62010TJ0454_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawach połączonych T-454/10 i T-482/11
Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav), z siedzibą w Neapolu (Włochy), reprezentowane początkowo przez adwokatów J.L. da Cruza Vilaçę, S. Estimę Martins i S. Carvalho de Sousę, a następnie przez S. Estimę Martins, S. Carvalho de Sousę i R. Oliveirę,
strona skarżąca w sprawie T-454/10,
Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon), z siedzibą w Madrycie (Hiszpania), oraz szesnastu innych skarżących, których nazwy wymienione są w załączniku I, reprezentowani początkowo przez adwokatów J.L. da Cruza Vilaçę, S. Estimę Martins i S. Carvalho de Sousę, a następnie przez S. Estimę Martins, S. Carvalho de Sousę i R. Oliveirę,
strona skarżąca w sprawie T-482/11,
popierane przez
Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA), z siedzibą w Mediolanie (Włochy), oraz dziesięciu innych interwenientów, których nazwy wymienione są w załączniku II, reprezentowanych początkowo przez adwokatów J.L. da Cruza Vilaçę, S. Estimę Martins i S. Carvalho de Sousę, a następnie przez S. Estimę Martins, S. Carvalho de Sousę i R. Oliveirę,
interwenienci w sprawie T-454/10,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej w sprawie T-454/10 początkowo przez B. Schimę i M. Vollkommer, a następnie przez B. Schimę i N. Donnelly’ego, oraz w sprawie T-482/11 przez K. Banks i B. Schimę, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Confederazione Cooperative Italiane, z siedzibą w Rzymie (Włochy), oraz dziesięciu innych interwenientów, których nazwy wymienione są w załączniku III, reprezentowaną przez adwokatów M. Merolę, M.C. Santacroce i L. Cappellettiego,
interwenienci,
mających za przedmiot, w sprawie T-454/10, żądanie stwierdzenia nieważności art. 52 ust. 2a i załącznika VIII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (Dz.U. L 350, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 687/2010 z dnia 30 lipca 2010 r. (Dz.U. L 199, s. 12), oraz, w sprawie T-482/11, żądanie stwierdzenia nieważności art. 50 ust. 3 i art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. L 157, s. 1),
SĄD (druga izba),
w składzie: N.J. Forwood (sprawozdawca), prezes, F. Dehousse i J. Schwarcz, sędziowie,
sekretarz: N. Rosner, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 13 listopada 2012 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Okoliczności powstania sporu
1. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.U. L 299, s. 1, zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie jednolitej WOR”) ma zgodnie z jego art. 1 ust. 1 lit. i) i j) zastosowanie do sektora owoców i warzyw oraz do sektora przetworów owocowych i warzywnych.
2. Rozporządzenie Rady (WE) nr 361/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie jednolitej WOR (Dz.U. L 121, s. 1) wprowadziło do tego ostatniego między innymi niektóre przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1182/2007 z dnia 26 września 2007 r. ustanawiającego przepisy szczegółowe dotyczące sektora owoców i warzyw, zmieniającego dyrektywy 2001/112/WE, 2001/113/WE i rozporządzenia (EWG) nr 827/68, (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96, (WE) nr 2826/2000, (WE) nr 1782/2003, (WE) nr 318/2006 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 2202/96 (Dz.U. L 273, s. 1) (zob. motyw 8 rozporządzenia nr 361/2008).
3. Motyw 6 rozporządzenia nr 1182/2007 wskazuje, że „[z]akres stosowania niniejszego rozporządzenia powinien uwzględniać produkty objęte wspólnymi organizacjami rynków owoców i warzyw oraz przetworzonych owoców i warzyw”, ale dodaje, że „[j]ednak przepisy dotyczące organizacji producentów oraz organizacji i umów międzybranżowych mają zastosowanie tylko do produktów objętych wspólną organizacją rynku owoców i warzyw i rozróżnienie to należy utrzymać”.
4. Artykuł 1 pkt 22 rozporządzenia nr 361/2008 dodał sekcję IVa do rozdziału IV tytułu I części II rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR. Zgodnie z art. 103b, 103c i 103d tej nowej sekcji organizacje producentów działające w sektorze owoców i warzyw mogą tworzyć fundusze operacyjne na finansowanie programów operacyjnych mających określone cele. Fundusze te są finansowane z wkładów członków oraz ze wspólnotowej pomocy finansowej.
5. Zgodnie z art. 103d ust. 2 rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR wspólnotowa pomoc finansowa jest ograniczona do 4,1% wartości produkcji wprowadzonej do obrotu przez każdą organizację producentów, z możliwością zwiększenia tej wartości do 4,6%, jeżeli wielkość przekraczająca 4,1% jest wykorzystywana wyłącznie w zakresie środków zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi.
6. Artykuł 52 ust. 1 i 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (Dz.U. L 350, s. 1) stanowi, co następuje:
„Podstawa obliczania
1. Do celów niniejszego rozdziału wartość produkcji stanowiącej przedmiot obrotu danej organizacji producentów oblicza się na podstawie produkcji członków organizacji producentów, w odniesieniu do której dana organizacja producentów jest uznana.
[…]
6. Produkcję stanowiącą przedmiot obrotu fakturuje się na etapie »loco organizacja producentów«:
a) w stosownych przypadkach jako produkt pakowany, przygotowany lub który został poddany pierwszemu przetworzeniu;
b) z wykluczeniem podatku VAT oraz
c) z wykluczeniem kosztów transportu wewnętrznego […]”.
7. Motyw 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 687/2010 z dnia 30 lipca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie nr 1580/2007 (Dz.U. L 199, s. 12) na następujące brzmienie:
„Obliczanie wartości owoców i warzyw przeznaczonych do przetworzenia okazało się trudne. Do celów kontroli oraz w celu uproszczenia należy wprowadzić stawkę zryczałtowaną na potrzeby obliczania wartości owoców i warzyw przeznaczonych do przetworzenia, stanowiącą wartość produktu podstawowego, a mianowicie owoców i warzyw przeznaczonych do przetworzenia, oraz wartość działań, które nie należą do właściwych działań przetwórczych. Ponieważ ilość owoców i warzyw potrzebnych do produkcji przetworów owocowych i warzywnych jest zróżnicowana w zależności od grupy produktów, różnice te powinny być odzwierciedlone w mających zastosowanie stawkach zryczałtowanych”.
8. Artykuł 1 pkt 1 rozporządzenia nr 687/2010 zmienił art. 21 ust. 1 lit. i) rozporządzenia 1580/2007, definiując termin „przygotowanie” jako „działania przygotowawcze takie jak czyszczenie, krojenie, obieranie, rozbiór i suszenie owoców i warzyw, bez przekształcenia ich w przetwory owocowe i warzywne”.
9. Artykuł 1 pkt 2 rozporządzenia nr 687/2010 dodał ust. 2a do art. 52 rozporządzenia 1580/2007, który stanowi:
„Wartość produkcji stanowiącej przedmiot obrotu nie obejmuje wartości przetworów owocowych i warzywnych ani żadnego jakiegokolwiek innego produktu, który nie jest produktem sektora owoców i warzyw.
Jednakże wartość produkcji stanowiącej przedmiot obrotu w odniesieniu do owoców i warzyw przeznaczonych do przetworzenia, które zostały przetworzone w jeden z przetworów owocowych i warzywnych wymienionych w części X załącznika I do [rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR] lub jakikolwiek inny produkt rolniczy, o którym mowa w niniejszym artykule i który jest szerzej opisany w załączniku VIa do niniejszego rozporządzenia, bądź przez organizację producentów, stowarzyszenie organizacji producentów lub ich członków, którzy są producentami lub spółdzielniami producentów, lub spółkami zależnymi, o których mowa w ust. 7 niniejszego artykułu, bądź przez nich samych lub w drodze zlecenia, oblicza się jako stawkę zryczałtowaną w procentach mającą zastosowanie do fakturowanej wartości tych produktów przetworzonych.
Wymieniona stawka zryczałtowana wynosi:
a) 53% dla soków owocowych;
b) 73% dla zagęszczonych soków owocowych;
c) 77% dla koncentratu pomidorowego;
d) 62% dla mrożonych owoców i warzyw;
e) 48% dla owoców i warzyw w puszkach;
f) 70% dla grzybów z rodzaju Agaricus w puszkach;
g) 81% dla owoców zakonserwowanych tymczasowo w solance;
h) 81% dla owoców suszonych;
i) 27% dla pozostałych przetworów owocowych i warzywnych;
j) 12% dla przetworzonych ziół aromatycznych;
k) 41% dla papryki w proszku”.
10. Artykuł 1 pkt 2 rozporządzenia nr 687/2010 zastąpił art. 52 ust. 6 rozporządzenia nr 1580/2007 następującym tekstem:
„6. Produkcję owoców i warzyw stanowiącą przedmiot obrotu fakturuje się na etapie »loco organizacja producentów« w stosownych przypadkach jako produkt wymieniony w części IX załącznika I do [rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR], który jest przygotowany i zapakowany z wykluczeniem:
a) podatku VAT;
b) kosztów transportu wewnętrznego w przypadku znacznej odległości między scentralizowanymi punktami składowania lub pakowania organizacji producentów a jej punktem dystrybucji.
Do celów lit. b) akapitu pierwszego państwa członkowskie ustanawiają obniżki mające zastosowanie do wartości fakturowanej w odniesieniu do produktów fakturowanych na innym etapie dostawy lub transportu”.
11. Artykuł 61 ust. 4 rozporządzenia nr 1580/2007, który nie został zmieniony przez rozporządzenie nr 687/2010, dodaje, że „[p]rogramy operacyjne nie obejmują działań lub wydatków, o których mowa w wykazie określonym w załączniku VIII”.
12. Rozporządzenie nr 1580/2007 zostało uchylone na mocy art. 149 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania [rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR] w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. L 157, s. 1), w którym zawarte zostały szczegółowe zasady stosowania obejmujące te sektory.
13. Motyw 35 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 ma następujące brzmienie:
„Aby ułatwić korzystanie z systemu wsparcia dla programów operacyjnych, należy jasno zdefiniować produkcję sprzedaną organizacji producentów, łącznie z określeniem produktów, które mogą być brane pod uwagę, i etapu obrotu, na którym oblicza się wartość produkcji. Na potrzeby kontroli oraz w celu uproszczenia należy stosować stawkę ryczałtową do obliczania wartości owoców i warzyw przeznaczonych do przetworzenia, stanowiącą wartość produktu podstawowego, a mianowicie owoców i warzyw przetworzonych, oraz wartość działań, które nie należą do właściwych działań przetwórczych. Ponieważ ilość owoców i warzyw potrzebnych do produkcji przetworzonych owoców i warzyw jest zróżnicowana w zależności od grupy produktów, stosowane stawki ryczałtowe powinny odzwierciedlać te różnice […]”.
14. W tym kontekście art. 21 ust. 1 lit. i) rozporządzenia nr 1580/2007 (zob. pkt 8 powyżej) to obecnie art. 19 ust. 1 lit. j) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, a art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007 to obecnie art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, natomiast art. 50 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 przejął zasadniczą treść art. 52 ust. 6 rozporządzenia nr 1580/2007 (zob. pkt 9 i 10 powyżej).
15. Ponadto zgodnie z art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 „[i]nwestycje i działania związane z przekształcaniem owoców i warzyw w przetworzone owoce i warzywa mogą kwalifikować się do wsparcia, jeżeli takie inwestycje i działania przyczyniają się do realizacji celów, o których mowa w art. 103c ust. 1 [rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR], w tym celów, o których mowa w art. 122 akapit pierwszy lit. c) wspomnianego rozporządzenia, oraz pod warunkiem że takie inwestycje i działania określono w strategii krajowej, o której mowa w art. 103f ust. 2 [rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR]”.
Przebieg postępowania i żądania stron
16. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 września 2010 r. Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav) wniosło skargę w sprawie T-454/10. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 września 2011 r. Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon) i szesnastu innych skarżących, których nazwy wymienione są w załączniku I, wnieśli skargę w sprawie T-482/11.
17. Pięcioma pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniach 13 i 17 stycznia 2011 r. Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA) i podmioty wymienione w załączniku II wniosły o dopuszczenie do sprawy T-454/10 w charakterze interwenientów popierających żądania Anicavu.
18. Czterema pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 24 stycznia 2011 r. Confederazione Cooperative Italiane i podmioty wymienione w załączniku III wniosły o dopuszczenie do sprawy T-454/10 w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji Europejskiej.
19. Dwoma pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 19 grudnia 2011 r. Confederazione Cooperative Italiane i podmioty wymienione w załączniku III wniosły o dopuszczenie do sprawy T-482/11 w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
20. Dwoma postanowieniami z dnia 5 października 2011 r. i 6 marca 2012 r. prezes drugiej izby Sądu dopuścił te interwencje. Interwenienci złożyli swe uwagi, a pozostałe strony odpowiedziały na nie w wyznaczonych terminach.
21. Postanowieniem prezesa drugiej izby Sądu z dnia 22 października 2012 r. sprawy T-454/10 i T-482/11 zostały połączone do celów postępowania ustnego i wydania wyroku, zgodnie z art. 50 regulaminu postępowania przed Sądem.
22. W sprawie T-454/10 Anicav wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności art. 52 i załącznika VIII do rozporządzenia nr 1580/2007, zmienionego rozporządzeniem nr 687/2010;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
23. W sprawie T-482/11 Agrucon i szesnastu innych skarżących, których nazwy wymienione są w załączniku I, wnoszą do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności art. 50 ust. 3 i art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
24. W sprawach T-454/10 i T-482/11 Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skarg jako niedopuszczalnych, a w każdym razie o ich oddalenie jako bezzasadnych;
– obciążenie Anicavu, Agruconu i szesnastu innych skarżących, których nazwy wymienione są w załączniku I, kosztami postępowania.
25. W sprawie T-454/10 interwenienci popierający żądania Anicavu wnoszą do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
26. W sprawach T-454/10 i T-482/11 interwenienci popierający żądania Komisji wnoszą do Sądu o:
– odrzucenie skarg jako niedopuszczalnych, a w każdym razie o ich oddalenie jako bezzasadnych;
– obciążenie Anicavu, Agruconu i szesnastu innych skarżących, których nazwy wymienione są w załączniku I, kosztami postępowania.
Co do prawa
27. Skarżący podnoszą trzy zarzuty, twierdząc, że przepisy, których stwierdzenia nieważności żądają, naruszają, po pierwsze, rozporządzenie w sprawie jednolitej WOR, po drugie, zasadę niedyskryminacji, a po trzecie, zasadę proporcjonalności.
28. Komisja kwestionuje najpierw dopuszczalność, a następnie zasadność skarg.
W przedmiocie dopuszczalności
W przedmiocie dopuszczalności skargi w sprawie T-454/10 w zakresie, w jakim dotyczy ona załącznika VIII do rozporządzenia nr 1580/2007
29. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 263 akapit szósty TFUE skargi o stwierdzenie nieważności wnosi się w terminie dwóch miesięcy, stosownie do przypadku, od daty publikacji aktu lub jego notyfikowania skarżącemu lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez niego wiadomości o tym akcie. Z samej treści tego postanowienia, jak również z jego celu, jakim jest zapewnienie pewności prawa, wynika, że akt, który nie został zaskarżony w tym terminie, staje się ostateczny. Ten ostateczny charakter dotyczy nie tylko samego aktu, lecz również wszystkich późniejszych aktów mających charakter potwierdzający. Takie rozwiązanie, które tłumaczone jest potrzebą stabilności prawa, stosuje się zarówno do aktów indywidualnych, jak i do aktów o charakterze normatywnym, jak rozporządzenie. Natomiast jeśli zostaje zmieniony przepis rozporządzenia, możliwość wniesienia skargi zostaje na nowo otwarta, i to nie tylko na wyłącznie ten przepis, ale na wszystkie przepisy, które nawet jeśli nie posiadają zmienionego brzmienia, to stanowią z nim pewną całość (wyrok Trybunału z dnia 18 października 2007 r. w sprawie C-299/05 Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. s. I-8695, pkt 28–30).
30. Komisja uważa, że załącznik VIII do rozporządzenia nr 1580/2007, który nie został zmieniony rozporządzeniem nr 687/2010, nie stanowi całości z art. 52 rozporządzenia nr 1580/2007, który został zmieniony tym ostatnim rozporządzeniem.
31. W tym przypadku zgodnie z art. 103d rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR (zob. pkt 5 powyżej) wspólnotowa pomoc finansowa jest ograniczona do 4,1% wartości produkcji wprowadzonej do obrotu przez każdą organizację producentów, z możliwością zwiększenia tej wartości do 4,6%, jeżeli różnica jest wykorzystywana wyłącznie w zakresie środków zapobiegania kryzysom i zarządzania nimi.
32. Jak wynika z motywu 4 rozporządzenia nr 687/2010 (zob. pkt 7 powyżej), stawki zryczałtowane określone w art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007, na podstawie których oblicza się wartość wprowadzonej do obrotu produkcji owoców i warzyw przeznaczonych do przetworzenia, obejmują wartość produktu podstawowego oraz „działań, które nie należą do właściwych działań przetwórczych”. Okoliczność tę potwierdza akapit drugi wspomnianego przepisu, wprowadzający odstępstwo od reguły ustanowionej w akapicie pierwszym, zgodnie z którym wartość produkcji stanowiącej przedmiot obrotu nie obejmuje wartości owoców i warzyw przetworzonych.
33. Ponadto zgodnie z art. 61 ust. 4 rozporządzenia nr 1580/2007 programy operacyjne nie obejmują działań lub wydatków, o których mowa w wykazie określonym w załączniku VIII do tego rozporządzenia. Należy stwierdzić, że wykaz ten stanowi odpowiednik przepisu ustalającego zasady obliczania pomocy wspólnotowej w ramach programów operacyjnych. Wynika z tego, że w tym zakresie – wbrew temu, co twierdzi Komisja – załącznik VIII do rozporządzenia nr 1580/2007 stanowi całość z art. 52 tego rozporządzenia w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 29 powyżej.
34. Niemniej, jak wynika z pkt 104 i 105 skargi w związku z jej pierwszym żądaniem, Anicav żąda stwierdzenia nieważności załącznika VIII do rozporządzenia nr 1580/2007 w zakresie, w jakim nie odnosi się on do kosztów przetworzenia jako wydatków, które należy wyłączyć z finansowania w ramach programów operacyjnych.
35. W tym względzie należy zaznaczyć, że kwalifikowalność wydatków dotyczących „działań, które nie należą do właściwych działań przetwórczych”, wynika ze stawek zryczałtowanych, o których mowa w art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007, a nie z załącznika VIII do tego rozporządzenia. Ponadto ewentualne stwierdzenie nieważności art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007 z powodów przywołanych przez skarżącego spowoduje obowiązek przyjęcia przez Komisję wszelkich środków niezbędnych do wykonania wyroku Sądu zgodnie z art. 266 TFUE, w tym ewentualnej zmiany załącznika VIII do tego rozporządzenia. W konsekwencji wszelka analiza treści, jaką powinien mieć załącznik VIII do rozporządzenia nr 1580/2007, aby był zgodny z rozporządzeniem w sprawie jednolitej WOR, należy do środków wykonawczych, które Komisja będzie zobowiązana przyjąć w razie stwierdzenia nieważności art. 52 ust. 2a tego rozporządzenia. Żądanie stwierdzenia nieważności załącznika VIII do rozporządzenia nr 1580/2007 w zakresie, w jakim nie wyłącza on wyraźnie kosztu przetworzenia, ma w rzeczywistości ten sam przedmiot, co żądanie stwierdzenia nieważności art. 52 ust. 2a owego rozporządzenia, wobec czego Sąd nie będzie zobowiązany do przeprowadzenia tej analizy, jeżeli stwierdzi nieważność tego ostatniego przepisu.
W przedmiocie legitymacji procesowej skarżących
36. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ustanowiony w art. 263 akapit czwarty TFUE warunek, iż decyzja musi dotyczyć bezpośrednio osoby fizycznej lub prawnej, wymaga, by zaskarżony akt wspólnotowy wywoływał bezpośredni wpływ na sytuację prawną tej jednostki i nie pozostawiał żadnej uznaniowości swoim adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, co ma mieć charakter automatyczny i wynikać z samego aktu wspólnotowego, bez potrzeby stosowania przepisów pośrednich (zob. wyrok Trybunału z dnia 13 marca 2008 r. w sprawie C-125/06 P Komisja przeciwko Infront WM, Zb.Orz. s. I-1451, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
37. W obu sprawach Komisja podnosi, że zasada, zgodnie z którą organizacje producentów kwalifikują się do uzyskania pomocy wspólnotowej w ramach programów operacyjnych, podczas gdy do pomocy takiej nie kwalifikują się przetwórcy, nie wynika z rozporządzenia nr 1580/2007 ani z rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, lecz z rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR. Stąd rozporządzenie nr 1580/2007 i rozporządzenie wykonawcze nr 543/2011 jedynie wykonują tę zasadę, wobec czego ani art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007, ani art. 50 ust. 3 lub art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 (zwane dalej „kwestionowanymi przepisami”) nie dotyczą skarżących bezpośrednio.
38. W tym względzie należy zaznaczyć, że jak wynika z pkt 91, 92, 97, 103, 104 i 111 skargi i z pkt 27 i 30 repliki w sprawie T-454/10 oraz z pkt 92, 97, 100, 110, 117 i 119 skargi w sprawie T-482/11, skarżący nie kwestionują ogólnego rozróżnienia między organizacjami producentów i przetwórców ani nie żądają, aby przetwórcom nienależącym do organizacji producentów przyznano prawo do jakiejkolwiek pomocy. Skarżący twierdzą, że kwestionowane przepisy są niezgodne z prawem w zakresie, w jakim przewidują przyznanie organizacjom producentów pomocy obejmującej działania przetwórcze prowadzone również przez przetwórców, którzy nie należą do organizacji producentów, oraz inwestycje i działania związane z przetwórstwem owoców i warzyw. Tymczasem, jak przyznaje Komisja, kwestionowane przepisy ustanowiły jednak system, w którym organizacje producentów kwalifikują się do otrzymania pomocy obejmującej działania przetwórcze prowadzone również przez przetwórców nienależących do organizacji producentów, nawet jeżeli działania te nie zostały określone mianem „właściwych” działań przetwórczych.
39. Ponadto nie jest kwestionowane, że ani art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007, ani art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 nie pozostawiają państwom członkowskim zakresu uznania odnośnie do stosowania stawek zryczałtowanych do celów obliczania wartości produkcji wprowadzonej do obrotu. To samo odnosi się do art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, który przewiduje kwalifikowalność inwestycji i działań związanych z przetwórstwem, pod warunkiem że realizują one cele określone w art. 103c ust. 1 i w art. 122 akapit pierwszy lit. c) rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR i że określono je w strategii krajowej, o której mowa w art. 103f ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia.
40. Co się tyczy argumentu Komisji, iż gorsza pozycja konkurencyjna wynikająca dla skarżących i ich członków z kwestionowanych przepisów stanowi pośrednią konsekwencję faktyczną, należy zaznaczyć, że wpływ na pozycję konkurencyjną skarżących wynika bezpośrednio ze specjalnych stawek ryczałtowych ustalonych w art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007 i w art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, jak też z kwalifikowalności inwestycji i działań związanych z przetwórstwem do finansowania unijnego na podstawie art. 60 ust. 7 tego ostatniego rozporządzenia, wobec czego kwestionowane przepisy dotyczą ich bezpośrednio (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawach połączonych T-528/93, T-542/93, T-543/93 i T-546/93 Métropole télévision i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-649, pkt 64).
41. Ponadto dokonana przez Komisję interpretacja znaczenia bezpośredniego oddziaływania uniemożliwiałaby każdemu podmiotowi prawa dochodzenie stwierdzenia nieważności aktu, którego przedmiotem jest wypłata pomocy jego konkurentom, ponieważ związana z tym niekorzyść byłaby jedynie pośrednią konsekwencją faktyczną. Tymczasem skoro w utrwalonym orzecznictwie przyjęto, że konkurenta beneficjenta pomocy bezpośrednio dotyczy decyzja Komisji zezwalająca państwu członkowskiemu na jej wypłatę, jeżeli nie ma wątpliwości co do woli dokonania tego przez to państwo (zob. podobnie wyroki Sądu z dnia 27 kwietnia 1995 r.: w sprawie T-442/93 AAC i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-1329 pkt 45, 46; w sprawie T-435/93 ASPEC i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-1281 pkt 60, 61; wyrok Sądu z dnia 22 października 1996 r. w sprawie T-266/94 Skibsværftsforeningen i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-1399, pkt 49), przepis prawa Unii, który przewiduje przyznanie pomocy unijnej, tym bardziej może dotyczyć konkurenta beneficjenta tej pomocy bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
42. Poza tym rozporządzenie nr 1580/2007 i rozporządzenie wykonawcze nr 543/2011 stanowią akty regulacyjne w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, ponieważ nie chodzi o akty ustawodawcze, takie jak zdefiniowane w art. 289 ust. 3 TFUE, ani o akty indywidualne. Ponadto należy założyć – jak podnoszą skarżący, a czemu Komisja nie zaprzecza – że art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 nie zawierają środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
43. O ile bowiem wypłata pomocy unijnej na podstawie tych przepisów następuje za pośrednictwem władz krajowych, o tyle jednak narzędzia, za pomocą których władze te dokonują danych płatności, nie dotyczą skarżących i nie są do nich skierowane ani im notyfikowane. Ponadto każda jednostka płatnicza wykonuje swe funkcje zgodnie z regułami obowiązującymi w danym państwie członkowskim, które nie muszą przewidywać przyjęcia aktów, które mogą być zaskarżone przed sądami krajowymi. W tych warunkach – jak zresztą twierdzi Komisja w pkt 16 dupliki w sprawie T-454/10 i w pkt 32 obrony w sprawie T-482/11 – nie można uznać, że art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 zawierają środki wykonawcze w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
44. To samo dotyczy tym bardziej art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. Skarżący kwestionują bowiem legalność tego przepisu w zakresie, w jakim stanowi on o kwalifikowalności do finansowania unijnego inwestycji i działań związanych z przetwórstwem, a więc aspektu zdefiniowanego wyłącznie w tym rozporządzeniu, przy czym państwa członkowskie nie są zobowiązane do podjęcia interwencji w tym zakresie, ani nawet nie mogą tego uczynić.
45. Co się tyczy argumentu zgłoszonego przez interwenientów popierających żądania Komisji, zgodnie z którym kwalifikowalność inwestycji lub działań związanych z przetwórstwem owoców i warzyw jest uzależniona od określenia ich w strategiach krajowych sporządzonych na podstawie art. 103f ust. 2 rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR, przede wszystkim należy zaznaczyć, że strategie te są sporządzane w wykonaniu tego ostatniego przepisu, a nie w wykonaniu art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. Ich sporządzenie nie stanowi więc środka wykonawczego tego ostatniego przepisu. Następnie, jak wynika z art. 103f ust. 2 rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR, strategie krajowe obejmują zasadniczo analizę sytuacji pod kątem mocnych i słabych stron, uzasadnienie wybranych priorytetów, przytaczają cele programów operacyjnych i dokonują ich oceny oraz przytaczają zobowiązania sprawozdawcze organizacji producentów. Strategie te nie stanowią więc ze swej natury środków regulujących kwalifikowalność do finansowania unijnego inwestycji i działań związanych z przetwórstwem. Stąd kwalifikowalność ta – której legalność jest kwestionowana – nie stanowi jednej z cech wspomnianych strategii, lecz jest ustanowiona bezpośrednio w art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
46. W końcu ani Komisja, ani interwenienci popierający jej żądania nie kwestionują, że zadaniem skarżących stowarzyszeń jest obrona interesów ich członków, w tym poprzez wnoszenie skarg. Ze względu na to, że kwestionowane przepisy dotyczą bezpośrednio członków skarżących stowarzyszeń, również te spełniają warunek dopuszczalności ich skarg (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawach połączonych C-182/03 i C-217/03 Belgia i Forum 187 przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-5479, pkt 56).
W przedmiocie interesu prawnego Anicavu
47. W sprawie T-454/10 Komisja twierdzi, że stwierdzenie nieważności, którego domaga się Anicav, powodowałoby zastosowanie ram prawnych poprzedzających przyjęcie rozporządzenia nr 687/2010. Otóż te ramy prawne przewidywały przyznanie pomocy na działania „pierwszego przetworzenia”, wobec czego były one jeszcze bardziej niekorzystne dla skarżącego.
48. W tym względzie należy stwierdzić, że jak wynika z motywów 2–4 rozporządzenia nr 687/2010, rozporządzenie to uchyliło dawny system obliczania wartości produkcji wprowadzonej do obrotu, zastępując go systemem opartym na zastosowaniu stawek ryczałtowych. Ewentualne stwierdzenie nieważności art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007 nie powodowałoby automatycznie powrotu do systemu pomocy, który prawodawca zdecydował się znieść. Takie stwierdzenie nieważności zobowiązywałoby natomiast Komisję do przyjęcia środków zapewniających wykonanie wyroku Sądu zgodnie z art. 266 TFUE.
49. Argument interwenientów popierających żądania Komisji, iż skarga Anicavu stała się bezprzedmiotowa, a tym samym niedopuszczalna w wyniku braku interesu prawnego z powodu wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, które uchyliło rozporządzenie nr 1580/2007 (zob. pkt 12 powyżej), też nie może być przyjęty. W tym względzie należy najpierw zauważyć, że uchylenie rozporządzenia nr 1580/2007 nie było równoznaczne z ewentualnym stwierdzeniem jego nieważności przez Sąd, gdyż uchylenie to nie jest stwierdzeniem niezgodności z prawem art. 52 ust. 2a tego rozporządzenia. Ponadto omawiane uchylenie miało skutek ex nunc, podczas gdy ewentualne stwierdzenie nieważności wywierałoby skutek ex tunc. Jedynie w tym ostatnim przypadku kwestionowane przepisy zostałyby uznane za nieważne w rozumieniu art. 264 TFUE. Co więcej, w razie stwierdzenia nieważności aktu instytucja, która ten akt wydała, jest zobowiązana na podstawie art. 266 TFUE podjąć działania niezbędne do wykonania wyroku. Działania te polegają w szczególności na zniesieniu skutków naruszeń prawa stwierdzonych w wyroku stwierdzającym nieważność. W związku z tym zainteresowana instytucja może być zmuszona do przywrócenia sytuacji skarżącego do właściwego stanu lub do zapewnienia, by podobny akt nie został wydany w przyszłości (wyrok Sądu z dnia 13 grudnia 1995 r. w sprawach połączonych T-481/93 i T-484/93 Exporteurs in Levende Varkens i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-2941 pkt 46, 47). Anicav zachowuje zatem interes w stwierdzeniu nieważności art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007.
50. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że skargi są dopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą stwierdzenia nieważności kwestionowanych przepisów.
Co do istoty
51. Z uwagi na powiązanie rzeczowe dwóch pierwszych zarzutów, dotyczących, odpowiednio, naruszenia rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR i zasady niedyskryminacji, zarzuty te należy zbadać wspólnie. Jak bowiem zostanie przedstawione poniżej, decyzje w zakresie polityki rolnej skonkretyzowane w odnośnych przepisach rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR uwzględniają obowiązek zapewnienia równości traktowania zgodnie z art. 34 ust. 2 WE (obecnie art. 40 ust. 2 TFUE) z jednej strony przetwórców owoców i warzyw nienależących do organizacji producentów, a z drugiej strony organizacji producentów działających jako przetwórcy w sektorze przetworzonych owoców i warzyw.
52. Skarżący uważają, że rozporządzenie w sprawie je dnolitej WOR nie przewiduje możliwości przyznania pomocy w ramach programów operacyjnych na działania przetwórcze. W konsekwencji kwestionowane przepisy są sprzeczne z rozporządzeniem w sprawie jednolitej WOR, gdyż nie przewiduje ono wypłaty pomocy na koszty takich działań. Kwestionowane przepisy są również sprzeczne z zasadą niedyskryminacji, gdyż zastrzegają pomoc obejmującą działania przetwórcze na rzecz organizacji producentów, wykluczając zatem przetwórców nienależących do takich organizacji.
53. Należy zaznaczyć na wstępie, że zarzuty podniesione w sprawie T-454/10 formalnie względem art. 52 rozporządzenia nr 1580/2007 dotyczą wyłącznie ust. 2a tego artykułu. Zapytany o tę kwestię na rozprawie Anicav wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy w rzeczywistości tego jednego ustępu rozporządzenia nr 1580/2007. Ze względu na to, że akapit drugi tego ustępu przewiduje możliwość uwzględnienia wartości pewnych działań przetwórczych i że Anicav kwestionuje zgodność z prawem tej możliwości, należy uznać, że w sprawie T-454/10 kwestionowany jest art. 52 ust. 2a akapit drugi rozporządzenia nr 1580/2007. Nie sformułowano natomiast żadnego zarzutu przeciw akapitowi pierwszemu tego ustępu, ponieważ ustęp ów wyklucza wyraźnie uwzględnienie wartości przetworzonych owoców i warzyw lub jakiegokolwiek innego produktu, który nie jest produktem sektora owoców i warzyw, z obliczenia wartości produkcji wprowadzonej do obrotu. Odesłanie do kwestionowanych przepisów dotyczy zatem odtąd art. 52 ust. 2a akapit drugi rozporządzenia nr 1580/2007 oraz art. 50 ust. 3 i art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
54. Odnośnie do istoty zarzutów skarżących należy najpierw krótko przypomnieć ramy prawne dotyczące przyznania pomocy obejmującej działania w zakresie przetwórstwa owoców i warzyw.
55. W tym kontekście rozporządzenie Rady (WE) nr 2201/96 z dnia 28 października 1996 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków przetworów owocowych i warzywnych (Dz.U. L 297, s. 29) wprowadziło w art. 2–4 system pomocy produkcyjnej stosowany do pewnych produktów, składający się z dwóch części. Przedmiotem pierwszej było ustanowienie ceny minimalnej na rzecz producentów, która była płacona przez przetwórców przy zakupie surowca. System obejmował więc pomoc wyrównawczą dla przetwórców w zamian za zapłatę przez nich ceny minimalnej producentom, co stanowiło drugą część (wyrok Sądu z dnia 20 czerwca 2006 r. w sprawie T-251/04 Grecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-44*, pkt 97).
56. Rozporządzenie Rady (WE) nr 2699/2000 z dnia 4 grudnia 2000 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2200/96 w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw, rozporządzenie (WE) nr 2201/96 w sprawie wspólnej organizacji rynku przetworów owocowych i warzywnych oraz rozporządzenie (WE) nr 2202/96 wprowadzające wspólnotowy system pomocy dla producentów niektórych owoców cytrusowych (Dz.U. L 311, s. 9) uchyliło odnośnie do większości rozpatrywanych produktów poprzedni system od roku gospodarczego 2001/2002, zastępując go, zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia, jedną pomocą wypłacaną bezpośrednio organizacjom producentów i nie przewidując pomocy na rzecz sektora przetwórstwa, który odtąd mógł swobodnie negocjować ceny z producentami (ww. w pkt 55 wyrok w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 98). Należy zauważyć, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2201/96, zmieniony rozporządzeniem nr 2699/2000, nie dokonuje żadnego rozróżnienia dotyczącego kwalifikowalności organizacji producentów do skorzystania z pomocy w zależności od tego, czy ich produkty zostały przetworzone przez przetwórców należących do organizacji producentów, czy też nie.
57. Ponadto system pomocy dla organizacji producentów, które dostarczają do przetworzenia niektóre owoce cytrusowe zebrane we Wspólnocie, został ustanowiony na podstawie art. 1–5 rozporządzenia Rady (WE) nr 2202/96 z dnia 28 października 1996 r. wprowadzającego program pomocy wspólnotowej dla producentów niektórych owoców cytrusowych (Dz.U. L 297, s. 49). System ten obejmował jedną pomoc wypłacaną bezpośrednio organizacjom producentów, nie przewidując pomocy na rzecz sektora przetwórstwa, który mógł swobodnie negocjować ceny z producentami. W tym kontekście również należy zaznaczyć, że art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2202/1996 nie dokonuje żadnego rozróżnienia dotyczącego kwalifikowalności organizacji producentów do skorzystania z pomocy w zależności od tego, czy ich produkty zostały przetworzone przez przetwórców należących do organizacji producentów, czy też nie.
58. Te systemy pomocy dla sektora przetworzonych owoców i warzyw zostały utrzymane w mocy na podstawie art. 55 rozporządzenia nr 1182/2007 do roku gospodarczego kończącego się w roku 2008, kiedy to zostały uchylone (zob. także motywy 18–20, 38 i 42 rozporządzenia nr 1182/2007). Ten ostatni przepis został włączony jako art. 203a ust. 1 do rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR przez art. 1 pkt 43 rozporządzenia nr 361/2008.
59. Zniesienie rozpatrywanej pomocy zostało dokonane równolegle z włączeniem owoców i warzyw, które z niej korzystały, do systemu płatności jednolitej ustanowionego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270, s. 1). Włączenie to zostało dokonane na podstawie art. 52 rozporządzenia nr 1182/2007, który zmienił szereg przepisów rozporządzenia nr 1782/2003 (zob. również motywy 18–20 rozporządzenia nr 1182/2007).
60. Następnie, jak zaznacza Komisja w pkt 58 i 44 odpowiedzi na skargę złożonych, odpowiednio, w sprawach T-454/10 i T-482/11, sekcja IVa rozdziału IV tytułu I części II rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR, zatytułowana „Dopłaty w sektorze owoców i warzyw”, dotyczy wyłącznie tego ostatniego sektora zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 lit. i) rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR z wyłączeniem sektora przetworzonych owoców i warzyw, zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 lit. j) tego rozporządzenia. Należy podkreślić w tym kontekście, że zgodnie z tymi przepisami każdy z owych sektorów jest definiowany przez objęte nim produkty, tak jak wymienione są one przez prawodawcę unijnego. Jeżeli więc pomoc pokrywa koszty przetworzenia owoców i warzyw prowadzące do wprowadzenia przetworzonych produktów do obrotu, pomoc ta jest przyznawana w sektorze przetworzonych owoców i warzyw. Komisja podkreśliła również w nocie z dnia 17 listopada 2009 r. skierowanej do komitetu zarządzającego, że rozporządzenie w sprawie jednolitej WOR nie zawiera podstawy prawnej pozwalającej na wypłatę pomocy w sektorze przetworzonych owoców i warzyw.
61. Należy ponadto przypomnieć, że sektory kwalifikujące się do finansowania przez Unię są określone w rozporządzeniu w sprawie jednolitej WOR, wobec czego sektory, dla których rozporządzenie to nie przewiduje wypłaty pomocy, są z niej wykluczone. W tych warunkach należy stwierdzić, że od roku gospodarczego, który zakończył się w roku 2008, nie można wypłacać pomocy unijnej pokrywającej koszty związane z przetwórstwem owoców i warzyw.
62. Wniosek ten potwierdzony jest przez motyw 7 rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR, zgodnie z którym rozporządzenie to stanowi instrument upraszczający, który nie kwestionuje decyzji politycznych w dziedzinie wspólnej polityki rolnej (WPR), które były podejmowane w przeszłości, i nie powinno uchylać lub zmieniać istniejących instrumentów ani też wprowadzać nowych instrumentów lub środków. To stwierdzenie zostało powtórzone w motywie 2 rozporządzenia nr 361/2008, które wprowadziło do rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR przepisy rozporządzenia nr 1182/2007, uchylającego pomoc w sektorze przetworzonych owoców i warzyw (zob. pkt 58 powyżej).
63. Niemniej, jak wynika z art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007 i z art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, owoce i warzywa, do których mają zastosowanie ustalone w tych przepisach stawki ryczałtowe, są produktami przetworzonymi objętymi częścią X załącznika I do rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR oraz produktami przetworzonymi wymienionymi w załączniku VIa do rozporządzenia nr 1580/2007 i w załączniku VI do rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. Komisja i interwenienci popierający jej żądania zgadzają się zresztą z tym, że stawki ryczałtowe ustalone we wspomnianych przepisach obejmują również koszt pewnych działań, które nie są określone mianem „właściwych działań przetwórczych” w motywie 4 rozporządzenia nr 687/2010 i w motywie 35 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. Działania te są więc podejmowane w ramach procesu mającego na celu produkcję przetworzonych owoców i warzyw, jak również w ramach wprowadzania do obrotu tych produktów przetworzonych. Okoliczność tę wykazuje ponadto komunikat skierowany przez Komisję do państw członkowskich w czerwcu 2010 r., zgodnie z którym koszty działań przygotowawczych, takie jak krojenie i czyszczenie, są ponoszone przed rozpoczęciem procesu przetwarzania, podczas gdy inna kategoria kosztów, również uwzględnionych do celów obliczenia wartości produkcji wprowadzonej do obrotu, dotyczy kosztów „po przetworzeniu”.
64. Poza tym Komisja potwierdza w pkt 70 i 61 odpowiedzi na skargę, odpowiednio, w sprawach T-454/10 i T-482/11, że „działania, które nie należą do właściwych działań przetwórczych”, to działania przygotowawcze oraz działania po przetworzeniu, takie jak promocja, wprowadzanie do obrotu i przechowywanie.
65. W końcu Komisja nie kwestionuje, że omawiane działania wykonywane są również przez przetwórców nienależących do organizacji producentów w ramach ich działań w zakresie przetwarzania produktów wymienionych w art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007 i w art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
66. Należy stwierdzić, że rozporządzenie w sprawie jednolitej WOR nie nadaje się do takiej interpretacji, jakiej chce Komisja.
67. Mianowicie, chociaż rozporządzenie w sprawie jednolitej WOR nie ustanawia wykazu działań przetwórczych, to jednak działania takie nie kwalifikują się do finansowania w ramach programów operacyjnych (zob. pkt 58–62 powyżej). Zatem pomimo braku definicji pojęcia wartości produkcji wprowadzonej do obrotu w art. 103d rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR Komisja nie może interpretować tego pojęcia w sposób prowadzący do przyznania pomocy unijnej w sektorach, w których rozporządzenie w sprawie jednolitej WOR pomocy nie przewiduje.
68. Argument Komisji dotyczący art. 103c ust. 1 lit. c) i d) rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR również nie może być uwzględniony.
69. Zgodnie bowiem z ust. 1 lit. c) tego przepisu programy operacyjne w sektorze owoców i warzyw mogą mieć na celu podwyższenie handlowej wartości produktów. Tymczasem, jak wyjaśniono w pkt 60 powyżej, sekcja IVa rozdziału IV tytułu I części II rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR dotyczy sektora owoców i warzyw z wyłączeniem sektora przetworzonych owoców i warzyw. W konsekwencji podwyższenie handlowej wartości owoców i warzyw przeznaczonych do przetworzenia musi dotyczyć wszelkiej działalności związanej z wytworzeniem danych produktów z wyłączeniem działań w zakresie ich przetworzenia. Ponadto okoliczność, iż beneficjentami finansowania działań związanych z przetworzeniem są organizacje producentów działające w produkcji owoców i warzyw, w niczym nie zmienia faktu, że wspomniane finansowanie dotyczy działań przetwórczych, a zatem sektora przetworzonych owoców i warzyw (zob. pkt 60 powyżej), dla którego rozporządzenie w sprawie jednolitej WOR pomocy nie przewiduje.
70. Co się tyczy ust. 1 lit. d) rozpatrywanego przepisu, zgodnie z którym programy operacyjne w sektorze owoców i warzyw mają na celu promocję produktów świeżych lub przetworzonych, należy zaznaczyć, że przepis ten odpowiada charakterowi działania, które ma promować. W ramach kampanii promocyjnej owoców i warzyw jest bowiem praktycznie niemożliwe rozróżnienie między produktami świeżymi a przetworzonymi w taki sposób, aby zachęcać wyłącznie do spożywania świeżych owoców i warzyw, a nie produktów przetworzonych. W tych warunkach uzależnienie kwalifikowalności działań promocyjnych w sektorze owoców i warzyw od warunku, że obejmują one jedynie produkty świeże, oznaczałoby niemożność stwierdzenia kwalifikowalności jakiegokolwiek działania promocyjnego. Stąd art. 103c ust. 1 lit. d) rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR, który ogranicza się do działań promocyjnych, nie pozwala na przyznanie finansowania wspólnotowego obejmującego działania związane z przetwórstwem owoców i warzyw. Należy dodać, że art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007, jak również art. 50 ust. 3 i art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 nie ograniczają wypłaty pomocy tylko do tych organizacji producentów, które zatwierdziły program operacyjny zmierzający do celu określonego w art. 103c ust. 1 lit. d) rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR, ani nie ograniczają działań kwalifikowalnych do działań dotyczących tego celu.
71. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy prawa Unii należy interpretować i stosować w sposób gwarantujący poszanowanie zasady równego traktowania (wyroki Trybunału: z dnia 6 maja 1982 r. w sprawach połączonych 146/81, 192/81 i 193/81 BayWa i in., Rec. s. 1503, pkt 30; z dnia 17 września 2002 r. w sprawie C-513/99 Concordia Bus Finland, Rec. s. I-7213, pkt 69; z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C-470/99 Universale-Bau i in., Rec. s. I-11617, pkt 99; wyroki Sądu: z dnia 2 lipca 1998 r. w sprawie T-236/97 Ouzounoff Popoff przeciwko Komisji, RecFP s. I-A-311, II-905, pkt 35; z dnia 16 lipca 1998 r. w sprawie T-81/97 Regione Toscana przeciwko Komisji, Rec. s. II-2889, pkt 50, 51; z dnia 18 października 2001 r. w sprawie T-333/99 X przeciwko BCE, Rec. s. II-3021, pkt 38).
72. W ramach WPR zasada ta znajduje swój specjalny wyraz w art. 40 ust. 2 akapit drugi TFUE (wyrok Trybunału z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie C-33/08 Agrana Zucker, Zb.Orz. s. I-5035, pkt 46), który zakazuje wszelkiej dyskryminacji między producentami lub konsumentami Unii.
73. W tym względzie należy zaznaczyć, że różne systemy pomocy obejmującej koszty przetworzenia (zob. pkt 55–57 powyżej) zostały utworzone w sposób mający chronić równe traktowanie między przetwórcami Unii, a mianowicie podmiotami działającymi w sektorze przetworzonych owoców i warzyw, niezależnie od tego, czy należą do organizacji producentów. W szczególności system ustanowiony w rozporządzeniu nr 2201/96 przewidywał wypłatę pomocy bezpośrednio tylko przetwórcom (ww. w pkt 55 wyrok w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 101, 102), bez dyskryminacji na podstawie ich przynależności do organizacji producentów, podczas gdy w rozporządzeniu nr 2699/2000 przewidziano wypłatę pomocy producentom, których produkcja była przeznaczona do przetworzenia, bez rozróżnienia w zależności od przynależności przetwórcy do organizacji producentów. To samo dotyczyło systemu wprowadzonego rozporządzeniem nr 2202/96.
74. W ramach tej samej koncepcji zmierzającej do równego traktowania podmiotów unijnych prowadzących działalność w zakresie przetwórstwa owoców i warzyw rozporządzenie w sprawie jednolitej WOR odzwierciedla wybór w ramach polityki rolnej, którego Rada dokonała w przedmiocie pomocy w sektorze przetworzonych owoców i warzyw. Jak przedstawiono w pkt 58–62 i 67–70 powyżej, polityka ta polega na zniesieniu wszelkiej pomocy w tym sektorze bez rozróżnienia opartego na przynależności przetwórcy do organizacji producentów.
75. Komisja nie może zatem przyznać pomocy obejmującej koszty związane z działaniami w zakresie przetwórstwa, kwalifikując niektóre działania objęte wyłącznie procesem prowadzącym do produkcji przetworzonych owoców i warzyw jako „działania, które nie są właściwymi działaniami przetwórczymi” – które to pojęcie jest zresztą nieobecne w rozporządzeniu w sprawie jednolitej WOR. Nie może tego czynić tym bardziej, dyskryminując przetwórców nienależących do organizacji producentów względem organizacji producentów w zakresie, w jakim wykonują one działania w zakresie przetwórstwa.
76. Tymczasem w niniejszym przypadku art. 52 ust. 2a rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 powodują właśnie przyznanie pomocy w sektorze przetworzonych owoców i warzyw na rzecz organizacji producentów, które same przetwarzają swoją produkcję lub zlecają jej przetworzenie na swój rachunek. Przepisy te naruszają rozporządzenie w sprawie jednolitej WOR, gdyż nie przewiduje ono wypłaty takiej pomocy, i z powodów przedstawionych w pkt 73 i 74 powyżej wprowadzają w konsekwencji dyskryminację między konkurującymi ze sobą przetwórcami unijnymi. Skutki te występują, gdyż stawki ryczałtowe określone w tych przepisach obejmują również koszt niektórych działań prowadzonych przez przetwórców w ramach przetwarzania owoców i warzyw, dostarczanych im przez stowarzyszenia producentów, ponieważ pomoc obejmująca niektóre koszty tych działań jest przyznawana wyłącznie, jeżeli przetwarzanie prowadzone jest przez organizacje producentów lub na ich odpowiedzialność w drodze outsourcingu zdefiniowanego w art. 29 rozporządzenia nr 1580/2007 i w art. 27 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
77. To samo dotyczy tym bardziej art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
78. W szczególności, po pierwsze, jak Komisja potwierdziła na rozprawie, przepis ten stanowi, że do finansowania unijnego kwalifikują się wszelkie działania lub inwestycje organizacji producentów związane z przetwarzaniem, nie ograniczając nawet ich zakresu do „działań, które nie są właściwymi działaniami przetwórczymi”. Po drugie, fakt, że rozpatrywana kwalifikowalność zależy od realizacji celów art. 103c lub art. 122 akapit pierwszy lit. c) rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR, nie prowadzi do zgodności rozpatrywanego przepisu z rozporządzeniem w sprawie jednolitej WOR. Artykuł 103c rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR należy bowiem do sekcji IVa rozdziału IV tytułu I części II tego rozporządzenia i dotyczy zatem tylko pomocy dla sektora owoców i warzyw z wykluczeniem sektora przetworzonych owoców i warzyw (zob. pkt 60 powyżej). Ponadto art. 122 rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR należy do rozdziału II tytułu II części II rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR, zatytułowanego „Organizacje producentów, organizacje międzybranżowe, organizacje podmiotów gospodarczych”. W tym względzie należy zaznaczyć, że reguły dotyczące organizacji producentów, organizacji międzybranżowych i grup producentów w sektorze owoców i warzyw są ustalone w art. 125a–125e rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR, dodanych do tego rozporządzenia przez art. 1 pkt 28 rozporządzenia nr 361/2008, które wprowadziło do rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR niektóre przepisy rozporządzenia nr 1182/2007 (zob. pkt 2 powyżej). Otóż zgodnie z motywem 6 tego ostatniego rozporządzenia „przepisy dotyczące organizacji producentów oraz organizacji i umów międzybranżowych mają zastosowanie tylko do produktów objętych wspólną organizacją rynku owoców i warzyw i rozróżnienie to należy utrzymać”. Okoliczność, iż organizacja producentów realizuje jeden z celów art. 122 akapit pierwszy lit. c) rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR, to jest przepis, do którego odsyła art. 125b ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, nie może więc pozwalać na finansowanie działań związanych z przetwórstwem owoców i warzyw.
79. Nie można przyjąć stanowiska Komisji, iż przychylne traktowanie organizacji producentów uzasadnione jest potrzebą przyznania im również pomocy obejmującej niektóre działania finansowane w sektorze owoców i warzyw przeznaczonych do wprowadzenia do obrotu jako produktów świeżych. W tym względzie, po pierwsze, nawet zakładając, że ocenę taką można byłoby obronić de lege ferenda, rozporządzenie w sprawie jednolitej WOR jednak nie przewiduje przyznania takiej pomocy. Po drugie, o ile sprzedaż świeżych owoców i warzyw może wymagać pewnych działań, takich jak czyszczenie, pakowanie czy przechowywanie, podobnych do pewnych działań podejmowanych w ramach przetwarzania, to jednak te owoce i warzywa nadal pozostają produktami wprowadzanymi do obrotu jako produkty świeże. Tymczasem mając na uwadze, że owoce i warzywa wprowadzane do obrotu jako produkty świeże – nawet po poddaniu ich niektórym ze wspomnianych wyżej procesów – z jednej strony i owoce i warzywa przeznaczone do przetworzenia z drugiej strony nie są w relacji konkurencyjnej, nie jest wymagane ich podobne traktowanie. Po trzecie, rozróżnienie wprowadzone przez Komisję między tymi dwiema kategoriami producentów jest dla większości z nich sztuczne, ponieważ wprowadzanie do obrotu produktów jako produktów świeżych lub przeznaczonych do przetworzenia zależy zasadniczo od kwestii, czy są one zgodne z normami dotyczącymi wprowadzania do obrotu produktów przeznaczonych do sprzedaży jako produkty świeże ustanowionymi w art. 113a rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR i uszczegółowionymi w rozporządzeniu wykonawczym nr 543/2011. W konsekwencji fakt, iż rynek owoców i warzyw różni się od rynku przetworzonych owoców i warzyw, nie powoduje, że podobne rozróżnienie musi mieć zastosowanie na poziomie producentów, a tym bardziej na poziomie organizacji producentów będących beneficjentami spornej pomocy. Po czwarte, należy stwierdzić, że wyjaśnienie dotyczące rzekomego celu przyznania pomocy producentom owoców i warzyw przeznaczonych do przetworzenia, aby odzwierciedlić finansowanie analogicznych działań w przypadku owoców i warzyw przeznczonych do wprowadzenia do obrotu jako produkty świeże, podważane jest przez fakt, że ani art. 52 ust. 2a akapit drugi rozporządzenia nr 1580/2007, ani art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 nie przewidują przyznania pomocy organizacjom producentów, które nie mają własnych możliwości przetwarzania lub zlecenia na zewnątrz przetworzenia swojej produkcji, przy czym brak jest widocznego uzasadnienia dla tego różnego traktowania.
80. W końcu nie można przyjąć argumentów Komisji zmierzających do uzasadnienia różnego traktowania z jednej strony organizacji producentów otrzymujących pomoc na działania związane z przetwórstwem, a z drugiej strony przetwórców. W szczególności, po pierwsze, ponieważ rozporządzenie w sprawie jednolitej WOR nie przewiduje przyznania pomocy pokrywającej koszty procesu przetwarzania, nie można przyznać żadnej pomocy tego rodzaju, nawet jeżeli Komisja określa te działania jako „działania, które nie należą do właściwych działań przetwórczych”. Po drugie, w każdym razie wbrew temu, co utrzymuje Komisja, przetwórca i organizacja producentów podejmujący działania przetwórcze nie znajdują się w różnych sytuacjach, jeżeli chodzi o ich interwencję w sektorze przetworzonych owoców i warzyw, lecz wręcz przeciwnie, są konkurentami na tym samym rynku. W tym kontekście nie można uznać, że przetwórca zajmuje stanowisko analogiczne do stanowiska organizacji producentów, której członkowie nie zajmują się uprawą owoców i warzyw, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. a), z art. 122 akapit pierwszy lit. a) ppkt iii) i z art. 125b rozporządzenia w sprawie jednolitej WOR w związku z art. 2 lit. a) i c) rozporządzenia nr 1782/200 3 działalność taka stanowi warunek, który podmiot prawny musi spełnić, aby został uznany za organizację producentów w tym sektorze. Tym samym nie można sobie wyobrazić organizacji producentów sektora owoców i warzyw, której członkowie nie zajmują się uprawą owoców i warzyw. W konsekwencji cel koncentracji podaży wymieniony w motywie 10 rozporządzenia nr 1182/2007 nie uzasadnia dyskryminującego traktowania na korzyść organizacji producentów, jeżeli zajmują się one działaniami przetwórczymi, i na niekorzyść przetwórców, a poza tym rozporządzenie to nie wprowadza takiego traktowania. W tym kontekście wspomniany cel dotyczy pomocy obejmującej wyłącznie produkcję owoców i warzyw, gdyż prawodawca unijny zdecydował o zniesieniu wszelkiej pomocy pokrywającej koszty działań przetwórczych.
81. Z powyższego wynika, że należy stwierdzić nieważność kwestionowanych przepisów w zakresie, w jakim przewidują one, że wartość „działań, które nie należą do właściwych działań przetwórczych”, jest włączona do wartości produkcji wprowadzonej do obrotu, oraz w zakresie, w jakim przewidują kwalifikowalność do finansowania unijnego inwestycji i działań związanych z przetwarzaniem owoców i warzyw, a także że nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie skargi w sprawie T-454/10 w zakresie, w jakim dotyczy ona stwierdzenia nieważności załącznika VIII do rozporządzenia nr 1580/2007.
82. W tych okolicznościach nie ma potrzeby rozpatrywania zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż zakres stwierdzenia nieważności, do którego zmierza ten zarzut, jest identyczny z zakresem, do którego zmierzają dwa pierwsze zarzuty.
W przedmiocie utrzymania skutków przepisów, których nieważność stwierdzono
83. Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Sąd może, jeśli uzna to za niezbędne, wskazać, które skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne.
84. Na rozprawie skarżący i interwenienci popierający żądania Anicavu uznali, że art. 264 akapit drugi TFUE nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Komisja natomiast wypowiedziała się za utrzymaniem skutków kwestionowanych przepisów.
85. Należy zaznaczyć, że nieważność art. 52 ust. 2a akapit drugi rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 stwierdza się ze względu na to, iż ustalone w nich stawki ryczałtowe obejmują również niektóre koszty działań prowadzonych w ramach przetwórstwa owoców i warzyw. W tym kontekście należy uniemożliwić częściowe zakwestionowanie operacji finansowych, w których uczestniczą Komisja, jednostki płatnicze i organizacje producentów, gdyż należałoby przeliczyć całość pomocy wypłaconej tym ostatnim na podstawie kwestionowanych przepisów w celu obliczenia części odpowiadającej działaniom w zakresie przetworzenia każdego produktu, którego to dotyczy, co w niniejszym przypadku spowodowałoby poza tym znaczne trudności techniczne.
86. Należy zatem orzec, że skutki wywołane przez art. 52 ust. 2a akapit drugi rozporządzenia nr 1580/2007 i przez art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w relacjach między Komisją, państwami członkowskimi i organizacjami producentów zostaną utrzymane w ten sposób, że za ostateczne należy uznać jedynie płatności na rzecz organizacji producentów wykonane na podstawie tych przepisów od wejścia w życie rozporządzenia nr 687/2010 do ogłoszenia niniejszego wyroku.
87. Natomiast co się tyczy inwestycji lub działań, które skorzystały z pomocy unijnej na podstawie art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, nie ma potrzeby stwierdzania, że skutki tego przepisu są ostateczne, gdyż związane z tym finansowanie jest ze swej natury w całości objęte stwierdzoną niezgodnością z prawem.
W przedmiocie kosztów
88. Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniami skarżących – obciążyć ją kosztami postępowania, oprócz kosztów związanych z interwencjami popierającymi jej żądania.
89. Komisja pokrywa również koszty interwenientów popierających żądania Anicavu w sprawie T-454/10.
90. Interwenienci popierający żądania Komisji pokrywają koszty skarżących związane z ich interwencjami.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność art. 52 ust. 2a akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw, zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 687/2010 z dnia 30 lipca 2010 r., w zakresie, w jakim przewiduje on, że wartość „działań, które nie należą do właściwych działań przetwórczych”, jest wliczana do wartości produkcji wprowadzonej do obrotu owoców i warzyw przeznaczonych do przetworzenia.
2) Stwierdza się nieważność art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw w zakresie, w jakim przewiduje on, że wartość „działań, które nie należą do właściwych działań przetwórczych”, jest wliczana do wartości produkcji wprowadzonej do obrotu owoców i warzyw przeznaczonych do przetworzenia.
3) Stwierdza się nieważność art. 60 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.
4) Nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie skargi w sprawie T-454/10 w zakresie, w jakim dotyczy ona stwierdzenia nieważności załącznika VIII do rozporządzenia nr 1580/2007.
5) Skutki art. 52 ust. 2a akapit drugi rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 50 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 zostają utrzymane w mocy tylko w zakresie, w jakim płatności na rzecz organizacji producentów dokonane na podstawie tych przepisów do chwili ogłoszenia niniejszego wyroku należy uznać za ostateczne.
6) W sprawie T-454/10 Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Associazione Nazionale degli Industriali delle Conserve Alimentari Vegetali (Anicav) i interwenientów popierających żądania tego ostatniego, których nazwy wymienione są w załączniku II.
7) W sprawie T-454/10 interwenienci popierający żądania Komisji, których nazwy wymienione są w załączniku III, pokrywają własne koszty.
8) W sprawie T-482/11 Komisja pokrywa oprócz kosztów własnych koszty poniesione przez Agrupación Española de Fabricantes de Conservas Vegetales (Agrucon) i innych skarżących, których nazwy wymienione są w załączniku I.
9) W sprawie T-482/11 interwenienci popierający żądania Komisji, których nazwy wymienione są w załączniku III, pokrywają własne koszty.