62022CC0758
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 29 lutego 2024 r. (
1
)
Sprawy połączone C‑758/22 i C‑759/22
Bayerische Ärzteversorgung,
Bayerische Architektenversorgung,
Bayerische Apothekerversorgung,
Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung,
Bayerische Ingenieurversorgung-Bau m. Psychotherapeutenversorgung (C‑758/22)
Sächsische Ärzteversorgung (C‑759/22)
przeciwko
Deutsche Bundesbank
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka gospodarcza i pieniężna – Rozporządzenie (UE) 2018/231 – Informacje statystyczne przekazywane Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) – Towarzystwa branżowych ubezpieczeń wzajemnych – Rozporządzenie (UE) nr 549/2013 – Europejski system rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (ESA) – Wymogi sprawozdawczości statystycznej mające zastosowanie do funduszy emerytalno-rentowych – Szczególne systemy emerytalno-rentowe dla osób wykonujących wolne zawody – Obowiązkowe członkostwo i opłacanie składek – Działalność w zakresie pośrednictwa finansowego prowadzona przez fundusze emerytalno-rentowe
1.
Te dwa wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dają Trybunałowi okazję do dokonania wykładni rozporządzenia (UE) 2018/231 (
2
), które przyznaje Europejskiemu Bankowi Centralnemu (zwanemu dalej „EBC”) między innymi uprawnienie do uzyskiwania od funduszy emerytalno-rentowych (zwanych dalej „FER”) szczegółowych informacji statystycznych dotyczących ich działalności w zakresie pośrednictwa finansowego.
2.
Towarzystwa branżowych wzajemnych ubezpieczeń społecznych (
3
) mają ugruntowaną pozycję w Niemczech. Sześć takich podmiotów (
4
) prowadzi spór z Deutsche Bundesbank (bankiem centralnym, Niemcy), który wymaga od nich przekazywania informacji finansowych, ponieważ uważa, że podlegają one rozporządzeniu 2018/231 jako FER. Natomiast podmioty te uważają, że są funduszami zabezpieczenia społecznego, co zwalnia je z obowiązku przekazywania wymaganych informacji.
3.
Spór dotyczy wykładni nomenklatury europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (zwanego dalej „ESA 2010”) przyjętej rozporządzeniem (UE) nr 549/2013 (
5
), do którego odnosi się rozporządzenie 2018/231. Jego wykładnia jest szczególnie złożona, ponieważ ESA 2010 zawiera klasyfikację statystyczną całej gospodarki na podstawie pojęć, których znaczenie prawne nie zawsze jest łatwe do ustalenia. Trybunał odniósł się już do niektórych kwestii związanych z ESA 2010 w niedawnych wyrokach (
6
).
I. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1. Rozporządzenie 2018/231
4.
Artykuł 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Użyte w niniejszym rozporządzeniu określenia oznaczają:
1)
»fundusz emerytalno-rentowy« (podsektor S.129 ESA 2010) – przedsiębiorstwo finansowe lub jednostkę finansową typu przedsiębiorstwo, którego podstawową działalnością jest pośrednictwo finansowe jako konsekwencja gromadzenia funduszy dla ochrony przed ryzykiem społecznym i dla zaspokojenia potrzeb osób ubezpieczonych (ubezpieczenia społeczne). Fundusze emerytalno-rentowe w formie systemów ubezpieczeń społecznych zapewniają dochody po zakończeniu aktywności zawodowej i mogą zapewniać świadczenia z tytułu śmierci i niepełnosprawności.
Powyższa definicja nie obejmuje:
[…]
f)
funduszy zabezpieczenia społecznego w rozumieniu pkt 2.117 ESA 2010;
[…]”.
5.
Artykuł 2 („Rzeczywista populacja sprawozdawcza”) stanowi:
„1.   Rzeczywista populacja sprawozdawcza obejmuje fundusze emerytalno-rentowe będące rezydentami w państwach członkowskich strefy euro.
2.   Fundusze emerytalno-rentowe należące do rzeczywistej populacji sprawozdawczej podlegają wymogom przekazywania pełnej sprawozdawczości statystycznej, o ile nie podlegają wyłączeniu na mocy art. 7.
[…]”
2. Rozporządzenie nr 549/2013
6.
Artykuł 1 stanowi:
„1.   Niniejszym rozporządzeniem ustanawia się Europejski System Rachunków 2010 (»ESA 2010« lub »ESA«).
2.   W ESA 2010 określa się:
a)
metodykę (załącznik A) dotyczącą wspólnych standardów, definicji, klasyfikacji i zasad zapisów księgowych, które należy stosować do zestawiania rachunków i tablic na porównywalnych podstawach do celów Unii, łącznie z wynikami wymaganymi na podstawie art. 3;
[…]”.
7.
Rozdział 1 („Cechy ogólne i podstawowe zasady”) załącznika A do ESA 2010 zawiera następujące punkty:
„[…]
1.37
Rozróżnienia między działalnością »rynkową« i »nierynkową«, powodującego zaliczenie jednostek sektora publicznego do sektora instytucji rządowych i samorządowych lub sektora przedsiębiorstw, dokonuje się na podstawie następującej reguły:
Działalność uznaje się za działalność rynkową, w przypadku gdy transakcje dotyczące związanych z nią towarów i usług spełniają następujące warunki:
1)
długofalowym celem działalności sprzedającego jest maksymalizacja zysków, a sprzedaż towarów i usług dokonywana jest w tym celu swobodnie na rynku na rzecz każdego, kto gotowy jest zapłacić cenę sprzedaży;
2)
kupujący dążą do uzyskania maksymalnej użyteczności przy ograniczonych środkach, jakimi dysponują, kupując takie produkty, które w największym stopniu zaspokajają ich potrzeby przy oferowanej cenie;
3)
istnieją skutecznie funkcjonujące rynki, do których dostęp mają sprzedający i kupujący, posiadający także informacje na temat rynku. Rynek może skutecznie funkcjonować również wtedy, gdy powyższe warunki nie są spełnione w stopniu idealnym.
[…]
1.57
Jednostki instytucjonalne są to podmioty gospodarcze mające uprawnienia do własności wyrobów i aktywów, zaciągania zobowiązań oraz angażowania się w działalność gospodarczą i dokonywania transakcji z innymi jednostkami we własnym imieniu. Dla celów systemu ESA 2010 jednostki instytucjonalne grupowane są w pięciu rozłącznych krajowych sektorach instytucjonalnych:
a)
przedsiębiorstw niefinansowych;
b)
instytucji finansowych;
c)
instytucji rządowych i samorządowych;
d)
gospodarstw domowych;
e)
instytucji niekomercyjnych działających na rzecz gospodarstw domowych.
Pięć wymienionych sektorów instytucjonalnych tworzy krajową gospodarkę ogółem. Każdy z sektorów instytucjonalnych dzieli się także na podsektory. System ESA 2010 umożliwia opracowywanie pełnego zestawu rachunków przepływów i bilansów dla każdego sektora i podsektora oraz dla gospodarki ogółem. Mogą występować współzależności między wymienionymi pięcioma sektorami krajowymi a jednostkami będącymi nierezydentami; ukazane są takie współzależności między sektorami krajowymi a szóstym sektorem instytucjonalnym, tj. sektorem zagranica.
[…]”
8.
Rozdział 2 („Jednostki i ich grupowanie”) załącznika A do ESA 2010 zawiera następujące punkty:
„[…]
Jednostki instytucjonalne
2.12
Definicja: jednostka instytucjonalna jest podmiotem gospodarczym charakteryzującym się autonomią podejmowania decyzji w odniesieniu do pełnienia przez nią jej podstawowej funkcji. Jednostka będąca rezydentem jest uważana za jednostkę instytucjonalną na terytorium ekonomicznym, gdzie znajduje się jej główne centrum interesów ekonomicznych, jeżeli posiada autonomię podejmowania decyzji oraz prowadzi pełen zestaw rachunków lub jest w stanie go sporządzić.
[…]
Sektory instytucjonalne
[…]
2.34
Diagram 2.1 pokazuje, w jaki sposób jednostki są zaliczane do głównych sektorów. Aby określić, do jakiego sektora należy dana jednostka będąca rezydentem, ale niebędąca gospodarstwem domowym, zgodnie z diagramem należy ustalić, czy jest ona pod kontrolą sektora instytucji rządowych i samorządowych, czy też nie, oraz czy jest producentem rynkowym czy nierynkowym.
[…]
Instytucje pośrednictwa finansowego
[…]
2.59
Funkcja instytucji ubezpieczeniowych i funduszy emerytalno-rentowych polega na gromadzeniu funduszy dla ochrony przed ryzykiem. Zobowiązaniami tych instytucji są ubezpieczenia, emerytury i renty oraz standaryzowane programy gwarancyjne (AF.6). Operacją przeciwstawną dla zobowiązań są inwestycje dokonywane przez instytucje ubezpieczeniowe i fundusze emerytalno-rentowe, które działają jako instytucje pośrednictwa finansowego.
[…]
Sektor instytucji rządowych i samorządowych (S.13)
2.111
Definicja: Sektor instytucji rządowych i samorządowych (S.13) składa się z jednostek instytucjonalnych będących producentami nierynkowymi, których produkcja globalna przeznaczona jest na spożycie indywidualne i ogólnospołeczne, finansowanych z obowiązkowych płatności dokonywanych przez jednostki należące do pozostałych sektorów, a także z jednostek instytucjonalnych, których podstawową działalnością jest redystrybucja dochodu i bogactwa narodowego.
[…]
Fundusze zabezpieczenia społecznego (S.1314)
2.117
Definicja: Podsektor funduszy zabezpieczenia społecznego obejmuje centralne, regionalne i lokalne jednostki instytucjonalne, których podstawową działalnością jest zabezpieczenie świadczeń społecznych i które spełniają oba z wymienionych poniżej kryteriów:
a)
z mocy prawa lub na podstawie odpowiednich regulacji, określone grupy ludności są zobowiązane do uczestnictwa w systemie lub do opłaty składek; oraz
b)
sektor instytucji rządowych i samorządowych jest odpowiedzialny za zarządzanie instytucją w odniesieniu do rozliczania lub zatwierdzania składek i świadczeń, niezależnie od jego roli jako ciała nadzorującego lub pracodawcy.
Pomiędzy kwotą wpłaconych składek a ryzykiem, na jakie jest narażony indywidualny uczestnik funduszu, nie występuje zwykle bezpośredni związek”.
9.
W rozdziale 3 („Transakcje dotyczące produktów i aktywów nieprodukowanych”) załącznika A do ESA 2010 znajdują się następujące punkty:
„[…]
Produkcja i produkcja globalna
[…]
3.17
Definicja: Produkcję globalną rynkową stanowi produkcja globalna rozdysponowana lub przeznaczona do rozdysponowania na rynku.
3.18
Produkcja globalna rynkowa obejmuje:
a)
produkty sprzedane po cenach ekonomicznie uzasadnionych;
[…]
3.19
Definicja: Ceny ekonomicznie uzasadnione to ceny, które mają istotny wpływ na ilości, jakie producenci chcą dostarczyć, i na ilości, które nabywcy chcą nabyć. Ceny te powstają, gdy spełnione są następujące warunki:
a)
producent ma bodziec do dostosowania podaży w celu osiągnięcia zysku w długim okresie lub przynajmniej pokrycia kapitału i innych kosztów; oraz
b)
konsumenci mają swobodę co do kupowania lub niekupowania i dokonują wyboru na podstawie oferowanych cen.
Ceny ekonomicznie nieuzasadnione będą prawdopodobnie oferowane w celu uzyskania przychodu lub zmniejszenia nadwyżki popytu, która może wystąpić, gdy usługi są świadczone całkowicie za darmo.
Ekonomicznie uzasadnioną cenę produktu definiuje się w odniesieniu do jednostki instytucjonalnej i lokalnej JRD, które wytworzyły tę produkcję globalną. Na przykład cała produkcja globalna wytworzona przez przedsiębiorstwa nieposiadające osobowości prawnej należące do gospodarstw domowych i sprzedawana innym jednostkom instytucjonalnym, jest sprzedawana po cenach ekonomicznie uzasadnionych; uznawana jest zatem za produkcję globalną rynkową. W przypadku produkcji globalnej innych jednostek instytucjonalnych zdolność do podjęcia działalności rynkowej po cenach ekonomicznie uzasadnionych weryfikuje się szczególnie przez zastosowanie kryterium ilościowego (kryterium 50 %), obliczając stosunek wartości sprzedaży do kosztów produkcji. Aby uznać producenta za producenta rynkowego, jednostka ta musi pokrywać przynajmniej 50 % kosztów przychodami ze sprzedaży nieprzerwanie przez wiele lat.
[…]
3.24
Definicja: Producentami rynkowymi są lokalne JRD lub jednostki instytucjonalne, których przeważająca część produkcji globalnej jest produkcją globalną rynkową.
Jeśli lokalna JRD lub jednostka instytucjonalna jest producentem rynkowym, to przeważająca część jej produkcji globalnej jest z definicji produkcją globalną rynkową, ponieważ pojęcie produkcji globalnej rynkowej określane jest po przeprowadzeniu rozróżnienia pomiędzy produkcją globalną, produkcją globalną na własne cele finalne a produkcją globalną nierynkową w odniesieniu do lokalnych JRD i jednostek instytucjonalnych, które tę produkcję globalną wytworzyły.
[…]
3.26
Definicja: Producentami nierynkowymi są lokalne JRD lub jednostki instytucjonalne, których przeważająca część produkcji globalnej jest przekazywana nieodpłatnie lub po cenach ekonomicznie nieuzasadnionych”.
10.
Rozdział 17 („Ubezpieczenia społeczne wraz z emeryturami i rentami”) załącznika A do ESA 2010 zawiera następujący punkt:
„Emerytalno-rentowe systemy zabezpieczenia społecznego
17.43
Definicja: Emerytalno-rentowe systemy zabezpieczenia społecznego to wynikające z umowy systemy ubezpieczeniowe, w których beneficjenci, jako uczestnicy systemu ubezpieczeń społecznych, są zobowiązani przez sektor instytucji rządowych i samorządowych do ubezpieczenia się od podeszłego wieku i innego ryzyka związanego z wiekiem, takiego jak niepełnosprawność, zdrowie itp. Emerytury i renty z zabezpieczenia społecznego są wypłacane beneficjentom przez sektor instytucji rządowych i samorządowych.
[…]”.
11.
Rozdział 20 („Rachunki sektora instytucji rządowych i samorządowych”) załącznika A do ESA 2010 ma następujące brzmienie:
„[…]
Jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych
[…]
20.10
Poza tą podstawową jednostką istnieją podmioty sektora instytucji rządowych i samorządowych, które posiadają odrębny status prawny i znaczną autonomię, łącznie ze swobodą uznania co do wielkości i struktury wydatków, oraz bezpośrednie źródło dochodów, takie jak podatki przeznaczone na określony cel. Takie podmioty często ustanawia się w celu realizacji określonych zadań, takich jak budowa dróg lub świadczenie nierynkowych usług zdrowotnych, edukacyjnych lub badawczych. Podmioty te są traktowane jako odrębne jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych w przypadku, gdy prowadzą pełne zestawy rachunków, posiadają własne dobra lub aktywa, prowadzą działalność nierynkową, za którą ponoszą odpowiedzialność wobec prawa, oraz mogą zaciągać zobowiązania i zawierać umowy. Takie podmioty (łącznie z instytucjami niekomercyjnymi kontrolowanymi przez sektor instytucji rządowych i samorządowych) określa się mianem »jednostek pozabudżetowych«, ponieważ posiadają odrębne budżety, otrzymują znaczące transfery z budżetu głównego, a ich podstawowe źródła finansowania są uzupełniane przez ich własne źródła dochodów, które nie należą do budżetu głównego. Takie jednostki pozabudżetowe sklasyfikowane są w sektorze instytucji rządowych i samorządowych, chyba że są one w przeważającej mierze producentami rynkowymi, kontrolowanymi przez inną jednostkę sektora instytucji rządowych i samorządowych.
[…]
20.12
Fundusze zabezpieczenia społecznego są jednostkami sektora instytucji rządowych i samorządowych, których zadaniem jest prowadzenie systemów zabezpieczenia społecznego. Systemy zabezpieczenia społecznego są to systemy ubezpieczeń społecznych, obejmujące całość lub dużą część ogółu społeczeństwa, które narzuca i kontroluje sektor instytucji rządowych i samorządowych. Fundusz zabezpieczenia społecznego jest jednostką instytucjonalną, jeżeli jest organizacyjnie wydzielony z pozostałej działalności jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych, posiada odrębne aktywa i zobowiązania oraz zawiera transakcje finansowe na własny rachunek.
[…]
Fundusze emerytalno-rentowe
20.38
Systemy emerytalno-rentowe pracodawców są porozumieniami zawieranymi w celu zapewnienia świadczeń emerytalnych ich członkom na podstawie wynikającej z umowy relacji między pracodawcą a pracownikiem. Obejmują one kapitałowe, niekapitałowe i częściowo kapitałowe systemy emerytalno-rentowe.
20.39
System kapitałowy o zdefiniowanej składce, ustanowiony przez jednostkę sektora instytucji rządowych i samorządowych, nie jest traktowany jako system zabezpieczenia społecznego, jeżeli nie ma on gwarancji sektora instytucji rządowych i samorządowych co do poziomu należnych emerytur lub rent, a poziom tych świadczeń jest niepewny, ponieważ uzależniony jest od wyników aktywów. W związku z tym jednostkę zidentyfikowaną jako jednostka zarządzająca systemem, jak również samym funduszem (jeżeli chodzi o odrębną jednostką instytucjonalną), uznaje się za instytucję finansową, sklasyfikowaną w podsektorze instytucji ubezpieczeniowych i funduszy emerytalno-rentowych.
[…]”.
B.
Prawo krajowe
12.
W kraju związkowym Bawaria obowiązuje Gesetz über das öffentliche Versorgungswesen (
7
). Zgodnie z tą ustawą towarzystwa branżowych wzajemnych ubezpieczeń społecznych:
–
Są podmiotami prawa publicznego posiadającymi zdolność do czynności prawnych.
–
Muszą spełniać wymogi konieczne do tego, aby ich członkowie byli zwolnieni z obowiązkowego ubezpieczenia w powszechnym systemie ubezpieczeń emerytalno-rentowych (art. 28 zdanie trzecie VersoG).
–
Mogą działać wyłącznie jako organizacje pożytku publicznego i mogą wykorzystywać swoje środki i aktywa wyłącznie w celu realizacji swoich zadań w zakresie zapewnienia świadczeń emerytalno-rentowych (art. 9 ust. 1 i 3 VersoG).
–
Muszą pokrywać swoje koszty administracyjne, w tym wypłaty na rzecz pracowników i osób pobierających świadczenia, z własnych środków (art. 9 ust. 2 zdanie pierwsze VersoG).
–
Zdecydowana większość ich członków jest ustawowo zobowiązana do członkostwa, ponieważ wykonują oni swój zawód w wolnym kraju Bawaria (
8
). Zwolnienie z obowiązkowego członkostwa jest dopuszczalne tylko w wyjątkowych przypadkach (
9
).
–
Na warunkach określonych w przepisach wewnętrznych instytucji byli członkowie obowiązkowi mogą pozostać członkami dobrowolnymi (
10
) w celu zachowania uprawnienia do przyszłych świadczeń emerytalno-rentowych poprzez opłacanie takich samych składek jak członkowie obowiązkowi.
–
W ramach kryteriów ustawowych regulują w swoich przepisach wewnętrznych pobieranie składek lub opłat na finansowanie realizacji swoich zadań, a także przesłanki, zasady, wysokość i wygaśnięcie uprawnień emerytalno-rentowych (
11
).
–
Ich przepisy wewnętrzne mogą zezwolić członkom na dobrowolne wpłaty dodatkowe w celu zwiększenia uprawnień emerytalno-rentowych członków, o ile suma wpłat dodatkowych i składki obowiązkowej nie przekracza ustawowej maksymalnej granicy (
12
).
13.
W kraju związkowym Saksonia zastosowanie mają Sächsisches Heilberufekammergesetz (
13
) i Satzung über die Sächsische Ärzteversorgung (
14
). Jak wynika z postanowienia odsyłającego w sprawie C‑759/22, treść tych przepisów nie różni się co do istoty i w zakresie dotyczącym towarzystw branżowych wzajemnych ubezpieczeń społecznych od treści przepisów mających zastosowanie w sprawie C‑758/22.
14.
Sąd odsyłający zwraca uwagę na następujące cechy Säschische Ärtzeversorgung (towarzystwa branżowych wzajemnych ubezpieczeń społecznych lekarzy kraju związkowego Saksonia):
–
Jest to podmiot posiadający częściową zdolność do czynności prawnych, wchodzący w skład Sächsische Landesärztekammer (izby lekarskiej kraju związkowego Saksonii), który wypłaca świadczenia członkom tej izby lekarskiej i członkom Landestierärztekammer (izby lekarzy weterynarii kraju związkowego Saksonii) (
15
).
–
Z mocy ustawy w jego skład wchodzą jako członkowie osoby należące obowiązkowo do izby lekarskiej i izby lekarzy weterynarii tego kraju związkowego (
16
).
–
Zasadniczo obowiązek przystąpienia obejmuje wszystkich lekarzy i lekarzy weterynarii uprawnionych do wykonywania zawodu w kraju związkowym Saksonii i wykonujących tam zawód lub mających tam główne miejsce zamieszkania.
–
Realizuje ono podstawową działalność opisaną w art. 1 pkt 1 zdania pierwsze i drugie rozporządzenia 2018/231 poprzez pośrednictwo finansowe, wypłacając swoim członkom emerytury, renty rodzinne i renty z tytułu niezdolności do pracy, które są finansowane ze składek.
–
Prowadzi ono pełen zestaw rachunków (§ 8 statutu). Choć nie posiada własnej osobowości prawnej, to jednak jest organizacyjnie i gospodarczo niezależne od izby lekarskiej i posiada szeroką autonomię. Realizuje swoje zadania zgodnie z ustawą i statutem za pośrednictwem własnych organów na własną odpowiedzialność i z własnych środków, (które są odrębne od środków izby). W tym względzie prowadzi ono działalność gospodarczą, może być podmiotem praw i obowiązków, uczestniczyć w obrocie prawnym i zaciągać zobowiązania, za które odpowiada swoim majątkiem.
II. Okoliczności faktyczne, postępowania główne i pytania prejudycjalne
A.
Sprawa C‑758/22
15.
Pismami z dnia 7 września 2018 r. i 25 marca 2019 r. Deutsche Bundesbank (bank centralny) powiadomił cztery bawarskie podmioty, że zgodnie z art. 1 i 2 rozporządzenia (UE) 2018/231 podlegają one wymogom sprawozdawczości statystycznej jako FER oraz muszą przekazywać mu kwartalnie, poczynając od dnia 30 września 2019 r., określone przez bank centralny dane dotyczące ich sytuacji finansowej.
16.
Drugi podmiot skarżący został zobowiązany w niemal identycznie brzmiących pismach z dnia 12 listopada 2018 r. i z dnia 17 lipca 2019 r. do przekazywania corocznie nieco mniejszej ilości danych.
17.
Podmioty te złożyły skargi administracyjne, wnosząc o uchylenie dotyczących ich zawiadomień oraz, tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie, że nie podlegają wymogom sprawozdawczości.
18.
W wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (sąd administracyjny we Frankfurcie nad Menem, Niemcy) oddalił skargi i stwierdził, że wnoszący rewizję są FER w rozumieniu art. 1 pkt 1 rozporządzenia 2018/231 oraz że zgodnie z art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia podlegają oni wymogom sprawozdawczości.
19.
Wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych złożyły rewizje per saltum od wyroku wydanego w pierwszej instancji do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Niemcy).
20.
W swoich rewizjach podniosły one, że są producentami nierynkowymi, że ich obowiązkowe usługi stanowią przeważającą część ich produkcji oraz że usługi te nie są sprzedawane po cenach ekonomicznie uzasadnionych. W tym zakresie członkowie, którzy podlegają obowiązkowi przystąpienia do tych towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, nie mogą podjąć swobodnej decyzji, jak przewidziano w pkt 3.19 akapit pierwszy lit. b) załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013, dotyczącej nabycia świadczeń emerytalno-rentowych na podstawie wymaganych składek. Zawarta w pkt 3.19 akapit ostatni zasada 50 % nie ma znaczenia, ponieważ dotyczy ona jedynie określenia wartości produkcji. W każdym razie te towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych należą do systemu zabezpieczenia społecznego.
B.
Sprawa C‑759/22
21.
Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania głównego są co do istoty takie same, z zastrzeżeniem specyfiki każdej sprawy, jak w sprawie C‑758/22.
C.
Pytania prejudycjalne
22.
W tym kontekście Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) zwrócił się do Trybunału o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania prejudycjalne, które są identyczne w obu postępowaniach:
„1)
a)
Czy pkt 3.19 akapit pierwszy lit. b) załącznik A do rozporządzenia ESA wymaga, aby wszyscy konsumenci produktów oferowanych przez producenta mieli swobodę co do kupowania lub niekupowania tych produktów i aby dokonywali wyboru na podstawie oferowanych cen?
W razie udzielania odpowiedzi przeczącej:
b)
Czy w przypadku, gdy zdecydowana większość takich konsumentów, nie mając takiej swobody wyboru, otrzymuje od producenta produkty stanowiące ponad połowę wartości jego produkcji z tytułu ustawowego obowiązkowego członkostwa w tym przedsiębiorstwie i jest zobowiązana do uiszczania obowiązkowych składek w wysokości ustalonej przez producenta, spełnione są wymogi tego przepisu, gdy mniejszość miała możliwość dobrowolnego przystąpienia do producenta i skorzystała z tej możliwości, aby otrzymywać produkty za takie same składki jak członkowie, którzy mają obowiązek przystąpienia?
2)
Czy produkcja rynkowa po cenach ekonomicznie uzasadnionych w rozumieniu pkt 3.17–3.19 załącznika A do rozporządzenia ESA występuje zawsze wtedy, gdy spełnione jest „kryterium 50 %” określone w pkt 3.19 akapit trzeci, zdanie trzecie i czwarte załącznika A do rozporządzenia ESA, polegające na tym, że przynajmniej połowa kosztów jest pokrywana ze sprzedaży nieprzerwanie przez wiele lat, czy też kryterium to należy rozumieć nie jako warunek wystarczający (samowystarczalny), lecz jako warunek konieczny obok dwóch warunków określonych w pkt 3.19 akapit pierwszy zdanie drugie lit. a) i b) załącznika A do rozporządzenia ESA?
3)
Czy oprócz pkt 3.17, 3.19 i 3.26 załącznika A, dodatkowe wymagania określone w pkt 1.37 akapit drugi tego załącznika A do rozporządzenia ESA mają być brane pod uwagę przy ustalaniu, czy jednostki instytucjonalne są producentami rynkowymi zgodnie z pkt 3.24 załącznika A do rozporządzenia ESA?
4)
a)
Czy dla zaklasyfikowania jednostki instytucjonalnej do podsektora S.129 zgodnie z pkt 2.107 załącznika A do rozporządzenia ESA wymagane jest, aby wszystkie jej usługi na rzecz wszystkich jej członków były świadczone na podstawie umowy?
W razie odpowiedzi twierdzącej:
b)
Czy wymóg umownej podstawy świadczenia w tym znaczeniu jest spełniony już wtedy, gdy obowiązkowe członkostwo, obowiązkowe składki i obowiązkowe świadczenia jednostki instytucjonalnej są wprawdzie uregulowane w jej statucie na podstawie przepisów prawa, ale członkowie, którzy mają obowiązek przystąpienia, mogą również poprzez dobrowolne dodatkowe składki uzyskać roszczenia do dodatkowych świadczeń?
5)
Czy art. 1 pkt 1 zdanie trzecie lit. f) rozporządzenia (UE) 2018/231 należy interpretować w ten sposób, że z pojęcia funduszy emerytalno-rentowych zawartego w zdaniu pierwszym tego przepisu wyłączone są tylko te jednostki instytucjonalne, które spełniają oba kryteria określone w pkt 2.117 załącznika A do rozporządzenia ESA, czy też wyjątek ten obejmuje również inne jednostki instytucjonalne, które należy uznać za emerytalno-rentowe systemy zabezpieczenia społecznego, o których mowa w pkt 17.43 załącznika A do rozporządzenia ESA, mimo że nie spełniają wszystkich wymogów określonych w pkt 2.117 załącznika A do rozporządzenia ESA?
6)
a)
Czy pojęcie instytucji rządowej i samorządowej w załączniku A pkt 2.117 lit. b) i pkt 17.43 rozporządzenia ESA odnosi się tylko do odpowiedniego organu założycielskiego, czy też obejmuje również prawnie niezależne instytucje emerytalno-rentowe z prawem do samodzielnego zarządu i własnej rachunkowości, które są zorganizowane na zasadzie obowiązkowego członkostwa i finansowane ze składek?
Jeśli to drugie stanowi prawidłową odpowiedź:
b)
Czy zatwierdzenie składek i świadczeń, o którym mowa w pkt 2.117 lit. b) załącznika A do rozporządzenia ESA, oznacza ustalenie kwotowe, czy też wystarczy, że ustawa określa minimalne ryzyka, które co najmniej mają być objęte ubezpieczeniem, oraz minimalny poziom ubezpieczenia, jak również reguluje zasady i granice pobierania składek, ale wyliczanie składek i ustalanie świadczeń w tych ramach pozostawi instytucji emerytalno-rentowej?
c)
Czy pojęcie jednostki rządowej i samorządowej w rozumieniu pkt 20.39 załącznika A do rozporządzenia ESA obejmuje jedynie jednostki instytucjonalne, które spełniają wszystkie wymogi z pkt 20.10 i 20.12 załącznika A do rozporządzenia ESA?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem
23.
Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynęły do Trybunału w dniu 15 grudnia 2022 r. Ze względu na podobieństwo między nimi obie sprawy zostały połączone.
24.
Uwagi zostały przedstawione przez EBC, Deutsche Bundesbank (bank centralny), Bayerische Ärzteversorgung, reprezentujący pięć bawarskich funduszy emerytalno-rentowych, Sächsische Ärzteversorgung oraz Komisję Europejską. Wszystkie te podmioty wzięły udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 13 grudnia 2023 r.
IV. Ocena
25.
Przed udzieleniem konkretnej odpowiedzi na przedstawione pytania prejudycjalne uważam, że należy wyjaśnić, dlaczego – biorąc pod uwagę ich znaczenie dla polityki gospodarczej i pieniężnej państw członkowskich – FER podlegają określonym wymogom sprawozdawczości. Podobnie, tytułem wstępu odniosę się do cech systemu emerytalno-rentowego istniejącego w Niemczech w zakresie, w jakim jest on istotny dla tych odesłań, jak również do istotnych cech ESA 2010.
A.
Znaczenie gospodarcze FER
26.
FER odgrywają ważną rolę w gospodarce strefy euro i całej Unii Europejskiej, ponieważ zapewniają gospodarstwom domowym możliwość uzyskania oszczędności emerytalnych, a jednocześnie przyczyniają się do skutecznej alokacji kapitału w perspektywie długoterminowej.
27.
Od czasu kryzysu finansowego w 2008 r. aktywa FER uległy zwielokrotnieniu i według niektórych szacunków wynoszą ponad 3 mld EUR. W szacunkach tych wskazuje się, że udział FER w PKB strefy euro wzrósł niemal dwukrotnie z 13 % w 2008 r. do ponad 25 % obecnie (
17
).
28.
Aktywami, w które FER inwestują w największym stopniu, są jednostki uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych i dłużne papiery wartościowe. Inne inwestycje na mniejszą skalę obejmują akcje i udziały, finansowe instrumenty pochodne, gotówkę i pożyczki (
18
).
29.
Istniejące luki w dostępnych informacjach i brak porównywalności między państwami utrudniały zrozumienie wpływu FER na transmisję polityki pieniężnej, a także ryzyka związanego z zachowaniami inwestycyjnymi samych FER i ich wzajemnymi powiązaniami z pozostałą częścią systemu finansowego i gospodarką realną.
30.
Z tego względu EBC uznał za niezbędne posiadanie zharmonizowanych i wysokiej jakości statystyk dotyczących FER strefy euro, co wyjaśnia proces legislacyjny przyjęty w odniesieniu do przekazywania szczegółowych informacji statystycznych.
31.
Początkowo w art. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 2533/98 (
19
) wyłączono FER z tak zwanej „bazowej populacji objętej sprawozdaniem” (
20
). EBC zalecił (
21
) jednak ich włączenie, co zostało dokonane w rozporządzeniu (WE) nr 951/2009 (
22
).
32.
Argumenty przedstawione na poparcie tej zmiany były następujące:
–
Bazowa populacja objęta sprawozdaniem miała obejmować cały sektor spółek finansowych, w szczególności zakłady ubezpieczeń i FER, które stanowią drugi co do wielkości podsektor tego sektora pod względem aktywów finansowych.
–
Rosnąca świadomość skutków finansowych wydłużenia trwania życia, a także tendencja do tworzenia programów emerytalnych opartych na kapitalizacji prawdopodobnie zwiększą znaczenie tego podsektora dla kształtowania polityki EBC.
–
Podmioty w tym podsektorze zarządzały swoimi portfelami znacznie aktywniej niż w przeszłości, co zwiększa ich znaczenie dla polityki pieniężnej.
33.
Po włączeniu FER do bazowej populacji objętej sprawozdaniem nałożono na nie w rozporządzeniu 2018/231 wymogi przekazywania sprawozdawczości statystycznej bankom centralnym strefy euro (
23
). W ten sposób EBC dokładnie rozumie rolę FER w mechanizmie transmisji polityki pieniężnej.
34.
Na rozprawie EBC potwierdził, że rozporządzenie 2018/231 umożliwia mu obecnie posiadanie szczegółowych kwartalnych statystyk dotyczących działalności finansowej FER, niezbędnych do podejmowania decyzji. Wcześniej EBC mógł je uzyskać jedynie w sposób pośredni i corocznie w odniesieniu do swoich aktywów, ale nie w odniesieniu do swoich zobowiązań.
B.
Emerytury w Niemczech
35.
Ubezpieczenie emerytalne jest zapewniane w Niemczech w ramach kilku systemów (filarów). Powszechnym systemem jest ubezpieczenie emerytalne ustanowione jako część zabezpieczenia społecznego, lecz istnieją inne systemy (
24
), w tym system towarzystw wzajemnych ubezpieczeń społecznych w niektórych zawodach (
25
).
36.
Towarzystwa branżowych ubezpieczeń wzajemnych podlegają przepisom obowiązującym w poszczególnych krajach związkowych. Kraje związkowe zwykle zatwierdzają je na wniosek samorządów zawodowych, tworząc je w formie niezależnych podmiotów prawa publicznego lub jako masy majątkowe zależne od samorządów zawodowych, które nimi zarządzają. Zawody, które są objęte ochroną ubezpieczeniową tych towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, nie są takie same w każdym z krajów związkowych.
37.
Towarzystwa branżowych ubezpieczeń wzajemnych są finansowane ze składek swoich członków, którzy są zwolnieni z obowiązku opłacania składek na powszechny system zabezpieczenia społecznego. Dzięki środkom zebranym z tych składek osiągają one dodatkowe zyski, inwestując je na rynkach kapitałowych, podobnie jak każdy inny pośrednik finansowy.
38.
Osoby wykonujące dany zawód są zobowiązane do przystąpienia do towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, gdy tylko zostanie ono utworzone w kraju związkowym, w którym pracują, i muszą opłacać obowiązkową składkę, do której mogą dodać dobrowolną składkę. Osoby, które zaprzestają prowadzenia działalności, mogą dobrowolnie kontynuować członkostwo w towarzystwie ubezpieczeń wzajemnych. Przy ustalaniu wysokości składek towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych nie dokonują rozróżnienia między członkostwem obowiązkowym a dobrowolnym.
39.
Towarzystwa branżowych ubezpieczeń wzajemnych finansują świadczenia emerytalno-rentowe ze składek członków. Działają one zatem w oparciu o zasadę podziału ryzyka: ich organy zarządzające decydują o wysokości składek i kryteriach obliczania świadczeń emerytalno-rentowych wypłacanych członkom.
40.
Koszty zarządzania są finansowane przez same towarzystwa branżowych ubezpieczeń wzajemnych, które nie otrzymują żadnego finansowania ani wsparcia publicznego. Między innymi ten czynnik odróżnia je od powszechnego systemu emerytalnego zabezpieczenia społecznego, którego deficyt jest kompensowany z budżetu państwa.
41.
Znaczenie FER tworzonych przez niemieckie towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych jest istotne. W szczególności, według niektórych szacunków inwestycje pięciu bawarskich towarzystw ubezpieczeń wzajemnych w sprawie C‑758/22 wyniosły w 2022 r. 106,8 mld EUR, a inwestycje saksońskiego towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych (sprawa C‑759/22) – 4,7 mld EUR (
26
).
42.
Podczas rozprawy Bundesbank poinformował, że sześć wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych było jedynymi, które sprzeciwiły się przekazywaniu EBC szczegółowych kwartalnych informacji statystycznych na podstawie rozporządzenia 2018/231. Inne podobne niemieckie podmioty zaakceptowały zakwalifikowanie ich jako FER i przekazały te informacje.
C.
Wykładnia nomenklatury ESA 2010
43.
W celu ustalenia, które FER mają obowiązek przekazywania EBC szczegółowych informacji statystycznych, rozporządzenie 2018/231 odsyła do pojęć ustanowionych w rozporządzeniu nr 549/2013 w ESA 2010.
44.
ESA 2010 jest nomenklaturą statystyczną zawartą w załączniku A do rozporządzenia nr 549/2013. Jest to „międzynarodowy standard metodologiczny i rachunkowy dla szczegółowego i systematycznego opisu gospodarki ogółem (tj. regionów, państw czy grup państw), jej składowych oraz relacji z innymi gospodarkami ogółem” (
27
).
45.
Trybunał orzekł w przedmiocie ESA 2010, stwierdzając, że:
–
„[…] ESA 2010 ustanawia ramy odniesienia mające na celu, na potrzeby Unii, a w szczególności do celów określania i monitorowania polityki gospodarczej i społecznej Unii, prowadzenie rachunków państw członkowskich. W tym względzie, zgodnie z motywem 3 wspomnianego rozporządzenia, rachunki te powinny być sporządzane na podstawie jednolitych zasad, niepodlegających różnym interpretacjom, aby umożliwić uzyskanie porównywalnych wyników” (
28
).
–
„Jak wynika z art. 1 tego rozporządzenia [nr 549/2013], ESA 2010 przewiduje metodologię znajdującą się w załączniku A, dotyczącym w szczególności wspólnych definicji i zasad rachunkowości, mającą na celu umożliwienie sporządzania rachunków krajowych i regionalnych oraz tabel na porównywalnych podstawach na potrzeby Unii. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 549/2013 rachunki te są przekazywane przez państwa członkowskie Komisji (Eurostatowi)” (
29
).
46.
Ponieważ ESA jest instrumentem statystycznym, w jego wykładni należy uwzględniać fakt, że użyte w nim pojęcia nie zawsze pokrywają się z odpowiadającymi im pojęciami administracyjnymi. Ponadto rozporządzenie nr 549/2013 stanowi, że „[p]ojęcia stosowane w ESA różnią się zwykle od ich administracyjnych odpowiedników tym, że […] d) pojęcia administracyjne nie są zwykle optymalne dla prowadzenia analiz ekonomicznych i oceny polityki gospodarczej” (
30
).
47.
Użyte w ESA 2010 pojęcia i terminy odzwierciedlają ogólne podejście gospodarcze i nie mogą być odczytywane w sposób wyizolowany i dosłowny. Jedynie ich wykładnia z uwzględnieniem kryteriów systemowych i celowościowych pozwoli poznać logikę leżącą u ich podstaw (
31
). Ponadto należy wziąć pod uwagę fakt, że definicje ESA są uzupełnione wskaźnikami jako pomoc w sprawdzeniu, czy ich elementy są spełnione, oraz diagramami tworzącymi powiązania między etapami badania wynikającymi z poszczególnych definicji.
48.
W szczególności, gdy punkty różnych rozdziałów dotyczą tej samej kwestii i realizują ten sam cel, nawet jeśli istnieją różnice redakcyjne, „należy interpretować [je] krzyżowo i uznać je za stanowiące jeden i ten sam przepis” (
32
).
49.
Dla celów ESA 2010 każda jednostka instytucjonalna (
33
) musi być powiązana z jednym z pięciu wzajemnie wykluczających się sektorów krajowych (przedsiębiorstwa niefinansowe; instytucje finansowe; instytucje rządowe i samorządowe; gospodarstwa domowe; instytucje niekomercyjne działające na rzecz gospodarstw domowych) (
34
).
50.
Pytania prejudycjalne dotyczą dwóch z tych pięciu sektorów wymienionych w załączniku A (
35
):
–
Sektora instytucji finansowych (S.12), którego podsektorem są pośrednicy finansowi, tacy jak instytucje ubezpieczeniowe (S.128) i fundusze emerytalno-rentowe (S.129).
–
Sektora instytucji rządowych i samorządowych (S.13), który obejmuje między innymi podsektor funduszy zabezpieczenia społecznego (S.1314).
D.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych czwartego, piątego i szóstego
51.
Uważam, że najwłaściwszą kolejnością odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego jest rozpatrzenie, po pierwsze i w sposób łączny, pytań czwartego, piątego i szóstego w celu wyjaśnienia, czy wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych są FER, czy też funduszami zabezpieczenia społecznego. Spór dotyczy wyboru tylko jednej z tych dwóch możliwości, z wyłączeniem wszystkich innych (
36
).
52.
Klasyfikacja jednostek instytucjonalnych w ESA 2010 musi być dokonana na podstawie ogólnej oceny ich cech w zależności od prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (
37
). Ścisła interpretacja definicji i kryteriów ESA 2010, która nie uwzględnia podstawowej działalności gospodarczej danej jednostki instytucjonalnej, byłaby niewłaściwa. Tak zwane drzewa decyzyjne (takie jak diagram 2.1 ESA 2010) muszą być stosowane w sposób elastyczny, niekoniecznie przestrzegając ścisłego i niezmiennego porządku, w którym nie uwzględnia się działalności gospodarczej jednostki instytucjonalnej. Pragnę powtórzyć, że to właśnie ten diagram jest kluczowym czynnikiem w klasyfikacji.
53.
Sąd odsyłający wyraża wątpliwości co do tego, w jaki sposób powiązać zawarte w rozporządzeniu 2018/231 pojęcie FER z definicjami i kryteriami użytymi w ESA 2010 w celu scharakteryzowania tego rodzaju jednostek instytucjonalnych.
54.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 2018/231 rzeczywista populacja sprawozdawcza, podlegająca wymogom przekazywania pełnej sprawozdawczości statystycznej do EBC, obejmuje FER będące rezydentami w państwach członkowskich strefy euro.
55.
Określając, co oznacza FER, art. 1 pkt 1 rozporządzenia 2018/231 odsyła do podsektora S.129 ESA 2010, co nie stoi na przeszkodzie przyjęciu w nim własnej definicji (
38
) i wyłączeniu z tego pojęcia „funduszy zabezpieczenia społecznego w rozumieniu pkt 2.117 ESA 2010”. Zawarte w rozporządzeniu 2018/231 pojęcie FER zasadniczo pokrywa się z pojęciem zawartym w pkt 2.105 ESA 2010.
56.
Co do zasady wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych objęte są ze względu na przedmiot ich działalności zakresem definicji FER zawartych w rozporządzeniu 2018/231 i ESA 2010, ponieważ zajmują się one głównie pośrednictwem finansowym [w rozumieniu art. 1 pkt 1 rozporządzenia 2018/231] i zapewniają dochód z tytułu przejścia na emeryturę, niepełnosprawności i śmierci.
57.
Moja analiza będzie dotyczyła: a) zakwalifikowania wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych jako FER; b) powodów, dla których nie należy włączyć ich do kategorii funduszów zabezpieczenia społecznego; oraz c) ich związku z pojęciem „sektora instytucji rządowych i samorządowych”.
1. Czy wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych spełniają kryteria ESA 2010 dotyczące FER?
58.
Punkty 2.107–2.110 ESA 2010 zawierają kryteria charakteryzujące FER, które wymienię w odniesieniu do wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych.
59.
Po pierwsze, uczestnikami FER „są na przykład pracownicy pojedynczego przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw, pracownicy tej samej branży lub gałęzi oraz osoby wykonujące ten sam zawód” (
39
). Wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych skupiają właśnie osoby, które wykonują zawody regulowane w dwóch krajach związkowych Niemiec.
60.
Po drugie, „[ś]wiadczenia objęte umową ubezpieczeniową [tych FER] mogą być: wypłacane po śmierci osoby ubezpieczonej wdowie lub wdowcowi oraz dzieciom; wypłacane po przejściu na emeryturę; oraz wypłacane w przypadku wystąpienia niepełnosprawności u osoby ubezpieczonej” (
40
). Wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych pokrywają ryzyko związane z przejściem na emeryturę oraz, w stosownym przypadku, ze śmiercią i niepełnosprawnością.
61.
Po trzecie, „[w] odróżnieniu od instytucji ubezpieczeń na życie, fundusze emerytalno-rentowe są ograniczone z mocy prawa do określonych grup pracowników i osób pracujących na własny rachunek” (
41
). Członkami wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych są osoby prowadzące działalność na własny rachunek tylko jednego rodzaju, a mianowicie osoby wykonujące określone zawody regulowane.
62.
Po czwarte, „[s]ystemy funduszy emerytalno-rentowych mogą być organizowane przez pracodawców lub sektor instytucji rządowych i samorządowych. Mogą być one organizowane także przez instytucje ubezpieczeniowe działające w imieniu pracowników; mogą też zostać utworzone odrębne jednostki instytucjonalne do sprawowania własności i zarządu nad aktywami wykorzystywanymi do wywiązania się ze świadczeń z tytułu uprawnień emerytalno-rentowych i wypłaty emerytur i rent” (
42
). W przypadku Niemiec to samorządy zawodowe, które mają status podmiotów publicznych, zachęcają do tworzenia towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, które są samorządne i autonomiczne (
43
).
2. Powody wyłączenia wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych z kategorii funduszy zabezpieczenia społecznego
63.
Tego samego podmiotu nie można zakwalifikować jako FER i zaliczyć do podsektora S.1314 (fundusze zabezpieczenia społecznego), który odpowiada sektorowi 13 ESA 2010 (sektor instytucji rządowych i samorządowych). Są to wzajemnie wykluczające się kategorie.
64.
Zgodnie z pkt 2.117 ESA 2010 podsektor „funduszy zabezpieczenia społecznego” obejmuje jednostki: a) których podstawową działalnością jest zabezpieczenie świadczeń społecznych na rzecz określonych grup ludności, które z mocy prawa lub na podstawie odpowiednich regulacji są zobowiązane do uczestnictwa w systemie lub do opłaty składek; oraz b) za których zarządzanie w odniesieniu do rozliczania lub zatwierdzania składek i świadczeń jest odpowiedzialny sektor instytucji rządowych i samorządowych (
44
).
65.
Tymczasem, o ile wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych spełniają w znacznym stopniu pierwsze kryterium (obowiązkowe członkostwo) (
45
) w celu uznania ich za fundusze zabezpieczenia społecznego (
46
), o tyle nie wydaje się, aby dotyczyło to także drugiego kryterium (odpowiedzialność za zarządzanie powierzona instytucjom rządowym i samorządowym).
66.
Wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych muszą bowiem przestrzegać minimalnych wymogów określonych w ustawie (
47
), lecz o rozliczaniu lub zatwierdzaniu ich składek i ich świadczeń nie decydują instytucje rządowe i samorządowe, w odróżnieniu od funduszy zabezpieczenia społecznego.
67.
Zgodnie z informacjami zawartymi w aktach sprawy wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych:
–
Regulują poprzez własne przepisy, przyjęte przez ich organy przedstawicielskie, pobieranie składek lub wpłat w celu finansowania wykonywania swoich zadań.
–
Określają wymogi, szczegółowe zasady, wysokość i wygaśnięcie uprawnień emerytalno-rentowych oraz świadczeń z tytułu śmierci i niepełnosprawności.
–
Prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa finansowego na własny rachunek i na własne ryzyko, ponieważ inwestują środki otrzymane z obowiązkowych i dobrowolnych składek swoich członków w celu osiągnięcia zysków i wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych, świadczeń z tytułu śmierci i niepełnosprawności na rzecz swoich członków, a także w celu finansowania swoich kosztów działalności.
–
Są samorządne i prowadzą własną rachunkowość oraz są niezależne od samorządów zawodowych, które je tworzą.
–
Są odpowiedzialne za zarządzanie finansami i, w odróżnieniu od funduszy zabezpieczenia społecznego, nie korzystają ze wsparcia państwa niemieckiego w przypadku deficytu: wyraźnie stwierdził to sąd odsyłający (
48
). Natomiast ogólny system zabezpieczenia społecznego ma status funduszu zabezpieczenia społecznego w rozumieniu ESA 2010, pkt 2.117, na rzecz którego państwo wnosi znaczne wkłady finansowe w celu pokrycia jego deficytów.
68.
Moim zdaniem pkt 20.39 ESA 2010 potwierdza w sposób wyczerpujący, że towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, takie jak towarzystwa wnoszące rewizję, nie są częścią systemu zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z tym punktem nie można mówić o systemie zabezpieczenia społecznego, gdy instytucje rządowe i samorządowe nie gwarantują kwoty należnych świadczeń emerytalno-rentowych, a kwota ta zależy od wyników aktywów towarzystw ubezpieczeń wzajemnych.
69.
Jednakże w niniejszej sprawie kwota świadczeń emerytalno-rentowych wypłacanych przez wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych zależy od wyników prowadzonej przez nie działalności w zakresie pośrednictwa, to znaczy od zwrotu z aktywów towarzystw ubezpieczeń wzajemnych. Jeżeli ich inwestycje przyniosą dobre wyniki, towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych będą mogły wypłacać lepsze świadczenia, a w przeciwnym wypadku sytuacja będzie odwrotna. Nie istnieje gwarancja sektora instytucji rządowych i samorządowych w odniesieniu do wysokości należnych świadczeń emerytalno-rentowych.
70.
Powyższym argumentom nie stoi na przeszkodzie pkt 17.43 (
49
) ESA 2010, wbrew temu, co zdaje się sugerować sąd odsyłający. Zdaniem tego sądu zawarta w pkt 17.43 definicja emerytalno-rentowych systemów zabezpieczenia społecznego może mieć charakter autonomiczny i wyczerpujący, w związku z czym pojęcie instytucji rządowych i samorządowych obejmuje osoby prawne prawa publicznego, które są niezależne od podstawowej jednostki. W ocenie wspomnianego sądu ma to miejsce w przypadku wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych: powinny one zostać włączone do emerytalno-rentowych systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ prawo wymaga, aby osoby będące obowiązkowymi członkami tych towarzystw ubezpieczeń wzajemnych uczestniczyły w ich funduszu emerytalno-rentowym, oraz ponieważ wypłacają one świadczenia jako jednostki instytucjonalne posiadające własną osobowość prawną w danym kraju związkowym.
71.
Moim zdaniem jednak pkt 2.117 i 17.43 ESA 2010 wzajemnie się uzupełniają i powinny być stosowane w połączeniu ze zharmonizowaną i spójną wykładnią (
50
).
72.
Punkt 17.43 znajduje się w rozdziale 17 ESA 2010 i odnosi się do ubezpieczeń społecznych, w tym świadczeń emerytalno-rentowych, ale pragnę powtórzyć, że należy odczytywać go w połączeniu (i w sposób spójny) z pkt 2.117, umożliwiającym precyzyjne wskazanie jednostek instytucjonalnych, które można zaklasyfikować jako fundusze zabezpieczenia społecznego (
51
).
73.
Nie można pominąć warunków określonych w pkt 2.117 przy stosowaniu kryteriów określonych w pkt 17.43. Klasyfikacja jednostek instytucjonalnych nie może być dokonywana poza punktami rozdziału 2 ESA 2010.
74.
ESA 2010 ust. 2.117 definiuje podsektor funduszy zabezpieczenia społecznego, natomiast pkt 17.43 jest przepisem szczególnym, mającym na celu wprowadzenie rozróżnienia w ramach tego podsektora. Punkt 17.43 zakłada spełnienie wszystkich elementów definicji zawartej w pkt 2.117 i uzupełnia ten punkt o szereg cech w celu rozróżnienia emerytalno-rentowych systemów zabezpieczenia społecznego.
75.
Wnioskuję zatem, że towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych takie jak wnoszące rewizję nie mogą być uznane za fundusze zabezpieczenia społecznego.
3. Instytucje rządowe i samorządowe oraz towarzystwa branżowych ubezpieczeń wzajemnych
76.
W ramach szóstego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zawarte w pkt 2.117 lit. b) i pkt 17.43 ESA 2010 pojęcie „instytucji rządowych i samorządowych” odnosi się tylko do „odpowiedniego organu założycielskiego”, czy też obejmuje ono również „prawnie niezależne instytucje emerytalno-rentowe z prawem do samodzielnego zarządu i własnej rachunkowości, które są zorganizowane na zasadzie obowiązkowego członkostwa i finansowane ze składek” (
52
).
77.
Moim zdaniem pkt 2.117 lit. b), pkt 17.43 i 20.39 ESA 2010 nie pozwalają na uznanie za instytucje rządowe i samorządowe wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, które działają jako instytucje finansowe zarządzające FER.
78.
Zgadzam się z Bundesbank (bankiem centralnym), że można uznać za instytucję rządową lub samorządową organ regulujący ramy prawne towarzystw branżowych ubezpieczeń wzajemnych, ale nie te ostatnie, w przypadku gdy mają one pełną autonomię i ponoszą pełną odpowiedzialność wobec swoich członków oraz działają jako pośrednicy finansowi w zarządzaniu swoimi FER.
79.
Ponadto, jak już wskazałem, pkt 20.39 ESA 2010 stanowi, że towarzystwo ubezpieczeń wzajemnych, nawet ustanowione przez instytucje rządowe i samorządowe, nie jest systemem zabezpieczenia społecznego, jeżeli instytucje rządowe i samorządowe nie gwarantują wysokości należnych świadczeń emerytalno-rentowych.
80.
Punkt 20.10 ESA 2010 również nie stoi na przeszkodzie proponowanemu przeze mnie rozwiązaniu, ponieważ zgodnie z informacjami przedstawionymi Trybunałowi wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych nie otrzymują transferów z budżetu państwa. Nie można zatem uznać je za jednostki pozabudżetowe.
81.
To samo dotyczy pkt 20.12 ESA 2010 w zakresie, w jakim wskazano w nim, że „[s]ystemy zabezpieczenia społecznego są to systemy ubezpieczeń społecznych, obejmujące całość lub dużą część ogółu społeczeństwa, które narzuca i kontroluje sektor instytucji rządowych i samorządowych” (
53
). Natomiast wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych ubezpieczają ograniczoną część pracowników (wykonujących wolny zawód) i – co pragnę powtórzyć – nie ma nad nimi żadnej kontroli instytucji rządowych i samorządowych.
82.
Podsumowując, opowiadam się za uznaniem tych towarzystw ubezpieczeń wzajemnych za FER, a nie za fundusze zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 1 pkt 1 rozporządzenia 2018/231 i pkt 2.105–2.110 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013.
E.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych pierwszego, drugiego i trzeciego
83.
Pytania prejudycjalne pierwsze, drugie i trzecie dotyczą kwalifikacji jednostek instytucjonalnych w zależności od tego, czy prowadzą one działalność gospodarczą, czy też nie.
84.
Przyjęcie, że wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych nie należą do podsektora funduszy zabezpieczenia społecznego (S.1314), który jest włączony do sektora instytucji rządowych i samorządowych (S.13), oraz że świadczą one usługi pośrednictwa finansowego jako FER, oznacza w sposób dorozumiany, że prowadzą one działalność rynkową.
85.
Jednakże w celu wyjaśnienia wątpliwości przedstawionych w trzech pierwszych pytaniach prejudycjalnych wydaje mi się wskazane potwierdzenie, dlaczego te towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych prowadzą działalność rynkową zgodnie z terminologią ESA 2010. Ponadto wymaga tego podejście, na którym powinno się opierać stosowanie ESA 2010.
86.
Przyjęty w ESA 2010 test binarny (rynkowy/nierynkowy) ma zastosowanie bez większych trudności do produkcji towarów i usług, którą nazwalibyśmy „klasyczną”. Natomiast jego zastosowanie do podmiotów zajmujących się pośrednictwem finansowym wymaga ogólnej oceny wskaźników ESA 2010.
87.
Zgodnie z pkt 2.55 ESA 2010 „[s]ektor instytucji finansowych (S.12) obejmuje samodzielne jednostki instytucjonalne posiadające osobowość prawną i będące producentami rynkowymi, których podstawową działalnością jest świadczenie usług finansowych” (
54
).
88.
Zdaniem sądu odsyłającego bezsporne jest, że wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych spełniają pierwszą i trzecią z tych trzech przesłanek: są instytucjami prawa publicznego i świadczą usługi pośrednictwa finansowego wynikające z podziału ryzyka i potrzeb społecznych ich ubezpieczonych (
55
).
89.
Wątpliwości sądu odsyłającego dotyczą zatem drugiej przesłanki, to znaczy tego, czy wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych są producentami rynkowymi. W celu przedstawienia tych wątpliwości sąd ten odnosi się do istnienia lub braku pewnych wskaźników ilościowych (pytania prejudycjalne pierwsze i drugie) lub jakościowych (pytanie trzecie), które określają produkcję rynkową w ESA 2010.
90.
Jednakże, jak zaznaczył EBC (
56
), podejście to jest niepełne: wspomniane wskaźniki nie określają kwalifikacji poszczególnych jednostek instytucjonalnych jako producentów rynkowych, który to status wynika zasadniczo z podstawowej działalności prowadzonej przez te jednostki. Jedynie ogólna ocena ich działalności pozwala na osiągnięcie akceptowalnych wyników w ramach ESA 2010.
1. Produkcja globalna rynkowa w ESA 2010
91.
Ogólne kryteria rozróżnienia producentów oraz produkcji globalnej rynkowej i nierynkowej są zawarte w pkt 3.16–3.26 ESA 2010. Sąd odsyłający skupia swoje pytania w szczególności na wykładni pkt 3.19.
92.
Zgodnie z pkt 1.37 ESA 2010 działalność uznaje się za działalność rynkową, w przypadku gdy transakcje dotyczące związanych z nią towarów i usług spełniają warunki wskazane w tym punkcie, odnoszące się do sprzedających, nabywców oraz istnienia rynków, na których spotykają się oba te podmioty (
57
).
93.
Produkcja globalna rynkowa obejmuje w szczególności „produkty sprzedane po cenach ekonomicznie uzasadnionych”, o których mowa w pkt 3.19 ESA 2010 (
58
). Są to ceny, „które mają istotny wpływ na ilości, jakie producenci chcą dostarczyć, i na ilości, które nabywcy chcą nabyć”.
94.
Z kolei ceny ekonomicznie uzasadnione powstają, gdy spełnione są dwa warunki: a) producent ma bodziec do dostosowania podaży w celu osiągnięcia zysku w długim okresie lub przynajmniej pokrycia kapitału i innych kosztów; oraz b) konsumenci mają swobodę co do kupowania lub niekupowania i dokonują wyboru na podstawie oferowanych cen.
95.
Ponieważ nie zawsze jest możliwe sprawdzenie, czy te dwa warunki zostały spełnione, w pkt 3.19 in fine ESA 2010 przyjęto kryterium ilościowe oparte na pokryciu przynajmniej 50 % kosztów przychodami ze sprzedaży danej jednostki instytucjonalnej (
59
).
96.
Zgodnie z pkt 2.40 ESA 2010 „[r]ozróżnienie między działalnością rynkową i nierynkową, a zatem w przypadku jednostek sektora publicznego ich zaklasyfikowanie do sektora instytucji rządowych i samorządowych bądź do sektora przedsiębiorstw lub instytucji finansowych, zależy od kryteriów wymienionych w pkt 1.37”.
97.
Z kolei ten ostatni pkt (1.37) stanowi część rozdziału 1 załącznika A, który zawiera przegląd pojęć i zasad ESA 2010. Warunki wymagane w pkt 1.37 powinny zatem zostać uzupełnione o wskaźniki zawarte w rozdziałach szczególnych ESA 2010.
2. Stosowanie tych kryteriów do wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych
98.
Przyznaję, że określone w pkt 3.16–3.26 i 1.37 ESA 2010 kryteria rozróżnienia między produkcją globalną rynkową i nierynkową nie są łatwe do zastosowania do instytucji finansowych takich jak wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych.
99.
Sąd odsyłający zdaje sobie sprawę z tej trudności (
60
), kładąc nacisk na pkt 3.19 ESA 2010. Choć sąd ten przyznaje, że w niniejszej sprawie spełniony jest pierwszy z warunków określonych w tym punkcie (producent ma bodziec do dostosowania podaży przynajmniej w celu pokrycia kapitału), to jednak inaczej jest w przypadku drugiego z nich (konsumenci mają swobodę co do dokonywania zakupu i dokonują wyboru na podstawie oferowanych cen).
100.
Zgodnie z jego interpretacją pkt 3.19 ESA 2010 przepis ten wymaga co do zasady, aby wszyscy konsumenci mieli swobodę co do nabywania lub niedokonywania nabycia wszystkich oferowanych im produktów oraz dokonywania ich wyboru na podstawie oferowanych cen. Nie ma to miejsca w przypadku wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, których świadczenia są dostępne tylko dla osób wykonujących wolne zawody, zobowiązanych do przystąpienia do nich, oraz dla tych osób, które na ograniczających warunkach mogą przystąpić dobrowolnie. Nawet składki płacone przez te ostatnie osoby nie są wynikiem wzajemnego oddziaływania podaży i popytu w warunkach rynkowych (
61
).
101.
Wydaje się zatem, że sąd odsyłający skłania się ku zaprzeczeniu (w przeciwieństwie do sądu pierwszej instancji) (
62
), że kryterium ilościowe 50 % (pkt 3.19 in fine ESA 2010) jest wystarczające do zakwalifikowania producenta jako producenta rynkowego. Taka kwalifikacja wymagałaby w każdym razie spełnienia obydwu elementów definicji cen ekonomicznie uzasadnionych [pkt 3.19 lit. a) i b) ESA 2010] (
63
).
102.
Wreszcie, zdaniem sądu odsyłającego pkt 1.37 wpisuje się w linię pkt 3.19 lit. b) ESA 2010, określając warunki negocjacji między sprzedającymi i kupującymi oraz konieczne istnienie skutecznie funkcjonujących rynków, do których dostęp mają sprzedający i kupujący, posiadający także informacje na temat rynku. W pkt 1.37 przyznano jednak, że rynek może skutecznie funkcjonować również wtedy, gdy warunki te nie są spełnione w stopniu idealnym, co sprawia, że sąd odsyłający ma wątpliwości, „jakiego rodzaju i intensywności muszą być ograniczenia dostępu lub zobowiązania do zakupu, aby wykluczyć działalność rynkową i ceny ekonomicznie uzasadnione” (
64
).
103.
Ze swej strony jestem zdania, że autonomiczna wykładnia dwóch spornych punktów (pkt 3.19 i 1.37 ESA 2010), taka jak przyjęta przez sąd odsyłający, byłaby prawdopodobnie prawidłowa, gdyby pominąć pozostałe przepisy zawarte w samym ESA 2010. Te ostatnie umożliwiają przezwyciężenie pozornej sprzeczności między wspomnianymi dwoma punktami a innymi, nie mniej istotnymi punktami w części normatywnej ESA 2010.
104.
Stosowanie w sposób odizolowany i ścisły czynnika „cen ekonomicznie uzasadnionych” lub warunków określonych w pkt 1.37 ESA 2010 do podmiotów zajmujących się pośrednictwem finansowym nie wydaje mi się bowiem właściwe. Pragnę powtórzyć, że w celu zakwalifikowania tych podmiotów jako producentów rynkowych decydujące znaczenie ma ogólna ocena (
65
) ich podstawowej działalności, która odzwierciedla ich zachowanie gospodarcze.
105.
Wskazałem już, że wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych są jednostkami instytucjonalnymi należącymi, zgodnie z pkt 2.55 ESA 2010, do sektora „instytucji finansowych”, których podstawową działalnością jest świadczenie usług finansowych. W pkt 2.69 ESA 2010 wskazano w szczególności zakłady ubezpieczeń i FER jako pośredników finansowych.
106.
W związku z tym ostateczna ocena mająca na celu ustalenie, czy wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych są producentami rynkowymi, musi zostać przeprowadzona poprzez wyważenie w miarę możliwości ogólnych kryteriów określonych w pkt 3.16–3.26 i 1.37 ESA 2010 z pkt 2.55–2.62, 20.32–20.34 i 20.38 ESA 2010, dotyczącymi w szczególności działalności w zakresie pośrednictwa finansowego i FER jako pośredników finansowych.
107.
W celu ułatwienia tej oceny Trybunał mógłby wskazać sądowi odsyłającemu szereg wskazówek interpretacyjnych, które wymieniłem poniżej.
108.
Po pierwsze, (dobrowolny lub obowiązkowy) stosunek prawny między jednostką instytucjonalną a ubezpieczonymi nie ma decydującego znaczenia dla oceny, czy pośrednictwo finansowe wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych jest działalnością rynkową. Istotny nie jest fakt, że nabycie usług tych towarzystw ubezpieczeń wzajemnych jest obowiązkowe dla większości płatników składek w tych towarzystwach, lecz podstawowa działalność, którą one prowadzą, a mianowicie pośrednictwo finansowe (
66
).
109.
Po drugie, w celu zakwalifikowania ich działalności w zakresie pośrednictwa finansowego jako działalności rynkowej nie ma znaczenia, że wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych nie są uprawnione do wypłacania zysków, które muszą przeznaczyć na wypłatę świadczeń na rzecz swoich członków. W pkt 2.107 określono właśnie FER jako spółki finansowe zorientowane na wypłatę świadczeń emerytalnych, świadczeń z tytułu śmierci i niepełnosprawności na rzecz ich ubezpieczonych.
110.
Po trzecie, pośrednictwo finansowe jest działalnością rynkową, gdy FER dążą do uzyskania maksymalnej użyteczności przy ograniczonych środkach, jakimi dysponują, kupując takie produkty, które w największym stopniu zaspokajają ich potrzeby przy oferowanej cenie (pkt 1.37 ppkt 2 ESA 2010). Wskaźnik ten jest spełniony, gdy pośrednik finansowy, taki jak wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, naraża się na ryzyko poprzez zaciąganie zobowiązań na własny rachunek (pkt 20.33 ESA 2010), przy czym nie ma gwarancji sektora instytucji rządowych i samorządowych co do poziomu należnych emerytur lub rent, który uzależniony jest od wyników aktywów (pkt 20.39) (
67
).
111.
Po czwarte, zgodnie z pkt 1.37 ppkt 3 ESA 2010 pośrednictwo finansowe byłoby działalnością rynkową, gdyby istniały skutecznie funkcjonujące rynki, do których dostęp mają sprzedający i kupujący, posiadający także informacje na temat rynku; rynek może skutecznie funkcjonować również wtedy, gdy warunki te nie są spełnione w stopniu idealnym.
112.
W celu dokonania tej oceny ponownie nie ma znaczenia, że pośrednik finansowy może przyciągnąć jako konsumenta swoich usług jedynie ograniczoną grupę klientów (w przypadku towarzystw ubezpieczeń wzajemnych – osoby, które wykonują zawód objęty ubezpieczeniem) i nie może świadczyć swoich usług na rzecz każdego konsumenta, który jest gotów opłacić składki. Ponadto pkt 2.107 ESA 2010 stanowi, że uczestnikami systemów ubezpieczeń emerytalno-rentowych są pracownicy pojedynczego przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw, pracownicy tej samej branży lub gałęzi oraz osoby wykonujące ten sam zawód.
113.
Kryterium ilościowe 50 % (pkt 3.19 in fine ESA 2010) nie określa, czy FER prowadzą działalność gospodarczą. Wynika to z pkt 20.34 ESA 2010: „[k]ryterium ilościowe wykorzystywane w teście producentów rynkowych/nierynkowych nie ma zasadniczo zastosowania do przedsiębiorstw publicznych uczestniczących w pośrednictwie finansowym lub zarządzających aktywami, ponieważ czerpią one zyski zarówno z dochodów z tytułu własności, jak również z tytułu posiadania majątku”. Kryterium 50 %, o którym mowa w pkt 3.19 in fine ESA 2010, nie wydaje się w tym przypadku przekonujące (
68
).
114.
Punkt 2.55 in fine ESA 2010 stanowi, że do sektora instytucji finansowych (S.12) „[z]alicza się […] również jednostki instytucjonalne świadczące usługi finansowe, w przypadku których większość aktywów lub zobowiązań nie podlega transakcjom na rynkach otwartych”. Tak jest w przypadku FER wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, które zwykle działają na prawnie ograniczonych rynkach.
115.
Wreszcie, nie można zakwalifikować pośrednictwa finansowego prowadzonego przez wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych jako produkcji globalnej nierynkowej dostarczanej nieodpłatnie lub po cenach ekonomicznie nieuzasadnionych.
116.
Jak wskazano w pkt 3.23 ESA 2010, produkcja globalna nierynkowa może być wytwarzana ze względu na to, że pobieranie opłat od poszczególnych osób za usługi zbiorowe może być technicznie niemożliwe, gdyż konsumpcja takich usług nie może być monitorowana ani kontrolowana. Produkcja takich usług może być organizowana zbiorowo przez jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych i finansowana z funduszy innych niż przychody ze sprzedaży, a mianowicie z podatków lub innych dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych. Pośrednictwo finansowe wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych ma natomiast na celu zagwarantowanie ubezpieczonym wypłaty ich świadczeń (z tytułu przejścia na emeryturę, śmierci i niepełnosprawności) poprzez inwestowanie ich składek w aktywa finansowe w celu osiągnięcia zysków, z których pokrywane są te świadczenia, oprócz ich kosztów działalności. Świadczenia nie są wypłacane z podatków i innych dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych.
117.
Podsumowując, w celu ustalenia, czy towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych takie jak wnoszące rewizję są producentami rynkowymi czy nierynkowymi, należy dokonać ogólnej oceny z uwzględnieniem ogólnych kryteriów określonych w pkt 3.16–3.6 i 1.37 ESA 2010 oraz pkt 2.55–2.62, 20.32–20.34 i 20.38 ESA 2010, dotyczących działalności w zakresie pośrednictwa finansowego.
V. Wnioski
118.
W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał odpowiedział Bundesverwaltungsgericht (federalnemu sądowi administracyjnemu, Niemcy) w następujący sposób:
„Artykuł 1 pkt 1 rozporządzenia Europejskiego Banku Centralnego (UE) 2018/231 z dnia 26 stycznia 2018 r. w sprawie wymogów sprawozdawczości statystycznej w odniesieniu do funduszy emerytalno-rentowych oraz szereg punktów zawartych w załączniku A do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że
utworzone przez podmioty prawa publicznego towarzystwa branżowych wzajemnych ubezpieczeń społecznych, posiadające system obowiązkowego członkostwa w odniesieniu do osób wykonujących niektóre wolne zawody, stanowią fundusze emerytalno-rentowe podlegające wymogom sprawozdawczości statystycznej, a nie fundusze zabezpieczenia społecznego, w przypadku gdy instytucje te prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa finansowego w celu wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych, świadczeń z tytułu śmierci i świadczeń z tytułu niepełnosprawności swoich członków, finansują swoje koszty działalności ze składek członków, które są ustalane przez same instytucje, są samodzielnie zarządzane, są odpowiedzialne za zarządzanie finansami i nie korzystają ze wsparcia państwa w celu wypłaty świadczeń na rzecz swoich członków”.
(
1
)	Język oryginału: hiszpański.
(
2
)	Rozporządzenie Europejskiego Banku Centralnego z dnia 26 stycznia 2018 r. w sprawie wymogów sprawozdawczości statystycznej w odniesieniu do funduszy emerytalno-rentowych (EBC/2018/2) (Dz.U. 2018, L 45, s. 3; sprostowanie Dz.U. 2019, L 132, s. 47).
(
3
)	Są to podmioty, które zapewniają swoim członkom (osobom wykonującym wolne zawody) świadczenia z tytułu niezdolności do pracy, świadczenia emerytalne i świadczenia z tytułu śmierci.
(
4
)	Będę określał je w dalszej części jako „wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych”.
(
5
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (Dz.U. 2013, L 174, s. 1).
(
6
)	Zobacz na przykład wyroki: z dnia 11 września 2019 r., FIG i FISE (C‑612/17 i C‑613/17, zwany dalej wyrokiem FIG i FISE, EU:C:2019:705); z dnia 13 lipca 2023 r., Ferrovienord (C‑363/21 i C‑364/21, zwany dalej wyrokiem Ferrovienord, EU:C:2023:563).
(
7
)	Ustawa o publicznym systemie ubezpieczeń społecznych kraju związkowego Bawaria (zwana dalej „VersoG”) w brzmieniu opublikowanym w dniu 16 czerwca 2008 r. (BayGVBl. s. 371), ostatnio zmieniona przez art. 32a ust. 18 ustawy z dnia 10 maja 2022 r. (BayGVBl. s. 182)
(
8
)	Artykuł 30 ust. 1 w związku z art. 33 i nast. VersoG.
(
9
)	Określonych w art. 30 ust. 2 VersoG. Przypadki te obejmują zatrudnienie okazjonalne lub w minimalnym wymiarze czasu pracy lub członkostwo w innej instytucji ubezpieczeń społecznych.
(
10
)	Artykuł 30 ust. 3 VersoG,
(
11
)	Artykuł 10 ust. 2 i 3 VersoG.
(
12
)	Artykuł 31 ust. 4 VersoG. Bezsporne jest, że każda z instytucji wypłaca ponad 50 % swoich świadczeń tytułem świadczeń obowiązkowych na rzecz członków obowiązkowych.
(
13
)	Ustawa o izbie zawodów służby zdrowia kraju związkowego Saksonia z dnia 24 maja 1994 r. (SächsGVBl. s. 935), ostatnio zmieniona przez art. 18 ustawy z dnia 21 maja 2021 r. (SächsGVBl. s. 578). Jest ona zwana dalej „SächsHKaG”.
(
14
)	Statut funduszu emerytalno-rentowego zawodów medycznych kraju związkowego Saksonia z dnia 28 czerwca 2008 r. (ÄBS 10/2008, s. 515), ostatnio zmieniony przez 6. zmianę statutu z dnia 19 czerwca 2021 r. (ÄBS 09/2021, s. 18). Jest on zwany dalej „statutem”.
(
15
)	Zobacz § 6 ust. 1 w związku z § 1 SächsHKaG, a także § 1 statutu.
(
16
)	Zobacz § 6 ust. 1 w związku z §§ 1 i 2 SächsHKaG, w związku z §§ 1 i 9 i nast. statutu.
(
17
)	ECB, Assets and liabilities of pension funds, disponible sur https://data.ecb.europa.eu/publications/financial-corporations/3030657.
(
18
)	FER są jednymi z największych inwestorów na międzynarodowych rynkach kapitałowych. Ich inwestycje są zróżnicowane pod względem instrumentów finansowych, sektorów i lokalizacji geograficznej. Istotna jest również ich rola w finansowaniu instytucji rządowych i samorządowych oraz przedsiębiorstw niefinansowych w strefie euro poprzez inwestycje w dłużne papiery wartościowe oraz akcje i udziały.
(
19
)	Rozporządzenie Rady z dnia 23 listopada 1998 r. dotyczące zbierania informacji statystycznych przez Europejski Bank Centralny (Dz.U. 1998, L 318, s. 8).
(
20
)	W żargonie statystycznym są to osoby lub podmioty zobowiązane do przekazywania określonych informacji.
(
21
)	Zalecenie w sprawie rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2533/98 dotyczące zbierania informacji statystycznych przez Europejski Bank Centralny (EBC/2008/9) (Dz.U. 2008, C 251, s. 1).
(
22
)	Rozporządzenie Rady z dnia 9 października 2009 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 2533/98 dotyczące zbierania informacji statystycznych przez Europejski Bank Centralny (Dz.U. 2009, L 269, s. 1).
(
23
)	Takie same obowiązki zostały wcześniej nałożone na zakłady ubezpieczeń rozporządzeniem Europejskiego Banku Centralnego (UE) nr 1374/2014 z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie wymogów sprawozdawczości statystycznej w odniesieniu do instytucji ubezpieczeniowych (EBC/2014/50) (Dz.U. 2014, L 366, s. 36).
(
24
)	Na przykład prywatne ubezpieczenia na życie i ubezpieczenia emerytalne; państwowy system emerytalny urzędników; oraz systemy emerytalne zarządzane przez pracodawców.
(
25
)	Dotyczy to między innymi lekarzy, farmaceutów, architektów, notariuszy, adwokatów, doradców podatkowych, lekarzy weterynarii, księgowych, dentystów i inżynierów.
(
26
)	Sprawozdanie roczne Bayerische Versorgungskammer 2022, s. 12, dostępne na stronie BVK_2022_JB_EN_www_240523.pdf, a także na stronie Sächsische Ärzteversorgung https://www.saev.de/en/index.html. W swoich uwagach EBC wskazuje, że budżet wszystkich FER strefy euro wynosi 3,123 bln EUR.
(
27
)	Punkt 1.01 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013.
(
28
)	Wyrok Ferrovienord, pkt 64.
(
29
)	Wyrok Ferrovienord, pkt 65.
(
30
)	Punkt 1.25 załącznika A do rozporządzenia 549/2013.
(
31
)	Wyrok FIG i FISE, pkt 58, 97.
(
32
)	Wyroki: FIG i FISE, pkt 37; z dnia 28 kwietnia 2022 r., SeGec i in. (C‑277/21, EU:C:2022:318, pkt 28).
(
33
)	Zdefiniowana zasadniczo w pkt 1.57 i 2.12 załącznika A do rozporządzenia nr 549/2013. Zgodnie z pkt 2.01 zdanie drugie załącznika A jednostki instytucjonalne są podmiotami gospodarczymi mającymi uprawnienia do posiadania aktywów, zaciągania zobowiązań oraz angażowania się w działalność gospodarczą i dokonywania transakcji z innymi podmiotami. Jednostka instytucjonalna charakteryzuje się autonomią podejmowania decyzji w odniesieniu do pełnienia przez nią jej podstawowej funkcji oraz tym, że prowadzi pełen zestaw rachunków lub jest w stanie go sporządzić (pkt 2.12 załącznika A).
(
34
)	Oprócz tych sektorów, które tworzą krajową gospodarkę ogółem, istnieje szósty sektor instytucjonalny, to znaczy sektor zagranicy, który odzwierciedla związek jednostek niebędących rezydentami z pięcioma sektorami krajowymi.
(
35
)	W dalszej części indywidualne odniesienia do pozycji ESA 2010 należy rozumieć jako odniesienia do załącznika A do ESA 2010 (którego nie będę dodawał, aby uniknąć powtórzeń).
(
36
)	Podczas rozprawy dyskutowano, czy wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych można zakwalifikować jako instytucje niekomercyjne działające na rzecz gospodarstw domowych (INKgd) (S.15), którą to kwalifikację one same (i EBC) odrzuciły. W zakresie, w jakim wnoszące rewizję towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych zajmują się pośrednictwem finansowym na rynkach kapitałowych w celu osiągnięcia zysków, które następnie przeznaczają na wypłatę świadczeń na rzecz ubezpieczonych i pokrycie kosztów zarządzania, nie zaliczają się one do sektora INKgd. Sektor ten obejmuje związki zawodowe, towarzystwa i stowarzyszenia zawodowe i naukowe, stowarzyszenia konsumentów, partie polityczne, kościoły lub stowarzyszenia religijne oraz kluby społeczne, kulturalne, rekreacyjne i sportowe; a także instytucje dobroczynne, organizacje humanitarne i niosące pomoc, finansowane z dobrowolnych transferów pieniężnych lub w naturze od innych jednostek instytucjonalnych.
(
37
)	Wyrok FIG i FISE, pkt 34.
(
38
)
(
39
)	Punkt 2.107 zdanie pierwsze ESA 2010.
(
40
)	Punkt 2.107 zdanie drugie ESA 2010.
(
41
)	Punkt 2.108 ESA 2010.
(
42
)	Punkt 2.109 ESA 2010.
(
43
)	Okoliczność, że towarzystwa branżowych ubezpieczeń wzajemnych są osobami prawnymi prawa publicznego, nie stoi na przeszkodzie uznaniu ich za FER: przewiduje to pkt 2.109 ESA 2010. FER nie musi być podmiotem prywatnym. Może mieć charakter publiczny, ale konieczne jest, aby posiadał autonomię organizacyjną i zarządczą w celu prowadzenia działalności w zakresie pośrednictwa finansowego.
(
44
)	W pkt 2.117 zdanie ostatnie ESA 2010 dodano, że pomiędzy kwotą wpłaconych składek a ryzykiem, na jakie jest narażony indywidualny uczestnik funduszu, nie występuje zwykle bezpośredni związek.
(
45
)	Większość osób wykonujących zawód w ramach każdego z wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych podlega ustawowemu obowiązkowi przystąpienia ze względu na to, że wykonują one swoje zawody w krajach związkowych Bawaria lub Saksonia.
(
46
)	W celu włączenia jednostki instytucjonalnej do podsektora S.129 jako FER nie jest konieczne, aby wszystkie świadczenia, które zapewnia swoim uczestnikom, opierały się na umownym obowiązku ubezpieczenia. Zgodnie z pkt 2.117 ESA 2010 podmiot instytucjonalny może być FER, nawet jeśli jego członkowie są jego członkami z mocy prawa, a nie na podstawie umownego obowiązku ubezpieczenia. Może również istnieć część dotycząca obowiązkowego członkostwa i część dotycząca dobrowolnego członkostwa. Osoby, które były członkami obowiązkowymi i wystąpiły z towarzystwa branżowych ubezpieczeń wzajemnych, mogą pozostać członkami dobrowolnymi na warunkach określonych w wewnętrznych przepisach samej instytucji w celu zachowania prawa do otrzymywania przyszłych świadczeń emerytalnych poprzez opłacanie tych samych składek co członkowie obowiązkowi.
(
47
)	W szczególności muszą one działać bez celu zarobkowego oraz przeznaczać swoje środki i aktywa wyłącznie na wykonywanie zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych i muszą pokrywać koszty zarządzania, w tym wynagrodzenia pracowników i płatności na rzecz beneficjentów, z własnych środków.
(
48
)	Postanowienie odsyłające, pkt 30.
(
49
)	Przytoczony w pkt 10 niniejszej opinii.
(
50
)	Zobacz analogicznie wyrok FIG i FISE, pkt 37, 38.
(
51
)	Punkt 2.117 stanowi część rozdziału 2 ESA 2010, w którym opisano jednostki instytucjonalne stosowane w pomiarze gospodarki oraz sposób klasyfikowania takich jednostek w ramach sektorów instytucjonalnych i innych grup na potrzeby analizy (pkt 1.03 ESA 2010).
(
52
)	Zdaniem sądu odsyłającego pojęcie to może obejmować inne jednostki rządowe i samorządowe lub nawet jednostki administracyjne, niezależne od organu założycielskiego, które działają jako podmioty gwarantujące obowiązkowe ubezpieczenie emerytalno-rentowe, umożliwiają zwolnienie ich członków z obowiązkowego ubezpieczenia emerytalno-rentowego i muszą gwarantować samodzielnie zarządzany system emerytalny dla określonych grup zawodowych, oparty na składkach i świadczeniach, bez konieczności podlegania kontroli ze strony instytucji rządowych i samorządowych. Argument ten można by poprzeć pkt 20.39 ESA 2010, ponieważ zakłada on, że świadczenia mogą być również zarządzane przez „niezależną jednostkę instytucjonalną”.
(
53
)	Dodano w nim, że „[f]undusz zabezpieczenia społecznego jest jednostką instytucjonalną, jeżeli jest organizacyjnie wydzielony z pozostałej działalności jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych, posiada odrębne aktywa i zobowiązania oraz zawiera transakcje finansowe na własny rachunek”.
(
54
)	W pkt 2.55 ESA 2010 dodano, że „[d]o tych jednostek instytucjonalnych należą wszystkie instytucje i jednostki typu przedsiębiorstwo, które angażują się głównie w: a) pośrednictwo finansowe (instytucje pośrednictwa finansowego); lub b) pomocniczą działalność finansową (pomocnicze instytucje finansowe). Zalicza się do nich również jednostki instytucjonalne świadczące usługi finansowe, w przypadku których większość aktywów lub zobowiązań nie podlega transakcjom na rynkach otwartych”. W myśl pkt 2.56 ESA 2010 „[p]ośrednictwo finansowe jest działalnością, w ramach której jednostka instytucjonalna nabywa aktywa finansowe i zaciąga zobowiązania na swój własny rachunek poprzez angażowanie się w transakcje finansowe na rynku”.
(
55
)	Postanowienie odsyłające, pkt 11 i 12.
(
56
)	Punkt 33 jego uwag na piśmie.
(
57
)
(
58
)	Punkt 3.18 lit. a) ESA 2010.
(
59
)
(
60
)	Postanowienie odsyłające w sprawie C‑758/22, pkt 14.
(
61
)	Postanowienie odsyłające w sprawie C‑758/22, pkt 16.
(
62
)	Sąd pierwszej instancji uznał za wystarczającą dla wykazania istnienia cen ekonomicznie uzasadnionych (a tym samym statusu wnoszących rewizję towarzystw ubezpieczeń wzajemnych jako producentów rynkowych) okoliczność, że te towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych pokrywały co najmniej połowę swoich kosztów poprzez pobieranie składek, nawet jeśli określone w pkt 3.19 lit. a) i b) ESA 2010 warunki nie zostały spełnione.
(
63
)	Postanowienie odsyłające w sprawie C‑758/22, pkt 17, 18, 19.
(
64
)	Postanowienie odsyłające w sprawie C‑758/22, pkt 15.
(
65
)	Wyroki: FIG i FISE, pkt 34, 65, 70; z dnia 28 kwietnia 2022 r., SeGec i in. (C‑277/21, EU:C:2022:318, pkt 26).
(
66
)	Zgodnie z pkt 2.33 ESA 2010 „[j]ednostki instytucjonalne grupowane są w odpowiednich sektorach instytucjonalnych na podstawie tego, jaki typ jednostki produkcyjnej reprezentują, oraz w zależności od ich podstawowej działalności i funkcji, które implikują ich zachowania ekonomiczne”.
(
67
)	Jeżeli publiczna jednostka finansowa zarządza aktywami, ale nie naraża się na ryzyko poprzez zaciąganie zobowiązań na własny rachunek, byłaby sklasyfikowana w sektorze instytucji rządowych i samorządowych, a nie w sektorze instytucji finansowych (pkt 20.33 ESA 2010).
(
68
)	Postanowienie odsyłające, pkt 19.