62012CC0487
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Y. BOT
представено на 23 януари 2014 година (
1
)
Дело C‑487/12
Vueling Airlines SA
срещу
Instituto Galego de Consumo de la Xunta de Galicia
(Преюдициално запитване, отправено от Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 1 de Ourense (Испания)
„Въздушен транспорт — Общи правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Съюза — Регламент (ЕО) № 1008/2008 — Свобода на ценообразуването — Защита на правата на потребителя — Начисляване на незадължителна ценова добавка за регистрирането на багажа на пътниците — Национално законодателство, което забранява на въздушните превозвачи да извършват такова начисляване“
1.
С настоящото преюдициално запитване от Съда е поискано да уточни обхвата на принципа на свободата на ценообразуване, установен в член 22, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1008/2008 (
2
).
2.
По-специално Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 1 de Ourense (Испания) отправя до Съда въпрос дали национално законодателство, което забранява на въздушните превозвачи да начисляват незадължителна ценова добавка за регистрирането на багажа на пътници (
3
), е съвместимо с подобна разпоредба.
3.
Член 22 от Регламент № 1008/2008 е озаглавен „Свобода на ценообразуването“ и се намира в глава IV, посветена на разпоредбите относно ценообразуването. Параграф 1 от този член гласи:
„Без да се засяга член 16, параграф 1 [относно общите принципи на задълженията за предоставяне на обществена услуга], въздушните превозвачи от Общността и, при условия на реципрочност, въздушните превозвачи от трети държави определят свободно тарифите и таксите за вътрешнообщностни въздухоплавателни услуги“.
4.
Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между Vueling Airlines SA (наричано по-нататък „Vueling“), което предлага с търговска цел самолетни пътувания по-специално чрез интернет портал, и Instituto Galego de Consumo de la Xunta de Galicia (Институт за защита на потребителите към правителството на автономната област Галисия, наричан по-нататък „IGC“) относно наложената от последния глоба, с която се санкционира съдържанието на договорите за въздушен превоз, сключвани от Vueling.
5.
Всъщност през август 2010 г. Vueling увеличава с 40 EUR основната цена на самолетните билети (241,48 EUR), закупени от г‑жа Arias Villegas, заради извършената онлайн регистрация на два куфара.
6.
След като се завръща от пътуването си, на 15 ноември 2010 г. г‑жа Arias Villegas подава жалба срещу Vueling, тъй като счита, че сключеният с това дружество договор за въздушен превоз е опорочен поради съдържаща се в него неравноправна клауза. IGC, на който е препратена жалбата, налага на Vueling глоба в размер на 3000 EUR на основание член 97 от Закон 48/1960 за въздухоплаването (Ley 48/1960 sobre Navegación Aérea) от 21 юли 1960 г. (
4
), както и на основание членове 82, 86, 87 и 89 от преработения текст на Общия закон за защита на потребителите и други допълващи закони (texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias) (
5
).
7.
Всъщност член 97 от LNA предвижда следното:
„Превозвачът е длъжен да превози заедно с пътниците техния багаж с тегло, независимо от броя на пакетите, и размер до установените с подзаконов нормативен акт стойности, като превозът на този багаж се включва в цената на билета.
Превозът на багаж над установения размер е предмет на отделна уговорка.
Не се считат за багаж предметите и ръчните чанти, които пътникът носи със себе си. Превозвачът е длъжен да превози безплатно в салона на самолета като ръчен багаж предметите и ръчните чанти, които пътникът носи със себе си, включително предметите, закупени в магазините на летището. Качването на тези предмети и чанти в самолета може да се откаже само по съображения за сигурност, свързани с теглото или с размерите на предмета, съотнесено или съотнесени към характеристиките на въздухоплавателното средство“.
8.
След като жалбата му, подадена по административен ред до IGC, не е уважена, на 27 април 2012 г. Vueling подава жалба до запитващата юрисдикция, като счита, че наложеното му административно наказание е в противоречие с принципа на свобода на ценообразуването, установен в член 22 от Регламент № 1008/2008.
9.
В своя акт запитващата юрисдикция счита, че член 97 от LNA урежда правото на пътуващите със самолет да регистрират багаж без заплащане на допълнителна сума или увеличение на основната цена на самолетния билет. Това право се включва в легалната дефиниция на договора за въздушен превоз и е логична и разумна мярка за защита на потребителя, която не противоречи на либерализацията на тарифите за въздушен превоз, предвидена в правото на Съюза.
10.
Все пак запитващата юрисдикция отбелязва, че тази гледна точка не се споделя от всички испански юрисдикции. Всъщност някои от тях приемат обратното, а именно че член 22 от Регламент № 1008/2008 позволява на въздушните превозвачи да прилагат увеличение на основната цена на самолетния билет във връзка с регистрирането на багаж, поради което посочената разпоредба трябва да се ползва с предимство пред разпоредбите на испанското право, които са в противоречие с нея.
11.
При тези обстоятелства Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 1 de Ourense решава да спре производството по делото и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 22, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1008/2008 […] да се тълкува в смисъл, че той не допуска национална правна уредба (член 97 от [LNA]), която задължава компаниите за въздушен превоз във всички случаи да признават на пътниците право на регистриране на един куфар без заплащане на допълнителна сума, нито увеличаване на уговорената основна цена на билета?“.
12.
В настоящото заключение ще изложа причините, поради които смятам, че с установените в членове 22 и 23 от Регламент № 1008/2008 принципи законодателят на Съюза признава на въздушните превозвачи свобода при ценообразуването, обхващаща всички търговски услуги, свързани с изпълнението на договора за въздушен превоз, включително услуги като регистрирането на багажа, като същевременно осигурява защита на правата и интересите на потребителите чрез установяването на императивни норми относно информирането им.
I – Моето тълкуване
13.
С преюдициалния въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали принципът на свобода на ценообразуването, закрепен в член 22, параграф 1 от Регламент № 1008/2008, допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство, което забранява на авиокомпаниите да начисляват незадължителни ценови добавки за регистрирането на багажа на пътник.
14.
С други думи, следва ли да се приеме, че въздушни превозвачи като Vueling, Ryanair Ltd, easyJet Airline Co. Ltd или още HOP ! или Germanwings нарушават правото на Съюза, като таксуват регистрирането на багажа на пътниците като незадължителна услуга?
А – Встъпителни бележки
15.
Този въпрос се поставя в резултат от навлизането на пазара за въздушен превоз на т.нар. „low cost“ (нискотарифни) авиокомпании, породено от либерализирането на сектора и прилагането на принципите на конкуренцията в него, както и от развитието на изградения от тези авиокомпании модел за осъществяване на търговска дейност.
16.
Всъщност този модел се състои в предлагането на клиенти, за които е от значение да правят минимални разходи, на редовни полети на къси и средни разстояния на особено ниски цени при гарантирано еднакво равнище на безопасност като всяка друга авиокомпания, но с предлагането на услуга с ограничено качество. Поради това „low cost“ авиокомпаниите се съсредоточават върху основните услуги при принципно много ниска себестойност (
6
). Като таксуват всяка услуга, която обичайно се включва в цената на традиционните самолетни билети, те предлагат диференцирани, постепенно увеличаващи се тарифи. Така обичайно предлаганите от традиционните оператори допълнителни услуги, каквито са запазването на места, превозът на багаж, предлагането на храна и напитки на борда на самолета или предоставянето на разположение на печатни издания, се превръщат в незадължителни услуги. Поради това невинаги е лесно да се изчислят допълнителните разходи, които влизат или не в предлаганата в началото на резервацията цена за закупуване на билет, и да се сравнят прилаганите от различните авиокомпании цени.
17.
От своя страна Vueling предлага с търговска цел самолетни пътувания, по-специално чрез интернет портал. Ако днес се направи фиктивна резервация на полет чрез този портал, търговската стратегия на дружеството на практика се изразява в следното.
18.
Когато съгласно процедурата за резервация в посочения портал клиентът избере полет, в средата на интернет страницата се визуализират три вида тарифи: „Basic“, „Optima“ и „Excellence“. Под всяка от тези тарифи има текст с описание на предлаганите предимства, евентуално означени с графични символи (
7
).
19.
Съгласно това описание тарифата „Basic“ дава възможност за пътуване на най-ниска цена. Под нея не е поместен нито един графичен символ.
20.
От своя страна тарифата „Optima“ е означена с графично представяне на седалка, куфар и циферблат. Тя позволява по-специално регистрирането на багаж с тегло до 23 кг в багажното отделение на самолета, получаването на място в предната или задната час на самолета и ползването на определени предимства във връзка с регистрацията и промяната на самолетния билет. Накрая, в деня на изготвяне на настоящото заключение тарифата „Excellence“ бе означена с графично представяне на седалка, куфар и циферблат. В допълнение към предимствата съгласно тарифата „Optima“, тя предлага пренасянето на ръчен багаж с тегло до 14 кг, както и място на първия ред в самолета. Освен това тази тарифа позволява на клиента да се регистрира незабавно след приключване на резервацията, да получи достъп до VIP залата и да се ползва с предимство на гишетата за регистрация, при проверката за сигурност и качването в самолета. На последно място, тя му дава право на храна и напитки на борда на самолета, да промени полета си, а в случай на евентуална отмяна — цената на билета да му бъде възстановена, както и да натрупва точки като редовен клиент.
21.
Когато клиентът избере тарифата „Basic“ за цялото пътуване, в дясната част от страницата в интернет сайта се появява разбивка на разходите за резервацията със заглавие „Вашето пътуване“. Справката съдържа самата цена на полета по тарифата „Basic“, включваща и таксите, както и сума, съответстваща на административните разходи, и евентуалните разходи за плащане с кредитна карта. Общата сума на тези разходи представлява „Крайна цена с всички разходи“. За да продължи с резервацията, клиентът трябва да въведе личните си данни. След това той трябва да приеме „Условията за превоз“, както и „Условията за използване на сайта“. В точка 8.4 от „Условията за превоз“, отнасяща се до багажа, се уточнява следното:
„При тарифата „Basic“ за регистрирането на багаж до 23 кг за всеки пътник се заплаща допълнителна сума, чийто размер зависи от особеностите на полета. При тарифите „Optima“ и „Excellence“ регистрирането на багаж до 23 кг е безплатно.
Независимо от избраната тарифа, пътниците могат да регистрират повече от един багаж до 23 кг, при условие че заплатят за всеки от куфарите съответната допълнителна сума. Срещу заплащане на допълнителна сума е възможно регистрирането на по-тежък багаж, чието тегло обаче не трябва да надхвърля 32 кг.
[…]“.
22.
След като приеме тези условия, клиентът е приканен да продължи процеса на резервация с кликване в раздела „Индивидуализация на полета“. Vueling предлага различни допълващи самата услуга за въздушен превоз услуги, които клиентът по свой избор отказва или приема срещу заплащане на незадължителна ценова добавка. На този етап клиентът може например да избере „при цени, започващи от“ 13 EUR (занижена цена по маркетингови съображения), да регистрира багаж или да пътува със своя домашен любимец. На всеки от тези етапи справката „Крайна цена с всички разходи“ се променя в зависимост от избраните от клиента незадължителни услуги. След това клиентът може да приключи резервацията, като заплати сумата, съответстваща на общата цена на пътуването.
23.
Следователно, както посочва Vueling в становището си (
8
), целта е на клиентите да се предложи индивидуализирана услуга за въздушен превоз, съобразена с техните потребности и икономически възможности, посредством сегментиране на офертата. Прилагането на тази стратегия изисква, от една страна, да се разграничат основните от допълнителните съставни елементи на транспортната услуга и от друга страна, допълнителните елементи да станат незадължителни, с което на клиентите да се предостави изрична възможност за избор при условията на „opt‑in“. Поради това пътуването при най-ниска цена, което е възможно при тарифата „Basic“, е свързано с отказ от определени услуги, които обаче се включват в по-високите тарифи „Optima“ или „Excellence“.
24.
Ето защо стратегията на „low cost“ авиокомпаниите може да се обобщи по следния начин:
„За да се ползва клиентът от крайно привлекателна цена, [авиокомпанията] поема само и единствено неговия превоз“ (
9
).
25.
Възможно ли е правото на Съюза, и по-специално член 22, параграф 1 от Регламент № 1008/2008, да постави под въпрос този икономически модел? Следва ли да се счита, че подобна стратегия, насочена към начисляването на такси за незадължителни услуги например за регистрирането на багаж, е в противоречие с правата на потребителите и нормите, установени от законодателя на Съюза в рамките на този регламент?
26.
Не мисля така.
27.
Вярно е, че при либерализацията на въздушния пазар и свързаната с нея дерегулация на сектора са наблюдавани злоупотреби и заблуждаващи практики от страна на авиокомпаниите, и по-специално на „low cost“ компаниите. Редица от тях са осъдени поради клаузи в договорите им за превоз, приети за незаконосъобразни или неравноправни (
10
), или поради условията на труд на служителите им. Следователно те имат лоша репутация, за което допринася и обстоятелството, че те се основават на модел, който понастоящем измества традиционните правила на въздушния превоз. Поради това много пътници са изненадани, че трябва да плащат допълнителни суми за услуги, които до този момент са били изцяло включени в основната цена на самолетния билет. Това ли е цената за либерализацията на пазара? Очевидно е така. Тази политика на либерализация, която законодателят на Съюза започва да провежда още от 1987 г., има за цел премахване на разделението между националните пазари и подобряване на конкурентоспособността на авиокомпаниите чрез навлизане на пазара на принципите на конкуренцията и ограничаване на признатите до този момент на държавите членки регулаторни правомощия. Крайната цел е да се постигне по-голяма диверсификация на предлагането, както и по-ниски цени за потребителите.
28.
Тази цел безспорно е постигната. Навлизането на пазара на въздушния превоз на нови компании принуждава традиционните оператори, които в миналото са упреквани, че злоупотребяват с господстващото си положение или че се споразумяват за цените, да преразгледат тарифите си. Следователно цените на полетите съществено намаляват, като по този начин позволяват на потребителите, които до този момент не са имали необходимите средства, да пътуват със самолет. Поради това тази либерализация позволява да се задоволят потребностите на клиентите с ограничена покупателна способност. „Low cost“ авиокомпаниите са намерили своите потребители и понастоящем традиционните оператори доближават дейността си до техния модел, като например Air France SA създава дъщерното си дружество HOP !, а Deutsche Lufthansa AG — Germanwings.
29.
Следователно дерегулацията на сектора безспорно е довела до злоупотреби от страна на традиционните въздушни превозвачи и на „low cost“ компаниите; осъждането на easyJet Airline Co. Ltd, Ryanair Ltd, Brussels Airlines или още на Air France SA са достатъчно показателни в това отношение. Не трябва да се забравя обаче, че като стимулира конкуренцията и отваря пазара за нови оператори, тази либерализация на пазара, чрез съществен спад на цените, в крайна сметка води до редица предимства, от които пряко се ползват потребителите.
30.
Ето защо не трябва да се измества предметът на спора, що се отнася до тарифите за услугите за въздушен превоз, и по-специално за свързаната с регистрирането на багажа услуга. Макар волята отново да се внесе ред в търговските практики на въздушните превозвачи, да е напълно легитимна, Регламент № 1008/2008 все пак е насочен към дерегулация на сектора, като признава на тези превозвачи свобода при ценообразуването. Следователно с настоящото преюдициално запитване се цели да се определи дали начисляването на незадължителна ценова добавка за регистрирането на багаж попада в обхвата на тази свобода, или само по себе си е незаконосъобразна практика, която следва да бъде разгледана с оглед на общите и специални разпоредби, предвидени в законодателството относно защитата на потребителите. Това запитване обаче в никакъв случай не може да позволи да бъде възстановена регулация, която законодателят на Съюза е премахнал, като в противен случай се изземат правомощията на последния.
31.
Смятам, че в настоящото дело начисляването на незадължителната добавка попада в обхвата на свободата на ценообразуване, призната от законодателя на Съюза в член 22, параграф 1 от Регламент № 1008/2008.
Б – Моето тълкуване на разпоредбите
32.
За да се стигне до този извод, следва да се приложат традиционните видове тълкуване, сред които е телеологичното тълкуване. Всъщност, както ще стане ясно, формулировките, използвани от законодателя на Съюза в член 2, точка 18 и член 22, параграф 1 от Регламент № 1008/2008, са изключително широки, дори неточни.
33.
Съвсем очевидно е, че установената с Регламент № 1008/2008 система има за цел либерализация на пазара на въздушния превоз. Тази политика на либерализация започва да се провежда с Регламент (ЕИО) № 2409/92 на Съвета от 23 юли 1992 година относно тарифите на самолетните билети и таксите за услуги за въздушен превоз (
11
) и цели, чрез навлизане на пазара на принципите на конкуренцията, по-голяма диверсификация на предлагането, както и по-ниски цени за потребителите.
34.
За целта законодателят на Съюза признава на въздушните превозвачи пълна свобода на ценообразуването по отношение на „тарифи[те] за превоз по въздуха“ (
12
). Следователно той ограничава пълния суверенитет, упражняван до този момент от държавите членки в тази област, като заменя правото им да одобряват тарифите единствено с мярката за предварително съобщаване и ограничава намесата им до случаите, в които тарифите са или прекомерно високи, което ощетява потребителите, или са в постоянен спад, с цел понижаването им да се прекрати.
35.
Съгласно член 1, параграф 1 от Регламент № 1008/2008 той също има за предмет да уреди ценообразуването при предоставяне на вътрешнообщностни въздухоплавателни услуги.
36.
В член 22, параграф 1 от този регламент законодателят на Съюза потвърждава принципа на свободата на ценообразуване по отношение на „въздухоплавателните тарифи“. По този начин той продължава тенденцията на дерегулиране на сектора, като допълнително ограничава по обхват действията на държавите членки, тъй като премахва посочените по-горе мерки за предварително съобщаване на тарифите и защитни клаузи.
37.
В член 23 от посочения регламент законодателят на Съюза предвижда конкретни разпоредби относно защитата на потребителите от злоупотреби и заблуждаващи практики на превозвачите. Следователно, както ще стане ясно, освен свободата на ценообразуване е предвидено и задължение за яснота относно всички детайли на извършваните услуги, така че потребителите да бъдат точно запознати с тарифите при сравняването на офертите. Такава яснота може да бъде постигната само с цената на относителна сложност, явяваща се според мен като последица от системата, която законодателят на Съюза е искал да установи с оглед на поставената цел, а именно диверсификация на предлагането, а оттам и разнообразие на услуги, приспособени към покупателната способност на потребителите.
38.
Понастоящем следва да се разгледа подробно всеки един от принципите, на които се основава ценообразуването при извършването на въздухоплавателни услуги.
1. Принцип на свободата на ценообразуване
39.
Както посочих, в член 22, параграф 1 от Регламент № 1008/2008 законодателят на Съюза потвърждава принципа на свободата на ценообразуване по отношение на „въздухоплавателните тарифи“. Преди по-подробното разглеждане на обхвата на този принцип, следва да се направят следните две уточнения.
40.
Първо, законодателят на Съюза не определя самото понятие за тарифа. Въпреки това в настоящото заключение възприемам, че то означава тарифата за превоза, който пътникът резервира по определен маршрут, за определени полети, дати и евентуално в определен клас на резервация.
41.
Второ, следва да се отбележи, че съгласно член 22, параграф 1 от Регламент № 1008/2008 свободата на ценообразуване не се отнася за тарифите, приложими за услуги за въздушен превоз в изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга. Тази свобода не се прилага и по отношение на налозите, събирани от публичните власти или летищните оператори, тоест по отношение на данъците, летищните такси, както и допълнителните такси или тарифи, свързани със сигурността или горивото, които поради естеството си не могат да попадат в обхвата на свободата на преценка на икономическите оператори и които законодателят на Съюза посочва изрично и отделно в член 23, параграф 1 от Регламент № 1008/2008.
42.
След направените уточнения според мен, като се изключат посочените две категории разходи, свободата на въздушните превозвачи по отношение на ценообразуването на техните услуги е пълна.
43.
На първо място, законодателят на Съюза си служи с особено широк израз, за да определи материалния обхват на тази свобода.
44.
В текста на френски език на Регламент № 1008/2008 свободата на ценообразуване трябва да се упражнява по отношение на „tarifs de passagers [пътнически тарифи]“, а само по себе си това понятие има много широк смисъл. В текста на немски и английски език законодателят на Съюза използва още по-широк израз, тъй като си служи съответно с понятията „flugpreise“ и „air fares“, които се отнасят за „въздухоплавателните тарифи“. Освен това в текста на испански език той дори използва понятието „tarifas […] de los servicios aéreos [тарифи за въздухоплавателни услуги]“.
45.
Освен това посочените „пътнически тарифи“ или „въздухоплавателни тарифи“ са определени общо, независимо от текста на Регламент № 1008/2008 на съответния език, в член 2, точка 18 от него като отнасящи се до „цените […], заплащани на въздушните превозвачи […] за превоза [на] пътници за въздухоплавателните услуги, както и условията, при които тези цени [се прилагат], включително възнаграждението и условията, които се предлагат за посредничество, и други допълнителни услуги“ (
13
).
46.
При все това понятието за „цените […], заплащани […] за превоза [на] пътници“, по смисъла на член 2, точка 18 от посочения регламент може да обхваща всички нетни разходи, възникнали във връзка с изпълнението на услугата по превоз от момента на резервирането на полета от клиента до доставянето на багажа на лентата при пристигането му. Всъщност изпълнението на договора за въздушен превоз е свързано с множество услуги, сред които регистрацията, качването и посрещането на пътниците на борда на самолета, превозването на пътниците и на техния багаж от мястото на отпътуване до местоназначението при спазване на изискванията за безопасност, удовлетворяване на потребностите на пътниците по време на полета, напускането на самолета и накрая, доставянето на техния багаж. Всички тези услуги изискват разходи, свързани не само с превоза на пътника в тесен смисъл, а и с обработването на неговата резервация, издаването на самолетния билет, експлоатацията и поддръжката на самолета и летищната инфраструктура, както и с обработването на багажа. С оглед на точното изпълнение на договора за въздушен превоз те предполагат и участие на различни специализирани лица, например търговски представители, екипаж и наземен персонал, техници и други служители, отговарящи за ръчната или механичната обработка.
47.
Освен това законодателят на Съюза не се ограничава с посочването на „цените […], заплащани […] за превоза [на] пътници“. Всъщност той изрично упоменава цените, свързани с „възнаграждението […] за посредничество, и други допълнителни услуги“, което следователно надхвърля значително разходите, пряко свързани с изпълнението на въздушния превоз в тесен смисъл. В това отношение не смятам, че понятието „допълнителни услуги“ по смисъла на член 2, точка 18 от Регламент № 1008/2008 задължително се отнася до предлаганите от посредниците услуги. Следователно то може да обхваща изключително голям брой услуги.
48.
Ето защо с оглед на изложените обстоятелства смятам, че понятието за въздухоплавателни тарифи обхваща широка гама търговски услуги, независимо дали става дума за задължителни или абсолютно необходими за превоза на пътника услуги, или за услуги, които са по-скоро допълващи и могат да бъдат предмет на незадължителна ценова добавка (
14
).
49.
Що се отнася до начисляването на такса за регистрирането на багаж, според мен няма никакво съмнение, че тя попада в обхвата на това понятие, поради което попада в рамките на свободата на ценообразуване, призната в член 22, параграф 1 от Регламент № 1008/2008. Всъщност следва да се напомни, че регистрацията на багаж представлява търговска услуга, свързана с разходи за въздушния превозвач, тъй като тя предполага разноски за обработка, сортиране, съхранение, доставка на багажа и дори магазинаж.
50.
На второ място, свободата на ценообразуване, призната на въздушните превозвачи, обхваща и правилата за прилагане на въздухоплавателните тарифи. В този смисъл при спазване на правилата по член 23 от Регламент № 1008/2008 относно информирането на потребителите въздушните превозвачи свободно определят условията за прилагане на тарифите си. С други думи и с изключение на въздушните линии, на които е възложено изпълнението на обществена услуга, тези въздушни превозвачи свободно определят набора от услуги, които имат намерение да включат в договора за превоз, и свободно определят начина на начисляването на такси във връзка с тях, без държавите членки да имат право да ги контролират. Както отбелязва Европейската комисия в своето становище, съгласно посочения регламент държавите членки нямат право подробно да уточняват съдържанието на тарифните условия, приложими за цените на самолетните билети, нито дори да уточняват услугите, които трябва да се включват в тези цени (
15
). С оглед на това правило авиокомпаниите развиват различни търговски модели и конкурентни стратегии и вземат решение за диверсифициране и сегментиране на предлаганите от тях услуги.
51.
Следователно превозвачите имат право на избор във връзка с ценообразуването при регистрирането на багаж, доколкото тази услуга не се изисква от нормите за безопасност, за разлика например от осигуряването на седящо място.
52.
Те могат да решат да включат стойността на посочената услуга в основната цена на самолетния билет, както правят по-голямата част от традиционните оператори, които желаят да заложат на качеството на услугата си и да го подобрят предвид конкуренцията на „low cost“ операторите.
53.
Въздушните превозвачи могат да решат и да намалят разходите, свързани с обработването, сортирането, превоза и доставката на багаж, като не включват тази услуга в базовата оферта и като я предлагат срещу незадължителна ценова добавка. Подобна практика дава възможност да се предложи полет при по-изгодни цени от тези на останалите авиокомпании и съответства на търговската логика в основата на Регламент № 1008/2008, но позволява най-вече да се гарантира тарифа, съразмерна с търсените от потребителя услуги.
54.
Очевидно това тълкуване не се отнася за ръчния багаж (или предназначения за салона на самолета багаж), тъй като въздушният превозвач трябва да осигури безплатен превоз на този багаж по две причини. От една страна, за разлика от регистрирания багаж, отговорност за ръчния багаж носи единствено пътникът. Освен това превозът на ръчния багаж в никакъв случай не се включва в търговските услуги, извършвани от въздушния превозвач и посочени в Регламент № 1008/2008, тъй като той не е свързан с разходи по регистрация, проследяване и съхранение, за разлика от превоза на регистрирания багаж.
55.
От друга страна, възможността пътникът да запази със себе си под собствения си надзор вещите, които смята за най-ценни или най-необходими, е свързана с личното му достойнство, както признава запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване. Ето защо при тези обстоятелства не бих могъл да допусна, дори in futurum, принципа на определяне на цени за предназначения за салона на самолета багаж.
56.
Следователно с оглед на всички тези съображения смятам, че член 22, параграф 1 от Регламент № 1008/2008 допуска начисляването от страна на авиокомпания като Vueling на незадължителна ценова добавка за регистриране на багажа на пътниците.
57.
Ако Съдът не възприеме това тълкуване и приеме, че регистрирането на багажа е задължителна услуга, чиято стойност се включва в основната цена на самолетния билет, би било необходимо да се определи по универсален начин самото съдържание на тази услуга. За тази цел Съдът би трябвало да определи, за 28‑те държави — членки на Европейския съюз, максимално допустимите размер и тегло на багажа, като отчита условията за безопасност, свързани с евентуално използваното въздухоплавателно средство. Явно е обаче, че вземането на такова решение с цел да се определят техническите правила за регистрирането на багажа, не попада в обхвата на правомощията му, нито дори е част от неговата функция.
58.
Освен това смятам, че подобна мярка трудно би могла да се съвмести със свързаните със свободната конкуренция и защитата на потребителите изисквания, на които се основава Регламент № 1008/2008. От една страна, независимо от евентуалната формулировка на подобна дефиниция, тази мярка би довела до ограничаване на конкуренцията във връзка с търговска услуга, което явно би застрашило полезното действие на посочения регламент. От друга страна, би било възпрепятствано установяването на тарифи, съразмерни с търсените от съответния потребител услуги, така че лицето, пътуващо само с ръчен багаж, би понесло разходите за регистриране на багажа на неговия съсед, което според мен застрашава защитата на потребителите.
2. Защита на правата на потребителите
59.
Законодателят на Съюза ограничава признатата на въздушните превозвачи свобода на ценообразуването, като изисква да се спазват установените в член 23 от Регламент № 1008/2008 изисквания, свързани със защита на правата на потребителите.
60.
Член 23 от Регламент № 1008/2008 е озаглавен „Информиране и недопускане на дискриминация“ и в параграф 1 от него се уточнява следното:
„[…] въздухоплавателни[те] тарифи […], предлагани или публикувани под всякаква форма, включително по Интернет, за въздухоплавателни услуги от летище, разположено на територията на държава членка, за която се прилага Договорът, включват приложимите за тях условия. Крайната цена, която трябва да се заплати, се посочва винаги и включва приложимите въздухоплавателни тарифи […], както и всички приложими данъци, такси, допълнителни такси и тарифи, които няма как да бъдат избегнати и които могат да се предвидят към момента на публикуването. Освен посочване на крайната цена, се посочва най-малко следното:
a)
въздухоплавателните тарифи […];
б)
данъци;
в)
летищни такси; и
г)
други такси, допълнителни такси или тарифи, като например свързани със сигурността или горивото;
в случаите, когато елементите от букви б), в) и г) са добавени към въздухоплавателните тарифи […]. Незадължителните ценови добавки се съобщават по ясен, прозрачен и недвусмислен начин в началото на всеки процес на резервация, като приемането им от страна на потребителя се основава на „възможност за избор“.
61.
Тази отнасяща се до тарифите за услугите за въздушен превоз разпоредба се явява lex specialis спрямо общите правила, предвидени в Директива 2005/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (
16
) и Директива 2011/83/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (
17
). Тя има за цел да се осигури по-голяма прозрачност на ценообразуването, прилагано от въздушните превозвачи, за да се гарантира по-голяма закрила на потребителите срещу заблуждаващи практики или злоупотреби, от каквито пътниците прекалено често се оплакват.
62.
Действително не е нужно да се уточнява, че цената е критерият, който предопределя избора на пътниците относно въздушния превозвач. Поради значителната стойност на останалите компоненти, и по-специално на данъците, таксите и останалите незадължителни добавки, обаче е налице съществена разлика между основната цена на самолетния билет и общата сума, която пътникът заплаща след приключване на своята резервация.
63.
В допълнение, търговските практики, но също така различните налози, които авиокомпаниите са длъжни да внасят, водят до умножаване на ценовите компоненти, свързани с билетите на пътниците, което не допринася за прозрачността на схемите за ценообразуване.
64.
Накрая, по маркетингови съображения някои от тези разходи се прикриват, което е в противоречие с необходимостта от прозрачно представяне на прилаганите цени.
65.
Поради това в член 23, параграф 1 от Регламент № 1008/2008 законодателят на Съюза провежда ясно разграничение между, от една страна, въздухоплавателните тарифи, данъците и останалите видове такси, които са неизбежни и предвидими в момента на публикуването им, и от друга страна, незадължителните ценови добавки.
66.
Във връзка с въздухоплавателните тарифи, данъците и останалите видове такси въздушният превозвач е длъжен да упомене условията за прилагането на всяка от тези тарифи, независимо от формата, под която те са публикувани.
67.
Във връзка с незадължителните ценови добавки Съдът уточнява в Решение по дело ebookers.com Deutschland, посочено по-горе, че задължение на въздушния превозвач е да гарантира, че те се съобщават по ясен, прозрачен и недвусмислен начин в началото на всеки процес на резервация, като се увери, че приемането или отказа от въпросната услуга се основава на изрична „възможност за избор“ от клиента (
18
).
68.
В този смисъл, макар в рамките на свободата на ценообразуване, която му е призната в член 22, параграф 1 от Регламент № 1008/2008, въздушният превозвач да може да начисли незадължителна ценова добавка за регистрирането на багаж, при всички положения той трябва да спази и изискванията, специално предвидени в член 23, параграф 1 от посочения регламент във връзка с информирането на потребителите.
69.
По-нататък следва да се провери дали посочените разпоредби допускат национална законодателна уредба като тази по член 97 LNA. Напомням, че според запитващата юрисдикция този член въвежда забрана за въздушните превозвачи да увеличават основната цена на самолетния билет при регистрирането на багаж.
70.
Съгласно това тълкуване посочената законодателна уредба очевидно не е съвместима с правото на Съюза. Всъщност тя възстановява държавното регулиране, което законодателят на Съюза се е погрижил да премахне в рамките на Регламент № 1008/2008 чрез дерегулиране и либерализиране на сектора. Както посочих, с изключение на въздушните линии, на които е възложено изпълнението на обществена услуга, държавите членки вече нямат право да контролират равнището на определените от въздушните превозвачи цени, приложимите тарифни условия и естеството на услугите, които могат да се включват в основната цена на самолетния билет.
71.
Освен това подобна законодателна уредба подкопава хармонизацията, към която се стреми законодателят на Съюза посредством въвеждането на „общи правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността“ (
19
) съгласно заглавието на Регламент № 1008/2008. Всъщност от съображения 2, 5, 16 и 18 от този регламент е видно, че целта е да се осигури по-ефикасно, съгласувано и еднообразно прилагане на законодателството на Съюза относно вътрешния авиационен пазар, така че от една страна, да се избегне нарушаване на конкуренцията вследствие на различното прилагане на разпоредбите на национално равнище и от друга страна, потребителите да бъдат в състояние ефективно да сравняват цените на въздухоплавателните услуги. Доколкото по естеството си въздушният превоз е международен пазар, на който действат еднакви по мащабите си авиокомпании с помощта на инструменти за резервация, за които днес границите са без значение, с оглед на преследваните от законодателя на Съюза цели е абсолютно необходимо дейността на тези авиокомпании действително да се урежда от правила, които са общи за всички държави — членки на Съюза. Подобна правна уредба обаче е в явно противоречие с тези цели.
72.
Следователно и с оглед на всички тези съображения считам, че принципът на свобода на ценообразуването, закрепен в член 22, параграф 1 от Регламент № 1008/2008, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство, което забранява на въздушните превозвачи да начисляват незадължителна ценова добавка за регистрирането на багажа на пътниците.
73.
Все пак според мен компетентните национални органи следва да се уверят, че при таксуването на подобна услуга въздушните превозвачи спазват предвидените за тях в член 23, параграф 1 от посочения регламент изисквания във връзка със защитата на правата на потребителите, като съобщават по ясен, прозрачен и недвусмислен начин в началото на всеки процес на резервация, започнат от клиента, правилата за ценообразуване във връзка с регистрирането на багаж и като създават възможност приемането или отказът от въпросната услуга да се основава на изрична „възможност за избор“ от клиента.
74.
Ето защо по настоящото дело запитващата юрисдикция следва да провери дали Vueling е спазило посочените изисквания по отношение на г‑жа Arias Villegas.
II – Заключение
75.
С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос на Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 1 de Ourense по следния начин:
„Принципът на свобода на ценообразуването, закрепен в член 22, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 година относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство, което забранява на въздушните превозвачи да начисляват незадължителна ценова добавка за регистрирането на багажа на пътниците.
Все пак компетентните национални органи следва да се уверят, че при таксуването на подобна услуга въздушните превозвачи спазват предвидените за тях в член 23, параграф 1 от Регламент № 1008/2008 изисквания във връзка със защитата на правата на потребителите, като съобщават по ясен, прозрачен и недвусмислен начин в началото на всеки процес на резервация, започнат от клиента, правилата за ценообразуване във връзка с регистрирането на багаж и като създават възможност приемането или отказът от въпросната услуга да се основава на изрична „възможност за избор“ от клиента“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 година относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността (ОВ L 293, стр. 3).
(
3
)	Понятието за регистриран багаж не е дефинирано в Регламент № 1008/2008. В настоящото заключение възприемам принципа, че то се отнася до личните вещи, които пътникът взема със себе по време на пътуването и за които превозвачът е поел отговорност и е издал багажна квитанция, за разлика от багажа в салона на самолета, за който продължава да отговаря пътникът.
(
4
)	BOE № 176 от 23 юли 1960 г., стр. 10291. Посоченият член отразява измененията, внесени със Закон 1/2011 от 4 март 2011 г. (BOE № 55 от 5 март 2011 г., стр. 24995, наричан по-нататък „ЗВ“).
(
5
)	Текстът е приет със Законодателен кралски указ 1/2007 (Real Decreto Legislativo 1/2007) от 16 ноември 2007 г. (BOE № 287 от 30 ноември 2007 г., стр. 49181).
(
6
)	Следва да се отбележи, че този икономически модел не засяга единствено сектора на въздушния превоз. В хотелиерския сектор веригата Formule 1 се насочва също към основната потребност на клиента — да бъде настанен на възможно най-ниска цена — и свежда услугите до най-семплото им изражение, тъй като по принцип не се предлагат никакви допълнителни услуги, като храна и напитки или нощен администратор, а обичайните услуги като телевизия се предлагат като незадължителни услуги срещу допълнително заплащане. В сектора на търговията някои вериги от хранителни магазини, например Leader Price, Lidl или Ed, разработват магазини със съвсем опростена подредба на щандовете и ограничен асортимент основни продукти. В автомобилния сектор бъдещите ултра нискобюджетни автомобили на Renault-Nissan, като тези от серията Logan от марката Dacia, би трябвало да бъдат разработени с идеята за крайно опростяване, като се запази само онова, което се счита за абсолютно необходимо на автомобилиста и/или за задължително съгласно европейските стандарти.
(
7
)	Установих, че посочените под всяка от тарифите символи могат да се променят през различните дни, в които се прави резервацията, но те винаги се включват в съответната тарифа.
(
8
)	Точки 4—9 от посоченото становище.
(
9
)	По думите на г‑н Kelleher, президент и изпълнителен директор на Southwest Airlines, първата американска „low cost“ авиокомпания.
(
10
)	Възможност за увеличаване на цената на билета след приключване на резервацията, освобождаване от отговорност, отказ за възстановяване на цената в случай на непреодолима сила, липса на обезщетение в случай на отмяна поради технически проблеми, отказ за качване на борда, начисляване на летищните такси, различни и разнообразни административни разходи, обработка на личните данни и т.н.
(
11
)	ОВ L 240, стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 176.
(
12
)	Вж. член 5, параграф 1 от Регламент № 2409/92. В член 2, буква а) от този регламент определението на тарифите за въздушен превоз гласи, че това са цените, които пътниците трябва да заплащат „за своя превоз или за превоза на багажа им […], както и условията, при които тези цени [се прилагат], включително възнаграждението и условията, които се предлагат [з]а агенции[,] и […] други [допълнителни услуги]“.
(
13
)	Курсивът е мой.
(
14
)	В Решение от 19 юли 2012 г. по дело ebookers.com Deutschland (C‑112/11) Съдът уточнява, че незадължителните ценови добавки са „свързани с услуги, които, допълвайки самата въздухоплавателна услуга, не са нито задължителни, нито абсолютно необходими за транспорта на пътници или товари, поради което потребителят решава да ги приеме или да ги откаже“ (точка 14).
(
15
)	Точка 19 от посоченото становище.
(
16
)	Директива от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар и изменение на Директива 84/450/ЕИО на Съвета и директиви 97/7/EО, 98/27/EО и 2002/65/EО на Европейския парламент и на Съвета, и Регламент (EО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета („Директива за нелоялни търговски практики“) (ОВ L 149, стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 260).
(
17
)	Директива от 25 октомври 2011 година относно правата на потребителите, за изменение на Директива 93/13/ЕИО на Съвета и Директива 1999/44/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 85/577/ЕИО на Съвета и Директива 97/7/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 304, стр. 64).
(
18
)	Точка 14 от това съдебно решение.
(
19
)	Курсивът е мой.