Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 18. prosinca 2025.(1)
Predmet C-151/25 [Viaudret(i)]
F. B.
protiv
Région wallonne,
uz sudjelovanje:
Parc éolien de Leuze-en-Hainaut SA,
e-NosVents SA,
Electrabel SA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Aarhuška konvencija – Članak 6. – Sudjelovanje javnosti – Članak 6. stavak 1. – Točke 20. i 22. Dodatka I. – Članak 6. stavak 10. – Razmatranje ili dopuna radnih uvjeta djelatnosti – Produljenje trajanja dozvole za izgradnju i rad vjetroelektrane – Obveza uvjetovanja tog produljenja sudjelovanjem javnosti”
I.      Uvod
1.        Aarhuška konvencija(2) hvaljena je kao „najambiciozniji pothvat u području okolišne demokracije pod okriljem Ujedinjenih naroda”(3). U Deklaraciji iz Lucce, donesenoj na prvom sastanku stranaka Aarhuške konvencije, opisana je kao „iskorak u participativnoj demokraciji”(4).
2.        Aarhuška konvencija počiva na
trima stupovima: pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u donošenju odluka i pristupu pravosuđu, svakim od kojih se provodi jedno od triju okolišnih postupovnih prava(5). Od tih triju prava, „najočitije demokratsko”(6) je pravo javnosti na sudjelovanje u donošenju odluka o okolišu. To pravo doprinosi jednom od ciljeva Aarhuške konvencije, a to je, kako je navedeno u desetoj uvodnoj izjavi te konvencije, povećati odgovornost i transparentnost vlasti te ojačati podršku javnosti odlukama o okolišu(7).
3.        Ovaj predmet otvara pitanje je li za donošenje odluke kojom se za deset godina produljuje okolišna dozvola za djelatnost koja je obuhvaćena područjem primjene članka 6. stavka 1. točke (a) Aarhuške konvencije potrebno sudjelovanje javnosti te protivi li se tom članku u cjelini nacionalno zakonodavstvo koje za takvo produljenje ne predviđa sudjelovanje javnosti. Ovaj predmet Sudu pruža priliku da protumači članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije, u skladu s kojim
se osigurava primjena odredbi o zahtjevima sudjelovanja javnosti iz
stavaka 2. do 9. tog članka,
mutatis mutandis i gdje je to prikladno, kada tijelo javne vlasti razmatra ili dopunjuje radne uvjete djelatnosti navedene u stavku 1.
Konkretno, pruža mu priliku da se osvrne na pitanje mora li se produljenje trajanja djelatnosti obuhvaćene člankom 6. stavkom 1. točkom (a) te konvencije smatrati razmatranjem ili dopunom radnih uvjeta dotične djelatnosti te zahtijeva li ono stoga sudjelovanje javnosti gdje ga se smatra prikladnim.
II.    Pravni okvir
A.      Međunarodno pravo
4.        Članak 6. Aarhuške konvencije, naslovljen „Sudjelovanje javnosti u odlučivanju o određenim djelatnostima”, u stavcima 1. i 10. predviđa:
„1.      Svaka je stranka:
(a)      dužna primjenjivati odredbe ovoga članka koje se odnose na [dužna primjenjivati odredbe ovoga članka na] odluke o tome treba li dopustiti predložene djelatnosti navedene u [D]odatku I.;
(b)      sukladno svojem domaćem zakonodavstvu, dužna također primjenjivati ovaj članak na odluke o predloženim djelatnostima izvan opsega Dodatka I., a koje mogu imati značajne učinke na okoliš. U tu svrhu, stranke su dužne utvrditi podliježe li takva predložena djelatnost ovim odredbama;
[…]
[…]
10.      Kada tijelo vlasti razmatra ili dopunjuje radne uvjete djelatnosti navedene u stavku 1., svaka stranka dužna je osigurati primjenu odredbi stavaka 2. do 9. ovoga članka mutatis mutandis i gdje je to prikladno.”
5.        Dodatak I. Aarhuškoj konvenciji sadržava popis djelatnosti o kojima se govori u njezinu članku 6. stavku 1. točki (a). Točke 20. i 22. tog dodatka predviđaju sljedeće:
„20.      Svaka djelatnost koja je izvan opsega stavaka 1.-19. ovoga dodatka kod koje je u skladu s domaćim zakonodavstvom osigurano sudjelovanje javnosti u okviru postupka procjene utjecaja na okoliš.
[…]
22.      Svaka promjena ili proširenje djelatnosti navedenih u ovom dodatku koja sama po sebi udovoljava mjerilima/donjim graničnim vrijednostima utvrđenima u ovom dodatku podliježe članku 6. stavku 1(a) ove Konvencije. Svaka druga promjena ili proširenje djelatnosti podliježe članku 6. stavku 1(b) ove Konvencije.”
B.      Pravo Europske unije
6.        Članak 2. stavak 1. Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.) (u daljnjem tekstu: Direktiva o procjeni učinaka na okoliš) predviđa:
„Države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka. Ti su projekti utvrđeni u članku 4.”
7.        Članak 4. Direktive o procjeni učinaka na okoliš u stavcima 1. i 2. predviđa:
„1.      U skladu s člankom 2. stavkom 4., projekti koji su navedeni u Prilogu I. podliježu procjeni u skladu s člancima od 5. do 10.
2.      U skladu s člankom 2. stavkom 4., za projekte koji su navedeni u Prilogu II. države članice određuju podliježu li procjeni u skladu s člancima 5. do 10. […]
[…]”
8.        U Prilogu II. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš navedeni su projekti o kojima se govori u članku 4. stavku 2. te direktive. Glava 3. tog priloga, naslovljena „Energetska industrija”, u točki (i) spominje:
„Postrojenja koja koriste snagu vjetra za proizvodnju energije (farme vjetra);”
C.      Nacionalno pravo
9.        Dopunjujući prvu rečenicu članka 50. stavka 1. décreta relatif au permis d’environnement (Zakon o okolišnim dozvolama) od 11. ožujka 1999. (Moniteur belge od 8. lipnja 1999., str. 21114.) (u daljnjem tekstu: Zakon o okolišnim dozvolama), kojim se predviđa da okolišne dozvole traju najdulje 20 godina, člankom 89. décreta du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’Environnement, le Code de l’Eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (Uredba od 23. lipnja 2016. o izmjeni Zakonika o okolišu, Zakonika o vodama i različitih uredbi o otpadu i okolišnim dozvolama) (u daljnjem tekstu: Uredba od 23. lipnja 2016.) predviđa se da najdulje trajanje dozvole za vjetroelektranu iznosi 30 godina.
10.      Prema članku 109. prvom stavku Uredbe od 23. lipnja 2016., trajanje okolišne dozvole za vjetroelektranu od najviše 30 godina je izmjena koje se primjenjuje na zahtjeve podnesene nakon stupanja te uredbe na snagu, to jest nakon 1. kolovoza 2016. Kad je riječ o dozvolama koje su bile valjane prije 1. kolovoza 2016.,
iz članka 109. drugog stavka te uredbe proizlazi da se one mogu produljiti jednom za najviše deset godina.
11.      Te su odredbe provedene arrêtéom du Gouvernement wallon du 20 avril 2017 modifiant l’arrêté du Gouvernement wallon du 4 juillet 2002 relatif à la procédure et à diverses mesures d’exécution du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement et portant exécution des articles 108 et 109 du décret du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’Environnement, le Code de l’Eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (Odluka valonske vlade od 20. travnja 2017. o izmjeni Odluke valonske vlade od 4. srpnja 2002. o postupku i raznim mjerama provedbe [Uredbe o okolišnim dozvolama] i provedbi članaka 108. i 109. [Uredbe od 23. lipnja 2016.]; u daljnjem tekstu: Odluka od 20. travnja 2017.).
12.      Odredbe navedene u točkama 10. i 11. ovog mišljenja ne predviđaju sudjelovanje javnosti u relevantnom postupku odlučivanja.
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
13.      Dana 28. kolovoza 2009. društvu s ograničenom odgovornošću Parc éolien de Leuze-en-Hainaut (PELZ) SA izdana je prva jedinstvena dozvola(8) za izgradnju i rad vjetroelektrane s deset vjetroturbina u općini Leuze-en-Hainaut (Belgija) (u daljnjem tekstu: vjetroelektrana). Vjetroelektrana je na temelju te dozvole izgrađena i stavljena u pogon. Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) 16 travnja 2014. poništio je dozvolu, a 8. rujna 2014., nakon dodatnog ispitivanja, izdana je nova dozvola, koja je poništena 25. siječnja 2017. Naposljetku,
6. lipnja 2017., nakon preispitivanja, izdana je nova dozvola u trajanju od 20 godina, za razdoblje od 28. kolovoza 2009. do 28. kolovoza 2029.
14.      Dana 2. travnja 2020., na zahtjev jednog od operatora vjetroelektrane, stručni službenik donio je odluku kojom je trajanje dozvole od 6. lipnja 2017. (u dijelu koji se odnosio na okolišnu dozvolu) produljeno za deset godina, odnosno do 28. kolovoza 2039. (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
15.      F. B., tužitelj u glavnom postupku, koji boravi na području na kojem se vjetroelektrana nalazi, pred sudom koji je uputio zahtjev
zahtijeva poništenje sporne odluke.
16.      Tuženik u glavnom postupku je Région wallonne (Valonska regija, Belgija). Društvima Parc éolien de Leuze-en-Hainaut, e‑NosVents SA i Electrabel SA dopušteno je da interveniraju u postupak.
17.      F. B. u svojoj tužbi ističe tužbeni razlog kojim navodi, među ostalim, povredu članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije te tvrdi da je odobrena vjetroelektrana obuhvaćena područjem primjene članka 6. stavka 1. točke (a) te konvencije. Navodi da je za promjenu radnih uvjeta vjetroelektrane bilo potrebno sudjelovanje javnosti. Činjenica da javnost u tome nije sudjelovala čini spornu odluku nezakonitom.
18.      Tuženik tvrdi da, s obzirom na definicije pojmova „projekt” i „odobrenje za provedbu projekta” u članku 1. stavku 2. točkama (a) i (c) Direktive o procjeni učinaka na okoliš, sporna odluka, kojom je samo produljeno trajanje okolišne dozvole, nije odluka kojom je projekt odobren.
19.      Intervenijenti u glavnom postupku ističu da produljenje trajanja jedinstvene dozvole u skladu s člankom 109. drugim stavkom Uredbe od 23. lipnja 2016. nije obuhvaćeno područjem primjene Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji. Oni tvrde da ni ta odredba ni akt kojim je provedena (Odluka od 20. travnja 2017.) ne zahtijevaju da se u svrhu produljenja trajanja dozvola za vjetroelektrane izdanih prije 1. kolovoza 2016. provede procjena učinaka na okoliš. Ta okolnost znači da članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije nije primjenjiv.
20.      Tužitelj odgovara da Direktiva o procjeni učinaka na okoliš nije relevantna jer on ne navodi povredu te direktive. Prema njegovu mišljenju, ako postupak odlučivanja o nekoj djelatnosti uključuje fazu sudjelovanja javnosti u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (a) Aarhuške konvencije, svaki postupak u kojem tijelo javne vlasti kasnije razmatra ili dopunjuje radne uvjete obavljanja te djelatnosti također treba uključivati takvu fazu. Uprava je propustila izvršiti svoju diskrecijsku ovlast time što nije zahtijevala sudjelovanje javnosti u postupku odlučivanja.
21.      Tužitelj usto odbija navod tuženika i intervenijenata da je zakasnio s podnošenjem tužbe te navodi da se o spornoj odluci trebalo provesti javno savjetovanje te stoga i izdati obavijest u skladu s člankom D.29-2 stavkom 2. dijela I. Codea de l’Environnement (Zakonik o okolišu) radi utvrđivanja roka za podnošenje tužbe.
22.      Sud koji je uputio zahtjev navodi da je Odluci od 20. travnja 2017. prethodilo mišljenje odjela za zakonodavstvo Conseila d’État (Državno vijeće). Prema tom mišljenju, odluka kojom se produljuje trajanje dozvole izdane za djelatnost koja je navedena u Dodatku I. Aarhuškoj konvenciji – ili za koju se smatra da bi mogla imati značajne učinke na okoliš – mijenja uvjete obavljanja djelatnosti te spada u područje primjene članka 6. stavka 10. te konvencije. U tom je mišljenju stoga zaključeno da je za donošenje takve odluke potrebno sudjelovanje javnosti u skladu s člankom 6. stavcima 2. do 9. Aarhuške konvencije.
23.      Međutim, valonska vlada nije se držala tog mišljenja. Ona je smatrala da nesudjelovanje javnosti opravdava, u bitnome, potreba da se izbjegne diskriminacija između starih dozvola (izdanih na razdoblje od najviše 20 godina) i novih dozvola (izdanih na razdoblje od najviše 30 godina). Kao opravdanje je isticala i činjenicu da se javnost već očitovala o projektu, neovisno o njegovu trajanju, te da se uvjeti obavljanja djelatnosti nisu promijenili.
24.      Sud koji je uputio zahtjev ističe da je nesporno da predmetna dozvola za vjetroelektranu spada u područje primjene članka 6. stavka 1. točke (a) Aarhuške konvencije, u vezi s točkom 20. Dodatka I. toj konvenciji. Međutim, postavlja se pitanje je li za donošenje sporne odluke, kojom se takva dozvola produljuje, također potrebno sudjelovanje javnosti.
25.      Odgovor na to pitanje je potvrdan ako se odluku kojom se dozvola produljuje može smatrati jednim od sljedećeg:
–        dozvolom za djelatnost obuhvaćenu člankom 6. stavkom 1. točkom (a) Aarhuške konvencije i točkom 20. Dodatka I. toj konvenciji, ili čak promjenom ili proširenjem te djelatnosti u smislu točke 22. tog dodatka;
–        dozvolom za djelatnost koja nije navedena u Dodatku I. Aarhuškoj konvenciji, ali koja može imati značajne učinke na okoliš u smislu članka 6. stavka 1. točke (b) te konvencije; ili
–        odlukom kojom se razmatraju ili dopunjuju radni uvjeti djelatnosti obuhvaćene područjem primjene članka 6. stavka 1. Aarhuške konvencije u smislu njezina članka 6. stavka 10.
26.      U tim okolnostima, Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„U pravnom uređenju u kojem je obavljanje djelatnosti obuhvaćene Dodatkom I. Aarhuškoj konvenciji predmet dozvole za obavljanje djelatnosti koja se izdaje na rok od najviše 20 godina,
1.      [T]reba li članak 6. stavke 1. i 10. te točke 20. i 22. Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji tumačiti tako da odluka o produljenju obavljanja djelatnosti, prvotno odobrene na 20 godina, za dodatnih deset godina mora podlijegati fazi sudjelovanja javnosti?
2.      [T]reba li članak 6. stavak 1. i stavak 10. Aarhuške konvencije tumačiti tako da nije u skladu s tim člankom pravno uređenje prema kojem postupak produljenja obavljanja djelatnosti za deset godina nikada ne uključuje fazu sudjelovanja javnosti?”
27.      F. B., Electrabel, belgijska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja.
IV.    Ocjena
28.      Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjima u biti pita treba li članak 6. stavak 1. Aarhuške konvencije, u vezi s točkama 20. i 22. Dodatka I. toj konvenciji, odnosno članak 6. stavak 10. te konvencije tumačiti na način da je za donošenje odluke kojom se rad vjetroelektrane koja je prvotno odobrena na razdoblje od 20 godina produljuje za deset godina potrebno sudjelovanje javnosti. On usto pita protivi li se tim odredbama nacionalno zakonodavstvo koje ne predviđa sudjelovanje javnosti u postupku odlučivanja o produljenju obavljanja djelatnosti o kojoj je riječ za deset godina.
29.      Pitanja suda koji je uputio zahtjev postavljaju se u kontekstu tužbe za poništenje sporne odluke koju je podnio F. B., koji boravi na području na kojem se vjetroelektrana nalazi, a prigovara na činjenicu da nije bilo sudjelovanja javnosti.
30.      Prije svega treba imati na umu da su odredbe Aarhuške konvencije – kao akta koji je Zajednica potpisala te koji je kasnije odobren Odlukom Vijeća 2005/370/EZ(9), sastavni dio pravnog poretka Unije(10). Stoga, kako to Komisija navodi u svojim pisanim očitovanjima, Europska unija i države članice moraju poštovati obveze koje proizlaze iz te konvencije i, konkretnije, obveze koje proizlazi iz njezina članka 6., koje se odnose na sudjelovanje javnosti.
31.      Iz odluke kojom se upućuje
zahtjev jasno slijedi da izdavanje prve dozvole za predmetnu djelatnost (vjetroelektrana) zahtijeva sudjelovanje javnosti. Ta djelatnost spada u područje primjene članka 6. stavka 1. točke (a) Aarhuške konvencije, u vezi s točkom 20. Dodatka I. toj konvenciji. Naime, primjena zahtjeva u pogledu sudjelovanja javnosti predviđenih u članku 6. Aarhuške konvencije proširena je točkom 20. Dodatka I. toj konvenciji na sve djelatnosti kod kojih je u skladu s domaćim zakonodavstvom osigurano sudjelovanje javnosti u okviru postupka procjene utjecaja na okoliš, što je slučaj s djelatnosti o kojoj je riječ u glavnom postupku(11).
32.      Ta djelatnost, za koju nacionalno pravo zahtijeva procjenu utjecaja na okoliš, spada u područje primjene Direktive o procjeni učinaka na okoliš(12). Naime,
u točki (i) glave 3. Priloga II. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš navedena su „[p]ostrojenja koja koriste snagu vjetra za proizvodnju energije (farme vjetra)” među projektima o kojima se govori u članku 4. stavku 2. te direktive, u skladu s kojim države članice određuju podliježu li procjeni učinaka na okoliš.
33.      Spornom odlukom produljeno je trajanje prve dozvole za djelatnost za koju je potrebno sudjelovanje javnosti (u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš i Aarhuškom konvencijom, koja je sastavni dio pravnog poretka Unije).
34.      Međutim, primjenjivo zakonodavstvo, na temelju kojeg je donesena sporna odluka kojom je produljeno trajanje predmetne djelatnosti, ne predviđa sudjelovanje javnosti kao nužan uvjet za odgovarajući postupak odlučivanja.
35.      Stoga se postavlja pitanje je li za produljenje trajanja predmetne djelatnosti bilo potrebno sudjelovanje javnosti u skladu s Aarhuškom konvencijom(13).
36.      Sud koji je uputio zahtjev tri pravne odredbe smatra možebitno primjenjivima na produljenje dozvole za djelatnost odobrenu u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (a) Aarhuške konvencije. Prva je sâma ta odredba, u vezi s točkom 20. ili točkom 22. Dodatka I. toj konvenciji; druga je članak 6. stavak 1. točka (b) Aarhuške konvencije; a treća je njezin članak 6. stavak 10. Svaka od tih odredbi određuje postoji li i pod kojim uvjetima zahtjev za
sudjelovanje javnosti.
37.      Odluku kojom se produljuje trajanje odobrene djelatnosti moguće je pravno kvalificirati na dva načina: riječ je o novoj odluci kojom se predložena djelatnost odobrava, s jedne strane, prema članku 6. stavku 1. točki (a) Aarhuške konvencije, u vezi s točkom 20. ili točkom 22. Dodatka I. toj konvenciji (predložena djelatnost navedena u Dodatku I.), ili, s druge strane, prema članku 6. stavku 1. točki (b) Aarhuške konvencije (predložena djelatnost koja nije navedena u Dodatku I., ali koja ima značajne učinke na okoliš). U skladu s drugom klasifikacijom, riječ je o odluci kojom se razmatraju ili dopunjuju radni uvjeti djelatnosti prema članku 6. stavku 10. te konvencije.
A.      Produljenje dozvole kao odluka kojom se odobrava predložena djelatnost (članak 6. stavak 1. točke (a) i (b) Aarhuške konvencije)
38.      U članku 6. Aarhuške konvencije utvrđena su prava javnosti na sudjelovanje u postupku odlučivanja o određenim djelatnostima.
39.      U članku 6. stavku 1. točkama (a) i (b) Aarhuške konvencije navedeni su kriteriji na temelju kojih se utvrđuje je li za donošenje odluke potrebno sudjelovanje javnosti. Te su dvije točke povezane činjenicom da uzimaju u obzir potencijalno značajan utjecaj predložene djelatnosti na okoliš(14). U točki (a) govori se o djelatnostima navedenima u Dodatku I. toj konvenciji, za koje se pretpostavlja da mogu imati značajne učinke na okoliš, a u točki (b) predviđeno je da se, sukladno domaćem zakonodavstvu, odredbe o sudjelovanju javnosti primjenjuju i na odluke o predloženim djelatnostima koje nisu navedene u Dodatku I., ali koje ipak mogu imati značajne učinke na okoliš.
40.      Kad je riječ o mogućoj primjeni te odredbe, F. B. u svojim pisanim očitovanjima u bitnome navodi da se produljenje dozvole za predmetnu djelatnost mora smatrati novom odlukom u vezi s tom djelatnosti. Prema tome, s obzirom na to da je prva dozvola izdana u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (a) Aarhuške konvencije, u vezi s točkom 20. Dodatka I. toj konvenciji(15), F. B. smatra da produljenje te dozvole treba smatrati novom odlukom, za čije je donošenje stoga potrebno sudjelovanje javnosti. Podredno, produljenje je moguće smatrati proširenjem ili promjenom te djelatnosti u smislu točke 22. tog dodatka I. ili odlukom u vezi s djelatnosti koja ondje nije navedena, ali koja može imati značajne učinke na okoliš.
1.      Produljenje dozvole kao odluka kojom se odobrava predložena djelatnost navedena u Dodatku I. Aarhuškoj konvenciji (članak 6. stavak 1. točka (a) Aarhuške konvencije i točka 20. Dodatka I. toj konvenciji)
41.      U skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (a) Aarhuške konvencije, sudjelovanje javnosti primjenjuje se na odluke o tome treba li dopustiti predložene djelatnosti navedene u Dodatku I. toj konvenciji(16).
42.      Kako je to već objašnjeno(17), točka 20. Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji proširuje primjenu članka 6. te konvencije na sve djelatnosti koje nisu obuhvaćene točkama 1. do 19. tog dodatka kod kojih je u skladu s domaćim zakonodavstvom osigurano sudjelovanje javnosti u okviru postupka procjene utjecaja na okoliš(18).
43.      Odgovor na pitanje spada li djelatnost u područje primjene točke 20. Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji ovisi o trima elementima: (i.) sudjelovanju javnosti; (ii.) procjeni učinaka na okoliš u kojoj javnost sudjeluje; i (iii.) domaćem zakonodavstvu koje predviđa provedbu procjene učinaka na okoliš(19).
44.      Dakle, ako domaće zakonodavstvo izdavanje ili produljenje dozvole ne uvjetuje provedbom procjene učinaka na okoliš, takav uvjet ne može proizlaziti iz same točke 20. Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji.
45.      To potvrđuju nalazi Odbora za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom
(u daljnjem tekstu: Odbor za usklađenost), u kojima je taj odbor utvrdio da odluka o produljenju trajanja djelatnosti nije obuhvaćena područjem primjene točke 20. Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji ako domaće zakonodavstvo to produljenje ne uvjetuje provedbom procjene učinaka na okoliš(20).
46.      U predmetnom je slučaju jasno da domaće zakonodavstvo predviđa provedbu procjene učinaka na okoliš za potrebe izdavanja prve dozvole za vjetroelektranu. Međutim, kako je to Komisija u bitnome navela u svojim pisanim očitovanjima, čini se da produljenje te dozvole ne zahtijeva provedbu takve procjene.
47.      S obzirom na navedeno, produljenje predmetne dozvole nije moguće smatrati obuhvaćenim područjem primjene članka 6. stavka 1. točke (a) Aarhuške konvencije, u vezi s točkom 20. Dodatka I. toj konvenciji.
2.      Produljenje dozvole kao promjena ili proširenje djelatnosti (članak 6. stavak 1. točka (a) Aarhuške konvencije i točka 22. Dodatka I. toj konvenciji)
48.      Točka 22. Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji proširuje područje primjene članka 6. te konvencije na način da njime obuhvaća svaku promjenu ili proširenje djelatnosti koje samo po sebi udovoljava mjerilima ili donjim graničnim vrijednostima utvrđenima u tom dodatku. Promjena ili proširenje djelatnosti koje ne udovoljava tim mjerilima ili donjim graničnim vrijednostima podliježe članku 6. stavku 1. točki (b) Aarhuške konvencije.
49.      Postavlja se pitanje treba li za izraz „promjena ili proširenje” smatrati da obuhvaća puko produljenje trajanja djelatnosti.
50.      Budući da je prva
rečenica
točke 22. Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji uvelike slična točki 24. Priloga I. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš(21), mora se istaknuti da, u skladu sa sudskom praksom Suda, „iz […] teksta i strukture [te odredbe] proizlazi da se odnosi na izmjene odnosno proširenja projekta koja, osobito zbog svoje prirode ili opsega, predstavljaju slične opasnosti u pogledu utjecaja na okoliš kao i sam projekt”(22).
51.      Sud je za nacionalne mjere kojima je za znatno razdoblje od deset godina produljena dozvola za industrijsku proizvodnju električne energije u nuklearnim elektranama, čije je trajanje prethodno bilo ograničeno na 40 godina, utvrdio, u vezi s potrebom za opsežnim radovima obnove koja je postojala zbog dotrajalosti tih elektrana i obvezom njihova usklađivanja sa sigurnosnim standardima, da su „u pogledu opasnosti od utjecaja na okoliš one usporedivog opsega s onim prvotnog stavljanja u pogon navedenih elektrana”(23).
52.      Na temelju te sudske prakse, te kako to Komisija u bitnome navodi u svojim pisanim očitovanjima, moguće je tvrditi da puko produljenje trajanja dozvole za već postojeću djelatnost ne čini promjenu ili proširenje djelatnosti ako, kao u slučaju iz glavnog postupka, nema radova i fizičke promjene.
53.      Presuda Suda u predmetu FCC Česká republika(24), donesena u kontekstu Direktive 2010/75, kojom su zahtjevi u pogledu sudjelovanja javnosti provedeni u području industrijskih emisija, ide u prilog tom tumačenju. U kontekstu te direktive, pojam „proširenje” dio je definicije „značajne promjene” u članku 3. točki 9. te direktive. Izdavanje dozvole za bilo koju „značajnu promjenu” zahtijeva sudjelovanje javnosti u skladu s člankom 24. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2010/75. „Značajna promjena” definirana je kao „promjena u karakteristikama ili funkcioniranju postrojenja, proširenje postrojenja […] koj[e] može imati značajne negativne učinke na zdravlje ljudi ili na okoliš” (moje isticanje).
54.      Sud je utvrdio da „produljenje razdoblja odlaganja otpada samo po sebi ne mijenja površinu postrojenja ni kapacitet skladištenja kako su predviđeni prvotnom dozvolom, pa ono stoga ne predstavlja ‚proširenje’ postrojenja”(25).
55.      Vodič za provedbu Aarhuške konvencije – koji se, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda može smatrati dokumentom s objašnjenjima koji se može, u slučaju potrebe, uzeti u obzir među ostalim relevantnim čimbenicima za potrebe tumačenja te konvencije, iako analize koje on sadržava nemaju nikakvu obvezujuću snagu ni normativni učinak koji imaju odredbe navedene konvencije(26) – potvrđuje tumačenje u skladu s kojim se točka 22. Dodatka I. konvenciji odnosi samo na fizičke promjene ili proširenja djelatnosti(27).
56.      Na kasnije upravne postupke koji se odnose na predložene djelatnosti obuhvaćene člankom 6. stavkom 1. Aarhuške konvencije ne primjenjuje se ta odredba, u vezi s točkom 22. Dodatka I. toj konvenciji, nego članak 6. stavak 10. te konvencije(28).
57.      Stoga puko produljenje dozvole u predmetnom slučaju, koje ne uključuje nikakvu fizičku promjenu ili proširenje predmetne djelatnosti, nije moguće smatrati novom odlukom. Međutim, kako ću to objasniti u dijelu B ovog mišljenja, to ne dovodi u pitanje pravo javnosti na sudjelovanje na temelju neke druge odredbe, to jest na temelju članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije, koji se odnosi na razmatranje i dopunjavanje djelatnosti.
3.      Produljenje dozvole kao odluka o djelatnosti koja ima značajne učinke na okoliš (članak 6. stavak 1. točka (b) Aarhuške konvencije)
58.      Članak 6. stavak 1. točka (b) Aarhuške konvencije predviđa da se odredbe članka 6. te konvencije, koji se odnosi na sudjelovanje javnosti u odlučivanju o određenim djelatnostima, primjenjuju na odluke o predloženim djelatnostima koje nisu navedene u Dodatku I. toj konvenciji, a koje mogu imati značajne učinke na okoliš.
59.      Iz teksta članka 6. stavka 1. točke (b) Aarhuške konvencije proizlazi da stranke te konvencije određuju primjenjuju li se zahtjevi u pogledu sudjelovanja javnosti ako predložena djelatnost može imati značajne učinke na okoliš(29).
60.      Kad je riječ o produljenju trajanja predmetne djelatnosti, Komisija u svojim pisanim očitovanjima u biti ističe da u spisu kojim Sud raspolaže ne postoji dovoljno dokaza i informacija kako bi se utvrdilo može li se to produljenje smatrati predloženom djelatnošću koja može imati značajne učinke na okoliš.
61.      Također treba istaknuti da točka 22. Dodatka I. Aarhuškoj konvenciji područje primjene njezina članka 6. stavka 1. točke (b) proširuje na svaku promjenu ili proširenje djelatnosti koje samo po sebi ne udovoljava mjerilima ili donjim graničnim vrijednostima utvrđenima u tom dodatku I.
62.      Međutim, iz analize u prethodnom odjeljku(30) proizlazi da promjenu ili proširenje djelatnosti u smislu te točke 22. treba tumačiti kao fizičku promjenu ili proširenje, što znači da se puko produljenje trajanja dozvole, koje ne uključuje nikakve fizičke prilagodbe ili radove, ne smatra takvom promjenom ili proširenjem.
63.      S obzirom na to, čini se da produljenje dozvole o kojem je riječ u predmetnom slučaju nije moguće smatrati odlukom obuhvaćenom područjem primjene članka 6. stavka 1. točke (b) Aarhuške konvencije, u vezi s točkom 22. Dodatka I. toj konvenciji.
B.      Produljenje dozvole kao razmatranje ili dopunjavanje radnih uvjeta djelatnosti (članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije)
64.      Članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije nalaže da se zahtjevi u pogledu sudjelovanja javnosti primjenjuju „mutatis mutandis i gdje je to prikladno” kada tijelo javne vlasti „razmatra ili dopunjuje radne uvjete” djelatnosti koja je odobrena u skladu s člankom 6. stavkom 1. te konvencije.
1.      Zahtjevi u pogledu primjene članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije
65.      Članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije „dopunjava”(31) točku 22. Dodatka I. toj konvenciji. Dok se ta točka 22. odnosi na fizičke promjene ili proširenja djelatnosti, članak 6. stavak 10. primjenu zahtjeva u pogledu sudjelovanja javnosti proširuje na razmatranje ili dopunjavanje radnih uvjeta djelatnosti, što uključuje svako upravno razmatranje ili dopunjavanje koje ne uključuju nužno fizičku promjenu djelatnosti(32).
66.      Do primjene članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije dovodi razmatranje ili dopunjavanje radnih uvjeta djelatnosti. Kako to proizlazi iz samog izraza, „radni uvjeti” su svi uvjeti koji su potrebni da bi se djelatnost obavljala(33). Izraz „razmatra ili dopunjuje” dovoljno je širok da obuhvati donošenje odluka u vezi s okolišem nakon izdavanja prve dozvole koje mijenjaju radne uvjete.
67.      Članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije svojom širokom formulacijom pokriva cijeli životni vijek djelatnosti kada je riječ o pitanjima obuhvaćenima područjem primjene te konvencije. Ta odredba pomaže osigurati trajno ostvarivanje cilja sudjelovanja javnosti, a to je, kako se to navodi u devetoj uvodnoj izjavi Aarhuške konvencije, pružiti javnosti mogućnost da izrazi svoju zabrinutost i omogućiti tijelima javne vlasti da toj zabrinutosti posvete dužnu pozornost.
68.      Navedenom u prilog ide priroda djelatnosti navedenih u Dodatku I. Aarhuškoj konvenciji, koje uključuju korištenje prirodnih resursa. Kako je to objašnjeno u pravnoj teoriji, relevantne dozvole u većini zemalja „izdaju se samo na ograničeno razdoblje (obično do deset godina) te se nakon toga moraju produljiti i/ili dopuniti”, zbog „činjenice da količina resursa koja će se koristiti i uvjeti tog korištenja uvelike ovise o stanju dotičnog prirodnog resursa”(34).
69.      Članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije predviđa da se stavci 2. do 9. tog članka, koji se odnose na sudjelovanje javnosti, primjenjuju „mutatis mutandis i gdje je to prikladno”. Navod iz članka 6. stavka 10. da se zahtjevi u pogledu sudjelovanja javnosti primjenjuju „mutatis mutandis” samo znači da se oni primjenjuju „uz potrebne promjene”(35). Kada je riječ o prikladnosti sudjelovanja javnosti, izraz „gdje je to prikladno” upućuje na „određenu marginu prosudbe”, a ne na „neograničenu marginu prosudbe”(36). Umjesto toga, tom se odredbom „uvodi objektivan kriterij koji treba uzeti u obzir u kontekstu ciljeva Aarhuške konvencije”(37).
70.      Prikladnost sudjelovanja javnosti u slučaju razmatranja ili dopunjavanja radnih uvjeta djelatnosti odnosi se na značaj učinaka tog razmatranja ili dopunjavanja na okoliš. Naime, prilikom ocjenjivanja treba li odobriti predloženu djelatnost, uzima se u obzir mogući značajan učinak na okoliš(38) te on ostaje relevantan i u kasnijim fazama donošenja odluka u vezi s okolišem.
71.      Navedeno potvrđuju nalazi Odbora za usklađenost, koji je naglasio da se – prilikom određivanja je li „prikladno” te stoga nužno osigurati sudjelovanje javnosti kad tijelo javne vlasti razmatra ili dopunjuje radne uvjete djelatnosti na temelju članka 6. – primjenjuje „neka vrsta testa značaja”(39).
72.      Izraz „gdje je to prikladno” mora se primjenjivati na način da se očuva bitan učinak članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije. Zahtjev sudjelovanja javnosti bio bi potpuno lišen korisnog učinka ako nacionalni zakonodavni okvir u slučaju razmatranja ili dopunjavanja djelatnosti ne bi predviđao
nikakvu mogućnost
ocjene prikladnosti sudjelovanja javnosti.
73.      Upravo je to bilo pitanje u predmetu u kojem je Odbor za usklađenost donio nalaze u pogledu Europske unije u vezi s Direktivom 2010/75(40). Taj je odbor utvrdio da je Europska unija, kao stranka Aarhuške konvencije, povrijedila njezin članak 6. stavak 10. „time što je uspostavila pravni okvir koji ne predviđa nikakvu mogućnost sudjelovanja javnosti u odnosu na razmatranje i dopunjavanje u skladu s nekoliko odredbi navedene direktive kako su glasile u trenutku donošenja tih nalaza”(41).
74.      Važno je istaknuti da je Direktiva 2010/75 radi usklađivanja s Aarhuškom konvencijom izmijenjena tako da određuje da bi „članovima zainteresirane javnosti trebalo rano pružiti djelotvorne mogućnosti sudjelovanja u izdavanju ili ažuriranju uvjeta dozvole koje je utvrdilo nadležno tijelo i kad se uvjeti dozvole ponovno razmatraju […]”(42).
2.      Trajanje djelatnosti kao radni uvjet i produljenje dozvole u slučaju iz glavnog postupka
75.      Članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije primjenjuje se u slučaju razmatranja ili dopunjavanja radnih uvjeta djelatnosti, to jest svih uvjeta potrebnih za obavljanje djelatnosti(43). Dopušteno trajanje djelatnosti potrebno je za obavljanje te djelatnosti te je dio tih radnih uvjeta(44).
76.      Shodno tomu, odluka koja produljuje trajanje djelatnosti mijenja njezine radne uvjete te stoga dovodi do primjene članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije.
77.      Ne mogu se složiti s navodom belgijske vlade da članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije nije primjenjiv zato što nisu izmijenjeni izvorni uvjeti obavljanja predmetne djelatnosti; to neizmjenjivanje ne mijenja činjenicu da je prvotno ukupno trajanje od 20 godina produljeno za polovicu tog razdoblja, čime su izmijenjeni prvotni radni uvjeti(45).
78.      Kada je riječ o prikladnosti sudjelovanja javnosti, tijela javne vlasti, kako je to već istaknuto, imaju marginu prosudbe, ali je
moraju koristiti u skladu s ciljevima Aarhuške konvencije(46).
79.      Što se tiče produljenja dozvole, u Aarhuškoj konvenciji nije predviđena „aritmetička” donja granična vrijednost iznad koje je sudjelovanje javnosti prikladno. Prikladnost treba procijeniti s obzirom na materijalne kriterije. Prikladnost sudjelovanja javnosti u produljenju dozvole i ocjena značaja učinaka na okoliš mogu ovisiti o, među ostalim, prirodi djelatnosti koju se produljuje i o trajanju tog produljenja. Važno je uzeti u obzir i je li javnost prethodno, kada je imala priliku sudjelovati, obaviještena o mogućim produljenjima dozvole u budućnosti te je li se stoga mogla očitovati o s time povezanim učincima na okoliš(47).
80.      U svakom slučaju, značajno produljenje prvotno dopuštenog
trajanja djelatnosti snažno upućuje na to da je sudjelovanje javnosti prikladno. To je u skladu s ciljem sudjelovanja javnosti, a to je da se javnosti omogući izražavanje zabrinutosti(48).
81.      Odbor za usklađenost potvrđuje to tumačenje. On je više puta utvrdio da se „odredbe članka 6. trebaju primjenjivati na produljenja trajanja, osim ako je produljenje minimalno te je očito da ne bi imalo nikakve ili da ne bi imalo značajne učinke na okoliš” (moje isticanje)(49). Odbor za usklađenost je za produljenje trajanja djelatnosti za pet godina utvrdio da „nipošto nije minimalno” te da stoga zahtijeva sudjelovanje javnosti(50).
82.      Dozvola je u predmetnom slučaju produljena za deset godina. Desetogodišnje produljenje djelatnosti koja je prvotno odobrena na 20 godina je produljenje za polovicu njezina prvotnog trajanja te ga nije moguće smatrati „minimalnim”. Osim toga, do trenutka produljenja dozvole (2020.) proteklo je više od deset godina od kada se predmetna djelatnost počela obavljati (2009.).
83.      Ti čimbenici snažno upućuju na to da je sudjelovanje javnosti prikladno. Međutim, u konačnici je na nacionalnom sudu da ocijeni te okolnosti.
84.      U odluci kojom se upućuje
zahtjev ističe se i činjenica da nacionalni zakonodavni okvir ne predviđa nikakvu mogućnost sudjelovanja javnosti u vezi s produljenjem dozvole za djelatnost o kojoj je riječ.
85.      Iz te odluke proizlazi da je jedan od razloga zbog kojih nacionalni zakonodavac nije predvidio sudjelovanje javnosti bila činjenica da javnost sudjeluje u ocjenjivanju zahtjeva za dozvolu, među ostalim kroz provedbu procjene učinaka na okoliš, neovisno o trajanju dozvole. Razlog je bilo i nastojanje da se izbjegne diskriminacija između novih dozvola za vjetroelektrane (koje se izdaju na razdoblje od najviše 30 godina) i dozvola izdanih na temelju prethodnog uređenja (koje su izdane na razdoblje od najviše 20 godina).
86.      Nisam uvjerena da ti razlozi opravdavaju odluku zakonodavca da produljenje dozvola isključi iz područja primjene članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije. Kao prvo, primjena te odredbe ne ovisi o tome je li javnost sudjelovala u izdavanju prve dozvole. Ona se primjenjuje u svim situacijama u kojima se radni uvjeti djelatnosti „razmatraju ili dopunjuju” te zahtijeva od tijela javne vlasti o kojem je riječ da ocijeni je li sudjelovanje javnosti „prikladno”. Iako izraz „gdje je to prikladno” ostavlja tijelima javne vlasti marginu prosudbe, korištenje te margine ne može se potpuno odbiti samo zato što je javnost ranije sudjelovala u pitanjima koja nemaju veze s razmatranjem ili dopunjavanjem radnih uvjeta. Članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije u suprotnom bi bio lišen svojeg bitnog učinka. Naime, sve djelatnosti u pogledu kojih je javnost sudjelovala (u pitanjima različitima od razmatranja ili dopunjavanja radnih uvjeta djelatnosti) automatski bi bile izuzete.
87.      Što se tiče djelatnosti o kojoj je riječ u glavnom postupku, dozvola za nju je više puta sudski poništena i preispitivana otkad je vjetroelektrana puštena u pogon(51). Iz spisa kojim Sud raspolaže nije jasno je li javnost sudjelovala u svakom od tih postupaka. U svakom slučaju, nema dokaza o tome da je javnost u tim postupcima imala priliku konkretno se očitovati o pitanju mogućeg značajnog produljenja trajanja izdane dozvole(52).
88.      Kao drugo, kada je riječ o tvrdnji da sudjelovanje javnosti dovodi do diskriminacije između nositelja starih dozvola i nositelja novih dozvola, smatram važnim podsjetiti na to da primjena članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije nije fakultativna. Ako su uvjeti za primjenu te odredbe ispunjeni, javnosti se mora osigurati pravo na sudjelovanje(53). Prikladnost sudjelovanja javnosti za danu djelatnost mora se utvrditi s obzirom na ciljeve Aarhuške konvencije(54). Sudjelovanje javnosti nije puka formalnost, to je sredstvo za postizanje okolišne demokracije kao cilja te konvencije(55).
89.      Osim toga, članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije primjenjuje se na sve operatore, neovisno o tome kada im je djelatnost odobrena. Shodno tomu, i operatori kojima su dozvole izdane na 30 godina mogu podlijegati sudjelovanju javnosti prilikom donošenja budućih odluka o okolišu radi izmjene ili dopune radnih uvjeta njihove djelatnosti.
90.      Također se mora pojasniti da činjenica da je procjena učinaka na okoliš provedena za potrebe izdavanja dozvole nije sama po sebi presudna za primjenu članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije. Taj članak, i pravo javnosti na sudjelovanje na temelju te konvencije općenito, nije moguće poistovjetiti s procjenom učinaka na okoliš(56). Kako je to navedeno u Vodiču za provedbu Aarhuške konvencije, opseg drugog stupa Aarhuške konvencije „drukčiji je i poprilično širi od opsega procjene učinaka na okoliš”(57). U tom se vodiču kao primjer navodi upravo razmatranje ili dopunjavanje radnih uvjeta određenih djelatnosti, što u mnogim zemljama, osim ako uključuje veliku izmjenu djelatnosti, ne zahtijeva nužno procjenu učinaka na okoliš, nego posjedovanje okolišne dozvole(58).
91.      Zbog navedenih razloga smatram da se članku 6. stavku 10. Aarhuške konvencije protivi domaće zakonodavstvo koje od tijela javne vlasti ne zahtijeva da ocijene prikladnost sudjelovanja javnosti u produljenju dozvola za rad vjetroelektrana za deset godina.
92.      Navedena sudska praksa Suda(59) u pogledu produljenja trajanja rada odlagališta otpada u kontekstu Direktive 2010/75 ne navodi na drukčije tumačenje. Sud je u presudi od FCC Česká republika utvrdio da sâmo produljenje razdoblja odlaganja otpada, a da se pritom ne mijenjaju ni najveće dopuštene
dimenzije postrojenja ni njegov ukupni kapacitet, ne čini „značajnu promjenu” u smislu članka 3. točke 9. te direktive. Posljedično, operatora odlagališta nije se moglo obvezati da zahtijeva novu dozvolu. Zaključak Suda temeljio se na pojmu „značajna promjena”, koji, među ostalim, zahtijeva „proširenje” postrojenja.
93.      Međutim, područje primjene članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije ne ovisi o „značajnoj promjeni” ili o fizičkom proširenju djelatnosti; ta se odredba primjenjuje u slučaju razmatranja ili dopunjavanja radnih uvjeta djelatnosti. Kako je to već istaknuto(60), dok se točka 22. Dodatka I. toj konvenciji primjenjuje na fizičke promjene djelatnosti, članak 6. stavak 10. te konvencije primjenjuje se na kasnije upravne postupke(61).
94.      Osim toga, Direktiva 2010/75 je od donošenja presude FCC Česká republika izmijenjena(62) kako bi sudjelovanje javnosti bilo obvezno kada se dozvola na zahtjev operatora dopunjava s ciljem produljenja trajanja rada odlagališta otpada koje doseže pragove utvrđene u Prilogu I. točki 5.4. te direktive.
95.      Stoga sam mišljenja da presudu FCC Česká republika ne treba smatrati preprekom tumačenju prema kojem produljenje dozvole za vjetroelektranu za deset godina čini dopunu radnih uvjeta te djelatnosti, koja stoga dovodi do primjene članka 6. stavka 10. Aarhuške
konvencije.
96.      S obzirom na sve navedeno, članak 6. stavak 10. Aarhuške konvencije treba tumačiti na način da se njime od tijela javne vlasti zahtijeva da ocijene
prikladnost sudjelovanja javnosti u slučaju produljenja za deset godina dozvole za vjetroelektranu koja je prvotno izdana na razdoblje od 20 godina te na način da mu se protivi pravno uređenje prema kojem tijelo javne vlasti u okviru postupka produljenja dozvole za takvu djelatnost ne mora ocijeniti prikladnost sudjelovanja javnosti.
V.      Zaključak
97.      S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) odgovori na sljedeći način:
Članak 6. stavak 10. Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša
treba tumačiti na način da se njime od tijela javne vlasti zahtijeva da ocijene prikladnost sudjelovanja javnosti u slučaju produljenja za deset godina dozvole za vjetroelektranu koja je prvotno izdana na razdoblje od 20 godina te na način da mu se protivi pravno uređenje prema kojem tijelo javne vlasti u okviru postupka produljenja dozvole za takvu djelatnost ne mora ocijeniti prikladnost sudjelovanja javnosti.
1      Izvorni jezik: engleski
i      Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.
2      Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, sklopljena u Aarhusu (Danska) 25. lipnja 1998., a u ime Zajednice odobrena Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.) (u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija)
3      Gospodarska komisija Ujedinjenih naroda za Europu, Aarhuška konvencija: Vodič za provedbu, 2. izdanje, 2014. (u daljnjem tekstu: Vodič za provedbu Aarhuške konvencije), str. 3. i 253.
4      Deklaracija iz Lucce, 21.-23. listopada 2002., Lucca, Italija
5      Vodič za provedbu Aarhuške konvencije, str. 19.
6      Barritt, E., The Foundations of the Aarhus Convention: Environmental Democracy, Rights and Stewardship, Oxford, Hart Publishing, 2020., str. 28.
7      Vidjeti, općenito, Bándi, G. (urednik), Environmental Democracy and Law, Europa Law Publishing, Groningen/Amsterdam, 2014.
8      U domaćem zakonodavstvu „jedinstvena dozvola” (permis unique) označava dozvolu za „mješoviti projekt” (projet mixte), koji zahtijeva i okolišnu dozvolu i prostornu dozvolu. Vidjeti definicije obaju pojmova u članku 1. točkama 11. odnosno 12. i članak 81. Uredbe o okolišnim dozvolama. Vidjeti također definiciju pojma „permis unique” dostupnu na https://permis-environnement.spw.wallonie.be/home/glossaire.html#permis-unique.
9      Odluka Vijeća od 17. veljače 2005. o zaključivanju, u ime Europske zajednice, Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.)
10      Vidjeti, u tom pogledu, presude od 8. ožujka 2011., Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, t. 30.) i od 8. studenoga 2022., Deutsche Umwelthilfe (Homologacija motornih vozila) (C-873/19, EU:C:2022:857, t. 48.).
11      F. B. u svojim pisanim očitovanjima navodi da vjetroelektrane s ukupnim kapacitetom od 3 MW spadaju u „prvi razred” postrojenja, za čije je odobrenje potrebna procjena učinaka na okoliš i ispitivanje javnog mnijenja.
12      Direktivom o procjeni učinaka na okoliš zahtjevi iz Aarhuške konvencije koji se odnose na sudjelovanje javnosti provedeni su u pogledu projekata obuhvaćenih područjem primjene te direktive. Vidjeti uvodnu izjavu 5. Direktive 2003/35/EZ
Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o osiguravanju sudjelovanja javnosti u izradi određenih planova i programa koji se odnose na okoliš i o izmjeni direktiva Vijeća 85/337/EEZ i 96/61/EZ s obzirom na sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu (SL 2003., L 156, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 48.), prema kojoj bi „[p]ravo Zajednice trebalo […] biti primjereno usklađeno s [Aarhuškom konvencijom] kako bi je Zajednica ratificirala”.
13      Tužitelj kritizira samo nesudjelovanje javnosti; on ne ističe nikakav tužbeni razlog u pogledu provedbe procjene učinaka na okoliš u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš.
14      Vodič za provedbu Aarhuške konvencije, str. 131.
15      Vidjeti točku 31. ovog mišljenja.
16      Vodič za provedbu Aarhuške konvencije, str. 126. Prema tom vodiču (str. 131.), pojam „predložene djelatnosti” dovoljno je širok da obuhvati i pojam „projekt” iz Direktive o procjeni učinaka na okoliš i pojam „postrojenje” iz Direktive 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprječavanje i kontrola onečišćenja) (SL 2010., L 334, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 159. i ispravak SL 2025./90201, L).
17      Točka 31. ovog mišljenja
18      Vidjeti točku 31. ovog mišljenja i Vodič za provedbu Aarhuške konvencije, str. 131.
19      ACCC/C/2008/35 (Gruzija), Nalazi i preporuke, 18. lipnja 2010., t. 43.
20      ACCC/C/2013/107 (Irska),
Nalazi i preporuke, 19. kolovoza 2019.,
t. 75.
21      U točki 24. Priloga I. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš je među projektima o kojima se govori u članku 4. stavku 1. te direktive navedena „[s]vaka izmjena ili proširenje projekata navedenih u [Prilogu I.] ako ta izmjena ili proširenje prelazi neki od pragova navedenih u [t]om prilogu”.
22      Presuda od 29. srpnja 2019., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, t. 78.)
23      Presuda od 29. srpnja 2019., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, t. 79.). Sud je utvrdio da su mjere o kojima je bila riječ u tom predmetu činile, uz radove modernizacije koji su s njima bili neodvojivo povezani, „projekt” u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive o procjeni učinaka na okoliš (vidjeti točke 63. do 71., 90. i 94. te presude).
24      Presuda od 2. lipnja 2022. (C-43/21, u daljnjem tekstu: presuda FCC Česká republika,
EU:C:2022:425)
25      Presuda FCC Česká republika, t. 36.
26      Presuda od 8. studenoga 2022., Deutsche Umwelthilfe (Homologacija motornih vozila) (C-873/19, EU:C:2022:857, t. 55.)
27      Vodič za provedbu Aarhuške konvencije, str. 132. i 158.
28      Ibid.
29      Vodič za provedbu Aarhuške konvencije, str. 132.
30      Točka 57. ovog mišljenja
31      Vodič za provedbu Aarhuške konvencije, str. 158.
32      Ako uključuje fizičku promjenu, relevantna promjena u svakom je slučaju obuhvaćena točkom 22. Dodatka I. Vidjeti točku 55. ovog mišljenja.
33      U ACCC/C/2014/122 (Španjolska), Nalazi i preporuke, 17. prosinca 2020., t. 73., Odbor za usklađenost smatrao je da „radni uvjeti” djelatnosti uključuju „sve uvjete u dozvoli, a ne samo tehničke ili funkcionalne uvjete koji utječu na postupak proizvodnje”. U skladu s tim nalazima i preporukama, Odbor za usklađenost u članku 17. svojeg Savjeta Kraljevini Nizozemskoj u pogledu provedbe članka 3. točke (a) VII/8m od 28. studenoga 2023.
smatrao
je da „sve uvjete u vezi s dozvolom, neovisno o tome jesu li sadržani u samoj dozvoli, treba smatrati radnim uvjetima”.
34      Jendrośka, J., „Public participation under Article 6 of the Aarhus Convention”, u Bándi, G., op. cit. u bilješci 7. Vidjeti također Vodič za provedbu Aarhuške konvencije, str. 158.
35      Vodič za provedbu Aarhuške konvencije, str. 159.
36      ACCC/C/2009/41 (Slovačka), Nalazi i preporuke, 17. prosinca 2010., t. 55.
37      Ibid., t. 56.
38      Vidjeti točku 39. ovog mišljenja.
39      ACCC/C/2014/121 (Europska unija), Nalazi i preporuke, 30. ožujka 2020., t. 99. Prema tim nalazima, test značaja odnosi se na to može li razmatranje ili dopunjavanje „značajno promijeniti osnovne parametre djelatnosti odnosno ‚tiče’ li se značajnih okolišnih aspekata djelatnosti” (t. 104., uz upućivanje na ACCC/C/2006/17 (Europska zajednica), Nalazi i preporuke, 2. svibnja 2008.).
40      ACCC/C/2014/121 (Europska unija), op. cit.
u bilješci 39.
41      Ibid., t. 109. i 120.
42      Vidjeti uvodnu izjavu 37. Direktive (EU) 2024/1785 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. travnja 2024. o izmjeni Direktive 2010/75 i Direktive Vijeća 1999/31/EZ o odlagalištima otpada (SL 2024./1785, L).
43      Vidjeti točku 66. ovog mišljenja.
44      ACCC/C/2016/144 (Nizozemska), Nalazi i preporuke, 18. lipnja 2017., t. 65., gdje se ističe da dopušteno trajanje djelatnosti „očito čini radni uvjet”. U skladu s
Vodičem za provedbu Aarhuške konvencije, „okolišne dozvole u mnogim zemljama izdaju samo na ograničeno razdoblje (obično do deset godina), nakon čega ih se mora produljiti i/ili dopuniti” (str. 158.).
45      Vidjeti u tom pogledu ACCC/C/2013/107 (Irska), Nalazi i preporuke, 19. kolovoza 2019., t. 84.
46      Vidjeti točku 67. ovog mišljenja.
47      Vidjeti, u tom pogledu, mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu FCC Česká republika (C-43/21, EU:C:2022:64, t. 67.).
48      U slučaju vjetroelektrana javnost bi mogla željeti izraziti svoje mišljenje, primjerice, o pitanjima kao što su razina buke ili vizualne smetnje (stroboskopski učinak); vidjeti, općenito,
Vandenput, T. i Vermer, D., „Éoliennes”, u Delnoy, M. i
Born, C.-Hu., Actualités choisiesen droit de l’urbanisme et de l'environnement, Limal, Anthemis, Liège, 2021., str. 218. do 249., na str. 228.
49      ACCC/C/2014/104 (Nizozemska), op. cit. u bilješci 44., t. 71.; ACCC/C/2013/107 (Irska), op. cit. u bilješci 45.; ACCC/C/2016/143 (Češka), Nalazi i utvrđenja, 26. lipnja 2021., t. 106.; i ACCC/C/2014/121 (Europska unija), op. cit. u bilješci 39., t. 102.
50      ACCC/C/2013/107 (Irska), op. cit. u bilješci 45., t. 84.
51      Vidjeti točku 13. ovog mišljenja.
52      Vidjeti u tom pogledu ACCC/2013/107 (Irska), op. cit. u bilješci 45., t. 85.
53      Vidjeti članak 1. Aarhuške konvencije, prema kojoj će „svaka […] stranka jamčiti pravo […] sudjelovanja javnosti u odlučivanju […] sukladno odredbama ove Konvencije” (moje isticanje).
54      Vidjeti ACCC/C/2014/121, (Europska unija), op. cit. u bilješci 39., t. 97. i ACCC/C/2016/143 (Češka), op. cit.
u bilješci 49., t. 103.
55      Vidjeti moja uvodna zapažanja u ovom mišljenju.
56      Kako to Odbor za usklađenost ističe, „Konvencija procjenu učinaka na okoliš ne određuje kao obvezan dio sudjelovanja javnosti; ona samo zahtijeva da sudjelovanje javnosti, kada je ono u skladu s domaćim zakonodavstvom osigurano u okviru postupka procjene utjecaja na okoliš ([točka 20. Dodatka] I. Konvenciji), podliježe odredbama članka 6.” (ACCC/C/2008/24 (Španjolska), Nalazi i utvrđenja, 8. veljače 2011., t. 82.).
57      Vodič za provedbu Aarhuške konvencije, str. 122.
58      Ibid.
59      Točka 53. ovog mišljenja
60      Točka 65. ovog mišljenja
61      Vodič za provedbu Aarhuške konvencije, str. 158.
62      Vidjeti točku 74. ovog mišljenja.