DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (sixième chambre)
20 octobre 2022 (*)
« Recours en annulation – Politique agricole commune – Catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles – Obtentions végétales – Producteur de la variété de chanvre Finola – Surfaces cultivées en Pologne – Variétés de chanvre éligibles pour un soutien financier relevant de la politique agricole commune – Teneur en tétrahydrocannabinol (THC) – Autorisation donnée à la Pologne d’interdire la commercialisation de la variété Finola sur son territoire – Défaut d’affectation directe – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑653/21,
James C. Callaway, demeurant à Kuopio (Finlande), représenté par Me P. Hoffman, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par Mmes A. Becker et F. Castilla Contreras, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé, lors des délibérations, de Mme A. Marcoulli, présidente, MM. J. Schwarcz (rapporteur) et R. Norkus, juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        la requête déposée au greffe du Tribunal le 6 octobre 2021,
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal, par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 22 décembre 2021,
–        les demandes d’intervention déposées, respectivement, les 11 janvier, 7 février
et 10 mars 2022, par le Conseil de l’Union européenne, le Parlement européen et la République de Pologne,
–        les observations du requérant sur l’exception d’irrecevabilité, déposées au greffe du Tribunal le 21 février 2022,
–        l’offre de preuve du requérant déposée au greffe du Tribunal le 7 avril 2022,
–        les observations de la Commission sur l’offre de preuve, déposées le 10 mai 2022,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, James C. Callaway, demande l’annulation de la décision
d’exécution
(UE) 2021/1214 de la Commission, du 22 juillet
2021, autorisant la République de Pologne à interdire la commercialisation sur son territoire de la variété de chanvre Finola conformément à la directive 2002/53/CE du Conseil (JO 2021, L 265, p. 1) (ci-après la « décision attaquée »). Il soulève également, en vertu de l’article 277 TFUE, des exceptions d’illégalité de l’article 32, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608), ainsi que de l’article 9, paragraphe 5, du règlement délégué no 639/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement no 1307/2013 et modifiant l’annexe X dudit règlement (JO 2014, L 181, p. 1).
Antécédents du litige
2        Le requérant est le titulaire exclusif d’une protection communautaire des obtentions végétales au titre du règlement (CE) no 2100/94 du Conseil, du 27 juillet 1994, instituant un régime de protection communautaire des obtentions végétales (JO 1994, L 227, p. 1), pour la variété de chanvre Finola. Il produit des semences de cette variété et les met sur le marché de l’Union européenne.
3        En janvier 2021, en informant la Commission que, à la suite d’analyses effectuées par ses propres autorités, elle avait conclu que, en
2019 et
en 2020, la variété de chanvre Finola excédait la teneur
en tétrahydrocannabinol (ci-après le « THC ») prévue à l’article 32, paragraphe 6, du règlement
no 1307/2013, la Pologne lui a demandé l’autorisation d’interdire la commercialisation de cette variété sur l’ensemble de son territoire.
4        Selon l’article 32, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013, les surfaces agricoles utilisées pour la production de chanvre ne sont admissibles au bénéfice des paiements directs effectués au titre de la politique agricole commune (ci-après la « PAC ») que si les variétés cultivées de chanvre ont une teneur en THC n’excédant pas 0,2 %.
5        En application de
cette disposition, l’article 9, paragraphe 5, du règlement délégué
no 639/2014
dispose que, si, pour la deuxième campagne consécutive, la moyenne de tous les échantillons d’une variété donnée dépasse la teneur en THC prévue à l’article 32, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013, l’État membre concerné, au plus tard le 15 janvier de l’année de demande suivante, informe la Commission de la demande d’autorisation d’interdire la commercialisation de cette variété conformément à l’article 18 de la directive 2002/53/CE du Conseil, du 13 juin 2002, concernant le catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles (JO 2002, L 193, p. 1). En outre, l’article 9, paragraphe 5, du règlement délégué no 639/2014 prévoit que, à compter de ladite année de demande, la variété faisant l’objet de la demande d’autorisation d’interdire n’est pas admissible au bénéfice des paiements directs dans l’État membre concerné.
6        En vertu de l’article 18 de la directive 2002/53, un État membre peut, sur demande, être autorisé à interdire la commercialisation d’une variété inscrite dans le catalogue commun des variétés si la culture de cette variété présente un risque pour l’environnement ou la santé humaine.
7        Le 22 juillet
2021, la Commission a adopté la décision attaquée, sur le fondement de la directive 2002/53, et notamment de son article 18.
L’article 1er
de la décision attaquée
dispose que la Pologne peut interdire la commercialisation de la variété de chanvre Finola sur l’ensemble de son territoire, conformément à l’article 18 de la directive 2002/53. Aux termes de l’article 2 de cette décision, la Pologne communique à la Commission la date à partir de laquelle elle mettra en pratique l’autorisation accordée à l’article 1er.
Conclusions des parties
8        Dans la requête, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
9         La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
10      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        à titre subsidiaire, joindre l’examen de celle-ci au fond ;
–        à titre plus subsidiaire, ouvrir la phase orale de la procédure en ce qui concerne l’exception d’irrecevabilité.
En droit
11      Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission soutient que, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, la décision attaquée ne concerne pas directement le requérant, que ce soit, contrairement à ce que celui-ci prétend, en ce qui concerne les paiements directs dans le cadre de la PAC ou au titre de la protection des obtentions végétales.
12      En réponse à l’exception d’irrecevabilité, le requérant soutient que
la décision attaquée, qui autorise la Pologne à interdire la commercialisation de la variété Finola, le concerne directement en tant que titulaire exclusif de la protection de cette variété et en tant que fabricant et fournisseur de semences de celle-ci. Il estime que c’est également en ces qualités qu’il est directement concerné au motif que, pour une durée indéterminée,
la décision attaquée rend la variété Finola inadmissible aux paiements directs au titre de la PAC.
13      Premièrement, le requérant reconnaît que ce seraient les mesures polonaises d’interdiction, prises en application de l’autorisation donnée par la décision attaquée, qui affecteraient directement sa situation juridique, et non ladite décision elle-même. Toutefois, il rétorque, d’une part, que la Pologne est obligée de prononcer l’interdiction que la décision attaquée l’autorise à imposer et, d’autre part, que, compte tenu de l’érosion de l’État de droit dans ce pays, la mesure nationale prise en exécution de la décision attaquée ne pourra pas faire l’objet d’un recours effectif. À titre de preuve supplémentaire de l’absence d’un tel recours, le requérant a produit une copie d’une ordonnance rendue par le Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (tribunal administratif de voïvodie de Varsovie, Pologne), le 8 février 2022, et déclarant l’irrecevabilité d’un recours introduit
par le requérant devant cette juridiction nationale.
14      Deuxièmement, le requérant fait valoir que, sans qu’aucune mesure d’exécution soit nécessaire au niveau de l’Union ou au niveau national, la décision attaquée prolonge l’inadmissibilité de la variété Finola aux paiements directs et qu’elle a ainsi pour effet pratique de la retirer du marché, même si sa mise sur le marché reste légale.
15      À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
16      Il n’est pas contesté par les parties que le requérant n’est pas le destinataire de l’acte attaqué au sens du premier cas de figure visé à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
17      Il convient donc de déterminer si le requérant est directement concerné par la décision attaquée, la Commission soutenant que tel n’est pas le cas.
18      Il ressort d’une jurisprudence constante que la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la décision faisant l’objet du recours, telle qu’elle est prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert la réunion de deux critères cumulatifs, à savoir que la mesure contestée, d’une part, produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et, d’autre part, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de la mettre en œuvre, cette mise en œuvre ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (voir arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923, point 103 et jurisprudence citée). Il en va de même lorsque la possibilité pour les destinataires de ne pas donner suite à l’acte en cause est purement théorique, leur volonté de tirer des conséquences conformes à celui-ci ne faisant aucun doute
(voir ordonnance du 19 juin 2008, US Steel Košice/Commission, C‑6/08 P, non publiée, EU:C:2008:356, point 61 et jurisprudence citée).
19      De plus, s’agissant de la première des deux conditions cumulatives devant être remplies pour qu’une affectation directe du requérant soit constatée, il convient de déterminer quels sont les effets juridiques de la décision attaquée et, à cet égard, il y a lieu de s’attacher notamment à son objet, à son contenu, à sa portée, à sa substance ainsi qu’au contexte juridique et factuel dans lequel elle est intervenue [arrêt du 22 juin 2021, Venezuela/Conseil (Affectation d’un État tiers), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, point 66].
20      En premier lieu, s’agissant de l’interdiction de la commercialisation de la variété Finola, il convient de noter que la seconde des deux conditions cumulatives de l’affectation directe visées au point 18 ci-dessus n’est pas remplie.
21      En effet, d’après son dispositif, la décision attaquée autorise la Pologne, à la demande de celle-ci, à interdire la commercialisation de la variété de chanvre Finola sur son territoire, « conformément à l’article 18 de la directive 2002/53/CE ». De plus, elle prévoit que la Pologne doit communiquer à la Commission « la date à partir de laquelle elle mettra en pratique l’autorisation accordée ».
22      Il en résulte, comme le fait observer à juste titre la Commission, que la mise en œuvre de la décision attaquée n’a pas un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires. Au contraire, la décision attaquée consiste en une autorisation donnée à la Pologne d’interdire la commercialisation de la variété Finola. En d’autres termes, la Pologne, qui conserve un pouvoir d’appréciation à cet égard, doit encore prendre des mesures nationales pour que cette interdiction soit en vigueur, celle-ci ne découlant pas automatiquement de la décision attaquée. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle cette dernière prévoit, en son article 2, que la Pologne devra communiquer à la Commission « la date à partir de laquelle elle mettra en pratique l’autorisation accordée ». Au demeurant, le requérant n’a pas indiqué que ce pays aurait interdit la commercialisation de la variété Finola après l’adoption de la décision attaquée.
23      Par ailleurs, il ressort du dossier, notamment des documents produits dans les annexes de la requête, que la Pologne n’avait pas l’intention arrêtée de prononcer l’interdiction de la commercialisation de la variété Finola sur son territoire. Des doutes subsistaient quant aux conséquences qu’elle tirerait de la décision attaquée et il n’était donc pas certain qu’elle prendrait une mesure d’interdiction sur le
plan national. En d’autres termes, la possibilité pour la Pologne de ne pas donner suite à l’acte en cause n’était pas purement théorique.
24      En second lieu, la décision attaquée n’a pas d’effet juridique s’agissant d’éventuels paiements directs dont le requérant bénéficierait au titre de la PAC, puisqu’il ne prétend pas être bénéficiaire de tels paiements.
25      Certes, le dépassement de la teneur en THC prévue à l’article 32, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013 a eu pour conséquence, en application de cette disposition et de l’article 9, paragraphe 5, du règlement délégué no 639/2014, de rendre inadmissibles aux paiements directs les surfaces agricoles utilisées en Pologne pour la production de chanvre à partir de semences de la variété Finola. Toutefois, à supposer que cette inadmissibilité puisse amener des agriculteurs dans ce pays à utiliser moins ou à ne plus utiliser des semences de cette variété et que cette circonstance ait indirectement des répercussions sur la situation matérielle du requérant, il convient de relever que le seul fait qu’un acte soit susceptible d’avoir une influence sur cette situation ne suffit pas pour que l’on puisse considérer qu’il le concerne directement (voir, en ce sens, ordonnances du 21 septembre 2011, Borax Europe/ECHA, T‑346/10, EU:T:2011:510, point 46, et du 24 juin 2014, PPG et SNF/ECHA, T‑1/10 RENV, non publiée, EU:T:2014:616, point 58). Au demeurant, le requérant n’a pas démontré que des agriculteurs en Pologne auraient réduit leur utilisation des semences de la variété Finola après l’adoption de la décision attaquée.
26      Par conséquent, c’est à juste titre que la Commission soutient que la décision attaquée n’a pas d’effet direct sur la situation juridique du requérant
concernant d’éventuels paiements directs au titre de la PAC et que, partant, la première condition de l’affectation directe
visée au point 18 ci-dessus n’est pas remplie à cet égard.
27      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’aucune des deux conditions cumulatives de l’affectation directe n’est remplie, la décision attaquée ne produisant aucun effet, encore moins direct, sur la situation juridique du requérant et que, en l’absence d’une telle affectation du requérant, le recours de celui-ci contre la décision attaquée est irrecevable.
28      Cette conclusion s’impose sans qu’il soit nécessaire de déterminer si la décision attaquée est un acte réglementaire (voir, en ce sens, arrêt du 7 juillet 2015, Federcoopesca e.a./Commission, T‑312/14, EU:T:2015:472, point 56), car, que celle-ci ait cette nature ou non, l’affectation directe est l’une des conditions de la recevabilité du recours du requérant contre ladite décision.
29      Par ailleurs, les autres arguments du requérant n’infirment pas ladite conclusion.
30      S’agissant de l’argumentation du requérant relative à son droit à un recours effectif et à la dégradation de l’État de droit en Pologne, il y a lieu de considérer qu’elle n’a pas d’incidence sur la question de savoir si le requérant est directement concerné par la décision attaquée,
les conditions cumulatives de l’affectation directe n’étant pas remplies en l’espèce.
31      En outre, à l’appui de son argument tiré d’une méconnaissance de son droit à un recours effectif, le requérant invoque l’arrêt du 9 février 2022, Sped-Pro/Commission (T‑791/19, EU:T:2022:67). Or, cet arrêt est dépourvu de pertinence en l’espèce, compte tenu du fait qu’il a été rendu « dans un contexte très différent », comme le concède le requérant dans sa requête, et que ce dernier reste en défaut de démontrer en quoi l’analyse exposée dans ledit arrêt pourrait s’appliquer en l’espèce.
32      Enfin, s’agissant de
l’ordonnance rendue par le Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (tribunal administratif de voïvodie de Varsovie), le 8 février 2022,
qui a été produite à titre de preuve et dont seul le dispositif a été traduit
du polonais en anglais, il ressort des écritures du requérant que cette juridiction nationale aurait
déclaré
l’irrecevabilité
d’un recours formé par celui-ci contre la demande de la Pologne tendant à ce que la Commission l’autorise à interdire la commercialisation de la variété Finola. Toutefois, force est de constater qu’il n’apporte pas suffisamment d’éléments expliquant pourquoi cette décision nationale conforte l’argumentation selon laquelle son droit à un recours effectif a été violé ou en quoi elle infirme la conclusion d’un défaut d’affectation directe, et donc d’irrecevabilité du recours, à laquelle le Tribunal est parvenu (voir point 27 ci-dessus).
33      À la lumière de ce qui précède, il convient d’accueillir l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission et donc de rejeter le recours comme étant irrecevable.
34      En outre, selon une jurisprudence constante, la possibilité offerte par l’article 277 TFUE d’invoquer l’illégalité d’un acte de portée générale ne constitue pas un droit d’action autonome et ne peut être exercée que de manière incidente, l’irrecevabilité de l’action principale entraînant dès lors celle de l’exception d’illégalité (voir, en ce sens, arrêt du 12 juin 2015, Plantavis et NEM/Commission et EFSA, T‑334/12, EU:T:2015:376, point 50 et jurisprudence citée).
35      Dès lors que le recours a été déclaré irrecevable, il y a lieu de considérer également comme étant irrecevables les exceptions d’illégalité soulevées par le requérant et dirigées contre l’article 32, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013 et l’article 9, paragraphe 5, du règlement délégué no 639/2014.
36      Enfin, l’irrecevabilité du recours a pour conséquence qu’il n’y a pas lieu de statuer sur les demandes d’intervention introduites par le Conseil,
par le Parlement et par la Pologne.
Sur les dépens
37      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
38      Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
39      En outre, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, dans le cas où, comme en l’espèce, il est mis fin à l’instance dans l’affaire principale avant qu’il ne soit statué sur la demande d’intervention, le demandeur en intervention et les parties principales supportent chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention. Étant donné que les demandes d’intervention n’ont été notifiées ni au requérant ni à la Commission et que, dès lors, ceux-ci n’ont pas été mis en situation d’engager des dépens à cet égard, il y a lieu de considérer que le Conseil, le Parlement et la Pologne supporteront chacun leurs propres dépens afférents aux demandes d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme étant irrecevable.
2)      Il n’y a pas lieu de statuer sur les demandes d’intervention du Conseil de l’Union européenne, du Parlement européen et de la République de Pologne.
3)      James C. Callaway supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
4)      Le Conseil, le Parlement et la République de Pologne supporteront leurs propres dépens afférents aux demandes d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 20 octobre 2022.
Le greffier
La présidente
E. Coulon
A. Marcoulli
*      Langue de procédure : l’anglais.