62001CC0165_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. Essencialmente, o que o Oberste Gerichtshof (Áustria) pretende saber com as suas duas questões prejudiciais é em que medida as disposições da legislação do trabalho de cada Estado-Membro, no presente caso, as disposições da Arbeitsverfassungsgesetz (a seguir «ArbVG») relativas à organização social das empresas - as quais prevêem a criação de um comité de empresa em todas as empresas em que estejam empregados mais do que cinco trabalhadores com direito de voto -, se aplicam como uma «condição de trabalho» aos agentes locais da Representação da Comissão Europeia em Viena. Mais especificamente, trata-se de dar resposta à questão de princípio de saber se as disposições comunitárias aplicáveis no domínio da participação dos agentes locais ao serviço numa Representação da Comissão Europeia são de aplicação exclusiva ou se há margem para uma aplicação paralela ou supletiva de normas nacionais sobre a mesma matéria, como as consagradas na ArbVG.
II - Enquadramento jurídico
A - Disposições de direito comunitário relativas à representação e participação do pessoal nas instituições
2. Os artigos 2.° e 3.° do Regulamento (CEE/Euratom/CECA) n.° 259/68, de 29 de Fevereiro de 1968, que fixa o Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias, assim como o Regime aplicável aos outros agentes destas Comunidades, e institui medidas especiais temporariamente aplicáveis aos funcionários da Comissão, constituem a base jurídica do Estatuto dos Funcionários da CE (a seguir «Estatuto») e do Regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias (a seguir «ROA»).
3. O conceito de «funcionário das Comunidades Europeias» é definido no artigo 1.°, primeiro parágrafo, do seguinte modo:
«É funcionário das Comunidades, na acepção do presente Estatuto, qualquer pessoa que tenha sido nomeada, nas condições previstas neste Estatuto, para um lugar permanente de uma das instituições das Comunidades, através de acto escrito da entidade que na mesma instituição é competente para proceder a nomeações.»
4. Nos termos do artigo 9.°, n.° 1, alínea a), do Estatuto, é criado em cada instituição um Comité do Pessoal:
«1. São criados:
a) em cada instituição:
- um Comité do Pessoal, eventualmente dividido em secções que correspondam a cada local de afectação do pessoal,
- uma Comissão Paritária ou várias comissões paritárias [...],
- um Conselho de Disciplina ou vários conselhos de disciplina [...],
- eventualmente, um Comité de Classificação;»
5. Salvo uma única referência, o papel desta Comissão Paritária, dos Conselhos de Disciplina e do Comité de Classificação não será examinado na análise que se segue sobre as questões submetidas. Não obstante, para ser exaustivo, parece-me útil referir que o Comité do Pessoal, embora o mais importante, não é o único órgão interno no qual os interesses do pessoal podem ser suscitados.
6. Nos termos do artigo 9.°, n.° 3, do Estatuto, o Comité do Pessoal tem por função representar os interesses do pessoal junto da instituição em causa e deve assegurar um contacto permanente entre a instituição e o pessoal. O Comité contribui para o bom funcionamento dos serviços ao permitir que a opinião do pessoal se exprima e seja conhecida. Mais especificamente, o Comité levará ao conhecimento dos órgãos competentes da instituição qualquer dificuldade de carácter geral, relativa à interpretação e aplicação do Estatuto, submete sugestões relativas à organização e ao funcionamento dos serviços à instituição competente e apresenta propostas que tenham em vista melhorar as condições de trabalho do pessoal ou as suas condições de vida, em geral. Por último, o Comité tem por função participar na gestão e no controlo dos órgãos de carácter social criados pela instituição no interesse do pessoal.
7. Nos termos do artigo 9.°, n.° 2, do Estatuto, a composição, funções e competências do Comité do Pessoal são determinadas no anexo II do Estatuto. O artigo 1.° deste anexo indica a composição do Comité e estabelece a duração máxima e mínima dos mandatos. Prevê-se ainda que todos os funcionários dessa instituição não só elegem como podem ser eleitos. A composição do Comité e, no caso de este estar dividido por secção locais, destas secções deve ser tal que assegure a representação de todas as categorias de funcionários e de todos os quadros previstos no artigo 5.° do Estatuto, bem como dos agentes referidos no primeiro parágrafo do artigo 7.° do ROA, os chamados outros agentes das Comunidades Europeias.
8. De acordo com o regime consagrado no artigo 9.° do Estatuto e no anexo II do Estatuto, o Comité do Pessoal da Comissão é composto por um comité central e por algumas secções locais, que correspondem aos diferentes locais onde se encontra colocado pessoal da Comissão. Os membros do comité central são nomeados pelas secções locais. Os membros das secções locais são escolhidos pelos funcionários e outros agentes na acepção do artigo 7.° do ROA. Os funcionários não vinculados a uma secção local são representados pela secção local de Bruxelas. Visto que não há uma secção local para o pessoal colocado em Viena, estes funcionários e agentes são representados pela secção de Bruxelas. Os mesmos também participam, assim, nas eleições para esta secção.
9. No que diz respeito aos agentes locais e ao modo como estão representados dentro da organização da instituição em causa, são pertinentes os artigos 1.°, 4.°, 7.° e 79.° a 81.° do ROA.
10. Em primeiro lugar, o artigo 1.° do ROA refere que este regime se aplica a qualquer agente admitido mediante contrato por uma das Comunidades. O referido agente terá a qualidade de agente temporário, de agente auxiliar, de agente local ou de consultor especial.
11. Nas disposições seguintes, estas categorias de agentes são definidas de forma mais precisa. O artigo 4.° do ROA refere o que deve entender-se por «agente local». É agente local na acepção deste regime:
«[...] o agente admitido de acordo com os usos locais, a fim de executar tarefas manuais ou auxiliares num lugar não previsto no quadro de efectivos anexo à secção do orçamento correspondente a cada instituição, e remunerado por dotações globais inscritas para esse efeito nessa secção do orçamento. A título excepcional, pode igualmente ser considerado como agente local o agente contratado para efectuar tarefas de execução nos gabinetes do serviço de imprensa e de informação da Comissão das Comunidades Europeias. [...]»
12. Em relação à representação destes agentes locais em particular, o artigo 7.° do ROA determina o seguinte:
«O agente cujo contrato tenha duração superior a um ano ou duração indeterminada elege e é elegível para o Comité do Pessoal previsto no artigo 9.° do Estatuto. [...]»
13. Os títulos II, III, IV e V do ROA estabelecem normas especiais para as diferentes categorias de agentes temporários, agentes auxiliares, agentes locais e consultores especiais. O título IV contém o artigo 79.°, relativo os agentes locais, que é central no processo principal e que é visado pela primeira questão prejudicial do Oberste Gerichtshof:
«Sem prejuízo do disposto no presente título, as condições de emprego dos agentes locais, especialmente no que diz respeito:
a) às modalidades da sua admissão e da rescisão dos seus contratos,
b) às interrupções de serviço,
c) à sua remuneração,
são fixadas por cada instituição com base na regulamentação e nos usos do local em que o agente for chamado a exercer as suas funções.»
14. A fim de precisar o contexto do presente artigo, é útil citar as seguintes disposições do ROA:
Artigo 80.° :
«A instituição assumirá, em matéria de segurança social, os encargos que incumbem aos empregadores face à regulamentação existente no local em que o agente for chamado a exercer as suas funções.»
Artigo 81.°, n.° 1:
«Os litígios entre a instituição e o agente local em serviço num Estado-Membro ficam submetidos aos órgãos jurisdicionais competentes por força da legislação em vigor no local em que o agente exerce as suas funções.»
15. Em 21 de Novembro de 1989, foi adoptada, com base em especial nos artigos 4.°, 7.°, 79.°, 80.° e 81.° do ROA, a Réglementation cadre fixant les conditions d'emploi des agent locaux de la Commission de Communautés européennes en service dans un pays tiers (a seguir «regulamentação-quadro para países terceiros»). Este diploma entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1990, mas só se tornou aplicável após se terem tornado efectivas as condições especiais estabelecidas para cada local de trabalho.
16. No caso da Áustria, estas condições especiais (a seguir «condições especiais para a Áustria») foram adoptadas em 1994. O primeiro artigo deste diploma, relativo às condições especiais de trabalho dos agentes locais que trabalham na Áustria, enuncia - na sua versão alemã - o seguinte:
«a) Die vorliegende Regelung legt die Sonderbedingungen für die Beschäftigung von in Österreich diensttuenden örtlichen Bediensteten und von Rechtsinhabern von Verträgen von bestimmter oder unbestimmter Dauer, oder welche von der österreichischen Gesetzgebung als solche angesehen werden, fest.
b) Die gesetzlichen Bestimmungen der vorliegenden Regelung sind inbeschadet der zwingenden günstigeren österreichischen Gesetzgebung anwendbar» .
B - Disposições relevantes do direito nacional
17. Por «Arbeitsverfassungsrecht» entende-se, na Áustria, a parte do direito do trabalho que compreende a organização, as funções, as competências e as relações recíprocas (concertação e convenções colectivas) da representação dos interesses dos trabalhadores dentro e fora da empresa, por um lado, e da representação dos interesses do(s) empresário(s) fora da empresa, por outro, bem como a elaboração do direito das relações colectivas de trabalho por outros órgãos.
18. A principal fonte do Arbeitsverfassungsrecht é a Arbeitsverfassungsgesetz (a seguir «ArbVG»). Esta lei contém normas de base relacionadas com três importantes domínios do direito do trabalho, a saber, a elaboração de normas colectivas a nível empresarial e interempresas (parte I da ArbVG), a organização social das empresas (Betriebsverfassung, parte II da ArbVG) e a organização, repartição de competências e procedimentos relativos à resolução de litígios (parte III da ArbVG).
19. A parte II da ArbVG abrange a totalidade das disposições que regulam a organização jurídica do pessoal de um estabelecimento (empresa ou grupo de empresas), definem as funções e atribuem competências, nomeadamente em relação ao chefe do estabelecimento. O fundamento das referidas disposições reside na ideia da participação dos trabalhadores nos assuntos da empresa. Quanto à organização social das empresas, a ArbVG parte do princípio da coexistência de dois grupos de pessoas que se defrontam (empresário e pessoal) e atribui diversas competências ao pessoal.
20. Por força do § 33, n.° 1, da ArbVG, a parte II da lei relativa à organização social da empresa aplica-se «a todos os tipos de empresas». O conceito de «empresa» é definido no § 34, n.° 1, como todo o local de trabalho «que forme uma unidade organizativa dentro da qual uma pessoa singular ou colectiva ou uma comunidade de pessoas procura alcançar determinados resultados laborais de modo sustentável, com a ajuda de meios técnicos ou imateriais, sem ter em conta se existem ou não fins lucrativos». O âmbito de aplicação das normas da ArbVG relativas à organização social da empresa é determinado pelo princípio da territorialidade. Qualquer local de trabalho situado na Áustria está abrangido pela ArbVG, pelo que - reunidas os outros requisitos - é obrigado a criar um comité de empresa.
21. No entanto, o § 33, n.° 2, alínea 2), abre uma excepção para as entidades, serviços e outros órgãos de direito público da administração da Federação, dos Länder, das associações de municípios e dos municípios. A estas entidades aplicam-se as leis da Federação ou dos Länder relativas à representação do pessoal. A parte demandada não está expressamente incluída na excepção nem está, de outro modo, prevista para uma organização como a parte demandada uma excepção ao âmbito de aplicação da parte II da ArbVG.
22. A obrigação de criar numa empresa um órgão que represente o pessoal está consagrada no § 40, n.° 1, da ArbVG. Nos termos desta disposição, as empresas que empreguem, de forma contínua, pelo menos cinco trabalhadores com direito de voto (na acepção do § 49, n.° 1, da ArbVG) devem instituir os órgãos de representação do pessoal previstos nas restantes disposições da parte II da ArbVG. O órgão mais importante é o Betriebsrat (a seguir «comité de empresa»; §§ 50 e seguintes da ArbVG).
23. As competências exercidas pelo comité de empresa em nome dos trabalhadores estão reguladas no capítulo 3 da parte II da ArbVG (§§ 89 e seguintes da ArbVG). Entre elas figuram os direitos regulados nas secções 1 e 2 do capítulo 3, como o direito à informação geral a prestar pelo chefe do estabelecimento (§ 91 da ArbVG). Além disso, os §§ 96 e 96a sujeitam uma série de medidas a uma participação obrigatória ou necessária, o que implica que essas medidas só podem ser válidas se tiver sido obtido o consentimento do comité de empresa. O consentimento do comité de empresa necessário relativamente às medidas previstas no § 96a da ArbVG pode ser substituído, nos termos do n.° 2 desta disposição, por decisão de um órgão de conciliação.
24. Enquanto que o § 97, n.° 1, alínea 1 a 6a, em conjugação com o § 97, n.° 2, da ArbVG, regula os casos de «participação exigível dos trabalhadores» em que, na ausência de um acordo de empresa, a regulamentação pretendida pode eventualmente ser substituída por uma decisão do órgão de conciliação, nos casos de «participação facultativa dos trabalhadores» enunciados no § 97, n.° 1, alíneas 7 a 23a e 25, da ArbVG, a regulamentação pretendida não pode ser adoptada na ausência de um acordo de empresa.
25. Nos termos do § 91, n.° 2, da ArbVG, o chefe do estabelecimento deve informar o comité de empresa sobre os dados pessoais dos trabalhadores que tenciona introduzir no computador, o destino que tenciona dar a esses dados e a quem os mesmos serão transmitidos. O comité de empresa pode, se necessário, exigir judicialmente o cumprimento desta obrigação.
26. O § 96a ArbVG prescreve que é exigido o consentimento do comité de empresa para a introdução de sistemas de recolha automatizada, processamento e transmissão de dados pessoais dos trabalhadores que ultrapassem a mera recolha de dados gerais sobre a pessoa e a sua capacidade profissional. Não é necessário o consentimento na medida em que a utilização prevista ou efectiva desses dados tenha apenas em vista o cumprimento de obrigações resultantes da lei, de normas das convenções colectivas de trabalho ou do contrato de trabalho. O consentimento do comité de empresa deve revestir a forma de um acordo (escrito). Se o comité de empresa e o chefe do estabelecimento não chegarem a acordo, este último tem o direito de impor, nos termos do § 97, uma solução através do órgão de conciliação. No caso de a entidade patronal tomar a medida sem o consentimento do comité de empresa ou do órgão de conciliação, o comité de empresa pode intentar uma acção judicial para obter a revogação da medida ilegal adoptada nessas circunstâncias.
27. Por último, o § 53 da Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz (a seguir «ASGG») reconhece ao comité de empresa a capacidade para ser parte. Há que interpretar esta disposição legal no sentido de que estabelece a capacidade judiciária geral do comité de empresa em matéria laboral. O § 54, n.° 1, da ASGG concede ao comité de empresa o direito de, no âmbito das suas competências, demandar ou ser demandado em processos relativos à declaração da existência ou inexistência de direitos ou relações jurídicas que afectem pelo menos três trabalhadores de um estabelecimento ou empresa.
III - Factos do processo principal e tramitação do processo
28. A Comissão das Comunidades Europeias possui uma Representação na Áustria (a seguir «Representação») com uma função de informação relativamente a temas europeus. O pessoal desta Representação é constituído, por um lado, por funcionários da Comissão e, por outro, por agentes locais. O litígio refere-se apenas a este último grupo.
29. Em 12 de Março de 1998, foi eleito um comité de empresa na Representação. Deste modo, foi dada execução ao § 40 da ArbVG. A direcção da Representação foi informada sem demora desta eleição e da constituição do comité de empresa. Por parte da Representação não se registou qualquer oposição à criação deste órgão. De acordo com a decisão do Oberste Gerichtshof e as observações escritas apresentadas pelo comité de empresa, a Representação considera o presidente do comité de empresa e o seu suplente representantes locais dos agentes locais.
30. Cerca de um ano mais tarde, em Fevereiro de 1999, realizaram-se eleições para o Comité do Pessoal da Comissão referido no artigo 9.° do Estatuto. Também participaram nestas eleições os agentes locais da Representação. No entanto, nenhum dos agentes locais foi eleito.
31. No final de Outubro de 1998, o comité de empresa procurou obter informações sobre um mecanismo de controlo que permite registar e processar os dados pessoais do trabalhador no momento do acesso ao escritório, através da utilização de um cartão informático personalizado e de um código. Por força do § 96a da ArbVG, conforme acima referido, a introdução de sistemas automatizados de recolha, processamento e transmissão de dados pessoais dos trabalhadores, sempre que esses dados não sejam meramente genéricos e a sua transmissão não se afigure necessária para fins profissionais, carece do consentimento do comité de empresa. Segundo a parte demandante, o sistema de controlo foi introduzido ilegalmente pela Comissão, sem a aprovação exigida pelos §§ 91 e 96 da ArbVG, pelo que deve ser desactivado.
32. A parte demandante solicitou assim ao órgão jurisdicional nacional que ordenasse a parte demandada a informá-la sobre o tipo de dados pessoais dos trabalhadores que são registados no sistema de controlo e sobre o destinatário da transmissão desses mesmos dados. Solicitou ainda a desactivação de todos os aparelhos ilegalmente instalados até à data para o registo de dados pessoais referentes aos trabalhadores. Estes pedidos foram julgados improcedentes quer na primeira instância quer na instância de recurso.
33. O tribunal de primeira instância chamou a atenção para o facto de o regime jurídico aplicável aos agentes locais estar previsto em regulamentos que são directamente aplicáveis na ordem jurídica nacional e que têm primazia sobre a legislação nacional que com eles seja incompatível. Entendeu, além disso, que as remissões para o direito nacional operadas nesses diplomas comunitários só podem referir-se aos direitos individuais. Por último, declarou que, uma vez que o artigo 9.° do Estatuto prevê uma forma de representação do pessoal, não havia margem para uma aplicação paralela da ArbVG. O facto de o regime baseado no artigo 9.° do Estatuto ser menos exaustivo do que o que decorre da ArbVG não é, no seu entender, importante. Acrescentou que o facto de uma norma ser susceptível de aperfeiçoamentos não pode justificar a sua não aplicação. Implica é a obrigação de o legislador competente adoptar uma melhor regulamentação.
34. O tribunal de recurso concluiu, essencialmente, que à relação contratual entre os agentes locais colocados na Áustria e as Comunidades Europeias se aplicam quer os diplomas comunitários quer o direito austríaco. Uma vez que o âmbito de aplicação da ArbVG é determinado pelo princípio da territorialidade e que a parte demandada é abrangida por essa lei, a ArbVG é-lhe, em princípio, aplicável. Partindo da primazia do direito comunitário, este tribunal chamou a atenção, contudo, para o facto de o Estatuto e a ArbVG apresentarem uma contradição insanável em termos de capacidade judiciária. Por este motivo, a capacidade judiciária que o § 53, n.° 1, da ASGG confere ao comité de empresa não pode ser invocada contra as Comunidades Europeias. Devido ao referido princípio, o tribunal de recurso considerou que a coexistência dentro das Comunidades Europeias de comités de Pessoal na acepção do artigo 9.° do Estatuto e órgãos do pessoal com capacidade judiciária na acepção do § 53, n.° 1, da ASGG estava excluída.
35. No recurso de revista, o Oberste Gerichtshof, partindo do princípio da aplicabilidade da ArbVG à Representação, conclui que as partes estão em desacordo quanto ao significado e ao âmbito de aplicação do artigo 79.° do ROA. Ao contrário da parte demandada, a parte demandante vê nesta disposição uma remissão geral para o direito nacional em vigor, que na Áustria - tendo em conta a relação estreita existente entre o direito relativo aos contratos de trabalho e o direito relativo à organização social da empresa - compreende também uma remissão para as disposições da parte II da ArbVG. Coloca-se, além disso, a questão de saber se as disposições do Estatuto relativas à representação do pessoal afastam a aplicação das disposições da ArbVG. O Oberste Gerichtshof suspendeu, portanto, a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as duas questões prejudiciais seguintes:
«1) O artigo 79.° do Regime Aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias, por força do qual as condições de emprego dos agentes locais, especialmente no que diz respeito:
a) às modalidades da sua admissão e da rescisão dos seus contratos,
b) às interrupções de serviço e
c) à sua remuneração,
são fixadas por cada instituição com base na regulamentação e nos usos do local em que o agente for chamado a exercer as suas funções, deve ser interpretado no sentido de que remete para a legislação nacional do trabalho em vigor nesse momento, que, no caso da Áustria, prevê igualmente a aplicação do Betriebsverfassungsrecht (direito relativo à organização social da empresa), regulado na parte II da Arbeitsverfassungsgesetz austríaca (lei relativa à organização do trabalho)?
2) As disposições do artigo 9.° do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias e do anexo II do referido Estatuto relativas ao Comité do Pessoal, que também tem competência relativamente aos agentes locais das Comunidades, devem ser interpretadas no sentido de que regulam exaustivamente as relações colectivas de trabalho e os direitos de participação dos agentes locais e, portanto, excluem a aplicação aos agentes locais da Representação da Comissão das Comunidades Europeias em Viena das disposições relativas à organização social da empresa consagradas na parte II da Arbeitsverfassungsgesetz austríaca?»
36. Por força do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas observações escritas pela parte demandante (Betriebsrat) e pela parte demandada (Comissão) no processo principal, bem como pelos Governos da Alemanha, da Áustria e da Suécia. Em 11 de Fevereiro de 2003, realizou-se uma audiência neste processo, na qual as partes no processo principal e o Governo da Suécia explicaram em pormenor a sua posição. Durante esta audiência, o Governo dos Países Baixos também apresentou a sua posição.
37. Em 13 de Dezembro de 2002, o Tribunal de Justiça solicitou à Comissão que respondesse à questão formulada por escrito sobre se a regulamentação-quadro para países terceiros e as normas especiais para a Áustria continuavam a ser aplicáveis aos agentes locais da Representação da Comissão em Viena mesmo após a adesão da República da Áustria à União Europeia e, em caso de resposta negativa, qual o outro regime aplicável. Por carta de 17 Fevereiro de 2003, a Comissão respondeu a esta questão afirmativamente. Os referidos diplomas aplicam-se provisoriamente, enquanto se aguarda uma alteração que será introduzida na sequência da adesão da Finlândia, Áustria e Suécia.
IV - Apreciação
Introdução
38. O litígio no processo principal visa, essencialmente, obter o reconhecimento de que o comité de empresa (Betriebsrat) também pode exercer as competências que lhe são atribuídas pelas disposições relevantes do direito do trabalho austríaco em matéria de participação relativamente à Representação da Comissão em Viena. Visto de outro ângulo: um serviço da Comissão estabelecido noutro Estado-Membro pode ser subordinado ao direito localmente aplicável relativo à representação, à consulta e, sempre que tal esteja previsto na legislação nacional, à co-decisão dos trabalhadores que, segundo o direito comunitário, possuam a qualidade de agentes locais?
39. Parece óbvio que este processo levanta uma questão de princípio quanto à relação entre o direito nacional e o direito comunitário, ainda que no domínio bastante restrito da influência que os agentes locais da União Europeia podem exercer na gestão de um serviço descentralizado da Comissão. Nessa situação, o direito comunitário será de aplicação exclusiva ou haverá margem para a aplicação supletiva do direito nacional? O carácter de princípio deste processo é acentuado pelo facto de se tratar de uma matéria que pertence ao âmbito dos direitos sociais fundamentais.
40. Antes de analisar as questões concretas submetidas pelo Oberste Gerichtshof, devo fazer algumas observações de carácter mais geral sobre os antecedentes, o regime e a função da participação na gestão de uma empresa ou organização e sobre a grande variedade de sistemas que aparecem neste domínio nos Estados-Membros. Entendo que, para responder a estas questões, é muito importante que o tema da participação dos trabalhadores no processo de decisão nas empresas e organizações seja devidamente contextualizado.
41. A evolução das estruturas de participação nos diversos Estados-Membros revela uma margem bastante difusa. Isto deve-se ao facto de a questão da representação dos trabalhadores dentro da empresa estar estritamente relacionada com o desenvolvimento industrial, o qual decorreu de forma diferente nos diversos Estados-Membros. As primeiras tentativas de representação dos trabalhadores dentro das empresas situam-se logo no século XIX, altura em que, por exemplo no Reino Unido, os trabalhadores elegiam «shop stewards» para representarem os seus interesses perante a entidade patronal. Na Alemanha e também na Áustria assistiu-se, no final do século XIX, ao fenómeno da instituição por parte das entidades patronais de determinadas formas de representação dos trabalhadores, precisamente com o objectivo de contrariarem a influência dos sindicatos. Também na Itália foram criadas, no início do século XX, as primeiras comissões de trabalhadores, que eram eleitas por todos os trabalhadores. Nos Estados-Membros escandinavos, Dinamarca, Suécia e Finlândia, foram igualmente tomadas iniciativas antes da segunda guerra mundial para se constituírem formas de representação dos trabalhadores. Só muitos anos mais tarde é que estas culminaram, na maior parte dos casos, em estruturas concretas. A evolução dos comités de empresa ou de órgãos semelhantes nos Países Baixos e na Bélgica só tomaram forma depois da segunda guerra mundial .
42. O que é interessante nesta evolução é o fundamento filosófico em que assenta a representação. Há modelos que se distinguem pelo facto de a entidade patronal e de o trabalhador participarem em pé de igualdade numa estrutura de concertação e modelos em que os trabalhadores defendem precisamente perante a entidade patronal os seus próprios interesses dentro da empresa. Também há diferenças ao nível do fundamento jurídico, na medida em que nalguns Estados-Membros as competências dos comités de empresa estão alicerçadas na lei, enquanto que noutros Estados-Membros o fundamento reside em convenções colectivas do trabalho. Quando a criação de um comité de empresa é obrigatória, os critérios divergem bastante em função do Estado-Membro. Em determinados casos, a obrigação de criar um comité de empresa surge quando uma empresa tem ao seu serviço 35 ou 50 trabalhadores, noutros casos esse número é significativamente superior, de 150, 500 ou 1000 trabalhadores. Evidentemente evidente que em todos estes diferentes regimes, as competências dos comités de empresa também divergem, podendo ir do direito de ser consultado ao direito de co-decisão, acompanhado ou não da possibilidade de o impor por via judicial .
43. Naturalmente que só posso apontar alguns aspectos desta problemática tão vasta, mas penso que o que acabei de referir é suficiente para mostrar que o tema da participação é uma matéria extremamente variada, onde as evoluções, tradições e culturas nacionais tiveram - e ainda têm - uma influência clara nas formas e gradações de participação introduzidas. Contudo, o que me parece revestir uma importância fundamental é que a discussão dessas formas diz respeito, em primeiro lugar e sobretudo, à organização da própria empresa. A participação dos trabalhadores está enraizada na ideia de que sempre que o funcionamento de uma empresa ou organização dependa do esforço conjunto da administração e do pessoal, é importante que o pessoal também possa assumir responsabilidades próprias em relação a decisões que influenciam esse funcionamento. O interesse servido com a participação é, por outras palavras, o interesse que os trabalhadores têm na gestão da empresa ou organização enquanto tal.
44. O mesmo acontece no interior da Comunidade, e não me refiro apenas aos diplomas internos que vigoram relativamente ao próprio pessoal, mas também às directivas comunitárias adoptadas nesta matéria e que têm por objectivo incentivar o diálogo social . A filosofia subjacente à directiva relativa ao conselho de empresa europeu é a igualdade de tratamento dos trabalhadores das empresas transnacionais em relação à informação e à consulta dos trabalhadores na tomada de decisões que possam ter consequências (significativas) para os seus interesses. A directiva que estabelece um quadro geral respeitante à informação e consulta dos trabalhadores visa reforçar o diálogo social no seio da empresa, a fim de favorecer a antecipação dos riscos, desenvolver a flexibilidade da organização do trabalho e facilitar o acesso dos trabalhadores à formação na empresa, promover a sensibilização dos trabalhadores para as necessidades de adaptação, aumentar a disponibilidade dos trabalhadores para se empenharem em medidas e acções que visem reforçar a sua empregabilidade, promover o envolvimento dos trabalhadores no funcionamento e no futuro da empresa e melhorar a competitividade desta . Tudo isto são aspectos óbvios que dizem respeito à organização da empresa e que ultrapassam a relação individual de trabalho.
45. A participação dos trabalhadores deve, portanto, ser vista como um meio de ordenação das relações sociais dentro de uma empresa e como um meio de partilha de responsabilidades na gestão da empresa. Para levar a cabo estas funções, a estrutura da participação deve ter um carácter unitário e todos os agentes devem poder participar nela em pé de igualdade. Por este motivo, o regime da participação dos trabalhadores é geralmente alicerçado na legislação. É neste contexto que as questões do Oberste Gerichtshof devem ser respondidas.
Questões submetidas: duas aproximações possíveis
46. As questões submetidas têm a natureza de vasos comunicantes, no sentido de que existe uma ligação directa entre as respostas a dar às duas questões. Se a resposta à primeira questão for afirmativa (o que significa que o conceito de «condições de emprego» do artigo 79.° ROA também abrange as disposições nacionais relativas à participação), a resposta à segunda questão deve ser negativa (o que significa que o artigo 9.° do Estatuto não é exaustivo). Inversamente, se a primeira questão for respondida negativamente, tal implicará uma resposta afirmativa à segunda questão.
47. A primeira questão de direito centra-se no significado e no alcance do conceito de «condições de emprego» do artigo 79.° ROA. A remissão para o direito nacional para a definição das condições de emprego dos agentes locais deve ser compreendida de modo a abranger as disposições nacionais sobre participação previstas na parte II da ArbVG? Por outras palavras, o conceito de «condições de emprego» deve ser interpretado em sentido estrito, limitando-se aos aspectos contratuais (individuais) da relação de trabalho entre a entidade patronal e o trabalhador ou é possível uma interpretação ampla da qual resulte que o conceito também abranja os aspectos organizatórios (colectivos) do trabalho?
48. A segunda questão de direito prende-se com o carácter exaustivo ou não do artigo 9.° do Estatuto, que serve de base à representação e à participação do pessoal das instituições das CE. Se se concluir que esta disposição regula, efectivamente, a participação dos agentes locais de modo exaustivo, não haverá margem para uma aplicação paralela ou supletiva das disposições nacionais sobre participação. Caso contrário, existe evidentemente essa margem.
49. Assim, podem-se distinguir duas aproximações à problemática levantada pelas questões submetidas. Por um lado, uma interpretação ampla (as «condições de emprego» abrangem a participação; o artigo 9.° do Estatuto não é exaustivo), em que o acento é colocado na ideia de que a participação visa a protecção do trabalhador. Esta aproximação é seguida pela parte demandante no processo principal e pelos Governos da Áustria, da Suécia e dos Países Baixos. Em contrapartida, existe a aproximação mais restritiva (as «condições de emprego» referem-se apenas à relação individual de trabalho; o artigo 9.° do Estatuto é exaustivo), em que a participação é considerada parte da ordem interna de uma empresa ou organização. Esta aproximação é seguida pela Comissão e pelo Governo alemão. Começo por reproduzir os argumentos mais importantes invocados pelos intervenientes a favor de cada uma das posições.
Observações apresentadas a favor da interpretação ampla
50. A parte demandante afirma que a redacção do artigo 79.° do ROA não refere expressamente se as disposições nacionais em matéria de relações colectivas de trabalho fazem parte das «condições de emprego» dos agentes locais que devem ser fixadas com base no direito nacional e nos usos locais. Esta possibilidade também não é, contudo, excluída por essa disposição. Segundo a parte demandante, se o objectivo do legislador comunitário era interpretar o conceito de «condições de emprego» em sentido restrito, devia ter optado por um conceito mais adequado, como o conceito de «cláusulas contratuais». Uma vez que tal não aconteceu, este conceito deve ser interpretado em sentido lato, de modo a abranger todos os regimes legais e contratuais de algum modo relacionados com a posição jurídica dos trabalhadores. Refere, a este propósito, o artigo 39.° do Tratado CE, em cujo n.° 2 este conceito aparece igualmente .
51. A parte demandante alega ainda que visto que o artigo 79.° do ROA prescreve que as condições de emprego são fixadas «com base» («sur la base») na regulamentação e nos usos do local em que o agente for chamado a exercer as suas funções, deve atender-se à totalidade das disposições de base relevantes da ordem jurídica nacional em causa. A este propósito, remete para o acórdão do Tribunal de Justiça no processo Vitari . Neste acórdão, que segundo sei é o único onde essa disposição esteve em causa, o Tribunal de Justiça decidiu que a remissão para a regulamentação e usos locais do artigo 79.° do ROA «significa simplesmente que a regulamentação adoptada por cada instituição não pode estar em contradição com as regras de base do direito interno aplicável» . No entender da parte demandante, esta passagem implica que as referidas «regras de base» devem pelo menos ser aquelas regras que não podem ser derrogadas por contrato. A essas regras pertencem, em todo o caso, as referidas disposições nacionais das relações colectivas de trabalho. A parte demandante acrescenta ainda que, no contexto do artigo 79.° do ROA, o direito nacional não tem apenas por função restringir a competência legislativa em relação aos agentes locais, mas também preencher as lacunas da regulamentação comunitária, em particular no domínio da protecção jurídica.
52. Para além destes argumentos de natureza redaccional, a parte demandante chama a atenção para o contexto do artigo 79.° do ROA no seu todo. Esta disposição desempenha no título IV uma função central e tem por objectivo oferecer aos agentes locais, em virtude da sua ligação social e política com o país de emprego, um nível de protecção que corresponda às normas nacionais sobre a matéria. Observa ainda que a regulamentação-quadro para países terceiros e as condições especiais para a Áustria contêm disposições que não podem subsumir-se nas cláusulas contratuais clássicas, entre as quais as disposições relativas à segurança social, reclamação e recurso e medidas disciplinares. O próprio ROA contém uma disposição que regula o direito de os trabalhadores elegerem e serem eleitos, que tradicionalmente se inscreve nas relações colectivas de trabalho. Por último, a parte demandante entende que a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, em particular os seus artigos 28.° e 30.°, demonstra que existe um vínculo indissolúvel entre o direito relativo aos contratos de trabalho e o direito relativo às relações colectivas de trabalho.
53. A parte demandante alega, por fim, em relação ao artigo 79.° do ROA, que esta disposição tem por objectivo conferir uma protecção efectiva aos agentes locais relativamente à fixação de condições de emprego incompatíveis com a regulamentação e usos locais. A primazia do direito nacional resulta, neste caso, não só da remissão para as normas nacionais, mas também da remissão para o direito não escrito, a saber, os simples usos e costumes.
54. Relativamente ao artigo 9.° do Estatuto, a parte demandante entende que o Comité do Pessoal apenas dispõe do direito de ser ouvido e que os seus direitos de participação só são regulados de forma fragmentária. Além disso, representa o pessoal face à instituição propriamente dita e não face a uma parte do serviço como a Representação. Nestas circunstâncias, é impensável atribuir ao artigo 9.° um carácter exaustivo. Aceitar que o legislador comunitário tenha querido, com o artigo 9.°, fixar um regime exclusivo e definitivo equivaleria a atribuir ao mesmo a intenção de impedir uma representação eficaz dos interesses do pessoal.
55. A parte demandante acrescenta que, na condição de não ser incompatível com o direito comunitário, o direito nacional pode ser aplicado a par do direito comunitário sempre que este direito não tenha regulado exaustivamente determinada matéria. O facto de a ArbVG prever a criação de um comité de empresa para o mesmo círculo de pessoas não é, em si mesmo, incompatível com o diploma comunitário relativo ao Comité do Pessoal. Por um lado, não há qualquer conflito se o diploma nacional visar apenas completar o diploma comunitário que manifestamente se limite a cumprir os requisitos mínimos. Por outro lado, não pode estar em causa a primazia de uma norma de direito comunitário, como o artigo 9.° do Estatuto, que não garante o objectivo prosseguido.
56. Partindo da ideia de que o direito do trabalho tem como objectivo primordial proteger o trabalhador, o Governo da República da Áustria chama a atenção para a situação especial dos agentes locais. Ao contrário dos «outros agentes» das Comunidades, estão ligados à estrutura institucional da Comissão de forma meramente marginal, devido à natureza predominantemente executiva das suas funções. Nestas circunstâncias, aceitar que o conceito de «condições de emprego» do artigo 79.° do ROA não abrange as relações colectivas do trabalho traduzir-se-ia numa discriminação entre os agentes locais, por um lado, e os outros agentes, por outro, visto que os primeiros não dispõem, efectivamente, de um órgão representativo em condições de representar a totalidade dos seus interesses. O Comité do Pessoal não está preparado para esse efeito, sobretudo porque para tal é necessário um conhecimento extenso do direito nacional. O objectivo de protecção do artigo 79.° opõe-se, portanto, a uma interpretação que permita distinguir entre os aspectos individuais e colectivos das relações de trabalho.
57. O Governo austríaco entende que a aproximação que defende é confirmada pelo facto de o artigo 79.° do ROA utilizar, na versão alemã, o conceito de «Beschäftigingsbedingungen». Embora o conteúdo deste conceito mais abrangente seja ilustrado por uma enumeração não taxativa de matérias relacionadas com a relação individual de trabalho, esta disposição não exclui que também as normas relativas às relações colectivas de trabalho sejam abrangidas. A este propósito, refere igualmente o regime do direito de eleger e de ser eleito do artigo 7.° do ROA, que está fora do âmbito da relação individual de trabalho. No seu entender, resulta da passagem acima referida do acórdão Vitari que a remissão para o direito nacional do artigo 79.° significa que, na fixação das condições de emprego dos agentes locais, a ordem jurídica nacional no seu todo deve oferecer uma orientação. Portanto, há uma remissão global para todo o direito nacional dos Estados-Membros, sendo que o pensamento subjacente é o da realização da igualdade de tratamento dos agentes locais e dos outros trabalhadores que trabalham no local.
58. Relativamente à segunda questão, o Governo austríaco observa que o princípio da primazia de direito comunitário só conduz à não aplicação do direito nacional no caso de conflito entre esse direito e o direito comunitário. Contudo, no presente caso não existe conflito entre o direito austríaco relativo à organização social das empresas e os direitos um tanto fragmentários do Comité do Pessoal. Antes deverá partir-se da coexistência das duas categorias de normas. Ao remeter, no artigo 79.° do ROA, para o direito nacional e tendo em conta o princípio da igualdade de tratamento dos agentes locais e dos outros trabalhadores no local, o direito comunitário reconhece neste aspecto a possibilidade de representação dupla pelo comité de empresa e pelo Comité do Pessoal.
59. O Governo sueco observa, a título preliminar, que o artigo 79.° do ROA deve ser compreendido no sentido de que confere às instituições comunitárias alguma margem de discricionariedade na fixação das condições de emprego dos agentes locais, mas que esta disposição não lhes permite fixar outras condições de trabalho essenciais para além das aplicáveis aos outros trabalhadores nesse país. Isto também decorre do acórdão Vitari . A remissão nesta disposição para o direito nacional deve ser compreendida de modo a que, na fixação das condições de emprego dos agentes locais, sejam considerados os requisitos de base do direito nacional.
60. Quanto ao facto de o Oberste Gerichtshof, nas suas questões, partir da classificação utilizada no direito austríaco do direito (colectivo) relativo à organização da empresa e das outras partes do direito do trabalho, o Governo sueco observa que essa classificação não pode ser utilizada pelo Tribunal de Justiça como critério de interpretação de direito comunitário. Os conceitos de direito comunitário devem ser interpretados de forma autónoma. Nessa interpretação, há naturalmente que atender às tradições comuns dos Estados-Membros, mas, segundo o Governo sueco, a classificação utilizada no direito austríaco não pode reconduzir-se a essa tradição. O direito do trabalho é precisamente um domínio em que os sistemas de direito dos Estados-Membros divergem bastante. O direito comunitário também não conhece essa classificação. As medidas tomadas com base no artigo 137.° do Tratado CE para a realização das finalidades do artigo 136.° do Tratado CE, nomeadamente no domínio das condições de trabalho e da informação e consulta dos trabalhadores, podem, em última análise, repercutir-se nas condições individuais de trabalho. O Governo sueco entende que não há qualquer razão para considerar que existem categorias de normas jurídicas que não são abrangidas quando o direito comunitário remete para o direito nacional. Se se pode partir do princípio de que as normas austríacas desempenham um papel central no direito do trabalho austríaco, devem aplicar-se às condições de trabalho dos agentes locais. A condição é que a aplicação destas normas não seja incompatível com qualquer norma de direito comunitário.
61. Em relação ao artigo 9.° do Estatuto, o Governo sueco entende que um regime rudimentar desse tipo não pode ser considerado uma regulamentação exaustiva dos direitos dos agentes locais. Se fosse esse o caso, isso significaria, pelo menos no que se refere à situação sueca, que as condições de trabalho dos agentes locais se diferenciariam de forma essencial das dos outros trabalhadores. Isto seria contrário à ideia subjacente à regulamentação da posição jurídica dos agentes locais. O regime contido no ROA deve ser considerado um regime mínimo. As instituições comunitárias devem ter em conta as disposições fundamentais do direito nacional que oferecem uma protecção mais extensa, na medida em que não sejam directamente contrárias às normas comunitárias. Esse conflito não existe na eleição do comité de empresa pelos agentes locais da Representação da Comissão em Viena.
62. Em relação à questão da aplicabilidade da ArbVG, o Governo neerlandês alega que se deve, sobretudo, partir do princípio da territorialidade. Com base neste princípio, a Representação da Comissão está sujeita ao direito do trabalho austríaco, salvo disposição expressa em sentido contrário. Na ausência de tal disposição expressa, também no Protocolo relativo aos privilégios e imunidades das Comunidades Europeias de 8 de Abril 1965, deve admitir-se que a ArbVG é integralmente aplicável à Representação.
63. No entender do Governo neerlandês, o artigo 79.° do ROA confirma que o princípio da territorialidade deve ser adoptado como fio condutor pelas instituições comunitárias em causa na fixação das condições de emprego e do restante direito do trabalho aplicável aos agentes locais. Neste contexto, a distinção entre o direito das relações individuais de trabalho e o direito das relações colectivas do trabalho não é relevante. A esses agentes deve ser concedido um nível de protecção equivalente ao previsto na legislação nacional. Embora essa apreciação da equivalência esteja reservada ao órgão jurisdicional nacional, o Governo neerlandês entende que a regulamentação austríaca oferece uma protecção mais extensa neste aspecto da participação dos trabalhadores, pelo que o direito comunitário deverá aqui recuar.
64. No seguimento desta posição, o Governo neerlandês entende que o artigo 9.° do Estatuto não contém uma regulamentação exaustiva da representação dos agentes locais.
Observações apresentadas a favor da interpretação estrita
65. A Comissão formulou as suas observações na qualidade de parte demandada no processo principal. Observa, preliminarmente, que a Representação faz parte da organização interna da Comissão. A Representação tem por missão representar os interesses da Comissão na Áustria e prestar informações sobre a União Europeia em geral. Os agentes locais podem participar, nos termos do artigo 7.° do ROA, nas eleições para o Comité do Pessoal tanto activa como passivamente. Nas eleições para o Comité do Pessoal de 1999 não foram eleitos quaisquer representantes da Representação de Viena, tendo sido eleito um agente local de outra Representação. A Comissão entende que a ArbVG não lhe é aplicável, que a criação do comité de empresa é nula e que o mesmo não possui, portanto, capacidade judiciária.
66. No que diz respeito à resposta à primeira questão, a Comissão entende que deve distinguir-se entre o direito das relações colectivas de trabalho e o direito das relações individuais de trabalho. No seu entender, o artigo 79.° do ROA refere-se exclusivamente a esta última parte do direito do trabalho. Isto resulta não só dos exemplos referidos nesta disposição, mas também da sistemática do ROA. Assim, chama a atenção para o facto de o artigo 7.° do ROA relativo ao direito de eleger e de ser eleito, que deve inscrever-se no direito das relações colectivas do trabalho, figurar entre as disposições gerais do ROA aplicáveis a todos os agentes e, portanto, não ser abrangido pelo direito nacional. Somente as normas que devem aplicar-se à relação individual de trabalho devem ser modeladas em função do direito nacional. As normas referentes aos órgãos representativos e às suas competências estão excluídas.
67. Uma interpretação diferente seria, segundo a Comissão, contrária à sistemática do ROA, que, por um lado, fixa disposições gerais aplicáveis a todas as categorias de agentes e, por outro, estabelece normas especiais para cada categoria de agentes em particular. Uma vez que para as outras categorias de agentes não estão previstas normas no domínio das relações colectivas do trabalho e que o título IV do ROA não pode ser considerado isoladamente em relação às restantes disposições deste diploma, a remissão para o direito nacional prevista no artigo 79.° só pode visar aquelas normas especiais, a saber, as normas referentes à relação individual de trabalho: admissão, direitos e obrigações, condições de trabalho, remuneração, segurança social e rescisão do contrato.
68. À segunda questão, respeitante ao carácter exaustivo ou não do artigo 9.° e do anexo II do Estatuto, a Comissão responde afirmativamente. Chama a atenção para o facto de os aspectos colectivos da relação de trabalho e o direito dos agentes locais a serem ouvidos estarem previstos num regulamento e que este tem primazia relativamente a qualquer disposição do direito nacional incompatível com esse regulamento. Cabe ao Comité do Pessoal representar, em geral, os interesses do pessoal como um todo, independentemente da posição jurídica ou do local de admissão do agente em causa. Seria incompatível com o carácter geral da missão do Comité que parte do pessoal fosse representada por um órgão concorrente.
69. A este propósito, deve também ser considerado o facto de muitas das decisões que, nos termos do direito austríaco, devem ser submetidas ao comité de empresa serem tomadas pelos serviços centrais da Comissão em Bruxelas, pelo que devem ter em conta mais interesses do que apenas os do pessoal afecto a um determinado local. A Representação da Comissão não é uma instituição independente, mas faz parte da estrutura geral de uma instituição comunitária. O Comité do Pessoal também pertence a essa estrutura e oferece a todo o pessoal, incluindo o da Representação, a possibilidade de verem representados os seus interesses por essa via. Isto é corroborado pelo artigo 1.°, quarto parágrafo, do anexo II do Estatuto, que determina que a composição do Comité do Pessoal deve ser tal que assegure a representação também dos agentes referidos no artigo 7.° do ROA.
70. Segundo a Comissão, uma representação dupla quebraria a coerência do sistema de representação no interior das instituições e prejudicaria a sua eficácia. Os conflitos e divergências de opinião seriam inevitáveis, tendo em conta as diferenças de missões e de competências entre o Comité do Pessoal e um órgão como o comité de empresa. A representação dos agentes só deve efectuar-se, no entender da Comissão, através de uma via e, partindo da primazia do direito comunitário, esta deve ser o Comité do Pessoal.
71. Comparando-se as possibilidades de co-gestão de um comité de empresa criado com base na ArbVG, por um lado, e do Comité do Pessoal, por outro, é óbvio que o comité de empresa dispõe de competências mais extensas. Enquanto a parte demandante alega que o diploma comunitário se traduz apenas no esboço rudimentar de um regime de participação, a Comissão refere que o regime comunitário permite ao Comité do Pessoal - também através da intervenção das Comissão Paritárias - desempenhar, na prática, um papel importante e eficaz. Ao fixar as condições de emprego dos agentes locais com base no direito nacional, são tidos suficientemente em conta, no entender da Comissão, os laços estreitos que estes mantêm com o Estado-Membro onde exercem as suas funções. Por último, embora estes não possam ser considerados representantes em sentido próprio, também é importante que em cada local de trabalho da Comissão exista um porta-voz do pessoal que possa levar esses problemas à atenção quer da direcção local quer do Comité do Pessoal. A conclusão da Comissão é, portanto, a de que o aspecto colectivo do direito do trabalho que é aplicável aos agentes, incluindo os agentes locais, é regulado de forma exaustiva a nível comunitário.
72. O Governo alemão alega que o direito austríaco relativo à organização social das empresas não se aplica à situação que é objecto do presente litígio nem com base na letra do artigo 79.° do ROA nem com base no artigo 9.° do Estatuto, em conjugação com o anexo II do Estatuto. Se, a título excepcional, uma legislação nacional do trabalho tiver de ser declarada aplicável às relações de trabalho ou de prestação de serviços entre as instituições comunitárias e os seus agentes, tal só poderá ocorrer através do direito comunitário. Na ausência de uma remissão expressa no artigo 79.° do ROA para o direito nacional das relações colectivas de trabalho deve concluir-se, a contrario, que esta parte do direito nacional do trabalho não se aplica aos agentes locais.
73. Na perspectiva do Governo alemão, esta posição está de acordo quer com as finalidades do direito nacional relativo à organização social das empresas quer com as do Comité do Pessoal. É certo que, no que diz respeito ao âmbito de aplicação da legislação nacional, deve atender-se, em geral, ao princípio da territorialidade, mas esta legislação não tem em conta a missão especial e a organização das Representações da Comissão no estrangeiro. Quanto ao facto de as disposições nacionais relativas à participação preverem o envolvimento dos trabalhadores no processo de decisão dentro da empresa, há que reconhecer que a direcção de uma Representação da Comissão toma tão poucas decisões sobre a gestão como os responsáveis pelas Representações diplomáticas ou consulares. A sua missão primordial é velar pelos interesses do Estado ou da organização (internacional) que representam. Devem, nomeadamente, evitar envolver-se nos conflitos «sindicais» locais.
74. Em suma, as disposições nacionais relativas à organização social das empresas não são susceptíveis de serem aplicadas à organização interna dessas Representações. Quando um Estado declara aplicável um procedimento desse tipo à sua própria administração, trata-se de uma medida legislativa nacional que não pode vincular organizações internacionais ou supranacionais ou outros Estados-Membros que possuam uma representação nesse país. Em contrapartida, é possível que uma instituição ou um Estado se reserve o direito de adoptar medidas no sentido de envolver pessoal das Representações situadas no estrangeiro na elaboração de normas relacionadas com as condições de trabalho. Tendo em conta a missão e a organização que lhe são próprias, as instituições da Comunidade adoptaram um regime especial para a representação do pessoal, o qual deve prevalecer sobre a legislação nacional relacionada com a organização social das empresas, sob pena de ser subvertido. O concurso de normas nacionais e comunitárias neste domínio poderia levar, no entender do Governo alemão, a consequências absurdas. A Comunidade dispõe actualmente de uma regulamentação própria específica adaptada à sua própria missão e organização. Se esta regulamentação pudesse ser relativizada pela aplicação do direito nacional, contrariar-se-ia a vontade do legislador comunitário.
75. Por último, o Governo alemão observa que a aplicação incondicional do direito comunitário é garantida pela regra do direito consuetudinário internacional que defende a liberdade de organização interna das Representações no estrangeiro. Além disso, deve-se velar por que o direito comunitário relativo à representação do pessoal seja aplicável quer no interior quer fora da União Europeia. Por outras palavras, também se aplica às Representações da União em países terceiros. Se um país de acolhimento tivesse a possibilidade de declarar aplicável a uma Representação da União o seu direito nacional em matéria de participação, haveria o perigo de uma influência ilícita e a realização da sua missão no interesse da União poderia ser prejudicada.
Análise e resposta às questões
76. Conforme referi nas minhas observações introdutórias, o litígio no processo pendente no órgão jurisdicional austríaco visa obter a criação, na Representação da Comissão da Comunidade Europeia, de um órgão que, de acordo com a ArbVG, represente o pessoal local e possa exercer as competências decorrentes da ArbVG. Para esse efeito, terá de ser encontrada uma base jurídica e, uma vez que se trata de uma relação de trabalho que é regulada pelo direito comunitário, coloca-se, em primeiro lugar, a questão de saber se esta base jurídica pode ser encontrada no direito comunitário. Em caso negativo, coloca-se a questão de saber se o direito comunitário permite que a legislação do trabalho de um Estado-Membro, mais especificamente a legislação nacional das empresas, seja aplicada a título supletivo.
77. São estas as questões, expressas em termos gerais, que se escondem por trás das duas questões prejudiciais. A questão relativa ao âmbito do conceito de «condições de emprego» do artigo 79.° do ROA visa a base jurídica comunitária. A questão sobre o carácter exaustivo ou não do artigo 9.° do Estatuto visa a possibilidade da aplicação supletiva do direito nacional.
78. Nas minhas observações introdutórias já referi que o tema da participação dos trabalhadores deve, em primeiro lugar e sobretudo, ser considerado uma questão que diz respeito à organização de uma empresa ou instituição. Está em causa o modo como são tomadas decisões relacionadas com o funcionamento da empresa ou instituição dentro da empresa ou instituição. Evidentemente que os interesses dos diferentes grupos de trabalhadores também desempenham aí um papel importante, mas o critério para avaliar a contribuição desses grupos deve ser sempre a medida em que a empresa ou instituição em causa pode realizar melhor a sua finalidade no interesse de todos os envolvidos na empresa ou instituição.
79. No que diz respeito aos agentes locais da Representação da Comissão em Viena, estão em causa dois canais pelos quais se pode concretizar a sua participação: o Comité do Pessoal referido no artigo 9.° do Estatuto e o comité de empresa referido no § 40, em conjugação com o § 50, da ArbVG. Não se discute que as competências do comité de empresa criado com base no direito nacional têm um maior alcance do que as do Comité do Pessoal e que a ArbVG garante, assim, uma forma mais eficaz de participação dos trabalhadores. Desse ponto de vista, é compreensível que os agentes em causa tentem conseguir que o comité de empresa da Representação adquira um estatuto formal. Mas será que tal é juridicamente possível?
80. A argumentação centra-se na interpretação do artigo 79.° do ROA, que constitui a base jurídica da relação de trabalho entre os agentes locais em causa e, neste caso, a Comissão. Com base nesta disposição, as condições de emprego destes agentes são fixadas por cada instituição com base nas normas e usos do local em que o agente for chamado a exercer as suas funções. A fim de indicar quais as condições de emprego que devem, em todo o caso, ser fixadas de acordo com o direito nacional, esta disposição menciona expressamente, numa lista não taxativa, os aspectos «modalidades da sua admissão e da rescisão dos seus contratos», «interrupções de serviço» e «remuneração».
81. Precisamente a propósito do carácter não taxativo desta enumeração, coloca-se a questão de saber se o conceito de «condições de emprego» é suficientemente amplo para abranger as disposições relativas à participação, o que teria por consequência obrigar as instituições comunitárias a terem em conta as normas nacionais neste domínio também em relação aos agentes locais.
82. Os demandantes e os Governos austríaco, sueco e neerlandês invocaram argumentos de natureza literal, sistemática e teleológica no sentido de que o conceito de «condições de emprego» deve ser interpretado de forma ampla e que a remissão para o direito nacional, a ser tido em conta pela instituição comunitária na fixação dessas condições, tem um carácter global. Em contrapartida, a Comissão e o Governo alemão alegaram que este conceito só pode ter um significado restrito e diz respeito apenas aos aspectos individuais da relação de trabalho. Os principais argumentos pro e contra já foram acima descritos de forma circunstanciada.
83. Em primeiro lugar, pretendo demonstrar que o conceito de «condições de emprego» do artigo 79.° do ROA, que faz parte do Regulamento 259/68, é um conceito comunitário cujo conteúdo deve ser determinado com base no objectivo e na função do diploma em que é utilizado. Estou de acordo com o Governo sueco que as classificações nacionais de um domínio como o direito do trabalho, que subdivide o termo genérico de condições de trabalho num aspecto colectivo e num aspecto individual, não podem ser utilizadas para determinar o conteúdo desse conceito comunitário. No mesmo espírito, o termo alemão de «condições de trabalho», Beschäftigungsbedingungen, conforme referido pelo Governo austríaco, não pode ser utilizado para definir o conceito de condições de emprego. Se é certo que as tradições jurídicas e conceitos que os Estados-Membros têm em comum podem, em determinados casos, servir para melhor delinear conceitos comunitários, neste caso a diversidade é demasiado grande para esse efeito, conforme já constatei. Seja como for, na determinação do conteúdo de um conceito comunitário deve sempre prevalecer a própria funcionalidade do conceito no contexto do diploma comunitário em causa.
84. Se se partir dessa funcionalidade, terá de concluir-se que a Representação da Comissão em Viena constitui parte integrante da organização formal da Comissão. Trata-se aqui de uma questão sobre a relação de trabalho entre uma instituição da União Europeia e um grupo de agentes dessa instituição. As condições de emprego aplicáveis a esta relação de trabalho, nos termos do artigo 79.° do ROA, são fixadas pela instituição comunitária em causa. Para esse efeito são utilizados como quadro de referência, com base nessa disposição, as normas e usos do local onde se encontra colocado o agente, mas as condições de emprego propriamente ditas têm uma base jurídica comunitária. Não há aqui qualquer incorporação da legislação nacional do trabalho através de remissão. O conteúdo das normas nacionais é adoptado na medida em que isso se revele necessário e útil para a relação de trabalho com os agentes locais e lhes ofereça uma garantia mínima de que os seus contratos de trabalho são celebrados em condições idênticas ou equivalentes às condições que lhes seriam oferecidas por uma entidade patronal local.
85. Também é neste sentido que interpreto o acórdão do Tribunal de Justiça Vitari . O litígio em causa nesse acórdão referia-se à questão de saber se um agente local que tivesse celebrado um contrato a termo certo com a Fundação Europeia para a Formação podia invocar uma disposição da legislação italiana com base na qual, salvo algumas excepções, os contratos de trabalho devem ser celebrados por tempo indeterminado. Neste caso, o diploma comunitário aplicável previa igualmente a celebração de contratos por tempo indeterminado, pelo que nesse ponto não havia qualquer contradição entre os regimes nacional e comunitário. O litígio centrava-se na questão de saber se havia circunstâncias que justificassem que um contrato fosse celebrado a termo certo, em derrogação da regra principal. É neste contexto que o Tribunal de Justiça declara, no n.° 23 do seu acórdão, referido por todas as partes:
«Todavia, não se pode deduzir do artigo 79.° do ROA que se deva aplicar, tal qual, à relação de trabalho existente entre uma instituição comunitária e um agente local, o direito interno do Estado no território do qual o agente local exerce as suas funções. Com efeito, resulta deste artigo que as condições de emprego dos agentes locais são fixadas por cada instituição com base na regulamentação e nos usos do Estado no qual está colocado o agente, o que significa simplesmente que a regulamentação adoptada por cada instituição não pode estar em contradição com as regras de base do direito interno aplicável.»
86. Uma vez que este acórdão se referia claramente a uma matéria respeitante às condições de emprego em sentido estrito (neste caso, a duração do contrato de trabalho), entendo que o Tribunal de Justiça, com a referência às «regras de base do direito interno aplicável», só podia visar as regras de base do direito nacional relacionadas com a problemática subjacente a esse processo. A meu ver, pretender ler nesta passagem que o termo «regras de base» se refere a todo o direito nacional é ir demasiado longe, até porque esse direito regula matérias que extravasam o alcance do contrato de trabalho em causa. Ao especificar que deve tratar-se de regras de base do direito interno «aplicável», o Tribunal de Justiça pretendeu, a meu ver, afirmar que as disposições do direito nacional relevantes para o contrato de trabalho são determinadas pelo conteúdo desse contrato e não o inverso.
87. Resulta ainda da primeira frase do referido n.° 23 do acórdão Vitari que o direito nacional não pode por si só aplicar-se ao contrato de trabalho entre a instituição comunitária e o agente local. A incorporação de elementos substanciais do direito nacional na relação de trabalho com os agentes locais, conforme também é observado pelo Governo alemão, só pode ter lugar mediante um acto comunitário expresso. Com base na remissão expressa do artigo 79.° do ROA, o direito nacional funciona, neste contexto, como uma regra vinculativa na fixação das condições de emprego. Na medida em que se trata de determinar o conteúdo do contrato e, portanto, das condições de emprego a aplicar nesse contexto, o direito nacional limita a liberdade política das instituições comunitárias. O mesmo decorre da passagem final do número citado.
88. Distanciando-me da redacção do artigo 79.° do ROA e olhando para a sistemática do ROA, constato que este diploma está construído de tal forma que, no título I, são adoptadas disposições gerais aplicáveis às diferentes categorias de pessoal regulamentadas neste diploma e que, nos quatro títulos seguintes, estão previstas disposições específicas para cada categoria. Para as categorias «agentes temporários» e «agentes auxiliares», em particular, são adoptadas normas em capítulos separados relativas aos «direitos e deveres» (com remissão para disposições análogas do Estatuto), «condições de admissão», «condições de trabalho» (rubrica que trata sobretudo dos horários de trabalho e das licenças), «remuneração e reembolso de despesas», «segurança social», «espécies de recurso» e «termo do serviço». Uma vez que o título IV remete para o direito nacional a definição destes mesmos aspectos da posição jurídica dos agentes locais, considero que o âmbito material do título IV não pode ir mais além do que os aspectos regulados nos restantes títulos. Resumindo, seria contrário à sistemática do ROA aceitar que, com base no artigo 79.°, pudessem ser reguladas matérias que não são reguladas para as restantes categorias de funcionários.
89. O argumento segundo o qual aparecem no ROA disposições que não fazem parte das condições de trabalho individuais em sentido estrito, mas antes da esfera colectiva (como o artigo 7.° referente ao direito de eleger e de ser eleito e o artigo 81.° relativo à resolução de litígios), o que significa que o conceito de «condições de emprego» exemplificado de forma não taxativa no artigo 79.° do ROA possui um alcance mais lato do que a simples relação individual de trabalho, também contraria, a meu ver, a finalidade deste diploma. Resulta do sistema e do conteúdo do ROA que o artigo 79.° não visa regular mais aspectos da relação de trabalho do que acontece no ROA em relação às restantes categorias de pessoal. Só o modo como isso é feito é que é regulado de modo diferente para os agentes locais, dadas as circunstâncias especiais destes agentes.
90. Isto traz-me ao aspecto da finalidade do artigo 79.° do ROA e à possibilidade de definir melhor, por meio de uma interpretação teleológica, o significado do conceito de «condições de emprego». Foi assinalado, em particular pela parte demandante, que este artigo tem como objectivo oferecer uma protecção específica aos agentes locais relativamente ao estabelecimento de uma relação de trabalho com uma instituição comunitária em condições de trabalho incompatíveis com as normas e práticas em vigor no país onde o agente exerce as suas funções. Por este motivo, deveria concluir-se neste domínio por um primado do direito nacional relativamente às disposições comunitárias. Tal resultaria, nomeadamente, do facto de o próprio artigo 79.° do ROA remeter para as simples práticas locais. Tendo em conta aquele objectivo de protecção, a remissão para o direito nacional do artigo 79.° deveria ser necessariamente interpretada como uma remissão geral.
91. Na minha opinião, o legislador comunitário, ao adoptar o artigo 79.° do ROA, teve seguramente em mente os interesses dos agentes locais, mas conforme já resulta das minhas observações anteriores, entendo que essa protecção tem um carácter mais restrito do que é defendido pelos demandantes. Precisamente porque os agentes locais trabalham num ambiente familiar e, no que diz respeito às suas funções, se encontram mais distantes das actividades da instituição comunitária para a qual trabalham, é natural que se sintonize as suas condições de trabalho com as condições locais, ao invés de lhes serem impostas as condições de trabalho que vigoram a nível central, as quais são ditadas pela missão a realizar por essa instituição. Contudo, isto não se aplica ao regime da participação, que está mais relacionado com a organização da empresa enquanto tal.
92. Sobre este ponto talvez seja útil precisar que se deve distinguir entre, por um lado, o direito (colectivo) à criação de uma estrutura para a participação dos trabalhadores - que corresponde à obrigação de uma entidade patronal de criar essa estrutura - e, por outro, o direito (individual) do trabalhador de participar quer activa quer passivamente nessa estrutura. A estabelecer-se um laço entre participação e «condições de emprego», este teria de ser procurado neste último aspecto, individual. Contudo, esta caracterização poria mais uma vez em causa, a meu ver, a natureza fundamental do direito do trabalhador de aceder à estrutura de participação da empresa ou organização na qual trabalha. Este direito é, geralmente, garantido de outra forma que não através da noção de «condições de emprego» . No que diz respeito à organização interna da União, este direito é assegurado pelas disposições conjugadas do artigo 9.° do Estatuto, do artigo 1.° do anexo II do Estatuto e do artigo 7.° do ROA.
93. Com base nesta análise das aproximações literal, contextual e teleológica ao conceito de «condições de emprego» do artigo 79.° do ROA, chego à conclusão de que este conceito deve ser interpretado em sentido restrito e que apenas visa elementos da relação individual de trabalho, em particular os elementos mencionados nos títulos II e III do ROA. Esta disposição não pode, pois, ser interpretada como uma remissão geral para a legislação nacional do trabalho em vigor nesse momento, que, no caso da Áustria, prevê igualmente a aplicação do Betriebsverfassungsrecht (direito relativo à organização social da empresa), regulado na parte II da Arbeitsverfassungsgesetz austríaca (lei relativa à organização do trabalho).
94. Acrescento que esta conclusão não é prejudicada pelo artigo 1.° das condições especiais para a Áustria, com base no qual as disposições deste diploma são aplicáveis sem prejuízo das disposições mais favoráveis do direito austríaco imperativo. Também esta remissão não pode, no meu entender, extravasar o âmbito material do diploma. Uma vez que este se limita à fixação das condições de trabalho em sentido estrito, o artigo não pode ser invocado como fundamento para a criação na Representação da Comissão Europeia de um comité de empresa fundado no direito nacional.
95. Uma vez que a criação de um comité de empresa, nos termos do § 40 da ArbVG, na Representação da Comissão em Viena não se pode basear numa interpretação ampla do conceito de «condições de emprego» do artigo 79.° do ROA, coloca-se a questão de saber se o direito comunitário e, em particular, o artigo 9.° do Estatuto referente ao Comité do Pessoal deixa margem para tal. Este é o objecto da segunda questão prejudicial do Oberste Gerichtshof. O artigo 9.° possui um carácter exaustivo e exclui, deste modo, a criação, numa Representação da Comissão, de um comité de empresa com base no direito nacional relativo à organização das empresas? Ou esse artigo deixa margem para a aplicação paralela ou supletiva do direito nacional relativo à organização das empresas?
96. Na resposta a esta questão, é essencial referir que as instituições da União Europeia foram criadas a fim de contribuírem, cada uma com a sua própria missão, para a realização das finalidades da União. A organização interna das instituições é concebida nessa óptica. No interesse do bom funcionamento das instituições, foi constituído um Comité do Pessoal em cada instituição, nos termos do artigo 9.° do Estatuto. Resulta do artigo 9.°, n.° 3, do Estatuto que estes comités do pessoal têm como finalidade representar os interesses do pessoal, mas que tal é feito, em última análise, no interesse do bom funcionamento da instituição em causa. A título ilustrativo, cito brevemente, na parte que releva para o presente processo, o artigo 9.°, n.° 3:
«O Comité do Pessoal representa os interesses do pessoal junto da instituição e assegura um contacto permanente entre esta e o pessoal. O Comité contribui para o bom funcionamento dos serviços ao permitir que a opinião do pessoal se exprima e seja conhecida.
[...]
O Comité submeterá aos órgãos competentes da instituição sugestões relativas à organização e ao funcionamento dos serviços e propostas que tenham em vista melhorar as condições de trabalho do pessoal ou as suas condições de vida, em geral.
[...]»
97. Deste modo, o legislador comunitário criou um regime interno de participação do pessoal que, tanto quanto se sabe, na sua perspectiva, é apropriado para responder às necessidades das diferentes instituições e ao desempenho da respectiva missão. Coloca-se, no entanto, a questão de saber se a participação, em particular dos agentes locais, só pode ser feita através destes comités do Pessoal?
98. A este propósito, importa chamar a atenção para o facto de as instituições da União Europeia funcionarem dentro da própria ordem jurídica comunitária e disporem aí de uma autonomia própria. As instituições da União Europeia funcionam, do ponto de vista da organização interna, com uma autonomia absoluta relativamente aos Estados-Membros. Isto decorre da sua missão de actuar no interesse da União e é também uma condição fundamental para a realização dessa tarefa.
99. Este princípio da autonomia das instituições comunitárias é igualmente sublinhado pelo Tribunal de Justiça num processo em que, apesar das diferenças factuais importantes, estava em causa uma questão de direito que tinha na sua base um problema semelhante à presente situação. Refiro-me ao acórdão Tordeur que já foi referido no processo Vitari, mas que não foi invocado por nenhuma das partes intervenientes no presente litígio. Este processo dizia respeito à situação de um trabalhador temporário que foi colocado à disposição da Comissão Europeia por duas agências de trabalho temporário diferentes e que, invocando determinadas disposições do direito belga do trabalho, exigiu que a relação de trabalho fosse convertida num contrato de trabalho por tempo indeterminado. Na resposta à questão de saber se a Comissão estava, num caso desses, vinculada às disposições em causa do direito nacional, o Tribunal de Justiça concluiu: «A protecção social dos trabalhadores temporários não pode, naturalmente, deixar de ser tida em conta pela simples razão de este trabalhador ter sido colocado à disposição de uma instituição comunitária. No entanto, tal protecção não pode ser assegurada através de medidas que constituiriam uma intromissão na esfera da autonomia das instituições das Comunidades. [...]. Deve excluir-se que a celebração de um contrato de agente de uma instituição, sobretudo quando se trata de um contrato por tempo indeterminado, possa resultar, não de uma decisão da entidade habilitada para tal, mas do facto, ainda que sancionado por uma decisão judicial, de certas disposições da legislação do Estado-Membro em causa em matéria de trabalho temporário não terem sido respeitadas» .
100. A meu ver, esta posição do Tribunal de Justiça é ainda reforçada no presente caso. Com efeito, não se trata de celebrar um contrato de trabalho por tempo indeterminado com um trabalhador temporário a título de sanção pela violação da legislação do trabalho de um Estado-Membro, mas de permitir que um órgão criado por força da legislação do trabalho de um Estado-Membro possa exercer as competências que lhe advêm dessa mesma legislação nacional perante um serviço da Comissão e, deste modo, influenciar a organização interna da Comissão. Parece-me evidente que essa forma de influência é incompatível com o princípio da autonomia das instituições comunitárias.
101. Pode-se concluir que as disposições comunitárias relativas à participação do pessoal através do Comité do Pessoal, por um lado, e as disposições nacionais relativas à participação dos trabalhadores, como as da parte II da ArbVG, por outro, funcionam cada uma dentro da respectiva esfera jurídica e que estas disposições são plenamente enformadas pelas características próprias das ordens jurídicas em que se aplicam. Apesar da remissão do artigo 79.° do ROA para o direito aplicável localmente, entendo que as questões submetidas pelo órgão jurisdicional nacional não se reportam a um conflito entre as ordens jurídicas nacional e comunitária que possa ser resolvido com noções de primazia do direito comunitário ou, precisamente, de complementaridade do direito nacional. Trata-se de uma questão que apenas diz respeito à ordem jurídica interna da Comunidade.
102. Chamo ainda a atenção para o facto de que uma condição importante para o funcionamento dos processos de participação é a de que todos os agentes estejam aí representados em pé de igualdade. Este princípio da igualdade também está previsto para as relações no interior da União Europeia no artigo 1.° do anexo II do Estatuto . Se se aceitasse que determinadas categorias de agentes, neste caso os agentes locais, pudessem ser representados por um comité de empresa próprio, com base na legislação do trabalho de cada Estado-Membro, a par das disposições comunitárias disponíveis, isto criaria uma desigualdade inaceitável entre as diferentes categorias de agentes da União e prejudicaria a estrutura de participação dentro da Comunidade.
103. Acresce que as medidas que são objecto de participação são, por via de regra, tomadas pela autoridade competente, que, no caso da Representação, é constituída pelos serviços centrais da Comissão em Bruxelas. Nessa medida, a participação, no contexto comunitário, de um comité de empresa criado com base numa lei nacional que faz assentar as suas competências nessa lei nacional também é imprópria em sentido material. Com efeito, as medidas comunitárias em causa têm um alcance que ultrapassa as ordens jurídicas nacionais e, assim, a esfera de competências de um comité de empresa fundado no direito nacional.
104. O Governo neerlandês veio alegar que a eventual aplicação das disposições da ArbVG à Representação da Comissão em Viena deve ser examinada à luz do princípio da territorialidade. Uma vez que a Representação está sediada na Áustria e que a aplicação da ArbVG à Representação não é excluída nem por uma disposição expressa de direito comunitário nem pela própria ArbVG (em particular, o § 33, n.° 2), a Representação estaria subordinada à ArbVG.
105. O Governo alemão também referiu que, no que diz respeito ao âmbito de aplicação da ArbVG, o princípio da territorialidade deve constituir o ponto de partida, mas acrescentou que a ArbVG não tem em conta a situação particular e a especial missão de um órgão como a Representação da Comissão. Esta tem por missão representar os interesses da União no país de acolhimento, assim como prestar informações gerais sobre a União Europeia. Mencionou ainda o princípio do direito consuetudinário internacional com base no qual os Estados e as organizações internacionais são livres de decidir em matéria de organização das Representações no país de acolhimento. Apontou, por último, o perigo de que a instituição e o exercício das actividades sejam influenciados, perigo esse que se torna mais evidente se, com base do princípio da territorialidade, se admitir que as Representações da União Europeia em países terceiros podem ser subordinadas à legislação sobre participação aí vigente.
106. Tendo em conta a minha posição sobre a incompatibilidade com o princípio da autonomia das instituições comunitárias, subscrevo integralmente o ponto de vista do Governo alemão nesta matéria.
107. A Comissão apontou ainda, como argumento complementar contra a dupla representação do pessoal através do Comité do Pessoal e do comité de empresa, os conflitos que poderiam surgir se os dois canais de participação emitissem pareceres em sentido contrário ou se a Comissão estivesse em determinados casos vinculada ao consentimento da comité de empresa. Sobretudo os Governos sueco e austríaco alegaram que a participação a partir de diferentes fontes não tem de ser difícil e que, na prática, se podem encontrar exemplos em que isto funciona bem. A possibilidade de conflitos no caso da representação dupla não me parece inconcebível. Contudo, para mim este não é um argumento decisivo a favor da exclusividade da posição do Comité do Pessoal. Conforme referido, este entendimento baseia-se num princípio superior do direito comunitário.
108. A parte demandante, o Governo austríaco e o Governo sueco salientam ainda, contra o papel exclusivo do Comité do Pessoal, o carácter rudimentar dos diplomas comunitários sobre participação em comparação com, pelo menos, o direito austríaco neste domínio. Embora já tenha reconhecido essa possibilidade supra, no n.° 79, isso não afecta a minha posição de princípio. No presente processo, não está em apreciação a qualidade ou a eficácia da estrutura de participação da própria Comunidade. Concordo com o Tribunal de Primeira Instância que o facto de um diploma necessitar de ser aperfeiçoado não pode justificar a sua não aplicação. Cabe, neste caso, ao legislador decidir se o regime em vigor deve ser adaptado ou aperfeiçoado.
109. Com base nestas considerações, em particular no facto de as disposições sobre participação da Comunidade e da República da Áustria se aplicarem a esferas jurídicas separadas, concluo que o artigo 9.° do Estatuto prevê um regime exaustivo da participação para os funcionários e outros agentes da Comunidade.
V - Conclusão
110. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma às questões prejudiciais do Oberste Gerichtshof:
«1) O artigo 79.° do Regime Aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias, por força do qual as condições de emprego dos agentes locais, especialmente no que diz respeito:
a) às modalidades da sua admissão e da rescisão dos seus contratos,
b) às interrupções de serviço e
c) à sua remuneração,
são fixadas por cada instituição com base na regulamentação e nos usos do local em que o agente for chamado a exercer as suas funções, não deve ser interpretado no sentido de que contém uma remissão geral para a legislação nacional do trabalho em vigor nesse momento, que, no caso da Áustria, prevê igualmente a aplicação do Betriebsverfassungsrecht (direito relativo à organização social da empresa), regulado na parte II da Arbeitsverfassungsgesetz austríaca (lei relativa à organização do trabalho)?
2) As disposições do artigo 9.° do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias e do anexo II do referido Estatuto relativas ao Comité do Pessoal, que também tem competência relativamente aos agentes locais das Comunidades, devem ser interpretadas no sentido de que regulam exaustivamente as relações colectivas de trabalho e os direitos de participação dos agentes locais e, portanto, excluem a aplicação aos agentes locais da Representação da Comissão das Comunidades Europeias em Viena das disposições relativas à organização social da empresa consagradas na parte II da Arbeitsverfassungsgesetz austríaca.»