62023CJ0679_RES
Zadeva C‑679/23 P
WSinWTinWYinWZinYAinYB
proti
Evropski agenciji za mejnoinobalno stražo
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 18. decembra 2025
„Pritožba – Skupna politika na področju azila in priseljevanja – Uredba (EU) 2016/1624 – Evropsko integrirano upravljanje zunanjih meja Evropske unije – Evropska mejna in obalna straža – Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex) – Obveznosti agencije Frontex na področju varstva temeljnih pravic – Skupna operacija vračanja, ki jo usklajuje agencija Frontex – Nepogodbena odgovornost agencije Frontex – Vzročna zveza med kršitvijo takih obveznosti in nastalo škodo“
Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Evropsko integrirano upravljanje zunanjih meja Unije – Uredba 2016/1624 – Obveznosti Evropske agencije za mejno in obalno stražo (Frontex) v okviru usklajevanja skupnih operacij vračanja – Obseg – Preverjanje obstoja individualnih izvršljivih odločb o vračanju v zvezi z osebami, vključenimi v operacijo vračanja
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 51(1); Uredba 2016/1624 Evropskega parlamenta in Sveta, členi 2, točki 12 in 14, 3, 16(2) in (3), 22(1) in (3b), 27(1) in (2), 28(1) ter 34(1) in (2); Direktiva 2008/115 Evropskega parlamenta in Sveta, člena 6(1) in 12(1))
(Glej točke od 95 do 103.)
Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Vzročna zveza – Škoda, ki je nastala, ker Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex) ni izpolnila obveznosti iz Uredbe 2016/1624 – Vzročna zveza med kršitvijo teh obveznosti in nastalo škodo – Merila presoje
(Uredba 2016/1624 Evropskega parlamenta in Sveta)
(Glej točke od 110 do 112 in od 149 do 153.)
Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Evropsko integrirano upravljanje zunanjih meja Unije – Uredba 2016/1624 – Obveznosti Evropske agencije za mejno in obalno stražo (Frontex) v okviru usklajevanja skupnih operacij vračanja – Obveznosti na področju varstva temeljnih pravic – Obseg
(Uredba 2016/1624 Evropskega parlamenta in Sveta, členi 16, 20(1), 21(2), 28(1) in 29(4); Direktiva 2008/115 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 8(6))
(Glej točke od 130 do 133.)
Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Vzročna zveza – Škoda, ki je nastala, ker Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex) ni izpolnila obveznosti iz Uredbe 2016/1624 – Prekinitev neposredne vzročne zveze zaradi odločitve tožeče stranke – Preučitev v konkretnem primeru – Merila
(člen 340, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točke od 148 do 161.)
Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Vzročna zveza – Škoda, ki jo tvorijo stroški v zvezi s predhodnim postopkom pred uradnikom Evropske agencije za mejno in obalno stražo (Frontex) – Stroški, ki so nastali po prosti izbiri tožeče stranke – Vzročna zveza med škodo in ravnanjem osebja agencije Frontex – Merila presoje – Značilnosti zadevnega postopka
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47, drugi odstavek; Uredba 2016/1624 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodna izjava 50 in člen 72)
(Glej točke od 168 do 173.)
Povzetek
Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je s sodbo delno ugodilo pritožbi, ki so jo WS in drugi (v nadaljevanju: pritožniki) vložili zoper sodbo Splošnega sodišča v zadevi WS in drugi/Frontex (
1
), s katero je to zavrnilo njihovo tožbo za povrnitev škode, ki naj bi jim nastala, ker Evropska agencija za mejno in obalno stražo (v nadaljevanju: Frontex) ni spoštovala svojih obveznosti, ki izhajajo zlasti iz Uredbe 2016/1624 (
2
). Ob tej priložnosti je podalo pojasnila glede obveznosti, ki so s to uredbo naložene agenciji Frontex v okviru usklajevanja skupnih operacij vračanja, ter glede posledic, ki jih imajo neizpolnitev teh obveznosti in morebitne iz tega izhajajoče kršitve temeljnih pravic med takimi operacijami vračanja na nepogodbeno odgovornost te agencije.
Pritožniki so šestčlanska družina sirskih državljanov kurdskega porekla, ki so 9. oktobra 2016 v skupini beguncev prispeli na otok Milos (Grčija). Po skupni operaciji vračanja, ki jo je izvedla Helenska republika, usklajevala pa agencija Frontex, so bili 20. oktobra premeščeni v začasni sprejemni center v Turčiji. Turški organi so jim novembra 2016 izdali dokumente za začasno zaščito in začasno dovoljenje za potovanje. Pritožniki so se nastanili v Saruju (Turčija), nato pa so se preselili v Irak in se nastanili v Erbilu, in sicer zaradi strahu, da jih bodo turški organi vrnili v Sirijo.
Pritožniki so leta 2017 pri uradniku agencije Frontex za temeljne pravice vložili prvo pritožbo, v kateri so trdili, da so bili iz Grčije v Turčijo vrnjeni zaradi operacije vračanja, ki jo je vodila agencija Frontex, leta 2018 pa še drugo pritožbo, ki se je nanašala na obravnavo prve. Ti pritožbi sta bili razglašeni za dopustni, zato sta bili posredovani grškim policijskim organom. Uradnik je pritožnike leta 2019 obvestil, da so ti organi zaključili notranjo preiskavo v zvezi s prvo pritožbo, posredoval jim je končno poročilo o pritožbah in postopek obravnave teh pritožb končal.
Pritožniki so 20. septembra 2021 pri Splošnem sodišču vložili odškodninsko tožbo za povrnitev premoženjske in nepremoženjske škode, ki so jo po svojem mnenju utrpeli zaradi domnevnih nezakonitih ravnanj agencije Frontex pred skupno operacijo vračanja, med njo in po njej.
Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi najprej ugotovilo, da nekateri dokumenti, ki so jih predložili pritožniki, niso dopustni, ker so bili neupravičeno predloženi prepozno. Kar zadeva vsebino, je po tem, ko je ugotovilo, da so pogoji za nastanek nepogodbene odgovornosti Unije (
3
) kumulativni, odločilo, da najprej preuči pogoj, da mora obstajati vzročna zveza med ravnanjem, ki se očita agenciji Frontex, in zatrjevano škodo. Tako je razsodilo, da stroški, ki so pritožnikom nastali, da so prišli v Grčijo, ne morejo neposredno izhajati iz ravnanja, ki se očita agenciji Frontex, saj so nastali pred sporno operacijo vračanja. Dalje, menilo je, da je bila naloga agencije Frontex v okviru sporne operacije vračanja zgolj zagotavljanje tehnične in operativne podpore državam članicam, ne pa preučitev utemeljenosti odločb o vrnitvi oseb, vključenih v to operacijo, saj je za te odločbe in odločbe o priznanju mednarodne zaščite potrebna presoja, ki je v izključni pristojnosti držav članic. Nazadnje, po preučitvi trditev v zvezi s premoženjsko in nepremoženjsko škodo, ki naj bi nastala med sporno operacijo vračanja in po njej, je Splošno sodišče razsodilo, da pritožniki niso dokazali obstoja dovolj neposredne vzročne zveze med dejstvi, očitanimi agenciji Frontex, in zatrjevano škodo, zato je odškodninsko tožbo v celoti zavrnilo.
Pritožniki v utemeljitev pritožbe, vložene zoper to sodbo, zlasti trdijo, da je Splošno sodišče napačno štelo, prvič, da se agencija Frontex ni dolžna prepričati o obstoju pisne odločbe o vrnitvi in, drugič, da ni vzročne zveze med ravnanji, očitanimi agenciji Frontex, in zatrjevano škodo ter da je bila ta zveza prekinjena zaradi njihovih lastnih „odločitev“.
Presoja Sodišča
Najprej, kar zadeva posebne obveznosti, ki so agenciji Frontex naložene z Uredbo 2016/1624, je Sodišče ugotovilo, da ima ta agencija na podlagi te uredbe sklop obveznosti za zagotovitev spoštovanja temeljnih pravic v okviru operacij vračanja, ki jih usklajuje. Te obveznosti po eni strani izhajajo iz splošne obveznosti evropske mejne in obalne straže, katere sestavni del je agencija Frontex, da zagotovi varstvo temeljnih pravic pri izvajanju nalog te straže v skladu s to uredbo, po drugi strani pa iz obveznosti agencije Frontex, da pri vseh svojih dejavnostih učinkovito spremlja spoštovanje temeljnih pravic.
Zato je Splošno sodišče po mnenju Sodišča napačno uporabilo pravo, ker je štelo, da agencija Frontex nima nobene obveznosti glede preverjanja obstoja individualnih izvršljivih odločb o vrnitvi, sprejetih v zvezi z osebami, vključenimi v skupno operacijo vračanja, ki jo usklajuje ta agencija, ker naj bi bila njena naloga zgolj zagotavljanje tehnične in operativne podpore državam članicam, ne more pa obravnavati utemeljenosti odločb o vrnitvi. Sodišče je v zvezi s tem pojasnilo, da je preverjanje obstoja takih odločb ločeno od kakršnega koli preizkusa njihove utemeljenosti, zato se z njim ne posega v izključno pristojnost, ki jo imajo države članice na tem področju v skladu s členom 6(1) Direktive 2008/115. Agencija Frontex mora tako preveriti obstoj individualnih izvršljivih odločb o vrnitvi, ki morajo biti v skladu s členom 12(1) Direktive 2008/115 izdane v pisni obliki za vse osebe, ki jih namerava država članica vključiti v take operacije, da se tako zagotovi, da se z njimi spoštujejo zahteve, ki izhajajo iz Uredbe 2016/1624, in temeljne pravice zadevnih oseb, še zlasti načelo nevračanja.
V teh okoliščinah in ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja (
4
) je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo tudi pri presoji, da bi bilo treba zavrniti vsakršno vzročno zvezo med ravnanjem, ki se očita agenciji Frontex, in škodo, ki jo zatrjujejo pritožniki, ker naj tej agenciji ne bi bila naložena nikakršna obveznost glede preverjanja obstoja odločbe o vrnitvi za vse osebe, ki so vključene v skupno operacijo vračanja, ki jo usklajuje ta agencija.
Vendar v nasprotju s tem, kar trdijo pritožniki, zgolj zato, ker je agenciji Frontex naložena obveznost preverjanja v zvezi s tem, še ni nujno, da obstaja vzročna zveza med morebitno kršitvijo te obveznosti in celotno škodo, za katero pritožniki trdijo, da so jo utrpeli, ali delom te škode. Drži sicer, da je treba tovrstno vzročno zvezo preučiti ob upoštevanju te obveznosti preverjanja in drugih obveznosti, naloženih agenciji Frontex za zagotovitev, da se spoštujejo zahteve iz Uredbe 2016/1624 in temeljne pravice zadevnih oseb. Vendar je treba to preučitev opraviti ob upoštevanju vseh upoštevnih dejstev (
5
) in zahtevanih pravnih presoj.
Dalje, kar zadeva odgovornost za morebitne kršitve temeljnih pravic, do katerih pride med povratnim letom, je Sodišče ugotovilo, da je Splošno sodišče napačno menilo, da je za take kršitve odgovorna samo država članica gostiteljica, pri čemer je izključena vsakršna odgovornost agencije Frontex. Glede na obveznosti, ki jih ima agencija Frontex na podlagi Uredbe 2016/1624, namreč ni mogoče a priori izključiti, da je lahko kršitev teh obveznosti s strani njenih služb ali njenega osebja v okviru določene operacije pripomogla k nastanku kršitev temeljnih pravic med povratnim letom v škodo odstranjenih oseb. V zvezi s tem ni pomembno, da so v skladu z Direktivo 2008/115 (
6
) – na kar je opozorjeno tudi v Uredbi 2016/1624 (
7
) – za spremljanje prisilnega vračanja pristojne države članice. V skladu z zadnjenavedeno uredbo mora biti namreč pomoč, ki jo nudi agencija Frontex, ali uskladitev oziroma organizacija, ki ju zagotavlja za skupne operacije vračanja, v skladu s to direktivo, pri čemer so agenciji Frontex naložene obveznosti glede spremljanja, ki dopolnjujejo obveznosti držav članic.
Ker poleg tega v takih operacijah sodeluje ali lahko sodeluje tudi osebje agencije Frontex, pa naj bo to v vlogi uradnikov za usklajevanje ali strokovnjakov, napotenih v okviru teh operacij, ni mogoče a priori izključiti, da bi bila lahko krivdna ravnanja ali krivdne opustitve tega osebja v vzročnem razmerju z nastankom takih kršitev.
Nazadnje, Sodišče je ob opiranju na svojo sodno prakso v zvezi z neposrednostjo vzročne zveze med očitanim ravnanjem in zatrjevano škodo, ki je nujna za nastanek nepogodbene odgovornosti Unije, poudarilo, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, prvič, s tem, da je menilo, da dejstvo, da je bilo očitano ravnanje nujni pogoj za nastanek škode, ki ne bi nastala, če navedenega ravnanja ne bi bilo, ne zadostuje kot dokaz vzročne zveze, in drugič, s tem, da je v obravnavani zadevi preučilo možnost, da je bila vzročna zveza med ravnanjem, ki se očita agenciji Frontex, in zadevno škodo prekinjena zaradi nekaterih ravnanj pritožnikov.
Vendar je Sodišče pojasnilo, da je treba tako preučitev nujno opraviti in concreto, ob upoštevanju vseh upoštevnih okoliščin, značilnih za oškodovančev položaj. Zlasti v primeru članov družine, ki so pobegnili iz matične države, da bi poiskali mednarodno zaščito, in ki so se soočili z izrednimi okoliščinami in nepredvidljivimi tveganji, je treba upoštevati, da so prosilci za azil lahko še posebej ranljivi zaradi migracijske poti, ki jo imajo za sabo, in travmatičnih izkušenj, ki so jih morda doživeli, ta ranljivost pa lahko vpliva na njihovo presojo. V takem izrednem položaju se vzročna zveza med očitanim ravnanjem in zatrjevano škodo lahko ohrani kljub oškodovančevi odločitvi kot vmesnim členom med tem ravnanjem in to škodo. To odločitev je mogoče šteti za razumno glede na vse okoliščine, ki so zaznamovale ta položaj.
Zato je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je presodilo, da je bila zaradi odločitev pritožnikov glede njihove začasne nastanitve v Turčiji, njihovega bega v Irak in njihove nastanitve v tej državi prekinjena vsakršna dovolj neposredna vzročna zveza med ravnanjem, ki se očita agenciji Frontex, in zatrjevano škodo, ne da bi in concreto presodilo razumnost teh odločitev z vidika vseh okoliščin, ki so zaznamovale kontekst, v katerem so bile te odločitve sprejete.
V teh okoliščinah je Sodišče odločilo, da izpodbijano sodbo (
8
) delno razveljavi in zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, saj ni moglo vsebinsko odločiti, ker se Splošno sodišče ni izreklo o večini tožbenih razlogov pritožnikov.
(
1
)	Sodba z dne 6. septembra 2023, WS in drugi/Frontex (T‑600/21, EU:T:2023:492, v nadaljevanju: izpodbijana sodba).
(
2
)	Uredba (EU) 2016/1624 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. septembra 2016 o evropski mejni in obalni straži ter spremembi Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 863/2007 Evropskega parlamenta in Sveta, Uredbe Sveta (ES) št. 2007/2004 in Odločbe Sveta 2005/267/ES (UL 2016, L 251, str. 1).
(
3
)	V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je nastanek nepogodbene odgovornosti Unije na podlagi člena 340, drugi odstavek, PDEU odvisen od izpolnitve več pogojev, in sicer mora obstajati dovolj resna kršitev pravnega pravila, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom, škoda mora biti dejanska, med kršitvijo obveznosti, ki je naložena avtorju akta, in škodo, ki je nastala oškodovancu, pa mora obstajati neposredna vzročna zveza. Če eden od teh pogojev ni izpolnjen, je treba tožbo v celoti zavrniti, ne da bi bilo treba preučiti druge pogoje za nastanek nepogodbene odgovornosti Unije, sodišču Unije pa navedenih pogojev ni treba preučiti v določenem vrstnem redu.
(
4
)	Določeno v členu 4(3) PEU in ponovno navedeno v členu 9 Uredbe 2016/1624.
(
5
)	Ki jih mora ugotoviti Splošno sodišče.
(
6
)	V obravnavanem primeru v skladu s členom 8(6) Direktive 2008/115.
(
7
)	Opozorilo v njenem členu 29(4).
(
8
)	Izpodbijana sodba se razveljavi, razen v delu, v katerem so bili z njo nekateri dokumenti, ki so jih predložili pritožniki, zavrženi kot nedopustni, in v delu, v katerem je bil ugotovljen neobstoj vzročne zveze med ravnanjem, ki se očita agenciji Frontex, in škodo, ki jo zatrjujejo pritožniki v zvezi s stroški potovanja v Grčijo.