Zaak T‑341/17
(gedeeltelijke publicatie)
British Airways Plc
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 30 maart 2022
„Mededinging – Mededingingsregelingen – Luchtvrachtmarkt – Besluit waarbij een inbreuk op artikel 101 VWEU, artikel 53 van de EER-Overeenkomst en artikel 8 van de Overeenkomst tussen de Gemeenschap en Zwitserland inzake luchtvervoer wordt vastgesteld – Coördinatie van onderdelen van de prijs voor luchtvrachtdiensten (brandstoftoeslag, veiligheidstoeslag, betaling van commissie over toeslagen) – Uitwisseling van informatie – Territoriale bevoegdheid van de Commissie – Motiveringsplicht – Artikel 266 VWEU – Overheidsdwang – Eén enkele voortdurende inbreuk – Bedrag van de geldboete – Waarde van de verkopen – Duur van de deelname aan de inbreuk – Verzachtende omstandigheden – Aanmoediging van mededingingsverstorende gedragingen door overheidsinstanties – Volledige rechtsmacht”
1.      Mededinging – Vervoer – Mededingingsregels – Luchtvervoer – Verordening nr. 411/2004 – Werkingssfeer – Unie-derdelandenroutes en EER(zonder Unie)-derdelandenroutes – Inkomende vrachtdiensten – Daaronder begrepen
[Art. 101 en 102 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53 en 54 en bijlage XIII en protocol 21, zoals gewijzigd bij besluit nr. 40/2005 van het Gemengd Comité van de EER; verordeningen van de Raad nr. 1/2003, art. 32, c), en nr. 411/2004, art. 1 en 3]
(zie punten 91‑95)
2.      Mededinging – Regels van de Unie – Territoriale werkingssfeer – Bevoegdheid van Commissie – Toelaatbaarheid krachtens internationaal publiekrecht – Uitvoering of gekwalificeerde gevolgen van de misbruikpraktijken in de EER – Alternatieve wegen – Criterium van het onmiddellijke, wezenlijke en voorzienbare gevolg – Strekking bij een gedraging die tot doel heeft de mededing te beperken
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53)
(zie punten 97‑99, 111, 113‑122, 127‑129, 134‑142, 145‑147, 156‑161)
3.      Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Onbevoegdheid van de instelling die de bestreden handeling heeft vastgesteld – Ambtshalve onderzoek door de Unierechter – Voorwaarde – Eerbiediging van het beginsel van hoor en wederhoor
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 176, 177)
4.      Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Gevolgen – Verplichting om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen – Omvang – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Nietigverklaring wegens een motiveringsgebrek dat ambtshalve is opgeworpen binnen de grenzen van verzoeksters vordering – Vaststelling van een nieuw besluit waarin rekening is gehouden met inbreukvaststellingen die niet ter discussie zijn gesteld in het dictum van het vernietigingsarrest en met nieuwe vaststellingen – Toelaatbaarheid – Motiveringsplicht – Omvang
(Art. 101, 263, 264, 266 en 296 VWEU)
(zie punten 204‑209, 222, 232‑236, 239‑246, 254)
5.      Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Strekking – Nietigverklaring van een besluit van Commissie tot vaststelling van een inbreuk op de mededingingsregels – Strekking die beperkt is tot de door verzoekster in haar vordering aan het geding gestelde grenzen – Gevolg – Beperking van de omvang van de verplichting om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen – Uitsluiting van vaststellingen die geen betrekking hebben op het voorwerp van het geding
(Art. 101, 263, 264 en 266 VWEU)
(zie punten 215‑222)
6.      Mededinging – Regels van de Unie – Materiële werkingssfeer – Gedraging opgelegd door overheidsmaatregelen – Daarvan uitgesloten – Strekking – Overheidsdwang door een derde land – Geen invloed – Toelaatbaarheid krachtens internationaal publiekrecht
(Art. 101 en 102 VWEU)
(zie punten 263, 265‑269)
7.      Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Criteria – Verzachtende omstandigheden – Mededingingsbeperkend gedrag dat door de overheid is goedgekeurd of aangemoedigd – Keuze van het bedrag van de om die reden vastgestelde algemene verlaging – Motiveringsplicht – Strekking – Verplichting voor de Commissie om zich aan haar vroegere beslissingspraktijk te houden – Geen
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, leden 2 en 3; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punt 29)
(zie punten 326‑330)
8.      Mededinging – Administratieve procedure – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Bewijs van de inbreuk en van de duur daarvan ten laste van de Commissie – Wijze van bewijslevering – Bundel aanwijzingen – Beoordeling van de relevantie en de bewijskracht van verschillende aanwijzingen – Invloed op de globale beoordeling van een bundel aanwijzingen
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53)
(zie punten 334, 335, 360, 366, 381, 386)
9.      Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Strekking – Gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling van Unierecht – Gedeeltelijke nietigverklaring van een besluit van de Commissie waarbij meerdere mededingingsverstorende gedragingen als één enkele voortdurende inbreuk zijn aangemerkt en een geldboete is opgelegd – Ontoereikendheid van de gegevens waarmee de aansprakelijkheid van de verzoekende onderneming voor een van de onderdelen van de enkele voortdurende inbreuk werd vastgesteld – Geen invloed op de rechtmatigheid van de vaststelling dat deze onderneming heeft deelgenomen aan de algemene inbreuk
(Art. 101 en 264, eerste alinea, VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8)
(zie punten 387, 467, 468)
10.    Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Vaststelling van het basisbedrag – Bepaling van de waarde van de verkopen – Verkopen die rechtstreeks of indirect aan de inbreuk zijn gerelateerd – Mededingingsregeling in de sector van luchtvrachtdiensten – Mededingingsregeling die betrekking heeft op meerdere onderdelen van de prijs voor vrachtdiensten – In aanmerking nemen van het hele bedrag van de verkopen dat verband houdt met de vrachtdiensten – Toelaatbaarheid
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punt 13)
(zie punten 393‑401)
11.    Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Clementieregels – Vermindering van de geldboete in ruil voor de medewerking van de beschuldigde onderneming – Voorwaarden – Significant toegevoegde waarde van door betrokken onderneming aangedragen bewijselementen – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Criteria – Eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel – Vergelijkbaarheid van situaties
(Art. 101, lid 1, VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, leden 2 en 3; mededeling 2006/C 298/11 van de Commissie, punten 20‑24)
(zie punten 413‑419, 423‑438)
12.    Mededingingsregelingen – Deelname van een onderneming aan mededingingsverstorende initiatieven – Volstaan van stilzwijgende goedkeuring, zonder publiekelijke distantiëring of aangifte bij bevoegde instanties, voor de aansprakelijkheid van de onderneming
(Art. 101, lid 1, VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53)
(zie punten 447‑450)
13.    Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Rechterlijke toetsing – Volledige rechtsmacht van de Unierechter – Omvang – Beperking – Eerbiediging van het non-discriminatiebeginsel – Inaanmerkingneming van de richtsnoeren voor de berekening van geldboeten
(Art. 261 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 31; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie)
(zie punten 479‑485)
Samenvatting
Verzoekster, British Airways plc, is een luchtvaartonderneming die actief is op de luchtvrachtmarkt.
Verzoekster behoort tot de 19 adressaten van besluit C(2017) 1742 final van de Commissie van 17 maart 2017 betreffende een procedure op grond van artikel 101 VWEU, artikel 53 van de EER-Overeenkomst en artikel 8 van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake luchtvervoer (zaak AT.39258 - Luchtvracht) (hierna: „bestreden besluit”). Bij dat besluit heeft de Europese Commissie vastgesteld dat sprake was van één enkele voortdurende inbreuk op deze bepalingen, waarbij de betrokken ondernemingen gedurende bepaalde perioden tussen 1999 en 2006 hun gedrag inzake de tarieven voor het aanbieden van vrachtdiensten over de hele wereld hadden gecoördineerd. Zij heeft verzoekster een geldboete van 104 040 000 EUR opgelegd voor haar deelname aan deze inbreuk.
Op 7 december 2005 had de Commissie op grond van haar clementieregeling van 2002(1) een immuniteitsverzoek van Lufthansa en twee van haar dochterondernemingen ontvangen. Volgens dat verzoek bestonden er tussen meerdere ondernemingen die actief waren op de luchtvrachtmarkt (hierna: „vervoerders”) mededingingsverstorende contacten met betrekking tot een aantal onderdelen van de prijs van de in het kader van die markt verrichte diensten, te weten de invoering van „brandstoftoeslagen” en „veiligheidstoeslagen” en in essentie de weigering om aan de expediteurs kortingen op deze toeslagen te verlenen. Op grond van de door haar verzamelde gegevens en haar onderzoek heeft de Commissie op 19 december 2007 een mededeling van punten van bezwaar aan 27 vervoerders gestuurd en vervolgens op 9 november 2010 jegens 21 vervoerders waaronder verzoekster een eerste besluit vastgesteld.(2) Het Gerecht heeft dit besluit bij arresten van 16 december 2015(3) evenwel wegens tegenstrijdigheden in de motivering van dat besluit nietig verklaard binnen de grenzen van de daartoe ingestelde respectieve vorderingen tot nietigverklaring.
Aangezien verzoekster in essentie van mening was dat het Gerecht blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich te verschuilen achter het verbod om ultra petita uitspraak te doen teneinde de omvang te beperken van de nietigverklaring die het Gerecht aldus had uitgesproken na ambtshalve te hebben vastgesteld dat het oorspronkelijke besluit in zijn geheel ontoereikend was gemotiveerd, heeft verzoekster een hogere voorziening ingesteld tegen het ten aanzien van haar gewezen arrest. Bij arrest van 14 november 2017(4) heeft de Grote kamer van het Hof deze hogere voorziening in haar geheel afgewezen.
In zijn uitspraak over het door verzoekster tegen het bestreden besluit ingestelde beroep, aanvaardt het Gerecht, voor zover dit beroep op verzoekster betrekking heeft, ten dele de vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit evenals de vordering tot verlaging van het bedrag van de aan verzoekster opgelegde geldboete. Meer in het bijzonder verklaart het Gerecht het bestreden besluit nietig voor zover het betrekking heeft op de vaststelling dat verzoekster had deelgenomen aan het onderdeel van de inbreuk dat betrekking had op de weigering om commissie te betalen omdat het die vaststelling onvoldoende onderbouwd acht en verlaagt het bijgevolg het bedrag van de geldboete, gelet op de beperkte deelname van verzoekster aan de inbreuk. Waar het Gerecht zich kwijt van zijn taak om uitspraak te doen over de vereisten die voortvloeien uit de verplichting om de uitvoeringsmaatregelen vast te stellen die genomen moeten worden na de nietigverklaring van een besluit tot vaststelling van een inbreuk op de mededingingsregels van de Unie, oordeelt het Gerecht daarentegen dat de Commissie, zonder zich aan verzoeksters kritiek bloot te stellen, aan deze laatste een geldboete heeft kunnen opleggen die mede was gebaseerd op de vaststellingen van de inbreuk in het dispositief van het oorspronkelijke besluit, voor zover die vaststellingen niet waren betwist en dus definitief waren geworden.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats oordeelt het Gerecht dat de Commissie, zonder de grenzen van haar eigen territoriale bevoegdheid te overschrijden, heeft vastgesteld dat sprake was van één enkele voortdurende inbreuk op artikel 101 VWEU en artikel 53 van de EER-Overeenkomst, die betrekking had op vluchten op de zogenaamde „inkomende” luchtroutes, waarmee de routes worden bedoeld vanaf luchthavens in derde landen naar luchthavens in lidstaten van de Unie of van andere staten die partij zijn bij de Europese Economische Ruimte en geen Unielid zijn, binnen de in het bestreden besluit omschreven temporele grenzen.
In de tweede plaats verwerpt het Gerecht het ambtshalve opgeworpen middel inzake onbevoegdheid van de Commissie om een schending van artikel 53 van de EER-Overeenkomst vast te stellen en te bestraffen op de routes tussen Zwitserland enerzijds en Noorwegen en IJsland anderzijds. Dit middel is immers ongegrond, aangezien uit het dispositief van het bestreden besluit blijkt dat de Commissie geen schending van die bepaling op deze routes heeft vastgesteld.
In de derde plaats onderzoekt het Gerecht de grieven waarmee verzoekster de wijze betwist waarop het arrest houdende nietigverklaring ten aanzien van haar is uitgevoerd. In dit verband herinnert het Gerecht er in het bijzonder aan dat de strekking van een arrest houdende nietigverklaring moet worden beoordeeld aan de hand van de door verzoekster in haar vordering aan het geding gestelde grenzen. In die omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat de Commissie zich op het standpunt kon stellen, zonder zichzelf tegen te spreken of haar verplichting tot vaststelling van de vereiste uitvoeringsmaatregelen niet na te komen jegens verzoekster, dat er geen reden was om terug te komen op inbreukvaststellingen die door verzoekster niet waren betwist en dat zij deze dus ten aanzien van verzoekster als definitief kon aanmerken, ook al waren de medeplegers van de betrokken inbreuken niet strikt dezelfde. Verzoekster bekritiseert dus tevergeefs de benadering van de Commissie die ertoe heeft geleid dat deze haar een geldboete heeft opgelegd die niet uitsluitend betrekking had op de in het bestreden besluit verrichte inbreukvaststellingen. Dienaangaande verduidelijkt het Gerecht nog dat, anders dan verzoekster stelt, de hogere voorziening die zij had ingesteld ter betwisting van de beperking, wat haar betreft, van de nietigverklaring van het bestreden besluit, op geen enkele wijze afdoet aan de geldigheid van de aldus door de Commissie gehanteerde benadering, aangezien deze hogere voorziening geen opschortende werking had en het hoe dan ook niet mogelijk was om de vorderingen die de grenzen van het geding hadden bepaald, een grotere draagwijdte te verlenen.
In de vierde plaats onderzoekt het Gerecht nog de grieven waarmee in essentie wordt opgekomen tegen de slotsom waartoe de Commissie na haar onderzoek van de reguleringsstelsels van verschillende derde landen is gekomen en waarmee tevens wordt betwist dat de hiervoor verstrekte motivering toereikend was. Het Gerecht stelt vast dat die grieven ongegrond zijn. Om te beginnen is het Gerecht namelijk van oordeel dat de beginselen die gelden voor het verweermiddel inzake overheidsdwang, zowel op de regelingen van lidstaten als op die van derde landen van toepassing zijn, en dat de bewijslast rust op de partij die zich op dit middel beroept. Vervolgens kon de Commissie op goede gronden oordelen dat verzoekster er niet in was geslaagd te bewijzen dat zij onder dwang van de betrokken regelingen had gehandeld. Ten slotte, voor zover de Commissie op grond van het onderzoek van die regelingen heeft erkend dat verzoeksters inbreukmakende gedragingen daardoor mogelijkerwijs werden bevorderd en zij haar daarom een algemene verlaging wegens verzachtende omstandigheden heeft toegekend, heeft de Commissie de keuze van het daarvoor in aanmerking genomen percentage van 15 % naar behoren uiteengezet.
Waar de Commissie in de vijfde plaats heeft vastgesteld dat verzoekster had deelgenomen aan een inbreuk met betrekking tot de weigering om kortingen toe te kennen, oordeelt het Gerecht daarentegen dat het bewijsmateriaal waarop de Commissie zich heeft gebaseerd om deze vaststelling te onderbouwen, ontoereikend was en verklaart zij het bestreden besluit bijgevolg nietig voor zover daarin wordt vastgesteld dat verzoekster aan dit onderdeel van de inbreuk heeft deelgenomen.
In de zesde plaats onderzoekt het Gerecht verzoeksters grieven over de vaststelling van het bedrag van de haar door de Commissie opgelegde geldboete, meer in het bijzonder die betreffende de berekening van de krachtens de clementieregeling toegekende vermindering. In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat de vermindering van een boete volgens de clementieregeling van 2002 met name ervan afhankelijk is of bewijsmateriaal is overgelegd dat voor de vaststelling van de betrokken feiten een significant toegevoegde waarde heeft vergeleken met het bewijsmateriaal waarover de Commissie reeds beschikt. Na een grondig onderzoek van de door verzoekster overgelegde gegevens waarvan de waarde volgens haar door de Commissie zou zijn miskend, stelt het Gerecht evenwel vast dat de Commissie de respectieve waarde ervan juist heeft beoordeeld waar zij tot de slotsom is gekomen dat die toegevoegde waarde ontoereikend was. Hoe dan ook kan verzoekster zich niet met succes beroepen op het beginsel van gelijke behandeling om de minder gunstige behandeling te betwisten die zij stelt te hebben ondergaan ten opzichte van de behandeling van andere vervoerders tot wie het bestreden besluit is gericht, aangezien deze laatste vervoerders zich niet in een situatie bevonden die vergelijkbaar was met de hare.
In de zevende en laatste plaats maakt het Gerecht gebruik van zijn volledige rechtsmacht om uitspraak te doen over de vordering tot verlaging van de opgelegde geldboeten. Zonder af te wijken van de berekeningsmethode die de Commissie in het bestreden besluit heeft toegepast, verbindt het Gerecht hierbij gevolgen aan de gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover in dit besluit is vastgesteld dat verzoekster had deelgenomen aan het deel van de inbreuk betreffende de weigering om kortingen toe te kennen. Bijgevolg wordt het bedrag van de aan verzoekster opgelegde geldboete, dat de Commissie had vastgesteld op 104 040 000 EUR, verlaagd tot 84 456 000 EUR.
1      Mededeling van de Commissie betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken (PB 2002, C 45, blz. 3).
2      Besluit C(2010) 7694 definitief van de Commissie van 9 november 2010 betreffende een procedure op grond van artikel 101 VWEU, artikel 53 van de EER-Overeenkomst en artikel 8 van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake luchtvervoer (zaak COMP/39258 – Luchtvracht) (hierna: „oorspronkelijke besluit”).
3      Arresten van 16 december 2015, Air Canada/Commissie (T‑9/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:994), Koninklijke Luchtvaart Maatschappij/Commissie (T‑28/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:995), Japan Airlines/Commissie (T‑36/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:992), Cathay Pacific Airways/Commissie (T‑38/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:985), Cargolux Airlines/Commissie (T‑39/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:991), Latam Airlines Group en Lan Cargo/Commissie (T‑40/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:986), Singapore Airlines en Singapore Airlines Cargo Pte/Commissie (T‑43/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:989), Deutsche Lufthansa e.a./Commissie (T‑46/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:987), British Airways/Commissie (T‑48/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:988), SAS Cargo Group e.a./Commissie (T‑56/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:990), Air France-KLM/Commissie (T‑62/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:996), Air France/Commissie (T‑63/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:993) en Martinair Holland/Commissie (T‑67/11, niet-gepubliceerd, EU:T:2015:984).
4      Arrest van 14 november 2017, British Airways/Commissie (C‑122/16 P, EU:C:2017:861).