61985C0052
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. F. MANCINI
van 13 maart 1986 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Bij verzoekschrift, neergelegd op 22 januari 1985, hebben vier gemeenschapsambtenaren van categorie B — de heren Rihoux, Derungs, Van Sinay en Raats — het Hof verzocht nietig te verklaren a) de schriftelijke en mondelinge examens van vergelijkend onderzoek COM/A/390, b) het besluit van de jury om hen niet op de lijst van geschikte kandidaten te plaatsen.
Op 21 december 1983 kondigde de Commissie van de Europese Gemeenschappen een algemeen vergelijkend onderzoek aan de hand van een examen aan (COM/A/390, PB 1983, C 345, blz. 10) voor de vorming van een reserve van administrateurs van de rangen A 7/A 6, geschikt voor het verrichten van studie- en controlewerkzaamheden met betrekking tot de technische gegevens en de werkstaten verstrekt door de kerninstallaties die aan veiligheidscontrole zijn onderworpen. De examens waren van tweeërlei aard: het eerste, schriftelijke, examen bestond in „een reeks vragen volgens het multiple-choicesysteem ter beoordeling van de kennis van de kandidaat op het gebied waarop het vergelijkend onderzoek betrekking heeft”; het tweede in een „onderhoud... [ter beoordeling van] de kennis van de kandidaat (met inbegrip van de talenkennis) alsmede [van] zijn geschiktheid voor het uitoefenen van de... functie” omschreven in de aankondiging. Voor inschrijving op de reservelijst moest aan een tweeledige voorwaarde zijn voldaan: het totale puntental voor alle examengedeelten moest ten minste 60 bedragen en het puntental voor het mondelinge examengedeelte ten minste 30.
Verzoekers solliciteerden voor het vergelijkend onderzoek en werden tot de examens toegelaten. Op 11 juli 1984 deelde de jury hun mee, dat zij bij de door hen afgelegde examens niet aan voornoemde voorwaarden hadden voldaan en dat zij bijgevolg niet op de lijst van geschikte kandidaten konden worden geplaatst. Tegen deze beslissing dienden zij krachtens artikel 90, lid 2, Ambtenarenstatuut vier klachten van gelijke strekking in: zij stelden, dat de schriftelijke examens niet waren verlopen op de wijze omschreven in de aankondiging en dat, aangezien de resultaten van de schriftelijke en mondelinge examens te zamen waren beoordeeld, de examens in hun geheel moesten worden nietigverklaard. Op 20 november 1984 wees de heer Burke, lid van de Commissie, dit verzoek af. Hij wees erop, dat de jury zich bij de organisatie van de schriftelijke examens geheel aan de in de aankondiging vastgestelde voorwaarden had gehouden, en voegde eraan toe dat de vier ambtenaren, aangezien zij niet voor het mondelinge examen waren geslaagd, in geen geval op de lijst van geschikte kandidaten konden worden geplaatst. Vandaar het beroep waarover het Hof zich thans heeft uit te spreken.
2.
Verzoekers voeren tot staving van hun vorderingen twee middelen aan:
1)
schending van het Statuut in drieërlei opzicht:
a)
onregelmatigheid van de schriftelijke en mondelinge examens;
b)
niet-inachtneming van het geheim van de werkzaamheden van de jury;
c)
schending van het beginsel van gelijke behandeling;
2)
misbruik van bevoegdheid met betrekking tot het besluit om hen niet op de reservelijst te plaatsen.
De Commissie heeft voor het Hof de niet-ontvankelijkheid van het beroep opgeworpen voor wat betreft de grieven inzake onregelmatigheid van de mondelinge examens, schending van de geheimhoudingsplicht en misbruik van bevoegdheid. Zij stelt, dat deze bezwaren niet zijn aangevoerd in het stadium van de klacht en derhalve niet voor het eerst kunnen worden opgeworpen in de procedure voor het Hof. Bijgevolg zou het Hof zijn onderzoek dienen te beperken tot de beweerde onregelmatigheid van het schriftelijke examen.
Steunend op 's Hofs rechtspraak antwoorden verzoekers, dat de indiening van een administratieve klacht tegen een besluit van de jury van een vergelijkend onderzoek „buiten het kader van de statutaire bepalingen valt, aangezien [het tot aanstelling bevoegd] gezag niet bevoegd is [een dergelijk besluit] te vernietigen of te wijzigen; ... indien betrokkene zich niettemin [met] een... klacht tot het tot aanstelling bevoegd gezag richt, (kan) een dergelijke stap, ongeacht de juridische betekenis hiervan, niet tot gevolg... hebben dat hem het recht wordt ontnomen rechtstreeks beroep bij het Hof in te stellen” (arresten van 30.11.1978, gevoegde zaken 4, 19 en 28/78, Salerno e. a., Jurispr. 1978, blz. 2403; en 14.7.1983, zaak 144/82, Detti, Jurispr. 1983, blz. 2421). Bijgevolg zou het in dergelijke gevallen absurd zijn, identiteit van voorwerp en middelen te eisen tussen een precontentieuze handeling die noodzakelijk noch nuttig is, en het beroep op het Hof, dat daarentegen als de enige rechtens doeltreffende vorm van bescherming moet worden beschouwd.
De Commissie brengt hiertegen in, dat wanneer een ambtenaar desondanks een klacht indient, uit zijn handelwijze alle logische consequenties ten aanzien van de procedure moeten worden getrokken en met name moet worden geëist, dat het latere beroep op de middelen berust die in de precontentieuze fase zijn aangevoerd. Anders zou de administratie in de ongerijmde situatie komen te verkeren, dat zij eerst moet antwoorden op bepaalde bezwaren en daarna voor het Hof op grieven van andere strekking.
3.
De stelling van de Commissie confronteert het Hof andermaal met een oud en onopgelost probleem: de verhouding tussen klacht en beroep, wanneer het geschil een besluit betreft van een orgaan — gelijk de jury van een vergelijkend onderzoek — dat, aangezien het in volledige onafhankelijkheid beraadslaagt, handelingen verricht die niet zijn onderworpen aan de controle van het tot aanstelling bevoegd gezag. Het Hof heeft herhaaldelijk beslist, dat in dergelijke gevallen een administratief beroep „geen zin heeft” en dat het enige rechtsmiddel waarover de betrokkenen beschikken, is gelegen in een rechtstreeks beroep op het Hof. Het is evenwel mogelijk — aldus nog het Hof —, dat een ambtenaar niettemin een klacht indient en het besluit van het tot aanstelling bevoegd gezag afwacht: in dat geval doet deze handelwijze, ofschoon nutteloos vanuit administratief oogpunt, het recht om zich tot het Hof te wenden niet vervallen, doch heeft zij tot gevolg dat de beroepstermijnen worden verlengd.
Evenwel moet worden opgemerkt dat vorenbeschreven oplossing, die voor het eerst werd aangenomen in het arrest van 14 juni 1972 (zaak 44/71, Marcato, Jurispr. 1972, blz. 427), niet werd aanvaard door de Raad. Deze bepaalde immers in de nieuwe versie van het Ambtenarenstatuut van 30 juni 1972 (PB 1972, L 160, blz. 1), dat „een beroep op het Hof... slechts ontvankelijk [is] indien men zich van tevoren tot het tot aanstelling bevoegd gezag heeft gewend met een klacht” binnen de daartoe voorziene termijn (artikel 91, lid 2, eerste streepje). Maar — en dit is het punt — deze hervorming was voor het Hof geen aanleiding om zijn standpunt te wijzigen. Toen het na de inwerkingtreding van de gewijzigde bepaling opnieuw met dit probleem werd geconfronteerd, besliste het dat de voorwaarde van artikel 91 uitsluitend ziet op handelingen die door het tot aanstelling bevoegd gezag kunnen worden herzien (arrest van 16.3.1978, zaak 7/77, von Wüllerstorff und Urbair, Jurispr. 1978, blz. 769).
De gevolgen van de uit deze tegenstelling tussen geschreven rechtsregel en rechtspraak voorvloeiende onzekerheid bleven niet uit: ook wanneer zij een klacht tegen een jurybesluit hadden ingediend, wendden sommige ambtenaren zich met bekwame spoed tot het Hof, ook al stelt het Statuut als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van het beroep, dat op de klacht „een uitdrukkelijk of stilzwijgend besluit tot afwijzing” is genomen (artikel 91, lid 2, tweede streepje). Ervan uitgaande, dat het bij het beroep gaat om „een recht waarvan betrokkene geen afstand kan doen en dat derhalve niet kan worden aangetast door zijn persoonlijk gedrag”, besliste het Hof, dat met zo'n beroep niet behoefde te worden gewacht totdat op de klacht was beslist (arrest-Salerno, reeds aangehaald). Het Hof had trouwens in zijn uitspraak in de zaak von Wüllerstorff reeds opgemerkt, dat „de economie zowel van de administratieve als van de gerechtelijke procedure zich verzet tegen een interpretatie van artikel 91, lid 2, waarbij deze bepaling letterlijk wordt opgevat met geen ander gevolg dan dat de procedure zonder enig nut wordt verlengd”.
Laten wij nu eens ingaan op de betrokken exceptie. Gelet op deze in de rechtspraak van het Hof aan het licht tredende tendens (namelijk om de klacht als irrelevant te beschouwen), lijkt de conclusie voor de hand te liggen, dat geen steun is te vinden voor de stelling van de Commissie, dat klacht en beroep hetzelfde voorwerp moeten hebben en op dezelfde gronden moeten berusten. Mijns inziens is deze conclusie evenwel uiterst betwistbaar. Rekening houdende met de in ambtenarenzaken aan de rechtsmacht van het Hof gestelde beperkingen en met de moeilijkheden die vorenaangehaalde rechtspraak nog steeds doet rijzen, ben ik veeleer geneigd ze te verwerpen.
4.
Zoals bekend, kent artikel 179 EEG-Verdrag aan het Hof de bevoegdheid toe om uitspraak te doen in elk geschil tussen de Gemeenschap en haar personeelsleden, „binnen de grenzen en onder de voorwaarden vastgesteld in het statuut”. Artikel 91 van het Statuut bepaalt voorts, dat het Hof slechts bevoegd is, indien aan het beroep van de ambtenaar een administratieve klacht en een besluit tot afwijzing daarvan zijn voorafgegaan. Bij gebreke van een uitdrukkelijke afwijking moet derhalve worden aangenomen, dat deze bepaling geldt voor alle geschillen en derhalve ook voor die welke betrekking hebben op een besluit van de jury van een vergelijkend onderzoek. Ik geef toe dat, aangezien het tot aanstelling bevoegd gezag een dergelijk besluit niet kan wijzigen, het overbodig en tijdrovend kan zijn om (als noodzakelijke voorwaarde voor het instellen van beroep) bij wijze van voorzorgsmaatregel een klacht in te dienen en de uitkomst ervan af te wachten. Zulks is echter niet steeds het geval en het is niet zo dat een klacht nooit enig nut heeft.
Ik zou om te beginnen willen opmerken, dat bij de maatregelen die door de jury van een vergelijkend onderzoek kunnen worden getroffen, onderscheid moet worden gemaakt tussen louter administratieve besluiten en besluiten die een oordeel inhouden omtrent de verdiensten van de kandidaten. Enkel deze laatste ontsnappen naar hun aard aan het toezicht van het tot aanstelling bevoegd gezag en kunnen volgens de rechtspraak van het Hof het voorwerp vormen van een rechtstreeks beroep. Voor de andere blijft de regel van artikel 91 gelden. Laat ons bij voorbeeld eens veronderstellen, dat de jury besluit om een examen te organiseren dat niet in de aankondiging is voorzien: het is duidelijk dat, om tegen een dergelijk besluit op te komen, eerst een klacht moet worden ingediend en dat slechts beroep openstaat wanneer deze klacht wordt afgewezen.
Dit onderscheid mag dan al duidelijk zijn in theorie, het is vaak veel moeilijker te maken in de praktijk, dermate zelfs, dat kandidaten zich meestal aan de bepalingen van het Statuut houden en een klacht indienen. Hierbij komt, dat een klacht ook nuttig kan zijn wanneer zij een niet aan administratief toezicht onderworpen besluit tot voorwerp heeft. Het is immers de gewoonte, dat het tot aanstelling bevoegd gezag de inhoud ervan aan de jury meedeelt; het is mogelijk, dat deze laatste de klacht gegrond acht en derhalve zijn besluit intrekt, ten einde te vermijden dat het geschil voor het Hof wordt gebracht. Omgekeerd is het niet uitgesloten dat, indien de klacht wordt afgewezen, de door het tot aanstelling bevoegd gezag aangevoerde motieven de betrokkene (die vaak niet met de eigenaardigheden van vergelijkende onderzoeken van de Gemeenschappen vertrouwd is) overtuigen en hem ertoe brengen, van beroep af te zien. Mij dunkt, dat de klacht in beide gevallen nuttig is voor de klager en volledig aan haar doel beantwoordt.
Dit vooropgesteld, geef ik gelijk eerder in mijn conclusie in de zaak Detti toe, dat degene die een jurybesluit betwist, de keuze heeft tussen indiening van een klacht en rechtstreeks beroep op het Hof. Ik zou hieraan thans willen toevoegen, dat deze keuzemogelijkheid niet meebrengt, dat de betrokkene zelf de procedureregels kan bepalen. Kiest een kandidaat de weg van de klacht, dan is op zijn geval de daarvoor door het Statuut voorziene regeling van toepassing; bijgevolg heeft hij zich daaraan te houden en moet hij met name het besluit van het tot aanstelling bevoegd gezag afwachten. Maar een gelijkaardige beperking geldt eveneens voor de gemeenschapsrechter, wiens bevoegdheid — ik herinner aan artikel 179 EEG-Verdrag — is bepaald binnen de daaraan door het Statuut gestelde grenzen. Wendt iemand zich tot het tot aanstelling bevoegd gezag, dan oefent hij zodoende ook in een geval als het onderhavige een door het Statuut gewaarborgd recht uit: bijgevolg kan niet, gelijk in het arrest-Salerno, worden gesteld dat zulks „buiten het kader van de statutaire bepalingen valt”. Een dergelijke handelwijze is verre van „zinloos”, doch beantwoordt, zoals wij juist hebben gezien, aan overwegingen van opportuniteit en rechtszekerheid, die het doel zijn van iedere precontentieuze procedure. Ten slotte heeft de indiening van een klacht niet tot gevolg, dat de beroepstermijnen worden „verlengd”: vanzelfsprekend blijft beroep mogelijk, doch onder de voorwaarden van artikel 91 (vgl. in deze zin het reeds aangehaalde arrest-Detti, r.o. 17).
Dat dit de juiste interpretatie van artikel 91 is, wordt ook bevestigd door de recente en wellicht innoverende uitspraak in zaak 259/84 (Strack). Strack diende in oktober 1984 beroep in tegen de weigering van de jury van vergelijkend onderzoek PE/27/A om voor hem een nieuwe datum vast te stellen voor een examen waaraan hij niet had kunnen deelnemen. Enkele dagen later diende hij eveneens een klacht in. Zonder te onderzoeken of het jurybesluit aan administratieve controle was onderworpen, besliste de Kamer bij beschikking van 31 januari 1985 (Jurispr. 1985, blz. 453) dat, aangezien vóór het beroep geen besluit was genomen op de klacht, zij kennelijk onbevoegd was om kennis te nemen van het geschil.
Kan deze uitspraak worden beschouwd als het eerste teken van een ommekeer in de rechtspraak van het Hof ? Ik hoop van wel. Ik blijf in ieder geval bij mijn standpunt. Kiest de betrokkene in geval van betwisting van een besluit van een examenjury de weg van de administratieve klacht, dan heeft hij de door het Statuut voorziene procedureregels strikt na te leven.
5.
Nu wij ervan uitgaan, dat tussen het administratieve beroep en het beroep op het Hof ook in gevallen als het onderhavige een soort „prejudiciële” verhouding bestaat, blijft de vraag, in hoeverre de verzoeker voor de rechter aan de inhoud van zijn klacht is gebonden.
Dit probleem is niet moeilijk op te lossen. Om te beginnen zou ik erop willen wijzen, dat artikel 91 van het Statuut „tot doel heeft een minnelijke schikking van een geschil tussen ambtenaren of andere personeelsleden en de administratie mogelijk te maken en te bevorderen, en dat het daartoe van belang is dat de administratie kennis kan nemen van de grieven of verlangens van [de] belanghebbende; dat dit voorschrift evenwel niet beoogt de omvang van een eventueel beroep in rechte nauwkeurig en definitief af te bakenen, zolang de grond of het voorwerp van de klacht in dat stadium maar geen wijziging ondergaat” (arrest van 1. juli 1976, zaak 58/75, Sergy, Jurispr. 1976, blz. 1139). Het Hof had reeds eerder verklaard, dat volgens deze bepaling „het onderwerp [van het beroep in rechte] de handeling of het nalaten behoort te zijn die tot de klacht heeft geleid, [doch dat] partijen ten aanzien van de bij het Hof voorgedragen middelen en argumenten niet zijn gebonden aan de bewoordingen van de klacht of het afwijzend besluit” (arrest van 30.10.1974, zaak 188/73, Grassi, Jurispr. 1974, blz. 1099).
Uit deze rechtspraak leid ik af, dat degene die beroep instelt tegen een administratief besluit, tijdens de procedure in rechte de grondslag en het voorwerp van zijn klacht niet kan wijzigen: hij kan dus met zijn verzoek tot nietigverklaring geen andere bezwarende handeling bestrijden, noch aan het orgaan dat een dergelijke handeling heeft verricht, een andere onrechtmatigheid verwijten.
In hun klacht met betrekking tot de schriftelijke examens van het vergelijkend onderzoek hadden Rihoux, Derungs, Van Sinay en Raatz zich ertoe beperkt, de examenjury ervan te beschuldigen, dat hij de in de aankondiging vermelde voorwaarden niet had nageleefd. In hun verzoekschrift van 22 januari 1985 daarentegen maken zij ook bezwaar tegen de mondelinge examens, of beter: tegen de onregelmatigheden waardoor deze examens ongeldig zouden zijn, klagen zij over de openbaarmaking van gegevens die geheim hadden behoren te blijven, en stellen zij, dat het besluit om hen niet op de lijst van geschikte kandidaten te plaatsen, was aangetast door misbruik van bevoegdheid: kan dit iets anders betekenen dan dat andere onrechtmatigheden worden aangeklaagd of dat, in de termen van het arrest-Sergy, „grieven” worden geformuleerd waarvan de administratie geen „kennis kon nemen” toen het geschil nog vatbaar was voor een „minnelijke schikking” ? Deze vraag volstaat, dunkt mij, om te concluderen dat voormelde bezwaren niet door het Hof in aanmerking kunnen worden genomen.
De door verweerster opgeworpen exceptie moet dus worden aanvaard, zodat ik mij kan beperken tot hetgeen is aangevoerd met betrekking tot het beweerde onregelmatige verloop van de schriftelijke examens, dat wil zeggen het enige bezwaar tegen de door de jury gevolgde procedure, dat zowel in de klacht als in het verzoekschrift is vermeld.
6.
Bedoeld bezwaar berust op drie gronden. In de eerste plaats voeren verzoekers aan, dat zij aan het begin van het schriftelijke examen een „psychotechnische proef” dienden af te leggen, bestaande in problemen van logica en in wiskundeoefeningen. Deze proef zou voor de jury geen enkel nut hebben gehad bij de beoordeling van de specifieke kennis van de kandidaten op het voor het vergelijkend onderzoek relevante gebied, doch zou hebben gediend om hun „psychologisch profiel” te bepalen. In ieder geval zou vaststaan, dat de proef niet in de aankondiging was vermeld en dat de kandidaten, doordat zij ze toch dienden af te leggen, in plaats van over de voorziene twee uren nog slechts over 95 minuten beschikten voor het eigenlijke schriftelijke examen. Bijgevolg zouden de in de aankondiging vermelde voorwaarden niet in acht zijn genomen, zulks in strijd met artikel 1, sub e, van bijlage III bij het Statuut.
In de tweede plaats stellen verzoekers, dat het „eigenlijke schriftelijke examen” gedurende ongeveer tien minuten werd onderbroken in verband met een vertaalfout in de Duitse versie van de examenvragen. Ingevolge die onderbreking zou niet slechts de voor het examen beschikbare tijd nog eens zijn bekort, doch zou ook het regelmatige verloop van het examen zijn verstoord.
Ten slotte zou bij de door verzoekers te Luxemburg afgelegde examens enkel een secretaresse aanwezig zijn geweest, terwijl in de andere steden waar het vergelijkend onderzoek plaatsvond, en met name te Brussel, verschillende leden van de jury ter plaatse waren. De kandidaten in deze laatste steden zouden dus zijn bevoordeeld, aangezien zij bij de juryleden terecht konden voor toelichtingen op de examenvragen, hetgeen zou neerkomen op schending van het gelijkheidsbeginsel.
Vorenstaande argumenten zijn ongegrond. Uit het antwoord van de heer Burke, lid van de Commissie, op de klacht van verzoekers blijkt, dat de jury de opgaven van het schriftelijke examen, bestaande in een aantal „vragen volgens het multiple-choicesysteem”, had ingedeeld in vier reeksen. Deze opgaven dienden ter beoordeling van de geschiktheid van de kandidaten voor het verrichten van studie- en controlewerkzaamheden met betrekking tot de werkzaamheden in aan veiligheidscontrole onderworpen kerninstallaties. Reeks A had betrekking op de theoretische (academische) kennis op verschillende gebieden van de techniek, reeks B op technische toepassingen, reeks C op numerieke en logische problemen en reeks D op de verschillende aspecten van verordening nr. 3227/76 van de Commissie van 19 oktober 1976 houdende toepassing van de bepalingen inzake de veiligheidscontrole van Euratom (PB 1976, L 363). De opgaven van reeks C moesten worden opgelost zonder gebruik van een rekenliniaal; en dit verklaart — aldus nog de heer Burke — waarom de kandidaten deze opgaven kregen voorgelegd vóór de andere, waarvoor het gebruik van dat hulpmiddel wel was toegestaan.
Rekening houdende met deze ophelderingen, meen ik dat de organisatie van het examen geheel in overeenstemming was met de in de aankondiging vermelde voorwaarden en oogmerken. De bewering, dat de eerste reeks vragen was bedoeld als een test ter bepaling van het psychologisch profiel van de kandidaten, wordt niet slechts weerlegd door de verklaringen van de heer Burke, doch ook door het verslag van de jury, waaruit blijkt dat de resultaten van die proef werden beoordeeld op grond van dezelfde criteria als de resultaten van de overige proeven. Overigens lijkt het mij nauwelijks aannemelijk, dat een proef logica en wiskunde, waarvoor niet meer dan 25 minuten worden uitgetrokken, volstaat om het psychologisch profiel van een kandidaat te bepalen, wanneer men bedenkt dat de daartoe bestaande proeven, nog afgezien van het feit dat zij tests van verschillende aard omvatten, in de regel twee uur of langer duren.
Met betrekking tot het tweede argument geeft verweerster toe, dat in de Duitse versie van de vragen van reeks D een fout was geslopen, die overigens tijdens het examen werd verbeterd. Uit het verslag van het vergelijkend onderzoek blijkt evenwel, dat die onjuistheid enkel een rol speelde voor de te Karlsruhe gehouden examens en dat de Commissie het eindresultaat van alle kandidaten die aldaar aan het examen hadden deelgenomen, daarom heeft verhoogd met 0,58, te weten de waarde toegekend aan de slecht vertaalde vraag (deze compensatie beantwoordt aan de criteria van objectiviteit en gelijke behandeling die volgens de rechtspraak van het Hof in dergelijke gevallen hebben te gelden, vgl. vorenaangehaald arrest-Detti). Voorts is duidelijk dat dit incident, ook al heeft het misschien storend gewerkt, op zich geen reden kan zijn om het examen in zijn geheel nietig te verklaren. Wat ten slotte de schending van het gelijkheidsbeginsel betreft, volstaat het erop te wijzen, dat geen enkele bepaling van het Statuut vereist, dat de leden van de jury aanwezig zijn op de plaatsen waar het schriftelijke examen wordt gehouden; zulks is trouwens vaak feitelijk onmogelijk wanneer, gelijk in casu, het examen tegelijkertijd in verschillende steden plaatsvindt. Bijgevolg is ook dit laatste argument ongegrond.
7.
Om voornoemde redenen geef ik het Hof in overweging, het op 22 januari 1985 door de heren Rihoux, Derungs, Van Sinay en Raatz tegen de Commissie van de Europese Gemeenschappen ingestelde beroep te verwerpen en overeenkomstig artikel 70 van het Reglement voor de procesvoering de kosten te compenseren.
(
*1
)	Vertaald uit het Italiaans.