62023CJ0001_RES
Zaak C‑1/23 PPU
X e.a.
tegen
Belgische Staat
(verzoek van de Franstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel om een prejudiciële beslissing)
Arrest van het Hof (Derde kamer) van 18 april 2023
„Prejudiciële verwijzing – Prejudiciële spoedprocedure – Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Richtlijn 2003/86/EG – Recht op gezinshereniging – Artikel 5, lid 1 – Indiening van een verzoek om toegang en verblijf in het kader van het recht op gezinshereniging – Regeling van een lidstaat op grond waarvan de gezinsleden van de gezinshereniger het verzoek persoonlijk moeten indienen bij de bevoegde diplomatieke post van die lidstaat – Onmogelijkheid of buitengewone moeilijkheid om zich naar die post te begeven – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikelen 7 en 24”
Prejudiciële vragen – Prejudiciële spoedprocedure – Voorwaarden – Jonge kinderen die gescheiden van hun vader, die internationale bescherming geniet, en op grote afstand van hem wonen – Risico van ernstige schade voor hun relatie – Beslechting van het geding met potentiële gevolgen voor de situatie waardoor dit risico zich voordoet – Toepassing van de prejudiciële spoedprocedure
(Statuut van het Hof van Justitie, art. 23 bis; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 107)
(zie punten 25‑27)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Recht op gezinshereniging – Richtlijn 2003/86 – Eerbiediging van de grondrechten – Recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven – Verplichting om het belang van het kind in aanmerking te nemen – Nationale regeling op grond waarvan de gezinsleden van de gezinshereniger het verzoek om gezinshereniging persoonlijk moeten indienen bij de bevoegde diplomatieke post – Onmogelijkheid of buitengewone moeilijkheid om zich naar die post te begeven – Ontoelaatbaarheid – Mogelijkheid voor de betrokken lidstaat om voor te schrijven dat deze gezinsleden in een later stadium van de procedure betreffende het verzoek om gezinshereniging in persoon verschijnen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 7 en art. 24, leden 2 en 3; richtlijn 2003/86 van de Raad, art. 5, lid 1)
(zie punten 40, 41, 44‑60)
Samenvatting
X en Y, Syrische staatsburgers, zijn in 2016 in Syrië in het huwelijk getreden. Zij hebben twee kinderen gekregen, geboren in respectievelijk 2016 en 2018. In 2019 heeft Y Syrië verlaten om zich naar België te begeven, terwijl X en hun twee kinderen zijn achtergebleven in de stad Afrin, in het noordwesten van Syrië, waar zij zich momenteel nog steeds bevinden. In augustus 2022 is aan Y in België de vluchtelingenstatus toegekend.
Bij e-mail van 28 september 2022 heeft de advocaat van verzoekers namens X en de twee kinderen een verzoek om gezinshereniging ingediend bij de Office des étrangers (Vreemdelingendienst, België) (hierna: „Vreemdelingendienst”), zodat zij zich bij Y in België zouden kunnen voegen. In deze e-mail werd gepreciseerd dat dit verzoek door tussenkomst van de advocaat van verzoekers bij de Vreemdelingendienst was ingediend, omdat X en haar kinderen zich in uitzonderlijke omstandigheden bevonden die hun feitelijk beletten zich naar een Belgische diplomatieke post te begeven om daar een verzoek om gezinshereniging in te dienen, zoals de Belgische wetgeving voorschrijft.
Op 29 september 2022 heeft de Vreemdelingendienst geantwoord dat het op grond van deze wetgeving niet mogelijk was een dergelijk verzoek per e-mail in te dienen en verzoekers uitgenodigd contact op te nemen met de bevoegde Belgische ambassade. Op 9 november 2022 hebben verzoekers bij de verwijzende rechter een kort geding tegen de Belgische Staat aangespannen, teneinde te bewerkstelligen dat hun verzoek om gezinshereniging zou worden geregistreerd. Zij zijn van mening dat de Belgische wetgeving, op grond waarvan de gezinsleden van een vluchteling een verzoek om toegang en verblijf slechts in persoon bij een diplomatieke post kunnen indienen, zelfs wanneer het voor die gezinsleden niet mogelijk is om zich daar naartoe te begeven, niet in overeenstemming met het Unierecht is.
De verwijzende rechter bevestigt dat er naar Belgisch recht voor situaties als die van het hoofdgeding geen uitzonderingsmogelijkheid bestaat op de verplichting om bij aanvang van de procedure fysiek aanwezig te zijn. Hij merkt echter op dat X en haar kinderen geen reële mogelijkheid hebben om Afrin te verlaten teneinde zich naar een bevoegde Belgische diplomatieke post te begeven, aangezien de buurlanden waar deze posten zijn gesitueerd, niet veilig zijn voor mensen die Syrië ontvluchten of ontoegankelijk voor hen zijn, omdat hiervoor een frontlinie zou moeten worden doorkruist. Artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 (
1
) laat het weliswaar aan de lidstaten over om te bepalen wie – de gezinshereniger dan wel zijn gezinsleden – een verzoek om gezinshereniging kan indienen, maar de door de Belgische wetgever gemaakte keuze leidt er in deze zaak toe dat aan X en haar kinderen elke mogelijkheid tot indiening van hun verzoek wordt ontzegd. De verwijzende rechter wil derhalve weten of deze weigering het nuttig effect van deze richtlijn ondermijnt of inbreuk maakt op de grondrechten (
2
) die deze richtlijn beoogt te beschermen.
In het kader van de prejudiciële spoedprocedure verklaart het Hof dat richtlijn 2003/86 (
3
), gelezen in samenhang met het Handvest (
4
), zich verzet tegen een nationale regeling die voor de indiening van een verzoek om toegang en verblijf in het kader van gezinshereniging vereist dat de gezinsleden van de gezinshereniger, in het bijzonder van een erkende vluchteling, zich persoonlijk begeven naar de diplomatieke of consulaire post van een lidstaat die bevoegd is voor hun woon- of verblijfplaats in het buitenland, zelfs wanneer het voor hen onmogelijk of buitengewoon moeilijk is om zich naar die post te begeven. Die lidstaat behoudt evenwel de mogelijkheid om te vereisen dat die gezinsleden in een later stadium van de procedure betreffende het verzoek om gezinshereniging in persoon verschijnen.
Beoordeling door het Hof
Ter onderbouwing van deze conclusie merkt het Hof in de eerste plaats op dat de doelstelling van richtlijn 2003/86 om gezinshereniging te bevorderen slechts kan worden verwezenlijkt indien de lidstaten in situaties als die van het hoofdgeding de nodige flexibiliteit aan de dag leggen om de betrokkenen in staat te stellen hun verzoek om gezinshereniging daadwerkelijk en tijdig in te dienen, door de indiening van dit verzoek te vergemakkelijken en met name toe te staan dat gebruik wordt gemaakt van telecommunicatiemiddelen. Zonder een dergelijke flexibiliteit biedt het vereiste om bij de indiening van het verzoek in persoon te verschijnen bij een bevoegde diplomatieke of consulaire post, immers niet de mogelijkheid om rekening te houden met eventuele belemmeringen die de daadwerkelijke indiening van een dergelijk verzoek zouden kunnen beletten, met name wanneer de gezinsleden van de gezinshereniger zich in een land bevinden waar een gewapend conflict heerst. Met betrekking tot de bijzondere situatie van vluchtelingen kan het ontbreken van elke flexibiliteit van de zijde van de betrokken lidstaat, waardoor de gezinsleden worden belet om hun verzoek om gezinshereniging ongeacht de omstandigheden in te dienen, bovendien tot gevolg hebben dat de betrokkenen de in artikel 12, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2003/86 (
5
) genoemde termijn niet in acht kunnen nemen, waardoor voor hun gezinshereniging aanvullende voorwaarden zouden kunnen gaan gelden, hetgeen haaks staat op de doelstelling om bijzondere aandacht te besteden aan de situatie van vluchtelingen. Het vereiste om bij de indiening van een verzoek om gezinshereniging in persoon te verschijnen zonder dat hiervan mag worden afgeweken teneinde rekening te houden met de concrete situatie waarin de gezinsleden van de gezinshereniger zich bevinden, leidt ertoe dat de uitoefening van het recht op gezinshereniging in de praktijk onmogelijk wordt gemaakt, zodat een dergelijke regeling, indien zij zonder de nodige flexibiliteit wordt toegepast, afbreuk doet aan de met richtlijn 2003/86 nagestreefde doelstelling en het nuttig effect van deze richtlijn ondermijnt.
In de tweede plaats verklaart het Hof dat een nationale bepaling die zonder uitzondering vereist dat de gezinsleden van de gezinshereniger bij de indiening van een verzoek om gezinshereniging in persoon verschijnen, zelfs wanneer dit onmogelijk of buitengewoon moeilijk is, inbreuk maakt op het recht op eerbiediging van de eenheid van het gezin, zoals verankerd in artikel 7 van het Handvest, in voorkomend geval gelezen in samenhang met artikel 24, leden 2 en 3, daarvan. Een dergelijke verplichting vormt namelijk een onevenredige inbreuk op het recht op eerbiediging van de eenheid van het gezin in verhouding tot de – ongetwijfeld legitieme – doelstelling om fraude bij gezinshereniging te bestrijden. Aangezien de procedure betreffende het verzoek om gezinshereniging in verschillende fasen verloopt, kunnen de lidstaten verlangen dat de gezinsleden van de gezinshereniger in een later stadium van deze procedure in persoon verschijnen, zonder dat het voor de behandeling van het verzoek om gezinshereniging noodzakelijk is om te eisen dat dit bij de indiening van het verzoek geschiedt. Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van richtlijn 2003/86 om gezinshereniging te bevorderen en aan de grondrechten die deze richtlijn beoogt te beschermen, dient de lidstaat die verlangt dat de gezinsleden van de gezinshereniger in een later stadium van de procedure in persoon verschijnen, deze verschijning echter te vergemakkelijken door onder meer consulaire documenten of een laissez-passer te verstrekken, en het aantal verschijningen tot het strikte minimum te beperken.
(
1
)	Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003, L 251, blz. 12).
(
2
)	Gedoeld wordt hier op het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, zoals gewaarborgd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), het recht op inaanmerkingneming van het belang van het kind en het recht van het kind om regelmatig persoonlijke betrekkingen met zijn beide ouders te onderhouden, zoals beide verankerd in artikel 24 van het Handvest.
(
3
)	Het betreft artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86.
(
4
)	Het Hof verwijst naar artikel 7 en artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest.
(
5
)	Volgens deze bepaling „[kunnen de] lidstaten [...] eisen dat de vluchteling aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, voldoet wanneer het verzoek om gezinshereniging niet wordt ingediend binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus”. Artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 bepaalt op zijn beurt: „Bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging kan de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over: a) huisvesting die in de betrokken regio als normaal beschouwd wordt voor een vergelijkbaar gezin en die voldoet aan de algemene normen inzake veiligheid en hygiëne welke in de betrokken lidstaat gelden; b) een ziektekostenverzekering die voor hemzelf en zijn gezinsleden in de betrokken lidstaat alle risico’s dekt die normaal voor de onderdanen van die lidstaat zijn gedekt; c) stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. De lidstaten beoordelen daartoe de aard en de regelmaat van deze inkomsten en kunnen rekening houden met de nationale minimumlonen en pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden.”