62020CJ0351
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
13. siječnja 2022. (
*1
)
„Žalba – Istrage Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) – Izvješća o istragama – Zahtjev za pokretanje istrage u vezi s OLAF‑ovim vođenjem prethodnih istraga – Zahtjev za pristup dokumentima – Dopis o odbijanju – Članak 263. UFEU‑a – Odluka koja može biti predmet tužbe za poništenje – Rok za podnošenje tužbi – Tužba protiv OLAF‑ova ponovnog dopisa u pogledu izvješća o istrazi – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Članak 6. i članak 7. stavak 2. – Obveza obavještavanja podnositelja zahtjeva o njegovu pravu na podnošenje ponovnog zahtjeva”
U predmetu C‑351/20 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 30. srpnja 2020.,
Liviu Dragnea, sa stalnom adresom u Bukureštu (Rumunjska), kojeg zastupaju C. Toby, O. Riffaud i B. Entringer, odvjetnici,
žalitelj,
a druga stranka postupka je:
Europska komisija, koju zastupaju J.-P. Keppenne i J. Baquero Cruz, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: A. Prechal, predsjednica drugog vijeća u svojstvu predsjednice trećeg vijeća, J. Passer (izvjestitelj), F. Biltgen, L. S. Rossi i N. Wahl, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 15. srpnja 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom žalbom Liviu Dragnea zahtijeva ukidanje rješenja Općeg suda Europske unije od 12. svibnja 2020., Dragnea/Komisija (T‑738/18, neobjavljeno, EU:T:2020:208; u daljnjem tekstu: pobijano rješenje), kojim je Opći sud odbio njegovu tužbu za poništenje dopisa Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) od 1. listopada 2018. koji se odnosio, s jedne strane, na odbijanje pokretanja istrage u pogledu vođenja dviju prethodnih istraga i, s druge strane, na odbijanje pristupa dokumentima koji se odnose na te istrage (u daljnjem tekstu: sporan dopis).
Pravni okvir
Uredba (EU, Euratom) br. 883/2013
2
U skladu s člankom 2. točkom 5. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999 (SL 2013., L 248, str. 1. i ispravak SL 2020., L 426, str. 97.), pojam„‚umiješ[a]na osoba’ znači svaka osoba ili gospodarski subjekt osumnjičen za prijevaru, korupciju ili bilo koju drugu nezakonitu aktivnost kojom se šteti financijskim interesima Unije i koji je stoga pod istragom [OLAF‑a]”.
3
Člankom 5. te uredbe, naslovljenim „Pokretanje istraga”, određuje se:
„1.   Glavni direktor može pokrenuti istragu ako postoji dovoljno utemeljena sumnja, koja se također može temeljiti na informacijama koje je dala treća strana ili anonimnim informacijama, da je došlo do prijevare, korupcije ili bio koje druge nezakonite aktivnosti kojom se šteti financijskim interesima Unije. U odluci o pokretanju istrage glavni direktor uzima u obzir prioritete istražne politike i godišnji plan upravljanja Uredom sastavljen u skladu s člankom 17. stavkom 5. Ta odluka također uzima u obzir potrebu učinkovitog korištenja sredstvima Ureda i razmjernosti upotrijebljenih sredstava. U pogledu unutarnjih istraga posebna se pozornost posvećuje izboru najprimjerenije institucije, tijela, ureda ili agencije za njihovo provođenje, pri čemu se posebno uzimaju u obzir vrsta činjenica, stvarne ili potencijalne financijske posljedice predmeta i vjerojatnost daljnjih sudskih mjera.
2.   Odluku o pokretanju vanjske istrage donosi glavni direktor na vlastitu inicijativu ili na zahtjev države članice o kojoj je riječ ili institucije, tijela, ureda ili agencije Unije.
Odluku o pokretanju unutarnje istrage donosi glavni direktor na vlastitu inicijativu ili na zahtjev institucije, tijela, ureda ili agencije unutar koje tu istragu treba i provesti ili na zahtjev države članice.
[…]
4.   Ured donosi odluku o pokretanju istrage u roku od dva mjeseca nakon primitka zahtjeva iz stavka 2. O njoj se bez odgađanja obavještava država članica, institucija, tijelo, ured ili agencija koja je podnijela zahtjev. Za odluku o tome da se neće pokretati istraga daje se obrazloženje. Ako po istek[u] dva mjeseca Ured ne donese nikakvu odluku, smatra se da je Ured odlučio da neće pokretati istragu.
Ako dužnosnik, drugi službenik, član institucije ili tijela, voditelj ureda ili agencije ili zaposlenik u skladu s člankom 22.a Pravilnika o osoblju dostavi Uredu informacije vezane uz moguću prijevaru ili nepravilnost, Ured obavještava tu osobu o odluci hoće li se pokretati istraga u vezi s tim činjenicama ili ne.
[…]”
4
U članku 9. navedene uredbe, naslovljenom „Postupovna jamstva”, navedena su postupovna jamstva na koja imaju pravo umiješane osobe protiv kojih se provode OLAF‑ove istrage. Stavkom 4. tog članka predviđa se, među ostalim, da se umiješanoj osobi „prije sastavljanja zaključaka u kojima se [ona] navodi poimence, […] omogućuje izjasniti se o činjenicama koje se odnose na nju”.
5
U članku 11. te uredbe, naslovljenom „Izvješće o istrazi i mjere koje se poduzimaju nakon istrage”, navodi se u stavku 1. da se nakon završetka istrage koju je proveo OLAF sastavlja izvješće u kojem se navode, među ostalim, provedene faze postupka, utvrđene činjenice i njihova preliminarna zakonska ocjena te se prema potrebi prilažu preporuke koje se odnose na pitanje trebaju li institucije Unije, odnosno nadležna tijela država članica poduzeti mjere ili ne.
Uredba (EZ) br. 1049/2001
6
U članku 6. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.), naslovljenom „Zahtjev”, u stavku 1. utvrđuje se:
„Zahtjevi za pristup dokumentima daju se u pisanom obliku, uključujući elektronički oblik, na jednom od jezika iz članka [55. UEU‑a] i dovoljno određeni da instituciji omogućuju identifikaciju dokumenta. Podnositelj zahtjeva nije dužan navesti razloge za podnošenje zahtjeva.”
7
U članku 7. te uredbe, naslovljenom „Obrada početnih zahtjeva”, predviđa se:
„1.   Po zahtjevu za pristup dokumentu potrebno je odmah postupiti. Potvrda o primitku šalje se podnositelju zahtjeva. U roku od 15 radnih dana od upisa zahtjeva, institucija odobrava pristup traženom dokumentu i osigurava pristup u skladu s člankom 10. u tom razdoblju ili u pisanom odgovoru obrazlaže djelomično ili potpuno odbijanje zahtjeva te izvješćuje podnositelja zahtjeva o njegovu pravu da podnese ponovni zahtjev u skladu sa stavkom 2. ovog članka.
2.   U slučaju potpunog ili djelomičnog odbijanja zahtjeva, podnositelj zahtjeva može u roku od 15 radnih dana od primitka odgovora institucije podnijeti ponovni zahtjev tražeći od institucije da preispita svoj stav.
[…]
4.   Ako institucija ne odgovori u propisanomu roku, podnositelj ima pravo podnijeti ponovni zahtjev.”
8
Članak 8. navedene uredbe, naslovljen „Obrada ponovnih zahtjeva”, glasi kako slijedi:
„1.   Po ponovnom zahtjevu potrebno je odmah postupiti. U roku od 15 radnih dana od registracije takvog zahtjeva, institucija odobrava pristup traženom dokumentu i osigurava pristup u skladu s člankom 10. u tom razdoblju ili u pisanom odgovoru navodi razloge za djelomično ili potpuno odbijanje zahtjeva. U slučaju potpunog ili djelomičnog odbijanja, institucija je dužna izvijestiti podnositelja zahtjeva o pravnim sredstvima koja su mu dostupna, tj. o pokretanju sudskog postupka protiv institucije i/ili podnošenju pritužbe Europskom ombudsmanu, prema uvjetima iz članaka [263.] odnosno [228. UFEU‑a].
[…]
3.   Ako institucija u propisanom roku ne odgovori, smatrat će se da je odgovor negativan i podnositelju dati pravo pokretanja sudskog postupka protiv institucije i/ili podnošenja pritužbe Europskom ombudsmanu u skladu s odgovarajućim odredbama [UFEU‑a].”
Okolnosti spora
9
OLAF je 10. veljače 2015. pokrenuo dvije istrage u vezi s navodnim prijevarama koje se odnose na dva projekta izgradnje cestovne infrastrukture u Rumunjskoj (u daljnjem tekstu: prethodne istrage). Okružno tijelo u Teleormanu (Rumunjska) dodijelilo je te projekte, a financirao ih je Europski fond za regionalni razvoj (EFRR).
10
OLAF je 30. svibnja i 16. rujna 2016. zaključio te istrage. U svojim završnim izvješćima OLAF je utvrdio da su bila osnovana dva zločinačka udruženja te da se sumnja na to da su velike količine dokumenata bile krivotvorene s ciljem nezakonitog pribavljanja sredstava Unije.
11
Osim toga, OLAF je Europskoj komisiji preporučio da zahtijeva povrat tih iznosa, a rumunjskom tijelu za borbu protiv korupcije da pokrene kaznene istrage zbog povreda na štetu financijskih interesa Unije.
12
OLAF je u prethodnim istragama u smislu članka 2. točke 5. Uredbe br. 883/2013 okružno tijelo u Teleormanu smatrao „umiješanom osobom”. Nasuprot tomu, žalitelj, L. Dragnea, koji je u vrijeme nastanka činjenica bio predsjednik tog tijela, nije bio smatran „umiješanom osobom”.
13
Dana 13. studenoga 2017. rumunjsko tijelo za borbu protiv korupcije objavilo je pokretanje kaznene istrage protiv žalitelja zbog prijevare u vezi sa sredstvima Unije, osnivanja zločinačkog udruženja i zlouporabe položaja i ovlasti.
14
Istoga je dana OLAF objavio priopćenje za medije kojim je najavio pokretanje te kaznene istrage. Pritom je OLAF poimence naveo žalitelja i naglasio značenje svojih prethodnih istraga za kazneni postupak koji su pokrenula nacionalna tijela.
15
Žalitelj je 1. lipnja 2018. pisanim putem zatražio od OLAF‑a da se očituje na zaključke svoje analize u pogledu materijalnopravnih i postupovnih aspekata konačnih izvješća.
16
Dopisom od 10. srpnja 2018. OLAF je obavijestio žalitelja da se neće očitovati o materijalnopravnim aspektima, s obzirom na to da je to pitanje predmet istrage nadležnih nacionalnih tijela. OLAF je usto pružio pojašnjenja o postupovnim pitanjima koja je istaknuo žalitelj.
17
Žalitelj je 22. kolovoza 2018. pisanim putem zatražio od OLAF‑a, s jedne strane, da pokrene istragu u pogledu provođenja prethodnih istraga i, s druge strane, da mu omogući pristup većem broju dokumenata sadržanih u spisu koji se odnosi na te istrage (u daljnjem tekstu: dopis od 22. kolovoza 2018.).
18
U spornom dopisu OLAF je, među ostalim, obavijestio žalitelja da su prethodne istrage vođene u skladu s važećim pravnim okvirom i da ne smatra da su pitanja koja je istaknuo žalitelj informacije koje mogu opravdati pokretanje istrage u vezi s prethodnim istragama. Usto, OLAF je naveo da žalitelj u prethodnim istragama nije bio „umiješana osoba” pa se ne može pozivati na postupovna prava iz članka 9. Uredbe br. 883/2013 niti pristupiti dokumentima koje je zatražio.
Postupak pred Općim sudom i pobijano rješenje
19
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 11. prosinca 2018. žalitelj je pokrenuo postupak za poništenje spornog dopisa.
20
Što se tiče odbijanja pokretanja istrage o provođenju prethodnih istraga, žalitelj je istaknuo povredu prava obrane, kako su utvrđena osobito u članku 9. Uredbe br. 883/2013, povredu načela dobre uprave te različite pogreške u ocjeni koje su navodno počinjene tijekom prethodnih istraga odnosno koje su, kako smatra žalitelj, utjecale na izvješća kojima su okončane te istrage.
21
Što se tiče uskraćivanja pristupa dokumentima, žalitelj je istaknuo povredu članka 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), kao i članka 4. stavka 2. i članka 7. Uredbe br. 1049/2001.
22
Komisija je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 6. ožujka 2019. istaknula prigovor nedopuštenosti te tužbe na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda.
23
Žalitelj se 18. travnja 2019. očitovao o tom prigovoru nedopuštenosti.
24
Opći je sud pobijanim rješenjem, smatrajući da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen, odlučio na temelju članka 130. stavaka 1. i 7. svojeg Poslovnika donijeti odluku o Komisijinu zahtjevu bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku te je, prihvaćajući taj zahtjev, odbacio tužbu kao nedopuštenu.
25
U potporu svojem prigovoru nedopuštenosti Komisija je istaknula dvije zapreke za vođenje postupka. Što se tiče, kao prvo, argumenta o postojanju zapreke vođenju postupka koji se temelji na činjenici da OLAF‑ovo odbijanje pokretanja istrage o provođenju prethodnih istraga nije akt koji može biti predmet tužbe za poništenje, Opći je sud istaknuo, s jedne strane, da se nijednom odredbom Uredbe br. 883/2013 fizičkim i pravnim osobama, neovisno o tome je li riječ o „umiješanim osobama” u smislu te uredbe, ne dodjeljuje pravo da od OLAF‑a zahtijevaju pokretanje istrage o njegovim prethodnim istragama kako bi se ispitalo poštovanje postupovnih jamstava predviđenih člankom 9. te uredbe i, s druge strane, da iz te uredbe proizlazi da fizičke odnosno pravne osobe mogu OLAF‑u priopćiti informacije o kažnjivim djelima, ali ga ne mogu obvezati na pokretanje upravne istrage.
26
U tim je okolnostima Opći sud smatrao da se OLAF‑ovo odbijanje pokretanja istrage o provođenju prethodnih istraga ne može smatrati aktom koji proizvodi obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese žalitelja, mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju.
27
Opći je sud dodao, prvo, da se OLAF‑ovo odbijanje pokretanja istrage o provođenju prethodnih istraga, sadržano u spornom dopisu, ne može smatrati odlukom protiv koje se može podnijeti tužba za poništenje čak ni u slučaju da se to odbijanje treba tumačiti kao odbijanje izmjene ili preispitivanja konačnih izvješća. Naime, budući da OLAF‑ova izvješća i preporuke, koji su sastavljeni nakon vanjske ili unutarnje istrage i proslijeđeni nadležnim tijelima država članica, predstavljaju samo preporuke ili mišljenja koja nemaju obvezujuće pravne učinke, dopuštanje tužbe protiv takvog odbijanja dovelo bi do zaobilaženja nemogućnosti pobijanja takvih izvješća i preporuka.
28
Drugo, Opći sud smatrao je da bi drukčiji zaključak od onoga iz prethodne točke u ovom slučaju doveo i do zaobilaženja roka za podnošenje tužbe za poništenje, s obzirom na to da bi, čak i pod pretpostavkom da navedena izvješća i preporuke predstavljaju akte koji se mogu pobijati, žalitelj u ovom slučaju propustio navedeni rok.
29
Treće, Opći sud smatrao je da zaključak o nedopuštenosti tužbe za poništenje ne stvara pravnu prazninu u sustavu sudske zaštite prava Unije uzimajući u obzir, među ostalim, s jedne strane, mogućnost da nacionalni sud pred kojim se vodi kazneni postupak, koji je eventualno pokrenut na temelju informacija koje je OLAF proslijedio nacionalnim tijelima, uputi Sudu zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a i, s druge strane, činjenicu da se nezakonitost koju počini OLAF, a koja se ne odnosi na akt koji negativno utječe, može, prema potrebi, sankcionirati u okviru tužbe za naknadu štete.
30
Kao drugo, što se tiče argumenta o postojanju zapreke vođenju postupka koja se temelji na činjenici da odbijanje pristupa dokumentima nije akt koji se može pobijati u smislu Uredbe br. 1049/2001, Opći je sud presudio, s jedne strane, da žalitelj svoj zahtjev za pristup dokumentima ne može temeljiti izravno na odredbi primarnog prava kao što je to članak 42. Povelje.
31
S druge strane, Opći sud smatrao je da se u posebnim okolnostima ovog slučaja odbijanje pristupa dokumentima ne može smatrati konačnim aktom donesenim u skladu s člancima 7. i 8. Uredbe br. 1049/2001, a stoga ni aktom protiv kojeg se može podnijeti tužba za poništenje u skladu s tom uredbom.
32
U tom je pogledu Opći sud utvrdio, prvo, da je žalitelj tek u pismenima koja je podnio Općem sudu prvi put pojasnio da je zahtjev za pristup dokumentima iz dopisa od 22. kolovoza 2018. istaknut na temelju članka 6. Uredbe br. 1049/2001.
33
Drugo, Opći sud smatrao je da iz sadržaja spornog dopisa jasno proizlazi da je OLAF zahtjev za pristup dokumentima obradio kao zahtjev za pristup spisu prethodnih istraga, a ne kao početni zahtjev u smislu članaka 6. i 7. Uredbe br. 1049/2001, kao i to da je OLAF na taj način osnovano obradio navedeni zahtjev, s obzirom na to da se u dopisu od 22. kolovoza 2018. žalitelj dosljedno pozivao na Uredbu br. 883/2013.
34
Treće, utvrdivši da žalitelj nije podnio ponovni zahtjev u smislu članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, Opći sud presudio je da Komisija nije povrijedila članak 7. stavak 1. te iste uredbe kada žalitelja nije obavijestila o njegovu pravu na podnošenje takvog ponovnog zahtjeva, s obzirom na to da je OLAF pravilno obradio žaliteljev zahtjev kao zahtjev za pristup spisu istraga, a ne kao početni zahtjev u smislu članaka 6. i 7. navedene uredbe.
Žalbeni zahtjevi stranaka
35
Žalitelj u žalbi od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijano rješenje,
–
proglasi tužbu za poništenje dopuštenom,
–
utvrdi da je Komisija povrijedila članak 9. stavke 1., 2. i 4. Uredbe br. 883/2013, žaliteljeva prava obrane, uključujući pravo na saslušanje i poštovanje pretpostavke nedužnosti, opće načelo prava Unije dobre uprave kao i žaliteljeva prava time što je odbila zahtjev za pristup dokumentima i
–
naloži Komisiji snošenje troškova ove žalbe.
36
Usto, žalitelj od Suda u biti zahtijeva da odredi mjeru izvođenja dokaza i naloži Komisiji da dostavi sve dokumente koji se odnose na prethodne istrage.
37
Komisija od Suda zahtijeva da:
–
odbije žalbu kao neosnovanu,
–
odbije zahtjev za određivanje mjere izvođenja dokaza,
–
naloži žalitelju snošenje troškova.
O žalbi
38
U potporu svojoj žalbi žalitelj iznosi dva žalbena razloga. Prvim žalbenim razlogom, koji se temelji na povredi Uredbe br. 883/2013 i članka 47. Povelje, žalitelj osporava pobijano rješenje jer je njime Opći sud odbacio njegovu tužbu za poništenje kao nedopuštenu s obzirom na to da se odnosila na OLAF‑ovo odbijanje pokretanja istrage o provođenju prethodnih istraga. Drugim žalbenim razlogom, koji se temelji na povredi članaka 6. i 7. Uredbe br. 1049/2001, žalitelj osporava pobijano rješenje jer je njime Opći sud odbacio njegovu tužbu za poništenje kao nedopuštenu s obzirom na to da se odnosila na OLAF‑ovo odbijanje odobravanja pristupa dokumentima koji su korišteni u okviru njegovih prethodnih istraga.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi Uredbe br. 883/2013 i članka 47. Povelje
Argumentacija stranaka
39
Prvim dijelom svojeg prvog žalbenog razloga žalitelj osporava zaključak do kojeg je došao Opći sud u točki 36. pobijanog rješenja, prema kojem OLAF‑ovo odbijanje pokretanja istrage o provođenju prethodnih istraga ne predstavlja odluku protiv koje se može podnijeti tužba za poništenje, kao i razmatranja koja je taj sud iznio u točkama 33. i 34. navedenog rješenja u prilog tom zaključku. Prema žaliteljevu mišljenju, navedeni zaključak proizlazi iz pogreške u ocjeni koju je počinio Opći sud time što je smatrao da se žalitelja ne može smatrati „umiješanom osobom” u smislu članka 2. točke 5. Uredbe br. 883/2013, da se on uopće ne može pozivati na pravo na pošteno suđenje u okviru istrage i da OLAF‑ova izvješća nisu znatno utjecala na kasnije nacionalne kaznene postupke. Žalitelj smatra da mu je OLAF uskratio postupovna jamstva iz članka 9. Uredbe br. 883/2013 time što je odlučio da ga ne smatra „umiješanom osobom”, iako je zapravo na njemu kao predsjedniku okružnog tijela u Teleormanu bio fokus istraga te iako je to okružno tijelo bilo kvalificirano kao „umiješana osoba” u smislu članka 2. točke 5. te uredbe. Doista, OLAF‑ova izvješća znatno su utjecala na odluku rumunjskog tijela za borbu protiv korupcije da pokrene kazneni progon protiv žalitelja, kao što to pokazuju priopćenja za medije OLAF‑a i rumunjskog tijela za borbu protiv korupcije od 13. studenoga 2017. Naime, ta su se izvješća smatrala odlučujućim dokazima tijekom nacionalnog kaznenog postupka. Žalitelj smatra da je prikladna osnova na temelju koje valja ispitati dopuštenost njegove tužbe presuda od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija (T‑48/05, EU:T:2008:257).
40
Drugim dijelom prvog žalbenog razloga žalitelj tvrdi da bi odbacivanje njegove tužbe kao nedopuštene podrazumijevalo nefunkcioniranje sustava sudske zaštite Unije, što je protivno zahtjevima iz članka 47. Povelje, jer se, suprotno onomu što je Opći sud riješio u točkama 40. i 41. pobijanog rješenja, OLAF‑ovim izvješćima i preporukama znatno utječe na odluke nacionalnih tijela u području kaznenog progona. Usto, budući da sudovi država članica nisu nadležni ni za ispitivanje početnih OLAF‑ovih istraga u odnosu na pravo Unije ni za odlučivanje o njihovoj zakonitosti te s obzirom na to da se protiv OLAF‑ovih nezakonitih istražnih radnji ne može podnijeti tužba za poništenje, nego samo tužba za naknadu štete, takva se tužba ne može smatrati djelotvornim pravnim lijekom u smislu navedene odredbe.
41
Komisija tvrdi da je prvi žalbeni razlog bespredmetan, a u svakom slučaju neosnovan.
Ocjena Suda
42
Kao što je na to Opći sud pravilno podsjetio u točki 30. pobijanog rješenja, kada je, kao u ovom slučaju, odluka Komisije negativne naravi, tu odluku treba ocjenjivati s obzirom na prirodu zahtjeva na koji je ona odgovor (rješenje od 6. travnja 2006., GISTI/Komisija, C‑408/05 P, neobjavljeno, EU:C:2006:247, t. 10. i navedena sudska praksa), to jest, u ovom slučaju i kao što je to utvrdio Opći sud u točki 31. tog istog rješenja, treba je ocjenjivati s obzirom na prirodu zahtjeva upućenog OLAF‑u da pokrene istragu o provođenju prethodnih istraga.
43
Međutim, kao prvo, a suprotno onomu što tvrdi žalitelj prvim dijelom svojeg žalbenog razloga usmjerenog protiv točaka 33., 34. i 36. pobijanog rješenja, Opći sud je s pravom u tom pogledu u navedenoj točki 36. riješio, donoseći zaključak na temelju razmatranja iznesenih u točkama 33. do 35. navedenog rješenja, da se OLAF‑ovo odbijanje pokretanja istrage o provođenju prethodnih istraga ne može smatrati aktom koji proizvodi obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese žalitelja, mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju, i da stoga navedeno odbijanje ne čini odluku koja može biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.
44
Uostalom, valja utvrditi da žalitelj svojom argumentacijom ne osporava bit rasuđivanja koje je u točkama 33. do 35. pobijanog rješenja Opći sud primijenio kako bi došao do zaključka iz točke 36. navedenog rješenja, nego on navedenu argumentaciju iznosi u vezi s pitanjem je li OLAF opravdano odlučio da se žalitelja u okviru prethodnih istraga ne smatra „umiješanom osobom” u smislu članka 2. točke 5. Uredbe br. 883/2013.
45
Međutim, odgovor na takvo pitanje nije relevantan imajući u vidu navedeno rasuđivanje i zaključak Općeg suda, s obzirom na to da je on u točki 33. pobijanog rješenja pravilno istaknuo, među ostalim, da se nijednom odredbom Uredbe br. 883/2013 fizičkim i pravnim osobama, neovisno o tome je li riječ o „umiješanim osobama” u smislu članka 2. točke 5. te uredbe, ne dodjeljuje pravo da od OLAF‑a zatraže pokretanje istrage o njegovim prethodno provedenim istragama.
46
Naime, čak ni „umiješana osoba” u smislu te odredbe, koja je njome definirana kao „svaka osoba ili gospodarski subjekt osumnjičen za prijevaru, korupciju ili bilo koju drugu nezakonitu aktivnost kojom se šteti financijskim interesima Unije i koji je stoga pod istragom [OLAF‑a]”, nije ovlaštena da od tog ureda zahtijeva pokretanje istrage o njegovim vlastitim istragama, a on nije dužan pokrenuti takvu istragu na temelju informacija koje su mu podnesene.
47
Usto, kao što to ističe Komisija, Opći je sud u točki 43. pobijanog rješenja, pozivajući se na njegove točke 37. i 38., u biti također odlučio da bi rok za podnošenje tužbe za poništenje OLAF‑ovih završnih izvješća bio zaobiđen ako bi Opći sud morao ocjenjivati tužbu s obzirom na OLAF‑ova završna izvješća na kojima se ta tužba temelji i to na način da se ona odnosi na OLAF‑ovo odbijanje izmjene ili preispitivanja tih izvješća, kao što to predlaže žalitelj.
48
Međutim, svojim prvim žalbenim razlogom žalitelj ne osporava tu ocjenu Općeg suda.
49
U tom pogledu, budući da tužba u prvostupanjskom postupku nije bila formalno usmjerena protiv samih konačnih izvješća o prethodnim istragama, nego protiv spornog dopisa kojim je OLAF odbio žaliteljev zahtjev za pokretanje istrage o provođenju prethodnih istraga, valja podsjetiti na to da u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda akt koji ne sadržava nijedan novi element u odnosu na raniji akt predstavlja akt kojim se samo potvrđuje taj raniji akt i stoga njegov učinak ne može biti otvaranje novog roka za tužbu (rješenje od 23. listopada 2009., Komisija/Potamianos i Potamianos/Komisija, C‑561/08 P i C‑4/09 P, EU:C:2009:656, t. 43. kao i navedena sudska praksa).
50
U ovom slučaju, kao što je to navela nezavisna odvjetnica u točki 43. svojeg mišljenja i kao što to proizlazi iz utvrđenja Općeg suda u pobijanom rješenju, žalitelj je u svojim dopisima OLAF‑u samo osporavao njegove zaključke iz završnih izvješća u pogledu prethodnih istraga i postupovne radnje koje su dovele do tih zaključaka, a pritom nije iznio nove i bitne činjenice. Iz tih istih utvrđenja proizlazi da se ni u OLAF‑ovim odgovorima, a osobito u spornom dopisu, nije upućivalo na takve elemente ni na preispitivanje žaliteljeve situacije s obzirom na navedena izvješća.
51
Iz toga slijedi da u pogledu OLAF‑ova odbijanja pokretanja istrage o provođenju prethodnih istraga sporni dopis u svakom slučaju predstavlja akt kojim se samo potvrđuju konačna izvješća sastavljena po završetku tih istraga tako da, čak i bez potrebe da se u ovom slučaju razmatra čine li sva ta izvješća akte koji se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a, valja smatrati da je Opći sud u točki 43. pobijanog rješenja pravilno odlučio da se u ovom predmetu ni u kojem slučaju ne može dopustiti žaliteljeva tužba jer bi se u protivnom zaobišao rok u kojem je zainteresirana osoba mogla, prema potrebi, pobijati OLAF‑ova završna izvješća o prethodnim istragama.
52
S obzirom na prethodno navedeno, prvi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
53
Kao drugo, u pogledu drugog dijela prvog žalbenog razloga, koji se temelji na tvrdnji da utvrđenje Općeg suda u pobijanom rješenju o nedopuštenosti tužbe dovodi do nefunkcioniranja sustava sudske zaštite Unije, prije svega valja podsjetiti na to da iz članka 256. UFEU‑a, članka 58. prvog stavka Statuta Suda Europske unije, kao i iz članka 168. stavka 1. točke (d) i članka 169. Poslovnika Suda proizlazi da se u žalbi moraju precizno navesti osporavani dijelovi presude čije se ukidanje traži kao i pravni argumenti koji konkretno idu tomu u prilog jer će u protivnom žalba ili dotični žalbeni razlog biti nedopušten (rješenje od 29. lipnja 2016., Europski ombudsman/Staelen, C‑337/15 P, neobjavljeno, EU:C:2016:670, t. 21. i navedena sudska praksa).
54
Međutim, žalitelj nije ispunio takve zahtjeve jer je drugi dio svojeg prvog žalbenog razloga sastavio na način naveden u točki 40. ove presude. Naime, iako je Opći sud u točkama 47. do 55. pobijanog rješenja ispitao žaliteljev argument iznesen u prvostupanjskom postupku, a koji se temelji na takvom navodnom nefunkcioniranju sustava sudske zaštite Unije, pri čemu je tom pitanju posvetio niz pravnih razmatranja, žalitelj je u tom drugom dijelu samo iznio, s jedne strane, svoje neslaganje s ocjenama koje je Opći sud iznio u točkama 40. i 41. navedenog rješenja te je, s druge strane, ukratko naveo nekoliko općenitih razmatranja pri čemu nije izložio zašto bi različita pravna razmatranja sadržana u točkama 47. do 55. navedenog rješenja bila eventualno zahvaćena pogreškama koje se tiču prava.
55
U tom pogledu valja podsjetiti na to da žalbeni razlog kojim se samo iznose opće tvrdnje i koji ne sadržava precizne naznake o točkama pobijane odluke koje eventualno sadržavaju pogrešku koja se tiče prava treba odbaciti kao očito nedopušten (vidjeti u tom smislu rješenje od 29. lipnja 2016., Europski ombudsman/Staelen, C‑337/15 P, neobjavljeno, EU:C:2016:670, t. 22. i navedenu sudsku praksu). Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, zahtjevu na koji se podsjeća u točki 53. ove presude ne udovoljava žalbeni razlog u kojem se samo ponavljaju tužbeni razlozi i argumenti koji su već izneseni pred Općim sudom, u kojem se čak ne navodi ni argumentacija kojom se konkretno identificira pogreška koja se tiče prava koju navodno sadržava pobijana presuda. Naime, takva žalba u stvarnosti predstavlja zahtjev za preispitivanje tužbe podnesene Općem sudu, što nije u nadležnosti Suda (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2020., Vijeće i dr./K. Chrysostomides & Co. i dr., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, t. 127. i navedenu sudsku praksu).
56
Iz toga slijedi da je drugi dio prvog žalbenog razloga nedopušten.
57
S obzirom na prethodno navedeno, prvi žalbeni razlog treba odbaciti kao djelomično nedopušten i odbiti kao djelomično neosnovan.
Drugi žalbeni razlog, koji se odnosi na povredu članka 6. Uredbe br. 1049/2001
Argumentacija stranaka
58
Žalitelj smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je prihvatio Komisijin argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji se temelji na činjenici da OLAF‑ovo odbijanje spornim dopisom pristupa dokumentima koje je žalitelj zatražio od njega nije akt koji se može pobijati u smislu Uredbe br. 1049/2001. Konkretno, on navodi da je Opći sud u točki 69. pobijanog rješenja pogrešno riješio da se odbijanje pristupa dokumentima koji su zatraženi dopisom od 22. kolovoza 2018. ne može smatrati konačnim aktom donesenim u skladu s člancima 7. i 8. te uredbe. Opći sud došao je do tog zaključka osobito nakon što je u točkama 64. i 65. tog istog rješenja istaknuo, s jedne strane, da je žalitelj tek u stadiju upućivanja podnesaka Općem sudu prvi put naveo da se njegov zahtjev za pristup temeljio na članku 6. te iste uredbe i, s druge strane, da je iz spornog dopisa jasno proizlazilo da je OLAF s navedenim zahtjevom postupao samo kao sa zahtjevom za pristup spisu istraga, a ne kao sa zahtjevom za pristup na temelju navedenog članka 6.
59
Na taj način Opći sud nije uzeo u obzir činjenicu da se u pogledu zahtjeva za pristup dokumentima člankom 6. Uredbe br. 1049/2001 ne predviđa nikakva posebna formalna pretpostavka osim sastavljanja tog zahtjeva na jednom od jezika Unije kao i dovoljan stupanj određenosti kako bi se instituciji omogućila identifikacija dokumenata o kojima je riječ. Stoga, žalitelj smatra da se OLAF‑ovo odbijanje pristupa dokumentima trebalo smatrati konačnim aktom protiv kojeg se može podnijeti tužba za poništenje, s obzirom na to da Komisija žalitelja nije obavijestila o njegovu pravu da podnese ponovni zahtjev na temelju članka 7. stavka 2. navedene uredbe.
60
Komisija tvrdi, kao prvo, da žalitelj svojim drugim žalbenim razlogom poziva Sud da preispita ocjenu činjenica koju je proveo Opći sud, što nije u nadležnosti Suda u okviru žalbe.
61
Kao drugo, Komisija navodi da se žalitelj u svrhu pristupa dokumentima koje je zatražio od OLAF‑a mogao pozvati ili na pravo na pristup spisu, navedeno u članku 41. stavku 2. točki (b) Povelje, ili na pravo na javni pristup dokumentima, koje je utvrđeno i uređeno Uredbom br. 1049/2001. Međutim, u ovom slučaju nije bila jasna pravna osnova na kojoj je žalitelj u dopisu od 22. kolovoza 2018. istaknuo svoj zahtjev za pristup pa je bilo moguće razumjeti da se on temelji na članku 41. stavku 2. točki (b) Povelje. Stoga je bilo očekivano da u spornom dopisu OLAF nije ispitao taj zahtjev za pristup s obzirom na Uredbu br. 1049/2001 i da nije skrenuo žalitelju pozornost na mogućnost podnošenja ponovnog zahtjeva na temelju članka 7. Uredbe br. 1049/2001. Komisija smatra da u tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da zahtjev za pristup dokumentima mora biti dovoljno određen kako bi se dotičnoj instituciji omogućilo da na njega odgovori. U tom kontekstu podnositelji zahtjeva imaju obvezu dostavljanja relevantnih informacija i dužnost lojalnosti prilikom podnošenja takvog zahtjeva.
62
Kao treće, Komisija smatra da ako je žalitelj unatoč svemu smatrao da se njegov zahtjev za pristup temelji na toj uredbi, on je trebao podnijeti ponovni zahtjev na temelju članka 7. Uredbe br. 1049/2001. Naime, ako bi se OLAF‑ov početni odgovor shvatio kao odbijanje u smislu navedene uredbe, on ni u kojem slučaju ne bi mogao predstavljati akt koji se može pobijati, uzimajući u obzir dvostupanjski postupak utvrđen tom uredbom.
Ocjena Suda
63
Uvodno valja podsjetiti na to da se postupak pristupa dokumentima institucija odvija u dvama stupnjevima te da je odgovor na početni zahtjev u smislu članka 7. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001 tek prvo zauzimanje stajališta koje u načelu nije podložno tužbi. Međutim, ono je iznimno podložno tužbi za poništenje kad institucija takvim odgovorom usvoji svoje konačno stajalište (vidjeti presudu od 2. listopada 2014., Strack/Komisija, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
64
Kao što je to u biti istaknula nezavisna odvjetnica u točki 74. svojeg mišljenja, činjenica da predmetna institucija u svojem odgovoru nije obavijestila podnositelja zahtjeva na to da u skladu s člankom 7. stavkom 1. Uredbe br. 1049/2001 ima pravo podnijeti ponovni zahtjev na temelju članka 7. stavka 2. te uredbe odražava konačnost tog odgovora.
65
Usto, budući da Komisija protiv drugog žalbenog razloga navodi da argumenti izneseni u njegovu potporu ulaze u ocjenu činjenica koju provodi Opći sud i stoga ne podliježu nadzoru Suda kojem je podnesena žalba, valja podsjetiti na to da je pravna kvalifikacija Općeg suda u pogledu činjenice ili akta, kao što je to dopis, pravno pitanje koje se može istaknuti u okviru žalbe (presuda od 23. studenoga 2017., Bionorica i Diapharm/Komisija, C‑596/15 P i C‑597/15 P, EU:C:2017:886, t. 55. i navedena sudska praksa).
66
U ovom slučaju iz pobijanog rješenja proizlazi da OLAF nije obavijestio žalitelja o njegovu pravu da podnese ponovni zahtjev na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001.
67
Točno je da iz tog rješenja također proizlazi da u dopisu od 22. kolovoza 2018. žalitelj nije spomenuo Uredbu br. 1049/2001 i da je tek u podnescima upućenima Općem sudu prvi put pojasnio da je njegov zahtjev za pristup dokumentima, postavljen u navedenom dopisu, podnesen na temelju članka 6. navedene uredbe.
68
Međutim, u tom pogledu valja istaknuti da se na temelju članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001 zahtjevi za pristup dokumentima moraju podnijeti u pisanom obliku, uključujući elektronički oblik, na jednom od jezika iz članka 55. UEU‑a i dovoljno određeni da dotičnoj instituciji omogućuju identifikaciju dokumenta.
69
Nasuprot tomu, nijednom se odredbom Uredbe br. 1049/2001 ne obvezuje podnositelja zahtjeva da navede pravnu osnovu svojeg zahtjeva.
70
Takva se obveza ne može izvesti ni iz sudske prakse koju navodi Komisija s obzirom na to da, unatoč nekim razlikama u formulaciji, u presudi od 20. siječnja 2011., Strack/Komisija (F‑121/07, EU:F:2011:3, t. 84. do 91.), nije bila riječ o obvezi navođenja pravne osnove zahtjeva, nego o zahtjevu, navedenom u točki 68. ove presude, prema kojem zahtjev za pristup mora biti dovoljno određen da instituciji omogući identifikaciju dokumenta.
71
Osim toga, nepostojanje obveze izričitog upućivanja na Uredbu br. 1049/2001 u zahtjevu za pristup dokumentima u skladu je s ciljem te uredbe. Naime, iz članka 1. točke (a) navedene uredbe proizlazi da je njezin cilj osigurati „najširi mogući pristup dokumentima”.
72
Tako iz sudske prakse Suda proizlazi da se Uredbom br. 1049/2001 dodjeljuje pravo na vrlo širok pristup dokumentima predmetnih institucija, s obzirom na to da ostvarivanje takvog prava na temelju članka 6. stavka 1. te uredbe nije uvjetovano opravdanjem zahtjeva (presuda od 26. siječnja 2010., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, t. 56.).
73
U tim okolnostima valja smatrati, suprotno onomu što je Opći sud riješio u točkama 65., 66. i 68. pobijanog rješenja, da je OLAF morao ispitati, među ostalim, žaliteljev zahtjev za pristup s obzirom na Uredbu br. 1049/2001 te je stoga bio dužan obavijestiti žalitelja o njegovu pravu da podnese ponovni zahtjev na temelju članka 7. stavka 2. potonje uredbe.
74
Konkretno, činjenica da je Opći sud u točki 66. pobijanog rješenja istaknuo da se žalitelj u dopisu od 22. kolovoza 2018.„dosljedno pozivao na Uredbu br. 883/2013” nije relevantna u tom kontekstu.
75
Naime, činjenica da se dopis od 22. kolovoza 2018. odnosio na zahtjev za pristup dokumentima koji se odnose na OLAF‑ove istrage, odnosno na područje koje je uređeno Uredbom br. 883/2013, nije zapreka tomu da se taj zahtjev otpočetka temelji na Uredbi br. 1049/2001, s obzirom na to da je nesporno da ta potonja uredba može biti pravna osnova za zahtjev za pristup dokumentima koji su obuhvaćeni upravnim postupkom uređenim drugim aktom Unije.
76
Budući da je u ovom slučaju OLAF propustio obavijestiti žalitelja o njegovu pravu na podnošenje ponovnog zahtjeva na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, žalitelj je, dakle, opravdano smatrao, kao što to proizlazi iz točaka 63. i 64. ove presude, da je OLAF u spornom dopisu konačno utvrdio svoje stajalište koje se sastojalo od odbijanja njegova zahtjeva za pristup dokumentima, koji je postavljen u dopisu od 22. kolovoza 2018., i da stoga sporni dopis može u tom pogledu biti predmet tužbe za poništenje.
77
Iz toga slijedi da drugi žalbeni razlog treba proglasiti osnovanim, s obzirom na to da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 69. pobijanog rješenja riješio da se odbijanje pristupa dokumentima koji su zatraženi dopisom od 22. kolovoza 2018. ne može smatrati konačnim aktom koji može biti predmet tužbe za poništenje.
78
Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, valja stoga ukinuti pobijano rješenje jer je Opći sud njime odbacio žaliteljevu tužbu kao nedopuštenu, s obzirom na to da se njome zahtijevalo poništenje OLAF‑ova odbijanja iz spornog dopisa da žalitelju odobri pristup dokumentima zatraženima u njegovu dopisu od 22. kolovoza 2018., te u preostalom dijelu odbiti žalbu.
Vraćanje predmeta Općem sudu na odlučivanje
79
U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, u slučaju ukidanja odluke Općeg suda, Sud može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.
80
U ovom slučaju, budući da je Opći sud odbacio žaliteljevu tužbu kao nedopuštenu jer se njome zahtijevalo poništenje OLAF‑ova odbijanja iz spornog dopisa da žalitelju odobri pristup dokumentima zatraženima u njegovu dopisu od 22. kolovoza 2018. i, slijedom toga, s obzirom na to da tužbeni razlozi istaknuti u prilog tom dijelu njegove tužbe nisu bili kontradiktorno raspravljeni pred Općim sudom te uzimajući u obzir okolnost da ih taj sud nije razmotrio, stanje postupka ne dopušta konačno odlučivanje u smislu te odredbe (vidjeti u tom smislu presudu od8. rujna 2020., Komisija i Vijeće/Carreras Sequeros i dr., C‑119/19 P i C‑126/19 P, EU:C:2020:676, t. 130.). Stoga predmet valja vratiti Općem sudu na odlučivanje kako bi on odlučio o tom dijelu tužbe za poništenje.
81
Zato ne treba odlučivati o zahtjevu koji se odnosi na mjere za izvođenje dokaza, koji je naveden u točki 36. ove presude.
Troškovi
82
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana ili kad je osnovana i Sud sâm konačno odluči o sporu, Sud odlučuje o troškovima.
83
Članak 138. stavak 3. Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, predviđa da, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove.
84
U ovom slučaju valja primijeniti potonju odredbu jer se žalba odbija u dijelu u kojem je pobijanim rješenjem Opći sud odbio zahtjev za poništenje spornog dopisa na osnovi okolnosti da je tim dopisom OLAF odbio pokrenuti istragu o vođenju prethodnih istraga, ali se ona prihvaća u dijelu u kojem je tim rješenjem Opći sud odbio žalitelju odobriti zahtjev za pristup dokumentima koje je zatražio u dopisu od 22. kolovoza 2018.
85
Stoga valja odlučiti da će svaka stranka snositi vlastite troškove ovog žalbenog postupka i naknadno odlučiti o troškovima prvostupanjskog postupka, s obzirom na to da se predmet vraća Općem sudu na odlučivanje.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Ukida se rješenje Općeg suda Europske unije od 12. svibnja 2020., Dragnea/Komisija (T‑738/18, neobjavljeno, EU:T:2020:208), jer je Opći sud njime odbacio kao nedopuštenu tužbu Liviua Dragneae kojom se zahtijevalo poništenje dopisa Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) od 1. listopada 2018., s obzirom na to da je tim dopisom OLAF odbio žalitelju odobriti pristup dokumentima zatraženima u njegovu dopisu od 22. kolovoza 2018.
2.
Predmet se vraća Općem sudu Europske unije na odlučivanje o tom dijelu zahtjeva za poništenje.
3.
Žalba se u preostalom dijelu odbija.
4.
Liviu Dragnea i Europska komisija snose troškove koje zahtijevaju u okviru ove žalbe.
5.
O preostalim troškovima odlučit će se naknadno.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski