61965C0052
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. KARL ROEMER
presentadas el 4 de mayo de 1966 (
*1
)
Índice
Introducción (antecedentes de hecho, conclusiones de las partes)
Apreciación jurídica
I. Sobre la interpretación del concepto de exacciones de efecto equivalente
II. Infracción de los artículos 13 y 14 del Tratado, desviación de poder
III. Resumen
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El objeto del procedimiento sobre el que hoy me manifiesto es esencialmente la interpretación de los artículos 13 y 14 del Tratado CEE, o más exactamente, el litigio sobre lo que debe entenderse por «exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana» (para abreviar: exacciones de efecto equivalente). El Tribunal de Justicia ya tuvo que resolver al respecto en un procedimiento anterior (asuntos acumulados 2/62 y 3/62↔) con relación a una exacción que Bélgica y Luxemburgo percibían al conceder licencias de importación de pan de especias. En la actualidad se discute de nuevo este concepto, en concreto, en el marco de los dos asuntos siguientes.
Asunto 52/65
El comercio de corderos para el sacrificio y de carne de cordero (que hasta ahora no ha sido objeto de una organización de mercados) está sometido en la República Federal de Alemania, con arreglo a la Ley sobre el comercio de ganado y de carne (Gesetz über den Verkehr mit Vieh und Fleisch), de 25 de abril de 1951 (Bundesgestezblatt I, p. 272), una organización nacional de mercado. De acuerdo con ella, el Ministro de Alimentación, Agricultura y Bosques determina anualmente, en un plan de abastecimientos, las cantidades de los mencionados productos de que se dispone basándose en la producción nacional y las que deben ser importadas para satisfacer las necesidades. De acuerdo con ello se celebran licitaciones para la importación. Para efectuar estas importaciones interviene la Einfuhr und Vorratsstelle für Sclachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse (en lo sucesivo, «Einfuhrstelle»), organismo de Derecho público, dependiente del Ministerio de Alimentación, Agricultura y Bosques, que ejerce el derecho de dirección. Los importadores deben ofrecer a este organismo la compra de los mencionados productos. Cuando éste no hace uso de su derecho de opción, los productos no pueden ser comercializados ni empleados de ningún otro modo en el interior del país. Si hace uso del derecho de opción, la Einfuhrstelle puede adquirir los productos por medio de un contrato de almacenamiento o (asimismo, por medio de un contrato) permitir su comercialización en el mercado interior mediante la aceptación formal y retrocesión al importador, operación en la que le corresponde el derecho de establecer determinadas cargas (por ejemplo, con respecto a la fecha y al lugar de utilización). En el presente procedimiento es importante que, con arreglo al artículo 21 de la Vieh- un Fleischgesetz, la Einfuhrstelle está autorizada a percibir exacciones para cubrir los costes administrativos correspondientes al mencionado procedimiento, hasta un tipo de 0,40 DM por 100 kg de mercancías que le ofrezcan la Einfurhstelle. Basándose en esta disposición, se adoptó un Reglamento sobre derechos, de 3 de septiembre de 1951 (Bundesanzeiger 1951, no 178), con arreglo al cual el tipo efectivamente aplicado es de 0,15 DM por cada 100 kg de corderos para el sacrificio y 0,25 DM para la carne de cordero.
La Comisión considera que estos derechos constituyen una exacción de efecto equivalente en el sentido del artículo 13 del Tratado CEE, que debe suprimirse durante el período transitorio. Por ello adoptó el 16 de junio de 1965 una Directiva (publicada en el Diario Oficial de 1965, p. 2074), en la que estableció la norma de que los mencionados derechos debían suprimirse progresivamente, en primer lugar, el 60 % hasta el 1 de enero de 1966 y, posteriormente, por completo hasta el momento de la supresión de los derechos de aduana en el comercio entre los Estados miembros. El Gobierno federal impugna la legalidad de esta Directiva y solicita consiguientemente la anulación de la misma en su primer recurso.
Asunto 55/65
En el asunto 55/65 los hechos son parecidos. En él se trata de la actividad de la Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft (denominada «Bundesamt für Ernährung und Fortwirtschaft» desde la Ley de 24 de agosto de 1965; en lo sucesivo, «Aussenhandelsstelle»), es decir, un organismo federal creado por la Ley de 17 de diciembre de 1951, que asume importantes funciones en la importación y exportación de productos agrícolas de la República Federal de Alemania. En particular, es el servicio central que autoriza la importación y exportación de productos agrícolas que aún no están liberalizados (tratase fundamentalmente de distintos piensos, corderos y carne de cordero, pescados, aceites vegetales y grasas, azúcar y semillas, flores cortadas, vinos y determinadas frutas y hortalizas, así como conservas de frutas y hortalizas). En la medida en que, en el actual estado de liberalización del comercio, todavía se deben conceder licencias de importación, la Außenhandelsstelle, basándose en la Ley de 17 de diciembre de 1951, está autorizada a percibir derechos par cubrir los costes de administración resultantes de los diferentes procedimientos. Con arreglo a esta Ley el 22 de agosto de 1955 se adoptó un Reglamento sobre derechos (Bundesanzeiger 1955, no 163, modificado repetidas veces con posterioridad), en el que primeramente se estableció el tipo de los derechos en un 0,2 % (para algunas mercancías, un 0,02 %) del valor de las mercancías a las que se refería la licencia de importación. Posteriormente, es decir, con efectos de 1 de abril de 1958, se redujo este tipo al 0,15 %, así como al 0,015 %. La Comisión también considera que estos derechos, en la medida en que se refieren a la importación de productos agrícolas y alimentos procedentes de otros Estados miembros y sujetos a autorización, son exacciones de efecto equivalente, cuya supresión exigió en una Directiva posterior de 28 de julio de 1965 (DO 1965, p. 2437) del mismo modo que los antes citados derechos de la Einfurstelle sobre la carne. De acuerdo con su postura de principio, el Gobierno federal considera también ilegal esta Directiva y exige su anulación en un segundo recurso.
Teniendo en cuenta las alegaciones de las partes, prácticamente idénticas, el Tribunal de Justicia, mediante auto de 7 de febrero de 1966, ordenó la acumulación de ambos asuntos a efectos del procedimiento y de la sentencia. Así pues, el examen que haré a continuación es válido -mientras no se señale nada en contra- para los derechos percibidos tanto por la Einfuhrstelle como por la Außenhandelsstelle y para las correspondientes Directivas de la Comisión.
Apreciación jurídica
La apreciación jurídica del asunto que se nos ha planteado es relativamente clara, pues sólo versa sobre dos motivos. Por consiguiente, procederé a analizar y a continuación a comprobar si la Comisión ha interpretado correctamente el concepto, contenido en el artículo 13 del Tratado CEE, de exacciones de efecto equivalente, para después entrar en la cuestión de si se le puede imputar por ello la violación del Tratado o una desviación de poder, por no haber adoptado una normativa general para todos los supuestos comparables de exacciones de efecto equivalente en todos los Estados miembros.
I. Interpretación del concepto de exacciones de efecto equivalente
En primer lugar, la demandante opina que la Comisión ha dado un significado inexacto al concepto de exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana y que, de este modo, ha llegado al resultado insostenible de que los derechos percibidos por la Einfuhrstelle y por la Außenhandelsstelle deben suprimirse con arreglo al artículo 13 del Tratado CEE. El punto de vista de la demandante se puede resumir fundamentalmente como sigue (posteriormente, entraré en detalles): para responder a la cuestión de si se trata de exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana es incorrecto basarse exclusivamente en la carga fiscal unilateral de las mercancías importadas. También deben tenerse en cuenta los fundamentos y fines de una exacción. Puede considerarse que la característica esencial de los derechos de aduana es que se proponen la protección de la producción nacional o (en el supuesto de derechos de aduana de carácter fiscal) la obtención de ingresos para sufragar los gastos generales del Estado. Por el contrario, los gastos de administración de que se trata en el presente asunto deben considerarse exclusivamente como contraprestaciones que, en el marco de reglamentaciones especiales sobre la importación, deben ser pagados por los importadores por la especial utilización de un servicio de la Administración. Asimismo, por su cuantía no pueden influir en modo alguno en el tráfico internacional de mercancías o procurar al Estado ingresos de alguna importancia.
Antes de entrar en la cuestión planteada, hay que aclarar que la propia demandante no considera en su totalidad ilegal la Directiva impugnada en el asunto 55/65, en la medida en que, para enjuiciarla se trata del concepto de derechos de efecto equivalente. Admite que, conforme a la legislación alemana, hasta ahora se siguen percibiendo derechos al expedirse automáticamente las licencias de importación de algunas mercancías cuya importación está liberalizada, aunque ya no se puede encontrar justificación con arreglo a los principios del Tratado. Consiguientemente debería reconocerse la necesidad de su supresión. La demandante sólo defiende los derechos que se perciben por la expedición de licencias de importación para mercancías no liberalizadas (es decir, en los casos en que se requiera concretamente la supresión de las barreras a la importación), así como los derechos percibidos por la Einfuhrtelle, pues por lo que respecta a los productos del asunto 52/65 subsiste una organización nacional de mercado que limita igualmente la libertad del tráfico comercial y que implica la realización de exámenes especiales para la autorización de las importaciones individuales. Por ello, sólo debemos reflexionar, con relación a estos derechos, sobre si cumplen los criterios que son válidos para las exacciones de efecto equivalente.
Podría parecer sorprendente que se discuta la interpretación del concepto de exacciones de efecto equivalente, después de que el Tribunal de Justicia ya intentara dar una definición general en los asuntos acumulados 2/62 y 3/62. Sin embargo, ya hemos visto en el procedimiento que las partes no se han puesto de acuerdo sobre la interpretación de esta sentencia y que, en cambio, ponen el acento de modo distinto, en la fundamentación de la sentencia.
De este modo la Comisión apoya fundamentalmente una interpretación de síntesis que, en el marco del examen de la fundamentación de la demanda, se encuentra al final del primer apartado y que dice así: «del conjunto de dichos elementos se desprende que la exacción de efecto equivalente […], puede ser considerada, cualquiera que sea su denominación y su técnica, como un derecho unilateralmente impuesto, bien al efectuar la importación, bien posteriormente, y que, al gravar específicamente un producto importado de un país miembro, con exclusión del producto nacional similar, tiene como resultado, al alterar su precio, la misma incidencia sobre la libre circulación de los productos que un derecho de aduana» (asuntos acumulados 2/62 y 3/62, Rec.↔ 1962, pp. 813 y ss., especialmente p. 827). Por el contrario, la demandante destaca algunas frases de los considerandos precedentes, que se refieren a que con ayuda del concepto de exacciones de efecto equivalente se debe impedir que se eluda la prohibición de los artículos 9 y 12 del Tratado, que mencionan la intención de los autores del mismo de «prohibir, no sólo las medidas manifiestamente revestidas de la forma aduanera clásica, sino también todas aquellas que, presentadas bajo otras denominaciones, o establecidas a través de otros procedimientos, conduzcan a los mismos resultados discriminatorios o protectores que los derechos de aduana» (Rec. 1962, p. 828).
Al proceder de este modo la demandante quiere evidentemente deducir de la sentencia la necesidad de que, para determinar la existencia de exacciones de efecto equivalente, también hay que considerar los fines y objetivos de una exacción estatal. Sin embargo, este conflicto interpretativo no me parece muy fructífero. Aun cuando fuera acertada la interpretación de la Comisión de que sólo se trata de que el Tribunal de Justicia compruebe la existencia de un gravamen unilateral de las mercancías importadas, al considerar esta sentencia no podemos dejar de observar que la problemática del asunto entonces resuelto se aparta considerablemente de la del asunto que ahora se tiene que resolver. En aquel momento se debatía exacciones de un considerable alcance, que perseguían expresamente un objetivo proteccionista, puesto que se habían establecido para compensar una pretendida desventaja en el terreno de la competencia. Por el contrario, no se debatían los problemas de los derechos de carácter administrativo, para los que la Comisión admite, en principio, que no persiguen una finalidad proteccionista. Pero las sentencias del Tribunal de Justicia deben contemplarse fundamentalmente con respecto al asunto que se ha enjuiciado, incluso si en el contexto de este juicio se pretenden deducir definiciones generales. Por ello no podemos admitir que el presente asunto ya fuera prejuzgado con carácter decisorio en los asuntos acumulados 2/62 y 3/62, de modo que sólo se trata de interpretar la sentencia entonces pronunciada. Por el contrario, gozamos de libertad para examinar la problemática surgida actualmente de un modo completamente independiente, desligándonos de los asuntos 2/62 y 3/62, teniendo en cuenta únicamente las disposiciones del Tratado y sus objetivos.
Para ello no me detendré en la cuestión de si los derechos de carácter administrativo en litigio representan exacciones, pues la propia demandante lo admite al aludir a la terminología jurídica general empleada en los ordenamientos jurídicos nacionales.
Por ello todo depende de la interpretación de los términos «de efecto equivalente».
Por regla general, el efecto de los derechos de aduana consiste hoy en día (en este contexto no podemos tratar de las excepciones como los derechos arancelarios prohibitivos) en la protección de la producción nacional y, en segundo término, en la medida en que se trata de derechos de carácter fiscal, en la obtención de ingresos estatales de alguna importancia. Por consiguiente, podría ser natural exigir que las exacciones de efecto equivalente produjeran efectos análogos, en particular defender el punto de vista de que sólo se declare su existencia cuando los derechos, de acuerdo con su volumen, entrañen un gravamen igual al del promedio de los derechos de aduana.
Sin embargo, no se debe entender así la tesis de la demandante. Por lo demás, la Comisión ha demostrado que tal punto de vista no se puede defender objetivamente. Es sin duda obvio que, en su caso, las tasas administrativas pueden alcanzar un volumen considerable, aun cuando se tenga en cuenta el principio de la cobertura de los costes, sea con relación a un volumen reducido de importación (como en un pequeño país) y costosas instalaciones administrativas (funcionarios, aparatos, edificios) sea por una acumulación de varios derechos percibidos por una mercancía. Por otro lado, está demostrado que también algunos derechos de aduana de los Estados miembros son relativamente bajos, representando menos de 1 %. Pero incluso este tipo de derechos de aduana moderados debe ser suprimido de acuerdo con el Tratado, pues éste no prevé un límite de tolerancia (como tampoco para los tributos a que se refiere el artículo 95). Por ello, la escasa cuantía de las tasas administrativas (y este es el propósito de la demandante) puede en todo caso representar un indicio de la ausencia de efectos equivalentes a los derechos de aduana, es decir, ser útil para averiguar la finalidad de una exacción, suponiendo que, con arreglo a los principios del Tratado tenga alguna importancia.
Para responder a esta cuestión las partes han alegado diversos acuerdos internacionales, comparando las formulaciones aplicadas por ellos, para deducir conclusiones para la interpretación del Tratado CEE. No obstante, creo que estos esfuerzos no son apenas fructíferos, en la medida en que contemplan un convenio aduanero celebrado en el marco del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, para facilitar la importación de mercancías que deben emplearse o exhibirse en exposiciones, ferias, congresos u otras manifestaciones, y en el que se exceptúan de la prohibición de percibir derechos de aduana y otros tributos e impuestos las tasas administrativas que no sobrepasen los costes de la prestación de servicio.
Este convenio surgió con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado CEE (8 de junio de 1961). Además, hay que situarlo en un contexto totalmente distinto, lo que en mi opinión, excluye considerar su formulación como representativa de la terminología del Derecho aduanero de la Comunidad. Tampoco hay que valorar de un modo muy distinto la ayuda para la interpretación que consiste en una comparación con el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), comparación a la que han recurrido ambas partes para los fines de su interpretación. Como es sabido, con arreglo a la letra c) del apartado 2 del artículo II del GATT, se autorizan las tasas administrativas destinadas a cubrir los costes de las actividades correspondientes a la exportación o importación, es decir, no se incluyen en la limitación del tipo de los derechos de aduana otros gravámenes a la importación. La Comisión deduce de esta circunstancia y del hecho de que el Tratado CEE no prevea la correspondiente excepción para las tasas administrativas, aunque los autores de dicho Tratado tuvieran presente el GATT, que tales derechos estaban comprendidos, con arreglo al Tratado CEE, en la obligación general de supresión progresiva de las exacciones unilaterales percibidas sobre las importaciones. En favor de esta idea también está el reconocimiento de que el Tratado CEE fue mucho más allá que el GATT en la creación de una unión aduanera y un espacio económico unitario. Por el contrario, la demandante considera oportuno hacer una deducción analógica, es decir, aplicar los mismos principios al Tratado CEE y al GATT, basándose en que las formulaciones de éste fueron adoptadas reiteradas veces en el Tratado, de manera que las precisiones y definiciones del GATT no requieren explicaciones en el Tratado CEE. Esto es tanto más así cuanto que, con arreglo al GATT, se contemplan las exacciones y gravámenes generales percibidos con ocasión de o en el contexto de una importación, por lo que resulta especialmente necesario exceptuar expresamente las tasas administrativas, en tanto que el Tratado CEE sólo se refiere a los efectos equivalentes a los derechos de aduana de las exacciones y con esta fórmula hace superfiua la mención de las tasas administrativas.
Frente a este conflicto interpretativo, poco fructífero, prefiero referirme directamente a los principios y necesidades del Tratado CEE, para ver qué interpretación del artículo 13 resulta adecuada con arreglo al sistema general del Tratado.
La cuestión central, a la que pienso referirme de un modo relativamente exento de doctrinarismo, es si efectivamente se puede justificar como principio del Tratado la fórmula de la Comisión según la que las mercancías extranjeras, al ser importadas, no pueden ser gravadas con mayor intensidad que las mercancías nacionales similares, de manera que no se produzca ningún encarecimiento ni discriminación de las mercancías importadas.
A este respecto, la demandante alega, en primer lugar, que la aplicación de tal principio como hilo conductor determinante de la interpretación del artículo 13 debe llevar a plantear considerables dificultades, vista la frecuente diversidad de los procedimientos de examen aplicables a las mercancías extranjeras y nacionales. Efectivamente, esto resulta obvio si tenemos presente que se puede ejercer un control de la producción nacional por medio del control general sobre las empresas, mientras que los productos extranjeros deben ser inspeccionados como tales al pasar la frontera. La argumentación expuesta no puede ser decisiva, pues es evidente que en la materia que hemos de tratar, no se puede evitar por completo en ningún caso dificultades de delimitación e interpretación, aun cuando se admita la tesis de la demandante. En cambio, tiene más peso la consideración, que debe producir sorpresa, de que los autores del Tratado no hayan recogido en él, con la formulación elegida por la Comisión, el principio considerado correcto por ésta, de haberles parecido la quintaesencia del concepto de exacciones de efecto equivalente. Si en vez de una prohibición general de discriminación, en los artículos 12 y 13 sólo se trata de una prohibición de exacciones de efecto equivalente, ello puede significar que a esta prohibición debe dársele un sentido más estricto que el que le otorga la Comisión.
Para mí es significativo, en este contexto, ante todo, el hecho de que las propias instancias comunitarias (Consejo y Comisión) en un ámbito análogo del Tratado, y la Comisión también respecto al artículo 13, hayan querido hacer, al principio que acabo de definir, determinados recortes que podrían poner en tela de juicio su validez. Por lo que respecta a la circulación de personas, las disposiciones de Derecho comunitario hasta ahora adoptadas (la Directiva del Consejo de 25 de febrero de 1964 sobre la supresión de restricciones al libre desplazamiento y estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y prestación de servicios, así como la Directiva de 25 de marzo de 1964 sobre la supresión de restricciones de desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad) prevén explícitamente la percepción de las tasas administrativas para la concesión de permisos de residencia, pasaportes y documentos de identidad, siempre que no sobrepasen los costes de la actividad administrativa. Dado que los nacionales no necesitan tales permisos de residencia, tampoco les corresponde pagar tasas administrativas. Por tanto, en este ámbito es posible imponer gravámenes unilaterales a los trabajadores extranjeros. Evidentemente no se consideran como discriminaciones prohibidas en el sentido de los artículos 52 y siguientes del Tratado, pues las instancias comunitarias no han formulado objeciones a su mantenimiento incluso después de transcurrido el plazo en vigor, con arreglo al programa general para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento, de 18 de diciembre de 1961. Esto sólo puede explicarse si se considera que la compensación económica impuesta a los interesados por una actividad de la Administración, constituye una tasa administrativa autorizada que no viola el principio de igualdad de trato. Pero, como infiere con lógica la demandante, lo que está autorizado para la circulación de personas no puede considerarse como un gravamen discriminatorio en el ámbito de la libre circulación de mercancías, siempre y cuando se sigan los mismos criterios.
La Comisión nos presenta una segunda alegación en el marco de la libre circulación de mercancías. En su opinión, está permitido además percibir derechos especiales, como por un despacho de aduanas efectuado de noche o en domingo o día festivo, o por la utilización de los depósitos de aduana o por los servicios de peritos. Efectivamente, no se puede renunciar a la percepción de tales derechos -como se comprende sin necesidad de otra fundamentación-, porque de lo contrario aumentaría el tráfico fronterizo fuera de las horas normales de despacho de aduanas y los presupuestos estatales tendrían que soportar las cargas suplementarias resultantes de ello. Pero, en estos casos también es indiscutible que se impone a las mercancías extranjeras un gravamen que no deben soportar los productos nacionales similares (lo que en opinión de la Comisión debe ser decisivo). Esta comprobación se mantiene incluso si se admite que el importador sometido a este gravamen disfruta de una ventaja personal. Por consiguiente, en determinados casos la Comisión admite un encarecimiento unilateral de los productos extranjeros, una diferenciación de las cargas financieras y por ello una excepción al principio que aquélla ha declarado esencial para la interpretación del concepto de exacciones de efecto equivalente.
Me parece que estos dos ejemplos representan argumentos en favor de la tesis de que para definir el concepto que nos ocupa no nos hemos de referir exclusivamente a los efectos objetivos, sino que por el contrario, el problema sólo recibe un tratamiento adecuado y que responde a los hechos si se incluye una consideración de los objetivos, es decir, motivos y fines de una exacción (como, por lo demás, está indicado para el mantenimiento de determinadas restricciones cuantitativas a la importación con arreglo al artículo 36 del Tratado). Los argumentos expuestos indican claramente, en especial, que incluso conforme al Tratado CEE, al menos siguen estando autorizados determinadas tasas administrativas (no todas, como admite el propio demandante) y que como tales no puede estar comprendidas en el concepto de exacciones de efecto equivalente. Por consiguiente, solamente es oportuno plantear la cuestión de los necesarios límites, una cuestión que no es nada fácil de contestar, pero cuya solución demuestra, con todo, que los puntos de vista de la Comisión y de la demandante no están tan lejos como parece en principio.
Habrá que atenerse al principio (como subrayó el Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 2/62 y 3/62) de que toda excepción a la obligación de suprimir los gravámenes unilaterales sobre las mercancías extranjeras debe delimitarse estrictamente. Sin embargo, me parece que responde a esta exigencia, la fórmula hallada por la demandante, según la cual sólo se deben considerar como tasas administrativas no comprendidas en el concepto de exacciones de efecto equivalente, aquellos pagos a la Administración que corresponden a auténticas contraprestaciones de ésta. Siguiendo la interpretación de la Comisión de que el despacho de aduanas nocturno constituye una excepción al procedimiento aduanero habitual, debería considerarse como tal contraprestación una excepción a las restricciones a la importación en un caso concreto, tal como se produce en el caso de las mercancías no liberalizadas del tipo que nos ocupa o del mantenimiento de organizaciones nacionales de mercados con restricciones a la importación. En este caso también se comprueba la existencia de una excepción a la situación normal de importaciones sin restricciones, cuando se concede una licencia de importación a determinado importador, después de que la Einfuhr- und Vorratstelle y la Außenhandelstelle hayan efectuado todas las comprobaciones que deben hacer, como se expone en los escritos de interposición de los recursos. El hecho de que la normativa en que aquella se basa contenga al respecto consideraciones de interés general, es tan poco decisivo en este caso como en el supuesto de la circulación de personas, en el que antes de conceder el permiso de residencia se lleva a cabo una investigación en interés del orden y de la seguridad públicos. También habría que reconocer la existencia de una auténtica contraprestación por parte de la Administración -digámoslo de paso, porque no tiene incidencia en la resolución- en los supuestos del artículo 36 del Tratado, es decir, al examinar si se deben mantener las restricciones a la importación por razones de moralidad, orden y salud públicos, etc. Y ello no en último término porque en este supuesto encontramos una analogía con el tratamiento de la circulación de personas por parte del Consejo y de la Comisión que, en cierto modo debe considerarse como la interpretación auténtica (y también la más razonable) de las correspondientes disposiciones del Tratado.
En contra de la opinión de la Comisión, no puedo ver que el punto de vista expuesto lleve emparejado un peligro de ampliación desmesurada de las tasas administrativas permitidas. Todos los ejemplos mencionados por aquélla, relativos a la ejecución de controles a la importación con fines estadísticos, a la observancia de las disposiciones de normalización, a la verificación de las declaraciones de aduana con motivo del despacho de aduanas o con fines de control del régimen de divisas, están excluidos, según una interpretación estricta, del concepto de auténticas contraprestaciones de la Administración al igual que la percepción de derechos de aduana, de impuestos indirectos o, en el marco de la concesión automática de licencias de importación, las consideraciones que se deben hacer sobre si se han de respetar unos precios mínimos o aplicar medidas de protección así como, finalmente, la exigencia de garantías o el cálculo de los derechos reguladores anticipadamente al efectuarse importaciones en el marco de organizaciones comunes de mercados. En todos estos supuestos falta una auténtica contraprestación de la Administración, porque no se suprimen los obstáculos a la importación o porque la Administración realiza su actividad para percibir derechos a la importación, es decir, con el fin de exigir una prestación del importador. Tampoco veo el peligro de que con esta interpretación se mantengan las tasas administrativas en una medida considerable después de finalizar el período transitorio, sobre todo porque nos encontramos, en primer lugar, con derechos en el marco de los regímenes de importaciones que, en opinión del Gobierno federal, deben ser suprimidos al mismo tiempo que dichos regímenes. Por último, tampoco se puede suponer que las tasas administrativas que sigan existiendo, teniendo en cuenta su importe, pueden obstaculizar seriamente el tráfico de mercancías. Como la demandante supone con razón, el principio de la cobertura de los costes y de la adecuación de las tasas de carácter administrativo basado en la Ley puede garantizar que éstas en general no producirán un encarecimiento real de las mercancías importadas.
Por consiguiente, en los asuntos que nos ocupan de las exacciones de la Einfuhrstelle y de la Außenhandelstelle, llego a la conclusión de que representan verdaderas tasas administrativas en el sentido de la definición indicada y que, como tales, no están comprendidas en el concepto de exacciones de efecto equivalente. La Comisión ha ordenado injustamente su supresión. Consiguientemente la Directiva impugnada debe ser anulada por infracción del artículo 13 del Tratado, en la medida en que afecta a las importaciones no liberalizadas.
II. Infracción de los artículos 13 y 14 del Tratado, desviación de poder
En el supuesto de que las tasas administrativas en litigio, en contra de la opinión de la demandante y del parecer que acabo de exponer, se tuvieran que calificar de exacciones de efecto equivalente, cuya supresión puede ser exigida de acuerdo con el Tratado, se ha criticado que la Comisión, al adoptar la normativa que ordena su supresión, ha violado los principios fundamentales del Tratado, en particular, el principio de igualdad de trato. Además, las Directivas impugnadas -se dice- fueron adoptadas bajo el influjo de puntos de vista ajenos a su objetivo.
Esta crítica descansa fundamentalmente en el hecho de que ambas Directivas fueron adoptadas en un espacio de tiempo de aproximadamente un mes y medio, así como en la circunstancia de que la Directiva de 16 de junio de 1965 sólo iba acompañada por otras dos Directivas dirigidas al Gobierno neerlandés y que con la Directiva de 28 de julio de 1965 únicamente se dirigió otra Directiva al Gobierno italiano, mientras que otros supuestos, que la Comisión debía tratar del mismo modo, no han sido regulados por ésta hasta ahora. Se trata -por lo que he podido saber- de un derecho sobre la colocación de precintos con arreglo a la Ley italiana de 1 de diciembre de 1956 y de una tasa de despacho de aduanas conforme al Reglamento francés de 30 de diciembre de 1958, así como de la tasa del timbre sobre el recibo de aduanas (taxe de timbre sur quittance douanière) establecida por la Ley francesa de 23 de diciembre de 1960.
Además, se afirmó de forma general, que aún habrá que considerar otros supuestos de tasas administrativas percibidas sobre la importación en otros Estados miembros, pero éstas no pueden ser tenidas en cuenta porque no han sido precisadas en el escrito de interposición del recurso. No puedo subsanar este defecto accediendo a la petición de la demandante de que se presenten todos los documentos correspondientes de la Comisión; por el contrario, se debe partir de que el propio demandante, con ayuda de su Administración, había podido efectuar las necesarias investigaciones y de este modo precisar suficientemente este motivo.
Por lo que respecta, en primer lugar, al dato de las diferentes fechas de adopción de las Directivas impugnadas, hay que distinguir dos aspectos. De este modo, la demandante cree poder reconocer una relación entre la adopción de la primera Directiva (relativa a la supresión de las tasas administrativas percibidas por la Einfuhrstelle) y determinadas discusiones entre él y la Comisión en el asunto 10/65. Le parece llamativo que la primera de las dos Directivas impugnadas se adoptara tras esta discusión sobre la cuestión de las exacciones de efecto equivalente en la vista de 18 de mayo de 1965, y poco después de que el Abogado General presentara sus conclusiones (de 3 de junio de 1965) el día 16 del mismo mes, y por tanto antes de dictarse sentencia (el 8 de julio de 1965). Quisiera suponer, sin embargo, que no hay motivo para deducir de esta concomitancia la existencia de motivos ajenos al asunto o para dedicar más esfuerzos a la interpretación de una suposición pasada. El derecho de que se trataba en el asunto 10/65 era una tasa administrativa percibida por la concesión de licencias de importación y, como tal, en aquella época no era forzosamente comparable desde el punto de vista jurídico con el derecho objeto de la Directiva impugnada. Además, había que contestar a la cuestión entonces planteada teniendo presente el artículo 95 del Tratado y, por tanto, sin considerar lo que se debe entender por exacciones de efecto equivalente en el sentido del artículo 13. Por último -y esto debería ser decisivo-, no entiendo cómo la Comisión, al adoptar la Directiva impugnada, podría proponerse influir en la resolución del Tribunal de Justicia en el asunto 10/65 de un modo más intenso y duradero que por la postura adoptada en este procedimiento. Aun cuando se reconozca la existencia de alguna relación objetiva entre la tasa administrativa, objeto del asunto 10/65, y el derecho de que se trata en la Directiva, no puedo ver ningún motivo decisivo para la adopción de la Directiva impugnada en el hecho de que a la sazón el asunto 10/65 estuviera en deliberación. Por lo que respecta al hecho de que las Directivas fueran adoptadas en momentos diferentes (como es sabido ambas debían surtir efecto el 1 de enero de 1966 y, por tanto, al mismo tiempo), este punto de vista sólo podría tener importancia para la Directiva de 28 de julio de 1965, basándose, por ejemplo, en que el Gobierno federal había dispuesto de un plazo mes y medio más breve para ejecutar las medidas de que se trataba, pero se puede alegar inmediatamente al respecto que se trata de una diferencia de tiempo relativamente pequeña, que apenas tiene importancia para la apreciación jurídica. Además, se debe reconocer que objetivamente se pudo justificar perfectamente un aplazamiento de la adopción de la segunda Directiva teniendo en cuenta la inminente solución del procedimiento 10/65, así como la semejanza entre los derechos objeto de este asunto y los de la Directiva. Por tanto, a mi juicio, de la fecha de adopción de las Directivas, como tal, no se puede deducir ningún argumento en contra de la Comisión.
Tampoco me parece significativo un motivo de infracción de naturaleza esencialmente formal. En él se alega que la Comisión eludió debatir a fondo con todos los Estados miembros los documentos que desde 1960 había reunido con ayuda de una circular y, de este modo, no había logrado la definición objetiva del concepto de exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana. La Comisión se limitó a escuchar a los representantes de la República Federal, el 27 de mayo de 1964, respecto a determinadas exacciones alemanas y, además, dio la impresión al final de la entrevista de que ya no existían objeciones al punto de vista del Gobierno federal. Sin duda es deseable y oportuno que participen todos los Estados miembros lo más ampliamente posible en las negociaciones preparatorias, tratándose de una cuestión tan delicada como la definición de las exacciones de efecto equivalente. Por otro lado, con arreglo al Tratado, la Comisión no está jurídicamente obligada a celebrar más consultas que las que celebró antes de adoptar las Directivas impugnadas. De este modo debe desestimarse el motivo basado en vicios sustanciales de forma. En la medida en que se reprocha a la Comisión un venire contra factum propium en la entrevista de 27 de mayo de 1964, no sólo se discute efectivamente que hubiera el acuerdo que sostiene la demandante sobre la apreciación jurídica de las exacciones de que se trata, sino que lo decisivo ante todo es que tal acuerdo carecía de relevancia jurídica porque, como se desprende del círculo de personas que participaron, no podía tener la fuerza de un convenio obligatorio.
En cambio, es mucho más importante el motivo de que la Comisión, al regular las exacciones de efecto equivalente, procedió de modo selectivo, pues a pesar de presentarse circunstancias de hecho comparables en Francia e Italia, no dirigió ninguna Directiva a estos Estados miembros, o al menos, ninguna tan exhaustiva. Efectivamente, como señala el Gobierno federal, de las disposiciones del Tratado sobre los derechos de aduana debería deducirse un principio con arreglo al cual su supresión se debe realizar de una manera equilibrada en cuanto al ritmo y al alcance porcentual, para que la unión aduanera se realice uniformemente en todos los Estados miembros. Ello resulta del artículo 14 del Tratado. Pero además este principio debería considerarse el fundamento implícitamente convenido de toda unión aduanera. Dado que el artículo 13 se remite a los principios del artículo 14 para la supresión de las exacciones de efecto equivalente en este ámbito, se debe proceder del mismo modo para ser precisos. En principio la Comisión por consiguiente, al hacer uso de su competencia para determinar el ritmo de la supresión de las exacciones de efecto equivalente, está obligada a tener en cuenta una aplicación uniforme para todos los Estados miembros y a todas las exacciones de efecto equivalente comparables. Por ello, parece que aquélla se ha hecho efectivamente responsable de la violación de uno de los principios fundamentales del Tratado, por haberse abstenido provisionalmente de suprimir determinadas exacciones de efecto equivalente en Francia e Italia, que también tenían carácter de tasas administrativas. El problema de si se puede mantener este resultado (resultado subsidiario, como debo señalar en mi opinión) no podrá resolverse antes de apreciar los motivos justificativos expuestos por la Comisión.
Su alegación más importante al respecto es que ha formado dos grupos de exacciones: uno, en el que sólo se gravan productos aislados, y otro que comprende los gravámenes percibidos por todas las importaciones. En el primer grupo, que fue anticipadamente objeto de una serie de Directivas, se encuentran las exacciones alemanas, mientras que determinadas exacciones francesas e italianas correspondían al segundo. Los efectos del primer grupo de exacciones podían ser compensados en menos medida que los del segundo grupo mediante una fijación de tipos de cambio que tuviera en cuenta el conjunto de los precios de importación y exportación. Por ello, teniendo en cuenta su influencia en las condiciones de competencia, la supresión de las exacciones del primer grupo resultó ser más urgente que la de las exacciones del segundo. Sin embargo, esta explicación sólo es evidente en apariencia. El Gobierno federal alega al respecto que al menos la segunda Directiva se refiere a exacciones sobre todos los productos agrícolas, y por tanto a un amplísimo abanico de mercancías, de manera que se puede plantear con razón la cuestión de si estas exacciones no debían haber sido clasificadas en el segundo grupo formado por la Comisión. Además, no parece convincente que las exacciones del segundo grupo tengan una influencia menor en las condiciones de competencia y representen un obstáculo menor al comercio que las del primer grupo. Como subraya el Gobierno federal, es natural reconocer que lo acertado es lo contrario, porque las exacciones del segundo grupo afectan a todas las importaciones y producen un efecto tanto más sensible cuanto más se reduzcan los derechos de aduana entre los Estados miembros. Dado que estas exacciones representan formalmente un accesorio de los derechos de aduana, debería parecer particularmente urgente exigir su supresión en primer lugar. Frente a esta evidente consideración, a mi juicio, la teoría del tipo de cambio de la Comisión, que ésta presenta en una sola frase sin otras explicaciones, no constituye un argumento convincente. Por lo que respecta en el presente caso a los derechos alemanes, aquella teoría carece de significación, ajuicio del Gobierno federal, puesto que el volumen de los derechos es tan escaso que no puede influir en absoluto en los tipos de cambio. Además, a mi juicio no hay necesidad de examinar más detalladamente este problema (sobre el que la Comisión ha pedido incluso un dictamen pericial), porque no se puede reconocer la necesidad, desde el punto de vista puramente temporal, de tratar de un modo diferenciado la cuestión de tales exacciones de efecto equivalente. Si, como se ha afirmado sin discusión, la Comisión se ocupa desde 1960 del registro, clasificación y valoración de las exacciones de efecto equivalente, se puede suponer que en 1965 estaba en situación de resolver este problema uniformemente para todas las exacciones que se podían considerar como tasas administrativas y para todos los Estados miembros. Por ello se puede al menos declarar, habida cuenta todas las circunstancias que intervienen en contra de la Comisión, que ésta no ha logrado justificar suficientemente su trato diferenciado.
No encuentro tal justificación particularmente en el hecho de que se inicie los presentes procedimientos. Recuerdo que la Comisión declaró que ya había preparado Directivas para otros supuestos de exacciones de efecto equivalente, pero que postergó su adopción, teniendo presente, en primer término, el principio de seguridad jurídica, hasta que se hallara una definición del discutido concepto en el procedimiento actualmente pendiente. Con ello no puede sustraerse a la imputación de haber procedido de modo discriminatorio, pues por un lado ha hecho correr el riesgo de la inseguridad jurídica a los Estados miembros a los que ya había dirigido Directivas y, al mismo tiempo, les ha impuesto la carga de hallar una definición exacta del concepto discutido en un «procedimiento a modo de prueba» ante este Tribunal de Justicia. Tampoco quisiera admitir la objeción de que la Comisión decidió más tarde posponer las demás Directivas, pues el Derecho administrativo no conoce el concepto de desviación de poder con efecto retroactivo. Al Tribunal de Justicia debería bastarle la comprobación de que la Comisión no adoptó intencionadamente Directivas que según dice había preparado. Esto sólo se puede comprender como el intento de hacer aprobar primeramente algunos casos tipo y hacer depender de su resultado su comportamiento con respecto a las demás Directivas. Pero con ello, a mi juicio, se ejercitan de modo inadmisible las facultades discrecionales en el momento de adoptarse las Directivas impugnadas.
Por último, tampoco puedo admitir la objeción de la Comisión de que la demandante en realidad no alega una infracción de la prohibición de discriminación, sino que intenta sustraerse a la obligación que le incumbe conforme al Tratado, con ayuda de la excepción non adimpleti contractus, desconocida en el Derecho de la Comunidad Económica Europea. Si la demandante opina que la Comisión debería haber procedido también frente a otros Estados miembros, disponía, dentro del sistema del Tratado, del recurso por omisión con arreglo al artículo 175. En mi opinión, en todo caso, sólo se podría hablar de una excepción de no haber cumplido el Tratado con relación a otros Estados miembros en la medida en que éstos hubieran introducido exacciones de efecto equivalente después de la entrada en vigor del Tratado, porque para ellos es directamente aplicable el artículo 12. Por el contrario, para exacciones que existían al entrar en vigor el Tratado, se aplica la norma de que la Comisión tiene que determinar el ritmo de su supresión. Portanto, es indispensable una actuación de la Comisión para concretar esta obligación especial impuesta por el Tratado. Pero respecto a la actuación de la Comisión se debe poder alegar que ésta ha ignorado principios esenciales del Tratado, como el principio de la realización uniforme de la unión aduanera. Con ello no se trata, como es natural, de comparar las distintas clases de mercancías a las que se aplican exacciones de efecto equivalente en los diferentes Estados miembros, sino que por el contrario -como se ha señalado- las normas para la supresión de las mismas se refieren al conjunto de todas las exacciones equivalentes comparables. Entendiendo así las obligaciones que incumben a la Comisión en virtud del Tratado, efectivamente, en el supuesto de un ejercicio discriminatorio de la competencia para adoptar Directivas con arreglo al artículo 13, el método indicado es el recurso de anulación y no el recurso por omisión. Esto resulta particularmente evidente si tenemos presente que mediante un recurso por omisión, en determinadas circunstancias, no se puede conseguir la completa igualdad de trato de todos los Estados miembros interesados. Se exige a la demandante que adopte las primeras medidas para suprimir las exacciones de efecto equivalente a partir de 1 de enero de 1966. Mediante la interposición inmediata de un recurso por omisión después de la notificación de las Directivas que las afectaban, la demandante no podía alcanzar el mismo resultado, para los demás Estados miembros interesados, teniendo en cuenta los plazos del recurso por omisión, el consiguiente procedimiento judicial, así como la necesidad de otorgar a la Comisión, al igual que a los demás Estados miembros, un plazo adecuado para la ejecución de la sentencia. Pero en el presente asunto importa esencialmente la no discriminación por ratione temporis. Además, en mi opinión, no es preciso subrayar en mayor medida que el papel de la demandante en un procedimiento judicial «a modo de prueba» y el del reclamante en relación con los demás Estados miembros no debe considerarse como una carga particular y discriminatoria.
Por consiguiente, las Directivas impugnadas deben ser declaradas ilegales por violación de los principios esenciales del Tratado, a los que pertenece la aplicación uniforme, de las disposiciones en materia de derechos de aduana, a todos los Estados miembros, aunque ya no se ponga en tela de juicio su legalidad en relación con la definición del concepto de exacciones de efecto equivalente.
III. Resumen
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, mi conclusión es la siguiente: procede acordar la admisión de los recursos del Gobierno federal interpuestos ante este Tribunal de Justicia en los asuntos 52/65 y 55/65 y declararlos fundados. Deben anularse las Directivas impugnadas de 16 de junio 1965 y de 28 de julio de 1965. Con arreglo al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la Comisión debe cargar con las costas.
(
*1
)	Lengua original: alemán.