61999CJ0374_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-374/99,
Reino de España, representado por la Sra. M. López-Monís Gallego, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. J. Guerra Fernández, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 1999/596/CE de la Comisión, de 28 de julio de 1999, por la que se modifica la Decisión 1999/187/CE sobre la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con relación a los gastos de 1995 de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (DO L 226, p. 26), en la parte que afecta al Reino de España,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por los Sres. A. La Pergola, Presidente de Sala, M. Wathelet, D.A.O. Edward, P. Jann (Ponente) y L. Sevón, Jueces;
Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;
Secretario: Sr. R. Grass;
visto el informe del Juez Ponente;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 3 de abril de 2001;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de octubre de 1999, el Reino de España interpuso un recurso, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo primero, con el fin de que se anule parcialmente la Decisión 1999/596/CE de la Comisión, de 28 de julio de 1999, por la que se modifica la Decisión 1999/187/CE sobre la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con relación a los gastos de 1995 de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (DO L 226, p. 26; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la parte que le afecta.
2 La Decisión impugnada modifica y completa la Decisión 1999/187/CE de la Comisión, de 3 de febrero de 1999, sobre la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con relación a los gastos de 1995 de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (DO L 61, p. 37). La Decisión 1999/187 se adoptó antes de la conclusión del procedimiento de conciliación al que habían acudido determinados Estados miembros, entre ellos el Reino de España, con arreglo a la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (DO L 182, p. 45). La Decisión impugnada se adoptó para liquidar las cuentas relativas a los gastos para los que el citado procedimiento había concluido.
3 Por lo que se refiere al Reino de España, la Decisión impugnada fija en 868.161.191.634 pesetas el total de los gastos reconocidos y en 30.727.280.399 pesetas los gastos no reconocidos. De este último importe, 24.935.116.620 pesetas corresponden a los gastos que ya habían sido rechazados en la Decisión 1999/187. La corrección efectuada por la Decisión impugnada asciende, por tanto, a un importe suplementario de 5.792.163.779 pesetas.
4 Los motivos de las correcciones aplicadas a los gastos se resumen en los Informes de síntesis sobre los resultados de los controles de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA de los ejercicios de 1994 (documento nº VI/7421/97; en lo sucesivo, «Informe de síntesis de 1994») y 1995 (documento nº VI/6462/98; en lo sucesivo, «Informe de síntesis de 1995»), respectivamente, y en un complemento del Informe de síntesis de 1995, de 7 de junio de 1999.
5 Las correcciones aplicadas en el sector de las ayudas al consumo de aceite de oliva corresponden al 10 % de los gastos efectuados en España en dicho sector durante los ejercicios de 1994 y 1995. Las correcciones aplicadas en el sector de las primas por oveja y cabra corresponden al 5 % de los gastos efectuados en cuatro provincias españolas y al 2 % de los realizados en una quinta provincia durante las campañas comprendidas entre 1993 y 1995.
Sobre las ayudas al consumo de aceite de oliva
6 Las correcciones aplicadas en materia de ayudas al consumo de aceite de oliva se basan, según los Informes de síntesis de 1994 y 1995 y el complemento del Informe de síntesis de 1995, en las deficiencias de los sistemas establecidos por las autoridades españolas para el pago de las ayudas, los controles y las sanciones, respectivamente.
7 El Gobierno español pone en tela de juicio tanto el procedimiento de corrección seguido por la Comisión como las afirmaciones que figuran en la Decisión impugnada.
Sobre el procedimiento de corrección seguido por la Comisión
En cuanto a la toma en consideración del informe elaborado por el órgano de conciliación
8 El Gobierno español reprocha a la Comisión no haber tenido en cuenta el informe elaborado por el órgano de conciliación creado por la Decisión 94/442 (en lo sucesivo, «órgano de conciliación»). Alega que, según el propio tenor del artículo 1, apartado 1, letra b), de la Decisión 94/442, el órgano de conciliación tiene por misión «aproximar las posiciones divergentes de la Comisión y del Estado miembro de que se trate». Esto implica que, antes de adoptar una Decisión, la Comisión debe examinar y tener en cuenta el informe elaborado por dicho órgano.
9 A este respecto, es preciso recordar que, a tenor del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Decisión 94/442, «la posición adoptada por el órgano de conciliación no prejuzgará la decisión definitiva de la Comisión sobre la liquidación de cuentas». De ello se desprende que la Comisión no está vinculada por las conclusiones del órgano de conciliación a la hora de adoptar su Decisión (sentencia de 21 de octubre de 1999, Alemania/Comisión, C-44/97, Rec. p. I-7177, apartado 18).
10 En el presente asunto, de los autos se deduce que la Comisión tuvo conocimiento del informe elaborado por el órgano de conciliación y que en algunos extremos modificó su propuesta inicial de corrección financiera teniendo en cuenta las consideraciones expuestas por el órgano de conciliación.
11 En tales circunstancias, la imputación del Gobierno español carece de fundamento y debe, por tanto, ser desestimada.
En cuanto a la representatividad de las verificaciones efectuadas por la Comisión
12 El Gobierno español alega que los veintidós expedientes sobre los que la Comisión basó sus conclusiones corresponden a empresas en las cuales la autoridad nacional de control había detectado irregularidades. A su juicio, tales expedientes no pueden considerarse representativos debido al carácter sesgado del muestreo y al hecho de existan más de cuatrocientas empresas envasadoras en España. Por lo demás, los resultados de un control suplementario, efectuado a seis grandes empresas, no son oponibles al Reino de España, dado que no le fueron comunicados en tiempo útil y corroboran, en cualquier caso, sus tesis.
13 La Comisión responde que sus conclusiones no se basan en el análisis de expedientes concretos, sino en el examen del sistema global de gestión de las ayudas al consumo de aceite de oliva, tal como fue establecido por las autoridades españolas. La muestra de los veintidós expedientes a los que se refiere el Gobierno español sólo sirvió para evaluar la eficacia de las sanciones impuestas.
14 Con carácter preliminar, es preciso recordar que el FEOGA financia únicamente las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (véanse las sentencias de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión, C-247/98, Rec. p. I-1, apartado 7, y de 6 de marzo de 2001, Países Bajos/Comisión, C-278/98, Rec. p. I-1501, apartado 38).
15 Debe destacarse que, si bien corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, la Comisión tiene la obligación no de demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles realizados por las administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por éstas, sino de aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a estos controles o a estas cifras (véanse las sentencias antes citadas Grecia/Comisión, apartados 7 y 8, y Países Bajos/Comisión, apartados 39 y 40).
16 Asimismo, cuando la Comisión reprocha a un Estado miembro no haber establecido un sistema eficaz de vigilancia y control, la identificación de casos individuales en los que la Comisión compruebe el incumplimiento de la normativa agrícola aplicable constituye tan sólo un elemento entre otros para justificar su crítica sobre la eficacia del sistema de vigilancia y control existente en el Estado miembro (sentencias de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartado 42, y de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, C-48/91, Rec. p. I-5611, apartado 32).
17 En el presente asunto, habida cuenta de los reproches formulados por la Comisión en cuanto a la ineficacia del sistema establecido por las autoridades españolas, los casos individuales que ha mencionado sólo constituyen un elemento adicional que puede corroborar sus críticas, el fundamento de las cuales debe ser objeto de un examen de fondo.
18 De lo anterior se desprende que la imputación del Gobierno español basada en una supuesta falta de representatividad de las empresas que fueron objeto de verificación es inoperante y debe, por tanto, ser desestimada.
Sobre las deficiencias observadas
En cuanto al sistema de pago de las ayudas
19 El Gobierno español cuestiona la interpretación de la normativa comunitaria que realiza la Comisión, según la cual se debe efectuar un control sobre el terreno cada vez que se presente una solicitud, antes de que se reconozca el derecho a la ayuda.
20 Dicho Gobierno admite que el Reglamento (CEE) nº 2677/85 de la Comisión, de 24 de septiembre de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen de ayuda al consumo de aceite de oliva (DO L 254, p. 5; EE 03/38, p. 10), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 643/93 de la Comisión, de 19 de marzo de 1993 (DO L 69, p. 19; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2677/85 en su versión modificada»), prevé en su artículo 9, apartado 3, que «el Estado miembro pagará el importe de la ayuda, dentro de los ciento cincuenta días siguientes al de la presentación de la solicitud, por las cantidades respecto a las cuales se haya reconocido el derecho a la ayuda tras los oportunos controles sobre el terreno». No obstante, añade que el artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 2677/85 en su versión modificada se limita a exigir que, en el marco de los controles previstos en el Reglamento (CEE) nº 3089/78 del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, por el que se establecen las normas generales relativas a la ayuda al consumo para el aceite de oliva (DO L 369, p. 12; EE 03/15, p. 100), «cada empresa deberá ser visitada al menos una vez cada doce meses».
21 Según el Gobierno español, debido a la contradicción existente entre estas dos disposiciones, debe considerarse correcto el sistema establecido por las autoridades españolas, que consiste en no elaborar informe alguno sobre la solicitud de ayuda mientras no se haya efectuado un control sobre el terreno de la empresa, en elaborar los informes sobre las sucesivas solicitudes presentadas en la misma campaña basándose en los datos de contabilidad remitidos mensualmente por las empresas y en realizar las oportunas comprobaciones documentales.
22 A este respecto, debe observarse que el tenor del artículo 12 del Reglamento nº 2677/85 ya había sido modificado por el Reglamento (CEE) nº 571/91 de la Comisión, de 8 de marzo de 1991 (DO L 63, p. 19), para imponer el control de cada empresa afectada «al menos una vez por campaña». El Reglamento nº 643/93, que, según su segundo considerando, tiene por objeto «aumentar la eficacia en el control de las cantidades que se beneficien de la ayuda», modificó ligeramente dicho artículo, de modo que éste dispone que el control debe tener lugar «al menos una vez cada doce meses». Asimismo, en aras de reforzar los controles, el Reglamento nº 643/93 modificó el tenor del artículo 9 del Reglamento nº 2677/85 con objeto de supeditar cualquier ayuda a un control previo sobre el terreno.
23 Así pues, interpretados en el contexto general del Reglamento nº 2677/85 en su versión modificada, los artículos 9, apartado 3, y 12, apartado 1, de dicho Reglamento no resultan contradictorios, sino complementarios. El artículo 12, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que establece un requisito mínimo, a saber, que se realice al menos una visita de control cada doce meses. Este requisito mínimo se ve reforzado por el artículo 9, apartado 3, que somete cada solicitud de ayuda a un control previo sobre el terreno.
24 De ello se desprende que la argumentación del Gobierno español no basta para refutar la imputación de la Comisión de que el sistema de pago de las ayudas al consumo de aceite de oliva establecido por las autoridades españolas no cumple los requisitos que impone la normativa comunitaria.
En cuanto al sistema de controles
25 El Gobierno español alega que la propia Comisión reconoció que se habían producido mejoras en los procedimientos de control aplicados por las autoridades españolas en comparación con los ejercicios de 1992 y 1993. En relación con éstos, la corrección financiera aplicada sólo fue del 2 %. Según dicho Gobierno, de ello se deduce que, al no existir reincidencia, no estaba justificado aumentar el porcentaje de la corrección a tanto alzado al 10 %.
26 A este respecto, es preciso recordar que el hecho de que la Comisión no saque consecuencias financieras de la comprobación de la existencia de deficiencias en un determinado ejercicio no puede privarla del derecho a hacerlo en ejercicios posteriores, sobre todo si dichas deficiencias subsisten, y que, además, las nuevas deficiencias comprobadas también pueden tenerse en cuenta para determinar la cuantía de la corrección a tanto alzado (sentencia de 21 de octubre de 1999, Alemania/Comisión, antes citada, apartado 14).
27 Según el Informe Belle de la Comisión (documento nº VI/216/93, de 1 de junio de 1993), que fija las directrices que deben seguirse cuando haya que aplicar correcciones financieras a un Estado miembro, se aplicará una corrección a tanto alzado del 10 % de los gastos cuando se trate de «una deficiencia relativa a la totalidad del sistema de control o a elementos fundamentales de éste, o al funcionamiento de controles esenciales a la hora de garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que ha habido un elevado riesgo de pérdidas cuantiosas para el FEOGA».
28 En el presente asunto, del Informe de síntesis de 1994 se desprende que la aplicación, respecto al ejercicio de 1993, de una corrección a tanto alzado del 2 % se achacaba «al hecho de que el alcance limitado de los trabajos de preparación del ejercicio de 1993 no había permitido fundamentar conclusiones más severas y, probablemente, más apropiadas».
29 La aplicación, para los gastos efectuados durante los ejercicios cubiertos por la Decisión impugnada, de una corrección a tanto alzado del 10 % se basó, en el Informe de síntesis de 1995, en que las deficiencias observadas afectaban al conjunto del sistema (pago, controles y sanciones), se trataba de un sector particularmente sensible al riesgo de fraude y las autoridades españolas no estaban dispuestas a adoptar nuevas medidas correctoras.
30 En tales circunstancias, la argumentación del Reino de España no demuestra que la aplicación de una corrección a tanto alzado del 10 % en materia de ayudas al consumo de aceite de oliva fuera injustificada.
En cuanto al sistema de sanciones
31 El Gobierno español recuerda que, conforme al artículo 2, apartado 4, del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312, p. 1), «los procedimientos relativos a la aplicación de los controles y de las medidas y sanciones comunitarias se regirán por el Derecho de los Estados miembros».
32 Por lo que se refiere a los casos en los que las autoridades españolas, después de haber comprobado la existencia de anomalías en los almacenes de las empresas controladas, se limitaron a reducir el volumen de las ayudas solicitadas durante el mes de la inspección, el Gobierno español observa que, según el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2988/95, la sanción debe imponerse «en función de la naturaleza y gravedad de la irregularidad». Puesto que no existió intencionalidad ni negligencia grave, dicho Gobierno considera que la sanción aplicada por las autoridades españolas fue apropiada y, al mismo tiempo, suficientemente disuasoria.
33 A este respecto, debe recordarse que, aunque conforme al artículo 2, apartado 4, del Reglamento nº 2988/95, los procedimientos relativos a la aplicación de las sanciones comunitarias se rigen por el Derecho de los Estados miembros, ello es así «a reserva del Derecho comunitario aplicable». En particular, el procedimiento previsto por el Derecho nacional no puede hacer que sea prácticamente imposible la ejecución de la normativa comunitaria o que se menoscabe su eficacia (sentencias de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros, asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633, apartado 19, y de 14 de diciembre de 2000, Emsland-Stärke, C-110/99, Rec. p. I-11569, apartado 54).
34 Pues bien, el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2988/95 define la irregularidad que puede dar lugar a sanción como «toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades». Como ha observado acertadamente la Comisión, la irregularidad se define por su resultado y no por la existencia de dolo o negligencia grave. Por lo tanto, la falta de uno de estos elementos no justifica que no se imponga la sanción que prevé la normativa comunitaria por una irregularidad cuya realidad haya quedado acreditada.
35 De ello se deriva que la argumentación del Gobierno español no puede refutar la imputación de la Comisión de que el sistema de sanciones establecido por las autoridades españolas no cumple los requisitos que impone la normativa comunitaria.
36 En tales circunstancias, procede desestimar todos los argumentos del Gobierno español relativos a las correcciones aplicadas por la Decisión impugnada en materia de ayudas al consumo de aceite de oliva.
Sobre las primas por oveja y cabra
37 El Gobierno español alega que los importes considerados para el cálculo de la corrección financiera aplicable al ejercicio de 1994 no se corresponden con los gastos efectuados en dicho ejercicio, sino que incluyen también gastos realizados en el ejercicio de 1993. Pues bien, éste ya fue liquidado mediante las Decisiones 97/333/CE de la Comisión, de 23 de abril de 1997, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, respecto de los gastos financiados por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), y correspondientes al ejercicio financiero de 1993 (DO L 139, p. 30), y 97/608/CE de la Comisión, de 30 de julio de 1997, por la que se modifica la Decisión 97/333 (DO L 245, p. 20).
38 El Gobierno español sostiene que el penúltimo considerando de la Decisión 97/333, según el cual «la presente Decisión debe entenderse sin perjuicio de las consecuencias financieras que la Comisión pueda extraer, en una liquidación de cuentas posterior, de las investigaciones que se hallen en curso en la fecha de la presente Decisión», se refiere exclusivamente a las investigaciones que se hallaban en curso en la fecha de adopción de la Decisión y que habían motivado que los gastos correspondientes fueran disociados. Pues bien, en el caso de España los gastos de que se trata no fueron objeto de tal disociación.
39 La Comisión subraya que las primas por oveja y cabra, reguladas por los Reglamentos (CEE) nº 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino (DO L 289, p. 1), y nº 2700/93 de la Comisión, de 30 de septiembre de 1993, por el que se establecen disposiciones de aplicación de la prima en favor de los productores de carnes de ovino y caprino (DO L 245, p. 99), están sometidas a un procedimiento de pago particularmente complejo, de tal modo que los beneficiarios reciben los fondos correspondientes a una misma campaña a lo largo de varios ejercicios financieros. Así, con respecto a la campaña de 1993, los pagos se realizaron a lo largo de un período comprendido entre 1993 y 1995. Por esta razón, el control comunitario del sistema español se realizó conjuntamente respecto a los ejercicios comprendidos entre 1993 y 1995.
40 A este respecto debe observarse que determinados elementos obrantes en autos contradicen la interpretación restrictiva del penúltimo considerando de la Decisión 97/333 que defiende el Gobierno español. Así, el Informe de síntesis relativo al ejercicio de 1993 indica en sus conclusiones que «la situación de los controles en España será examinada en el marco de auditorías ulteriores». Asimismo, como señala el Abogado General en el punto 72 de sus conclusiones, de los documentos anteriores a este informe se desprende que las autoridades españolas debían conocer, por una parte, que el sistema de control establecido en España se consideraba inadecuado, cuando no inexistente, y, por otra, que la práctica de la Comisión a la hora de liquidar las cuentas relativas a las primas por oveja y cabra consistía en tener en cuenta los pagos realizados en diferentes ejercicios presupuestarios.
41 Por lo tanto, la argumentación del Gobierno español relativa a las correcciones aplicadas por la Decisión impugnada en materia de primas por oveja y cabra no puede ser acogida.
42 Habida cuenta de todas las consideraciones precedentes, procede desestimar el recurso del Reino de España.
Decisión sobre las costas
Costas
43 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de España y que han sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de España.