61998CC0423_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1 Mit ihrer nach Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) vorgelegten Vorabentscheidungsfrage ersucht die Corte di appello Neapel den Gerichtshof, einige Bestimmungen des primären Gemeinschaftsrechts im Hinblick darauf auszulegen, inwieweit mit ihnen eine nationale Regelung vereinbar ist, die den Erwerb von dinglichen Rechten an Grundstücken speziell durch Ausländer in Landesteilen Italiens von einer vorherigen Genehmigung abhängig macht, die zu Gebieten von militärischer Bedeutung erklärt worden sind.
II - Sachverhalt und Verfahren
2 Zwei deutsche Staatsangehörige kauften am 14. Januar 1998 zwei Grundstücke in Barano auf der Insel Ischia im Golf von Neapel. Das Grundbuchamt von Neapel lehnte die Eintragung des Kaufvertrags in das Grundstücksregister mit der Begründung ab, daß die Käufer nicht vor Vertragsschluß die Genehmigung des Präfekten erwirkt hätten, wie sie Artikel 18 des Gesetzes Nr. 898 vom 24. Dezember 1976 in der durch Artikel 9 des Gesetzes Nr. 104 vom 2. Mai 1990 geänderten Fassung, die aufgrund des gemeinsamen Dekrets von Verteidigungs- und Innenminister vom 15. Mai 1990 angewandt werde, speziell für Ausländer vorsehe(1). Wie ich noch darlegen werde, ist die betreffende Genehmigung erforderlich, wenn die zu erwerbenden Grundstücke - wie im vorliegenden Fall - in einem Landesteil liegen, der zu einem "Gebiet von militärischer Bedeutung" erklärt worden ist.
3 Der Beschwerdeführer im Ausgangsverfahren, Notar Albore mit Sitz in Forio, legte vor dem Tribunale di Napoli Erinnerung gegen die Ablehnung des Eintragungsantrags mit der Begründung ein, das Erfordernis einer vorherigen Genehmigung könne nicht auch für Angehörige eines Mitgliedstaats der Europäischen Union gelten, da dieses Erfordernis gegen die Grundprinzipien der Gemeinschaftsrechtsordnung verstoße. Das erstinstanzliche Gericht wies die Erinnerung zurück.
4 Hiergegen legte Notar Albore am 22. Juni 1998 Beschwerde ein und berief sich erneut auf die Unvereinbarkeit der streitigen nationalen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht.
5 Nach Auffassung des Beschwerdegerichts stehen die streitigen italienischen Rechtsvorschriften wohl im Widerspruch zu Artikel 6 in Verbindung mit den Artikeln 52, 56 und 62 EG-Vertrag. Das Gericht hat es jedoch für geboten gehalten, den Gerichtshof nach Artikel 177 EG-Vertrag um Vorabentscheidung über die Frage, ob Artikel 18 des Gesetzes Nr. 898/76 in der durch Artikel 9 des Gesetzes Nr. 104/90 geänderten Fassung mit den zitierten Vertragsbestimmungen vereinbar ist, zu ersuchen.
III - Die streitige nationale Regelung
6 Das italienische Gesetz Nr. 1095 vom 3. Juli 1935 über besondere Regelungen für die Übertragung von Eigentum an Grundstücken, die in Grenzprovinzen gelegen sind, bestimmt in Artikel 1:
"Jede vollständige oder teilweise Veräußerung eines Grundstücks, das im Gebiet einer Grenzprovinz gelegen ist, bedarf der Genehmigung des Präfekten der Provinz."
Nach Artikel 2 des Gesetzes kann die Veräußerung oder der Erwerb von Eigentum nicht in die öffentlichen Bücher eingetragen werden, "wenn die Genehmigung des Präfekten nicht nachgewiesen ist".
7 Artikel 18 des Gesetzes Nr. 898 vom 24. Dezember 1976 über eine Neuregelung der Grunddienstbarkeiten zu militärischen Zwecken in der durch das Gesetz Nr. 104 vom 2. Mai 1990 geänderten Fassung lautet:
"Die Bestimmungen der Artikel 1 und 2 des Gesetzes Nr. 1095 vom 3. Juni 1935 in der durch das Gesetz Nr. 2207 vom 22. Dezember 1939 geänderten Fassung sind auch auf die Landesteile anwendbar, die durch im Einvernehmen mit dem Innenminister erlassenes und im Amtsblatt veröffentlichtes Dekret des Verteidigungsministers zu Gebieten von militärischer Bedeutung erklärt worden sind.
Die Genehmigung des Präfekten und die Stellungnahme der Militärbehörden, die das Gesetz Nr. 1095 vom 3. Juni 1935 in der durch das Gesetz Nr. 2207 vom 22. Dezember 1939 geänderten Fassung bei der vollständigen oder teilweisen Veräußerung von Grundstücken vorsieht, sind nicht erforderlich, wenn die Grundstücke ganz oder teilweise an italienische Staatsangehörige oder an Behörden des Staates einschließlich der autonomen Unternehmen, an Kommunen, Provinzen und andere öffentliche Wirtschaftsunternehmen und an jede andere juristische Person des öffentlichen oder privaten Rechts italienischer Nationalität veräußert werden."
8 Das im Gesetz Nr. 104 vom 2. Mai 1990 vorgesehene gemeinsame Dekret von Verteidigungs- und Innenminister wurde am 15. Mai 1990 erlassen und im Gesetzblatt der Italienischen Republik (GURI) Nr. 117 vom 22. Mai 1990 veröffentlicht. Mit dem Dekret wurden die Landesteile, die in Artikel 18 des vorhergehenden Gesetzes Nr. 898/76 erwähnt werden, zu Gebieten von militärischer Bedeutung erklärt. Zu den betreffenden Landesteilen gehören so gut wie alle kleinen italienischen Inseln, darunter auch Ischia, auf das sich der Ausgangsrechtsstreit bezieht.
IV - Zulässigkeit der Vorlagefrage
9 Die italienische Regierung meint, der Gerichtshof habe die Vorlagefrage nicht zu beantworten, da das Ausgangsverfahren ausschließlich nationales Recht betreffe. Der Erwerb dinglicher Rechte an Grundstücken dürfe nur dann anhand des Gemeinschaftsrechts überprüft werden, wenn er im Zusammenhang mit der Ausübung einer der durch den Vertrag gewährleisteten Freiheiten, also der Niederlassungsfreiheit, der Freizügigkeit oder der Dienstleistungsfreiheit, erfolge. Die bloße Tatsache, daß die Erwerber der betreffenden Grundstücke deutsche Staatsangehörige seien, begründe für sich betrachtet keinen Zusammenhang zwischen der durch die italienische Regelung bewirkten Einschränkung des Erwerbs von dinglichen Rechten und der Ausübung einer der genannten, durch die Gemeinschaftsrechtsordnung gewährleisteten Freiheiten.
10 Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Vielmehr ist darauf hinzuweisen, daß der entgeltliche Erwerb dinglicher Rechte durch in anderen Mitgliedstaaten ansässige Personen eine Investition und damit eine grenzüberschreitende Kapitalbewegung darstellt, die als solche durch den Grundsatz des freien Kapitalverkehrs geschützt ist. Ich beziehe mich hierzu auf Randnummer 22 des Urteils in der Rechtssache Konle vom 1. Juli 1999(2), in der der Gerichtshof ausführt: "Der Kapitalverkehr umfaßt auch die Geschäfte, durch die Gebietsfremde in einem Mitgliedstaat Immobilieninvestitionen vornehmen, wie sich aus der Nomenklatur für den Kapitalverkehr im Anhang I der Richtlinie 88/361/EWG des Rates vom 24. Juni 1988 zur Durchführung von Artikel 67 des Vertrages (ABl. L 178, S. 5) ergibt."
11 Im vorliegenden Fall ist ein deutscher Staatsangehöriger Erwerber der im italienischen Staatsgebiet gelegenen Grundstücke. Ist dieser nicht in Italien ansässig, so fällt der Erwerb eines dinglichen Rechts unabhängig von seinem Zweck zumindest deshalb in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts, weil er eine grenzüberschreitende Kapitalbewegung voraussetzt. Ist der Erwerber hingegen bereits in Italien ansässig, so ist die vorliegende Frage schon unter dem Gesichtspunkt der Freizügigkeit von Interesse für das Gemeinschaftsrecht.
V - Wahl der Rechtsgrundlage
A - Vorbringen der Beteiligten
12 Notar Albore versucht einen Zusammenhang zwischen dem streitigen nationalen Verbot und den Vertragsbestimmungen über die Niederlassungsfreiheit, die Freizügigkeit, die Dienstleistungsfreiheit und die Freiheit des Kapitalverkehrs sowie dem in Artikel 6 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 12 EG) niedergelegten Diskriminierungsverbot herzustellen. Er beruft sich hierzu auf das Urteil in der Rechtssache 305/87 (Griechenland/Kommission)(3), in dem der Gerichtshof das Recht zum Erwerb von dinglichen Rechten an Grundstücken als wichtigen Bestandteil der Freizügigkeit und der Dienstleistungsfreiheit angesehen habe. Darüber hinaus ergebe sich aus dem Diskriminierungsverbot in Verbindung mit dem Recht auf Achtung des Privatlebens, daß das Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung entgegenstehe, die es den Angehörigen anderer Mitgliedstaaten auferlege anzugeben, zu welchen Zwecken sie ein dingliches Recht erwerben wollten, die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats aber von dieser Verpflichtung freistelle. Eine Untersuchung der Vorlagefrage unter dem Gesichtspunkt der Artikel 223 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 296 EG) und 224 EG-Vertrag (jetzt Artikel 297 EG) scheide hingegen aus, da die besonderen Voraussetzungen dieser Vorschriften hier nicht erfuellt seien.
13 Die griechische Regierung plädiert in ihren Erklärungen gegenüber dem Gerichtshof für die Vereinbarkeit des streitigen nationalen Verbots mit dem Gemeinschaftsrecht aus Gründen der Landesverteidigung, des Schutzes der öffentlichen Sicherheit und der Außenpolitik, da nach ihrer Auffassung die Mitgliedstaaten in diesen Bereichen ein umfassendes Ermessen haben. Ohne sich explizit auf eine Vertragsbestimmung als besondere Rechtsgrundlage für die Entscheidung in der vorliegenden Sache zu berufen, führt die griechische Regierung in diesem Zusammenhang die Artikel J bis J.11 des Vertrages über die Europäische Union, die Artikel 223 und 224 EG-Vertrag und die Artikel 36, 48 und 73d EG-Vertrag (jetzt Artikel 30 EG, 39 EG und 58 EG) an, aus denen sich eine zwar nicht unbeschränkte, aber doch besonders weitgehende Befugnis der Mitgliedstaaten ergebe, zugunsten der Landesverteidigung und der öffentlichen Sicherheit Maßnahmen zu treffen, auch wenn durch diese irgendeine gemeinschaftsrechtlich gewährleistete Freiheit eingeschränkt werde.
14 Die Kommission hält es für zutreffender, die streitige Frage unter dem Gesichtspunkt der Artikel 56 und 73d EG-Vertrag (ersterer jetzt Artikel 46 EG) zu untersuchen. Die betreffende italienische Regelung stelle zum einen eine "neue Beschränkung" der Niederlassungsfreiheit und zum anderen eine Behinderung des freien Kapitalverkehrs dar.
15 Die italienische Regierung hält die streitige Regelung für den Fall der Zulässigkeit der Vorlagefrage für vollständig mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar.
B - Eigene Stellungnahme
a) Besonderheit der Maßnahmen im Bereich der Streitkräfte und der Landesverteidigung
16 Ich betone zunächst, daß die vorliegende Rechtssache mit der Behandlung staatlicher Maßnahmen zur Verteidigung nationaler Sicherheitsinteressen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht eine sensible Frage betrifft. Versteht man "öffentliche Sicherheit" als einen allgemeinen Begriff, der insbesondere auch staatliche Maßnahmen, Entscheidungen und politische Strategien umfaßt, die mit militärischen Interessen und Erfordernissen eines Mitgliedstaats zusammenhängen, so weist dieser spezifische Aspekt des nationalen öffentlichen Interesses, der unmittelbar das Wesen der staatlichen Souveränität und den Kernbereich des Staates berührt, meines Erachtens Besonderheiten auf, die ihn von anderen Feldern der öffentlichen Sicherheit unterscheiden. Die Behandlung der genannten Frage verlangt daher zum einen eine große Behutsamkeit bei der Formulierung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts und erfordert zum anderen ein besonderes System der Regelung und der Auslegung, das sich mehr oder weniger stark von der Art und Weise unterscheidet, in der Fragen der öffentlichen Sicherheit der Mitgliedstaaten üblicherweise behandelt werden.
17 Es ist auch nicht ohne Bedeutung, daß das primäre Gemeinschaftsrecht in bestimmten Fällen die Landesverteidigung oder außergewöhnliche Situationen, in denen ein Mitgliedstaat eventuell auf militärische Mittel zurückgreift, ausdrücklich erwähnt. Besonders sind hier die Bestimmungen des Vertrages über die Europäische Union zur Einführung einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und die Artikel 223 und 224 EG-Vertrag (jetzt Artikel 296 EG und 297 EG) zu nennen, auf die ich im Verlauf der weiteren Untersuchung zurückkommen werde. Der Gerichtshof stellt im übrigen in ständiger Rechtsprechung fest, daß Festlegungen der staatlichen Sicherheitspolitik (nach innen und nach außen) und die hierzu erforderlichen Maßnahmen in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen(4). Erst recht unterliegt die Behandlung der militärischen Angelegenheiten eines Mitgliedstaats nicht nur dessen eigener Zuständigkeit, sondern es dürfen sich für sie aus der Gemeinschaftsrechtsordnung auch keine Hindernisse ergeben, die die nationale Entscheidungsfreiheit aufheben.
18 Aus diesen Überlegungen folgt indessen keineswegs, wie es die griechische Regierung zu verstehen scheint, daß dieser nationale Zuständigkeitsbereich keiner gemeinschaftsrechtlichen Beurteilung unterliegt, was darauf hinausliefe, einen "allgemeine[n], dem Vertrag immanente[n] Vorbehalt" anzuerkennen, "der jede Maßnahme, die im Interesse der öffentlichen Sicherheit getroffen wird, vom Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts ausnimmt"(5). Staatliche Regelungen im Interesse nationaler militärischer Ziele unterliegen insoweit der Überprüfung auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht hin, als ihre Anwendung die Befolgung des Gemeinschaftsrechts verhindert oder beeinträchtigt.
19 Hierbei ergibt sich eine weitere Schwierigkeit bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Wie bereits ausgeführt, wäre es zwar sinnvoll, anzuerkennen, daß nationale Maßnahmen der militärischen Sicherheit in bestimmten Fällen aufgrund ihrer Besonderheit als eigene Kategorie von anderen staatlichen Regelungen im Bereich der öffentlichen Sicherheit zu unterscheiden und bei der Überprüfung ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht vom Gerichtshof besonders zu behandeln sind. Die Möglichkeit einer solchen Vorgehensweise ergibt sich indessen nicht unmittelbar aus dem primären Gemeinschaftsrecht. So lassen die Bestimmungen des EU-Vertrags über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, die den Mitgliedstaaten die Befugnis einer eigenen Verteidigungspolitik einräumen(6), die Anwendbarkeit des EG-Vertrags unberührt(7). Die Bestimmungen des EU-Vertrags entheben die Mitgliedstaaten daher nicht von ihren durch den EG-Vertrag auferlegten Verpflichtungen. Außer in den Fällen, die unter den besonderen Vorbehalt der Artikel 223 ff. EG-Vertrag (jetzt Artikel 296 EU ff.) fallen, können nationale Regelungen, die militärische Angelegenheiten oder die Landesverteidigung betreffen und die die Anwendung des Gemeinschaftsrechts verhindern oder beeinträchtigen, daher offenbar nur in den Fällen und unter den Voraussetzungen gerechtfertigt sein, die der Gemeinschaftsgesetzgeber förmlich festgelegt hat.
20 Vorbehaltsklauseln in diesem Sinn sind beispielsweise die Artikel 36, 56, 66, 73d und 100a EG-Vertrag (jetzt Artikel 30, 46, 55, 58 und 95 EG), in denen Abweichungen von den Vorschriften über die Freizügigkeit und über die Harmonisierung der nationalen Rechtsordnungen zugelassen werden. Die genannten Bestimmungen enthalten aber - was, wie bereits dargelegt, wichtig ist - keine besonderen Regelungen zu Fragen des Militärs oder der Landesverteidigung, sondern betreffen ganz allgemein nationale Maßnahmen, die "aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit" gerechtfertigt sind. Diese Bestimmungen machen abweichende staatliche Maßnahmen von der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes abhängig und unterwerfen sie einer weiten materiellen Überprüfung durch den Gerichtshof. Somit scheint sich aus dem Wortlaut der Bestimmungen des primären Gemeinschaftsrechts zu ergeben, daß nationale Regelungen wie die streitigen immer dann, wenn die Anwendung der Artikel 223 ff. EG-Vertrag nicht in Betracht kommt, ebenso zu prüfen sind wie jede andere staatliche Maßnahme, die die öffentliche Ordnung oder Sicherheit betrifft.
21 Verhält es sich so oder wäre es dessen ungeachtet nicht sinnvoll, daß der Gerichtshof ein geeignetes Verfahren zu entwickeln versucht, nach dem den Besonderheiten dieser Sachverhalte bei der Überprüfung der Einhaltung der Gemeinschaftsgrundsätze Rechnung getragen werden kann? Wie ich zeigen werde, ist nur ein solches Verfahren akzeptabel und entspricht der bisherigen Ausrichtung der Rechtsprechung.
b) Artikel 224 EG-Vertrag
22 Zunächst ist Artikel 224 EG-Vertrag und seine Anwendbarkeit auf den vorliegenden Fall zu untersuchen.
23 Artikel 224 EG-Vertrag stellt innerhalb der Systematik des Vertrages gewissermaßen ein Sicherheitsventil zum Schutz bestimmter sensibler Interessen der Mitgliedstaaten dar. Die Vorschrift über ein Abweichen von den Pflichten, die gemäß dem Gemeinschaftsrecht normalerweise den Mitgliedstaaten obliegen, stellt in zweifacher Hinsicht eine Ausnahmeregelung dar. Erstens beinhaltet sie eine Ausnahme vom allgemeinen Regelungssystem des Gemeinschaftsrechts und ist deshalb, wie die anderen Vorbehaltsklauseln im Gemeinschaftsrecht, eng auszulegen. Zweitens erscheint ihre Anwendung, anders als bei den anderen Vorbehaltsklauseln, unter normalen Umständen unmöglich und ist nur in extremen Fällen, die in Artikel 224 erschöpfend aufgezählt sind, zulässig.
24 Letzteres hat den Gerichtshof dazu geführt, insbesondere im Anschluß an die Ausführungen des Generalanwalts Darmon in der Rechtssache Johnston(8), Artikel 224 als subsidiär gegenüber den anderen Bestimmungen des Vertrages anzusehen, da er als "Ultima ratio, auf die nur zurückgegriffen werden darf, wenn eine andere gemeinschaftsrechtliche Regelung fehlt, mit der sich dem in Rede stehenden Erfordernis der öffentlichen Sicherheit genügen läßt"(9), anzusehen sei. Dies ist auch die Hauptursache dafür, daß die fragliche Bestimmung bis zum heutigen Tage keinerlei Anwendung gefunden hat(10).
25 Meines Erachtens hält diese Auffassung über die automatische Subsidiarität einer Ausnahmevorschrift des primären Gemeinschaftsrechts der rechtlichen Überprüfung nicht stand.
26 Zwar erscheint mir die Zurückhaltung des Gerichtshofes bei der Anwendung von Artikel 224 durchaus verständlich. Eine systematische Berufung der Mitgliedstaaten auf diese Vorschrift könnte die Ausgewogenheit des Vertrages beeinträchtigen und Störungen im Kontrollmechanismus zur Überprüfung der Vereinbarkeit des Gemeinschaftsrechts mit nationalen Maßnahmen, die von den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts abweichen, hervorrufen. Die Mitgliedstaaten haben, gerade um die bei der Anwendung der anderen Vorbehaltsklauseln des Vertrages (beispielsweise der Artikel 36, 56, 66 u. a.) vorzunehmende strenge gerichtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung auszuschalten, jedes Interesse, eine Überprüfung der fraglichen nationalen Maßnahmen nach Artikel 224 zu erreichen, da der Gerichtshof dabei gemäß Artikel 225 EG-Vertrag (jetzt Artikel 298 EG) auf die Kontrolle beschränkt ist, ob der betreffende Mitgliedstaat die durch Artikel 224 eingeräumten Befugnisse "mißbraucht" hat.
27 Ich meine indessen, daß der Gesetzgeber Artikel 224 innerhalb der Systematik des Vertrages eine zusätzliche Funktion zugedacht hat, die über die Zulassung vom Gemeinschaftsrecht abweichender Maßnahmen hinausgeht, wie sie eventuell aufgrund anderer Bestimmungen des primären Gemeinschaftsrechts gerechtfertigt sein könnten. Artikel 224 markiert offenbar die Trennungslinie zwischen den normalen Verhältnissen des Funktionierens der Institutionen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft einerseits und den unangenehmen Fällen der Gefahr für einen Mitgliedstaat andererseits, die sich auf die allgemeineren Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten auswirken. Bei Anwendung von Artikel 224 unterliegen Art, Intensität und Umfang der Bindungen zwischen der nationalen Rechtsordnung und der Gemeinschaftsrechtsordnung erheblichen Veränderungen, so daß die Überprüfung der Voraussetzungen dieser Vorschrift in jedem Fall angezeigt ist. Aus diesem Grund hat der Gemeinschaftsgesetzgeber die Ausübung der durch Artikel 224 gewährten nationalen Befugnisse auch nicht ausdrücklich davon abhängig gemacht, daß die anderen rechtlichen Mittel, die der Vertrag den Mitgliedstaaten zur Wahrung ihrer Interessen zur Verfügung stellt, sich als unzureichend erweisen.
28 Wie weit reicht nun aber der Anwendungsbereich von Artikel 224? Notar Albore und die Kommission halten es beinahe für selbstverständlich, daß diese Vorschrift im vorliegenden Fall nicht anzuwenden ist. Ich bezweifle, daß diese verneinende Antwort so klar auf der Hand liegt.
29 Zunächst bereitet schon die Auslegung der fraglichen Vertragsbestimmung merkliche Schwierigkeiten. Die dort aufgezählten Sachverhalte, nämlich eine "schwerwiegende innerstaatliche Störung der öffentlichen Ordnung", der "Kriegsfall", eine "ernste, eine Kriegsgefahr darstellende internationale Spannung" oder die "Erfuellung der Verpflichtungen im Hinblick auf die Aufrechterhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit", stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit politischen, militärischen und geopolitischen Wertungen, für die grundsätzlich die Mitgliedstaaten zuständig sind. Dabei stellt sich, wie Generalanwalt Jacobs in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache C-120/94(11) ausführt, "die grundlegende Frage nach dem Umfang der Befugnis des Gerichtshofes ..., in derartigen Fällen eine richterliche Überprüfung vorzunehmen"(12), insbesondere wenn es darum geht, ob ein "Kriegsfall" oder eine "Kriegsgefahr" vorliegt. In diesen Fällen könne die "Intensität dieser Kontrolle ... infolge des Fehlens geeigneter, der richterlichen Anwendung zugänglicher Kriterien in starkem Maße beschränkt sein"(13). Wie Generalanwalt Jacobs ausführt, ist der Umfang der gerichtlichen Kontrolle (aufgrund von Artikel 225) bezogen auf einen möglichen Mißbrauch der verliehenen Befugnisse "äußerst begrenzt - nicht nur wegen des Wortlautes dieses und des vorhergehenden Artikels, sondern auch wegen ihres Inhalts"(14). Hieraus folgt, daß die Ansicht der staatlichen Stellen über das Vorliegen der in Artikel 224 genannten Anwendungsvoraussetzungen, ohne einer gemeinschaftsrechtlichen Überprüfung entzogen zu sein, nicht im vollem Umfang der gerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle unterliegt, wie es im Rahmen der Artikel 36, 56, 66 EG-Vertrag usw. bei der Kontrolle der Verhältnismäßigkeit der Fall ist.
30 Hinzu kommt ein weiteres Auslegungsproblem. Setzt die Anwendung von Artikel 224 tatsächlich die Verwirklichung der in der Vorschrift genannten Ereignisse und Situationen voraus, nämlich konkrete Verhältnisse innerer Anarchie, Krieg, Kriegsgefahr oder von dem Mitgliedstaat im Hinblick auf die Aufrechterhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit übernommene (meist militärische) Verpflichtungen? Notar Albore und die Kommission wollen diese Frage offenbar bejahen. Generalanwalt La Pergola hat in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Sirdar(15) die Auffassung vertreten, daß sich ein Mitgliedstaat in Zeiten, in denen er sich nicht in einer Situation schwerer Störung der Ordnung, Krieg, Kriegsgefahr usw. befindet, zur Begründung staatlicher Maßnahmen zur Organisation besonderer Einheiten des Heeres nicht auf die genannte Vorschrift berufen kann. Diese restriktive Auffassung entspricht, zumindest auf den ersten Blick, sowohl dem Wortlaut des primären Gemeinschaftsrechts, als auch dem Grundsatz, dass Ausnahmen von der Einhaltung des Gemeinschaftsrechts restriktiv auszulegen und anzuwenden sind.
31 Dennoch halte ich, gestützt auf die Besonderheit der Sachverhalte, die der Verfassungsgeber der Gemeinschaft bei Artikel 224 vor Augen hat, einen anderen Ansatz für möglich. Haupt- und Endzweck der genannten Vorschrift ist es meines Erachtens, den Mitgliedstaaten einen möglichst großen Entscheidungsspielraum für die Bewältigung außergewöhnlicher und sehr gefährlicher Situationen einzuräumen. Der Erlaß entsprechender Maßnahmen setzt aber nicht notwendig das Vorliegen der genannten Situationen voraus, sondern es genügt, daß er in unmittelbarem und ausschließlichem Zusammenhang mit diesen steht. Man könnte daher sagen, daß die den Mitgliedstaaten im Krisenfall eingeräumte Befugnis, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, sie auch ermächtigt, erforderliche Präventivmaßnahmen zu erlassen, die ihnen eine angemessene Reaktion auf Krieg, Störungen der internationalen Ordnung oder die Zerstörung des Staates ermöglichen sollen. Eine vollkommen restriktive Auslegung von Artikel 224, die staatliche Entscheidungen, die sich unmittelbar und ausschließlich auf die in der Vorschrift genannten Ausnahmesituationen beziehen - dabei handelt es sich gewöhnlich um Entscheidungen zur Organisation der Landesverteidigung und der Streitkräfte -, automatisch aus dem Anwendungsbereich dieser Vorschrift ausschließt, würde der fraglichen Vorschrift wohl jede praktische Wirksamkeit nehmen. Eine enge Auslegung einer Ausnahmevorschrift (die ich voll befürworte) unterscheidet sich aber von einer Bestimmung des Inhalts dieser Vorschrift, die so einengend ist, daß sie dieser jede praktische Wirkung nimmt.
32 Dem läßt sich entgegenhalten, daß die Außerordentlichkeit der in Artikel 224 genannten Sachverhalte es mit sich bringe, daß die getroffenen staatlichen Maßnahmen in der einen oder anderen Weise immer nur vorläufiger Natur sein könnten. Staatliche Entscheidungen, die eine Frage dauerhaft regeln, könnten daher auch dann nicht unter diese Vorschrift fallen, wenn die betreffende Regelung eine Reaktion auf den Kriegsfall oder eine ähnliche Krise darstellt. Selbst wenn man mit anderen Worten davon ausgeht, daß die fraglichen staatlichen Maßnahmen nicht notwendigerweise zeitlich mit dem Vorliegen der in Artikel 224 beschriebenen besonderen Sachverhalte zusammenfallen müßten - die Schwierigkeiten einer klaren Umschreibung der Fälle einer nachweislichen Kriegsgefahr habe ich bereits beschrieben - könnten diese Maßnahmen jedenfalls nicht beliebig lange aufrechterhalten werden. Ihrem dauerhaften Charakter ließe sich vielmehr entnehmen, daß sie nicht ausschließlich zur Bewältigung von Sachverhalten im Anwendungsbereich von Artikel 224 erlassen worden sind. Gegen eine entsprechende Auslegungsvermutung, die zwar als solche widerlegbar wäre, doch praktisch nur sehr schwer entkräftet werden könnte, habe ich keine Einwände.
33 Um es nicht bei theoretischen Überlegungen zu belassen, werde ich versuchen, diese auf den vorliegenden Sachverhalt zu übertragen. Dabei stellt sich die Frage, ob die streitigen Verbotsvorschriften über den Erwerb von dinglichen Rechten an Grundstücken in Landesteilen, die zu Gebieten von militärischer Bedeutung erklärt worden sind, in den Anwendungsbereich von Artikel 224 fallen können. Die Bejahung dieser Frage erschiene mir nicht ausgeschlossen, falls es sich hier um vorläufige und spezielle Verbote handelt. Zur Begründung verweise ich auf die anarchischen Zustände, die zeitweise in Albanien, einem Nachbarstaat Italiens, herrschten, oder erst recht auf die Beteiligung Italiens an den Operationen der NATO in Bosnien und in jüngerer Zeit im Kosovo. Könnte Italien tatsächlich das Recht abgesprochen werden, diese Umstände als Kriegsgefahr anzusehen oder als besondere Verhältnisse, die sich aus der Verpflichtung ergeben, die es "im Hinblick auf die Aufrechterhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit" übernommen hat? Und könnte man es angesichts der auf dem Balkan während der letzten fünf Jahre herrschenden Instabilität Italien verwehren, präventive Verbotsmaßnahmen wie die streitige in einer Zeit aufrechtzuerhalten, in der die internationale Sicherheit und Ordnung zwar wiederhergestellt ist, aber noch nicht eindeutig feststeht, daß die Probleme gelöst sind? Könnte ein Gericht der Gemeinschaft unter diesen Umständen die fraglichen zur Verteidigung militärischer Interessen getroffenen Maßnahmen im vollen Umfang auf ihre Verhältnismäßigkeit überprüfen und beispielsweise zu der Auffassung gelangen, daß die Insel Ischia nicht als ein - mehr oder weniger - "gefährdetes" Gebiet anzusehen ist? Oder könnte es, wie Notar Albore vorträgt, entscheiden, daß entsprechende militärische Notwendigkeiten nicht mehr bestehen?
34 Es ist meines Erachtens offensichtlich, daß eine Verwirklichung der in Artikel 224 genannten Sachverhalte zumindest für bestimmte Mitgliedstaaten nicht mehr so undenkbar erscheint, wie dies bisher gewöhnlich der Fall war. Die Schwierigkeiten, die mit der Feststellung der Grenzen und der Vornahme der durch Artikel 225 EG-Vertrag geregelten richterlichen Missbrauchskontrolle verbunden sind, sind auf jeden Fall bemerkenswert; dies setzt natürlich voraus, daß die Anwendbarkeit des Artikels 224 nicht mit dem - meines Erachtens unzulässigen - Hinweis auf dessen Subsidiarität zu verneinen wäre.
35 Hier stellt sich die Frage der Anwendbarkeit von Artikel 224 meines Erachtens nicht. Die betreffende italienische Regelung ist nicht vorläufiger Natur, sondern auf Dauer angelegt. Sie fällt daher, gemäß meinen obigen Ausführungen, nicht unter Artikel 224. Darüber hinaus hat die italienische Regierung auch nicht von dem Sicherheitsventil Gebrauch gemacht, das ihr Artikel 224 zur Verfügung stellt. Sie hat nicht einmal darzulegen versucht, aus welchen Gründen unter diese Vorschrift fallende Sachverhalte vorliegen könnten oder warum die streitigen Maßnahmen als militärische Vorkehrungen untrennbar und ausschließlich mit der Bewältigung dieser Sachverhalte verknüpft sind und damit gemäß der von mir vorgenommenen Auslegung des Artikels 224 zumindest für einen begrenzten Zeitraum dessen Anwendungsbereich zuzuordnen sind. Da es, wie gezeigt, für die Frage der Anwendbarkeit von Artikel 224 darauf ankommt, wie die Mitgliedstaaten die mit dieser Vorschrift zusammenhängenden geopolitischen, strategischen oder sonstigen Umstände sehen, erübrigt es sich hier, diese besondere Frage weiter zu untersuchen.
36 Dennoch ist die hier durchgeführte Untersuchung nicht ohne Belang. Sie öffnet vielmehr den Blick für die Bedeutung der streitigen nationalen Regelung und die Besonderheit ihrer Behandlung. Da die Italienische Republik insofern "militärische Interessen" geltend macht und damit eine Verbindung zu Sachverhalten herstellt, die möglicherweise unter Artikel 224 EG-Vertrag fallen, ist der Gerichtshof gehalten, die hier entwickelten Maßstäbe bei seiner Überprüfung der streitigen Regelung anzuwenden, und zwar auch hinsichtlich der anderen Rechtsgrundlagen, die der Vertrag bereitstellt. Nimmt der Gerichtshof diese kritischen Bewertungen auch außerhalb des Anwendungsbereichs von Artikel 224 vor, so besteht für die Mitgliedstaaten kein Anlaß mehr, sich weiterhin in ausdehnbarer und gegebenenfalls für die Beachtung des Gemeinschaftsrechts gefährlicher Weise auf diese Vorschrift zu berufen.
c) Die anderen Rechtsgrundlagen
37 Außerhalb des Anwendungsbereichs von Artikel 224 EG-Vertrag ist nun erstens zu untersuchen, ob das streitige nationale Verbot einzelne Vorschriften des Gemeinschaftsrechts verletzt, und zweitens, ob es dennoch mit dem Gemeinschaftsrecht insgesamt vereinbar ist. Das vorlegende Gericht ebenso wie die Parteien des Ausgangsverfahrens schlagen als Rechtsgrundlage zur Untersuchung des Rechtsstreits das Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit, die Unverletzlichkeit des Privatlebens, die Freizügigkeit des Personenverkehrs sowie die Freiheit des Dienstleistungs- und des Kapitalverkehrs vor.
38 Bevor ich nun damit beginne, die vorgeschlagenen Rechtsgrundlagen zu untersuchen, erscheint es mir angebracht, darauf hinzuweisen, daß die fraglichen Vertragsbestimmungen ein gemeinsames Merkmal aufweisen. Nach zutreffender Auslegung gestatten sie es ausdrücklich oder stillschweigend, unter bestimmten Voraussetzungen nationale Ausnahmen von den Verkehrsfreiheiten zum Schutz der "öffentlichen Sicherheit" vorzusehen. Der Begriff der öffentlichen Sicherheit wird dabei vom Gerichtshof, unabhängig davon, in welchem besonderen rechtlichen Rahmen er angeführt wird, einheitlich verstanden. Der Wahl der konkreten einschlägigen Vertragsbestimmunge(en) kommt daher für die Streitentscheidung im vorliegenden Fall keine nennenswerte praktische Bedeutung zu.
39 Was zunächst die Freiheit des Kapitalverkehrs anbelangt, genügt folgender Hinweis(16): Zum einen stellt die Investition in ein in einem Mitgliedstaat liegendes Grundstück durch eine Person, die nicht in diesem Mitgliedstaat ansässig ist, eine Kapitalbewegung dar; zum anderen erlegt die streitige nationale Regelung in bestimmten Gebieten Italiens Personen, die nicht italienische Staatsangehörige sind, zusätzliche Verpflichtungen beim Erwerb dinglicher Rechte an einem Grundstück auf. Die streitige Regelung betrifft daher unter diesem Gesichtspunkt eindeutig die Freiheit des Kapitalverkehrs; ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht ist anhand der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen zu dieser Grundfreiheit zu untersuchen, sofern glaubhaft gemacht wird, daß die im Ausgangsverfahren als Erwerber auftretenden deutschen Staatsangehörigen nicht in Italien ansässig sind.
40 Demgegenüber sind dem Gerichtshof die Absichten der Käufer der fraglichen Grundstücke unbekannt, so daß es nicht möglich ist, mit Sicherheit zu bestimmen, ob der streitige Erwerb im Zusammenhang mit der Ausübung der Freizügigkeit oder der Dienstleistungsfreiheit steht. Zwar kann der Erwerb eines Grundstücks, wie der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Kommission/Griechenland(17) ausgeführt hat, einen wichtigen Bestandteil dieser Freiheitsrechte bilden. Doch bleibt der Zusammenhang zwischen dem Erwerb der streitigen Grundstücke auf der Insel Ischia in Italien und der Absicht, die fraglichen gemeinschaftsrechtlichen Freiheiten auszuüben, im Rahmen des Ausgangsverfahrens rein hypothetisch. Ich meine daher, daß die Vorlagefrage nicht anhand dieser Rechtsgrundlagen untersucht zu werden braucht, es sei denn, daß die Grundstückserwerber schon in Italien wohnen oder beabsichtigen, dort ansässig zu werden.
41 Sicherlich mag der Erwerb eines Grundstücks in einem touristischen Gebiet wie der Insel Ischia dafür sprechen, daß der Käufer die Insel als Tourist und damit als Empfänger von Dienstleistungen aufsuchen möchte, so daß im vorliegenden Fall die Bestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit Anwendung fänden(18). Im Zusammenhang damit könnte uns die weite Auffassung des Gemeinschaftsgesetzgebers und des Gerichtshofes vom Anwendungsbereich der Freizügigkeit und der Niederlassungsfreiheit, wonach von diesen auch Personengruppen erfaßt werden, die weder unmittelbar mit einer Beschäftigung, einer Arbeitsplatzsuche oder anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten in Verbindung stehen(19), die Ansicht nahelegen, daß der bloße Versuch, irgendwo im Gemeinschaftsgebiet ein Grundstück zu erwerben, einer ausdrücklichen Inanspruchnahme der Freizügigkeit oder der Niederlassungsfreiheit gleichsteht und daher die sie betreffenden Vertragsbestimmungen anzuwenden sind. Obwohl gegen diese Annahme keine grundsätzlichen Bedenken bestehen - auch wenn es dabei Spekulation bleibt, ob der beabsichtigte Grundstückskauf tatsächlich mit der Ausübung der genannten Grundfreiheiten zusammenhängt -, halte ich es nicht für notwendig, diese Frage weiterzuverfolgen, da der vorliegende Sachverhalt ja, wie bereits ausgeführt, offensichtlich unter die Freiheit des Kapitalverkehrs fällt. Auch hängt die Antwort auf die Frage, ob die streitige Regelung gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, wie ich ebenfalls bereits gezeigt habe(20), hier nicht davon ab, welches spezielle Freiheitsrecht zu ihrer Prüfung herangezogen wird.
42 Von Interesse ist schließlich noch das Vorbringen, daß die fraglichen nationalen Beschränkungen Artikel 6 (jetzt Artikel 12 EG), der "jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit" verbietet, und das im Gemeinschaftsrecht anerkannte Recht auf Achtung des Privatlebens verletzten.
43 Es trifft zu, daß die Gemeinschaftsrechtsordnung das Recht auf Achtung des Privatlebens gewährleistet(21). Ich meine allerdings nicht, daß die in Italien geltende Verpflichtung, den Behörden den Zweck des beabsichtigten Grundstückserwerbs zu offenbaren, die Achtung des Privatlebens verletzt. Im übrigen beanspruchen die Grundrechte jedenfalls "keine uneingeschränkte Geltung, sondern können Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese Beschränkungen tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet"(22)
. Daraus folgt, daß die fraglichen Bestimmungen, selbst wenn sie in den Schutz des Privatlebens eingreifen, dem Gemeinschaftsrecht nicht entgegenstehen, soweit sie durch Gründe des öffentlichen Interesses, hier der Landesverteidigung, gerechtfertigt sind.
44 Gewichtiger scheint mir hingegen das Vorbringen, die streitige Regelung verstoße gegen Artikel 6 EG-Vertrag, weil sie eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit beinhalte. Die italienische und die griechische Regierung vertreten die Ansicht, Artikel 6 EG-Vertrag stelle keine selbständige Rechtsgrundlage dar, sondern sei stets zusammen mit anderen spezielleren Vorschriften des Vertrages anzuwenden, die konkrete Ausprägungen des Diskriminierungsverbots enthielten. Für die Anwendung von Artikel 6 im vorliegenden Fall würde diese Auffassung bedeuten, daß eine rechtliche Überprüfung auf dieser Grundlage nur erfolgen könnte, wenn gleichzeitig der Anwendungsbereich eines speziellen Freiheitsrechts, etwa der Freizügigkeit oder der Freiheit des Dienstleistungs- oder des Kapitalverkehrs, eröffnet wäre. Eine derart einschränkende Auslegung ist, da sie Artikel 6 als Vorschrift des primären Gemeinschaftsrechts jede praktische Wirksamkeit nehmen würde, abzulehnen. Wie der Gerichtshof eindeutig entschieden hat, können sich alle Rechtssubjekte im Rahmen von Rechtsbeziehungen, die dem Gemeinschaftsrecht unterliegen, immer dann auf Artikel 6 des Vertrages berufen, wenn nicht eine der spezielleren Vorschriften des primären oder sekundären Gemeinschaftsrechts anwendbar ist(23), in denen die grundsätzliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit zu unterlassen, näher ausgeprägt ist. Im übrigen ist auch das in Artikel 6 niedergelegte Recht auf Gleichbehandlung unabhängig von der Staatsangehörigkeit nicht absolut zu verstehen. Vielmehr ist es denkbar, daß aus legitimen Gründen des öffentlichen Interesses, wie sie u. a. in den Artikeln 36, 59 und 69 EG-Vertrag vorgesehen sind, nationale Beschränkungen aufrechterhalten oder neu eingeführt werden.
45 Artikel 6 stellt somit hier nicht deshalb keine geeignete Rechtsgrundlage dar, weil er nicht selbständig anwendbar wäre, sondern deshalb, weil eine andere Vorschrift eine speziellere Ausprägung des Diskriminierungsverbots enthält. Wie nämlich bereits festgestellt, findet das Gemeinschaftsrecht auf die streitige nationale Regelung unter dem Gesichtspunkt der Freiheit des Kapitalverkehrs, also gemäß den Artikeln 67 ff. EG-Vertrag oder hilfsweise unter dem Gesichtspunkt der Freizügigkeit Anwendung, so daß aus diesem Grund ein unmittelbarer Rückgriff auf Artikel 6 ausscheidet.
46 Ich komme also zu dem Ergebnis, daß der vorliegende Fall im Hinblick auf den freien Kapitalverkehr zu untersuchen ist; subsidiär hierzu wäre jedoch auch eine Überprüfung unter dem Gesichtspunkt der Freizügigkeit möglich.
VI - Vereinbarkeit der streitigen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht
A - Maßstäbe für die Rechtsmäßigkeitsprüfung
47 Entgegen der Auffassung des vorlegenden Gerichts sind die streitigen nationalen Regelungen nicht anhand von Artikel 67, sondern, wie Artikel 73a (aufgehoben durch den Vertrag von Amsterdam) ausdrücklich bestimmt, anhand der Artikel 73b (jetzt Artikel 56 EG) und 73d EG-Vertrag zu untersuchen. Das speziell an Angehörige anderer Mitgliedstaaten gerichtete Erfordernis einer vorherigen behördlichen Genehmigung zum Erwerb von Grundstückseigentum stellt unzweifelhaft eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit und eine Einschränkung des freien Kapitalverkehrs dar. Es verstößt somit, vorbehaltlich einer Rechtfertigung nach Artikel 73d EG-Vertrag, gegen Artikel 73b EG-Vertrag. Artikel 73d EG-Vertrag bestimmt: "Artikel 73b berührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten, ... Maßnahmen zu ergreifen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gerechtfertigt sind." Wie ich bereits ausgeführt habe, bezeichnet der durch den gemeinschaftsrechtlichen Verfassungsgeber verwendete Begriff "öffentliche Sicherheit" jeweils einen identischen Bereich des öffentlichen Interesses sowohl im Rahmen des Artikels 73d als auch der Artikel 36, 56 und 66 EG-Vertrag. Es ist noch zu untersuchen, inwieweit die streitige italienische Regelung den freien Kapitalverkehr rechtmäßigerweise zum Schutz der öffentlichen Sicherheit einschränkt.
48 Bevor ich diese spezielle Frage erörtere, ist es meines Erachtens notwendig, auf die Unterschiede des vorliegenden Verfahrens zu der Rechtssache einzugehen, mit der sich der Gerichtshof in dem bereits erwähnten Urteil Kommission/Griechenland(24) befaßte. Der Gegenstand des dortigen Verfahrens war mit dem des vorliegenden vergleichbar, da es auch dort um die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht ging, nach der für den Abschluß von Rechtsgeschäften über in Grenzgebieten gelegene Grundstücke durch ausländische juristische oder natürliche Personen eine besondere Regelung galt. Doch hat der Gerichtshof in der Rechtssache C-305/87(25) bestimmte Fragen nicht behandelt, die im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreit aufgeworfen worden sind. Die griechische Regierung hatte den von der Kommission hinsichtlich der Unvereinbarkeit der streitigen Regelung mit den Artikeln 48, 52 und 59 EG-Vertrag geltend gemachten Beanstandungen nämlich nicht widersprochen, sondern sich im schriftlichen Verfahren darauf beschränkt, sich auf ein Gesetzgebungsvorhaben zur Änderung der streitigen Regelung zu berufen(26). Erstmals in der mündlichen Verhandlung hatte sie ohne nähere Darlegungen geltend gemacht, die streitigen Maßnahmen seien gemäß Artikel 224 EG-Vertrag gerechtfertigt; der Gerichtshof ging auf dieses Vorbringen nicht in der Sache ein(27). Im Hinblick auf den ihm zur Entscheidung vorliegenden Sachverhalt beschränkte sich der Gerichtshof schließlich darauf, die Unvereinbarkeit der griechischen Regelung mit den Artikeln 48, 52 und 59 EG-Vertrag festzustellen, ohne die Frage zu untersuchen, inwieweit diese Regelung gegebenenfalls als notwendige Maßnahme zur Wahrung der militärischen Interessen der Griechischen Republik gerechtfertigt sein könnte; für die gerichtliche Überprüfung stellte also der mögliche Bezug der streitigen nationalen Verbote zum Schutz der öffentlichen Sicherheit keinen wesentlichen Gesichtspunkt dar.
49 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes sind Bestimmungen des Vertrages über die Zulässigkeit abweichender nationaler Regelungen von den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts aufgrund ihres Ausnahmecharakters eng auszulegen. Maßnahmen der Mitgliedstaaten, durch die Hindernisse oder Beschränkungen bezüglich der Verkehrsfreiheiten aufrechterhalten oder eingeführt werden, unterliegen daher einer umfassenden Verhältnismäßigkeitskontrolle, mit der festgestellt werden soll, inwiefern sie den Verpflichtungen genügen, die das primäre Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten auferlegt. Eine nationale Maßnahme, die eine Abweichung bewirkt, darf daher nicht in einem Mißverhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen und muß so ausgelegt werden, "daß sich [ihre] Wirkung auf dasjenige beschränkt, was zum Schutz der Interessen notwendig ist, die [sie] wahren will"(28).
50 In diesem Zusammenhang ist das Urteil in der Rechtssache Konle(29) von besonderem Interesse. Diese Entscheidung betraf die Frage ob ein österreichisches Gesetz, das für bestimmte Gebiete Österreichs den Erwerb von bebauten Grundstücken durch Ausländer von der Genehmigung einer Grundverkehrsbehörde abhängig machte, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Mit dieser Regelung sollte verhindert werden, daß in bestimmten Gebieten Österreichs durch Umnutzung von Grundstücken Zweitwohnsitze entstehen. Der Gerichtshof führt hierzu nach Feststellung der von dieser Maßnahme ausgehenden diskriminierenden Beschränkung des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten(30) aus: "Hält ein Mitgliedstaat eine vorherige Genehmigung aus im Allgemeininteresse liegenden raumplanerischen Zielen wie der Erhaltung einer dauerhaft ansässigen Bevölkerung und einer in einigen Gebieten vom Tourismus unabhängigen Wirtschaftstätigkeit für erforderlich, so ist die darin liegende Beschränkung nur zulässig, wenn sie nicht diskriminierend angewandt wird und wenn keine anderen, weniger einschneidenden Verfahren erlauben, das gleiche Ergebnis zu erreichen."(31) Im Ergebnis stellt der Gerichtshof daher fest: "Angesichts der Gefahr einer Diskriminierung, die mit der vorherigen Genehmigung des Grundstückserwerbs verbunden ist, wie sie im vorliegenden Fall vorgeschrieben ist und angesichts der anderen Möglichkeiten, über die der Mitgliedstaat verfügt, um die Einhaltung seiner raumplanerischen Vorgaben sicherzustellen, stellt das streitige Genehmigungsverfahren keine Beschränkung des Kapitalverkehrs dar, die unerläßlich wäre, um Zuwiderhandlungen gegen innerstaatliche Rechtsvorschriften über Zweitwohnsitze zu verhindern."(32)
51 Diese Rechtsprechung ist nicht nur wegen ihrer Analogie zum vorliegenden Fall, sondern auch deshalb von Belang, weil sie den Umfang der gerichtlichen Kontrolle im Anwendungsbereich von Artikel 73d EG-Vertrag verdeutlicht. Zur Überprüfung der Notwendigkeit einer nationalen Regelung und ihrer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn vollzieht nämlich der Gerichtshof selbst die Überlegungen des Urhebers der streitigen Regelung nach und bemüht sich, Mittel zur Umsetzung der verfolgten Ziele zu finden, die die vertraglich gewährleisteten Grundfreiheiten möglichst unangetastet lassen. Der Gerichtshof setzt sich also im Rahmen seiner Überprüfung von Mal zu Mal selbst an die Stelle des nationalen Gesetzgebers und überprüft so die Notwendigkeit einer staatlichen Maßnahme und deren Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.
52 Die Kommission hat sich in der mündlichen Verhandlung auf das Urteil Konle berufen und dabei die Entsprechungen zwischen der dort streitigen österreichischen und der hier streitigen italienischen Regelung hervorgehoben. Ihrer Ansicht nach ist die dortige Entscheidung identisch auf den vorliegenden Sachverhalt übertragbar. Die Kommission hat dem Gerichtshof somit nahegelegt zu entscheiden, daß die fragliche italienische Regelung und das Erfordernis der vorherigen Genehmigung von Kaufverträgen mit dem Grundsatz des freien Kapitalverkehrs unvereinbar sind, weil sie zum Schutz des öffentlichen Interesses, auf das sich die nationalen Stellen berufen, nicht erforderlich sind, sondern dieser Schutz durch Regelungen gewährleistet werden kann, die dieses gemeinschaftsrechtlich gewährleistete Freiheitsrecht in geringerem Umfang beeinträchtigen.
53 Die Auffassung der Kommission ist abzulehnen. Es ist meines Erachtens nicht möglich, der genannten Rechtsprechung Punkt für Punkt zu folgen und dabei zum einen die durch die Italienische Republik geltend gemachten besonderen militärischen Notwendigkeiten gründlich zu bewerten und zum anderen alternative Maßnahmen vorzuschlagen, die diesen Notwendigkeiten Rechnung tragen. Aus Gründen, die ich in diesen Schlußanträgen bereits ausführlich dargelegt habe(33), erachte ich die volle Prüfung in der Sache, die sonst mit der Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit einhergeht, im vorliegenden Fall für unangemessen.
54 Meiner Ansicht nach hält es auch der Gerichtshof in dem vorliegenden Fall entsprechenden Fällen für notwendig, die Verhältnismäßigkeitskontrolle einzuschränken. Zumindest geht dies wohl aus der Feststellung des Gerichtshofes hervor, daß die Mitgliedstaaten beim Erlaß von Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Sicherheit über ein Ermessen verfügen(34). Damit wandelt sich die gerichtliche Verhältnismäßigkeitskontrolle von einer umfassenden Rechtmäßigkeitskontrolle zu einer Überprüfung der Grenzen des Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten im Bereich der öffentlichen Sicherheit. Was den hier angesprochenen besonderen Teilaspekt der öffentlichen Sicherheit, den Schutz militärischer Interessen und der Landesverteidigung im besonderen anbelangt, so verfügen die Mitgliedstaaten insoweit, wie bereits dargelegt, über einen besonders weiten Ermessens- und Handlungsspielraum. Im gleichen Maße wie sich so der nationale Ermessensspielraum erweitert, verengt sich umgekehrt der Spielraum für eine gerichtliche Überprüfung der nationalen Maßnahmen(35).
55 Wonach bestimmt sich nun in Fällen der vorliegenden Art der dem Richter zur Verfügung stehende Interventionsspielraum? Wie die Kommission zu Recht bemerkt, steht das Gemeinschaftsrecht einer abstrakt-generellen Berufung der Mitgliedstaaten auf ein öffentliches nationales Interesse, sei es auch militärischer Art, zur Ausschaltung einer Gemeinschaftsrechtsnorm entgegen. Anderenfalls liefe die Gemeinschaftsrechtsordnung Gefahr, die Existenz einer (mehr oder weniger großen) Kategorie von "Regierungsakten" anzuerkennen, die somit jeder gemeinschaftsrechtlichen Kontrolle entzogen wäre. Beabsichtigt ein Mitgliedstaat, vom Gemeinschaftsrecht abzuweichen, ist er gehalten, hinreichend darzulegen, daß die vorgesehenen Ausnahmen nicht generell gelten und nicht unzulässigerweise auf die Regelung rein hypothetischer, nicht bewiesener Sachverhalte abzielen. Eine derartige Verpflichtung zu einer "Minimalbegründung" stellt somit die Voraussetzung für die Anerkennung der Vereinbarkeit nationaler Entscheidungen über Fragen von militärischer Bedeutung mit dem Gemeinschaftsrecht dar.
56 Auf den vorliegenden Fall übertragen bedeutet dies nicht, daß der Anwender des Gemeinschaftsrechts die Verteidigungspolitik der Italienischen Republik der Sache nach zu bewerten oder eine erschöpfende Überprüfung der durch den nationalen Gesetzgeber gewählten Regelungsmöglichkeiten vorzunehmen hat. Vielmehr steht es allein dem nationalen Gesetzgeber zu, erstens einem Sachverhalt militärische Bedeutung zuzuschreiben und zweitens nach Mitteln für die Erreichung des besonderen, im öffentlichen Interesse liegenden Zieles zu suchen. Die Berufung auf die Landesverteidigung kann jedoch nicht unkontrolliert erfolgen; die nationalen Maßnahmen bedürfen vielmehr in gewissem Umfang einer Begründung, aus der sich zum einen das verfolgte Ziel und zum anderen der logische Bezug zwischen dem Erlaß der nationalen Maßnahme und der Erreichung dieses Zieles ergeben. Den bloßen Hinweis auf Erfordernisse der Landesverteidigung, der ohne nachvollziehbare Begründung möglicherweise nur einen Vorwand für die Umgehung der dem Mitgliedstaat durch den Vertrag auferlegten Pflichten darstellt, läßt der Gerichtshof nicht gelten. Die nationalen Stellen haben bei der Berufung auf den militärischen Teilbereich der öffentlichen Sicherheit auf jeden Fall die Gesetze der Logik und die Gegebenheiten der allgemeinen Erfahrung zu beachten. Der Hinweis auf die Landesverteidigung darf nicht dazu dienen, die Verfolgung anderer nationaler, dem Vertrag widersprechender Ziele, wie etwa die indirekte Einführung von Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit, zu verschleiern. In diesem Fall läge unzweifelhaft ein mißbräuchliches Verhalten des Mitgliedstaates und eine Verletzung der Verkehrsfreiheit vor.
57 Das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-62/96 (Kommission/Griechenland)(36) umfaßt einen typischen Anwendungsfall der Kontrolle, die der Gerichtshof über nationale Bestimmungen ausübt, die ein Mitgliedstaat mit seiner militärischen Verteidigung verbindet. Im dortigen Fall hatte die Griechische Republik gesetzliche Bestimmungen aufrechterhalten, die das Recht zur Eintragung in griechische Schiffsregister und das Recht zum Führen der griechischen Flagge davon abhängig machten, daß das betreffende Schiff zu mehr als 50 % griechischen Staatsangehörigen oder einer juristischen Person gehört, deren Kapital im selben Umfang von griechischen Staatsangehörigen gehalten wird; zur Rechtfertigung dieser Regelung hatte sich die Griechische Republik unter anderem auf die Besonderheit der Organisation ihrer Landesverteidigung und die Notwendigkeit berufen, notfalls Schiffe requirieren zu können. Der Gerichtshof erklärte zu dieser Argumentation lediglich: "Was schließlich die Organisation der militärischen Verteidigung der Griechischen Republik angeht, genügt der Hinweis darauf, daß die griechischen Behörden beschließen könnten, jedes Schiff, das unter griechischer Flagge fährt, unabhängig von der Staatsangehörigkeit ihres Eigentümers zu requirieren."(37) Der Gerichtshof stützte seine Überlegungen somit auf logische Schlußfolgerungen und die Lehren aus der allgemeinen Erfahrung, denen zufolge das Recht eines Staates, bestimmte Gegenstände für Verteidigungszwecke zu beschlagnahmen, derart weit reicht, daß es von der Staatsangehörigkeit des Eigentümers der betreffenden Gegenstände in keiner Weise berührt wird. Die streitigen nationalen Regelungen standen somit nicht in einem logischen Bezug zu der Erreichung des durch den Mitgliedstaat verfolgten militärischen Zieles.
B - Anwendung der oben bezeichneten Grundsätze im vorliegenden Fall
58 Die Schlußfolgerungen aus der obigen Untersuchung hinsichtlich der Grundsätze und Grenzen der gemeinschaftlichen Rechtmäßigkeitskontrolle sind nunmehr auf den vorliegenden Fall zu übertragen. Hierzu erinnere ich daran, daß die Mitgliedstaaten bei der Verteidigung ihrer militärischen Interessen zwar über ein sehr weites Ermessen verfügen, dieses aber nicht unkontrolliert ausüben können. Die nationalen Stellen sind daher gehalten, Ausnahmen vom gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Verkehrsfreiheit durch Darlegung des durch die jeweiligen nationalen Regelungen verfolgten Zieles und deren logischen Bezuges zur Erreichung dieses Zieles zu begründen. Die Beachtung dieses Begründungserfordernisses, dessen Einzelheiten sich wohlgemerkt nach den Besonderheiten des jeweiligen Falles richten, stellt eine unerläßliche Voraussetzung für die Rechtmäßigkeitskontrolle im Rahmen des Gemeinschaftsrechts dar und gewährleistet jeweils, daß die Mitgliedstaaten den ihnen zum Schutz der öffentlichen militärischen Sicherheit eingeräumten Ermessensspielraum nicht überschreiten oder sich mißbräuchlich auf diesen Aspekt der öffentlichen Sicherheit berufen, um dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Ziele zu verfolgen.
59 Zur sachgemäßen Prüfung der Frage, ob die streitige italienische Regelung, die für den Erwerb von dinglichen Rechten an Grundstücken in Gebieten von militärischer Bedeutung durch ausländische Staatsangehörige eine vorherige behördliche Genehmigung vorsieht, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, sind folgende Angaben der italienischen Stellen erforderlich.
60 Zunächst ist es unerläßlich, hinsichtlich des Erlasses der streitigen Regelung näher darzulegen, welche Logik dem System der Erklärung bestimmter Landesteile zu Gebieten von militärischer Bedeutung zugrunde liegt, welche allgemeinen Grundsätze bei der Festlegung dieser Gebiete eventuell maßgeblich sind und warum speziell von ausländischen Erwerbern eine vorherige behördliche Genehmigung verlangt wird.
61 Was sodann die praktische Umsetzung der Regelungen anbelangt, wäre es - bei möglichst weitgehender Beachtung der mit der Wahrung militärischer Interessen verbundenen Besonderheiten - für den Anwender des Gemeinschaftsrechts nützlich, die Einzelheiten der von den nationalen Behörden ausgeübten Kontrolle und die Gesichtspunkte zu kennen, nach denen im Einzelfall die betreffende Genehmigung erteilt oder verweigert wird.
a) Die Logik der streitigen nationalen Regelungen
62 Ausgangspunkt ist der erste Teil der Begründungspflicht. Hierzu haben die italienischen Behörden zwei Fragen zu beantworten. Wozu dient erstens die offenbare Diskriminierung von Ausländern, die dingliche Rechte an Grundstücken in bestimmten Gebieten Italiens erwerben wollen? Wie werden zweitens auf der Ebene der Gesetzgebung diejenigen Teile des italienischen Staatsgebiets festgelegt, in denen dieses Verfahren den Ausländern gegenüber angewandt wird?
i) Warum gilt das Genehmigungsverfahren nur für ausländische Staatsangehörige?
63 Wie aus der Beantwortung der vom Gerichtshof im schriftlichen Verfahren gestellten Fragen durch die italienische Regierung hervorgeht, beruht die Einführung eines Systems der vorherigen Genehmigung für den Erwerb von dinglichen Rechten an Grundstücken durch Ausländer in Gebieten von militärischer Bedeutung auf folgenden Überlegungen: Die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats gehörten aufgrund ihrer Eigenschaft jeweils zu einer "nationalen Gemeinschaft" und teilten damit deren grundlegende Interessen. Zum einen sei zu vermuten, daß die Interessen dieser Personen mit denen der jeweiligen "nationalen Gemeinschaft" übereinstimmten. Zum anderen unterlägen dieselben Personen allein aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit einer besonderen Verpflichtung, sich den Interessen der nationalen Gemeinschaft anzupassen, einer Verpflichtung, die ihrerseits der Solidaritätspflicht des Bürgers zu dem Staat entspringe, dessen Staatsangehöriger er sei. Diese Verpflichtung finde ihren Ausdruck in einer Reihe von Einzelpflichten der jeweiligen Staatsangehörigen, wie z. B. der aus Artikel 246 des italienischen Strafgesetzbuchs, der die Bestrafung von Staatsbürgern vorsehe, die Geld oder einen anderen Vorteil vom Ausland entgegennähmen, um gegen das nationale Interesse gerichtete Handlungen vorzunehmen. Personen, die nicht italienische Staatsangehörige seien, befänden sich offensichtlich nicht in derselben rechtlichen und tatsächlichen Lage wie italienische Staatsangehörige, da sie zum einen nicht als "Teilhaber" an den nationalen Interessen der Italienischen Republik angesehen werden könnten und zum anderen auch nicht den besonderen Verpflichtungen der italienischen Rechtsordnung zur Wahrung dieser Interessen unterworfen seien.
64 Nach souveräner Auffassung der italienischen Stellen sind daher die italienische Staatsangehörigkeit und die daraus erwachsenden Verpflichtungen ausreichend, um den Erwerb eines Grundstücks in einem Gebiet von militärischer Bedeutung nicht als Bedrohung der nationalen militärischen Interessen erscheinen zu lassen, während entsprechende Garantien im Fall des Erwerbs durch Ausländer nicht bestuenden. Daher sei ein ergänzendes Verfahren zum Schutz der nationalen militärischen Interessen erforderlich. Eben diesen Zweck verfolge die italienische Regelung mit der Einführung eines Systems der Vorabgenehmigung, das speziell den Erwerb von Grundstücken durch Ausländer in Gebieten von militärischer Bedeutung regelt.
65 Folgende Kritik an diesen Darlegungen der italienischen Regierung ist angebracht. Es trifft zwar zu, daß die rechtliche und tatsächliche Lage von Ausländern nicht derjenigen der italienischen Staatsangehörigen gleichgestellt werden kann; jedoch stellt sich die Frage, ob es das Gemeinschaftsrecht zulassen kann, daß erstere einer Vorabüberprüfung unterliegen, während etwas Entsprechendes bei letzteren nicht der Fall ist(38). Artikel 246 des italienischen Strafgesetzbuchs sieht, wie bereits erwähnt, strafrechtliche Sanktionen für italienische Staatsbürger vor, die den nationalen Interessen (hier militärischer Art) schaden; der hinter diesem Schutz der nationalen militärischen Interessen stehenden Logik läuft es indessen zuwider, daß die italienische Rechtsordnung den Verstoß gegen diese Interessen durch einen italienischen Staatsangehörigen zunächst hinnimmt und erst dann ahndet, während sie zum Schutz derselben Interessen gegenüber Handlungen von Ausländern in Italien präventive Maßnahmen für geboten hält. Oder verbirgt sich in der streitigen italienische Regelung am Ende gar eine allgemeinere negative Einstellung des nationalen Gesetzgebers gegenüber Nichtitalienern, indem ihr die stillschweigende Annahme zugrunde liegt, daß Ausländer von Gesetzes wegen antinationalen Akten mehr zugeneigt erscheinen und damit in tatsächlicher Hinsicht eine größere Gefahr insbesondere für das öffentliche militärische Interesse darstellen?
66 Läge diese Betrachtungsweise wirklich in der Absicht des italienischen Gesetzgebers, so wäre dies zweifellos für den Anwender des Gemeinschaftsrechts störend, drückt sich darin doch die Ablehnung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung getragenen Idee einer ständigen gegenseitigen Annäherung der Völker der Mitgliedstaaten und des Fortschritts der europäischen Einigung aus. Darin liegt indessen eine politische und keine rechtliche Kritik. Im gegenwärtigen Stadium der europäischen Einigung und trotz der Fortschritte, die auf institutioneller und verfassungsrechtlicher Ebene, insbesondere hinsichtlich der Unionsbürgerschaft, erzielt wurden, bleibt es meiner Ansicht nach einem Mitgliedstaat unbenommen, zwischen eigenen Staatsangehörigen und denen der anderen Mitgliedstaaten zu unterscheiden und davon auszugehen, daß in bestimmten Fällen und unter bestimmten Voraussetzungen das Verhalten der erstgenannten ein potentiell geringeres Risiko für die nationale militärische Sicherheit darstellt als das der anderen. Ich halte daher eine spezielle italienische Regelung für Teile des Staatsgebiets von militärischer Bedeutung nicht schon deshalb für gemeinschaftsrechtswidrig, weil sie Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten, die Grundstücke in diesen Gebieten erwerben wollen, die Verpflichtung auferlegt, vorab eine besondere behördliche Genehmigung einzuholen, während dies von italienischen Staatsangehörigen nicht verlangt wird. Die darin bestehende Diskriminierung könnte gegebenenfalls aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts gerechtfertigt sein.
ii) Festlegung der Gebiete von militärischer Bedeutung
67 Mag die Logik, die der Unterscheidung zwischen eigenen und fremden Staatsangehörigen hinsichtlich der hier streitigen Frage des Erwerbs dinglicher Rechte auf italienischem Staatsgebiet zugrunde liegt, zumindest theoretisch aus Sicht des Gemeinschaftsrechts gerechtfertigt sein, so bedeutet dies noch nicht, daß die fragliche italienische Regelung automatisch in jeder Hinsicht mit der Gemeinschaftsrechtsordnung vereinbar ist. Zur Anerkennung der Notwendigkeit der genannten Unterscheidung für die Verteidigung der militärischen Interessen Italiens ist vielmehr eine nähere Erläuterung der Logik des Verfahrens erforderlich, mit dem bestimmte Teile des italienischen Staatsgebiets zu Gebieten von militärischer Bedeutung erklärt und einer speziellen Regelung unterworfen werden, die nur die Ausländer betrifft. Dabei geht es für mich nicht darum - und ich könnte dies auch nicht - die italienische Verteidigungspolitik derart erschöpfend zu analysieren, daß der Begriff "militärische Bedeutung" eingehend definiert wird. Dennoch ist es unerläßlich, daß die italienischen Stellen in der Lage sind, die gedankliche Grundlage eines Systems, das innerhalb des italienischen Staatsgebiets zwischen Gebieten mit und ohne militärische Bedeutung unterscheidet, und die Funktionsweise des Vorabgenehmigungsverfahrens in diesem Zusammenhang darzulegen.
68 Aus der Stellungnahme der italienischen Regierung im schriftlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung ergibt sich aber keine hinreichend genaue Erläuterung der Ratio der streitigen Regelung. So enthält das Ministerialdekret vom 15. Mai 1990 zur Durchführung des Gesetzes Nr. 104/90, in dem die Gebiete von militärischer Bedeutung, in denen die besondere Regelung für die Übertragung von Grundstückseigentum Anwendung findet, festgelegt werden, lediglich eine nicht näher erläuterte Aufzählung der Inselgebiete, die bereits in dem seinerseits auf die Gesetze Nr. 1095 von 1935 und Nr. 2207 von 1939 verweisenden Gesetz Nr. 898/76 aufgeführt waren. Die zuständigen Minister haben somit anscheinend gar keine materielle Abwägung dazu vorgenommen, ob es angebracht ist, die besondere Regelung für die Inselgebiete aufrechtzuerhalten oder nicht; falls sie eine Abwägung vorgenommen haben sollten, haben sie die Gründe für ihr Dekret jedenfalls nicht mitgeteilt. Darüber hinaus enthalten weder das Gesetz von 1976 noch das ursprüngliche Gesetz aus dem Jahr 1935 konkrete Hinweise dazu, auf welcher gedanklichen Grundlage die Einteilung des italienischen Staatsgebiets in Gebiete mit und ohne militärische Bedeutung beruht und nach welchen Grundsätzen die zuständigen Behörden die entsprechende Einteilung vornehmen. Auch ist offensichtlich eine regelmäßige Überprüfung der einmal erfolgten Einteilung nicht vorgesehen.
69 Es ist auch bemerkenswert, daß das Gesetz Nr. 898/76 zwar die Frage der militärischen Dienstbarkeiten auf Nachbargrundstücken von militärischen Einrichtungen regelt (Artikel 1 bis 15) und die Beschränkungen festlegt, denen bestimmte Bauten in Kommunen von militärischer Bedeutung(39) unterliegen, dieselbe Regelung aber hinsichtlich der in Artikel 18 genannten Gebiete von militärischer Bedeutung keinerlei klare Festlegungen enthält. So bestimmt der Gesetzgeber zwar im einzelnen die Fälle, in denen Grundstücke aufgrund ihrer Nähe zu militärischen Einrichtungen Nutzungsbeschränkungen unterliegen, ebenso das Ausmaß dieser Beschränkungen und die Voraussetzungen, unter denen sie verhängt werden. Die genannten Beschränkungen sind befristet, ihre Notwendigkeit wird regelmäßig überprüft, und das Gesetz sieht die Möglichkeit ihrer Aufhebung vor sowie die Zahlung einer Entschädigung an diejenigen Personen, denen durch die Nutzungsbeschränkung ein Schaden entsteht. Hingegen besteht die Einteilung des italienischen Staatsgebiets in Gebiete von militärischer Bedeutung und solche ohne militärische Bedeutung im wesentlichen unverändert so fort, wie sie kurze Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg festgelegt wurde, also in einer Zeit, als die geopolitischen und strategischen Verhältnisse eindeutig andere waren. Der heutige italienische Gesetzgeber hat sich offenbar mit der Frage der Notwendigkeit, diese Regelung aufrechtzuerhalten, nicht auseinandergesetzt und darüber hinaus keinerlei Hinweise dafür gegeben, nach welchen Grundsätzen Gebiete von militärischer Bedeutung festgelegt werden.
70 Das italienische Recht liefert somit keinerlei Anhaltspunkte dafür, warum und nach welchen Grundsätzen bestimmte Teile des Staatsgebiets im Unterschied zu anderen Teilen derart von militärischem Interesse sind, daß dort die Anwendung einer Sonderregelung für Ausländer, die Grundstückseigentum erwerben wollen, gerechtfertigt sein könnte. Es fehlt daher sowohl die Darlegung eines logischen Bezugs zwischen eben den fraglichen Gebieten und dem militärischen öffentlichen Interesse wie auch zwischen der Verteidigung dieses Interesses und der Festlegung eines Systems der vorherigen Genehmigung von Grundstücksgeschäften, bei denen der Erwerber nicht italienischer Staatsangehöriger ist.
71 Das Fehlen jeglicher Begründung für die streitige Regelung läßt sich auch nicht durch den allgemeinen und undifferenzierten Hinweis auf militärische Geheimhaltung rechtfertigen, wie es die italienische Regierung in der mündlichen Verhandlung versucht hat. Mögen Geheimhaltungsgründe es rechtfertigen, einzelne Angaben zum militärischen Interesse bestimmter Gebiete zurückzuhalten, so wird doch die ohne weitere Begründung vorgenommene Einordnung größerer Teile des italienischen Staatsgebiets als Gebiete von militärischer Bedeutung durch sie nicht gedeckt. Insoweit ist zu unterscheiden zwischen dem System der Erklärung bestimmter Landesteile zu Gebieten von militärischer Bedeutung, dessen Logik die italienischen Stellen müssen darlegen können, und den Fällen der Anwendung dieses Systems im Einzelfall, deren Geheimhaltung gegebenfalls aus militärischen Gründen gerechtfertigt ist.
72 Wenn auch die Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum bei der Festlegung der Grundsätze besitzen, nach denen bestimmte Gebiete aus militärischen Gründen einem besonderen System unterworfen werden, so bedeutet dies nicht, daß überhaupt keine Grundsätze festgelegt werden müßten und die Einteilung des Staatsgebiets gegebenenfalls vollkommen willkürlich erfolgen könnte. Anderenfalls stuende es nämlich den Mitgliedstaaten frei, ihr gesamtes Staatsgebiet einer besonderen Regelung zu unterwerfen und so den freien Kapitalverkehr weitestgehend einzuschränken, indem sie sich ganz ohne Angabe von Gründen auf die angebliche militärische Bedeutung dieser Gebiete berufen. Eine solche Verfahrensweise kann das Gemeinschaftsrecht natürlich nicht billigen.
73 An dieser Stelle sind zwei weitere Anmerkungen angebracht, die aus Sicht des Gemeinschaftsrechts gegen die streitige italienische Regelung sprechen.
74 Erstens ist es nicht ohne Belang, daß durch die mit dem Gesetz Nr. 1095/1935 eingeführte Regelung über die vorherige Genehmigung der Übertragung dinglicher Rechte in Gebieten von militärischer Bedeutung zunächst unabhängig von der Nationalität des Erwerbers ausnahmslos alle Erwerbsvorgänge erfaßt wurden. Erst das Gesetz Nr. 898/76, mit dem die genannten Regelungen unter Ausdehnung ihres räumlichen Anwendungsgebiets beibehalten wurden, legt fest, daß die Regelungen für italienische Staatsangehörige als Erwerber nicht mehr gelten. Die Diskriminierung zu Lasten ausländischer Staatsangehöriger wurde daher erst nachträglich zu einem Zeitpunkt eingeführt, als die Italienische Republik bereits Mitglied der Europäischen Gemeinschaften und damit verpflichtet war, die Grundsätze des freien Kapitalverkehrs zu beachten. Dieser Umstand, verbunden mit dem bereits festgestellten Fehlen einer ausreichenden Darlegung der Logik des betreffenden Systems der Präventivkontrolle und deren Bezugs zum tatsächlichen Schutz militärischer nationaler Interessen, läßt es nicht ganz ausgeschlossen erscheinen, daß die fragliche italienische Regelung gegebenenfalls Mittel einer willkürlichen Diskriminierung zu Lasten derjenigen Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten ist, die die ihnen aus der Kapitalverkehrsfreiheit erwachsenden Rechte wahrnehmen wollen.
75 Zweitens ist insbesondere mit Blick auf die Inselgebiete, auf die sich die Vorlagefrage bezieht, festzuhalten, daß der italienische Gesetzgeber sämtliche kleinen italienischen Inseln als Gebiete von militärischer Bedeutung eingestuft hat(40). Es hat daher den Anschein, daß die besonderen geopolitischen und strategischen Merkmale der Insel Ischia, die uns hier interessiert, bei ihrer Einordnung als Gebiet von militärischer Bedeutung gar nicht untersucht wurden. Das gemeinschaftsrechtliche Problem der ungenügenden Begründung der vorgenommenen Einteilung des italienischen Staatsgebiets und des fehlenden Bezugs zwischen einem militärischen öffentlichen Interesse und einem bestimmten Gebiet erscheint um so schwerwiegender, als viele der im Dekret vom 15. Mai 1990 genannten Inseln, darunter auch die Insel Ischia, gegenwärtig von besonderem touristischen Interesse sind, was naturgemäß sowohl italienische wie ausländische Grundstückserwerber anzieht und den Erwerb dinglicher Rechte an Grundstücken, die auf diesen Inseln gelegen sind, zu einer höchst attraktiven Investition macht. Wenn daher der italienische Gesetzgeber keinerlei Erklärungen dazu abgibt, warum diese Inseln militärisch bedeutsam sind, ist es nicht möglich festzustellen, inwieweit das den ausländischen Erwerbern auferlegte Verbot wirklich die Verteidigung besonderer militärischer Interessen oder aber, in direktem Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht, eine Diskriminierung ausländischer gegenüber inländischen Investoren bezweckt.
76 Demzufolge erscheint die fragliche italienische Regelung, zumindest auf der Grundlage der dem Gerichtshof zur Verfügung stehenden Anhaltspunkte, als nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, da sie sich als Ausnahme vom Grundsatz des freien Kapitalverkehrs darstellt und ihre Notwendigkeit für die Verteidigung des militärischen öffentlichen Interesses nicht ausreichend begründet ist. Dies gilt mit einem gewissen Vorbehalt für den Fall, daß die italienischen Stellen im Ausgangsverfahren dem vorlegenden Gericht im erforderlichen Ausmaß darlegen, nach welchen Grundsätzen die Festlegung der Gebiete von militärischer Bedeutung innerhalb des italienischen Staatsgebiets erfolgt und welcher logische Bezug zwischen der Verteidigung italienischer Militärinteressen in den Gebieten von militärischer Bedeutung und der besonderen Regelung für Grundstücksübertragungen in diesen Gebieten besteht.(41)
b) Handhabung der streitigen italienischen Regelung
77 Die folgende Untersuchung erfolgt für den Fall, daß der Gerichtshof zu der Auffassung gelangen sollte, daß die fraglichen Bestimmungen zur Einteilung des italienischen Staatsgebiets in Gebiete mit und ohne militärische Bedeutung tatsächlich den Schutz eines bestehenden militärischen öffentlichen Interesses bezwecken, daß die Ausübung einer Präventivkontrolle bei Grundstücksübertragungen in Gebieten von militärischer Bedeutung, wenn der Käufer ein ausländischer Staatsangehöriger ist, einen logischen Bezug zur Verteidigung dieses Interesses aufweist und daß die Regelung demnach zumindest bei abstrakter Betrachtung nicht gegen die Freiheit des Kapitalverkehrs verstößt. In diesem Fall ist zu untersuchen, inwieweit die Art und Weise der Anwendung dieser Regelung im Einzelfall eine ungerechtfertigte Beschränkung der genannten Grundfreiheit darstellt und damit dem Gemeinschaftsrecht widerspricht. Es sind daher die Einzelheiten der behördlichen Präventivkontrolle der Grundstücksübertragungen zu bewerten.
78 Aus der Antwort der italienischen Regierung auf die vom Gerichtshof dazu gestellten Fragen geht hervor, daß die eigentliche Befugnis, einem Ausländer Erlaubnis zum Erwerb eines Grundstücksrechts in einem Gebiet von militärischer Bedeutung zu erteilen, den zuständigen Militärbehörden zusteht, die eine Stellungnahme zu dieser Frage abgeben. Diese Behörden befinden somit letzten Endes darüber, ob die militärische Bedeutung eines bestimmten Gebietes dem Erwerb eines Grundstücks durch einen bestimmten Ausländer entgegensteht. Für die Erteilung der Genehmigung bestehen dabei aber keine eindeutigen Grundsätze, und es ist nicht ersichtlich, ob die Untersuchung der Militärbehörden der Beurteilung der ausländischen Person oder der Eigenschaften des Grundstücks gilt.
79 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß der Erteilung der für die Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts notwendigen Informationen darüber, auf welche Art und Weise die nationalen Behörden Genehmigungsanträge von Ausländern hinsichtlich des Erwerbs dinglicher Rechte an Grundstücken in Gebieten von militärischer Bedeutung prüfen, gegebenenfalls militärische Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen. Die Gründe, aufgrund deren die Militärbehörden für oder gegen die Erteilung der Genehmigung an den Ausländer Stellung nehmen, beruhen wahrscheinlich auf vertraulichen Bewertungen, deren Verbreitung vermutlich die öffentliche Sicherheit gefährden würde. Die schwierige Abstimmung zwischen dem Fortgang der Rechtsprechungstätigkeit und der militärischen Geheimhaltung liegt, auch wenn sie gewiß die Ausübung der gemeinschaftsrechtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle im Einzelfall beeinflußt und insoweit auch die Gemeinschaftsrechtsordnung betrifft, im Zuständigkeitsbereich des nationalen Rechts. Es gilt insoweit der Grundsatz der verfahrensrechtlichen Autonomie der Mitgliedstaaten. Das nationale Gericht als ordentliches Gemeinschaftsgericht hat eine bestmögliche Lösung anzustreben, indem es die ihm gebotene Untersuchung der Frage vornimmt, ob die streitige Regelung in der Praxis zu einer rechtswidrigen Diskriminierung der Ausländer führt, und dabei die Möglichkeiten und die Grenzen der nationalen Rechtsordnung für die Erlangung der relevanten Informationen beachtet.
80 Unabhängig davon, wie weit die gerichtliche Kontrolle der Anwendung der streitigen Regelung im Einzelfall reicht, ist es nützlich, sich einige Zahlen über die bisherige Verwaltungspraxis vor Augen zu führen. Wie sich aus den unbestrittenen Angaben in der schriftlichen Stellungnahme der italienischen Regierung ergibt, wurden in den Jahren 1997 und 1998 in Italien von den durch Ausländer gestellten Genehmigungsanträgen lediglich zwei Anträge abgelehnt, wovon der eine das Grenzgebiet betraf. Hieraus folgt, daß die streitige italienische Regelung heutzutage anscheinend nicht dazu eingesetzt wird, Ausländer systematisch am Erwerb von Grundstücken in bestimmten Regionen Italiens zu hindern. Dies zeigt nach meiner Auffassung, daß sich das streitige italienische Genehmigungsverfahren für Kaufverträge als Ganzes nicht als Instrument zur willkürlichen Diskriminierung ausländischer Staatsangehöriger unter Verletzung der Verkehrsfreiheit darstellt. Aufgrund der streitigen Regelung stellt sich vielmehr unter dem Gesichtspunkt des Gemeinschaftsrechts, wie bereits erläutert, ein ganz anderes Problem, nämlich das Fehlen einer ausreichenden Darlegung der Grundsätze, auf denen die Festlegung der Gebiete von militärischer Bedeutung beruht und des logischen Bezugs zwischen dem militärischen öffentlichen Interesse an diesen Gebieten einerseits und dem dort praktizierten besonderen System für Grundstücksübertragungen andererseits.
VII - Ergebnis
81 Unter Bezugnahme auf die vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorabentscheidungsfrage wie folgt zu beantworten:
Das Gemeinschaftsrecht, insbesondere der Grundsatz des freien Kapitalverkehrs, steht einer nationalen Regelung entgegen, die den Erwerb dinglicher Rechte an Grundstücken durch Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten in Gebieten, die zu Gebieten von militärischer Bedeutung erklärt wurden, von einer Genehmigung abhängig macht, soweit es an einer ausreichenden Darlegung sowohl der Grundsätze, nach denen bestimmte Landesteile zu Gebieten von militärischer Bedeutung erklärt werden, als auch an der Notwendigkeit fehlt, zum Schutz militärischer nationaler Interessen ein vorheriges Genehmigungsverfahren durchzuführen.
(1) - GURI Nr. 177 vom 22. Mai 1990.
(2) - Rechtssache C-302/97 (Konle, Slg. 1999, I-3099).
(3) - Urteil vom 30. Mai 1989 (Slg. 1989, 1461).
(4) - Urteile vom 4. Oktober 1991 in der Rechtssache C-367/89 (Richardt und "Les Accessoires Scientifiques", Slg. 1991, I-4621) und vom 17. Oktober 1995 in der Rechtssache C-83/94 (Leifer u. a., Slg. 1995, I-3231, Randnr. 35).
(5) - Siehe Urteil des Gerichtshofes vom 26. Oktober 1999 in der Rechtssache C-273/97 (Sirdar, Slg. 1999, I-7403, Randnr. 16).
(6) - Siehe z. B. Artikel J.4 Absatz 4 des Vertrages über die Europäische Union (jetzt Artikel 17 Absatz 3 EU):"Die Politik der Union nach diesem Artikel berührt nicht den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten ..."
(7) - Siehe Artikel M des Vertrages über die Europäische Union (jetzt Artikel 47 EU): "... läßt der vorliegende Vertrag die Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie die nachfolgenden Verträge und Akte zur Änderung oder Ergänzung der genannten Verträge unberührt".
(8) - Urteil des Gerichtshofes vom 15. Mai 1986 in der Rechtssache 222/84 (Slg. 1986, 1651).
(9) - Schlußanträge des Generalanwalts Darmon in der Rechtssache Johnston, zitiert in Fußnote 8.
(10) - Bis zum heutigen in denen die Anwendung von Artikel 224 EG-Vertrag theoretisch möglich gewesen wäre. Zum einen ist dies die Rechtssache Johnston, zitiert in Fußnote 8, die eine nationale Maßnahme betraf, die hinsichtlich des Polizeieinsatzes in Nordirland das Tragen von Waffen, die Ausbildung in der Handhabung und im Gebrauch von Schußwaffen sowie die Beschäftigung als bewaffneter Angehöriger einer Hilfspolizeitruppe Polizisten männlichen Geschlechts vorbehielt; zum anderen die bereits in Fußnote 5 angeführte Rechtssache Sirdar, die die Vereinbarkeit einer nationalen Bestimmung mit dem Gemeinschaftsrecht betraf, die die Beschäftigung von Frauen bei den Royal Marines ausschloß. In beiden Angelegenheiten hat der Gerichtshof davon abgesehen, die auftretenden Fragen unter dem Gesichtspunkt von Artikel 224 zu untersuchen und sich statt dessen darauf beschränkt, die genannten nationalen Bestimmungen anhand anderer Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zu überprüfen.
Weiterhin ist der Beschluß des Präsidenten des Gerichtshofes vom 19. März 1996 in der Rechtssache C-120/94 (Kommission/Griechenland, Slg. 1996, I-1513) über die Vereinbarkeit des durch die Griechische Republik gegen die ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien verhängten Handelsembargos mit dem Gemeinschaftsrecht zu erwähnen. Wenn sich auch der Gerichtshof aufgrund der Klagerücknahme der Kommission zur Begründetheit der Klage nicht äußerte, hatte Generalanwalt Jacobs in seinen Schlußanträgen doch Gelegenheit, einige aufschlußreiche Erwägungen zum Anwendungsbereich und den Anwendungsvoraussetzungen von Artikel 224 EG-Vertrag anzustellen.
(11) - Beschluß Kommission/Griechenland, zitiert in Fußnote 10.
(12) - Nr. 50 der Schlußanträge des Generalanwalts Jacobs.
(13) - Nr. 51 der Schlußanträge des Generalanwalts Jacobs.
(14) - Nr. 63 der Schlußanträge des Generalanwalts Jacobs.
(15) - Zitiert in Fußnote 5.
(16) - Vgl. Nrn. 10 und 11 dieser Schlußanträge.
(17) - Zitiert in Fußnote 3
(18) - Vgl. Urteile vom 31. Januar 1984 in der Rechtssache 286/82 (Luisi und Carbone, Slg. 1984, 377), vom 2. Februar 1989 in der Rechtssache 186/87 (Cowan, Slg. 1989, 195) und vom 19. Januar 1999 in der Rechtssache C-348/96 (Calfa, Slg. 1999, I-11).
(19) - Vgl. hierzu meine Untersuchung in den Schlußanträgen vom 16. März 1999 in der Rechtssache C-378/97, (Wijsenbeek, Nrn. 30 und 31, Urteil des Gerichtshofes vom 21 September 1999, Slg. 1999, I-6207).
(20) - Vgl. Nummer 38 dieser Schlußanträge.
(21) - Vgl. etwa Urteile des Gerichtshofes vom 21. September 1989 in den Rechtssachen 46/87 und 227/88 (Hoechst/Kommission, Slg. 1989, 2859), vom 8. April 1992 in der Rechtssache C-62/90 (Kommission/Deutschland, Slg. 1992, I-2575) und vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-404/92 (X/Kommission, Slg. 1994, I-4737).
(22) - Urteil in der Rechtssache Kommission/Deutschland, zitiert in Fußnote 21, Randnr. 23.
(23) - Vgl. die Rechtsprechungsuntersuchung in meinen Schlußanträgen vom 21. September 1999 in der Rechtssache C-411/98 (Ferlini, Nrn. 62 ff., noch anhängig).
(24) - Zitiert in Fußnote 3.
(25) - Ebenda.
(26) - Ebenda, Randnr. 10.
(27) - Ebenda, Randnr. 11.
(28) - Urteil des Gerichtshofes vom 26. April 1988 in der Rechtssache 352/85 (Bond van Adverteerders, Slg. 1988, 2085, Randnr. 36).
(29) - Zitiert in Fußnote 2.
(30) - Ebenda, Randnr. 23.
(31) - Ebenda, Randnr. 40.
(32) - Ebenda, Randnr. 49.
(33) - Nrn. 16 ff..
(34) - Urteile in der Rechtssache Sirdar, zitiert in Fußnote 5, Randnr. 27, und in der Rechtssache Leifer u. a., zitiert in Fußnote 4, Randnr. 35.
(35) - Hieraus ergibt sich, daß die Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen der Artikel 36, 59, 69 oder 73d EG-Vertrag nicht nur durch den besonderen Charakter der jeweiligen nationalen Maßnahmen eingeschränkt wird, sondern auch Entsprechungen zur "Mißbrauchskontrolle" im Sinne des Artikels 225 EG-Vertrag aufweist. So wird erstens die Wiederherstellung des Gleichgewichts bei der Anwendung des primären Gemeinschaftsrechts gewährleistet und zweitens die Trennungslinie zwischen dem Handeln der Mitgliedstaaten gegenüber dem der Gemeinschaft deutlicher aufgezeigt, ohne daß dabei die nationale Souveränität durch Ausübung einer übertriebenen Kontrolle durch die Gemeinschaft beeinträchtigt zu werden droht.
(36) - Urteil vom 27. November 1997 ( Slg. 1997, I-6725).
(37) - Randnr. 26 des Urteils vom 27. November 1997 in der Rechtssache Kommission/Griechenland, zitiert in Fußnote 36.
(38) - Ich erinnere daran, daß italienische Staatsangehörige bis zum Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 898/76 gemäß dem Gesetz Nr. 1095 aus dem Jahre 1935 präventiv überprüft wurden.
(39) - Es handelt sich um die in den Anhängen A, B und C des Gesetzes Nr. 898/76 genannten Gemeinden.
(40) - Ich verweise hierzu auf das in Nummer 8 dieser Schlußanträge erwähnte interministerielle Dekret vom 15. Mai 1990.
(41) - In diesem Zusammenhang ist es unerläßlich, auf den grundlegenden Unterschied zwischen dem Vorabentscheidungsverfahren gemäß Artikel 234 EG (früher Artikel 177 EG-Vertrag) und dem Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 226 EG (früher Artikel 169 EG-Vertrag) hinzuweisen. Wäre die in Rede stehende nationale Regelung Gegenstand einer Klage der Kommission gegen die Italienische Republik, so bestuende angesichts der zur Verfügung stehenden Informationen kein Anlaß, daran zu zweifeln, daß die Italienische Republik die ihr durch das Gemeinschaftsrecht auferlegten Pflichten hinsichtlich des freien Kapitalverkehrs verletzt hat. Im Rahmen von Artikel 234 EG obliegt es dem Gerichtshof hingegen nur, dem nationalen Gericht geeignete Hinweise zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu geben, die es diesem erlauben festzustellen, inwieweit die anzuwendenden nationalen Bestimmungen dem Gemeinschaftsrecht entsprechen. Die abschließende Bewertung ist daher Sache der nationalen Gerichte.