Verbundene Rechtssachen T‑684/19 und T‑704/19
Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH)
und
FGSZ Földgázszállító Zrt.
gegen
Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit der
Energieregulierungsbehörden
Urteil des Gerichts (Zweite erweiterte Kammer) vom 16. März 2022
„Energie – Verordnung (EU) 2017/459 – Von der Kommission erlassener Netzkodex mit einem ‚Verfahren für neu zu schaffende Kapazität‘ – Entscheidung der ACER zur Genehmigung der Durchführung eines Projekts für neu zu schaffende Kapazität – Einrede der Rechtswidrigkeit – Unzuständigkeit der Kommission – Art. 6 Abs. 11, Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 715/2009“
1.      Nichtigkeitsklage – Natürliche oder juristische Personen – Zulässigkeitsvoraussetzungen – Entscheidung der Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) zur Genehmigung der Durchführung eines Projekts für neu zu schaffende Kapazität in einem Erdgasfernleitungsnetz – Rechtsakt zur Gründung der ACER, der einen internen Beschwerdeweg gegen die Entscheidung der ACER vorsieht – Ohne Ausschöpfung des internen Beschwerdewegs gegen die Entscheidung der ACER erhobene Nichtigkeitsklage – Unzulässigkeit
(Art. 263 Abs. 5 AEUV; Verordnung 2019/942 des Europäischen Parlaments und des Rates, 34. Erwägungsgrund sowie Art. 28 und 29)
(vgl. Rn. 29-32, 35-39, 41, 42)
2.      Handlungen der Organe – Zeitliche Geltung – Verfahrensvorschriften – Materiell-rechtliche Vorschriften – Unterscheidung
(vgl. Rn. 33)
3.      Nichtigkeitsklage – Klage gegen eine Entscheidung des Beschwerdeausschusses der Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) – Rechtsakt zur Gründung der ACER, der die Möglichkeit ausschließt, vor diesem Ausschuss nicht vorgebrachte Gründe vor dem Gericht geltend zu machen – Erstmals im Rahmen der Nichtigkeitsklage erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit – Zulässigkeit
(Art. 263 und 277 AEUV; Verordnung 2019/942 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 29)
(vgl. Rn. 47-51)
4.      Einrede der Rechtswidrigkeit – Tragweite – Handlungen, deren Rechtswidrigkeit geltend gemacht werden kann – Nicht auf der Grundlage von Art. 263 AEUV angefochtene Verordnung – Einrede der Rechtswidrigkeit, die von einer nationalen Behörde erhoben worden ist, die offenkundig nicht zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage befugt war – Zulässigkeit
(Art. 263 Abs. 4 und Art. 277 AEUV; Verordnung 2017/459 der Kommission
(vgl. Rn. 54, 55)
5.      Einrede der Rechtswidrigkeit – Tragweite – Handlungen, deren Rechtswidrigkeit geltend gemacht werden kann – Rechtsakt allgemeiner Tragweite, auf den die angefochtene Entscheidung gestützt ist – Notwendigkeit eines rechtlichen Zusammenhangs zwischen der angefochtenen Handlung und dem beanstandeten allgemeinen Rechtsakt
(Art. 277 AEUV)
(Rn. 58)
6.      Rechtsangleichung – Angleichungsmaßnahmen – Gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt – Verordnung Nr. 715/2009 – Bedingungen für den Zugang zu den Erdgasfernleitungsnetzen – Ermächtigung der Kommission zur Festlegung von Netzkodizes in bestimmten Bereichen – Umfang – Von der Kommission erlassener Netzkodex mit einem Verfahren für neu zu schaffende Kapazität – Unzulässigkeit
(Verordnung Nr. 715/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 6 Abs. 11 Unterabs. 1 und Art. 8 Abs. 6; Verordnung 2017/459 der Kommission, Art. 22 bis 31; Richtlinie 2009/73 des Europäischen Parlaments und des Rates)
(vgl. Rn. 66-74, 95-97, 100, 102-105, 109, 110, 114, 119, 123-126, 128, 134, 135)
7.      Rechtsangleichung – Angleichungsmaßnahmen – Gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt – Verordnung Nr. 715/2009 – Bedingungen für den Zugang zu den Erdgasfernleitungsnetzen – Festlegung der Netzkodizes – Verordnung der Kommission zur Festlegung eines Netzkodex über Mechanismen der Kapazitätszuweisung in den Fernleitungsnetzen – Durchführung eines Verfahrens für neu zu schaffende Kapazität – Maßnahme zur Sicherstellung des ordnungsgemäßen Funktionierens des Erdgasbinnenmarkts – Rechtsgrundlage – Art. 114 AEUV
(Art. 114 AEUV; Verordnung Nr. 715/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 1; Verordnung Nr. 2017/459 der Kommission, Art. 22 bis 31)
(vgl. Rn. 83-88)
8.      Organe der Europäischen Union – Ausübung der Zuständigkeiten – Der Kommission übertragene Befugnis zum Erlass delegierter Rechtsakte – Verpflichtung, die wesentlichen Aspekte des Basisrechtsakts nicht zu ändern – Grundverordnung, die die Kommission zum Erlass von Netzkodizes in bestimmten Bereichen ermächtigt – Netzkodex mit Regelungen zu einem von der Grundverordnung nicht erfassten Bereich – Unzulässigkeit – Änderung betreffend eine wesentliche Bestimmung des Basisrechtsakts
(Verordnung Nr. 715/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 6 Abs. 11 Unterabs. 2, Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 6 Buchst. g; Verordnung 2017/459 der Kommission, Art. 22 bis 31; Richtlinie 2009/73 des Europäischen Parlaments und des Rates)
(vgl. Rn. 137-141)
Zusammenfassung
Im Jahr 2015 leiteten die FGSZ Földgázszállító Zrt., die ungarische Gasfernleitungsnetzbetreiberin, (im Folgenden: FGSZ) sowie die entsprechenden Betreiber in Bulgarien, Rumänien und Österreich ein Projekt zur regionalen Zusammenarbeit ein, mit dem durch die Einfuhr von Schwarzmeergas die Energieunabhängigkeit erhöht werden sollte. Dieses Projekt sah den Ausbau der Kapazitäten durch neu zu schaffende Kapazität an zwei Kopplungspunkten, darunter dem Kopplungspunkt zwischen Ungarn und Österreich, vor (im Folgenden: HUAT‑Projekt). In diesem Zusammenhang veröffentlichten FGSZ und ihr österreichisches Pendant, die Gas Connect Austria GmbH (im Folgenden: GCA), gemäß der Verordnung 2017/459 zur Festlegung eines Netzkodex über Mechanismen für die Kapazitätszuweisung in Fernleitungsnetzen(1) einen gemeinsamen Analysebericht.
In Anwendung dieser Verordnung(2) legte FGSZ der ungarischen Regulierungsbehörde für Energie und öffentliche Dienstleistungen, der Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH), den Vorschlag für das HUAT‑Projekt förmlich vor und wies darauf hin, dass sie die Durchführung dieses Projekts nicht befürworte. GCA legte ihrerseits den Vorschlag der österreichischen Behörde Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E‑Control) vor.
E‑Control genehmigte den Vorschlag für das HUAT‑Projekt, während er von der MEKH abgelehnt wurde. Nachdem die nationalen Regulierungsbehörden keine Einigung erzielt hatten, erließ die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) ihrerseits eine Entscheidung, mit der der Vorschlag für das HUAT‑Projekt genehmigt wurde (im Folgenden: ursprüngliche Entscheidung).
Die MEKH und FGSZ legten gegen die ursprüngliche Entscheidung jeweils Beschwerde beim Beschwerdeausschuss der ACER ein. Nach Zurückweisung ihrer Beschwerden durch diesen Ausschuss erhoben die MEKH (Rechtssache T‑684/19) und FGSZ (Rechtssache T‑704/19) beim Gericht zwei Klagen auf Nichtigerklärung der Zurückweisung; die Klage der MEKH war dabei auch auf Nichtigerklärung der ursprünglichen Entscheidung gerichtet. Zur Stützung ihrer Klage machte die MEKH insbesondere geltend, dass Kapitel V der Verordnung 2017/459 rechtswidrig sei.
In ihrem Urteil gibt die Zweite erweiterte Kammer des Gerichts, auch wenn sie die Nichtigkeitsklage der MEKH für unzulässig erklärt, soweit sie gegen die ursprüngliche Entscheidung gerichtet ist, der von der MEKH geltend gemachten Einrede der Rechtswidrigkeit statt und erklärt in der Folge die zurückweisende Entscheidung des Beschwerdeausschusses der ACER für nichtig.
Würdigung durch das Gericht
Vorab hat das Gericht die Nichtigkeitsklage der MEKH für unzulässig erklärt, soweit sie gegen die ursprüngliche Entscheidung gerichtet ist. Insoweit hat es darauf hingewiesen, dass die Zulässigkeit einer von natürlichen oder juristischen Personen gegen Handlungen der ACER, die ihnen gegenüber Rechtswirkung haben, erhobenen Klage anhand der besonderen Einzelheiten zu prüfen sind, die im Rechtsakt zur Gründung dieser Agentur, d. h. der Verordnung 2019/942(3), vorgesehen sind. Nach dieser Verordnung kann jedoch nur die Entscheidung des Beschwerdeausschusses der ACER den Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht bilden(4).
Obgleich die MEKH die Rechtswidrigkeit von Kapitel V der Verordnung 2017/459 vor dem Beschwerdeausschuss der ACER nicht gerügt hatte, hat das Gericht die von der MEKH vor ihm erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit für zulässig erklärt. Da nur der Unionsrichter berechtigt ist, die Rechtswidrigkeit eines Rechtsakts mit allgemeiner Geltung festzustellen(5), konnte die MEKH diese Einrede erstmals vor dem Gericht vorbringen, um die Gültigkeit der zurückweisenden Entscheidung des Beschwerdeausschusses der ACER zu beanstanden.
Hinsichtlich der Begründetheit dieser Einrede der Rechtswidrigkeit hat das Gericht zunächst ausgeführt, dass die Verordnung 2017/459, die einen Netzkodex über Mechanismen für die Kapazitätszuweisung in Fernleitungsnetzen festlegt, durch ihr Kapitel V ein Verfahren für neu zu schaffende Kapazität einrichtet, das die Fernleitungsnetzbetreiber verpflichten kann, die zur Schaffung neuer Kapazitäten im Netz erforderlichen Investitionen zu tätigen. Aus dem Wortlaut von Kapitel V(6) der Verordnung 2017/459 ergibt sich nämlich, dass ein Projekt neu zu schaffender Kapazität eingeleitet wird, wenn die verschiedenen dort vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind, was bedeutet, dass die Fernleitungsnetzbetreiber verpflichtet sind, die dazu erforderlichen Investitionen zu tätigen.
Sodann hat das Gericht geprüft, ob die Kommission durch die Ausarbeitung eines Netzkodex, der ein solches Verfahren für neu zu schaffende Kapazität vorsieht, die Grenzen der durch die Grundverordnung, d. h. die Verordnung Nr. 715/2009 über die Bedingungen für den Zugang zu den Erdgasfernleitungsnetzen(7), übertragenen Ermächtigung überschritten hat.
Unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Kommission nach der Grundverordnung nur ermächtigt ist, Netzkodizes in bestimmten, abschließend aufgezählten Bereichen zu erlassen, vorausgesetzt, das Europäische Netz der Fernleitungsnetzbetreiber (ENTSO [Gas]) (im Folgenden: ENTSO) hat im betreffenden Bereich noch keinen solchen Kodex ausgearbeitet(8), hat das Gericht als Erstes geprüft, ob Kapitel V der Verordnung 2017/459 einem der erfassten Bereiche zugeordnet werden kann.
Insoweit ergibt sich aus einer wörtlichen Auslegung der Grundverordnung, dass sich die dort aufgeführten Bereiche nicht auf die Frage der Schaffung neuer Kapazität im Netz beziehen können. Aus der systematischen Auslegung dieser Verordnung ergibt sich eine Unterscheidung zwischen den Bereichen, in denen das ENTSO für die Ausarbeitung der Netzkodizes zuständig ist, und dem Rahmen für die zur Schaffung neuer Kapazität im Netz erforderlichen Investitionen, bezüglich deren das ENTSO die Ausübung der eigenen Kompetenzen der Mitgliedstaaten koordiniert. Darüber hinaus weist das Gericht darauf hin, dass die Fernleitungsnetzbetreiber nach der Richtlinie 2009/73 über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt(9) verpflichtet sind, gegebenenfalls die für die Schaffung neuer Kapazität erforderlichen Investitionen zu tätigen. In diesem Zusammenhang ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Einhaltung dieser Verpflichtung zu überwachen, ohne dass dem ENTSO oder der Kommission insoweit eine Regelungszuständigkeit zuerkannt wird. Schließlich lässt sich aus keiner der Begründungserwägungen der Grundverordnung eine Zielsetzung ableiten, die darin besteht, das ENTSO und folglich die Kommission zu ermächtigen, einen Netzkodex auszuarbeiten, der sich auf die Frage der zur Schaffung von neuer Kapazität erforderlichen Investitionen erstreckt.
Da Kapitel V der Verordnung 2017/459 keinem der in der Grundverordnung abschließend aufgezählten Bereiche zugeordnet werden kann, hat das Gericht als Zweites geprüft, ob die Kommission nach anderen Bestimmungen der Grundverordnung, die es der Kommission gestatten, deren nicht wesentlichen Bestimmungen beim Erlass eines Netzkodizes zu ändern(10), ermächtigt war, Regelungen über das Verfahren für neu zu schaffende Kapazität zu erlassen.
Nach ständiger Rechtsprechung sind aber wesentliche Aspekte einer Grundregelung diejenigen, deren Erlass politische Entscheidungen erfordert, die in die eigene Zuständigkeit des Unionsgesetzgebers fallen. Im vorliegenden Fall hat der Unionsgesetzgeber die politische Entscheidung getroffen, die Durchführung der einschlägigen Unionsvorschriften über die Schaffung neuer Kapazität allein den Mitgliedstaaten zu übertragen; die dem ENTSO und mithin der Kommission zuerkannte Ermächtigung im Bereich der Regeln für die Kapazitätszuweisung(11) betrifft nur bestehende Netzkapazitäten. Hieraus folgt, dass die durch Kapitel V der Verordnung 2017/459 vorgenommene Änderung, die darin besteht, diese Ermächtigung auf die Schaffung neuer Kapazität zu erweitern, eine wesentliche Bestimmung der Grundverordnung betrifft.
Indem das Gericht daher die Schlussfolgerung gezogen hat, dass die Kommission nicht ermächtigt war, ein Verfahren für neu zu schaffende Kapazität einzurichten, hat es der Einrede der Rechtswidrigkeit stattgegeben und Kapitel V der Verordnung 2017/459 für nicht anwendbar erklärt. Da die zurückweisende Entscheidung des Beschwerdeausschusses der ACER dieses Kapitel anwandte, hat das Gericht zudem den Nichtigkeitsklagen stattgegeben, soweit sie gegen diese Entscheidung gerichtet sind, und die Entscheidung mit Wirkung erga omnes für nichtig erklärt.
1      Art. 26 der Verordnung (EU) 2017/459 der Kommission vom 16. März 2017 zur Festlegung eines Netzkodex über Mechanismen für die Kapazitätszuweisung in Fernleitungsnetzen und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 984/2013 (ABl. 2017, L 72, S. 1).
2      Art. 28 Abs. 1 der Verordnung 2017/459.
3      Verordnung (EU) 2019/942 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 zur Gründung einer Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (Neufassung) (ABl. 2019, L 158, S. 22).
4      34. Erwägungsgrund sowie Art. 28 und 29 der Verordnung 2019/942.
5      Art. 277 AEUV.
6      Art. 22 Abs. 3 der Verordnung 2017/459.
7      Verordnung (EG) Nr. 715/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über die Bedingungen für den Zugang zu den Erdgasfernleitungsnetzen und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1775/2005 (ABl. 2009, L 211, S. 36) (im Folgenden: Grundverordnung).
8      Art. 6 der Grundverordnung.
9      Richtlinie 2009/73/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/55/EG (ABl. 2009, L 211, S. 94).
10      Art. 6 Abs. 11 Unterabs. 2 und Art. 7 Abs. 3 der Grundverordnung.
11      Art. 8 Abs. 6 Buchst. g der Grundverordnung.