61990CC0065_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. O presente recurso de anulação, interposto pelo Parlamento Europeu (a seguir "Parlamento") de um acto do Conselho, no caso o Regulamento (CEE) n.
4059/89, de 21 de Dezembro de 1989, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado-membro (1), convida o Tribunal, nomeadamente, a precisar a extensão da "legitimação activa" que o seu acórdão dito "Chernobil" (2), dentro de certas condições, lhe reconheceu.
2. O Parlamento invoca, com efeito, a ausência de uma nova consulta sobre a proposta de regulamento apresentada pela Comissão, na sessão do Conselho, em Dezembro de 1989, a qual se tornou no regulamento referido, quando esta diferia substancialmente da proposta inicial apresentada pela Comissão em 5 de Dezembro de 1985 (3) e sobre a qual o Parlamento tinha dado o seu parecer na sua resolução de 12 de Setembro de 1986 (4).
3. O Conselho suscita a excepção de inadmissibilidade baseada no facto de o acórdão "Chernobil" não ter reconhecido ao Parlamento o direito de agir com base no artigo 173. do Tratado CEE, mas apenas o de interpor recurso de anulação, "em condições excepcionais, ou seja, quando o equilíbrio do sistema do Tratado corre o risco de ser de posto em causa, isto é, em caso de violação substancial das prerrogativas essenciais da instituição que é o Parlamento" (5). O Conselho deduz daí que a admissibilidade do recurso de anulação do Parlamento está submetida a duas condições: por um lado, a existência de uma violação "manifesta e evidente", por outro, um desequilíbrio institucional também ele "manifesto".
4. Não seria esse o caso do processo em apreço, visto que o Parlamento não contesta a base jurídica do regulamento impugnado e que esta, o artigo 75. do Tratado, não impõe um processo de cooperação, mas a simples consulta do Parlamento. Na medida em que, segundo a jurisprudência do Tribunal, só é exigível uma segunda consulta do Parlamento em caso de modificação substancial da proposta, o Tribunal, na opinião do Conselho, para apreciar a admissibilidade do recurso, seria obrigado a examinar o litígio quanto ao mérito.
5. Por outro lado, sempre segundo a instituição recorrida, o Parlamento, ao invocar sistematicamente a falta de uma segunda consulta, ver-se-ia reconhecer assim a possibilidade de interpor recursos de anulação de todos os actos do Conselho.
6. A instituição recorrida entende igualmente que o parecer do Parlamento não tem qualquer consequência jurídica sobre ela, diferentemente do processo de cooperação. Deduz daí que, uma vez que houve consulta, não haveria qualquer violação das prerrogativas do Parlamento, dado que este podia ser mantido informado, de forma oficiosa, da evolução das discussões, no seio do Conselho, sobre a proposta inicial da Comissão.
7. O Conselho acrescenta por fim que, ainda que não se devesse fazer uma distinção entre o processo de cooperação e a simples consulta do Parlamento, o direito de recurso de anulação reconhecido a este último é uma excepção a um princípio geral instituído nos artigos 4. e 173. do Tratado CEE. As condições do seu exercício devem portanto ser interpretadas de forma restritiva. O Parlamento, em consequência, não poderia limitar-se a invocar a violação das suas prerrogativas, porque se assim fosse, consagrar-se-ia a "automaticidade" do seu direito de recurso.
8. O Parlamento replica que não se pode deduzir dos fundamentos do acórdão "Chernobil" a conclusão de que o seu direito de interpor recurso de anulação é reconhecido apenas a título excepcional, em caso de violação manifesta das suas prerrogativas. Por outro lado, neste acórdão, o Tribunal, para declarar o recurso admissível, ter-se-ia limitado a observar que o Parlamento invocava uma "ofensa às suas prerrogativas, decorrente do fundamento jurídico do acto impugnado". A tese do Conselho levaria a que se tivesse de examinar sistematicamente, na fase da admissibilidade, o mérito do processo. Finalmente, o direito de ser consultado, e portanto de ser reconsultado em caso de modificação substancial da proposta inicial, constitui, tal como o processo de cooperação, uma prerrogativa do Parlamento.
9. Como o advogado-geral Van Gerven tinha referido nas suas conclusões relativas ao acórdão "Chernobil" (6), "a definição dos casos nos quais se pode considerar que o Parlamento age para defender o seu próprio campo de competência colocará sem dúvida problemas de aplicação". Acresce que, em nossa opinião, o acórdão do Tribunal mostrou claramente a via a seguir.
10. Em primeiro lugar, e contrariamente ao que sustenta o Conselho, não figura nos fundamentos da decisão do Tribunal qualquer menção, mesmo implícita, a um carácter excepcional do direito do Parlamento de interpor recurso de anulação, limitado aos casos de violações manifestas das suas prerrogativas.
11. Com efeito, após ter observado que as prerrogativas do Parlamento
"são um dos elementos do equilíbrio institucional criado pelos tratados" (7),
o Tribunal considerou que
"o respeito do equilíbrio institucional implica que cada uma das instituições exerça as suas competências com respeito pelas das outras. Exige ainda que qualquer desrespeito a esta regra que venha a ter lugar possa ser sancionado" (8)
e que
"a ausência nos tratados de uma disposição que preveja o direito do Parlamento de apresentar um recurso de anulação pode constituir uma lacuna da regulamentação processual, mas não poderia prevalecer sobre o interesse fundamental que se prende com a manutenção e o respeito do equilíbrio institucional definido pelos tratados constitutivos das Comunidades Europeias" (9),
para daí concluir que
"é admissível a apresentação pelo Parlamento ao Tribunal de um recurso de anulação dirigido contra um acto do Conselho ou da Comissão, na condição de que esse recurso se dirija apenas à salvaguarda das suas prerrogativas e tenha apenas por base fundamentos retirados da violação daquelas" (10).
12. Admitir a tese do Conselho levaria a reconhecer que o recurso de anulação do Parlamento seria inadmissível na presença de uma violação menor ou não manifesta das suas prerrogativas. O próprio fundamento da solução do acórdão "Chernobil" - o estrito respeito do equilíbrio institucional e a necessidade de assegurar, por via judicial, a sua manutenção - não permite que se faça semelhante distinção.
13. Em segundo lugar, se devesse ser aceite, a tese do Conselho levaria necessariamente o Tribunal a examinar, na fase da admissibilidade, o mérito da causa. No caso em apreço, obrigá-lo-ia a analisar se, prima facie, as diferenças entre a proposta inicial da Comissão e o regulamento adoptado são tais que se impunha claramente uma nova consulta do Parlamento para apreciar se a falta da nova consulta é uma violação manifesta das prerrogativas do Parlamento, o que, em caso afirmativo, tornaria o recurso admissível.
14. É certo que há, por vezes, questões de inadmissibilidade que obrigam de facto o juiz a fazer uma primeira apreciação sobre ao mérito. Em nosso entender, não é por esta razão que a tese do Conselho deve ser considerada como errónea; é antes por não poder encontrar qualquer apoio nos fundamentos do acórdão "Chernobil".
15. As condições particulares enunciadas nesta decisão para a admissibilidade do recurso de anulação são duas. O Tribunal exigiu que "esse recurso se dirija apenas à salvaguarda das suas prerrogativas", o que visa o próprio objecto do recurso, e que "tenha apenas por base fundamentos retirados da violação" daquelas.
16. No processo "Chernobil", o Tribunal limitou-se a observar que, entre as prerrogativas do Parlamento figura a sua participação no processo de elaboração dos actos normativos, em particular a sua participação no processo de cooperação, e que o Parlamento se baseava na circunstância de a base jurídica errónea do Conselho prever só a consulta, quando a que ele tinha proposto exigia a abertura do processo de cooperação (11). Assim, o Tribunal não analisou de forma nenhuma se, prima facie, a base jurídica adoptada pelo Conselho tinha possibilidades de ser errónea e limitou-se ao teor formal do fundamento de anulação invocado pelo Parlamento (12).
17. Os argumentos apresentados pelo Conselho para convidar o Tribunal a não agir assim no presente processo não são nada convincentes. O Conselho invoca o que se poderia qualificar de "perversão" do sistema de meios jurisdicionais. Em seu entender, bastaria ao Parlamento invocar qualquer diferença entre a proposta inicial da Comissão e o regulamento adoptado para ver ser-lhe reconhecido um direito de recurso de anulação geral, isto é, de natureza a ser interposto contra quaisquer actos do Conselho.
18. Impõem-se três observações a este respeito.
19. Em primeiro lugar, a situação é a mesma quanto à escolha da base jurídica dos regulamentos do Conselho. O Parlamento poderia perfeitamente contestar sistematicamente a escolha, como base jurídica, de artigos do Tratado que prevejam apenas a sua consulta. O Conselho receia que, se este recurso for declarado admissível, o Parlamento possa julgar-se autorizado a exigir em todos os casos uma segunda consulta. Mas as próprias condições da admissibilidade do recurso de anulação do Parlamento, tais como são especificadas no acórdão "Chernobil", já permitem ao Parlamento impugnar todos os actos do Conselho a cuja elaboração não esteve associado segundo o processo de cooperação.
20. Em segundo lugar, tal hipótese de recurso sistemático - que não pode ser absolutamente afastada, por exemplo em caso de crise institucional grave no seio das Comunidades - é um dado comum a todos os meios jurisdicionais. Poder-se-ia igualmente pensar, em tal circunstância, em recursos sistemáticos da Comissão dos actos do Conselho. O carácter excepcional de tal situação, em nossa opinião, impede que ela seja tomada em consideração para determinar o "direito comum" das condições de admissibilidade do recurso.
21. De resto, é duvidoso que a tese defendida pelo Conselho seja uma resposta adequada a tais preocupações. Em caso de recursos sistemáticos, se se seguir esta tese, o Tribunal, de qualquer modo, teria a obrigação de analisar, mesmo na fase da admissibilidade, a seriedade dos fundamentos invocados pelo Parlamento.
22. Em último lugar, em nosso entender, a ratio decidendi do acórdão "Chernobil" não impede o Parlamento de impugnar todos os actos do Conselho, se considerar que cada um deles viola as suas prerrogativas. A diferença essencial entre o recurso de anulação do Parlamento e o do artigo 173., primeiro parágrafo, do Tratado CEE, não reside na natureza ou na quantidade dos actos impugnáveis, mas no resultado útil que o recurso deve prosseguir - a salvaguarda das prerrogativas do Parlamento - e no carácter específico dos fundamentos que podem ser invocados - a violação destas prerrogativas.
23. É esta dupla restrição que faz com que o direito de recurso de anulação do Parlamento não possa ser qualificado de "geral", como o reconhecido ao Conselho e à Comissão, bem como aos Estados-membros, pela disposição referida.
24. Restringindo-se aos limites prescritos pelo acórdão "Chernobil" quanto à admissibilidade do recurso de anulação do Parlamento, há pois que analisar se o objecto do presente recurso visa efectivamente a salvaguarda das prerrogativas do Parlamento e se, ao invocar a necessidade de uma segunda consulta com o fundamento de que a proposta inicial da Comissão tinha sido substancialmente modificada, o Parlamento apresenta efectivamente um fundamento retirado da violação das suas prerrogativas. É aí que se baseiam os últimos argumentos do Conselho para pedir a declaração de inadmissibilidade do recurso. Com efeito, este - dissemo-lo - sustenta que o parecer do Parlamento é desprovido de consequências jurídicas relativamente ao Conselho. Dado que houve uma consulta, não se poderia observar nenhuma violação das prerrogativas do Parlamento, o qual, por outro lado, poderia ser informado oficiosamente da evolução das negociações tendentes à adopção do regulamento em causa.
25. O argumento relativo à ausência de consequências jurídicas, relativamente ao Conselho, da consulta do Parlamento, deve ser rejeitado. Não é por o Conselho não estar juridicamente vinculado ao parecer do Parlamento que a falta de nova consulta em caso de modificação substancial da proposta inicial não afecta em nada as prerrogativas desta instituição relativas à sua participação no processo legislativo comunitário. O político não se reduz ao jurídico. Pode-se imaginar facilmente que, em certos domínios sensíveis, um parecer negativo do Parlamento, embora não vinculando juridicamente o Conselho, tenha efeitos não negligenciáveis sobre o processo de adopção, mesmo sobre o conteúdo do acto em causa. A possibilidade que o Parlamento tem de dar este parecer e, se for caso disso, de exprimir um segundo parecer, é uma das suas prerrogativas importantes. Aliás, a jurisprudência do Tribunal já o decidiu.
26. Nos seus célebres acórdãos "Isoglicose" (2), o Tribunal considerou que
"a consulta... é o meio que permite ao Parlamento participar efectivamente no processo legislativo da Comunidade. Esta competência representa um elemento essencial do equilíbrio institucional pretendido pelo Tratado. É o reflexo, ainda que limitado, ao nível da Comunidade, de um princípio democrático fundamental, segundo o qual os povos participam no exercício do poder através de uma assembleia representativa. A consulta regular do Parlamento nos casos previstos pelo Tratado constitui assim uma formalidade essencial cuja inobservância provoca a nulidade do acto em questão" (13).
27. Contudo, o Tribunal já indicou que não é exigível uma segunda consulta do Parlamento, quando "o projecto de regulamento sobre o qual o Parlamento foi consultado, considerado no seu conjunto, não foi afectado na sua própria substância" (14), ou a "modificação da proposta inicial constituiu na realidade mais uma mudança de método do que quanto ao fundo" (15) ** ou, finalmente, quando a disposição nova "correspondia amplamente ao desejo expresso pelo Parlamento" (16).
28. O advogado-geral Mancini, nas suas conclusões no quadro do acórdão Roviello (17), sintetizava assim esta jurisprudência:
"O projecto em que uma disposição seja alterada ou em que venha inserida uma nova disposição só é subtraído à segunda consulta se a alteração ou o aditamento preenchem uma das condições seguintes: a) deixem inalterados os aspectos essenciais da disposição mais ampla sobre que incidem (Chemiefarma, já referido, n.
69); b) tenham mero carácter técnico, isto é, importem alterações de método ou, em qualquer caso, não alterações de fundo (Buyl, ponto 23, Chemiefarma, ponto 178, já referidos); c) correspondam à vontade do Parlamento (Buyl, ibidem)" (18).
29. O fundamento baseado na falta de uma nova consulta do Parlamento sobre uma proposta da Comissão substancialmente modificada é pois retirado da violação das prerrogativas do Parlamento. Se o acto impugnado for anulado pelo Tribunal, o Conselho será obrigado a consultar o Parlamento sobre o texto do regulamento em causa antes de proceder, se for necessário, a uma nova adopção. O objecto do recurso interposto pelo Parlamento é portanto efectivamente a salvaguarda das suas prerrogativas (19).
30. Em consequência, o recurso deve ser declarado admissível.
31. Quanto ao mérito, em apoio do seu único fundamento, consistente na ausência de consulta sobre a proposta da Comissão, que acha substancialmente modificada, o Parlamento invoca cinco pontos nos quais esta proposta se afastaria sensivelmente da proposta inicial apresentada pela Comissão em 1985.
32. Estes cinco pontos dizem respectivamente respeito ao abandono da cabotagem geral por um sistema de contingente comunitário, à ausência da cabotagem dita "consecutiva" no regulamento impugnado, à existência neste mesmo regulamento de uma cláusula de salvaguarda, à inclusão de um sistema de sanções das infracções, e finalmente, ao carácter temporário do regulamento impugnado.
33. Em nossa opinião, o quinto ponto de divergência entre a proposta inicial da Comissão e o regulamento definitivamente adoptado pelo Conselho é absorvido pelo primeiro na medida em que, para apreciar a diferença entre a liberalização dos transportes nacionais prevista pelo Conselho e a sugerida inicialmente pela Comissão, é necessário ter em conta o carácter temporário do regulamento impugnado. Prende-se também com o quarto ponto, na medida em que o sistema de sanções adoptado pelo Conselho é também temporário. Em contrapartida, os segundo e terceiro pontos, que constituem de algum modo o aspecto negativo do regulamento impugnado em relação à proposta inicial, visto que residem na supressão de medidas de liberalização ou na sua suspensão, devem ser examinados independentemente do carácter temporário do regulamento impugnado.
34. A primeira diferença prende-se com a cabotagem dita "geral". A proposta inicial previa, no seu artigo 1., a autorização de qualquer transportador rodoviário de mercadorias por conta de outrem, estabelecido num Estado-membro e autorizado a efectuar transportes rodoviários internacionais de mercadorias, a efectuar transportes rodoviários nacionais de mercadorias num Estado-membro que não aquele em que está estabelecido. Segundo o artigo 3., a execução do transporte estava então submetida às disposições legislativas, regulamentares ou administrativas em vigor no Estado-membro onde o transporte é efectuado; estas disposições deviam ser aplicadas aos transportadores não residentes nas mesmas condições que este Estado impõe aos trabalhadores residentes.
35. O regulamento adoptado pelo Conselho em 21 de Dezembro de 1989 prevê a autorização, "a título temporário" (20), dos transportadores estabelecidos num Estado-membro e autorizados a efectuar transportes rodoviários internacionais de mercadorias a realizar transportes rodoviários nacionais de mercadorias num outro Estado-membro, no âmbito de um contingente comunitário de cabotagem (21). Este contingente compreende 15 000 autorizações de cabotagem com uma duração de dois meses, repartidas entre os Estados-membros. É aumentado anualmente a partir de 1 de Julho de 1991, não podendo este aumento ser inferior a 10% (22). Segundo o artigo 9., o regulamento entra em vigor em 1 de Julho de 1990, e é aplicável até 31 de Dezembro de 1992, devendo o Conselho adoptar, antes de 1 de Julho de 1992, um regulamento que defina o regime de cabotagem definitivo. O contingente só poderá portanto ser objecto de dois aumentos, em 1 de Julho de 1991, e em 1 de Julho de 1992.
36. O Conselho entende que a diferença entre estes dois regimes é mais de método que de fundo. Dado que a proposta inicial da Comissão aplicava integralmente a regra do "tratamento nacional", é conveniente, no entender da instituição recorrida, que se tome em consideração a existência de restrições quantitativas das operações de transporte, em numerosos Estados-membros. Ora, o artigo 5., n.
1, do regulamento impugnado exclui a aplicação das regras nacionais que impõem um contingente. De modo global, a existência de um contingente comunitário não seria mais restritiva do que uma aparente liberalização das condições de acesso aos transportes nacionais, visto que continuariam a aplicar-se restrições nacionais. Seria mais conforme à exigência de uma política comum dos transportes.
37. A jurisprudência do Tribunal dá poucas indicações sobre a extensão das modificações que "(consideradas) no (seu) conjunto" (23), não afectariam a proposta inicial na sua própria substância. O acórdão do Tribunal de 15 de Julho de 1970, Chemiefarma, responde brevemente à excepção de ilegalidade suscitada contra o artigo 15. do Regulamento n. 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, primeiro regulamento de aplicação dos artigos 85. e 86. do Tratado (JO 1962, 13, p. 204) (24). Nos acórdãos Battaglia, Buyl e Adam (25), a diferença entre a proposta submetida ao Parlamento e o regulamento finalmente adoptado residia na substituição das taxas de câmbio actualizadas pela UCE (a unidade de conta europeia); o Tribunal entendeu que se tratava mais de uma mudança de método do que de fundo, reflectindo as taxas adoptadas precisamente o valor da UCE em termos de moedas nacionais, em 1 de Abril de 1978 (26).
38. Não escapou à atenção do Parlamento que uma parte da liberalização pretendida pela proposta inicial da Comissão perdia algo da sua eficácia devido à existência de restrições quantitativas nacionais. Efectivamente, no seu parecer de 12 de Setembro de 1986, o Parlamento propunha a inclusão no artigo 1. de um segundo parágrafo com a seguinte redacção: "A partir da entrada em vigor das disposições do n.
1, os Estados-membros nos quais a autorização de efectuar transportes nacionais está submetida a restrições quantitativas aumentarão de forma apropriada o número das autorizações com o fim de permitirem a transportadores de outros Estados-membros da Comunidade, aquando da emissão de autorizações suplementares, que participem nos transportes internos".
39. Em nosso entender, a proposta inicial da Comissão tinha por efeito prever um acesso ilimitado aos transportes nacionais nos Estados-membros que não tinham qualquer regime de restrições quantitativas. Para os outros Estados, a partir da entrada em vigor do regulamento que teria sido adoptado nos termos desta proposta inicial, os contingentes nacionais deveriam ter sido repartidos de forma não discriminatória entre os transportadores não residentes e os transportadores nacionais. Assim sendo, ainda que a proposta inicial não diga como os contingentes nacionais poderiam ter sido repartidos de forma não discriminatória, pode-se supor que os Estados-membros que conhecem um sistema de restrições quantitativas teriam necessariamente sido levados a aumentar o seu contingente nacional, sem o qual numerosos transportadores nacionais deixariam de obter certas autorizações - as quais teriam sido atribuídas a transportadores não residentes - e teriam tido que reduzir ou cessar as suas actividades. Pode-se pensar que um Estado que não tivesse concedido uma parte do seu contingente a transportadores não residentes, ou apenas uma parte extremamente reduzida, teria necessariamente sido objecto de uma acção por incumprimento, sendo grande a probabilidade de existência de uma discriminação.
40. Sem entrar na questão de saber se, de facto, a subsistência dos contingentes nacionais é ou não mais restritiva do que o contingente comunitário previsto pelo regulamento impugnado - de resto, o Tribunal não tem as informações necessárias para proceder a esta análise (27) -, achamos que a diferença entre a proposta inicial e o regulamento definitivo é substancial_na medida em que, por um lado, as autorizações concedidas com base no contingente comunitário são temporárias e com a duração de dois meses e que, por outro lado, o sistema geral instituído pelo Conselho também é temporário, visto que o regulamento impugnado só é aplicável até 31 de Dezembro de 1992. Em nossa opinião, há uma diferença de natureza entre uma liberalização definitiva das prestações de transporte, ainda que, em certos Estados, submetidas a restrições entretanto -vimo-lo - susceptíveis de evolução, e uma liberalização temporária, portanto precária, porque podendo ser posta de novo em causa pela inércia do Conselho. Por outro lado, a proposta inicial da Comissão permitia um acesso ilimitado ao mercado dos Estados-membros que não conheciam qualquer regime de restrições quantitativas.
41. Ainda que o sistema de um contingente comunitário respeite mais a uniformidade do direito comunitário, esta diferença não poderia, em nossa opinião, ser qualificada de simples mudança de método. A escolha entre um sistema que tenha efeitos diversos segundo as regras nacionais aplicáveis, mas levando, para alguns Estados, a uma liberalização integral dos transportes rodoviários de mercadorias, e um regime menos liberal, mas mais uniforme, é suficientemente importante para que o Parlamento deva ser convidado a dar o seu parecer sobre este aspecto.
42. O Parlamento invoca uma segunda diferença respeitante à cabotagem dita "consecutiva". O artigo 5., n.
1, da proposta inicial da Comissão previa o direito de um transportador efectuar, num Estado-membro que não aquele em que está estabelecido, dois transportes nacionais "consecutivos a um transporte de mercadorias entre dois Estados-membros executado a coberto de uma autorização ou sem autorização em caso de prestações liberalizadas", quando estes transportes "devem efectuar-se durante a viagem de regresso, quer para o Estado-membro onde o transportador está estabelecido quer para o Estado-membro onde se encontra o local de partida do transporte internacional precedente". Tal como indicava o quinto considerando da proposta, o objectivo desta disposição era "reduzir em tráfego internacional o número de percursos vazios com o fim de assegurar uma utilização mais eficaz de veículos e de energia e portanto melhorar a produtividade dos transportes internacionais rodoviários de mercadorias", sendo a "redução do número de veículos nas estradas" de "natureza a melhorar o ambiente geral".
43. Ora, segundo o Parlamento, o artigo 5., n.
1, da proposta inicial comportava um factor de evolução considerável devido ao facto de o regulamento (CEE) n. 1841/88 do Conselho, de 21 de Junho de 1988, relativo ao contingente comunitário para os transportes rodoviários de mercadorias efectuados entre os Estados-membros (28), prever a abolição dos contingentes comunitários e bilaterais para os transportes intracomunitários a partir de 1 de Janeiro de 1993.
44. O Conselho replica, quanto a este aspecto, que o regulamento, tendo sido adoptado posteriormente à proposta inicial, não poderia ser tomado em consideração para avaliar a necessidade ou não de uma segunda consulta ao Parlamento.
45. O Parlamento desenvolve uma argumentação assente no facto de, no momento de apresentar a sua proposta inicial, em 5 de Dezembro de 1985, a Comissão estar já informada das conclusões da sessão n.
1040 do Conselho dos Transportes, realizada em 14 de Novembro de 1985, e no de, antes de o Parlamento ter formulado o seu parecer sobre esta proposta, em 12 de Setembro de 1986, o Conselho, na sua sessão n. 1090, de 30 de Junho do mesmo ano, ter adoptado conclusões segundo as quais "o aumento anual do contingente comunitário, a partir de 1987, deveria ser de 40% acumulados até à execução, em 1993, de um mercado livre, sem restrições quantitativas para os transportes rodoviários intracomunitários de mercadorias".
46. Está assente que o regulamento impugnado não prevê qualquer disposição que permita a cabotagem "consecutiva".
47. Em nosso entender, para examinar a existência ou não de uma diferença substancial entre a proposta inicial e o regulamento finalmente adoptado, convém, naturalmente, ter em conta não só as disposições que sofreram modificações de método ou de fundo, mas igualmente aquelas que desapareceram do texto definitivo. Ora, com o fim de medir o impacto da ausência, na proposta apresentada pela Comissão em sessão do Conselho, em Dezembro de 1989, de uma disposição que preveja a cabotagem "consecutiva", há que colocarmo-nos no momento da apresentação desta segunda proposta, para, tendo em conta o contexto jurídico nesta data, determinar se esta modificação por via de supressão tinha tais efeitos que fosse exigível uma outra consulta do Parlamento. Em Dezembro de 1989, nem o Conselho nem a Comissão podiam, de facto, ignorar que a ausência de disposições relativas à cabotagem "consecutiva", ao contrário do que estava previsto na proposta inicial, devia ser examinado à luz do estado do direito comunitário em matéria de transportes intracomunitários nesta mesma data. Imaginemos que, pelo contrário, em Dezembro de 1989, o direito comunitário aplicável a estes transportes tinha conhecido apenas um regime muito restritivo, a supressão das disposições que previam a cabotagem "consecutiva" no regulamento finalmente adoptado teria então podido ser considerada como equivalente ao que estava previsto na proposta inicial.
48. É pois justamente que o Parlamento invoca a existência do Regulamento n.
1841/88. Ora, este, no seu artigo 1., insere no Regulamento (CEE) n.
3164/76 (29), um artigo 4. -A, que prevê que "os contingentes comunitários, os contingentes bilaterais entre Estados-membros e os contingentes aplicáveis aos transportes em trânsito com destino a e provenientes de países terceiros são abolidos para os transportadores comunitários em 1 de Janeiro de 1993". Por outro lado, é inserido um artigo 3. cujo n.
2 dispõe que "para o ano de 1989, o número total de autorizações comunitárias atribuídas ao conjunto dos Estados-membros no âmbito do contingente comunitário é fixado em 24 021" e o n.
3 que "até 31 de Março de 1990, o mais tardar, o Conselho, sob proposta da Comissão que lhe deverá ser apresentada até 31 de Dezembro de 1989, deliberará sobre o aumento do contingente comunitário a partir de 1990 e sobre as medidas a tomar em caso de crise. A proposta será acompanhada de um relatório sobre os efeitos dos aumentos decididos até à data, e nomeadamente da repartição do contingente comunitário".
49. Assim sendo, a instituição da cabotagem "consecutiva", como efeito da próxima liberalização completa dos transportes intracomunitários, comportava virtualidades importantes quanto ao aumento do número de prestações de transporte que podiam ser efectuadas por transportadores estabelecidos em outros Estados-membros. A sua supressão pelo regulamento impugnado modifica substancialmente a proposta inicial da Comissão, de maneira que era exigível uma nova consulta do Parlamento.
50. O Parlamento invoca, em terceiro lugar, a existência, no regulamento impugnado, de medidas de salvaguarda que não teriam tido equivalente na proposta inicial. Este regulamento inclui, efectivamente, no seu artigo 2., um n. 5 que dispõe o seguinte: "Em caso de perturbação grave do mercado de transportes internos de uma determinada zona geográfica devida à actividade de cabotagem, qualquer Estado-membro pode recorrer à Comissão com vista à adopção de medidas de salvaguarda. A Comissão, após consulta aos outros Estados-membros, decidirá das medidas de salvaguarda necessárias no prazo de um mês após a recepção do pedido do Estado-membro. Essas medidas podem ir até à exclusão temporária da zona em causa do âmbito de aplicação do presente regulamento. A Comissão comunicará ao Conselho e aos Estados-membros as decisões relativas a medidas de salvaguarda".
51. O Conselho replica que este acrescento responde a um desejo expresso pelo Parlamento no seu parecer de 12 de Setembro de 1986.
52. O Parlamento tinha efectivamente proposto, nessa altura, acrescentar à proposta inicial da Comissão um artigo 7. -A, com a seguinte redacção: "Quando for confrontado com situações especiais de desiquilíbrio entre a procura e a oferta de transporte, o Conselho pode, a pedido de um Estado-membro, e após ter consultado a Comissão, conceder derrogações temporárias à aplicação do calendário previsto no presente regulamento". Esta última referência parece visar o artigo 1., n.
1, da proposta, que previa que a data de aplicação do regulamento fosse fixada em 1 de Janeiro de 1987.
53. Algumas das diferenças entre os dois textos são, em nossa opinião, essencialmente de redacção. As "situações especiais de desequilíbrio entre a procura e a oferta de transporte", referidas pela proposta do Parlamento, são conceitualmente muito próximas da "perturbação grave do mercado de transportes internos... devida à actividade de cabotagem". Trata-se, parece-nos, nos dois casos, de uma oferta de transporte tão superior à procura que provocaria uma baixa dos preços das prestações de transportes e poria em perigo a existência de numerosas empresas.
54. Por outro lado, embora a proposta do Parlamento não tenha em vista a extensão geográfica na qual será aplicada a derrogação, nada impede, a nosso ver, que atinja a totalidade do território de um Estado-membro, tal como o regulamento impugnado parece igualmente permiti-lo.
55. Finalmente, nos dois casos, a aplicação do regime instituído está temporariamente excluída.
56. Em nossa opinião, a única diferença real é de ordem institucional. Segundo o regulamento impugnado, as medidas são adoptadas pela Comissão, após consulta dos outros Estados-membros; são então comunicadas ao Conselho e aos Estados-membros. Pelo contrário, a proposta do Parlamento dava ao Conselho o poder de conceder derrogações, após consulta da Comissão. Não nos parece necessário encetar aqui uma reflexão sobre se a concessão das medidas de salvaguarda tinha mais possibilidades de se realizar se fosse da competência do Conselho ou da Comissão. Basta observar que atribuir uma tal competência ao Conselho ou à Comissão - os acórdãos do Tribunal sobre a questão, designadamente dos "comités de gestão" (30) ou das competências de execução em matéria orçamental (31) estão aí para o recordar - é uma questão importante quanto ao equilíbrio institucional das Comunidades. Ainda que se possa razoavelmente supor que o Parlamento não teria achado injustificado confiar esta competência à Comissão, há que observar que, no seu parecer, tinha escolhido atribui-la ao Conselho e que não foi convidado a exprimir-se sobre a modificação proposta em Dezembro de 1989 aquando da adopção do regulamento impugnado. Em consequência, impunha-se a nova consulta do Parlamento, igualmente sobre este aspecto.
57. O quarto aspecto invocado pela instituição recorrida é relativo às sanções. Esta entende que as disposições do artigo 6. do regulamento impugnado não se encontravam na proposta inicial da Comissão.
58. O artigo 6., referido, tem a seguinte redacção:
"1. Os Estados-membros coadjuvar-se-ão mutuamente com vista à aplicação do presente regulamento.
2. As infracções ao presente regulamento cometidas por um transportador não residente serão, sem prejuízo das acções penais resultantes para este último de tais infracções no Estado-membro de acolhimento, comunicadas às autoridades competentes do Estado-membro de estabelecimento desse transportador.
As autoridades competentes comunicar-se-ão mutuamente todas as informações de que dispõem sobre as sanções aplicadas a essas infracções.
No caso de apresentação de uma autorização falsificada de cabotagem, a autorização será imediatamente retirada; será enviada à autoridade competente do Estado-membro de estabelecimento do transportador.
3. Caso se verifiquem infracções graves ou repetidas, as autoridades competentes do Estado-membro de acolhimento podem solicitar às autoridades competentes do Estado-membro de estabelecimento a aplicação de sanções.
Essas sanções podem consistir, nomeadamente:
- numa advertência;
- na proibição temporária ou definitiva do acesso da empresa aos transportes internos do Estado-membro de acolhimento;
- na proibição temporária ou definitiva do acesso da empresa ao território do Estado-membro de acolhimento.
4. Em caso de infracção ao presente regulamento, o Estado-membro de estabelecimento è obrigado a aplicar a sanção acordada entre as autoridades do Estado-membro de acolhimento e do Estado-membro de estabelecimento ou a demandar o transportador em causa numa instância nacional competente.
O Estado-membro de acolhimento será imediatamente informado da sanção eventualmente aplicada."
59. O Conselho replica que este sistema de sanções estava virtualmente contido na proposta da Comissão, uma vez que o seu artigo 3. submetia o transportador ao respeito das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas em vigor no Estado-membro onde a prestação é efectuada. Acrescenta que a instauração de um tal sistema corresponde a um desejo do Parlamento.
60. É exacto que o Parlamento, no seu parecer de 12 de Setembro de 1986, tinha proposto a inclusão no artigo 3. de um n.
2, assim redigido: "Se forem cometidas infracções repetidas e graves ao direito comunitário no domínio dos transportes, às disposições relativas à segurança rodoviária ou às referidas no n.
1, com veículos de uma empresa, o Estado-membro afectado pode retirar a autorização concedida a esta empresa, em conformidade com o artigo 1. ; as autoridades competentes deste Estado podem fazer figurar esta retirada na declaração referida no n.
2 do artigo 4. ".
61. O sistema adoptado pelo Conselho é sem dúvida mais elaborado do que o sugerido pelo Parlamento. As sanções, de uma severidade graduada, são impostas pelas autoridades competentes do Estado-membro de estabelecimento (n.
3), sem prejuízo das acções penais possíveis no Estado-membro de acolhimento (n.
2). As disposições propostas pelo Parlamento, quanto às autoridades competentes para sancionar as infracções, são mais ambíguas, porque visam "o Estado-membro afectado", sem que daí se possa deduzir com segurança se se trata do Estado-membro de acolhimento ou do Estado-membro de estabelecimento, ou sequer excluir que a expressão em causa visa de facto estes dois Estados. Nesta última hipótese, que não nos parece solicitar exageradamente do texto do artigo 3., n.
2, da proposta do Parlamento, o sistema sugerido por este último apresentaria traços muito semelhantes ao adoptado pelo Conselho. Seja como for, ainda que se escolhesse interpretar a proposta do Parlamento como atribuindo o poder de sancionar apenas ao Estado de acolhimento, o princípio da confiança legítima que deve reinar entre os Estados-membros da Comunidade faz com que, em nossa opinião, se trate de uma mudança mais quanto ao método do que quanto ao fundo. A natureza temporária do regulamento adoptado pelo Conselho não poderia vir modificar esta análise, visto que o Parlamento não pode, ao mesmo tempo, lamentar-se da inclusão de um sistema sancionatório e do facto de este sistema poder ser temporariamente suspenso. A modificação referida corresponde, por outro lado, no seu princípio, a um desejo do Parlamento. Não era portanto exigível uma nova consulta sobre este ponto.
62. Os desenvolvimentos que acabamos de consagrar ao mérito do recurso mostram que, "considerado no seu conjunto" (32), o projecto de regulamento finalmente adoptado pelo Conselho difere sensivelmente da proposta sobre a qual o Parlamento tinha sido consultado. O regulamento impugnado incorre portanto em anulação.
63. Impõem-se duas observações quanto ao alcance desta anulação.
64. A primeira respeita à sua extensão. Parece-nos que, no caso em apreço, deve alargar-se à totalidade do regulamento impugnado. De facto, por um lado, este apenas inclui disposições homogéneas que são todas relativas à livre prestação de serviços de transportes rodoviários de mercadorias, e por outro, a jurisprudência do Tribunal, para determinar a obrigação de uma segunda consulta do Parlamento, examina cada um dos textos em causa "considerado no seu conjunto" . Se não se pode excluir que, em presença de um regulamento que inclua disposições diversas, das quais só as relativas a um domínio específico são substancialmente diferentes das que figuravam na proposta inicial, a anulação por falta de uma segunda consulta do Parlamento visa apenas parte do regulamento impugnado, é forçoso observar que isso não acontece neste caso.
65. A segunda observação prende-se com a faculdade que é dada ao Tribunal pelo artigo 174., segundo parágrafo, do Tratado CEE, de indicar "quais os efeitos do regulamento anulado que se devem considerar subsistentes". Convidamos firmemente o Tribunal a recorrer a tal medida. De facto, a anulação do regulamento impugnado, na ausência desta medida, causaria imediatamente, nos termos da jurisprudência Pinaud Wieger (33), a impossibilidade de toda a livre prestação de serviços no domínio dos transportes rodoviários de mercadorias até que o Conselho tenha adoptado, após consulta do Parlamento, um novo regulamento sobre este assunto (34).
66. A aplicação do segundo parágrafo do artigo 174., supracitado, ao presente caso só terá aliás efeitos durante alguns meses_devido ao facto de o artigo 9. do regulamento impugnado estabelecer que é aplicável até 31 de Dezembro de 1992. Efectivamente, o Conselho, com fundamento neste mesmo artigo, deve adoptar, antes de 1 de Julho de 1992, um regulamento que defina o regime definitivo da cabotagem, que entrará em vigor a 1 de Janeiro de 1993. A proposta da Comissão, sobre este aspecto, foi aliás apresentada em 22 de Novembro de 1991 (35).
67. Concluímos portanto
1) pela anulação do Regulamento (CEE) n.
4059/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado-membro;
2) pela manutenção dos efeitos do regulamento acima mencionado, até o Conselho ter adoptado um regulamento que defina o regime definitivo da cabotagem e, o mais tardar, até 31 de Dezembro de 1992;
3) que as despesas do presente processo devem ser suportadas pelo Conselho.
(*) Língua original: francês.
(1) - JO L 390, p. 3.
(2) - Acordão de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho (C-70/88, Colect., p. I-2041).
(3) - JO C 349, p. 26.
(4) - JO C 255, p. 236.
(5) - N.
4.2 das observações complementares do Conselho.
(6) - Colect., p. I-2065.
(7) - N.
21.
(8) - N.
22, sublinhado nosso.
(9) - N.
26.
(10) - N.
27.
(11) - N.os 28 e 29.
(12) - No seu acórdão de 4 de Outubro de 1991, Parlamento/Conselho (C-70/88, Colect., p. I-4561), o Tribunal declarou inadmissíveis dois fundamentos baseados respectivamente no facto de o Conselho ter adoptado um regulamento em vez de uma directiva e na omissão deste de ter delegado competências de execução à Comissão (n.os 19 e 20). O Tribunal limitou-se a observar que em apoio dos seus fundamentos, o Parlamento não apresentou qualquer elemento que demonstre uma violação das suas prerrogativas (n.
20).
(2) - Ndt: Tradução provisória.
(13) - Acórdãos de 29 de Outubro de 1980, Roquette frères/Conselho, n.
33 (138/79, Recueil, p. 3333), e Maizena/Conselho, n.
34 (139/79, Recueil, p. 3393).
(14) - Acórdão de 15 de Julho de 1970, Chemiefarma/Comissão, n.
178 (41/69, Recueil, p. 661).
(15) - Acórdãos de 4 de Fevereiro de 1982, Battaglia/Comissão, n.
24 (1253/79, Recueil, p. 297), Buyl/Comissão, n.
23 (817/79, Recueil, p. 245), e Adam/Comissão, n.
24 (828/79, Recueil, p. 269).
(16) - Ibidem.
(17) - Acórdão de 7 de Junho de 1988 (20/85, Colect., p. 2805).
(18) - Conclusões, Recueil, p. 2828.
(19) - Não cremos ser nosso dever examinar o argumento do Conselho baseado na possibilidade de o Parlamento ser informado de forma oficiosa sobre a evolução do processo, argumento não pertinente face às exigências de uma Comunidade de direito.
(20) - Artigo 1.
(21) - Artigo 2., n.
1.
(22) - Artigo 2., n.
4.
(23) - Acórdão 41/69, já referido, n.
178.
(24) - Acórdão 41/69, já referido, n.os 178 e 179.
(25) - Acórdãos 1253/79, 817/79 e 828/79, já referidos.
(26) - Por exemplo, acórdão 1253/79, já referido, n.
24.
(27) - V., no entanto, o relatório ao Conselho sobre a utilização das autorizações de cabotagem em 1990/1991, apresentado pela Comissão em 22 de Novembro de 1991 [COM(91) 377 final], que situa o volume de tráfego de cabotagem, no período compreendido entre meados de 1990 e meados de 1991, entre 450 e 600 milhões de tkm (toneladas-quilómetros), ou seja, a um nível claramente inferior aos três mil milhões de tkm previstos nas Análises e Previsões de 1989 da série Europatransport; calcula-se que a cabotagem represente, em média, 0,108% dos mercados nacionais no mesmo período.
(28) - JO L 163, p. 1.
(29) - Do Conselho, de 16 de Dezembro de 1976, relativo ao contingente comunitário para os transportes rodoviários de mercadorias efectuados entre Estados-membros (JO L 357, p. 1; EE 07 F2 p. 42).
(30) - Acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Kuster (25/70, Recueil, p. 1161).
(31) - Acórdão de 24 de Outubro de 1989, Comissão/Conselho (16/88, Colect., p. 3457).
(32) - Acórdão 41/69, já referido, n.
178.
(33) - Acórdão de 7 de Novembro de 1991 (C-17/90, Colect., p. I-5253).
(34) - Aliás, o próprio Parlamento sugeriu, na audiência, que, em caso de admissão do seu recurso, se utilizasse o segundo parágrafo do artigo 174., do Tratado CEE.
(35) - Doc. COM(91) 377 final.