61993C0020
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
WALTER VAN GERVEN
apresentadas em 20 de Outubro de 1993 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Os dois processos apensos que o Tribunal deve agora apreciar têm por objecto uma única e mesma questão prejudicial submetida ao Tribunal de Justiça pelo tribunal de commerce de Bruxelles e incide sobre a interpretação da exigência da capacidade financeira prevista no n.° 3 do artigo 3.° da Directiva 74/561/CEE do Conselho, de 12 de Novembro de 1974, relativa ao acesso à profissão de transportador rodoviário de mercadorias no domínio dos transportes nacionais e internacionais (
1
).
2.
Segundo o seu terceiro considerando, esta directiva, que tem como base jurídica o artigo 75.° do Tratado CEE, prevê «regras comuns para o acesso à profissão de transportador rodoviário de mercadorias no domínio dos transportes nacionais e internacionais, com vista a assegurar uma melhoria da qualificação dos transportadores», a qual «contribuirá para o saneamento do mercado, para a melhoria da qualidade do serviço prestado, no interesse dos utentes, dos transportadores e da economia no seu conjunto, bem como para uma maior segurança rodoviária».
O n.° 1 do artigo 1.° da Directiva 74/561 dispõe que «o acesso à profissão de transportador rodoviário de mercadorias será regulado pelas disposições que os Estados-membros adoptarem em conformidade com as regras comuns da presente directiva».
O primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 3.° estabelece que «as pessoas singulares ou as empresas que pretendam exercer a profissão de transportador rodoviário de mercadorias devem: a) ter honorabilidade; b) ter a capacidade financeira apropriada, c) preencher a condição de capacidade profissional».
O n.° 3 do artigo 3.°, disposição de que trata a presente questão prejudicial, concretiza o terceiro destes três requisitos nos seguintes termos:
«A capacidade financeira consiste em dispor dos recursos financeiros necessários para assegurar a instalação e a boa gestão da empresa. Até coordenação ulterior, cada Estado-membro determinará que disposições e que modalidades de prova podem ser adoptadas para este efeito» (
2
).
3.
A «coordenação ulterior» anunciada na referida disposição foi efectuada através da Directiva 89/438/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1989 (
3
). O quinto considerando desta directiva refere que, «no que diz respeito à condição de capacidade financeira, importa estabelecer determinados critérios que os transportadores devem satisfazer a fim de assegurar a igualdade de tratamento das empresas dos diversos Estados-membros, critérios esses aplicáveis aos transportadores que solicitem a autorização de acesso à profissão a partir de 1 de Janeiro de 1990».
O n.° 5 do artigo 1.° da Directiva 89/438 substituiu o n.° 3 do artigo 3.° da Directiva 74/561. O novo número contém na alínea b) a enumeração de determinados elementos que a autoridade competente deve tomar em consideração na avaliação da capacidade financeira. Na alínea c) do mesmo número refere-se que «a empresa deve dispor de um capital e de reservas cujo valor seja pelo menos igual a 3000 ecus por veículo ou 150 ecus por tonelada do peso máximo autorizado dos veículos utilizados pela empresa, sendo o montante exigível obtido pelo cálculo cujo resultado seja o valor mais baixo». Por força da alínea d), «a autoridade competente pode aceitar como prova a confirmação ou garantia dada por um banco ou outra instituição devidamente qualificada. Esta confirmação ou garantia podem assumir a forma de garantia bancária ou de qualquer outro meio semelhante».
Finalmente, a alínea e) prevê que «o disposto nas alíneas b), e) e d) apenas se aplica às empresas autorizadas num Estado-membro, a partir de 1 de Janeiro de 1990, por força da regulamentação nacional, a exercer a profissão de transportador rodoviário de mercadorias».
Como se vai demonstrar em seguida (ponto 9), a Directiva 89/438 não é relevante para o objecto do presente pedido de decisão prejudicial, apesar de o despacho de reenvio se lhe referir. Por conseguinte, apenas se menciona para completar a indicação da legislação em causa tal como evoluiu até à actualidade.
4.
A Directiva 74/561 foi transposta, na Bélgica, pelo decreto real de 5 de Setembro de 1978, que estabelece as condições de acesso à profissão de transportador rodoviário de mercadorias no domínio dos transportes nacionais e internacionais (
4
). No que se refere ao requisito da capacidade financeira, este decreto real dispunha inicialmente, no n.° 4 do artigo 2.°, que o mesmo se considerava preenchido quando o transportador apresentasse uma conta bancária e estivesse registado no registo comercial (
5
).
5.
O decreto real de 11 de Setembro de 1987 (
6
) substituiu esta disposição e aditou ao decreto real de 5 de Setembro de 1978 um novo capítulo com o título «Requisitos relativos à capacidade financeira», cujos primeiros artigos têm a seguinte redacção:
«Artigo 37.° Quem requerer ou for titular de um certificado de transporte ou de uma autorização geral de transporte nacional deve garantir a sua capacidade financeira através da constituição de uma fiança de 250000 F por certificado de transporte ou por autorização geral de transporte nacional.
Artigo 38.° § 1. A fiança destina-se a garantir os créditos resultantes do exercício de actividades abrangidas por um certificado de transporte, uma autorização geral de transporte nacional ou uma autorização geral de transporte internacional...
§ 2. A garantia pode consistir quer numa fiança solidária a prestar por entidade bancária, caixa de poupança privada, companhia de seguros ou instituição de crédito pública, quer num depósito na Caixa de Depósitos e Consignações, em numerário ou em valores autorizados pelo ministro das Finanças para constituição de garantias de qualquer natureza depositados na Caixa de Depósitos e Consignações.»
6.
Finalmente, em 1991 é que o decreto real de 5 de Setembro de 1978 foi integralmente substituído, designadamente em execução da Directiva 89/438 (v. supra ponto 3), pelo decreto real de 18 de Março de 1991 (
7
). Este último ainda prevê um sistema de fiança obrigatória, mas apresenta algumas diferenças de formulação quanto ao alcance da garantia (
8
).
7.
A questão submetida ao Tribunal de Justiça pelo tribunal de commerce sobre a interpretação do n.° 3 do artigo 3.° da Directiva 74/561 foi suscitada no âmbito de processos conexos com a falência de duas diferentes empresas de transporte. O litígio na origem do processo C-20/93 refere-se a uma acção movida pela sociedade alemã Deutscher Kraftverkehr (a seguir «DKV») contra o banco belga SA Générale de Banque (a seguir «Générale de Banque»). A DKV fornecia gasóleo, através de um sistema de cartão de crédito, à empresa de transporte PVBA Zelltrans (a seguir «Zelltrans»). Por seu turno, a Générale de Banque tinha-se constituído, desde 1988, fiadora solidária a favor da Zelltrans até ao valor de 700000 BFR, nos termos do primeiro parágrafo do n.° 2 do artigo 38.° do decreto real de 5 de Setembro de 1978, na redacção dada pelo decreto real de 11 de Setembro de 1987 (referido supra no ponto 5). Por carta registada dirigida em 4 de Dezembro de 1989 ao Ministério das Comunicações, a Générale de Banque denunciou o contrato de fiança (
9
). Em 28 de Fevereiro de 1990, foi declarada a falência da Zelltrans pelo tribunal de commerce de Bruxelles. A DKV informou a Générale de Banque, em 16 de Março de 1990, do seu crédito sobre a Zelltrans no valor de 14475,40 DM e, corno a Générale de Banque se recusava a pagar o crédito em cumprimento da obrigação de fiança, a DKV pediu a sua citação para pagamento em 16 de Maio de 1990.
Os litígios na origem do processo C-21/93 referem-se às acções movidas igualmente pela DKV e pela sociedade neerlandesa BV Mobil Oil (a seguir «Mobil Oil») também contra a Générale de Banque e igualmente contra a AG de 1824, SA (a seguir «AG de 1824»). Estas acções referem-se também a créditos relativos a fornecimentos de gasóleo (no valor, respectivamente, de 105710,93 DM e 355659 BFR) efectuados, neste caso, à empresa de transportes SPRL Transports Lechien et Fils (a seguir «Lechien»), igualmente em situação de falência, da qual se tinham constituído fiadores solidários a Générale de Banque e a AG de 1824, nos termos do primeiro parágrafo do n.° 2 do artigo 38.° do decreto real de 5 de Setembro de 1978, na redacção dada pelo decreto real de 11 de Setembro de 1987. As acções das duas demandantes contra as duas demandadas foram propostas em 1989.
8.
A controvérsia objecto dos processos principais situa-se na questão de saber se a fiança solidária prevista pelo decreto real de 5 de Setembro de 1978, na redacção dada pelo decreto real de 11 de Setembro de 1987, garante igualmente os créditos sobre uma empresa de transporte derivados do fornecimento de combustível ou se está limitada aos créditos que resultam de contratos de transporte em sentido estrito, celebrados entre o transportador e o cliente proprietário das mercadorias transportadas.
O problema que se coloca no caso em apreço refere-se essencialmente à interpretação do decreto real, já referido, designadamente do n.° 1 do artigo 38.° (referido supra, ponto 5). Todavia, uma vez que esta disposição constitui aplicação do n.° 3 do artigo 3.° da Directiva 74/561 (referido supra, ponto 2), o tribunal de commerce de Bruxelles considerou desejável verificar se a interpretação da directiva podia levar a uma solução da controvérsia objecto dos processos principais e cujos termos já defini. Foi por isso que submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão perguntando se um Estado-membro, quando impõe aos transportadores, nos termos do n.° 3 do artigo 3.°, já referido, a constituição de uma garantia (na Bélgica, na forma de fiança solidária), para preencherem o requisito da capacidade financeira, deverá «considerar-se que apenas os credores que celebraram um contrato de transporte com o transportador coberto pela garantia beneficiarão dessa mesma garantia ou que a garantia exigida abrange todos os créditos que derivam do exercício pelo transportador das suas actividades profissionais».
9.
Antes de responder a esta questão, quero esclarecer que ela se refere ao n.° 3 do artigo 3.° da Directiva 74/561, na redacção em vigor antes da alteração introduzida pela Directiva 89/438 (v. supra, pontos 2 e 3). Todos os intervenientes no processo perante o Tribunal de Justiça (a DKV, a Mobil Oil, a Générale de Banque, as AG de 1824, o Governo belga e a Comissão das Comunidades Europeias) a entendem neste sentido. Presumo que o tribunal de commerce de Bruxelles também quis atribuir-lhe este entendimento. Com efeito, resulta dos autos nos processos principais que as empresas de transporte em causa, a Zelltrans e a Lechien, já eram, antes de 1 de Janeiro de 1990, titulares de urna autorização, nos termos da legislação belga, de exercício da profissão de transportador rodoviário de mercadorias. Segundo a alínea e) do n.° 3 do artigo 3.° da Directiva 74/561, na redacção dada pelo artigo 5.° da Directiva 89/438/CEE (já referido supra, ponto 3), as novas disposições relativas à capacidade financeira previstas na Directiva 89/438 não são, pois, aplicáveis a estas empresas de transporte (
10
).
10.
Ainda a título liminar, quero analisar a tese defendida pelas AG de 1824 nas observações apresentadas ao Tribunal de Justiça. Segundo as AG de 1824, o Tribunal de Justiça podia abster-se de responder à questão prejudicial por a resposta ser irrelevante para a resolução dos litígios nos processos principais. Com efeito, no âmbito destes, a controvérsia refere-se à interpretação dos contratos de fiança controvertidos, o que suscita uma mera questão de direito civil belga, cuja solução não pode ser afectada pelo facto de o decreto real de 1978, na redacção dada em 1987, estar ou não em conformidade com a Directiva 74/561. Como a Comissão observou na audiência, com razão, este raciocínio está, em geral, incorrecto à luz, em especial, do seguinte fundamento do acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Novembro de 1990 proferido no processo C-106/90, Marleasing (
11
):
«Para responder a esta questão, deve recordar-se que, como o Tribunal precisou no acórdão de 10 de Abril de 1984, Von Colson e Kamann, n.° 26 (14/83, Recueil, p. 1891), a obrigação dos Estados-membros, decorrente de uma directiva, de atingir o resultado por ela prosseguido, bem como o seu dever, por força do artigo 5.° do Tratado, de tomar todas as medidas gerais ou especiais adequadas a assegurar a execução dessa obrigação, impõem-se a todas as autoridades dos Estados-membros, incluindo, no âmbito das suas competências, os órgãos jurisdicionais. Daqui resulta que, ao aplicar o direito nacional, quer se trate de disposições anteriores ou posteriores à directiva, o órgão jurisdicional nacional chamado a interpretá-lo é obrigado a fazê-lo, na medida do possível, à luz do texto e da finalidade da directiva, para atingir o resultado por ela prosseguido e cumprir desta forma o artigo 189.°, terceiro parágrafo, do Tratado.»
Por conseguinte, não deve excluir-se que o tribunal nacional, quando interpretar os contratos de fiança controvertidos à luz da legislação belga aplicável, seja obrigado a interpretá-los nos termos da Directiva 74/561. A interpretação correcta da directiva pode, assim, ser relevante para ele.
11.
Tratemos, agora, da resposta a dar à questão prejudicial. As partes propuseram ao Tribunal duas respostas opostas (
12
). Por um lado, a DKV e a Mobil Oil sustentam que resultava do n.° 3 do artigo 3.o da Directiva 74/561 que um sistema de fiança como o estabelecido pelo decreto real belga de 1987, que já referi, não pode limitar-se à garantia das obrigações resultantes de um contrato de transporte no sentido estrito, antes abrange todos os créditos que podem resultar da actividade profissional do transportador. Só deste modo podiam ser alcançados os objectivos da directiva. Por outro, a Générale de Banque, as AG de 1824 e a Comissão das Comunidades Europeias consideram que a directiva não regula expressamente esta questão, deixando, pelo contrário, aos Estados-membros ampla margem de apreciação. Não os obriga a estabelecer um sistema de fiança e, caso o estabeleçam, podem limitá-lo ou não à garantia das obrigações resultantes de um contrato de transporte no sentido estrito. Concretamente, isso significa que a interpretação da directiva não é relevante para a resolução da controvérsia objecto dos processos principais pendentes no tribunal de commerce de Bruxelles. Pelos motivos que vou expor em seguida, posso acolher esta segunda interpretação.
12.
O disposto na Directiva 74/561 quanto ao requisito da capacidade financeira é especialmente sucinto. O primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 3.° (v. supra, ponto 2) refere «a capacidade financeira apropriada» entre os requisitos a que sujeita o exercício da profissão de transportador rodoviário de mercadorias. O n.° 3 do artigo 3.° (v. supra, igualmente ponto 2) prevê que «a capacidade financeira consiste em dispor dos recursos financeiros necessários para assegurar a instalação e a boa gestão da empresa». A directiva não refere, a este respeito, quais os requisitos concretos. Pelo contrário, a sequência do n.° 3 dispõe que, até coordenação ulterior, cada Estado-membro determinará «que disposições e que modalidades de prova podem ser adoptadas para este efeito». Donde resulta evidente que é deixada aos Estados-membros uma ampla margem de apreciação, que lhes permite não só decidir como deve organizar-se o controlo da capacidade financeira de um (candidato a) empresário de transporte, mas também especificar o que deve entender-se por capacidade financeira e, mais concretamente, qual a natureza e amplitude dos «recursos financeiros necessários para assegurar a instalação e a boa gestão da empresa». Foi a Directiva 89/438, que não está em causa no caso em apreço (v. supra, ponto 3), que introduziu, pela primeira vez, algum limite a essa ampla margem de apreciação, mas, mesmo assim, em termos tais que nenhuma resposta definitiva foi dada, segundo creio, à questão submetida ao Tribunal de Justiça (
13
).
Dada esta ampla margem de apreciação, o legislador belga não estava obrigado a impor um sistema de fiança obrigatória e, se o impusesse, também não estava obrigado a atribuir a este sistema um alcance que excedesse a cobertura das obrigações derivadas de um contrato de transporte no sentido estrito. Todavia, evidentemente, a directiva não o impedia de o fazer.
13.
Em apoio da concepção oposta, a DKV e a Mobil Oil sustentaram que uma interpretação extensiva do sistema belga de fiança — que lhe atribuísse um alcance abrangendo também os créditos derivados de fornecimento de combustível — era exigida pela directiva, porque um sistema de fiança de amplo alcance era «necessário para assegurar a instalação e a boa gestão da empresa». Além disso, remetem para o terceiro considerando da Directiva 74/561 (já referido supra, ponto 2), que faz referência ao interesse da economia no seu conjunto, o que indica que a protecção financeira prevista pela directiva se destina não só aos contratos de transporte no sentido estrito, mas também aos outros contratos relacionados com a actividade profissional de transportador.
14.
Estes argumentos não são convincentes. Pode-se razoavelmente ter entendimentos divergentes quanto à natureza dos recursos financeiros necessários para assegurar a instalação e a boa gestão da empresa. Na maior parte dos sectores de actividade que não o dos transportes, as empresas são instaladas e igualmente bem geridas, creio, sem que exista qualquer sistema de fiança obrigatória. Tal sistema constitui, sem dúvida, uma garantia judiciosa da capacidade financeira do transportador, sobretudo se a fiança não só garante os créditos dos seus clientes como também assegura o pagamento das dívidas aos fornecedores de mercadorias, como o combustível, indispensáveis ao bom funcionamento da empresa. Todavia, é-me difícil admitir que essa fiança, de alcance restrito ou amplo, seja, em si própria, indispensável para assegurar a capacidade financeira do transportador e, por conseguinte, que o n.° 3 do artigo 3.° da Directiva 74/561 imponha aos Estados-membros o estabelecimento de um tal sistema.
A referência feita no preâmbulo da directiva à economia no seu conjunto também não creio que constitua um argumento em apoio desta tese. Como a Générale de Banque indica nas observações, esta referência deve ser antes interpretada no sentido de que a melhoria da distribuição dos produtos na Comunidade beneficia o conjunto da economia, mas que não requer formalmente que os fornecedores de combustível possam beneficiar de uma fiança. De qualquer modo, uma referência genérica constante de um considerando não pode desempenhar um papel preponderante na interpretação de uma disposição que se refere expressamente à liberdade de apreciação dos Estados-membros.
15.
Com base no exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao pedido de decisão prejudicial do seguinte modo:
«O n.° 3 do artigo 3.° da Directiva 74/561/CEE do Conselho, de 12 de Novembro de 1974, relativa ao acesso à profissão de transportador rodoviário de mercadorias no domínio dos transportes nacionais e internacionais, na redacção anterior à introduzida pela Directiva 89/438/CEE, não se opõe a que um Estado-membro, que exige a constituição de uma fiança para assegurar a prova da capacidade financeira do transportador, reserve o benefício da garantia aos credores cujo crédito se baseia num contrato de transporte celebrado com o transportador. Compete ao tribunal nacional, e não ao Tribunal de Justiça, determinar se a legislação nacional contém efectivamente essa limitação.»
(
*1
)	Língua original: neerlandês.
(
1
)	JO 1974, L 308, p. 18; EE 07 F2 p. 20.
(
2
)	Em conjunto com a Directiva 74/561, o Conselho adoptou, cm 12 de Novembro de 1974, a Directiva 74/562/CEE, paralela da primeira e relativa ao acesso à profissão de transportador rodoviário de passageiros no domínio dos transportes nacionais e internacionais. A redacção dos artigos 1.°, n.° 1, e 2.°, n.os 1, primeiro paragrafo, e 3, desta última directiva é idêntica à dos artigos 1.°, n.° 1, e 3.°, n.os 1, primeiro parágrafo, c 3, da primeira directiva mencionada, disposições que já citámos anteriormente.
(
3
)	Directiva 89/438/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1989, que altera a Directiva 74/561/CEE relativa ao acesso à profissão de transportador rodoviário de mercadorias no domínio dos transportes nacionais e internacionais, a Directiva 74/562/CEE relativa ao acesso à profissão de transportador rodoviário de passageiros no domínio dos transportes nacionais e internacionais e a Directiva 77/796/CEE que tem por objectivo o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos de transportador rodoviário de mercadorias e de transportador rodoviário de passageiros e que inclui medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo da liberdade de estabelecimento dos transportadores (JO 1989, L 212, p. 101).
(
4
)	Moniteur belge de 19.10.1978, p. 12464.
(
5
)	Não é aqui o local apropriado para colocar a questão de saber se uma disposição tão lacónica podia considerar-se transposição adequada da directiva.
(
6
)	Decreto real que altera o decreto real de 5 de Setembro de 1978 que estabelece as condições de acesso à profissão de transportador rodoviário de mercadorias no domínio dos transportes nacionais e internacionais {Moniteur belge de 22.10.1987, p. 15301).
(
7
)	Decreto real que estabelece as condições de acesso a profissão de transportador rodoviário de mercadorias no domínio dos transportes nacionais c internacionais.
(
8
)	Segundo o artico 21.° deste decreto real, a fiança «6 integralmente destinada a garantir as dívidas da empresa... desde que essas dívidas resultem do exercício da profissão de transportador rodoviário de mercadorias e que as actividades exercidas estejam abrangidas por um certificado de transporte, uma autorização geral de transporte nacional ou uma autorização de transporte internacional».
(
9
)	O ponto 2 do n.° 2 do artigo 40.° do decreto real de 5 de Setembro de 1978, com a redacção dada pelo decreto real de 11 de Setembro de 1987, dispõe que o fiador solidário libera-se «quando quer desobrigar-se dos seus compromissos: no termo do prazo de três meses a contar da recepção pelo ministro das Comunicações da carta registada enviada a notificar essa decisão».
(
10
)	A Comissão observa igualmente que os factos objecto dos litígios nos processos principais ocorreram antes de 1 de Janeiro de 1990, ao passo que o n.° 1 do artigo 5.° da Directiva 89/438 refere que as suas disposições se aplicam após essa data. Esta análise da Comissão parece-me, na verdade, correcta quanto à matéria de facto subjacente ao processo C-21/93 (v. ponto 7), mas não incontestável no que se refere aos factos subjacentes ao processo C-20/93, que, pelo menos cm parte, ocorreram em 1990 (v. ponto 7). Todavia, a questão não me parece relevante c, se o fosse, competia, aliás, ao tribunal nacional decidir sobre ela.
(
11
)	Colect., p. I-4135, n.° 8.
(
12
)	O Governo belga não tomou posição sobre a questão prejudicial. Limitou-se a referir que os arretes royaux de 1989 c 1991 constituíam a aplicação correcta das Directivas 74/561 c 89/438, como confirmara a Comissão das Comunidades Europeias, c que o decreto real de 1978, com a redacção de 1987, devia, em seu entender, ser interpretado no sentido proposto pela DKV c pela Mobil Oil. Por conseguinte, não se referiu a questão de saber se a própria directiva impunha tal interpretação.
(
13
)	O n.° 3 do artigo 3.°, na redacção alterada, limita-se a impor à empresa em causa a titularidade de um capital mínimo [alínea e)] e às autoridades competentes dos Estados-membros a tomada em consideração, na avaliação da capacidade financeira, de determinados elementos aí definidos [alínea b)].