61999CJ0459_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑459/99. sz. ügyben,
a Bírósághoz a Conseil d'État (Belgium) által az EK 234. cikk értelmében benyújtott, az e bíróság előtt
a Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX)
és
az État belge
között folyamatban lévő eljárásban, a külföldiek mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közérdek, közbiztonság vagy közegészség által indokolt különleges intézkedések összehangolásáról szóló, 1964. február 25‑i 64/221/EGK tanácsi irányelv (HL 1964. 56., 850. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 11. o.) 1. cikke (2) bekezdésének, 3. cikke (3) bekezdésének és 9. cikke (2) bekezdésének, a tagállami munkavállalók és családtagjaik Közösségen belüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről szóló, 1968. október 15‑i 68/360/EGK tanácsi irányelv (HL L 257., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 27. o.) 3. és 4. cikkének, a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás területén a tagállamok állampolgárainak Közösségen belüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről szóló, 1973. május 21‑i 73/148/EGK tanácsi irányelv (HL L 172., 14. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 167. o.) 3. és 6. cikkének, valamint a tagállamok külső határainak átlépésekor vízumkötelezettség alá eső harmadik országbeli állampolgárok országainak meghatározásáról szóló, 1995. szeptember 25‑i 2317/95/EK tanácsi rendelet (HL L 234., 1. o.) értelmezésére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában,
A BÍRÓSÁG,
tagjai: G. C. Rodríguez Iglesias elnök, N. Colneric és S. von Bahr tanácselnökök, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen és J. N. Cunha Rodrigues (előadó) bírák,
főtanácsnok: C. Stix‑Hackl,
hivatalvezető: H. A. Rühl főtanácsos,
figyelembe véve a következők által előterjesztett írásbeli észrevételeket:
– a Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) képviseletében I. de Viron ügyvéd;
– az État belge képviseletében E. Matterne és E. Derriks ügyvédek;
– az oszták kormány képviseletében A. Längle, meghatalmazotti minőségben;
– az Európai Közösségek Bizottsága képviseletében H. Michard, C. O'Reilly és N. Yerrell, meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a tárgyalásra készített jelentésre,
a Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX), az État belge és a Bizottság szóbeli észrevételeinek a 2001. május 29‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
a főtanácsnok indítványának a 2001. szeptember 13‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. 1999. november 23‑i ítéletével, mely 1999. december 2‑án érkezett a Bírósághoz, a Conseil d’État (államtanács, Belgium) az EK 234. cikk alapján a külföldiek mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közérdek, közbiztonság vagy közegészség által indokolt különleges intézkedések összehangolásáról szóló, 1964. február 25‑i 64/221/EGK tanácsi irányelv (HL 1964. 56., 850. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 11. o.) 1. cikke (2) bekezdésének, 3. cikke (3) bekezdésének és 9. cikke (2) bekezdésének, a tagállami munkavállalók és családtagjaik Közösségen belüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről szóló, 1968. október 15‑i 68/360/EGK tanácsi irányelv (HL L 257., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 27. o.) 3. és 4. cikkének, a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás területén a tagállamok állampolgárainak Közösségen belüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről szóló, 1973. május 21‑i 73/148/EGK tanácsi irányelv (HL L 172., 14. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 167. o.) 3. és 6. cikkének, valamint a tagállamok külső határainak átlépésekor vízumkötelezettség alá eső harmadik országbeli állampolgárok országainak meghatározásáról szóló, 1995. szeptember 25‑i 2317/95/EK tanácsi rendelet (HL L 234., 1. o.) értelmezésére vonatkozóan előzetes döntéshozatal céljából négy kérdést terjesztett a Bíróság elé.
2. Ezek a kérdések a Mouvement contre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (a rasszizmus, az antiszemitizmus és az idegengyűlölet elleni mozgalom, a továbbiakban: MRAX) és a État belge közötti, a belügyminiszter és az igazságügyi miniszter 1997. augusztus 28‑i, a házasságkötés kihirdetésével kapcsolatos eljárásra, továbbá a Királyságban kötendő házasság céljából kért vízumhoz, valamint a külföldön kötött házasság alapján kérelmezett családegyesítési vízumhoz szükséges okiratokra vonatkozó körlevelének ( Moniteur belge,
1997. október 1., 25905. o., a továbbiakban: 1997. augusztus 28‑i körlevél) megsemmisítésére irányuló jogvitában merültek fel.
Jogi háttér
A közösségi szabályozás
3. A munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló, 1968. október 15‑i 1612/68/EGK tanácsi rendelet (HL L 257., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 27. o.) 1. cikkének (1) bekezdése szerint:
„A tagállamok állampolgárainak, lakóhelyükre tekintet nélkül, joguk van arra, hogy egy másik tagállam területén munkát vállaljanak, és munkát végezzenek a tagállam állampolgárainak foglalkoztatását szabályozó törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően.”
4. Az 1612/68 rendelet 10. cikkének értelmében:
„(1) Állampolgárságuktól függetlenül a következők jogosultak azzal a munkavállalóval letelepedni, aki az egyik tagállam állampolgára, és aki egy másik tagállam területén áll alkalmazásban:
a) a munkavállaló házastársa és azok a lemenő egyenes ági rokonaik, akik 21 évnél fiatalabbak vagy a munkavállaló eltartottjai;
b) a munkavállaló és házastársa felmenő egyenes ági, eltartott rokonai.
(2) A tagállamok lehetővé teszik az (1) bekezdés rendelkezése alá nem tartozó családtagok letelepedését, ha a fent említett munkavállaló tartja el őket vagy vele közös háztartásban élnek abban az országban, ahonnan a munkavállaló érkezett.
(3) Az (1) és (2) bekezdés alkalmazásában a munkavállalónak családja számára a foglalkoztatása szerinti régióban a helyi munkavállalók vonatkozásában átlagosnak tekintett lakással kell rendelkeznie; ez a rendelkezés azonban nem vezethet a hazai és másik tagállambeli munkavállalók közötti hátrányos megkülönböztetéshez.”
5. A 68/360 irányelv 1. cikkében foglaltak értelmében a tagállamok ezen irányelv rendelkezéseinek megfelelően eltörlik az említett tagállamok állampolgárainak és az 1612/68/EGK rendeletben meghatározott családtagjaiknak a mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozásokat.
6. A 68/360 irányelv 3. cikkének rendelkezése szerint:
„(1) A tagállamok az 1. cikkben említett személyek számára biztosítják a jogot arra, hogy érvényes személyazonosító igazolvány vagy útlevél egyszerű felmutatásával a felségterületükre lépjenek.
(2) Egy tagállamba történő belépéshez a tagállamok nem kérhetnek beutazó vízumot vagy ezzel egyenértékű okiratot; kizárólag azon családtagok képeznek ezen szabály alól kivételt, akik a tagállamok egyikének állampolgárságával sem rendelkeznek. A tagállamok gondoskodnak minden azon eszközről, amely az e személyek számára szükséges vízumok megszerzését megkönnyíti.”
7. A 68/360 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a tagállamok biztosítják a területükön való tartózkodás jogát azoknak az 1. cikkben említett személyeknek, akik fel tudják mutatni a 4. cikk (3) bekezdésében felsorolt okiratokat.
8. Ugyanezen irányelv 4. cikke (3) bekezdésének második francia bekezdésében foglaltak értelmében a munkavállaló családtagjai vonatkozásában kérhetik:
„c) azt az okiratot, amellyel a tagállam felségterületére léptek,
d) a származás országának illetékes hatósága vagy annak az országnak az illetékes hatósága által kiállított okiratot, ahol ezt megelőzően tartózkodtak, a munkavállaló és a családtag között fennálló rokoni kapcsolat igazolására,
e) az 1612/68/EGK rendelet 10. cikke (1) és (2) bekezdésének esetében a származás országának illetékes hatósága, vagy annak az országnak az illetékes hatósága által kiállított okiratot, ahol ezt megelőzően tartózkodtak, amely tanúsítja, hogy a munkavállaló eltartottjai, vagy vele közös háztartásban éltek az előbbi országokban.”
9. A 68/360 irányelv 10. cikke szerint:
„A tagállamok nem térnek el ezen irányelv rendelkezéseitől, kivéve, ha azt a közrend, a közbiztonság vagy a közegészségügy szempontjai indokolják.”
10. A 73/148 irányelv 1. cikkében foglaltak szerint:
„A tagállamok ezen irányelv értelmében eltörlik a következő személyek mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozásokat:
a) egy tagállam azon állampolgárai, akik egy másik tagállamban már letelepedtek, vagy le kívánnak telepedni szolgáltatások nyújtásának céljából,
b) a tagállamok azon állampolgárai, akik szolgáltatások címzettjeként a szolgáltatást egy másik tagállamban kívánják igénybe venni,
c) ezen állampolgárok házastársai és 21 éven aluli gyermekei állampolgárságuktól függetlenül,
d) ezen állampolgárok és házastársaik felmenő és lemenő ági rokonai, amennyiben az előbbiek eltartottjai, állampolgárságuktól függetlenül.”
11. A 73/148 irányelv 3. cikke lényegében átveszi a 68/360 irányelv 3. cikkében foglaltakat.
12. A 73/148 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése szerint:
„Minden tagállam biztosítja a határozatlan idejű tartózkodás jogát más tagállamok azon állampolgárainak, akik az előbbi tagállam területén azzal a céllal kívánnak letelepedni, hogy ott önálló vállalkozói tevékenységet folytassanak, amennyiben az e tevékenységekre vonatkozó korlátozásokat a Szerződés alapján eltörölték.
A tartózkodási jog igazolására okiratot állítanak ki »Tartózkodási engedély az Európai Közösség tagállamának állampolgára számára« címmel. Ez az okirat a kibocsátás időpontjától számított legalább öt évig érvényes és minden további nélkül megújítható.
[...]”
13. A 73/148 irányelv 6. cikke előírja:
„A tagállamok a tartózkodási engedély vagy a tartózkodás jogcímét igazoló okirat kérelmezőjétől kizárólag a következő okiratok bemutatását kérhetik:
a) az a személyazonosító igazolvány vagy útlevél, amellyel a kérelmező az állam felségterületére lépett,
b) annak bizonyítéka, hogy a kérelmező az 1. és 4. cikkben említett személyek valamely csoportjába tartozik.”
14. A 73/148 irányelv 8. cikke lényegében átveszi a 68/360 irányelv 10. cikkében foglaltakat.
15. A 64/221 irányelv 1. cikkében foglaltak értelmében:
„(1) Ezen irányelv rendelkezései a tagállamok azon állampolgáraira vonatkoznak, akik a Közösség egy másik tagállamában tartózkodnak, illetve oda beutaznak azért, hogy ott önálló vállalkozóként vagy munkavállalóként tevékenységet folytassanak, illetve szolgáltatásokat vegyenek igénybe.
(2) Az irányelv rendelkezései vonatkoznak a házastársra és azokra a családtagokra is, akik a Szerződés alapján az erre a területre vonatkozóan hozott rendeletek és irányelvek hatálya alá tartoznak.”
16. A 64/221 irányelv 2. cikke szerint:
„(1) Az irányelv vonatkozik azokra a belépéssel, a tartózkodási engedély kiadásával, illetve meghosszabbításával, illetve az államterületről történő kiutasítással kapcsolatos intézkedésekre, amelyeket a tagállamok közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi indokok alapján hoznak meg.
(2) Ezeket az indokokat nem szabad gazdasági célok érdekében érvényesíteni.”
17. A 64/221 irányelv 3. cikke értelmében:
„(1) A közrendi, illetve közbiztonsági indokok alapján hozott intézkedések kizárólag az érintett személy viselkedésén alapulhatnak.
(2) Az érintett személlyel szemben korábban hozott büntetőítéletek önmagukban nem szolgálhatnak alapul ilyen intézkedésekhez.
(3) Az, hogy az érintett személy személyi igazolványa, illetve útlevele, amelyet a célországba történő belépéshez és tartózkodási engedély szerzéséhez felhasznált, lejárt, nem szolgálhat alapul a kiutasításhoz.
(4) A személyi igazolványt, illetve útlevelet kibocsátó államnak biztosítania kell az okmány tulajdonosa számára a különösebb alakiságok nélküli visszatérést, még akkor is, ha a személyi igazolvány, illetve útlevél lejárt, vagy az illető állampolgársága vitatott.”
18. Ugyanezen irányelv 8. cikke szerint:
„A belépéssel kapcsolatos, a tartózkodási engedély kiadását, illetve meghosszabbítását elutasító, valamint a kiutasítást elrendelő határozat ellen az érintettnek ugyanazon jogorvoslati lehetőségekkel kell rendelkeznie, mint amelyek az adott állam polgárainak biztosítottak a közigazgatási határozatokkal szemben.”
19. A 64/221 irányelv 9. cikkében foglaltak szerint:
„(1) Amennyiben nincs lehetőség jogorvoslatra, vagy a jogorvoslat kizárólag a határozat jogszerűségére vonatkozhat, vagy nem lehet halasztó hatálya, a közigazgatási hatóság – a sürgős eseteket kivéve – a tartózkodási engedély meghosszabbítását elutasító, valamint a tartózkodási engedéllyel rendelkező kiutasítását elrendelő határozatot addig nem hozza meg, amíg meg nem kapta a befogadó ország azon illetékes hatóságának véleményét, amely előtt az érintett személy az adott ország jogszabályainak megfelelő módon védheti, illetve képviseltetheti magát.
Ez a hatóság nem lehet azonos azzal, amelyik a tartózkodási engedély meghosszabbításának elutasítása vagy a kiutasítás tárgyában jogosult dönteni.
(2) A tartózkodási engedély kiadását, illetve meghosszabbítását elutasító, valamint azok kiadása előtt a kiutasítást elrendelő határozatokat az érintett kérelmére, vizsgálat céljából az elé a hatóság elé terjesztik, amelynek előzetes véleményét az (1 ) bekezdés szerint ki kell kérni. Az érintett személy itt személyesen láthatja el védelmét, kivéve, ha ez nemzetbiztonsági érdekbe ütközik.”
20. A C‑392/95. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1997. június 10‑én hozott ítélet (EBHT 1997., I‑3213. o.) megsemmisítette a 2317/95 rendeletet. A Bíróság ugyanakkor úgy határozott, hogy a megsemmisített rendelet joghatásai mindaddig fennmaradnak, amíg az Európai Unió Tanácsa az adott területen újabb rendelkezést nem hoz.
21. A 2317/95 rendelet 5. cikke szerint:
„E rendelet alkalmazásában a »vízum« egy tagállam által kiadott engedély vagy egy tagállam által hozott határozat, amely a tagállam területére a következők céljából történő beutazáshoz szükséges:
– az illető tagállam vagy több tagállam területén való, legfeljebb összesen három hónaposra tervezett tartózkodás,
– az illető tagállam vagy több tagállam területén történő átutazás, kivéve a tagállamok repülőtereinek nemzetközi zónáin keresztül történő átutazást és az egyazon tagállam repülőterei közötti transzfert.”
22. 1999. március 12‑én a Tanács elfogadta a tagállamok külső határainak átlépésekor vízumkötelezettség alá eső harmadik országbeli állampolgárok országainak meghatározásáról szóló, 574/1999/EK rendeletet (HL L 72., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 1. kötet, 121. o.). A külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2001. március 15‑i 539/2001/EK tanácsi rendelet (HL L 81., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 65. o. ) e rendelet helyébe lépett.
A nemzeti szabályozás
23. Az 1996. július 15‑i törvénnyel ( Moniteur belge, 1996. október 12.) módosított, a külföldiek beutazásáról, tartózkodásáról, letelepedéséről és kiutasításáról szóló 1980. december 15‑i törvény ( Moniteur belge, 1980. december 31., a továbbiakban: 1980. december 15‑i törvény) 2. cikkének első bekezdése úgy rendelkezik, hogy:
„Beléphet a Királyság területére az a külföldi, aki:
[...]
2. olyan érvényes útlevéllel vagy azzal egyenértékű útiokmánnyal rendelkezik, amelybe Belgiumra érvényes, belga diplomáciai vagy konzuli képviselő, illetve Belgiumot kötelező, a külső határok átlépésére vonatkozó nemzetközi egyezmény részes államának képviselője vízumot vagy vízummal egyenértékű engedélyt illesztett.”
24. Ugyanezen törvény 3. cikke első bekezdésének 2. pontja lehetővé teszi, hogy a „határellenőrzésre jogosult hatóságok” megtagadják annak a külföldinek a belépését, aki „a Királyság területére a 2. cikkben előírt okmányok nélkül kísérel meg belépni”.
25. Az említett törvény 7. cikke első bekezdésének 1. és 2. pontja értelmében a hatáskörrel rendelkező miniszter vagy megbízottja elrendelheti, hogy egy meghatározott időpont előtt hagyja el az ország területét az a külföldi, aki három hónapot meghaladóan nem tartózkodhat, illetve aki nem telepedhet le a Királyságban:
„1. ha a 2. cikkben előírt okmányok nélkül marad a Királyságban;
2. ha a 6. cikk alapján megállapított határidőt meghaladóan marad a Királyságban, vagy ha nem tudja bizonyítani azt, hogy ez a határidő még nem járt le”.
26. Az 1980. december 15‑i törvény 40. cikkének (2)–(6) bekezdésében foglaltak szerint:
„(2) Jelen törvény alkalmazása során EK külföldinek minősül az Európai Közösségek tagállamának valamennyi állampolgára, aki a Királyságban tartózkodik, vagy oda beutazik és aki:
1. munkavállaló vagy munkát szándékozik vállalni, illetve önálló vállalkozói tevékenységet folytat vagy szándékozik folytatni; vagy
2. szolgáltatást vesz ott igénybe, vagy szándékozik igénybe venni; vagy
3. ott marad, vagy szándékozik maradni; vagy
4. a Közösségben folytatott kereső tevékenység megszűnését követően ott tartózkodik, vagy szándékozik tartózkodni; vagy
5. elismert oktatási intézmény által szervezett szakképzésben vesz ott részt, vagy szándékozik részt venni fő elfoglaltságként; vagy
6. az 1–5. pontban szereplő egyik kategóriába sem tartozik.
(3) Jelen törvény eltérő rendelkezésének hiányában, állampolgárságukra tekintet nélkül, a (2) bekezdés 1., 2., és 3. pontja szerinti EK külföldinek minősülnek a vele letelepedő vagy letelepedni szándékozó alábbi személyek:
1. házastársa;
[...]
(4) Jelen törvény eltérő rendelkezésének hiányában, állampolgárságukra tekintet nélkül, a (2) bekezdés 4. és 6. pontja szerinti EK külföldinek minősülnek a vele letelepedő vagy letelepedni szándékozó alábbi személyek:
1. házastársa;
[...]
(5) Jelen törvény eltérő rendelkezésének hiányában, állampolgárságára tekintet nélkül, a (2) bekezdés 5. pontja szerinti EK külföldinek minősül a vele letelepedő vagy letelepedni szándékozó házastársa, gyermekei vagy házastársa általuk eltartott gyermekei.
(6) EK külföldinek minősül a belga állampolgárral letelepedő vagy letelepedni szándékozó házastársa, valamint 21 év alatti vagy általuk eltartott lemenő ági rokonaik, az általuk eltartott felmenő ági rokonaik, továbbá lemenő vagy felmenő ági rokonaik velük letelepedő vagy letelepedni szándékozó házastársa.”
27. Az 1980. december 15‑i törvény 41. cikke szerint:
„A Királyságba történő belépéshez való jog érvényes személyazonosító igazolvány vagy nemzeti útlevél felmutatása esetén megilleti az EK külföldit.
A 40. cikkben szereplő házastársnak és családtagoknak, akik nem az Európai Közösség valamely tagállamának állampolgárai, a 2. cikk alapján szükséges okmányokkal kell rendelkezniük.
A Közösségek egy tagállamába történő belépést, illetve letelepedést engedélyező, a belga hatóságok által kiállított okmány birtokosa formaságok nélkül léphet belga felségterületre akkor is, ha állampolgársága vitatott, vagy ha ez az okmány lejárt.”
28. Az 1980. december 15‑i törvény 42. cikke előírja:
„Az EK külföldit a Király által – az Európai Közösségek rendeleteivel és irányelveivel összhangban – megállapított feltételek szerinti és meghatározott időtartamú tartózkodási jog illeti meg.
Ezt a tartózkodási jogot a Király által – az említett rendeletekkel és irányelvekkel összhangban – meghatározott esetekben és módon kiállított engedély rögzíti.
A tartózkodási engedély kiállítására vonatkozó döntést a lehető legrövidebb időn belül és legkésőbb a kérelem benyújtását követő 6 hónapon belül kell meghozni.”
29. Az 1980. december 15‑i törvény 43. cikke kimondja:
„Az EK külföldi belépését és tartózkodását csak közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okok alapján, és csak az alábbi korlátok között lehet megtagadni:
[...]
3. A belga területre történő belépéshez és tartózkodáshoz felhasznált okmány lejárta önmagában nem szolgálhat alapul a kiutasításhoz;
[...]”
30. Az 1980. december 15‑i törvény 44. cikke első bekezdésének 1. pontjában foglaltak szerint:
„A 64. cikkben meghatározott felülvizsgálati kérelemnek lehet helye:
1. abban az esetben, ha az EK külföldi – akinek a 42. cikknek megfelelően tartózkodási joga van – tartózkodási engedélyének kiállítását megtagadják, illetve amennyiben egy ilyen engedély kiállítása előtt az EK külföldit a területről kiutasítják.”
31. Az 1980. december 15‑i törvény 64. cikke szerint:
„A 44. és 44a. cikkekben jelzett határozatokon kívül, miniszter előtt megindított és az alábbi rendelkezéseknek megfelelően szervezett felülvizsgálatnak lehet helye az alábbi határozatok ellen:
1. a tartózkodási jogot el nem ismerő, a 11. cikk alapján hozott határozat;
2. a beléptetés megtagadását elrendelő határozat;
3. a letelepedési engedély iránti kérelem elutasítása;
[...]
7. az a határozat, amely a külföldit a 22. cikk alapján arra kötelezi, hogy meghatározott helyeket elhagyjon, azoktól távol maradjon, vagy hogy meghatározott helyen tartózkodjon;
8. a Belgiumban tanulmányokat folytatni szándékozó külföldi tartózkodásának engedélyezését elutasító határozat.”
32. Az 1980. december 15‑i törvény 69. cikke értelmében:
„Az 1973. január 12‑én egységes szerkezetbe foglalt, a Conseil d’État‑ról szóló törvények 14. cikke által szabályozott megsemmisítés iránti kereset nyújtható be olyan határozat ellen, amely a jelen törvény által meghatározott valamely jog biztosítását megtagadja.
A felülvizsgálati kérelem előterjesztése nem zárja ki a felülvizsgálati kérelemmel megtámadott határozat megsemmisítése iránti kereset benyújtását.
Ebben az esetben a megsemmisítés iránti kereset vizsgálatát felfüggesztik addig, amíg a miniszter nem dönt a felülvizsgálati kérelem elfogadhatóságáról.”
33. Az 1997. augusztus 28‑i körlevél szövege szerint:
„Jelen körlevél célja megoldani egyes, a házasságkötés kihirdetésével kapcsolatos eljárást érintő problémákat, amelyek nemrégiben vitára adtak okot. Emellett magyarázatot nyújt azon okmányok vonatkozásában, amelyek a Királyságban kötendő házasság céljából kiadott vízumhoz, illetve a külföldön kötött házasság alapján kérelmezett családegyesítési vízumhoz szükségesek.
[...]
4. A házasságkötést követően benyújtott tartózkodási engedély iránti kérelem.
[...]
Ugyanakkor, ami a tartózkodást illeti, meg kell említeni, hogy a külföldiek tartózkodásáról, letelepedéséről és kiutasításáról szóló, 1980. december 15‑i törvény 10. cikke (1) bekezdésének 1. vagy 4. pontja, illetve a 40. cikkének (3)–(6) bekezdése keretében benyújtott tartózkodási engedély iránti kérelem alátámasztására be kell mutatni a Királyságba történő belépéshez szükséges okmányokat.
Ez pontosan azt jelenti, hogy a külföldinek olyan érvényes útlevéllel vagy azzal egyenértékű útiokmánnyal kell rendelkeznie, amelybe Belgiumra érvényes, belga diplomáciai vagy konzuli képviselő, illetve Belgiumot kötelező, a külső határok átlépésére vonatkozó nemzetközi egyezmény részes államának képviselője vízumot vagy vízummal egyenértékű érvényességgel rendelkező engedélyt illesztett (az 1980. december 15‑i törvény 2. cikke).
Amennyiben a külföldi nem mutatja be a belépéshez szükséges okmányokat, tartózkodási engedély iránti kérelmét főszabály szerint elfogadhatatlannak kell minősíteni.
[...]”
34. A külföldiek tartózkodásáról, letelepedéséről és kiutasításáról szóló, 1980. december 15‑i törvény 10. vagy 40. cikke alapján a házasságkötést követően benyújtott tartózkodási vagy letelepedési engedély iránti kérelemről szóló, 1998. október 12‑i belügyminiszteri körlevél ( Moniteur belge, 1998. november 6., 36360. o., a továbbiakban: az 1998. október 12‑i körlevél) elfogadására az 1997. augusztus 28‑i körlevél 4. pontjában foglalt szabály pontosítása érdekében került sor. Az 1998. október 12‑i körlevél 1. és 2. pontja előírja, hogy:
„1. Továbbra is alkalmazandó az az általános szabály, miszerint az a kérelem, amelyet a külföldi a Királyságban tartózkodási vagy letelepedési engedély iránt a családegyesítés alapján nyújt be, nem vehető figyelembe, amennyiben nem rendelkezik a kérelem benyújtásakor érvényes belépési okmányokkal, nevezetesen érvényes nemzeti útlevéllel vagy azzal egyenértékű útiokmánnyal, adott esetben azokba beillesztett vízummal.
2. Kivétel ez alól az általános szabály alól az az eset, ha a (vízumkötelezettség alá eső) külföldi, aki belga vagy EGT tagállami állampolgárral kötött házasságot, érvényes, de lejárt vízumot tartalmazó útlevelet vagy azzal egyenértékű útiokmányt nyújt be az 1980. december 15‑i törvény 40. cikke alapján előterjesztett letelepedési engedély iránti kérelmének alátámasztására, mivel kérelmét figyelembe veszik abban az esetben, ha a belga vagy az EGT tagállami állampolgárral fennálló rokonságra vagy házasságra vonatkozó okmányokat a letelepedési engedély iránti kérelem előterjesztésekor bemutatja.
[...]”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
35. 1997. november 28‑án a MRAX az 1997. augusztus 28‑i körlevél megsemmisítése iránti keresetet nyújtott be a Conseil d’État‑hoz.
36. Keresete alátámasztására kifejtette, hogy ez a körlevél – és különösen annak 4. pontja – összeegyeztethetetlen a Közösség területén belüli helyváltoztatásra és tartózkodásra vonatkozó közösségi irányelvekkel.
37. A Conseil d’État, mivel úgy ítélte meg, hogy az előtte folyamatban lévő eljárásban való döntéshez szükség van a közösségi jog értelmezésére, felfüggesztette eljárását, és előzetes döntéshozatalra a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1) Az 1968. október 15‑i 68/360 irányelv 3. cikkét, az 1973. május 21‑i 73/148 irányelv 3. cikkét, valamint az 1995. szeptember 25‑i 2317/95 rendeletet az arányosság, a hátrányos megkülönböztetés tilalma és a családi élet tiszteletben tartásának elve fényében úgy kell‑e értelmezni, hogy a tagállamok a határoknál megtagadhatják azon, vízumkötelezettség alá eső és közösségi állampolgárral házasságot kötött külföldiek belépését, akik egy tagállam területére úgy kísérelnek meg belépni, hogy személyazonosító okmánnyal vagy vízummal nem rendelkeznek?
2) A 68/360 irányelv 4. cikkét és a 73/148 irányelv 6. cikkét a fent hivatkozott irányelvek 3. cikkeinek, valamint az arányosság, a hátrányos megkülönböztetés tilalma és a családi élet tiszteletben tartásának elve fényében úgy kell‑e értelmezni, hogy a tagállamok megtagadhatják valamely közösségi állampolgár, területükre korábban jogellenesen belépő házastársa tartózkodási engedélyének kiadását, és kiutasító intézkedést hozhatnak vele szemben?
3) A 68/360 irányelv 3. cikkét, 4. cikkének (3) bekezdését, a 73/148 irányelv 3. cikkét és a 1964. február 25‑i 64/221 irányelv 3. cikkének (3) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy a tagállamok nem tagadhatják meg a tartózkodási engedély kiadását, és nem utasíthatják ki valamely közösségi állampolgár azon külföldi házastársát, aki jogszerűen lépett be az ország területére, de az engedély iránti kérelem benyújtásakor a vízuma már lejárt?
4) A 64/221 irányelv 1. cikkét és 9. cikkének (2) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy a közösségi állampolgárok azon külföldi házastársainak, akiknek sem személyazonosító okmányuk, sem vízumuk nincs, illetve akik lejárt vízummal rendelkeznek, joguk van a 9. cikk (1) bekezdése szerinti illetékes hatósághoz fordulni, amennyiben az első tartózkodási engedély kiállítását kérik, vagy ha annak kiállítása előtt kiutasításukat elrendelő határozatot hoztak?”
Bevezető észrevétel
38. Az État belge érvelése szerint a nemzeti jogalkotó a belga állampolgárok házastársait tagállami állampolgárokként kezeli azért, hogy ez utóbbiak ne részesüljenek egy másik tagállambeli állampolgár házastársánál vagy családtagjainál kevésbé kedvező bánásmódban. Ugyanakkor az État belge szerint a Bíróságnak nincs hatásköre eljárni harmadik ország olyan állampolgárának ügyében, aki egy belga állampolgár házastársa.
39. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a munkavállalók szabad mozgására, a szolgáltatásnyújtás szabadságára és a letelepedés szabadságára vonatkozó közösségi szabályozás nem alkalmazható olyan helyzetekre, amelyek semmilyen módon nem kapcsolódnak a közösségi jog hatálya alá tartozó egyik helyzethez sem. Következésképpen az említett szabályozás nem alkalmazható azon személyek helyzetére, akik soha nem gyakorolták ezeket a szabadságokat (lásd, többek között, a C‑206/91. sz. Koua Poirrez‑ügyben 1992. december 16‑án hozott ítélet [EBHT 1992., I‑6685. o.] 10–12. pontját és a C‑60/00. sz. Carpenter‑ügyben 2002. július 11‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑6279. o.] 28. pontját).
40. E megállapítások figyelembe vételével kell tehát válaszolni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre, amelyekkel a Bíróságot arra kérték, hogy nyilatkozzon a 64/221, 68/360 és 73/148 irányelv valamint a 2317/95 rendelet több rendelkezésének hatályáról harmadik ország olyan állampolgárai tekintetében, akik tagállami állampolgárok házastársai.
Az első kérdésről
A Bírósághoz benyújtott észrevételek
41. A MRAX érvelése szerint valamely tagá llam határán egy tagállami állampolgár harmadik országbeli állampolgárságú házastársa belépésének arra hivatkozva történő megtagadása, hogy az nem rendelkezik a kérdéses tagállam által kiadott vízummal, sérti a 68/360 irányelv 3. cikkét, a 73/148 irányelv 3. cikkét, a 2317/95 rendeletet, valamint az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (a továbbiakban: egyezmény) 8. cikkének (2) bekezdését.
42. A MRAX ezenkívül azt is állítja, hogy harmadik ország azon állampolgárai esetében, akik tagállami állampolgárok házastársai, a vízum megszerzési feltételeinek vizsgálatát Belgiumban, és nem a származási országban kell lefolytatni.
43. A személyazonosító okmány követelményével kapcsolatban az État belge véleménye szerint a tagállamok feladata annak ellenőrzése, hogy harmadik ország azon állampolgárai, akik a területükre kívánnak lépni, vagy akik már beléptek és tartózkodási engedélyért folyamodnak, hivatkozhatnak‑e vagy sem a közösségi jogra. Az érvényes útlevélnek a tagállam területére történő belépéskori bemutatását tehát az indokolja, hogy a harmadik ország állampolgára köteles személyazonosságát és valamely tagállami állampolgárral kapcsolatban fennálló családi kötelékét igazolni.
44. A vízumkötelezettségre vonatkozóan az État belge úgy érvel, hogy a valamely tagállam területére történő beutazást megelőző vízumigénylési kötelezettség lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy egyidejűleg ellenőrizzék azt, hogy az országuk területére tagállami állampolgár házastársaként beutazni kívánó harmadik ország állampolgára eleget tesz‑e az előírt feltételeknek, illetve nem tartozik‑e azon személyek közé, akik belépését a 64/221 irányelvnek megfelelően közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokra hivatkozva meg kell tagadni. Ezért a 68/360 irányelv 3. cikkét és a 73/148 irányelv 3. cikkét, amelyek feljogosítják a tagállamot arra, hogy harmadik ország azon állampolgáraitól, akik valamely tagállami állampolgár családtagjai, vízumot követeljenek meg, úgy kell értelmezni, hogy vízum hiányában a tagállamok a határaiknál jogszerűen tagadják meg e személyek belépését. Az ezzel ellentétes értelmezés meggátolná e rendelkezések hatékony érvényesülését.
45. Az État belge hozzáteszi, hogy a harmadik ország állampolgárára vonatkozó számos körülmény csak az e személy származási országában működő belga képviselet hatóságai által tisztázható. Ezért tanácsos, hogy a vízum kiadása inkább a harmadik országban, mint a belga határon történjen.
46. Az osztrák kormány megítélése szerint harmadik ország azon állampolgáraira vonatkozó vízumkötelezettség, akik tagállami állampolgárok házastársai, nem minősül hátrányos megkülönböztetésnek, amennyiben mind a belga jog, mind a közösségi jog előírja ezt a kötelezettséget.
47. Ellenben a vízumkötelezettség alá eső harmadik ország állampolgárai számára annak lehetővé tétele, hogy abban az esetben is beléphessenek belga területre, ha vízumkötelezettségüknek nem tettek eleget, sérti az egyenlőség elvét a harmadik ország azon állampolgáraival szemben, akik e kötelezettségnek eleget tettek. Ugyanakkor az osztrák kormány szerint – a személyek szabad mozgása és az arányosság elvének fényében – egy tagállam jogosult az általános vízumkötelezettség alól kivételes körülmények esetére kivételeket meghatározni, ahogyan az különösen az 574/1999 rendelet 4. cikkében szerepel.
48. A Bizottság felhívja a figyelmet valamely harmadik ország azon állampolgárának harmadik országoknak a Közösség külső határához érkező többi állampolgárához képest fennálló különleges helyzetére, aki tagállami állampolgár családtagja. Az előbbi ugyanis a közösségi jog alapján jogosult a tagállami állampolgárral a Közösségben letelepedni.
49. A Bizottság szerint egy tagállami állampolgár valamely tagállamba történő belépése megtagadható akkor, ha állampolgárságát nem tudja igazolni. Ezért ugyanezen érvet kellene alkalmazni harmadik ország azon állampolgárával szemben is, aki a tagállami állampolgárral fennálló családi kötelékét nem tudja igazolni.
50. Ellenben, ha a harmadik ország állampolgára ezt a családi köteléket és következésképpen a közösségi jogrend alapján őt megillető jogokat bizonyítani tudja, a vízum hiánya nem érinti e jogait, és semmiképpen nem igazolhat a határon foganatosított, belépést megtagadó intézkedést. Egy ilyen intézkedés ugyanis az említett jogok megtagadásának minősülne, és aránytalan lenne.
51. A Bizottság megítélése szerint egy migráns közösségi munkavállalóval családi kötelékben álló személy esetén a vízum csak formalitás, és a Közösségbe történő belépés helye szerinti tagállamnak szinte automatikusan kell kiadnia azt. Az érintett személynek a Közösségbe történő belépéshez való joga semmi esetre sem a vízumon, hanem – a közösségi jog alapján – a családi köteléken alapul.
52. A Bizottság hozzáteszi, hogy kizárólag szervezési intézkedés az, amely szerint a vízumokat a harmadik ország állampolgárának származási helye szerinti országban működő tagállami konzulátus adja ki, és ez nem korlátozza a közösségi jogrend alapján fennálló jogok gyakorlását.
A Bíróság válasza
53. Először is emlékeztetni kell arra, hogy különösen a munkavállalók és a vállalkozók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló tanácsi rendeletek és irányelvek rendelkezéseiből következik, hogy a közösségi jogalkotó elismerte a tagállami állampolgárok családi élete védelme biztosításának fontosságát annak érdekében, hogy a Szerződés által biztosított alapvető szabadságok gyakorlásának akadályait megszüntesse (a fent hivatkozott Carpenter‑ügyben hozott ítélet 38. pontja).
54. Így az 1612/68 rendelet 10. cikke, a 68/360 irányelv 1. cikke és a 73/148 irányelv 1. cikke, azonos szóhasználatot alkalmazva, kiterjeszti a tagállamok területére történő belépésre és tartózkodásra vonatkozó közösségi jog alkalmazásának hatályát az e rendelkezések hatálya alá tartozó tagállami állampolgárok házastársaira (a 48/75. sz. Royer‑ügyben 1976. április 8‑án hozott ítélet [EBHT 1976., 497. o.] 13. pontja).
55. Továbbá, a 68/360 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének, valamint – az azonos szóhasználatot alkalmazó – 73/148 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének megfelelően a tagállamok a tagállamok állampolgárai és az irányelvek hatálya alá tartozó családtagjaik számára biztosítják a jogot arra, hogy érvényes személyazonosító igazolvány vagy útlevél egyszerű felmutatásával felségterületükre lépjenek.
56. Ugyanakkor a 68/360 irányelv 3. cikkének (2) bekezdése, valamint a 73/148 irányelv 3. cikkének (2) bekezdése értelmében, ha egy tagállam állampolgára azoknak a jogoknak a gyakorlása céljából változtat helyet a Közösségen belül, amelyeket számára a Szerződés és az említett irányelvek biztosítanak, a tagállamok kizárólag azon családtagok esetében kérhetnek beutazó vízumot vagy ezzel egyenértékű okiratot, akik a tagállamok egyikének állampolgárságával sem rendelkeznek. A 2317/95 rendelet helyébe lépő 574/1999 rendelet helyébe lépő 539/2001 rendelet határozza meg azon harmadik országok listáját, amelyek állampolgárainak a tagállamok külső határainak átlépésekor vízummal kell rendelkezniük.
57. Mivel a közösségi szabályozás nem határozza meg azokat az intézkedéseket, amelyeket egy tagállam abban az esetben hozhat, ha egy harmadik ország azon állampolgára, aki egy tagállami állampolgár házastársa, a közösség területére kíván lépni anélkül, hogy érvényes személyazonosító igazolvánnyal, útlevéllel vagy adott esetben érvényes vízummal rendelkezne, nem látszik kizártnak a határ átlépésének megtagadása (lásd ebben az értelemben különösen a 68/360 irányelv 3. cikkének (1) bekezdését, és a 73/148 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének vonatkozásában a C‑68/89. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 1991. május 30‑án hozott ítélet [EBHT 1991. I‑2637. o.] 11. pontját).
58. Ugyanis egyrészt a személyazonosság és az állampolgárság igazolását birtokosuk számára lehetővé tevő okmányok, vagyis az érvényes személyazonosító igazolvány vagy útlevél hiánya esetén (lásd ebből a szempontból többek között a C‑376/89. sz. Giagounidis‑ügyben 1991. március 5‑én hozott ítélet [EBHT 1991., I‑1069. o.] 14–15. pontját) az érintett, főszabály szerint, nem tudja érvényesen igazolni személyazonosságát és következésképpen családi kötelékeit.
59. Másrészt – ahogy azt a Bizottság joggal hangsúlyozza – a harmadik ország azon állampolgárának, aki tagállami állampolgár házastársa, a tagállamok területére való belépési joga a közösségi jognak megfelelően a családi köteléken alapul ugyan, a 68/360 irányelv 3. cikkének (2) bekezdésében és a 73/148 irányelv 3. cikkének (2) bekezdésében foglaltak értelmében a vízum feltétele lehet e jog gyakorlásának. A 2317/95 rendelet 5. cikke értelmében egyébként a vízum azon engedélyt vagy határozatot jelenti, amelyet egy tagállam adott ki, illetve hozott meg, és amely a szóban forgó tagállam területére való „belépéshez” szükséges.
60. Ugyanakkor a 68/360 irányelv 3. cikkének (2) bekezdése és a 73/148 irányelv 3. cikkének (2) bekezdése értelmében „a tagállamok gondoskodnak minden olyan eszközről, amely az e személyek számára szükséges vízumok megszerzését megkönnyíti”. Ez azt jelenti, hogy a 68/360 és a 73/148 irányelv fent hivatkozott rendelkezései teljes körű érvényesülésének érdekében a vízumot a lehető legrövidebb idő alatt és – amennyiben lehetséges – a tagállami területre történő belépés helyein kell kiállítani.
61. Figyelemmel arra, hogy a közösségi jogalkotó a családi élet védelmét fontosnak tartja (lásd a jelen ítélet 53. pontját), a belépés megtagadása aránytalan és ennél fogva tilos, ha a harmadik ország azon állampolgára, aki egy tagállami állampolgár házastársa, igazolni tudja személyazonosságát, valamint a házastársi köteléket, és nincs olyan tény, amely alátámasztaná, hogy a 68/360 irányelv 10. cikke és a 73/148 irányelv 8. cikke értelmében veszélyt jelent a közrendre, a közbiztonságra vagy a közegészségre.
62. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a 68/360 irányelv 3. cikkét, a 73/148 irányelv 3. cikkét, valamint a 2317/95 rendeletet az arányosság elvének fényében úgy kell értelmezni, hogy egy tagállam nem tagadhatja meg határán egy harmadik ország azon állampolgárának belépését, aki egy tagállami állampolgár házastársa, és aki a tagállam területére úgy kísérel meg belépni, hogy nem rendelkezik érvényes személyazonosító igazolvánnyal, útlevéllel vagy adott esetben érvényes vízummal, de személyazonosságát és a házastársi köteléket tudja igazolni, továbbá nincs olyan tény, amely alátámasztaná, hogy a 68/360 irányelv 10. cikke és a 73/148 irányelv 8. cikke értelmében veszélyt jelent a közrendre, a közbiztonságra vagy a közegészségre.
A második kérdésről
A Bírósághoz benyújtott észrevételek
63. A MRAX megállapítja, hogy ha a jogellenes tartózkodása során Belgiumban házasságot kötött harmadik országbeli állampolgár tartózkodási jogra tart igényt, a vízum megszerzése érdekében vissza kell térnie származási országába. Ugyanakkor a belga állam egyes esetekben mérlegelési jogkörében hozott határozattal rendezi a tagállami állampolgárok házastársainak tartózkodását.
64. Ezért a MRAX szerint a belga állam közigazgatási gyakorlata a tagállami állampolgárok házastársai számára nem eredményez jogbiztonságot, és hátrányos megkülönböztetésként is értékelhető.
65. A MRAX érvelése szerint a Bíróság soha nem nyilatkozott harmadik ország azon állampolgárával szemben alkalmazott szankcióról, aki jogellenesen lépett egy tagállam területére, azt azonban kimondta, hogy valamely tagállam területén történő tartózkodáshoz szükséges iratokkal (útlevél) nem rendelkező tagállami állampolgárt nem lehet kiutasítani, de büntető pénzbírság megfizetésére kötelezni lehet (lásd a 8/77. sz., Sagulo és társai ügyben 1977. július 14‑én hozott ítéletet [EBHT 1977., 1495. o.]). A MRAX azt a kérdést teszi fel, hogy a tagállami állampolgárral szemben hozható intézkedéseket nem lehetne‑e ezen állampolgár házastársával szemben is alkalmazni, valamint hogy egy tagállam területére történő belépéssel és az ott‑tartózkodással kapcsolatos jogsértéseket nem lehetne‑e közigazgatási vagy büntető pénzbírsággal szankcionálni, mert ez jobban megfelelne a szabad mozgáshoz és a magánélet tiszteletben tartásához fűződő jog elvének.
66. Az État belge érvelése szerint a 68/360 irányelv 4. cikkét és a 73/148 irányelv 6. cikkét úgy kell értelmezni, hogy a tagállamok megtagadhatják a tartózkodási engedély kiállítását harmadik ország azon állampolgárának, aki tagállami állampolgár házastársa, és aki jogellenesen lépett be a területükre, továbbá vele szemben kiutasító intézkedést hozhatnak. Ha másként határoznának, az megfosztaná értelmétől a 68/360 irányelv 3. cikkét és a 73/148 irányelv 3. cikkét, valamint meggátolná hatékony érvényesülésüket.
67. Az État belge előadja, hogy olyan helyzetben, mint amely a második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben merül fel, egy kiutasító intézkedést a meglévő érdekekre – nevezetesen egyfelől a közrendre, másfelől a magán‑ és családi élet tiszteletben tartására – figyelemmel nem lehet aránytalannak tekinteni. Az État belge véleménye szerint a családi élet megsértése rendkívül korlátozott mértékű akkor, ha a harmadik ország állampolgárának belépését megtagadják, vagy őt a terület elhagyására szólítják fel: a házastársak elválása ugyanis rövid ideig tart, ha az érintett személy igazolni tudja, hogy jogosult a közösségi jog rendelkezéseiből származó előnyökre, mivel ebben az esetben rövid idő alatt megszerezheti a vízumot.
68. Az osztrák kormány érvelése szerint, ha az elsődleges és a másodlagos jog előírja, hogy a tagállamok véget vethetnek más tagállami állampolgárok területükön történő tartózkodásának abban az esetben, ha a tartózkodás meghosszabbításának feltételei nem, vagy már nem állnak fenn, a tagállamnak annál inkább lehetőségének kell lennie arra, hogy kiutasíthassa harmadik ország azon állampolgárát, aki tagállami állampolgár családtagja (lásd a 68/360 irányelv 10. cikkét és a 73/148 irányelv 8. cikkét).
69. A Bizottság hangsúlyozza, hogy ha a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtásának időpontjában a 68/360 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésével összhangban harmadik ország azon állampolgára, aki tagállami állampolgár házastársa, igazolja ezt a családi köteléket, akkor kizárólag azon a címen, hogy jogellenesen lépett be az érintett tagállam területére, nem kellene megtagadni a tartózkodási engedély kiadását.
70. A Bizottság emlékeztet arra, hogy erre vonatkozóan a Bíróság a fent hivatkozott Royer‑ügyben hozott ítéletben úgy határozott, hogy az, ha a tagállami állampolgár nem tesz eleget a külföldiek belépésére, helyváltoztatására és tartózkodására vonatkozó előírásoknak, önmagában nem minősül a közrendet és a közbiztonságot fenyegető magatartásnak, és ezért önmagában nem igazolhat kiutasító intézkedést vagy e célból foganatosított ideiglenes fogvatartást. A Bizottság véleménye szerint nincs akadálya annak, hogy ez az ítélkezési gyakorlat analógia útján vonatkozzon harmadik ország azon állampolgárára, aki a migráns közösségi munkavállalóval fennálló családi kötelék miatt tartozik a közösségi jog hatálya alá.
71. A Bizottság érvelése szerint a 64/221 irányelv értelmében csak közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi indokok alapján és kizárólag az érintett személy viselkedését figyelembe véve lehet megtagadni a tartózkodási engedély kiadását vagy elrendelni a területről történő kiutasítást. Márpedig a tagállam területére történő jogellenes belépés nem minősülhet automatikusan magát a tartózkodási jogot megkérdőjelező, a közrendet fenyegető magatartásnak.
72. A Bizottság hozzáteszi, hogy a 118/75. sz., Watson és Belmann ügyben 1976. július 7‑én hozott ítéletben (EBHT 1976., 1185. o.) a Bíróság pontosította álláspontját a közösségi szabályozás értelmében fennálló egyes alakiságok be nem tartása esetén a tagállamok által alkalmazható szankciókra vonatkozóan. Ezen ítélekezési gyakorlatra figyelemmel a tagállamok a területükre történő jogellenes belépés esetére arányos szankciókat szabhatnának ki, mint például a pénzbírság (a fent hivatkozott Sagulo és társai ügyben hozott ítélet 6. pontja). E szankciók alkalmazása ugyanakkor a tartózkodási engedély kiadását nem befolyásolhatja.
A Bíróság válasza
73. A második kérdést úgy kell érteni, hogy az a tagállam területére korábban jogellenesen belépő, személyazonosságát, illetve a 68/360 és a 73/148 irányelv rendelkezéseinek hatálya alá tartozó tagállami állampolgárral kötött házasságát igazolni tudó harmadik ország állampolgárának helyzetére vonatkozik.
74. A tartózkodási engedélynek a tagállami állampolgár részére történő kiállítását, ahogy azt a Bíróság több alkalommal is megerősítette (lásd többek között a C‑363/89. sz. Roux‑ügyben 1991. február 5‑én hozott ítéletet [EBHT 1991., I‑273. o.] 12. pontját), nem jogot keletkeztető, hanem olyan jogi aktusnak kell tekinteni, amely a tagállam részéről megállapítja valamely másik tagállam állampolgárának a közösségi jog rendelkezései tekintetében fennálló egyéni helyzetét. Ugyanez vonatkozik harmadik ország azon állampolgárára, aki tagállami állampolgár házastársa, és akinek tartózkodási joga közvetlenül a 68/360 irányelv 4. cikkéből és a 73/148 irányelv 4. cikkéből származik, függetlenül attól, hogy valamely tagállam hatáskörrel rendelkező hatósága kiadott‑e tartózkodási engedélyt vagy sem.
75. A tartózkodási engedély kiadásának gyakorlati részletszabályait a munkavállalókra és családtagjaikra vonatkozóan a 68/360 irányelv, míg a vállalkozókra és családtagjaikra vonatkozóan a 73/148 irányelv tartalmazza.
76. E tekintetben tehát a 68/360 irányelv 4. cikkének (3) bekezdése és a 73/148 irányelv 6. cikke értelmében a tagállamok a tartózkodási engedély kiadásának feltételéül szabhatják olyan okirat bemutatását, amellyel az érintett személy az ország területére lépett (lásd a fent hivatkozott Roux‑ügyben hozott ítélet 14. és 15. pontját).
77. Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy a közösségi jog nem korlátozza a tagállamokat abban, hogy a külföldiek ellenőrzésére vonatkozó tagállami előírások megszegéséért – e rendelkezések hatékonyságának biztosítása érdekében szükséges – megfelelő szankciókat szabjanak ki (a fent hivatkozott Royer‑ügyben hozott ítélet 42. pontja), feltéve, hogy e szankciók arányosak (lásd a 157/79. sz. Pieck‑ügyben 1980. július 3‑án hozott ítélet [EBHT 1980., 2171. o.] 19. pontját).
78. Ellenben, kizárólag arra alapított, tartózkodási engedély megtagadásáról szóló határozat, sőt, kiutasító intézkedés, hogy az érintett nem teljesítette a külföldiek ellenőrzésével kapcsolatos jogszabályi alakszerűségeket, a közösségi jog által közvetlenül biztosított tartózkodási jogot alapjában sértené, és a jogsértés súlyával nyilvánvalóan nem állna arányban (lásd, analógia útján, többek között a Royer‑ügyben hozott ítélet 40. pontját).
79. A 68/360 irányelv 10. cikke és a 73/148 irányelv 8. cikke nem zárja ki, hogy a tagállam eltérjen ezen irányelvek rendelkezéseitől, ha azt a közrend, a közbiztonság vagy a közegészségügy szempontjai indokolják; míg a 64/221 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében a közrendi, illetve közbiztonsági indokok alapján hozott intézkedések kizárólag az érintett személy viselkedésén alapulhatnak. Ugyanakkor a külföldiek belépésére, mozgására és a letelepedésre vonatkozó jogszabályi alakszerűségek be nem tartása önmagában nem elegendő alap a 64/221 irányelv 3. cikkében foglalt intézkedések alkalmazásához (a fent hivatkozott Royer‑ügyben hozott ítélet 47. és 48. pontja).
80. Ezért az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 68/360 irányelv 4. cikkét és a 73/148 irányelv 6. cikkét úgy kell értelmezni, hogy a tagállamok – kizárólag arra hivatkozva, hogy jogellenesen lépett az érintett tagállam területére – nem tagadhatják meg egy közösségi állampolgár házastársa tartózkodási engedélyének kiadását, továbbá kiutasító intézkedést nem hozhatnak vele szemben, ha személyazonosságát és a tagállami állampolgárral kötött házasságát igazolni tudja.
A harmadik kérdésről
A Bírósághoz benyújtott észrevételek
81. A MRAX érvelése szerint a 68/360 irányelv 4. cikke nem írja elő, hogy az az okirat, amellyel a közösségi munkavállaló családtagjai jogszerűen egy tagállam felségterületére léptek, a tartózkodási engedély kiadásának kérelmezése időpontjában még érvényes legyen. Tehát az 1997. augusztus 28‑i körlevél 4. pontja, amelynek értelmében egy tagállami állampolgár házastársának tartózkodás iránti kérelme elfogadhatatlan, ha az okirat lejártát követően nyújtják be, ellentétes a közösségi joggal.
82. Az État belge szerint a 64/221 irányelv 3. cikkének (3) bekezdése értelmében a célországba történő belépéshez és tartózkodási engedély megszerzéséhez felhasznált személyi igazolvány, illetve útlevél lejárta nem szolgálhat alapul a kiutasításhoz. Ebből a contrario
az következik, hogy ha az okirat a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtása előtt jár le, a tagállamnak joga van elutasítani ezt a kérelmet, és kiutasítani harmadik ország azon állampolgárát, aki tagállami állampolgár házastársa. Tehát a 68/360 irányelv 4. cikkének (3) bekezdése szerinti okirat, amellyel az említett házastárs a tagállam felségterületére lépett, csak a még érvényes vízumot tartalmazó útlevél lehet.
83. Az osztrák kormány fenntartja, hogy ha a vízum a tagállamon belül jár le, az igazolja a tartózkodási engedély kiadásának megtagadását.
84. A Bizottság úgy véli, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésre igenlő választ kell adni. Amennyiben a tagállami állampolgár házastársa igazolja ezt a családi köteléket, a 68/360 és a 73/148 irányelv alkalmazandó, és a tagállamok kötelesek – a fent hivatkozott Royer‑ügyben hozott ítéletnek megfelelően – részére tartózkodási engedélyt kiadni. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy a felségterületre történő belépést követően lejárt vízum főszabály szerint nem teszi lehetővé a tartózkodási engedély kiadásának megtagadását. Ugyanis ezen alaki követelmény be nem tartása a tartózkodási engedély kiadása szempontjából nem teszi kérdésessé az útlevél érvényességét. A 64/221 irányelv 3. cikkének (3) bekezdése, amelyből egyértelműen kiderül, hogy a közösségi jogalkotó szerint a tartózkodási engedély iránti kérelem tárgya elsőbbséget élvez a pusztán alaki szempontokkal szemben, alátámasztja ezt az elemzést.
85. Továbbá a Bizottság véleménye szerint az a tény, hogy a vízum lejárta előtt nem nyújtották be a tartózkodási engedély iránti kérelmet, önmagában nem minősül olyan személyes magatartásnak, amely a közrendet és a közbiztonságot fenyegetné, és mint olyan igazolhatná a tartózkodási engedély kiadásának megtagadását, vagy a kiutasító intézkedést.
A Bíróság válasza
86. Az a tény, hogy valamely harmadik ország állampolgára vízuma lejártát követően valamely tagállam területén marad, sérti e tagállam külföldiek tartózkodására vonatkozó szabályait.
87. A Bíróság előtti eljárás során hivatkozott 64/221 irányelv 3. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a tagállami állampolgár vagy családtagjai által a célországba történő belépéshez és tartózkodási engedély megszerzéséhez felhasznált személyi igazolvány, illetve útlevél lejárta nem szolgálhat kiutasítás alapjául.
88. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés azonban a tagállami állampolgár vízumkötelezettség alá eső házastársára vonatkozik, aki jogszerűen utazott be, de vízuma lejártát megelőzően nem kért tartózkodási engedélyt.
89. Meg kell állapítani, hogy a 68/360 irányelv 4. cikkének (3) bekezdése és a 73/148 irányelv 6. cikke értelmében a tagállamok a tartózkodási engedély kiadása céljából jogosultak azon okirat benyújtását kérni, amellyel az érintett személy az ország területére lépett, e rendelkezések ugyanakkor nem írják elő, hogy ezen okmánynak még érvényesnek kell lennie. Következésképpen valamely harmadik ország vízumkötelezettség alá eső állampolgára esetében a tartózkodási engedély kiadásának nem lehet feltétele az, hogy vízuma még mindig érvényes legyen. Ráadásul – amint azt a Bíróság a fent hivatkozott Giagounidis‑ügyben hozott ítélet 22. és 23. pontjában kimondta – a tagállamok kötelesek a 68/360 irányelv 1. cikkének hatálya alá tartozó azon munkavállalók számára elismerni a területükön való tartózkodás jogát, akik – a tagállamok felségterületére történő belépéshez használt okiratoktól függetlenül – érvényes személyazonosító igazolványt vagy útlevelet tudnak bemutatni.
90. Következésképpen, valamely tagállam a tartózkodási engedélynek a 68/360 és a 73/148 irányelvvel összhangban való a kiadását nem teheti függővé érvényes vízum bemutatásától. Továbbá – ahogy az a jelen ítélet 78. pontjából következik –kizárólag a vízum lejártára alapozott kiutasító intézkedés a külföldiek ellenőrzésére vonatkozó nemzeti szabályozás megsértésének súlyához képest nyilvánvalóan aránytalan szankció.
91. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 68/360 irányelv 3. cikkét és 4. cikkének (3) bekezdését, a 73/148 irányelv 3. és 6. cikkét, valamint a 64/221 irányelv 3. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy valamely tagállam nem tagadhatja meg a tartózkodási engedélyt a tagállami állampolgár harmadik ország állampolgárságával rendelkező házastársától, aki jogszerűen lépett be az ország területére, továbbá nem utasíthatja ki őt kizárólag arra hivatkozva hogy a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtása előtt lejárt a vízuma.
A negyedik kérdésről
A Bírósághoz benyújtott észrevételek
92. A MRAX érvelése szerint a 64/221 irányelv 8. és 9. cikkének rendelkezéseit a belga jogba az 1980. december 15‑i törvény 44. és 64. cikkei ültették át. Ugyanakkor a belga állam jelenlegi közigazgatási gyakorlata szerint a vízummal nem, vagy lejárt vízummal rendelkező harmadik ország azon állampolgára, aki tagállami állampolgár házastársa, nem nyújthat be az 1980. december 15‑i törvény 44. és 64. cikke szerinti felülvizsgálati kérelmet a tartózkodási engedély kiadásának megtagadása, illetve a kiutasítást kimondó intézkedés ellen. E személyek csak az említett határozatok felfüggesztése vagy megsemmisítése iránti keresetet nyújthatnak be a Conseil d’État‑hoz, amely kizárólag a megtámadott határozat jogszerűségét vizsgálja, anélkül hogy ellenőrizhetné az ügy tényállását és körülményeit. Következésképpen a belga közigazgatási gyakorlat nem tartja tiszteletben a közösségi jog által támasztott követelményeket.
93. Az État belge véleménye az, hogy a 64/221 irányelv 8. és 9. cikke – amelyek szerint a harmadik ország állampolgárának lehetősége van a 9. cikk (1) bekezdése alapján a tagállam illetékes hatóságához fordulni, ha az első tartózkodási engedély kiadását kéri, vagy ha ennek kiadása előtt kiutasító intézkedést hoztak vele szemben – nem alkalmazhatók, amennyiben az érintett nem jogszerűen lépett az adott tagállam területére.
94. Ugyanis a 64/221 irányelv 1. cikke (2) bekezdésének hatálya csupán a tagállami állampolgár azon családtagjaira terjed ki, akik az ezen a területen elfogadott rendeletek és irányelvek feltételeinek eleget tesznek. Márpedig a tagállami állampolgár azon házastársa, aki személyazonosító okmánnyal vagy vízummal nem rendelkezik, illetve akinek a vízuma lejárt, nem tesz eleget a 68/360 irányelv 3. és 4. cikkében, valamint a 2317/95 rendeletben foglalt feltételeknek.
95. Az osztrák kormány úgy véli, hogy a közösségi jog által védett valamely személyre vonatkozó kiutasító határozatot – az abszolút sürgősség esetét kivéve – nem lehet végrehajtani azelőtt, hogy ez a személy a számára a 64/221 irányelv 8. és 9. cikkében biztosított valamennyi jogorvoslati lehetőséget kimerítette volna (a fent hivatkozott Royer‑ügyben hozott ítélet és a 131/79. sz. Santillo‑ügyben 1980. május 22‑én hozott ítélet [EBHT 1980., 1585. o.]).
96. Ugyanakkor, ha a belga jogrend szerint a tagállami állampolgár harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjai belépésének és tartózkodásának feltétele érvényes útlevél, személyazonosító igazolvány vagy vízum bemutatása, akkor jogszerű az, ha a Belgium felségterületére jogellenesen belépő családtag számára nem ismerik el a 64/221 irányelv 9. cikke (1) bekezdése szerinti illetékes hatósághoz fordulás jogát.
97. Ezzel szemben a 64/221 irányelv 3. cikkének (3) bekezdésére tekintettel a családtag élhet az ugyanezen irányelv 9. cikkében szereplő jogorvoslati lehetőséggel, ha jogszerűen lépett a tagállam területére, de az ehhez és a tartózkodási engedély kiadásához felhasznált személyazonosító igazolvány vagy útlevél már lejárt. Ebben az esetben a területről történő kiutasítás nem indokolt.
98. A Bizottság szerint a 64/221 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése alkalmazandó harmadik ország azon állampolgáraira, akik tagállami állampolgár családtagjai, még akkor is, ha vízumuk nincs, vagy az lejárt. Amennyiben a családi kötelék megállapításra került, nem kétséges, hogy jogosultak a 64/221 irányelv 9. cikkének (2) bekezdése szerinti jogorvoslat igénybevételére.
99. Ellenben személyazonosító okmányok hiányában a válasznak meg kellene egyeznie az első kérdésre adandóan javasolt válasszal. Ugyanis ahhoz, hogy a közösségi jogi védelem alkalmazható legyen, igazolni kell a tagállami állampolgár házastársi minőségét.
A Bíróság válasza
100. Meg kell állapítani, hogy a 64/221 irányelv 9. cikke (2) bekezdésének célja, hogy biztosítsa a minimális eljárási garanciákat azoknak a személyeknek, akiknek az első tartózkodási engedély iránti kérelmét elutasítják, vagy akikkel szemben ilyen engedély kiadását megelőzően kiutasító intézkedést hoztak az ugyanezen cikk (1) bekezdése szerinti három eset valamelyikének fennállásakor. Abban az esetben, ha a közigazgatási aktusok elleni jogorvoslat kizárólag a határozat jogszerűségére vonatkozhat, az illetékes hatóság beavatkozásának lehetővé kell tennie a tényeknek és a körülményeknek – ideértve a tervezett intézkedést igazoló tényeket is – a végleges határozat meghozatalát megelőző vizsgálatát (lásd a C‑65/95. és C‑111/95. sz., Shingara és Radiom egyesített ügyekben 1997. június 17‑én hozott ítélet [EBHT 1997., I‑3343. o.] 34. és 37. pontját]).
101. A 64/221 irányelv 9. cikkének rendelkezései, amelyek kiegészítik ugyanezen irányelv 8. cikkének a jogorvoslati rendszerre vonatkozó rendelkezéseit, és amelyek célja e jogorvoslatok hiányosságainak orvoslása (lásd többek között a 98/79. sz. Pecastaing‑ügyben 1980. március 5‑én hozott ítélet [EBHT 1980., 691. o.] 15. és 20. pontját), személyi hatályuk vonatkozásában tág értelmezést tesznek szükségessé. Ugyanis a közösségi jog azon elvárása, hogy a nemzeti hatóságok valamennyi döntésével szemben legyen jogorvoslati lehetőség, a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból származó általános elv, amelyet az egyezmény 6. és 13. cikke is tartalmaz (a 222/86. sz., Heylens és társai ügyben 1987. október 15‑én hozott ítélet [EBHT 1987., 4097. o.] 14. pontja; a C‑97/91 sz., Oleificio Borelli kontra Bizottság ügyben 1992. december 3‑án hozott ítélet [EBHT 1992., I‑6313. o.] 14. pontja és a C‑226/99. sz. Siples‑ügyben 2001. január 11‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑277. o.] 17. pontja).
102. Tehát az État belge álláspontjával ellentétben, a tagállami állampolgár külföldi házastársát – mivel őt úgy kell tekinteni, mint aki megfelel a 64/221 irányelvben biztosított védelem igénybevételéhez szükséges feltételeknek – akkor is megilletik ugyanezen, az irányelv 9. cikkében szereplő, minimális eljárási garanciák, ha vízumkötelezettség alá esik, de vízum nélkül lépett be a tagállam területére vagy vízuma lejártát követően ott marad.
103. Egyébként a személyazonosító okmányok vagy vízum hiányára, illetve ezek egyikének lejártára hivatkozva kizárni az említett eljárási garanciákhoz való jogot, hatékony érvényesülésük lényegétől fosztaná meg ezeket a garanciákat.
104. Tehát az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 64/221 irányelv 1. cikkének (2)bekezdését és 9. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a tagállami állampolgár külföldi házastársának joga van benyújtani a 9. cikk (1) bekezdése szerinti illetékes hatósághoz az első tartózkodási engedély kiadását megtagadó határozatot vagy az ilyen engedély kiadását megelőzően hozott kiutasítást elrendelő határozatot, még akkor is, ha nincs személyazonosító okmánya, illetve ha vízumkötelezettség esetén vízum nélkül lépett az ország területére vagy a vízum lejártát követően ott maradt.
A költségekről
105. A Bíróságnál észrevételt előterjesztő osztrák kormány és a Bizottság részéről felmerült költségek nem téríthetők meg. Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést feltevő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján
A BÍRÓSÁG
a Conseil d’Etat 1999. november 23‑i ítéletével hozzá intézett kérdésekre válaszolva a következőképpen határozott:
1) A tagállami munkavállalók és családtagjaik Közösségen belüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről szóló, 1968. október 15‑i 68/360/EGK tanácsi irányelv 3. cikkét, a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás területén a tagállamok állampolgárainak Közösségen belüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről szóló, 1973. május 21‑i 73/148/EGK tanácsi irányelv 3. cikkét, valamint a tagállamok külső határainak átlépésekor vízumkötelezettség alá eső harmadik országbeli állampolgárok országainak meghatározásáról szóló, 1995. szeptember 25‑i 2317/95/EK tanácsi rendeletet az arányosság elvének fényében úgy kell értelmezni, hogy egy tagállam nem tagadhatja meg határán egy harmadik ország azon állampolgárának belépését, aki egy tagállami állampolgár házastársa, és aki a tagállam területére úgy kísérel meg belépni, hogy nem rendelkezik érvényes személyazonosító igazolvánnyal, útlevéllel vagy adott esetben érvényes vízummal, de személyazonosságát és a házastársi köteléket tudja igazolni, továbbá nincs olyan tény, amely alátámasztaná, hogy a 68/360 irányelv 10. cikke és a 73/148 irányelv 8. cikke értelmében veszélyt jelent a közrendre, a közbiztonságra vagy a közegészségre.
2) A 68/360 irányelv 4. cikkét és a 73/148 irányelv 6. cikkét úgy kell értelmezni, hogy a tagállamok kizárólag arra hivatkozva, hogy jogellenesen lépett az érintett tagállam területére, nem tagadhatják meg egy közösségi állampolgár házastársa tartózkodási engedélyének kiadását, továbbá nem hozhatnak vele szemben kiutasító intézkedést, ha személyazonosságát és a tagállami állampolgárral kötött házasságát igazolni tudja.
3) A 68/360 irányelv 3. cikkét és 4. cikkének (3) bekezdését, a 73/148 irányelv 3. és 6. cikkét, valamint a külföldiek mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közérdek, közbiztonság vagy közegészség által indokolt különleges intézkedések összehangolásáról szóló, 1964. február 25‑i 64/221/EGK tanácsi irányelv 3. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy valamely tagállam nem tagadhatja meg a tartózkodási engedélyt a tagállami állampolgár harmadik ország állampolgárságával rendelkező azon házastársától, aki jogszerűen lépett be az ország területére, továbbá nem is utasíthatja ki őt kizárólag arra hivatkozva, hogy a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtása előtt lejárt a vízuma.
4) A 64/221 irányelv 1. cikkének (2) bekezdését és 9. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a tagállami állampolgár külföldi házastársának joga van benyújtani a 9. cikk (1) bekezdése szerinti illetékes hatósághoz az első tartózkodási engedély kiadását megtagadó határozatot vagy az egy ilyen engedély kiadását megelőzően hozott kiutasítást elrendelő határozatot, még akkor is, ha nincs személyazonosító okmánya, illetve ha vízumkötelezettség esetén vízum nélkül lépett az ország területére vagy a vízum lejártát követően ott maradt.