62011CC0292
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NIILA JÄÄSKINENA,
predstavljeni 16. maja 2013 (
1
)
Zadeva C‑292/11 P
Evropska komisija
proti
Portugalski republiki
„Pritožba — Člen 258 PDEU — Neizvršitev sodbe Sodišča — Nesprejetje ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti s strani Portugalske republike — Člen 260 PDEU — Sodba Sodišča, s katero je bilo Portugalski republiki naloženo plačilo denarne kazni — Presoja ukrepov, ki jih je država članica sprejela za izvršitev sodbe Sodišča, s strani Komisije — Pristojnosti Komisije v okviru izvršitve sodbe, izdane na podlagi člena 260 PDEU“
1.
Sodišče v obravnavani zadevi prvič odloča o postopkih izvršitve sodb, izdanih na podlagi člena 260 PDEU. Glavna težava obravnavanega primera je to, da v Pogodbi DEU ni nobene posebne določbe, ki bi določala postopek, ki se uporabi v primeru spora med državo članico in Evropsko komisijo v zvezi z izterjavo zneskov, dolgovanih zaradi izvršitve takšne sodbe.
2.
Spor, ki se obravnava v tej zadevi, se je nanašal na nepravilen prenos Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (
2
) s strani Portugalske republike, zaradi česar je Komisija v skladu s členom 226 ES (postal člen 258 PDEU) vložila tožbo zoper navedeno državo članico. Sodišče je s sodbo z dne 14. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Portugalski (v nadaljevanju: sodba zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004) (
3
) ugotovilo, da Portugalska republika s tem, da ni razveljavila uredbe-zakona št. 48.051 z dne 21. novembra 1967, ki za povrnitev škode osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov, s katerimi je bilo to pravo preneseno, določa, da je treba dokazati naklep ali malomarnost (v nadaljevanju: uredba-zakon 48.051), ni izpolnila obveznosti iz navedene direktive. Glede na to, da Portugalska republika ni izvršila te sodbe, je Komisija pozneje vložila tožbo na podlagi člena 228(2) ES (postal člen 260(2) PDEU). Sodišče je s sodbo z dne 10. januarja 2008 v zadevi Komisija proti Portugalski (v nadaljevanju: sodba o izvršitvi iz leta 2008) (
4
) ugotovilo neizvršitev sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 ter Portugalski republiki naložilo denarno kazen, ki jo je treba plačevati do popolne izvršitve sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004.
3.
Komisija je v okviru postopka nadzora izvršitve navedene sodbe v skladu s svojimi proračunskimi pristojnostmi na podlagi člena 274 ES (postal člen 317 PDEU) 25. novembra 2008 sprejela Odločbo C(2008) 7419 final o zahtevi za plačilo denarnih kazni s strani Portugalske, dolgovanih na podlagi sodbe Sodišča z dne 10. januarja 2008 v zadevi Komisija proti Portugalski (C-70/06, ZOdl., str. I-1) (
5
) (v nadaljevanju: sporna odločba). Ker se Portugalska republika in Komisija nista strinjali glede obsega ukrepov, sprejetih za izvršitev sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004, je Portugalska republika pri Sodišču prve stopnje Evropskih skupnosti (zdaj Splošno sodišče) zoper navedeno sporno odločbo vložila ničnostno tožbo.
4.
Komisija s pritožbo predlaga Sodišču, naj razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 29. marca 2011 v zadevi Portugalska proti Komisiji (v nadaljevanju: izpodbijana sodba), (
6
) s katero je slednje ugodilo tožbi Portugalske republike in sporno odločbo razglasilo za nično. Komisija v tej pritožbi navaja dva pritožbena razloga. S prvim delom prvega tožbenega razloga Komisija Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo s tem, ko je neupravičeno omejilo pristojnosti Komisije in Splošnega sodišča v okviru izvrševanja sodb Sodišča na podlagi člena 260(2) PDEU. Z drugim delom prvega pritožbenega razloga Komisija Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo tudi s tem, da je le delno in restriktivno upoštevalo sodbo o izvršitvi iz leta 2008. Nazadnje, Komisija z drugim pritožbenim razlogom trdi, da je izpodbijana sodba pomanjkljivo in protislovno obrazložena.
5.
Obravnavana zadeva se torej nanaša na novo vprašanje glede obsega diskrecijske pravice Komisije pri presoji celovitosti ukrepov, ki so jih nacionalni organi sprejeli za končanje neizpolnjevanja obveznosti, in, posledično, zato, da bi eventualno lahko šteli, da je obveznost plačila denarnih kazni prenehala. Sodišče je tako pozvano, da odloči o vprašanju narave in obsega obveznosti izvršitve, ki sta naloženi določeni državi članici v skladu z izrekom sodbe, izdane na podlagi člena 258 PDEU.
I – Sodba zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 in sodba o izvršitvi iz leta 2008 ter poznejši postopek
6.
V sodbi zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 je Sodišče razsodilo:
„Portugalska republika s tem, da ni razveljavila uredbe-zakona št. 48.051 […], ni izpolnila obveznosti iz […] Direktive Sveta 89/665/EGS […]“.
7.
Sodišče je v točkah 16 in 17 sodbe o izvršitvi iz leta 2008 ugotovilo, da bi bilo treba ob upoštevanju besedila izreka sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004, za ugotovitev, ali je Portugalska republika sprejela ukrepe potrebne za izvršitev te sodbe, ugotoviti, ali je bila uredba-zakon št. 48.051 razveljavljena. V točki 19 navedene sodbe je tako ugotovilo, da na dan izteka roka, ki je bil določen v obrazloženem mnenju z dne 13. julija 2005, Portugalska republika še ni razveljavila navedene uredbe-zakona. Sodišče je poleg tega v točki 36 iste sodbe ugotovilo, da je, kakor je na obravnavi 5. julija 2007 potrdil predstavnik portugalske vlade, navedena uredba-zakon na ta dan še veljala.
8.
Sodišče je razsodilo:
„1.
Portugalska republika s tem, da ni razveljavila uredbe-zakona št. 48.051 […], ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev [sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004], in zato ni izpolnila obveznosti iz člena 228(1) ES.
2.
Portugalski republiki se naloži, naj Komisiji […] plača denarno kazen 19.392 EUR za vsak dan zamude pri izvedbi ukrepov, potrebnih za izvršitev [sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004], od razglasitve te sodbe do izvršitve [navedene sodbe iz leta 2004].
[…]“
9.
Portugalski organi so na sestanku s predstavniki Komisije, ki je potekal 28. januarja 2008, trdili, da je Portugalska republika s potrditvijo zakona 67/2007, sprejetega 31. decembra 2008, in z razveljavitvijo uredbe-zakona št. 48.051 sprejela vse ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004. Navedena država članica bi morala plačati denarne kazni kvečjemu za obdobje od dneva razglasitve sodbe o izvršitvi iz leta 2008, in sicer 10. januarja 2008, do dneva začetka veljavnosti zakona 67/2007, in sicer 30. januarja 2008. Komisija je v bistvu zagovarjala trditev, da zakon 67/2007 ni bil primeren in celovit ukrep za izvršitev sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004.
10.
Komisija je 15. julija 2008 portugalskim organom poslala dopis, (
7
) s katerim je od njih zahtevala, naj plačajo znesek 2753664,00 EUR, ki ustreza denarnim kaznim, dolgovanim za obdobje od 10. januarja do 31. maja 2008, za izvršitev sodbe o izvršitvi iz leta 2008, zato ker navedeni organi še niso sprejeli vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004. (
8
)
11.
Portugalski organi so z dopisom z dne 4. avgusta 2008 odgovorili na zahtevo Komisije za plačilo. Ponovno so navedli svoje stališče, da so z objavo in začetkom veljavnosti zakona 67/2007 sprejeli vse ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004. Navedli so, da pa so vendarle privolili, da spremenijo zakon 67/2007 in sprejmejo zakon 31/2008 z dne 17. julija 2008 o prvi spremembi zakona 67/2007, da bi se izognili podaljšanju spora in odpravili nesoglasja s Komisijo glede razlage zakona 67/2007. Poleg tega so navedli, da člen 2 zakona 31/2008 določa retroaktivno uporabo zakona od 30. januarja 2008. Portugalski pravni red naj bi posledično bil v skladu s sodbo zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 od 30. januarja 2008. Portugalski organi so zato v bistvu zaprosili za ponovno določitev zneska denarne kazni, s tem da se za referenčni datum vzame 30. januar 2008.
12.
S sporno odločbo, o kateri je bila Portugalska republika uradno obveščena z dopisom generalnega sekretariata z dne 26. novembra 2008, je Komisija v bistvu navedla, da po njenem mnenju zakon 67/2007 ne predstavlja ustrezne izvršitve sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004, da pa so portugalski organi z zakonom 31/2008 to sodbo izvršili in da je, glede na to, da je ta zakon začel veljati 18. januarja 2008, to datum prenehanja kršitve. Zato je potrdila zahtevo za plačilo denarne kazni iz dopisa generalnega direktorata za notranji trg in storitve z dne 15. julija 2008. Komisija je zahtevala tudi dodatni znesek 911.424 EUR za obdobje od 1. junija do 17. julija 2008.
II – Sodba Splošnega sodišča in postopek pred Sodiščem v tej zadevi
13.
Portugalska republika je 26. januarja 2009 pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti sporne odločbe.
14.
Splošno sodišče se je najprej izreklo za pristojno za odločanje o taki tožbi v skladu s členom 225(1), prvi pododstavek, ES (postal člen 256, prvi odstavek, PDEU). Nato pa je v točkah 66 in 67 izpodbijane sodbe pojasnilo, da mu izvajanje te pristojnosti ne more omogočiti, da bi posegalo v pristojnosti, ki so na podlagi členov 226 ES in 228 ES izključno pridržane Sodišču, ter tako odločati o vprašanju kršitve obveznosti iz Pogodbe ES s strani države članice, o katerem ni predhodno odločalo Sodišče.
15.
Prvič, Splošno sodišče je v zvezi z vsebino v točkah od 68 do 70 izpodbijane sodbe presodilo, pri čemer se je opiralo na besedilo izreka sodbe o izvršitvi iz leta 2008 v povezavi z razlogi, ki jih je Sodišče navedlo v točkah od 16 do 19 zadnjenavedene sodbe, da je za izvršitev sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 zadoščalo, da je Portugalska republika razveljavila uredbo‑zakon št. 48.051 in da se denarna kazen plačuje do te razveljavitve. Na podlagi tega je v točkah 71 in 72 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je Komisija kršila izrek sodbe o izvršitvi iz leta 2008, ko je menila, da sprejetje zakona 67/2007, s katerim je bila razveljavljena navedena uredba-zakon, ni pomenilo ustrezne izvršitve sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004, ter da je Portugalska republika to sodbo izvršila šele po 18. juliju 2008, dnevu začetka veljavnosti zakona 31/2008. Splošno sodišče je zato presodilo, da je treba sporno odločbo razglasiti za nično.
16.
Drugič, Splošno sodišče je v točki 80 in naslednjih izpodbijane sodbe zavrnilo trditev Komisije, da se Sodišče s sodbo zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 ter s sodbo o izvršitvi iz leta 2008 ni zadovoljilo zgolj s tem, da je od Portugalske republike zahtevalo razglasitev ničnosti uredbe-zakona št. 48.051, temveč je od nje zahtevalo tudi, da za končanje neizpolnitve obveznosti uskladi nacionalno zakonodajo z zahtevami Direktive 89/665.
17.
Tretjič, Splošno sodišče je v točki 90 izpodbijane sodbe ugotovilo, da bi priznanje širše diskrecijske pravice Komisiji v zvezi s presojo ukrepov izvršitve sodbe, izdane na podlagi člena 228(2) ES (postal člen 260(2) PDEU), imelo za posledico, da bi moralo Splošno sodišče, potem ko bi država članica pred Splošnim sodiščem izpodbijala presojo Komisije, ki presega besedilo izreka sodbe Sodišča, neizogibno odločiti o skladnosti nacionalne zakonodaje s pravom Unije. Takšna presoja pa je v izključni pristojnosti Sodišča, in ne v pristojnosti Splošnega sodišča.
18.
Splošno sodišče je ob upoštevanju vseh zgornjih ugotovitev ugodilo tožbi Portugalske republike in sporno odločbo razglasilo za nično.
19.
Komisija je 9. junija 2011 vložila to pritožbo, v utemeljitev katere navaja tožbena razloga, ki sta opisana v točki 4 teh sklepnih predlogov. Češki republiki, Zvezni republiki Nemčiji, Helenski republiki, Kraljevini Španiji, Francoski republiki, Kraljevini Nizozemski, Republiki Poljski in Kraljevini Švedski je bilo s sklepom predsednika Sodišča z dne 27. oktobra 2011 dovoljeno, da intervenirajo v podporo Portugalski republiki.
20.
Češka, grška, španska, francoska in švedska vlada, Portugalska republika ter Komisija so na obravnavi 5. marca 2013 podale ustne navedbe.
III – Drugi del prvega pritožbenega razloga: napačna uporaba prava pri restriktivni razlagi izreka sodbe Sodišča
21.
Glede na občutljivost vprašanja, ki ga v okviru drugega dela prvega pritožbenega razloga zastavlja Komisija, predlagam, da se preučitev prvega pritožbenega razloga, ki ga je navedla Komisija, začne z drugim delom. Menim namreč, da bo imel odgovor na drugi del velik vpliv na odgovor na prvi del prvega pritožbenega razloga.
A – Trditve strank
22.
Komisija z drugim delom prvega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo s tem, da je le delno in formalistično razlagalo izrek sodbe o izvršitvi iz leta 2008 ter da je tako neupravičeno omejilo predmet neizpolnitve obveznosti, ki jo je Sodišče ugotovilo v sodbi zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 in sodbi o izvršitvi iz leta 2008. Splošno sodišče naj bi namreč v točki 69 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da je v skladu z navedenim izrekom zadostovalo, da Portugalska republika za izvršitev sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 razveljavi uredbo-zakon št. 48.051, ter da je treba denarno kazen plačati zgolj do te razglasitve ničnosti.
23.
Po mnenju Komisije izrek sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 nasprotno jasno zahteva, da Portugalska republika uvede potrebne ukrepe za izvršitev navedene sodbe. To bi moralo preveriti Splošno sodišče, ki se ne bi smelo zgolj omejiti na ugotovitev razveljavitve navedene uredbe-zakona, ki bi, poleg tega, imela za posledico nastanek pravne praznine v portugalskem pravu.
24.
Komisija namreč meni, da je upravičeno preučila skladnost zakona 67/2007 z Direktivo 89/665, da bi ugotovila, ali je Portugalska republika izvršila sodbo zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004, potrjeno s sodbo o izvršitvi iz leta 2008, in da je, ker je ugotovila, da je v skladu s portugalsko zakonodajo povrnitev škode še vedno pogojena z dokazom krivde ali naklepa, sklepala, da obveznost še ni bila izpolnjena. (
9
)
25.
Portugalska republika pa trdi, da je Splošno sodišče pravilno razložilo obseg navedenih sodb Sodišča. Z naložitvijo obveznosti Portugalski republiki, ki jih ta ni dolžna izpolniti, in s sprejetjem odločitve o novem vprašanju skladnosti zakona 67/2007 s pravom Unije, naj bi namreč Komisija prekoračila meje svojih pristojnosti v okviru zadevnega postopka izvršbe.
B – Presoja
26.
Najprej se mi zdi pomembno pojasniti kontekst, v katerega je umeščen nadzor, ki ga mora Komisija izvajati po izreku sodb Sodišča na podlagi členov 258 PDEU in 260 PDEU.
27.
Kot je navedel generalni pravobranilec K. Roemer, v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti „ne gre za vprašanja krivde niti za moralna vprašanja, temveč zgolj za ureditev pravnega položaja“. (
10
) Zato je zelo jasno, da je bil postopek zaradi neizpolnitve obveznosti v tem času deležen pomembnih sprememb in da se je oddaljil od tega, da bi bil orodje normativnega in objektivnega nadzora. (
11
) Ta postopek je čedalje bolj sredstvo za izpodbijanje ne le normativnih pomanjkljivosti, temveč tudi ravnanj in praks nacionalnih organov. Dva simbolična primera tega razvoja sta kršitvi, ki se nanašata na upravno prakso (
12
) ter na pojem strukturne in splošne neizpolnitve obveznosti (
13
). Jasno je torej, da izrek sodbe, izdane na podlagi člena 258 PDEU, lahko zajema veliko število pravnih in dejanskih fenomenov, ki pomenijo kršitve prava Unije in ki presegajo zgolj enostavno potrditev neskladnosti slednjega z določbo nacionalnega prava. Sodišče lahko zato neizpolnitev obveznosti opredeli na tri različne načine.
28.
Po mojem mnenju je temeljno načelo, ki mora Komisijo voditi pri izvajanju svoje pristojnosti nadzora po izreku sodbe na podlagi člena 260 PDEU, načelo izvršitve, in sicer dejanske izvršitve besedila izreka prve sodbe, izdane na podlagi člena 258 PDEU. Komisija zato ne bi smela prekoračiti okvira neizpolnitve obveznosti, kakršnega je Sodišče določilo v svoji prvi sodbi.
29.
To pomeni, da obseg pristojnosti Komisije nujno izhaja iz besedila izreka sodbe, izdane na podlagi člena 258 PDEU, nato pa iz izreka sodbe, izdane na podlagi člena 260 PDEU. To ne izključuje, da je treba besedilo izreka razlagati ob upoštevanju obrazložitve sodbe. Vendar pa ta razlaga ne more razširiti obsega navedenega izreka, saj objektivni obseg načela pravnomočnosti sodbe Sodišča ne more presegati izreka. (
14
) Kar zadeva sodbo zaradi neizpolnitve obveznosti, je treba njen izrek razlagati predvsem na podlagi tožbe Komisije in načina, na katerega je Sodišče odgovorilo na to tožbo.
30.
Vendar pa v nasprotju s tem, kar sta na obravnavi trdili zlasti francoska in švedska vlada, po mojem mnenju ni treba uporabiti dodatnih meril, kakršno je merilo očitne neizvršitve ali restriktivne razlage izreka sodbe Sodišča. Gre zgolj za razumevanje obveznosti ravnanja določene države članice na regulativni ali dejanski ravni na način, ki ga je opredelilo Sodišče v sodbi, izdani na podlagi člena 258 PDEU, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti.
31.
Zlasti v zvezi z neizpolnitvami obveznosti, ki jih imenujemo „zakonodajne“, je treba po mojem mnenju razlikovati med dvema primeroma. Bodisi Sodišče meni, da kršitev prava Unije predstavlja ohranitev v veljavi – znotraj nacionalnega pravnega reda – predpisa, ki je v nasprotju s pravom Unije. V tem primeru bo presodilo, da država članica s tem, da ni razveljavila navedenega predpisa, ni izpolnila svojih obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije.
32.
Bodisi neizpolnitev obveznosti predstavlja nepravilen prenos prava Unije, če do tega pride zaradi neobstoja nacionalnega predpisa za prenos, ali pa zaradi nepopolnega ali prepoznega prenosa. Sodišče v tem primeru določi, če je treba, ustrezne določbe nacionalnega prava v zvezi s tem. Za odpravo tako ugotovljene kršitve mora država članica sprejeti ukrepe, katerih namen je razveljavitev zadevnega predpisa ter sprejetje novega predpisa, ki je v skladu s pravom Unije.
33.
Pogosto se zgodi, da se ti dve vrsti neizpolnitev obveznosti prekrivata, na primer takrat, ko država članica ohrani v veljavi nacionalno zakonodajo, ki je v nasprotju z določeno direktivo, ob tem pa ne sprejme prepisov, potrebnih za prenos te direktive.
34.
Splošneje, obveznost, kakor je opredeljena z izrekom sodbe Sodišča, lahko pomeni obveznost rezultata tako na zakonodajni ravni, kjer pomeni obveznost razveljavitve in/ali sprejetja zakonov in drugih predpisov, (
15
) kot na dejanski ravni. (
16
) Iz tega sledi, prvič, da je Komisija pristojna za to, da preveri, ali so na novo sprejeti nacionalni ukrepi tisti, ki jih je treba sprejeti za popoln prenos zadevnega predpisa Unije. To pomeni, drugič, da Komisija lahko preuči dejanske elemente, kar je pogosto primer na okoljskem področju.
35.
Poleg tega izvršitev obveznosti ravnanja, kakor je opredeljena v sodbi Sodišča, v ničemer ne ogroža pristojnosti Komisije v zvezi s tem, kot je to pravilno poudarilo Splošno sodišče v točki 81 izpodbijane sodbe. Naloga Komisije je namreč, da se prepriča, da država članica ni sprejela ukrepov, ki imajo dejansko enako vsebino kot ukrep, ki je predmet sodbe Sodišča. „Kozmetičen“ popravek, ki ga izvede država članica, se torej očitno ne more izogniti nadzoru Komisije.
36.
Podobno menim, da pravilna izvršitev sodbe o ugotovitvi neizpolnitve obveznosti, ki je opredeljena kot nerazveljavitev določenih nacionalnih predpisov, ni dovolj za zagotovitev pravilnega prenosa zadevne direktive. Povedano drugače, popoln in pravilen prenos določbe prava Unije, ki je bil predmet postopka na podlagi člena 258 PDEU, lahko zahteva ukrepe, ki presegajo razveljavitev zadevnih nacionalnih predpisov. Zato slednja ugotovitev ne more razširiti objektivnega obsega sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ker je obseg obveznosti izvršitve nujno odvisen od načina, na katerega je Sodišče opredelilo očitano neizpolnitev obveznosti.
37.
Zdi se mi, da je ta pristop edini način za zagotovitev pravne varnosti ter avtoritete sodb Sodišča. Zahteva po pravni varnosti je še toliko pomembnejša, kadar gre – kot v obravnavanem primeru – za denarne obveznosti, naložene državam članicam.
38.
Sodišče je v obravnavanem primeru v sodbi zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 jasno ugotovilo, da ohranitev uredbe-zakona št. 48.051 v veljavi v portugalskem pravnem redu ni v skladu s pravom Unije, ki za povrnitev škode osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov, s katerimi je bilo to pravo preneseno, v nasprotju z določbami Direktive 89/665 določa, da je treba dokazati naklep ali malomarnost.
39.
Res je, da je bil tožbeni zahtevek v tožbi Komisije oblikovan obširneje, saj je Komisija Sodišču predlagala, naj ugotovi, da „Portugalska republika s tem, da ni pravilno in v celoti prenesla Direktive 89/665 […], ni izpolnila obveznosti iz prava Skupnosti.“
40.
Vendar pa je iz točke 18 sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 razvidno, da je bil okvir spora jasno določen v fazi predhodnega postopka. Komisija je namreč ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, menila, da je „neizpolnitev obveznosti omejena na nerazveljavitev uredbe-zakona št. 48.051“. Sodišče je poleg tega v skladu s točko 20 navedene sodbe ugotovilo, da „Komisija meni, da bi Portugalska republika morala razveljaviti“ besedilo navedene uredbe-zakona za uskladitev z Direktivo 89/665.
41.
Sodišče je v sodbi zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 torej razsodilo, da „Portugalska republika s tem, da ni razveljavila uredbe-zakona št. 48.051, ni izpolnila obveznosti iz členov 1(1) in 2(1)(c) Direktive 89/665/EGS“.
42.
Takšno je bilo torej izhodišče za Komisijo ob vložitvi tožbe zoper Portugalsko republiko na podlagi člena 228 ES. Komisija je dejansko menila, da „Portugalska republika s tem, da ni razveljavila uredbe-zakona št. 48.051, ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev“ (
17
) sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004. Poleg tega se mi zdi, da je Komisija razpravo v zvezi s kakovostjo prenosa Direktive 89/665 sprožila že v okviru tožbe na podlagi člena 260 PDEU. (
18
)
43.
Vendar pa je Sodišče v točki 17 sodbe o izvršitvi iz leta 2008 presodilo, da „[je treba] v okviru te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti […] – da bi preverili, ali je Portugalska republika sprejela ukrepe za izvršitev [sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004]“ – ugotoviti, ali je bila uredba-zakon št. 48.051 razveljavljena. Sodišče je prav tako zavrnilo trditev portugalskih organov, da je bil prenos že zagotovljen z drugimi predpisi nacionalnega prava. Sodišče je namreč v točki 23 sodbe o izvršitvi iz leta 2008 menilo, da je očitano neizpolnitev obveznosti predstavljala ohranitev uredbe-zakona št. 48.051 v nacionalnem pravnem redu.
44.
Zato je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi pravilno izpolnilo svojo obveznost nadzora.
45.
Splošno sodišče je namreč v točki 67 izpodbijane sodbe pravilno menilo, da v okviru ničnostne tožbe ne sme odločiti o vprašanju kršitve obveznosti iz Pogodbe ES s strani države članice, o katerem ni predhodno odločalo Sodišče. Ni treba dokazati, da bi reševanje vprašanja skladnosti zakona 67/2007 s pravom Unije pomenilo, da Splošno sodišče posega v izključno pristojnost Sodišča na podlagi člena 258 PDEU.
46.
Splošno sodišče je v točki 81 izpodbijane sodbe prav tako pravilno opozorilo, da „[mora Komisija] v okviru izvršitve sodbe Sodišča, s katero je bila državi članici naložena periodična denarna kazen, […] imeti možnost presojati ukrepe, ki jih je država članica sprejela za uskladitev s sodbo Sodišča, da bi med drugim preprečila, da bi država članica, ki ni izpolnila svojih obveznosti, zgolj sprejela ukrepe, ki bi dejansko imeli enako vsebino kot ukrepi, ki so bili predmet sodbe Sodišča“. V točki 82 navedene sodbe pa – ne da bi napačno uporabilo pravo – dodaja, da „izvrševanje te diskrecijske pravice ne sme posegati niti v pravice – zlasti ne v procesne pravice – držav članic, kot izhajajo iz postopka na podlagi člena 226 ES, niti v izključno pristojnost Sodišča za odločanje o skladnosti nacionalne zakonodaje s pravom Skupnosti“.
47.
Glede na vse zgoraj navedeno torej predlagam, naj se drugi del prvega pritožbenega razloga Komisije zavrne kot neutemeljen.
IV – Prvi del prvega pritožbenega razloga: pretirana omejitev pristojnosti Komisije in Splošnega sodišča
A – Trditve strank
48.
Komisija s prvim delom prvega pritožbenega razloga v bistvu izpodbija razlago Splošnega sodišča v zvezi z obsegom njenih pristojnosti v okviru nadzora izvršbe sodbe Sodišča, izdane na podlagi člena 260 PDEU, s strani države članice. Komisija Splošnemu sodišču očita, da je štelo, da presoja vsebine nove zakonodaje, ki jo je država članica sprejela za izvršitev sodbe, izdane na podlagi navedenega člena, v vsakem primeru spada v izključno pristojnost Sodišča, in bi v primeru nesoglasja med Komisijo in navedeno državo članico morala biti predmet novega postopka na podlagi člena 258 PDEU.
49.
Prvič, po mnenju Komisije naj bi Splošno sodišče s tem, da ji je v točkah od 87 do 89 izpodbijane sodbe odvzelo možnost presoje zakona 67/2007, da bi preverila, ali je Portugalska republika izvršila sodbo zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 in tako odpravila neizpolnitev obveznosti, neupravičeno zmanjšalo pristojnosti Komisije na „zgolj formalni nadzor“, s katerim se skuša ugotoviti, ali je bila uredba-zakon št. 48.051 razveljavljena ali ne.
50.
Poleg tega naj bi bila – če bi bila Komisija zaradi nesoglasja med Komisijo in državo članico glede tega, da določena zakonodaja, ki jo je sprejela ta država članica, tej omogoča izvršitev sodbe, izdane na podlagi člena 260(2) PDEU, prisiljena, kot trdi Splošno sodišče, na Sodišče vložiti novo tožbo na podlagi člena 258 PDEU, da bi to opravilo nadzor nad novimi predpisi – ogrožena učinkovitost postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti, zlasti denarne kazni.
51.
Drugič, Komisija Splošnemu sodišču očita, da je neupravičeno omejilo svojo pristojnost v okviru nadzora zakonitosti sporne odločbe. Splošno sodišče naj bi bilo zlasti dolžno preučiti presojo Komisije v zvezi z novo zakonodajo, ki jo je sprejela Portugalska republika, da bi konkretno preverilo, ali je ta s sporno odločbo dejansko ravnala v okviru predmeta neizpolnitve obveznosti in pri presoji trajanja neizpolnitve obveznosti ni napačno uporabila prava.
52.
Portugalska republika izpodbija trditve Komisije in trdi, da je Komisija s sprejetjem sporne odločbe in s tem, da je odločala o skladnosti zakona 67/2007 s pravom Unije, razširila predmet spora in prekoračila svoje pristojnosti v okviru preverjanja, ali je bila sodba o izvršitvi iz leta 2008 izvršena. Ker je dala odločbi prednost pred tožbo, ki jo določa Pogodba DEU, naj bi Komisija kršila tudi pravico Portugalske republike do obrambe, saj je tej državi članici odvzela možnost, da bi se branila v predhodnem postopku, ki je določen s členom 258 PDEU. Poleg tega Portugalska republika glede domnevne neupravičene omejitve pristojnosti Splošnega sodišča poudarja, da morebitna presoja skladnosti zakona 67/2007 s pravom Unije, ki jo opravi prvostopenjsko sodišče, ne bi bila v skladu z izvršilno naravo postopka iz člena 260(2) PDEU.
B – Presoja
1. Uvodne ugotovitve
53.
Glede na to, da se o vprašanju, ki se pojavlja v obravnavani pritožbi, še ni odločalo, in kljub postopkovnim omejitvam, ki veljajo za obravnavano pritožbo, menim, da se Sodišče ne more izogniti obravnavi predhodnega vprašanja glede narave pristojnosti, ki jih ima Komisija v okviru izvršitve sodb, izdanih na podlagi člena 260(2) PDEU. Kljub dejstvu, da pristojnost Komisije, da zahteva izvršitev take sodbe Sodišča na podlagi njene proračunske pristojnosti iz člena 317 PDEU, (
19
) načeloma ni bila sporna za nobeno od strank, pa vpliv tega pristopa na razdelitev pristojnosti med Splošnim sodiščem in Sodiščem zahteva poglobljen premislek. To vprašanje je v obravnavanem primeru tesno povezano z vprašanjem obsega pristojnosti Komisije, ki je središče obravnavanega spora.
54.
Ni sporno, da nepristojnost avtorja akta, ki posega v položaj, pomeni razlog javnega reda, ki ga Sodišče lahko preizkusi po uradni dolžnosti. (
20
) Namreč, „kar zadeva ugotovitev v zvezi s pristojnostjo Komisije, mora sodišče [nepristojnost] ugotoviti po uradni dolžnosti, čeprav ga nobena od strank ni pozvala, naj to stori“. (
21
)
55.
Nazadnje, tako iz pisnih pripomb kot iz navedb, podanih na obravnavi, jasno izhaja, ker ni določb v Pogodbah, države članice skrbijo posledice odgovora Sodišča v obravnavani zadevi glede spoštovanja njihove pravice do obrambe, finančnih interesov ter šibkosti njihovega položaja v postopku, potem ko Sodišče izreče sodbo na podlagi člena 260 PDEU, s katero jim je naložena denarna kazen.
56.
V zvezi s tem se mi zdi potrebno predložiti jasne navedbe za opredelitev nadzora nad izvršitvijo sodb Sodišča, izdanih na podlagi členov 258 PDEU in 260 PDEU, ter za natančno določitev omejitev pristojnosti Komisije v zvezi s tem.
57.
Poleg tega je treba upoštevati, da če bi Sodišče presodilo, da Komisija ni pristojna za sprejemanje odločb, ki posegajo v položaj držav članic v okviru izvršitve sodb, izdanih na podlagi člena 260 PDEU, bi bilo treba pritožbo Komisije v celoti zavrniti kot brezpredmetno. Za to, da bi bilo Splošnemu sodišču mogoče očitati, da je pristojnost Komisije razlagalo preveč restriktivno, bi morala navedena pristojnost obstajati.
2. Obseg pristojnosti Komisije in Splošnega sodišča
a) Pristop, ki ga je Splošno sodišče uporabilo v izpodbijani sodbi
58.
Ob branju izpodbijane sodbe najprej ugotavljam – daleč od tega, da bi se na splošno opredelil do obsega pristojnosti Komisije v okviru postopka izvršitve sodb, izdanih na podlagi člena 260(2) PDEU – da se je Splošno sodišče omejilo na natančno preučitev obravnavanega primera. Zato se pridružujem stališču, ki so ga med drugim zagovarjale portugalska, češka, španska in švedska vlada, in v skladu s katerim se zdi, da pritožba Komisije temelji na napačni razlagi izpodbijane sodbe, saj se z njo Splošnemu sodišču očita, da je na splošno omejilo pristojnosti Komisije.
59.
Splošno sodišče se je namreč izogibalo oblikovanju splošne teorije v zvezi z obsegom pristojnosti Komisije na tem področju. V nasprotju s tem je ob upoštevanju načela določitve pristojnosti pravilno preučilo obseg obveznosti Portugalske republike na podlagi izreka sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 na podlagi člena 258 PDEU, kakor je bila potrjena s sodbo o izvršitvi iz leta 2008 na podlagi člena 260 PDEU.
60.
Splošno sodišče zato ni zmanjšalo pristojnosti Komisije na „zgolj formalni nadzor“, kot trdi Komisija, temveč je presodilo, da mora biti v obravnavanem primeru njena pristojnost omejena na preverjanje razveljavitve nacionalne zakonodaje, brez nadzora nacionalnega prava glede na Direktivo 89/665.
b) Dva vidika v zvezi s pristojnostjo Komisije v okviru izvršitve sodb, izdanih na podlagi člena 260 PDEU, in posledice za razdelitev pristojnosti med Splošnim sodiščem in Sodiščem
61.
Komisija se v pritožbi osredotoča na vprašanje obsega njenih pristojnosti v okviru postopka nadzora izvršitve sodbe Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti in je naloženo plačilo denarne sankcije.
62.
V zvezi s tem je treba razlikovati med vidikoma, ki sta povezana, in sicer, prvič, med obstojem pristojnosti Komisije za izterjavo zneskov, ki jih je treba ob izvršitvi sodbe, izdane na podlagi člena 260 PDEU, vplačati v proračun Unije, in, drugič, obstojem pristojnosti Komisije za sprejemanje odločb, ki posegajo v položaj držav članic in s katerimi se presoja ukrepe, ki so jih navedene države članice sprejele za izvršitev izreka sodb Sodišča, izdanih na podlagi členov 258 PDEU in 260 PDEU.
63.
Portugalska republika v odgovoru na pritožbo dejansko navaja, da se spor med njo in Komisijo, o katerem je odločalo Splošno sodišče, ni nanašal na izvršitev sodbe Sodišča, temveč na novo vprašanje glede skladnosti nacionalnega prava s pravom Unije. Portugalska republika zato meni, da je Komisija v zvezi s tem izbrala napačen postopek in da bi morala uporabiti sodni postopek iz člena 258 PDEU.
64.
Zdi se mi torej, da je vprašanje, ki je v središču obravnavanega postopka, vprašanje, kaj je zajeto s pojmom izvršitve sodbe Sodišča o ugotovitvi neizpolnitve obveznosti določene države članice. To najprej pomeni, da je treba preučiti orodja, ki so v zvezi s tem na voljo državam članicam, ter obveznosti, ki so jim naložene z izdajo sodbe na podlagi člena 258 PDEU. Nato je treba opredeliti izvršitev z vidika postopka, ki ga je treba uporabiti na podlagi izdaje sodbe s strani Sodišča na podlagi člena 260 PDEU, ter določiti organ, ki je pristojen v zvezi s tem.
65.
Najprej je treba poudariti, da so v skladu s členoma 280 PDEU in 299 PDEU sodbe Sodišča izvršilni naslov. Vendar pa se te predpise lahko uporabi zgolj za subjekte, „ki niso države“. Tako je v primeru neplačila denarne sankcije ali spora glede izvršitve sodbe Sodišča, izdane na podlagi člena 258 PDEU ali 260 PDEU, izvršba zoper državo članico izključena tako ob upoštevanju besedila člena 299 PDEU kot zaradi suverenosti in imunitete držav pred sodnimi postopki.
66.
Prav tako je treba opozoriti, da je postopek iz člena 260(2) PDEU poseben sodni postopek izvršitve sodbe Sodišča. (
22
) Za razliko od ugotovitvene sodbe, izdane na podlagi člena 258 PDEU, katere namen je ugotovitev in zagotovitev prenehanja kršitve zadevne države članice, je namreč namen postopka, določenega v členu 260 PDEU, zgolj spodbuditi državo članico, ki ni izpolnila obveznosti, da izvrši prvo sodbo zaradi neizpolnitve obveznosti, z naložitvijo, če je to potrebno, denarnih sankcij v zvezi s tem. (
23
)
67.
Najprej, kar zadeva prvi vidik, in sicer izterjavo dolgovanih zneskov, pristojnost Komisije v zvezi s tem ne povzroča težav. Ta je logično del nalog, ki so ji zaupane na podlagi člena 317 PDEU, v skladu s katerim Komisija izvršuje proračun Unije. (
24
) Kot vsaka stranka, v korist katere se je izreklo Sodišče, mora Evropska unija, ki jo zastopa institucija, ki je zadolžena za izvrševanje proračuna, imeti možnost, da zahteva plačilo zneskov, ki so ji dolgovani, vključno z denarnimi kaznimi.
68.
Komisija torej lahko državi članici izstavi „račun“ v skladu z izrekom sodbe Sodišča, izdane na podlagi člena 260(2) PDEU. V zvezi s tem ni bistveno, da priprava navedenega računa zahteva izračun ali druge tovrstne operacije. Pravilna izvršitev sodbe namreč pogosto zahteva tovrstne operacije, na primer v zvezi z izračunom obresti ali natančnim obsegom obveznosti plačila, če je bil ta v sodbi, ki jo je treba izvršiti, opredeljen bolj abstraktno.
69.
Sodišče je v obravnavanem primeru Portugalski republiki v sodbi o izvršitvi iz leta 2008 naložilo, naj Komisiji na račun „lastna sredstva Evropske skupnosti“ plača denarno kazen. Sodišče je tudi določilo, da je Komisija tista institucija, ki je pristojna za prejetje plačila denarne kazni. Ta institucija zato lahko ne le ugotovi obstoj obveznosti plačila določenega zneska denarne sankcije zaradi neizvršitve sodbe o izvršitvi iz leta 2008, temveč tudi od zadevne države članice zahteva njeno plačilo.
70.
Priznanje takšne pristojnosti Komisiji po mojem mnenju pomeni izpolnitev zahteve sodnega varstva držav članic, saj bo odločba Komisije gotovo predmet nadzora Splošnega sodišča.
71.
Kar zadeva drugi vidik, in sicer pristojnost Komisije v zvezi s preučitvijo ukrepov, ki so bili sprejeti za izvršitev sodbe Sodišča, mora, kot sem že poudaril, navedena preučitev ustrezati obsegu neizpolnitve obveznosti, kakor je razviden iz izreka sodbe Sodišča, izdane na podlagi člena 258 PDEU, razloženem, če je treba, ob upoštevanju obrazložitve navedene sodbe.
72.
Glede obsega pristojnosti Splošnega sodišča v tem okviru poudarjam le, da mu je lahko podeljena pristojnost za razlago (
25
) v zvezi s sodbami, ki jih je Sodišče izdalo na podlagi členov 258 PDEU in 260 PDEU. Splošnemu sodišču je tako priznana suverena diskrecijska pravica v zvezi z dejanskimi ugotovitvami, ki so temelj ugotovitve obstoja neizpolnitve obveznosti, ki ji je predhodno navedlo Sodišče. Ker namreč velik del neizpolnitev obveznosti predstavlja dejansko vprašanje, mora Sodišče upoštevati možnost, da dejanska vprašanja v okviru pritožbe zoper sodbo Splošnega sodišča, s katero je bilo odločeno glede zakonitosti odločbe Komisije o napredku pri izvršitvi sodbe Sodišča ter glede izterjave plačila denarne kazni, niso v njegovi pristojnosti.
c) Pravna sredstva v primeru spora na stopnji izvršitve sodbe Sodišča, izdane na podlagi člena 260 PDEU – vložitev nove tožbe na podlagi člena 258 PDEU
73.
Res je, da bi Sodišče lahko štelo, da bi v primeru nesoglasja glede izvršitve sodbe Sodišča, izdane na podlagi člena 260(2) PDEU, s katero je bila naložena denarna kazen, Komisija morala vložiti novo tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti v skladu s členom 258 PDEU. Vseeno pa se mi zdi, da bi ta pristop – čeprav strog in pravno utemeljen – pomenil najdaljšo in na nek način neprijetno izbiro. Z njim bi prav tako nastalo tveganje zmanjšanja učinka denarnih sankcij in moči sodb samega Sodišča, glede na načelo pravnomočnosti pa bi bil sporen.
74.
Drugače pa bi bilo, če bi bila Komisija dolžna vložiti novo tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, kadar bi se spor z državo članico na stopnji izvršitve sodbe, izdane na podlagi člena 260 PDEU, nanašal na ukrepe, ki, čeprav so vezani na neizpolnitev obveznosti, ki jo je ugotovilo Sodišče, presegajo objektivni okvir te neizpolnitve, kakor je razviden iz izreka prve sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti.
75.
Zdi se mi, da je v tem primeru tako.
76.
V okviru obravnavanega postopka je nemška vlada opozorila na verjetnost nove tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU z namenom preučitve skladnosti nove portugalske ureditve o odgovornosti na podlagi zakona 31/2008 z Direktivo 89/665. To je tudi pristop, ki ga priporoča portugalska vlada.
77.
Zdi se mi namreč, da ni sporno, da Sodišče ni preučilo nove ureditve o odgovornosti, ki je bila uvedena v portugalski pravni red, da bi preverilo njeno skladnost s pravom Unije. Vendar pa menim, da mora Komisija vložiti novo tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, kadar spor med Komisijo in državo članico presega okvir, določen z izrekom sodbe Sodišča, izdane na podlagi člena 258 PDEU.
78.
To se mi zdi nujno za zaščito pravice držav članic do obrambe. Kot pravilno trdi nemška vlada, je treba v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU začeti nov postopek, kadar so zoper ukrepe, ki so bili sprejeti med postopkom, navedeni novi očitki, v odgovor na očitke Komisije. (
26
)
79.
Poleg tega je iz stališč češke vlade jasno razviden problem obsega pristojnosti Komisije v zvezi s tem. Po mnenju navedene vlade je portugalska ureditev, kakršna je ostala v veljavi po izreku sodbe o izvršitvi iz leta 2008, možnost povrnitve škode pogojevala z dokazom krivde ali naklepa. Toda težava, ki jo je Sodišče opredelilo v sodbi zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004, se je nanašala na dokazno breme, in ne na samo zahtevo krivde. S sprejetjem zakona 67/2007 je bila v portugalskem pravnem redu uvedena ureditev o odgovornosti, ki temelji na domnevi krivde. Očitki Komisije v zvezi s skladnostjo same zahteve po krivdi s pravom Unije bi zato nujno presegali okvir neizpolnitve obveznosti, kakor ga je opredelilo Sodišče v prvi sodbi zaradi neizpolnitve obveznosti. Tega sklepa nikakor ne more ovreči poznejša sodna praksa Sodišča, s katero je bila potrjena neskladnost zahteve po krivdi s pravom Unije. (
27
) Po mojem mnenju ni nobenega dvoma, da Splošnemu sodišču ni bilo treba sprejeti odločitve v zvezi s tovrstno problematiko v okviru nadzora izvajanja proračunske pristojnosti, ki je priznana Komisiji.
80.
Splošno sodišče se torej ob upoštevanju spremembe predmeta spora upravičeno ni izreklo o novi nacionalni ureditvi. V nasprotnem primeru bi si namreč lastilo izključne pristojnosti, ki jih ima Sodišče v okviru člena 258 PDEU.
d) Pravna sredstva v primeru spora na stopnji izvršitve sodbe Sodišča, izdane na podlagi člena 260 PDEU – vložitev nove tožbe na podlagi člena 260(2) PDEU
81.
Grška vlada meni, da bi bilo treba v primeru nesoglasja med Komisijo in državo članico dolžnico v zvezi z izvršitvijo sodbe začeti nov postopek v skladu s členom 260(2) PDEU v obliki hitrega postopka. Po mnenju navedene vlade bi se moralo v takšnih primerih izreči prav Sodišče. (
28
) Agent švedske vlade se je na obravnavi prav tako izrekel v korist možnosti vložitve tožbe na podlagi člena 260 PDEU v takem primeru.
82.
V zvezi s tem naj spomnim, da se postopek, imenovan „neizpolnitev obveznosti, naloženih zaradi neizpolnitve obveznosti“ lahko uporabi, kadar „država članica ni sprejela potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe Sodišča“, ne da bi bil zato njegov obseg omejen na sodbe, izdane na podlagi člena 258 PDEU. Člen 260(1) PDEU se – nasprotno – nanaša na vse vrste sodb, v skladu s katerimi je Sodišče priznalo, da država članica „ni izpolnila neke obveznosti iz Pogodb“, in se zato lahko uporablja za druge določbe, kot sta na primer člen 108(2) PDEU in člen 348 PDEU. Zato se mi zdi, da ni mogoče že takoj izključiti uporabe postopka iz člena 260 PDEU kot možnosti za izvršitev sodbe, izdane na podlagi istega člena. Kljub temu je treba v zvezi s tem preučiti naslednja vidika.
83.
Prvič, ugotavljam, da je Sodišče denarno kazen in pavšalni znesek na podlagi člena 260(2) ES že opredelilo kot sankcijo, za katero se načeloma uporablja načelo ne bis in idem. (
29
) Ne glede na to stališče se je generalna pravobranilka J. Kokott v sklepnih predlogih v zadevi Komisija proti Luksemburgu (
30
) že izrekla v korist ponovne uporabe navedenih prisilnih ukrepov. Glede na to, da postopek iz člena 260 PDEU pomeni tudi način izvršbe, bi se lahko teoretično sankcije, ki so določene, uporabile več kot enkrat.
84.
Po mojem mnenju Sodišče v drugi sodbi, izdani na podlagi člena 260(2) PDEU, ne bi moglo, ne da bi kršilo načelo ne bis in idem, povečati višine pavšalnega zneska ali denarne kazni za čas od dneva izreka prve sodbe, izdane na podlagi tega člena, do dneva izreka druge sodbe. Kljub temu se strinjam z mnenjem generalne pravobranilke J. Kokott v delu, v katerem meni, da so „[s]ankcije za izvršitev sodbe […] drugačne od represivnih sankcij. Dvojna izvršitev sicer ni mogoča, vendar se prisilni ukrepi lahko ponovijo, če je to potrebno za izvršitev zadevnega naslova.“ (
31
)
85.
Iz tega sledi, da je lahko znesek denarne kazni na datum (datum Y), ki je poznejši od datuma izreka prve sodbe na podlagi člena 260(2) PDEU (datum X), ob upoštevanju pravnomočnosti in načela ne bis in idem zmanjšan ali povečan od dneva Y. Zdi se mi precej običajno, da se na področju prisilnih ukrepov določi možnost spremembe denarne kazni z učinkom ex nunc glede na to, kako napreduje izvršitev obveznosti, določene v sodni ali upravni odločbi.
86.
Drugič, v zvezi s tem je treba poudariti pomen pravnomočnosti, katere možnost uporabe je potrdilo Sodišče v okviru tožb, vloženih na podlagi člena 258 PDEU, (
32
) ter ugotoviti, ali bi lahko navedena pravnomočnost nasprotovala vložitvi – s strani Komisije – druge tožbe v skladu s členom 260 PDEU zaradi sodbe, ki je že bila izdana na podlagi istega člena.
87.
Menim, da mora Komisija najprej, kadar v zvezi z izrekom sodbe, izdane na podlagi člena 260 PDEU, ni nobenega razumnega dvoma, državi članici poslati odločbo, v kateri je naveden znesek denarne kazni, ki jo je treba plačati za prvo obdobje, ki izhaja iz sodbe Sodišča, izdane na podlagi člena 260 PDEU. Lahko torej trdimo, da bi v primeru trajanja očitane kršitve, Komisija lahko ponovno vložila tožbo na podlagi člena 260 PDEU ter drugič zahtevala določitev višje kazni. Prednost tega pristopa bi bila, da je krajši in učinkovitejši glede na to, da je bil predhodni postopek na podlagi člena 260 PDEU z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe omejen na poslanje uradnega opomina.
88.
Prenos – mutatis mutandis – razlogovanja, na katerem temelji zgoraj navedena sodba Komisija proti Luksemburgu, pa me vodi do mnenja, da bi bilo treba drugo tožbo, vloženo v skladu s členom 260(2) PDEU, šteti za nedopustno, ker bi bili zanjo značilni enaki dejanski in pravni elementi kot za prejšnjo sodbo, izdano na podlagi člena 260 PDEU, povedano drugače, ker bi bila druga tožba na podlagi člena 260 PDEU zgolj ponovitev ugotovitve neizvršitve sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU. Toda, ker prejšnja sodba, izdana na podlagi člena 260(2) PDEU, pomeni način izvršitve, taka sodba kot taka ne more biti v nasprotju z novo sodbo, ki je bila v zgoraj navedenih mejah izdana na podlagi istega člena.
89.
Ne izključujem torej drugega postopka na podlagi člena 260(2) PDEU v primeru očitne spremembe okvira spora, zato ker je država članica sprejela ukrepe, ki se v veliki meri izkažejo za nezadostne za izvršitev sodbe, izdane na podlagi člena 260(2) PDEU. To prav tako velja za primer, ko bi izvršitev sodbe, s katero je bila ugotovljena zapletena dejanska neizpolnitev obveznosti, tako napredovala, da bi upravičevala znižanje denarne kazni v prihodnje, ne da bi bilo treba ukiniti ta ukrep. Z uporabo načela lojalnega sodelovanja, ki se lahko v skladu s sodno prakso uporabi tudi za institucije, je kot kaže bolje, da je Sodišče tisto, ki odloči v zvezi s tem, in ne Komisija v skladu s smelo razlago njene proračunske pristojnosti.
90.
Glede na vse ugotovitve in na zdajšnje stanje prava Unije menim, da je Splošno sodišče sporno odločbo upravičeno razglasilo za nično, saj je Komisija v okviru te odločbe preverila skladnost nacionalnih ukrepov s pravom Unije, ki niso bili zajeti z izrekom sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004, medtem ko bi lahko v zvezi s tem začela nov postopek na podlagi člena 258 PDEU.
91.
Poleg tega poudarjam, da je v skladu s sodno prakso iz zadeve Meroni proti Visoki oblasti, (
33
) načelo, ki ureja institucionalno arhitekturo Unije, tisto, ki določa podelitev pristojnosti. Splošno sodišče je torej pravilno omejilo svojo pristojnost, ko je presodilo, da se ne more izreči o vprašanjih, o katerih še ni odločalo Sodišče, ki je edino pristojno za odločanje v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti v zvezi z razmerjem med nacionalnimi ukrepi in pravom Unije.
92.
Ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev predlagam, da se prvi del prvega pritožbenega razloga Komisije zavrne kot neutemeljen.
V – Drugi pritožbeni razlog: pomanjkljiva in protislovna obrazložitev izpodbijane sodbe
A – Trditve strank
93.
Komisija z drugim pritožbenim razlogom trdi, da je bilo v izpodbijani sodbi napačno uporabljeno pravo s tem, da je Splošno sodišče sporno odločbo razglasilo za nično na podlagi pomanjkljive in protislovne obrazložitve.
94.
Komisija v zvezi s pomanjkljivostjo obrazložitve meni, da se je za razglasitev ničnosti sporne odločbe Splošno sodišče oprlo zgolj na okoliščino, navedeno v točki 85 izpodbijane sodbe, da je zaradi zakona 67/2007 ponudnikom, ki so bili oškodovani zaradi nezakonitega ravnanja naročnika, potencialno lažje dobiti odškodnino. Po mnenju Komisije točka 86 in naslednje izpodbijane sodbe ne vsebujejo obrazložitve v pravem pomenu besede, saj Splošno sodišče v njih le navaja svojo ozko razlago pristojnosti Komisije.
95.
Komisija v zvezi s protislovnostjo obrazložitve trdi, da je Splošno sodišče, čeprav je v točki 81 izpodbijane sodbe trdilo, da mora Komisija imeti možnost presoje ukrepov, ki jih je država članica sprejela za izvršitev sodbe Sodišča, z namenom izognitve temu, da bi se ta država zadovoljila s sprejetjem ukrepov z enako vsebino, kot so tisti, ki so bili predmet navedene sodbe, nato v točki 87 izpodbijane sodbe omejilo pristojnost Komisije na zgolj formalni nadzor, ki se nanaša le na ugotovitev, ali je bila uredba zakon 48.051 razveljavljena ali ne.
96.
Portugalska republika v zvezi z domnevno pomanjkljivo obrazložitvijo odgovarja, da je Splošno sodišče v točkah od 68 do 91 izpodbijane sodbe obširno utemeljilo razglasitev ničnosti sporne odločbe. Portugalska republika glede protislovnosti obrazložitve trdi, da je res, da je Splošno sodišče v točki 81 izpodbijane sodbe priznalo pristojnost Komisije za presojo ukrepov, ki jih država članica sprejme za izvršitev sodbe Sodišča. Splošno sodišče pa je v naslednji točki te sodbe opozorilo na meje te pristojnosti, in sicer, da navedena pristojnost ne sme vplivati na postopkovne pravice strank in pristojnosti Sodišča.
B – Presoja
97.
Najprej ugotavljam, da drugega pritožbenega razloga Komisije glede na jasno in utemeljeno obrazložitev izpodbijane sodbe ni mogoče sprejeti. Po mojem mnenju Komisija izpodbijani sodbi napačno pripisuje prevelik obseg, zato je kritika, ki se nanaša na pomanjkljivo in protislovno obrazložitev navedene sodbe, posledica nepravilnega razumevanja.
98.
Spomniti je treba, da je v okviru pritožbe cilj nadzora Sodišča zlasti preveriti, ali je Splošno sodišče pravno zadostno odgovorilo na vse trditve tožeče stranke. (
34
) Obrazložitev je torej lahko implicitna, če zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo z razlogi, iz katerih Splošno sodišče ni sprejelo njihovih argumentov, Sodišču pa omogoča, da razpolaga z dovolj elementi za izvajanje nadzora. (
35
)
99.
V zvezi s tem menim, da je Splošno sodišče v točkah od 57 do 91 izpodbijane sodbe odgovorilo na trditve, navedene na prvi stopnji. Odgovori, ki jih je podalo Splošno sodišče so jasni in niso dvoumni ter omogočajo razumevanje elementov, na katere je to oprlo svojo presojo. To, da je Splošno sodišče glede vsebine prišlo do ugotovitve, ki je bistveno drugačna od tiste, ki jo zagovarja Komisija, samo zase ne more pomeniti, da je izpodbijana sodba pomanjkljivo obrazložena. (
36
)
100.
Kar zadeva trditev Komisije, da so navedbe Splošnega sodišča v točkah 81, 84 in 87 izpodbijane sodbe, s katerimi je potrdilo pristojnost Komisije in v nadaljevanju omejilo njen obseg, protislovne, je treba ugotoviti, da ta trditev temelji na očitno napačni razlagi izpodbijane sodbe. Splošno sodišče je v točki 80 izpodbijane sodbe, ne da bi v zvezi s tem navedlo protislovne ugotovitve, zavrnilo trditev Komisije glede njene morebitne pristojnosti za preučitev zakona 67/2007. Splošno sodišče je za utemeljitev svoje preučitve naknadno natančno določilo omejitve pristojnosti Komisije glede na obseg sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz leta 2004 in sodbe o izvršitvi iz leta 2008, v okviru katerih se Sodišče ni izreklo o skladnosti zakona 67/2007 z Direktivo 89/665. Ker pa do določitve pravic in obveznosti držav članic ter presoje njihovega ravnanja lahko pride le v okviru sodbe, ki jo Sodišče izda na podlagi členov od 258 PDEU do 260 PDEU, je Splošno sodišče pravilno presodilo, da bi Komisija morala začeti nov postopek v skladu s členom 258 PDEU.
101.
Iz tega sledi, da je drugi pritožbeni razlog Komisije v celoti očitno neutemeljen.
VI – Predlog
102.
V zaključku Sodišču predlagam, naj:
—
zavrne pritožbo in Evropski komisiji naloži plačilo stroškov;
—
državam članicam intervenientkam naloži plačilo lastnih stroškov.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL L 395, str. 33.
(
3
)	C‑275/03.
(
4
)	C-70/06, ZOdl., str. I-1.
(
5
)	Ta odločba ni bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije.
(
6
)	T-33/09, ZOdl., str. II-1429.
(
7
)	Dopis z referenčno številko MARKT/C 2/PMS/bmgF/(2008) 13692 z dne 15. julija 2008.
(
8
)	Tožba, ki jo je Portugalska republika zoper navedeni dopis Komisije z dne 15. julija 200815. septembra 2008 vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, in je bila vpisana pod opravilno številko T‑378/08, je bila na podlagi sklepa predsednika tretjega senata Splošnega sodišča z dne 5. marca 2009 izbrisana iz registra.
(
9
)	Komisija se v zvezi s tem opira zlasti na točko 54 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca J. Mazáka v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Komisija proti Portugalski.
(
10
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca K. Roemerja v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 14. decembra 1971 v zadevi Komisija proti Franciji (7/71, Recueil, str. 1003, 1035).
(
11
)	Puissochet, J.‑P., L’action en manquement peut‑elle encore se parer de ses justes vertus? Une communauté de droit: Festschrift für Gil Carlos Rodríguez Iglesias, 2003, str. 569‑580.
(
12
)	Glej med drugim sodbe z dne 9. maja 1985 v zadevi Komisija proti Franciji (21/84, Recueil, str. 1355), z dne 26. junija 2001 v zadevi Komisija proti Italiji (C-212/99, Recueil, str. I-4923), z dne 27. aprila 2006 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-441/02, ZOdl., str. I-3449), z dne 14. junija 2007 v zadevi Komisija proti Finski (C-342/05, ZOdl., str. I-4713) in z dne 22. januarja 2009 v zadevi Komisija proti Portugalski (C‑150/07).
(
13
)	Glej v tem smislu zlasti sklepne predloge v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 12. julija 2005 v zadevi Komisija proti Franciji (C-304/02, ZOdl., str. I-6263). Glej tudi Wenneras, P., „A New Dawn for Commission Enforcement under Articles 226 and 228 EC“, CMLRev. 2006, zv. 43.
(
14
)	Kot poudarja generalna pravobranilka J. Kokott v točki 38 sklepnih predlogov v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 29. junija 2010 v zadevi Komisija proti Luksemburgu (C-526/08, ZOdl., str. I-6151), „pravnomočnost sodbe torej pomeni oviro za novo tožbo, če obstaja nevarnost, da bi Sodišče v novi odločbi nasprotovalo dejanskim in pravnim ugotovitvam iz prejšnje sodbe. Pri tem je upošteven ne le izrek, temveč tudi obrazložitev sodbe, ki je podlaga izreka, zato sta nerazdružljiva“.
(
15
)	Glej med drugim sodbi z dne 25. oktobra 2012 v zadevi Komisija proti Belgiji (C‑387/11) in z dne 6. novembra 2012 v zadevi Komisija proti Madžarski (C‑286/12).
(
16
)	Glej sodbo z dne 12. februarja 1998 v zadevi Komisija proti Španiji (C-92/96, ZOdl., str. I-505) o kakovosti kopalnih voda in sodbo z dne 25. novembra 2003 v zadevi Komisija proti Španiji (C-278/01, ZOdl., str. I-14141). Še bolj nedavno glej sodbo z dne 7. februarja 2013 v zadevi Komisija proti Grčiji (C‑517/11).
(
17
)	Glej sodbo o izvršitvi iz leta 2008 (točka 12).
(
18
)	Prav tam.
(
19
)	Glej v zvezi s tem grajo pristojnosti Komisije, ki je navedena v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Splošnega sodišča z dne 19. oktobra 2011 v zadevi Francija proti Komisiji (T-139/06, ZOdl., str. II-7315). Vendar pa zoper navedeno sodbo ni bila vložena pritožba.
(
20
)	Glej sodbi z dne 17. decembra 1959 v zadevi Société des fonderies de Pont‑à‑Mousson proti Haute Autorité (14/59, Recueil, str. 445, 473) in z dne 30. septembra 1982 v zadevi Amylum proti Svetu (108/81, Recueil, str. 3107, točka 28). Glej tudi sodbi Splošnega sodišča z dne 24. septembra 1996 v zadevi Marx Esser in Del Amo Martinez proti Parlamentu (T-182/94, ZOdl., str. I-A-411 in II-1197, točka 44) in z dne 21. septembra 2005 v zadevi Kadi proti Svetu in Komisiji (T-315/01, ZOdl., str. II-3649, točka 61 in naslednje).
(
21
)	Sodba z dne 13. julija 2000 v zadevi Salzgitter proti Komisiji (C-210/98 P, Recueil, str. I-5843, točka 56).
(
22
)	Sodba z dne 12. julija 2005 v zadevi Komisija proti Franciji (C-304/02, ZOdl., str. I-6263, točka 92).
(
23
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 21. septembra 2010 v združenih zadevah Švedska in drugi proti API in Komisiji (C-514/07 P, C-528/07 P in C-532/07 P, ZOdl., str. I-8533, točka 119).
(
24
)	Glej v zvezi s tem zgoraj navedeno sodbo Francija proti Komisiji.
(
25
)	Poudarjam pa, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso „vprašanje pravilne izvršitve sodbe Sodišča ne nanaša na razlago te sodbe v smislu člena 43 [Statuta Sodišča Evropske unije]“. Glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2007 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-503/04, ZOdl., str. I-6153, točka 15) in točko 43 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 14. marca 2006 v zadevi Komisija proti Franciji (C-177/04, ZOdl., str. I-2461) točka 43.
(
26
)	Sodba z dne 22. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Belgiji (C-221/03, ZOdl., str. I-8307, točka 41).
(
27
)	Sodba z dne 30. septembra 2010 v zadevi Strabag in drugi (C-314/09, ZOdl., str. I-8769).
(
28
)	Grška vlada se v zvezi s tem sklicuje na zgoraj navedeno sodbo Francija proti Komisiji, katere predmet je pritožba Francoske republike zoper Odločbo C(2006) 659 final Komisije o zahtevi za plačilo periodičnih denarnih kazni, naloženih s sodbo Sodišča, izdano na podlagi člena 260 PDEU.
(
29
)	Glej sodbo z dne 12. julija 2005 v zadevi Komisija proti Franciji (točka 84).
(
30
)	Zgoraj navedena zadeva Komisija proti Luksemburgu.
(
31
)	Točka 33 zgoraj navedenih sklepnih predlogov generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Komisija proti Luksemburgu.
(
32
)	Zgoraj navedena sodba Komisija proti Luksemburgu.
(
33
)	Načelo institucionalnega ravnovesja je Sodišče razvilo v sodbah, ki so bile izdane v okviru Pogodbe ESPJ (sodbi z dne 12. julija 1957 v zadevi Algera in drugi proti Assemblée commune (7/56 in 3/57 do 7/57, Recueil, str. 81) in z dne 13. junija 1958 v zadevi Meroni proti Visoki oblasti (9/56, Recueil, str. 9). Šteje se, da je bilo navedeno načelo „ustvarjeno s pogodbami“ (sodba z dne 22. maja 1990 v zadevi Parlament proti Svetu, C-70/88, Recueil, str. I-2041, točka 21).
(
34
)	Glej sklep z dne 31. marca 2011 v zadevi EMC Development proti Komisiji (C‑367/10 P, točka 46 in navedena sodna praksa).
(
35
)	Glej sklepa z dne 15. junija 2012 v zadevi United Technologies proti Komisiji (C‑493/11 P, točka 48) in z dne 13. Decembra 2012 v zadevi Alliance One International proti Komisiji (C‑593/11 P).
(
36
)	Glej po analogiji sodbo z dne 7. junija 2007 v zadevi Wunenburger proti Komisiji, (C-362/05 P, ZOdl., str. I-4333, točka 80).