62023CJ0632
DOMSTOLENS DOM (åttonde avdelningen)
den 13 november 2025 (
*1
)
”Fördragsbrott – Statligt stöd – Stöd som förklarats vara olagligt och oförenligt med den inre marknaden – Artikel 108.2 andra stycket FEUF – Byten av skogsmark – Återkravsskyldighet – Informationsskyldighet – Underlåtenhet att verkställa”
I mål C‑632/23,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 108.2 andra stycket FEUF, som väckts den 19 oktober 2023,
Europeiska kommissionen, företrädd genom C. Georgieva, A. Steiblytė och B. Stromsky, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Republiken Bulgarien, företrädd genom T. Mitova och R. Stoyanov, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden O. Spineanu–Matei (referent) samt domarna S. Rodin och N. Fenger,
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: handläggaren R. Stefanova-Kamisheva,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 januari 2025,
och efter att den 27 mars 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Bulgarien, genom att inom den föreskrivna tidsfristen inte ha vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att verkställa kommissionens beslut (EU) 2015/456 av den 5 september 2014 om stödordning SA.26212 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/A/08) och SA.26217 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/B/08) som Republiken Bulgarien har genomfört inom ramen för byten av skogsmark, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4–6 i detta beslut samt enligt EUF-fördraget.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning (EU) nr 1407/2013
2
I artikel 7.3 i kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 [FEUF] på stöd av mindre betydelse (EUT L 352, 2013, s. 1) föreskrivs att:
”Individuellt stöd av mindre betydelse beviljat mellan den 1 januari 2007 och den 30 juni 2014 och som uppfyller villkoren i [kommissionens] förordning (EG) nr 1998/2006 [av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 FEUF på stöd av mindre betydelse (EUT L 379, 2006, s. 5)] ska inte anses uppfylla samtliga kriterier i artikel 107.1 [FEUF] och ska därför undantas från anmälningsskyldigheten enligt artikel 108.3 [FEUF].”
Förordning (EU) 2015/1589
3
Genom rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9) kodifierades och upphävdes rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1).
4
I skäl 25 i förordning 2015/1589 anges följande:
”I fall av olagligt stöd som inte är förenligt med den inre marknaden bör en effektiv konkurrens återställas. Därför är det nödvändigt att stödet jämte ränta återkrävs utan dröjsmål. Det är lämpligt att återkravet verkställs enligt förfaranden i nationell rätt. Tillämpningen av dessa förfaranden bör inte försvåra återställandet av en effektiv konkurrens genom att hindra att [Europeiska] kommissionens beslut genomförs omedelbart och effektivt. För att nå detta resultat bör medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kommissionens beslut verkställs.”
5
I artikel 16.3 i förordning 2015/1589 anges följande:
”Utan att det påverkar förordnanden av … domstol[en] enligt artikel 278 [FEUF] ska återkravet verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens förfaranden enligt nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa kommissionens beslut. I det syftet ska de berörda medlemsstaterna vid förfaranden inför nationella domstolar vidta alla nödvändiga åtgärder som är tillgängliga i deras respektive rättssystem, inbegripet interimistiska åtgärder, utan att unionsrätten påverkas.”
6
I artikel 35 förordning 2015/1589 föreskrivs följande:
”Förordning (EG) nr 659/1999 ska upphöra att gälla.
Hänvisningar till den upphävda förordningen ska anses som hänvisningar till den här förordningen och ska läsas enligt jämförelsetabellen i bilaga II.”
Bulgarisk rätt
Lagen om statlig egendom
7
Artikel 32.2 i Zakon za darzhavnata sobstvenost (lagen om statlig egendom, DV nr 44 av den 21 maj 1996), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lagen om statlig egendom), har följande lydelse:
”Den motsvarande kontanta ersättning som avses i punkt 1 ska fastställas på grundval av markanvändningen innan den detaljerade detaljplanen träder i kraft eller innan en detaljerad detaljplan har godkänts, i vilken det föreskrivs att en nationell anläggning ska uppföras och för vilken det finns ett beslut som medger tillfällig verkställighet, på grundval av marknadspriset för mark med liknande egenskaper som ligger i närheten av den mark som exproprierats.”
8
I punkt 1a i dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (tilläggsbestämmelser till lagen om statlig egendom) föreskrivs följande:
”I denna lag gäller följande definitioner:
…
2) Marknadsvärde är det genomsnittliga priset för alla fastighetstransaktioner som avser köp/försäljning, byte, upprättande av sakrätter eller äganderättsövergång mot en byggskyldighet, inteckning (som säkerhet för köp/försäljning av fast egendom), försäljning på auktion ombesörjd av offentliga eller privata förrättningsmän, statliga institutioner eller kommunala institutioner samt andra transaktioner mot ersättning – med undantag för teoretiska andelar i fast egendom i vilka minst en av parterna är näringsidkare – vilka ingåtts inom tolv månader från dagen för värderingsansökan och registrerats vid registreringskontoret på den ort där den fasta egendomen är belägen. Om mer än 20 transaktioner har registrerats vid registreringskontoret på den ort där den fasta egendomen är belägen inom tolv månader före dagen för begäran om värdering, ska marknadspriset fastställas med beaktande av de senaste 20 transaktionerna. Genomsnittet ska beräknas på grundval av minst två relevanta transaktioner.
…
4) Fast egendom i närheten av den som är föremål för expropriation är fast egendom som är belägen
a)
i samma distrikt (i större städer som är uppdelade i distrikt),
b)
i samma stadsdel, i övriga städer, tätorter eller andra orter,
c)
inom samma territorium i jordbruks- och skogsområden.”
Skogslagen
9
I punkt 3 i övergångs- och slutbestämmelserna i Zakon za gorite (skogslagen, DV nr 19 av den 8 mars 2011), som är i kraft sedan år 2011, föreskrivs följande:
”1) Det får inte ske någon ändring av användningsområdet, i den mening som avses i denna lag, och ingen anläggning får uppföras på mark i skogsområden som fysiska och juridiska personer eller kommuner har förvärvat från staten till följd av utbyten som ägt rum fram till den dag då lagen kungjordes i Darzhaven vestnik [(Officiella tidningen)].
2) Förbudet i punkt 1 ska även gälla vid ägarbyte av fast egendom, utom i de fall då det berörda skogsområdet förvärvas av staten.”
Bakgrund till tvisten och det administrativa förfarandet
Beslut 2015/456
10
År 1947 förstatligades skogsmarken i Republiken Bulgarien. Efter år 2000 började Republiken Bulgarien återlämna marken till tidigare privata ägare. Till följd av en ändring av skogslagen, som trädde i kraft den 22 februari 2002, blev det möjligt att byta privatiserad skogsmark mot skogsmark ägd av denna medlemsstat. Priserna på den mark som ingick i bytet fastställdes på grundval av kriterier i bulgarisk lagstiftning.
11
År 2008 inkom ett klagomål i vilket det angavs att det förekommit olagligt statligt stöd inom ramen för byten av skogsmark. Genom skrivelse av den 29 juni 2011 informerade kommissionen Republiken Bulgarien om sitt beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande i enlighet med artikel 108.2 FEUF.
12
Den period för de omtvistade bytestransaktioner som beaktas sträcker sig från den 1 januari 2007 till den 27 januari 2009, eftersom ett förbud mot byten av skogsmark trädde i kraft den 27 januari 2009.
13
I sitt beslut 2015/456 fastställde kommissionen att Republiken Bulgarien hade beviljat statligt stöd som var olagligt och oförenligt med den inre marknaden till företag inom ramen för byten av offentligt ägd skogsmark mot privatägd skogsmark under perioden 1 januari 2007–27 januari 2009, vilket omfattade 132 bytestransaktioner. Kommissionen fann i detta hänseende att de bytestransaktioner som Republiken Bulgarien hade genomfört under denna period utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF i de fall där motparten i den berörda transaktionen var ett företag i den mening som avses i denna bestämmelse, att de administrativa priser som tillämpades på denna transaktion inte återspeglade marknadspriset samt att de villkor för stöd av mindre betydelse som fastställs i förordning 1407/2013 inte var uppfyllda. Kommissionen ansåg däremot att en förvaltningsmyndighets beslut att, efter en bytestransaktion, ändra markanvändningen för en viss fastighet, varvid den berörda marken blev mark som fick bebyggas, inte utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
14
Artiklarna 1 och 4–6 i beslut 2015/456 har följande lydelse:
”Artikel 1
Det statliga stöd som beviljats företag inom ramen för byten av offentligt ägd skogsmark mot privatägd skogsmark under perioden den 1 januari 2007–27 januari 2009 som Bulgarien olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 [FEUF] är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 4
1.   Bulgarien ska från stödmottagarna återkräva det oförenliga stöd som har beviljats inom ramen för de bytestransaktioner som avses i artikel 1.
2.   Genom undantag från punkt 1 får det oförenliga stödet återkrävas från mottagarna genom att bytestransaktionerna upphävs i de fall där det inte har gjorts några väsentliga ändringar av den offentligt ägda och den privatägda skogsmark som omfattas av transaktionen sedan dagen för den transaktionen.
3.   Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta från den dag då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till den dag det har återbetalats.
4.   Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i [kommissionens] förordning (EG) nr 794/2004 [av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EUT L 140, 2004, s. 1, och rättelser i EUT L 131, 2005, s. 45 samt EUT L 25, 2005, s. 74)] och [kommissionens] förordning (EG) nr 271/2008 [av den 30 januari 2008 om ändring av förordning (EG) nr 794/2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EUT L 82, 2008, s. 1)].
5.   Bulgarien ska upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd enligt de bytestransaktioner som avses i artikel 1, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 5
1.   Återkravet av det stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2.   Bulgarien ska säkerställa att detta beslut genomförs helt och hållet inom tolv månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 6
1.   Inom fyra månader från den dag då detta beslut har delgivits ska Bulgarien lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
En förteckning över alla bytestransaktioner, inbegripet följande uppgifter:
–
De administrativa priserna och marknadspriserna för de privatägda och offentligt ägda skogsfastigheter som ingått i byten, uppgifter om de ytterligare kontanta belopp som har ingått i varje transaktion och vilket belopp av statligt stöd detta leder till.
–
Namnet på den privata part som har deltagit i varje transaktion, dvs. stödmottagaren i bytestransaktionen, och en motivering till varför den parten betraktas eller inte betraktas som ett företag.
b)
Uppgifter om de fall där återkravet ska genomföras på grundval av de marknadspriser vid tidpunkten för bytena som anges i Bulgariens inlaga nr 2014/032997.
c)
Uppgifter om de fall där återkravet ska genomföras genom att bytet upphävs.
d)
Uppgifter om de fall där återkravet ska genomföras på grundval av belopp som fastställs av en oberoende expertvärderare och handlingar som visar att en sådan oberoende expert har utsetts och att denne har valts genom en offentlig upphandling och har godkänts av kommissionen.
2.   Inom åtta månader från den dag då detta beslut har delgivits ska Bulgarien lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
En förteckning över de stödmottagare som har tagit emot stöd enligt de bytestransaktioner som avses i artikel 1 och det totala stödbelopp som var och en av dem har tagit emot till följd av transaktionerna.
b)
Det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från varje stödmottagare.
c)
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut.
d)
Dokument som visar att stödmottagarna har anmodats att betala tillbaka stödet.
3.   Inom tolv månader från den dag då detta beslut delgivits ska Bulgarien överlämna handlingar som bevisar att stödet har återkrävts i sin helhet från de berörda mottagarna.
4.   Bulgarien ska genom att lämna rapporter varannan månad hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som beviljats enligt de bytestransaktioner som avses i artikel 1 har slutförts. Bulgarien ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Bulgarien ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.”
15
I beslut 2015/456 redogjorde kommissionen i skälen 173 och 174 inledningsvis för den metod som de bulgariska myndigheterna skulle tillämpa vid beräkningen av det stödbelopp som skulle återkrävas. Kommissionen konstaterade i skäl 175 i beslutet att de bulgariska myndigheterna redan hade tillgång till uppgifterna om de administrativa priser som tillämpades vid bytena och marknadspriserna för den berörda skogsfastigheten vid tidpunkten för bytena, varför det inte borde bli alltför svårt för dessa myndigheter att fastställa de belopp som skulle återkrävas med hjälp av den metod som beskrivs i skäl 173.
16
I skäl 176 i beslut 2015/456 angav kommissionen att de bulgariska myndigheterna, i de fall där de har befogade tvivel på att metoden inte kan tillämpas eller att den leder till ett belopp som uppenbart inte på ett korrekt sätt återspeglar beloppet för det stöd som stödmottagaren tagits emot, får besluta att göra en utvärdering av marknadspriserna för de fastigheter som ingått i bytet vid tidpunkten för transaktionen med hjälp av en oberoende expert som hade kvalifikationer för att göra sådana värderingar och som utsetts genom en öppen och offentlig upphandling.
17
Vidare tillade kommissionen i skäl 177 i beslut 2015/456 att eftersom syftet med återkravet var att återställa situationen som den var före dagen för bytet och med hänsyn till de särskilda egenskaperna hos bytesavtal i fråga om skogsmark som inte hade exploaterats kommersiellt, så skulle Republiken Bulgarien fullgöra sin skyldighet att återkräva det olagligen genomförda stödet genom att upphäva de ifrågasatta bytena i de fall där det inte hade gjorts några väsentliga förändringar av den offentligt ägda och den privatägda skogsmarken sedan dagen för den transaktionen.
18
Slutligen angav kommissionen i skäl 180 i beslut 2015/456 att tidplanen för återkravet av det statliga stödet från stödmottagare i största möjliga utsträckning borde följa den plan som anges i tillkännagivande [från kommissionen – Effektivare verkställande av kommissionsbeslut som ålägger medlemsstater att återkräva olagligt och oförenligt statligt stöd (EUT C 272, 2007, s. 4)]. I vilket fall som helst bör tidsfristerna inte gå utöver vad som anges i tabell 5 i beslut 2015/456.
Det administrativa förfarandet
19
Den 7 oktober 2014, vid det första mötet med kommissionen, informerade de bulgariska myndigheterna kommissionen om att de hade beslutat att inte utnyttja möjligheten att upphäva de ifrågasatta bytena av skogsmark.
20
De bulgariska myndigheterna uppgav att de, med hjälp av en oberoende expert, skulle göra en utvärdering av marknadspriset för de skogsfastigheter som ingick i bytet vid tidpunkten för bytena. Därefter genomfördes flera upphandlingsförfaranden för valet av den oberoende experten under perioden 2014–2017. Den 16 oktober 2017 föreslog de bulgariska myndigheterna Agrolesproekt EOOD för kommissionens godkännande. Den 26 oktober 2017 godkände kommissionen valet av Agrolesproekt. Den 7 november 2017 undertecknade de bulgariska myndigheterna och Agrolesproekt ett kontrakt om tillhandahållande av tjänsten att beräkna marknadspriset för de skogsfastigheter som ingick i bytet.
21
Den 4 september 2018 lämnade de bulgariska myndigheterna in sin rapport till kommissionen om utvärderingen av marknadspriserna för de skogsfastigheter som ingick i bytet.
22
År 2020 konstaterade kommissionen att Agrolesproekt var ett offentligt företag och att ledningsfunktionerna utövades av den myndighet som hade beviljat det aktuella statliga stödet, det vill säga ministern för jordbruk, livsmedel och skogsbruk. Kommissionen fann således att Agrolesproekt inte uppfyllde kravet på oberoende.
23
Genom en skrivelse av den 22 september 2020 uppmanade kommissionen de bulgariska myndigheterna att göra en ny granskning av varje värderingsrapport som upprättas av Agrolesproekt i syfte att enligt den metod som beskrivs i beslut 2015/456 fastställa marknadspriserna för de skogsfastigheter som ingick i bytet och att skyndsamt beräkna de korrekta statliga stödbelopp som skulle återkrävas.
24
Genom en skrivelse av den 2 november 2020 underrättade de bulgariska myndigheterna kommissionen om att flera överklaganden mot betalningskraven hade inkommit till de nationella domstolarna och att det inte fanns några rättsliga medel eller någon lagstiftning för att kunna återuppta eller avsluta ett pågående domstolsförfarande.
25
Genom en skrivelse av den 11 maj 2021 försvarade de bulgariska myndigheterna valet av Agrolesproekt som expert.
26
Republiken Bulgarien angav genom en skrivelse av den 12 juli 2022 att av sammanlagt 102 ärenden i vilka det fastställts att statligt stöd hade beviljats, hade 66 domstolsförfaranden fram till dess inletts rörande återkravet av detta stöd och att Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) i tio mål hade upphävt de angripna betalningskraven. De bulgariska myndigheterna uppgav att de hade skickat 21 betalningskrav, varav 10 hade betalats och 5 hade föranlett ett upphävande av bytestransaktionen.
27
I ett av de överklaganden som anges i punkt 24 ovan framställde Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien) en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen med frågor som rörde tolkningen av beslut 2015/456, artikel 107.1 FEUF vad gäller begreppet företag och artikel 16.3 i förordning 2015/1589 vad gäller kriterierna för att fastställa storleken på ett statligt stöd som erhållits vid förvärv av mark i samband med byte, med beaktande av beräkningsmetoden för marknadspriset på skogsfastigheter. EU-domstolen prövade dessa frågor i domen av den 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
28
Mot denna bakgrund beslutade kommissionen att väcka den nu aktuella talan.
Prövning av talan
29
Kommissionen har åberopat tre grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser underlåtenheten att verkställa beslut 2015/456 inom den föreskrivna tidsfristen. Den andra grunden avser ett mycket begränsat resultat av det berörda återkravet av statligt stöd. Den tredje grunden avser avsaknaden av omständigheter som styrker ett absolut hinder för verkställighet av beslut 2015/456.
30
Republiken Bulgarien har yrkat att talan ska ogillas.
Inledande synpunkter
31
Det ska inledningsvis erinras om att det framgår av domstolens praxis att den medlemsstat till vilket ett beslut att återkräva olagligt stöd som förklarats oförenligt med den inre marknaden riktar sig, enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF, är skyldig att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att beslutet verkställs. Medlemsstaten måste se till att faktiskt återfå de aktuella beloppen för att undanröja den snedvridning av konkurrensen orsakad av den konkurrensfördel som uppkommit genom detta stöd (dom av den 12 maj 2021, kommissionen/Grekland (Stöd till jordbruksproducenter), C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 33 och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Grekland (Återkrav av statligt stöd – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
32
Enligt artikel 16.3 i förordning 2015/1589 ska återkravet av ett stöd som förklarats vara olagligt och oförenligt med den inre marknaden genom ett kommissionsbeslut, såsom även framgår av skäl 25 i förordningen, verkställas utan dröjsmål och i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i den berörda medlemsstatens lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa beslutet. Ett sådant villkor utgör ett uttryck för de krav som uppställs enligt effektivitetsprincipen i EU-domstolens praxis (dom av den 15 september 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, punkt 40). I det syftet vidtar de berörda medlemsstaterna alla nödvändiga åtgärder som är tillgängliga i deras respektive rättssystem, inbegripet interimistiska åtgärder, utan att unionsrätten påverkas (dom av den 12 maj 2021, kommissionen/Grekland (Stöd till jordbruksproducenter), C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 34).
33
En sen återbetalning, efter det att tidsfristerna löpt ut, kan inte anses uppfylla kraven i EUF-fördraget. I detta hänseende framgår det av fast rättspraxis att det relevanta datumet för tillämpningen av artikel 108.2 andra stycket FEUF är det datum som föreskrivits i det beslut som, enligt vad som påståtts, inte ha verkställts eller, i förekommande fall, det som kommissionen därefter har fastställt (dom av den 12 februari 2015, kommissionen/Frankrike, C‑37/14, EU:C:2015:90, punkterna 55 och 56 och där angiven rättspraxis, och dom av den 29 april 2021, kommissionen/Spanien (Digital markbunden television i Kastilien-La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, punkt 50).
34
Slutligen följer det av fast rättspraxis att den enda grund som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar vid en talan om fördragsbrott som kommissionen väckt med stöd av artikel 108.2 FEUF, med undantag för de fall där ett beslut om återkrav har ogiltigförklarats enligt artikel 263 FEUF, är att det föreligger ett absolut hinder för att på ett korrekt sätt verkställa det beslut som riktar sig till medlemsstaten (dom av den 11 september 2014, kommissionen/Tyskland, C‑527/12, EU:C:2014:2193, punkt 48 och där angiven rättspraxis, och, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 2021, kommission/Grekland (Stöd till jordbruksproducenter), C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
35
Enligt rättspraxis är villkoret att det ska föreligga ett absolut hinder inte uppfyllt när svarandemedlemsstaten endast har åberopat rättsliga, politiska eller praktiska svårigheter som den ställts inför vid genomförandet av det berörda beslutet, utan att vidta någon faktisk åtgärd gentemot de berörda företagen i syfte att återkräva det aktuella statliga stödet och utan att föreslå kommissionen några alternativa lösningar för att genomföra beslutet genom vilka svårigheterna hade kunnat övervinnas (dom av den 14 december 2006, kommissionen/Spanien, C‑485/03–C‑490/03, EU:C:2006:777, punkt 74 och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 maj 2021, kommissionen/Grekland (Stöd till jordbruksproducenter), C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
36
Vad i förevarande fall gäller det relevanta datum som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 33 ovan, ska det inledningsvis påpekas att det är utrett att det datum som fastställts för verkställigheten av beslut 2015/456 var den 5 september 2015 och att Republiken Bulgarien inte begärde att kommissionen skulle förlänga tidsfristen för verkställigheten. Såsom det har erinrats om i punkt 1 ovan, har kommissionen själv med sina yrkanden avgränsat talan till att endast avse Republiken Bulgariens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4–6 i beslut 2015/456 inom de föreskrivna tidsfristerna. Följaktligen är det relevanta datumet för tillämpningen av artikel 108.2 andra stycket FEUF i förevarande fall den 5 september 2015.
37
De argument som framförts i den andra grunden, att kommissionen i huvudsak ifrågasätter dels oberoendet hos Agrolesproekt, som valdes som oberoende expert den 7 november 2017, dels tillämpningen av utvärderingsmetoder som enligt denna institution inte återspeglade det verkliga marknadspriset, är följaktligen inte relevant för att pröva det aktuella målet.
38
Under dessa omständigheter är det lämpligt att endast pröva den första och den tredje grunden mot bakgrund av den rättspraxis som anges i punkterna 31–35 ovan.
Den första grunden
Parternas argument
39
Kommissionen har uppgett att Republiken Bulgarien den 26 november 2014 upprättade en förteckning över de transaktioner som uppfyllde villkoren i förordning nr 1998/2006. Kommissionen har tillagt att Republiken Bulgarien under perioden 2014–2017 anordnade fem upphandlingsförfaranden i syfte att välja en expert med uppgift att fastställa marknadspriset på de skogsfastigheter som ingick i bytet och att det, vid utgången av den tidsfrist för att genomföra beslut 2015/456 som fastställts i detta beslut, nämligen den 5 september 2015, fortfarande pågick ett arbete med att ta fram tekniska specifikationer för ett tredje upphandlingsförfarande i syfte att välja en expert.
40
Kommissionen har anfört att Republiken Bulgarien den 5 september 2015 inte hade verkställt beslut 2015/456, eftersom det berörda statliga stödet inte hade återkrävts från stödmottagarna och skyldigheterna att lämna uppgifter enligt artikel 6 i beslutet inte hade uppfyllts.
41
Republiken Bulgarien har bestritt att det finns fog för den första grunden.
42
Republiken Bulgarien har, för det första, gjort gällande att det faktum att det finns många mottagare av det aktuella statliga stödet utgör en relevant rättslig och faktisk komplexitet som ska beaktas vid fastställandet av en lämplig och rimlig tidsfrist för att verkställa beslut 2015/456. Återkravet avser statligt stöd som beviljats för 132 byten av skogsmark, motsvarande sammanlagt 2500 fastigheter, vars beräkning påverkas av en mängd olika enskilda omständigheter. Den tolvmånadersfrist som föreskrivs för genomförandet av beslut 2015/456 omfattar dessutom den period under vilken stödmottagare kan utöva sin rätt att väcka talan mot betalningskrav som avser en offentlig fordran. Republiken Bulgarien har understrukit att 68 domstolsförfaranden har inletts vid de nationella domstolarna mot sådana betalningskrav. Dessa stödmottagares utövande av rätten till ett effektivt domstolsskydd är inte avhängig av den bulgariska regeringens vilja. Den tolvmånaderstidsfrist som föreskrivs i beslut 2015/456 för dess verkställighet är därför orimlig.
43
För det andra har Republiken Bulgarien gjort gällande att den vidtog flera åtgärder inom den föreskrivna tidsfristen. Republiken Bulgarien utarbetade anbudsspecifikationer för att utse den expert som skulle värdera marknadspriset för de skogsfastigheter som ingick i bytet. Det faktum att inget anbud lämnades i samband med det första upphandlingsförfarandet utgör en omständighet som ligger utanför den bulgariska regeringens kontroll. Det efterföljande upphandlingsförfarandet, som inleddes år 2015, avbröts på kommissionens begäran efter ett klagomål som hade ingetts till den, utan att kommissionen beaktade det faktum att klagomålet endast avsåg uppskattningar och inte faktiska transaktionspriser.
44
Republiken Bulgarien har dessutom angett att den, inom de tidsfrister som anges i skäl 180 i beslut 2015/456, upprättade en förteckning över 132 byten av skogsmark under perioden 1 januari 2007–27 januari 2009, identifierade de stödmottagare från vilka det statliga stödet skulle återkrävas och upprättade en förteckning över de stödmottagare som hade mottagit stöd av mindre betydelse. Republiken Bulgarien har hävdat att den har ansträngt sig för att säkerställa ett fullständigt och effektivt genomförande av beslut 2015/456 genom att, för de upphandlingsförfaranden som anordnades åren 2016 och 2017 för att välja ut en expert, kräva att samtliga 132 transaktioner skulle granskas och att marknadsvärdet på de skogsfastigheterna skulle fastställas. Den bulgariska regeringen har påstått att den valde en oberoende expert, granskade transaktionerna, varav 103 borde ha återkrävts, och beräknade det exakta stödbelopp som skulle krävas tillbaka. Under åren 2019 och 2020 utfärdade den bulgariska regeringen 98 betalningskrav för att återkräva stödet.
45
I sin replik har kommissionen, för det första gjort, gällande att Republiken Bulgarien, eftersom ingen talan om ogiltigförklaring av beslut 2015/456 väckts med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF, var skyldig att genomföra detta beslut inom den tidsfrist som föreskrivs i beslutet. Denna medlemsstat har för övrigt bestritt denna tidsfrist för första gången i sin svarsskrivelse.
46
För det andra utgör verkställigheten av beslut 2015/456, det vill säga återkravet av det statliga stödet, en skyldighet att uppnå ett visst resultat och inte en skyldighet att vidta bästa möjliga åtgärder. Enbart den omständigheten att upphandlingsförfaranden har genomförts i syfte att välja ut en expert räcker inte för att anse att detta beslut har verkställts. Kommissionen anser dessutom att den inte kan hållas ansvarig för oegentligheter i samband med organisationen av upphandlingsförfarande och val av expert.
47
För det tredje innebär den omständigheten att 98 betalningskrav har utfärdats inte att det statliga stödet har återbetalats. I samband med förfaranden vid nationella domstolar ska de bulgariska myndigheterna, inbegripet dessa domstolar, vidta alla nödvändiga åtgärder som föreskrivs i deras rättssystem, däribland interimistiska åtgärder, för att säkerställa en omedelbar och effektiv verkställighet av beslut 2015/456. Skyldigheten att garantera att detta beslut får full verkan och att uppnå ett resultat som är förenligt med det syfte som eftersträvas med beslutet förutsätter nämligen att det säkerställs att stödmottagarna inte ens tillfälligt förfogar över stödet. Den omständigheten att det nationella domstolsförfarandet automatiskt upphäver verkningarna av det angripna beslutet om återkrav och förhindrar en faktisk återbetalning av nämnda stöd utgör i sig ett åsidosättande av unionsrätten och i synnerhet av effektivitetsprincipen vid genomförandet av beslut 2015/456.
48
Republiken Bulgarien har i sin duplik, för det första, gjort gällande att den inte hade möjlighet att bedöma huruvida den tidsfrist för genomförande som föreskrivs i beslut 2015/456 var rimlig innan den ställdes inför de svårigheter som uppstod till följd av detta beslut. Dessutom hade de bulgariska myndigheterna redan under den preliminära granskningsfasen, i enlighet med principen om lojalt samarbete, informerat kommissionen om att det var omöjligt att göra en objektiv jämförelse med prisnivåerna på transaktioner på fastighetsmarknaden.
49
För det andra beaktade kommissionen i beslut 2015/456 inte de uppgifter som de bulgariska myndigheterna hade lämnat om värdet på fastigheterna enligt de berörda handlingarna upprättade av notarius publicus, i syfte att utarbeta och föreslå dessa myndigheter en åtgärd för att erhålla det faktiska marknadspriset, vilket kommissionen nämnde i beslutet.
50
För det tredje har Republiken Bulgarien vidtagit praktiska åtgärder för att se till att mottagarna av det statliga stödet inte ens tillfälligt får förfoga över det. I enlighet med ett moratorium som antogs år 2009 förfogar dessa endast över den rena äganderätten (utan nyttjanderätt) till den skogsmark som de erhållit från staten, utan att kunna bebygga den, vilket minskar markens värde. Stödmottagarna själva lider en förlust, så att det inte föreligger någon verklig snedvridning av konkurrensen. Kommissionen har således inte på något sätt kunnat visa att moratoriet inte utgjorde någon effektiv åtgärd för att verkställa beslut 2015/456.
Domstolens bedömning
51
Domstolen erinrar inledningsvis om att det relevanta datumet för tillämpningen av artikel 108.2 andra stycket FEUF i förevarande fall är den 5 september 2015.
52
Det är utrett att de bulgariska myndigheterna den 17 oktober 2014 översände en förteckning över de byten av skogsmark som uppfyllde villkoren för att betraktas som ”stöd av mindre betydelse”. Republiken Bulgarien har anfört att kommissionen den 22 oktober 2014 underrättade de bulgariska myndigheterna om att denna förteckning hade upprättats på ett korrekt sätt, vilket kommissionen bekräftade vid förhandlingen.
53
Domstolen konstaterar följaktligen att kommissionen har ansett att bytena av skogsmark i nämnda förteckning ska betraktas som ”stöd av mindre betydelse” och att de inte ska återkrävas av de bulgariska myndigheterna i samband med verkställigheten av beslut 2015/456.
54
Vad, för det första, gäller skyldigheten att återkräva det statliga stöd som föreskrivs i artiklarna 4 och 5 i beslut 2015/456, konstaterar domstolen att Republiken Bulgarien aldrig har bestritt sin skyldighet att återkräva detta stöd och att den har vidtagit faktiska åtgärder för att återkräva stödet.
55
Det framgår emellertid av Republiken Bulgariens inlagor att sex byten av skogsmark upphävdes tidigast under år 2020.
56
Vidare ska det påpekas att domstolen i en fråga som skulle besvaras skriftligen av de bulgariska myndigheterna uppmanade dessa att ange de byten av skogsmark som ledde till en faktisk återbetalning av det beviljade statliga stödet, på annat sätt än genom att bytet upphävdes, och till ett belopp som kommissionen hade godkänt. Som svar på denna fråga översände Republiken Bulgarien en förteckning över dessa transaktioner, av vilken det framgår att samtliga dessa återbetalningar gjordes efter den 5 september 2015.
57
Republiken Bulgarien har i detta avseende inte gjort gällande att den före den 5 september 2015 faktiskt hade fått tillbaka de belopp som motsvarade det statliga stöd som fastställts i beslut 2015/456.
58
Vad gäller andra bytestransaktioner än de som anges i den förteckning som nämns i punkt 53 ovan, ska det följaktligen konstateras att Republiken Bulgarien den 5 september 2015, såsom kommissionen har hävdat – inte ens delvis – faktiskt hade återkrävt det statliga stödet i enlighet med artiklarna 4 och 5 i beslut 2015/456.
59
Republiken Bulgariens argument påverkar inte detta konstaterande.
60
För det första kan Republiken Bulgariens argument om att tidsfristen i beslut 2015/456 för dess genomförande var orimlig, i den mån argumentet innebär en underförstådd invändning om att beslutet är rättsstridigt inom ramen för det aktuella målet, inte godtas.
61
Det följer nämligen av fast rättspraxis att en medlemsstat inte kan åberopa att ett beslut är rättsstridigt som grund för försvar mot en talan om fördragsbrott som grundar sig på att beslutet inte har verkställts, utom i de fall då beslutet ska betraktas som en nullitet. Det är inom ramen för ett separat förfarande, nämligen förfarandet för en talan om ogiltigförklaring som avses i artikel 263 FEUF, som varje bestridande av en sådan unionsrättsakts lagenlighet ska ske (se, bland annat, dom av den 12 februari 2015, kommissionen/Frankrike, C‑37/14, EU:C:2015:90, punkt 77 och där angiven rättspraxis, och, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2021, kommissionen/Spanien (Digital markbunden television i Kastilien-La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, punkt 69 och där angiven rättspraxis). Republiken Bulgarien har emellertid inte väckt talan om ogiltigförklaring av beslut 2015/456 och dess argument innehåller inte någon omständighet som skulle kunna medföra att beslutet ska anses vara en nullitet.
62
Såsom har påpekats i punkt 36 ovan, är det dessutom utrett att Republiken Bulgarien inte har begärt någon förlängning av den tidsfrist för verkställighet som föreskrivs i beslut 2015/456.
63
I och med att Republiken Bulgariens argument, som det redogjorts för i punkt 60 ovan, ska förstås så, att det var omöjligt att verkställa beslut 2015/456 inom den föreskrivna tidsfristen, ska detta argument prövas inom ramen för den tredje grunden.
64
För det andra, i den mån Republiken Bulgarien har gjort gällande att den hade vidtagit flera åtgärder inom den föreskrivna tidsfristen, nämligen att den utarbetade anbudsspecifikationer för att välja en expert med uppgift att utvärdera marknadspriset på de skogsfastigheter som ingick i bytet och att den inledde upphandlingsförfaranden, att den för de upphandlingsförfaranden som anordnades åren 2016 och 2017 krävde att 132 bytestransaktioner skulle granskas och att marknadsvärdet på de skogsfastigheter som ingick i bytet skulle fastställas, den omständigheten att den beräknade det exakta stödbelopp som hade erhållits och utfärdade beslut om återkrav av detta stöd, framhåller domstolen att ingen av dessa åtgärder, oavsett vilket datum de faktiskt vidtogs, utgör någon faktisk återbetalning av beloppen för det statliga stödet i enlighet med artiklarna 4 och 5 i beslut 2015/456, eftersom beslutet innebär en skyldighet att uppnå ett visst resultat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2011, kommissionen/Polen, C‑331/09, EU:C:2011:250, punkterna 56 och 57 samt där angiven rättspraxis).
65
För det tredje kan Republiken Bulgarien inte vinna framgång med sitt argument att faktiska åtgärder har vidtagits för att mottagarna av det statliga stödet inte ens tillfälligt ska förfoga över detta stöd, eftersom dessa åtgärder inte kan anses utgöra åtgärder för att verkställa beslut 2015/456.
66
Republiken Bulgarien har nämligen gjort gällande att stödmottagarna, efter det att dessa åtgärder hade vidtagits, endast hade den ”rena äganderätten” (utan nyttjanderätt) till den skogsmark som erhållits från staten, utan att kunna uppföra några som helst byggnader på denna mark, vilket skulle minska markens värde.
67
Det framgår emellertid av Republiken Bulgariens inlagor och av diskussionerna vid förhandlingen att dessa åtgärder vidtogs före antagandet av beslut 2015/456, eftersom de bulgariska myndigheterna genom lag som antogs år 2011, efter att år 2009 ha infört ett moratorium för ändring av användningen av den mark som ingick i bytet, förbjöd bebyggelse på denna mark.
68
Eftersom förvaltningsmyndigheternas beslut att godkänna en ändring av användningen av den mark som erhållits från staten inte ansågs utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF i beslut 2015/456, ska inget stöd återkrävas i detta avseende. Den omständigheten att det inte får byggas på den mark som erhållits från staten till följd av byte av skogsmark gör det inte heller möjligt att därav dra slutsatsen att den ekonomiska fördel som enligt beslut 2015/456 härrör från ett sådant byte inte längre föreligger.
69
Vad, för det andra, gäller den skyldighet som föreskrivs i artikel 6 i beslut 2015/456, enligt vilken Republiken Bulgarien var skyldig att lämna vissa uppgifter inom fyra, åtta och tolv månader efter delgivningen av detta beslut, har denna medlemsstat hävdat att den, inom de tidsfrister som anges i skäl 180 i beslut 2015/456, upprättade en förteckning över de 132 byten av skogsmark som genomfördes under perioden 2007–2009, identifierade de stödmottagare från vilka det statliga stödet skulle återkrävas och upprättade en förteckning över de stödmottagare som erhållit stöd av mindre betydelse.
70
Oavsett vilket datum dessa åtgärder vidtogs, ska det påpekas att deras antagande inte innebär att Republiken Bulgarien kan anses ha lämnat de uppgifter som den skulle skicka till kommissionen i enlighet med artikel 6 i beslut 2015/456.
71
Dessa åtgärder motsvarar nämligen inte de uppgifter som beskrivs i artikel 6.1–6.3 i beslut 2015/456. Såsom framgår av punkterna 54–68 ovan, har Republiken Bulgarien inte ens delvis faktiskt krävt återbetalning av det statliga stödet inom den tidsfrist som föreskrivs i beslut 2015/456. Det kan därför inte anses att denna medlemsstat före den 5 september 2015 underrättade kommissionen om samtliga de åtgärder och lämnade alla de uppgifter som anges i artikel 6.4 i detta beslut.
72
Av det ovan anförda följer att talan ska bifallas såvitt avser den första grunden.
Den tredje grunden
Parternas argument
73
Kommissionen erinrar om att medlemsstaterna ska visa att de i god tro har försökt återkräva det statliga stödet och samarbeta med kommissionen i enlighet med artikel 4.3 FEU för att lösa de problem som eventuellt uppstått. Så var dock inte fallet här. Kommissionen har angett att beslut 2015/456, enligt de uppgifter som kommissionen har tillgång till, ännu inte hade verkställts fullt ut den dag då ansökan lämnades in.
74
Kommissionen har, för det första, gjort gällande att 66 av de 102 mottagarna av det statliga stödet har bestritt betalningskraven vid de nationella domstolarna, vilket ytterligare fördröjt verkställigheten av beslut 2015/456 och, i förekommande fall, inneburit nya administrativa och rättsliga förfaranden.
75
De behöriga nationella myndigheterna och de nationella domstolarna är skyldiga att säkerställa att beslut 2015/456 får full verkan och att uppnå ett resultat som är förenligt med det syfte som eftersträvas med detta beslut, nämligen att säkerställa att mottagarna av det statliga stödet inte ens tillfälligt förfogar över medel som motsvarar det statliga stödet. De nationella domstolarna kan således inte tillämpa en beräkningsmetod för stödbeloppet som neutraliserar den ekonomiska fördel som identifierats i detta beslut. Republiken Bulgarien har inte heller åberopat något uppskov med verkställigheten av ett beslut om återkrav av statligt stöd som grundar sig på att det råder tvivel om huruvida beslut 2015/456 är giltigt, oavsett om det är denna medlemsstat som hyser tvivel i samband med en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF eller nationella domstolar.
76
Kommissionen har dessutom gjort gällande att nationella domstolar, i den mån Republiken Bulgarien anser att pågående domstolsförfaranden eller lagakraftvunna avgöranden enligt bulgarisk rätt inte kan undergrävas, är skyldiga att säkerställa att unionsbestämmelser får full verkan genom att, om nödvändigt, på eget initiativ låta bli att tillämpa alla de bestämmelser i den nationella lagstiftningen som strider mot detta. Den omständigheten att nationella domstolsavgöranden har rättskraft, vilket i praktiken neutraliserar återkravet av stödet, är således inte en omständighet som innebär att det är absolut omöjligt att genomföra ett kommissionsbeslut.
77
Kommissionen har, för det andra, understrukit att medlemsstaten, för att uppfylla skyldigheten att återkräva det berörda statliga stödet, måste anta nya rättsakter eller låta bli att tillämpa bestämmelser i nationell rätt som hindrar den från att verkställa beslutet om återkrav av stöd som är olagligt och oförenligt med den inre marknaden och från att snabbt övervinna de svårigheter som uppstår. Tilläggsbestämmelserna i lagen om statlig egendom, som tillämpas av sakkunniga vid domstolar, bör således ändras eller åsidosättas för att beslut 2015/456 ska få full verkan, vilket helt och hållet faller inom Republiken Bulgariens befogenhet.
78
Republiken Bulgarien har bestritt att det finns fog för den tredje grunden.
79
För det första har Republiken Bulgarien gjort gällande att Agrolesproekt, på grund av att det bara förekom några få transaktioner mellan enskilda, stod inför ett objektivt hinder att hitta liknande transaktioner på marknaden för att kunna göra värderingar av marknadspriserna på den skogsmark som ingick i bytet och som kunde uppfylla kommissionens ogrundade påståenden om ett ”verkligt marknadspris”.
80
För det andra har Republiken Bulgarien gjort gällande att de nationella domstolarna har ogiltigförklarat beslut om återkrav på grundval av rapporter från sakkunniga vid domstolar, som upprättats i enlighet med de nationella utvärderingskriterier som föreskrivs i punkt 1a leden 2 och 4 i tilläggsbestämmelserna till lagen om statlig egendom. I detta hänseende framgår det av domen av den 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, punkt 60), att nämnda punkt 1a leden 2 och 4 är förenlig med artikel 107.1 FEUF och artikel 16.3 i förordning 2015/1589. De bulgariska domstolarnas avgöranden är således förenliga med unionsrätten.
81
Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) har dessutom, i de domar som meddelades samma dag som Republiken Bulgariens svarsskrivelse ingavs, bestämt avvisat möjligheten att använda mark som har ett annat ändamål. Enligt fast rättspraxis kan ett absolut rättsligt hinder för verkställighet när det följer av avgöranden från nationella domstolar, förutsatt att dessa avgöranden är förenliga med unionsrätten. Härav följer att Republiken Bulgarien i förevarande fall har ställts inför ett sådant hinder.
82
För det tredje har Republiken Bulgarien gjort gällande att den inom den föreskrivna tidsfristen underställde kommissionen för bedömning de problem som hade samband med återkravet av det statliga stödet och bad om vägledning för att tvinga de nationella domstolarna att följa den. Eftersom kommissionen inte gav sökanden denna vägledning, och därmed åsidosatte sin skyldighet till lojalt samarbete, begärde de juridiska ombuden för ministern för jordbruk, livsmedel och skogsbruk inom ramen för överklaganden av betalningskraven, att en begäran om förhandsavgörande skulle framställas till EU-domstolen, vilket gav upphov till domen av den 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), enligt vilken de bulgariska myndigheterna gavs nya möjligheter att vidta uppföljningsåtgärder för att övervinna svårigheterna vid verkställigheten av beslut 2015/456.
83
För det fjärde har Republiken Bulgarien erinrat om att kommissionen varken i beslut 2015/456 eller i ett senare skede angav någon särskild metod för att värdera marknadspriserna på den skogsmark som ingick i bytet. När det gäller kommissionens påståenden om att de utarbetade värderingarna inte är tillförlitliga, har institutionen varken i sin ansökan eller i bilagorna till ansökan angett något exakt eller ungefärligt siffervärde på det ”verkliga marknadspriset”.
84
Kommissionen har i sin replik, för det första, understrukit att det inte framgår av domen av den 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), att de nationella domstolarna beräknar stödbeloppet på ett sätt som leder till att beslut 2015/456 verkställs, eller att den metod som följer av lagen om statlig egendom leder till en korrekt beräkning av det verkliga marknadspriset. Kommissionen har påpekat att EU-domstolen har fastställt att den nationella domstolen ska beakta dels undervärderingen av de priser som anges i handlingar upprättade av notarius publicus, dels att det inte finns tillräckligt med försäljningar som kan beaktas analogt för att en tillförlitlig jämförelse ska vara möjlig. Det framgår emellertid av en dom från Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) av den 20 april 2021 att ingen av dessa två faktorer beaktades vid tillämpningen av den metod som följer av lagen om statlig egendom.
85
Det är dessutom uppenbart att de nationella domstolarnas avgöranden inte är förenliga med unionsrätten, eftersom sakkunniga vid domstolar neutraliserade återkravet av det statliga stödet i 58 fall genom att beräkna marknadspriserna på den skogsmark som ingick i bytet bland annat på grundval av uppgifterna i handlingarna upprättade av notarius publicus.
86
För det andra har kommissionen bestritt att den behöver hitta en lösning på det påstådda rättsliga hindret att återkräva ett olagligt statligt stöd i den interna rättsordningen. Kommissionen har understrukit att begreppet ”absolut rättsligt hinder” är strikt utformat för att inte undergräva unionsrättens företräde och effektivitet och ett sådant hinder kan inte följa av att det föreligger en nationell rättslig ram som hindrar faktisk återbetalning. Kommissionen anser dessutom att skälen 172–179 i beslut 2015/456 ger Republiken Bulgarien flera alternativ för att hantera komplexiteten i återkravet av det statliga stödet.
87
För det tredje har kommissionen preciserat att Republiken Bulgarien, den dag då repliken ingavs, endast hade lämnat uppgifter om de stödbelopp som beräknats inom ramen för de pågående nationella domstolsförfarandena. Kommissionen har däremot ingen kännedom om de slutgiltiga uppgifterna om beräkningen av de belopp som ska återkrävas.
88
I sin duplik har Republiken Bulgarien gjort gällande att den ändrat artikel 6 i Naredba za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorii (förordning om värdering av mark i skogsområden, DV nr 63 av den 16 augusti 2011), i dess ändrade och kompletterade lydelse (DV nr 34 av den 3 maj 2016), för att verkställa beslut 2015/456. Marknadspriserna på den skogsmark som ingick i bytet, vilka fastställts i Agrolesproekt värderingsexpertutlåtanden, fastställdes tack vare denna ändring och trots att det inte fanns tillräckligt många liknande transaktioner på marknaden.
89
Det föreligger även ett objektiv rättsligt hinder som följer av att de nationella domstolarna tillämpar punkt 1a leden 2 och 4 i tilläggsbestämmelserna till lagen om statlig egendom, vilket är förenligt med domen av den 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). De kriterier som anges i dessa bestämmelser kräver att experterna granskar liknande transaktioner på marknaden utifrån handlingar upprättade av notarius publicus som avser dessa transaktioner, vilka anses utgöra faktiska försäljningar av fastigheter med liknande egenskaper.
Domstolens bedömning
90
För det första ska det erinras om att kommissionen, i den mån Republiken Bulgarien har gjort gällande att kommissionen varken i beslut 2015/456 eller i ett senare skede har angett någon särskild metod för att värdera marknadspriserna på den skogsmark som ingick i bytet eller något exakt eller ungefärligt siffervärde på det ”verkliga marknadspriset”, i själva verket angett tre metoder som Republiken Bulgarien kunde tillämpa för att verkställa beslut 2015/456, vilka anges i skälen 173–177 i beslutet.
91
En metod som avses i skäl 177 i beslut 2015/456 innebär att bytet av skogsmark ska upphävas. De två övriga metoderna, som anges i skälen 173–176 i beslutet, innebär att det stödbelopp som ska återkrävas fastställs antingen på grundval av de marknadspriser som gällde vid tidpunkten för bytena, såsom anges i yttrande 2014/032997 som Republiken Bulgarien har ingett, eller på grundval av det belopp som en oberoende expert har fastställt till följd av en värdering av marknadspriset på dessa skogsfastigheter.
92
Under dessa omständigheter var kommissionen, som inte var skyldig att kvantifiera det stöd som skulle återkrävas, inte skyldig att, i motsats till vad Republiken Bulgarien har hävdat, i beslut 2015/456 eller i ett senare skede fastställa vare sig specifikare metoder för att värdera marknadspriserna på den skogsmark som ingick i bytet eller ett exakt eller ungefärligt siffervärde för det ”verkliga marknadspriset”.
93
För det andra, eftersom Republiken Bulgarien har gjort gällande att det var objektivt omöjligt för Agrolesproekt att hitta liknande transaktioner på marknaden för att värdera marknadspriserna på den mark som ingick i bytet, ska det understrykas dels att möjligheten att använda sig av en expertvärdering av dessa priser, vilken föreskrivs i skäl 176 i beslut 2015/456, inte var den enda möjliga metoden för att uppskatta det stödbelopp som skulle återkrävas, såsom anges i punkt 91 ovan, dels att expertvärderingen, såvida den var förenlig med detta beslut, inte kunde grundas på den andra metod som anges i denna punkt. Även om kommissionen godkände valet av Agrolesproekt, utgjorde valet att använda sig av en expertvärdering inte något krav enligt beslut 2015/456, utan följde av ett beslut från de bulgariska myndigheterna.
94
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 64, 89 och 90 i sitt förslag till avgörande, kunde experten vara ett offentligt företag och, enligt unionsrättens och kommissionens beslutspraxis, hade Republiken Bulgarien inte någon anledning att till kommissionen lämna ut uppgiften om att Agrolesproekt var ett offentligt företag som bland annat kontrollerades av ministeriet för jordbruk, livsmedel och skogsbruk.
95
Republiken Bulgariens svårigheter med att hitta liknande transaktioner på marknaden för att värdera marknadspriset på den mark som ingick i bytet, som denna medlemsstat har åberopat, är dessutom av praktisk karaktär och medlemsstaten kände till dem, eftersom den hade underrättat kommissionen om dessa svårigheter under det administrativa förfarandet, såsom framgår av beslut 2015/456. I enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 35 ovan kan det på grund av sådana svårigheter emellertid inte anses att villkoret att det ska föreligga ett absolut hinder för verkställighet av beslut 2015/456 är uppfyllt i förevarande fall.
96
För det tredje, i den mån Republiken Bulgarien har åberopat att de utfärdade betalningskraven har överklagats vid de nationella domstolarna, ska det påpekas att denna medlemsstat inte har gjort gällande att åtgärder har vidtagits inom ramen för dessa förfaranden för att stödmottagarna inte ens tillfälligt ska komma i åtnjutande av det aktuella stödet. Republiken Bulgarien har inte heller gjort gällande att giltigheten av beslut 2015/256 har ifrågasatts inom ramen för dessa överklaganden.
97
I enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 35 ovan kan det på grund av dessa rättsliga svårigheter följaktligen inte anses att villkoret att det ska föreligga ett absolut hinder för verkställighet av beslut 2015/456 är uppfyllt i förevarande fall.
98
För det fjärde kan Republiken Bulgariens argument att det föreligger ett absolut rättsligt hinder att verkställa beslut 2015/456, vilket följer av avgöranden från nationella domstolar som är förenliga med unionsrätten mot bakgrund av lydelsen i domen av den 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), inte godtas.
99
Domstolen har i detta avseende funnit att artikel 107.1 FEUF och artikel 16.3 i förordning 2015/1589 i princip inte utgör hinder för sådana kriterier som de som föreskrivs i punkt 1a leden 2 och 4 i tilläggsbestämmelserna till lagen om statlig egendom, vilka gör det möjligt att fastställa storleken på ett statligt stöd som erhållits i samband med förvärv av mark vid byte av skogsmark. Dessa kriterier grundar sig på genomsnittspriserna på registrerade fastighetstransaktioner avseende mark med liknande egenskaper som den som värderas och som är belägna i närheten av denna mark, i vilka minst en av parterna är näringsidkare och vilka ingåtts inom tolv månader före värderingen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, punkterna 56 och 60).
100
Domstolen har emellertid tillagt att tillämpningen av sådana kriterier måste vara förenlig med kommissionens beslut om återkrav av statligt stöd och att dessa kriterier ska göra det möjligt att fastställa markens marknadsvärde vid tidpunkten för bytet. I detta avseende har domstolen, såsom Republiken Bulgarien för övrigt har påpekat, klargjort att det bland annat ankom på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida priserna vid fastighetstransaktioner i praktiken var undervärderade i syfte att minska beloppen för skatter och notarieavgifter och den omständighet som den bulgariska regeringen nämnt i sitt skriftliga yttrande, nämligen att det inte finns tillräckligt med liknande försäljningar som kan beaktas analogt för att en tillförlitlig jämförelse ska vara möjlig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, punkterna 56, 58 och 60).
101
De svårigheter som Republiken Bulgarien har åberopat, vilka i huvudsak följer av att punkt 1a leden 2 och 4 i tilläggsbestämmelserna till lagen om statlig egendom ska tillämpas, trots att det är svårt att hitta liknande transaktioner på marknaden för att fastställa marknadspriser på den mark som ingick i bytet, utgör rättsliga och praktiska svårigheter. Såsom redan har påpekats i punkt 93 ovan, följer dessa svårigheter av de bulgariska myndigheternas val att använda en viss metod för att beräkna det stödbelopp som ska återkrävas, vilken går ut på att marknadspriset på den berörda marken fastställs med hjälp av en expert. I och med att tillämpningen av punkt 1a leden 2 och 4 i tilläggsbestämmelserna till lagen om statlig egendom hindrade verkställigheten av beslut 2015/456, ankom det på de bulgariska myndigheterna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att undvika sådana verkställighetssvårigheter och på så sätt säkerställa att beslutet skulle få full verkan.
102
Såsom EU-domstolen erinrade om i domen av den 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, punkt 55 och där angiven rättspraxis), ska den nationella domstolen, om en värderingsmetod leder till ett resultat som avviker från marknadspriset, avstå från att tillämpa den i enlighet med skyldigheten för alla statliga organ, inklusive nationella domstolar, att avstå från att tillämpa bestämmelser i nationell rätt som strider mot unionsrätten.
103
Det ska i detta hänseende understrykas att det ankommer på kommissionen att genom konkret och exakt bevisning styrka att det marknadspris som fastställts av de bulgariska myndigheterna gör det omöjligt att säkerställa att det statliga stödet återkrävs i samband med verkställigheten av beslut 2015/456.
104
För det femte godtar inte domstolen Republiken Bulgariens argument att den tidsfrist som fastställts i beslut 2015/456 för dess genomförande var orimlig, och inte heller om argumentet ska förstås så, att det syftar till att göra gällande att det var omöjligt att verkställa beslut 2015/456 inom den föreskrivna tidsfristen, såsom anges i punkt 63 ovan. Såsom har påpekats i punkt 36 ovan, har Republiken Bulgarien nämligen inte begärt någon förlängning av tidsfristen för verkställigheten.
105
Domstolen konstaterar således att dröjsmålet med verkställigheten av beslut 2015/456 inte är motiverat och att talan ska bifallas såvitt avser den tredje grunden.
106
Av det ovan anförda följer, med hänsyn till att den första och den tredje grunden ska godtas, att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4–6 i beslut 2015/456 och EUF-fördraget genom att inom den föreskrivna tidsfristen inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa beslut 2015/456.
Rättegångskostnader
107
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Bulgarien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Bulgarien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:
1)
Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4–6 i kommissionens beslut (EU) 2015/456 av den 5 september 2014 om stödordning SA.26212 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/A/08) och SA.26217 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/B/08) som Republiken Bulgarien har genomfört i samband med byte av skogsmark, och enligt EUF-fördraget genom att inom den föreskrivna tidsfristen inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa beslutet.
2)
Republiken Bulgarien ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: bulgariska.