Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
13 mei 2026 (*)
„ Niet-nakoming – Artikel 258 VWEU – Sociaal beleid – Richtlijn 1999/70/EG – Door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd – Clausule 5, punt 1 – Verplichting voor de lidstaten om maatregelen in te voeren ter voorkoming en sanctionering van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd – Ontbreken van dergelijke maatregelen – Begrip ‚objectieve redenen’ die een vernieuwing van dergelijke overeenkomsten rechtvaardigen ”
In zaak C‑155/25,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 21 februari 2025,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door S. Delaude en D. Recchia als gemachtigden,
verzoekende partij,
tegen
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door S. Fiorentino als gemachtigde, bijgestaan door A. Berti Suman en L. Fiandaca, avvocati dello Stato,
verwerende partij,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: J. Passer, kamerpresident, D. Gratsias en B. Smulders (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: R. Norkus,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        De Europese Commissie verzoekt het Hof:
–        vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door geen maatregelen te hebben vastgesteld ter voorkoming van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd met betrekking tot het vervangend administratief, technisch en ondersteunend personeel (hierna: „ATO‑personeel”) van openbare onderwijsinstellingen, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens clausule 5 van de op 18 maart 1999 gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (hierna: „raamovereenkomst”), die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PB 1999, L 175, blz. 43), en
–        de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
2        Clausule 5 van de raamovereenkomst draagt het opschrift „Maatregelen ter voorkoming van misbruik”. In lid 1 ervan staat te lezen:
„Teneinde misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen, voeren de lidstaten, na raadpleging van de sociale partners overeenkomstig de nationale wetgeving, collectieve overeenkomsten of gebruiken, en/of de sociale partners, wanneer er geen gelijkwaardige wettelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik bestaan, op een wijze die rekening houdt met de behoeften van bepaalde sectoren en/of categorieën werknemers, een of meer van de volgende maatregelen in:
a)      vaststelling van objectieve redenen die een vernieuwing van dergelijke overeenkomsten of verhoudingen rechtvaardigen;
b)      vaststelling van de maximale totale duur van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd;
c)      vaststelling van het aantal malen dat dergelijke overeenkomsten of verhoudingen mogen worden vernieuwd.”
Italiaans recht
3        Decreto legislativo n. 297 – Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado (wetsbesluit nr. 297 tot goedkeuring van de gecoördineerde tekst van de onderwijswetgeving voor scholen van ieder type en niveau) van 16 april 1994 (gewoon supplement nr. 79 bij GURI nr. 115 van 19 mei 1994) (hierna: „wetsbesluit nr. 297/1994”) bepaalt in artikel 554:
„1.      De aanstellingen in vaste dienst voor functies van het vierde niveau vinden plaats middels provinciale vergelijkende onderzoeken op basis van schriftelijke bewijsstukken, die jaarlijks afhankelijk van de vacante posten door de onderwijsautoriteiten worden georganiseerd, na een besluit van de minister van Onderwijs waarin de vereiste diploma’s en de beoordelingscriteria nader worden omschreven.
2.      Deze vergelijkende onderzoeken staan open voor ATO‑personeel zonder vaste aanstelling dat ten minste twee jaar in dienst is geweest, zonder negatieve evaluatie, in een functie die overeenkomt met de functie waarvoor de vergelijkende onderzoeken worden georganiseerd. Er kan alleen worden deelgenomen aan vergelijkende onderzoeken in de provincie waar de kandidaat op de datum van de bekendmaking in dienst is.
3.      ATO‑personeel zonder vaste aanstelling dat ten minste twee gehele of gedeeltelijke dienstjaren een hogere
functie heeft vervuld dan die waarvoor de vergelijkende onderzoeken worden georganiseerd, heeft het recht deel te nemen aan vergelijkende onderzoeken voor de eerstvolgende lagere functie.
[...]
8.      De vaste aanstellingen
vinden plaats, voor zover er posten beschikbaar zijn, volgens de volgorde van de permanente ranglijsten, zoals aangevuld en bijgewerkt met de bovengenoemde criteria.”
4        Artikel 4 van legge n. 124 – Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico (wet nr. 124 houdende spoedmaatregelen inzake schoolpersoneel) van 3 mei 1999 (GURI nr. 107 van 10 mei 1999; hierna: „wet nr. 124/1999”), met als opschrift „Vervangingen”, bepaalt:
„1.      Onderwijsposten die uiterlijk op 31 december daadwerkelijk vacant en beschikbaar zijn en dat naar verwachting gedurende het gehele schooljaar zullen blijven, worden in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van onderwijzend personeel in vaste dienst ingevuld door middel van vervangingsovereenkomsten voor de duur van een schooljaar, mits de onderwijsposten niet kunnen worden gevuld met vast onderwijspersoneel uit het provinciale personeelsbestand of met boventallig personeel en aan deze posten nog geen in vaste dienst aangestelde docent is toegewezen, op welke titel dan ook.
2.      Niet-vacante onderwijsposten die uiterlijk op 31 december feitelijk beschikbaar worden en tot het einde van het schooljaar beschikbaar blijven, worden ingevuld door middel van tijdelijke vervangingsovereenkomsten tot aan het einde van de onderwijsactiviteiten. Voor onderwijsuren die onvoldoende zijn om er een voltijdse betrekking of een betrekking met een bepaald aantal uren mee in te vullen, wordt eveneens gebruikgemaakt van tijdelijke vervangingsovereenkomsten tot aan het einde van de onderwijsactiviteiten.
3.      In andere dan de in de leden 1 en 2 bedoelde gevallen wordt gebruikgemaakt van tijdelijke vervangingsovereenkomsten.
[...]
11.      Het bepaalde in de voorafgaande leden geldt ook voor ATO-personeel.”
5        Decreto ministeriale n. 430 – Regolamento recante norme sulle modalità di conferimento delle supplenze al personale amministrativo, tecnico ed ausiliario ai sensi dell’articolo 4 della legge 3 maggio 1999, n. 124 (ministerieel besluit nr. 430 tot vaststelling van nadere regels met betrekking tot de vervanging van administratief, technisch en ondersteunend personeel overeenkomstig artikel 4 van wet nr. 124 van 3 mei 1999) van 13 december 2000 (GURI nr. 19 van 24 januari 2001) bepaalt in artikel 1, met als opschrift „Beschikbaarheid van posten en soorten vervangingen”, het volgende:
„1.      Overeenkomstig artikel 4, leden 1, 2, 3 en 11, van [wet nr. 124/1999] wordt, wanneer het niet mogelijk is om de beschikbare posten voor [ATO‑personeel] te vullen met boventallig personeel in dienst of, op basis van welke titel dan ook, met personeel met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd, overgegaan tot:
a)      vervangingsovereenkomsten voor een jaar, om de vacante posten te vullen die uiterlijk op 31 december beschikbaar zijn en die naar verwachting het hele schooljaar vacant zullen blijven;
b)      tijdelijke vervangingsovereenkomsten tot aan het einde van de onderwijsactiviteiten, om posten te vullen die niet vacant zijn maar feitelijk beschikbaar zijn op 31 december tot het einde van het schooljaar;
c)      tijdelijke vervangingsovereenkomsten, voor alle gevallen waarin vervanging nodig is
buiten de bovenstaande gevallen, overeenkomstig artikel 6.”
6        Artikel 36 van decreto legislativo n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (wetsbesluit nr. 165 houdende algemene bepalingen inzake de regeling van het werk in overheidsdienst) van 30 maart 2001 (gewoon supplement nr. 112 bij GURI nr. 106 van 9 mei 2001; hierna: „wetsbesluit nr. 165/2001”), met als opschrift „Personeel dat voor bepaalde tijd of onder flexibele arbeidsbetrekkingen is aangesteld”, bepaalt:
„1.      Ter dekking van hun normale behoeften maken de overheidsinstanties uitsluitend gebruik van arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd [...].
2.      Overheidsinstanties mogen, uitsluitend binnen de grenzen en conform de voorwaarden die van toepassing zijn op overheidsinstanties, arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, leer‑ en werkervaringsovereenkomsten, en overeenkomsten voor de terbeschikkingstelling van personeel voor bepaalde tijd sluiten, alsmede gebruikmaken van de flexibele contractvormen waarin
is voorzien in het burgerlijk wetboek en de wetten inzake de arbeidsverhoudingen binnen ondernemingen. Overheidsinstanties mogen de in de eerste zin van dit lid bedoelde arbeidsovereenkomsten enkel sluiten voor aantoonbare behoeften van
louter tijdelijke of uitzonderlijke aard, en met inachtneming van de in artikel 35 vastgestelde aanwervingsvoorwaarden en ‑procedures. Arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd kunnen worden gesloten met inachtneming van artikel 19 en volgende van [decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81 – Disciplina organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema di mansioni, a norma dell’articolo 1, comma 7, della legge 10 dicembre 2014, n. 183 (wetsbesluit nr. 81 betreffende de organieke regeling voor arbeidsovereenkomsten en de herziening van de wetgeving betreffende arbeidstaken, overeenkomstig artikel 1, lid 7, van wet nr. 183 van 10 december 2014) van 15 juni 2015 (gewoon supplement nr. 34 bij GURI nr. 144 van 24 juni 2015; hierna: ‚wetsbesluit nr. 81/2015’)] [...].
[...]
5.      Schending van dwingende bepalingen betreffende de aanstelling of de tewerkstelling van werknemers door overheidsinstanties kan, onverminderd eventuele aansprakelijkheid en sancties, in geen geval leiden tot de totstandkoming van arbeidsverhoudingen voor onbepaalde tijd met die overheidsinstanties. De betrokken werknemer heeft aanspraak op vergoeding van de schade die voortvloeit uit het verrichten van arbeid in strijd met dwingende bepalingen. In het specifieke geval van schade als gevolg van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, stelt de rechter een schadevergoeding vast van minimaal 4 en maximaal 24 maandsalarissen op basis van de laatste referentiebezoldiging voor de berekening van de ontslagvergoeding bij, rekening houdend met de ernst van de overtreding, in het bijzonder in het licht van het aantal opeenvolgende arbeidsovereenkomsten en de totale duur van de arbeidsverhouding, en onverminderd de mogelijkheid voor de werknemer om bijkomende schade te bewijzen.
[...]
5 quinquies.      Onverminderd lid 5 is dit artikel niet van toepassing op de aanwerving voor bepaalde tijd van [ATO‑personeel] in openbare en lokale onderwijsinstellingen, alsmede in instellingen voor hoger onderwijs op het gebied van kunst, muziek en dans. [...]”
7        Hoofdstuk III van wetsbesluit nr. 81/2015, met als opschrift „Arbeid voor bepaalde tijd”, stelt voor arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd een maximumduur (artikel 19) en een maximumaantal verlengingen (artikel 21) vast. Overeenkomstig artikel 29, lid 2, onder c), ervan is hoofdstuk III niet van toepassing op „arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd ter vervanging van [ATO‑personeel]”, terwijl lid 4 van dit artikel bepaalt dat „[h]et bepaalde in
artikel 36 van wetsbesluit [nr. 165/2011] van toepassing [blijft]”.
8        Legge n. 107 – Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti (wet nr. 107 tot hervorming van het nationaal onderwijs‑ en opleidingsstelsel en tot delegatie van de bevoegdheid om de bestaande wetgeving te herzien) van 13 juli 2015 (GURI nr. 162 van 15 juli 2015; hierna: „wet nr. 107/2015”) stelde in artikel 1, lid 131, een maximale duur van 36 maanden, zelfs niet
opeenvolgend, vast voor de arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd van het onderwijs‑ en ATO‑personeel van openbare onderwijsinstellingen. Deze bepaling is ingetrokken bij artikel 4 bis van decreto-legge n. 87
– Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese (wetsbesluit nr. 87 houdende spoedmaatregelen voor de waardigheid van werknemers en ondernemingen) van 12 juli 2018 (GURI nr. 161 van 13 juli 2018; hierna: „wetsbesluit nr. 87/2018”).
Precontentieuze procedure
9        Op 26 juli 2019 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij haar twijfels heeft uitgedrukt omtrent,
met name, de verenigbaarheid met clausule 5 van de raamovereenkomst van verscheidene nationale bepalingen die van toepassing zijn op het vervangend ATO‑personeel van openbare onderwijsinstellingen, wat betreft het misbruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
10      De Italiaanse Republiek heeft met verscheidene mededelingen geantwoord op de grieven en vragen die in deze aanmaningsbrief werden opgeworpen. Naar aanleiding van een mededeling van 29 november 2019 heeft de Commissie op 3 december 2020 een aanvullende aanmaningsbrief gestuurd naar die lidstaat, waarop deze bij met name brieven van
6 april en 21 september 2021 heeft geantwoord.
11      Op 19 april 2023 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek een met redenen omkleed advies gestuurd, waarin zij bij haar standpunt bleef dat de Italiaanse regelgeving niet in overeenstemming is met clausule 5 van de raamovereenkomst wat betreft de bescherming van het vervangende ATO‑personeel tegen misbruik van overeenkomsten voor bepaalde tijd, en deze lidstaat verzocht om binnen een termijn van 2 maanden na ontvangst van dat advies de nodige maatregelen te nemen om hieraan te voldoen.
12      In haar antwoord van 8 februari 2024 op het met redenen omkleed advies heeft de Italiaanse Republiek opnieuw te kennen gegeven het niet eens te zijn met het standpunt van de Commissie.
13      Aangezien dit antwoord de Commissie niet overtuigde, heeft zij het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ingesteld.
Beroep
14      Met haar beroep verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek dat zij de krachtens clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door geen maatregelen te hebben vastgesteld ter voorkoming van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd voor het vervangend ATO‑personeel van openbare onderwijsinstellingen.
Argumenten van partijen
15      De Commissie betoogt in de eerste plaats dat het Italiaanse recht geen enkele op grond van clausule 5, punt 1, onder b) en c), van de raamovereenkomst vastgestelde maatregel bevat om de totale duur van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd die met vervangend ATO‑personeel kunnen worden afgesloten, of het aantal verlengingen van zulke overeenkomsten, te begrenzen. Uit artikel 36, lid 5 quinquies, van wetsbesluit nr. 165/2001 en artikel 29, lid 2, onder c), van wetsbesluit nr. 81/2015 volgt immers dat de bepalingen inzake de maximumduur van en het maximumaantal overeenkomsten voor bepaalde tijd die overheidsinstanties met het oog op de aanwerving van hun personeel
kunnen sluiten, niet van toepassing zijn op overeenkomsten met het ATO‑personeel van openbare onderwijsinstellingen. Bovendien, voor zover artikel 1, lid 131, van wet nr. 107/2015 voorheen grenzen stelde in dit verband, is deze bepaling ingetrokken bij wetsbesluit nr. 87/2018.
16      In de tweede plaats betoogt de Commissie dat het Italiaanse recht evenmin de in clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst bedoelde maatregelen bevat
betreffende de objectieve redenen die vernieuwingen van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd met het ATO‑personeel van openbare onderwijsinstellingen zouden kunnen rechtvaardigen.
17      Ten eerste bevatten, volgens de Commissie, de bepalingen van artikel 4, leden 1 en 11, van wet nr. 124/1999 die het mogelijk maken om ATO‑personeel aan te werven voor de tijdelijke invulling van vacante en vrije posten in het openbaar onderwijs, geen enkele verwijzing naar een vereiste, zoals een aan het openbaar onderwijs eigen zijnde flexibiliteitsvereiste, dat onder het begrip „objectieve redenen” in de zin van clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst kan vallen. Bovendien lijken de door het Ministero dell’Istruzione (ministerie van Onderwijs, Italië) gepubliceerde cijfers over de ontwikkeling van de leerlingenpopulatie en de samenstelling van het personeelsbestand het bestaan van een dergelijk flexibiliteitsvereiste te weerleggen. Zo is het aantal leerlingen sinds het schooljaar 2017/2018 gestaag gedaald, terwijl het aantal en het aandeel van het ATO‑personeel met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd tijdens dezelfde periode juist zijn gestegen.
18      De Commissie leidt hieruit af dat het weliswaar denkbaar is dat de in het geding zijnde nationale regelgeving, in theorie, kan berusten op een objectieve reden, zoals een behoefte aan flexibiliteit die verband houdt met de bijzonderheden van het openbaar onderwijs, maar dat een dergelijk vereiste in de praktijk niet bestaat.
19      Ten tweede is het enkele bestaan van een objectieve reden hoe dan ook niet voldoende om vast te stellen dat de betrokken nationale regelgeving in overeenstemming is met clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst, aangezien, gelet op de lessen van het arrest van 26 november 2014, Mascolo e.a. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401), uit die regelgeving ook objectieve en transparante criteria moeten kunnen worden afgeleid om na te gaan of de verlenging van met vervangend ATO‑personeel gesloten overeenkomsten voor bepaalde tijd daadwerkelijk beantwoordt aan een echte behoefte en in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
20      Uit de betrokken nationale regelgeving kunnen echter geen dergelijke criteria worden afgeleid. Integendeel, het is in werkelijkheid juist gebruikelijk dat ATO‑personeel op basis van overeenkomsten voor bepaalde tijd wordt aangeworven. Om deel te kunnen nemen aan vergelijkende onderzoeken voor vaste posten voor vervangend ATO‑personeel moeten kandidaten namelijk eerst zijn aangeworven op basis van een overeenkomst voor bepaalde tijd en ten minste twee dienstjaren hebben gewerkt, hetgeen kennelijk in tegenspraak is met het uitgangspunt van de raamovereenkomst, namelijk dat arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd de algemene vorm van arbeidsverhouding zijn. Bovendien worden deze vergelijkende onderzoeken niet volgens een vast tijdschema
georganiseerd, aangezien zij afhangen van budgettaire beperkingen en het natuurlijk verloop van het personeel in vaste dienst.
21      Volgens de Commissie wordt het vervangend ATO‑personeel dus aangeworven via overeenkomsten voor bepaalde tijd zonder dat de toepasselijke nationale wetgeving voorziet in objectieve redenen in de zin van clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst, aangezien die wetgeving het juist mogelijk maakt om dergelijke overeenkomsten te gebruiken om aan permanente behoeften te voldoen. In haar memorie van repliek merkt de Commissie hieromtrent op dat de Italiaanse Republiek dit in haar verweerschrift zelf heeft erkend door te stellen dat het ATO‑personeel voor bepaalde tijd wordt aangeworven om „structurele personeelstekorten” op te vangen.
22      In de derde plaats, en volledigheidshalve, voegt de Commissie hieraan toe dat, mocht de Italiaanse Republiek van mening zijn dat de in de afgelopen jaren georganiseerde vergelijkende onderzoeken onder het begrip „gelijkwaardige wettelijke maatregelen” in de zin van clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst vallen, moet worden overwogen dat een dergelijk vergelijkend onderzoek slechts een eenmalige maatregel is waarmee hooguit – in bepaalde opzichten – een einde kan worden gemaakt aan een reeds gepleegd misbruik, zonder dat daarmee kan worden vermeden dat in de toekomst misbruik wordt gemaakt van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd ten aanzien van het ATO‑personeel van openbare onderwijsinstellingen. Hetzelfde geldt voor de door de Italiaanse Republiek aangehaalde wetsontwerpen, die van toepassing zijn op slechts een beperkt aantal schooljaren.
23      De Italiaanse Republiek is van mening dat zij de uit clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst voortvloeiende verplichtingen is nagekomen.
24      In de eerste plaats merkt deze lidstaat op dat toegang tot vaste aanstellingen in het openbaar onderwijs wordt verkregen op basis van de selectieprocedures van artikel 554 van wetsbesluit nr. 297/1994, die uitsluitend openstaan voor ATO‑personeel zonder vaste aanstelling met ten minste twee dienstjaren, en waarbij rekening wordt gehouden met opgedane ervaring. Aldus maakt de diensttijd die in het kader van een overeenkomst voor bepaalde tijd is vervuld
het mogelijk om deze ervaring formeel te erkennen en draagt deze diensttijd bij tot het sluiten van een overeenkomst voor onbepaalde tijd. Om die reden is deze regeling altijd zo opgezet geweest dat
de vernieuwing van
overeenkomsten voor bepaalde tijd met vervangend ATO‑personeel wordt bevorderd, aangezien dergelijke vernieuwingen de toegang tot een vaste aanstelling vergemakkelijken. Vanuit datzelfde oogpunt is besloten om – bij wetsbesluit nr. 87/2018 –
de maximumduur van 36 maanden af te schaffen die voorheen voor dergelijke overeenkomsten gold krachtens
artikel 1, lid 131, van wet nr. 107/2015.
25      In de tweede plaats
houdt een dergelijk aanwervingsmechanisme rekening met de bijzonderheden van het schoolsysteem,
te weten de sterk variërende vraag naar ATO‑personeel, die afhangt van het aantal schoolgaande kinderen en het geografische gebied waar zij onderwijs volgen, en de nauwe band tussen het benodigd aantal ATO‑personeelsleden en de omvang van de leerlingenpopulatie. Deze bijzonderheden vormen „objectieve redenen” in de zin van clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst.
26      Dienaangaande benadrukt de Italiaanse Republiek ten eerste dat deze bepaling niet lijkt te vereisen dat dergelijke objectieve redenen in positief recht worden vastgelegd.
27      Ten tweede
vloeit de door de Commissie genoemde toename van het ATO‑personeel voort uit de noodzaak om het structurele personeelstekort op te vangen binnen een op rotatie gebaseerd systeem. Wat dit laatste betreft, heeft de Italiaanse Republiek evenwel in haar dupliek benadrukt dat zij niet bedoelt dat dit structurele personeelsgebrek op zichzelf een objectieve reden vormt in de zin van clausule 5, punt 1, onder a), van de kaderovereenkomst.
28      In de derde plaats heeft het ministerie van Onderwijs tussen 2019 en 2021 het gebruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd beperkt door verschillende aanwervingsprocedures uit te voeren. Voorts heeft het voor het schooljaar 2023/2024 toestemming gekregen om in totaal
9 975 personeelsleden in vaste dienst aan te werven, waarvan 2 163 administratieve assistenten, 717 technische assistenten, 7 066 schoolmedewerkers, 13 technische schoolmedewerkers (tewerkgesteld in landbouwbedrijven), 8 garderobemedewerkers, 4 koks en 4 verplegers.
29      In de vierde plaats merkt de Italiaanse Republiek op, zonder afstand te doen van haar verweermiddelen, dat zij werkt aan amendementen van de toepasselijke regelgeving waarmee wordt beoogd om alle vervangende ATO‑personeelsleden van openbare onderwijsinstellingen een serieuze kans op een vast dienstverband te bieden door alle momenteel vacante vaste functies onmiddellijk te bezetten, in afwijking van de normale aanwervingswijze voor ATO‑personeel. Bovendien wordt er voor het ATO‑personeel een nieuw functieclassificatiesysteem voorbereid, met nieuwe mechanismen voor bevordering en aanwerving. Iedere eventuele hervorming van aanwervingsmechanismen moet echter tot stand komen op basis van een dialoog met de sociale partners en de andere betrokken administraties.
30      De Italiaanse Republiek verzoekt het Hof derhalve om het beroep van de Commissie ongegrond te verklaren of, subsidiair, de behandeling van de zaak te schorsen krachtens artikel 55 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof zodat zij binnen een redelijke termijn de nodige wetswijzigingen kan aanbrengen.
Beoordeling door het Hof
31      Er zij aan herinnerd dat clausule 5 van de raamovereenkomst, waarmee wordt beoogd uitvoering te geven aan een van de doelstellingen van de raamovereenkomst, namelijk het vaststellen van een kader voor het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, in punt 1 de lidstaten de verplichting oplegt om op effectieve en bindende wijze ten minste één van de in die bepaling genoemde maatregelen vast te stellen wanneer er in hun nationale recht geen gelijkwaardige wettelijke maatregelen bestaan. De drie in punt 1, onder a) tot en met c), van die clausule genoemde maatregelen betreffen respectievelijk de objectieve redenen die een vernieuwing van dergelijke arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen rechtvaardigen, de maximale totale duur van deze opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen en het aantal malen dat dergelijke overeenkomsten of verhoudingen mogen worden vernieuwd (arrest van 19 maart 2020, Sánchez Ruiz e.a., C‑103/18 en C‑429/18, EU:C:2020:219, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32      De lidstaten beschikken in dat verband over een beoordelingsmarge, aangezien zij naar keuze een of meer van de in clausule 5, punt 1, onder a) tot en met c), van de raamovereenkomst genoemde maatregelen kunnen invoeren, of gebruik kunnen maken van bestaande gelijkwaardige wettelijke maatregelen (arrest van 25 oktober 2018,
Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33      Wat in casu in de eerste plaats de in
clausule 5, punt 1, onder b) en onder c), van de raamovereenkomst bedoelde maatregelen betreft, die betrekking hebben op de maximumduur van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en het aantal vernieuwingen daarvan, zet de Commissie uiteen, zonder te worden weersproken door de Italiaanse Republiek, dat in het Italiaanse recht geen dergelijke maatregelen bestaan voor het ATO‑personeel van openbare onderwijsinstellingen. Zij wijst er in dit verband op dat de Italiaanse wettelijke bepalingen die de maximumduur en het maximumaantal vaststellen van de arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd die de overheid mag sluiten met het oog op de aanwerving van haar personeel, uitdrukkelijk niet van toepassing zijn op overeenkomsten met ATO‑personeel, terwijl de bepaling die voorheen voor dergelijke overeenkomsten een maximumduur van 36 maanden voorschreef, in 2018 is ingetrokken.
34      Ter betwisting van de stellingen van de Commissie merkt de Italiaanse Republiek op dat de bepaling die voor met ATO‑personeel afgesloten arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd een maximumduur van 36 maanden voorschreef weliswaar inderdaad is ingetrokken, maar dat dit in werkelijkheid bedoeld was om het personeel ervaring te laten opbouwen middels de herhaalde arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en om aldus hun kansen te vergroten op aanstelling in vaste dienst in een later stadium, waarbij namelijk onder meer rekening wordt gehouden met opgedane ervaring.
35      Vastgesteld moet worden dat een dergelijk betoog enkel bevestigt dat het Italiaanse recht geen maatregelen voorschrijft om de duur of het aantal van met ATO‑personeel afgesloten arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te beperken, en bijgevolg geen maatregelen voorschrijft om het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te voorkomen in de zin van clausule 5, punt 1, onder b) en onder c), van de raamovereenkomst.
36      In die omstandigheden moet in de tweede plaats worden nagegaan of het Italiaanse recht voor met vervangend ATO‑personeel afgesloten arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd voorziet in de in clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst bedoelde maatregel betreffende objectieve redenen die een vernieuwing van arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd kunnen rechtvaardigen.
37      In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat het begrip „objectieve redenen” aldus moet worden opgevat dat het ziet op precieze en concrete omstandigheden die een bepaalde activiteit kenmerken en dus kunnen rechtvaardigen dat in die bijzondere context gebruik wordt gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Die omstandigheden kunnen met name voortvloeien uit de bijzondere aard van de taken waarvoor dergelijke overeenkomsten zijn gesloten en uit de inherente kenmerken ervan, of in voorkomend geval uit het nastreven van een rechtmatige doelstelling van sociaal beleid van een lidstaat (arrest van 26 november 2014, Mascolo e.a., C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38      Daarentegen zou een nationale bepaling die zich ertoe beperkt via een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling op algemene en abstracte wijze de mogelijkheid te creëren om gebruik te maken van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, niet voldoen aan de in het vorige punt van het onderhavige arrest omschreven vereisten. Uit een dergelijke louter formele bepaling kunnen immers geen objectieve en transparante criteria worden afgeleid om na te gaan of de vernieuwing van dergelijke overeenkomsten werkelijk aan een echte behoefte beantwoordt, geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken en daartoe noodzakelijk is. Een dergelijke bepaling brengt dus een reëel risico van misbruik van dit type overeenkomst met zich mee
en is dan ook in strijd is met het doel en de nuttige
werking van de raamovereenkomst (arrest van 26 november 2014, Mascolo e.a., C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39      In casu blijkt uit de toelichting van de Commissie dat haar kritiek hoofdzakelijk betrekking heeft op de bepalingen van artikel 4, leden 1 en 11, van wet nr. 124/1999, die eveneens aan de orde waren in de zaak van 26 november 2014, Mascolo e.a. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401), en op grond waarvan, in hun samenhang gelezen, posten voor ATO‑personeel die „uiterlijk op 31 december daadwerkelijk vacant en beschikbaar zijn”
ingevuld kunnen worden door middel van vervangingsovereenkomsten voor de duur van een schooljaar
„in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van [...] personeel in vaste dienst”.
40      Ten eerste, ook al lijkt de Italiaanse Republiek zich in de onderhavige zaak niet te beroepen op de noodzaak om posten voor personeel in vaste dienst tijdelijk in te vullen in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van vast personeel als objectieve reden in de zin van clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst, moet
er toch, gelet op de argumenten van de Commissie dienaangaande en op de uitdrukkelijk naar deze behoefte verwijzende bewoordingen van artikel 4, lid 1, van wet nr. 124/1999, aan worden herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat een dergelijke behoefte het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd kan rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 26 november 2014, Mascolo e.a., C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401, punt 96).
41      Om een met een dergelijke behoefte rekening houdende nationale regeling te kunnen beschouwen als door een objectieve reden gerechtvaardigd, moeten de bevoegde autoriteiten bij de concrete toepassing van die regeling evenwel objectieve en transparante criteria kunnen uitwerken om na te gaan of de vernieuwing van overeenkomsten voor bepaalde tijd daadwerkelijk beantwoordt aan een werkelijke behoefte, geschikt is
om de nagestreefde doelstelling te bereiken en daartoe noodzakelijk is, met dien verstande dat die regeling niet kan worden gerechtvaardigd op grond van clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst indien zij een dergelijke verlenging mogelijk maakt om te voorzien in behoeften die in werkelijkheid niet tijdelijk maar juist permanent zijn (zie in die zin arrest van 26 november 2014, Mascolo e.a., C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401, punten 99 en 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42      In dit verband betoogt de Commissie, zonder daaromtrent door de Italiaanse Republiek te zijn tegengesproken, dat de betrokken nationale regelgeving geen duidelijke termijn stelt voor de organisatie van vergelijkende onderzoeken, waarbij zij opmerkt dat deze organisatie onderworpen is aan budgettaire beperkingen en bovendien afhangt van het natuurlijke verloop van het personeel in vaste dienst. Daarnaast merkt de Commissie op dat de mogelijkheid voor vervangend ATO‑personeel om deel te nemen aan dergelijke vergelijkende onderzoeken afhankelijk is van de voorwaarde dat het betrokken personeelslid ten minste twee jaar in dienst is geweest op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, hetgeen de Italiaanse Republiek overigens zelf heeft bevestigd onder verwijzing naar artikel 554 van wetsbesluit nr. 297/1994, dat in het bijzonder betrekking heeft op de aanstelling in vaste dienst middels vergelijkende onderzoeken en waarvan lid 2
een dergelijke voorwaarde vaststelt.
43      Deze omstandigheden – die de Italiaanse Republiek niet heeft weerlegd, of eigenlijk zelfs heeft erkend – tonen aan dat de betrokken nationale regelgeving weliswaar het gebruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd voor vervangingen
gedurende een jaar van vacante en beschikbare posten in openbare scholen formeel beperkt tot een tijdvak dat
duurt tot en met de afronding van vergelijkende onderzoeken, maar het niet mogelijk maakt om
te waarborgen dat de concrete toepassing van deze objectieve reden, gelet op de bijzondere kenmerken van de betrokken activiteit en de voorwaarden voor de uitoefening ervan, in overeenstemming is met de vereisten van de raamovereenkomst.
Deze regelgeving maakt het integendeel, in strijd met clausule 5, punt 1, onder a), mogelijk om dergelijke overeenkomsten te verlengen om aan behoeften te voldoen die in werkelijkheid niet tijdelijk maar permanent zijn (zie in die zin arrest van 26 november 2014, Mascolo e.a., C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401, punten 108 en 109).
44      In het bijzonder leidt de omstandigheid dat ATO-personeel volgens
artikel 554, lid 2, van wetsbesluit nr. 297/1994, om te kunnen deelnemen aan vergelijkende onderzoeken voor vaste aanstellingen en aldus een vaste functie te kunnen verkrijgen, „ten minste twee jaar
in dienst [moet zijn geweest] in een functie die overeenkomt met de functie waarvoor de vergelijkende onderzoeken worden georganiseerd”, op zich, en ongeacht de onzekere en onvoorzienbare aard van de organisatie van die vergelijkende onderzoeken, tot een verhoogd risico op misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, aangezien dergelijke overeenkomsten gedurende deze minimumperiode van twee jaar kunnen worden verlengd zonder dat hoeft te worden gewaarborgd dat de behoefte aan een dergelijke verlenging tijdelijk en niet permanent is.
45      In die omstandigheden kan de in artikel 4, lid 1, van wet nr. 124/1999 genoemde behoefte om vaste posten tijdelijk in te vullen in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van personeel in vaste dienst, in casu niet worden beschouwd als een „objectieve reden” die de vernieuwing van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd met het ATO‑personeel van openbare onderwijsinstellingen rechtvaardigt
overeenkomstig de vereisten van clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst.
46      Wat
ten tweede de aan het openbaar onderwijs eigen zijnde behoefte aan flexibiliteit betreft waarop de Italiaanse Republiek zich beroept, zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat een dergelijke behoefte, met name voor zover deze erin bestaat dat het aantal werknemers in het openbaar onderwijs moet worden afgestemd op het aantal leerlingen, in beginsel ook kan gelden als „objectieve reden” in de zin van clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst (zie in die zin arrest van 26 november 2014, Mascolo e.a., C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401, punten 94 en 95).
47      In casu is het weliswaar denkbaar dat de
leden 2 en 3 van artikel 4 van wet nr. 124/1999 tegemoetkomen aan een dergelijke behoefte aan flexibiliteit bij de aanwerving van ATO‑personeel, aangezien
deze bepalingen beogen de mogelijkheid te bieden om andere tijdelijk beschikbare posten te vullen dan die welke vacant zijn, maar bevatten de in punt 39 van het onderhavige arrest genoemde leden 1 en 11 van dat artikel, die betrekking hebben op vacante en beschikbare posten voor ATO‑personeel, niets dat erop kan wijzen dat zij daadwerkelijk bedoeld zijn om aan een dergelijke flexibiliteitsbehoefte
te beantwoorden, laat staan
om de voorwaarden vast te leggen die een kader scheppen voor de mogelijkheid
om met dit personeel opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd af te sluiten.
48      Zelfs al zou de betrokken nationale regelgeving het door de Italiaanse Republiek aangevoerde doel nastreven, dat wil zeggen een mogelijkheid bieden om rekening te houden met de aan het openbaar onderwijs eigen zijnde behoefte aan flexibiliteit, voldoet de uit deze regelgeving voortvloeiende rechtspositie van het ATO‑personeel, zoals deze aan het Hof is voorgelegd, in die omstandigheden niet aan de vereisten van duidelijkheid en nauwkeurigheid waaraan nationale omzettingsmaatregelen moeten voldoen.
49      Een dergelijk doel volstaat immers niet om deze regelgeving in overeenstemming te brengen met clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst, aangezien daarmee niet wordt aangetoond dat er –
overeenkomstig de in punt 37 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak – sprake is van precieze en concrete omstandigheden die de betrokken activiteit kenmerken en dus rechtvaardigen dat in die bijzondere context gebruik wordt gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (zie naar analogie arrest van 26 februari 2015, Commissie/Luxemburg, C‑238/14, EU:C:2015:128, punt 50).
50      Dit geldt in casu des te meer aangezien de vacante en beschikbare posten waarop artikel 4, leden 1 en 11, van wet nr. 124/1999 betrekking heeft, bestemd zijn om door personeel in vaste dienst te worden gevuld en dus a priori niet tijdelijk maar permanent van aard zijn.
51      Hieruit volgt dat de flexibiliteitsbehoefte die eigen is aan het openbaar onderwijs, zoals ingeroepen door de Italiaanse Republiek, in casu niet kan worden aanvaard als grond om aan te nemen dat de betrokken nationale regelgeving, in overeenstemming met clausule 5, punt 1, onder a), van de raamovereenkomst, voorziet in een „objectieve reden” die de vernieuwing rechtvaardigt van de arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd die worden afgesloten met het ATO‑personeel van openbare onderwijsinstellingen.
52      Wat betreft, in de derde plaats, het eventuele bestaan in het Italiaanse recht van „gelijkwaardige wettelijke maatregelen” in de zin van clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst, zij eraan herinnerd dat deze uitdrukking ziet op elke nationale maatregel die, net als de in die clausule genoemde maatregelen, misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd daadwerkelijk beoogt te voorkomen (arrest van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53      In casu moet worden gepreciseerd dat, hoewel de Commissie wijst op de mogelijkheid dat de Italiaanse Republiek zou kunnen trachten zich te beroepen op de vaststelling van dergelijke gelijkwaardige wettelijke maatregelen op grond dat zij de laatste jaren een reeks vergelijkende onderzoeken heeft georganiseerd om een aanzienlijk aantal ATO‑personeelsleden een vaste aanstelling te geven, er geen aanwijzingen zijn dat deze lidstaat de organisatie van deze vergelijkende onderzoeken daadwerkelijk als „gelijkwaardige wettelijke maatregel” heeft willen inroepen.
54      Hoe dan ook is het waar dat het Hof heeft geoordeeld dat de organisatie, binnen de gestelde termijnen, van selectieprocedures voor de definitieve invulling van posten die tijdelijk door werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd worden bezet, kan voorkomen dat de precaire status van deze werknemers wordt bestendigd, door te verzekeren dat de door hen bezette posten snel definitief worden ingevuld. Zo kan een dergelijke maatregel geschikt zijn om misbruik van opeenvolgende arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen en dus een „gelijkwaardige wettelijke maatregel” vormen (zie in die zin arrest van 19 maart 2020, Sánchez Ruiz e.a., C‑103/18 en C‑429/18, EU:C:2020:219, punten 93‑95).
55      Zoals de Commissie heeft benadrukt, zonder hieromtrent door de Italiaanse Republiek te zijn tegengesproken, blijkt in casu echter dat de vergelijkende onderzoeken die recent zijn georganiseerd om ATO‑personeelsleden een vaste aanstelling te bieden, niet binnen exacte daartoe vastgestelde termijnen zijn georganiseerd maar, integendeel, ad
hoc en op onvoorzienbare wijze, zoals de in punt 42 van het onderhavige arrest bedoelde vergelijkende onderzoeken, zodat zij om analoge redenen als die welke in de punten 43 en 44 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet, niet kunnen worden beschouwd als een „gelijkwaardige wettelijke maatregel” in de zin van clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst (zie in die zin arrest van 19 maart 2020, Sánchez Ruiz e.a., C‑103/18 en C‑429/18, EU:C:2020:219, punt 98).
56      Ten slotte, in de vierde plaats, voor zover de Italiaanse Republiek meent dat de procedure moet worden geschorst in afwachting van de vaststelling van bepaalde wetswijzigingen die momenteel worden voorbereid en die nieuwe mechanismen voor de bevordering en de aanwerving van ATO‑personeel omvatten die, volgens haar, een einde kunnen maken aan elke eventuele niet-nakoming van clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst, kan een dergelijk betoog niet slagen. Dienaangaande volstaat het eraan te herinneren dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (arrest van 14 april 2005, Commissie/Luxemburg, C‑519/03, EU:C:2005:234, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak), te weten, in casu, op 19 juni 2023.
57      Derhalve moet worden vastgesteld dat de betrokken nationale regelgeving geen van de in
clausule 5, punt 1, onder a) tot en met c), van de raamovereenkomst opgenomen maatregelen bevat, noch gelijkwaardige wettelijke maatregelen in de zin van deze bepaling. Bijgevolg is het door de Commissie ingestelde beroep gegrond.
58      Gelet op al het voorgaande moet worden geoordeeld dat de Italiaanse Republiek, door geen maatregelen te hebben vastgesteld ter voorkoming van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd met betrekking tot het vervangend ATO‑personeel van openbare onderwijsinstellingen, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens clausule 5 van de raamovereenkomst.
Kosten
59      Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de niet-nakoming is vastgesteld, dient de Italiaanse Republiek overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart:
1)      Door geen maatregelen te hebben vastgesteld ter voorkoming van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd met betrekking tot het vervangend administratief, technisch en ondersteunend personeel van openbare onderwijsinstellingen, is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens clausule 5 van de op 18 maart 1999 gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
2)      De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
*      Procestaal: Italiaans.