62003CJ0511_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑511/03
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 234 EG, eingereicht vom Hoge Raad der Nederlanden (Niederlande) mit Entscheidung vom 5. Dezember 2003, beim Gerichtshof eingegangen am 8. Dezember 2003, in dem Verfahren
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
gegen
Ten Kate Holding Musselkanaal BV,
Ten Kate Europrodukten BV,
Ten Kate Produktie Maatschappij BV
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Rosas (Berichterstatter) sowie der Richter J.‑P. Puissochet, S. von Bahr, U. Lõhmus und A. Ó Caoimh,
Generalanwältin: C. Stix‑Hackl,
Kanzler: M. Ferreira, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 2. Dezember 2004,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– von Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV und Ten Kate Produktie Maatschappij BV, vertreten durch H. Bronkhorst und J. A. M. A. Sluysmans, advocaten,
– der niederländischen Regierung, vertreten durch H. G. Sevenster und J. G. M. van Bakel als Bevollmächtigte,
– der französischen Regierung, vertreten durch R. Abraham und E. Puisais als Bevollmächtigte,
– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch T. van Rijn, A. Bordes und H. van Vliet als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 17. Februar 2005
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft im Wesentlichen die Auslegung des Gemeinschaftsrechts hinsichtlich der Haftung eines Mitgliedstaats dafür, dass er beim Gerichtshof keine Klage gegen die Kommission der Europäischen Gemeinschaften erhoben hat.
2. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem niederländischen Staat und der die Ten Kate Holding Musselkanaal BV, der Ten Kate Europrodukten BV sowie der Ten Kate Produktie Maatschappij BV (im Folgenden: Ten Kate u. a.), bei denen es sich um Gesellschaften handelt, die Eiweiße erzeugen, die bei der Herstellung von künstlicher Milch für Kälber verwendet und durch die Verarbeitung von Schweinefett gewonnen werden. In diesem Rechtsstreit geht es darum, den niederländischen Staat für den Schaden haftbar zu machen, der Ten Kate u. a. dadurch entstanden ist, dass ihnen die Vermarktung solcher Eiweiße unmöglich war.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
3. Die Kommission erließ die Entscheidung 94/381/EG vom 27. Juni 1994 über Schutzmaßnahmen in Bezug auf die spongiforme Rinderenzephalopathie (auch bovine spongiforme Enzephalopathie genannt, im Folgenden: BSE) und die Verfütterung von aus Säugetieren gewonnenen Futtermitteln (ABl. L 172, S. 23). Artikel 1 dieser Entscheidung bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten untersagen innerhalb von 30 Tagen nach der Notifizierung der vorliegenden Entscheidung die Verfütterung von aus Säugetiergewebe gewonnenen Futtermitteln an alle Wiederkäuerarten.
(2) Mitgliedstaaten, die ein System einführen, das eine Unterscheidung zwischen aus Wiederkäuern gewonnenen tierischen Futtermitteln und nicht aus Wiederkäuerarten gewonnenen tierischen Futtermitteln ermöglicht, werden von der Kommission gemäß dem Verfahren des Artikels 17 der Richtlinie 90/425/EWG jedoch ermächtigt, die Verfütterung von Futtermitteln, die aus anderen Tierarten als Wiederkäuern gewonnen werden, an Wiederkäuer zuzulassen.“
4. Artikel 17 der Richtlinie 90/425/EWG des Rates vom 26. Juni 1990 zur Regelung der veterinärrechtlichen und tierzüchterischen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen im Hinblick auf den Binnenmarkt (ABl. L 224, S. 29) bestimmt:
„Wird auf das Verfahren dieses Artikels Bezug genommen, so entscheidet der durch den Beschluss 68/361/EWG eingesetzte Ständige Veterinärausschuss gemäß den in Artikel 17 der Richtlinie 89/662/EWG festgelegten Regeln.“
5. Artikel 17 der Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Regelung der veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im Hinblick auf den gemeinsamen Binnenmarkt (ABl. L 395, S. 13) in seiner berichtigten Fassung (ABl. 1990, L 151, S. 40) bestimmt:
„(1) 	Wird auf das Verfahren dieses Artikels Bezug genommen, so befasst der Vorsitzende des durch den Beschluss 68/361/EWG eingesetzten Ständigen Veterinärausschusses, nachstehend ‚Ausschuss‘ genannt, diesen unverzüglich von sich aus oder auf Antrag eines Mitgliedstaats.
(2) Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuss einen Entwurf der zu treffenden Maßnahmen. Der Ausschuss gibt seine Stellungnahme zu diesem Entwurf binnen zwei Tagen ab. Die Stellungnahme wird mit der Mehrheit abgegeben, die in Artikel 148 Absatz 2 des Vertrages [jetzt Artikel 205 Absatz 2 EG] für die Annahme der vom Rat auf Vorschlag der Kommission zu fassenden Beschlüsse vorgesehen ist. Bei der Abstimmung im Ausschuss werden die Stimmen der Vertreter der Mitgliedstaaten gemäß dem vorgenannten Artikel gewogen. Der Vorsitzende nimmt an der Abstimmung nicht teil.
(3) Die Kommission erlässt die beabsichtigten Maßnahmen, wenn sie mit der Stellungnahme des Ausschusses übereinstimmen.
(4) Stimmen die beabsichtigten Maßnahmen mit der Stellungnahme des Ausschusses nicht überein oder liegt keine Stellungnahme vor, so unterbreitet die Kommission dem Rat unverzüglich einen Vorschlag über die zu treffenden Maßnahmen.
Der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit.
Hat der Rat nach Ablauf einer Frist von 15 Tagen von seiner Befassung an keinen Beschluss gefasst, so werden die vorgeschlagenen Maßnahmen von der Kommission erlassen, es sei denn, der Rat hat sich mit einfacher Mehrheit gegen diese Maßnahmen ausgesprochen.“
6. In seiner Entscheidung zitiert das vorlegende Gericht die ursprüngliche Fassung von Artikel 17 aus der Zeit vor der Berichtigung im Jahr 1990. Dort hieß es in Absatz 2:
„Der Ausschuss gibt seine Stellungnahme zu diesem Entwurf innerhalb einer Frist ab, die der Vorsitzende unter Berücksichtigung der Dringlichkeit der betreffenden Frage festsetzen kann.“
7. Die Entscheidung 96/449/EG der Kommission vom 18. Juli 1996 über die Zulassung alternativer Verfahren zur Hitzebehandlung von tierischen Abfällen im Hinblick auf die Inaktivierung der Erreger der spongiformen Enzephalopathie (ABl. L 184, S. 43) untersagte die Verarbeitung von tierischen Abfällen von Säugetieren mit Ausnahme der nach einem bestimmten Verfahren, insbesondere mit einer Hitzebehandlung, durchgeführten Verarbeitung. Um den Unternehmen zu ermöglichen, ihre Anlagen anzupassen oder zu ersetzen, wurde der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Entscheidung 96/449 auf den 1. April 1997 festgelegt.
Nationales Recht
8. Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich, dass der öffentlich-rechtliche Viehfutterverband (Productschap voor veevoeder, im Folgenden: Productschap), um die in Artikel 1 Absatz 2 der Entscheidung 94/381 vorgesehene Ermächtigung der Kommission zu erhalten, nach Abstimmung der betreffenden Wirtschaftsteilnehmer mit den zuständigen Behörden in einem so genannten „Protokoll über die Eiweißtrennung“ im Anhang der Verordnung über die Verarbeitung von tierischen Erzeugnissen in Futtermitteln vom 9. November 1994 (Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke produkten in diervoeders 1994, im Folgenden: Verordnung von 1994) ein Produktions- und Kontrollsystem festlegte, mit dem Eiweiß von Wiederkäuern von Eiweiß von Nichtwiederkäuern, wie z. B. Schweinen, unterschieden werden kann.
9. Die niederländische Regierung beantragte mit Schreiben vom 29. November 1994 bei der Kommission, nach dem Verfahren von Artikel 17 der Richtlinie 90/425 gemäß der Entscheidung 94/381 dazu ermächtigt zu werden, das Protokoll über die Eiweißtrennung anzuwenden.
10. In Erwartung der Ermächtigung durch die Kommission genehmigte der zuständige Minister die Verordnung von 1994 nicht. Ten Kate u. a. richteten ihre Herstellungsverfahren am Protokoll über die Eiweißtrennung aus. Die Behörde für Vieh- und Fleischbeschau (Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, im Folgenden: RVV) erlaubte ihnen diese Arbeitsweise.
11. Mit Schreiben vom 18. Dezember 1995 drang die niederländische Regierung bei der Kommission darauf, das Ermächtigungsverfahren in Gang zu bringen. Sie wiederholte ihren Antrag mit Schreiben vom 27. Juni 1997, wobei sie die Bedeutung einer endgültigen Antwort unterstrich, damit das Königreich der Niederlande den Unternehmen in diesem Punkt Klarheit verschaffen könne.
12. Nach dem Erlass der Entscheidung 96/449 wurde die niederländische Regelung durch die Regelung vom 25. März 1997 über Wärmebehandlungssysteme und Endprodukte (Regeling warmtebehandelingssystemen en eindproducten, Stcrt. 1997, Nr. 61) geändert, die am 30. Juli 1997 in Kraft trat. Da die von der neuen Regelung vorgesehene Wärmebehandlung beträchtliche Investitionen verlangt hätte und noch nichts darauf hindeutete, dass die Kommission gemäß der Entscheidung 94/381 eine Ermächtigung erteilen würde, setzten Ten Kate u. a. die Herstellung von Eiweiß aus Schweinefett aus.
13. Mit Schreiben vom 9. März 1998 forderte der zuständige Minister die Productschap auf, die Verordnung von 1994 mit der Entscheidung 94/381 in Einklang zu bringen, weil in nächster Zeit auf europäischer Ebene keine Entscheidung über das Protokoll über die Eiweißtrennung ergehen werde. Der Vorsitzende der Productschap erließ am 30. Juni 1998 einen neuen Beschluss, der die Herstellung von Tiermehl gemäß diesem Protokoll untersagte.
14. Am 22. Februar 1999 erließ der Staatssekretär für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei (Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) die Regelung über das Verbot von Tiermehl in Futtermitteln (Regeling verbod diermelen in diervoeders, Stcrt. 1999, Nr. 37), die am 1. März 1999 in Kraft trat.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
15. Am 24. Februar 1998 erhoben Ten Kate u. a. Klage bei der Rechtbank te ‘s-Gravenhage mit dem Ziel, den niederländischen Staat zum Ersatz des Schadens verurteilen zu lassen, der ihnen dadurch entstanden war, dass sie seit dem 30. Juli 1997 kein Eiweiß aus Schweinefett mehr gewinnen und den vor dem 30. Juli 1997 angelegten Vorrat nach diesem Datum nicht mehr verkaufen durften. Sie begründeten ihre Klage mit einem Fehlverhalten des Staates bei den Maßnahmen, die zu ergreifen gewesen wären, um sicherzustellen, dass die Kommission die beantragte Ermächtigung erteilt. Sie bringen insbesondere vor, dass der Staat eine auf Artikel 175 EG-Vertrag (jetzt Artikel 232 EG) gestützte Untätigkeitsklage gegen die Kommission hätte erheben müssen.
16. Diese Klage ist in der ersten Instanz abgewiesen worden. Auf die Berufung hin hat der Gerechtshof te ‘s‑Gravenhage ihr stattgegeben.
17. Keine der Parteien des Ausgangsverfahrens bestreitet, dass Ten Kate u. a. selbst keine Untätigkeitsklage gegen die Kommission erheben konnten, weil sie nicht individuell betroffen waren. Im Übrigen hätte eine auf Artikel 215 EG-Vertrag (jetzt Artikel 288 EG) gestützte Schadensersatzklage nicht zu dem Ergebnis führen können, dass Ten Kate u. a. ihre Tätigkeit hätten fortsetzen können.
18. Der Hoge Raad der Nederlanden fragt sich, inwieweit der Staat hinsichtlich der Erhebung einer Untätigkeitsklage über ein Ermessen verfügt. Er führt aus, dass der Staat in Angelegenheiten, die die Politik auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen beträfen, über ein weites Ermessen verfüge. Für die Beurteilung der Haftung des Staates komme es zunächst darauf an, ob die nationalen niederländischen Vorschriften oder die Regeln des Gemeinschaftsrechts anzuwenden seien. Für Letzteres spreche, dass eine auf die Vorschriften des nationalen Rechts gestützte Entscheidung zu Rechtsungleichheit zwischen den Bürgern der einzelnen Mitgliedstaaten führen könne, wenn es gerade um Rechte und Ansprüche dieser Staaten – und mittelbar ihrer Bürger – gegen die Organe der Europäischen Gemeinschaft gehe.
19. Ferner fragt sich der Hoge Raad, ob es ein ausschließliches Initiativrecht der Kommission gibt, um dem Ständigen Veterinärausschuss gemäß dem in Artikel 17 der Richtlinie 90/425 in Verbindung mit Artikel 17 der Richtlinie 89/662 vorgesehenen Verfahren einen Entwurf zu treffender Maßnahmen zu unterbreiten. Ein solches Recht würde nämlich implizieren, dass die Kommission nicht zum Handeln verpflichtet wäre und eine Untätigkeitsklage keine Aussicht auf Erfolg hätte.
20. Unter diesen Umständen hat der Hoge Raad der Nederlanden das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist die Frage, ob der Staat in einem Fall wie dem vorliegenden gegenüber einem betroffenen Bürger, wie Ten Kate, verpflichtet ist, von seinen Klagemöglichkeiten aufgrund von Artikel 175 EG-Vertrag bzw. Artikel 173 EG-Vertrag (jetzt [nach Änderung] Artikel 230 EG) Gebrauch zu machen und bei Nichterfüllung dieser Verpflichtung den infolgedessen dem betreffenden Bürger entstandenen Schaden zu ersetzen, anhand der Bestimmungen des nationalen niederländischen Rechts oder anhand der Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zu beantworten?
2. Wenn Frage 1 ganz oder teilweise anhand der Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zu beantworten ist:
a) Kann das Gemeinschaftsrecht unter Umständen eine Verpflichtung und Haftung im Sinne dieser Frage mit sich bringen?
b) Wenn Frage 2a bejaht wird: Welche Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts sind bei der Beantwortung von Frage 1 in einem konkreten Fall wie dem vorliegenden als Maßstab heranzuziehen?
3. Ist Artikel 1 Absatz 2 der Entscheidung 94/381/EG, erforderlichenfalls in Verbindung mit Artikel 17 der Richtlinie 90/425/EWG und Artikel 17 der Richtlinie 89/662/EWG, so auszulegen, dass sich daraus eine Verpflichtung für die Kommission bzw. den Rat ergibt, eine Ermächtigung im darin genannten Sinne zu erteilen, wenn sich das System, das der antragstellende Staat anwendet/anwenden will, tatsächlich dafür eignet, Eiweiß von Wiederkäuern von dem von Nichtwiederkäuern zu unterscheiden?
4. Inwiefern führt die Antwort auf Frage 3 zu einer Einschränkung des Rechts des Staates bzw. der in Frage 1 genannten Verpflichtung des Staates, nach Artikel 175 EG-Vertrag gegen die Unterlassung der Erteilung einer Ermächtigung wie der im vorliegenden Fall in Rede stehenden vorzugehen bzw. nach Artikel 173 EG-Vertrag gegen die Ablehnung der Erteilung einer solchen Ermächtigung vorzugehen?
21. Das vorlegende Gericht stellt klar, dass Frage 3 sowohl von Bedeutung ist, wenn die erste Frage nach nationalem niederländischen Recht zu beurteilen ist, als auch dann, wenn dies nach Gemeinschaftsrecht zu geschehen hat, es sei denn, Frage 2a wäre zu verneinen. Frage 4 sei nur im Zusammenhang mit Frage 2b von Bedeutung.
Zu den Vorlagefragen
Zu den ersten beiden Fragen
22. Mit seinen ersten beiden Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, nach welchem Recht zu entscheiden ist, ob ein Mitgliedstaat gegenüber einem seiner Bürger verpflichtet ist, eine Nichtigkeitsklage gemäß Artikel 230 EG oder eine Untätigkeitsklage gemäß Artikel 232 EG zu erheben, und ob ihn eine Haftung dafür treffen kann, dies nicht getan zu haben. Das Gericht möchte außerdem wissen, ob das Gemeinschaftsrecht eine solche Verpfl ichtung auferlegt und zu einer solchen Haftung führen kann.
23. Es ist daran zu erinnern, dass die Gemeinschaft nach Artikel 5 EG innerhalb der Grenzen der ihr im EG-Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig wird.
24. Außerdem sieht Artikel 234 EG vor, dass der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung des Vertrages, der Handlungen der Organe der Gemeinschaft und der Europäischen Zentralbank sowie der Satzungen der durch den Rat der Europäischen Union geschaffenen Einrichtungen, soweit diese Satzungen dies vorsehen, entscheidet.
25. Daraus folgt, dass der Gerichtshof nicht befugt ist, das innerstaatliche Recht eines Mitgliedstaats auszulegen (Beschluss vom 21. Dezember 1995 in der Rechtssache C‑307/95, Max Mara, Slg. 1995, I‑5083, Randnr. 5, Urteil vom 3. Oktober 2000 in der Rechtssache C‑58/98, Corsten, Slg. 2000, I‑7919, Randnr. 24, und Beschluss vom 19. Januar 2001 in der Rechtssache C‑391/00, Colapietro, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 8 und 9).
26. Daher kann der Gerichtshof nicht die Frage beantworten, ob der Staat nach den Vorschriften des niederländischen Rechts gegenüber einem seiner Bürger verpflichtet sein kann, eine Nichtigkeits- oder eine Untätigkeitsklage zu erheben, und ob ihn eine Haftung dafür treffen kann, dies nicht getan zu haben.
27. Hinsichtlich der Auslegung des Gemeinschaftsrechts ist zunächst festzustellen, dass der Wortlaut sowohl von Artikel 230 EG als auch von Artikel 232 EG einen Mitgliedstaat nicht zur Klageerhebung verpflichtet. Vielmehr „können“ nach Artikel 232 EG die Mitgliedstaaten beim Gerichtshof Klage auf Feststellung einer Vertragsverletzung erheben, die im Unterlassen der Fassung eines Beschlusses durch eines der in Absatz 1 dieser Bestimmung genannten Organe besteht.
28. Eine solche Verpflichtung lässt sich im Übrigen auch nicht aus Artikel 10 EG herleiten, den die Beklagten des Ausgangsverfahrens zur Stützung ihrer Ansicht heranziehen. Der in diesem Artikel zum Ausdruck kommende Grundsatz verpflichtet die Mitgliedstaaten und die Organe zu gegenseitiger loyaler Zusammenarbeit (Urteil vom 10. Februar 1983 in der Rechtssache 230/81, Luxemburg/Parlament, Slg. 1983, 255, Randnr. 37, Beschluss vom 13. Juli 1990 in der Rechtssache C‑2/88 Imm., Zwartveld u. a., Slg. 1990, I‑3365, Randnr. 17), lässt sich aber nicht so auslegen, dass ein Mitgliedstaat gegenüber einem seiner Bürger verpflichtet sein könnte, eine Nichtigkeits- oder eine Untätigkeitsklage zu erheben.
29. Vielmehr hat der Gerichtshof unter Berücksichtigung der in den Verträgen vorgesehenen Zulässigkeitsvoraussetzungen und des Anspruchs auf einen effektiven Rechtsschutz diesen Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit dahin ausgelegt, dass die nationalen Gerichte die nationalen Verfahrensvorschriften über die Einlegung von Rechtsbehelfen möglichst so auszulegen und anzuwenden haben, dass natürliche und juristische Personen die Rechtmäßigkeit jeder nationalen Entscheidung oder anderen Maßnahme, mit der eine Gemeinschaftshandlung allgemeiner Geltung auf sie angewandt wird, gerichtlich anfechten und sich dabei auf die Ungültigkeit dieser Handlung berufen können (Urteil vom 25. Juli 2002 in der Rechtssache C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Rat, Slg. 2002, I‑6677, Randnr. 42). Das Gleiche gilt dann, wenn eine natürliche oder juristische Person das Unterlassen einer Entscheidung im Sinne von Artikel 232 EG geltend macht, das sie als gemeinschaftsrechtswidrig ansieht.
30. Wenn auch das Gemeinschaftsrecht keine Verpflichtung eines Mitgliedstaats enthält, eine Nichtigkeits- oder eine Untätigkeitsklage zugunsten eines seiner Bürger zu erheben, so ist doch, um dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Antwort zu geben, zu prüfen, ob dieses Recht dem entgegensteht, dass nationales Recht eine solche Verpflichtung oder eine eventuelle Haftung dieses Staates für den Fall vorsieht, dass er nicht in diesem Sinne tätig geworden ist.
31. Insoweit ist nicht ersichtlich, inwieweit das Gemeinschaftsrecht beeinträchtigt werden könnte, wenn nationales Recht eine solche Verpflichtung oder die Haftung des Mitgliedstaats in einem solchen Fall vorsieht. Jedoch könnte ein Mitgliedstaat die in Artikel 10 EG niedergelegte Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit verletzen, wenn er sich nicht einen weiten Ermessensspielraum hinsichtlich der Zweckmäßigkeit der Erhebung einer solchen Klage vorbehielte, da er sonst Gefahr liefe, das Gemeinschaftsgericht mit offensichtlich unbegründeten Klagen zu überschwemmen und so das ordnungsgemäße Funktionieren dieses Organs zu gefährden.
32. Nach alledem sind die ersten beiden Fragen dahin zu beantworten, dass das Gemeinschaftsrecht keine Verpflichtung eines Mitgliedstaats enthält, eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 230 EG oder eine Untätigkeitsklage nach Artikel 232 EG zugunsten eines seiner Bürger zu erheben. Es läuft ihm allerdings grundsätzlich nicht zuwider, wenn nationales Recht eine solche Verpflichtung oder die Haftung des Mitgliedstaats für den Fall vorsieht, dass er nicht in diesem Sinne tätig geworden ist.
Zur dritten Frage
33. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 1 Absatz 2 der Entscheidung 94/381 in Verbindung, soweit erforderlich, mit Artikel 17 der Richtlinie 90/425 und Artikel 17 der Richtlinie 89/662 dahin auszulegen ist, dass sich daraus eine Verpflichtung für die Kommission oder den Rat ergibt, die dort erwähnte Ermächtigung zu erteilen, wenn das System, das der antragstellende Mitgliedstaat anwendet oder anwenden wird, tatsächlich zur Unterscheidung zwischen Eiweißen von Wiederkäuern und denen von Nichtwiederkäuern geeignet ist.
Vor dem Gerichtshof abgegebene Erklärungen
34. Ten Kate u. a. tragen vor, dass die Wendung „werden … ermächtigt“ in Artikel 1 Absatz 2 der Entscheidung 94/381 der Kommission kein Ermessen lasse. Diese Auslegung werde durch die zwingende Formulierung der sechsten Begründungserwägung dieser Entscheidung bestätigt, in der es heiße: „Kann ein Mitgliedstaat … ein System einführen, das eine Unterscheidung zwischen aus Wiederkäuerarten gewonnenen Futtermitteln ermöglicht, so wird er von der Kommission … ermächtigt“.
35. Die niederländische Regierung und die Kommission sind jedoch der Ansicht, dass die Kommission angesichts der in Rede stehenden Umstände eine solche Ermächtigung nicht habe erteilen müssen. Sie stellen klar, dass der Fall entgegen dem Vorbringen des vorlegenden Gerichts dem Ständigen Veterinärausschuss in dessen Sitzung vom 7. und 8. März 1995 unterbreitet worden sei. Dieser Ausschuss habe jedoch keine Stellung genommen. Auch habe die Kommission dem Rat keinen Vorschlag unterbreitet. Der Kenntnisstand auf dem Gebiet von BSE rechtfertige es, dass keine Entscheidung getroffen worden sei. Die niederländische Regierung erinnert im Übrigen an die Urteile vom 18. November 1999 in der Rechtssache C‑151/98 P (Pharos/Kommission, Slg. 1999, I‑8157, Randnr. 25) und vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C‑352/98 P (Bergaderm und Goupil/Kommission, Slg. 2000, I‑5291, Randnr. 66) und betont, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber der Kommission zwar zügiges Handeln aufgebe, ihr aber einen gewissen Spielraum lasse und dass die Wendung „unterbreitet … dem Rat unverzüglich“ von den konkreten Umständen abhängig sei.
36. Die Kommission legt außerdem dar, dass sie, noch bevor sie mit dem Antrag auf Ermächtigung des Königreichs der Niederlande vom 29. November 1994 befasst worden sei, den niederländischen Behörden mit Schreiben vom 11. November 1994 bestimmte Fragen hinsichtlich der Umsetzung der Entscheidung 94/381 gestellt habe. Sie habe diese Fragen mit Schreiben vom 21. März 1995 und 20. Juli 1995 wiederholt, aber keine zufrieden stellende Antwort erhalten. Ferner sei infolge der Bekanntmachung des britischen Spongiform Encephalopathy Advisory Committee vom 20. März 1996, dass es möglicherweise eine Verbindung zwischen BSE und der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit gebe, in den Mitgliedstaaten ein Inspektionsprogramm durchgeführt worden. Vom 9. bis zum 13. Dezember 1996 habe eine Inspektion in den Niederlanden stattgefunden. Daraus habe sich ergeben, dass die Kontrollen hinsichtlich der Anwendung der Entscheidung 94/381 dort unzureichend gewesen seien, denn sie hätten insbesondere keine Laborkontrollen der Endprodukte umfasst. Am 7. Juli 1997 habe die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen das Königreich der Niederlande durch Zusendung eines Mahnschreibens eingeleitet; dieses Verfahren sei nach dem Informationsaustausch, der sich auch noch über die Jahre 1998 und 1999 erstreckt habe, beendet worden.
Würdigung durch den Gerichtshof
37. Es ist daran zu erinnern, dass die Entscheidung 94/381, die den Einsatz von aus Säugetieren gewonnenen Futtermitteln bei der Fütterung von Wiederkäuern verbietet, eine Maßnahme ist, die im Rahmen des Kampfes gegen BSE erlassen wurde, die man zu jener Zeit als eine nur Tiere befallende Krankheit angesehen hat. Artikel 1 Absatz 2 dieser Entscheidung sieht vor, dass die Mitgliedstaaten, die ein System einführen, das eine Unterscheidung zwischen aus Wiederkäuern gewonnenen tierischen Futtermitteln und nicht aus Wiederkäuerarten gewonnenen tierischen Futtermitteln ermöglicht, in Abweichung von diesem Verbot von der Kommission gemäß dem Verfahren des Artikels 17 der Richtlinie 90/425 ermächtigt werden, die Verfütterung von Futtermitteln, die aus anderen Tierarten als Wiederkäuern gewonnen werden, an Wiederkäuer zuzulassen.
38. Artikel 17 der Richtlinie 89/662 sieht die Befassung des Ständigen Veterinärausschusses, die Vorlage eines Entwurfs der zu treffenden Maßnahmen durch die Kommission, die Stellungnahme des genannten Ausschusses, die Entscheidung der Kommission, wenn sie mit dieser Stellungnahme übereinstimmt, oder die Befassung des Rates durch die Kommission vor, wenn die beabsichtigten Maßnahmen nicht mit der genannten Stellungnahme übereinstimmen oder wenn keine Stellungnahme vorliegt.
39. Aus den Erklärungen der niederländischen Regierung und der Kommission sowie aus den dem Gerichtshof unterbreiteten Unterlagen ergibt sich, dass der Ständige Veterinärausschuss entgegen der Annahme des vorlegenden Gerichts mit den fraglichen Ermächtigungsanträgen befasst worden ist und diese in seiner Sitzung vom 7. und 8. März 1995 besprochen, aber dazu keine Stellung genommen hat.
40. Demnach ist die Frage dahin umzuformulieren, dass sie dahin geht, ob die Kommission in dem Fall, dass der Ständige Veterinärausschuss keine Stellungnahme abgegeben hat, trotzdem dem Rat einen Vorschlag über zu treffende Maßnahmen unterbreiten muss.
41. Hierzu hat der Gerichtshof bereits in Bezug auf ein Normsetzungsverfahren, das dem durch die Entscheidung 94/381 vorgesehenen vergleichbar ist, entschieden, dass der Kommission ein ausreichendes Ermessen zuerkannt werden muss, um in voller Kenntnis aller Umstände die zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung erforderlichen und geeigneten Maßnahmen zu bestimmen (Urteil vom 12. Juli 2005 in der Rechtssache C‑198/03 P, Kommission/CEVA und Pfizer, Slg. 2005, I‑0000, Randnr. 80).
42. Wenn wie im Sachverhalt des Ausgangsverfahrens die Angaben, über die die Kommission verfügt, nicht die Feststellung erlauben, dass die Kontrollen, die im Rahmen eines Systems durchgeführt werden, das eine Unterscheidung zwischen aus Wiederkäuern gewonnenen tierischen Futtermitteln und nicht aus Wiederkäuerarten gewonnenen tierischen Futtermitteln ermöglicht und das ihr im Hinblick auf eine Ermächtigung von einem Mitgliedstaat zur Beurteilung unterbreitet worden ist, für den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung ausreichende Sicherheiten bieten, und wenn der Ständige Veterinärausschuss zwar mit dem Antrag eines Mitgliedstaats befasst worden ist, aber dazu insbesondere wegen neuer, die Wahrnehmung des Risikos für die Gesundheit der Bevölkerung verändernder Informationen keine Stellung genommen hat, so ist davon auszugehen, dass die Kommission dem Rat keinen Vorschlag über zu treffende Maßnahmen unterbreiten muss (vgl. in diesem Sinne das oben zitierte Urteil Pharos/Kommission, Randnrn. 23 und 24). Der Rat aber kann nur entscheiden, wenn ihm ein Vorschlag der Kommission vorgelegt wird.
43. Daher ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Artikel 1 Absatz 2 der Entscheidung 94/381 in Verbindung mit Artikel 17 der Richtlinie 90/425 und Artikel 17 der Richtlinie 89/662 dahin auszulegen ist, dass die Kommission dem Rat keinen Vorschlag über zu treffende Maßnahmen unterbreiten muss, wenn die Angaben, über die sie verfügt, nicht die Feststellung erlauben, dass die Kontrollen, die im Rahmen eines Systems durchgeführt werden, das eine Unterscheidung zwischen aus Wiederkäuern gewonnenen tierischen Futtermitteln und nicht aus Wiederkäuerarten gewonnenen tierischen Futtermitteln ermöglicht und das ihr im Hinblick auf eine Ermächtigung von einem Mitgliedstaat zur Beurteilung unterbreitet worden ist, für den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung ausreichende Sicherheiten bieten, und wenn der Ständige Veterinärausschuss zwar mit dem Antrag dieses Mitgliedstaats befasst worden ist, aber dazu insbesondere wegen neuer, die Wahrnehmung des Risikos für die Gesundheit der Bevölkerung verändernder Informationen keine Stellung genommen hat.
Zur vierten Frage
44. Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, inwiefern die Antwort auf die dritte Frage zu einer Einschränkung des Rechts oder der in der ersten Frage genannten Verpflichtung des Mitgliedstaats führt, gegen die Ablehnung der Erteilung einer Ermächtigung wie der im vorliegenden Fall in Rede stehenden bzw. gegen die Unterlassung der Erteilung einer solchen Ermächtigung vorzugehen.
45. In Anbetracht der auf die ersten drei Fragen gegebenen Antworten braucht die vierte Frage nicht beantwortet zu werden, soweit sie die Auslegung des Gemeinschaftsrechts betrifft. Ferner ist der Gerichtshof, wie bereits in Randnummer 25 des vorliegenden Urteils ausgeführt, nicht befugt, hierzu hinsichtlich der Auslegung des nationalen Rechts zu antworten.
Kosten
46. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
1. Das Gemeinschaftsrecht enthält keine Verpflichtung eines Mitgliedstaats, eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 230 EG oder eine Untätigkeitsklage nach Artikel 232 EG zugunsten eines seiner Bürger zu erheben. Es läuft ihm allerdings grundsätzlich nicht zuwider, wenn nationales Recht eine solche Verpflichtung oder die Haftung des Mitgliedstaats für den Fall vorsieht, dass er nicht in diesem Sinne tätig geworden ist.
2. Artikel 1 Absatz 2 der Entscheidung 94/381/EG der Kommission vom 27. Juni 1994 über Schutzmaßnahmen in Bezug auf die spongiforme Rinderenzephalopathie und die Verfütterung von aus Säugetieren gewonnenen Futtermitteln in Verbindung mit Artikel 17 der Richtlinie 90/425/EWG des Rates vom 26. Juni 1990 zur Regelung der veterinärrechtlichen und tierzüchterischen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen im Hinblick auf den Binnenmarkt und Artikel 17 der Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Regelung der veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im Hinblick auf den gemeinsamen Binnenmarkt ist dahin auszulegen, dass die Kommission der Europäischen Gemeinschaften dem Rat der Europäischen Union keinen Vorschlag über zu treffende Maßnahmen unterbreiten muss, wenn die Angaben, über die sie verfügt, nicht die Feststellung erlauben, dass die Kontrollen, die im Rahmen eines Systems durchgeführt werden, das eine Unterscheidung zwischen aus Wiederkäuern gewonnenen tierischen Futtermitteln und nicht aus Wiederkäuerarten gewonnenen tierischen Futtermitteln ermöglicht und das ihr im Hinblick auf eine Ermächtigung von einem Mitgliedstaat zur Beurteilung unterbreitet worden ist, für den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung ausreichende Sicherheiten bieten, und wenn der Ständige Veterinärausschuss zwar mit dem Antrag dieses Mitgliedstaats befasst worden ist, aber dazu insbesondere wegen neuer, die Wahrnehmung des Risikos für die Gesundheit der Bevölkerung verändernder Informationen keine Stellung genommen hat.