62017CJ0151
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
22 de novembro de 2018 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Aproximação das legislações — Fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco — Diretiva 2014/40/UE — Artigo 1.o, alínea c), e artigo 17.o — Proibição de comercializar tabaco para uso oral — Validade»
No processo C‑151/17,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pela High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Tribunal Superior de Justiça (Inglaterra e País de Gales), Secção do Foro da Rainha (Secção Administrativa), Reino Unido], por decisão de 9 de março de 2017, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 24 de março de 2017, no processo
Swedish Match AB
contra
Secretary of State for Health,
sendo interveniente:
New Nicotine Alliance,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: R. Silva de Lapuerta, vice‑presidente, exercendo funções de presidente da Primeira Secção, J.‑C. Bonichot, E. Regan, C. G. Fernlund e S. Rodin (relator), juízes,
advogado‑geral: H. Saugmandsgaard Øe,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 25 de janeiro de 2018,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Swedish Match AB, por P. Tridimas, barrister, e M. Johansson, advokat,
–
em representação da New Nicotine Alliance, por P. Diamond, barrister,
–
em representação do Governo do Reino Unido, por S. Brandon, na qualidade de agente, assistido por I. Rogers, QC,
–
em representação do Governo húngaro, por M. Z. Fehér, G. Koós e M. M. Tátrai, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo finlandês, por H. Leppo, na qualidade de agente,
–
em representação do Governo norueguês, por M. Reinertsen Norum, na qualidade de agente, assistida por K. Moen, advocate,
–
em representação do Parlamento Europeu, por A. Tamás e I. McDowell, na qualidade de agentes,
–
em representação do Conselho da União Europeia, por M. Simm, E. Karlsson e A. Norberg, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por L. Flynn e J. Tomkin, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 12 de abril de 2018,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins e que revoga a Diretiva 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Swedish Match AB ao Secretary of State for Health (Secretário de Estado da Saúde, Reino Unido), a respeito da legalidade da proibição da produção e do fornecimento do tabaco para uso oral no Reino Unido.
Quadro jurídico
3
O considerando 32 da Diretiva 2014/40 enuncia:
«A Diretiva 89/622/CEE do Conselho[, de 13 de novembro de 1989, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros em matéria de rotulagem dos produtos do tabaco (JO 1989, L 359, p. 1)] proibiu a venda nos Estados‑Membros de certos tipos de tabaco para uso oral. A Diretiva 2001/37/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2001, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco (JO 2001, L 194, p. 26),] reafirmou esta proibição. O artigo 151.o do [Ato relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se fundamenta a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1),] concede à Suécia uma derrogação à proibição. A proibição da venda de tabaco para uso oral deverá ser mantida de modo a impedir a comercialização na União (exceto na Suécia) de um produto que cria dependência e tem efeitos adversos para a saúde. No que se refere a outros produtos do tabaco sem combustão que não são produzidos para o mercado de massa, disposições rigorosas sobre rotulagem e certas disposições em matéria de ingredientes são consideradas suficientes para conter a sua expansão no mercado para além da sua utilização tradicional.»
4
O artigo 1.o da Diretiva 2014/40 prevê:
«A presente diretiva tem por objetivo a aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros respeitantes:
[…]
c)
À proibição de comercializar tabaco para uso oral;
[…]»
5
O artigo 2.o desta diretiva dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
5)
“Produto do tabaco sem combustão”, um produto do tabaco que não envolve um processo de combustão, incluindo tabaco de mascar, rapé e tabaco para uso oral;
[…]
8)
“Tabaco para uso oral”, todos os produtos do tabaco para uso oral, com exceção dos destinados a ser inalados ou mascados, constituídos total ou parcialmente por tabaco, sob a forma de pó ou de partículas finas ou qualquer combinação destas formas, nomeadamente os que se apresentam em doses individuais ou pacotes porosos;
9)
“Produtos do tabaco para fumar”, um produto do tabaco exceto os produtos do tabaco sem combustão;
[…]
14)
“Novo produto do tabaco”, um produto do tabaco que:
a)
Não pertence a nenhuma das seguintes categorias: cigarros, tabaco de enrolar, tabaco para cachimbo, tabaco para cachimbo de água, charutos, cigarrilhas, tabaco de mascar, rapé ou tabaco para uso oral; e
b)
É comercializado após 19 de maio de 2014;
[…]»
6
O artigo 17.o da referida diretiva, com a epígrafe «Tabaco para uso oral», enuncia:
«Os Estados‑Membros proíbem a comercialização de tabaco para uso oral, sem prejuízo do artigo 151.o do Ato de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia.»
7
O artigo 19.o, n.o 1, da Diretiva 2014/40, com a epígrafe «Notificação de novos produtos do tabaco», tem a seguinte redação:
«1. Os Estados‑Membros exigem que os fabricantes e importadores de novos produtos do tabaco notifiquem às autoridades competentes dos Estados‑Membros qualquer novo produto do tabaco que pretendam comercializar nos mercados nacionais em questão. […]»
8
O artigo 24.o, n.o 3, desta diretiva tem a seguinte redação:
«Os Estados‑Membros podem também proibir determinadas categorias de produtos do tabaco ou produtos afins, por motivos relacionados com a situação específica de tais Estados‑Membros e desde que as ditas disposições se justifiquem pela necessidade de proteger a saúde pública, tendo em conta o elevado nível de proteção da saúde humana alcançado com a presente diretiva. Estas disposições nacionais são notificadas à Comissão juntamente com os motivos que justificam a sua introdução. A Comissão aprova ou rejeita as disposições nacionais, no prazo de seis meses a contar da data de receção da notificação prevista no presente número, após ter verificado, tendo em conta o elevado nível de proteção da saúde humana alcançado pela presente diretiva, se as mesmas são ou não justificadas, necessárias e proporcionadas ao seu objetivo e se constituem ou não uma forma de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre Estados‑Membros. Se a Comissão não adotar qualquer decisão no prazo de seis meses, as disposições nacionais são consideradas aprovadas.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
9
A Swedish Match é uma sociedade de responsabilidade limitada sedeada na Suécia que comercializa principalmente produtos do tabaco sem combustão, nomeadamente os de tipo «snus».
10
Em 30 de junho de 2016, a Swedish Match interpôs recurso nos tribunais do Reino Unido para contestar a legalidade do artigo 17.o das Tobacco and Related Products Regulations 2016 (Decreto relativo ao tabaco e produtos afins, de 2016), que transpôs para a legislação do Reino Unido o artigo 1.o, alínea c), e o artigo 17.o da Diretiva 2014/40, e que dispõe que «[n]inguém pode produzir ou fornecer tabaco para uso oral».
11
No âmbito desse recurso, a Swedish Match põe em causa, à luz do princípio da não discriminação, a validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40, em razão da diferença de tratamento que instituem entre, por um lado, os produtos do tabaco para uso oral, cuja comercialização é proibida, e, por outro lado, os outros produtos do tabaco sem combustão, os novos produtos do tabaco, os cigarros e os outros produtos do tabaco para fumar, bem como os cigarros eletrónicos, cujo consumo não é proibido. Além disso, a proibição dos produtos de tabaco para uso oral não pode ser justificada por razões de saúde pública, uma vez que os dados científicos atuais, não disponíveis à data da aprovação da Diretiva 92/41/CEE do Conselho, de 15 de maio de 1992, que altera a Diretiva 89/622 (JO 1992, L 158, p. 30), demonstram que esses produtos se situam na parte inferior da escala dos riscos no que respeita aos efeitos nocivos para a saúde comparativamente com outros produtos do tabaco sem combustão. Por outro lado, nenhum dado corrobora a ideia de que o consumo de produtos do tabaco para uso oral é uma «passagem» para o consumo de tabaco para fumar. A proibição também não pode ser justificada pela novidade do «snus», uma vez que os novos produtos do tabaco não são proibidos pela Diretiva 2014/40, na aceção do seu artigo 2.o, ponto 14, apesar da falta de dados científicos a este respeito e da existência, nesses produtos, de efeitos eventualmente nocivos para a saúde. Também não pode constituir uma justificação da discriminação de que são alvo os produtos do tabaco para uso oral o facto de estes se destinarem ao grande público, na medida em que os outros produtos abrangidos pela referida diretiva, incluindo os produtos do tabaco sem combustão, os cigarros eletrónicos e os novos produtos do tabaco, se destinam igualmente ao grande público.
12
Por outro lado, Swedish Match alega que a proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral é contrária ao princípio da proporcionalidade, uma vez que nem os considerandos da Diretiva 2014/40, nem a avaliação de impacto de 19 de dezembro de 2012, efetuada pela Comissão, que acompanhava a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, à apresentação e à venda de produtos do tabaco e produtos afins [SWD (2012) 452 final, p. 49 e seguintes] (a seguir «avaliação de impacto»), nem nenhum outro documento demonstram de que forma tal proibição é necessária e apropriada à luz de um qualquer objetivo legítimo. A este respeito, o princípio da precaução não pode ser invocado, uma vez que a referida proibição não é coerente com a autorização de comercialização de outros produtos do tabaco, cuja toxicidade é, não obstante, segundo os dados científicos atuais, mais elevada.
13
Em seguida, a proibição total dos produtos do tabaco para uso oral, na medida em que não tem em conta as circunstâncias específicas de cada Estado‑Membro, não é conforme ao princípio da subsidiariedade. Esta abordagem não é necessária, como evidencia o facto de a própria Diretiva 2014/40 deixar aos Estados‑Membros uma certa flexibilidade na adoção da sua regulamentação sobre os produtos do tabaco.
14
Além disso, nem a Diretiva 2014/40 nem o seu contexto explicitam as razões pelas quais os produtos do tabaco para uso oral objeto são objeto de discriminação relativamente aos outros produtos do tabaco sem combustão, aos cigarros eletrónicos, aos novos produtos do tabaco e aos cigarros. Por conseguinte, o legislador da União não cumpriu o dever de fundamentação, previsto no artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE.
15
A proibição de comercialização dos produtos do tabaco destinados a uso oral constitui igualmente uma restrição injustificada à livre circulação de mercadorias, pois não é conforme com os princípios da não discriminação e da proporcionalidade, bem como com o dever de fundamentação.
16
Por outro lado, além do facto de o Tribunal de Justiça ainda não ter tido oportunidade de se pronunciar sobre a validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40, a Swedish Match alega que o Acórdão de 14 de dezembro de 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802), não é aplicável ao processo principal, uma vez que os dados científicos recentes sobre os pretensos efeitos nocivos dos produtos do tabaco para uso oral contradizem as conclusões desse acórdão, que os regimes instituídos pela Diretiva 2014/40 apresentam diferenças significativas em relação aos instaurados pela Diretiva 2001/37 e, por último, que o mercado dos produtos do tabaco sofreu alterações profundas desde o referido acórdão.
17
Na contestação, o Secretário de Estado da Saúde considera que há que submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial sobre a validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40, explicando, em especial, que só o Tribunal de Justiça é competente para invalidar uma diretiva ou uma parte da mesma.
18
Autorizada a intervir no processo principal, a New Nicotine Alliance, uma associação registada cujo objeto é promover a saúde pública reduzindo os malefícios do tabaco (a seguir «NNA»), sustenta perante o órgão jurisdicional de reenvio que a proibição da comercialização dos produtos do tabaco para uso oral é contrária ao princípio da proporcionalidade e viola os artigos 1.o, 7.o e 35.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Com efeito, tal proibição não é adequada para atingir o objetivo de proteção da saúde pública, na medida em que priva os consumidores que pretendam evitar consumir cigarros e outros produtos do tabaco para fumar da possibilidade de recorrer a um produto menos tóxico, como demonstram o sucesso dos cigarros eletrónicos e os dados científicos sobre os efeitos nocivos do tabaco na Suécia. Ora, o «snus» faz parte, com outros produtos que reduzem os malefícios do tabaco, já disponíveis no Reino Unido, de uma estratégia coerente de redução desses malefícios.
19
Nestas condições, a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Tribunal Superior de Justiça (Inglaterra e País de Gales), Secção do Foro da Rainha (Secção Administrativa), Reino Unido] decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«São os artigos 1.o, alínea c), e 17.o da Diretiva [2014/40] inválidos em virtude:
I.
da violação do princípio geral [de direito da União] da não discriminação;
II.
da violação do princípio geral [de direito da União] da proporcionalidade;
III.
da violação do artigo 5.o, n.o 3, TUE e do princípio […] da subsidiariedade [do direito da União];
IV.
da violação do artigo 296.o, [segundo parágrafo, TFUE];
V.
da violação dos artigos 34.o e 35.o TFUE, e
VI.
da violação dos artigos 1.o, 7.o e 35.o da [Carta]?»
Quanto à questão prejudicial
20
Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40 à luz os princípios da igualdade de tratamento, da proporcionalidade e da subsidiariedade, do dever de fundamentação previsto no artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, dos artigos 34.o e 35.o TFUE, bem como dos artigos 1.o, 7.o e 35.o da Carta.
Quanto à validade do 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40 à luz do princípio da igualdade de tratamento
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O órgão jurisdicional de reenvio coloca a questão de saber se a Diretiva 2014/40 viola o princípio da igualdade de tratamento na medida em que proíbe a comercialização dos produtos do tabaco para uso oral, mas autoriza a comercialização dos outros produtos do tabaco sem combustão, dos cigarros, dos cigarros eletrónicos e dos novos produtos do tabaco.
22
Segundo jurisprudência constante, o princípio da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado (Acórdão de 7 de março de 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, n.o 41).
23
A este respeito, importa recordar que a questão da violação do princípio da igualdade de tratamento em razão da proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral, prevista na Diretiva 2001/37, foi já objeto dos Acórdãos de 14 de dezembro de 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802), e de 14 de dezembro de 2004, Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800).
24
Nesses acórdãos, o Tribunal de Justiça considerou que a situação especial em que se encontravam os produtos do tabaco destinados a uso oral definidos no artigo 2.o da Diretiva 2001/37 autorizava que fossem objeto de um tratamento diferente sem que pudesse ser utilmente invocada uma violação do princípio da não discriminação. Com efeito, considerou que estes produtos, ainda que não fossem essencialmente diferentes, quanto à sua composição ou mesmo ao seu destino, dos produtos do tabaco que se destinam a ser mascados, não se encontravam na mesma situação que estes últimos produtos devido ao facto de que os produtos do tabaco destinados a uso oral objeto da proibição prevista no artigo 8.o‑A da Diretiva 89/622 e reproduzida no artigo 8.o da Diretiva 2001/37 eram novos no mercado dos Estados‑Membros abrangidos por essa medida (Acórdãos de 14 de dezembro de 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, n.o 71, e de 14 de dezembro de 2004, Arnold André, C‑434/02, EU:C:2004:800, n.o 69).
25
Ora, na sequência da prolação dos referidos acórdãos, o legislador da União não adotou nenhuma medida a autorizar a comercialização dos produtos do tabaco para uso oral no mercado dos Estados‑Membros referidos no artigo 17.o da Diretiva 2014/40.
26
Assim, na hipótese de esses produtos serem comercializados nesse mercado, continuariam a ser novos relativamente a outros produtos do tabaco sem combustão e aos produtos do tabaco para fumar, incluindo os cigarros, e teriam assim um caráter atrativo para os jovens.
27
Por outro lado, como o advogado‑geral salientou no n.o 73 das suas conclusões, resulta da avaliação de impacto, não contestada neste aspeto, que os outros produtos do tabaco sem combustão diferentes do tabaco para uso oral apenas representam nichos de mercado cujo potencial de expansão é limitado em razão, nomeadamente, do respetivo método de produção oneroso e parcialmente artesanal. Em contrapartida, os produtos do tabaco para uso oral têm um grande potencial de expansão, como confirmam, de resto, os fabricantes destes produtos.
28
Por conseguinte, tais circunstâncias específicas autorizavam um tratamento diferente dos produtos do tabaco para uso oral em relação tanto aos outros produtos do tabaco sem combustão como aos cigarros, sem que possa ser utilmente invocada uma violação do princípio da igualdade de tratamento.
29
No que respeita à pretensa violação do princípio da igualdade de tratamento em razão de um tratamento menos favorável dos produtos do tabaco para uso oral em relação aos cigarros eletrónicos, o Tribunal de Justiça já declarou que estes últimos revestem características objetivas deferentes das dos produtos do tabaco em geral e, portanto, não se encontram na mesma situação que os produtos do tabaco (v., neste sentido, Acórdão de 4 de maio de 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, n.os 36 e 42).
30
Daqui resulta que o princípio da igualdade de tratamento não pode ser infringido pelo facto de a categoria específica constituída pelos produtos do tabaco para uso oral ser objeto de um tratamento diferente em relação a esta outra categoria constituída pelos cigarros eletrónicos.
31
Quanto à pretensa violação do princípio da igualdade de tratamento em razão de um tratamento menos favorável dos produtos do tabaco para uso oral em relação aos novos produtos do tabaco, importa observar que o artigo 2.o, ponto 14, da Diretiva 2014/40 define o «novo produto do tabaco» como um produto do tabaco que é comercializado após 19 de maio de 2014 e não pertence a nenhuma das seguintes categorias, a saber, cigarros, tabaco de enrolar, tabaco para cachimbo, tabaco para cachimbo de água, charutos, cigarrilhas, tabaco de mascar, rapé ou tabaco para uso oral.
32
Por conseguinte, como salientou o advogado‑geral no n.o 75 das suas conclusões, tendo em conta a data de início da sua comercialização, os efeitos dos novos produtos do tabaco na saúde pública não podiam, por definição, ser observados ou estudados no momento da adoção da Diretiva 2014/40, ao passo que os efeitos dos produtos do tabaco para uso oral estavam, nessa data, suficientemente identificados e comprovados cientificamente. Embora seja verdade que o legislador da União incluiu estes primeiros produtos no âmbito de aplicação desta diretiva, foi para que estes fossem objeto de estudos sobre os seus efeitos na saúde e nos hábitos de consumo, em conformidade com o artigo 19.o da referida diretiva.
33
Assim, uma vez que tinham sido objeto de vários estudos científicos, os produtos do tabaco para uso oral não podiam, quando da adoção da Diretiva 2014/40, ser considerados novos na mesma medida que os novos produtos do tabaco referidos no artigo 2.o, ponto 14, desta diretiva.
34
Nestas circunstâncias, o artigo 1.o, alínea c), e o artigo 17.o da Diretiva 2014/40 não violam o princípio da igualdade de tratamento.
Quanto à validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40 à luz do princípio da proporcionalidade
35
A título preliminar, recorde‑se que o princípio da proporcionalidade exige, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, que os atos das instituições da União sejam adequados a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do necessário à realização desses objetivos (Acórdão de 7 de fevereiro de 2018, American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, n.o 85).
36
No que diz respeito à fiscalização jurisdicional do respeito destas condições, o Tribunal de Justiça reconheceu ao legislador da União, no âmbito do exercício das competências que lhe são conferidas, um amplo poder de apreciação num domínio, como o que está em causa, em que a sua ação implica opções de natureza tanto política como económica ou social, e em que é chamado a efetuar apreciações e avaliações complexas. Assim, não se trata de saber se uma medida decretada em tal domínio era a única ou a melhor possível, visto que só o caráter manifestamente inadequado desta em relação ao objetivo que as instituições competentes pretendem prosseguir pode afetar a legalidade de tal medida (v., neste sentido, Acórdão de 4 de maio de 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, n.o 49).
37
Quanto às apreciações dos elementos factuais de ordem científica e técnica altamente complexos, que são necessárias para avaliar o caráter proporcional da proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral, importa recordar que o juiz da União não pode substituir pela sua apreciação desses elementos a apreciação realizada pelo legislador, a quem o Tratado FUE conferiu essa tarefa. Este amplo poder de apreciação do legislador da União, que implica uma fiscalização jurisdicional limitada do seu exercício, não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das disposições a adotar, mas também, em certa medida, ao apuramento dos dados de base (v., neste sentido, Acórdão de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑5/16, EU:C:2018:483, n.os 150 e 151).
38
Além disso, o legislador da União tem de tomar em consideração o princípio da precaução, de acordo com o qual, quando subsistam incertezas quanto à existência ou ao alcance de riscos para a saúde das pessoas, podem ser adotadas medidas de proteção sem ser necessário esperar que a realidade e gravidade de tais riscos sejam plenamente demonstradas. Quando seja impossível determinar com certeza a existência ou o alcance do risco alegado, devido à natureza não conclusiva dos resultados dos estudos levados a cabo, mas persista a probabilidade de um prejuízo real para a saúde pública na hipótese de o risco se concretizar, o princípio da precaução justifica que sejam adotadas medidas restritivas (Acórdão de 9 de junho de 2016, Pesce e o., C‑78/16 e C‑79/16, EU:C:2016:428, n.o 47 e jurisprudência referida).
39
É com base nestas considerações que deve ser analisada a validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40 à luz do princípio da proporcionalidade.
40
No caso em apreço, há que recordar que, segundo o seu artigo 1.o, a Diretiva 2014/40 prossegue um duplo objetivo, que consiste em facilitar o bom funcionamento do mercado interno dos produtos do tabaco e produtos afins, tendo por base um elevado nível de proteção da saúde humana, especialmente dos jovens (Acórdão de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑358/14, EU:C:2016:323, n.o 80).
41
No que diz respeito ao objetivo que consiste em assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana, especialmente dos jovens, resulta da avaliação de impacto (p. 62 e seguintes) que a Comissão considerou as diferentes opções políticas relativas aos diferentes produtos do tabaco, incluindo os destinados a uso oral. A Comissão analisou em especial a possibilidade de levantar a proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral à luz dos novos estudos científicos sobre a nocividade destes produtos para a saúde e dos dados sobre os hábitos de consumo dos produtos do tabaco nos países que autorizam a comercialização dos produtos do tabaco para uso oral.
42
A este respeito, a Comissão salientou, antes de mais, que, embora, segundo os estudos científicos, os produtos do tabaco sem combustão sejam menos perigosos para a saúde que os com combustão, não deixa de ser verdade que todos os produtos do tabaco sem combustão contêm agentes cancerígenos, que não está demonstrado cientificamente que o doseamento desses agentes cancerígenos nos produtos do tabaco para uso oral seja suscetível de diminuir o risco do cancro, que aumentam o risco de enfarte do miocárdio mortal e que, segundo certas indicações, a sua utilização está associada a complicações durante a gravidez.
43
Em seguida, a Comissão observou que os estudos que sugerem que o snus pode facilitar o abandono do tabagismo assentam maioritariamente em dados provenientes da observação empírica e, por conseguinte, não podem ser considerados conclusivos.
44
Além disso, a Comissão sublinhou ainda que o efeito da decisão de levantar a proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral sobre as políticas de controlo do consumo dos produtos do tabaco poderia incitar pessoas até então não consumidores de produtos do tabaco, em especial os jovens, a tornarem‑se consumidoras e que, portanto, tal decisão comportaria certos riscos em matéria de saúde pública.
45
Consequentemente, tendo em conta todos os estudos científicos citados na avaliação de impacto, a Comissão considerou que o princípio de precaução justificava manter a proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral.
46
Para contestar a validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40 à luz do princípio da proporcionalidade, a Swedish Match e a NNA referem‑se, como resulta da decisão de reenvio, a estudos científicos recentes que, do seu ponto de vista, evidenciam o facto de que os produtos do tabaco para uso oral, em especial do tipo «snus», apresentam uma nocividade reduzida relativamente aos outros produtos do tabaco, criam menos dependência que estes e tornem mais fácil o abandono do tabagismo. Em especial, a Swedish Match e a NNA sublinham, com base em observações feitas na Suécia e na Noruega, que o consumo do snus tem tendência para substituir o dos produtos do tabaco para fumar, e não a acrescer a este, e que não teria um efeito de passagem para o consumo destes últimos.
47
Neste contexto, há que declarar que o legislador da União pôde, com base em estudos científicos e em conformidade com o amplo poder de apreciação de que dispõe a esse respeito, bem como com o princípio da precaução, concluir, no respeito da jurisprudência referida nos n.os 36 e 38 do presente acórdão, pela incerteza da eficácia dos produtos do tabaco para uso oral enquanto auxílio ao abandono do tabagismo, na hipótese de um levantamento da proibição de comercialização destes produtos, e pela existência de riscos para a saúde pública, como o risco de um efeito de «passagem», em razão, nomeadamente, da atratividade dos referidos produtos para os jovens.
48
Com efeito, no que respeita à adequação da medida de proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral para atingir o objetivo de assegurar um nível elevado de proteção da saúde humana, importa recordar que esta adequação não pode ser apreciada unicamente em relação a uma categoria de consumidores (v., neste sentido, Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 176).
49
Dado que, na hipótese de um levantamento da proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral, os efeitos positivos seriam incertos para a saúde dos consumidores que pretendessem utilizar esses produtos como ajuda ao abandono do tabagismo e que, além disso, existiriam riscos para a saúde dos consumidores, especialmente para os jovens, que exigiriam a adoção, em conformidade com o princípio da precaução, de medidas restritivas, o artigo 1.o, alínea c), e o artigo 17.o da Diretiva 2014/40 não podem ser considerados manifestamente inadequados para assegurar um elevado nível de proteção da saúde pública.
50
Inversamente, não se afigura que medidas menos restritivas, como as previstas para os outros produtos do tabaco na Diretiva 2014/40, nomeadamente o reforço das advertências de saúde e a proibição do tabaco aromatizado, sejam igualmente adequadas para atingir o objetivo prosseguido.
51
Com efeito, em razão tanto do grande potencial de crescimento do mercado dos produtos do tabaco para uso oral, confirmado pelos próprios fabricantes destes produtos, como a introdução de espaços sem fumo, os referidos produtos são particularmente suscetíveis de atrair pessoas até então não consumidoras de produtos do tabaco, em particular os jovens, para se tornarem consumidoras.
52
Por outro lado, os produtos do tabaco para uso oral são especialmente perigosos para os menores devido ao facto de o seu consumo ser dificilmente percetível. Com efeito, consiste habitualmente em colocar o produto entre a gengiva e o lábio superior e mantê‑lo no sítio (v., neste sentido, Acórdão de 14 de dezembro de 2004, Arnold André, C‑434/02, EU:C:2004:800, n.o 19).
53
Por conseguinte, a proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral não vai manifestamente além do necessário para alcançar o objetivo de assegurar um nível elevado de proteção da saúde pública.
54
Por outro lado, segundo jurisprudência constante, o objetivo de proteção da saúde reveste uma importância preponderante comparativamente aos interesses de ordem económica (Acórdão de 19 de abril de 2012, Artegodan/Comissão, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, n.o 99 e jurisprudência referida), sendo a importância deste objetivo suscetível de justificar consequências económicas negativas, mesmo consideráveis (v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 2012, Nelson e o., C‑581/10 e C‑629/10, EU:C:2012:657, n.o 81 e jurisprudência referida). Ora, no caso em apreço, mesmo admitindo que existe um grande potencial de crescimento do mercado dos produtos do tabaco para uso oral, as consequências económicas resultantes da proibição de comercialização de tais produtos continuam a ser, em todo o caso, incertas, uma vez que, no momento da adoção da Diretiva 2014/40, esses produtos não estavam presentes no mercado dos Estados‑Membros referidos no artigo 17.o da Diretiva 2014/40.
55
No respeita ao objetivo que consiste em facilitar o bom funcionamento do mercado interno dos produtos do tabaco e produtos afins, há que salientar que a medida de proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral, prevista nestas disposições, é também adequada a facilitar o bom funcionamento do mercado interno dos produtos do tabaco e produtos afins.
56
Efetivamente, o Tribunal de Justiça salientou no n.o 37 do seu Acórdão de 14 de dezembro de 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802), que existiam, à data da adoção da Diretiva 92/41, divergências entre as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros destinadas a travar a expansão do consumo de produtos nocivos para a saúde, que eram novos no mercado dos Estados‑Membros e considerados particularmente atrativos para os jovens.
57
Da mesma forma que o Tribunal de Justiça salientou nesse mesmo acórdão que o contexto regulamentar não era diferente do existente à data da adoção da Diretiva 2001/37, que tinha igualmente proibido a comercialização dos produtos do tabaco para uso oral (v., neste sentido, Acórdão de 14 de dezembro de 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, n.o 40), importa observar que esse contexto era também o mesmo quando da adoção da Diretiva 2014/40.
58
Com efeito, os produtos do tabaco para uso oral são nocivos para a saúde, provocam dependência e são atrativos para os jovens. Além disso, como constatado no n.o 26 do presente acórdão, representariam, em caso de comercialização, novos produtos para os consumidores. Ora, tal contexto continua a ser suscetível de induzir os Estados‑Membros a adotarem disposições legislativas, regulamentares e administrativas diversas destinadas a pôr termo à expansão do consumo de produtos do tabaco para uso oral.
59
Além disso, no que respeita mais especificamente à alegação da Swedish Match segundo a qual a autorização de comercialização dos outros produtos do tabaco e produtos afins demonstra o caráter desproporcionado da proibição dos produtos do tabaco para uso oral, há que recordar que uma medida da União só é adequada para realizar o objetivo pretendido se responder verdadeiramente à preocupação de o alcançar de maneira coerente e sistemática (v., neste sentido, Acórdão de 5 de julho de 2017, Fries, C‑190/16, EU:C:2017:513, n.o 48).
60
A este respeito, resulta do n.o 34 do presente acórdão que o artigo 1.o, alínea c), e o artigo 17.o da Diretiva 2014/40 não violam o princípio da igualdade de tratamento ao conferirem um tratamento diferente aos produtos do tabaco para uso oral em relação ao previsto para os outros produtos do tabaco e produtos afins.
61
Por conseguinte, o artigo 1.o, alínea c), e o artigo 17.o da Diretiva 2014/40 não acarretam inconvenientes manifestamente desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos.
62
Resulta das considerações precedentes que estas disposições não comportam restrições desproporcionadas em relação ao duplo objetivo prosseguido pela Diretiva 2014/40, que consiste em facilitar o bom funcionamento do mercado interno dos produtos do tabaco e produtos afins e assegurar um nível elevado de proteção da saúde humana.
63
Por conseguinte, importa declarar que as referidas disposições não violam o princípio da proporcionalidade.
Quanto à validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40 à luz do princípio da subsidiariedade
64
Resulta da decisão de reenvio que a Swedish Match contesta a validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40, à luz do princípio da subsidiariedade, devido ao facto de a proibição geral e absoluta de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral privar os Estados‑Membros de qualquer margem de atuação na sua regulamentação e impor um regime uniforme, independentemente das circunstâncias específicas próprias dos Estados‑Membros, com exceção do Reino da Suécia. Alem disso, segundo a Swedish Match, tal abordagem não era necessária, como evidencia a possibilidade concedida a cada Estado‑Membro, ao abrigo do artigo 24.o, n.o 3, da mesma diretiva, de proibir, por motivos relacionados com a sua situação específica, determinadas categorias de produtos do tabaco ou produtos afins.
65
Importa recordar que o princípio da subsidiariedade vem enunciado no artigo 5.o, n.o 3, TFUE, nos termos do qual, nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a União intervém apenas se e na medida em que os objetivos da ação projetada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados‑Membros e possam, portanto, devido à dimensão ou aos efeitos da ação prevista, ser mais bem alcançados ao nível da União. O Protocolo (n.o 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE, estabelece, por outro lado, no seu artigo 5.o, orientações para determinar se essas condições estão preenchidas (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 215).
66
No caso em apreço, tratando‑se de um domínio, como a melhoria do funcionamento do mercado interno, que não está entre aqueles em que a União dispõe de competência exclusiva, há que verificar se o objetivo prosseguido pela Diretiva 2014/40 podia ser mais bem alcançado a nível da União (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 219).
67
A este respeito, como referido no n.o 40 do presente acórdão, a Diretiva 2014/40 prossegue um duplo objetivo, que consiste em facilitar o bom funcionamento do mercado interno dos produtos do tabaco e produtos afins, não deixando de assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana, particularmente dos jovens (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 220).
68
Ora, mesmo admitindo que a segunda parte desse objetivo pudesse ser mais bem atingida ao nível dos Estados‑Membros, não é menos verdade que a prossecução desse objetivo a esse nível seria suscetível de consolidar, ou mesmo gerar, situações em que, como referido no n.o 58 de presente acórdão, certos Estados‑Membros autorizariam a comercialização de produtos do tabaco para uso oral, enquanto outros a proibiriam, levando, assim, exatamente ao oposto do objetivo primeiro da Diretiva 2014/40, a saber, a melhoria do funcionamento do mercado interno dos produtos do tabaco e produtos afins (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 221).
69
Resulta da interdependência dos dois objetivos visados pela referida diretiva que o legislador da União podia legitimamente considerar que a sua ação devia comportar a instauração de um regime de comercialização na União dos produtos do tabaco para uso oral e que, em razão dessa interdependência, esse duplo objetivo podia ser mais bem alcançado a nível da União (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 222).
70
Quanto à alegação segundo a qual o artigo 24.o, n.o 3, da Diretiva 2014/40 demonstra que os objetivos desta diretiva poderiam ser suficientemente alcançados pelos Estados‑Membros, convém observar que esta disposição reconhece a cada Estado‑Membro a faculdade de proibir determinadas categorias de tabaco ou produtos afins, por motivos relacionados com a situação específica do referido Estado‑Membro e desde que essas disposições sejam justificadas pela necessidade de proteger a saúde pública, tendo a Comissão, no entanto, competência para aprovar ou rejeitar essas disposições nacionais após ter verificado, tendo em conta o elevado nível de proteção da saúde humana alcançado pela presente diretiva, se as mesmas são ou não justificadas, necessárias e proporcionadas ao seu objetivo e se constituem ou não uma forma de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre Estados‑Membros.
71
A esse respeito, importa recordar que os autores do Tratado quiseram conferir ao legislador da União, em função do contexto geral e das circunstâncias específicas da matéria a harmonizar, uma margem de apreciação quanto à técnica de aproximação mais adequada para alcançar o resultado pretendido, em particular nos domínios que se caracterizam por particularidades técnicas complexas. O legislador da União poderia, portanto, no exercício dessa margem de apreciação, só proceder a uma harmonização por etapas e só exigir uma eliminação progressiva das medidas unilaterais tomadas pelos Estados‑Membros (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 63).
72
Em função das circunstâncias, as medidas previstas no artigo 114.o, n.o 1, TFUE podem consistir em obrigar todos os Estados‑Membros a autorizarem a comercialização do ou dos produtos em causa, em acompanhar essa obrigação de autorização de determinadas condições, ou mesmo em proibir, provisória ou definitivamente, a comercialização de um ou de certos produtos (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 64).
73
Ora, ao proibir a comercialização dos produtos do tabaco para uso oral, autorizando simultaneamente a comercialização dos outros produtos do tabaco, deve considerar‑se que o legislador da União procedeu a uma harmonização por etapas dos produtos do tabaco.
74
O artigo 24.o, n.o 3, da Diretiva 2014/40 incide assim sobre um aspeto que não foi objeto das medidas de harmonização por ela decretadas (Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 90).
75
Por conseguinte, esta disposição não pode, enquanto tal, demonstrar que os objetivos desta diretiva podem ser suficientemente alcançados pelos Estados‑Membros.
76
Daqui resulta que o artigo 1.o, alínea c), e o artigo 17.o da Diretiva 2014/40 não violam o princípio da subsidiariedade.
Quanto à validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40 à luz do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE
77
Resulta da decisão de reenvio que a Swedish Match sustenta que a Diretiva 2014/40 não fornece uma explicação específica e coerente da proibição seletiva dos produtos do tabaco para uso oral e acrescenta que tal explicação também não decorre claramente do contexto desta diretiva.
78
A este respeito, cabe recordar que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do ato, de modo a permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE deve ser apreciada não só à luz do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa (v. Acórdão de 17 de março de 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, n.o 58).
79
Resulta igualmente de jurisprudência constante que o alcance do dever de fundamentação depende da natureza do ato em causa e que, nos atos de alcance geral, a fundamentação se pode limitar a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à sua adoção e, por outro, os objetivos gerais que se propõe atingir. Neste contexto, o Tribunal de Justiça precisou nomeadamente que, se o ato impugnado evidenciar, no essencial, o objetivo prosseguido pela instituição, é excessivo exigir a fundamentação específica das diferentes opções de natureza técnica efetuadas (v. Acórdão de 17 de março de 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, n.o 59).
80
No caso em apreço, o considerando 32 da Diretiva 2014/40 e a avaliação de impacto contêm os elementos que revelam de forma clara e inequívoca o raciocínio da Comissão na origem da proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral.
81
Assim, o considerando 32 da Diretiva 2014/40 enuncia que a proibição da venda de tabaco para uso oral deverá ser mantida de modo a impedir a comercialização na União (exceto na Suécia) de um produto que cria dependência e tem efeitos adversos para a saúde, e remete para a fundamentação constante das diretivas 89/622 e 2001/37, que explicam claramente, como o Tribunal de Justiça já declarou (v., neste sentido, Acórdão de 14 de dezembro de 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, n.o 65), os motivos que estão na origem desta proibição.
82
Nestas condições, uma vez que esses elementos permitem conhecer as justificações da medida de proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização, a Diretiva 2014/40 cumpre o dever de fundamentação previsto no artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE.
Quanto à validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40 à luz dos artigos 34.o e 35.o TFUE
83
Resulta da decisão de reenvio que a Swedish Match alega que o artigo 1.o, alínea c), e o artigo 17.o da Diretiva 2014/40 são contrários aos artigos 34.o e 35.o TFUE, na medida em que violam os princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade, bem como o dever de fundamentação.
84
A este respeito, embora seja verdade que a proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral constitui uma restrição na aceção dos artigos 34.o e 35.o TFUE, tal restrição é, como anteriormente declarado, justificada por razões de proteção da saúde pública, não viola os princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade e cumpre o dever de fundamentação.
85
Por conseguinte, o artigo 1.o, alínea c), e o artigo 17.o da Diretiva 2014/40 não são inválidos à luz dos artigos 34.o e 35.o TFUE.
Quanto à validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40 à luz dos artigos 1.o, 7.o e 35.o da Carta
86
Decorre da decisão de reenvio que a Swedish Match e a NNA alegam que o artigo 1.o, alínea c), e o artigo 17.o da Diretiva 2014/40 violam os artigos 1.o, 7.o e 35.o da Carta, na medida em que a proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral priva as pessoas que pretendam deixar de fumar do uso de produtos que seriam benéficos para a sua saúde.
87
A este respeito, segundo o artigo 52.o, n.o 1, da Carta, qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades por esta reconhecidos deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. Na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.
88
No caso em apreço, embora, como sustentam a Swedish Match e a NNA, o artigo 1.o, alínea c), e o artigo 17.o da Diretiva 2014/40 limitem os direitos fundamentais, tal limitação está prevista por lei, respeita o conteúdo essencial dos referidos direitos e é conforme ao princípio da proporcionalidade.
89
A este respeito, quanto ao respeito do conteúdo essencial dos direitos fundamentais, é forçoso constatar que a medida de proibição de comercialização dos produtos do tabaco para uso oral, prevista no artigo 1.o, alínea c), e no artigo 17.o da Diretiva 2014/40, não visa limitar o direito à saúde, mas, muito pelo contrário, a concretizar este direito e, por conseguinte, assegurar um elevado nível de proteção da saúde para todos os consumidores, não privando completamente as pessoas que pretendam deixar de consumir de escolher os produtos que lhes poderão ser benéficos para esse fim.
90
Estas disposições, como declarado no n.o 63 do presente acórdão, também não violam o princípio da proporcionalidade.
91
Nestas condições, importa declarar que o artigo 1.o, alínea c), e o artigo 17.o da Diretiva 2014/40 não são inválidos à luz dos artigos 1.o, 7.o e 35.o da Carta.
92
Resulta de todas as considerações que precedem que o exame da questão submetida não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 1.o, alínea c, e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40.
Quanto às despesas
93
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
O exame da questão submetida não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 1.o, alínea c), e do artigo 17.o da Diretiva 2014/40/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins e que revoga a Diretiva 2001/37/CE.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.