62023CJ0769
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
18 de dezembro de 2025 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Adjudicação de contratos públicos — Procedimentos de contratação mistos que envolvem aspetos de defesa — Serviços diretamente relacionados com equipamentos militares — Diretiva 2009/81/CE — Diretiva 2014/24/UE — Determinação da diretiva aplicável — Critérios de adjudicação do contrato — Artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo — Proibição de utilizar o preço como único critério de adjudicação — Proporcionalidade — Contrato público de serviços com elevada intensidade de mão de obra»
No processo C‑769/23,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), por Decisão de 5 de dezembro de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 13 de dezembro de 2023,
no processo
Mara Soc. coop. arl
contra
Ministero della Difesa,
Gruppo Samir Global Service Srl,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: C. Lycourgos (relator), presidente de secção, O. Spineanu‑Matei, S. Rodin, N. Piçarra e N. Fenger, juízes,
advogado‑geral: R. Norkus,
secretário: G. Chiapponi, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 30 de abril de 2025,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Mara Soc. coop. arl, por A. Clarizia, M. Pagliarulo e P. Ziotti, avvocati,
–
em representação da Gruppo Samir Global Service Srl, por L. Tozzi, avvocato,
–
em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino e G. Palmieri, na qualidade de agentes, assistidos por C. Pluchino, avvocato dello Stato,
–
em representação do Governo Francês, por R. Bénard, B. Fodda e M. Guiresse, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por C. Biz, L. Malferrari e G. Wils, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 10 de julho de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 49.o e 56.o TFUE, do artigo 67.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), tal como alterada pelo Regulamento Delegado (UE) 2021/1952 da Comissão, de 10 de novembro de 2021 (JO 2021, L 398, p. 23) (a seguir «Diretiva 2014/24»), bem como do princípio da proporcionalidade.
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Mara Soc. coop. arl ao Ministero della Difesa (Ministério da Defesa, Itália) e à Gruppo Samir Global Service Srl (a seguir «Samir») a respeito da adjudicação de um contrato de prestação de serviços para as necessidades do exército italiano.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2009/81/CE
3
Os considerandos 4, 6 a 9, 16, 17, 20 e 27 da Diretiva 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de serviços por autoridades ou entidades adjudicantes nos domínios da defesa e da segurança, e que altera as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE (JO 2009, L 216, p. 76), enunciam:
«(4)
A criação de um mercado europeu de equipamentos de defesa pressupõe o estabelecimento de um quadro normativo adaptado, o que, no domínio da contratação, requer uma coordenação dos processos de adjudicação dos contratos que cumpra os imperativos de segurança dos Estados‑Membros e as obrigações decorrentes do Tratado.
[...]
(6)
Uma melhor coordenação dos processos de adjudicação, por exemplo, quanto aos contratos relativos a serviços logísticos, transporte e armazenamento podem reduzir os custos no setor da defesa e o impacto ambiental do setor.
(7)
Os processos neste domínio deverão refletir a abordagem global da União Europeia em matéria de segurança, que, por sua vez, acompanha a evolução do enquadramento estratégico. Na verdade, a emergência de ameaças assimétricas e transnacionais determinou que a fronteira entre segurança externa e interna, militar e não militar, se fosse progressivamente esbatendo.
(8)
Os equipamentos de defesa e de segurança são cruciais para a segurança e a soberania dos Estados‑Membros e, em simultâneo, para a autonomia da União Europeia. Por conseguinte, as aquisições de bens e de serviços nos setores da defesa e da segurança revestem‑se com frequência de um carácter sensível.
(9)
Desse carácter sensível decorrem requisitos especiais, nomeadamente nos domínios da segurança do abastecimento e da segurança da informação, que dizem respeito sobretudo às aquisições de armas, de munições e de material de guerra (assim como aos serviços e trabalhos que lhes estão diretamente associados) destinadas às forças armadas [...]
[...]
(16)
[...] [A] adjudicação de contratos que se enquadram no âmbito de aplicação da presente diretiva podem desta ser isentos caso tal se justifique por razões de segurança pública ou seja necessário para a proteção dos interesses essenciais de segurança de um Estado‑Membro. Tal pode suceder no caso de contratos tanto no domínio da defesa como da segurança que exijam requisitos de segurança de abastecimento de tal modo exigentes ou confidenciais e/ou importantes para a soberania nacional, que mesmo as disposições específicas da presente diretiva não são suficientes para salvaguardar os interesses essenciais de segurança dos Estados‑Membros [...]
(17)
No entanto, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, convém interpretar a possibilidade de recorrer a tais exceções por forma a não alargar os seus efeitos para além do estritamente necessário à proteção dos interesses legítimos que os referidos artigos do Tratado permitem salvaguardar. Tal significa que a não aplicação da diretiva deverá, ao mesmo tempo, ser proporcionada em relação aos objetivos perseguidos e constituir um meio que obstrua o menos possível a liberdade de estabelecimento e/ou livre prestação de serviços.
[...]
(20)
[...] Além disso, [o] Tratado confere aos Estados‑Membros a possibilidade de isentar tanto os contratos no domínio da defesa como da segurança da disciplina da presente diretiva, caso a aplicação da mesma os obrigue a facultar informação, cuja divulgação consideram contrária aos interesses essenciais da sua segurança. Esse pode ser em especial o caso quando os contratos são tão sensíveis, que a sua própria existência tenha de se manter secreta.
[...]
(27)
No domínio da defesa e segurança, alguns contratos são de tal modo sensíveis, que não seria conveniente aplicar a presente diretiva, não obstante a sua especificidade. Tal é o caso dos contratos executados pelos serviços de informações, ou dos contratos para todos os tipos de atividades dos serviços de informações, incluindo as atividades de contrainformação, em conformidade com a sua definição pelos Estados‑Membros. É também o caso de outras aquisições particularmente sensíveis que exigem um nível extremamente elevado de confidencialidade, como, por exemplo, certas aquisições destinadas à proteção das fronteiras ou à luta contra o terrorismo ou a criminalidade organizada, relacionadas com a encriptação, ou especificamente destinadas a atividades secretas ou a outras atividades igualmente sensíveis levadas a cabo pela polícia e as forças de segurança.»
4
O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1.   “Vocabulário Comum para os Contratos Públicos” (Commun Procurement Vocabulary, CPV): a nomenclatura de referência aplicável aos contratos adjudicados por autoridades/entidades adjudicantes, aprovada pelo Regulamento (CE) n.o 2195/2002 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de novembro de 2002, relativo ao Vocabulário Comum para os Contratos Públicos (CPV) (JO 2002, L 340, p. 1)];
[...]
6.   “Equipamento militar”: equipamento especificamente concebido ou adaptado para fins militares, destinado a ser usado como arma, munição ou material de guerra;
[...]»
5
O artigo 2.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», prevê:
«[...] [A] presente diretiva aplica‑se aos contratos adjudicados nos domínios da defesa e da segurança que tenham por objeto:
a)
O fornecimento de equipamento militar, incluindo quaisquer partes, componentes e/ou elementos de ligação do mesmo;
b)
O fornecimento de equipamento sensível, incluindo quaisquer partes, componentes e/ou elementos de ligação do mesmo;
c)
Obras, fornecimentos e serviços diretamente relacionados com o equipamento referido nas alíneas a) e b) em relação a um ou a todos os elementos do seu ciclo de vida;
d)
Obras e serviços para fins militares específicos, ou obras e serviços sensíveis.»
6
O artigo 3.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Contratos mistos», enuncia:
«1.   A adjudicação de um contrato que tenha por objeto obras, fornecimentos ou serviços inseridos no âmbito da presente diretiva e, em parte, dentro do âmbito da Diretiva 2004/17/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO 2004, L 134, p. 1)] ou da Diretiva 2004/18/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO 2004, L 134, p. 114)], está sujeita às disposições da presente diretiva, desde que, por razões objetivas, se justifique um único contrato.
[...]
3.   Todavia, a decisão de adjudicação de um contrato único não pode ser tomada no propósito de excluir os contratos do âmbito de aplicação das disposições da presente diretiva, ou das Diretivas 2004/17/CE ou 2004/18/CE.»
7
O anexo I da Diretiva 2009/81, sob a epígrafe «Serviços referidos nos artigos 2.o e 15.o», enumera vinte categorias de serviços, entre os quais a décima, denominada «Serviços de transporte de apoio e auxiliares», inclui os números de referência CPV 63100000‑0 a 63111000‑0, 63120000‑6 a 63121100‑4, 63122000‑0, 63512000‑1 e 63520000‑0 a 6370000‑6. Segundo o Regulamento n.o 2195/2002, na redação dada pelo Regulamento (CE) n.o 213/2008 da Comissão, de 28 de novembro de 2007 (JO 2008, L 74, p. 1), os números de referência CPV 63100000‑0 e 63110000‑3 correspondem, respetivamente, aos «Serviços de movimentação e armazenagem de carga» e aos «Serviços de movimentação de carga».
Diretiva 2014/24
8
Os considerandos 89, 90 e 92 da Diretiva 2014/24 enunciam:
«(89)
[...] A fim de evitar qualquer confusão com o critério de adjudicação atualmente conhecido como a “proposta economicamente mais vantajosa” nas Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE, deverá utilizar‑se uma terminologia diferente para abranger esse conceito, a saber, a “melhor relação qualidade/preço”. Consequentemente, o mesmo deverá ser interpretado em conformidade com a jurisprudência referente a cada uma dessas diretivas, a não ser que haja uma solução clara e materialmente diferente na presente diretiva.
(90)
A adjudicação de um contrato deverá realizar‑se com base em critérios objetivos que assegurem o respeito dos princípios da transparência, da não‑discriminação e da igualdade de tratamento, com vista a assegurar uma comparação objetiva do valor relativo das propostas, a fim de determinar, em condições de concorrência efetiva, a proposta economicamente mais vantajosa. Convém estabelecer expressamente que a proposta economicamente mais vantajosa deverá ser avaliada com base na melhor relação qualidade/preço, que deverá sempre incluir um elemento de preço ou de custo. Deverá igualmente ser especificado que essa avaliação da proposta economicamente mais vantajosa também poderá ser efetuada apenas com base no preço ou na eficácia em termos de custos. [...]
A fim de incentivar uma maior orientação da contratação pública para a qualidade, os Estados‑Membros deverão ser autorizados a proibir ou restringir a utilização exclusiva do preço ou do custo para avaliar a proposta economicamente mais vantajosa, quando o considerarem adequado.
[...]
[...]
(92)
Ao avaliarem a melhor relação qualidade/preço, as autoridades adjudicantes deverão determinar os critérios económicos e qualitativos, ligados ao objeto do contrato, que utilizarão para esse efeito. Esses critérios deverão, portanto, permitir uma avaliação comparativa do nível de desempenho de cada proposta a analisar à luz do objeto do contrato, tal como definido nas especificações técnicas. No contexto da melhor relação qualidade/preço, a presente diretiva estabelece uma lista não exaustiva de possíveis critérios de adjudicação que incluem aspetos ambientais e sociais. As autoridades adjudicantes deverão ser incentivadas a escolher critérios de adjudicação que lhes permitam adquirir obras, fornecimentos e serviços de elevada qualidade e que correspondam perfeitamente às suas necessidades.
[...]»
9
O artigo 1.o da Diretiva 2014/24, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», prevê, no n.o 1:
«A presente diretiva estabelece as regras aplicáveis aos procedimentos de contratação adotados por autoridades adjudicantes relativamente a contratos públicos e a concursos de conceção cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 4.o»
10
O artigo 3.o desta diretiva, sob a epígrafe «Procedimento de contratação misto», dispõe, no n.o 3, segundo parágrafo:
«Caso uma parte de um dado contrato seja abrangida pelo artigo 346.o [TFUE] ou pela Diretiva [2009/81/CE], aplica‑se o artigo 16.o da presente diretiva.»
11
Nos termos do artigo 4.o da Diretiva 2014/24, sob a epígrafe «Montantes limiares»:
«A presente diretiva aplica‑se aos contratos cujo valor estimado, sem imposto sobre o valor acrescentado (IVA), seja igual ou superior aos seguintes limiares:
[...]
b)
140000 euros para os contratos públicos de fornecimento e de serviços adjudicados por autoridades governamentais centrais e concursos para trabalhos de conceção organizados por essas autoridades; [...]
[...]»
12
O artigo 15.o desta diretiva, sob a epígrafe «Defesa e segurança», prevê, no n.o 1:
«A presente diretiva aplica‑se à adjudicação de contratos públicos e de concursos de conceção organizados nos domínios da defesa e da segurança, com exceção dos seguintes contratos:
a)
Contratos abrangidos pela Diretiva 2009/81/CE;
[...]»
13
O artigo 16.o da Diretiva 2014/24, sob a epígrafe «Procedimentos de contratação mistos que envolvem aspetos de defesa ou de segurança», enuncia:
«1.   O presente artigo aplica‑se aos contratos mistos que tenham por objeto procedimentos de contratação abrangidos pela presente diretiva, bem como procedimentos de contratação abrangidos pelo artigo 346.o do TFUE ou pela Diretiva 2009/81/CE.
2.   Caso seja possível identificar separadamente as diferentes partes de um contrato público de forma objetiva, as autoridades adjudicantes podem optar por adjudicar contratos distintos para as partes distintas, ou por adjudicar um contrato único.
Se as autoridades adjudicantes optarem por adjudicar contratos distintos para as partes distintas, a decisão quanto ao regime jurídico a aplicar a cada um dos contratos distintos será tomada com base nas características da parte separada em causa.
Se as autoridades adjudicantes optarem por adjudicar um contrato único, aplicam‑se os seguintes critérios para determinar o regime jurídico aplicável:
a)
Caso parte de um determinado contrato seja abrangida pelo artigo 346.o [TFUE], o contrato pode ser adjudicado sem aplicação da presente diretiva, desde que a adjudicação de um contrato único se justifique por razões objetivas;
b)
Caso parte de um contrato seja abrangida pela Diretiva 2009/81/CE, o contrato pode ser adjudicado nos termos dessa diretiva, desde que a adjudicação de um contrato único se justifique por razões objetivas. A presente alínea não prejudica os limiares e exclusões previstos naquela diretiva.
Todavia, a decisão de adjudicação de um contrato único não pode ser tomada no intuito de excluir contratos da aplicação das disposições da presente diretiva ou da Diretiva 2009/81/CE.
3.   O n.o 2, terceiro parágrafo, alínea a), é aplicável aos contratos mistos a que tanto a alínea a), como a alínea b), desse parágrafo se poderiam aplicar.
4.   Caso não seja possível identificar separadamente as diferentes partes de um determinado contrato de forma objetiva, o contrato pode ser adjudicado sem aplicação da presente diretiva caso inclua elementos aos quais se aplica o artigo 346.o [TFUE]; caso contrário, pode ser adjudicado nos termos da Diretiva 2009/81/CE.»
14
O artigo 18.o da Diretiva 2014/24, sob a epígrafe «Princípios da contratação», dispõe, no n.o 2:
«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que, ao executarem os contratos públicos, os operadores económicos respeitem as obrigações aplicáveis em matéria ambiental, social e laboral estabelecidas pelo direito da União, por legislação nacional, por convenções coletivas ou pelas disposições de direito internacional em matéria ambiental, social e laboral constantes do anexo X.»
15
O artigo 67.o desta diretiva, sob a epígrafe «Critérios de adjudicação», prevê:
«1.   Sem prejuízo das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais relativas ao preço de certos fornecimentos ou à remuneração de determinados serviços, as autoridades adjudicantes devem adjudicar os contratos públicos com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa.
2.   A proposta economicamente mais vantajosa do ponto de vista da autoridade adjudicante deve ser identificada com base no preço ou custo, utilizando uma abordagem de custo‑eficácia, [...] e pode incluir a melhor relação qualidade/preço, que deve ser avaliada com base em critérios que incluam aspetos qualitativos, ambientais e/ou sociais ligados ao objeto do contrato público em causa. Estes critérios podem compreender, por exemplo:
a)
Qualidade, designadamente valor técnico, características estéticas e funcionais, acessibilidade, conceção para todos os utilizadores, características sociais, ambientais e inovadoras, negociação e respetivas condições;
b)
Organização, qualificações e experiência do pessoal encarregado da execução do contrato em questão, caso a qualidade do pessoal [empregado] possa influenciar significativamente o nível de execução do contrato; ou
c)
Serviço e assistência técnica pós‑venda, condições de entrega, tais como a data de entrega, processo de entrega e prazo de entrega ou de execução.
O fator custo pode igualmente assumir a forma de um preço ou custo fixo com base no qual os operadores económicos concorrem exclusivamente em termos de critérios de qualidade.
Os Estados‑Membros podem prever que as autoridades adjudicantes não possam utilizar o preço ou o custo como único critério de adjudicação, ou podem restringir essa utilização exclusiva a determinadas categorias de autoridades adjudicantes ou a determinados tipos de contratos.
3.   Os critérios de adjudicação devem ser considerados em função do objeto do contrato público quando estiverem relacionados com as obras, produtos ou serviços a fornecer ao abrigo desse contrato, sob qualquer aspeto e em qualquer fase do seu ciclo de vida, incluindo fatores envolvidos:
a)
No processo específico de produção, fornecimento ou negociação das obras, produtos ou serviços; ou
b)
Num processo específico em relação a outra fase do seu ciclo de vida,
mesmo que estes fatores não façam parte da sua substância material.
4.   Os critérios de adjudicação não podem ter por efeito conferir à autoridade adjudicante uma liberdade de escolha ilimitada. Devem assegurar a possibilidade de concorrência efetiva e ser acompanhados de um caderno de encargos que permita verificar efetivamente a informação fornecida pelos proponentes, a fim de avaliar até que ponto estes cumprem os critérios de adjudicação. [...]
[...]»
Direito italiano
16
O artigo 50.o, n.o 1, do decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Decreto Legislativo n.o 50, que aprova o Código dos Contratos Públicos), de 18 de abril de 2016 (GURI n.o 91, de 19 de abril de 2016, suplemento ordinário n.o 10), na sua versão aplicável ao processo principal (a seguir «Código dos Contratos Públicos»), dispõe:
«Relativamente à adjudicação de contratos de concessão e de empreitada de obras e serviços distintos dos de natureza intelectual, em particular de contratos com elevada intensidade de mão de obra, os anúncios de concurso, avisos e convites, respeitando os princípios da União Europeia, devem incluir cláusulas sociais específicas destinadas a promover a estabilidade laboral do pessoal empregado, que prevejam a aplicação por parte do adjudicatário das convenções coletivas setoriais [...]. Os serviços com elevada intensidade de mão de obra são aqueles em que os custos relativos à mão de obra correspondem a, pelo menos, 50 % do valor total do contrato.»
17
O artigo 95.o do Código dos Contratos Públicos prevê:
«1.   Os critérios de adjudicação não conferem à entidade adjudicante um poder de escolha ilimitado no que respeita à proposta. Devem assegurar a possibilidade de concorrência efetiva e ser acompanhados de um caderno de encargos que permita verificar efetivamente a informação fornecida pelos proponentes, a fim de avaliar até que ponto estes cumprem os critérios de adjudicação. As autoridades adjudicantes verificam a exatidão das informações e dos elementos de prova apresentados pelos proponentes.
2.   Sem prejuízo das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas relativas ao preço de determinados fornecimentos ou à remuneração de serviços específicos, as autoridades adjudicantes, no respeito dos princípios da transparência, da não discriminação e da igualdade de tratamento, procedem à adjudicação dos contratos e à organização dos concursos de conceção e dos anúncios de concurso com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa, que é determinada em função da melhor relação qualidade/preço ou em função do elemento preço ou custo, de acordo com um critério de comparação custo/eficácia como o custo do ciclo de vida [...].
3.   São adjudicados exclusivamente com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa identificada com base na melhor relação qualidade/preço:
a)
os contratos relativos a serviços sociais e de fornecimento de refeições a hospitais, de assistência social e a escolas, bem como a serviços com elevada intensidade de mão de obra, conforme definidos no artigo 50.o, n.o 1, sem prejuízo das adjudicações efetuadas em conformidade com o artigo 36.o, n.o 2, alínea a);
b)
os contratos relativos a prestação de serviços de engenharia e arquitetura e a outros serviços de natureza técnica e intelectual com um valor igual ou superior a 40000 euros;
b‑bis)
os contratos de prestação de serviços e os fornecimentos de valor igual ou superior a 40000 euros com conteúdo tecnológico significativo ou que tenham um caráter inovador.
4.   Pode ser utilizado o critério do preço mais baixo:
[...]
b)
no que diz respeito aos serviços e fornecimentos com características padronizadas ou cujas condições sejam definidas pelo contrato, com exceção dos serviços com elevada intensidade de mão de obra a que se refere o n.o 3, alínea a);
[...]»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
18
Em 14 de julho de 2022, o Ministério da Defesa publicou um concurso público para a adjudicação de um contrato público de serviços para as necessidades do exército italiano que consistia, em substância, em operações de carga e descarga, empilhamento e desempilhamento de materiais, bem como de transferência de materiais. Este contrato, relativo a 2023 e renovável por três anos, estava dividido em nove lotes.
19
O anúncio de concurso em causa no processo principal previa como critério de adjudicação do contrato o do preço mais baixo, pelo facto de os serviços visados pelo referido contrato apresentarem características padronizadas, na aceção do artigo 95.o, n.o 4, alínea b), do Código dos Contratos Públicos.
20
Salientava-se nesse anúncio de concurso que, durante a execução do mesmo contrato, os salários deveriam ser pagos em conformidade com a convenção coletiva de trabalho do setor. Por conseguinte, os proponentes não podiam propor descontos sobre os custos da mão de obra. Qualquer eventual desconto devia incidir exclusivamente sobre a remuneração do serviço, de modo que o gesto comercial assim proposto reduzisse unicamente o potencial lucro do proponente e não os salários do seu pessoal.
21
Relativamente a um dos lotes do contrato, que dizia respeito à prestação de serviços para efeitos da Aeronautica Militares area NorteZ (Força Aérea, zona norte) e que era — tendo em conta eventuais renovações — de um valor estimado de 3463114,74 euros, três proponentes, entre os quais a Mara e a Samir, ofereceram um desconto de 100 % sobre a remuneração dos seus serviços. Nestas condições, considerou‑se que as propostas desses três proponentes eram equivalentes. Em última análise, este lote foi adjudicado à Mara por sorteio.
22
A Samir interpôs recurso do ato de adjudicação do referido lote no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), alegando, nomeadamente, que a aplicação do critério do preço mais baixo era contrária à legislação aplicável.
23
Por Sentença de 11 de abril de 2023, esse órgão jurisdicional deu provimento ao recurso, com o fundamento de que o anúncio de concurso em causa no processo principal devia, por força do artigo 95.o, n.o 3, alínea a), do Código dos Contratos Públicos, ter fixado como critério de adjudicação do contrato o da melhor relação qualidade/preço. Dado que os serviços em causa no processo principal são serviços com elevada intensidade de mão de obra, o artigo 95.o, n.o 4, alínea b), deste código, que se refere ao critério do preço mais baixo para a adjudicação dos contratos de serviços e de fornecimentos com características padronizadas, não devia ter sido aplicado.
24
A Mara interpôs recurso dessa sentença para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), que é o órgão jurisdicional de reenvio.
25
Nesse recurso, a Mara afirma que o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) violou o artigo 95.o, n.o 3, alínea a), do Código dos Contratos Públicos. Em seu entender, esta disposição não se pode aplicar a um contrato, como o que está em causa no processo principal, o qual, ainda que apresente elevada intensidade de mão de obra, também apresenta características padronizadas. A autoridade adjudicante teria invocado, com razão, o artigo 95.o, n.o 4, alínea b), desse código, ao fixar como critério de adjudicação o preço mais baixo.
26
No caso de o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) considerar que o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) deduziu corretamente do artigo 95.o do Código dos Contratos Públicos que o critério do preço mais baixo não pode ser utilizado para a adjudicação dos contratos relativos a serviços com elevada intensidade de mão de obra e que, além disso, apresentam características padronizadas, a Mara alega que este artigo viola o direito da União.
27
É certo que resulta da Diretiva 2014/24 que esta visa, nomeadamente, incentivar a utilização do critério da melhor relação qualidade/preço para a adjudicação dos contratos públicos. Todavia, ao obrigar as entidades adjudicantes a fixar esse critério de adjudicação mesmo quando o contrato em causa apresenta características padronizadas, o legislador italiano teria ido além do necessário para atingir esse objetivo da Diretiva 2014/24 e teria, assim, violado o princípio da proporcionalidade.
28
O órgão jurisdicional de reenvio conclui que resulta claramente de uma leitura conjugada dos n.os 3 e 4 do artigo 95.o do Código dos Contratos Públicos que, por força do direito italiano em vigor, o anúncio de concurso relativo ao contrato em causa no processo principal se devia ter baseado no critério da melhor relação qualidade/preço para a adjudicação do mesmo.
29
No entanto, esse órgão jurisdicional tem dúvidas quanto à utilidade deste critério para a adjudicação de um contrato relativo a serviços caracterizados por uma elevada repetibilidade e que são amplamente desprovidos de elementos personalizáveis. Por razões de economia e rapidez do procedimento de adjudicação de contratos públicos, o critério do preço mais baixo pode revelar‑se mais adequado para este tipo de contratos públicos relativos a serviços com características padronizadas.
30
O referido órgão jurisdicional indica que a sua Secção Plenária, que é competente para enunciar os princípios de direito, se pronunciou, no Acórdão n.o 8, proferido em 21 de maio de 2019, sobre a relação entre o n.o 3 e o n.o 4 do artigo 95.o do Código dos Contratos Públicos, no sentido de que a imposição do critério da melhor relação qualidade/preço para a adjudicação de contratos de serviços com elevada intensidade de mão de obra visa proteger os trabalhadores e, portanto, que os contratos com elevada intensidade de mão de obra, a saber, aqueles para os quais o custo da mão de obra representa pelo menos metade do montante total do contrato, devem, em qualquer caso, ser adjudicados com base nesse critério, mesmo que apresentem características padronizadas.
31
Ora, o órgão jurisdicional de reenvio observa que o objetivo de proteger os trabalhadores já é alcançado, numa situação como a que está em causa no processo principal, pela proibição de oferecer um desconto sobre o custo da mão de obra.
32
Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«Opõem‑se os princípios da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, consagrados nos artigos 49.o e 56.o [TFUE], bem como o princípio [do direito da União] da proporcionalidade e o artigo 67.o, n.o 2, da Diretiva [2014/24], à aplicação de uma legislação nacional em matéria de contratos públicos como a legislação italiana constante do artigo 95.o, n.os 3, alínea a), e 4, alínea b), do [Código dos Contratos Públicos] e do artigo 50.o, n.o 1, do mesmo [código], e também decorrente do princípio de direito enunciado pela Secção Plenária do Consiglio di Stato [Conselho de Estado, em formação jurisdicional] no Acórdão n.o 8, de 21 de maio de 2019, segundo a qual, nos contratos públicos que tenham por objeto serviços com características padronizadas e que tenham, ao mesmo tempo, elevada intensidade de mão de obra, a autoridade adjudicante está proibida de prever o critério do preço mais baixo como critério de adjudicação, inclusivamente nos casos em que o regulamento do concurso preveja que a redução é efetuada unicamente sobre a remuneração ou os lucros potenciais da empresa, com exceção dos custos de mão de obra?»
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
33
Nos termos do artigo 62.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, este dirigiu às partes e aos outros interessados questões para resposta escrita relativas ao âmbito de aplicação da Diretiva 2009/81 e da Diretiva 2014/24. A Mara, o Governo Italiano e a Comissão Europeia responderam a estas questões através de observações apresentadas, respetivamente, em 26 de novembro de 2024, 19 de novembro de 2024 e 20 de novembro de 2024.
Quanto à questão prejudicial
Observações preliminares
34
Nas suas observações apresentadas no Tribunal de Justiça, as partes no processo principal e o Governo Italiano esclareceram que os serviços visados pelo contrato público em causa no processo principal dizem respeito, em parte, à movimentação de carga de munições e de explosivos. Ora, estes bens constituem equipamento militar, na aceção do artigo 1.o, ponto 6, da Diretiva 2009/81.
35
Nesta medida, esses serviços podem, como salientou o advogado‑geral no n.o 28 das suas conclusões, estar «diretamente relacionados com o equipamento [militar]», na aceção do artigo 2.o, alínea c), desta diretiva. Com efeito, a prestação de serviços de movimentação de carga — que pertencem, segundo os números de referência CPV referidos no n.o 7 do presente acórdão, à décima categoria de serviços designada «Serviços de transporte de apoio e auxiliares» referida no anexo I da referida diretiva — pode implicar o acesso físico aos equipamentos militares contidos nessas cargas, bem como o acesso a certas informações sensíveis relativas a esses equipamentos.
36
Tendo em conta o caráter sensível, salientado nos considerandos 8 e 9 da Diretiva 2009/81, das aquisições de bens e de serviços no domínio da defesa, esta diretiva estabelece um quadro legislativo específico. A coordenação dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos neste domínio deve, como resulta dos considerandos 4, 6 e 7 da referida diretiva, satisfazer os imperativos de segurança, permitindo, por outro lado, reduzir os custos, nomeadamente no que respeita aos serviços logísticos ou de transporte e de armazenamento.
37
Devido a esta especificidade, a adjudicação dos contratos públicos abrangidos pela Diretiva 2009/81 está, por força do artigo 15.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2014/24, excluída do âmbito de aplicação desta última diretiva.
38
No caso vertente, as partes no processo principal e o Governo Italiano sublinharam que apenas algumas das cargas objeto dos serviços de movimentação em causa contêm equipamento militar, na aceção do artigo 1.o, ponto 6, da Diretiva 2009/81, ao passo que as outras cargas contêm bens certamente destinados ao exército italiano, mas que não são concebidos ou adaptados para fins militares. À luz destas informações, que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, o contrato em causa no processo principal deve ser qualificado de «misto», no sentido de que incide simultaneamente sobre aquisições abrangidas pela Diretiva 2009/81 e sobre aquisições abrangidas pela Diretiva 2014/24.
39
A este respeito, há que observar que o artigo 3.o da Diretiva 2009/81 e o artigo 16.o da Diretiva 2014/24 contêm, cada um, disposições destinadas a determinar a diretiva aplicável a esses contratos mistos.
40
Os âmbitos de aplicação respetivos destas disposições são, em parte, divergentes. Em especial, embora o artigo 3.o da Diretiva 2009/81 preveja, em princípio, uma obrigação de a autoridade adjudicante aplicar esta diretiva a esses contratos mistos, o artigo 16.o da Diretiva 2014/24 prevê apenas a possibilidade, em determinadas condições, de aplicar a Diretiva 2009/81 a tais contratos.
41
Com efeito, o artigo 3.o da Diretiva 2009/81 prevê que um contrato que tenha por objeto obras, fornecimentos ou serviços inseridos no âmbito de aplicação da Diretiva 2009/81 e, em parte, no âmbito de aplicação da Diretiva 2004/18, atualmente substituída pela Diretiva 2014/24, é adjudicado em conformidade com a Diretiva 2009/81, desde que seja satisfeita a exigência, enunciada no n.o 1 deste artigo, segundo a qual a adjudicação de um contrato único deve ser justificada por razões objetivas, bem como a condição, enunciada no n.o 3 do referido artigo, de que a decisão de adjudicação de um contrato único não seja tomada com o propósito de excluir o contrato em causa do âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24.
42
O artigo 16.o da Diretiva 2014/24, por seu turno, estabelece uma distinção entre os contratos mistos em que é possível identificar as diferentes partes «separadamente [...] de forma objetiva» ou caso «não seja possível identificar separadamente as diferentes partes [...] de forma objetiva».
43
No que respeita, em primeiro lugar, aos contratos mistos em que «não seja possível identificar separadamente as diferentes partes [...] de forma objetiva», o artigo 16.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24 dispõe que esse contrato «pode ser adjudicado sem aplicação [desta] diretiva caso inclua elementos aos quais se aplica o artigo 346.o [TFUE]» e, «caso contrário, pode ser adjudicado nos termos da Diretiva [2009/81]».
44
A primeira hipótese, que diz respeito à aplicação do artigo 346.o TFUE, está, à luz dos considerandos 16, 17, 20 e 27 da Diretiva 2009/81, reservada às situações em que a adjudicação do contrato em causa atinge esse nível de exigência em matéria de segurança ou de confidencialidade pelo que mesmo as disposições específicas desta diretiva não são suficientes para salvaguardar os interesses essenciais de segurança do Estado‑Membro em causa. Ora, nenhum elemento dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça leva a considerar que essa situação se verifica no caso vertente, o que cabe, no entanto, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
45
Na segunda hipótese, que diz respeito aos contratos mistos que contêm partes que não sejam possíveis identificar separadamente de forma objetiva para as quais o artigo 346.o TFUE não é aplicável, o artigo 16.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24 permite, mas não exige, que a adjudicação do contrato em causa seja efetuada em conformidade com a Diretiva 2009/81 e deixa, portanto, à autoridade adjudicante a escolha de adjudicar esse contrato segundo o regime estabelecido por esta diretiva ou segundo o regime estabelecido pela Diretiva 2014/24.
46
No que respeita, em segundo lugar, aos contratos mistos em que «seja possível identificar separadamente as diferentes partes [...] de forma objetiva», o artigo 16.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24 permite à autoridade adjudicante adjudicar tanto contratos distintos para essas partes distintas, sendo então a diretiva aplicável a cada contrato determinada com base nas suas características próprias, como adjudicar um contrato único, que continua assim «misto».
47
Assim sendo, quando a autoridade adjudicante opta por aplicar a este contrato único a Diretiva 2009/81, a sua decisão de não adjudicar contratos distintos deve, por força do terceiro parágrafo, alínea b), do referido número, ser «justifi[cada] por razões objetivas». Em contrapartida, esta exigência não está prevista quando a autoridade adjudicante opta por adjudicar um contrato único por aplicação da Diretiva 2014/24.
48
Por outro lado, nos termos do quarto parágrafo do mesmo número, a decisão de adjudicar um contrato único apesar da existência de partes do contrato objetivamente separáveis «não pode ser tomada no intuito de excluir contratos da aplicação das disposições da [Diretiva 2014/24] ou da Diretiva [2009/81]».
49
Esta exigência, contrariamente à referida no n.o 47 do presente acórdão, também é aplicável no caso de o contrato único ser adjudicado por aplicação das disposições da Diretiva 2014/24. Uma vez que, por um lado, se trata de uma exigência de boa‑fé por parte da autoridade adjudicante e, por outro, que esta não deve privar de efeito útil a exigência que figura no terceiro parágrafo do n.o 2 do artigo 16.o da Diretiva 2014/24, este requisito que figura no quarto parágrafo desse número deve ser considerado violado quando, à luz de todos os elementos pertinentes, se verifique que a decisão da autoridade adjudicante de celebrar um contrato único só pode ser compreendida pela vontade dessa autoridade adjudicante de evitar a aplicação tanto da Diretiva 2009/81, como da Diretiva 2014/24.
50
As regras de conflito entre a Diretiva 2009/81 e a Diretiva 2014/24 estabelecidas no artigo 16.o desta última diretiva são mais recentes e, além disso, mais pormenorizadas do que as contidas no artigo 3.o da Diretiva 2009/81. Por conseguinte, o artigo 16.o da Diretiva 2014/24 exprime a vontade do legislador da União à data da adoção desta diretiva e deve ser aplicado em detrimento do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/81, que, como observou o advogado‑geral nos n.os 39 e 40 das suas conclusões, tem um alcance diferente, mas deve considerar‑se que foi ultrapassado pela evolução legislativa introduzida pela Diretiva 2014/24.
51
Segundo as observações apresentadas pelo Governo Italiano no Tribunal de Justiça, o Ministério da Defesa considerou que as diferentes partes do contrato de prestação de serviços em causa no processo principal eram, na verdade, objetivamente separáveis, mas deviam, em razão da movimentação concomitante de carga, ser consideradas como fazendo parte de um contrato único que devia ser adjudicado mediante a aplicação das disposições da Diretiva 2014/24.
52
Como foi indicado no n.o 47 do presente acórdão, nessa hipótese, não se aplica a condição enunciada no artigo 16.o, n.o 2, terceiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, segundo a qual a decisão de adjudicar um contrato único deve ser «justifi[cada] por razões objetivas». Em contrapartida, aplica‑se a condição enunciada no artigo 16.o, n.o 2, quarto parágrafo, desta diretiva, segundo a qual essa decisão «não pode ser tomada no intuito de excluir contratos da aplicação das disposições da [referida] diretiva ou da Diretiva [2009/81]».
53
Por conseguinte, a análise da questão submetida relativa à interpretação do artigo 67.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24 só é efetuada pelo Tribunal de Justiça sob reserva da verificação prévia, pelo órgão jurisdicional de reenvio, de que, no caso em apreço, não houve violação do requisito que figura no artigo 16.o, n.o 2, quarto parágrafo, desta diretiva.
Quanto ao artigo 67.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24 e ao princípio da proporcionalidade
54
A questão submetida, conforme formulada pelo órgão jurisdicional de reenvio, tem por objeto a interpretação dos artigos 49.o e 56.o TFUE, do artigo 67.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24 e do princípio da proporcionalidade.
55
A este respeito, importa salientar, primeiro, que esta questão visa permitir ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar a compatibilidade de certas disposições do Código dos Contratos Públicos com o direito da União. Ora, é facto assente que este código transpõe, para o direito italiano, a Diretiva 2014/24.
56
Segundo, resulta dos factos apresentados no pedido de decisão prejudicial e resumidos no n.o 21 do presente acórdão que o valor estimado do contrato em causa no processo principal ultrapassa o limiar previsto no artigo 4.o desta diretiva para que esta seja aplicável.
57
Por último, terceiro, resulta desse pedido que o objeto do litígio no processo principal tem por objeto a faculdade prevista no artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da referida diretiva de proibir a utilização do «preço [...] como único critério de adjudicação» do contrato — critério do «preço mais baixo» segundo os termos utilizados pelo órgão jurisdicional de reenvio — bem como a obrigação de os Estados‑Membros respeitarem o princípio da proporcionalidade em caso de exercício dessa faculdade.
58
Nestas condições, é simultaneamente necessário e suficiente examinar a questão prejudicial à luz da Diretiva 2014/24 e do princípio da proporcionalidade (v., por analogia, Acórdão de 4 de junho de 2020, Asmel, C‑3/19, EU:C:2020:423, n.os 44 a 48).
59
Daqui resulta que há que considerar que, com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 67.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24 e o princípio da proporcionalidade devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional por força da qual, no caso de contratos públicos que têm por objeto serviços que apresentem características padronizadas, mas cujo valor total é constituído, pelo menos em metade, pelos custos de mão de obra, a autoridade adjudicante está proibida de utilizar o preço como único critério de adjudicação desses contratos, mesmo nos casos em que o anúncio de concurso preveja que qualquer desconto eventualmente oferecido por um proponente deve ser efetuado apenas sobre a remuneração desses serviços, sem poder resultar numa diminuição da remuneração dos trabalhadores empregados por esse proponente.
60
Como decorre das explicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, os serviços de movimentação visados pelo contrato público em causa no processo principal apresentam «características padronizadas», na aceção da legislação italiana, uma vez que esses serviços consistem em tarefas repetitivas e pouco técnicas. Esse órgão jurisdicional também constata que essas tarefas são, em larga medida, manuais, pelo que os serviços em causa no processo principal são serviços «com elevada intensidade de mão de obra», na aceção desta legislação, ou seja, os custos de mão de obra representam, pelo menos, metade do montante total do contrato.
61
Para determinar se os contratos públicos relativos a esses serviços escapam à faculdade, concedida aos Estados‑Membros pelo artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/24, de proibir a utilização do preço como único critério de adjudicação desses contratos, há que salientar desde logo que esta disposição não limita a faculdade que prevê a contratos relativos a tipos precisos de bens ou de serviços e que não contém nenhuma exceção ou derrogação a essa faculdade. Em termos mais gerais, não sujeita a possibilidade de proibir a utilização do preço como único critério de adjudicação de um contrato ao preenchimento de qualquer condição. Assim, como salientou o advogado‑geral no n.o 46 das suas conclusões, resulta da redação da referida disposição que esta confere um amplo poder discricionário aos Estados‑Membros.
62
A existência deste amplo poder discricionário é corroborada pela sistemática do artigo 67.o desta diretiva, considerado no seu conjunto.
63
Com efeito, este artigo exige, no n.o 1, que as autoridades adjudicantes se baseiem, para adjudicar os contratos públicos, na proposta economicamente mais vantajosa. Precisa, no n.o 2, que essa proposta deve ser determinada segundo uma abordagem baseada na relação custo/eficácia, e prevê expressamente, no primeiro parágrafo desse número, a possibilidade de determinar a referida proposta com base na melhor relação qualidade/preço.
64
A escolha desta abordagem implica a fixação de critérios de adjudicação que incluam não só o preço mas também aspetos qualitativos relacionados com o objeto do contrato público em causa. Para que estes aspetos qualitativos estejam relacionados com o objeto do contrato público, basta, em conformidade com o n.o 3 do referido artigo, que estejam relacionados com as obras, os fornecimentos ou os serviços a prestar ao abrigo desse contrato, seja qual for, o que for e em qualquer fase do seu ciclo de vida.
65
Resulta assim de uma leitura global do artigo 67.o da Diretiva 2014/24 que a imposição, por um Estado‑Membro, de uma proibição para as autoridades adjudicantes de utilizarem o preço como único critério de adjudicação de um contrato público não implica, de modo algum, que se deva estabelecer, na aplicação desta diretiva, uma exceção relativamente a uma regra de natureza distinta. O exercício, por um Estado‑Membro, da faculdade prevista no terceiro parágrafo do n.o 2 deste artigo tem por único efeito permitir que, no território desse Estado‑Membro, a possibilidade dada pelo primeiro parágrafo desse n.o 2 às autoridades adjudicantes de utilizarem critérios que incluam aspetos qualitativos seja substituída por uma obrigação de estas integrarem nos anúncios de concurso um ou vários critérios desse tipo.
66
O amplo poder discricionário de que dispõem os Estados‑Membros no uso desta faculdade é também corroborado pela finalidade da Diretiva 2014/24. Como decorre dos considerandos 89, 90 e 92 desta diretiva, o legislador da União quis associar o conceito de «proposta economicamente mais vantajosa» de forma predominante ao de «melhor relação qualidade/preço». Ao mesmo tempo que precisou que, na falta de uma legislação nacional, as autoridades adjudicantes continuam a poder utilizar o preço ou o custo como único critério de adjudicação de um contrato público, o legislador da União considerou que era necessário, para favorecer as adjudicações de contratos públicos mais orientados para a qualidade, autorizar os Estados‑Membros a proibir ou limitar o recurso apenas ao critério do preço ou do custo para efeitos da adjudicação de um contrato público. As autoridades adjudicantes deverão ser incentivadas a escolher critérios de adjudicação que lhes permitam adquirir obras, fornecimentos e serviços de elevada qualidade que correspondam perfeitamente às suas necessidades.
67
No que respeita ao princípio da proporcionalidade, que constitui um princípio geral do direito da União, este exige que as regras estabelecidas pelos Estados‑Membros ou pelas autoridades adjudicantes no âmbito da execução das disposições da Diretiva 2014/24 não vão além do necessário para alcançar os objetivos visados por esta diretiva (Acórdãos de 30 de janeiro de 2020, Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, n.o 45, e de 6 de outubro de 2021, Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, n.o 42).
68
O exercício da faculdade prevista no artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 violaria o princípio da proporcionalidade se um Estado‑Membro decidisse proibir a utilização do preço ou do custo como único critério de adjudicação para um tipo de contratos públicos cuja natureza seja tal que se revele impossível ou excessivamente difícil determinar critérios que permitam diferenciar, do ponto de vista qualitativo, as obras, os fornecimentos ou os serviços previstos nas propostas dos proponentes.
69
No caso vertente, uma regra como a estabelecida pelo legislador italiano, segundo a qual os contratos públicos relativos a serviços com elevada intensidade de mão de obra devem, ainda que apresentem «características padronizadas», ser adjudicados com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa em função da melhor relação qualidade/preço, afigura‑se, não obstante o facto de esta regra visar serviços por natureza pouco técnicos, compatível com esta diretiva e com o princípio da proporcionalidade.
70
Com efeito, como salientou o advogado‑geral no n.o 56 das suas conclusões, vários aspetos qualitativos, como a organização e a experiência do pessoal afeto à execução desses serviços podem ter incidência na qualidade de execução dos contratos e, por conseguinte, no valor económico das propostas. Nestas condições, não é impossível nem excessivamente difícil diferenciar, de um ponto de vista qualitativo, os serviços previstos nas propostas dos proponentes.
71
Esta interpretação não é posta em causa pelo facto de existir uma obrigação, para as autoridades adjudicantes a quem se dirige uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, de integrar nos seus anúncios de concurso a regra segundo a qual qualquer desconto eventualmente oferecido por um proponente deve incidir apenas sobre a remuneração dos serviços prestados por esse proponente e não sobre a remuneração dos trabalhadores que este emprega. Estando prevista na lei, esta proibição de oferecer um desconto que possa implicar uma diminuição da remuneração dos trabalhadores deve ser respeitada de forma idêntica por todos os proponentes. Visto que uma tal proibição não permite comparar as propostas, continua a ser necessário, no que diz respeito ao artigo 67.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24, o qual, lido em conjugação com o considerando 90 desta diretiva, requer a fixação de adjudicação que assegure a possibilidade de uma concorrência efetiva e, deste modo, uma comparação de propostas (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, n.o 31), de assentar a adjudicação em critérios, alheios à referida proibição, que permitam uma comparação de propostas. Como resulta do número anterior do presente acórdão, a fixação de critérios baseados em aspetos qualitativos pode ser adequada para esse efeito e não pode, portanto, ser considerada desproporcionada.
72
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que o artigo 67.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24 e o princípio da proporcionalidade devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma legislação nacional por força da qual, no caso de contratos públicos que têm por objeto serviços que apresentem características padronizadas, mas cujo valor total é constituído, pelo menos em metade, pelos custos de mão de obra, a autoridade adjudicante está proibida de utilizar o preço como único critério de adjudicação desses contratos. A este respeito, não é pertinente o facto de o anúncio de concurso prever que qualquer desconto eventualmente oferecido por um proponente deve ser efetuado apenas sobre a remuneração desses serviços, sem poder resultar numa diminuição da remuneração dos trabalhadores empregados por esse proponente.
Quanto às despesas
73
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
O artigo 67.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, e o princípio da proporcionalidade
devem ser interpretados no sentido de que:
não se opõem a uma legislação nacional por força da qual, no caso de contratos públicos que têm por objeto serviços que apresentem características padronizadas mas cujo valor total seja constituído pelo menos em metade pelos custos de mão de obra, a autoridade adjudicante está proibida de utilizar o preço como único critério de adjudicação desses contratos. A este respeito, não é pertinente o facto de o anúncio de concurso prever que qualquer desconto eventualmente oferecido por um proponente deve ser efetuado apenas sobre a remuneração desses serviços, sem poder resultar numa diminuição da remuneração dos trabalhadores empregados por esse proponente.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano