62023CJ0181_RES
Cauza C‑181/23
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Malta
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 29 aprilie 2025
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 20 TFUE – Cetățenia Uniunii – Articolul 4 alineatul (3) TUE – Principiul cooperării loiale – Principiul încrederii reciproce între statele membre – Acordarea cetățeniei unui stat membru – Raport special de solidaritate și loialitate – Punerea în aplicare a unui program de dobândire a cetățeniei prin investiții – Naturalizarea în schimbul unor plăți sau investiții predeterminate – Natura tranzacțională a regimului de naturalizare, care se aseamănă cu o «comercializare» a cetățeniei Uniunii”
Cetățenia Uniunii – Dispoziții ale tratatului – Cetățenia unui stat membru – Competențe proprii ale Uniunii și ale statelor membre – Limite – Condiții de dobândire și de pierdere a cetățeniei – Includere în competența statelor membre – Încălcarea dreptului Uniunii cu ocazia exercitării de către statele membre a competenței lor în materie de acordare a cetățeniei
(a se vedea punctele 81-83)
Cetățenia Uniunii – Dispoziții ale tratatului – Cetățenia unui stat membru – Acordarea cetățeniei unui stat membru – Principiul cooperării loiale – Principiul încrederii reciproce între statele membre – Raport special de solidaritate și loialitate între un stat membru și resortisanții săi – Punerea în aplicare a unui program de dobândire a cetățeniei prin investiții – Naturalizarea în schimbul unor plăți sau investiții predeterminate – Natura tranzacțională a regimului de naturalizare, care se aseamănă cu o comercializare a cetățeniei Uniunii – Neîndeplinire a obligațiilor
[art. 2, art. 3 alin. (2), art. 4 alin. (3), art. 10 și 11 TUE; art. 20-24 TFUE]
(a se vedea punctele 84-121 și dispozitiv 1)
Rezumat
Sesizată cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Curtea, reunită în Marea Cameră, constată că Republica Malta nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 20 TFUE și al articolului 4 alineatul (3) TUE întrucât a adoptat și a pus în aplicare un program de dobândire a cetățeniei prin investiții, care instituie o procedură tranzacțională de naturalizare în schimbul unor plăți sau al unor investiții predeterminate și se aseamănă astfel cu o comercializare a acordării cetățeniei unui stat membru, precum și, prin extensie, a celei a statutului de cetățean al Uniunii Europene.
Legea privind cetățenia malteză (
1
) reglementează dobândirea, retragerea și renunțarea la cetățenia malteză și stabilește, la articolul 10, condițiile naturalizării obișnuite. O modificare a acestei legi intervenită în anul 2013 a deschis, în paralel cu procedura prevăzută la articolul 10 alineatul (1), posibilitatea ca unui solicitant să i se elibereze un certificat de naturalizare prin intermediul participării la un „program al investitorilor individuali”, reglementat de condiții și de proceduri distincte. Acest program de dobândire a cetățeniei prin investiții a făcut în anul 2020 obiectul unor modificări (denumit în continuare „programul de dobândire a cetățeniei prin investiții din 2020”).
În temeiul reglementării malteze privind cetățenia vizate de acțiune (
2
), un certificat de naturalizare în calitate de cetățean al Maltei poate fi eliberat, printre altele, unui străin sau unui apatrid care a adus servicii excepționale Republicii Malta. Intră în special sub incidența unor astfel de servicii diverse contribuții, printre care cele ale investitorilor. Condițiile care trebuie îndeplinite pentru ca un investitor străin să poată solicita cetățenia malteză sunt, în primul rând, plata unei contribuții de 600000 de euro sau de 750000 de euro către guvernul maltez, în al doilea rând, achiziționarea unui bun imobil rezidențial în valoare minimă de 700000 de euro sau închirierea unui astfel de bun pentru o chirie anuală de cel puțin 16000 de euro pentru o durată minimă de cinci ani, în al treilea rând, o donație de cel puțin 10000 de euro către o organizație sau o societate neguvernamentală, în al patrulea rând, reședința legală în Malta cu o durată de 36 de luni, această durată putând fi redusă în cazul în care solicitantul efectuează o contribuție suplimentară, și, în al cincilea rând, o validare a eligibilității investitorului în cauză și o autorizație pentru introducerea unei cereri de naturalizare.
În cadrul procedurii precontencioase, Comisia a arătat că astfel de programe de dobândire a cetățeniei prin investiții puteau fi considerate că exploatează realizarea comună care este cetățenia Uniunii, cu încălcarea principiului cooperării loiale dintre aceasta și statele membre. În răspunsul său la scrisoarea de punere în întârziere din octombrie 2020, Republica Malta a semnalat că efectuase o revizuire a cadrului legislativ aplicabil dobândirii cetățeniei malteze. Comisia a indicat într‑o scrisoare de punere în întârziere suplimentară că programul de dobândire a cetățeniei prin investiții din 2020 nu remedia natura tranzacțională a programului din 2014.
La 2 martie 2022, Republica Malta și‑a suspendat programul de dobândire a cetățeniei prin investiții din 2020 pentru resortisanții ruși și belaruși, menținându‑l în vigoare pentru cetățenii altor țări terțe.
Considerând că programele de dobândire a cetățeniei prin investiții din anii 2014 și 2020 puse în aplicare de Republica Malta sunt incompatibile cu dreptul Uniunii, Comisia a inițiat o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor care privește numai programul din 2020 și care se întemeiază pe un motiv unic, întemeiat pe încălcarea articolului 20 TFUE și a articolului 4 alineatul (3) TUE.
Aprecierea Curții
Curtea amintește mai întâi că, în temeiul articolului 9 TUE și al articolului 20 alineatul (1) TFUE, orice persoană care are cetățenia unui stat membru este cetățean al Uniunii. Potrivit acelorași dispoziții, cetățenia Uniunii nu înlocuiește cetățenia națională, ci se adaugă acesteia.
În continuare Comisia precizează că, deși definirea condițiilor de acordare și de pierdere a cetățeniei unui stat membru ține, conform dreptului internațional, de competența fiecărui stat membru, această competență trebuie exercitată cu respectarea dreptului Uniunii.
În acest cadru, nici textul tratatelor, nici economia lor nu permit să se deducă din acestea o voință din partea autorilor lor de a prevedea, în ceea ce privește acordarea cetățeniei unui stat membru, o excepție de la obligația de a respecta dreptul Uniunii care ar impune ca numai încălcările semnificative ale valorilor și ale obiectivelor Uniunii să poată determina o încălcare a dreptului Uniunii cu ocazia exercitării de către statele membre a competenței lor în materie. O astfel de excepție nu poate fi admisă din moment ce s‑ar asemăna cu o limitare a efectelor legate de supremația dreptului Uniunii, care ține de caracteristicile esențiale ale acestuia și, prin urmare, de cadrul constituțional al Uniunii.
Pe de altă parte, potrivit articolului 3 alineatul (2) TUE, Uniunea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție, fără frontiere interne. Pe lângă dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, conferit oricărui cetățean al Uniunii, acesta din urmă este învestit de asemenea cu drepturi politice (
3
) care îi asigură participarea la viața democratică a Uniunii, printre care dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European, precum și la alegerile locale în statul membru în care are reședința, în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat.
În raport cu aceste diferite drepturi Curtea a statuat deja, pe de o parte, că dispozițiile referitoare la cetățenia Uniunii figurează printre dispozițiile fundamentale ale tratatelor care, întrucât se inserează în cadrul unui sistem propriu Uniunii, sunt structurate astfel încât să contribuie la realizarea procesului de integrare, care este rațiunea de a fi a Uniunii înseși și care fac astfel parte integrantă din cadrul său constituțional, și, pe de altă parte, că statutul de cetățean al Uniunii constituie statutul fundamental al resortisanților statelor membre.
Cetățenia Uniunii este astfel una dintre concretizările majore ale solidarității care constituie fundamentul acestui proces de integrare. În consecință, aceasta ține de identitatea Uniunii ca ordine juridică proprie, acceptată de statele membre pe bază de reciprocitate.
În plus, în temeiul principiului cooperării loiale, consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE, revine fiecărui stat membru sarcina de a se abține de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii.
Prin urmare, exercitarea competenței statelor membre în materie de definire a condițiilor de acordare a cetățeniei unui stat membru nu este nelimitată. Cetățenia Uniunii se întemeiază astfel pe valorile comune prevăzute la articolul 2 TUE și pe încrederea reciprocă pe care statele membre și‑o acordă în ceea ce privește faptul că niciunul dintre ele nu exercită această competență într‑un mod care ar fi vădit incompatibil cu însăși natura cetățeniei Uniunii.
În această privință, Curtea amintește jurisprudența sa potrivit căreia temeiul legăturii de cetățenie a unui stat membru constă în raportul special de solidaritate și de loialitate dintre acest stat și resortisanții săi, precum și în reciprocitatea drepturilor și a obligațiilor.
În ceea ce privește stabilirea unui astfel de raport special de solidaritate și de loialitate, definirea condițiilor de acordare a cetățeniei unui stat membru nu ține, desigur, de competența Uniunii, ci de cea a fiecărui stat membru, care dispune de o marjă largă de apreciere în alegerea criteriilor care trebuie aplicate. Aceste criterii trebuie totuși să fie aplicate cu respectarea dreptului Uniunii.
Or, un stat membru încalcă în mod vădit cerința unui astfel de raport special atunci când instituie și pune în aplicare un program de naturalizare întemeiat pe o procedură tranzacțională între același stat membru și persoanele care prezintă o cerere de acordare a cetățeniei, care se aseamănă cu o comercializare a acordării statutului de resortisant al unui stat membru și, prin extensie, a comercializării statutului de cetățean al Uniunii.
În plus, statele membre sunt obligate să recunoască efectele care decurg din atribuirea către o persoană, din partea unui alt stat membru, a cetățeniei acestuia din urmă în vederea exercitării drepturilor și libertăților care decurg din dreptul Uniunii. O naturalizare tranzacțională, acordată în schimbul unor plăți sau al unor investiții predeterminate, este, așadar, nu numai contrară principiului cooperării loiale, ci este de asemenea de natură să pună în discuție încrederea reciprocă care stă la baza acestei cerințe de recunoaștere. Această încredere se referă la premisa că atribuirea cetățeniei unui stat membru se întemeiază pe un raport special de solidaritate și de loialitate ce justifică acordarea drepturilor care rezultă în special din statutul de cetățean al Uniunii.
În speță, primele trei condiții prevăzute de programul de dobândire a cetățeniei prin investiții din 2020 tind să indice că plăți sau investiții pentru sume minime prestabilite ocupă un loc decisiv în acest program, sugerând că acesta din urmă se aseamănă cu o comercializare a acordării cetățeniei unui stat membru la finalul unei proceduri tranzacționale. O astfel de calificare nu este susceptibilă să poată fi repusă în discuție de celelalte condiții cărora le este supusă acordarea cetățeniei malteze în temeiul acestui program, în special condiției privind verificarea eligibilității solicitantului. Aceasta din urmă urmărește astfel, în esență, să asigure că punerea în aplicare a programului de dobândire a cetățeniei prin investiții din 2020 nu aduce atingere anumitor obiective de interes public ale Republicii Malta, în special siguranței publice și securității naționale a acestui stat membru, și nici imaginii sale pe plan intern și extern, iar nu să verifice dacă situația acestui solicitant justifică acordarea cetățeniei malteze. Pe de altă parte, programul de cetățenie prin investiții din 2020 a fost prezentat public de Republica Malta ca oferind în principal avantajele care decurg din cetățenia Uniunii, în special dreptul la liberă circulație și ședere în celelalte state membre. O astfel de prezentare contribuie la stabilirea faptului că, prin intermediul programului respectiv, acest stat membru a instituit o procedură tranzacțională care se aseamănă cu o comercializare a acordării cetățeniei unui stat membru, exploatând drepturile aferente calității de cetățean al Uniunii în vederea promovării acestei proceduri.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [Legea privind cetățenia malteză (capitolul 188 din legile Maltei)].
(
2
)	Articolul 10 alineatul (9) din Legea privind cetățenia malteză, astfel cum a fost modificată prin Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [Legea de modificare nr. 2 a Legii privind cetățenia malteză (Legea nr. XXXVIII din 2020)] (The Malta Government Gazette nr. 20452 din 31 iulie 2020) și Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [Regulamentul din 2020 privind acordarea cetățeniei pentru servicii excepționale (legislația derivată 188.06 din legile Maltei)] (The Malta Government Gazette nr. 20524 din 20 noiembrie 2020).
(
3
)	Prevăzute la articolele 10 și 11 TUE și concretizate în articolele 20, 22 și 24 TFUE.