62000CC0087_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante la presente petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente plantea al Tribunal de Justicia una cuestión relativa a la organización común de mercados en el sector del azúcar. Dicha organización incluye la fijación de diferentes precios del azúcar y de la remolacha, que son más elevados para las zonas deficitarias que para las zonas excedentarias. En el núcleo del presente asunto se encuentra el concepto de consumo utilizado en el cálculo que deben realizar las instituciones competentes para decidir si una zona es excedentaria o deficitaria. Se plantea al Tribunal de Justicia la cuestión de si el hecho de no haber considerado consumido en un Estado miembro el azúcar incorporado a productos transformados en dicho Estado y destinados a la exportación invalida el reglamento que no ha incluido a Italia, para la campaña 1998/1999, entre las zonas deficitarias de la Comunidad.
I. Marco jurídico, hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
2. Según el tercer considerando del Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (2) (en lo sucesivo, «Reglamento de base»), aplicable en el presente asunto, dicha organización tiene como finalidad, además del funcionamiento y el desarrollo del mercado común para los productos agrícolas, «garantizar a los productores de remolacha y de caña de azúcar el mantenimiento de las garantías necesarias en lo que se refiere a su empleo y a su nivel de vida» a través de «medidas que permitan estabilizar el mercado del azúcar». Dichas medidas comprenden normas relativas, en particular, a los precios y las cuotas.
3. Por lo que respecta al precio del azúcar blanco, el artículo 3, apartado 1, del Reglamento de base dispone que se fijará anualmente un precio de intervención para las zonas no deficitarias y un precio de intervención derivado para cada una de las zonas deficitarias. Con arreglo a los artículos 4 y 5 del Reglamento de base, se fijan anualmente precios mínimos para la remolacha –materia prima a partir de la cual se produce el azúcar– que se incrementarán para las zonas deficitarias en una cantidad igual a la diferencia entre el precio de intervención derivado de la zona de que se trate y el precio de intervención, importe al que se aplicará un coeficiente de 1,30.
4. Los artículos 24 y 25 del Reglamento de base prevén la asignación a cada Estado miembro de una cuota A y de una cuota B para la producción de azúcar y de isoglucosa. Los Estados miembros asignarán dichas cuotas a las empresas según los criterios establecidos en la normativa comunitaria. El artículo 9 de dicho Reglamento dispone que los organismos de intervención designados por los Estados miembros están obligados a comprar el azúcar fabricado dentro de los límites de las cuotas al precio de intervención o al precio de intervención derivado, lo que proporciona una garantía de comercialización y una garantía de precios. Por último, en virtud del artículo 26 de dicho Reglamento, el azúcar fabricado fuera de cuota (azúcar C) no disfruta de ninguna garantía y, en principio, debe exportarse sin derecho a restitución o comercializarse en el mercado comunitario mediante la imposición de los derechos de aduana aplicables al azúcar importado.
5. El tercer considerando del Reglamento (CE) nº 1361/98, (3) por el que se fijan los precios de intervención para la campaña 1998/1999 (en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»), adoptado con arreglo al Reglamento de base, establece «que es previsible una situación de abastecimiento deficitario en las zonas de producción de Irlanda, del Reino Unido, de España, de Portugal y de Finlandia». En efecto, el artículo 1 del Reglamento impugnado no fijó un precio de intervención derivado para Italia.
6. En el presente asunto, el Sr. Roberto Nicoli vendió a Eridania SpA (en lo sucesivo, «Eridania») su producción de remolacha correspondiente a la campaña 1998/1999. Por dicha venta, Eridania abonó al demandante una cantidad que no incluye el incremento que habría sido aplicable si Italia hubiera sido clasificada como zona deficitaria. El Sr. Nicoli demandó a Eridania para que se la condenara a abonar dicho incremento.
7. El 28 de febrero de 2000, el órgano jurisdiccional remitente planteó tres cuestiones prejudiciales recibidas en el Tribunal de Justicia el 7 de marzo de 2000. En su petición, dicho órgano presentó, en particular, el argumento siguiente: un Estado miembro que se vea obligado a importar azúcar con el fin de satisfacer sus propias necesidades debe considerarse una zona deficitaria y beneficiarse de la fijación de un precio de intervención derivado; si el azúcar añadido en Italia a los alimentos exportados a otros Estados miembros se considera consumido en éstos, la validez del Reglamento impugnado resulta dudosa, habida cuenta de la lógica que subyace al concepto de situación deficitaria, ya que Italia puede tener necesidad de importar azúcar sin beneficiarse de la fijación de un precio de intervención derivado; ello entraña la nulidad del Reglamento impugnado.
8. Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de abril de 2000, el Tribunal de Justicia suspendió el procedimiento en espera de la resolución del asunto Italia/Consejo, que versaba sobre la validez del Reglamento impugnado por lo que respecta a la clasificación de Italia como zona excedentaria. La sentencia dictada en dicho asunto, de 14 de marzo de 2002, (4) fue comunicada al órgano jurisdiccional remitente por la Secretaría del Tribunal de Justicia, que le preguntó si, a la luz de dicha sentencia, deseaba mantener su petición de decisión prejudicial. Una vez oídos los representantes de las partes del procedimiento principal, el órgano jurisdiccional remitente resolvió, mediante auto de 30 de julio de 2002, que mantenía las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, si bien retiraba la primera. El órgano jurisdiccional remitente estimó que dicha sentencia del Tribunal de Justicia no se pronunciaba sobre la interpretación que debe darse al concepto de «consumo en una zona determinada» y, por tanto, mantuvo asimismo la cuestión de la validez «no sólo desde el punto de vista de su motivación, sino también y especialmente en la medida en que el Reglamento [impugnado] no fija un precio de intervención derivado para todas las zonas de Italia».
9. Por tanto, las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia son las siguientes:
«[1)]	¿Debe interpretarse el Reglamento [de base] en el sentido de que la clasificación de una zona como deficitaria ha de determinarse en función de un método de cálculo que considera como consumido en la citada zona el azúcar incorporado allí a un producto transformado también en el supuesto de que este último sea consumido en otro país o, por el contrario, la clasificación de una zona como deficitaria debe determinarse sobre la base de un método de cálculo que no considera consumido en aquella zona el azúcar incorporado allí a un producto transformado que se consuma en otro país?
[2)] ¿Es válido el Reglamento [impugnado] en la medida en que no fija un precio de intervención derivado para todas las zonas de Italia, a la luz de los artículos 3, apartado 1, 5, apartado 3, y 6, apartado 2, del Reglamento [de base], y no contiene motivación alguna sobre este particular?»
II. Observaciones de las partes
10. La Comisión, el Consejo y Eridania alegan que las cuestiones prejudiciales han recibido ya una respuesta en la sentencia Italia/Consejo, antes citada. El Consejo y Eridania proponen, por tanto, que se adopte un auto de conformidad con el artículo 104, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, ya que las cuestiones son idénticas a cuestiones sobre las que el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado. El Consejo menciona asimismo la posibilidad de declarar la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial. Sin embargo, el Gobierno italiano y el Sr. Nicoli consideran que dicha sentencia no resuelve las cuestiones prejudiciales.
11. En cuanto al fondo, el Sr. Nicoli y el Gobierno italiano mantienen el argumento del órgano jurisdiccional remitente que se expone en el punto 7 supra.
Según el Sr. Nicoli, si el concepto de consumo utilizado en el cálculo hubiera incluido el azúcar incorporado a los productos transformados en un Estado miembro que se destinan a otro Estado miembro, Italia habría sido considerada zona deficitaria. Según los datos facilitados por el Ministerio italiano de recursos agrícolas y forestales, procedentes de la Comisión, existe una diferencia de 135.360 toneladas entre el azúcar incorporado en los productos transformados en Italia y después exportado (326.210 toneladas) y el azúcar incorporado a los productos transformados en otros países y después importado en Italia (190.860 toneladas). Si dicha diferencia (135.360 toneladas) se hubiera añadido a la cantidad de consumo, Italia habría sido considerada zona deficitaria para el año 1998/1999, ya que el consumo habría sido superior a la producción. En consecuencia, procede establecer un precio de intervención derivado para Italia. Las consecuencias del concepto de consumo empleado son importantes para un país que, como Italia, es un gran productor y exportador de productos transformados.
12. Según el Sr. Nicoli, la incorporación de azúcar en los productos transformados representa una modalidad de consumo que debe tenerse en cuenta con objeto de apreciar la capacidad de un Estado miembro para satisfacer sus propias necesidades de azúcar, entre las que se incluyen las de las industrias de transformación. El Gobierno italiano comparte esta opinión. Estima que el único elemento importante para clasificar un país como deficitario es la posibilidad de que se vea obligado a comprar azúcar blanco a países excedentarios, lo que depende de las necesidades nacionales totales, incluida la demanda de las industrias exportadoras. El concepto de consumo utilizado por las instituciones competentes es contrario al objetivo perseguido por el Reglamento de base. La adopción de dicho concepto de consumo constituye un error manifiesto de apreciación que entraña la nulidad del Reglamento impugnado.
13. Para Eridania, la respuesta a la cuestión prejudicial se encuentra en el Reglamento (CE) nº 779/96 de la Comisión, de 29 de abril de 1996, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1785/81 en lo que respecta a las comunicaciones en el sector del azúcar. (5) Según el anexo II de dicho Reglamento, el azúcar contenido en los productos transformados en un país pero exportados al extranjero no entra en la categoría del azúcar consumido en el país de que se trate.
14. En cuanto al fondo, la Comisión y el Consejo presentan observaciones similares. La Comisión explica que el objetivo de la fijación de un precio de intervención derivado más elevado para las zonas deficitarias es permitir el abastecimiento de las zonas deficitarias con el azúcar de las zonas no deficitarias. El precio de intervención derivado implica una compensación parcial de los gastos de transporte. La fijación de un precio derivado tiene asimismo por objeto evitar una disminución de la producción de remolacha, que llevaría consigo un déficit todavía mayor en las campañas siguientes.
15. La Comisión invoca el amplio margen de apreciación de que disponen las instituciones comunitarias en este ámbito. Existen varios métodos para evaluar el déficit previsible de azúcar de una zona geográfica, cada uno de los cuales presenta ventajas e inconvenientes. Según la Comisión, el hecho de que el Reglamento (CE) nº 1260/2001, (6) que ha sustituido al Reglamento de base, no haya modificado ni definido de modo más preciso el concepto de consumo confirma la interpretación de dicho concepto en la práctica de las instituciones. Este concepto es equivalente al utilizado para el resto de los mecanismos de la organización común de mercados del azúcar y, en particular, para las comunicaciones de datos previstas en el Reglamento nº 779/96, que se utilizan para el cálculo de las cotizaciones a la producción y para la gestión de las restituciones a la exportación. Por último, el Consejo y la Comisión consideran que la adopción del método de estimación propugnado por el Sr. Nicoli excede del margen de apreciación de las instituciones y constituye una desviación de poder. Un cambio de este tipo, realizado sin modificar el Reglamento de base, llevaría a ejercer la facultad de fijar un precio de intervención derivado con fines diferentes de los deseados por el legislador, con el único objeto de aumentar los ingresos de los productores de remolachas italianos.
16. Antes de la vista, el Tribunal de Justicia planteó al Consejo y a la Comisión una cuestión para su respuesta por escrito. Estas instituciones debían comunicar al Tribunal de Justicia si, según sus estimaciones, Italia debería haber sido considerada zona deficitaria en la campaña 1998/1999 si se hubiera calculado el consumo considerando que se consume en una zona determinada el azúcar que allí se incorpora a un producto transformado pero que acto seguido se exporta.
17. Estas dos instituciones han reconocido que si se interpretara de este modo el concepto de consumo, Italia habría sido considerada zona deficitaria en la campaña 1998/1999. Según los datos facilitados por la Comisión, el déficit previsto para Italia habría sido de 47.800 toneladas de azúcar si se hubiera incluido en el consumo el azúcar incorporado a los productos destinados a la exportación y se hubiera excluido el azúcar incorporado a los productos transformados en otras zonas e importados en Italia, como parece lógico hacer si se adopta el concepto de consumo propuesto por el Sr. Nicoli.
18. Las observaciones escritas del Sr. Nicoli, de Eridania, del Gobierno italiano, del Consejo y de la Comisión han sido completadas mediante sus observaciones formuladas en la vista de 25 de marzo de 2004, que se tomarán asimismo en consideración en la apreciación del asunto.
III. Apreciación
19. Con carácter preliminar, es necesario volver a formular las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. Parece que éste plantea al Tribunal de Justicia dos cuestiones distintas, la primera de las cuales sería de interpretación y la segunda de validez. Sin embargo, la primera cuestión no tiene un alcance autónomo, ya que el órgano jurisdiccional remitente no solicita al Tribunal de Justicia que interprete una disposición de Derecho comunitario que dicho órgano debe aplicar en el litigio principal. En realidad, esta primera cuestión no es más que uno de los dos motivos que podrían entrañar la invalidez del Reglamento impugnado. Por tanto, las cuestiones planteadas deben entenderse como una única cuestión que tiene por objeto solicitar al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez del Reglamento impugnado, en la medida en que no ha fijado un precio de intervención derivado para Italia, habida cuenta de su motivación y del concepto de consumo utilizado para su adopción.
20. Una vez formuladas nuevamente las cuestiones, es preciso determinar la incidencia que para esta cuestión de validez tiene la sentencia Italia/Consejo, antes citada. A este respecto, la alegación de la Comisión, del Consejo y de Eridania, en el sentido de que las cuestiones prejudiciales ya han sido resueltas por dicha sentencia, me parece fundada únicamente por lo que respecta a la motivación del Reglamento impugnado. En efecto, de los apartados 56 a 63 de la sentencia Italia/Consejo, antes citada, se desprende que el Tribunal de Justicia ha declarado que la motivación del Reglamento es conforme con las exigencias del artículo 253 CE. Por consiguiente, no cabe cuestionar su validez por una vulneración de las exigencias de motivación relativas a la decisión de no fijar un precio de intervención derivado para Italia. En consecuencia, este aspecto del presente asunto puede resolverse mediante una simple remisión a la referida sentencia.
21. No sucede lo mismo con el motivo de invalidez relativo al concepto de consumo, que no ha sido examinado en la sentencia Italia/Consejo, antes citada. Como afirma el órgano jurisdiccional remitente, dicha sentencia no ha respondido a la cuestión de si el azúcar incorporado a productos transformados destinados a la exportación debe considerarse consumo y si el Reglamento impugnado debe anularse debido al concepto de consumo utilizado.
22. La mera lectura de los apartados 71 a 78 de dicha sentencia basta para demostrarlo. Para el Gobierno italiano, la evaluación de la situación debe basarse en la cantidad de azúcar importado en estado bruto, previa deducción de las exportaciones (método denominado «italiano»), y no en el método que compara la producción y el consumo en cada zona (método denominado «comunitario»). Las instituciones competentes aplicaron el método comunitario a partir de la campaña 1998/1999, cambio de método que no fue motivado. A este respecto, el Tribunal de Justicia estimó que «el Gobierno italiano no [había] demostrado de modo suficiente con arreglo a Derecho la existencia de [un] cambio de método» (apartado 72). El Tribunal de Justicia declaró a continuación que para las dos campañas anteriores a la de 1998/1999, la Comisión y el Consejo emplearon el mismo método de evaluación que aplicaron para la campaña de que se trata en el caso de autos, «relacionando la producción y el consumo estimados para la futura campaña» (apartado 76). Por consiguiente, el Tribunal de Justicia desestimó «el motivo basado en la falta de motivación del supuesto cambio de método de evaluación» (apartado 78). En consecuencia, resulta evidente que dicha sentencia no aborda la interpretación del concepto de consumo. Por tanto, el órgano jurisdiccional nacional ha mantenido acertadamente su cuestión prejudicial a este respecto, que procede ahora analizar.
23. En primer lugar, debe recordarse que el Reglamento de base no define el concepto de consumo. En realidad, no define siquiera lo que debe entenderse por «zonas deficitarias» y «excedentarias», al haber dejado el legislador la tarea de resolver dichos pormenores a la práctica administrativa. Sólo el anexo II del Reglamento relativo a las comunicaciones en el sector del azúcar, (7) aplicable en el momento en que ocurrieron los hechos del litigio principal, parece indicar que el azúcar incorporado a los productos transformados que se exportan al resto de los Estados miembros o a países terceros no forma parte del consumo de una zona determinada. Ahora bien, el anexo II de dicho Reglamento no tiene por objeto definir el concepto de consumo que debe utilizarse para la determinación del carácter deficitario o excedentario de una zona, sino simplemente establecer un modelo común para las comunicaciones de datos que son utilizados para varios mecanismos de la organización común de mercados del azúcar. Por tanto, carece de consecuencias para la cuestión planteada.
24. Ante el silencio de la normativa, cabría pensar, como el Consejo ha sugerido en la vista, que el control jurisdiccional de dicha práctica administrativa es muy limitado, incluso imposible. Sin embargo, en mi opinión, cuando se adoptan tales decisiones con arreglo a una normativa determinada, deben respetar los objetivos de ésta. Por tanto, en el presente asunto, las instituciones competentes debían respetar los objetivos del Reglamento de base al llevar a cabo su elección del concepto de consumo con motivo de los cálculos efectuados para adoptar el Reglamento impugnado. Corresponde al Tribunal de Justicia verificar que es así.
25. A este respecto, debe precisarse el grado de control jurisdiccional adecuado. Como se desprende de una jurisprudencia reiterada, cuando la ejecución de la política agrícola por parte de las instituciones comunitarias, en particular en el sector del azúcar, implica la necesidad de evaluar una situación económica compleja, la facultad discrecional de que disponen no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que haya que adoptar, sino también en cierta medida a la comprobación de los datos de base. Al controlar el ejercicio de esta competencia, el juez debe limitarse a examinar si el acto impugnado no adolece de error manifiesto de apreciación o de desviación de poder. (8)
26. Esta jurisprudencia resulta pertinente en el presente asunto, ya que el concepto de consumo utilizado con el fin de evaluar el carácter deficitario o excedentario de las zonas de la Comunidad es uno de los elementos de una apreciación económica compleja. Por tanto, el Tribunal de Justicia debe respetar las decisiones económicas de las instituciones competentes, no sustituir la apreciación de éstas por la suya y limitar su intervención a las cuestiones mencionadas en el punto anterior.
27. En el caso de autos, si el objetivo de la fijación de un precio de intervención derivado más elevado para las zonas deficitarias es, como afirma la Comisión en sus observaciones, por una parte, el de permitir el abastecimiento de dichas zonas con el azúcar de zonas no deficitarias, teniendo en cuenta, en particular, los gastos de transporte y, por otra parte, evitar una disminución de la producción de remolacha que conllevaría un déficit todavía mayor en las campañas siguientes, ha de reconocerse que el concepto de consumo utilizado por las instituciones competentes parece contradecir, a primera vista, dicho objetivo.
28. En efecto, el concepto de consumo utilizado tiene como consecuencia que una zona pueda considerarse excedentaria aunque tenga una necesidad efectiva de abastecerse de azúcar en otras zonas de la Comunidad. En tal hipótesis, dicha zona no se beneficiaría de la fijación de un precio de intervención derivado más elevado, en contradicción con el objetivo perseguido por la fijación de dicho precio. Una divergencia tan evidente entre los objetivos de dicho elemento de la organización común de mercados del azúcar y los medios adoptados para su aplicación constituye un error manifiesto de apreciación, a menos que las instituciones competentes consigan explicar los motivos de su decisión.
29. En sus observaciones, la Comisión señaló que el concepto de consumo utilizado con motivo de la determinación del carácter excedentario o deficitario de una zona es el utilizado para el cálculo de las cotizaciones a la producción y en la gestión de las restituciones a la exportación, sin aducir otros motivos para la decisión adoptada y sin explicar por qué habría de emplearse el mismo concepto de consumo en el mecanismo de que se trata en el presente asunto. En la vista, la Comisión añadió que la utilización del concepto de consumo propuesto por el Sr. Nicoli para determinar si una zona es deficitaria o excedentaria podría tener efectos negativos para el mecanismo de las restituciones a la exportación, que se financia mediante cotizaciones que se cobran a los fabricantes de azúcar. Según la Comisión, si Italia se beneficiara de la condición de zona deficitaria, contribuiría menos a la financiación de dichas restituciones a la vez que se beneficiaría más de las restituciones a la exportación.
30. Ahora bien, tales alegaciones no bastan para justificar dicha divergencia entre los objetivos y la aplicación del Reglamento de base. El hecho de que se utilice un concepto de consumo para otros aspectos de la organización común de mercados del azúcar no debe tener como consecuencia automática la utilización para la fijación de un precio de intervención derivado de un concepto que contradice su objetivo. El concepto de consumo adecuado en este supuesto tampoco debe ser necesariamente el que debe utilizarse en el marco de la aplicación de otras disposiciones del Reglamento de base. Por consiguiente, la incoherencia entre los diferentes mecanismos de la organización común de mercados del azúcar, que provocaría, a juicio de la Comisión, la utilización del concepto de consumo propugnado por el Sr. Nicoli, es meramente aparente.
31. Tal concepto, que se adapta mejor al objetivo de la fijación de un precio de intervención derivado para las zonas deficitarias, no parece tener tampoco las consecuencias negativas señaladas por la Comisión para los mecanismos de las cotizaciones a la producción y las restituciones a la exportación. La alegación muy técnica y poco clara de la Comisión no consigue convencerme. En efecto, la Comisión no ha acreditado que exista una conexión directa entre el objetivo de la fijación de un precio de intervención derivado para las zonas deficitarias y el del resto de los mecanismos mencionados. Además, la Comisión no ha explicado de modo satisfactorio por qué la utilización de un concepto de consumo más adecuado para la determinación del carácter deficitario o excedentario de una zona es incompatible con el resto de los mecanismos de la organización común de mercados del azúcar. Por último, el Consejo y la Comisión han admitido que es perfectamente posible adoptar el concepto propuesto por el Sr. Nicoli, si bien invocan el amplio margen de que disponen dichas instituciones en este ámbito.
32. Si el objetivo de la fijación de un precio de intervención derivado para las zonas deficitarias es el antes indicado y si el carácter excedentario o deficitario de una zona debe determinarse «relacionando la producción y el consumo estimados para la futura campaña», (9) no es lógico que no se considere consumido en una zona el azúcar incorporado a los productos destinados a la exportación. La lógica del sistema y, en particular, la de la fijación de un precio de intervención derivado que tiene por objeto una estabilización de los mercados del azúcar, (10) se opone a dicha decisión. Según las explicaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia, estimo que la tesis del Sr. Nicoli debe prevalecer. Por lo tanto, con motivo de la determinación del carácter deficitario o excedentario de una zona, el concepto de consumo debe incluir el azúcar incorporado a los productos transformados en dicha zona y destinados a la exportación, con exclusión del azúcar incorporado a los productos transformados en otros Estados miembros e importados y consumidos en dicha zona.
33. El procedimiento empleado por la Comisión en su respuesta a la cuestión indicada en los puntos 16 y 17 supra
demuestra que dicho cálculo puede efectuarse con los datos comunicados por los Estados miembros en virtud el Reglamento nº 779/96, relativo a las comunicaciones en el sector del azúcar, antes citado. Los datos aportados por la Comisión en respuesta a la cuestión planteada por el Tribunal de Justicia demuestran que el Reglamento impugnado debe anularse si el Tribunal de Justicia decide seguir el planteamiento propuesto en las presentes conclusiones. Por último, Eridania cuestionó en la vista los datos aportados por la Comisión en su respuesta a la cuestión formulada por el Tribunal de Justicia, si bien dicha institución ha explicado que éstos son los que se habrían utilizado para la adopción del Reglamento impugnado de haberse admitido el concepto de consumo propuesto por el Sr. Nicoli.
34. En la vista, el Consejo y la Comisión insistieron en el hecho de que el concepto de consumo cuestionado por el Sr. Nicoli ha sido utilizado con anterioridad, sin que la República Italiana se haya opuesto a él. Dicha objeción no me parece fundada. Aunque haya sido así, ello no debería impedir al Sr. Nicoli impugnar una medida que le afecta y que considera contraria al Reglamento de base. En el presente asunto, el Tribunal de Justicia no tiene que resolver un litigio entre un Estado miembro y una institución. En cualquier caso, los derechos de los particulares no pueden verse afectados por un posible acuerdo dado por un Estado miembro a una solución política determinada. Procede recordar asimismo que, en la sentencia Van Gend & Loos, el Tribunal de Justicia declaró que «la vigilancia de los particulares interesados en la protección de sus derechos lleva consigo un eficaz control que se añade al que los artículos 169 y 170 [del Tratado CE (actualmente artículos 226 CE y 227 CE)] encomiendan a la Comisión y a los Estados miembros». (11)
35. Me gustaría precisar que, al anular el Reglamento impugnado por los motivos antes indicados, el Tribunal de Justicia no sustituiría la apreciación de las instituciones competentes por la suya. Aun cuando éstas disfrutan de un amplio margen de apreciación en este ámbito, la apreciación que se ha efectuado en el presente asunto adolece de un error manifiesto. El Tribunal de Justicia no sobrepasa los límites de su función, ya que el concepto de consumo utilizado podría mantenerse si se modificara el Reglamento de base de modo que se suprimieran las contradicciones señaladas. En efecto, aunque es cierto que la normativa en esta materia no es especialmente transparente ni clara, el Tribunal de Justicia debe, no obstante, controlar la validez de los actos comunitarios con los medios que están a su disposición. En el presente asunto, el concepto de consumo adoptado para la aprobación del Reglamento impugnado no responde al objetivo de la fijación de un precio de intervención derivado. No existe ningún vínculo racional entre el medio y el objetivo, y la contradicción no ha sido justificada por otros motivos convincentes. La solución propuesta se limita, por tanto, a declarar que el concepto de consumo empleado es incompatible con el objetivo de la fijación de precios de intervención derivados según se desprende del Reglamento de base.
36. La exigencia de un vínculo racional entre el objetivo del Reglamento de base y los medios elegidos para alcanzarlo constituye un requisito de validez indispensable. En efecto, dicha exigencia permite al Tribunal de Justicia controlar que existe una relación suficiente entre los objetivos señalados y los medios adoptados. Si no fuera preciso acreditar dicho vínculo, los particulares estarían desprovistos de protección ante las decisiones de este tipo, en la medida en que no podrían controlar la relación entre las medidas adoptadas y los objetivos perseguidos. La misión del Tribunal de Justicia en esta materia es también la de garantizar que las decisiones políticas de las instituciones sean claras y transparentes y que puedan ser impugnadas por los particulares y controladas a petición de éstos. En tales circunstancias, el legislador puede, además, aprobar una nueva normativa en la que sea un poco más claro sobre sus opciones y sobre los medios para su aplicación. Con su intervención, el Tribunal de Justicia favorece de forma indirecta una mayor transparencia en la legislación relativa a la política agrícola común, transparencia que es necesaria para la industria y para los agricultores, pero también para los consumidores y los ciudadanos. En este ámbito y en otros, dicha intervención es esencial para garantizar el buen funcionamiento de los mecanismos de responsabilidad política en un régimen democrático.
IV. Conclusión
37. Habida cuenta de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda al Giudice di Pace di Genova que:
«El Reglamento (CE) nº 1361/98 del Consejo, de 26 de junio de 1998, por el que se fijan, para la campaña de comercialización 1998/1999, los precios de intervención derivados del azúcar blanco, el precio de intervención del azúcar bruto, los precios mínimos de la remolacha A y de la remolacha B, así como el importe del reembolso para la compensación por gastos de almacenamiento, es nulo en la medida en que no fija un precio de intervención derivado para todas las zonas de Italia.»
(1) .
(2)
–	DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80.
(3)
–	Reglamento del Consejo, de 26 de junio de 1998, por el que se fijan, para la campaña de comercialización 1998/1999, los precios de intervención derivados del azúcar blanco, el precio de intervención del azúcar bruto, los precios mínimos de la remolacha A y de la remolacha B, así como el importe del reembolso para la compensación por gastos de almacenamiento (DO L 185, p. 3).
(4)
–	Asunto C-340/98, Rec. p. I-2663.
(5)
–	DO L 106, p. 9.
(6)
–	Reglamento del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 178, p. 1).
(7)
–	Reglamento nº 779/96.
(8)
–	Véanse, en particular, las sentencias de 6 de julio de 2000, Eridania (C-289/97, Rec. p. I-5409), apartado 48, y de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo (138/79, Rec. p. 3333), apartado 25.
(9)
–	Sentencia Italia/Consejo, antes citada, apartado 76.
(10)
–	Véase el tercer considerando del Reglamento de base, reproducido en el punto 2 de las presentes conclusiones.
(11)
–	Sentencia de 5 de febrero de 1963 (26/62, Rec. pp. 1, y ss. especialmente p. 25).