62000CC0253_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. A Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Reino Unido) submeteu, no presente processo, uma questão sobre a interpretação de uma disposição do Regulamento (CE) n.° 2200/96 do Conselho, de 28 de Outubro de 1996, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas .
2. A questão prejudicial submetida ao Tribunal de Justiça vai além da problemática específica da organização comum do mercado no sector das frutas e produtos hortícolas e reveste o carácter de uma questão sobre um princípio jurídico essencial. Trata-se, substancialmente, de determinar se, e no caso afirmativo em que circunstâncias, um particular pode exigir, no quadro de um processo civil, que outro particular cumpra o direito comunitário e isto quando, segundo um organismo de controlo de direito público, não existe qualquer razão para pôr termo à violação do direito comunitário. O presente processo diz mais especificamente respeito à violação de uma disposição de um regulamento comunitário.
3. A questão submetida respeita, no essencial, às repercussões do direito comunitário no direito interno em matérias que, em larga medida, continuam submetidas à ordem jurídica interna, como o cumprimento dos regulamentos e o recurso aos tribunais. Dado que a interpretação do direito comunitário lhe está reservada, o Tribunal de Justiça deve precisar as exigências que o direito comunitário fixa ao direito interno. Isto significa, designadamente, que o Tribunal de Justiça deve responder à questão de saber em que medida as regras de processo nacionais devem prever uma via de recurso aos tribunais a favor de certos particulares que dela se precisam socorrer quando a sua situação é afectada pela violação do direito comunitário por parte de outro particular.
II - O enquadramento jurídico
Direito comunitário
4. Alguns regulamentos adoptados por força dos artigos 36.° CE e 37.° CE ocupam uma posição central no presente litígio. Esses regulamentos instituem uma organização comum de mercado no sector dos produtos agrícolas, em especial, no sector das frutas e dos produtos hortícolas. O Conselho adoptou um regulamento de base, ao passo que a Comissão adoptou regulamentos que contêm normas de qualidade pormenorizadas relativamente a variedades de frutas e produtos hortícolas específicos ao abrigo das competências que lhe foram confiadas pelo regulamento do Conselho. Estas normas de qualidade precisam as especificidades de várias disposições referentes à marcação e, nomeadamente, ao nome da variedade.
5. Nos termos dos n.os 1 e 3 do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas, deviam ser aplicadas normas comunitárias, adiante denominadas «normas de qualidade», a produtos específicos, como as uvas de mesa, destinadas a serem entregues ao consumidor no estado fresco.
6. Esse regulamento foi substituído, a partir de 1 de Janeiro de 1997, pelo Regulamento n.° 2200/96. A base jurídica das normas aplicáveis às uvas de mesa adoptadas pelo Regulamento (CEE) n.° 1730/87 da Comissão, de 22 de Junho de 1987, que fixa normas de qualidade para as uvas de mesa (JO L 163, p. 25), não desapareceu.
7. Segundo o terceiro considerando do Regulamento n.° 2200/96, o legislador comunitário pretende, através da instituição de um sistema de normas de qualidade, criar, por um lado, «um quadro de referência que contribu[a] para a lealdade das trocas e a transparência dos mercados e, por outro, elimina[r] dos mercados os produtos de qualidade insatisfatória». O cumprimento das normas contribui, assim, para melhorar a rentabilidade da própria produção .
8. As normas de qualidade aplicáveis às uvas de mesa foram fixadas pelo Regulamento n.° 1730/87 . Essas normas definem as qualidades que as uvas de mesa devem apresentar após acondicionamento e embalagem. As disposições dizem respeito à qualidade geral, ao tamanho, às tolerâncias admitidas, à embalagem e à marcação. Concretamente, a parte VI do anexo, alínea b), indica que cada embalagem deve conter o nome da variedade, em caracteres legíveis, indeléveis e visíveis do exterior. O anexo contém também uma lista de variedades. O Regulamento (CEE) n.° 93/91 da Comissão, de 15 de Janeiro de 1991, que altera o Regulamento n.° 1730/87 no que diz respeito às listas de variedades, acrescentou o nome da variedade «Superior Seedless» à lista.
9. Algumas outras alterações que nos interessam no caso vertente foram, seguidamente, introduzidas no Regulamento n.° 1730/87. O Regulamento (CEE) n.° 291/92 da Comissão, de 6 de Fevereiro de 1992, que altera o Regulamento n.° 1730/87, alterou a lista das variedades, de modo a torná-la doravante «não limitativa». O objectivo desta alteração é referido da seguinte forma, no primeiro considerando do regulamento: «que deve ser claro que essas normas são aplicáveis a todas as variedades de uvas de mesa destinadas ao consumo no estado fresco na Comunidade». A dúvida que existia anteriormente - quando a lista ainda era exaustiva - no que toca à questão de saber se as uvas das variedades não constantes da lista estavam pura e simplesmente fora do âmbito de aplicação das disposições relativas às normas de qualidade, foi assim dissipada. O Regulamento (CE) n.° 888/97 da Comissão, de 16 de Maio de 1997, que altera determinadas disposições das normas fixadas para os frutos e produtos hortícolas frescos, alterou algumas disposições aplicáveis às frutas e produtos hortícolas frescos, a saber, a disposição relativa à identificação do embalador/expedidor, bem como a relativa à origem do produto.
10. Os artigos 5.° e 6.° do Regulamento n.° 2200/96 têm a seguinte redacção:
«Artigo 5.° :
1. As menções previstas pelas normas em matéria de marcação devem ser inscritas em caracteres legíveis e visíveis num dos lados da embalagem, quer por impressão directa indelével, quer por meio de um rótulo integrado ou fixado de forma sólida na mesma.
[...]
Artigo 6.° :
No estádio da venda a retalho, quando os produtos sejam apresentados em embalagem, as menções previstas em matéria de marcação devem ser apresentadas de forma visível e legível.
[...]
Os produtos podem não ser apresentados em embalagem desde que o retalhista aponha sobre a mercadoria posta à venda um dístico que contenha, em caracteres bem visíveis e legíveis, as indicações previstas pelas normas e relativas:
- à variedade,
- à origem do produto,
- à categoria.»
11. O sistema das normas de qualidade é aplicável a todas as fases de comercialização do produto e o detentor do produto é responsável pelo seu cumprimento. O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2200/96 é a norma cuja aplicação a Antonio Muñoz y Cia SA, e Superior Fruiticola SA (a seguir «Muñoz») pede no presente processo:
«O detentor dos produtos em relação aos quais tenham sido fixadas normas só poderá expor estes produtos para efeito de venda, pôr à venda, vender, entregar ou comercializar de qualquer outra forma na Comunidade, se estiverem em conformidade com as referidas normas. O detentor do produto é responsável pelo respeito desta conformidade.
[...]» .
Direito nacional
12. No Reino Unido, o Horticultural Marketing Inspectorate, que depende do Ministério da Agricultura, da Pesca e da Alimentação, é o organismo competente para efectuar os controlos previstos pelo artigo 8.° do Regulamento n.° 1035/72 ou pelo artigo 7.° do Regulamento n.° 2200/96. O Horticultural and Agricultural Act 1964 (na sua versão alterada) prevê sanções penais quando os produtos sejam postos à venda sem respeitar as normas de qualidade comunitárias.
III - Elementos de facto e de processo
Quanto aos factos
13. As recorrentes, estabelecidas em Espanha, Muñoz, produzem e comercializam uvas em Espanha em grandes quantidades. Escoam desde 1987 a sua colheita, nomeadamente, no Reino Unido.
14. As recorridas no processo principal são a Frumar Ltd, filial da Redbridge Produce Marketing Ltd, e esta última (a seguir «Frumar»). A Frumar importa frutas e produtos hortícolas para o Reino Unido e distribui-os, designadamente, a grandes retalhistas como a Tesco, a Asda e a Sainsbury.
15. O litígio em causa respeita a uvas, em especial, a uvas de mesa designadas pelo nome de variedade «Superior Seedless». Esta variedade é uma das variedades mais caras de uva branca, sem graínha, vendidas no Reino Unido. O seu valor é ainda mais elevado por estar já disponível no mercado numa data precoce da estação; as uvas chegam ao mercado quando não estão ainda disponíveis outras uvas de primeira qualidade sem graínha. A Muñoz cultiva e vende esta variedade.
16. A Frumar comercializa as uvas brancas de primeira qualidade e sem graínha no mercado britânico sob os nomes «White Seedless» e «Sult». Abastece-se destas uvas junto de outra empresa espanhola diversa da Muñoz . Na sequência de peritagens realizadas por conta da Muñoz, verificou-se que se tratava de facto de uvas da variedade «Superior Seedless». A Frumar aceitou os resultados dessa peritagem, unicamente, aliás, na perspectiva do presente litígio.
17. A Muñoz queixou-se várias vezes ao Horticultural Marketing Inspectorate da marcação inexacta dos produtos pela Frumar. Todavia, este serviço nunca actuou na sequência dessas queixas.
O litígio no processo principal
18. Em 1998, a Muñoz introduziu na High Court of Justice (England & Wales) uma acção contra a Frumar, acusando-a de ter infringido os Regulamentos n.os 1035/72 e 2200/96.
19. Por decisão de 26 de Março de 1999, a High Court of Justice (England & Wales) julgou essa acção improcedente. A improcedência da acção assenta na ideia de que a Muñoz não retira dos regulamentos comunitários em causa o direito de instaurar um processo civil por violação desses regulamentos mesmo quando a Frumar os tenha infringido.
20. No recurso que interpôs para a Court of Appeal (England & Wales), a Muñoz considera que a decisão da High Court enferma de erro a este respeito.
A questão prejudicial
21. Por despacho de 14 de Junho de 2000, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 26 de Junho de 2000, a Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão a título prejudicial:
«Impõe o Regulamento (CE) n.° 2200/96 [e impunha o Regulamento (CEE) n.° 1035/72, quando estava em vigor] às pessoas que comercializam uma fruta ou um produto hortícola no interior da Comunidade uma obrigação legal de cumprirem as exigências referentes ao nome da variedade fixado por uma norma de qualidade que é aplicável a essa fruta ou produto hortícola e que um tribunal nacional deveria fazer cumprir no quadro de um processo cível intentado por uma pessoa que é um grande produtor na Comunidade da fruta ou do produto hortícola em causa?»
IV - Apreciação
Objecto
22. Como já indiquei na introdução, a questão prejudicial vai além da problemática específica da organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas e diz respeito às repercussões do direito comunitário em domínios que, em larga medida, continuam submetidos à ordem jurídica interna. Abordarei esta questão em três etapas, examinando os seguintes pontos:
- o direito comunitário confere a um particular o direito de exigir que outro particular cumpra uma disposição de um regulamento?
- em caso de resposta afirmativa à primeira questão, exige o direito comunitário que deva também poder fazer com que seja aplicado esse direito?
- em caso de resposta afirmativa a estas duas questões, em que medida exige o direito comunitário que a ordem jurídica interna preveja uma via de recurso aos tribunais?
23. A primeira etapa está estritamente relacionada com a teoria do efeito directo dos regulamentos. Nos termos do artigo 249.° CE, os regulamentos são obrigatórios em todos os seus elementos e são directamente aplicáveis em todos os Estados-Membros. Em consequência, os regulamentos impõem obrigações de direito público directamente aplicáveis aos particulares nas suas relações com a autoridade e conferem ainda direitos aos particulares relativamente a essa mesma autoridade. Há que determinar, no caso vertente, em que medida essas obrigações se aplicam também nas relações recíprocas entre particulares. Por outras palavras, em que medida a obrigação imposta à autoridade se aplica também relativamente a terceiros e em que medida podem estes - ao invés - retirar de um regulamento o direito de impor que um particular se abstenha de infringir as disposições desse regulamento?
24. A segunda etapa refere-se à fiscalização do cumprimento das disposições dos regulamentos. Por força das obrigações que lhes incumbem, os Estados-Membros designaram uma autoridade de controlo e, independentemente deste elemento, têm por missão assegurar o cumprimento dos regulamentos. No âmbito dos limites fixados pelo direito comunitário, são livres de determinar as sanções aplicáveis no caso de violação do direito comunitário e, em determinadas circunstâncias, podem também abster-se de impor uma sanção. Em que medida o controlo, em direito privado, do seu cumprimento por um particular pode, com a intervenção do juiz cível, ser considerado como um complemento admissível, ou mesmo necessário, da fiscalização do cumprimento que incumbe ao direito público?
25. A terceira etapa diz respeito à questão do recurso aos tribunais. O acesso dos particulares aos tribunais é regulado, em primeiro lugar, pelas normas processuais internas. Compete ao Tribunal de Justiça determinar, a este respeito, quais as exigências que o direito comunitário fixa ao direito processual interno. Trata-se, concretamente, de determinar em que circunstâncias devem os terceiros poder dispor de uma via de recurso aos tribunais a fim de imporem o cumprimento de uma disposição comunitária de direito público. Examinarei, neste âmbito, a questão de saber se o terceiro deve provar a existência de um interesse real, simultaneamente interrogando-me em que medida deve esse terceiro ter previamente esgotado outras possibilidades a fim de poder exigir o cumprimento das disposições comunitárias. Pode, por exemplo, pensar-se na apresentação de uma queixa à autoridade de controlo do Estado-Membro.
26. Estes elementos não significam, aliás, que o objectivo e o alcance do Regulamento n.° 2200/96 e das normas de qualidade que se baseiam nas suas disposições não desempenhem qualquer papel nas respostas a serem dadas. Há, nomeadamente, que determinar no presente processo em que medida as normas de qualidade aplicáveis às frutas e aos produtos hortícolas se destinam (nomeadamente) a proteger as empresas concorrentes e em que medida podem também assegurar efectivamente essa protecção. O objectivo e o alcance do Regulamento n.° 2200/96 traçam o quadro no qual se inscreve a resposta à questão submetida ao Tribunal de Justiça.
O quadro jurídico: objectivo e alcance do Regulamento n.° 2200/96
27. O Regulamento n.° 2200/96 introduz nomeadamente um sistema de normas de qualidade comunitárias aplicáveis às frutas e produtos hortícolas. Essas normas aplicam-se a todas as uvas de mesa postas à venda para serem consumidas no estado fresco. Este sistema tem designadamente como característica serem as frutas e produtos hortícolas - no caso em apreço, uvas de mesa - identificáveis na sua comercialização com o nome da sua variedade própria. A leitura do Regulamento n.° 1730/87 mostra, além disso, que as variedades de uvas enumeradas no anexo desse regulamento devem ser comercializadas com o nome ou um sinónimo daquele que é referido nesse anexo. Como observou com razão a Comissão nas suas observações escritas, estas obrigações são já aplicáveis quando os produtos deixam a sua zona de produção e são válidas em todas as fases de comercialização. Resulta do artigo 6.° do Regulamento n.° 2200/96 que a obrigação de indicar o nome da variedade aplica-se igualmente quando as uvas são vendidas sem embalagem num retalhista. O detentor dos produtos - no caso vertente, a Frumar - é responsável pelo cumprimento das normas, como precisa o quinto considerando do regulamento.
28. O não cumprimento desta obrigação de marcação e das demais obrigações decorrentes do regulamento, como a repartição por categorias, pode ser prejudicial tanto para os interesses dos consumidores como das empresas concorrentes. É este último aspecto que está em causa no processo principal. A Muñoz sublinhou nas suas observações escritas o interesse concreto que para ela representava o cumprimento das normas pelo seu concorrente, ou seja, a Frumar. O modo de comercialização adoptado pela Frumar tem como consequência que a mesma variedade de uvas encontra-se no mercado com mais de um nome, o que afecta a transparência do mercado das uvas de mesa e as actividades da cadeia de distribuição. Pode admitir-se que com isso a Muñoz sofre um prejuízo. Contudo, a Court of Appeal (England & Wales) não parece ainda convencida da existência de um prejuízo. Dado que os nomes das uvas não têm em geral uma grande reputação no público, o facto de se apresentar a mesma variedade de uvas com mais de um nome não deveria ter influência sobre as vendas, como deduzo do raciocínio seguido pelo órgão jurisdicional de reenvio. Seja como for, considero plausível que esta situação afecte, em todo o caso, a distribuição e seja susceptível de provocar um prejuízo à Muñoz.
29. Importa agora determinar se esse prejuízo é a consequência da violação de um interesse que o regulamento pretende proteger. Para responder a esta questão, referir-me-ei, em primeiro lugar, aos objectivos prosseguidos pelo regulamento e, em seguida, ao alcance e ao objectivo da política agrícola comum e das organizações comuns de mercado, que constituem um elemento essencial dessa política.
30. O terceiro considerando do Regulamento n.° 2200/96 refere os objectivos das normas de qualidade comunitárias. Nas suas observações escritas, a Muñoz daí deduz que o sistema das normas de qualidade aplicável às frutas e produtos hortícolas destina-se simultaneamente a proteger os operadores que os põem à venda e os consumidores. Estou de acordo com esta conclusão: entre os três objectivos referidos, a lealdade do comércio visa, em primeiro lugar, proteger os operadores que oferecem os produtos, visando principalmente a eliminação dos produtos cuja qualidade não seja satisfatória proteger o consumidor, ao passo que a transparência dos mercados é do interesse dos dois grupos.
31. A Comissão cita igualmente o vigésimo considerando do regulamento, que precisa que «as regras da organização comum de mercado devem ser cumpridas pelo conjunto dos operadores a que se aplicam, a fim de evitar a sua deturpação». Como a Comissão alega com razão, o sistema de normas de qualidade só será eficaz se as normas forem aplicadas em todas as fases da comercialização.
32. O objectivo prosseguido pelo regulamento deve evidentemente ser examinado à luz dos objectivos da política agrícola comum, enunciados no artigo 33.° CE. Por si só, essa enumeração de alguns objectivos divergentes, de natureza tanto social como económica, dá poucas indicações para responder à questão do juiz de reenvio. Daí deduzo, é certo, que a protecção do consumidor - que não é referida no artigo 33.° CE - não poderá ser o único objectivo principal da organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas.
33. As organizações comuns de mercado foram criadas num certo número de sectores para realizar os objectivos da política agrícola comum. Estas organizações comuns de mercado instituem, em primeiro lugar, relações jurídicas entre produtores e comerciantes de produtos agrícolas, por um lado, e os poderes públicos comunitários e nacionais, por outro. Contudo, dizem também respeito às relações recíprocas existentes entre produtores e comerciantes. Encontramos exemplos mais evidentes deste efeito «horizontal» nos regimes de quotas que fazem parte das organizações comuns de mercado. Assim, a organização comum de mercado no sector do açúcar precisa que os Estados-Membros podem repartir as quotas do açúcar entre as empresas. Ninguém pode negar que a cessão de uma quota de uma empresa a outra empresa afecta directamente as relações existentes entre elas. O mesmo sucede relativamente à cessão de uma quota leiteira, no caso da cessão de uma exploração leiteira. A quota disponível relativamente a essa exploração é cedida ao mesmo tempo que a própria exploração ao produtor que retoma a exploração de acordo com as modalidades fixadas pelo Estado-Membro. Na minha opinião, um sistema de normas de qualidade afecta igualmente as relações entre as empresas. Com efeito, um sistema deste tipo regula directamente as relações concorrenciais num sector determinado, visto que condiciona o comportamento dos operadores nos mercados.
34. Outro elemento das organizações comuns de mercado que considero importante para o presente processo é que elas caracterizam-se por um regime pormenorizado, no qual a responsabilidade dos produtores e dos comerciantes é descrita com precisão. Estes podem saber de forma muito precisa quais são as normas que devem cumprir. Além disso, este sistema conhece poucas excepções, que se explicam pelas circunstâncias próprias da esfera dos produtores e dos comerciantes. Frequentemente, só a força maior é admitida como causa de justificação.
35. Em resumo, o Regulamento n.° 2200/96 e as normas de qualidade aplicáveis às uvas de mesa que se baseiam nas suas disposições têm (nomeadamente) por objectivo proteger a lealdade do comércio. As relações recíprocas entre os produtores e os comerciantes são assim e concomitantemente regulamentadas. Além disso, o conteúdo das obrigações decorrentes do regulamento é determinado com precisão e sem excepção.
36. Está portanto estabelecido que um comerciante tem um interesse justificado pelo regulamento em que as normas de qualidade sejam cumpridas pelos outros comerciantes. É necessário, contudo, interrogarmo-nos se um comerciante como a Muñoz retira do regulamento o direito a que os seus concorrentes cumpram esse regulamento e se o pode invocar relativamente aos seus concorrentes. A resposta a esta questão constitui o cerne das presentes conclusões.
A primeira etapa: o efeito directo dos regulamentos e o direito à fiscalização do seu cumprimento nas relações horizontais
37. O Tribunal de Justiça apreciou por diversas vezes e segundo pontos de vista diferentes a questão do efeito directo. A questão de saber se uma disposição comunitária produz efeito directo depende, em primeiro lugar, do conteúdo dessa disposição, tendo o Tribunal de Justiça também naturalmente em conta neste âmbito o alcance dessa disposição. Muito brevemente, as disposições de direito primário e de direito derivado podem produzir efeito directo se estiverem redigidas em termos claros, precisos e incondicionais. Por definição, essas disposições são susceptíveis de ser invocadas por um particular perante o juiz nacional, sem que, para isso, seja necessário adoptar medidas de execução mais específicas .
38. Na minha opinião, não há qualquer dúvida de que o conteúdo do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2200/96 produz efeito directo. Esta disposição é, com efeito, incondicional e suficientemente precisa e o seu efeito relativamente aos particulares não está subordinado a medidas de execução nacionais. Aliás, o Tribunal de Justiça já declarou expressamente no seu acórdão Apple and Pear Development Council que os regulamentos que instituem as organizações comuns de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas produzem efeito directo .
39. A questão do efeito directo refere-se tanto às relações jurídicas entre particulares e poderes públicos como às relações jurídicas entre os próprios particulares. A questão que é apresentada no caso em apreço diz respeito às relações jurídicas recíprocas entre particulares. Esta questão respeita, portanto, ao que a doutrina qualifica frequentemente de efeito directo horizontal do direito comunitário. Na jurisprudência, o efeito directo horizontal, como critério distintivo relativamente ao efeito directo vertical, desempenha apenas um papel importante no caso das directivas e não no dos diplomas directamente aplicáveis (como os regulamentos).
40. Comecemos por recordar a jurisprudência relativa às directivas. O Tribunal de Justiça pronunciou-se em numerosas ocasiões sobre o efeito directo das directivas. Esta jurisprudência esclarece, no essencial, que uma directiva pode criar direitos a invocar contra órgãos públicos, mas não contra particulares. O Tribunal de Justiça fundamenta a sua posição da seguinte forma : o artigo 249.° CE atribui um efeito vinculativo às directivas, mas apenas em relação a cada um dos Estados-Membros destinatários. A jurisprudência do Tribunal de Justiça tem por objectivo evitar que um Estado-Membro possa tirar proveito da sua inobservância do direito comunitário. Com efeito, seria inaceitável que um Estado, a que o legislador comunitário impôs a adopção de determinadas disposições destinadas a reger as suas relações com os particulares e a conferir a estes a possibilidade de invocar certos direitos, possa negar esses direitos aos particulares, invocando a inexecução dos seus deveres. Por outro lado, uma directiva não pode, por si só, criar obrigações para os particulares e não pode, portanto, ser invocada, enquanto tal, contra eles. Seguidamente, o Tribunal de Justiça estabeleceu uma comparação com os regulamentos. Se, eventualmente, se reconhecesse um efeito horizontal às directivas isso «equivaleria a reconhecer à Comunidade o poder de criar, com efeito imediato, deveres na esfera jurídica dos particulares quando ela só tem essa competência nas áreas em que lhe é atribuído o poder de adoptar regulamentos» .
41. Ao fazê-lo, o Tribunal de Justiça declarou, efectivamente, que uma disposição de um regulamento produz efeito directo entre particulares. Além disso, no seu acórdão de 14 de Dezembro de 1971, o Tribunal de Justiça declarou que: «[...] devido à sua própria natureza e à sua função no sistema das fontes do direito comunitário, os regulamentos produzem efeitos imediatos e, assim, podem conferir aos particulares direitos que os órgãos jurisdicionais nacionais têm a obrigação de proteger».
42. Sobre este ponto, tem a Muñoz razão quando, nas suas observações escritas, declara que: é ao adoptar um regulamento e não uma directiva que o legislador comunitário visa impor directamente obrigações aos comerciantes para que se abstenham de actividades susceptíveis de influenciar desfavoravelmente as trocas comerciais. O objectivo principal não é, portanto, obrigar o Estado-Membro a instituir um sistema de controlo.
43. A jurisprudência relativa às disposições directamente aplicáveis do próprio Tratado CE dissipa qualquer eventual dúvida sobre o efeito produzido por um regulamento entre os particulares. Sobre este ponto, remeto, em especial, para o acórdão Angonese, no qual o Tribunal de Justiça chegou à conclusão de que a proibição de discriminações fundadas na nacionalidade, prevista no artigo 39.° CE, também se aplica aos particulares. O Tribunal de Justiça assentou nomeadamente esta conclusão na consideração de que o princípio de não discriminação é enunciado em termos gerais e não tem especificamente por destinatários os Estados-Membros. Esse processo dizia respeito a uma eventual discriminação decorrente de uma condição à qual um determinado empregador ligava o recrutamento do pessoal. A circunstância de certas disposições do Tratado CE terem formalmente por destinatários os Estados-Membros também não impede que, concomitantemente, possam atribuir direitos aos particulares que tenham interesse em que as obrigações assim impostas sejam cumpridas.
44. O acórdão Angonese assenta, aliás, numa jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça em matéria de condições de trabalho. Já nos acórdãos Walrave e Koch e Bosman, o Tribunal de Justiça tinha declarado o seguinte: «as condições de trabalho nos diversos Estados-Membros são regidas quer por via de disposições de carácter legislativo ou regulamentar como por convenções ou outros actos celebrados ou adoptados por pessoas privadas, pelo que a limitação da proibição da discriminação em razão da nacionalidade aos actos das autoridades públicas acarretaria o risco de criar desigualdades quanto à sua aplicação» . No acórdão Dansk Supermarked, o Tribunal de Justiça também se pronunciou claramente a propósito do efeito directo: «em nenhum caso podem convenções entre particulares derrogar as disposições imperativas do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias» . Ao assentar esta jurisprudência, o Tribunal de Justiça precisou que o direito comunitário, mesmo abstraindo das regras da concorrência, afecta directamente as relações jurídicas privadas.
45. Uma disposição de direito comunitário directamente aplicável produz, portanto, os seus efeitos de modo normal entre os particulares. Em meu entender, está assim assente que - salvo no caso das directivas - a distinção entre o efeito horizontal e o vertical não tem qualquer sentido. Irei mesmo mais longe: pode mesmo questionar-se se o conceito de efeito directo tem ainda alguma importância no caso das disposições vinculativas de regulamentos, como, no caso em apreço, o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2200/96. Disposições deste tipo fazem parte da ordem jurídica interna e aplicam-se, portanto, também às relações privadas .
46. É preciso seguidamente saber qual o significado a atribuir a esta constatação quando haja que distinguir entre as várias disposições dos regulamentos. Como a Comissão acertadamente observa nas suas observações escritas, a tese já referida não significa que toda e qualquer disposição de um regulamento confira aos particulares direitos que estes possam invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais .
47. Consoante o caso, é necessário examinar se um particular retira um determinado direito de uma disposição de um regulamento. A este respeito, pouco importa que invoque esse direito num processo dirigido contra os poderes públicos ou contra outro particular. É preciso sempre determinar se o conteúdo e o alcance da disposição asseguram uma protecção aos interesses que o particular invoca em juízo. Deve existir um nexo entre o interesse invocado por um particular e a protecção garantida por uma disposição de um regulamento. A este propósito, parto evidentemente da ideia de que o conteúdo desse nexo não deve estar sujeito a critérios demasiado estritos. Em primeiro lugar, uma disposição de um regulamento protege frequentemente vários interesses. Isso acontece, por exemplo, com o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2200/96, que se destina simultaneamente a proteger a lealdade do comércio e os consumidores. Em segundo lugar, um critério muito estrito poderia pôr em causa o efeito directo dos regulamentos.
48. Se aplicarmos as precedentes considerações ao recurso da Muñoz no processo principal, parece-me evidente que pode invocar o efeito directo do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2200/96. Como já considerei no n.° 36 das presentes conclusões, existe o interesse, protegido pelo regulamento, de que um concorrente cumpra o regulamento. Em termos de direito civil, digamos que o não cumprimento do regulamento pela Frumar pode constituir um ilícito relativamente à Muñoz.
49. Chego, pois, à seguinte conclusão. O Regulamento n.° 2200/96 destina-se nomeadamente a promover a lealdade das trocas e, portanto, a proteger os direitos das empresas concorrentes, se forem afectados por uma violação do regulamento. O artigo 3.°, n.° 1, do regulamento é, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicional e suficientemente preciso. Essa disposição faz parte da ordem jurídica interna e produz os seus efeitos entre os particulares. Nestas circunstâncias, um particular retira do direito comunitário o direito de impor que outro particular cumpra uma disposição do regulamento. Para isso, é preciso, contudo, que exista um nexo entre o interesse invocado pelo particular e a protecção que assegura a disposição do regulamento.
A segunda etapa: a fiscalização do cumprimento
50. Uma vez concluído que um particular retira direitos da regulamentação comunitária, devemo-nos interrogar em que medida pode também invocá-los. Por outras palavras, é necessário determinar se o direito comunitário exige ainda que os Estados-Membros em causa ofereçam aos particulares a possibilidade de impor a fiscalização do cumprimento das disposições de um regulamento no quadro de um processo civil.
51. O controlo do cumprimento do Regulamento n.° 2200/96 é deixado aos Estados-Membros. O direito interno define as modalidades deste controlo, tendo em conta as condições fixadas pelo direito comunitário. Essas condições - que preciso a seguir - decorrem da exigência do efeito útil do direito comunitário: o efectivo controlo do cumprimento nos Estados-Membros condiciona o funcionamento do direito comunitário.
52. O regulamento institui, em primeiro lugar, um sistema de controlo de direito público a efectuar pelos Estados-Membros ou sob a sua responsabilidade. Remeto, a este propósito, em especial para os seguintes artigos do regulamento:
- o artigo 7.° do regulamento impõe aos Estados-Membros a obrigação de designarem um organismo de controlo;
- nos termos do artigo 38.°, os Estados-Membros são obrigados a efectuar controlos;
- o artigo 50.° do regulamento obriga os Estados-Membros a tomarem todas as medidas adequadas para sancionar as infracções ao regulamento e prevenir e reprimir as fraudes.
No Reino Unido, o controlo do cumprimento do regulamento é uma missão do Horticultural Marketing Inspectorate, que foi designado como organismo de controlo.
53. A obrigação de zelar pelo cumprimento dos regulamentos decorre - mesmo independentemente das referidas disposições - da estrutura do direito comunitário. A regulamentação é adoptada ao nível comunitário, ao passo que a sua execução e o controlo do seu cumprimento se efectuam ao nível dos Estados-Membros. As instituições comunitárias não dispõem de um aparelho administrativo suficientemente completo. Além disso, as competências em matéria de direito administrativo formal e de direito penal só foram transferidas para a União Europeia numa fraca medida. Nos termos do artigo 10.° CE, os Estados-Membros estão obrigados a zelar pela execução e o respeito das disposições do direito comunitário.
54. Na execução destas missões, os Estados-Membros gozam de uma certa margem de apreciação. Essa competência é regulada, por um lado, pelas disposições já referidas do regulamento e, por outro, pelas exigências que o direito comunitário fixa ao controlo do cumprimento dos regulamentos. Segundo jurisprudência constante, estas exigências são as seguintes: às violações do direito comunitário devem ser aplicadas sanções em condições substantivas e processuais análogas às aplicáveis às violações do direito nacional de natureza e importância semelhantes. Os Estados-Membros têm neste âmbito toda a latitude quanto à escolha da sanção a impor, mas esta deve, em todo o caso, ter um carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo. Em certas circunstâncias, devem mesmo poder abster-se de impor uma sanção.
55. Como também observa a Comissão nas suas observações, não resulta do próprio regulamento que o controlo do cumprimento das disposições de direito comunitário pelas autoridades dos Estados-Membros deva constituir o único mecanismo de controlo. Por outras palavras, o regulamento não atribui qualquer monopólio em matéria de controlo. Também não se pode deduzir a existência de semelhante monopólio da sistemática do Regulamento n.° 2200/96. A circunstância do próprio regulamento reger o controlo de direito público em nada altera esta conclusão. O direito comunitário não parte da ideia de que não pode existir um controlo privado quando um regulamento só estabeleça expressamente um controlo de direito público. O direito comunitário parece, neste sentido, distinguir-se do direito nacional britânico que - salvo excepções - não confere qualquer via cível de recurso aos tribunais quando a violação de uma disposição legal nacional for acompanhada de uma sanção penal .
56. As obrigações que o n.° 1 do artigo 3.° do regulamento impõe aos particulares prestam-se bem a um controlo de direito privado. Com efeito, o conteúdo dessas obrigações é determinado com precisão e sem excepções. Mesmo quando uma autoridade de um Estado-Membro, como no caso em apreço o Horticultural Marketing Inspectorate, se abstenha por qualquer razão de efectuar um controlo, isso não tem como consequência dar a um produtor ou a um comerciante de frutas e produtos hortícolas o direito de não observar as normas e, por esse facto, causar um prejuízo a um terceiro. Não partilho, portanto, da fundamentação seguida pela High Court of Justice (England & Wales) na decisão que proferiu em primeira instância. Esse órgão jurisdicional acentua a competência e a neutralidade do Horticultural Marketing Inspectorate. A sua missão não é privilegiar os interesses de um comerciante em detrimento dos de outro comerciante. Segundo a High Court, não é necessário fazer respeitar as disposições dos regulamentos no quadro de um litígio entre particulares.
57. Chegamos agora à questão que tinha formulado anteriormente e que consiste em determinar se o direito comunitário exige que os Estados-Membros em causa confiram aos particulares a possibilidade de impor o cumprimento das disposições de um regulamento no quadro de um processo cível.
58. Nas observações escritas que apresentou, a Comissão estabelece uma relação com o direito da concorrência. No âmbito dos artigos 81.° CE e 82.° CE, os particulares podem intentar nos tribunais nacionais uma acção dirigida contra outro particular (na maioria das vezes, empresas). Este controlo privado é considerado como um complemento útil e necessário à missão de fiscalização da Comissão e dos Estados-Membros. O que vale também no que diz respeito ao controlo das normas de qualidade aplicáveis às frutas e aos produtos hortícolas, como no presente caso concreto. O controlo exercido por um particular deve, segundo a Comissão, referir-se a uma violação que lhe cause um prejuízo, por exemplo, por essa violação se traduzir numa forma de concorrência desleal.
59. Tal como a Comissão, vejo um paralelo com os artigos 81.° CE e 82.° CE. É dado assente que os juízes nacionais são competentes para aplicar os artigos 81.°, n.° 1, CE e 82.° CE no âmbito de um processo cível entre empresas concorrentes. Os órgãos jurisdicionais nacionais são mesmo competentes para declarar a nulidade referida no artigo 81.°, n.° 2, CE. Estas competências vão a par com as missões de controlo da Comissão (e das autoridades nacionais de fiscalização da concorrência) .
60. Não vejo por que razão uma empresa não poderá instaurar um processo cível, alegando ser vítima de um prejuízo decorrente da violação do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2200/96 por parte de uma empresa concorrente. O artigo 3.°, n.° 1, presta-se muito bem a uma aplicação autónoma pelo juiz nacional. Com efeito, como já concluí no n.° 55, o conteúdo do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2200/96 é determinado com precisão e a ausência de controlo pelo organismo encarregado dessa missão não dá a um produtor ou a um negociante o direito de infringir essa norma. Nesse sentido, o controlo pelo órgão jurisdicional cível constitui, como no direito da concorrência, um complemento útil e necessário ao controlo exercido pelo organismo, no caso vertente, nacional. Com efeito, não se pode imaginar que um particular a quem uma disposição de um regulamento confere certos direitos dependa, para fazer valer esses direitos, da boa vontade que tenha uma instância de controlo em exercer a sua missão.
61. É mesmo tanto menos justificado fazer prova de retenção no caso em apreço quanto o Regulamento n.° 2200/96 não prevê uma ampla margem de apreciação no que toca à gestão da concessão de isenções que seja comparável à competência de que dispõe a Comissão no âmbito do direito da concorrência.
62. Em última análise, as minhas conclusões são as seguintes.
63. Resumindo, resulta do direito comunitário que o operador que sofra um prejuízo em razão da violação de uma disposição de um regulamento deve ter a possibilidade de invocar o cumprimento dessa disposição perante o órgão jurisdicional cível desde que, evidentemente, o interesse que o direito comunitário visa precisamente proteger tenha sido afectado. Será apenas deste modo que a plena eficácia do direito comunitário será assegurada. O controlo pelo órgão jurisdicional cível constitui um complemento útil e necessário ao controlo exercido pelas autoridades do Estado-Membro.
A terceira etapa: o recurso aos tribunais na ordem jurídica interna
64. A questão de saber em que medida os particulares podem recorrer ao órgão jurisdicional nacional para pôr termo à violação de uma norma de direito público por outro particular depende, em primeiro lugar, das regras processuais internas. O mesmo também vale quando esta norma estiver inscrita num regulamento comunitário. Com efeito, nos termos do artigo 249.° CE, um regulamento é directamente aplicável nos Estados-Membros e faz parte da ordem jurídica interna.
65. Examinei num primeiro momento a questão colocada pelo juiz de reenvio do ponto de vista do efeito directo e do seu significado nas relações horizontais. Concluí que um particular pode retirar de uma disposição de um regulamento direitos que pode invocar em juízo, na condição de o conteúdo dessa disposição ser incondicional e suficientemente preciso. É necessário, evidentemente, que exista um nexo entre o interesse invocado e a protecção que oferece determinada disposição de um regulamento. Resulta destes únicos elementos que, do ponto vista do direito comunitário, existe um interesse em que a ordem jurídica nacional confira uma via de recurso aos tribunais.
66. A segunda etapa das presentes conclusões dizia respeito à fiscalização do cumprimento dos regulamentos. Concluí que o controlo pelo órgão jurisdicional cível é um complemento útil e necessário do controlo exercido pelas autoridades do Estado-Membro. O controlo cível assegura a plena eficácia do direito comunitário. Também deste ponto de vista, o direito comunitário exige que a ordem jurídica interna confira uma via jurisdicional para este controlo.
67. O Tribunal de Justiça deve decidir no caso em apreço sobre as exigências que o direito comunitário fixa, a este respeito, ao direito processual interno. Segundo jurisprudência constante, as regras nacionais de processo devem, com efeito, incluir todos os meios que permitam assegurar a plena eficácia do direito comunitário. O que está também em causa no caso em apreço, é o efeito útil do direito comunitário. A existência de uma via efectiva de recurso aos tribunais a favor dos particulares contribui para a realização deste efeito útil. Esta observação é naturalmente válida principalmente quando um particular utilize esta via jurisdicional para pôr termo à violação do direito comunitário. A existência de uma via efectiva de recurso aos tribunais pode, todavia, ter igualmente um efeito preventivo e promover o respeito pelo direito comunitário.
68. As exigências que o direito comunitário fixa no que toca ao recurso aos tribunais nacionais por um terceiro cujos interesses sejam afectados podem, em larga medida, ser deduzidas das exigências aplicáveis em matéria de acesso aos próprios tribunais comunitários. É este aspecto que passo a examinar antes de mais .
69. Por definição, a jurisprudência do Tribunal de Justiça diz principalmente respeito a decisões. Com efeito, o artigo 230.°, quarto parágrafo, CE prevê, relativamente a qualquer pessoa singular ou colectiva, um direito de recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito.
70. Os tribunais comunitários não reconhecem qualquer direito geral a favor dos terceiros cujos interesses sejam afectados para poderem interpor recurso por violação do direito comunitário. O que se qualifica de actio popularis ou de «class action» (acção popular) não é admitido pelo Tribunal de Justiça. No acórdão Greenpeace Council e o./Comissão, o Tribunal de Justiça recordou «a jurisprudência constante, segundo a qual uma associação constituída para promover os interesses colectivos de uma categoria de cidadãos não pode ser individualmente atingida, na acepção do artigo 173.°, quarto parágrafo, do Tratado, por um acto que afecta os interesses gerais dessa categoria e, por conseguinte, não pode interpor um recurso de anulação quando os seus membros não o possam fazer a título individual» .
71. Os terceiros interessados têm unicamente legitimidade se uma «decisão os atingir devido a determinadas qualidades que lhes são próprias ou uma situação de facto que os caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando-os, por isso, de forma idêntica à do destinatário» . Esta jurisprudência tem como consequência que uma organização como a Greenpeace, que defende os interesses gerais do ambiente, não tem legitimidade. O mesmo sucede, por exemplo, no que toca a um sindicato ou a uma associação de empresas, mesmo quando invoquem a circunstância de a decisão impugnada dizer individualmente respeito às pessoas que representam.
72. A situação é diferente se o terceiro interessado puder demonstrar efectivamente a existência de um interesse (económico) concreto. O Tribunal de Justiça esclareceu a situação dos terceiros interessados no que toca às decisões da Comissão em matéria de auxílios de Estado em diversos acórdãos . As decisões tomadas nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE dizem individualmente respeito, segundo o Tribunal de Justiça, além da empresa beneficiária, às empresas concorrentes desta última que tiveram um papel activo no âmbito desse processo, na medida em que a sua posição no mercado seja substancialmente afectada pelo auxílio que é objecto da decisão impugnada. Por outro lado, o Tribunal de Justiça reconheceu que essa decisão diz individualmente respeito a certas associações de operadores económicos que participaram activamente no processo nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE, na medida em que sejam afectadas na sua qualidade de negociadoras. As condições que o Tribunal de Justiça fixou nestes acórdãos são de duas ordens. É necessário que exista, em primeiro lugar, um interesse económico concreto e, em segundo lugar, que o terceiro interessado tenha tido já a possibilidade de pôr em causa o processo de formação da decisão num momento anterior ao litígio. Observe-se ainda que, nessa situação específica, uma associação de empresas tem legitimidade para agir.
73. O recurso de um particular pode também ser julgado admissível no caso dos regulamentos. Nesse contexto, o acórdão Timex/Conselho e Comissão, proferido em matéria de antidumping, oferece alguns esclarecimentos. Este acórdão dizia respeito a um recurso de anulação de um regulamento que instituía um direito antidumping sobre os relógios de pulso mecânicos, de origem soviética. O regulamento impugnado dizia especialmente respeito à Timex, dado que, como declarou o Tribunal de Justiça, era o principal fabricante de relógios mecânicos na Comunidade e, além disso, o único fabricante ainda em actividade no Reino Unido. Também nesse contexto, teve importância o facto de a Timex ter apresentado uma queixa numa fase anterior do processo de formação da decisão.
74. O interesse específico de um terceiro, que o distingue dos demais, recebe uma interpretação muito estrita na jurisprudência. Dela temos um bom exemplo no recente acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância no processo Sociedade Agrícola dos Arinhos e o./Comissão . Este processo dizia respeito ao recurso interposto por um certo número de criadores portugueses de touros de lide contra a proibição de exportar bovinos, que tinha sido adoptada por uma decisão da Comissão relacionada com a problemática da encefalopatia espongiforme bovina. O recurso não foi julgado admissível por os criadores de touros de lide não se distinguirem dos demais operadores em causa. Esses criadores tinham também apresentado uma queixa no âmbito do anterior processo de formação da decisão.
75. Retiramos as seguintes conclusões desta jurisprudência. Um terceiro pode recorrer para o juiz comunitário se puder estabelecer a existência de um interesse económico concreto que, além disso, o distinga dos demais operadores. É necessário, por outro lado, que tenha anteriormente utilizado outros meios jurídicos, tais como, no caso em apreço, o direito de apresentar uma queixa.
76. Considero que, nestas circunstâncias, o direito interno deve igualmente oferecer uma via de recurso aos tribunais a um terceiro interessado que tenha sofrido um prejuízo em virtude da violação de uma disposição inscrita num regulamento comunitário e, isto, na condição de o interesse que invoca ser um interesse protegido pelo regulamento. Resulta igualmente do direito comunitário que a pessoa que instaura o processo não pode ser discriminada relativamente à que intenta um processo em litígio similar, mas puramente interno. As regras de processo internas podem exigir que demonstre ter um interesse económico concreto que é protegido por um regulamento e que o distingue dos demais operadores. Estas regras podem também exigir que o terceiro em causa tenha anteriormente feito uso de outros meios jurídicos.
77. Se as regras de processo internas não satisfizerem as condições referidas no número anterior, a sua aplicação é afastada pelo direito comunitário.
78. Tendo em conta as circunstâncias do processo principal que evoquei nas presentes conclusões, estas considerações significam que o direito interno deve assegurar a uma parte como a Muñoz a possibilidade de recorrer aos tribunais em processo cível instaurado contra um concorrente por violação do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2200/96.
V - Conclusão
79. Tendo em conta as precedentes considerações, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo à questão submetida pela Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division):
«O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2200/96 do Conselho, de 28 de Outubro de 1996, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas, faz parte da ordem jurídica interna e produz os seus efeitos nas relações entre os particulares. Um particular pode retirar desta disposição o direito a que seja imposto a outro particular o seu cumprimento. Para tal, é necessário que exista um nexo entre o interesse invocado e a protecção oferecida por uma disposição de um regulamento. Resulta do direito comunitário que uma pessoa que sofra um prejuízo em virtude da violação de uma disposição inscrita num regulamento deve ter a possibilidade de obter dos órgãos jurisdicionais cíveis que essa disposição seja cumprida. Um Estado-Membro é obrigado, para tal, a conferir a um terceiro interessado o direito de recorrer aos tribunais nacionais. As regras de processo internas podem exigir que esse terceiro interessado demonstre ter um interesse económico concreto que é protegido por um regulamento e que o distingue dos demais operadores. As regras de processo internas podem também exigir que o terceiro interessado tenha anteriormente feito uso de outros meios jurídicos. A protecção jurídica que oferecem as regras de processo internas não pode ser menos favorável do que a oferecida no quadro de um processo instaurado num litígio puramente interno.»