62019TJ0635_RES
Υπόθεση T‑635/19
Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro κ.λπ.
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (τρίτο τμήμα) της 30ής Ιουνίου 2021
«Εξωσυμβατική ευθύνη – Κρατικές ενισχύσεις – Τραπεζικός τομέας – Σχέδιο ανακεφαλαιοποίησης από κοινοπραξία ιδιωτικού δικαίου μεταξύ τραπεζών υπέρ ενός εκ των μελών της – Έγκριση της παρέμβασης από την κεντρική τράπεζα του κράτους μέλους – Εγκατάλειψη του σχεδίου διάσωσης και κίνηση διαδικασίας εξυγίανσης – Οδηγίες 2014/49/ΕΕ και 2014/59/ΕΕ – Απόφαση περί μη προβολής αντιρρήσεων – Αιτήσεις παροχής πληροφοριών και θέσεις που διατύπωσε η Επιτροπή κατά το προκαταρκτικό στάδιο εξέτασης – Έλλειψη αιτιώδους συνάφειας»
Εξωσυμβατική ευθύνη – Προϋποθέσεις – Αιτιώδης συνάφεια – Κρατικές ενισχύσεις – Τραπεζικός τομέας – Σχέδιο ανακεφαλαιοποίησης από ιδιωτικού δικαίου κοινοπραξία τραπεζών υπέρ ενός εκ των μελών της – Έγκριση της παρέμβασης από την κεντρική τράπεζα του κράτους μέλους – Εγκατάλειψη του σχεδίου διάσωσης της διάσωσης και κίνηση διαδικασίας εξυγίανσης – Απόφαση σχετικά με τη διαδικασία εξυγίανσης η οποία στηρίζεται κατ’ ουσίαν στη διαπίστωση ότι υπήρχε το ενδεχόμενο η οικεία τράπεζα να πτωχεύσει – Αιτήσεις παροχής πληροφοριών και θέσεις που διατύπωσε η Επιτροπή κατά το προκαταρκτικό στάδιο εξέτασης – Έλλειψη αιτιώδους συνάφειας
(Άρθρα 107 § 1, 108 § 3 και 340, εδ. 2, ΣΛΕΕ· οδηγία 2014/59 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου)
(βλ. σκέψεις 50, 51, 56, 58-62, 67-69)
Σύνοψη
Η εξυγίανση της Banca delle Marche από τις ιταλικές αρχές καθορίστηκε κατ’ ουσίαν από το ενδεχόμενο πτώχευσής της
Η Επιτροπή δεν μπορεί να θεωρηθεί υπεύθυνη για παρεμπόδιση της διάσωσής της
Οι ενάγουσες ήταν μέτοχοι και κάτοχοι ομολόγων μειωμένης εξασφάλισης της Banca delle Marche, η οποία ήταν το κύριο τραπεζικό ίδρυμα της ιταλικής περιφέρειας Marche.
Στις 9 Ιανουαρίου 2012 η Banca d’Italia (Τράπεζα της Ιταλίας) επισήμανε ότι οι έλεγχοι που διενεργήθηκαν στην Banca delle Marche αποκάλυψαν σοβαρές ελλείψεις στα συστήματα εσωτερικού ελέγχου οι οποίες αναπόφευκτα είχαν σοβαρές επιπτώσεις όσον αφορά τη «σημαντική έκθεσή της [...] σε πιστωτικούς και χρηματοοικονομικούς κινδύνους». Στις 15 Οκτωβρίου 2013 η Banca delle Marche τέθηκε υπό αναγκαστική διαχείριση, λόγω, μεταξύ άλλων, «σοβαρών δυσλειτουργιών και παρατυπιών [...]».
Στις 10 Οκτωβρίου 2014 η Επιτροπή, στο πλαίσιο διαδικασίας προκαταρκτικής εξέτασης που κίνησε με δική της πρωτοβουλία όσον αφορά τις παρεμβάσεις στήριξης από το Fondo interbancario di tutela dei depositi (διατραπεζικό ταμείο προστασίας των καταθέσεων, στο εξής: FITD), ήτοι το ιταλικό σύστημα εγγύησης των καταθέσεων υπό τη μορφή ιδιωτικού δικαίου κοινοπραξίας τραπεζών που διαχειρίζονται ίδια κεφάλαια, υπέρ μιας άλλης ιταλικής τράπεζας, της Banca Tercas (
1
) και της Banca delle Marche, απηύθυνε στις ιταλικές αρχές αίτημα παροχής πληροφοριών, επισημαίνοντας ότι δεν μπορούσε να αποκλειστεί το ενδεχόμενο οι εν λόγω παρεμβάσεις να συνιστούν κρατικές ενισχύσεις. Εφόσον η Τράπεζα της Ιταλίας σχεδίαζε να εγκρίνει μια τέτοια παρέμβαση, ήταν σκόπιμο, κατά την Επιτροπή, οι εν λόγω αρχές να γνωστοποιήσουν το οικείο μέτρο πριν προβούν στην έγκρισή του (
2
).
Με έγγραφο της 21ης Αυγούστου 2015, σχετικά με τη διαδικασία που αφορούσε την Banca delle Marche, η Επιτροπή υπενθύμισε το ενδεχόμενο η παρέμβαση να συνιστά κρατική ενίσχυση και κάλεσε τις ιταλικές αρχές να της παράσχουν επικαιροποιημένες πληροφορίες επ’ αυτής και να μην υλοποιήσουν οποιοδήποτε μέτρο του FITD πριν από την γνωστοποίησή του και τη λήψη απόφασης από την Επιτροπή.
Στις 8 Οκτωβρίου 2015 το FITD καθόρισε και ενέκρινε τα βασικά στοιχεία μιας δεύτερης προσπάθειας παρέμβασης για τη στήριξη της Banca delle Marche και ενημέρωσε σχετικά την Τράπεζα της Ιταλίας.
Με έγγραφο της 19ης Νοεμβρίου 2015, η Επιτροπή επέστησε την προσοχή των ιταλικών αρχών ιδίως στο γεγονός ότι η χρήση συστήματος εγγυήσεως των καταθέσεων για την ανακεφαλαιοποίηση τράπεζας (
3
) υπάγεται στους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων.
Στις 21 Νοεμβρίου 2015 η Τράπεζα της Ιταλίας κίνησε διαδικασία εξυγίανσης, το σχέδιο της οποίας γνωστοποίησε προηγουμένως στην Επιτροπή. Στο σχέδιο αυτό, η Τράπεζα της Ιταλίας επισήμανε, ιδίως, ότι το FITD δεν μπόρεσε να προβεί σε ανακεφαλαιοποίηση της Banca delle Marche, καθόσον δεν υπήρχε «προηγούμενη θετική αξιολόγηση της Επιτροπής [...] σχετικά με τη συμβατότητα [της διαδικασίας αυτής] με τους κανόνες [της Ένωσης] περί κρατικών ενισχύσεων».
Εκτιμώντας ότι η Επιτροπή εμπόδισε, με τις παράνομες οδηγίες της προς τις ιταλικές αρχές, τη διάσωση της Banca delle Marche με ανακεφαλαιοποίηση από το FITD, οι ενάγουσες άσκησαν αγωγή ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, ζητώντας να κριθεί ότι στοιχειοθετείται και διαπιστώνεται εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης. Κατά τις ενάγουσες, η Επιτροπή εμπόδισε την επίμαχη διάσωση και οδήγησε τις ιταλικές αρχές να κινήσουν διαδικασία για την εξυγίανση της Banca delle Marche βάσει των κανόνων του ιταλικού δικαίου περί μεταφοράς της οδηγίας 2014/59 στην εσωτερική έννομη τάξη (
4
).
Με την απόφασή του, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την αγωγή των εναγουσών, με το σκεπτικό ότι δεν απέδειξαν την ύπαρξη σχέσης αιτίου προς αιτιατό μεταξύ της φερόμενης ως παράνομης συμπεριφοράς της Επιτροπής και της προβαλλόμενης ζημίας, με αποτέλεσμα να μην πληρούνται οι προϋποθέσεις για τη στοιχειοθέτηση της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Προκαταρκτικώς, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η στοιχειοθέτηση της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης (
5
) εξαρτάται από τη συνδρομή ενός συνόλου προϋποθέσεων, συγκεκριμένα δε την ύπαρξη κατάφωρης παράβασης κανόνα δικαίου ο οποίος αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, το υποστατό της ζημίας και την ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της παράβασης της υποχρέωσης που υπέχει το όργανο που εξέδωσε την πράξη και της ζημίας που υπέστησαν οι ζημιωθέντες. Η τελευταία αυτή προϋπόθεση αφορά την ύπαρξη αρκούντως άμεσης σχέσης αιτίου προς αιτιατό μεταξύ της συμπεριφοράς των θεσμικών οργάνων της Ένωσης και της ζημίας, η δε απόδειξη της σχέσης αυτής απόκειται στον ενάγοντα, όπερ σημαίνει ότι η προσαπτόμενη συμπεριφορά πρέπει να αποτελεί την καθοριστική αιτία της ζημίας. Επιπλέον, δεν γεννάται εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης αν δεν πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται η υποχρέωση αποκατάστασης της ζημίας και, ως εκ τούτου, η μη συνδρομή μιας από τις προϋποθέσεις αυτές αρκεί για να απορριφθεί η αγωγή.
Στο πλαίσιο της εκτίμησης της προϋπόθεσης περί αρκούντως άμεσης αιτιώδους συνάφειας, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την επιχειρηματολογία των εναγουσών, οι οποίες υποστηρίζουν κατ’ ουσίαν ότι τα έγγραφα που εξέδωσε η Επιτροπή και οι προσωρινές θέσεις που διατύπωσε, βάσει των οποίων εκδόθηκε η απόφαση για την εξυγίανση της Banca delle Marche, είναι αποτέλεσμα εσφαλμένης ερμηνείας από την Επιτροπή της έννοιας της ενίσχυσης, και συγκεκριμένα της εσφαλμένης εκτίμησης ότι οι παρεμβάσεις του FITD, παρά τον ιδιωτικό χαρακτήρα τους, συνιστούσαν μέτρα καταλογιστέα στο ιταλικό κράτος και περιελάμβαναν κρατικούς πόρους. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, η Επιτροπή υπενθύμισε στις ιταλικές αρχές ότι ήταν αναγκαίο να προβούν σε προηγούμενη γνωστοποίηση και να μην υλοποιήσουν ενδεχόμενα μέτρα ενίσχυσης, μεταξύ άλλων υπέρ της εν λόγω τράπεζας, χωρίς τα προαναφερθέντα έγγραφα και οι προσωρινές θέσεις να περιέχουν νομική αξιολόγηση ως προς τα κριτήρια της έννοιας της ενίσχυσης. Επομένως, με τα εν λόγω έγγραφα και τις προσωρινές θέσεις της, η Επιτροπή δεν εξέφρασε την άποψή της ως προς συγκεκριμένο μέτρο ούτε ως προς το πώς ακριβώς θα ερμήνευε την έννοια της ενίσχυσης. Επομένως, η Επιτροπή δεν απείλησε τις ιταλικές αρχές ότι θα εμποδίσει ή θα απαγορεύσει ενδεχόμενες παρεμβάσεις του FITD υπέρ της Banca delle Marche ούτε άσκησε συναφώς πιέσεις.
Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει ότι οι ενάγουσες δεν μπορούν βασίμως να επικαλεστούν την απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2015 για την κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξέτασης σχετικά με την παρέμβαση του FITD υπέρ της Banca Tercas, με την οποία η Επιτροπή έκρινε ότι η παρέμβαση αυτή πληρούσε τα κριτήρια περί καταλογισμού και κρατικών πόρων. Συγκεκριμένα, σε αντίθεση με τα μέτρα στήριξης υπέρ της Banca Tercas, στην περίπτωση της Banca delle Marche δεν υπήρχε πριν από την έκδοση της απόφασης για την εξυγίανσή της ούτε οριστικό σχέδιο παρέμβασης του FITD υπέρ της Banca delle Marche, ούτε αίτηση για την έγκριση τέτοιου σχεδίου απευθυνόμενη στην Τράπεζα της Ιταλίας, ούτε επίσημη γνωστοποίηση του σχεδίου αυτού, ούτε συνέτρεχε άλλος λόγος για να κινήσει η Επιτροπή επίσημη διαδικασία εξέτασης σχετικά με το ζήτημα αυτό. Επομένως, κατά το Γενικό Δικαστήριο, ήταν αδύνατο να γνωρίζει η Επιτροπή με επαρκή ακρίβεια αν η ενδεχόμενη παρέμβαση που σχεδίαζε το FITD υπέρ της Banca delle Marche πληρούσε τα κριτήρια για να χαρακτηριστεί ως κρατική ενίσχυση.
Το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι τα κρίσιμα στοιχεία ως προς την απόφαση για την εξυγίανση της Banca delle Marche ήταν ο κίνδυνος πτώχευσης της τράπεζας αυτής, ο οποίος αποδεικνυόταν από τις συνολικές ζημίες ύψους 1,445 δισεκατομμυρίων ευρώ και το περιουσιακό έλλειμμα ύψους 1,432 δισεκατομμυρίων ευρώ, όπως καταχωρίστηκαν στις 30 Σεπτεμβρίου 2015, και από το γεγονός ότι, κατά τη διάρκεια της αναγκαστικής διαχείρισης, δεν κατέστη δυνατόν να προσδιοριστούν οι παρεμβάσεις του ιδιωτικού τομέα που θα μπορούσαν να επιλύσουν την κρίση που αντιμετώπιζε.
Εξάλλου, πριν από τη μεταφορά στο ιταλικό δίκαιο της οδηγίας 2014/59, η οποία κατέστησε δυνατή μια τέτοια παρέμβαση στήριξης, οι ειδικοί επίτροποι της Banca delle Marche είχαν επισημάνει στην Τράπεζα της Ιταλίας την επικείμενη κατάσταση παύσης πληρωμών της εν λόγω τράπεζας και είχαν εκφράσει τις ανησυχίες τους ότι η διάσωσή της δεν θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί εγκαίρως, λαμβανομένης υπόψη της οικονομικής κατάστασής της. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, το γεγονός αυτό καθεαυτό καταδεικνύει ότι το FITD δεν μπορούσε να παρέμβει άμεσα, τούτο δε ανεξάρτητα από την ενδεχόμενη ανάγκη προηγούμενης γνωστοποίησης της παρέμβασης στην Επιτροπή (
6
).
Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει τους ισχυρισμούς των εναγουσών ότι η φερόμενη ως παράνομη συμπεριφορά που προσάπτεται στην Επιτροπή εμπόδισε τη διάσωση της Banca delle Marche και ήταν η πραγματική και αποκλειστική αιτία της ζημίας που υπέστησαν. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, ακόμη και αν η συμπεριφορά αυτή διαδραμάτισε κάποιον ρόλο στη διαδικασία εξέτασης κατόπιν της οποίας οι ιταλικές αρχές αποφάσισαν την εξυγίανση της τράπεζας αυτής, η απόφασή τους να κινήσουν τη διαδικασία για την εξυγίανση της Banca delle Marche, η οποία ελήφθη στο πλαίσιο της ασκήσεως των δικών τους αρμοδιοτήτων και του περιθωρίου εκτιμήσεως που διέθεταν, ήταν αυτόνομη και δεν επηρεάστηκε καθοριστικά από τη στάση της Επιτροπής, στηριζόταν δε κατ’ ουσίαν στη διαπίστωσή τους ότι υπήρχε το ενδεχόμενο η εν λόγω τράπεζα να πτωχεύσει, ενδεχόμενο το οποίο αποτελούσε την καθοριστική αιτία για την εξυγίανση. Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι οι ενάγουσες δεν απέδειξαν επαρκώς κατά νόμον ότι, ελλείψει της φερόμενης ως παράνομης συμπεριφοράς της Επιτροπής, το FITD θα ήταν πράγματι σε θέση να προβεί, με τη σύμφωνη γνώμη των ιταλικών αρχών, ειδικότερα δε της Τράπεζας της Ιταλίας, στη διάσωση της Banca delle Marche τον Νοέμβριο του 2015.
(
1
)	Βλ. απόφαση της 2ας Μαρτίου 2021, Επιτροπή κατά Ιταλίας κ.λπ. (C‑425/19 P, EU:C:2021:154) (Ανακοινωθέν Τύπου 30/21).
(
2
)	Σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
(
3
)	Άρθρο 11, παράγραφος 3, της οδηγίας 2014/49/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Απριλίου 2014, περί των συστημάτων εγγύησης των καταθέσεων (ΕΕ 2014, L 173, σ. 149).
(
4
)	Οδηγία 2014/59/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014_για τη θέσπιση πλαισίου για την ανάκαμψη και την εξυγίανση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων και για την τροποποίηση της οδηγίας 82/891/ΕΟΚ του Συμβουλίου, και των οδηγιών 2001/24/ΕΚ, 2002/47/ΕΚ, 2004/25/ΕΚ, 2005/56/ΕΚ, 2007/36/ΕΚ, 2011/35/ΕΕ, 2012/30/ΕΕ και 2013/36/ΕΕ, καθώς και των κανονισμών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (ΕΕ) αριθ. 1093/2010 και (ΕΕ) αριθ. 648/2012 (ΕΕ 2014, L 173, σ. 190).
(
5
)	Άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ
(
6
)	Άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.