62014CJ0448
EUROOPA KOHTU OTSUS (viies koda)
9. november 2016 (
*1
)
„Eelotsusetaotlus — Uuendtoit ja toidu uuendkoostisosad — Määrus (EÜ) nr 258/97 — Artikli 1 lõike 2 punkt c — Mõiste „toit või toidu koostisosad, mis on uue molekulaarstruktuuriga“”
Kohtuasjas C-448/14,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Bayerischer Verwaltungsgerichtshofi (Baieri liidumaa kõrgem halduskohus, Saksamaa) 15. septembri 2014. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 26. septembril 2014, menetluses
Davitas GmbH
versus
Stadt Aschaffenburg,
menetluses osalesid:
Landesanwaltschaft Bayern,
EUROOPA KOHUS (viies koda),
koosseisus: koja president J. L. da Cruz Vilaça, Euroopa Kohtu asepresident A. Tizzano (ettekandja), kohtunikud: A. Borg Barthet, E. Levits ja F. Biltgen,
kohtujurist: M. Szpunar,
kohtusekretär: ametnik K. Malacek,
arvestades kirjalikus menetluses ja 29. oktoobri 2015. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
—
Davitas GmbH, esindaja: Rechtsanwältin C. Sachs,
—
Stadt Aschaffenburg, esindaja: Rechtsanwältin A. Schellenberg,
—
Landesanwaltschaft Bayern, esindaja: R. Käβ,
—
Kreeka valitsus, esindajad: I. Chalkias ning O. Tsirkinidou ja A. Vasilopoulou,
—
Euroopa Komisjon, esindajad: S. Grünheid ja K. A. Herbout-Borczak,
olles 21. jaanuari 2016. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. jaanuari 1997. aasta määruse (EÜ) nr 258/97 uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosade kohta (EÜT 1997, L 43, lk 1; ELT eriväljaanne 13/18, lk 244), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuni 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 596/2009 (ELT 2009, L 188, lk 14) (edaspidi „määrus nr 258/97“), artikli 1 lõike 2 punkti c.
2
Eelotsusetaotlus esitati Davitas GmbH ja Stadt Aschaffenburg (Aschaffenburgi linn, Saksamaa) vahelises vaidluses seoses viimase otsusega keelata turustada toitu nimega „De Tox Forte“ (edaspidi „De Tox Forte“).
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3
Määruse nr 258/97 põhjenduste 1 ja 2 kohaselt:
„(1)
uuendtoitu või toidu uusi koostisosi käsitlevate siseriiklike õigusaktide erinevused võivad takistada toiduainete vaba liikumist [ning] see võib tekitada ebaausat konkurentsi, sellega otseselt mõjutades siseturu toimimist;
(2)
rahva tervise kaitsmiseks on tarvis tagada, et enne [Euroopa Liidus] turule viimist läbiksid uuendtoit ja toidu uuendkoostisosad ühenduse menetluse kohase ühtse ohutushindamise […]“
4
Määruse artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Käesolev määrus käsitleb uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosade turule viimist [liidus].
2.   Käesolevat määrust kohaldatakse sellise toidu ja toidu koostisosade [liidus] turule viimise korral, mida siiani pole [liidus] inimeste toiduna olulisel määral kasutatud ning mis kuuluvad järgmistesse kategooriatesse:
c)
toit või toidu koostisosad, mis on uue molekulaarstruktuuriga või mille algset molekulaarstruktuuri on tahtlikult muudetud;
d)
mikroorganismidest, seentest või vetikatest koosnev või nendest saadud toit või neist koosnevad või saadud toidu koostisosad;
e)
taimedest koosnev või taimse päritoluga toit ja toidu koostisosad ning loomse päritoluga toidu koostisosad, välja arvatud traditsiooniliste paljundamis- või kasvatusmeetodite abil saadud toit ja toidu koostisosad, mida kogemuste põhjal võib pidada ohutuks;
f)
toit ja toidu koostisosad, mille tootmisel on kasutatud protsessi, mida üldiselt ei kasutata ja mis põhjustab kõnealuse toidu või toidu koostisosade koostise või struktuuri olulisi muutusi, mis mõjutavad nende toiteväärtust või ebasoovitavate ainete sisaldust või inimese ainevahetust.
[…]“
Saksa õigus
5
Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (toiduainete, tarbekaupade ja loomasööda seadustik) näeb 3. juunil 2013 avaldatud redaktsiooni (BGBl. 2013 I, lk 1426), mida on muudetud 7. augusti 2013. aasta seadusega (BGBl. 2013 I, lk 3154), § 39 lõikes 2 ette järgmist:
„Pädevad asutused teevad korraldused ja võtavad meetmed, mis on vajalikud põhjendatud rikkumiskahtluse tuvastamiseks või selle kahtluse kõrvaldamiseks või tuvastatud rikkumiste lõpetamiseks või edasiste rikkumiste ärahoidmiseks või mis on vajalikud, kaitsmaks tervise ohustamise või pettuseriski eest. Asutused võivad eelkõige:
[…]
3.
keelata toodete tootmise, töötlemise või turuleviimise või seda piirata […]“
6
Verordnung zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten (uuendtoitu ja toidu uuendkoostisosi käsitlevate liidu eeskirjade rakendusmäärus) näeb 14. veebruaril 2000 avaldatud redaktsiooni (BGBl. 2000 I, lk 123), mida on muudetud 27. mai 2008. aasta teatisega (BGBl. 2008 I, lk 919), § 3 lõikes 1 ette järgmist:
„Ilma et see piiraks lõike 2 kohaldamist, ei või turule viimise eest vastutav isik määruse nr 258/97 artikli 1 tähenduses toitu ja toidu koostisosasid turule viia ilma määruse nr 258/97 artikli 3 lõikes 2 sätestatud menetluste kohaselt antud loata.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
7
Alates 1. augustist 2012 turustas Davitas Saksamaal toitu nimega De Tox Forte, mille ainus koostisosa on vulkaanilise päritoluga aine klinoptiloliit.
8
2013. aasta jaanuaris palus Aschaffenburgi linn Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheitil (Baieri liidumaa tervise- ja toiduohutusametil) analüüsida sellest tootest võetud proovi.
9
Nimetatud tervise- ja toiduohutusamet nentis oma 1. märtsi 2013. aasta eksperdiarvamuses, et klinoptiloliiti tuleb lugeda „uuendtoiduks“ määruse nr 258/97 tähenduses, kuna puuduvad igasugused tõendid selle kohta, et seda koostisosa oleks liidus enne 15. maid 1997 inimeste toiduks olulisel määral kasutatud.
10
Selle eksperdiarvamuse põhjal luges Aschaffenburgi linn 6. juuni 2013. aasta otsusega De Tox Forte nimetatud määruse tähenduses „uuendtoiduks”, kuna see toode sisaldas üksnes klinoptiloliiti. Sel põhjusel keelas ta Davitasel seda turustada, kuni viimane on saanud müügiloa vastavalt viidatud määruse sätetele.
11
Davitas esitas Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburgile (Baieri liidumaa Würzburgi halduskohus, Saksamaa) kaebuse selle otsuse tühistamiseks. Selle kaebuse raames tunnistas Davitas, et enne 15. maid 1997 kasutati liidus klinoptiloliiti inimeste toiduks „väga vähesel määral“. Sellegipoolest oli Davitas seisukohal, et igal juhul ei saa seda koostisosa lugeda „uuendtoiduks“, kuivõrd see ei vasta määruse nr 258/97 artikli 1 lõikes 2 ette nähtud teisele tingimusele, kuna see ei kuulu ühtegi selle lõike 2 punktides c–f nimetatud kategooriasse.
12
Konkreetsemalt selle lõike 2 punktis c nimetatud kategooria kohta täpsustas Davitas, et klinoptiloliit ei ole „uue molekulaarstruktuuriga” selle sätte tähenduses, kuna see koostisosa oli looduses juba enne 15. maid 1997 olemas samasuguse molekulaarstruktuuriga kui see, mida kasutati De Tox Forte valmistamiseks.
13
Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (Baieri liidumaa Würzburgi halduskohus) jättis Davitase kaebuse 23. aprilli 2014. aasta otsusega rahuldamata põhjendusel, et määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punkti c kohaldamiseks ei oma tähtsust asjaolu, et klinoptiloliiti esines enne 15. maid 1997 looduses molekulaarstruktuuriga, mis sarnanes sellele, mida kasutati De Tox Forte valmistamiseks, kuna on tõendatud, et seda ainet siis toiduks ei kasutatud.
14
Davitas kaebas selle kohtuotsuse edasi Bayerischer Verwaltungsgerichtshofile (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa), kellel on kahtlusi nimetatud määruse artikli 1 lõike 2 punkti c tõlgendamise suhtes.
15
Neil asjaoludel otsustas Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas apellandi turustatav [De Tox Forte] on uue molekulaarstruktuuriga toit või toidu koostisosa määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punkti c tähenduses?
2.
Kas sellele küsimusele jaatavalt vastamiseks piisab eelkõige sellest, et seda toodet, mille koostisosa on klinoptiloliit oma konkreetse algse molekulaarstruktuuriga, ei kasutatud enne 15. maid 1997 toiduainena, või on lisaks vaja, et see toode oleks valmistatud niisuguse tehnoloogiaga tootmisprotsessis, mille tulemusel tekib uus või tahtlikult muudetud molekulaarstruktuur, mis tähendab, et tegemist on ainega, mida varem ei ole looduses niisugusel kujul esinenud?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
16
Oma küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punkti c tuleb tõlgendada nii, et väljend „uus molekulaarstruktuur“ viitab toidule või toidu koostisosadele, mida ei ole liidu territooriumil enne 15. maid 1997 inimeste toiduks kasutatud, või hoopis toidule või toidu koostisosadele, mille molekulaarstruktuuri ei olnud enne seda kuupäeva niisugusel kujul looduses olemas.
17
Sellele küsimusele vastamiseks tuleb kõigepealt meelde tuletada, et nimetatud määrus käsitleb uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosade turule viimist (kohtuotsus, 9.6.2005, HLH Warenvertrieb ja Orthica, C‑211/03, C‑299/03 ja C‑316/03–C-318/03, EU:C:2005:370, punkt 81).
18
Sama määruse artikli 1 lõige 2 piiritleb määruse kohaldamisala, määratledes eelkõige, mida mõista uuendtoidu ja toidu koostisosade tähenduses (kohtuotsused, 9.6.2005, HLH Warenvertrieb ja Orthica, C‑211/03, C‑299/03 ja C‑316/03–C-318/03, EU:C:2005:370, punkt 82, ning 15.1.2009, M-K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, punkt 15).
19
Selle sätte sõnastusest endast ilmneb, et „uuena“ kvalifitseerumiseks määruse nr 258/97 tähenduses peab toit või toidu koostisosad vastama kahele kumulatiivsele tingimusele.
20
Ühelt poolt on vajalik, et neid aineid oleks liidus enne 15. maid 1997, mil nimetatud määrus jõustus, kasutatud inimeste toiduks „väga vähesel määral“ (vt selle kohta kohtuotsus, 9.6.2005, HLH Warenvertrieb ja Orthica, C‑211/03, C‑299/03 ja C‑316/03–C‑318/03, EU:C:2005:370, punktid 82 ja 87).
21
Teiselt poolt on hädavajalik, et nimetatud ained kuuluksid ka mõnda sama määruse artikli 1 lõike 2 punktides c–f sõnaselgelt kirjeldatud kategooriasse.
22
Selles osas tuleb märkida, et selle artikli 1 lõike 2 punktis c määratletud kategooria, millele esitatud küsimustes viidatakse, hõlmab eeskätt toitu või toidu koostisosi, „mis on uue molekulaarstruktuuriga“.
23
Sellest sõnastusest ilmneb, et nimetatud sättes määratletud kategooria eristub teistest määruse nr 258/97 artikli 1 lõikes 2 nimetatud kategooriatest selle poolest, et seal viidatakse üldiselt toidu või toidu koostisosa „algse molekulaarstruktuuri“ omadustele, samas kui ühelt poolt viitavad selle artikli 1 lõike 2 punktid d ja e konkreetsemalt erilise koostisega orgaanilistele ainetele, ning teiselt poolt viitab selle määruse artikli 1 lõike 2 punkt f ainetele, mille tootmisel on kasutatud uut protsessi, mis põhjustab nende koostise või struktuuri olulisi muudatusi.
24
Sellest järeldub, et nimetatud määruse artikli 1 lõike 2 punktis c viidatud kategooria võib hõlmata erinevaid aineid, olenemata nende koostisest või tootmisprotsessist, kui neil ainetel on „uus molekulaarstruktuur“.
25
Igal juhul tuleb nentida, et seda mõistet ei ole määratletud määruses nr 258/97, mis ei sisalda seega mingeid juhiseid, mis võimaldaksid teha kindlaks, kas nimetatud määruse artikli 1 lõike 2 punktis c viidatud kategooria hõlmab toitu või toidu koostisosi, mida ei ole liidus enne 15. maid 1997 inimeste toiduks kasutatud, või hõlmab see üksnes toitu või toidu koostisosi, mille algne molekulaarstruktuur on loodud ex novo või muudetud võrreldes sellega, mis enne seda kuupäeva looduses juba esines.
26
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb liidu õiguses määratlemata väljendi tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramisel lähtuda selle väljendi tavakeele tähendusest, võttes arvesse väljendi kasutamise konteksti ja nende sätete eesmärke, mille osaks see on (kohtuotsus, 24.6.2015, Hotel Sava Rogaška, C‑207/14, EU:C:2015:414, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika).
27
Käesoleval juhul ei võimalda väljendi „uus molekulaarstruktuur“ tavakeele tähendus iseenesest seda üheselt tõlgendada. Nimelt, nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 30 märkis, võib see väljend tavakeeles viidata nimelt samahästi nii hiljuti inimeste toiduks kasutama hakatud algsele molekulaarstruktuurile kui ka inimese poolt vastloodud või muudetud struktuurile.
28
Seega tuleb nimetatud väljendi tõlgendamiseks peatuda nii kontekstil, milles neid määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punkti c mõisteid kasutatakse, kui ka selle määruse eesmärgil laiemalt.
29
Esiteks, mis puudutab nimetatud sätte konteksti, siis tuleb märkida, et nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 39 märkis, on määrus nr 258/97 üldkohaldav õigusakt, kuna see hõlmab kogu uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosad, olenemata nende laadist, välja arvatud teatud valdkondades, mida reguleeritakse valdkondlike õigusaktidega.
30
Määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punkti c tõlgendus, mille kohaselt väljend „uus molekulaarstruktuur“ viitab toidule või toidu koostisosadele, mida liidus enne 15. maid 1997 ei ole inimeste toiduks kasutatud, on ainus, mis niisuguse kontekstiga kokku sobib. Nimelt võtaks nende mõistete teistsugune tõlgendus määruselt tema üldkohaldatav laadi, kuna niisugune tõlgendus viiks olukorrani, kus määruse kohaldamisalast jääksid välja muu hulgas mineraalse päritoluga toit või toidu koostisosad, mis oma algse molekulaarstruktuuriga olid enne 15. maid 1997 looduses juba olemas ja mis ei ole saadud selle määruse artikli 1 lõike 2 punktides d ja e viidatud orgaanilistest ainetest või mille tootmisel ei ole kasutatud uut protsessi nimetatud määruse artikli 1 lõike 2 punkti f tähenduses.
31
Teiseks, mis puudutab määrusega nr 258/97 taotletud eesmärke, siis tuleb meeles pidada, et sellel määrusel on kaks sihti, milleks on mitte üksnes tagada uuendtoidu siseturu toimimine, vaid ka kaitsta rahvatervist sellisest toidust lähtuvate võimalike ohtude eest (vt selle kohta kohtuotsus, 15.1.2009, M-K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
32
Nimelt sooviti kõnealuse määrusega kehtestada liidus uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosade valdkonnas ühised standardid, seades eelkõige – nagu selgub määruse põhjendusest 2 – uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosade jaoks sisse ühenduse menetluse kohase ühtse ohutushindamise, mis eelneb nende turule viimisele liidus (kohtuotsus, 15.1.2009, M-K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, punkt 23).
33
Üksnes nimetatud määruse artikli 1 lõike 2 punkti c niisugune tõlgendamine, mille kohaselt väljend „uus molekulaarstruktuur“ viitab toidule või toidu koostisosadele, mida liidus enne 15. maid 1997 ei ole inimeste toiduks kasutatud, on nende eesmärkidega kooskõlas. Nimelt võimaldab selline tõlgendus tagada rahvatervise tõhusa kaitse uuendtoidust ja toidu uuendkoostisosadest lähtuvate võimalike ohtude eest, kuna ühtne ohutushindamine oleks nõutav iga kord, kui inimeste toiduks kavatsetakse kasutada ainet, mida inimesed ei ole varem toiduna kasutanud.
34
Kui aga mõiste „toit või toidu koostisosad, mis on uue molekulaarstruktuuriga“ hõlmaks vaid neid aineid, mida looduses enne 15. maid 1997 samasuguse algse molekulaarstruktuuriga ei esinenud, oleksid kõik sellel kuupäeval eksisteerinud ained, mida inimeste toiduks veel kasutatud ei ole ning mis ei kuulu ühtegi määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punktides d–f viidatud konkreetsetesse kategooriatesse, automaatselt vabastatud selles määruses ette nähtud ühtsest ohutushindamisest, mis eelneb nende turule viimisele liidus, ilma et oleks võimalik hinnata võimalikke ohte tervisele.
35
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on neid tegureid silmas pidades põhikohtuasja raames kontrollida, kas siseriiklikud pädevad ametiasutused kohaldasid nõuetekohaselt nimetatud määruse artikli 1 lõike 2 punkti c, kui nad kvalifitseerisid De Tox Forte „uuendtoiduna“.
36
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb küsimustele vastata, et määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 punkti c tuleb tõlgendada nii, et väljend „uus molekulaarstruktuur“ viitab toidule või toidu koostisosadele, mida ei ole liidu territooriumil enne 15. maid 1997 inimeste toiduks kasutatud.
Kohtukulud
37
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. jaanuari 1997. aasta määruse (EÜ) nr 258/97 uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosade kohta, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuni 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 596/2009, artikli 1 lõike 2 punkti c tuleb tõlgendada nii, et väljend „uus molekulaarstruktuur“ viitab toidule või toidu koostisosadele, mida ei ole liidu territooriumil enne 15. maid 1997 inimeste toiduks kasutatud.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.