62022TJ0209_RES
Asunto T‑209/22
Shahla Makhlouf
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 17 de julio de 2024
««Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Siria — Congelación de fondos y de recursos económicos — Restricción a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Lista de las personas, entidades y organismos a los que se aplica la congelación de fondos y de recursos económicos o que están sujetos a restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Inclusión y mantenimiento del nombre del demandante en la lista — Heredero de una persona que ya es objeto de medidas restrictivas — Derecho de defensa — Error de apreciación — Responsabilidad extracontractual»
Procedimiento judicial — Decisión o Reglamento que sustituye en el curso del proceso al acto impugnado — Solicitud de adaptación de la demanda — Requisitos
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 86, ap. 1)
(véanse los apartados 25 y 29)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Siria — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones de Ejecución (PESC) 2022/242 y (PESC) 2023/1035, anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 36/2012 y de Ejecución (UE) 2022/237 y 2023/1027]
(véanse los apartados 36 a 42)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Siria — Alcance del control — Inclusión del demandante en la lista anexa a la Decisión impugnada debido a su pertenencia a las familias Assad o Makhlouf — Documentos de acceso público — Valor probatorio
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones de Ejecución (PESC) 2022/242 y (PESC) 2023/1035, anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 36/2012 y de Ejecución (UE) 2022/237 y 2023/1027]
(véanse los apartados 43, 46 y 47)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Siria — Decisión 2013/255/PESC y Reglamento (UE) n.o 36/2012 — Presunción de apoyo al régimen sirio en contra de destacados empresarios que operen en Siria y de los miembros de las familias Assad o Makhlouf — Procedencia — Requisitos
[Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836, arts. 27, aps. 1 y 2, letras a) y b), y 28, aps. 1 y 2; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 36/2012 y 2015/1828, art. 15, aps. 1, letra a), y 1 bis, letra b)]
(véanse los apartados 49 a 52 y 54)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Siria — Decisión 2013/255/PESC y Reglamento n.o 36/2012 — Presunción de apoyo al régimen sirio en contra de miembros de las familias Assad o Makhlouf — Procedencia — Requisitos — Presunción iuris tantum — Prueba en contrario — Error de apreciación
[Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836, arts. 27, aps. 1 a 3, y 28, aps. 1 a 3; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 36/2012 y 2015/1828, art. 15, aps. 1, letra a), 1 bis, letra b), y 1 ter]
(véanse los apartados 53, 55 a 58, 60, 63, 67, 69, 72, 73, 76 y 77)
Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilicitud — Perjuicio — Relación de Causalidad — Requisitos acumulativos
(Art. 340 TFUE, párr. 2)
(véase el apartado 87)
Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión — Margen de apreciación de la institución al adoptar el acto — Apreciación de la ilicitud del acto o del comportamiento de la institución — Necesidad de tener en cuenta elementos contextuales y temporales — Existencia de una infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión — Inexistencia
[Art. 340 TFUE, párr. 2; Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones de Ejecución (PESC) 2022/242 y (PESC) 2023/1035, anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 36/2012 y de Ejecución (UE) 2022/237 y 2023/1027]
(véanse los apartados 90 a 93 y 99 a 102)
Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilicitud — Infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión — Exigencia de una inobservancia manifiesta y grave de los límites de su facultad de apreciación por parte de las instituciones — Medidas de congelación de fondos — Apreciación de la legalidad del comportamiento de las instituciones — Prueba — Fuentes de información de carácter público — Infracción suficientemente caracterizada de los requisitos materiales de inclusión en las listas — Inexistencia
[Art. 340 TFUE, párr. 2; Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones de Ejecución (PESC) 2022/242 y (PESC) 2023/1035, anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n. o36/2012 y de Ejecución (UE) 2022/237 y 2023/1027]
(véanse los apartados 96 y 97)
Resumen
Mediante su sentencia, el Tribunal General anula las medidas restrictivas adoptadas por el Consejo de la Unión Europea contra la Sra. Shahla Makhlouf precisando, en particular, el alcance del criterio de la pertenencia familiar establecido por la Decisión 2013/255 (
1
) relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria y las reglas relativas a la carga de la prueba y a la refutación de la presunción establecida por dicha Decisión.
La Sra. Shahla Makhlouf es una de las hijas del Sr. Mohammed Makhlouf, un empresario de nacionalidad siria, fallecido el 12 de septiembre de 2020, cuyo nombre había sido incluido en las listas de personas y entidades afectadas por las medidas restrictivas adoptadas contra Siria por el Consejo en 2011. (
2
)
El nombre de la demandante fue incluido en las listas en cuestión el 21 de febrero de 2022, (
3
) por el siguiente motivo: «hija de Mohammed Makhlouf y miembro de la familia Makhlouf». Esta inclusión se basaba en el criterio de pertenencia a las familias Assad y Makhlouf, establecido en el artículo 27, apartado 2, letra b), y en el artículo 28, apartado 2, letra b), de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, así como en el artículo 15, apartado 1 bis, letra b), del Reglamento n.o 36/2012, (
4
) en su versión modificada por el Reglamento 2015/1828. Para ello, el Consejo se basó en la decisión de apertura de la sucesión de Mohammed Makhlouf procedente de un juez sirio de 27 de septiembre de 2020, decisión que la demandante, heredera del difunto, no había impugnado. La inscripción del nombre de la demandante en las listas en cuestión se mantuvo, en particular, el 25 de mayo de 2023. (
5
)
Apreciación del Tribunal General
Según la demandante, el mero hecho de pertenecer a la familia Makhlouf no debería justificar la adopción de medidas restrictivas en su contra. A este respecto, el Tribunal General señala, antes de nada, que los criterios de inclusión específicos respecto de las diferentes categorías de personas a que se refiere la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, (
6
) son autónomos respecto del criterio general de asociación con el régimen sirio definido por esta Decisión. (
7
) Así pues, el mero hecho de pertenecer a una de las categorías de personas de que se trata basta para permitir adoptar las medidas restrictivas en cuestión, sin que sea necesario aportar la prueba del apoyo que las personas afectadas prestan al régimen sirio actual o del beneficio que extraen de dicho régimen. El Tribunal General dedujo de ello que el criterio de la pertenencia familiar establece un criterio objetivo, autónomo y suficiente para justificar la adopción de medidas restrictivas contra los «miembros de [la] familia […] Makhlouf». No obstante, las personas afectadas no deberán incluirse en las listas en cuestión si existe información suficiente que indique que no están vinculadas al régimen sirio, ni ejercen influencia alguna sobre este o representan un riesgo real de eludir las medidas restrictivas. (
8
) A este respecto, el Tribunal General recuerda que, en el marco de una constatación de los actos impugnados, correspondía a la demandante aportar las pruebas que refutaran la presunción iuris tantum de vinculación con el régimen sirio derivada del criterio de la pertenencia familiar.
La demandante indica, en el presente asunto, que, al ser fruto de un matrimonio que solo duró algunos meses entre su madre y el Sr. Mohammed Makhlouf, y que, al no haber vivido nunca en Siria y al haber pasado su infancia con su madre en el Líbano, solo ha frecuentado a su padre de manera muy puntual. Asimismo, precisa que adquirió la nacionalidad estadounidense tras haber emigrado a los Estados Unidos en 1990, donde cursó estudios de enseñanza superior, y que desde entonces reside en dicho país con su esposo y sus hijos. Aporta un conjunto de documentos en apoyo de sus declaraciones que, según el Tribunal General, las corroboran, ya que el centro de los intereses de la demandante se encuentra actualmente en los Estados Unidos. El Tribunal General observa asimismo que el aviso de fallecimiento del Sr. Mohammed Makhlouf, que menciona los nombres de los cinco hijos y de dos hijas del difunto, no menciona, como es habitual, ni el de la demandante ni el de su madre como exesposa de este. Considera, por lo tanto, que los elementos aportados por la demandante son concordantes y creíbles y que, examinados en su conjunto, respaldan de modo suficiente con arreglo a Derecho sus afirmaciones sobre su alejamiento de la familia Makhlouf. Así pues, dichos elementos constituyen un conjunto de indicios suficientemente concretos, precisos y concordantes de la inexistencia o la desaparición del vínculo con el régimen sirio, de la falta de influencia sobre dicho régimen o de la falta de representación de un riesgo real de eludir las medidas restrictivas. De ello se deduce que, a este respecto, debe considerarse que la demandante ha refutado válidamente la presunción de vinculación con el régimen sirio derivada del criterio de la pertenencia familiar.
En consecuencia, el Tribunal General concluye que los actos impugnados adolecen de un error de apreciación y declara su anulación en la medida en que afectan a la demandante.
(
1
)	Decisión 2013/255/PESC del Consejo, de 31 de mayo de 2013, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2013, L 147, p. 14), en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836 del Consejo, de 12 de octubre de 2015 (DO 2015, L 266, p. 75).
(
2
)	Véanse la Decisión de Ejecución 2011/488/PESC del Consejo, de 1 de agosto de 2011, por la que se aplica la Decisión 2011/273/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2011, L 199, p. 74), y el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 755/2011 del Consejo, de 1 de agosto de 2011, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 442/2011 relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2011, L 199, p. 33). El nombre del Sr. Mohammed Makhlouf fue retirado de dichas listas mediante la Decisión de Ejecución (PESC) 2022/306 del Consejo, de 24 de febrero de 2022, por la que se aplica la Decisión 2013/255/PESC (DO 2022, L 46, p. 95), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/299 del Consejo, de 24 de febrero de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 36/2012 (DO 2022, L 46, p. 1).
(
3
)	Decisión de Ejecución (PESC) 2022/242 del Consejo, de 21 de febrero de 2022, por la que se aplica la Decisión 2013/255/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2022, L 40, p. 26), y Reglamento de Ejecución (UE) 2022/237 del Consejo, de 21 de febrero de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 36/2012, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2022, L 40, p. 6).
(
4
)	Reglamento (UE) n.o 36/2012 del Consejo, de 18 de enero de 2012, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.o 442/2011 (DO 2012, L 16, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2015/1828 del Consejo, de 12 de octubre de 2015 (DO 2015, L 266, p. 1).
(
5
)	Decisión (PESC) 2023/1035 del Consejo, de 25 de mayo de 2023, por la que se modifica la Decisión 2013/255 (DO 2023, L 139, p. 49), y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1027 del Consejo, de 25 de mayo de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 36/2012 relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2023, L 139, p. 1).
(
6
)	Véase el artículo 27, apartado 2, letra b), de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836.
(
7
)	Véanse el artículo 27, apartado 1, y el artículo 28, apartado 1, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836.
(
8
)	Véanse el artículo 27, apartado 3, y el artículo 28, apartado 3, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836.