62008CJ0526_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑526/08,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 2. decembra 2008,
Evropska komisija, ki jo zastopajo S. Pardo Quintillán, N. von Lingen in B. Smulders, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Velikemu vojvodstvu Luksemburg, ki ga zastopa C. Schiltz, zastopnik, skupaj s P. Kinschem, odvetnik,
tožena stranka,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot in E. Levits, predsedniki senatov, A. Rosas, E. Juhász (poročevalec), J. Malenovský, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh, sodniki, in M. Berger, sodnica,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: R. Şereş, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 2. decembra 2009,
ob upoštevanju ustnih stališč, ki so jih podali:
– za Kraljevino Dansko B. Weis Fogh, zastopnica,
– za Zvezno republiko Nemčijo N. Wunderlich, zastopnica,
– za Helensko republiko A. Samoni‑Rantou in S. Chala, zastopnici,
– za Francosko republiko G. de Bergues in A. Adam, zastopnika,
– za Italijansko republiko G. Palmieri, zastopnica, skupaj z G. Aiellom, avvocato dello Stato,
– za Kraljevino Nizozemsko C. Wissels, zastopnica,
– za Republiko Avstrijo E. Riedl, zastopnik,
– za Republiko Poljsko M. Jarosz in K. Zawisza, zastopnika,
– za Republiko Finsko A. Guimaraes‑Purokoski, zastopnica,
– za Kraljevino Švedsko A. Falk, K. Petkovska in S. Johannesson, zastopnice,
– za Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska S. Behzadi‑Spencer, zastopnica, skupaj s S. Lee, barrister,
– za Evropski parlament K. Bradley in A. Auersperger Matić, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 28. januarja 2010
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Evropska komisija s tožbo predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Veliko vojvodstvo Luksemburg s tem, da ni sprejelo vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za popolno in pravilno uskladitev s členoma 4 in 5 Direktive Sveta z dne 12. decembra 1991 o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov (91/676/EGS) (UL L 375, str. 1) v povezavi s prilogama II, A, točke 1, 2, 5 in 6, ter III, odstavek 1, točki 1 in 2, k tej direktivi, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive.
Pravni okvir
Pravo Unije
2. Člen 1 Direktive 91/676 določa:
„Cilja te direktive sta:
– zmanjšati onesnaževanje voda, ki ga povzročajo nitrati iz kmetijskih virov in
– preprečiti nadaljnje onesnaževanje take vrste.“
3. Člen 4 te direktive določa:
„1. Države članice za zagotovitev splošne ravni varstva pred onesnaževanjem za vse vode v dveh letih po notifikaciji te direktive sprejmejo naslednje ukrepe:
(a) izdelajo kodeks ali kodekse dobre kmetijske prakse, ki jih bodo kmetje izvajali prostovoljno in naj bi vključevali določbe, ki zajemajo vsaj točke iz Priloge II A;
(b) pripravijo, kadar je to potrebno, program za spodbujanje uporabe kodeksa(‑ov) dobre kmetijske prakse, ki predvideva tudi zagotavljanje usposabljanja in obveščanja kmetov.
2. Države članice Komisiji predložijo podrobnosti o svojih kodeksih dobre kmetijske prakse in Komisija vključi podatke o teh kodeksih v poročilo iz člena 11. S pomočjo prejetih informacij lahko Komisija, če meni, da je to potrebno, da Svetu ustrezne predloge.“
4. Člen 5 navedene direktive določa:
„1. Države članice za uresničitev ciljev iz člena 1 v dveh letih po prvem imenovanju iz člena 3(2) ali v enem letu od vsakega dodatnega imenovanja iz člena 3(4) izdelajo delovne programe za imenovana ranljiva območja.
2. Delovni program se lahko nanaša na vsa ranljiva območja na ozemlju države članice, če pa država članica meni, da je to primerno, se lahko za različna ranljiva območja ali dele območij izdelajo različni programi.
3. V delovnih programih se upoštevajo:
(a) razpoložljivi znanstveni in tehnični podatki, predvsem glede vnosa dušika, ki izvira iz kmetijskih in drugih virov;
(b) razmere v okolju v ustreznih regijah zadevne države članice.
4. Delovni programi se izvedejo v štirih letih od izdelave in so sestavljeni iz naslednjih obvezujočih ukrepov:
(a) ukrepov iz Priloge III;
(b) ukrepov, ki so jih države članice predpisale v kodeksu(-ih) dobre kmetijske prakse, izdelanih skladno s členom 4, razen tistih, ki so bili nadomeščeni z ukrepi iz Priloge III.
5. Države članice v okviru delovnih programov sprejmejo tudi vse dodatne ali okrepljene ukrepe, za katere menijo, da so potrebni, če se na začetku izvajanja ali glede na izkušnje pri izvajanju delovnih programov izkaže, da ukrepi iz odstavka 4 ne bodo zadostovali za uresničitev ciljev iz člena 1. Pri izbiri teh ukrepov države članice upoštevajo njihovo učinkovitost in stroške v primerjavi z drugimi možnimi preventivnimi ukrepi.
6. Države članice pripravijo in izvajajo primerne programe spremljanja stanja, da presodijo učinkovitost delovnih programov, izdelanih na podlagi tega člena.
Države članice, ki uporabljajo člen 5 na svojem celotnem ozemlju, spremljajo delež nitratov v vodi (površinskih vodah in podzemnih vodah) na izbranih merilnih točkah, ki omogočajo določitev obsega onesnaženja vode z nitrati iz kmetijskih virov.
7. Države članice vsaj vsaka štiri leta pregledajo in, če je potrebno, popravijo svoje delovne programe, vključno s kakršnimi koli dodatnimi ukrepi na podlagi odstavka 5. Komisijo obvestijo o kakršnih koli spremembah delovnih programov.“
5. Priloga II k Direktivi 91/676 z naslovom „Kodeks(-i) dobre kmetijske prakse“ določa:
„A. Kodeks ali kodeksi dobre kmetijske prakse, katerih cilj je zmanjšati onesnaževanje z nitrati in ki upoštevajo razmere v različnih regijah Skupnosti, naj bi vsebovali določbe, ki vključujejo naslednje točke, če so pomembne:
1. obdobja, ko je vnos gnojil v tla neprimeren;
2. vnos gnojil v tla na strmih pobočjih;
[…]
5. zmogljivost in zgradbo posod za skladiščenje živinskih gnojil, vključno z ukrepi za preprečevanje onesnaževanja vode s površinskim odtokom in pronicanjem tekočin, ki vsebujejo živinska gnojila, in odplak, nastalih pri shranjevanju rastlinskih materialov, kot je silaža, v podzemne vode in površinsko vodo;
6. postopke za vnos v tla, vključno s stopnjo in enakomernostjo nanosa mineralnih in živinskih gnojil, pri katerih bo izguba hranil v vodo ostala na sprejemljivi ravni.
[…]“
6. Priloga III k tej direktivi z naslovom „Ukrepi, ki jih je po členu 5(4)(a) treba vključiti v delovne programe“ določa:
„1. Ukrepi vključujejo pravila v zvezi z:
1. obdobji, ko je vnos nekaterih vrst gnojil v tla prepovedan;
2. zmogljivostmi posod za skladiščenje živinskih gnojil; zmogljivost mora biti večja od tiste, ki je potrebna za skladiščenje med najdaljšim obdobjem, v katerem je vnos v tla na ranljivem območju prepovedan, razen kadar se pristojnemu organu lahko dokaže, da bo kakršna koli količina gnojil, ki presega dejansko zmogljivost skladiščenja, odstranjena na način, ki ne bo škodoval okolju;
[…]
2. Ti ukrepi bodo za vsak kmetijski ali živinorejski obrat zagotovili, da količina živinskega gnojila, vnesenega v tla vsako leto, tudi prek živali samih, ne bo presegala natančno določene količine na hektar.
Ta količina na hektar je količina gnojila, ki vsebuje 170 kg N.
[…]“
Nacionalno pravo
7. Člen 6 uredbe Velikega vojvodstva z dne 24. novembra 2000 o uporabi dušikovih gnojil v kmetijstvu ( Mémorial
A 2000, str. 2856, v nadaljevanju: uredba Velikega vojvodstva) z naslovom „Prepovedi in omejitve“ določa:
„A. Prepovedi in omejitve, ki veljajo na celotnem ozemlju
1. Prepovedan je vnos dušikovih gnojil v tla
– na črnih prahah;
– na večletnih prahah;
– na nenačrtovanih prahah;
– na globoko zamrznjenih tleh, ki bi lahko pred odtajanjem povzročila odtekanje po površini z območja vnosa;
– na namočenih ali poplavljenih tleh ali na tleh, pokritih s snežno odejo, predvsem če je bila njihova sposobnost vpijanja presežena;
– na oddaljenosti vsaj 50 metrov od vodnjakov, zajetij in zbiralnikov pitne vode za organska gnojila in vsaj 10 metrov od vodnjakov in zajetij pitne vode za dušikova mineralna gnojila;
– na oddaljenosti vsaj 10 metrov od vodotoka in vodnih površin za organska gnojila.
Dušikova mineralna gnojila je treba vnašati v tla v nasprotni smeri od obrežja vodotoka. Kakršen koli vnos dušikovih gnojil v vodotok je prepovedan.
2. Prepovedano je vnašati gnojevko, gnojnico in tekoče blato iz čistilnih naprav v tla, ki niso pokrita z zeleno odejo, med 15. oktobrom in 1. marcem.
3. Prepovedano je vnašati gnojevko, gnojnico in tekoče blato iz čistilnih naprav v tla, pokrita z zeleno odejo, ki niso travniki in pašniki, med 15. oktobrom in 15. februarjem. Travniki in pašniki, na katerih se vnašajo organska gnojila v tla med 15. oktobrom in 15. februarjem, se ne smejo obdelovati pred 15. februarjem tekočega leta.
4. Skupna količina gnojevke, gnojnice in tekočega blata iz čistilnih naprav, vnesena v tla med 1. septembrom in 1. marcem, ne sme presegati 80 kg dušika na hektar.
5. Gnojevko, gnojnico in tekoče blato iz čistilnih naprav je treba na strmih pobočjih vnašati v tla tako, da ni odtekanja s področja vnosa, pri čemer je treba upoštevati zlasti
– naravo in obdelavo tal;
– smer vsaditve rastlin;
– podnebne razmere med možnim obdobjem vnosa gnojil v tla;
– naravo gnojil.
Na površinah, katerih povprečni nagib je večji od 8 % in niso pokrite z rastjem, je prepovedan vnos gnojevke, gnojnice in tekočega blata iz čistilnih naprav v tla, razen če mu sledi zadelava v tla v najkrajšem času in najpozneje 48 ur po njihovi uporabi.
6. Vnos dušikovih gnojil v tla je dovoljen le za fiziološke potrebe rastlin, pri čemer je treba paziti na omejitev izgub hranil in upoštevati razpoložljivosti dušika v tleh.
Letna količina vnosa organskih gnojil na hektar ne sme preseči količine, ki ustreza 170 kg dušika, razen za stročnice in monokulture stročnic, za katere velja omejitev 85 kg dušika.
Letna količina vnosa dušikovih mineralnih gnojil na hektar ne sme preseči največjih količin dušikovega gnojila, opredeljenih v razpredelnici v prilogi I, glede na naravo in pridelek kultur in glede na lokalne posebnosti in kmetijsko‑podnebne razmere leta.
V primeru kombinacije organskih in mineralnih gnojil je treba največjo količino mineralnega dušikovega gnojila znižati glede na količino vnesenih organskih gnojil, upoštevajoč naravo organskega gnojila, način vnosa v tla, vrste kulture in obdobja vnosa v tla, kot so opisani v smernicah za dobre kmetijske prakse.
Če kmet nima na voljo dovolj zemljišč, na katerih je dovoljen vnos organskih gnojil v tla, si mora zagotoviti, da so mu na voljo polja drugih kmetov, če so ta polja primerna za vnos gnojil v tla.
B. Posebne prepovedi in omejitve, ki veljajo na varstvenih območjih pitne vode
1. Na neposredno varovanih območjih je vnos dušikovih gnojil v tla prepovedan.
2. Na bližnjih in oddaljenih varovanih območjih je prepovedan vnos
– gnoja, komposta in izsušenega blata iz čistilnih naprav v tla od 1. avgusta do 1. februarja. Za tla, pokrita z zeleno odejo, velja ta prepoved od 1. oktobra do 1. februarja;
– katerega koli drugega organskega gnojila v tla med 1. avgustom in 1. marcem. Za tla, pokrita z zeleno odejo, z izjemo kultur ozimne pšenice, ozimne tritikale in ozimne rži, velja ta prepoved od 1. oktobra do 1. marca.
3. Prepovedan je vnos organskih gnojil v tla ob spremembi namembnosti trajnih ali začasnih pašnikov in travnikov ali ob kolobarjenju monokultur stročnic.
4. Vnos skupne količine gnojevke, gnojnice, tekočega blata iz čistilnih naprav v tla med 1. avgustom in 1. oktobrom ne sme presegati količine, ki ustreza 80 kg dušika na hektar.
5. Tal, pokritih z zeleno odejo, v katera so se vnašala organska gnojila med 1. avgustom in 1. oktobrom, se ne sme obdelovati pred 1. decembrom tekočega leta.
6. Letna količina vnosa organskih gnojil v tla na hektar ne sme preseči količine, ki ustreza 130 kg dušika, razen za stročnice in monokulture stročnic, pri katerih je vnos organskih gnojil v tla prepovedan.
Letna količina vnosa dušikovih mineralnih gnojil v tla na hektar ne sme preseči največjih količin dušikovega gnojila, opredeljenih v razpredelnici v prilogi II, glede na naravo in pridelek kultur in glede na lokalne posebnosti in kmetijsko‑podnebne razmere leta.
V primeru kombinacije organskih in mineralnih gnojil je treba največjo količino mineralnega dušikovega gnojila znižati glede na količino vnesenih organskih gnojil, upoštevajoč naravo organskega gnojila, način vnosa v tla, vrste kulture in obdobja vnosa v tla, kot so opisani v smernicah za dobre kmetijske prakse.“
8. Člen 7 uredbe Velikega vojvodstva z naslovom „Odstopanja/Izjeme“ določa:
„1. V primeru izrednih podnebnih razmer, lahko ministri, pristojni za kmetijstvo in okolje, določijo izjeme od obdobij prepovedi vnosa gnojil v tla iz člena 6 in določijo primerne pogoje za vnos v tla.
2. V primeru izrednih dogodkov, ki vplivajo na kmetijo, lahko ministri, pristojni za kmetijstvo in okolje, ali njihovi namestniki na posebno zahtevo zadevnega kmeta določijo izjeme od obdobij prepovedi vnosa gnojil v tla iz člena 6 in določijo pogoje in pravila, na podlagi katerih je vnos v tla mogoč.“
9. Člen 8 uredbe Velikega vojvodstva z naslovom „Skladiščenje“ določa:
„Kmetje morajo imeti ali pa si zagotoviti, da imajo na voljo primerno opremo za skladiščenje in vnos živinskih gnojil v tla.
Nova oprema ali oprema, ki jo je treba posodobiti, morata zagotoviti skladiščenje gnojevke in gnojnice za najmanj šest zaporednih mesecev.“
Predhodni postopek
10. Ker je Komisija menila, da Veliko vojvodstvo Luksemburg ni pravilno preneslo členov 4 in 5 Direktive 91/676 ter prilog II, A, točke 1, 2, 5 in 6, ter III, odstavek 1, točki 1 in 2, k tej direktivi, je začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, predviden v členu 226 ES.
11. Potem ko je bil tej državi članici poslan uradni opomin za predložitev stališč, je Komisija, ki je menila, da ta niso zadosti pojasnila vseh navedenih vidikov, Velikemu vojvodstvu Luksemburg 27. junija 2007 poslala obrazloženo mnenje, v katerem ga je pozvala, naj v dveh mesecih od prejema mnenja sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z njim.
12. Veliko vojvodstvo je z dopisom z dne 29. maja 2008 zagovarjalo svoje stališče.
13. Komisija se je v teh okoliščinah odločila vložiti to tožbo.
Tožba
Dopustnost tožbe
Neupoštevanje pravil o določitvi jezika postopka
14. Veliko vojvodstvo Luksemburg je predlagalo, naj se tožba Komisije zavrne kot neutemeljena ali zavrže kot nedopustna zaradi neupoštevanja člena 29(2)(a) in (3), drugi pododstavek, Poslovnika Sodišča, ker Komisija ni upoštevala pravil o določitvi jezika postopka. Poudarja, da je bila tožba vložena v francoščini kot jeziku, ki se šteje za jezik postopka. Prilogi V in VII k tožbi pa sta bili napisani v angleščini.
15. Komisija v zvezi s tem trdi, da je v členu 29(3), tretji pododstavek, Poslovnika izjema, na podlagi katere je lahko menila, da zaradi obsežnosti priloge V k tožbi – ker sta zadevni prilogi v tožbi omenjeni samo enkrat in ker je v tožbi celoten prevod upoštevnih odlomkov teh prilog – ni bilo nujno prevesti navedenih prilog v celoti. Komisija opozarja, da je vsekakor popolnoma upoštevala določbe člena 29 Poslovnika s tem, da je na zahtevo sodnega tajništva posredovala zadevni prilogi v francoščini.
16. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je v skladu s členom 29(2)(a) in (3), prvi in drugi pododstavek, Poslovnika jezik tega postopka francoščina in da je zato treba pisne vloge in priloge k njim vložiti v tem jeziku, dokumentom, napisanim v drugem jeziku, pa mora biti priložen prevod v francoščino.
17. V tej zadevi je tožba v celoti napisana v francoščini. Poleg tega, čeprav sta bila dokumenta, priložena k tej tožbi, napisana v drugem jeziku, so bili upoštevni odlomki teh dokumentov prevedeni in povzeti v tožbi.
18. V teh okoliščinah tožbe ni mogoče šteti za nedopustno in edino vprašanje, ki se postavlja, je, ali je treba zadevni prilogi izločiti iz spisa.
19. V zvezi s tem je treba spomniti, da se lahko v skladu s členom 29(3), tretji pododstavek, Poslovnika v primeru obsežnih listin in dokumentov predloži prevod izvlečkov besedila. Sodišče lahko poleg tega po uradni dolžnosti ali na predlog stranke vedno zahteva popolnejši prevod oziroma prevod celotnega besedila. V tej zadevi je Komisija posredovala prevod obeh zadevnih prilog v francoščino na podlagi zahteve sodnega tajništva Sodišča.
20. Zato iz spisa ni treba izločiti zadevnih prilog, ki sta bili predloženi ob vložitvi te tožbe v jeziku, ki ni jezik postopka, in katerih prevod v jezik postopka je bil posredovan pozneje v skladu s členom 29(3), tretji pododstavek, Poslovnika.
Kršitev načela pravnomočnosti in načela non bis in idem
21. Veliko vojvodstvo Luksemburg trdi, da je tožba nedopustna zaradi neupoštevanja člena 226 ES, saj sta v delu, ki se nanaša na prvi in tretji tožbeni razlog, kršeni načeli pravnomočnosti in non bis in idem . Trdi, da je prvi del prvega tožbenega razloga v zvezi z neobstojem prepovedi vnosa mineralnih gnojil v tla enak prvemu tožbenemu razlogu iz zadeve Komisija proti Luksemburgu, v kateri je bila izdana sodba z dne 8. marca 2001 (C‑266/00, Recueil, str. I‑2073), in da je bil tretji tožbeni razlog v zvezi s pogoji vnosa gnojil v tla na strmih pobočjih prav tako že naveden v okviru omenjene zadeve kot drugi tožbeni razlog. Veliko vojvodstvo Luksemburg meni, da bi morala Komisija, če meni, da ni sprejelo ukrepov za izvršitev navedene sodbe, ravnati v skladu s členom 228(2) ES, ne pa začeti novega postopka na podlagi člena 226 ES.
22. Komisija trdi, da ta postopek, čeprav se ravna po postopku, ki izhaja iz zgoraj navedene sodbe Komisija proti Luksemburgu, zajema novo nacionalno zakonodajo in drugačne tožbene razloge. V zvezi z načelom non bis in idem
Komisija trdi, da ga ni mogoče uporabiti v tej zadevi, saj ne gre za represiven upravni ali kazenski postopek. Po njenem mnenju, čeprav bi se domnevalo, da bi bilo mogoče to načelo uporabiti v tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, pogoji za njegovo uporabo v tej zadevi niso izpolnjeni, saj morajo biti za uporabo tega načela izpolnjeni trije pogoji, in sicer isto dejansko stanje, isti kršitelj in isti pravno varovani interes.
23. Takoj je treba ugotoviti, da je Komisija začela ta postopek na podlagi člena 226 ES. Vprašanje možnosti uporabe člena 228 ES se postavi samo, če se izkaže, da so navedeni tožbeni razlogi tako z dejanskega kot s pravnega vidika enaki tožbenim razlogom, navedenim v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Komisija proti Luksemburgu.
24. Glede načela pravnomočnosti tako stranke kot tudi države članice, ki so predložile stališča, ter Evropski parlament trdijo, da bi ga bilo mogoče uporabiti v postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti.
25. V okviru te zadeve je vprašanje, ki se zastavlja, ali načelo pravnomočnosti nasprotuje temu, da Komisija vloži to tožbo v skladu s členom 226 ES, zaradi zgoraj navedene sodbe Komisija proti Luksemburgu, s katero je bilo odločeno o tožbi, ki jo je Komisija vložila na podlagi istega člena.
26. Sodišče je večkrat opozorilo na pomen načela pravnomočnosti v pravnem redu Unije in v nacionalnih pravnih redih (sodbe z dne 30. septembra 2003 v zadevi Köbler, C‑224/01, Recueil, str. I‑10239, točka 38; z dne 16. marca 2006 v zadevi Kapferer, C‑234/04, ZOdl., str. I‑2585, točka 20, in z dne 3. septembra 2009 v zadevi Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, ZOdl., str. I-7501, točka 22).
27. Iz sodne prakse je razvidno, da je to načelo mogoče uporabiti tudi v postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti in da se pravnomočnost nanaša le na dejanska in pravna vprašanja, o katerih se je dejansko ali nujno odločalo v zadevni sodbi (sodba z dne 12. junija 2008 v zadevi Komisija proti Portugalski, C‑462/05, ZOdl., str. I‑4183, točka 23 in navedena sodna praksa).
28. Ker je Komisija na podlagi člena 226 ES začela tako postopek v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Komisija proti Luksemburgu, kot tudi ta postopek, je treba preučiti njun dejanski in pravni okvir, da bi se lahko raziskalo, ali sta ta vidika v obeh zadevah v bistvu enaka.
29. Preučitev tožbenih razlogov, ki jih je navedla Komisija v kateri koli zadevi, v kateri je bila izdana sodba, zajema tudi analizo izreka te sodbe glede na ugotovitve in razloge, na katerih temelji.
30. Tako je treba v zvezi s prvim tožbenim razlogom v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Komisija proti Luksemburgu, izrek te sodbe analizirati glede na njene točke 22 in od 29 do 31. Iz navedenih točk je razvidno, da so bile v tej zadevi sporne obveznosti, ki izhajajo iz prilog II, A, točka 4, in III, odstavek 1, točka 3, Direktive 91/676. Te obveznosti so se nanašale, na eni strani, na pogoje vnosa mineralnih gnojil v tla v bližini vodotokov in, na drugi strani, na vzpostavitev ravnovesja med predvidljivo potrebo posevkov po dušiku in preskrbo posevkov, predvsem z dodanimi dušikovimi spojinami z mineralnimi gnojili.
31. Nasprotno, prvi del prvega tožbenega razloga v tem postopku je povezan s Prilogo II, A, točka 1, k Direktivi 91/676. V tej določbi je predvidena obveznost, da se v kodekse dobre kmetijske prakse vključijo obdobja, v katerih je vnos gnojil v tla neprimeren.
32. Kar zadeva drugi tožbeni razlog v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Komisija proti Luksemburgu, je iz izreka ter iz točk 23 in 33 te sodbe razvidno, da je Komisija s tem tožbenim razlogom Velikemu vojvodstvu Luksemburg očitala, da je uredilo pogoje vnosa gnojil v tla na strmih pobočjih le, če so tla namočena, poplavljena, pokrita s snežno odejo več kot 24 ur ali zamrznjena, medtem ko bi bilo treba sprejeti predpise, neodvisne od podnebnih razmer.
33. Vendar Komisija s tretjim tožbenim razlogom v tej zadevi kritizira to, da se določbe uredbe Velikega vojvodstva v zvezi s strmimi pobočji nanašajo le na tekoča organska gnojila in da ni predpisov v zvezi z vnosom mineralnih gnojil v taka tla.
34. Zato je treba poudariti, da glede na vsebino, prvič, prvega in drugega tožbenega razloga v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Komisija proti Luksemburgu, in, drugič, prvega dela prvega tožbenega razloga in tretjega tožbenega razloga, ki ju je Komisija navedla v tej zadevi, dejansko stanje in pravni vidik v obeh zadevah v bistvu nista enaka.
35. V teh okoliščinah Komisija s tem, da je vložila to tožbo, ni kršila načela pravnomočnosti.
36. Kar pa zadeva načelo non bis in idem, če se domneva, da se je nanj mogoče sklicevati v tej zadevi, je njegova uporaba tu vsekakor izključena, ker dejansko stanje in pravni vidik v tej zadevi nista podobna dejanskemu stanju in pravnemu vidiku v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Komisija proti Luksemburgu.
37. Ker ti dve zadevi nista enaki, se poleg tega ne postavlja vprašanje uporabljivosti člena 228 ES.
38. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je tožba Komisije dopustna.
Vsebinska presoja tožbe
Trditve strank
39. V podporo svoji tožbi Komisija navaja štiri tožbene razloge.
40. Komisija s prvim tožbenim razlogom, ki je razdeljen na tri dele, Velikemu vojvodstvu Luksemburg očita, da se uredba Velikega vojvodstva, ki določa obdobja, v katerih se ne sme uporabljati gnojil na kmetijskih zemljiščih, ne nanaša na mineralna gnojila, da ne določa obdobja popolne prepovedi za travnike in da nezadostno opredeli izjeme.
41. Komisija v prvem delu tega tožbenega razloga spomni na to, da morajo nacionalni predpisi na podlagi Priloge II, A, točka 1, k Direktivi 91/676 vsebovati pravila, s katerimi se prepoveduje vnos „gnojil“ v tla v nekaterih obdobjih brez razlikovanja med organskimi in mineralnimi gnojili. Po njenem mnenju pa se obdobja prepovedi vnosa gnojil v tla, predvidena v členu 6 uredbe Velikega vojvodstva, nanašajo samo na organska, in ne na mineralna gnojila, in to čeprav nobena določba Direktive 91/676 niti ne določa niti ne dovoljuje izključitve mineralnih gnojil. Komisija zato trdi, da luksemburški predpisi niso skladni z opredelitvijo izraza „gnojilo“ v členu 2(e) te direktive.
42. Komisija v drugem delu prvega tožbenega razloga navaja, da v uredbi Velikega vojvodstva ni določbe o obdobjih, v katerih je vnos gnojil v tla prepovedan, ki bi se nanašala na travnike, čeprav člen 5 in Priloga III, odstavek 1, točka 1, k Direktivi 91/676 ne dopuščata, da bi se opustila kakršna koli kmetijska površina. Dodaja, pri tem pa se opira na znanstvene študije, prvič, da je tveganje spiranja nitratov v tla jeseni in pozimi še posebej veliko, ne samo za orna zemljišča ampak tudi za travnike, in drugič, da povprečne luksemburške temperature na koncu jeseni in pozimi niso primerne za zadostno vpijanje in odpravo znatnih tveganj spiranja. Poleg tega po mnenju Komisije omejitev, predvidena v členu 6, A, točka 4, uredbe Velikega vojvodstva, ne zadostuje za odpravo nevarnosti onesnaževanja, saj ta uredba ne zajema mineralnih gnojil, da ne obstaja nobeno obdobje stroge prepovedi in da omejitev 80 kilogramov dušika na hektar predstavlja skoraj polovico letne mejne vrednosti, ki je dovoljena s Prilogo III, odstavek 2, k Direktivi 91/676.
43. Komisija v zvezi s tretjim delom prvega tožbenega razloga meni, da bi morala luksemburška zakonodaja natančneje opredeliti primere, v katerih bi se lahko uveljavljala izjema od prepovedi vnosa gnojil v tla v določenih obdobjih leta. Meni, da člen 7 uredbe Velikega vojvodstva ni natančen, saj določa, da lahko pristojni minister pri „izrednih podnebnih spremembah“ ali pri „izrednih dogodkih, ki vplivajo na kmetijo,“ dovoli vnos gnojil v tla v obdobjih prepovedi, ampak ta uredba ne opredeljuje teh pojmov. Komisija dodaja, da je prepoved vnosa gnojil v tla v določenih obdobjih leta bistvena določba Direktive 91/676, da ta niti ne določa take izjeme in da je jasen in natančen prenos te direktive nujno potreben, da bi se izpolnila zahteva po pravni varnosti in zagotovila polna in celovita uporaba te direktive.
44. Komisija v drugem tožbenem razlogu trdi, da uredba Velikega vojvodstva določa minimalno zmogljivost skladiščenja živinskih gnojil šest mesecev samo za nove, ne pa za obstoječe instalacije. Navaja, da čeprav Direktiva 91/676 ne razlikuje med novimi in obstoječimi instalacijami, uredba Velikega vojvodstva v členu 8 določa, da mora nova oprema ali oprema, ki jo je treba posodobiti, zagotoviti skladiščenje gnojevke in gnojnice za najmanj šest zaporednih mesecev.
45. V tretjem tožbenem razlogu Komisija opozarja, da morajo na podlagi Priloge II, A, točka 2, Direktive 91/676 nacionalni predpisi vsebovati določbe o „vnosu gnojil v tla na strmih pobočjih“ in da je Sodišče razsodilo, da se Priloga II, A, k tej direktivi nanaša na vsa gnojila, in ne samo na gnojila organskega izvora, kot so na primer živinska gnojila (sodba z dne 2. oktobra 2003 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C‑322/00, Recueil, str. I-11267, točka 134). Uredba Velikega vojvodstva v členu 6, A, točka 5, določa, da je „na površinah, katerih povprečni nagib je večji od 8 % in niso pokrite z rastjem, prepovedan vnos gnojevke, gnojnice in tekočega blata iz čistilnih naprav v tla“, ne da bi to prepoved razširila na mineralna gnojila.
46. V četrtem tožbenem razlogu Komisija navaja, da ukrepi, ki jih je sprejelo Veliko vojvodstvo Luksemburg, niso zadostni, saj morajo na podlagi Priloge II, A, točka 6, k Direktivi 91/676 nacionalni predpisi vsebovati pravila o „postopk[ih] za vnos v tla, vključno s stopnjo in enakomernostjo nanosa mineralnih in živinskih gnojil, pri katerih bo izguba hranil v vodo ostala na sprejemljivi ravni“. Toda po njenem mnenju luksemburška zakonodaja ne vsebuje določb o postopkih za vnos gnojil v tla, zlasti glede tehnik, ki zagotovijo enakomeren in učinkovit vnos gnojil v tla. Komisija meni, da modernost luksemburškega kmetijstva in zmogljivost kmetijskih strojev ne zadostujeta za ugotovitev, da sprejetje pravil o postopkih za vnos mineralnih in živinskih gnojil v tla ni pomembno. Direktiva 91/676 naj ne bi odvezala držav članic obveznosti, da določijo postopke vnosa gnojil v tla, tudi če je njihovo kmetijstvo razvito.
47. Veliko vojvodstvo Luksemburg izpodbija utemeljenost tožbe Komisije le v svoji dupliki.
Presoja Sodišča
48. Glede razlogov v zvezi z utemeljenostjo, ki jih v obrambo navaja Veliko vojvodstvo Luksemburg, je treba poudariti, da na podlagi člena 42(2) Poslovnika navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile med postopkom.
49. Res je, da so bili v tem primeru razlogi v zvezi z utemeljenostjo, ki so bili v obrambo navedeni prvič v dupliki, v bistvu predstavljeni v odgovoru Velikega vojvodstva Luksemburg na obrazloženo mnenje. Na podlagi tega odgovora je Komisija vložila tožbo, pri čemer je opustila štiri od osmih tožbenih razlogov, navedenih v obrazloženem mnenju, in obdržala preostale štiri. Veliko vojvodstvo Luksemburg v svojem odgovoru na tožbo ni niti zavzelo stališča glede utemeljenosti tožbe Komisije niti ni predlagalo, naj se jo zavrne kot neutemeljeno, in je svojo obrambo omejilo na nedopustnost te tožbe.
50. V teh okoliščinah je treba predloge, naj se tožba zavrne kot neutemeljena, ter razloge, na katerih ti predlogi temeljijo in ki so bili prvič navedeni v dupliki, obravnavati kot pozne in zato nedopustne (glej v tem smislu sodbo z dne 5. novembra 2002 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-471/98, Recueil, str. I‑9681, točke od 41 do 43).
51. Zato je dovolj preučiti, ali je mogoče neizpolnitev obveznosti ugotoviti samo na podlagi tožbenih razlogov Komisije.
52. V zvezi s prvim delom prvega tožbenega razloga je treba spomniti, da Priloga II, A, točka 1, k Direktivi 91/676 predvideva obveznost, da se v kodekse dobre kmetijske prakse vključijo obdobja, v katerih je vnos gnojil v tla neprimeren.
53. Prav tako je treba spomniti, da po eni strani člen 2(e) te direktive opredeljuje „gnojilo“ kot katero koli snov, ki vsebuje dušikovo spojino ali dušikove spojine in se uporablja za pospeševanje rasti rastlin, vključno z živinskimi gnojili. Po drugi strani člen 2(f) te direktive opredeljuje „mineralna gnojila“ kot katero koli gnojilo, ki se industrijsko proizvaja. Lahko sklepamo, da izraz „gnojilo“ v smislu Direktive 91/676 zajema mineralna gnojila.
54. Ker Direktiva 91/676 zavezuje države članice, ne da bi predvidevala izjeme, da določijo obdobja prepovedi vnosa kakršnih koli vrst gnojil v tla, je treba v teh okoliščinah ugotoviti, da Veliko vojvodstvo Luksemburg ni izpolnilo te obveznosti v zvezi z mineralnimi gnojili.
55. V zvezi z drugim delom prvega tožbenega razloga je treba ugotoviti, da pravila luksemburške zakonodaje o obdobjih, v katerih je vnos nekaterih vrst gnojil v tla prepovedan, ne veljajo za travnike, čeprav z Direktivo 91/676 ni izrecno predvidena nobena izjema za to vrsto površin.
56. Tudi če bi se domnevalo, da travniki vpijejo znatno količino dušika, ta okoliščina nikakor ne more utemeljiti dovoljenja, da se vnaša – kot je predvideno v členu 6, A, točka 4, uredbe Velikega vojvodstva – skupna količina gnojevke, gnojnice in tekočega blata iz čistilnih naprav, ki ustreza do 80 kilogramom dušika na hektar, med 1. septembrom in 1. marcem. Kot je generalna pravobranilka poudarila v točki 93 sklepnih predlogov, je ta količina pretirana glede na to, da je v skladu s Prilogo III, odstavek 2, k Direktivi 91/676 dovoljeno v celem letu v tla vnesti 170 kilogramov gnojila. Če bi bilo dovoljeno skoraj polovico te količine vnesti v tla v zimski polovici leta, bi to pomenilo, da rastje v tem času vpije in porabi skoraj toliko dušika kot v poletni polovici leta. Poleg tega se največja dovoljena količina iz člena 6, A, točka 4, uredbe Velikega vojvodstva nanaša samo na količino dušika, ki izhaja izključno iz vnosa gnojevke, gnojnice in tekočega blata iz čistilnih naprav v tla, medtem ko velja največja dovoljena količina iz Priloge III, odstavek 2, k tej direktivi za količino dušika, ki izvira iz vnosa vseh živinskih gnojil v tla.
57. Komisija v tretjem delu prvega tožbenega razloga pravilno trdi, da je prepoved vnosa gnojil v tla v določenih obdobjih leta bistvena določba Direktive 91/676 in da ta ne predvideva izjem.
58. Člen 7 uredbe Velikega vojvodstva omogoča pristojnim ministrom, da v izrednih podnebnih razmerah ali pri izrednih dogodkih, ki vplivajo na kmetijsko gospodarstvo, določijo izjeme od obdobij prepovedi vnosa gnojil v tla.
59. Čeprav bi se domnevalo, da lahko država članica v svojem nacionalnem pravu upravičeno predvidi izjeme od obdobij prepovedi vnosa gnojil v tla v izrednih podnebnih razmerah ali pri izrednih dogodkih, ki vplivajo na kmetijsko gospodarstvo, morajo biti te izjeme vsekakor dovolj omejene s predpisi, s katerimi je prenesena Direktiva 91/676.
60. Toda nacionalni predpisi, ki pristojnim ministrom podeljujejo diskrecijsko pravico, da pridržijo take izjeme za posamezne prošnje, ne izpolnjujejo navedene zahteve.
61. V zvezi z zmogljivostjo skladiščenja iz drugega tožbenega razloga Komisije je treba ugotoviti, da je edina določba, ki je v tem primeru odločilna, v odstavku 1, točka 2, Priloge III k Direktivi 91/676.
62. V skladu s to določbo delovni programi vsebujejo pravila v zvezi z zmogljivostjo posod za skladiščenje živinskih gnojil, ta zmogljivost pa mora biti večja od tiste, ki je potrebna za skladiščenje med najdaljšim obdobjem, v katerem je vnos v tla na ranljivem območju prepovedan.
63. Edina izjema, predvidena s to določbo, se nanaša na položaj, ko je mogoče dokazati, da bo kakršna koli količina gnojil, ki presega dejansko zmogljivost skladiščenja, odstranjena na način, ki ne bo škodoval okolju.
64. Člen 8 uredbe Velikega vojvodstva ne vsebuje takega pogoja.
65. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da uredba Velikega vojvodstva ni v skladu s to direktivo, ker ne določa obveznosti iz Priloge III, odstavek 1, točka 2, k Direktivi 91/676 v zvezi z obstoječimi instalacijami, ki niso posodobljene.
66. V zvezi s tretjim tožbenim razlogom Komisije je treba ugotoviti, da morajo v skladu s Prilogo II, A, točka 2, k Direktivi 91/676 kodeksi dobre kmetijske prakse vsebovati določbe, ki vključujejo vnos gnojil v tla na strmih pobočjih, če so pomembne.
67. Sodišče je že razsodilo, da se Priloga II, A, k Direktivi 91/676 nanaša na vsa gnojila, in ne samo na gnojila organskega izvora (zgoraj navedena sodba Komisija proti Nizozemski, točka 134).
68. Člen 6, A, točka 5, uredbe Velikega vojvodstva prepoveduje samo vnos gnojevke, gnojnice in tekočega blata, ki so organska gnojila, iz čistilnih naprav v tla, ne vsebuje pa določbe o vnosu mineralnih gnojil v tla.
69. Ugotoviti je torej treba, da Veliko vojvodstvo Luksemburg v zvezi s tem ni pravilno preneslo Direktive 91/676.
70. V zvezi s četrtim tožbenim razlogom Komisije je treba poudariti, da Priloga II, A, točka 6, k Direktivi 91/676 določa, da naj bi kodeksi dobre kmetijske prakse vsebovali določbe o postopkih za vnos v tla, vključno s pogostostjo in enakomernostjo vnosa mineralnih in živinskih gnojil, pri katerih bo izguba hranil v vodo ostala na sprejemljivi ravni, kolikor so upoštevne.
71. Ker Veliko vojvodstvo Luksemburg nima takih določb, je treba ugotoviti, da je bila ta določba kršena.
72. Zato je treba šteti, da je neizpolnitev obveznosti mogoče ugotoviti samo na podlagi tožbenih razlogov Komisije.
73. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Veliko vojvodstvo Luksemburg s tem, da ni sprejelo vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev s členoma 4 in 5 Direktive 91/676 v povezavi s prilogama II, A, točke 1, 2, 5 in 6, ter III, odstavek 1, točki 1 in 2, k tej direktivi, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive.
Stroški
74. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Velikemu vojvodstvu Luksemburg naloži plačilo stroškov, in ker to s svojimi predlogi ni uspelo, se mu naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. Veliko vojvodstvo Luksemburg s tem, da ni sprejelo vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev s členoma 4 in 5 Direktive Sveta z dne 12. decembra 1991 o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov (91/676/EGS) v povezavi s prilogama II, A, točke 1, 2, 5 in 6, ter III, odstavek 1, točki 1 in 2, k tej direktivi, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive.
2. Velikemu vojvodstvu Luksemburg se naloži plačilo stroškov.