Zaak T‑142/21
(Gedeeltelijke publicatie)
Wizz Air Hungary Légiközlekedési Zrt. (Wizz Air Hungary Zrt.)
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer – uitgebreid) van 29 maart 2023
„Staatssteun – Roemeense luchtvervoermarkt – Steun van Roemenië aan Blue Air in het kader van de COVID-19-pandemie – Reddingssteun aan Blue Air – Door de Roemeense Staat gegarandeerde lening – Besluit om geen bezwaar te maken – Beroep tot nietigverklaring – Steunmaatregel tot herstel van de schade veroorzaakt door een buitengewone gebeurtenis – Artikel 107, lid 2, onder b), VWEU – Raming van de schade – Oorzakelijk verband – Reeds bestaande financiële moeilijkheden bij de begunstigde onderneming – Inaanmerkingneming van de vermijdbare kosten – Richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Bijdrage van de steun aan een doelstelling van gemeenschappelijk belang – Eenmalige reddingssteun – Beginsel van non-discriminatie – Vrijheid van dienstverrichting – Vrijheid van vestiging – Motiveringsplicht”
1.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Met de interne markt verenigbare steun – Steunmaatregelen tot herstel van de schade die is veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Strikte uitlegging
[Art. 107, lid 2, b), VWEU]
(zie punten 15‑17)
2.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Met de interne markt verenigbare steun – Steunmaatregelen tot herstel van de schade die is veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Rechtstreekse subsidie ten gunste van een luchtvaartmaatschappij teneinde de haar door de COVID-19-pandemie berokkende schade te vergoeden – Toetsing aan artikel 107, lid 2, onder b), VWEU – Criteria
[Art. 107, lid 2, b), VWEU]
(zie punten 18‑36)
3.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Met de interne markt verenigbare steun – Steunmaatregelen tot herstel van de schade die is veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Beoordeling – Steunmaatregel die niet alle door een buitengewone gebeurtenis veroorzaakte schade vergoedt – Daaronder begrepen
[Art. 107, lid 2, b), VWEU]
(zie punten 37‑44)
4.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Onderneming in moeilijkheden – Onderneming in moeilijkheden die geen deel uitmaakt van een ondernemingsgroep – Onderneming die in aanmerking komt voor steun op grond van de richtsnoeren
[Artikel 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punt 22]
(zie punten 55‑59)
5.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Nastreven van een doelstelling van gemeenschappelijk belang – Maatregel die beoogt sociale tegenspoed te voorkomen of marktfalen aan te pakken – Risico van onderbreking van een belangrijke dienst die moeilijk te dupliceren is in geval van het verdwijnen van de steunbegunstigde
[Artikel 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 43 en 44]
(zie punten 63‑71, 82‑85, 91, 94, 95)
6.      Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie – Beoordeling van de rechtmatigheid aan de hand van de gegevens die beschikbaar waren op het tijdstip van de vaststelling van het besluit – Verplichting voor de Commissie om alle informatie in te winnen die verband houdt met de zaak en tot het publieke domein behoort – Geen
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 146‑148)
7.      Vrij verrichten van diensten – Verdragsbepalingen – Werkingssfeer – Diensten op het gebied van het vervoer in de zin van artikel 58, lid 1, VWEU – Luchtvervoersdiensten – Bijzondere rechtsregeling
(Art. 56, 58, lid 1, en 100, lid 2, VWEU)
(zie punten 180, 181)
8.      Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen een nationale maatregel – Motiveringsplicht – Niet-nakoming – Geen
[Art. 107, lid 2, b), en lid 3, c), en art. 296 VWEU]
(zie punten 196‑208)
Samenvatting
Het beroep tegen het besluit van de Commissie waarbij steun van Roemenië aan de luchtvaartmaatschappij Blue Air in het kader van de COVID-19-pandemie is goedgekeurd, wordt in zijn geheel verworpen
Op 18 augustus 2020 heeft Roemenië bij de Europese Commissie een steunmaatregel voor luchtvaartmaatschappij Blue Air Aviation S.A. (hierna: „Blue Air”) aangemeld, in de vorm van een door de Staat gegarandeerde lening van ongeveer 62 130 000 EUR met rentesubsidie.
De aangemelde maatregel omvatte twee onderscheiden steunmaatregelen, die waren gebaseerd op twee verschillende rechtsgrondslagen en die elk een bepaald steunbedrag betroffen. De eerste steunmaatregel bestond in een lening van 28 290 000 EUR die bedoeld was om Blue Air te compenseren voor de schade die zij in de periode van 16 maart tot en met 30 juni 2020 rechtstreeks had geleden door de annulering of de omboeking van haar vluchten als gevolg van de invoering van reisbeperkingen in het kader van de Covid-19-pandemie (hierna: „schadevergoedingsmaatregel”). De tweede steunmaatregel betrof een lening van 33 840 000 EUR om de dringende liquiditeitsbehoeften van Blue Air als gevolg van de zware exploitatieverliezen door de pandemie gedeeltelijk te dekken (hierna: „reddingssteun”).
Zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, heeft de Commissie bij besluit van 20 augustus 2020(1) vastgesteld dat de aangemelde maatregel staatssteun vormde, waarvan de twee onderdelen verenigbaar waren met de interne markt. Zo heeft de Commissie de schadevergoedingsmaatregel verenigbaar met de interne markt verklaard op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU(2) en de reddingssteun op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU(3), gelezen in samenhang met de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (hierna: „richtsnoeren”)(4).
De luchtvaartmaatschappij Wizz Air Hungary Zrt. heeft beroep tot nietigverklaring van dat besluit ingesteld. Het Gerecht (Tiende kamer – uitgebreid) verwerpt dit beroep. In zijn arrest bevestigt het Gerecht de analyse van de Commissie dat de aangemelde maatregel verenigbaar is met de interne markt.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats verwerpt het Gerecht het middel tot nietigverklaring volgens hetwelk artikel 107, lid 2, onder b), VWEU onjuist is toegepast. In dit verband verweet verzoekster de Commissie met name dat zij fouten heeft gemaakt bij de raming van de schade die Blue Air heeft geleden als gevolg van de reisbeperkingen die naar aanleiding van de Covid-19-pandemie zijn opgelegd.
In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat overeenkomstig artikel 107, lid 2, onder b), VWEU uitsluitend de economische schade die het rechtstreekse gevolg is van natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen kan worden vergoed. Hieruit volgt dat steunmaatregelen die meer vergoeden dan de door de begunstigden geleden verliezen, niet vallen onder artikel 107, lid 2, onder b), VWEU. Voorts brengt het Gerecht in herinnering dat het schadeveroorzakende feit, zoals omschreven in het bestreden besluit, de belangrijkste oorzaak moet zijn van de schade die de betrokken steun beoogt te herstellen en daaraan rechtstreeks ten grondslag moet liggen.
Om de schadevergoedingsmaatregel verenigbaar te kunnen verklaren op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, diende de Commissie bijgevolg nauwgezet na te gaan of de naar aanleiding van de Covid-19-pandemie opgelegde reisbeperkingen daadwerkelijk de belangrijkste oorzaak waren van de schade die deze maatregel beoogde te compenseren dan wel of een deel van de schade daarentegen het gevolg was van de reeds bestaande moeilijkheden bij Blue Air.
In het licht van deze overwegingen wijst het Gerecht met name verzoeksters argument af dat de Commissie de door Blue Air als gevolg van de Covid-19-pandemie geleden schade heeft overschat door de verliezen van deze luchtvaartmaatschappij die voortvloeiden uit de reeds bestaande moeilijkheden, niet uit te sluiten. Dienaangaande preciseert het Gerecht dat de Commissie de werkelijke financiële situatie van Blue Air heeft vergeleken met een nulscenario dat zich zou hebben voorgedaan indien er geen sprake was geweest van reisbeperkingen en dat was gebaseerd op de inkomsten en kosten die in de begroting 2020 voor de periode van 16 maart tot en met 30 juni 2020 waren opgenomen. Bij de formulering van dat nulscenario heeft de Commissie de reeds vóór de Covid-19-pandemie bestaande moeilijkheden bij Blue Air in aanmerking genomen. Aangezien die moeilijkheden ook tot uiting kwamen in de werkelijke resultaten van Blue Air en dus waren vervat in de twee scenario’s die de Commissie heeft vergeleken, concludeert het Gerecht dat de impact ervan geneutraliseerd was bij de berekening van de schade van Blue Air als gevolg van de reisbeperkingen die naar aanleiding van de Covid-19-pandemie waren opgelegd.
In de tweede plaats verwerpt het Gerecht het middel tot nietigverklaring volgens hetwelk artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, gelezen in het licht van de richtsnoeren, onjuist is toegepast. In dit verband betoogde verzoekster met name dat de Commissie een fout heeft gemaakt door te verklaren dat met de reddingssteun een doelstelling van gemeenschappelijk belang werd nagestreefd in de zin van punt 43 van de richtsnoeren.
Dienaangaande merkt het Gerecht op dat uit punt 43 van de richtsnoeren volgt dat aangemelde steun, om op grond van de richtsnoeren verenigbaar met de interne markt te kunnen worden verklaard, een doelstelling van gemeenschappelijk belang moet nastreven, door in te zetten op het voorkomen van sociale tegenspoed of op het aanpakken van marktfalen. Dit wordt bevestigd door punt 44 van de richtsnoeren, volgens hetwelk lidstaten moeten aantonen dat het verdwijnen van de begunstigde onderneming het risico inhoudt op ernstige sociale tegenspoed of zwaar marktfalen, met name door aan te tonen dat er een risico bestaat op verstoring van een belangrijke dienst die moeilijk te dupliceren is en dat het voor concurrenten moeilijk zou zijn om zomaar in te stappen.
Wat de vraag betreft of de door Blue Air verrichte dienst belangrijk was, blijkt uit het besluit van de Commissie dat deze luchtvaartmaatschappij de connectiviteit van Roemenië waarborgde door binnenlandse en internationale luchtroutes te bedienen waarbij zij zich richtte op twee categorieën passagiers die voor hun verplaatsingen grotendeels zijn aangewezen op lowcostvluchten, te weten kleine lokale ondernemers en de Roemeense gemeenschap in het buitenland. Volgens de Commissie waren de luchtvervoersdiensten van Blue Air ook moeilijk te dupliceren omdat de andere lowcostmaatschappijen nauwelijks of helemaal niet actief waren op de meeste routes van Blue Air, en deze laatste dus een niche bezette die niet werd geëxploiteerd door andere lowcostmaatschappijen op de Roemeense markt.
Aangezien geen van de door verzoekster aangevoerde argumenten kan afdoen aan deze vaststellingen, komt het Gerecht tot de slotsom dat de Commissie zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het van de markt verdwijnen van Blue Air een concreet risico zou inhouden op onderbreking van sommige luchtvervoersdiensten die in de bijzondere omstandigheden van het concrete geval belangrijk en moeilijk te dupliceren worden geacht, zodat met de aangemelde steun een doelstelling van gemeenschappelijk belang wordt nagestreefd.
Daar de overige door verzoekster aangevoerde middelen ook ongegrond zijn, verwerpt het Gerecht het beroep in zijn geheel.
1      Besluit C(2020) 5830 final van de Commissie van 20 augustus 2020 betreffende steunmaatregel SA.57026 (2020/N) – Roemenië – COVID-19: Steun aan Blue Air.
2      Overeenkomstig deze bepaling zijn steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen verenigbaar met de interne markt.
3      Krachtens deze bepaling kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
4      Richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (PB 2014, C 249, blz. 1).