62022CJ0447
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2024. szeptember 5. (
*1
)
„Fellebbezés – Állami támogatások – EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk – A Szlovén Köztársaság által egy települési közforgalmú gyógyszertárhálózat számára az Európai Unióhoz való csatlakozását megelőzően nyújtott intézkedések – Előzetes vizsgálati szakasz – A hivatalos vizsgálati eljárás megindításának elmulasztása – A »komoly nehézségek« fogalma – Az Európai Bizottság vizsgálati kötelezettségeinek terjedelme – A »komoly nehézségek« fennállására hivatkozó félre háruló bizonyítási teher – Terjedelem”
A C‑447/22. P. sz. ügyben,
a Szlovén Köztársaság (képviselik: B. Jovin Hrastnik, J. Morela és N. Pintar Gosenca, meghatalmazotti minőségben)
fellebbezőnek
az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikke alapján 2022. július 6‑án benyújtott fellebbezése tárgyában,
a többi fél az eljárásban:
Petra Flašker (lakóhelye: Grosuplje [Szlovénia], képviseli: K. Zdolšek odvetnica)
felperes az elsőfokú eljárásban,
az Európai Bizottság (képviselik: M. Farley és C. Georgieva, meghatalmazotti minőségben)
alperes az elsőfokú eljárásban,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: A. Arabadjiev tanácselnök, T. von Danwitz, P. G. Xuereb (előadó), A. Kumin és I. Ziemele bírák,
főtanácsnok: A. Rantos,
hivatalvezető: M. Longar tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2024. január 31‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2024. április 18‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Fellebbezésével a Szlovén Köztársaság az Európai Unió Törvényszéke 2022. április 27‑iFlašker kontra Bizottság ítéletének (T‑392/20, a továbbiakban: megtámadott ítélet, EU:T:2022:245) hatályon kívül helyezését kéri, amely ítéletben a Törvényszék megsemmisítette a Lekarna Ljubljana közforgalmú gyógyszertárral kapcsolatos intézkedéseknek az állami támogatásokra vonatkozó, az EUMSZ 107. cikkben és az EUMSZ 108. cikkben foglalt szabályokra tekintettel történő vizsgálatát lezáró, 2020. március 24‑i C(2020) 1724 final bizottsági határozatot (SA.43546 [2016/FC] ügy – Szlovénia) (a továbbiakban: vitatott határozat) annyiban, amennyiben e határozat az ezen közforgalmú gyógyszertár kezelt eszközeire vonatkozik.
Jogi háttér
Az uniós jog
A csatlakozási szerződés és a csatlakozási okmány
2
A Belga Királyság, a Dán Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, Írország, az Olasz Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, a Portugál Köztársaság, a Finn Köztársaság, a Svéd Királyság, Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága (az Európai Unió tagállamai) és a Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság, a Szlovák Köztársaság között, a Cseh Köztársaságnak, az Észt Köztársaságnak, a Ciprusi Köztársaságnak, a Lett Köztársaságnak, a Litván Köztársaságnak, a Magyar Köztársaságnak, a Máltai Köztársaságnak, a Lengyel Köztársaságnak, a Szlovén Köztársaságnak és a Szlovák Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződést (HL 2003. L 236., 17. o.) (a továbbiakban: csatlakozási szerződés) a Szlovén Köztársaság 2003. április 16‑án írta alá, és 2004. május 1‑jén lépett hatályba.
3
A csatlakozási szerződés 1. cikkének (2) bekezdése szerint a felvétel feltételeit és az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazítását a Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmány (HL 2003. L 236., 33. o.; a továbbiakban: csatlakozási okmány) tartalmazza, amely a csatlakozási szerződéshez csatolt okmány és amelynek rendelkezései e szerződés szerves részét képezik.
4
A csatlakozási okmány 22. cikke úgy rendelkezik, hogy az okmány IV. mellékletében felsorolt intézkedéseket az abban a mellékletben meghatározott feltételekkel kell alkalmazni.
5
A csatlakozási okmány IV. melléklete „Versenypolitika” című 3. pontjának (1) bekezdése kimondja:
„A csatlakozást követően, az új tagállamokban a csatlakozás időpontja előtt hatályba léptetett és ezt követően is alkalmazandó alább felsorolt támogatási programok és egyedi támogatások az [EUMSZ 108. cikk] (1) bekezdése értelmében létező támogatásnak minősülnek:
a)
az 1994. december 10. előtt hatályba léptetett támogatások;
b)
e melléklet 10. függelékében felsorolt támogatások;
c)
azok a támogatások, amelyeket a csatlakozás időpontja előtt az új tagállam állami támogatásokat ellenőrző hatósága megvizsgált és a közösségi joganyaggal összeegyeztethetőnek talált, és amelyekkel kapcsolatban a[z Európai] Bizottság a 2. pontban meghatározott eljárás során úgy találta, hogy nem merül fel komoly kétség a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően.
Minden olyan, a csatlakozás időpontja után is alkalmazandó intézkedést, amely állami támogatásnak minősül és nem felel meg a fenti feltételeknek, a csatlakozástól az [EUMSZ 108. cikk] (3) bekezdésének alkalmazása során új támogatásnak kell tekinteni.”
Az (EU) 2015/1589 rendelet
6
Az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (HL 2015. L 248., 9. o.) „Fogalommeghatározások” című 1. cikke a következőképpen szól:
„E rendelet alkalmazásában:
a)
»támogatás«: bármely olyan intézkedés, amely megfelel az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében megállapított összes feltételnek;
b)
»létező támogatás«:
i.
[…] [a] csatlakozási okmány[…] 3. pontjának és a IV. melléklet függelékének […] sérelme nélkül, minden támogatás, amely az [EUM‑Szerződésnek] az érintett tagállamokban történő hatálybalépését megelőzően már létezett, vagyis az olyan támogatási programok és egyedi támogatások, amelyeket az [EUM‑Szerződésnek] az érintett tagállamokban történő hatálybalépése előtt vezettek be és azt követően is alkalmazhatók;
[…]
c)
»új támogatás«: olyan támogatás, azaz támogatási program és egyedi támogatás, amely nem létező támogatás, beleértve a létező támogatások módosítását is;
[…]”
7
E rendelet „A bejelentés előzetes vizsgálata és a Bizottság határozatai” című 4. cikkének (2)–(5) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(2)   Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy a bejelentett intézkedés nem valósít meg támogatást, megállapítását határozatban rögzíti.
(3)   Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy nem merült fel kétség a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, és amennyiben az az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, a Bizottság úgy határoz, hogy az intézkedés összeegyeztethető a belső piaccal (a továbbiakban: kifogást nem tartalmazó határozat). A határozat megjelöli, hogy az [EUM‑Szerződésben] szereplő melyik kivétel került alkalmazásra.
(4)   Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy kétség merült fel a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás kezdeményezéséről dönt (továbbiakban: hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat).
(5)   Az e cikk (2), (3) és (4) bekezdésében említett határozatokat két hónapon belül kell meghozni. […]”
A 794/2004/EK rendelet
8
A 2015. november 27‑i (EU) 2015/2282 bizottsági rendelettel (HL 2015. L 325., 1. o.) módosított, az (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló 794/2004/EK bizottsági rendelet (HL 2004. L 140., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 4. kötet, 3. o.; helyesbítés: HL 2011. L 114., 7. o.) 4. cikke, amely az „Egyszerűsített bejelentési eljárás a létező támogatás meghatározott módosításaihoz” címet viseli, az (1) bekezdésének első mondatában előírja, hogy a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja alkalmazásában „létező támogatás módosítása alatt – a tisztán formai vagy adminisztratív jellegű módosítások kivételével – minden olyan változtatás értendő, amely nem befolyásolhatja a támogatási intézkedésnek a [belső] piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését”.
A jogvita előzményei és a vitatott határozat
9
A jogvita előzményeit a megtámadott ítélet 2–13. pontja a következőképpen ismerteti:
„2.
1979‑ben Ljubljanában (Szlovénia), akkoriban a Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaságban alapítottak egy Lekarna Ljubljana [p.o.] nevű szervezetet, amely gyógyszerek gyógyszertári forgalmazásával foglalkozik. A szlovén hatóságok által a [Bizottság] számára szolgáltatott információk szerint e szervezetet olyan »eszközökkel« látták el, amelyek lehetővé tették számára a feladatának ellátását. [M. Petra Flašker, az elsőfokú eljárás felperese], aki jelenleg önálló gyógyszerész, álláspontja szerint e szervezet »közös munkaszervezet« volt, amely nem folytat piaci gazdasági tevékenységet, és nem lehet tulajdona.
3.
[A Szlovén Köztársaság] függetlenségét követően, az 1991. év folyamán elfogadták [a Zakon o zavodiht (az intézményekről szóló törvény)], amely többek között az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokkal megbízott közintézményekre is vonatkozik. E törvény 48. cikke a következőképpen rendelkezik:
»Az intézmény a feladata ellátása céljából az alapítójának ráfordításaiból, a termékek és szolgáltatások értékesítéséből, valamint az e törvényben meghatározott egyéb forrásokból szerzi forrásait.«
4.
A következő évben elfogadták a [Zakon o lekarniški dejavnostit (a gyógyszertárakról szóló törvény). E törvény] előírja a közgyógyszertárak és magángyógyszertárak egymás mellett létezését, valamint az önkormányzatoknak a területükön a gyógyszertári szolgáltatások nyújtásáért való felelősségét. A magángyógyszertárak koncesszió formájában működési engedélyt kapnak, amelyet az érintett önkormányzat ad ki, ajánlati felhívásokat követően. A közgyógyszertárakat az ügyvezetésükben is részt vevő önkormányzatok hozzák létre, és azokat az alapító okiratuk szabályozza. Szlovéniában a Bizottság szerint már mintegy 25, közel 200 gyógyszertárat üzemeltető állami gyógyszertár és 100 magángyógyszertár van.
5.
A fenti 3. és 4. pontban említett törvények alapján 1997‑ben Ljubljana önkormányzata rendelettel létrehozta a Javni Zavod Lekarna Ljubljana (a továbbiakban: Lekarna Ljubljana) közintézményt, kiemelve, hogy az a Lekarna Ljubljana [p.o.] jogutódja, és [ez utóbbi] jogai és kötelezettségei átszállnak rá.
6.
Jelenleg a Lekarna Ljubljana mintegy ötven gyógyszertárat üzemeltet Szlovéniában, elsősorban Ljubljanában, de mintegy tizenöt más településen is. Grosupljében, ahol [az elsőfokú eljárás felperese] működteti magángyógyszertárát, szintén működik a Lekarna Ljubljana két gyógyszertára.
7.
[Az elsőfokú eljárás felperese] a Bizottság szervezeti egységeivel való előzetes kapcsolatfelvételt követően a Bizottsághoz 2016. április 27‑én hivatalosan benyújtott panaszában az EUMSZ 107. cikk […] értelmében vett, a Lekarna Ljubljana javára nyújtott állami támogatások fennállását kifogásolta. Az e panasz kivizsgálása során azonosított intézkedések között szerepelnek [az elsőfokú eljárás felperese] szerint a piaci feltételeknek nem megfelelő feltételek mellett »juttatott kezelt eszközök«. Az [elsőfokú eljárás felperese] ilyen eszközökként üzlethelyiségeket említ.
8.
Számos levélváltásra került sor egyrészt a Bizottság és a szlovén hatóságok, másrészt [az elsőfokú eljárás felperese] között. A Bizottság két alkalommal tájékoztatta [az elsőfokú eljárás felperesét] egy előzetes értékelésről, amely szerint az azonosított intézkedések nem minősülnek állami támogatásnak. Az [elsőfokú eljárás felperese] minden alkalommal további információk szolgáltatása mellett fenntartotta panaszát, és a 2018. év folyamán tizenhat másik szlovén magángyógyszertár támogatta.
9.
2020. március 24‑én a Bizottság megküldte a Szlovén Köztársaságnak a [vitatott határozatot]. [Azt] anélkül fogadták el, hogy a Bizottság megindította volna az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti részletes vizsgálati eljárást. A Bizottság a (73) preambulumbekezdésben arra a következtetésre jutott, hogy a Lekarna Ljubljana javára hozott azon négy intézkedés vizsgálata, amelyeket [az elsőfokú eljárás felperese] a vizsgálat során a következőképpen azonosított, a Skofljica önkormányzata (Szlovénia) által nyújtott ingyenes hosszú távú bérlet; kezelt eszközök Ljubljana önkormányzata általi juttatása; a koncessziós díjak alóli mentesítés több önkormányzat részéről, és azon nyereségekről való lemondás, amelyet több önkormányzattal kellett volna megosztani, nem tárta fel állami támogatás fennállását. A kezelt eszközök juttatását illetően azonban a Bizottság a [vitatott határozat] (37)–(40) preambulumbekezdésében kifejti, hogy ha az ilyen eszközök juttatása állami támogatásnak minősülhetett, akkor »létező támogatásról« van szó.
10.
Az utóbbi preambulumbekezdésekben szereplő indokolás a következő. A fenti 3. pontban hivatkozott, az intézményekről szóló törvény 48. cikke rendelkezéseinek felidézése után, valamint egyrészt annak kiemelését követően, hogy Ljubljana önkormányzatának e címen eszközökkel kellett ellátnia a Lekarna Ljubljanát ahhoz, hogy megkezdhesse tevékenységét, másrészt pedig, hogy a Lekarna Ljubljana által megszerzett valamennyi eszköz, beleértve a saját eszközeit is, az állami számvitel szabályai alapján »kezelt eszköznek« minősül, a Bizottság kifejti, hogy a szlovén hatóságok szerint Ljubljana önkormányzata az 1979. év folyamán a tevékenységeinek megkezdéséhez szükséges eszközökkel látta el a Lekarna Ljubljana [p.o.]‑t, hogy ezeket az eszközöket az 1997. év folyamán átruházták jogutódjára, vagyis a Lekarna Ljubljanára, és hogy az e két jogalany által 1979 óta folyamatosan megszerzett összes többi eszközt saját eszközeikkel szerezték meg a piacon, piaci feltételek mellett. Az egyetlen olyan kezelt eszközcsoport tehát, amelynek juttatása állami támogatásnak minősülhet, a Lekarna Ljubljana [p.o.]‑nak az 1997. év folyamán nyújtott eszközjuttatásból származó eszközök köre lehet.
11.
Ezt követően a Bizottság a [csatlakozási okmány] IV. mellékletére, különösen annak versenypolitikára vonatkozó 3. pontjára hivatkozik. Kiemeli, hogy e cikk (1) bekezdése kimondja, hogy »[a] csatlakozást követően, az új tagállamokban a csatlakozás időpontja előtt hatályba léptetett és ezt követően is alkalmazandó alább felsorolt támogatási programok és egyedi támogatások az [EUMSZ 108. cikk] (1) bekezdése értelmében létező támogatásnak minősülnek: a) az 1994. december 10. előtt hatályba léptetett támogatások […]«.
12.
A Bizottság emlékeztet arra is, hogy a [2015/1589] rendelet 1. cikkének c) pontja szerint »új támogatás« az »olyan támogatás, azaz támogatási program és egyedi támogatás, amely nem létező támogatás, beleértve a létező támogatások módosítását is«. Emlékeztet arra is, hogy a [794/2004] rendelet 4. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy »[…] létező támogatás módosítása alatt – a tisztán formai vagy adminisztratív jellegű módosítások kivételével – minden olyan változtatás értendő, amely nem befolyásolhatja a támogatási intézkedésnek a [belső] piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését«.
13.
A Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy amennyiben a kezelt eszközök juttatása állami támogatást eredményezett, létező támogatásról van szó, mivel e támogatást a Lekarna Ljubljana [p.o.]‑nak az 1979. év folyamán történt létrehozása keretében nyújtották. Az, hogy a Lekarna Ljubljana 1997‑ben a[z utóbbi] helyébe lépett, tisztán adminisztratív jellegű elem, mivel a jogi háttér nem változott, ahogy az érintett eszközök használata és használatának feltételei sem. E jogutódlás tehát nem minősülhet létező támogatás módosításának, következésképpen a szóban forgó támogatás továbbra is létező támogatásnak minősül.”
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
10
A Törvényszék Hivatalához 2020. június 19‑én benyújtott keresetlevelével Petra Flašker az EUMSZ 263. cikk alapján előterjesztette a vitatott határozat megsemmisítése iránti keresetét.
11
Keresete alátámasztása érdekében az elsőfokú eljárás felperese három jogalapra hivatkozott, amelyek közül az első az indokolási kötelezettség megsértésén, a második a tények téves értékelésén, valamint a kezelt eszközök juttatásával kapcsolatos tények téves jogi minősítésén alapult, ami az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk megsértését eredményezte, a harmadik pedig arra vonatkozott, hogy a Bizottság nem fogadhatta el jogszerűen a vitatott határozatot az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti vizsgálati eljárás megindítása nélkül.
12
A megtámadott ítéletben a Törvényszék helyt adott a harmadik jogalapnak, és megsemmisítette a vitatott határozatot a Lekarna Ljubljana által kezelt eszközöket érintő részében.
13
Miután a Törvényszék a megtámadott ítélet 17. pontjában a kereset terjedelmét kizárólag a „kezelt eszközökre” vonatkozó intézkedésekre korlátozta, és ezen ítélet 22. pontjában pontosította, hogy a kereset harmadik jogalapját többek között az elsőfokú eljárás felperese által a második jogalap keretében előadott, az említett ítélet 19. pontjában összefoglalt érvek fényében kell elemezni, a szóban forgó kezelt eszközöket illetően elemzést végzett, megkülönböztetve a Lekarna Ljubljana p.o. részére 1979‑ben történő létrehozása során biztosított eszközöket, valamint a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana részére 1979 után juttatott eszközöket.
14
Először is a megtámadott ítélet 40–50. pontjában a Törvényszék elemezte a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana által 1979 után megszerzett kezelt eszközöket (a továbbiakban: a szóban forgó első intézkedés).
15
E tekintetben a Törvényszék ezen ítélet 40. pontjában először is megállapította, hogy a Bizottság – amint az a vitatott határozat (36) preambulumbekezdéséből kitűnik – a szlovén hatóságok azon állításának említésére szorítkozott, amely szerint a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana által 1979 után valamennyi kezelt eszköz megszerzése piaci feltételek szerint és bármilyen állami támogatás nélkül történt, noha a szlovén hatóságok semmilyen konkrét bizonyítékot nem szolgáltattak ezen állítás alátámasztására.
16
A Törvényszék ezt követően megvizsgálta az elsőfokú eljárás felperese által benyújtott különböző dokumentumokat, amelyek annak megállapítására irányultak, hogy „komoly nehézségek” álltak fenn annak meghatározása tekintetében, hogy a szóban forgó első intézkedés címén nyújtottak‑e állami támogatásokat. E tekintetben, ami a Lekarna Ljubljana 2012. évre vonatkozó éves jelentésének a megtámadott ítélet 45. pontjában említett kivonatát illeti, amely két olyan ingatlant említ, amelyet Ljubljana önkormányzata kezelt eszközként ruházott át ez utóbbira, a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy nem tűnik ki egyértelműen, hogy az említett átruházásra piaci feltételek mellett, vagy pedig ingyenesen vagy kedvezményes feltételek mellett került sor. Ezenkívül, miután ezen ítélet 47. pontjában megállapította, hogy a Lekarna Ljubljana először is a kedvezményezetteknek a Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (az állam és a helyi önkormányzatok fizikai eszközeiről szóló törvény) 24. cikkében előírt kategóriájába tartozik, amely cikk szerint az állam és a helyi önkormányzatok ingyenesen fizikai eszközöket szolgáltathatnak a közvállalkozásoktól eltérő közjogi jogalanyoknak, amennyiben ez közérdek, a Törvényszék az említett ítélet 48. pontjában megvizsgálta az elsőfokú eljárás felperese által benyújtott különböző államháztartási számlakivonatokat, amelyek rámutattak bizonyos ellentmondásokra a Ljubljana önkormányzatának a Lekarna Ljubljana részére kezelésbe adott eszközök értékére vonatkozó számadatai és az utóbbi államháztartási számláiból származó adatok között. E tekintetben a Törvényszék a megtámadott ítélet ugyanezen 48. pontjában rámutatott, hogy „nem lehet[ett] pusztán ezen államháztartási számlák alapján megállapítani, hogy a Lekarna Ljubljana részére kezelésbe adott eszközök körében mi felel[t] meg azoknak az ingatlaneszközöknek, amelyeket Ljubljana önkormányzata ingyenesen vagy kedvezményes feltételek mellett bocsátott a rendelkezésére, a Lekarna Ljubljana által piaci feltételek mellett megszerzett ingatlanvagyonnak, illetve a pénzügyi vagy monetáris eszközöknek”.
17
A fentiekre tekintettel a Törvényszék a megtámadott ítélet 49. és 50. pontjában lényegében úgy ítélte meg, hogy a Bizottság nem oszlatta el azokat a kétségeket, amelyeket el kellett volna oszlatnia azzal kapcsolatban, hogy a Lekarna Ljubljana által 1979 után megszerzett kezelt eszközöket piaci feltételek mellett szerezték‑e meg. A Törvényszék szerint ugyanis, míg az elsőfokú eljárás felperese által a közigazgatási eljárás során előterjesztett, az ezen ítélet 45–48. pontjában említett bizonyítékok ezen eszközök jellegét és jogállását illetően „kevéssé egyértelmű helyzet” fennállására utalnak, ilyen bizonytalan helyzet fennállása esetén a Bizottságnak el kellett volna mélyítenie a vizsgálatokat annak meghatározása érdekében, hogy az említett kezelt eszközök között szerepeltek‑e állami támogatásnak megfelelő eszközök, mivel e meghatározás nem tekinthető úgy, mint amely az elsőfokú eljárás felperesére háruló bizonyítási teher körébe tartozik.
18
Másodszor, a megtámadott ítélet 51–57. pontjában a Törvényszék elemezte az 1979‑ben a Lekarna Ljubljana p.o. részére a tevékenységei megkezdésére juttatott, és 1997‑ben a Lekarna Ljubljanára átruházott eszközöket (a továbbiakban: a szóban forgó második intézkedés).
19
Elöljáróban a Törvényszék a megtámadott ítélet 38. és 39. pontjában megállapította, hogy a Bizottság mind a vitatott határozatban, mind pedig az írásbeli kérdésre adott válaszában megállapította, hogy még ha feltételezzük is, hogy a szóban forgó második intézkedés állami támogatásnak minősül, az egyedi jellegű létező támogatásnak minősül, nem pedig az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdésében előírt folyamatos vizsgálat alá tartozó támogatási programnak, így nem határozott ezen esetleges létező támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségéről.
20
A Törvényszék ezt követően a megtámadott ítélet 51., 52. és 54. pontjában megemlítette egyrészt az elsőfokú eljárás felperese által előterjesztett, a Bizottság által nem cáfolt különböző bizonyítékokat, amelyek annak bizonyítására irányultak, hogy a Lekarna Ljubljana azon jogalanyhoz képest, amelynek jogutódja lett 1997‑ben, eltérő feltételek mellett működött, másrészt pedig azokra a főbb változásokat, amelyek a szlovén piacon a szóban forgó kezelt eszközök megszerzésének eredeti időpontja és a vitatott határozat elfogadásának időpontja között következtek be. E változások többek között a szlovén gyógyszerpiac verseny előtti megnyitására vonatkoztak, mivel 1992‑ben elfogadták a gyógyszertárakról szóló törvényt, amely megnyitotta ezt az ágazatot a piacgazdaság előtt, valamint ezt követően a Szlovén Köztársaságnak az Unióhoz való 2004. május 1‑jei csatlakozása okán. Márpedig, noha e különböző elemek arra a jogi és gazdasági háttérre vonatkoztak, amelyet a Bizottságnak figyelembe kellett volna vennie ahhoz, hogy a vitatott határozat elfogadásához vezető vizsgálatai keretében az ügy ismeretében tudjon határozatot hozni, a Törvényszék rámutatott, hogy ezen intézmény – amint az e határozat (39) preambulumbekezdéséből kitűnik – anélkül, hogy e kijelentését kellőképpen alátámasztotta volna, annak állítására szorítkozott, hogy a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana közötti 1997‑es jogutódlás pusztán adminisztratív jellegű volt, és hogy a jogi háttér, valamint a szóban forgó eszközök használata és használatának feltételei nem változtak, így az akkor hatályban lévő létező támogatást nem módosították, és továbbra is ilyen jellegű támogatás maradt.
21
A Törvényszék ezenkívül a megtámadott ítélet 53–55. pontjában megvizsgálta azt a kérdést, hogy a jelen ítélet előző pontjában említett különböző körülmények alapján feltételezhető‑e – amint arra az elsőfokú eljárás felperese hivatkozott –, hogy a szóban forgó második intézkedés, feltéve hogy létező támogatásnak minősül, az időközben bekövetkezett módosítások miatt a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja értelmében vett új támogatásnak tekinthető. E tekintetben a Törvényszék a megtámadott ítélet 54. pontjában a következőket állapította meg:
„[n]em vitatott, hogy 1994. december 10‑én a Lekarna Ljubljana [p.o.] még létezett, hogy Ljubljana önkormányzatát létrehozták, és hogy a gyógyszertárakról szóló, az ágazatot a piacgazdaság számára megnyitó 1992. évi törvényt már elfogadták. Mindazonáltal a [vitatott] határozatban semmilyen információ nem szerepel arra vonatkozóan, hogy a magángyógyszertárak ebben az időpontban már kaptak‑e önkormányzati koncessziót, és hogy a Lekarna Ljubljana [p.o.] még monopolhelyzetben volt‑e a tevékenységi területén. A „kiindulási” helyzet tehát bizonytalan. [Az elsőfokú eljárás felperese] szerint 1997‑ben, amikor a Lekarna Ljubljana a Lekarna Ljubljana [p.o.] helyébe lépett, a piacon verseny állt fenn. Tekintettel [az elsőfokú eljárás felperese] által szolgáltatott nem cáfolt információkra, a Lekarna Ljubljana feltehetően meglehetősen jelentős eltéréseket mutat azon jogalanyhoz képest, amelynek 1997‑ben a jogutódja lett: képes tulajdonjog megszerzésére, és a megtámadott határozat (36) preambulumbekezdése szerint tulajdonjogot szerzett, ami felveti azt a kérdést, hogy az ingatlanok tulajdonjog nélküli kezelésbe adásának fenntartása igazolható‑e még mindig, legalább 2007‑től kezdődően nyereségszerzési célt követ, amelynek célja a saját tevékenységén kívül más tevékenységek finanszírozására szolgáló források előteremtése; továbbá 2007‑től kezdve tevékenysége Ljubljana település területén kívülre is kiterjeszthető, amit meg is tett. Egyébiránt [az elsőfokú eljárás felperese] által a Bizottság első előzetes értékelésére adott válaszban kiemelt pénzügyi eredmények egyértelműen terjeszkedő tevékenységet tükrözhetnek. […]”
22
E tényezőkre tekintettel a Törvényszék a megtámadott ítélet 54. és 55. pontjában lényegében úgy ítélte meg, hogy mivel a Bizottság nem végzett saját kezdeményezésére alaposabb vizsgálatot a szlovéniai gyógyszerészeti tevékenység jogi és gazdasági környezetének alakulását illetően, semmilyen bizonyosság nem állhat fenn a tekintetben, hogy a szóban forgó létező támogatásokat nem módosították 1994. december 10. után, így meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem oszlatta el az e tekintetben fennálló kétségeket.
23
A Törvényszék tehát a megtámadott ítélet 56. pontjában a következőket állapította meg:
[A] Bizottság komoly nehézségekkel szembesült, amelyeknek az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás megindításához kellett volna vezetniük. Az utóbbi eljárással járó alapos vizsgálat továbbá lehetővé tette volna a Bizottság számára, hogy szükség esetén megalapozott döntést hozzon a következő kérdésekben: magának az EUMSZ 107. cikk értelmében vett állami támogatásnak a fennállása a ljubljanai önkormányzat részéről a Lekarna Ljubljana részére a kezelt eszközök ingyenesen vagy kedvezményesen való juttatása esetén, az ilyen eszközök létező támogatásnak vagy új támogatásnak való minősítése, és azok egyedi támogatásnak vagy támogatási program keretében nyújtott támogatásnak minősítése. Ez lehetővé tette volna a Bizottság számára, hogy az ügy ismeretében irányítsa az eljárás további menetét annak érdekében, hogy szükség esetén értékelje azon intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségét, amelyek létező vagy új támogatásnak bizonyultak, és amelyek ilyen értékelést tesznek szükségessé.”
A felek kérelmei
24
A Szlovén Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
–
elsődlegesen, amennyiben a per állása megengedi, utasítsa el a keresetet első fokon, valamint az elsőfokú eljárás felperesét kötelezze mind az elsőfokú eljárás, mind pedig a fellebbezési eljárás költségeinek viselésére, és
–
másodlagosan utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé.
25
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
–
elsődlegesen, amennyiben a per állása megengedi, utasítsa el az elsőfokú eljárásban előterjesztett keresetet, és az elsőfokú eljárás felperesét kötelezze a költségek viselésére, és
–
másodlagosan az ügyet utalja vissza a Törvényszék elé, és a költségekről jelenleg ne határozzon.
26
Az elsőfokú eljárás felperese azt kéri, hogy a Bíróság:
–
utasítsa el a fellebbezést, és
–
a Szlovén Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
A fellebbezésről
27
Fellebbezésének alátámasztása érdekében a Szlovén Köztársaság négy jogalapra hivatkozik, amelyek közül az elsőt az EUMSZ 108. cikk (2) és (3) bekezdésének, valamint a 2015/1589 rendelet 4. cikke (2) és (3) bekezdésének értelmezése és alkalmazása során elkövetett téves jogalkalmazásra, valamint a szóban forgó első intézkedést illetően a „komoly nehézségek” fogalmának értelmezése során elkövetett téves jogalkalmazásra alapítja; a második jogalap a szóban forgó második intézkedés „létező támogatásnak” minősítésével kapcsolatos ilyen komoly nehézségek fennállását illetően a tények téves értelmezésén és téves jogalkalmazáson alapul; a harmadik jogalap a Törvényszéket terhelő indokolási kötelezettség megsértésén alapul, a negyedik pedig arra vonatkozik, hogy megsértették a Bizottságnak az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikke szerinti hatékony jogorvoslathoz és pártatlan bírósághoz való jogát.
28
Az első és a második fellebbezési jogalapot együttesen kell megvizsgálni, amelyek lényegében a Törvényszék által a „komoly nehézségek” fogalmát illetően állítólagosan elkövetett téves jogalkalmazásra vonatkoznak.
Az első és a második jogalapról
A felek érvei
29
Az első fellebbezési jogalappal a Szlovén Köztársaság lényegében azt rója fel a Törvényszéknek, hogy a szóban forgó első intézkedést illetően tévesen határozta meg az előzetes vizsgálati szakasz során a Bizottságra háruló bizonyítási teher terjedelmét, valamint hogy téves jogi mércét fogadott el azon „komoly nehézségek” fennállásának meghatározását illetően, amelyek igazolhatják az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítását. Közelebbről a Törvényszék a megtámadott ítélet 49. pontjában tévesen állapította meg, hogy a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana részére 1979 után juttatott kezelt eszközök jellegével és jogállásával kapcsolatos helyzet „kevéssé egyértelmű”. A Törvényszék azt is tévesen állapította meg ezen ítélet 50. pontjában, hogy a Bizottság nem oszlatta el az azzal kapcsolatos kétségeket, hogy e jogalanyok 1979 után piaci feltételek mellett szerezték‑e meg az összes kezelt eszközüket.
30
Először is a Szlovén Köztársaság lényegében arra hivatkozik, hogy az elsőfokú eljárás felperese által benyújtott, a Törvényszék által a megtámadott ítélet 45–48. pontjában elemzett dokumentumok és bizonyítékok egyike sem alkalmas az esetleges állami támogatás fennállásának objektív bizonyítására.
31
Így a Törvényszék a megtámadott ítélet 47. pontjában tévesen állapította meg, hogy a Lekarna Ljubljana azon kedvezményezettek közé tartozik, amelyek számára az állam és a helyi önkormányzatok fizikai eszközeiről szóló törvény 24. cikke értelmében az állam vagy a helyi önkormányzatok ingyenesen fizikai eszközöket nyújthatnak, amennyiben ez közérdeknek bizonyul. Ugyanis, bár e rendelkezés előírja a tulajdonjog közjogi személyekre történő átruházását, ilyen átruházás nincs előírva az olyan közintézmények esetében, mint a Lekarna Ljubljana. E tekintetben a Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava (a költségvetésre, a költségvetés felhasználóira és más közjogi személyekre vonatkozó egységes számlatükörről szóló rendelet) 71. cikke úgy rendelkezik, hogy az állami vagy közigazgatási eszközök tulajdonjoga nem ruházható át közintézményre, mivel ilyen eszköz csak „kezelésre” ruházható át rájuk. Egyébiránt a Szlovén Köztársaság ezzel összefüggésben emlékeztet arra, hogy e 71. cikknek megfelelően a Lekarna Ljubljana által akár saját maga, akár Ljubljana önkormányzata révén megszerzett valamennyi eszköz „kezelésbe adott eszköznek” minősül, így maga a ljubljanai önkormányzat által rá átruházott eszközökre vonatkozó szerződés fennállása nem tekinthető arra utaló jelnek, hogy az ilyen átruházásra ingyenesen vagy a piaci feltételeknél kedvezőbb feltételek mellett került sor.
32
A Törvényszék a megtámadott ítélet 48. pontjában azt is tévesen állapította meg, hogy a ljubljanai önkormányzatnak a Lekarna Ljubljana részére kezelésbe adott eszközök értékére vonatkozó adatai és az utóbbi államháztartási számláiból származó adatok vagy az általa kezelt eszközök értékének növekedése közötti állítólagos eltérések arra utaló valószínűsítő körülményeknek tekinthetők, hogy az ilyen kezelt eszközök állami támogatásoknak felelnek meg. Ami közelebbről a Lekarna Ljubljana által kezelt eszközök értékének növekedését illeti, a Szlovén Köztársaság úgy véli, hogy még ha a Lekarna Ljubljana jogosult is nyereségét a gyógyszerészeti tevékenységbe befektetni, ideértve az „kezelt eszközök” kategóriájának könyvelésében megjelenő ingatlanszerzéseket is, ez nem jelenti azt, hogy ilyen eszközöket ingyenesen bocsátották a rendelkezésére.
33
Másodszor a Szlovén Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék – a megtámadott ítélet 48. pontjában – úgy ítélte meg, hogy nem az elsőfokú eljárás felperesének feladata, hogy minden kétséget kizáróan bizonyítsa, hogy a Lekarna Ljubljana kezelt eszközei állami támogatásnak minősülnek, hanem éppen ellenkezőleg, a Bizottság feladata, hogy alaposabb vizsgálatot végezzen, ha „bizonytalansággal” szembesül. Ily módon eljárva a Törvényszék „téves jogi mércét alkalmazott a »komoly nehézségekre«”, mivel nem megfelelő és nyilvánvalóan alacsony küszöböt állapított meg az elsőfokú eljárás felperese általi kétség fennállásának bizonyításával kapcsolatban, anélkül hogy ennek során figyelembe vette volna azt a mérlegelési mozgásteret, amellyel a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítása tekintetében rendelkezik.
34
E megközelítés, amely egyébiránt ellentétes a Bíróság által a 2021. szeptember 2‑iBizottság kontra Tempus Energy és Tempus Energy Technology ítéletben (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 40., 45. és 49–51. pont) megállapított mércével, azt eredményezné, hogy az előzetes szakasz és a hivatalos vizsgálati eljárás közötti minden különbségtétel megszűnne, és azzal a hatással járna, hogy a Bizottságot arra kényszerítené, hogy ez utóbbi eljárást minden olyan esetben megindítsa, amikor az egyik fél az első szakaszban állítólagos állami támogatással kapcsolatos aggályait fejezi ki, még akkor is, ha az említett fél a legcsekélyebb elfogadható bizonyítékot sem terjesztette elő állításai alátámasztására.
35
Márpedig a jelen ügyben az elsőfokú eljárás felperese által szolgáltatott legcsekélyebb olyan valószínűsítő körülmény vagy bizonyíték hiányában, amely arra engedett volna következtetni, hogy Ljubljana önkormányzata ingyenesen vagy a piaci feltételeknél kedvezőbb feltételek mellett juttatta a Lekarna Ljubljana részére a kezelt eszközöket, a Bizottság nem volt köteles saját kezdeményezésére releváns információkat keresni az esetleges állami támogatás megállapítása céljából. Így a Törvényszék tévesen állapította meg, hogy a Bizottság nem bízhatott a szlovén hatóságok által tett azon ígéretekben, amelyek szerint a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana által 1979 után megszerzett kezelt eszközöket piaci feltételek mellett szerezték meg.
36
A Bizottság egyetért a Szlovén Köztársaság érvelésével.
37
Ezenkívül ezen intézmény rámutat egyrészt arra, hogy ellentétben azzal, amit a Törvényszék a megtámadott ítélet 40., 49. és 50. pontjában állított, annak a szlovén hatóságok általi megerősítése, hogy 1979 után a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana által az összes kezelt eszköz megszerzése állami támogatás nélkül, piaci feltételek szerint történt, nem az egyetlen olyan körülmény, amelyre a Bizottság a vitatott határozatban támaszkodott. E határozat ugyanis az alkalmazandó jogi és gazdasági háttéren, különösen a jelen ítélet 30. pontjában hivatkozott rendelkezéseken, valamint más tényezőkön is alapult, mint például először is a Lekarna Ljubljana jogállásán, valamint nyereségszerzésre és tulajdonszerzésre való képességén, másodszor azon a tényen, hogy minden megszerzett tulajdont „kezelt eszközként” kell elszámolni, harmadszor, azon a körülményen, hogy minden keletkezett nyereséget a vállalkozásba kellett fektetni, vagy az államra kellett átruházni, negyedszer pedig a Szlovén Köztársaság által annak megerősítésén, hogy 1979 után nem biztosított eszközöket a Lekarna Ljubljanának, amely megerősítésre az e tagállamra az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése alapján háruló lojális együttműködési kötelezettség keretében került sor.
38
E tekintetben a Bizottság egyébiránt úgy véli, hogy a Szlovén Köztársaságot terhelő lojális együttműködési kötelezettségre tekintettel, és mivel az elsőfokú eljárás felperese nem szolgáltatott ezzel ellenkező bizonyítékot, jogosan támaszkodhatott a szlovén hatóságok azon megerősítésére, amely szerint a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana által 1979 után a kezelt eszközöket a piaci feltételek szerint szerezték meg. Így a Törvényszék a megtámadott ítélet 40. pontjában tévesen vonta kétségbe e megerősítés hitelességét azzal az indokkal, hogy a szlovén hatóságok annak alátámasztására semmilyen bizonyítékot nem szolgáltattak. Minden ezzel ellentétes következtetés, amelyet a Törvényszék e tekintetben le kívánt vonni, irreleváns, mivel azt követelte meg e hatóságoktól, hogy bizonyítsák a negatív tényt, azaz pozitívan bizonyítsák, hogy a Szlovén Köztársaság 1979 után már nem juttatott eszközöket a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana részére. Márpedig az ilyen megközelítés lényegében a Bíróság által az állami támogatások területén kialakított ítélkezési gyakorlatban, különösen a 2021. szeptember 2‑iBizottság kontra Tempus Energy és Tempus Energy Technology ítéletben (C‑57/19 P, EU:C:2021:663) körülhatárolt bizonyítási teher megfordítását jelentené.
39
Másrészt a Bizottság szerint a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor túllépte bírósági felülvizsgálati jogkörének korlátait, mivel ahelyett, hogy annak vizsgálatára szorítkozott volna, hogy az elsőfokú eljárás felperese egybehangzó valószínűsítő körülmények együttese alapján bizonyította‑e komoly kétségek fennállását, maga értékelte, hogy vannak‑e olyan valószínűsítő körülmények, amelyek alkalmasak az ilyen kétségek fennállásának alátámasztására.
40
A fellebbezés második jogalapjával a Bizottság által támogatott Szlovén Köztársaság lényegében azt kifogásolja, hogy a Törvényszék a szóban forgó második intézkedést illetően úgy ítélte meg, hogy a Bizottság komoly nehézségekkel szembesült azzal kapcsolatban, hogy ezen intézkedés, amennyiben állami támogatásnak tekinthető, a 2015/1589 rendelet 1. cikkének b) pontja értelmében vett „létező” támogatásnak minősül‑e, vagy azt időközben a 794/2004 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése értelmében „módosították”, így e második esetben azt a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja értelmében vett „új támogatásnak” kell minősíteni.
41
A Szlovén Köztársaság szerint ugyanis a Törvényszék a megtámadott ítélet 55. és 56. pontjában tévesen állapította meg, hogy az említett intézkedéssel kapcsolatban komoly nehézségek állnak fenn, noha a vitatott határozat (39) preambulumbekezdéséből egyértelműen kitűnik, hogy a Bizottság egyértelműen úgy határozott, hogy a szóban forgó kezelt eszközök, amelyeket az 1979. év folyamán a Lekarna Ljubljana p.o. a létrehozásakor annak javára eszközöltek, „amennyiben állami támogatásnak minősülhet[ett], legfeljebb létező támogatásnak [volt] tekinthető”.
42
A Törvényszék a megtámadott ítélet 54. pontjában azt is tévesen állapította meg, hogy a „kiindulási” helyzet, vagyis az 1994. december 10‑én fennálló helyzet bizonytalan volt, mivel a vitatott határozat egyáltalán nem tartalmazott olyan információt, amely alkalmas lenne annak tisztázására, hogy ebben az időpontban magángyógyszertárak már kaptak‑e önkormányzati koncessziót, vagy hogy a Lekarna Ljubljana p.o. még monopolhelyzetben volt‑e tevékenységi területén. A Törvényszék e megfontolásai tévesek, mivel a megtámadott ítélet 51. pontjában kifejtettekkel egyező körülményekből kitűnik, hogy 1994. december 10., és azon időpont között, amikor a Lekarna Ljubljana a Lekarna Ljubljana p.o. helyébe lépett, vagyis az 1997. év folyamán, ugyanaz a jogi háttér volt alkalmazandó, mivel a többek között a szlovén piac verseny előtti megnyitását szabályozó különböző nemzeti törvényeket már 1994. december 10. előtt elfogadták. Márpedig e szempont meghatározó annak értékelése szempontjából, hogy a szóban forgó, létező támogatásnak minősített második intézkedés módosítása a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja értelmében vett új támogatásnak minősül‑e. Ugyanis, még ha feltételezzük is, hogy fejlődése miatt a szóban forgó második intézkedés, amely eredetileg nem volt állami támogatás, azzá válhatott, e fejlemény mindenféleképpen 1994. december 10. előtt következett volna be. Így a Bizottság nem követett el hibát, amikor a vitatott határozat (39) preambulumbekezdésében megállapította, hogy sem a jogi háttér, sem a kezelt eszközök használatának feltételei nem változtak 1994. december 10., és azon időpont között, amikor a Lekarna Ljubljana a Lekarna Ljubljana p.o. helyébe lépett, e felváltás tisztán adminisztratív jellegű volt, vagyis nem minősülhetett a létező támogatás új támogatást eredményező módosításának.
43
Egyébiránt a Törvényszék tévesen állapította meg a megtámadott ítélet 54. pontjában, hogy a Lekarna Ljubljana a Lekarna Ljubljana p.o.‑hoz viszonyítva eltérő feltételek mellett működött. Különösen téves lenne úgy tekinteni – amint azt a Törvényszék az ezen ítélet 54. pontjában kifejtette –, hogy a jogalanyok között jelentős különbségek álltak fenn, mivel elődjétől eltérően a Lekarna Ljubljana képes volt a kezelt eszközök – köztük ingatlanok – tulajdonjogának megszerzésére, így fel kell tenni a kérdést, hogy az ingatlanok tulajdonjog nélküli kezelésbe adásának folytatása még mindig igazolható volt‑e. A Szlovén Köztársaság szerint ugyanis a Lekarna Ljubljanához hasonlóan a Lekarna Ljubljana p.o. szintén képes volt ezen eszközök tulajdonjogának megszerzésére, legalábbis az intézményekről szóló törvény 1991‑ben történt hatálybalépése óta.
44
E tekintetben a Szlovén Köztársaság pontosítja, hogy jogelődjéhez hasonlóan a Lekarna Ljubljana csak azokat az eszközöket használhatja, amelyeket formálisan Ljubljana önkormányzatától kap kezelésbe, még akkor is, ha ezeket az eszközöket a Lekarna Ljubljana által biztosított eszközök révén szerzik meg. A Törvényszék azon törekvése, hogy továbbra is indokolt‑e a kezelt eszközök megszerzésének elősegítése, megalapozatlan. Kizárólag arról van szó, hogy a közintézmény számára biztosítsák az eszközök használatát, mivel a valamely intézmény rendelkezésére álló valamennyi eszközt kezelt eszközként birtokolják. Ezzel szemben ez semmi esetre sem jelenti a kezelés alatt álló eszközök ingyenes juttatását.
45
Végül a Szlovén Köztársaság az elsőfokú eljárás felperese által a közigazgatási eljárás során felhozott különböző kifogások megcáfolására törekszik, különösen azokéra, amelyek egyrészt azon alapulnak, hogy a Bizottság nem oszlatta el az azzal kapcsolatos kételyeket, hogy a szóban forgó második intézkedést 2004. május 1‑jét, azaz a Szlovén Köztársaság Európai Unióhoz való csatlakozását követően módosították‑e, másrészt pedig azon, hogy a Bizottság nem vizsgálta meg ezen intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét. E kifogások közül az elsőt illetően lényegében arra hivatkozik, hogy amennyiben nem helyes a Törvényszék által a megtámadott ítélet 54. pontjában kifejtett azon megállapítás, amely szerint a Lekarna Ljubljana 1997–ben jelentős eltéréseket mutatott azon jogalanyhoz képest, amelynek jogutódja lett, az elsőfokú eljárás felperesének e kifogása megalapozatlanná vált. E kifogások közül a másodikat illetően a Szlovén Köztársaság úgy véli, hogy az jogilag irreleváns, mivel – amint arra a Bizottság a Törvényszék előtt rámutatott –, amint az a megtámadott ítélet 38. pontjából kitűnik, valamely támogatási intézkedés összeegyeztethetősége az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdése alapján csak a támogatási programok esetében követelhető meg, míg a jelen ügyben szóban forgó intézkedés egyedi támogatásra vonatkozik. Márpedig a Törvényszék ezen érvnek helyt adott, mivel semmilyen indokot nem jelölt meg annak elutasítása céljából.
46
Így a Szlovén Köztársaság megállapítja, hogy a Bizottság nem volt köteles megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást. Az előzetes vizsgálati szakasz során rendelkezésére álló adatokra tekintettel ugyanis semmilyen anyagi vagy jogi alap nem tette lehetővé számára, hogy komoly nehézségek fennállására következtessen. Egyébiránt, ellentétben azzal, amit a Törvényszék a megtámadott ítéletben állított, e határozatot megfelelően indokolták.
47
Az elsőfokú eljárás felperese úgy véli, hogy az első és a második fellebbezési jogalapot mint részben elfogadhatatlant, részben pedig megalapozatlant el kell utasítani.
A Bíróság álláspontja
– Előzetes észrevételek
48
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás akkor nélkülözhetetlen, ha a Bizottságnak komoly nehézséget okoz annak megállapítása, hogy valamely támogatás a belső piaccal összeegyeztethető‑e. A Bizottság tehát valamely támogatás javára hozandó határozat elfogadásakor csak abban az esetben szorítkozhat az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése szerinti előzetes vizsgálati szakaszra, ha az első vizsgálat során megbizonyosodott arról, hogy e támogatás a belső piaccal összeegyeztethető. Amennyiben azonban az említett első vizsgálat során a Bizottság ezzel ellentétes következtetésre jut, vagy nem tudja minden kétséget kizáróan megállapítani a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségét, úgy köteles minden szükséges véleményt beszerezni, valamint e célból az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást megindítani (2023. szeptember 14‑iBizottság és IGG kontra Dansk Erhverv ítélet, C‑508/21 P és C‑509/21 P, EU:C:2023:669, 69. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
49
Az állandó ítélkezési gyakorlatból ugyanis kitűnik, hogy amennyiben az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése szerinti eljárás nem tette számára lehetővé azt, hogy az érintett intézkedés összeegyeztethetőségének értékelése során felmerült nehézségeken túljusson, akkor köteles megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében említett eljárást, anélkül hogy e tekintetben mérlegelési jogköre lenne. Így a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésével és a vele szemben fennálló megfelelő ügyintézési kötelezettséggel összhangban köteles gondoskodni az ahhoz szükséges intézkedések megtételéről és az ahhoz szükséges ellenőrzések lefolytatásáról, hogy az előzetes vizsgálat folyamán leküzdje az esetleg felmerülő nehézségeket, oly módon, hogy eloszlassa a vizsgált intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetősége tekintetében fennálló valamennyi kételyt (lásd ebben az értelemben: 2020. szeptember 3‑iVereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland és társai kontra Bizottság ítélet, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, 77. és 78. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
50
A „komoly nehézségek” fogalma objektív jellegű, valamint az ilyen nehézségek fennállásának bizonyítékát – amelyet mind az előzetes vizsgálatot követően hozott határozat elfogadásának körülményei között, mind pedig a határozat tartalmában keresni kell –‑ egybevágó valószínűsítő körülmények együttese révén annak a félnek kell szolgáltatnia, aki e határozat megsemmisítését kéri (2023. szeptember 14‑iBizottság és IGG kontra Dansk Erhverv ítélet, C‑508/21 P és C‑509/21 P, EU:C:2023:669, 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
51
Ha a felperes az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítását mellőző bizottsági határozat megsemmisítését kéri, bármely azt bizonyító jogalapra hivatkozhat, hogy a Bizottság rendelkezésére álló információknak és bizonyítékoknak a bejelentett intézkedés előzetes vizsgálati szakaszban történő értékelésének kétségeket kellett volna ébresztenie ezen intézkedés állami támogatásként való minősítésével és belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatosan. Az ezen összeegyeztethetőséggel kapcsolatos kétségek fennállása pontosan az a bizonyíték, amelyet annak bizonyítására kell előterjeszteni, hogy a Bizottság köteles lett volna megindítani a hivatalos vizsgálati eljárást. Így a ilyen kérelem benyújtójának kell bizonyítania, hogy ezen összeegyeztethetőséggel kapcsolatban kétségek álltak fenn, így a Bizottság köteles lett volna megindítani az említett hivatalos vizsgálati eljárást. Az ilyen bizonyítékot mind e határozat elfogadásának körülményei között, mind annak tartalma között egybehangzó valószínűsítő körülmények együttese alapján kell keresni (2023. szeptember 28‑iRyanair kontra Bizottság ítélet, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, 131. és 132. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
52
A Bíróság e tekintetben már kimondta, hogy a Bizottság által az előzetes vizsgálati eljárás során lefolytatott vizsgálat elégtelen vagy hiányos volta arra utaló valószínűsítő körülménynek minősül, hogy ezen intézmény komoly nehézségekkel szembesült a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése során, aminek a hivatalos vizsgálati eljárás megindításához kellett volna vezetnie (2023. szeptember 28‑iRyanair kontra Bizottság ítélet, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, 133. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
53
A kifogást nem emelő bizottsági határozat megsemmisítése iránti kérelem elbírálása során az uniós bíróság feladata annak meghatározása, hogy azon információk és bizonyítékok értékelésének, amelyekkel a Bizottság a szóban forgó nemzeti intézkedés előzetes vizsgálati szakaszában rendelkezett, objektíve kétségeket kellett volna‑e ébresztenie ezen intézkedés támogatásnak minősítését illetően, mivel az ilyen kétségeknek hivatalos vizsgálati eljárás megindítását kell eredményezniük (2021. október 6‑iScandlines Danmark és Scandlines Deutschland kontra Bizottság ítélet, C‑174/19 P és C‑175/19 P, EU:C:2021:801, 67. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
54
Ezenkívül az előzetes vizsgálati eljárás végén hozott olyan határozat jogszerűségét, mint amely a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében szerepel, az uniós bíróságnak nemcsak azon információk alapján kell értékelnie, amelyek a határozat elfogadásakor a Bizottság rendelkezésére álltak, hanem azon információk alapján is, amelyekkel a Bizottság „rendelkezhetett”, amelyek magukban foglalják azokat az információkat is, amelyek relevánsnak tűntek, és amelyek benyújtását a Bizottság, saját kérésére, elérhette volna a közigazgatási eljárás során. (lásd ebben az értelemben: 2021. szeptember 2‑iBizottság kontra Tempus Energy és Tempus Energy Technology ítélet, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 42. és 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
55
Ugyanis a Bizottság köteles a szóban forgó intézkedések vizsgálatára irányuló eljárást alaposan és pártatlanul lefolytatni annak érdekében, hogy a támogatás fennállását és adott esetben annak a belső piaccal való összeegyeztethetetlenségét vagy jogellenességét megállapító végleges határozat meghozatalakor a lehető legteljesebb körű és legmegbízhatóbb információk álljanak rendelkezésére (2021. szeptember 2‑iBizottság kontra Tempus Energy és Tempus Energy Technology ítélet, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 44. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
56
Így bár az állami támogatás fennállásának és jogszerűségének vizsgálata során szükséges lehet, hogy a Bizottság túllépjen a tudomására hozott ténybeli és jogi elemek puszta vizsgálatán, ebből nem vezethető le, hogy a Bizottság feladata lenne, hogy saját kezdeményezésére és ilyen értelmű valószínűsítő körülmények hiányában felkutasson minden olyan információt, amely kapcsolatban lehet azzal az üggyel, amelyben eljár, még akkor sem, ha ezek az információk nyilvánosan hozzáférhetők (lásd ebben az értelemben: 2021. szeptember 2‑iBizottság kontra Tempus Energy és Tempus Energy Technology ítélet, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
57
Ily módon egy olyan potenciálisan releváns információ létezése, amelyről a Bizottságnak nem volt tudomása, és amelynek vonatkozásában – tekintettel a ténylegesen a birtokában lévő információkra – nem volt köteles vizsgálatot folytatni, nem bizonyíthatja olyan komoly nehézségek fennállását, amelyek ezen intézményt arra kötelezték volna, hogy megindítsa a hivatalos vizsgálati eljárást (2021. szeptember 2‑iBizottság kontra Tempus Energy és Tempus Energy Technology ítélet, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
58
Végül emlékeztetni kell arra, hogy bár a jelen ítélet 48–57. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatban kialakított elveket elsősorban a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (3) bekezdésében említett, kifogást nem emelő határozatokra tekintettel alakították ki, azok az e rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében említett olyan határozatokra is alkalmazandók, amelyek megállapítják, hogy az intézkedés nem valósít meg támogatást, mint a vitatott határozat(lásd ebben az értelemben: 2016. december 21‑iClub Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítélet (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
59
Ezen említett elvek fényében kell megvizsgálni azt a kérdést, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta‑e a jogot, amikor a szóban forgó első és második intézkedést illetően olyan komoly nehézségek fennállását állapította meg, amelyek alapján a Bizottságnak meg kellett volna indítania az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást.
– A „komoly nehézségek” fogalmának értelmezése során a szóban forgó első intézkedést illetően elkövetett téves jogalkalmazás fennállásáról
60
Először is, ami a Szlovén Köztársaságnak a megtámadott ítélet 45–48. pontja ellen irányuló, a jelen ítélet 30–32. pontjában kifejtett kifogásait illeti, emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 256. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből és az Európai Unió Bírósága alapokmánya 58. cikkének első bekezdéséből következik, hogy kizárólag a Törvényszék rendelkezik hatáskörrel egyrészt a tényállás megállapítására – kivéve, ha megállapításainak tárgyi pontatlansága a hozzá benyújtott ügyiratokból ered –, másrészt e tények értékelésére. Ebből következik, hogy a tények értékelése, a Törvényszék előtt bemutatott bizonyítékok elferdítésének esetét kivéve, nem minősül a Bíróság felülvizsgálatának hatálya alá tartozó jogkérdésnek (2024. január 11‑iWizz Air Hungary kontra Bizottság ítélet, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, 57. és 58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
61
Különösen a Törvényszék által a nemzeti jog tekintetében tett megállapítások fellebbezés keretében történő vizsgálata során – amely megállapítások az állami támogatások területén ténybeli megállapításoknak minősülnek – a Bíróság hatásköre csak annak vizsgálatára terjed ki, hogy e jogot a Törvényszék elferdítette‑e (2023. december 5‑iLuxemburg és társai kontra Bizottság ítélet, C‑451/21 P és C‑454/21 P, EU:C:2023:948, 77. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
62
Márpedig a jelen ügyben, amennyiben a Szlovén Köztársaságnak a jelen ítélet 30–32. pontjában kifejtett kifogásai megkérdőjelezik a nemzeti jognak és a tényeknek a Törvényszék által a megtámadott ítélet 45–48. pontjában elvégzett értékelését, anélkül hogy e tekintetben bármilyen elferdítésre hivatkozna, azokat mint elfogadhatatlanokat el kell utasítani.
63
Másodszor, ami a Szlovén Köztársaság azon kifogásait illeti, amelyek lényegében annak vitatására irányulnak, hogy a Törvényszék meghatározta az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében említett előzetes vizsgálati eljárás keretében a Bizottságra háruló bizonyítási teher küszöbét, először is meg kell állapítani, hogy – amint arra a főtanácsnok indítványának 64. pontjában lényegében rámutatott – az „alkalmazandó szabályok és elvek” meghatározása keretében a Törvényszék a megtámadott ítélet 35. és 36. pontjában az alkalmazandó jogi követelményre hivatkozott, amely teljes mértékben megfelel a jelen ítélet 48–53. pontjában hivatkozott állandó ítélkezési gyakorlatnak. Pontosabban a Törvényszék a megtámadott ítélet e 35. pontjában helyesen emlékeztetett arra, hogy „amikor a Bizottság a támogatási intézkedéseket az EUMSZ 107. cikk alapján vizsgálja annak megállapítása érdekében, hogy azok összeegyeztethetők‑e a belső piaccal, köteles megindítani a [hivatalos vizsgálati eljárást], amennyiben az előzetes vizsgálati szakaszt követően nem tudott eloszlatni minden olyan nehézséget, amely megakadályozta az ezen intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségének megállapítását”.
64
Ugyanígy, ezen ítélet 36. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy „amikor a Bizottság valamely intézkedést az EUMSZ 107. cikk és az EUMSZ 108. cikk alapján vizsgál, és […] előzetes vizsgálatot követően folyamatos nehézségekkel vagy kételyekkel, azaz komoly nehézségekkel szembesül akár ezen intézkedés állami támogatásnak minősítését, akár létező támogatásnak vagy új támogatásnak minősítését, illetve, amennyiben úgy ítéli meg, hogy új támogatásról van szó, a belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, köteles megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást”.
65
Másodszor meg kell állapítani, hogy – amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 49. pontjában rámutatott – a vitatott határozat a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana által 1979 után megszerzett kezelt eszközök vonatkozásában a szlovén hatóságok azon állításának említésére szorítkozott, amely szerint e jogalanyok ezen eszközök mindegyikét piaci feltételek mellett szerezték meg.
66
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy noha a tagállamot az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének megfelelően ténylegesen terheli az állami támogatások terén az uniós jog alapján hozott intézkedés vizsgálatára vonatkozó eljárás egésze során (2023. december 5‑iLuxemburg és társai kontra Bizottság ítélet, C‑451/21 P és C‑454/21 P, EU:C:2023:948, 122. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), e körülmény azonban – amint arra a főtanácsnok indítványának 67. pontjában lényegében rámutatott – nem zárhatja ki azon „komoly nehézségek” vagy „kétségek” fennállását, amelyekkel a Bizottság adott esetben a panasz útján tudomására hozott intézkedés előzetes vizsgálatát követően szembesülhet. Minden más értelmezés hallgatólagosan, de szükségszerűen azzal járna, hogy a Bizottság kétségei automatikusan eloszlathatók kizárólag a nemzeti hatóságok állításai alapján, aminek következtében az EUMSZ 108. cikk alapján indított eljárás az e hatóságok által a komoly nehézségek fennállásának bizonyítása érdekében a panaszos által előterjesztett bizonyítékok hiányában megszüntethető. Márpedig, ha elfogadnánk, hogy a valamely támogatási intézkedés fennállásával vagy összeegyeztethetőségével kapcsolatos kételyek kizárólag a nemzeti hatóságok állításai alapján ilyen könnyen eloszlathatók, az nemcsak az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti előzetes eljárást fosztaná meg a létjogosultságától, hanem veszélyeztetné az állami támogatások ellenőrzési mechanizmusát és a Bizottságra ruházott szerepet is.
67
Ugyanis, amint arra a főtanácsnok az indítványának 68. pontjában lényegében rámutatott, azon túl, hogy a panaszos számára sokkal nehezebb a releváns információkat megszerezni az esetlegesen állami támogatásokat nyújtó hatóságoktól, mint az e tekintetben kiterjedt hatáskörrel rendelkező Bizottság számára, figyelembe kell venni egyrészt azt a tényt, hogy a panaszosok számára a bizonyítékokhoz való hozzáférés nehézsége még inkább figyelemreméltónak minősül a jelen ügyhöz hasonló ügy összefüggésében, amelynek eredete az 1970‑es évekre nyúlik vissza, és amelyet az irányított gazdaságról a szabad gazdaságra való áttérés, valamint a köz‑ és magángyógyszertárak közötti verseny jellemez. Márpedig az ilyen háttér elkerülhetetlenül megnehezítette az elsőfokú eljárás felperese számára az azon feltételekre vonatkozó releváns információkhoz való hozzáférést, amely feltételekkel a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana kezelt eszközöket kapott.
68
Másrészt hangsúlyozni kell, hogy a Bizottság mind az EUM‑Szerződésből, mind pedig a 2015/1589 rendeletből eredő jelentős hatáskörökkel rendelkezik, amelyek lehetővé teszik számára, hogy szükség esetén további információkat kérjen a tagállamoktól, mivel ez utóbbiak főszabály szerint kedvezőbb helyzetben vannak a panaszosokhoz képest a Bizottság részéről felmerülő esetleges kétségek eloszlatására.
69
A fenti megfontolások összességéből következik, hogy a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor a megtámadott ítélet 48. pontjában úgy ítélte meg, hogy nem az elsőfokú eljárás felperesének feladata annak minden kétséget kizáró bizonyítása, hogy a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana kezelt eszközei között állami támogatásnak minősülő eszközök szerepeltek, hanem a Bizottság feladata, hogy az e tekintetben fennálló bizonytalan helyzetben elmélyítse vizsgálatait.
70
Következésképpen nem kifogásolható a Törvényszékkel szemben, hogy nyilvánvalóan túl alacsony küszöböt alkalmazott azon bizonyítási követelményekhez képest, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy fennálljon az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindításának kötelezettsége.
71
Harmadszor, el kell utasítani a Szlovén Köztársaságnak a jelen ítélet 33. pontjában kifejtett azon érvelését is, amely szerint a Bizottság mérlegelési mozgástérrel rendelkezik ezen eljárás megindítása tekintetében. Az ezen ítélet 49. pontjában említett ítélkezési gyakorlatból ugyanis egyértelműen kitűnik, hogy amennyiben az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése alapján lefolytatott előzetes vizsgálat nem tette lehetővé számára az adott intézkedéssel kapcsolatban fennálló valamennyi kétség eloszlatását, a Bizottság köteles megindítani a hivatalos vizsgálati eljárást, anélkül hogy e tekintetben bármilyen mérlegelési mozgástérrel rendelkezne.
72
Negyedszer, ami a Szlovén Köztársaságnak a jelen ítélet 35. pontjában említett, arra alapított kifogásait illeti, hogy az elsőfokú eljárás felperese által a komoly nehézségek fennállásának alátámasztása érdekében előterjesztett bármilyen bizonyíték hiányában nem a Bizottság feladata, hogy saját kezdeményezésére olyan információkat keressen, amelyek esetlegesen relevánsak lehettek volna az esetleges állami támogatás megállapítása szempontjából, azokat mint megalapozatlanokat el kell utasítani. A megtámadott ítélet 45–48. pontjából ugyanis egyértelműen kitűnik, hogy a Törvényszék az ezen ítélet 49. és 50. pontjában szereplő megállapításait kizárólag az elsőfokú eljárás felperese által kifejezetten előterjesztett dokumentumok és bizonyítékok alapján tette.
73
Ötödször, ellentétben azzal, amit a Szlovén Köztársaság állít, mind a megtámadott ítéletből, mind pedig a Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy az elsőfokú eljárás felperese által a Törvényszékhez benyújtott kereset keretében szolgáltatott, a megtámadott ítélet 44–48. pontjából kitűnő bizonyítékok ugyanazok, mint amelyeket a Bizottsággal a vitatott határozat elfogadásához vezető közigazgatási eljárás során közölt. Márpedig, amint az a megtámadott ítéletből következik, a vitatott határozat egyáltalán nem hivatkozott e különböző bizonyítékokra.
74
Hatodszor és végül, ami a Bizottságnak a jelen ítélet 39. pontjában megállapított, arra alapított érvelését illeti, hogy a Törvényszék túllépte a bírósági felülvizsgálatának korlátait, azt mint megalapozatlant el kell utasítani, mivel a megtámadott ítélet 44–50. pontjából kitűnik, hogy a Törvényszék e felülvizsgálatot a jelen ítélet 53. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően gyakorolta.
75
A fenti megfontolásokra figyelemmel az első fellebbezési jogalapot mint részben elfogadhatatlant, részben pedig megalapozatlant el kell utasítani.
– A „komoly nehézségek” fogalmának értelmezése során a szóban forgó második intézkedést illetően elkövetett téves jogalkalmazás fennállásáról
76
Először is, amennyiben a Szlovén Köztársaság a jelen ítélet 40., 41. és 46. pontjában említett kifogásokkal lényegében a Törvényszék által a szóban forgó második intézkedés értékelése tekintetében a „komoly nehézségek” fennállásának értékelése érdekében alkalmazott küszöböt vitatja, meg kell állapítani – amint az a jelen ítélet 63. pontjában megállapításra került –, hogy az „alkalmazandó szabályok és elvek” meghatározása keretében a Törvényszék a megtámadott ítélet 35. és 36. pontjában az alkalmazandó jogi normára hivatkozott, teljes mértékben összhangban a jelen ítélet 48–53. pontjában hivatkozott állandó ítélkezési gyakorlattal.
77
Pontosabban, a jelen ítélet 58. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy a jelen ítélet 63. pontjának második részében felidézett elveket akkor is alkalmazni kell, ha a Bizottságnak kétségei vannak magának a vizsgált intézkedésnek az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak való minősítésével kapcsolatban.
78
Ugyanígy, ezen ítélet 36. pontjában a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy „amikor a Bizottság valamely intézkedést az EUMSZ 107. cikk és az EUMSZ 108. cikk alapján vizsgál, és […] előzetes vizsgálatot követően folyamatos nehézségekkel vagy kételyekkel, azaz komoly nehézségekkel szembesül akár ezen intézkedés állami támogatásnak minősítését, akár létező támogatásnak vagy új támogatásnak minősítését, illetve, amennyiben úgy ítéli meg, hogy új támogatásról van szó, a belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, köteles megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást”.
79
Ebből következik, hogy – amint arra a főtanácsnok indítványának 86. pontjában lényegében rámutatott – nem róható fel a Törvényszéknek, hogy tévesen alkalmazta a jogot az alkalmazandó jogi követelmény meghatározása során a „komoly nehézségek” fennállásának meghatározását illetően.
80
Következésképpen a jelen ítélet 76. pontjában említett kifogásokat mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
81
Másodszor emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 107. cikk és az EUMSZ 108. cikk által bevezetett, állami támogatásokra vonatkozó ellenőrzési rendszer keretében az eljárás eltérő aszerint, hogy létező vagy új támogatásokról van‑e szó. Jóllehet a létező támogatások az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdésének megfelelően szabályszerűen végrehajthatók, amennyiben a Bizottság nem állapította meg azok összeegyeztethetetlenségét, az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy a Bizottságot a szükséges időben tájékoztatni kell minden új támogatás nyújtására vagy létező támogatás módosítására irányuló tervezett intézkedésről, és hogy azok nem hajthatók végre, amíg az eljárásban végleges határozatot nem hoznak (2021. október 28‑iEco Fox és társai ítélet, C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
82
A 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának i. alpontja értelmében „létező támogatás” többek között „minden támogatás, amely az [EUM‑Szerződésnek] az érintett tagállamokban történő hatálybalépését megelőzően már létezett, vagyis az olyan támogatási programok és egyedi támogatások, amelyeket az [EUM‑Szerződésnek] az érintett tagállamokban történő hatálybalépése előtt vezettek be, és azt követően is alkalmazhatók”. A csatlakozási okmány IV. melléklete 3. pontja (1) bekezdésének a) pontja pontosítja, hogy az ezen okmány által érintett államok csatlakozásakor az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdése értelmében létező támogatásnak minősülnek az „1994. december 10. előtt hatályba léptetett támogatások”.
83
Az „új támogatásnak” a fogalmát illetően a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja azt „olyan támogatás[ként], azaz támogatási program[ként] és egyedi támogatás[ként]” határozza meg, „amely nem létező támogatás, beleértve a létező támogatások módosítását is”. A 794/2004 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének első mondata pontosítja e tekintetben, hogy a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja alkalmazásában „létező támogatás módosítása alatt – a tisztán formai vagy adminisztratív jellegű módosítások kivételével – minden olyan változtatás értendő, amely nem befolyásolhatja a támogatási intézkedésnek a [belső] piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését”.
84
Így a Bíróság már kimondta, hogy meg kell határozni, hogy a bekövetkezett változások a szóban forgó létező támogatás lényeges módosítását jelentik‑e, vagy a változások csak olyan tisztán formai vagy adminisztratív jellegű módosításra szorítkoznak, amelyek nem befolyásolhatják a támogatási intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetőségét (lásd ebben az értelemben: 2018. december 13‑iRittinger és társai ítélet, C‑492/17, EU:C:2018:1019, 57. pont). Ebben az összefüggésben valamely módosítás nem minősíthető a 794/2004 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése értelmében vett tisztán formai vagy adminisztratív jellegűnek, amennyiben befolyásolhatja a támogatási intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését (2021. október 28‑iEco Fox és társai ítélet, C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
85
A jelen ügyben, ami a Szlovén Köztársaságnak a jelen ítélet 42–45. pontjában kifejtett kifogásait illeti, amennyiben azok a nemzeti jog és a tények Törvényszék általi értékelésének megkérdőjelezésére irányulnak, anélkül hogy e tekintetben bármilyen elferdítésre hivatkoztak volna, azokat az ezen ítélet 60. és 61. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően mint elfogadhatatlanokat el kell utasítani.
86
Ezt meghaladóan meg kell állapítani, hogy – amint azt a Törvényszék a megtámadott ítélet 52. pontjában megállapította – a Bizottság a vitatott határozat (39) preambulumbekezdésében annak jelzésére szorítkozott, hogy a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana között az 1997. év folyamán bekövetkezett jogutódlás tisztán adminisztratív jellegű volt, és hogy sem a jogi háttér, sem a szóban forgó kezelt eszközök használatának feltételei nem változtak, így meg kellett állapítani, hogy az említett intézkedést nem módosították olyan mértékben, hogy az a 2015/1589 rendelet 1. cikkének c) pontja értelmében vett új támogatássá vált.
87
Márpedig a Törvényszék által a megtámadott ítélet 54. pontjában azonosított, a támogatási intézkedésnek a jelen ítélet 84. pontjában említett ítélkezési gyakorlat értelmében vett, a belső piaccal való összeegyeztethetőségét befolyásoló tényezőkre vonatkozó bizonytalanságok jellegére és terjedelmére tekintettel nem róható fel neki, hogy ezen ítélet 54–56. pontjában úgy ítélte meg, hogy mivel a Bizottság nem végzett alaposabb vizsgálatot a szlovéniai gyógyszerészeti tevékenység jogi és gazdasági környezetének alakulására tekintettel, a Bizottság olyan komoly nehézségekkel szembesült, amelyeknek az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindításához kellett volna vezetniük.
88
A fenti megfontolásokra figyelemmel a második fellebbezési jogalapot mint részben elfogadhatatlant, részben pedig megalapozatlant el kell utasítani.
A harmadik jogalapról
A felek érvei
89
A harmadik fellebbezési jogalappal a Szlovén Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék nem indokolta megfelelően a megtámadott ítéletet. E jogalap alátámasztása érdekében, miután emlékeztetett arra, hogy a többek között a 2016. május 26‑iRose Vision kontra Bizottság ítéletből (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, 24. és 26. pont) eredő ítélkezési gyakorlat szerint az elégtelen indokolásra alapított kifogás jogkérdésnek minősül, amelyre ennélfogva fellebbezés keretében lehet hivatkozni, a Szlovén Köztársaság arra hivatkozik, hogy ha a megtámadott ítélet 48. pontjának bevezető részében a Törvényszék megállapította, hogy az elsőfokú eljárás felperese a Bizottság első előzetes értékelésére válaszul a Lekarna Ljubljana és Ljubljana önkormányzata 2010 és 2019 közötti időszakra vonatkozó államháztartási számláiból származó több kivonatot nyújtott be hozzá, ugyanakkor nem említette e kivonatok és megjegyzések tartalmát. Ezenkívül ezeket nem lehet az elsőfokú eljárás felperesének állításai alapján bizonyítani, mivel ez utóbbi a keresetlevelében nem utalt az említett kivonatok tartalmára. Márpedig a megtámadott ítélet 49. pontjában a Törvényszék a Lekarna Ljubljana és Ljubljana önkormányzata államháztartási számláinak kivonataira támaszkodott, és anélkül, hogy megemlítette volna azok tartalmát, e ténybeli alapon úgy ítélte meg, hogy a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana által 1979‑et követően megszerzett eszközök jellegére és jogállására vonatkozó helyzet nem volt egyértelmű. Így, mivel nem lehet megvizsgálni, hogy e dokumentumok ténylegesen olyan adatokat tartalmaznak‑e, amelyek objektíve kétségeket ébreszthettek az állami támogatás fennállását illetően, a megtámadott ítélet indokolása nem teszi lehetővé az érdekeltek számára, hogy megismerjék a Törvényszék által hozott határozat indokait, a Bíróság számára pedig azt, hogy gyakorolni tudja felülvizsgálati jogkörét.
90
Az elsőfokú eljárás felperese azt állítja, hogy a harmadik fellebbezési jogalapot mint elfogadhatatlant, vagy mindenesetre mint megalapozatlant el kell utasítani.
A Bíróság álláspontja
91
Meg kell állapítani, hogy a megtámadott ítélet 48. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy elsőfokú eljárás felperese több részletet idézett Lekarna Ljubljana és Ljubljana önkormányzata 2010. évi államháztartási számláinak kivonataiból, és azokhoz észrevételeket fűzött. E tekintetben a Törvényszék ugyanebben a pontban először is pontosította, hogy az elsőfokú eljárás felperese kifogásolta az ezen önkormányzatnak a Lekarna Ljubljana részére kezelésbe adott eszközök értékére vonatkozó számadatai (például 2014. december 31‑én35036742 euró) és a Lekarna Ljubljana hosszú távú eszközei és a kezelésbe adott eszközei értékére vonatkozó saját számadatai (ugyanazon a napon 26976187 euró, tehát alacsonyabb összeg, jóllehet úgy tűnik, hogy szélesebb területre vonatkozik) között, másodszor, a Bizottság hangsúlyozta ezen eszközök Lekarna Ljubljana számláin egyik évről a másikra történő növekedésének (például 26 976187 euróról 2014. december 31‑re, egy évvel későbbre 31973809 euróra), csakúgy mint a Lekarna Ljubljana részére kezelésbe adott eszközök értékének az említett önkormányzati számlákon való növekedésének (35036742 euróról 42790897 euróra történő növekedése ugyanezen időszak vonatkozásában) a fontosságát, valamint harmadszor a Bizottság megjegyezte, hogy az említett önkormányzat által készített táblázat, amely ismerteti a Lekarna Ljubljana részére kezelésbe adott eszközök értékében az egyik évről a másikra bekövetkezett változásokat, számos alkalommal jelezte, hogy a növekedés az intézmény pozitív eredményének tudható be, ami arra engedett következtetni, hogy a kezelésbe adott eszközök nemcsak fizikai eszközöket, hanem monetáris eszközöket is magukban foglaltak, jóllehet a Lekarna Ljubljananak főszabály szerint – a beruházási szükségletek levonásával – vissza kellett volna fizetnie Ljubljana önkormányzatának a pozitív éves eredményét.
92
E megállapításokból következik, hogy a Szlovén Köztársaság állításával ellentétben a Törvényszék megemlítette a Lekarna Ljubljana és Ljubljana önkormányzata 2010. évi államháztartási számláiból származó kivonatok tartalmát, amint arra a Törvényszék előtt az elsőfokú eljárás felperese hivatkozott.
93
Ezenkívül a megtámadott ítélet 49. pontjából következik, hogy a Törvényszék nem kizárólag ezekre a kivonatokra támaszkodott annak megállapításakor, hogy a Lekarna Ljubljana p.o. és a Lekarna Ljubljana által 1979 után megszerzett eszközök jellegére és jogállására vonatkozó helyzet nem volt egyértelmű. E 49. pontban ugyanis a Törvényszék az elsőfokú eljárás felperese által a közigazgatási eljárás során előterjesztett, a megtámadott ítélet 45–48. pontjában említett bizonyítékokra támaszkodott. Márpedig e tényezők között szerepel többek között a Lekarna Ljubljana 2012. évi éves jelentésének kivonata.
94
A fenti megállapításokból következik, hogy a harmadik jogalap alátámasztására felhozott érvelés a megtámadott ítélet téves értelmezésén alapul.
95
Ebből az következik, hogy a harmadik fellebbezési jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A negyedik jogalapról
A felek érvei
96
A negyedik, az Alapjogi Charta 47. cikkének megsértésére alapított fellebbezési jogalappal a Szlovén Köztársaság lényegében azt rója fel a Törvényszéknek, hogy egyrészt az elsőfokú eljárás felperese által előadott általános kifogásokat kizárólag a fellebbező állításain túlmenően pontosította, másrészt pedig, hogy nem vette figyelembe a Bizottság által szolgáltatott bizonyos információkat. Ezáltal a Törvényszék megsértette ezen intézmény hatékony jogorvoslathoz és pártatlan bíróhoz való jogát, és ezáltal megsértette a Szlovén Köztársaság érdekeit is.
97
Ami egyrészt azt a kifogást illeti, amely szerint a Törvényszék a megtámadott ítéletben olyan megállapításokat tett, amelyek nem alapulhattak kizárólag az első fokon benyújtott kereset tartalmán, a Szlovén Köztársaság lényegében először is jelzi, hogy az elsőfokú eljárás felperese keresetében nem hivatkozott az állam és a helyi önkormányzatok fizikai eszközeiről szóló törvény rendelkezéseire, holott a Törvényszék azokat a megtámadott ítélet 47. és 49. pontjában figyelembe vette. Másodszor, noha a 2015‑ben kezelt eszközök növekedésére hivatkozik, és igen általánosan hivatkozik Lekarna Ljubljana éves jelentésére, valamint a ljubljanai önkormányzat éves jelentéseiben szereplő adatokra, a Törvényszék ezen ítélet 48. pontjában a Lekarna Ljubljana és Ljubljana önkormányzata 2010. évi államháztartási számláiból származó kivonataira hivatkozott, és az említett ítélet 49. pontjában foglalt következtetését ezekre az adatokra alapította. Harmadszor, míg az elsőfokú eljárás felperese keresetében nem hivatkozott arra, hogy eltérések vannak Ljubljana önkormányzatának a Lekarna Ljubljana részére kezelésbe adott eszközök értékére vonatkozó adatai és a Lekarna Ljubljana hosszú távú eszközei, valamint a kezelésbe adott eszközök értékét illetően a Lekarna Ljubljana adatai között, a Törvényszék mindazonáltal a megtámadott ítélet 48. és 49. pontjában vizsgálta ezen kifogást. Negyedszer, bár igen általánosan hivatkozott a kezelt eszközök Lekarna Ljubljana számláin történő növekedésére, a Törvényszék következtetéseit ezen ítélet 48. és 49. pontjában e kifogásra alapította. Ötödször, keresetében nem hivatkozott a kezelt eszközök értékváltozásaira vonatkozó, az önkormányzat által készített táblázatra, a Törvényszék az említett ítélet 48. és 49. pontjában viszont ezekre az adatokra támaszkodott. Hatodszor, a Törvényszék ugyanezen ítélet 51. pontjában megállapította, hogy az elsőfokú eljárás felperese által szolgáltatott információk szerint a gyógyszertárakról szóló törvényt 2007‑ben módosították annak érdekében, hogy lehetővé tegyék az önkormányzati gyógyszertárak számára, hogy a származási önkormányzat területén kívül működhessenek, jóllehet ez a felperes megállapításaiból nem tűnik ki.
98
Ami másrészt azt a kifogást illeti, amely szerint a Törvényszék nem vette figyelembe a Bizottság által az ellenkérelmében szolgáltatott információkat, a Szlovén Köztársaság lényegében azt adja elő egyrészt, hogy a Bizottság jelezte, hogy az elsőfokú eljárás felperese a Lekarna Ljubljana 2012. évi éves jelentésének kivonatára hivatkozott, de kizárólag a Ljubljana polgármestere által 2013‑ban a ljubljanai városi tanács elé terjesztett dokumentummal kapcsolatban. A Törvényszék azonban e kivonatot önálló bizonyítékként kezelte. Másrészt ezen intézmény kifejezetten jelezte, hogy a kezelt eszközök értékének növekedése nem bizonyítja állami támogatás fennállását, a Törvényszék azonban nem határozott erről a jogilag meghatározó érvről, és határozatát nagyrészt arra alapította, hogy a Bizottságnak komoly nehézségei voltak az állami támogatás fennállását illetően, éppen a kezelt eszközök értékének egyszerű növekedésére vonatkozó adatokra.
99
Az elsőfokú eljárás felperese azt állítja, hogy a negyedik fellebbezési jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A Bíróság álláspontja
100
Ami a Szlovén Köztársaság által felhozott, a jelen ítélet 97. pontjában említett különböző kifogásokat illeti, azok lényegében a nemzeti jog és a tények Törvényszék általi értékelésének megkérdőjelezésére irányulnak, anélkül hogy e tekintetben bármilyen elferdítésre hivatkoztak volna. E körülmények között a jelen ítélet 60. és 61. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően azokat mint elfogadhatatlanokat el kell utasítani.
101
Ami az ezen ítélet 98. pontjában megismételt kifogásokat illeti, azokat zavaros módon fogalmazták meg. Ugyanis, bár a Szlovén Köztársaság formálisan nem rója fel a Törvényszéknek az indokolási kötelezettség megsértését, ugyanakkor úgy tűnik, hogy azt kifogásolja vele szemben, hogy nem válaszolt a Bizottság által az első fokon előterjesztett ellenkérelmében felhozott valamennyi érvre.
102
Így, amennyiben e jogalap úgy értelmezhető, hogy az arra irányul, hogy a Törvényszék megsértette az indokolási kötelezettségét, emlékeztetni kell egyrészt arra, hogy a fellebbezés keretében a Bíróság felülvizsgálatának célja többek között annak ellenőrzése, hogy a Törvényszék a jogilag megkövetelt módon megválaszolta‑e a fellebbező által hivatkozott összes érvet, másrészt pedig arra, hogy a Törvényszéknek az elsőfokú eljárásban hivatkozott érvekre adott válaszának hiányára alapított jogalap lényegében egyenértékű az indokolási kötelezettség megsértésére való hivatkozással, amely kötelezettség az Európai Unió Bírósága alapokmányának – az ezen alapokmány 53. cikkének első bekezdése értelmében a Törvényszékre is alkalmazandó – 36. cikkéből és a Törvényszék eljárási szabályzatának 117. cikkéből következik (2023. szeptember 28‑iChangmao Biochemical Engineering kontra Bizottság ítélet, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, 185. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
103
Ezenkívül az indokolási kötelezettség értelmében a Törvényszék nem köteles kimerítő jelleggel, egyenként bemutatni a felek által megfogalmazott összes érvet, hiszen a Törvényszék által adott indokolás hallgatólagos is lehet, amennyiben lehetővé teszi az érintettek számára, hogy megismerjék azokat az indokokat, amelyek miatt a Törvényszék nem adott helyt az érveiknek, illetve a Bíróság számára azt, hogy rendelkezésére álljanak az ahhoz szükséges elemek, hogy felülvizsgálati jogkörét gyakorolni tudja (2023. szeptember 28‑iChangmao Biochemical Engineering kontra Bizottság ítélet, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, 86. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
104
Márpedig a jelen ügyben a jelen ítélet 98. pontjában említett kifogások lényegében átfedésben vannak azokkal az érvekkel, amelyeket a Szlovén Köztársaság az elsőfokú eljárásban hivatkozott különböző jogalapok keretében már felhozott, és amelyekről a Törvényszék e jogalapok vizsgálata során határozott. Egyébiránt a megtámadott ítéletnek az említett jogalapokra válaszul adott indokolása világos és egyértelmű, és lehetővé teszi a Törvényszék határozatának alapjául szolgáló elemek megértését. Az, hogy a Törvényszék érdemben a Szlovén Köztársaság által hivatkozottól eltérő eredményre jutott, önmagában nem jelenti azt, hogy a megtámadott ítélet indokolása hiányos volna (lásd analógia útján: 2023. szeptember 28‑iChangmao Biochemical Engineering kontra Bizottság ítélet, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, 187. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
105
Így, amennyiben a Szlovén Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék megsértette az őt terhelő indokolási kötelezettséget, meg kell állapítani, hogy az általa e tekintetben előadott érveket mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
106
A fenti elemekre figyelemmel a negyedik fellebbezési jogalapot mint részben elfogadhatatlant, részben pedig megalapozatlant el kell utasítani.
107
Mivel a fellebbezés egyik jogalapját sem lehet elfogadni, a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
108
A Bíróság eljárási szabályzata 184. cikkének (2) bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozatlan, a Bíróság határoz a költségekről. Ugyanezen szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése, amelyet e szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, akként rendelkezik, hogy a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
109
Mivel a Szlovén Köztársaság pervesztes lett, az elsőfokú eljárás felperese kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségein felül az utóbbi részéről felmerült költségek viselésére.
110
A Bíróság eljárási szabályzata 140. cikkének (1) bekezdése alapján, amelyet e szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket, a Bizottság maga viseli saját költségeit.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bíróság a fellebbezést elutasítja.
2)
A Bíróság a Szlovén Köztársaságot kötelezi a saját költségein felül a Petra Flašker részéről felmerült költségek viselésére.
3)
Az Európai Bizottság maga viseli saját költségeit.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve angol.