62023CJ0019
PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
11. studenoga 2025. (
*1
)
Sadržaj
I. Pravni okvir
A. UFEU
B. Pobijana direktiva
II. Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
III. O tužbi
A. Glavni tužbeni zahtjev kojim se traži poništenje pobijane direktive
1. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 153. stavka 5. UFEU‑a i zlouporabi ovlasti koje su Ugovorima dodijeljene zakonodavcu Unije
a) Argumentacija stranaka
b) Ocjena Suda
1) Cilj i sadržaj pobijane direktive
2) Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi isključenja nadležnosti u vezi s „plać[ama]”
i) Članak 4. pobijane direktive
ii) Članak 5. pobijane direktive
iii) Članak 6. pobijane direktive
3) Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi isključenja nadležnosti u vezi s „pravo[m] na udruživanje”
2. Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na nemogućnosti donošenja pobijane direktive na temelju članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a
a) Argumentacija stranaka
b) Ocjena Suda
B. Podredni zahtjev za poništenje članka 4. stavka 1. točke (d) i/ili članka 4. stavka 2. pobijane direktive
IV. Troškovi
„Tužba za poništenje – Direktiva (EU) 2022/2041 – Primjerene minimalne plaće u Europskoj uniji – Članak 153. stavak 1. točka (b) UFEU‑a – Članak 153. stavak 2. točka (b) UFEU‑a – Poštovanje nadležnosti koje su Ugovorima dodijeljene Uniji – Članak 153. stavak 5. UFEU‑a – Isključenja nadležnosti – ‚Plać[e]’ i ‚pravo na udruživanje’ – Izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji i u pravo na udruživanje – Djelomično poništenje – Dio članka 5. stavka 1., članak 5. stavak 2. i kraj članka 5. stavka 3.”
U predmetu C‑19/23,
povodom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesene 18. siječnja 2023.,
Kraljevina Danska, koju su zastupali M. Jespersen, J. F. Kronborg i C. A.-S. Maertens, a zatim M. Jespersen, C. A.-S. Maertens i A. Skovsø Clausen, u svojstvu agenata,
tužitelj,
koju podupire:
Kraljevina Švedska, koju su zastupali H. Eklinder, H. Shev i O. Simonsson, a zatim H. Eklinder i O. Simonsson, u svojstvu agenata,
intervenijent,
protiv
Europskog parlamenta, koji zastupaju W. D. Kuzmienko, U. Spliid, A. Tamás i L. Visaggio, u svojstvu agenata,
tuženika,
koji podupiru:
Savezna Republika Njemačka, koju su zastupali J. Möller i A. Hoesch, u svojstvu agenata, a zatim J. Möller, u svojstvu agenta,
Helenska Republika, koju zastupaju V. Baroutas i M. Tassopoulou, u svojstvu agenata,
Kraljevina Španjolska, koju zastupa A. Gavela Llopis, u svojstvu agenta,
Francuska Republika, koju su zastupali R. Bénard, J.-L. Carré, B. Fodda i T. Lechevallier, a zatim B. Fodda i T. Lechevallier, u svojstvu agenata,
Veliko Vojvodstvo Luksemburg, koje zastupaju A. Germeaux i T. Schell, u svojstvu agenata, uz asistenciju V. Verdanet, avocate,
Europska komisija, koju su zastupali B.-R. Killmann i C. Vang, u svojstvu agenata, a zatim B.-R. Killmann, u svojstvu agenta,
intervenijenti,
Vijeća Europske unije, koje su zastupali A. F. Jensen, A. Norberg i S. Scarpa Ferraglio, a zatim A. Norberg i S. Scarpa Ferraglio, u svojstvu agenata,
tuženika,
koje podupiru:
Kraljevina Belgija, koju su zastupali C. Pochet, A. Van Baelen i L. Van den Broeck, u svojstvu agenata, a zatim C. Pochet, u svojstvu agenta,
Savezna Republika Njemačka, koju su zastupali J. Möller i A. Hoesch, u svojstvu agenata, a zatim J. Möller, u svojstvu agenta,
Helenska Republika, koju zastupaju V. Baroutas i M. Tassopoulou, u svojstvu agenata,
Kraljevina Španjolska, koju zastupa A. Gavela Llopis, u svojstvu agenta,
Francuska Republika, koju su zastupali R. Bénard, J.-L. Carré, B. Fodda i T. Lechevallier, a zatim B. Fodda i T. Lechevallier, u svojstvu agenata,
Veliko Vojvodstvo Luksemburg, koje zastupaju A. Germeaux i T. Schell, u svojstvu agenata, uz asistenciju V. Verdanet, a,
Portugalska Republika, koju zastupaju C. Alves, P. Barros da Costa, P. Estevão, S. Leite, A. Pimenta i M. Sousa, u svojstvu agenata,
Europska komisija, koju su zastupali B.-R. Killmann i C. Vang, u svojstvu agenata, a zatim B.-R. Killmann, u svojstvu agenta,
intervenijenti,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, T. von Danwitz, potpredsjednik, F. Biltgen (izvjestitelj), K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, I. Ziemele, J. Passer i O. Spineanu‑Matei, predsjednici vijeća, S. Rodin, E. Regan, A. Kumin, N. Jääskinen, M. Gavalec i Z. Csehi, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: M. Krausenboeck, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 17. rujna 2024.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 14. siječnja 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Kraljevina Danska zahtijeva od Suda, kao glavno, poništenje u cijelosti Direktive (EU) 2022/2041 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. listopada 2022. o primjerenim minimalnim plaćama u Europskoj uniji (SL 2022., L 275, str. 33.; u daljnjem tekstu: pobijana direktiva) i, podredno, poništenje članka 4. stavka 1. točke (d) i/ili članka 4. stavka 2. pobijane direktive.
I. Pravni okvir
A. UFEU
2
Glava X. trećeg dijela UFEU‑a, naslovljena „Socijalna politika”, sadržava članke 151. do 161.
3
U skladu s člankom 151. UFEU‑a:
„Imajući na umu temeljna socijalna prava poput onih određenih u Europskoj socijalnoj povelji potpisanoj 18. listopada 1961. u Torinu te onih iz Povelje Zajednice o temeljnim socijalnim pravima radnika iz 1989. [(u daljnjem tekstu: Povelja o socijalnim pravima)], [Europska] unija i države članice imaju za cilj promicanje zapošljavanja, poboljšanje životnih i radnih uvjeta, kako bi se na putu napretka omogućilo njihovo usklađivanje, odgovarajuću socijalnu zaštitu, socijalni dijalog, razvoj ljudskih potencijala u smislu trajne visoke stope zaposlenosti i borbe protiv isključenosti.
U tu svrhu Unija i države članice provode mjere koje uzimaju u obzir različite oblike nacionalnih praksi, posebno u području ugovornih odnosa, te potrebu održanja konkurentnosti gospodarstva Unije.
One vjeruju da će do takvog razvoja doći ne samo zbog funkcioniranja unutarnjeg tržišta, koje će pogodovati usklađivanju socijalnih sustava, nego i zbog postupaka predviđenih Ugovorima te zbog ujednačavanja odredaba utvrđenih zakonom i ostalim propisima.”
4
Člankom 152. stavkom 1. UFEU‑a određuje se:
„Unija prepoznaje i promiče ulogu socijalnih partnera na svojoj razini, uzimajući u obzir raznolikost nacionalnih sustava. Ona olakšava dijalog među socijalnim partnerima poštujući njihovu autonomiju.”
5
Člankom 153. UFEU‑a propisuje se:
„1.   Radi postizanja ciljeva iz članka 151., Unija podupire i dopunjuje djelatnost država članica u sljedećim područjima:
[...]
(b)
radnim uvjetima;
[...]
(f)
zastupanju i kolektivnoj obrani interesa radnika i poslodavaca, uključujući suodlučivanje, pridržavajući se stavka 5.;
[...]
2.   U tu svrhu Europski parlament i Vijeće [Europske unije] mogu:
[...]
(b)
poštujući uvjete i tehnička pravila koja postoje u pojedinim državama članicama u područjima iz stavka 1. točki (a) do (i) posredstvom direktiva usvojiti minimalne uvjete koji se postupno primjenjuju. Takve direktive neće sadržavati upravna, financijska ili pravna ograničenja kojima bi se otežavalo osnivanje i razvoj malih i srednjih poduzeća.
Europski parlament i Vijeće odlučuju u skladu [s] redovnim zakonodavnim postupkom nakon savjetovanja s [Europskim g]ospodarskim i socijalnim odborom [(EGSO)] i [Europskim o]dborom regija [(OR)].
U područjima iz stavka 1. točki (c), (d), (f) i (g) Vijeće odlučuje jednoglasno, u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom i navedenim odborima.
[...]
5.   Odredbe ovog članka ne primjenjuju se na plaću, pravo na udruživanje, pravo na štrajk ili na pravo uvođenja mjera isključenja s rada.”
6
Članak 156. UFEU‑a glasi kako slijedi:
„Radi ostvarivanja ciljeva iz članka 151., ne dovodeći pritom u pitanje ostale odredbe Ugovorâ, [Europska k]omisija potiče suradnju među državama članicama i olakšava koordinaciju njihova djelovanja u svim područjima socijalne politike iz ovog poglavlja, posebice u pitanjima koja se odnose na:
[...]
–
pravo na udruživanje i kolektivno pregovaranje između poslodavaca i radnika.
[...]”
B. Pobijana direktiva
7
Pobijana direktiva usvojena je na temelju članka 153. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, u vezi s njegovim člankom 153. stavkom 1. točkom (b).
8
Uvodne izjave 3., 7., 8., 12., 16., 18., 19., 22., 24., 25., 28. i 29. te direktive glase:
„(3)
U članku 31. Povelje Europske unije o temeljnim pravima [...] (‚Povelja’) propisuje se da svaki radnik ima pravo na radne uvjete kojima se čuvaju njegovo zdravlje, sigurnost i dostojanstvo. [...]
[...]
(7)
Bolji životni i radni uvjeti, među ostalim i putem primjerenih minimalnih plaća, koriste radnicima i poduzećima u Uniji te društvu i gospodarstvu općenito i preduvjet su za postizanje pravednog, uključivog i održivog rasta. Ublažavanjem velikih razlika u obuhvatu i primjerenosti zaštite u obliku minimalne plaće doprinosi se poboljšanju pravednosti Unijina tržišta rada, sprečavanju i smanjenju nejednakosti plaća i društvene nejednakosti te promicanju gospodarskog i socijalnog napretka i uzlazne konvergencije. [...]
(8)
Ako se odrede na odgovarajućim razinama, minimalnim plaćama kako su predviđene u nacionalnom pravu ili u kolektivnim ugovorima, štiti se dohodak radnika, posebno radnika u nepovoljnom položaju, [i] pomaže se osigurati pristojan život kako se nastoji postići Konvencijom br. 131 Međunarodne organizacije rada (MOR) o utvrđivanju minimalnih plaća iz 1970. Minimalne plaće kojima se osigurava pristojan životni standard te se time doseže prag pristojnog života mogu doprinijeti smanjenju siromaštva na nacionalnoj razini i održavanju domaće potražnje i kupovne moći, ojačati poticaje za rad, smanjiti nejednakosti plaća, razlike u plaćama na temelju spola i siromaštvo unatoč zaposlenju te ograničiti pad dohotka tijekom gospodarskih padova.
[...]
(12)
Iako zaštita u obliku minimalne plaće postoji u svim državama članicama, u nekim državama članicama ta zaštita proizlazi iz zakonodavnih ili administrativnih odredaba i iz kolektivnih ugovora, dok se u drugima osigurava isključivo kolektivnim ugovorima. Trebalo bi poštovati različite nacionalne tradicije u državama članicama.
[...]
(16)
Iako snažno kolektivno pregovaranje, posebno na sektorskoj ili međusektorskoj razini, doprinosi osiguravanju primjerene zaštite u obliku minimalne plaće, posljednjih se desetljeća urušavaju tradicionalne strukture kolektivnog pregovaranja [...]. Osim toga, kolektivno pregovaranje na sektorskoj i međusektorskoj razini došlo je pod pritisak u nekim državama članicama nakon financijske krize 2008. Međutim, kolektivno pregovaranje na sektorskoj i međusektorskoj razini ključan je čimbenik za postizanje primjerene zaštite u obliku minimalne plaće te ga stoga treba promicati i jačati.
[...]
(18)
Kako bi se poboljšali životni i radni uvjeti, kao i uzlazna socijalna konvergencija u Uniji, ovom se Direktivom utvrđuju minimalni zahtjevi na razini Unije i utvrđuju se postupovne obveze za primjerenost zakonskih minimalnih plaća te se poboljšava djelotvorni pristup radnikâ zaštiti u obliku minimalne plaće, u obliku zakonske minimalne plaće ako ona postoji, ili kako je predviđeno u kolektivnim ugovorima kako su definirani za potrebe ove Direktive. Ovom se Direktivom promiče i kolektivno pregovaranje o određivanju plaća.
(19)
U skladu s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a ova Direktiva nema za cilj usklađivanje razine minimalnih plaća diljem Unije ni uspostavljanje jedinstvenog mehanizma za određivanje minimalnih plaća. Njome se ne zadire u slobodu država članica da određuju zakonske minimalne plaće ili da promiču pristup zaštiti u obliku minimalne plaće koja je predviđena u kolektivnim ugovorima, u skladu s nacionalnim pravom i nacionalnom praksom i posebnostima svake države članice te uz potpuno poštovanje nacionalnih nadležnosti i prava socijalnih partnera da sklapaju ugovore. Ovom se Direktivom ne nameće niti bi se smjela tumačiti kao da se njome nameće obveza državama članicama u kojima je formiranje plaća osigurano isključivo kolektivnim ugovorima da uvedu zakonsku minimalnu plaću niti obveza da kolektivne ugovore proglase univerzalno primjenjivima. Osim toga, ovom se Direktivom ne utvrđuje razina plaće koja je obuhvaćena pravom socijalnih partnera da sklapaju ugovore na nacionalnoj razini i relevantnom nadležnošću država članica.
[...]
(22)
Kolektivno pregovaranje o određivanju plaća koje dobro funkcionira važno je sredstvo kojim se osigurava da su radnici zaštićeni primjerenim minimalnim plaćama kojima se stoga omogućuje pristojan životni standard. U državama članicama sa zakonskim minimalnim plaćama kolektivno pregovaranje podupire opća kretanja plaća te stoga doprinosi poboljšanju primjerenosti minimalnih plaća te životnim i radnim uvjetima radnika. U državama članicama u kojima se zaštita u obliku minimalne plaće osigurava isključivo kolektivnim pregovaranjem, njihova razina i udio zaštićenih radnika izravno ovise o funkcioniranju sustava kolektivnog pregovaranja i obuhvatu kolektivnog pregovaranja. Snažnim kolektivnim pregovaranjem koje dobro funkcionira i velikim obuhvatom sektorskim ili međusektorskim kolektivnim ugovorima jača se primjerenost i obuhvat minimalnih plaća.
[...]
(24)
U kontekstu smanjenja obuhvata kolektivnog pregovaranja ključno je da države članice promiču kolektivno pregovaranje, olakšaju ostvarivanje prava na kolektivno pregovaranje o određivanju plaća i time poboljšaju određivanje plaća predviđeno u kolektivnim ugovorima kako bi se poboljšala zaštita radnikâ u obliku minimalne plaće. Države članice ratificirale su Konvenciju MOR‑a br. 87 o slobodi udruživanja i zaštiti prava na organiziranje[, donesenu u San Franciscu 9. srpnja 1948.] i Konvenciju MOR‑a br. 98 o pravu na organiziranje i kolektivnom pregovaranju[, donesenu u Ženevi 1. srpnja 1949.] Pravo na kolektivno pregovaranje priznato je tim konvencijama MOR‑a, Konvencijom MOR‑a br. 151 o radnim odnosima (javne službe)[, donesenoj u Ženevi 27. lipnja 1978.] i Konvencijom MOR‑a br. 154 o kolektivnom pregovaranju[, donesenoj u Ženevi 19. lipnja 1981.], kao i [Europskom k]onvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda[, potpisanoj u Rimu 4. studenoga 1950.] i ESP‑om. Člancima 12. i 28. Povelje jamči se sloboda okupljanja i udruživanja te pravo na kolektivno pregovaranje i djelovanje. U skladu s njezinom preambulom, Poveljom se ponovno potvrđuju ta prava jer ona osobito proizlaze iz [Europske k]onvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te socijalnih povelja koje su donijeli Unija i Vijeće Europe. Države članice trebale bi, prema potrebi i u skladu s nacionalnim pravom i nacionalnom praksom, poduzeti mjere kojima se promiče kolektivno pregovaranje o određivanju plaća. Takve mjere mogle bi uključivati, među ostalim, mjere kojima se predstavnicima sindikata olakšava pristup radnicima.
(25)
Države članice s velikim obuhvatom kolektivnog pregovaranja obično imaju mali udio radnika s niskim plaćama i visoke minimalne plaće. [...] Svaka država članica u kojoj je obuhvat kolektivnog pregovaranja manji od praga od 80 % trebala bi osigurati okvir u kojem su predviđeni uvjeti koji omogućuju provedbu kolektivnog pregovaranja i izraditi akcijski plan za promicanje kolektivnog pregovaranja kako bi se postupno povećala stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja. Kako bi se poštovala autonomija socijalnih partnera, koja uključuje njihovo pravo na kolektivno pregovaranje i isključuje bilo kakvu obvezu sklapanja kolektivnih ugovora, prag od 80 % obuhvata kolektivnog pregovaranja trebalo bi tumačiti samo kao pokazatelj kojim se aktivira obveza izrade akcijskog plana.
[...] Stope obuhvata kolektivnog pregovaranja u državama članicama znatno se razlikuju zbog niza čimbenika, uključujući nacionalnu tradiciju i praksu te povijesni kontekst. To bi trebalo uzeti u obzir pri analizi napretka prema većem obuhvatu kolektivnog pregovaranja, posebno u pogledu akcijskog plana predviđenog u ovoj Direktivi.
[...]
(28)
Minimalne plaće smatraju se primjerenima ako su pravedne u odnosu na distribuciju plaća u relevantnoj državi članici i ako osiguravaju pristojan životni standard radnicima na temelju radnog odnosa s punim radnim vremenom. Primjerenost zakonskih minimalnih plaća određuje i procjenjuje svaka država članica s obzirom na svoje nacionalne socioekonomske okolnosti, uključujući rast zapošljavanja, konkurentnost te regionalna i sektorska kretanja. U svrhu tog određivanja države članice trebale bi uzeti u obzir kupovnu moć, dugoročne nacionalne razine i kretanja produktivnosti, kao i razine plaća, raspodjelu plaća i rast plaća.
[...]
(29)
Ne dovodeći u pitanje nadležnost država članica za određivanje zakonske minimalne plaće i omogućivanje odstupanja i odbitaka, važno je izbjeći široku primjenu odstupanja i odbitaka jer se riskira njihov negativan utjecaj na primjerenost minimalnih plaća. [...]”
9
Pobijana direktiva sadržava četiri poglavlja. Poglavlje I. te direktive, naslovljeno „Opće odredbe”, sastoji se od članaka 1. do 4. Poglavlje II. navedene direktive, naslovljeno „Zakonske minimalne plaće”, sadržava članke 5. do 8. Poglavlje III. iste direktive, naslovljeno „Horizontalne odredbe”, sadržava članke 9. do 13. Poglavlje IV. pobijane direktive, naslovljeno „Završne odredbe”, sastoji se od članaka 14. do 19.
10
Člankom 1. pobijane direktive, naslovljenim „Predmet”, u stavcima 1. do 4. propisuje se:
„1.   S ciljem poboljšanja životnih i radnih uvjeta u Uniji, a posebno primjerenosti minimalnih plaća za radnike kako bi se doprinijelo uzlaznoj socijalnoj konvergenciji i smanjila nejednakost plaća, ovom se Direktivom uspostavlja okvir za:
(a)
primjerenost zakonskih minimalnih plaća s ciljem postizanja pristojnih životnih i radnih uvjeta;
(b)
promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća;
(c)
poboljšanje djelotvornog pristupa radnika pravima na zaštitu u obliku minimalne plaće ako je to predviđeno u nacionalnom pravu i/ili u kolektivnim ugovorima.
2.   Ovom se Direktivom ne dovodi u pitanje potpuno poštovanje autonomije socijalnih partnera, kao ni njihovo pravo na pregovaranje o kolektivnim ugovorima i sklapanje kolektivnih ugovora.
3.   U skladu s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a ovom se Direktivom ne dovodi u pitanje nadležnost država članica za određivanje razine minimalnih plaća, kao ni izbor država članica da odrede zakonske minimalne plaće, da promiču pristup zaštiti u obliku minimalne plaće predviđene u kolektivnim ugovorima ili oboje od navedenog.
4.   Primjena ove Direktive u potpunosti je u skladu s pravom na kolektivno pregovaranje. Ništa se u ovoj Direktivi ne tumači kao nametanje obveze ni jednoj državi članici:
(a)
da uvede zakonsku minimalnu plaću ako se formiranje plaća osigurava isključivo kolektivnim ugovorima; ili
(b)
da bilo koji kolektivni ugovor proglasi univerzalno primjenjivim.”
11
Člankom 2. te direktive, naslovljenim „Područje primjene”, propisuje se da se ona „primjenjuje na radnike u Uniji koji imaju ugovor o radu ili su u radnom odnosu kako je definirano zakonom, kolektivnim ugovorima ili praksom na snazi u pojedinoj državi članici, uzimajući u obzir sudsku praksu [Suda]”.
12
Članak 3. navedene direktive, naslovljen „Definicije”, glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.
‚minimalna plaća’ znači minimalni primici od rada određeni zakonom ili kolektivnim ugovorima koje je poslodavac, uključujući u javnom sektoru, dužan isplatiti radnicima za rad obavljen tijekom određenog razdoblja;
2.
‚zakonska minimalna plaća’ znači minimalna plaća određena zakonom ili drugim obvezujućim pravnim odredbama, isključujući minimalne plaće koje su određene kolektivnim ugovorima koji su proglašeni univerzalno primjenjivima bez bilo kakvog diskrecijskog prava tijela koje ih proglašava u pogledu sadržaja primjenjivih odredaba;
3.
‚kolektivno pregovaranje’ znači svi pregovori koji se odvijaju u skladu s nacionalnim pravom i nacionalnom praksom u svakoj državi članici između poslodavca, skupine poslodavaca ili jedne ili više organizacija poslodavaca, s jedne strane, i jednog ili više sindikata, s druge strane, radi utvrđivanja radnih uvjeta i uvjeta zapošljavanja;
4.
‚kolektivni ugovor’ znači pisani sporazum koji se odnosi na odredbe o radnim uvjetima i uvjetima zapošljavanja koji su sklopili socijalni partneri koji imaju sposobnost pregovarati u ime radnika odnosno poslodavaca u skladu s nacionalnim pravom i nacionalnom praksom, uključujući kolektivne ugovore koji su proglašeni univerzalno primjenjivima;
5.
‚obuhvat kolektivnog pregovaranja’ znači udio radnika na nacionalnoj razini na koje se primjenjuje kolektivni ugovor, izračunan kao udio broja radnika obuhvaćenih kolektivnim ugovorima u broju radnika čiji radni uvjeti mogu biti uređeni kolektivnim ugovorima u skladu s nacionalnim pravom i nacionalnom praksom.”
13
Člankom 4. te direktive, naslovljenim „Promicanje kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća”, propisuje se:
„1.   Kako bi se povećao obuhvat kolektivnog pregovaranja i olakšalo ostvarivanje prava na kolektivno pregovaranje o određivanju plaća, države članice, uz sudjelovanje socijalnih partnera i u skladu s nacionalnim pravom i nacionalnom praksom:
[...]
(c)
prema potrebi poduzimaju mjere za zaštitu ostvarivanja prava na kolektivno pregovaranje o određivanju plaća i za zaštitu radnika i predstavnika sindikata od postupanja kojima ih se diskriminira u pogledu njihova zaposlenja na temelju toga što sudjeluju ili žele sudjelovati u kolektivnom pregovaranju o određivanju plaća;
(d)
u svrhu promicanja kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća poduzimaju, prema potrebi, mjere za zaštitu sindikata i organizacija poslodavaca koji sudjeluju ili žele sudjelovati u kolektivnom pregovaranju od bilo kakvog međusobnog uplitanja ili uplitanja njihovih predstavnika ili članova u njihovo osnivanje, djelovanje ili upravljanje.
2.   Osim toga, svaka država članica u kojoj je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od praga od 80 % osigurava okvir kojim su predviđeni uvjeti koji omogućuju provedbu kolektivnog pregovaranja, bilo zakonom nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima bilo u dogovoru sa socijalnim partnerima. Takva država članica također izrađuje akcijski plan za promicanje kolektivnog pregovaranja. Država članica izrađuje takav akcijski plan nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima ili u dogovoru s njima ili, na zajednički zahtjev socijalnih partnera, prema njihovu dogovoru. Akcijskim planom utvrđuju se jasan vremenski okvir i konkretne mjere za postupno povećanje stope obuhvata kolektivnog pregovaranja, uz potpuno poštovanje autonomije socijalnih partnera. Država članica redovito preispituje svoj akcijski plan i prema potrebi ga ažurira. Ako država članica ažurira svoj akcijski plan, to čini nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima ili u dogovoru s njima ili, na zajednički zahtjev socijalnih partnera, prema njihovu dogovoru. Takav akcijski plan u svakom se slučaju preispituje najmanje svakih pet godina. Akcijski plan i svako njegovo ažuriranje objavljuje se i dostavlja Komisiji.”
14
Članak 5. pobijane direktive, naslovljen „Postupak za određivanje primjerenih zakonskih minimalnih plaća”, glasi:
„1.   Države članice u kojima postoje zakonske minimalne plaće uspostavljaju potrebne postupke za određivanje i ažuriranje zakonskih minimalnih plaća. Takvo određivanje i ažuriranje vodi se kriterijima utvrđenima kako bi se doprinijelo njihovoj primjerenosti, s ciljem postizanja pristojnog životnog standarda, smanjenja siromaštva unatoč zaposlenju, kao i promicanja socijalne kohezije i uzlazne socijalne konvergencije te smanjenja razlike u plaćama na temelju spola. Države članice u skladu sa svojim nacionalnim praksama definiraju te kriterije u relevantnom nacionalnom pravu, u odlukama svojih nadležnih tijela ili u trostranim sporazumima. Kriteriji moraju biti definirani na jasan način. Države članice mogu odlučiti o relativnoj težini tih kriterija, uključujući elemente iz stavka 2., uzimajući u obzir svoje nacionalne socioekonomske okolnosti.
2.   Nacionalni kriteriji iz stavka 1. uključuju barem sljedeće elemente:
(a)
kupovnu moć zakonskih minimalnih plaća uzimajući u obzir troškove života;
(b)
opću razinu plaća i njihovu distribuciju;
(c)
stopu rasta plaća;
(d)
dugoročne nacionalne razine i kretanja produktivnosti.
3.   Ne dovodeći u pitanje obveze utvrđene u ovom članku, države članice mogu dodatno upotrebljavati mehanizam za automatsku indeksaciju zakonskih minimalnih plaća, na temelju bilo kojih odgovarajućih kriterija i u skladu s nacionalnim zakonima i nacionalnim praksama, pod uvjetom da primjena tog mehanizma ne dovodi do smanjenja zakonske minimalne plaće.
4.   Države članice upotrebljavaju indikativne referentne vrijednosti kako bi usmjeravale svoju procjenu primjerenosti zakonskih minimalnih plaća. U tu svrhu mogu upotrebljavati indikativne referentne vrijednosti koje se obično upotrebljavaju na međunarodnoj razini, kao što su 60 % medijana bruto plaće i 50 % prosječne bruto plaće, i/ili indikativne referentne vrijednosti koje se upotrebljavaju na nacionalnoj razini.
5.   Države članice osiguravaju provedbu redovitih i pravodobnih ažuriranja zakonskih minimalnih plaća najmanje svake dvije godine ili, kad je riječ o državama članicama koje upotrebljavaju mehanizam za automatsku indeksaciju iz stavka 3., najmanje svake četiri godine.
6.   Svaka država članica određuje ili osniva jedno ili više savjetodavnih tijela koja savjetuju nadležna tijela o pitanjima koja se odnose na zakonske minimalne plaće i omogućuje operativno djelovanje tih tijela.”
15
U skladu s člankom 6. te direktive, naslovljenim „Odstupanja i odbici”:
„1.   Ako države članice dopuštaju različite stope zakonske minimalne plaće za određene skupine radnika ili odbitke kojima se isplaćeni primici od rada smanjuju na razinu nižu od relevantne zakonske minimalne plaće, one moraju osigurati da se tim odstupanjima i odbicima poštuju načela nediskriminacije i proporcionalnosti, pri čemu potonje načelo uključuje ostvarenje legitimnog cilja.
2.   Ništa se u ovoj Direktivi ne smije tumačiti kao nametanje obveze državama članicama da uvedu odstupanja ili odbitke od zakonskih minimalnih plaća.”
16
Članci 7. i 8. navedene direktive naslovljeni su, redom, „Sudjelovanje socijalnih partnera u određivanju i ažuriranju zakonskih minimalnih plaća” i „Djelotvoran pristup radnika zakonskim minimalnim plaćama”.
17
Članci 9. do 11. iste direktive naslovljeni su, redom, „Javna nabava”, „Praćenje i prikupljanje podataka” i „Informacije o zaštiti u obliku minimalne plaće”.
18
Člankom 12. pobijane direktive, naslovljenim „Pravo na pravnu zaštitu i zaštitu od nepovoljnog postupanja ili nepovoljnih posljedica”, određuje se:
„1.   Ne dovodeći u pitanje posebne oblike pravne zaštite i rješavanja sporova predviđene, ako je to primjenjivo, u kolektivnim ugovorima, države članice osiguravaju da radnici, uključujući one čiji je radni odnos prestao, imaju pristup djelotvornom, pravodobnom i nepristranom rješavanju sporova i pravo na pravnu zaštitu, u slučaju kršenjâ prava koja se odnose na zakonske minimalne plaće ili na zaštitu u obliku minimalne plaće ako su takva prava predviđena u nacionalnom pravu ili u kolektivnim ugovorima.
2.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi zaštitile radnike i predstavnike radnika, uključujući one koji su članovi ili predstavnici sindikata, od svakog nepovoljnog postupanja poslodavca i od svih nepovoljnih posljedica koje proizlaze iz pritužbe podnesene poslodavcu ili koje proizlaze iz bilo kojeg postupka pokrenutog s ciljem osiguravanja usklađenosti u slučajevima kršenjâ prava koja se odnose na zaštitu u obliku minimalne plaće ako su takva prava predviđena u nacionalnom pravu ili u kolektivnim ugovorima.”
19
Člankom 13. te direktive, naslovljenim „Sankcije”, propisuje se:
„Države članice utvrđuju pravila o sankcijama koje se primjenjuju na kršenja prava i obveza iz područja primjene ove Direktive ako su ta prava i obveze predviđeni u nacionalnom pravu ili u kolektivnim ugovorima. U državama članicama u kojima ne postoje zakonske minimalne plaće ta pravila mogu sadržavati ili biti ograničena na upućivanje na naknadu štete i/ili ugovorne kazne koji su, prema potrebi, predviđeni u pravilima o izvršavanju kolektivnih ugovora. Predviđene sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”
20
Člankom 16. navedene direktive, naslovljenim „Zadržavanje postignute razine zaštite i povoljnije odredbe”, u stavku 1. određuje se:
„Ova Direktiva ne predstavlja valjane razloge za smanjivanje opće razine zaštite koja se već pruža radnicima u državama članicama, posebno u pogledu smanjenja ili ukidanja minimalnih plaća.”
II. Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
21
Kraljevina Danska od Suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu direktivu,
–
podredno, poništi članak 4. stavak 1. točku (d) i/ili članak 4. stavak 2. pobijane direktive, i
–
naloži Parlamentu i Vijeću snošenje troškova.
22
Parlament od Suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu i
–
naloži Kraljevini Danskoj snošenje troškova.
23
Vijeće od Suda zahtijeva da:
–
odbije glavni tužbeni zahtjev kao neosnovan,
–
odbaci podredni zahtjev kao nedopušten ili, podredno, odbije ga kao neosnovan i
–
naloži Kraljevini Danskoj snošenje troškova.
24
Odlukama predsjednika Suda od 26. travnja i 25. svibnja 2023. Kraljevini Belgiji i Portugalskoj Republici odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Vijeća.
25
Odlukama predsjednika Suda od 8. i 26. svibnja, 5. i 7. lipnja 2023. Komisiji, Kraljevini Španjolskoj, Saveznoj Republici Njemačkoj, Helenskoj Republici, Velikom Vojvodstvu Luksemburgu i Francuskoj Republici odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Parlamenta i Vijeća.
26
Odlukom predsjednika Suda od 26. svibnja 2023. Kraljevini Švedskoj dopušteno je da intervenira u postupak u potporu zahtjevima Kraljevine Danske.
III. O tužbi
27
Svojom tužbom Kraljevina Danska, koju podupire Kraljevina Švedska, zahtijeva, kao glavno, poništenje pobijane direktive u cijelosti i, podredno, poništenje članka 4. stavka 1. točke (d) i/ili članka 4. stavka 2. te direktive.
28
U prilog svojem glavnom zahtjevu Kraljevina Danska ističe dva tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi članka 153. stavka 5. UFEU‑a i zlouporabi ovlasti koje su Ugovorima dodijeljene zakonodavcu Unije, a drugi na nemogućnosti donošenja pobijane direktive na temelju članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a s obzirom na to da se tom direktivom nastoji postići više različitih ciljeva.
29
U prilog podrednom zahtjevu Kraljevina Danska ističe samo jedan tužbeni razlog, koji se temelji na tome da su Parlament i Vijeće donošenjem članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. pobijane direktive povrijedili načelo dodjeljivanja ovlasti i prekršili članak 153. stavak 5. UFEU‑a.
A. Glavni tužbeni zahtjev kojim se traži poništenje pobijane direktive
1.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 153. stavka 5. UFEU‑a i zlouporabi ovlasti koje su Ugovorima dodijeljene zakonodavcu Unije
a)
Argumentacija stranaka
30
U prvom dijelu svojeg prvog tužbenog razloga Kraljevina Danska tvrdi da pobijana direktiva, s obzirom na svoj predmet, okvir koji se njome uspostavlja i njezine zajednički promatrane učinke, sadržava izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u državama članicama, protivno članku 153. stavku 5. UFEU‑a kao i podjeli nadležnosti između Unije i država članica predviđenoj u tom članku.
31
Prije svega, predmet pobijane direktive jest minimalna plaća. Međutim, prema sudskoj praksi Suda, minimalna plaća dio je biti članka 153. stavka 5. UFEU‑a. Nadalje, u skladu s okvirom uspostavljenim tom direktivom, države članice moraju uspostaviti različite postupke i donijeti različite mjere koji se izričito odnose na postizanje učinaka u pogledu minimalne razine plaća u Uniji i tako na osiguranje njezine primjerenosti. Naposljetku, navedena direktiva očito ima za cilj proizvesti učinke na razinu plaća u državama članicama, dovodeći do njezina povećanja.
32
Veći broj odredbi podupire tu analizu.
33
Naime, iz članka 1. stavka 1. pobijane direktive proizlazi da je njezin predmet poboljšanje životnih i radnih uvjeta u Uniji, a posebno primjerenosti minimalnih plaća za radnike. Međutim, to pretpostavlja da se odredbama te direktive utječe na razinu plaća u državama članicama i dovede do njihova povećanja, što se podudara i s Komisijinom namjerom. Okvir predviđen tom odredbom za osiguranje tog učinka sadržava, s jedne strane, mjere za povećanje obuhvata kolektivnog pregovaranja, predviđene u članku 4. navedene direktive, i, s druge strane, mjere za osiguranje određivanja primjerenih zakonskih minimalnih plaća, predviđene u njezinim člancima 5. i 6.
34
Kao prvo, člankom 4. stavkom 1. pobijane direktive predviđaju se mjere koje predstavljaju „programatske izjave”, ali i mjere koje donose države članice.
35
Usto, člankom 4. stavkom 2. pobijane direktive nalaže se državama članicama u kojima je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od praga od 80 % da osiguraju okvir kojim su predviđeni uvjeti koji omogućuju promicanje provedbe kolektivnog pregovaranja, bilo zakonom bilo u dogovoru sa socijalnim partnerima, kao i da izrade akcijski plan za promicanje kolektivnog pregovaranja. Taj okvir, kojim se predviđaju „uvjeti koji omogućuju” provedbu kolektivnog pregovaranja, mora biti pravno obvezujući u državi članici, barem za dotične partnere.
36
U slučaju da se u državi članici stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja spusti ispod praga od 80 %, to može utjecati na pravni okvir koji se trenutačno primjenjuje na socijalne partnere za provedbu kolektivnog pregovaranja, osobito u području plaća. Države članice u kojima je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja ispod tog praga moraju donijeti mjere i izraditi akcijski plan za učinkovito promicanje kolektivnog pregovaranja. Te su države članice na taj način pozvane umiješati se u područja koja su obuhvaćena nadležnošću socijalnih partnera, kao što je to slučaj u Danskoj.
37
Na taj način pravo Unije člankom 4. stavkom 2. pobijane direktive izravno zadire u „samu bit danskog modela”, u skladu s kojim je isključivo na socijalnim partnerima da pregovaraju i potpuno samostalno određuju razinu plaća.
38
Kao drugo, članak 5. pobijane direktive, kojim se uspostavlja postupak za određivanje primjerenih zakonskih minimalnih plaća, zapravo sadržava zadiranje prava Unije u određivanje plaća u državama članicama, neovisno o tome što nije precizno utvrđeno što podrazumijeva „primjerenost” zakonskih minimalnih plaća s ciljem postizanja „pristojnog životnog standarda” te unatoč tomu što se tim člankom ne utvrđuje specifična razina ispod koje se može smatrati da je zakonska minimalna plaća neprimjerena.
39
U skladu s člankom 5. stavkom 1. pobijane direktive, države članice moraju uspostaviti potrebne postupke za određivanje i ažuriranje zakonskih minimalnih plaća na temelju pravno obvezujućih kriterija, među kojima su oni navedeni u njezinu članku 5. stavku 2. točkama (a) do (d). Međutim, s obzirom na opseg tih elemenata, moguće je da se člankom 5. te direktive ne ostavlja stvarna sloboda državama članicama pri utvrđivanju dodatnih kriterija, i to unatoč tomu što su one slobodne odlučiti o relativnoj težini tako utvrđenih kriterija. U svakom slučaju, činjenica da su države članice prilikom određivanja i ažuriranja zakonskih minimalnih plaća dužne uključiti kriterije utvrđene u članku 5. stavku 2. navedene direktive podrazumijeva zadiranje prava Unije u određivanje plaća u državama članicama. Ta je analiza potkrijepljena i člankom 5. stavkom 3. iste direktive, kojim se zabranjuje primjena mehanizma za automatsku indeksaciju koji dovodi do „smanjenja zakonske minimalne plaće”, i njezinim člankom 5. stavkom 5., na temelju kojeg bi se redovita i pravodobna ažuriranja zakonskih minimalnih plaća morala, ovisno o slučaju, provoditi najmanje svake dvije odnosno četiri godine.
40
Iz toga slijedi da se člankom 5. pobijane direktive zapravo nalaže primjena minimalnih kriterija i indikativnih referentnih vrijednosti koji su izravno povezani sa zakonskim minimalnim plaćama u državama članicama i kojima se izravno nastoji postići učinak povećanja razine tih plaća.
41
Kao treće, člankom 6. pobijane direktive ograničava se, s obzirom na njegov sadržaj, mogućnost država članica da predvide odstupanja i odbitke primjenjive na zakonske minimalne plaće, što svjedoči o ozbiljnom ograničenju autonomije država članica u području određivanja zakonskih minimalnih plaća i, prema tome, o izravnom utjecaju na određivanje plaća. Naime, države članice koje su uvele zakonske minimalne plaće i namjeravaju dopustiti različite stope za određene kategorije radnika moraju poštovati načelo proporcionalnosti i opravdati takvo razlikovanje „legitimnim ciljem”.
42
Posljedično, opći okvir uspostavljen člancima 4. do 6. pobijane direktive izravno je i neposredno povezan s plaćom, čime je povrijeđen članak 153. stavak 5. UFEU‑a.
43
Kraljevina Danska također ističe da sudska praksa Suda koja se odnosi na tumačenje članka 153. stavka 5. UFEU‑a nije odlučujuća za ocjenu toga sadržava li pobijana direktiva izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u državama članicama.
44
U drugom dijelu svojeg prvog tužbenog razloga Kraljevina Danska tvrdi da se pobijanom direktivom uređuju područja obuhvaćena pojmom „pravo na udruživanje” i time povređuje isključenje nadležnosti u pogledu prava na udruživanje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a.
45
Kraljevina Danska tvrdi da je svrha članka 153. stavka 5. UFEU‑a očuvati ugovornu autonomiju socijalnih partnera od mogućeg uplitanja. Stoga se mjere koje su povezane s pravom na udruživanje mogu donijeti na temelju članka 153. stavka 1. UFEU‑a samo ako izravno ne utječu na nacionalno pravo kojim se uređuje to pravo na udruživanje. Uzimajući u obzir smisao koji se, konkretno, Poveljom o socijalnim pravima daje pojmu „pravo na udruživanje” iz navedenog članka 153. stavka 5., taj pojam treba shvatiti na način da se odnosi na pravo svakog radnika i poslodavca da pristupe sindikatu odnosno organizaciji, tj. da im ne pristupe, te da slobodno sudjeluju u kolektivnom pregovaranju.
46
Stoga Kraljevina Danska smatra da s obzirom na to da se člankom 4. stavkom 1. točkom (d) pobijane direktive državama članicama nalaže da poduzmu mjere za zaštitu sindikata i organizacija poslodavaca koji sudjeluju u kolektivnom pregovaranju od bilo kakvog uplitanja u njihovo osnivanje, djelovanje ili upravljanje, ta odredba sadržava izravno zadiranje prava Unije u „pravo na udruživanje”, čime se povređuje isključenje nadležnosti koje se na to odnosi, a nalazi se u članku 153. stavku 5. UFEU‑a.
47
Usto, Kraljevina Danska tvrdi da se člankom 4. stavkom 2. pobijane direktive također utječe na pravni okvir članstva u sindikatu ili organizaciji i, slijedom toga, na samu bit prava na udruživanje u okviru kojeg djeluju danski socijalni partneri. Naime, kako bi obveza predviđena tom odredbom mogla proizvesti ikakav učinak, njezin cilj nužno mora biti to da pristupanjem sindikatu veći broj radnika bude obuhvaćen kolektivnim ugovorom.
48
Što se tiče prvog dijela prvog tužbenog razloga, Parlament, Vijeće, Komisija i države članice koje interveniraju u potporu njihovim zahtjevima tvrde da je pobijana direktiva – čiji je jedini cilj poboljšanje radnih uvjeta mjerama koje se odnose na primjerenost i promicanje minimalnih plaća kao i promicanje kolektivnog pregovaranja u području određivanja plaća – mogla biti donesena uz potpuno poštovanje članka 153. stavka 5. UFEU‑a.
49
Pobijanom direktivom definiraju se posredstvom minimalnih zahtjeva na razini Unije samo postupovne obveze koje se odnose na određivanje primjerenosti zakonskih minimalnih plaća te se promiču pregovori radi određivanja tih plaća. Na taj se način tom direktivom propisuju postupovne obveze u pogledu načina provedbe, a ne obveze u pogledu postizanja rezultata, uz potpuno poštovanje autonomije socijalnih partnera i različitih sustava određivanja plaća u državama članicama. Stoga se navedenom direktivom ne propisuju specifične razine plaće ili njezine specifične komponente koje bi države članice bile dužne usklađeno zajamčiti pa se, slijedom toga, njome ne mogu izravno određivati plaće u Uniji.
50
Što se tiče drugog dijela prvog tužbenog razloga, Parlament, Vijeće, Komisija i države članice koje interveniraju u potporu njihovim zahtjevima ističu da iako je pravo na udruživanje preduvjet pravu na kolektivno pregovaranje, ta su dva prava ipak različita.
51
U ovom se slučaju pobijanom direktivom, a osobito njezinim člankom 4., ne propisuje nikakvo pravilo u području prava na udruživanje. Tom se direktivom samo uspostavlja okvir za olakšavanje ostvarivanja prava na kolektivno pregovaranje, a da se pritom ne nameće obveza u pogledu članstva u sindikatima ili udruženjima kao ni u pogledu istupanja iz tih sindikata ili udruženja odnosno u pogledu njihova prestanka. Njome se također ne nameće nikakav uvjet u pogledu rada navedenih sindikata ili udruženja niti se njome zadire u pogledu njih.
b)
Ocjena Suda
52
Na temelju načela dodjeljivanja iz članka 4. stavka 1. i članka 5. stavaka 1. i 2. UEU‑a, Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice dodijelile Ugovorima kako bi postigla njima određene ciljeve, a nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Uniji zadržavaju države članice.
53
Prilikom donošenja pobijane direktive zakonodavac Unije pozvao se na odredbe članka 153. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, u vezi s njegovim člankom 153. stavkom 1. točkom (b), koje ovlašćuju Parlament i Vijeće da posredstvom direktiva usvoje minimalne uvjete u području „radni[h] uvjet[a]”.
54
Međutim, na temelju članka 153. stavka 5. UFEU‑a, odredbe tog članka „ne primjenjuju se na plaću, pravo na udruživanje, pravo na štrajk ili na pravo uvođenja mjera isključenja s rada”. Odredbe stavaka 1. do 4. navedenog članka stoga se ne mogu koristiti kao pravna osnova za zaobilaženje izričitog isključenja svake nadležnosti navedene u tom članku 153. stavku 5. (vidjeti po analogiji presudu od 5. listopada 2000., Njemačka/Parlament i Vijeće, C‑376/98, EU:C:2000:544, t. 79.).
55
Stoga valja provjeriti je li donošenjem pobijane direktive na temelju odredbi članka 153. stavaka 1. i 2. UFEU‑a zakonodavac Unije povrijedio isključenja nadležnosti koja se odnose na „plać[e]” i „pravo na udruživanje” navedena u stavku 5. tog članka i je li stoga povrijedio nadležnosti koje su Uniji dodijeljene Ugovorima.
56
U tom pogledu valja uzeti u obzir ustaljenu sudsku praksu prema kojoj se odabir pravne osnove za akt Unije mora temeljiti na objektivnim elementima koji mogu biti predmet sudske kontrole, među kojima su cilj i sadržaj tog akta (presude od 12. studenoga 1996., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑84/94, EU:C:1996:431, t. 25. i od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće, C‑620/18, EU:C:2020:1001, t. 38.). Naime, upravo s obzirom na te iste objektivne elemente valja ispitati je li akt Unije u cijelosti ili djelomično obuhvaćen isključenjem nadležnosti Unije koje je predviđeno Ugovorima.
1) Cilj i sadržaj pobijane direktive
57
Kao prvo, kad je riječ o cilju pobijane direktive, valja navesti da se ona odnosi, kao što to proizlazi iz njezina članka 1. stavka 1., na poboljšanje životnih i radnih uvjeta u Uniji, a posebno primjerenosti minimalnih plaća za radnike kako bi se doprinijelo uzlaznoj socijalnoj konvergenciji i smanjila nejednakost plaća.
58
U uvodnoj izjavi 7. te direktive u tom se pogledu navodi da „[b]olji životni i radni uvjeti, među ostalim i putem primjerenih minimalnih plaća, koriste radnicima i poduzećima u Uniji te društvu i gospodarstvu općenito i preduvjet su za postizanje pravednog, uključivog i održivog rasta”. U toj se uvodnoj izjavi usto pojašnjava da se „[u]blažavanjem velikih razlika u obuhvatu i primjerenosti zaštite u obliku minimalne plaće doprinosi [...] poboljšanju pravednosti Unijina tržišta rada, sprečavanju i smanjenju nejednakosti plaća i društvene nejednakosti te promicanju gospodarskog i socijalnog napretka i uzlazne konvergencije”. U uvodnoj izjavi 8. navedene direktive dodaje se da „[a]ko se odrede na odgovarajućim razinama, minimalnim plaćama kako su predviđene u nacionalnom pravu ili u kolektivnim ugovorima, štiti se dohodak radnika, posebno radnika u nepovoljnom položaju, [i] pomaže se osigurati pristojan život [...]”.
59
Kao drugo, kad je riječ o sadržaju pobijane direktive, ona sadržava 19 članaka. Člancima 1. i 2. te direktive definiraju se njezin predmet i područje primjene, dok se člankom 3. navedene direktive daje usklađena definicija pojmova „minimalna plaća”, „zakonska minimalna plaća”, „kolektivno pregovaranje”, „kolektivni ugovor” i „obuhvat kolektivnog pregovaranja”.
60
Kako bi se ostvarili ciljevi navedeni u točkama 57. i 58. ove presude, pobijanom se direktivom, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1. i u vezi s njezinom uvodnom izjavom 18., uspostavlja okvir koji se sastoji od triju glavnih sastavnica navedenih u točkama (a) do (c) te odredbe. Prva sastavnica odnosi se na primjerenost zakonskih minimalnih plaća s ciljem postizanja pristojnih životnih i radnih uvjeta. Druga sastavnica tiče se promicanja kolektivnog pregovaranja o određivanju plaća. Naposljetku, treća sastavnica povezana je s poboljšanjem djelotvornog pristupa radnika pravima na zaštitu u obliku minimalne plaće ako je to predviđeno u nacionalnom pravu i/ili u kolektivnim ugovorima.
61
Što se tiče prve sastavnice, člankom 5. pobijane direktive u stavku 1. nalaže se državama članicama u kojima postoje zakonske minimalne plaće da uspostave postupke potrebne za određivanje i ažuriranje tih plaća koji se moraju temeljiti na kriterijima utvrđenima kako bi se doprinijelo njihovoj primjerenosti te se u njegovu stavku 2. predviđaju kriteriji koje države članice obvezno moraju uzeti u obzir u tu svrhu. Člankom 5. stavkom 3. te direktive izričito se potvrđuje mogućnost država članica da upotrijebe mehanizam za automatsku indeksaciju zakonskih minimalnih plaća, podložno obvezama i uvjetu koji su u njemu navedeni. Usto, člankom 5. stavkom 4. navedene direktive propisuje se da se procjena primjerenosti zakonskih minimalnih plaća mora temeljiti na indikativnim referentnim vrijednostima. Osim toga, stavci 5. i 6. članka 5. iste direktive odnose se, redom, na učestalost ažuriranja zakonskih minimalnih plaća odnosno na određivanje ili osnivanje savjetodavnih tijela zaduženih za savjetovanje nadležnih tijela o pitanjima koja se odnose na zakonske minimalne plaće.
62
Članci 6., 7. i 8. pobijane direktive odnose se, redom, na odstupanja i odbitke u pogledu zakonskih minimalnih plaća, sudjelovanje socijalnih partnera u određivanju i ažuriranju tih plaća te djelotvoran pristup radnika navedenim plaćama.
63
Što se tiče druge sastavnice, valja navesti, s jedne strane, da se člankom 4. stavkom 1. pobijane direktive propisuje, kako bi se povećao obuhvat kolektivnog pregovaranja i olakšalo ostvarivanje prava na kolektivno pregovaranje o određivanju plaća, među ostalim, da države članice prema potrebi poduzimaju mjere iz točaka (c) i (d) te odredbe kako bi zaštitile radnike i sindikalne predstavnike te sindikate i organizacije poslodavaca koji sudjeluju ili žele sudjelovati u takvom kolektivnom pregovaranju.
64
S druge strane, člankom 4. stavkom 2. te direktive državama članicama u kojima je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od praga od 80 % nalaže se da osiguraju okvir za promicanje kolektivnog pregovaranja, bilo zakonom nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima bilo u dogovoru sa socijalnim partnerima, i da u tu svrhu izrade akcijski plan u kojem se utvrđuju jasan vremenski okvir i konkretne mjere za postupno povećanje stope obuhvata kolektivnog pregovaranja te koji se prema potrebi redovito preispituje i ažurira. Iz uvodnih izjava 16. i 22. navedene direktive proizlazi da je zakonodavac Unije u tom pogledu djelovao na temelju postulata prema kojem postoji korelacija između visoke stope obuhvata kolektivnog pregovaranja i primjerenosti minimalnih plaća.
65
Što se tiče treće sastavnice, člancima 9. do 13. iste direktive propisuju se horizontalne odredbe o javnoj nabavi, praćenju i prikupljanju podataka, informacijama o zaštiti u obliku minimalne plaće, pravu na pravnu zaštitu i zaštitu od nepovoljnog postupanja ili nepovoljnih posljedica te pravila o sankcijama.
66
U tim okolnostima, iz ispitivanja cilja i sadržaja pobijane direktive proizlazi da je njome uspostavljen, među ostalim, okvir za određivanje primjerenih minimalnih plaća kako bi se poboljšali životni i radni uvjeti u Uniji. Stoga, ta je direktiva na prvi pogled obuhvaćena jednim ili više područja navedenih u članku 153. stavku 1. UFEU‑a, među kojima su „radn[i] uvjet[i]” iz točke (b) te odredbe, pri čemu se ona odnosi na područje „plaća”, što bi moglo biti obuhvaćeno isključenjem nadležnosti iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a u pogledu „plać[a]”.
2) Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi isključenja nadležnosti u vezi s „plać[ama]”
67
Uzimajući u obzir analitički okvir naveden u točkama 52. do 56. ove presude, valja podsjetiti na to da je Sud u više navrata presudio da se svrha iznimke koja se odnosi na „plać[e]” iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a nalazi u činjenici da je određivanje plaća obuhvaćeno ugovornom autonomijom socijalnih partnera na nacionalnoj razini kao i nadležnošću država članica u tom području. U tim okolnostima smatralo se primjerenim u postojećem stanju prava Unije isključiti određivanje razine plaća iz usklađivanja u smislu članka 151. i sljedećih UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 13. rujna 2007., Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, t. 40. i 46. i od 7. srpnja 2022., Coca‑Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 i C‑258/21, EU:C:2022:529, t. 47.).
68
Stoga tu iznimku treba tumačiti na način da obuhvaća mjere koje bi sadržavale izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, poput ujednačavanja svih ili nekih dijelova sastavnih elemenata plaća i/ili njihove razine u državama članicama ili pak uvođenja minimalne plaće na razini Unije. Međutim, navedena se iznimka ne može proširiti na sva pitanja koja imaju bilo kakvu povezanost s plaćom jer bi u protivnom određena područja iz članka 153. stavka 1. UFEU‑a bila lišena velikog dijela svojeg sadržaja (presude od 15. travnja 2008., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, t. 124. i 125. i od 24. veljače 2022., Glavna direkcija Požarna bezopasnost i zaštita na naselenieto, C‑262/20, EU:C:2022:117, t. 30.).
69
Točno je, kao što su to istaknule Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska, da je u predmetima u kojima su donesene presude navedene u prethodnoj točki ove presude Sud bio pozvan ispitati razgraničenje nadležnosti između Unije i država članica u područjima iz članka 153. UFEU‑a u pogledu akata koji se nisu odnosili na područje plaća, nego na uređenje drugih radnih uvjeta odnosno na drugi predmet i čije su odredbe mogle imati određene posljedice ili utjecaje na određivanje plaća. Ipak, Sud je u tim presudama općenito tumačio doseg isključenja koje se odnosi na „plać[e]” iz stavka 5. tog članka, pri čemu se nije usredotočio na manje‑više usku povezanost između akata čije se tumačenje tražilo i područja plaća.
70
Stoga, uzimajući u obzir zahtjeve pravne sigurnosti, jasnoće i kontinuiteta u primjeni kriterija kojima se uređuje podjela nadležnosti između Unije i država članica, kriterij „izravnog zadiranja prava Unije u određivanje plaća u Uniji” iz točke 68. ove presude mora biti smjernica za ispitivanje poštovanja isključenja nadležnosti u pogledu „plać[a]” iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, neovisno o manje‑više uskoj povezanosti između predmetnog akta i područja „plać[a]”. To znači da se ne može smatrati da je nadležnost Unije automatski isključena u slučaju kada se taj akt odnosi na to područje.
71
Štoviše, sposobnost zakonodavca Unije da ostvaruje ciljeve socijalne politike, kako su navedeni u članku 151. prvom stavku UFEU‑a, i, općenitije, da konkretizira socijalnu dimenziju integracije unutar Unije, bila bi ozbiljno ugrožena ako bi taj zakonodavac bio spriječen donositi mjere koje u praksi imaju pozitivne učinke ili posljedice na razinu plaća, i to čak i u slučaju kada bi u tu svrhu djelovao uz potpuno poštovanje raznolikosti nacionalnih praksi država članica i autonomije socijalnih partnera, u skladu s člankom 151. drugim stavkom UFEU‑a i člankom 152. prvim stavkom UFEU‑a.
72
Taj se zaključak tim više nalaže u pogledu „radni[h] uvjet[a]”, koji se nalaze među područjima u kojima se člankom 153. stavkom 1. UFEU‑a Uniji dodjeljuje nadležnost za podupiranje i dopunu aktivnosti država članica i čiji se doseg djelomično preklapa s područjem iznimke koja se odnosi na „plać[e]” iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a zbog činjenice što je plaća sastavni dio radnih uvjeta (vidjeti u tom smislu presude od 11. studenoga 2004., Delahaye, C‑425/02, EU:C:2004:706, t. 33. i od 22. prosinca 2010., Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres, C‑444/09 i C‑456/09, EU:C:2010:819, t. 58.).
73
Osim toga, okolnost koju navodi Parlament, prema kojoj je zakonodavac Unije već bio u situaciji da donosi druge akte koji se odnose na plaće na temelju pravnih osnova iz članka 153. UFEU‑a, nije relevantna za odgovor na pitanje je li se pobijana direktiva mogla valjano donijeti na temelju pravne osnove iz tog članka, a da se pritom ne povrijedi isključenje nadležnosti u odnosu na „plać[e]” iz stavka 5. tog članka. Naime, prema sudskoj praksi, pravnu osnovu akta valja odrediti uzimajući u obzir njegov cilj i sadržaj, a ne s obzirom na pravnu osnovu koja je upotrijebljena za donošenje drugih akata Unije koji, ovisno o slučaju, imaju slična obilježja (vidjeti u tom smislu presude od 28. lipnja 1994., Parlament/Vijeće, C‑187/93, EU:C:1994:265, t. 28. i od 12. veljače 2015., Parlament/Vijeće, C‑48/14, EU:C:2015:91, t. 30.).
74
U tim okolnostima, iako iz ispitivanja provedenog u točkama 57. do 66. ove presude proizlazi da se pobijana direktiva odnosi na područje plaća i može utjecati na njihovu razinu, same te okolnosti ne mogu automatski dovesti do zaključka da je donošenjem te direktive zakonodavac Unije povrijedio isključenje nadležnosti u vezi s „plać[ama]” predviđeno u članku 153. stavku 5. UFEU‑a.
75
U tu svrhu valja još provjeriti sadržavaju li članci 4. do 6. pobijane direktive, na koje se u biti odnose kritike Kraljevine Danske i Kraljevine Švedske, izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, u smislu sudske prakse navedene u točkama 67. i 68. ove presude.
i) Članak 4. pobijane direktive
76
Kao što to tvrde Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska, člankom 4. pobijane direktive propisuju se određeni zahtjevi od kojih su neki općenito formulirani, a neki u smislu da se zahtijeva donošenje konkretnih mjera koje valja poduzeti s ciljem promicanja kolektivnog pregovaranja radi određivanja plaća. Konkretno, tim se člankom u stavku 2. nalaže da svaka država članica u kojoj je stopa obuhvata kolektivnog pregovaranja manja od praga od 80 % osigura okvir kojim su predviđeni uvjeti koji omogućuju provedbu kolektivnog pregovaranja, bilo „zakonom” nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima bilo u „dogovoru” sa socijalnim partnerima. Te države članice također moraju izraditi „akcijski plan” kojim se utvrđuje jasan vremenski okvir i „konkretne mjere” za postupno povećanje stope obuhvata kolektivnog pregovaranja, pri čemu taj akcijski plan moraju redovito preispitivati, objavljivati i dostavljati Komisiji. Usto, valja pojasniti da su pojmovi „kolektivno pregovaranje”, „kolektivni ugovor” i „obuhvat kolektivnog pregovaranja” iz te odredbe predmet usklađenih definicija u članku 3. točkama 3. do 5. te direktive.
77
Iako se člankom 4. pobijane direktive na taj način uvodi određeni oblik državne intervencije u načine kolektivnog pregovaranja radi određivanja plaća, iz toga ipak ne proizlazi da njezine odredbe sadržavaju izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, u smislu sudske prakse navedene u točkama 67. i 68. ove presude.
78
S jedne strane, taj članak 4. ne utječe na izbor država članica u pogledu modela određivanja plaća, odnosno bilo zakonodavstvom, bilo kolektivnim pregovaranjem bilo njihovim kombinacijama. Osim toga, u uvodnoj izjavi 12. pobijane direktive pojašnjava se da bi „[t]rebalo [...] poštovati različite nacionalne tradicije u državama članicama”.
79
S druge strane, navedenim člankom 4. ne uređuje se sadržaj niti se propisuje ishod kolektivnog pregovaranja. Kao što to Parlament i Vijeće ističu, različitim mjerama koje se propisuju istim člankom 4. državama članicama ne nalažu se obveze postizanja rezultata, nego u najboljem slučaju obveze u pogledu načina provedbe. Tako se člankom 4. stavkom 2. pobijane direktive ne propisuje da države članice moraju doseći prag od 80 % obuhvata kolektivnog pregovaranja iz te odredbe, nego uspostaviti „okvir” kojim su predviđeni uvjeti koji omogućuju provedbu kolektivnog pregovaranja i izraditi „akcijski plan” za promicanje kolektivnog pregovaranja. Uostalom, tu odredbu treba tumačiti s obzirom na uvodnu izjavu 25. pobijane direktive, u kojoj se u tu svrhu pojašnjava da bi „prag od 80 % obuhvata kolektivnog pregovaranja trebalo [...] tumačiti samo kao pokazatelj kojim se aktivira obveza izrade akcijskog plana” i da bi pri analizi napretka prema većem obuhvatu kolektivnog pregovaranja, posebno u pogledu akcijskog plana predviđenog u toj direktivi, trebalo uzeti u obzir činjenicu da se „[s]tope obuhvata kolektivnog pregovaranja u državama članicama znatno [...] razlikuju zbog niza čimbenika, uključujući nacionalnu tradiciju i praksu te povijesni kontekst”.
80
Propust države članice da ostvari stopu obuhvata od 80 % kolektivnog pregovaranja iz članka 4. stavka 2. navedene direktive ne predstavlja stoga sam po sebi povredu obveze koju ima ta država članica.
81
Valja dodati da je članak 4. stavak 2. pobijane direktive sastavljen na način da u potpunosti jamči autonomiju socijalnih partnera. U skladu s tom odredbom, države članice obuhvaćene njezinim područjem primjene dužne su uključiti socijalne partnere u uspostavu okvira kojim su predviđeni uvjeti koji omogućuju provedbu kolektivnog pregovaranja iz navedene odredbe, neovisno o tome donosi li se taj „okvir” u obliku zakona ili u obliku dogovora, kao i u izradu, ažuriranje i preispitivanje akcijskog plana iz te odredbe. Isto tako, člankom 1. stavkom 2. te direktive propisuje se da se njome „ne dovodi u pitanje potpuno poštovanje autonomije socijalnih partnera, kao ni njihovo pravo na pregovaranje o kolektivnim ugovorima i sklapanje kolektivnih ugovora”, a u njegovu stavku 4. određuje se da je „[p]rimjena [te d]irektive u potpunosti [...] u skladu s pravom na kolektivno pregovaranje”.
82
Taj članak 4. treba tumačiti u vezi s uvodnom izjavom 19. pobijane direktive, u kojoj se pojašnjava da se tom direktivom ne zadire u slobodu država članica, među ostalim, da promiču pristup zaštiti u obliku minimalne plaće koja je predviđena u kolektivnim ugovorima, „u skladu s nacionalnim pravom i nacionalnom praksom i posebnostima svake države članice te uz potpuno poštovanje nacionalnih nadležnosti i prava socijalnih partnera da sklapaju ugovore”.
83
Iz toga slijedi da se navedenim člankom 4. poštuje široka margina prosudbe koju socijalni partneri uživaju u okviru pregovora o kolektivnim ugovorima i sklapanja kolektivnih ugovora.
84
Štoviše, članak 4. pobijane direktive treba tumačiti s obzirom na članak 152. UFEU‑a, koji je uveden Ugovorom iz Lisabona i kojim se u njegovu prvom stavku izričito propisuje poštovanje autonomije socijalnih partnera. Stoga se članak 4. stavak 2. te direktive ne može tumačiti na način da državama članicama nalaže da nametnu obvezu pristupanja većeg broja radnika sindikatu. Kao što se to izričito navodi u članku 1. stavku 4. navedene direktive, nije moguće tumačenje koje bi podrazumijevalo da države članice proglase kolektivni ugovor univerzalno primjenjivim.
85
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da članak 4. pobijane direktive ne sadržava izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, u smislu sudske prakse navedene u točkama 67. i 68. ove presude.
ii) Članak 5. pobijane direktive
86
Najprije valja naglasiti da se članak 5. pobijane direktive, naslovljen „Postupak za određivanje primjerenih zakonskih minimalnih plaća”, primjenjuje, kao što to proizlazi iz njegova stavka 1., na države članice u kojima postoje zakonske minimalne plaće. Člankom 1. stavkom 4. točkom (a) te direktive, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 19., u tom pogledu propisuje se da se nijedna odredba navedene direktive ne može tumačiti na način da državi članici u kojoj se formiranje plaća osigurava kolektivnim ugovorima nameće obvezu uvođenja zakonske minimalne plaće. Stoga, kao što to priznaju Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska, člankom 5. navedene direktive poštuje se nadležnost država članica da odaberu model određivanja plaća.
87
Međutim, valja provjeriti sadržavaju li posebne odredbe tog članka 5. izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, u smislu sudske prakse navedene u točkama 67. i 68. ove presude.
88
Prvo, kad je riječ o članku 5. stavku 1. pobijane direktive, valja navesti da se tom odredbom u prvoj i drugoj rečenici nalaže državama članicama u kojima postoje zakonske minimalne plaće da uspostave „potrebne postupke za određivanje i ažuriranje zakonskih minimalnih plaća”. K tome, ti postupci moraju počivati na kriterijima definiranima na „jasan način” i „utvrđenima kako bi se doprinijelo [...] primjerenosti [zakonskih minimalnih plaća], s ciljem postizanja pristojnog životnog standarda, smanjenja siromaštva unatoč zaposlenju, kao i promicanja socijalne kohezije i uzlazne socijalne konvergencije te smanjenja razlike u plaćama na temelju spola”.
89
Međutim, kao što to Parlament, Vijeće i Francuska Republika pravilno ističu pred Sudom, ni članak 5. pobijane direktive ni bilo koja druga njezina odredba ne definiraju pojam „primjerenosti” zakonskih minimalnih plaća. Naprotiv, s obzirom na široke formulacije koje se koriste u članku 5. stavku 1. te direktive, njime se državama članicama ostavlja široka margina prosudbe za definiranje tog pojma i određivanje njegova točnog dosega. Primjerenost zakonskih minimalnih plaća u najboljem je slučaju indikativna vrijednost prema kojoj bi države članice trebale težiti pri utvrđivanju i ažuriranju zakonskih minimalnih plaća. To je tumačenje potkrijepljeno kako trećom rečenicom članka 5. stavka 1. te direktive, kojom se za potrebe definiranja kriterija iz druge rečenice te odredbe upućuje na nacionalne prakse država članica, odluke njihovih nadležnih tijela i trostrane sporazume, tako i petom rečenicom te odredbe, kojom se državama članicama omogućuje da odluče o relativnoj težini tih kriterija, uzimajući u obzir svoje nacionalne socioekonomske okolnosti.
90
Stoga, uzimajući u obzir izričito upućivanje u navedenoj odredbi, među ostalim, na nacionalne prakse definirane u nacionalnim pravima, pojam „primjerenost” zakonskih minimalnih plaća ne može se smatrati autonomnim pojmom prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2024., CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija), C‑112/22 i C‑223/22, EU:C:2024:636, t. 35. i navedenu sudsku praksu), o čemu se i Parlament i Vijeće također slažu.
91
Usto, člankom 5. stavkom 1. pobijane direktive uređuje se „postupak” za određivanje i ažuriranje zakonskih minimalnih plaća, nalažući dotičnim državama članicama da uspostave postupke koji počivaju na kriterijima koje trebaju osmisliti na nacionalnoj razini na način da doprinose primjerenosti i ažuriranju tih plaća i o čijoj relativnoj težini one mogu odlučiti. Stoga se tom odredbom, koja je formulirana na općenit način i počiva na postupovnom pristupu, radnicima ne dodjeljuje pravo na primjerenu zakonsku minimalnu plaću niti se njome daje pravo na ažuriranje navedenih plaća, što su prava svojstvena pravu Unije. Takvo tumačenje te odredbe potkrijepljeno je člancima 12. i 13. te direktive kojima se, kad je riječ o prvome od tih članaka, pristup pravnim sredstvima koja su njime predviđena u slučaju kršenjâ „prava koja se odnose na zakonske minimalne plaće ili na zaštitu u obliku minimalne plaće” uvjetuje postojanjem tih prava u nacionalnom pravu ili kolektivnim ugovorima, dok se, kad je riječ o drugome od tih članaka, od država članica zahtijeva da utvrde pravila o sankcijama koje se primjenjuju na kršenja „prava i obveza iz područja primjene [navedene d]irektive”„ako su ta prava i obveze predviđeni u nacionalnom pravu ili u kolektivnim ugovorima”.
92
U tim okolnostima valja zaključiti da članak 5. stavak 1. pobijane direktive ne sadržava izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, u smislu sudske prakse iz točaka 67. i 68. ove presude.
93
Valja dodati da se, uzimajući u obzir isključenje nadležnosti u pogledu „plać[a]” iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, pravo na „primjerene” ili „pravedne” zakonske minimalne plaće, koje je svojstveno pravu Unije, također ne može izvesti iz zajedničkog tumačenja članka 5. stavka 1. pobijane direktive i članka 31. stavka 1. Povelje. Naime, na temelju članka 51. stavka 2. Povelje, njome se ne proširuje područje primjene prava Unije izvan ovlasti Unije, ne uspostavlja se nova ovlast ni zadaća za Uniju niti se mijenjaju ovlasti i zadaće kako su utvrđene Ugovorima.
94
Drugo, kad je riječ o članku 5. stavku 2. pobijane direktive, u njemu se u točkama (a) do (d) navode četiri elementa, odnosno „kupovn[a] moć zakonskih minimalnih plaća uzimajući u obzir troškove života”, „opć[a] razin[a] plaća i njihov[a] distribucij[a]”, „stop[a] rasta plaća” kao i „dugoročne nacionalne razine i kretanja produktivnosti”, pri čemu nacionalni kriteriji iz stavka 1. tog članka moraju uključivati barem te elemente.
95
Točno je da taj popis nije taksativan, kao što to potvrđuje izraz „barem” upotrijebljen u tom članku 5. stavku 2., te su države članice slobodne dodati druge elemente. Usto, kao što je to navedeno u točki 89. ove presude, iz treće rečenice članka 5. stavka 1. pobijane direktive proizlazi da države članice definiraju nacionalne kriterije iz te druge odredbe u skladu sa, među ostalim, svojim nacionalnim praksama, a iz pete rečenice tog istog stavka, da države članice mogu odlučiti i o relativnoj težini različitih nacionalnih kriterija, uključujući elemente iz navedenog članka 5. stavka 2. Uostalom, referentna točka za te različite nacionalne kriterije jesu socioekonomske okolnosti koje prevladavaju u svakoj državi članici. Međutim, kao što to Kraljevina Danska pravilno ističe, tim se istim člankom 5. stavkom 2. državama članicama u kojima postoje zakonske minimalne plaće nalaže da osiguraju da navedeni kriteriji uključuju barem četiri elementa koja su u njemu navedena. Doista, time što je propisao upotrebu tih elemenata u postupcima određivanja i ažuriranja zakonskih minimalnih plaća, zakonodavac Unije uspostavio je zahtjev koji se odnosi na sastavne elemente tih plaća, što izravno utječe na njihovu razinu, i to, suprotno onomu što je navedeno u posljednjoj rečenici članka 5. stavka 1. pobijane direktive, neovisno o relevantnosti navedenih elemenata na nacionalnoj razini uzimajući u obzir socioekonomske okolnosti koje prevladavaju u državama članicama.
96
Stoga, članak 5. stavak 2. pobijane direktive sadržava usklađivanje dijela sastavnih elemenata navedenih plaća i, prema tome, izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, u smislu sudske prakse navedene u točkama 67. i 68. ove presude.
97
Treće, kad je riječ o članku 5. stavku 3. pobijane direktive, valja navesti da iako se tom odredbom državama članicama daje samo mogućnost upotrebe mehanizma za automatsku indeksaciju zakonskih minimalnih plaća te se u njoj upućuje na nacionalne zakone i nacionalne prakse u pogledu odgovarajućih kriterija na kojima se taj mehanizam treba temeljiti, njome se ipak, u posljednjem dijelu rečenice, upotreba mehanizma za automatsku indeksaciju podvrgava „[uvjetu] da primjena tog mehanizma ne dovodi do smanjenja zakonske minimalne plaće”.
98
Iz toga slijedi da navedena odredba, s obzirom na to da se njome nalaže klauzula o zadržavanju postignute razine zakonskih minimalnih plaća u državama članicama koje upotrebljavaju mehanizam za automatsku indeksaciju tih plaća, sadržava, kao što to pravilno tvrdi Kraljevina Danska, izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, u smislu sudske prakse navedene u točkama 67. i 68. ove presude.
99
Četvrto, kad je riječ o članku 5. stavku 4. pobijane direktive, valja navesti da se njime propisuje da države članice radi usmjeravanja svoje procjene primjerenosti zakonskih minimalnih plaća mogu upotrebljavati „indikativne referentne vrijednosti” koje se obično upotrebljavaju na međunarodnoj razini, kao što su to prag od 60 % medijana bruto plaće, i/ili indikativne referentne vrijednosti koje se upotrebljavaju na nacionalnoj razini. Međutim, kao što to u biti ističe Savezna Republika Njemačka, te se indikativne referentne vrijednosti razlikuju od elemenata koje obvezno treba uzeti u obzir kao kriterij u postupcima određivanja i ažuriranja nacionalnih zakonskih minimalnih plaća iz članka 5. stavka 2. te direktive jer su one samo referentni parametri za ocjenu primjerenosti zakonskih minimalnih plaća, među kojima države članice mogu, štoviše, slobodno birati. Stoga države članice mogu upotrijebiti bilo indikativne referentne vrijednosti koje se upotrebljavaju na nacionalnoj razini bilo indikativne referentne vrijednosti koje se upotrebljavaju na međunarodnoj razini, ili pak njihovu kombinaciju. Slijedom toga, člankom 5. stavkom 4. navedene direktive ne propisuju se obvezni elementi u pogledu razina zakonskih minimalnih plaća niti se u potpunosti ili djelomično usklađuju sastavni elementi tih plaća, tako da on ne sadržava izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, u smislu sudske prakse navedene u točkama 67. i 68. ove presude.
100
Peto, člankom 5. stavkom 5. pobijane direktive državama članicama nalaže se da redovito i pravodobno ažuriraju zakonske minimalne plaće najmanje svake dvije godine ili, kad je riječ o državama članicama koje upotrebljavaju mehanizam za automatsku indeksaciju, najmanje svake četiri godine, dok im se člankom 5. stavkom 6. te direktive nalaže da osnuju jedno ili više savjetodavnih tijela koja savjetuju nadležna tijela o pitanjima koja se odnose na zakonske minimalne plaće. Međutim, tim se stavcima samo propisuju postupovna pravila za određivanje i ažuriranje zakonskih minimalnih plaća, a da se pritom državama članicama ne propisuju obvezujući materijalni elementi u pogledu razine zakonskih minimalnih plaća, niti se u cijelosti ili djelomično usklađuju sastavni elementi tih zakonskih minimalnih plaća. Stoga, suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Danska, taj članak 5. stavci 5. i 6. ne sadržava izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, u smislu sudske prakse navedene u točkama 67. i 68. ove presude.
101
Iz prethodno navedenog proizlazi da članak 5. pobijane direktive u stavku 2. i u stavku 3. u dijelu rečenice koji glasi „pod uvjetom da primjena tog mehanizma ne dovodi do smanjenja zakonske minimalne plaće” sadržava izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, u smislu sudske prakse navedene u točkama 67. i 68. ove presude, i stoga povređuje isključenje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a koje se odnosi na „plać[e]”.
iii) Članak 6. pobijane direktive
102
Člankom 6. pobijane direktive, naslovljenim „Odstupanja i odbici”, u stavku 1. propisuje se da države članice, u slučaju kada dopuštaju različite stope zakonske minimalne plaće za određene skupine radnika ili odbitke kojima se isplaćeni primici od rada smanjuju na razinu nižu od zakonske minimalne plaće o kojoj je riječ, moraju osigurati poštovanje načelâ nediskriminacije i proporcionalnosti, pri čemu potonje načelo uključuje ostvarenje legitimnog cilja. Stavkom 2. tog članka 6. dodaje se da se ništa u toj direktivi ne smije tumačiti kao nametanje obveze državama članicama da uvedu odstupanja ili odbitke od zakonskih minimalnih plaća. Te odredbe treba tumačiti s obzirom na uvodnu izjavu 29. navedene direktive, u kojoj se navodi da je važno izbjeći „široku primjenu” tih odstupanja i odbitaka jer se riskira njihov negativan utjecaj na primjerenost zakonskih minimalnih plaća.
103
U tom pogledu valja istaknuti da se člankom 6. pobijane direktive državama članicama ostavlja sloboda da uvedu odstupanja ili odbitke od zakonskih minimalnih plaća kojima se isplaćena plaća smanjuje na razinu nižu od razine zakonske minimalne plaće o kojoj je riječ. Što se tiče preostalog, članak 6. pobijane direktive, kojim se od država članica samo zahtijeva da poštuju načela nediskriminacije i proporcionalnosti u slučaju kada dopuštaju različite stope zakonske minimalne plaće za određene skupine radnika ili odbitke kojima se isplaćeni primici od rada smanjuju na razinu nižu od zakonske minimalne plaće o kojoj je riječ, ne sadržava izravno zadiranje prava Unije u određivanje plaća u Uniji, u smislu sudske prakse navedene u točkama 67. i 68. ove presude.
104
Slijedom toga, valja prihvatiti prvi dio prvog tužbenog razloga u dijelu u kojem se odnosi na članak 5. stavak 2. pobijane direktive i, posljedično, na dio pete rečenice članka 5. stavka 1. te direktive koji glasi „uključujući elemente iz stavka 2.”, kao i na dio rečenice njezina članka 5. stavka 3. koji glasi „pod uvjetom da primjena tog mehanizma ne dovodi do smanjenja zakonske minimalne plaće”. U preostalom dijelu prvi dio prvog tužbenog razloga treba odbiti.
3) Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi isključenja nadležnosti u vezi s „pravo[m] na udruživanje”
105
Člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a propisuje se da se odredbe tog članka ne primjenjuju, među ostalim, na „pravo na udruživanje”.
106
Iako pojam „pravo na udruživanje” iz tog članka 153. stavka 5. nije definiran u UFEU‑u, prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst i zadane ciljeve nego i njezin kontekst kao i sve odredbe prava Unije, pri čemu se za njezino tumačenje također može pokazati važnom povijest nastanka takve odredbe (vidjeti u tom smislu presude od 10. prosinca 2018., Wightman i dr., C‑621/18, EU:C:2018:999, t. 47. i navedenu sudsku praksu i od 19. studenoga 2024., Komisija/Češka Republika (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci), C‑808/21, EU:C:2024:962, t. 91.).
107
U tom pogledu valja istaknuti da su člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a četiri područja, odnosno „plać[e]”, „pravo na udruživanje”, „pravo na štrajk” i pravo „uvođenja mjera isključenja s rada”, izuzeta iz nadležnosti koja su Uniji dodijeljena u području socijalne politike na temelju stavaka 1. do 4. tog članka, što su područja koja su, kao što je to nezavisni odvjetnik pojasnio u točki 67. svojeg mišljenja, povezana jer se sva, barem djelomično, odnose na ovlasti socijalnih partnera. Valja dodati da je u posebnom području socijalne politike promicanje uloge socijalnih partnera i olakšavanje njihova međusobnog dijaloga, uz poštovanje njihove autonomije, jedan od ciljeva glave X. trećeg dijela UFEU‑a, kao što to proizlazi iz članka 152. prvog stavka UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., EPSU/Komisija, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, t. 60. i 61.). Iz toga se može zaključiti da je glavni cilj isključenja koje se odnosi na „pravo na udruživanje”, kao i isključenja koje se odnosi na „plać[e]”, očuvanje autonomije socijalnih partnera na nacionalnoj razini (vidjeti po analogiji presude od 13. rujna 2007., Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, t. 40. i od 7. srpnja 2022., Coca‑Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 i C‑258/21, EU:C:2022:529, t. 47.).
108
Što se tiče odnosa između prava na slobodno sudjelovanje u kolektivnom pregovaranju i „prav[a] na udruživanje” iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, točno je da prvo pravo nije izričito navedeno među područjima u kojima se člankom 153. UFEU‑a Uniji dodjeljuje nadležnost za usklađivanje radi ostvarivanja ciljeva iz članka 151. UFEU‑a. Usto, kao što to Kraljevina Danska pravilno ističe, između tih prava postoji povezanost jer pravo na udruživanje predstavlja preduvjet za ostvarivanje prava na kolektivno pregovaranje. Međutim, iz toga se ne može zaključiti da je pravo na slobodno sudjelovanje u kolektivnom pregovaranju, kao element svojstven „prav[u] na udruživanje”, zbog toga isključeno iz nadležnosti Unije u skladu s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a.
109
Prije svega, člankom 153. stavkom 1. točkom (f) UFEU‑a zakonodavcu Unije izričito se dodjeljuje nadležnost za donošenje mjera o „zastupanju i kolektivnoj obrani interesa radnika i poslodavaca, uključujući suodlučivanje [...]”. Naime, tekst te odredbe daje toj nadležnosti dovoljno širok doseg da obuhvati mjere kojima se uređuje pravo na kolektivno pregovaranje, neovisno o isključenju koje se odnosi na pravo na udruživanje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a.
110
Nadalje, iz dihotomije pojmova „pravo na udruživanje” i „kolektivno pregovaranje između poslodavaca i radnika” u članku 156. prvom stavku sedmoj alineji UFEU‑a može se zaključiti da su za potrebe tog članka i, općenitije, odredbi glave X. trećeg dijela UFEU‑a autori Ugovorâ namjeravali razlikovati područja obuhvaćena svakim od tih dvaju pojmova.
111
Naposljetku, Povelja o socijalnim pravima i Europska socijalna povelja, kao instrumenti koje se izričito spominju u članku 151. prvom stavku UFEU‑a, kao i Povelja, bave se zasebno pravom na udruživanje i pravom na kolektivno pregovaranje.
112
Kad je konkretno riječ o Povelji, s jedne strane, pravom na udruživanje, predviđenim njezinim člankom 12., upućuje se, među ostalim, na „pravo svakoga na osnivanje sindikata i pristupanje njima radi zaštite svojih interesa”. To pravo uključuje i pravo da se ne osnuje organizacija, uključujući sindikat, i da joj se ne pristupi. Taj se članak u tom pogledu također odnosi na mogućnost udruženja da obavlja svoje djelatnosti i djeluje bez neopravdanog zadiranja države (vidjeti u tom smislu presude od 9. ožujka 2006., Werhof, C‑499/04, EU:C:2006:168, t. 33. i od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja), C‑78/18, EU:C:2020:476, t. 113.).
113
S druge strane, pravo na kolektivno pregovaranje, predviđeno člankom 28. Povelje, uključuje, među ostalim, pravo radnika i poslodavaca ili njihovih organizacija „na pregovaranje i sklapanje kolektivnih ugovora na odgovarajućim razinama”.
114
U tom je pogledu doduše točno da, kao što to tvrdi Kraljevina Danska, odstupanje predviđeno člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a ima svoje podrijetlo u članku 2. stavku 6. Sporazuma o socijalnoj politici sklopljenog između država članica Europske zajednice izuzev Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske (SL 1992., C 191, str. 91.), priloženog Protokolu (br. 14) o socijalnoj politici priloženom UEZ‑u, te stoga prethodi donošenju Povelje. Međutim, teza Kraljevine Danske prema kojoj su autori Ugovorâ namjeravali u članku 153. stavku 5. UFEU‑a izuzeti iz nadležnosti Unije područje slobodnog sudjelovanja u kolektivnom pregovaranju, kao element svojstven pravu na udruživanje, ne nalazi svoju potporu, osim u Povelji, u odredbama Europske socijalne povelje i Povelje o socijalnim pravima koje, pak, prethode donošenju Sporazuma o socijalnoj politici. Naime, Europska socijalna povelja i Povelja o socijalnim pravima također se bave pravom na udruživanje i pravom na kolektivno pregovaranje kao različitim pravima, odnosno, kad je riječ o prvonavedenom pravu, u njihovim člancima 5. i 6., a kad je riječ o drugonavedenom pravu, u njihovim člancima 11. i 12.
115
Stoga, pojam „pravo na udruživanje” iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a treba tumačiti na način da upućuje na slobodu radnika i poslodavaca da osnuju ili razvrgnu organizacije, uključujući sindikate, odnosno slobodu da im se pridruže ili da im se ne pridruže, a da pritom ne obuhvaća mjere kojima se uređuje pravo na kolektivno pregovaranje između poslodavaca i radnika.
116
Kad je riječ o pravnom kriteriju koji se primjenjuje na ispitivanje poštovanja isključenja koje se odnosi na „pravo na udruživanje” iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, valja smatrati, poput nezavisnog odvjetnika u točki 107. njegova mišljenja, da isključenje nadležnosti u pogledu„prav[a] na udruživanje”, kako je definirano u prethodnoj točki ove presude, ne obuhvaća svaku mjeru koja je povezana s pravom na udruživanje, nego samo mjere koje podrazumijevaju izravno zadiranje prava Unije u to pravo ili njegovo izvršavanje. Suprotno tomu, tim isključenjem nisu obuhvaćene mjere koje, iako su povezane s pravom na udruživanje, ne uređuju izravno to pravo, nego uređuju pravo na kolektivno pregovaranje.
117
Stoga, suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Danska, na temelju same okolnosti da članak 4. pobijane direktive može biti povezan s područjima obuhvaćenima pravom na kolektivno pregovaranje ne može se zaključiti da je zakonodavac Unije povrijedio isključenje nadležnosti u pogledu prava na udruživanje predviđeno člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a. Međutim, u tu svrhu valja provjeriti sadržavaju li odredbe članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 2. pobijane direktive, na koje se konkretno odnose argumenti Kraljevine Danske, „izravno zadiranje” prava Unije u pravo na udruživanje.
118
Prvo, s jedne strane, valja istaknuti da iako se argumenti Kraljevine Danske ne odnose posebno na tu odredbu, člankom 4. stavkom 1. točkom (c) pobijane direktive nastoji se zaštititi ostvarivanje prava na kolektivno pregovaranje radi određivanja plaća kao i pružiti zaštitu radnicima i njihovim predstavnicima od diskriminatornih radnji u području zapošljavanja zbog toga što sudjeluju ili žele sudjelovati u kolektivnom pregovaranju radi određivanja plaća. Tom se odredbom ne uređuje sloboda radnika i poslodavaca da osnuju ili razvrgnu organizacije, uključujući sindikate, odnosno sloboda da im se pridruže ili da im se ne pridruže, nego se uređuju pitanja obuhvaćena pravom na kolektivno pregovaranje.
119
S druge strane, člankom 4. stavkom 1. točkom (d) te direktive nastoji se zaštititi sindikate i organizacije poslodavaca koji sudjeluju ili žele sudjelovati u kolektivnom pregovaranju od bilo kakvog međusobnog uplitanja, bilo izravno bilo od strane njihovih predstavnika ili članova, u njihovo osnivanje, djelovanje ili upravljanje. U skladu s tim odredbama, države članice moraju „[poduzeti], prema potrebi, mjere” u tu svrhu. Zaštita koju se tom odredbom nastoji pružiti protiv radnji zadiranja odnosi se na „osnivanje”, „djelovanje” i „upravljanje” sindikatima i organizacijama poslodavaca, što su područja koja su obuhvaćena pravom na udruživanje, kako u pozitivnom tako i u negativnom smislu, odnosno tiče se prava osnivanja organizacija, uključujući sindikate, kao i njihova organiziranja.
120
Međutim, poštovanje isključenja nadležnosti koje se odnosi na „pravo na udruživanje”, predviđeno u članku 153. stavku 5. UFEU‑a, pretpostavlja da ni članak 4. stavak 1. točka (d) pobijane direktive ni mjere koje države članice poduzimaju kako bi osigurale prenošenje te odredbe u svoje nacionalno pravo ne podrazumijevaju izravno zadiranje u osnivanje, djelovanje i upravljanje udruženjima.
121
U tom pogledu, iz samog teksta članka 4. stavka 1. točke (d) pobijane direktive proizlazi da je njegov cilj, iako je povezan s pravom na udruživanje, promicanje prava na slobodno sudjelovanje u kolektivnom pregovaranju.
122
Prema tome, člankom 4. stavkom 1. točkom (d) pobijane direktive ne zadire se u nadležnost koju države članice zadržavaju radi donošenja mjera kojima se izravno uređuje pravo na udruživanje. Taj je zaključak potkrijepljen činjenicom da – kao što to proizlazi, s jedne strane, iz upućivanja u tekstu članka 4. stavka 1. te direktive na „nacionaln[o] prav[o]” i „nacionaln[e] praks[e]” i, s druge strane, iz izraza „prema potrebi” iz njegove točke (d) – države članice ne moraju nužno poduzimati „mjere” na temelju te točke (d) i da to u svakom slučaju moraju učiniti samo ako je to dopušteno njihovim nacionalnim pravom i nacionalnom praksom. U tom pogledu također valja istaknuti da se tim odredbama ne usklađuje sadržaj propisanih mjera. Štoviše, kao što to proizlazi iz točke 84. ove presude, odredbe tog članka 4. moraju se tumačiti s obzirom na članak 152. prvi stavak UFEU‑a, koji od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona izričito propisuje poštovanje autonomije socijalnih partnera.
123
Iz prethodno navedenog proizlazi da članak 4. stavak 1. točka (d) pobijane direktive ne sadržava izravno zadiranje prava Unije u pravo na udruživanje.
124
Drugo, što se tiče poštovanja člankom 4. stavkom 2. pobijane direktive isključenja koje se odnosi na pravo na udruživanje iz članka 153. stavka 5. UFEU‑a, Kraljevina Danska tvrdi da taj članak 4. stavak 2. također sadržava zadiranje u pravo na udruživanje u sindikatima jer se cilj povećanja broja radnika obuhvaćenih kolektivnim ugovorom iz te odredbe može postići samo povećanjem stope članstva radnika u sindikatima.
125
Međutim, taj se argument ne može prihvatiti. Naime, kao što to proizlazi iz točke 84. ove presude, članak 4. stavak 2. pobijane direktive ne može se tumačiti na način da državama članicama propisuje obvezu pristupanja većeg broja radnika sindikatima.
126
Iz toga slijedi da članak 4. stavak 2. pobijane direktive ne sadržava izravno zadiranje prava Unije u pravo na udruživanje.
127
Slijedom navedenoga, drugi dio prvog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
128
S obzirom na prethodno navedeno, prvi tužbeni razlog valja prihvatiti u dijelu u kojem se odnosi na članak 5. stavak 2. pobijane direktive i, posljedično, na dio pete rečenice članka 5. stavka 1. te direktive koji glasi „uključujući elemente iz stavka 2.”, kao i na dio rečenice njezina članka 5. stavka 3. koji glasi „pod uvjetom da primjena tog mehanizma ne dovodi do smanjenja zakonske minimalne plaće”, a u preostalom dijelu ga treba odbiti.
2.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na nemogućnosti donošenja pobijane direktive na temelju članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a
a)
Argumentacija stranaka
129
Svojim drugim tužbenim razlogom Kraljevina Danska, koju podupire Kraljevina Švedska, tvrdi da čak i pod pretpostavkom da se pobijanom direktivom ne povređuju isključenja nadležnosti koja se odnose na „plać[e]” i „pravo na udruživanje” predviđeni člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a, Parlament i Vijeće nisu je mogli valjano donijeti na temelju članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a, u skladu s postupkom odlučivanja koji je u tom području predviđen člankom 153. stavkom 2. UFEU‑a.
130
Naime, pobijanom direktivom nastoje se postići dva cilja jednake važnosti, u smislu da se njome ne nastoje urediti samo „radn[i] uvjet[i]” iz članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a, nego i „zastupanj[e] i kolektivn[a] obran[a] interesa radnika i poslodavaca” iz članka 153. stavka 1. točke (f) UFEU‑a. Međutim, svaka od tih pravnih osnova podrazumijeva primjenu drukčijeg zakonodavnog postupka, pa su ti postupci nespojivi. Člankom 153. stavkom 1. točkom (f) UFEU‑a zahtijeva se jednoglasnost u Vijeću, za razliku od članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a, kojim se zahtijeva kvalificirana većina u Vijeću.
131
Parlament, Vijeće, Komisija i države članice koje interveniraju u potporu njihovim zahtjevima osporavaju argumentaciju Kraljevine Danske u okviru drugog tužbenog razloga.
b)
Ocjena Suda
132
Kao što je to navedeno u točki 56. ove presude, prema ustaljenoj sudskoj praksi, odabir pravne osnove za akt Unije mora se temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta. Ako analiza akta Unije pokaže da on slijedi više ciljeva ili da ima više sastavnih dijelova i ako se jedan od tih ciljeva ili sastavnih dijelova može prepoznati kao glavni ili prevladavajući, dok su ostali samo sporedni ili imaju iznimno ograničen doseg, pravna osnova za donošenje tog akta mora se utvrditi u skladu s tim glavnim ciljem ili sastavnim dijelom. Samo se iznimno akt Unije mora istodobno temeljiti na više pravnih osnova, odnosno u slučaju kada taj akt istodobno slijedi više ciljeva ili ako ima više sastavnih dijelova koji su neodvojivo povezani, pri čemu jedan nije akcesoran u odnosu na druge (vidjeti u tom smislu presude od 19. srpnja 2012., Parlament/Vijeće, C‑130/10, EU:C:2012:472, t. 43. i 44. i od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 77. i 78.).
133
Međutim, korištenje dvostruke pravne osnove isključeno je ako su postupci predviđeni za jednu ili drugu od tih osnova nespojivi (presuda od 11. lipnja 1991., Komisija/Vijeće, C‑300/89, EU:C:1991:244, t. 21. i mišljenje 1/15 (Sporazum PNR EU – Kanada) od 26. srpnja 2017., EU:C:2017:592, t. 78.).
134
Što se tiče područja primjene članka 153. stavka 1. točaka (b) i (f) UFEU‑a, iz razmatranja u točkama 72. i 109. ove presude proizlazi da, s jedne strane, članak 153. stavak 1. točka (b) UFEU‑a, koji se odnosi na „radn[e] uvjet[e]”, može obuhvaćati mjere koje se odnose na poboljšanje primjerenosti minimalnih plaća i time poboljšanje životnih i radnih uvjeta u Uniji i, s druge strane, da članak 153. stavak 1. točka (f) UFEU‑a, koji se odnosi na „zastupanj[e] i kolektivn[u] obran[u] interesa radnika i poslodavaca, uključujući suodlučivanje”, može obuhvaćati mjere koje se odnose na promicanje kolektivnog pregovaranja, pod uvjetom da se tako donesenim mjerama poštuje članak 153. stavak 5. UFEU‑a.
135
Iako u svakom od tih dvaju područja Parlament i Vijeće mogu, u skladu s člankom 153. stavkom 2. točkom (b) UFEU‑a, usvojiti „minimalne uvjete”, oni u prvom od tih područja odlučuju u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, pri čemu Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom, dok u drugom od tih područja oni odlučuju u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom za koji je potrebna jednoglasnost u Vijeću.
136
U ovom slučaju, kad je riječ o glavnim odredbama pobijane direktive koje se nalaze u njezinim člancima 4. do 8., valja navesti prije svega da se njezinim člankom 4. propisuju, kao što to proizlazi iz točaka 63. i 64. ove presude, mjere koje se odnose na promicanje kolektivnog pregovaranja radi određivanja plaća. Točno je da takve mjere mogu biti obuhvaćene područjem „zastupanj[a] i kolektivn[e] obran[e] interesa radnika i poslodavaca, uključujući suodlučivanje” iz članka 153. stavka 1. točke (f) UFEU‑a. Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti naveo u točki 119. svojeg mišljenja, valja uzeti u obzir vezu koju ta direktiva uspostavlja u svojem članku 1. stavku 1., u vezi s njezinim uvodnim izjavama 16. i 22., između promicanja kolektivnog pregovaranja radi određivanja plaća i glavnog cilja navedene direktive, a to je poboljšanje životnih i radnih uvjeta u Uniji i, osobito, primjerenosti minimalnih plaća za radnike. U tom kontekstu, članak 4. te direktive predstavlja samo sredstvo za postizanje njezina glavnog cilja, a ne samostalni cilj ili sastavni i zasebni dio te direktive. Dakle, taj članak 4. također je obuhvaćen područjem „radni[h] uvjet[a]” iz članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a. U svakom slučaju, navedeni članak 4. u najboljem slučaju predstavlja zaseban cilj ili sastavni dio koji se nalazi u području „zastupanj[a] i kolektivn[e] obran[e] interesa radnika i poslodavaca”, koji je isključivo akcesoran u odnosu na cilj ili glavnu sastavnicu obuhvaćenu područjem „radni[h] uvjet[a]”.
137
Nadalje, iz ispitivanja prvog tužbenog razloga proizlazi da pobijana direktiva sadržava odredbu i dva rečenična dijela koji su izuzeti iz nadležnosti Unije u skladu s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a, odnosno članak 5. stavak 2. UFEU‑a i, posljedično, dio pete rečenice članka 5. stavka 1., koji glasi „uključujući elemente iz stavka 2.”, kao i dio rečenice iz članka 5. stavka 3. te direktive koji glasi „pod uvjetom da primjena tog mehanizma ne dovodi do smanjenja zakonske minimalne plaće”. Ta odredba i ta dva rečenična dijela stoga nisu obuhvaćeni zakonodavnim ovlastima Unije u područjima iz članka 153. stavka 1. točaka (b) i (f) UFEU‑a.
138
Naposljetku, drugim odredbama članka 5. pobijane direktive, kao i njezinim člancima 6. do 8., propisuju se, kao što to proizlazi iz točaka 57. i 66. ove presude, mjere kojima se uspostavlja okvir za određivanje primjerenih minimalnih plaća radi poboljšanja životnih i radnih uvjeta u Uniji. Dakle, te su odredbe povezane s područjem „radni[h] uvjet[a]” iz članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a.
139
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je pobijana direktiva, s obzirom na njezine glavne odredbe koje čine njezini članci 4. do 8., obuhvaćena područjem nadležnosti iz članka 153. stavka 1. točke (b) UFEU‑a, a ne područjem nadležnosti iz članka 153. stavka 1. točke (f) UFEU‑a.
140
U tim okolnostima drugi tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
141
S obzirom na prethodno navedeno, glavni zahtjev Kraljevine Danske djelomično je osnovan u dijelu u kojem se njime traži poništenje članka 5. stavka 2. pobijane direktive i dijela rečenice iz njezina članka 5. stavka 3. koji glasi „pod uvjetom da primjena tog mehanizma ne dovodi do smanjenja zakonske minimalne plaće” zato što su te odredbe obuhvaćene područjem koje je izvan nadležnosti Unije, u skladu s člankom 153. stavkom 5. UFEU‑a. Poništenje tog članka 5. stavka 2. podrazumijeva poništenje dijela pete rečenice članka 5. stavka 1. te direktive koji glasi „uključujući elemente iz stavka 2.”.
B. Podredni zahtjev za poništenje članka 4. stavka 1. točke (d) i/ili članka 4. stavka 2. pobijane direktive
142
Jedini tužbeni razlog koji je Kraljevina Danska istaknula u prilog podrednom zahtjevu odnosi se na članak 4. stavak 1. točku (d) i/ili članak 4. stavak 2. pobijane direktive i temelji se na istim argumentima kao što su oni istaknuti u prilog prvom tužbenom razlogu istaknutom u potporu glavnom tužbenom zahtjevu. Budući da su potonji argumenti odbijeni u okviru ocjene tog prvog tužbenog razloga, taj jedini tužbeni razlog stoga u svakom slučaju također treba odbiti kao neosnovan, a da pritom nije potrebno odlučiti o njegovoj dopuštenosti i, prema tome, treba odbiti taj podredni zahtjev.
143
Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, valja poništiti dio pete rečenice članka 5. stavka 1. pobijane direktive koji glasi „uključujući elemente iz stavka 2.”, članak 5. stavak 2. te direktive, kao i dio rečenice njezina članka 5. stavka 3. koji glasi „pod uvjetom da primjena tog mehanizma ne dovodi do smanjenja zakonske minimalne plaće”. Tužba se u preostalom dijelu odbija.
IV. Troškovi
144
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
145
Članak 138. stavak 3. tog poslovnika predviđa da ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Međutim, ako se to čini opravdanim u danim okolnostima, Sud može odlučiti da, osim vlastitih troškova, jedna stranka snosi i dio troškova druge stranke.
146
U ovom slučaju, budući da Kraljevina Danska djelomično nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje dvije trećine troškova Parlamenta i Vijeća kao i dvije trećine vlastitih troškova. Parlamentu i Vijeću valja naložiti snošenje jedne trećine troškova Kraljevine Danske i jedne trećine vlastitih troškova.
147
U skladu s člankom 140. stavkom 1. navedenog poslovnika, Kraljevina Belgija, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Portugalska Republika, Kraljevina Švedska i Komisija snosit će vlastite troškove kao intervenijenti.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Poništava se dio pete rečenice članka 5. stavka 1. Direktive (EU) 2022/2041 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. listopada 2022. o primjerenim minimalnim plaćama u Europskoj uniji koji glasi „uključujući elemente iz stavka 2.”, članak 5. stavak 2. te direktive, kao i dio rečenice njezina članka 5. stavka 3. koji glasi „pod uvjetom da primjena tog mehanizma ne dovodi do smanjenja zakonske minimalne plaće”.
2.
Tužba se u preostalom dijelu odbija.
3.
Kraljevini Danskoj nalaže se snošenje dvije trećine troškova Europskog parlamenta i Vijeća Europske unije kao i dvije trećine vlastitih troškova.
4.
Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije nalaže se snošenje jedne trećine troškova Kraljevine Danske i jedne trećine vlastitih troškova.
5.
Kraljevina Belgija, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Portugalska Republika, Kraljevina Švedska i Europska komisija snose vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: danski