62022CJ0151
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
21. september 2023 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – fælles asylpolitik – betingelser for at kunne tildeles flygtningestatus – direktiv 2011/95/EU – artikel 10, stk. 1, litra e), og artikel 10, stk. 2 – grundene til forfølgelse – »politisk anskuelse« – begreb – politiske anskuelser udviklet i værtsmedlemsstaten – artikel 4 – vurderingen af, om frygten for forfølgelse på grund af disse politiske anskuelser er velbegrundet«
I sag C-151/22,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) ved afgørelse af 16. februar 2022, indgået til Domstolen den 2. marts 2022, i sagen
S,
A
mod
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
procesdeltager:
De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR),
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe, og dommerne M. Safjan, N. Piçarra (refererende dommer), N. Jääskinen og M. Gavalec,
generaladvokat: J. Richard de la Tour
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
S ved advocate M.M.J. van Zantvoort,
–
De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) ved advocate C.J. Ullersma,
–
den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og A. Hanje, som befuldmægtigede,
–
den tyske regering ved J. Möller og A. Hoesch, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved A. Azéma og F. Wilman, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 10, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem, i den første, S og, i den anden, A på den ene side og på den anden side Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (statssekretær for sikkerheds- og justitsspørgsmål, Nederlandene) (herefter »statssekretæren«) vedrørende sidstnævntes afslag på at tildele dem flygtningestatus.
Retsforskrifter
Folkeretten
3
Artikel 1, afsnit A, nr. 2, første afsnit, i konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 og trådt i kraft den 22. april 1954 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), som suppleret ved protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31. januar 1967 og trådte i kraft den 4. oktober 1967 (herefter »Genèvekonventionen«), bestemmer, at udtrykket »flygtning« finder anvendelse på enhver person, der »som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig udenfor det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke er i stand til – eller på grund af sådan frygt, ikke ønsker – at søge dette lands beskyttelse«.
EU-retten
4
Følgende fremgår af 4., 12. og 16. betragtning til direktiv 2011/95:
»(4)
Genèvekonventionen [om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951,] og protokollen udgør hovedhjørnestenen i det internationale retssystem til beskyttelse af flygtninge.
[…]
(12)
Hovedformålet med dette direktiv er dels at sikre, at medlemsstaterne anvender fælles kriterier til identifikation af personer, som reelt har behov for international beskyttelse, dels at sikre, at der findes et minimum af ydelser til fordel for disse personer i alle medlemsstater.
[…]
(16)
Dette direktiv respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, som bl.a. anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Direktivet tilsigter navnlig, at asylansøgeres og deres ledsagende familiemedlemmers menneskelige værdighed og ret til asyl respekteres fuldt ud, og at anvendelsen af chart[r]ets artikel 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 og 35 fremmes, og direktivet bør derfor gennemføres i overensstemmelse hermed.«
5
Direktivets artikel 2 fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
d)
»flygtning«: en tredjelandsstatsborger, som i kraft af en velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af race, religion, nationalitet, politisk anskuelse eller tilhørsforhold til en bestemt social gruppe opholder sig uden for det land, hvor den pågældende er statsborger, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse, eller en statsløs person, som opholder sig uden for det land, hvor han tidligere havde sit sædvanlige opholdssted, af samme grunde som anført ovenfor, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil vende tilbage til dette land, og som ikke er omfattet af artikel 12
e)
»flygtningestatus«: en medlemsstats anerkendelse af en tredjelandsstatsborger eller statsløs som flygtning
[…]
h)
»ansøgning om international beskyttelse«: en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs om beskyttelse fra en medlemsstat, når der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, og vedkommende ikke udtrykkeligt anmoder om anden form for beskyttelse, der ikke er omfattet af dette direktiv, og som kan søges særskilt
i)
»ansøger«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, hvorom der endnu ikke er truffet endelig afgørelse
[…]«
6
Direktivets artikel 4 med overskriften »Vurdering af kendsgerninger og omstændigheder« bestemmer i stk. 3-5:
»3.   Vurderingen af en ansøgning om international beskyttelse foretages ud fra det specifikke sagsforhold, og der tages herunder hensyn til:
a)
alle relevante kendsgerninger vedrørende hjemlandet på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om ansøgningen, herunder hjemlandets love og andre bestemmelser og den måde, hvorpå de anvendes
b)
relevante forklaringer og dokumentation forelagt af ansøgeren, herunder oplysninger om, hvorvidt ansøgeren har været eller kan blive udsat for forfølgelse […]
c)
ansøgerens personlige stilling og forhold, herunder faktorer som baggrund, køn og alder, for på grundlag af ansøgerens personlige forhold at vurdere, om de handlinger, som vedkommende har været eller kan blive udsat for, kan udgøre forfølgelse […]
d)
om ansøgerens aktiviteter, siden vedkommende forlod hjemlandet, udelukkende eller hovedsagelig har haft til formål at skabe de nødvendige betingelser for at indgive ansøgning om international beskyttelse med henblik på at vurdere, om disse aktiviteter ville betyde, at vedkommende ved tilbagevenden til hjemlandet kunne blive udsat for forfølgelse […]
[…]
4.   Hvis en ansøger allerede har været udsat for forfølgelse […] eller direkte trusler om sådan forfølgelse […], er der god grund til at formode, at ansøgeren har en velbegrundet frygt for forfølgelse […], medmindre der er god grund til at antage, at sådan forfølgelse […] ikke vil gentage sig.
5.   Hvis medlemsstaterne anvender princippet om, at ansøgeren har pligt til at underbygge sin ansøgning om international beskyttelse, og hvis der er aspekter af ansøgerens forklaringer, der ikke er underbygget af dokumentation eller andre beviser, skal disse aspekter ikke bekræftes, hvis følgende betingelser er opfyldt:
a)
ansøgeren har oprigtigt bestræbt sig på at underbygge sin ansøgning
b)
alle de relevante elementer, som ansøgeren råder over, er blevet forelagt, og der er givet en tilfredsstillende forklaring på eventuelle manglende relevante elementer
c)
ansøgerens forklaringer anses for sammenhængende og troværdige og strider ikke imod tilgængelige specifikke og generelle oplysninger, der er relevante for ansøgerens sag
[…]
e)
ansøgerens almindelige troværdighed er slået fast.«
7
Samme direktivs artikel 6 har følgende ordlyd:
»Aktører, der kan stå bag forfølgelse eller alvorlig overlast, omfatter:
a)
staten
b)
parter eller organisationer, der kontrollerer staten eller en væsentlig del af dens område
[…]«
8
Artikel 9 i direktiv 2011/95 fastsætter betingelserne for, at adfærd kan anses for »forfølgelse« som omhandlet i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A. Med henblik herpå indeholder den en ikke-udtømmende liste over de former for adfærd, som forfølgelse kan antage, og kræver, at der kan godtgøres en sammenhæng mellem disse former for adfærd og de grunde til forfølgelse, der er anført i direktivets artikel 10.
9
Dette direktivs artikel 10 med overskriften »Grundene til forfølgelse« fastsætter:
»1.   Ved vurderingen af grundene til forfølgelse tager medlemsstaterne hensyn til følgende elementer:
[…]
b)
begrebet religion omfatter navnlig teistiske, ikke-teistiske og ateistiske overbevisninger, deltagelse i eller undladelse af deltagelse i privat eller offentlig gudstjeneste, enten alene eller i fællesskab med andre, andre religiøse handlinger eller udtryk for synspunkter eller former for personlig eller fællesskabspræget adfærd baseret på eller bestemt af en religiøs overbevisning
[…]
d)
en gruppe betragtes som udgørende en bestemt social gruppe, navnlig når:
–
medlemmerne af den pågældende gruppe har samme medfødte karakteristiske træk eller en fælles baggrund, der ikke kan ændres, eller er fælles om et karakteristisk træk eller en tro, der er så grundlæggende for deres identitet eller samvittighed, at ingen mennesker bør tvinges til at give afkald derpå, og
[…]
e)
begrebet politisk anskuelse omfatter navnlig det forhold, at en person har en bestemt mening, overbevisning eller tro med hensyn til anliggender, der vedrører de i artikel 6 definerede aktører, der kan stå bag forfølgelse, og deres politik eller metoder, uanset om ansøgeren har handlet i overensstemmelse med denne mening, overbevisning eller tro.
2.   Ved vurdering af, om en ansøger har en velbegrundet frygt for forfølgelse, er det irrelevant, om ansøgeren faktisk har de racemæssige, religiøse, nationale, sociale eller politiske karakteristiske træk, der fører til forfølgelse, hvis et sådant karakteristisk træk tillægges den pågældende af den aktør, der står bag forfølgelsen.«
10
Direktivets artikel 13 med overskriften »Tildeling af flygtningestatus« har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne tildeler tredjelandsstatsborgere og statsløse, der kan anerkendes som flygtninge i medfør af kapitel II og III, flygtningestatus.«
Nederlandsk ret
11
Kapitel C2 i Vreemdelingencirculaire 2000 (cirkulære af 2000 om udlændinge) af 2. marts 2001 (Stcrt. 2001, nr. 64) i den affattelse, der finder anvendelse på hovedsagerne, fastsætter i stk. 3.2:
»[…]
Politiske anskuelser
Den omstændighed, at en udlænding ikke kan give udtryk for sine politiske anskuelser i sit hjemland på samme måde som i Nederlandene, er ikke tilstrækkeligt til at udstede midlertidig opholdstilladelse på grundlag af asyl til udlændingen […]
Ved vurderingen af ansøgningen om opholdstilladelse på grundlag af asyl tager [Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) (myndigheden for indvandring og naturalisation)] under alle omstændigheder ligeledes i betragtning:
a.
om der er tale om grundlæggende politiske anskuelser[;] IND vurderer, om disse politiske anskuelser er særligt vigtige for at bevare vedkommendes identitet eller samvittighed
b.
den måde, hvorpå vedkommende har givet udtryk for sine politiske anskuelser, at disse aktiviteter har fundet sted i hjemlandet, i Nederlandene eller andetsteds, og den måde, hvorpå vedkommende, efter sin tilbagevenden, har til hensigt at (fortsætte med) at give udtryk herfor
c.
om vedkommende tidligere har haft problemer med myndighederne, uanset om det er på grund af sine politiske anskuelser
d.
om den måde, hvorpå vedkommende har givet udtryk for sine politiske anskuelser, eller hvorpå vedkommende ønsker at lade disse komme til kende ved en tilbagevenden, vil føre til forfølgelse som omhandlet i artikel 3.36 i Voorschrift Vreemdelingen 2000 [(udlændingebekendtgørelsen af 2000) af 18. december 2000 (Stcrt. 2001, nr. 10)], og
e.
om det er sandsynligt, at de tidligere tilkendegivelser af vedkommendes politiske anskuelser er kommet til myndighedernes kendskab.
I tilfælde af grundlæggende politiske anskuelser kræver IND ikke nogen tilbageholdenhed, såfremt aktiviteterne (som udlændingen påtænker) har tilknytning til disse grundlæggende politiske anskuelser. Hvis der ikke er tale om grundlæggende politiske anskuelser, kræver IND en vis tilbageholdenhed.
IND vurderer, om de foranstaltninger og sanktioner, der er truffet over for udlændingen i tilfælde af en tilbagevenden til hjemlandet på grund af disse tilkendegivelser eller handlinger, der er en naturlig følge af de grundlæggende politiske anskuelser, har tilstrækkeligt betydelige konsekvenser, for at der er tale om forfølgelse.
Selv når det ikke drejer sig om grundlæggende politiske anskuelser, vurderer IND, om udlændingens politiske aktiviteter eller vedkommendes tilkendegivelser af politiske anskuelser i sit hjemland, i Nederlandene eller andetsteds er kommet til myndighedernes kendskab eller vil komme dem til kendskab, og om de derved i tilstrækkelig grad giver grundlag for at antage en velbegrundet frygt for forfølgelse i tilfælde af en tilbagevenden på grund af de politiske anskuelser, der tillægges vedkommende.
[…]«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Den første tvist i hovedsagerne
12
S, som er sudansk statsborger, kom til Nederlandene den 21. januar 2012. I sin fjerde asylansøgning indgivet til statssekretæren anførte hun, at i tilfælde af en tilbagevenden til sit hjemland ville hun blive udsat for forfølgelse af de sudanske myndigheder på grund af sine politiske aktiviteter foretaget i Nederlandene til fordel for dels Umma-partiet, som tilhører alliancen »for frihed og forandring« og koordinerede den sudanske revolution, der fandt sted i 2019, dels Darfur Vereniging Nederland (sammenslutning for Darfur i Nederlandene).
13
S anførte også, at hun havde deltaget i mere end ti demonstrationer arrangeret i Nederlandene mod den sudanske regering, under hvilke hun havde råbt slagord mod det sudanske regime, at hun havde givet information til andre kvinder om Umma-partiets aktiviteter ved at opfordre dem til at deltage i disse demonstrationer, og at hun havde kritiseret den sudanske regering på sine Facebook- og Twitter-konti.
14
I ingen af sine asylansøgninger havde S gjort gældende, at hun, da hun stadig var i Sudan, havde tilkendegivet sine politiske anskuelser, der tvang hende til at forlade dette land. Hun havde heller ikke gjort gældende, at de politiske anskuelser, som hun havde givet udtryk for efter sin afrejse, skulle være kommet til de sudanske myndigheders kendskab.
15
Ved afgørelse af 30. august 2019 gav statssekretæren afslag på den af S indgivne ansøgning om tidsbegrænset opholdstilladelse på grundlag af asyl, idet statssekretæren fandt, at uanset troværdigheden af S’ erklæringer vedrørende hendes aktiviteter i Nederlandene var disse ikke et resultat af politiske anskuelser, der er beskyttelsesværdige. Ifølge statssekretæren havde S ikke klart identificeret disse anskuelser og hverken angivet, at de var af væsentlig betydning for hende, eller præciseret, hvilke konkrete aktiviteter hun havde til hensigt at foretage sig i fremtiden på grundlag af de nævnte anskuelser.
16
Ved dom af 20. maj 2020 gav rechtbank Den Haag (retten i første instans i Haag, Nederlandene) S medhold i den af hende anlagte sag og annullerede denne afgørelse, idet den fastslog, at hun i tilstrækkelig grad havde godtgjort, at hun havde en »politisk anskuelse« som omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/95. Ifølge denne ret skulle spørgsmålet om, hvorvidt disse anskuelser var beskyttelsesværdige, vurderes på grundlag af punkt 80, 82 og 86 i Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, udarbejdet af De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR), i den fra februar 2019 genoptrykte version (HCR/1P/4/FRE/REV.4, herefter »Håndbogen om procedurer«). Den nævnte ret fandt ligeledes, at det kriterium, der er opstillet i cirkulære af 2000 om udlændinge, i medfør af hvilket politiske anskuelser skal være »grundlæggende«, var tvetydigt og kunne forveksles med de kriterier, der finder anvendelse på grund af forfølgelse som følge af religion.
17
Statssekretæren har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene), den forelæggende ret, idet det er gjort gældende, at førsteinstansretten med urette fastslog, at grundene til forfølgelse på grundlag af henholdsvis politisk anskuelse og religiøs overbevisning er af forskellig karakter. Både den ene og den anden skal således vurderes ud fra, om de anskuelser eller overbevisninger, som ansøgeren påberåber sig, på dette punkt er så afgørende for vedkommendes identitet eller samvittighed, at det ikke kan kræves af vedkommende, at denne giver afkald herpå eller skjuler dem i tilfælde af en tilbagevenden til sit hjemland.
18
På sin side har S, som har iværksat kontraappel af den dom af 20. maj 2020, som er nævnt i nærværende doms præmis 16, gjort gældende, at det er med urette, at førsteinstansretten fandt, at vurderingen af de betingelser, som en ansøger skal opfylde for at kunne opnå flygtningestatus, afhænger af betydningen og styrken af hendes politiske anskuelser. Hverken direktiv 2011/95 eller Håndbogen om procedurer kræver, at disse anskuelser skal være »grundlæggende« for at være beskyttelsesværdige.
Den anden tvist i hovedsagerne
19
A, som er sudansk statsborger, kom til Nederlandene den 20. juli 2011. I sin anden asylansøgning anførte han, at i tilfælde af en tilbagevenden til sit hjemland ville han blive udsat for forfølgelse af de sudanske myndigheder på grund af sin kritiske stillingtagen i Nederlandene til den politiske situation i Sudan og sine initiativer til forsvar for rettigheder til stammen Al-Gimir i det vestlige Darfur.
20
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de oplysninger, som A fremlagde i forbindelse med sin første asylansøgning for at godtgøre, at han før sin afrejse fra Sudan var blevet anholdt og udsat for tortur på grund af mistanke om medlemskab af et politisk oppositionsparti, blev anset for at være utroværdige. Endvidere blev A først politisk aktiv i Nederlandene efter afslaget på denne første asylansøgning.
21
Ved afgørelse af 18. juni 2020 gav statssekretæren afslag på den ansøgning om tidsbegrænset opholdstilladelse på grundlag af asyl, som A havde indgivet, og udstedte et forbud mod at indrejse til dette område over for ham med den begrundelse, at han ikke i tilstrækkelig grad havde begrundet, at hans aktiviteter i Nederlandene var resultatet af grundlæggende politiske anskuelser.
22
Ved dom af 28. august 2020 gav rechtbank Den Haag (retten i første instans i Haag) ikke A medhold i hans søgsmål anlagt til prøvelse af afgørelsen fra statssekretæren. Denne ret fastslog, at det var med rette, at statssekretæren havde fundet, at hypotesen om, at de politiske aktiviteter, som A havde udøvet i Nederlandene, var en følge af grundlæggende politiske anskuelser, var utroværdig. Den nævnte ret fremhævede, at A hverken havde præciseret, hvad disse demonstrationer, hvori han havde deltaget, handlede om, eller det formål, han havde forfulgt ved at deltage heri.
23
A har iværksat appel af denne dom, idet han har gjort gældende, at det var med urette, at førsteinstansretten ikke fandt, at der navnlig ikke eksisterede nogen ensartet afgørelsespraksis fra statssekretæren med hensyn til begrebet »politisk anskuelse« som omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/95. Under alle omstændigheder fremgår det hverken af dette direktiv eller Håndbogen om procedurer, at disse anskuelser skal være »grundlæggende« for at være beskyttelsesværdige.
24
I forbindelse med disse to tvister har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) navnlig rejst spørgsmål om, hvorvidt de pågældende politiske anskuelser for at være omfattet af begrebet »politisk anskuelse« som omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/95 i en situation, hvor ansøgeren endnu ikke har været genstand for negativ opmærksomhed fra de aktører, der kan stå bag forfølgelse i ansøgerens hjemland, skal have »en vis styrke«. Denne har ligeledes rejst spørgsmål om, hvorvidt og i hvilket omfang en sådan omstændighed har betydning for at bedømme, om en ansøgning om international beskyttelse er velbegrundet.
25
På denne baggrund har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) i begge hovedsager besluttet at udsætte dem og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 10, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/95 fortolkes således, at forfølgelsesgrunden »politisk anskuelse« også kan påberåbes af ansøgere, som blot hævder at repræsentere og/eller ytre en politisk mening, uden de under opholdet i oprindelseslandet og siden under opholdet i modtagelseslandet har været i søgelyset hos en aktør, der kan stå bag forfølgelse?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, og følgelig allerede en politisk mening er tilstrækkeligt for en kvalificering som politisk anskuelse, hvilken værdi skal styrken af denne politiske mening, grundholdning eller anskuelse og udlændingens interesse i de deraf følgende handlinger da tillægges i forbindelse med behandlingen og vurderingen af en asylansøgning, dvs. i forbindelse med prøvelsen af, hvor realistisk den pågældende ansøgers påståede frygt for forfølgelse er?
3)
Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, gælder i så fald standarden om, at denne politiske anskuelse skal være dybt rodfæstet, og hvis dette besvares benægtende, hvilken standard skal da anvendes og hvordan?
4)
Såfremt der gælder den standard, at denne politiske anskuelse skal være dybt rodfæstet, kan det da forventes af en ansøger, som ikke dokumenterer, at den pågældende repræsenterer en dybt rodfæstet politisk anskuelse, at vedkommende efter at være hjemvendt til sit oprindelsesland afstår fra at ytre sin politiske mening for ikke at komme i søgelyset hos en aktør, der kan stå bag forfølgelse?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første, det tredje og det fjerde spørgsmål
26
Med det første, det tredje og det fjerde spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10, stk. 1, litra e), og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2011/95 skal fortolkes således, at for at en ansøgers meninger, overbevisninger eller tro, der endnu ikke har været genstand for negativ opmærksomhed fra de aktører, der kan stå bag forfølgelse i ansøgerens hjemland, kan omfattes af begrebet »politisk anskuelse«, er det tilstrækkeligt, at denne ansøger bekræfter, at vedkommende har eller giver udtryk for disse meninger og overbevisninger eller denne tro.
27
I henhold til artikel 10, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/95 omfatter »begrebet politisk anskuelse […] navnlig det forhold, at en person har en bestemt mening, overbevisning eller tro med hensyn til anliggender, der vedrører de i artikel 6 definerede aktører, der kan stå bag forfølgelse, og deres politik eller metoder, uanset om ansøgeren har handlet i overensstemmelse med denne mening, overbevisning eller tro«. Det følger af direktivets artikel 10, stk. 2, at »[v]ed vurdering af, om en ansøger har en velbegrundet frygt for forfølgelse, er det irrelevant, om ansøgeren faktisk har de […] politiske karakteristiske træk, der fører til forfølgelse, hvis et sådant karakteristisk træk tillægges den pågældende af den aktør, der står bag forfølgelsen«.
28
I henhold til fast retspraksis følger det såvel af kravet om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en bestemmelse i EU-retten, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt i hele Den Europæiske Union skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning. Denne fortolkning skal søges under hensyntagen ikke alene til bestemmelsens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og det formål, som forfølges med den pågældende lovgivning (dom af 18.1.1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, præmis 11, og af 2.6.2022, T.N. og N.N. (Erklæring om afslag på arv), C‑617/20, EU:C:2022:426, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
29
For det første fremgår det af selve ordlyden af artikel 10, stk. 1, litra e), og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2011/95, at begrebet »politisk anskuelse« skal fortolkes bredt. Det fremgår således indledningsvis af den ikke-udtømmende opregning af de elementer, der kan være omfattet af det nævnte begreb, og følger af anvendelsen af det adverbielle udtryk »navnlig«. Endvidere er ikke alene meninger, men også »overbevisning« og »tro« nævnt med hensyn til anliggender, der vedrører de aktører, der kan stå bag forfølgelse, og med hensyn til anliggender, der vedrører disse aktørers »politik« eller »metoder«, idet ansøgeren imidlertid ikke nødvendigvis skal have handlet i overensstemmelse med denne mening, overbevisning eller tro. Endelig lægges vægt på, at de aktører, der kan stå bag forfølgelse, opfatter denne mening, overbevisning eller tro som værende af politisk karakter, snarere end på ansøgerens personlige grunde (jf. i denne retning dom af 12.1.2023, Migracijos departamentas (Grunde til forfølgelse baseret på politisk anskuelse), C-280/21, EU:C:2023:13, præmis 26).
30
Heraf følger, at ordlyden af artikel 10, stk. 1, litra e), og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2011/95, uanset hvilken sprogversion der tages i betragtning, ikke giver nogen indikation af, at den mening, overbevisning eller tro, som ansøgeren angiver at have eller udtrykke, for at omfattes af begrebet »politisk anskuelse« i disse bestemmelsers forstand skal have en vis grad af overbevisning hos denne ansøger eller endda være så dybt rodfæstet hos vedkommende, at denne ikke i tilfælde af en tilbagevenden til sit hjemland kan afstå fra at udtrykke disse for ikke at tiltrække sig negativ opmærksomhed fra de aktører, der kan stå bag forfølgelse i dette land.
31
For det andet bekræftes denne brede fortolkning af begrebet »politisk anskuelse« af den generelle sammenhæng, som begrebet »politisk anskuelse« som omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra e), og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2011/95 indgår i. De styrende principper, der findes i Håndbogen om procedurer, som der skal henvises til, henset til dens særlige betydning på grund af den rolle, som UNHCR er tillagt ved Genèvekonventionen (jf. i denne retning dom af 23.5.2019, Bilali, C-720/17, EU:C:2019:448, præmis 57), fremhæver, at begrebet »politisk anskuelse« kan omfatte enhver meningstilkendegivelse eller ethvert spørgsmål, der involverer statsapparatet, regeringen, samfundet eller en politik, uafhængigt af dens styrke, eller hvor rodfæstet den er hos ansøgeren (jf. i denne retning dom af 12.1.2023, Migracijos departamentas (Grunde til forfølgelse baseret på politisk anskuelse), C-280/21, EU:C:2023:13, præmis 27).
32
Hvad angår den specifikke sammenhæng, som direktiv 2011/95 indgår i, bemærkes, at »politisk anskuelse« på linje med Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A, nr. 2, første afsnit, udgør én af de fem »grunde til forfølgelse«, der er opregnet i artikel 10 i direktiv 2011/95, idet de øvrige er race, religion, nationalitet og tilhørsforhold til en bestemt social gruppe. Hver enkelt af disse »grunde til forfølgelse«, som et selvstændigt og særskilt begreb, er genstand for selvstændige definitioner i de fem litraer i denne artikels stk. 1.
33
Henset til de spørgsmål, som den forelæggende ret har rejst, skal det navnlig bemærkes, at grunden til forfølgelse i forhold til »religion« og den grund, der vedrører »politisk anskuelse«, der er fastsat i henholdsvis litra b) og litra e) i denne artikel 10, stk. 1, for det første tager sigte på, således som det fremgår af 16. betragtning til direktiv 2011/95, at anvendelsen af bestemte grundlæggende rettigheder, af forskelligt indhold og rækkevidde, fremmes. I det første tilfælde er der tale om retten til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed, som er sikret ved artikel 10, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder. I det andet tilfælde er der tale om ytringsfriheden, som er sikret ved artikel 11 heri, og som omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser. Heraf følger, at disse to »grunde til forfølgelse« principielt ikke skal bedømmes, uden at denne forskel tages i betragtning.
34
For det andet skal det fremhæves, at det udelukkende er i forhold til grunden til forfølgelse knyttet til tilhørsforhold til »en bestemt social gruppe«, som er omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra d), i direktiv 2011/95, at der henvises til det at være »fælles om et karakteristisk træk eller en tro, der er så grundlæggende for deres identitet eller samvittighed, at ingen mennesker bør tvinges til at give afkald derpå«. Kravet om et sådant element med henblik på at definere begrebet »politisk anskuelse« som omhandlet i direktivets artikel 10, stk. 1, litra e), og artikel 10, stk. 2, svarer således til uberettiget at begrænse den rækkevidde, der skal gives til dette sidstnævnte begreb.
35
For det tredje er en bred fortolkning af begrebet »politisk anskuelse« i disse bestemmelsers forstand understøttet af formålet med det nævnte direktiv, som bl.a. består i, således som det fremgår af 12. betragtning hertil, at identificere de personer, som reelt har behov for international beskyttelse, på grundlag af fælles kriterier.
36
Selv i det tilfælde, hvor de politiske anskuelser, som en ansøger påberåber sig, ikke har en vis grad af overbevisning eller ikke er »grundlæggende« eller dybt rodfæstede hos denne ansøger, vil den pågældende, således som UNHCR har anført i sit skriftlige indlæg, nemlig i tilfælde af en tilbagevenden til sit hjemland kunne blive udsat for en reel risiko for forfølgelse på grund af disse anskuelser eller dem, som de aktører, der kan stå bag forfølgelse, i dette land ville tilskrive vedkommende, henset til ansøgerens personlige forhold og den generelle kontekst i det nævnte land. Ud fra dette synspunkt er kun en bred fortolkning af begrebet »politisk anskuelse« som grund til forfølgelse i stand til at sikre det formål, der er nævnt i den foregående præmis.
37
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første, det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 10, stk. 1, litra e), og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2011/95 skal fortolkes således, at for at en ansøgers meninger, overbevisninger eller tro, der endnu ikke har været genstand for negativ opmærksomhed fra de aktører, der kan stå bag forfølgelse i ansøgerens hjemland, kan omfattes af begrebet »politisk anskuelse«, er det tilstrækkeligt, at denne ansøger bekræfter, at vedkommende har eller giver udtryk for disse meninger og overbevisninger eller denne tro. Dette berører ikke vurderingen af, om ansøgerens frygt for at blive udsat for forfølgelse på grund af sådanne politiske anskuelser er velbegrundet.
Det andet spørgsmål
38
Inden for rammerne af den samarbejdsprocedure, der er fastsat i artikel 267 TEUF, kan Domstolen oplyse den forelæggende ret om alle de momenter angående fortolkningen af EU-retten, som kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for den, uanset om den henviser til dem i sit spørgsmål. Det tilkommer Domstolen af samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til hovedsagernes genstand er nødvendigt at fortolke (jf. i denne retning dom af 12.12.1990, SARPP, C-241/89, EU:C:1990:459, præmis 8, og af 1.8.2022, TL (Ingen tolk eller oversættelse), C-242/22 PPU, EU:C:2022:611, præmis 37).
39
I den foreliggende sag har den forelæggende ret i formuleringen af det andet spørgsmål ikke henvist til nogen præcis bestemmelse. Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at denne ret ønsker at få fastlagt kriterierne med henblik på en bedømmelse af grundene til forfølgelse som omhandlet i artikel 10, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/95. En sådan bedømmelse er reguleret ved bestemmelserne i dette direktivs artikel 4 vedrørende vurderingen af kendsgerninger og omstændigheder og nærmere bestemt af bestemmelserne i denne sidstnævnte artikels stk. 3-5.
40
Under disse omstændigheder må det fastslås, at den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 4, stk. 3-5, i direktiv 2011/95 skal fortolkes således, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne med henblik på vurderingen af, hvorvidt en ansøgers frygt for forfølgelse på grund af vedkommendes politiske anskuelser er velbegrundet, skal tage disse anskuelsers grad af overbevisning i betragtning og navnlig prøve, om de nævnte anskuelser er så dybt rodfæstede hos ansøgeren, at vedkommende i tilfælde af en tilbagevenden til sit hjemland ikke ville kunne afstå fra at give udtryk herfor og dermed udsætte sig for en risiko for at blive udsat for forfølgelse som omhandlet i dette direktivs artikel 9.
41
I denne henseende bemærkes det indledningsvis, at selv om bestemmelserne i artikel 4 i direktiv 2011/95 finder anvendelse på samtlige ansøgninger om international beskyttelse, uanset de til støtte for disse ansøgninger påberåbte årsager til forfølgelse, tilkommer det de kompetente myndigheder under iagttagelse af de ved chartret om grundlæggende rettigheder sikrede rettigheder at tilpasse fremgangsmåden ved vurderingen af forklaringerne og dokumentationen eller beviserne i forhold til de karakteristika, der er særegne for hver kategori af ansøgninger om international beskyttelse (dom af 25.1.2018, F, C-473/16, EU:C:2018:36, præmis 36).
42
Inden for systemet i direktiv 2011/95 skal vurderingen af, om en ansøgers frygt for forfølgelse på grund af vedkommendes »politiske anskuelse« som omhandlet i dette direktivs artikel 10, stk. 1, litra e), og artikel 10, stk. 2, er velbegrundet, i henhold til artikel 4, stk. 3, heri foretages ud fra det specifikke sagsforhold og på et individuelt grundlag. Når de kompetente nationale myndigheder foretager en sådan vurdering, skal de fastlægge, om de omstændigheder, som kan lægges til grund, udgør en sådan trussel, at den pågældende person, henset til dennes individuelle situation, har grund til at frygte reelt at blive udsat for forfølgelse. Denne fastlæggelse, der i alle tilfælde skal gennemføres med påpasselighed og forsigtighed, skal udelukkende være baseret på en konkret vurdering af de faktiske forhold og omstændigheder i overensstemmelse med de regler, der bl.a. er fastsat i direktivets artikel 4, stk. 3-5 (jf. i denne retning dom af 5.9.2012, Y og Z, C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518, præmis 76 og 77).
43
Artikel 4, stk. 3, i direktiv 2011/95 opregner i litra a)-e) de elementer, der skal tages i betragtning med henblik herpå, herunder alle relevante kendsgerninger vedrørende ansøgerens hjemland på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om vedkommendes ansøgning, relevante forklaringer og dokumentation om, hvorvidt ansøgeren har været eller kan blive udsat for forfølgelse, samt ansøgerens personlige stilling og forhold. Direktivets artikel 4, stk. 4, præciserer, at hvis en ansøger allerede har været udsat for forfølgelse eller direkte trusler om sådan forfølgelse, er der god grund til at formode, at ansøgeren har en velbegrundet frygt for forfølgelse, medmindre der er god grund til at antage, at sådan forfølgelse ikke vil gentage sig.
44
Endelig fastlægger direktivets artikel 4, stk. 5, i den situation, hvor visse aspekter af ansøgerens forklaringer ikke er underbygget af dokumentation eller andre beviser, de kumulative betingelser, der skal være opfyldt, for at disse aspekter ikke skal bekræftes. Blandt disse betingelser er sammenhængen og troværdigheden af ansøgerens erklæringer samt ansøgerens almindelige troværdighed.
45
Det følger af det ovenstående, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne skal foretage en grundig og dybtgående vurdering af alle de relevante omstændigheder vedrørende denne ansøgers specifikke personlige forhold og den mere generelle kontekst i vedkommendes hjemland, bl.a. til de politiske, retlige, domstolsmæssige, historiske og sociokulturelle aspekter, for at afgøre, om det er velbegrundet, at den nævnte ansøger har en frygt for personlig forfølgelse på grund af sine politiske anskuelser og bl.a. dem, som de aktører, der kan stå bag forfølgelse i vedkommendes hjemland, kunne være foranlediget til at tilskrive vedkommende (jf. i denne retning dom af 12.1.2023, Migracijos departamentas (Grunde til forfølgelse baseret på politisk anskuelse), C-280/21, EU:C:2023:13, præmis 33 og 38).
46
I denne sammenhæng udgør graden af overbevisning af ansøgerens politiske anskuelse og eventuelle praktiske aktiviteter, der har til formål at fremme denne anskuelse, relevante elementer med henblik på vurderingen af vedkommendes ansøgning ud fra det specifikke sagsforhold i henhold til artikel 4, stk. 3, i direktiv 2011/95. Disse elementer indvirker nemlig på bedømmelsen af risikoen for, at ansøgeren har tiltrukket sig eller kommer til at tiltrække sig negativ opmærksomhed fra de aktører, der kan stå bag forfølgelse i ansøgerens hjemland, og at denne ansøger i tilfælde af en tilbagevenden til dette land ville kunne blive udsat for forfølgelse.
47
Den omstændighed, at en ansøger med de politiske anskuelser, som vedkommende har udtrykt, eller de aktiviteter, som vedkommende eventuelt har foretaget for at fremme disse anskuelser under sit ophold i hjemlandet eller efter sin afrejse fra dette land, allerede har tiltrukket sig negativ opmærksomhed fra de aktører, der kan stå bag forfølgelse i det nævnte land, udgør også et relevant element for den vurdering ud fra det specifikke sagsforhold, der er pålagt ved artikel 4, stk. 3, i direktiv 2011/95.
48
Heraf følger, at i en situation, hvor ansøgeren anfører, at vedkommende har eller udtrykker en mening, overbevisning eller tro, som vedkommende har tilegnet sig siden sin afrejse fra hjemlandet, uden at vedkommende har bevist at have tiltrukket sig negativ opmærksomhed fra de aktører, der kan stå bag forfølgelse i dette land, som kan føre til forfølgelse fra disses side, såfremt ansøgeren måtte vende tilbage, skal de kompetente myndigheder i medlemsstaterne med henblik på vurderingen af ansøgningen ud fra det specifikke sagsforhold, som de er forpligtet til at foretage, tage hensyn til bl.a. graden af overbevisning af de politiske anskuelser, der påberåbes af ansøgeren, og dennes eventuelle praktiske udøvelse af aktiviteter, der har til formål at fremme disse anskuelser. Disse myndigheder kan dog ikke kræve, at disse politiske anskuelser er så dybt rodfæstede hos den nævnte ansøger, at vedkommende i tilfælde af en tilbagevenden til sit hjemland ikke kan afstå fra at udtrykke disse for ikke at tiltrække sig negativ opmærksomhed hos de aktører, der kan stå bag forfølgelse i dette land, som kan føre til forfølgelse som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2011/95.
49
Henset til det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 4, stk. 3-5, i direktiv 2011/95 skal fortolkes således, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne med henblik på vurderingen af, hvorvidt en ansøgers frygt for forfølgelse på grund af vedkommendes politiske anskuelser er velbegrundet, skal tage i betragtning, at disse politiske anskuelser på grund af graden af overbevisning, med hvilken de kommer til udtryk, eller ansøgerens praktiske udøvelse af aktiviteter, der har til formål at fremme disse anskuelser, har kunnet eller kan tiltrække sig negativ opmærksomhed fra de aktører, der kan stå bag forfølgelse i ansøgerens hjemland. Det kræves imidlertid ikke, at de nævnte anskuelser er så dybt rodfæstede hos ansøgeren, at vedkommende ikke i tilfælde af en tilbagevenden til sit hjemland kan afstå fra at give udtryk herfor og dermed udsætte sig for en risiko for at blive udsat for forfølgelse som omhandlet i dette direktivs artikel 9.
Sagsomkostninger
50
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
1)
Artikel 10, stk. 1, litra e), og artikel 10, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse
skal fortolkes således, at
for at en ansøgers meninger, overbevisninger eller tro, der endnu ikke har været genstand for negativ opmærksomhed fra de aktører, der kan stå bag forfølgelse i ansøgerens hjemland, kan omfattes af begrebet »politisk anskuelse«, er det tilstrækkeligt, at denne ansøger bekræfter, at vedkommende har eller giver udtryk for disse meninger og overbevisninger eller denne tro. Dette berører ikke vurderingen af, om ansøgerens frygt for at blive udsat for forfølgelse på grund af sådanne politiske anskuelser er velbegrundet.
2)
Artikel 4, stk. 3-5, i direktiv 2011/95
skal fortolkes således, at
de kompetente myndigheder i medlemsstaterne med henblik på vurderingen af, hvorvidt en ansøgers frygt for forfølgelse på grund af vedkommendes politiske anskuelser er velbegrundet, skal tage i betragtning, at disse politiske anskuelser på grund af graden af overbevisning, med hvilken de kommer til udtryk, eller ansøgerens praktiske udøvelse af aktiviteter, der har til formål at fremme disse anskuelser, har kunnet eller kan tiltrække sig negativ opmærksomhed fra de aktører, der kan stå bag forfølgelse i ansøgerens hjemland. Det kræves imidlertid ikke, at de nævnte anskuelser er så dybt rodfæstede hos ansøgeren, at vedkommende ikke i tilfælde af en tilbagevenden til sit hjemland kan afstå fra at give udtryk herfor og dermed udsætte sig for en risiko for at blive udsat for forfølgelse som omhandlet i dette direktivs artikel 9.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.