61999CC0280_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Os presentes processos apensos dizem respeito a recursos de decisões do Tribunal de Primeira Instância interpostos pela Moccia Irme SpA (a seguir «Moccia»), pela Ferriera Lamifer SpA (a seguir «Lamifer») e pela Ferriera Acciaieria Casilina SpA (a seguir «Casilina»). As recorrentes pedem a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, de 12 de Maio de 1999, que negou provimento ao seu recurso de anulação das Decisões 96/678/CECA da Comissão, de 30 de Julho de 1996, e 97/258/CECA da Comissão, de 18 de Dezembro de 1996, relativas a auxílios que a Itália previa conceder no âmbito do programa de reestruturação do sector siderúrgico privado italiano.
I - Quadro jurídico comunitário
2. Retomamos a seguir o quadro jurídico comunitário, tal como se encontra descrito no acórdão recorrido.
3. O artigo 4.°, alínea c), do Tratado CECA dispõe:
«Consideram-se incompatíveis com o mercado comum do carvão e do aço e, consequentemente, abolidos e proibidos, na Comunidade, nas condições previstas no presente Tratado:
[...]
c) As subvenções ou auxílios concedidos pelos Estados ou os encargos especiais por eles impostos, independentemente da forma que assumam;
[...]»
4. Ao abrigo do artigo 95.°, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, a Comissão adoptou a Decisão n.° 257/80/CECA que institui regras comunitárias para os auxílios específicos à siderurgia . Esta decisão é comummente chamada «primeiro código dos auxílios à siderurgia». De acordo com o ponto I, segundo parágrafo, do seu preâmbulo, a proibição de subvenções ou auxílios prevista pelo Tratado apenas visa as medidas que constituam instrumentos de uma política siderúrgica puramente nacional e não se aplica aos auxílios destinados a pôr em prática uma política comunitária, tal como a política de reestruturação da indústria siderúrgica, que constituía o objectivo da Decisão n.° 257/80.
5. Seguidamente, o primeiro código dos auxílios à siderurgia foi substituído por códigos sucessivos, que definiram sempre o regime aplicável em matéria de auxílios de Estado à siderurgia, fixando os critérios segundo os quais os auxílios à siderurgia financiados por um Estado-Membro, independentemente da forma que assumam, podem ser considerados auxílios comunitários e, portanto, compatíveis com o bom funcionamento do mercado comum.
6. Pela Decisão n.° 3855/91/CECA, de 27 de Novembro de 1991 (a seguir «quinto código dos auxílios à siderurgia» ou «quinto código»), a Comissão fixou novas disposições aplicáveis à concessão de auxílios de Estado no sector em causa a partir de 1 de Janeiro de 1992 e até 31 de Dezembro de 1996.
7. As disposições pertinentes no presente caso do quinto código de auxílios à siderurgia são as seguintes:
- artigo 4.°, n.° 2:
«Os auxílios a favor das empresas que cessem definitivamente a sua actividade de produção siderúrgica CECA podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, desde que essas empresas:
- [...]
- tenham produzido, com regularidade, produtos siderúrgicos CECA até à data de notificação do auxílio,
- [...]»;
- artigo 6.°, n.° 1:
«A Comissão deve ser informada, em tempo útil, a fim de poder apresentar as suas observações sobre quaisquer projectos de concessão ou de alteração dos auxílios dos tipos referidos nos artigos 2.° a 5.° [...]»;
- artigo 6.°, n.° 4:
«Se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem observações, verificar que um auxílio não é compatível com o disposto na presente decisão, informará o Estado-Membro interessado da sua decisão. [...]»;
- artigo 6.°, n.° 6:
«Todos os casos concretos de concessão dos auxílios referidos nos artigos 4.° e 5.° serão notificados à Comissão [...]»
II - Quadro jurídico nacional
8. No início do ano de 1994, através do Decreto-Lei n.° 103, de 14 de Fevereiro de 1994, o Governo italiano adoptou medidas urgentes de execução do plano de reestruturação do sector siderúrgico. Notificou essas medidas à Comissão, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 1, do quinto código dos auxílios à siderurgia, a partir do mês de Fevereiro de 1994.
9. Este decreto-lei foi prorrogado pelo Decreto-Lei n.° 234, de 14 de Abril de 1994, a seguir, novamente, pelo Decreto-Lei n.° 396, de 20 de Junho de 1994. Este último foi finalmente ratificado pela Lei n.° 481/94, de 3 de Agosto de 1994, relativa à reestruturação do sector siderúrgico privado italiano (GURI n.° 183, de 6 de Agosto de 1994, p. 12, a seguir «Lei n.° 481/94»).
10. O artigo 1.°, n.° 1, da Lei n.° 481/94 prevê a concessão de auxílios ao encerramento de instalações siderúrgicas, na condição de estas serem desmanteladas num prazo determinado. O n.° 3 dispõe que os pedidos de auxílios devem ser enviados até 30 de Julho de 1994, enquanto a destruição das instalações deverá ocorrer antes de 31 de Março de 1995. O pagamento total dos auxílios deve ocorrer antes de 31 de Dezembro de 1996. De acordo com o artigo 1.°, n.° 4, as modalidades técnicas de execução devem ser definidas por decreto do Ministro da Indústria, do Comércio e do Artesanato italiano.
11. O Decreto ministerial n.° 683, de 12 de Outubro de 1994 (a seguir «Decreto n.° 683/94»), cujo projecto tinha sido notificado à Comissão em Agosto de 1994, prevê, no seu artigo 1.°, n.° 1, que, para beneficiarem dos auxílios referidos no artigo 1.° da Lei n.° 481/94, as empresas interessadas devem preencher, entre outras, as condições seguintes:
«e) terem realizado com regularidade antes da adopção do Decreto-Lei n.° 103, de 14 de Fevereiro de 1994, [...] uma produção certificada por peritagem legal efectuada por um perito ajuramentado, especialista do sector, inscrito no registo dos peritos e designado pelo tribunal em cuja área de competência se encontre a sede social da sociedade».
12. Em conformidade com o artigo 2.°, n.° 4, deste decreto, o Ministro da Indústria, do Comércio e do Artesanato efectuou a «[...] notificação à Comissão da UE dos diferentes auxílios, com vista a uma aprovação prévia».
III - A autorização da Comissão
13. Por decisão de 12 de Dezembro de 1994, a Comissão autorizou, em princípio, o regime de auxílios em questão, exigindo, no entanto, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 6, do quinto código dos auxílios à siderurgia, que todos os casos concretos de concessão dos auxílios fossem objecto de notificação prévia.
14. A Comissão referiu que subordinaria, em cada caso concreto a sua autorização ao cumprimento de determinadas condições. No que diz respeito à regularidade da produção, prevista no artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código dos auxílios à siderurgia, para poder beneficiar do auxílio, a empresa devia ter mantido, durante todo o ano de 1993 e até ao mês de Fevereiro de 1994, data da notificação à Comissão do Decreto-Lei n.° 103, uma actividade de produção média, no mínimo, de um turno por dia, isto é, pelo menos oito horas por dia, à razão de cinco dias por semana.
15. A Comissão precisou que as autoridades italianas podiam, no entanto, demonstrar, com base em critérios objectivos, que uma empresa que não preenchesse a referida condição tinha fabricado regularmente produtos siderúrgicos CECA.
IV - Matéria de facto
16. Em 8 de Setembro de 1995 e 11 de Março de 1996, o Governo italiano notificou à Comissão, nos termos do artigo 6.°, n.° 6, do quinto código, auxílios ao encerramento definitivo nos termos da Lei n.° 481/94, a favor, nomeadamente, da Moccia, da Casilina e da Lamifer, três empresas especializadas na produção de aço e/ou de laminados a quente.
17. Estas empresas declararam, em relação a 1993, os números seguintes:
- a Moccia, uma capacidade de produção de 288 000 toneladas/ano de aço bruto e de 165 000 toneladas/ano de laminados a quente e uma produção efectiva igual a zero;
- a Lamifer, uma capacidade de produção de 154 560 toneladas/ano e uma produção efectiva de 23 542 toneladas/ano (15,2% da capacidade de produção);
- a Casilina, uma capacidade de produção de 80 000 toneladas/ano de laminados a quente e uma produção efectiva de 11 356 toneladas (14,2% da capacidade).
18. No total, 43 empresas siderúrgicas CECA instaladas em Itália apresentaram pedidos de auxílio nos termos da Lei n.° 481/94.
19. Por cartas de 15 de Dezembro de 1995 e de 12 de Junho de 1996, a Comissão informou as autoridades italianas da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 6.°, n.° 4, do quinto código em relação aos auxílios projectados em benefício, nomeadamente, das empresas recorrentes.
20. Nestas cartas, a Comissão afirmou que resultava das informações levadas ao seu conhecimento que nenhuma das empresas consideradas, nomeadamente as recorrentes, tinha mantido uma actividade de produção à razão, em média, de um turno por dia, o que corresponde a pelo menos oito horas de trabalho quotidiano, cinco dias por semana, durante todo o ano de 1993 e até 28 de Fevereiro de 1994. Por conseguinte, as empresas em causa não podiam pretender ter fabricado regularmente produtos siderúrgicos na acepção do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código dos auxílios à siderurgia.
21. Pela Decisão 96/678, a Comissão declarou incompatíveis com o mercado comum, na acepção do artigo 4.°, alínea c), do Tratado, as medidas de auxílio que a República Italiana tinha previsto conceder, entre outras, à Moccia e à Casilina.
22. Através da Decisão 97/258, fez uma declaração idêntica em relação, entre outras, à Lamifer.
V - Tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância
23. Por petições entradas na Secretaria do Tribunal em 19 de Outubro de 1996, a Moccia e a Casilina interpuseram, respectivamente, recursos registados sob os números T-164/96 e T-166/96. Por petição entrada na Secretaria do Tribunal em 18 de Abril de 1997, a Lamifer interpôs o recurso registado sob o número T-122/97.
24. Por despacho do presidente da Terceira Secção (Alargada) do Tribunal de 18 de Dezembro de 1998, os processos foram apensos para efeitos de acórdão.
25. No acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância negou provimento a todos os recursos quanto ao mérito e condenou as recorrentes a suportarem as suas próprias despesas e, solidariamente, as efectuadas pela Comissão.
VI - Fundamentos do presente recurso
26. A Moccia invoca três fundamentos contra o acórdão recorrido:
- violação e aplicação errada do artigo 4.°, alínea c), do Tratado - contradição e fundamentação insuficiente - desvio de poder;
- violação e aplicação errada do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código dos auxílios à siderurgia;
- violação do princípio da não discriminação.
27. A Casilina e a Lamifer invocam os quatro fundamentos seguintes contra o acórdão recorrido:
- violação do artigo 4.°, alínea c), do Tratado, violação do artigo 95.° deste Tratado e falta de fundamentação quanto à falta da sua aplicação;
- violação do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código;
- violação e aplicação errada e não fundamentada da decisão de autorização de 12 de Dezembro de 1994;
- desvio de poder.
VII - Apreciação dos fundamentos
28. Os fundamentos invocados pela Moccia, por um lado, e pela Casilina e pela Lamifer, por outro, dirigem-se essencialmente contra diferentes passagens do acórdão recorrido. Mesmo quando as passagens atacadas são as mesmas, a argumentação que subjaz aos fundamentos é, no entanto, diferente. É por isso que examinaremos estes fundamentos pela ordem por que os resumimos acima.
A - Primeiro fundamento da Moccia: violação e aplicação errada do artigo 4.°, alínea c), do Tratado
29. No processo na primeira instância, a Moccia invocou este fundamento, com diversos outros recorrentes, contra a Decisão 96/678. Alegou que um auxílio ao encerramento definitivo de uma empresa não pode, pela sua própria natureza, falsear a concorrência e deve, por conseguinte, escapar à proibição estrita enunciada no artigo 4.°, alínea c), do Tratado.
30. É por isso que não há que aplicar aos auxílios ao encerramento a regulamentação que consta no quinto código. Com efeito, este código prevê, com base no artigo 95.° do Tratado, uma derrogação à proibição geral que consta do artigo 4.°, alínea c), deste Tratado. Se se admitir que esta proibição não é aplicável ao auxílio ao encerramento em litígio, as disposições adoptadas ao abrigo do artigo 95.°, ou seja, no presente caso, o quinto código, também não se devem aplicar a este auxílio. Mesmo supondo que elas sejam, apesar de tudo, aplicáveis, devem, pelo menos, ser aplicadas com maleabilidade.
31. Os motivos invocados pelo Tribunal de Primeira Instância, nos n.os 75 a 91 do seu acórdão, para rejeitar este fundamento são contraditórios, segundo a Moccia, uma vez que consideram que o artigo 4.° do Tratado tem por objectivo garantir condições normais de concorrência, sem ter em conta esta alegação na interpretação da proibição dos auxílios referida na alínea c) deste artigo. Por outro lado, o Tribunal esqueceu-se erradamente de dizer por que é que fez uma interpretação tão rigorosa, que, em certos casos, priva a regra em causa de todo e qualquer significado plausível.
32. Este fundamento, que visa mais especialmente a fundamentação desenvolvida pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 82 a 84 do acórdão recorrido, não pode, em nosso entender, ter êxito. Para apoiar o nosso ponto de vista, iremos reproduzir, em primeiro lugar, os referidos números do acórdão e enumerar seguidamente os argumentos que militam a favor da posição jurídica adoptada neste caso pelo Tribunal de Primeira Instância.
«82 O Tribunal salienta que o objectivo do artigo 4.° do Tratado é o, acima recordado, de assegurar o estabelecimento, manutenção e respeito de condições normais de concorrência (acórdão De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade, já referido no n.° 81 supra, Colect. 1954-1961, p. 551). Essa disposição, alínea c), proíbe as subvenções ou auxílios concedidos pelos Estados independentemente da forma que assumam. Estes termos não constam do artigo 4.°, alíneas a), b) e d), do Tratado e dão um carácter geral pouco comum à proibição assim qualificada (acórdão já referido, p. 551). A proibição assim expressa é formulada com um excepcional rigor porque tem por objectivo as intervenções directas no funcionamento do mercado comum do carvão e do aço, consideradas, enquanto tais, contrárias às próprias condições de estabelecimento desse mercado comum. Por esse facto, os auxílios são reputados incompatíveis com o mercado comum, sem necessidade de estabelecer nem mesmo investigar se, de facto, existe ou há o risco de se produzir uma infracção às condições da concorrência (v. as conclusões do advogado-geral M. Lagrange no acórdão De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade, já referido, Colect. 1954-1961).
83 Assim, o regime do artigo 4.°, alínea c), do Tratado CECA distingue-se do do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.°, n.° 1, CE). O primeiro proíbe, de modo geral e incondicional, qualquer auxílio, sendo este por essência contrário às próprias condições de estabelecimento do mercado comum do carvão e do aço. Em contrapartida, o segundo só proíbe um auxílio se este for susceptível de falsear ou ameaçar falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
84 Conclui-se que um auxílio ao encerramento concedido por um Estado-Membro a uma empresa siderúrgica CECA é abrangido pela proibição do artigo 4.°, alínea c), do Tratado CECA sem ser necessário provar, de facto, uma infracção às condições da concorrência. O quinto código, cujo objectivo é derrogar essa proibição, pode, assim, aplicar-se a um tal auxílio.»
33. Para bem compreender a sistemática do Tratado CECA - e a relação entre os artigos 4.°, alínea c), 67.° e 95.° deste Tratado -, é preciso ter em mente que este Tratado teve por objectivo criar um mercado comum parcial, limitado ao sector das minas de carvão e ao da siderurgia. Num tal mercado comum parcial, a concorrência entre os operadores é susceptível de perturbações sob três formas. Em primeiro lugar, as perturbações podem resultar de disparidades nos desenvolvimentos macroeconómicos das economias nacionais; estas perturbações podem, por exemplo, manifestar-se por divergência na evolução da inflação, pelos preços e pelos salários. Em segundo lugar, as relações de concorrência são sensíveis às diferenças entre as medidas gerais adoptadas pelos Estados-Membros, que, tal como uma alteração das imposições gerais que incidem nas empresas, não atingem certamente de modo exclusivo os sectores siderúrgico e carbonífero, mas não deixam de ter impacto nestes sectores. Em terceiro lugar, suportam as medidas nacionais que tenham específica e exclusivamente por destinatários os sectores siderúrgico e carbonífero, quer seja sob a forma de reduções específicas dos encargos (subvenções e outras formas de ajuda estatal) quer sob a forma de agravamento específico destes últimos.
34. O Tratado CECA prevê duas formas claramente distintas de acção contra as distorções da concorrência que podem resultar, por um lado, das disparidades na política macroeconómica e geral dos Estados-Membros e, por outro, das disparidades das intervenções estatais destinadas especificamente aos sectores do carvão e da siderurgia. Para as duas categorias de distorção invocadas em primeiro lugar, que resultam de medidas políticas que continuam a pertencer, em princípio, ao âmbito de competência dos Estados-Membros, o artigo 67.° do Tratado prevê uma possibilidade de coordenação sob a forma de recomendações, que permite a um Estado adoptar medidas compensatórias para o «seu» sector do carvão e do aço. Consoante o seu conteúdo e as suas consequências, estas medidas compensatórias podem ter por destinatária a indústria carbonífera e siderúrgica do Estado que as adopta ou a indústria siderúrgica ou carbonífera de outros Estados. Quanto à categoria de distorção invocada em último lugar, que provém de medidas nacionais específicas destinadas exclusivamente à indústria siderúrgica e carbonífera, o Tratado CECA prevê a proibição absoluta enunciada no artigo 4.°, alínea c).
35. A razão de ser desta diferença de tratamento adoptada pelos autores do Tratado CECA é que as intervenções nacionais específicas, destinadas exclusivamente à indústria siderúrgica e carbonífera, são, por excelência, susceptíveis de afectar o funcionamento do mercado comum do carvão e do aço e de falsear as condições de concorrência que vigoram neste mercado. A mera existência de tais medidas é considerada pelos autores do Tratado como bastante para atentar contra as relações de concorrência. De resto, com o Tratado CECA, os Estados-Membros abandonaram as suas competências relativas à instituição e ao funcionamento do mercado comum do carvão e do aço. Estas competências incluem também intervenções específicas nos mercados carbonífero e siderúrgico, sob a forma de auxílios estatais às empresas.
36. Em contrapartida, os Estados-Membros mantiveram as suas competências noutros terrenos, tais como a fiscalidade, a segurança social e a política económica geral. Para limitar as consequências das disparidades que daí resultam entre as políticas nacionais, é necessária uma coordenação política que se estenda aos domínios em que os Estados-Membros não abandonaram as suas competências, mas que podem, no entanto, ser fonte de distorções da concorrência no mercado comunitário.
37. As medidas sujeitas à proibição estrita enunciada no artigo 4.°, alínea c), só podem escapar-lhe a título da derrogação prevista no artigo 95.° do Tratado, no respeito das estritas condições de fundo e de processo previstas por esta disposição.
38. Não é menos surpreendente que a mais antiga jurisprudência do Tribunal de Justiça tenha por objecto questões jurídicas relativas ao alcance e à aplicabilidade do artigo 4.°, alínea c), bem como à demarcação do âmbito abrangido por esta disposição em relação ao artigo 67.° do Tratado. A pesada restrição introduzida pelo artigo 4.°, alínea c), nas capacidades de acção dos Estados-Membros fez da aplicação desta disposição um objecto de controvérsia por excelência.
39. No seu acórdão nos processos apensos Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autoridade, relativos ao encargo que incidia no combustível sólido para uso não doméstico, o Tribunal de Justiça declarou que este encargo se aplicava na mesma medida a todos os operadores industriais e não podia, portanto, ser considerado como aplicando-se específica e exclusivamente ao sector do carvão e do aço. Foi por isso que decidiu que era necessário aplicar não o artigo 4.°, alínea c), mas o artigo 67.° do Tratado.
40. Alguns anos mais tarde, no acórdão De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade, o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar-se sobre um prémio alemão aos mineiros de fundo financiado por receitas públicas, em benefício das minas de carvão alemãs. O Tribunal de Justiça declarou que esse prémio devia ser considerado uma subvenção específica na acepção do artigo 4.°, alínea c), do Tratado e, por esse facto, proibida. Este acórdão mantém toda a sua importância no contexto do presente processo, pois marca o ponto de partida da definição extensiva da noção material de subvenção que o Tribunal de Justiça desenvolveu na sua jurisprudência posterior, e porque clarificou e delimitou melhor as esferas de aplicação respectivas do artigo 4.°, alínea c), por um lado, e do artigo 67.° do Tratado, por outro. Foi assim que o Tribunal de Justiça rejeitou expressamente o argumento do Governo alemão segundo o qual o artigo 67.° precisaria a aplicação da proibição enunciada no artigo 4.°, alínea c), afirmando que estas duas disposições são bem distintas no que concerne ao seu campo de aplicação.
41. A jurisprudência referida mostra que a proibição de auxílios enunciada no artigo 4.°, alínea c), do Tratado só tem duas restrições:
- a medida deve inserir-se na categoria das «subvenções ou auxílios concedidos pelos Estados»;
- a medida deve visar específica e exclusivamente o sector do carvão e do aço.
42. Qual é o impacto desta análise no fundamento invocado pela Moccia?
43. Em primeiro lugar, é perfeitamente claro que o auxílio ao encerramento em litígio é também abrangido pela proibição incondicional enunciada no artigo 4.°, alínea c). É pacífico que se trata efectivamente de um auxílio nacional e o facto de se dirigir exclusivamente à indústria CECA do carvão e do aço está expressamente indicado na Lei italiana n.° 481/94. O artigo 4.°, alínea c), é, portanto, e sem qualquer dúvida, aplicável ao auxílio em litígio.
44. Em segundo lugar, a aplicabilidade do artigo 4.°, alínea c), não está subordinada à prova de que os auxílios proibidos tenham impacto no mercado comunitário. De acordo com a vontade do autor do Tratado, presume-se, efectivamente, que eles têm esse impacto.
45. Em terceiro lugar, o alcance material de uma decisão, tal como o quinto código, adoptada nos termos do artigo 95.° do Tratado, deve alargar-se a todas as formas de auxílios de Estado abrangidos pela proibição do artigo 4.°, alínea c), do Tratado, qualquer que seja a sua natureza e o seu alcance: o que é proibido pelo artigo 4.°, alínea c), só pode ser autorizado nos termos de uma decisão expressa adoptada nos termos do artigo 95.° Um auxílio ao encerramento não constitui excepção.
46. Estas constatações bastam, por si próprias, para concluir que a fundamentação contida nos n.os 82 a 84 do acórdão recorrido está correcta à luz dos termos e da economia do Tratado CECA e que o fundamento invocado contra eles deve ser afastado.
47. Acrescentaremos ainda o seguinte. A Moccia alegou, tanto na primeira instância como no recurso para o Tribunal de Justiça, que, numa interpretação menos rigorosa e mais «adaptada à prática económica», o artigo 4.°, alínea c), do Tratado não é aplicável aos auxílios ao encerramento, pois uma tal forma de auxílio não tem, na prática e por definição, qualquer incidência nas relações concorrenciais.
48. Esta posição não nos parece defensável. Ela ignora que o auxílio ao encerramento previsto pelo quinto código tem por fim restabelecer o equilíbrio estrutural entre a procura e a oferta no mercado comunitário do carvão e do aço. Por conseguinte, pode-se afirmar sem reservas dessa medida que ela tem impacto no funcionamento deste mercado comunitário, na acepção do artigo 4.°, alínea c). A inexistência desse impacto privaria antecipadamente o auxílio ao encerramento de todo e qualquer efeito como instrumento político.
49. De resto, em mercados de produção relativamente homogéneos, como os do aço bruto e dos laminados a quente, toda e qualquer medida que se destine a reduzir a oferta limitando as capacidades de produção é, por natureza, susceptível de ter impacto nas relações existentes no seio deste mercado e, portanto, no seu funcionamento. Do ponto de vista do seu efeito económico, tais medidas são comparáveis a acordos, decisões e práticas concertadas com vista a restringir a produção. As suas consequências incidem não somente nas relações de concorrência entre os produtores restantes mas também nas relações entre a oferta e a procura neste mercado. Pelos seus efeitos, o auxílio ao encerramento ou ao desinvestimento é, por conseguinte, tal como o seu simétrico constituído pelo auxílio ao investimento ou à criação, abrangido pela proibição constante do artigo 4.°, alínea c). Portanto, mesmo que tivesse qualquer pertinência no seu princípio, o ponto de vista da Moccia estaria, em todo o caso, desprovido de base na prática.
50. Concluímos, por conseguinte, pela rejeição deste fundamento.
B - Segundo fundamento da Moccia: violação e aplicação errada do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código dos auxílios à siderurgia
51. Este fundamento refere-se muito especialmente aos n.os 153 a 158 do acórdão recorrido. Neles, o Tribunal de Primeira Instância refuta a tese de que a Comissão teria erradamente aplicado a condição de produção regular visada no artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código dos auxílios à siderurgia, de modo a excluir do benefício dos auxílios as empresas cuja produção não tinha sido suficiente no decurso do período de referência, mas que, no entanto, dispunham da capacidade de produção.
52. As passagens mais importantes do acórdão do Tribunal de Primeira Instância são as seguintes:
- o artigo 4.°, alínea c), do Tratado proíbe os auxílios de Estado;
- a proibição dos auxílios é a regra e o quinto código constitui apenas uma excepção, que deve, por essa razão, ser interpretado de modo estrito;
- segue-se que o artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código deve ser apreciado da forma «mais rigorosa possível» (n.° 153);
- esta condição, segundo a qual a empresa que pede um auxílio ao encerramento deve ter fabricado produtos CECA com regularidade, demonstra que o objectivo do quinto código não é obter a redução das capacidades de produção encorajando o encerramento de «uma qualquer empresa»;
- o seu objectivo é que o auxílio só seja concedido às empresas presentes de modo significativo no mercado e cujo encerramento dará origem a uma redução consequente da «produção siderúrgica efectiva» (n.° 154);
- ao prever a condição da produção regular, o legislador comunitário desejou reforçar o efeito útil dos auxílios ao encerramento;
- este auxílio assegura que os encerramentos tenham efeitos suficientemente significativos, não apenas em termos de desmantelamento de instalações mas também de redução do nível actual da produção (n.° 155);
- este objectivo foi realizado, uma vez que o auxílio ao encerramento levou a uma redução de produção de laminados a quente que ultrapassa 5 milhões de toneladas (n.° 156);
- a opção proposta pelas recorrentes como parâmetro de referência, ou seja, a simples aptidão para produzir, ignora manifestamente a referida condição, desprezando a produção efectiva e, portanto, regular;
- a aplicação deste critério seria, portanto, contrária ao efeito útil procurado, ou seja, a redução da produção efectiva (n.° 157);
- portanto, ao afastar o critério da «aptidão para produzir», a Comissão não violou manifestamente as disposições do Tratado ou uma norma jurídica relativa à sua aplicação, nem agiu com desvio de poder (n.° 158).
53. Segundo a Moccia, a fundamentação acima referida procede de uma concepção jurídica errada, baseada numa interpretação inutilmente rigorosa do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código. Esta disposição tem por objectivo evitar que instalações obsoletas, que não são usadas há muito tempo e não podem, portanto, ter qualquer importância em relação à prossecução do objectivo de redução da produção a nível comunitário, sejam, apesar de tudo, tomadas em consideração com vista ao pagamento de um auxílio ao encerramento. Numa interpretação correcta e plausível destas disposições, mesmo empresas como a Moccia, que acabam de modernizar as suas instalações de produção e que, por estar em curso uma modernização complementar, não estiveram activas durante o período de referência, podem, apesar disso, ser tomadas em conta para efeitos do auxílio ao encerramento.
54. Na sua contestação, a Comissão concordou com a totalidade da fundamentação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância acima invocada.
55. Como já observámos no âmbito da discussão do primeiro fundamento da Moccia, a propósito das relações entre o artigo 4.°, alínea c), e o artigo 95.° do Tratado, as excepções estabelecidas nos termos deste último à proibição geral enunciada no artigo 4.°, alínea c), são, por natureza, de interpretação estrita.
56. Na sua fundamentação, o Tribunal de Primeira Instância refere-se à sua jurisprudência recente nesta matéria, para estabelecer com razão o princípio da interpretação restritiva de decisões como o quinto código dos auxílios à siderurgia, adoptadas ao abrigo do artigo 95.°
57. O facto de uma tal interpretação estrita ser desejável foi sublinhado pelo próprio legislador comunitário no ponto I do preâmbulo do quinto código: «A disciplina rigorosa criada e aplicável, a partir de agora, aos doze Estados-Membros sobre o conjunto do seu território, permitiu [...]».
58. A interpretação do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código deve, por conseguinte, ser examinada simultaneamente à luz do princípio geral de que as excepções previstas nos termos do artigo 95.° à proibição geral de auxílios enunciada no artigo 4.°, alínea c), são de interpretação estrita e à luz do próprio preâmbulo do quinto código, que dá uma definição restritiva das medidas autorizadas neste código.
59. A Moccia deveria, portanto, dispor de argumentos de fundo muito sérios para justificar uma interpretação mais alargada do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão.
60. O próprio texto desta disposição - «tenham produzido, com regularidade, produtos siderúrgicos CECA até à data de notificação do auxílio» - não deixa qualquer lugar a incertezas quanto ao seu alcance pessoal: visa empresas que estavam activamente, e numa medida significativa, implicadas no processo de produção à data da notificação.
61. O preâmbulo do quinto código, no ponto I, é igualmente claro: «[...] e também os auxílios ao financiamento da cessação de quaisquer actividades CECA das empresas menos competitivas» . Os termos «empresas competitivas» dificilmente podem ser interpretados de outro modo que não seja uma confirmação da premisa de que o auxílio ao encerramento autorizado pelo artigo 4.°, n.° 2, do código só pode dirigir-se às empresas que produzem numa base regular. Com efeito, as empresas que tenham deixado de produzir ou que não produzam mais do que uma pequena fracção da sua capacidade não podem, de modo algum, ser qualificadas como «competitivas».
62. A finalidade da excepção em litígio, ou seja, reduzir os excedentes de capacidade no território da CECA, acrescenta também uma justificação funcional à limitação desta medida às empresas que produzem «regularmente». O desaparecimento destas empresas tem um impacto directo na oferta total e o objectivo prosseguido faz-se imediatamente sentir nas relações no mercado. Este efeito directo e útil da excepção autorizada não se manifestaria ou fá-lo-ia em bem menor medida se esta excepção devesse aplicar-se igualmente a empresas que não produzem ou que não produzem numa medida significativa. Assim, o artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, contém uma restrição adequada e proporcional ao campo de aplicação pessoal do auxílio ao encerramento. Este ponto de vista é corroborado pelo resultado, mencionado no n.° 156 do acórdão recorrido, do auxílio ao encerramento em Itália, ou seja, uma redução da produção de cerca de 5 milhões de toneladas por ano.
63. O fundamento é, por conseguinte, improcedente.
C - Terceiro fundamento da Moccia: violação do princípio da não discriminação e desvio de poder
64. Este terceiro fundamento visa os n.os 227 a 233 do acórdão recorrido. Nestas passagens, o Tribunal de Primeira Instância rejeita por falta de fundamento a tese da Moccia de que o auxílio ao encerramento discrimina as empresas com um único estabelecimento em relação àquelas que têm múltiplos estabelecimentos.
65. Perante o Tribunal, a Moccia alegou que, quando a Comissão autorizou o regime de auxílios italiano, aprovou também implicitamente o artigo 1.°, n.° 2, do decreto ministerial de aplicação da Lei n.° 481/94. Esta disposição define o termo «local de produção» como uma «unidade de produção apta a produzir». Segundo a Moccia, daí resulta que, em caso de encerramento de um estabelecimento de uma empresa com múltiplos estabelecimentos, pode ser concedido um auxílio ao encerramento em benefício de um estabelecimento, desde que este esteja apto a produzir, ao passo que uma empresa que tenha um único estabelecimento só poderá obter auxílio se demonstrar que, até à data de notificação do regime de auxílios, fabricava regularmente produtos CECA. A Moccia deduz daí que a condição relativa à produção regular não se aplica às empresas incluídas na primeira categoria, ao passo que se aplica efectivamente às da segunda categoria. Há, por conseguinte, uma discriminação entre estes dois tipos de empresas.
66. No acórdão recorrido, esta alegação é refutada da seguinte maneira:
- após ter citado literalmente a maior parte do texto do artigo 1.°, n.os 1 e 2, do decreto ministerial, o Tribunal de Primeira Instância declara que o artigo 1.°, n.° 1, deste regulamento descreve as condições que uma empresa siderúrgica deve preencher se desejar entrar em linha de conta para um auxílio ao encerramento. Uma destas condições é ter realizado uma produção regular (n.os 228 e 229);
- o artigo 1.°, n.° 2, define a noção de «local de produção», retomada pelo artigo 4.° do regulamento, que contém disposições relativas à reorganização jurídica que deve efectuar uma empresa que explora várias instalações de produção, das quais uma ou várias foram desmanteladas após a concessão de um auxílio ao encerramento (n.° 230);
- daí deduz o Tribunal que as duas disposições têm objectivos diferentes. «Em especial, o n.° 2 do artigo 1.° do regulamento não visa formalmente criar uma excepção às condições, definidas pelo n.° 1 do mesmo artigo, que devem respeitar as empresas siderúrgicas que desejam beneficiar de um auxílio ao encerramento. Em especial, não resulta dos termos utilizados pelo artigo 1.°, n.° 2, do regulamento que uma empresa que pretenda o encerramento de uma das suas instalações de produção não deva respeitar a condição da produção com regularidade, definida no artigo 1.°, n.° 1, alínea e), do regulamento» (n.° 231);
- o Tribunal de Primeira Instância precisa a sua fundamentação do modo seguinte: «Resulta da conjugação dos referidos textos [...] que um auxílio ao encerramento pode ser concedido não apenas no caso de encerramento total de uma empresa mas ainda em presença de empresas que exploram várias instalações de produção, no caso de encerramento isolado de uma dessas instalações. Neste último caso, o auxílio só pode, todavia, ser concedido a essa empresa se, por um lado, essa instalação, considerada isoladamente, produziu regularmente e se, por outro, essa produção foi realizada, de modo independente e completo, pela instalação, o que pressupõe que esta última esteja em situação de realizar um ciclo completo de laminagem ou um ciclo completo de produção de aço bruto» (n.° 232);
- o Tribunal conclui o seu raciocínio do modo seguinte: «O artigo 1.°, n.° 2, do regulamento de execução, longe de derrogar a condição da produção com regularidade na apreciação dos auxílios solicitados por uma empresa aquando do encerramento de uma das suas instalações de produção, visa assegurar que a produção, por hipótese, regular dessa instalação não se limite apenas a uma parte de um ciclo completo de laminagem ou de produção de aço bruto» (n.° 233).
67. Segundo a Moccia, esta fundamentação é insuficiente, por conter uma recusa implícita, mas injustificada, de considerar a definição de «local de produção» uma regra especial. Por outro lado, a argumentação do Tribunal de Primeira Instância contém uma petição de princípio. Com efeito, o acórdão sustenta que, em caso de encerramento, o local de produção deve preencher não apenas o critério de uma produção regular mas também o da aptidão para produzir. Ora, quando um local tem uma produção regular, é evidente que ele está igualmente apto a produzir. Esta argumentação do Tribunal de Primeira Instância é ilógica, segundo a Moccia.
68. É correctamente que a Comissão observa que este fundamento consiste efectivamente em invocar um defeito de fundamentação do acórdão recorrido. É de resto a razão por que nós retomámos textualmente as passagens correspondentes do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, no n.° 66 supra.
69. Para apreciar este fundamento, podemos ser breves.
É evidente que o decreto ministerial em causa devia conter uma disposição específica para as empresas com múltiplos locais, desejosas de obterem um auxílio para o encerramento de um desses locais.
Para evitar que a regulamentação seja aplicada ao encerramento de locais que apenas desenvolvam actividades acessórias ou de apoio à produção, a decisão ministerial devia definir os locais de produção «completos» susceptíveis de serem tomados em conta para o pagamento de um auxílio ao encerramento. Esta definição contida no artigo 1.°, n.° 2, da decisão ministerial nada acrescenta nem retira à exigência de produção regular enunciada no n.° 1 deste artigo. As razões acima reproduzidas, pelas quais o Tribunal de Primeira Instância foi levado a concluir pela falta de fundamento do ponto de vista da Moccia, estão em conformidade com esta análise e levam à conclusão que se impõe. Não pode, por conseguinte, haver falta de fundamentação.
70. A acusação de desvio de poder mencionada no início deste fundamento não foi precisada nem fundamentada no recurso. Por conseguinte, não é admissível. Quanto ao mais, remetemos para as considerações que desenvolveremos a este propósito no âmbito do exame do quarto fundamento das empresas Casilina e Lamifer.
71. Concluímos, portanto, pela rejeição deste fundamento, por ser manifestamente improcedente.
D - Primeiro fundamento da Casilina e da Lamifer: violação do artigo 4.°, alínea c), do Tratado e falta de fundamentação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância quanto à presumida ilegalidade do quinto código dos auxílios à siderurgia; violação do artigo 95.° do Tratado e falta de fundamentação do acórdão quanto à falta de aplicação, nos casos em apreço, da derrogação prevista na referida disposição
72. Na primeira parte deste fundamento, a Casilina e a Lamifer alegam essencialmente que o Tribunal de Primeira Instância violou o artigo 4.°, alínea c), do Tratado, ao equiparar erradamente o auxílio ao encerramento a uma subvenção proibida por este artigo e ao não examinar se a parte do código dos auxílios que autoriza este auxílio ao encerramento era ou não ilegal. Segundo a Comissão, esta parte do fundamento é inadmissível. Com efeito, as recorrentes jamais alegaram na primeira instância que o auxílio ao encerramento escapava à proibição referida no artigo 4.°, alínea c), e também não invocaram a alegada ilegalidade do quinto código. Tais argumentos só foram suscitados, como demonstram os n.os 75 a 91 do acórdão recorrido, pela Moccia, no processo T-164/96, e pela Sidercamuna, no processo T-130/97.
73. Segundo a Comissão, esta conclusão é corroborada pelo n.° 41 do acórdão, do qual resulta que as recorrentes não invocaram o menor argumento directamente contra o quinto código. Esta passagem do acórdão recorrido não foi, de resto, posta em causa pelas recorrentes no âmbito do recurso para o Tribunal de Justiça.
74. Invocando a jurisprudência pacífica do Tribunal de Justiça, a Comissão observa que não é possível invocar, na fase do recurso para o Tribunal de Justiça, um fundamento que não tenha sido suscitado na primeira instância. Mesmo em caso de apensação para efeitos de acórdão, uma parte só pode suscitar, na fase do recurso para o Tribunal de Justiça, fundamentos que tenham sido invocados na primeira instância não por ela própria mas por outras partes.
75. Esta questão prévia de inadmissibilidade pode apoiar-se em sólidos argumentos. Com efeito, o Tribunal de Justiça confirmou numa série de acórdãos - em último lugar, no acórdão Petrides/Comissão - que é proibido, nos termos do artigo 113.°, n.° 2, e do artigo 116.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, invocar, na fase do recurso para o Tribunal de Justiça, fundamentos que não tenham sido suscitados na primeira instância.
76. Nem pode ser de outro modo, em nosso entender, quando uma parte num processo que tenha sido objecto de apensação na primeira instância invoque, na fase do recurso para o Tribunal de Justiça, um fundamento que tinha sido suscitado na primeira instância não por ela própria mas por outras partes. Em caso de apensação dos processos para efeitos de acórdão, cada uma das partes conserva a responsabilidade dos fundamentos que invoca para atacar ou para se defender. Isto é válido para um processo que decorre numa única instância, tal como o Tribunal de Primeira Instância salientou no processo Buchmann/Comissão e vale a fortiori na fase do recurso para o Tribunal de Justiça, em que a própria natureza do processo se opõe a que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre um litígio que tenha um alcance mais alargado do que aquele que o Tribunal de Primeira Instância teve de decidir em primeira instância em relação a esta parte . O objectivo é evitar que as partes acabem por retomar, cada uma por sua conta, os fundamentos invocados pelas outras, em detrimento da clareza do processo.
77. No decurso da audiência, a Casilina e a Lamifer opuseram-se à questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão, alegando que o seu pedido na primeira instância visava a anulação da Decisão 96/678, da decisão de 12 de Dezembro de 1994 e de «todo e qualquer acto prévio, conexo ou derivado». É por isso que os seus recursos para o Tribunal de Justiça se dirigem igualmente contra o quinto código dos auxílios à siderurgia - ou contra alguns dos seus elementos - cuja validade decidiram contestar através do fundamento em litígio. Assim, este fundamento não é minimamente «novo», mas é antes um desenvolvimento daquilo que foi já invocado na primeira instância.
78. Em nosso entender, esta argumentação não é defensável. É certo que o pedido das recorrentes pode ser interpretado no sentido de que visa também a validade do quinto código, mas o certo é que elas não invocaram qualquer fundamento especificamente dirigido contra esta validade na primeira instância. No n.° 41 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância declara o que se segue: «É certo que, nestes processos, nenhum argumento tem por objecto directamente o quinto código, constituindo este último, pelo contrário, o critério com base no qual a legalidade da decisão de 12 de Dezembro de 1994 e das Decisões 96/678 e 97/258 é posta em causa». Uma vez que as partes não reagem a esta declaração do Tribunal de Primeira Instância - e não invocaram qualquer fundamento contra ela -, as recorrentes não podem de modo algum afirmar que se opuseram, na primeira instância, à legalidade do quinto código.
79. É por esta razão que concluímos pela inadmissibilidade da primeira parte deste fundamento.
80. Para apreciação - feita a título puramente subsidiário - do mérito desta parte do fundamento, remetemos para as considerações relativas ao primeiro fundamento da Moccia. Mesmo que a argumentação da Casilina e da Lamifer ponha o acento em pontos um pouco diferentes, ela consiste, apesar de tudo, em dizer que um auxílio ao encerramento não pode, por definição, afectar o funcionamento do mercado comunitário do carvão e do aço e está fora, por conseguinte, do âmbito do artigo 4.°, alínea c), do Tratado. Daí deduzem estas empresas que este auxílio não está subordinado a aprovação da Comissão nos termos do artigo 95.° do Tratado e que, portanto, as disposições do quinto código dos auxílios à siderurgia relativas ao auxílio ao encerramento são ilegais.
81. Em apoio deste ponto de vista, remetem, em particular, para o acórdão do Tribunal de Justiça nos processos apensos Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autoridade e, em especial, para as conclusões do advogado-geral K. Roemer nestes processos. Deduzem deste acórdão que o alcance da proibição contida no artigo 4.°, alínea c), se limita aos auxílios que se destinam a dar vantagens artificiais à concorrência.
82. Em nosso entender - e a este respeito podemos apoiar-nos nas conclusões do advogado-geral M. Lagrange no processo De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade, já referido -, tratava-se, nos processos apensos Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autoridade, antes de mais, da questão de saber se um encargo específico aplicável sem discriminação a toda a indústria luxemburguesa podia ser considerado um encargo especial na acepção do artigo 4.°, alínea c), do Tratado. O Tribunal de Justiça respondeu que não se tratava de um encargo específico na acepção do artigo 4.°, alínea c), de modo que o artigo 67.° do Tratado lhe era aplicável. No presente caso, em que se trata de um auxílio que visa exclusivamente a indústria siderúrgica, o acórdão proferido nos processos Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autoridade não pode, em caso algum, apoiar a tese da inaplicabilidade do artigo 4.°, alínea c).
83. A afirmação de que o auxílio ao encerramento em litígio não pode ter qualquer impacto no funcionamento do mercado comunitário foi refutada supra como inteiramente desprovida de fundamento.
84. As nossas conclusões subsidiárias sobre esta parte do primeiro fundamento vão, portanto, no sentido da sua improcedência.
85. A Comissão suscitou igualmente a questão prévia da inadmissibilidade da segunda parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 95.° do Tratado e à falta de fundamentação no que concerne à inaplicabilidade desta disposição.
86. Este fundamento diz respeito aos n.os 259 e 260 do acórdão recorrido. Neles, o Tribunal de Primeira Instância refuta o fundamento invocado pela Sidercamuna no processo T-130/97, segundo o qual a Comissão teria discriminado esta empresa tratando o seu caso de modo diferente de casos passados comparáveis.
O acórdão não mostra que a Casilina e a Lamifer invocaram, na primeira instância, o mesmo fundamento ou um fundamento comparável.
87. Para apreciação desta questão prévia, remetemos para a nossa análise supra nos n.os 79 a 83 e concluímos que esta segunda parte do primeiro fundamento é igualmente inadmissível.
88. Somos forçados a concluir, uma vez mais a título subsidiário, que este fundamento é improcedente.
89. Em apoio do seu fundamento, a recorrente na primeira instância, Sidercamuna, alegou que a Comissão tinha erradamente deixado de utilizar a faculdade que lhe é reservada pelo artigo 95.° do Tratado, de adoptar uma decisão especial estabelecendo uma derrogação às regras gerais do código dos auxílios siderúrgicos. Uma vez que a Comissão tinha adoptado decisões como essa no passado, teria tratado situações comparáveis de modo diferente, em detrimento da Sidercamuna.
90. O Tribunal de Primeira Instância rejeitou este fundamento, observando essencialmente que, neste caso, a Sidercamuna não demonstrou, em todo o caso, a existência, na sua esfera jurídica, de circunstâncias particulares que, tendo em conta os objectivos dos artigos 2.° a 4.° do Tratado CECA, tenha constrangido a Comissão a adoptar uma decisão especial em relação a ela.
91. Em substância, nesta segunda parte do primeiro fundamento, a Casilina e a Lamifer censuram o Tribunal de Primeira Instância por ter feito uma interpretação inexacta do artigo 95.° do Tratado ao não ter procurado saber se a Comissão era obrigada a examinar em que medida o auxílio italiano ao encerramento não teria, apesar de tudo, podido ser concedido às recorrentes numa base individual.
92. Este ponto de vista não é defensável. Segundo a jurisprudência recente relativa à aplicação do artigo 95.°, quando a Comissão declara que um auxílio nacional não preenche as condições de um código de auxílios, pode, apesar disso, dele fazer beneficiar certas empresas numa base individual, se a realização dos objectivos visados nos artigo 2.°, 3.° e 4.° do Tratado o impuser. O n.° 258 do acórdão recorrido confirma-o. No entanto, é correctamente que o Tribunal de Primeira Instância impõe como condição, no n.° 259 do seu acórdão, que as empresas que invoquem a aplicabilidade desta excepção demonstrem a existência de circunstâncias específicas que obriguem a Comissão a declarar a necessidade da adopção de uma tal decisão especial.
93. A declaração, no n.° 259 do acórdão recorrido, de que a Sidercamuna não demonstrou a existência dessas circunstâncias particulares é uma constatação de facto. Não pode ser contestada na fase do recurso para o Tribunal de Justiça. A alegação da recorrente de que os auxílios contestados preenchem, a seu respeito, as condições de uma aplicação específica do artigo 95.° é igualmente uma alegação de facto. Dado ter sido apresentada pela primeira vez na fase do recurso para o Tribunal de Justiça, deve também ser afastada por inadmissível.
94. Portanto, supondo que e na medida em que esta segunda parte do primeiro fundamento pode ser considerada admissível, ela é, em todo o caso, improcedente.
E - Segundo fundamento da Casilina e da Lamifer: violação e aplicação errada do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código dos auxílios à siderurgia
95. No âmbito do seu segundo fundamento, as recorrentes censuram essencialmente o Tribunal de Primeira Instância por ter erradamente aceite o recurso pela Comissão ao critério da produção máxima possível (a seguir «PMP») para avaliar a existência de uma produção regular na acepção do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código (n.os 136 a 139, inclusive, do acórdão recorrido). Seguidamente, censuram o Tribunal de Primeira Instância por ter aceite que o período de referência escolhido para avaliar a importância da presença de uma empresa no mercado se tenha limitado apenas ao ano de 1993 (n.os 118 a 127 e 128 a 133).
96. As recorrentes consideram que o Tribunal de Primeira Instância devia ter aceite a sua tese e deduzido a «produção regular», exigida pelo quinto código, da sua produção real, avaliada num período de referência mais longo, começando não em 1 de Janeiro de 1993 mas em 1 de Janeiro de 1991.
97. A Comissão observa que este fundamento retoma essencialmente os argumentos de facto desenvolvidos perante o Tribunal de Primeira Instância e por este rejeitados. Pensa que é contrário ao artigo 32.° -D do Tratado CECA e ao artigo 51.° do Estatuto (CECA) do Tribunal de Justiça, na medida em que implica uma reavaliação dos factos na fase do recurso para o Tribunal de Justiça . Por outro lado, o fundamento carece da precisão exigida pelo artigo 51.°, primeiro parágrafo, do Estatuto referido e pelo artigo 112.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça . É, portanto, também inadmissível.
98. Torna-se necessário declarar que tanto a formulação como a justificação deste fundamento deixam a desejar, na medida em que ele parece visar a apreciação feita pelo Tribunal de Primeira Instância de factos, tais como a verdadeira evolução da produção das recorrentes no decurso dos anos de 1991 a 1993, e porque, por outro lado, não ataca expressamente, mas quando muito implicitamente, as apreciações jurídicas feitas pelo Tribunal de Primeira Instância.
99. Nesta medida, a Comissão tem razão ao afirmar que os argumentos em apoio deste fundamento retomam em larga medida a exposição dos factos pela qual as recorrentes na primeira instância contestaram as Decisões 96/678 e 97/258. É também verdade que a argumentação das recorrentes é imprecisa, uma vez que não diz claramente em que pontos o acórdão recorrido violou o direito comunitário. Se afastarmos a exposição relativa aos factos por inadmissível e se considerarmos os argumentos invocados no seu contexto, resta, essencialmente, a proposta seguinte:
«O Tribunal fez uma interpretação incorrecta do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código dos auxílios, ao considerar que, no momento da aplicação da condição da produção regular prevista por este código, a Comissão podia utilizar como critério a produção máxima possível e como período de referência o de 1 de Janeiro de 1993 até ao momento da notificação.»
a título subsidiário:
«O acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância está, neste ponto, fundamentado de modo impreciso.»
Assim formulado, este fundamento parece-nos essencialmente admissível.
100. Para apreciar a sua procedência, devemos, em primeiro lugar, referirmo-nos ao quinto código. Recordemos que, segundo o preâmbulo deste código, o auxílio ao encerramento é destinado às empresas competitivas, quer dizer, às empresas que, apesar dos problemas estruturais no mercado do aço, puderam manter em funcionamento uma parte substancial da sua capacidade de produção. Para determinar o que é necessário entender por parte substancial da capacidade de produção, é necessário, em todo o caso, começar por uma definição mais precisa desta capacidade de produção. Seguidamente, veremos o que pode ser considerado como parte substancial desta última.
101. No acórdão impugnado, é certo que o Tribunal de Primeira Instância reconheceu que a Comissão dispõe de um certo poder discricionário para definir os critérios correspondentes, mas acrescentou que a PMP constitui um critério aceitável para determinar se a condição de uma produção regular está preenchida. Tal como observa no n.° 138, esse critério permite evitar que o benefício dos auxílios acabe por ser concedido mesmo «às empresas que, embora numa situação de crise irreversível, conseguiram sobreviver durante alguns anos no mercado a um nível de produção completamente marginal».
102. Tendo em conta a redacção e o alcance do quinto código dos auxílios à siderurgia, que não são, em primeiro lugar, desmantelar capacidades de produção, mas retirar do mercado capacidades em curso de exploração, o Tribunal de Primeira Instância podia validamente chegar a esta conclusão. É por isso que o fundamento dirigido contra esta parte do acórdão recorrido é improcedente, na medida em que ele é admissível.
103. As acusações desenvolvidas pelas recorrentes contra a definição dada pela Comissão do período de referência decompõem-se em duas partes. Em primeiro lugar, a Comissão deveria ter-se referido à data de 1 de Janeiro de 1991, que é citada no artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do quinto código. Em segundo lugar, a duração insuficiente do período de referência não permite dizer se a presença da empresa no mercado foi significativa. Estas acusações são retomadas no recurso para o Tribunal de Justiça, mas, desta vez, contra a fundamentação com que o Tribunal de Primeira Instância as rejeitou, na primeira instância, por improcedentes.
104. Uma vez mais, a escolha feita pela Comissão para delimitar o período de referência deve ser apreciada à luz dos termos e do alcance do código dos auxílios. O Tribunal expôs nos n.os 120 a 127 por que é que a Comissão não era obrigada a iniciar este período de referência em 1 de Janeiro de 1991:
- resulta do artigo 4.°, n.° 2, que indica as condições a preencher para se beneficiar de um auxílio ao encerramento, que cada uma das três condições mencionadas nestas disposições está acompanhada de um limite temporal próprio:
- no primeiro travessão, prevê-se que a empresa deve ter adquirido a sua personalidade jurídica antes de 1 de Janeiro de 1991;
- de acordo com o segundo travessão, é preciso que tenha havido uma produção regular «até à data de notificação do auxílio»;
- o terceiro travessão exige que as empresas em causa não tenham alterado a estrutura da sua produção e das suas instalações «desde 1 de Janeiro de 1991» (n.os 121 e 122);
- se o legislador comunitário tivesse tido a intenção de fixar em 1 de Janeiro de 1991 a data a partir da qual a condição referida no segundo travessão deve ser apreciada, tê-lo-ia indicado (n.° 123);
- os objectivos dos primeiro e terceiro travessões são diferentes dos do segundo travessão. Os dois primeiros destinam-se manifestamente a impedir eventuais fraudes (a constituição em sociedade, a extensão da estrutura de produção ou o aumento das instalações com o único fim de beneficiar dos auxílios). O objectivo prosseguido pela disposição enunciada no segundo travessão é, em contrapartida, «assegurar que a concessão de auxílios ao encerramento provoque uma redução sensível da produção, o que pressupõe que estes auxílios só sejam concedidos a empresas que tenham tido no momento do seu encerramento um nível de produção de uma certa importância» (n.° 124);
- não existe uma razão determinante para admitir que a regularidade da produção deva ser apreciada a partir de 1 de Janeiro de 1991 (n.° 126).
105. Os fundamentos do acórdão recorrido, cuja síntese fazemos acima, estão em conformidade, simultaneamente, com os termos e com o alcance do artigo 4.°, n.° 2, do quinto código e com as próprias exigências em matéria de fundamentação. Os argumentos contra eles invocados pelas recorrentes estão, portanto, votados ao fracasso.
106. A acusação mais importante de entre as invocadas pelas recorrentes contra a passagem do acórdão recorrido em que é refutada a sua alegação de que o período de referência usado pela Comissão, que começava em 1 de Janeiro de 1999, é demasiado curto reside no facto de que, segundo as recorrentes, o Tribunal de Primeira Instância ignorou que a condição de uma «produção regular» se insere na duração e se refere ao nível de produção que se estende por diversos anos. Em consequência, o Tribunal de Primeira Instância teria ignorado erradamente, no seu acórdão, o facto de 1993 não poder validamente servir como ano de referência, por se tratar de um período de baixa conjuntura, que pesou na produção. Finalmente, as recorrentes consideram que o Tribunal de Primeira Instância afastou erradamente, no n.° 132 do acórdão recorrido, o argumento que elas retiraram da Decisão 89/467/CEE da Comissão . Em seu entender, elas queriam apoiar desse modo o seu ponto de vista de que as variações das partes de mercado das empresas de um ano para o outro não reflectem necessariamente alterações da sua presença económica no mercado, a qual deve ser apreciada numa perspectiva dinâmica. Uma tal apreciação dinâmica exige um período de referência mais longo do que o aplicado pela Comissão no caso em apreço.
107. Fez a Comissão um uso juridicamente admissível do poder discricionário que lhe é reconhecido pelo artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código, na determinação da duração do período de referência? Foi a esta questão que o Tribunal de Primeira Instância respondeu nos n.os 126 a 133 do acórdão recorrido, e respondeu pela afirmativa. Considerou como determinantes a este respeito os elementos seguintes:
- para assegurar que os auxílios ao encerramento tivessem um impacto significativo no mercado, era necessário tomar em consideração um período tão próximo quanto possível da data de notificação do regime geral, de modo que os auxílios só fossem concedidos às empresas efectivamente activas nesse momento (n.° 129);
- por outro lado, seria necessário que o período de referência fosse suficientemente longo para permitir verificar se a presença no mercado da empresa em questão podia ser considerada bastante significativa (n.° 129);
- o encerramento de empresas que tiveram produção em 1991 e 1992, mas que deixaram de a ter a partir de 1993 até à data da notificação, ou que o fizeram numa medida nitidamente inferior, em nada ou em muito pouco contribuiu para a redução da produção pretendida (n.° 130);
- pelo contrário, a aplicação de um período de referência mais longo teria podido levar a que empresas que produziram menos em 1991 e 1992, mas que estiveram presentes de modo significativo no mercado em 1993, tivessem sido excluídas do benefício do auxílio (n.° 130);
- referindo-se o resultado dos auxílios ao encerramento (uma redução da produção que ultrapassou 5 milhões de toneladas), o Tribunal de Primeira Instância afirma que o período de referência escolhido pela Comissão para apreciar a regularidade da produção permitiu não somente avaliar correctamente a presença no mercado da empresa destinada ao encerramento, mas permitiu também realizar concretamente os objectivos de redução fixados pelo Governo italiano (n.° 131);
- o Tribunal de Primeira Instância conclui que «não foi demonstrado que a Comissão, ao fixar deste modo a duração do período no decurso da qual a regularidade da produção deve ser apreciada, não teve em conta, de forma manifesta, as disposições do Tratado ou qualquer regra de direito relativa à sua aplicação ou cometeu desvio de poder» (n.° 133).
108. As considerações do Tribunal de Primeira Instância acima resumidas mostram que, na determinação do período de referência, a Comissão teve de combinar dois objectivos: um impacto tão forte quanto possível dos auxílios ao encerramento na produção efectiva de aço e de produtos derivados e uma avaliação conscienciosa da importância da presença no mercado das empresas em causa. A escolha que daí resultou quanto à duração do período de referência pôde ser considerada aceitável pelo Tribunal à luz do texto e do alcance do artigo 4.°, n.° 2, do quinto código.
109. As recorrentes não invocam em apoio do seu fundamento qualquer argumento susceptível de lançar dúvidas quanto à correcção dessa decisão.
110. O argumento que retiram da má conjuntura económica em Itália, em 1993, é de carácter factual e, portanto, inadmissível. Supondo que ele fosse admissível, seria improcedente. As medidas previstas pelo quinto código destinavam-se a fazer face à crise estrutural em que o sector siderúrgico se encontra mergulhado desde o início dos anos 70. A elaboração e a aplicação destas medidas não podem depender de flutuações conjunturais que se manifestem em períodos bem mais curtos. Tal dependência teria, no caso em apreço, levado a fazer beneficiar do auxílio ao encerramento mesmo empresas vulneráveis a uma conjuntura menos boa e, por conseguinte, menos competitivas. Ora, esta hipótese está expressamente excluída no preâmbulo do quinto código.
111. Também não nos podemos aliar ao ponto de vista das recorrentes segundo o qual o Tribunal de Primeira Instância afastou erradamente o seu argumento baseado na Decisão 89/467 (n.° 132 do acórdão). Tal como o Tribunal de Primeira Instância observou, esta decisão refere-se ao sector da distribuição cinematográfica e dizia respeito a uma avaliação das relações de força económica desse mercado. Nenhum argumento pode ser retirado dessa decisão para apreciar o período de referência em causa no presente processo, que diz respeito ao auxílio ao encerramento no sector siderúrgico: com efeito, as características dos mercados de produtos, das estruturas comerciais e dos objectivos políticos são demasiado diferentes.
112. Concluímos, portanto, que, na medida em que ele é admissível, o segundo fundamento invocado pela Casilina e pela Lamifer deve ser afastado por improcedente.
F - Terceiro fundamento da Casilina e da Lamifer: violação e aplicação errada da decisão da Comissão de 12 de Dezembro de 1994
113. No âmbito deste fundamento, a Casilina e a Lamifer censuram o Tribunal de Primeira Instância por ter violado e aplicado de modo errado, quer dizer, não motivado, a decisão da Comissão de 12 de Dezembro de 1994. Recordam que, nessa decisão, a Comissão tinha aceitado avaliar os projectos de auxílios, tendo em conta circunstâncias especiais próprias às empresas susceptíveis de serem tomadas em consideração. Foi nesta perspectiva que as recorrentes forneceram dados sobre a evolução da sua produção no decurso dos anos de 1991, 1992 e 1993, bem como sobre os problemas especiais com que tinham sido confrontadas durante esse período. No entanto, nas suas Decisões 96/678 e 97/258, a Comissão afastou os critérios de apreciação que o Governo italiano tinha proposto para ter em conta, nomeadamente, a posição especial das recorrentes. A Comissão considerou que esses critérios não eram susceptíveis de fazer prova de uma produção regular na acepção do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código dos auxílios à siderurgia. Eram, quando muito, susceptíveis, segundo a Comissão, de basear a tese da existência de um nível mínimo de produção possível. Em primeira instância, o Tribunal de Primeira Instância rejeitou os fundamentos invocados pelas recorrentes contra essa decisão (n.os 272 a 283).
114. As recorrentes consideram não ter outra opção senão invocar de novo essa acusação, no âmbito da qual censuram a Comissão por ter fundamentado as decisões de modo insuficiente ou em termos demasiado genéricos. Foram, deste modo, seriamente perturbadas na defesa dos seus interesses, por não poderem submeter as decisões em questão a uma crítica específica. Seguidamente, as recorrentes censuram o Tribunal de Primeira Instância por ter afastado circunstâncias especiais, a que nomeadamente a Lamifer teve de fazer face, baseando-se numa fundamentação inadequada (n.os 180 a 182), e por ter erradamente considerado que os laminadores operavam habitualmente em ciclo contínuo à razão de três turnos de oito horas por dia (n.os 140 a 145).
115. A primeira parte deste fundamento, que visa as passagens em que o acórdão recorrido rejeita as acusações das recorrentes contra a fundamentação das Decisões 96/678 e 97/258, embaraça-nos um pouco, dada a sua imprecisão. Salvo erro da nossa parte, as recorrentes alegam que, na fundamentação dessas decisões, a Comissão devia ter concedido uma atenção mais específica às teses e aos argumentos que elas tinham levado ao seu conhecimento. Não tendo havido essa atenção, elas foram fortemente prejudicadas nas suas possibilidades de fazer valer os seus interesses no plano do direito. O Tribunal de Primeira Instância teria tido insuficientemente em conta esta realidade. As recorrentes não indicam, no entanto, com precisão, em que é que as passagens correspondentes do acórdão são insuficientes a este respeito. Em si, esta parte da sua argumentação pode, por este simples facto, ser afastada por inadmissível. Com efeito, a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça não se contenta com uma simples reiteração dos fundamentos invocados na primeira instância nem com uma afirmação não apoiada de que o direito foi violado . É apenas com grande dificuldade e reconstituindo os argumentos que baseiam esta parte do fundamento que se pode nela discernir uma acusação contra a fundamentação dos n.os 272 a 280 do acórdão recorrido. É assim que a interpretaremos a seguir.
116. Nos termos de uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a obrigação de fundamentação resultante do artigo 5.°, segundo parágrafo, quarto travessão, e do artigo 15.°, primeiro parágrafo, do Tratado CECA implica que a fundamentação seja adaptada à natureza do acto em causa e que mostre de modo claro e inequívoco o raciocínio da instituição que é sua autora, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida adoptada e ao juiz comunitário exercer o seu controlo. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes. A sua apreciação deve ter em conta não apenas o texto do acto mas também o seu contexto e o conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria . Em relação a actos destinados a uma aplicação geral, a Comissão deve indicar, nos fundamentos da sua decisão, a situação de conjunto que a levou à sua adopção e os objectivos gerais que se propõe atingir .
117. Consideramos oportuno examinar, em primeiro lugar, em que contexto de facto e de direito as decisões atacadas foram elaboradas e quais eram os objectivos políticos gerais que se propunham atingir. A partir daí, poderemos examinar se a fundamentação permitia aos interessados conhecer as justificações da medida adoptada e se dá ao juiz comunitário a possibilidade de exercer o seu controlo.
118. Quando, em 8 de Setembro de 1995 e em 11 de Março de 1996, o Governo italiano apresentou à Comissão os diferentes casos a que queria aplicar a sua legislação relativa aos auxílios ao encerramento, cujo princípio tinha sido aprovado por decisão de 12 de Dezembro de 1994, estes casos incluíam também um certo número, entre os quais a Casilina e a Lamifer, que não preenchiam o critério elaborado nesta decisão para responder à questão de saber se a condição de uma produção regular estava preenchida. Na sua apresentação, o Governo italiano propôs outros «critérios objectivos» que permitiam, em seu entender, decidir se as empresas em questão preenchiam a condição de produção regular.
119. A Comissão viu aí um motivo para iniciar, por cartas de 15 de Dezembro de 1995 e de 2 de Fevereiro de 1996, o processo visado no artigo 6.°, n.° 4, do quinto código dos auxílios à siderurgia. Neste quadro, a Comissão convidou o Governo italiano a apresentar-lhe observações, ao mesmo tempo que os outros Estados-Membros e os terceiros interessados eram informados do início do processo, através de publicação. Os interessados, entre os quais a Casilina e a Lamifer, comunicaram as suas observações às autoridades italianas e à Comissão.
120. Segundo o ponto II do preâmbulo das decisões atacadas, o Governo italiano reagiu ao início do processo, invocando de novo os «critérios objectivos» que permitiam, em seu entender, mesmo em relação a empresas que não tinham produzido ou quase não tinham produzido no decurso do período de referência, preencher, apesar de tudo, a condição de uma produção regular, na acepção do artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do quinto código.
121. Os critérios objectivos propostos destinavam-se a ter em conta o facto de a produção fraca ou inexistente de certas empresas no decurso do período de referência não poder ser imputada à sua vontade de abandonar o mercado da siderurgia nem à obsolescência ou à falta de competitividade das suas instalações, mas, antes de mais, à conjuntura então desfavorável, que tinha provocado uma crise no mercado do aço e dificuldades financeiras.
Estas empresas manifestaram a sua vontade de fazer face à crise, nomeadamente, conservando o seu pessoal, organizando cursos de formação e pedindo auxílio às autoridades, com vista a uma reestruturação. Resultava também de outras circunstâncias, tais como a manutenção de contratos de fornecimento de energia, que a produção reduzida ou nula no decurso do período de referência era inteiramente devida a uma conjuntura desfavorável e que estas empresas, que dispunham de boas instalações de produção, tencionavam efectivamente retomar uma actividade regular no momento oportuno e recuperar, deste modo, o seu lugar no mercado.
122. Para dizer as coisas abruptamente, o Governo italiano militava, com estes critérios, por uma interpretação da condição de produção regular, que significava dizer que esta condição estava preenchida desde que se demonstrasse que era possível uma produção regular. O critério elaborado pela Comissão, na sua carta de 12 de Dezembro de 1994, de uma actividade correspondente em média a, pelo menos, um turno (oito horas) por dia durante cinco dias por semana, implicava, em contrapartida, que tivesse havido uma produção regular efectiva durante o período de referência.
Na parte III do preâmbulo das duas decisões, a Comissão rejeitou os critérios de substituição propostos pelo Governo italiano. Para este efeito, a Comissão indicou, em primeiro lugar, por que razão as disposições do quinto código, que autorizam certas formas de auxílio, entre as quais auxílios ao encerramento, devem ser interpretadas estritamente. Seguidamente, declarou que a decisão de 12 de Dezembro de 1994 permitia certamente admitir outros critérios, mas na condição de que estes testemunhassem a existência de uma produção regular durante o período de referência. Ora, os critérios propostos pelo Governo italiano não preenchiam esta exigência; quando muito, permitiam demonstrar que as empresas em causa estavam, nessa altura, em condições de fabricar produtos CECA. Uma vez que estava excluída uma interpretação ampla da exigência de uma produção regular até ao momento da notificação, os critérios de substituição propostos pelo Governo italiano não eram aceitáveis. A Comissão concluiu a sua análise, expondo a razão por que o argumento da má conjuntura adiantado pelo Governo italiano não resistia ao exame: no decurso do período de referência, a produção total dos produtos em causa nos mercados italiano e europeu apenas tinha diminuído ligeiramente ou muito ligeiramente. Esta baixa não podia, portanto, por si só, explicar a produção muito fraca das empresas em causa.
123. É esta fundamentação, de que retomamos algumas das principais passagens, que serve de base às duas decisões impugnadas, em que a Comissão decidiu que um certo número de processos apresentados pelas autoridades italianas, entre os quais o da Lamifer e o da Casilina, não podiam ser tomados em linha de conta para a concessão de um auxílio ao encerramento.
124. No seu exame dos fundamentos das duas decisões à luz das exigências em matéria de fundamentação supra-evocadas, o Tribunal de Primeira Instância podia, portanto, nos n.os 274 a 280 do acórdão recorrido, concluir com razão que esta fundamentação preenchia as exigências tanto de clareza como de possibilidade de controlo e que o contexto de facto e de direito aí estava traçado de modo suficientemente preciso. A fundamentação descreve com precisão o contexto factual em que o auxílio ao encerramento se devia aplicar, a saber, o problema estrutural do escoamento no mercado do aço, e expõe de modo convincente o fim prosseguido pelo quinto código, deste ponto de vista. Justifica, assim, a conclusão de que este código só permite a concessão de um auxílio ao encerramento se este auxílio permitir retirar do mercado empresas que tenham tido uma produção regular e efectiva no decurso do período de referência. A apreciação feita pelo Tribunal de Primeira Instância, nos n.os 273 a 280 do acórdão recorrido, quanto à fundamentação das decisões contestadas está correcta. Concordamos com ela.
125. O argumento de que a Comissão devia ter abordado os argumentos específicos das recorrentes nas suas decisões é inoperante. É correctamente que o Tribunal de Primeira Instância observa nos n.os 274 a 276 do acórdão recorrido que, no processo de exame referido no artigo 6.°, n.° 4, do quinto código, a Comissão devia simplesmente examinar se o Governo italiano tinha conseguido demonstrar, com base em critérios objectivos, que os recorrentes, que não preenchessem, por hipótese, o critério principal definido tinham, apesar de tudo, fabricado regularmente produtos siderúrgicos CECA. O acórdão Bélgica/Comissão não dá lugar a qualquer dúvida a este respeito.
126. O facto de, em resposta ao convite da Comissão, as recorrentes terem, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 4, já referido, apresentado as suas observações não pode dar-lhes qualquer direito a uma resposta fundamentada por parte da Comissão. Estas observações tinham, com efeito, por fim informar a Comissão com vista à decisão que esta tinha de tomar. A apreciação do Tribunal de Primeira Instância, neste ponto, parece-nos, por conseguinte, correcta.
127. É forçoso, por conseguinte, concluir que as críticas contidas nesta parte do fundamento contra a fundamentação das decisões impugnadas e as passagens correspondentes do acórdão recorrido são improcedentes.
128. Na segunda parte deste fundamento, as recorrentes alegam que, nos n.os 140 a 146 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância decidiu erradamente que o critério da PMP, que se baseia na hipótese de uma produção contínua com três turnos por dia, podia também aplicar-se à produção de laminados a quente. As recorrentes reiteram a argumentação defendida na primeira instância e fornecem, como complemento de prova, o questionário 2-20 CECA do Serviço de Estatística da Comissão. Daí resulta, segundo as recorrentes, que o ritmo de produção das instalações de laminagem é inferior ao das aciarias, de modo que o critério aplicado pela Comissão, que corresponde a uma produção igual a, pelo menos, 25% da PMP, deu resultados injustificados para as empresas que exploram laminadores.
129. Se considerarmos esta parte como uma simples reiteração dos argumentos da primeira instância, ela deve ser rejeitada por inadmissível. Parece-nos igualmente inadmissível quanto ao mérito, na medida em que se baseia inteiramente em factos, tais como foram verificados pelo Tribunal em primeira instância.
130. Esta análise não é alterada pela junção aos autos de elementos novos, de que resultaria ter o Tribunal de Primeira Instância feito uma má apreciação dos factos. Em primeiro lugar, o questionário foi apresentado pela primeira vez na fase do recurso para o Tribunal de Justiça, como prova nova. Não pode, por conseguinte, ser aceite, pois o controlo exercido pelo Tribunal de Justiça nesta fase limita-se a considerações de direito. Em segundo lugar, mesmo que o questionário fosse aceite, seria forçoso dizer que ele não lança qualquer nova luz sobre a diferença alegada nos ritmos de produção entre as aciarias e os laminadores. Em terceiro lugar, a própria apresentação desta nova prova reforça ainda mais a qualificação deste fundamento como fundamento de facto.
131. A título subsidiário, e mesmo que quiséssemos ir até ao ponto de ver nesta parte do fundamento uma referência a uma falta de fundamentação do acórdão recorrido, nem por isso ela deixaria de ser manifestamente improcedente. A passagem essencial dos fundamentos invocados pelo Tribunal de Primeira Instância pode encontrar-se no n.° 141. Nele, o Tribunal de Primeira Instância salienta que uma organização da produção de laminadores numa base diferente da de três turnos por dia não representa uma eficácia óptima. O Tribunal de Primeira Instância apoia-se, em especial, num relatório de peritagem apresentado pela Lamifer, que confirma que, por razões de eficácia do ciclo térmico, quer dizer, para evitar o enorme consumo de gás necessário para arrefecer os fornos, os laminadores são habitualmente explorados num sistema de três turnos de trabalho por dia. Foi, nomeadamente, com base nesta verificação que o Tribunal de Primeira Instância pôde concluir não estar demonstrado que a Comissão, ao decidir que a PMP deve ser calculada com base em três turnos de trabalho, mesmo para os fabricantes de laminados, ignorou as disposições do Tratado ou toda e qualquer regra de direito relativa à sua aplicação de uma forma patente, ou cometeu um desvio de poder.
132. A última parte do terceiro fundamento limita-se a retomar o argumento invocado na primeira instância, de que a Comissão não teve em conta, erradamente, a situação específica da Lamifer no decurso do período de referência. Esta parte do fundamento, que visa os n.os 179 a 181 do acórdão recorrido, parece-nos também inadmissível.
133. Nesta passagem do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância declara que o argumento da Lamifer de que teria sido proibida de produzir de noite, por razões ambientais, é inexacto em termos de facto. As medidas adoptadas pelas autoridades locais, a que a Lamifer se refere, implicam, segundo o Tribunal, unicamente a obrigação de a Lamifer adaptar as suas instalações, a fim de manter o seu nível sonoro dentro de limites aceitáveis. Esta verificação de facto não pode ser objecto de recurso para o Tribunal de Justiça.
134. Quanto ao resto, a fundamentação escolhida pelo Tribunal de Primeira Instância para concluir que o fundamento da Lamifer deve ser afastado, na medida em que não é apoiado pelos factos invocados, está correcta. A título subsidiário, somos forçados a concluir que esta parte do terceiro fundamento também é improcedente.
G - Quarto fundamento da Casilina e da Lamifer: desvio de poder sob o ângulo da desigualdade de tratamento
135. A redacção do quarto fundamento da Casilina e da Lamifer é, em nosso entender, susceptível de provocar confusão. Se a tomarmos à letra, o fundamento é manifestamente inadmissível. Nos termos do artigo 51.° do Estatuto (CECA) do Tribunal de Justiça, um recurso para o Tribunal de Justiça só pode ser baseado em fundamentos retirados da incompetência do Tribunal de Primeira Instância, de irregularidades de processo no Tribunal de Primeira Instância que prejudiquem os interesses do recorrente e de violação do direito comunitário pelo Tribunal de Primeira Instância. O Tribunal de Primeira Instância pode decidir, nos termos do artigo 33.° do Tratado CECA, recursos destinados a obter a anulação, por «desvio de poder», das decisões da Comissão. De igual modo, recursos para o Tribunal de Justiça destinados a obter a anulação de um acórdão do Tribunal de Primeira Instância podem ser baseados nesse fundamento. No entanto, a acusação de «desvio de poder» não pode ser dirigida ao Tribunal de Primeira Instância como tal.
136. Uma análise mais aprofundada deste fundamento revela, no entanto, que a verdadeira acusação das recorrentes diz respeito à passagem do acórdão recorrido em que o Tribunal de Primeira Instância examinou e rejeitou os fundamentos no âmbito dos quais as recorrentes tinham acusado a Comissão de violação da proibição de discriminação. Ao atribuir uma qualificação inexacta às circunstâncias de facto invocadas pelas recorrentes na primeira instância, o Tribunal de Primeira Instância teria violado o direito comunitário. Assim formulado, o fundamento pode ser considerado admissível.
137. Na primeira instância, a Casilina e a Lamifer sustentaram que a Comissão lhes devia ter concedido a mesma derrogação à condição de uma produção regular que a concedida a duas outras empresas, a OLS e a Diano. A produção destas empresas no decurso do período de referência atingiu 21% da PMP. Para a OLS, a Comissão observou, no ponto III do preâmbulo da Decisão 96/678, que esta empresa estava, no primeiro trimestre de 1993, em vias de renovar as partes eléctricas e electrónicas do seu laminador, com vista a produzir barras. Posteriormente, retomou a sua produção numa base regular. Sem esta interrupção por razões técnicas, a produção teria atingido pelo menos 28% da sua PMP. Foi por isso que a Comissão considerou que a OLS tinha uma produção regular no momento do seu encerramento.
138. Nos termos do ponto III do preâmbulo da Decisão 97/258, a Diano foi obrigada, por diversas vezes, durante o período de referência, a parar o seu laminador para trabalhos de manutenção. Sem esta necessidade técnica objectiva de interrupção momentânea, a produção da Diano teria atingido não 21% mas 31% da sua PMP no decurso do período de referência. Foi por isso que a Comissão considerou que a Diano preenchia a condição de produção regular no momento do seu encerramento.
139. A produção efectiva da Casilina no decurso do período de referência foi de 14,2% da PMP. A Casilina alega que teve de interromper as suas actividades durante sete meses, no decurso deste período, devido à inexistência de lingotes de laminagem a um preço proporcionado ao custo do produto acabado. A produção da Lamifer durante o período de referência foi de 15,2% da sua PMP. A Lamifer invocou as medidas das autoridades locais, já referidas, que lhe proibiram toda e qualquer actividade de produção nocturna.
140. O Tribunal de Primeira Instância rejeitou a alegação de discriminação feita pela Casilina e pela Lamifer, invocando os motivos seguintes:
- no decurso do período de referência, a Casilina e a Lamifer realizaram apenas uma produção equivalente, respectivamente, a 14,2% e 15,2% da sua PMP (n.° 207);
- tendo em conta o facto de, no âmbito da disciplina estrita imposta pelo quinto código, o objectivo da condição da regularidade de produção ser assegurar que os auxílios ao encerramento produzam o máximo efeito útil no mercado, tendo em vista uma redução tão efectiva quanto possível da produção siderúrgica, a exclusão do benefício dos auxílios da Casilina e da Lamifer, cuja produção foi inferior, respectivamente, em 10,8% e em 9,8%, ao limiar de 25%, é perfeitamente justificada (n.° 208);
- portanto, a diferença de tratamento entre a OLS e a Diano - cuja produção foi inferior ao mínimo em 4% - por um lado, e as recorrentes, por outro, assentou em critérios factuais objectivos e conformes às finalidades que a Comissão tem o dever de prosseguir no âmbito da sua política (n.° 209);
- além disso, o incumprimento do critério dos 25% pela OLS e pela Diano foi justificado nas decisões recorridas por trabalhos de manutenção que eram indispensáveis (n.° 210);
- conclui-se que as causas de suspensão da produção da OLS e da Diano estão devidamente provadas, resultam de causa objectiva, são limitadas no tempo e justificam-se pela exigência de continuar a produção e a vontade de permanecer no mercado (n.° 212);
- em contrapartida, a causa alegada da suspensão da produção da Lamifer não está devidamente provada. Por outro lado, nenhuma das causas alegadas pela Lamifer é justificada pela exigência de continuar a produção e mesmo de melhorar a sua eficácia (n.° 213);
- quanto à justificação apresentada pela Lamifer, o Tribunal de Primeira Instância remete para o n.° 181 do seu acórdão, onde afirma que a causa invocada é inexacta em termos de facto (n.° 211, último parágrafo);
- com base nestes elementos, o Tribunal de Primeira Instância declara que a diferença de tratamento entre a OLS e a Diano, por um lado, e a Casilina e a Lamifer, por outro, se justifica, portanto, também de modo objectivo, no que diz respeito à causa de suspensão da produção.
141. A Casilina e a Lamifer alegam que, nos seus casos, a conjuntura desfavorável era um obstáculo objectivo ao respeito do limite mínimo de produção, comparável ao que eram os entraves técnicos para a OLS e a Diano. Sem esta conjuntura, as duas empresas teriam facilmente podido ultrapassar o limite de 25% da PMP. A Lamifer invoca, uma vez mais, a impossibilidade de produzir de noite, que teve um impacto desfavorável em toda a sua produção.
Finalmente, a Lamifer salienta a incoerência que resulta do facto de a Diano, cuja produção efectiva tinha sido de 16 807 toneladas em 1993, ter beneficiado do auxílio ao encerramento, quando ela própria foi dele excluída, apesar de uma produção efectiva de 23 542 toneladas no decurso do mesmo ano.
142. O acórdão recorrido demonstra, em nosso entender, que a diferença de tratamento entre a OLS e a Diano, por um lado, e a Casilina e a Lamifer, por outro, assenta em diferenças objectivas de um certo peso, que estão ligadas aos objectivos que a Comissão deve prosseguir com o quinto código dos auxílios à siderurgia . Estas diferenças residem no afastamento em relação ao limite de 25% da PMP, que é bem inferior, no caso da OLS e da Diano (4%), aos casos da Casilina e da Lamifer (respectivamente, 10,8% e 9,8%), bem como na natureza das justificações apresentadas para explicar esses afastamentos. Nos dois primeiros casos, trata-se de causas técnicas objectivamente verificáveis, de duração limitada, e que manifestam a vontade de prosseguir a produção e de continuar no mercado. Nos dois últimos casos, as justificações invocadas são inexactas (é o caso do alegado obstáculo ao trabalho nocturno na Lamifer) ou parecem ligadas à incapacidade económica de prosseguir a produção quando as matérias-primas atingem um determinado preço (é o caso da Casilina).
143. No caso da Lamifer, o Tribunal de Primeira Instância podia considerar de imediato que a justificação invocada para a falta de respeito do limite de produção era insuficiente, por ela ser de facto inexistente. No caso da Casilina, a justificação invocada era por natureza insuficiente. Com efeito, o facto de, numa situação determinada, uma empresa deixar de poder produzir, quando outras empresas comparáveis o fazem, é indício de um obstáculo subjectivo, que, de resto, diz muito sobre a falta de competitividade da Casilina. O Tribunal de Primeira Instância podia, portanto, considerar correctamente que a justificação adiantada pela Casilina era insuficiente e que, além disso, não mostrava qualquer vontade de prosseguir a produção e de permanecer no mercado.
144. O argumento invocado na fase de recurso para o Tribunal de Justiça pelas duas recorrentes, de que a conjuntura desfavorável nos seus casos constituía uma razão justificativa tão objectiva como a «necessidade de proceder a intervenções técnicas» nos casos da Diano e da OLS, carece pura e simplesmente de fundamento. Com efeito, a conjuntura desfavorável era um dado objectivo para todas as empresas susceptíveis de serem objecto de um auxílio ao encerramento. No entanto, o facto de, diferentemente da grande maioria das outras empresas elegíveis para um auxílio ao encerramento, esta conjuntura ter impedido as recorrentes de atingirem o limiar que lhes teria permitido preencher o critério da produção regular é revelador de uma falta subjectiva de competitividade, que é da sua responsabilidade. Na medida em que, no ponto II do seu preâmbulo, o quinto código prevê que apenas as empresas competitivas podem beneficiar de um auxílio ao encerramento, o argumento das recorrentes é mais susceptível de confirmar do que de infirmar a apreciação feita pelo Tribunal de Primeira Instância.
145. O argumento da Lamifer de que a sua produção efectiva no decurso do ano de referência foi superior à da Diano também não pode ser acolhido. O limite de 25% da PMP destinava-se a garantir que apenas as empresas que tivessem tido, no decurso do período de referência, uma produção regular em relação às suas capacidades pudessem beneficiar de um auxílio ao encerramento. O facto de a Diano, empresa mais pequena, ter preenchido melhor este critério do que a Lamifer, empresa notavelmente maior, é revelador da diferença de capacidade de permanecer no mercado quando as circunstâncias se tornam difíceis. Em contrapartida, as diferenças de produção, em termos absolutos, entre estas duas empresas não dão absolutamente nenhuma indicação nesta matéria.
146. É, portanto, forçoso verificar que o quarto fundamento da Casilina e da Lamifer deve ser rejeitado por improcedente.
VIII - Quanto às despesas
147. Nos termos do artigo 122.° do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça decide quanto às despesas quando o recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância não for procedente. Uma vez que não pode ser dado provimento ao recurso interposto pelas recorrentes, há que condená-las nas despesas, em conformidade com o artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, entendendo-se que isso significa que elas devem suportar solidariamente as despesas efectuadas pela Comissão.
IX - Conclusão
148. Pelos fundamentos expostos, propomos que o Tribunal de Justiça:
a) negue provimento aos recursos na sua integralidade;
b) condene as recorrentes nas suas próprias despesas bem como, solidariamente, nas efectuadas pela Comissão.