62004CC0496_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I denne præjudicielle sag, der er anlagt i henhold til artikel 234 EF i forlængelse af en tidligere præjudiciel afgørelse vedrørende den samme nationale sag (2), anmodes Domstolen om yderligere retningslinjer for fortolkningen af forordning (EØF) nr. 536/93 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter (3) .
2. College van Beroep voor het bedrijfsleven (den administrative appelret for handel og industri) (Nederlandene) ønsker denne gang oplyst, om en medlemsstat i sin nationale lovgivning kan pålægge producenter af de nævnte produkter regnskabskrav, som er mere vidtgående end de forpligtelser, der følger af fællesskabsretten, for at sikre korrekt betaling af den tillægsafgift, som skal erlægges, hvis produktionen overstiger en bestemt mængde.
Fællesskabsretten
3. I 1984 indførtes ordningen med en tillægsafgift (4) på mælk og mejeriprodukter (5) . Det oplystes, at formålet var at styre væksten i mælkeproduktionen og samtidig muliggøre de nødvendige strukturelle udviklinger og tilpasninger under hensyntagen til forskelligartetheden af situationen på nationalt eller regionalt plan eller i indsamlingsområderne i Fællesskabet (6) . Det fremgår af grundforordningen, under hvilke betingelser afgiften kan opkræves. Afgiften skal betales af mælkeproducenter for mælk eller mejeriprodukter, som leveres til en opkøber eller sælges direkte til konsum, og som overstiger en fastsat referencemængde (7) . Summen af referencemængderne må ikke overstige en samlet garantimængde, der fastsættes af Fællesskabet for hver medlemsstat (8) .
4. På tidspunktet for hovedsagens faktiske omstændigheder fremgik kravet om betaling af tillægsafgift af forordning (EØF) nr. 3950/92 (9), som havde forlænget afgiften (der gjaldt til den 31.3.1993) med yderligere syv år.
5. Artikel 1 i forordning nr. 3950/92 bestemte, at mælkeproducenter for syv på hinanden følgende tolvmånedersperioder, der begyndte den 1. april hvert år, skulle erlægge en tillægsafgift »for de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der [var] leveret til en opkøber eller solgt direkte til konsum«, og som oversteg den samlede garantimængde. Ifølge artikel 2, stk. 1, skulle afgiften fordeles mellem de producenter, der havde bidraget til overskridelsen.
6. Artikel 4 indeholdt regler om tildeling af individuelle referencemængder til producenterne.
7. I henhold til artikel 5 kunne der foretages overførsler til den nationale reserve (10) for at tildele producenter yderligere eller specifikke referencemængder. Det var til det formål bestemt i artikel 5, stk. 2, at de referencemængder, som producenter, der ikke havde afsat mælk eller mejeriprodukter i en tolvmånedersperiode, rådede over, overgik til den nationale reserve, hvorfra de ville kunne genuddeles.
8. Gennemførelsesbestemmelserne til forordning nr. 3950/92 blev fastlagt i forordning nr. 536/93 (11) .
9. Ifølge betragtning 2 indeholdt forordning nr. 536/93 bl.a. kontrolbestemmelser, så det kunne efterprøves, om afgiften blev opkrævet korrekt.
10. I betragtning 8 udtales, at
»medlemsstaterne bør kunne foretage relevant kontrol efterfølgende, så de kan efterprøve, hvorvidt og i hvilket omfang afgiften er blevet opkrævet ifølge bestemmelserne; kontrollen bør mindst omfatte et bestemt antal transaktioner, som bør fastlægges«.
11. Artikel 4, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 536/93 bestemte:
»For direkte salg afgiver producenten ved udgangen af hver af de perioder, der er nævnt i artikel 1 i forordning (EØF) nr. 3950/92, en sammenfattende erklæring om mængden af mælk og/eller andre mejeriprodukter, udspecificeret på produkt, der er solgt direkte til konsum og/eller til grossister, modningslagre eller detailhandlere.«
12. Artikel 4, stk. 2, bestemte:
»Producenten indgiver sin erklæring til medlemsstatens myndigheder inden den 15. maj hvert år.
Hvis fristen overskrides, skal producenten betale afgiften for de samlede mængder mælk og mælkeækvivalenter, han har solgt direkte, og som overstiger den referencemængde, han råder over, eller, hvis der ikke er tale om nogen overskridelse, et beløb svarende til afgiften ved overskridelse af den referencemængde, han råder over, med 0,1%. […]
Er erklæringen ikke indgivet den 1. juli, anvendes bestemmelserne i artikel 5, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 3950/92 ved udløbet af en frist på 30 dage efter, at medlemsstaten har fremsat sit betalingskrav over for producenten.«
13. Artikel 7 i forordning nr. 536/93 bestemte, for så vidt det er relevant:
»1. Medlemsstaterne træffer alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften opkræves for de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter, der overstiger den ene eller den anden af de mængder, der er nævnt i […] forordning (EØF) nr. 3950/92. Med henblik herpå gælder følgende:
[…]
f) Producenter, der råder over en referencemængde for direkte salg, opbevarer i mindst tre år følgende materiale, for at det kan stilles til rådighed for medlemsstatens myndigheder: dels et lagerregnskab pr. tolvmånedersperiode med angivelse pr. produkt af den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt direkte til konsum og/eller til grossister, modningslagre eller detailhandlere, dels registret over de dyr på bedriften, han anvender til mælkeproduktion […] samt bilag, der kan gøre det muligt at kontrollere lagerregnskabet.
[…]
3. Medlemsstaten kontrollerer konkret, at bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter er nøjagtig, og den gennemfører i dette øjemed kontrol af mælketransporterne under indsamlingen i bedrifterne og navnlig kontrol på stedet:
[…]
b) hos producenter, der råder over en referencemængde for direkte salg: af sandsynligheden af den i artikel 4, stk. 1, nævnte erklæring, og af det i stk. 1, litra f), nævnte lagerregnskab.«
14. Forordning (EF) nr. 1392/2001 (12) ophævede forordning nr. 536/93 med virkning fra den. 31. marts 2002 (dvs. efter det tidspunkt, der er relevant her). Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1392/2001 er identisk med artikel 4, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 536/93.
15. Artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1392/2001 bestemmer videre:
»Medlemsstaten kan fastsætte, at en producent, der råder over en referencemængde til direkte salg, i givet fald skal erklære, at han ikke har solgt mælk i den pågældende periode« (13) .
16. Først da forordning nr. 595/2004 havde ophævet og erstattet forordning nr. 1392/2001, blev der for første gang indført et specifikt krav i fællesskabsreglerne om, at producenternes regnskaber skulle indeholde oplysninger »om de mængder mælk eller mejeriprodukter, der er solgt eller overdraget, og om de mængder, der er produceret, men hverken solgt eller overdraget « (14) .
National ret
17. Artikel 26 i Regeling superheffing 1993 (bekendtgørelse af 1993 om tillægsafgift, herefter »Regeling superheffing«) (15), der på det pågældende tidspunkt omsatte tillægsafgiftsordningen til nederlandsk ret, bestemmer, at Productschap Zuivel (erhvervsorganisation for mælk og mejeriprodukter, herefter »Productschap«) varetager fastsættelsen, pålæggelsen og opkrævningen af denne afgift.
18. Artikel 29, stk. 1, foreskriver:
»1. [Producenten] afgiver i henhold til artikel 4 i forordning (EØF) nr. 536/93 og i overensstemmelse med de af Productschap fastsatte bestemmelser en erklæring til Productschap om den mængde mælk eller andre mejeriprodukter, som han i den forløbne afgiftsperiode har solgt direkte til konsum […] udspecificeret på produkt.«
19. Artikel 31 fastsætter:
»1. Den producent […], som […] er eller kan blive afgiftspligtig, er forpligtet til at føre et regnskab i overensstemmelse med artikel 7 i forordning (EØF) nr. 536/93 og efter de af Productschap fastsatte bestemmelser.
2. Productschap kan på embeds vegne fastsætte den leverede mængde, såfremt forpligtelserne i henhold til stk. 1, samt i henhold til […] artikel 29, stk. 1, ikke eller ikke efter Productschaps opfattelse fuldt ud opfyldes.«
20. Artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (16) (bekendtgørelse af 1994 om gennemførelse af bekendtgørelsen om en tillægsafgift, herefter »Zuivelverordening«) indeholder de bestemmelser, som Productschap har fastsat i henhold til artikel 31 i Regeling superheffing. Den har følgende ordlyd:
»Producenten er forpligtet til at gøre optegnelser om alt, hvad der vedrører hans virksomhed på en sådan måde, at der deraf til enhver tid kan fås oplysninger om produktion, lager og de bearbejdede eller forarbejdede mælkemængder, som han har modtaget og leveret, samt de økonomiske oplysninger herom, og til at opbevare sådanne optegnelser og oplysninger i mindst tre år.«
Den nationale retssag
21. J. Slob er mælkeproducent i Nederlandene. For afgiftsperioden 1996/1997 rådede han over en individuel referencemængde til direkte salg til konsum på 647 910 kg mælk.
22. Den kompetente nederlandske myndighed aflagde kontrolbesøg på hans gård i december 1997. Kontrollen afslørede en difference på ca. 250 000 kg mellem på den ene side den producerede mængde mælk, som blev fastsat på grundlag af gårdens kvægbestand i afgiftsperioden 1996/1997, og på den anden side den mængde mælk, der var solgt ifølge den af J. Slob udarbejdede erklæring til Productschap (17) .
23. J. Slob erkendte differencen. Han forklarede, at han havde forarbejdet den overskydende mælk til smør som led i fremstillingen af kærnemælk, som han herefter anvendte til produktion af ost. Han bekræftede, at han havde destrueret det således fremstillede smør, dvs. 10 000 kg i alt (18), umiddelbart efter fremstillingen; smørret blev kastet på møddingen.
24. J. Slob understregede, at smørret hverken var blevet solgt til en grossist eller direkte til forbrugerne.
25. Den nederlandske regering har i sit skriftlige indlæg gjort opmærksom på, at J. Slob også fortalte, at han ikke førte lagerregnskab over produktionen og destruktionen af smørret, idet der kun krævedes et regnskab over den fremstillede ost (19) .
26. Den 1. oktober 1999 foretog Productschap i henhold til artikel 31, stk. 2, i Regeling superheffing sin egen vurdering af de mængder mælk og andre mejeriprodukter, som J. Slob havde leveret til konsum i løbet af afgiftsperioden 1996/1997. Productschap meddelte J. Slob, at han i henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 536/93 skyldte et beløb på 180 976,77 NLG (ca. 82 124 EUR) i tillægsafgift.
27. J. Slob påklagede afgørelsen. Den 4. april 2000 besluttede Productschap at nedsætte tillægsafgiften, men fastholdt i øvrigt sin afgørelse. Productschap udtalte, at der ikke var ført lagerregnskab for ca. 250 000 kg mælk (20) . Productschap konkluderede heraf, at J. Slob i afgiftsperioden 1996/1997 ikke havde ført et korrekt og komplet regnskab over produktion, lagre og leveringer af mælk og mejeriprodukter som foreskrevet i artikel 7 i forordning nr. 536/93, sammenholdt med artik el 31, stk. 1, i Regeling superheffing og artikel 11 i Zuivelverordening.
28. J. Slob gjorde i den (første) sag, han anlagde ved College van Beroep voor het bedrijfsleven – der har indgivet denne anmodning om en præjudiciel afgørelse – til prøvelse af afgørelsen af 4. april 2000, gældende, at han ikke efter artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning nr. 536/93 var forpligtet til at føre regnskab over de produkter, som ikke var blevet solgt, men destrueret.
29. Han afviste også Productschaps påstand om, at det, da der ikke forelå et regnskab over det destruerede smør, måtte antages, at han havde solgt det.
30. Productschap gjorde gældende, at J. Slob var forpligtet til at føre regnskab over den pågældende mængde mælk.
31. Den forelæggende ret var i tvivl om, hvordan artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning nr. 536/93 skulle fortolkes, og stillede derfor Domstolen følgende spørgsmål i Slob I-sagen:
»Kan der af artikel 7, stk. 1 in initio, og litra f), i forordning nr. 536/93 udledes en forpligtelse for producenten til at føre et regnskab, hvori der bl.a. gøres optegnelser om disponible forråd, produktion, lager, anvendelse, forarbejdning og destruktion af mælk og/eller mejeriprodukter på hans bedrift, og hvorefter der i dette lagerregnskab endvidere pr. produkt skal angives den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt, eller forpligter denne bestemmelse kun til registrering af de sidstnævnte salgsoplysninger?«
32. Den 12. februar 2004 besvarede Domstolen dette spørgsmål således:
»Artikel 7, stk. 1, første punktum, og litra f), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter skal fortolkes således, at det lagerregnskab, som producenten er forpligtet til at føre, kun pr. produkt skal angive den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt.«
33. Domstolen udtalte følgende i dommen:
»Indledningsvis bemærkes, at det alene tilkommer den nationale ret at fastlægge indholdet af de spørgsmål, den vil forelægge Domstolen. Domstolen kan ikke på begæring af en af parterne i hovedsagen tage stilling til spørgsmål, der ikke er forelagt af den nationale ret. Hvis denne på baggrund af udviklingen i sagen måtte finde det nødvendigt at indhente yderligere oplysninger om fortolkningen af fællesskabsretten, må den igen forelægge sagen for Domstolen […]
Under retsmødet blev en eventuel kompetence for medlemsstaterne til at vedtage en lovgivning, som pålægger de på medlemsstatens område etablerede mælkeproducenter regnskabsforpligtelser, som er videregående end de forpligtelser, der følger af den bestemmelse, der skal fortolkes, drøftet, men en sådan kompetence er ikke genstand for det præjudicielle spørgsmål« (21) .
34. Domstolen behandlede derfor ikke dette spørgsmål i Slob I-sagen.
35. Under et efterfølgende møde ved den forelæggende ret den 1. oktober 2004 gjorde Productschap gældende, at de pågældende smørmængder ikke bare var fastsat med støtte i artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning nr. 536/93, men også og uafhængigt heraf i, at appellanten ikke havde overholdt artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening. Denne bestemmelse har ifølge Productschap hjemmel i den generelle forpligtelse, som medlemsstaterne i henhold til artikel 7, stk. 1 og 3, i forordning nr. 536/93 har til at træffe alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften opkræves korrekt, og til at kontrollere på stedet, at salget af mælk og mælkeækvivalenter er bogført nøjagtigt, og navnlig at lagerregnskabet er sandsynligt.
36. Productschap hævdede, at producenten ifølge artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening var forpligtet til i sin administration at redegøre for, hvilken mængde smør der var produceret, og hvilken bestemmelse det havde, uanset om smørret blev tilintetgjort eller anvendt til foder.
37. Den forelæggende ret var i tvivl om, hvorvidt en medlemsstat i medfør af artikel 7, stk. 1 og 3, i forordning nr. 536/93 ud over forpligtelsen til at føre et lagerregnskab i henhold til artikel 7, stk. 1, litra f), havde ret til at pålægge producenten en forpligtelse som den, der er fastsat i artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening.
38. Retten udsatte således sagen for anden gang og forelagde Domstolen to yderligere spørgsmål:
»1) Skal artikel 7, stk. 1 og 3, i forordning (EØF) nr. 536/93 fortolkes således, at denne bestemmelse giver en medlemsstat mulighed for at indføre en ordning, som pålægger producenter af mejeriprodukter med hjemsted på dens område videregående regnskabsforpligtelser end dem, der følger af bestemmelsen i denne artikels stk. 1, litra f)?
2) Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, må det da antages med hensyn til en bestemmelse om, at producenten er forpligtet til i sin administration at redegøre for, hvilken mængde smør der er produceret, og hvilken bestemmelse det havde, også såfremt smørret tilintetgøres eller anvendes til foder, at denne ligger inden for grænserne af den handlefrihed, der således er overladt medlemsstaten?«
39. Der er indgivet skriftlige indlæg af J. Slob, Kommissionen og den nederlandske regering, som alle deltog i retsmødet.
Indlæg
40. Indlæggene til Domstolen gengives kort i det følgende.
41. J. Slob har gjort gældende, at forordning nr. 536/93 ikke kan fortolkes således, at den bemyndiger medlemsstaterne til at indføre yderligere krav i deres nationale lovgivning om, at der skal føres et lagerregnskab over mejeriprodukter.
42. J. Slob har med støtte i de generelle principper, der fremgår af Domstolens tidligste praksis, henvist til kravet om, at afgifter skal anvendes med samme bindende kraft i alle medlemsstaterne (22), og påpeget, at Fællesskabets forordninger finder direkte anvendelse, hvorfor det som hovedregel er udelukket, at medlemsstaterne træffer forholdsregler med det formål at ændre deres rækkevidde eller at gøre tilføjelser til bestemmelserne heri (23) . Forordning nr. 3950/92 og nr. 536/93 bemyndiger ikke udtrykkeligt medlemsstaterne til at fastsætte yderligere regler, og den strenge bødeordning, som disse forordninger har indført for producenterne, bør anvendes ensartet i hele Fællesskabet. Selv om medlemsstaterne har pligt til at gennemføre tillægsafgiftsordningen med omhu, betyder det ikke, at en enkelt medlemsstat kan stille yderligere krav. Nederlandene har som den eneste medlemsstat fastsat strengere regnskabskrav for afgiftsperioden 1996/1997. Det er Fællesskabets opgave at fastsætte mere detaljerede regler, hvis der er behov for det.
43. Den nederlandske regering har anført, at de fællesskabsregler, der gjaldt på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, ikke regulerede lagerregnskaberne over mælkeproduktionen i Nederlandene på tilfredsstillende vis. Problemet er opstået, fordi mælkeproduktionen i den konkrete medlemsstat foregår på en række store malkekvægsbedrifter, der afsætter hele eller størstedelen af deres produktion ved direkte salg. Fællesskabets ordning bygger imidlertid på en antagelse om, at der ikke sælges større mængder direkte til konsum.
44. Den nederlandske regering har fremført to hovedargumenter. For det første skal medlemsstaterne have mulighed for at foretage den fornødne kontrol af mælk og mejeriprodukter for at bekæmpe svig. På grund af den særlige situation, der gør sig gældende i Nederlandene med hensyn til direkte salg, er artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening nødvendig for at sikre nøjagtigheden af de oplysninger, der indberettes om indsamling og direkte salg. Der kan i modsat fald blive tale om alvorlige økonomiske konsekvenser for Fællesskabet – hvilket medlemsstaterne i henhold til artikel 280 EF (24) har pligt til at undgå. Domstolen udelukkede ikke i sin dom i Slob I-sagen, at der kunne være en mangel ved kontrolordningen (25) . Artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 595/2004 har nu udfyldt dette hul i Fællesskabets lovgivning.
45. For at kunne udføre en sådan kontrol har medlemsstaterne for det andet ret til at fastsætte krav, som supplerer kravene i artikel 7, stk. 1 og 3, i forordning nr. 536/92, og som gør det muligt for dem at opfylde deres forpligtelser i henhold til disse bestemmelser, når blot det sker i overensstemmelse med tillægsafgiftsordningen og dennes formål samt under overholdelse af de almindelige fællesskabsretlige grundsætninger.
46. Artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening tilgodeser det primære formål med tillægsafgiftsordningen, som er at straffe overproduktion (26) . Hvis den i forordning nr. 3950/92 fastsatte ordning er dømt til at mislykkes, er medlemsstaten pligtig at træffe foranstaltninger til sikring af, at tillægsafgiften inddrives (27) .
47. Den her omhandlede nationale bestemmelse strider ikke mod de almindelige fællesskabsretlige grundsætninger. Artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dens legitime mål i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, og da producenterne var bekendt med kravene heri, var principperne om retssikkerhed og om beskyttelse af den berettigede forventning overholdt.
48. Kommissionen mener, at artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 536/93 tillader medlemsstaterne at indføre yderligere regnskabskrav såsom forpligtelsen i artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening, der er mere vidtgående end kravene i artikel 7, stk. 1, litra f). Denne fortolkning er i tråd med formålet med forordning nr. 536/93, fordi den gør det muligt at sikre, at tillægsafgiftsordningen fungerer effektivt, og at forebygge svig, ligesom den samtidig stemmer overens med den forpligtelse, medlemsstaterne i henhold til artikel 7, stk. 1, har til at træffe alle fornødne kontrolforanstaltninger. Det er den pågældende medlemsstat, som skal godtgøre, at der er behov for strengere regler, og i givet fald udforme disse regler. Denne beføjelse skal udøves under iagttagelse af forbuddet mod vilkårlige foranstaltninger, reglerne om magtmisbrug og de almindelige fællesskabsretlige grundsætninger, herunder proportionalitets- og retssikkerhedsprincippet.
Vurdering
49. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om artikel 7, stk. 1 og 3, i forordning nr. 536/93 indeholder en udtømmende liste over de regnskabsforpligtelser, som producenter af mælk eller mælkeækvivalenter kan pålægges, eller om disse forpligtelser kan suppleres med krav, der er fastlagt i en national regel som artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening.
50. Domstolen har allerede i sin dom i Penycoed-sagen (28) og i Cooperativa Lattepiù m.fl.-sagen (29) taget stilling til, om medlemsstaterne som led i deres forpligtelser under tillægsafgiftsordningen kan træffe foranstaltninger ud over dem, der er anført i bestemmelserne i forordning nr. 3950/92 og nr. 536/93. I begge sager afgjorde Domstolen, at medlemsstaterne i henhold til artikel 10 EF havde pligt til at træffe sådanne yderligere foranstaltninger for at sikre, at afgiften betales korrekt (30) .
51. Domstolen fastslog derfor i Penycoed-dommen, at den i artikel 10 EF indeholdte forpligtelse indebar mulighed for om nødvendigt at iværksætte direkte retsskridt mod producenten med henblik på inddrivelse af det beløb, der skal betales (31) . I de forenede sager Cooperativa Lattepiù m.fl. skulle Domstolen afgøre, om forordning nr. 3950/92 og forordning nr. 536/93 er til hinder for, at medlemsstaterne foretager efterfølgende ændringer af de referencemængder, som er tildelt mælkeproducenterne, og som følge heraf korrigerer størrelsen af de tillægsafgifter, der skal erlægges. I sit bekræftende svar på dette spørgsmål undersøgte Domstolen, om et sådant skridt var i overensstemmelse med ordlyden af og formålet med disse bestemmelser, med formålet med og den generelle opbygning af tillægsafgiftsordningen og med fællesskabsrettens almindelige grundsætninger, herunder proportionalitetsprincippet, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (32) .
52. Også i den foreliggende sag skal Domstolen tage stilling til, om en medlemsstat med henblik på at kontrollere, at afgiften betales, kan træffe foranstaltninger ud over dem, der er fastsat i de relevante bestemmelser i forordning nr. 3950/92 og forordning nr. 536/93.
53. Den samme strukturerede tilgang, som Domstolen anlagde i Cooperativa Lattepiù m.fl.-dommen, kan med fordel anvendes her.
54. Det skal for det første undersøges, om en forpligtelse som den, der er indeholdt i artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening, følger ordlyden af de relevante bestemmelser i forordning nr. 3950/92 og nr. 536/93.
55. Jeg vil indledningsvis gøre opmærksom på, at artikel 19, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1546/88 (33) (som forordning nr. 536/93 erstattede) meget generelt bestemte, at »[m]edlemsstaterne træffer de yderligere foranstaltninger, som er nødvendige a) med henblik på opkrævningen af afgiften, navnlig kontrolforanstaltninger og foranstaltninger, hvorved de berørte parter underrettes om de strafferetlige eller administrative sanktioner, de udsætter sig for, såfremt de ikke overholder bestemmelserne i denne forordning […]«.
56. Der er intet i artikel 1 og 2 i forordning nr. 3950/92 eller i artikel 7, stk. 1 og 3, i forordning nr. 536/93, som udtrykkeligt udelukker, at de nationale myndigheder fastsætter yderligere foranstaltninger. Det fremgår tværtimod af betragtning 8 til forordning nr. 536/93, at medlemsstaterne bør kunne foretage relevant kontrol efterfølgende, så de kan efterprøve, hvorvidt og i hvilket omfang afgiften er blevet opkrævet ifølge bestemmelserne, og at kontrollen mindst bør omfatte »et bestemt antal« transaktioner, som bør fastlægges. Artikel 7, stk. 1, foreskriver, at medlemsstaterne skal træffe »alle« fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften opkræves, og indeholder en liste over krav, der skal lette denne kontrol (34) . Artikel 7, stk. 3, forpligter medlemsstaterne til at kontrollere konkret, at bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter er nøjagtig, og til i dette øjemed at iværksætte visse nærmere angivne kontrolforanstaltninger.
57. Artikel 7, stk. 1 og 3, præciserer således, hvilke kontrolforanstaltninger der som et minimum skal træffes på fællesskabsplan. Disse foranstaltninger kan suppleres med yderligere nationale foranstaltninger for at sikre, at afgiften betales, forudsat at disse nationale foranstaltninger faktisk er »fornødne« og overholder de almindelige fællesskabsretlige grundsætninger. Denne fortolkning er forenelig med betragtning 8, hvoraf det fremgår, at kontrollen »mindst [bør] omfatte et bestemt antal transaktioner, som bør fastlægges« i Fællesskabets lovgivning, og at medlemsstaterne bør have frihed til at træffe yderligere foranstaltninger for at »kunne foretage relevant kontrol efterfølgende, så de kan efterprøve, hvorvidt og i hvilket omfang afgiften er blevet opkrævet ifølge bestemmelserne«.
58. Spørgsmålet er for det andet, om artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening er i overensstemmelse med formålet med og den generelle opbygning af tillægsafgiftsordningen. Den fortolkning af de relevante bestemmelser i forordning nr. 3950/92 og nr. 536/93, jeg har beskrevet ovenfor, er i overensstemmelse med de formål, som forfølges med tillægsafgiftsordningen, og som naturligvis omfatter fastlæggelsen af en effektiv måde at inddrive den skyldige afgift på. Som generaladvokat Geelhoed påpegede i Penycoed-sagen (35), er formålet med de beføjelser med hensyn til opkrævning, der tilkommer de nationale myndigheder, at sikre, at medlemsstaterne anvender tillægsafgiften uden tab af fællesskabsmidler, og at ordningen anvendes ensartet, så det undgås, at mælkeproduktionen i det fælles marked påvirkes af konkurrencemæssige uligheder. Hvis en medlemsstat kan godtgøre for det første et behov for yderligere kontrol, for at den kan opfylde sin forpligtelse over for Fællesskabet, og for det andet den foranstaltning, den foreslår, står i rimeligt forhold til dette mål, er den i princippet berettiget til at indføre en sådan kontrol.
59. Det skal for det tredje afklares, om artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Selv om det tilkommer den nationale ret at afgøre dette spørgsmål, kan Domstolens anvisninger alligevel være nyttige.
60. Jeg er ikke enig i J. Slobs påstand om, at de yderligere regnskabsforanstaltninger, Kongeriget Nederlandene har fastsat, står i misforhold til målet. Behandlingen af dette spørgsmål falder i tre dele (36) .
61. For det første er målet for den yderligere kontrol at sikre, at produktionen af mælk og mejeriprodukter i Nederlandene overvåges effektivt – et mål, der forekommer legitimt.
62. For det andet kan spørgsmålet om, hvorvidt den yderligere kontrol, der foreskrives i artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening, er nødvendig, vurderes på følgende måde. Den nederlandske regering har forklaret, at den nederlandske mælkeproduktion udviser visse karakteristika – hvad angår den omfattende afsætning af mælk ved direkte salg – som ikke gør sig gældende for mælkeproduktionen i den øvrige del af Fællesskabet. Hverken J. Slob eller Kommissionen har anfægtet dette. Ej heller har ingen (med hensyn til det pågældende direkte salg) påstået, at den form for krydskontrol af den indberettede mælkeproduktion, der er indført ved en foranstaltning som artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening, ikke
er nødvendig for at afgøre, om producentens erklæring er sandfærdig. Fællesskabslovgiver har efterfølgende indført netop en sådan yderligere krydskontrol (37) på fællesskabsplan. Jeg må på grundlag af dette materiale – som er alt, Domstolen har at gå efter – konkludere, at Kongeriget Nederlandene legitimt kunne finde en sådan yderligere kontrol nødvendig.
63. Jeg mener endelig ikke, at kravet om regnskab med anvendelsen af alle produkter, herunder produkter, som oplagres eller destrueres, går ud over, hvad der er nødvendigt for at sikre afgiftens betaling. Medlemsstaterne skal for at kunne udføre denne opgave effektivt være i stand til at imødegå væsentlige risici for, at mælken sælges, uden at det fremgår af regnskabet. Medlemsstaterne har i henhold til artikel 280, stk. 1, EF også pligt til at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabets finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger, som træffes i overensstemmelse med denne artikel. Regnskabsforpligtelsen i artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening imødegår disse risici på passende vis ved at pålægge producenterne at føre regnskab med alt, hvad der vedrører deres virksomhed »på en sådan måde, at der deraf til enhver tid kan fås oplysninger om produktion, lager og de bearbejdede eller forarbejdede mælkemængder«.
64. Jeg kan heller ikke tilslutte mig J. Slobs argument om, at de yderligere foranstaltninger strider mod retssikkerheden, fordi de gør det umuligt at anvende forordning nr. 536/93 ensartet. Medlemsstaterne har, som jeg har nævnt, beføjelse til at supplere regnskabskravene ifølge denne forordning. Eftersom eventuelle yderligere regler skal supplere og ikke ændre de krav, der er fastsat på fællesskabsplan, vil den ensartede anvendelse af Fællesskabets regler ikke blive bragt i fare.
65. Med hensyn til argumentet om beskyttelse af den berettigede forventning fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at i henhold til national lovgivning forpligter artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening producenten til i sin administration at redegøre for, hvilken mængde smør der er produceret, og hvilken bestemmelse det havde, også såfremt smørret tilintetgøres eller anvendes til foder. Alle mælkeproducenter, som er underlagt nederlandsk lovgivning, må derfor være klar over, at de skal gøre sådanne optegnelser. Det kan ikke komme som nogen overraskelse for dem, at de skal opfylde dette krav, og der foreligger derfor ingen tilsidesættelse af deres berettigede forventning.
66. Det følger heraf, at det krav, producenterne pålægges i artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening, på lovlig vis supplerer kontrolforanstaltningerne i artikel 7, stk. 1 og 3, i forordning nr. 536/93.
67. Jeg vil endelig se på et vigtigt argument, som J. Slob gjorde gældende under retsmødet. J. Slob søgte at adskille den foreliggende sag fra Penycoed-sagen og Cooperativa Lattepiù m.fl.-sagen (38) ved at anføre, at de yderligere nationale regler i denne sag ikke bare lukker et hul i lovgivningen, men ændrer hele det grundlag, tillægsafgiften pålægges ud fra. Det skyldes, at artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening ikke fastsætter afgiften på grundlag af regnskabet over det direkte salg, men ud fra en vurdering af produktionsoplysningerne. Productschaps afgørelse resulterede derfor i, at han skulle betale tillægsafgiften alene på grundlag af national lovgivning. Han gjorde gældende, at dette var ulovligt, da afgiften kun kan pålægges på grundlag af Fællesskabets lovgivning (nærmere bestemt forordning nr. 3950/92).
68. Jeg er enig med J. Slob i, at tillægsafgiften skal pålægges ifølge betingelserne i forordning nr. 3950/92. Det er ikke lovligt at pålægge den på grundlag af yderligere betingelser i national lovgivning. At fastsætte et nyt retsgrundlag for afgiftspligten ligger klart uden for de beføjelser, som medlemsstaterne tillægges i forordning nr. 3950/92 og forordning nr. 536/93.
69. Artikel 1 i forordning nr. 3950/92 bestemmer, at afgiften skal erlægges for »de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der er leveret til en opkøber eller solgt direkte til konsum«. Ifølge artikel 2, stk. 1, skal afgiften desuden fordeles mellem de producenter, som har bidraget til overskridelsen.
70. Gennemførelsesbestemmelserne i forordning nr. 536/93 skal gøre det muligt for medlemsstaterne at kontrollere, at afgiften faktisk er opkrævet i overensstemmelse med de gældende regler (dvs. med forordning nr. 3950/92) (39) . De kan ikke i sig selv danne grundlag for, at denne tillægsafgift pålægges. Når en medlemsstat tilmed (lovligt) fastsætter yderligere krav i sin nationale lovgivning, som supplerer kontrolforanstaltningerne i forordning nr. 536/93, kan disse yderligere krav ikke selv danne retsgrundlag for afgiftens pålæggelse.
71. Hvad betyder det for en producent, der ikke har opfyldt disse yderligere krav i den nationale lovgivning? Efter min opfattelse kan to meget forskellige scenarier komme på tale.
72. Ifølge det første scenario har den pågældende producent undladt at overholde et bogføringskrav, men den kompetente nationale myndighed mener ikke, at det ud fra de samlede beviser kan konkluderes, at producenten er ansvarlig for »de mængder mælk […] der er leveret til en opkøber eller solgt direkte til konsum«, og som overstiger den relevante individuelle referencemængde, han har fået tildelt i henhold til artikel 4 i forordning nr. 3950/92. Den kontrol, der foretages af de nationale myndigheder, giver et realistisk billede af en mælkeproducent, hvis produktion svarer til den producenterklæring, han har afgivet (40) om »mængden af mælk og/eller andre mejeriprodukter […] der er solgt direkte til konsum og/eller til grossister, modningslagre eller detailhandlere« (41) . Bogføringen af det direkte salg er også realistisk. Producenten er (ifølge dette scenario) ikke en af »de producenter, der har bidraget til overskridelsen« (artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3950/92). Forordning nr. 3950/92 giver derfor ikke hjemmel til, at han skal betale en tillægsafgift, og jeg mener, at det ville være ulovligt at kræve, at han gør det.
73. Under sådanne omstændigheder ville Productschap ikke have ret til at udøve sine beføjelser i medfør af artikel 31, stk. 2, i Regeling superheffing til at fastsætte den leverede mængde og pålægge en tilsvarende afgift, hvis de yderligere nationale regler ikke overholdes (42) . Productschap ville dog have ret til at pålægge landmanden en passende og forholdsmæssig sanktion for manglende overholdelse af det pågældende (nationale) bogføringskrav.
74. Ifølge det andet scenario styrker den manglende overholdelse af det yderligere bogføringskrav, der er fastsat i national lovgivning andre beviser, som er fremkommet i forbindelse med kontrollen i henhold til artikel 7 i forordning nr. 536/93. Disse beviser er tilsammen med til at skabe tvivl om den producenterklæring om det direkte salg, som den pågældende mælkeproducent har afgivet. Produktionsoplysningerne anvendes ikke til at ændre grundlaget for tillægsafgiftens opkrævning (hvilket som nævnt ville være ulovligt), men for at foretage en vigtig krydskontrol af rigtigheden af det bogførte direkte salg. De nationale myndigheder kan i så tilfælde med rimelighed konkludere, at den konkrete producent har været ansvarlig for »de mængder mælk […] der er leveret til en opkøber eller solgt direkte til konsum«, og som overstiger producentens individuelle referencemængde i henhold til artikel 4 i forordning nr. 3950/92. De kan derfor betragte ham som en producent, der har bidraget til den (formodede) overskydende mælkeproduktion i denne medlemsstat. De kan som følge heraf forlange, at han betaler en tillægsafgift.
75. Hvis det ved en nærmere vurdering viser sig, at de sidstnævnte omstændigheder gør sig gældende i den foreliggende sag, er der intet til hinder for, at Productschap udøver sine beføjelser i medfør af artikel 31, stk. 2, i Regeling superheffing til at fastsætte den mælkemængde, som formodes at være leveret, og til at afkræve J. Slob en tillægsafgift beregnet på dette grundlag.
76. Da det alene tilkommer den nationale ret at fastslå de faktiske omstændigheder, skal den vurdere den nationale myndigheds afgørelse og det bevismateriale, den var baseret på, samt afgøre, om afgiften er pålagt ulovligt (det første scenario) eller lovligt (det andet scenario).
Forslag til afgørelse
77. Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare de spørgsmål, College van Beroep voor het bedrijfsleven har forelagt, på følgende måde:
»1) Artikel 7, stk. 1 og 3, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9, mars 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter giver en medlemsstat mulighed for at indføre en ordning, som pålægger producenter af mejeriprodukter med hjemsted på dens område videregående regnskabsforpligtelser end dem, der følger af bestemmelsen i denne artikels stk. 1, litra f), forudsat at et sådant yderligere krav er nødvendigt og iagttager de almindelige fællesskabsretlige grundsætninger, herunder navnlig proportionalitetsprincippet, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
2) En national foranstaltning som artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening 1994, Uitvoering Regeling Superheffing 1993 skal på grundlag af det materiale, der er fremlagt for Domstolen, betragtes som forenelig med disse kriterier. Overholdes en sådan national regel ikke, kan medlemsstaten pålægge en passende sanktion. Da det alene tilkommer den nationale ret at fastslå de faktiske omstændigheder, skal den imidlertid sikre, at en eventuel tillægsafgift pålægges udelukkende på grundlag af Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter.«
(1) .
(2)
–	Dom af 12.2.2004, sag C-236/02, »Slob I«-sagen, Sml. I, s. 1861.
(3)
–	Kommissionens forordning af 9.3.1993, EFT L 57, s. 12.
(4)
–	Betegnelsen skyldes, at der ved tillægsafgiftens indførelse allerede fandtes en »medansvarsafgift« (som senere blev afskaffet) på mælk, der blev leveret til mejerierne, og på visse mejeriprodukter, som blev solgt på gårdene.
(5)
–	Ved Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31.3.1984 (EFT L 90, s. 10) om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27.6.1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (herefter »grundforordningen«) (EFT 1968 I, s. 169).
(6)
–	Grundforordningens artikel 5c, stk. 1, som indsat ved forordning nr. 856/84.
(7)
–	Grundforordningens artikel 5c, stk. 1 og 2, som indsat ved forordning nr. 856/84.
(8)
–	De samlede garantimængder er fastsat i grundforordningens artikel 5c, stk. 3.
(9)
–	Rådets forordning af 28.12.1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 405, s. 1). Denne forordning blev senere med virkning fra den 24.10.2003 ophævet og afløst af Rådets forordning (EF) nr. 1788/2003 af 29.9.2003 om en afgift på mælk og mejeriprodukter (EUT L 270, s. 123). Tillægsafgiften er således blevet opretholdt ved en række rådsforordninger, siden den blev indført første gang i 1984.
(10)
–	Det fremgik af betragtning 13, at den nationale reserve tilføres alle de mængder, for hvilke der af den ene eller anden grund ikke er sket en individuel tildeling.
(11)
–	Nævnt i fodnote 3.
(12)
–	Kommissions forordning af 9.7.2001 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 3950/92 (EFT L 187, s. 19). Forordning nr. 1392/2001 blev igen med virkning fra den 3.4.2004 ophævet og erstattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 595/2004 af 30.3.2004 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1788/2003 om en afgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 94, s. 22).
(13)
– Den samme ændring findes i en lignende, men lidt bredere formulering i artikel 11, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 595/2004.
(14)
–	Artikel 24, stk. 6, første afsnit, i forordning nr. 595/2004, min fremhævelse.
(15) –							Nederlandse Staatscourant
1993, nr. 60, s. 18 .
(16)
–	PBO-blad 1994, s. 26.
(17)
–	Det er ikke oplyst i forelæggelsesafgørelsen, om den mængde mælk eller mejeriprodukter, som J. Slob havde anført i sin erklæring, var mindre end hans individuelle referencemængde, og hvor meget mindre den i givet fald var. Det fremgår blot af den nederlandske regerings indlæg (i punkt 7), at man oprindeligt var gået ud fra, at der ikke skulle opkræves tillægsafgift. Spørgsmålet om tillægsafgiften opstod først efter, at J. Slobs gård var blevet kontrolleret.
(18)
–	Man har ikke betvivlet sandsynligheden af, at der er fremstillet en sådan mængde smør ved hjælp af 250 000 kg mælk.
(19)
–	Generaladvokat Jacobs har også oplyst i punkt 10 i sit forslag til afgørelse i Slob I-sagen, at J. Slob havde ført et regnskab over den fremstillede ost, men ikke havde ført regnskab over produktionen eller destruktionen af smørret.
(20)
–	Vurderet ud fra de omstændigheder, der er beskrevet i punkt 21-25 ovenfor, ser det ud til, at J. Slob både fremstillede og førte regnskab over osten. Det er derfor ikke de 250 000 kg mælk, der mangler i hans regnskab, men det uønskede biprodukt fra osteproduktionen (10 000 kg smør). Da det alene tilkommer den nationale ret at fastslå de faktiske omstændigheder, er det den, der skal tage passende hensyn til dette forhold (jf. endvidere redegørelsen i punkt 67 ff. nedenfor, navnlig punkt 71-76).
(21)
– Præmis 29 og 30.
(22)
–	Dom af 13.12.1967, sag 17/67, Neumann, Sml. 1965-1968, s. 433, org.ref.: Rec. s. 571.
(23)
–	Dom af 18.2.1970, sag 40/69, Bollmann, Sml. 1970, s. 7, org.ref.: Rec. s. 69, præmis 4.
(24)
–	Fællesskabet og medlemsstaterne skal ifølge artikel 280, stk. 1, EF bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabets finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger, som virker afskrækkende og er af en sådan art, at de yder en effektiv beskyttelse i medlemsstaterne.
(25)
–	Jf. henvisningen i Slob I-dommen, præmis 36, til »[…] en eventuel mangel ved denne kontrolordning i et tilfælde som det i hovedsagen foreliggende […]«.
(26)
–	Jf. dom af 15.1.2004, sag C-230/01, Sml. I, s. 937, præmis 40.
(27)
–	Jf. Penycoed-dommen, præmis 38.
(28)
–	Nævnt i fodnote 26.
(29)
–	Dom af 25.3.2004, forenede sager C-231/00, C-303/00 og C-451/00, Sml. I, s. 2869.
(30)
–	Penycoed-dommen, præmis 37 og 41, og Cooperativa Lattepiù m.fl.-dommen, præmis 55 og 56. I dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, indtog Domstolen en lignende holdning ved sin fortolkning af artikel 8, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21.4.1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), hvorefter medlemsstaterne skal træffe de fornødne foranstaltninger for bl.a. at sikre sig, at de foranstaltninger, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde. Den gjorde opmærksom på, at artikel 8, stk. 1, for dette særlige område var udtryk for de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF). Ifølge denne artikel, bemærkede Domstolen videre, »påhviler der således medlemsstaterne en generel forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført og på behørig måde, også selv om der i henhold til den enkelte fællesskabsretsakt ikke udtrykkeligt skal træffes bestemte kontrolforanstaltninger […]« (præmis 17 og 18).
(31)
–	Præmis 41.
(32)
–	Jf. præmis 57 og 58.
(33)
–	Kommissionens forordning af 3.6.1988 om gennemførelsesbestemmelserne for den tillægsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 (EFT L 139, s. 12).
(34)
–	Disse indbefatter producenternes forpligtelse i henhold til artikel 7, stk. 1, litra f), til at føre et lagerregnskab over den mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt direkte til konsum og/eller til grossister, modningslagre eller detailhandlere.
(35)
–	Jf. punkt 32-34 i forslaget til afgørelse.
(36)
–	I store træk som inddelingen af Gallien: jf. Caesar, De Bello Gallico, I, s. 1.
(37)
–	Artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 595/2004.
(38)
–	Jf. navnlig Penycoed-dommen, præmis 34 og 36-39, samt Cooperative Lattepiù m.fl.-dommen, præmis 56 ff.
(39)
–	Jf. betragtning 8 til forordning nr. 536/93. Da forordning nr. 536/93 blot er den gennemførelsesforordning, Kommissionen har udstedt, kunne den ikke i sig selv fastsætte en forpligtelse til betaling af afgiften.
(40)
–	Som bestemt i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 536/93.
(41)
–	Den lidt mere detaljerede formulering i forordning nr. 536/93 af passagen »de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der er leveret til en opkøber eller solgt direkte til konsum« i artikel 1 i forordning nr. 3950/92.
(42)
–	Artikel 31, stk. 2, i Regeling superheffing, sammenholdt med artikel 29, stk. 1, og artikel 31, stk. 1, heri samt artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening.