62018CJ0228_RES
Sprawa C‑228/18
Gazdasági Versenyhivatal
przeciwko
Budapest Bank Nyrt. i in.
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Kúria)
Wyrok Trybunału (piąta izba) z dnia 2 kwietnia 2020 r.
Odesłanie prejudycjalne – Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Artykuł 101 ust. 1 TFUE – Systemy płatności kartą – Porozumienie międzybankowe ustalające poziom opłat interchange – Porozumienie ograniczające konkurencję zarówno ze względu na cel, jak i ze względu na skutek – Pojęcie ograniczenia konkurencji „ze względu na cel”
Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Granice – Pytania ogólne lub hipotetyczne – Badanie przez Trybunał jego własnej właściwości
(art. 101 ust. 1, art. 267 TFUE)
(zob. pkt 29–31)
Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny – Cel antykonkurencyjny – Wystarczające ustalenie – Badanie skutków – Dopuszczalność
(art. 101 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 39–44)
Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny – Rozróżnienie między ograniczeniami ze względu na cel i skutek – Ograniczenie ze względu na cel – Wystarczający stopień szkodliwości – Ocena
(art. 101 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 59, 69, 75, 78, 79, 82, 83)
Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Naruszenie konkurencji – Porozumienie międzybankowe ujednolicające poziom opłat interchange należnych od transakcji płatniczych za pomocą karty – Cel antykonkurencyjny – Kryteria oceny – Badanie przez sąd krajowy treści i celu umów oraz kontekstu gospodarczego i prawnego
(art. 101 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 60–65, 69–86)
Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Zakaz – Naruszenia – Ustalanie ceny – Pojęcie – Porozumienie międzybankowe ujednolicające poziom opłat interchange należnych od transakcji płatniczych za pomocą karty – Wielość celów – Wpływ
(art. 101 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 69–86)
Streszczenie
W wyroku Budapest Bank i in. (C‑228/18), ogłoszonym w dniu 2 kwietnia 2020 r., Trybunał wyjaśnił kryteria mające zastosowanie do ustalenia, czy porozumienia zawarte między instytucjami finansowymi w przedmiocie opłat stosowanych do transakcji płatności kartą stanowią praktyki lub porozumienia mające na celu ograniczenie konkurencji, zakazane na mocy art. 101 TFUE.
Kúria (sąd najwyższy, Węgry) zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w ramach sporu między Gazdasági Versenyhivatal (organem ochrony konkurencji, Węgry) a dwoma dostawcami usług płatności kartą – Visą i MasterCard oraz sześcioma instytucjami kredytowymi w przedmiocie decyzji wydanej w 2009 r. przez wspomniany organ ochrony konkurencji. W decyzji tej organ ochrony konkurencji stwierdził między innymi istnienie antykonkurencyjnego porozumienia dotyczącego tak zwanych opłat interchange i w konsekwencji nałożył na siedem instytucji finansowych będących stronami porozumienia, a także na Visę i MasterCard grzywny w różnych kwotach.
Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez sąd krajowy opłaty interchange są kwotami, które są należne od instytucji finansowych dostarczających podmiotom gospodarczym terminali płatniczych (zwanych dalej „bankami rozliczeniowymi”) na rzecz instytucji finansowych wydających karty płatnicze (zwanych dalej „bankami wydającymi karty”) jako członków systemu płatności oferowanego przez Visę lub MasterCard, kiedy dokonywana jest transakcja płatności kartą. Siedem instytucji finansowych reprezentujących większą część właściwych rynków krajowych zawarło w kwietniu 1996 r. porozumienie w celu określenia, według kategorii podmiotów gospodarczych, minimalnego poziomu opłaty za usługę, jaką miały uiszczać te podmioty. W październiku 1996 r. zawarto drugie porozumienie (zwane dalej „porozumieniem MIF”), wynegocjowane w imieniu Visy i MasterCard, mające na celu ujednolicenie wysokości opłat interchange należnych w ramach tych dwóch systemów płatności. W wyniku badania porozumienia MIF organ ochrony konkurencji uznał w odniesieniu do okresu rozpoczynającego się od dnia przystąpienia Węgier do Unii Europejskiej, że doszło do naruszenia art. 101 TFUE przez wszystkie instytucje finansowe, które kolejno przystąpiły do porozumienia MIF, jak również przez Visę i MasterCard. Jego zdaniem określenie jednolitego poziomu i jednolitej struktury stosowanej opłaty interchange, a w wypadku Visy i MasterCard także ustalenie ram w tym celu w ich odpowiednich regulaminach wewnętrznych, stanowi porozumienie objęte zakazem ustanowionym w art. 101 TFUE, ponieważ nie tylko ma ono na celu ograniczenie konkurencji, lecz ponadto wywołuje skutek ograniczający konkurencję.
Trybunał orzekł przede wszystkim, że art. 101 ust. 1 TFUE nie sprzeciwia się uznaniu, iż zachowanie antykonkurencyjne ma jednocześnie cel i skutek w postaci ograniczenia konkurencji w rozumieniu tego postanowienia. W celu wyjaśnienia związku między tymi dwiema kategoriami ograniczeń konkurencji Trybunał przypomniał, że koordynacja między przedsiębiorstwami stanowi ograniczenie konkurencji „ze względu na cel”, jeżeli sama w sobie wykazuje wystarczający stopień szkodliwości, bez konieczności badania jej skutków dla konkurencji. Jednakże jeżeli uznaje się, że jedno i to samo zachowanie ma zarówno cel, jak i skutek w postaci ograniczenia konkurencji, na właściwym organie lub sądzie spoczywa obowiązek uzasadnienia swoich ustaleń w tym zakresie za pomocą niezbędnych dowodów oraz wyjaśnienia, w jakim zakresie dowody te odnoszą się do jednego lub drugiego rodzaju stwierdzonego w ten sposób ograniczenia.
Następnie Trybunał poruszył kwestię kwalifikacji, jaką można nadać przedmiotowemu porozumieniu na podstawie art. 101 ust. 1 TFUE, przypominając jednak uprzednio, że ostateczna ocena tej kwestii należy do sądu krajowego.
W odniesieniu do treści porozumienia MIF Trybunał wskazał na wstępie, że porozumienie to ujednoliciło kwotę opłat interchange należnych od banków rozliczeniowych bankom wydającym karty z tytułu transakcji płatności dokonywanych kartą jednego z systemów płatności, oddziałując tym samym negatywnie na element konkurencji zarówno pomiędzy dwoma rozpatrywanymi systemami płatności, jak i między bankami rozliczeniowymi. Trybunał zauważył, że chociaż sporne porozumienie nie określało bezpośrednio opłat za usługi, istnienie ograniczenia „ze względu na cel” byłoby możliwe, gdyby takie porozumienie miało być uznane za pośrednie ustalanie cen w rozumieniu art. 101 ust. 1 lit. a) TFUE lub zachowanie o równoważnej szkodliwości dla konkurencji na rynku wewnętrznym.
Stwierdziwszy jednak, że szkodliwość wymagana do zakwalifikowania jako ograniczenia „ze względu na cel” nie wynika koniecznie z danych przedstawionych Trybunałowi w odniesieniu do treści porozumienia, Trybunał zbadał dostępne mu dane dotyczące celów porozumienia MIF. W świetle tych danych Trybunał uznał, że nie można wykluczyć, iż cel realizowany przez porozumienie MIF nie polegał na zapewnieniu minimalnego progu opłat, lecz na ustanowieniu pewnej równowagi między działalnością w zakresie „wydawania kart” a działalnością „rozliczeniową” w ramach każdego z rozpatrywanych w niniejszej sprawie systemów płatności kartą. W tym względzie Trybunał uznał za istotną okoliczność, że stronami porozumienia były zarówno banki wydające karty, jak i banki rozliczeniowe. Gdyby jednak z weryfikacji, jakie powinien przeprowadzić w tym zakresie sąd krajowy, wynikało, że skutkiem porozumienia MIF było – poprzez zneutralizowanie konkurencji między dwoma systemami płatności kartą w zakresie opłat interchange – zwiększenie konkurencji w zakresie innych cech tych systemów, wymagałoby to zdaniem Trybunału przeprowadzenia oceny konkurencji, jaka istniałaby na rozpatrywanym rynku w przypadku braku porozumienia MIF, a tym samym przeprowadzenia analizy skutków tego porozumienia.
W konsekwencji Trybunał uznał, że nie dostarczono mu wystarczających danych, żeby pozwolić mu na ustalenie, czy neutralizacja konkurencji w zakresie opłat interchange wskazuje sama w sobie na wystarczający stopień szkodliwości porozumienia MIF, aby nie było wymogu badania jego skutków, i to zarówno w odniesieniu do konkurencji między dwoma systemami płatności kartą, jak i konkurencji na rynku usług rozliczeniowych. Trybunał podkreślił, że ograniczenie poprzez porozumienie MIF presji na podwyżkę opłat interchange, która miałaby miejsce w braku porozumienia, jest jednak istotne dla analizy istnienia ograniczenia wynikającego z tego porozumienia.
Trybunał orzekł zatem, że art. 101 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż porozumienie międzybankowe, które ustala na jedną i tę samą kwotę opłatę interchange należną przy transakcji płatności kartą bankom wydającym taką kartę, nie może zostać zakwalifikowane jako porozumienie, którego „celem” jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji w rozumieniu tego postanowienia, chyba że można uznać, iż porozumienie to ze względu na jego treść, cele i kontekst przedstawia wystarczający stopień szkodliwości dla konkurencji, żeby zostało tak zakwalifikowane, co powinien sprawdzić sąd odsyłający.