61976C0080
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 9 FÉVRIER 1977 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Les fluctuations monétaires fréquentes des dernières années ont suscité, dans l'application de la législation communautaire et surtout en matière agricole, de nombreux litiges et, avec ceux-ci, des questions d'interprétation que notre Cour a été appelée à résoudre à plusieurs reprises. En l'espèce, la High Court de la république d'Irlande lui demande d'interpréter des normes communautaires relatives à l'octroi d'aides aux producteurs de caséine ou de caséinates produites à partir du lait écrémé, aux fins de déterminer la date à laquelle doit être calculé le montant de l'aide qui revient à un producteur irlandais. En effet, le taux de change entre la livre irlandaise et l'unité de compte s'étant modifié le 7 octobre 1974, la détermination de cette date revêt une importance décisive lorsque, comme en l'espèce, les conditions dont dépend l'application du régime des aides ont été remplies en partie avant et en partie après la modification du taux de change.
Il s'est précisément produit que l'entreprise North Kerry Milk Products, qui exerce en Irlande son activité dans le secteur de la production du lait et des produits dérives, a fabriqué entre le 4 juillet 1974 et le 10 octobre 1974 d'importantes quantités de caséine, et qu'elle les a écoulées après le 7 octobre de cette année, c'est-à-dire après la date rappelée ci-dessus à laquelle le taux de change de la monnaie, irlandaise par rapport à l'unité de compte a été modifiée (passant de 2,1644 à 1,9485 unités de compte pour une livre irlandaise). Le montant de l'aide due à la requérante pour la quantité de caséine et de caséinates qu'elle a fabriquée a été calculé par le ministre irlandais de l'agriculture sur la base du taux de 2,1644, prenant comme point de référence la date, antérieure au 7 octobre, de la transformation du lait en caséine. L'entreprise intéressée affirme au contraire avoir droit à l'application du taux de change plus favorable à son égard qui était en vigueur le jour de l'écoulement du produit, et elle exige donc le paiement d'une somme de 44687,71 livres qui constituent le solde d'une somme de 539101,40 livres qu'elle estime lui être due au titre de l'aide.
Le ministre irlandais de l'agriculture, partie défenderesse au principal, a invoqué devant la juridiction nationale l'interprétation que la Commission des Communautés européennes a donnée des règlements communautaires pertinents en la matière et il a déclaré qu'il s'était borné à les appliquer conformément aux indications de cette institution.
Dans le cadre de ce litige, la High Court d'Irlande vous a invité a vous prononcer à titre préjudiciel sur la question suivante:
«Le montant de l'aide pouvant être octroyée à la demanderesse au principal doit-il être par référence
a)
au taux de change entre la livre irlandaise et l'unité de compte applicable à la date de fabrication de la caséine ou des caséinates, ou par référence
b)
au taux de change entre la livre irlandaise et l'unité de compte applicable à la date de l'écoulement de la caséine ou des caséinates?»
2.
L'octroi d'une aide pour le lait écrémé produit dans la Communauté et transformé en caséine a été institué par le règlement CEE no 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers. L'article 11 de ce règlement subordonnait l'aide au fait que «ce lait et la caséine fabriquée avec ce lait répondent à certaines conditions»; il renvoyait cependant à un règlement ultérieur du Conseil la définition des «règles générales régissant l'aide» et en particulier des «conditions de mise en application de cette aide». Les «modalités d'application» de l'article en question étaient enfin confiées à la Commission après avis du Comité de gestion du lait et des produits laitiers (article 11, paragraphes 3, et 30 du règlement précité).
Le 15 juillet 1968, le Conseil a fixé «les règles générales relatives à l'octroi d'une aide pour le lait écrémé transformé en caséine et en caséinates» (règlement CEE no 987/68). «L'organisme d'intervention de l'État membre sur le territoire duquel la caséine ou les caséinates ont été fabriquées» était chargé du versement de l'aide (article 2, paragraphe 3).
Quelques jours plus tard, par le règlement CEE no 1102/68, la Commission établissait les «modalités d'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates». Il importe en l'espèce de citer avant tout deux des normes de ce règlement: l'une (l'article 2) concerne le mode de calcul de l'aide; l'autre (l'article 3) porte sur les demandes d'aide. L'article 2 dispose que, «pour le calcul de l'aide, on considère qu'un kilogramme de caséine ou de caséinates a été fabriqué avec 33,75 kg de lait écrémé», cette règle doit être mise en relation avec le règlement CEE no 1103/68 de la Commission qui fixe le montant des aides accordées par quintal de lait écrémé transformé en caséine ou caséinates. Selon l'article 3, «l'aide ne peut être accordée qu'après écoulement de la caséine ou des caséinates.»; en conséquence, la demande du producteur doit notamment indiquer «la quantité de caséine ou de caséinates de sa fabrication qu'il a écoulée et pour laquelle il sollicite l'aide». Cette disposition — qui ne semble liée à aucune norme des règlements précédents du Conseil — doit être interprétée en tenant également compte du 3e alinéa du préambule du règlement CEE no 1102/68 précité où l'on précise la fonction dudit règlement en rappelant que les règles générales fixées par le Conseil «nécessitent certaines modalités d'application en ce qui concerne la procédure de versement».
Les règlements (CEE) nos 1102/68 et 1103/68 précités ont subi diverses modifications par des successives. Dans l'article 4, paragraphe 1, du règlement CEE no 756/70 de la Commission — relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates — on trouve cependant de nouveau la disposition selon laquelle «l'aide ne peut être accordée qu'après écoulement de la caséine ou des caséinates». En outre, l'article 5 de ce même règlement prévoit, tout en abrogeant le règlement CEE no 146/69 qui avait déterminé ex novo le montant des aides, que celui-ci reste applicable «pour les caséines et les caséinates écoulées avant l'entrée en vigueur du présent règlement». Ainsi, le jour de l'écoulement était implicitement considéré comme la date décisive pour la fixation du montant de l'aide.
Plus récemment, la Commission a adopté, avec le règlement CEE no 533/75 du 28 avril 1975, une position explicite sur ce problème, et ce dans un sens différent de celui qu'impliquait l'article 5 du règlement CEE no 756/70. Elle a en effet ajouté la phrase suivante à l'article 1 du règlement CEE no 756/70: «le montant de l'aide octroyée est celui applicable le jour de la fabrication de la caséine ou des caséinates». Cette disposition a été justifiée dans le deuxième considérant par l'affirmation selon laquelle «pour des raisons de clarté, il s'est avéré opportun de préciser que le jour de la fabrication de la caséine et des caséinates détermine le montant de l'aide à octroyer, l'écoulement de ces produits, visé à l'article 4, paragraphe 1, du règlement CEE no 756/70, n'étant qu'une des conditions de paiement correspondant au système particulier de contrôle prévu».
La réglementation communautaire que nous venons d'évoquer contient donc des éléments obscurs et contradictoires. D'une part, le Conseil a institué dans ses règlements l'octroi de l'aide pour la transformation du lait écrémé en caséine, c'est-à-dire pour la fabrication de la caséine, et en conséquence il a fait dépendre la compétence à verser l'aide du lieu où la fabrication intervient. D'autre part, appelée à déterminer les modalités d'application visées à l'article 11 du règlement de base du Conseil (règlement CEE no 804/68), et dans le but particulier de réglementer les modalités de versement de l'aide, la Commission a introduit la condition de l'écoulement pour que l'aide puisse être «accordée» et elle a réglementé les problèmes juridiques d'application dans le temps soulevés par les variations du montant de l'aide de manière à retenir le jour de l'écoulement comme date déterminante pour fixer ce montant. Plus tard, cependant, elle a jugé opportun d'établir que la condition de l'écoulement concernait seulement le paiement de l'aide et que le montant de celui-ci devait être calculé en fonction de la date de la fabrication de la caséine.
3.
Pour résoudre le problème, il y a lieu de tenir compte d'un autre ensemble de normes communautaires relatives aux conditions de modification de la valeur de l'unité de compte utilisée pour la politique agricole commune. Le règlement CEE no 653/68 du Conseil du 30 mai 1968 confie en la matière à ce même Conseil la tâche d'arrêter, en tant que de besoin, «les règles applicables en cas de modification du rapport entre la parité de la monnaie d'un Etat membre et la valeur de l'unité de compte» (article 6, paragraphe 1, c). Il est suivi du règlement CEE no 1134/68 du 30 juillet 1968 dont l'article 4, paragraphe 2, et l'article 6 méritent de retenir l'attention en l'espèce.
Selon l'article 4, paragraphe 2, «pour les opérations réalisées dans le cadre des dispositions concernant la politique agricole commune ou les régimes spéciaux des changes pour les marchandises résultant de la transformation de produits agricoles, les sommes dues à ou par un Etat membre ou un organisme dûment mandaté, exprimées en monnaie nationale et qui traduisent des montants fixés dans lesdites dispositions en unités de compte, sont payées en utilisant le rapport entre l'unité de compte et la monnaie nationale qui était en vigueur au moment de la réalisation de l'opération, ou partie de l'opération».
L'article 6 dispose que, «pour l'application du présent règlement, est considéré comme moment de réalisation de l'opération la date à laquelle intervient le fait générateur de la créance relative au montant afférent à cette opération, tel que ce fait générateur est défini par la réglementation communautaire ou, à défaut et en attendant, par la réglementation de l'État membre concerné».
A la lumière de ces normes, il est clair que, pour trancher la présente affaire, il est nécessaire d'établir quel est le «fait générateur de la créance» dans le cas d'une aide octroyée pour la transformation du lait écrémé en caséine ou caséinates. Selon la Commission, ce fait est la transformation elle-même; pour le requérant au principal, c'est l'écoulement de la caséine. A l'appui de sa thèse, l'entreprise Kerry Milk Products invoque le texte anglais de l'article 6 précité dont les termes présentent par rapport aux versions dans les autres langues de la Communauté und différence singulière.
Ce texte est libellé comme suit: «For the purposes of this Regulation, the time when a transaction is carried out shall be considered as being the date on which occurs the event, as defined by Community rules or, in the absence of and pending adoption of such rules, by the rules of the Member State concerned, in which the amount involved in the transaction becomes due and payable».
Il est aisé de comprendre pourquoi la requérante au principal se réfère à la version anglaise de l'article 6: on y parle de «amount due and payable», et, en conséquence, même si l'écoulement de la caséine est seulement considéré comme une condition de paiement de l'aide, il représenterait le moment final de la «réalisation de l'opération» au sens de l'article 4, paragraphe 2, précité du règlement 1134/68. En d'autres termes, le moment de la réalisation de l'opération viendrait à s'identifier avec celui auquel il existe une créance liquide et exigible du producteur; et nous avons vu qu'en vertu des règlements de la Commission une créance ainsi caractérisée n'existe qu'après que la caséine a été écoulée.
A notre avis, il n'est cependant pas possible de résoudre le problème essentiel de cette affaire en se référant au texte anglais de l'article 6. Nous noterons d'abord qu'il s'agit d'un texte mal articulé en ce qui concerne la structure de la phrase: en effet, du point de vue grammatical, les mots «in which the amount involved in the transaction becomes due and payable» devraient se rattacher aux mots immédiatement précédant «the Member State concerned», mais la phrase n'aurait alors pas de sens, le terme «event» étant privé de toute qualification capable d'expliquer de quel «événement» il s'agit; si ces mots se rattachent au contraire au terme «event», on se trouve en face d'une étrangeté grammaticale («the event … in which»).
La phraséologie employée reste donc obscure: pour l'éclaircir il est indispensable de recourir aux textes dans les autres langues. De toute façon, il y a lieu de rappeler qu'aux termes de la jurisprudence de notre Cour, la nécessité d'interpréter les règlements communautaires d'une manière uniforme interdit de prendre en considération une seule version linguistique parmi toutes celles qui ont un caractère officiel et oblige, lorsqu'il y a un doute sur l'interprétation de l'une des versions, à tenir compte des textes rédigés dans les autres langues de la Communauté (arrêt rendu le 5 décembre 1967 dans l'affaire 19-67, Van der Vecht, Recueil 1967, p. 408 et suiv.). Ce principe s'applique à plus forte raison lorsque, comme en l'espèce, le texte qui donne lieu à des doutes est la traduction dans une nouvelle langue officielle de textes adoptés à l'origine dans d'autres langues de la Communauté et qui, dans ces versions, étaient déjà entrés en vigueur antérieurement.
4.
La question essentielle en l'espèce doit donc rester formulée d'une manière fidèle au libellé de l'article 6 du règlement CEE no 1134/68 dans les versions autres que la version anglaise: il faut établir à quel moment a eu lieu le fait générateur de la créance relative au montant de l'opération (ou de l'aide) dont il s'agit. En l'espèce, le fait générateur ne doit pas être défini selon le droit de l'État membre concerné, puisque la réglementation communautaire que nous avons déjà eu l'occasion d'examiner existe et que la priorité lui revient en vertu de l'article 6 précité.
Dans cette réglementation, les éléments qui semblent indiquer à première vue que le fait générateur de la créance du producteur de caséine réside dans la fabrication de celle-ci ne manquent pas. Nous nous référons en premier lieu aux termes des deux règlements du Conseil nos 804/68 et 987/68 qui parlent de l'octroi d'une aide pour le lait écrémé transformé en caséine et des conditions de l'un et de l'autre, sans mentionner l'écoulement du produit. En second lieu, et comme nous l'avons déjà constaté, cette condition de l'écoulement est présentée dans les règlements de la Commission comme inhérente à la procédure de paiement de l'aide (premier considérant du règlement CEE no 1102/68 précité; deuxième considérant du règlement CEE no 533/75); et la Commission considère à juste titre comme important de distingeur entre, d'une part, la naissance de la créance du montant à verser au titre de l'aide et, d'autre part, le paiement de cette créance. Enfin, si l'on se souvient que l'article 2 du règlement CEE no 987/68 oblige les fabricants de caséine à incorporer l'aide dans le prix d'achat versé aux fournisseurs de lait écrémé, on est amené à reconnaître que la détermination de la créance du producteur au titre de l'aide au moment de la fabrication présenterait des inconvénients moindres aux fins de l'organisation des rapports entre chaque producteur et ses fournisseurs de lait, que la détermination de cette créance à un moment postérieur, c'est-à-dire au moment de la vente. L'exemple du cas d'espèce démontre en effet que des variations du taux de change par rapport à l'unité de compte peuvent intervenir entre les deux moments et qu'elles font surgir le problème des répercussions sur le montant des aides. D'autre part, il est indubitable que le calcul du montant de l'aide pourrait déjà se faire au moment de la fabrication, étant donné la présomption, introduite par les normes communautaires, que chaque kilogramme de caséine a été fabriqué avec une quantité déterminée de lait écrémé (voir article 2, paragraphe 2, du règlement CEE no 756/70), et étant donné le fait que l'aide est fixée dans une certaine somme d'unités de compte pour chaque quintal de lait écrémé transformé (voir article 2, paragraphe 1, du même règlement).
Malgré tout cela, nous ne pensons pas que la fabrication de la caséine soit le fait générateur de la créance du producteur. Un droit de créance individuel d'un montant précis — comme l'exige textuellement l'article 6 du règlement CEE no 1134/68 — ne pouvait certes pas naître en vertu des seuls règlements du Conseil: comme nous l'avons rappelé au début de nos conclusions, l'article 11 du règlement CEE no 804/68 confiait à la Commission la tâche de déterminer les modalités d'application et en particulier le montant de l'aide. A partir du moment où la Commission a établi que l'aide ne pouvait être accordée qu'après l'écoulement (article 3, paragraphe 1, du règlement CEE no 1102/68 et article 4, paragraphe 1, du règlement CEE no 756/70), celui-ci est devenu la condition non pas du paiement d'une somme déjà déterminée, mais du calcul du montant à verser au producteur: il est certain que le producteur qui a fabriqué une certaine quantité de caséine et n'en a écoulé qu'une quantité moindre a droit à l'aide à concurrence de la quantité moindre. Les règlements précités nos 1102/68 et 756/70 ne permettent pas d'autre interprétation.
C'est seulement ainsi que l'on s'explique comment, lors des différentes modifications du montant de l'aide, la Commission a pu établir que les modifications ne concernaient pas la caséine et les caséinates écoulées (écoulées et pas seulement fabriquées) avant leur entrée en vigueur, et que les règlements précédents abrogés devaient s'appliquer en l'occurrence (voir article 5 du règlement no 756/70, article 2 du règlement no 2814/71, article 2 du règlement no 455/73, article 2 du règlement no 1399/73). En effet, si la créance de chaque producteur naissait du seul fait de la transformation du lait en caséine, il serait difficile d'admettre que la Commission puisse modifier par l'un de ses règlements le montant des créances correspondant à des quanitiés de caséine produites mais non écoulées. Cela s'applique en particulier dans l'hypothèse d'une réduction du montant de l'aide, hypothèse qui s'est vérifiée en vertu du règlement no 2814/71.
Il y a ensuite l'éventualité de la destruction accidentelle, avant l'écoulement, de la caséine produite. Interrogée sur ce sujet à l'audience, la Commission a admis que le producteur ne pourrait pas obtenir l'aide pour la quantité perdue. Cela confirme, nous semble-t-il, l'opinion selon laquelle la créance du producteur au titre de l'aide n'existe qu'après l'écoulement. Même si le montant de l'aide est calculé au moment de la fabrication (comme l'affirme le règlement CEE no 533/75, dans son article 1), ce calcul pourra toujours être révisé au moment du contrôle de la quantité écoulée et selon que cette quantité correspond ou non à la quantité fabriquée.
Quel sens aurait donc, dans cette situation, le fait de parler de créance qui naît au moment de la fabrication, et de paiement de la créance subordonné à l'écoulement?
Les éléments constitutifs d'une créance et les conditions de paiement ne peuvent être distincts que si ces dernières n'ont d'incidence ni sur l'existence ni sur le montant de la créance: il est concevable qu'une créance ne soit pas payable pendant un certain temps ou sans que soient observées certaines modalités déterminées — et que l'exercice du droit soit donc suspendu ou subordonné à certaines conditions — pourvu que le droit reste néanmoins intact. Mais lorsqu'une «condition» déterminée est capable d'influencer l'existence ou le montant de la créance, il ne peut s'agir d'une simple condition de paiement.
La Cour de justice a estimé à juste titre dans son arrêt du 17 mai 1972 rendu dans l'affaire 93-71, Leonisio/Ministère italien de l'agriculture, que le droit des agriculteurs au paiement de la prime à l'abattage naissait au moment où étaient satisfaites les conditions fixées par les règlements nos 1875/69 et 2195/68, l'un du Conseil, l'autre de la Commission. En l'espèce, on peut faire grief à la Commission d'avoir décidé d'introduire une condition supplémentaire à l'attribution des aides pour la transformation du lait écrémé en caséine, étant donné que les règlements du Conseil mettaient l'accent sur cette transformation et ignoraient la phase suivante de l'écoulement; mais étant donné que la Commission avait la charge de déterminer les modalités d'application et qu'elle l'a fait avec l'avis favorable du Comité de gestion compétent, il nous semble difficile de contester l'applicabilité des règlements de la Commission (ou, à tout le moins, l'applicabilité de la norme que l'on rencontre depuis le début et selon laquelle le producteur doit avoir écoulé la caséine produite pour bénéficier de l'aide). S'il en est ainsi, la thèse soutenue en l'espèce par la Commission, selon laquelle le fait générateur de la créance relative au montant de l'aide serait la fabrication de la caséine, est démentie par les règlements et la pratique dont cette même Commission est l'auteur.
Bien entendu, il ne nous semblerait pas exact d'affirmer que l'écoulement de la caséine ou des caséinates est, à lui seul, le fait générateur de la créance du fabricant, au titre de l'aide, envers l'organisme national d'intervention. Cette créance ne naît que lorsque de nombreuses conditions sont remplies: il faut que les producteurs aient utilisé du lait écrémé ou de la caséine brute extraite de lait d'origine communautaire (article 1, règlement CEE no 756/70), que la fabrication intervienne à l'intérieur de la Communauté, que les producteurs tiennent une comptabilité mensuelle d'un contenu déterminé (article 3 du règlement précité: doivent figurer entre autres dans les livres de comptes le relevé des quantités de caséine et de caséinate écoulées et le nom de l'acquéreur), que les producteurs soient prêts à se soumettre à un contrôle, et enfin que la vente du produit soit intervenue. L'écoulement est, du point de vue temporel, la dernière des conditions prévues par le droit communautaire pour déterminer la naissance de la créance. Il y aura ensuite la procédure de droit interne, qui implique la demande à l'organisme d'intervention et la décision formelle de cet organisme auquel il appartient de vérifier si les conditions fixées par le droit communautaire sont remplies, mais ces phases ultérieures n'ont pas d'incidence sur l'application de l'article 6 du règlement no 1134/68 précité qui se réfère, comme nous l'avons déjà souligné, au fait générateur de la créance tel qu'il est défini par le droit communautaire.
5.
En conséquence, nous suggérons à la Cour de répondre à la question préjudicielle qui lui a été déférée par la High Court irlandaise conformément à l'article 177 du traité CEE, en disant pour droit que le montant de l'aide qui revient au producteur de caséine ou de caséinates en vertu de l'article 2 du règlement CEE no 987/68 du Conseil doit être calculé par référence au taux de change entre l'unité de compte et la monnaie nationale dans laquelle le paiement est effectué, qui était en vigueur à la date de l'écoulement des produits.
(
1
)	Traduit de l'italien.