WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba)
z dnia 10 lipca 2025 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Dyrektywa (UE) 2019/789 – Prawo autorskie i prawa pokrewne – Przepisy dotyczące wykonywania praw autorskich i praw pokrewnych mające zastosowanie do niektórych transmisji online prowadzonych przez organizacje radiowe i telewizyjne oraz do reemisji programów telewizyjnych i radiowych – Częściowa transpozycja – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Kary pieniężne – Żądanie zasądzenia zapłaty w formie ryczałtu – Data zaprzestania uchybienia
W sprawie C‑212/23
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 i art. 260 ust. 3 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 31 marca 2023 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowały U. Małecka oraz J. Samnadda, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej, którą reprezentował B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (siódma izba),
w składzie: M. Gavalec, prezes izby, Z. Csehi (sprawozdawca) i F. Schalin, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1        W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o:
–        stwierdzenie, że poprzez nieprzyjęcie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/789 z dnia 17 kwietnia 2019 r. ustanawiającej przepisy dotyczące wykonywania praw autorskich i praw pokrewnych mających zastosowanie do niektórych transmisji online prowadzonych przez organizacje radiowe i telewizyjne oraz do reemisji programów telewizyjnych i radiowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 93/83/EWG (Dz.U. 2019, L 130, s. 82) oraz poprzez niepoinformowanie Komisji o takich przepisach, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 12 ust. 1 tej dyrektywy;
–        nakazanie Rzeczypospolitej Polskiej zapłaty na rzecz Komisji kwoty ryczałtu odpowiadającej wyższej z dwóch następujących kwot:
–        kwoty dziennej wynoszącej 13 700 EUR pomnożonej poprzez liczbę dni, które upłynęły od dnia przypadającego po dniu upływu terminu na dokonanie transpozycji wyznaczonego w przedmiotowej dyrektywie do dnia wyeliminowania uchybienia, lub – w razie braku wyeliminowania uchybienia – do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie;
–        minimalnej kwoty ryczałtowej w wysokości 3 836 000 EUR;
–        jeżeli uchybienie zobowiązaniom stwierdzone w tiret pierwszym trwa do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie, nakazanie Rzeczypospolitej Polskiej zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 82 200 EUR za każdy dzień opóźnienia liczony od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do dnia, w którym Rzeczpospolita Polska wywiąże się z zobowiązań wynikających z dyrektywy 2019/789; oraz
–        obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
Ramy prawne
Dyrektywa 2019/789
2        Motywy 1 i 26 dyrektywy 2019/789 wskazują:
„(1)      Aby przyczynić się do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, należy umożliwić szersze rozpowszechnianie w państwach członkowskich programów telewizyjnych i radiowych pochodzących z innych państw członkowskich, z korzyścią dla użytkowników w całej Unii [Europejskiej], poprzez ułatwienie udzielania licencji na korzystanie z praw autorskich i praw pokrewnych w odniesieniu do utworów i przedmiotów praw pokrewnych zawartych w nadaniach niektórych rodzajów programów telewizyjnych i radiowych. Programy telewizyjne i radiowe są ważnym narzędziem promowania różnorodności kulturowej i językowej, spójności społecznej oraz coraz większego dostępu do informacji.
[…]
(26)      Ponieważ cele niniejszej dyrektywy, a mianowicie wspieranie transgranicznego świadczenia dodatkowych usług online w odniesieniu do niektórych rodzajów programów i ułatwianie reemisji programów telewizyjnych i radiowych pochodzących z innych państw członkowskich, nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na ich rozmiary i skutki możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. […] Niniejsza dyrektywa dotyczy wyłącznie wykonywania niektórych praw do reemisji w zakresie niezbędnym do uproszczenia udzielania licencji na korzystanie z praw autorskich i praw pokrewnych w związku z takimi usługami i w odniesieniu do programów telewizyjnych i radiowych pochodzących z innych państw członkowskich”.
3        Artykuł 1 dyrektywy 2019/789, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy, których celem jest poprawa transgranicznego dostępu do większej liczby programów telewizyjnych i radiowych przez ułatwienie weryfikacji lub pozyskiwania praw w związku ze świadczeniem usług online, które mają charakter dodatkowy w stosunku do nadawania niektórych rodzajów programów telewizyjnych i radiowych, oraz w związku z reemisją programów telewizyjnych i radiowych. Niniejsza dyrektywa ustanawia również przepisy dotyczące transmisji programów telewizyjnych i radiowych w drodze wprowadzania bezpośredniego”.
4        Artykuł 4 tej dyrektywy przewiduje „[w]ykonywanie praw do reemisji przez podmioty uprawnione inne niż organizacje radiowe i telewizyjne”.
5        Artykuł 12 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Transpozycja”, przewiduje:
„1.      Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy w terminie do dnia 7 czerwca 2021 r. Niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję.
Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Sposób dokonywania takiego odniesienia określany jest przez państwa członkowskie.
2.
Państwa członkowskie przekazują Komisji teksty przepisów prawa krajowego, przyjętych w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą”.
Dyrektywa
2019/790
6        Artykuł 17 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/790 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie prawa autorskiego i praw pokrewnych na jednolitym rynku cyfrowym oraz zmiany dyrektyw 96/9/WE i 2001/29/WE (Dz.U. 2019, L 130, s. 92), zatytułowany „Korzystanie przez dostawców usług udostępniania treści online z treści chronionych”, stanowi w ust. 10:
„Od dnia 6 czerwca 2019 r. Komisja, we współpracy z państwami członkowskimi, organizuje dialog zainteresowanych stron, aby omówić najlepsze praktyki w zakresie współpracy między dostawcami usług udostępniania treści online a podmiotami uprawnionymi. Komisja – w porozumieniu z dostawcami usług udostępniania treści online, podmiotami uprawnionymi, organizacjami użytkowników i innymi właściwymi zainteresowanymi stronami oraz uwzględniając wyniki rozmów zainteresowanych stron – wydaje wytyczne dotyczące stosowania niniejszego artykułu, w szczególności w odniesieniu do współpracy, o której mowa w ust. 4. Przy omawianiu najlepszych praktyk w szczególności uwzględnia się, między innymi, potrzebę wyważenia praw podstawowych oraz stosowania wyjątków i ograniczeń. Do celów dialogu zainteresowanych stron organizacje użytkowników mają dostęp do odpowiednich informacji przekazanych przez dostawców usług udostępniania treści online na temat funkcjonowania ich praktyk w odniesieniu do ust. 4”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
7        Ponieważ Komisja nie otrzymała od Rzeczypospolitej Polskiej żadnych informacji dotyczących przyjęcia przepisów niezbędnych do wykonania dyrektywy 2019/789 po upływie terminu jej transpozycji, który przypadał w dniu 7 czerwca 2021 r., skierowała do tego państwa członkowskiego w dniu 23 lipca 2021 r. wezwanie do usunięcia uchybienia.
8        Pismem z dnia 27 września 2021 r. Rzeczpospolita Polska poinformowała ją, że prace nad transpozycją są w toku, lecz jej zdaniem należy dokonać transpozycji dyrektyw 2019/789 i 2019/790 w drodze jednego aktu prawnego. Rzeczpospolita Polska dodała, że opóźnienie w transpozycji wynikało w szczególności z faktu, że oczekiwała ona na komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady COM(2021) 288 final, zatytułowany „Wytyczne dotyczące art. 17 dyrektywy 2019/790 w sprawie prawa autorskiego na jednolitym rynku cyfrowym” (zwany dalej „wytycznymi dotyczącymi art. 17 dyrektywy 2019/790”), który został opublikowany dopiero w dniu 4 czerwca 2021 r., czyli zaledwie trzy dni przed upływem terminu transpozycji przewidzianego w tej dyrektywie.
9        Wobec braku jakiejkolwiek innej informacji dotyczącej transpozycji dyrektywy 2019/789 Komisja
skierowała w dniu 19 maja 2022 r. do Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnioną opinię, wzywając ją do przyjęcia środków niezbędnych do wykonania tej dyrektywy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania opinii.
10      Pismem z dnia 11 lipca 2022 r. Rzeczpospolita Polska poinformowała Komisję, że dyrektywę 2019/789 należy uznać za częściowo transponowaną przez obowiązujące przepisy krajowe. Notyfikowała ona zatem Komisji trzy akty prawne, a mianowicie:
ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U.
z 2021 r., poz. 1062) [MNE(2022)04250],
ustawę z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi (Dz.U.
z 2018 r., poz. 1293) [MNE(2022)04271]
oraz ustawę z dnia 23 kwietnia 1964 r.
– Kodeks cywilny (Dz.U.
z 2022 r., poz. 1360) [MNE(2022)04275]. Notyfikacji tej nie towarzyszyła żadna tabela korelacji ani nota wyjaśniająca.
11      W odpowiedzi na uzasadnioną opinię Rzeczpospolita Polska w piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. wyjaśniła, że te trzy akty zostały notyfikowane Komisji w dniu 11 lipca 2022 r., i wskazała wymogi dyrektywy 2019/789, które akty te wdrażają. Ponadto Rzeczpospolita Polska podkreśliła, że w celu zakończenia transpozycji tej dyrektywy konieczne było przeprowadzenie pogłębionych konsultacji społecznych i międzyresortowych, i dodała, że w świetle przedstawionego przez nią harmonogramu prac legislacyjnych spodziewa się, iż ustawa umożliwiająca pełną transpozycję tej dyrektywy wejdzie w życie w pierwszym kwartale 2023 r. Wiadomością elektroniczną z dnia 11 stycznia 2023 r. to państwo członkowskie potwierdziło, że projekt ustawy transponującej zostanie wkrótce przedłożony do zatwierdzenia przez Radę Ministrów.
12      Uznawszy, że to państwo członkowskie nadal nie wywiązało się ze swoich zobowiązań, w dniu 15 lutego 2023 r. Komisja postanowiła wnieść do Trybunału niniejszą skargę.
13      W dniu 6 września 2023 r. pisemny etap postępowania w niniejszej sprawie został zamknięty.
14      Decyzją prezesa Trybunału z dnia 8 lutego 2024 r. postępowanie zostało zawieszone do czasu wydania wyroku w sprawie C‑147/23. W następstwie ogłoszenia wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów) (C‑147/23, EU:C:2024:346), postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte decyzją prezesa Trybunału z tego samego dnia.
15      W dniu 19 sierpnia 2024 r. Rzeczpospolita Polska notyfikowała Komisji cztery akty ustawodawcze, a mianowicie: ustawę z dnia 26 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, ustawy o ochronie baz danych oraz ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi (Dz.U.
z 2024 r., poz. 1254), która weszła w życie w dniu 20 września 2024 r., ustawę z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi (Dz.U.
z 2023 r., poz. 2207), ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U.
z 2022 r., poz. 2509) oraz ustawę z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U.
z 2024 r., poz. 1061).
16      Pismem z dnia 24 października 2024 r. Komisja poinformowała Trybunał, że notyfikowane akty można uznać za stanowiące pełną transpozycję dyrektywy 2019/789 i że uważa ona, iż w ten sposób Rzeczpospolita Polska w pełni wypełniła swoje zobowiązania wynikające z tej dyrektywy od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2024 r. W konsekwencji instytucja ta, po pierwsze, cofnęła żądania nałożenia okresowej kary pieniężnej, a po drugie, uściśliła swoje żądania zasądzenia zapłaty ryczałtu, żądając z tego tytułu zasądzenia kwoty 16 440 000 EUR.
17      W dniu 28 listopada 2024 r. Rzeczpospolita Polska przedstawiła swoje uwagi w przedmiocie dostosowania żądań Komisji.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom w świetle art. 258 TFUE
Argumentacja stron
18      Komisja przypomina, że zgodnie z art. 288 akapit trzeci TFUE państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia przepisów niezbędnych do transpozycji dyrektyw do ich krajowych systemów prawnych w terminach określonych w tych dyrektywach i do niezwłocznego poinformowania jej o tych przepisach.
19      Zdaniem tej instytucji istnienie jakiegokolwiek uchybienia tym zobowiązaniom powinno być oceniane w zależności od sytuacji mającej miejsce w państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w skierowanej do niego uzasadnionej opinii.
20      W niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska nie przyjęła rzeczonych przepisów ani nie poinformowała Komisji o ich przyjęciu przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r.
21      Rzeczpospolita Polska przyznaje, że nie dokonała transpozycji dyrektywy 2019/789 do krajowego porządku prawnego w dniu upływu tego terminu, lecz wskazuje na różne trudności, które uzasadniały opóźnienie w przyjęciu środków transpozycji.
22      W tym względzie powołuje się ona, w pierwszej kolejności, na konieczność przeprowadzenia konsultacji publicznych co do sposobów transpozycji dyrektyw 2019/789 i 2019/790, w następstwie których otrzymała obszerny materiał liczący ponad 450 stron, który pozwolił jej na opracowanie projektu ustawy umożliwiającej pełną transpozycję tych dyrektyw, z uwzględnieniem wyrażonych i oczekiwanych potrzeb rynku. Zważywszy, że dyrektywy 2019/789 i 2019/790, przyjęte tego samego dnia i mające ten sam termin transpozycji dotyczyły obydwie obszaru praw autorskich w środowisku cyfrowym, zasadne było ich wspólne wdrożenie za pomocą jednego aktu prawa krajowego.
23      W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska powołuje się na opóźnienie w opublikowaniu wytycznych dotyczących art. 17 dyrektywy 2019/790. Opóźnienie Komisji w opublikowaniu tych wytycznych zaledwie trzy dni przed upływem terminu transpozycji tej dyrektywy miało wpływ na prace legislacyjne mające na celu zapewnienie transpozycji zarówno dyrektywy 2019/790, jak i dyrektywy 2019/789.
24      Ponadto Rzeczpospolita Polska przypomina, że w dniu 24 maja 2019 r. wniosła skargę o stwierdzenie nieważności art. 17 dyrektywy 2019/790 i że postanowiła zaczekać na wyrok, który miał zostać wydany w tej sprawie, a mianowicie wyrok z dnia 26 kwietnia 2022 r., Polska/Parlament i Rada (C‑401/19, EU:C:2022:297), aby uwzględnić go w projekcie ustawy mającej zapewnić pełną transpozycję dyrektywy 2019/789.
25      W trzeciej kolejności Rzeczpospolita Polska podkreśla, że prace legislacyjne mające na celu zapewnienie tej transpozycji miały miejsce podczas pandemii Covid-19.
26      W czwartej kolejności przypomina ona, że informowała Komisję o postępach prac legislacyjnych w duchu zasady lojalnej współpracy, wyrażonej w art. 4 ust. 3 TUE.
27      Ponadto Rzeczpospolita Polska podnosi, że w dniu 11 lipca 2022 r. powiadomiła Komisję o częściowym wdrożeniu dyrektywy 2019/789 poprzez trzy akty prawne wymienione w pkt 10 niniejszego wyroku. Jej zdaniem dla celów oceny prawidłowego wdrożenia tej dyrektywy nie ma znaczenia, że przepisy krajowe zostały wprowadzone przed przyjęciem wspomnianej dyrektywy. Kryterium, które Komisja powinna wziąć pod uwagę przy ocenie istnienia uchybienia, jest wyłącznie ustalenie, czy te przepisy krajowe spełniają wymogi dyrektywy 2019/789. Nawet gdyby wspomniane przepisy krajowe nie zostały uwzględnione w tym celu, Rzeczpospolita Polska uważa, że powinny one zostać wzięte pod uwagę przy obliczaniu współczynnika wagi uchybienia, a w szczególności przy ocenie szkody wyrządzonej interesom prywatnym i interesowi publicznemu wskutek braku pełnej transpozycji dyrektywy 2019/789 w wymaganym terminie.
28      W replice Komisja przypomina w pierwszej kolejności utrwalone orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia braku transpozycji dyrektywy w przewidzianym w niej terminie. W każdym razie jej zdaniem dwuletni termin transpozycji określony w dyrektywie 2019/789 pozwalał na przeprowadzenie wszystkich konsultacji i zakończenie wszystkich niezbędnych procedur krajowych w odpowiednim czasie.
29      Ponadto Komisja uważa, że Rzeczpospolita Polska bezzasadnie powołuje się na trudności związane z transpozycją dyrektywy 2019/790 w celu uzasadnienia opóźnienia w transpozycji dyrektywy 2019/789, ponieważ państwa członkowskie nie są zobowiązane do wdrożenia tych dyrektyw w drodze jednego aktu.
30      Co się tyczy prawidłowego informowania Komisji przez Rzeczpospolitą Polską, wynika ono po prostu z obowiązku lojalnej współpracy ustanowionego w art. 4 ust. 3 TUE.
31      W drugiej kolejności Komisja podnosi, że szczególne okoliczności związane z pandemią Covid-19 pozwalały uzasadnić opóźnienie w transpozycji dyrektywy 2019/789 jedynie pod warunkiem, że w dyrektywie tej wyraźnie przewidziano odstępstwa lub wyjątki w takich okolicznościach lub że spełnione są kryteria siły wyższej, co nie ma miejsca w tym przypadku. Ponadto Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła powodów, dla których trudności związane z tą pandemią stanowiły dla jej administracji niemożliwą do pokonania przeszkodę w transpozycji wspomnianej dyrektywy. Nie wskazuje ona również środków, które zostały podjęte w celu przezwyciężenia tych trudności.
32      Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że państwa członkowskie mogą powoływać się na wystąpienie siły wyższej jedynie przez okres niezbędny do przezwyciężenia przeszkód wynikających z danej sytuacji. Tymczasem opóźnienie, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska, nie jest ściśle proporcjonalne do konieczności zaradzenia trudnościom związanym z pandemią Covid-19, jeżeli wziąć pod uwagę długość opóźnienia w transpozycji dyrektywy 2019/789.
33      W trzeciej kolejności Komisja uważa, że przepisy krajowe notyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 11 lipca 2022 r. nie mają na celu transpozycji dyrektywy 2019/789, wbrew temu, co twierdzi to państwo członkowskie, i nie zawierają żadnego odniesienia do tej dyrektywy. Rzeczpospolita Polska nie dołączyła również do tej notyfikacji wystarczająco dokładnych wyjaśnień, w związku z czym nie stanowi ona skutecznego poinformowania w rozumieniu art. 260 ust. 3 TFUE.
34      W tym względzie Komisja przypomina, że Trybunał wielokrotnie orzekał, iż o ile transpozycję dyrektywy mogą zapewnić już obowiązujące przepisy prawa krajowego, jeżeli dyrektywa przewiduje obowiązek zapewnienia, że przepisy niezbędne do jej wykonania zawierają odniesienie do tej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji, o tyle w każdym wypadku konieczne jest przyjęcie pozytywnego aktu transponującego daną dyrektywę.
Ocena Trybunału
35      Zgodnie z art. 12 ust. 1 dyrektywy 2019/789 państwa członkowskie powinny były wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy w terminie do dnia 7 czerwca 2021 r. i powinny niezwłocznie powiadomić o tym Komisję. Ponadto przepis ten przewiduje, że przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do tej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji, przy czym sposób dokonywania takiego odniesienia określany jest przez państwa członkowskie.
Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie powinny były przekazać Komisji tekst tych przepisów.
36      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia należy oceniać w świetle sytuacji państwa członkowskiego, w jakiej znajduje się ono na koniec terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, wobec czego późniejsze zmiany nie mogą być brane pod uwagę przez Trybunał
[wyroki: z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Hiszpania (Dyrektywa o danych osobowych– Dziedzina karna), C‑658/19, EU:C:2021:138, pkt 15; z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo].
37      Ponadto Trybunał wielokrotnie orzekał, że o ile dyrektywa wyraźnie przewiduje obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, że przepisy niezbędne do jej wykonania zawierają odniesienie do tej dyrektywy lub odniesienie takie powinno towarzyszyć ich urzędowej publikacji, o tyle państwa członkowskie muszą w każdym razie przyjąć pozytywny akt dokonujący transpozycji omawianej dyrektywy [wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (Przeciwdziałanie praniu pieniędzy) (C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo].
38      W niniejszej sprawie w dniu 19 maja 2022 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnioną opinię, wzywając ją do zastosowania się w terminie dwóch miesięcy od otrzymania tej opinii do wskazanych w niej obowiązków.
39      Jak wynika z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, w dniu upływu tego terminu Rzeczpospolita Polska nie przyjęła wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2019/789, a tym samym to państwo członkowskie nie poinformowało również o tych przepisach Komisji.
40      Rzeczpospolita Polska wnosi jednak o oddalenie niniejszej skargi, powołując się na szereg powodów przedstawionych w pkt 21–26 niniejszego wyroku, które uzasadniają niedochowanie terminu transpozycji tej dyrektywy.
41      W pierwszej kolejności to państwo członkowskie podnosi, że opóźnienie wynika z przedłużenia prac legislacyjnych ze względu na konieczność przeprowadzenia konsultacji publicznych.
42      W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii, takiego jak brak transpozycji dyrektywy w wyznaczonym terminie [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo].
43      Ponadto, zgodnie z art. 12 ust. 1 dyrektywy 2019/789, prawodawca Unii uznał, że dwuletni termin transpozycji był wystarczający, aby umożliwić państwom członkowskim wywiązanie się z ciążących na nich zobowiązań [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 34].
44      W drugiej kolejności należy uznać za bezskuteczne argumenty dotyczące, po pierwsze, opóźnienia w publikacji wytycznych dotyczących art. 17 dyrektywy 2019/790, a po drugie, wniesionej przez Rzeczpospolitą Polską skargi o stwierdzenie nieważności art. 17 dyrektywy 2019/790. Niezależnie bowiem od daty publikacji tych wytycznych i wyniku wspomnianej skargi wystarczy zauważyć, że argumenty te nie dotyczą dyrektywy 2019/789, lecz dyrektywy 2019/790. W konsekwencji wspomniane argumenty nie mają żadnego związku z niniejszą skargą o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącą nieprzestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań ciążących na niej na mocy dyrektywy 2019/789. Ponadto okoliczność, że dyrektywa ta przewiduje ten sam termin transpozycji co dyrektywa 2019/790, jest bez znaczenia.
45      W trzeciej kolejności Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że procedura transpozycji dyrektywy 2019/789 uległa spowolnieniu z powodu trudności wywołanych pandemią Covid-19.
46      Należy w istocie podkreślić, że pandemia ta miała miejsce w okresie transpozycji dyrektywy 2019/789, który trwał od dnia 7 czerwca 2019 r. do dnia 7 czerwca 2021 r.
47      Argument dotyczący wystąpienia wspomnianej pandemii można jedynie odrzucić, ponieważ nie wykazano ani nawet nie podniesiono, że pandemia ta wyjaśnia całość opóźnienia, z jakim Rzeczpospolita Polska dokonała transpozycji dyrektywy 2019/789. Wspomniane państwo członkowskie dokonało bowiem transpozycji całości dyrektywy 2019/789 dopiero w dniu 19 sierpnia 2024 r., czyli po zakończeniu tej pandemii.
48      Ponadto należy przypomnieć, że gdyby prawodawca Unii uznał, iż skutki pandemii Covid-19, która dotknęła całe terytorium Unii, były tego rodzaju, że państwa członkowskie nie były w stanie wywiązać się ze zobowiązań ciążących na nich na mocy dyrektywy 2019/789, postanowiłby przedłużyć termin transpozycji tej dyrektywy, czego nie uczynił [zob. podobnie wyrok z dnia 14 marca 2024 r., Komisja/Irlandia (Europejski kodeks łączności elektronicznej), C‑439/22, EU:C:2024:229, pkt 73].
49      W czwartej kolejności, tytułem uzupełnienia, argumenty dotyczące częściowej transpozycji dyrektywy 2019/789 przez już obowiązujące przepisy należy oddalić na podstawie orzecznictwa przytoczonego w pkt 37 niniejszego wyroku. Trzy ustawy notyfikowane Komisji przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 11 lipca 2022 r., a mianowicie: ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, ustawa z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi oraz ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, nie zawierały bowiem żadnego odniesienia do tej dyrektywy i nie towarzyszyła im żadna tabela korelacji ich przepisów z przepisami dyrektywy 2019/789.
50      Trybunał orzekł ponadto, że, okoliczność, iż prawo państwa członkowskiego obowiązujące przed wejściem w życie dyrektywy było już zgodne z tą dyrektywą, nie wystarcza, aby wykluczyć obowiązek dokonania przez to państwo członkowskie pełnej transpozycji wspomnianej dyrektywy do swojego porządku prawnego i, wobec tego, usprawiedliwić takie uchybienie [zob. podobnie wyrok z dnia 14 marca 2024 r., Komisja/Łotwa (Europejski kodeks łączności elektronicznej), C‑454/22, EU:C:2024:235, pkt 42].
51      Należy bowiem przypomnieć, że przepisy dyrektywy powinny być wprowadzone w życie z niepodważalną mocą wiążącą oraz ze szczegółowością, precyzją i jasnością koniecznymi, aby spełnić wymóg pewności prawa, zgodnie z którym, w wypadku gdy dana dyrektywa nadaje uprawnienia jednostkom, powinny one mieć możliwość zapoznania się z całością swych uprawnień [wyrok z dnia 12 maja 2022 r., U.I. (Pośredni przedstawiciel celny), C‑714/20, EU:C:2022:374, pkt 59, 60].
52      W dodatku, jak przypomniano w pkt 36 niniejszego wyroku, istnienie uchybienia należy oceniać w świetle sytuacji państwa członkowskiego, w jakiej znajduje się ono na koniec terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, wobec czego późniejsze zmiany nie mogą być brane pod uwagę przez Trybunał.
53      W tym względzie z odpowiedzi Rzeczypospolitej Polskiej na skargę wynika, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r. to państwo członkowskie nie przyjęło przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2019/789. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej dopiero w dniu 19 sierpnia 2024 r. niektóre przepisy krajowe, które w jej opinii faktycznie zapewniały pełną transpozycję tej dyrektywy, zostały notyfikowane Komisji.
54      Wynika z tego, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r. Rzeczpospolita Polska nie przyjęła przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2019/789 i w związku z tym nie poinformowała o tych przepisach Komisji.
55      W konsekwencji Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 12 dyrektywy 2019/789.
W przedmiocie wniosku złożonego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE
Argumentacja stron
56      Komisja przypomina, że dyrektywa 2019/789 została przyjęta w ramach zwykłej procedury ustawodawczej i w związku z tym wchodzi w zakres stosowania art. 260 ust. 3 TFUE. Uznając, że przesłanki zastosowania tego postanowienia zostały spełnione, Komisja wnosi do Trybunału, zgodnie z tym postanowieniem, o nakazanie Rzeczypospolitej Polskiej zapłaty kwoty ryczałtu.
57      W celu ustalenia kwoty tej kary pieniężnej Komisja opiera się na ogólnych zasadach, o których mowa w pkt 2 komunikatu Komisji 2023/C 2/01, zatytułowanego „Sankcje finansowe w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego” (Dz.U. 2023, C 2, s. 1, zwanego dalej „komunikatem z 2023 r.”), a zwłaszcza na metodzie obliczania określonej w pkt 3 i 4 tego komunikatu. W szczególności instytucja ta wskazuje, że określenie wymiaru rzeczonej kary pieniężnej powinno opierać się na wadze uchybienia, czasie jego trwania oraz konieczności zapewnienia, aby sankcja działała jako środek odstraszający przed dalszymi uchybieniami.
58      Co się tyczy w pierwszej kolejności współczynnika wagi uchybienia, który waha się od 1 do 20, Komisja przypomina, że zgodnie z pkt 3.2.2 komunikatu systematycznie stosuje ona współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 w przypadku całkowitego niedopełnienia obowiązku zgłoszenia środków transpozycji dyrektywy, przy czym każdy brak transpozycji dyrektywy i zgłoszenia tych środków ma taką samą wagę niezależnie od charakteru przepisów danej dyrektywy.
59      W drugiej kolejności Komisja wyjaśnia, że czas trwania uchybienia jest równy, jeśli chodzi o obliczanie kwoty ryczałtu, liczbie dni trwania uchybienia. Okres ten oblicza się zgodnie z pkt 4.2.1 komunikatu z 2023 r. Ta liczba dni odpowiada liczbie dni od dnia przypadającego po dniu upływu terminu na dokonanie transpozycji odpowiedniej dyrektywy do dnia wyeliminowania uchybienia. W niniejszej sprawie Komisja wyjaśnia w swoich piśmie z dnia 24 października 2024 r., że uważa dyrektywę 2019/789 za w pełni transponowaną od dnia 20 września 2024 r. a zatem od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, ustawy o ochronie baz danych oraz ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi. W konsekwencji okres, który należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu liczby dni trwania uchybienia, obejmowałby okres od dnia 8 czerwca 2021 r. do dnia 19 września 2024 r. włącznie, co stanowi łącznie 1200 dni.
60      Co się tyczy w trzeciej kolejności skutku odstraszającego sankcji z uwzględnieniem zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego, Komisja wskazuje, że jest on wyrażony poprzez współczynnik „n” ustalony dla każdego państwa członkowskiego w pkt 3 załącznika I do komunikatu z 2023 r. Komisja odsyła do pkt 3.4 tego komunikatu, w którym wprowadzono nową metodę obliczania współczynnika „n”, opierającą się na produkcie krajowym brutto (PKB) państw członkowskich w odniesieniu do dwóch trzecich obliczeń oraz na ich liczbie ludności w odniesieniu do jednej trzeciej obliczeń. Zgodnie z pkt 3 tego załącznika I współczynnik „n” dla Rzeczypospolitej Polskiej wynosi 1,37.
61      W konsekwencji Komisja proponuje przyjąć współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 i zastosować współczynnik „n” wynoszący 1,37. Iloczyn tych dwóch liczb powinien zostać pomnożony przez stawkę ryczałtową kary ryczałtowej określoną w pkt 2 załącznika I do tego komunikatu, to znaczy 1000 EUR, co odpowiada kwocie 13 700 EUR, którą należy pomnożyć, zgodnie z pkt 4.2.1 wspomnianego komunikatu, przez liczbę dni trwania uchybienia, czyli w niniejszym przypadku 1200 dni. Żąda ona zatem zapłaty ryczałtu w wysokości 16 440 000 EUR.
62      Rzeczpospolita Polska uważa, że zaproponowana przez Komisję kwota ryczałtu jest nieproporcjonalna.
63      W pierwszej kolejności Rzeczpospolita Polska kwestionuje przyjęty w niniejszej sprawie współczynnik wagi uchybienia, a w szczególności systematyczne stosowanie współczynnika wagi uchybienia wynoszącego 10 w przypadku całkowitego uchybienia obowiązkowi zgłoszenia środków transpozycji. Systematyczne stosowanie tego współczynnika stoi na przeszkodzie szczegółowej analizie znaczenia naruszonych w niniejszej sprawie przepisów prawa Unii, wpływu braku transpozycji omawianej dyrektywy na interes ogólny i interesy jednostek, a także okoliczności łagodzących niniejszej sprawy.
64      W tym względzie, po pierwsze, Rzeczpospolita Polska uważa, że w przypadku gdyby istniejące przepisy krajowe, mimo że zostały notyfikowane, nie zostały uwzględnione przy ocenie istnienia uchybienia, powinny one zostać wzięte pod uwagę przy obliczeniu współczynnika wagi uchybienia, jako konsekwencje dla interesów prywatnych i interesu publicznego wynikające z braku transpozycji w terminie dyrektywy 2019/789.
65      Wspomniane państwo członkowskie wyjaśnia, że rzeczone przepisy częściowo wdrożyły art. 2 pkt 2 oraz art. 4, 5, 7 i 9 dyrektywy 2019/789. Polski porządek prawny zawiera zatem liczne przepisy chroniące interesy jednostek, które jednak nie były przedmiotem oceny merytorycznej przez Komisję.
66      Po drugie, Rzeczpospolita Polska podnosi, że jej służby współpracowały lojalnie z Komisją i podkreśla trudności związane z pandemią Covid-19, które zakłóciły organizację prac legislacyjnych i były jedną z przyczyn czasu trwania uchybienia.
67      W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska uważa, że uwzględnienie kryterium demograficznego przy określaniu współczynnika „n” dotyczącego zdolności płatniczej państwa członkowskiego i skutku odstraszającego sankcji, określonego w komunikacie z 2023 r., jest błędne i pociąga za sobą oddzielenie sankcji
od zdolności finansowej danego państwa członkowskiego, co jest sprzeczne z orzecznictwem Trybunału. Rzeczpospolita Polska podkreśla, że w jej konkretnym przypadku zastosowanie takiego kryterium demograficznego prowadzi do nieuzasadnionego zawyżenia współczynnika „n”.
68      W każdym razie Rzeczpospolita Polska uważa, że żądana przez Komisję kwota kary pieniężnej powinna zostać skorygowana ze względu na gwałtowny spadek tempa wzrostu gospodarczego oraz wysoką inflację w 2023 r. w tym państwie członkowskim.
69      Komisja
podnosi w replice, w odniesieniu do współczynnika wagi uchybienia, po pierwsze, że gdyby Trybunał postanowił uwzględnić znaczenie przepisów prawa Unii, które nie zostały transponowane, jak twierdzi w istocie Rzeczpospolita Polska, należałoby ustalić ten współczynnik na wyższym poziomie, ponieważ dyrektywa 2019/789 ma szczególne znaczenie zarówno dla interesu ogólnego, jak i dla interesów indywidualnych. Po drugie, jeśli chodzi o jakoby częściową transpozycję tej dyrektywy przez istniejące prawo krajowe, Komisja przypomina, że częściowa transpozycja tej dyrektywy przez istniejące prawo krajowe nie spełnia żadnej z przesłanek wymaganych do uznania jej za pozytywny akt dokonujący transpozycji w rozumieniu orzecznictwa Trybunału.
70      Jeśli chodzi o uwzględnienie populacji jako kryterium drugorzędnego przy obliczaniu współczynnika „n”, Komisja podkreśla, że dane, które wykorzystuje do ustalenia sankcji finansowych, w tym współczynnik „n”, są aktualizowane co roku, tak że uwzględnia się zmiany gospodarcze w danym państwie członkowskim.
71      W piśmie z dnia 24 października 2024 r. Komisja wyjaśnia w istocie, że kwota żądanego ryczałtu została ustalona zgodnie z metodą obliczania określoną w komunikacie z 2023 r., ale oczekuje na ewentualną zmianę tej metody obliczania sankcji finansowych w następstwie wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska
(Dyrektywa o ochronie sygnalistów) (C‑147/23, EU:C:2024:346), w którym Trybunał stwierdził nieważność niektórych elementów tej metody.
72      W swoich uwagach w przedmiocie tego pisma
Rzeczpospolita Polska dodaje, że stosując wobec niej współczynnik wagi naruszenia wynoszący 10 i współczynnik „n” wynoszący 1,37, Komisja podtrzymuje błędne stanowisko, które jest ponadto sprzeczne z wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów) (C‑147/23, EU:C:2024:346).
Wspomniane państwo członkowskie uważa, że Komisja powinna była dostosować swoją metodę ustalania kwoty ryczałtu, odrzucając kryterium demograficzne, nawet jeśli nie przyjęła jeszcze nowej metody obliczania, uwzględniając ten
wyrok.
73      Rzeczpospolita Polska kwestionuje również przyjęty przez Komisję czas trwania uchybienia. Zdaniem tego państwa członkowskiego uchybienie ustało w dniu notyfikacji ustawy z dnia 26 lipca 2024 r., czyli w dniu 19 sierpnia 2024 r., a nie, jak twierdzi Komisja, w dniu wejścia w życie tej ustawy transponującej, czyli w dniu 20 września 2024 r.
Ocena Trybunału
–       W przedmiocie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE
74      Artykuł 260 ust. 3 TFUE stanowi w akapicie pierwszym, że jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z art. 258 TFUE, uznawszy, iż dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o przepisach umożliwiających transpozycję dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, instytucja ta może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez to państwo członkowskie, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE, jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję, a zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału.
75      Ponieważ, jak wynika z pkt 54 i 55 niniejszego wyroku, zostało ustalone, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r. Rzeczpospolita Polska nie przyjęła przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do transpozycji do prawa krajowego przepisów dyrektywy 2019/789, a tym samym nie poinformowała Komisji o tych przepisach, stwierdzone w ten sposób uchybienie jest objęte zakresem stosowania art. 260 ust. 3 TFUE.
76      Ponadto należy przypomnieć, że celem realizowanym przez mechanizm zawarty w art. 260 ust. 3 TFUE jest nie tylko skłonienie państw członkowskich do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku takiego postanowienia miałoby tendencję do utrwalania się, lecz również uproszczenie i przyspieszenie procedury nakładania kar pieniężnych za uchybienia obowiązkowi poinformowania o przepisach krajowych transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie z procedurą ustawodawczą [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo].
77      Aby osiągnąć ten cel, art. 260 ust. 3 TFUE przewiduje nałożenie między innymi ryczałtu jako kary pieniężnej.
78      Zasądzenie zapłaty ryczałtu opiera się na ocenie skutków niewykonania zobowiązań ciążących na danym państwie członkowskim dla wchodzących w grę interesów prywatnych i publicznych, w szczególności gdy uchybienie trwało przez dłuższy czas [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo].
79      Komisja uzasadnia charakter i wysokość żądanej kary pieniężnej, uwzględniając wydane przez siebie wytyczne, takie jak te zawarte w jej komunikatach, które choć nie wiążą Trybunału, przyczyniają się do zapewnienia przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez Komisję [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo].
80      W niniejszej sprawie Komisja oparła się na komunikacie z 2023 r. w celu uzasadnienia żądania zasądzenia od Rzeczypospolitej Polskiej zapłaty ryczałtu, a także w celu ustalenia jego kwoty.
–       W przedmiocie możliwości wymierzenia kary pieniężnej
81      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w celu dokonania oceny możliwości wymierzenia kary pieniężnej, zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie, na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, określenie właściwych kar pieniężnych, w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się naruszeń prawa Unii podobnych do naruszenia w danej sprawie [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo].
82      W tym wypadku należy uznać, że niezależnie od faktu, iż Rzeczpospolita Polska współpracowała ze służbami Komisji w trakcie całego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i że informowała je o powodach, które uniemożliwiły jej zapewnienie transpozycji do prawa krajowego dyrektywy 2019/789, całkowity brak poinformowania o przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do transpozycji tej dyrektywy w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 19 maja 2022 r., a nawet w dniu wniesienia niniejszej skargi, stanowi wskazówkę, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się naruszeń prawa Unii podobnych do tego w danej sprawie może wymagać przyjęcia środka odstraszającego takiego jak nałożenie ryczałtu [zob. podobnie wyrok z dnia 29 lutego 2024 r., Komisja/Irlandia (Audiowizualne usługi medialne), C‑679/22, EU:C:2024:178, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo].
83      Trybunał orzekł
również, że skarga, w której wnosi się o nałożenie ryczałtu, nie może zostać oddalona jako nieproporcjonalna wyłącznie na tej podstawie, że dotyczy uchybienia, które – mimo że trwało przez dłuższy czas – zakończyło się w chwili badania okoliczności faktycznych przez Trybunał [wyroki: z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (Przeciwdziałanie praniu pieniędzy), C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 77; z dnia 13 stycznia 2021 r., Komisja/Słowenia (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, pkt 70].
84      W niniejszej sprawie uchybienie ustało po zakończeniu pisemnego etapu niniejszego postępowania.
85      Co się tyczy argumentów podniesionych już przez Rzeczpospolitą Polską w argumentacji zmierzającej do odrzucenia istnienia uchybienia, które uzasadniają również oddalenie wniosku o nałożenie ryczałtu, a mianowicie czas trwania prac legislacyjnych, światową pandemię Covid-19 lub częściowe wdrożenie tej dyrektywy przez notyfikowane przepisy obowiązującego ustawodawstwa, należy je oddalić z tych samych powodów, które zostały przedstawione w pkt 42–54 niniejszego wyroku.
86      Należy zatem nałożyć na Rzeczpospolitą Polską ryczałt.
–       W przedmiocie kwoty kary pieniężnej
87      Zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE jedynie Trybunał jest właściwy do nałożenia kary pieniężnej na państwo członkowskie. Jednakże w ramach postępowania wszczętego na podstawie tego postanowienia Trybunał ma jedynie ograniczone uprawnienia dyskrecjonalne, ponieważ w przypadku stwierdzenia uchybienia przez Trybunał propozycje Komisji wiążą Trybunał co do charakteru kary pieniężnej, którą może on nałożyć, oraz co do maksymalnej wysokości tej kary, jaką może orzec [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo].
88      Należy zaznaczyć, że w ramach wykonywania przysługujących Trybunałowi uprawnień dyskrecjonalnych w tej dziedzinie, zakreślonych w propozycjach Komisji, do Trybunału należy ustalenie kwoty ryczałtu, którą można zasądzić od państwa członkowskiego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE w taki sposób, aby była ona, z jednej strony – stosowna do okoliczności, a z drugiej strony – proporcjonalna do popełnionego naruszenia. Do istotnych w tym względzie czynników należą zwłaszcza takie jak waga stwierdzonego uchybienia, czas jego trwania oraz zdolność płatnicza państwa członkowskiego [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 68, 87 i przytoczone tam orzecznictwo].
89      W ramach tych uprawnień dyskrecjonalnych wytyczne takie jak komunikaty Komisji, które zawierają w charakterze wskazówek zmienne matematyczne, nie wiążą Trybunału, ale przyczyniają się do zapewnienia przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez samą Komisję, gdy instytucja ta przedkłada wnioski Trybunałowi [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo].
90      W pierwszej kolejności, co się tyczy wagi stwierdzonego uchybienia, należy przypomnieć, że obowiązek przyjęcia przepisów w celu zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy i obowiązek poinformowania o nich Komisji stanowią zasadnicze obowiązki państw członkowskich zmierzające do zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii, a zatem uchybienie tym obowiązkom należy uznać za mające pewną wagę [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo].
91      Trybunał orzekł jednak, że automatyczne stosowanie tego samego współczynnika wagi uchybienia we wszystkich przypadkach braku pełnej transpozycji dyrektywy, a tym samym braku poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji tej dyrektywy, siłą rzeczy stoi na przeszkodzie dostosowaniu wysokości kar pieniężnych do okoliczności charakteryzujących uchybienie i nałożeniu proporcjonalnych kar. W szczególności, zakładając, że naruszenie obowiązku poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy należy uznać za mające taką samą wagę bez względu na daną dyrektywę, Komisja nie jest w stanie dostosować kar pieniężnych w zależności od skutków niewykonania tego obowiązku dla interesów prywatnych i interesu publicznego, jak przewiduje pkt 3.2.2 komunikatu z 2023 r. [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 76, 77]. W rezultacie Komisja nie może zwolnić się z obowiązku dokonania w każdym państwie członkowskim i w każdym konkretnym przypadku oceny skutków stwierdzonego uchybienia dla interesów prywatnych i interesu publicznego, ograniczając się do automatycznego stosowania współczynnika wagi uchybienia w ramach określania kar pieniężnych, z uwzględnieniem ewentualnych okoliczności łagodzących lub obciążających [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 79].
92      W niniejszej sprawie w celu oceny wagi uchybienia Trybunał powinien wziąć pod uwagę treść dyrektywy 2019/789 oraz skutki niewykonania tej dyrektywy dla interesów prywatnych i interesu publicznego.
93      W tym względzie należy podkreślić, że dyrektywa 2019/789 ma na celu, jak wynika z jej art. 1 w związku z motywami 1 i 26 tej dyrektywy, wspieranie transgranicznego świadczenia dodatkowych usług online w odniesieniu do niektórych rodzajów programów i ułatwianie reemisji programów telewizyjnych i radiowych pochodzących z innych państw członkowskich. W związku z tym dyrektywa ta ma na celu przyczynienie się do prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego i przewiduje, dla osiągnięcia tego celu, szersze rozpowszechnianie w państwach członkowskich programów telewizyjnych i radiowych pochodzących z innych państw członkowskich poprzez ułatwienie udzielania licencji na korzystanie z praw autorskich i praw pokrewnych w odniesieniu do utworów i przedmiotów praw pokrewnych zawartych w nadaniach niektórych rodzajów programów telewizyjnych i radiowych. Wynika z tego, że dyrektywa 2019/789 przyczynia się do rozwoju kultury w kontekście transgranicznym i z tego względu stanowi ważny środek promowania różnorodności kulturowej i językowej oraz spójności społecznej. Umożliwia ona również coraz większy dostęp do informacji.
94      Tak więc w świetle wchodzących w grę interesów prywatnych i interesu publicznego, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, uchybienie przez Rzeczpospolitą Polską obowiązkowi przyjęcia przepisów umożliwiających zapewnienie pełnej transpozycji dyrektywy 2019/789 i obowiązkowi poinformowania Komisji o tych przepisach należy uznać za mające pewną wagę.
95      Rzeczpospolita Polska podnosi jednak, czego poważnie nie zakwestionowała Komisja, że część wymogów dyrektywy 2019/789, w szczególności tych przewidzianych w jej art. 2 pkt 2, a także w jej art. 4, 5, 7 i 9, została już częściowo wdrożona w Polsce przez istniejące przepisy obowiązujące przed dniem 7 czerwca 2021 r.
96      W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Komisja nie wykazała, iż skutki stwierdzonego w niniejszej sprawie uchybienia dla interesów prywatnych i interesu publicznego były tak negatywne jak w przypadku braku pełnej transpozycji dyrektywy 2019/789. W zakresie, w jakim Komisja podnosi, że nie należy uwzględniać tych przepisów krajowych w ramach oceny współczynnika wagi uchybienia, ponieważ nie została ona o nich poinformowana, wystarczy stwierdzić, że argumentacja ta jest pozbawiona znaczenia, gdyż brak poinformowania nie wpływa na fakt, że istnienie takich przepisów oddziałuje na te interesy [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska
(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 92].
97      Niemniej jednak Rzeczpospolita Polska sama przyznała, że przepisy krajowe, które dokonują częściowej transpozycji art. 2 pkt 2 oraz art. 4, 5, 7 i 9 dyrektywy 2019/789, są rozproszone w polskim porządku prawnym i nie zawierają, wbrew temu, czego wymaga art. 12 ust. 1 tej dyrektywy, wyraźnego odniesienia do tej dyrektywy.
98      Tymczasem, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 51 niniejszego wyroku, wymóg pewności prawa wymaga, aby w wypadku gdy dana dyrektywa nadaje uprawnienia jednostkom, powinny one mieć możliwość zapoznania się z całością swych uprawnień. W niniejszej sprawie, ponieważ dyrektywa 2019/789 reguluje w art. 4 wykonywanie przez podmioty posiadające wyłączne prawa w zakresie publicznego komunikowania praw do reemisji, brak szczegółowych i jasnych przepisów w tej dziedzinie stoi na przeszkodzie skutecznej ochronie tych podmiotów, a zatem może podważyć jednolite i skuteczne stosowanie tych praw w dziedzinach objętych tą dyrektywą.
99      W konsekwencji z powodów przedstawionych w pkt 95–98 niniejszego wyroku brak pełnej transpozycji dyrektywy 2019/789 może mieć jedynie pewną wagę.
100    W drugiej kolejności, co się tyczy czasu trwania uchybienia, należy przypomnieć, że strony nie zgadzają się w kwestii dokładnej daty wyeliminowania
stwierdzonego uchybienia, ponieważ Komisja uważa, że uchybienie to zostało wyeliminowane w dniu 20 września 2024 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, ustawy o ochronie baz danych oraz ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, o której mowa w pkt 15 niniejszego wyroku, podczas gdy Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że miało to miejsce w dniu 19 sierpnia 2024 r., który odpowiada dacie poinformowania o tej ustawie Komisji. Tymczasem art. 260 ust. 3 TFUE pozwala tej instytucji wnieść do Trybunału skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE, jeżeli uzna, że państwo członkowskie „uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą”, przy czym Trybunał orzekł już, że w braku takiej informacji Komisja nie może sprawdzić, czy rzeczone państwo członkowskie w rzeczywistości i w całości wdrożyło dyrektywę [zob. podobnie wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe), C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo].
101    W tym względzie w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, w której poinformowanie Komisji o przepisach krajowych zapewniających transpozycję przepisów dyrektywy 2019/789 miało miejsce przed wejściem w życie tych przepisów, należy wziąć pod uwagę nie datę poinformowania Komisji o tych przepisach ani datę przyjęcia tych przepisów, lecz datę ich wejścia w życie. Przeciwna analiza, w której nie upewniono by się, że środki transpozycji weszły w życie w prawie krajowym, nie gwarantowałaby bowiem skutecznej transpozycji dyrektywy 2019/789 i pozbawiałaby obowiązek transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego wszelkiej skuteczności (effet utile) [zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (Przeciwdziałanie praniu pieniędzy) (C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 88, 89].
102    W związku z tym należy uznać, że uchybienie stwierdzone w pkt 55 niniejszego wyroku trwało w okresie od dnia 8 czerwca 2021 r. do dnia 19 września 2024 r., ponieważ ustawa krajowa, w drodze której Komisja uznała pełną transpozycję dyrektywy 2019/789, weszła w życie w dniu 20 września 2024 r. W konsekwencji liczba dni trwania uchybienia wynosi 1200 dni, co stanowi znaczny okres czasu.
103    W trzeciej kolejności, co się tyczy zdolności płatniczej Rzeczypospolitej Polskiej, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że bez uszczerbku dla możliwości proponowania przez Komisję kar finansowych opartych na wielu kryteriach w celu umożliwienia, w szczególności, zachowania rozsądnego zróżnicowania między poszczególnymi państwami członkowskimi, należy uwzględnić PKB tego państwa jako czynnik dominujący przy ocenie jego zdolności płatniczej oraz przy ustalaniu wystarczająco odstraszających i proporcjonalnych kar, aby skutecznie zapobiec powtarzaniu się naruszeń prawa Unii podobnych do tego w niniejszej sprawie [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 81].
104    W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekał, że należy wziąć pod uwagę dynamikę zmiany PKB państwa członkowskiego w ostatnim czasie według stanu na dzień badania przez Trybunał okoliczności faktycznych [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska(Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 82].
105    Jednakże, jak wynika z wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska
(Dyrektywa o ochronie sygnalistów) (C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 82–86), w metodzie obliczania współczynnika „n” nie należy uwzględniać kryterium demograficznego zgodnie z zasadami określonymi w pkt 3.4 i 4.2 komunikatu z 2023 r.
106    W świetle tych rozważań i z uwagi na uprawnienia dyskrecjonalne przyznane Trybunałowi w art. 260 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym Trybunał nie może w odniesieniu do ryczałtu, jaki nakłada, ustalić kwoty przekraczającej kwotę wskazaną przez Komisję, należy uznać, że skuteczne zapobieganie powtórzeniu się uchybień podobnych do tego wynikającego z naruszenia art. 12 dyrektywy 2019/789 i wpływających na pełną skuteczność prawa Unii wymaga nałożenia ryczałtu, którego kwotę należy ustalić na 8 300 000 EUR.
W przedmiocie kosztów
107    Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć to państwo, poza jego własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:
1)      Poprzez nieprzyjęcie w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Komisji Europejskiej z dnia 19 maja 2022 r. wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/789 z dnia 17 kwietnia 2019 r. ustanawiającej przepisy dotyczące wykonywania praw autorskich i praw pokrewnych mających zastosowanie do niektórych transmisji online prowadzonych przez organizacje radiowe i telewizyjne oraz do reemisji programów telewizyjnych i radiowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 93/83/EWG, a tym samym poprzez niepoinformowanie Komisji o takich przepisach, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 12 tej dyrektywy.
2)      Od Rzeczypospolitej Polskiej zasądza się zapłatę na rzecz Komisji Europejskiej ryczałtu w wysokości 8 300 000 EUR.
3)      Rzeczpospolita Polska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Gavalec
Csehi
Schalin
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 lipca 2025 r.
Sekretarz
Prezes izby
A. Calot Escobar
M. Gavalec
*      Język postępowania: polski.