MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 11. prosinca 2014.(1)
Predmet C‑596/13 P
Europska komisija
protiv
Moravia Gas Storage a.s.
„Žalba – Unutarnje tržište prirodnog plina – Direktiva 2003/55/EZ i Direktiva 2009/73/EZ – Ograničenje vremenskog područja primjene dviju direktiva – Zabrana retroaktivnosti – Utvrđene situacije i postupci u tijeku – Izravna primjena novih postupovnih pravila u postupcima koji su u tijeku – Podzemni sustavi skladišta prirodnog plina – Privremeno izuzeće od obveze poduzetnika za prirodni plin da odobri pristup trećim stranama novoj krupnoj infrastrukturi za prirodni plin – Odluka Komisije kojom se nacionalnom tijelu nalaže da povuče svoju odluku o izuzeću“
I –    Uvod
1.        Ovaj žalbeni postupak Sudu daje priliku da pojasni svoju sudsku praksu u pogledu vremenskog područja primjene novih pravnih pravila.
2.        Koje se odredbe moraju primijeniti ako se tijekom upravnog postupka koji je u tijeku pred Europskom komisijom do tada mjerodavna direktiva zamijeni drugom, zbog čega se pravni položaj mijenja u nekim točkama? Mora li se odmah primijeniti nova direktiva ili se upravni postupak koji je u tijeku mora dovršiti na temelju odredaba prethodne direktive?
3.        Ta se pitanja u ovom slučaju postavljaju u kontekstu propisa prava Unije o unutarnjem tržištu prirodnog plina. Češka tijela iskoristila su 2011. mogućnost da poduzetniku koji je namjeravao izgraditi novi podzemni sustav skladištenja prirodnog plina odobre izuzeće od određenih odredaba koje se inače moraju poštovati na unutarnjem tržištu prirodnog plina. Kao što je to propisano pravom Unije, češka tijela dostavila su Komisiji svoju odluku o izuzeću na ispitivanje. Ubrzo nakon početka upravnog postupka pred Komisijom, Direktiva 2003/55/EZ(2) (poznata i pod nazivom: Druga plinska direktiva) zamijenjena je Direktivom 2009/73/EZ(3) (poznata i pod nazivom: Treća plinska direktiva), što je dovelo do nekih izmjena mjerodavnih postupovnih odredaba.
4.        Stoga je Komisija u ovom predmetu odmah primijenila novu direktivu. Međutim, presudom od 6. rujna 2013.(4) Opći je sud u prvom stupnju presudio da se upravni postupak mora nastaviti i dovršiti na temelju prethodne direktive. Pitanje kojem se od tih dvaju pristupa mora dati prednost od odlučujuće je praktične važnosti za različita područja prava Unije i nije ograničeno na konkretno činjenično stanje ovog predmeta.
II – Pravni okvir
5.        Direktiva 2003/55 stavljena je izvan snage 3. ožujka 2011. i zamijenjena Direktivom 2009/73. Do tog su datuma države članice bile dužne prenijeti Direktivu 2009/73 u svoje nacionalno pravo(5).
6.        Kako na temelju Direktive 2003/55 tako i na temelju Direktive 2009/73 treća strana u načelu mora, uz naknadu, imati pristup novoj infrastrukturi za prirodni plin, uključujući sustave skladišta plina(6). Taj se pristup odobrava u skladu s objektivnim, transparentnim i nediskriminirajućim kriterijima(7).
7.        Međutim, kako potrebna ulaganja ne bi bila neekonomična, treće strane mogu se, pod određenim uvjetima i tijekom određenog razdoblja, isključiti iz pristupa novoj krupnoj infrastrukturi za prirodni plin kao i sustavima skladišta(8).
8.        Odluku o izuzeću potrebnu za isključenje trećih strana donose nacionalna tijela. O takvoj se odluci o izuzeću mora bez odgađanja obavijestiti Komisija(9). Komisija ispituje je li predmetna odluka o izuzeću u skladu s propisima prava Unije te može od nacionalnih tijela zahtijevati da u roku navedenom u direktivi izmijene ili povuku odluku o odobravanju izuzeća(10).
9.        Dio postupka koji provodi Komisija najprije je bio uređen člankom 22. stavkom 4. Direktive 2003/55, koji glasi kako slijedi:
„Regulatorno tijelo bez odlaganja Komisiji dostavlja odluku o izuzeću zajedno sa svim odgovarajućim informacijama u vezi s tom odlukom.
[…]
U roku od dva mjeseca od dana nakon primitka obavijesti Komisija od regulatornog tijela ili dotične države članice može zahtijevati izmjenu ili poništenje odluke o odobravanju izuzeća. To se razdoblje od dva mjeseca može produljiti za dodatna dva mjeseca ako Komisija zatraži dodatne informacije.
Ako regulatorno tijelo ili dotična država članica u roku od četiri tjedna ne postupi po tom zahtjevu, Komisija donosi konačnu odluku u skladu s postupkom predviđenim člankom 30. stavkom 2.
Komisija čuva povjerljivost komercijalno osjetljivih informacija.“ [neslužbeni prijevod]
10.      Nove odredbe u vezi s tim postupovnim pravilima sadržane su u članku 36. stavcima 8. i 9. Direktive 2009/73:
„8.      Regulatorno tijelo bez odlaganja Komisiji dostavlja primjerak svakog zahtjeva za izuzeće, čim ga zaprimi. Nadležno tijelo odluku bez odlaganja priopćuje Komisiji, zajedno sa svim odgovarajućim informacijama u pogledu navedene odluke.
[…]
9.      U roku od dva mjeseca od dana nakon primitka obavijesti Komisija može donijeti odluku kojom zahtijeva da regulatorno tijelo izmijeni ili povuče odluku o odobravanju izuzeća. To se razdoblje od dva mjeseca može produljiti za dodatna dva mjeseca ako Komisija zatraži dodatne informacije. To dodatno razdoblje teče od dana nakon primitka svih traženih informacija. Početno se razdoblje od dva mjeseca može produljiti i uz zajednički pristanak Komisije i regulatornog tijela.
Ako se tražene informacije ne dostave u roku koji je naveden u zahtjevu, obavijest se smatra povučenom, osim ako se prije isteka tog razdoblja rok produlji uz zajednički pristanak Komisije i regulatornog tijela ili ako regulatorno tijelo u propisno obrazloženoj izjavi obavijesti Komisiju da smatra da je obavijest potpuna.
Regulatorno tijelo postupa u skladu s odlukom Komisije o izmjeni ili povlačenju odluke o izuzeću u roku od mjesec dana i o tome obavješćuje Komisiju.
Komisija čuva povjerljivost komercijalno osjetljivih informacija.
[…]“
III – Pozadina spora i postupak pred Općim sudom
11.      Društvo Globula, koje je u međuvremenu promijenilo ime u Moravia Gas Storage (MGS)(11), zatražilo je 14. travnja 2009. od češkog Ministarstva industrije i trgovine(12) odobrenje za izgradnju podzemnog sustava skladišta plina u mjestu Dambořice (Češka Republika). U tom je okviru poduzetnik zatražio da mu se odobri privremeno izuzeće od obveze da trećim stranama odobri ugovoreni pristup sustavu skladišta plina za ukupni novi kapacitet podzemnog sustava skladišta plina.
12.      Odlukom od 26. listopada 2010. Ministarstvo je odobrilo izgradnju podzemnog sustava skladišta plina i MGS‑u dodijelilo privremeno izuzeće od obveze da odobri ugovoreni pristup trećim stranama za 90 % novog skladišnog kapaciteta. Izuzeće je trebalo vrijediti 15 godina od dana stupanja na snagu uporabne dozvole.
13.      Ta je odluka o izuzeću priopćena Komisiji dopisom Ministarstva od 11. veljače 2011., koji je zaprimljen 18. veljače 2011.
14.      Komisija je 15. travnja 2011. zatražila od Ministarstva dodatne informacije uz napomenu da će, ako bude zatražila od Ministarstva da izmijeni ili povuče odluku o izuzeću, to učiniti do 18. lipnja 2011. Ministarstvo je odgovorilo 29. travnja 2011., u roku koji je odredila Komisija.
15.      Komisija je 13. svibnja 2011. drugi put zatražila od Ministarstva dodatne informacije i ponovno naglasila da će, ako bude zatražila od Ministarstva da izmijeni ili povuče odluku o izuzeću, to učiniti do 18. lipnja 2011. Ministarstvo je odgovorilo 20. svibnja 2011., u roku koji je odredila Komisija.
16.      Dopisom od 23. lipnja 2011., koji je potpisao član Komisije nadležan za energetska pitanja, Komisija je obavijestila Ministarstvo da će službenu odluku donijeti do 29. lipnja 2011.
17.      Komisija je 27. lipnja 2011., na temelju Direktive 2009/73, donijela spornu odluku kojom je Češkoj Republici naložila da odluku o izuzeću povuče u roku od jednog mjeseca. Sporna odluka dostavljena je Češkoj Republici 28. lipnja 2011.
18.      MGS(13) je podneskom od 26. kolovoza 2011. pred Općim sudom podnio tužbu za poništenje protiv sporne odluke. U prvostupanjskom postupku Češkoj Republici odobrena je intervencija u potporu tužitelju.
19.      U svojoj presudi od 6. rujna 2013. Opći sud ispitao je samo prvi od triju tužbenih razloga na kojima je MGS temeljio svoju tužbu. Opći sud prihvatio je tužbeni razlog kojim se ističe prigovor u pogledu pogreške pri određivanju mjerodavnog prava(14) te stoga poništio spornu odluku jer se, prema mišljenju Općeg suda, nije trebala temeljiti na Direktivi 2009/73, nego na Direktivi 2003/55(15). U svojem je obrazloženju Opći sud u bitnom naveo da postupovne i materijalne izmjene uvedene člankom 36. Direktive 2009/73 čine „neodvojivu cjelinu“ kojoj se ne može priznati „retroaktivni učinak“(16).
IV – Žalbeni postupak i zahtjevi stranaka
20.      Podneskom od 21. studenoga 2013. Komisija je podnijela ovu žalbu protiv presude Općeg suda. Komisija od Suda traži da:
–        ukine presudu Općeg suda;
–        utvrdi da je prvi tužbeni razlog istaknut u prvostupanjskom postupku neosnovan i vrati predmet Općem sudu kako bi on u prvom stupnju odlučio o drugom i trećem tužbenom razlogu; kao i da se
–        naknadno donese odluka o troškovima u obama postupcima.
21.      Nasuprot tome, MGS od Suda traži da:
–        u cijelosti odbije žalbu; i
–        naloži Komisiji snošenje troškova MGS‑a nastalih povodom žalbenog postupka.
22.      Češka vlada sa svoje strane od Suda traži da:
–        u cijelosti odbije žalbu kao neosnovanu; i
–        naloži Komisiji snošenje troškova ovog žalbenog postupka kao i prvostupanjskog postupka.
23.      O Komisijinoj žalbi raspravljalo se pred Sudom na temelju pisanog postupka. Budući da je Sud smatrao da ima dovoljno informacija već na temelju takvog postupka, u skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika, odlučio je ne održati raspravu.
V –    Ocjena žalbe
24.      Svojom žalbom, koja se temelji na jednom žalbenom razlogu, Komisija u biti ističe prigovor da je Opći sud u ovom predmetu pogrešno smatrao da je potrebno primijeniti članak 22. Direktive 2003/55 umjesto članka 36. Direktive 2009/73.
25.      Ostaje nejasno zašto se u tom pogledu Komisija poziva na članak 288. UFEU‑a i članak 297. stavak 1. UFEU‑a te nigdje u njezinoj žalbi to nije obrazloženo. Međutim, na kraju nije potrebno odrediti važnosti tih dviju odredaba Ugovora(17) za ovaj predmet. Naime, Komisija u biti prigovara da je Opći sud pogrešno primijenio opća načela prava Unije u pogledu vremenske primjene novih pravnih pravila na predmete koji su u tijeku. Tom ću se prigovoru posvetiti u nastavku, pri čemu ću najprije ukratko navesti navedena načela (vidjeti niže odjeljak A), prije nego što ispitam njihovu primjenu u ovom predmetu (vidjeti u nastavku odjeljak B).
A –    Načela vremenske primjene novih pravnih pravila
26.      Načela vremenske primjene novih pravnih pravila dio su općih načela prava Unije i u konačnici proizlaze iz zajedničkih pravnih tradicija država članica.
27.      U tom se pogledu obično razlikuju postupovna i materijalna pravila.
28.      Općenito se smatra da se nova postupovna pravila odmah primjenjuju na sve postupke koji su u tijeku u trenutku njihova stupanja na snagu(18). Suprotno tomu, nova materijalna pravila obično se tumače na način da se primjenjuju na situacije koje su nastale prije njihova stupanja na snagu samo ako iz njihova teksta, cilja ili strukture jasno proizlazi da im se mora pripisati takav učinak(19).
29.      Usto, u pogledu novih materijalnih odredaba, poznato je načelo prema kojem se novo pravilo izravno primjenjuje na buduće učinke situacije nastale tijekom važenja prethodnog pravila(20).
30.      Ukratko, iz tih se načela priznatih u ustaljenoj sudskoj praksi može izvesti da se novo pravno pravilo ne bi trebalo primjenjivati na okončane situacije, osim ako je iznimno utvrđeno drukčije. Nasuprot tome, otvorene situacije, to jest pravne situacije za koje se još ne može reći da su nastale i u cijelosti okončane u skladu sa starim propisom, potrebno je ocijeniti na temelju novog prava čim ono stupi na snagu(21).
31.      To se u jednakoj mjeri primjenjuje na postupovna i materijalna pitanja.
32.      Izravnom primjenom novih odredaba na situacije koje još nisu okončane trebala bi se omogućiti što brža i sveobuhvatna provedba najnovijih zakonodavnih ocjena te pridonijeti najboljem mogućem ostvarenju ciljeva Ugovora.
33.      Samo se u iznimnim slučajevima na situacije koje još nisu okončane mogu primijeniti stara pravna pravila. S jedne strane, može se dogoditi da se zbog osobitosti područja na koje se odnose, osobito ako se radi o složenom novom postupku ili čak temeljitoj promjeni sustava, nove odredbe trebaju primijeniti samo na situacije koje su nastale nakon njihova stupanja na snagu ili koje su nastale nakon određenog datuma(22). S druge strane, u nekim slučajevima zaštita legitimnih očekivanja može zahtijevati primjenu prethodnih odredaba na određene situacije koje su započele u prošlosti(23).
B - Primjena načelâ na ovaj predmet
34.      Direktiva 2003/55 zamijenjena je Direktivom 2009/73 s učinkom od 3. ožujka 2011., to jest nekoliko dana nakon što je češka odluka o izuzeću u ovom predmetu podnesena Komisiji na ispitivanje.
35.      Nesporno je da se materijalni zahtjevi u pogledu odluke o izuzeću koju donose nacionalna tijela te ispitivanje te odluke o izuzeću koje provodi Komisija, a koji su utvrđeni u članku 22. Direktive 2003/55 i članku 36. Direktive 2009/73, sadržajno ne razlikuju te da je riječ o samo manjim, neznatnim razlikama u tekstu. Sporno je samo pitanje je li se Komisija prilikom ispitivanja predmetne češke odluke o izuzeću trebala pridržavati postupovnih odredaba starije ili novije od dviju direktiva. To je posebno važno u pogledu ovlasti i rokova za donošenje odluka koji su Komisiji bili na raspolaganju.
36.      Suprotno stajalištu Općeg suda(24), pritom nije toliko važno pitanje retroaktivnosti novih postupovnih odredaba koliko pitanje daljnjeg učinka prethodnih. Potrebno je pojasniti je li upravni postupak koji je Komisija pokrenula na temelju članka 22. Direktive 2003/55 trebao biti okončan prema toj istoj odredbi, iako je u trenutku donošenja sporne odluke Direktiva 2003/55 već bila stavljena izvan snage te se nakon nje primjenjivala Direktiva 2009/73.
37.      Na temelju načela koje sam prethodno(25) ispitala, prema kojem su nove postupovne odredbe općenito odmah primjenjive na sve postupke koji su u tijeku u trenutku njihova stupanja na snagu, Komisijin argument da se njezina sporna odluka morala donijeti u skladu s novim postupovnim odredbama bez sumnje je utemeljen.
38.      Suprotno stajalište MGS‑a i Češke Republike, koje je potvrđeno u pobijanoj presudi i prema kojem je u ovom slučaju i dalje trebalo primijeniti prethodne postupovne odredbe, može se provesti samo ako je daljnji učinak Direktive 2003/55 nužan zbog osobitosti predmetnog područja (vidjeti niže odjeljak 1.) ili nužnih zahtjeva u pogledu zaštite legitimnih očekivanja (vidjeti u tom pogledu odjeljak 2. u nastavku).
39.      Inače se primjenjuje načelo da se odluka Komisije ne može temeljiti na pravnoj osnovi koja je u trenutku donošenja te odluke već prestala biti na snazi(26).
1.      Ne postoje osobitosti predmetnog područja koje opravdavaju izuzeće od načela izravne primjene novih postupovnih odredaba
40.      U pobijanoj se presudi Opći sud u znatnoj mjeri oslanjao na osobitosti predmetnog područja kako bi opravdao činjenicu da se u ovom slučaju i dalje trebao primijeniti članak 22. Direktive 2003/55, a ne izravno članak 36. Direktive 2009/73. Stoga ću ispitati pitanje postoje li doista takve osobitosti u ovom predmetu. Pritom ću najprije ispitati „izuzeće Salumi“, na koje se Opći sud pozvao (vidjeti odjeljak a)), prije nego što se posvetim ideji o određivanju referentnog datuma (vidjeti niže odjeljak b), koju je iznio MGS, i načelu jednakog postupanja, koje je istaknula češka vlada (vidjeti niže odjeljak c).
a)      „Izuzeće Salumi“: Čine li postupovna i materijalna pravila iz Treće plinske direktive neodvojivu cjelinu?
41.      Pozivajući se na presudu Salumi(27), Opći je sud u ovom predmetu utvrdio da postupovne i materijalne izmjene uvedene na temelju članka 36. Direktive 2009/73 predstavljaju „neodvojivu cjelinu“, zbog čega im se u ovom slučaju „ne priznaje retroaktivni učinak“(28).
42.      To je stajalište pravno pogrešno iz dvaju razloga.
43.      S jedne je strane potrebno podsjetiti da se u pogledu primjene članka 36. Direktive 2009/73 na postupak koji je u tijeku pred Komisijom, kao što je to slučaj u ovom postupku, a koji se odnosi na ispitivanje češke odluke o izuzeću, ne može govoriti o „retroaktivnom učinku“ u užem smislu(29). Naprotiv, radi se samo o izravnoj primjeni novih odredaba na postupak koji je u tijeku i koji je pokrenut prema prethodnom pravu, to jest u najboljem slučaju o „lažnom retroaktivnom učinku“.
44.      S druge strane, Opći sud oslanja se na pogrešno tumačenje presude Salumi. Iz te presude ni u kojem slučaju ne proizlazi da se novi propis nikad ne smije primijeniti ako postane mjerodavan tijekom upravnog postupka koji je u tijeku i ako postupovna i materijalna pravila sadržana u tom propisu čine neodvojivu cjelinu.
45.      Izuzeće od izravne primjene nove pravne odredbe priznato u presudi Salumi zapravo je znatno uže definirano. Ono se odnosilo na konkretan slučaj temeljite promjene sustava prilikom koje su različiti nacionalni propisi zamijenjeni jedinstvenim propisom Zajednice, pri čemu su nove postupovne i materijalne odredbe sadržane u propisu Zajednice činile neodvojivu cjelinu – „cjelovito uređenje“ – te se s obzirom na vremensku primjenu nisu smjele odvojeno razmatrati(30).
46.      Promjena s Treće na Drugu plinsku direktivu nije uključivala takvu temeljitu promjenu sustava. Naprotiv, u slučaju Direktive 2009/73 radilo se o daljnjem razvoju već postojećeg sustava zajedničkih propisa za unutarnje tržište prirodnog plina. Sud je već presudio da se izuzeće Salumi ne može primijeniti na slučaj u kojem postojeće propise Unije zamjenjuje novi pravni akt Unije s nekim izmjenama(31).
47.      U ovom predmetu treba se dodati da je u članku 36. Direktive 2009/73 samo u nekim točkama izmijenjen postupak kojeg se Komisija treba pridržavati, pri čemu su materijalne odredbe u usporedbi s člankom 22. Direktive 2003/55 sadržajno ostale neizmijenjene. To je dodatan argument protiv pretpostavke temeljite promjene sustava do koje je došlo u predmetu Salumi.
48.      Nadalje, činjenica da su se postupovne odredbe u određenim točkama možda čak i znatno izmijenile sama po sebi ne znači da su postupovne i materijalne odredbe iz članka 36. Direktive 2009/73 međusobno tako neodvojivo povezane da, kao i u predmetu Salumi, čine neodvojivu cjelinu.
49.      Konačno, ta se neodvojivost postupovnih i materijalnih odredaba u pobijanoj presudi samo navodi a da Opći sud nije predočio nikakve konkretne dokaze u potporu tomu. Umjesto toga, Opći sud izgubio se u opisivanju nekih izmjena u postupku(32) koje, iako nedvojbeno proizlaze iz Direktive 2009/73 i mogu imati određenu važnost, za ovaj predmet nisu relevantne(33).
50.      Dakle, u ovom se predmetu Opći sud pogrešno pozvao na „izuzeće Salumi“ kako bi opravdao da se ne može primijeniti članak 36. Direktive 2009/73 i da se, umjesto toga, treba primijeniti članak 22. Direktive 2003/55.
b)       Nepostojanje pravila o referentnom datumu koji ovisi o pokretanju postupka
51.      Direktiva 2009/73 ne sadrži nikakve prijelazne odredbe za upravne postupke koji su u tijeku. U nedostatku takve odredbe, za prelazak s Direktive 2003/55 na Direktivu 2009/73 ne može se primijeniti pravilo o referentnom datumu prema kojem se prethodni pravni sustav mora primijeniti na sve postupke koji su pokrenuti prije 3. ožujka 2011.
52.      Osim toga, u okviru prava Unije ne postoji opće pravno načelo na temelju kojeg bi u nekom slučaju uvijek trebalo presuditi u skladu s postupovnim odredbama koje su na snazi u trenutku pokretanja postupka. Nasuprot tome, kao što je to već prethodno navedeno, nove postupovne odredbe potrebno je u načelu primijeniti odmah, čak i na postupke koji su već u tijeku(34). Tako je, primjerice, postupio i sam Sud nakon stupanja na snagu izmjena postupovnih odredaba(35).
53.      Točno je da je Sud u pogledu odredaba prava Unije koje se odnose na procjene utjecaja na okoliš presudio da se one primjenjuju samo na projekte za koje je službeno podnesen zahtjev za odobrenje nakon isteka roka za njihovo prenošenje u predmetnu državu članicu(36).
54.      Međutim, prihvatio je da takvo pravilo kojim se utvrđuje referentni datum postoji samo u odnosu na materijalno pitanje, postoji li obveza podvrgavanja određenih projekata procjeni utjecaja na okoliš. Nasuprot tome, pojedinačne promjene pravila prava Unije u pogledu postupka procjene utjecaja na okoliš moraju se primijeniti odmah, čak i na postupke koji su već u tijeku(37).
55.      Nadalje, što se tiče procjene utjecaja na okoliš, pravilo kojim se utvrđuje referentni datum uglavnom je posljedica velike složenosti predmetnih postupaka(38). To je dodatni razlog zbog kojeg se ono ne može jednostavno prenijeti na druga područja koja nisu jednako složena.
56.      Ako se to primijeni na ovaj predmet, potrebno je istaknuti da članak 36. Direktive 2009/73 nije prouzročio temeljitu promjenu sustava, nego samo pojedinačne izmjene postupovnih odredaba koje Komisija mora primijeniti. Te izmjene nisu, primjerice, dovele do dodatnog opterećenja ili kašnjenja u vezi s ispitivanjem odluke o izuzeću koju su donijela nacionalna tijela, nego, naprotiv, do racionalizacije postupka. Naime, Komisija više nije dužna prije donošenja odluke kojom se okončava postupak državi članici uputiti neslužbeni zahtjev da izmijeni ili povuče svoju odluku o izuzeću (kao što je, međutim, još bio slučaj u članku 22. stavku 4. trećem podstavku Direktive 2003/55). U članku 36. Direktive 2009/73 ukinut je taj međukorak, što je pridonijelo većoj učinkovitosti postupka.
57.      U tim bi okolnostima izravna primjena članka 36. Direktive 2009/73 na predmetni upravni postupak pred Komisijom bila primjerena, čak i ako bismo se u ovom slučaju željeli osloniti na sudsku praksu o procjeni utjecaja na okoliš.
58.      Ne dijelim zabrinutost češke vlade da bi upravni postupak mogao poput vlaka iskočiti iz tračnica ako bi se članak 22. Direktive 2003/55 na pola puta zamijenio člankom 36. Direktive 2009/73 kao novom pravnom osnovom. Iako je Komisija odmah uzela nova postupovna pravila kao osnovu, vlak je stigao na svoje odredište čak i ako se tijekom putovanja plan puta neznatno izmijenio. Nasuprot tome, smatram da bi nastavak vožnje putem koji je utvrđen Direktivom 2003/55 doveo vlak do slijepog kolosijeka.
c)      Načelo jednakog postupanja
59.      Nadalje, češka vlada upućuje na „načela jednakosti i pravičnosti“. Prema njezinu mišljenju, došlo bi do neopravdane razlike u postupanju ako bi izbor mjerodavnih pravnih odredaba bio diskrecijska odluka Komisije te ako bi, prilikom istodobnog pokretanja upravnih postupaka, ovisio samo o tome u kojem je trenutku ta institucija donijela pojedinu odluku.
60.      Taj argument također treba odbiti.
61.      Trenutak u kojem će Komisija odlučiti o usklađenosti nacionalne odluke o izuzeću s pravilima o unutarnjem tržištu prirodnog plina nije njezino diskrecijsko pravo. U skladu s načelom dobre uprave (vidjeti i članak 41. Povelje o temeljnim pravima), Komisija mora svaki slučaj obraditi pažljivo, nepristrano i u razumnom roku.
62.      Činjenica da je Komisija možda donijela odluku o usklađenosti određenih nacionalnih odluka o izuzeću prije 3. ožujka 2011., a time i na temelju prethodnog prava, dok je o usklađenosti drugih nacionalnih odluka o izuzeću odlučila tek nakon tog datuma i stoga na temelju novih propisa, sama po sebi ne čini povredu načela jednakog postupanja ili općih razmatranja o pravičnosti. Datum koji je odredio zakonodavac Unije kao datum početka primjene Direktive 2009/73, to jest 3. ožujka 2011., više je objektivan razlikovni kriterij.
63.      Samo ako bi se pokazalo da je Komisija pri obradi određenih postupaka koji se odnose na ispitivanje nacionalnih odluka o izuzeću svoje konačne odluke svojevoljno ponekad odgodila, a ponekad ubrzala kako bi donijela neke prije, a neke poslije početka primjene Direktive 2009/73, moglo bi se govoriti o povredi načela dobre uprave i jednakog postupanja te konačno i o zloporabi ovlasti(39). Međutim, u ovom predmetu nema nikakvih naznaka u prilog tomu. Naprotiv, iz utvrđenja Općeg suda vidljivo je da se upravni postupak vodio tek nekoliko dana u trenutku kad je 3. ožujka 2011. pravna situacija izmijenjena prelaskom na Direktivu 2009/73.
2.      Nepostojanje legitimnih očekivanja u pogledu nastavka primjene prethodnih odredaba
64.      Konačno, potrebno je još ispitati je li zbog važnih zahtjeva u pogledu zaštite legitimnih očekivanja u ovom predmetu nužan nastavak primjene Direktive 2003/55.
65.      Na takve se zahtjeve u žalbenom postupku pred Sudom posebno pozvao MGS, ali i češka vlada.
66.      Njihova se argumentacija zapravo temelji na pogrešnoj pretpostavci da je, nakon što su češka tijela donijela odluku o izuzeću, okončana situacija koja se više nije mogla dovesti u pitanje primjenom pravnih odredaba koje su kasnije donesene, kao što je članak 36. Direktive 2009/73.
67.      Međutim, kako je Sud već presudio, načelo zaštite legitimnih očekivanja ne smije se proširiti tako da se općenito isključi primjena novog pravila na buduće učinke situacija koje su nastale tijekom važenja prethodnog pravila(40).
68.      To, a fortiori, vrijedi u okviru postupka kao što je predmetni postupak. Naime, postupak odobrenja izuzeća od pravila o unutarnjem tržištu prirodnog plina, predviđen u članku 22. Direktive 2003/55, kao i onaj predviđen u članku koji je stupio na njegovo mjesto, odnosno članku 36. Direktive 2009/73, jedinstven je postupak, čak i ako se provodi u dvije faze, od kojih se jedna provodi na nacionalnoj razini, a druga na razini Unije.
69.      Opći sud u pobijanoj je presudi ispravno priznao postojanje takvog jedinstvenog postupka(41), no iz toga nije izveo potrebne zaključke u pogledu spora o kojem on donosi odluku.
70.      Opći sud na temelju jedinstvenog postupka koji se sastoji od dviju faza morao je ispravno zaključiti da nikakve nastale i konačno okončane pravne situacije(42) nikada ne mogu postojati samo na temelju odluke o izuzeću koju su donijela nacionalna tijela. S jedne strane, donošenjem češke odluke o izuzeću dovršena je samo prva od dviju faza jedinstvenog upravnog postupka. S druge strane, postupak odobrenja izuzeća na temelju direktiva 2003/55 i 2009/73, za razliku od drugih vrsta postupaka, poput postupka za dodjelu ugovora u javnoj nabavi, na koji je uputio MGS(43), podrazumijeva upravo da se odluka donesena u prvoj fazi može ponovno razmatrati u drugoj fazi.
71.      Može se dogoditi da se odluka o izuzeću nekog nacionalnog tijela primjenjuje samo privremeno, dok Komisija ne donese odluku o njezinoj usklađenosti s pravilima o unutarnjem tržištu prirodnog plina. Međutim, nitko se ne može pozivati na legitimna očekivanja koja se trebaju zaštititi u pogledu postojanja izuzeća koje je odobrilo nacionalno tijelo dok Komisija ne donese konačnu odluku(44).
72.      Doduše, kao što to MGS ističe, može se doista dogoditi da Komisija u konkretnom predmetu od nacionalnih tijela ne zatraži izmjene ni povlačenje njihove odluke o izuzeću. Međutim, tada je tek riječ o mogućnosti te se predmetni poduzetnici ni u kojem slučaju ne smiju na to osloniti. Umjesto toga, moraju očekivati da će Komisija zatražiti dodatne izmjene ili povlačenje navedene odluke o izuzeću, i to na temelju Direktive 2003/55 kao i u okviru područja primjene Direktive 2009/73.
73.      U tim okolnostima ne postoje važni zahtjevi u pogledu zaštite legitimnih očekivanja koji bi spriječili primjenu odredaba Direktive 2009/73 na predmetnu situaciju.
C - Zaključak
74.      Zaključno, Opći sud pogrešno je primijenio opća načela prava Unije u pogledu vremenske primjene pravnih odredaba. Pobijana presuda stoga je zahvaćena pogreškom koja se tiče prava, a koja dovodi do njezina ukidanja (članak 61. stavak 1. prva rečenica Statuta Suda).
D - Dodatne napomene u pogledu pitanja rokova
75.      U postupku pred Sudom MGS je tvrdio da Komisija nije nadležna za donošenje odluke kao što je ona sadržana u spornom aktu jer je prekoračila rok koji je imala na raspolaganju.
76.      Taj se argument temelji na pretpostavci da je u ovom predmetu kao osnovu trebalo uzeti prethodnu pravnu situaciju na temelju Direktive 2003/55. Međutim, kao što je to prethodno pojašnjeno, novi pravni položaj na temelju Direktive 2009/73 primjenjuje se već na donošenje odluka u ovom predmetu, a Komisija se nedvojbeno pridržavala tom direktivom određenih rokova. Time je argument MGS‑a prema kojem je sporna odluka donesena nakon važećeg roka bespredmetan.
77.      Čak i ako bi se pretpostavilo da se prethodna pravna situacija na temelju Direktive 2003/55 primjenjuje i na ovaj predmet, ni u kojem slučaju ne bi bilo obvezno pretpostaviti da Komisija više nema ovlasti za donošenje odluka jer nije poštovala rok. Točno je da u okviru prava Unije doista postoje neka područja u kojima se šutnja Komisije nakon isteka određenog roka tumači kao odobrenje te se Komisiji uskraćuje ovlast za interveniranje(45). Međutim, takvi su slučajevi rijetki i u pravilu se temelje na izričitom nalogu zakonodavca Unije(46), koji ne postoji ni u Direktivu 2003/55 ni u Direktivi 2009/73.
78.      „Učinak giljotine“, prema kojem Komisija gubi ovlast za donošenje odluka nakon isteka roka, stoga se u ovom predmetu ne bi trebao nužno pretpostaviti(47). Međutim, Komisijino prekoračenje roka u okviru članka 22. Direktive 2003/55 ili članka 36. Direktive 2009/73, ako za to ne postoji opravdani razlog, moglo bi prouzročiti izvanugovornu odgovornost Unije ako su ispunjeni uvjeti iz članka 340. stavka 2. UFEU‑a.
VI – Ukidanje pobijane presude i vraćanje predmeta Općem sudu na odlučivanje
79.      Ako Sud ukine presudu Općeg suda, može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta (članak 61. stavak 1. druga rečenica, prva mogućnost Statuta Suda).
80.      U ovom slučaju stanje postupka djelomično dopušta donošenje odluke.
81.      Kao što je to prethodno obrazloženo, Opći sud pogrešno je pretpostavio da se na ovaj predmet može primijeniti Direktiva 2003/55. Komisija je zapravo sasvim opravdano temeljila spornu odluku na Direktivi 2009/73. Time je prvi tužbeni razlog na kojem je MGS temeljio svoju tužbu za poništenje pred Općim sudom neosnovan. U toj mjeri Sud može konačno odlučiti o sporu.
82.      Međutim, drugi i, posebno, treći tužbeni razlog, na koje se MGS dodatno oslonio u svojoj tužbi za poništenje, Opći sud u pobijanoj presudi nije ispitao. Točno je da podnesci stranaka u prvom stupnju sadržavaju razmatranja u tom pogledu. Neovisno o tome, nisam sigurna ima li Sud samo na temelju tih podnesaka dostatne informacije kako bi konačno odlučio o ishodu tužbe za poništenje podnesene Općem sudu.
83.      U tim okolnostima čini se primjerenim vratiti predmet Općem sudu na odlučivanje o drugom i trećem tužbenom razlogu koje je istaknuo MGS (članak 61. stavak 1. druga rečenica, druga mogućnost Statuta Suda).
VII – Troškovi
84.      Ako je žalba osnovana i Sud predmet vrati Općem sudu na odlučivanje, kako predlažem u ovom slučaju, odluku o troškovima potrebno je donijeti naknadno (suprotno od članka 184. stavka 2. Poslovnika).
VIII – Zaključak
85.      Na temelju prethodnih razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
1.      Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 6. rujna 2013., Globula/Komisija (T‑465/11, EU:T:2013:406).
2.      Predmet se vraća Općem sudu na odlučivanje o drugom i trećem tužbenom razlogu iz tužbe za poništenje Odluke C(2011) 4509 Europske komisije od 27. lipnja 2011.
3.      O troškovima će se odlučiti naknadno.
1 – Izvorni jezik: njemački
2 – Direktiva 2003/55/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 98/30/EZ [neslužbeni prijevod] (SL L 176, str. 57.)
3 – Direktiva 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (SL L 211, str. 94.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.)
4 – Presuda Globula/Komisija (T‑465/11, EU:T:2013:406), u daljnjem tekstu: pobijana presuda ili presuda Općeg suda
5 – Vidjeti u tom pogledu članak 53. i članak 54. stavak 1. Direktive 2009/73.
6 – Članci 18. i 19. Direktive 2003/55 odnosno članci 32. i 33. Direktive 2009/73
7 – Članak 19. stavak 1. druga rečenica Direktive 2003/55 odnosno članak 33. stavak 1. druga rečenica Direktive 2009/73
8 – Članak 22. stavak 1. Direktive 2003/55 odnosno članak 36. stavak 1. Direktive 2009/73. Razlika dviju odredaba u njemačkoj jezičnoj verziji – između großen neuen Erdgasinfrastrukturen [doslovno na hrvatskom: krupne nove plinske infrastrukture] (članak 22. stavak 1. Direktive 2009/73) i größeren neuen Erdgasinfrastrukturen [doslovno na hrvatskom: krupnije nove plinske infrastrukture] (članak 36. stavak 1. Direktive 2003/55) ne vidi se u drugim jezičnim verzijama, osobito u engleskoj i francuskoj.
9 – Članak 22. stavak 4. podstavci 1. i 2. Direktive 2003/55 odnosno članak 36. stavak 8. Direktive 2009/73
10 – Članak 22. stavak 4. podstavci 3. i 4. Direktive 2003/55 odnosno članak 36. stavak 9. Direktive 2009/73
11 – Prema vlastitim podacima, društvo Globula a.s. promijenilo je ime u Moravia Gas Storage a.s. (MGS) s učinkom od 5. kolovoza 2013. U daljnjem tekstu radi jednostavnosti na društvo se upućuje kao na MGS.
12 – U daljnjem tekstu: Ministarstvo
13 – U to vrijeme MGS je još uvijek poslovao kao Globula.
14 – U drugom tužbenom razlogu MGS je istaknuo povredu načela legitimnih očekivanja, a u trećem tužbenom razlogu očitu pogrešku u ocjeni činjenica.
15 – Točke 24. do 39. pobijane presude
16 – Točka 36. u vezi s točkom 25. pobijane presude
17 – Prvo od tih dvaju pravila definira pravne akte koje institucije donose radi izvršavanja nadležnosti Unije i opisuje, među ostalim, elemente koji čine direktivu. Drugo sadržava odredbe o potpisivanju, objavi i stupanju na snagu zakonodavnih akata.
18 – Presude Meridionale Industria Salumi i dr. (212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, t. 9.), Pokrzeptowicz‑Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, t. 49.), Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, t. 31) i Komisija/Španjolska (C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 45.); vidjeti i moje mišljenje u predmetu Gruber (C‑570/13, EU:C:2014:2374, t. 17.).
19 – Presude Meridionale Industria Salumi i dr. (212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, t. 9.), Pokrzeptowicz‑Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, t. 49.), Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, t. 31) i Kuso (C‑614/11, EU:C:2013:544, t. 24.)
20 – Presude Brock (68/69, EU:C:1970:24, t. 6.), Licata/CES (270/84, EU:C:1986:304, t. 31.), Pokrzeptowicz‑Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, t. 50.), Monsanto Technology (C‑428/08, EU:C:2010:402, t. 66.) i Kuso (C‑614/11, EU:C:2013:544, t. 25.)
21 – Presuda Gemeinde Altrip i dr. (C‑72/12, EU:C:2013:712, t. 22.)
22 – Vidjeti u tom smislu presude Meridionale Industria Salumi i dr. (212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, t. 11. i 12.) i Gemeinde Altrip i dr. (C‑72/12, EU:C:2013:712, t. 25. i 26.).
23 – U tom smislu presude Meridionale Industria Salumi i dr. (212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, t. 10. i 14.), Pokrzeptowicz‑Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, t. 49.) i Kuso (C‑614/11, EU:C:2013:544, t. 24.)
24 – Stajalište Općeg suda posebno je izneseno u točki 36. pobijane presude.
25 – Vidjeti prethodnu točku 28. ovog mišljenja.
26 – Rješenje Cantiere navale De Poli/Komisija (C‑167/11 P, EU:C:2012:164, t. 53.); vidjeti i presude ArcelorMittal Luxembourg/Komisija i Komisija/ArcelorMittal Luxembourg i dr. (C‑201/09 P i C‑216/09 P, EU:C:2011:190, t. 75.) i ThyssenKrupp Nirosta/Komisija (C‑352/09 P, EU:C:2011:191, t. 88.).
27 – Presuda Meridionale Industria Salumi i dr. (212/80 do 217/80, EU:C:1981:270)
28 – Točka 36. u vezi s točkom 25. pobijane presude
29 – Vidjeti u tom pogledu još jednom prethodnu točku 36. ovog mišljenja.
30 – Presude Meridionale Industria Salumi i dr. (212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, t. 11. i 12.) i Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, t. 32.)
31 – Presuda Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, posebno točka 33.)
32 – Vidjeti u tom pogledu točke 28. do 34. pobijane presude.
33 – To je posebno iznenađujuće u pogledu ovlasti Agencije za suradnju energetskih regulatora (ACER), čija upotreba uopće nije relevantna u ovom predmetu. Naime, kao što je sam Opći sud priznao, ovaj predmet ne odnosi se ni na kakvu infrastrukturu koja se nalazi na državnom području više država članica (vidjeti točku 34. pobijane presude)
34 – Vidjeti prethodnu točku 28. ovog mišljenja.
35 – U pogledu ukidanja ograničenja prava nacionalnih sudova da upućuju zahtjeve za prethodnu odluku u skladu s člankom 68. UEZ‑a u okviru prethodnog postupka koji je u tijeku vidjeti presudu Weryński (C‑283/09, EU:C:2011:85, t. 27. do 32.); u pogledu primjene Poslovnika iz 2012. na predmete koji su bili u tijeku prije njegova stupanja na snagu vidjeti, ex multis, presudu Komisija/Stichting Administratiekantoor Portielje (C‑440/11 P, EU:C:2013:514, t. 123.).
36 – Presude Komisija/Njemačka (C‑431/92, EU:C:1995:260, t. 29. i 32.), Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, t. 23.), Križan i dr. (C‑416/10, EU:C:2013:8, t. 94.) i Gemeinde Altrip i dr. (C‑72/12, EU:C:2013:712, t. 25.)
37 – U tom smislu presuda Gemeinde Altrip i dr. (C‑72/12, EU:C:2013:712, t. 27. do 30.)
38 – Presude Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, t. 24.), Križan i dr. (C‑416/10, EU:C:2013:8, t. 95.) i Gemeinde Altrip i dr. (C‑72/12, EU:C:2013:712, t. 26.)
39 – Vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2010:377, t. 89.).
40 – Presude Tomadini (84/78, EU:C:1979:129, t. 21.), Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, t. 43.) i Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2010:10, t. 46.)
41 – Točka 32. pobijane presude
42 – Vidjeti u tom pogledu još jednom presudu Gemeinde Altrip i dr. (C‑72/12, EU:C:2013:712, t. 22.).
43 – MGS se u vezi s tim poziva na presudu Komisija/Francuska (C‑337/98, EU:C:2000:543, t. 35. do 42.).
44 – U istom smislu presude Centre d’exportation du livre français (C‑199/06, EU:C:2008:79, t. 66. i 67.) i Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, t. 53.), koje se odnose na slična pitanja u području državnih potpora.
45 – U pogledu pojedinih primjera propisa prava Unije u kojima se šutnja neke institucije tumači kao pristanak ili odbijanje vidjeti moje mišljenje u predmetu Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, t. 35.).
46 – Rijetka iznimna situacija u kojoj je Sud zaključio da zbog običnog prekoračenja roka Komisija nema ovlast za donošenje odluka može se vidjeti u predmetu u pogledu Kohezijskog fonda (presude Španjolska/Komisija, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, t. 103. i Španjolska/Komisija, C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, t. 34.). Slično vrijedi za ispitivanje nacionalnih planova dodjele emisijskih jedinica stakleničkih plinova u okviru klimatske politike Unije (presuda Komisija/Latvija, C‑267/11 P, EU:C:2013:624, t. 46. i 58.).
47 – Samo se usput primjećuje da ni u članku 36. Direktive 2009/73 nije sadržana odredba koja ima takav učinak. Naprotiv, iz stavka 9. podstavka 2. tog pravila može se zaključiti da se Komisiju zbog prekoračenja roka ne bi trebalo kazniti gubitkom ovlasti za donošenje odluka.