61962C0005
Conclusies van de Advocaat-Generaal
M. LAGRANGE
7 november 1962
Vertaald uit het Frans
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
Wij mogen in het kort de feiten memoreren.
In een reeks aangetekende brieven met bericht van ontvangst dd. 27 november 1961, gesteld op briefpapier van de Hoge Autoriteit, Directoraat-Generaal Staal, en ondertekend door de Directeur-Generaal en een Directeur, werd aan een aantal Italiaanse ondernemingen de opdracht verstrekt, binnen een termijn van 21 dagen na ontvangst van de brieven aangetekend naar Luxemburg op te zenden:
1
— de originelen of, bij gebreke daarvan, voor afschrift conform verklaarde kopieën of fotokopieën van alle rekeningen voor het verbruik van elektrische energie door de onderneming van april 1954 tot en met november 1958;
2
— (wij citeren) „een verklaring, welke de bevestiging inhoudt dat de stukken die U ons toestuurt inderdaad betrekking hebben op het volledige verbruik van elektrische energie door Uw onderneming in het tijdvak 1 april 1954 tot 30 november 1958”.
Voor het geval de betrokken onderneming niet over alle facturen mocht beschikken, diende deze binnen dezelfde termijn van 21 dagen de elektriciteitsbedrijven te vragen, dezelfde stukken aan de Hoge Autoriteit toe te zenden. Voor beide gevallen waren formulieren ter invulling bijgevoegd.
De gronden voor dit bevel waren aan het begin en aan het slot van de brief vermeld. De brief begint als volgt: „Door het ontbreken van een belangrijk gedeelte van de boekhoudkundige en andere bescheiden van Uw onderneming hebben wij geen behoorlijke controle kunnen uitoefenen op de gegevens, welke noodzakelijk zijn voor de vaststelling van de grondslag der door U te betalen heffing”; het slot luidt aldus: „Wij moeten U mededelen, dat de manoeuvres van een aantal ondernemingen om uitstel te verkrijgen, alsmede de ontdekking van verschillende misbruiken die aanleiding kunnen geven tot strafvervolging, de Hoge Autoriteit momenteel nopen, met alle vereiste gestrengheid op te treden.”
Aan Uw Hof is medegedeeld, dat enkele ondernemingen aan dit bevel hebben voldaan en dat de controle van de overgelegde stukken voor verschillende van hen tot verbetering van de afrekeningen heeft geleid.
De tien ondernemingen die dit proces aanhangig hebben gemaakt meenden evenwel anders te moeten reageren. De eerste zes (zaken 5 tot 11-62) hebben door middel van gelijkluidende brieven, gedateerd 27 december 1961, krachtig geprotesteerd tegen het verzoek dat hen had bereikt en de Hoge Autoriteit gesommeerd, ofwel op haar besluit terug te komen ofwel het althans tot alle ondernemingen in dezelfde sector uit te breiden. Zij ontkenden dat zij de ambtenaren van de Hoge Autoriteit hadden verhinderd, in hun ondernemingen een behoorlijke controle uit te oefenen. Zij betwistten op verschillende gronden, dat artikel 47 van het Verdrag de Hoge Autoriteit toestond dergelijke eisen te stellen. Zij beweerden dat het verbruik van elektriciteit niet een geschikt gegeven vormt om het schrootverbruik te meten. Zij wezen er op, dat de Hoge Autoriteit deze eisen niet algemeen had gesteld, zodat zij in elk geval discriminerend waren, en zij eindigden met een uitnodiging aan de Hoge Autoriteit, „een voorafgaande beschikking te willen nemen ingevolge artikel 14 van het Verdrag, waarin zij zich zal uitspreken over alle vraagpunten die in deze brief aan de orde zijn gekomen”.
Verzoeksters meenden hiermede kennelijk te hebben voldaan aan de formaliteit, die voorafgaat aan het instellen van het beroep wegens nalaten van artikel 35. Inderdaad stelden zij een dergelijk beroep in, ofschoon de Hoge Autoriteit op 23 februari 1962 een reeks formele beschikkingen had gegeven, die verzoeksters eveneens hebben bestreden op grond van artikel 33. Deze beschikkingen, die alle gelijkluidend zijn en die de Hoge Autoriteit zelf heeft genomen, zijn in overeenstemming met de vormvoorschriften van de beschikking 22-60 dd. 7 september 1960 betreffende de uitvoering van artikel 15 van het Verdrag. Zij verschillen voorts op twee punten van de brieven van 27 november 1961: 1 — de motivering volstaat met een verwijzing naar de verifiëringsbevoegdheden die de Hoge Autoriteit aan artikel 47 ontleent en met de verklaring dat de Hoge Autoriteit het in casu „gewenst acht, het gegeven”, dat wordt gevormd door het verbruik van elektrische energie, „voor verifiëring te gebruiken”; er wordt dus niet meer gezegd, dat de verifiëring, die had plaatsgevonden, onvoldoende was ten gevolge van het ontbreken van een belangrijk deel van de boekhoudkundige en andere bescheiden van de onderneming; 2 — in het dispositief van de beschikking wordt niet meer gesproken over het vragen van stukken aan de elektriciteitsbedrijven.
De laatste drie verzoeksters (zaken 13, 14 en 15-62) hebben anders geantwoord op de brief van 27 november 1961. Verzoeksters in de zaken 13 en 14-62 merkten eenvoudig op, dat de afrekeningen tengevolge van de bij haar uitgeoefende controles waren verbeterd, hetgeen zij hadden geaccepteerd teneinde definitief een eind te maken aan het geschil. Verzoekster in de zaak 15-62 verklaarde zich bereid aan artikel 47 van het Verdrag gevolg te geven, doch wees op moeilijkheden in verband met het ontslag van al haar werknemers en met het overlijden van degene die met de administratie was belast; in elk geval verzocht zij om een extra termijn.
Aan deze drie ondernemingen werd evenwel een beschikking betekend, die gelijkluidend was met de beschikkingen welke de zeven andere ondernemingen ontvingen, terwijl niet werd gezinspeeld op de bijzonderheden van hun geval.
Volledigheidshalve hebben wij gemeend deze verschillen te moeten releveren. De drie laatste verzoeksters hebben hun juridisch betoog evenwel op dezelfde wijze opgebouwd en hun conclusies op dezelfde wijze geformuleerd als de anderen, zodat het Hof onzes inziens niet behoeft in te gaan op de bijzondere feitelijke aspecten die hun situatie vertoonde. Het enige verschil uit processueel oogpunt is, dat de laatste drie verzoeksters alleen de beschikking van 23 februari 1962 aanvallen op grond van artikel 33 en geen beroep wegens nalaten hebben ingesteld op grond van artikel 35.
Ontvankelijkheid van de beroepen wegens nalaten
De Hoge Autoriteit is van mening, dat deze beroepen zonder voorwerp zijn en verzoeksters een genoegzaam belang missen, zodat zij niet ontvankelijk zijn zowel uit het oogpunt van het eerste als van het tweede lid van artikel 35. De argumenten van partijen zijn U bekend. Wij zullen er thans niet op terugkomen.
Kernpunt van de zaak is naar onze mening de aard en de strekking van de brieven van 27 november 1961. Indien de Hoge Autoriteit gelijk heeft en deze brieven inderdaad niet het karakter droegen van beschikkingen met bindende kracht, is het duidelijk dat het verzoek van requestranten aan de Hoge Autoriteit, haar bevel hetzij in te trekken, hetzij tot andere ondernemingen uit te breiden, „zonder voorwerp” was.
Het komt ons evenwel twijfelachtig voor of dit inderdaad kan worden gesteld. Immers, zoals de geachte raadsman van verzoeksters heeft opgemerkt droegen deze „brieven” alle uiterlijke kenmerken van een ter uitvoering van artikel 47 gegeven beschikking. De omstandigheid dat zij niet in overeenstemming waren met de „canon” van de beschikking 22-60 is naar onze mening niet beslissend, daar de rechtspraak tot dusverre steeds eerder van materiële dan van formele criteria is uitgegaan om in de afzonderlijke gevallen te beoordelen of er sprake was van een beschikking in de zin van artikel 14 van het Verdrag. Waar het artikel 47 betreft, is weliswaar plaats voor de opvatting dat de taak van de Hoge Autoriteit, „de voor de vervulling van haar taak noodzakelijke inlichtingen in (te) winnen” en deze te „doen verifiëren” eerder tot de uitvoerende werkzaamheden van haar diensten behoort dan tot de sfeer van de beschikkingen, waar het gaat om handelingen waardoor een rechtstoestand wordt geschapen of. gewijzigd. In ieder geval ware wellicht enig onderscheid te maken naar gelang van het min of meer algemene en onpersoonlijke karakter van de betrokken handeling.
Doch deze neiging, het terrein van de beschikkingen te beperken waar het artikel 47 betreft, lijkt ons moeilijk te rechtvaardigen op grond van de tekst van dit artikel: ingevolge het derde lid kunnen namelijk geldelijke sancties worden opgelegd „aan ondernemingen, die zich onttrekken aan de verplichtingen, welke voor hen voortvloeien uit de op grond van de bepalingen van dit artikel gegeven beschikkingen”. Deze formulering doelt blijkbaar op alle handelingen waardoor de Hoge Autoriteit haar bevoegdheid tot het inwinnen en doen verifiëren van inlichtingen overeenkomstig het eerste lid uitoefent. De formulering wordt trouwens met zoveel woorden herhaald in de brieven van 27 november 1961, hetgeen in ieder geval aantoont dat de ondertekenaars de brieven wel degelijk als beschikkingen beschouwden. Zouden er bovendien geen ernstige bezwaren tegen zijn, indien dit soort bevelen iedere werking werd ontnomen, behalve die van een platonische bedreiging? Is het anderzijds niet overdreven, te eisen dat dergelijke beschikkingen worden gegeven door de Hoge Autoriteit in haar geheel? Voor een dergelijk doel zou een zekere delegatie aan de bevoegde directeuren naar onze mening volkomen op zijn plaats zijn. Wij zijn dus geneigd de brieven van 27 november 1961 als beschikkingen te beschouwen. Het doet er overigens weinig toe dat zij wellicht onregelmatig zijn wegens het ontbreken van delegatie van bevoegdheid, daar de nietigverklaring niet is gevorderd; hoewel een dergelijke onregelmatigheid is te wijten aan onbevoegdheid, kan zij niet tot gevolg hebben dat de betrokken handeling als inexistent wordt aangemerkt.
Welke conclusies kunnen nu uit deze opvatting worden getrokken ?
Het komt ons voor dat onderscheid dient te worden gemaakt tussen de toepassing van. het eerste en die van het tweede lid van artikel 35.
a)
Met betrekking tot het eerste lid is er geen plaats voor een beroep wegens nalaten. Immers, verzoeksters verlangden van de Hoge Autoriteit, ofwel dat deze op haar beschikking zou terugkomen: dit staat gelijk met een tegen de beschikking ingesteld administratief beroep, doch terzake bestond voor de Hoge Autoriteit geen enkele verplichting aldus te handelen; het enige rechtsmiddel waarover betrokkenen beschikten was, in rechte de nietigverklaring van deze positieve beschikking te vorderen, dus op de grondslag van artikel 33; ofwel (tweede alternatief) dat zij hetzelfde bevel tot andere ondernemingen zou richten: doch het is duidelijk dat geen enkele bepaling van het Verdrag de Hoge Autoriteit verplicht, van de bevoegdheden die zij aan artikel 47 ontleent tegen wie dan ook gebruik te maken, en als verzoeksters het als een discriminatie te haren opzichte beschouwden dat het bevel niet tot andere ondernemingen werd uitgebreid, dan was dit een gebrek in de beschikking dat eveneens behoorde tot het terrein van een ex artikel 33 in te stellen beroep.
b)
Met betrekking tot het tweede lid kan daarentegen de stelling worden verdedigd, dat indien de Hoge Autoriteit, die bevoegd (doch niet verplicht) was om tegen andere ondernemingen op te treden, dit niet heeft gedaan, dit was omdat zij zich door andere motieven Het leiden dan zij op het oog had moeten hebben bij de uitoefening van haar taak, met andere woorden dat haar „onthouding misbruik van bevoegdheid betekent” om de woorden van artikel 35, lid 2, aan te halen. Misbruik van bevoegdheid is inderdaad uitdrukkelijk gesteld. In dit opzicht achten wij het beroep ontvankelijk. Uiteraard zal het détournement de pouvoir moeten worden bewezen, doch dat behoort tot het onderzoek van de vraag ten principale, waar wij weldra aan toe zijn.
Resumerend kunnen wij zeggen: ofwel aan de brieven van 27 november 1961 wordt het karakter van beschikking ontzegd, en in dit geval is er geen plaats voor een beroep wegens nalaten: dit is de eenvoudigste, doch naar onze mening niet de meest bevredigende oplossing; ofwel bedoelde brieven worden wel als beschikkingen aangemerkt en dan moeten de beroepen wegens nalaten als ontvankelijk worden beschouwd uit het oogpunt van het tweede, niet van het eerste lid van artikel 35, uiteraard alleen met betrekking tot het tweede alternatief (de Hoge Autoriteit had andere ondernemingen hetzelfde moeten bevelen), het enige waarbij van „onthouding” kan worden gesproken.
Ten principale
Verzoeksters beroepen zich op ontbrekende of onvoldoende motivering, schending van het Verdrag, in het bijzonder van artikel 47, en détournement de pouvoir. Elk van deze drie middelen wordt over verschillende grieven verdeeld. Ter meerdere duidelijkheid verdient het naar onze mening de voorkeur, de vier grieven waaraan het betoog van verzoeksters is opgehangen de een na de ander te onderzoeken in de volgorde, waarin zij in het rapport ter zitting van de Rechter-Rapporteur zijn opgenomen. De beide eerste grieven zullen wij evenwel gezamenlijk behandelen.
Eerste grief — „De brieven van 27 november 1961 van het Directoraat-Generaal „Staal” van de Hoge Autoriteit lijden aan gebrekkige motivering en détournement de pouvoir, omdat daarbij in strijd met de waarheid wordt gesteld, dat verzoeksters zich aan controle hebben onttrokken”.
Tweede grief — „Dezelfde brieven lijden aan gebrekkige motivering, schending van het Verdrag en détournement de pouvoir, omdat verzoeksters daarbij wordt verzocht, hetzij zelf hetzij via de elektriciteitsbedrijven aan de Hoge Autoriteit de rekeningen betreffende het verbruik van elektrische energie toe te zenden, met de verklaring dat de rekeningen echt zijn en betrekking hebben op het volledige energieverbruik”.
De Hoge Autoriteit stelt dat de brieven van 27 november 1961 los staan van de bestreden beschikkingen, waarin de motivering van de brieven niet is herhaald.
Het is juist dat de bestreden beschikkingen niet meer spreken over „het ontbreken van een belangrijk gedeelte van de boekhoudkundige en andere bescheiden van de onderneming”, dat zich tegen een behoorlijke verifiëring zou hebben verzet; in de beschikkingen wordt slechts gewezen op de noodzaak van controle en op het feit, dat in casu aanleiding bestond om gebruik te maken van het geschikte middel ter verifiëring, dat volgens de Hoge Autoriteit wordt gevormd door het verbruik van elektrische energie in de ovens der ondernemingen.
Een dergelijke motivering zou zeker voldoende zijn om een verzoek tot het verkrijgen van een opgave betreffende de omvang van het verbruik te rechtvaardigen. Doch is zij voldoende voor een verzoek dat strekt tot de overlegging van rekeningen en van een verklaring als in casu is gevorderd? Dit is op zichzelf zeer betwistbaar.
Een dergelijke eis van de zijde van de Hoge Autoriteit was in feite slechts gegrond, indien zij reden had te twijfelen aan de juistheid van een simpele verklaring betreffende het verbruik van elektriciteit; daarom kan de motivering van de bestreden beschikkingen niet worden losgemaakt van de inhoud van de brieven van 27 november 1961, waardoor het geheel wordt verduidelijkt. Bij herlezing van deze brieven blijkt duidelijk, waarop de eisen van de Hoge Autoriteit waren gebaseerd; haar wantrouwen richt zich trouwens tegen geen van de ondernemingen afzonderlijk, doch de vroegere controles en de strafrechtelijke gevolgen die daaruit somtijds voortvloeiden hadden bij haar twijfel doen rijzen en terecht de eisen, die normaliter bij een controle gesteld kunnen worden, verscherpt. Deze verschijnselen zijn ook in de nationale bestuursdienst bekend: de goeden lijden onder de maatregelen, die voor de kwaden zijn bestemd. Volgens Uw rechtspraak (arrest 31-59 van 14 april 1960, Jur. VI/1, blz. 177) wordt de vraag, hoever de bevoegdheden van de Hoge Autoriteit bij de toepassing van artikel 47 zich uitstrekken, bepaald door de verhouding tussen enerzijds de noodzaak van controle en anderzijds het beoogde doel. Betekent dit dat het doel alle middelen heiligt? Hierop moet het antwoord ontkennend luiden: zoals steeds heeft de administratieve rechter tot taak, de overheidsbelangen en de bescherming van de rechten van particulieren met elkaar in overeenstemming te brengen. Doch in casu geloven wij niet dat, gelet op de omstandigheden, als een overdreven eis beschouwd moet worden de vraag tot overlegging van de facturen alsmede van een verklaring, niet van echtheid, doch „een verklaring, welke de bevestiging inhoudt dat de overgelegde stukken inderdaad betrekking hebben op het volledige verbruik van elektrische energie door de onderneming in het (bedoelde) tijdvak.”
Wat betreft het „détournement de pouvoir”, voortvloeiend uit het feit dat hetzelfde bevel niet tot alle ondernemingen was gericht, de Hoge Autoriteit heeft hierop ter zitting geantwoord door te stellen dat het bevel gold voor alle ondernemingen, die voor hun produktie elektrische ovens gebruiken; deze stelling is niet betwist. Er is dus noch van détournement de pouvoir, noch van discriminatie sprake.
Derde grief — „Dezelfde brieven en voorts de beschikkingen van de Hoge Autoriteit d.d. 23 februari 1962 lijden aan gebrekkige motivering en schending van het Verdrag, omdat de facturen betreffende het verbruik van elektrische energie geen geldig middel zijn om het schrootverbruik te meten.”
Deze grief is vooral tijdens de schriftelijke behandeling naar voren gebracht. Verzoeksters pogen aan te tonen, dat het schrootverbruik zelfs niet bij benadering kan worden vastgesteld aan de hand van het verbruik van elektriciteit in de ovens.
In deze technische discussie behoeven wij ons niet te begeven. Het is namelijk nauwelijks voor betwisting vatbaar dat, ook al is het verbruik van elektriciteit op zichzelf onvoldoende voor de berekening van het schrootverbruik (hetgeen de Hoge Autoriteit trouwens ook erkent), het naast andere middelen wèl een geldig controlemiddel is. De ondernemingen krijgen later ruimschoots de gelegenheid, het bedrag van de hun opgelegde heffing en de grondslag waarop deze wordt gebaseerd ter discussie te stellen. Er is hier geen sprake van détournement de pouvoir.
Vierde en laatste grief — „Dezelfde brieven en beschikkingen lijden aan gebrekkige motivering en schending van het Verdrag, daar de aan de Hoge Autoriteit toegekende bevoegdheden haar niet toestaan te bevelen, dat de aan verifiëring onderworpen documenten naar Luxemburg worden opgestuurd.”
Uit formeel oogpunt geloven wij niet dat er een bijzondere motivering nodig was om te verklaren, waarom overlegging van de stukken te Luxemburg werd verzocht.
Doch was dit verzoek gerechtvaardigd? Op het eerste gezicht kan een dergelijk vereiste vreemd schijnen. Is het niet normaal en in overeenstemming met de regels die gewoonlijk bij een belastingcontrole worden toegepast, dat de stukken ter plaatse worden gecontroleerd?
In dit opzicht schijnt de bestaande regeling in de verschillende landen van de Gemeenschap niet overal gelijk te zijn. Toch kan men niet stellen dat de methode, waarbij aan de belastingplichtige wordt verzocht bepaalde stukken ten kantore van de fiscus over te leggen, onbekend is. Volgens aan Uw Hof gedane mededelingen waren de belastingambtenaren in Italië gerechtigd, de belastingplichtige en zijn vertegenwoordiger te bevelen in persoon te verschijnen. In de Gemeenschap kennen wij geen regels. Onzes inziens is het een kwestie van verhoudingen. Bij een controle mogen geen overdreven eisen worden gesteld, die in een wanverhouding staan tot het beoogde doel. In dit opzicht neigen wij tot de mening dat de gestelde eisen in casu, gezien de omstandigheden, niet overdreven waren.
Er was namelijk reeds een controle ter plaatse uitgevoerd, zowel door de ambtenaren van de Hoge Autoriteit als door de afgevaardigden van de Zwitserse „Fiduciaire”; juist deze controles hadden ernstige twijfel doen rijzen aan de juistheid van het door sommige ondernemingen opgegeven schrootverbruik. Het komt ons voor dat de verifiëring van alle facturen (vergezeld van de gevraagde verklaringen) ten kantore van de Hoge Autoriteit, een geschikte methode vormde, die waarschijnlijk voor de betrokkenen minder hinderlijk was dan nieuwe controles ter plaatse, met al de stoornis die een onderneming pleegt te ondervinden van een dergelijke controle.
Ten slotte mogen wij nog een opmerking maken over het bij de mondelinge behandeling aangevoerde argument, dat volgens de Italiaanse wetgeving de rekeningen slechts gedurende vijf jaar behoeven te worden bewaard. Hierop antwoorden wij slechts, dat deze omstandigheid op zichzelf niet van invloed is op de vraag of de bestreden beschikkingen wettig zijn: de Hoge Autoriteit zal de consequenties dienen te trekken uit het eventuele ontbreken van rekeningen, dat is te wijten aan het feit dat ze zijn vernietigd, en zal daarbij rekening hebben te houden met de omstandigheden waaronder dit is geschied.
Wij concluderen:
—
tot verwerping van de beroepen, en
—
tot veroordeling van verzoeksters in de kosten.