
A fini di completezza, segnalerò nondimeno che, come già detto più avanti, la Commissione ha rinunciato nel corso dell' udienza al suo mezzo relativo all' insufficiente attuazione dell' art. 5, n. 1, lett. b), e che ciò è verosimilmente dovuto al fatto che la Commissione, considerate le circostanze particolari in questo settore, ha ritenuto che l' obbligo d' informazione può essere adempiuto per mezzo delle indicazioni riportate dal manuale olandese sul rapporto sulla sicurezza interna. Ciò mi pare d' altronde assolutamente plausibile, se si tiene conto degli argomenti del governo olandese.
31. Se la Corte seguirà la mia proposta, il Regno dei Paesi Bassi va condannato per non aver recepito nel diritto olandese gli artt. 5, n. 1, lett. c), terzo trattino, 8, n. 1, e 10, n. 1, tenendo presente rispetto, alle ultime due disposizioni, che il governo olandese ha accettato la censura mossagli dalla Commissione. Per contro, si devono respingere i mezzi della Commissione relativi all' attuazione insufficiente degli artt. 3 e 4.
32. Essendo state le conclusioni di ciascuna parte accolte parzialmente, si deve dichiarare che ciascuna parte sopporterà le proprie spese.
Conclusione
33. Di conseguenza, propongo alla Corte di giustizia di dichiarare che:
- non adottando correttamente tutte le misure necessarie per rendere la legislazione nazionale pienamente conforme agli artt. 5, n. 1, lett. c), terzo trattino, 8, n. 1, e 10, n. 1, della direttiva del Consiglio 24 giugno 1982, 82/501/CEE, sui rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate attività industriali, il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza dell' art. 189 del Trattato CEE;
- per il resto, il ricorso è respinto;
- ciascuna parte sopporterà le proprie spese.
(*) Lingua originale: il danese.
(1) - GU L 230, pag. 1.
(2) - Ciò risulta espressamente dal parere 14 luglio 1980 del Parlamento relativo alla direttiva (GU C 175, pagg. 48-50).
(3) - V. il quinto considerando del preambolo della direttiva.
(4) - La direttiva è stata modificata due volte, da ultimo dalla direttiva 24 novembre 1988, 88/610/CEE (GU L 336, pag. 14). Tali modifiche non riguardano le disposizioni della direttiva concernenti la fattispecie, ad eccezione dell' art. 8, n. 1.
(5) - V., segnatamente, sentenza 1 marzo 1983, causa 300/81, Commissione/Italia (Racc. pag. 449), nella quale si afferma al punto 10 della motivazione: E' infatti importante che ciascuno Stato membro dia alla direttiva di cui trattasi un' attuazione che risponda pienamente alle esigenze di chiarezza e di certezza delle situazioni giuridiche volute dalla direttiva nell' interesse degli istituti che devono fruire dell' autorizzazione da essa contemplata .
(6) - V. sentenza 15 marzo 1990, causa C-339/87, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-851), nella quale viene stabilito al punto 6 in fine della motivazione che la trasposizione di una direttiva nel diritto nazionale non richiede necessariamente la riproduzione espressa e letterale delle sue disposizioni in una norma espressa e specifica e che può essere sufficiente il contesto giuridico generale, sempreché questo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso . V., parimenti sentenza 1 ottobre 1991, causa C-13/90, Commissione/Francia (Racc. pag. I-4327, punto 8 della motivazione), che si riferisce ad altre sentenze.
(7) - V. l' Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) che dispone all' art. 4, n. 1: Il datore di lavoro provvede che i criteri di gestione da lui adottati garantiscano ai lavoratori la maggior sicurezza possibile, la miglior tutela possibile della loro salute fisica e la salvaguardia delle loro condizioni di vita all' interno dell' impresa o dello stabilimento; detti criteri includono i mezzi e le modalità tramite i quali i summenzionati risultati devono essere conseguiti; essi implicano altresì la determinazione delle diverse competenze appartenenti in questo ambito alle persone che lavorano al servizio del datore di lavoro e delle responsabilità che a questo proposito gravano su di essi (Stbl. 1990, pag. 94).
(8) - V. Stbl. 1981, pag. 410.
(9) - Wet milieugevaarlijke stoffen (Stbl. 1985, pag 639).
(10) - Wet inzake de luchtverontreiniging (Stbl. 1970, pag. 580), Brandweerwet (Stbl. 1985, pag. 87) e Rampenwet (Stbl. 1985, pag. 88).
(11) - V. l' art. 2 (Stbl. 1981, pag. 660), che è stato modificato da ultimo dal regio decreto 15 settembre 1988 (Stbl. 1988, pag. 433).
(12) - La Commissione aveva sostenuto durante il procedimento amministrativo, che ha preceduto la proposizione del ricorso, che le due disposizioni erano state recepite in modo insufficiente. Essa ha smesso di criticare l' attuazione dell' art. 6 prima della proposizione del ricorso dinanzi alla Corte di giustizia ed ha abbandonato, come ho detto in precedenza, la sua critica dell' attuazione dell' art. 5, n. 3, nel corso della fase orale.
(13) - V. l' ultima pronuncia della Corte di giustizia in materia, la citata sentenza 1 ottobre 1991, Commissione/Francia, punti 8-10 della motivazione, che comporta riferimenti ad altre sentenze.