61978C0005
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 15. JUNI 1978 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
In der vorliegenden Sache geht es darum, ob für die Bestimmung der Währungsausgleichsbeträge im Binnenhandel der Gemeinschaft die pauschale Berechnung zulässig ist, die der Rat für die Abschöpfungen auf landwirtschaftliche Erzeugnisse aus Drittländern einführte. Ist es den nationalen Zollbehörden erlaubt, diese Berechnung analog anzuwenden, auch wenn dies Beträge ergeben kann, die höher sind, als es erforderlich ist, um die Inzidenz der Währungsmaßnahmen auf die Preise der Grunderzeugnisse auszugleichen, aus denen die Ware besteht?
Der dieser Frage zugrundeliegende Sachverhalt ist sehr einfach. Zwischen Januar und März 1975 führte die deutsche Firma Milchfutter aus den Niederlanden mehrere Partien Milchaustauschfutter für die Kälbermast in die Bundesrepublik Deutschland ein. Sie meldete diese Futtermittel bei der deutschen Zollabfertigung als zur Tarifstelle 23.07 B I a des Gemeinsamen Zolltarifs, genauer als zu Nummer 3 dieser Stelle gehörend an (Waren mit einem Gehalt an Milcherzeugnissen von 50 oder mehr, jedoch weniger als 75 Gewichtshundertteilen). Diese Einordnung hatten die niederländischen Zollbehörden für die Berechnung der Währungsausgleichsbeträge bei der Ausfuhr vorgenommen. Die deutschen Zollbehörden hielten hingegen Artikel 11 der Verordnung Nr. 823/68 des Rates vom 28. Juni 1968 zur Festlegung der Erzeugnisgruppen und der besonderen Vorschriften für die Berechnung der Abschöpfungen für Milch und Milcherzeugnisse für anwendbar. Nach diesem Artikel wird „der Gehalt an Milcherzeugnissen der unter die Tarifstelle ex 23.07 B fallenden Erzeugnisse … bestimmt, indem der Gehalt an Laktose je 100 kg des betreffenden Erzeugnisses mit dem Koeffizienten 2 multipliziert wird“. Da die fraglichen Futtermittel nach dieser Berechnung einen Gehalt an Milcherzeugnissen von mehr als 75 % hatten, wies die zuständige deutsche Stelle sie der Tarifstelle 23.07 B I a 4 (anstelle von a 3) des Gemeinsamen Zolltarifs zu und verlangte demgemäß erheblich höhere Währungsausgleichsbeträge (DM 169,90 anstatt DM 127,40 und am 3. März 1975 DM 149,40 anstatt DM 112,10 je Tonne).
Nach erfolglosem Einspruch gegen den Bescheid des Zollamtes erhob die Firma Klage zum Finanzgericht Münster. Dieses hat mit Beschluß vom 29. September 1977 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
„1.
Ist für die Höhe der Ausgleichsbeträge Währung, die auf in der Zeit von Januar bis März 1975 aus den Niederlanden in die Bundesrepublik Deutschland eingeführtes Mischfutter der Tarifstellen 23.07 B I a 3 oder 23.07 B I a 4 des gemeinsamen Zolltarifs zu erheben waren, der ‚Gehalt an Milcherzeugnissen‘ maßgebend, der sich aus der Anwendung des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 823/68 des Rates vom 28. Juni 1968 (ABl. L 151, S. 3) und des Artikels 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1216/68 der Kommission vom 9. August 1968 (ABl. L 198, S. 13) ergibt?
2.
Bei Verneinung der Frage zu 1.:
Ist der ‚tatsächliche‘ Gehalt an Milcherzeugnissen maßgebend?
3.
Bei der Bejahung der Frage zu 2.:
Ergibt sich aus Gemeinschaftsrecht, nach welcher Methode der tatsächliche Gehalt an Milcherzeugnissen zu bestimmen ist?
4.
Ist im Rahmen des Währungsausgleichssystems die Tarifierung des EG-Ausfuhrlandes für das EG-Einfuhrland bindend?“
2.
Für die Bestimmung der auf die einzelnen Waren anwendbaren Abschöpfungen und Währungsausgleichsbeträge hat die Kommission kein eigenes Schema erarbeitet, sondern sich auf die Einordnung der Waren im Gemeinsamen Zolltarif gestützt.
Wie man sieht, bestehen keine Zweifel daran, daß die fraglichen Waren unter die Tarifstelle 23.07 B I a fallen, welche andere Zubereitungen der bei der Fütterung verwendeten Art als Solubles von Fischen betrifft, die einen Stärkegehalt von weniger als 10 Gewichtshundertteilen haben. Streitig ist, ob die Ware der Nummer 3 zuzuweisen ist, die Futtermittel mit einem Gehalt an Milcherzeugnissen von 50 oder mehr, jedoch weniger als 75 Gewichtshundertteilen umfaßt, oder aber der Nummer 4, die Futtermittel umfaßt, die zu mindestens 75 Gewichtshundertteilen aus Milcherzeugnissen bestehen.
Die Absicht, die Einordnung für die Berechnung der Abschöpfung zu erleichtern, hat den Rat veranlaßt, von dem in Zollsachen allgemein angewandten Kriterium der tatsächlichen Zusammensetzung der Ware abzuweichen und der erwähnten pauschalen Berechnung den Vorzug zu geben (Artikel 11 der Verordnung Nr. 823/68).
Wenn man bedenkt, daß der am häufigsten verwendete Milchbestandteil in Mischfuttermitteln Magermilchpulver ist, und wenn man berücksichtigt, daß dieses Erzeugnis einen durchschnittlichen Laktosegehalt von 50 % aufweist, so kann man leicht feststellen, daß die Anwendung des Koeffizienten 2 auf den Gehalt an Laktose je 100 kg eines Futtermittels, dessen Milchbestandteil Magermilchpulver ist, zu einem Ergebnis führt, das dem tatsächlichen Gehalt an diesem Bestandteil sehr nahe kommt.
Aber auch die Kommission erkennt an, daß diese Methode zu ungenauen Ergebnissen führt, wenn Milchbestandteile verwendet werden, deren Laktosegehalt sich von dem des Magermilchpulvers unterscheidet. Das geschieht insbesondere bei Futtermitteln, die Molkenpulver enthalten, das einen viel höheren Prozentsatz an Laktose hat als Milchpulver; in diesem Fall ergibt die pauschale Berechnungsmethode einen Gehalt an Milchbestandteilen, der über dem tatsächlichen Gehalt liegt.
Diese Ungenauigkeit führt jedoch beim Funktionieren eines Systems nicht zu Unzuträglichkeiten, das — wie die Abschöpfungsregelung — unzweifelhaft protektionistischen Charakter hat. In diesem Zusammenhang ist folgender Teil der sechsten Begründungserwägung zur Verordnung Nr. 823/68 des Rates kennzeichnend: ‚[Es] sollten der jeweils geringstmögliche Stärkegehalt und der höchstmögliche Gehalt an Milcherzeugnissen zugrunde gelegt werden; die Milchbestandteile üben nämlich einen bedeutend größeren Einfluß auf die Bildung des Selbstkostenpreises aus als die Getreidebestandteile.“
Solange man im Rahmen des Abschöpfungssystems bleibt, garantiert eine pauschale Berechnung der Basis des Laktosegehalts eines Erzeugnisses wie Milchpulver — das unter den bei Mischfutter verwandten Milcherzeugnissen keinen besonders hohen Laktosegehalt hat — den besten Schutz des Grundsatzes der Gemeinschaftspräferenz; sie trägt daher zur vollen Verwirklichung eines der wesentlichen Ziele dieses Systems bei.
3.
Nach keiner Gemeinschaftsvorschrift ist Artikel 11, der die pauschale Berechnung des Abschöpfungsbetrages betrifft, auf die Währungsausgleichsbeträge im Binnenhandel der Gemeinschaft anzuwenden. Die deutsche Zollverwaltung und das vorlegende Gericht sind jedoch der Auffassung, daß es gute Gründe dafür gibt, beim Währungsausgleichssystem keine anderen Kriterien als bei der Abschöpfung anzuwenden.
Es scheint mir zunächst erforderlich festzustellen, ob man irgendwelche Schlüsse aus dem geltenden Gemeinschaftsrecht ziehen kann.
In der Verordnung Nr. 1380/75 der Kommission vom 29. Mai 1975 über Durchführungsvorschriften für die Währungsausgleichsbeträge wird zwischen der Anwendung der Währungsausgleichsbeträge im Handel mit dritten Ländern (Titel II) und ihrer Anwendung im innergemeinschaftlichen Handel (Titel III) unterschieden. Während nach Artikel 6, der den Handel mit dritten Ländern betrifft, „die Bestimmungen über die Gewährung von Ausfuhrerstattungen und über die Erhebung von Zöllen oder Einfuhrabschöpfungen“ für die Währungsausgleichsbeträge gelten, findet sich in den Artikeln 7 ff. über die Anwendung der Währungsausgleichsbeträge im innergemeinschaftlichen Handel keine entsprechende Vorschrift.
Unterstellen wir, Artikel 6 sei im Sinne einer Verweisung auf sämtliche Vorschriften im Zusammenhang mit der Erhebung von Abschöpfungen einschließlich derer auszulegen (was seine weite Fassung erlaubt), die die Merkmale für die Einordnung dieser Waren bei der Berechnung der Abschöpfung festlegen. Das Fehlen einer solchen Verweisung bei der Regelung der Ausgleichsbeträge im Binnenhandel der Gemeinschaft müßte dann zu der Auffassung führen, daß die pauschale Berechnung hier nicht anwendbar ist.
Die deutsche Zollbehörde hat demgegenüber vor dem vorlegenden Gericht vorgetragen, daß die Anwendung eines anderen Zolltarifierungsmerkmals für die Währungsausgleichsbeträge im innergemeinschaftlichen Handel als des in Artikel 11 für die Abschöpfungen vorgesehenen dazu führen würde, Waren dieser Art je nach ihrer Herkunft von außerhalb oder innerhalb der Gemeinschaft verschiedenen Tarif stellen zuzuweisen. Ihrer Ansicht nach widerspricht dieses Ergebnis dem allgemeinen Grundsatz, daß die Tarifierung einer Ware unabhängig von ihrer Herkunft erfolgt.
Wenn man jedoch der oben dargestellten „weiten“ Auslegung des Artikels 6 der Verordnung Nr. 1380/75 folgt, scheint das Vorbringen der deutschen Zollverwaltung im vorliegenden Fall nicht einschlägig zu sein. Der allgemeine Grundsatz, auf den sich die Verwaltung beruft, gilt für die Auslegung des Gemeinsamen Zolltarifs bei der Erhebung von Zöllen auf in die Gemeinschaft eingeführte Waren. In diesem Zusammenhang ist es sicher unzulässig, verschiedene Kriterien für die Tarifierung gleicher Waren anzuwenden. In unserem Fall jedoch betrifft die mögliche unterschiedliche Tarifierung die Anwendung eines Interventionssystems, das sowohl von den Zöllen als auch von der Abschöpfung reinlich geschieden ist. Unterschiedliche Berechnungskriterien im Zusammenhang mit einem solchen System können zu keiner diskriminierenden Behandlung von Waren auf Zollebene führen.
Dies vorausgeschickt ist zu erwähnen, daß die „weite“ Auslegung des Artikels 6 keinesfalls allgemein anerkannt ist. Nach Auffassung des Bevollmächtigten der Kommission hat diese Bestimmung weniger die Regeln über die Berechnung der zu erhebenden Beträge im Auge als vielmehr die Verfahrensvorschriften, nach denen die Zollstellen der Mitgliedstaaten arbeiten.
4.
Das vorlegende Gericht teilt die Auffassung, daß Abschöpfungen und Währungsausgleichsbeträge einem einheitlichen System unterworfen sein müßten, und gibt der Befürchtung Ausdruck, unterschiedliche Tarifierungskriterien könnten das harmonische Funktionieren der gemeinschaftlichen landwirtschaftlichen Interventionsmechanismen gefährden.
Tatsächlich verfolgt der Währungsausgleich teilweise ähnliche Ziele wie die Abschöpfung: Auch er dient dazu, die normalen Handelsströme und die Preisstabilität zu gewährleisten. Dennoch bestehen zwischen der Abschöpfung und dem Währungsausgleichssystem grundlegende Unterschiede. Zunächst ist das Abschöpfungssystem, wie man gesagt hat, durch den Zweck gekennzeichnet, Erzeugung und Handel der Gemeinschaft gegen den Wettbewerb von Erzeugnissen aus Drittländern zu schützen. Dieses Element ist dem Währungsausgleichssystem fremd. Zum zweiten erfüllt das Abschöpfungssystem ständig eine normale regelnde und schützende Funktion für den gemeinsamen Agrarmarkt, während der Währungsausgleich ein außerordentliches, vorübergehendes System darstellt, um in Abweichung von den Regeln des Gemeinsamen Marktes schwerste Umwälzungen zu vermeiden, die die Währungsschwankungen im Handelsablauf und im Funktionieren des gemeinschaftlichen Interventionssystems hervorrufen könnten. Wegen dieses Ausnahmecharakters muß die Anwendung dieses Systems in engen Grenzen gehalten werden, wie sich aus Ihrer ständigen Rechtsprechung ergibt, meine Herren Richter, auf die ich letzthin in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache 131/77 (Milac) Gelegenheit hatte hinzuweisen. Deshalb ist nicht nur zu sagen, daß der Währungsausgleich Funktionen erfüllt, die von denen der Abschöpfung reinlich geschieden sind, sondern man muß darüber hinaus anmerken, daß die Anwendung von Berechnungskriterien, die aus protektionistischen Gründen für die Abschöpfungen eingeführt wurden, sich schlecht mit der einschränkenden Richtung vereinbaren läßt, an die sich die Auslegung bei den Währungsausgleichsbeträgen halten muß.
Der Gerichtshof hat bereits hervorgehoben, daß die Vorschriften über die Anwendung des GZT für die Tarifierung der Waren für die Abschöpfung bloßen Hinweischarakter haben, während sie für die Zollerhebung maßgeblich sind (vgl. Urteil vom 26. April 1972 in der Rechtssache 92/71, Interfood, Slg. 1972, 231). Um so mehr ist davon auszugehen, daß die für die Durchführung der Abschöpfung eingeführten Kriterien auf einem so unterschiedlichen und vor allem den Binnenhandel der Gemeinschaft betreffenden Gebiet wie dem der Währungsausgleichsbeträge nicht bindend sein können.
Die Kommission hat sich zugunsten einer möglichen Ausdehnung der fraglichen Kriterien ausgesprochen. Sie hat sich darauf beschränkt, am Ende ihrer in diesem Verfahren vorgelegten Erklärungen zu versichern, daß die deutsche Einfuhrzollstelle im Jahre 1975 „nicht durch das Gemeinschaftsrecht daran gehindert wurde“, die pauschale Berechnungsmethode auf dem Gebiet der Währungsausgleichsbeträge anzuwenden. Sie hat sich vor allem auf praktische Gründe berufen, nämlich auf die Vorteile, die mit einem einheitlichen Beurteilungskriterium für die Erhebung sowohl der Abschöpfung als auch der Währungsausgleichsbeträge seitens der nationalen Zollbehörden verbunden seien. Insbesondere zeigt sich die Kommission überzeugt, daß eine auf ein leicht feststellbares objektives Merkmal wie den Laktosegehalt gestützte pauschale Berechnung dazu beiträgt, der Behörde die Erfüllung ihrer Aufgaben zu erleichtern und die Rechtssicherheit sowie die Gleichbehandlung der Marktbürger zu gewährleisten.
Es ist jedoch zu bemerken — was auch die Firma Milchfutter im Laufe dieses Verfahrens vorgetragen hat —, daß die holländischen Zollbehörden für die Berechnung der bei der Ausfuhr zu gewährenden Währungsausgleichsbeträge von der tatsächlichen Zusammensetzung des Erzeugnisses ausgehen. Die Kommission hat diesem Vortrag nicht widersprochen und auch nicht erklärt, sie halte diese Berechnungsart für unzulässig. Solcherart, scheint mir, hat die Kommission eine Stellung bezogen, die mit ihrem Ausgangspunkt nicht vollkommen in Einklang steht. Die Erfüllung der allgemeinen Forderung nach Rechtssicherheit und Gleichbehandlung der Marktbürger im Hinblick auf die Anwendung eines gemeinschaftlichen Interventionssystems muß nämlich im gesamten Gemeinsamen Markt und nicht nur in einem getrennt betrachteten Mitgliedstaat sichergestellt sein. Offenkundig wird diese allgemeine Forderung vernachlässigt, wenn man zugesteht, daß die Behörden eines jeden Mitgliedstaats bei der Anwendung eines solchen Systems zwischen mehreren Kriterien wählen können, die zu unterschiedlichen Einordnungen ein und derselben Ware bei der Berechnung der Währungsausgleichsbeträge führen können (wie es im vorliegenden Fall bei der Ausfuhr aus den Niederlanden einerseits und der Einfuhr nach Deutschland andererseits geschehen ist).
5.
Es ist deshalb erforderlich, daß für die Einordnung beim Ausgleichssystem ein einziges Kriterium angewandt wird. Aber welches?
Zunächst ist die entsprechende Anwendung des Artikels 11 der Verordnung Nr. 823/68 auf die Ausgleichsbeträge zu untersuchen. Der oben dargelegte klare Unterschied zwischen dem Abschöpfungs- und dem Währungsausgleichssystem läßt mich jedoch zu der Auffassung gelangen, daß die Ähnlichkeit zwischen den beiden Fällen, die einen Analogieschluß rechtfertigen könnte, fehlt. Ich füge hinzu, daß die pauschale Berechnung der Währungsausgleichsbeträge, die bisweilen dazu führt, Waren abweichend von ihrer tatsächlichen Zusammensetzung einzuordnen und somit die Ausgleichsbeträge zu erhöhen, zu einer Bestrafung der Erzeuger anderer Mitgliedstaaten gegenüber den Erzeugern des Einfuhrlandes führen kann, die möglicherweise den Wettbewerb in diesem Staat mehr verfälscht, als es die Zwecke der Ausgleichsbeträge gestatten.
Wir haben vorhin gesehen, daß die im Verhältnis zu der Inzidenz, die sich aus dem tatsächlichen Gehalt der fraglichen Waren an Milcherzeugnissen ergeben würde, höhere Inzidenz, die aus der Anwendung einer fiktiven Methode folgt, alles andere als vernachlässigenswert ist. Die schlichte und einfache pauschale Berechnung könnte daher auf diesem Gebiet in Gegensatz zum Währungsausgleichssystem geraten, dessen Auswirkung nach der letzten Begründungserwägung zur Verordnung Nr. 974/71 des Rates „nicht höher sein [dürfen] als die Beträge, die unbedingt erforderlich sind, um die Inzidenz der Währungsmaßnahmen auf die Preise der Grunderzeugnisse auszugleichen, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind“. Der Widerspruch träte in dem Maße auf, in dem die entsprechende Anwendung der pauschalen Berechnungsmethode auf diesem Gebiet Waren aus einem Mitgliedstaat höher belastet, als erforderlich ist, um die negative Inzidenz der Währungsmaßnahmen im Sinne der Verordnung Nr. 974/71 auszugleichen.
Ich könnte die Bedenken gegen eine pauschale, jedoch annähernde Berechnung zurückstellen, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber diese aufgrund der besonderen Eigenart des fraglichen Erzeugnisses oder wegen anderer einschlägiger sachlicher Umstände ausdrücklich für unerläßlich erklärt hätte, um die praktische Wirksamkeit der gemeinschaftlichen Regelung zu gewährleisten. Nur unter diesen Bedingungen hat der Gerichtshof vom Rat für die Festsetzung der Erstattungen bei der Ausfuhr von Futtermitteln auf der Grundlage von Getreide in Drittländer festgesetzte pauschale Berechnungsmethoden für zulässig erklärt (Urteil vom 11. Oktober 1977 in der Rechtssache 125/76, Cremer, Slg. 1977, 1593). Im vorliegenden Fall hingegen hat der Gemeinschaftsgesetzgeber keine pauschale Berechnung auf dem hier interessierenden Gebiet vorgeschrieben; die Kommission selbst, obgleich sie diese Berechnung für „im Jahr 1975 zulässig“ gehalten hat, mußte später, wie wir in Kürze sehen werden, anordnen, daß die nationalen Behörden bei der Tarifierung der fraglichen Waren für die Zwecke des Währungsausgleichs die tatsächliche Zusammensetzung der Waren zu prüfen anfangen. In Klammern merke ich an, daß dies wahrscheinlich die Erklärung für die oben dargelegte Uneinheitlichkeit der Haltung der Kommission in diesem Verfahren ist.
6.
Unzweifelhaft kann die Einschränkung in der letzten Begründungserwägung zur Verordnung Nr. 974/71 nur dann angemessen beachtet werden, wenn sich der Ausgleichsbetrag an der tatsächlichen Zusammensetzung der Ware ausrichtet. Jedoch darf man die von der Kommission genannten praktischen Schwierigkeiten nicht vernachlässigen, die der Feststellung dieser Zusammensetzung und daher der Bestimmung des tatsächlichen Anteils der Milchbestandteile an der einzuordnenden Ware im Wege stehen können. Hiernach ist zu untersuchen, ob die Praxis der Kommission keine nützlichen Anhaltspunkte für die richtige Lösung dieser Frage nicht nur auf grundsätzlicher Ebene, sondern auch nach praktischen Erwägungen bietet.
Hier ist vor allem darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof mit Urteil vom 3. Mai 1978 (Rechtssache 131/77, Milac) die Verordnung Nr. 539/75 der Kommission vom 28. Februar 1975 insoweit für ungültig erklärt hat, als sie Ausgleichsbeträge für den Handel mit Molkenpulver festsetzt, weil Molke nicht zu den Erzeugnissen gehört, auf die nach der Verordnung Nr. 974/71 des Rates Währungsausgleichsbeträge anwendbar sind. Demzufolge müssen die Gemeinschafts- und nationalen Behörden jedenfalls bei laufenden Angelegenheiten die Molke bei der Berechnung der Ausgleichsbeträge außer acht lassen. Wir wissen, daß Molkenpulver bei der Herstellung von Mischfutter häufig verwendet wird; dies scheint auch bei den Waren, deren Einordnung vorliegend streitig ist, der Fall zu sein.
Die schlichte und einfache oben erwähnte, auf den Laktosegehalt des Erzeugnisses gestützte pauschale Berechnung berücksichtigt ohne Möglichkeit des Gegenbeweises für das Unternehmen offenkundig die erwähnte Pflicht nicht, bei der Berechnung der Ausgleichsbeträge die Molke außer acht zu lassen. Es ist nun sehr bezeichnend, daß die Kommission selbst, nachdem sie in der Verordnung Nr. 1824/77 auf die Erhebung von Währungsausgleichsbeträgen für Molkenpulver verzichtet hatte, als Folge die Durchführungsbestimmungen für die Währungsausgleichsbeträge mit der Verordnung Nr. 3005/77 vom 22. Dezember 1977 geändert hat. Insbesondere hinsichtlich der Tarifstelle 23.07 B sieht diese Verordnung vor, daß der Betroffene bei der Erledigung der Zollförmlichkeiten den tatsächlichen Gewichtsanteil der verschiedenen besonders aufgeführten Milchbestandteile angeben muß. In ihrem in dieser Sache eingereichten Schriftsatz hat die Kommission erklärt, die Zollstellen könnten die Richtigkeit dieser Angaben auch mit Hilfe der Fabrikationsunterlagen des Herstellers nachprüfen. Nur wenn ihre Zweifel nicht beseitigt werden könnten, müsse die nationale Zollbehörde auf die pauschale Rückrechnung aus dem Laktosegehalt der Ware zurückgreifen. Das zeigt, daß die Kommission heute grundsätzlich selbst die Einordnung der Ware nach ihrer tatsächlichen Zusammensetzung für durchführbar und vorzuziehen hält.
Im übrigen ergibt sich aus dem genannten Urteil Milac, daß die Lage, der die Kommission mit der Verordnung Nr. 3005/77 begegnen wollte, bereits seit 1975 bestand. Deshalb müssen meines Erachtens die gleichen Kriterien auch auf Geschäfte wie das vorliegende angewandt werden (jedenfalls, soweit sie noch nicht abgeschlossen sind).
Die Absicht, Betrugsmöglichkeiten auszuschließen, auch ohne die Aufgabe der Grenzbehörden auf dem Gebiet der Währüngsausgleichsbeträge übermäßig zu erschweren, kann in Fällen, in denen es keine sicheren Erkenntnismittel gibt und Zweifel an der tatsächlichen Zusammensetzung der Ware bestehen bleiben, den Rückgriff auf die pauschale Berechnung aufgrund eines objektiven Merkmals rechtfertigen, das im Durchschnitt als repräsentativ betrachtet werden kann. In diesem Zusammenhang wäre, jedoch nur hilfsweise, der Rückgriff auf eine pauschale, auf den Laktosegehalt des Futters gestützte Berechnung, bestimmt nach dem Erzeugnis, das bei der Herstellung der fraglichen Waren am häufigsten verwandt wird, also Magermilchpulver, zulässig.
7.
Die bisherigen Erwägungen genügen zur Beantwortung der ersten drei Vorabentscheidungsfragen.
Die vierte Frage geht dahin, ob im Rahmen des Währungsausgleichssystems die Tarifierung des EG-Ausfuhrlandes für das EG-Einfuhrland bindend ist.
Diese Frage reicht weiter als die übrigen, da sie einen wichtigen Gesichtspunkt des Funktionierens des Währungsausgleichssystems, in seiner Gesamtheit betrachtet, betrifft.
Die Kommission trägt vor, sie bemühe sich seit längerem zu erreichen, daß jeder Mitgliedstaat die erste Tarifierung als verbindlich anerkennt; sie habe jedoch noch keinen Erfolg gehabt. Ihrer Meinung nach bleibt bis zu einer spezifischen einschlägigen Regelung jeder Mitgliedstaat berechtigt, über die richtige Tarifierung der eingeführten oder ausgeführten Erzeugnisse selbst zu entscheiden.
Ein System dieser Art ist offenkundig geeignet, Ungereimtheiten hervorzurufen, die durch die, wie wir gesehen haben, im vorliegenden Fall von der Behörde des Ausfuhrstaats einerseits und der des Einfuhrstaates andererseits vorgenommenen unterschiedlichen Tarifierungen derselben Ware illustriert werden. Das hat zum Ergebnis — wie ich bereits dargelegt habe —, daß der in den Niederlanden bei der Ausfuhr gewährte Ausgleichsbetrag niedriger ist als der bei der Einfuhr von den deutschen Behörden erhobene Ausgleichsbetrag.
Die Verwendung von Kriterien auf gemeinschaftlicher Grundlage für die Tarifierung der Waren könnte in der Praxis solche Ungereimtheiten verringern. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission in der Verordnung Nr. 1556/77 vom 11. Juli 1977 (ABl. L 173, S. 10) — mit der die Verordnung Nr. 1380/75 geändert wurde — nicht nur die Unternehmen verpflichtet hat, in der Zollanmeldung alle zur Berechnung des Währungsausgleichsbetrags erforderlichen Angaben über die Zusammensetzung der Ware zu machen, sondern auch die Zusammenarbeit zwischen der Behörde des Ausfuhrmitgliedstaats und der des Einfuhrmitgliedstaats vorgesehen hat, um die einheitliche Anwendung des Systems zu gewährleisten und Unregelmäßigkeiten auszuschalten. Die Untersuchungen, die im Herstellungsland durchgeführt werden können, versprechen hinsichtlich der Zusammensetzung der Erzeugnisse offenkundig genauer und wirksamer, außerdem einfacher zu sein als die, die normalerweise bei der Zollabfertigung der Ware im Bestimmungsland durchgeführt werden können.
Die Firma Milchfutter hat sich ihrerseits auf den vom Gerichtshof im Urteil vom 15. Dezember 1976 (Rechtssache 35/76, Simmenthai, Slg. 1976, 1871) anerkannten Grundsatz berufen. In diesem Urteil hat der Gerichtshof ausgeführt, daß auf dem Gebiet der Gesundheitskontrollen von Fleisch das durch die Richtlinien eingeführte System vereinheitlichter Untersuchungen auf der Gleichwertigkeit der gesundheitspolizeilichen Anforderungen in allen Mitgliedstaaten beruht und bezweckt, die Untersuchungen in das Versandland zu verlegen und so die systematischen Schutzmaßnahmen an der Grenze des Bestimmungslandes überflüssig zu machen, so daß sie auch nicht mehr gerechtfertigt im Sinne des Artikels 36 des EWG-Vertrags sind. Nach Ansicht der Firma Milchfutter muß dieser Grundsatz, der für die Durchführung harmonisierter nationaler Systeme aufgestellt worden sei, erst recht für das Währungsausgleichssystem gelten, da es sich dabei um ein einheitliches Gemeinschaftssystem handele, das überdies von der Gemeinschaft selbst finanziert werde. Zur Ergänzung fügt sie hinzu, die Einfuhrzollbehörde, die mit der vom Ausfuhrland vorgenommenen Tarifierung nicht einverstanden sei, habe immer .auch die Möglichkeit, sich an die Kommission zu wenden, um über den zuständigen Verwaltungsausschuß eine Stellungnahme zu erhalten, die eine einheitliche Tarifierung des Erzeugnisses sicherstellen könne, auf das sich die Abweichung beziehe.
Es muß jedoch gesagt werden, daß keine volle Übereinstimmung zwischen dem angezogenen Urteil und dem vorliegenden Fall besteht. Die Erledigung der normalen Aufgaben der Zollbehörden, die Tarifierung der Waren, kann nämlich nicht auf dieselbe Ebene wie die Einfuhrbeschränkungen gesetzt werden, die nur aufgrund des Artikels 36 des Vertrages gerechtfertigt werden können.
Meiner Ansicht nach kann beim derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts die Freiheit eines jeden Mitgliedstaats nicht bestritten werden, die Tarifierung der ein- oder ausgeführten Waren — für welchen Zweck auch immer — durch seine eigenen Zollstellen vornehmen zu lassen.
Jedoch läßt sich auch nicht bestreiten, daß das Tätigwerden jeder Zollbehörde ein Hindernis für den Handel zwischen den Mitgliedstaaten darstellen kann, wenn es, wie im vorliegenden Fall geschehen, das korrekte Funktionieren der gemeinschaftlichen Interventionsmechanismen hindert und möglicherweise zu einer übermäßigen Erschwernis für den Ausfuhr- oder Einfuhrhändler führt.
Unter der Berücksichtigung des Interesses, solche Unzuträglichkeiten zu vermeiden, scheint es mir daher vernünftig, auch auf diesem Gebiet systematische nationale Kontrollen nach ähnlichen Kriterien wie dem auszuschließen, das Sie auf die gesundheitspolizeilichen Untersuchungen für anwendbar erklärt haben.
Im wesentlichen sollten die Zollbehörden des Einfuhrstaats normalerweise ohne weitere Kontrolle die Tarifierung des Ausfuhrstaats anerkennen; das kann jedoch ihre Befugnis nicht ausschließen, eine erneute Warenkontrolle und gegebenenfalls eine eigenständige Tarifierung durchzuführen. Eine solche Befugnis müßte sich — aufgrund der eindeutigen Erfordernisse der gemeinschaftlichen Zusammenarbeit und bis zu einer Regelung, die jegliche doppelte Kontrolle ausschließt — auf Fälle beschränken, in denen zuverlässige Hinweise an der Richtigkeit der Entscheidung der Zollbehörden des Herkunftstaats zweifeln lassen. In Fällen dieser Art wäre eine von der Tarifierung des Herkunftstaats abweichende Tarifierung nur zulässig, wenn die Fehlerhaftigkeit der vorhergehenden Tarifierung im Licht der einheitlichen Kriterien nachgewiesen werden kann, die ich bereits darzulegen suchte.
8.
Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, auf die ihm vom Finanzgericht Münster mit Beschluß vom 29. September 1977 vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:
a)
Für die Höhe der Währungsausgleichsbeträge, die im Jahr 1975 auf Mischfutter der Tarifstellen 23.07 B I a 3 oder 23.07 B I a 4 im Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu erheben waren, ist der tatsächliche Gehalt an Milchbestandteilen maßgebend.
b)
Der Rückgriff auf die in Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 823/68 des Rates vom 28. Juni 1968 (betreffend die Durchführung der Abschöpfung für Einfuhren aus Drittländern) festgelegte pauschale Berechnungsmethode ist für die Währungsausgleichsbeträge nur dann zulässig, wenn im Streitfall keinerlei Möglichkeit besteht, die tatsächliche Zusammensetzung der Ware festzustellen.
c)
Die vom Herkunftsstaat für die Zwecke des Währungsausgleichssystems vorgenommene Tarifierung bindet den Einfuhrstaat grundsätzlich nicht; das Erfordernis des korrekten Funktionierens des Währungsausgleichssystems muß jedoch den Einfuhrstaat dazu veranlassen, sich systematischer Warenkontrollen zu enthalten und jedenfalls keine von der des Herkunftsstaats abweichende Tarifierung vorzunehmen, es sei denn, die Fehlerhaftigkeit der ersten Tarifierung wird objektiv aufgezeigt.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.