62017CJ0239
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 25 juli 2018 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam jordbrukspolitik – System för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken – Förordning (EG) nr 1782/2003 – Artikel 6.1 – Förordning (EG) nr 73/2009 – Artikel 23.1 – Förordning (EG) nr 796/2004 – Artikel 66.1 – Förordning (EG) nr 1122/2009 – Artikel 70.8 a – Tvärvillkor – Minskning av direktstöd till följd av en överträdelse av föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden – Fastställande av det år som ska beaktas vid beräkningen av procentsatsen för minskningen – Året då överträdelsen inträffade”
I mål C‑239/17,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Østre Landsret (Appellationsdomstol för region öst, Danmark), genom beslut av den 28 april 2017, som inkom till domstolen den 10 maj 2017, i målet
Gert Teglgaard,
Fløjstrupgård I/S
mot
Fødevareministeriets Klagecenter,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillförordnad domare på tredje avdelningen, samt domarna D. Šváby, M. Vilaras (referent) och E. Regan,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 mars 2018,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Gert Teglgaard och Fløjstrupgård I/S, genom U. Baller, advokat,
–
Danmarks regering, genom J. Nymann-Lindegren, C. Thorning och M. Wolff, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av P. Biering och J. Pinborg, advokaten,
–
Österrikes regering, genom G. Eberhard, i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom A. Sauka, D. Triantafyllou och U. Nielsen, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 17 maj 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av bestämmelser i ett flertal förordningar som var i kraft vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, nämligen artikel 6.1 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 2003, s. 1), artikel 66.1 i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i förordning nr 1782/2003 (EGT L 141, 2004, s. 18), artikel 23.1 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16), samt artikel 70.4 och 70.8 a i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Gert Teglgaard och Fløjstrupgård I/S å ena sidan, och Fødevareministeriets Klagecenter (Livsmedelsministeriets avdelning för klagomål, Danmark), angående fastställandet av det år då direktstöd till jordbrukare kan minskas till följd av en överträdelse av föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, vilka omfattas av tvärvillkoren för jordbruksstödet.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skäl 2 i förordning nr 1782/2003 angavs följande:
”Full utbetalning av direktstöd bör kopplas till uppfyllelse av bestämmelser som gäller jordbruksmark, jordbruksproduktion och jordbruksverksamhet. Dessa bestämmelser bör bidra till att grundläggande normer för miljöskydd, livsmedelssäkerhet, djurhälsa och djurskydd, god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden införlivas i de gemensamma organisationerna av marknaderna. Om dessa grundläggande normer inte uppfylls bör medlemsstaterna helt eller delvis dra in direktstöd på grundval av kriterier som är proportionerliga, objektiva och graderade. Sådana indragningar bör inte påverka tillämpningen av påföljder som har fastställts eller kommer att fastställas i enlighet med annan gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning.”
4
I artikel 6 i samma förordning, med rubriken ”Minskning av eller uteslutning från stöd”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Om föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden inte iakttas till följd av en åtgärd eller en försummelse som direkt kan anses bero på den enskilde jordbrukaren skall det sammanlagda beloppet av direktstöd för det år då överträdelsen inträffar, efter tillämpning av artiklarna 10 och 11, minskas eller dras in i enlighet med de närmare bestämmelser som anges i artikel 7.”
5
I artikel 7 i förordning nr 1782/2003, med rubriken ”Närmare bestämmelser om minskning eller uteslutning”, föreskrevs följande i punkt 1:
”Närmare bestämmelser för minskningar och uteslutningar enligt artikel 6 skall fastställas i enlighet med det förfarande som avses i artikel 144.2. …”
6
I skälen 55–57 i förordning nr 796/2004 anges följande:
”(55)
För att man effektivt skall kunna skydda gemenskapens finansiella intressen, bör det antas lämpliga bestämmelser för bekämpning av oegentligheter och bedrägeri. Särskilda bestämmelser bör antas för oegentligheter i samband med de olika stödsystemens stödkriterier.
(56)
Det system med minskning av eller uteslutning från stöd som fastställs i förordning nr 1782/2003 när det gäller tvärvillkoren har emellertid ett annat syfte, nämligen att få jordbrukarna att efterleva gällande lagstiftning på tvärvillkorens olika områden.
(57)
Beslut om minskning av och uteslutning från stöd bör fattas med beaktande av proportionalitetsprincipen och, när det gäller stödkriterier, med beaktande av särskilda problem i händelse av force majeure, exceptionella händelser och naturkatastrofer. I samband med tvärvillkoren får minskning av och uteslutning från stöd bara tillämpas om jordbrukaren gjort sig skyldig till försumlighet eller uppsåt. Beslut om minskning av och uteslutning från stöd bör graderas efter hur allvarlig den begångna oegentligheten är, och bör gå så långt som till fullständig uteslutning från ett eller flera stödsystem under en viss tid. När det gäller stödkriterier bör besluten fattas med hänsyn till de särskilda inslagen i de olika stödsystemen.”
7
Del II i förordning nr 796/2004 innehöll avdelning IV, med rubriken ”Beräkningsgrund för stöd, minskning och uteslutning”. Den avdelningen omfattade kapitel I, med rubriken ”Iakttagelser beträffande stödkriterierna”, och kapitel II, med rubriken ”Iakttagelser i samband med tvärvillkor”, och innehöll bland annat artiklarna 65 och 66.
8
Artikel 65.4 i nämnda förordning hade följande lydelse:
”Överträdelser skall anses konstaterade om de upptäcks i samband med någon typ av kontroller som utförs i enlighet med den här förordningen eller efter att ha meddelats den behöriga kontrollmyndigheten på något sätt.”
9
I artikel 66.1 första stycket i förordning nr 796/2004 angavs följande:
”Om en överträdelse beror på jordbrukarens försummelse skall det, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 71, göras en minskning av det totala belopp i direktstöd, enligt definitionen i artikel 2 d i förordning … nr 1782/2003, som har beviljats eller som skall beviljas jordbrukaren i fråga efter stödansökningar som han har lämnat in eller kommer att lämna in under det kalenderår då konstaterandet gjordes. Minskningen skall i allmänhet vara 3 % av det totalbeloppet.”
10
Genom artikel 1.1 a i rådets förordning (EG) nr 146/2008 av den 14 februari 2008 om ändring av förordning nr 1782/2003, samt om ändring av förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 46, 2008, s. 1), ändrades artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 enligt följande:
”I de fall då det förekommer överträdelser av de föreskrivna verksamhetskraven eller villkoren för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden vid någon tidpunkt under ett visst kalenderår (nedan kallat det aktuella kalenderåret) och överträdelsen i fråga beror på en åtgärd eller försummelse som direkt kan tillskrivas den jordbrukare som lämnade in stödansökan det aktuella kalenderåret, ska det sammanlagda direktstöd som med tillämpning av artiklarna 10 och 11 ska betalas ut till jordbrukaren minskas eller dras in i enlighet med de närmare bestämmelser som anges i artikel 7.
Första stycket ska också tillämpas när överträdelsen i fråga beror på en åtgärd eller försummelse som direkt kan tillskrivas den person till eller från vilken jordbruksmarken har överförts.
Vid tillämpning av första och andra stycket för år 2008 ska kalenderåret motsvara perioden 1 april–31 december 2008.
…”
11
I artikel 3 andra stycket a i förordning nr 146/2008 stadgades följande:
”Artikel 1.1 a ska tillämpas från och med den 1 april 2008.”
12
Förordning nr 1782/2003 upphävdes och ersattes av förordning nr 73/2009. I artikel 23.1 första stycket i sistnämnda förordning föreskrevs följande:
”Om föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden inte iakttas vid någon tidpunkt under ett givet kalenderår (nedan kallat kalenderåret i fråga), och det beror på en åtgärd eller en försummelse som direkt kan anses bero på den jordbrukare som lämnade in stödansökan avseende kalenderåret i fråga, ska det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas den jordbrukaren efter tillämpning av artiklarna 7, 10 och 11, minskas eller dras in i enlighet med de närmare föreskrifter som anges i artikel 24.”
13
Artikel 24 i förordning nr 73/2009 hade rubriken ”Närmare föreskrifter för minskning och uteslutning vid överträdelser av bestämmelserna om tvärvillkor”, och föreskrev följande i punkt 1:
”Närmare föreskrifter för minskningar och uteslutningar enligt artikel 23 ska fastställas i enlighet med det förfarande som avses i artikel 141.2. …”
14
I artikel 146.1 första stycket i förordning nr 73/2009 föreskrevs följande:
”Förordning nr 1782/2003 ska upphöra att gälla.”
15
I artikel 149 i förordning nr 73/2009 angavs följande:
”Denna förordning träder i kraft dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
Den ska tillämpas från och med den 1 januari 2009.
…”
16
Förordning nr 796/2004 upphävdes och ersattes av förordning nr 1122/2009.
17
Del II i förordning nr 1122/2009 innehöll avdelning IV, med rubriken ”Beräkningsgrund för stöd, minskning och uteslutning”, omfattade kapitel II, med rubriken ”Iakttagelser med avseende på stödvillkor” och kapitel III, med rubriken ”Iakttagelser i samband med tvärvillkor”, och inkluderade artikel 70.4 och 70.8. I de bestämmelserna föreskrevs följande:
”4.   Överträdelser ska anses konstaterade om de upptäcks i samband med någon typ av kontroller som utförs i enlighet med den här förordningen eller efter att ha kommit till den behöriga kontrollmyndighetens eller, i tillämpliga fall, utbetalningsställets, kännedom på något annat sätt.
…
8.   Vid tillämpning av minskningar ska procentsatsen för minskningen tillämpas på det totala belopp som utgörs av
a)
det totala beloppet för samtliga direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas den berörda jordbrukaren till följd av de stödansökningar som denne redan har lämnat in eller kommer att lämna in under det kalenderår då iakttagelsen görs …
…”
Dansk rätt
18
I artikel 3 i bekendtgørelse nr. 1697 om krydsoverensstemmelse (förordning nr 1697 om tvärvillkor), av den 15 december 2010 (nedan kallad förordning nr 1697), föreskrevs följande:
”1.   Lantbrukare som mottar stöd ska säkerställa att kraven som anges i bilaga 1 till denna förordning uppfylls i verksamheten under hela kalenderåret.
…”
19
I artikel 4 i förordning nr 1697 anges följande:
”1.   De tillsynsmyndigheter som avses i artikel 3.2 ska rapportera samtliga fall av överträdelser av de krav som anges i bilaga 1 till denna förordning till FødevareErhverv [Myndighet för livsmedelssektorn]. …
2.   Överträdelser av de krav som anges i bilaga 1 till denna förordning kan medföra en procentuell minskning av stödet för det kalenderår då begäran om stöd eller begäran om betalning mottogs, och då överträdelsen konstaterades. Myndigheten för livsmedelssektorn ska i enlighet med tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser besluta om beloppet för minskningen.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
20
En polisutredning visade att under åren 2006–2009 hade ett stort antal danska jordbrukare köpt kemiska gödningsmedel från en importör, utan att importören hade anmält denna försäljning till leverantörsregistret och utan att det kväve som gödningsmedlet innehöll hade registrerats i jordbrukarnas gödningsredovisning.
21
Med stöd av handlingar som inhämtats från denna importör, utförde Plantedirektoratet (Tillsynsmyndigheten för vegetabilier, Danmark) en administrativ kontroll av jordbrukarnas gödningsredovisning och sände, den 4 januari 2011, begäran om upplysningar till 125 av dem, på grund av att de hade överskridit de kvävekvoter som var tillåtna enligt nationella gödningsföreskrifter och därmed inte hade uppfyllt tillämpliga regler om tvärvillkor för direktstöd.
22
Resultaten av kontrollerna sändes till NaturErhvervstyrelsen (Jordbruks- och fiskerimyndigheten, Danmark, nedan kallad utbetalningsstället), som inledde förfaranden mot dessa jordbrukare, till följd av deras överträdelser av reglerna om tvärvillkor.
23
Efter att ha antagit beslut om att minska det stöd som utbetalats till de berörda jordbrukarna för det eller de år som reglerna om tvärvillkor hade åsidosatts, vände sig utbetalningsstället, den 26 november 2012, till Europeiska kommissionen för att få klarhet i huruvida minskningen av stödet skulle beräknas för det kalenderår då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade eller det kalenderår då överträdelsen upptäcktes.
24
Utbetalningsstället är nämligen av den uppfattningen att i revisionsrättens årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret 2011, tillsammans med institutionernas svar (EUT C 344, 2012, s. 1), tycks kommissionen anse att minskningar av stöd till jordbrukare, till följd av överträdelser av reglerna om tvärvillkor, ska tillämpas på det stöd som utbetalats under det kalenderår då överträdelsen konstaterades.
25
I sitt svar av den 7 februari 2013, bekräftade kommissionen i huvudsak att det år då den behöriga tillsynsmyndigheten fick kännedom om överträdelsen ska anses vara det år då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor konstaterades, och påföljden med anledning härav ska tillämpas med avseende på det året.
26
Med stöd av förordning nr 1697 minskade följaktligen utbetalningsstället det direktstöd som beviljats klagandena i det nationella målet för det år då växttillsynsmyndigheten hade konstaterat att klagandena hade åsidosatt reglerna om tvärvillkor, det vill säga år 2011.
27
De klagomål som klagandena gav in till livsmedelsmyndighetens avdelning för klagomål avslogs.
28
Klagandena överklagade därefter till Østre Landsret (appellationsdomstolen för region öst, Danmark), och gjorde gällande att avslagsbesluten var ogiltiga.
29
Gert Teglgaard har åberopat lydelsen i artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 till stöd för sin uppfattning att året för minskningen av direktstöd är det år då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade. Förordning nr 796/2004 förtydligar endast att en överträdelse av reglerna om tvärvillkor inte kan ge upphov till någon påföljd förrän överträdelsen har konstaterats, men medför inte någon ändring av förordning nr 1782/2003. Han har uppgett att i enlighet med allmänna rättsprinciper ska påföljden för överträdelsen utformas med beaktande av de omständigheter som förelåg vid tidpunkten för överträdelsen. Han anser att förordning nr 73/2009 inte kan utgöra stöd för en begäran om minskning av stöd som grundar sig på omständigheter som inträffade innan den förordningen trädde i kraft. Han har även påpekat att den påstådda överträdelsen av reglerna om tvärvillkor, i hans fall, ger upphov till oförutsägbara konsekvenser, eftersom påföljden kan ökas med ett belopp på 1908483,08 danska kronor (DKK) (cirka 256157 euro), av det skälet att han utvidgade de arealer som berättigar till direktstöd mellan året då överträdelsen inträffade och året då överträdelsen konstaterades.
30
Fløjstrupgård har gjort gällande att det inte framgår med tydlighet av artikel 23 i förordning nr 73/2009 huruvida minskningen av direktstöd ska avse det stöd som har beviljats för det år då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade eller det stöd som har beviljats för det år då överträdelsen konstaterades. För Fløjstrupgårds del blir minskningen av direktstödet större om den ska beräknas med avseende på det år då överträdelsen konstaterades, av det skälet att de arealer som berättigar till sådant stöd utvidgades mellan året då överträdelsen inträffade och året då den konstaterades. En sådan situation skulle strida mot rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar och, ur ett avtalsrättsligt perspektiv, skulle det utgöra en oförutsägbar konsekvens.
31
Enligt livsmedelsmyndighetens avdelning för klagomål syftar unionslagstiftningen om systemet för samlat gårdsstöd särskilt till att uppmana jordbrukare att iaktta gällande lagstiftning inom tvärvillkorens olika områden, och således ska de bestämmelser som ingår i det systemet tolkas mot bakgrund av nämnda syfte. Livsmedelsmyndighetens avdelning för klagomål har följaktligen gjort gällande att utbetalningsstället hade fog för sin uppfattning att det var skyldigt att minska det direktstöd som klagandena i det nationella målet hade beviljats för det år då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor konstaterades.
32
Den hänskjutande domstolen har påpekat att EU-domstolen ännu inte har uttalat sig om vilket år en minskning av direktstöd till följd av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor ska tillämpas på, för det fall att det kalenderår då överträdelsen inträffade inte sammanfaller med det kalenderår då överträdelsen konstaterades. Den hänskjutande domstolen har även framhållit att ordalydelsen i artikel 6.1 i förordning 1782/2003 skiljer sig åt mellan de olika språkversionerna
33
Mot denna bakgrund beslutade Østre Landsret (Appellationsdomstolen för region öst) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
För det fall att en lantbrukare, ett visst kalenderår, inte iakttar föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, och direktstödet till lantbrukaren följaktligen ska minskas i enlighet med bestämmelserna i artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 och artikel 66.1 i förordning nr 796/2004, ska minskningen av stödet då beräknas på grundval av lantbrukarens direktstöd
a)
för det kalenderår då överträdelsen inträffade, eller
b)
för det (senare) kalenderår då överträdelsen konstaterades?
2)
Gäller detsamma enligt de senare bestämmelserna i artikel 23.1 i förordning nr 73/2009, jämförda med bestämmelserna i artikel 70.4 och 70.8 a i förordning nr 1122/2009?
3)
För det fall att en lantbrukare inte iakttog föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden under 2007 och 2008, men överträdelsen konstaterades först år 2011, är det då bestämmelserna i förordning nr 1782/2003, jämförda med bestämmelserna i förordning nr 796/2004, eller är det bestämmelserna i förordning nr 73/2009, jämförda med bestämmelserna i förordning nr 1122/2009, som ska tillämpas för att fastställa minskningen av stödet?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
34
Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, artikel 6.1 i den förordningen i ändrad lydelse enligt förordning nr 146/2008, samt artikel 66.1 i förordning 796/2004 å ena sidan, och artikel 23.1 i förordning nr 73/2009, samt artikel 70.4 och 70.8 a i förordning nr 1122/2009 å den andra, ska tolkas så, att minskningar av direktstöd till följd av överträdelser av reglerna om tvärvillkor ska beräknas på grundval av det stöd som har beviljats eller ska beviljas för det kalenderår då överträdelsen inträffade, eller för det kalenderår då nämnda överträdelse konstaterades.
35
Det följer av domstolens fasta praxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 6 november 2014, Feakins, C‑335/13, EU:C:2014:2343, punkt 35, och dom av den 12 november 2015, Jakutis och Kretingalės kooperatinė ŽŪB, C‑103/14, EU:C:2015:752, punkt 93).
36
Det anges visserligen i den franska språkversionen av artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 att ”det sammanlagda beloppet av direktstöd för det år då överträdelsen [konstateras] … [skall] minskas eller dras in”, men i nästan samtliga språkversioner som fanns tillgängliga när förordningen antogs föreskrivs det i samma artikel, i huvudsak, att det sammanlagda beloppet av direktstöd ska minskas eller dras in för det år då överträdelsen inträffar.
37
I detta avseende ska det påpekas att den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse inte ensam kan ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde framför övriga språkversioner (dom av den 17 mars 2016, Kødbranchens Fællesråd, C‑112/15, EU:C:2016:185, punkt 36).
38
Unionsbestämmelserna ska nämligen tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt mot bakgrund av de olika versionerna på samtliga unionsspråk. I händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna, ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (dom av den 5 maj 2011, Kurt und Thomas Etling m.fl., C‑230/09 och C‑231/09, EU:C:2011:271, punkt 60, och dom av den 17 mars 2016, Kødbranchens Fællesråd, C‑112/15, EU:C:2016:185, punkt 36).
39
Med beaktande av den bristande överensstämmelsen mellan de olika språkversionerna av artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 som konstaterats i punkt 36 ovan, följer det av ovanstående att nämnda bestämmelse ska tolkas särskilt med beaktande av den allmänna systematiken i och syftet med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.
40
Med avseende på efterlevnad av reglerna om tvärvillkor framgår den allmänna systematiken i och syftet med förordning nr 1782/2003 av skäl 2 i förordningen, som kopplar full betalning av direktstöd till uppfyllelse av bestämmelser som gäller jordbruksmark, jordbruksproduktion och jordbruksverksamhet, vilka syftar till att bidra till att grundläggande normer för miljöskydd, livsmedelssäkerhet, djurhälsa och djurskydd, god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden införlivas i de gemensamma organisationerna av marknaderna. Om dessa normer inte uppfylls ska medlemsstaterna helt eller delvis dra in direktstöd på grundval av kriterier som är proportionerliga, objektiva och graderade.
41
I artikel 6.1 i nämnda förordning preciseras att stödet ska minskas eller dras in för det fall att överträdelsen av reglerna om tvärvillkor har uppstått till följd av en försummelse som kan anses bero på den enskilde jordbrukaren.
42
Således åläggs jordbrukarna, genom förordning nr 1782/2003, att under varje verksamhetsår iaktta föreskrivna verksamhetskrav och god jordbrukshävd samt goda miljöförhållanden, vilka utformar reglerna om tvärvillkor.
43
Det är emellertid endast meningsfyllt att iaktta dessa regler om den påföljd som följer vid ett åsidosättande av dem – oavsett om åsidosättandet beror på oaktsamhet eller har begåtts uppsåtligen – motsvaras av en minskning eller indragning av direktstöd som har beviljats eller ska beviljas det år då åsidosättandet inträffade. Endast genom ett sådant samband är det möjligt att upprätthålla kopplingen mellan det agerande från jordbrukarens sida som ligger till grund för påföljden och påföljden i sig.
44
I artikel 66 i förordning nr 796/2004 föreskrivs visserligen, i samtliga språkversioner som fanns tillgängliga när förordningen antogs, att minskningen ska tillämpas på det belopp i direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas jordbrukaren efter stödansökningar som denne har lämnat in eller kommer att lämna in under det kalenderår då överträdelsen av tvärvillkoren konstaterades.
45
Emellertid går det inte, såsom kommissionen har hävdat, att utläsa av lydelsen av nämnda artikel 66 att minskningen ska beräknas på beloppet av det direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas för det år då överträdelsen konstaterades. I detta avseende erinrar domstolen om att en tillämpningsförordning som har antagits med stöd av ett bemyndigande i grundförordningen inte får avvika från bestämmelserna i den sistnämnda förordningen, som tillämpningsförordningen härleds från (dom av den 2 mars 1999, Spanien/kommissionen, C‑179/97, EU:C:1999:109, punkt 20). Således kan ordalydelsen av nämnda artikel 66.1 inte tolkas så, att den äventyrar kopplingen mellan det agerande från jordbrukarens sida som ligger till grund för påföljden och påföljden i sig, och därigenom avviker från grundregeln i artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 som anger att en överträdelse av reglerna om tvärvillkor ska leda till en minskning eller indragning av det direktstöd som har beviljats eller ska beviljas för det kalenderår då överträdelsen inträffade.
46
Vid en tolkning mot bakgrund av förordning nr 1782/2003 framgår det nämligen att förordning nr 796/2004, i artikel 66, anger närmare bestämmelser för minskningar av direktstöd på grund av överträdelser av reglerna om tvärvillkor, vilket även framgår av artikel 7.1 i förordning nr 1782/2003. Nyssnämnda artikel 66 avser i själva verket avräkningsmetoden för en minskning av direktstöd till följd av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor, och inte reglerna för hur en sådan minskning ska beräknas. Genom att avräkna minskningen från de belopp för direktstöd som jordbrukaren har beviljats eller ska beviljas för det kalenderår då överträdelsen konstaterades, garanterar artikel 66 i förordning nr 796/2004 att det belopp som motsvarar minskningen faktiskt återbetalas, i form av avdrag från de belopp som jordbrukaren ska erhålla. Således säkerställer nämnda artikel både att de minskningar som ska ske på grund av överträdelser av reglerna om tvärvillkor faktiskt kommer till stånd, och att utbetalningar från unionens jordbruksfonder används på ett ändamålsenligt sätt.
47
En sådan tolkning stöds dessutom av principerna om likabehandling, proportionalitet och rättssäkerhet.
48
Det ska inledningsvis påpekas att i såväl de fall där överträdelsen av reglerna om tvärvillkor konstaterades samma år som den inträffade, som de fall där överträdelsen konstaterades under ett senare år än det då den inträffade, är grunden för beräkningen av minskningen densamma. I båda fallen motsvaras denna grund nämligen av direktstödet för det år då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade. Detta tillvägagångssätt gör det möjligt att undvika risken för att beloppet för det stöd som minskningen ska tillämpas på är klart högre än beloppet för det år då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade, eller tvärtom, att minskningen är klart lägre om beloppet för direktstöd har sjunkit mellan året då överträdelsen inträffade och året då den konstaterades. Det är således ägnat att säkerställa likabehandling mellan jordbrukare.
49
Domstolen erinrar därefter om att proportionalitetsprincipen innebär att unionsinstitutionernas åtgärder ska vara ägnade att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna och inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 14 juni 2017, TofuTown.com, C‑422/16, EU:C:2017:458, punkt 45).
50
Det ska emellertid noteras att kommissionen själv, i sitt skriftliga yttrande, har medgett att under de omständigheter som generaladvokaten har redogjort för i punkt 96 i sitt förslag till avgörande, är det inte möjligt att upprätthålla kopplingen mellan det agerande som läggs jordbrukaren till last och som ligger till grund för en minskning eller indragning å ena sidan, och minskningen eller indragningen i sig å den andra, om det är året då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor konstaterades som ska beaktas vid beräkningen av minskningen eller indragningen.
51
Däremot säkerställs iakttagandet av proportionalitetsprincipen när minskningen eller indragningen av direktstödet beräknas på beloppet av det direktstöd som ska beviljas eller har beviljats för det kalenderår då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade, eftersom nyssnämnda koppling kan upprätthållas i sådant fall. En minskning eller indragning som beräknats i enlighet med ovanstående är nämligen ägnad att uppnå syftet med artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, vilket består i att bestraffa överträdelser av reglerna om tvärvillkor, och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte.
52
Slutligen kräver rättssäkerhetsprincipen att en unionsrättslig bestämmelse ska göra det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de åläggs genom bestämmelsen. Enskilda ska nämligen på ett otvetydigt sätt kunna få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kunna vidta åtgärder i enlighet därmed (dom av den 9 mars 2017, Doux, C‑141/15, EU:C:2017:188, punkt 22, och dom av den 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, punkt 98).
53
Såsom klagandena i det nationella målet har påpekat kan det blir svårare för den enskilde jordbrukaren att förutse de ekonomiska konsekvenser denne kan tvingas att bära om det är året då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor konstaterades som ska beaktas, eftersom de faktiska omständigheterna, såsom antalet brukade hektar – vilket ligger till grund för det beviljade stödet –, kan variera avsevärt från ett år till ett annat, och tidpunkten för kontrollen av reglerna om tvärvillkor infaller slumpmässigt. En sådan risk uppstår emellertid inte om minskningen eller indragningen av direktstödet beräknas på grundval av beloppet för direktstöd som har beviljats eller ska beviljas för det kalenderår då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade, eftersom en eventuell förändring av de faktiska omständigheterna som har uppkommit efter överträdelsen inte kommer att påverka de ekonomiska konsekvenserna för jordbrukaren.
54
I enlighet med artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 ska minskningar av direktstöd till följd av överträdelser av reglerna om tvärvillkor följaktligen beräknas på grundval av det stöd som har beviljats eller ska beviljas för det kalenderår då överträdelsen inträffade. Enligt artikel 66.1 i förordning nr 796/2004 ska de minskningar som beräknats i enlighet med ovanstående avräknas från det stöd som har beviljats eller som ska beviljas för det år då överträdelsen konstaterades.
55
Artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, i ändrad lydelse enligt förordning nr 146/2008, ska tolkas på samma sätt. I dess ändrade lydelse hänvisar nämnda artikel 6.1 – i samtliga språkversioner – inte längre till det år då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor konstaterades. Genom att hänvisa till ”ett givet kalenderår” eller ”kalenderåret i fråga” med avseende på såväl det år då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor inträffade, som det år då en jordbrukare som kan hållas ansvarig för en viss gärning eller underlåtenhet gav in en ansökan om stöd, lägger nämnda artikel 6.1, i ändrad lydelse, i stället särskild tonvikt på det år då överträdelsen inträffade för att fastställa minskningen eller indragningen av direktstöd. Den indirekta hänvisningen till förordning nr 796/2004 som återfinns i följande del av bestämmelsen: ”det sammanlagda direktstöd som … ska betalas ut till jordbrukaren [ska] minskas eller dras in i enlighet med de närmare bestämmelser som anges i artikel 7”, leder endast tillbaka till avräkningsmetoden för en minskning eller indragning av direktstöd som har beviljats eller ska beviljas för det år då överträdelsen konstaterades.
56
Dessa slutsatser gäller även för tolkningen av artikel 23.1 i förordning nr 73/2009, som i huvudsak upprepar artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, i ändrad lydelse enligt förordning nr 146/2008.
57
Angående artikel 70.4 och 70.8 a i förordning nr 1122/2009, kan det inledningsvis slås fast att det endast är sistnämnda bestämmelse som är direkt relevant, då den anger att ”vid tillämpning av minskningar ska procentsatsen för minskningen tillämpas på det totala belopp som utgörs av … det totala beloppet för samtliga direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas den berörda jordbrukaren till följd av de stödansökningar som denne redan har lämnat in eller kommer att lämna in under det kalenderår då iakttagelsen görs”.
58
Vidare kan de slutsatser som dragits i punkt 46 ovan avseende tolkningen av artikel 66.1 i förordning nr 796/2004 även tillämpas på artikel 70.8 a i förordning nr 1122/2009, som åsyftar avräkningsmetoden för en minskning av direktstöd till följd av en överträdelse av reglerna om tvärvillkor, och inte reglerna för hur en sådan minskning ska beräknas.
59
Mot bakgrund av ovanstående ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande:
–
Artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, artikel 6.1 i den förordningen i ändrad lydelse enligt förordning nr 146/2008, och artikel 23.1 i förordning nr 73/2009, ska tolkas så, att minskningar av direktstöd till följd av överträdelser av reglerna om tvärvillkor ska beräknas på grundval av det stöd som har beviljats eller ska beviljas för det kalenderår då överträdelsen inträffade.
–
Artikel 66.1 i förordning nr 796/2004 och artikel 70.8 a i förordning nr 1122/2009 ska tolkas så, att minskningar av direktstöd som har beräknats enligt ovanstående ska avräknas från det direktstöd som har beviljats eller ska beviljas för det kalenderår då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor konstaterades.
Den tredje frågan
60
Genom sin tredje fråga söker den hänskjutande domstolen klarhet i vilken unionslagstiftning som är tillämplig vid beräkningen av en minskning av direktstöd, när jordbrukaren åsidosatte reglerna om tvärvillkor under 2007–2008, men detta åsidosättande inte konstaterades förrän 2011.
61
Domstolen erinrar för det första om att rättssäkerhetsprincipen kräver att alla faktiska omständigheter normalt, om inget uttryckligen talar för motsatsen, ska bedömas mot bakgrund av de rättsregler som gällde när omständigheterna inträffade (dom av den 14 februari 2012, Toshiba Corporation m.fl., C‑17/10, EU:C:2012:72, punkt 50 och där angiven rättspraxis). Emellertid innehåller varken ordalydelsen av, syftet med eller systematiken i artikel 23.1 i förordning nr 73/2009 några tydliga indikationer på att denna bestämmelse ska tillämpas retroaktivt.
62
Angående minskningar av direktstöd till följd av överträdelser av reglerna om tvärvillkor, är det således den unionslagstiftning som var tillämplig vid tidpunkten då den aktuella överträdelsen inträffade som ska ligga till grund för beräkningen av de minskningar som ska tillämpas.
63
För det andra framgår det av artiklarna 146 och 149 i förordning nr 73/2009 i förening, att förordning nr 1782/2003 upphävdes med verkan från och med den 1 januari 2009. Det anges dessutom i artikel 3 andra stycket a i förordning nr 146/2008 att den nya lydelsen av artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, som följer av artikel 1 i förordning 146/2008, ska tillämpas från och med den 1 april 2008. Artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 var således tillämplig år 2007 och till och med den 31 mars 2008, och artikel 6.1 i samma förordning, i ändrad lydelse enligt förordning nr 146/2008, var tillämplig från den 1 april till den 31 december 2008.
64
Härvidlag definieras, i artikel 2 e i förordning nr 1782/2003, stöd under ett visst kalenderår eller stöd under referensperioden som stöd som har beviljats eller kommer att beviljas för det berörda året/de berörda åren, inbegripet alla stöd avseende perioder som inleds under det kalenderåret/kalenderåren.
65
Följaktligen var artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 tillämplig på direktstöd som beviljades för 2007 och de första tre månaderna av 2008, samt på stöd som skulle beviljas för perioder som inleddes under 2007 eller under dess första tre månader, och artikel 6.1 i samma förordning, i ändrad lydelse enligt förordning nr 146/2008, var tillämplig på direktstöd som beviljades för april–december 2008, samt stöd som skulle beviljas för perioder som inleddes under dessa nio månader.
66
Mot bakgrund av ovanstående ska den tredje frågan besvaras enligt följande. Tillämplig unionslagstiftning vid beräkningen av en minskning av direktstöd, när jordbrukaren åsidosatte reglerna om tvärvillkor under 2007–2008 men detta åsidosättande inte konstaterades förrän 2011, är artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 för 2007 och de tre första månaderna av 2008, och artikel 6.1 i samma förordning, i ändrad lydelse enligt förordning nr 146/2008, för perioden april–december 2008.
Rättegångskostnader
67
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1)
Artikel 6.1 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001, artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, i ändrad lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 146/2008 av den 14 februari 2008, och artikel 23.1 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning nr 1782/2003, ska tolkas så, att minskningar av direktstöd till följd av överträdelser av reglerna om tvärvillkor ska beräknas på grundval av det stöd som har beviljats eller ska beviljas för det kalenderår då överträdelsen inträffade.
Artikel 66.1 i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i förordning nr 1782/2003, och artikel 70.8 a i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn, ska tolkas så, att minskningar av direktstöd som har beräknats enligt ovanstående ska avräknas från det direktstöd som har beviljats eller ska beviljas för det kalenderår då överträdelsen av reglerna om tvärvillkor konstaterades.
2)
Tillämplig unionslagstiftning vid beräkningen av en minskning av direktstöd, när jordbrukaren åsidosatte reglerna om tvärvillkor under 2007–2008 men detta åsidosättande inte konstaterades förrän 2011, är artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 för 2007 och de tre första månaderna av 2008, och artikel 6.1 i samma förordning, i ändrad lydelse enligt förordning nr 146/2008, för perioden april–december 2008.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: danska.