62023TJ0399_EXT
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deveti razširjeni senat)
z dne 29. oktobra 2025 (
*1
)
„Kmetijstvo – Strateški načrt SKP – Uredba (EU) 2021/2115 – Pravila o podpori za strateške načrte, ki jih države članice pripravijo v okviru SKP – Odobritev s strani Komisije – Zavrnitev zahteve za notranjo revizijo – Člen 10(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 – Člen 13 Uredbe 2021/2115 – Napačna uporaba prava – Očitna napaka pri presoji“
V zadevi T‑399/23,
ClientEarth s sedežem v Ixellesu (Belgija),
Collectif Nourrir s sedežem v Montreuilu (Francija),
ki ju zastopata C. Baldon in N. Braoudakis, odvetnika,
tožeči stranki,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo A.-C. Becker, G. Gattinara, F. Le Bot in C. Perrin, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Francoske republike, ki jo zastopajo B. Fodda, B. Travard, M. de Lisi, P. Chansou in F. du Couëdic, agenti,
intervenientka,
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat),
ob posvetovanju v sestavi L. Truchot, predsednik, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (poročevalec), sodnika, T. Perišin, sodnica, in R. Meyer, sodnik,
sodni tajnik: P. Cullen, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 13. decembra 2024
izreka naslednjo
Sodbo (
1
)
1
Tožeči stranki, združenji ClientEarth in Collectif Nourrir, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlagata razglasitev ničnosti sklepa Evropske komisije z dne 5. maja 2023 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), s katerim je bila zavrnjena njuna zahteva za notranjo revizijo Izvedbenega sklepa Komisije C(2022) 6012 final z dne 31. avgusta 2022 o odobritvi strateškega načrta SKP za Francijo za obdobje 2023–2027 v okviru podpore Unije, ki se financira iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (v nadaljevanju: sklep o odobritvi).
I. Dejansko stanje
2
Tožeči stranki sta ClientEarth, nepridobitno združenje belgijskega prava, ki si prizadeva za spodbujanje varstva okolja, in Collectif Nourrir, nepridobitno združenje francoskega prava, katerega cilji so varstvo okolja, povezovanje združenj in organizacij za varstvo okolja ter spodbujanje ekoloških kmetijskih politik.
3
Francoska republika je 22. decembra 2021 na podlagi člena 118(1) Uredbe (EU) 2021/2115 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 o določitvi pravil o podpori za strateške načrte, ki jih pripravijo države članice v okviru skupne kmetijske politike (strateški načrti SKP) in se financirajo iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), ter o razveljavitvi uredb (EU) št. 1305/2013 in (EU) št 1307/2013 (UL 2021, L 435, str. 1) Komisiji predložila predlog strateškega načrta skupne kmetijske politike (SKP) (v nadaljevanju: SNSKP) za obdobje 2023–2027.
4
Komisija je 31. marca 2022 v skladu s členom 118(2) Uredbe 2021/2115 po tem, ko je ocenila predlog SNSKP, ki ga je pripravila Francoska republika (v nadaljevanju: francoski SNSKP), predložila pripombe in zahtevala dodatne informacije.
5
Francoska republika je 22. aprila 2022 Komisiji poslala dopis, v katerem je predstavila komentarje na pripombe iz dopisa z dne 31. marca 2022, navedenega v točki 4 zgoraj.
6
Francoska republika je 4. avgusta 2022 Komisiji zagotovila informacije v odgovor na njene pripombe in predložila popravljeno različico predloga SNSKP.
7
Komisija je 31. avgusta 2022 sprejela sklep o odobritvi na podlagi člena 118(4) Uredbe 2021/2115.
8
Tožeči stranki sta z dopisom z dne 3. novembra 2022 od Komisije zahtevali, naj opravi notranjo revizijo sklepa o odobritvi (v nadaljevanju: zahteva za notranjo revizijo) na podlagi člena 10(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Unije (UL 2006, L 264, str. 13, v nadaljevanju: Aarhuška uredba), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2021/1767 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. oktobra 2021 (UL 2021, L 356, str. 1). Menili sta, da je Komisija s tem, da je odobrila francoski SNSKP, čeprav ni bil skladen z bistvenimi zahtevami iz Uredbe 2021/2115, prekoračila svojo pristojnost. Tožeči stranki sta podredno trdili, da je Komisija storila več očitnih napak pri presoji, zlasti zaradi nezmožnosti francoskega SNSKP, da dejansko prispeva k doseganju specifičnih ciljev iz člena 6(1), od (d) do (f), Uredbe 2021/2115, ki so blažitev podnebnih sprememb, varstvo naravnih virov z zmanjšanjem odvisnosti od kemikalij ter zaustavitev in obrnitev trenda izgube biotske raznovrstnosti (v nadaljevanju: specifični okoljski in podnebni cilji).
9
Član Komisije, pristojen za kmetijstvo, je z izpodbijanim sklepom tožeči stranki obvestil, da ne priznava nobene od pravnih in znanstvenih trditev, navedenih v podkrepitev njune zahteve za notranjo revizijo. Komisija je zato menila, da ta zahteva ni utemeljena, in jo je zavrnila.
II. Predlogi strank
10
Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
11
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne kot neutemeljeno;
–
tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
12
Francoska republika v intervencijski vlogi v podporo predlogom Komisije Splošnemu sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.
III. Pravo
13
Tožeči stranki v utemeljitev tožbe navajata štiri tožbene razloge, ki se nanašajo:
–
prvi na napake v zvezi s pristojnostjo Komisije za sprejetje sklepa o odobritvi;
–
drugi na očitne napake pri presoji v zvezi s prispevkom francoskega SNSKP k doseganju specifičnega cilja iz člena 6(1)(d) Uredbe 2021/2115 (v nadaljevanju: posebni cilj D) na področju zmanjšanja emisij toplogrednih plinov (v nadaljevanju: emisije toplogrednih plinov) in k dolgoročnim nacionalnim ciljnim vrednostim iz člena 109(2) te uredbe (v nadaljevanju: dolgoročne nacionalne ciljne vrednosti) v zvezi s tem ciljem;
–
tretji na očitne napake pri presoji v zvezi s prispevkom francoskega SNSKP k doseganju specifičnega cilja iz člena 6(1)(e) Uredbe 2021/2115, zlasti varstva vodnih virov (v nadaljevanju: specifični cilj E), in k dolgoročnim nacionalnim ciljnim vrednostim v zvezi s tem ciljem;
–
četrti na očitne napake pri presoji v zvezi s prispevkom francoskega SNSKP k doseganju specifičnega cilja iz člena 6(1)(f) Uredbe 2021/2115 v zvezi z ohranjanjem in obnavljanjem biotske raznovrstnosti (v nadaljevanju: specifični cilj F).
14
V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora Splošno sodišče v skladu s sodno prakso razlagati tožbene razloge tožeče stranke na podlagi njihove vsebine, ne pa na podlagi pravne opredelitve, ter posledično opredeliti tožbene razloge in utemeljitve tožbe (glej sodbo z dne 5. septembra 2014, Éditions Odile Jacob/Komisija, T‑471/11, EU:T:2014:739, točka 51 in navedena sodna praksa).
15
Iz preučitve vsebine pisanj tožečih strank pa je razvidno, da se prvi razlog, naveden v tožbi, ne nanaša na morebitno nepristojnost Komisije za odobritev francoskega SNSKP. Tožeči stranki namreč s prvim tožbenim razlogom izpodbijata način, kako je Komisija izvajala to pristojnost, ker naj pri sprejetju sklepa o odobritvi ne bi spoštovala meja pooblastila, podeljenega s členom 118(4) in (6) Uredbe 2021/2115. Ko sta bili tožeči stranki na obravnavi vprašani o obsegu tega tožbenega razloga, sta to razlago potrdili.
16
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je prvi tožbeni razlog dejansko sestavljen iz treh delov, od katerih se prvi nanaša na napačno uporabo prava v zvezi z naravo in obsegom nadzora Komisije na podlagi člena 118(3) in (4) Uredbe 2021/2115, drugi na napačno uporabo prava pri razlagi meja izvedbenih pooblastil Komisije, podeljenih s členom 118(4) in (6) te uredbe, tretji pa na očitno napako pri presoji v zvezi s tem, ali se pri francoskem SNSKP upoštevajo bistveni elementi navedene uredbe.
A. Splošne opombe
17
Obseg sodnega nadzora, ki ga sodišče Evropske unije opravi pri preučitvi ničnostne tožbe, vložene na podlagi člena 12 Aarhuške uredbe zoper sklep o zahtevi za notranjo revizijo na podlagi člena 10 te uredbe, se ne razlikuje od obsega sodnega nadzora, ki ga Splošno sodišče opravi nad utemeljenostjo obrazložitve sklepov, izpodbijanih neposredno na podlagi člena 263, drugi in četrti odstavek, PDEU, kadar tak sklep temelji na kompleksnih tehničnih in znanstvenih presojah (glej v tem smislu sodbe z dne 15. decembra 2016, TestBioTech in drugi/Komisija, T‑177/13, neobjavljena, EU:T:2016:736, točka 81; z dne 18. oktobra 2023, TestBioTech/Komisija, T‑605/21, neobjavljena, EU:T:2023:648, točka 18, in z dne 25. junija 2025, ClientEarth/Svet, T‑648/22, neobjavljena, EU:T:2025:631, točka 105).
18
V zvezi s tem je treba opozoriti, da ima institucija Unije, kadar mora opraviti kompleksne ocene, široko diskrecijsko pravico, katere izvajanje je predmet sodnega nadzora, ki je omejen na preverjanje, ali zadevni ukrep ne vsebuje očitne napake ali zlorabe pooblastil in ali pristojni organ ni očitno prekoračil meja svoje diskrecijske pravice (glej sodbo z dne 15. decembra 2016, TestBioTech in drugi/Komisija, T‑177/13, neobjavljena, EU:T:2016:736, točka 77 in navedena sodna praksa).
19
Za ugotovitev, da je institucija storila očitno napako pri presoji kompleksnega dejanskega stanja, ki bi upravičila razglasitev ničnosti akta, morajo biti dokazi, ki jih je predložila tožeča stranka, zadostni, da se presoja dejstev, uporabljena v tem aktu, ne zdi verjetna. Ob upoštevanju te preučitve verjetnosti Splošnemu sodišču ni treba s svojo presojo kompleksnega dejanskega stanja nadomestiti presoje avtorja te odločitve. Zato je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na očitno napako, zavrniti, če je treba kljub dokazom, ki jih predloži tožeča stranka, zadevno presojo sprejeti kot še vedno resnično ali veljavno. To še zlasti velja, kadar zadevna odločba vsebuje napake pri presoji, ki so, če se obravnavajo skupaj, tako majhne, da niso mogle vplivati na odločitev uprave (glej sodbo z dne 4. aprila 2019, ClientEarth/Komisija, T‑108/17, EU:T:2019:215, točka 246 in navedena sodna praksa).
20
Poleg tega omejitev nadzora sodišča Unije ne vpliva na njegovo dolžnost, da preveri dejansko pravilnost navedenih dokazov, njihovo zanesljivost in koherentnost ter tudi to, ali ti dokazi vsebujejo vse ustrezne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji kompleksnega položaja, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe (glej sodbo z dne 15. decembra 2016, TestBioTech in drugi/Komisija, T‑177/13, neobjavljena, EU:T:2016:736, točka 79 in navedena sodna praksa).
[…]
C. Prvi tožbeni razlog: napačna uporaba prava pri razlagi in uporabi člena 118(3), (4) in (6) Uredbe 2021/2115 ter očitna napaka pri presoji v zvezi s tem, ali se pri francoskem SNSKP upoštevajo bistveni elementi navedene uredbe
45
Kot je razvidno iz točke 16 zgoraj, je prvi tožbeni razlog v bistvu razdeljen na tri dele.
46
Splošno sodišče meni, da je treba najprej preučiti drugi del prvega tožbenega razloga, s katerim se izpodbijajo meje izvedbenih pooblastil Komisije, ki so s členom 118(4) in (6) Uredbe 2021/2115 podeljena za sprejetje sklepa o odobritvi, nato prvi del, ki se nanaša na naravo in obseg nadzora Komisije na podlagi člena 118(3) in (4) Uredbe 2021/2115, in nazadnje tretji del, ki se nanaša na očitno napako pri presoji.
1.
Drugi del prvega tožbenega razloga: napačna uporaba prava pri razlagi meja izvedbenih pooblastil Komisije, podeljenih s členom 118(4) in (6) Uredbe 2021/2115
47
Drugi del prvega tožbenega razloga je v bistvu razdeljen na dva očitka, od katerih se prvi nanaša na zavrnitev Komisije, da za izvedbeni akt, kot je sklep o odobritvi, prizna obveznost upoštevanja bistvenih elementov temeljnega akta, drugi pa na zavrnitev Komisije, da bi specifične okoljske in podnebne cilje štela za bistvene elemente Uredbe 2021/2115.
a)
Prvi očitek: zavrnitev Komisije, da za izvedbeni akt, kot je sklep o odobritvi, prizna obveznost upoštevanja bistvenih elementov temeljnega akta
48
Tožeči stranki trdita, da je bilo v ugotovitvah v podrazdelku 4.1 Priloge k izpodbijanemu sklepu pravo napačno uporabljeno v zvezi z zavrnitvijo Komisije, da za izvedbeni akt, kot je sklep o odobritvi, prizna obveznost upoštevanja bistvenih elementov temeljnega akta. Po njunem mnenju izvedbeno pooblastilo Komisije na podlagi člena 118(4) in (6) Uredbe 2021/2115 ni odvisno le od obstoja prenosa pooblastila za sprejetje takega sklepa o odobritvi, ampak tudi od tega, ali se pri izvedbenem aktu upoštevajo bistveni elementi temeljnega akta v skladu s členom 291 PDEU.
49
Komisija ob podpori Francoske republike trditve tožečih strank izpodbija.
50
V skladu s členom 291(1) PDEU države članice sprejmejo vse ukrepe notranjega prava, ki so potrebni za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije. Vendar, kot je določeno v odstavku 2 tega člena, če so potrebni enotni pogoji za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije, se s temi akti na Komisijo ali – v ustrezno utemeljenih posebnih primerih ter v okviru skupne zunanje in varnostne politike – na Svet Evropske unije prenesejo izvedbena pooblastila. V skladu s členom 291(4) PDEU se v naslovu izvedbenih aktov vstavi beseda „izvedbeni“ v ustreznem spolu.
51
Iz sklepa o odobritvi je razvidno, da ta temelji na členu 118(6) Uredbe 2021/2115, v skladu s katerim Komisija vsak SNSKP odobri z izvedbenim sklepom, ob upoštevanju zahtev, navedenih v odstavku 4 tega člena.
52
V teh okoliščinah je izvedbeno pooblastilo, preneseno na Komisijo, omejeno hkrati s členom 291(2) PDEU in členom 118 Uredbe 2021/2115.
53
V skladu s sodno prakso Sodišča pojem „izvajanje“ pomeni tako izdelavo izvedbenih pravil kot uporabo pravil za posebne primere s posamičnimi akti (glej sodbo z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točka 36 in navedena sodna praksa).
54
V obravnavani zadevi je namen sklepa o odobritvi odobriti predlog francoskega SNSKP, da bi ta lahko imel pravne učinke v skladu s členom 118(4) in (7) Uredbe 2021/2115.
55
Tako sklep o odobritvi potrjuje skladnost nacionalnega akta, in sicer francoskega SNSKP, z vrsto pogojev iz Uredbe 2021/2115. Ta sklep je naslovljen na Francosko republiko in je predhodna faza izvajanja nacionalnega pravnega okvira, ki ureja dodelitev podpore Unije kmetom in drugim upravičencem na podlagi francoskega SNSKP, kakor se odobri.
56
V zvezi s tem Komisija v skladu s členom 118(4) Uredbe 2021/2115 odobri predlagani SNSKP, če so bile predložene potrebne informacije ter če je ta načrt skladen s členom 9 ter drugimi zahtevami iz navedene uredbe in Uredbe (EU) 2021/2116 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 (UL 2021, L 435, str. 187) ter z delegiranimi in izvedbenimi akti, sprejetimi na podlagi teh aktov.
57
V tem okviru je iz uvodnih izjav 27, 97 in 110 v povezavi s členoma 9 in 118 Uredbe 2021/2115 razvidno, da je namen postopka odobritve zagotoviti skladnost SNSKP, ki so jih države članice sprejele za izvajanje SKP na nacionalni ravni, s pravili Unije, zlasti s cilji SKP, kot so določeni v členu 39 PDEU in natančneje opredeljeni v navedeni uredbi.
58
Iz zgornjih določb izhaja, da je bilo na Komisijo preneseno izvedbeno pooblastilo za preverjanje skladnosti vsakega predloga SNSKP z zahtevami iz Uredbe 2021/2115.
59
Tako je izvedbeno pooblastilo, preneseno na Komisijo s členom 291 PDEU in členom 118 Uredbe 2021/2115 za sprejetje sklepa o odobritvi, omejeno na preverjanje skladnosti določene vrste akta, in sicer predlogov SNSKP. Zato je treba spoštovanje meja tega pooblastila preučiti ne le glede na bistvene splošne cilje navedene uredbe, ampak tudi glede na vse zahteve, navedene v členu 118(4) Uredbe 2021/2115.
60
V obravnavani zadevi Komisija v podrazdelku 4.1 Priloge k izpodbijanemu sklepu v odgovor na razlog za revizijo, ki se nanaša na nepristojnost za sprejetje sklepa o odobritvi, opozarja, da v skladu s členom 13(2) PEU vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama. Po njenem mnenju se vprašanje, ali je bil akt sprejet brez pooblastila, presoja glede na pravno podlago, ki tej instituciji omogoča delovanje, naj je ta implicitna ali izrecna. Tudi če Komisija prekorači meje pooblastil, ki so ji podeljena za sprejetje danega pravnega akta, naj bi ostala pristojna za njegovo sprejetje kljub nezakonitosti, storjeni pri izvajanju tega pooblastila. Zato meni, da trditve, navedene v podporo temu razlogu, niso utemeljene v okviru izpodbijanja, ki temelji na neupoštevanju načela prenosa pristojnosti.
61
Komisija namreč v izpodbijanem sklepu poudarja, da ji člen 118(4) in (6) Uredbe 2021/2115 izrecno podeljuje pooblastilo za odobritev predlogov SNSKP držav članic. Pojasnjuje, da namen sklepov o odobritvi, sprejetih na tej podlagi, ni spremeniti ali dopolniti temeljni akt, in sicer navedeno uredbo, ali pripraviti izvedbena pravila. V tem okviru opozarja, da države članice v skladu s členom 104 navedene uredbe pripravijo SNSKP za izvajanje podpore Unije za doseganje specifičnih ciljev iz njenega člena 6(1) in (2) ter da morajo ti načrti izpolnjevati vse zahteve iz te uredbe.
62
Tako Komisija v izpodbijanem sklepu meni, da mora preveriti, ali trditve, navedene v utemeljitev razloga, ki se nanaša na njeno nepristojnost za odobritev francoskega SNSKP, dokazujejo obstoj kršitev Uredbe 2021/2115 in delegiranih ali izvedbenih aktov, sprejetih na podlagi te uredbe, katerih domnevne kršitve je treba preučiti na podlagi člena 10(1) Aarhuške uredbe, ker pomenijo „okoljsko pravo“ v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe.
63
Vendar je treba ugotoviti, da očitek, ki ga tožeči stranki navajata samostojno in v skladu s katerim je Komisija napačno uporabila pravo, ker je menila, da pri izvedbenem aktu, kot je sklep o odobritvi, ni treba upoštevati bistvenih elementov temeljnega akta, ni vprašanje okoljskega prava v smislu Aarhuške uredbe. Zato ta očitek, tudi če bi bil utemeljen, ne bi privedel do ugotovitve kršitve okoljskega prava v smislu Aarhuške uredbe, ki bi lahko povzročila razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa. Kot je namreč navedla Komisija, mora v okviru notranje revizije zahtevo preučiti le, če vlagatelj te zahteve trdi, da je zadevni upravni akt v nasprotju z okoljskim pravom (glej v tem smislu sodbo z dne 14. marca 2018, TestBioTech/Komisija, T‑33/16, EU:T:2018:135, točke 48, 68 in 78).
64
V zvezi s tem je treba opozoriti, da nobena določba Pogodb sodišču Unije ne nalaga, da v vsakem primeru preuči utemeljenost razlogov ali trditev, navedenih v utemeljitev predlogov, o katerih odloča. Nasprotno, sodišče Unije lahko predvsem iz razlogov, povezanih z učinkovitim izvajanjem sodne oblasti, ne preuči utemeljenosti razlogov, ki jih je treba zavreči kot nedopustne ali zavrniti kot brezpredmetne (glej v tem smislu sodbo z dne 29. septembra 2022, HIM/Komisija, C‑500/21 P, neobjavljena, EU:C:2022:741, točki 72 in 73).
65
Ker je ta očitek, ki ga navajata tožeči stranki, brezpredmeten, njegove utemeljenosti ni treba preučiti.
66
Zato je treba prvi očitek iz drugega dela zavrniti kot brezpredmeten.
b)
Drugi očitek: zavrnitev s strani Komisije, da bi specifične okoljske in podnebne cilje iz Uredbe 2021/2115 štela za bistvene elemente
67
Tožeči stranki Komisiji očitata, da je v izpodbijanem sklepu zavrnila, da bi specifične okoljske in podnebne cilje štela za bistvene elemente Uredbe 2021/2115 v smislu sodne prakse v zvezi s členom 291 PDEU.
68
Komisija ob podpori Francoske republike trditve tožečih strank izpodbija.
69
V obravnavani zadevi Komisija v podrazdelku 3.2 Priloge k izpodbijanemu sklepu meni, da specifični okoljski in podnebni cilji niso osrednji elementi SKP. Po njenem mnenju med specifičnimi cilji iz člena 6 Uredbe 2021/2115, ki izhajajo iz člena 105 te uredbe, ni hierarhije.
70
Poleg tega je treba v skladu s podrazdelkom 3.3 Priloge k izpodbijanemu sklepu SNSKP odobriti takoj, ko so intervencijska strategija, ki jo vsebuje, in njeni elementi primerni za doseganje ciljev iz Uredbe 2021/2115 ter ko je ta načrt skladen s to uredbo in Uredbo 2021/2116.
71
Ker torej Komisija s tem, da je v izpodbijanem sklepu menila, da mora sklep o odobritvi izpolnjevati vse zahteve iz Uredbe 2021/2115, vključno z njenim členom 118(4), in zahteve, na katere ta člen napotuje, zlasti upoštevanje specifičnih okoljskih in podnebnih ciljev, ni napačno uporabila prava, njena zavrnitev opredelitve navedenih splošnih ciljev kot bistvenih ne vpliva na zakonitost izpodbijanega sklepa.
72
Zato je treba drugi očitek zavrniti kot brezpredmeten in posledično zavrniti drugi del prvega tožbenega razloga v celoti.
2.
Prvi del prvega tožbenega razloga: napačna uporaba prava v zvezi z naravo in obsegom nadzora s strani Komisije na podlagi člena 118(3) in (4) Uredbe 2021/2115
73
Prvi del prvega tožbenega razloga je razdeljen na dva očitka, ki se nanašata, prvič, na napačno uporabo prava v zvezi z naravo nadzora, ki ga Komisija izvaja nad predlogi SNSKP na podlagi člena 118(3) in (4) Uredbe 2021/2115, in drugič, na napačno uporabo prava v zvezi s tem, da Komisija ni upoštevala obsega svojega nadzora nad predlogi SNSKP.
a)
Prvi očitek: napačna uporaba prava v zvezi z naravo nadzora, ki ga Komisija izvaja nad predlogi SNSKP na podlagi člena 118(3) in (4) Uredbe 2021/2115
74
Tožeči stranki v bistvu trdita, da je bilo pri preudarkih, navedenih v razdelku 3 Priloge k izpodbijanemu sklepu, pravo napačno uporabljeno, kar zadeva naravo nadzora, ki ga Komisija izvaja nad predlogi SNSKP na podlagi člena 118(3) in (4) Uredbe 2021/2115. Po njunem mnenju Komisija uporablja preozko razlago, ki je omejena na preverjanje, ali je izpolnjen formalni pogoj, ki se nanaša na predložitev vseh potrebnih informacij v zvezi s predlogom SNSKP. Avtonomija držav članic pri zasnovi intervencijske strategije njihovih SNSKP naj bi bila še naprej odvisna od upoštevanja okvira in ciljev, določenih v navedeni uredbi.
75
Na eni strani tožeči stranki Komisiji očitata, da je v podrazdelku 3.3 Priloge k izpodbijanemu sklepu napačno uporabila pravo, kar zadeva naravo pripomb, ki so bile na Francosko republiko naslovljene na podlagi člena 118(3) Uredbe 2021/2115. S tem, da je točkam neskladnosti z navedeno uredbo pripisala manjšo težo, naj bi izkrivila obseg teh pripomb.
76
Na drugi strani tožeči stranki menita, da osrednja vloga Komisije v fazi odobritve predlogov SNSKP izhaja tako iz člena 118(4) Uredbe 2021/2115 kot iz splošne sistematike navedene uredbe. Po njunem mnenju ta člen v povezavi s členom 109(2) in členom 111, prvi odstavek, točka (c), iste uredbe zahteva, da vsak predlog SNSKP izpolnjuje vsebinske pogoje, zlasti da je skladen s členom 9 te uredbe in drugimi zahtevami, ki jih določa ta uredba. V zvezi s tem naj bi le preverjanje izpolnjevanja formalnih in vsebinskih pogojev omogočilo, prvič, da se konkretno oceni učinek predloga SNSKP, da se ponovno preučijo pojasnila in odločitve države članice ter da se opozori na morebitne neskladnosti in trajne pomanjkljivosti ter, drugič, da se zagotovi skupna narava SKP s preprečevanjem kakršnega koli tveganja renacionalizacije.
77
Tožeči stranki tako menita, da mora nadzor nad vsebinskimi pogoji, ki ga mora opraviti Komisija, temeljiti ne le na analizah, ki se pričakujejo od držav članic na podlagi Uredbe 2021/2115, ampak tudi na njenem lastnem znanju in po potrebi na poročilih o analizi, ki so na voljo o tej temi. Tako naj niti kompleksnost teme niti rok za odobritev vsakega predloga ne bi mogla upravičiti zmanjšanja stopnje nadzora, ki se izvaja nad predlogi SNSKP.
78
Tožeči stranki v okviru tega očitka izpodbijata razlago člena 118(3) in (4) Uredbe 2021/2115, ki jo je Komisija uporabila v izpodbijanem sklepu.
79
Preučiti je treba pravni okvir, ki Komisiji podeljuje tako pooblastilo za odobritev predlogov SNSKP, nato pa preveriti obstoj domnevne napačne uporabe prava v odgovoru na zahtevo tožečih strank za notranjo revizijo, vsebovanem v izpodbijanem sklepu.
1) Narava nadzora, ki se izvaja na podlagi člena 118(3) in (4) Uredbe 2021/2115
80
Opozoriti je treba, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst ter cilje in namen, ki jim sledi akt, katerega del je, ali celó zgodovino njenega nastanka (glej v tem smislu sodbi z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, točka 37, in z dne 3. septembra 2024, Illumina in Grail/Komisija, C‑611/22 P in C‑625/22 P, EU:C:2024:677, točki 126 in 127 ter navedena sodna praksa).
81
Člen 118 Uredbe 2021/2115 ureja postopek za oceno in odobritev vsakega predloga SNSKP. Odstavek 1 tega člena določa, da vsaka država članica Komisiji predloži predlog SNSKP.
82
Člen 118(2) Uredbe 2021/2115 določa, da Komisija opravi oceno SNSKP, ki ji je predložen, glede na njegovo popolnost, doslednost in skladnost s splošnimi načeli prava Unije, navedeno uredbo ter delegiranimi in izvedbenimi akti, sprejetimi na njeni podlagi, ter Uredbo (EU) 2021/2116, njegov dejanski prispevek k doseganju specifičnih ciljev iz člena 6(1) in (2) Uredbe 2021/2115 in njegov učinek na pravilno delovanje notranjega trga in izkrivljanje konkurence ter raven upravnega bremena za upravičence in organe.
83
V skladu s členom 118(3), prvi pododstavek, Uredbe 2021/2115 lahko Komisija v treh mesecih po datumu predložitve predloga SNSKP na države članice naslovi pripombe. V njegovem drugem pododstavku je določeno, da mora država članica Komisiji zagotoviti vse potrebne dodatne informacije in po potrebi popraviti predlog SNSKP.
84
Člen 118(4) Uredbe 2021/2115 določa merila za odobritev predlogov SNSKP. Prvič, Komisiji je treba zagotoviti potrebne informacije iz člena 118(3) te uredbe in, drugič, predlog SNSKP mora biti skladen s členom 9 in drugimi zahtevami iz navedene uredbe in Uredbe 2021/2116 ter delegiranimi in izvedbenimi akti, sprejetimi na podlagi teh aktov. Odobritev temelji izključno na aktih, ki so za države članice pravno zavezujoči.
85
Na prvem mestu, na eni strani iz besedila člena 118 Uredbe 2021/2115 izhaja, da se lahko v skladu z odstavkom 3 tega člena pripombe Komisije nanašajo ne le na predložitev dodatnih informacij, ampak lahko privedejo tudi do popravka predloga SNSKP. Uporaba izraza „po potrebi“ pomeni, da je potreba po spremembah odvisna od narave teh pripomb. Tako lahko Komisija v pripombah ugotovi neskladnosti med predlogom SNSKP in zahtevami iz člena 118(4) Uredbe 2021/2115. Zato ga bo morala država članica spremeniti, da bi pridobila odobritev Komisije. Vendar lahko te pripombe vsebujejo tudi predloge o tem, kako bi lahko država članica izboljšala svoj predlog SNSKP, ali celo vprašanja o nekaterih vidikih tega predloga, ne da bi se sicer zahteval kakršen koli popravek.
86
Poleg tega je treba opozoriti, da so pripombe Komisije o vsakem predlogu SNSKP le vmesni ukrep v postopku priprave SNSKP. Člen 118(4) Uredbe 2021/2115 namreč določa, da je odobritev rezultat preučitve popravljenega predloga SNSKP.
87
Na drugi strani Komisija v skladu s členom 118(4) Uredbe 2021/2115 izvaja dvojni nadzor nad predlogom SNSKP, in sicer, prvič, nad njegovo popolnostjo glede na vse potrebne informacije in, drugič, nad njegovo skladnostjo z izčrpno naštetimi zahtevami, ki izhajajo iz prava Unije.
88
Na drugem mestu, kontekstualna razlaga potrjuje jezikovno razlago, navedeno v točkah od 83 do 87 zgoraj.
89
V skladu s členom 118 Uredbe 2021/2115 Komisija najprej oceni vsak predlog SNSKP glede na izčrpen seznam meril iz odstavka 2 tega člena. Komisija preveri njegovo popolnost, doslednost in skladnost s splošnimi načeli prava Unije, z navedeno uredbo, delegiranimi in izvedbenimi akti, sprejetimi na njeni podlagi, ter z Uredbo 2021/2116, njegov dejanski prispevek k doseganju specifičnih ciljev iz člena 6(1) in (2) Uredbe 2021/2115 ter njegov učinek na pravilno delovanje notranjega trga in izkrivljanje konkurence ter na raven upravnega bremena za upravičence in upravo. V drugem stavku tega člena je pojasnjeno, da ocena obravnava „zlasti“ primernost več elementov, ki sestavljajo te predloge. Uporaba takega izraza kaže, da ne gre za dodatno oceno, temveč za enega od sestavnih delov te faze.
90
Dalje, Komisija z državo članico začne postopek, v katerem bo lahko predložila pripombe v skladu s členom 118(3) Uredbe 2021/2115. Kot je bilo opozorjeno v točkah 83 in 85 zgoraj, je v navedenem členu pojasnjeno, da je vsebina teh pripomb odvisna od rezultatov ocene vsakega predloga SNSKP, ki jo je morala Komisija predhodno opraviti. Ni predvideno, da so pripombe omejene le na težave v zvezi s skladnostjo z navedeno uredbo. Ta člen določa tudi morebitne posledice, ki jih je treba izpeljati iz navedenih pripomb.
91
Nazadnje, Komisija po dialogu z državo članico sprejme izvedbeni sklep o odobritvi predloga SNSKP, ki je bil na podlagi njenih pripomb morda spremenjen, če je predlog skladen z zahtevami iz predpisov Unije, navedenih v členu 118(4) Uredbe 2021/2115. V tem okviru je treba poudariti, da člen 118(5) navedene uredbe določa, da mora biti predlog SNSKP odobren najkasneje šest mesecev po tem, ko ga zadevna država članica predloži, in da ta odobritev ne zajema informacij iz člena 113, točka (c), in iz prilog I do IV k predlogu SNSKP iz člena 107(2), točke (a) do (d), ki vsebujejo predhodno vrednotenje, vključno s strateško okoljsko presojo, analizo stanja z vidika prednosti, slabosti, priložnosti in nevarnosti (v nadaljevanju: analiza SWOT), posvetovanje s partnerji oziroma posebno plačilo za bombaž v skladu s členom 115, od (1) do (4), te uredbe.
92
Poleg tega je v členu 1(2) Uredbe 2021/2115 opozorjeno, da Komisija odobri SNSKP in da jih države članice pripravijo.
93
Kar zadeva vlogo držav članic, te v skladu s členom 104(1) Uredbe 2021/2115 za izvajanje podpore Unije, ki se financira iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), pripravijo SNSKP.
94
V zvezi s tem člen 8 Uredbe 2021/2115 določa, da si države članice prizadevajo uresničiti cilje iz členov 5 in 6 te uredbe z določitvijo intervencij na podlagi vrst intervencij iz navedene uredbe v skladu s svojimi ocenami potreb in skupnimi zahtevami iz navedene uredbe.
95
V tem okviru členi od 9 do 84 Uredbe 2021/2115 določajo vrste intervencij in skupne zahteve, ki jih morajo države članice uporabiti za zagotovitev skupne narave SKP. Členi od 107 do 115 navedene uredbe določajo zahteve glede vsebine SNSKP. Ti načrti so smernice za strategijo, ki jo vsaka država članica sprejme za izvajanje SKP.
96
Kar zadeva Komisijo, prvič, kot je razvidno zlasti iz člena 152 Uredbe 2021/2115, ta institucija sprejme različne delegirane akte, potrebne za izvajanje te uredbe. Drugič, kot je razvidno iz člena 11(2), člena 37(6), člena 38(6), člena 59(8), člena 117, člena 123(5), člena 126(5), člena 133, člena 134(14), člena 143(4), člena 148 in člena 150(3) navedene uredbe, je zadolžena za sprejemanje izvedbenih aktov. Tretjič, v skladu s členi od 120 do 143 te uredbe Komisija zagotavlja spremljanje in vrednotenje izvajanja SNSKP, kot so jih odobrile države članice.
97
Iz Uredbe 2021/2115 tako izhaja razdelitev nalog med državami članicami in Komisijo, ki spodbuja večjo subsidiarnost znotraj skupnega okvira, ki mora zagotoviti uskladitev odločitev, sprejetih na nacionalni ravni, s prednostnimi nalogami in cilji Unije.
98
Na tretjem mestu, teleološka razlaga potrjuje jezikovno in kontekstualno razlago, navedeno v točkah od 83 do 97 zgoraj.
99
V tem okviru je treba najprej opozoriti, da v skladu s členom 4(2) PDEU deljena pristojnost med Unijo in državami članicami velja med drugim za področje kmetijstva.
100
Poleg tega je v členu 5 Uredbe 2021/2115 opozorjeno, da je treba cilje SKP uresničevati ob upoštevanju načela subsidiarnosti.
101
V tem kontekstu v skladu z uvodno izjavo 3 Uredbe 2021/2115 način upravljanja SKP zdaj sledi novemu pristopu, ki temelji na zamisli, da Unija določi osnovne parametre politike, medtem ko imajo države članice večjo odgovornost glede tega, kako izpolnjujejo te cilje in dosegajo ciljne vrednosti. Zato okrepljena subsidiarnost omogoča boljše upoštevanje lokalnih razmer in potreb ter posebne narave kmetijske dejavnosti. V zvezi s tem je iz uvodnih izjav 27, 96 in 97 navedene uredbe razvidno, da ta ureja prenos odgovornosti na države članice.
102
Tako novi način upravljanja SKP, ki ga je uvedel zakonodajalec Unije, temelji na sistemu sodelovanja, ki državam članicam pušča manevrski prostor, da lahko intervencije prilagodijo posebnim potrebam in zahtevam svojega nacionalnega kmetijstva, obenem pa zaradi zagotavljanja združljivosti s SKP določa nadzor Unije (sklep z dne 17. oktobra 2024, Complejo Agrícola Las Lomas/Komisija, T‑729/22, EU:T:2024:711, točka 70).
103
Iz vseh zgoraj navedenih elementov izhaja, prvič, da pripombe, ki jih Komisija poda na podlagi člena 118(3) Uredbe 2021/2115, same po sebi niso zavezujoče, vendar mora država članica, ki je pripravila predlog SNSKP, glede na njihovo vsebino vnesti spremembe v ta predlog, če te pripombe razkrivajo neskladnosti z zahtevami iz člena 118(4) navedene uredbe, ki pomenijo ovire za odobritev navedenega načrta, in drugič, da mora Komisija na podlagi iste določbe zagotoviti preverjanje skladnosti predlogov SNSKP z zahtevami iz predpisov Unije, naštetimi v navedenem odstavku.
2) Razlaga Komisije v izpodbijanem sklepu
104
Komisija v podrazdelku 3.3 Priloge k izpodbijanemu sklepu najprej opozarja, da odobritev vsakega predloga SNSKP vključuje tri faze, in sicer oceno, nato podajo pripomb in nazadnje odobritev. Po njenem mnenju ji člen 118(2) in (4) Uredbe 2021/2115 nalaga, da odobri predlog SNSKP, če se ugotovi, da so njegova intervencijska strategija in elementi primerni za doseganje ciljev, določenih v tem predlogu, ter da je skladen s to uredbo in Uredbo 2021/2116. Pojasnjuje, da odobritev temelji le na elementih, ki so za države članice pravno zavezujoči.
105
Poleg tega Komisija opozarja, da so pripombe, naslovljene na države članice na podlagi člena 118(3) Uredbe 2021/2115, vmesna faza v postopku odobritve SNSKP, ki ji lahko sledijo druge izmenjave z državami članicami o posebnih vidikih njihovih predlogov SNSKP. Po njenem mnenju lahko glede na težave, ugotovljene med ocenjevanjem, prvič, v svojih pripombah državo članico pozove ali od nje zahteva, naj popravi nekatere elemente predloga SNSKP, ki morda niso skladni s členom 9 navedene uredbe, drugimi zahtevami iz te uredbe ali Uredbo 2021/2116. Drugič, te pripombe lahko vsebujejo pozive ali predloge, kako izboljšati skladnost intervencij, raven ambicioznosti celotnega SNSKP, kar zadeva specifične okoljske in podnebne cilje, ali ambicioznost specifičnih ciljev, zasnovo intervencij in njihovo usklajenost, ter predloge, kako zmanjšati upravno breme pri izvajanju navedenega načrta. Tretjič, te pripombe se lahko nanašajo na elemente predloga SNSKP, ki niso jasni, so nepopolni, niso podrobno opredeljeni, vzbujajo dvome ali bi jih bilo mogoče dodatno pojasniti ali izboljšati, tudi če gre za elemente, ki jih lahko države članice svobodno izberejo ali oblikujejo same.
106
Zato Komisija meni, da se lahko odgovor države članice na njene pripombe razlikuje glede na njihovo vsebino in da ne vodi sistematično do spremembe predloga SNSKP, saj lahko zadostuje dodatna razjasnitev ali pojasnilo.
107
Kar še posebej zadeva zahtevo po primernosti, Komisija pojasnjuje, da je ta izpolnjena, kadar je predlagana intervencijska strategija usklajena z analizo SWOT in opredelitvijo potreb, kadar je njena okoljska in podnebna struktura skladna z nacionalnimi cilji, ki temeljijo na zakonodaji Unije, naštetimi v Prilogi XIII k Uredbi 2021/2115, in lahko k temu prispeva ter kadar je namen intervencijske strategije kot celote dejansko prispevati k specifičnim ciljem, opredeljenim v navedeni uredbi, in lahko ta strategija k temu prispeva.
108
Dalje, Komisija poudarja, da na eni strani Uredba 2021/2115 nekatere naloge in odločitve prepušča izključno ali pretežno državam članicam, zlasti v členu 115(2) in členu 103, ali iz postopka odobritve izključuje elemente, na primer v členu 113(c) in členu 118(5). Na drugi strani Komisija meni, da ta uredba omejuje obseg njenega pregleda v zvezi z nekaterimi elementi predlogov SNSKP, zlasti kadar se izvajajo nekateri predpisani postopki ali je bil zadevni element zasnovan ali izračunan z uporabo metod, ki jih določa ta uredba.
109
Nazadnje, Komisija meni, da ji Uredba 2021/2115 ne daje pooblastila niti za to, da bi državam članicam določila, kako je treba podrobno izvajati nekatere intervencije ali elemente navedene uredbe, ali jim določila minimalno raven ambicioznosti v zvezi z zastavljenimi cilji ali kazalniki vpliva, niti za to, da bi določila podrobna pravila za izvajanje zahtev glede pogojenosti. Meni, da v skladu z novim regulativnim okvirom, ki državam članicam ponuja večjo prožnost, tak standard nadzora izhaja iz meja, ki ji jih ta uredba nalaga v postopku odobritve predlogov SNSKP in razdelitve nalog med njo in državami članicami pri pripravi, ocenjevanju in odobritvi teh predlogov.
110
Zato Komisija pri razlagi člena 118(4) Uredbe 2021/2115 s tem, da je ugotovila, da je njena vloga v okviru ocenjevanja in odobritve vsakega predloga SNSKP omejena na to, da zagotovi njegovo skladnost s seznamom zahtev, ki izhajajo iz prava Unije, zlasti tako, da oceni prispevek navedenega predloga k ciljem te ureditve, ni napačno uporabila prava.
111
Trditve tožečih strank ne morejo omajati take ugotovitve.
112
Prvič, iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, da Komisija meni, da je njen nadzor omejen na izpolnjevanje enega formalnega pogoja, ampak gre za izpolnjevanje vseh posebnih zahtev, kot je razvidno iz elementov, na katere je bilo opozorjeno v točkah 104 in 107 zgoraj.
113
Drugič, v zvezi s trditvijo, ki se nanaša na obveznost Komisije, da se pri preučitvi predlogov SNSKP opre ne le na analize, ki se pričakujejo od držav članic na podlagi Uredbe 2021/2115, ampak tudi na lastno znanje in po potrebi zunanja poročila, je treba opozoriti, da navedena uredba določa posebno razdelitev vlog med Komisijo in državami članicami na področju analize dejstev.
114
V zvezi s tem je v novem modelu izvajanja SKP, kot izhaja iz Uredbe 2021/2115, zlasti iz njenih uvodnih izjav 99 in 100, poudarjen pomen predhodne analize nacionalnih razmer in opredelitve specifičnih nacionalnih potreb za zasnovo SNSKP. V skladu s to uredbo bi moral tak postopek spodbujati večjo subsidiarnost v skupnem okviru Unije.
115
V ta namen Uredba 2021/2115 državam članicam nalaga izvajanje analiz kmetijskih razmer na nacionalni in regionalni ravni. Prva od teh analiz, določena v členu 108 navedene uredbe, se nanaša na oceno potreb, druga, ki se opravi na podlagi člena 115(2) te uredbe, je analiza SWOT, tretja, določena v členu 139 te uredbe in imenovana predhodno vrednotenje, pa je namenjena presoji vpliva predloga SNSKP na podlagi več meril, med katerimi je njegov prispevek k doseganju specifičnih ciljev.
116
Poleg tega člen 118(5), drugi pododstavek, Uredbe 2021/2115 med drugim določa, da odobritev ne zajema informacij, na katere je bilo opozorjeno v točki 115 zgoraj.
117
Postopek odobritve torej Komisiji ne nalaga, da sprejme analize, ki so jih opravile države članice in na katere je bilo opozorjeno v točki 115 zgoraj, ali da jih dopolni z drugimi analizami.
118
V obravnavani zadevi Komisija v izpodbijanem sklepu, zlasti v podrazdelku 3.3 njegove priloge, ni napačno uporabila prava, ko je opozorila, da ji Uredba 2021/2115 za namene ocenjevanja predlogov SNSKP ne podeljuje preiskovalnih pooblastil, na podlagi katerih bi lahko opravila lastne preiskave ter preverjanja in kontrole informacij, na katerih ti predlogi temeljijo. Prav tako zgolj ugotovitev Komisije v istem podrazdelku Priloge k izpodbijanemu sklepu, da lahko za ocenjevanje predlogov SNSKP poleg teh informacij uporabi druge informacije, ki jih že ima, ne pomeni napačne uporabe prava v zvezi z naravo nadzora iz člena 118(4) navedene uredbe.
119
Tretjič, iz odgovora Komisije v podrazdelku 3.3 Priloge k izpodbijanemu sklepu ni razvidno, da je Komisija menila, da je intenzivnost njenega nadzora nad predlogi SNSKP v okviru postopka odobritve zmanjšana zaradi kompleksnosti teme in šestmesečnega roka, v katerem mora te predloge odobriti po njihovi predložitvi, v skladu s členom 118(5), prvi pododstavek, Uredbe 2021/2115.
120
Komisija namreč v izpodbijanem sklepu zgolj opozarja na meje svojega nadzora, kot izhaja iz člena 118(2) in (4) Uredbe 2021/2115, pri čemer poudarja, da priprava SNSKP temelji na prospektivni analizi za obdobje najmanj petih let, ki vključuje precejšnjo stopnjo negotovosti glede prihodnjega razvoja na kmetijskem področju.
121
Zato iz vsega navedenega izhaja, da Komisija s tem, da je opozorila na posebnosti postopka odobritve predlogov SNSKP na podlagi člena 118(3) in (4) Uredbe 2021/2115, v izpodbijanem sklepu nikakor ni napačno uporabila prava.
122
Prvi očitek iz prvega dela je torej treba zavrniti kot neutemeljen.
b)
Drugi očitek: napačna uporaba prava v zvezi z obsegom nadzora, ki ga Komisija izvaja nad intervencijsko strategijo na podlagi člena 118(4) Uredbe 2021/2115
123
Tožeči stranki trdita, da je bilo v izpodbijanem sklepu napačno uporabljeno pravo v zvezi z obsegom nadzora, ki ga mora Komisija opraviti na podlagi člena 118(2) in (4) Uredbe 2021/2115. Po njunem mnenju se Komisija ne sme omejiti na celovit nadzor intervencijske strategije in skupnega prispevka predloga francoskega SNSKP v povezavi s specifičnimi cilji, ampak mora analizirati učinkovitost ukrepov, vključenih v navedeni SNSKP, pri prispevanju k doseganju teh ciljev.
124
Tožeči stranki menita, da mora Komisija presoditi, prvič, dejanski prispevek intervencijske strategije, to je njeno zmožnost, da doseže želene ali zahtevane rezultate, in drugič, skladen prispevek okoljske strukture k dolgoročnim nacionalnim ciljnim vrednostim v zvezi z okoljskimi in podnebnimi cilji, in sicer prispevek te strukture k doseganju teh vrednosti glede na pomen SNSKP za dosego teh vrednosti v kmetijskem sektorju. V ta namen naj bi bilo treba preučiti bistvene ukrepe, ki so predvideni v francoskem SNSKP za obravnavanje prednostnih potreb ter doseganje specifičnih okoljskih in podnebnih ciljev ali navedenih dolgoročnih nacionalnih ciljnih vrednosti.
125
Komisija ob podpori Francoske republike trditve tožečih strank izpodbija.
126
V skladu s členom 118(2) Uredbe 2021/2115, na katerega je bilo opozorjeno v točki 89 zgoraj, mora Komisija med drugim oceniti dejanski prispevek predloga SNSKP k doseganju specifičnih ciljev iz člena 6(1) in (2) navedene uredbe. Ta ocena obravnava „zlasti“ primernost več elementov, ki sestavljajo predlog SNSKP.
127
Postopek odobritve določa, da se Komisija prepriča, da je intervencijska strategija iz predloga SNSKP zmožna imeti konkretne in usklajene učinke, da bi se z njo dosegli specifični cilji iz člena 6(1) in (2) Uredbe 2021/2115.
128
V zvezi s tem člen 109 Uredbe 2021/2115 o intervencijski strategiji določa, da mora biti v njej med drugim opisano, kako intervencije omogočajo doseganje ciljnih vrednosti, vključno s tistimi, ki so določene za specifične okoljske in podnebne cilje, ter kako so te intervencije med seboj usklajene in združljive. Enako velja za dodelitev finančnih sredstev, ki mora biti utemeljena in zadostna za doseganje navedenih ciljnih vrednosti. Poleg tega je v členu 109(2)(a) te uredbe dodano, da morata biti v tej intervencijski strategiji dokazana usklajenost te strategije in dopolnjevanje intervencij med specifičnimi cilji, tako da med drugim zagotavlja pregled okoljske in podnebne strukture, v katerem so opisani način izvajanja vsakega standarda za dobre kmetijske in okoljske pogoje (v nadaljevanju: DKOP), skupni prispevek pogojenosti k doseganju specifičnih okoljskih in podnebnih ciljev, dopolnjevanje med več oblikami podpore za iste specifične cilje, način za doseganje večjega skupnega prispevka iz člena 105 navedene uredbe ter način, kako naj bi ta okoljska in podnebna struktura dosledno prispevala k doseganju dolgoročnih nacionalnih ciljnih vrednosti.
129
Kar zadeva ambicioznejše specifične okoljske in podnebne cilje, člen 105 Uredbe 2021/2115 določa, da si države članice prizadevajo, da je skupni prispevek k njihovemu doseganju večji od skupnega prispevka k doseganju cilja iz prejšnje ureditve, ki je veljala v obdobju 2014–2020. V tem členu je dodatno pojasnjeno, da je v SNSKP razloženo, kako nameravajo države članice doseči tak večji skupni prispevek.
130
Poleg tega je treba opozoriti, da je namen novega modela izvajanja, na katerem temelji Uredba 2021/2115, spodbujati večjo subsidiarnost, saj državam članicam daje dodatno polje proste presoje v posebni ureditvi intervencij, ki jih vsebuje vsak SNSKP.
131
V ta namen Uredba 2021/2115 določa bistvene parametre za izvajanje SKP, in sicer cilje Unije, vrste intervencij in skupne zahteve, katerih upoštevanje zagotavlja Komisija v okviru postopka odobritve iz člena 118 navedene uredbe.
132
V tem okviru Uredba 2021/2115 ne vključuje niti mehanizma za prilagajanje intervencij v okviru intervencijske strategije v zvezi z njihovim prispevkom k doseganju specifičnih okoljskih in podnebnih ciljev niti mehanizma za prilagajanje prispevka SNSKP pri doseganju dolgoročnih nacionalnih ciljnih vrednosti, povezanih z okoljskimi in podnebnimi cilji.
133
Tako Uredba 2021/2115 od vsake države članice zahteva, da pripravi SNSKP, ki dejansko prispeva k doseganju specifičnih ciljev iz člena 6(1) in (2) navedene uredbe, katerih doseganje se meri s kazalniki in ciljnimi vrednostmi.
134
Vendar Uredba 2021/2115 državam članicam ne nalaga obveznosti rezultata pri izvajanju SKP, temveč obveznost prizadevanja. Besedilo splošnih in specifičnih ciljev namreč potrjuje, da državam članicam ni treba doseči določenega in natančno merljivega rezultata. V zvezi s tem člen 5(b) navedene uredbe določa, da podpora iz EKJS in EKSRP prispeva k doseganju različnih splošnih ciljev, med drugim cilja „podpore in krepitve varstva okolja“. Tako v zvezi s specifičnimi okoljskimi in podnebnimi cilji člen 6(2), od (d) do (f), te uredbe natančneje določa, da je namen pomoči „prispevanje k blaženju podnebnih sprememb in […] spodbujanje trajnostne energije“, „spodbujanje trajnostnega razvoja in učinkovitega upravljanja naravnih virov“ ter „prispevanje k zaustavitvi […] trenda izgube biotske raznovrstnosti, krepitev ekosistemskih storitev ter ohranjanje habitatov in krajine“.
135
Zato mora Komisija v skladu s celostnim pristopom v okviru nadzora skladnosti oceniti dejanski prispevek predloga SNSKP k doseganju splošnih in specifičnih ciljev, tako da intervencijsko strategijo preuči hkrati z vidika njene ravni ambicioznosti in njene zmožnosti, da ima pričakovane učinke za izpolnitev obveznosti prizadevanja, ki je naložena državam članicam, vključno s specifičnimi okoljskimi in podnebnimi cilji.
136
V obravnavani zadevi Komisija v podrazdelku 3.2 Priloge k izpodbijanemu sklepu pojasnjuje, da je njena vloga v okviru ocenjevanja iz člena 118(2) Uredbe 2021/2115 preveriti, ali so informacije in utemeljitve, ki jih predloži država članica, popolne ter ali jasno, dosledno, logično, jedrnato in verodostojno pojasnjujejo delovanje intervencijske strategije in intervencij, njihov dejanski prispevek k specifičnim okoljskim in podnebnim ciljem, njihovo usklajenost z drugimi intervencijami, ki prispevajo k specifičnim ciljem, ter skladnost vsake intervencije s splošnimi in specifičnimi zahtevami iz navedene uredbe, ki se uporabljajo zanjo. Komisija v zvezi z okoljsko in podnebno strukturo pojasnjuje, da preverja njeno skladnost z zahtevami iz člena 109(2)(a) navedene uredbe, vključno z njenim prispevkom in skladnostjo z dolgoročnimi nacionalnimi ciljnimi vrednostmi.
137
Poleg tega Komisija v podrazdelku 3.3 Priloge k izpodbijanemu sklepu, na katerega je bilo opozorjeno v točkah 104 in 107 zgoraj, potrjuje, da mora v okviru postopka odobritve preveriti tako dejanski prispevek intervencijske strategije SNSKP in njegovih elementov k splošnim in specifičnim ciljem kot tudi skladnost navedenega načrta z zahtevami prava Unije, ki so taksativno naštete v členu 118(4) Uredbe 2021/2115. Pojasnjuje, da gre za to, da se prepriča, da države članice izpolnjujejo obveznosti prizadevanja, ki so jim naložene s to uredbo.
138
Iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, da je Komisija menila, da se mora v okviru postopka odobritve francoskega SNSKP omejiti na celostno presojo navedenega načrta, ne da bi preverila ukrepe, ki jih ta načrt vsebuje. Nasprotno, iz izpodbijanega sklepa je razvidno, da Komisija meni, da se mora njen nadzor nanašati na vse elemente, ki sestavljajo predlog SNSKP, ker mora presoditi ne le posamične učinke ukrepov, ampak tudi njihove usklajene učinke.
139
Iz tega sledi, da je treba drugi očitek iz prvega dela zavrniti kot neutemeljen in posledično zavrniti prvi del prvega tožbenega razloga.
3.
Tretji del prvega tožbenega razloga: Komisija je v izpodbijanem sklepu s tem, da je ugotovila, da se pri francoskem SNSKP upoštevajo bistveni elementi Uredbe 2021/2115, storila očitno napako pri presoji
140
Tožeči stranki menita, da je Komisija v podrazdelku 4.1 Priloge k izpodbijanemu sklepu s tem, da je menila, da se pri francoskem SNSKP upoštevajo bistveni elementi Uredbe 2021/2115 na okoljskem in podnebnem področju, storila očitno napako pri presoji. Trdita, da točke neskladnosti z bistvenimi elementi navedene uredbe v revidirani različici predloga francoskega SNSKP niso bile popravljene, zlasti kar zadeva specifične okoljske in podnebne cilje zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, varstva vodnih virov ter ohranjanja in obnavljanja biotske raznovrstnosti.
[…]
143
Poudariti je treba, da tožeči stranki s tretjim delom prvega tožbenega razloga Komisiji v bistvu očitata, da je v izpodbijanem sklepu s tem, da je ugotovila, da je francoski SNSKP skladen s specifičnimi okoljskimi in podnebnimi cilji, storila očitno napako pri presoji.
144
Poleg tega tožeči stranki Komisiji v drugem, tretjem in četrtem tožbenem razlogu očitata tudi, da je storila več očitnih napak pri presoji s tem, da je menila, da je sklep o odobritvi skladen s specifičnimi okoljskimi in podnebnimi cilji.
145
Zato je treba preučitev tretjega dela prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na upoštevanje specifičnih okoljskih in podnebnih ciljev, združiti s preučitvijo drugega, tretjega in četrtega tožbenega razloga.
146
Glede na zgoraj navedeno je treba prvi tožbeni razlog zavrniti kot delno brezpredmeten in delno neutemeljen ter v preostalem napotiti na preučitev drugega, tretjega in četrtega tožbenega razloga.
[…]
E. Tretji tožbeni razlog: očitne napake pri presoji v zvezi s prispevkom francoskega SNSKP k doseganju specifičnega cilja E in dolgoročnim nacionalnim ciljnim vrednostim v zvezi s tem ciljem
223
Tretji tožbeni razlog je razdeljen na dva dela, od katerih se prvi nanaša na očitno napako pri presoji v zvezi z dejanskim prispevkom intervencijske strategije francoskega SNSKP k specifičnemu cilju E, zlasti varstvu vodnih virov, drugi pa na očitno napako pri presoji v zvezi z dejanskim prispevkom francoskega SNSKP k doseganju dolgoročnih nacionalnih ciljnih vrednosti na področju varstva vodnih virov, ki izhajajo iz Direktive 2000/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 5, str. 275) in Direktive Sveta 91/676/EGS z dne 12. decembra 1991 o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 68).
1.
Prvi del tretjega tožbenega razloga: očitna napaka pri presoji v zvezi z dejanskim prispevkom intervencijske strategije francoskega SNSKP k specifičnemu cilju E, zlasti varstvu vodnih virov
224
Tožeči stranki trdita, da je Komisija v izpodbijanem sklepu storila očitno napako pri presoji, ker je ugotovila, da intervencijska strategija francoskega SNSKP dejansko prispeva k varstvu vodnih virov, določenemu v okviru specifičnega cilja E, čeprav ne omogoča zmanjšanja uporabe pesticidov zaradi nespoštovanja standarda DKOP 7 ter sheme za podnebje in okolje, kot sta opredeljena v Uredbi 2021/2115.
225
Prvi del tretjega tožbenega razloga je razdeljen na pet očitkov, ki se nanašajo, prvič, na prednostno naravo zmanjšanja uporabe pesticidov v okviru doseganja specifičnega cilja E, drugič, na neprimernost logike pregleda, ki jo je Komisija uporabila za presojo prispevka intervencijske strategije k specifičnemu cilju E, tretjič, na to, da se pri francoskem SNSKP ne upošteva standard DKOP 7 iz člena 13 Uredbe 2021/2115, četrtič, na to, da se pri francoskem SNSKP ne upošteva shema za podnebje in okolje iz člena 31 navedene uredbe, in petič, na nezmožnost intervencijske strategije za dosego specifičnega cilja E zaradi omejitev, povezanih s pogoji za izvajanje standarda DKOP 7 ter sheme za podnebje in okolje s strani francoskih organov.
[…]
c)
Tretji očitek: neupoštevanje člena 13 Uredbe 2021/2115 in minimalnih zahtev, določenih s to uredbo, v standardu DKOP 7, ki se izvaja s francoskim SNSKP
246
Kot je bilo opozorjeno v točkah 103 in 135 zgoraj, se mora Komisija v skladu s členom 118(4) Uredbe 2021/2115 prepričati, da je vsak predlog SNSKP skladen z določenimi zahtevami prava Unije, zlasti z določbami Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, določbami Uredbe 2021/2115 in Uredbe 2021/2116 ter določbami delegiranih in izvedbenih aktov, sprejetih na podlagi teh uredb. To preverjanje skladnosti zahteva ne le presojo dejanskega prispevka intervencijske strategije vsakega načrta k doseganju specifičnih ciljev na podlagi celostnega pristopa, ampak tudi presojo, ali ukrepi, ki jih ti načrti vsebujejo, niso v nasprotju z minimalnimi zahtevami prava Unije, določenimi v tem členu.
247
Tožeči stranki v okviru tretjega očitka iz prvega dela tretjega tožbenega razloga trdita, da standard DKOP 7, kot se izvaja s francoskim SNSKP, ni skladen niti s členom 13(1) Uredbe 2021/2115 niti z minimalnimi zahtevami iz Priloge III k navedeni uredbi, kar pomeni kršitev člena 118(4) navedene uredbe. Poleg tega naj bi bila odstopanja od splošnega pravila letnega kolobarjenja dovoljena le na ravni regij ali kmetijskih gospodarstev, ki imajo nekatere značilnosti. Prav tako naj ocena skupnega prispevka pogojenosti k specifičnim ciljem ne bi nasprotovala konkretni oceni standardov DKOP, kot se izvajajo s SNSKP, kot naj bi bilo razvidno iz člena 109(2)(a)(ii) te uredbe.
248
Komisija ob podpori Francoske republike trditve tožečih strank izpodbija. Po njenem mnenju izvajanje standarda DKOP 7 s francoskim SNSKP izpolnjuje minimalne zahteve iz člena 13(1) Uredbe 2021/2115, natančneje določene v Prilogi III k navedeni uredbi, ki državam članicam omogočajo, da navedeni standard izvajajo z določeno prožnostjo, da bi upoštevale raznolikost kmetovalnih metod in kmetijskih pogojev v različnih regijah države. Poleg tega naj bi bile izjeme možne, če zagotavljajo doseganje glavnega cilja standarda DKOP 7, to je ohranjanje potenciala tal. Francoski SNSKP naj bi ta cilj uresničeval v celoti, hkrati pa naj bi se z njim dolgoročneje izvajalo kolobarjenje, zagotavljala določena prožnost v primeru slabih vremenskih razmer in upoštevale regionalne razlike. V zvezi s tem naj bi bila na ravni parcele v skladu s členom 13 te uredbe obveznost, določena s standardom DKOP 7, izpolnjena bodisi s spremembo glavne kmetijske rastline vsaki dve leti bodisi s sekundarno kmetijsko rastlino, ki se prideluje vsako leto.
249
V obravnavani zadevi je iz podrazdelka 4.3 Priloge k izpodbijanemu sklepu razvidno, da je Komisija v odgovor na zahtevo za notranjo revizijo menila, prvič, da standard DKOP 7 ni intervencija v smislu člena 111 Uredbe 2021/2115 in tako ni del okvira smotrnosti, določenega v navedeni uredbi, čeprav je bistven kot minimalna zahteva in podlaga za nekatere intervencije. Drugič, standard DKOP 7 kot zahteva pogojenosti, ki jo morajo izpolnjevati vsi kmetje, naj ne bi bil upošteven za presojo prispevka francoskega SNSKP h kazalniku rezultata R.24.
250
Najprej je treba opozoriti, da lahko v okviru notranje revizije na podlagi člena 10(1) Aarhuške uredbe vlagatelj zahteve trdi, da je akt, na katerega se nanaša zahteva za revizijo, v nasprotju z okoljskim pravom.
251
V zvezi s tem standard DKOP 7 – ob upoštevanju njegovega cilja ohranjanja potenciala tal s kolobarjenjem z glavno ali sekundarno kmetijsko rastlino na ornih zemljiščih – prispeva k uresničevanju ciljev okoljske politike Unije, zlasti k ohranjanju, varovanju in izboljševanju kakovosti okolja ter skrbni in preudarni rabi naravnih virov. Ta standard je torej zajet s pojmom „okoljsko pravo“ v smislu člena 2(1)(f) Aarhuške uredbe (glej v tem smislu sodbo z dne 6. julija 2023, EIB in Komisija/ClientEarth, C‑212/21 P in C‑223/21 P, EU:C:2023:546, točke od 83 do 87).
252
Poudariti je treba, da je iz samega besedila člena 13(1) Uredbe 2021/2115 razvidno, da so za zagotavljanje, da se vsa kmetijska zemljišča obdelujejo v skladu z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji, odgovorne države članice. V ta namen na nacionalni ali regionalni ravni za vsak standard DKOP iz Priloge III k navedeni uredbi določijo minimalne standarde v skladu z glavnim ciljem teh standardov iz navedene priloge. Poleg tega države članice pri določitvi svojih standardov po potrebi upoštevajo specifične značilnosti zadevnih zemljišč, vključno s stanjem tal in podnebnimi razmerami, obstoječe sisteme kmetovanja, kmetijske prakse, velikost in strukturo kmetij, rabo zemljišč ter posebnosti najbolj oddaljenih regij.
253
Iz tega izhaja, da morajo države članice določiti minimalne standarde za vsak standard DKOP iz Priloge III k Uredbi 2021/2115. Tak pristop je potrjen z uvodno izjavo 43 navedene uredbe. Čeprav so države članice pri opredelitvi teh zahtev zavezane upoštevati navedeno prilogo, pa jim ta z uporabo splošnih pojmov in terminov vseeno prepušča določeno polje proste presoje pri dejanskem določanju teh standardov (glej po analogiji sodbo z dne 7. avgusta 2018, Argo Kalda Mardi talu, C‑435/17, EU:C:2018:637, točka 36 in navedena sodna praksa).
254
Tako je obseg polja proste presoje, priznanega državam članicam v okviru opredelitve standardov DKOP, odvisen zlasti od njihovega besedila ali stopnje njihove natančnosti v pravu Unije, to je – v obravnavani zadevi – od vsebine Priloge III k Uredbi 2021/2115.
255
Priloga III k Uredbi 2021/2115 določa, da je glavni cilj standarda DKOP 7 ohranjanje potenciala tal. V zvezi s tem so v opombi navedena pojasnila glede pomena pojma „kolobarjenje“. Glede na to opombo kolobarjenje pomeni spremembo pridelka vsaj enkrat letno, vključno z ustrezno upravljanimi sekundarnimi kmetijskimi rastlinami, razen v primeru večletnih kmetijskih rastlin, trav in drugih zelenih krmnih rastlin ter neobdelanih zemljišč.
256
Ugotoviti je treba, da čeprav je besedilo standarda DKOP 7 splošno, besedilo opombe, na katero napotuje Priloga III k Uredbi 2021/2115, natančno določa minimalne zahteve v zvezi s kolobarjenjem ter njegove morebitne prilagoditve in izjeme.
257
Iz tega sledi, da polje proste presoje držav članic pri opredelitvi DKOP 7 ne more posegati v minimalne zahteve glede kolobarjenja, na katere je bilo opozorjeno v točki 255 zgoraj.
258
V obravnavani zadevi standard DKOP 7, kot se izvaja s francoskim SNSKP, določa, da se njegovo izpolnjevanje ocenjuje na podlagi dveh kumulativnih meril, prvega na ravni kmetijskega gospodarstva in drugega na ravni parcele, kot je Francoska republika potrdila na obravnavi.
259
Na ravni kmetijskega gospodarstva francoski SNSKP določa letno merilo kolobarjenja, in sicer da mora biti na vsaj 35 % kmetijske površine kmetijskega gospodarstva glavna kmetijska rastlina drugačna od tiste v preteklem letu ali pa ji mora slediti sekundarna kmetijska rastlina.
260
Na ravni parcele francoski SNSKP zahteva, da se v obdobju štirih let posejeta dve različni glavni kmetijski rastlini ali da se v tem istem obdobju vsako leto poseje sekundarna kmetijska rastlina, razen na površinah s „semensko koruzo“. Predvideni so tudi odstopanje, ki temelji na diverzifikaciji posebnih kmetijskih rastlin, za kmetijska gospodarstva na območju Renskega nižavja in več oprostitev.
261
V zvezi s tem je treba poudariti, da se v prvem merilu, na katero je bilo opozorjeno v točki 259 zgoraj, brez posebne utemeljitve uporablja drugačna terminologija od tiste v Prilogi III k Uredbi 2021/2115.
262
Poleg tega isto merilo uvaja dodatni parameter, ki ni določen v Prilogi III k Uredbi 2021/2115. Z njim je delež ornih zemljišč, za katera velja obveznost kolobarjenja, kot je opredeljena v navedeni prilogi, omejen na 35 %. Francoski SNSKP ne vsebuje nobenega pojasnila za vključitev tega parametra, nižjega od minimalnih zahtev, med merila standarda DKOP 7. Ta omejitev namreč omejuje obseg zahteve po kolobarjenju in torej obseg glavnega cilja navedenega standarda, navedenega v isti prilogi, to je ohranjanja potenciala tal.
263
Drugo merilo, na katero je bilo opozorjeno v točki 260 zgoraj, uvaja možnost izbire med večletnim kolobarjenjem z glavno kmetijsko rastlino ali letnim kolobarjenjem s sekundarno kmetijsko rastlino. To merilo namreč zahteva prisotnost bodisi dveh glavnih kmetijskih rastlin v štiriletnem obdobju bodisi ene sekundarne kmetijske rastline vsako leto. Vendar taka alternativa očitno ni skladna s Prilogo III k Uredbi 2021/2115, ki določa, da kolobarjenje pomeni spremembo pridelka vsaj enkrat letno na ravni parcel, vključno z ustrezno upravljanimi sekundarnimi kmetijskimi rastlinami.
264
Iz tega izhaja, da kombinacija teh dveh kumulativnih meril vodi v manj pogosto kolobarjenje na manj obdelovalnih zemljiščih glede na minimalne zahteve, določene z Uredbo 2021/2115.
265
Vendar je na eni strani iz izpodbijanega sklepa razvidno, da z razlogoma, ki ju je navedla Komisija in na katera je bilo opozorjeno v točki 249 zgoraj, ni bilo mogoče zakonito utemeljiti tega sklepa, ker na njuni podlagi ni mogoče ugotoviti, da so bili pogoji za izvajanje standarda DKOP 7 s strani francoskih organov, kot so bili odobreni s sklepom o odobritvi, skladni z zakonsko opredelitvijo tega standarda. Na drugi strani je Komisija zgolj ugotovila, da standard DKOP 7, kot se izvaja s francoskim SNSKP, prispeva k zmanjšanju uporabe pesticidov zaradi učinkov kolobarjenja, ki ga določa, ne da bi upoštevala dejstvo, da navedene minimalne zahteve niso bile upoštevane.
266
Zato sta tožeči stranki pravno zadostno dokazali, da je Komisija v izpodbijanem sklepu s tem, da je kot neutemeljen zavrnila razlog za notranjo revizijo, ki se je nanašal na to, da se pri pogojih za izvajanje standarda DKOP 7, določenih v francoskem SNSKP in potrjenih s sklepom o odobritvi, ne upoštevajo minimalne zahteve iz člena 13(1) Uredbe 2021/2115 in Priloge III k tej uredbi, storila očitno napako pri presoji.
[…]
e)
Peti očitek: neobstoj dejanskega prispevka intervencijske strategije francoskega SNSKP k specifičnemu cilju E
302
Tožeči stranki trdita, da z intervencijsko strategijo francoskega SNSKP, zlasti v delu, v katerem ta strategija določa pogoje za izvajanje standarda DKOP 7 ter sheme za podnebje in okolje, ni mogoče uresničiti specifičnega cilja E in zadostiti prednostni potrebi po zmanjšanju pesticidov v francoskem kmetijskem sektorju.
303
V zvezi s standardom DKOP 7 tožeči stranki menita, da čeprav tak standard ni opredeljen kot intervencija v smislu člena 111 Uredbe 2021/2115, pomeni vzvod, ki je v francoskem SNSKP naveden za utemeljitev njegove ravni ambicioznosti v zvezi z zmanjšanjem odvisnosti od pesticidov.
304
V zvezi s shemo za podnebje in okolje tožeči stranki na eni strani trdita, da prakse diverzifikacije kmetijskih rastlin ne morejo imeti kumulativnega učinka na vsa kmetijska gospodarstva, temveč le na tista, ki so že diverzificirana. Komisija naj bi v pripombah Francosko republiko opozorila na nezadostno ambicioznost te smeri. Na drugi strani naj certificiranje ne bi moglo zadostiti prednostni potrebi po zmanjšanju uporabe pesticidov in naj bi ogrožalo tudi doseganje ciljnih vrednosti v ta namen s tem, da kmete odvrača od praks. Poleg tega tožeči stranki menita, da kmetijska gospodarstva nimajo finančnega interesa za spoštovanje vseh zavez v okviru več načinov dostopa do sheme za podnebje in okolje.
305
Komisija ob podpori Francoske republike trditve tožečih strank izpodbija.
306
Kot je bilo opozorjeno v točki 246 zgoraj, mora Komisija v okviru nadzora skladnosti v skladu s celostnim pristopom oceniti dejanski prispevek intervencijske strategije vsakega predloga SNSKP k doseganju vseh specifičnih ciljev Uredbe 2021/2115.
307
Prvič, z vidika točk od 252 do 266 zgoraj je treba preučiti posledice obstoja verjetnih dvomov glede tega, ali standard DKOP 7, ki se izvaja s francoskim SNSKP, izpolnjuje minimalne zahteve iz Uredbe 2021/2115, za oceno dejanskega prispevka intervencijske strategije tega načrta k specifičnemu cilju E v okviru nadzora skladnosti, ki ga Komisija izvaja na podlagi člena 118(4) Uredbe 2021/2115.
308
Pri tem je treba opozoriti, da v skladu s členom 12(1) Uredbe 2021/2115 standard DKOP 7 pomeni zahtevo pogojenosti.
309
V skladu s členom 109(2) Uredbe 2021/2115 morata biti v intervencijski strategiji vsakega SNSKP dokazana usklajenost te strategije in dopolnjevanje intervencij med različnimi specifičnimi cilji. Za to mora biti v vsakem SNSKP predstavljen pregled njegove okoljske in podnebne strukture, v katerem so med drugim opisani, prvič, za vsak standard DKOP način, kako se ta standard izvaja, in po potrebi, kako praksa prispeva k doseganju glavnega cilja tega standarda, drugič, za celotno pogojenost njen skupni prispevek k doseganju specifičnih okoljskih in podnebnih ciljev in, tretjič, dopolnjevanje med zadevnimi referenčnimi stanji, pogojenostjo in različnimi intervencijami, ki obravnavajo iste specifične okoljske in podnebne cilje.
310
Poleg tega je v skladu s Prilogo III k Uredbi 2021/2115 glavni cilj standarda DKOP 7 ohranjanje potenciala tal, ki je zajeto s specifičnim ciljem E.
311
V obravnavani zadevi je iz izpodbijanega sklepa razvidno, da je Komisija zahteve pogojenosti, med katerimi je standard DKOP 7, preučila v povezavi s specifičnim ciljem E glede na predstavitev, ki je v francoskem SNSKP podana v zvezi z njegovo okoljsko in podnebno strukturo. V skladu s francoskim SNSKP pogojenost namreč omogoča doseganje specifičnega cilja E s standardi DKOP 1, 2, 3, 4, 6, 7 in 8.
312
Zato imajo lahko morebitne težave s skladnostjo, ki vplivajo na standard DKOP 7 francoskega SNSKP, posledice za okoljsko in podnebno strukturo navedenega načrta in torej za celovito presojo dejanskega prispevka intervencijske strategije francoskega SNSKP k doseganju specifičnega cilja E.
313
Ker pa nadzor skladnosti, ki ga izvaja Komisija, temelji na celostnem pristopu dejanskega prispevka vsakega SNSKP k doseganju specifičnih ciljev, morata tožeči stranki dokazati, da to, da se pri standardu pogojenosti iz francoskega SNSKP ne upoštevajo minimalne zahteve, določene z Uredbo 2021/2115, v obravnavani zadevi standard DKOP 7 in člen 13 navedene uredbe, vpliva na verjetnost presoje Komisije glede dejanskega prispevka intervencijske strategije navedenega SNSKP v zvezi s specifičnim ciljem E.
314
Tožeči stranki pa trdita le, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker je odobrila francoski SNSKP, čeprav standard DKOP 7, ki ga ta načrt vsebuje, ne izpolnjuje minimalnih zahtev iz Uredbe 2021/2115.
315
Vendar je Komisija v izpodbijanem sklepu menila, da okoljska in podnebna struktura francoskega SNSKP dokazuje dejanski prispevek intervencijske strategije k doseganju specifičnega cilja E zlasti zaradi skupnega prispevka vseh intervencij, povezanih s tem ciljem, in pogojenosti ter zaradi dopolnjevanja med temi intervencijami, zadevnimi referenčnimi stanji in navedeno pogojenostjo v povezavi z navedenim ciljem.
316
Iz tega sledi, da je presojo dejanskega prispevka francoskega SNSKP k specifičnemu cilju E mogoče sprejeti kot še vedno resnično ali veljavno.
317
Drugič, tožeči stranki nista predložili nobenega dokaza, s katerim bi bilo mogoče izpodbijati verjetnost pojasnil Komisije v podrazdelku 4.3 Priloge k izpodbijanemu sklepu v zvezi s kumulativnim učinkom zavez sheme za podnebje in okolje prek praks diverzifikacije kmetijskih rastlin in neobstojem takega učinka med različnimi smermi sheme za podnebje in okolje, z izjemo „bonusa za žive meje“ sheme za podnebje in okolje, ki ga je mogoče združiti z drugimi smermi navedene sheme, na katere je bilo opozorjeno v točki 285 zgoraj.
318
Tretjič, tožeči stranki nista podkrepili svoje trditve, da je ambicioznost ukrepov, ki prispevajo k diverzifikaciji kmetijskih rastlin, nezadostna. Iz točke 38 pripomb Komisije na podlagi člena 118(3) Uredbe 2021/2115, ki jo tožeči stranki navajata v podporo svoji trditvi, je namreč razvidno, da je ta institucija zgolj spodbujala Francosko republiko, naj poveča ambicioznost ukrepov, ki prispevajo k diverzifikaciji kmetijskih rastlin, za boljšo podporo uvedbi kolobarjenja na celotnem ozemlju.
319
Četrtič, kar zadeva zmožnost sheme za podnebje in okolje, da s certificiranjem zadosti prednostni potrebi po zmanjšanju uporabe pesticidov in preusmeri kmete od praks, tožeči stranki nista v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah 18 in 19 zgoraj, pravno zadostno dokazali, da izpodbijani sklep vsebuje očitno napako pri presoji. Tožeči stranki namreč nista predložili nobenega dokaza, s katerim bi bilo mogoče izpodbijati verjetnost pojasnil Komisije v podrazdelku 4.3 Priloge k izpodbijanemu sklepu, v skladu s katerimi ta smer ne le prispeva k zadovoljevanju navedene potrebe, ampak je treba tudi upoštevati cilje vsakega načina dostopa do sheme za podnebje in okolje, da bi se presodila njena splošna vloga v okviru okoljske in podnebne strukture francoskega SNSKP.
320
Glede na navedeno je treba tretji očitek iz prvega dela tretjega tožbenega razloga sprejeti in druge očitke zavrniti.
2.
Drugi del tretjega tožbenega razloga: očitna napaka pri presoji v zvezi s prispevkom francoskega SNSKP k doseganju dolgoročnih nacionalnih ciljnih vrednosti na področju varstva vodnih virov
[…]
337
Glede na zgoraj navedeno je treba tretji tožbeni razlog zavrniti, razen v primeru očitne napake pri presoji, ugotovljene v točki 266 zgoraj.
F. Četrti tožbeni razlog: očitne napake pri presoji v zvezi s prispevkom francoskega SNSKP k doseganju specifičnega cilja F
[…]
3.
Tretji del: neobstoj dejanskega prispevka intervencijske strategije francoskega SNSKP k potrebam F.2, F.3 in F.4
[…]
e)
Nezadostnost podpore za ekološko kmetovanje za zadovoljitev potreb F.2, F.3 in F.4
[…]
379
Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker je kot neutemeljen zavrnila razlog za notranjo revizijo, ki se je nanašal na to, da se pri pogojih za izvajanje standarda DKOP 7, določenih v francoskem SNSKP in potrjenih s sklepom o odobritvi, ne upoštevajo minimalne zahteve iz člena 13(1) Uredbe 2021/2115 in Priloge III k tej uredbi.
380
Ugotoviti je treba, ali lahko ugotovljena nezakonitost povzroči, da se izpodbijani sklep razglasi za ničen v celoti ali le delno.
381
V zvezi s tem je v skladu z ustaljeno sodno prakso razglasitev delne ničnosti akta Unije mogoča samo takrat, kadar je elemente, katerih ničnost se zahteva, mogoče ločiti od preostalega akta. Ta zahteva po ločljivosti ni izpolnjena, kadar se z razglasitvijo delne ničnosti akta spremeni njegovo bistvo (glej sodbo z dne 10. maja 2023, Ryanair/Komisija (SAS II; covid-19), T‑238/21, neobjavljena, EU:T:2023:247, točka 84 in navedena sodna praksa).
382
Poleg tega je treba opozoriti, da je zahteva za notranjo revizijo upravnega akta namenjena ugotovitvi domnevne nezakonitosti ali neutemeljenosti zadevnega akta (sodba z dne 12. septembra 2019, TestBioTech in drugi/Komisija, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, točka 38).
383
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je izpodbijani sklep sestavljen iz štirih razdelkov, v katerih Komisija odgovarja na zahtevo za notranjo revizijo. Razdelek 1 se nanaša na postopek odobritve SNSKP, razdelek 2 na „[o]ceno dopustnosti zahteve za notranjo revizijo“, razdelek 3 na „[p]ravni in normativni okvir SKP za pregled izvedbenega sklepa Komisije, sprejetega v skladu s členom 118(4) Uredbe 2021/2115“, razdelek 4 pa na „[o]ceno razlogov, ki utemeljujejo notranjo revizijo izvedbenega sklepa Komisije o odobritvi strateškega načrta SKP za Francijo“.
384
Čeprav izpodbijani sklep odgovarja na razloge za revizijo ob upoštevanju strukture štirih razdelkov, s katero je povzeta ureditev zahteve za revizijo, pa te strukture kljub temu ni mogoče razdeliti. Kot je namreč razvidno zlasti iz točk 103 in 138 zgoraj, v skladu z logiko nadzora, ki je bil Komisiji zaupan z določbami Uredbe 2021/2115 v okviru postopka odobritve SNSKP, ta institucija ni opravila analize vsakega razloga posebej, temveč je opravila celovit pregled francoskega SNSKP glede na navedene razloge za revizijo. Iz tega izhaja, da so štirje razdelki izpodbijanega sklepa medsebojno odvisni. Zato razdelka izpodbijanega sklepa, v katerem je bila storjena očitna napaka pri presoji, zaradi logike nadzora Komisije ni mogoče ločiti od drugih razdelkov tega sklepa niti iz tega izpeljati posledic za izid zahteve za notranjo revizijo. Poleg tega se zdi, da izreka izpodbijanega sklepa prav tako ni mogoče deliti, ker je Komisija ugotovila neutemeljenost zahteve za notranjo revizijo glede na oceno vseh predstavljenih razlogov za revizijo.
385
Zato je treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep v celoti razglasiti za ničen.
[…]
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat)
razsodilo:
1.
Sklep Evropske komisije z dne 5. maja 2023, s katerim je bila zavrnjena zahteva združenj ClientEarth in Collectif Nourrir za notranjo revizijo Izvedbenega sklepa Komisije C(2022) 6012 final z dne 31. avgusta 2022 o odobritvi strateškega načrta SKP za Francijo za obdobje 2023–2027 v okviru podpore Unije, ki se financira iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, se razglasi za ničen.
2.
Komisija nosi svoje stroške ter stroške združenj ClientEarth in Collectif Nourrir.
3.
Francoska republika nosi svoje stroške.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Meyer
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 29. oktobra 2025.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.
(
1
)	Navedene so le točke zadevne sodbe, za katere Splošno sodišče meni, da je njihova objava koristna.