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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
A - Introduzione
1 Il presente ricorso verte sulla questione se una parte di un regolamento di attuazione della Commissione sia in contrasto con una convenzione internazionale stipulata dalla Comunità o, rispettivamente, con un regolamento di base del Consiglio.
2 Il governo spagnolo rimprovera alla Commissione di non aver previsto, all'art. 4 bis, n. 6, del regolamento di attuazione (CEE) n. 2868/88, aggiunto con regolamento (CE) n. 494/97 (1), il requisito del consenso dello Stato di bandiera quando gli ispettori di altre parti contraenti vogliono salire a bordo del peschereccio nel porto al fine di compiere una ispezione e rimanervi per la durata di quest'ultima. Ora, il requisito del consenso figura, da una parte, nell'Accordo tra la Comunità europea e il Canada (2) (in prosieguo: l'«Accordo») - vincolante in forza del diritto internazionale e, perciò, prevalente sul diritto comunitario - e, dall'altra, nel regolamento (CEE) del Consiglio n. 1956/88, modificato dal regolamento (di base) (CE) n. 3067/95 (3). Il governo spagnolo sostiene che la parte contestata del regolamento di attuazione della Commissione, è incompatibile con le predette norme a causa della mancanza del requisito del consenso, e chiede che se ne dichiari la nullità.
3 La Commissione nega in primo luogo che l'Accordo sia ancora valido, giacché è stato nel frattempo «multilaterizzato» e, quindi, - poiché ne era stata fissata la scadenza al momento della sua multilaterizzazione o, altrimenti, il 31 dicembre 1995 - non è più applicabile. D'altronde, essa sostiene che la disposizione di cui si tratta riproduce nel suo insieme il contenuto, tanto dell'Accordo, quanto del regolamento di base del Consiglio, cosicché l'addebito del governo spagnolo sarebbe infondato.
4 Il governo spagnolo chiede che la Corte voglia:
- annullare l'art. 4 bis, n. 6, del regolamento (CEE) della Commissione n. 2868/88, che stabilisce le modalità di applicazione del programma internazionale di ispezione reciproca adottato dall'Organizzazione della Pesca nell'Atlantico Nord-occidentale, così come modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 18 marzo 1997, n. 494;
- condannare la Commissione alle spese.
5 La Commissione conclude per:
- il rigetto del ricorso;
- la condanna del ricorrente alle spese.
B. Disposizioni vigenti
6 Nell'Accordo tra la Comunità europea ed il Canada (4), sottoscritto il 20 aprile 1995 ed approvato con decisione del Consiglio 22 dicembre 1995, l'allegato I, che persegue il miglioramento dei controlli della pesca nell'ambito della zona della Convenzione della NAFO, recita, al punto II.9, da a) fino ad e) - dopo aver elencato le possibili infrazioni gravi - quanto segue:
«(...)
ii) se necessario, l'ispettore della parte contraente del peschereccio in questione può esigere, se autorizzato a farlo, che il peschereccio si diriga immediatamente ad un porto vicino, scelto dal comandante (...) per un'ispezione accurata da parte dell'autorità dello Stato di bandiera ed alla presenza di un ispettore NAFO di un'altra parte contraente che desideri parteciparvi (...).
(...)
iv) se ad un peschereccio viene ingiunto di dirigersi ad un porto per un'ispezione accurata a norma del punto ii) di cui sopra, un ispettore NAFO di un'altra parte contraente può, previo consenso della parte contraente del peschereccio, salire e rimanere a bordo dello stesso durante il viaggio verso il porto e assistere all'ispezione del peschereccio in porto.
(...)».
7 Col regolamento n. 3067/95, che modifica il regolamento n. 1956/88, che adotta disposizioni per l'applicazione del programma internazionale d'ispezione reciproca, è stata inserita nel punto ii) del n. 10 dell'art. 1 una disposizione del seguente tenore:
«Se le circostanze lo giustificano, l'autorità competente dello Stato membro di bandiera della nave in questione o l'ispettore autorizzato da detta autorità ordina alla nave, previa debita autorizzazione a tal fine, di procedere immediatamente verso un porto vicino, a scelta del capitano (...) in vista di un'ispezione accurata da effettuare sotto l'autorità dello Stato membro di bandiera e in presenza di un ispettore NAFO di una qualsiasi parte contraente che desideri partecipare (...)».
Il punto iv) del n. 10 recita:
«Se a una nave viene ordinato di attraccare in un porto per essere sottoposta ad un'ispezione accurata, a norma del punto ii), un ispettore NAFO di un'altra parte contraente può, previo consenso della parte contraente della nave, salire a bordo mentre la nave effettua le operazioni di avvicinamento al porto, rimanere a bordo mentre attracca e essere presente durante l'ispezione della nave nel porto».
8 Il regolamento di attuazione della Commissione n. 2868/88, impugnato dalla Spagna, stabilisce all'art. 4 bis, n. 6, modificato dal regolamento n. 494/97 (5), quanto segue:
«All'arrivo nel porto verso il quale è stata dirottata, la nave incriminata viene sottoposta ad un'ispezione accurata sotto l'autorità dello Stato membro di bandiera ed eventualmente in presenza di un ispettore della NAFO di qualsiasi altra parte contraente che desideri partecipare (...)».
L'art. 4 ter recita quanto segue:
«1. Qualora gli ispettori comunitari presumano che un peschereccio battente bandiera di una parte contraente abbia commesso una delle infrazioni gravi elencate al punto 9 dell'allegato del regolamento (CEE) n. 1956/88, essi ne informano (...) le autorità competenti dello Stato di bandiera interessato (...)».
«2. La Commissione decide, con il consenso della parte contraente da cui dipende la nave, se un ispettore comunitario debba restare a bordo al momento del dirottamento della nave. La Commissione decide inoltre se un ispettore comunitario debba essere presente in occasione dell'ispezione accurata della nave incriminata, effettuata in porto».
C. Presa di posizione
Sull'applicabilità dell'accordo
9 La Commissione obietta in primo luogo che l'Accordo non è più applicabile nel presente caso. La sua multilateralizzazione, avvenuta nel frattempo, lo ha privato di validità. Era previsto che esso rimanesse in vigore al più tardi fino al 31 dicembre 1995 o solo fino al momento in cui le misure in esso menzionate fossero state adottate dalla NAFO, se ciò fosse avvenuto prima. Poiché i suddetti accordi internazionali sono già stati adottati, l'Accordo, nella sua precedente versione, è divenuto privo d'oggetto.
10 La Spagna ribatte a questa argomentazione che, in conformità all'art. 228, n. 7, del Trattato CE, l'Accordo è vincolante per la Comunità. Pertanto, le disposizioni comunitarie ad esso successive non possono essere in contrasto col medesimo. Inoltre il Consiglio, nella decisione 22 dicembre 1995, ha approvato la stipulazione dell'Accordo in nome della Comunità. Da ciò si deduce che l'Accordo è tuttora in vigore col suo contenuto originale.
11 Osservo che, ai sensi dell'art. 228, n. 7, del Trattato CE, gli accordi internazionali ai quali partecipa la Comunità sono vincolanti per le istituzioni della Comunità, come pure per gli Stati membri. Proprio per adeguare all'Accordo le disposizioni comunitarie in vigore fino a quel momento, il Consiglio ha proceduto, con il regolamento n. 3067/95 a modificare (6) il regolamento n. 1956/88 allora vigente. Infine, con la decisione 95/586, l'Accordo è stato approvato in nome della Comunità.
12 Si potrebbe condividere la tesi della Commissione che l'accordo non sia più in vigore solo se, con la decisione di approvazione del 22 dicembre 1995, fosse stata approvata anche la lettera «E. Applicazione» dell'Accordo 20 aprile 1995, che recita: «(...) Il presente verbale concordato cesserà di applicarsi il 31 dicembre 1995 o prima di tale data, qualora le misure esposte nel verbale stesso siano adottate dalla NAFO a una data precedente».
13 La decisione (di approvazione) del Consiglio recita in realtà, all'art. 1, primo comma, che l'accordo costituito da un verbale concordato, da uno scambio di lettere, da uno scambio di note e dai relativi allegati tra la Comunità europea e il Canada è approvato, e aggiunge, nel secondo comma, che il testo degli atti di cui al primo comma è accluso alla decisione. Dal punto di vista formale la lettera E non è stata quindi soppressa. Cionondimeno, il parere della Commissione non sembra giusto. Non è chiaro perché si sarebbe dovuto approvare il 22 dicembre - per di più fissandone l'entrata in vigore solo ad una data successiva (art. 2) - un accordo che sarebbe comunque scaduto il 31 dicembre 1995 (7).
14 In realtà si desume dal quarto `considerando' della decisione che «l'approvazione [definitiva] (8) dell'accordo risponde all'interesse della Comunità». Si può obiettare che un `considerando' non può creare diritto sostanziale e, quindi, sopprimere la scadenza, che, da parte sua, è stata confermata con la decisione (di approvazione). Nonostante la costruzione giuridica, certamente infelice, da esso prescelta, il quarto `considerando' mostra una chiara volontà del Consiglio di approvare l'Accordo concluso tra la Comunità e il Canada in via definitiva, cioè senza alcun termine di decadenza.
15 Poiché il governo spagnolo ritiene che siano stati violati tanto l'Accordo quanto il regolamento di base del Consiglio e poiché le disposizioni di entrambi i testi sono, ai fini che interessano nel presente caso, di identico contenuto, per pronunciarsi sulla fondatezza del ricorso è superfluo, in ultima analisi, valutare l'applicabilità dell'Accordo.
Sulla validità dell'art. 4 bis, n. 6, del regolamento n. 494/97
16 Occorre perciò esaminare, qui di seguito, se la disposizione impugnata sia in contrasto col regolamento di base del Consiglio n. 1956/88, modificato col regolamento n. 3067/95. Se la soluzione fosse affermativa, si dovrebbe accogliere il ricorso del governo spagnolo.
17 In via preliminare va rilevato che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, quando un testo di diritto comunitario derivato richiede un'interpretazione, questa deve effettuarsi, nella misura del possibile, in senso conforme alle disposizioni del Trattato. Un regolamento di attuazione deve pure formare oggetto, se possibile, di una interpretazione conforme alle disposizioni del regolamento di base (9).
18 Per il governo spagnolo tuttavia, già da un confronto fra i testi delle disposizioni in esame risulta che il regolamento di attuazione della Commissione non prevede il requisito del consenso. Giacché, cionondimeno, tale requisito figura nel n. 10, punto iv), del regolamento del Consiglio, l'art. 4 bis, n. 6, è illegittimo. La disposizione controversa non può nemmeno interpretarsi nel senso che contenga implicitamente il suddetto requisito.
19 La Commissione si difende eccependo in primo luogo che il n. 10, punto iv), contiene il requisito del consenso solo perché vi si regola il caso di un'eventuale infrazione accertata in alto mare. Poiché l'abbordaggio di un peschereccio in alto mare solleva problemi relativi al rispetto della sovranità dello Stato di bandiera, è necessario per salire a bordo il consenso di detto Stato. Per questo motivo è stato adottato il regime di cui all'art. 10, punto iv). La norma controversa del regolamento di attuazione si riferisce invece al caso di un'ispezione effettuata nel porto. Il consenso dello Stato di bandiera per salire a bordo non è però più necessario nel porto, giacché qui esistono altri modi di tutelare efficacemente la sovranità dello Stato di bandiera. Né dall'Accordo né dal regolamento del Consiglio può dedursi alcunché di diverso.
20 La Commissione afferma di avere inserito questo requisito nell'art. 4 ter, n. 2, del regolamento n. 494/97, per tener conto anche della situazione degli interessi in alto mare.
21 Il governo spagnolo ribatte, a questo riguardo, che il n. 10, punto iv), riguarda pure le ispezioni in un porto, come si dedurrebbe tanto dal tenore letterale quanto dal sistema delle disposizioni vigenti.
22 A causa del modo diverso in cui le parti valutano sia i punti ii)
e iv) del n. 10, sia gli artt. 4 bis e 4 ter del regolamento della Commissione, è necessario, in primo luogo, considerare più attentamente la struttura delle corrispondenti disposizioni.
23 Si deve partire dalla premessa che il regolamento del Consiglio disciplina un insieme di situazioni di fatto in relazione tra di loro. Questa catena di fatti comincia con la constatazione che un peschereccio ha apparentemente commesso una grave infrazione in alto mare e si conclude con una ampia ispezione del peschereccio incriminato in un porto effettuata da uno o più ispettori. Il regolamento di base del Consiglio intende fissare disposizioni di attuazione del programma internazionale di reciproca ispezione. Se si stabilisce un regime di questa natura, è molto probabile che le disposizioni di cui si tratta si dispongano in ordine cronologico. Questo modo di procedere si desume dal tenore letterale del regolamento del Consiglio.
24 Così, è necessario in primo luogo constatare che un peschereccio ha apparentemente commesso una grave infrazione. Allora, in casi giustificati, si può intimare al peschereccio di dirigersi immediatamente verso un determinato porto. Dopo di ciò, il peschereccio può infine essere sottoposto ad un'ampia ispezione nel porto in cui è stato dirottato.
25 Qualora si scelga questo modo di procedere, il punto iv) del n. 10 stabilisce lo svolgimento dell'ispezione nel porto. A condizione che la parte contraente del peschereccio lo autorizzi, qualsiasi ispettore della NAFO avrà i seguenti diritti:
- potrà salire a bordo del peschereccio quando questo si dirige verso il porto,
- potrà rimanere a bordo mentre il peschereccio attracca,
- potrà essere presente durante l'ispezione del peschereccio nel porto.
26 Già il semplice testo della disposizione mostra qui che il punto di vista della Commissione non può essere accolto. E' chiaro che non si tratta del rispetto dei diritti di sovranità durante le ispezioni del peschereccio effettuate in alto mare. Anche dal sistema sopra esposto delle disposizioni pertinenti si ricava che la normativa mira precisamente a disciplinare lo svolgersi del dirottamento verso il porto fino alla realizzazione dell'ispezione nel porto stesso.
27 E' vero che in base al n. 10, punto ii), del regolamento del Consiglio si può ingiungere ad una nave di dirigersi senza indugio verso un determinato porto ai fini di sottoporsi colà ad una accurata ispezione sotto l'autorità dello Stato membro di bandiera ed in presenza di un ispettore NAFO che qualsiasi altra parte contraente che desideri partecipare all'ispezione può inviare. A questi fini è decisiva la parola «inviare» (10). Prendendo in considerazione il sistema del programma internazionale di reciproca ispezione, va osservato che questo punto si riferisce sostanzialmente, come già è stato detto, alla situazione in alto mare. Se in quel momento si parla dell'invio di un ispettore NAFO, questo può essere visto solo come una misura preparatoria. Quale disposizione di natura più speciale, il punto iv) del n. 10 disciplina poi la situazione a partire dal momento in cui il peschereccio giunge in porto. Per poter salire a bordo e potervi rimanere in seguito, gli ispettori NAFO inviati anteriormente in conformità al punto ii) del n. 10 hanno bisogno del consenso dello Stato di bandiera.
28 L'art. 4 bis, n. 6, inserito nel regolamento n. 2868/88 con il regolamento n. 494/97, stabilisce che, all'arrivo nel porto verso il quale è stata dirottata, la nave incriminata verrà sottoposta ad un'ispezione accurata sotto l'autorità dello Stato membro di bandiera ed eventualmente in presenza di un ispettore della NAFO di qualsiasi altra parte contraente che desideri partecipare a detta ispezione. Dal tenore della disposizione non si desume - come invece prescrive il regolamento di base - che per questo sia necessario il consenso dello Stato di bandiera.
29 Cionondimeno, si ricava con chiarezza dal testo che non si tratta, contrariamente a quanto afferma la Commissione, della situazione in alto mare. Sulla falsariga delle disposizioni dell'Accordo e del regolamento del Consiglio, la Commissione ha basato anche l'art. 4 bis sulla successione cronologica dei fatti. Così, i nn. 1 e 5 descrivono il modo di procedere dal momento della scoperta della presunta infrazione fino all'ordine impartito alla nave perché si diriga in un determinato porto. Il n. 6 può quindi essere inteso solo nel senso che descrive la situazione in cui si trova la nave a partire dal momento in cui giunge nel porto verso il quale è stata dirottata.
30 A proposito del rapporto tra gli artt. 4 bis e 4 ter del regolamento della Commissione, va rilevato che l'art. 4 bis si riferisce solo alle presunte infrazioni di navi comunitarie. Il suo n. 2 recita letteralmente:
«In seguito ad un'informazione ottenuta (...) e alla notifica di una presunta infrazione grave (...) commessa da una nave comunitaria (...) la Commissione, in collaborazione con lo Stato membro di bandiera, provvede affinché la nave venga ispezionata (...)».
Questa asserzione acquista significato quando al n. 1 dell'art. 4 ter si descrive il resto del procedimento che deve seguirsi qualora gli ispettori comunitari sospettino che «(...) un peschereccio battente bandiera di una parte contraente (...)» abbia commesso una infrazione grave. In tal caso, secondo il n. 2, la Commissione deciderà, con il consenso della parte contraente da cui dipende la nave, se un ispettore comunitario debba restare a bordo al momento del dirottamento della nave.
31 Ciò significa però soltanto che gli artt. 4 bis e 4 ter non disciplinano situazioni diverse (in alto mare e in porto), ma, piuttosto, si basano su criteri diversi («nave comunitaria» e rispettivamente «nave di un'altra parte contraente»).
32 Per questo motivo non può accogliersi l'asserzione della Commissione secondo cui l'art. 4 ter, n. 2, ha disciplinato il requisito del consenso nei confronti di tutti i pescherecci di cui al regolamento di base.
33 Si deve tuttavia osservare che l'art. 4 bis, n. 6, del regolamento n. 2868/88, inserito con il regolamento n. 494/97, non contiene espressamente il requisito del consenso che figura nel regolamento di base perché un ispettore della NAFO salga a bordo di una nave e vi rimanga durante l'ispezione nel porto.
34 Ci si domanda però se la disposizione impugnata non possa interpretarsi in modo che risulti compatibile con quanto stabilito nell'Accordo o nel regolamento di base. Questo sarebbe possibile nella fattispecie solo se nella frase «All'arrivo nel porto verso il quale è stata dirottata, la nave incriminata viene sottoposta ad un'ispezione accurata sotto l'autorità dello Stato membro di bandiera ed eventualmente in presenza di un ispettore della NAFO di qualsiasi altra parte contraente che desideri partecipare a detta ispezione», l'espressione eventualmente potesse interpretarsi nel senso che si richiami al consenso dello Stato membro di bandiera.
35 La Commissione, che ha adottato questa disposizione, non ha invocato questa interpretazione. A suo giudizio quanto disposto nel n. 2 dell'art. 4 ter soddisfa il requisito del consenso.
36 Cionondimeno, non risulta possibile interpretare l'art. 4 bis, n. 6, in senso conforme al regolamento di base facendo leva sull'espressione eventualmente. Dal sistema, dalla lettera e dal contesto del regolamento di base si desume che la volontà espressa delle parti contraenti era quella che altri ispettori potessero salire a bordo della nave nel porto e rimanervi durante l'ispezione, solo se lo Stato di bandiera avesse previamente dato il suo consenso. Questo importantissimo elemento costitutivo della fattispecie, che ha come obiettivo fondamentale la salvaguardia dei diritti di sovranità dello Stato di bandiera, non può essere reso con l'espressione eventualmente. Tale espressione si adatta bene, piuttosto, al caso in cui l'altra parte contraente abbia fatto uso della possibilità di inviare un ispettore, a seguito degli eventi verificatosi in alto mare.
37 Perciò non si può presupporre che con l'espressione eventualmente si sia fatto riferimento al consenso dello Stato di bandiera. Da ultimo, questo parere risulta confermato anche dall'affermazione della Commissione secondo cui la normativa risultante dall'art. 4 bis, n. 6, non contiene alcun requisito di consenso, mentre un simile requisito figura, invece, all'art. 4 ter, n. 2.
38 Da tutto quanto detto sopra si desume che l'art. 4 bis, n. 6, del regolamento n. 2868/88, inserito col regolamento n. 494/97, è in contrasto col regolamento n. 1956/88, modificato col regolamento n. 3067/95. Perciò si devono accogliere le conclusioni del governo spagnolo ed occorre annullare la disposizione controversa.
39 Si giungerebbe allo stesso risultato, anche esaminando il regolamento di attuazione, alla stregua dell'accordo CE-Canada, giacché il contenuto normativo di quest'ultimo coincide con quello del regolamento di base In fin dei conti però, visto che il risultato sarebbe il medesimo, non è necessario pronunciarsi sulla validità dell'Accordo (11).
Le spese
40 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese. Giacché, secondo la soluzione proposta, la Commissione è rimasta soccombente, deve sostenere le spese.
D. Conclusione
41 Propongo pertanto:
1) di dichiarare nullo l'art. 4 bis, n. 6, del regolamento (CE) della Commissione 18 marzo 1997, n. 494, nella parte in cui prevede che all'arrivo nel porto verso il quale è stata dirottata, la nave incriminata, venga sottoposta ad un'ispezione accurata in presenza di un ispettore della NAFO di qualsiasi altra parte contraente che desideri partecipare a detta ispezione, senza richiedere il previo consenso della parte contraente alla quale appartiene la nave.
2) di condannare la Commissione delle Comunità europee alle spese del giudizio.
(1) - Regolamento (CEE) della Commissione 16 settembre 1988, n. 2868, che stabilisce le modalità di applicazione del programma internazionale d'ispezione reciproca adottato dall'Organizzazione della Pesca nell'Atlantico Nord-occidentale (GU L 257, pag. 20), modificato con il regolamento (CE) della Commissione 18 marzo 1997, n. 494 (GU L 77, pag. 5).
(2) - Decisione del Consiglio 22 dicembre 1995, 95/586/CE, relativa alla conclusione dell'accordo costituito da un verbale concordato, da uno scambio di lettere, da uno scambio di note e dai relativi allegati tra la Comunità europea ed il Canada in materia di pesca nell'ambito della convenzione NAFO (GU L 327, pag. 35).
(3) - Regolamento (CEE) del Consiglio 9 giugno 1988, n. 1956, che adotta disposizioni per l'applicazione del Programma internazionale d'ispezione reciproca adottata dall'Organizzazione della Pesca nell'Atlantico Nord-occidentale (GU L 175, pag. 1), modificato con il regolamento (CE) del Consiglio 21 dicembre 1995, n. 3067 (GU L 329, pag. 1).
(4) - Va precisato che tale accordo fu stipulato a seguito di un incidente accaduto agli inizi del 1995. Il peschereccio spagnolo «ESTAI» venne fermato in acque internazionali da ispettori canadesi, in quanto sospettato di usare strumenti di pesca proibiti, e condotto nelle acque canadesi. Dopo di ciò, fu concluso l'accordo, che mirava a realizzare una più stretta ed intensa collaborazione. Gli avvenimenti relativi all'«ESTAI» non sono tuttavia oggetto della presente causa.
(5) - Il regolamento n. 494/97 è stato adottato sulla base del regolamento n. 1956/88 modificato con il regolamento n. 3067/95.
(6) - V. il secondo `considerando' del regolamento n. 3067/95.
(7) - Va ricordato ancora una volta che l'accordo avrebbe dovuto scadere prima del 31 dicembre 1995 nel caso in cui fossero stati adottati gli adeguati provvedimenti da parte della NAFO. In data 29 settembre 1995 la NAFO trasmetteva ai suoi membri un catalogo di provvedimenti, che avrebbe dovuto entrare in vigore sessanta giorni dopo la notifica, purché non fossero presentate obiezioni. Secondo le dichiarazioni delle parti della presente causa, tale catalogo di provvedimenti è entrato in vigore.
(8) - L'espressione «definitiva» si riscontra solo nella versione tedesca di tale disposizione; ciò non modifica però il risultato delle considerazioni che seguono.
(9) - Sentenze 24 giugno 1993, causa C-90/92, Dr. Tretter (Racc. pag. I-3569, punto 11); 10 marzo 1971, causa 38/70, Tradax (Racc. pag. 145), e 10 settembre 1996, causa C-61/94, Commissione/Germania (Racc. pag. I-3989, punto 52).
(10) - Nelle versioni linguistiche di questa disposizione diverse da quella tedesca si parla solamente della presenza degli ispettori, ma ciò non modifica il risultato dell'interpretazione sistematica.
(11) - Sulla applicabilità, v. i punti 12 e 13 supra.