61990CO0195(01)_DA
Dommens præmisser
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning, indleveret til Domstolens Justitskontor den 23 . juni 1990, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber anlagt sag i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 med paastand om, at det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-Traktatens artikler 76, 95 og 5 ved at have vedtaget loven af 30 . april 1990 ( herefter benaevnt "loven af 30 . april 1990 ") om afgifter for koersel med tunge lastvogne paa de tyske forbundshovedlandeveje ( Strassenbenutzungsgebuehr ).
2 Ved saerskilt dokument, der ligeledes blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 23 . juni 1990, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 186 indgivet begaering om foreloebige forholdsregler med henblik paa, at Forbundsrepublikken Tyskland udsaetter gennemfoerelsen af loven af 30 . april 1990, indtil der er afsagt dom i hovedsagen .
3 Ved kendelse af 28 . juni 1990 har Domstolens praesident i medfoer af procesreglementets artikel 84, stk . 2, og paa grundlag af Kommissionens begaering om, at der anordnes foreloebige forholdsregler, foerend sagsoegte har fremfoert sine bemaerkninger, afsagt foelgende kendelse :
"1 ) For saa vidt angaar koeretoejer, der er indregistreret i de oevrige medlemsstater, udsaetter Forbundsrepublikken Tyskland opkraevningen af den vejafgift, der er fastsat i loven af 30 . april 1990 om afgifter for koersel med tunge lastvogne paa de tyske forbundshovedlandeveje, indtil der er afsagt kendelse til endelig afgoerelse af naervaerende procedure om foreloebige forholdsregler .
2 ) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes ."
4 Ved beslutning af 27 . juni 1990, som er traadt i kraft den 29 . juni s.aa ., har Domstolens praesident i medfoer af procesreglementets artikel 85, stk . 1, henvist den endelige afgoerelse af proceduren vedroerende de foreloebige forholdsregler til Domstolen .
5 Ved kendelser af 4 . juli 1990 har Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Den Franske Republik, Storhertugdoemmet Luxembourg og Kongeriget Nederlandene faaet tilladelse til at indtraede i sagen om de foreloebige forholdsregler til stoette for Kommissionens paastande .
6 Kongeriget Belgien, Den Franske Republik og Kongeriget Nederlandene har afgivet skriftlige indlaeg til stoette for deres begaering om intervention . Forbundsrepublikken Tyskland har den 29 . juni 1990 afgivet skriftligt indlaeg i sagen . Kommissionen, intervenienterne Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Den Franske Republik og Kongeriget Nederlandene, samt sagsoegte, Forbundsrepublikken Tyskland, har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 6 . juli 1990 .
7 Ved artikel 1 i loven af 30 . april 1990 indfoeres der en ny vejafgift ( Strassenbenutzungsgebuehr ), som, med visse undtagelser, skal erlaegges for koersel paa forbundsmotorveje og forbundsveje uden for taettere bebygget omraade med tunge lastvogne, hvis tilladte eller faktiske totalvaegt overstiger 18 tons, uanset i hvilket land koeretoejet er indregistreret .
8 Den aarlige vejafgift udgoer mellem 1 000 og 9 000 DM, afhaengig af koeretoejets totalvaegt i belaesset stand . Afgiften kan efter lovens regler indbetales for forskellige tidsrum, der fastsaettes i doegn, uger eller maaneder .
9 For den erlagte afgift udstedes en kvittering, som skal bero i koeretoejet . Den fornoedne kontrol udfoeres blandt andet af politiet og af toldvaesenet . Kontrollen ved medlemsstaternes graenser maa kun foretages som stikproevekontrol og som led i en anden form for kontrol .
10 Ved artikel 2 i loven af 30 . april 1990 foretages tillige en aendring af loven om afgifter af motorkoeretoejer ( Kraftfahrzeugsteuer ), som indtil slutningen af 1993 nedsaettes til en lavere sats, hvis stoerrelse afhaenger af koeretoejets totalvaegt i belaesset stand, dog hoejst 3 500 DM pr . aar .
11 Artikel 5 i loven af 30 . april 1990 bestemmer, at loven traeder i kraft den 1 . juli 1990 og saettes ud af kraft med udgangen af 1993 .
12 Det fremgaar endvidere af sagens akter, at forslaget til den i sagen omhandlede lov blev forelagt Kommissionen til udtalelse den 21 . marts 1989 i overensstemmelse med den procedure, der er foreskrevet i Raadets beslutning af 21 . marts 1962 om indfoerelse af en fremgangsmaade til forudgaaende undersoegelse og forhandling om visse administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som medlemsstaterne paataenker at udstede paa transportomraadet ( EFT 1951-62, s . 90 ).
13 I henhold til foernaevnte raadsbeslutning afgav Kommissionen en udtalelse den 15 . juni 1989 og anfoerte dels, at den paataenkte nedsaettelse af afgiften af motorkoeretoejer kun ville komme tyske transportvirksomheder til gode, da transportvirksomhederne fra de oevrige medlemsstater i forvejen var fritaget for afgiften i kraft af bilaterale overenskomster, dels at den paataenkte nedsaettelse af afgiftssatsen praktisk talt var af samme beloebsstoerrelse som den paataenkte vejafgift . Vejafgiften ville derfor ikke medfoere nogen byrde for de tyske transportvirksomheder, men udelukkende for transportvirksomhederne fra de oevrige medlemsstater, som derigennem ville blive tvunget til at betale vejafgiften uden samtidig at have ret til den nedsatte afgift af motorkoeretoejer .
14 I sin udtalelse konkluderer Kommissionen, at de af Forbundsrepublikken Tyskland paataenkte forskrifter strider mod standstill-forpligtelsen i EOEF-Traktatens artikel 76, hvorefter medlemsstaterne, saa laenge der endnu ikke er udformet en faelles transportpolitik i henhold til artikel 75, stk . 1, ikke uden Raadets enstemmige samtykke maa aendre de bestemmelser, der gjaldt paa transportomraadet ved Traktatens ikrafttraeden, paa en saadan maade, at de direkte eller indirekte bliver mindre gunstige for transportvirksomheder fra andre medlemsstater end for indenlandske transportvirksomheder . I udtalelsen konkluderer Kommissionen endvidere, at de paataenkte forskrifter tillige strider mod bl.a . EOEF-Traktatens artikel 95 .
15 Efter lovens vedtagelse den 6 . april 1990 tilsendte Kommissionen den 11 . april s.aa . de tyske myndigheder sin aabningsskrivelse, efterfulgt den 1 . juni 1990 af en begrundet udtalelse i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169, stk . 1 .
16 Kommissionens aabningsskrivelse og den begrundede udtalelse blev besvaret af de tyske myndigheder ved skrivelser af 30 . april og 22 . juni 1990, hvori det blev gjort gaeldende, at loven har til formaal dels at udjaevne konkurrencevilkaarene for de tyske transportvirksomheder og transportvirksomhederne fra de oevrige medlemsstater, dels at sikre et rimeligt bidrag til daekning af udgifterne til det tyske vejnet . Bestemmelsen i EOEF-Traktatens artikel 76 indeholder ingen standstill-forpligtelse, som har gyldighed for et tilfaelde som det foreliggende, men er et konkret udtryk for det generelle diskriminationsforbud . Hverken den nye vejafgift eller den nedsatte afgift af motorkoeretoejer er i sig selv diskriminerende .
17 I svarskrivelserne anfoerer de tyske myndigheder videre, at vejafgiften er i overensstemmelse med de retningslinjer, som Kommissionen selv har givet i sit forslag af 8 . januar 1988 til Raadets direktiv om opkraevning af afgifter af tunge lastvogne med henblik paa daekning af transportinfrastrukturomkostningerne . Desuden gaelder loven af 30 . april 1990 kun i en begraenset periode i haab om, at der inden udgangen af 1993 er foretaget en harmonisering af afgiftsreglerne .
18 Det bemaerkes, at i henhold til EOEF-Traktatens artikel 185 har et sagsanlaeg ved Domstolen ikke opsaettende virkning . Efter artikel 186 kan Domstolen dog foreskrive de noedvendige foreloebige forholdsregler i de sager, der er indbragt for den .
19 Efter procesreglementets artikel 83, stk . 2, er det en betingelse for at anordne en foreloebig forholdsregel, at der foreligger omstaendigheder, der medfoerer uopsaettelighed . Desuden skal den begaerede foreloebige forholdsregel umiddelbart forekomme berettiget af faktiske og retlige grunde .
20 Vedroerende betingelsen om, at den foreloebige forholdsregel umiddelbart skal forekomme berettiget af faktiske og retlige grunde, har Kommissionen og de medlemsstater, der er interveneret til stoette for denne, gjort gaeldende, at EOEF-Traktaten er tilsidesat, naermere bestemt artikel 76, artikel 95 og artikel 5, jf . artikel 8A .
21 Kommissionen har anfoert, at Forbundsrepublikken Tyskland har handlet i strid med EOEF-Traktatens artikel 76 ved at vedtage foranstaltninger, som indebaerer en forskelsbehandling af transportvirksomheder fra de oevrige medlemsstater og en tilsidesaettelse af den i samme traktatbestemmelse indeholdte standstill-klausul .
22 Dernaest har Kommissionen anfoert, at den tyske lovgivning er i strid med Traktatens artikel 95, fordi transportvirksomheder fra de oevrige medlemsstater skal betale en hoejere afgift end tyske transportvirksomheder; denne afgiftsbyrde indebaerer en forhoejelse af transportpriserne, som ikke kan undgaa at slaa igennem paa prisen paa importvarer .
23 Endelig har Kommissionen anfoert, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat Traktatens artikel 5 - som forpligter Forbundsrepublikken til at undlade enhver ensidig foranstaltning, som kan bringe den faelles politik for afgifter af tunge lastvogne til daekning af udgifter til vejnettet i fare - og dermed skabt hindringer for tilvejebringelsen af et omraade uden indre graenser som forudsat i Traktatens artikel 8A .
24 Forbundsrepublikken Tyskland har afvist, at Traktatens artikel 76 er tilsidesat og henviser til, at afgiften for koersel med tunge lastvogne ( Strassenbenutzungsgebuehr ) ikke er diskriminerende, uanset den er kombineret med en nedsaettelse af afgiften af motorkoeretoejer ( Kraftfahrzeugsteuer ). Der forfoelges to formaal med loven af 30 . april 1990, nemlig dels at de tyske transportvirksomheders konkurrencevilkaar kommer ned paa linje med, hvad der gaelder for transportvirksomheder fra de oevrige medlemsstater, dels at fastsaette et passende bidrag til daekning af udgifterne til vejnettet, baade for at aflaste dette og for at beskytte miljoeet . Vedroerende det foerste formaal anfoerer Forbundsrepublikken Tyskland, at den omstaendighed, at transportvirksomhederne fra de oevrige medlemsstater ikke faar nedsat afgiften af motorkoeretoejer, beror paa, at de i forvejen er fritaget for denne afgift i kraft af bilaterale overenskomster mellem Tyskland og de stater, virksomhederne er etableret i . Under disse omstaendigheder er loven af 30 . april 1990 efter Forbundsrepublikken Tysklands opfattelse ikke i strid med standstill-forpligtelsen i Traktatens artikel 76 .
25 Hvad angaar tilsidesaettelsen af Traktatens artikel 95, har Forbundsrepublikken Tyskland anfoert, at afgiften af lastvogne ikke er diskriminerende, idet den har karakter af en indirekte skat, som omhandlet i Traktatens artikel 99, og som boer harmoniseres i overensstemmelse med Traktatens regler herom .
26 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at Traktatens artikel 5 ikke indeholder nogen generel standstill-klausul, og at medlemsstaterne principielt har bevaret kompetencen paa transportomraadet, saa laenge der ikke er vedtaget nogen faelles transportpolitik i henhold til Traktatens artikler 74 og 75 .
27 Vedroerende Kommissionens foerste anbringende skal bemaerkes, at den har anfoert vaegtige argumenter til stoette for, at Traktatens artikel 76 maa fortolkes saaledes, at den indeholder et forbud mod enhver foranstaltning, som direkte eller indirekte til skade for de oevrige medlemsstater indebaerer en aendring af de vilkaar, hvorunder den internationale transport foregaar til eller fra en medlemsstats omraade eller gennem en eller flere medlemsstaters omraader .
28 Paa denne maade vil ogsaa en medlemsstats indfoerelse af en afgift for koersel med tunge lastvogne kunne have en saadan virkning, saafremt indenlandske transportvirksomheders afgiftsbyrde i det vaesentligste udlignes ved en nedsaettelse af den afgift af motorkoeretoejer, som transportvirksomhederne i de oevrige medlemsstater i forvejen er fritaget for i kraft af bilaterale overenskomster mellem den stat, hvor transportvirksomhederne er etableret, og den stat, som har indfoert afgiften .
29 Vedroerende forbundsregeringens argument om, at loven af 30 . april 1990 fremmer omlaegningen af trafikken fra vejnettet til jernbanerne og de indre vandveje, bemaerkes, at efter Domstolens praksis er beskyttelsen af miljoeet et af Faellesskabets grundlaeggende formaal ( jf . dom af 20 . september 1988 i sag 302/86, Kommissionen mod Danmark, Sml . s . 4607 ), hvis betydning i oevrigt er fastslaaet i Den Europaeiske Faelles Akt, men dette er ikke ensbetydende med, at en medlemsstat af denne grund kan unddrage sig sine forpligtelser efter Traktatens artikel 76 . En gennemgang af motiverne til loven af 30 . april 1990, sammenholdt med de udtalelser, de tyske myndigheder har afgivet under sagen, viser, at lovens vaesentligste formaal er at tilpasse konkurrencevilkaarene for de tyske transportvirksomheder, hvorimod aflastningen af vejnettet og beskyttelsen af miljoeet er sekundaere formaal .
30 Uden at det paa dette stadium er noedvendigt at tage stilling til de oevrige anbringender, som er gjort gaeldende, kan det konstateres, at anbringendet om tilsidesaettelsen af Traktatens artikel 76 umiddelbart findes at vaere et tilstraekkeligt grundlag for at anordne de begaerede forholdsregler .
31 Vedroerende uopsaettelighedsbetingelsen bemaerkes, at efter Domstolens faste praksis skal spoergsmaalet, om en foreloebig forholdsregel opfylder uopsaettelighedskravet i procesreglementets artikel 83, stk . 2, bedoemmes ud fra, om den er noedvendig for at undgaa, at en oejeblikkelig fuldbyrdelse af den foranstaltning, der anfaegtes under hovedsagen, medfoerer et alvorligt og uopretteligt tab .
32 I den forbindelse har Kommissionen stoettet af de medlemsstater, som er indtraadt i sagen, anfoert, at den omtvistede afgift indebaerer en risiko for, at i det mindste visse transportvirksomheder fra andre medlemsstater paafoeres et uopretteligt tab i form af foroegede transportomkostninger . Dette vil kunne tvinge dem til enten at forhoeje deres priser, hvorved de risikerer at miste kunder, eller at nedsaette deres fortjeneste, hvormed de risikerer at maatte indstille deres virksomhed . Mere generelt anfoerer Kommissionen, at Forbundsrepublikken Tysklands ensidige indfoerelse af vejafgiften vil indebaere en utaalelig forstyrrelse af Faellesskabets offentlige orden . Der er navnlig fare for, at vejafgiften vil udloese gengaeldelsesforanstaltninger fra de andre medlemsstaters side, hvorved ethvert haab om fremskridt inden for den faelles transportpolitik vil blive oedelagt .
33 Forbundsrepublikken Tyskland har afvist Kommissionens paastand om, at Faellesskabets offentlige orden vil lide ubodelig skade, og at de erhvervsdrivende paa transportmarkedet vil blive paafoert et uopretteligt tab .
34 Forbundsregeringen har i den forbindelse naermere anfoert, at vejafgiften er konkurrenceneutral, at den indebaerer en tilnaermelse af den tyske afgiftsordning til de ordninger, der gaelder i de fleste af de oevrige medlemsstater, og at der med afgiften tilstraebes indfoert en transportpolitik, som er baseret paa territorialitetsprincippet ( afgiften svares, hvor transporten sker ). Under disse forhold kan det ikke med rette haevdes, at afgiften bringer den faelles transportpolitik i fare .
35 Paa grund af sin ringe indflydelse paa transportomkostningerne kan den nye afgift heller ikke efter Forbundsrepublikken Tysklands opfattelse antages at ville paavirke konkurrencestillingen for transportvirksomhederne fra de oevrige medlemsstater . Risikoen for en forringelse af konkurrencestillingen er stoerre for de tyske transportvirksomheder, som bliver paalagt stoerre afgiftsbyrder end virksomhederne fra de oevrige medlemsstater .
36 Forbundsrepublikken Tyskland har endvidere gjort gaeldende, at afvejningen af de i sagen involverede hensyn boer falde ud til fordel for miljoeet og aflastningen af det tyske vejnet .
37 Selv om Domstolen skulle give Kommissionen medhold i hovedsagen og statuere, at Forbundsrepublikken Tyskland med indfoerelsen af den anfaegtede vejafgift har tilsidesat sine EF-retlige forpligtelser, vil der efter Forbundsrepublikken Tysklands opfattelse fortsat vaere mulighed for at genoprette tab, som derigennem maatte blive paafoert transportvirksomhederne i de oevrige medlemsstater . Derimod vil det vaere udelukket at genoprette det tab, som vil blive paafoert Forbundsrepublikken Tyskland, saafremt der afsiges kendelse om at udsaette ikrafttraedelsen af loven af 30 . april 1990 .
38 Vedroerende det anfoerte bemaerkes, at et oekonomisk tab principielt ikke kan anses for uopretteligt, men at der kan foreligge saa usaedvanlige omstaendigheder, at en erstatning udmaalt i penge ikke vil kunne genindsaette skadelidte i den stilling, som han befandt sig i, foer skaden indtraadte .
39 Det kan ikke udelukkes, at der foreligger en saadan situation i denne sag . Paa grund af de mange middelstore transportvirksomheders ofte ringe fortjeneste, hvorom der er afgivet oplysninger under den mundtlige forhandling, bestaar der en risiko for, at vejafgiften kan paavirke rentabiliteten hos de oevrige EF-landes transportvirksomheder i en saadan grad, at mange af dem maa indstille deres virksomhed . Endvidere kan afgiften taenkes at medfoere uoprettelige aendringer i fordelingen af markedsandelene mellem de tyske og de oevrige EF-landes transportvirksomheder . Naar der med en ensidig, national foranstaltning fremtvinges en saadan pludselig og vaesentlig aendring af de eksisterende vilkaar paa EF' s marked for godstransport ad landevej, at det er udelukket senere at genskabe de samme vilkaar som foer, saafremt foranstaltningen skulle vise sig at vaere traktatstridig, bliver det endnu vanskeligere at udvikle og gennemfoere den faelles transportpolitik, som er forudsat i Traktatens artikel 74 .
40 Det maa derfor konstateres, at Kommissionen, stoettet af de intervenerende parter, har godtgjort, at der bestaar en risiko for, at der vil indtraede et alvorligt og uopretteligt tab .
41 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at en anordning af de begaerede forholdsregler vil paafoere den et uopretteligt tab, dels paa grund af den indkomst fra vejafgiften, som den i saa fald vil gaa glip af, saa laenge hovedsagen verserer, dels paa grund af risikoen for, at tyske transportvirksomheder ikke vil kunne overleve .
42 Herom bemaerkes, at det tab, som Forbundsrepublikken Tyskland haevder vil indtraede, reelt blot skyldes de negative virkninger af en situation, som bestod allerede paa det tidspunkt, da vejafgiften blev vedtaget . Det findes heller ikke godtgjort, at de paataenkte foranstaltninger var noedvendiggjort af vaesentlige aendringer i de faktiske omstaendigheder, som ville have foroeget de allerede indtraadte tab i betydelig grad og derved retfaerdiggjort en aendret holdning hos de tyske myndigheder . Endelig er det usandsynligt, at der, som haevdet, skulle vaere nogen fare for, at det paastaaede tab vil blive vaesentligt foroeget inden for det tidsrum, der endnu vil forloebe, indtil der er afsagt dom i hovedsagen .
43 Hvad saerligt angaar et tab som foelge af manglende indkomst fra de vejafgifter, det vil vaere udelukket at opkraeve senere, er det tilstraekkeligt at konstatere, at der aldrig foer har eksisteret nogen vejafgift, hvorfor den manglende indtaegt herfra ikke vil kunne paavirke Forbundsrepublikken Tysklands offentlige finanser vaesentligt .
44 Hvad angaar risikoen for, at tyske transportvirksomheder ikke vil kunne overleve oekonomisk paa grund af en forringet konkurrencestilling, findes risikoen for, at dette vil kunne ske i de kommende maaneder, ikke umiddelbart sandsynligt, eftersom der ikke er indtraadt nogen vaesentlig aendring i forhold til de vilkaar, der allerede har hersket i lang tid .
45 Hvad angaar forbundsregeringens saerlige argument om beskadigelsen af miljoeet, bemaerkes, at regeringen ikke i tilstraekkeligt omfang har godtgjort, at anvendelsen af den anfaegtede afgift paa transportvirksomhederne fra de oevrige medlemsstater vil indebaere en omlaegning af godstrafikken fra vejnettet til jernbanerne og indre vandveje og ikke en forskydning af markedsandele fra transportvirksomheder fra de oevrige medlemsstater til tyske virksomheder .
46 Under disse forhold findes uopsaettelighedsbetingelsen at vaere opfyldt .
47 Det bestemmes derfor, at Forbundsrepublikken Tyskland for saa vidt angaar koeretoejer, der er indregistreret i de oevrige medlemsstater, udsaetter opkraevningen af den vejafgift, der er fastsat i loven af 30 . april 1990 om afgifter for koersel med tunge lastvogne paa det tyske forbundshovedlandeveje, indtil der er afsagt dom i den af Kommissionen anlagte hovedsag .
48 For det tilfaelde, at Domstolen anordner de begaerede foreloebige forholdsregler, har Forbundsrepublikken Tyskland anmodet om, at Kommissionen stiller en sikkerhed paa 500 mio . DM for betalingen af de afgifter, som transportvirksomhederne havde skullet erlaegge i den periode, hvorunder sagen verserer, og som forbundsregeringen vil vaere udelukket fra at opkraeve paa et senere tidspunkt, selv om den maatte faa medhold i hovedsagen . Herom bemaerkes, at det kun kan komme paa tale at tilpligte en part at stille sikkerhed i henhold til procesreglementets artikel 86, stk . 2, saafremt parten er debitor for de beloeb, som sikkerheden skal garantere betalingen af, og saafremt der er risiko for, at parten bliver insolvent .
49 Disse forudsaetninger er imidlertid ikke opfyldt i denne sag, da det i hvert fald ikke kan forventes, at De Europaeiske Faellesskaber skulle vaere ude af stand til at baere foelgerne af en eventuelt dom til betaling af erstatning .
50 Ivaerksaettelsen af de foreloebige forholdsregler boer foelgelig ikke goeres betinget af, at Kommissionen stiller en sikkerhed paa 500 mio . DM .
Afgørelse
Af disse grunde
bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) For saa vidt angaar koeretoejer, der er indregistreret i de oevrige medlemsstater, udsaetter Forbundsrepublikken Tyskland opkraevningen af den vejafgift, der er fastsat i loven af 30 . april 1990 om afgifter for koersel med tunge lastvogne paa de tyske forbundshovedlandeveje, indtil der er afsagt dom i hovedsagen .
2 ) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes .
Saaledes bestemt i Luxembourg, den 12 . juli 1990 .