61985J0218
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 218/85 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1. Legislación nacional
En Francia, la organización de los mercados agrícolas está, sobre todo, regulada por la Ley no 62-933, de 8 de agosto de 1962, «complementaria de la Ley de orientación agrícola» (JORF del 10.8.1962, p. 7962).
Conforme al artículo 14 de dicha Ley, las organizaciones de productores podrán ser reconocidas como tales por resolución del Ministro de Agricultura si:
«1)
Promulgan, en el marco de su competencia y de sus facultades legales, normas dirigidas a organizar y disciplinar la producción y la puesta en venta, a estabilizar los precios, especialmente mediante la fijación eventual de un precio de retirada, y a orientar la acción de sus miembros hacia las exigencias del mercado.
2)
Cubren uno o varios sectores complementarios de productos agrícolas que son o pueden ser objeto de un reglamento comunitario de organización de mercados en el marco de la política agrícola común de la Comunidad Europea, salvo que un decreto decida aplicar el presente texto a otros sectores de producción.
3)
Justifican una actividad económica suficiente [...].»
Estas organizaciones de productores reconocidas pueden agruparse para constituir, en una región determinada y para un mismo sector de productos, un «comité económico regional» (artículo 15).
Los comités económico-agrícolas que justifiquen una experiencia satisfactoria en ciertas disciplinas, pueden solicitar al Ministro de Agricultura que las normas adoptadas por sus miembros en lo que se refiere a la organización de las producciones, la promoción de las ventas, y la puesta en venta, se impongan obligatoriamente al conjunto de los productores de la región considerada (apartado 1 del artículo 16). La aplicación extensiva total o parcial de dichas normas se establece por Decreto ministerial para períodos de tres años renovables (apartado 2 del artículo 16). Estos Decretos pueden autorizar a los comités agrícolas a recaudar derechos de inscripción y cotizaciones basadas ya sea en el valor de los productos, ya en las superficies, ya en ambos elementos combinados.
En virtud de esta Ley, dos Decretos ministeriales de 27 de julio de 1966 (JORF del 29.7.1966, p. 6538), aplicaron extensivamente e impusieron obligatoriamente al conjunto de los productores de coliflores, alcachofas y patatas tempranas de la región de Bretaña, ciertas normas establecidas por el Comité económico-agrícola regional de las frutas y hortalizas de Bretaña (en lo sucesivo: «Cerafel»). Se trata, sobre todo, de las siguientes disposiciones:
—
Presentación anual de una declaración de las superficies cultivadas por productos y por variedades.
—
Respeto a las normas de selección, calibre, peso y presentación.
—
Obligación de poner la totalidad de la producción en venta pública en los mercados autorizados por el comité económico-agrícola.
—
Obligación de pagar la cotización fijada por el comité regional para cada período en el que se lleven a cabo retiradas, con vistas a nutrir el fondo de intervención del mercado.
—
Participación en un fondo especial destinado a promover la venta de los productos de referencia a través de acciones de publicidad y de propaganda.
2. Marco comunitario
2.1.
El Reglamento no 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 118, p. 1; EE 03/05, p. 258) ha codificado las disposiciones fundamentales relativas a la organización de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (Reglamento de base).
Los artículos 2 y 12 de dicho Reglamento, en especial, han instaurado un sistema comunitario de normas de calidad a las que deben ajustarse los productos regulados por el Reglamento. Las normas se establecen y, en caso de necesidad, se modifican y adaptan por las autoridades comunitarias de acuerdo con el procedimiento indicado en el artículo 2 del Reglamento.
2.2.
Se desprende del expediente que la Comisión, en una comunicación del 8 de diciembre de 1977 (Anexo V de las observaciones de la Comisión), propuso al Consejo que permitiera, dadas ciertas condiciones, que ciertas normas impuestas por las organizaciones de productores a sus miembros fueran extensivamente aplicadas a los productores no asociados. El 31 de diciembre de 1977, la Comisión envió al Consejo un proyecto de reglamento (Anexo VI a las observaciones de la Comisión) dirigido a modificar el Reglamento de base en este sentido. Al no haber podido conseguir que dicha propuesta fuese adoptada, la Comisión la retiró en mayo de 1978. En 1981, la Comisión realizó una nueva propuesta en este sentido, al proponer un conjunto de medidas relativas al mercado de las frutas y hortalizas (DO C 281, p. 5).
El 14 de noviembre de 1983, el Consejo adoptó los Reglamentos no 3284/83 y no 3285/83 (DO L 325, pp. 1 y 8, respectivamente; EE 03/29, pp. 112 y 119, respectivamente). El Reglamento no 3284/83, por el que se modificaba el Reglamento de base, introdujo un régimen comunitario de aplicación extensiva, bajo el control de la Comisión. Las normas cuya aplicación extensiva se considera deben comunicarse a la Comisión, que puede ora decidir que no pueden imponerse obligatoriamente, ora anular la aplicación extensiva de las normas decididas por un Estado miembro. El Reglamento no 3285/83, por el que se establecen las normas generales relativas a la aplicación extensiva de determinadas normas adoptadas por las organizaciones de productores de frutas y hortalizas, fija los criterios de representatividad de las organizaciones de productores.
El Reglamento no 1489/84 del Consejo, de 15 de mayo de 1984, por el que se establece la fecha de entrada en vigor de los Reglamentos no 3284/83 y no 3285/83, relativos al sector de las frutas y hortalizas (DO L 143, p. 31; EE 03/30, p. 231), había fijado en el 1 de abril de 1985 la fecha de entrada en vigor del régimen de aplicación extensiva de las disciplinas. Dicha entrada en vigor fue retrasada, por el Reglamento no 1977/85 del Consejo, de 16 de julio de 1985, que modifica el Reglamento no 1489/84 (DO L 186, p. 2; EE 03/36, p. 86), para determinados productos, entre otros las coliflores y las alcachofas, al 1 de octubre de 1985.
El Reglamento no 2137/84 de la Comisión, de 25 de julio de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación relativas a la aplicación extensiva de las normas adoptadas por las organizaciones de productores de frutas y hortalizas (DO L 196, p. 23; EE 03/31, p. 190), determina las modalidades de control relativas a la aplicación, por parte de los Estados miembros, del régimen de aplicación extensiva.
3. Antecedentes del litigio
El Cerafel ha reprochado al Sr. Le Campion su negativa a someterse a las obligaciones derivadas de los Decretos ministeriales de 27 de julio de 1966, al no suministrar al Cerafel las informaciones necesarias relativas a sus superficies de coliflores y a los tonelajes producidos, y al no pagar al Cerafel las cuotas a calcular a prorrata de las superficies y de los tonelajes así declarados. Después de haber sido demandado por el Cerafel una primera vez ante el Tribunal de Saint-Brieuc para el pago de las cuotas correspondientes a los años 1979 y 1980, el Sr. Le Campion fue demandado de nuevo, en 1984, para el pago de las cuotas correspondientes a los años 1981 y 1982.
En esta ocasión, el Sr. Le Campion alegó que la aplicación extensiva de las normas adoptadas por el Cerafel al conjunto de los productores de la región contravenía los principios fundamentales del artículo 39 del Tratado así como los reglamentos relativos a la organización común de mercados. Por otra parte, alegó que las medidas nacionales eran contrarias, en ausencia de una autorización expresa por parte de la Comisión de las Comunidades Europeas, al, principio del «mercado abierto» previsto en los artículos 85 y siguientes del Tratado.
4. Cuestiones prejudiciales
Por estimar que la solución del litigo que le había sido sometido dependía de la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de grande instance de Saint-Brieuc decidió, mediante resolución de 2 de julio de 1986, suspender su pronunciamiento y someter al Tribunal de Justicia la cuestión de:
«si un comité económico agrícola, creado con el fin de armonizar las normas de producción, de comercialización y de precios y de aplicar las normas comunes de puesta en venta, puede prevalerse de una excepción a las normas sobre libre competencia establecidas por el apartado 1 del artículo 85 del Tratado CEE para aplicar extensivamente al conjunto de los productores del país o de la región en cuestión las normas adoptadas por sus miembros».
En los motivos de su resolución, el Tribunal observa que la intervención de los comités económico-agrícolas tiene un efecto indudable sobre la competencia en la medida en que impone obligaciones financieras o de otro tipo a los productores de un país o de una región.
5. Procedimiento
La resolución remisoria se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de julio de 1985.
De acuerdo con el artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, se depositaron observaciones escritas en nombre de la Association comité économique agricole regional fruits et légumes de Bretaña, parte demandante en el asunto principal, por su representante, el Sr. E. Copper-Royer, Abogado de París; en nombre del Sr. Le Campion, parte demandada en el asunto principal, por su representante el Sr. D. Couteau, Abogado de Saint-Brieuc; en nombre del Gobierno de la República Francesa, por el Sr. Régis de Gouttes, en calidad de Agente, y en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por sus Consejeros Jurídicos los Sres. Jean-Claude Séché y Giuliano Marenco, en calidad de Agentes.
Previo informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento sin instrucción previa.
Mediante resolución del 5 de marzo de 1986, el Tribunal de Justicia remitió el asunto a la Sala Sexta.
II. Resumen de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
El Cerafel, parte demandante en el asunto principal, señala a título preliminar que se impone una reformulación de la cuestión prejudicial. En el caso de autos, se trata —dice— de una apreciación de las competencias de los Estados miembros en relación con la aplicación de las normas de la política agrícola común, y a partir más bien de una interpretación de los artículos 39 y 40 del Tratado y del Derecho derivado que de una interpretación del apartado 1 del artículo 85 del Tratado. Esta apreciación habría de realizarse en relación con dos diferentes tipos de casos: aquel en el que la aplicación extensiva de las normas de las organizaciones de productores se refiere a un producto que está sometido a una organización común (como las coliflores y las alcachofas) y aquel en el que la aplicación extensiva se refiere a un producto que no está sometido a dicha organización común (como las patatas tempranas).
Respecto del primer caso, alega el Cerafel, remitiéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (particularmente a las sentencias de 26 de febrero de 1980, 94/79, Vriend, Rec. 1980, p. 327; de 13 de diciembre de 1983, 222/82, Apple and Pear Development Council, Rec. 1983, p. 4083; y de 28 de marzo de 1984, 47 y 48/83, Pluimveeslachterij, Rec. 1984, p. 1721) que la aplicación de una organización común de mercados a un sector dado no genera una competencia exclusiva por parte de la Comunidad; establece una obligación por parte de los Estados miembros de abstenerse de toda aquella medida de naturaleza contraria a dicha aplicación. Pues bien, en el caso de autos, el procedimiento de aplicación extensiva no conlleva alteración alguna del funcionamiento de la organización común en el sector de las frutas y hortalizas; sería, en consecuencia, admisible. El Cerafel explica a este respecto que la aplicación extensiva constituye un mecanismo de gestión que facilita la lucha contra la excesiva inestabilidad del mercado de las frutas y hortalizas. Al exigir a los que no son miembros de la asociación una declaración de las superficies cultivadas y un pago de las cotizaciones, el procedimiento de aplicación extensiva consigue una óptima cobertura de los objetivos de la política común del mercado. Y, por otra parte, dicha aplicación es, a su entender, proporcionada a los fines a alcanzar; la declaración de las superficies cultivadas y la cotización son imposiciones mínimas si se las compara con las ventajas que proporcionan al conjunto de los profesionales.
Por lo que se refiere al segundo caso, el Cerafel se remite a la sentencia de 10 de diciembre de 1974, Charmasson (48/74, Rec. 1974, p. 1383). De esta sentencia se desprende —dice— que, en defecto de una organización común de mercados, las medidas nacionales de organización de mercado no pueden exceptuar las normas generales del Tratado, salvo que se trate de excepciones meramente provisionales, estrictamente necesarias para el funcionamiento de la organización de mercado en cuestión y que no puedan impedir las adaptaciones que conllevaría el progresivo establecimiento de la política agrícola común. En el caso presente, normas tales como la obligación de suministrar una declaración de las superficies cultivadas y de pagar las subsiguientes cotizaciones no son de tal índole como para impedir la aplicación progresiva de una organización común; incluso puede decirse que facilitarían su adopción.
El Cerafel observa, finalmente, que el apartado 1 del artículo 85 del Tratado es inaplicable porque la aplicación extensiva de las normas en cuestión es una simple modalidad de ejecución, tanto de los objetivos del artículo 39 del Tratado como de la reglamentación común de mercados. Por otra parte, la aplicación extensiva de, exclusivamente, las medidas que son objeto del litigio en el asunto principal, a saber la declaración de las superficies cultivadas y el pago de una cotización, no produce una distorsión de la competencia de cara a los productores que no son miembros del Cerafel.
El Sr. Le Campion, parte demandada en el asunto principal, señala en primer lugar que la cotización obligatoria, aplicada extensivamente a los no asociados, constituye un elemento de discriminación en comparación con los productores de las demás regiones francesas, que no están sometidos a dichas cotizaciones. Por otra parte, afirma que las cotizaciones en cuestión van en beneficio únicamente de los asociados al Cerafel.
El Sr. Le Campion alega seguidamente que la reglamentación francesa en cuestión es incompatible con los artículos 39 y 40 del Tratado. De la sentencia de 30 de enero de 1985 (BNIC, 123/83, Rec. 1985, p. 391) se desprende—dice— que el acuerdo interprofesional del Cerafel, que tiene por objeto la recaudación de una cotización y la fijación de un precio de retirada con vistas a una indemnización, está prohibido por el apartado 1 del artículo 85 del Tratado.
El Gobierno francés observa, en primer lugar, que la aplicación extensiva en todo o en parte de las normas adoptadas por el conjunto de los productores de la región fue promulgada por Decreto interministerial y no por el Cerafel. Al ser los Decretos interministeriales actos de la autoridad pública y no del comité agrícola de referencia, resulta inaplicable el artículo 85 del Tratado.
En el caso de que el Tribunal de Justicia se interrogare, no obstante, sobre la conformidad de la aplicación extensiva con el artículo 85 del Tratado, el Gobierno francés quiere alegar, en primer lugar, que el Reglamento no 1035/72 del Consejo (Reglamento de base) ha reconocido la utilidad de las organizaciones de productores. Del propio texto de dicho Reglamento se desprende que las competencias y las actividades de los comités económico-agrícolas precisan de la aplicación extensiva de sus normas para alcanzar los objetivos del artículo 39 del Tratado. De lo que se sigue que las organizaciones de productores, en el sentido del Reglamento no 1035/72, han sido dotadas de determinadas facultades que, suponiendo que entren en conflicto con las obligaciones previstas en el artículo 85 del Tratado, pueden exceptuarlas en virtud del artículo 42 del Tratado y del citado Reglamento. Esta interpretación viene aseverada por las disposiciones del Reglamento no 26/62 del Consejo, de 4 de abril de 1962, sobre aplicación de determinadas normas sobre la competencia a la producción y al comercio de productos agrícolas (DO L 30, p. 993; EE 08/01, p. 29). El apartado 1 del artículo 2 de dicho Reglamento declara inaplicable el apartado 1 del artículo 85 del Tratado a las normas de las «asociaciones agrícolas» del tipo del Cerafel. Sólo en el caso de que dichas normas implicasen la obligación de practicar un precio determinado, cosa que no sucede en el presente caso, habría que llegar a una conclusión diferente. El Gobierno francés precisa, a este respecto, que, de acuerdo con la legislación francesa, lá única facultad de que disponen los comités económico-agrícolas en materia de precios es la de aplicar extensivamente el principio del precio de retirada; esta facultad no se encamina en absoluto a obligar a un productor a practicar un precio determinado, sino a otorgar al precio de un producto, cuando baja a un cierto nivel, un valor de indicador que desencadena el procedimiento de retirada.
En consecuencia, el Gobierno considera que a la cuestión planteada debería contestarse que el artículo 85 del Tratado CEE no se aplica a un comité económico-agrícola creado con la finalidad de armonizar las normas de producción, de comercialización, de precios, y de aplicar normas comunes de puesta en mercado, cuando dichas normas se aplican extensivamente al conjunto de los productores de una región.
La Comisión de las Comunidades Europeas señala a título preliminar que la cuestión de la compatibilidad del régimen francés con la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas se plantea, en este caso, en relación con un supuesto anterior a la entrada en vigor de los Reglamentos no 3284/83 y no 3285/83 del Consejo, que establecen un régimen comunitario de aplicación extensiva de las normas en dicho sector.
Al analizar las normas del Cerafel, que en el caso presente fueron objeto de un Decreto ministerial de aplicación extensiva, la Comisión considera que, aun aplicándose tales normas a productos sometidos a la organización común en el sector de las frutas y hortalizas (es decir, a las alcachofas y a las coliflores), resultan incompatibles con la organización común en cuestión:
a)
La aplicación extensiva del respeto a las normas de selección, calibre, peso y presentación de las mercancías; la Comisión observa a este respecto que los artículos 2 y 12 del Reglamento no 1035/72 del Consejo han establecido un régimen comunitario de normas de calidad; se desprende de la sentencia de 29 de noviembre de 1978 (Pigs Marketing Board, 83/78, Rec. 1978, p. 2347), en particular, que los Estados miembros no tienen ya, por lo tanto, competencia para recurrir a medidas internas susceptibles de alterar la aplicación de la organización común.
b)
La obligación de poner la totalidad de la producción en venta pública en los mercados autorizados por la organización de productores; de la citada sentencia de 29 de noviembre de 1978 se desprende, en particular, que la aplicación extensiva de dicho régimen es contraria al principio del «mercado abierto».
c)
La aplicación extensiva del principio del precio de retirada; la Comisión señala que la organización común de mercados de frutas y hortalizas se caracteriza por un doble régimen de intervención: el primer nivel de intervención, regulado por los artículos 15 y 18 del Reglamento no 1035/72 y del que únicamente pueden beneficiarse los afiliados a las organizaciones de productores, permite a las organizaciones de productores retirar los productos a un nivel de precio que evita una baja demasiado brusca de los precios de mercado. El segundo nivel de intervención, regulado, por lo que se refiere a los productos en cuestión, por el artículo 19 del Reglamento no 1035/72, se aplica a todos los productores y precisa de la verificación, por parte de la Comisión, de que el mercado en cuestión se encuentra en una situación de grave crisis. La aplicación extensiva de normas, tal y como en este caso viene prevista por las disposiciones del Derecho francés, es contraria al normal funcionamiento de ese doble sistema de intervención: según la Comisión se amplía el papel atribuido a las organizaciones de productores por la reglamentación comunitaria, no se aplica el segundo tipo de intervención y se asegura la estabilización de los mercados a niveles superiores a los previstos por la organización común.
Observa la Comisión que la cotización obligatoria no puede considerarse compatible con la organización común de mercados más que en la medida en que se destine a cubrir gastos para la recogida de los datos del mercado por las organizaciones de productores, con inclusión de los relativos a los productores no miembros. En la medida en que las actividades de las organizaciones de productores sean, sin embargo, contrarias a las disposiciones de la organización común, ésta última se opondría igualmente a la obligación de financiarlas.
Seguidamente, la Comisión señala que en la medida en que el Decreto ministerial de aplicación extensiva constituye una medida incompatible con la organización común de mercados, ya no hay que apreciar su ilicitud en relación con normas generales del Tratado, como el artículo 85. Por consiguiente, el examen relativo a la aplicación de las normas de competencia únicamente vendría justificado en relación con la aplicación extensiva de las normas a las patatas tempranas, producto para el que no está prevista organización común alguna. La Comisión recuerda a este respecto que la aplicación extensiva de las normas, aún siendo en sí misma una medida para la que están facultados los poderes públicos, puede obstaculizar el artículo 5 del Tratado en relación con el artículo 85, cuando las normas extensivamente aplicadas son objeto de un acuerdo prohibido por el artículo 85. La Comisión se. remite, en particular, a las sentencias de 10 de enero de 1985 (Centres distributeurs Ledere, 229/83, Rec. 1985, p. 1), y de 30 de enero de 1985 (BNIC, 123/83, Rec. 1985, p. 391). Señala, además, que la excepción a la aplicabilidad del apartado 1 del artículo 85, prevista por el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento 26/62, no puede alegarse en este caso, en ausencia de una decisión por su parte en el sentido del apartado 2 del artículo 2 del citado Reglamento. En cualquier caso, la Comisión estima que en el caso de autos no hay pruebas suficientes de que las decisiones del Cerafel podían afectar al comercio entre los Estados miembros. Convendría, pues, dejar en manos del Juez nacional el examen de la aplicabilidad del artículo 85.
En consecuencia, la Comisión propone contestar a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente:
«1)
En ausencia de una disposición de Derecho comunitario que expresamente autorice la aplicación extensiva de las normas adoptadas por una organización de productores en una sector agrícola dado, la afiliación obligatoria a dicha organización y el pago obligatorio de una cotización son incompatibles con el Derecho comunitario en la medida en que las actividades de la organización de productores sean contrarias a las disposiciones de la organización común.
Así sucede, en particular, cuando la organización de productores aplica extensivamente a los productores no miembros de la organización la obligación de no poner en venta productos sometidos a la organización común de las frutas y hortalizas, de acuerdo con el párrafo 2 del apartado 1 del artículo 15 del Reglamento no 1035/72; la obligación de presentar su producción a la venta pública en los mercados autorizados por la organización de productores; y la obligación de retirada de los productos al precio marcado por la organización.
2)
Resulta incompatible con el artículo 5 en relación con el artículo 85 del Tratado una medida pública que aplique extensivamente al conjunto de una categoría de operadores económicos una decisión de una organización de productores relativa a un producto agrícola que no está sometido a una organización común de mercado, en la medida en que la decisión extensivamente aplicada sea por sí misma contraria a las normas comunitarias de competencia. Está prohibida, por contraria al artículo 85 del Tratado, una decisión de una organización de productores relativa a un producto agrícola no sometido a una organización común de mercado, cuando supone restricciones a la competencia, tales como la imposición de un precio mínimo de venta o de normas mínimas de calidad, y puede afectar sensiblemente los intercambios entre los Estados miembros, a menos que la Comisión, de acuerdo con el artículo 2 del Reglamento no 26, haya hecho constar la inaplicabilidad del citado artículo 85».
T. Koopmans
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.