61992CO0040_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-40/92 R,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. P. Gilsdorf, Consejero Jurídico principal, y C. Docksey, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. R. Hayder, representante del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. J. Collins, Treasury Solicitor, en calidad de Agente, asistido por los Sres. S. Richards y R. Anderson, Barristers, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada británica, 14, bd Roosevelt,
parte demandada,
que tiene por objeto una demanda de medidas provisionales destinada especialmente a obtener que se requiera al Reino Unido que adopte todas las medidas necesarias para impedir que el Milk Marketing Board de Inglaterra y del País de Gales y el Milk Marketing Board de Irlanda del Norte inicien o mantengan ciertas acciones o amenazas de acciones, en perjuicio de los productores de leche y de las industrias lácteas, destinadas a hacer extensibles a la leche desnatada y semidesnatada los derechos exclusivos de compra de tales organizaciones,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de febrero de 1992, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, un recurso que tiene por objeto que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), tal como resultó modificado por el Reglamento (CEE) nº 1421/78 del Consejo, de 20 de junio de 1978 (DO L 171, p. 12; EE 03/14, p. 156), así como del Reglamento (CEE) nº 1422/78 del Consejo, de 20 de junio de 1978, relativo a la concesión de determinados derechos especiales a las organizaciones de productores de leche en el Reino Unido (DO L 171, p. 14; EE 03/14, p. 158) al no adoptar las medidas necesarias para velar por que los Milk Marketing Boards (en lo sucesivo, "MMB") no rebasen los derechos exclusivos que les fueron atribuidos únicamente en lo que atañe a la leche entera, al abstenerse de impedir que los MMB limiten las posibilidades de los productores para producir y comercializar productos lácteos al margen de esos derechos exclusivos, al abstenerse de controlar a los MMB y al abstenerse de velar por que la competencia resulte afectada tan sólo en la medida estrictamente necesaria. Con carácter subsidiario, para el caso en que el Tribunal de Justicia considere que la leche desnatada y semidesnatada está incluida en los derechos exclusivos de los MMB, el recurso tiene por objeto que el Tribunal de Justicia declare que debe tutelarse la confianza legítima de los productores y/o fabricantes, quienes confiaron en la interpretación de la normativa comunitaria que las autoridades británicas habían considerado válida hasta que cambiaron de criterio en junio de 1991, interpretación según la cual la leche desnatada y semidesnatada queda excluida de las operaciones de los MMB, y que debe permitirse que esos productores y/o fabricantes continúen su comercialización de leche desnatada al margen de los derechos exclusivos de compra del MMB de Inglaterra y del País de Gales y del MMB de Irlanda del Norte, y ello durante un período razonable y por lo menos hasta que recaiga la sentencia del Tribunal de Justicia.
2 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia ese mismo día, la Comisión formuló, con arreglo al artículo 186 del Tratado CEE y al artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, una demanda de medidas provisionales que tiene por objeto que se requiera al Reino Unido para que, a la espera de la sentencia del Tribunal de Justicia, adopte cuantas medidas sean necesarias para impedir que el MMB de Inglaterra y del País de Gales y el MMB de Irlanda del Norte aleguen, impongan o mantengan restricciones, exacciones, multas, acciones judiciales o amenazas de acciones de cualquier naturaleza en lo que atañe a la producción y/o a la comercialización de leche desnatada y semidesnatada por los productores de leche y las centrales lecheras, quienes en todo lo relativo a producción, inversiones y previsiones financieras confiaron en la interpretación, consolidada por el tiempo, del ámbito de aplicación de los derechos exclusivos de los MMB antes de los cambios de política que llevaron a cabo los MMB y las autoridades británicas. La demanda de medidas provisionales también tiene por objeto que se requiera al Reino Unido para que coopere con la Comisión a efectos de definir lo antes posible unos criterios orientadores provisionales en relación con el espacio de acuerdo entre las partes en lo relativo a una auténtica transformación mediante contrato.
3 La parte demandada presentó sus observaciones escritas sobre la demanda de medidas provisionales el 11 de marzo de 1992 y las explicaciones de las partes fueron oídas el 30 de marzo de 1992.
4 Antes de examinar la procedencia de la demanda de medidas provisionales, es necesario recordar brevemente los antecedentes de hecho del litigio y el marco jurídico en el que se inscribe.
5 El Reglamento nº 804/68, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, prevé en su artículo 25, tal como resultó modificado por el Reglamento nº 1421/78, que, con sujeción a ciertos requisitos y si así lo solicitare, un Estado miembro podrá quedar autorizado a conceder a una organización de productores el derecho exclusivo de comprar a los productores establecidos en la región de que se trate la leche producida y puesta a la venta en su estado natural por estos últimos. A este derecho corresponderá la obligación de la organización de que se trate de comprar la leche que le sea ofrecida por cualesquiera de tales productores.
6 El Reglamento nº 1422/78, relativo a la concesión de determinados derechos especiales a las organizaciones de productores de leche en el Reino Unido, declara en su artículo 1 que, en lo que se refiere al Reino Unido, se cumplen en la actualidad las condiciones contempladas en el Reglamento nº 804/68, y dispone que se podrá, por consiguiente, autorizar al Reino Unido para que conceda los derechos contemplados en el artículo 25 de dicho Reglamento nº 804/68 a cinco organizaciones de productores (MMB) existentes, que cubren Inglaterra, el País de Gales, Escocia e Irlanda del Norte. Por otra parte, ese mismo Reglamento nº 1422/78 establece determinadas condiciones relativas al ejercicio por las mencionadas organizaciones de sus derechos especiales, disponiendo que tales derechos no se refieren a las cantidades de leche que el productor no venda a la organización, bien de acuerdo con ella, bien con miras a la comercialización en otro Estado miembro o en un tercer país.
7 En su Reglamento (CEE) nº 1565/79, de 25 de julio de 1979, por el que se establecen las modalidades de aplicación del antes citado Reglamento nº 1422/78 (DO L 188, p. 29; EE 03/16, p. 169), la Comisión autorizó al Reino Unido para que concediese los derechos contemplados en el artículo 25 del Reglamento nº 804/68 a los cinco MMB de que se trata.
8 De los considerandos de los mencionados Reglamentos y de los autos se desprende que los MMB son organizaciones que, constituidas con arreglo a la legislación nacional del Reino Unido, han disfrutado desde 1933 de prerrogativas similares a las que les atribuye la normativa comunitaria.
9 Mediante carta del Director General de Agricultura de 22 de febrero de 1991, la Comisión llamó la atención de las autoridades británicas sobre el hecho de que, según las denuncias que se habían presentado ante ella, el MMB de Inglaterra y del País de Gales había decidido que la leche puesta a la venta por los productores en estado líquido estaba incluida en sus derechos exclusivos de compra con independencia de cuál fuese su contenido en materia grasa, y que infringían tales derechos exclusivos aquellos productores que, en virtud de contratos celebrados con centrales lecheras, encomendasen a éstas transformar su leche, dado que se considera que la leche se ha puesto en venta desde que no está en posesión del productor. La Comisión recuerda que, ya en 1987 y después en 1988, por mediación de las autoridades británicas, ese mismo MMB había insistido ante ella para que se incluyese en sus derechos exclusivos de compra la leche desnatada y semidesnatada, debido a su importancia comercial cada vez mayor, y que en ambas ocasiones la Comisión había subrayado las dificultades inherentes a la modificación de los Reglamentos comunitarios de que se trata, al estimar que los derechos exclusivos de compra atribuidos a los MMB por el artículo 25 del Reglamento nº 804/68 tan sólo podían referirse a la leche entera puesta en venta por los productores.
10 Mediante carta de 7 de marzo de 1991, la representación permanente del Reino Unido hizo saber a la Comisión que las propias autoridades británicas se habían visto sorprendidas por la decisión del MMB de Inglaterra y del País de Gales, ya que ésta se basaba en interpretaciones de la normativa en materia de MMB que, en extremos importantes, resultaban contrarias tanto a los puntos de vista de las autoridades británicas como a los de la Comisión, siendo así que se había informado con claridad a dicho MMB de esos puntos de vista. De esa misma carta se desprende que las autoridades británicas, en consecuencia, habían instado al MMB para que revocase su decisión.
11 El 19 de abril de 1991, el MMB de Inglaterra y del País de Gales anunció mediante un comunicado de prensa que, en lo relativo a la leche desnatada y semidesnatada, la organización no tenía de momento la intención de ejercitar acciones judiciales contra aquellos productores que produjesen por sí mismos dicha leche. El comunicado de prensa, sin embargo, advertía a los productores que esta posición del MMB podría resultar modificada en razón de los cambios que afectasen a las operaciones de la organización, y que el MMB se reservaba sus derechos con respecto a cualquier productor a quien considerase en infracción de la normativa.
12 Con arreglo al artículo 169 del Tratado, el 8 de mayo de 1991 la Comisión envió a las autoridades británicas un escrito de requerimiento en el que, en particular, se hacía constar que, en virtud del artículo 10 del Reglamento nº 1422/78, dichas autoridades tenían la obligación de adoptar las medidas necesarias para controlar permanentemente la observancia por parte de los MMB de los principios y normas comunitarias.
13 Mediante carta de 21 de junio de 1991, las autoridades británicas comunicaron a la Comisión que, en lo que atañe al alcance de los derechos exclusivos de los MMB, habían procedido a un nuevo examen de la situación jurídica y habían llegado a la conclusión de que la "leche producida y puesta a la venta en su estado natural", que según el artículo 25 del Reglamento nº 804/68 constituye el objeto de esos derechos exclusivos, se refiere a cualquier leche en estado líquido destinada al consumo humano directo. En consecuencia, las autoridades británicas estimaban que la leche desnatada y semidesnatada estaba incluida en tales derechos y que tanto el MMB de Inglaterra y del País de Gales como el MMB de Irlanda del Norte, que fue asimismo objeto de denuncias ante la Comisión, estaban facultados para ejercer sus derechos con respecto a los productores y centrales lecheras afectados.
14 El 23 de septiembre de 1991, la Comisión transmitió a las autoridades británicas su dictamen motivado. En dicho dictamen la Comisión hace constar las presiones e intimidaciones crecientes que los dos MMB mencionados ejercen contra los productores que comercializan su leche como leche desnatada y semidesnatada y contra las centrales lecheras que producen tal producto por cuenta de los productores, instando a las autoridades británicas a adoptar las medidas necesarias para que los MMB se abstengan de tales prácticas y para mantener el statu quo hasta que el litigio haya sido resuelto por el Tribunal de Justicia.
15 Consta en autos que, el 8 de octubre de 1991, el MMB de Inglaterra y del País de Gales envió a aquellos productores que comercializan por sí mismos leche desnatada y semidesnatada una carta en la que se les pedía, a efectos de excluir la discutida leche de la entrega obligatoria a los MMB, que suscribiesen un acuerdo de no entrega que se adjuntaba a la carta. En virtud de tal acuerdo, el productor se compromete a abonar al MMB una exacción por cada litro de leche desnatada o semidesnatada vendido a partir del 1 de enero de 1992, exacción cuya cuantía será fijada por la organización. El acuerdo estipula, sin embargo, que la exacción únicamente será exigible después de que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado o de que la Comisión haya dejado de negar que los derechos exclusivos de los MMB resulten aplicables a la leche desnatada y semidesnatada. Se precisa que el acuerdo será considerado como nulo de pleno derecho en caso de que el Tribunal de Justicia decida que los referidos derechos no se aplican a la leche de que se trata.
16 Mediante carta de 6 de noviembre de 1991, el MMB de Inglaterra y del País de Gales comunicó a los productores de que se trata que, si la Comisión no presentaba una demanda de medidas provisionales contra el Gobierno del Reino Unido para impedirle ejercitar los derechos que reclama sobre la leche desnatada y semidesnatada, se abstendría de ejercitar cualquier tipo de acción y no adoptaría ninguna medida disciplinaria contra aquellos productores que no hubiesen firmado el acuerdo de no entrega y que, en esa misma fecha de 6 de noviembre de 1991, comercializasen leche desnatada y semidesnatada. La referida carta instaba a aquellos productores que en materia de inversiones se hubiesen basado en las seguridades emanadas del MMB o de su personal a ponerse en contacto con la organización a efectos de una posible petición de resarcimiento.
17 Por lo que se refiere a Irlanda del Norte, consta en autos que en abril de 1991 el MMB de Irlanda del Norte había ejercitado, ante la High Court of Justice in Northern Ireland, una acción contra Strathroy Milk Marketing, empresa que comercializa importantes cantidades de leche desnatada y semidesnatada producida en virtud de contratos celebrados con un número creciente de productores que habían interrumpido la entrega obligatoria de leche al MMB. En el marco de dicho procedimiento y mediante auto de medidas provisionales de 1 de julio de 1991, el órgano jurisdiccional nacional, haciendo constar el compromiso del MMB de indemnizar en su caso los daños y perjuicios de toda pérdida (incluido el lucro cesante) que sufra la empresa o sus productores, impuso a Strathroy Milk Marketing la obligación de limitar sus ventas de leche desnatada y semidesnatada en Gran Bretaña y en Irlanda del Norte a 17 millones y a 2,1 millones de litros anuales, respectivamente, hasta que recayera sentencia sobre la acción principal.
18 Debe recordarse que, con arreglo al artículo 186 del Tratado CEE, el Tribunal de Justicia podrá ordenar las medidas provisionales necesarias en los asuntos de que esté conociendo.
19 Según el apartado 2 del artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, las decisiones que ordenen medidas provisionales como las solicitadas están supeditadas a la existencia de circunstancias que den lugar a la urgencia, así como de antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho que justifiquen a primera vista su concesión. De conformidad con reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el carácter urgente de una demanda de medidas provisionales, como la presentada en el caso de autos, debe apreciarse en función de la necesidad que haya de resolver provisionalmente, a fin de evitar que se produzca un perjuicio grave e irreparable.
20 En lo que atañe a la urgencia, la Comisión alega que la repentina e ilegal modificación de la política del MMB de Inglaterra y del País de Gales y del MMB de Irlanda del Norte, aprobada por las autoridades británicas, vulnera la confianza legítima de los interesados, los cuales, en lo relativo a su producción existente o proyectada de leche desnatada y semidesnatada, se basaron, antes de formular la presente demanda de medidas provisionales, en la interpretación recientemente admitida de la normativa que se discute. La Comisión estima que, para esos interesados, resulta imperativo mantener el statu quo a través de las medidas provisionales solicitadas.
21 En lo que atañe a Inglaterra y al País de Gales, la Comisión alega que la posición que el MMB de que se trata anunció con respecto a aquellos productores que comercializan por sí mismos leche desnatada y semidesnatada, aun suponiendo que se mantenga con posterioridad a la presentación de la demanda de medidas provisionales, no resulta suficiente para mantener el statu quo. La amenaza de tener que abonar con carácter retroactivo, a partir del 1 de enero de 1992, una exacción por la leche desnatada y semidesnatada vendida constituye en sí misma, según la Comisión, una amenaza para la viabilidad financiera de dichos productores, que son pequeñas empresas que operan con unos estrechos márgenes de beneficios en un mercado muy competitivo. La supervivencia económica de esos productores resulta amenazada. Esta consideración se puede aplicar con mayor razón aun a los productores que encomiendan a las centrales lecheras la producción y comercialización de leche desnatada y semidesnatada, los cuales, al no estar cubiertos por la declaración de intenciones del MMB, se encuentran en todo momento sujetos a la amenaza de una acción judicial y de la exigencia de pago de una exacción por parte del MMB. Lo mismo sucede, añade la Comisión, con respecto a las centrales lecheras que producen leche desnatada por cuenta de esos productores, las cuales pueden enfrentarse en cualquier momento a acciones judiciales de las que tendrían dificultades de defenderse en razón de sus costes.
22 En lo que atañe a Irlanda del Norte, la Comisión alega que la resolución de medidas provisionales adoptada el 1 de julio de 1991 contra la única central lechera independiente de la región limita sus mercados de una manera injustificada y prohíbe que los productores con ella relacionados incrementen su producción. Por otra parte, añade la Comisión, los ocho productores de la región que comercializan por sí mismos leche desnatada y semidesnatada están en todo momento bajo la amenaza de que el MMB de Irlanda del Norte ejercite una acción judicial.
23 Al igual que la Comisión, el Reino Unido estima que, a la espera de la sentencia del Tribunal de Justicia, procede mantener el statu quo. Alega, sin embargo, que la normativa comunitaria no sólo atribuye derechos a los productores sino también a los MMB y que el statu quo debe salvaguardar los intereses de todas las partes en presencia. El Reino Unido estima que, en este momento, el statu quo ha sido preservado de una manera adecuada por las medidas y los compromisos adoptados en el ámbito nacional.
24 En lo que atañe a Inglaterra y el País de Gales, el Reino Unido observa que el MMB correspondiente se comprometió a mantener su postura con respecto a aquellos productores que comercializan por sí mismos leche desnatada y semidesnatada, tal como resulta de su ya citada carta de 6 de noviembre de 1991. EL MMB tan sólo se proponía exigir a tales productores el abono de la exacción aplicable a partir del 1 de enero de 1992 en caso de que la interpretación que hoy defienden las autoridades británicas sea confirmada por el Tribunal de Justicia. Por otra parte, el Reino Unido observa además que, en lo que atañe a aquellos productores que encomiendan la producción y comercialización de la leche desnatada y semidesnatada a centrales lecheras que llevan a cabo tales actividades, el MMB correspondiente se comprometió a no ejercitar ninguna nueva acción judicial, salvo en lo relativo a los contratos de transformación que, según los criterios utilizados por la propia Comisión en su demanda de medidas provisionales, no constituyan sino acuerdos para eludir los derechos exclusivos del MMB, es decir, cuando el productor no tenga interés alguno en la central lechera de que se trate y no ejerza ningún control sobre sus actividades. Para el supuesto de que ya se hubiese ejercitado una acción judicial contra tales productores o centrales lecheras, añade el Reino Unido, el MMB de Inglaterra y del País de Gales se comprometió a no llevar a cabo ningún nuevo acto procesal.
25 En lo que atañe a Irlanda del Norte, el Reino Unido expone que los productores que suministran leche a la Strathroy Milk Marketing inicialmente declararon que suspendían la entrega obligatoria de su producción al MMB, a fin de proceder a su exportación. Tan sólo se han ejercitado acciones judiciales contra alguna central lechera cuando ésta había anunciado que, a pesar de tales declaraciones, la leche desnatada y semidesnatada producida iba a ser comercializada en Gran Bretaña y en Irlanda del Norte. La resolución de medidas provisionales adoptada por la High Court of Justice in Northern Ireland el 1 de julio de 1991 mantiene de una manera adecuada el statu quo al excluir, a causa de la limitación de las cantidades comercializadas, que dicha central lechera llegue a acuerdos con otros productores. Por último, concluye el Reino Unido, un pequeño número de productores de esta región comercializan ellos mismos su producción de leche desnatada y semidesnatada, pero ninguno de ellos abona exacción alguna al MMB correspondiente. Este se comprometió a no exigir el abono de la exacción por parte de tales productores hasta después de que hubiese recaído una sentencia del Tribunal de Justicia que corroborase la interpretación defendida hoy por la parte demandada.
26 La parte demandada alega que, en tales circunstancias, no procede que el Tribunal de Justicia acuerde las medidas provisionales solicitadas.
27 En primer lugar, procede señalar que si la parte demandada solicita que se desestime la demanda de medidas provisionales basándose en que, a su juicio, las medidas y compromisos adoptados en el ámbito nacional bastan para mantener el statu quo, dicha parte se convierte de hecho en garante de que tales medidas y compromisos serán respetados por los MMB y de que no serán objeto de ninguna revocación o modificación con anterioridad a la sentencia que el Tribunal de Justicia dicte sobre el fondo.
28 En segundo lugar, procede señalar que, en relación con la situación resultante de las medidas y compromisos adoptados en el ámbito nacional, las medidas provisionales solicitadas suponen, entre otras cosas, la prohibición de que los correspondientes MMB obtengan de aquellos productores que ya comercializan leche desnatada y semidesnatada el abono de exacciones para el período que medie hasta que recaiga la sentencia del Tribunal de Justicia, aun cuando dicha sentencia haga suya la interpretación defendida por tales organismos.
29 De este modo, la Comisión estima que, en la fase de medidas provisionales, resulta necesario tutelar la confianza legítima de los referidos productores en lo relativo al alcance de los derechos exclusivos de los MMB, ya que la mera amenaza de tener que abonar con carácter retroactivo la exacción anunciada por los MMB puede irrogar un perjuicio a tales productores. Sin embargo, no debe olvidarse que el Juez de medidas provisionales no puede prejuzgar la sentencia del Tribunal de Justicia, protegiendo con carácter definitivo a una de las partes de los efectos que pudieran derivarse de la sentencia para el período anterior a su pronunciamiento. Por lo demás, en las pretensiones subsidiarias de su demanda sobre el fondo, la Comisión solicita precisamente al Tribunal de Justicia que declare que procede tutelar la confianza legítima de tales productores y que se les debe permitir continuar con su comercialización de leche desnatada y semidesnatada al margen de los derechos exclusivos de los MMB, es decir, sin tener que abonarles ningún tipo de exacción, y ello por lo menos hasta que recaiga la sentencia sobre el fondo. En este punto, la demanda de medidas provisionales formulada por la Comisión equivale a pedir que se estimen las pretensiones sobre el fondo ya desde la fase de medidas provisionales.
30 Las medidas provisionales solicitadas se distinguen, además, de la situación resultante de las medidas y compromisos adoptados en el ámbito nacional por cuanto que no sólo se refieren a aquellos productores que, en la fecha de presentación de la demanda de medidas provisionales, comercialicen leche desnatada y semidesnatada, sino también a aquellos que, mediante inversiones o previsiones financieras, hayan preparado tal comercialización. A este respecto, basta con poner de relieve que, a falta de criterios precisos, los meros proyectos de una futura comercialización de leche desnatada y semidesnatada no pueden ser objeto de un modo general de protección con carácter provisional. Como ha subrayado el Gobierno británico, las situaciones particulares relativas a una central lechera o a un productor individual deben apreciarse en el marco de un proceso judicial en el ámbito nacional.
31 Por lo demás, la Comisión no ha demostrado por qué razón las medidas solicitadas habían de suponer una garantía significativamente más importante para el mantenimiento del statu quo que la garantía que ya proporcionan las medidas y compromisos adoptados en el ámbito nacional.
32 Por consiguiente, ha de llegarse a la conclusión de que, habida cuenta de tales medidas y compromisos, no se cumple el requisito relativo a la urgencia, de manera que debe desestimarse la demanda de medidas provisionales.
33 No obstante, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, el presente auto podrá ser modificado o revocado en cualquier momento si varían las circunstancias.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL PRESIDENTE
resuelve:
1) Desestimar la demanda de medidas provisionales.
2) Reservar la decisión sobre las costas.
Dictado en Luxemburgo, a 22 de mayo de 1992.