61986CC0204_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante recurso de 4 de agosto de 1986, el Gobierno de la República Helénica solicitó al Tribunal de Justicia la anulación de la transferencia de crédito nº 4/86, de 10 millones de ecus, del capítulo 100, partida 9631, al capítulo 96, partida 9632 del Presupuesto General para el ejercicio 1986. Dicha medida, propuesta por la Comisión de las Comunidades Europeas, fue aprobada por el Consejo el 2 de junio de 1986. Mediante auto de 28 de enero de 1987 se admitió la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Consejo.
La transferencia controvertida sirvió para alimentar la partida presupuestaria relativa a la ayuda especial en favor de Turquía. Para ejecutar dicha partida, la Comisión aprobó, a finales del año 1987, determinados proyectos de financiación mediante decisiones impugnadas por la República Helénica en un recurso de 27 de enero de 1988 (asunto 30/88).
2. Como es notorio, las relaciones entre la Comunidad y Turquía se fundan en el Acuerdo de asociación firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963 que entró en vigor el 1 de diciembre de 1964 (DO p. 3685; EE 11/01, p. 18) y en el Protocolo adicional de 23 de noviembre de 1970 que entró en vigor el 1 de enero de 1973 (DO 1972, L 293, p. 4; EE 11/01, p. 213). En materia financiera, las partes concluyeron tres protocolos, el último de los cuales, firmado el 12 de mayo de 1977, expiró el 31 de octubre de 1981 (DO 1979, L 67, p. 14; EE 11/11, p. 236).
Antes de que este acto entrase en vigor, las autoridades de Ankara, alegando el considerable déficit comercial y las graves dificultades económicas del país, solicitaron la suspensión de algunas obligaciones comerciales que estaban a cargo de Turquía en virtud del Protocolo adicional, y una importante ayuda financiera por parte de la CEE (octubre de 1978). La posición comunitaria, que debía expresarse en el ámbito de los órganos de la asociación, fue definida por el Consejo por vía de procedimiento escrito el 16 de mayo de 1979. En espera de la conclusión del Cuarto Protocolo, el documento afirma que "la Comunidad está dispuesta a efectuar una acción específica en favor de Turquía, en forma de donaciones por un importe de 75 millones de UCE durante dos años, destinada a financiar acciones de cooperación" (traducción provisional) (doc. 6758/79 NT 13 de 10.5.1979). Cinco días después, dicha posición fue comunicada a la delegación permanente turca ante la Comunidad (Vigesimoséptimo informe sobre las actividades del Consejo, de 1 de enero a 31 de diciembre de 1979, Bruselas 1980, p. 135).
El 19 de septiembre de 1980, el Consejo de asociación adoptó las medidas necesarias para asegurar la reactivación y el desarrollo de la cooperación CEE-Turquía. Se decidió que esta última se extendería al sector energía y, al mismo tiempo, se adoptaron las modalidades de aplicación de la posición comunitaria sobre la ayuda especial. La Decisión nº 2/80, a la que se otorgó efectos retroactivos al 1 de julio, estableció que: a) "para la aplicación de la ayuda excepcional de 75 millones de UCE ((...)) puestos a disposición de Turquía por la Comunidad, Turquía y la Comunidad actuarán en cooperación en el seno del Comité de asociación"; b) "para la presentación de proyectos específicos, Turquía se dirigirá directamente a la Comisión, la que procederá a su examen a la luz de los principios indicados por la delegación de la Comunidad en el Consejo de asociación para la utilización de la ayuda excepcional ((...))"; c) "la Comunidad informaría a Turquía del curso seguido por sus solicitudes; d) "el Comité de asociación observará la aplicación de la ayuda ((y)) ((...)) se reunirá a dicho efecto a solicitud de una de las ((...)) partes" (traducción provisional).
Mientras tanto, se inició el iter del Protocolo financiero que debía sustituir al que había expirado el 31 de octubre de 1981; pero el golpe de Estado de 12 de septiembre de 1980, por el que las fuerzas armadas turcas asumieron el poder, impidió que aquél fuera llevado a cabo. Tras una preocupada declaración de los Ministros de Asuntos Exteriores (Bruselas, 15 de septiembre), en efecto, la Comunidad tomó una serie de iniciativas políticas, entre ellas, la decisión de suspender la conclusión y la entrada en vigor del Cuarto Protocolo. Además, en la sesión de los días 7 y 8 de diciembre de 1981, después de un debate informal (el tema no se encontraba en el orden del día), el Consejo decidió suspender de facto la ejecución de los compromisos financieros de la CEE. También se aplicó la suspensión a la ayuda especial que, sin embargo, ya se había ejecutado por una cuantía de 46 millones de UCE de los 75 previstos con la aprobación de tres proyectos en el sector energético.
A principios de 1986, la Comisión estimó que la evolución de la situación turca justificaba que se reanudara la cooperación entre Bruselas y Ankara. Por lo tanto, la Comisión propuso desbloquear la parte de la ayuda que aún no se había abonado (29 millones de UCE que mientras tanto se transformaron en ecus) y esta sugerencia fue acogida favorablemente por el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores de 17 de febrero de 1986. Sólo se opuso la República Helénica, declarándose contraria a reactivar la colaboración y, en particular, a la ayuda financiera. Esta última -afirmó el Ministro de Atenas- podría ser efectivamente interpretada como una aprobación implícita de la política interna turca.
Así llegamos a la transferencia controvertida. En el Presupuesto General para el ejercicio 1986 no se había consignado ningún crédito de compromiso en concepto de cooperación financiera con Turquía en la línea correspondiente a la ayuda especial (partida 9632). No obstante, en la partida 9631 del capítulo 100 (Créditos Provisionales) estaba previsto un crédito de 10 millones de ecus relativo al Cuarto Protocolo financiero. Consciente de que la aplicación de dicho Acuerdo no tendría lugar antes de 1987, la Comisión entendió que los importes imputados con ese carácter quedarían inutilizados en 1986, de lo que dedujo la posibilidad de utilizarlos para otros fines ((doc. SEC(86) 594 final de 11.4.1986)).
Por ello, el 17 de abril de 1986, la Comisión efectuó la siguiente propuesta a las autoridades presupuestarias: los 10 millones de ecus deberían transferirse directamente al capítulo 96, partida 9632 (doc. 6395/86 final 149 R de 22.4.1986) y, puesto que en los documentos financieros de referencia, las partidas de salida y de llegada estaban clasificadas como gastos obligatorios ("GO"), se debía proceder a la operación aplicando el párrafo 1 del apartado 2 del artículo 21 del Reglamento financiero. Como se sabe, y a semejanza del apartado 9 del artículo 203 del Tratado CEE, dicha disposición atribuye la facultad de decisión al Consejo, previa consulta al Parlamento.
Las reacciones de las autoridades presupuestarias fueron diferentes. El 19 de mayo de 1986, el Parlamento -o más precisamente la Comisión de los presupuestos, que es el órgano competente para emitir el dictamen de la institución en materia de transferencia de créditos provisionales- después de haber recogido el dictamen de la comisión política, se pronunció en contra de la propuesta del Ejecutivo. En cambio, el Consejo no adoptó decisión expresa, pero el 2 de junio de 1986, es decir, cuando expiró el plazo de seis semanas previsto para dicha finalidad por el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 21 del Reglamento financiero, la propuesta se consideró aprobada implícitamente por el Consejo.
3. En apoyo de su recurso de anulación, la República Helénica presenta, fundamentalmente, tres motivos. El primero se basa en una excepción de ilegalidad ex artículo 184 del Tratado CEE, que se refiere a la clasificación de la ayuda especial prevista en favor de Turquía en el presupuesto para el ejercicio 1982 como GO: convencido de que los créditos consignados en ese concepto constituyen gastos no obligatorios ("GNO"), el Gobierno de Atenas considera errónea dicha clasificación y afirma, de acuerdo con ello, que la ejecución de la transferencia está invalidada por incompetencia del Consejo. El segundo motivo de recurso se refiere a la desviación de poder y de procedimiento cometidos por el Consejo al proceder a la transferencia. El tercer motivo tiene un alcance más amplio: la República Helénica afirma que las instituciones comunitarias no podían desbloquear la ayuda especial sin transgredir la obligación internacional impuesta por la Resolución nº 541 (1983) por la que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas solicitó a los Estados contratantes que no reconocieran ningún otro Estado chipriota que no fuera la República de Chipre.
El examen de dichos motivos nos ocupará extensamente, pero deberá estar precedido por el análisis de los problemas procesales que surgieron en la fase escrita y durante la vista. Dos de ellos se refieren a la admisibilidad del recurso en su conjunto y se apoyan en: a) el carácter impugnable de la transferencia de créditos; b) la diferencia entre los controles que ejercen el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas sobre los actos presupuestarios. Por el contrario, el tercer problema se refiere a la admisibilidad del primer motivo en cuanto es un Estado miembro el que plantea la excepción del artículo 184.
4. Comencemos por el carácter impugnable de la transferencia de créditos. Planteado en la vista por algunos miembros del Tribunal de Justicia que solicitaron a las partes que precisaran si dicha medida podía producir efectos jurídicos externos o, si más bien, la misma debía ser considerada como un acto interno y, en consecuencia, no sujeta a un control del Tribunal de Justicia, la cuestión merece ser profundizada. El carácter controlable de los actos presupuestarios, en realidad, es un tema en el que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha intervenido con soluciones con las que a veces se puede coincidir y que otras veces no son convincentes. Por un lado, aludo a las sentencias pronunciadas en el marco de un asunto entablado por la formación política "Les Verts" respecto a los créditos destinados a financiar la campaña de información para las elecciones europeas de 1984 (autos de 26 de septiembre de 1984, asuntos 216, 295, 296 y 297/83, Rec. 1984, pp. 3325, 3331, 3335 y 3339 respectivamente; sentencias de 23 de abril de 1986, 294/83, Rec. 1986, p. 1339; y de 25 de febrero de 1988, 190/84, Rec. 1988, p. 1017); por otro lado, la sentencia dictada el 3 de julio de 1986 en la que el Tribunal de Justicia resolvió el litigio constitucional entre el Consejo y el Parlamento relativo al presupuesto para el ejercicio 1986 (34/86, Rec. 1986, p. 2155).
Como es sabido, la tipología de los actos presupuestarios es bastante variada. En primer lugar, existen: a) los actos en los que se sistematiza el procedimiento de adopción del presupuesto comunitario según las siete fases previstas por el artículo 203 del Tratado CEE. Después se destacan las medidas de ejecución del presupuesto. En este ámbito se distinguen: b) aquéllas que contienen la normativa de base del gasto; c) las medidas individuales que conceden sumas de dinero; d) las medidas contables, como las transferencias, que durante el ejercicio modifican las previsiones y las autorizaciones de gasto contempladas en el presupuesto general.
Los actos sub a) fueron objeto de recurso tanto en los recursos interpuestos por los Verdes y resueltos mediante los autos de 26 de septiembre de 1984, como en el litigio entre el Consejo y el Parlamento que culminó en la sentencia de 3 de julio de 1986. Dichos autos declararon la inadmisibilidad de los recursos, no en virtud de la naturaleza del acto impugnado, sino por razón de la inexistencia de los requisitos exigidos por el párrafo 2 del artículo 173 y a los que se subordinan los recursos interpuestos por particulares, puesto que, se lee "el procedimiento de aprobación del presupuesto sólo conduce a una autorización de comprometer los gastos", "una persona física o jurídica no está directamente afectada por los actos que forman parte de este procedimiento" (traducción provisional), mientras que sí podría estar afectada "por los actos adoptados en ejecución del presupuesto" (traducción provisional). Nos parece que este enfoque es correcto en cuanto se refiere al acto por el que el Presidente del Parlamento confirma la adopción definitiva del presupuesto. Por el contrario, es inadecuado respecto a todos los otros actos de dicha categoría que -según observaron las instituciones demandadas- no son susceptibles de recurso porque, al formar parte de un procedimiento complejo, se presentan como actos preparatorios.
Las indicaciones que surgen de la sentencia de 3 de julio de 1986 son más ponderadas y totalmente convincentes. El Tribunal de Justicia afirmó que "una vez efectuada la declaración del Presidente del Parlamento ((...)) el presupuesto ((...)) se incluye entre los actos que pueden producir efectos jurídicos ((externos, en cuanto ella le)) confiere así fuerza obligatoria ((...)) tanto con respecto a las instituciones como a los Estados miembros" (apartados 6 y 8 de la sentencia) (traducción provisional); y el Tribunal de Justicia añadió, con mucha prudencia, que "si no fuera posible someter los actos de la autoridad presupuestaria al control del Tribunal de Justicia, las instituciones que ejercen esta autoridad podrían inmiscuirse en las competencias de los Estados miembros de las demás instituciones ((...))". Por otra parte, concluye el pasaje que citamos, "ninguna disposición de los Tratados excluye que pueda interponerse un recurso de anulación contra actos de carácter presupuestario" (apartado 12 de la sentencia) (traducción provisional).
El Tribunal de Justicia tuvo que pronunciarse sobre los actos sub b) en el asunto 294/83. Dicha sentencia no intentó determinar su naturaleza, pero al recoger el enunciado de la sentencia AETR (31 de marzo de 1971, Comisión contra Consejo, 22/70, Rec. 1971, p. 263), admitió que pueden ser objeto de recurso "todas las disposiciones adoptadas por las instituciones ((...)) que produzcan efectos jurídicos" (traducción provisional). Recordemos, además, que la misma sentencia reconoció la posibilidad de interponer un recurso "contra las decisiones individuales que ((deniegan)) el reembolso de sumas superiores a las previstas" (traducción provisional) (apartado 36 de la sentencia).
La sentencia dictada el 25 de febrero de 1988 se refiere a las medidas mencionadas sub c) y b). Allí se declaró la inadmisibilidad del recurso por estar dirigido "contra actos de compromiso, liquidación, ordenación y pago de gastos ((...)) y del cálculo ((...)) de los créditos que sólo producen efectos jurídicos en la esfera interna de la Administración" (apartados 7 y 8 de la sentencia). En lo que respecta a los actos de mera ejecución, la afirmación debe aprobarse, porque además de ser actos internos del órgano del que emanan, a veces son preparatorios (actos contables) y a veces son de naturaleza únicamente material (pagos de sumas de dinero). Por el contrario, aquélla afirmación no parece adecuada al acto por el que la Administración comunica al interesado el importe de su crédito y los criterios que regulan el cálculo. En realidad, en mi opinión, esta medida individual puede ocasionar un perjuicio y, de conformidad con la sentencia de 23 de abril de 1986, los Verdes, debe considerarse como impugnable, en cuanto ordena el reembolso de sumas inferiores a las previstas (para más amplias explicaciones, me remito a mis propias conclusiones en el asunto 190/84, Rec. 1988, pp. 1017 y ss., especialmente p. 1025).
De acuerdo con los principios que podemos deducir de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia así como de las observaciones que la misma me sugiere, pasemos ahora al examen de la admisibilidad del presente recurso. Su objeto es -repitámoslo- un acto que pertenece a la categoría sub e).
No me parece que el problema sea de difícil solución. Como ya sostuve en mis conclusiones en el asunto 34/86, el presupuesto que resulta de la última lectura del Parlamento es un simple documento contable y, por lo tanto, jurídicamente estéril. Este adquiere fuerza obligatoria con la promulgación por el Presidente; por lo que es obvio que, para obtener la anulación total, el recurso debe interponerse contra esta última. Pero también es obvio que no es necesario resumir contra la decisión presidencial, y por consiguiente contra la Asamblea, si la ilegalidad se refiere a un capítulo, a un artículo o, a una partida y se impugna, como en este asunto, por medio de la excepción prevista por el artículo 184. Como ya se ha visto, además, determinados actos de ejecución del presupuesto también pueden ser impugnados: así, especialmente, las decisiones que adoptan el acto jurídico de base del gasto y la medidas individuales potencialmente aptas para ocasionar perjuicio.
Ahora bien, la transferencia de créditos tiene una configuración particular. Sin duda, ésta se relaciona con la ejecución del presupuesto, y la disposición que lo regula, a saber, el artículo 21 del Reglamento financiero así lo demuestra, por el hecho de figurar en un título (el tercero) que está precisamente dedicado a dicha fase. Este dato, sin embargo, no incide en su naturaleza. En efecto, la transferencia está en el mismo nivel que el presupuesto, tanto porque modifica la previsión y la autorización del gasto originario, como porque, según el reparto de competencias previsto por el artículo 203 del Tratado, sólo están habilitados para proceder a ella el Consejo y el Parlamento y, en casos particulares, la Comisión. Por lo demás, pudiendo llegar a modificar el tipo máximo de GNO, la transferencia puede incidir en la preparación de los documentos contables para el ejercicio siguiente.
En otras palabras, se puede concluir en que, al ser imputable a la autoridad presupuestaria y apta para producir efectos jurídicos (pero, por consiguiente, también para dar lugar a los riesgos que tan claramente expuso el apartado 12 de la sentencia de 3 de julio de 1986), la transferencia está sujeta al control del Tribunal de Justicia. Y no se puede objetar que no sea el acto como tal el que pueda ser impugnado, sino la medida que le otorga ejecución. Recuerdo que esta excepción fue planteada por el Parlamento en el asunto 34/86 con referencia al presupuesto en su conjunto. La sentencia la ignoró. En cambio, yo la critiqué con fuerza: su acogimiento -dije- supondría traer a litigio a un órgano que no es necesariamente responsable de la ilegalidad y, lo que es peor, obligaría a los justiciables a esperar la adopción de una medida conexa con las partidas impugnadas o con los importes fijados, en infracción de las normas que regulan el procedimiento presupuestario (o, agrego hoy, que están contenidas en el Reglamento financiero).
5. El segundo problema procesal que surgió en la vista se refiere a la extensión de los controles que el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercen sobre los actos presupuestarios. En un plano general, ello ha sido estudiado especialmente por los juristas franceses. En efecto, en Francia, las normas contables no están consideradas como normas de derecho y entre las facultades de los ordenadores y de los contables existe una separación que se refleja profundamente en las competencias del juez contencioso-administrativo y del Tribunal de Cuentas. Es evidente entonces que, con dicha óptica, "la infracción de las normas presupuestarias y contables no puede invocarse, salvo norma expresa, en apoyo de un recurso de anulación" (traducción provisional) (Odent: Contentieux administratif, París 1981, vol. VI, p. 1923).
Ante este Tribunal, la cuestión ya fue planteada pero fue inmediatamente descartada. La sentencia pronunciada en el asunto 294/83 afirma, en efecto, que "debe desestimarse la alegación según la que el control atribuido al Tribunal de Cuentas por el artículo 206 bis del Tratado excluye al del Tribunal de Justicia. El Tribunal de Cuentas ((...)) sólo puede examinar la legalidad del gasto en relación con el presupuesto y con el acto de Derecho derivado del que resulta dicho gasto (comúnmente llamado acto de base). Por consiguiente, su control es ((...)) distinto del que ejerce el Tribunal de Justicia, que se refiere a la legalidad de dicho acto de base" (apartado 28) (traducción provisional).
La conclusión del mencionado pasaje me deja perplejo, no por las consecuencias que engendra -la admisibilidad del recurso- sino por el razonamiento en que se funda. Tampoco parece más convincente la tesis presentada en la vista por el Agente de la Comisión, según la cual el Tribunal de Cuentas también se ocupa de la buena gestión desde el ángulo de la oportunidad, cumpliendo así una tarea que más bien se sitúa en el plano político; me parece muy restrictivo el punto de vista que reduce el control de dicho órgano a "la observancia de las normas de contabilidad pública en la ejecución del presupuesto comunitario" (traducción provisional) (Sacchettini: "Dispositions financières", en AA.VV.: Le droit de la Communauté économique européenne, Bruselas 1982, vol. 11, pp. 89 y 90).
La verdad es que el Tribunal de Cuentas tiene la facultad o el deber de verificar el cumplimiento no sólo de las normas relativas al presupuesto contenidas en los tratados o en el Reglamento financiero, sino de toda disposición perteneciente al ordenamiento jurídico comunitario en cuanto tiene una incidencia en los gastos. ¿Cómo entonces distinguir entre este control y el del Tribunal de Justicia?
Con mucha pertinencia se ha observado que, en nuestro sistema, las diferencias entre las dos funciones proceden de una serie de fenómenos y, en primer lugar, de la naturaleza de los efectos a los que da lugar su ejercicio; a diferencia del control del órgano contable, en realidad, la función judicial está singularizada por el efecto obligatorio y por el carácter definitivo de la cosa juzgada. Además, mientras su intervención postula la existencia de una acción o, en todo caso, de una controversia, la intervención de aquel órgano hace abstracción de ello. Por lo tanto, la tarea del Tribunal de Justicia se concreta en el examen específico y singular de los actos o de las relaciones controvertidas; la del Tribunal de Cuentas consiste en un examen sistemático y general de la actividad de gestión (véase Palmieri: La Corte dei Conti delle Comunità europee, nº 26, Padova 1983, p. 78; Goletti: "La Corte dei conti delle Comunità europee nel quadro normativo comunitario", en Foro amministrativo, 1986, pp. 2948 y ss.).
6. El tercero y último aspecto de la admisibilidad se refiere a la excepción planteada por Grecia en virtud del artículo 184 del Tratado CEE contra la clasificiación como GO de la ayuda especial a Turquía: efectivamente, el Consejo observa que un Estado miembro no puede invocar la inaplicabilidad de una partida presupuestaria en el marco de un recurso dirigido a la anulación de una transferencia. Con dicho objeto, aduce dos argumentos.
El primero se funda en la tesis sostenida por una doctrina autorizada, según la que la excepción de ilegalidad no puede ser planteada por los Estados miembros (Bebr: "Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities: the Role of the Exception of Illegality", en Common Market Law Review 1966-1967, pp. 11 y ss., especialmente p. 13, y Development of Judicial Control of the European Communities, La Haya 1981, p. 195; Joliet: Le Droit institutionnel des Communautés Européennes: Le contentieux, Lieja 1981, pp. 134 y ss.). Estos sujetos en realidad pueden impugnar directamente, en el plazo previsto por el artículo 173, todos los actos de naturaleza obligatoria y, al participar en la elaboración de los mismos, dispone de una influencia política en el Consejo lo que justifica que se les excluya del derecho a solicitar su anulación mediante el artículo 184. En este sentido, también se pronuncia la sentencia de 6 de marzo de 1979 (Simmenthal contra Comisión, 92/78, Rec. 1979, p. 777). El artículo 184 -se lee en el apartado 39- "garantiza a cualquiera de las partes el derecho a cuestionar ((...)) la validez de los actos institucionales ((...)) que constituyan la base jurídica de la decisión impugnada, si dicha parte no ((disponía)) del derecho a presentar un recurso directo contra estos actos en virtud del artículo 173 del Tratado" (traducción provisional).
El segundo argumento se apoya en las características peculiares del presupuesto y, especialmente, en su obediencia a los principios de carácter indisociable y de anualidad. En efecto, la primera norma no permite que una parte, y aún menos, una partida del presupuesto sea declarada inaplicable; pero en un caso como el nuestro, tal declaración también violaría el principio de anualidad, a partir del momento en que se encontraría modificado el importe de los GNO en el presupuesto para el ejercicio 1986, al que se recurre para calcular el tipo máximo de los mismos gastos con relación al ejercicio siguiente. Y esto no es todo. La clasificiación de los gastos forma parte integrante del procedimiento presupuestario y no puede ser discutida en el marco de un litigio que se refiere a la legalidad de una transferencia. Como afirmó el Tribunal de Justicia en el asunto 34/86, "los problemas de delimitación de los gastos no obligatorios en relación con los gastos obligatorios son objeto de un procedimiento interinstitucional de concertación establecido por la 'Declaración común' del Parlamento ((...)), del Consejo y de la Comisión ((...)) y ((...)) deben resolverse en ese contexto" (traducción provisional) (apartado 50 de la sentencia).
No pueden acogerse los argumentos así resumidos. En lo que respecta al primero, me parece indiscutible el dato literal en el que la mayor parte de la doctrina funda el derecho de los Estados miembros a suscitar la excepción de ilegalidad (Barav: "The Exception of Illegality in Community Law; A Critical Analysis", en Common Market Law Review, 1974, pp. 366 y ss.; Vandersanden, Barav: Contentieux Communautaire, Bruselas 1977, pp. 260 y ss., especialmente p. 263; Dubois: "L' exception d' illégalité devant la Cour de Justice des Communautés Européennes", en Cahiers de Droit européen, 1978, pp. 411 y ss.; Waelbroeck: "Article 184", en AA.VV.: Le droit de la Communauté économique européenne, Bruselas 1983, vol. 10, tomo I, pp. 359 y ss.). Como se sabe, el artículo 184 dispone, en efecto que, "aunque haya expirado el plazo previsto en el párrafo 3 del artículo 173, cualquiera de las partes ((...)) ((podrá acudir)) ((...)) alegando la inaplicabilidad de dicho Reglamento" (la cursiva es mía). Añado que esta tesis se encuentra ampliamente confirmada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia entendida en sentido lato.
Comienzo con el asunto 32/65 (Italia contra Consejo y Comisión, Rec. 1966, p. 563). El Gobierno de Roma había impugnado, ex artículo 184, el Reglamento nº 19/65 del Consejo alegando la ilegalidad de determinadas normas de los Reglamentos nº 17/62 del Consejo y nº 153/62 de la Comisión; esta última objetó que Italia pudiese actuar en virtud de dicha norma y el Tribunal de Justicia (sentencia de 13 de julio de 1966) se limitó a responder que, en virtud del artículo 184, "cualquiera de las partes puede ((...)) prevalerse de los motivos previstos en el párrafo 1 del artículo 173, para invocar la inaplicabilidad de ((un)) Reglamento" (traducción provisional). Por el contrario, el Abogado General Sr. Roemer abordó la tesis del ejecutivo. En su opinión, "basta referirse al enunciado ((...)) general empleado por la disposición ((...)) y a la comprobación de que los Estados miembros ostentan un derecho digno de protección para suscitar la excepción de inadmisibilidad, por que los vicios de los que adolece un reglamento general ((muchas veces)) surgen con claridad sólo en el momento de su aplicación a un caso determinado" (traducción provisional) (pp. 600 y ss.).
Veinte años más tarde, en el asunto 181/85 (Francia contra Comisión), la institución demandada dio marcha atrás en parte; reconoció que el artículo 184 puede ser invocado por un Estado miembro, pero únicamente si éste fue "sorprendido" por el modo en que se aplicó el Reglamento. También en dicho caso, el Tribunal de Justicia eludió la objeción y fue el Abogado General quien asumió la tarea de refutar el argumento del ejecutivo. El Estado miembro -observó Sir Gordon Slynn- "no debe demostrar que antes ((...)) ((de)) invocar el artículo 184, tenía una buena justificación para no actuar dentro de los plazos previstos por el artículo 173 o que fue sorprendido por la aplicación o por el efecto de un acto del Consejo o de la Comisión ((...)); esta restricción que la Comisión intenta presentar, no ((está contemplada en el)) Tratado. Si se la admitiera, plantearía complejos problemas de hecho y no veo ninguna razón obligatoria o válida para encontrarla en el artículo 184" (traducción provisional).
Comparto la línea de pensamiento de mis dos colegas, especialmente por razón de su conformidad con el principio que prohíbe interpretar restrictivamente las normas del Tratado relativas a las vías de recurso (sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann contra Comisión, 25/62, Rec. 1963, p. 199) y con la ratio de la disposición de que se trata. Aunque en efecto es verdad, que ésta pretende compensar la exclusión de los particulares del derecho de recurso contra los actos de alcance general, no es menos cierto que entre sus objetivos también figura permitir un control incidental de la legalidad de los actos cuando sus efectos sólo puedan ser apreciados después de la expiración de los dos meses previstos por el artículo 173. Y no puede objetarse que, en nuestro caso, dicho plazo expiró en una fecha que hoy es lejana y, precisamente, el 8 de abril de 1982. En realidad sabemos que entre finales de 1981 y principios de 1986, la ayuda a Turquía fue bloqueada a causa del "congelamiento" de las relaciones entre Bruselas y Ankara. Grecia, pues, no pudo apreciar las consecuencias de su clasificación como GO dentro del plazo del recurso de anulación.
Finalmente, no se puede afirmar que la sentencia Simmenthal es contraria a la tesis de mi preferencia. En aquel asunto, en que el recurrente era un particular, el Tribunal de Justicia no tuvo que pronunciarse sobre la cuestión de saber si la excepción de ilegalidad podía ser suscitada por un Estado miembro. En cambio, se solicitó al Tribunal que estableciera si la excepción también podía tener por objeto actos distintos de los reglamentos; justamente, la contribución de la sentencia reside en haber precisado que el artículo 184 es aplicable a los actos que, aunque no se ajusten al modelo de reglamento, producen "efectos análogos" a los de dicha fuente de derecho.
No son menos frágiles los argumentos en los que se funda la parte demandada en cuanto a algunas características del presupuesto comunitario. Ellos son criticables, en primer lugar, por su contradicción con la línea de conducta seguida por el Consejo en el asunto 34/86. Ahora bien, en realidad, la institución solicitó entonces la anulación del presupuesto para el ejercicio 1986 en lo que respecta a la parte en la que los créditos de compromiso y de pago superaban los tipos de aumento que ella había aprobado y propuesto a la Asamblea. Como se sabe, el Tribunal de Justicia desestimó la demanda y consideró que su estimación había atribuido un carácter definitivo al presupuesto que resulta de la segunda lectura del Consejo; además, el Tribunal de Justicia observó que la intervención del poder judicial en una negociación reservada a las dos autoridades presupuestarias, alteraría el equilibrio institucional previsto en el Tratado.
Dicho esto, destaco que las normas de unidad y de anualidad no impiden que se declare ilegal una partida relativa a un ejercicio financiero ya concluido. Una declaración de este género efectivamente no incidiría de manera alguna en el equilibrio de poderes entre el Parlamento y el Consejo y, si bien modificaría la naturaleza del gasto en los ejercicios sucesivos, no repercutiría en los presupuestos de los que forma parte dicha partida, porque sus efectos estarían ya agotados. Finalmente, me parece que no es pertinente la referencia del Consejo al pasaje de la sentencia de 3 de julio de 1986, en la que el Tribunal de Justicia afirmó que, "actuando de acuerdo entre sí" a las autoridades presupuestarias les incumbe delimitar los GO y los GNO. La razón es obvia. No puede atribuirse a dicha observación el valor de una exclusión del control judicial; tanto menos en un asunto como el nuestro en el que el Tribunal de Justicia debe verificar si el apartado 9 del artículo 203 fue correctamente aplicado a la distinción entre los dos tipos de gastos.
7. Llegamos al fondo del asunto. Recuerdo que con el primer motivo, Grecia deduce la incompetencia del Consejo comunitario para decidir la transferencia controvertida. Según ella, esta transferencia debe ser considerada como de naturaleza mixta por cuanto el gasto fijado en la partida de salida (9631 del capítulo 100) es obligatorio, y el previsto en la partida de llegada (9632 del capítulo 96) constituye un GNO. De lo que se deduce que se pudo proceder a la operación con arreglo a los párrafos 4 y 5 del apartado 2 del artículo 21 del Reglamento financiero, por los que las autoridades presupuestarias no hayan tomado decisión en contrario en un plazo de seis semanas a partir de la recepción de las propuestas por el ejecutivo. Como es notorio, en este asunto, el Parlamento se pronunció negativamente y ello implica, necesariamente, que la transferencia no podía llevarse a cabo.
La institución demandada, continúa diciendo el Gobierno de Atenas, mantiene que la partida de llegada (ayuda especial a Turquía) figura entre los GO en todos los presupuestos a partir del ejercicio 1982 así como en el anexo de la "Declaración común relativa a diferentes medidas dirigidas a garantizar un mejor desarrollo del procedimiento presupuestario" firmada el 30 de junio de 1982 por los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO C 194, p. 1; EE 01/03, p. 181). Pero esta clasificación es errónea. En realidad, la ayuda no es objeto de una obligación que se impone a la Comunidad en virtud de un Convenio con Turquía, ya se trate del Acuerdo de 12 de septiembre de 1963, del Protocolo adicional o de uno de los Protocolos financieros concluidos hasta 1977. El Consejo la decidió unilateralmente y, como lo deja entender la posición comunitaria de 19 de mayo de 1979 (en la que se afirma que "la Comunidad está dispuesta a considerar" la aplicación de la medida) y la Decisión nº 2/80 del Consejo de asociación (que toma conocimiento del "ofrecimiento" europeo), constituye únicamente "un gesto de buena voluntad".
Tampoco está fundado el argumento del Consejo según el cual la ayuda tiene por base jurídica la citada Decisión nº 2/80. La razón es doble. Para que pueda definirse como "obligatorio" -recuérdese- un gasto debe derivar del Tratado o "de los actos adoptados en virtud de éste" (párrafo 1 del apartado 4 del artículo 203); ciertamente las decisiones adoptadas por los órganos de la asociación CEE - Turquía no forman parte de estos últimos. En segundo lugar, para que estas decisiones sean eficaces deben incorporarse al ordenamiento jurídico comunitario mediante actos del Consejo de Ministros (véase el apartado 1 del artículo 2 del Acuerdo 64/737 celebrado entre los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el Consejo y "relativo a las medidas que deben tomarse y a los procedimientos que deben seguirse para la aplicación del Acuerdo por el que se crea una asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía" (DO 1964, p. 3703; EE 11/01, p. 36). Pues bien, en este asunto, no existe una disposición de aplicación, y dicha circunstancia no hace más que confirmar la no obligatoriedad del gasto.
Pero, Grecia también observa que la línea de pensamiento del Consejo se enfrenta, además, con la incapacidad de cumplir las condiciones que la doctrina exige para determinar la naturaleza obligatoria de un gasto. A este respecto, existen dos corrientes de pensamiento: según la primera, (Sopwith: "Legal Aspects of the Community Budget", en Common Market Law Review, 1980, p. 328; Ehlermann y Minch: "Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure. Article 205 of the EEC Treaty", en Europarecht, 1981, p. 24), hay GO cuando: a) la actuación concreta a la que se refiere el gasto está prevista por un acto jurídico; b) el importe del gasto está fijado por un acto jurídico distinto del presupuesto; c) la Comunidad o una de sus instituciones se ha comprometido al pago. Pues bien, en este asunto, no se ha cumplido ninguno de los tres requisitos. En realidad, como se ha visto, la decisión del Consejo no se reflejó en actos jurídicos y la naturaleza unilateral del ofrecimiento comunitario excluye que se esté en presencia de compromisos obligatorios.
Por el contrario, en opinión de otros autores, un gasto es obligatorio cuando corresponde a un crédito que una persona de Derecho público o privado ostenta ante la Comunidad de acuerdo con el Tratado, a normas derivadas o a un acuerdo internacional (Strasser: Les finances de l' Europe, Bruxelles 1980, p. 49; Dankert: "The Joint Declaration by the Community Institutions of 30 June 1982 on the Community Budgetary Procedure", en Common Market Law Review, 1983, p. 707). Pero, aun adhiriendo a dicha opinión, el resultado no cambia: en efecto, no existen instrumentos de Derecho internacional, ni siquiera en lo que respecta a la suspensión y al reinicio de las relaciones entre Bruselas y Ankara, que atribuyan a Turquía derechos susceptibles de ser invocados frente a la CEE.
Finalmente, la referencia del Consejo al anexo de la Declaración común de 30 de junio de 1982 es de poco valor. Es verdad que este texto clasifica como GO la partida relativa a la ayuda especial; pero como está destinado a aplicarse sólo entre las instituciones, la fuente de derecho de la que forma parte no obliga a los Estados miembros y, a lo sumo, puede servir de ayuda en la interpretación del artículo 203.
8. La tesis desarrollada por el Consejo, y en amplia medida seguida por la Comisión, es de signo contrario. La institución demandada en primer lugar observa que las autoridades presupuestarias y el ejecutivo jamás han tenido dudas sobre la clasificación como GO de las partidas de salida y de llegada. Ello se prueba por: a) la propuesta efectuada por este último en lo que respecta a la transferencia controvertida; b) el dictamen del Parlamento, que si bien fue negativo, no contiene objeciones relativas a la naturaleza del gasto; c) el hecho de que en el orden del día del "trílogo" que se inició el 3 de octubre de 1986, no se efectuó la menor alusión a la oportunidad de proceder a una nueva clasificación de la ayuda a Turquía.
En cuanto a la Declaración de 30 de junio de 1982 en la que las tres instituciones declaran considerar como obligatorios "los gastos que la autoridad presupuestaria está obligada a consignar en el presupuesto para que la Comunidad pueda respetar sus obligaciones, internas o externas, tal como resultan de los tratados o de los actos adoptados en virtud de los mismos" (la cursiva es mía), Grecia minimiza el peso de dicho documento, pero equivocadamente. En efecto, el Consejo siempre consideró las declaraciones institucionales como actos de compromiso político (véase respuesta a la pregunta escrita del diputado Sr. Maigaard en DO 1977, C 259, p. 5). Lo que más importa, es que aquéllas se vinculan funcionalmente con el artículo 15 del Tratado de fusión de los ejecutivos, es decir, una disposición que además de ser utilizada en el Tribunal de Justicia en la citada sentencia AETR, debe considerarse como la expresión del principio de colaboración entre los órganos (véase Van Craynenest, en AA.VV., Le droit de la Communauté économique europénne, citada, vol. 15, p. 10; Amphoux, loc. cit., vol. 9, p. 241, nota 2).
Pues bien, las obligaciones de carácter externo -como indudablemente es la ayuda especial a Turquía- pueden ser asumidas por un órgano que ostenta personalidad internacional, aun en virtud de compromisos unilaterales (véase, Pruebas nucleares, Australia contra Francia, sentencia de 20 de diciembre de 1974, Tribunal Internacional de Justicia, Rec. 1974, p. 253, apartado 43). Sin embargo, en este asunto, no es necesario recurrir a una construcción de este tipo. En verdad, la ayuda no se origina en los protocolos financieros. Pero es una realidad que el ofrecimiento comunitario de mayo de 1975 fue aceptado por Turquía y que el acuerdo así obtenido fue recogido por la Decisión nº 2/80, tantas veces mencionada; como también es una realidad que dicha medida, a pesar de su denominación, tiene un carácter convencional indiscutible o, en todo caso, forma parte del tejido contractual de la asociación CEE-Turquía y por ello penetra el sistema comunitario mediante la norma -el artículo 238 del Tratado- en la que se funda dicha asociación.
Por lo tanto, la partida 9632 del presupuesto para el ejercicio 1986 encuentra en la disposición antes citada una base jurídica totalmente idónea. Las disposiciones en ella contendidas son, en efecto, suficientemente precisas y no requieren medidas de ejecución; por otra parte, el apartado 1 del artículo 22 del Acuerdo 64/737 no impone la incorporación de todas las decisiones del Consejo de asociación al ordenamiento comunitario. Y no se puede afirmar que las modalidades previstas para la afectación de la ayuda, o la decisión de suspender de facto la ejecución de compromisos financieros asumidos por la CEE, hayan incidido en la naturaleza del gasto hasta el punto de transformarlo en no obligatorio.
Dichas modalidades o condiciones, efectivamente, no han conferido a las instituciones comunitarias ninguna facultad para establecer el nivel de los créditos que se deben consignar en el presupuesto, ni el "congelamiento" de las relaciones CEE-Turquía se ha traducido en actos jurídicos, como tampoco ha desvirtuado la existencia de obligaciones a cargo de la Comunidad: tan cierto es que, entre 1981 y 1986, se efectuaron pagos relativos a la partida 9632 y sólo se interrumpió la consignación de créditos de compromiso. Ello explica, además, por qué el reinicio de las relaciones entre las partes y el pago de la ayuda controvertida no fueron corroborados mediante un acto formal.
9. ¿Qué cabe decir de estos argumentos? Pronunciarse sobre su validez supone, en primer lugar, que se aclaren los conceptos de GO y de GNO. Añadida al apartado 4 del artículo 203 del Tratado mediante el Tratado de 22 de abril de 1970 y aplicada a partir del ejercicio 1975, la distinción entre los dos tipos de gastos estaba destinada a conciliar la exigencia de aumentar las facultades presupuestarias del Parlamento y la necesidad de impedir que estas últimas se ejercieran incidiendo a posteriori en las decisiones del Consejo. No obstante, es innegable que, lejos de alcanzar el objetivo perseguido por el legislador, el compromiso así realizado más bien contribuyó a exacerbar las ya difíciles ralaciones entre los "diarcas" de las finanzas comunitarias. De ahí nace, un conflicto que se agudiza de año en año y, en su contexto, la búsqueda de nuevas soluciones de compromiso destinada a mitigarlo de alguna forma. La más ambiciosa de dichas tentativas, tras un enfrentamiento particularmente difícil, fue la Declaración interinstitucional de 30 de junio de 1982 que define los gastos de la Comunidad en términos que no son del todo coincidentes con los del apartado 4 del artículo 203.
En efecto, esta disposición sólo trata de los GO y los identifica como los créditos que resultan obligatoriamente "del Tratado o de los actos adoptados en virtud de los mismos"; el concepto de los GNO surge, pues, implícitamente y por oposición al de los GO. Sin embargo, para poder consignarlos en el presupuesto, también los GNO deben fundarse en una norma de Derecho primario o derivado. Ello supone que sólo se puede determinar si se está en presencia de una o de otra categoría de gastos, mediante el análisis de la disposición de base y, en particular, de la fuerza obligatoria que ella reviste frente al órgano que debe ejecutar el pago. Si tal examen lleva a la conclusión de que la autoridad de que se trata tiene una competencia reglada, nos encontraremos ante un GO; si por el contrario, se comprueba que el pago de la cuantía prevista depende de su facultad discrecional, tendremos un GNO (Sacchettini, op. cit., pp. 151 y ss.).
Como ya se ha visto en el apartado 8, al definir los dos tipos de gastos, la Declaración interinstitucional no se aparta del método seguido por el apartado 4 del artículo 203. Sin embargo, aquélla contiene dos innovaciones: se afirma explícitamente que los GO también pueden resultar de obligaciones externas, y clasifica las partidas presupuestarias reproducidas en el anexo, como GO o GNO. Ahora bien, como las partidas de salida y de llegada de la transferencia controvertida figuran entre los GO, es obvio que la segunda innovación adquiere una especial importancia para la solución de este asunto y explica la relevancia que atribuyeron las partes a la naturaleza jurídica de la Declaración durante todo el procedimiento. Efectivamente, una vez admitido su carácter obligatorio, la circunstancia de que esta última califique la ayuda especial como gasto obligatorio, priva de todo fundamento al primer motivo del Gobierno de Atenas.
No obstante, estoy convencido de que no es imprescindible profundizar en el status de la Declaración en el ordenamiento jurídico comunitario. Personalmente, me adhiero a la tesis de que los documentos de este tipo: a) encuentran su base jurídica en los artículos 5 del Tratado CEE y 15 del Tratado de fusión de los ejecutivos; b) expresan el principio general que impone lealtad y colaboración recíprocas a los órganos comunitarios; c) si las obligaciones que de ellos derivan son suficientemente precisas e incondicionales, pueden ser elevados al rango de actos destinados a la aplicación el Tratado, y hacer anulables las normas derivadas que les sean contrarias (sobre los dos primeros puntos, cabe añadir a los autores citados por el Consejo, Vesterdorf: Europa - Parlament og Europaeisk Integration, Copenhague 1983, pp. 249 y ss., y Bieber: "The Settlement of Institutional Conflicts on the Basis of Article 4 of the EEC Treaty", en Common Market Law Review, 1984, p. 521; sobre el tercero, véase Waelbroeck Michel y Waelbroeck Denis: Les "déclarations communes" en tant qu' instruments d' un accroissement des compétences du Parlement européen, ponencia en el coloquio "Le Parlement européen dans l' évolution institutionnelle", Bruselas, del 24 al 26 de septiembre de 1986, en trámite de publicación).
Aun habiendo reconocido todo lo expuesto, queda, empero, fuera de discusión que las declaraciones comunes y los actos similares constituyen sin embargo un mero "droit de complément" que, so pena de invalidez no puede ir en contra del Derecho primario. El hecho de que el texto en cuestión y los presupuestos de 1982 a 1986 hayan contemplado la ayuda especial entre los GO, o que dicha clasificación nunca haya suscitado conflictos entre el Consejo, el Parlamento y la Comisión, carecería pues de valor si estableciéramos que no existe base para aquella medida, para usar los términos del apartado 4 del artículo 203, en norma alguna del Tratado o de los actos adoptados en virtud de éste. Pero, ¿puede decirse que así se presentan las cosas? Veamos.
10. Recuerdo que Grecia considera la ayuda especial como un simple "gesto de buena voluntad", porque fue decidida unilateralmente por el Consejo, porque no es susceptible de insertarse en el marco contractual de las relaciones CEE-Turquía y porque nunca fue incorporada al ordenamiento jurídico comunitario. Por su parte, el Consejo y la Comisión afirman que la ayuda se funda en una obligación de origen contractual, porque surge de un ofrecimiento comunitario aceptado por Turquía y porque culminó en un verdadero acuerdo internacional, como debe considerarse a la Decisión nº 2/80, a pesar de su denominación. Digo inmediatamente que ambas tesis me parecen inaceptables. En realidad, el Estado recurrente niega a la Comunidad la facultad -la de comprometerse unilateralmente- que no puede no serle reconocida, y las dos instituciones efectuaron una lectura de la situación examinada que falsea sus rasgos esenciales.
En verdad, no puede excluirse radicalmente que el proceso que culminó en la Decisión nº 2/80 pueda ser visto bajo un aspecto convencional; a este respecto, quizás basta invertir la postura del Consejo, observando en el "ofrecimiento" de la Comunidad una aceptación de la solicitud de asistencia financiera que Turquía presentó en octubre de 1978 (apartado 2) y sostener, pues, que la citada medida, cuya naturaleza unilateral no ofrece dudas, sancionó el acuerdo así realizado, pero sin modificar su carácter. Pero todo esto es artificial. Más conforme con la realidad y más correcto en el plano teórico, es presentar dicho ofrecimiento -en otras palabras, el acto de 16 de mayo de 1979 por el que el Consejo decidió conceder la ayuda a Turquía- como una declaración que obligó a la Comunidad a seguir una conducta determinada sin subordinar su observancia a contraprestaciones o a manifestaciones de voluntad anteriores o posteriores, expresas o tácitas por parte de su destinatario.
Ahora bien, no existe ninguna duda de que en Derecho internacional, las declaraciones promisorias tienen fuerza vinculante. Lo afirmó hace cincuenta años el Sr. Giacinto Bosco basando su tesis -entonces inédita y herética a la vez- sobre la facultad de obligarse unilateralmente, que deriva de una norma general en materia de producción normativa, y que debe reconocerse a la voluntad de los Estados (véase "Il fondamento giuridico del valore obbligatorio del diritto internazionale", en Rivista di diritto pubblico, 1938, pp. 626 y ss.); durante las décadas siguientes, autores cada vez más numerosos continuaron la vía iniciada, ya fuera con argumentos diferentes, ya en términos más amplios (véase, por ejemplo, Carbone: Promessa ed affidamento nel diritto internazionale, Milán 1967). Hoy en día, la norma promissio est obligatio ha sido definitivamente consagrada por el Tribunal de La Haya en la citada sentencia sobre los experimentos nucleares franceses en Polinesia; es de toda evidencia que, yendo más allá de su enunciado originario, esa norma se aplica igualmente a los organismos internacionales cuando éstos ostentan personalidad jurídica (véase Sicault: "Du caractère obligatorie des engagements unilatéraux en droit international public", en Revue générale de droit international public_1979, pp. 633 y ss.).
Volvamos entonces al problema de principio. Si mis observaciones son acertadas, la base jurídica de la partida 9632 es la Decisión de 16 de mayo 1979, es decir, un acto no publicado en el Diario Oficial y, en ciertos aspectos, atípico, aunque seguramente más "formal" que muchos otros documentos -como las "comunicaciones" de la Comisión al Consejo comunitario y las "conclusiones" del Consejo europeo- que la autoridad presupuestaria utiliza pese a ello como fundamento del gasto (véase para el presupuesto del ejercicio 1987, las partidas 941 y 9490, Diario Oficial 1987, L 86, pp. 879 y ss., especialmente p. 885). Por otra parte, como expresión de la facultad de obligarse unilateralmente, esta Decisión se funda en la norma -no escrita pero unánimemente reconocida y de rango primario- que atribuye la personalidad internacional a la Comunidad. La ayuda especial a Turquía se presentó pues, como gasto obligatorio, y en los ejercicios siguientes se mantuvo tal como fue consignada la primera vez (1982), puesto que en verdad no se puede considerar que el "congelamiento" de las relaciones entre Bruselas y Ankara pudiera tener la eficacia de modificar la naturaleza del mismo.
Entonces, falta precisar el status de la Decisión nº 2/80. En mi opinión, ella no ha hecho más que transcribir -o, si se prefiere, sancionar- una obligación ya perfeccionada, y adoptar las modalidades para su cumplimiento. No puede afirmarse, aunque el interés del problema ahora es mínimo, que la falta de medidas para incorporarla al Derecho comunitario sea relevante. En este aspecto, el argumento del Consejo me parece correcto: en efecto, una atenta lectura del apartado 1 del artículo 2 del Acuerdo 64/737 revela que éste impone incorporar, únicamente las decisiones que de otra manera no podrían ser aplicadas; es evidente que no existía dicha exigencia en este asunto.
11. Mediante el segundo motivo presentado con carácter subsidiario, Grecia denuncia la desviación de poder y de procedimiento cometidos por el Consejo al proceder a la transferencia controvertida. La primera infracción consiste en la decisión de transferir un crédito provisional y consignado en una línea determinada hacia una línea operacional de otra clase. Efectivamente, los créditos del capítulo 100 están "individualizados" y por ello vinculados a los respectivos "comentarios", por dicha razón sólo pueden ser transferidos si se ha producido el acto de base referido a la línea de partida y si la transferencia tuvo lugar hacia la correspondiente partida. Pues bien, en este asunto: a) el acto de base para la partida 9631, es decir, el Cuarto Protocolo financiero, nunca fue adoptado; b) la transferencia sirvió para alimentar una partida diferente, como precisamente era la ayuda especial.
La desviación de procedimiento también se enlaza con la naturaleza obligatoria de los créditos consignados en el capítulo 100. En estas circunstancias -afirma el Gobierno de Atenas- la autoridad presupuestaria hubiera debido seguir el método denominado "transferencia triangular" concretamente, transferir el crédito de quo de la partida 9631 del capítulo 100 a la partida operacional correspondiente, es decir, también a la partida 9631, del capítulo 96, para luego transferirlo desde esta última a la partida 9632 del mismo capítulo.
Nos preguntamos ante todo, cúales son el objetivo y el compromiso de los créditos provisionales. Como es notorio, el capítulo 100 no constituye una línea presupuestaria a la que puedan imputarse gastos. Más bien es una reserva formada por sumas que tengan un destino determinado y que estén consignadas en el presupuesto en previsión de gastos de un importe incierto que deba afrontar un órgano por razón de una actuación cuya base jurídica está completamente definida. En virtud del artículo 21 del Reglamento financiero, dichos fondos sólo pueden ser utilizados por la autoridad presupuestaria por medio de transferencias y, según se refieran a GO, a GNO o siendo de tipo mixto, de acuerdo con un procedimiento que involucra al Consejo y al Parlamento de diversas maneras.
Y llegamos a la alegación de desviación de poder. Como observan a justo título el Consejo y la Comisión, Grecia no tiene en cuenta el hecho de que la transferencia se compone de dos fases que poseen características e implicaciones diferentes: la primera consiste en la autorización otorgada por los titulares de las potestades presupuestarias; la segunda, que corresponde a la ejecución del gasto, se concreta en la transferencia material de los créditos entre capítulos diferentes o dentro del mismo capítulo y, en el sentido del artículo 205 del Tratado, tiene a la Comisión como protagonista. Pues bien, un acto de base es imprescindible sólo en esta segunda fase, mientras que se puede prescindir del mismo cuando se trata de liberar créditos consignados en las partidas del capítulo 100.
Habiéndolo precisado, observo que los "comentarios", es decir, las declaraciones que figuran en el margen derecho del presupuesto y al lado de cada línea en la que se inscriben los importes ((véanse letras b) y c) del apartado 2 del artículo 16)), en general, no revisten la naturaleza obligatoria que les atribuye el Gobierno de Atenas. Su objetivo es más bien indicar la base jurídica del gasto, proporcionar determinadas precisiones al ordenador o, cuando se trate de créditos disociados, consignar los sucesivos vencimientos en varios ejercicios (Strasser: Le finanze dell' Europa, Bruselas 1979, p. 60).
En todo caso, los comentarios de las líneas presupuestarias contemplados en el capítulo 100 seguramente no poseen un carácter obligatorio. En efecto, sabemos que los créditos correspondientes sólo pueden ser utilizados mediante transferencia y que dicha transferencia tiene una finalidad específica, la de modificar en el curso del ejercicio la previsión y la autorización del gasto cuando la adopción del acto de base para un crédito determinado sea irrealizable, o la ejecución de una actuación determinada que sea más rápida o más lenta que lo previsto y conduzca a reforzar una partida en detrimento de otra cuyas perspectivas de utilización parezcan menos próximas o menos urgentes. Los objetivos de la operación también se desprenden claramente de la Declaración de 30 de junio de 1982, cuya letra c) del apartado 3 del punto IV, prevé que para los créditos para los que sea imposible adoptar el Reglamento de base antes del mes de mayo, "la Comisión presentará propuestas de transferencia de una línea presupuestaria a otra, que permitan garantizar la utilización durante el año presupuestario de los créditos de que se trate".
Por lo tanto, podemos concluir que fue bien fundada la línea seguida por el Consejo. Ejercitando las facultades que le son propias, el mismo modificó algunas dotaciones originarias del presupuesto tras los hechos ocurridos después de la adopción de este último, y así garantizó una utilización racional de los créditos.
12. También es infundada la imputación de desviación de procedimiento. Por las razones ya expuestas, la necesidad de una transferencia "triangular" no puede deducirse de la naturaleza obligatoria de los comentarios a las líneas del capítulo 100; pero tampoco encuentra apoyo en el Reglamento financiero. Muy por el contrario, los datos proporcionados por dicha fuente - es decir, el enunciado general del apartado 4 del artículo 15 según el que los créditos del capítulo 100 pueden transferirse "con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 21", y el hecho de que en virtud de esta última disposición "sólo podrán ser dotadas de créditos por vía de transferencia, las líneas presupuestarias para las cuales el presupuesto autorice un crédito o lleven la mención 'para memoria' " (apartado 5)- demuestran que las transferencias directas son totalmente lícitas.
Se añade que: a) desde el enfoque de las facultades atribuidas a la autoridad presupuestaria o de las competencias de los Estados miembros, la elección del método triangular o del método directo es totalmente indiferente; b) cualquiera que sea el método utilizado, el resultado del procedimiento de transferencia no se modifica.
13. Como ya lo he dicho, el tercer motivo tiene un alcance más amplio . Grecia afirma que el apartado 7 de la Resolución nº 541 (1983), adoptada el 18 de noviembre de 1983 por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, "solicita a todos los Estados que no reconozcan otro Estado chipriota que no sea la República de Chipre (traducción provisional). Pues bien, al reconocer a la "República Turca de Chipre-Norte", el Gobierno de Ankara incumplió dicha obligación; por lo que la Comunidad no puede concederle la ayuda especial sin desconocer dicho incumplimiento y, al hacerlo, también ella transgredió una obligación que le estaba impuesta con arreglo a un acto que la vincula en virtud del principio de sustitución.
Debe desestimarse el argumento por estar errado en su premisa. Del texto dispositivo y del examen de los debates y de las declaraciones de voto que precedieron la adopción de la Resolución nº 541 (véase su resumen en La Comunitá internazionale, 1984, pp. 308 y ss., especialmente p. 314), resulta con toda evidencia que esta última no constituye una "decisión" y no se presenta pues como un acto obligatorio, sino que se inserta entre las medidas que tienen carácter de mera recomendación. Por lo tanto, los Estados a los que ella se dirige no están obligados a observar la línea de conducta indicada en el apartado 7 o a deducir de su inobservancia las consecuencias alegadas por Grecia (en general, véase Conforti: Le Nazioni Unite, 4ª edición, Padua 1986, pp. 185 y ss., especialmente pp. 265 y ss.).
14. A la luz de las consideraciones que anteceden, propongo desestimar el recurso presentado el 4 de agosto de 1986 por la República Helénica contra el Consejo de las Comunidades Europeas.
Las costas, incluidos los gastos de la parte coadyuvante, estarán a cargo de la parte que pierda el proceso.
(*) Traducido del italiano.