62022CJ0167_RES
Processo C‑167/22
Comissão Europeia
contra
Reino da Dinamarca
Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 21 de dezembro de 2023
«Incumprimento de Estado — Transporte internacional rodoviário de mercadorias — Regulamento (CE) n.o 1072/2009 — Artigos 8.° e 9.° — Regulamento (CE) n.o 561/2006 — Períodos de repouso — Legislação nacional que estabelece um período máximo de estacionamento de 25 horas nas áreas de repouso públicas da rede de autoestradas de um Estado‑Membro — Obstáculo à livre prestação de serviços de transporte rodoviário — Ónus da prova»
Livre prestação de serviços — Disposições do Tratado — Âmbito de aplicação — Serviços no domínio dos transportes na aceção do artigo 58.o, n.o 1, TFUE — Ato da União que tornou aplicável a um setor de transportes o princípio da livre prestação de serviços consagrado no artigo 56.o TFUE — Alcance
(Artigo 56.o e 58.°, n.o 1, TFUE; Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho n.o 1072/2009, considerandos 2 e 4 e artigos 1.°, n.os 1 e 4, e 2.°, n.o 6)
(cf. n.os 39‑42)
Ação por incumprimento — Prova do incumprimento — Ónus que incumbe à Comissão — Apresentação de elementos que provem o incumprimento — Presunções — Inadmissibilidade — Legislação nacional que impõe um limite de estacionamento de 25 horas nas áreas de repouso públicas da rede de autoestradas de um Estado‑Membro — Respeito dos períodos de repouso previstos no Regulamento n.o 561/2006 — Ação que visa estabelecer um obstáculo à livre prestação de serviços de transporte abrangido pelo Regulamento n.o 1072/2009 — Ação baseada em presunções — Falta de prova — Ação julgada improcedente
[Artigo 258.o TFUE; Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.o 561/2006, artigo 2.o, n.o 1, alínea a), artigos 4.°, 6.° e 8.°, e n.o 1072/2009, artigos 8.° e 9.°]
(cf. n.os 43‑57)
Resumo
O Regulamento (CE) n.o 1072/2009, que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias (
1
) prevê a criação de uma política comum de transportes que implica a eliminação de todas as restrições em relação ao prestador de serviços de transporte em razão da nacionalidade ou do facto de se encontrar estabelecido num Estado‑Membro distinto daquele em que os serviços devam ser prestados.
Em 1 de julho de 2018, o Reino da Dinamarca estabeleceu uma regra que limita o período máximo de estacionamento a 25 horas nas áreas de repouso públicas da rede de autoestradas (a seguir «regra das 25 horas») (
2
).
Depois de ter enviado ao Reino da Dinamarca um pedido de informações, a Comissão, com base no artigo 258.o TFUE, deu início a um procedimento de infração por incumprimento da obrigação de assegurar a livre prestação de serviços de transporte garantida pelo Regulamento n.o 1072/2009. Alegou, em substância, que, embora a regra das 25 horas não introduza diretamente uma discriminação, constitui, no entanto, uma restrição à livre prestação de serviços de transporte, uma vez que não afeta da mesma forma os transportadores rodoviários dinamarqueses e os transportadores rodoviários não residentes. O Reino da Dinamarca contestou qualquer infração a este respeito e forneceu as informações complementares pedidas pela Comissão. Tendo considerado que essa resposta não era convincente, a Comissão enviou a esse Estado‑Membro um parecer fundamentado, ao qual este respondeu mantendo a sua posição relativamente à conformidade da regra das 25 horas com o direito da União. Não estando ainda convencida pelos argumentos apresentados pelo Governo Dinamarquês, a Comissão intentou uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça, a fim de ver declarado que, ao estabelecer a regra das 25 horas, o Reino da Dinamarca não cumpriu as suas obrigações relativas à livre prestação de serviços de transporte previstas nos artigos 1.°, 8.° e 9.° do Regulamento n.o 1072/2009. Com efeito, segundo a Comissão, esta regra afeta mais os transportadores não residentes e o obstáculo à livre prestação de serviços que daqui resulta não se justifica por nenhuma das razões imperiosas de interesse público invocadas por este Estado‑Membro.
No seu acórdão, o Tribunal de Justiça julga improcedente a ação da Comissão. O Tribunal de Justiça recorda, à luz da sua jurisprudência constante, que, no âmbito de uma ação por incumprimento, o ónus da prova da existência desse incumprimento incumbe à Comissão, não podendo esta fundar‑se numa qualquer presunção. Ora, o Tribunal de Justiça considera que, no caso em apreço, a Comissão não fez prova de forma juridicamente bastante das suas alegações.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Após ter julgado improcedente a exceção de inadmissibilidade suscitada pelo Reino da Dinamarca, o Tribunal de Justiça examina o mérito e recorda que os serviços que correspondem à qualificação de «serviço no domínio dos transportes» estão abrangidos pelo artigo 58.o, n.o 1, TFUE, disposição específica, sendo excluídos do âmbito de aplicação do artigo 56.o TFUE, relativo à livre prestação de serviços em geral (
3
). Isso não impede que um ato da União, adotado com fundamento nas disposições dos Tratados relativos aos transportes (
4
), possa, na medida em que o determinar, tornar aplicável a um setor de transportes o princípio da livre prestação de serviços tal como consagrado no artigo 56.o TFUE.
No caso vertente, o Tribunal de Justiça salienta que o Regulamento n.o 1072/2009 se aplica aos transportes rodoviários internacionais de mercadorias por conta de outrem em trajetos efetuados no território da União e às operações de cabotagem, a saber, os transportes nacionais rodoviários de mercadorias por conta de outrem efetuados a título temporário por um transportador não residente (
5
). Quanto a este aspeto, o artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1072/2009 específica, nomeadamente, que as disposições nacionais referidas no n.o 1 deste mesmo artigo são aplicadas de igual modo aos transportadores não residentes e aos transportadores estabelecidos no Estado‑Membro de acolhimento, a fim de evitar discriminações baseadas na nacionalidade ou no local de estabelecimento.
Em seguida, relativamente ao argumento do Reino da Dinamarca sobre o facto de a competência para fixar as regras em matéria de duração do estacionamento nas áreas de repouso públicas pertencer aos Estados‑Membros, o Tribunal de Justiça recorda que, segundo jurisprudência constante, os Estados‑Membros devem exercer as suas competências no respeito do direito da União e, portanto, no caso vertente, das disposições pertinentes do Regulamento n.o 1072/2009. Neste contexto, estes devem, por outro lado, ter em conta as regras relativas aos tempos de condução, às pausas e aos períodos de repouso que devem ser respeitados, por força do Regulamento n.o 561/2006 (
6
), pelos condutores que asseguram o transporte de mercadorias com veículos com massa máxima autorizada superior a 3,5 toneladas (
7
) (a seguir «veículos em causa»). O respeito destes períodos de repouso pode depender, designadamente, da disponibilidade de áreas de repouso nas autoestradas. A este respeito, o Tribunal de Justiça constata que, pela sua própria natureza, uma regra como a das 25 horas tem por consequência tornar essas áreas de repouso indisponíveis para cumprir os diferentes períodos de repouso previstos no Regulamento n.o 561/2006 (
8
). Daqui resulta que tal regra é, a priori, suscetível de ter um efeito concreto sobre o exercício, pelos transportadores não residentes, dos direitos de transporte, em particular, de cabotagem, e de afetar mais estes últimos do que os transportadores estabelecidos na Dinamarca.
A este respeito, o Tribunal de Justiça todavia recorda que, segundo jurisprudência constante, no âmbito de um processo por incumprimento, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para que este possa verificar a existência desse incumprimento, não podendo a Comissão fundar‑se numa qualquer presunção. No caso em apreço, o Reino da Dinamarca apresentou, no âmbito do procedimento pré‑contencioso e na sua contestação, dados relativos ao número de lugares de estacionamento disponíveis para os veículos em causa, nomeadamente, os facultados pelo setor privado, e apresentou especificações sobre esses dados na audiência. Ora, na sua petição, a Comissão limitou‑se a invocar uma falta de capacidade de estacionamento alternativa suficientemente distribuída na rede de autoestradas dinamarquesa e, por outro lado, na sua réplica, limitou‑se a observar que os dados apresentados pelo Reino da Dinamarca na sua defesa não alteravam os seus pedidos quanto a este aspeto.
Em contrapartida, a Comissão não apresentou nenhum dado objetivo que permita demonstrar a insuficiência das capacidades de estacionamento alternativas para efeitos de períodos de repouso que ultrapassem as 25 horas. Ora, sem esses dados objetivos, não se pode demonstrar, sob pena de se basear em presunções, que a regra das 25 horas é, efetivamente, suscetível de entravar as atividades de operações de cabotagem exercidas por prestadores não residentes em detrimento destes relativamente aos estabelecidos na Dinamarca. Assim, a mera existência de problemas de capacidade nas áreas de repouso públicas da rede dinamarquesa de autoestradas e a identificação pelo Estado‑Membro em causa dos desafios que enfrenta em termos de capacidade de estacionamento, uma das principais razões para a introdução da regra de 25 horas, não permitem daí concluir que esta viola o Regulamento n.o 1072/2009. O mesmo se aplica em relação ao facto de as capacidades de estacionamento facultadas pelo setor privado serem inferiores às disponíveis nas áreas de repouso públicas, uma vez que, dentro desse limite horário de 25 horas, o estacionamento desses veículos continua a ser permitido nestas áreas.
Por último, a Comissão também não demonstrou objetivamente, no caso em apreço, que a localização de lugares de estacionamento alternativos facultados pelo setor privado e a respetiva distribuição no território ou, ainda, o caráter oneroso de alguns destes lugares são suscetíveis de entravar as atividades de transporte em detrimento dos prestadores não residentes, tendo‑se limitado, a este respeito, a basear‑se em presunções.
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considera que a Comissão não fez prova de forma juridicamente bastante das suas afirmações segundo as quais a regra das 25 horas constitui um obstáculo à livre prestação de serviços de transporte abrangido pelo Regulamento n.o 1072/2009. Por conseguinte, O Tribunal de Justiça julga improcedente a ação por incumprimento da Comissão.
(
1
)	Regulamento (CE) n.o 1072/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado do transporte internacional rodoviário de mercadorias (JO 2009 L 300, p. 72).
(
2
)	Esta regra foi aplicada pela Autoridade Rodoviária por força do artigo 92.o, n.o 1, do færdselsloven (Código da Estrada dinamarquês).
(
3
)	Acórdãos de 20 de dezembro de 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, n.o 44), e de 8 de dezembro de 2020, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑626/18, EU:C:2020:1000, n.o 145).
(
4
)	A saber, o título VI da parte III do Tratado FUE, que inclui os artigos 90.° a 100.° TFUE.
(
5
)	Em conformidade com o artigo 1.o, n.os 1 e 4, do Regulamento n.o 1072/2009, em conjugação com o artigo 2.o, ponto 6, deste regulamento.
(
6
)	Regulamento (CE) n.o 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, que altera os Regulamentos (CEE) n.o 3821/85 e (CE) n.o 2135/98 do Conselho e revoga o Regulamento (CEE) n.o 3820/85 do Conselho (JO 2006, L 102, p. 1).
(
7
)	Estas regras são expressamente referidas pelo décimo terceiro considerando e pelo artigo 9.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1072/2009.
(
8
)	Períodos de repouso semanal regular (de pelo menos 45 horas) e dos períodos de repouso semanal reduzido (menos de 45 horas, que podem ainda ser reduzidos, desde que respeitem os requisitos previstos no artigo 8.o, n.o 6, do Regulamento n.o 561/2006, a um mínimo de 24 horas consecutivas), com a única exceção dos períodos de repouso semanal reduzido de 24 a 25 horas.