62003CJ0514_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa C‑514/03,
avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto l’8 dicembre 2003,
Commissione delle Comunità europee,
rappresentata dalla sig.ra M. Patakia e dal sig. L. Escobar Guerrero, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Regno di Spagna,
rappresentato dal sig. E. Braquehais Conesa, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuto,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. P. Jann, presidente di sezione, dal sig. K. Schiemann, dalla sig.ra N. Colneric, dai sigg. J.N. Cunha Rodrigues ed E. Levits (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 7 luglio 2005,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con il ricorso in oggetto, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che il Regno di Spagna:
– avendo imposto, con la normativa di attuazione, per le imprese di servizi di sicurezza privata e per i dipendenti delle medesime, il requisito obbligatorio del possesso della nazionalità spagnola;
– avendo imposto alle imprese di servizi di sicurezza privata, nell’ambito delle disposizioni relative alla registrazione di imprese straniere, di:
a) essere in ogni caso persone giuridiche,
b) possedere un determinato capitale sociale, indipendentemente dal fatto che siano sottoposte o meno agli stessi obblighi nel loro paese di stabilimento,
c) depositare una cauzione presso la Caja General de Depósitos, a prescindere dall’eventuale versamento di una cauzione nello Stato membro di origine,
d) disporre di un numero minimo di dipendenti;
– avendo imposto ai dipendenti delle imprese straniere di servizi di sicurezza privata l’obbligo di conseguire una nuova specifica autorizzazione in Spagna, quand’anche abbiano già ottenuto un’analoga autorizzazione nello Stato membro di stabilimento della impresa medesima,
– e non avendo assoggettato le professioni del settore della sicurezza privata al regime comunitario di riconoscimento delle qualifiche professionali,
è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 43 CE e 49 CE, nonché della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni (GU L 19, pag. 16), e della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/51/CEE, relativa ad un secondo sistema generale di riconoscimento della formazione professionale, che integra la direttiva 89/48 (GU L 209, pag. 25).
Contesto normativo
Normativa comunitaria
2. Le direttive 89/48 e 92/51 mirano all’attuazione dei sistemi di riconoscimento dei diplomi volti alla semplificazione, per i cittadini europei, dell’esercizio di tutte le attività professionali subordinate, nello Stato membro di stabilimento, al possesso di una formazione superiore. Mentre la direttiva 89/48 riguarda i diplomi di istruzione universitaria che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni, la direttiva 92/51 si applica ai diplomi che sanciscono un ciclo di studi superiori della durata di almeno un anno o di durata equivalente, definita dall’art. 1 della direttiva medesima.
3. L’art. 1 della direttiva 92/51 prevede quanto segue:
«Ai sensi della presente direttiva si intende:
(…)
c) per “attestato di competenza”, qualsiasi titolo:
– che sancisca una formazione che non faccia parte di un insieme che costituisca un diploma ai sensi della direttiva 89/48/CEE o un diploma o un certificato ai sensi della presente direttiva, oppure
– rilasciato in seguito ad una valutazione delle qualifiche personali, delle attitudini o delle conoscenze del richiedente ritenute essenziali per l’esercizio di una professione da un’autorità designata in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di uno Stato membro, senza che sia richiesta la prova di una formazione preliminare;
(…)
e) per “professione regolamentata”, l’attività o l’insieme delle attività professionali regolamentate che costituiscono questa professione in uno Stato membro;
f) per “attività professionale regolamentata”, un’attività professionale, per la quale l’accesso o l’esercizio o una delle modalità di esercizio in uno Stato membro siano subordinati, direttamente o indirettamente mediante disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di un titolo di formazione o attestato di competenza. In particolare, costituiscono modalità di esercizio di un’attività professionale regolamentata:
– l’esercizio di un’attività a titolo professionale qualora l’uso del titolo sia limitato a chi possieda un dato titolo di formazione o un attestato di competenza previsto da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative (…)
(…)».
4. L’art. 8 della direttiva 92/51 così dispone:
«Quando nello Stato membro ospitante l’accesso ad una professione regolamentata o il suo esercizio sono subordinati al possesso di un attestato di competenza, l’autorità competente non può rifiutare ad un cittadino di un altro Stato membro, per mancanza di qualifiche, l’accesso a/o l’esercizio di tale professione, alle stesse condizioni che vengono applicate ai propri cittadini:
a) se il richiedente possiede l’attestato di competenza prescritto in un altro Stato membro per l’accesso o l’esercizio della stessa professione sul proprio territorio, e che è stato ottenuto in uno Stato membro, oppure
b) se il richiedente dimostra di essere in possesso di qualifiche ottenute in altri Stati membri,
e che offrono garanzie equivalenti, segnatamente in materia di sanità, sicurezza, protezione dell’ambiente e protezione dei consumatori, a quelle richieste da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative dello Stato membro ospitante.
Qualora il richiedente non dimostri di possedere un siffatto attestato di competenza o siffatte qualifiche si applicano le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative dello Stato membro ospitante».
Normativa nazionale
5. In Spagna l’attività di vigilanza privata è disciplinata dalla legge 30 luglio 1992, n. 23, sui servizi di vigilanza privati (BOE n. 186 del 4 agosto 1992, pag. 27116; in prosieguo: la «legge sui servizi di vigilanza»), e dal regio decreto 9 dicembre 1994, n. 2364, con cui è stato approvato il regolamento relativo ai servizi di vigilanza privati (BOE n. 8 del 10 gennaio 1995, pag. 779; in prosieguo: il «regolamento sui servizi di vigilanza»).
6. L’art. 5, n. 1, della legge sui servizi di vigilanza elenca tassativamente le sei categorie di servizi che le imprese di vigilanza private possono fornire, vale a dire:
– vigilanza e protezione di beni, impianti, spettacoli, competizioni o assemblee;
– protezione di persone determinate;
– deposito, vigilanza, verifica e smistamento di monete, carta moneta, titoli e oggetti di valore o pericolosi, nonché trasporto e distribuzione dei medesimi oggetti;
– installazione e mantenimento di apparecchi, dispositivi e sistemi di sorveglianza;
– gestione di centrali per la ricezione, la verifica e la trasmissione di segnali d’allarme e loro comunicazione alle forze dell’ordine e ai corpi di vigilanza, nonché servizi di risposta che non siano di competenza dei detti corpi e forze;
– programmazione e assistenza relativa ai servizi di vigilanza contemplati dalla legge.
7. Ai termini dell’art. 7, n. 1, della detta legge, un’impresa che intenda fornire tali prestazioni di servizi deve ottenere un’autorizzazione amministrativa in forma di registrazione presso un albo tenuto dal Ministero dell’Interno. Al fine di ottenere tale registrazione, l’impresa interessata deve possedere la forma di una persona giuridica, corrispondente ad uno dei quattro tipi di società definiti dal diritto interno. Inoltre, il regolamento sui servizi di vigilanza assoggetta la detta autorizzazione ad altri requisiti che variano in funzione del tipo di attività o delle attività esercitate dall’impresa in questione.
8. Così, l’impresa interessata deve essere dotata di un capitale sociale minimo e prestare una garanzia. L’importo di tale capitale e di tale garanzia sono scaglionati non solo in funzione del tipo o dei tipi di attività esercitati dall’impresa, ma anche in base all’ampiezza del suo campo d’azione geografico nell’ambito del territorio nazionale. Quanto alla garanzia, essa deve essere depositata presso un organismo spagnolo, la Caja General de Depósitos.
9. In un allegato al regolamento sui servizi di vigilanza vengono imposti alle imprese di vigilanza taluni requisiti particolari, in funzione del tipo di attività che esse esercitano. Se tale attività consiste nel trasporto e nella distribuzione di oggetti di valore o pericolosi e di esplosivi ovvero nell’installazione e nella manutenzione di apparecchi, di dispositivi e di sistemi di sicurezza, si richiede, rispettivamente, quanto segue:
«1. Oggetti di valore o pericolosi
a) (…)
b) Seconda fase
1. Una squadra composta da un addetto capo e da almeno trenta sorveglianti, se la sfera di azione dell’impresa è nazionale, e da sei sorveglianti, oltre a tre per provincia, se la sfera di azione comprende una Comunità autonoma.
(…)
2. Esplosivi
a) (…)
b) Seconda fase
1. Una squadra composta da almeno due sorveglianti specializzati in sostanze esplosive per ogni veicolo di trasporto di esplosivi di cui dispone l’impresa e di un addetto capo se il numero dei sorveglianti è superiore a quindici.
(...)
5. Installazione e mantenimento di apparecchi, di dispositivi e di sistemi di sicurezza
(…)
2. Seconda fase
a) Una squadra composta da almeno un ingegnere tecnico e da cinque installatori per le imprese aventi una sfera di azione nazionale, e di un ingegnere tecnico e due installatori per le imprese la cui sfera di azione comprenda una Comunità autonoma».
10. In applicazione dell’art. 10 della legge sui servizi di vigilanza, in combinato disposto con l’art. 53 del regolamento sui servizi di vigilanza, tutti gli appartenenti al personale addetto alla sorveglianza in imprese di vigilanza private devono conseguire un’autorizzazione del Ministero dell’Interno. A tal fine occorre essere maggiorenni, non aver superato l’età massima stabilita da disposizioni amministrative, possedere le attitudini fisiche e psichiche necessarie per l’esercizio delle proprie funzioni, e superare gli esami previsti che attestino le proprie conoscenze e capacità.
11. Per quanto riguarda, in particolare, l’esercizio della professione di investigatore privato, l’art. 54, n. 5, lett. b), del regolamento sui servizi di vigilanza prevede, inoltre, che le persone interessate siano in possesso di un diploma di investigatore privato. Il conseguimento di tale diploma è subordinato al requisito di possedere un determinato livello di formazione, di aver frequentato corsi speciali e di aver superato taluni esami attitudinali.
12. Le direttive 89/48 e 92/51 sono state trasposte nel diritto interno, rispettivamente, con regio decreto 25 ottobre 1991, n. 1665, che disciplina il sistema generale di riconoscimento dei diplomi di insegnamento superiore rilasciati negli Stati membri dell’Unione europea che presuppongono una formazione della durata minima di tre anni (BOE n. 280 del 22 novembre 1991, pag. 37916), e dal regio decreto 4 agosto 1995, n. 1396, che disciplina il secondo sistema generale di riconoscimento delle formazioni professionali degli Stati membri dell’Unione europea e degli altri Stati firmatari dell’Accordo sullo spazio economico europeo, e che completa quanto previsto dal regio decreto n. 1665/1991 (BOE n. 197 del 18 agosto 1995, pag. 25657). Gli allegati dei due detti decreti contengono elenchi di professioni regolamentate che ricadono nei meccanismi di riconoscimento in esame. Tuttavia, le professioni di cui al regolamento sui servizi di vigilanza non sono ricomprese in tali elenchi.
Fase precontenziosa del procedimento e fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte
13. Nel 1997 la Commissione aveva avviato un primo procedimento per inadempimento nei confronti del Regno di Spagna con riguardo a talune disposizioni della legge e del regolamento sui servizi di vigilanza. Nella sentenza 29 ottobre 1998, causa C‑114/97, Commissione/Spagna (Racc. pag. I‑6717), emanata nel contesto del detto ricorso, la Corte dichiarava che, avendo mantenuto in vigore gli artt. 7, 8 e 10 della legge sui servizi di vigilanza che riservano il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dei servizi privati di sorveglianza alle imprese di cittadinanza spagnola e avendo rilasciato le licenze del personale di sorveglianza ai soli cittadini spagnoli, il Regno di Spagna era venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato CE.
14. Con lettera 23 novembre 1999, la Commissione informava il governo spagnolo che le misure legislative, regolamentari e amministrative spagnole in materia di vigilanza privata continuavano a contravvenire al diritto comunitario.
15. In mancanza di risposta da parte del governo spagnolo entro il termine stabilito, il 24 luglio 2000 la Commissione emanava un parere motivato, invitando il Regno di Spagna ad adottare le misure necessarie per porre fine alle violazioni dedotte entro il termine di due mesi dalla notifica del parere medesimo. Ritenendo insoddisfacenti le osservazioni presentate dalle autorità spagnole in risposta al detto parere motivato, la Commissione presentava il presente ricorso.
16. Nella replica, la Commissione ha preso atto della circostanza che, a seguito della citata sentenza Commissione/Spagna, le autorità spagnole avevano modificato la legge ed il regolamento sui servizi di vigilanza, abrogando il requisito della cittadinanza. La Commissione ha pertanto ritirato la censura relativa a tale requisito, mantenendo le altre.
Sul ricorso
17. A sostegno del ricorso, la Commissione deduce sei censure relative, in sostanza, ai requisiti che la normativa spagnola esige per l’esercizio di un’attività di vigilanza privata in Spagna.
18. Tali censure possono essere così definite:
1) incompatibilità con gli artt. 43 CE e 49 CE del requisito secondo cui l’impresa di vigilanza privata debba sempre possedere la forma di una persona giuridica;
2) incompatibilità con gli artt. 43 CE e 49 CE del requisito secondo cui tale impresa debba possedere un capitale sociale minimo;
3) incompatibilità con gli artt 43 CE e 49 CE del requisito secondo cui tale impresa debba versare una cauzione ad un organismo spagnolo, la Caja General de Depósitos;
4) incompatibilità con gli artt. 43 CE e 49 CE del requisito secondo cui tale impresa debba disporre di un numero minimo di dipendenti;
5) incompatibilità con gli artt. 43 CE e 49 CE del requisito secondo cui viene imposta un’autorizzazione speciale per il personale destinato alla vigilanza che eserciti la propria attività in Spagna;
6) violazione delle direttive 89/48 e 92/51 in ragione dell’assenza di riconoscimento delle qualifiche professionali.
19. Prima di esaminare la fondatezza di ciascuna delle dette censure, occorre menzionare gli argomenti dedotti in limine dalle parti, nonché ricordare i principi generali elaborati dalla costante giurisprudenza della Corte.
Osservazioni generali
Argomenti delle parti
20. La Commissione riconosce che le attività dei servizi di vigilanza pubblica non sono assoggettate ad un’armonizzazione a livello comunitario. Tuttavia, le disposizioni restrittive di diritto spagnolo in materia non rispetterebbero i requisiti fondamentali definiti dalla costante giurisprudenza della Corte relativa agli artt. 43 CE e 49 CE. La Commissione contesta, in particolare, l’asserita contiguità tra la vigilanza privata e quella pubblica. A suo parere, il contributo delle imprese interessate al mantenimento di quest’ultima non differisce da quello cui può essere chiamato ogni singolo. Nella specie, la Commissione sostiene che il fatto di assoggettare un’impresa straniera di vigilanza privata ai medesimi requisiti imposti alle imprese spagnole – senza tenere conto degli obblighi, delle garanzie e delle prescrizioni eventualmente già imposte alla medesima impresa in un altro Stato membro – costituisce un ingiustificato ostacolo al suo stabilimento sul territorio spagnolo ed un fattore fortemente dissuasivo per la prestazione di servizi transfontalieri in tale settore, soprattutto con riguardo alle piccole e medie imprese.
21. Secondo il governo spagnolo, la vigilanza privata è intimamente connessa con la vigilanza pubblica, di cui costituisce un’estensione. Così, gran parte delle attività di tale settore implicherebbe l’uso di taluni mezzi che, normalmente, non sono autorizzati (in particolare, le armi); le dette attività sarebbero parimenti tali da incidere seriamente sul libero esercizio dei diritti e delle libertà dei cittadini. Conseguentemente, in tale settore, uno Stato membro potrebbe legittimamente ricorrere a mezzi di intervento e di controllo che non sarebbero giustificati in altri settori. Orbene, trattandosi di un settore non armonizzato a livello comunitario, la disciplina di tale settore negli altri Stati membri potrebbe differire radicalmente rispetto alla normativa spagnola, da cui la necessità di far rispettare esigenze particolari presenti in Spagna, in particolare quelle legate al problema del terrorismo.
Giudizio della Corte
22. Nel ricorso, la Commissione si richiama sia all’art. 43 CE, che garantisce la libertà di stabilimento, sia all’art. 49 CE, relativo alla libera prestazione dei servizi. A tal riguardo si deve ricordare che l’elemento chiave per delimitare le rispettive sfere di applicazione di tali due disposizioni consiste nella questione se l’operatore economico interessato sia o meno stabilito nello Stato membro nel quale offra il servizio in questione (lo Stato membro ospitante). Se è stabilito in tale Stato membro, a titolo principale o secondario, la sua situazione è ricompresa nella sfera di applicazione del principio di libertà di stabilimento, ai sensi dell’art. 43 CE. In caso contrario, deve essere qualificato come «prestatore transfontaliero» e ricade nel principio della libera prestazione di servizi, previsto dall’art. 49 CE (v., in tal senso, sentenze 30 novembre 1995, causa C‑55/94, Gebhard, Racc. pag. I‑4165, punti 25‑28, e 11 dicembre 2003, causa C‑215/01, Schnitzer, Racc. pag. I‑14847, punti 28‑32). Nell’ambito del ricorso in esame, le disposizioni legislative e regolamentari nazionali in oggetto sembrano applicarsi indifferentemente sia alle imprese di vigilanza privata stabilite sul territorio spagnolo sia a quelle stabilite negli altri Stati membri che esercitino le proprie attività in Spagna in modo occasionale o provvisorio.
23. I servizi di vigilanza privata, attualmente, non sono assoggettati ad un’armonizzazione a livello comunitario. Tuttavia, se è pur vero che, in una situazione siffatta, gli Stati membri restano, in linea di principio, competenti a definire le condizioni di esercizio delle attività nel detto settore, ciò non toglie che devono esercitare i loro poteri nel settore medesimo nel rispetto delle libertà fondamentali garantite dal Trattato (v. sentenze 3 ottobre 2000, causa C‑58/98, Corsten, Racc. pag. I‑7919, punto 31; 1° febbraio 2001, causa C‑108/96, Mac Quen e a., Racc. pag. I‑837, punto 24, e 11 luglio 2002, causa C‑294/00, Gräbner, Racc. pag. I‑6515, punto 26).
24. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, l’art. 59 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) prescrive non solo l’eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro in base alla sua cittadinanza, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, se sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno interessanti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro, ove fornisce legittimamente servizi analoghi (sentenze 9 agosto 1994, causa C‑43/93, Vander Elst, Racc. pag. I‑3803, punto 14, e 29 novembre 2001, causa C‑17/00, De Coster, Racc. pag. I‑9445, punto 29).
25. Inoltre, la Corte ha già avuto modo di affermare che l’art. 59 osta all’applicazione di qualsiasi normativa nazionale che abbia l’effetto di rendere la prestazione di servizi tra Stati membri più difficile della prestazione di servizi puramente interna ad uno Stato membro (sentenza De Coster, cit., punto 30).
26. Si deve ricordare, del pari, che qualsiasi provvedimento nazionale che possa ostacolare o scoraggiare l’esercizio delle dette libertà è giustificabile solo se soddisfa quattro condizioni: deve applicarsi in modo non discriminatorio, soddisfare ragioni imperative di interesse pubblico, essere idoneo a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (v., segnatamente, sentenze 31 marzo 1993, causa C‑19/92, Kraus, Racc. pag. I‑1663, punto 32; 4 luglio 2000, causa C‑424/97, Haim, Racc. pag. I‑5123, punto 57, e Mac Quen e a., cit., punto 26).
27. Un provvedimento di tal genere, di regola, se si traduce nell’imposizione di talune condizioni all’esercizio di diritti garantiti, trova giustificazione solo in quanto il provvedimento o l’interesse generale invocato non siano tutelati dalle norme alle quali il prestatore è assoggettato nello Stato membro in cui è stabilito (sentenza Corsten, cit., punto 35). In altri termini, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 45 delle proprie conclusioni, le autorità dello Stato membro ospitante, in linea di principio, devono tener conto dei requisiti che gli operatori economici interessati ed i loro dipendenti soddisfano già nel rispettivo paese d’origine.
28. Infine, con riguardo all’argomento del governo spagnolo sulla contiguità tra il settore della vigilanza privata e quello della vigilanza pubblica, la Corte ha già affermato che la deroga prevista all’art. 46, n. 1, CE, che autorizza gli Stati membri a mantenere un regime particolare per i cittadini stranieri per motivi di pubblica sicurezza, non trova applicazione al regime generale delle imprese di vigilanza privata (sentenze Commissione/Spagna, cit., punti 45 e 46, nonché 9 marzo 2000, causa C‑355/98, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑1221, punti 28 e 30).
Sulla prima censura, relativa alla forma giuridica dell’impresa
Argomenti delle parti
29. Secondo la Commissione, l’obbligo, per un’impresa di vigilanza privata, di essere una persona giuridica comporta, nella quasi totalità dei casi, che una persona stabilita in un altro Stato membro che ivi fornisca legittimamente servizi come quelli in oggetto sarebbe costretta a costituire una persona giuridica al fine di poter esercitare le proprie attività in Spagna, anche se in forma temporanea e occasionale. Tale esigenza, che in linea di principio non possiede alcun nesso diretto con l’attività stessa dell’impresa, non sarebbe utile al fine di garantire la tutela dei destinatari dei servizi medesimi e il mantenimento della pubblica sicurezza. Tutti i requisiti posti dalla normativa spagnola potrebbero essere effettivamente soddisfatti senza che l’impresa sia una persona giuridica.
30. Il governo spagnolo replica che l’eventuale prestazione dei servizi in questione da parte di persone fisiche non solo creerebbe una serie di problemi pratici, ma sarebbe anche inaccettabile dal punto di vista della pubblica sicurezza. In primo luogo, al fine di consentire alle persone fisiche di fornire tutti i servizi controversi, occorrerebbe rivedere gli obblighi esistenti in materia di detenzione di armi, che in Spagna sono molto severi. In secondo luogo, la prestazione di taluni servizi da parte di una persona fisica escluderebbe la possibilità di una comunicazione effettiva tra il sorvegliante e la sede della società, comunicazione che può essere di importanza decisiva per la sicurezza delle persone tutelate e del sorvegliante stesso. In terzo luogo, sussisterebbe un rischio di confusione a causa della moltiplicazione delle uniformi del personale. In generale, il temperamento delle suddette norme attenuerebbe le garanzie di sicurezza ritenute adeguate dalle autorità spagnole.
Giudizio della Corte
31. In limine, si deve ricordare che, con riguardo ad una normativa analoga alla normativa spagnola censurata dalla Commissione, la Corte ha già avuto modo di affermare che il requisito secondo il quale un’impresa di vigilanza privata deve avere la forma di una persona giuridica al fine di poter esercitare le proprie attività costituisce una restrizione in contrasto con gli artt. 43 CE e 49 CE (sentenza 29 aprile 2004, causa C‑171/02, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I‑5645, punti 41‑44).
32. Nella specie, per giustificare tale restrizione, il governo spagnolo deduce la tutela della sicurezza dei destinatari dei servizi in oggetto e del resto della popolazione. Orbene, per le ragioni più ampiamente esposte dall’avvocato generale al paragrafo 52 delle sue conclusioni, il requisito della personalità giuridica non costituisce una misura adeguata che consenta il conseguimento degli obiettivi perseguiti. Infatti, nessuno dei problemi pratici enumerati dal detto governo è direttamente connesso con la forma giuridica dell’impresa.
33. Ciò premesso, la prima censura è fondata.
Sulla seconda censura, relativa al requisito di un capitale sociale minimo
Argomenti delle parti
34. La Commissione fa valere che, al fine di potersi stabilire in Spagna o di fornirvi servizi transfontalieri, un’impresa straniera di vigilanza privata è assoggettata al requisito di un capitale sociale minimo. Orbene, un tale requisito non potrebbe trovare giustificazione né in considerazioni di pubblica sicurezza né nella tutela dei destinatari dei servizi de quibus. Infatti, le imprese di vigilanza privata degli altri Stati membri sembrerebbero poter soddisfare tali obiettivi senza essere assoggettate al requisito di un capitale sociale specifico.
35. Il governo spagnolo ricorda che, dal momento che i servizi di vigilanza privata costituiscono un settore non armonizzato a livello comunitario, possono sussistere divergenze estremamente rilevanti tra il Regno di Spagna e gli altri Stati membri, segnatamente con riguardo alle modalità della detenzione e dell’uso delle armi. Orbene, in considerazione della situazione particolare del detto Stato membro di fronte alla minaccia terrorista, esso potrebbe ragionevolmente adottare requisiti più severi degli altri Stati membri. Se è pur vero che, in Spagna, le imprese di vigilanza privata sono parimenti assoggettate a due garanzie supplementari, vale a dire la cauzione e l’assicurazione obbligatorie, ciascuna di esse avrebbe una funzione specifica. Tuttavia, le due dette garanzie non sarebbero dunque sufficienti, di per sé, a garantire il conseguimento degli obiettivi voluti di sicurezza e di tutela dei cittadini.
Giudizio della Corte
36. A tal riguardo, la Corte ha già affermato che il requisito del possesso di un capitale sociale minimo, imposto alle imprese di vigilanza privata, si poneva in contrasto con gli artt. 43 CE e 49 CE (sentenza Commissione/Portogallo, cit., punti 53‑57). Le giustificazioni addotte dal governo spagnolo, e segnatamente la particolare minaccia terrorista presente in Spagna, non presentano alcun legame diretto con l’importo del capitale sociale dell’impresa e non giustificano le restrizioni apportate alla libera prestazione dei servizi ed alla libertà di stabilimento.
37. Del resto, esistono mezzi meno vincolanti che consentono di perseguire l’obiettivo della tutela dei destinatari delle prestazioni di cui trattasi, quali un deposito cauzionale o la sottoscrizione di un contratto di assicurazione. Anche se, come sostiene il governo spagnolo, in talune ipotesi, ciascuna delle due misure può rivelarsi di per sé insufficiente, sussiste sempre la possibilità di applicarle cumulativamente. Il governo spagnolo, pertanto, non ha presentato argomenti tali da dimostrare sotto quale profilo le due dette misure non sarebbero sufficienti al fine di soddisfare gli obiettivi di sicurezza e di tutela dei cittadini.
38. Ciò premesso, la seconda censura deve ritenersi parimenti fondata.
Sulla terza censura, concernente il versamento di un deposito cauzionale presso un organismo spagnolo
Argomenti delle parti
39. La Commissione comprende l’obiettivo principale di tale esigenza, consistente nel tenere a disposizione delle autorità spagnole somme che garantiscano la copertura dei rischi connessi con eventuali responsabilità ovvero nel caso di irrogazione di sanzioni. Tuttavia, essa ritiene che tale requisito sia sproporzionato rispetto ai fini perseguiti. In particolare, le disposizioni nazionali non consentirebbero di tener conto dell’eventuale versamento di una cauzione nello Stato membro d’origine dell’impresa, il che, in linea di principio, dovrebbe essere sufficiente.
40. Per il governo spagnolo, il versamento di una cauzione o la sottoscrizione di un contratto di assicurazione costituiscono mezzi legittimi per garantire la tutela dei destinatari dei servizi de quibus. Certamente, il regolamento sui servizi di vigilanza privata imporrebbe alle imprese interessate l’obbligo di sottoscrivere un contratto di assicurazione di responsabilità civile. Tuttavia, in considerazione dei fattori economici che caratterizzano il mercato delle assicurazioni, tale mezzo potrebbe offrire solo una garanzia limitata. In altri termini, la funzione della cauzione sarebbe complementare, ma non si sostituirebbe a quella delle altre misure di garanzia, vale a dire il capitale sociale minimo e l’assicurazione.
Giudizio della Corte
41. Occorre rilevare che l’obbligo di provvedere ad un deposito cauzionale alla Caja General de Depósitos, previsto dal diritto spagnolo, può ostacolare o scoraggiare l’esercizio della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, ai sensi degli artt. 43 CE e 49 CE. Infatti, tale obbligo rende la fornitura di prestazioni di servizi o la costituzione di una filiale o di uno stabilimento secondario in Spagna più oneroso per le imprese di vigilanza privata stabilite in altri Stati membri rispetto a quelle stabilite in Spagna. Occorre chiarire se tale requisito sia giustificato.
42. La Corte ha già espressamente affermato che la prestazione di una garanzia limita in minor misura la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi rispetto alla fissazione di un capitale sociale minimo per garantire la tutela dei creditori (sentenza Commissione/Portogallo, cit., punto 55).
43. Tuttavia, secondo giurisprudenza costante, una siffatta restrizione può essere giustificata solo qualora l’interesse generale dedotto non sia già tutelato dalle norme cui il prestatore è assoggettato nello Stato membro in cui è stabilito (v. sentenza Corsten, cit., punto 35). Orbene, la normativa spagnola in questione impone il deposito della cauzione ad un organismo spagnolo, la Caja General de Depósitos, senza tener conto di un’eventuale garanzia costituita nello Stato membro di origine. Peraltro, allo stato attuale di sviluppo dei meccanismi di recupero transfontalieri dei crediti e dell’esecuzione delle sentenze straniere nell’ambito dell’Unione, un siffatto rigore risulta sproporzionato. L’obbligo di depositare una cauzione va oltre quanto necessario per garantire un’adeguata tutela dei creditori.
44. È pur vero che dalle osservazioni del governo spagnolo emerge che il governo medesimo si è dichiarato pronto a tener conto delle cauzioni depositate presso organismi finanziari di altri Stati membri, a condizione di stanziare e di tenere a sua disposizione somme relative alle attività esercitate sul territorio spagnolo. A tal riguardo si deve ricordare che, per consolidata giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e che la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi (v., in particolare, sentenze 30 gennaio 2002, causa C‑103/00, Commissione/Grecia, Racc. pag I‑1147, punto 23, e 30 maggio 2002, causa C‑323/01, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑4711, punto 8). Del resto, si tratta qui di una semplice dichiarazione del governo convenuto e non di una misura legislativa o regolamentare concreta.
45. Ciò premesso, la terza censura è fondata.
Sulla quarta censura, relativa al numero minimo di dipendenti
Argomenti delle parti
46. Secondo la Commissione, qualsiasi impresa straniera che fornisca legittimamente servizi di vigilanza privata nel proprio Stato membro di stabilimento ma non disponga del numero di dipendenti richiesti dalla normativa spagnola sarebbe tenuta ad aumentare il proprio organico, anche quando le proprie attività non lo richiedano. Tale requisito produrrebbe un effetto dissuasivo, in particolare sulle piccole e medie imprese, per quanto riguarda l’esercizio sia del diritto di creare stabilimenti secondari sia della libera prestazione di servizi transfontalieri. Gli artt. 43 CE e 49 CE farebbero divieto dell’applicazione di tale normativa ad un’impresa stabilita in un altro Stato membro, laddove le autorità spagnole non prendano in considerazione obblighi se non identici, quantomeno comparabili, già soddisfatti dall’impresa medesima nel proprio paese di stabilimento.
47. Il governo spagnolo rileva l’impegno assunto dalle autorità spagnole di ridurre, in termini generali, del 50% le esigenze minime in materia di mezzi umani, materiali e tecnici. I requisiti normativi attinenti al numero di dipendenti nel settore del trasporto di esplosivi, per contro, si giustificherebbero per considerazioni di sicurezza, particolarmente connesse con la situazione spagnola.
Giudizio della Corte
48. Si deve rilevare, in limine, che le disposizioni che prevedono un numero minimo di dipendenti delle imprese di vigilanza si risolvono in un limite alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi in quanto rendono più onerosa la costituzione di stabilimenti secondari o di filiali in Spagna e dissuadono talune imprese di vigilanza privata straniere dall’offrire i loro servizi sul mercato spagnolo.
49. Quanto alla giustificazione di tale restrizione, si deve ricordare che il semplice fatto che uno Stato membro imponga norme meno severe di quelle applicabili in un altro Stato membro non significa, di per sé, che queste ultime siano sproporzionate e incompatibili con il diritto comunitario (sentenze 10 maggio 1995, causa C‑384/93, Alpine Investments, Racc. pag. I‑1141, punto 51; 12 dicembre 1996, causa C‑3/95, Reisebüro Broede, Racc. pag. I‑6511, punto 42; Mac Quen e a., cit., punti 33 e 34, nonché Gräbner, cit., punti 46 e 47).
50. Fatta eccezione per il trasporto di esplosivi, il governo spagnolo non ha dimostrato in modo circostanziato che il numero minimo di dipendenti previsto dalla normativa vigente vada oltre quanto necessario per conseguire l’obiettivo perseguito, vale a dire la garanzia del livello di sicurezza richiesto in materia di trasporto di beni di valore e di oggetti pericolosi nonché di installazione e di mantenimento di sistemi di sicurezza e di allarme. Sotto questo profilo, la quarta censura deve pertanto ritenersi fondata.
51. Quanto al requisito di un numero minimo di dipendenti nelle imprese che svolgono le proprie attività nel trasporto di esplosivi, previsto al n. 2, lett. b), dell’allegato al regolamento relativo ai servizi di vigilanza privati, si deve rilevare che essa è giustificata. Infatti, alla luce delle considerazioni sulla sicurezza dedotte dal governo spagnolo, tale requisito risulta idoneo al perseguimento del detto obiettivo senza andare oltre quanto necessario per conseguirlo.
52. La quarta censura deve essere pertanto respinta nella parte in cui la detta normativa spagnola esige un numero minimo di dipendenti per le imprese che esercitino le proprie attività nel settore del trasporto o della distribuzione di esplosivi.
Sulla quinta censura, relativa all’autorizzazione del personale
Argomenti delle parti
53. La Commissione ricorda che, in Spagna, gli appartenenti al personale di un’impresa straniera di vigilanza privata devono, in ogni caso, ottenere un’autorizzazione amministrativa specifica. Tuttavia, non sussisterebbe alcuna clausola di riconoscimento di un’autorizzazione già rilasciata nello Stato membro di stabilimento dell’impresa in questione, anche se le esigenze in materia in tale Stato sono analoghe a quelle in vigore in Spagna. Tale formalità costituirebbe un ostacolo rilevante alla libera prestazione dei servizi, dal momento che un’impresa straniera non può trasferire in Spagna personale autorizzato nel proprio Stato di stabilimento.
54. Il governo spagnolo precisa che la normativa nazionale esige dal personale di vigilanza privata la formazione più lunga a livello europeo. I suoi requisiti sarebbero pertanto estremamente differenti da quelli vigenti negli altri Stati membri, sicché, in linea di principio, non possono ivi sussistere «esigenze analoghe» che consentano la comparazione dei regimi normativi.
Giudizio della Corte
55. La Corte ha già avuto modo di affermare che il requisito secondo il quale gli appartenenti al personale di un’impresa di vigilanza privata devono ottenere una nuova autorizzazione specifica nello Stato membro ospitante costituisce una restrizione non giustificata ai sensi dell’art. 49 CE, in quanto non tiene conto dei controlli e delle verifiche già effettuati nello Stato membro di origine (sentenze 29 aprile 2004, Commissione/Portogallo, cit., punto 66, e 7 ottobre 2004, causa C‑189/03, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I‑9289, punto 30).
56. Del pari, con riguardo alla libertà di stabilimento ai sensi dell’art. 43 CE, il menzionato requisito può rendere più difficile la costituzione di uno stabilimento secondario nello Stato membro ospitante. Essa costituisce pertanto un ostacolo all’esercizio, da parte delle imprese di vigilanza privata straniere, della loro libertà di stabilimento in Spagna.
57. Con riguardo alla giustificazione di tale ostacolo, la Corte ha rilevato che, nell’ipotesi di trasferimento in un altro Stato membro, un’impresa è tenuta, in linea di principio, a soddisfare le medesime condizioni che valgono per i cittadini dello Stato membro ospitante (sentenza Gebhard, cit., punto 36). Ciò premesso, l’applicazione generale di un procedimento di autorizzazione amministrativa alle imprese di vigilanza straniere non è, di per sé, in contrasto con l’art. 43 CE. Tuttavia, come correttamente rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 84 e 85 delle proprie conclusioni, la normativa spagnola non prevede la possibilità di tenere conto dei requisiti già soddisfatti dai singoli appartenenti al personale di tali imprese nel rispettivo Stato membro di provenienza. Orbene, un rigore siffatto va oltre quanto necessario per conseguire il legittimo obiettivo del controllo del detto personale.
58. L’argomento del governo spagnolo secondo cui i propri requisiti sarebbero estremamente differenti rispetto a quelli in vigore negli altri Stati membri, sicché, in linea di principio, non potrebbero sussistere «esigenze analoghe» che consentano il raffronto dei rispettivi regimi giuridici, non è pertinente.
59. Ciò premesso, anche la quinta censura è fondata.
Sulla sesta censura, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali
Argomenti delle parti
60. La Commissione ricorda che le professioni disciplinate dal regolamento sulla vigilanza privata sono professioni regolamentate ai sensi delle direttive 89/48 e 92/51, in quanto il loro esercizio è subordinato al possesso di talune qualifiche. Tuttavia, tali professioni non sono ricomprese negli elenchi allegati ai decreti che traspongono le due dette direttive nel diritto interno, e nessun’altra disposizione di diritto spagnolo prevede la possibilità di riconoscimento di qualifiche conseguite in materia negli altri Stati membri. La Commissione ricorda che, in ragione della sua validità permanente e illimitata nel tempo, l’abilitazione richiesta dalla normativa spagnola costituisce a pieno titolo un «attestato di competenza» ai sensi della direttiva 92/51.
61. Secondo il governo spagnolo, nessuna delle dette direttive è stata violata. Infatti, né l’accesso alle professioni del settore della vigilanza privata, né il loro esercizio sarebbero subordinati al possesso di un qualsivoglia «attestato di competenza». Quanto alla formazione prescritta dalla legge nazionale, essa sarebbe acquisita solo successivamente all’assunzione dell’interessato. Inoltre, e contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, l’abilitazione richiesta dalla legge sulla vigilanza privata sarebbe limitata temporalmente. Infatti, a termini dell’art. 10 della detta legge, quando un appartenente al personale di un’impresa di vigilanza privata «non è attivo per un periodo superiore a due anni, deve superare nuovi esami per poter esercitare le proprie funzioni». Conseguentemente, non si tratterebbe di un «attestato di competenza», e la situazione considerata dalla censura non sarebbe ricompresa nella sfera di applicazione delle direttive 89/48 e 92/51.
Giudizio della Corte
62. Deve rilevarsi, anzitutto, che la Commissione deduce la violazione, al contempo, della direttiva 89/48 e della direttiva 92/51. Tuttavia, si deve ricordare che le due dette direttive hanno una sfera di applicazione differente. In particolare, la direttiva 89/48 è relativa ai diplomi di insegnamento superiore che sanzionano formazioni professionali della durata minima di tre anni. Tuttavia, dal ricorso della Commissione non risulta che le qualifiche di cui devono essere in possesso, in Spagna, i membri del personale delle imprese di vigilanza privata e gli investigatori privati presuppongano che essi abbiano svolto una formazione secondaria della durata di almeno tre anni. La Commissione, pertanto, non ha dimostrato sotto quale profilo ed in che modo le suddette professioni sarebbero ricomprese nella sfera di applicazione della direttiva 89/48.
63. Con riguardo alla direttiva 92/51, è pacifico tra le parti che il personale di vigilanza delle imprese di vigilanza privata eserciti, in Spagna, un’attività professionale regolamentata ai sensi dell’art. 1, lett. e), della direttiva medesima. Tuttavia, al fine di stabilire se la detta direttiva sia applicabile a tale attività, occorre indagare se, secondo la normativa spagnola, il rilascio di un’autorizzazione amministrativa al personale di vigilanza privata sia subordinato al possesso di un attestato di competenza ai sensi dell’art. 1, lett. c), della direttiva stessa. Orbene, come correttamente sottolineato dall’avvocato generale ai paragrafi 96‑100 delle sue conclusioni, la Commissione non ha indicato in modo chiaro quali sarebbero, esattamente, gli attestati formali di competenza richiesti dalle autorità spagnole nel settore della vigilanza privata. Pertanto, anche la censura relativa alla direttiva 92/51 è infondata, nella parte in cui riguarda tale settore.
64. Con riguardo, per contro, alla professione di investigatore privato, l’art. 54, n. 5, lett. b), del regolamento sui servizi di vigilanza privata prescrive ai soggetti interessati di essere titolari di un diploma di investigatore privato. Il rilascio di tale diploma è subordinato al requisito di possedere un certo livello di formazione, di aver seguito corsi specifici e di aver superato determinati esami conformemente alle relative disposizioni regolamentari. Si deve rilevare che, anche se tale documento non costituisce un «diploma» nel senso stretto del termine, dato che non richiede una formazione di almeno un anno, esso corrisponde senza alcun dubbio alla nozione di «attestato di competenza», ai sensi dell’art. 1, lett. c), secondo trattino, della direttiva 92/51, in quanto è rilasciato in esito ad una valutazione delle qualità personali, delle attitudini o delle conoscenze dell’interessato, essenziali per l’esercizio delle professioni in questione. La normativa spagnola, pertanto, concerne la relativa sfera di applicazione.
65. Orbene, si deve rilevare che, con riguardo alla professione di investigatore privato, attualmente in Spagna non esiste alcun sistema di riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali, contrariamente a quanto disposto dalla direttiva 92/51.
66. Ciò premesso, la sesta censura è fondata nella parte in cui verte sul riconoscimento degli attestati di competenza professionale per l’esercizio dell’attività di investigatore privato.
Sulle spese
67. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Nella specie, poiché la Commissione ha chiesto la condanna alle spese del Regno di Spagna, quest’ultimo, che è rimasto soccombente con riguardo alla prima, alla seconda, alla terza ed alla quinta censura dedotte dalla Commissione, dev’essere condannato alle spese relative a tali censure.
68. Con riguardo alla censura relativa alla cittadinanza, ritirata dalla Commissione, ciascuna delle parti ha chiesto la condanna alle spese della parte avversaria. Si deve pertanto applicare l’art. 69, n. 5, primo comma, del regolamento di procedura, che implica che la Commissione venga condannata alle spese, salvo che non appaia giustificato, alla luce del comportamento della parte convenuta, porre le spese a carico di quest’ultima. Orbene, come correttamente rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 109 e 110 delle sue conclusioni, il Regno di Spagna, avendo modificato solo tardivamente il regolamento sui servizi di vigilanza, ha dato adito con il proprio comportamento al ricorso della Commissione. Ciò premesso, occorre condannare tale Stato membro alle spese relative alla censura ritirata.
69. Alla luce di quanto sopra esposto, e in considerazione del fatto che, con riguardo alla quarta ed alla sesta censura, il ricorso della Commissione è stato accolto solo parzialmente, il Regno di Spagna deve essere condannato a tre quarti delle spese della Commissione e, quanto al resto, ciascuna delle parti deve sopportare le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il Regno di Spagna, avendo mantenuto in vigore talune disposizioni della legge 30 luglio 1992, n. 23, sui servizi di vigilanza privati, e del regio decreto 9 dicembre 1994, n. 2364, con cui è stato approvato il regolamento relativo ai servizi di vigilanza privati, che impongono alle imprese straniere di vigilanza privata una serie di requisiti per l’esercizio delle loro attività in Spagna, vale a dire:
– l’obbligo di costituzione in forma di persona giuridica;
– l’obbligo di disponibilità di un determinato capitale sociale minimo;
– l’obbligo di versamento di una cauzione obbligatoria ad un ente spagnolo;
– l’obbligo di assunzione di un numero minimo di dipendenti, laddove l’impresa in questione eserciti le proprie attività in settori diversi da quello del trasporto e della distribuzione di esplosivi;
– l’obbligo generale, per il personale, di essere in possesso di un’autorizzazione amministrativa speciale rilasciata dalle autorità spagnole, e
non avendo adottato le disposizioni necessarie per garantire il riconoscimento degli attestati di competenza professionale per l’esercizio dell’attività di investigatore privato, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti, in forza, da un lato, degli artt. 43 CE e 49 CE nonché, dall’altro, della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/51/CEE, relativa ad un secondo sistema generale di riconoscimento della formazione professionale, che integra la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni.
2) Il ricorso è respinto quanto al resto.
3) Il Regno di Spagna è condannato a tre quarti delle spese della Commissione delle Comunità europee e sopporta le proprie spese.
4) La Commissione delle Comunità europee sopporta un quarto delle proprie spese.