61982C0090
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. F. MANCINI
VAN 17 APRIL 1983 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
De zaak waarin ik thans conclusie neem, vindt haar oorsprong in een door de Commissie krachtens artikel 169 EEG-Verdrag ingesteld beroep. Daarbij verzoekt zij het Hof, vast te stellen dat de Franse Republiek de verplichtingen die krachtens richtlijn nr. 72/464 van de Raad van 19 december 1972 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tabaksfabrikaten (PB L 303 van 1972, blz. 1) en het EEG-Verdrag op haar rusten, niet is nagekomen. De niet-nakoming zou erin bestaan, dat de kleinhandelsverkoopprijs voor bepaalde groepen binnenlandse en geïmporteerde tabaksfabrikaten op een ander niveau wordt vastgesteld dan door de fabrikanten en importeurs vrijelijk is bepaald.
2.
Ik begin met een beschrijving van de Franse regeling. Krachtens artikel 37 EEG-Verdrag en de door de Raad bij resolutie van 21 april 1970 aangegane verplichting werd bij wet nr. 76-448 van 24 mei 1976 en decreet nr. 76-1324 van 31 december 1976 tot uitvoering van deze wet (JORF 1976, blz. 3083, en 1977, blz. 189) het monopolie voor tabaksfabrikaten aangepast.
In concreto betekende dit dat de exclusieve rechten tot invoer en verkoop in het groothandelsstadium van tabaksfabrikaten uit de Lid-Staten van de Gemeenschap (artikel 2, eerste alinea) werden afgeschaft; aan het monopoliestelsel bleven evenwel onderworpen de invoer en verkoop in het groothandelsstadium van tabaksfabrikaten uit derde landen (artikel 2, tweede alinea), alsmede de produktie en verkoop in het kleinhandelsstadium van tabaksfabrikaten (artikel 3). Het in de handel brengen van tabaksfabrikaten uit derde landen en de produktie van nationale tabaksfabrikaten zijn toevertrouwd aan de „Société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes” (SEITA), terwijl het monopolie op de verkoop berust bij de administratie van Financiën, die het uitoefent via de kleinhandelaren (artikel 5). De door deze laatsten toegepaste prijs is uniform op het hele Franse vasteland (artikel 6) en wordt vastgesteld bij besluit van de minister van Economische zaken en financiën (artikel 10 van het uitvoeringsdecreet).
Tenslotte kunnen de leveranciers, blijkens een communiqué van het betrokken ministerie (Bulletin officiel des services et des prix, 27. 1. 1977), drie maal per jaar (begin januari, april en oktober) nieuwe produkten op de markt brengen, mits zij tegenover de administratie de prijs rechtvaardigen die zij toegepast willen zien. Voor de produkten die reeds in de handel zijn kunnen zij daarentegen, onder dezelfde voorwaarden maar op elk tijdstip, de toepassing van een nieuwe verbruikersprijs vragen. Op grond van deze bepalingen zijn de ministeriële besluiten tot vaststelling van de prijs uitgevaardigd.
3.
Nu iets over de voorgeschiedenis van het beroep. Reeds op 26 oktober 1978 deelde de Commissie de Franse regering mee, dat bedoelde prijsvaststellingsregeling volgens haar in strijd was met richtlijn nr. 72/464, inzonderheid met artikel 5, lid 1. Bij schrijven van 7 juni 1979 leidde zij de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag in. Niet overtuigd door de argumenten van de Franse overheid, die bedoelde regeling geheel in overeenstemming met het gemeenschapsrecht achtte, bracht zij vervolgens op 31 oktober 1980 het met redenen omklede advies uit, en wendde zij zich bij op 16 maart 1982 neergelegd verzoekschrift tot het Hof.
4.
De door de Commissie vastgestelde strijdigheid kan worden samengevat als volgt: richtlijn nr. 72/464 bepaalt dat de fabrikanten en importeurs de maximumkleinhandelsverkoopprijs van tabaksfabrikaten vrijelijk vaststellen; daarentegen kunnen de Franse autoriteiten enerzijds de prijs op een ander niveau vaststellen, en anderzijds de prijs van de nationale tabaksfabrikaten ook nog wijzigen nadat zij de door de producenten opgegeven prijs hebben bekrachtigd. Dit is echter nog niet alles. De bepalingen waaraan bedoelde bevoegdheden zijn ontleend, vormen maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking en kunnen mitsdien discriminaties teweegbrengen tussen nationale en ingevoerde produkten. Bijgevolg zijn ook de artikelen 30 en 37, lid 1, EEG-Verdrag geschonden.
Maar niet alles ineens. Volgens verzoekster heeft de met richtlijn nr. 72/464 nagestreefde harmonisatie van de fiscale structuren een dubbele bedoeling: ervoor zorgen dat elke Lid-Staat op elke groep tabaksfabrikaten identieke accijnzen heft, en dat de consumptieprijzen zo worden vastgesteld, dat zij een juiste afspiegeling vormen van de verkoopprijzen van de fabrikanten en de verschillen in produktieen verhandelingskosten. Door de minister van Economische zaken tot ingrijpen in het prijsvormingsproces te machtigen en het beginsel van de fiscale neutraliteit terzijde te stellen, frustreert de Franse regeling deze doelstellingen. Er kunnen ook geen argumenten te haren gunste worden ontleend aan artikel 5, lid 1, van de richtlijn, volgens hetwelk „de fabrikanten en importeurs vrijelijk de maximumkleinhandelsverkoopprijzen van hun produkten vaststellen” maar „deze bepaling geen beletsel mag vormen voor de toepassing van de wettelijke bepalingen inzake prijscontrole of de inachtneming van de vastgestelde prijzen”.
Anders dan het lijkt, zo stelt namelijk de Commissie, bevat deze bepaling geen tegenstrijdigheden. Zoals het Hof zelf in het arrest van 16 november 1977 (zaak 13/77, INNO, Jurispr. 1977, blz. 2115) te verstaan heeft gegeven, passen beide onderdelen van die bepaling in een kader dat de vrijheid van fabrikanten en importeurs begunstigt. Het Hof heeft verklaard „dat de tweede volzin van lid 1 van artikel 5, in zijn verband gelezen, niet kan worden uitgelegd als een verbod aan de Lid-Staten om een wettelijke maatregel in te voeren of te behouden, waardoor voor ... tabaksartikelen voor de verkoop aan de verbruiker een op het fiscale bandje vermelde verkoopprijs wordt opgelegd”; het Hof heeft er echter aan toegevoegd — en dit is een cruciaal voorbehoud — „mits slechts die prijs vrijelijk door de fabrikant of importeur is vastgesteld” (r.o. 64). In dezelfde richting wijst ook een interpretatieve verklaring in het proces-verbaal van de vergadering van de Raad tijdens welke de richtlijn is aanvaard. Zij betreft het begrip vastgestelde prijs: daarvan zegt zij dat daaronder moet worden verstaan de door fabrikanten of importeurs vastgestelde en eventueel door de staat bekrachtigde prijzen.
De Franse regering neemt een geheel ander standpunt in. Volgens haar kent de richtlijn te Lid-Staten het recht toe om de prijzen te regelen voor doeleinden verband houdende met het economisch beleid en de fiscale controle; de vrijheid van de handelaars is dus geen prins en kan worden beperkt door de bij de uitoefening van dat recht genomen nationale maatregelen. Met name artikel 5 moet worden gelezen in het licht van wat eraan voorafgaat: „in elke Lid-Staat wordt op in het binnenland vervaardigde en op ingevoerde sigaretten een evenredige accijns geheven die berekend is over de maximumkleinhandelsverkoopprijs, met inbegrip van de douanerechten, alsmede een specifieke accijns welke berekend wordt per eenheid produkt.” Beslissend is de berekening van de accijns op grond van de verkoopprijs: dat veronderstelt in feite dat deze laatste vooraf bekend is en, om belastingtechnische redenen, dat hij vaststaat.
De Franse regering betwist bovendien de verwijzing door de Commissie naar het arrest-INNO en naar de interpretatieve verklaring inzake de vastgestelde prijs. Zij merkt op, dat het Hof in zaak 13/77 om een prejudiciële beslissing werd verzocht over de vraag of een Lid-Staat de door de fabrikanten en importeurs vastgestelde tabaksprijs aan de kleinhandelaars kan opleggen. Deze zaak verschilde dus van de onderhavige, omdat thans niet de eerste maar de tweede volzin van artikel 5, lid 1, moet worden uitgelegd. Wat de interpretatieve verklaring betreft merkt de Franse regering op, dat de Raad de in de zaak-INNO gegeven authentieke uitlegging niet verduidelijkt. De communautaire wetgever heeft volgens haar de nationale regelingen inzake vastgestelde prijzen in stand willen laten, ongeacht of deze rechtstreeks door de overheid worden vastgesteld, dan wel door de importeurs of producenten worden bepaald en eventueel door de staat worden bekrachtigd. Aldus opgevat, vervolgt de Raad, stelt de regeling de Lic-Staten in staat als grondslag voor de accijnzen op tabaksfabrikaten een maximumprijs of een vaste kleinhandelsverkoopprijs te nemen.
5.
Het betoog van de Commissie inzake de draagwijdte van de verplichtingen die richtlijn nr. 72/464 de Lid-Staten oplegt, lijkt niet overtuigend. Wat zij namelijk ook moge zeggen, artikel 5, lid 1, is ongelukkig en misschien zelfs tegenstrijdig geformuleerd, zoals vaak het geval is wanneer de wetgever wordt geconfronteerd met heterogene of tegengestelde belangen (en dat die van de Commissie en de Raad dit waren, blijkt duidelijk uit de ontstaansgeschiedenis van de richtlijn). Maar daarom is het nog niet geoorloofd, de bepaling een nuttig effect te geven door aan de ene zin meer of aan de andere minder gewicht toe te kennen. In dergelijke gevallen is er maar één juiste methode: een systematische uitlegging, welke is toegespitst op het doel van de wet (hier de richtlijn) waarvan de bepaling deel uitmaakt, en het algemene stelsel (hier de communautaire regeling inzake de prijsmaatregelen van de staten) waarop de wet zich beroept.
Gelet op de doeleinden van de richtlijn kan de geldigheid van de opmerkingen van de Franse regering moeilijk worden betwist. Zoals bekend is het doel van de richtlijn de structuur van de belastingen op het verbruik van tabaksfabrikaten te harmoniseren en met name om de gevolgen van de belastingen voor de mededinging te neutraliseren; aangezien echter de maximumkleinhandelsverkoopprijs als berekeningsgrondslag voor de belasting moet dienen, lijkt het mij vanzelfsprekend dat de vaststelling van deze prijs vooral aan belastingtechnische eisen moet voldoen. Dan zal men zeggen dat een wetgever als de communautaire de marktkrachten, en dus de betrokken handelaars wel een hoofdrol moest laten spelen. Dat is juist. Maar die wetgever kon evenmin ontkennen, dat tabak een bij uitstek „fiscaal” produkt is: vandaar het voorbehoud in de tweede helft van artikel 5, lid 1, en vandaar dat dit voorbehoud, wil het effectief zijn, de staat moet toestaan de prijsontwikkeling te controleren door maatregelen van economisch beleid en fiscale controle. Gesteld dat de onderzochte bepaling, zoals de Commissie beweert, de staten enkel machtigt de door de handelaars voorgestelde prijs te bekrachtigen, dan zou dit voorbehoud slechts statistische gegevens opleveren die heel wat nuttiger zijn voor wetenschapsmensen dan voor bewindslieden.
Er is echter een tweede argument dat mij ertoe beweegt de onaantastbaarheid van de door de fabrikanten en importeurs bepaalde verkoopprijs uit te sluiten. Het vloeit voort uit de eisen die het Hof stelt voor de verenigbaarheid van de nationale prijsregelingsmaatregelen met het gemeenschapsrecht. Zo heeft het in het arest-Gallir en talrijke latere uitspraken beslist dat „de bevoegdheid der Lid-Staten om in het detailhandels- en consumptiestadium passende maatregelen inzake de prijsvorming te nemen — onverminderd andere verdragsbepalingen — onverlet [wordt gelaten], mits deze maatregelen de doelstellingen of de werking van de betrokken gemeenschappelijke marktordening niet in gevaar brengen” (arrest van 23. 1. 1975, zaak 31/74, Galli, Jurispr. 1975, blz. 47, r.o. 16; zie ook de arresten van 26. 2. 1976, zaak 65/75, Tasca, en gevoegde zaken 88-90/75, Sadam, Jurispr. 1976, blz. 291 en 323; 29. 6. 1978, zaak 154/77, Dechmann, Jurispr. 1978, blz. 1573; 12. 7. 1979, zaak 223/78, Grosoli, Jurispr. 1979, blz. 2621; 18. 10. 1979, zaak 5/79, Buys, Jurispr. 1979, blz. 3203). Het Hof blijkt de staten dus veel armslag te geven om in de prijzen in te grijpen. Als dat al zo is waar een gemeenschappelijke marktordening bestaat die de bevoegdheid van de staten aanzienlijk beperkt, dan moet het a fortiori het geval zijn in een sector als de onderhavige, waar die bevoegdheid heel wat minder is beperkt.
De Commissie erkent overigens de wettigheid van het staatsingrijpen in de prijzen, mits het maar voldoende algemeen is om het aan te merken als gericht op brede doeleinden, zoals de inflatiebestrijding; de Franse regeling voor tabaksfabrikaten overtuigt haar niet, juist omdat zij in een bijzondere bepaling is vervat. Mij lijkt die gestelde evenredigheid van doelstelling en middelen echter theoretisch onhoudbaar en niet realistisch. Niets belet tenslotte dat een bepaling een zeer kleine sector van de economie betreft, en terzelfdertijd een onderdeel vormt van een zeer ambitieus economisch beleid. In het onderhavige geval heeft verweerster mijns inziens overtuigend aangetoond dat de vaststelling van de tabaksprijs niet willekeurig gebeurt. In de regel aanvaardt de administratie het door de handelaars voorgestelde bedrag: wanneer zij daarvan afwijkt door de prijs te verhogen of te verlagen of wanneer zij de toepassing ervan uitstelt, doet zij het juist om de gewichtige redenen — controle van de inflatoire spanningen, enz. — die volgens de Commissie het ingrijpen kunnen rechtvaardigen.
6.
Zoals ik onder aanhaling van het ar-rest-Galli heb gezegd, zijn maatregelen van de staten op het gebied van de prijzen geoorloofd, als zij maar geen schending van andere verdragsbepalingen tot gevolg hebben. De Commissie is van mening dat de onderhavige regeling juist wel dergelijke gevolgen heeft, en dat in de eerste plaats artikel 30 is geschonden. Het van overheidswege vaststellen van de prijs zou de ingevoerde produkten kunnen benadelen en dus een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking opleveren.
Maar ook in dit opzicht geloof ik niet dat verzoekster het bij het rechte eind heeft. Ik herinner eraan, dat het Hof meermaals de strekking van artikel 30 ter zake van de nationale prijsregelingen heeft verduidelijkt door een principieel criterium vast te stellen: de van overheidswege vastgestelde prijs heeft de kenmerken van een maatregel van gelijke werking, telkens wanneer het niveau ervan de afzet van ingevoerde produkten onmogelijk of moeilijker maakt dan die van nationale produkten. Bij een maximumprijs zal dit vooral het geval zijn wanneer hij zo laag wordt vastgesteld, dat handelaren die het produkt in de Lid-Staat willen invoeren, dit „slechts met verlies” zouden kunnen doen (vgl. de arresten Tasca, r.o. 26-28, en Sadam, r.o. 33-36). Bij een minimumprijs zal artikel 30 worden geschonden, wanneer de ingevoerde produkten „onder de gestelde voorwaarden niet met winst zouden kunnen worden afgezet” of „het uit lagere kostprijzen voortvloeiende concurrentievoordeel” zou worden tenietgedaan (arrest van 24. 1. 1978, zaak 82/77, Van Tiggele, Jurispr. 1978, blz. 25, r.o. 14).
Welnu, in het onderhavige geval lijkt geen van deze hypothesen op te gaan. Een aantal producenten in de Gemeenschap heeft bij de Commissie een klacht ingediend tegen de Franse regeling. Daaruit blijkt echter nog geenszins dat deze regeling de afzet van ingevoerde tabaksfabrikaten onmogelijk of moeilijker heeft gemaakt door de importeurs te verplichten met verlies of zonder winst te werken, door het concurrentievoordeel teniet te doen of althans door de mededinging tussen identieke produkten te vervalsen.
7.
Er is nog een andere verdragsbepaling waarmee de Franse regeling volgens de Commissie in strijd is, namelijk artikel 37. Deze bepaling eist echter niet de afschaffing, maar de aanpassing van de nationale monopolies, en wel in dier voege dat, wat de voorwaarden van de voorziening en afzet betreft, elke discriminatie tussen de onderdanen van de Lid-Staten is uitgesloten.
De Commissie verwijst naar een passage in's Hofs arrest-Hansen, waarin wordt verklaard dat „artikel 37 van toepassing blijft in alle gevallen waarin, ook na de in het Verdrag verlangde aanpassing, de uitoefening van de exclusieve rechten van een overheidsmonopolie leidt tot een in dit artikel verboden discriminatie of beperking” (arrest van 13. 3. 1979, zaak 91/78, Jurispr. 1979, blz. 935, r.o. 8). In de Franse regeling doet zich nu juist een dergelijke situatie voor: door de verkoopprijs te bepalen schendt de overheid het beginsel van gelijke behandeling van de handelaars en belemmert zij de invoer van tabaksfabrikaten uit de andere Lid-Staten.
Verweerster betwist dit standpunt. Artikel 37 speelt volgens haar geen rol meer, omdat na de aanpassing van het monopolie en vooral na de financiële wet van 29 december 1978 (artikel 25 en uitvoeringsdecreet nr. 80-262 van 3. 4. 1980) de invoer en handel in tabaksfabrikaten in het groothandelsstadium geheel is vrijgemaakt. Het is in elk geval niet waar, dat het van overheidswege vaststellen van de kleinhandelsverkoopprijzen discriminaties op grond van nationaliteit teweegbrengt. De regeling is immers identiek voor nationale en ingevoerde tabaksfabrikaten.
Nogmaals ben ik het met de Franse regering eens, althans wat haar tweede opmerking betreft. Verzoekster heeft niet kunnen bewijzen, dat de in Frankrijk geldende prijsregeling de invoer van tabaksfabrikaten uit de andere Lid-Staten kan belemmeren of de aan alle handelaars in de Gemeenschap gewaarborgde gelijkheid van kansen kan aantasten. Veeleer — en dit is een beslissend argument — lijkt juist het tegendeel het geval te zijn. In de periode 1977-1982 is het verbruik van de uit de rest van de Gemeenschap ingevoerde tabaksfabrikaten niet als gevolg van het overheidsingrijpen gedaald, doch juist integendeel tot 35 % van het totale verbruik gestegen.
8.
Om al deze redenen concludeer ik dat de Franse regeling inzake de vaststelling van de kleinhandelsverkoopprijs voor nationale en ingevoerde tabaksfabrikaten niet in strijd is met de bepalingen van het EEG-Verdrag, noch met richtlijn nr. 72/464 van de Raad van 19 december 1972 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tabaksfabrikaten. Mitsdien geef ik het Hof in overweging, het op 16 maart 1982 neergelegde verzoek tot vaststelling dat de Franse regering haar gemeenschapsverplichtingen niet is nagekomen, te verwerpen. Bovendien stel ik voor, de in het ongelijk gestelde partij in de kosten van de procedure te verwijzen.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.