62005CC0034_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. I samband med 1992 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken införde gemenskapslagstiftaren ett nytt system för stöd till producenter av nötkött. Systemet innebär att betalning sker direkt till jordbrukaren i form av särskilda bidrag vars beviljande villkoras av en djurtäthetsfaktor. Denna fastställs utifrån det antal nötkreatur som hålls på gården och den tillgängliga grovfoderarealen.
2. I denna tvist gäller frågan huruvida ett skifte som tillfälligt är vattentäckt kan betecknas som tillgänglig grovfoderareal.
3. Denna fråga har ställts av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederländerna) inom ramen för en tvist mellan jordbruksföretaget Maatschap J. en G.P. en A.C. Schouten (nedan kallat Schouten) och Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministern för jordbruk, natur och livsmedelskvalitet, nedan kallad ministern) angående de särskilda bidrag som betalas ut till producenter som innehar och göder handjur av nötkreatur.
4. Domstolen har i detta mål blivit ombedd att precisera begreppet tillgänglig grovfoderareal, vilket förekommer i artikel 12.2 b i förordning (EG) nr 1254/1999(2) och i artikel 2.1 c i förordning (EEG) nr 3887/92(3) .
I – Gemenskapsrättsliga bestämmelser
A – Förordning nr 1254/1999
5. Före 1992 års reform gick trenden mot intensifiering inom sektorn för nötköttsproduktion. Gemenskapens politik att främja jordbruksinkomster genom höga priser uppmuntrade jordbrukare att intensifiera produktionen. Foderarealerna räckte inte längre till för att ge föda åt djuren eftersom antalet boskap ökade utan att foderarealen blev större.
6. Ett av syftena med förordning nr 1254/1999 är att motarbeta denna trend särskilt genom tillämpning av en djurtäthetsfaktor vid beviljandet av bidrag för boskapsuppfödning vilken fastställs med avseende på varje jordbruksföretags foderkapacitet i förhållande till antalet djur som hålls.(4) Dessa gemenskapsstöd som är förbundna med arealen kallas allmänt ”arealstöd”.
7. I artikel 4.1 och 4.3 a i förordning nr 1254/1999 föreskrivs att en producent som håller handjur av nötkreatur efter ansökan får beviljas ett särskilt bidrag under en viss period som skall fastställas.
8. Enligt artikel 12.1 i förordning nr 1254/1999 skall det antal djur som berättigar till det särskilda bidraget begränsas genom tillämpning av en djurtäthetsfaktor på 2 djurenheter (DE) per hektar och kalenderår. Vid fastställande av djurtäthetsfaktorn är det enligt artikel 12.2 a och b i förordning nr 1254/1999 nödvändigt att beakta antalet berörda nötkreatur och den ”[g]rovfoderareal … som är tillgänglig för uppfödning av nötkreatur … under hela kalenderåret”.
9. I artikel 12.2 b i förordningen utesluts viss areal från grovfoderarealen. Förteckningen över vilken slags areal som är utesluten har följande lydelse:
”… Grovfoderarealen får inte omfatta
– byggnader, skog, dammar, vägar,
– arealer som används till andra grödor som omfattas av ordningar för gemenskapsstöd eller till fleråriga grödor eller trädgårdsgrödor, utom permanent betesmark för vilken arealersättning beviljas i enlighet med artikel 17 i denna förordning och artikel 19 i förordning (EG) nr 1255/1999[(5) ],
– arealer som omfattas av samma stödsystem som det som gäller för producenter av vissa jordbruksgrödor och som används för stödordningen för torkat foder eller som omfattas av en nationell ordning eller en gemenskapsordning för arealuttag.”
B – Förordning nr 3887/92
10. I förordning nr 3887/92 föreskrivs tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom förordning (EEG) nr 3508/92.(6) Detta system är tillämpligt bland annat på det speciella bidrag som nämns i artikel 4 i förordning nr 1254/1999.(7)
11. Artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92 har följande lydelse:
”varje grovfoderareal skall vara tillgänglig för uppfödning av djur under en period av minst 7 månader som börjar vid en tidpunkt som medlemsstaten beslutar och som infaller mellan den 1 januari och den 31 mars.”
12. I artikel 9 i förordning nr 3887/92 behandlas det fall att den areal som angivits i ansökan om arealstöd inte överensstämmer med den areal för vilken samtliga villkor som fastställs i reglerna är uppfyllda (fastställd areal). I artikel 9.2 föreskrivs att om den överskjutande arealen utgör mer än 20 procent av den fastställda arealen skall inget arealbaserat stöd beviljas.
II – Bakgrund och förfarande vid den nationella domstolen
13. Schouten begärde den 9 maj 2001 hos de berörda myndigheterna att några jordbruksskiften skulle registreras som grovfoderareal.
14. Vissa av dessa skiften är belägna på en strandremsa utanför vallområdet, det vill säga mellan den vall som skyddar inlandet och flodbanken. Under året är strandremsan delvis vattentäckt beroende på hur högt belägen den är och på tillflödet av flodvatten. Vattentillflödet varierar i förhållande till hur mycket regn- och smältvatten som kommer från uppströms belägna områden.
15. Den 1 augusti 2001 inkom Schouten med en ansökan om särskilt bidrag i enlighet med förordning nr 1254/1999 beträffande innehav av 26 handjur av nötkreatur på ifrågavarande strandremsa.
16. Den 17 december underrättade ministern Schouten om att den via satellit den 10 och 11 maj 2001 fastställda grovfoderarealen var mindre än den areal som hade uppgetts. Eftersom den sistnämnda var 20 procent större är den fastställda arealen ansågs den för sökanden registrerade grovfoderarealen uppgå till noll i enlighet med artikel 9.2 i förordning nr 3887/92.
17. Genom beslut av den 27 maj 2002 avslog ministern Schoutens ansökan om särskilt bidrag eftersom grovfoderarealen hade reducerats till noll och det utrymme som Schouten förfogade över för innehav av 26 handjur av nötkreatur var otillräckligt med avseende på djurtäthetsfaktorn.
18. Schouten anförde klagomål mot detta beslut hos ministern den 3 juli 2002.
19. Genom beslut av den 8 augusti 2003 avslog ministern Schoutens klagomål med motiveringen att en del av strandremsan utanför vallen var vattentäckt vid den tidpunkt då satellitbilderna togs. Ministern ansåg då att dessa områden inte kunde betraktas som grovfoderareal eftersom de inte var oavbrutet tillgängliga under den period på sju månader som krävs enligt artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92. Vidare ansåg ministern att eftersom Schouten hade gjort en avvägning mellan för- och nackdelarna med användning av strandremsan utanför vallen hade jordbruksföretaget godtagit risken att skiftena kunde vara vattentäckta vid tidpunkten för satellitmätningen.
20. Schouten väckte då talan vid College van Beroep voor het bedrijfsleven under åberopande av att förhållandena vid tidpunkten för satellitmätningen var exceptionella och att företaget därför inte borde stå för följderna härav. Ministern har för sin del hävdat att enligt artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999 jämförd med artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92 skall den angivna grovfoderarealen vara tillgänglig för uppfödning av nötkreatur under en oavbruten period på sju månader och att denna period avbröts av översvämningarna.
III – Tolkningsfrågorna
21. Den hänskjutande domstolen anser att ministerns restriktiva tolkning av uttrycket tillgänglig inte är så klar att inget tvivel kvarstår. Eftersom tvisten i målet vid den nationella domstolen är beroende av tolkningen av detta uttryck har College van Beroep voor het bedrijfsleven beslutat att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Skall artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999 och artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92 tolkas så, att ett skifte som angetts som grovfoderareal inte kan anses tillgängligt om det vid något tillfälle under den relevanta perioden varit vattentäckt?
2) Om den första frågan skall besvaras jakande är då dessa bestämmelser bindande särskilt med hänsyn till följderna härav?
3) Om den första frågan skall besvaras nekande, vilka kriterier skall då tillämpas för att avgöra huruvida ett skifte som angetts som grovfoderareal och som tillfälligt varit vattentäckt skall betecknas som tillgängligt i den mening som avses i artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999 och i artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92?”
IV – Analys
A – Den första tolkningsfrågan
22. Den hänskjutande domstolen har genom sin första fråga till domstolen i huvudsak önskat få klarhet i huruvida artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999 och artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92 skall tolkas så, att ett skifte som angetts som grovfoderareal kan betecknas som tillgängligt även om det vid en given tidpunkt under den relevanta perioden tillfälligt varit vattentäckt.
23. I motsats till den nederländska regeringen anser jag att grovfoderareal som under den relevanta perioden tidvis varit vattentäckt kan betecknas som tillgänglig i den mening som avses i artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999 och i artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92.
24. Jag erinrar inledningsvis om domstolens fasta rättspraxis enligt vilken det vid tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse inte bara är dess lydelse som skall beaktas utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i.(8)
25. Jag finner inte något i ordalydelsen i artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999 och artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92 som tyder på att ett tillfälligt vattentäckt skifte inte kan betecknas som tillgängligt.
26. Det skall för det första erinras om att begreppet tillgänglig betyder ”som man kan använda”.(9) Detta begrepp har översatts på samma sätt i de flesta språkversionerna av förordning nr 1254/1999.(10)
27. Jag konstaterar för det andra att det klart framgår av artikel 12.2 b första, andra och tredje strecksatserna i förordning nr 1254/1999 att grovfoderarealen inte får omfatta vissa arealer. Enligt denna bestämmelse får nämligen ”[g]rovfoderarealen … inte omfatta” arealer som inte bidrar till foderkapaciteten såsom dammar och skog men även arealer som används för annan produktion som redan omfattas av en ordning för gemenskapsstöd.
28. I likhet med den franska regeringen och europeiska gemenskapernas kommission,(11) anser jag det vara uppenbart att gemenskapslagstiftaren på ett uttömmande sätt har velat ange de arealer som inte uteslutande är avsedda för djuruppfödning vilka skall undantas från definitionen av grovfoderareal som kan betecknas som tillgänglig.
29. Det måste emellertid konstateras att arealer som tillfälligt är vattentäckta inte finns angivna i denna uttömmande förteckning.
30. Jag konstaterar för det tredje att det i artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92 även preciseras att grovfoderarealen skall vara tillgänglig men att det inte nämns att villkoret skall bortses ifrån för det fall att det berörda skiftet tillfälligt är vattentäckt.
31. Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag således att varken ordalydelsen i artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999 eller i artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92 utgör något hinder mot att arealer som tillfälligt är vattentäckta betecknas som tillgänglig grovfoderareal.
32. Denna slutsats bekräftas såsom vi nu skall se av den allmänna systematik i vilken de bestämmelser som skall tolkas ingår och av det mål som eftersträvas med förordning nr 1254/1999.
33. Såsom framgår av det integrerade administrations- och kontrollsystem som infördes genom förordning nr 3508/92 syftar detta till att säkerställa att en areal verkligen är avsedd antingen för odling eller för djuruppfödning.
34. En jordbrukare som erhåller ett särskilt bidrag för uppfödning av nötkreatur skall inte använda skiftet för andra ändamål, som exempelvis odling.
35. Till stöd för detta resonemang vill jag precisera att i förordning nr 3508/92 definieras begreppet jordbruksskifte som ”ett sammanhängande markområde på vilket en enda jordbrukare odlar en enda gröda ”.(12)
36. I förordning nr 3887/92 preciseras dessutom, såsom jag har nämnt, tillämpningsföreskrifterna för förordning nr 3508/92 och det föreskrivs att dubbelkontroller skall utföras av de skiften och djur som anmälts för att säkerställa att stöd inte oberättigat beviljas två gånger under samma kalenderår.(13)
37. När jordbrukaren ansöker om arealstöd måste ansökan innehålla uppgifter om jordbruksskiftet, särskilt dess användning det vill säga ”typen av gröda, marktäcke eller frånvaro av gröda”.(14)
38. Dessa överväganden bekräftar att en areal måste betraktas som tillgänglig så snart den uteslutande används för djuruppfödning.
39. Följaktligen anser jag inte att inverkan av klimatiska förhållanden som översvämningar, frost och snö vilka tillfälligt har gjort marken otillgänglig, enbart i sig, kan medföra att det är uteslutet att betrakta ett skifte som tillgängligt, såvida det verkligen används för uppfödning av nötboskap som innehas på detsamma.
40.
I överensstämmelse med den franska regeringen anser jag att det just är risken för inverkan av klimatiska förhållanden som har föranlett gemenskapslagstiftaren att inte kräva att marken används oavbrutet under den relevanta perioden.(15)
41. Slutligen bekräftas denna analys av de mål som eftersträvas med förordning nr 1254/1999.
42. Såsom vi tidigare har sett syftar denna förordning särskilt till att bekämpa intensifieringen av nötköttsproduktionen genom att beviljandet av särskilda bidrag villkoras av en djurtäthetsfaktor som fastställs på grundval av den tillgängliga grovfoderarealen och antalet nötkreatur som innehas på denna.
43. Jag erinrar även om att betesmark tjänar till gödning av nötkreatur och det särskilda bidraget beviljas för dessa djur.(16)
44. Det framgår således av alla dessa omständigheter att det villkor enligt vilket grovfoderarealen måste vara tillgänglig för djuruppfödning, såsom föreskrivs i artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999 och i artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92 skall förstås så, att beviljandet av det särskilda bidraget är förbehållet grovfoderareal som uteslutande används för uppfödning av nötkreatur under den relevanta perioden.
45. Således anser jag inte att en grovfoderareal som har blivit vattentäckt vid en given tidpunkt under den relevanta perioden inte i något fall kan betecknas som tillgänglig. Enligt min åsikt hindrar i princip inte det faktum att marken kan bli vattentäckt att arealen uteslutande används för uppfödning av nötkreatur.
46. Mot bakgrund av dessa omständigheter är jag av den uppfattningen att artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999 och artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92 skall tolkas så, att ett skifte som har angetts som grovfoderareal kan betecknas som tillgängligt även om nämnda skifte tidvis varit vattentäckt under den relevanta perioden.
47. Eftersom den första frågan har besvarats nekande finns det inte någon anledning att bevara den andra frågan.
B – Den tredje tolkningsfrågan
48. Den hänskjutande domstolen har genom sin tredje fråga begärt att domstolen skall ange vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att grovfoderareal skall betecknas som tillgänglig när den vid en given tidpunkt under den relevanta perioden varit vattentäckt.
49. Den hänskjutande domstolen vill närmare bestämt få klarhet i huruvida en översvämning som har varat i tre dagar och som har hindrat djuren från att beta under sammanlagt tio dagar kan medföra ett ifrågasättande av den analys enligt vilken en grovfoderareal som tidvis varit vattentäckt under den relevanta perioden kan betecknas som tillgänglig.
50. Enligt min åsikt är det två omständigheter som gör det möjligt att överväga om ett tillfälligt vattentäckt skifte kan betecknas som tillgängligt. Det rör sig om följande omständigheter. Det är dels nödvändigt att nämnda areal uteslutande har använts för djuruppfödning under hela kalenderåret i överensstämmelse med kraven i artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999. Vidare krävs det att denna areal verkligen har kunnat användas för uppfödning av nötkreatur under en period av minst sju månader i enlighet med artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92.(17)
51. Ett tillfälligt avbrott förefaller mig således inte kunna leda till ett ifrågasättande av att ett skifte används för uppfödning av nötkreatur om detta avbrott varade under en tillräckligt begränsad tid, så att jordbrukaren kan uppfylla det krav på en period av minst sju månader av ett kalenderår som föreskrivs i artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92.(18)
52. Härav följer i förevarande mål att en översvämning som varar i tre dagar och som gjort det omöjligt för nötkreaturen att beta i sammanlagt tio dagar, inte med nödvändighet innebär ett hinder mot att den enligt förordning nr 3887/92 krävda tidsfristen iakttas. Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera att skiftena trots att de under denna korta tid var otillgängliga har kunnat användas för gödning av djur under en period av minst sju månader räknat från den 31 mars.(19)
53. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag följande svar på den tredje tolkningsfrågan. För att kunna betecknas som tillgänglig i den mening som avses i artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999 och artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92, är det nödvändigt dels att det tillfälligt vattentäckta skiftet uteslutande har använts för djuruppfödning under hela kalenderåret, dels att denna areal har kunnat effektivt användas för uppfödning av nötkreatur under en period av minst sju månader räknat från den dag som fastställts som utgångspunkt i de nationella bestämmelserna.
V – Förslag till avgörande
54. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår jag att domstolen besvarar de av College van Beroep voor het bedrijfsleven ställda tolkningsfrågorna på följande sätt:
1) Artikel 12.2 b i rådets förordning (EG) nr 1254/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och artikel 2.1 c i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem skall tolkas så, att ett skifte som har angetts som grovfoderareal kan betecknas som tillgängligt även om nämnda skifte tidvis varit vattentäckt under den relevanta perioden.
2) För att kunna betecknas som tillgängligt i den mening som avses i artikel 12.2 b i förordning nr 1254/1999 och i artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92, är det nödvändigt dels att det tillfälligt vattentäckta skiftet uteslutande har använts för djuruppfödning under hela kalenderåret, dels att denna areal har kunnat användas effektivt för uppfödning av nötkreatur under en period av minst sju månader räknat från den dag som fastställts som utgångspunkt i de nationella bestämmelserna.
(1) .
(2)  –	Rådets förordning (EG) nr 1254/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 160, s. 21).
(3)  –	Kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem (EGT L 391, s. 36; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 107).
(4)  –	Se skäl 13 i förordning nr 1254/1999.
(5)  –	Rådets förordning (EG) nr 1255/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 160, s. 48).
(6)  –	Rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemenskapen (EGT L 355, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 78).
(7)  –	Se artikel 1.1 b i i förordning nr 3508/92, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1593/2000 av den 17 juli 2000 (EGT L 182, s. 4).
(8)  –	Se särskilt dom av den 17 november 1983 i mål 292/82, Merck (REG 1983, s. 3781), punkt 12, och av den 14 juni 2001 i mål C-191/99, Kvaerner (REG 2001, s. I‑4447), punkt 30.
(9)  –	Se Le Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, Dictionnaires Le Robert, Paris 2001.
(10)  –	Således används exempelvis begreppet ”available” i den engelska versionen. I den italienska versionen används begreppet ”disponibile”.
(11)  –	Se punkterna 24–28 i den franska regeringens yttrande samt punkterna 15 och 16 i kommissionens yttrande.
(12)  –	Se artikel 1.4 tredje strecksatsen i förordning nr 3508/92, min kursivering.
(13)  –	Se artikel 6.2 i förordning nr 3887/92.
(14)  –	Se artikel 4.1 andra stycket i förordning nr 3887/92.
(15)  –	Se punkterna 32 och 33 i den franska regeringens yttrande.
(16)  –	Se artikel 4.1 et 4.3 a i förordning nr 1254/1999.
(17)  –	Jag noterar härvidlag att denna minimiperiod på sju månader uttryckligen nämns i artikel 5.1 c i kommissionens förordning (EG) nr 2419/2001 av den 11 december 2001 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 (EGT L 327, s. 11; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 78), genom vilken förordning (EEG) nr 3887/92 upphävdes. Sjumånadersperioden nämns också i artikel 8.2 b i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare (EGT L 141, s. 18), genom vilken förordning nr 2419/2001 upphävdes.
(18)  –	Enligt artikel 2.1 c i förordning nr 3887/92 ankommer det på medlemsstaterna att fastställa en tidpunkt för sjumånadersperiodens början vilken skall infalla mellan den 1 januari och den 31 mars ifrågavarande år.
(19)  –	Se de tillämpliga bestämmelserna i begäran om förhandsavgörande, s. 2–5.