62008CJ0379_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V združenih zadevah C‑379/08 in C‑380/08,
katerih predmet sta predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ju je vložilo Tribunale amministrativo regionale della Sicilia (Italija) z odločbama z dne 5. in 19. junija 2008, ki sta na Sodišče prispeli 21. avgusta 2008, v postopkih
Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA (C-379/08),
Polimeri Europa SpA,
Syndial SpA
proti
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero delle Infrastrutture,
Ministero dei Trasporti,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno,
Regione siciliana,
Assessorato regionale Territorio ed Ambiente (Sicilia),
Assessorato regionale Industria (Sicilia),
Prefettura di Siracusa,
Istituto superiore di Sanità,
Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Vice Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Agenzia Protezione Ambiente e Servizi tecnici (APAT),
Agenzia regionale Protezione Ambiente (ARPA Sicilia),
Istituto centrale Ricerca scientifica e tecnologica applicata al Mare,
Subcommissario per la Bonifica dei Siti contaminati,
Provincia regionale di Siracusa,
Consorzio ASI Sicilia orientale Zona Sud,
Comune di Siracusa,
Comune di Augusta,
Comune di Melilli,
Comune di Priolo Gargallo,
Azienda Unità sanitaria locale N. 8,
Sviluppo Italia Aree Produttive SpA,
Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, nekdanji Sviluppo Italia SpA,
ob udeležbi
ENI Divisione Exploration and Production SpA,
ENI SpA,
Edison SPA,
in
ENI SpA (C-380/08)
proti
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Regione siciliana,
Istituto superiore di Sanità,
Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi tecnici,
Commissario delegato per l’Emergenza rifiuti e la Tutela delle Acque,
ob udeležbi
Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, nekdanje Sviluppo Italia SpA,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, predsedniki senatov, R. Silva de Lapuerta, P. Lindh in C. Toader (poročevalka), predsednice senatov, C. W. A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris, E. Juhász, A. Arabadjiev in J.‑J. Kasel, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. septembra 2009,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA D. De Luca, M. Caldarera, L. Acquarone in G. Acquarone, odvetniki,
– za Polimeri Europa SpA in Syndial SpA G. M. Roberti, I. Perego, S. Grassi in P. Amara, odvetniki,
– za ENI SpA G. M. Roberti, I. Perego, S. Grassi in C. Giuliano, odvetniki,
– za Sviluppo Italia Aree Produttive SpA in Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, nekdanjo Sviluppo Italia SpA, F. Sciaudone, odvetnik,
– za italijansko vlado G. Palmieri, zastopnik, skupaj z D. Del Gaizom, avvocato dello Stato,
– za Komisijo Evropskih skupnosti C. Zadra in D. Recchia, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 22. oktobra 2009
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago načela „plača povzročitelj obremenitve“ in Direktive 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode (UL L 143, str. 56).
2. Ta predloga sta bila vložena v okviru spora med družbami Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA, Syndial SpA in ENI SpA ter različnimi italijanskimi nacionalnimi, deželnimi in občinskimi organi glede ukrepov sanacije okoljske škode, ki so jih ti organi sprejeli glede območja Rada di Augusta (Italija), okoli katerega so naprave in/ali zemljišča navedenih družb.
Pravni okvir
Pravo Unije
3. V uvodnih izjavah Direktive 2004/35, ki so upoštevne v teh zadevah, je navedeno:
„(1)	[…] Pri odločitvah o načinu sanacije škode je treba upoštevati lokalne razmere.
(2)	Preprečevanje in odpravo okoljske škode je treba izvajati z zavzemanjem za načelo ‚plača povzročitelj obremenitve‘, kakor je navedeno v Pogodbi[,] in skladno z načelom trajnostnega razvoja. Temeljno načelo te direktive torej je, da bi moral biti izvajalec, ki je povzročil okoljsko škodo ali neposredno nevarnost škode, finančno odgovoren zanjo, s čimer bi izvajalce spodbujali k sprejetju ukrepov in razvijanju načinov ravnanja, ki bi čim bolj zmanjšali nevarnost okoljske škode, tako pa bi bila manjša tudi izpostavljenost izvajalcev finančni odgovornosti.
(3)	[C]ilja te direktive, namreč oblikovanja enotnega okvira za preprečevanje in sanacijo okoljske škode ob primernih stroških za družbo, države članice same ne morejo zadovoljivo doseči in bi ga bilo laže doseči na ravni Skupnosti […]
[…]
(7)	Za oceno škode, povzročene tlom, kakor je opredeljena v tej direktivi, je zaželena uporaba postopkov za oceno tveganja, s katerimi se določi, kakšna je verjetnost tveganja za zdravje ljudi.
[…]
(24)	Treba je zagotoviti, da so na voljo učinkoviti načini izvajanja in izvrševanja ter da so hkrati primerno zavarovani upravičeni interesi izvajalcev in drugih zainteresiranih strani. Pristojni organi so odgovorni za posebne naloge, ki zahtevajo ustrezno upravno presojo [diskrecijsko pravico], predvsem za oceno pomembnosti škode in določanje ustreznih sanacijskih ukrepov.
[…]
(30)	Določbe te direktive se ne uporabljajo za škodo, povzročeno	pred iztekom roka za prenos te direktive.
[…]“
4. Člen 2, točka 11, Direktive 2004/35 določa, da „‚sanacijski ukrepi‘[…] pomenijo vsako ukrepanje ali kombinacijo ukrepov, tudi ukrepe za ublažitev ali prehodne ukrepe za obnovitev, sanacijo ali nadomestitev poškodovanega naravnega vira in/ali zmanjšanih funkcij ali za zagotovitev ustreznega nadomestila tem virom ali funkcijam, kakor je predvideno v Prilogi II“.
5. Člen 6 navedene direktive z naslovom „Sanacijski ukrepi“ določa:
„1.	Če je prišlo do okoljske škode, mora izvajalec nemudoma obvestiti pristojni organ o vseh pomembnih vidikih položaja in sprejeti:
(a)	vse izvedljive ukrepe, s katerimi bi lahko takoj nadzirali, obvladali, odstranili ali drugače ravnali z onesnaževali in/ali drugimi dejavniki škode, da bi omejili ali preprečili nadaljnjo okoljsko škodo in škodljive vplive na zdravje ljudi ali nadaljnje zmanjšanje funkcij, in
(b)	potrebne sanacijske ukrepe v skladu s členom 7.
2.	Pristojni organ lahko kadarkoli:
(a)	od izvajalca zahteva, da zagotovi dodatne podatke o vsaki škodi, ki je nastala;
(b)	od izvajalca zahteva, da sprejme ali da izvajalcu navodila, naj sprejme vse izvedljive ukrepe, s katerimi bi lahko takoj nadzirali, obvladali, odstranili ali drugače ravnali z onesnaževali in/ali drugimi dejavniki škode, zato da bi omejili ali preprečili nadaljnjo okoljsko škodo in škodljive vplive na zdravje ljudi ali na nadaljnje zmanjšanje funkcij;
(c)	od izvajalca zahteva, da sprejme potrebne sanacijske ukrepe;
(d)	da navodila izvajalcu, ki jih mora ta upoštevati pri izvajanju potrebnih sanacijskih ukrepov; ali
(e)	sam sprejme potrebne sanacijske ukrepe.
3.	Pristojni organ zahteva, da sanacijske ukrepe sprejme izvajalec. Če ta ne izpolni obveznosti iz odstavka 1 ali 2(b), (c) ali (d), če ga ni mogoče identificirati ali če se od njega ne zahteva, da nosi stroške po tej direktivi, lahko pristojni organ v skrajnem primeru sam sprejme take ukrepe.“
6. Člen 7 Direktive 2004/35 z naslovom „Določitev sanacijskih ukrepov“ določa:
„1.	Izvajalci skladno s Prilogo II določijo mogoče sanacijske ukrepe in jih predložijo v odobritev pristojnemu organu, razen če ni pristojni organ ukrepal skladno s členoma 6(2)(e) in (3).
2.	Pristojni organ odloči, kateri sanacijski ukrepi se izvedejo skladno s Prilogo II in v sodelovanju z [zadevnim] izvajalcem, kakor je zahtevano [če je treba].
3.	Če je primerov okoljske škode več, tako da pristojni organ ne more zagotoviti, da so potrebni sanacijski ukrepi sprejeti hkrati, ima pristojni organ pravico odločiti, kateri primer okoljske škode bi sanirali najprej.
Pri tej odločitvi pristojni organ med drugim upošteva vrsto, obseg in resnost posameznih primerov okoljske škode in možnost naravne obnovitve. Upoštevati je treba tudi nevarnost za zdravje ljudi.
4.	Pristojni organ povabi osebe iz člena 12(1) in v vsakem primeru osebe, ki so lastniki zemljišč [osebe z zemljišč], na katerih [naj] bi bili opravljeni sanacijski ukrepi, da predložijo svoje pripombe, in jih upošteva [ki jih bo upošteval].“
7. Člen 8(2), prvi pododstavek, navedene direktive določa:
„Ob upoštevanju odstavkov 3 in 4 pristojni organ od izvajalca, ki je povzročil škodo ali neposredno nevarnost škode, zahteva, med drugim z jamstvom na premoženju ali z drugimi ustreznimi garancijami, povrnitev stroškov, ki jih je imel v zvezi s preventivnimi ali sanacijskimi ukrepi po tej direktivi.“
8. Člen 11 iste direktive z naslovom „Pristojni organ“ določa:
„1.	Države članice imenujejo pristojni organ (pristojne organe) za opravljanje nalog, predvidenih v tej direktivi.
2.	Pristojni organ ima nalogo, da ugotovi, kateri izvajalec je povzročil škodo ali neposredno nevarnost škode, oceni pomembnost škode in določi, katere sanacijske ukrepe je treba sprejeti glede na Prilogo II. Pristojni organ ima zato pravico od izvajalca zahtevati, da mu predloži svojo oceno ter sporoči vse potrebne informacije in podatke.
3.	Države članice zagotovijo, da lahko pristojni organ pooblasti tretje stranke ali od njih zahteva izvedbo potrebnih preventivnih ali sanacijskih ukrepov.
4.	Vsaka odločitev, sprejeta na podlagi te direktive, s katero se odredijo preventivni ali sanacijski ukrepi, mora navajati natančne razloge, na katerih temelji. Odločitev je treba takoj sporočiti zadevnemu izvajalcu, ta pa mora biti hkrati obveščen tudi o pravnih sredstvih, ki so mu na voljo po veljavni zakonodaji v zadevni državi članici, in o rokih, ki veljajo za ta pravna sredstva.“
9. Člen 12 Direktive 2004/35 z naslovom „Zahteva za ukrepanje“ določa:
„1. Fizične ali pravne osebe, ki:
(a)	so prizadete ali bi verjetno bile prizadete zaradi okoljske škode; ali
(b)	imajo dovolj velik interes pri odločanju o okoljskih vprašanjih v zvezi s škodo; ali
(c)	ki prijavijo, da je bila kršena kaka njihova pravica, če to kot prvi pogoj zahteva pravo o upravnem postopku države članice,
imajo pravico, da pristojnemu organu predložijo vse pripombe v zvezi s primeri okoljske škode ali neposredn[imi] nevarnost[mi] take škode, za katere vedo, in pravico, da od pristojnega organa zahtevajo ukrepanje na podlagi te direktive.“
10. Člen 16 Direktive 2004/35 z naslovom „Razmerje do nacionalne zakonodaje“ v odstavku 1 določa, da „[t]a direktiva ne preprečuje državam članicam, da bi ohranjale ali sprejele strožje predpise v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode, vključno z ugotavljanjem dodatnih dejavnosti, za katere bi veljale zahteve glede preprečevanja in sanacije iz te direktive, in ugotavljanjem odgovornih strank“.
11. Člen 17 iste direktive z naslovom „Časovna omejitev uporabe“ določa, da se ta direktiva ne uporablja:
„[…]
–	za škodo, ki jo je povzročila emisija, dogodek ali izredni dogodek, ki se je pripetil pred datumom iz člena 19(1),
– za škodo, ki jo je povzročila emisija, dogodek ali izredni dogodek, ki se je pripetil po datumu iz člena 19(1), če izhaja iz posebne dejavnosti, ki je potekala in se končala pred navedenim datumom,
– za škodo, če je preteklo več kakor 30 let od emisije, dogodka ali izrednega dogodka, ki je povzročil škodo.“
12. Člen 19(1), prvi pododstavek, navedene direktive določa, da morajo države članice sprejeti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje do 30. aprila 2007.
13. V Prilogi II k Direktivi 2004/35 z naslovom „Sanacija okoljske škode“ je v točki 1.3, ki obravnava izbiro med sanacijskimi možnostmi, navedeno:
„1.3.1. Ovrednotiti je treba razumne sanacijske možnosti ob uporabi najboljših razpoložljivih tehnologij, [če so opredeljene,] pri tem pa upoštevati naslednja načela:
– vpliv vsake od možnosti na zdravje in varstvo ljudi,
– stroški izvedbe možnosti,
– verjetnost uspeha vsake možnosti,
– koliko bo vsaka možnost v prihodnje preprečevala škodo in koliko se je mogoče izogniti nenamerni spremljevalni škodi pri izvedbi take možnosti,
– koliko vsaka možnost koristi komponentam naravnega vira in/ali funkcije,
– koliko vsaka možnost upošteva ustrezna socialna, gospodarska in kulturna vprašanja ter druge pomembne dejavnike, ki so značilni za območje,
– čas, ki bo potreben za učinkovito obnovo okoljske škode,
– koliko lahko možnost povrne območje okoljske škode v prvotno stanje,
– geografska povezava z območjem, ki je utrpelo škodo.
[…]“
Nacionalno pravo
14. Predložitveno sodišče se sklicuje na zakonsko uredbo št. 22 z dne 5. februarja 1997 o prenosu Direktive [Sveta z dne 18. marca 1991 o spremembi Direktive 75/442/EGS o odpadkih (91/156/EGS)] (UL L 178, str. 32), Direktive [Sveta z dne 12. decembra 1991] o nevarnih odpadkih [(91/689/EGS)] (UL L 377, str. 20) in Direktive [Evropskega Parlamenta in Sveta] 94/62/ES [z dne 20. decembra 1994] o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365, str. 10) (redni dodatek h GURI št. 38 z dne 15. februarja 1997, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 22/1997). To uredbo je razveljavila in nadomestila zakonska uredba št. 152 z dne 3. aprila 2006 o okoljskih pravilih (redni dodatek h GURI št. 88 z dne 14. aprila 2006), v kateri je v členih od 299 do 318 v italijanski pravni red prenesena Direktiva 2004/35.
15. Člen 17 zakonske uredbe št. 22/1997 določa, da „[…] vsaka oseba, ki preseže, čeprav po naključju, vrednosti, določene v točki (a) odstavka 1, ali ustvari konkretno in resnično tveganje, da bi bile navedene vrednosti presežene, mora na lastne stroške začeti izvajati zavarovalne ukrepe, sanacijo in ukrepe za izboljšanje okoljskega stanja v zvezi z onesnaženimi območji in napravami, ki predstavljajo nevarnost onesnaževanja“.
16. Člen 9 ministrske uredbe št. 471 z dne 25. oktobra 1999 o sprejetju uredbe, ki določa merila, postopke in podrobna pravila zavarovanja, sanacije in okoljskega obnavljanja onesnaženih območij v skladu s členom 17 zakonske uredbe št. 22 z dne 5. februarja 1997, kakor je bila spremenjena in dopolnjena (redni dodatek h GURI št. 293 z dne 15. decembra 1999), določa:
„Lastnik zemljišča ali druga oseba, ki […] želi na lastno pobudo sprožiti postopke za nujne zavarovalne ukrepe, sanacijo in ukrepe za izboljšanje okoljskega stanja na podlagi člena 17, odstavek 13a, zakonske uredbe [št. 22/1997], mora deželo, pokrajino ali občino obvestiti o ugotovljeni onesnaženosti in morebitnih sprejetih nujnih zavarovalnih ukrepih, ki so potrebni za zagotovitev varovanja zdravja in okolja in so v fazi izvrševanja. K obvestilu mora priložiti ustrezno tehnično dokumentacijo, iz katere morajo biti razvidne značilnosti omenjenih ukrepov. […] [O]bčina ali, če se onesnaženost nanaša na več občin, dežela preveri učinkovitost sprejetih nujnih zavarovalnih ukrepov in lahko določi pravila in dopolnilne ukrepe, zlasti nadzorstvene ukrepe, ki jih je treba izvesti za preverjanje stanja onesnaženosti, in kontrole, ki jih je treba izvršiti za preverjanje učinkovitosti ukrepov, ki se izvajajo za varovanje javnega zdravja in bližnjega okolja […]“
17. Člen 311(2) zakonske uredbe št. 152 z dne 3. aprila 2006 določa:
„Oseba, ki je spoznana za krivo nezakonitega ravnanja ali ki ne opravlja dejavnosti ali ne ravna, kot je zahtevano, ki zaradi malomarnosti, nesposobnosti, nepazljivosti ali kršitve tehničnih pravil krši zakon, uredbe ali druge predpise in povzroči okolju škodo, tako da ga v celoti ali delno spremeni, poškoduje ali uniči, mora vzpostaviti prejšnje stanje, če pa tega ne more, mora državi plačati odškodnino v enakovrednem znesku.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
18. Spora v postopkih v glavnih stvareh sta del niza tožb, ki so jih vložile obalne družbe območja Rada di Augusta zoper odločbe različnih italijanskih upravnih organov, s katerimi so ti organi tem družbam naložili obveznosti za sanacijo onesnaženja, ki je bilo ugotovljeno na območju nacionalnega interesa v Priolu.
19. Tožeče stranke v postopkih v glavnih stvareh tem upravnim organom zlasti očitajo, da so enostransko določili ukrepe sanacije okoljske škode, povzročene na tem območju. Zlasti jim očitajo, da so radikalno in brez posvetovanja z zainteresiranimi strankami spremenili projekte za intervencijo, ki so jih ti organi že odobrili. Ti projekti, ki vključujejo zlasti dela za hidravlično zajezitev podtalnice, naj bi se začeli izvajati. Projekt, ki je zdaj aktualen – zlasti gradnja fizične pregrade na celotni morski obali, ki meji na industrijska območja tožečih strank v postopkih v glavnih stvareh – naj bi bil radikalno drugačen od prejšnjega projekta in glede njega naj ne bi bila opravljena okoljska presoja. Nazadnje, tem istim organom je očitano, da so ravnali nepravično, ko so določili, da tožeče stranke lahko uporabljajo svoja industrijska zemljišča, če opravijo navedena dela, ki se dejansko nanašajo na druga zemljišča ali državna območja, in ne na tista, ki jih imajo v lasti.
20. Predložitveno sodišče, pri katerem so tožeče stranke v postopkih v glavnih stvareh že prej sprožile postopek, je ukrepe, ki so jih sprejeli navedeni upravni organi, razveljavilo zlasti s sodbo št. 1254/2007 z dne 21. julija 2007. Ugotovilo je namreč, da je glede na to, da so prvotni projekti že odobreni z medresorsko uredbo, zaradi česar so dokončni, in da so že na napredni stopnji izvrševanja, o teh projektih mogoče odločiti le z novo medresorsko uredbo. Predložitveno sodišče je tudi ugotovilo, da ni logično, da se želi čim hitreje končati dela tako, da bi se uporabila tehnologija, ki je popolnoma drugačna od te, ki je že bila odobrena. Predložitveno sodišče je nazadnje menilo, da odločba navedenih organov ni bila obrazložena in ni vsebovala tehničnega pregleda in da glede novih sanacijskih ukrepov, naloženih tožečim strankam v sporih o glavnih stvareh, ni bila opravljena presoja vplivov na okolje.
21. Italijanski upravni organi so kljub tej sodbi nato ponovili svoje zahteve zlasti glede gradnje fizične pregrade. Tako je bil sprejet odlok št. 4486 z dne 16. aprila 2008, ki se je nanašal na „dokončni ukrep s sestanka služb z dne 6. marca 2008 o območju nacionalnega interesa v Priolu“. Tožeče stranke v postopkih v glavnih stvareh so zadevo nato predložile predložitvenemu sodišču, ki se sprašuje, ali je taka upravna praksa v skladu s pravom Unije. Meni, da je vendarle mogoče upravičeno, da navedeni organi zaradi posebnega položaja v zvezi z onesnaženostjo na območju nacionalnega interesa v Priolu, položaja, zaradi katerega ocena tveganj ali ugotavljanje odgovornosti glede tega območja ne bi bila koristna oziroma bi bila brez rezultatov, prvič, ravnajo po uradni dolžnosti brez upoštevanja načela kontradiktornosti in pravil o obrazložitvi upravnih aktov in, drugič, tako določijo rešitve, za katere menijo, da so najbolje prilagojene za obvladovanje vplivov industrijske proizvodnje na okolje.
22. V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale della Sicilia prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.	Ali Direktiva [2004/35] […], posebej člen 7 in Priloga II, na katero se ta člen sklicuje, nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki organom javne uprave dopušča, da kot ‚razumne možnosti sanacije okoljske škode‘ predpišejo ukrepe v zvezi z okoljsko matriko (ki je v tem primeru ‚fizična razmejitev‘ podtalnice v celotni dolžini obale), ki so drugačni in poznejši od tistih, ki so bili določeni v posebnih kontradiktornih postopkih in so že bili sprejeti, izvršeni ali se še izvajajo?
2.	Ali […] Direktiva 2004/35, posebej člen 7 in Priloga II […] nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki dopušča organom javne uprave, da po uradni dolžnosti predpišejo take zahteve, ne da bi preučili posebne pogoje, značilne za tisti kraj, in stroške izvedbe v razmerju do običajno predvidenih koristi, morebitno ali verjetno stransko škodo, škodljive učinke za zdravje in javno varnost ter čas, ki je potreben za izvedbo?
3.	Ali […] Direktiva 2004/35, posebej člen 7 in Priloga II […], glede na posebnost položaja, ki obstaja na območju nacionalnega interesa v Priolu, nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki dopušča organom javne uprave, da po uradni dolžnosti predpišejo zahteve kot pogoje za pridobitev dovoljenj za zakonito rabo območij, na katera se ‚čiščenje‘ neposredno ne nanaša, ker so bila že ‚očiščena‘ oziroma niso bila onesnažena, in so v pasu območja v nacionalnem interesu v Priolu?“
23. Zadevi C‑379/08 in C‑380/08 sta bili s sklepom predsednika Sodišča z dne 21. oktobra 2008 združeni za pisni in ustni postopek ter izdajo sodbe.
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost
24. Italijanska vlada trdi, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten, zlasti ker postavljena vprašanja od Sodišča zahtevajo, da preizkusi nacionalno zakonodajo in ker cilj predložitvenega sodišča ni rešiti spor, ki mu je predložen, ampak omajati sodno prakso pritožbenega sodišča v njegovih zadevah.
25. V zvezi s tem zadostuje navesti, da Sodišče v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe sicer ne more odločati glede združljivosti nacionalnih določb s pravom Unije, vendar lahko ponudi elemente za razlago tega prava, ki nacionalnemu sodišču omogočajo, da odloči o tej združljivosti v sporu, ki mu je predložen (sodba z dne 22. maja 2008 v zadevi citiworks, C‑439/06, ZOdl., str. I‑3913, točka 21 in navedena sodna praksa).
26. Poleg tega mora biti sodišče, ki ne odloča na zadnji stopnji, zlasti če meni, da bi lahko na podlagi pravne presoje, opravljene na višji stopnji, izdalo sodbo, ki bi bila v nasprotju s pravom Unije, svobodno, da Sodišču predloži vprašanja, o katerih dvomi (glej v tem smislu sodbo z dne 16. januarja 1974 v zadevi Rheinmühlen‑Düsseldorf, 166/73, Recueil, str. 33, točka 4).
27. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev je treba odgovoriti na vprašanja, ki jih je postavilo Tribunale amministrativo regionale della Sicilia in s katerimi se želi pridobiti razlaga določb Direktive 2004/35.
Prvo in drugo vprašanje
28. Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali člena 7 in 11(4) Direktive 2004/35 v povezavi s Prilogo II k tej direktivi pristojni organ pooblaščata, da po uradni dolžnosti predpiše bistveno spremembo ukrepov sanacije okoljske škode, ki so bili v sodelovanju z zadevnimi izvajalci določeni v kontradiktornem postopku in so že bili izvršeni ali so se že začeli izvajati, ne da bi navedeni organ pred naložitvijo teh novih ukrepov ocenil stroške in prednosti predvidenih sprememb z ekonomskega, okoljskega in sanitarnega vidika.
29. Preden se odgovori na postavljena vprašanja, je treba določiti pogoje za uporabo navedene direktive ratione temporis v okoliščinah zadev v postopkih v glavnih stvareh, kot jih je podalo predložitveno sodišče in kot sta jih predstavili italijanska vlada in Komisija Evropskih skupnosti.
Uporaba Direktive 2004/35 ratione temporis
30. Italijanska vlada in Komisija dvomita, da bi bilo mogoče uporabiti Direktivo 2004/35 ratione temporis
za dejstva v sporih o glavnih stvareh, ker je okoljska škoda nastala pred 30. aprilom 2007 in/ali ker je v vsakem primeru posledica prejšnjih dejavnosti, ki so se končale pred navedenim datumom. Vendar bi po mnenju Komisije ta direktiva lahko veljala za škodo, ki je nastala po 30. aprilu 2007 in ki je posledica zdajšnje dejavnosti zadevnih izvajalcev. Vendar je ne bi bilo mogoče uporabiti glede onesnaženosti iz obdobja pred tem datumom, ki so jo povzročili izvajalci, ki zdaj ne delujejo na območju Rada di Augusta, in ki bi se jim jo skušalo pripisati.
31. V zvezi s tem je zakonodajalec Unije, kot je razvidno iz uvodne izjave 30 Direktive 2004/35, menil, da se določbe o ureditvi okoljske odgovornosti, ki jo vzpostavlja ta direktiva, „ne uporabljajo za škodo, povzročeno pred iztekom roka za prenos te direktive“, to je pred 30. aprilom 2007.
32. Ta zakonodajalec je v členu 17 Direktive 2004/35 izrecno navedel vrste položajev, v katerih se ta ne uporablja. Ker so bili položaji, ki ne spadajo na področje uporabe ratione temporis te direktive, tako navedeni v negativnem smislu, je treba iz tega sklepati, da s časovnega vidika vsak drug položaj načeloma spada v ureditev okoljske odgovornosti, ki jo vzpostavlja navedena direktiva.
33. Iz člena 17, prva in druga alinea, Direktive 2004/35 je razvidno, da se ta ne uporablja za škodo, ki so jo povzročili emisija, dogodek ali izredni dogodek pred 30. aprilom 2007, niti za škodo, ki je bila povzročena po tem datumu, če izhaja iz posebne dejavnosti, ki je potekala in se končala pred navedenim datumom.
34. Iz tega je treba sklepati, da se ta direktiva uporablja za škodo, ki so jo povzročili emisija, dogodek ali izredni dogodek, ki so se pripetili po 30. aprilu 2007, če ta škoda izhaja bodisi iz dejavnosti, ki so potekale po tem datumu, bodisi iz dejavnosti, ki so potekale pred tem datumom, vendar se niso končale pred njim.
35. Na podlagi člena 267 PDEU, ki temelji na jasni delitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, je Sodišče pristojno za odločanje o razlagi ali veljavnosti akta Unije na podlagi dejstev, ki jih navede nacionalno sodišče. V okviru postopka, določenega v tem členu, mora zato nacionalno sodišče, in ne Sodišče, glede nacionalnih ukrepov ali položajev uporabiti pravila prava Unije, ki jih je razlagalo Sodišče (glej sodbo z dne 11. septembra 2008 v zadevi CEPSA, C‑279/06, ZOdl., str. I‑6681, točka 28).
36. Predložitveno sodišče mora zato na podlagi dejstev, ki jih lahko presodi le samo, preveriti, ali gre v postopkih v glavnih stvareh pri škodi, ki je predmet okoljskih sanacijskih ukrepov, ki so jih določili nacionalni pristojni organi, za enega od položajev iz točke 34 te sodbe.
37. Če bo moralo to sodišče skleniti, da se Direktiva 2004/35 ne uporablja v zadevah, ki so mu predložene, bo tak položaj torej spadal v nacionalno pravo ob upoštevanju pravil Pogodbe in brez poseganja v druge akte sekundarnega prava.
38. V zvezi s tem člen 174 ES navaja, da je cilj okoljske politike Skupnosti doseči visoko raven varstva in da ta politika temelji zlasti na načelu „plača povzročitelj obremenitve“. V tej določbi so tako zgolj opredeljeni splošni cilji Skupnosti na področju varstva okolja, medtem ko je v členu 175 ES Svetu Evropske unije zaupano, da odloči, kateri ukrepi naj se sprejmejo, če je treba, v skladu s postopkom soodločanja z Evropskim parlamentom (glej v tem smislu sodbo z dne 14. julija 1994 v zadevi Peralta, C‑379/92, Recueil, str. I‑3453, točki 57 in 58).
39. Ker se člen 174 ES, ki vsebuje načelo „plača povzročitelj obremenitve“, nanaša na ukrepanje Skupnosti, se posamezniki ne morejo sklicevati na to določbo, da bi izključili uporabo nacionalne zakonodaje, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki ureja področje, ki spada v okoljsko politiko, če ne velja noben predpis Skupnosti, ki je bil sprejet na podlagi člena 175 ES in ki posebej vključuje zadevno ukrepanje.
40. Če bi predložitveno sod išče sklenilo, prvič, da se Direktiva 2004/35 uporablja ratione temporis
v postopkih v glavnih stvareh in tudi, drugič, da so izpolnjeni pogoji za uporabo te direktive ratione materiae, zlasti pogoji, ki so pojasnjeni v točkah od 53 do 59 sodbe z dne 9. marca 2010 v zadevi ERG in drugi (C‑378/08, še neobjavljena v ZOdl.), je treba obravnavati predhodna vprašanja, kot sledi.
Podrobna pravila za sprejetje sanacijskih ukrepov v smislu Direktive 2004/35
– Stališča, predložena Sodišču
41. Tožeče stranke v postopkih v glavnih stvareh v bistvu trdijo, da je treba v sistemu Direktive 2004/35 o določitvi okoljskih sanacijskih ukrepov odločiti na predlog zadevnih izvajalcev ali vsaj po posvetovanju z njimi. Pristojni organ zato naj ne bi smel enostransko in brez posvetovanja z navedenimi izvajalci spremeniti ukrepov sanacije okoljske škode, ki jih je že sprejel, še toliko bolj, ker so se prvotni sanacijski ukrepi že začeli izvajati in so omogočali doseganje cilja sanacije okolja in odprave resne nevarnosti škodljivega vpliva na zdravje ljudi.
42. Poleg tega naj bi bil pristojni organ glede na določitev okoljskih sanacijskih ukrepov dolžan opraviti analizo stroškov in koristi predvidenih ukrepov ter njihove tehnične izvedljivosti, saj je mogoče veljavno sprejeti le „razumne sanacijske možnosti“, torej tiste, ki so sorazmerne in temeljijo na „najboljših razpoložljivih tehnologijah“. Nazadnje, ta organ bi moral upoštevati tudi morebitno škodo, ki bi jo sanacijski ukrepi lahko povzročili okolju in zdravju ljudi.
43. Italijanska vlada meni, da je njena zakonodaja v skladu s členom 7 Direktive 2004/35, saj ni treba, da pristojni organ predpiše le sanacijske ukrepe, ki so v skladu s tistimi iz Priloge II k tej direktivi, ampak lahko predpiše tudi težje ukrepe, ki se morebiti razlikujejo od tistih, ki so bili sprejeti na predlog zainteresiranih subjektov in po kontradiktorni razpravi. V postopkih v glavnih stvareh naj okoliščina, da take razprave v okviru naknadnih ukrepov, ki jih je sprejel navedeni organ, ni bilo, nikakor ne bi bila v nasprotju z zahtevami iz te direktive.
44. Komisija meni, da tudi če bi Direktiva 2004/35 veljala v sporih o glavnih stvareh, ne nasprotuje enostranski intervenciji pristojnega organa. Člena 6(2) in 7(2) te direktive naj bi namreč takemu organu pri določitvi ustreznih okoljskih sanacijskih ukrepov podeljevala široko diskrecijsko pravico, saj je določeno, da se ti ukrepi določijo le, „če je treba, v sodelovanju z izvajalcem“. Priloga II naj ne bi določala posebnih in obveznih načinov sanacije niti posebnih podrobnih postopkovnih pravil v zvezi s tem. Ta priloga naj bi v zvezi z izbiro najprimernejših ukrepov določala le merila in cilje, ki jih je treba doseči.
45. Poleg tega naj bi člen 16(1) Direktive 2004/35 državam članicam omogočal ohraniti ali sprejeti strožje nacionalne ureditve na področju okoljske odgovornosti, člen 176 ES pa to določa tudi v svojih pogojih. Čeprav mora pristojni organ v skladu s členom 7(4) iste direktive „povabiti osebe, ki so lastniki zemljišč [osebe z zemljišč], na katerih [naj] bi bili opravljeni sanacijski ukrepi, da predložijo svoje pripombe, in jih upošteva [ki jih bo upošteval]“, Komisija meni, da tega organa te pripombe kljub temu ne zavezujejo, če sicer pravila, sprejeta v smislu Priloge II k tej direktivi, omogočajo, da se dosežejo okoljski cilji, določeni v Direktivi.
– Odgovor Sodišča
46. V sistemu členov 6 in 7 Direktive 2004/35 je načeloma izvajalec, ki je povzročil okoljsko škodo, tisti, ki prevzame pobudo za predlog sanacijskih ukrepov, za katere meni, da ustrezajo položaju. Tak sistem lahko omogoči, da so glede na to, da bi moral izvajalec vedeti, kakšna je škoda, povzročena z njegovo dejavnostjo, ustrezni okoljski sanacijski ukrepi določeni in izvedeni hitro.
47. Iz člena 6(1) Direktive 2004/35 je tako razvidno, da mora izvajalec, če nastane okoljska škoda, nemudoma obvestiti pristojni organ in med drugim sprejeti potrebne sanacijske ukrepe v skladu s členom 7 te direktive.
48. Na podlagi odstavka 2 člena 6 Direktive 2004/35 pa lahko pristojni organ kadarkoli od izvajalca zahteva med drugim, da sprejme potrebne sanacijske ukrepe, mu da navodila, ki jih mora upoštevati pri izvajanju teh ukrepov, ali celo v skrajnem primeru sam sprejme potrebne sanacijske ukrepe.
49. Poleg tega pristojni organ v skladu s členom 7(2) Direktive 2004/35 odloči, kateri sanacijski ukrepi se izvedejo skladno s Prilogo II k tej direktivi in, če je treba, v sodelovanju z zadevnim izvajalcem.
50. Na podlagi člena 11 navedene direktive ima pristojni organ v vsakem primeru in kot zadnja stopnja nalogo, da določi, katere sanacijske ukrepe je treba sprejeti glede na Prilogo II k navedeni direktivi.
51. V teh okoliščinah je pristojni organ tudi pooblaščen, kot je navedla generalna pravobranilka v točkah 141 in 142 sklepnih predlogov, da spremeni – tudi po uradni dolžnosti – že sprejete okoljske sanacijske ukrepe, čeprav ne obstaja začetni predlog izvajalca. Ta organ lahko zlasti v praksi ugotovi, da je treba nujno sprejeti ukrepe, ki dopolnjujejo ukrep, o katerem je že bilo odločeno, ali celo sklene, da so se ukrepi, o katerih je bilo na začetku odločeno, izkazali za neučinkovite in so potrebni drugi, da bi bilo neko onesnaženje okolja odpravljeno.
52. V zvezi s tem pa je iz uvodne izjave 24 Direktive 2004/35 razvidno, da je treba pri učinkovitih načinih izvajanja in izvrševanja, s katerimi se namerava uveljavljati ureditev okoljske odgovornosti, ki jo določa ta direktiva, zagotavljati primerno varstvo upravičenih interesov zadevnih izvajalcev in drugih zainteresiranih strank.
53. Medtem ko člen 7(4) navedene direktive pristojni organ v vseh okoliščinah zavezuje, da povabi zlasti osebe z zemljišč, na katerih je treba opraviti sanacijske ukrepe, da predložijo svoje pripombe, ki jih bo upošteval, pa odstavek 2 tega člena 7 ne vsebuje podobne formulacije glede izvajalca, ki ga zadeva sanacijski ukrep, ki mu ga namerava naložiti navedeni organ.
54. Vendar načelo kontradiktornega postopka, katerega upoštevanje zagotavlja Sodišče, zahteva, da imajo zainteresirane stranke možnost izjaviti se pred organom oblasti pred sprejetjem odločitve, ki jih zadeva (glej sodbo z dne 13. septembra 2007 v združenih zadevah Land Oberösterreich in Avstrija proti Komisiji, C‑439/05 P in C‑454/05 P, ZOdl., str. I‑7141, točka 35 in navedena sodna praksa).
55. V teh okoliščinah je treba priznati, da člena 7(2) Direktive 2004/35, čeprav ne določa izrecno pravice zadevnega izvajalca do izjave v vseh okoliščinah, ni mogoče razlagati tako, da pristojni organ pri določitvi sanacijskih ukrepov, vključno z ukrepi iz člena 6(2)(c) in (d) te direktive, temu izvajalcu ni zavezan dati možnosti, da se izjavi.
56. Člen 7(2) Direktive 2004/35 za to, da bi se bistveno spremenili okoljski sanacijski ukrepi, ki jih je pristojni organ že odobril – spremembe, ki jih je ta pristojen sprejeti na podlagi navedene direktive – navedenemu organu nalaga, da izvajalcem, ki so jim taki ukrepi naloženi, da možnost izjave, razen kadar je zaradi nujnosti okoljskega položaja potrebno takojšnje ukrepanje pristojnega organa. Poleg tega bo v skladu z odstavkom 4 istega člena ta organ moral zlasti povabiti osebe z zemljišč, na katerih bi bilo treba opraviti sanacijske ukrepe, da predložijo svoje pripombe, ki jih bo upošteval.
57. Iz členov 7(2) in 11(2) Direktive 2004/35 je glede podatkov, ki jih je treba upoštevati v postopku izvrševanja potrebnih sanacijskih ukrepov, razvidno, da ima pristojni organ nalogo, da oceni pomembnost škode in določi te ukrepe v skladu s Prilogo II k tej direktivi.
58. Priloga II k Direktivi 2004/35 predstavlja skupen okvir, ki ga mora pristojni organ upoštevati pri izbiri najustreznejših ukrepov za sanacijo okoljske škode. V točki 1.3.1 te priloge je navedeno, da je sanacijske možnosti „treba ovrednotiti ob uporabi najboljših razpoložljivih tehnologij“, če so te opredeljene, pri tem pa upoštevati načela, določena v tej točki.
59. Zakonodajalec Unije ni natančno in podrobno opredelil metodologije, ki jo mora pristojni organ uporabiti pri določitvi sanacijskih ukrepov, to pa – kakor je razvidno iz uvodne izjave 24 Direktive 2004/35, da bi izpolnil naloge, ki jih ima v sistemu te direktive – zlasti zato, ker je treba dati navedenemu organu možnost ustrezne diskrecijske pravice pri oceni pomembnosti škode in določitvi sanacijskih ukrepov, ki jih je treba sprejeti. Vendar je navedeni zakonodajalec v Prilogi II k isti direktivi za to navedel elemente, ki jih šteje za upoštevne in ki jih mora zato pristojni organ upoštevati, ne da bi pri tem navedel, o kakšnih posledicah mora pristojni organ sklepati v konkretnem primeru onesnaževanja.
60. Kadar mora pristojni organ pri izvajanju nalog, ki so mu bile zaupane v navedeni direktivi, opraviti zahtevne presoje, se njegovo pooblastilo za odločanje po prostem preudarku uporablja do neke mere tudi za ugotovitev dejanske podlage njegovih dejanj (glej po analogiji sodbe z dne 29. oktobra 1980 v zadevi Roquette Frères proti Svetu, 138/79, Recueil, str. 3333, točka 25, z dne 21. januarja 1999 v zadevi Upjohn, C‑120/97, Recueil, str. I‑223, točka 34, in z dne 15. oktobra 2009 v zadevi Enviro Tech (Europe), C‑425/08, ZOdl., str. I-10035, točka 62).
61. Poleg tega mora v takih okoliščinah pristojni organ pri izvrševanju tega pooblastila za odločanje po prostem preudarku skrbno in nepristransko proučiti vse upoštevne dokaze v posamezni zadevi (glej po analogiji sodbi z dne 21. novembra 1991 v zadevi Technische Universität München, C‑269/90, Recueil, str. I‑5469, točka 14, in z dne 6. novembra 2008 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, C‑405/07 P, ZOdl., str. I-8301, točka 56).
62. Kadar se postavi vprašanje o izbiri med različnimi sanacijskimi možnostmi, kar se zgodi, če namerava navedeni organ spremeniti sanacijske ukrepe, ki jih je prej sprejel, mora pristojni organ v skladu s členom 7(2) Direktive 2004/35 v povezavi s točko 1.3.1 Priloge II k tej direktivi vsako od navedenih možnosti ovrednotiti zlasti na podlagi načel, naštetih v tej točki.
63. Če torej pristojni organ namerava bistveno spremeniti ukrepe sanacije okoljske škode, ki so bili v sodelovanju z zadevnimi izvajalci določeni v kontradiktornem postopku in ki so že bili izvršeni ali so se že začeli izvajati – torej ko spreminja sanacijsko možnost – mora načeloma ta organ upoštevati načela iz točke 1.3.1 Priloge II k Direktivi 2004/35 in mora poleg tega v skladu s členom 11(4) te direktive v odločbi, ki jo je glede tega sprejel, navesti natančne razloge za svojo izbiro in, če je treba, razloge, ki utemeljujejo, zakaj podroben preizkus v zvezi z navedenimi načeli ni bil opravljen oziroma ga ni bilo mogoče opraviti, na primer zaradi nujnosti okoljskega položaja.
64. Zlasti mora pristojni organ skrbeti za to, da na koncu sprejeta možnost omogoča, da so z okoljskega vidika dejansko doseženi najboljši rezultati, ne da bi pri tem zadevni izvajalci imeli stroške, ki bi bili glede na stroške, ki so jih morali oziroma bi jih morali plačati glede prve možnosti, ki jo je ta organ sprejel, nesorazmerni. Vendar take ugotovitve niso upoštevne, če lahko pristojni organ dokaže, da se je prvotno sprejeta možnost v vsakem primeru izkazala za neustrezno za obnovitev, sanacijo ali nadomestitev poškodovanega naravnega vira ali zmanjšanih funkcij v smislu člena 2, točka 11, Direktive 2004/35.
65. Nazadnje, država članica se ne more uspešno sklicevati na člen 16(1) Direktive 2004/35, in sicer da sledi istemu cilju varstva okolja kot ta direktiva (glej sodbo z dne 14. aprila 2005 v zadevi Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, ZOdl., str. I‑2753, točka 41), če bi ohranila ali sprejela pravila ali dopustila prakso, kar bi pristojnemu organu omogočilo, da ne upošteva pravice izvajalcev do izjave ter ne izpolnjuje obveznosti, da povabi osebe z zemljišč, na katerih je treba opraviti sanacijske ukrepe, da predložijo pripombe, in da ne izpolnjuje obveznosti podrobnega preizkusa okoljskih sanacijskih možnosti.
66. Pravica izvajalcev do izjave in pravica oseb z zemljišč, na katera se nanašajo sanacijski ukrepi, da predložijo pripombe, se zdita na eni strani namreč sestavni del minimalnega varstva, ki ga zagotavlja Direktiva 2004/35, o katerem pa ni mogoče razumno podvomiti. Na drugi strani pa bi lahko odločba o izbiri okoljske sanacijske možnosti, ki jo je pristojni organ sprejel, ne da bi opravil podroben preizkus položaja glede na načela iz točke 1.3.1 Priloge II k Direktivi 2004/35, ob neupoštevanju ciljev te direktive vodila do neustrezne ocene pomembnosti škode in/ali sanacijskih ukrepov, ki jih je treba sprejeti.
67. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člena 7 in 11(4) Direktive 2004/35 v povezavi s Prilogo II k tej direktivi razlagati tako, da je pristojni organ pooblaščen, da bistveno spremeni ukrepe sanacije okoljske škode, ki so bili v sodelovanju z zadevnimi izvajalci določeni v kontradiktornem postopku in ki so že bili izvedeni ali so se že začeli izvajati. Vendar da bi ta organ sprejel tako odločbo:
– mora izvajalcem, ki so jim taki ukrepi naloženi, dati možnost izjave, razen kadar je zaradi nujnosti okoljskega položaja potrebno takojšnje ukrepanje pristojnega organa;
– mora tudi povabiti zlasti osebe z zemljišč, na katerih je treba opraviti sanacijske ukrepe, da predložijo pripombe, ki jih bo upošteval, in
– mora upoštevati načela iz točke 1.3.1 Priloge II k Direktivi 2004/35 in v odločbi navesti razloge za svojo izbiro in, če je treba, razloge, ki utemeljujejo, zakaj podroben preizkus v zvezi z navedenimi načeli ni bil opravljen oziroma ga ni bilo mogoče opraviti, na primer zaradi nujnosti okoljskega položaja.
Tretje vprašanje
68. Predložitveno sodišče želi s tretjim vprašanjem izvedeti, ali je treba Direktivo 2004/35 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki pristojnemu organu dopušča, da določi, da je pravica izvajalcev – ki jih zadevajo ukrepi sanacije okolja – do uporabe svojih zemljišč odvisna od tega, ali opravijo dela, ki jih ti ukrepi zahtevajo, tudi če ti ukrepi ne zadevajo navedenih zemljišč, ker so že bila predmet prejšnjih sanacijskih ukrepov oziroma niso bila nikoli onesnažena.
Stališča, predložena Sodišču
69. Tožeče stranke v postopkih v glavnih stvareh trdijo, da pristojni organ, če je zemljišče sanirano oziroma ni bilo nikoli onesnaženo, nikakor nima pooblastil, da bi določil, da je uporaba tega zemljišča odvisna od izvedbe okoljskih sanacijskih ukrepov, ki se nanašajo na drugo območje, v tem primeru na morsko obalo in zemeljsko plast pod njo. Taka praksa naj bi čezmerno omejevala lastninsko pravico tožečih strank in naj bi bila tako v nasprotju z načelom sorazmernosti. Interes izvajalca, da bi izvršil okoljski sanacijski ukrep, naj bi bil ravno to, da bi na svojem zemljišču ponovno opravljal proizvodno dejavnost. Poleg tega naj bi bilo onesnaženje z zemljišč tožečih strank v postopkih v glavnih stvareh že odpravljeno oziroma ta območja naj ne bi bila nikoli onesnažena. Nazadnje, te omejitve naj bi jim bile naložene, čeprav so spontano začele dela za izboljšanje stanja na svojih zemljiščih in niso odgovorne za zadevno onesnaženje.
70. Italijanska vlada meni, da je praksa pristojnega organa, da določi, da lahko tožeče stranke v postopkih v glavnih stvareh uporabljajo zemljišča, če izvršijo okoljske sanacijske ukrepe, popolnoma legitimna in v skladu z zakonodajo Unije. Taka praksa naj bi tudi ustrezala previdnostnemu načelu, ker če bi lahko zadevni izvajalci uporabljali sanirana zemljišča brez omejitev, bi tako lahko vzpostavili drugo industrijsko infrastrukturo, kar bi lahko bila nepremagljiva ovira za izvedbo sanacijskih ukrepov, ki jih je izbral ta organ.
71. Po mnenju Komisije Direktiva 2004/35 ne nasprotuje temu, da pristojni organ izvajalcu naloži ukrepe sanacije okolja in določi, da lahko ta uporablja svoja zemljišča, na katera se sanacija neposredno ne nanaša, če izvrši te ukrepe. Trdi, da bi bilo mogoče šteti, da ti ukrepi ne spadajo na področje uporabe prava Unije.
Odgovor Sodišča
72. Za uvod je treba navesti, prvič, da je zadevno onesnaženje v postopkih v glavnih stvareh, kot je razvidno iz navedb predložitvenega sodišča, veliko, tako glede na njegovo obsežnost kot na resnost prizadetosti okolja.
73. Drugič, treba je navesti, da čeprav zemljišč tožečih strank, kot te zatrjujejo v postopku v glavni stvari, zadevni sanacijski ukrepi ne zadevajo, ker so že bila predmet prejšnjih sanacijskih ukrepov oziroma niso bila nikoli onesnažena, še vedno velja, da ta zemljišča mejijo na celotno morsko obalo, ki je predmet zadevnih sanacijskih ukrepov, in da bi odprava onesnaženosti zaradi novih dejavnosti na navedenih zemljiščih na celotnem območju lahko postala težja.
74. Kot je že bilo navedeno v točkah 37 in 40 te sodbe, če bi predložitveno sodišče moralo skleniti, da se Direktiva 2004/35 v postopkih pred njim ne uporablja ratione temporis
in/ali ratione materiae, bi tak položaj nato ob upoštevanju pravil iz Pogodbe in brez poseganja v druge akte sekundarnega prava spadal v nacionalno pravo.
75. Če pa bi bilo treba navedeno direktivo uporabiti, je treba poudariti, da imajo izvajalci v sistemu te direktive obveznosti tako glede preprečevanja kot sanacije. Tako morajo ti izvajalci zlasti na podlagi previdnostnega načela in kot je razvidno iz uvodne izjave 2 iste direktive, na eni strani sprejeti potrebne preventivne ukrepe, da bi preprečili nastanek okoljske škode.
76. Na drugi strani, če je nastala okoljska škoda, kot je to v postopkih v glavnih stvareh, člen 6(1) Direktive 2004/35 določa, da morajo izvajalci med drugim sprejeti potrebne sanacijske ukrepe v skladu s členom 7 te direktive. Pristojni organ ima, če je treba, pooblastila, da izvajalce zaveže k sprejetju takih ukrepov oziroma da jih sam sprejme.
77. V postopkih v glavnih stvareh tožeče stranke nasprotujejo ukrepom, o katerih so odločili italijanski organi, ker ti ne zadevajo zemljišč, ki jih te uporabljajo in ki so poleg tega že bila sanirana. Vendar naj bi onesnaženje, ki je prizadelo območje Rada di Augusta, po mnenju teh istih organov izhajalo iz navedenih zemljišč, saj naj bi se razširilo do morja.
78. V izrednih okoliščinah, kot so opisane v točkah 72 in 73 te sodbe, je treba Direktivo 2004/35 razlagati tako, da lahko pristojni organ od izvajalcev na zemljiščih, ki mejijo na celotno morsko obalo, ki je predmet sanacijskih ukrepov, zahteva, da te ukrepe izvršijo sami.
79. Direktiva 2004/35 ne določa natančno podrobnih pravil, na podlagi katerih lahko pristojni organ zadevne izvajalce zaveže k sprejetju sanacijskih ukrepov, ki jih je določil. V teh okoliščinah mora vsaka država članica določiti taka pravila, s katerimi je treba, na eni strani, poskušati uresničiti cilj te direktive, kot je določen v njenem členu 1, torej preprečevanje in sanacija okoljske škode, in, na drugi strani, upoštevati pravo Unije, zlasti splošna načela tega prava.
80. Glede kršitve lastninske pravice, ki jo zatrjujejo tožeče stranke v postopkih v glavnih stvareh, je treba navesti, da se lastninska pravica v skladu z ustaljeno sodno prakso uvršča med splošna načela prava Unije, vendar ni absolutna in jo je treba obravnavati glede na vlogo, ki jo ima v družbi. Torej je mogoče izvrševanje lastninske pravice omejiti, če te omejitve dejansko ustrezajo ciljem v splošnem interesu, ki jim Unija sledi, in glede na zastavljene cilje ne pomenijo nesorazmernega in nedopustnega ukrepa, ki bi ogrožal bistvo tako zagotovljene pravice (sodbe z dne 13. decembra 1979 v zadevi Hauer, 44/79, Recueil, str. 3727, točka 23; z dne 11. julija 1989 v zadevi Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Recueil, str. 2237, točka 15; z dne 29. aprila 1999 v zadevi Standley in drugi, C‑293/97, Recueil, str. I‑2603, točka 54, in z dne 3. septembra 2008 v združenih zadevah Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, C‑402/05 P in C‑415/05 P, ZOdl., str. I‑6351, točka 355).
81. Iz ustaljene sodne prakse je glede ciljev v splošnem interesu, navedenih zgoraj, tudi razvidno, da je varstvo okolja med temi cilji (glej sodbe z dne 7. februarja 1985 v zadevi ADBHU, 240/83, Recueil, str. 531, točka 13, z dne 20. septembra 1988 v zadevi Komisija proti Danski, 302/86, Recueil, str. 4607, točka 8, in z dne 2. aprila 1998 v zadevi Outokumpu, C‑213/96, Recueil, str. I‑1777, točka 32).
82. V teh okoliščinah je lahko upravičeno, da je pravica zadevnih izvajalcev do uporabe svojih zemljišč odvisna od tega, ali izvršijo potrebne ukrepe sanacije okolja, da bi se jih zavezalo k dejanski izvedbi teh ukrepov.
83. V zvezi s tem je legitimno, kot je pravilno navedla italijanska vlada, da pristojni organ do izvršitve ukrepov sanacije okolja, ki jih je določil, sprejme vse ustrezne ukrepe, s katerimi bi se preprečilo poslabšanje okoljskega položaja tam, kjer se izvajajo navedeni ukrepi, ali celo da bi se ob uporabi previdnostnega načela preprečil nastanek ali ponovni nastanek druge okoljske škode na območjih, ki so blizu krajev, kjer se navedeni ukrepi izvajajo.
84. Dejstvo, da je uporaba zemljišč zadevnih izvajalcev odvisna od tega, ali ti izvršijo sanacijske ukrepe, ki se nanašajo na območja, ki so blizu zemljišč izvajalcev, je namreč lahko nujno, da se druge industrijske dejavnosti, ki bi lahko povečale zadevno škodo ali ovirale sanacijo te škode, ne bi začele okoli teh območij, ki jih je treba sanirati.
85. Predložitveno sodišče mora zato v zvezi s tem preveriti, ali je omejitev nekaterih upravičenj lastninske pravice izvajalcev na svojih zemljiščih v postopkih v glavnih stvareh utemeljena s ciljem preprečitve poslabšanja okoljskega položaja tam, kjer se izvajajo ukrepi sanacije okolja, se pravi v zalivu, ali ob uporabi previdnostnega načela s ciljem preprečitve nastanka ali ponovnega nastanka druge okoljske škode na navedenih zemljiščih, ki mejijo na celotno morsko obalo, ki je predmet teh sanacijskih ukrepov.
86. Treba pa je preučiti, ali taki ukrepi, ki jih nacionalna zakonodaja dopušča, ne presegajo tega, kar je primerno in potrebno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi zadevna zakonodaja, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj zavezujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se jim sledi (glej v tem smislu sodbi z dne 5. junija 2008 v zadevi Industria Lavorazione Carni Ovine, C‑534/06, ZOdl., str. I‑4129, točka 25, in z dne 11. junija 2009 v zadevi Nijemeisland, C‑170/08, ZOdl., str. I-5127, točka 41).
87. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da morajo zadevni izvajalci v skladu z Direktivo 2004/35 izvršiti sanacijske ukrepe, ki jih je določil pristojni organ, in da mora biti ta v takem položaju, da jih k temu zaveže.
88. Res je, da ima pristojni organ v skladu s členoma 6(2)(e) in 8(2), prvi pododstavek, navedene direktive možnost, da sam sprejme potrebne sanacijske ukrepe in na podlagi jamstva na premoženju ali drugih ustreznih garancij zahteva povrnitev stroškov takih ukrepov.
89. Vendar je treba poudariti, da je to možnost pristojnega organa, ki pa lahko da prednost temu, da se zadevne izvajalce zaveže k izvedbi potrebnih sanacijskih ukrepov, in ne temu, da bi jih sam izvršil.
90. Oviranje lastninske pravice navedenih izvajalcev je poleg tega omejeno na njihovo pravico do uporabe svojih zemljišč in začasno v smislu, da bodo lahko v celoti uveljavljali upravičenja svojih lastninskih pravic, takoj ko bodo izvršili sanacijske ukrepe, ki so jim jih naložili pristojni organi.
91. V teh okoliščinah se ne zdi, da taki ukrepi pristojnega organa presegajo to, kar je potrebno za doseganje temeljnega cilja Direktive 2004/35, ki je preprečevanje in sanacija okoljske škode, kar v obravnavanih zadevah pomeni, da zadevni izvajalci izvršijo sanacijske ukrepe, ki jih je določil ta organ.
92. Na tretje vprašanje je zato treba odgovoriti, da Direktiva 2004/35 v okoliščinah postopkov v glavnih stvareh ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki pristojnemu organu dopušča, da določi, da je pravica izvajalcev – ki jih zadevajo ukrepi sanacije okolja – do uporabe svojih zemljišč odvisna od tega, ali opravijo dela, ki jih ti ukrepi zahtevajo, tudi če ti ukrepi ne zadevajo navedenih zemljišč, ker so že bila predmet prejšnjih sanacijskih ukrepov oziroma niso bila nikoli onesnažena. Vendar mora biti tak ukrep utemeljen s ciljem preprečitve poslabšanja okoljskega položaja tam, kjer se navedeni ukrepi izvajajo, ali ob uporabi previdnostnega načela s ciljem preprečitve nastanka ali ponovnega nastanka druge okoljske škode na navedenih zemljiščih, ki mejijo na celotno morsko obalo, ki je predmet navedenih sanacijskih ukrepov.
Stroški
93. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. Člena 7 in 11(4) Direktive 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode v povezavi s Prilogo II k tej direktivi je treba razlagati tako, da je pristojni organ pooblaščen, da bistveno spremeni ukrepe sanacije okoljske škode, ki so bili v sodelovanju z zadevnimi izvajalci določeni v kontradiktornem postopku in ki so že bili izvedeni ali so se že začeli izvajati. Vendar da bi ta organ sprejel tako odločbo:
– mora izvajalcem, ki so jim taki ukrepi naloženi, dati možnost izjave, razen kadar je zaradi nujnosti okoljskega položaja potrebno takojšnje ukrepanje pristojnega organa;
– mora tudi povabiti zlasti osebe z zemljišč, na katerih je treba opraviti sanacijske ukrepe, da predložijo pripombe, ki jih bo upošteval, in
– mora upoštevati načela iz točke 1.3.1 Priloge II k Direktivi 2004/35 in v odločbi navesti razloge za svojo izbiro in, če je treba, razloge, ki utemeljujejo, zakaj podroben preizkus v zvezi z navedenimi načeli ni bil opravljen oziroma ga ni bilo mogoče opraviti, na primer zaradi nujnosti okoljskega položaja.
2. V zadevnih okoliščinah postopkov v glavnih stvareh Direktiva 2004/35 ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki pristojnemu organu dopušča, da določi, da je pravica izvajalcev – ki jih zadevajo ukrepi sanacije okolja – do uporabe svojih zemljišč odvisna od tega, ali opravijo dela, ki jih ti ukrepi zahtevajo, tudi če ti ukrepi ne zadevajo navedenih zemljišč, ker so že bila predmet prejšnjih sanacijskih ukrepov oziroma niso bila nikoli onesnažena. Vendar mora biti tak ukrep utemeljen s ciljem preprečitve poslabšanja okoljskega položaja tam, kjer se navedeni ukrepi izvajajo, ali ob uporabi previdnostnega načela s ciljem preprečitve nastanka ali ponovnega nastanka druge okoljske škode na navedenih zemljiščih izvajalcev, ki mejijo na celotno morsko obalo, ki je predmet navedenih sanacijskih ukrepov.