62017CJ0190
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
31 май 2018 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Контрол на пари в брой, които се внасят и изнасят от Европейския съюз — Регламент (ЕО) № 1889/2005 — Приложно поле — Член 63 ДФЕС — Свободно движение на капитали — Гражданин на трета страна, пренасящ в багажа си значителна недекларирана сума пари в брой — Задължение за деклариране при изнасянето на тази сума от територията на Испания — Санкции — Пропорционалност“
По дело C‑190/17
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Висш съд на Мадрид, Испания) с акт от 5 април 2017 г., постъпил в Съда на 12 април 2017 г., в рамките на производство по дело
Lu Zheng
срещу
Ministerio de Economía y Competitividad
СЪДЪТ (първи състав)
състоящ се от: R. Silva de Lapuerta, председател на състава, C. G. Fernlund (докладчик), Ал. Арабаджиев, S. Rodin и E. Regan, съдии,
генерален адвокат: M. Wathelet,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за испанското правителство, от A. Gavela Llopis, в качеството на представител,
–
за белгийското правителство, от P. Cottin и M. Jacobs, в качеството на представители,
–
за гръцкото правителство, от K. Boskovits, E. Zisi и A. Dimitrakopoulou, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от P. Arenas и M. Wasmeier, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 9, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1889/2005 на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 година относно контрола на пари в брой, които се внасят и изнасят от Общността (ОВ L 309, 2005 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 238 и поправка в ОВ L 104, 2015 г., стр. 52).
2
Запитването е отправено във връзка със спор между г‑н Lu Zheng и Ministerio de Economía y Competitividad (Министерство на икономиката и конкурентоспособността, Испания) по повод на глобата, наложена на г‑н Lu Zheng за това, че при напускане на територията на Испания не е изпълнил задължението си да декларира някои пренасяни суми пари в брой.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Съображения 2 и 3 от Регламент № 1889/2005 гласят следното:
„(2)
Въвеждането на печалбите от незаконни действия във финансовата система и тяхното инвестиране, след изпирането им, са вредни за стабилното и устойчиво икономическо развитие. Съответно Директива 91/308/ЕИО на Съвета от 10 юни 1991 г. относно предотвратяване използването на финансовата система за изпиране на пари [(ОВ L 166, 1991 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 1, стр. 103)] въведе механизъм за предотвратяване на изпирането на пари в рамките на Общността посредством наблюдение на операциите на кредитните и финансовите институции и определени професии. Тъй като има риск приложението на този механизъм да доведе до увеличение в движението на пари в брой за незаконни цели, към Директива [91/308] се добавя контролна система за пари в брой, които се внасят и изнасят от Общността.
(3)
Понастоящем такива контролни системи се прилагат само от няколко държави членки, които действат в рамките на техните национални законодателства. Несъответствията в законодателствата са вредни за правилното функциониране на общия вътрешен пазар. По тази причина основните елементи следва да бъдат хармонизирани на общностно равнище с цел да се гарантира еднакво ниво на контрол на движенията на пари в брой, които прекосяват границите на Общността. Такава хармонизация обаче не бива да засяга възможността държавите членки да прилагат, в съответствие със съществуващите разпоредби от Договора, националните методи за контрол на движението на пари в брой в рамките на Общността“.
4
Съгласно член 1 от този регламент:
„1.   Настоящият регламент допълва разпоредбите на Директива [91/308] по отношение на операциите през финансови и кредитни институции и […] определени професии, като предвижда хармонизирани норми за контрол от страна на компетентните органи на пари в брой, които влизат в или излизат от Общността.
2.   Настоящият регламент не засяга националните мерки за контрол на движението на пари в брой в рамките на Общността, когато такива мерки се предприемат в съответствие с член [65 ДФЕС]“.
5
Член 3, параграф 1 от посочения регламент гласи:
„Всяко физическо лице, което влиза или излиза от Общността и носи пари в брой на стойност 10000 EUR или повече, е задължено да декларира тази сума пред компетентните органи на държавата членка, през която влиза или излиза от Общността, в съответствие с настоящия регламент. Задължението за деклариране се счита за неизпълнено, ако декларираната информация е невярна или непълна“.
6
Член 9, параграф 1 от същия регламент предвижда:
„Всяка държава членка въвежда санкции, които се налагат при неспазване на задължението за деклариране, предвидено в член 3. Тези санкции трябва да са ефективни, съразмерни и възпиращи“.
Испанското право
7
От член 2, параграф 1, подточка v) във връзка с член 34 от Ley 10/2010 de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo (Закон 10/2010 за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма) от 28 април 2010 г. (BOE бр. 103 от 29 април 2010 г.) следва, че физическите лица, които влизат или излизат от страната и носят платежни средства на стойност 10000 EUR или повече, са задължени да подадат предварително декларация, съдържаща точна информация относно приносителя, собственика, получателя, размера, вида, произхода и предназначението на платежните средства, както и относно маршрута и използваното превозно средство.
8
Член 35, параграф 2 от този закон предвижда, че при неподаване на декларация, когато такава се изисква, или при деклариране на неверни данни, за които се приема, че са от особено значение, съответните митнически или полицейски служители изземват всички открити платежни средства, с изключение на минимална сума за издръжка.
9
Съгласно член 52, параграф 3, буква a) от Закон 10/2010 неизпълнението на посоченото задължение за деклариране е тежко нарушение, за което на основание член 57, параграф 3 от този закон се налага глоба, чийто минимален размер е 600 EUR, а максималният размер може да достигне двукратната стойност на недекларираната сума пари в брой.
10
Съгласно член 59, параграф 3 от посочения закон:
„При определянето на санкцията за неизпълнение на задължението за деклариране по член 34 отегчаващи са следните обстоятелства:
a)
значителният размер на пренасяната сума, за какъвто при всички положения се счита размер, който двукратно надвишава установения праг за деклариране;
b)
липсата на доказателства за законния произход на платежните средства;
c)
несъответствието между извършваната от съответното лице дейност и размера на пренасяната сума;
d)
това, че платежните средства са открити на място или в положение, сочещи явно намерение за укриването им;
e)
наличието на влезли в сила административни санкции за неизпълнение на задължението за деклариране, наложени през последните пет години“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
11
На 10 август 2014 г. г‑н Zheng, китайски гражданин, регистрира багажа си на летището в Гран Канария (Испания) за полет до Хонконг (Китай) с междинни кацания в Мадрид (Испания) и в Амстердам (Нидерландия).
12
При проверка, извършена по време на прекачването на летище Мадрид-Барахас, в багажа на г‑н Zheng са открити 92900 EUR в брой, които той в разрез със задължението по член 34 от Закон 10/2010 не е декларирал.
13
Тази сума е иззета, след приспадане на 1000 EUR, съответстващи на минималната сума за издръжка по член 35, параграф 2 от този закон.
14
На 15 април 2015 г. Secretario General del Tesoro y Política Financiera (главен секретар на главна дирекция „Финанси и финансова политика“, Испания) към Министерство на икономиката и конкурентоспособността налага на г‑н Zheng административна глоба в размер на 91900 EUR, като посочва като отегчаващи обстоятелства значителния размер на недекларираната сума, липсата на доказателства за законния произход на парите в брой, несъответствието на изявленията на съответното лице относно професионалната му дейност и това, че парите в брой са се намирали на място, сочещо намерение за укриването им.
15
Г‑н Zheng обжалва пред запитващата юрисдикция наказателното постановление, с което му е наложена глобата, като иска то да бъде отменено или да му бъде наложена минимална санкция или санкция, съразмерна на извършеното нарушение. В това отношение той твърди нарушение на принципа на пропорционалност.
16
Запитващата юрисдикция по същество счита, че макар процесната сума пари в брой да остава на територията на Европейския съюз, г‑н Zheng е бил длъжен да я декларира съгласно член 3, параграф 1 от Регламент № 1889/2005, тъй като до пристигането си на територията на Китай няма да има достъп до парите, намиращи се в регистрирания му на летището в Гран Канария багаж.
17
С оглед на даденото от Съда тълкуване на член 9, параграф 1 от този регламент в решение от 16 юли 2015 г., Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475), посочената юрисдикция се пита какъв е обхватът на тази разпоредба и съвместими ли са с нея някои аспекти на националното законодателство, санкциониращо неизпълнението на задължението да се декларира пренасянето на пари в брой.
18
При това положение Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Висш съд на Мадрид, Испания) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли член 9, параграф 1 от Регламент [№ 1889/2005] да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която за неизпълнение на задължението за деклариране по член 3 от посочения регламент допуска да се наложи глоба в размер до двукратната стойност на платежните средства, предмет на нарушението?
2)
Следва ли член 9, параграф 1 от Регламент [№ 1889/2005] да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, съгласно която за отегчаващи обстоятелства при неизпълнение на задължението за деклариране се считат липсата на доказателства за законния произход на платежните средства и несъответствието между извършваната от съответното лице дейност [и размера на пренасяната сума]?
3)
При утвърдителен отговор на първите два въпроса, следва ли член 9, параграф 1 от Регламент [№ 1889/2005] да се тълкува в смисъл, че налагането на глоба, чийто размер, независимо от стойността на пренасяните средства, достига 25 % от недекларираната сума пари в брой, отговаря на изискването за съразмерност?“.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта на първия въпрос
19
Испанското правителство оспорва допустимостта на първия поставен въпрос, тъй като наложената в случая по главното производство глоба е по-малка от недекларираната сума пари в брой и следователно далеч от двукратния ѝ размер. Поради това отговорът на този въпрос не би бил от полза за решаването на спора в главното производство.
20
В това отношение следва да се припомни, че само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом като поставените въпроси се отнасят до тълкуването или валидността на норма от правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др., C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 24).
21
Оттук следва, че въпросите относно правото на Съюза се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване или исканата преценка на валидността на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др., C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 25).
22
В случая испанското правителство не отрича, че спорното в главното производство национално законодателство допуска налагането на глоба, достигаща двукратния размер на недекларираната сума пари в брой. Всъщност, както е видно от точка 9 от настоящото решение, член 57, параграф 3 от Закон № 10/2010 предвижда, че за неизпълнение — като това в случая по главното производство — на задължението за деклариране се налага глоба, чийто минимален размер е 600 EUR, а максималният размер може да достигне двукратната стойност на недекларираната сума пари в брой.
23
Макар наложената в случая по главното производство глоба да не е в максималния размер, допустим съгласно посоченото законодателство, размерът на тази глоба е определен в съответствие с това законодателство и при отчитане на предвидения в него максимален размер.
24
Затова не е очевидно, че първият поставен въпрос е хипотетичен или че няма връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство.
25
При това положение този въпрос трябва да се обяви за допустим.
По първия и втория въпрос
Предварителни бележки
26
Първият и вторият въпрос, които следва да се разгледат заедно, се отнасят до тълкуването на член 9, параграф 1 от Регламент № 1889/2005, и по-точно до това дали тази разпоредба допуска правна уредба на държава членка като спорната в главното производство, която предвижда, че за неизпълнението на задължението за деклариране на значителни суми пари в брой, които се внасят или изнасят от територията на тази държава, се налага глоба, изчислявана с оглед на определени отегчаващи обстоятелства, която може да достигне двукратния размер на недекларираната сума.
27
В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда задачата на последния е да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това при необходимост Съдът може да преформулира въпросите, които са му зададени. Освен това може да се наложи Съдът да вземе предвид норми от правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпросите си (решение от 13 октомври 2016 г., M. и S., C‑303/15, EU:C:2016:771, т. 16 и цитираната съдебна практика).
28
В това отношение следва да се отбележи, че запитващата юрисдикция изхожда от предпоставката, че пренасяните в случая по главното производство пари в брой трябва да се разглеждат като изнасяни от Съюза, тъй като г‑н Zheng не е имал — преди пристигането си в Китай — достъп до парите, намиращи се в регистрирания му на летището в Гран Канария куфар.
29
При това положение следва да се припомни, че задължението за деклариране по член 3, параграф 1 от Регламент № 1889/2005 е единствено за физическите лица, които влизат или излизат от Съюза и носят пари в брой на стойност 10000 EUR или повече. Освен това от тази разпоредба следва, че съответното физическо лице трябва да извърши предвиденото с този регламент деклариране пред компетентните органи на държавата членка, през която влиза или излиза от Съюза.
30
Макар този регламент да не дава определение на понятието „физическо лице, което влиза или излиза“ от Съюза, Съдът вече е постановил, че това понятие не е двусмислено и трябва да се разбира в обичайния му смисъл, тоест като обозначаващо придвижването на физическо лице от място извън територията на Съюза към място на нея или от последното място към място извън посочената територия (решение от 4 май 2017 г., El Dakkak и Intercontinental, C‑17/16, EU:C:2017:341, т. 19—21).
31
От това следва, че член 3, параграф 1 от Регламент № 1889/2005 трябва да се тълкува в смисъл, че физическо лице, което като г‑н Zheng физически излиза от Съюза и носи пари в брой на стойност 10000 EUR или повече, е длъжно да декларира пренасяната сума пред компетентните органи на държавата членка, през която физически излиза от Съюза.
32
В случая, тъй като от акта за преюдициално запитване е видно, че г‑н Zheng е трябвало да напусне територията на Съюза от летището в Амстердам, той е бил длъжен по силата на посочения регламент да декларира процесната сума пари в брой не пред испанските, а пред нидерландските компетентни органи.
33
Следва да се приеме обаче, че Регламент № 1889/2005 поначало допуска правна уредба на държава членка, налагаща други задължения за деклариране от предвидените в него.
34
Всъщност, видно от съображение 3 и от член 1, параграф 2 от този регламент, той не засяга възможността за държавите членки да осъществяват, в съответствие с разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, и по-специално с член 65 от него, национален контрол върху движението на пари в брой в рамките на Съюза.
35
Поради това първите два въпроса на запитващата юрисдикция въпроси следва да се разбират като питане дали членове 63 ДФЕС и 65 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка като спорната в главното производство, която предвижда, че за неизпълнението на задължението за деклариране на значителни суми пари в брой, които се внасят или изнасят от територията на тази държава, се налага глоба, изчислявана с оглед на определени отегчаващи обстоятелства, която може да достигне двукратния размер на недекларираната сума.
По свободното движение на капитали
36
Член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС гласи, че член 63 ДФЕС, с който съгласно постоянната съдебна практика по общ начин се забраняват ограниченията върху движението на капитали между държавите членки (решение от 6 март 2018 г., SEGRO и Horváth, C‑52/16 и C‑113/16, EU:C:2018:157, т. 61 и цитираната съдебна практика), не накърнява правото на държавите членки в частност да предвидят процедури за деклариране на движението на капитали за целите на административната или статистическата информация, или да вземат мерки, които са оправдани от съображения за обществен ред или обществена сигурност.
37
В този смисъл национални мерки, ограничаващи свободното движение на капитали, могат да бъдат обосновани с упоменатите в член 65 ДФЕС съображения, ако са съобразени с принципа на пропорционалност, което налага те да бъдат подходящи, за да се гарантира осъществяването на законосъобразно преследваната цел, и да не надхвърлят необходимото за нейното постигане (вж. в този смисъл решение от 6 март 2018 г., SEGRO и Horváth, C‑52/16 и C‑113/16, EU:C:2018:157, т. 76 и 77 и цитираната съдебна практика).
38
В това отношение следва да се отбележи, че Съдът вече е приел, че борбата с изпирането на пари, която е свързана с целта да се защити общественият ред, представлява легитимна цел, която може да обоснове ограничаването на основните свободи, гарантирани с Договора (решение от 25 април 2013 г., Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, т. 64 и цитираната съдебна практика).
39
Впрочем, що се отнася по-конкретно до разглежданото в главното производство задължение за деклариране, от трайно установената съдебна практика следва, че установеното с Договорите свободно движение на капитали не е пречка износът на банкноти да подлежи на предварително деклариране (вж. в този смисъл решения от 23 февруари 1995 г., Bordessa и др., C‑358/93 и C‑416/93, EU:C:1995:54, т. 31 и от 14 декември 1995 г., Sanz de Lera и др., C‑163/94, C‑165/94 и C‑250/94, EU:C:1995:451, т. 10).
40
При все това принципът на пропорционалност е задължителен, що се отнася не само до определянето на елементите от състава на нарушението, но и до определянето на правилата относно тежестта на глобите и до преценката на обстоятелствата, които могат да бъдат отчитани при определянето на тези глоби (вж. в този смисъл решение от 9 февруари 2012 г., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, т. 53 и 54).
41
По-специално, административните или санкционните мерки, предвидени в дадено национално законодателство, не трябва да надхвърлят границите на необходимото за постигането на легитимно преследваните с това законодателство цели (вж. по аналогия решение от 16 юли 2015 г., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, т. 22).
42
В този контекст строгостта на санкциите трябва да бъде в съответствие с тежестта на наказваните с тях нарушения (вж. по аналогия решение от 16 юли 2015 г., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, т. 23).
43
В това отношение следва да се припомни, че Съдът е приел, че макар по силата на член 9, параграф 1 от Регламент № 1889/2005 държавите членки да разполагат със свобода на преценка по отношение избора на санкциите, които въвеждат, за да осигурят изпълнението на задължението за деклариране, предвидено в член 3 от същия регламент, глоба, чийто размер съответства на 60 % от недекларираната сума пари в брой, когато тази сума е по-голяма от 50000 EUR, не изглежда съразмерна с оглед на естеството на съответното нарушение, а именно неизпълнение на посоченото задължение. Всъщност Съдът приема, че подобна глоба надхвърля границите на необходимото, за да се гарантира изпълнението на посоченото задължение и да се осигури осъществяването на преследваните с този регламент цели, тъй като санкцията, предвидена в член 9 от Регламент № 1889/2005, има за цел да се санкционират не измамни или противозаконни действия, а само неизпълнението на същото това задължение (решение от 16 юли 2015 г., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, т. 29—31).
44
В случая обаче се налага изводът, че с член 57, параграф 3 от Закон № 10/2010, както с член 9 от Регламент № 1889/2005 се цели да се санкционират не някакви измамни или противозаконни действия, а неизпълнението на задължение за деклариране.
45
Освен това, макар подобна глоба да се изчислява с оглед на определени отегчаващи обстоятелства при спазване на принципа на пропорционалност, това, че максималният ѝ размер може да достигне двукратната стойност на недекларираната сума пари в брой и че във всеки случай, както и в настоящия, глобата може да бъде в размер, равняващ се на почти 100 % от тази сума, надхвърля границите на необходимото, за да се гарантира изпълнението на задължението за деклариране.
46
С оглед на всички изложени по-горе съображения на първия и втория въпрос следва да се отговори, че членове 63 ДФЕС и 65 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка като спорната в главното производство, която предвижда, че за неизпълнението на задължението за деклариране на значителни суми пари в брой, които се внасят или изнасят от територията на тази държава, се налага глоба, която може да достигне двукратния размер на недекларираната сума.
По третия въпрос
47
С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали приложимото в главното производство право на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че налагането на глоба, чийто размер, независимо от стойността на пренасяните парични средства, достига 25 % от недекларираната сума пари в брой, отговаря на изискването за пропорционалност.
48
В това отношение, макар въпросите относно правото на Съюза да се ползват с презумпция за релевантност, както бе припомнено в точки 20 и 21 от настоящото решение, от постоянната съдебна практика следва, че необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква последният да определи фактическата и правна обстановка, в която се вписват поставените от него въпроси, или най-малкото да обясни фактическите хипотези, на които те се основават. Актът за преюдициално запитване трябва да посочва и конкретните причини, поради които националният съд има колебания относно тълкуването на правото на Съюза и счита за необходимо да отправи преюдициални въпроси към Съда (решение от 14 юни 2017 г., Online Games и др., C‑685/15, EU:C:2017:452, т. 43 и цитираната съдебна практика).
49
В случая от акта за преюдициално запитване следва, че глобата, която запитващата юрисдикция посочва в третия преюдициален въпрос, не съвпада с наложената на жалбоподателя в главното производство и не изглежда понастоящем да съществува в испанския правен ред. Във всеки случай преписката, с която разполага Съдът, не съдържа данни, които да сочат наличието на подобна санкция.
50
Ето защо този въпрос трябва да се обяви за недопустим, тъй като функцията, възложена на Съда в рамките на член 267 ДФЕС, е да подпомага правораздаването в държавите членки, а не да формулира консултативни становища по общи или хипотетични въпроси (решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 42 и цитираната съдебна практика).
По съдебните разноски
51
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
Членове 63 ДФЕС и 65 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка като спорната в главното производство, която предвижда, че за неизпълнението на задължението за деклариране на значителни суми пари в брой, които се внасят или изнасят от територията на тази държава, се налага глоба, която може да достигне двукратния размер на недекларираната сума.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.