Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. DEAN SPIELMANN
présentées le 26 février 2026 (1)
Affaire C‑809/24
Trenitalia SpA
contre
Regione Liguria
[demande de décision préjudicielle formée par le
Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie)]
« Renvoi préjudiciel – Transports – Service public de transport ferroviaire régional – Règlement
(CE)
no 1370/2007 – Absence d’octroi d’un bénéfice raisonnable à l’opérateur des services publics – Contrat de service public de courte durée – Absence totale de risque pour cet opérateur – Article 6 – Point 5 de l’annexe du règlement no 1370/2007 – Obligation de séparation comptable »
Introduction
1.        Par la présente affaire, la Cour est saisie par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) d’une demande de décision préjudicielle relative à l’interprétation de certaines dispositions du règlement
(CE)
no 1370/2007
relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route (2).
2.        En particulier, la Cour est interrogée pour la première fois sur la question, qui présente des implications économiques majeures, de savoir si les autorités nationales compétentes sont tenues, dans le cadre d’un contrat de service public, d’inclure dans la contrepartie reconnue à l’opérateur chargé de l’exécution des obligations de service public prévues dans ce contrat un montant à titre de
« bénéfice raisonnable ».
Le cadre juridique
3.        L’article 1er du règlement no 1370/2007, intitulé « Objet et champ d’application », dispose, à son paragraphe 1 :
« Le présent règlement a pour objet de définir comment, dans le respect des règles du droit communautaire, les autorités compétentes peuvent intervenir dans le domaine des transports publics de voyageurs pour garantir la fourniture de services d’intérêt général qui soient notamment plus nombreux, plus sûrs, de meilleure qualité ou meilleur marché que ceux que le simple jeu du marché aurait permis de fournir.
À cette fin, le présent règlement définit les conditions dans lesquelles les autorités compétentes, lorsqu’elles imposent des obligations de service public ou qu’elles en confient l’exécution à une entreprise, octroient une compensation aux opérateurs de service public en contrepartie des coûts supportés et/ou leur accordent des droits exclusifs en contrepartie de l’exécution d’obligations de service public. »
4.        L’article 3 de ce règlement, intitulé « Contrats de service public et règles générales », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Lorsqu’une autorité compétente décide d’octroyer à l’opérateur de son choix un droit exclusif et/ou une compensation, quelle qu’en soit la nature, en contrepartie de la réalisation d’obligations de service public, elle le fait dans le cadre d’un contrat de service public. »
5.        L’article 5 dudit règlement, intitulé « Attribution des contrats de service public », précise, à son paragraphe 6 :
« Sauf interdiction en vertu du droit national, les autorités compétentes peuvent décider d’attribuer directement des contrats de service public de transport par chemin de fer, à l’exception d’autres modes ferroviaires tels que le métro ou le tramway. Par dérogation à l’article 4, paragraphe 3, la durée de tels contrats ne dépasse pas dix ans, sauf lorsque l’article 4, paragraphe 4, s’applique. »
6.        L’article 6 du même règlement, intitulé « Compensation de service public », dispose, à son paragraphe 1 :
« Toute compensation liée à une règle générale ou à un contrat de service public respecte les dispositions de l’article 4, quelles que soient les modalités d’attribution du contrat. Toute compensation, quelle qu’en soit la nature, liée à un contrat de service public attribué directement conformément à l’article 5, paragraphes 2, 4, 5 ou 6, ou liée à une règle générale est conforme, en outre, aux dispositions prévues à l’annexe. »
7.        L’annexe au règlement no 1370/2007, intitulée « Règles applicables à la compensation dans les cas évoqués à l’article 6, paragraphe 1 », est rédigée comme suit :
« 1.      La compensation liée à des contrats de service public attribués directement conformément à l’article 5, paragraphes 2, 4, 5 ou 6, ou celle liée à une règle générale doit être calculée conformément aux règles établies dans la présente annexe.
2.      La compensation ne peut pas excéder un montant correspondant à l’incidence financière nette, équivalant à la somme des incidences, positives ou négatives, dues au respect de l’obligation de service public sur les coûts et les recettes de l’opérateur de service public. Les incidences sont évaluées en comparant la situation où l’obligation de service public est remplie avec la situation qui aurait existé si l’obligation n’avait pas été remplie. Pour calculer l’incidence financière nette, l’autorité compétente s’inspire de la formule suivante :
Coûts occasionnés par une obligation de service public ou un ensemble d’obligations de service public imposées par la ou les autorités compétentes et figurant dans un contrat de service public et/ou dans une règle générale,
moins toute incidence financière positive générée au sein du réseau exploité au titre de l’obligation ou des obligations de service public en question,
moins les recettes tarifaires ou toute autre recette générée lors de l’exécution de l’obligation ou des obligations de service public en question,
plus un bénéfice raisonnable,
égal à une incidence financière nette.
[...]
5.      Afin d’augmenter la transparence et d’éviter les subventions croisées, lorsqu’un opérateur de service public non seulement exploite des services compensés soumis à des obligations de service de transports publics, mais exerce également d’autres activités, la comptabilité desdits services publics doit être séparée, de façon à satisfaire au moins aux conditions suivantes :
–        les comptes d’exploitation correspondant à chacune de ces activités doivent être séparés et la part des actifs correspondants et les coûts fixes doivent être affectés selon les règles comptables et fiscales en vigueur,
[...]
6.      Par “bénéfice raisonnable”, on entend un taux de rémunération du capital habituel pour le secteur dans un État membre donné, et qui prend en compte le risque ou l’absence de risque encouru par l’opérateur de service public du fait de l’intervention de l’autorité publique.
7.      La méthode de compensation doit inciter au maintien ou au développement :
–        d’une gestion efficace par l’opérateur de service public, qui puisse être objectivement appréciée, et
–        de la fourniture de services de transport de voyageurs d’un niveau de qualité suffisant. »
Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
8.        Le 10 mars 2010, la Regione Liguria (Région de Ligurie, Italie) et Trenitalia ont conclu, dans le cadre d’une attribution directe, un contrat portant sur la fourniture de services de transport public de voyageurs par chemin de fer pour les années 2009 à 2014 (ci-après le « contrat 2009‑2014 »), renouvelable pour une période de six ans.
9.        À l’expiration de ce contrat, la Région de Ligurie
a rejeté la proposition de renouvellement soumise par Trenitalia, en raison de l’insuffisance des investissements prévus pour la modernisation du matériel roulant. Aux yeux de la Région de Ligurie, cette modernisation constituait une condition essentielle à la conclusion d’un nouveau contrat de six ans et un facteur déterminant pour l’amélioration de la qualité et de la fiabilité du service.
10.      Le 10 décembre 2016, en vue de garantir la continuité des services de transport public couverts par le contrat 2009‑2014, la Région de Ligurie
et Trenitalia ont conclu, toujours dans le cadre d’une attribution directe, un contrat « relais » de trois ans (ci-après le « contrat 2015‑2017 »), pour la période transitoire entre l’expiration du contrat 2009‑2014 et l’attribution d’un nouveau contrat de service d’une durée de quinze ans à compter de l’année 2018.
11.      Le contrat 2015‑2017 a maintenu les conditions contractuelles de la période 2009‑2014, à l’exception de la méthode de calcul de la contrepartie octroyée à Trenitalia, qui était établie dans un document récapitulatif triennal annexé à ce contrat. Ce document prévoyait que le résultat net global, calculé comme la somme algébrique des résultats de chaque année, devait être égal à zéro, garantissant ainsi l’équilibre économique et financier (recettes = coûts + charges financières) et la couverture intégrale des coûts encourus par Trenitalia sur l’ensemble de la période triennale. Ainsi, toute réduction des coûts ou augmentation des recettes devait nécessairement entraîner une réduction de la contrepartie publique versée par la Région de Ligurie
afin d’assurer l’équilibre économique et financier (résultat net global égal à zéro).
12.      Au cours de l’année 2018, une divergence de vues est apparue entre les parties au sujet des éléments à inclure dans le calcul du résultat net global pour la période 2015‑2017. En particulier, la Région de Ligurie
s’est opposée à la prise en compte, en faveur de Trenitalia, d’une rémunération du capital net investi.
13.      Le 25 mai 2021, a été adoptée la deliberazione della Giunta regionale no 444/2021 (décision de l’exécutif régional no 444/2021) (ci‑après la « décision no 444/2021 ») qui a déterminé, sans prendre en compte la rémunération du capital net investi, que le solde comptable de la période 2015‑2017 s’élevait à 10 702 543,18 euros. Après déduction d’un montant de 3 955 613,73 euros restant dû par la Région de Ligurie, cette décision a imposé à Trenitalia le paiement d’un montant de 6 746 929,45 euros, au motif que celle-ci n’avait pas le droit de conserver le solde positif de la période 2015‑2017 dans la mesure où elle ne supportait pas le risque d’un éventuel solde négatif.
14.      Trenitalia a contesté la légalité de la décision no 444/2021 devant le Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (tribunal administratif régional de Ligurie, Italie). Celui-ci a rejeté le recours par un arrêt du 27 juin 2022, en jugeant que la renonciation à un bénéfice raisonnable, dans le chef de Trenitalia, était justifiée, premièrement, par le caractère transitoire du contrat 2015‑2017, deuxièmement, par le fait que celle‑ci ne supportait pas le risque d’éventuelles pertes et, troisièmement, par une nouvelle attribution directe des services de transport concernés pour une durée de quinze ans.
15.      Cette juridiction a également constaté que le surplus de recettes perçues par Trenitalia résultait de l’exploitation du service commercial « Cinque Terre Express » et a rejeté l’interprétation selon laquelle Trenitalia aurait le droit de conserver ce surplus, dans la mesure où elle impliquerait que des compensations versées en contrepartie de l’exécution d’une obligation de service public soient utilisées pour subventionner des activités commerciales hautement rentables.
16.      Trenitalia a contesté ce jugement devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État), la juridiction de renvoi.
17.      Cette juridiction constate que le contrat 2015‑2017 garantit à Trenitalia la couverture totale des coûts, sans toutefois lui octroyer de droit à un bénéfice raisonnable. Ainsi, une réduction des coûts ou une augmentation des recettes, par rapport aux estimations initiales, devrait conduire à une diminution de la contrepartie due par la Région de Ligurie afin de maintenir un équilibre économique et financier nul à la fin de la période triennale, comme convenu dans ce contrat.
18.      Ladite juridiction s’interroge sur la compatibilité du contrat 2015‑2017 avec le règlement no 1370/2007, en ce que ce contrat, d’une part, prévoirait la renonciation à un bénéfice raisonnable de la part de l’opérateur de services de transport et, d’autre part, n’exigerait pas de comptabilisation distincte pour les coûts et recettes relatifs au service en partie commercial « Cinque Terre Express ».
19.      Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      Le règlement [no 1370/2007] – et, en particulier, la deuxième partie du considérant 27 ; l’article 1er, paragraphe 2 ; l’article 4, paragraphe 1 ; l’article 6, paragraphe 1 ; les points 2 et 6 de l’annexe – ainsi que les principes et objectifs du droit de l’Union énoncés dans les dispositions pertinentes du traité FUE (notamment les articles 14, 93 et 106) s’opposent-ils, privant ainsi d’effet ses dispositions, à un contrat de services, tel que celui en cause, qui, compte tenu de l’absence totale de risque dans le chef de l’opérateur économique, comporte la renonciation, librement et sciemment acceptée, au bénéfice raisonnable, lorsque cette renonciation porte sur une période limitée (trois ans), et ce en vue de l’attribution directe d’un contrat de services ultérieur, pour la durée maximale prévue à l’article 5, paragraphe 6, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 4, du règlement [no 1370/2007] ?
2)      En cas de réponse positive à cette première question, le règlement [no 1370/2007] – et, en particulier, la première partie du considérant 27 ; le considérant 28 ; l’article 4, paragraphe 1 ; l’article 6, paragraphe 1 ; le point 5 de l’annexe – ainsi que les principes et objectifs du droit de l’Union énoncés dans les dispositions pertinentes du traité FUE (notamment les articles 14, 93 et 106) s’opposent-ils, le privant d’effet et rendant inapplicables les dispositions concernées, à un contrat de services, tel que celui en cause, qui ne prévoit pas la comptabilisation séparée des coûts et des recettes d’un service, en partie de nature commerciale, dès lors qu’il est caractérisé par des tarifs majorés, et ce afin d’éviter le risque de surcompensation ? »
20.      Des observations écrites ont été déposées par Trenitalia, la Région de Ligurie
et la Commission européenne. Ces mêmes parties ont présenté leurs observations orales au cours de l’audience qui s’est tenue le 27 novembre 2025.
Analyse
Sur la première question
21.      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le règlement no 1370/2007 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la conclusion d’un contrat de services de transport par chemin de fer qui, compte tenu de l’absence de risque assumé par l’opérateur en charge de l’exécution des obligations de service public, prévoit que le montant de la compensation due à cet opérateur couvre l’ensemble des coûts exposés par
celui-ci, sans toutefois inclure de bénéfice raisonnable,
et ce pour une période transitoire précédant la conclusion d’un nouveau contrat de longue durée portant sur la même obligation de service public (3).
22.      Il convient tout d’abord de rappeler que le règlement no 1370/2007, dont la juridiction de renvoi demande l’interprétation, a été adopté tant sur le fondement des dispositions du traité relatives aux aides d’État que sur celles relatives à la politique commune des transports.
23.      Le considérant 4 du règlement no 1370/2007 indique que ce règlement poursuit l’objectif d’éliminer les disparités entre les entreprises de transport des différents États membres. Comme il ressort de l’article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, et du considérant 4 dudit règlement, à cet objectif s’ajoute celui de garantir, grâce à une concurrence régulée, la fourniture de services de transport de voyageurs d’intérêt général qui soient, notamment, plus nombreux, plus sûrs, de meilleure qualité ou meilleur marché que ceux que le simple jeu du marché aurait permis de fournir (4).
24.      Ainsi, le règlement no 1370/2007 définit, conformément au second alinéa de son article 1er, paragraphe 1, les conditions dans lesquelles les autorités compétentes, lorsqu’elles imposent des obligations de service public ou qu’elles en confient l’exécution à une entreprise, octroient une compensation aux opérateurs de service public en contrepartie des coûts supportés et/ou leur accordent des droits exclusifs en contrepartie de l’exécution d’obligations de service public.
25.      S’agissant de la notion de « compensation de service public », elle est définie à l’article 2, point g), de ce règlement comme étant « tout avantage, notamment financier, octroyé, sur fonds publics, directement ou indirectement par une autorité compétente pendant la période de mise en œuvre d’une obligation de service public ou liée à cette période ».
26.      Selon l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement
no 1370/2007, toute compensation liée à un contrat de service public, quelles que soient les modalités d’attribution, doit respecter les exigences fixées à l’article 4 de celui-ci. Lorsque le contrat est attribué directement, comme en l’espèce, cette compensation, quelle qu’en soit la nature, doit également être conforme aux dispositions figurant à l’annexe dudit règlement.
27.      L’article 4 du règlement no 1370/2007 prévoit, à son paragraphe 1, point b), sous i), que les contrats de service public doivent, d’une part, établir à l’avance, de façon objective et transparente, les paramètres sur la base desquels la compensation, lorsqu’elle est prévue, doit être calculée, et, d’autre part, conformément au point c) de ladite disposition, définir les modalités de répartition des coûts liés à la fourniture des services. Ces coûts peuvent comprendre, notamment, les coûts du personnel, d’énergie, d’infrastructure, de maintenance et de réparation des véhicules de transport public, du matériel roulant et des installations nécessaires au fonctionnement des services de transport des voyageurs, des coûts fixes ainsi qu’une rémunération appropriée du capital.
28.      Selon la jurisprudence
récente de la Cour, il ressort du libellé de cette disposition que les autorités compétentes jouissent, dans le cadre d’un contrat de service public, d’une marge d’appréciation pour concevoir le mécanisme de la compensation due à l’opérateur de services publics (5). Cette marge est toutefois strictement encadrée par l’exigence, énoncée à la seconde phrase de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1370/2007 et au point 2 de l’annexe de ce règlement, d’éviter toute compensation excessive (« surcompensation ») (6). Dans le cas d’une attribution directe d’un contrat de service public, les
paramètres sur la base desquels la compensation doit être calculée doivent être déterminés de manière à ce qu’aucune compensation ne puisse excéder le montant nécessaire pour couvrir l’incidence financière nette sur les coûts et les recettes occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives conservées par l’opérateur de service public ainsi que d’un « bénéfice raisonnable » (7).
Ce dernier est
défini au point 6 de l’annexe
du règlement no 1370/2007 comme « un taux de rémunération du capital habituel pour le secteur dans un État membre donné, et qui prend en compte le risque ou l’absence de risque encouru par l’opérateur de service public du fait de l’intervention de l’autorité publique ».
29.      En d’autres termes, les contrats de service public doivent prévoir un mécanisme garantissant que la compensation reste inférieure ou égale
au montant maximal
correspondant à l’incidence financière nette, et cela afin d’éviter toute distorsion injustifiée de la concurrence, comme
il ressort du considérant 34 du règlement no 1370/2007 (8).
30.      L’article 4, paragraphe 1, de ce règlement
prescrit ainsi de prendre en compte un bénéfice raisonnable lors du calcul d’une telle incidence financière, lorsqu’il figure dans le contrat de service public.
31.      Une interprétation, selon laquelle un bénéfice raisonnable fait l’objet des prescriptions du règlement no 1370/2007 uniquement dans la mesure où un tel bénéfice est prévu par le contrat de service public, est corroborée par deux éléments contextuels.
32.      Premièrement, l’article 4, paragraphe 1, point c), du règlement no 1370/2007 dispose que les coûts liés à la fourniture de services, dont les modalités de répartition doivent être définies dans les contrats de service public, « peuvent comprendre », notamment, « une rémunération appropriée du capital » (ou, en d’autres termes, un bénéfice raisonnable). Cette formulation révèle que le législateur de l’Union n’a pas souhaité identifier les coûts devant obligatoirement figurer dans le contrat de service public.
33.      Secondement, le point 2 de l’annexe au règlement no 1370/2007
énonce une formule selon laquelle
le montant de l’incidence financière nette correspond aux coûts occasionnés,
dont sont retranchées les recettes générées par les opérations de service public et les recettes potentielles induites par des effets de réseau, le tout augmenté d’un bénéfice raisonnable. D’après ce point,
l’autorité compétente « s’inspire » de cette formule (« shall be guided by the following scheme » dans la version en langue anglaise, « se guiará por el siguiente esquema » dans la version en langue espagnole, et « deve tomar como referencial as seguintes regras » dans la version en langue portugaise). À mon sens, l’emploi de ce verbe
s’explique précisément par le fait que l’incidence financière nette, sur la base de laquelle le montant maximal de compensation est calculé,
englobe les recettes potentielles induites par des effets de réseau,
si elles sont présentes, et un bénéfice raisonnable,
si le contrat de service public le prévoit (9).
34.      Ainsi, une obligation pour les autorités compétentes d’octroyer à l’opérateur de services publics une compensation incluant un bénéfice raisonnable ne saurait être déduite des dispositions du règlement no 1370/2007 examinées jusqu’ici.
35.      L’article 1er, paragraphe 1, et le point 7 de l’annexe du règlement no 1370/2007, lu conjointement avec
le considérant 27 de ce règlement,
ne sauraient non plus être interprétés comme imposant une telle obligation aux autorités compétentes, contrairement à ce qu’a soutenu Trenitalia tant dans ses observations écrites qu’à l’audience.
36.      Rappelons le contenu de ces dispositions. L’article 1er, paragraphe 1, premier alinéa,
dudit règlement établit l’objectif de « garantir la fourniture de services d’intérêt général qui soient notamment plus nombreux, plus sûrs, de meilleure qualité ou meilleur marché » (10). Le
considérant 27
du même règlement
indique que, lorsqu’une autorité compétente prévoit d’attribuer un contrat de service public sans mise en concurrence, cette autorité devrait également respecter des règles détaillées assurant l’adéquation du montant des compensations et reflétant un souci d’efficacité et de qualité de services.
Le point 7 de l’annexe précise que la méthode de compensation doit inciter au maintien ou au développement d’une gestion efficace par l’opérateur de service public, qui puisse être objectivement appréciée, et de la fourniture de services de transport de voyageurs d’un niveau de qualité suffisante.
37.      Dans ses lignes directrices de 2014 (11), concernant la version du règlement no 1370/2007 applicable ratione temporis aux faits de l’espèce, la Commission a indiqué,
au point 2.4.8, que, conformément à l’article 1er et au point 7
de l’annexe, les dispositions de ce règlement « ne visent pas seulement à prévenir toute éventuelle surcompensation en contrepartie de l’exécution d’obligations de service public, mais qu’elles ont également pour objectif de faire en sorte que l’offre de services publics définie dans le contrat de service public soit financièrement viable en vue d’atteindre et de maintenir un niveau élevé de qualité des services ». Il s’ensuit, selon la Commission, que « [l]’obligation de service public devrait [...] faire l’objet d’une compensation appropriée, de manière à éviter que les fonds de l’exploitant ayant conclu un contrat de service public ne s’érodent à long terme, empêchant ainsi la bonne exécution des obligations prévues par le contrat et le maintien de la fourniture de services de transport de voyageurs d’un niveau de qualité suffisant » (12). En effet, « si l’autorité compétente ne verse pas une compensation appropriée, elle risque de [...] [mettre] l’opérateur dans une situation financière difficile si le contrat de service public est attribué directement et/ou [de faire] baisser le niveau général et la qualité des services publics fournis pendant la durée du contrat » (13).
38.      On peut en déduire ce qui suit.
39.      L’article 1er
et le point 7 de l’annexe du règlement no 1370/2007 ne fixent pas de seuil minimal de compensation (14) et n’obligent pas expressément les autorités compétentes à reconnaître un niveau de compensation supérieur à l’incidence financière nette des obligations de service public, incluant ainsi un bénéfice raisonnable.
Ainsi, ils ne peuvent pas être compris comme imposant aux autorités compétentes une obligation de principe d’octroyer un tel bénéfice aux opérateurs de services publics.
40.      Ces dispositions traduisent néanmoins une limite générale à la liberté contractuelle des autorités compétentes. Plus précisément, la marge d’appréciation dont disposent ces autorités pour fixer les paramètres de calcul de la compensation est aussi encadrée par l’objectif de garantir la fourniture d’un service de transport de voyageurs à la fois efficace et financièrement rentable en vue de réaliser un niveau élevé de qualité de ce service.
Ainsi, comme l’a jugé la Cour dans l’arrêt DOBELES, les autorités nationales compétentes ne sauraient imposer aux prestataires de services de transport chargés de l’exécution des obligations de service public des conditions, telles que celles relatives à la modalité de la compensation, qui seraient excessives ou déraisonnables (15). Tel serait notamment le cas d’une clause contractuelle établissant des modalités qui ne garantiraient
manifestement pas à cet opérateur une compensation suffisante et risqueraient ainsi de compromettre le maintien
de la fourniture de services publics d’un niveau de qualité suffisant à long terme.
41.      Il n’est donc pas exclu que l’absence d’octroi d’un bénéfice raisonnable, et par conséquent
de la rémunération du capital investi,
puisse faire en sorte qu’un opérateur de services publics bénéficie d’une compensation manifestement insuffisante. Dans une telle hypothèse, il s’agirait d’une condition « excessive ou déraisonnable », au sens indiqué au point précédent, incompatible avec le règlement no 1370/2007 (16).
42.      Une telle appréciation, qui incombe à la juridiction de renvoi, relève du principe de proportionnalité (17). Pour vérifier si ce principe est respecté, il est nécessaire de prendre en compte tous les éléments pertinents entourant le contrat de service public en cause au principal, c’est-à-dire le contrat 2015-2017. Je songe notamment aux deux éléments évoqués par cette juridiction, à savoir le caractère transitoire de ce contrat et l’absence de tout risque économique et financier pour Trenitalia dans la prestation du service public faisant l’objet dudit contrat.
43.      Dans le but de donner une réponse utile à la
juridiction de renvoi, j’estime nécessaire de formuler quelques considérations notamment sur ces deux éléments.
44.      Au regard du premier élément, je
rappelle, avant tout, que ce contrat a été conclu dans une situation dans laquelle la Région de Ligurie l’estimait nécessaire pour assurer la continuité de la prestation du service public de transport de voyageurs par chemin de fer en cause. Ainsi, sa durée limitée (trois ans) s’expliquait par la nécessité de régler une situation transitoire, en vue de la conclusion d’un contrat ultérieur d’une durée considérablement plus longue. Or, il est évident que les termes d’un contrat de courte durée sont, de manière générale, moins susceptibles d’avoir un impact négatif sur la viabilité financière à long terme du service par rapport à un contrat de longue durée.
45.      Quant au second élément, il me semble que, afin de préserver la viabilité financière d’un service public, le montant de la compensation doit varier en fonction du risque que l’opérateur est disposé à assumer (18). Ainsi que l’indique la Commission dans ses observations écrites, l’absence d’octroi d’un bénéfice raisonnable
pourrait constituer une violation du règlement no 1370/2007 lorsque l’opérateur concerné doit faire face à des risques d’investissements ou à des risques opérationnels majeurs. Cependant, il ressort de la décision de renvoi
qu’aucune obligation d’investissement n’était prévue à la charge de Trenitalia dans le contrat 2015-2017, les investissements pour la modernisation du matériel roulant ayant été reportés au contrat ultérieur. En outre, les dispositions contractuelles prévoyaient la couverture intégrale des risques opérationnels susceptibles de menacer la prestation du service public en question par Trenitalia. Il apparaît donc que, en vertu du contrat en cause, cette société était protégée contre tout risque lié à la fourniture du service public fourni.
46.      À cet égard, il convient également d’observer qu’un
mécanisme de compensation fondé sur la couverture intégrale de coûts supportés par l’opérateur de service publics, tel que celui de l’espèce, n’est pas de nature à inciter à une gestion efficace du service public, comme l’exigerait le point 7 de l’annexe, premier tiret, du règlement no 1370/2007. En effet, ainsi que l’a précisé la Commission au point 2.4.3 de ses lignes directrices de 2014,
« les systèmes de compensation qui se contentent de couvrir les coûts réels tels qu’ils se présentent n’incitent guère l’entreprise de transport à maîtriser les coûts ou à améliorer son efficience au fil du temps » et « [i]l vaut donc mieux
y recourir uniquement dans les cas de grande incertitude concernant les coûts et lorsque l’opérateur de transport a besoin d’un niveau de protection élevé contre l’incertitude ». Si cet élément doit être pris en compte dans le cadre de l’examen de proportionnalité, il est néanmoins nécessaire de le replacer dans un contexte
où l’autorité compétente a décidé, d’une part, de conclure
un contrat de service public prévoyant une couverture de l’intégralité des coûts réels de l’opérateur concerné afin de
favoriser le maintien de l’offre de
ce service, et, d’autre part, d’entamer une procédure d’attribution directe au même opérateur d’un contrat d’une durée de quinze ans.
47.      Au vu de ce qui précède, je propose à la Cour de répondre à la première question que le règlement no 1370/2007 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à la conclusion d’un contrat de services de transport par chemin de fer qui, compte tenu de l’absence de risque assumé par l’opérateur en charge de l’exécution des obligations de service public, prévoit que le montant de la compensation due à cet opérateur couvre l’ensemble des coûts exposés par celui-ci, sans toutefois inclure de bénéfice raisonnable, et ce pour une période transitoire précédant la conclusion d’un nouveau contrat de longue durée portant sur la même obligation de service public, pourvu
que l’absence d’octroi d’un bénéfice raisonnable ne conduise pas à une compensation insuffisante, empêchant la bonne exécution des obligations prévues par le contrat et le maintien de la fourniture de services de transport de voyageurs d’un niveau de qualité suffisant, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur la seconde question
48.      Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1370/2007 et le point 5 de l’annexe de ce règlement doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à la conclusion d’un contrat de services qui ne prévoit pas de comptabilité séparée pour les coûts et les recettes d’un service de transport relevant de ce contrat et dont les modalités tarifaires garantissent la rentabilité commerciale (19).
49.      Cette question n’est posée que si la première est répondue par l’affirmative, c’est-à-dire si l’autorité est tenue, en vertu du règlement no 1370/2007, d’octroyer un bénéfice raisonnable à l’opérateur de services publics. Comme je l’ai expliqué précédemment dans les présentes conclusions, je suis persuadé que tel n’est pas le cas. Je suggère donc à la Cour de ne pas répondre à cette seconde question. Cependant, dans le cas où mon avis ne serait pas partagé par la Cour, j’examinerai ci-après le fond de la question.
50.      Il convient de rappeler d’emblée que le service évoqué dans la présente question, dénommé « Cinque Terre Express », avait permis à Trenitalia d’obtenir des recettes tarifaires supérieures à celles normalement perçues dans le cadre du service public ordinaire, grâce aux tarifs majorés applicables aux usagers touristiques.
51.      Dans la procédure au principal, Trenitalia a fait valoir qu’elle était en droit de conserver, à titre de bénéfice raisonnable, le surplus de recettes découlant de la prestation de ce service. La Région de Ligurie s’y opposait, estimant que l’interprétation juridique défendue par Trenitalia aurait impliqué l’utilisation par cette société de la compensation reçue en contrepartie d’une obligation de service public pour subventionner une activité commerciale, à savoir la prestation du service « Cinque Terre Express ».
52.      Selon la seconde phrase de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1370/2007, toute compensation liée à un contrat de service public attribué directement, conformément à l’article 5, paragraphe 6, de ce règlement, doit être conforme aux dispositions prévues à l’annexe dudit règlement. L’affaire au principal porte précisément sur l’attribution directe d’un contrat de service public de transport par chemin de fer.
53.      Pour rappel, aux termes de la première phrase du point 5 de cette annexe, « [a]fin d’augmenter la transparence et éviter les subventions croisées, lorsqu’un opérateur de services publics non seulement exploite des services compensés soumis à des obligations de service de transports publics, mais exerce également d’autres activités, la compatibilité desdits services publics doit être séparée ». À cet égard, le point 2.4.4 des lignes directrices de 2014 indique
que l’objectif d’une telle obligation de séparation comptable est d’éviter que la compensation perçue par le prestataire
d’un service public ne serve pas à
renforcer sa position concurrentielle dans le cadre de ses activités commerciales, ce qui reviendrait à accorder une subvention croisée à ces dernières activités.
54.      Le règlement no 1370/2007 exige donc
une séparation comptable entre les services de transport faisant l’objet de compensations d’obligations de service public et ceux n’y donnant pas lieu (20).
55.      Ainsi qu’il ressort de la définition de « contrat de service public », inscrite à l’article 2, sous i), du règlement no 1370/2007 (21), les services figurant dans ce contrat sont soumis aux obligations de service public qui y sont prévues.
56.      Il en découle, à mon avis,
que le service de transport ferroviaire « Cinque Terre Express », expressément prévu par le contrat 2015-2017, relève de « services compensés soumis à des obligations de service de transports publics » au sens du point 5 de l’annexe du règlement no 1370/2007. Par conséquent, l’obligation de séparation comptable ne me semble pas applicable dans les circonstances de l’affaire au principal.
57.      Cette conclusion ne saurait être infirmée par le fait que le service de transport ferroviaire « Cinque Terre Express » est commercialement rentable en raison de la possibilité prévue par le contrat 2015-2017 d’appliquer un tarif majoré aux usagers touristiques. En effet, il ne ressort nullement du point 5 de l’annexe du règlement no 1370/2007 que la rentabilité commerciale d’un des « services compensés soumis à des obligations de service de transports publics » entraîne l’obligation de traiter séparément, d’un point de vue comptable, les coûts et les recettes relatifs au service de transport concerné.
Par ailleurs, il est important de souligner, comme l’a fait Trenitalia dans ses observations écrites, que le point 2.2.5 des lignes directrices de 2014 indique que la portée géographique des contrats de service public devrait permettre aux autorités compétentes de tirer parti des effets de réseau des services publics de transport au niveau local, régional et infranational. À cette fin, ce point envisage de manière explicite la possibilité de fournir de tels services de manière rentable grâce à des financements croisés entre des services rentables et d’autres services déficitaires, couverts par le même contrat de service public.
58.      À la lumière des considérations susvisées, je suggère à la Cour de répondre à la seconde question que l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1370/2007, lu en combinaison avec le point 5 de l’annexe de ce règlement, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à la conclusion d’un contrat de services qui ne prévoit pas de comptabilité séparée pour les coûts et les recettes d’un service de transport relevant de ce contrat et dont les modalités tarifaires garantissent la rentabilité commerciale.
Conclusion
59.      Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) :
1)      Le règlement
(CE)
no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements
(CEE) no 1191/69 et (CEE)
no 1107/70 du Conseil,
doit être interprété en ce sens que :
il ne s’oppose pas à la conclusion d’un contrat de services de transport par chemin de fer qui, compte tenu de l’absence de risque assumé par l’opérateur en charge de l’exécution des obligations de service public, prévoit que le montant de la compensation due à cet opérateur couvre l’ensemble des coûts exposés par celui-ci, sans toutefois inclure de bénéfice raisonnable, et ce pour une période transitoire précédant la conclusion d’un nouveau contrat de longue durée portant sur la même obligation de service public,
pourvu que l’absence d’octroi d’un bénéfice raisonnable ne conduise pas à une compensation insuffisante, empêchant la bonne exécution des obligations prévues par le contrat et le maintien de la fourniture de services de transport de voyageurs d’un niveau de qualité suffisant, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier.
2)      L’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1370/2007, lu en combinaison avec le point 5 de l’annexe de ce règlement,
doit être interprété en ce sens que :
il ne s’oppose pas à la conclusion d’un contrat de services qui ne prévoit pas de comptabilité séparée pour les coûts et les recettes d’un service de transport relevant de ce contrat et dont les modalités tarifaires garantissent la rentabilité commerciale.
1      Langue originale : le français.
2      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements
(CEE)
no 1191/69 et (CEE) no 1107/70 du Conseil (JO 2007, L 315, p. 1).
3      Outre une série de dispositions du règlement no 1370/2007, la juridiction de renvoi évoque, dans sa question, les articles 14, 93 et 106 TFUE, sans toutefois exposer les raisons pour lesquelles elle estime que ces articles seraient pertinents en l’espèce. Je suis d’avis que la Cour devrait reformuler cette question en omettant ces dispositions. Il convient de rappeler, à cet égard, que, selon une jurisprudence constante, la Cour peut reformuler les questions qui lui sont soumises, en limitant, le cas échéant, son interprétation aux seules dispositions pertinentes parmi celles faisant l’objet de la demande de décision préjudicielle [voir arrêt du 26 janvier 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Enregistrement de données biométriques et génétiques par la police) (C‑205/21, EU:C:2023:49, point 77), dans lequel la Cour reformule la troisième question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi].
4      Voir, également, arrêt du 8 septembre 2022, Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641, points 67 à 69).
5      Voir arrêt du 21 décembre 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS e.a. (C‑421/22, ci-après l’« arrêt DOBELES », EU:C:2023:1028, point 42).
6      Voir arrêt du 25 janvier 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, point 39).
7      Cette disposition codifie la troisième condition à remplir pour qu’une compensation de service public puisse échapper à la qualification d’« aide d’État » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE [voir arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, point 92)]. À cet égard, il importe de rappeler que, en vertu de l’article 9, paragraphe 1, du règlement no 1370/2007, la compensation de service public au titre de l’exploitation de services publics de transport de voyageurs, versée conformément à ce règlement,
est compatible avec le marché intérieur et est donc exonérée de l’obligation de notification préalable prévue à l’article 88, paragraphe 3, CE (actuel article 108, paragraphe 3, TFUE).
8      Selon le considérant 34 dudit règlement, « [d]es compensations de service public [...] peuvent être compatibles avec le traité, en application de son article 73, sous certaines conditions. D’une part, elles doivent être attribuées pour assurer la prestation de services qui sont des services d’intérêt général au sens du traité. D’autre part, afin d’éviter des distorsions injustifiées de la concurrence, elles ne sauraient dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable ».
9      En revanche, le libellé de la version en langue italienne (« segue il seguente schema ») pourrait laisser penser que cette formule est contraignante pour les autorités compétentes. Ce choix linguistique ne semble pourtant pas partagé par les autres versions linguistiques que je comprends.
10      Mise en italique par mes soins.
11      Communication de la Commission sur des lignes directrices interprétatives concernant le règlement (CE) no 1370/2007 (JO 2014, C 92, p. 1) (ci-après les « lignes directrices de 2014 »). Au point 1 de ce texte (« Introduction »), il est précisé que « [l]a Commission y
explicite son interprétation d’un certain nombre de dispositions du règlement, à la lumière des meilleurs pratiques, afin d’aider les
États membres à tirer pleinement parti du marché intérieur ».
12      Mise en italique par mes soins.
13      Mise en italique par mes soins.
14      Voir projet de résolution législative du Parlement européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1370/2007 en ce qui concerne l’ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer [COM(2013)0028 – C7‑0024/2013 – 2013/0028(COD)], document A7‑0034/2014, du 16 janvier 2014, amendements 10 et 40, disponible à l’adresse suivante : https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2014-0034_FR.html#_section5.
15      Arrêt DOBELES (point 54).
16      Rappelons que les États membres, lorsqu’ils exercent la marge d’appréciation qui leur est conférée par un règlement, doivent utiliser cette marge d’appréciation dans les limites des dispositions de ce règlement, afin de ne pas porter atteinte au contenu et aux objectifs de celui-ci [voir, s’agissant du règlement no 1370/2007, arrêt du 25 janvier 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, point 40)].
17      Ce principe est certes consacré uniquement dans la version consolidée du règlement no 1370/2007, et non pas dans celle applicable aux faits de l’espèce. Il s’agit toutefois d’un principe général du droit de l’Union, qui s’applique indépendamment de son inscription formelle dans un acte de droit dérivé.
18      Voir arrêt DOBELES (point 55).
19      Conformément à la jurisprudence citée à la note en bas de page 3 des présentes conclusions, je propose à la Cour de reformuler cette question en omettant les considérants 27 et 28, ainsi que l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1370/2007.
20      Voir arrêt du 28 juin 2017, Commission/Allemagne (C‑482/14, EU:C:2017:499, points 127 à
129), dans lequel la Cour a considéré qu’il ne découle pas de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1370/2007, lu en combinaison avec le point 5 de l’annexe de ce règlement, que « les opérateurs de services de transport ferroviaire de voyageurs exploitant à la fois des activités compensées soumises à des obligations de service public et d’autres activités seraient tenus, dans leurs comptes annuels, d’identifier de manière individualisée, contrat par contrat, les fonds publics perçus au titre de leur activité de service public ». En revanche, selon la Cour, ces dispositions imposent auxdits opérateurs « seulement une obligation de séparation comptable de leurs différents blocs d’activités ».
21      Il s’agit, selon cette disposition, d’« un ou plusieurs actes juridiquement contraignants manifestant l’accord entre une autorité compétente et un opérateur de service public en vue de confier à l’opérateur de service public la gestion et l’exploitation des services publics de transport de voyageurs soumis aux obligations de service public ».