62019CJ0389
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
25 de fevereiro de 2021 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Regulamento (CE) n.o 1907/2006 — Registo, avaliação, autorização e restrição das substâncias químicas — Decisão da Comissão Europeia que concede uma autorização para certas utilizações de amarelo de sulfocromato de chumbo e de vermelho de cromato, de molibdato e de sulfato de chumbo, substâncias inscritas no anexo XIV do referido regulamento — Substâncias que suscitam elevada preocupação — Condições de autorização — Exame da indisponibilidade de soluções alternativas»
No processo C‑389/19 P,
que tem por objeto um recurso de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 20 de maio de 2019,
Comissão Europeia, representada inicialmente por R. Lindenthal, K. Mifsud‑Bonnici e G. Tolstoy e, em seguida, por R. Lindenthal e K. Mifsud‑Bonnici, na qualidade de agentes, assistidos por K. Nordlander, advokat,
recorrente,
sendo as outras partes no processo:
Reino da Suécia, representado inicialmente por C. Meyer‑Seitz, H. Shev, J. Lundberg, H. Eklinder e A. Falk e, em seguida, por O. Simonsson, C. Meyer‑Seitz, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson, H. Shev e H. Eklinder, na qualidade de agentes,
recorrente em primeira instância,
Reino da Dinamarca, representado inicialmente por J. Nymann‑Lindegren, M. S. Wolff e P. Z. L. Ngo e, em seguida, por J. Nymann‑Lindegren e M. S. Wolff, na qualidade de agentes,
República da Finlândia, representada por S. Hartikainen, na qualidade de agente,
Parlamento Europeu, representado por A. Neergaard, A. Tamás e C. Biz, na qualidade de agentes,
Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA), representada inicialmente por M. Heikkilä, W. Broere e C. Schultheiss e, em seguida, por M. Heikkilä, W. Broere e J. Löfgren, na qualidade de agentes,
intervenientes em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: J.‑C. Bonichot (relator), presidente de secção, L. Bay Larsen, C. Toader, M. Safjan e N. Jääskinen, juízes,
advogado‑geral: E. Tanchev,
secretário: C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 7 de julho de 2020
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 29 de outubro de 2020,
profere o presente
Acórdão
1
Com o presente recurso, a Comissão Europeia pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 7 de março de 2019, Suécia/Comissão (T‑837/16, a seguir acórdão recorrido, EU:C:2019:144), pelo qual este anulou a Decisão de Execução C(2016) 5644 final da Comissão, de 7 de setembro de 2016, que concede uma autorização para certas utilizações de amarelo de sulfocromato de chumbo e de vermelho de cromato, de molibdato e de sulfato de chumbo, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho (a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
2
Nos termos dos considerandos 4, 12, 69, 70, 72 e 73 do Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH), que cria a Agência Europeia dos Produtos Químicos, que altera a Diretiva 1999/45/CE e revoga o Regulamento (CEE) n.o 793/93 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 1488/94 da Comissão, bem como a Diretiva 76/769/CEE do Conselho e as Diretivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE da Comissão (JO 2006, L 396, p. 1; retificação no JO 2007, L 136, p. 3; a seguir «Regulamento REACH»):
«(4)
De acordo com o plano de implementação adotado em 4 de setembro de 2002 na Cimeira Mundial de Joanesburgo sobre o Desenvolvimento Sustentável, a União Europeia tem por objetivo que, até 2020, os produtos químicos sejam produzidos e utilizados de forma a minimizar os efeitos adversos significativos para a saúde humana e o meio ambiente.
[…]
(12)
Um objetivo importante do novo sistema a estabelecer ao abrigo do presente regulamento é incentivar e, em determinados casos, garantir que as substâncias que suscitam grande preocupação sejam, a prazo, substituídas por substâncias ou tecnologias menos perigosas sempre que existam alternativas adequadas económica e tecnicamente viáveis. […]
[…]
(69)
Para garantir um nível suficientemente elevado de proteção da saúde humana, nomeadamente, no caso de grupos populacionais relevantes e eventualmente de subpopulações vulneráveis, e do ambiente, as substâncias que suscitam elevada preocupação deverão merecer toda a atenção, de acordo com o princípio da precaução. Deverá ser concedida a autorização se as pessoas singulares ou coletivas que a solicitarem demonstrarem à autoridade que a concede que os riscos para a saúde humana e para o ambiente decorrentes da utilização da substância estão adequadamente controlados. Ou então, também poderá ser autorizada a utilização dessas substâncias se puder ser demonstrado que os benefícios socioeconómicos dela resultantes prevalecem face aos riscos que comportam e que não existem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas económica e tecnicamente viáveis. Tendo em conta o bom funcionamento do mercado interno, é adequado que a Comissão seja a autoridade que concede a autorização.
(70)
Deverão evitar‑se efeitos nocivos na saúde humana e no ambiente de substâncias que suscitam uma elevada preocupação, através da aplicação de medidas de gestão do risco adequadas para assegurar que quaisquer riscos das utilizações de uma substância são adequadamente controlados, e com vista a substituir progressivamente estas substâncias por uma substância mais segura. Deverão aplicar‑se medidas de gestão do risco para assegurar que, quando as substâncias são fabricadas, colocadas no mercado e utilizadas, a exposição a estas substâncias incluindo descargas, emissões e perdas, ao longo de todo o ciclo de vida, estão abaixo do limiar além do qual podem ocorrer efeitos adversos. Para qualquer substância para a qual uma autorização foi concedida, e para qualquer outra substância relativamente à qual não é possível estabelecer um nível de exposição seguro, deverão tomar‑se sempre medidas para minimizar, na medida do técnica e praticamente possível, as exposição e emissões com vista a minimizar a probabilidade dos efeitos adversos. As medidas para garantir o controlo adequado deverão ser identificadas em qualquer relatório de segurança química. Estas medidas deverão ser aplicadas e, quando necessário, recomendadas a outros intervenientes na cadeia de abastecimento.
[…]
(72)
A fim de apoiar o objetivo da substituição final de substâncias que suscitam grandes preocupações por substâncias ou tecnologias alternativas adequadas, todos os requerentes de autorizações deverão fornecer uma análise das alternativas, que tenha em conta os riscos e a viabilidade técnica e económica da substituição, incluindo informação sobre qualquer investigação e desenvolvimento que o requerente esteja a efetuar ou pretenda efetuar. Além disso, as autorizações deverão ser sujeitas a um período de revisão limitado no tempo, cuja duração será determinada caso a caso e, por regra, a certas condições, incluindo o controlo.
(73)
A substituição de uma substância estreme, numa preparação ou num artigo deverá ser exigida quando o fabrico, utilização ou colocação no mercado dessa substância causem um risco inaceitável para a saúde humana ou para o ambiente, tendo em conta a disponibilidade de substâncias e tecnologias alternativas mais seguras apropriadas e os benefícios socioeconómicos das utilizações das substâncias que constituem um risco inaceitável.»
3
O artigo 55.o do Regulamento REACH, sob a epígrafe «Objetivo da autorização e possibilidades de substituição», prevê:
«O objetivo do presente título é assegurar o bom funcionamento do mercado interno, garantindo simultaneamente que os riscos associados às substâncias que suscitam uma elevada preocupação sejam adequadamente controlados e que essas substâncias sejam progressivamente substituídas por substâncias ou tecnologias alternativas sempre que estas sejam económica e tecnicamente viáveis. Para este efeito, todos os fabricantes, importadores e utilizadores a jusante que solicitem autorizações analisam a existência de alternativas e ponderam os riscos e a viabilidade técnica e económica da substituição.»
4
O artigo 56.o, n.o 1, desse regulamento dispõe, na sua versão aplicável aos factos do litígio:
«Um fabricante, importador ou utilizador a jusante não deve colocar no mercado uma substância destinada a uma utilização nem a deve utilizar ele próprio se essa substância estiver incluída no anexo XIV, a menos que:
a)
A utilização da substância — estreme, contida numa mistura ou incorporada num artigo — para a qual a substância é colocada no mercado ou é por ele utilizada tenha sido autorizada em conformidade com os artigos 60.o a 64.o; ou
b)
A utilização da substância — estreme, contida numa mistura ou incorporada num artigo — para a qual a substância é colocada no mercado ou é por ele utilizada tenha sido isenta da própria obrigação de autorização no anexo XIV em conformidade com o n.o 2 do artigo 58.o; ou
c)
A data referida no artigo 58.o, n.o 1, alínea c), subalínea i), ainda não tenha sido alcançada; ou
d)
A data referida no artigo 58.o, n.o 1, alínea c), subalínea i), tenha sido alcançada e ele tenha apresentado um pedido dezoito meses antes dessa data, mas ainda não tenha sido tomada uma decisão relativa ao pedido de autorização; ou
e)
Nos casos em que a substância já esteja colocada no mercado, a autorização para essa utilização tenha sido concedida ao utilizador imediatamente a jusante.»
5
O artigo 58.o, n.o 1, do referido regulamento prevê:
«Sempre que se tome a decisão de incluir no anexo XIV substâncias referidas no artigo 57.o, essa decisão é tomada nos termos do n.o 4 do artigo 133.o Em relação a cada substância, essa decisão deve especificar os seguintes elementos:
[…]
c)
Disposições transitórias:
i)
data ou datas a partir das quais a colocação no mercado e a utilização da substância passam a ser proibidas a menos que se tenha concedido uma autorização (a seguir designada por “data de expiração”), que deve ter em conta, se for caso disso, o ciclo de produção especificado para essa utilização;
ii)
data ou datas, pelo menos dezoito meses antes da data ou datas de expiração, até às quais têm de ser recebidos os pedidos caso o requerente pretenda continuar a utilizar a substância ou colocá‑la no mercado para determinadas utilizações após a data ou datas de expiração; estas utilizações continuadas são permitidas após a data de expiração, até que seja tomada uma decisão sobre o pedido de autorização;
[…]»
6
Nos termos do artigo 60.o do mesmo regulamento:
«1.   A Comissão é responsável pela tomada de decisão relativamente aos pedidos de autorizações nos termos do presente título.
2.   Sem prejuízo do n.o 3, é concedida uma autorização se o risco da utilização da substância para a saúde humana ou para o ambiente, decorrente das propriedades intrínsecas especificadas no anexo XIV, estiver devidamente controlado, em conformidade com o ponto 6.4 do anexo I, e documentado no relatório de segurança química do requerente, tendo em conta o parecer do Comité da Avaliação de Riscos referido na alínea a) do n.o 4 do artigo 64.o Ao conceder a autorização e em todas as condições aí impostas, a Comissão tem em conta todas as descargas, emissões e perdas, incluindo os riscos de utilização difusa ou dispersiva, conhecidas à data da decisão.
[…]
4.   Se não for possível conceder uma autorização nos termos do n.o 2, ou às substâncias enumeradas no n.o 3, a autorização apenas pode ser concedida se se demonstrar que os benefícios socioeconómicos são superiores ao risco para a saúde humana ou para o ambiente decorrente da utilização da substância e se não existirem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas. Essa decisão é tomada depois de considerados, em conjunto, os seguintes elementos e tendo em conta os pareceres do Comité da Avaliação de Riscos e do Comité da Análise Socioeconómica, referidos nas alíneas a) e b) do n.o 4 do artigo 64.o:
a)
Risco colocado pelas utilizações da substância, incluindo a adequação e a eficácia das medidas de gestão de riscos propostas;
b)
Benefícios socioeconómicos decorrentes da sua utilização e implicações socioeconómicas de uma recusa de autorização, demonstrados pelo requerente ou por outras partes interessadas;
c)
Análise das alternativas, apresentada pelo requerente ao abrigo da alínea e) do n.o 4 do artigo 62.o ou qualquer plano de substituição apresentado pelo requerente nos termos da alínea f) do n.o 4 do artigo 62.o e eventuais contributos de terceiros, apresentados ao abrigo do n.o 2 do artigo 64.o;
d)
Informações disponíveis sobre os riscos para a saúde humana ou para o ambiente de quaisquer substâncias ou tecnologias alternativas.
5.   Quando da avaliação da existência de substâncias ou tecnologias alternativas, todos os aspetos relevantes são tomados em consideração pela Comissão, nomeadamente:
a)
Se o recurso a alternativas resultaria num menor risco global para a saúde humana e para o ambiente, tendo em conta a adequação e a eficácia das medidas de gestão de riscos;
b)
A viabilidade técnica e económica de alternativas para o requerente.
[…]»
7
O artigo 64.o do Regulamento REACH prevê que a Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA) procede a uma consulta pública, bem como à consulta do seu Comité de Avaliação dos Riscos e do seu Comité de Análise Socioeconómica.
8
Ao abrigo do artigo 133.o desse regulamento, a Comissão é assistida por um comité (a seguir «Comité REACH»).
Antecedentes do litígio
9
Os antecedentes do litígio figuram nos n.os 1 a 30 do acórdão recorrido e podem, para efeitos do presente processo, ser resumidos da seguinte forma.
10
O amarelo de sulfocromato de chumbo e o vermelho de cromato, de molibdato e de sulfato de chumbo são pigmentos amplamente utilizados, devido à sua durabilidade, cor clara e brilho, em vernizes e tintas, nomeadamente para pontes ou construções em ferro, para cumprir uma função de sinalização ou para as marcações rodoviárias amarelas.
11
Estes pigmentos foram incluídos pelo Regulamento (UE) n.o 125/2012 da Comissão, de 14 de fevereiro de 2012, que altera o anexo XIV do Regulamento n.o 1907/2006 (JO 2012, L 41, p. 1), na lista de substâncias que suscitam uma elevada preocupação, devido às suas propriedades cancerígenas e tóxicas para a reprodução humana. Consequentemente, a sua introdução no mercado e a sua utilização foram sujeitas a autorização a partir de 21 de maio de 2015.
12
Em 19 de novembro de 2013, a DCC Maastricht BV apresentou um pedido de autorização com vista à introdução no mercado dos dois pigmentos em causa para seis utilizações idênticas para estas duas substâncias. Esse pedido inclui os seguintes exemplos, não exaustivos, de produtos utilizados da forma indicada e que, segundo a requerente, exigem os resultados tecnológicos apresentados pelos pigmentos: capas para veículos automóveis, painéis de aviso, contentores para resíduos farmacêuticos, tubos para a indústria petroquímica, gruas, máquinas agrícolas, equipamentos rodoviários, pontes de aço, cofres e contentores de aço.
13
Em conformidade com o artigo 64.o, n.o 2, do Regulamento REACH, a ECHA procedeu a uma consulta pública para que os terceiros interessados tivessem a possibilidade de comunicar informações sobre as substâncias ou as tecnologias alternativas. No âmbito desta consulta, foram apresentados pareceres por fabricantes da União, por utilizadores a jusante dos pigmentos em causa, por organizações do setor, por Estados‑Membros e por algumas organizações não governamentais. Em seguida, em aplicação do artigo 64.o, n.os 3 e seguintes, desse regulamento, o Comité de Avaliação dos Riscos e o Comité de Análise Socioeconómica emitiram pareceres sobre cada uma das utilizações em questão.
14
Por último, o pedido de autorização foi examinado pelo Comité REACH. Na discussão que ocorreu no âmbito desse comité, dois Estados‑Membros e o Reino da Noruega declararam que, nos respetivos territórios nacionais, esses cromatos de chumbo só eram utilizados como pigmentos na tinta destinada a marcação rodoviária amarela. Num desses Estados‑Membros, a utilização dos cromatos de chumbo para marcação rodoviária tinha sido proibida há 20 anos. A Comissão submeteu o seu projeto de decisão a votação dos membros do Comité REACH. Vinte e três Estados‑Membros votaram a favor do projeto, ao passo que três Estados‑Membros, entre eles o Reino da Suécia, votaram contra. Dois Estados‑Membros abstiveram‑se.
15
Em 7 de setembro de 2016, a Comissão adotou a decisão controvertida.
16
A autorização pedida não foi concedida com base no artigo 60.o, n.o 2, do Regulamento REACH, uma vez que a Comissão considerou que o risco não estava devidamente controlado. Em contrapartida, com a decisão controvertida, esta instituição autorizou as utilizações referidas no pedido com base no artigo 60.o, n.o 4, desse regulamento, acompanhando essa autorização de restrições e de requisitos.
17
No artigo 1.o, n.os 1 e 2, da decisão controvertida, a Comissão autorizou as utilizações dos cromatos de chumbo em causa, conforme indicadas no pedido de autorização, na condição de os resultados das pré‑misturas, das tintas e dos pré‑compostos corantes ou dos artigos finais contendo as substâncias em causa, em termos de funcionalidade, intensidade cromática, opacidade (poder de dissimulação), capacidade de dispersão, resistência às condições atmosféricas, estabilidade ao calor ou não lixiviação, ou de uma combinação destas propriedades, só serem tecnicamente realizáveis através da utilização das referidas substâncias e de esses resultados serem necessários para a utilização prevista.
18
O artigo 1.o, n.o 3, alínea c), desta decisão limita a 2100 toneladas por ano a quantidade de amarelo de sulfocromato de chumbo e a 900 toneladas por ano a quantidade de vermelho de cromato, molibdato e de sulfato de chumbo que podem ser colocadas no mercado pelo titular da autorização para as utilizações autorizadas.
19
Segundo o artigo 1.o, n.o 3, alínea d), da decisão controvertida, a autorização para todas as utilizações está sujeita à condição de os utilizadores a jusante do titular da autorização fornecerem à ECHA, até 30 de junho de 2017, informações sobre a adequação e a disponibilidade de soluções alternativas para as suas utilizações em causa, justificando detalhadamente a necessidade de utilizar as substâncias em causa.
20
Além disso, resulta do artigo 1.o, n.o 3, alínea e), da decisão controvertida que a autorização está sujeita à condição de o seu titular apresentar à Comissão, o mais tardar até 31 de dezembro de 2017, um relatório com os elementos referidos no artigo 1.o, n.o 3, alínea d), dessa decisão. O titular da autorização deve precisar, no seu relatório, a descrição das utilizações autorizadas com base nas informações relativas às soluções alternativas, conforme prestadas pelos utilizadores a jusante.
21
O artigo 1.o, n.o 4, da decisão controvertida prevê, em substância, no que diz respeito às utilizações para a marcação rodoviária, que a autorização não se aplica nos Estados‑Membros cuja legislação nacional proíbe a utilização dos cromatos de chumbo para essa marcação.
22
Por último, por força do artigo 2.o, n.o 2, dessa decisão, o período de revisão previsto no artigo 60.o, n.o 9, alínea e), do Regulamento REACH expira em 21 de maio de 2019 para duas utilizações das substâncias em causa, a saber, a utilização profissional de tintas sobre superfícies metálicas e a utilização profissional de pré‑misturas e de pré‑compostos corantes sólidos ou líquidos contendo pigmentos para aplicação de marcação rodoviária termoplástica, e em 21 de maio de 2022 para as outras quatro utilizações autorizadas pela referida decisão.
Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
23
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de novembro de 2016, o Reino da Suécia interpôs recurso de anulação da decisão controvertida.
24
Com o acórdão recorrido, o Tribunal Geral anulou essa decisão, por considerar que a Comissão tinha cometido um erro de direito no exame da indisponibilidade das substâncias alternativas.
Pedidos das partes no Tribunal de Justiça
25
A Comissão pede ao Tribunal de Justiça, a título principal, que anule o acórdão recorrido e remeta o processo ao Tribunal Geral e, a título subsidiário, caso seja negado provimento ao recurso, que ordene a manutenção dos efeitos da decisão anulada. A ECHA interveio em apoio da Comissão.
26
O Reino da Suécia pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso na sua totalidade e que indefira o pedido de manutenção dos efeitos da decisão anulada. O Reino da Dinamarca, a República da Finlândia e o Parlamento Europeu intervieram em apoio do Reino da Suécia.
Quanto ao presente recurso
Quanto aos pedidos, apresentados a título principal, de anulação do acórdão recorrido
27
A Comissão invoca três fundamentos em apoio destes pedidos:
Quanto ao primeiro fundamento
– Argumentos das partes
28
Embora a Comissão não conteste a posição adotada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido, segundo a qual cabe ao requerente demonstrar a inexistência de solução técnica e economicamente viável para as utilizações em causa, critica, em contrapartida, o nível de prova exigido por esse órgão jurisdicional. O Tribunal Geral impôs um nível de prova impossível de alcançar, ao declarar, no n.o 79 do acórdão recorrido, que, quando «ainda persistam incertezas quanto ao requisito relativo à indisponibilidade de soluções alternativas, há que concluir que o requerente não cumpriu o ónus da prova». Com efeito, qualquer avaliação técnica e científica está, por natureza, marcada de incerteza, pelo simples facto de poder ser infirmada por informações que não estavam disponíveis no momento da sua realização. O mesmo erro de direito foi repetido nos n.os 81, 85, 86, 90 e 101 do acórdão recorrido.
29
A Comissão reconhece que existem no mercado soluções alternativas para as utilizações em causa, mas salienta que estas não apresentam os mesmos resultados que a substância em causa. Ora, dado que aplicou um limiar de zero para a perda de resultado das soluções alternativas e dado que as soluções previstas não atingem o nível de resultado técnico pretendido, a Comissão considera que entendeu corretamente que não existia uma solução alternativa tecnicamente viável.
30
O Reino da Suécia, o Reino da Dinamarca e o Parlamento concluem pela inadmissibilidade deste fundamento. À semelhança da República da Finlândia, consideram, além disso, que o mesmo é improcedente.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
31
Com o seu primeiro fundamento, a Comissão sustenta que o Tribunal Geral exigiu à requerente um nível de prova impossível de alcançar, ao pedir‑lhe que demonstrasse, de uma forma que não deixasse subsistir qualquer incerteza, a indisponibilidade de soluções alternativas técnica e economicamente viáveis para as utilizações em causa. Essa exigência, repetida nos n.os 79, 81, 85, 86, 90 e 101 do acórdão recorrido, padece de um erro de direito.
32
Todavia, inseridos no seu contexto, estes números do acórdão recorrido não podem ser lidos no sentido de que impõem à requerente da autorização ou à Comissão que provem com certeza absoluta a indisponibilidade de soluções alternativas técnica e economicamente viáveis de uma substância específica para uma determinada utilização.
33
Importa salientar, com efeito, que o n.o 79 do acórdão recorrido resulta das constatações não impugnadas, efetuadas pelo Tribunal Geral nos dois números anteriores desse acórdão. No seu n.o 77, o Tribunal Geral deduziu, com razão, da conjugação do artigo 60.o, n.o 4, e do considerando 69 do Regulamento REACH que cabe ao requerente da autorização demonstrar que não existe nenhuma solução alternativa adequada. No número seguinte do referido acórdão, declarou, com razão, que o artigo 60.o, n.os 4 e 5, do Regulamento REACH encarrega a Comissão de verificar se as condições enunciadas no artigo 60.o, n.o 4, estão efetivamente preenchidas. No n.o 79 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu, em substância, dos dois números anteriores desse acórdão que, se, no termo do seu exame e à luz de todos os elementos fornecidos pelo requerente e por outras pessoas ou por ela recolhidos, a Comissão considerar que o requerente não produz a prova cujo ónus lhe incumbe, essa instituição deve recusar a autorização solicitada. Assim, contrariamente ao que sustenta a recorrente, o n.o 79 do referido acórdão não contém nenhuma apreciação sobre o «nível de prova» exigido à requerente ou admissível pela Comissão.
34
Por outro lado, o Tribunal Geral recordou, nos n.os 81 e 85 do acórdão recorrido, que importa ler em conjunto, que a decisão de autorização da Comissão não deve basear‑se unicamente em hipóteses não confirmadas nem infirmadas pelos dados de que esta última dispõe, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., por analogia, Acórdão de 17 de setembro de 2009, Comissão/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P, EU:C:2009:557, n.os 52 e 53). Por conseguinte, estes dois números do acórdão recorrido não podem ser lidos no sentido de que obrigam a Comissão a exigir ao requerente da autorização um nível de prova irrazoável.
35
Além disso, o Tribunal Geral admitiu, no n.o 86 do acórdão recorrido, que a Comissão pode conceder a autorização pedida quando as incertezas que persistam a este respeito são negligenciáveis, desde que a instituição se pronuncie depois de ter procedido a um exame aprofundado e verificado um número suficiente de informações substanciais e fiáveis, o que o Tribunal Geral considerou não ter sucedido no caso em apreço. Assim, não considerou que a Comissão não pode deixar subsistir qualquer incerteza quanto à indisponibilidade das soluções alternativas.
36
Por último, o n.o 90 do acórdão recorrido, no qual são referidos certos elementos apresentados à Comissão durante o procedimento de consulta pública, e o n.o 101 desse acórdão, no qual o Tribunal Geral salientou que a Comissão não tinha explicado as razões pelas quais as soluções alternativas invocadas pelo Reino da Suécia não podiam ser utilizadas, não dizem respeito ao nível de prova que a Comissão deveria exigir. O referido n.o 101, em particular, exprime sobretudo a falta de fundamentação da decisão controvertida no que respeita à indisponibilidade de soluções alternativas aos cromatos de chumbo.
37
Resulta do exposto que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente, sem que seja necessário examinar a sua admissibilidade.
Quanto ao terceiro fundamento
– Argumentos das partes
38
Com o seu terceiro fundamento, que importa examinar antes do segundo, a Comissão sustenta, na primeira parte do mesmo, que o Tribunal Geral ignorou, ao longo do seu raciocínio e, em particular, nos n.os 86, 97 e 98 do acórdão recorrido, o facto de a decisão controvertida constituir uma autorização parcial de certas utilizações dos cromatos de chumbo para as quais se tinha constatado faltarem soluções alternativas viáveis, e não uma autorização para todas as utilizações referidas no pedido. Alega que a decisão controvertida só concede uma autorização no que respeita às utilizações para as quais não existia nenhuma solução alternativa.
39
Com a segunda parte do terceiro fundamento, a Comissão sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que as condições enunciadas na decisão controvertida revelavam que a indisponibilidade de soluções alternativas não tinha sido devidamente apurada. A Comissão considera que deve ser possível delimitar o alcance da autorização através de critérios objetivos e definir as utilizações autorizadas por referência às funcionalidades pretendidas, como foi feito no artigo 1.o, n.o 3, alíneas d) e e), da decisão controvertida. Sustenta que não delegou nas autoridades competentes a missão discricionária de avaliar as soluções alternativas e que nenhuma passagem da referida decisão pode ser entendida nesse sentido. Confundir a limitação do âmbito de aplicação de uma autorização com a falta de avaliação das soluções alternativas, ou não admitir que os Estados‑Membros possam realizar tarefas de controlo da conformidade e de verificação no âmbito de um sistema de autorização de uma determinada substância, equivaleria a ignorar a repartição de competências prevista no Regulamento REACH e poderia ter consequências nefastas para a saúde humana e para o ambiente.
40
O Reino da Suécia, o Reino da Dinamarca, a República da Finlândia e o Parlamento concluem pela improcedência do terceiro fundamento do recurso, alegando ainda o Reino da Dinamarca que o mesmo é inadmissível.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
41
Com o seu terceiro fundamento, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter interpretado de forma incorreta a decisão controvertida ao considerar, nos n.os 86, 97 e 98 do acórdão recorrido, por um lado, que autorizava todas as utilizações indicadas no pedido quando apenas emitia uma autorização parcial e, por outro, que não tinha concluído a sua avaliação da indisponibilidade das soluções alternativas, em conformidade com o artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
42
Em primeiro lugar, importa observar que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, em nenhum dos números citados o Tribunal Geral considerou que a decisão controvertida autorizava todas as utilizações indicadas no pedido. Ao interpretar o artigo 1.o, n.os 1 e 2, dessa decisão no n.o 97 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, pelo contrário, que «o facto de indicar que a utilização dos cromatos de chumbo em causa no presente processo fica limitada aos casos em que os resultados das composições de substâncias contendo esses cromatos sejam verdadeiramente necessários equivale a declarar que, sempre que identifique uma solução alternativa, o utilizador a jusante deve abster‑se de utilizar os cromatos de chumbo em causa no presente processo». Por conseguinte, a primeira parte suscitada em apoio do terceiro fundamento de recurso carece de base factual.
43
Em segundo lugar, é verdade que o Tribunal Geral considerou que a Comissão não tinha efetuado um exame suficiente das soluções alternativas. Para chegar a esta conclusão, o Tribunal Geral considerou, no n.o 81 do acórdão recorrido, que o artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH não permite à Comissão adotar uma decisão de autorização com base em meras hipóteses, o que não é contestado pela Comissão no âmbito do presente recurso. Em seguida, expôs, nomeadamente nos n.os 97 e 98 referidos pela Comissão, as considerações que o levaram a concluir que esta última não tinha conseguido sair do estado de incerteza em que se encontrava quanto à disponibilidade de soluções alternativas.
44
A este respeito, importa salientar, em primeiro lugar, que, no n.o 97 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral interpretou neste sentido o facto de a Comissão ter limitado formalmente, no artigo 1.o, n.os 1 e 2, da decisão controvertida, a autorização de utilização dos cromatos de chumbo em causa aos casos em que essa utilização era necessária. Embora essa instituição critique esta interpretação e sustente que só concedeu uma autorização restringida a certas utilizações, importa, no entanto, salientar que a restrição que figura no artigo 1.o, n.os 1 e 2, dessa decisão não é realmente uma restrição, uma vez que se limita a recordar uma das condições gerais da autorização de uma substância que suscita grande preocupação prevista no artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH, e que, por conseguinte, não é possível definir o alcance dessa restrição.
45
Em segundo lugar, o Tribunal Geral declarou, no n.o 98 do acórdão recorrido, que o artigo 1.o, n.o 3, alínea d), da decisão controvertida refletia a mesma incerteza da Comissão, uma vez que obrigava os utilizadores a jusante do titular da autorização a fornecer à ECHA, até 30 de junho de 2017, informações sobre a adequação e a disponibilidade das soluções alternativas, justificando de forma detalhada a necessidade de utilizar as substâncias em causa. Com efeito, este requisito equivale a pedir aos utilizadores a jusante que forneçam informações adicionais para apreciar a condição de indisponibilidade das soluções alternativas para os usos considerados, depois de estes usos terem sido autorizados pela Comissão. Ora, o artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH não permite à Comissão autorizar a utilização de uma substância que suscita grande preocupação quando esta puder ser substituída por outra substância adequada. Por conseguinte, a Comissão não pode conceder essa autorização antes de ter verificado devidamente a inexistência de uma solução alternativa.
46
Resulta do exposto que o Tribunal Geral decidiu corretamente que a Comissão não cumpriu a obrigação que lhe incumbia de verificar a indisponibilidade das soluções alternativas para as diferentes utilizações consideradas dos cromatos de chumbo. A segunda parte invocada em apoio do terceiro fundamento do recurso deve, portanto, ser rejeitada.
47
Daqui resulta que este terceiro fundamento deve ser julgado improcedente, sem que seja necessário examinar a sua admissibilidade.
Quanto ao segundo fundamento
– Argumentos das partes
48
A Comissão sustenta que o Tribunal Geral fez uma apreciação incorreta, em particular nos n.os 86, 90 e 96 do acórdão recorrido, da extensão da fiscalização que deve exercer sobre a avaliação da viabilidade técnica e económica das soluções alternativas. O Tribunal Geral substituiu a Comissão no que respeita à ponderação das considerações sociais, económicas e técnicas, fazendo abstração do poder de apreciação de que esta dispõe.
49
O Tribunal Geral considerou, nos n.os 86 e 90, que persistia, para a Comissão, uma incerteza quanto à inexistência de soluções alternativas e que esta tinha, consequentemente, violado o seu dever de diligência. Ora, tal incerteza não resulta da decisão controvertida, que, pelo contrário, indica claramente que a Comissão tinha optado discricionariamente por aplicar um limiar que pressupunha que as substâncias alternativas não apresentavam um resultado técnico inferior, tendo depois considerado que nenhuma solução alternativa atingia esse limiar. O Tribunal Geral acreditou poder detetar uma incerteza e, consequentemente, imputou uma falta de diligência à Comissão por não ter distinguido essas duas fases. Ora, é impossível avaliar a viabilidade técnica de uma solução alternativa sem antes decidir discricionariamente o nível de perda de resultados que pode ser considerado aceitável.
50
É por esta razão que a avaliação das soluções alternativas faz parte de uma fiscalização do erro manifesto, como, de resto, o Tribunal Geral declarou corretamente nos n.os 246 e 248 do seu Acórdão de 4 de abril de 2019, ClientEarth (T‑108/17, EU:T:2019:215). Ora, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral não declarou de modo nenhum que a Comissão tinha cometido tal erro manifesto na fixação do nível aceitável de perdas de resultados técnicos ou na avaliação, à luz desse limiar, das soluções alternativas disponíveis.
51
O Reino da Suécia, o Reino da Dinamarca e o Parlamento concluem pela inadmissibilidade do segundo fundamento do recurso. Em todo o caso, consideram, tal como a República da Finlândia, que este fundamento é improcedente.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
52
Com o seu segundo fundamento, a Comissão sustenta que o Tribunal Geral fez uma apreciação incorreta, em particular nos n.os 86, 90 e 96, sobre o poder de apreciação de que esta dispõe ao abrigo do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH na fixação do limiar para a perda dos resultados técnicos e, portanto, sobre a intensidade da fiscalização jurisdicional que deve exercer sobre as suas decisões tomadas em aplicação desta disposição.
53
Em primeiro lugar, há que observar que o n.o 86 do acórdão recorrido não contém nenhuma afirmação de ordem geral relativa ao poder de apreciação de que dispõe a Comissão na fixação do limiar para a perda dos resultados técnicos. Em contrapartida, o Tribunal Geral criticou a apreciação feita pela Comissão da condição relativa à indisponibilidade de soluções alternativas. Considera que a Comissão concedeu a autorização prematuramente, antes de ter concluído devidamente o exame desta condição. Assim, o referido n.o 86 contém unicamente uma apreciação dos factos que, em princípio, não compete ao Tribunal de Justiça fiscalizar no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral.
54
Essa afirmação também não resulta dos n.os 90 e 96 do acórdão recorrido. Com efeito, no n.o 90 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral limitou‑se a relatar que, segundo uma das partes envolvidas no procedimento de consulta pública, podia concluir‑se que, sob determinadas condições, estavam disponíveis no mercado da União soluções alternativas para todas as utilizações indicadas no pedido de autorização. Do mesmo modo, no n.o 96 desse acórdão, o Tribunal Geral apenas declarou que resultava dos considerandos 8, 9 e 12 da decisão controvertida que, na data dessa decisão, a Comissão ainda tinha dúvidas quanto à indisponibilidade de soluções alternativas tecnicamente viáveis para todas as utilizações indicadas no pedido. Por conseguinte, nenhum destes dois números do acórdão recorrido padece do erro de direito invocado.
55
Admitindo que a Comissão tenha pretendido invocar uma desvirtuação dos factos por parte do Tribunal Geral, resulta claramente dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que tal alegação é improcedente. Com efeito, a referida alegação é refutada pelos documentos dos autos e, em particular, pela própria decisão controvertida. A este respeito, como salientado nos n.os 44 e 45 do presente acórdão, é evidente que esta decisão revela o estado de incerteza persistente em que se encontrava a Comissão quanto à indisponibilidade de soluções alternativas.
56
Por último, admitir que se possa considerar que a decisão controvertida se baseia na aplicação, por parte da Comissão, de um limiar de zero para a perda de resultados técnicos tornaria essa decisão ilegal, uma vez que procede de uma interpretação do artigo 60.o do Regulamento REACH inteiramente contrária à própria finalidade deste último. Com efeito, como resulta nomeadamente dos seus considerandos 4, 12, 70 e 73 e do seu artigo 55.o, este regulamento pretende favorecer a substituição das substâncias que suscitam grande preocupação por outras substâncias adequadas. Ora, decidir, por princípio, que a substituição deve efetuar‑se sem nenhuma diminuição de resultado, não só equivale a acrescentar uma condição não prevista no referido regulamento, como é suscetível de obstar a essa substituição e, por conseguinte, de privar o mesmo regulamento de grande parte do seu efeito útil.
57
Em segundo lugar, importa recordar que o Tribunal Geral considerou que a Comissão não tinha concluído o exame da indisponibilidade de soluções alternativas e que, por isso, a autorização não podia ter sido validamente concedida. Ora, o Tribunal Geral não pode ser criticado por se ter substituído à Comissão para avaliar as soluções alternativas, uma vez que este, pelo contrário, se baseou na avaliação dessas soluções feita pela Comissão, tal como resulta da decisão controvertida, e nas incertezas persistentes quanto à indisponibilidade de soluções alternativas que resultam dessa mesma decisão.
58
Por conseguinte, o segundo fundamento do recurso deve ser julgado improcedente, sem que seja necessário examinar a sua admissibilidade.
59
Resulta do que precede que os pedidos do recurso destinados à anulação do acórdão recorrido devem ser julgados improcedentes.
Quanto aos pedidos, apresentados a título subsidiário, de manutenção provisória dos efeitos da decisão controvertida
– Argumentos das partes
60
A Comissão admite que defendeu, perante o Tribunal Geral, uma posição errada relativamente aos efeitos jurídicos da anulação da decisão controvertida, ao sustentar que a anulação dessa decisão teria por consequência proibir a colocação no mercado das substâncias em causa. Este raciocínio foi seguido pelo Tribunal Geral e pelas outras partes no litígio.
61
Ora, o artigo 56.o, n.o 1, do Regulamento REACH prevê um regime transitório em que um requerente pode colocar no mercado a substância cuja autorização pediu, até ao momento em que a Comissão adote uma decisão sobre o seu pedido de autorização. Deste modo, a anulação dessa decisão teria como consequência restabelecer a situação jurídica existente antes da sua adoção, isto é, o regime transitório em que a colocação da substância no mercado é autorizada. Por conseguinte, a anulação com efeito imediato da referida decisão produziria efeitos contrários ao objetivo para o qual o Tribunal Geral recusou a manutenção provisória dos efeitos da decisão anulada, a saber, a proteção da saúde humana.
62
Por isso, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que revogue o n.o 2 do dispositivo do acórdão recorrido e que ordene que os efeitos da decisão controvertida sejam mantidos, no interesse da segurança jurídica e da proteção da saúde humana.
63
A ECHA declara apoiar estes pedidos da Comissão.
64
O Reino da Suécia, o Reino da Dinamarca e a República da Finlândia pedem ao Tribunal de Justiça que julgue esses pedidos improcedentes.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
65
O único fundamento apresentado em apoio dos pedidos subsidiários do presente recurso é relativo ao erro de direito que o Tribunal Geral teria cometido no n.o 112 do acórdão recorrido no que respeita aos efeitos da anulação que proferiu.
66
O Tribunal Geral declarou, nesse número, que a anulação com efeito imediato da decisão de autorização impediria a requerente, a DCC Maastricht, de continuar a comercializar os pigmentos em causa e que, embora essa anulação fosse suscetível de originar consequências negativas graves para essa sociedade, justificava‑se pelo intuito de proteger a saúde humana dos efeitos dessas substâncias perigosas.
67
Todavia, nas circunstâncias do caso em apreço, a anulação pura e simples da decisão controvertida teve, pelo contrário, por efeito autorizar a DCC Maastricht a continuar a comercializar os pigmentos em causa até que a Comissão adote uma nova decisão, como considerou a vice‑presidente do Tribunal de Justiça no seu Despacho de medidas provisórias de 21 de novembro de 2019, Comissão/Suécia (C‑389/19 P‑R, não publicado, EU:C:2019:1007, n.o 60). Com efeito, as autorizações em causa tinham sido concedidas por um regulamento anterior, a saber, o Regulamento n.o 125/2012, até 21 de maio de 2015.
68
Ora, por força das disposições conjugadas do artigo 56.o, n.o 1, alínea d), e do artigo 58.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento REACH, as utilizações continuadas já autorizadas são permitidas após a data de expiração da sua autorização, até que seja tomada uma decisão sobre o novo pedido de autorização, desde que este último tenha sido apresentado pelo menos dezoito meses antes da data de expiração da autorização. Dado que a DCC Maastricht pediu uma nova autorização no prazo fixado, beneficiou desse regime transitório até à adoção da decisão controvertida e, portanto, voltou a beneficiar desse regime na sequência da anulação desta última com efeito imediato.
69
Daqui resulta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito no n.o 112 do acórdão recorrido ao não ter em conta o regime transitório previsto no artigo 56.o, n.o 1, alínea d), e no artigo 58.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento REACH. Uma vez que os pedidos apresentados a título subsidiário pela Comissão são procedentes, há que anular o n.o 2 do dispositivo do acórdão recorrido.
Quanto ao litígio
70
Em conformidade com o artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, este, quando anula a decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.
71
É o que acontece no presente processo. Por conseguinte, importa examinar o pedido de manutenção dos efeitos da decisão anulada, apresentado pela Comissão no Tribunal Geral e renovado no Tribunal de Justiça.
72
Nos termos do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça pode, quando considere necessário, indicar quais os efeitos do ato anulado que devem ser considerados subsistentes. Para exercer o poder que este artigo lhe confere, o Tribunal de Justiça tem em conta o respeito do princípio da segurança jurídica e de outros interesses públicos ou privados (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de setembro de 2012, Parlamento/Conselho, C‑490/10, EU:C:2012:525, n.o 91; de 22 de outubro de 2013, Comissão/Conselho, C‑137/12, EU:C:2013:675, n.o 81; de 24 de junho de 2014, Parlamento/Conselho, C‑658/11, EU:C:2014:2025, n.os 90 e 91; e de 7 de setembro de 2016, Alemanha/Parlamento e Conselho, C‑113/14, EU:C:2016:635, n.o 83).
73
Como exposto no n.o 67 do presente acórdão, a anulação da decisão controvertida tem por efeito prolongar a duração da autorização dos pigmentos em causa além de 21 de maio de 2015. Ora, a decisão controvertida restringia, em certos aspetos, a utilização destas substâncias que suscitam grande preocupação. Assim, o seu artigo 1.o, n.o 3, alínea c), limitava a 2100 toneladas por ano a quantidade de amarelo de sulfocromato de chumbo e a 900 toneladas por ano a quantidade de vermelho de cromato, molibdato e de sulfato de chumbo que podia ser colocada no mercado pelo titular da autorização para as utilizações autorizadas. Do mesmo modo, por força do artigo 2.o, n.o 2, dessa decisão, o período de revisão previsto no artigo 60.o, n.o 9, alínea e), do Regulamento REACH no que respeita a duas utilizações específicas de dois pigmentos no cromato de chumbo, a saber, a utilização profissional de tintas sobre superfícies metálicas ou a utilização profissional de pré‑misturas e de pré‑compostos corantes sólidos ou líquidos contendo pigmentos para aplicação de marcação rodoviária termoplástica, teria expirado em 21 de maio de 2019 se a decisão controvertida não tivesse sido anulada ou se os seus efeitos tivessem sido mantidos. Com efeito, o titular da autorização não tinha apresentado no prazo fixado os pedidos de revisão para essas utilizações específicas.
74
Resulta do que precede que a improcedência do pedido de manutenção dos efeitos da decisão controvertida aumentaria o risco de superveniência de um prejuízo grave e irreparável para a saúde humana e para o ambiente. Consequentemente, há que ordenar a manutenção dos efeitos dessa decisão até que a Comissão tome uma nova decisão sobre o pedido de autorização apresentado pela DCC Maastricht.
Quanto às despesas
75
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral nos termos do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Ora, embora a Comissão seja, no essencial, a parte vencida na presente instância, nem o Reino da Suécia nem nenhum dos intervenientes em apoio deste último pediram a condenação da Comissão nas despesas, nem a da ECHA, que interveio em apoio daquela. Por conseguinte, há que decidir que cada uma das partes e intervenientes suportará as suas próprias despesas relativas ao processo de recurso.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1)
O n.o 2 do dispositivo do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 7 de março de 2019, Suécia/Comissão (T‑837/16, EU:T:2019:144), é anulado.
2)
É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3)
Os efeitos da Decisão de Execução C(2016) 5644 final da Comissão, de 7 de setembro de 2016, que concede uma autorização para certas utilizações de amarelo de sulfocromato de chumbo e de vermelho de cromato, de molibdato e de sulfato de chumbo, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, são mantidos até que a Comissão Europeia tome uma nova decisão sobre o pedido de autorização apresentado pela DCC Maastricht BV.
4)
A Comissão Europeia, o Reino da Suécia, o Reino da Dinamarca, a República da Finlândia, o Parlamento Europeu e a Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA) suportam as suas próprias despesas relativas ao presente recurso.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: sueco.