62000CC0246_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I denne sag har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sin forpligtelse til gensidig anerkendelse i henhold til artikel 1, stk. 2, i Rådets direktiv 91/439/EØF af 29. juli 1991 om kørekort (2), idet det har indført en procedure for registrering af de kørekort (3), der er udstedt af de øvrige medlemsstater, og idet det beregner kørekortenes gyldighedsperiode fra datoen for disses udstedelse. Kommissionen har ligeledes nedlagt påstand om, at det fastslås, at medlemsstaten har tilsidesat sine forpligtelser ved at vedtage bestemmelser, der ikke svarer til dem, der er fastsat i nævnte direktiv, dels vedrørende alderskravet for kørsel, dels vedrørende lægeundersøgelse.
I – Retsforskrifter
A – Fællesskabsbestemmelser
2. Kørekort var genstand for en første harmonisering med vedtagelsen af det første direktiv 80/1263/EØF (4) . Dette havde til formål at bidrage til at forbedre færdselssikkerheden og lette trafikken for personer, som bosatte sig i en anden medlemsstat end den, hvor de havde bestået en køreprøve, eller som flyttede inden for Det Europæiske Økonomiske Fællesskab.
I dette øjemed foretog direktiv 80/1263 en tilnærmelse af visse nationale regler, bl.a. for så vidt angår klassificeringen af køretøjerne i kategorier, de nationale ordninger for udstedelse af kørekort samt betingelserne for disses gyldighed. Direktivet fastsatte en EF-model til kørekort, indførte en ordning om gensidig anerkendelse af nævnte kørekort samt om ombytning af disse kørekort, når indehaverne skifter bopæl eller arbejdssted fra én medlemsstat til en anden.
3. Direktiv 80/1263 blev ophævet ved direktiv 91/439, som markerer en ny etape i harmoniseringen af de nationale bestemmelser, navnlig for så vidt angår betingelserne for udstedelse af kørekort og klassificeringen af køretøjerne. Artikel 6 i direktiv 91/439 indfører således minimumsalderskrav for udstedelse af kørekort i forhold til de pågældende køretøjskategorier. Direktivets artikel 7 tilføjer, at udstedelsen af kørekort er betinget af beståelsen af visse prøver, af opfyldelsen af visse lægelige krav samt af, at ansøgeren har sædvanlig bopæl i (5) eller forelægger bevis for i mindst seks måneder at have været studerende i den medlemsstat, der udsteder kørekortet.
4. I øvrigt ophæver direktiv 91/439 den i direktiv 80/1263 indeholdte forpligtelse til at ombytte kørekortet i tilfælde af, at der tages sædvanlig bopæl i en anden medlemsstat, idet denne forpligtelse er blevet en hindring for den frie bevægelighed for personer som følge af de fremskridt, der er nået inden for rammerne af den europæiske integration (6) . Direktivet tillader imidlertid en ombytning af kørekort i visse nærmere bestemte tilfælde (7) .
5. Artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 opstiller princippet om, at »de kørekort, som medlemsstaterne udsteder, anerkendes gensidigt«. Direktivets artikel 1, stk. 3, fastslår imidlertid, at når indehaveren af et kørekort erhverver sædvanlig bopæl i en anden medlemsstat end den, der har udstedt kørekortet, kan værtsmedlemsstaten lade sine nationale bestemmelser med hensyn til gyldighedsperiode, lægekontrol og fiskale forhold finde anvendelse på den pågældende person og kan påføre kørekortet sådanne påtegninger, som er nødvendige af administrative hensyn.
Artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439 fastslår på samme måde, at værtsmedlemsstaten med forbehold af overholdelsen af territorialprincippet i straffelove og ‑bestemmelser på indehaveren af et kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, kan anvende sine nationale bestemmelser vedrørende begrænsning, suspension, inddragelse eller annullation af førerretten og om nødvendigt med henblik herpå ombytte dette kørekort.
6.
Direktivet er blevet ændret flere gange, bl.a. ved direktiv 96/47/EF (8) . Dette direktiv giver medlemsstaterne mulighed for at udstede kørekort efter en model, der er fastsat i direktivets bilag Ia, og som er forskellig fra modellen i bilag I til direktiv 91/439. Medlemsstaterne kan således vælge at anvende en traditionel model i papir eller en mere avanceret model i polycarbonat af den type, som anvendes til bank- og kreditkort.
B – Nationale bestemmelser
7. I Nederlandene findes de vigtigste retsforskrifter om kørekort i Wegenverkeerswet (færdselsloven) (9) af 21. april 1994, og i Reglement Rijbewijs (gennemførelsesbekendtgørelsen til WVW) (10) .
8. Ifølge WVW’s artikel 107, stk. 1, i skal føreren af et køretøj være i besiddelse af et kørekort udstedt af de nederlandske myndigheder.
9. Lovens artikel 108, stk. 1, litra h), indfører imidlertid en særlig ordning for førere, der er indehaver af et kørekort udstedt af en anden medlemsstat, når disse har bopæl i Nederlandene. Forpligtelsen til at være i besiddelse af et nederlandsk kørekort for at køre på nederlandsk område gælder således ikke for disse førere i en vis periode, som varierer alt efter, om indehaveren har foretaget registrering af sit kørekort i Nederlandene, eller om dette ikke er tilfældet. Såfremt der er foretaget registrering, svarer denne periode til kørekortets gyldighedsperiode i Nederlandene. Såfremt der ikke er foretaget registrering, svarer perioden til et år efter, at den pågældende er flyttet til Nederlandene.
10. I henhold til WWW’s artikel 109, stk. 1, er gyldighedsperioden for kørekort i Nederlandene:
– 10 år fra udstedelsesdatoen, hvis kørekortet udstedes til en person, som endnu ikke var fyldt 60 år på udstedelsesdatoen
– perioden indtil den pågældendes fyldte 70. år, såfremt kørekortet er udstedt til en person, som var fyldt 60, men endnu ikke 65 år på udstedelsesdatoen, og
– 5 år fra udstedelsesdatoen, såfremt kørekortet er udstedt til en person, som var fyldt 65 år på udstedelsesdatoen.
11. Den nederlandske procedure for registrering af kørekort forløber på følgende måde (11) . Indehaveren af kørekortet skal først udfylde en formular og vedlægge denne en række dokumenter (12) samt indsende den til borgmesteren i den kommune, hvor vedkommende er tilmeldt. Borgmesteren fremsender dernæst formularen til et offentligt organ, der har til opgave at foretage en central registrering af kørekort i et hertil oprettet register. Dette organ kontrollerer herefter ansøgerens identitet, almindeligvis ved at indkalde ansøgeren til et personligt møde, og sikrer sig, at kørekortet er gyldigt samt at betingelserne for registrering er opfyldt. Organet fastsætter i den forbindelse gyldighedsperioden for det registrerede kørekort i Nederlandene.
12. WVW’s artikel 177, stk. 1, fastsætter, at kørsel uden kørekort eller med et kørekort, som ikke længere er gyldigt eller ikke opfylder lovens krav, er strafbart, nemlig med fængsel i indtil to måneder eller en bøde.
II – Den administrative procedure
13. Kongeriget Nederlandene fremsendte ved skrivelser af henholdsvis 22. marts 1994 og 25. oktober 1995 en række lovforslag til gennemførelse af direktiv 91/439 til Kommissionen. Selv om Kommissionen fremkom med visse kritikpunkter med hensyn til disse lovforslag, førte forslagene til vedtagelsen af WVW og gennemførelsesbekendtgørelsen til WVW.
14. Efter en brevveksling mellem de nederlandske myndigheder og Kommissionen, fremsendte Kommissionen den 17. juni 1997 en åbningsskrivelse, hvori den opfordrede medlemsstaten til at fremsætte sine bemærkninger til de to førnævnte lovtekster.
15. Da Kommissionen ikke var overbevist om rigtigheden af de bemærkninger, Kongeriget Nederlandene fremkom med som svar på Kommissionens åbningsskrivelse, fremsatte den den 7. december 1998 en begrundet udtalelse til medlemsstaten.
III – Sagen for Domstolen
16. Kommissionen har anlagt denne sag ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 20. juni 2000. Kommissionen har fremsat fire klagepunkter over for Kongeriget Nederlandene.
17. Kommissionen er for det første af den opfattelse, at den procedure for registrering af kørekort, der findes i Nederlandene, er i strid med det i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 indeholdte princip om gensidig anerkendelse, eftersom proceduren finder anvendelse på indehavere af kørekort udstedt af andre medlemsstater.
18. Ifølge Kommissionen er dette princip dernæst ligeledes til hinder for at lægge udstedelsesdatoen for de kørekort, der er udstedt af andre medlemsstater, til grund som udgangspunkt for disses gyldighed i Nederlandene.
19. Kommissionen har for det tredje anført, at den i de nederlandske bestemmelser fastsatte minimumsalder for kørsel med køretøjer i kategori D ikke svarer til den minimumsalder, der kræves i artikel 6, stk. 1, litra c), i direktiv 91/439.
20. Kommissionen har endelig bemærket, at de nederlandske bestemmelser i modsætning til, hvad der kræves i henhold til bilag III, punkt 4, i direktiv 91/439, ikke foreskriver regelmæssige lægeundersøgelser af førere i gruppe 2.
21. De to sidstnævnte klagepunkter er ikke bestridt af Kongeriget Nederlandene. Jeg vil derfor begrænse genstanden for mit forslag til afgørelse til en undersøgelse af de to første klagepunkter, idet jeg i øvrigt foreslår Domstolen at give Kommissionen medhold i sagen.
A – Det første klagepunkt om proceduren for registrering af kørekort
1. Parternes argumenter
22. Kommissionen har bemærket, at de kørekort, der er udstedt af en medlemsstat til personer, der er bosat i Nederlandene i mere end et år, ikke længere anerkendes i Nederlandene, medmindre de i løbet af denne periode er blevet registreret i Nederlandene. Disse personer er således systematisk forpligtede til at foretage registrering af deres kørekort inden for den fastsatte frist for fortsat at have ret til at føre bil på denne medlemsstats område. Kommissionen har i øvrigt bemærket, at de registreringsformaliteter, der kræves i Nederlandene, er næsten lige så omfattende som de formaliteter, der er fastsat for ombytning af kørekort, selv om direktiv 91/439 udtrykkeligt har forbudt medlemsstaterne at indføre en sådan procedure i deres gensidige forbindelser.
23. Denne situation er uforenelig med det i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 indeholdte princip om gensidig anerkendelse af kørekort. Efter et års bopæl i Nederlandene er anerkendelsen af kørekort udstedt af en anden medlemsstat således ikke automatisk, men afhænger af opfyldelsen af diverse registreringsformaliteter.
24. Desuden kan den omtvistede procedure ikke begrundes ved bestemmelserne i artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/439, som foreskriver, at når indehaveren af et kørekort erhverver sædvanlig bopæl i en anden medlemsstat end den, der har udstedt kørekortet, kan værtsmedlemsstaten lade sine nationale bestemmelser med hensyn til gyldighedsperiode, lægekontrol og fiskale forhold finde anvendelse på den pågældende person og kan påføre kørekortet sådanne påtegninger, som er nødvendige af administrative hensyn. Ifølge Kommissionen bør disse bestemmelser fortolkes strengt, da de fastsætter en undtagelse til princippet om gensidig anerkendelse af kørekort. Kommissionen har påpeget, at Domstolen selv forud for ikrafttrædelsen af direktiv 80/1263 i Choquet-dommen af 28. november 1978 (13) fastslog, at begrænsninger i retten til at føre motorkøretøj i Fællesskabet med et kørekort udstedt af en medlemsstat kun er berettigede i forhold til traktatens bestemmelser om fri bevægelighed for personer, såfremt de med rimelighed kan sættes i forbindelse med kravene til trafiksikkerheden. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag.
25. Kommissionen har tilføjet, at de strafferetlige sanktioner, som kan ifaldes i Nederlandene i tilfælde af overtrædelse af den omtvistede procedure, ikke svarer til den betingelse om proportionalitet, som Domstolen har opstillet i dommen af 29. februar 1996, Skanavi og Chryssanthakopoulos (14) .
26. Den nederlandske regering har for sit vedkommende påpeget, at der ikke findes en registreringsordning, som er fælles for Fællesskabet eller som er koordineret mellem medlemsstaterne. Indførelsen af en national registreringsordning er således – i overensstemmelse med de formål om færdselssikkerhed og bekæmpelse af svig, der forfølges med direktiv 91/439 – nødvendig med henblik på at kontrollere gyldigheden af de kørekort, der fremvises i forbindelse med trafikkontroller.
27. Kun en sådan ordning gør det nemlig muligt for politiet på stedet at kontrollere, om der er overensstemmelse mellem de fremviste kørekort og de registrerede oplysninger, navnlig for så vidt angår kørekortenes gyldighed og eksistensen af sanktioner, der kan påvirke disses retsvirkninger. Desuden er en umiddelbar adgang til de registrerede oplysninger nødvendig med henblik på at kontrollere gyldigheden af de kørekort, der er udstedt forud for ikrafttrædelsen af direktiv 91/439, da disse kørekort ikke er udformet efter en ensartet model, der er let identificerb ar. Endvidere gør indførelsen af en registreringsordning det muligt at registrere visse oplysninger, der er uundværlige ved administrationen af kørekort, uden at blive stillet over for den omstændighed, at det er fysisk umuligt at påføre påtegninger på de kørekort, der har form af et kort i polycarbonat.
28. Den pågældende registreringsordning er med andre ord den eneste måde, hvorpå værtsmedlemsstaten i overensstemmelse med artikel 1, stk. 3, og artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/439 over for indehaverne af kørekort udstedt af en anden medlemsstat effektivt kan anvende de nationale bestemmelser om kørekorts gyldighedsperiode og de nationale bestemmelser om sanktioner.
29. Den nederlandske regering har i øvrigt gjort gældende, at princippet om gensidig anerkendelse indskrænker sig til at forbyde en procedure for ombytning af kørekort, men ikke en procedure for registrering. Denne fortolkning bekræftes af den erklæring, der blev udfærdiget af Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 91/439 og som er indskrevet i referatet (15) . Desuden forbliver et kørekort udstedt af en medlemsstat gyldigt og anerkendt i Nederlandene, selv om det ikke er blevet registreret. Den manglende registrering bevirker blot, at kørekortet ikke længere gør det muligt for indehaveren at føre bil på nederlandsk område.
30. Den nederlandske regering har endelig anført, at de strafferetlige sanktioner siden 1990 ikke længere anvendes på førere, hvis kørekort ikke er registrerede. Endvidere er de pågældende nationale bestemmelser blevet ændret med henblik på at erstatte disse strafferetlige sanktioner med administrative sanktioner. Disse nye bestemmelser skulle træde i kraft primo 2003.
31. Den spanske regering, der har interveneret til støtte for Nederlandene, er ligeledes af den opfattelse, at registreringsforpligtelsen er forenelig med princippet om gensidig anerkendelse og begrundet af bestemmelserne i artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/439.
32. Den spanske regering har til støtte for denne påstand anført, at anvendelsen af nationale bestemmelser om fornyelse af kørekort nødvendigvis forudsætter, at værtsmedlemsstaten har kendskab til de kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, og som anvendes på dennes område. Regeringen har tilføjet, at en registrering af førerens tidligere forseelser er nødvendig for at kunne pålægge denne en passende sanktion, da fastsættelsen af denne som oftest afhænger af, om der foreligger gentagelsestilfælde eller ej. Endelig er det regeringens opfattelse, at almindelige trafikkontroller på offentlig vej er utilstrækkelige til at sikre anvendelsen af værtsmedlemsstatens nationale bestemmelser på området, da indehaverne af kørekort udstedt af en anden medlemsstat ikke nødvendigvis efterkommer politiets pålæg og derfor kan undslippe enhver kontrol, hvad angår gyldigheden af kørekort.
2. Stillingtagen
33. Kommissionen har ikke generelt anfægtet selve princippet om registrering af de kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat. Dette forhold blev klart understreget i Kommissionens skriftlige bemærkninger til Kongeriget Spaniens interventionsindlæg (16) og efterfølgende under retsmødet.
34. Denne sag drejer sig om den specifikke karakter af registreringsproceduren i Nederlandene (17) . Denne særlige procedure kritiseres i flere henseender på grund af dens obligatoriske og systematiske karakter, omfanget af de administrative formaliteter, som kræves efter denne procedure, og de strenge sanktioner, som er tilknyttet proceduren.
35. Sagen rejser to på hinanden følgende spørgsmål. For det første drejer det sig om at afgøre, om registreringsproceduren i Nederlandene er forenelig med det i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 opstillede princip om gensidig anerkendelse af kørekort. Såfremt dette ikke er tilfældet, må det dernæst undersøges, om denne procedure kan begrundes ud fra bestemmelserne i nævnte direktivs artikel 1, stk. 3.
a) Registreringsprocedurens forenelighed med det i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 opstillede princip om gensidig anerkendelse
36. Den nederlandske regering har gjort gældende, at et af en anden medlemsstat udstedt kørekort forbliver gyldigt og anerkendt i Nederlandene, selv om det ikke er blevet registreret. Den eneste virkning af en manglende registrering er, at kørekortet ikke længere gør det muligt for indehaveren at føre bil på nederlandsk område. I lighed med Kommissionen har jeg vanskeligt ved at følge den nederlandske regerings argumentation. Det forekommer mig, at et kørekort udstedt af en medlemsstat ikke længere er gyldigt og anerkendt i Nederlandene i henhold til de pågældende nationale bestemmelser, såfremt det ikke er blevet registreret inden for den fastsatte frist.
37. Som påpeget af Kommissionen lader det til, at de nederlandske bestemmelser lader den fortsatte anerkendelse på nederlandsk område af kørekort udstedt af en anden medlemsstat ud over etårsfristen for bosættelse afhænge af, at registreringsformaliteterne er opfyldt.
38. Sådanne nationale bestemmelser forekommer mere restriktive end ordlyden af bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439, hvorefter »de kørekort, som medlemsstaterne udsteder, anerkendes gensidigt«. Disse bestemmelser anvender således en generel formulering til fordel for en gensidig anerkendelse af kørekort, uden at gøre anerkendelsen afhængig af et krav om en særlig betingelse. Domstolen har påpeget dette i dommen i sagen Skanavi og Chryssanthakopoulos, idet den har anført, at artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 bestemmer, at de kørekort, som medlemsstaterne udsteder, uden nogen formaliteter skal anerkendes gensidigt (18) . I Awoyemi-dommen af 29. oktober 1998 (19) har Domstolen tilføjet, at disse bestemmelser pålægger medlemsstaterne en klar og ubetinget forpligtelse til at anerkende kørekort af EF-model, og at de stater, som direktivet er rettet til, ikke råder over noget skøn med hensyn til de foranstaltninger, der skal træffes for at efterkomme dette krav. Domstolen har heraf udledt, at artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 har direkte virkning.
39. Direktiv 91/439 adskiller sig i den forbindelse klart fra direktiv 80/1263, som det ophævede. Sidstnævnte direktiv fastslog således i artikel 8, stk. 1, at efter et års sædvanlig bopæl i en anden medlemsstat end den, der har udstedt kørekortet, var en fortsat anerkendelse af kørekortet betinget af, at kørekortet blev ombyttet. Ingen sådan betingelse er indeholdt i direktiv 91/439. Fællesskabslovgiver har i øvrigt i betragtningerne til direktivet sørget for udtrykkeligt at udelukke denne betingelse om ombytning af kørekort.
40. Selv om direktivet i modsætning til, hvad der gælder for ombytning af kørekort, ikke udtrykkeligt udelukker en registreringsprocedure som den, der gælder i Nederlandene, udelukker direktivet efter min opfattelse indirekte og nødvendigvis denne. Flere elementer taler herfor.
41. For det første er de formaliteter, der kræves med henblik på registrering, næsten lige så omfattende som dem, der er fastsat for ombytning af kørekort. Ganske vist kan den pågældende procedure som påpeget af den nederlandske regering foretages uden omkostninger og øjeblikkeligt i modsætning til, hvad der er tilfældet for ombytning af kørekort. Imidlertid erindres om, at der i forbindelse med registreringen forlanges adskillige dokumenter, hvilket kræver, at der på forhånd foretages diverse administrative skridt, som kommer oven i selve registreringen, der almindeligvis forudsætter fremmøde efter indkaldelse hos de kompetente myndigheder.
42. For det andet er det vigtigt at understrege, at de nederlandske bestemmelser i forbindelse med anmodningen om registrering kræver fremlæggelse af dokumentation for, at indehaveren af kørekortet har haft bopæl i udstederlandet i mindst 185 dage eller har været indskrevet i en skole eller på et universitet i landet i mindst seks måneder. Dette krav kan ikke tillades, da det indgår i en kontrol, som er en gentagelse af den kontrol, der i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 7, stk. 2, i direktiv 91/439 nødvendigvis er foretaget på dette punkt af de myndigheder, der har udstedt kørekortet. Denne særlige formalitet er i strid med selve tanken bag den med dette direktiv indførte ordning, som består i at fastsætte fælles regler for udstedelse af kørekort og i at tillægge udstedelsesstaten en enekompetence til at sikre sig, at disse regler overholdes. Denne vurdering kan sammenlignes med den vurdering, Domstolen har foretaget i forhold til visse begrænsninger af de friheder, der er garanteret i traktaten (20) .
43. For det tredje foreskriver de nederlandske bestemmelser, at kørsel med et kørekort, der ikke er registreret, er strafbart og at straffen udgør fængsel i indtil to måneder eller bøde. Det er mindre relevant, at de bestemmelser, der foreskrev så strenge sanktioner, er blevet ophævet af nye bestemmelser, som indtil videre ikke indeholder gennemførelsesforanstaltninger, eller at de pågældende bestemmelser rent faktisk ikke blev gennemført som følge af en lempelig administrativ praksis. Det fremgår således af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, må vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (21) . Det forhold, at der i denne periode ikke blev vedtaget foranstaltninger, som gjorde det muligt at gennemføre de påberåbte nye nationale bestemmelser, kan give anledning til en usikkerhed, som er uforenelig med retssikkerhedsprincippet, idet en sådan situation ikke gør det muligt for dem, der er omfattet af princippet om gensidig anerkendelse af kørekort, som er fastsat i de umiddelbart anvendelige bestemmelser i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439, uden besvær at kende omfanget af deres rettigheder (22) . Endvidere kan en national lovgivnings uoverensstemmelse med traktatens bestemmelser, også hvor disse sidstnævnte er umiddelbart anvendelige, ifølge fast praksis kun fjernes helt ved bindende interne regler med samme retlige karakter som de regler, de ændrer. Det følger heraf, at en lempelig administrativ praksis, der efter sin art kan ændres efter forvaltningens forgodtbefindende, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab på passende måde, ikke anses for at udgøre en gyldig gennemførelse af traktatens bestemmelser (23) .
44. Det fremgår af disse forhold, at direktiv 91/439 nødvendigvis har haft til formål at udelukke indførelsen af en registreringsordning for kørekort som den, der findes i Nederlandene.
45. Denne konklusion afkræftes i modsætning til det af den nederlandske regering påståede ikke af den omtvistede erklæring. Domstolen har således tidligere fastslået, at en erklæring, der er optaget i et referat af et møde i Rådet, hvorunder der blev vedtaget en bestemmelse fra afledt ret, ikke kan lægges til grund ved fortolkningen af denne bestemmelse, når erklæringens indhold overhovedet ikke omhandles i bestemmelsen, og at erklæringen følgelig er uden retlig betydning (24) . Dette er tilfældet i den foreliggende sag. Artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/439, hvortil den omtvistede erklæring henviser, indeholder således ingen bestemmelse om »registrering af oplysningerne i kørekort«. Den eneste omhandlede fremgangsmåde er påførelsen af påtegninger på kørekortet. Brugen af denne fremgangsmåde er begrænset til påtegninger, som er nødvendige af administrative hensyn. Formålet med og de nærmere regler for fremgangsmåden er præciseret i bilag I, punkt 4, til direktiv 91/439 og i bilag Ia, punkt 4, til direktiv 96/47. Disse bestemmelser tilsigter at begrænse de tilfælde, hvor værtsmedlemsstaten kan foretage påførsler af påtegninger på kørekort. Denne tankegang kommer ikke til udtryk i den omtvistede erklæring, eftersom denne generelt nævner registrering af oplysningerne i kørekort, uden nogen form for restriktioner vedrørende arten og brugen af de registrerede oplysninger.
46.
Såfremt Domstolen i øvrigt måtte finde, at indholdet af den omtvistede erklæring kommer til udtryk i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439, påpeges, at en sådan erklæring ikke nødvendigvis tillader medlemsstaterne at indføre en hvilken som helst registreringsordning for kørekort, navnlig ikke en sådan ordning som den, der findes i Nederlandene. Selv om det eventuelt kan tillades, at en medlemsstat indfører en registreringsordning med et begrænset antal formaliteter og uden sanktioner, f.eks. til statistiske formål, er det svært at se, hvordan det skulle være muligt at tillade den ordning, der findes i Nederlandene, i betragtning af, at den er i modstrid med princippet om gensidig anerkendelse.
47. Eftersom den registreringsprocedure, der findes i Nederlandene, efter min opfattelse er i strid med det i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 opstillede princip om gensidig anerkendelse, må det herefter undersøges, om denne procedure kan begrundes ud fra bestemmelserne i nævnte direktivs artikel 1, stk. 3.
b) Om muligheden for at begrunde registreringsproceduren under hensyn til artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/439
i) Om anvendelsen af værtsmedlemsstatens nationale bestemmelser vedrørende gyldighedsperioden for kørekort
48. I Canal Satélite Digital-dommen fandt Domstolen, at når et direktiv ikke indeholder nogen bestemmelse om de administrative betingelser, der skal gennemføre de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til direktivet, er medlemsstaterne berettigede til at fastsætte en administrativ procedure til dette formål, men de skal til enhver tid overholde de grundlæggende friheder, der er garanteret i traktaten (25) .
49. Efter min opfattelse kan denne retspraksis overføres til nærværende sag med hensyn til gennemførelsen af de rettigheder, som tillægges værtsmedlemsstaten ved artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/439. Nævnte direktiv indeholder nemlig ingen administrative procedurer, som gør det muligt for denne medlemsstat at anvende sine nationale bestemmelser vedrørende gyldighedsperioden for kørekort på indehaverne af kørekort udstedt af en anden medlemsstat. Hverken artikel 1, stk.3, i eller bilag I, punkt 4, til direktiv 91/439 fastsætter, at gyldighedsperioden for kørekort kan påføres kørekortet som værende en af de påtegninger, der er nødvendige af administrative hensyn. Kongeriget Nederlandene er således berettiget til at indføre en administrativ procedure, der har til formål at gennemføre den beføjelse, som er indrømmet det ved artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/439, det vil sige beføjelsen til at anvende sine nationale bestemmelser vedrørende gyldighedsperioden for kørekort. Imidlertid skal Kongeriget Nederlandene herved overholde de grundlæggende friheder, der er garanteret i traktaten. Det bør derfor undersøges, om den nederlandske registreringsprocedure er i overensstemmelse med dette punkt.
50. I Kraus-dommen af 31. maj 1993 (26) fandt Domstolen, at »artikel 48 og 52 [i traktaten] er […] til hinder for enhver form for nationale regler […], som ganske vist finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for fællesskabsborgerne […] at udøve de i EØF-traktaten sikrede grundlæggende friheder«. Domstolen fastslog, at »det modsatte vil kun være tilfældet, såfremt der med reglerne forfølges et legitimt mål, der er foreneligt med EØF-traktaten og begrundet i tvingende almene hensyn […], og [at] anvendelsen af de omhandlede nationale regler i et sådant tilfælde [skal] kunne sikre, at det med reglerne forfulgte mål nås, og den må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå det pågældende mål« (27) .
51. Det er min opfattelse, at den registreringsprocedure, der findes i Nederlandene, henhører under denne kategori af begrænsende nationale regler. Domstolen har således i Skanavi og Chryssanthakopoulos-dommen (28) understreget, at »de nationale bestemmelser vedrørende medlemsstaternes udstedelse og gensidige anerkendelse af førerbeviser både har en direkte og indirekte indflydelse på udøvelsen af de rettigheder, som sikres ved traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser«. Domstolen har i den forbindelse anført, at »under hensyn til de individuelle transportmidlers betydning kan besiddelsen af et førerbevis, som værtslandet behørigt har anerkendt, være af betydning for de af fællesskabsretten omfattede personers faktiske udøvelse af et stort antal erhverv som arbejdstagere eller selvstændige og for den frie bevægelighed i almindelighed« (29) . Under hensyn til disse generelle betragtninger, til den nederlandske registreringsprocedures omfattende karakter og til de sanktioner, der er tilknyttet denne, kan den nationale procedure gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for fællesskabsborgerne at udøve etableringsfriheden og den frie bevægelighed for personer.
52. Denne restriktive nationale regel, som gælder uden forskel for nederlandske statsborgere og statsborgere fra de øvrige medlemsstater, er ganske vist begrundet i tvingende almene hensyn til færdselssikkerheden (30) . Imidlertid mener jeg, at den er uforholdsmæssig vidtgående, da den går ud over det, der er nødvendigt for at opfylde dette formål. Flere faktorer taler herfor.
53. For det første kan værtsmedlemsstaten i forbindelse med trafikkontrol anvende de nationale bestemmelser med hensyn til kørekorts gyldighedsperiode korrekt, uden at det er nødvendigt at indføre en registreringsordning som den, der findes i Nederlandene. Politiet er nemlig i forbindelse med s ådanne kontroller i rimeligt omfang i stand til selv at beregne gyldighedsperioden for de kørekort, som de får fremvist. De kan med de nuværende nederlandske bestemmelser nøjes med at lægge ti år til udstedelsesdatoen, som skal være angivet på de kørekort, der er udfærdiget i overensstemmelse med EF-modellen.
54. I modsætning til det af den nederlandske regering hævdede gælder dette både for kørekort, der er lavet af papir og for kørekort af polycarbonattypen. Kørekortenes udstedelsesdato er således nævnt blandt de obligatoriske påtegninger i bilag I, punkt 2, til direktiv 91/439 (for kørekort af papir) og i bilag Ia, punkt. 2, til direktiv 96/47 (for kørekort af polycarbonattypen). Det er derfor ikke nødvendigt i forbindelse med trafikkontroller at konsultere et register for at få kendskab til gyldighedsperioden og sikre sig, at de nationale bestemmelser på området er overholdt.
55. Det er korrekt, at dette ikke nødvendigvis gælder for alle kørekort, nærmere bestemt dem, der er udstedt før den 1. januar 1986, dvs. før udløbet af fristen for gennemførelsen af direktiv 80/1263, hvorved der blev indført en EF-model for kørekort, som krævede en angivelse af udstedelsesdatoen (31) . Imidlertid kan det forhold, at der eventuelt mangler en sådan angivelse på de kørekort, der er udstedt før den 1. januar 1986, ikke begrunde en obligatorisk registrering af alle kørekort, uden hensyn til, om disse er udstedt før eller efter den 1. januar 1986.
56. Dernæst er jeg ikke overbevist om, at værtsmedlemsstaten for at anvende dens bestemmelser med hensyn til kørekorts gyldighedsperiode er tvunget til at fastsætte en registreringsprocedure for systematisk at notere denne oplysning og sikre sig, at indehaverne foretager fornyelse af deres kørekort inden for de nødvendige frister.
ii) Om påførsel af påtegninger, som er nødvendige af administrative hensyn, på kørekortet
57. Ifølge den nederlandske regering er indførelsen af en registreringsordning nødvendig af tekniske hensyn, eftersom det er umuligt at påføre påtegninger på kørekort af polycarbonattypen. Dette er imidlertid ikke tilfældet. Bilag Ia, punkt 3, til direktiv 96/47 åbner således mulighed for at påføre påtegninger på kørekort af polycarbonattypen, ligesom bilag I, punkt 4, foreskriver dette for kørekort, der er lavet af papir. Følgelig kan påtegninger, såsom alvorlige overtrædelser, der er begået på værtsmedlemsstatens område, påføres alle former for kørekort. Jeg er ligesom Kommissionen af den opfattelse, at disse påtegninger hensigtsmæssigt kan påføres ved konstateringen eller sanktioneringen af en overtrædelse, uden at det er absolut nødvendigt at indføre en registreringsordning som den, der findes i Nederlandene.
58. Det følger af ovenstående, at den registreringsprocedure for kørekort, der findes i Nederlandene, er i strid med det i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 opstillede princip om gensidig anerkendelse, og kan ikke begrundes ud fra bestemmelserne i samme artikels stk. 3. Jeg foreslår derfor Domstolen at give Kommissionen medhold i dette klagepunkt.
B – Det andet klagepunkt vedrørende beregningen af gyldighedsperioden for kørekort
1. Parternes argumenter
59. Kommissionen har bemærket, at de nederlandske myndigheder anvender de nationale bestemmelser vedrørende kørekorts gyldighedsperiode ved at tage udgangspunkt i datoen for udstedelsen af disse, og ikke den dato, hvor indehaveren af kørekortet har bosat sig i Nederlandene. Som følge heraf forbliver princippet om gensidig anerkendelse uden virkning for mange indehavere af kørekort udstedt af andre medlemsstater end Nederlandene. Dette er navnlig tilfældet for indehaverne af kørekort udstedt mere end ni år før nævnte indehaveres bosættelse i Nederlandene og forud for disses fyldte 60. år. Disse indehavere vil således ikke længere kunne registrere kørekortene inden for den fastsatte etårsfrist, da gyldighedsperioden for deres kørekort, som er ti år i Nederlandene, vil være udløbet. De vil derfor være tvunget til at foretage ombytning af deres kørekort (32) .
60. Den nederlandske regering har påpeget, at direktiv 91/439 gør det muligt for værtsmedlemsstaten at anvende sine nationale bestemmelser om gyldighedsperioden for kørekort og præciserer ikke, hvilket udgangspunkt der skal lægges til grund. Regeringen har tilføjet, at det udgangspunkt, der er lagt til grund i Nederlandene, gælder uden forskel for nederlandske kørekort og kørekort udstedt af en anden medlemsstat, hvilket gør det muligt at sikre en ensartet behandling af indehaverne. Regeringen har i den forbindelse nærmere bestemt påpeget, at indførelsen af forskellige udgangspunkter for beregningen af gyldighedsperioden for et kørekort på nederlandsk område, alt efter om kørekortet er udstedt af de nationale myndigheder (fra datoen for kørekortets udstedelse) eller af en anden medlemsstat (fra den dato, hvor indehaveren har bosat sig i Nederlandene) vil medføre en »omvendt forskelsbehandling«, da situationen for indehavere af kørekort udstedt i Nederlandene ville være mindre gunstig end situationen for indehavere af kørekort udstedt af en anden medlemsstat. Desuden er bestemmelser, der består i at beregne gyldighedsperioden for kørekort udstedt af en anden medlemsstat fra datoen for disses udstedelse, og ikke fra den dato, hvor indehaverne har bosat sig på nederlandsk område, dikteret af krav om effektiv kontrol, færdselssikkerhed og optimal bekæmpelse af svig.
2. Stillingtagen
61. Jeg er ligesom Kommissionen af den opfattelse, at den effektive virkning af det i artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439 opstillede princip om gensidig anerkendelse er til hinder for nationale bestemmelser som de i Nederlandene foreliggende, hvorefter gyldigheden for kørekort udstedt af en anden medlemsstat gælder fra det tidspunkt, hvor kørekortet blev udstedt, og ikke fra det tidspunkt, hvor indehaverne af kørekortene bosatte sig i Nederlandene. Det fremgår således af diverse oplysninger, bl.a. statistiske oplysninger, som Kommissionen har fremlagt, at de pågældende bestemmelser bevirker, at gennemførelsen af princippet om gensidig anerkendelse af kørekort begrænses betydeligt.
62. Jeg deler ikke på det foreliggende grundlag den indsigelse, som den nederlandske regering har gjort gældende til imødegåelse af Kommissionens argumentation på dette punkt. Domstolen har således fundet, at fællesskabsretten ikke tager hensyn til tilfælde af »omvendt forskelsbehandling«. De skal løses inden for rammerne af den pågældende medlemsstats nationale retsorden (33) .
63. Desuden forekommer de pågældende bestemmelser i modsætning til det af den nederlandske regering hævdede uforholdsmæssigt vidtgående i forhold til de mål om optimal bekæmpelse af svig og om færdselssikkerhed, som de angiver som begrundelse for at begrænse den frie bevægelighed for personer.
64. Jeg foreslår derfor, at Domstolen tager dette klagepunkt til følge.
IV – Forslag til afgørelse
65. I overensstemmelse hermed foreslår jeg Domstolen at:
1) fastslå, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1, stk. 2, i Rådets direktiv 91/439/EØF af 29. juli 1991 om kørekort, idet det har vedtaget bestemmelser, som pålægger indehaveren af et kørekort udstedt af en anden medlemsstat at registrere sit kørekort inden for det første år efter indehaverens erhvervelse af bopæl i Nederlandene for at bevare førerretten i denne medlemsstat
2) fastslå, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1, stk. 2, i direktiv 91/439, idet det har vedtaget bestemmelser, som fastsætter, at nævnte kørekorts gyldighedsperiode beregnes fra datoen for udstedelsen af dette
3) fastslå, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 91/439, idet det ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er fastsat i artikel 6, stk. 1, litra c), i og bilag III, punkt 4, til nævnte direktiv vedrørende dels alderskrav for kørsel, dels lægeundersøgelser
4) pålægge Kongeriget Nederlandene at betale sagens omkostninger.
(1) .
(2)
–	EFT L 237, s. 1.
(3)
–	Fodnote uden betydning for den danske version.
(4)
–	Rådets direktiv af 4.12.1980 om indførelse af et EF-kørekort (EFT L 375, s. 1).
(5)
–	Begrebet »sædvanlig bopæl« er defineret i artikel 9 i direktiv 91/439 som det sted, hvor en person sædvanligvis opholder sig, dvs. i mindst 185 dage inden for et kalenderår, som følge af sin personlige eller erhvervsmæssige tilknytning, eller når der er tale om en person uden erhvervsmæssig tilknytning, som følge af den personlige tilknytning, der viser, at der består en tæt forbindelse mellem personen og dennes bopælssted.
(6)
–	Første og niende betragtning.
(7)
–	Bilag I, punkt 4, i direktiv 91/439 præciserer, at værtsmedlemsstaten på det kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, blandt de oplysninger, der er nødvendige i forbindelse med kørekortets anvendelse, kan angive oplysninger vedrørende alvorlige overtrædelser begået på statens område, under forudsætning af, at denne type oplysninger også angives på de kørekort, den udsteder, og at der er plads til dette.
(8)
–	Rådets direktiv af 23.7.1996 (EFT L 235, s. 1).
(9)
–	Lov af 21.4.1994 ( Staatsblad
1994, nr. 475), senere ændret ved lov af 24.5.1996 ( Staatsblad
1996, nr. 276) (herefter »WVW«).
(10)
–	Bekendtgørelse af 30.5.1996 ( Staatsblad
1996, nr. 277), ændret ved bekendtgørelse af 18.6.1996 ( Staatsblad
1996, nr. 326).
(11)
–	Proceduren er beskrevet i WWW's artikel 109, stk. 2-5, og i gennemførelsesbekendtgørelsens artikel 10 og 11.
(12)
–	Det er nødvendigt at fremlægge en bekræftet fotokopi af det kørekort, der ønskes registreret, en bekræftet kopi (udarbejdet højst seks måneder før ansøgningen) med visse oplysninger om den pågældende fra det folkeregister, hvor denne er tilmeldt, samt dokumenter, der bl.a. beviser, at vedkommende har været bosat i mindst 185 dage i det land, der har udstedt det pågældende kørekort, og at dette kørekort stadig er gyldigt på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen om registrering.
(13)
–	Sag 16/78, Sml. s. 2293.
(14)
–	Sag C-193/94, Sml. I, s. 929.
(15)
–	Erklæringen vedrørende artikel 1, stk. 3, i direktiv 91/439 har følgende ordlyd: »Rådet og Kommissionen anerkender, at dette direktiv ikke er til hinder for, at medlemsstaterne registrerer oplysningerne i de kørekort, der er udstedt af en anden medlemsstat, når indehaverne af disse kørekort får sædvanlig bopæl på medlemsstaternes område (herefter »den omtvistede erklæring«).«
(16)
–	Punkt 21 og 22.
(17)
–	Kommissionen har ligeledes anlagt et traktatbrudssøgsmål mod Kongeriget Spanien bl.a. som følge af forelæggelsen af en ordning med obligatorisk og systematisk registrering af kørekort, jf. sag C-195/02, Kommissionen mod Spanien, der verserer for Domstolen.
(18)
–	Præmis 26.
(19)
–	Sag C-230/97, Sml. I, s. 6781 (præmis 41-43).
(20)
–	Et nyligt eksempel er dommen af 22.1.2002, sag C-390/99, Canal Satélite Digital, Sml. I, s. 607, præmis 36.
(21)
–	Jf. bl.a. dom af 27.11.1990, sag C-200/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4299, og af 2.5.1996, sag C-133/94, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2323.
(22)
–	Jf. bl.a. dom af 13.3.1997, sag C-197/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1489, præmis 15, og af 29.10.1998, sag C-185/96, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 6601, præmis 30.
(23)
–	Jf. bl.a. dom af 7.3.1996, sag C-334/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1307, præmis 30.
(24)
–	Jf. dom af 26.2.1991, sag C-292/89, Antonissen, Sml. I, s. 745, præmis 18; af 13.2.1996, forenede sager C-197/94 og C-252/94, Bautiaa og Société française maritime, Sml. I, s. 505, præmis 51, og af 29.5.1997, sag C-329/95, VAG Sverige, Sml. I, s. 2675, præmis 23).
(25)
–	Præmis 27 og 28.
(26)
–	Sag C-19/92, Sml. I, s. 1663 (præmis 32).
(27)
–	Samme dom.
(28)
–	Præmis 23. Jf. ligeledes Choquet-dommen, præmis 4.
(29)
–	Skanavi og Chryssanthakopoulos-dommen, præmis 23.
(30)
–	Domstolen har i sin praksis fastslået, at beskyttelsen af færdselssikkerheden udgør et tvingende alment hensyn. Jf. dom af 5.10.1994, sag C-55/93, Van Schaik, Sml. I, s. 4837, præmis 19, og af 12.10.2000, sag C-314/98, Snellers, Sml. I, s. 8633, præmis 55.
(31)
–	I øjeblikket anslås det, at der er mere end 80 kørekortmodeller i omløb i Det Europæiske Økonomiske område, hvoraf de fleste antages at være udstedt inden gennemførelsen af direktiv 91/439 (jf. Kommissionens fortolkningsmeddelelse 2002/C 77/03 om EF-kørekort, EFT 2002 C 77, s. 5). Jeg er uvidende om, hvor stor en del af disse, der udgøres af kørekort udstedt før den 1.1.1986.
(32)
–	En tilsvarende situation har givet anledning til, at en nederlandsk domstol har forelagt et præjudicielt spørgsmål for Domstolen vedrørende de pågældende bestemmelsers forenelighed med bestemmelserne i artikel 1, stk. 1, og stk. 2, i direktiv 91/439, og traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed for personer (sag C-253/01, Krüger, som verserer for Domstolen.)
(33)
–	Jf. dom af 5.6.1997, forenede sager C-64/96 og C-65/96, Uecker og Jacquet, Sml. I, s. 3171.