ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. MENGOZZI
представено на 12 юни 2014 година(1)
Дело C‑491/13
Mohamed Ali Ben Alaya
срещу
Bundesrepublik Deutschland
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Berlin (Германия)
„Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Директива 2004/114/ЕО — Условия за прием на граждани на трети страни с цел образование — Отказ за прием на лице, отговарящо на, предвидените в Директива 2004/114/ЕО условия — Правна уредба на държава членка, предвиждаща свобода на преценка на администрацията“
1.        Като част от стратегията да се насърчава като световен център за високи постижения в научноизследователската дейност, образованието и обучението Европейският съюз създава някои нормативни актове, които са част от имиграционната му политика и същевременно имат за цел да насърчат приема и мобилността в Съюза на гражданите от трети страни с цел образование или научноизследователска дейност(2).
2.        Тази стратегия се вписва в глобализирания контекст, който вече се характеризира с конкуренция на световно равнище между развитите страни за привличане на чуждестранни научни работници и студенти в техните образователни системи(3). Възможността да се привличат такъв тип хора всъщност включва някои предизвикателства от политическо и икономическо естество. От една страна, научните работници и студентите представляват резерв от квалифициран или потенциално квалифициран човешки капитал, за който се смята, че е важен за икономическия растеж, развитието и иновациите. От друга страна, привличането на научни работници и чуждестранни студенти заедно с произтичащия от това поток от знания може да има съществен принос за развитието на образователната система и на системата за научни изследвания с важни икономически последици(4).
3.        С преюдициалния въпрос, поставен от Verwaltungsgericht Berlin по настоящото дело, от Съда се очаква да уточни обхвата на един от нормативните актове, създаден от Съюза за постигане на тези цели, а именно Директива 2004/114/ЕО на Съвета от 13 декември 2004 година относно условията за прием на граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност(5). По настоящото дело Съдът обаче ще трябва намери равновесие между стремежа за постигане на посочените по‑горе законни цели и рисковете от злоупотреба с този нормативен акт за постигането на чужди за него цели.
I –  Правна уредба
А – Право на Съюза
4.        Съображения 6, 8, 14, 15 и 17 от Директива 2004/114 гласят:
„(6)      Една от целите на [Съюза] в областта на образованието е да се насърчава Европа като цяло в качеството ѝ на световен център на високи постижения в областта на образованието и професионалното обучение. Насърчаването на мобилността на гражданите от трети страни, насочена към [Съюза] с учебна цел, е ключов елемент в тази стратегия. Сближаването на националните законодателства на държавите членки в областта на условията за влизане и пребиваване е негова съставна част.
[…]
(8)      Терминът „прием“ покрива влизането и пребиваването на гражданите на трети страни за целите, определени с настоящата директива.
[…]
(14)      Приемът по смисъла, определен[…] в настоящата директива, може да бъде отказан по надлежно обосновани причини. По‑специално приемът може да бъде отказан, ако определена държава членка счете на основата на оценка на фактите, че съответният гражданин на трета страна представлява потенциална заплаха за обществения ред или обществената сигурност. Понятието обществен[…] [ред] може да включва присъда за тежко нарушение. В този контекст следва да се отбележи, че понятията обществен ред и обществена сигурност включват също така случаите, в които гражданите на трети страни принадлежат или са принадлежали към обединение, поддържащо тероризма, тези, които поддържат или са поддържали обединение от този вид или имат или са имали екстремистки замисли.
(15)      В случай на съмнение относно основанията на подадената молба за прием държавите членки следва да могат да изискват всякакви необходими доказателства за оценка на нейната съвместимост, и по-специално въз основа на обучението, което заявителят смята да следва, с цел да се избегне злоупотреба или неправилно използване на процедурата, установена в настоящата директива.
[…]
(17)      За да разрешат първоначално влизане на територията си, държавите членки следва своевременно да издават разрешение за пребиваване или, ако издават разрешения за пребиваване единствено на своя територия, то своевременно да издават виза. […]“.
5.        Член 1 от Директива 2004/114, озаглавен „Предмет“, гласи:
„Настоящата директива определя:
a)      условията за прием на граждани на трети страни на територията на държавите членки за период над три месеца с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност;
б)      правилата относно процедурите за прием за тези цели на граждани на трети страни на територията на държавите членки.“
6.        Член 2, букви а), б) и ж) от Директива 2004/114 съдържа следните определения по смисъла на тази директива:
„a)      „гражданин на трета страна“ означава всяко лице, което не е гражданин на Европейския съюз по смисъла на член 17, параграф 1 от Договора;
б)      „студент“ означава гражданин на трета страна, приет във висше учебно заведение и приет на територията на държавата членка, за да следва като редовен студент определен учебно-образователен курс, което ще представлява неговата основна дейност, в резултат на която ще получи документ за завършено висше образование, признат в държавата членка, включващ дипломи, сертификат или докторантска степен, получени от висшето учебно заведение, като може да покрива и подготвителната програма за този вид обучение, съгласно националното законодателство;
[…]
ж)      „разрешително за пребиваване“ означава всяко разрешение, издавано от органите на държавата членка и даващо право на гражданин на трета страна да пребивава законно на територията на споменатата държава, съгласно член 1, параграф 2, буква а) от Регламент (ЕО) № 1030/2002[(6)]“.
7.        Член 3 от Директива 2004/114 е озаглавен „Приложно поле“ и в параграф 1 предвижда, че тя се прилага „по отношение на граждани на трети страни, които кандидатстват за прием на територията на определена държава членка с учебна цел. Държавите членки могат също така да решат да прилагат настоящата директива и по отношение на граждани на трети страни, кандидатстващи за прием с цел обмен на ученици, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност“.
8.        Глава II от Директива 2004/114 е озаглавена „Условия на приемане“ и се състои от членове 5—11. Съгласно член 5 от Директива 2004/114, озаглавен „Принцип“, „[п]риемането на гражданин на трета страна по реда на настоящата директива подлежи на проверка на неговото досие, която следва да установи дали кандидатът отговаря на условията, определени в член 6, и в зависимост от категорията, в която попада, на членове 7—11“.
9.        Член 6, параграф 1 от Директива 2004/114 установява общите условия за приемане и предвижда следното:
„Гражданинът на трета страна, кандидатстващ да бъде приет за целите, посочени в членове 7—11, следва:
a)      да представи пътнически документ с неизтекъл срок на валидност съгласно националното законодателство. Държавите членки могат да изискват срока на валидност на пътническия документ да обхваща поне предвиждания срок на пребиваване;
б)      в случаите, когато той е малолетен по смисъла на националното законодателство на приемащата държава членка, да представи разрешение от родителите си за предвиждания престой;
в)      да разполага със здравна застраховка, покриваща всички рискове, срещу които гражданите на съответната държава членка обичайно са осигурени в последната;
г)      да не бъде считан за заплаха за обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве;
д)      ако съответната държава членка го изисква, да представи доказателство за платени такси, дължими за разглеждането на молбата му на основание член 20 от настоящата директива“.
10.      В членове 7—11 от Директива 2004/114 са уредени специфичните условия за приемане, приложими по отношение на студентите, учениците, стажантите без възнаграждение и доброволците. Член 7 от тази директива предвижда специфичните условия, приложими по отношение на студентите. Член 7, параграф 1 гласи:
„Освен общите условия, посочени в член 6, гражданинът на трета страна, кандидатстващ да бъде приет за учебни цели, следва:
a)      да е приет във висше учебно заведение за провеждане на учебно-образователния курс;
б)      да представи изискваното от държавата членка доказателство за това, че по време на своя престой ще разполага с достатъчно средства за покриване на разноските си за съществуване, учение и завръщане. Държавите членки публикуват минималния размер на месечните средства, който се изисква за целите на настоящата разпоредба, без да се засяга индивидуалното разглеждане на конкретни случаи;
в)      ако държавата членка го изисква, да представи доказателство, че има достатъчни познания по езика, на който се провежда учебната програма, по която ще учи;
г)      ако държавата членка го изисква, да представи доказателство за платената такса за записване, която се изисква от учебното заведение“.
11.      Глава III от Директива 2004/114, озаглавена „Разрешение за пребиваване“, съдържа разпоредби относно разрешението за пребиваване, издавано на всяка категория лица, посочени в тази директива. Съгласно член 12 от посочената директива, озаглавен „Разрешение за пребиваване, издавано на студенти“:
„1      .Разрешение за пребиваване се издава на студента за срок най-малко една година, който е подновяем, ако притежателят му продължава да отговаря на условията, посочени в членове 6 и 7. Ако продължителността на учебно-образователния курс е по-малка от една година, разрешението за престой съответства на срока на учебно-образователния курс.
2.      Без да се накърнява член 16, разрешение за пребиваване не може да бъде подновено или може да се оттегли, когато притежателят му:
a)      не спазва наложените ограничения за достъп до стопанска дейност по силата на член 17;
б)      отбелязва недостатъчен напредък в своята учебна дейност съгласно националното законодателство или съгласно административната практика“.
12.      Съгласно член 16 от Директива 2004/114, озаглавен „Оттегляне или неподновяване на разрешение за пребиваване“:
„1      .Държавите членки могат да оттеглят или да откажат подновяването на разрешение за пребиваване, издадено въз основа на настоящата директива, когато то е получено чрез измама или ако стане ясно, че притежателят му не е отговарял или вече не отговаря на изискванията за влизане и престой, посочени в член 6, и в зависимост от категорията, в която попада, съгласно условията, посочени в членове 7—11.
2.      Държавите членки могат да оттеглят или да откажат подновяването на разрешение за престой по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве“.
Б – Национално право
13.      Член 6 от Закона за пребиваването, заетостта и интеграцията на чужденците на федерална територия (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, наричан по-нататък „AufenthG“)(7), озаглавен „Виза“, предвижда в параграф 3:
„Дългосрочното пребиваване изисква притежаването на виза за федералната територия (национална виза), издадена преди влизането на тази територия. Тази виза се издава в съответствие с разпоредбите, които са в сила в областта на разрешението за пребиваване, на европейската синя карта, на разрешението за установяване и на разрешението за постоянно пребиваване в ЕС […]“.
14.      Член 16, параграф 1 от AufenthG, озаглавен „Образование, езикови курсове, обучение“, гласи:
„На чужденец може да се издаде разрешение за пребиваване с цел образование в държавно или акредитирано от държавата висше учебно заведение или в подобна образователна структура. Целта на пребиваването за следване на обучение включва свързаните с обучението подготвителни езикови курсове, както и обучението в училище, подготвящо чуждестранни студенти за университетско образование (подготвителни мерки за университетско образование). Разрешението за пребиваване с цел продължаване на образованието се издава само ако чуждият гражданин е приет от учебното заведение, като е достатъчно и условно приемане. Не се изискват никакви доказателства за познания по езика, на който се провежда обучението, ако езиковите познания са били взети предвид във връзка с решението за приемане или е предвидено, че те ще бъдат получени в рамките на подготвителните мерки за образование. При първоначално предоставяне и при продължаване срокът на валидност на разрешението за пребиваване с цел образование не може да бъде по‑кратък от една година и не трябва да надхвърля две години за обучението и за подготвителните мерки за обучението; той може да бъде продължен, ако поставената образователна цел още не е достигната и все още е възможно това да стане в подходящ срок“.
II –  Факти, главно производство и преюдициален въпрос
15.      Г‑н Ben Alaya е тунизийски гражданин, роден през 1989 г. в Германия, където неговите родители пребивават постоянно. През 1995 г. той напуска Германия, за да отиде да живее в Тунис, където се обучава до 2010 г. и полага зрелостния си изпит.
16.      След завършване на средното си образование г‑н Ben Alaya се записва в университета в Тунис, за да учи информатика. Успоредно с това прави необходимото, за да може да започне висшето си образование в Германия. Така той няколко пъти е приет за обучение в Техническия университет Дортмунд, специалност математика.
17.      Г‑н Ben Alaya няколкократно подава молба до компетентните германски органи за издаване на студентска виза. Всичките му молби обаче са отхвърлени. Последното решение на посолството на Република Германия в Тунис, с което се отказва да му се издаде виза, е от 22 юли 2011 г. и е потвърдено на 23 септември 2011 г. В това решение германските органи отказват виза, като се основават по същество на съмнения относно мотивацията на г‑н Ben Alaya да учи в Германия. Те изтъкват по‑специално, че по предметите, които са важни за желаното от него обучение, г‑н Ben Alaya е получавал само незадоволителни оценки. С оглед на това обстоятелство тези органи изразяват съмнение относно способността на г‑н Ben Alaya да започне обучение на чужд за него език или да научи своевременно немски език преди началото на обучението. Те приемат също така, че не може да се установи той да има сериозно желание да се справя с трудностите на следването в чужбина и че не е ясно по какъв начин висшето образование в Германия ще му даде възможност да осъществи стремежа си да работи в Тунис като учител по математика.
18.      Г‑н Ben Alaya, който оспорва начина на представяне на академичните му постижения от германските консулски органи, подава до Verwaltungsgericht Berlin жалба за отмяна на тези решения за отказ.
19.      Този съд отбелязва, че за да влезе на германска територия с цел образование г‑н Ben Alaya се нуждае от национална виза, условията за получаването на която се уреждат от член 16, параграф 1 от AufenthG. Според тълкуването на германските съдилища обаче въз основа на тази разпоредба администрацията има право на самостоятелна преценка в това отношение, тъй като тя може, но не е длъжна, да издаде виза с цел образование при условията, посочени в този член.
20.      Запитващата юрисдикция си поставя въпрос за съвместимостта на това тълкуване с Директива 2004/114. По‑специално тя си поставя въпроса дали в хипотеза, при която посочените в членове 6 и 7 от Директива 2004/114 условия за прием са изпълнени, както е в случая на г‑н Ben Alaya, тази директива дава право на издаване на студентска виза по силата на член 12 от нея, без да оставя право на преценка на националната администрация.
21.      При тези обстоятелства Verwaltungsgericht Berlin решава да спре производството по делото и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Установява ли Директива [2004/114] независещо от преценката на компетентния орган право на издаване на виза с цел образование и съответно разрешение за пребиваване съгласно член 12 от [Директива 2004/114], когато условията за приемане, тоест условията по членове 6 и 7 са изпълнени и не е налице основание да се откаже прием съгласно член 6, параграф 1, буква г) от Директива [2004/114]?“.
III –  Производство пред Съда
22.      Актът за преюдициално запитване е постъпил в секретариата на Съда на 13 септември 2013 г. Германското, белгийското, естонското, гръцкото и полското правителство и правителството на Обединеното кралство, както и Европейската комисия представят писмени становища.
IV –  Правен анализ
23.      С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали компетентните органи на държава членка могат да откажат да издадат виза за обучение на гражданин на трета страна и съгласно член 12 от Директива 2004/114 съответното разрешение за пребиваване, когато той отговаря на условията за прием по членове 6 и 7 от същата директива и не съществува причина да се откаже прием на основание член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114. Запитващата юрисдикция иска да установи също дали посочените национални органи се ползват с известна свобода на преценка при разглеждане на молбата за прием.
24.      От акта за преюдициално запитване е видно, че националният съд клони към тълкуване на Директива 2004/114 в смисъл, че тя признава право на приемане на гражданин на трета страна, ако той отговаря на предвидените в нея условия за прием, без органите на държавите членки да могат да упражняват право на самостоятелна преценка по отношение на това решение. Според запитващата юрисдикция на такова тълкуване навеждали текстовете на някои разпоредби от Директива 2004/114, преследваните от нея цели, както и обстоятелството, че тази директива въвеждала частична хармонизация на системата за прием с цел образование на граждани на трети страни.
25.      Становищата на встъпилите в производството пред Съда страни са различни. Наистина, докато Комисията по същество се присъединява към поддържаното от запитващата юрисдикция становище, всички правителства, които са представили писмени становища пред Съда, поддържат обратното становище, че органите на държавите членки трябва да разполагат с широка свобода на преценка при вземане на решението за прием с цел образование на граждани на трети страни.
26.      Следователно по настоящото дело Съдът се изправя пред искане за тълкуване на Директива 2004/114, което трябва да определи дали тази директива предвижда изчерпателен списък с критерии за прием в Съюза на гражданите на трети страни с цел образование или тя установява само минимални условия и държавите членки са свободни да прибавят едностранно критерии за прием с цел образование, различни от предвидените в Директива 2004/114 критерии. Преюдициалният въпрос поставя също така проблема за пределите на евентуално предоставеното на органите на държавите членки право на самостоятелна преценка при проучването, което те правят, за да вземат решение дали да приемат гражданите на трети страни с цел образование.
27.      Считам, че за да се отговори на въпросите, поставени от запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване, е необходимо да се направи цялостен анализ на Директива 2004/114, който включва както буквално изследване на текста на относимите ѝ разпоредби, така и систематичен анализ, анализ с оглед на контекста и телеологичен анализ.
А – Буквален анализ на текста
28.      Запитващата юрисдикция счита, че тълкуването, към което се придържат някои германски съдилища и което се поддържа от встъпилите в производството пред Съда държави членки, според което Директива 2004/114 уеднаквявала само минималните условия, на които трябва да отговаря гражданин на трета страна, за да може да бъде приет с цел образование в държава членка, не отчита в достатъчна степен съдържанието на текста на някои от разпоредбите на тази директива. Запитващата юрисдикция се позовава по-специално на членове 5 и 12 от Директива 2004/114.
29.      Преди всичко може да се изтъкне, както отбелязва Комисията, че текстът на член 1 от Директива 2004/114, без да е от решаващо значение, изглежда подкрепя тезата на запитващата юрисдикция. Наистина съгласно текста на тази разпоредба целта на директивата е да определи условията за прием на граждани на трети страни на територията на държавите членки по‑специално с цел образование(8). От гледна точка на текста споделям мнението на Комисията, че такава формулировка подкрепя тезата, че Директива 2004/114 определя всички условия за прием на студенти, а не единствено някои от всички условия, към които държавите членки биха могли свободно да прибавят и други. Безспорно е обаче, че не бихме могли да се задоволим с такава констатация.
30.      Първият член от Директива 2004/114, на който се позовава запитващата юрисдикция, е член 5, озаглавен „Принцип“, който е първият член от глава II от Директива 2004/114 относно условията на приемане по реда на Директивата. Въз основа на формулировката на този член посочената юрисдикция прави извода, че приемането с цел образование било не само възможност, а право на гражданин на трета страна, който отговаря на условията, предвидени в членове 6 и 7 от Директива 2004/114.
31.      Все пак, макар текстът на тази разпоредба на немски език да може да подкрепи тезата на запитващата юрисдикция, формулировката на същата разпоредба в текстовете на другите езици според мен е двусмислена(9). Наистина, намирам, че единственото, което може да се изведе със сигурност от буквалното тълкуване на разглежданата разпоредба, е че спазването на условията, предвидени в членове 6 и 7 от Директива 2004/114 е задължително и необходимо за приемането на гражданин на трета страна като студент. Формулировката на тази разпоредба обаче не позволява да се заеме окончателно становище по въпроса дали тези изисквания са минимални изисквания, към които могат да се прибавят други условия, или са единствените условия, на които трябва да отговаря гражданинът на трета страна, който иска да бъде приет с цел образование.
32.      След това запитващата юрисдикция се позовава на член 12 от Директива 2004/114. От тази разпоредба е видно, че разрешение за пребиваване се издава на студент, който отговаря на условията, посочени в членове 6 и 7 от Директива 2004/114, за срок най-малко една година. Както отбелязва Комисията обаче, употребата на глагола „съм“ [в текста на френски език] в изявително наклонение е в подкрепа на тълкуването на тази разпоредба в смисъл, че когато посочените условия са изпълнени, разрешението за пребиваване трябва да се издаде. Формулировката на този член следователно изглежда е в полза на тезата, че Директива 2004/114 определя всички условия за прием с цел образование. Наистина, ако законодателят на Съюза е искал да остави свобода на преценка при издаването на това разрешение, той би употребил, както впрочем е направил германският законодател, израза „може да бъде издадено“.
33.      Тази разпоредба обаче също е двусмислена. Наистина, както изтъква германското правителство, тя също би могла да се тълкува в смисъл, че само урежда срока на евентуално предоставеното разрешение за пребиваване, без да засяга въпроса за целесъобразността на това предоставяне. Освен това, съгласно втората част от първото изречение на същата разпоредба срокът на разрешението за пребиваване е подновяем, ако притежателят му продължава да отговаря на условията, посочени в членове 6 и 7. Употребата на думата „подновяем“ може да наведе на разбирането, че разрешителното за пребиваване може да бъде подновено, ако тези условия продължават да се спазват, което би могло да означава, че дори и в този случай подновяването не е автоматично, а може и да не бъде осъществено, въпреки изпълнението на условията.
34.      В това отношение следва да се отбележи също доводът на белгийското правителство, че член 12 от Директива 2004/114 дори не би бил приложим за гражданин на трета страна, който е поискал да пребивава с цел образование и чиято молба е още висяща, тъй като той не би могъл да бъде квалифициран като „студент“ по смисъла на определението, съдържащо се в член 2, буква б) от Директива 2004/114(10). При това положение според това правителство, ако се приеме, че тази разпоредба предвижда задължение в тежест на държавите членки, то това задължение би се свеждало до издаването на разрешително за пребиваване само на граждани на трети страни, които вече са били приети с цел образование.
35.      В заключение намирам, че текстът на разпоредбите на Директива 2004/114 се характеризира с известна двусмисленост, поради която буквалният му анализ не дава достатъчно аргументи, въз основа на които да може да се определи окончателно дали тази директива установява само минималните условия, на които трябва да отговаря гражданин на трета страна, за да може да бъде приет с цел образование в Съюза, или предвидените в нея условия са изчерпателно посочени. Следователно, за да се отговори на поставения от запитващата юрисдикция преюдициален въпрос, трябва да се направи систематичен анализ, анализ с оглед на контекста и телеологичен анализ на тази директива.
Б – Систематичен анализ и анализ с оглед на контекста
36.      Директива 2004/114 е третият законодателен акт, приет от Съюза в областта на законната миграция след Договора от Амстердам и Заключенията на Европейския съвет от Тампере(11). Независимо че е приета на основание член 63, първа алинея, точка 3, буква а) и точка 4 ЕО, тази директива впоследствие се вписва в рамките на възложената на Съюза с член 79 ДФЕС мисия да развива обща имиграционна политика, целяща да гарантира ефективно управление на миграционните потоци, справедливо третиране на гражданите на трети страни, законно пребиваващи в държавите членки, както и предотвратяване на незаконната имиграция.
37.      Съгласно член 21 от Директива 2004/114 Комисията прави преценка относно нейното прилагане(12). Тази преценка разкрива няколко слаби страни, които принудиха Комисията да си постави въпроса дали гражданите на трети страни се третират справедливо при на този нормативен акт(13). След установяването на тези слаби страни, понастоящем има проект за изменение на Директива 2004/114, чиято цел е да уточни и разшири нейния обхват(14).
38.      Ето защо структурата на Директива 2004/114 следва да се анализира в този контекст.
39.      В това отношение най-напред следва да се отбележи, че видно от член 3 от Директива 2004/114, този нормативен акт предвижда задължителни за държавите членки разпоредби само относно студентите, като оставя на държавите членки възможността да прилагат разпоредбите от тази директива по отношение на други категории лица(15), посочени в нея. Както впрочем отбелязва запитващата юрисдикция, това разграничение между разпоредбите за студентите, които са задължителни за държавите членки, и разпоредбите за другите категории, за транспонирането на които те имат право на избор, показва, че се търси определено ниво на задължителна хармонизация на системата на приемане за студентите, което отговаря на целта на Директива 2004/114 да насърчи техния прием(16).
40.      След това в член 4, параграф 2 от Директива 2004/114 се предвижда възможност за държавите членки да приемат или да запазят по‑благоприятни разпоредби за лицата, по отношение на които се прилага тази директива, а следователно със сигурност и за студентите. Според мен обаче тази разпоредба не е съвместима с възможността държавите членки да въведат по-строги условия за приемане на тези категории лица. С други думи, дори да може да се приеме, че според Директива 2004/114 държавите членки запазват свободата да предвиждат по‑благоприятни разпоредби за посочените категории, a contrario не е обмисляна възможността те да предвиждат по‑неблагоприятни разпоредби, по‑специално относно приема, като прибавят условия, които не са предвидени в Директива 2004/114. Разпоредбите на членове 3 и 4 от тази директива впрочем са показателни за „favor“ за категорията на студентите, което се потвърждава и от телеологичния анализ на посочената директива(17).
41.      Що се отнася специално до установената с Директива 2004/114 система за прием, следва да се отбележи, че тя предвижда една принципна разпоредба, а именно посочения по-горе член 5, след това в член 6 общи условия, приложими за всички категории, обхванати от тази директива, и накрая в членове 7—11 — серия от специални условия за всяка от посочените категории. При все това, противно на другите нормативни актове в областта на имиграцията(18), в посочената директива няма член, в който да са изброени в списък мотивите за отказ на заявление за влизане или за престой на територията на държава членка с предвидените в нея цели(19).
42.      Трябва ли обаче тази липса да се тълкува като израз на волята да се разреши на органите на държавите членки по силата на безусловно право на самостоятелна преценка да отказват приема с цел образование на подалия искане за това гражданин на трета страна, дори когато той отговаря на всички условия, предвидени в Директива 2004/114?
43.      Не съм убеден в това.
44.      В това отношение от подготвителните работи за Директива 2004/114 е видно, че основното опасение, за което в момента на представяне на проекта на Директивата се приема, че може да попречи на изрично изразената воля чрез приемането на тази директива да се насърчи влизането на граждани на трети страни с цел образование, е свързано с опазването на обществения ред и обществената сигурност(20). Това опасение, към което се прибавя и опазването на общественото здраве, е „кодифицирано“, като сред общите условия за прием е включено условието за прием (отрицателно), посочено в член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114. Това опасение е посочено също и в съображение 14 от същата директива, където се уточняват случаите, в които гражданин на трета страна представлява заплаха за обществения ред или обществената сигурност.
45.      В хода на законодателната процедура(21) към това опасение се прибавя и изрично изразената воля да се избегне възможността установената с Директивата процедура да се използва неправилно или за злоупотреба. Това допълнително опасение, което е ясно свързано с целта да не се допуска злоупотреба с нормативните актове в областта на законната миграция, за да не се използват за целите на незаконната миграция, все пак не намира място в текста на членовете на Директива 2004/114. То обаче намира израз в текста на съображение 15 от нея, съгласно което в случай на съмнение за мотивите на подадена молба за прием, държавите членки могат да изискват „всякакви необходими доказателства за оценка на нейната съвместимост, по-специално въз основа на обучението, което заявителят смята да следва, с цел да се избегне злоупотреба или неправилно използване на процедурата, установена в […] директива[та]“.
46.      Според мен именно в този двоен контекст трябва да се разбира първото изречение от съображение 14 от Директива 2004/114, съгласно което приемът за целите, определени в тази директива, „може да бъде отказан по надлежно обосновани причини“. Това изречение, което цели да запълни по някакъв начин липсата на точни указания в текста на членовете от тази директива относно възможността за отказ на прием, според мен трябва да се разбира, като се имат предвид двата вида опасения, посочени след това в съображение 14, както и в съображение 15. Наистина, тези два вида опасения — от една страна, опасението, кодифицирано в член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114, и от друга страна, посоченото в самата директива опасение, свързано с риска процедурата да се използва за злоупотреба, за да се получи чрез нея достъп до територията на Съюза за други цели, освен за образование, са счетени за достатъчно сериозни, за да се противопоставят на целта на Директива 2004/114 да насърчи приема на граждани от трети страни с цел образование поради произтичащите от това положителни последици за Съюза като цяло.
47.      В това отношение следва да се изтъкне още, че от проекта за директива на Комисията е видно, че обстоятелството, че разрешението за пребиваване, предоставено с цел образование може да бъде със срок на валидност от една година и може да бъде оттеглено или да не бъде подновено в случаите, предвидени в член 16 от Директива 2004/114, се счита за гаранция за упражняването на строг контрол a posteriori от органите на държавите членки(22).
48.      Според мен от изложените съображения следва, че органите на държавите членки имат право да откажат приемането на гражданин на трета страна или когато не са изпълнени условията, предвидени в Директива 2004/114 за прием на студенти, или когато от анализа на документите в преписката и на всяко съществено обстоятелство се установява, че има точни и конкретни доказателства, от които е видно, че е налице злоупотреба или неправилно използване на процедурата, установена от Директива 2004/114. Те обаче не са оправомощени да откажат приема по други причини.
49.      В това отношение, що се отнася първо, до анализа на предвидените в Директива 2004/114 условия за приемане на студенти, считам, че при разглеждане на заявленията за прием държавите членки трябва да имат свобода на преценка при тяхното проучване. Тази свобода на преценка обаче се отнася до условията, предвидени в членове 6 и 7 от тази директива, както и до оценката на фактите, които са от значение, за да се определи дали условията, установени в посочените членове от Директивата, са изпълнени с цел приемане на граждани от трети страни като студенти(23). Тази свобода на преценка все пак не включва правото да се прибавят условия за прием, които не са предвидени в Директива 2004/114.
50.      Що се отнася, второ, до евентуалната злоупотреба или неправилно използване на установената в Директива 2004/114 процедура, следва да се припомни, че според практиката на Съда прилагането на нормите на правото на Съюза в никакъв случай не може да се разшири до такава степен, че да обхване злоупотреби и че за да се докаже, че е налице злоупотреба, от една страна, е необходима съвкупност от обективни обстоятелства, от които следва, че въпреки формалното спазване на предвидените в правната уредба на Съюза условия, преследваната с тази правна уредба цел, не е постигната, и от друга страна, е необходим субективен елемент, изразяващ се в намерението да се получи предимство от правната уредба на Съюза, като изкуствено се създават условията, необходими за неговото получаване(24).
51.      Изискването да се извърши анализ, за да се провери за евентуална злоупотреба или неправилно използване на процедурата, предвидена в Директива 2004/114, изключва автоматичния прием — който прием обхваща влизането и пребиваването на гражданите на трети страни за целите, определени в същата директива(25) — дори в случаите, когато всички предвидени в нея условия са изпълнени, а това дава отговор на опасенията, изложени в представените пред Съда становища на държавите членки. Този анализ трябва обаче да се извършва при спазване на ясни принципи и не трябва да оставя място за произвол.
52.      Що се отнася по‑специално до преценката на академичните постижения, която, както е видно от акта за преюдициално запитване, е била решаващият мотив за отхвърляне на искането на жалбоподателя в главното производство, макар да може да бъде само един от всички елементи, които могат да се вземат предвид при преценката за съвместимост на искането за приемане, според мен само тя не може да бъде мотив за отказа за прием.
53.      Наистина, следва да се припомни, от една страна, че съгласно член 7, параграф 1, буква а) от Директива 2004/114, първото специално условие за приемане, приложимо по отношение на студентите, е те да са приети във висше учебно заведение за провеждане на учебно‑образователния курс. Впрочем, макар държавите членки да запазват свободата на преценка както при определянето на понятието „заведение“, както това се установява от определението на това понятие в член 2, буква д) от Директива 2004/114, така и при определянето на условията за приемане в такова заведение, обичайно обаче висшите учебни заведения, а не дипломатическият персонал следва да оценяват способността на бъдещия студент да завърши образованието си, като това по никакъв начин не е пречка за държавите членки да въведат в националната си правна уредба правила, които задължават тези заведения да поставят приема на граждани от трети страни в зависимост от полагане на изпит и от изпълнението на изисквания от образователно естество на определено равнище(26).
54.      От друга страна, член 12, параграф 2, буква б) от Директива 2004/114 предвижда изрично възможността разрешението за пребиваване да не се поднови, дори да се оттегли, ако титулярят отбелязва недостатъчен напредък в своята учебна дейност. Тази норма дава възможност да се санкционират a posteriori евентуални злоупотреби с процедурата, предвидена от разглежданата директива, в случай че приетото лице не е искало да бъде прието на територията на Съюза наистина с цел образование.
В – Телеологичен анализ
55.      Предложеното тълкуване на Директива 2004/114 според мен се потвърждава от телеологичното тълкуване на този нормативен акт.
56.      В това отношение Съдът вече е имал повод да отбележи, както впрочем е видно от съображение 6 от Директива 2004/114, че в основата на приемането на тази директива е заложена волята да се насърчи мобилността на гражданите от трети страни, насочена към Съюза с учебна цел, в рамките на стратегията, насочена да насърчава Европа като цяло в качеството ѝ на световен център на високи постижения в областта на образованието и професионалното обучение(27), което впрочем има също така и външен аспект, тъй като допринася за разпространяването на ценностите, свързани с правата на човека, с демокрацията и с правовата държава, на които Съюзът държи(28).
57.      Действително Директива 2004/114 е замислена така, че сближаването на националните законодателства на държавите членки, регламентиращи условията за влизане и за престой на гражданите на трети страни с цел образование, да допринася за осъществяването на тези цели, като улеснява тяхното приемане(29).
58.      Тълкуване на Директива 2004/114, което обаче би позволило на органите на държавите членки, основавайки се на безусловно право на самостоятелна преценка, да отказват прием с цел образование на гражданин на трета страна, който е направил такова искане, дори когато отговаря на всички условия, предвидени в самата директива, без да използва предвидената в нея процедура за злоупотреба, би попречило на полезното действие на тази директива и би представлявало пречка за достигане на присъщите ѝ цели.
V –  Заключение
59.      Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос, поставен от Verwaltungsgericht Berlin, както следва:
„Членове 6, 7 и 12 от Директива 2004/114/ЕО на Съвета от 13 декември 2004 година относно условията за прием на граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност трябва да се тълкуват в смисъл, че компетентните органи на държава членка могат да откажат прием с цел образование на гражданин на трета страна след проучване на подаденото до тях съответно искане на това лице само в случай че този гражданин не отговаря на предвидените в Директивата условия или съществуват точни и конкретни доказателства, че е налице злоупотреба и неправилно използване на установената с тази директива процедура“.
1 – Език на оригиналния текст: френски.
2 – Вж. по-конкретно Директива 2005/71/ЕО на Съвета от 12 октомври 2005 година относно специфична процедура за прием на граждани от трети страни за целите на провеждане на научноизследователска дейност (ОВ L 289, стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 199). Със сходни цели Съветът на Европейския съюз приема Директива 2009/50/ЕО от 25 май 2009 година относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави за целите на висококвалифицирана трудова заетост (ОВ L 155, стр. 17).
3 – Вж. в това отношение Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета ‑ Четвърти годишен доклад за имиграцията и предоставянето на убежище (2012 г.), COM(2013) 422 окончателен, по‑специално глава III.2.
4 – Смята се например, че стойността на приходите, свързани с износ на висше образование („Education export“), за 2011 г. само в Обединеното кралство възлиза на около 17,5 милиарда паунда (вж. доклада на правителството на Обединеното кралство (Department for Business, Innovation and Skills) от юли 2013 г., озаглавен „International Education: Global Growth and Prosperity“), https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/229844/bis-13‑1081-international-education-global-growth-and-prosperity.pdf.
5 – ОВ L 375, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19 том 7 стр. 94.
6 –      Регламент (EО) № 1030/2002 на Съвета от 13 юни 2002 година относно единния формат на разрешенията за пребиваване за гражданите на трети страни (ОВ L 157, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 242).
7 – В редакцията му от 25 февруари 2008 г. (BGBl. I, стр. 162), последно изменен с член 2, точка 59 от Закон от 7 август 2013 г. (BGBl, I, стр. 3154).
8 – Вж. също съображение 24 от Директива 2004/114.
9 – Наистина, буквалното тълкуване на член 5 от Директива 2004/114, което прави запитващата юрисдикция, изхожда от констатацията, че в нея — в текста ѝ на немски език — се използва сегашно време в страдателен залог на глагола приемам („Ein Drittstaatsangehöriger wird […] zugelassen“ и по‑специално, буквално „гражданинът на трета страна се […] приема“). Запитващата юрисдикция отбелязва, че тъй като законодателят на Съюза не е използвал израза „може да бъде приет“, тази разпоредба не предоставяла свобода на преценка относно приемането. Немският текст обаче е формулиран малко по‑различно от текстовете на другите езици, като испански, английски, френски и италиански. За разлика от тях, немският текст не се позовава на концепцията за „зависимост“ на приемането от проверката на условията, установени от членове 6 и 7 от тази директива. Освен това, всички тези текстове на посочените езици използват съществителното „приемане“, а не глагола „приемам“ в сегашно време. Според мен следователно става въпрос за нюанси при превода на разпоредбата, които могат да доведат до различното ѝ тълкуване.
10 – Действително понятието „студент“, изведено от тази дефиниция, предполага, че съответната държава членка вече е разрешила на гражданина на трета страна да влезе и да пребивава на нейна територия и следователно вече се е произнесла по негово искане за пребиваване с цел образование. Според белгийското правителство обаче, доколкото член 12 от Директива 2004/114 се отнася изрично за „студенти“, той не е приложим, ако няма предходно решение за приемане и разрешението за пребиваване, посочено в споменатия член от Директива 2004/114, се отнася за разрешителното за пребиваване, в което се материализира решението, разрешаващо пребиваване, а не за самото това решение.
11 – В тази област вече са приети две директиви, а именно Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (ОВ L 251, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6 стр. 164) и Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (ОВ L 16, стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6 стр. 225).
12 – Вж. Доклад на Комисията до Европейския парламент и до Съвета за прилагането на Директива 2004/114/EC от 28 септември 2011 г. COM(2011) 587 окончателен.
13 – Вж. стр. 2 от Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети страни с цел научни изследвания, образование, ученически обмен, платен и неплатен стаж, доброволческа дейност и работа по програми „au pair“ (преработен текст), представено от Комисията на 25 март 2013 г. (COM(2013) 151 окончателен). Това предложение, което се обсъжда в момента в Съвета, цели също така да замести Директива 2005/71, посочена в бележка под линия 2.
14 – Вж. предложението за директива, посочено в предходната бележка.
15 – В посоченото в бележка под линия 13 предложение за директива вече не съществува тази разлика в приложното поле на Директива 2004/114. Действително според член 2 от това предложение факултативните разпоредби на Директива 2004/114 относно учениците, стажантите без възнаграждение и доброволците стават задължителни и общото приложно поле на посочената директива се разширява, като в него се включат стажантите, които получават възнаграждение и лицата, които работят „au pair“.
16 – Вж. съображение 6 от Директива 2004/114 и точки 56 и 57 по‑долу.
17 – Вж. точка 55 и сл. по‑долу.
18 – Какъвто е например Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс, ОВ L 243, стр. 1), предмет на делото, по което е постановено решение Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862), и в член 32 от който се изброяват мотивите за отказ по искането за издаване на единна виза. В член 8 от Директива 2009/50 също се предвижда списък на мотивите за отказ.
19 – Такава разпоредба все пак е предвидена в предложението за директива, посочено в бележка под линия 13 (вж. член 18 от това предложение).
20 – Вж. точка 1.5 от Предложението за директива на Съвета относно условията за влизане и за престой за гражданите на трети страни с цел образование, професионално обучение или доброволен труд, представено от Комисията на 7 октомври 2002 г. (COM(2002) 548 окончателен).
21 – Наистина, в Предложението за директива на Комисията, посочено в предходната бележка под линия, първоначално няма никакво споменаване на понятието за злоупотреба или неправилно използване на процедурата.
22 – Вж. в това отношение последното изречение от точка 1.5 от предложението за директива, представено от Комисията през 2002 г. и посочено в бележка под линия 20.
23 – Вж. по аналогия решение Koushkaki (EU:C:2013:862, точка 60).
24 – Вж. решение O. и B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, точка 58 и цитираната съдебна практика), както и моето заключение по дело Fonnship и Svenska Transportarbetareförbundet (C‑83/13, EU:C:2014:201, точка 81).
25 – Вж. съображение 8 от Директива 2004/114.
26 – Такова законодателство съществува в Нидерландия, където се предвижда, че учебните заведения, които искат да записват граждани на трети страни, трябва да подпишат Кодекс за поведение (Gedragscode Internationale Student in het Hoger Onderwijs), който предвижда, между другото, задължение за учебните заведения да определят предварително образователните изисквания, които са условия за приемане в учебното заведение, и преди приемането да проверяват дали бъдещите студенти отговарят на тези условия (вж. член 4 от този кодекс в редакцията му от 1 март 2013 г.). Фактът, че учебното заведение е подписало този кодекс за поведение, се приема изрично от правителството като условие за издаване на разрешение за пребиваване с цел образование (съображение 8 от този кодекс).
27 – Решение Sommer (C‑15/11, EU:C:2012:371, точка 39). В това отношение вж. също точки 1.2, 1.3 и 1.5 от предложението за директива, представено от Комисията през 2002 г. и посочено в бележка под линия 20.
28 – Вж. точка 1.3 от предложението за директива, представено от Комисията през 2002 г. и посочено в бележка под линия 20.
29 – Пак там.