62015CC0213
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MICHAL BOBEK
21 päivänä joulukuuta 2016 (
1
)
Asia C‑213/15 P
Euroopan komissio
vastaan
Patrick Breyer
”Muutoksenhaku — Oikeus tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin — SEUT 15 artiklan 3 kohta — Asetus (EY) N:o 1049/2001 — Soveltamisala — Komission hallussa olevat asiakirjat — Kirjelmät, jotka jäsenvaltio on toimittanut unionin tuomioistuimessa käydyssä oikeudenkäyntimenettelyssä — Päätetty menettely — Kolmansien oikeus tutustua asiakirjoihin — Menettelytavat — Unionin tuomioistuimen avoimuus sen hoitaessa lainkäyttötehtäviä”
Sisällys
I Johdanto
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Primaarioikeus
1. Sopimus Euroopan unionin toiminnasta
2. Perusoikeuskirja
B Johdettu oikeus
1. Asetus (EY) N:o 1049/2001
2. Päätös yleisön oikeudesta tutustua unionin tuomioistuimen hallussa sen hallinnollisten tehtävien hoitamiseksi oleviin asiakirjoihin
III Tosiseikat ja pääasian oikeudenkäynti
IV Valituksenalainen tuomio ja menettely unionin tuomioistuimessa
V Asian arviointi
A Valituksenalainen tuomio
1. Asetuksen soveltamisala
2. SEUT 15 artiklan 3 kohdan vaikutus asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalaa koskevaan tulkintaan
B Tuomioon API liittyvät toiminnalliset ja käytännön ongelmat
C Avoimuuden periaate ja tuomioistuimet
1. Avoimuus unionin tuomioistuimessa
2. Vapaus vastaanottaa tietoja
3. Lainkäytön avoimuuden taustalla olevat arvot
– –a) Demokrattinen oikeudenkäyttö
– – b) Oikeudenhoidon laatu
4. Vertaileva lähestymistapa
D Uusi arviointi oikeudesta tutustua unionin tuomioistuimen (ulkoisiin) oikeudenkäyntiasiakirjoihin
1. Kolmansien oikeus tutustua paikan päällä asiakirja-aineiston yksittäisiin asiakirjoihin
2. Kolmansien etäpääsy asiakirja-aineiston yksittäisiin asiakirjoihin
3. Oikeus tutustua verkon välityksellä valikoituihin oikeudenkäyntiasiakirjoihin
4. Lopputoteamus
E Oikeudenkäyntikulut
VI Ratkaisuehdotus
I Johdanto
1.
Patrick Breyer (jäljempänä vastapuoli) pyysi komissiolta (jäljempänä valittaja) oikeutta tutustua kirjelmiin, jotka jäsenvaltio oli toimittanut unionin tuomioistuimessa käydyssä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. Menettelyn päätyttyä vastapuoli pyysi valittajaa antamaan hänelle oikeuden tutustua näihin kirjelmiin Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (jäljempänä asetus) (
2
) nojalla. Komissio kieltäytyi. Breyer nosti kanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa. Unionin yleinen tuomioistuin kumosi komission päätöksen ja katsoi, että komission pitäisi myöntää oikeus tutustua pyydettyihin kirjelmiin.
2.
Komissio riitauttaa tässä valituksessa unionin yleisen tuomioistuimen tuomion. Unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa on useita tasoja. Ensimmäinen koskee nyt esillä olevassa valituksessa esiin tuotua erityistä kysymystä siitä, kuuluvatko jäsenvaltioiden kirjelmät, jotka ovat komission hallussa, asetuksen soveltamisalaan. Voidaanko ne luovuttaa, kun menettely, jossa ne on toimitettu, on päätetty?
3.
Unionin tuomioistuimen tuomiossa Ruotsi ym. v. API ja komissio (jäljempänä API) (
3
) omaksuman lähestymistavan perusteella en voi ehdottaa muuta kuin myöntävää vastausta kumpaankin näistä kysymyksistä. Tämä antaa aiheen käsitellä kuitenkin myös esillä olevaa kysymystä syvemmällä tasolla, sekä käytännössä että normatiivisella tasolla. Pitäisikö käytännössä toisen asian asianosaisista tai väliintulijoiden luovuttaa pyydettäessä vastapuolen kirjelmät? Eikö sen pitäisi olla unionin tuomioistuimen tehtävänä? Laajemmin normatiivisella tasolla voidaan pohtia, kuinka avoimesti unionin tuomioistuimen pitäisi toimia sen hoitaessa lainkäyttötehtäviään.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Primaarioikeus
1. Sopimus Euroopan unionin toiminnasta
4.
SEUT 15 artiklan 1 kohdan mukaan ”unionin toimielimet, elimet ja laitokset toimivat mahdollisimman avoimesti edistääkseen hyvää hallintotapaa ja varmistaakseen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen”.
5.
SEUT 15 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niiden tallennemuodosta riippumatta jäljempänä tämän kohdan mukaisesti määriteltyjen periaatteiden ja edellytysten mukaisesti.
Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettavilla asetuksilla asiakirjoihin tutustumisoikeutta koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset julkisen tai yksityisen edun huomioon ottamiseksi.
Kukin toimielin, elin tai laitos varmistaa työskentelynsä avoimuuden ja täsmentää omassa työjärjestyksessään toisessa alakohdassa tarkoitettujen asetusten mukaisesti erityismääräykset oikeudesta tutustua toimielimen, elimen tai laitoksen asiakirjoihin.
Euroopan unionin tuomioistuimeen, Euroopan keskuspankkiin ja Euroopan investointipankkiin sovelletaan tämän kohdan määräyksiä vain niiden hoitaessa hallinnollisia tehtäviä.
– –”
2. Perusoikeuskirja
6.
Perusoikeuskirjan 11 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Jokaisella on oikeus sananvapauteen. Tämä oikeus sisältää mielipiteenvapauden sekä vapauden vastaanottaa ja levittää tietoja tai ajatuksia viranomaisten siihen puuttumatta ja alueellisista rajoista riippumatta.”
7.
Perusoikeuskirjan 42 artiklassa, jonka otsikkona on ”Oikeus tutustua asiakirjoihin”, määrätään, että ”jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä, jonka asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua Euroopan unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niiden tallennemuodosta riippumatta”.
B
Johdettu oikeus
1. Asetus (EY) N:o 1049/2001
8.
Asetus N:o 1049/2001 koskee yleisön oikeutta tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin.
9.
Asetuksen johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan asetuksella pyritään parantamaan ”kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin ja sen avulla varmistetaan, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa”. Johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että sen ”tarkoituksena on antaa yleisön oikeudelle tutustua asiakirjoihin mahdollisimman täysimääräinen vaikutus”.
10.
Johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen mukaan ”toimielinten työskentelyn avoimuuden lisäämiseksi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission olisi annettava mahdollisuus tutustua sekä toimielinten laatimiin että niiden vastaanottamiin asiakirjoihin. Tässä yhteydessä on syytä muistaa, että Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjaan liitetyssä julistuksessa n:o 35 todetaan, että jäsenvaltio voi vaatia komissiota tai neuvostoa olemaan toimittamatta kolmansille osapuolille kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa, jollei tämä jäsenvaltio ole antanut etukäteen suostumustaan asiakirjan toimittamiseen”.
11.
Johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaan ”toimielinten kaikkien asiakirjojen olisi pääsääntöisesti oltava yleisön tutustuttavissa. Tiettyjä yleisiä ja yksityisiä etuja on kuitenkin suojattava poikkeussäännöksin. Toimielimillä olisi oltava mahdollisuus suojata sisäisiä keskustelujaan ja neuvottelujaan silloin, kun se on välttämätöntä, jotta voidaan turvata toimielinten kyky hoitaa tehtäviään. Poikkeuksia arvioidessaan toimielinten olisi kaikilla unionin toiminnan aloilla otettava huomioon henkilötietojen suojaa koskevat yhteisön lainsäädännön periaatteet”.
12.
Asetuksen 2 artiklan 3 kohdassa säädetään, että asetusta ”sovelletaan kaikkiin toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin, toisin sanoen toimielimen laatimiin tai sen vastaanottamiin ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin kaikilla Euroopan unionin toiminnan aloilla”.
13.
Asetuksen 3 artiklan a alakohtaan sisältyvän määritelmän mukaan asiakirjalla tarkoitetaan ”mitä tahansa tallennetta (paperille tulostettua tai sähköisessä muodossa tallennettua tekstiä taikka ääni- tai kuvatallennetta tai audiovisuaalista tallennetta), joka koskee toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa ja päätöksiä”.
14.
Asetuksen 4 artiklassa säädetään useista poikkeuksista, jotka koskevat oikeutta tutustua asiakirjoihin ja sitä koskevia käytännön järjestelyjä. Erityisesti 4 artiklan 2 kohdan mukaan ”toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi – – tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa – – jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista”.
15.
Asetuksen 4 artiklan 4 kohdassa säädetään, että ”jos kyse on kolmannen asiakirjasta, toimielin kuulee tätä arvioidakseen, onko – – poikkeusta sovellettava, paitsi jos on selvää, että asiakirja on luovutettava tai sitä ei tule luovuttaa”, kun taas 4 artiklan 5 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman jäsenvaltion etukäteen antamaa suostumusta”.
16.
Asetuksen 4 artiklan 7 kohdassa asetetaan poikkeuksen käytölle ajallisia rajoituksia: ”Edellä 1–3 kohdassa säädettyjä poikkeuksia sovelletaan ainoastaan niin kauan kuin suojelu on asiakirjan sisällön kannalta perusteltua. Poikkeuksia voidaan soveltaa enintään 30 vuoden ajan. Kun kyseessä ovat yksityisyyden suojaa tai kaupallisia etuja koskevien poikkeusten piiriin kuuluvat asiakirjat ja arkaluonteiset asiakirjat, poikkeuksia voidaan tarvittaessa soveltaa tämän jälkeenkin.”
2. Päätös yleisön oikeudesta tutustua unionin tuomioistuimen hallussa sen hallinnollisten tehtävien hoitamiseksi oleviin asiakirjoihin (
4
)
17.
Päätöksen 1 artiklan 1 kohdassa todetaan, että sitä ”sovelletaan kaikkiin Euroopan unionin tuomioistuimen hallussa sen hallinnollisten tehtävien hoitamiseksi oleviin asiakirjoihin eli sekä sen laatimiin että sen vastaanottamiin asiakirjoihin, jotka ovat sen hallussa”.
18.
Päätöksen 3 artiklan 3 kohdan mukaan ”Euroopan unionin tuomioistuin ei salli tutustumista asiakirjaan, jonka se on laatinut sisäistä käyttöään varten tai jonka se on vastaanottanut, jos asiakirja koskee sellaista kysymystä, jossa se ei ole vielä tehnyt ratkaisua, tai jos tiedon antaminen asiakirjan sisällöstä aiheuttaisi vakavaa haittaa Euroopan unionin tuomioistuimen päätöksentekomenettelylle. Tutustumista sellaiseen asiakirjaan, joka sisältää Euroopan unionin tuomioistuimen sisäiseen käyttöön päätösneuvotteluissa tai alustavassa mielipiteiden vaihdossa tarkoitettuja lausumia, ei sallita myöskään ratkaisun tekemisen jälkeen, jos tiedon antaminen asiakirjan sisällöstä aiheuttaisi vakavaa haittaa Euroopan unionin tuomioistuimen päätöksentekomenettelylle.”
III Tosiseikat ja pääasian oikeudenkäynti
19.
Vastapuoli teki 30.3.2011 päivätyllä kirjeellään komissiolle hakemuksen siitä, että hän saisi tutustua useisiin asiakirjoihin asetuksen N:o 1049/2001 nojalla. Pyydetyt asiakirjat koskivat komission Saksan liittotasavaltaa ja Itävallan tasavaltaa vastaan vuonna 2007 nostamia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia menettelyjä, joissa oli kyse tietojen säilyttämistä koskevan direktiivin 2006/24 (
5
) saattamisesta osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
20.
Komissio hylkäsi ensin hakemuksen ja päätti sitten uudistetun hakemuksen perusteella myöntää tutustumisoikeuden mutta vain osaan pyydetyistä asiakirjoista. Komissio epäsi oikeuden tutustua kirjelmiin, (
6
) jotka Itävallan tasavalta oli toimittanut asiassa komissio v. Itävalta, (
7
) sillä perusteella, että nämä kirjelmät eivät kuuluneet asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalaan.
21.
Komissio totesi, että kirjelmät olivat unionin tuomioistuimen asiakirjoja ja että unionin tuomioistuimeen sovelletaan asiakirjoihin tutustumista koskevia sääntöjä vain sen hoitaessa hallinnollisia tehtäviä. Lisäksi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännössä ei määrätä kirjelmien jäljennösten toimittamisesta kolmansille. Komissio totesi myös, että unionin tuomioistuin ei tuomiossa API (
8
) käsitellyt kysymystä siitä, oliko toimielinten annettava oikeus tutustua oikeudenkäynnin toisen asianosaisen kirjelmiin. Tällainen tulkinta olisi komission mukaan joka tapauksessa ristiriidassa sen kanssa, että SEUT 15 artikla estää asetuksen N:o 1049/2001 tulkinnan, joka kattaa jäsenvaltioiden kirjelmät.
IV Valituksenalainen tuomio ja menettely unionin tuomioistuimessa
22.
Breyer nosti 30.4.2012 unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jossa hän vaati sitä kumoamaan osittain komission päätöksen siltä osin kuin siinä oli evätty oikeus tutustua kyseisiin kirjelmiin. Hän väitti, että komissio rikkoi asetuksen 2 artiklan 3 kohtaa. Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta tukivat kannetta väliintulijoina.
23.
Komissio väitti, että jäsenvaltioiden kirjelmät eivät ole asetuksen 2 artiklan 3 kohdassa, luettuna yhdessä saman asetuksen 3 artiklan a alakohdan kanssa, tarkoitettuja toimielimen hallussa olevia asiakirjoja. Se väitti niin ikään, että ne on katsottava unionin tuomioistuimen asiakirjoiksi, jotka on jo luonteensa perusteella suljettu asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden ulkopuolelle asetuksen N:o 1049/2001 mukaan.
24.
Unionin yleinen tuomioistuin tukeutui 27.2.2015 antamassaan tuomiossa Breyer v. komissio (jäljempänä valituksenalainen tuomio) (
9
) unionin tuomioistuimen tuomioon API. Se totesi ensinnäkin, että kolmannen laatimat asiakirjat, jotka ovat komission hallussa, on katsottava tämän toimielimen hallussa oleviksi asiakirjoiksi. Komissio on saanut ne toimivaltuuksiaan käyttäessään ja lainkäyttöasioita koskevassa toiminnassaan, jolloin ne ovat kyseisen asetuksen 2 artiklan 3 kohdassa, luettuna yhdessä asetuksen 3 artiklan a alakohdan kanssa, tarkoitettuja asiakirjoja. (
10
)
25.
Unionin yleinen tuomioistuin tutki toiseksi SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan vaikutusta asetuksen soveltamisalaan. Se katsoi, että ”asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädettyyn tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevaan poikkeukseen liittyvän oikeuskäytännön mukaan komission kirjelmät kuuluvat tämän asetuksen soveltamisalaan, vaikka ne – – liittyvät unionin tuomioistuinten tuomiovallan käyttöön ja vaikka tämä viimeksi mainittu toiminta ei SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan mukaan kuulu asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden piiriin”. (
11
) Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan oli ”katsottava analogisesti, että riidanalaisten kirjelmien tavoin jäsenvaltion jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä laatimat kirjelmät eivät – sen enempää kuin komissionkaan toimittamat kirjelmät – kuulu unionin tuomioistuimen tuomiovaltaa koskevan, SEUT [15] artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan mukaisen asiakirjoihin tutustumista koskevasta oikeudesta tehdyn poikkeuksen soveltamisalaan”. (
12
)
26.
Unionin yleinen tuomioistuin päätteli tällä perusteella, että ”riidanalaiset kirjelmät eivät ole unionin tuomioistuimen asiakirjoja, jotka [olisi] tämän vuoksi suljettu SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan määräysten nojalla asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle ja näin ollen asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalan ulkopuolelle”. (
13
) Tämän vuoksi ”komissio on rikkonut asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 3 kohtaa, kun se on katsonut 3.4.2012 tekemässään päätöksessä, että riidanalaiset kirjelmät eivät kuuluneet tämän asetuksen soveltamisalaan”. (
14
)
27.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti näin ollen kumota komission päätöksen siltä osin kuin siinä on evätty oikeus tutustua Itävallan tasavallan kirjelmiin.
28.
Nyt esillä olevassa valituksessa komissio, jota Espanjan kuningaskunta ja Ranskan tasavalta tukevat, esittää yhden ainoan valitusperusteen, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut väärin SEUT 15 artiklan 3 kohtaa. Se väittää, että määräys pitäisi tuomiovallan käytön erityisen luonteen vuoksi ymmärtää siten, että jäsenvaltioiden kirjelmät jäävät asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.
29.
Breyer vetoaa vastauksessaan Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan tukemana erityisesti siihen, että SEUT 15 artiklan 3 kohdassa jätetään ulkopuolelle vain asiakirjat, jotka unionin tuomioistuin laatii tuomiovaltaa käyttäessään, mutta ei oikeudenkäyntiasiakirjoja. Tämän vuoksi unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä katsoessaan, että asetusta voitiin soveltaa.
30.
Kirjallisia huomautuksia esittivät komissio, Breyer ja edellä mainitut neljä väliintulijaa eli Espanja, Ranska, Suomi ja Ruotsi, jotka kaikki esittivät myös suulliset lausumansa 26.9.2016 pidetyssä istunnossa.
V Asian arviointi
31.
Tämä ratkaisuehdotus rakentuu seuraavasti. Ensiksi ehdotan, että valituksenalainen tuomio pitäisi pysyttää sekä asetuksen että unionin tuomioistuimen tuomiossa API antaman ratkaisun luonnollisena seurauksena. Ne eivät muuttuneet mitenkään Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen annetulla uudella SEUT 15 artiklan 3 kohdalla (osa A). Huolimatta siitä, että ehdotettu lopputulos seuraa loogisesti ja välttämättä unionin tuomioistuimen tuomiota API, ei voida kiistää, että se johtaa joihinkin varsin kyseenalaisiin käytännön seurauksiin (osa B).
32.
Toiseksi ehdotan tämän vuoksi, että unionin tuomioistuin pitää esillä olevaa valitusta tervetulleena tilaisuutena tarkastella uudelleen omia institutionaalisia järjestelyjään, jotka koskevat oikeutta tutustua joihinkin sen lainkäyttötoimintaa koskeviin asiakirjoihin. Tässä yhteydessä käsittelen ensin (lainkäytön) avoimuuden periaatetta sekä normatiiviselta että vertailevalta kannalta (osa C). Seuraavaksi esitän tiivistetysti, miten unionin tuomioistuin voisi mahdollisesti toteuttaa avoimuuden periaatetta antamalla oikeuden tutustua joihinkin oikeudenkäyntiasiakirjoihinsa (osa D). Lopuksi tarkastelen tähän muutoksenhakuun liittyviä oikeudenkäyntikuluja (osa E).
A
Valituksenalainen tuomio
33.
Lyhyesti tähän muutoksenhakuun liittyvä olennainen kysymys kuuluu seuraavasti: Velvoitetaanko asetuksessa komissio myöntämään kolmannelle oikeus tutustua jäsenvaltion jo ratkaistussa asiassa toimittamiin kirjelmiin? Mielestäni vastauksen on oltava myöntävä, jos unionin tuomioistuin haluaa pysyä nykyisen oikeuskäytäntönsä rajoissa ja noudattaa erityisesti tuomionsa API mukaista linjaa.
34.
Tuomiossa API unionin tuomioistuin tutki, kattaako asetuksen asiallinen soveltamisala komission kirjelmät unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa menettelyssä. Unionin tuomioistuin myönsi, että tuomiovallan käyttö sellaisenaan oli suljettu asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle. (
15
) Unionin tuomioistuin teki kuitenkin eron vireillä olevien ja ratkaistujen asioiden välillä asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa säädetyn tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevan poikkeuksen perusteella.
35.
Tämän erottelun mukaisesti unionin tuomioistuin totesi, että tietojen ilmaisemisen komission kirjelmistä, jotka on toimitettu vireillä olevassa tuomioistuinmenettelyssä, voidaan olettaa vahingoittavan tuomioistuinkäsittelyn suojaa. Tilanne on kuitenkin toinen asioissa, jotka on jo ratkaistu, eli silloin kun kyseessä ollut menettely on päättynyt unionin tuomioistuimen ratkaisulla. Jälkimmäisessä tilanteessa ei ole enää syytä olettaa, että kirjelmien luovuttaminen vahingoittaisi unionin tuomioistuimen tuomiovallan käyttöä, koska tuomiovallan käyttö on jo lakannut. (
16
)
36.
On huomattava, että tuomiossa API unionin tuomioistuin ei periaatteessa sulkenut pois oikeutta tutustua komission kirjelmiin vireillä olevissa asioissa (eikä varmasti jo ratkaistuissa asioissa). Se vain vahvisti yleisen olettaman riskistä, joka koskee tuomioistuinkäsittelyn suojaa vireillä olevissa asioissa. (
17
) Tämä merkitsee sitä, että komission ei tutustumisoikeuden evätäkseen täydy arvioida konkreettisesti kutakin asiakirjaa, jota siltä on pyydetty. Olettaman vaikutuksena on todistustaakan kääntyminen.
37.
Tällä olettamalla ei kuitenkaan ole vaikutusta asetuksessa tarkoitettuun saatavilla olevien asiakirjojen määritelmään. Asia on täysin päinvastoin: tuomiossa API tarkoitettiin todellisuudessa, että sekä vireillä olevissa että ratkaistuissa asioissa komission kirjelmät, jotka on esitetty unionin tuomioistuimelle, kuuluvat niitä komissiolta pyydettäessä asetuksen soveltamisalaan ja siinä tarkoitetun ”asiakirjan” määritelmään.
38.
Nyt käsiteltävässä asiassa en näe mitään syytä olla soveltamatta samaa logiikkaa jäsenvaltioiden kirjelmiin, jotka ovat komission hallussa. Tämä johtopäätös perustuu selvästi asetuksen sanamuotoon ja systematiikkaan (1). Se ei ole millään tavoin muuttunut äskettäin annetun SEUT 15 artiklan 3 kohdan perusteella (2).
1. Asetuksen soveltamisala
39.
Kuten asetuksen otsikko antaa ymmärtää, sen ”institutionaaliseen soveltamisalaan” kuuluvat Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjat. ”Institutionaalinen soveltamisala” kattaa käytännössä ainoastaan toimielimen, jolle asiakirjaan tutustumista koskevaa oikeutta koskeva hakemus voidaan tehdä. Se, mitä asiakirjoja kyseessä olevalta toimielimeltä todellisuudessa voidaan pyytää, on eri kysymys, joka koskee asetuksen asiallista soveltamisalaa.
40.
Asetuksen asiallisen soveltamisalan osalta sen 3 artiklan a alakohdassa, luettuna yhdessä sen 2 artiklan 3 kohdan kanssa, on esitetty asiakirjan käsitteelle hyvin laaja määritelmä: sillä tarkoitetaan ”mitä tahansa tallennetta – –, joka koskee toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa ja päätöksiä”.
41.
Asetuksen 2 artiklan 3 kohdan yksiselitteisestä sanamuodosta ilmenee, että asiakirjat, joihin voidaan saada oikeus tutustua, eivät missään tapauksessa ole ainoastaan Euroopan parlamentin, neuvoston tai komission laatimia asiakirjoja. Kyseinen 2 artiklan 3 kohta kattaa ”toimielimen hallussa olevat” asiakirjat, millä viitataan ”sen vastaanottamiin ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin kaikilla Euroopan unionin toiminnan aloilla”. (
18
) Asiakirjan laatinut taho ei siten rajaa sitä, mihin asiakirjoihin asetuksen nojalla on oikeus tutustua.
42.
Se, että pyydetty asiakirja ei ollut toimielimen laatima, on siten merkityksetöntä asetuksessa tarkoitetun ”asiakirjan” määritelmän kannalta. Niin kutsuttu laatijasääntö on selvästi poistettu asetuksella. (
19
) Ainoa ratkaiseva seikka on se, että asiakirjat ovat tässä johdetun oikeuden säädöksessä tarkoitetuista kolmesta toimielimestä yhden hallussa.
43.
Sen, että tutustumisoikeutta voidaan pyytää myös sellaisten asiakirjojen osalta, jotka eivät selvästi ole toimielimen laatimia, vahvistaa asetuksen systemaattinen lukeminen. Asetuksen 4 artiklan 4 ja 5 kohdassa säädetään mekanismeista, joilla kolmannet osapuolet ja jäsenvaltiot osallistuvat sellaisten asiakirjojen luovuttamiseen, jotka eivät ole peräisin Euroopan parlamentista, neuvostosta tai komissiosta. Lainsäätäjä on siten selvästi tarkoittanut asetuksen sovellettavaksi kolmansien asiakirjoihin.
44.
Ainoa muu edellytys 3 artiklan a alakohdassa olevalle asiakirjan määritelmälle on se, että se koskee ”toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa ja päätöksiä”.
45.
Nyt käsiteltävässä asiassa komissiolta pyydetyt asiakirjat ovat jäsenvaltion esittämiä kirjelmiä, jotka ovat komission hallussa, ja komissio on menettelyn toinen asianosainen. On täysin selvää, että se, että komissio aloittaa ja jatkaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä, on sen vastuualueeseen kuuluvaa toimintaa. (
20
) Näin ollen asetusta täytyy loogisesti soveltaa kaikkiin tähän menettelyyn liittyviin asiakirjoihin, jotka ovat komission hallussa. Tämä koskee erityisesti asianosaisen tai väliintulijan toimittamia kirjelmiä.
46.
Tämän vuoksi ei ole epäselvää, että jäsenvaltioiden kirjelmät, jotka ovat komission hallussa, ovat asetuksen 3 artiklan a alakohdassa, luettuna yhdessä sen 2 artiklan 3 kohdan kanssa, tarkoitettuja asiakirjoja.
47.
On myös selvää, että luovuttamisesta voidaan yksittäistapauksessa kieltäytyä jonkin asetuksen 4 artiklassa säädetyn poikkeuksen perusteella. Tällaisen poikkeuksen olemassaolo konkreettisessa yksittäistapauksessa ei vaikuta asiakirjan määritelmään sinänsä. Luokittelu asiakirjaksi ja tutustumisoikeuden tosiasiallinen myöntäminen ovat kaksi selvästi erillistä kysymystä. (
21
) Erityisesti asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan mukaan toimielin voi kieltäytyä antamasta oikeutta tutustua hallussaan olevaan asiakirjaan, jonka luovuttaminen vahingoittaisi tuomioistuinkäsittelyn suojaa, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
48.
Näistä syistä en voi yhtyä Espanjan hallituksen istunnossa esittämään ehdotukseen. Se esitti ennen kaikkea, että jäsenvaltioiden kirjelmien mahdolliseen luovuttamiseen ei sovelleta asetuksen säännöksiä, vaan niitä koskevat pikemminkin yksittäisten jäsenvaltioiden säännöt. Tämä merkitsisi esimerkiksi sitä, että yksityisen henkilön, joka haluaa tutustua Itävallan tasavallan kirjelmiin, pitäisi pyytää niitä Itävallan hallitukselta Itävallan lainsäädännön perusteella.
49.
Tähän ehdotukseen liittyy kaksi ongelmaa. Ensinnäkin siinä sivuutetaan asetuksen sanamuoto – sellaisena kuin sitä on käsitelty tämän osan edellisissä kohdissa (40–43 kohta) – joka selvästi kattaa tällaiset asiakirjat. Toiseksi jäsenvaltioiden kirjelmät ovat luonteeltaan unionin asiakirjoja, vaikka ne ovatkin jäsenvaltioiden laatimia: ne on laadittu unionin tuomioistuimessa käytävää menettelyä varten ja muut unionin toimielimet saavat ne haltuunsa osallistuessaan tähän menettelyyn. Niitä ei ole laadittu jäsenvaltioiden yksinomaiseen ja sisäiseen käyttöön jäsenvaltioiden hallussa pidettäviksi. Oikeus tutustua osaan asiakirjoista, jotka selvästi kuuluvat asetuksen soveltamisalaan, ei voi riippua 28 erillisestä kansallisesta järjestelmästä.
50.
Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 35 kohdassa on tuotu esiin, tuomiossa API unionin tuomioistuin teki eron vireillä olevien ja jo ratkaistujen asioiden välillä tuomioistuinkäsittelyn suojan osalta. Vireillä olevissa asioissa kirjelmien luovuttamisen voidaan olettaa vahingoittavan tämän käsittelyn suojaa. Ratkaistuissa asioissa ei ole enää syytä olettaa, että kirjelmien luovuttaminen vahingoittaisi unionin tuomioistuimen tuomiovallan käyttöä.
51.
Nyt käsiteltävä asia on ratkaistu asia, jolla ei ole ilmeistä yhteyttä muihin vireillä oleviin asioihin. Jollei toisin osoiteta, voidaan olettaa, että kirjelmien luovuttaminen ei enää vahingoita tuomioistuinkäsittelyn suojaa. Toimielimen, jonka hallussa pyydetty asiakirja on, eli tässä tapauksessa komission, asiana on esittää konkreettiset syyt asiakirjan luovuttamisesta kieltäytymiselle 4 artiklan 2 kohdassa vahvistetun poikkeuksen perusteella. Ilman tällaisia syitä jäsenvaltioiden kirjelmät, jotka ovat komission hallussa, on asetuksen nojalla luovutettava.
2. SEUT 15 artiklan 3 kohdan vaikutus asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalaa koskevaan tulkintaan
52.
Komission ainoan valitusperusteen ydin liittyy Lissabonin sopimuksella käyttöön otetun määräyksen, SEUT 15 artiklan 3 kohdan ja erityisesti sen neljännen alakohdan, tulkintaan.
53.
Komissio väittää erityisesti, että asetusta pitäisi tulkita SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan valossa, luettuna yhdessä sen ensimmäisen alakohdan kanssa. Komission mukaan 15 artiklan 3 kohdalla on rajoitettu asetuksen asiallista soveltamisalaa paitsi jättämällä sen ulkopuolelle unionin tuomioistuimen asiakirjat, myös laajemmin kaikki oikeudenkäyntiasiakirjat. Tämän seurauksena oikeus tutustua jäsenvaltioiden kirjelmiin, jotka ovat komission hallussa, pitäisi evätä.
54.
Komissio, jota Espanjan ja Ranskan hallitukset tukevat, tekee kuitenkin eron erityyppisten oikeudenkäyntiasiakirjojen välillä. Komissio väittää, että se antaisi oikeuden tutustua asetuksessa tarkoitetun toimielimen (eli Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission) laatimiin asiakirjoihin, koska nämä kirjelmät ovat luonteeltaan kaksitahoisia: ne ovat oikeudenkäyntiasiakirjoja, mutta myös toimielimen asiakirjoja. Komissio selitti tätä erottelua vielä istunnossa toteamalla, että se antaisi oikeuden tutustua omiin kirjelmiinsä tai toisen asetuksessa tarkoitetun toimielimen kirjelmiin asianomaista toimielintä kuultuaan toimielinten toiminnan demokraattisen valvonnan varmistamiseksi.
55.
Breyer sekä Suomen ja Ruotsin hallitukset väittävät, että SEUT 15 artiklan 3 kohdalla ei ole vaikutusta asetuksen tulkintaan. Ne katsovat, että SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljäs alakohta kattaa ainoastaan unionin tuomioistuimen tuomiovallan käytön. Sen ei voida tulkita koskevan oikeudenkäyntiasiakirjoja yleensä. Ne vastustavat myös erottelua, jonka komissio tekee ”kaksitahoista luonnetta” koskevan teorian perusteella.
56.
En voi yhtyä komission ehdottamaan tulkintaan SEUT 15 artiklan 3 kohdasta. Se näyttää perustuvan kyseisen määräyksen jokseenkin valikoivaan lukemiseen.
57.
SEUT 15 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään yleisestä oikeudesta tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin. Tätä yleistä määräystä täsmennetään saman artiklan neljännessä alakohdassa seuraavasti: ”Euroopan unionin tuomioistuimeen, Euroopan keskuspankkiin ja Euroopan investointipankkiin sovelletaan tämän kohdan määräyksiä vain niiden hoitaessa hallinnollisia tehtäviä.”
58.
Tällä määräyksellä näin ollen todella rajoitetaan oikeutta tutustua asiakirjoihin unionin tuomioistuimen toiminnan yhteen osaan: sen hallinnollisten tehtävien hoitamiseen. Tätä määräystä tulkittaessa voi esiin tulla joitakin terminologisia epäselvyyksiä. (
22
) Yksittäistapauksissa voi kyse olla myös rajanvedosta: Onko unionin tuomioistuimen hoitama erityinen tehtävä lainkäyttötehtävä vai hallinnollinen tehtävä? Onko tehtävä aina vain hallinnollinen tai vain lainkäyttötehtävä?
59.
On kuitenkin täysin selvää, että kyseisen määräyksen luonnollisen tulkinnan mukaisesti SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljänteen alakohtaan sisältyvä ulkopuolelle sulkeminen on ensisijaisesti institutionaalinen ja että se sisältää toisen, toiminnallisen ulkopuolelle sulkemisen. Tämä määräys käsittää kaksitasoisen määritelmän: sitä sovelletaan unionin tuomioistuimeen (toimielin) vain sen hoitaessa hallinnollisia tehtäviä (toiminnan tyyppi).
60.
Käytännössä tässä perussopimuksen määräyksessä todetaan vain, että unionin tuomioistuimelle toimielimenä ei voida osoittaa tutustumisoikeutta koskevaa hakemusta, jos hakemuksen sisältö liittyy sen lainkäyttötehtäviin. Tällainen hakemus voidaan sitä vastoin osoittaa unionin tuomioistuimelle toimielimenä, jos se koskee sen hallinnollisia tehtäviä. (
23
)
61.
On kuitenkin aivan yhtä ilmeistä, että määritelmän toiminnallista puolta rajoittaa selvästi oletusarvoinen institutionaalinen määritelmä. Toisin sanoen toiminnallisella puolella on merkitystä ainoastaan sikäli kuin hakemus on tehty unionin tuomioistuimelle toimielimenä. Mikään perussopimuksessa ei viittaa siihen, että määritelmä pitäisi ulottaa sen institutionaalisen ulottuvuuden ulkopuolelle, jolloin otettaisiin käyttöön uusi tosiasiallinen tutustumisoikeutta koskeva poikkeus.
62.
Tämä on kuitenkin olennaisesti komission tässä asiassa esittämä ehdotus. Komission mukaan SEUT 15 artiklan 3 kohta pitäisi ymmärtää siten, että sillä suojataan tuomiovallan käyttöä sinänsä. Jos tällainen ulkopuolelle sulkeminen irrotettaisiin ensisijaisesta institutionaalisesta ulottuvuudestaan, se olisi todellisuudessa äärimmäisen kauaskantoista: mikä tahansa unionin tuomiovallan käyttöön liittyvä asiakirja jäisi tutustumisoikeuden ulkopuolelle riippumatta laatijastaan tai siitä, kenen hallussa se on. Tämän seurauksena mikä tahansa asiakirja, joka on peräisin mistä tahansa toimielimesta tai minkä tahansa toimielimen hallussa ja joka liittyy unionin tuomioistuimen tuomiovallan käyttöön, jäisi jatkuvasti tai jopa pysyvästi asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.
63.
Se, miksi tällaista lähestymistapaa ei voida hyväksyä, ilmenee myös komission perusteluihin kokonaisuudessaan sisältyvistä loogisista ristiriidoista. Äärimmilleen vietynä komission esittämä SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan tulkinta tarkoittaisi sitä, että komissio ei itse saisi luovuttaa omia kirjelmiään tai esimerkiksi neuvoston tai Euroopan parlamentin kirjelmiä. Tällaiset kirjelmät liittyvät niin ikään unionin tuomioistuimen lainkäyttötehtäviin, ja jos komission väite hyväksyttäisiin, ne olisi siten jätettävä ulkopuolelle SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan nojalla.
64.
Näistä syistä komission tässä tapauksessa ehdottama tulkinta on ristiriidassa SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan sanamuodon samoin kuin sen systemaattisen tulkinnan kanssa.
65.
Lisäksi komission tulkinta näyttää olevan ristiriidassa myös Lissabonin sopimuksen yleisen tavoitteen, johon tämän muutoksenhaun yhteydessä on useaan kertaan vedottu, kanssa. Jos SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljättä alakohtaa luetaan Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen annettujen muiden perussopimusten määräysten, kuten SEU 1 artiklan ja SEUT 298 artiklan, samoin kuin perusoikeuskirjan 11 ja 42 artiklan yhteydessä, jotka kaikki viittaavat avoimuuteen ja läpinäkyvyyteen, SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan yleinen päämäärä ei näytä olevan jonkin ulkopuolelle sulkeminen vaan pikemminkin jonkin muun nimenomaisesti sisällyttäminen: tietojensaantiperiaatteen saattaminen selvästi sovellettavaksi unionin tuomioistuimeen sen hoitaessa hallinnollisia tehtäviä.
66.
Käsittääkseni SEUT 15 artiklan 3 kohdan sanamuodon mukainen, systemaattinen tai asiayhteyden mukainen tulkinta eivät osoita, että tätä määräystä voitaisiin tulkita siten, että siinä vahvistetaan asetuksessa jäljellä olevan asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden soveltamisalalle rajoitus, joka käsittää oikeuden tutustua komission hallussa oleviin kirjelmiin.
67.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että valitus hylätään.
B
Tuomioon API liittyvät toiminnalliset ja käytännön ongelmat
68.
Nähdäkseni edellä selostettu ehdotus tämän asian ratkaisuksi on ainoa ajateltavissa oleva ratkaisu nykyisten oikeussääntöjen valossa, mikäli unionin tuomioistuin haluaa pysyttäytyä tuomion API rajoissa ja samalla noudattaa asetuksen laajaa tulkintaa – johon Lissabonin sopimuksella yleisesti käyttöön otettu institutionaalinen avoimuus vielä entisestään kannustaa.
69.
On kuitenkin kiistatonta, että tiettyjä käytännön seurauksia ratkaisusta, johon viittaan ”tuomion API lähestymistapana”, voidaan pitää ongelmallisina niiden toiminnan kannalta. Ennen kuin tuon esiin niistä kolme, haluan painottaa, että nämä käytännön vaikeudet pitäisi ottaa huomioon suunniteltaessa tulevia toimivia ratkaisuja kysymykseen, joka koskee oikeutta tutustua joihinkin unionin tuomioistuimen oikeudenkäyntiasiakirjoihin. Niitä ei pitäisi kuitenkaan käyttää rajoittamaan asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden olemassa olevaa piiriä.
70.
Tuomion API lähestymistapa, mahdollisesti nyt käsiteltävällä asialla laajennettuna, johtaa ensinnäkin epäsymmetriaan asianosaisten välillä. Komissiota tai mahdollisesti jotakin muuta unionin toimielintä voidaan pyytää luovuttamaan menettelyn toisen asianosaisen tai väliintulijan kirjelmät. Asianosaisesta, jonka pitäisi olla yhdenvertaisessa asemassa saman asian muiden asianosaisten kanssa, tulee siten yhtäkkiä tosiasiallisesti tuomari, joka päättää (tietysti välillisesti) muiden asianosaisten intresseistä kirjelmiensä luovuttamisen osalta. Tällainen asema on väistämättä ongelmallinen, vaikkei se merkitsisikään pahantahtoisuutta tai minkäänlaista väärinkäytöstä tämän edun omaavan asianosaisen puolelta.
71.
Toiseksi on olemassa vaara siitä, että tutustumisoikeuteen jää aukkoja. Tuomion API perusteella oikeus tutustua kolmansien asiakirjoihin, kuten kirjelmiin, näyttää riippuvan siitä, oliko komissio – tai jokin muu asetuksessa tarkoitettu toimielin – asianosaisena unionin tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä. Jos näin ei ole, asetusta ei tosiasiallisesti voida soveltaa. Tämän vuoksi joissakin tapauksissa kirjelmät, joiden osalta voitaisiin yleensä antaa tutustumisoikeus, varsinkin, kun asia on ratkaistu, eivät ole saatavilla, koska asianomaiset toimielimet eivät yksinkertaisesti osallistuneet tuomioistuinmenettelyyn.
72.
Kolmanneksi tuomion API lähestymistapa velvoittaa komission – mutta myös mahdollisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston niiden ollessa asianosaisina unionin tuomioistuimessa käytävässä menettelyssä – arvioimaan asiakirjaan tutustumista koskevaa oikeutta koskevaa hakemusta. Näin tehdessään kyseinen toimielin joutuu tekemään useita arviointeja ja muun ohella punnitsemaan, soveltuuko jokin asetuksen 4 artiklan poikkeuksista vai ei tai liittyykö asia johonkin muuhun asiaan ja pitäisikö siten soveltaa toisiinsa liittymistä koskevaa (ajallista) poikkeusta, sellaisena kuin se esitettiin tuomiossa API. Vaikka en halua epäillä millään tavoin asetuksessa tarkoitettujen toimielinten asiantuntemuksen korkeaa tasoa, totuus on se, että asianosaisella tai väliintulijalla ei todennäköisesti ole kaikkea tarvittavaa tietoa yksittäisen asian asiakirja-aineistosta tai muista mahdollisesti siihen liittyvistä asioista.
73.
Nämä kaikki pohdinnat johtavat ilmeiseen mutta tärkeään ja välttämättömään johtopäätökseen: unionin tuomioistuimen eikä asianosaisen tai väliintulijan pitäisi ensisijaisesti tehdä päätös, joka koskee oikeutta tutustua oikeudenkäyntiasiakirjoihin. Useista käytännön syistä mutta myös normatiivisista syistä juuri oikeudenkäynnin asiakirja-aineiston osalta määräysvaltaa käyttävän pitäisi ensisijaisesti päättää oikeudesta tutustua tämän asiakirja-aineiston asiakirjoihin. (
24
)
74.
Asetuksen väljä tulkinta, jossa ”asiakirjalle” annetaan laaja määritelmä, sekä laatijasäännöstä luopuminen johtavat kaiken kaikkiaan edellä osassa A esitettyyn väistämättömään johtopäätökseen. Kuten tässä osassa on selvitetty, kriittiselle tarkkailijalle jää kuitenkin suoraan sanoen alitajuinen tunne siitä, että toimielin, tässä tapauksessa komissio, tosiasiallisesti velvoitetaan hoitamaan tehtävää, joka itse asiassa unionin tuomioistuimen itsensä pitäisi suorittaa.
75.
Seuraavassa osassa C esitän tämän vuoksi laajemmat syyt siihen, miksi unionin tuomioistuimen pitäisi ottaa tämä tehtävä itselleen. Sen jälkeen, osassa D, esitän tiivistetysti, miten tämä tehtävä voidaan käytännössä toteuttaa.
C
Avoimuuden periaate ja tuomioistuimet
76.
Unionin tuomioistuimen ei edellytetä antavan oikeutta tutustua asiakirjoihin, paitsi silloin kun se hoitaa hallinnollisia tehtäviään. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että unionin tuomioistuimeen ei sovellettaisi yleistä avoimuuden periaatetta (1). Vastaavasti tietyt (lainkäytön) avoimuuden osatekijät sisältyvät myös perusoikeuskirjassa tarkoitettuun tiedonvälityksen vapauteen (2). Laajemmin sanottuna tuomioistuimet eivät voi enää periaatteellisella tasolla sivuuttaa avoimuutta päivittäisen lainkäyttötoimintansa arvona (3), kuten myös vertaileva lähestymistapa selvästi osoittaa (4).
1. Avoimuus unionin tuomioistuimessa
77.
Unionin tuomioistuinta toimielimenä ei koske velvollisuus antaa oikeutta tutustua asiakirjoihin sen hoitaessa lainkäyttötehtäviään. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että unionin tuomioistuimeen ei sovellettaisi yleistä avoimuuden periaatetta, (
25
) joka on vahvistettu useissa perussopimusten määräyksissä. (
26
)
78.
SEUT 15 artiklan 3 kohdan mukaan (kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 52–66 kohdassa on todettu) unionin tuomioistuimen on noudatettava velvollisuutta antaa oikeus tutustua asiakirjoihin ainoastaan silloin, kun unionin tuomioistuin hoitaa hallinnollisia tehtäviään. Lissabonin sopimuksella käyttöön otetussa SEUT 15 artiklan 1 kohdassa laajennettiin selvästi avoimuuden periaatteen soveltamisalaa kaikkiin unionin toimielimiin. Siinä määrätään, että ”unionin toimielimet, elimet ja laitokset toimivat mahdollisimman avoimesti edistääkseen hyvää hallintotapaa ja varmistaakseen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen”. SEU 13 artiklan 1 kohdassa Euroopan unionin tuomioistuin luetellaan yhtenä unionin toimielimistä. Avoimuuden periaatetta sovelletaan näin ollen unionin tuomioistuimeen.
79.
Toiseksi muissa perussopimusten määräyksissä, sellaisina kuin ne ovat Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen, korostetaan entisestään avoimuuden periaatetta. EU-sopimuksen johdanto-osassa vahvistetaan laajasti määritellyt tavoitteet, jotka korkeat sopimuspuolet ovat osoittaneet EU:lle. Siinä korostetaan eritoten yleistä tarvetta ”lujittaa toimielinten toiminnan kansanvaltaisuutta ja tehokkuutta” tekemättä eroa toimielinten välillä. Lisäksi SEU 1 artiklan toisessa kohdassa vahvistetaan, että ”tämä sopimus merkitsee uutta vaihetta kehityksessä sellaisen yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia”. (
27
)
80.
Kolmanneksi on niin, kuten unionin tuomioistuin on myös vahvistanut, että avoimuuden periaatteella voidaan – – ”parantaa kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja sen avulla varmistetaan, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa”. (
28
)
81.
Yhteenvetona voidaan todeta, että yleistä avoimuuden velvollisuutta sovelletaan erotuksetta kaikkiin unionin toimielimiin. Perussopimuksissa on selvät vaatimukset, joiden mukaan unionin tuomioistuimeen itseensä sovelletaan avoimuuden periaatetta, kuten kaikkiin muihin toimielimiin.
2. Vapaus vastaanottaa tietoja
82.
Unionin tuomioistuimen velvollisuus varmistaa kohtuullinen avoimuus sen lainkäyttötehtävien hoitamisessa voitaisiin johtaa myös perusoikeuskirjassa vahvistetuista perusoikeusmääräyksistä. Mielestäni tältä osin merkityksellinen määräys ei ole perusoikeuskirjan 42 artikla (oikeus tutustua asiakirjoihin) vaan pikemminkin perusoikeuskirjan 11 artikla (sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus).
83.
Perusoikeuskirjan 42 artiklassa, joka kuuluu perusoikeuskirjan V osastoon, jonka otsikkona on ”Kansalaisten oikeudet”, vahvistetaan yleinen oikeus tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin. Erikseen luettuna perusoikeuskirjan 42 artikla voitaisiin siten ymmärtää niin, että siinä asetetaan unionin kaikille toimielimille, myös unionin tuomioistuimelle, velvollisuus toteuttaa oikeus tutustua asiakirjoihin.
84.
SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan mukaan velvollisuus koskee kuitenkin unionin tuomioistuinta ainoastaan silloin, kun se hoitaa hallinnollisia tehtäviä. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että ”tässä perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia, joista on määräyksiä perustamissopimuksissa, sovelletaan niissä määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti”. Tässä suhteessa perusoikeuskirjan selitykset ohjaavat 42 artiklan tulkitsemisessa. Niissä todetaan, että oikeutta tutustua asiakirjoihin sovelletaan SEUT 15 artiklan 3 kohdassa asetettujen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.
85.
Näin ollen perusoikeuskirjan 42 artiklaa sovelletaan unionin tuomioistuimeen edelleen vain silloin, kun se hoitaa hallinnollisia tehtäviä. Sitä ei sovelleta unionin tuomioistuimeen sen hoitaessa lainkäyttötehtäviä.
86.
Se, että erityistä oikeutta ei voida soveltaa, ei kuitenkaan estä soveltamasta perusoikeuskirjaan sisältyviä muita, yleisempiä oikeuksia. Tässä tapauksessa tiedonvälityksen vapaudesta määrätään myös perusoikeuskirjan 11 artiklassa. Siinä määrätään, että oikeus sananvapauteen sisältää vapauden vastaanottaa ja levittää tietoja tai ajatuksia. Tämä oikeus on laajempi kuin oikeus tutustua asiakirjoihin. Toisin sanoen oikeus tutustua asiakirjoihin on looginen osa oikeutta vastaanottaa tietoja tai yksi sen ilmenemismuodoista. Jokaisella on oikeus vastaanottaa tietoja käyttääkseen oikeuttaan sananvapauteen. (
29
)
87.
Perusoikeuskirjan 11 artikla vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkinnut viimeksi mainittua määräystä yhä enemmän laajana takeena vapaudelle vastaanottaa tietoja, lähes tunnustaen tiedonsaantioikeuden. (
30
)
88.
Siltä osin kuin kyse on erityisestä kysymyksestä, joka koskee oikeutta tutustua tuomioistuinten asiakirjoihin, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi tuomiossa Társaság a Szabadságjogokért v. Unkari, (
31
)että Unkari rikkoi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklaa evätessään kansalaisjärjestöltä oikeuden tutustua perustuslakituomioistuimessa vireillä olleeseen valitukseen, joka koski kansallisen rikoslain muutosten perustuslainmukaisuutta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin piti tätä tarpeettomana puuttumisena vapauteen vastaanottaa tietoja. (
32
)On ehkä paikallaan korostaa, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin päätyi tähän johtopäätökseen perustuslakituomioistuimessa vireillä olevassa asiassa, jossa oikeutta tutustua kirjelmiin (alkuperäinen valitus) oli pyydetty ennen perustuslakituomioistuimen ratkaisua.
89.
Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdassa määrätään, että perusoikeuskirjan oikeuksien merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa. Unionin oikeuden mukaisen vaatimuksen ei siten pitäisi alittaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asettamaa vaatimusta. Jää nähtäväksi, missä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tarkkaan ottaen löytää tasapainon tulevissa tapauksissa, jotka liittyvät samaan kohteeseen. (
33
) On kuitenkin jo varsin selvää, että lähtökohtana lainkäytön avoimuudessa ja oikeudessa tutustua asianosaisen tuomioistuimelle toimittamiin kirjelmiin on yhä myönteisempi suhtautuminen avoimuuteen ja tutustumisoikeuteen.
90.
Yhteenvetona voidaan näin ollen todeta seuraavaa: avoimuuden periaatetta sovelletaan unionin tuomioistuimeen ja myös sen tuomiovallan käyttöön. Perusoikeusoikeuskirjan 11 artiklan 1 kohdassa taattu vapaus vastaanottaa tietoja, sellaisena kuin sitä on tulkittu perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan kautta, viittaa myös selvästi suurempaan avoimuuteen.
91.
Velvoitteiden ja velvollisuuksien sanasto ja niiden määräysten luettelo, joiden perusteella unionin tuomioistuin olisi kiistatta velvollinen tekemään jotakin, ei ole paras tapa lähestyä tätä kysymystä. Kysymys olisi parempi muotoilla toisin: mitä 2000-luvun alun tuomioistuin itse haluaisi tehdä pitääkseen kohtuudella yhteyttä laajempaan yleisöönsä?
92.
Tämän osan kahdessa seuraavassa jaksossa tätä ajatusta lähestytään kahdella tasolla: toinen liittyy arvoihin (3) ja toinen vertailevaan lähestymistapaan (4). Mitä tuomioistuimet tekevät avoimuuden osalta ja miksi?
3. Lainkäytön avoimuuden taustalla olevat arvot
93.
Avoimuus ei ole uusi ilmiö oikeudenhoidossa. Niinkin kauan sitten kuin 1700-luvun lopulla Jeremy Bentham korosti, että julkisuus on ”oikeuden todellinen sielu”. (
34
) Hänen mukaansa ”ilman julkisuutta mikään hyvä ei ole pysyvää. Mikään paha ei voi jatkua julkisuudessa. – – Tämän suurenmoisen välineen teho ulottuu kaikkialle: lainsäädäntöön, hallintoon ja lainkäyttöön.” (
35
) Siten istuntojen julkisuutta ja tuomioiden julkaisemista voidaan pitää ilmaisuna avoimuudesta, (
36
) joka kietoutuu vahvasti yhteen oikeuslaitoksen toteuttaman ja siihen kohdistuvan julkisen valvonnan kanssa.
94.
Aikojen kuluessa tapahtuneen oikeuslaitoksen kehityksen myötä suurempi avoimuus tuli välttämättömäksi. Nykyisin tuomioistuimilla on tärkeä asema demokraattisissa yhteiskunnissa. Valtaa seuraa vastuu. Tämä pätee vielä suuremmalla syyllä ylikansalliseen tuomioistuimeen, kuten unionin tuomioistuimeen, kun otetaan huomioon, että sitä luultavasti pidetään ”etäisempänä” (
37
) ja sen katsotaan poikkeavan arvovallaltaan siitä, millaista perinteisempää arvovaltaa kansallisten tuomioistuinten sanotaan nauttivan.
95.
Perustuslaillisissa demokratioissa legitimiteetin tason pitäisi vastata vallan ja vastuun tasoa, jotta tehdyt päätökset olisivat yhteiskunnallisesti hyväksyttäviä. On tietysti olemassa eri legitimiteetin lähteitä. Voidaan esimerkiksi erottaa toisistaan institutionaalinen ja argumentatiivinen legitimiteetti. (
38
) Aivan yhtä mahdollista on erottaa toisistaan panoksen ja tuloksen legitimiteetti. (
39
) Riippumatta siitä, mikä taksonominen leima käsitteeseen mahdollisesti laitetaan, kysymys on edelleen sama: miten toimielin saa legitimiteetin ja mistä se sen saa?
96.
Kun ajatellaan keinoja, joilla voidaan lisätä tuomioistuinten legitimiteettiä perustuslaillisissa demokratioissa, avoimuus näyttäisi olevan luontainen ehdokas. Avoimuus vahvistaa tuomioistuinten yleistä legitimiteettiä. Se lisää niiden demokraattista uskottavuutta saamalla tuomioistuimet tietyllä tapaa vastaamaan paremmin kansalaisten tarpeisiin (a). Se myös parantaa oikeudenhoidon laatua luomalla kannustimia lainkäyttötyön ja sen tulosten parantamiselle (b).
––a) Demokrattinen oikeudenkäyttö (
40
)
97.
Tuomioistuinten legitimiteettiä kansalaisten silmissä ei voida kyseenalaistaa niillä samoilla perinteisillä keinoilla, jotka ovat voimassa hallituksen tai parlamentin osalta. Ne on räätälöitävä riippumattomien tuomioistuinten erityiseen ja ainutlaatuiseen asemaan sopiviksi.
98.
Tuomioistuinten toiminnasta suhteessa kansalaisiin tulee eritoten avoimuuden kautta entistä vastuullisempaa. Tuomioistuinten avoimuus edistää niiden demokraattista luonnetta mahdollistamalla kansalaisille lainkäyttövallan käytön valvonnan, takaamalla heidän osallistumisensa julkisen keskustelun avulla ja lopulta lisäämällä tuomioistuinten ratkaisujen ymmärtämistä. Tällä tavoin lainkäytön avoimuus vahvistaa viime kädessä panoksen legitimiteettiä.
99.
Avoimuudella varmistetaan ensinnäkin tuomioistuimiin kohdistuva tietty demokraattinen valvonta. Korkeimman oikeuden varapresidentin, Lord Chief Justice Hewartin kuuluisia sanoja lainatakseni ”oikeutta ei pitäisi vain toteuttaa, vaan sen pitäisi selvästi ja kiistatta nähdä toteutuvan”. (
41
) Yksi tapa mahdollistaa tällainen demokraattinen valvonta on antaa oikeus tutustua kirjelmiin. Kirjelmillä on olennainen tehtävä haluttaessa ymmärtää ratkaisu, sen sisältö ja ratkaisuun johtanut dialektiikka. Tuomioistuimet vaikuttavat luotettavammilta ja tehokkaammilta, kun ne luovuttavat yleisölle ainakin osan asiakirjoista, joihin ne tukeutuvat tuomion antamisessa. Yleisö voi nähdä, että tuomioistuin on tutkinut ja arvioinut perusteellisesti asianosaisten esittämät eri väitteet. Se auttaa yleisöä ymmärtämään oikeuden ratkaisun taustalla olevaa logiikkaa ja sitä, miksi jokin argumentti on voinut menestyä toisen sijaan.
100.
Toiseksi tuomioistuinten avoimuus kannustaa julkiseen keskusteluun. Se edistää keskustelun ja ajatustenvaihdon kautta kansalaisten osallistumista yleisen mielipiteen muodostamiseen Euroopassa. (
42
) Keskustelun voivat panna alulle kansalaisjärjestöt, yhdistykset, journalistit, yhteiskunnan ”vahtikoirat”, tutkijat tai ilmiantajat, jotka osaltaan lisäävät kansalaisten tietoisuutta yleistä etua koskevista erityisistä kysymyksistä. (
43
) Suurempi avoimuus on siten omiaan lisäämään yleisön luottamusta oikeuslaitokseen. (
44
)
101.
On selvästi korostettava, että kyky ilmaista kritiikkiä on olennainen osa merkityksellistä keskustelua. Mahdollista kritiikkiä ei pitäisi ymmärtää siten, että tuomioistuimia toimieliminä heikennetään. Kritiikin pelko ei liioin ole hyvä syy tietojen paljastamatta jättämiselle. Kritiikki on päinvastoin keskeinen ominaispiirre demokraattisissa yhteiskunnissa, joissa arvostetaan sananvapautta ja erilaisia mielipiteitä.
102.
Kolmanneksi lainkäytön avoimuus on heuristinen arvo. (
45
) Sen avulla asian lopputulos voidaan ymmärtää paremmin. Jokainen voi selvittää, jos ei sitä, miksi, niin ainakin sen, miten tuomioistuin päätyi tiettyyn ratkaisuun, jos hänelle periaatteessa annetaan oikeus tutustua asianosaisten kirjelmiin, jotka muodostavat lähtökohdan tuomioistuimen perusteluille. Vastaavasti kirjelmät voivat valaista tiettyjä epäselviä ratkaisuja ja paljastaa tuomioistuimen perustelujen systemaattiset kaavat. Tämän seurauksena tuomioistuinten ratkaisuista voi tulla ennakoitavampia.
–– b) Oikeudenhoidon laatu
103.
Avoimuus parantaa myös lainkäyttötyön sekä panosta että tulosta, eli paitsi ratkaisujen laatua, myös asianosaisten kirjelmien laatua. Se on omiaan luomaan edellytykset parhaan lopputuloksen tavoitteluun oikeudellisessa työssä, sillä julkinen valvonta ja mahdollinen kritiikki voivat tehokkaasti kannustaa paitsi tuomioistuimia, myös muita menettelyyn osallistuvia parantamaan työnsä laatua. Se voi palvella myös tulevien oikeudenkäynnin asianosaisten etua, koska se voi paljastaa strategioita tai perustelujen kaavamaisuuden. Tämän seurauksena todennäköisesti oikeudellisen alan mukana olevien eri toimijoiden työn laatu paranee samalla kun oikeusvaltioperiaatteen yleinen noudattaminen lisääntyy.
104.
Yhteenvetona voidaan todeta, että normatiivisella tasolla avoimuus lisää väistämättä tuomioistuinten yleistä institutionaalista legitimiteettiä. Ei ole mitään syytä uskoa, etteikö sama yleinen näkemys soveltuisi unionin tuomioistuimeen. Miten tällaiset laajemmat normatiiviset näkemykset voidaan sitten tarkemmin toteuttaa käytännössä? Tältä osin voi olla kiinnostavaa lähestyä kysymystä vertailemalla muita kansallisia ja kansainvälisiä järjestelmiä.
4. Vertaileva lähestymistapa
105.
Unionin jäsenvaltioissa on erittäin vaihteleva käytäntö, joka koskee oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuutta. (
46
) Vain vähemmistössä jäsenvaltioita, kuten Ruotsissa ja Suomessa, on hyväksytty erityiset säännökset oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuudesta. Muissa valtioissa oikeuteen tutustua oikeudenkäyntiasiakirjoihin sovelletaan yleisiä säännöksiä asiakirjajulkisuudesta. Joissakin muissa valtioissa oikeudesta tutustua oikeudenkäyntiasiakirjoihin säädetään kansallisissa (siviili-, hallinto- tai rikos)prosessilaeissa, joissa säädetään kolmansien oikeudesta tutustua oikeudenkäynnin asiakirja-aineistoon osana menettelysäännöksiä.
106.
Useimmissa jäsenvaltioissa on omaksuttu jonkinlainen yksittäisten hakemusten järjestelmä. Oikeus tutustua asiakirjoihin näyttää usein, joskaan ei aina, riippuvan laillisesta intressistä. Asian luonteen perusteella asiakirjat voidaan antaa saataville, kun asia on vielä vireillä tai kun tuomio on annettu. Joissakin arkaluonteisissa asioissa ne luovutetaan vasta asianmukaisen salassapitoajan päätyttyä.
107.
Euroopan ulkopuolella useat tuomioistuimet, myös Amerikan yhdysvalloissa ja Kanadassa, vaikuttavat suhtautuvan varsin avoimesti kolmansien oikeuteen tutustua oikeudenkäyntiasiakirjoihin ja erityisesti kirjelmiin. (
47
)
108.
Kansainvälisistä tuomioistuimista voidaan ensimmäisenä esimerkkinä tarkastella Euroopan ihmisoikeustuomioistuinta. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 40 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”pääsihteerille toimitetut asiakirjat ovat julkisia, jollei tuomioistuimen presidentti toisin päätä”. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen työjärjestyksen säännön nro 33 1 kohdan mukaan ”kaikki asiakirjat, joita asianosaiset tai jokin kolmas osapuoli toimittavat kirjaamoon valituksen yhteydessä, – – ovat yleisön saatavissa pääsihteerin määrittämien järjestelyjen mukaisesti, ellei jaoston puheenjohtaja päätä toisin – – joko omasta aloitteestaan tai asianosaisen tai sellaisen muun henkilön pyynnöstä, jota asia koskee”. Tällä perusteella päättyneisiin menettelyihin liittyvät asiakirjat annetaan tutustuttaviksi yksittäisen hakemuksen perusteella, kun taas vireillä olevien asioiden asiakirjoihin voi tutustua Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tiloissa. Kuitenkin rajoituksista, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua asian asiakirja-aineistoon, on myös tyhjentävä luettelo. (
48
)
109.
Euroopan vapaakauppajärjestön (EFTA) tuomioistuimessa henkilöt, joilla on intressi asiassa, voivat tutustua kansliassa diaariin, joka sisältää muun muassa kirjelmiä. Kolmannet osapuolet voivat saada jäljennöksiä tai otteita siitä maksua vastaan. (
49
) Tämän lisäksi suullista käsittelyä varten laadittu kertomus, jossa esitetään tosiseikat ja oikeussäännöt sekä yhteenveto vaatimuksista ja niiden perusteista, on saatavilla verkossa heti, kun se on laadittu, siis myös vireillä olevissa asioissa.
110.
Kansainväliselle tuomioistuimelle esitetyt kirjelmät voidaan saattaa yleisön saataville sen jälkeen, kun asianosaisten kannoista on varmistuttu, suullisen käsittelyn alkaessa tai sen jälkeen. (
50
)
111.
Kansainvälinen merioikeustuomioistuin puolestaan julkistaa asian asianosaisten kirjelmät suullisten käsittelyjen alkaessa – tai aikaisemmin, mutta ei kuitenkaan ennen kuin asianosaisten kannoista on varmistuttu. (
51
)
112.
Lopuksi Euroopan unionin tuomioistuimessa itsessään ja erityisesti unionin yleisessä tuomioistuimessa kysymykseen oikeudesta tutustua oikeudenkäyntiasiakirjoihin sovellettiin alun perin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaajan ohjeiden 5 artiklan 8 kohtaa. Taho, joka ei ollut asianosainen, voi tutustua asiaa koskevaan asiakirjavihkoon, jos presidentti tai, mikäli asia oli vielä vireillä, kokoonpanon puheenjohtaja nimenomaisesti antoi siihen luvan asianosaisia kuultuaan. Nyt tätä kysymystä säännellään unionin yleisen tuomioistuimen uuden työjärjestyksen (
52
) 38 artiklan 2 kohdassa, jolla on korvattu sääntö, jota sovellettiin virkamiestuomioistuimessa. (
53
) Siinä määrätään, että ”mikään yksityinen tai julkinen taho, joka ei ole asianosainen, ei voi tutustua asiaa koskevaan asiakirja-aineistoon, jollei unionin yleisen tuomioistuimen presidentti nimenomaisesti anna siihen lupaa asianosaisia kuultuaan. Tämä lupa voidaan antaa täysimääräisenä tai osittaisena ainoastaan kirjallisesta hakemuksesta, jossa on oltava yksityiskohtaiset perustelut laillisesta intressistä tutustua asiakirja-aineistoon”.
113.
Mitä johtopäätöksiä tällaisesta kirjavasta katsauksesta, joka koskee vertailukohteina esitettyjä (ja pakostikin valikoivia) otoksia, voidaan tehdä vai voidaanko mitään? Esitän tämän osan päätelmän sijasta neljä näkökohtaa.
114.
Ensinnäkin lainkäytön avoimuutta on kaikkialla. (
54
) Jos tälle huomattavan vaihtelevalle käytännölle kansallisella ja kansainvälisellä tasolla löytyy jokin yhteinen nimittäjä, se on se, että tuomioistuimista on toimieliminä tullut viimeisen vuosikymmenen tai parin kuluessa yhä avoimempia eikä vähemmän avoimia.
115.
Toiseksi riippumatta kyseessä olevan järjestelmän yksittäisistä tai menettelyllisistä järjestelyistä mahdollisesta asianosaisten kirjelmien luovuttamisesta tuntuvat päättävän tuomioistuimet itse. Todennäköisesti ei ole montakaan järjestelmää, joissa oikeutta tutustua kirjelmiin ei annettaisi lainkaan.
116.
Kolmanneksi vertailulla ei välttämättä ole merkitystä pelkästään normatiivisten ratkaisujen tasolla, vaan myös tietyn lainsäädännön tai ratkaisun yhteiskunnallisen merkityksen ja seurauksen tasolla. Tältä kannalta katsottuna näissä järjestelmissä, joissa on valittu suurempi avoimuus ja oikeus tutustua oikeudenkäyntiasiakirjoihin, ei ilmene, että usein esitetyt kielteiset seuraukset, kuten se, että kolmannet osapuolet käyttävät tietoa hyväksi tai väärin tai että asianosaisten asiamiehiä tai tuomioistuimen jäsentä painostetaan tai heihin vaikutetaan tavalla tai toisella, olisivat toteutuneet millään konkreettisella tavalla. Voi tietysti olla niinkin, että tällaisia vaikutuksia ei vain ole raportoitu. Tässä vaiheessa käytettävissä oleva vertailutieto ei kuitenkaan vahvista sitä, että mikään niistä usein ennalta ehkäisevästi esiin tuoduista vaaroista, joiden vuoksi suurempi avoimuus tuomioistuimissa ei olisi mahdollista, olisi käynyt toteen.
117.
Neljäntenä ja viimeisenä seikkana on todettava, että yhdessä järjestelmässä tehdyt normatiiviset valinnat ja ratkaisut eivät tietenkään sellaisinaan ole siirrettävissä toiseen järjestelmään. On edelleen tukeuduttava vertailevaan lähestymistapaan. Se, että muut tekevät asiat tietyllä tavalla, ei tarkoita sitä, että itse pitäisi toimia samoin. Toisaalta silloin, kun nähdään selvään suuntaan osoittava voimakas yleinen kehitys, jota tukevat vahvat normatiiviset perustelut siitä, miksi kohtuullinen avoimuus tuomioistuimissa on hyvä asia, tarvittaisiin erittäin vakuuttava selitys sille, miksi unionin tuomioistuin on ja miksi sen pitäisi olla tässä suhteessa erilainen.
D
Uusi arviointi oikeudesta tutustua unionin tuomioistuimen (ulkoisiin) oikeudenkäyntiasiakirjoihin
118.
Tätä taustaa vasten on kohtuullista myöntää, että nykyinen avoimuuden tila unionin tuomioistuimen tuomiovallan käytön osalta (
55
) ei ole optimaalinen. Kolmannella, jota asia koskee, ei ole oikeutta tutustua oikeudenkäynnin asiakirja-aineistoon. Oikeus tutustua joihinkin kirjelmiin saattaa olla mahdollinen asioissa, jotka on jo ratkaistu, jos tuomion API edellytykset täyttyvät.
119.
Tässä suhteessa merkitystä on myös lainkäyttöä koskevalla laajemmalla asiayhteydellä ja kehityksellä. Vaikka tiettyä myönteistä kehitystä on tapahtunut siltä osin kuin kyse on oikeudesta tutustua unionin tuomioistuimen (vanhempiin) oikeudenkäyntiasiakirjoihin, (
56
) edelleen tarkasteltaessa yleistä oikeutta saada laajemmin tietoa unionin tuomioistuimen meneillään olevista oikeusjutuista tiedon väyliä on pikemminkin tukittu kuin uusia avattu. 1990-luvun puoliväliin asti kolmas, jota asia koski, saattoi saada enemmän tietoa asiasta ja asianosaisten argumenteista suullista käsittelyä varten laaditusta kertomuksesta, joka julkaistiin tuomioistuimen oikeustapauskokoelmassa yhdessä tuomioistuimen ratkaisun ja julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen kanssa. Tämä ei ole enää mahdollista, sillä suullista käsittelyä varten laadittujen kertomusten julkaisemista ei jatkettu. Vuodesta 2012 lähtien, uuden työjärjestyksen tultua voimaan, suullista käsittelyä varten laadituista kertomuksista luovuttiin kokonaan. Tämän lisäksi sekä unionin tuomioistuimen tuomioissa että julkisasiamiesten ratkaisuehdotuksissa selostetaan yhä suppeammin asianosaisten tai väliintulijoiden esittämät argumentit käännöskuluja koskevista ilmeisistä ja ymmärrettävistä syistä.
120.
Yhteenvetona on todettava, että jokseenkin paradoksaalisesti maailmanlaajuisen internetin liiallisen tietomäärän aikana asianomainen ulkopuolinen maailma saa todellisuudessa yhä vähemmän tietoa unionin tuomioistuimen päätöksenteosta. On aika muuttaa suuntaa. Edellä esitettyä taustaa vasten se, että unionin tuomioistuimen joihinkin oikeudenkäyntiasiakirjoihin annetaan laajempi tutustumisoikeus, pitäisi pikemminkin nähdä tasapainon uudelleen saavuttamisena unionin tuomioistuimen menettelyn ymmärtämisessä: joitakin tiedon väyliä on toiminnallisista syistä suljettu. Toisia, kuten laajempi oikeus tutustua unionin tuomioistuimelle toimitettuihin kirjelmiin, pitäisi sen vuoksi avata.
121.
Ennen tältä osin annettavaa muutamaa ehdotusta on aluksi syytä esittää kolme alustavaa toteamusta.
122.
Ensinnäkin kaikki tässä osassa esitetyt ehdotukset perustuvat SEUT 15 artiklan 1 kohdan mukaiseen avoimuuden periaatteeseen. On selvästi toistettava, että velvollisuus antaa oikeus tutustua asiakirjoihin ei koske unionin tuomioistuinta, kun se hoitaa lainkäyttötehtäviään. Seuraavassa todettu on pikemminkin ilmaus siitä, mitä tuomioistuimen, joka reagoi ja on kohtuullisesti yhteydessä laajemmalti maailmaan, pitäisi itse haluta tehdä.
123.
Tässä suhteessa Euroopan keskuspankin (EKP) lähestymistapaa voidaan pitää kuvaavana. EKP on vastaavassa asemassa kuin unionin tuomioistuin. SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljännen alakohdan nojalla EKP:hen sovelletaan oikeutta tutustua asiakirjoihin vain sen hoitaessa hallinnollisia tehtäviä. (
57
) Tämä ei kuitenkaan estänyt EKP:tä antamasta jo jokin aika sitten vapaaehtoisesti laajempaa oikeutta tutustua asiakirjoihinsa SEU 1 artiklan toisessa kohdassa vahvistetun avoimuuden laajan käsitteen perusteella. (
58
)
124.
Toiseksi, edellisen kohdan mukaisesti, unionin tuomioistuimeen ei sovelleta myöskään asetusta N:o 1049/2001. Vaikka asetus ei ole sovellettavissa, sen mukaisista periaatteista ja siitä annetusta oikeuskäytännöstä voitaneen kuitenkin saada ohjeita asianmukaista lainsäädännöllistä ratkaisua tehtäessä, kuten itse asiassa tapahtuikin unionin tuomioistuimen antaessa päätöksensä 11.12.2012.
125.
Kolmanneksi tutustumisoikeutta arvioitaessa pitäisi erottaa toisistaan kaksi unionin tuomioistuimen oikeudenkäyntiasiakirjojen (
59
) luokkaa: ”sisäiset oikeudenkäyntiasiakirjat” ja ”ulkoiset oikeudenkäyntiasiakirjat”.
126.
Sisäiset oikeudenkäyntiasiakirjat ovat unionin tuomioistuimessa unionin tuomioistuinta varten laadittuja asiakirjoja, kuten ratkaisuehdotusten ja tuomioiden luonnoksia, alustavia kertomuksia, tutkimusmuistioita, menettelyratkaisua koskevia muistioita tai päätösneuvotteluja varten laadittuja muistioita. Nämä asiakirjat kuuluvat perimmäiseen ratkaisutoimintaan. Jollei lainkäyttötehtävän luonne muutu merkittävästi, avoimuus ei voi koskea näitä asiakirjoja. (
60
)
127.
Unionin tuomioistuimen ulkoiset oikeudenkäyntiasiakirjat ovat joko unionin tuomioistuimen laatimia asiakirjoja unionin tuomioistuimen ulkopuolisten tahojen (asianosaisten, väliintulijoiden tai kansallisten tuomioistuinten) kanssa käytävää oikeudellista viestintää varten tai kolmansien osapuolten unionin tuomioistuimelle oikeudenkäyntimenettelyssä toimittamia asiakirjoja, kuten asianosaisten toimittamia kirjelmiä, mutta myös kansallisten tuomioistuinten ennakkoratkaisupyyntöjä. Ne voivat lähtökohtaisesti (jollei jotakin niistä poikkeuksista, jotka estävät asiakirjan luovuttamisen yksittäistapauksessa, sovelleta) olla julkisia unionin tuomioistuimen avoimuuden lisäämiseksi.
128.
Kaikki tässä osassa jäljempänä esitettävä koskee yksinomaan unionin tuomioistuimen ulkoisia asiakirjoja. Tutustumisoikeutta koskevista käytännön menettelytavoista katson, että unionin tuomioistuimen pitäisi hakemuksesta antaa oikeus tutustua paikan päällä (1) ja etäpääsy (2) ulkoisiin oikeudenkäyntiasiakirjoihin. Ihannetapauksessa se voisi antaa oikeuden tutustua joihinkin asiakirjoihin myös omasta aloitteestaan (3).
1. Kolmansien oikeus tutustua paikan päällä asiakirja-aineiston yksittäisiin asiakirjoihin
129.
Kolmansille pitäisi antaa oikeus hakemuksesta tutustua unionin tuomioistuimen tiloissa oikeudenkäynnin asiakirja-aineistoon tai pikemminkin sen sopivaan osaan, joka sisältää ulkoiset oikeudenkäyntiasiakirjat, sekä ratkaistuissa että vireillä olevissa asioissa. (
61
)
130.
Vireillä olevissa ja ratkaistuissa asioissa oikeuteen tutustua asiakirja-aineistoon voi olla tarpeen soveltaa eri menettelyjä. Intressivertailu on erilainen. Kahden kilpailevan tavoitteen, avoimuuden ja tuomioistuinkäsittelyn suojan, välillä on löydettävä oikea tasapaino. Ennen kuin tuomio annetaan (tai missä tahansa vaiheessa suulliseen käsittelyyn asti tai asian käsittelyn kirjallisen vaiheen päättymiseen asti asioissa, joissa ei ole suullista käsittelyä) oikeudellinen keskustelu pitäisi keskittää unionin tuomioistuimeen ja käydä istuntosalissa eikä mediassa. Vaikka ennalta ehkäisevästi esiin tuotua vaaraa siitä, että asianosaisiin tai heidän edustajiinsa vaikutetaan tai että heitä uhataan, ei pitäisi liioitella, sitä ei voida myöskään täysin sulkea pois.
131.
Ei kuitenkaan ole mitään syytä siihen, miksi tarvittaisiin tuomiossa API esitetyn kaltainen lähtökohtainen olettama, että oikeudenkäyntiasiakirjojen luovuttaminen vireillä olevissa asioissa olisi automaattisesti vastoin tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevaa vaatimusta. Tarvitaan tapauskohtaista arviointia, myös tässä käsitellyn ehdotuksen institutionaalisen ulottuvuuden kannalta: jos unionin tuomioistuin itse päättää mahdollisesta asiakirjan luovuttamisesta, on ehkä vähemmän tarvetta olettamille, jotka on luotu hallinnon harkintavallan ohjaamiseksi.
132.
Tämän vuoksi oikeus tutustua ulkoisiin oikeudenkäyntiasiakirjoihin voitaisiin myöntää myös vireillä olevissa asioissa, joskin rajoitetummin kuin ratkaistuissa asioissa. Vireillä olevissa asioissa kolmannella osapuolella, joka näyttää toteen laillisen intressin tutustua asiakirjaan, pitäisi olla oikeus tutustua siihen yksittäisestä hakemuksesta unionin tuomioistuimen tiloissa. Jaoston puheenjohtajan, jolla on väistämättä parhaat edellytykset vertailla kysymyksessä olevia kilpailevia intressejä yksittäistapauksen erityispiirteisiin nähden, pitäisi tehdä päätös tutustumisoikeudesta. Vireillä olevan asian asianosaisia olisi kuultava.
133.
Ratkaistuissa asioissa, jotka eivät liity mihinkään vireillä olevaan asiaan, pitäisi soveltaa yleistä kevyempää asiakirjojen saatavuutta koskevaa järjestelmää. Laillista intressiä ei enää pitäisi edellyttää. Oikean tasapainon vahvistamisessa avoimuutta koskevan yleisen edun voidaan olettaa saavan etusijan, jolloin tutustumisoikeus annetaan, jollei tämän oikeuden epäämiselle ole perusteltua syytä, kuten henkilötietojen suoja, alaikäisten suojelu tai liikesalaisuudet. Samoista syistä ja myös useista käytännön syistä jo ratkaistuissa asioissa ei pitäisi enää olla tarvetta kuulla asianosaisia.
2. Kolmansien etäpääsy asiakirja-aineiston yksittäisiin asiakirjoihin
134.
Myös hakemusten, jotka koskevat etäpääsyä oikeudenkäynnin asiakirja-aineiston yksittäisiin ulkoisiin oikeudenkäyntiasiakirjoihin, pitäisi olla mahdollisia asiakirjojen saatavuuden helpottamiseksi yksittäisille henkilöille. Tällaisella tutustumisoikeudella saattaa olla erityisesti merkitystä, kun kyse on vakiotyyppisistä asiakirjoista, joiden voidaan kohtuudella odottaa sisältyvän asiakirja-aineistoon, kuten asianosaisen tai väliintulijan asiassa toimittamista kirjelmistä.
135.
Jonkinlaisen etäpääsyn salliminen on sekä kolmannen, jota asia koskee, että tosiasiassa toimielimen itsensä edun mukaista. Yhdenvertaisuus ja sosiaaliset perusteet puoltavat etäpääsyä ensin mainitun tapauksessa: kaikilla ei ole varaa matkustaa henkilökohtaisesti Luxemburgiin tutkiakseen asiakirja-aineistoa unionin tuomioistuimen tiloissa. Kuten unionin tuomioistuin on useita kertoja todennut eri yhteyksissä, on turvattava tietyn oikeuden sisältö ja mahdollisuus todellisuudessa käyttää kyseistä oikeutta, eikä pelkkää oikeuden tai oikeussuojakeinon muodollista olemassaoloa. (
62
)
136.
Joka tapauksessa etäpääsyä koskevien edellytysten pitäisi olla asiallisesti samat kuin edellytykset, joita on edellä 130–133 kohdassa ehdotettu aineelliselle oikeudelle tutustua asiakirjoihin paikan päällä unionin tuomioistuimen tiloissa. Kuitenkin henkilön, jota asia koskee, täytyy luonnollisesti yksilöidä tarkemmin juuri ne asiakirjat, jotka hän haluaisi saada. Vastaavasti voidaan määrätä kohtuullisia rajoituksia jäljennösten määrälle sekä asianmukaisia maksuja näille jäljennöksille.
3. Oikeus tutustua verkon välityksellä valikoituihin oikeudenkäyntiasiakirjoihin
137.
Ratkaistuissa asioissa (tai ainakin osassa niitä) voitaisiin ajatella yksittäisten hakemusten lisänä ja myös laajennuksena ennakoivampaa kantaa valikoitujen ulkoisten oikeudenkäyntiasiakirjojen julkaisemiseen. Tällaisissa tapauksissa merkittävimmät ulkoisten oikeudenkäyntiasiakirjojen tyypit – kuten ennakkoratkaisupyynnöt, asianosaisten kirjelmät ja mahdollisesti kansallisen tuomioistuimen lopullinen ratkaisu – voitaisiin rutiininomaisesti laittaa unionin tuomioistuimen verkkosivulle. Ne muodostaisivat yhdessä unionin tuomioistuimen ratkaisun ja julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen, jos sellainen esitetään, kanssa asian verkossa julkaistavan sähköisen asiakirja-aineiston.
138.
Ehdotus ei todellisuudessa ole suinkaan niin kumouksellinen kuin ensi arviolta saattaa vaikuttaa: kaikki kolme asiakirjatyyppiä ovat jo nyt tavalla tai toisella julkisia. Kansallisten tuomioistuinten ennakkoratkaisupyynnöissään esittämien kysymysten teksti julkaistaan jo Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Useimmissa jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä nämä pyynnöt ovat tavallisia tuomioistuimen päätöksiä (välipäätöksiä), jotka ovat todennäköisesti saatavilla joka tapauksessa kansallisten tuomioistuinten verkkotietokannoissa. (
63
) Tämä pätee myös kansallisen tuomioistuimen lopulliseen ratkaisuun, joka on useimmissa tuomioistuimissa saatavilla niin ikään verkossa. Ratkaistuissa asioissa komission esittämät kirjelmät voidaan saada jo tuomion API nojalla, ja jos unionin tuomioistuin noudattaa tämän ratkaisuehdotuksen ensimmäisessä osassa (A) puollettua lähestymistapaa, komissiolla on velvollisuus luovuttaa myös toisen asianosaisen toimittamat kirjelmät.
139.
Kaikki tämä tieto on näin ollen jo jollain tapaa julkista. Sen paikallistaminen ja saaminen vain on vaikeaa, sillä se on hajallaan useissa tietokannoissa lukuisissa jäsenvaltioissa ja unionin toimielimissä. Tällainen ennakoiva kanta edistäisi varmasti keskustelua ja tietoisuutta Euroopan unionin oikeudesta, mikä on luonnollisesti unionin tuomioistuimen itsensä intressissä. Todellisuudessa se myös säästäisi toimielimen samoin kuin yksittäisten henkilöiden aikaa ja resursseja: erityisiä tutustumisoikeutta koskevia hakemuksia ei tarvitsisi tehdä, eikä kenenkään täytyisi käsitellä niitä.
140.
Esitän tässä osassa vielä kolme lisähuomautusta, jotka koskevat kaikkia näitä kolmea tutustumisoikeutta koskevia menettelytapoja. Ensinnäkin mielestäni ulkoisia oikeudenkäyntiasiakirjoja koskeva avoimuus tarkoittaa asiakirja-aineiston tutkimista tai etäpääsyä asiakirjoihin unionin tuomioistuimen yksittäiseltä asianosaiselta vastaanottamassa versiossa, eli myös sillä kielellä, jolla asiakirja on alun perin vastaanotettu.
141.
Toiseksi siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin hyväksyy jonkin tässä osassa esitetyistä ehdotuksista, asianomaisten osapuolten pitäisi niiden asteittaisen toteuttamisen avulla voida halutessaan mukauttaa toimintatapaansa. Erityisesti asianosaisille etukäteen annetuissa selkeissä ohjeissa voitaisiin ilmoittaa, että kolmas voi hakea oikeutta tutustua oikeudenkäynnin asiakirja-aineistoon. Jos tämä toteutuu, asiakirjan (kirjelmän) laatijalla voisi olla mahdollisuus esittää unionin tuomioistuimelle, mitä osaa kirjelmästä ei pitäisi luovuttaa.
142.
Kolmanneksi tässä osassa tehdyt ehdotukset edellyttäisivät tietysti useita muita teknisiä mukautuksia. Teknisten ja toiminnallisten kysymysten ei kuitenkaan voi antaa hämärtää alkuperäistä arvoa, joka heijastaa syvällisesti visiota siitä, millainen tuomioistuin unionin tuomioistuin haluaa olla. Uudistusta ei voi toteuttaa ilman muutosta.
4. Lopputoteamus
143.
Lopuksi on täydellisyyden vuoksi kysyttävä, miten nämä tässä osassa esitetyt ehdotukset liittyvät unionin tuomioistuimen ratkaisuun asiassa API, mahdollisesti täydennettynä unionin tuomioistuimen nyt käsiteltävässä asiassa antamalla tuomiolla.
144.
Kuten totesin edellä (osa B), tuomion API lähestymistapa nyt käsiteltävässä asiassa äärimmilleen vietyine mutta loogisine ja välttämättömine johtopäätöksineen ei ole ihanteellinen. Siihen asti, kunnes unionin tuomioistuin itse antaa oikeuden tutustua joihinkin oikeudenkäyntiasiakirjoihinsa, tai jollei se anna tällaista oikeutta, tämä lähestymistapa ja sen suomat mahdollisuudet pitäisi hyväksyä. Jos unionin tuomioistuin kuitenkin laatii sääntöjä, jotka koskevat oikeutta tutustua sen oikeudenkäyntiasiakirjoihin, näille säännöille pitäisi antaa etusija lex specialisina tuomion API mukaisessa oikeuskäytännössä omaksuttuun ja käsiteltävässä asiassa mahdollisesti laajennettuun lähestymistapaan nähden.
145.
Sen jälkeen kun mikä tahansa tällainen järjestelmä on otettu käyttöön, kaikki oikeudenkäyntiasiakirjojen luovuttamista koskevat hakemukset pitäisi ensisijaisesti osoittaa unionin tuomioistuimelle. Käytännössä silloin, jos unionin tuomioistuinta lähestytään ennen muita unionin toimielimiä, sen päätös tutustumisoikeuden antamisesta sitoo komissiota ja kaikkia muita unionin toimielimiä. Tämä tarkoittaa, että viimeksi mainitut eivät voi luovuttaa edes hallussaan olevia pyydettyjä asiakirjoja, jos unionin tuomioistuin on evännyt tutustumisoikeuden. Jos oikeutta tutustua kolmansien asiakirjoihin koskevat hakemukset osoitetaan ensiksi komissiolle tai muulle asetuksessa tarkoitetulle toimielimelle, näkemykseni mukaan ne pitäisi osoittaa edelleen unionin tuomioistuimelle. Tämän ei kuitenkaan pitäisi lähtökohtaisesti estää toimielintä luovuttamasta itse omia asiakirjojaan, toisin sanoen omia kirjelmiään. Asianosaiset voisivat edelleen vapaasti luovuttaa omia kirjelmiään aikaisemman oikeuskäytännön mukaisesti. (
64
)
E
Oikeudenkäyntikulut
146.
Istunnossa komissio pyysi, että unionin tuomioistuin velvoittaa työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan perusteella Breyerin vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan siinäkin tapauksessa, että valitus hylätään.
147.
Breyer vaati, että unionin tuomioistuin velvoittaa komission korvaamaan muutoksenhaun oikeudenkäyntikulut. Lisäksi se kehotti unionin tuomioistuinta yleisesti selventämään kysymystä siitä, voiko asianosainen käyttää saamiaan asiakirjoja ainoastaan omien intressiensä puolustamiseksi vai voiko tämä myös vapaasti julkaista ne verkossa ja kommentoida niitä.
148.
Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi valituksenalaisessa tuomiossa Breyerin pääasiassa nostaman kanteen. Se kuitenkin velvoitti hänet korvaamaan puolet komission oikeudenkäyntikuluista sillä perusteella, että hän oli julkaissut verkkosivullaan oikeudenkäynnin vireillä ollessa vastineen, kantajan vastauskirjelmän ja Ruotsin väliintulokirjelmän ja näiden asiakirjojen julkaisemista koskevan komission ja kantajan välisen kirjeenvaihdon. Tuomion mukaan asiakirjojen julkaiseminen antoi internetin käyttäjille mahdollisuuden julkaista kommenttejaan ja johti joihinkin komission kannalta kriittisiin kommentteihin. (
65
)
149.
On syytä korostaa, että unionin yleisen tuomioistuimen oikeudenkäyntikuluja koskeva ratkaisu ei ole tämän muutoksenhaun kohteena. Komissio ei ole esittänyt tätä kysymystä muodollisesti erillisenä valitusperusteena. Se ei ollut myöskään Breyerin vastavalituksen kohteena.
150.
Tässä valituksessa komissio vaatii sen sijaan, että unionin tuomioistuin määrää oikeudenkäyntikuluista itse samalla tavoin kuin unionin yleinen tuomioistuin. Näin ollen epäsuorasti unionin tuomioistuinta pyydetään hyväksymään unionin yleisen tuomioistuimen kanta toistamalla se olennaisilta osin muutoksenhakuasteessa.
151.
En suosittelisi unionin tuomioistuinta tekemään niin. Ehdotukseni unionin tuomioistuimelle tämän muutoksenhakuasian oikeudenkäyntikulujen osalta on noudattaa työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan pääsääntöä ja velvoittaa komissio asian hävinneenä asianosaisena korvaamaan kaikki vastapuolen oikeudenkäyntikulut, ja näin on kahdesta syystä.
152.
Ensinnäkin on niin, että vaikka unionin yleisen tuomioistuimen oikeudenkäyntikuluja koskeva kanta hyväksyttäisiin vastaavassa tilanteessa, unionin yleinen tuomioistuin on jo velvoittanut vastapuolen vastaamaan puolesta omia oikeudenkäyntikulujaan. Tässä suhteessa en ymmärrä, miksi hänet pitäisi tuomita toisen kerran ilmeisen samasta väitetystä väärinkäytöksestä myös muutoksenhakuasteessa.
153.
Toiseksi minun on myönnettävä, että suhtaudun myös yleisesti varauksella unionin yleisen tuomioistuimen omaksumaan kantaan. Oikeudenkäyntikuluja koskevassa ratkaisussaan tässä tapauksessa unionin yleinen tuomioistuin tukeutui aiempaan ratkaisuunsa tuomiossa Svenska Journalistförbundet. (
66
) Nyt käsiteltävä asia on mielestäni kuitenkin sekä tosiseikoiltaan että menettelyllisesti varsin erilainen.
154.
Tosiseikkojen osalta tuomiossa Svenska Journalistförbundet todettiin, että kantaja julkaisi verkossa asiaa koskevat oikeudenkäyntiasiakirjat toimitetussa – eli muutetussa – muodossa sekä neuvoston virkamiesten puhelin- ja telefaksinumerot ja nimenomaisesti kehotti yleisöä lähettämään kommentteja ja siten painostamaan neuvostoa ja yllyttämään yleisöä arvostelemaan näitä virkamiehiä. (
67
) Tämän vuoksi kantaja sai ainoastaan kaksi kolmasosaa oikeudenkäyntikuluistaan neuvostolta, vaikka se voitti asian kokonaan. Nyt esillä olevassa asiassa Breyer tyytyi julkaisemaan vastaanottamiensa asiakirjojen koko version verkossa niitä muuttamatta, vain anonymisoituaan kaikki henkilötiedot. Seurauksena tästä, jota voitaisiin pitää paljon pienempänä puuttumisena, vain puolet vastaajan oikeudenkäyntikuluista korvattiin.
155.
Asiat näyttävät poikkeavan myös menettelyn osalta. Asiassa Svenska Journalistförbundet ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin käsitteli oikeudenkäyntiasiakirjojen julkaisemista verkossa muuna oikeudenkäyntimenettelyyn liittyvänä seikkana, josta asianosaisia kehotettiin esittämään huomautuksensa, ja tätä seikkaa käsiteltiin ja julkaisemisen vaikutus menettelyyn arvioitiin. (
68
) Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole täysin selvää, miten erityisesti (tosiseikoiltaan varsin erilainen) asiakirjojen luovuttaminen olisi loukannut komission oikeutta puolustautua ja merkinnyt kirjelmien epäasianmukaista käyttöä. (
69
)
156.
Kaikista näistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin noudattaa oikeudenkäyntikulujen jakautumiseen muutoksenhakuasioissa sovellettavaa pääsääntöä: asian hävinnyt asianosainen velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. (Potentiaalisesti) kauaskantoinen unionin tuomioistuimen ratkaisu siitä, voiko ja miten menettelyn asianosainen julkaista verkossa vastapuolen tai väliintulijan kirjelmät, pitäisi antaa sen asianmukaista ja täysimääräistä harkintaa varten eri asiassa, jossa tätä kysymystä käsitellään ja jossa siitä keskustellaan asianmukaisesti.
VI Ratkaisuehdotus
157.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
—
hylkää valituksen
—
velvoittaa Euroopan komission vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Patrick Breyerin oikeudenkäyntikulut
—
velvoittaa Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EYVL 2001, L 145, s. 43).
(
3
)	Tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
(
4
)	Yleisön oikeudesta tutustua unionin tuomioistuimen hallussa sen hallinnollisten tehtävien hoitamiseksi oleviin asiakirjoihin 11.12.2012 annettu unionin tuomioistuimen päätös (EUVL 2013, C 38, s. 2).
(
5
)	Yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tai yleisten viestintäverkkojen yhteydessä tuotettavien tai käsiteltävien tietojen säilyttämisestä ja direktiivin 2002/58/EY muuttamisesta 15.3.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/24/EY (EUVL 2006, L 105, s. 54).
(
6
)	Käytän tässä ratkaisuehdotuksessa ilmaisua ”kirjelmä” yleiskäsitteenä, jolla viitataan kaikkiin asianosaisen tai väliintulijan kirjallisiin lausumiin unionin tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä, ja se kattaa siten sekä (kirjallisten) ”huomautusten” että (kirjallisten) ”lausumien” käsitteet.
(
7
)	Tuomio 29.7.2010, komissio v. Itävalta (C‑189/09, EU:C:2010:455).
(
8
)	Tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
(
9
)	Tuomio 27.2.2015, Breyer v. komissio (T‑188/12, EU:T:2015:124).
(
10
)	Valituksenalaisen tuomion 47 ja 48 kohta.
(
11
)	Valituksenalaisen tuomion 74 kohta.
(
12
)	Valituksenalaisen tuomion 80 kohta.
(
13
)	Valituksenalaisen tuomion 112 kohta.
(
14
)	Valituksenalaisen tuomion 113 kohta.
(
15
)	Ks. tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 79 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
16
)	Ks. tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 130 ja 131 kohta).
(
17
)	Ks. tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 92 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
18
)	Ks. tuomio 18.12.2007, Ruotsi v. komissio (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, 55 kohta) ja tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 88 kohta). Ks. myös asetuksen johdanto-osan kymmenes perustelukappale.
(
19
)	Ks. tuomio 18.12.2007, Ruotsi v. komissio (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, 56 kohta).
(
20
)	Voitaisiin lisätä, että sama koskee myös muunlaisia unionin tuomioistuimessa käytäviä menettelyjä, joissa komissio on mukana, kuten ennakkoratkaisumenettelyjä. Myös näissä viimeksi mainituissa menettelyissä komissio luonnollisestikin toimii asetuksen 3 artiklan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla vastuualueellaan, jos se päättää osallistua asian käsittelyyn Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan nojalla.
(
21
)	Ks. ratkaisuehdotukseni Typke v. komissio (C‑491/15 P, EU:C:2016:711, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
22
)	On kenties paikallaan panna merkille, että SEUT 15 artiklan 3 kohdan neljännessä alakohdassa viitataan ”hallinnollisiin tehtäviin”. Tässä määräyksessä tai itse asiassa myöskään asetuksen 4 artiklan 2 kohdan poikkeuksessa ei todellisuudessa käytetä ilmaisua ”tuomiovallan käyttö”. Oletettaessa, että unionin tuomioistuin voi toimia ainoastaan hoitaessaan ”hallinnollisia tehtäviä” tai päinvastoin ”lainkäyttötehtäviä” (ja että kolmatta vaihtoehtoa ei ole), käytännössä ”lainkäyttötehtävien” hoitaminen voisi rinnastua ”tuomiovallan käyttöön” ja ”hallinnollisten tehtävien” hoitaminen ”hallinnolliseen toimintaan”.
(
23
)	Unionin tuomioistuin on pannut määräyksen täytäntöön 11.12.2012 antamallaan päätöksellä.
(
24
)	Yhdyn tässä yleisesti ehdotukseen, jonka julkisasiamies Poiares Maduro jo esitti vireillä olevien asioiden oikeudenkäyntiasiakirjoihin tutustumista koskevasta oikeudesta yhdistetyissä asioissa Ruotsi v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2009:592, 14 kohta).
(
25
)	Käytän unionin tuomioistuimen ja yleensä oikeuslaitoksen osalta käsitettä ”avoimuus” enkä käsitettä ”läpinäkyvyys”. Lainkäyttötyö ei voi koskaan olla läpinäkyvää, jollei sen luonne muutu huomattavasti. Siitä voidaan kuitenkin pyrkiä tekemään kohtuullisen avointa siinä merkityksessä, että kansalaisten on mahdollista tutustua siihen sekä intellektuaalisesti että fyysisesti.
(
26
)	Ks. esim. Alemanno, A., Stefan, O., ”Openness at the Court of Justice of the European Union: Toppling a Taboo”, Common Market Law Review, osa 51, Kluwer Law International, 2014, s. 97–139. Ks. yleisemmin avoimuudesta ja läpinäkyvyydestä Euroopan unionissa Prechal, S., De Leeuw, M. E., ”Transparency: A General Principle of EU Law?” teoksessa Bernitz, U. ym. (toim.), General Principles of EC Law in a Process of Development, Kluwer Law International, Lontoo, 2008, s. 201–242; Dyrberg, P., ”Accountability and Legitimacy: What is the Contribution of Transparency?” teoksessa Arnull, A., Wincott, D. (toim.), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002, s. 81–96; Rideau, J. (toim.), La transparence dans l’Union européenne – Mythe ou principe juridique?, L.G.D.J, Pariisi, 1999; Curtin, D., Executive Power of the European Union. Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 204–245; Coudray, L., ”La transparence et l’accès aux documents” teoksessa Auby, J.-B., Dutheil de la Rochère, J. (toim.), Traité de droit administratif européen, 2. painos, Bruylant, Bryssel, 2014, s. 699–712.
(
27
)	Ks. myös SEU 10 artiklan 3 kohta, joka kuuluu II osastoon ”Määräykset demokratian periaatteista”, ja laajemmin myös SEUT 298 artiklan 1 kohta.
(
28
)	Ks. tuomio 9.11.2010, Volker und Markus Schecke ja Eifert (C-92/09 ja C-93/09, EU:C:2010:662, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
29
)	Kun otetaan huomioon erityiset tosiseikat, myös muilla oikeuksilla, kuten 13 artiklalla, jonka otsikkona on ”Taiteen ja tutkimuksen vapaus”, voisi olla merkitystä. Siinä määrätään, että ”taiteen ja tieteellisen tutkimuksen vapaus turvataan. Akateemista vapautta kunnioitetaan”.
(
30
)	Ks. esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 10.7.2006, Sdružení Jihočeské Matky v. Tšekki (ECLI:CE:ECHR:2006:0710DEC001910103); Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 14.4.2009, Társaság a Szabadságjogokért v. Unkari (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, 35 kohta) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 3.4.2012, Gillberg v. Ruotsi (ECLI:CE:ECHR:2012:0403JUD004172306, 82 ja 83 kohta); Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 17.2.2015, Guseva v. Bulgaria (ECLI:CE:ECHR:2015:0217JUD000698707, 53 kohta).
(
31
)	Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 14.4.2009, Társaság a Szabadságjogokért v. Unkari (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405).
(
32
)	Se totesi melko yleisluonteisesti, että ”esillä oleva asia koskee ennen kaikkea puuttumista – informaatiomonopolin sensuurivallan nojalla – yhteiskunnan ’vahtikoiran’, kuten lehdistön, tehtävien hoitamiseen, pikemminkin kuin virallisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan yleisen oikeuden epäämistä” – Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 14.4.2009, Társaság a Szabadságjogokért v. Unkari (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, 36 kohta).
(
33
)	Ks. esim. vireillä oleva asia, joka koskee oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon: Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, Studio Monitor ja Zuriashvili v. Georgia, hakemus nro 44920/09.
(
34
)	Bentham, J., ” Draught of a a Code for the Organization of the Judicial Establishment in France”, Works IV (1790), The Works of Jeremy Bentham, 1838–1843, Bowring, J., (toim.), Russell & Russell, New York, 1962, s. 316.
(
35
)	Bentham, J., ”Essay on Political Tactics”, Works II (1791), The Works of Jeremy Bentham, 1838–1843, Bowring, J., (toim.), Russell & Russell, New York, 1962, s. 314.
(
36
)	Ks. yleisesti Dawson, J. P., The Oracles of Law, University of Michigan Law School, Ann Arbor, 1968, erityisesti s. 50–64.
(
37
)	Ks. julkisasiamies Poiares Maduron ratkaisuehdotus Ruotsi v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2009:592, 26 kohdan viimeinen virke).
(
38
)	Ks. De S.-O.l’E. Lasser, M., Judicial Deliberations. A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 299–.
(
39
)	Ks. Scharpf, F., Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Campus Verlag, Frankfurt/New York, 1999, s. 16–28.
(
40
)	Ks. Ewing, K.D., ”A Theory of Democratic Adjudication: Towards a Representative, Accountable and Independent Judiciary”, osa 38, Alberta Law Review, 2000, s. 708–733. Ks. unionin tuomioistuimen osalta de Witte, B., ”Democratic Adjudication in Europe – How Can the European Court of Justice be Responsive to the Citizens?” teoksessa Dougan, M., Nic Shuibhne, N., Spaventa, E. (toim.), Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart Publishing, Oxford ja Portland, 2012, s. 129–144.
(
41
)	R v. Sussex Justices, Ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER Rep 233). Kursivointi tässä.
(
42
)	Ks. Habermas, J., Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Suhrkamp, Frankfurt am Main, 1992, s. 435–
(
43
)	Ks. yhteiskunnan vahtikoirien tiedonsaantioikeuden yhteydestä julkisen keskustelun edistämiseen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 25.6.2013, Youth Initiative for Human Rights v. Serbia (ECLI:CE:ECHR:2013:0625JUD004813506, 24 kohta) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 28.11.2013, Österreichische Vereinigung Zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung Eines Wirtschaftlich Gesunden Land- und Forstwirtschaftlichen Grundbesitzes v. Itävalta (ECLI:CE:ECHR:2013:1128JUD003953407, 33 kohta).
(
44
)	Ks. julkisasiamies Poiares Maduron ratkaisuehdotus yhdistetyissä asioissa Ruotsi v. API ja komissio (C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2009:592, 33 kohta).
(
45
)	Ks. esim. Sharpston, E., ”Transparency and Clear Legal Language in the European Union: Ambiguous Legislative Texts, Laconic Pronouncements and the Credibility of the Judicial System”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, osa 12, 2010, s. 409–423.
(
46
)	Ks. selvitys valikoiduista kansallisista järjestelmistä: National practices with regard to the accessibility of court documents, Euroopan parlamentti, sisäasioiden pääosasto, toimialayksikkö C: kansalaisoikeudet sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasiat, 2013; tai Report on Access to Judicial Information, Open Society Justice Initiative, maaliskuu 2009.
(
47
)	Ks. tältä osin erityisesti Model Policy for Access to Court Records in Canada, jonka on laatinut Judges Technology Advisory Committee of the Canadian Judicial Council syyskuussa 2005, sekä Policy for Access to Supreme Court of Canada Court Records, 17.3.2015 (http://www.scc-csc.ca/case-dossier/rec-doc/pol-eng.aspx).
(
48
)	Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen työjärjestyksen säännön nro 33 2 kohta.
(
49
)	EFTAn tuomioistuimen työjärjestyksen 14 artiklan 5 kohta.
(
50
)	Kansainvälisen tuomioistuimen työjärjestyksen 53 artikla.
(
51
)	Kansainvälisen merioikeustuomioistuimen työjärjestyksen 67 artikla.
(
52
)	EUVL 2015, L 105, s. 1.
(
53
)	Virkamiestuomioistuimen työjärjestyksen 22 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta (EUVL 2014, L 206, s. 1).
(
54
)	Skeptikko voisi huomauttaa, että aiemmin se oli rakkautta (jota oli kaikkialla) (”love is all around”). Mutta sitten ilmeisesti jokin on muuttunut (varmasti yleinen käsitys tuomioistuimista).
(
55
)	Tässä osassa tarkastelun ulkopuolelle jätetään oikeus tutustua unionin tuomioistuimen asiakirjoihin, jotka koskevat sen hallinnollista toimintaa, mistä määrätään 11.12.2012 annetussa unionin tuomioistuimen päätöksessä.
(
56
)	Ks. Euroopan unionin tuomioistuimen historiallisten arkistojen tallettamisesta Euroopan unionin historiallisiin arkistoihin (yliopistollinen Eurooppa-instituutti) 10.6.2014 annettu Euroopan unionin tuomioistuimen päätös (EUVL 2015, C 406, s. 2).
(
57
)	Huolimatta siitä, että tuolloin ei ollut perussopimuksen määräystä, joka edellyttäisi sen hallinnollisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden, EKP määräsi tällaisesta oikeudesta jo yleisön oikeudesta saada tietoja Euroopan keskuspankin asiakirjoista ja arkistoista 3.11.1998 tekemällään päätöksellä EKP/1998/12 (EYVL 1999, L 110, s. 30).
(
58
)	Euroopan keskuspankin asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 4.3.2004 tehty Euroopan keskuspankin päätös EKP/2004/3 (EUVL 2004, L 80, s. 42).
(
59
)	Erotuksena unionin tuomioistuimen hallinnollisista asiakirjoista.
(
60
)	Jollei joitakin niistä tule saataville historiallisten arkistojen järjestelmään (ks. edellä alaviite 56).
(
61
)	Siten tietyllä (muunnellulla) tavalla unionin yleisen tuomioistuimen ja nyt lakkautetun virkamiestuomioistuimen työjärjestyksen esimerkkiä seuraten (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 112 kohta).
(
62
)	Ks. laajemmin analogisesti tehokkaan oikeussuojan osalta tuomio 15.9.2016, Star Storage ym. (C‑439/14 ja C‑488/14, EU:C:2016:688, 44 kohta) tai tuomio 22.12.2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, 28 kohta).
(
63
)	Lisäksi jotkin kansalliset tuomioistuimet, erityisesti ylemmät tuomioistuimet, menevät vielä pidemmälle ja päivittävät itse omia verkkosivujaan unionin tuomioistuimelle esittämiensä ennakkoratkaisupyyntöjen osalta: tyypillisesti ne julkaisevat alkuperäisen ennakkoratkaisupyynnön, unionin tuomioistuimen vastauksen ja oman lopullisen kansallisen ratkaisunsa.
(
64
)	Ks. määräys 3.4.2000, Saksa v. parlamentti ja neuvosto (C‑376/98, EU:C:2000:181, 10 kohta).
(
65
)	Valituksenalaisen tuomion 126 kohta sen 120 ja 122 kohdan valossa.
(
66
)	Tuomio 17.6.1998, Svenska Journalistförbundet v. neuvosto (T‑174/95, EU:T:1998:127).
(
67
)	Tuomio 17.6.1998, Svenska Journalistförbundet v. neuvosto (T‑174/95, EU:T:1998:127, 138 kohta).
(
68
)	Tuomio 17.6.1998, Svenska Journalistförbundet v. neuvosto (T‑174/95, EU:T:1998:127, 22–24 kohta).
(
69
)	Valituksenalaisen tuomion 123 ja 124 kohta. Komission oikeudenkäyntikuluja koskeva vaatimus on nähtävästi esitetty vain istunnossa (valituksenalaisen tuomion 25 kohta).