62024CJ0282_RES
Zaak C‑282/24
PolismyndighetentegenKonkurrensverket
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Högsta förvaltningsdomstol)
Arrest van het Hof (Derde kamer) van 16 oktober 2025
„Prejudiciële verwijzing – Overheidsopdrachten – Richtlijn 2014/24/EU – Artikel 72 – Wijziging van een raamovereenkomst tijdens de uitvoering ervan – Bedrag van de wijziging dat lager is dan de in artikel 72, lid 2, vastgestelde bedragen – Wijziging van het vergoedingsmodel in een raamovereenkomst – Wezenlijke wijziging van de raamovereenkomst – Verandering van de algemene aard van een raamovereenkomst”
Harmonisatie van de wetgeving – Procedures voor plaatsen van overheidsopdrachten voor diensten, leveringen en werken – Richtlijn 2014/24 – Uitvoering van de opdracht – Wijziging van lopende opdrachten zonder nieuwe aanbestedingsprocedure – Bedrag van de wijziging dat lager is dan de in artikel 72, lid 2, vastgestelde bedragen – Verandering in de algemene aard van een raamovereenkomst – Begrip – Wijziging van het vergoedingsmodel van een raamovereenkomst die de totale waarde van die raamovereenkomst slechts marginaal verandert – Daarvan uitgesloten – Uitzondering – Fundamentele aantasting van het evenwicht van die raamovereenkomst
(Richtlijn 2014/24 van het Europees Parlement en de Raad, art. 72, § 2)
(zie punten 21‑23, 26‑30, 34‑37, 41, 46‑49 en dictum)
Samenvatting
In het kader van een geding betreffende een geldboete die aan een aanbestedende dienst is opgelegd op grond dat deze dienst, zonder nieuwe aanbestedingsprocedure, tijdens de uitvoering van raamovereenkomsten daaraan wijzigingen met een geringe waarde had aangebracht, geeft het Hof uitlegging aan het begrip „verandering in de algemene aard van een overheidsopdracht” als bedoeld in artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/244 (
1
), die impliceert dat er een nieuwe aanbestedingsprocedure moet worden gestart.
Na een aanbestedingsprocedure te hebben uitgeschreven voor het afslepen van voertuigen, heeft de Polismyndighet (politie, Zweden) in 2021 een raamovereenkomst gesloten met Lidköpings Biltjänst Hyr AB. De aanbesteding voorzag in een vaste prijs voor het afslepen van voertuigen binnen een straal van tien kilometer rond de plaats waar het voertuig naartoe moest worden teruggebracht, en een toeslag per kilometer voor het resterende deel van het traject.
De politie is in hetzelfde jaar met Lidköpings Biltjänst Hyr AB overeengekomen om de vergoedingsvoorwaarden in de raamovereenkomst te wijzigen met als doel tot een evenwichtige verdeling van de kosten over de verschillende politiezones te komen. De wijziging heeft tot gevolg gehad dat het evenwicht tussen de vaste en de variabele prijzen werd veranderd en dat de prijsniveaus zodanig werden aangepast dat de totale waarde van de opdracht niet meer dan marginaal veranderde.
Konkurrensverket (Zweedse mededingingsautoriteit) heeft de Förvaltningsrätt i Stockholm (bestuursrechter in eerste aanleg Stockholm, Zweden) verzocht om de politie te veroordelen tot een geldboete omdat zij deze raamovereenkomst zonder nieuwe aanbestedingsprocedure had gewijzigd. Die rechter heeft dat verzoek toegewezen omdat hij van oordeel was dat de betrokken wijzigingen als wezenlijk moesten worden beschouwd en zij verandering in de algemene aard van de met Lidköpings Biltjänst Hyr gesloten raamovereenkomst hadden gebracht.
Nadat het door de politie ingestelde hoger beroep was verworpen, heeft zij hogere voorziening ingesteld bij de Högsta Förvaltningsdomstol (hoogste bestuursrechter, Zweden), de verwijzende rechter. De Högsta Förvaltningsdomstol stelt vast dat de waarde van de wijzigingen in die raamovereenkomst volgens de berekening van de politie lager was dan de in artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 bedoelde waarden. Derhalve diende te worden nagegaan of de wijzigingen moesten worden geacht een verandering in de algemene aard van de raamovereenkomst te hebben gebracht.
De verwijzende rechter vraagt zich aldus af of de wijziging van de vergoedingsmethode die is opgenomen in een op basis van het criterium van de laagste prijs gegunde raamovereenkomst, die het relatieve gewicht tussen de vaste en de variabele prijzen verandert en tegelijkertijd het prijsniveau zodanig aanpast dat de totale waarde van deze raamovereenkomst niet meer dan marginaal wordt gewijzigd, moet worden geacht verandering in de algemene aard van die raamovereenkomst te brengen in de zin van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24.
Het Hof is van oordeel dat een dergelijke wijziging niet kan worden geacht verandering in de algemene aard van die raamovereenkomst te brengen, tenzij die wijziging tot een fundamentele aantasting van het evenwicht ervan leidt.
Beoordeling door het Hof
Om de draagwijdte van het begrip „verandering in de algemene aard van een raamovereenkomst”, als bedoeld in artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24, te bepalen, houdt het Hof rekening met de bewoordingen van deze bepaling, de context ervan en de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen.
In de eerste plaats blijkt uit de bewoordingen van dat begrip, in hun gebruikelijke betekenis, dat het uitsluitend wijzigingen van raamovereenkomsten voor ogen heeft die zodanig ingrijpend zijn dat zij de opdracht of de raamovereenkomst in haar geheel transformeren. Bovendien verduidelijkt artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 dat deze bepaling van toepassing is „zonder dat onderzocht moet worden of de in lid 4, onder a) tot en met d), genoemde voorwaarden vervuld zijn”. Een wijziging die aan een van deze voorwaarden voldoet, moet echter overeenkomstig artikel 72, lid 4, van deze richtlijn als wezenlijk worden beschouwd. De vraag of een wijziging van een raamovereenkomst al dan niet wezenlijk is, is dan ook door de Uniewetgever als niet als doorslaggevend beschouwd om te bepalen of die wijziging verandering brengt in de „algemene aard” van deze raamovereenkomst in de zin van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24.
In de tweede plaats merkt het Hof op dat, gelet op artikel 72, lid 5, van richtlijn 2014/24, artikel 72, lid 2, ervan een uitzondering vormt op het beginsel dat een raamovereenkomst niet kan worden gewijzigd zonder een nieuwe aanbestedingsprocedure te volgen, zodat de in die laatste bepaling neergelegde mogelijkheid tot wijziging strikt moet worden uitgelegd. In dit verband refereert overweging 107, eerste alinea, van richtlijn 2014/24 impliciet aan de rechtspraak van het Hof met betrekking tot situaties die dateren van vóór de toepassing van richtlijn 2014/24, volgens welke, in wezen, een nieuwe aanbestedingsprocedure vereist is in geval van materiële wijzigingen van de aanvankelijke opdracht, zoals wijzigingen die de gunning van de opdracht ter discussie kunnen stellen.
De Uniewetgever heeft deze rechtspraak evenwel willen nuanceren door in de tweede alinea van die overweging te bepalen dat „[w]ijzigingen van de opdracht die een geringe wijziging van de waarde van de opdracht tot gevolg hebben, [...] tot op zekere hoogte altijd mogelijk [moeten] zijn zonder dat een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig is”. Daarmee biedt hij aldus een ruime mogelijkheid voor het, op vereenvoudigde wijze, doorvoeren van wijzigingen waarvoor normaliter een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig zou zijn, aangezien deze wijzigingen onder bepaalde waardedrempels blijven, ook al vloeide een dergelijke mogelijkheid niet voort uit de rechtspraak van het Hof met betrekking tot situaties die dateren van vóór de toepassing van richtlijn 2014/24.
Bovendien blijkt uit de vergelijking van de leden 1, 2 en 4 van artikel 72 van richtlijn 2014/24 dat de Uniewetgever ervoor heeft gekozen om verschillende uitdrukkingen te gebruiken om te verwijzen naar, enerzijds, de wijzigingen die verandering brengen in de algemene aard van een raamovereenkomst en, anderzijds, de wezenlijke wijzigingen van die raamovereenkomst.
Overigens zou, gezien de structuur van artikel 72 van richtlijn 2014/24, een uitlegging van deze bepaling die de begrippen „wezenlijke wijzigingen” en „wijzigingen die verandering brengen in de algemene aard van een opdracht of raamovereenkomst” met elkaar gelijkstelt elk nuttig effect aan artikel 72, lid 1, onder a) en c), en lid 2, van deze richtlijn ontnemen. Aangezien deze bepalingen niet van toepassing zijn op wijzigingen die de algemene aard van de betrokken opdracht of raamovereenkomst veranderen, zou een dergelijke gelijkstelling immers betekenen dat deze bepalingen slechts niet-wezenlijke wijzigingen kunnen aanbrengen, die hoe dan ook krachtens artikel 72, lid 1, onder e), van richtlijn 2014/24 kunnen worden aangebracht, zonder dat een nieuwe aanbestedingsprocedure hoeft te worden gevolgd.
Wat in de laatste plaats de doelstellingen van richtlijn 2014/24 betreft, merkt het Hof op dat artikel 72 van deze richtlijn beoogt de eerbiediging van de beginselen van gelijke behandeling en transparantie te verzekeren en tegelijkertijd een pragmatische oplossing te bieden voor het aanpakken van onvoorziene omstandigheden die een aanpassing van een overheidsopdracht gedurende de looptijd ervan vergen.
Op basis van al deze elementen is het Hof van oordeel dat het begrip „verandering in de algemene aard” van een raamovereenkomst verschilt van het begrip „wezenlijke wijziging” ervan. Het eerste begrip ziet aldus enkel op de grootste wezenlijke wijzigingen, die een fundamentele verandering van het voorwerp van de raamovereenkomst of van het betrokken type raamovereenkomst of zelfs een fundamentele aantasting van haar evenwicht tot gevolg hebben, zodat zij kunnen geacht worden zodanig ingrijpend te zijn dat zij de raamovereenkomst in haar geheel transformeren.
Hieruit volgt dat de enkele omstandigheid dat een wijziging de uitkomst van de oorspronkelijke procedure voor de sluiting van de betrokken raamovereenkomst had kunnen beïnvloeden, zoals bedoeld in artikel 72, lid 4, onder a), van richtlijn 2014/2, als zodanig niet volstaat om vast te stellen dat deze wijziging verandering brengt in de algemene aard van die raamovereenkomst.
In dit verband benadrukt het Hof dat een wijziging van de in een raamovereenkomst vastgestelde vergoedingsmethode die de totale waarde ervan marginaal verandert, hoe dan ook geen fundamentele wijziging van het voorwerp van die raamovereenkomst of van het betrokken type raamovereenkomst tot gevolg kan hebben.
Daarentegen kan niet volledig worden uitgesloten dat een dergelijke wijziging in uitzonderlijke omstandigheden kan leiden tot een fundamentele aantasting van het evenwicht van die raamovereenkomst en dus tot een verandering in haar algemene aard. Dit zal het geval zijn wanneer de herziening van de in de betrokken raamovereenkomst vastgestelde vergoedingsmethode tot een volledige wijziging van haar structuur leidt, waardoor de inschrijver of inschrijvers van die raamovereenkomst in een situatie komen te verkeren die duidelijk gunstiger is dan die welke zou zijn voortgevloeid uit de toepassing van de oorspronkelijk overeengekomen vergoedingsmethode.
(
1
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65, met rectificatie in PB 2015, L 184, blz. 31). Artikel 72, lid 2, van deze richtlijn voorziet in wezen in de mogelijkheid om, zonder dat er een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig is, wijzigingen van beperkte waarde in een overheidsopdracht of een raamovereenkomst aan te brengen, evenwel op voorwaarde dat deze wijzigingen geen verandering aanbrengen in de algemene aard van de opdracht of de raamovereenkomst.