62011CJ0061_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело C‑61/11 PPU
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Corte d’appello di Trento (Италия) с акт от 2 февруари 2011 г., постъпил в Съда на 10 февруари 2011 г., в наказателното производство срещу
Hassen El Dridi, известен като Soufi Karim,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: г‑н A. Tizzano, председател на състав, г‑н J.-J. Kasel, г‑н M. Ilešič (докладчик), г‑н E. Levits и г‑н M. Safjan, съдии,
генерален адвокат: г‑н J. Mazák,
секретар: г-жа A. Impellizzeri, администратор,
предвид искането на запитващата юрисдикция от 2 февруари 2011 г., постъпило в Съда на 10 февруари 2011 г. и допълнено на 11 февруари 2011 г., преюдициалното запитване да се разгледа по реда на спешното производство в съответствие с член 104б от Процедурния правилник на Съда,
предвид решението на първи състав от 17 февруари 2011 г. да уважи това искане,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 30 март 2011 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за г‑н El Dridi, от адв. M. Pisani и адв. L. Masera, avvocati,
– за италианското правителство, от г-жа G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от г‑н L. D’Ascia, avvocato dello Stato,
– за Европейската комисия, от г-жа M. Condou-Durande и г‑н L. Prete, в качеството на представители,
след изслушване на генералния адвокат
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 15 и 16 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, стр. 98).
2. Запитването е отправено в рамките на производство, образувано срещу г‑н El Dridi, осъден на 1 година лишаване от свобода за наказателноправен деликт, изразяващ се в незаконно пребиваване на италианска територия без основателна причина в нарушение на издадена срещу него заповед за извеждане на questore di Udine (началник на полицията в Udine).
Правна уредба
Правна уредба на Съюза
3. Съображения 2, 6, 13, 16 и 17 от Директива 2008/115 гласят:
„(2) Европейският съвет, състоял се в Брюксел на 4 и 5 ноември 2004 г., призова за установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство.
[…]
(6) Държавите членки следва да следят за това прекратяването на незаконния престой на граждани на трети страни да се извършва по справедлива и прозрачна процедура. […]
[…]
(13) Използването на принудителни мерки следва да бъде изрично подчинено на принципите на пропорционалност и ефективност на предприеманите мерки и преследваните цели. […]
[…]
(16) Използването на задържане с цел извеждане следва да бъде ограничено и подчинено на принципа на пропорционалност относно предприеманата мярка и преследваните цели. Задържане е оправдано единствено с цел да се подготви връщането или да се извърши процесът на извеждането, и когато прилагането на по-леки принудителни мерки не би било достатъчно.
(17) Задържаните граждани на трети страни следва да се третират по хуманен и достоен начин, като се зачитат техните основни права и се спазва международното и националното право. Без да се засяга първоначалното задържане от правоприлагащите органи, което се урежда от националното законодателство, задържането следва по правило да се извършва в специализирани места за задържане“.
4. Член 1 от Директива 2008/115, озаглавен „Предмет“, гласи:
„Настоящата директива определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на Общността, както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека“.
5. Член 2, параграфи 1 и 2 от споменатата директива гласи:
„1. Настоящата директива се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка.
2. Държавите членки могат да решат да не прилагат настоящата директива за граждани на трети страни:
[…]
б) които подлежат на връщане като наказателноправна санкция или като последствие от наказателноправна санкция съгласно националното законодателство или по отношение на които са образувани процедури за екстрадиция“.
6. Член 3, точка 4 от Директива 2008/115 определя понятието „решение за връщане“ за целите на тази директива като „административно или съдебно решение или друг акт, което определя или обявява за незаконен престоя на гражданин на трета страна и налага или постановява задължение за връщане“.
7. Член 4, параграф 3 от споменатата директива гласи:
„С настоящата директива не се засяга правото на държавите членки да приемат или да продължат да прилагат разпоредби, които са по-благоприятни за лицата, по отношение на които тя се прилага, при условие че подобни разпоредби са съвместими с настоящата директива“.
8. Съгласно член 6, параграф 1 от същата директива „[д]ържавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5“.
9. Текстът на член 7 от Директива 2008/115, озаглавен „Доброволно напускане“, е следният:
„1. В решението за връщане се предвижда подходящ срок за доброволно напускане с продължителност от седем до тридесет дни, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2 и 4. Държавите членки могат да предвидят в националното си законодателство, че подобен срок се предоставя единствено след подаване на молба от засегнатия гражданин на трета страна. В този случай държавите членки уведомяват засегнатите граждани на трети страни относно възможността да подадат подобна молба.
[…]
3. През цялата продължителност на срока за доброволно напускане могат да бъдат наложени някои изисквания с оглед избягване на опасността от укриване, като редовно явяване пред властите, внасяне на подходяща парична гаранция, предоставяне на документи или задължение за престой на определено място.
4. Ако съществува опасност от укриване или ако молбата за законен престой е отхвърлена като явно неоснователна или измамна, или ако засегнатото лице представлява опасност за обществения ред, обществената или националната сигурност, държавите членки могат да се въздържат от предоставяне на срок за доброволно напускане или да предоставят срок, който е по-кратък от седем дни“.
10. Член 8, параграфи 1 и 4 от споменатата директива гласи:
„1. Държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да изпълнят принудително решението за връщане, ако не е бил предоставен срок за доброволно напускане съгласно член 7, параграф 4 или ако задължението за връщане не е било изпълнено в рамките на предоставения съгласно член 7 срок за доброволно напускане.
[…]
4. Когато държава членка използва - като крайно средство - принудителни мерки, за да изведе гражданин на трета страна, който се противопоставя на извеждането, тези мерки трябва да са пропорционални и да не превишават разумната употреба на сила. Те се изпълняват съгласно националното законодателство в съответствие с основните права и като се зачита надлежно достойнството и физическата неприкосновеност на засегнатия гражданин на трета страна“.
11. Текстът на член 15 от същата директива, съдържащ се в глава IV относно задържането с цел извеждане, е следният:
„1. Освен ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, държавите членки могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процес[ът] на извеждане, и по-специално когато:
а) е налице опасност от укриване; или
б) засегнатият гражданин на трета страна избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процеса по извеждането.
Всяко едно задържане е за възможно най-кратък срок и продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури.
[…]
3. Във всеки един случай задържането се преразглежда през разумни интервали или по молба на засегнатия гражданин на трета страна, или служебно. В случай на продължителни срокове за задържане актовете по преразглеждане подлежат на съдебен контрол.
4. Когато стане ясно, че вече не съществува разумна възможност за извеждане по правни или други съображения или че вече не съществуват посочените в параграф 1 условия, задържането престава да бъде оправдано и засегнатото лице се освобождава незабавно.
5. Задържането продължава, докато съществуват посочените в параграф 1 условия и то е необходимо, за да се гарантира успешно извеждане. Всяка държава членка определя максимална продължителност за задържане, която не може да надвишава шест месеца.
6. Държавите членки не могат да удължават посочения в параграф 5 срок освен за ограничен срок, който не надвишава допълнителни дванадесет месеца в съответствие с националното законодателство, в случаите когато, независимо от положените от тях разумни усилия, е вероятно операцията по извеждането да продължи по-дълго поради:
а) липса на съдействие от съответния гражданин на трета страна, или
б) забавяне при получаването на необходимата документация от трети страни“.
12. Член 16, параграф 1 от Директива 2008/115, озаглавен „Условия на задържане“, предвижда:
„Задържането по правило се извършва в специализирани центрове за задържане. Когато дадена държава членка не може да осигури настаняване в специализиран център за задържане и […] трябва да прибегне до настаняване в затвор, задържаните граждани на трети страни се отделят от обикновените затворници“.
13. Съгласно член 18 от Директива 2008/115, озаглавен „Извънредни ситуации“:
„1. В случаите когато извънредно големият брой на гражданите на трети страни, подлежащи на връщане, представлява непредвидено голяма тежест за капацитета на местата за задържане на държава членка или за нейните административни или съдебни служители, тази държава членка може, докато трае това извънредно положение, да реши […] да предприеме неотложни мерки по отношение на условията за задържане, които се отклоняват от посочените в член 16, параграф 1 […].
2. Когато използва такива извънредни мерки, съответната държава членка информира Комисията. Тя информира Комисията и веднага щом причините за прилагането на тези извънредни мерки престанат да съществуват.
3. Нищо в настоящия член не може да се тълкува като даване на разрешение на държавите членки да се отклоняват от общите задължения за вземане на всички подходящи мерки, общи или специални, за да гарантират изпълнението на задълженията, произтичащи от настоящата директива“.
14. Съгласно член 20, параграф 1, първа алинея от Директива 2008/115 държавите членки са длъжни до 24 декември 2010 г. да въведат в сила необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобразят с нея, което не засяга член 13, параграф 4 от същата.
15. Член 22 от споменатата директива гласи, че тя влиза в сила на 13 януари 2009 г.
Национална правна уредба
16. Член 13, параграфи 2 и 4 от Законодателен декрет № 286/1998 от 25 юли 1998 година за приемане на единен текст на разпоредбите относно правната уредбата на имиграцията и правилата за положението на чужденците (обикновена притурка към GURI, бр. 191 от 18 август 1998 г.), изменен със Закон № 94 от 15 юли 2009 г. за приемането на разпоредби в областта на обществената сигурност (обикновена притурка към GURI, бр. 170 от 24 юли 2009 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 286/1998“), предвижда:
„2. Префектът взема решение за експулсиране, когато чужденецът:
а) е влязъл на територията на държавата, като не е преминал граничните проверки и не е бил върнат […];
б) е останал на територията на държавата, […] без да поиска в определения срок да му бъде издадено разрешение за пребиваване, освен ако забавянето се дължи на непреодолима сила, или е останал въпреки отнемането или отмяната на разрешението за пребиваване, или също без да поиска подновяване на разрешението за пребиваване, ако срокът на същото е изтекъл преди повече от 60 дни. […]
[…]
4. Експулсирането се изпълнява от questore с отвеждане до границата от органите на реда във всички случаи, освен тези по параграф 5“.
17. Текстът на член 14 от Законодателен декрет № 286/1998 е следният:
„1. Когато незабавното изпълнение на експулсирането е невъзможно чрез отвеждане до границата или връщане, тъй като се налага на чужденеца да бъде оказана помощ, да се извършат допълнителни проверки относно неговата самоличност или гражданство или във връзка с получаването на документи за пътуване, или поради липса на превозвач или друго подходящо транспортно средство questore взема решение за задържането на чужденеца през строго необходимия срок в най-близкия център за административно задържане измежду определените или създадени с наредба на министъра на вътрешните работи, съгласувана с министрите на социалната солидарност и на финансите, на бюджета и на икономическото планиране.
[…]
5а. Когато настаняването на чужденеца в център за задържане не е възможно или престоят в такъв център не е позволил да се изпълни експулсирането или връщането с отвеждане до границата, questore разпорежда на чужденеца да напусне територията на държавата в срок от 5 дни. Разпореждането се прави с писмена заповед, в която се посочват санкционните последици от незаконния престой на територията на държавата, включително в случай на повторност. Въпросната заповед може да се съпътства с връчване на заинтересуваното лице на необходимите документи, с които да отиде в дипломатическото правителство, макар и почетно, на страната си в Италия, както и за връщане в държавата си на принадлежност или, ако това е невъзможно, в държавата, от която е пристигнало.
5б. Чужденец, който без основателна причина остане незаконно на територията на държавата в нарушение на заповедта на questore, постановена в съответствие с параграф 5а, се наказва с лишаване от свобода от 1 до 4 години, ако за експулсирането или връщането е било взето решение поради незаконно влизане на територията на страната […], поради неподадено искане за издаване на разрешение за пребиваване или поради необявяване на присъствието на територията на държавата в предвидения срок, без да има причина, свързана с непреодолима сила, или поради отнемане или отмяна на разрешението му. Ако за експулсирането е било взето решение поради изтичане на разрешението за пребиваване преди повече от 60 дни и не е поискано подновяването му или поради отказ по искането за издаване на разрешение за пребиваване […], се прилага наказание лишаване от свобода от 6 месеца до 1 година. При всички положения, освен ако чужденецът е задържан, се постановява нова мярка за експулсиране с отвеждане до границата с помощта на органите на реда поради неизпълнение на заповедта за извеждане, издадена от questore в съответствие с член 5а. Ако отвеждането до границата е невъзможно, се прилагат разпоредбите на параграфи 1 и 5а от настоящия член […].
5в. Чужденец, който е адресат на мярката за експулсиране, посочена в параграф 5б, и на новата заповед за извеждане, посочена в параграф 5а, и продължава незаконно да пребивава на територията на държавата, се наказва с лишаване от свобода от 1 до 5 години. При всички положения са приложими разпоредбите, предвидени в параграф 5б, трето и последно изречения.
5г. По отношение на правонарушенията, посочени в параграф 5б, първо изречение, и в параграф 5в, се прилага rito direttissimo [опростена процедура] и задържането на извършителя е задължително“.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
18. Г‑н El Dridi е гражданин на трета страна, който е влязъл незаконно в Италия и няма разрешение за пребиваване. На 8 май 2004 г. префектът на Торино издава постановление за експулсирането му.
19. На 21 май 2010 г. в приложение на посоченото постановление за експулсиране questore di Udine издава заповед за извеждането му от територията на страната, която му е съобщена същия ден. Заповедта за извеждане се мотивира с липсата на автомобил или друго превозно средство и на документи за самоличност на г‑н El Dridi, както и с невъзможността той да бъде временно настанен в център за задържане поради недостига на места в предвидените за целта структури.
20. Извършена на 29 септември 2010 г. проверка установява, че г‑н El Dridi не е изпълнил споменатата заповед за извеждане.
21. Като се произнася еднолично в рамките на опростено производство, Tribunale di Trento осъжда г‑н El Dridi на 1 година лишаване от свобода за наказателноправния деликт, посочен в член 14, параграф 5б от Законодателен декрет № 286/1998.
22. Той обжалва присъдата пред въззивната инстанция, Corte d’appello di Trento.
23. Последният иска да установи дали е възможно да се наложи наказателноправна санкция в хода на административните процедури по връщане на чужденец в страната му на произход поради неспазване на етапите в тези процедури, тъй като подобна санкция изглежда в разрез с принципа за лоялно сътрудничество, с необходимостта да се постигнат целите на Директива 2008/115 и да се осигури полезното ѝ действие, както и с принципа, че наказанието трябва да бъде съразмерно, подходящо и обосновано.
24. В това отношение той уточнява, че наказателноправната санкция, предвидена в член 14, параграф 5б от Законодателен декрет № 286/1998, е наложена след установяване на нарушение на междинен етап от постъпателната процедура по изпълнение на решението за връщане, предвидена в Директива 2008/115, а именно неизпълнение единствено на заповедта за извеждане. Освен това лишаването от свобода от 1 до 4 години било изключително строго.
25. При тези условия Corte d’appello di Trento решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Предвид както на принципа на лоялно сътрудничество, насочен към постигането на целите на Директивата, така и на принципа, че наказанието трябва да бъде съразмерно, подходящо и обосновано, допускат ли членове 15 и 16 от Директива 2008/115[…]:
– възможността за нарушението на междинна фаза от административната процедура по връщане, преди да приключи тази процедура, да бъде наложена наказателноправна санкция, като се прибегне до възможно най-строгата административна принуда,
– възможността дори липсата на съдействие от страна на заинтересуваното лице в процедурата за експулсиране, и по-специално [в хипотезата на] неизпълнението на първата издадена от административния орган заповед за извеждане, да се наказва с лишаване от свобода до четири години?“.
По спешното производство
26. Corte d’appello di Trento прави искане настоящото преюдициално запитване да се разгледа по реда на спешното производство, предвидено в член 104б от Процедурния правилник на Съда.
27. Запитващата юрисдикция мотивира искането си, като изтъква, че г‑н El Dridi е задържан с оглед на изпълнението на наложеното му с присъдата на Tribunale di Trento наказание.
28. След изслушване на генералния адвокат първи състав на Съда реши да уважи искането на запитващата юрисдикция за разглеждане на преюдициалното запитване по реда на спешното производство.
По преюдициалния въпрос
29. С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали Директива 2008/115, и по-специално членове 15 и 16 от нея, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правната уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, която предвижда на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой, да се наложи наказание лишаване от свобода само поради това че в нарушение на заповед да напусне територията на тази държава в определен срок, той остава в нея без основателна причина.
30. В това отношение запитващата юрисдикция се позовава на принципа на лоялно сътрудничество, залегнал в член 4, параграф 3 ДЕС, както и на целта да се подсигури полезното действие на правото на Съюза.
31. Във връзка с това следва да се напомни, че съгласно съображение 2 Директива 2008/115 цели установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство.
32. Както личи от заглавието ѝ и от член 1, Директива 2008/115 установява „общите стандарти и процедури“, които всяка държава членка трябва да прилага по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой. От посочения по-горе израз, както впрочем и от общата структура на Директивата следва, че държавите членки могат да се отклонят от споменатите стандарти и процедури само при условията, предвидени в нея, и по-специално при условията, определени в член 4.
33. Следователно, въпреки че член 4, параграф 3 предоставя на държавите членки възможността да приемат или да продължат да прилагат разпоредби, които са по-благоприятни за гражданите на трети страни, които са в незаконен престой, от тези на Директива 2008/115, при условие че подобни разпоредби са съвместими с нея, Директивата не позволява на споменатите държави да прилагат по-строги стандарти в уредената с нея област.
34. Следва да се отбележи също, че Директива 2008/115 установява с точност процедурата, която всяка държава членка трябва да прилага по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, и определя реда на протичане на различните етапи, които в своята последователност образуват тази процедура.
35. В този смисъл член 6, параграф 1 от същата директива предвижда най-напред, като основна хипотеза, задължение държавите членки да вземат решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия.
36. В рамките на този първоначален етап от пр оцедурата по връщане трябва да се отдаде предпочитание — при съобразяване с изключенията — на доброволното изпълнение на задължението, произтичащо от решението за връщане, като член 7, параграф 1 от Директива 2008/115 гласи, че в това решение се предвижда подходящ срок за доброволно напускане с продължителност от седем до тридесет дни.
37. От член 7, параграфи 3 и 4 от споменатата директива следва, че само при особени обстоятелства като опасността от укриване държавите членки могат, от една страна, да наложат на адресата на решение за връщане задължение за редовно явяване пред властите, за внасяне на подходяща парична гаранция, за предоставяне на документи или за престой на определено място, или от друга страна, да предвидят срок за доброволно напускане, който е по-кратък от седем дни, а дори и да се въздържат от предоставяне на такъв срок.
38. В последната хипотеза, но и в случай че задължението за връщане не е изпълнено в предоставения за доброволно напускане срок, от член 8, параграфи 1 и 4 от Директива 2008/115 е видно, че с цел да се осигури ефективността на процедурите по връщане посочените разпоредби налагат на държавата членка, която е приела решение за връщане срещу гражданин на трета страна, който е в незаконен престой, задължението да извърши процеса на извеждане, като вземе всички необходими мерки, включително при необходимост принудителни мерки, действайки пропорционално и при спазване по-специално на основните права.
39. В това отношение от съображение 16 от споменатата директива, както и текста на член 15, параграф 1 от нея следва, че държавите членки трябва да извършат процеса на извеждане, прилагайки възможно най-леките принудителни мерки. Единствено в хипотезата, когато има опасност с оглед на преценката на всеки конкретен случай поведението на заинтересуваното лице да осуети изпълнението на решението за връщане под формата на извеждане, тези държави могат да го лишат от свобода, като го задържат.
40. В съответствие с член 15, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/115 това задържане трябва да е за възможно най-кратък срок и да продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури. Съгласно параграфи 3 и 4 от посочения член 15 това лишаване от свобода подлежи на преразглеждане през разумни интервали и се прекратява, когато се установи, че вече не съществува разумна възможност за извеждане. В параграфи 5 и 6 от същия член се определя, че максималната продължителност на посоченото лишаване от свобода е 18 месеца, като това ограничение е наложено на всички държави членки. Освен това член 16, параграф 1 от тази директива изисква съответните лица да бъдат настанявани в специализиран център и при всички положения да се отделят от обикновените затворници.
41. От изложеното следва, че поредността в протичането на етапите от процедурата по връщане, въведена с Директива 2008/115, очертава постъпателност в мерките, които се вземат с оглед на изпълнение на решението за връщане, от мярката, която оставя най-голяма свобода на заинтересуваното лице, а именно да му се определи срок за доброволно напускане, към мерките, които я ограничават в най-голяма степен, а именно задържането в специализиран център, като на всеки от етапите трябва да се осигури зачитане на принципа на пропорционалност.
42. Установява се, че дори прилагането на последната мярка, която най-силно ограничава свободата и е разрешена от споменатата директива в рамките на процедурата по принудително извеждане, е стриктно рамкирано по силата на членове 15 и 16 от тази директива, по-специално с цел да се осигури спазване на основните права на заинтересуваните граждани на трети страни.
43. По-специално максималният срок, предвиден в член 15, параграфи 5 и 6 от Директива 2008/115, цели да ограничи лишаването от свобода на гражданите на трети страни, срещу които е предприето принудително извеждане (Решение от 30 ноември 2009 г. по дело Kadzoev, C‑357/09 PPU, Сборник, стр. I‑11189, точка 56). Директива 2008/115 цели също да отчете както практиката на Европейския съд по правата на човека, съгласно която принципът на пропорционалност изисква задържането на лицето, срещу което се води производство по експулсиране или екстрадиция, да е с разумна продължителност, т.е. да не надхвърля необходимия за постигане на преследваната цел срок (вж. по-специално ЕСПЧ, Решение от 29 януари 2008 г. по дело Saadi с/у Обединено кралство, все още непубликувано в Recueil des arrêts et décisions, § 72 и § 74), така и осмата от „20 насоки относно принудителното връщане“, приети на 4 май 2005 г. от Комитета на министрите на Съвета на Европа, споменати в съображение 3 от Директивата. Съгласно посочения принцип всякакъв вид задържане, което предшества извеждането, трябва да е възможно най-кратко.
44. С оглед на тези съображения следва да се прецени дали общите правила, въведени с Директива 2008/115, не допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство.
45. В това отношение е важно да се отбележи, първо, че както следва от информацията, предоставена както запитващата юрисдикция, така и от италианското правителство в писменото му становище, Директива 2008/115 не е транспонирана в италианския правов ред.
46. Съгласно постоянната съдебна практика обаче, когато дадена държава членка не е транспонирала в срок дадена директива или когато я е транспонирала неточно, частноправните субекти имат основание да се позоват срещу държавата на онези нейни разпоредби, които с оглед на тяхното съдържание изглеждат безусловни и достатъчно точни (в този смисъл вж. по-специално Решение от 26 февруари 1986 г. по дело Marshall, 152/84, Recueil, стр. 723, точка 46 и Решение от 3 март 2011 г. по дело Auto Nikolovi, C‑203/10, все още непубликувано в Сборника, точка 61).
47. Това се отнася за членове 15 и 16 от Директива 2008/115, които — както следва от точка 40 от настоящото решение — са безусловни и достатъчно точни, поради което не възниква необходимост от допълнителни специални средства, за да могат да се прилагат от държавите членки.
48. Освен това лице, което се намира в положението на г‑н El Dridi, попада в персоналното приложно поле на Директива 2008/115, тъй като съгласно член 2, параграф 1 от нея тя се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка.
49. Както отбелязва генералният адвокат в точки 22—28 от своето становище, този извод не би могъл да се постави под съмнение от член 2, параграф 2, буква б) от тази директива, който позволява държавите членки да вземат решение да не прилагат същата по отношение на граждани на трети страни, които подлежат на връщане като наказателноправна санкция или като последствие от наказателноправна санкция съгласно националното законодателство или по отношение на които са образувани процедури за екстрадиция. Всъщност от акта за преюдициално запитване е видно, че в главното производство задължението за връщане произтича от постановлението на префекта на Торино от 8 май 2004 г. Освен това наказателноправните санкции, посочени в тази разпоредба, не се отнасят до неспазването на срок, определен за доброволно напускане.
50. Следва да се приеме, второ, че дори постановлението на префекта на Торино от 8 май 2004 г., доколкото създава задължение за г‑н El Dridi да напусне територията на страната, да попада в понятието „решение за връщане“, определено в член 3, точка 4 от Директива 2008/115 и визирано в член 6, параграф 1 и в член 7, параграф 1 от тази директива, процедурата по извеждане, предвидена в разглежданата по главното производство италианска правна уредба, съществено се отличава от тази, която е установена в Директивата.
51. В този смисъл, докато Директивата изисква предоставянето на срок за доброволно напускане от 7 до 30 дни, Законодателен декрет № 286/1998 не предвижда прилагането на такава мярка.
52. По-нататък, що се отнася до принудителните мерки, които държавите членки могат да прилагат по силата на член 8, параграф 4 от Директива 2008/115, като по-специално принудителното придружаване до границата, предвидено в член 13, параграф 4 от Законодателен декрет № 286/1998, се налага констатацията, че в положение, при което подобни мерки не са позволили постигането на очаквания резултат, а именно извеждане на гражданина на трета страна, срещу когото са постановени, държавите членки запазват свободата си да приемат мерки, дори с наказателен характер, които по-специално позволяват да се окаже възпиращо въздействие по отношение на незаконното пребиваване на такива граждани на територията на тези държави.
53. Следва все пак да се отбележи, че макар по принцип наказателното законодателство и нормите на наказателния процес да попадат в компетентността на държавите членки, тази област на правото все пак може да бъде засегната от правото на Съюза (в този смисъл вж. по-специално Решение от 11 ноември 1981 г. по дело Casati, 203/80, Recueil, стр. 2595, точка 27, Решение от 2 февруари 1989 г. по дело Cowan, 186/87, Recueil, стр. 195, точка 19 и Решение от 16 юни 1998 г. по дело Lemmens, C‑226/97, Recueil, стр. I‑3711, точка 19).
54. От това следва, че независимо от обстоятелството, че нито разпоредбата на член 63, първа алинея, точка 3, буква б) ЕО, възпроизведена в член 79, параграф 2, буква в) ДФЕС, нито Директива 2008/115, приета по-специално на основание на тази разпоредба от Договора за ЕО, изключват наказателноправната компетентност на държавите членки в областта на нелегалната имиграция и незаконното пребиваване, последните трябва да приспособят законодателството си в тази област така, че да осигурят зачитането на правото на Съюза.
55. По-специално посочените държави не биха могли да прилагат правна уредба, макар и в наказателноправната област, която би могла да застраши постигането на целите, преследвани от дадена директива, като по този начин я лиши от полезното ѝ действие.
56. Всъщност съгласно член 4, параграф 3, втора и трета алинея ДЕС съответно държавите членки по-специално „вземат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза“ и „се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза“, включително на целите, преследвани с директивите.
57. По-конкретно във връзка с Директива 2008/115 следва да се напомни, че съгласно съображение 13 от нея тя изрично подчинява използването на принудителни мерки на принципите на пропорционалност и ефективност на предприеманите мерки и преследваните цели.
58. Ето защо с оглед на преодоляването на неуспеха на принудителните мерки, приети за извършване на процеса на принудително извеждане в съответствие с член 8, параграф 4 от тази директива, държавите членки не биха могли да предвидят наказание лишаване от свобода като установеното с член 14, параграф 5б от Законодателен декрет № 286/1998 само поради това че след като на гражданин на трета страна е съобщена заповед за напускане на територията на държава членка и срокът, определен в нея, е изтекъл, той продължава да присъства незаконно на територията на тази държава членка, а трябва да продължат да полагат усилия с оглед на изпълнение на решението за връщане, което продължава да произвежда действие.
59. Действително подобно наказание, предвид по-специално условията и реда за неговото прилагане, има опасност да осуети постигането на преследваната с тази директива цел, а именно установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране на гражданите на трети страни, които са в незаконен престой. По-специално, както отбелязва генералният адвокат в точка 42 от своето становище, национална правна уредба като разглежданата в главното производство може да попречи на прилагането на мерките, посочени в член 8, параграф 1 от Директива 2008/115, и да забави изпълнението на решението за връщане.
60. Това не изключва възможността при зачитане на принципите на Директива 2008/115 и нейната цел държавите членки да приемат разпоредби за уреждане на положението, при което принудителните мерки не са позволили извеждането на гражданин на трета страна, който пребивава незаконно на тяхна територия.
61. Предвид на изложеното запитващата юрисдикция, натоварена в рамките на своята компетентност с прилагането на нормите на правото на Съюза, която е длъжна да гарантира пълното действие на тези норми, трябва сама да не приложи всяка разпоредба на Законодателен декрет № 286/1998, която противоречи на резултата на Директива 2008/115, и по-специално член 14, параграф 5б от този законодателен декрет (вж. в този смисъл Решение от 9 март 1978 г. по дело Simmenthal, 106/77, Recueil, стр. 629, точка 24, Решение от 22 май 2003 г. по дело Connect Austria, C‑462/99, Recueil, стр. I‑5197, точки 38 и 40 и Решение от 22 юни 2010 г. по дело Melki и Abdeli, C‑188/10 и C‑189/10, все още непубликувано в Сборника, точка 43). В това отношение запитващата юрисдикция ще трябва надлежно да отчете принципа на прилагането с обратна сила на по-лекото наказание, който е част от конституционните традиции, общи за държавите членки (Решение от 3 май 2005 г. по дело Berlusconi и др., C‑387/02, C‑391/02 и C‑403/02, Recueil, стр. I‑3565, точки 67—69, както и Решение от 11 март 2008 г. по дело Jager, C‑420/06, Сборник, стр. I‑1315, точка 59).
62. При това положение на поставения въпрос следва да се отговори, че Директива 2008/115, и по-специално членове 15 и 16 от нея, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, която предвижда на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой, да се наложи наказание лишаване от свобода само поради това че в нарушение на заповед да напусне територията на тази държава в определен срок, той остава в нея без основателна причина.
По съдебните разноски
63. С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Диспозитив
По изложените съображения Съд ът (първи състав) реши:
Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, и по-специално членове 15 и 16 от нея, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, която предвижда на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой, да се наложи наказание лишаване от свобода само поради това че в нарушение на заповед да напусне територията на тази държава в определен срок, той остава в нея без основателна причина.