62005CC0439_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. A jelen fellebbezés tárgya az a kísérlet, amelyet az egyik osztrák Land (tartomány) a géntechnológiával módosított szervezetektől (a továbbiakban: GMO‑k) mentes mezőgazdasági üzemek létesítése érdekében tett a géntechnológiával módosított növények vagy vetőmagok termesztésének, valamint a transzgénikus állatok tenyésztésének és a környezetbe történő szabadon engedésének általános
tilalmát előíró törvény bevezetésére.
2. A 2001/18/EK irányelv(2) szerint azonban a GMO kibocsátása vagy forgalomba hozatala engedélyezési szabályozás alá tartozik, amely megköveteli, hogy az egészségügyi és környezetvédelmi kockázatokat esetről esetre
alaposan értékeljék.
3. A törvénytervezetet azért jelentették be a Bizottsághoz, hogy az az EK 95. cikk (5) és (6) bekezdése alapján engedélyezze az irányelv előírásaitól való eltérést „a környezet vagy a munkakörnyezet védelmével kapcsolatos új tudományos bizonyíték alapján, az adott tagállam olyan sajátos problémája miatt, amely a harmonizációs intézkedés elfogadása után merült fel”. A Bizottság úgy vélte, hogy ilyen bizonyítékot nem terjesztettek elő, így a törvénytervezet jóváhagyására irányuló kérelmet elutasította.
4. Ezt a határozatot mind az érintett tartomány, a Land Oberösterreich (Felső‑Ausztria), mind az Osztrák Köztársaság megtámadta az Elsőfokú Bíróság előtt. Az Elsőfokú Bíróság a kereseteket egyesített ügyekben hozott ítélettel elutasította, mely ítélet ellen mindkét felperes fellebbezett.
5. A fellebbezők alapvetően arra hivatkoznak, hogy az Elsőfokú Bíróság figyelmen kívül hagyta azt a tényt, hogy Ausztria – a kontradiktórius eljárás elvét sértő módon – nem tudta kifejteni álláspontját az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (a továbbiakban: EFSA) véleményével kapcsolatban, továbbá az Elsőfokú Bíróság nem vette megfelelően figyelembe a kérdés különös jelentőségét Felső‑Ausztria számára, így döntését nem indokolta megfelelően, ezenfelül az elővigyázatosság elvét sem értékelte megfelelő súlya szerint.
A közösségi szabályozás
Az EK‑Szerződés rendelkezései
6. Az EK 95. cikk (4), (5) és (6) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„(4) Ha azt követően, hogy a Tanács vagy a Bizottság harmonizációs intézkedést fogadott el, egy tagállam a 30. cikkben említett lényeges követelmények alapján vagy a környezet, illetve a munkakörnyezet védelmével kapcsolatosan szükségesnek tartja nemzeti rendelkezések fenntartását, ezekről a rendelkezésekről és a fenntartásuk indokairól értesíti a Bizottságot.
(5) Ezen felül, a (4) bekezdés sérelme nélkül, amennyiben egy harmonizációs intézkedésnek a Tanács vagy Bizottság által történő elfogadását követően valamely tagállam új tudományos bizonyítékon alapuló, a környezet vagy a munkakörnyezet védelmével kapcsolatos nemzeti rendelkezések bevezetését tartja szükségesnek az adott tagállamra jellemző olyan probléma miatt, amely a harmonizációs intézkedés elfogadása után merült fel, ezekről az előirányzott rendelkezésekről és bevezetésük indokairól értesíti a Bizottságot.
(6) A Bizottság a (4) és (5) bekezdésben említett értesítésektől számított hat hónapon belül a vonatkozó nemzeti rendelkezéseket jóváhagyja vagy elutasítja, miután ellenőrizte, hogy az érintett rendelkezések nem képezik‑e a tagállamok közötti önkényes megkülönböztetés eszközét vagy a kereskedelem rejtett korlátozását, valamint hogy nem jelentenek‑e akadályt a belső piac működésében.
Amennyiben a Bizottság e határidőn belül nem hoz határozatot, a (4) és (5) bekezdésben említett nemzeti rendelkezéseket jóváhagyottnak kell tekinteni.
Ha az ügy összetettsége indokolja, és az emberi egészséget fenyegető veszély nem áll fenn, a Bizottság értesítheti az érintett tagállamot arról, hogy az ebben a bekezdésben említett határidő legfeljebb további hat hónappal meghosszabbítható.”
7. A Közösség környezetvédelmi politikájával az EK 174–176. cikk foglalkozik. Ezen belül az EK 174. cikk (2) bekezdése kimondja:
„A Közösség környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, figyelembe véve ugyanakkor a Közösség különböző régióinak helyzetében mutatkozó különbségeket. Ez a politika az elővigyázatosság és a megelőzés elvén alapul, valamint azon az elven, hogy a környezeti károkat elsődlegesen a forrásuknál kell elhárítani, továbbá a »szennyező fizet«–elven.
Ebben az összefüggésben a környezetvédelmi követelményeknek megfelelő harmonizációs intézkedések adott esetben egy védzáradékot foglalnak magukban, amely felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy nem gazdasági jellegű környezetvédelmi okokból közösségi ellenőrzési eljárás alá tartozó ideiglenes intézkedéseket hozzanak.”
A 2001/18 irányelv
8. A GMO‑k környezetbe történő szándékos kibocsátását 2002. október 17‑e óta a 2001/18 irányelv szabályozza, amelynek célja a nemzeti jogszabályok és eljárások közelítése ezen a területen.
9. A GMO‑k szándékos kibocsátására vagy forgalomba hozatalára engedélyezési szabályozás vonatkozik. A GMO‑k forgalomba hozatalon kívüli egyéb célból (alapvetően kísérletezés céljából) történő kibocsátására külön eljárás vonatkozik (az irányelv B. részében található 5–11. cikk), amelyben az engedélyezés nemzeti szinten történik; létezik továbbá a termékekként vagy termékekben megjelenő GMO‑k forgalomba hozatalára vonatkozó közösségi eljárás (C. rész, 12–24. cikk), amelynek során hozott határozat az Európai Unió egész területén érvényes. A C. rész szerinti közösségi eljárást annak a tagállamnak az illetékes hatóságánál kell kezdeményezni, ahol a GMO‑t elsőként forgalomba hozzák; az eljárás az összes tagállam illetékes hatóságainak széles körű részvételével zajlik.(3)
10. Az A. rész általános rendelkezései között a 4. cikk többek között kimondja, hogy
– a tagállamok, az elővigyázatosság alapelvével összhangban, gondoskodnak arról, hogy minden megfelelő intézkedést megtegyenek azon emberi egészségre és környezetre gyakorolt kedvezőtlen hatások elhárítása érdekében, amelyek a GMO‑k szándékos kibocsátásából vagy forgalomba hozatalából eredhetnek;
– a B., illetve a C. részben előírtak szerinti bejelentést benyújtó személynek a benyújtás előtt környezeti kockázatértékelést kell végeznie;
– a tagállamoknak és a Bizottságnak gondoskodniuk kell arról, hogy azon GMO‑kat, amelyek orvosi vagy állatorvosi kezelésre használt antibiotikumokkal szembeni rezisztenciát mutató géneket tartalmaznak, különös figyelemmel kísérjék, abból a szempontból, hogy meghatározzák és fokozatosan kivonják a GMO‑kban található azon antibiotikumrezisztencia‑markereket, amelyek káros hatással lehetnek az emberi egészségre és a környezetre;
– a tagállamoknak és szükség esetén a Bizottságnak biztosítania kell, hogy az emberi egészség és a környezet szempontjából a lehetséges káros hatásokat esetről esetre alaposan értékeljék;
– a tagállamok jelölik ki azt az illetékes hatóságot, amelynek meg kell vizsgálnia a bejelentéseket abból a szempontból, hogy az elvégzett környezeti kockázatértékelés megfelelő‑e;
– a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az illetékes hatóság megszervezze a vizsgálatokat és az egyéb ellenőrző intézkedéseket, valamint meghozza a szükséges intézkedéseket a kibocsátás vagy a forgalomba hozatal megszüntetése érdekében, szükség esetén korrekciós intézkedéseket kezdeményezzen, és tájékoztassa országa nyilvánosságát, a Bizottságot és a többi tagállamot.
11. A C. részben található, „A figyelemmel kísérés és az új információk kezelése” címet viselő 20. cikk a következőképpen szól:
„(1) A bejelentőnek kell gondoskodnia arról, hogy a termékként vagy termékekben megjelenő GMO forgalomba hozatalát követően azt felügyeljék, és arról a hozzájárulásban meghatározott feltételek szerint jelentést készítsenek. E felügyeleti jelentéseket a Bizottság és a tagállamok illetékes hatóságai számára kell benyújtani. E jelentések alapján, a hozzájárulásnak megfelelően és az ezen hozzájárulásban megállapított felügyeleti terv keretében fogadhatja el – az első felügyeleti időszak után – az eredeti bejelentés szerint illetékes hatóság a felügyeleti tervet.
(2) Amennyiben a GMO‑knak az emberi egészségre vagy a környezetre jelentett veszélyére vonatkozóan új, a felhasználóktól vagy más forrásokból származó információ vált ismertté az írásos hozzájárulás megadását követően, a bejelentőnek azonnal intézkedéseket kell tennie az emberi egészség és a környezet védelme érdekében, és arról tájékoztatnia kell az illetékes hatóságot.
A bejelentőnek továbbá felül kell vizsgálnia a bejelentésben megjelölt információkat és feltételeket.
(3) Ha az illetékes hatóság tudomására jut olyan információ, amely a GMO(k) emberi egészségre vagy a környezetre jelentett veszélyével kapcsolatban következményekkel jár, továbbá a (2) bekezdésben részletezett esetben, az információt azonnal továbbítania kell a Bizottsághoz és a többi tagállam illetékes hatóságához […]
Amennyiben az információ a hozzájárulás megadása után jut az illetékes hatóság tudomására, az illetékes hatóságnak az új információ átvételétől számított 60 napon belül továbbítania kell értékelő jelentését a Bizottsághoz, feltüntetve, hogy a hozzájárulás feltételeit miért és hogyan kellett módosítani, vagy hogy a hozzájárulást vissza kellett vonni, és a Bizottság a vizsgálati jelentést annak beérkezését követő 30 napon belül továbbítja a többi tagállam illetékes hatóságához.
A GMO további forgalomba hozatalára vonatkozó észrevételeket és az indokolt ellenvéleményeket vagy a hozzájárulás feltételeinek módosítására vonatkozó javaslatokat a vizsgálati jelentés továbbítását követő 60 napon belül kell a Bizottság számára továbbítani, amely azokat azonnal továbbítja valamennyi illetékes hatósághoz.
Az illetékes hatóság és a Bizottság bármely felmerülő vitás kérdést megtárgyalhat azzal a céllal, hogy a vizsgálati jelentés továbbításának napjától számított 75 napon belül megállapodásra jussanak.
Egy tagállamnak vagy a Bizottságnak az új információ továbbítását követő 60 napon belül érkező bármely indokolt ellenvéleménye hiányában, illetve ha a rendezetlen kérdéseket 75 napon belül megoldották, a jelentést készítő illetékes hatóságnak módosítania kell a hozzájárulást a javasolt módon, a módosított hozzájárulást el kell juttatnia a bejelentőhöz, és erről 30 napon belül értesítenie kell a többi tagállamot és a Bizottságot.
(4) Az ezen irányelv C. részének megfelelően végzett figyelemmel kísérés eredménye átláthatóságának biztosítása érdekében ezen eredményeket a nyilvánosság számára hozzáférhetővé kell tenni.”
12. A szintén a C. részben található, „Védzáradék” címet viselő 23. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1) Ha a tagállam, a hozzájárulás megadása óta ismertté vált, a környezeti kockázatértékelés vagy ismételt felmérés révén rendelkezésre álló információt befolyásoló új vagy további tudományos ismeretek alapján, új vagy további információk következtében elégséges indokkal rendelkezik annak feltételezésére, hogy egy szabályosan bejelentett, termékként vagy termékekben megjelenő GMO az emberi egészségre vagy a környezetre kockázatot jelent, az illető tagállam korlátozhatja vagy megtilthatja saját területén a termékként vagy termékben megjelenő GMO felhasználását és/vagy árusítását.
A tagállam gondoskodik arról, hogy súlyos kockázat esetén biztonsági intézkedéseket – például a forgalomba hozatal felfüggesztését vagy megszüntetését – alkalmazzanak, beleértve a nyilvánosság tájékoztatását.
A tagállamnak azonnal értesítenie kell a Bizottságot és a többi tagállamot az e cikk alapján tett intézkedésekről, és meg kell indokolnia azokat, mellékelve a környezeti kockázatértékelés felülvizsgálatát ‑ rámutatva arra, hogy miért és hogyan kellett módosítania a hozzájárulás feltételeit, vagy hogyan kellett visszavonnia a hozzájárulást ‑, és adott esetben azt az új vagy további információt, amelyre határozatát alapozta.
(2) […] 60 napon belül kell határozatot hozni.”
13. A jelen ügy szempontjából releváns időszakot követően az 1829/2003 rendelet(4) beiktatta a 26a. cikket, amely a következőképpen szól:
„(1) A tagállamok megfelelő intézkedéseket tehetnek, hogy elkerüljék a GMO‑k nem szándékos előfordulását az egyéb termékekben.
(2) A Bizottság gyűjti és összehangolja a közösségi és nemzeti szinten elvégzett vizsgálatokon alapuló információkat, figyeli a tagállamokon belüli együttélés alakulását, és – az információk és a megfigyelések alapján – útmutatókat fejleszt ki a géntechnológiával módosított, a hagyományos és a biogazdálkodással termesztett növények együttélésére vonatkozóan.”
14. A jelen ügyben támadott határozat meghozatalának idején a 2001/18 irányelv alapján (közösségi szinten, forgalmazás céljából) egyetlen GMO sem volt engedélyezett. Azóta öt, növényre vonatkozó kérelemnek adtak helyt,(5) amelyek közül egyik sem vonatkozott termesztésre, további nyolc kérelem elbírálása pedig folyamatban van,(6) amelyek közül öt jelöli meg a termesztést mint a használat kérelmezett célját. A GMO‑k forgalomba hozatala vonatkozásában a korábbi, 90/220 irányelv(7) alapján tizennyolc engedélyt adtak ki, amelyek közül kilenc tartalmazott termesztésre vonatkozó engedélyt.
15. A 2001/18 irányelv továbbá rendelkezik a transzgénikus állatok forgalomba hozataláról és a környezetbe történő kísérleti kibocsátásukról, jóllehet jóváhagyásra irányuló kérelem még nem került benyújtásra.
16. A forgalomba hozatalon kívüli egyéb célból (nemzeti szintű engedélyezéssel) történő kibocsátás kapcsán látható, hogy a 90/220 irányelv hatályba lépése óta több mint 2000 bejelentés született a Közösség területén, ezek közül három Ausztriában (kettő 1996‑ban, egy pedig 1997‑ben).(8)
17. Megjegyezhető, hogy a GMO‑k biztonságos mivoltával kapcsolatos aggályokra tekintettel 1998 októbere és 2004 júliusa között egyetlen közösségi engedélyt sem adtak ki forgalomba hozatalra, jóllehet bizonyos tagállamokban nemzeti szinten számos kísérleti kibocsátást engedélyeztek. A tagállamok megállapodásán alapuló e nem hivatalos „moratórium”(9) hatásait a Kereskedelmi Világszervezetben vitatták,(10) és azt mostanra megszüntették.
Együttélési iránymutatás
18. 2003. július 23‑án, amikor a jelen ügyben benyújtott kérelem elbírálása még folyamatban volt, a Bizottság iránymutatásokat fogadott el a géntechnológiával módosított és egyéb típusú kultúrák együttélésének biztosítása érdekében.(11)
19. Az iránymutatások tárgyát az együttélés azon gazdasági vonatkozásai képezik, amelyek a GMO‑k keveredését elkerülni kívánó mezőgazdasági termelőknél bevételkiesést és/vagy megnövekedett kiadásokat vonhatnak maguk után; továbbá céljuk annak elősegítése, hogy a tagállamok e kockázatok minimalizálása érdekében nemzeti stratégiákat és módszereket fejlesszenek ki. Az iránymutatások egyértelműen különbséget tesznek e kérdések, valamint a 2001/18 irányelv által tárgyalt környezet‑ és egészségvédelmi vonatkozások között.
A törvénytervezet és a megtámadott határozat
20. A felső‑ausztriai törvényhozásban 2002‑ben előterjesztették a géntechnológiával módosított vetőmagok és szaporítóanyagok termesztésének, valamint a transzgénikus állatok tenyésztésének, és vadászat vagy halászat céljából a környezetbe történő szabadon engedésének megtiltásáról szóló törvénytervezetet(12) . A törvénytervezet kimondott célja az volt, hogy „védelmezze a biogazdálkodást, valamint a hagyományos növényi és állati mezőgazdasági termékeket a GMO‑k szennyezésétől (kereszteződéstől). Ezen felül – különösen az érzékeny ökológiai területeken – a természetes biológiai sokféleséget, továbbá a természetes genetikai forrásokat, köztük a vadászati és halászati forrásokat is védeni kell a GMO‑kkal való szennyeződéstől.” A törvénytervezet alapját a felső‑ausztriai hatóságok által megrendelt jelentés (a továbbiakban: Müller‑jelentés(13) ) képezte.
21. A törvénytervezetet Ausztria 2003. március 13‑án jelentette be a Bizottságnak a 2001/18 irányelvtől való eltéréshez szükséges, az EK 95. cikk (5) és (6) bekezdés szerinti jóváhagyás céljából. Az osztrák kormány által előadott indokolás döntően a Müller‑jelentésen alapult. Állítása szerint e jelentés a helyi környezet veszélyére utaló új tudományos bizonyítékokat derített fel, és bemutatta, hogy Felső‑Ausztria sajátos gazdálkodási struktúrával bír, amelyet a kisvállalkozások és a biogazdálkodás jelentős aránya jellemez. Előadta továbbá, hogy a géntechnológiával módosított és az egyéb szervezetek együttélésének a 2001/18 irányelv által sem érintett kérdése még mindig megoldásra várónak tekinthető.
22. Értékelésének alátámasztása érdekében a Bizottság tudományos vélemény adására kérte fel az EFSA‑t(14), különösen a tekintetben, hogy a Müller‑jelentés szolgáltatott‑e olyan új tudományos bizonyítékot az emberi egészségre és a környezetre gyakorolt kockázattal kapcsolatban, amely indokolná a 90/220 irányelv vagy a 2001/18 irányelv alapján engedélyezett GMO‑k termesztésének tilalmát, továbbá hogy az előadott tudományos információk szolgáltattak‑e olyan új adatokat, amelyek az ezen irányelvek szerinti környezeti kockázatértékeléseket érvénytelenítenék.
23. Az EFSA bizottsága a 2003. július 4‑i véleményében(15) többek között az alábbiakat mondta ki:
„A szolgáltatott bizonyítékok túlnyomórészt a jelenlegi ismeretek áttekintését jelentették néhány növénytípus terményből terménybe származó génfolyamával, valamint terményből vadon termő növénybe származó relatív génfolyamával kapcsolatban, és korlátozott számban tartalmaztak hivatkozást a génfolyammal kapcsolatos osztrák tanulmányokra. A bizonyítékok három fő terménytípus géntechnológiával módosított és egyéb terményei együttélésének kérdését is vizsgálták, és ez jelentette a GMO‑k Felső‑Ausztriából történő kitiltásának megalapozásaként előterjesztett legfőbb érvet. A jelentés anélkül jutott arra a következtetésre, hogy a génfolyam önmagában veszélyt jelent, hogy a környezettel vagy az emberi egészséggel kapcsolatban kifejtett hatásaira vagy a génfolyam következményeire utalt volna. A génfolyam valamennyi élő faj fejlődése és túlélése szempontjából alapvető fontosságú biológiai alapfunkció. Nincs tudományos bizonyíték arra vonatkozóan, hogy a transzgénikus szervezetek génfolyama önmagában különbözne a hagyományos vagy biotermesztésű szervezetek génfolyamától. Továbbá nem került bemutatásra sem olyan, géntechnológiával módosított ausztriai növényekről szóló jelentés, sem olyan ausztriai állatokról szóló tanulmány, amely a génfolyam bármilyen káros következményét jelezte volna. A jelentés csak korlátozott számban idézett, olyan szakértői hivatkozásokat, amelyekre a bizonyítékokat alapozta. A hivatkozások meglehetősen nagy számban nem közvetlenül a GMO‑kra vonatkoztak, hanem biológiai inváziókról, nehezen lebomló növényvédő szerekről és az ózonréteg lebontásáról szóltak. Számos hivatkozás szólt továbbá jogszabályokról vagy gazdasági kérdésekről, ezért ezek sem szolgáltattak olyan további tudományos bizonyítékokat, amelyek a GMO‑k Felső‑Ausztriából történő kizárását igazolták volna. A géntechnológiával módosított állatokra nem történt hivatkozás.
A jelentés nem szolgáltat bizonyítékot arra nézve, hogy az együttélés kockázatot jelentene a környezetre vagy az emberi egészségre. A Bizottság nem kérte az EFSA‑t a géntechnológiával módosított és a géntechnológiával nem módosított termények együttélésének kezelésével kapcsolatos álláspontjának kifejtésére, de az EFSA bizottsága felismerte, hogy ez fontos mezőgazdasági kérdés.
Az előterjesztett tudományos bizonyítékok nem tartalmaznak új vagy jellegzetesen helyi adatot a jelenlegi vagy jövőbeni, géntechnológiával módosított állatok vagy növényállomány környezetre vagy az emberi egészségre gyakorolt hatására vonatkozóan.
Nem terjesztettek elő semmilyen tényt, amely azt bizonyította volna, hogy Ausztriának ez a régiója különleges vagy kivételes ökoszisztémával rendelkezne, amely az egész Ausztria vagy Európa hasonló régiói esetében lefolytatottól különböző kockázatértékelést tesz szükségessé. Nem terjesztettek elő konkrét esetet a GMO‑k által közvetlenül vagy a mezőgazdasági gyakorlatban bekövetkezett változások útján a biológiai sokféleségre gyakorolt hatásokkal kapcsolatban.”
24. Az EFSA bizottsága arra a következtetésre jutott, hogy
„– a jelentésben szolgáltatott tudományos információ nem tartalmaz olyan új adatokat, amelyek érvénytelenítenék a 90/220/EGK irányelv vagy a 2001/18/EK irányelv környezeti kockázatértékelésre vonatkozó rendelkezéseit,
– a jelentésben szolgáltatott tudományos információ az emberi egészségre és a környezetre gyakorolt kockázattal kapcsolatban nem tartalmaz olyan új tudományos bizonyítékot, amely Ausztria e régiójában igazolná a géntechnológiával módosított vetőmagoknak és szaporítóanyagoknak a 90/220/EGK irányelv vagy a 2001/18/EK irányelv által megengedett termesztésére, valamint a transzgénikus állatoknak a 90/220/EGK irányelv vagy a 2001/18/EK irányelv által megengedett tenyésztésére és szabadon engedésére vonatkozó általános tilalmat.”
25. A Bizottság 2003. szeptember 2‑án hozta meg határozatát(16) .
26. A Bizottság értékelése során megjegyezte, hogy az Ausschuss für volkswirtschaftliche Angelegenheiten (nemzetgazdasági ügyek bizottsága) jelentéséből (a továbbiakban: bizottsági jelentés) egyértelmű volt, hogy Ausztria teljes mértékben tisztában van a 2001/18 irányelv védzáradéka által biztosított lehetőséggel,(17) de azt nem találja megfelelő eszköznek a GMO‑k Felső‑Ausztriában bevezetendő, teljes körű tilalmával kapcsolatos célok elérésére.(18)
27. Majd a Bizottság a 65. pontban a következőképpen vélekedett:
„[A] Müller‑jelentés olyan adatokat tartalmaz, amelyek nagy része már a 2001/18/EK irányelv 2001. március 12‑i elfogadása előtt rendelkezésre állt. Ezt a megállapítást az EFSA is megerősítette. Ráadásul Ausztria arra hivatkozik, hogy a Müller‑tanulmányt 2002. április 28‑án adták ki, körülbelül egy évvel a 2001/18/EK irányelv elfogadásának időpontja (2001. március 12.) után. Az irodalomjegyzékben hivatkozott források jelentős részét azonban már a 2001/18/EK irányelv elfogadása előtt közzétették. Ezért a tanulmány lényegét tekintve inkább korábbi művek megerősítésének tekinthető, mintsem a 2001/18/EK irányelv elfogadása után felmerült konkrét problémákat megjelölő új anyagnak.”
28. A 70. pontban megállapította, hogy:
„az Ausztria által szolgáltatott dokumentáció, különösen a Müller‑tanulmánynak a bejelentéssel együtt benyújtott kivonatai fényében egyértelmű, hogy az alacsony strukturáltságú gazdálkodási rendszerek semmiképpen nem e régió sajátosságai, hanem minden tagállamban léteznek. Ezért a Szerződés 95. cikkének (5) bekezdésére tekintettel ezen indokolás nem alapozhatja meg a törvény elfogadását”,(19)
majd a 71. pontban az EFSA véleményéből idéz, nevezetesen a véleménynek a fenti 23. pontban hivatkozott utolsó két bekezdését.
29. A Bizottság az alábbi következtetésre jutott:
„(74)	Az EK 95. cikk (5) bekezdése előírja, hogy ha valamely tagállam közösségi harmonizációs intézkedésektől eltérő nemzeti rendelkezések bevezetését tartja szükségesnek, a nemzeti rendelkezéseket a környezet vagy a munkakörnyezet védelmére vonatkozó új tudományos bizonyítékokkal kell igazolni, és a kérelmet előterjesztő államra jellemző olyan sajátos problémának kell fennállnia, amely a harmonizációs intézkedés elfogadása után merült fel.
(75) A jelen ügyben a Bizottság Ausztria kérelmének vizsgálata alapján úgy véli, hogy Ausztria nem szolgáltatott a környezet vagy a munkakörnyezet védelmére vonatkozó új tudományos bizonyítékot, és nem igazolta, hogy Felső‑Ausztria területén olyan sajátos probléma áll fenn, amely a géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról szóló 2001/18/EK irányelv elfogadása után merült volna fel, és amely szükségessé tenné a bejelentett nemzeti intézkedések bevezetését.
(76) Ebből következően Ausztriának a GMO‑k felső‑ausztriai használatának megtiltását célzó nemzeti intézkedések bevezetésére irányuló kérelme nem felel meg a 95. cikk (5) bekezdésében foglalt feltételeknek.”
30. A Bizottság ezért megtagadta a bejelentett rendelkezések jóváhagyását.
A megtámadott ítélet
31. A megtámadott határozat megsemmisítése iránt Ausztria és a Land Oberösterreich is keresetet indított. Az Elsőfokú Bíróság egyesítette az ügyeket, és 2006. október 5‑én hozott ítéletével mindkét keresetet elutasította(20) . Most mindkét fél ezen ítélet hatályon kívül helyezését kéri.
32. A felperesek négy jogalapra hivatkoznak, amelyek i. a kontradiktórius eljárás elvének, ii. az indokolási kötelezettségnek, iii. az EK 95. cikk (5) bekezdésének és iv. az elővigyázatosság elvének megsértésére vonatkoznak. Ezek közül kifejezetten csak az első és a harmadik jogalap képezi fellebbezés tárgyát, jóllehet a fellebbezők az elővigyázatosság elvére is hivatkoznak érvelésükben.
A kontradiktórius eljárás elvének megsértése
33. A felperesek azzal érveltek, hogy a Bizottság a megtámadott határozat elfogadását megelőzően nem hallgatta meg őket. Jóllehet a Bíróság a Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítéletében(21) a kontradiktórius eljárás elvét az EK 95. cikk szerinti eljárásban alkalmazhatatlannak ítélte, a felperesek érvelése szerint a jelen ügy körülményei eltérő választ tesznek szükségessé. Először is a Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítélet az EK 95. cikk (4) bekezdése alapján előterjesztett eltérés engedélyezése iránti kérelem akkor hatályban lévő nemzeti intézkedésre vonatkozott, a jelen esetben azonban, mivel a bejelentett intézkedés még a tervezet állapotában volt, a Bizottság folytathatta volna az eljárást az EK 95. cikk (6) bekezdésének harmadik albekezdése alapján a tagállam meghallgatása érdekében. Másodszor, a jelen ügyben a Bizottság szakvéleményt kért az EFSA‑tól, amelyen határozata alapul. A Bizottságnak tehát meg kellett volna hallgatnia Ausztriát az EFSA véleményéről.(22)
34. Az Elsőfokú Bíróság megjegyezte, hogy a Dánia kontra Bizottság ügyben a Bíróság arra hivatkozott, hogy az EK 95. cikk (4) bekezdés szerinti eljárást tagállam kezdeményezte, és a bizottsági határozat meghozatala nem más volt, mint e kezdeményezést követő lépés. A tagállam kérelmében tehát kifejthette az általa meghozni kért határozattal kapcsolatos álláspontját, és a szóban forgó nemzeti rendelkezések fenntartásának indokait is meg kellett jelölnie. A Bizottságnak viszont az előírt határidőn belüli be kell tudnia szerezni a szükséges információkat anélkül, hogy a tagállamot ismételten meg kellene hallgatnia. Továbbá az EK 95. cikk (6) bekezdésnek második és harmadik albekezdése úgy rendelkezik, hogy az eltérő nemzeti rendelkezéseket jóváhagyottnak kell tekinteni, ha a Bizottság bizonyos határidőn belül nem hoz határozatot, illetve, hogy ez a határidő az emberi egészséget fenyegető veszély esetén nem hosszabbítható meg. A szándék tehát az volt, hogy az eljárást gyorsan zárják le. Ezt a célt nehéz volna összeegyeztetni a hosszas információcserék és megfigyelések követelményével.(23)
35. Az Elsőfokú Bíróság úgy vélte, hogy ugyanezt az indokolást az EK 95. cikk (5) bekezdése szerinti eljárásra is alkalmazni lehet. Ezt az eljárást is a bejelentő tagállam indítja meg, amely kifejtheti az általa meghozni kért határozattal kapcsolatos álláspontját, és ezt az eljárást is gyorsan le kell zárni. Az a tény, hogy a nemzeti intézkedések még csak tervezeti formában léteznek, nem jelenti a kontradiktórius eljárás elvének alkalmazhatóságát, és a gyorsaság követelménye sem érvényesül kevésbé, ha a nemzeti intézkedés még nem lépett hatályba. Az EK 95. cikk (6) bekezdése megkülönböztetés nélkül alkalmazandó, akár hatályosak az intézkedések, akár tervezeti formában léteznek. A Bizottság ez esetben is csak az ügy összetettsége miatt és az emberi egészséget fenyegető veszély hiányában hosszabbíthatja meg a határozat meghozatalára vonatkozó határidőt, nem azért, hogy a tagállam lehetőséget kapjon álláspontjának kifejtésére.(24)
36. Az EK 95. cikk (4) és (5) bekezdésében meghatározott mindkét eljárás célja annak bizto sítása, hogy egyik tagállam se alkalmazzon olyan nemzeti szabályozást, amely eltér a harmonizált szabályoktól anélkül, hogy ezt megelőzően megszerezte volna a Bizottság jóváhagyását. A szóban forgó intézkedések mindkét eljárás szerint mindaddig nem alkalmazhatóak, amíg a Bizottság nem hozta meg határozatát. Az EK 95. cikk (5) bekezdése keretében ez már a szóban forgó intézkedések természetéből is következik, amelyek még tervezeti szakaszban vannak. Az EK 95. cikk (4) bekezdése esetében ez a helyzet az eljárás tárgyából következik: ha a tagállamok megőrizhetnék a belső piac létrehozására és működésére vonatkozó harmonizációs intézkedésektől eltérő nemzeti szabályozás egyoldalú alkalmazásának jogát, ezek az intézkedések hatástalanok maradnának(25) .
37. Végül az Elsőfokú Bíróság szerint, mivel a kontradiktórius eljárás elve nem volt alkalmazandó, nem volt jelentősége annak, hogy a Bizottság határozatát nem csak az Ausztria által szolgáltatott információk alapján hozta meg, hanem az EFSA‑t is felkérte azon jelentés elkészítésére, amely a megtámadott határozat alapjául szolgált. Továbbá az, hogy a kontradiktórius eljárás elve nem volt alkalmazandó, nem jelenti azt, hogy a Bizottság csak az eltérés iránti kérelem alátámasztása érdekében szolgáltatott információk alapján lett volna köteles határozatot hozni. Ellenkezőleg, a Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítéletből egyértelmű, hogy a Bizottságnak az előírt határidőn belül be kell tudnia szerezni a szükségesnek mutatkozó információkat, anélkül, hogy a tagállamot ismételten meg kellene hallgatnia(26) .
38. Az Elsőfokú Bíróság ezért elutasította a jogalapot.
Az EK 95. cikk (5) bekezdésének megsértése
39. A felperesek előadása szerint az EK 95. cikk (5) bekezdésében rögzített követelmények teljesültek. A bejelentett intézkedés a környezet védelmére irányult, új tudományos bizonyítékokon alapult, azt Ausztriára jellemző sajátos probléma igazolta, és az intézkedés megfelelt az arányosság elvének is.(27)
40. Az Elsőfokú Bíróság megjegyezte, hogy az EK 95. cikk (4) bekezdése szerint a meglévő rendelkezések fenntartásának igazolásaként a 30. cikkben említett lényeges követelményekkel vagy a környezet, illetve a munkakörnyezet védelmével kapcsolatos indokoknak kell fennállniuk. Az EK 95. cikk (5) bekezdése szerint az új rendelkezések bevezetésének a környezet vagy a munkakörnyezet védelmével kapcsolatos új tudományos bizonyítékon kell alapulnia, az adott tagállam olyan sajátos problémája miatt, amely a harmonizációs intézkedés elfogadása után merült fel(28) .
41. A különbség az, hogy a harmonizációs intézkedést időrendben megelőző nemzeti rendelkezéseket a közösségi jogalkotó ismeri, azonban nem tud vagy nem szándékozik abból a harmonizációhoz meríteni. Az tehát elfogadható, hogy a tagállam kérhesse saját szabályai hatályának fennmaradását, ha azt az EK 30. cikkben említett lényeges követelmények vagy a környezet, illetve a munkakörnyezet védelmével kapcsolatos követelmények indokolják. Új nemzeti jogszabály elfogadása jobban veszélyeztetheti a harmonizációt. A közösségi intézmények természetesen nem vehettek figyelembe ilyen nemzeti szabályozást a harmonizációs intézkedések kidolgozásakor. Ebben az esetben az EK 30. cikkben előírt követelmények nem vehetők figyelembe, és csak a környezet és a munkakörnyezet védelmével kapcsolatos indokok elfogadhatók, feltéve hogy a tagállam új tudományos bizonyítékokat szolgáltat, és az új nemzeti rendelkezés bevezetésére az adott tagállamra jellemző olyan probléma miatt van szükség, amely a harmonizációs intézkedés elfogadása után merült fel.(29)
42. A tagállamra hárul annak bizonyítása, hogy az EK 95. cikk (5) bekezdése alkalmazásának feltételei teljesülnek(30) . Az Elsőfokú Bíróság a jelen ügyben megállapította: Ausztriára hárult az a feladat, hogy új tudományos bizonyítékok alapján bizonyítsa, hogy a 2001/18 irányelvben biztosított környezetvédelmi szint az e tagállamra jellemző olyan probléma miatt nem fogadható el, amely az irányelv elfogadása után merült fel.(31)
43. Határozatában a Bizottság elvetette az EK 95. cikk (5) bekezdése értelmében vett sajátos probléma fennállásának bizonyítására irányuló érveket, azzal az indokolással, hogy a bejelentésből egyértelműen következik, hogy a mezőgazdasági üzemek kis mérete nem Felső‑Ausztria sajátos jellemzője, hanem valamennyi tagállamban előforduló közös vonás. A Bizottság az EFSA következtetéseit is magáévá tette, különösen azokat, amelyek szerint egyrészt „az előterjesztett tudományos bizonyítékok nem tartalmaznak új vagy jellegzetesen helyi adatot, a jelenlegi vagy jövőbeni géntechnológiával módosított állatok vagy növényállomány környezetre vagy az emberi egészségre gyakorolt hatására vonatkozóan”, másrészt pedig nem terjesztett elő „semmilyen tényt, amely azt bizonyította volna, hogy Ausztriának ez a régiója különleges vagy kivételes ökoszisztémával [rendelkezne], amely az egész Ausztria vagy Európa hasonló régiói esetében lefolytatottól különböző kockázatértékelést tenne szükségessé”.(32)
44. A felperesek ezeket a megállapításokat nem cáfolták meg meggyőzően, hanem pusztán a mezőgazdasági üzemek kis méretét és a felső‑ausztriai ökológiai mezőgazdaság fontosságát hangsúlyozták. Nem terjesztettek elő semmilyen tényt, amely cáfolná az EFSA azon következtetéseit, amelyek szerint nem volt bizonyított, hogy Felső‑Ausztria olyan különleges vagy kivételes ökoszisztémával rendelkezne, amely az egész Ausztria vagy Európa más hasonló régiói esetében lefolytatottól eltérő kockázatértékelést tesz szükségessé. A tárgyalás során a felperesek nem tudták megmondani, hogy GMO‑k jelenlétét egyáltalán megállapították‑e Felső‑Ausztriában. A Land Oberösterreich világossá tette, hogy a tervezett intézkedés elfogadása azon megállapodás közelgő lejártán alapult, amelynek értelmében a tagállamok átmenetileg kötelesek voltak a GMO‑kra vonatkozó engedélyek kiadását megszüntetni.(33) Ezek a megfontolások nem cáfolhatták meg a megtámadott határozatban szereplő értékeléseket.(34)
45. Az Elsőfokú Bíróság ezért elutasította azokat az érveket, amelyek a Bizottság által a bejelentő tagállamra jellemző sajátos probléma fennállásával kapcsolatban tett megállapításokat vitatták. Mivel az EK 95. cikk (5) bekezdése kumulatív feltételeket határoz meg, az eltérés engedélyezése iránti kérelem elutasításához elegendő volt az, ha akár csak egyikük nem teljesül.(35) Ezért az Elsőfokú Bíróság a jogalapot teljes egészében elutasította.
46. Ebből következően az elővigyázatosság elvére hivatkozó negyedik jogalapot – mint jelentőséggel nem bírót – elutasította; mivel a kérelem benyújtásának az EK 95. cikk (5) bekezdésében meghatározott feltételei nem teljesültek, a Bizottságnak nem volt más lehetősége, mint hogy elutasítsa a kérelmet.(36)
A fellebbezési eljárásban előterjesztett érvek
47. A két fellebbezés egymáshoz nagyon hasonlít, még szövegük nagy része is azonos, bár az Osztrák Köztársaság fellebbezése valamivel teljesebb. Külön‑külön történő bemutatásuk nem mutatkozik szükségesnek.
48. A megtámadott ítéletet két okból kifogásolják: i. „eljárási hiba”, amely cím alatt a fellebbezők az első fokon előterjesztett, „Az EK 95. cikk (5) bekezdésének megsértése” címet viselő harmadik jogalapjukkal kapcsolatos indokolást vitatják; valamint ii. „a közösségi jog megsértése”, amely cím alatt az EFSA véleményével kapcsolatos, a kontradiktórius eljárás elvére vonatkozó következtetést támadják.
49. A fellebbezők ezen indokok alapján azt kérik a Bíróságtól, hogy a megtámadott ítéletet helyezze hatályon kívül, és elsődlegesen semmisítse meg a megtámadott határozatot, vagy másodlagosan utalja vissza az ügyet az Elsőfokú Bírósághoz alaposabb megfontolás végett.
Eljárási hiba
50. A fellebbezők
állítása szerint az első fokon előterjesztett kereseteikben bemutatták, hogy az EK 95. cikk (5) bekezdésében meghatározott valamennyi feltétel teljesült. Állításuk szerint különösen bemutatták egy Felső‑Ausztriára jellemző „sajátos” (ami nem ugyanazt jelenti, mint az „egyedi”) probléma fennállását. Még ha léteznek is hasonló alakzatok a Közösség más területein, attól még tény marad, hogy a felső‑ausztriai gazdálkodás jellemzői a különösen kis területek és a biogazdálkodás különösen nagy aránya, ami azt jelenti, hogy a szokásos módszerek nem elégségesek a GMO‑k elterjedésének megakadályozásához. Mivel az Elsőfokú Bíróság ezen egyetlen feltétel teljesülésének elmaradása miatt utasította el a keresetet, alaposabban meg kellett volna fontolnia az előadottakat, ehelyett pusztán a Bizottság és az EFSA véleményére hagyatkozott. Azt sem kellett volna figyelmen kívül hagynia, hogy az EK 95. cikk (5) bekezdésben meghatározott többi feltétel teljesült‑e.
51. Ausztria álláspontja szerint az új tudományos bizonyíték az EK 95. cikk (5) bekezdésének kritikus eleme, és az elővigyázatosság elvét sem lehet figyelmen kívül hagyni. A Bizottság azonban nem végzett alapos, tudományos kockázatelemzést. Ráadásul nem kérte az EFSA‑tól az osztrák érvelés központi kérdésének, nevezetesen a GMO‑k és a természetes növények együttélésének vizsgálatát, határozatát mégis teljes egészében az EFSA véleményére alapította. Tehát ezt a központi kérdést, amely – a Tanácson belüli eszmecserékből kitűnően – gyakran képezi vita tárgyát, sem a Bizottság, sem az Elsőfokú Bíróság nem vizsgálta. Mivel a tudományos bizonyítékot soha nem vizsgálták az elővigyázatosság elvének fényében, az Elsőfokú Bíróság megsértette az indokolási kötelezettségét.
52. A fellebbezők kifogásolják továbbá, hogy az Elsőfokú Bíróság a GMO‑k felső‑ausztriai jelenléte bizonyítottságának hiányára hivatkozott. Mivel a közösségi jogalkotó kötelessége „a védelem magas szintjé[nek] alapul [vétele]” az egészségügyre, a biztonságra, a környezetvédelemre és a fogyasztóvédelemre vonatkozó jogszabályok harmonizációja során,(37) nem fordulhat elő, hogy egy tagállam csak a károsodás tényleges bekövetkezése esetén érvényesítheti az EK 95. cikk (4) és (5) bekezdését.
53. A tudományos bizonyítékok alapos vizsgálatának elmulasztása a fellebbezők álláspontja szerint mind a kontradiktórius eljárás elvének, mind az indokolási kötelezettségnek a megsértését jelenti.
54. A Bizottság
előadása szerint ezek az érvek teljes mértékben megalapozatlanok annyiban, amennyiben az eljárási hibát hiányos indokolás formájában megnyilvánulónak tartják. Az indokolás lényegét illető bírálatokkal „a közösségi jog megsértésére” vonatkozó jogalappal kapcsolatos válaszában foglalkozik.
55. A Bizottság először is az alábbiak szerint foglalja össze a megtámadott ítélet 63–67. pontját.(38) Mivel az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 95. cikk (5) bekezdésére hivatkozó tagállamra hárul annak bizonyítása, hogy e rendelkezés alkalmazási feltételei teljesültek, szükséges volt annak vizsgálata, hogy téves volt‑e a megtámadott határozat azon állítása, miszerint ilyen bizonyítékot nem terjesztettek elő. A határozat azon megállapításokon alapult, amelyek szerint egyrészt a kis mezőgazdasági üzemek valamennyi tagállamra jellemzőek, másrészt – az EFSA szerint – nem terjesztettek elő olyan tudományos bizonyítékot, amely azt bizonyította volna, hogy Ausztriának ez a régiója különleges vagy kivételes ökoszisztémával [rendelkezne], amely az egész Ausztria vagy Európa hasonló régiói esetében lefolytatottól különböző kockázatértékelést tenne szükségessé. A felperesek nem terjesztettek elő olyan bizonyítékot, amely ezen értékelés megalapozottságát kétségessé tehette volna, hanem pusztán a mezőgazdasági üzemek kis méretét és a biogazdálkodás felső‑ausztriai fontosságát hangsúlyozták. Ebből következően a felperesek általános megfontolásai nem voltak alkalmasak arra, hogy a megtámadott határozatban szereplő konkrét értékeléseket megcáfolják. Ez a Bizottság előadása szerint tökéletesen indokolt értékelés.
56. Másodszor a Bizottság kiemeli, hogy az „új tudományos bizonyíték” és a „környezet védelme” nem a „sajátos probléma” elemei, hanem mindhárom az EK 95. cikk (5) bekezdése alkalmazásának kumulatív feltétele; ha bármelyikük hiányzik, a kérelmet el kell utasítani.
57. Harmadszor a Bizottság rámutat, hogy a megtámadott ítélet 71. pontja kifejti, hogy az elővigyázatosság elvének miért nincs jelentősége, és ezt a fellebbezők – legalábbis kifejezetten vagy tényekkel alátámasztottan – nem támadják.
58. Negyedszer a Bizottság kifejti, hogy a Bizottság által elkövetett állítólagos hibákkal vagy a Tanácson belüli vitákkal kapcsolatos megfontolások nem járulnak hozzá annak a kérdésnek a megválaszolásához, hogy a megtámadott ítélet tartalmaz‑e téves jogértelmezést.
59. Végül szerinte a védelemhez való jog tiszteletben tartásának kérdése is irreleváns, mivel nem állítják, hogy ez a jog az Elsőfokú Bíróság előtti eljárás során sérelmet szenvedett.
A közösségi jog megsértése
60. A fellebbezők
előadása szerint az Elsőfokú Bíróság tévesen vélte úgy, hogy a 95. cikk (5) bekezdésére is érvényes a Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítélet indokolásának azon megállapítása, miszerint a kontradiktórius eljárás elve az EK 95. cikk (4) bekezdésének összefüggésében nem alkalmazható.
61. Az Elsőfokú Bíróság által az e tekintetben adott indokolás alátámasztásául idézett mindkét ügy(39) az EK‑Szerződés korábbi 100a. cikkének (4) bekezdésére hivatkozott, amely nem tett különbséget már hatályban lévő és elfogadás előtt álló intézkedések között.
62. A jelenlegi EK 95. cikk (4) és (5) bekezdése különbséget tesz a két helyzet között. Hatályban lévő nemzeti intézkedésnek nem szűnik meg a hatálya az azzal összeegyeztethetetlen közösségi harmonizációs intézkedés bevezetésekor. A Bizottság általi jóváhagyásig az összeegyeztethetetlenségnek megfelelő mértékben alkalmazhatatlanná válik, de más esetekben sor kerülhet az alkalmazására. Ez a harmonizációs intézkedéssel egyidejű fennállás bizonytalansághoz, és így a Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítéletben hivatkozott sürgősségi állapothoz vezet. A intézkedési javaslatok esetén nem mutatkozik különösebb közösségi szükséglet a gyors döntésre.
63. A fellebbezők vitatják továbbá a megtámadott ítélet 67. pontjában található azon megállapítást is, miszerint „nem terjesztettek elő a felperesek semmilyen tényt, amely cáfolná az EFSA következtetéseit”. Az Elsőfokú Bíróság előtt a Bizottság ténymegállapításai képezték a kérdés tárgyát. Az EFSA következtetéseinek kifogásolására soha nem volt lehetőség, és azokat nem is a Bizottságtól származóknak kellene tekinteni, hanem olyan független szakértői jelentésnek, amellyel kapcsolatban Ausztriának lehetőséget kellett volna kapnia álláspontja kifejtésére. Az, hogy a Bizottság e következtetéseket a maguk összességében pusztán átvette, nem felel meg a Bizottságot az EK 95. cikk (5) bekezdése alapján terhelő határozathozatali kötelezettségnek.
64. Ebből következően a fellebbezők szerint a Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítéletben foglalt döntésnek nincs jelentősége, és az Elsőfokú Bíróság döntése sértette a kontradiktórius eljárás közösségi jogi elvét (és az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikke szerinti védelemhez való jogot).
65. Végül a fellebbezők álláspontja szerint az Elsőfokú Bíróság a közösségi jogot is megsértette azáltal, hogy indokolását az EK 95. cikk (5) bekezdésében szereplő „sajátos” kifejezés téves értelmezésére alapozta, és ezért az e rendelkezésben szereplő többi feltételt nem vizsgálta.
66. A Bizottság
elsőként a kontradiktórius eljárás elvének, illetve a védelemhez való jognak az állítólagos megsértésével foglalkozik. Álláspontja szerint az Elsőfokú Bíróság csak annak rögzítése érdekében hivatkozott a Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítéletre, hogy a belső piac követelményei alapján egyik tagállam sem alkalmazhat olyan nemzeti szabályozást, amely eltér a harmonizált szabályoktól anélkül, hogy ezt megelőzően megszerezte volna a Bizottság jóváhagyását. E tekintetben nincs különbség a 95. cikk (4) és (5) bekezdése között. A hosszas vita egyik esetben sem kívánatos, a tisztázottság és a bizonyo sság igénye pedig mindkét esetben ugyanolyan nagy. Más vonatkozásban úgy tűnik, hogy a fellebbezők összekeverik a közigazgatási eljárásban érvényesülő kontradiktórius eljárás elvét és az Elsőfokú Bíróság előtti tárgyaláshoz való jogot, mivel e tekintetben előadott érveik irrelevánsak vagy elfogadhatatlanok.
67. Másodszor, a Bizottság kiemeli, hogy a megtámadott ítéletben nem volt szükség annak részletes vizsgálatára, hogy mi minősülhet „sajátos problémának”, mivel az „új tudományos bizonyíték” feltétele nem teljesült.
68. A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy az ilyen bizonyítékok hiánya nem meglepő, mivel Ausztria 2005. november 7‑én Felső‑Ausztriára vonatkozó, a jelen eljárás tárgyát képezőtől lényegesen eltérő törvénytervezet jelentett be a Bizottságnak,(40) amelynek célja – hasonlóan a többi tagállam és a többi osztrák Land
által korábban bejelentettekhez – nem a GMO‑kra vonatkozó általános tilalom, hanem a géntechnológiával nem módosított növények szennyezésének megelőzésére irányuló különleges intézkedések bevezetése volt. A Bizottság ezen intézkedéseket elvi szinten nem kifogásolta.(41)
Értékelés
Előzetes észrevételek
69. A tárgyaláson a Bizottság képviselője azzal az emlékeztetővel kezdte előadását, hogy jelen ügyben a Bíróság előtti fellebbezésről van szó, amelynek hatálya természeténél fogva korlátozott. E tény figyelembe vétele és lényegének megfontolása igen hasznos.
70. A Bíróság feladata annak eldöntése, hogy a fellebbezők a megtámadott ítélettel kapcsolatban megjelöltek‑e olyan eljárási szabálysértést vagy téves jogértelmezést, amely az ítéletet hibássá tenné.
71. Az Elsőfokú Bíróság feladata annak eldöntése volt, hogy a felperesek a Bizottság határozatával kapcsolatban megjelöltek‑e olyan lényeges eljárási hibát, téves jogértelmezést vagy kifejezett mérlegelési hibát, amely annak megsemmisítését indokolná.
72. A Bizottság feladata annak meghatározása volt, hogy Ausztria indokolta‑e az EK 95. cikk (5) bekezdése szerinti kérelmét az adott tagállam sajátos problémáján alapuló, a környezet vagy a munkakörnyezet védelmével kapcsolatos olyan új tudományos bizonyítékkal, amely a 2001/18 irányelv elfogadása után merült fel.
73. E feladatok egyike sem terjed ki arra a döntésre, hogy mi minősül megfelelő környezetvédelmi politikának, és mi nem. A közösségi politika területén e döntéseket a Parlament és a Tanács közösen hozza a Bizottság (amely ez esetben más minőségben jár el) javaslata alapján, a Gazdasági és Szociális Bizottsággal, valamint a Régiók Bizottságával folytatott konzultációt követően.(42) A tagállamok a nemzeti környezetvédelmi politika saját hatáskörükbe tartozó meghatározása terén megőrzik szabadságukat.
74. A második előzetes észrevétel a Bizottság azon állításával kapcsolatos, miszerint a fellebbezők indokaik előadása során bizonyos mértékben összekeverik az „eljárási szabálysértés” és a „közösségi jog megsértése” indokokat. E megállapítással egyetértek, de úgy vélem, hogy ez a lényegen semmit sem változtat. Ha valamely fellebbezési indok megengedhető, nincs jelentősége annak, hogy a fellebbező azt helyes kategóriába sorolta‑e be. Számomra úgy tűnik, hogy a fellebbezők által felhozott összes érv beleillik a Bíróság alapokmányának 58. cikke szerinti valamely kategóriába. Azt is megjegyzem, hogy – mint azt a Bizottság kiemeli – a fellebbezők nem támadják kifejezetten az Elsőfokú Bíróság azon megállapítását, miszerint az elővigyázatosság elvének megsértésével kapcsolatos kérelmük irreleváns. Ez azonban nézetem szerint nem gátolja őket abban, hogy erre az elvre az ítélet más vonatkozásaival kapcsolatos kifogásaik összefüggésében hivatkozzanak.
75. A fellebbezők lényegében azt állítják, hogy az Elsőfokú Bíróság
– tévesen utasította el azon érvüket, miszerint a kontradiktórius eljárás elvének megsértését jelenti az, hogy a Bizottság az EFSA véleményére alapította határozatát, de a fellebbezők számára nem biztosított lehetőséget azzal kapcsolatos álláspontjuk kifejtésére;
– helytelenül értelmezte a valamely tagállamra vagy régióra jellemző „sajátos” probléma fogalmát, mivel az e tekintetben előadott érveket nem vizsgálta meg kellőképpen, és döntését nem indokolta megfelelően;
– nem vizsgálta az elővigyázatosság elvével kapcsolatban előadottakat.
76. Az első két állítással ebben a sorrendben fogok foglalkozni, és a szükséges mértékben az elővigyázatosság elvének lehetséges jelentőségére is kitérek.
A kontradiktórius eljárás elve
77. „[A] kontradiktórius eljárás elve a szóban forgó eljárás esetében nem alkalmazható” – állapította meg az Elsőfokú Bíróság ítéletének 45. pontjában, idézve a Bíróság által a Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 50. pontjában írottakat. Hasznos lehet annak megfontolása, hogy ebben az összefüggésben mit jelent a „kontradiktórius eljárás elve”. Ahol a két ítélet angol változata a „right to be heard” kifejezést használja, ott a francia változatban a (többi nyelvi változat által pontosan visszatükrözött) „principe du contradictoire” kifejezés szerepel, amely valamelyest eltérő jelentéssel bírhat. A fellebbezők az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikkére hivatkoznak, amely tisztességes és nyilvános tárgyalást biztosít a polgári jogi jogok és kötelezettségek, illetőleg a büntetőjogi vádak tárgyában.
78. Egyértelmű, hogy a „principe du contradictoire” kifejezés – amelyet gyakran fejeznek ki a latin audi alteram partem vagy az audiatur et altera pars
kifejezésekkel – elsősorban olyan, ellenérdekű felek közötti eljárásokra alkalmazandó, amelyekben az egymással szemben álló feleknek az ítélkező testület általi döntéshozatalt megelőzően lehetőségük kell, hogy legyen az egymás állításaival kapcsolatos álláspontjuk kifejtésére. A tipikus példák közé tartoznak a polgári peres eljárások, a választottbírósági eljárások és az akkuzatórius (vádelvű) büntetőeljárások, továbbá természetesen a Bíróság vagy az Elsőfokú Bíróság előtti közvetlen keresetek.(43)
79. Tágabb értelemben többek között olyan esetekre is vonatkozik, amikor a hatóság által valamely személy ellen indított eljárás e személy jogaira vagy érdekeire kihatással lehet, mely eljárásban az érintett személy részére lehetővé kell tenni a hatóság által megfontolni javasolt tényezőkkel kapcsolatos álláspontjának kifejtését. Ezen esetek közé tartoznak az inkvizitórius büntetőeljárások és számos közigazgatási eljárás, a közösségi szférában például a versenyjoggal vagy dömpinggel kapcsolatos bizottsági vizsgálatok, illetve az EK 226. cikk szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás.
80. A jelen ügyben fennálló helyzet annyiban eltérő, hogy az eljárást a tagállam kezdeményezte, amely köteles előterjeszteni a harmonizációs jogszabálytól való eltérést alátámasztó indokait, és amely a szükségesnek tartott legteljesebb körben terjesztheti elő állításait és azt alátámasztó bizonyítékait. A kérelem címzettje a Bizottság, amely az indokok és a bizonyítékok értékelését követően határozatot hoz. Így tehát a tagállam meghallgatása elviekben saját kezdeményezésére történik, és az eljárásban nincs ellenérdekű fél.
81. A fellebbezők célja lényegében annak elismertetése, hogy a végleges határozat meghozatala előtt joguk lett volna nyilatkozni az EFSA kérelmükkel kapcsolatos értékeléséről. Talán kevésbé fontos annak eldöntése, hogy a „right to be heard” [meghallgatáshoz való jog] vagy a „principe du contradictoire” [kontradiktórius eljárás elve] kifejezések pontosan ezt jelentik‑e, mint annak egyértelmű meghatározása, hogy pontosan miről is van szó.
82. E jog elismerésének a Bíróság fent hivatkozott Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítélete és az abban foglalt indokolás képezi legfőbb akadályát. A fellebbezők kérelme nem az ítélkezési gyakorlattól való eltérésre irányul, hanem arra, hogy ez a gyakorlat kialakulásának körülményeire, nevezetesen az EK 95. cikk (4) bekezdésére korlátozódjék, az (5) bekezdés e körből történő kizárásával. Érveiket nem találom meggyőzőnek.
83. A Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítélet vonatkozó pontjai a következőképpen szólnak:
„42 … [E]gyetlen rendelkezés sem írja elő a kontradiktórius eljárás elvének alkalmazását az EK 95. cikk (4) és (6) bekezdésében szabályozott, közösségi szinten elfogadott harmonizációs intézkedéstől eltérő nemzeti rendelkezések jóváhagyásával kapcsolatos határozathozatali eljárásban.
43 Hasonlóképpen egyetlen rendelkezés sem írja elő a Bizottság számára, hogy ezen eljárás során kikérje más tagállamok véleményét oly módon, ahogyan azt a jelen ügyben tette.
44 Ezért fontos annak eldöntése, hogy a kontradiktórius eljárás elve konkrét jogszabály hiányában is alkalmazandó‑e, különösen olyan esetben, amikor a Bizottság ilyen véleményeket kért.
45 A kontradiktórius eljárás elve, amelynek betartását a Bíróság biztosítja, az érdekeltek meghallgatására kötelezi a hatóságot az őket érintő határozat meghozatala előtt (a C‑315/99. P. sz., Ismeri Europea kontra Számvevőszék ügyben 2001. július 10‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑5281. o.] 28. pontja).
46 A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a védelemhez való jog tiszteletben tartásának elve, amelyhez a kontradiktórius eljárás elve szorosan kapcsolódik, nemcsak az állampolgárokra, hanem a tagállamokra is kiterjed. Ez utóbbiak vonatkozásában ez az elv a valamely közösségi intézmény által az érintett tagállam ellen indított eljárások keretében nyert elismerést, például az állami támogatások felülvizsgálatát vagy az állami vállalatokkal kapcsolatos tagállami magatartás megfigyelését érintő ügyekben (lásd például a C‑48/90. és C‑66/90. sz., Hollandia és PTT Nederland kontra Bizottság egyesített ügyekben 1992. február 12‑én hozott ítélet [EBHT 1992., I‑565. o.] 44. pontját, valamint a C‑288/96. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2000. október 5‑én hozott ítélet [EBHT 2000., I‑8237. o.] 99. pontját).
47 Az EK 95. cikk (4) és (6) bekezdésében szabályozott eljárást azonban nem közösségi intézmény, hanem tagállam kezdeményezi, és a közösségi intézmény határozatának meghozatala nem más, mint az e kezdeményezést követő lépés.
48 Ez az eljárás egy olyan tagállam kezdeményezésére indul, amely egy közösségi szinten elfogadott harmonizációs intézkedéstől eltérő nemzeti rendelkezések jóváhagyását kéri. A tagállam a kérelmében minden további nélkül nyilatkozhat az általa elfogadni kért határozatról; ez kifejezetten következik az EK 95. cikk (5) bekezdéséből, amely a szóban forgó nemzeti rendelkezések fenntartására vonatkozó indokainak kifejtésére kötelezi a tagállamot. A Bizottság viszont a részére megállapított határidőkön belül meg kell, hogy kapjon minden szükségesnek tűnő információt anélkül, hogy köteles lenne még egyszer meghallgatni a kérelmező tagállamot.
49 Ezt a következtetést támasztja alá az EK 95. cikk (6) bekezdésének második franciabekezdése, amely szerint az eltérő nemzeti rendelkezéseket jóváhagyottnak kell tekinteni, ha a Bizottság bizonyos határidőn belül nem hoz határozatot. Ugyanezen bekezdés harmadik franciabekezdése értelmében a határidő nem hosszabbítható meg az emberi egészséget fenyegető veszély esetén. Ezért egyértelmű, hogy a Szerződés megalkotóinak szándéka – úgy a kérelmező tagállam, mint a belső piac megfelelő működése érdekében – az volt, hogy az EK 95. cikk (4) bekezdése szerinti eljárást gyorsan zárják le. Ez a cél nehezen volna összeegyeztethető az adatok és érvek hosszadalmas kicserélését megszabó követelménnyel.
50 Mindebből az következik, hogy a kontradiktórius eljárás elve az EK 95. cikk (4) és (6) bekezdésében szabályozott eljárásban nem alkalmazható.”
84. E pontoknak az EK 95. cikk (4)–(6) bekezdésének teljes szövegével történő együttes értelmezése alapján nem látom annak indokát, hogy az EK 95. cikk (4) bekezdésével kapcsolatban elmondottak miért ne vonatkoznának az EK 95. cikk (5) bekezdésére is. A Bíróság indokolása elsősorban nem a gyors határozathozatalhoz fűződő közösségi érdeken alapult, amely esetleg nem állna fenn, ha az intézkedések még nem lennének hatályosak és a tagállam nem lenne sürgető helyzetben. Inkább abból ered, hogy i. a tagállam indítja meg az eljárást és kérelmével együtt várhatóan előterjeszti az összes vonatkozó bizonyítékot és érvet, ellentétben azzal a helyzettel, amikor szankció kiszabására irányuló eljárás indul meg a féllel szemben, továbbá hogy ii. a 95. cikk (6) bekezdése nem kínál alternatívát a kötelezőnek tekintett jóváhagyáshoz képest, ha a Bizottság a javasolt rendelkezéseket határidőn belül nem utasította el. Ez a határidő hosszas vitát nem tesz lehetővé, és csupán egy alkalommal hosszabbítható meg (a Bizottság döntése alapján), ha az ügy összetettsége ezt indokolja, és az emberi egészséget fenyegető veszély nem áll fenn.
85. A fellebbezők érvelését nem támasztja alá az sem, hogy az Elsőfokú Bíróság az EK‑Szerződés korábbi 100a. cikkének (4) bekezdése szerinti hatáskörre(44) is hivatkozott, amely nem tett különbséget a harmonizációs irányelv elfogadása előtt már hatályban volt, valamint az azt követően bevezetni kívánt intézkedések között. Ha más nem, ez a körülmény mindenképpen hozzájárul annak megerősítéséhez, hogy ugyanazok az elvek vonatkoznak mindkettőre.
86. Ezért véleményem szerint a fellebbezők nem bizonyították azt, hogy az Elsőfokú Bíróság tévesen alkalmazta volna a jogot a kontradiktórius eljárás elvével kapcsolatos ítélkezési gyakorlat alkalmazásában.(45)
87. Mivel a Dánia kontra Bizottság ügyben született ítéletet a teljes ülés hozta meg, a jelen ügyet tárgyaló tanács számára nem tűnik helyénvalónak az ezen ítélkezési gyakorlattól való eltérés, ehelyett a nagytanács elé utalás volna kívánatos. Mint azt megjegyeztem, a fellebbezők az ítélkezési gyakorlattól való eltérést nem is kérik. Azonban nem gondolom, hogy ez bármely esetben szükséges lenne.
88. A Bizottság határozata megtámadható az Elsőfokú Bíróság előtt, kétszeri beadványváltás és teljes körű szóbeli érvelés lehetőségével. Így az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. cikkének (1) bekezdése szerinti, a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság előtti tisztességes és nyilvános tárgyalás lehetősége teljes mértékben biztosított.
89. Szükséges azonban megemlíteni a teljes ülés egy másik ítéletét, amely első látásra ellentétesnek tűnhet a Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítélettel, ez pedig a Technische Universität München ügyben hozott ítélet(46) . Abban az ügyben az egyetem azzal az indokkal kívánt tudományos eszközöket vámmentesen importálni, hogy azoknak megfelelő eszközöket nem gyártottak a Közösségen belül. Kérelmének részletes indokolást kellett tartalmaznia arra vonatkozóan, hogy a Közösségen belül megvásárolható berendezések miért nem alkalmasak az elvégzendő konkrét tudományos munka céljára. A kérelmet a Bizottság elé utalták, amely egy szakértői csoporttal egyeztetett, ez utóbbi következtetései pedig kötötték a Bizottságot. A csoport egy hasonló berendezéseket előállító közösségi gyártó levele alapján negatív következtetésre jutott, és az egyetem számára nem biztosították annak lehetőségét, hogy e levéllel kapcsolatos álláspontját kifejtse.
90. A Bíróság a Bizottság határozatát megsemmisítette. Ítéletének 25. pontjában kimondta:
”Az ilyen (47) közigaz gatási eljárásban a kontradiktórius eljárás elve megköveteli, hogy az érintett személy a Bizottság előtti tényleges eljárás során előadhassa saját ügyét, ezen belül a vonatkozó körülményekkel és szükség esetén a közösségi intézmény által figyelembe vett dokumentumokkal kapcsolatos álláspontját. Ez a feltétel a vitatott határozat meghozatalakor nem teljesült.”
91. Bár a körülmények összehasonlíthatónak tűnnek a jelen ügy körülményeivel, és a jogmegállapító határozat a fellebbezők állítását látszik alátámasztani, véleményem szerint a két ügy között különbség tehető. A Technische Universität München ügyben nem az volt a helyzet, hogy a felperesnek nem volt lehetősége a szakértői csoport következtetéseivel kapcsolatos álláspontjának előadására, hanem az e csoport által elfogadott és egy ellenérdekű fél által előterjesztett bizonyítékokkal kapcsolatos álláspontjának előadására nem volt lehetősége. A jelen ügyben nem ez volt a helyzet.
92. Megjegyzem továbbá, hogy a Technische Universität München ügyben a Bíróság nem kevesebb, mint három indok alapján hozta meg a határozatot érvénytelenítő döntését.(48) A jelen ügyben a többi indok egyike sem képezi fellebbezés tárgyát.(49) Ezért számomra célszerűbbnek tűnik a Technische Universität München ügyet megkülönböztetni és olyan ügyként kezelni, amely a vámügyekben alkalmazandó igazgatási eljárásban kétségtelenül irányadó, ahelyett hogy az ügyben hozott kontradiktórius eljárás elvére vonatkozó döntésnek az EK 95. cikk szerinti, eltérő igazgatási eljárásban való alkalmazására törekednénk.
93. A fellebbezők azon állításaival kapcsolatban, miszerint a jelen ügyben a kontradiktórius eljárás elve az Elsőfokú Bíróság előtt szenvedett sérelmet – mivel az érveiket nem vizsgálta kellő mélységben –, számomra úgy tűnik, hogy ezek az állítások nem pontosan a kontradiktórius eljárás elvére vonatkoznak. Azt a fellebbezők nem állítják, hogy az érvek vagy bizonyítékok előterjesztéséhez fűződő joguk gyakorlását az elsőfokú eljárás során bármilyen módon megtagadták volna.
94. A fellebbezők azon kifogása, miszerint az Elsőfokú Bíróság az előterjesztett érvekből és bizonyítékokból téves következtetést vont volna le, csak annyiban elfogadható, amennyiben az egy lehetséges jogi hibára vonatkozik. Az alábbiakban minden olyan szempontot megvizsgálok, amely a tagállamra jellemző sajátos probléma fogalmának vizsgálatakor e cím alá tartozhat.
95. A fellebbezők azon állításával kapcsolatban azonban, miszerint az Elsőfokú Bíróság egyszerűen elmulasztotta az általuk előterjesztett bizonyítékok vizsgálatát, néhány megjegyzést szükséges tenni. Az ilyen mulasztást a fellebbezési eljárás során alaposan meg kell vizsgálni, hiszen megalapozottság esetén az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezésére adhat okot, jóllehet nincs tudomásom olyan ügyről, ahol ez a kérdés ehhez hasonló formában felmerült volna.(50) A jelen ügyben a megtámadott ítélet 66. és 67. pontjából látható, hogy az Elsőfokú Bíróság igenis figyelembe vette az előterjesztett bizonyítékokat. E bizonyítékok (a Müller‑jelentés és a bizottsági jelentés(51) ) az EFSA és a Bizottság rendelkezésére álltak. Mint azt a későbbiekben részletesebben kifejtem, a felperesek nem jelezték az Elsőfokú Bíróság felé azt, hogy a bizonyítékok mennyiben mondanak ellent az e testületek által levont következtetéseknek. E körülmények között az Elsőfokú Bíróságot nézetem szerint nem érheti bírálat azért, mert a bizonyítékokat nem ennek fényében vizsgálta.
96. Végül, ami az elővigyázatosság elvét illeti, csupán azt emelném ki, hogy a meghallgatáshoz való jogot, a védelemhez való jogot és a kontradiktórius eljárás elvének tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettséget az eljárás természete határozza meg, és azok nem változnak az elővigyázatosság nagyobb vagy kisebb szükségessége szerint.
„Sajátos” probléma
97. A fellebbezők lényegében azzal érvelnek, hogy az Elsőfokú Bíróság elmulasztotta az általuk előterjesztett bizonyítékok helyes vizsgálatát, amelyek a Bizottság azon következtetésének megcáfolására irányultak, miszerint nem mutattak be Felső‑Ausztriára jellemző sajátos problémát.
98. Ez az érvelés azonban nehézségekbe ütközik annyiban, amennyiben az Elsőfokú Bíróságnak az előterjesztett bizonyítékokkal kapcsolatos értékelését kívánja támadni. A Bíróság alapokmányának 58. cikke alapján ez az értékelés csak a bizonyítékok elferdítésére történő hivatkozás esetén támadható meg fellebbezéssel.(52)
99. Mindazonáltal a fellebbezők (bár talán nem az elvárható alapossággal) lényeges kérdést vetettek fel annak előadásával, hogy a „sajátos” szó jelentése nem egyezik az „egyedi” szóéval. Ha az Elsőfokú Bíróság a bizonyítékok értékelésekor téves jogi feltételt alkalmazott volna, ítélete e tekintetben hibás lenne, és a bizonyítékokat a helyes feltétel fényében újra kellene értékelni.
100. A részletesebb vizsgálat alapján a helyzet meglehetősen összetettnek tűnik, de kétségek merülnek fel azzal kapcsolatban, hogy az Elsőfokú Bíróság e kérdéssel kapcsolatos indokolása biztonsággal fenntartható‑e. A nehézség nyelvi jellegű, és magyarázatot igényel.
101. Az EFSA véleménye angol nyelven készült. Honlapján ez olvasható: „Az EFSA tudományos véleményeinek hiteles nyelve az angol. Kérjük, kétség esetén a vélemény és az összefoglaló angol nyelvű változatára hivatkozzon.” Ami a jelen ügyben kiadott véleményt illeti, úgy tűnik, hogy az angol nyelvűn kívül további teljes változat nem létezik, noha az összefoglaló angol, francia, német és olasz nyelven is elkészült.
102. A vélemény többek között kimondta(53) :
„Az előterjesztett tudományos bizonyítékok nem tartalmaznak […] új vagy jellegzetesen helyi adatot, a géntechnológiával módosított jelenlegi vagy jövőbeni állatok vagy növényállomány környezetre vagy az emberi egészségre gyakorolt hatására vonatkozóan.
Nem terjesztett[ek] elő semmilyen tényt, amely azt bizonyította volna, hogy Ausztriának ez a régiója különleges vagy kivételes ökoszisztémával [rendelkezne], amely az egész Ausztria vagy Európa hasonló régiói esetében lefolytatottól különböző kockázatértékelést tesz szükségessé. Nem terjesztettek elő a GMO‑k biológiai sokféleségre gyakorolt közvetlen vagy – a mezőgazdasági gyakorlatban bekövetkezett változásokon keresztüli – közvetett hatásaival kapcsolatos konkrét ügyeket sem.”
103. A „jellegzetesen” és az „egyedi” szavak használata számomra lényegesnek tűnik. Jóllehet nem minden kétséget kizáróan, mégis azt látszik sugallni, hogy az EFSA következtetése alapulhatott azon az értelmezésen, miszerint a 2001/18 irányelvtől való eltérés igazolása érdekében annak megállapítása szükséges, hogy a szóban forgó tagállamban vagy régióban olyan probléma áll fenn, amely sehol máshol nem található meg.
104. Az EFSA véleményének összegzésében a „nem […] új vagy jellegzetesen helyi adat” kifejezés nem jelenik meg, viszont a „különleges vagy kivételes ökoszisztéma” kifejezés igen. Franciára, illetve németre az „écosystèmes atypiques ou uniques” és az „ungewöhnliche oder einzigartige Ökosysteme” kifejezéssel fordították őket; az angol változatot mindkettő megfelelően látszik tükrözni.
105. A vélemény két bekezdését „szó szerint” idézi a Bizottság megtámadott határozatának 71. pontja, amiből egyértelműen az tűnik ki, hogy jelentőségük van az indokolásban. A „szó szerint” kifejezést azért teszem idézőjelbe, mert a két bekezdés egyben szerepel, továbbá a francia és a német nyelvű változat bizonyos mértékben különbözik az eredeti szöveg hiteles angol nyelvű változatától. A „nem […] új vagy jellegzetesen helyi adat” kifejezés a franciában „aucune information nouvelle ou spécifiquement locale” kifejezésként szerepel – így nem derül ki, van‑e eltérés az EK 95. cikk (5) bekezdésének szövege és annak EFSA általi értelmezése között –, a német változatban pedig a „keine oder nur lokal begrenzte wissenschaftliche Daten” kifejezés fordul elő, amelynek jelentése meglehetősen eltérő, és az angol szöveg téves értelmezéséből eredhet. A „különleges vagy kivételes ökoszisztéma” kifejezést franciára az „écosystèmes particuliers ou exceptionnels”, németre pedig az „ein ungewöhnliches oder einzigartiges Ökosystem” kifejezéssel fordították. A francia változatban (amely különbözik az EFSA véleményének francia nyelvű összefoglalójától) itt sem szerepel az egyediség fogalma, azonban a német nyelvű változat hűen tükrözi mind a vélemény angol, mind az összefoglaló német nyelvű változatát.
106. A Bizottság határozata, amelynek címzettje Ausztria, kimondja, hogy csak a német nyelvű szöveg hiteles. Nem egyértelmű, hogy ez szükségszerűen azt jelenti‑e, hogy a Bizottság elemzését kizárólag német nyelven végezte, és a határozatot eredetileg e nyelven szövegezték. Mindenesetre úgy tűnik, hogy az EFSA véleményének német nyelvű változata, amelyen a határozat (legalább részben) alapult, nem teljesen pontos fordítás.
107. Az Elsőfokú Bíróság előtti eljárás nyelve természetesen a német volt. Nem titok azonban, hogy az Elsőfokú Bíróság munkanyelve a Bíróságéhoz hasonlóan a francia. Ebből következően lehetséges, hogy az Elsőfokú Bíróság elemzése az ügy dokumentumainak francia nyelvű változatain alapul – beleértve különösen a megtámadott határozat francia nyelvű szövegét, amely nem hivatkozik az egyediségre –, amikor 71. pontjában az EFSA véleményét idézi. Mindenesetre a megtámadott ítéletet francia nyelven szövegezték meg.(54)
108. Ezek a megfontolások az ítélet 65–67. pontjai francia nyelvű változatának vizsgálatakor válnak igazán jelentőssé. A 65. pont nagy részben megismétli a megtámadott határozat 71. pontjában található idézetet, az „aucune information nouvelle ou spécifiquement locale” és a „des écosystèmes particuliers ou exceptionnels” kifejezésekkel. Ezt követően a 66. pont kimondja, hogy a felperesek nem terjesztettek elő olyan bizonyítékot, amely a különös probléma fennállására vonatkozó értékelés megalapozottságát kétségessé tehette volna, a 67. pont pedig azt, hogy nem terjesztettek elő a felperesek semmilyen tényt, amely cáfolná az EFSA következtetéseit, amelyek szerint nem bizonyították, hogy Felső‑Ausztriát olyan „des écosystèmes particuliers ou exceptionnels” jellemezné, amely az egész Ausztria vagy Európa más hasonló régiói esetében lefolytatottól eltérő kockázatértékelést tesz szükségessé.
109. A megtámadott ítélet francia nyelvű változatában tehát nem található arra utaló jel, hogy az Elsőfokú Bíróság tudatában lett volna annak a lehetőségnek, hogy az EFSA véleményét arra a feltevésre alapozhatta, miszerint az EK 95. cikk (5) bekezdésén alapuló eltérés igazolása érdekében Ausztriának a szóban forgó régióra jellemző egyedi,
nem pedig sajátos, különleges vagy egyéb módon kivételes probléma fennállását kellett bizonyítania.
110. Számomra egyértelműnek tűnik, hogy – mint azt a fellebbezők előadják – az EK 95. cikk (5) bekezdésében szereplő „sajátos” szó nem tekinthető az „egyedi” szóval azonosnak. Valamely probléma több régióban vagy tagállamban is lehet sajátos, egyedi azonban csak egyben. Talán nem is szükséges e tekintetben egyértelmű határvonalat húzni, de a sajátos probléma egyértelműen valahol egyrészről az egyedi, másrészről pedig a gyakori, általános vagy elterjedt probléma között helyezkedik el. Az EK 95. cikk (5) bekezdésében rögzített feltétel az, hogy a problémának sajátosnak kell lennie, és az egyediség megkövetelése e rendelkezés téves értelmezését vagy téves alkalmazását jelentené.
111. Nem mondható, hogy az Elsőfokú Bíróság e feltételt tévesen értelmezte vagy tévesen alkalmazta volna. A „spécifique”, „particulier” és „exceptionnel” melléknevek használata teljes egészében összhangban állónak tűnik a rendelkezés álláspontomnak megfelelő értelmezésével.
112. Azonban a felperesek által előterjesztett bizonyítékok vizsgálata után(55) az Elsőfokú Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy az EFSA következtetéseit és a Bizottság értékelését nem cáfolták és nem is vonták kétségbe. E megállapítás azonban a francia nyelvű következtetésekre és értékelésre vonatkozott, amelyekben nem szerepelt az egyediség feltételére történő hivatkozás. Számomra nem tűnik bizonyosnak az a következtetés, mely szerint az Elsőfokú Bíróság akkor is ugyanerre az álláspontra jutott volna, ha a bizonyítékokat az EFSA egyediségre történő hivatkozásának fényében értékelte volna, vagy úgy vélte volna, hogy a Bizottság értékelése e hivatkozásokon alapul.
113. Emiatt a felperesek által az EK 95. cikk (5) bekezdésének megsértésével kapcsolatban előterjesztett jogalap Elsőfokú Bíróság általi elutasítása nem lehet megalapozott. Miután az Elsőfokú Bíróság úgy találta, hogy nem cáfolták meg azt a következtetést, miszerint Felső‑Ausztriára jellemző sajátos probléma nem állt fenn, az adott rendelkezésben rögzített további kumulatív feltételek egyikét sem vizsgálta. Így az ítéletben nem marad bizonyos indok a jogalap elutasítására.
114. Ezért vizsgálni kell az EK 95. cikk (5) bekezdése alkalmazásának többi feltételét. Eljárási szabályzata 61. cikkének 1. §‑a alapján a Bíróság a körülményektől függően ezt maga megteheti vagy az ügyet visszautalhatja az Elsőfokú Bírósághoz. Számomra úgy tűnik, hogy a jelen ügyben a Bíróság van abban a helyzetben, hogy lefolytassa a vizsgálatot.
Az EK 95. cikk (5) bekezdésében foglalt kumulatív feltételek
115. Mint azt megjegyeztem, az EK 95. cikk (5) bekezdése szerinti, eltérésre vonatkozó engedély megszerzéséhez valamely tagállamnak a környezet vagy a munkakörnyezet védelmével kapcsolatos, új tudományos bizonyítékot kell szolgáltatnia az adott tagállamra jellemző, a harmonizációs intézkedés elfogadása után felmerült probléma miatt. Ezek a feltételek kumulatív jellegűek; ezt az Elsőfokú Bíróság is megállapította, és a fellebbezési tárgyaláson az osztrák kormány is kifejezetten elismerte. Más szóval, ha bármely feltétel nem teljesül, az eltérés nem engedélyezhető.
116. Úgy tűnik, hogy sem az EFSA véleményét, sem a Bizottság határozatát nem támadják azon állítás tekintetében, mely szerint az Ausztria által hivatkozott bizonyítékoknak legalább némelyike a környezetvédelemmel volt kapcsolatos, jóllehet a Bizottság határozatának 68. pontjában megállapította, hogy Ausztria aggályai nem tekinthetők kifejezetten a környezetvédelemmel kapcsolatosaknak. Következésképpen feltételezhető, hogy a „környezet védelmével kapcsolatos bizonyíték” feltétel teljesült. Egy rövid megjegyzést kell azonban tennünk.
117. A fellebbezők az EFSA megállapítása alapján azzal érveltek, hogy utóbbit „a Bizottság nem kérte […] a géntechnológiával módosított és a géntechnológiával nem módosított termények együttélésének kezelésével kapcsolatos álláspontjának kifejtésére”, és hogy az Ausztria kérelmében felvetett központi kérdést az EFSA és a Bizottság nem vette figyelembe.
118. Számomra viszont úgy tűnik, hogy a Bizottság helyesen törekedett az EK 95. cikk (5) bekezdéséhez és a 2001/18 irányelvhez kapcsolódó környezetvédelmi kérdések és a jogi szabályozás hatókörén kívül eső, a mezőgazdasággal kapcsolatos társadalmi‑gazdasági kérdések közötti különbségtételre.(56) Feladatának meghatározásakor az EFSA rögzítette, hogy nem kérték fel „azon információkkal kapcsolatos álláspontjának kifejtésére, amelyek nem jelentenek
kockázatot az emberi egészségre és a környezetre, különösen amelyek az együttélés kezelésével kapcsolatosak.”(57) Véleménye egyértelműen – helytálló módon – figyelembe vette a környezetvédelmi kérdéseket, különösen a génfolyammal kapcsolatban, de e további kérdésekkel kapcsolatban – szintén helytálló módon – nem nyilatkozott.
119. Visszatérve az EK 95. cikk (5) bekezdésben rögzített feltételekre, egyetértés látszik fennállni a tekintetben, hogy a Müller‑jelentés legalább néhány tudományos bizonyítékot szolgáltatott, jóllehet az EFSA véleménye rámutatott arra, hogy számos hivatkozás jogalkotási vagy gazdasági kérdéseket érintett.
120. A további feltételek szerint a bizonyítékoknak újnak kell lenniük, és a problémának, amelyre vonatkoznak, a 2001/18 irányelv elfogadása után kellett felmerülnie.
121. Azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy a Müller‑jelentésben szolgáltatott tudományos bizonyítékok újak voltak‑e, az EFSA megállapította, hogy azok túlnyomórészt a jelenlegi ismeretek áttekintését jelentették néhány növénytípus terményből terménybe származó génfolyamával, valamint terményből vadon termő növénybe származó relatív génfolyamával kapcsolatban. A határozat 65. pontjában a Bizottság úgy vélte, hogy a Müller‑jelentés olyan adatokat tartalmazott, amelyek nagy része már a 2001/18 irányelv elfogadása előtt rendelkezésre állt.
122. Az első fokon benyújtott kereseteikben a Land Oberösterreich és Ausztria elismerte, hogy a Müller‑jelentés nagyrészt már rendelkezésre álló adatokon alapult. Azonban azzal érveltek, hogy az a meglévő adatokból új következtetésekre jutott, és e következtetéseket „új tudományos bizonyítéknak” kell tekinteni. Azt is előadták, hogy ezt a legutóbbi tudományos irodalom több írása is megerősítette.(58)
123. Könnyen igazolható, hogy a 2002 áprilisában befejezett Müller‑jelentés 115 hivatkozása közül csak 22 származik ebből az évből vagy 2001‑ből, a 2001/18 irányelv elfogadásának évéből, és hogy ezeknek kevesebb mint fele tűnik tudományos természetűnek. A fellebbezők nem hivatkoztak arra, hogy a 2001‑es vagy 2002‑es tudományos hivatkozások döntő jelentőségűek vagy akár lényegesek lettek volna az általuk levont következtetés vonatkozásában. És mivel a kérdés az, hogy az Ausztria által kérelme alátámasztása érdekében szolgáltatott bizonyítékok újak voltak‑e, az a tény, hogy később más újabb bizonyítékok kerülhettek napvilágra, nem lehet hatással a Bizottság határozatának jogi érvényességére, tekintettel a meghozatalának alapjául szolgáló bizonyítékokra és a határozat meghozatalának időpontjára.
124. Fennmarad a kérdés, hogy meglévő adatokból levont új következtetés minősülhet‑e „új tudományos bizonyítéknak”. Az angol nyelv alapján általános esetben erre a kérdésre nemleges lenne a válasz. Az „evidence” szó általában azt a nyersanyagot jelöli, amelyből következtetések vonhatók le. A kép azonban nem ennyire tiszta, ha az EK 95. cikk (5) bekezdésének további nyelvi változatait vizsgáljuk meg. A holland változat („nieuwe wetenschappelijke gegevens”) megegyezni látszik az angollal. Némely latin nyelv olyan kifejezést használ (franciául „preuves scientifiques nouvelles”, olaszul „nuove prove scientifiche”, portugálul pedig „novas provas cientificas”), amelynek tágabb jelentése lehet. A spanyol („novedades cientificas”) és német („neue wissenschaftliche Erkenntnisse”) változatok az angolhoz képest mindenképpen alkalmasabbnak tűnnek arra, hogy a fellebbezők által első fokon hivatkozott jelentést hordozzák. További vizsgálatot nem tartok szükségesnek azon álláspontom kialakításához, mely szerint a meglévő adatokból levont új következtetések jelent het nek az EK 95. cikk (5) bekezdése szerinti új tudományos bizonyítékokat.
125. Azonban a jogalapok között nem találok semmit, ami túlterjeszkedne azon az egyszerű megállapításon, mely szerint a Müller‑jelentés a meglévő adatokból ilyen új következtetéseket vont le. Új következtetést még csak meg sem jelöltek. Még kevésbé található bármilyen magyarázat arra vonatkozóan, hogy egy ilyen következtetés mennyiben különbözhetne az ugyanazon adatokból korábban levont következtetésektől. Mivel az eltérésre irányuló kérelem elutasításának egyik alapja az volt, hogy a tudományos bizonyíték nem volt új, ezt az érvet a felpereseknek első fokon kellett volna megcáfolniuk pernyertességük érdekében. Nem elegendő azt bemutatni, hogy a bizonyíték elméletileg lehet új, annak megjelölése és magyarázata nélkül, hogy tulajdonképpen mi benne az új.
126. Ezért az a véleményem, hogy a fellebbezők nem cáfolták azokat a megállapításokat, amelyeket a Bizottság az új tudományos bizonyítékok hiányával kapcsolatban tett. Ez önmagában elegendő indok az első fokon előterjesztett harmadik jogalapjuk elutasítására, de vizsgálni fogom azt a feltételt is, hogy az állítólagos problémának a 2001/18 irányelv elfogadása után kellett felmerülnie.
127. A felperesek érvelése szerint a Felső‑Ausztriára jellemző sajátos probléma a biogazdálkodás és a kisméretű gazdaságok (viszonylag) magas arányából ered.
128. Ami a gazdaságok méretét illeti, nem állították azt, hogy a helyzet a 2001/18 irányelv elfogadása után bármilyen módon megváltozott volna.
129. A biogazdálkodás arányával kapcsolatban számadatokat szolgáltattak a 2001. december 31. és 2002. december 31. közötti növekedésre vonatkozóan: a gazdaságok száma 2 792‑ről 3 040‑re, területük 45 950‑ről 50 077 hektárra nőtt, ami az év végére minden tekintetben még éppen 9% alatti növekedést jelentett; így a biogazdálkodás (nyilvánvalóan 2002 végén) a gazdaságok számának 7,5%‑át és a régióban található megművelt területek 8,85%‑át tette ki.(59)
130. Nem szolgáltattak a 2001 márciusától (amikor a 2001/18 irányelvet elfogadták) 2003 márciusáig (amikor az irányelvtől való eltérés engedélyezése iránti kérelmet tették) tartó releváns időszak egészére vonatkozó számadatokat. Ha a trend előtte (2001 márciusától 2001 decemberéig) és utána (2003 januárjától 2003 márciusáig) is lineáris volt – amire semmilyen bizonyíték nincs –, a 2002. naptári évre vonatkozó számadatokból való extrapoláció arra a következtetésre vezetne, hogy a növekedés mértéke durván 18% lehetett. Attól függően, hogy a gazdaságok területét vagy számát vesszük alapnak, ez a biogazdálkodás arányát Felső‑Ausztria teljes mezőgazdaságán belül 6 vagy 8%‑ról 8 vagy 9%‑ra emelné.
131. Ekkora mértékű növekedés nem tűnik elegendőnek az újonnan felmerült probléma meglétének bizonyításához. A fellebbezők érvelése szerint azonban az EK 95. cikk (5) bekezdése nem követeli meg, hogy a probléma teljes egészében a harmonizációs intézkedés elfogadását követően merüljön fel. Előadásuk szerint lehetséges, hogy az korábban rejtett volt, és teljes egészében csak később vált ismertté. Állításuk szerint a jelen ügyben a Müller‑jelentés 2002 áprilisában történt közzététele volt az, ami rávilágított erre a probléma tényleges mértékére.(60)
132. Azzal egyetértek, hogy elvben az olyan probléma, amely valamely harmonizációs intézkedés elfogadásakor rejtett volt és csak később válik ismertté, az EK 95. cikk (5) bekezdése szempontjából az összes körülménytől függően elvileg tekinthető az elfogadás után felmerült problémának. Az azonban nem tűnik különösebben valószínűnek, hogy ilyen felismerésre a biogazdálkodás arányában bekövetkezett fokozatos növekedés vezetett volna, kivéve azt az esetet, amikor valamely küszöb átlépése a helyzet jelentős változását idézi elő. A fellebbezők jogalapjaiban nem találok semmi olyat, ami túlterjeszkedne azon az egyszerű megállapításon, mely szerint a probléma nagyságrendje csak a Müller‑jelentés közzétételét követően vált nyilvánvalóvá. Ez – azzal együtt, hogy nem jelölték meg milyen, az új vagy már meglévő adatokból levont új következtetéseket tartalmaz a jelentés – engem arra az álláspontra vezet, hogy a 2001/18 irányelv elfogadása után felmerült probléma fennállását nem bizonyították.
133. Ebből következően a fellebbezők nem cáfolták a megtámadott határozat 75. pontjában foglalt következtetéseket, amelyek szerint Ausztria nem szolgáltatott új tudományos bizonyítékot és nem mutatott be olyan konkrét problémát, amely a 2001/18 irányelv elfogadása után merült volna fel.
134. Tekintettel az elővigyázatosság elvének fellebbezők általi hangsúlyozására, hozzátenném, hogy – noha ezen elvnek kétségtelenül jelentősége lehet egy új helyzetre vonatkozó bizonyítékok értékelésénél – az elővigyázatosságnak semmilyen mértéke nem tehet valamely adott bizonyítékot vagy helyzetet ténylegesen újjá. Úgy a helyzet, mint a bizonyíték újdonsága kettős feltételt jelent, aminek még az elővigyázatosság elvének szóba kerülése előtt teljesülnie kell.
135. Az első fokon előterjesztett harmadik jogalapot ezért mindenképpen el lehet utasítani, tekintet nélkül arra, hogy az Elsőfokú Bíróság elutasító döntésének indoka biztonsággal megerősíthető‑e.
Összefoglalás és záró megállapítások
136. Elemzésem az alábbiakban foglalható össze.
137. Az EK 95. cikk (4) vagy (5) bekezdése szerinti eljárásban a tagállam kötelessége, hogy kérelmével együtt benyújtsa mindazon bizonyítékokat és érveket, amelyek kérelmének alátámasztásához szükségesek. A Bizottság később ezek alapján hozza meg határozatát. Határozatának meghozatala előtt beszerezheti más tagállamok véleményét (mint a Dánia kontra Bizottság ügyben) vagy (mint a jelen ügyben) olyan szakértői testület véleményét, amelyet ilyen ügyekben történő segítségnyújtás céljából hoztak létre. Az eljárás természete (a kezdeményező tagállamnak minden lehetősége megvan a vonatkozó beadványok benyújtására) és az időbeli korlátok (hat hónap, az összetettség által indokolt különleges körülmények esetén lehetséges egyszeri meghosszabbítással) miatt a tagállamnak nincs szükségképpen általános jellegű jogosultsága arra, hogy kifejtse a Bizottság által beszerzett véleménnyel kapcsolatos álláspontját. Ha azonban a szakértői testületnek olyan bizonyítékok vagy érvek meghallgatása után kellett véleményt adnia, amelyek ellentétesek a tagállam által előterjesztettekkel, ám a véleményre a tagállamnak nem volt lehetősége nyilatkozni, szükséges lehet annak megfontolása, hogy ez nem jelentett‑e a vélemény kialakításával kapcsolatos, lényeges eljárási hibát (a Technische Universität München ügyben hozott ítélet). Ilyen akadály hiányában a tagállamnak a Bizottság határozatát megalapozó bármely véleménnyel kapcsolatos nyilatkozattételi joga azáltal valósul meg, hogy a határozatot az Elsőfokú Bíróság előtt megtámadhatja. Ennek során a Bizottság határozatát megalapozó bármely szempont megcáfolására alkalmas bármilyen bizonyítékot vagy érvet előadhat.
138. Ha e körülmények között a tagállam kizárólag ugyanazon bizonyítékok megfontolását kéri az Elsőfokú Bíróságtól, amelyeket már a Bizottsághoz is benyújtott, és amelyeket a tagállam állítása szerint a Bizottság tévesen értékelt, a tagállamnak pontosan meg kell jelölnie, hogy a bizonyítékoknak milyen módon kellett volna más következtetésre vezetniük. Nem elegendő absztrakt módon bemutatni, hogy a szolgáltatott fajtájú bizonyíték más módon is értelmezhető, és az Elsőfokú Bíróságot a ténylegesen szolgáltatott bizonyítékok újraértékelésére kérni. A tagállamnak legalább a bizonyítékok azon konkrét részeit azonosítania kell, amelyekről azt állítja, hogy más értelmezést tesznek szükségessé, és részletesen el kell magyaráznia, hogy ez az értelmezés miért indokolt, a Bizottság határozatának alapjául szolgáló értelmezés pedig miért nem az.
139. A jelen ügyben Ausztriának a EK 95. cikk (5) bekezdése alapján benyújtott kérelmében azt kellett bemutatnia, hogy az e rendelkezésben felsorolt valamennyi feltétel teljesült, amelyek szerint: i. új bizonyítékot kell szolgáltatni, ii. a bizonyítéknak tudományosnak és iii. a környezet vagy a munkakörnyezet védelmével kapcsolatosnak kell lennie, iv. az adott tagállamra jellemző sajátos problémának kell fennállnia, és v. a problémának a harmonizációs intézkedés elfogadását követően kellett felmerülnie.
140. Az EFSA véleményében, a Bizottság pedig határozatában úgy vélte, hogy az i., iii. és iv. pont nem teljesült. Azt nem lehet mondani, hogy azt állapították volna meg, a ii. pont egyáltalán nem teljesült. Az v. pontot kifejezetten nem vizsgálták, de (alapos okkal) úgy vélhették, hogy az új bizonyíték hiányából az újonnan felmerült probléma hiánya is következik, vagy hogy sajátosan felső‑ausztriai probléma hiányában nincs szükség az időpontok behatóbb vizsgálatára.
141. Az Elsőfokú Bíróság előtt a Land Oberösterreich és Ausztria előadta, hogy az EK 95. cikk (5) bekezdésben meghatározott valamennyi feltétel teljesült. Az Elsőfokú Bíróság úgy találta, hogy a iv. pont teljesülését nem bizonyították, és arra a következtetésre jutott, hogy ez a hiány elegendő azon jogalapjuk elutasításához, mely szerint a megtámadott határozat sértette az EK 95. cikk (5) bekezdését. E megállapítás alapján következtetése helyes volt, de maga a megállapítás kétségekre adhat okot, mivel valószínűleg nem vette figyelembe azt, hogy az EFSA esetleg a „sajátosnál” szigorúbb feltételt alkalmazott, nevezetesen az „egyedit”.
142. Az EK 95. cikk (5) bekezdésének megsértésével kapcsolatos jogalap csak akkor lehet sikeres, ha a rendelkezésben foglalt összes feltétel teljesülése bizonyítást nyer. A Land Oberösterreich és Ausztria sem az Elsőfokú Bíróság, sem a Bíróság előtt nem bizonyította, hogy ez lenne a helyzet, mert nem bizonyították, hogy az i. és v. pont együttesen teljesült volna – vagyis hogy olyan problémára vonatkozó új bizonyítékkal rendelkeznek, amely a 2001/18 irányelv elfogadása után merült fel. Pusztán ismételten előterjesztették az EFSA és a Bizottság által már megvizsgált bizonyítékokat, és (helyesen) arra mutattak rá, hogy meglévő adatoknak új következtetésre vezető, új elemzése minősülhet az EK 95. cikk (5) bekezdése szerinti „új bizonyítéknak”, továbbá hogy az olyan probléma, amely valamely harmonizációs intézkedés elfogadásakor rejtett volt és csak később vált ismertté, ebből a szempontból az elfogadás után felmerült problémának tekinthető. Nem magyarázták el, hogy álláspontjuk szerint a bizonyíték milyen módon felel meg e feltételeknek, és azt sem jelölték meg, hogy annak mely vonatkozásait tartják relevánsnak.
143. Jól tudom, hogy az általam levont következtetés – vagy talán inkább annak következményei – nem csak a fellebbezők, hanem számos olyan magánszemély és szervezet részére is csalódást fog okozni, akik mélyen és őszintén aggódnak a GMO‑k szaporításával kapcsolatos, teljes körűen mindeddig meg nem határozott kockázatok miatt.
144. Két gondolatra azonban emlékeztetnék.
145. Egyrészt – mint azt fent említettem(61) – a szóban forgó aggályok politikai jellegű aggályok, amelyekkel politikai fórumokon kell foglalkozni. A megfelelő nemzeti vagy közösségi környezetvédelmi politika meghatározása sem ennek, sem más bíróságnak nem feladata. Továbbá a szóban forgó aggályok önmagukban közvetlenül nem kapcsolódnak a jelen ügyben – akár első fokon, akár a fellebbezési eljárás során – felmerült jogi kérdésekhez.
146. Másrészt egyértelmű, hogy a tagállamokon belüli nemzeti és regionális hatóságok jelentékeny jogokkal és kötelezettségekkel bírnak a tekintetben, hogy saját szabályozásuk kialakításakor és a közösségi szabályozások alkalmazásakor ezeket az aggályokat figyelembe vegyék. Elfogadhatnak olyan jogszabályt, mint amilyet végül Felső‑Ausztriában is, amely a GMO‑k termesztését szigorú biztosítékokhoz köti. A 2001/18 irányelv C. része alapján beavatkozhatnak a közösségi jóváhagyási eljárásba. Az irányelv 20. cikke alapján figyelemmel kell kísérniük az új információkat, és jelenteniük kell azokat, igénybe vehetik a 23. cikk szerinti védzáradékot és megtehetik a 26a. cikk szerinti intézkedéseket.(62) Továbbá a 2003‑as iránymutatások(63) alapján intézkedéseket tehetnek és kell is tenniük annak biztosítása érdekében, hogy területükön a GMO‑k bármilyen jellegű termesztése – keveredés nélkül – együtt létezhessen a szomszédos hagyományos vagy biogazdálkodással.
147. Amit nem tehetnek meg, az olyan jogszabály elfogadása, amely saját területükön a GMO‑k általános tilalmát írja elő, kivéve, ha olyan bizonyítékot tudnak szolgáltatni, amely az EK 95. cikk (5) bekezdésben rögzített minden feltételnek megfelel.
Költségek
148. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a pervesztes felet kötelezik a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottság ilyen kérelmet előterjesztett, és a fellebbezők érvelése nézetem szerint összességében eredménytelen, még ha a megtámadott ítélet egy lehetséges hibáját azonosították is.
Végkövetkeztetések
149. Valamennyi fenti megfontolásra tekintettel azt javasolom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
– az EK 95. cikk (5) bekezdésének megsértésére vonatkozó jogalapot elutasító részében helyezze hatályon kívül az Európai Közösségek Elsőfokú Bíróságának a T‑366/03. és T‑235/04. sz., Land Oberösterreich és Ausztria kontra Bizottság egyesített ügyekben 2005. október 5‑én hozott ítéletét,
– ezekben az ügyekben utasítsa el a fellebbezéseket, és
– a fellebbezőket kötelezze a költségek viselésére.
(1) .
(2)  –	A géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról és a 90/220/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2001. március 12‑i 2001/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 106. 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 77. o.).
(3)  –	A C. rész szerinti eljárás hasznos folyamatábrája látható a European Communities – Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products [Európai Közösségek – Biotechnológiai termékek jóváhagyásával és forgalmazásával kapcsolatos intézkedések] címet viselő, WT/DS291/R, WT/DS292/R és WT/DS293/R jelzésű, 2006. szeptember 29‑i WTO bizottsági jelentések A‑2 Mellékletében.
(4)  –	A géntechnológiával módosított élelmiszerekről és takarmányokról szóló, 2003. szeptember 22‑i 1829/2003/EK parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 268., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 32. kötet, 432. o.)
(5)  –	A listákat lásd a http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/authorised_prod_2.htm és a http://gmoinfo.jrc.it/gmc_browse.aspx?DossClass=3 címen.
(6)  –	A listákat lásd a http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/pending_products.htm és a http://gmoinfo.jrc.it/gmc_browse.aspx?DossClass=0 címen.
(7)  –	A géntechnológiával módosított szervezeteknek a környezetbe történő szándékos kibocsátásáról szóló, 1990. április 23‑i 90/220/EGK tanácsi irányelv (HL L 117., 15. o.). Céljai azonosak voltak a 2001/18 irányelvvel és ahhoz hasonló rendelkezéseket is tartalmazott, de számos módosítást követően a jelenlegi irányelv hatályon kívül helyezte és a helyébe lépett. A listát lásd a http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/authorised_prod_1.htm címen.
(8)  –	A táblázatot lásd a http://biotech.jrc.it/deliberate/dbcountries.asp címen.
(9)  –	Lásd az 1999. június 24‑én és 25‑én Luxemburgban tartott, 2194. (környezetvédelmi) tanácsülésről készült jegyzőkönyv tervezetének III. mellékletét.
(10)  –	Lásd a 3. lábjegyzetben hivatkozott bizottsági jelentéseket.
(11)  –	A Bizottság 2003. július 23‑i ajánlása az egyes államok stratégiáinak és megfelelő eljárásainak kidolgozására vonatkozó irányelvekkel a géntechnológiával módosított, hagyományos és biokultúrák együttélésének tárgyában (HL 2003. L 189., 36. o.)
(12)  –	Landesgesetz, mit dem der Anbau von gentechnisch verändertem Saat‑ und Pflanzgut sowie der Einsatz von transgenen Tieren zu Zwecken der Zucht sowie das Freilassen von transgenen Tieren insbesondere zu Zwecken der Jagd und Fischerei verboten wird (Oberösterreichisches Gentechnik‑Verbotsgesetz 2002). A szöveg letölthető többek között a http://www.genfood.at címről.
(13)  –	“GVO‑freie Bewirtschaftungsgebiete: Konzeption und Analyse von Szenarien und Umsetzungsschritten“. A teljes szöveg letölthető többek között a http://www.genfood.at címről.
(14)  –	Az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28‑i 178/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 31. 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 463. o.) 22. cikke (5) bekezdésének (c) pontja, valamint 29. cikkének (1) bekezdése alapján.
(15)  –	http://www.efsa.europa.eu/en/science/gmo/gmo_opinions/178.html.
(16)  –	Az Osztrák Köztársaság által az EK‑Szerződés 95. cikke (5) bekezdésének rendelkezései értelmében közölt, a géntechnológiával módosított szervezetek használatát Felső‑Ausztriában megtiltó nemzeti intézkedésekkel kapcsolatos, 2003. szeptember 2‑i 2003/653/EK bizottsági határozat (HL L 230., 34. o., a továbbiakban: a megtámadott határozat).
(17)  –	A fenti 12. pontban hivatkozott 23. cikk.
(18)  –	A megtámadott határozat 56. pontja.
(19)  – A bejelentésben foglalt „kivonatokra” történő hivatkozás elgondolkodtató. A határozat 63. pontjára vonatkozó 1. lábjegyzetből egyértelműnek tűnik, hogy a Bizottság számos egyéb dokumentummal együtt a teljes jelentést megkapta, és ezek mindegyikét továbbította az EFSA‑hoz – amelynek saját véleményéből az látszik, hogy az egész jelentést figyelembe vette. A 70. pont azokra a kivonatokra utalhat, amelyeket a bejelentő levél ténylegesen tartalmazott. A német nyelvű változatból egyértelmű, hogy az angol „Act” szó a törvénytervezetre utal.
(20)  –	A T‑366/03. és T‑235/04. sz., Land Oberösterreich és Ausztria kontra Bizottság egyesített ügyekben 2005. október 5‑én hozott ítélet (EBHT 2005., II‑4005. o.).
(21)  –	A C‑3/00. sz. ügyben 2003. március 20‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑2643. o.) 47–50. pontja.
(22)  –	A megtámadott ítélet 32–35. pontja.
(23)  –	A megtámadott ítélet 38–39. pontja.
(24)  –	40–42. pont.
(25)  –	43. és 44. pont, amelyek (az EK 95. cikk (4) bekezdését megelőzően hatályban volt, az EK‑Szerződés 100a. cikk (4) bekezdése szerinti eljárással kapcsolatban) a C‑41/93. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 1994. május 17‑én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑1829. o.) 29. és 30. pontjára, valamint a C‑319/97. sz. Kortas‑ügyben 1999. június 1‑jén hozott ítélet (EBHT 1999., I‑3143. o.) 28. pontjára hivatkoznak.
(26)  –	45. és 46. pont.
(27)  –	A megtámadott ítélet 59. pontja.
(28)  –	61. pont.
(29)  –	62. pont, amely a C‑512/99. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2003. január 21‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑845. o.) 40. és 41. pontjára, valamint a Dánia kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 56–58. pontjára hivatkozik.
(30)  –	Tizzano főtanácsnok Németország kontra Bizottság ügyre vonatkozóan előterjesztett indítványának 71. pontja; valamint a Dánia kontra Bizottság ügyre vonatkozóan előterjesztett indítványának 84. pontja.
(31)  –	A megtámadott ítélet 63. és 64. pontja.
(32)  –	A megtámadott ítélet 65. pontja; lásd még a fenti 23. és 28. pontot.
(33)  –	Lásd a fenti 17. pontot.
(34)  –	A megtámadott ítélet 66. és 67. pontja.
(35)  –	A 29. lábjegyzetben hivatkozott, Németország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 81. pontja.
(36)  –	A megtámadott ítélet 71. pontja.
(37)  –	Az EK 95. cikk (3) bekezdése.
(38)  –	Lásd a fenti 42–44. pontot.
(39)  –	Lásd a 25. lábjegyzetet.
(40)  –	A műszaki szabványok és szabályok terén történő információszolgáltatási eljárás megállapításáról szóló, 1998. június 22‑i 98/34/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 204., 37. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 20. kötet, 337. o.) alapján (2005/610/A számon) bejelentett Oberösterreichisches Gentechnik‑Vorsorgegesetz.
(41)  –	A jogszabályt mára elfogadta a felső‑ausztriai törvényhozás (LGBl 79/2006., 261. o.). Eszerint az engedélyezett GMO‑kat termeszteni kívánó személyek kötelesek e szándékukat a hatóságoknak bejelenteni. A jogszabály az engedély elutasításának különböző indokait tartalmazza, amelyek alapvetően az érintett Land helyzetével kapcsolatosak, de ezek helyett a hatóságok is különböző feltételeket szabhatnak meg, ha ez a GMO‑k elterjedésének megakadályozásához elegendőnek mutatkozik.
(42)  –	Lásd az EK 175. cikk (1) és (3) bekezdését, valamint az EK 251. cikket.
(43)  –	Ugyanez irányadó fellebbezés esetén is, még ha az nem is kifejezetten az első fokon nyertes fél vagy felek ellen irányul, továbbá előzetes döntéshozatali eljárásokban is, ahol számos fél nyújthat be a Bírósághoz beadványokat, és lehetőségük van egymás beadványaira is reagálni.
(44)  –	Lásd a fenti 25. lábjegyzetet.
(45)  –	Mindenesetre megjegyzem, hogy a Bizottság állítása szerint (lásd a T‑366/03. sz. ügyben benyújtott ellenkérelem 8. pontját, valamint a C‑439/05. sz. ügyben benyújtott válaszbeadvány 13. lábjegyzetét) a Land Oberösterreichnek ténylegesen lehetősége volt arra, hogy az EFSA véleményére reagáljon, és e lehetőséggel élt is. Úgy tűnik, ezt az állítást nem támadták meg.
(46)  –	A C‑269/90. sz. ügyben 1991. november 21‑én hozott ítélet (EBHT 1991., I‑5469. o.). Az ítélet lényeges pontjára (a 25. pontra) az Elsőfokú Bíróság mértékadóként hivatkozott – a Technische Universität München ügyhöz hasonlóan szintén a vámokkal kapcsolatos ‑ T‑346/94. sz., France‑Aviation kontra Bizottság ügyben 1995. november 9‑én hozott ítélet (EBHT 1995., II‑2841. o.) 32–36. pontjában; a T‑42/96. sz., Eyckeler & Malt kontra Bizottság ügyben 1998. február 19‑én hozott ítélet (EBHT 1998., II‑401. o.) 80. pontjában; valamint a T‑50/96. sz., Primex Produkte and Interporc kontra Bizottság ügyben 1998. szeptember 17‑én hozott ítélet (EBHT 1998., II‑3773. o.) 63. pontjában.
(47)  – A kiemelés tőlem származik.
(48)  –	A további két indok az volt, hogy a „szakértői csoport” nem igazi szakértőkből, hanem tagállami köztisztviselőkből állt, és hogy a Bizottság nem indokolta megfelelően a határozatát.
(49)  –	Valamint akkor sem lennének megalapozottak, ha a fellebbezés tárgyát képezték volna.
(50)  –	Más összefüggésben gondolni lehetne például a C‑243/04 P. sz., Gaki‑Kakouri kontra Bíróság ügyben 2005. április 14‑én hozott ítélet (az EBHT‑ban nem tették közzé, de francia nyelven hozzáférhető a Bíróság honlapján) 22–41. pontjára vagy a C‑189/02 P., C‑202/02 P., C‑205/02 P.–C‑208/02 P. és C‑213/02 P. sz., Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2005. június 28‑án hozott ítélet (EBHT 2005., I‑5425. o.) 77–102. pontjára.
(51)  –	Lásd a fenti 26. pontot.
(52)  –	Lásd például a C‑105/04 P. sz., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied kontra Bizottság ügyben 2006. szeptember 21‑én hozott ítélet (EBHT 2006., I‑8725. o.) 69. és 70. pontját.
(53)  –	Lásd a fenti 23. és 24. pontot.
(54)  –	Megjegyzem, hogy az ítéletet aláíró bírók egyike sem német anyanyelvű, ami természetesen nem zárja ki, hogy esetleg tudnak németül.
(55)  –	Mindkét felperes benyújtotta a Müller‑jelentés, valamint a fenti 26. pontban említett bizottsági jelentés másolatát, és az EFSA bizottsága mindkettőt megvizsgálta. Válaszában az Osztrák Köztársaság benyújtotta egy 2004. január 14‑i, vitarendező WTO találkozóhoz adott osztrák hozzájárulás másolatát; ez egy három oldalas, angol nyelvű dokumentum, amelynek mindegyik hivatkozása későbbi keltezésű, mint az EK 95. cikk (5) bekezdése szerinti kérelem.
(56)  –	Lásd még a megtámadott határozat 27. és azt követő pontjait, valamint az ott hivatkozott és a fenti 11. pontban is idézett bizottsági iránymutatásokat, különösen azok 1.1. és 1.2. pontját.
(57)  –	Kiemelés az eredeti szövegben.
(58)  –	Lásd a T‑366/03. sz. ügyben benyújtott kereset 87–89. pontját és a T‑235/04. sz. ügyben benyújtott kereset 81–83. pontját; valamint a T‑366/03. sz. ügyben benyújtott ellenkérelem 22–25. pontját és a T‑235/04. sz. ügyben benyújtott ellenkérelem 23–26. pontját.
(59)  –	A T‑366/03. sz. ügyben benyújtott kereset 96. pontja; valamint a T‑235/04. sz. ügyben benyújtott kereset 90. pontja.
(60)  –	A T‑366/03. sz. ügyben benyújtott kereset 98–99. pontja; a T‑235/04. sz. ügyben benyújtott kereset 92. és 93. pontja. A T‑366/03. sz. ügyben benyújtott ellenkérelem 28. pontja; a T‑235/04. sz. ügyben benyújtott ellenkérelem 30. pontja.
(61)  –	70‑73. pontok.
(62)  –	Lásd a fenti 11., 12., illetve 13. pontot.
(63)  –	Lásd a fenti 18. és 19. pontot.