62013CC0129_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. De forenede sager, der er indbragt for Domstolen, vedrører retten til forsvar og nærmere bestemt retten til at blive hørt i forbindelse med en administrativ procedure.
2. Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandene) har med sine forelæggelsesafgørelser af 22. februar 2013, der indgik til Domstolen den 18. marts 2013, indledningsvis spurgt Domstolen, om princippet om overholdelse af retten til forsvar finder direkte anvendelse. Den ønsker i bekræftende fald oplyst, om retten til at blive hørt må anses for tilsidesat, såfremt den pågældende fysiske eller juridiske person først fik lejlighed til at udtale sig i forbindelse med en administrativ rekurs, dvs. efter at den oprindelige afgørelse blev truffet. Den har endelig spurgt Domstolen om, hvilke retsvirkninger en eventuel tilsidesættelse af princippet om overholdelse af retten til forsvar har, og hvilke omstændigheder der kan påvirke disse retsvirkninger.
II – Retsforskrifter
A – EU-retten
1. Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
3. Artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), der har overskriften »Ret til god forvaltning«, bestemmer følgende i stk. 1 og 2:
»1. Enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.
2. Denne ret omfatter navnlig:
a) retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt
[…]«
4. Chartrets artikel 51 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer følgende i stk. 1:
»Bestemmelserne i dette charter er rettet til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. De respekterer derfor rettighederne, overholder principperne og fremmer anvendelsen heraf i overensstemmelse med deres respektive kompetencer og under overholdelse af grænserne for de kompetencer, der er tildelt Unionen i traktaterne.«
2. Forordning (EØF) nr. 2913/92
5. Artikel 220 og 221 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (2) (herefter »toldkodeksen«) indgår i kapitel 3, afdeling 1, der har overskriften »Bogføring af afgiftsbeløbet og underretning af debitor herom«.
6. Toldkodeksens artikel 220, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Hvis det afgiftsbeløb, som følger af en toldskyld, ikke er bogført i henhold til artikel 218 og 219 eller er bogført for lavt i forhold til det efter lovgivningen skyldige beløb, skal bogføringen af det afgiftsbeløb, der skal opkræves eller efteropkræves, ske senest to dage efter det tidspunkt, hvor toldmyndighederne er blevet klar over situationen og kan beregne det efter lovgivningen skyldige beløb og fastslå, hvem der er debitor (efterfølgende bogføring). Denne frist kan forlænges efter artikel 219.«
7. Toldkodeksens artikel 221 har følgende ordlyd:
»1. Så snart afgiftsbeløbet er bogført, underrettes debitor efter en passende fremgangsmåde om beløbets størrelse.
[…]
3. Underretning af debitor kan ikke ske efter udløbet af en frist på tre år, regnet fra datoen for toldskyldens opståen. Fristen afbrydes fra datoen for indgivelse af klage i henhold til artikel 243 og under hele klageproceduren.
[…]«
8. Toldkodeksens artikel 243-245 indgår i afsnit VIII med overskriften »Klageadgang«.
9. Toldkodeksens artikel 243 bestemmer følgende:
»1. Enhver person kan indgive klage mod afgørelser, der træffes af toldmyndighederne om anvendelse af toldforskrifterne, og som berører den pågældende umiddelbart og individuelt.
Klage kan endvidere indgives af enhver person, der har anmodet toldmyndighederne om en afgørelse vedrørende anvendelsen af toldforskrifterne, og som ikke har opnået, at nævnte myndigheder har truffet afgørelse inden for den i artikel 6, stk. 2, omhandlede frist.
Klagen skal indgives i den medlemsstat, hvor afgørelsen er truffet, eller hvor der er anmodet om en sådan afgørelse.
2. Klagen kan
a) i første instans indgives til den af medlemsstaterne hertil udpegede toldmyndighed
b) i anden instans indgives til en uafhængig instans, der kan være en domstol eller et tilsvarende specialiseret organ, i overensstemmelse med de gældende bestemmelser i medlemsstaterne.«
10. Toldkodeksens artikel 244 bestemmer:
»Indgivelse af en klage har ikke opsættende virkning for gennemførelsen af den anfægtede afgørelse.
Toldmyndighederne kan imidlertid udsætte gennemførelsen af afgørelsen helt eller delvis, hvis den har begrundet formodning om, at den anfægtede afgørelse ikke er i overensstemmelse med toldforskrifterne, eller hvis der må frygtes uoprettelig skade for den pågældende.
Hvis den anfægtede afgørelse bevirker, at der skal betales import- eller eksportafgifter, er udsættelse af gennemførelsen af afgørelsen betinget af, at der foreligger eller stilles en sikkerhed. Det kan dog undlades at kræve sikkerhedsstillelse i tilfælde, hvor et sådant krav på grund af debitors situation ville kunne give anledning til alvorlige vanskeligheder af økonomisk eller social karakter.«
11. Toldkodeksens artikel 245 har følgende ordlyd:
»De nærmere bestemmelser om klageadgangen fastsættes af medlemsstaterne.«
B – Nederlandsk ret
12. Ifølge artikel 4:8, stk. 1, i Algemene wet bestuursrecht (den almindelige forvaltningslov, herefter »Awb«) skal forvaltningen, inden den træffer en afgørelse, der sandsynligvis vil være bebyrdende for den berørte, som ikke har anmodet om denne afgørelse, give vedkommende lejlighed til at udtale sig, hvis denne afgørelse for det første er baseret på oplysninger om omstændigheder og interesser, der vedrører den berørte, og disse oplysninger for det andet ikke er blevet meddelt af den berørte selv.
13. Awb’s artikel 4:12, stk. 1, er affattet således:
»Forvaltningsorganet kan undlade at anvende bestemmelserne i artikel 4:7 og 4:8, når det træffer en afgørelse, hvori der fastsættes en finansiel forpligtelse eller rettighed, hvis:
a) der kan indgives klage eller der er adgang til administrativ rekurs vedrørende denne afgørelse, og
b) afgørelsens negative virkninger kan forsvinde helt som følge af denne klage eller rekurs.«
14. Awb’s artikel 6:22 er affattet således:
»Den afgørelse, der er genstand for klage eller rekurs, kan til trods for tilsidesættelsen af en skreven eller uskreven retsregel eller af et almindeligt retsprincip opretholdes af det organ, der træffer afgørelse om klagen eller rekursen, hvis det antages, at de berørte ikke har lidt skade på grund af tilsidesættelsen af denne regel eller dette princip.«
15. Awb’s artikel 7:2 er affattet således:
»1. Forvaltningsorganet giver den berørte lejlighed til at blive hørt, før det træffer afgørelse om klagen.
2. Forvaltningsorganet meddeler under alle omstændigheder sin afgørelse til klageren og til de personer, der har givet udtryk for deres synspunkt i forbindelse med udarbejdelsen af denne afgørelse.«
16. Forvaltningsafgørelser kan herefter indbringes for en domstol, hvis afgørelse kan prøves ved en appel- eller kassationssag.
III – De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
A – Det faktuelle grundlag for anmodningerne om præjudiciel afgørelse
17. I de to hovedsager, der verserer for den nationale ret, indgav toldspeditørerne (Kamino International Logistics BV i sag C-129/13 og Datema Hellmann Worldwide Logistics BV i sag C-130/13, herefter »de berørte«) i 2002 og i 2003 angivelser med henblik på overgang til fri omsætning af visse varer, der blev beskrevet som »havebaldakiner/partytelte og sidevægge«, på vegne af den samme virksomhed. Varerne blev angivet under underposition 6601 10 00 (»haveparasoller og lign.«) i den kombinerede nomenklatur (herefter »KN«). Toldvæsenet opkrævede told med den til positionen hørende sats på 4,7%.
18. De nederlandske toldmyndigheder foretog herefter en kontrol hos den virksomhed, som de pågældende handlede på vegne af, for at sikre sig, at denne tarifering var korrekt. I forlængelse af denne kontrol konkluderede den kompetente nederlandske myndighed (herefter »Inspecteur«), at tariferingen var forkert, og at de omhandlede varer skulle tariferes i KN-underposition 6306 99 00 (»telte og campingudstyr«), der er omfattet af en højere toldsats (12,2%).
19. På grund af den forskellige toldsats, der gjaldt for de to positioner, efteropkrævede Inspecteur ved afgørelse af 2. april 2005 et ekstra toldbeløb (det drejede sig i begge tilfælde om et beløb på ca. 10 000 EUR). Begge de berørte modtog i denne forbindelse et betalingspåkrav, der var baseret på toldkodeksens artikel 220.
20. De berørte fik ikke lejlighed til at argumentere for deres synspunkter forud for udstedelsen af disse påkrav.
B – Den administrative og retslige procedures forløb
21. De berørte indgav klage over de nævnte betalingspåkrav til Inspecteur, som gav dem lejlighed til at gøre deres synspunkt gældende, men afviste klagerne.
22. De berørte indbragte Inspecteurs afgørelse for Rechtbank te Haarlem, hvor de ikke fik medhold. Rechtbank te Haarlems dom blev appelleret til Gerechtshof te Amsterdam, der stadfæstede den, for så vidt som den forpligtede de berørte til at opfylde deres forpligtelser i medfør af betalingspåkravene.
23. De berørte har herefter iværksat kassationsanke ved Hoge Raad der Nederlanden. Det er i denne sag, at de præjudicielle spørgsmål er blevet forelagt.
24. Hoge Raad der Nederlanden bemærker i sine forelæggelsesafgørelser, at Gerechtshof te Amsterdam i appelsagen fandt, at Inspecteur havde tilsidesat princippet om overholdelse af retten til forsvar ved ikke at have givet de berørte lejlighed til at udtale sig om de omstændigheder, som efteropkrævningen af tolden byggede på, før betalingspåkravene blev udstedt.
25. Den har dog påpeget, at der hverken i toldkodeksen eller i de nationale bestemmelser, som finder anvendelse, findes processuelle bestemmelser, der forpligter toldmyndighederne til – før de udsender en underretning om toldskyld i henhold til toldkodeksens artikel 221, stk. 1 – at give toldskyldneren lejlighed til at tilkendegive sit synspunkt med hensyn til de omstændigheder, som efteropkrævningen bygger på.
26. Med udgangspunkt heri finder Hoge Raad der Nederlanden det indledningsvis nødvendigt at afgøre, om princippet om overholdelse af retten til forsvar er egnet til at have direkte virkning ved de nationale domstole. I bekræftende fald ønsker den dernæst oplyst, om Gerechtshof te Amsterdam med rette konkluderede, at princippet om overholdelse af retten til forsvar (og navnlig den heraf følgende ret til at blive hørt) blev tilsidesat, når de berørte ikke kunne fremføre deres argumenter, før Inspecteur traf sin første afgørelse, men fik lejlighed til at forsvare deres synspunkt i forbindelse med klagesagen og rekursen. Hoge Raad der Nederlanden har endelig spurgt Domstolen om, hvilke retsvirkninger tilsidesættelsen af princippet om overholdelse af retten til forsvar har, og om disse fastsættes i national ret eller i henhold til EU-retten. Såfremt disse retsvirkninger fastsættes i EU-retten, ønsker Hoge Raad der Nederlanden nærmere bestemt oplyst, om de nationale domstole ved tilsidesættelse af princippet om overholdelse af retten til forsvar er forpligtet til at annullere den anfægtede afgørelse, eller om de i forbindelse med deres bedømmelse kan tage hensyn til den omstændighed, at afgørelsen ville have været den samme uden den omhandlede tilsidesættelse.
C – De præjudicielle spørgsmål
27. Hoge Raad der Nederlanden har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er formuleret ens i hver af de forenede sager:
»1) Er det EU-retlige princip om forvaltningens overholdelse af retten til forsvar egnet til at have direkte virkning ved de nationale domstole?
2) Såfremt [det første] sp ørgsmål […] besvares bekræftende:
a) Skal det EU-retlige princip om forvaltningens overholdelse af retten til forsvar fortolkes således, at dette princip er tilsidesat, såfremt adressaten for en påtænkt afgørelse ganske vist ikke er blevet hørt, før forvaltningen udstedte en bebyrdende forvaltningsakt til ham, men har fået lejlighed til at blive hørt i en efterfølgende administrativ (klage)fase, der går forud for en prøvelse ved de nationale domstole?
b) Fastsættes retsvirkningerne af forvaltningens tilsidesættelse af det EU-retlige princip om forvaltningens overholdelse af retten til forsvar i national ret?
3) Såfremt [det andet spørgsmål], litra b) besvares benægtende: Hvilke omstændigheder kan de nationale domstole tage hensyn til ved fastsættelsen af retsvirkningerne, og kan de især tage hensyn til, om det er godtgjort, at sagen ville have fået et andet udfald uden forvaltningens tilsidesættelse af det EU-retlige princip om overholdelse af retten til forsvar?«
IV – Retsforhandlingerne for Domstolen
28. Anmodningerne om præjudiciel afgørelse blev indleveret til Domstolen den 18. marts 2013. Ved beslutning af 24. april 2013 bestemte Domstolens præsident, at sagerne skulle forenes.
29. De berørte, den nederlandske, den belgiske, den græske og den spanske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Der blev afholdt retsmøde den 15. januar 2014, hvor de berørte, den nederlandske, den belgiske og den græske regering samt Kommissionen afgav mundtlige indlæg.
V – Retlig analyse
A – Det første præjudicielle spørgsmål
30. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om princippet om overholdelse af retten til forsvar er egnet til at have direkte virkning ved de nationale domstole.
31. Det ligger fast, at »retten til forsvar, som omfatter retten til at blive hørt […], [er] en af de grundlæggende rettigheder, som udgør en integrerende del af Unionens retsorden og er knæsat ved chartret« (3) .
32. I en sag vedrørende efteropkrævning af importtold præciserede Domstolen i øvrigt, at i medfør af dette princip »skal adressater for beslutninger, som i væsentlig grad påvirker deres interesser, have mulighed for at gøre deres synspunkter gældende med hensyn til de forhold, myndighederne påtænker at lægge til grund for deres beslutning« (4) . Det vil med andre ord sige, at »[r]etten til at blive hørt garanterer enhver muligheden for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, og inden der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt« (5) .
33. Hertil kommer, at »retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt«, nu udtrykkeligt er fastsat i chartrets artikel 41, stk. 2, der vedrører retten til god forvaltning.
34. Det kan ikke bestrides, at medlemsstaterne ifølge chartrets artikel 51, stk. 1, har pligt til at overholde dets artikel 41 i det foreliggende tilfælde, hvor der er tale om en procedure for efteropkrævning af told og dermed gennemførelse af EU-retten.
35. Med hensyn til den nationale rets rolle præciserede Domstolen i Sopropé-dommen, at det tilkommer denne »at sikre, at den frist [til at indhente bemærkninger fra de berørte], som myndighederne således fastsætter individuelt, svarer til den pågældende persons eller virksomheds særlige situation, og at det er dem muligt at udøve deres ret til forsvar under overholdelse af effektivitetsprincippet« (6) .
36. Jeg mener således, at det følger af det ovenstående, at de nationale forvaltninger ikke alene er forpligtet til at overholde retten til forsvar, når de iværksætter EU-retten, men også, at borgerne skal kunne påberåbe sig overholdelsen af denne ret direkte ved de nationale retter for at undgå, at den forbliver uden virkning eller kun af formel art (7) .
B – Det andet præjudicielle spørgsmål, litra a)
37. Det andet præjudicielle spørgsmål består af to delspørgsmål.
38. Med det andet spørgsmål, litra a), ønskes det oplyst, om retten til forsvar for en afgørelses adressat er tilsidesat, såfremt adressaten ikke er blevet hørt, før denne afgørelse (her betalingspåkravet) blev truffet, men har fået lejlighed til at gøre sit synspunkt gældende i en efterfølgende administrativ klagefase. Det andet spørgsmål, litra b), vedrører retsvirkningerne af en tilsidesættelse af princippet om overholdelse af retten til forsvar. Dette delspørgsmål omhandler den samme problematik som den forelæggende rets tredje spørgsmål. Jeg vil derfor behandle dem under ét efterfølgende og nøjes med at gennemgå det andet spørgsmål, litra a), her.
39. Forinden vil jeg dog se på et spørgsmål, der blev drøftet indgående under retsmødet, og som den forelæggende ret også har nævnt, nemlig spørgsmålet, om proceduren fra betalingspåkravet og til og med afgørelsen i den klage, som blev indgivet på grundlag af Awb, udgør en samlet procedure (i så fald var der pr. definition tale om en samlet afgørelse, hvilket betød, at adressatens ret til forsvar nødvendigvis blev overholdt), eller om denne procedure tværtimod består af to faser og to afgørelser, hvor den anden kun træffes, hvis der klages over den første (det er i så fald usikkert, om retten til forsvar blev overholdt, eftersom adressaten for disse afgørelser først blev hørt, efter at der var indgivet klage over den oprindelige afgørelse).
40. Selv om forvaltningsmyndigheden er den samme under hele proceduren (den nederlandske regerings repræsentant oplyste dog under retsmødet, at denne myndighed kunne inddrage en anden instans, men under sin kompetence og på sit ansvar), foretrækker jeg klart den anden løsningsmulighed.
41. Når der udstedes og fremsættes et betalingspåkrav, er det således en afgørelse, der har selvstændige retsvirkninger, idet adressaten i det foreliggende tilfælde forpligtes til at betale et ekstra toldbeløb. Disse virkninger er imidlertid endelige, hvis adressaten, der på dette tidspunkt ikke er blevet hørt, ikke har indgivet en klage. Det er kun i forbindelse med en eventuel klage, at den kompetente forvaltningsmyndighed skal høre den berørte, gennemgå hele sagen igen og træffe en ny afgørelse eller bekræfte det udstedte betalingspåkrav.
42. Det fremgår desuden af undersøgelsen af gældende EU-ret og national ret, at klagen ikke automatisk har opsættende virkning, og at de krævede toldafgifter stadig skal betales. Selv om der kan anmodes om udsættelse (og den nederlandske regerings repræsentant har under retsmødet forklaret, at en sådan anmodning ifølge et ministerielt cirkulære skal efterkommes, medmindre der foreligger svig), ændrer det intet ved den omstændighed, at betalingspåkravet er en afgørelse med selvstændige retsvirkninger.
43. Jeg vil derfor lægge denne antagelse til grund i det følgende.
1. Formålet med retten til at blive hørt
44. For at kunne svare på det spørgsmål, Hoge Raad der Nederlanden har stillet, er det vigtigt at huske på, hvad formålet er med princippet om overholdelse af retten til forsvar og nærmere bestemt med retten til at blive hørt.
45. Domstolen har udtalt, at »[r]eglen om, at en adressat for en bebyrdende beslutning skal have lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger, før
beslutningen træffes, har til formål, at den kompetente myndighed sættes i stand til at tage hensyn til alle relevante forhold. For at sikre en effektiv beskyttelse af den pågældende person eller virksomhed har reglen bl.a. til formål, at disse kan rette en fejl eller gøre sådanne forhold med hensyn til deres personlige situation gældende, som taler for, at beslutningen træffes, ikke træffes eller træffes med et nærmere bestemt indhold« (8) .
46. Med andre ord »[garanterer] [r]etten til at blive hørt […] enhver muligheden for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, og inden
der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt« (9) .
47. Domstolen klarlagde allerede rækkevidden af retten til at blive hørt i Gerlach-sagen (10), der vedrørte proceduren for EU-forsendelse. Ifølge Domstolen fremgik det af den lovgivning, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder (11), at den medlemsstat, hvori afgangstoldstedet lå, kun kunne inddrive importafgifterne, hvis den forudgående havde underrettet den hovedforpligtede om, at vedkommende havde en frist på tre måneder til at føre de krævede beviser, og hvis disse beviser ikke var blevet ført inden udløbet af denne frist. Domstolen fandt under disse omstændigheder, at nævnte frist ikke først kunne indrømmes, efter at der var indgivet klage over de kompetente myndigheders afgørelse om at inddrive importafgifterne (12) . Domstolen beskrev således den hovedforpligtedes ret som retten til at »gøre sine synspunkter gældende vedrørende forsendelsens forskriftsmæssighed, forud for, at den afgørelse om opkrævning, som den pågældende er adressat for, og som i væsentlig grad påvirker hans interesser, træffes« (13) .
48. Det følger af denne retspraksis, at retten til at blive hørt og retten til forsvar ikke er overholdt, hvis adressaten for en bebyrdende afgørelse indrømmes ret til at forsvare sit synspunkt, efter at denne afgørelse er truffet.
49. Det fremgår dog af fast retspraksis, at »de grundlæggende rettigheder, såsom retten til kontradiktion, ikke skal betragtes som absolutte rettigheder, men kan underlægges begrænsninger, forudsat at disse er nødvendige for at tilgodese de almene hensyn, som den omhandlede foranstaltning forfølger, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af de beskyttede rettigheder« (14) . I dommen i sagen Dokter m.fl. præciserede Domstolen desuden, at en sådan begrænsning »alene [kan] udgøre et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af retten til kontradiktion, hvis de berørte parter var frataget muligheden for at anfægte foranstaltningerne i en efterfølgende procedure og inden for rammerne heraf gøre deres synspunkter gældende« (15) .
2. Begrænsningen af princippet om retten til at blive hørt
50. For at kunne afgøre, om den begrænsning af retten til at blive hørt, der følger af den procedure, Kongeriget Nederlandene har fastsat, opfylder betingelserne i dommen i sagen Dokter m.fl., skal der for det første tages hensyn til de ufravigelige betingelser, der er fastsat i selve EU-retten med hensyn til efterfølgende bogføring af de afgifter, der følger af en toldskyld, og for det andet tages hensyn til hele den administrative procedure, der er tilrettelagt i henhold til den nationale lovgivning.
a) Fristerne i toldkodeksen
51. Det bestemmes i toldkodeksens artikel 220, stk. 1, at hvis det afgiftsbeløb, som følger af en toldskyld, ikke er bogført i henhold til toldkodeksens artikel 218 og 219 eller er bogført for lavt i forhold til det efter lovgivningen skyldige beløb, skal bogføringen af det afgiftsbeløb, der skal opkræves eller efteropkræves, ske senest to dage efter det tidspunkt, hvor toldmyndighederne er blevet klar over situationen og kan beregne det efter lovgivningen skyldige beløb og fastslå, hvem der er debitor. Det bestemmes videre i toldkodeksens artikel 221, at debitor skal underrettes om afgiftsbeløbets størrelse, så snart afgiftsbeløbet er bogført .
52. En sådan ufravigelig frist på to dage synes vanskeligt forenelig med forpligtelsen til at høre den berørte, før der træffes afgørelse om bogføring af det afgiftsbeløb, der skal opkræves.
53. Spørgsmålet om, hvorvidt denne frist er hensigtsmæssig i forhold til princippet om overholdelse af retten til forsvar, er i øvrigt også blevet behandlet i en traktatbrudssag mod Den Italienske Republik (16) . Domstolen fandt, at princippet om overholdelse af retten til forsvar skulle anvendes i forbindelse med en procedure for efteropkrævning, men tog også det forbehold, at dette princip »ikke [må] have den konsekvens […], at en medlemsstat kan underkende sin forpligtelse til inden for den frist, der er fastsat i de [EU-]retlige bestemmelser, at fastlægge [Unionens] fordring på de egne indtægter« (17) .
54. I denne dom valgte Domstolen således at tage et vist forbehold over for dette princip. Domstolens formulering indebærer, at princippet om retten til forsvar ganske vist skal overholdes, men at det ikke må føre til tilsidesættelse af de frister, som medlemsstaterne pålægges i EU’s toldlovgivning.
55. I erkendelse af, at dette forbehold ville begrænse retten til forsvar, bemærkede Domstolen dog »endvidere, at bogføringen og meddelelsen om de skyldige toldafgifter, såvel som krediteringen af egne indtægter, ikke forhindrer debitor i i henhold til toldkodeksens artikel 243 ff. at gøre indsigelse mod den pålagte forpligtelse ved at fremføre alle relevante argumenter« (18) .
56. EU-lovgiver synes selv at have erkendt, at det vil være vanskeligt for medlemsstaterne at høre den berørte, før de bogfører det afgiftsbeløb, der skal opkræves.
57. For det første bestemmes det således nu udtrykkeligt i artikel 22, stk. 6, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 af 9. oktober 2013 om EU-toldkodeksen (omarbejdning) (19), at »[i]nden toldmyndighederne træffer en afgørelse, som kan få negative følger for ansøgeren, skal de meddele ansøgeren de grunde, som de agter at basere deres afgørelse på, og denne skal have lejlighed til at fremsætte sine synspunkter inden for en frist, der løber fra den dato, hvor den pågældende modtager eller må antages at have modtaget meddelelsen«. Det præciseres i øvrigt i 27. betragtning til denne forordning, at denne forpligtelse er en nødvendig følge af chartret. For det andet fremgår det af denne forordnings artikel 105, stk. 3, at det skyldige import- eller eksportafgiftsbeløb, når de relevante bestemmelser finder anvendelse (20), skal bogføres senest 14 dage efter den dag, hvor toldmyndighederne »kan fastsætte størrelsen af det pågældende import- eller eksportafgiftsbeløb og træffe afgørelse« (21) .
b) Kendetegnene ved den omhandlede nationale administrative procedure
58. Den administrative procedure er i det foreliggende tilfælde tilrettelagt i henhold til Awb. Awb’s artikel 4:8 indfører princippet om, at forvaltningsorganer, inden de træffer en afgørelse, der kan være bebyrdende for den berørte, som ikke har anmodet om denne afgørelse, skal give vedkommende lejlighed til at udtale sig om den påtænkte afgørelse.
59. Ifølge Awb’s artikel 4:12 gælder dette princip dog ikke for finansielle afgørelser, hvis a) der kan indgives klage over afgørelsen, og b) de negative virkninger kan forsvinde helt som følge af rekursen.
60. I det foreliggende tilfælde synes disse to betingelser at være opfyldt.
61. De berørte har således haft mulighed for at få afgørelsen prøvet ved det forvaltningsorgan, der traf denne afgørelse (før de anlagde retssag med mulighed for appel og kassation).
62. Ifølge den nederlandske regering skal denne administrative prøvelse dog ske ex nunc, dvs. på grundlag af de lovbestemmelser og relevante omstændigheder, der gjorde sig gældende på tidspunktet for klageafgørelsen. Den anfægtede afgørelses negative virkninger vil derfor kunne forsvinde efter klageprocedurens afslutning.
63. Det fremgår desuden af Awb’s artikel 7:2, at »[f]orvaltningsorganet giver den berørte lejlighed til at blive hørt, før det træffer afgørelse om klagen«.
64. Ifølge toldkodeksens artikel 244, stk. 1, har indgivelse af en klage dog ikke opsættende virkning for gennemførelsen af den anfægtede afgørelse. Artikel 244, stk. 2, modererer denne regel ved at tillade toldmyndighederne at udsætte gennemførelsen af denne afgørelse helt eller delvis. En udsættelse er dog kun mulig, hvis toldmyndighederne har begrundet formodning om, at den anfægtede afgørelse ikke er i overensstemmelse med toldforskrifterne, eller hvis der må frygtes uoprettelig skade for den pågældende. Det bestemmes desuden i toldkodeksens artikel 244, stk. 3, at der i så fald skal stilles en sikkerhed (medmindre det kan give anledning til alvorlige vanskeligheder af økonomisk eller social karakter for debitor).
65. Ifølge den nederlandske regering vil den omtvistede afgørelses eventuelle negative virkninger dog kunne forsvinde efterfølgende, for så vidt som der efter national ret kan indrømmes henstand med betalingen i tilfælde af klage, og afgørelsen kan udsættes, indtil der er taget stilling til klagen (eller rekursen).
66. Som jeg imidlertid tidligere har nævnt, påpegede den nederlandske regerings repræsentant under retsmødet, at en sådan udsættelse ikke var automatisk, og at adressaten for det omtvistede betalingspåkrav skulle anmode om udsættelse i sin klage. Det fremgår desuden også af regeringens bemærkninger, at der som hovedregel gives udsættelse, men at dette princip kun er fastsat i et ministerielt cirkulære.
67. Selv om det tilkommer den forelæggende ret (der ikke har nævnt dette cirkulære i sin anmodning om præjudiciel afgørelse) at efterprøve dette, mener jeg ikke, at sådanne regler, der selvfølgelig kan ændres når som helst, tilstrækkeligt automatisk udskyder betalingspåkravets selvstændige retsvirkninger indtil dets eventuelle ændring og navnlig forpligtelsen til at betale de ekstra toldafgifter.
c) Konklusion vedrørende det andet spørgsmål, litra a)
68. Adressaten for betalingspåkravet blev i det foreliggende tilfælde ikke hørt, før der blev truffet en bebyrdende afgørelse over for vedkommende, selv om det i Awb’s artikel 7:2 udtrykkeligt bestemmes, at forvaltningsorganet skal give den berørte lejlighed til at blive hørt, før det træffer afgørelse om klagen.
69. Kravet om, at der skal sondres mellem de rettigheder, der er knæsat ved henholdsvis chartrets artikel 41 (forvaltningssager) og chartrets artikel 47 (retssager), er i øvrigt overholdt, eftersom den berørte rent faktisk blev hørt i forbindelse med den administrative procedure og ikke kun i forbindelse med retssagen.
70. Situationen er således ikke den samme som i dommen i sagen Dokter m.fl., hvor »de berørte parter var frataget muligheden for at anfægte [den omtvistede afgørelse] i en efterfølgende procedure og inden for rammerne heraf gøre deres synspunkter gældende« (22) .
71. Jeg mener dog ikke, at disse forhold er tilstrækkelige til, at der er tale om en begrundet begrænsning af princippet om overholdelse af retten til forsvar, og det er der tre grunde til.
72. Jeg har for det første vanskeligt ved at se, hvilke almene hensyn der kan påberåbes som begrundelse for den manglende forudgående høring. Hensynet til de frister, der er fastsat i EU-lovgivningen, kan efter min opfattelse ikke anses for en sådan begrundelse.
73. En afgørelse, der træffes uden at høre adressaten, kan dernæst kun give anledning til en ny forvaltningsafgørelse, hvis adressaten har taget initiativ til dette.
74. Sidst og ikke mindst har denne klageprocedure ikke automatisk opsættende virkning. Det følger imidlertid af Domstolens praksis, at dette aspekt har afgørende betydning, når det undersøges, om det er begrundet at begrænse retten til at blive hørt, før der træffes en bebyrdende afgørelse.
75. I Texdata Software-dommen (23) fastslog Domstolen bl.a., at »anvendelsen af en sanktion, der i første omgang udgøres af 700 EUR, uden hverken en forudgående udtrykkelig begæring eller mulighed for at blive hørt, før sanktionen pålægges, ikke kan påvirke det centrale indhold af den omhandlede grundlæggende rettighed, eftersom indgivelse af begrundede indsigelser mod afgørelsen om tvangsbøde straks sætter denne ud af kraft og bevirker, at en ordinær procedure, hvorunder retten til at blive hørt, kan respekteres, indledes« (min fremhævelse).
76. I det foreliggende tilfælde er den anden betingelse (at adressaten er blevet hørt under klageproceduren) ganske vist opfyldt, men det første krav (at den bebyrdende retsakt straks sættes ud af kraft) er ikke overholdt.
77. Jeg mener som følge heraf, at en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede krænker princippet om overholdelse af borgernes ret til forsvar og nærmere bestemt retten til at blive hørt.
78. Hvis Domstolen ikke deler min opfattelse, behøver den hverken at svare på det andet spørgsmål, litra b), eller på det tredje spørgsmål, eftersom de vedrører retsvirkningerne af en tilsidesættelse af princippet om retten til forsvar.
C – Det andet spørgsmål, litra b), og det tredje spørgsmål
79. Med det andet spørgsmål, litra b), og det tredje spørgsmål har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at præcisere for det første, om retsvirkningerne af forvaltningens tilsidesættelse af princippet om overholdelse af retten til forsvar fastsættes i national ret, og for det andet, hvilke omstændigheder de nationale domstole i benægtende fald kan tage hensyn til i forbindelse med deres efterprøvelse. I det tredje spørgsmål henviser den forelæggende ret udtrykkeligt til domstolenes hensyntagen til antagelsen om, at afgørelsen ville have været den samme, hvis den pågældende rettighed var blevet overholdt.
80. Disse spørgsmål kan besvares klart, præcist og fuldstændigt entydigt på grundlag af G. og R.-dommen. Domstolen fastslog således følgende:
»35 Pligten til at respektere retten til forsvar for adressaterne for afgørelser, som kan berøre de pågældendes interesser på en følsom måde, hviler således principielt på medlemsstaternes administrative myndigheder, når de vedtager foranstaltninger, der er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde. Når der, som i det foreliggende tilfælde, hverken er tale om betingelser, hvor respekt for retten til forsvar […] eller konsekvenser af tilsidesættelsen af disse rettigheder ikke er fastsat i EU-retten, er disse betingelser og disse konsekvenser omfattet af national ret, for så vidt som de foranstaltninger, der er truffet i den forbindelse, er af samme grad som dem, som borgerne i lignende situationer nyder godt af i henhold til national ret (ækvivalensprincippet), og det ikke i praksis er umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve rettighederne i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) […]
36 Selv om medlemsstaterne har mulighed for at tillade udøvelse af retten til forsvar for disse statsborgere på de samme vilkår som dem, der finder anvendelse på interne situationer, skal disse vilkår være i overensstemmelse med EU-retten og navnlig ikke ændre den effektive virkning af direktiv 2008/115.
[…]
38 I forhold til de af den forelæggende ret stillede spørgsmål bemærkes, at en tilsidesættelse af retten til forsvar, herunder navnlig retten til at blive hørt, ifølge EU-retten kun kan medføre, at den afgørelse, der er truffet i slutningen af den administrative procedure, annulleres, hvis det må antages, at proceduren kunne føre til et andet resultat, såfremt den pågældende fejl ikke havde foreligget […]« (24) .
81. Denne regel er ikke ny. Domstolen foreslog allerede denne løsning i sagen Distillers Company mod Kommissionen (25), hvori sagsøgeren bl.a. hævdede, at den kompetente myndighed ikke havde været i stand til at tage hensyn til alle de argumenter, sagsøgeren havde fremført under den mundtlige høring, eller til en række tillæg til sagsøgerens svar på Kommissionens klagepunktsmeddelelse. Domstolen fastslog imidlertid i sin dom, at det »ikke [var] nødvendigt at undersøge [disse] formelle mangler«, og at »[n]oget andet […] kun [ville] gælde, hvis der eksisterende en mulighed for, at den administrative procedure, hvis disse mangler ikke havde foreligget, ville have kunnet føre til et forskelligt resultat« (26) .
82. Når Domstolen fastholdt denne løsning i den sag, der gav anledning til dommen i sagen G. og R., hvor der var tale om en foranstaltning, der begrænsede den personlige frihed ved at forlænge den periode, hvor en udlænding kunne frihedsberøves, indtil vedkommende kunne sendes tilbage til sit eget land, fra 6 til 18 måneder, kan jeg ikke forestille mig, at det forholder sig anderledes med en sag, der vedrører rent finansielle spørgsmål.
83. Jeg vil i øvrigt bemærke, at den oprindelige afgørelse i det foreliggende tilfælde blev stadfæstet i forvaltningens klageafgørelse og i underrettens og appelrettens domme, selv om de pågældende havde haft mulighed for at argumentere for deres synspunkter.
84. Jeg vil på dette grundlag foreslå, at Domstolen besvarer den forelæggende rets andet spørgsmål, litra b), med, at betingelserne for overholdelsen af retten til forsvar og virkningerne af tilsidesættelsen af denne ret er omfattet af national ret, for så vidt som de foranstaltninger, der er truffet i den forbindelse, er af samme karakter som dem, borgerne i lignende situationer nyder godt af i henhold til national ret (ækvivalensprincippet), og de ikke i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve rettighederne i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet).
85. At denne løsning også kan anvendes på toldområdet fremgår af toldkodeksens artikel 245, hvori der udtrykkeligt henvises til national ret, idet det præciseres, at »[d]e nærmere bestemmelser om klageadgangen fastsættes af medlemsstaterne«.
86. For at sikre EU-rettens fulde virkning vil jeg dog opfordre Domstolen til at besvare den forelæggende rets tredje spørgsmål med, at en tilsidesættelse af retten til forsvar – herunder navnlig retten til at blive hørt – ifølge EU-retten kun kan medføre, at den afgørelse, der er truffet ved afslutningen af den administrative procedure, annulleres, hvis det må antages, at denne procedure kunne have ført til et andet resultat, såfremt den pågældende fejl ikke havde foreligget.
87. Det taler også for denne løsning, at de berørte i det foreliggende tilfælde selv har erkendt, at klageproceduren ikke ville have ført til et andet resultat, hvis de var blevet hørt, før den omtvistede afgørelse blev truffet, eftersom de ikke har anfægtet Inspecteurs tarifering. Som jeg har nævnt ovenfor, blev den oprindelige afgørelse i øvrigt stadfæstet i forvaltningens klageafgørelse og i underrettens og appelrettens domme.
VI – Forslag til afgørelse
88. Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Hoge Raad der Nederlanden har forelagt, således:
»1) Borgerne kan påberåbe sig princippet om forvaltningens overholdelse af retten til forsvar umiddelbart for de nationale domstole.
2) a)	En national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, som ikke giver adressaten for en bebyrdende afgørelse mulighed for at blive hørt af forvaltningen, før den træffer denne afgørelse, men giver vedkommende lejlighed til at blive hørt i en efterfølgende administrativ fase, uden at det automatisk har opsættende virkning for den bebyrdende afgørelse, krænker princippet om overholdelse af borgernes ret til forsvar og nærmere bestemt retten til at blive hørt.
2) b)	Betingelserne for overholdelsen af retten til forsvar og virkningerne af tilsidesættelsen af dette princip er omfattet af national ret, for så vidt som de foranstaltninger, der er truffet i den forbindelse, er af samme karakter som dem, borgerne i lignende situationer nyder godt af i henhold til national ret (ækvivalensprincippet), og de ikke i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve rettighederne i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet).
3) Eftersom de nationale domstole har pligt til at sikre EU-rettens fulde virkning, kan de, når de vurderer virkningerne af en tilsidesættelse af retten til forsvar, herunder navnlig retten til at blive hørt, tage i betragtning, at en sådan tilsidesættelse kun kan medføre, at den afgørelse, der er truffet ved afslutningen af den administrative procedure, annulleres, hvis det må antages, at denne procedure kunne have ført til et andet resultat, såfremt den pågældende fejl ikke havde foreligget.«
(1) .
(2)
– EFT L 302, s. 1, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2700/2000 af 16.11.2000 (EFT L 311, s. 17).
(3)
– Dom af 10.9.2013, sag C-383/13 PPU, G. og R., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 32. Jf. i denne retning også dom af 18.7.2013, forenede sager C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, Kommissionen m.fl. mod Kadi, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 99.
(4)
– Dom af 18.12.2008, sag C-349/07, Sopropé, Sml. I, s. 10369, præmis 37.
(5)
– Dom af 22.11.2012, sag C-277/11, M., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis.
(6)
– Sopropé-dommen, præmis 44.
(7)
– Dette fastslog jeg også i den sag, der gav anledning til dommen i sagen G. og R., der vedrørte Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT L 348, s. 98). Jf. punkt 52 i min stillingtagen i denne sag.
(8)
– Sopropé-dommen, præmis 49. Min fremhævelse.
(9)
– M.-dommen, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis. Min fremhævelse.
(10)
– Dom af 8.3.2007, sag C-44/06, Gerlach, Sml. I, s. 2071.
(11)
– Rådets forordning (EØF) nr. 222/77 af 13.12.1976 om fællesskabsforsendelse (EFT 1977 L 38, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 474/90 af 22.2.1990 (EFT L 51, s. 1), og Kommissionens forordning (EØF) nr. 1062/87 af 27.3.1987 om gennemførelsesbestemmelser til og forenkling af proceduren for fællesskabsforsendelse (EFT L 107, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1429/90 af 29.5.1990 (EFT L 137, s. 21).
(12)
– Gerlach-dommen, præmis 36.
(13)
– Ibidem, præmis 37. Min fremhævelse.
(14)
– Dom af 15.6.2006, sag C-28/05, Dokter m.fl., Sml. I, s. 5431, præmis 75.
(15)
– Ibidem, præmis 76.
(16)
– Jf. dom af 17.6.2010, sag C-423/08, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5449.
(17)
– Ibidem, præmis 45.
(18)
– Ibidem, præmis 46.
(19)
– EUT L 269, s. 1, og berigtigelse i EUT 2013 L 287, s. 90.
(20)
– Ifølge artikel 288, stk. 2, i forordning nr. 952/2013 anvendes artikel 22 og 105 fra den 1.5.2016.
(21)
– I modsætning til toldkodeksens artikel 220, stk. 1, som finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, og hvorefter fristen kun er på to dage regnet fra det tidspunkt, hvor toldmyndighederne er blevet klar over situationen og kan beregne det efter lovgivningen skyldige beløb og fastslå, hvem der er debitor.
(22)
– Denne doms præmis 76.
(23)
– Dom af 26.9.2013, sag C-418/11, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 85.
(24)
– G. og R.-dommen. Min fremhævelse.
(25)
– Dom af 10.7.1980, sag 30/78, Sml. s. 2229.
(26)
– Ibidem, præmis 26.