61983C0117
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. VERLOREN VAN THEMAAT
FREMSAT DEN 20. JUNI 1984 (
1
)
Høje Domstol.
1. Indledning
1.1.
I denne sag har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main forelagt nogle spørgsmål om, hvorledes man retligt skal bedømme »sikkerhedsstillelser«, der som anført i artikel 1, stk.l, i Rådets forordning (EØF) nr.. 352/78 af 20. februar 1978 (EFT L 50, s. 1) er ydet på grundlag af de inden for den fælles landbrugspolitik indførte bestemmelser.
Som det fremgår af den nævnte bestemmelse anvendes der i landbrugsforordningerne for sådanne sikkerheder også andre betegnelser. Som synonym for begrebet »sikkerhed« anføres i bestemmelsen »kautioner« og »garantier«. Det er i denne forbindelse et åbent spørgsmål, for hvilken hovedfordring sikkerheden skal tjene som garanti.
1.2.
Det fremgår af såvel Kommissionens svar på Domstolens skriftlige spørgsmål af 15. december 1983 samt mine egne undersøgelser, at sådanne »sikkerheder« hyppigt er fastsat inden for landbrugssektoren, og tillige uden for denne. I Kommissionens svar nævnes navnlig toldområdet samt nogle nylige retsforskrifter inden for stålsektoren (beslutning 3716/83/EKSF af 23.12.1983, EFT L 373, 1983, s. 5). Desuden fremgår det af dette svar fra Kommissionen, at sådanne »sikkerheders« retlige bedømmelse i mindre grad afhænger af betegnelsen end af ordlyd og formål i vedkommende forordning, direktiv eller beslutning, hvor begrebet benyttes. Deres retlige karakter kan gå ud på at yde sikkerhed for opfyldelse af et pengekrav. »Sikkerheder« kan efter Kommissionens opfattelse imidlertid også have en sådan retskarakter, at de snarere kan sammenlignes med en forvaltningssanktion eller konventionalbod. I sin besvarelse har Kommissionen nævnt eksempler på de forskellige former for »sikkerheder«. Kommissionen har imidlertid erkendt, at en med sanktioner sidestillet retlig karakter ikke altid kommer til udtryk i forordningernes, direktivernes eller beslutningernes ordlyd med ønskelig tydelighed. Dette beror på, at visse medlemsstater ikke udtrykkeligt har villet anerkende en ret for Fællesskabet til fastsættelse af administrative- eller andre sanktioner inden for den fælles landbrugspolitik. Dette spørgsmål har Kommissionen navnlig behandlet udførligt under den mundtlige forhandling. Hvad angår »sikkerheders« retsstilling har Kommissionen ikke kendskab til nogen ordning, hvorefter frigivelse af en sikkerhed også ville medføre bortfald af det hovedkrav, hvis opfyldelse sikkerheden skal garantere.
1.3.
I betragtning af Kommissionens kortfattede svar på Domstolens første skriftlige spørgsmål synes det forståeligt, at også den nationale ret i det foreliggende tilfælde har ment, at der forelå problemer med hensyn til, hvorledes man retligt skulle bedømme tilbagesøgning af en »sikkerhed« efter for tidlig frigivelse. Som det fremgår af Kommissionens svar er der eksempler på, at vedkommende forordning udtrykkeligt angiver den ny retsstilling for en allerede frigivet »sikkerhed« jfr. artiklerne 31 og 40 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3183/80, EFT L 338, 1980, s.l (
2
). Således forholder det sig imidlertid ikke her. Medlemsstaternes praksis på området er, så vidt det er Kommissionen bekendt, heller ikke ens. Jeg henviser herved dels til Kommissionens svar på Domstolens skriftlige spørgsmål, dels til Kommissionens supplerende bemærkninger under den mundtlige forhandling. Domstolens dom i den foreliggende sag vil følgelig kunne yde et væsentligt bidrag til afklaring af, hvorledes sikkerheder som her i sagen retligt skal bedømmes, herunder også sikkerheder i talrige andre ordninger.
1.4.
De af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main forelagte spørgsmål har følgende ordlyd:
»1)
Indeholder artikel 4 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1071/68 af 25. juli 1968 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende ydelse af støtte til den private oplagring inden for oksekødssektoren (EFT 1968 II, s. 349) en bemydigelse for de nationale interventionsorganer til atter at inddrage sikkerhedsstillelser, som efter lagerperiodens udløb med urette er blevet frigivet?
2)
Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende: er nationale regler, der dels hjemler omgørelse af en retsstridig afgørelse om at frigive en sikkerhedsstillelse, dels hjemler tilbagesøgning af sikkerhedsstillelser efter lagerperiodens udløb, forenelig med fællesskabsretten?
3)
Såfremt spørgsmål 2 besvares bekræftende: er nationale regler af den i spørgsmål 2 nævnte art, som overlader interventionsorganet et skøn med hensyn til omgørelse af afgørelsen om at frigive sikkerhedsstillelsen og dermed tilbagesøgning af sikkerhedsstillelsen, forenelig med fællesskabsretten?
4)
Såfremt spørgsmålene 1 og 2 besvares bekræftende: hvilken form for krav sikres ved sikkerhedsstillelsen i medfør af artikel 4 i forordning (EØF) nr. 1071/68?
5)
Såfremt spørgsmål 4 besvares med, at det krav, der sikres ved sikkerhedsstillelsen, er en strafsanktion, spørges, hvorvidt artikel 4 i forordning (EØF) nr. 1071/68 og den i bestemmelsen forudsatte strafsanktion strider mod trinhøjere fællesskabsret?«
1.5.
Jeg skal i det følgende
under 2) analysere de i den foreliggende sag relevante regler i fællesskabsretten,
under 3) resumere sagens faktum,
under 4) nærmere undersøge de præjudicielle spørgsmål og Verwaltungsgericht's kommentar hertil og i denne forbindelse også omtale nogle af de i sagen fremførte synspunkter, og
under 5) redegøre for, hvilke svar Domstolen efter min opfattelse kan give på de forelagte spørgsmål
2. De relevante fællesskabsretlige regler
2.1. Grundforordningen
De i den foreliggende sag relevante interventionsforanstaltninger har hjemmel i Rådets forordning (EØF) nr. 989/68 (EFT 1968 I, s. 254, s. 10). I denne bestemmes det, at der inden for oksekødssektoren kan træffes foranstaltninger i form af ydelse af støtte til privat oplagring af fersk oksekød med oprindelse i Fællesskabet. Ifølge forordningens artikel 1, stk. 3, ydes støtten til den private oplagring »i overensstemmelse med bestemmelserne i de med interventionsorganer afsluttede kontrakter; i disse kontrakter er kontraktsparternes gensidige forpligtelser fastlagt i henhold til ensartede betingelser for hvert produkt«. Det fremgår af sidste sætning i forordningens tredje betragtning, at dette krav om enhed er en nødvendig følge af, at »støtte ydes uden forskelsbehandling. af de interesserede, der er etableret inden for Fællesskabet«. Af forordningens artikel 3 og artikel 4, stk. 2, 2. pkt., fremgår det, at kontrakterne om oplagring blandt andet skal indeholde en angivelse af dennes varighed. I forordningens artikel 4, stk. 2, 2. pkt., bestemmes det, at »... til at afslutte kontrakter har kun sådanne interesserede adgang, som ved sikkerhedsstillelse har garanteret overholdelsen af deres forpligtelser; sikkerheden fortabes helt eller delvis, såfremt forpligtelserne ifølge kontrakten ikke eller kun delvis opfyldes« (fremhævelsen min).
2.2. Gennemførelsesforordningen
De nærmere enkeltheder vedrørende gennemførelsen af den netop omtalte rådsforordning er indeholdt i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1071/68 (EFT 1968 II, s. 349). Forordningens artikel 3 indeholder en detaljeret oversigt over de oplysninger, forpligtelser og rettigheder, som den pågældende oplagringskontrakt i alle tilfælde skal indeholde. I artikel 3, stk. 4, bestemmes det, at »forpligtelsen til oplagring af den aftalte mængde anses for opfyldt, såfremt mindst 90% og højst 110% af denne mængde er anbragt på lager og oplagret«. Af forordningens sjette betragtning fremgår det, at der hermed ikke — således som hævdet af Kommissionen under den mundtlige forhandling — er givet udtryk for, at proportionalitets-grundsætninger finder anvendelse, hvis sikkerheden erklæres for fortabt, men at man derimod har ment, at »under hensyntagen til handelssædvaner bør visse afvigelser fra aftalte lagermængder tillades«.
De i forordningens artikel 3, stk. 2, fastsatte kontraktspligter omfatter ikke sikkerhedsstillelsesordningen. Om end kontrakten ifølge artikel 3, stk. 1, skal indeholde oplysning om sikkerhedsstillelsens »art og størrelse«, er lagerindehaverens forpligtelse til at stille sikkerhed imidlertid særskilt reguleret i kommissionsforordningens artikel 4. Artikel 4, stk. 1, bestemmer herom følgende: »Ved kontraktsafslutningen skal lagerindehaveren stille en sikkerhed, der ikke overstiger 50 % af det i kontrakten anførte støttebeløb; denne sikkerhed kan præsteres i rede penge eller i form af en kaution fra et kreditinstitut, der opfylder de i den pågældende medlemsstat stillede krav.« Som en foregribelse af min nærmere undersøgelse af sikkerhedsstillelsens retlige karakter vil jeg gerne allerede her bemærke, at denne konstruktion af den (under den mundtlige forhandling udførligt beskrevne) opfattelse hos Kommissionen, hvorefter der i virkeligheden her er tale om en konventionalbod, forekommer temmelig tvivlsomt. Forordningens artikel 3 synes vel ikke at udelukke optagelse af en konventionalbods bestemmelse i lageraftalen, men den i artikel 4 fastsatte forpligtelse til sikkerhedsstillelse kan imidlertid også stå i forbindelse med en anden — navnlig forvaltningsretligt udformet — eksisterende forpligtelse. Med hensyn til den retlige vurdering af sikkerheden er endvidere artikel 4, stk. 3 og 4, af betydning. Artikel 4, stk. 3, bestemmer følgende: »Sikkerheden forfalder med sit fulde beløb, såfremt forpligtelserne ifølge kontrakten ikke overholdes; anbringes og holdes imidlertid mindre end 90 % af den i kontrakten aftalte mængde under overholdelse af givne frister på lager, forfalder sikkerheden for den manglende del af den i artikel 3, stk. 1, litra a), nævnte mængde«. Denne sidste passus kan kun med forbehold anses som en anerkendelse af muligheden for at anvende proportionalitetsgrundsætningen. Dette har Kommissionen også indrømmet udtrykkeligt i det første nye afsnit på side 15 i sit skriftlige indlæg. Artikel 4, stk. 4, lyder som følger: »Sikkerheden forfalder ikke, såfremt lagerindehaveren på grund af force majeure har været forhindret i at overholde de ovenfor omtalte forpligtelser«.
2.3. Nogle konklusioner
Af den foretagne gennemgang kan allerede drages visse indledende konklusioner, der er af betydning for besvarelsen af de forelagte spørgsmål:
a)
For det første fremgår det allerede af grundforordningen, at ordningen vedrørende oplagring skal anvendes ens i alle medlemsstater. I medfør af EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, 2. pkt., må dette diskrimineringsforbud også gælde for sikkerhedsstillelsesordningen.
b)
For det andet følger det både af den citerede artikel 4, stk. 2, i Rådets grundforordning og — endnu tydeligere — af artikel 4 i kommissionsforordningen, at sikkerhedsstillelsesordningen set ud fra et fællesskabsretligt synspunkt ikke nødvendigvis er omfattet af lagerindehaverens kontraktmæssige forpligtelser, men snarere er udformet som en særskilt og uden for kontrakten stående forpligtelse for lagerindehaveren, som skal gennemføres af interventionsorganerne, og som enten kan opfyldes ved et pengebeløb eller stillelse af bankgaranti. Imidlertid synes kommissionsforordningen heller ikke at udelukke, at et interventionsorgan i den indgåede oplagringskontrakt foretager en nærmere regulering af sikkerhedsstillelsesordningen.
c)
For det tredje følger det klart af både grundforordningens artikel 4, stk. 2, 2. pkt., og af kommissionsforordningens artikel 4, at sikkerheden ikke kan anses som en sikkerhedsstillelse for tilbagebetaling af uretmæssigt oppebåret støtte. For det første ville den som sikkerhedsstillelse herfor være utilstrækkelig, da den maksimalt kan andrage 50 % af dette støttebeløb. For det andet følger det af reglerne om erklæring om fortabelse i grundforordningens artikel 4, stk. 2, og kommissionsforordningens artikel 4, stk. 3 og 4, at sikkerhedens fortabelse anses som en særskilt bivirkning af de kontraktmæssige forpligtelsers manglende opfyldelse. Denne retsfølge berører navnlig ikke muligheden for at tilbagesøge de i kontrakten anførte støttebeløb, såfremt kontrakten ikke opfyldes. Omvendt berører tilbagebetaling af denne støtte i tilfælde af kontraktens manglende opfyldelse ikke adgangen til som en supplerende foranstaltning at erklære sikkerheden for fortabt.
d)
Hverken Rådets grundforordning eller kommissionsforordningen indeholder regler for det tilfælde, der står i focus i den foreliggende sag. Der er her tale om den situation, at sikkerheden er blevet frigivet, men at det senere viser sig, at interventionsorganet fejlagtigt har antaget, at oplagringskontraktens forpligtelser var opfyldt. Herefter opstår spørgsmålet, om sikkerhedsbeløbet stadig kan kræves tilbagebetalt på grundlag af forordningens formål. Dette spørgsmål skal jeg først behandle nærmere i det fjerde afsnit af denne gennemgang.
3. De relevante, faktiske omstændigheder
Det er for besvarelsen af de forelagte spørgsmål ikke afgørende, hvilke af de i oplagringskontrakten fastlagte forpligtelser sagsøgeren i hovedsagen ikke har opfyldt. Det fremgår dog af den under den mundtlige forhandling fremlagte dom af 24. november 1980 fra Landgericht Bremen's store kriminalafdeling (side 8-31), at betingelserne med hensyn til art og oprindelse af oplagret kød for så vidt angår 13 forskellige kontrakter indgået imellem 13. maj 1974 og 17. september 1975 ikke blev opfyldt. Desuden blev der afgivet urigtige erklæringer til interventionsorganet, således at dommen i sagen mod sagsøgeren blandt andet kom til at omfatte »støttesvig« (
3
). På grund af de omfattende mængder kød, for hvilke sagsøgeren i hovedsagen således ubeføjet havde oppebåret støtte, blev eneindehaveren af den virksomhed, der er sagsøger i hovedsagen, hr. Könecke, idømt en betinget dom på to års fængsel samt 360 dagbøder af 600 DM.
At større betydning for den foreliggende retssag er det imidlertid, at Landgericht ifølge sin dom (side 45) ved beregningen af den pålagte bøde blandt andet tog hensyn til, at Könecke i mellemtiden havde tilbagebetalt de ubeføjet oppbårne støttebeløb, i det omfang dette var blevet krævet af interventionsorganet. Desuden tog Landgericht ifølge side 45 i sin dom hensyn til det forhold, at interventionsorganet endnu intet havde foretaget sig i anledning af, at firma Könecke havde afslået at tilbagebetale den fejlagtigt frigivne sikkerhed. Spørgsmålet om en eventuel anvendelse af grundsætningen »ne bis in idem« ved tilbagesøgning af sikkerheden er derfor fortsat af betydning, da den ret, der behandlede straffesagen, ikke kunne — og heller ikke gjorde dette — tage hensyn til en eventuel tilbagesøgning af sikkerheden som et »fradrag« ved udmålingen af den pålagte bøde. Det fremgår af dommen, at kriminalretten lod det komme tiltalte Könecke til gode, at interventionsorganet havde forsømt at udøve en effektiv kontrol med overholdelsen af de af firma Könecke overtagne forpligtelser, og efter at have konstateret tilsidesættelse effektivt at have gennemtvunget en overholdelse. De gentagne alvorlige tilsidesættelser af de påtagne forpligtelser og af fællesskabsordningen om oplagring af fersk oksekød med oprindelse i Fællesskabet blev ikke afsløret på interventionsorganets initiativ, men gennem en af toldvæsnet foretaget kontrol. Blandt andet ud fra generalpræventive hensyn (jfrdommens side 47) idømte Landgericht for disse således tilfældigt afslørede, alvorlige bedrageriforhold inden for den fælles landbrugspolitik herefter de føromtalte straffe.
Af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main's forelæggelseskendelse fremgår imidlertid, at interventionsorganet ved to afgørelser af 26. maj 1976 omgjorde dels støttetildelingen, dels sikkerhedens frigivelse. Den anlagte hovedsag vedrører udelukkende omgørelsen af frigørelsen af sikkerheden. Verwaltungsgericht betragter denne omgørelse, hvormed de frigivne beløb krævedes tilbagebetalt, som en forvaltningsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Ved afgørelsen af dette spørgsmål står for Verwaltungsgericht — jfr. den nederst på kendelsens side 3 indledte sætning — i focus, om omgørelse af en sikkerheds frigivelse overhovedet er materielt mulig. De tidligere citerede spørgsmål fra Verwaltungsgericht står alle i forbindelse med dette centrale spørgsmål.
4. De forelagte spørgsmål
4.1.
Det netop omtalte hovedspørgsmål fra Verwaltungsgericht kan først besvares, når der er blevet skabt afklaring i spørgsmålet om den retlige karakter og bedømmelse af sikkerheden og det med denne garanterede krav. Navnlig vedrører Verwaltungsgericht's fjerde spørgsmål problemet om det sikrede krav. I og for sig deler jeg Kommissionens opfattelse, hvorefter det ubestrideligt følger af artikel 4, stk. 2, i grundforordningen og artikel 4, stk. 1 og 3, i kommissionsforordningen, at sikkerhedsstillelsesordningens retlige natur er dobbelt. Den har således til formål at skaffe en sikkerhed for gennemførelsen af en parallelt bestående økonomisk forpligtelse eller »sanktion« ved manglende opfyldelse af kontraktspligterne. Jeg henviser herved til min tidligere gennemgang af de forordninger. I modsætning til Kommissionen mener jeg imidlertid på grundlag af denne gennemgang, at den supplerende »sanktion«, for hvilken der stilles sikkerhed, ikke nødvendigvis har karakter af en konventionalbodsklausul. Sikkerhedsstillelses-ordningen kan ifølge forordningens ordlyd også gennemføres ved en myndighedsbeslutning. Navnlig kan der ved sådanne beslutninger træffes bestemmelse om størrelsen af den sikkerhed, der skal stilles ifølge nævnte bestemmelse. Kun skal resultatet af denne fastsættelse ifølge forordningens artikel 3, stk. 1, angives i kontrakten. Da gennemførelsen af de nævnte bestemmelser er overladt til medlemsstaterne, kan disse bestemmelser om sikkerhedsstillelse karakteriseres som en forpligtelse til at hidføre et bestemt resultat. Det samme må efter min opfattelse også gælde for ordningen om fortabelse. Når sikkerhedsstillelsesordningen i en medlemsstat er blevet præciseret gennem en konventionalbodsbestemmelse i oplagringskontrakten, kan sikkerheden hverken tilbageholdes (når den endnu ikke er frigivet) eller et krav på boden indtales for vedkommende kompetente domstol (når sikkerheden allerede er blevet frigivet). Såfremt sikkerhedsstillelsesordningen er belvet udmøntet gennem supplerende myndighedsbestemmelser, kan forvaltningen — alt efter, hvilket indhold disse gennemførelsesbestemmelser har, og hvorvidt sikkerheden allerede er blevet frigivet — i tilfælde af en efterfølgende konstateret tilsidesættelse af de kontraktmæssige pligter vælge mellem følgende løsninger: Såfremt sikkerheden endnu ikke er frigivet, må den som hovedregel naturligvis erklæres for fortabt. Såfremt frigivelse imidlertid allerede er sket, kan der — afhængigt af gennemførelsesbestemmelserne for sikkerhedsstillelsesordningen — enten være tale om at pålægge den ved sikkerheden garanterede sanktion eller at omgøre afgørelsen om frigivelse. I sidstnævnte tilfælde kan sikkerheden da enten helt eller delvis erklæres for fortabt. Dette følger efter min opfattelse af den entydigt formålsbestemte forpligtelse, som kendetegner sikkerhedsstillelsesordningen og dennes regler om sikkerhedens fortabelse. At også de andre medlemsstater har betragtet sikkerhedsstillelsesordningen som en forpligtelse til at hidkalde et bestemt resultat, hvis opfyldelse medlemsstaterne nærmere kan regulere, bekæftes efter min opfattelse klart af oplysningerne om medlemsstaternes yderst divergerende praksis, som Kommissionen skriftligt har givet som svar på et spørgsmål herom fra Domstolen samt under den mundtlige forhandling.
For fuldstændighedens skyld skal til denne første konklusion imidlertid føjes, at formen: en aftalt konventionalbod garanteret gennem en sikkerhedsstillelse ikke kan anses at foreligge i alle de mange situationer, jeg har fundet frem til, hvor retsinstituttet sikkerhedsstillelse finder anvendelse. I mange af disse tilfælde (f.eks. ved sikkerhedsstillelse for opfyldelse af vilkårene i en import- eller eksportlicens eller ved forudbetaling af eksportrestitutioner og positive, monetære udligningsbeløb, som fastsat i den tidligere nævnte forordning (EØF) nr. 798/80) består der ikke samtidig et kontraktsforhold, og der er udelukkende tale om en lovbestemt forpligtelse, der på samme måde som talrige lovbestemte afgiftsforpligtelser må præciseres og gennemføres af forvaltningen gennem forvaltningsforskrifter. Som eksempel henviser jeg til artiklerne 7-10 i førnævnte kommissionsforordning (EØF) nr. 798/80. Et yderligere eksempel (sikkerhedsstillelse for gennemførelsen af transaktioner, for hvilke der er meddelt import- eller eksportlicens) forelå i Domstolens dom af 17. december 1979 i sag 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Smi. 1970, s. 235).
4.2.
Til besvarelse af Verwaltungsgericht's femte spørgsmål er det nødvendigt med en nærmere præcisering af arten af den »sanktion«, hvis gennemførelse skal garanteres med sikkerhedsstillelsen. Det fremgår af Verwaltungsgericht's kommentarer til det fjerde og femte spørgsmål, at ifølge rettens opfattelse kan der hverken være tale om skadeserstatning eller om en bod for tilbagetræden fra en aftale (»Reugeld«) som nævnt i den af retten anførte afgørelse truffet af Bundesverfassungsgericht (
4
). Retten mener snarere, at der er tale om en bøde, som skal vurderes ud fra de i forelæggelseskendelsen nævnte strafferetlige grundsætninger. Tilsyneladende har det ikke overbevist Verwaltungsgericht, at det i præmis 18 til Domstolens nævnte dom i sag 11/70, der blev forelagt Domstolen af samme Verwaltungsgericht, blev afvist, at sanktionen skulle være af strafferetlig karakter. Dette bekræftes af de officiøse kommentarer til de nye spørgsmål, som en af dommerne ved Verwaltungsgericht — noget usædvanligt — har offentliggjort i Neue Juristische Wochenschrift 1983, s. 2727-2730. Til fremme af den af Domstolen i præjudicielle sager tilstræbte frugtbare dialog mellem de nationale retter og Domstolen, men også af hensyn til den foreliggende sags særegenhed, anser jeg det derfor for hensigtsmæssigt at gå nærmere ind på spørgsmålet om den retlige karakter af den drøftede økonomiske forpligtelse, trods den netop omtalte af Domstolen afsagte dom.
At Fællesskabet for tiden ikke er beføjet til at indføre strafferetlige foranstaltninger, vinder nu almindelig anerkendelse. Hertil ville kræves en fællesskabsretlig »straffelov« i form af en forordning, hvortil fællesskabsorganerne imidlertid ikke har hjemmel i traktaterne.
At der i den foreliggende sag heller ikke kan være tale om administrative sanktioner af ganske samme art som de bøder, hvis pålæggelse har hjemmel i EØF-traktatens artikel 87, stk. 2, samt forskellige artilder i EKSF-traktaten, er efter min opfattelse lige så oplagt. Ved idømmelsen af sådanne i traktaterne hjemlede bøder, for hvilke der i traktaterne eller (for EØFT artikel 87's vedkommende) i pågældende gennemførelsesbestemmelser kun er fastsat en øvre grænse, skal der ifølge Domstolens praksis blandt andet tages hensyn til den pågældende overtrædelses alvor og varighed. De her i sagen drøftede bestemmelser omfatter derimod fastsættelse af et beløb i hver enkelt tilfælde, som principielt ligger fast for den enkelte kontrakt, og som ikke må overstige halvdelen af den ydede støtte. Disse fastlagte beløb erklæres for fortabt, hvis de frivilligt påtagne kontraktmæssige oplagringsforpligtelser ikke opfyldes. Jeg henviser i denne forbindelse til min tidligere gennemgang af de pågældende bestemmelser. Desuden har jeg allerede nævnt, at disse bestemmelser ikke udelukker, at sikkerhedsstillelsesordningen gennemføres ved hjælp af en aftale om en konventionalbod. Også i dette tilfælde har den pågældende sanktion ikke nødvendigvis karakter af en administrativ bøde. Snarere er der tale om at fremme støtteydelsens positive »tilskyndelse« gennem en (mindre) negativ »tilskyndelse«, for at sikre at det med oplagringen forfulgte formål, nemlig at hindre mere kostbare indgreb i markedet fra interventionsorganerne, bliver opfyldt (
5
). Endelig indebærer sikkerhedsstillelsesordningen på grund af sin særlige karakter (i hvert fald ved ydelse af bankgaranti), at sikkerheden ved manglende opfyldelse af de kontraktmæssige fortpligtelser som regel må erklæres for fuldt ud fortabt.
4.3.
Det forhold, at der i den foreliggende sag hverken kan tales om en straffesanktion eller en administrativ bøde i fællesskabstraktaternes forstand udelukker imidlertid ikke, at den »sanktion«, som en erklæring om fortabelse af en sikkerhed udgør, dog må vurderes ud fra overordnede grundsætninger i fællesskabsretten.
At fællesskabsorganerne er beføjet til at fastsætte sådanne økonomiske sanktioner sui generis, har Domstolen allerede i et tilsvarende tilfælde i den nævnte dom i sag 11/70 (præmis 11) fastslået. I sin dom i sag 240/78, Atalanta Amsterdam mod Produktschap voor Vee en Vlees, Sml. 1979, s. 2137, har Domstolen imidlertid stadfæstet den også i præmisserne 14-16 i dommen i sag 11/70 allerede anerkendte anvendelse af proportionalitetsgrundsætningen på sådanne sikkerhedsstillelsesordninger.
I præmis 15 til dommen i sag 240/78 udtalte Domstolen blandt andet, at den af Kommissionen udstedte og i sagen drøftede bestemmelse om fortabelse af sikkerhed »på grund af sin automatik strider mod proportionalitetsprincippet, for så vidt som den ikke gør det muligt at afpasse den i artiklen anførte sanktion efter omfanget af den manglende opfyldelse af de kontraktlige forpligtelser eller efter, om overtrædelsen af disse forpligtelser er alvorlig«. Om en sådan automatik kan man ifølge en gennemgang af de pågældende bestemmelser også tale i den foreliggende sag. På samme måde som i sag 240/78 føres man også her tilbage til en bestemmelse i vedkommende rådsforordning (artikel 4, stk. 2), hvorefter en sikkerhed helt eller delvis kan erklæres for fortabt, hvorved proportionalitetsprincippet må anses for iagttaget. På grund af en sikkerhedsstillelses (eventuelt i form af en bankgaranti) allerede fremhævede egenart må sådanne forhold, som kan begrunde, at sikkerheden kun delvis fortabes, som hovedregel påberåbes af vedkommende erhvervsvirksomhed. Jeg erindrer i denne forbindelse om, at Domstolen i sin praksis vedrørende bødepolitikken i stålsektoren selv i forbindelse med denne »ægte« administrative sanktion har anset det for lovligt, at Kommissionen som hovedregel tager udgangspunkt i generelle bødesatser, der er fastsat i forvejen. Særlige forhold, der i et konkret tilfælde kan begrunde en nedsættelse, må også i disse tilfælde gøres gældende af vedkommende virksomhed.
4.4.
Et særligt problem i den foreliggende sag beror endvidere på sammenfaldet med den i den tidligere omtalte dom allerede pålagte straf. Selv om den med sikkerhedsstillelsesordningen garanterede sanktionsordning i den foreliggende sag — som tidligere bemærket — ikke uden videre kan sammenlignes med de i EØF-traktatens artikel 87 omtalte bøder, kan dette særlige problem i den foreliggende sag efter min opfattelse løses derved, at man — med de fornødne lempelser — følger Domstolens opfattelse, således som denne er udtrykt i præmis 11 i dommen i sag 14/68 (Walt Wilhelm m. fl. mod Bundeskartellamt, Sml. 1969, s. 1). Opfattelsen lyder som følger:
»Muligheden for en dobbelt sanktion kan ikke hindre tilladeligheden af to sideløbende indgreb, der tjener forskellige formål; med forbehold af de betingelser og begrænsninger, der fremgår af svaret på det første spørgsmål, følger tilladeligheden af et sådant dobbelt indgreb af det sælige system for kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne på det kartelretlige område; hvis imidlertid muligheden for et dobbelt indgreb skulle føre til en sammenlægning af sanktioner, kræver et almindeligt billighedshensyn — som dette i øvrigt kommer til udtryk i EKSF-traktatens artikel 90, stk. 2, in fine — at der ved udmålingen af en eventuel sanktion tages hensyn til enhver forudgående beslutning af lignende art; så længe der ikke er udstedt nogen forordning i henhold til artikel 87, stk. 2, litra e), kan en udelukkelse af nævnte mulighed, som ikke ændrer svaret på det første spørgsmål, i hvert fald ikke udledes af fællesskabsrettens almindelige principper.«
Til støtte for en analog anvendelse af dette synspunkt, som Domstolen allerede tidligere har fremført, skal jeg anføre følgende. Muligheden for det sammenstød mellem en strafferetlig sanktion i henhold til den nationale straffelovgivning på den ene side og en økonomisk sanktion ifølge fællesskabsretten kan efter min opfattelse i den foreliggende sag ikke principielt udelukkes, da de to parallelle sager, der bygger på et i det væsentlige eller helt identiske sagforhold, også i den foreliggende sag tjener forskellige formål. Også i den foreliggende sag er muligheden for parallelle sager en følge af kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Beføjelsen til strafferetlig forfølgelse af svigagtigt forhold inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik er her forbeholdt medlemsstaterne. Selv om den her drøftede sanktion ifølge min gennemgang i endnu ringere grad end de i EØFT artikel 87 hjemlede bøder har karakter af en ægte straffesanktion, vil det efter min opfattelse være i overensstemmelse med den i domscitatet udtrykte tankegang også i den foreliggende sag at iagttage den grundsætning, at der ved udmålingen af den senest pålagte sanktion skal tages hensyn til tidligere sanktionsafgørelser. Som det fremgår af min tidligere gennemgang af den nationale kriminalrets dom her i sagen, tog denne i sin tid ikke hensyn til den endnu ikke iværksatte tilbagesøgning af sikkerheden med supplerende erklæring om dens fortabelse. Der bør således ved anvendelsen af den her omstridte sikkerhedsstillelsesordning tages hensyn til ældre sanktionsafgørelser. Efter min opfattelse må dette anses som et særligt tilfælde af den i Domstolens praksis om interventioner på landbrugsområdet anerkendte proportionalitetsgrundsætning, og ikke som et eksempel på anvendelse af den strafferetlige grundsætning »ne bis in idem«. Også de øvrige strafferetlige grundsætninger, som Verwaltungsgericht har opregnet i sine bemærkninger til det femte spørgsmål, finder efter min opfattelse som sådanne ikke anvendelse på sikkerhedsstillelsesordninger af den her drøftede art.
4.5.
De første tre spørgsmål fra Verwaltungsgericht kan efter min opfattelse bedst besvares samlet. De er nemlig alle knyttet til det for Verwaltungsgericht væsentlige spørgsmål, nemlig om frigivelsen af sikkerheden kan omgøres (sidste afsnit i de almindelige bemærkninger til spørgsmålene).
Svaret på dette spørgsmål afviger efter min mening af to grunde fra den opfattelse, som forbundsregeringen og Kommissionen har givet udtryk for, nemlig at de nationale myndigheder principielt ikke kun er berettiget, men også forpligtet til at kræve fejlagtigt frigivne sanktioner eller dermed ligestillede beløb tilbage og erklære dem for helt eller delvis fortabt. For det første følger dette efter min mening af formålet med den tidligere omtalte artikel 2, stk. 2, i rådforordningen. I denne bestemmelse fastsættes blandt andet følgende: »Sikkerheden fortabes helt eller delvis, såfremt forpligtelserne ifølge kontrakten ikke eller kun delvis opfyldes«. Bortset fra det her i sagen ikke relevante tilfælde med force majeure går artikel 4, stk. 3, i kommissionsforordningen i samme retning. Som allerede bemærket må denne bestemmelse udlægges som en forpligtelse til at fremkalde et bestemt resultat, således at enkelthederne i gennemførelsesbestemmelserne i tilfælde af en fejlagtig frigivelse af sikkerheden ikke er afgørende. For det andet ville det diskrimineringsforbud, som rådsforordningen udtrykkeligt bygger på, stille sig i vejen for en anden fortolkning. En sådan ville nemlig nødvendigvis føre til retsulighed mellem de berørte parter i de forskellige medlemsstater og således stride mod EØF-traktatens artikel 40, stk. 3.
5. Forslag
På grundlag af min gennemgang i det foregående foreslår jeg følgelig, at Verwaltungsgericht's spørgsmål besvares som følger:
Ad 1., 2. og 3. spørgsmål: Ifølge artikel 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 989/68 og artikel 4 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1071/68 sammenholdt med det blandt andet i EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, indeholdte diskrimineringsforbud er de nationale organer, hvem gennemførelsen af disse forordninger er overdraget, forpligtet til at inddrive fejlagtigt frigivne sikkerheder eller dermed ligestillede beløb og erklære disse for helt eller delvis fortabt, i fornødent fald tillige under anvendelse af vedkommende organs nationale lovgivning med hensyn til måden, hvorpå opfyldelsen af denne forpligtelse skal gennemføres.
4.: Den i artikel 4 i forordning (EØF) nr. 1071/68 fastsatte sikkerhed tjener som garanti for den i denne bestemmelse og i den tilsvarende bestemmelse i forordning nr. 989/68 indirekte fastsatte økonomiske retsvirkning manglende opfyldelse af de kontraktsmæssigt fastsatte forpligtelser ved privat oplagring af oksekød, for hvilke der i henhold til de nævnte forordninger er ydet støtte.
5.: Artikel 4 i forordning nr. 1071/68 udelukker ikke i medfør af artikel 4, stk. 2, i Rådets forordning nr. 989/68 og ifølge den i Domstolens praksis også for sådanne sikkerhedsstillelsesordninger anerkendte proportionalitets-grundsætning en kun delvis fortabelse (
6
). Herved skal imidlertid tages hensyn til det af sikkerhedsstillelsesordningens egenart opståede princip, hvorefter sikkerheden fortabes fuldt ud, medindre der foreligger særlige omstændigheder, som påberåbes af den pågældende (
7
). Såfremt alvoren af overtrædelsen af vedkommende kontrakt er blevet fastslået i en tidligere afsagt straffedom og ramt af en i forhold hertil afpasset straf, følger det tillige af proportionalitetsgrundsætningen, at der ved afgørelsen af, i hvilket omfang sikkerheden skal erklæres for fortabt, skal tages hensyn til den tidligere straffedom (
8
).
(
1
) – Oversat fra nederlandsk.
(
2
) – Under den mundtlige forhandling nævnte Kommissionen som et andet eksempel desuden artikel 10 i Kommissionens forordning nr. 798/80 af 31. mars 1980 (EFT 1980 L 87, s. 42). I denne tales der imidlertid udtrykkeligt om, at et belob af samme størrelse som sikkerheden helt eller delvis kræves tilbage.
(
3
) – De svigagtige handlinger var rent faktisk ifølge denne dom betydeligt mere omfattende, end angivet i retsmøderapporten på grundlag af forelæggelseskendelsen.
(
4
) – BVerfGE 37, 288.
(
5
) – I tilsvarende retning efter min opfattelse også præmis 6 i Domstolens dom i dag 26/70 (Sml. 1970, s. 273).
(
6
) – Jfr. punkt 2 i Domstolens svar i nævnte sag 240/78, Sml. 1979. s. 2152.
(
7
) – Denne præcisering betragter jeg som nodvendig af hensyn til de siden Domstolens dom i sag 240/78 afsagte domme. Da der i Domstolens praksis vedrorende bødepolitikken inden for stålsektoren endog med hensyn til administrative sanktioner, således som disse udtrykkeligt er fastsat i traktaterne, er anerkendt muligheden for, at Kommissionen som hovedregel benytter faste bodetakster, må dette så meget mere gælde for de her droftede sikkerhcdssiillclsesordningcr, pá grund af disses egenart.
(
8
) – Jfr. 3. punktum i den tidligere citerede præmis 11 i Domstolens dom i sag 14/68.