62024CJ0282_RES
Asunto C‑282/24
Polismyndigheten
contra
Konkurrensverket
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Högsta förvaltningsdomstolen)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 16 de octubre de 2025
«Procedimiento prejudicial — Contratos públicos — Directiva 2014/24/UE — Artículo 72 — Modificación de un acuerdo marco durante su ejecución — Valor de la modificación inferior a los valores indicados en el artículo 72, apartado 2 — Modificación del modelo de retribución de un acuerdo marco — Modificación sustancial de un acuerdo marco — Modificación de la naturaleza global de un acuerdo marco»
Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos de servicios, de suministro y de obras — Directiva 2014/24/UE — Ejecución del contrato — Modificación de los contratos durante su vigencia sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación — Valor de la modificación inferior a los valores indicados en el artículo 72, apartado 2 — Modificación de la naturaleza global de un acuerdo marco — Concepto — Modificación del modelo de retribución del acuerdo marco que solo da lugar a una reducción marginal del valor total de ese acuerdo marco — Exclusión — Excepción — Alteración fundamental del equilibrio de ese acuerdo marco
(Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 72, ap. 2)
(véanse los apartados 21 a 23, 26 a 30, 34 a 37, 41 y 46 a 49 y el fallo)
Resumen
En el marco de un litigio relativo a una multa impuesta a un poder adjudicador por haber introducido modificaciones de escaso valor en acuerdos marco durante su ejecución sin iniciar un nuevo procedimiento de contratación, el Tribunal de Justicia interpreta el concepto de «alteración de la naturaleza global de un contrato» que figura en el artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24, (
1
) que implica el inicio de un nuevo procedimiento de contratación.
Tras haber convocado una licitación relativa a un contrato de servicios de remolque de vehículos, la Polismyndigheten (Autoridad de Policía, Suecia) celebró, en 2021, un acuerdo marco con Lidköpings Biltjänst Hyr AB. La licitación estipulaba un precio fijo para el encargo en el que el lugar de recogida del vehículo se encontrara dentro un radio de 10 kilómetros desde el lugar en el que el vehículo debía ser devuelto después y un precio adicional por kilómetro para el resto del trayecto.
Ese mismo año, la Autoridad de Policía acordó con Lidköpings Biltjänst Hyr AB modificar las condiciones de retribución previstas en el acuerdo marco, con el fin de equilibrar la distribución de los costes entre las diferentes zonas de policía. La modificación introducida cambió la importancia relativa de la tarificación fija y variable, ajustando al mismo tiempo los niveles de los precios de modo que el valor total del contrato solo solo cambia de forma marginal.
La Konkurrensverket (Agencia de la Competencia, Suecia) solicitó al Förvaltningsrätten i Stockholm (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Estocolmo, Suecia) que impusiera a la Autoridad de Policía una multa por haber modificado ese acuerdo marco sin haber iniciado un nuevo procedimiento de contratación. Ese órgano jurisdiccional estimó dicha solicitud al apreciar que tales modificaciones debían considerarse sustanciales y que cambiaban la naturaleza global del acuerdo marco celebrado con Lidköpings Biltjänst Hyr.
Al desestimarse el recurso de apelación interpuesto por la Autoridad de Policía, esta interpuso un recurso de casación ante el Högsta förvaltningsdomstolen (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Suecia), que es el órgano jurisdiccional remitente. El Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo señala que, según el cálculo efectuado por la Autoridad de Policía, el valor de las modificaciones introducidas en dicho acuerdo marco es inferior a los valores indicados en el artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24. Por lo tanto, es necesario determinar si puede considerarse que las modificaciones han alterado la naturaleza global del acuerdo marco.
Así pues, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la modificación del modelo de retribución previsto en un acuerdo marco celebrado sobre la base del criterio de adjudicación del precio más bajo que altera el equilibrio entre el precio fijo y el variable ajustando al mismo tiempo los niveles de los precios en tal medida que el valor total de ese acuerdo marco solo cambia de forma marginal debe considerarse una alteración de la naturaleza global de dicho acuerdo marco, en el sentido del artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24.
El Tribunal de Justicia concluye que no debe considerarse que tal modificación altere la naturaleza global de dicho acuerdo marco, excepto si da lugar a una alteración fundamental de su equilibrio.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Para determinar el alcance del concepto de «alteración de la naturaleza global de un contrato», recogido en el artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta su tenor, su contexto y los objetivos perseguidos por esa Directiva.
En primer lugar, según el alcance de esa expresión tomada en su sentido habitual, este concepto se refiere exclusivamente a modificaciones de los acuerdos marco de tal magnitud que tengan por efecto transformar el contrato o el acuerdo marco en su conjunto. Además, el artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24 establece que se aplicará «sin necesidad de comprobar si se cumplen o no las condiciones enunciadas en el apartado 4, letras a) a d)». Pues bien, de conformidad con el artículo 72, apartado 4, de esa Directiva, debe considerarse que una modificación que cumple una de esas condiciones tiene carácter sustancial. Por consiguiente, la cuestión de si una modificación de un acuerdo marco es o no sustancial no ha sido considerada decisiva por el legislador de la Unión para determinar si esa modificación altera la «naturaleza global» de ese acuerdo marco en el sentido del artículo 72, apartado 2, de la Directiva 2014/24.
En segundo lugar, por lo que respecta al contexto de esta última disposición, el Tribunal de Justicia señala que, a la luz del artículo 72, apartado 5, de la Directiva 2014/24, aquella constituye una excepción al principio según el cual un acuerdo marco no debe sufrir modificaciones sin seguir un nuevo procedimiento de contratación, de modo que la facultad de modificación enunciada en el artículo 72, apartado 2, debe ser objeto de interpretación estricta. A este respecto, es cierto que el párrafo primero del considerando 107 de la Directiva 2014/24 se refiere implícitamente a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a situaciones anteriores a la aplicación de la Directiva 2014/24, según la cual, en esencia, debe iniciarse un nuevo procedimiento de contratación cuando se introducen modificaciones sustanciales en el contrato inicial, como las modificaciones puedan llevar a que se reconsidere la adjudicación de dicho contrato.
No obstante, al establecer, en el párrafo segundo de dicho considerando que «en todo momento debe ser posible introducir modificaciones en el contrato que representen un cambio menor de su valor hasta un determinado valor sin que sea necesario seguir un nuevo procedimiento de contratación», el legislador de la Unión quiso matizar esta jurisprudencia. De este modo, reconoce una amplia posibilidad de realizar, de forma simplificada, modificaciones que requerirían normalmente seguir un nuevo procedimiento de contratación, siempre que tales modificaciones se mantengan por debajo de determinados umbrales de valor, aun cuando tal posibilidad no se derivara de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a situaciones anteriores a la aplicación de la Directiva 2014/24.
Además, de la comparación de los apartados 1, 2 y 4 del artículo 72 de la Directiva 2014/24 se desprende que el legislador de la Unión optó por utilizar expresiones distintas para referirse, por un lado, a las modificaciones que alteran la naturaleza global de un acuerdo marco y, por otro, a las modificaciones sustanciales de este.
Por lo demás, habida cuenta de la estructura del artículo 72 de la Directiva 2014/24, una interpretación de esta disposición que asimile los conceptos de modificaciones sustanciales y de modificaciones que alteran la naturaleza global de un contrato o de un acuerdo marco privaría de todo efecto útil al artículo 72, apartados 1, letras a) y c), y 2, de esta Directiva. En efecto, en la medida en que estas disposiciones no son aplicables a modificaciones que alteran la naturaleza global del contrato o del acuerdo marco de que se trate, tal asimilación significaría que dichas disposiciones solo permiten la adopción de modificaciones no sustanciales, que, en cualquier caso, pueden realizarse en virtud del artículo 72, apartado 1, letra e), de la Directiva 2014/24, sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación.
Por último, por lo que respecta a los objetivos de la Directiva 2014/24, el Tribunal de Justicia señala que el artículo 72 de esta Directiva tiene por objeto garantizar el respeto de los principios de igualdad de trato y de transparencia, autorizando al mismo tiempo a los poderes adjudicadores a aplicar una solución pragmática para tratar las circunstancias imprevistas que exigen la adaptación de un contrato público durante su período de vigencia.
Sobre la base del conjunto de estos elementos, el Tribunal de Justicia considera que el concepto de alteración de la naturaleza global de un acuerdo marco es distinto del de modificación sustancial de este. Este primer concepto solo se refiere a las modificaciones sustanciales más importantes, que implican un cambio fundamental del objeto del acuerdo marco o del tipo de acuerdo marco de que se trate o también una alteración fundamental del equilibrio de este, de modo que pueden considerarse de tal magnitud que llegan a transformar globalmente el acuerdo marco.
De ello se deduce que la mera circunstancia de que una modificación habría podido influir en el resultado del procedimiento inicial de celebración del acuerdo marco, tal como se establece en el artículo 72, apartado 4, letra a), de la Directiva 2014/24, no basta, como tal, para apreciar que esa modificación altera la naturaleza global del referido acuerdo marco.
En este contexto, el Tribunal de Justicia subraya que una modificación del modelo de retribución de un acuerdo marco que implique una modificación marginal de su valor total no puede implicar, en ningún caso, un cambio fundamental del objeto de ese acuerdo marco o del tipo de acuerdo marco de que se trate.
En cambio, no cabe excluir por completo que, en circunstancias excepcionales, tal modificación pueda dar lugar a una alteración fundamental del equilibrio de dicho acuerdo marco y, por tanto, a una alteración de su naturaleza global. Así sucederá cuando la revisión del modelo de retribución del acuerdo marco de que se trate implique un trastoque de su estructura general que lleve a colocar al adjudicatario o a los adjudicatarios de dicho acuerdo marco en una situación claramente más favorable que la que habría resultado de la aplicación del modelo de retribución inicialmente acordado.
(
1
)	Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65). En esencia, el artículo 72, apartado 2, de esta Directiva prevé la posibilidad de introducir modificaciones de valor limitado en un contrato público o en un acuerdo marco sin que sea preciso iniciar un nuevo procedimiento de contratación, si bien con la condición de que esas modificaciones no alteren la naturaleza global del contrato o del acuerdo marco.