62008CC0453_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Въведение
1. По настоящото дело на основание член 234 ЕО (понастоящем член 267 ДФЕС) Simvoulio tis Epikratias (Република Гърция) отправя два преюдициални въпроса, свързани с тълкуването на Регламент (ЕО) № 1626/94 на Съвета от 27 юни 1994 година относно утвърждаване на някои технически мерки за опазването на рибните ресурси в Средиземно море(2) . Въпросите са насочени към това дали държава членка може — и ако е така, при какви условия — да запази национални мерки, допълващи тези по Регламент № 1626/94 и състоящи се в установяването на абсолютна забрана за използването на определен вид риболовни съоръжения, ако използването им по принцип е разрешено в съответствие с разпоредбите на посочения регламент.
II – Правна уредба
А – Общностна правна уредба
1. Регламент № 2371/2002
2. Член 1 от Регламент (ЕО) № 2371/2002 на Съвета от 20 декември 2002 година относно опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството(3), озаглавен „Обхват“, гласи:
„1. Общата политика в областта на рибарството обхваща опазването, управлението и експлоатацията на живите водни ресурси, аквакултурите, както и преработката и пускането на пазара на рибните продукти и продуктите от аквакултури, при условие че те се извършват на територията на държавите членки или в териториалните води на Европейската общност или [от кораби на Общността, или] без да се засяга основната отговорност на държавата членка, под чийто флаг плават съответните кораби, от граждани на държавите членки.
2. Общата политика в областта на рибарството предвижда последователни мерки за:
а) опазването, управлението и експлоатацията на живите водни ресурси;
б) ограничаване на последствията от риболова върху околната среда;
в) условия за достъп до водите и до ресурсите;
г) структурната политика и управлението на капацитета на риболовния флот;
д) контрола [и] изпълнението;
е) аквакултурите;
ж) общата организация на пазарите; и
з) международните отношения“.
3. Член 2 от Регламент № 2371/2002, озаглавен „Цели“, предвижда:
„1. Общата политика в областта на рибарството гарантира експлоатация на живите водни ресурси, която създава условия за необходимата устойчивост както в икономически и екологичен план, така и от социална гледна точка.
За тази цел Общността прилага подхода на предпазливостта, като приема мерки, предназначени да [защитят] и опазят живите водни ресурси, да позволят тяхната устойчива експлоатация и да сведат до минимум отражението на риболовната дейност върху морските екосистеми. Тя има за цел постепенното прилагане на подхода на управление на риболова на основата на екосистемите. Общността се стреми да допринесе за ефикасността на риболовните дейности в икономически жизнеспособен и конкурентноспособен сектор на рибарство и аквакултури, като гарантира справедливо жизнено равнище на лицата, които извършват риболовните дейности, държейки същевременно сметка за интересите на потребителите.
2. Общата политика в областта на рибарството се основава на следните принципи на добро управление:
а) ясно определяне на отговорностите на общностно, национално и местно равнище;
б) процес на вземане на решения, основан на сериозни научни становища и който дава своевременни резултати;
в) широко участие на заинтересованите лица на всички етапи на политиката, от планирането до прилагането ѝ;
г) съвместимост с останалите политики на Общността и по-специално екологичната, социалната, регионалната политики и политиките в областта на развитието, на здравеопазването и на защитата на потребителите“.
4. Член 4, параграф 1 от Регламент № 2371/2002 гласи:
„За постигане на целите, посочени в член 2, параграф 1, Съветът изготвя общностни мерки за определяне достъпа до зоните и до ресурсите и за [устойчивото] упражняване на риболовните дейности“.
5. Член 9 от Регламент № 2371/2002, озаглавен „Мерки на държавите членки, приложими за зоната от 12 морски мили“, предвижда:
„1. Една държава членка може да вземе недискриминиращи мерки за опазването и управлението на рибните ресурси и за свеждане до минимум на въздействието на риболова върху процеса на опазване на морските екосистеми в зоната от 12 морски мили, измерени от нейните основни линии, при условие че не е взета никаква мярка за опазване и управление от Общността конкретно за тази зона. Мерките, взети от държавата членка, са съвместими с целите, посочени в член 2, и поне толкова строги, колкото действащата общностна нормативна уредба.
Когато мерките, които трябва да бъдат предприети от дадена държава членка, могат да засегнат риболовните кораби на друга държава членка, те се приемат само след консултация с Комисията, със заинтересованата държава членка и с регионалните консултативни съвети относно проекта за мерки, придружен от кратък доклад относно причините за тези мерки.
[…]“
6. Член 10 от Регламент № 2371/2002 гласи:
„Мерки, предприети от държавите членки, приложими единствено за риболовните кораби, плаващи под техен флаг
Държавите членки могат да предприемат мерки за опазването и управлението на запасите във водите под техния суверенитет или юрисдикция, при условие че:
а) тези мерки се прилагат единствено за риболовните кораби, плаващи под флага на заинтересованата държава членка и регистрирани в Общността или, в случая на риболовни дейности, които не се извършват от риболовен кораб, за лица, установени в заинтересованата държава членка, и
б) тези мерки са съвместими с целите, определени в член 2, параграф 1, и не са по-малко строги от действащата в [Европейския съюз] нормативна уредба.“
2. Регламент № 1626/94
7. Второ, четвърто, осмо и девето съображение от преамбюла на Регламент № 1626/94 гласят:
„[…] сега настъпи моментът да се преодолеят проблемите, които понастоящем засягат ресурсите в Средиземно море посредством въвеждането на една хармонизирана система за управление, приспособена [към средиземноморските] условия и същевременно вземайки под внимание съществуващите национални разпоредби, като последните бъдат коригирани[,] когато е необходимо, за да се защитят рибните ресурси по един балансиран и там където е уместно, прогресивен начин“;
„като има предвид, че [риболовни съоръжения], които при използването им в Средиземно море допринасят [прекомерно] за влошаване на морската среда или за изчерпването на определени морски видове, следва да бъдат забранени за употреба; като има предвид, че част от крайбрежната зона следва да бъде запазена за най-качествените [риболовни съоръжения], използвани от индивидуални рибари [...]“;
„като има предвид, че следва да се запази възможността за съществуването на национални мерки, които допълват или [надхвърлят] минималните изисквания на утвърдената в настоящия регламент система, както и мерки, уреждащи отношенията между субекти, заети с риболовни дейности; като има предвид, че такива мерки могат да бъдат запазени или въведени след преглеждането им от Комисията по отношение на съвместимостта им със законодателството на Общността и общата политика в [областта на] рибарството“;
„като има предвид, че за един ограничен период от време следва да се вземат възлаганите по силата на разпоредбите на настоящия регламент национални мерки, като това се извърши по процедура, която да гарантира минимален отрицателен ефект върху ресурсите и дейността на рибарите от Общността“.
8. Член 1 от Регламент № 1626/94 предвижда:
„1. Настоящият регламент се прилага за целия риболов и свързаните с него дейности, извършв ани в границите на територията или във водите на Средиземно море на изток от линията, минаваща на 5°36′ на запад, попадаща под суверенитета или юрисдикцията на държавите членки, без да се включват вирове и лагуни. Той важи също и за този вид дейности, осъществявани от риболовни кораби на Общността в Средиземно море извън рамките на горепосочените водни територии.
2. Държавите членки със средиземноморска брегова линия могат да продължат законодателната си дейност в сферите, обхванати от параграф 1, включително и за риболова с нетърговски цели, като приемат мерки[,] допълващи или [надхвърлящи] минималните изисквания на установената в настоящия регламент система, при условие че такива мерки са съвместими с [о]бщностното законодателство и съответстват на общата политика в областта на рибарството.
[…]
3. Комисията се уведомява за евентуални намерения за въвеждане или изменение на националните мерки за опазване и управление на ресурсите достатъчно рано, за да може да представи свои наблюдения в съответствие с процедурата, залегнала в член 14 от Регламент (ЕИО) № 3094/86“.
9. Съгласно член 2, параграф 3 от Регламент № 1626/94:
„От 1 януари 2002 г. се забранява употребата на обкръжаващи мрежи и мрежи с механизъм за изтегляне, хвърляни от лодки и задвижвани от брега (брегови грибове), освен ако Съветът не приеме с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията друго решение в светлината на научни данни, доказващи че тяхната употреба не оказва отрицателно влияние на ресурсите“.
10. Член 3, параграф 1 гласи:
„1. Забранява се употребата на тралове, грибове или подобни на тях мрежи в границите от три морски мили от брега или в рамките на 50 m изобата[,] когато тази дълбочина се достига на по-късо разстояние от брега, независимо от метода на изтегляне или влачене, освен в случаите, когато в националното законодателство се предвижда изключение по отношение на брегови зони от три мили, които се простират отвъд териториалните води на държава членка.
Въпреки това, всяко риболовно съоръжение, което се използва на разстояние от брега, което е по-малко от разстоянието, което е указано в първа алинея, и използвано в съответствие с националния закон, който е в сила на 1 януари 1994 г., може да бъде използвано до 31 декември 2002 г., освен ако Съветът, гласуващ с квалифицирано мнозинство относно предложението на Комисията, вземе друго решение с оглед на научните данни, които доказват, че използването им няма негативно отражение върху ресурсите“.
11. Член 3, параграф 1а от Регламент № 1626/94 гласи:
„Употребата на риболовно съоръжение съгласно условията на параграф 1, алинея втора се забранява, с изключение на риболов, осъществяван с gangui, освен ако заинтересованите държави членки са постановили мерки, които гарантират, че за тези риболовни [дейности]:
– забраната, предвидена в параграф 3, не е [поставена под въпрос],
– риболовната дейност не пречи на дейностите на плавателните средства, които използват съоръжения, различни от рибарски [...] тралове, грибове или подобни мрежи с механизъм за влачене,
– риболовната дейност е ограничена до определени видове, които не са обект на изискване за минимални размери, при които те могат да бъде изваждани на брега, в съответствие с член 8,
– риболовната дейност е ограничена по такъв начин, че уловът на видовете, посочени в приложение IV, е минимален,
– корабите разполагат със специални разрешителни за риболов, издадени в съответствие с Регламент (ЕО) № 1627/94 на Съвета от 27 юни 1994 г. относно постановяване на общите разпоредби за специалните разрешителни за риболов[(4) ].
Тези мерки се съобщават на Комисията преди 31 декември 2000 г.“
12. Член 3, параграф 4 от Регламент № 1626/94 предвижда:
„Забранява се хвърлянето на каквито и да е видове обкръжаващи мрежи в границите от 300 метра от брега или в рамките на 30 m изобата за места, където тази дълбочина се достига на по-близко разстояние от брега“.
13. Съгласно член 5, параграф 1 от Регламент № 1626/94:
„Държавите членки определят ограничения, засягащи техническите характеристики на основните видове [риболовни съоръжения], съобразени с минималните изисквания[,] изложени в приложение II“.
14. Член 6, параграф 1 от Регламент № 1626/94 гласи:
„Забранява се употребата и съхраняването на борда на риболовните кораби на тралове или [риболовни съоръжения] с подобен механизъм за изтегляне, мрежи за хриле или обкръжаващи мрежи, освен когато размерът на отворите в онази част на мрежата, която има най-малки отвори, е равен на или е по-голям от един от минималните размери за отворите на мрежи, изброени в приложение III.
[…]“
15. Приложение III към Регламент № 1626/94 предвижда, че минималният размер на отворите на обкръжаващите мрежи е 14 mm.
Б – Национално право
16. С Кралски указ относно риболова с малки обкръжаващи мрежи ( FEK
А’ 132 от 29 август 1958 г.) риболовът с такива мрежи се разрешава при определени условия, включително относно максималната дължина на риболовното съоръжение и размера на отворите на мрежите. Налагат се и условия относно периодите и часовете за риболов.
17. Съгласно Президентски указ № 587/1984 ( FEK А’ 210) всички разрешителни за риболов с малки обкръжаващи мрежи, издадени пред той да бъде приет, престават да бъдат валидни след 31 декември 1986 г. Президентски указ № 542/1985 ( FEK А’ 191) забранява последващото издаване на риболовни кораби на разрешителни за риболов с малки обкръжаващи мрежи и възпроизвежда разпоредбите на отменения от него Президентски указ № 587/1984.
18. С Президентски указ № 526/1988 ( FEK А’ 237 от 26 октомври 1988 г.) риболовът с мрежи за зарган се изключва от приложното поле на споменатите по-горе разпоредби на Президентски указ № 542/1985, а уловът само на зарган ( Belone belone ) и на сайра ( Scomberesox saurus saurus ) с мрежи за зарган се разрешава при определени условия, отнасящи се по-конкретно до периодите и часовете за риболов, размерите на мрежите и на отворите им.
19. Президентски указ № 320/1997 ( FEK А’ 224) предвижда забрана за по-нататъшното издаване на разрешителни на риболовни кораби за риболов с мрежи за зарган и прекратяването на валидността на всички разрешителни за риболов с това съоръжение след 31 декември 1998 г. Президентски указ № 526/1988 е отменен, считано от 31 декември 1998 г.
III – Главното производство и преюдициалните въпроси
20. С молба от 12 май 2003 г. Panagiotis Ioannis Karanikolas и 19 други професионални рибари и собственици на риболовни кораби с местожителство в Кавала (наричани по-нататък „рибарите, жалбоподатели по главното производство“) искат да им се издадат разрешителни за риболов на сардини с риболовното съоръжение, наречено мрежа за сардини, съобразено с ограниченията и техническите характеристики по Регламент № 1626/94. Молбата им е препратена от Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas — Kavalas — Xanthis (областна администрация на Драма, Кавала и Ксанти) в Министерство на земеделието. Въпросната администрация иска информация дали е възможно да издаде посочените по-горе разрешителни на основание Регламент № 1626/94. С писмо № 172603 Дирекцията за морски риболов на това министерство приема, че молбата не може да се уважи, тъй като издаването на разрешителни за риболов със споменатите по-горе мрежи е забранено по силата на единствения член от Президентски указ № 542/1985 ( FEK А’ 191), чиито разпоредби продължават да се прилагат и след приемането на Регламент № 1626/94 като допълваща мярка в областта на риболова. Становището на Министерство на земеделието е съобщено на рибарите, жалбоподатели по главното производство, с писмо № 19/760 от 29 август 2003 г.
21. Рибарите, жалбоподатели по главното производство, заедно с кооперацията за крайбрежен риболов в Кавала, в която членуват, искат от запитващата юрисдикция да отмени писма № 172603 и № 19/760. В производството встъпват Alieftikos Agrotikos Synetairismos Gri-Gri, област Кавала — Makedonia (наричано по-нататък „Makedonia“), и Panellinia Enosi Plioktiton Mesis Aliias.
22. Запитващата юрисдикция счита, че държавите членки могат да приемат допълващи мерки, по-строги от предвидените с Регламент № 1626/94 в териториалните води под техен суверенитет, за да защитят деликатни или застрашени видове от морската фауна. Въпросните мерки не се изчерпват с въвеждането на по-строги технически спецификации относно риболовните съоръжения или периодите от време, в които риболовът е разрешен в съответните зони, а включват и абсолютна забрана за използване на определен вид риболовни съоръжения. Освен това забраните за използване на риболовни съоръжения, наложени с национална разпоредба преди влизането в сила на Регламент № 1626/94, остават незасегнати от последващите разпоредби на Регламента, дори той да позволява използването на тези съоръжения. Като приема, че разрешаването на делото, отнесено до него, зависи от тълкуването на член 1, параграф 2, член 2, параграф 3, член 3, параграфи 1 и 1а от Регламент № 1626/94, Simvoulio tis Epikratias решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси до Съда:
„а) Може ли държава членка да приеме допълващи мерки по смисъла на член 1, параграф 2 от Регламент № 1626/94 на Съвета, състоящи се в установяването на абсолютна забрана за използване на риболовни съоръжения, чието използване по принцип е разрешено в съответствие с разпоредбите на посочения регламент?
б) Разрешено ли е по смисъла на разпоредбите на Регламент № 1626/94 използването, в териториалните води на държава членка със средиземноморска брегова линия, на риболовни съоръжения, които не са включени сред посочените като забранени по принцип от член 2, параграф 3 и член 3, параграфи 1 и 1а от този регламент, и чието използване е било забранено преди влизането в сила на Регламента от национална разпоредба на държава членка?“.
IV – Производството пред Съда
23. Рибарите, жалбоподатели по главното производство, Makedonia, гръцкото и италианското правителство и Комисията представят писмени становища. Съдебно заседание се провежда на 19 ноември 2009 г.
V – Преценка
24. С двата си въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска указания дали държава членка може — и ако е така, при какви условия — да запази национални мерки, допълващи тези по Регламент № 1626/94 и състоящи се в установяването на абсолютна забрана за използването на определен вид риболовни съоръжения, ако използването им по принцип е разрешено в съответствие с разпоредбите на посочения регламент.
25. Изглежда, като това следва да се провери от националната юрисдикция, че разглежданото в националното производство риболовно съоръжение (мрежа за сардини) е малка обкръжаваща мрежа, чието използване съгласно член 3, параграф 4 и членове 5 и 6 от Регламент № 1626/94 е регламентирано, но не е забранено(5) от общностното право. Въпреки че по време на съдебното заседание от 19 ноември 2009 г. не е изразено единно становище относно обхвата на националноправните разпоредби, изглежда — като това следва да се провери от националната юрисдикция — че в гръцкото право е налице абсолютна забрана за използването на такива риболовни съоръжения и в настоящия момент няма разрешителни за използването им в Република Гърция.
26. Националните мерки, налагащи абсолютна забрана за използването на малки обкръжаващи мрежи, са приети преди влизането в сила на Регламент № 1626/94 на 1 януари 1995 г. Според запитващата юрисдикция съгласно кралския указ от 15 август 1958 г. до 1 януари 1987 г. използването на всякакви видове малки обкръжаващи мрежи е разрешено при определени условия за улова на всякакви видове риба, следователно и на сардини, ако мрежата притежава някои технически характеристики. След 1 януари 1987 г. използването на малки обкръжаващи мрежи е забранено, а използването на малките обкръжаващи мрежи, наречени „zarganodikhto“ (мрежа за зарган), се разрешава само през периода от 26 октомври 1988 г. до 31 декември 1998 г. Разрешителни се издават при определени условия единствено за риболова на зарган и сайра. В този смисъл разглежданото в производството пред запитващата юрисдикция използване на мрежи за сардини за целите на риболова на сардини изглежда е било забранено след 1 януари 1987 г., което запитващата юрисдикция следва да провери, а изключението относно мрежите за зарган за риболова на тази риба и на сайрата, както и последващата му отмяна, изглеждат ирелевантни за това производств о.
27. Член 1, параграф 2 от Регламент № 1626/94 предвижда, че Регламентът въвежда само минимални изисквания(6), а след влизането му в сила държавите членки могат да приемат мерки, които допълват или надхвърлят минималните изисквания, установени с него. Тези мерки трябва да са съвместими с общностното законодателство и да съответстват на общата политика в областта на рибарството. Освен това съгласно член 1, параграф 3 от Регламент № 1626/94 Комисията трябва да бъде уведомена достатъчно рано, за да може да представи свои наблюдения в съответствие с процедурата по член 14 от Регламент (ЕИО) № 3094/86 на Съвета от 7 октомври 1986 година относно утвърждаване на някои технически мерки за опазването на рибните ресурси(7) по евентуални намерения за въвеждане или изменение на националните мерки за опазване и управление на ресурсите(8) .
28. Ето защо след влизането в сила на Регламент № 1626/94 държавите членки могат да въвеждат или изменят допълващи национални мерки при спазване на някои материално- и процесуалноправни условия.
29. По въпроса за запазването на заварените национални допълващи мерки, който е релевантен в производството пред запитващата юрисдикция, гръцкото и италианското правителство, Makedonia и Комисията по същество считат, че националните допълващи мерки, приети преди влизането в сила на този регламент, могат да се запазят. Рибарите, жалбоподатели в главното производство, считат обаче, че в съответствие с член 1, параграф 2 от Регламент № 1626/94 национални допълващи мерки могат да се приемат единствено след влизането в сила на Регламента. Поради това националните мерки, приети преди Регламент № 1626/94, са лишени от правно основание по този регламент и не могат да останат в сила съгласно принципа на предимството на разпоредбите на Регламента.
30. Според мен с оглед на израза „[д]ържавите членки […] могат да продължат законодателната си дейност“, съдържащ се в член 1, параграф 2 от Регламент № 1626/94, и изискването Комисията да се уведомява за евентуални намерения за „изменение[(9) ] на националните мерки за опазване и управление на ресурсите“, съдържащо се в член 1, параграф 3 от Регламент № 1626/94, Регламентът предвижда националните допълващи мерки, които предхождат влизането му в сила, да продължат да съществуват.
31. Според мен това тълкуване намира опора по-специално във второ съображение от Регламент № 1626/94, което предвижда въвеждането на хармонизирана система за управление в Средиземно море, като се вземат под внимание съществуващите национални разпоредби и последните бъдат коригирани. Освен това в съответствие с осмо съображение от Регламент № 1626/94 следва да се запази възможността за съществуването на национални мерки, които допълват или надхвърлят минималните изисквания на този регламент. От текста на осмо съображение от Регламент № 1626/94 също личи, че запазването на тези мерки подлежи на преглед от Комисията. Член 1, параграф 3 от Регламент № 1626/94 обаче изисква само Комисията да се уведомява за евентуални намерения за въвеждане или изменение на националните мерки. Ето защо в отсъствието на изрично изискване по член 1, параграф 3 от Регламент № 1626/94 за уведомяване на Комисията относно национални мерки, предхождащи влизането в сила на този регламент, считам, че тяхното запазване не подлежи на преглед от Комисията. В това отношение от установената съдебна практика е видно, че преамбюлът на даден общностен акт няма обвързваща правна сила и не може валидно да се посочва като основание за дерогирането на самите разпоредби на въпросния акт, нито за тълкуването им по начин, който е в явно противоречие с текста им(10) .
32. В допълнение, както в писменото, така и в устното си становище Комисията посочва, че когато изготвя предложението си за Регламент № 1626/94, тя проучва съществуващите национални мерки и ги отчита в хода на законодателния процес, довел до приемането на Регламент № 1626/94. В това отношение бих отбелязал, че в изложението на мотивите към предложението ѝ за регламент на Съвета за хармонизиране на някои технически мерки в средиземноморския риболов(11) Комисията заявява, че въз основа на около 400 правни текста, предоставени от четирите държави членки със средиземноморска брегова линия, тя извършва сравнително проучване на разпоредбите, прилагани в областта на средиземноморския риболов, за да обособи основния корпус от правила, които да бъдат въведени на общностно равнище. Съгласно това изложение на мотивите предложението на Комисията в този смисъл посочва неизчерпателно минималните ограничения, които да се приемат на общностно равнище.
33. Ето защо считам, че Регламент № 1626/94 само установява някои минимални технически стандарти за опазването на рибните ресурси в Средиземно море и по принцип позволява не само приемането или изменението на национални допълващи мерки, но и запазването от страна на държавите членки на такива заварени мерки. В това отношение и противно на твърденията на рибарите, жалбоподатели по главното производство, не считам, че като определя някои забранени риболовни съоръжения(12), Регламент № 1626/94 изчерпателно посочва риболовните съоръжения, които са забранени в Средиземно море(13), и в този смисъл сам по себе си представлява пречка за или изключва запазването или приемането от държава членка на мерки, които забраняват други риболовни съоръжения.
34. Възниква обаче въпросът дали разглежданата от запитващата юрисдикция абсолютна забрана, наложена от националното право, по принцип е съвместима с общностното законодателство, и по-специално дали е в съответствие с общата политика в областта на рибарството съгласно изискването на член 1, параграф 2 от Регламент № 1626/94. В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 267 ДФЕС Съдът не е компетентен да прилага общностните правила към даден правен спор и по този начин да дава квалификация на разпоредба от националното право с оглед на тези правила. Съдът все пак може в рамките на съдебното сътрудничество, въведено с член 267 ДФЕС, и въз основа на материалите по делото да предостави на националната юрисдикция насоки за тълкуването на общностното право, които могат да ѝ бъдат полезни, когато преценява действието на тази разпоредба(14) .
35. Като се има предвид, че общностният законодател не е имал намерение напълно да хармонизира нормите, включително относно забраната на риболовни съоръжения в Средиземно море, според мен на държавите членки се предоставя известна дискреционна власт във връзка с мерките, които допълват или надхвърлят минималните изисквания на установената в Регламент № 1626/94 система. Държавите членки обаче са длъжни да упражняват своята дискреционна власт при съблюдаване на общата политика в областта на рибарството и основните принципи на общностното право, сред които са и принципите на пропорционалност и на равно третиране(15) .
36. В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция посочва, че Президентски указ № 542/1985 е приет въз основа на Становище № 75 на Съвета по рибарство от 12 април 1984 г. Съгласно акта за преюдициално запитване становището гласи, че въпросната абсолютна забрана се счита за необходима, тъй като мрежите за сардини се използват в зона, простираща се на разстояние една—две мили от брега, където се развиват и размножават водни организми и в която се осъществява риболов и с други съоръжения, поради което запасите намаляват.
37. Ето защо от акта за преюдициално запитване би могло да се установи, че целта на забраната е да се опазят водните ресурси в зона, простираща се на разстояние една—две морски мили от брега — цел, която според мен е съвместима с общата политика в областта на рибарството(16) .
38. Запитващата юрисдикция не посочва дали забраната преследва друга цел.
39. Рибарите, жалбоподатели по главното производство, твърдят по-конкретно че въпросната забрана е в противоречие с изложената в четвърто съображение от преамбюла на Регламент № 1626/94 цел крайбрежната зона да бъде запазена за най-качествените риболовни съоръжения, използвани от индивидуални рибари. Освен това според рибарите, жалбоподатели по главното производство, в противоречие с девето съображение от Регламент № 1626/94, въпросната забрана е с неограничен срок и засяга неблагоприятно рибарите от Общността, като ги лишава от използването на определени риболовни съоръжения. Те също заявяват, че въпросната забрана не е приета в съответствие с научните доказателства. Тези доказателства установяват, първо, че правилното използване на мрежи за сардини в залива Кавала не засяга неблагоприятно рибните запаси, и второ, представлява източник на доходи за индивидуалните рибари по крайбрежието в региона, особено през зимата. Освен това забраната води до дискриминация между рибарите, които ловят сардини с големи обкръжаващи мрежи от по-големи кораби (gri-gri), и рибарите от крайбрежието, които използват малки обкръжаващи мрежи (мрежи за сардини). Рибарите, жалбоподатели по главното производство, считат също, че забраната за използване на мрежи за сардини е непропорционална.
40. Makedonia твърди, първо, че уловът на сардини е възможен и с други средства освен мрежите за сардини. Освен това, като се има предвид, че 92 % от флота от 17 088 кораба са малки кораби за крайбрежен риболов, ако на всички кораби се даде разрешение да използват мрежи за сардини, това сериозно би засегнало рибните запаси в залива Кавала и в цялата страна. Не е възможно да се издадат разрешителни на рибарите, жалбоподатели по главното производство, но не и на оставащите хиляди кораби за крайбрежен риболов. В допълнение, ако такива разрешителни се предоставят за периода от 1 март до 15 декември, това би съвпаднало с периода за риболов на риболовните кораби (gri-gri), които представляват 1,6 % от гръцкия флот, би довело до спад в цената на сардините и следователно би засегнало сериозно доходите на тези кораби.
41. Гръцкото правителство заявява, че забранява не риболова на сардини, а само определен вид риболовни съоръжения. Малките обкръжаващи грибове (мрежи за сардини) се използват в рамките на една—две морски мили от брега, където се размножават и развиват някои водни организми. Сардините също зимуват в този регион. Мрежите за сардини са с впечатляващ капацитет и водят до унищожаването на ресурсите от сардини, а всъщност и на всички рибни ресурси в този регион. Големите обкръжаващи мрежи са разрешени, тъй като не причиняват същите вреди като мрежите за сардини. В това отношение по време на съдебното заседание гръцкото правителство заявява, че в крайбрежната зона не могат да се използват големи обкръжаващи мрежи. Гръцкото правителство счита, че забраната е подходяща и пропорционална, тъй като не препятства риболовните дейности. Рибарите могат да ловят риба целогодишно, като използват голямо разнообразие от други видове риболовни съоръжения, включително риболовни съоръжения за сардини.
42. Комисията счита, че запитващата юрисдикция трябва да провери дали забраната е пропорционална и дали е съвместима с принципа на равно третиране по отношение на въпросните оператори. Според Комисията, за да се прецени дали въпросната забрана е подходяща и пропорционална с оглед на целта за опазване и управление на водните ресурси, трябва да се вземат под внимание екологичните, икономическите и социалните аспекти, без никой от тях да има абсолютен приоритет пред останалите. Комисията смята, че се налага да се провери дали е научно установено, че при приемането през 1987 г. и 1999 г. на общата забрана е отчетено сериозно намаление на рибните запаси и дали това намаление се е дължало на риболовни съоръжения, различни от мрежите за сардини. Необходимо е да се провери и дали е възможно проследяването на незаконния риболов. Ако тази възможност е ограничена или не съществува, абсолютната забрана на риболова с мрежи за сардини е обоснована. Националната юрисдикция би трябвало да провери и пропорционалността на мярката и нейното съответствие с принципа на равно третиране с оглед на предвидената в гръцкото право възможност за използване на други риболовни съоръжения, например gri-gri или тралове, с които се ловят същите видове риба както с мрежите за сардини.
43. Съгласно установената съдебна практика съответствието с принципа на равно третиране изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано(17) .
44. Като се има предвид, че забраната на малки обкръжаващи мрежи, включително на мрежи за сардини, понастоящем изглежда абсолютна по естеството си, доколкото се прилага за всички групи рибари(18), тя все пак явно не води — като това следва да се провери от запитващата юрисдикция — до пряка дискриминация между различните групи рибари.
45. Запитващата юрисдикция обаче трябва също да провери дали забраната води до непряка дискриминация. В самия акт за преюдициално запитване запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно Становище № 75 на Съвета по рибарство от 12 април 1984 г. в крайбрежната зона се провежда риболов с малки обкръжаващи мрежи и други риболовни съоръжения, което вод и до намаляване на запасите. В това отношение не става ясно дали само малките обкръжаващи мрежи, включително мрежите за сардини, са забранени по гръцкото право и, ако това е така, на какво основание. Ако е възприет такъв селективен подход, запитващата юрисдикция трябва да провери дали той е обоснован въз основа на обективни критерии.
46. По време на съдебното заседание от 19 ноември 2009 г. гръцкото правителство изтъква особено унищожителния капацитет на използваните в крайбрежната зона малки обкръжаващи мрежи. Бих отбелязал обаче, че рибарите, жалбоподатели по главното производство, и Комисията твърдят пред Съда, че всъщност забраната може да въведе дискриминация между индивидуалните крайбрежни рибари, които използват малки обкръжаващи мрежи, и по-крупните рибари, които използват големи обкръжаващи мрежи за риболов с gri-gri. В това отношение от материалите по делото пред Съда изглежда — като това следва да се провери от запитващата юрисдикция — че няма значителна разлика между големите и малките обкръжаващи мрежи, освен по отношение на техния размер и риболовен капацитет. Големите обкръжаващи мрежи, като се има предвид техният размер, изглежда имат значително по-голям риболовен капацитет от малките обкръжаващи мрежи, например мрежите за сардини. Поради това не би могло да се изключи, че въпреки твърдението за ограничения брой на корабите (1,6 %), които използват големи обкръжаващи мрежи за риболов с gri-gri, тяхното използване би могло евентуално да има сходно въздействие върху рибните запаси като това на малките обкръжаващи мрежи, което запитващата юрисдикция следва да провери. Пред Съда обаче страните заемат позиции, различаващи се значително помежду си, относно това дали използването на големи обкръжаващи мрежи за риболов на сардини с gri-gri е разрешено на 300 метра от брега или всъщност в рамките на една—две морски мили от него, и следователно в зона, където съгласно запитващата юрисдикция се развиват и размножават водни организми. Предвид твърдения риболовен капацитет на големите обкръжаващи мрежи, на твърденията за тяхното сходство с малките обкръжаващи мрежи и използването им в крайбрежната зона, възниква въпросът, който трябва да бъде разрешен от запитващата юрисдикция, дали забраната всъщност има дискриминационно действие по отношение на определени групи рибари, което да не е обосновано от обективни критерии.
47. В това отношение считам, че дори въпросната забрана да засяга в по-голяма степен или да е по-обременителна за определена група рибари, тя не представлява дискриминация, щом се основава на обективни критерии, съответстващи на заявената цел на мярката да се защитят развитието и размножаването на водните организми в зоната на една—две морски мили от брега(19) .
48. За да бъде забраната в съответствие с принципа на пропорционалност, е необходимо приетата мярка да не надхвърля границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданото законодателство; когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с преследваната цел(20) . Ясно е, че преценката относно пропорционалността на разглежданата в главното производство забрана, и по-специално дали преследваната цел за защита на водните ресурси в рамките на крайбрежната зона би могла да бъде постигната с други средства освен абсолютната забрана на малките обкръжаващи мрежи, включително мрежите за сардини, изисква конкретен анализ на научните доказателства и на фактическите обстоятелства по главното производство, който следва да се извърши от запитващата юрисдикция(21) .
49. Считам, че анализът на запитващата юрисдикция трябва да се основава на принципа за предпазливост. В този смисъл, при наличие на научна несигурност относно въздействието върху водните ресурси от използването на определен вид риболовни съоръжения, в съответствие с принципа на предпазливост държавите членки могат да вземат защитни мерки, без да се налага да изчакват напълно да се установи действителният и сериозен характер на това въздействие(22) . Считам също, че преценката относно пропорционалността на забраната трябва да се направи и с оглед на това дали рибарите могат действително и без да се застрашава икономическата им дейност да използват други видове риболовни съоръжения за сардини, които имат по-малко въздействие върху водните ресурси.
50. За да се прецени дали използването на малки обкръжаващи мрежи, а следователно и на мрежи за сардини, е подходящо с оглед на целта на тази забрана, според мен запитващата юрисдикция трябва да провери въз основа на всички налични доказателства и с оглед на принципа на предпазливост дали се установява причинно-следствена връзка между използването на тези мрежи в крайбрежната зона и унищожаването на водни ресурси, водещо до намаляване на запасите. В това отношение запитващата юрисдикция трябва също да провери дали забраната, въведена през 1987 г., продължава да е подходяща с оглед на настоящите обстоятелства и с опита от миналото, свързан с вредоносните последици от предходни случаи на отслабване на забраната(23) .
51. Освен това, като се има предвид, че искането на рибарите, жалбоподатели по главното производство, се ограничава до риболова на сардини в залива Кавала, и твърдението за изобилие на запасите от сардини в този регион, запитващата юрисдикция следва да провери дали забраната в национален мащаб да се използват малки обкръжаващи мрежи, а следователно и мрежи за сардини, е подходяща с оглед на обстоятелствата в региона. Въпреки че рибарите, жалбоподатели по главното производство, искат единствено разрешение да използват мрежи за сардини за риболова на този вид риба, запитващата юрисдикция все пак трябва да провери въздействието върху всички водни ресурси от използването на тези мрежи, а не само върху запасите от сардини.
52. Запитващата юрисдикция трябва също да провери дали е възможно целта на разглежданата мярка да се постигне с по-малко обременителни средства, например ограничаване на улова(24), на риболова с мрежи за сардини през определени часове и периоди. При преценката дали могат да се наложат по-малко ограничителни мерки от абсолютната забрана на определен вид риболовни съоръжения, без да се застраши постигането на целта за опазване на водните ресурси, запитващата юрисдикция трябва да вземе предвид дали е възможно да се осъществява ефективен контрол по отношение на тези мерки.
VI – Заключение
53. Предвид изложеното предлагам на Съда да даде следния отговор на въпросите, поставени от Symvoulio tis Epikratias:
„Член 1, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1626/94 на Съвета от 27 юни 1994 година относно утвърждаване на някои технически мерки за опазването на рибните ресурси в Средиземно море трябва да се тълкува в смисъл, че предоставя на държавите членки дискреционна власт да запазват допълващите мерки, приети преди влизането му в сила и състоящи се в установяването на абсолютна забрана за използване на риболовни съоръжения, които не са включени сред посочените като забранени от член 2, параграф 3 и от член 3, параграфи 1 и 1а от този регламент и чието използване по принцип е разрешено в съответствие с разпоредбите на посочения регламент. При упражняване на своята дискреционна власт държавите членки са длъжни да съблюдават общата политика в областта на рибарството и основните принципи на общностното право, сред които са и принципите на равно третиране и пропорционалност“.
(1) .
(2)  –	ОВ L 171, 1994 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 2, стр. 202.
(3)  –	OВ L 358, 2002 г., стр. 59; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 6, стр. 237.
(4)  –	ОВ L 171, 1994 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 2, стр. 209.
(5)  –	Вж., за разлика от това, например риболовните съоръжения, посочени в член 2 от Регламент № 1626/94.
(6)  –	Вж. по аналогия членове 9 и 10 от Регламент № 2371/2002.
(7)  –	ОВ L 288, 1986 г., стр. 1.
(8)  –	Кодифициран с Регламент (ЕО) № 894/97 на Съвета от 29 април 1997 година за установяване на някои технически мерки за опазване на рибните ресурси (ОВ L 132, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 4, стр. 16).
(9)  –	Терминът „изменение“ е показателен за целта да се запазят заварени национални допълващи мерки.
(10)  –	Вж. по-специално Решение от 24 ноември 2005 г. по дело Deutsches Milch-Kontor (C‑136/04, Recueil, стр. I‑10095, точка 32 и цитираната съдебна практика).
(11)  –	COM(92) 533 окончателен, ОВ C 306, 1993 г., стр. 10.
(12)  –	Вж. например член 2 и член 3, параграфи 1 и 1а от Регламент № 1626/94.
(13)  –	Релевантното действие по място на Регламент № 1626/94 се определя в член 1, параграф 1 от него.
(14)  –	Решение от 20 април 1988 г. по дело Bekaert (204/87, Recueil, стр. 2029, точка 5).
(15)  –	Вж. по аналогия Решение от 14 септември 2006 г. по дело Slob (C‑496/04, Recueil, стр. I‑8257, точки 39—41).
(16)  –	Вж. член 2 от Регламент № 2371/2002.
(17)  –	Вж. по-специално Решение от 17 октомври 1995 г. по дело National Federation of Fishermen’s Organisations и др. (C‑44/94, Recueil, стр. I‑3115, точка 46).
(18)  –	Вж. точка 25 по-горе.
(19)  –	Вж. по аналогия Решение от 23 март 2006 г. по дело Unitymark и North Sea Fishermen’s Organisation (C‑535/03, Recueil, стр. I‑2689, точка 63) и Решение от 14 май 2009 г. по дело Azienda Agricola Disarò Antonio и др. (C‑34/08, Сборник, стр. I‑4023, точки 69 и 70). Ето защо, въпреки че в четвърто съображение от Регламент № 1626/94 действително се посочва, че крайбрежната зона следва да бъде запазена за най-качествените риболовни съоръжения, използвани от индивидуални рибари, това не е непременно пречка държава членка да забрани определен вид риболовни съоръжения, използвани от такива рибари, ако се установи, че забраната се основава на обективни критерии в съответствие с общностното право и общата политика в областта на рибарството.
(20)  –	Решение от 4 юни 1992 г. по дело Debus (C‑13/91 и C‑113/91, Recueil, стр. I‑3617, точка 16) и Решение от 5 май 1998 г. по дело Обединено кралство/Комисия (C‑180/96, Recueil, стр. I‑2265, точка 96).
(21)  –	Вж. по аналогия Решение от 23 октомври 2001 г. по дело Tridon (C‑510/99, Recueil, стр. I‑7777, точка 58).
(22)  –	Вж. по аналогия член 2, параграф 1 от Регламент № 2371/2002, който изисква Общността да възприеме подхода на предпазливостта, когато приема мерки, предназначени да защитят и опазят живите водни ресурси, както и Решение по дело Обединено кралство/Комисия, посочено в бележка под линия 20, точка 99.
(23)  –	Вж. точки 18 и 19 по-горе.
(24)  –	Ограничаването на улова може да се постигне по-специално чрез ограничаване на броя на предоставените разрешителни за риболов с мрежи за сардини, при положение че разрешителните се издават в рамките на прозрачен процес, без да се допуска дискриминация.