62021CC0043
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
z dnia 27 stycznia 2022 r. (
1
)
Sprawa C‑43/21
FCC Česká republika s.r.o.
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Nejvyšší správní soud [naczelny sąd administracyjny, Czechy])
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2010/75/UE – Emisje przemysłowe – Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola – Istotna zmiana instalacji – Wydłużenie okresu składowania odpadów na składowisku
I. Wprowadzenie
1.
Jak należy rozumieć pojęcie „istotnej zmiany” instalacji przy stosowaniu dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych (
2
)? Dokładniej rzecz ujmując, czy wydłużenie okresu, w którym dodatkowe odpady mogą być przyjmowane przez składowisko odpadów, stanowi istotną zmianę składowiska, jeżeli jednocześnie nie nastąpiłaby zmiana zatwierdzonej maksymalnej powierzchni ani dopuszczalnej całkowitej pojemności składowiska? Trybunał ma odpowiedzieć na to pytanie w niniejszym postępowaniu.
2.
Znaczenie pojęcia „istotnej zmiany”, którego wykładni Trybunał musi dokonać po raz pierwszy, polega na tym, że istotna zmiana instalacji podlega szczególnym wymogom – w szczególności w odniesieniu do udziału społeczeństwa i ochrony prawnej osób trzecich zgodnie z art. 20 ust. 2 oraz art. 24 i 25 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. Wskazówki dotyczące tej interpretacji może dostarczyć orzecznictwo dotyczące dyrektywy OOŚ (
3
) i konwencja z Aarhus (
4
), którą wdrażają uregulowania dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych dotyczące udziału społeczeństwa i ochrony prawnej.
II. Ramy prawne
A.
Prawo międzynarodowe – konwencja z Aarhus
3.
Z uwagi na to, że uregulowania dotyczące udziału społeczeństwa zawarte w dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych wdrażają konwencję z Aarhus, należy przedstawić właściwe przepisy tej konwencji.
4.
Cel konwencji z Aarhus wynika z art. 1:
„W celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności, każda ze Stron gwarantuje, w sprawach dotyczących środowiska, uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji”.
5.
Artykuł 6 konwencji z Aarhus reguluje udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć:
„1.   Każda ze stron
a)
stosuje postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I;
[…]
4.   Każda ze stron umożliwia udział społeczeństwa na tyle wcześnie, aby wszystkie możliwości były jeszcze dostępne i aby udział społeczeństwa był skuteczny.
[…]
6.   Każda ze stron zobowiązuje właściwe władze publiczne do udostępnienia zainteresowanej społeczności wglądu, […] gdy tylko staną się dostępne, do wszystkich informacji, istotnych dla procesu podejmowania decyzji, o którym mowa w niniejszym artykule, a które są dostępne w trakcie procedury dotyczącej udziału społeczeństwa; […]
[…]
10.   Każda ze stron zapewnia, że kiedy władza publiczna zmienia lub uaktualnia warunki prowadzenia przedsięwzięć, o których mowa w [ust. 1], postanowienia [ust. 2– 9] niniejszego artykułu są stosowane mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie.
[…]”.
6.
Pozostałe ustępy tego przepisu regulują szczegóły udziału społeczeństwa oraz oceny skutków środowiskowych przedsięwzięcia.
7.
Załącznik I do konwencji z Aarhus wymienia przedsięwzięcia, które obligatoryjnie podlegają udziałowi społeczeństwa zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. a). Punkt 5 tiret czwarte wymienia składowiska odpadów odbierające ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności ponad 25000 ton, z wyjątkiem składowisk odpadów obojętnych.
8.
Zgodnie z pkt 22 zdanie pierwsze załącznika I do konwencji z Aarhus „[w]szelkie zmiany lub poszerzenie zakresu działalności tam, gdzie takie zmiany lub poszerzenie zakresu spełnia kryteria lub wartości progowe […], podlegają postanowieniom [art. 6 ust. 1 lit. a)] niniejszej konwencji”.
B.
Prawo Unii – dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych
9.
Motyw 18 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych objaśnia pojęcie istotnej zmiany:
„Zmiany w instalacjach mogą powodować wzrost poziomu zanieczyszczenia. Operatorzy powinni powiadamiać właściwe organy o każdej planowanej zmianie, która mogłaby mieć wpływ na środowisko. Bez pozwolenia udzielonego zgodnie z niniejszą dyrektywą nie powinno się dokonywać w instalacjach istotnych zmian, które mogą mieć znaczący negatywny wpływ na zdrowie ludzi lub na środowisko”.
10.
Zgodnie z motywem 27 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych przepisy dotyczące udziału społeczeństwa i ochrony prawnej wdrażają konwencję z Aarhus:
„Zgodnie Konwencją z Aarhus […] skuteczny udział społeczeństwa w procesie decyzyjnym jest niezbędny do umożliwienia mu wyrażenia opinii i obaw, które mogą mieć znaczenie dla podejmowanych decyzji, oraz do umożliwienia decydentom uwzględnienia tych opinii i obaw, co przyczyni się do zwiększenia odpowiedzialności i przejrzystości procesu decyzyjnego oraz wniesie wkład w zwiększenie publicznej świadomości w zakresie kwestii dotyczących środowiska i poparcia dla podjętych decyzji. Członkowie zainteresowanej społeczności powinni mieć możliwość odwołania się do wymiaru sprawiedliwości, aby przyczynić się do ochrony prawa do życia w środowisku odpowiednim dla własnego zdrowia i samopoczucia”.
11.
Przedmiot dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych jest określony w art. 1:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia zasady dotyczące zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom powstającym w wyniku działalności przemysłowej oraz zasady dotyczące kontroli tych zanieczyszczeń.
Niniejsza dyrektywa ustanawia również zasady mające na celu zapobieganie emisjom do powietrza, wody i ziemi oraz, w przypadku braku takiej możliwości, mające na celu ich redukcję oraz zapobieganie wytwarzaniu odpadów, w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości”.
12.
Artykuł 3 pkt 9 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych definiuje pojęcie istotnej zmiany jako „zmianę charakteru lub sposobu funkcjonowania lub rozbudowę instalacji lub obiektu energetycznego spalania, spalarni odpadów lub współspalarni odpadów, która może mieć znaczący negatywny wpływ na zdrowie ludzi lub na środowisko”.
13.
Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych reguluje obowiązek posiadania pozwolenia:
„Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby żadna instalacja […] nie był[a] eksploatowan[a] bez pozwolenia.
[…]”.
14.
Składowiska odpadów przyjmujące ponad 10 ton odpadów dziennie lub o całkowitej pojemności przekraczającej 25000 ton, z wyjątkiem składowisk odpadów obojętnych, są zgodnie z art. 3 pkt 3 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych i pkt 5.4 załącznika I do tej dyrektywy oraz art. 2 lit. g) dyrektywy w sprawie składowania odpadów (
5
) instalacjami w rozumieniu art. 4 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych.
15.
Artykuł 20 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych dotyczy zmian w instalacjach:
„1.   Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby operator informował właściwe organy o każdej planowanej zmianie w charakterze lub funkcjonowaniu instalacji lub jej rozbudowie, która to zmiana lub rozbudowa może mieć wpływ na środowisko. W stosownych przypadkach właściwe organy uaktualniają pozwolenie.
2.   Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby operator nie przeprowadzał żadnych planowanych przez siebie istotnych zmian bez pozwolenia udzielonego zgodnie z niniejszą dyrektywą.
Wniosek o pozwolenie i decyzja właściwych organów obejmują te części instalacji i szczegóły wymienione w art. 12, na które taka istotna zmiana może mieć wpływ.
3.   Każdą zmianę w charakterze lub funkcjonowaniu instalacji lub jej rozbudowę uważa się za istotną zmianę, jeżeli taka zmiana lub rozbudowa sama w sobie osiąga wartości progowe przepustowości określone w załączniku I”.
16.
W procedurze udzielania pozwolenia na jakąkolwiek istotną zmianę w instalacji zainteresowana społeczność bierze wczesny i skuteczny udział zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. b) dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. Członkowie zainteresowanej społeczności mogą żądać kontroli materialnej i proceduralnej zgodności z prawem tego pozwolenia zgodnie z art. 25.
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
17.
FCC Česká republika jest czeską spółką handlową, która na podstawie pozwolenia wydanego w wykonaniu dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych prowadzi składowisko odpadów w dzielnicy Praha-Ďáblice.
18.
Pozwolenie zintegrowane na prowadzenie składowiska odpadów zostało wydane w 2007 r., a następnie było kilkakrotnie zmieniane – w szczególności już dwukrotnie wydłużano okres składowania. Pod koniec 2015 r. FCC wystąpiło do urzędu miasta stołecznego Pragi o dokonanie trzynastej zmiany pozwolenia zintegrowanego ze względu na to, że pierwotnie planowana pojemność składowiska nie została jeszcze w pełni wykorzystana, a zgodnie z dotychczasowym pozwoleniem składowanie miało zostać zakończone z końcem 2015 r. W dniu 29 grudnia 2015 r. urząd miasta stołecznego wydłużył okres składowania o dwa lata. Mocą tej decyzji nie wprowadzono zmian dotyczących całkowitej pojemności składowiska ani jego maksymalnej powierzchni (
6
).
19.
Od decyzji urzędu miasta stołecznego Pragi odwołanie wnieśli dzielnica miasta stołecznego Pragi, w której znajduje się składowisko odpadów, oraz stowarzyszenie, którego głównym celem jest ochrona natury i krajobrazu i w ramach którego realizuje się udział obywateli w tej ochronie. Pozwany – Ministerstvo životního prostředí (ministerstwo środowiska) – odrzucił jednak ich odwołanie jako niedopuszczalne, ponieważ nie były one uczestnikiem postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego.
20.
Następnie oba podmioty, które wniosły odwołanie, wniosły skargę na decyzję strony przeciwnej. Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze, Czechy) uwzględnił skargę, uchylił decyzję urzędu miasta stołecznego i zwrócił mu sprawę do ponownego rozpoznania. Przy ocenie, czy skarżący są uczestnikami postępowania, istotne jest bowiem to, czy poprzez zmianę pozwolenia zintegrowanego zatwierdzono „istotną zmianę” instalacji prowadzonej przez FCC. Od tego zaś zależy, kto może uczestniczyć w postępowaniu.
21.
Městský soud (sąd miejski) doszedł do wniosku, że zakres „przedsięwzięcia” może zostać określony w perspektywie czasowej, a wydłużenie okresu eksploatacji instalacji należy rozumieć jako zmianę zakresu „przedsięwzięcia”. Jeżeli więc początkowo eksploatacja instalacji była dozwolona tylko przez pewien okres, to nie oceniano jej oddziaływania na środowisko po zakończeniu dozwolonego okresu jej eksploatacji, albowiem w ogóle nie zakładano dalszego oddziaływania. Wydłużenie okresu eksploatacji oznacza wydłużenie oddziaływania na środowisko.
22.
FCC wniosło od wyroku Městský soud (sądu miejskiego) skargę kasacyjną do Nejvyšší správní soud (naczelnego sądu administracyjnego, Czechy).
23.
Nejvyšší správní soud (naczelny sąd administracyjny) występuje więc do Trybunału z następującym pytaniem:
„Czy art. 3 pkt 9 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych należy interpretować w ten sposób, że przez pojęcie »istotnej zmiany« instalacji rozumieć należy także wydłużenie okresu składowania na składowisku odpadów, nawet jeśli jednocześnie nie dochodzi do zmiany zatwierdzonej maksymalnej powierzchni ani dopuszczalnej całkowitej pojemności składowiska?”
24.
Republika Czeska i Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie. Trybunał zrezygnował z przeprowadzenia rozprawy.
IV. Ocena prawna
25.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma na celu wyjaśnienie, czy wydłużenie okresu składowania odpadów na składowisku bez jednoczesnej zmiany zatwierdzonej maksymalnej powierzchni ani dopuszczalnej całkowitej pojemności składowiska stanowi istotną zmianę tej instalacji w rozumieniu dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych.
26.
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że sporne składowisko było pierwotnie objęte pozwoleniem na podstawie dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. W związku z tym – i na podstawie informacji dostępnych w Internecie (
7
) – należy przyjąć, że składowisko to jest wystarczająco duże, aby wchodzić w zakres rzeczonej dyrektywy, to jest może przyjmować ponad 10 ton odpadów dziennie lub ma całkowitą pojemność przekraczającą 25000 ton.
27.
Jeżeli sporne wydłużenie okresu składowania jest istotną zmianą, wymaga ono na podstawie art. 20 ust. 2 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych pozwolenia udzielonego z zgodnie z tą dyrektywą. W takim przypadku procedura administracyjna musi obejmować udział społeczeństwa (art. 24), a członkowie zainteresowanej społeczności mogą wystąpić o kontrolę sądową pozwolenia (art. 25). Operator musi natomiast jedynie powiadomić właściwy organ o innych zmianach, które mogą mieć wpływ na środowisko (art. 20 ust. 1).
28.
Ponieważ organ udzielający pozwolenia w sprawie głównej uznał, że nie miała miejsce istotna zmiana, nie doszło do udziału społeczeństwa. Jeżeli ocena ta była prawidłowa, to skarżący najwyraźniej nie mogą kwestionować spornego pozwolenia zgodnie z prawem czeskim, a wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera żadnych wskazówek co do szerszych praw do wnoszenia środków zaskarżenia na podstawie prawa Unii. Sąd odsyłający musi zatem ustalić, czy sporne pozwolenie dotyczyło istotnej zmiany.
29.
Aby odpowiedzieć na to pytanie, najpierw przeanalizuję definicję istotnej zmiany w art. 3 pkt 9 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych (zob. sekcja A), a następnie konwencję z Aarhus (zob. sekcja B). Dalej sprecyzuję wypracowaną w ten sposób interpretację w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy (zob. sekcja C).
A.
Artykuł 3 pkt 9 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych
30.
Artykuł 3 pkt 9 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych definiuje istotną zmianę jako zmianę charakteru lub sposobu funkcjonowania lub rozbudowę instalacji, która może mieć znaczący negatywny wpływ na zdrowie ludzi lub na środowisko.
31.
Prawdą jest, że sąd odsyłający zadaje pytanie, czy orzecznictwo dotyczące dyrektywy OOŚ, w myśl którego wydłużenie pozwolenia, przy braku robót lub interwencji zmieniających stan fizyczny miejsca, nie wymaga nowej oceny oddziaływania na środowisko (
8
), może mieć zastosowanie do wykładni dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. Orzecznictwo to opiera się jednak na definicji przedsięwzięcia określonej w art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ (
9
), która jest węższa niż definicja istotnej zmiany w rozumieniu dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych.
32.
Pojęcie przedsięwzięcia obejmuje zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów oraz inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych. Odnosi się ono więc wyraźnie do prac i interwencji.
33.
Natomiast definicja istotnej zmiany w art. 3 pkt 9 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych posługuje się bardziej abstrakcyjnymi pojęciami, a mianowicie pojęciami zmiany charakteru lub sposobu funkcjonowania i rozbudowy instalacji. Terminy te można interpretować szerzej.
34.
Dlatego też orzecznictwo dotyczące dyrektywy OOŚ nie powinno mieć zastosowania bezpośrednio.
35.
Niemniej jednak samo wydłużenie okresu składowania dodatkowych odpadów bez jednoczesnej zmiany zatwierdzonej maksymalnej powierzchni lub dopuszczalnej całkowitej pojemności składowiska nie zmienia sposobu funkcjonowania ani charakteru składowiska.
36.
Wydłużenie to nie rozszerza składowiska również pod względem przestrzennym lub pod względem przewidzianej powierzchni. Umożliwia ono jednak jedynie zwiększenie ilości faktycznie składowanych odpadów, prawdopodobnie o około 50000 ton dodatkowych odpadów (
10
), których nie można byłoby już tam składować bez tego wydłużenia.
37.
W każdym razie wydłużenie to stanowi rozszerzenie eksploatacji składowiska pod względem czasowym (
11
). Taka zmiana pod względem czasowym nie stanowi co prawda sedna znaczenia słowa „rozbudowa”. Sedno to powinno odpowiadać nie tylko w niemieckiej wersji językowej (
12
) bardziej terminowi „powiększenie”. Mimo to znaczenie tego pojęcia niekoniecznie wyklucza uznanie przedłużenia pozwolenia za rozszerzenie eksploatacji instalacji pod względem czasowym.
38.
Taka wykładnia pojęcia rozbudowy jest uzasadniona celem dyrektywy w sprawie emisji przesyłowych. W świetle art. 1 jej celem jest osiągnięcie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom środowiska naturalnego i ich kontroli poprzez zastosowanie środków mających na celu zapobieganie emisjom do powietrza, środowiska wodnego i gleby na skutek działań, o których mowa w załączniku I do tej dyrektywy, lub zmniejszenie tych emisji w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego (
13
). Ponieważ cel dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych został tym samym zdefiniowany szeroko (
14
), pojęcia istotnej zmiany nie należy interpretować wąsko. Przeciwnie, decydujący musi być cel, jakim jest wysoki poziom ochrony środowiska.
39.
Dowodzi tego również motyw 18 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. Istotne zmiany są tam charakteryzowane tylko w ten sposób, że mogą one mieć znaczący negatywny wpływ na zdrowie ludzi lub środowisko. Nie ma tam mowy o zmianach sposobu funkcjonowania i charakteru instalacji lub jej rozbudowie. Tych innych punktów odniesienia dla zmiany zawartych w definicji określonej w art. 3 pkt 9 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych nie należy zatem rozumieć zawężająco, lecz szeroko, a mianowicie w sensie wyczerpującego wyjaśnienia możliwych zmian.
40.
Ograniczenia pojęcia istotnej zmiany należy natomiast szukać przede wszystkim w ewentualnych dodatkowych oddziaływaniach danej działalności na środowisko. Jedynie zmiany, które nie mogą mieć dodatkowego znaczącego negatywnego wpływu na zdrowie ludzi lub na środowisko w porównaniu z dotychczasowym stanem, nie są zgodnie z tym istotne. Zmiany, które mogą mieć dodatkowy znaczący wpływ, wymagają wszakże większej uwagi w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony.
41.
Jako wniosek tymczasowy należy w konsekwencji przyjąć, że samo wydłużenie okresu składowania odpadów bez jednoczesnej zmiany zatwierdzonej maksymalnej powierzchni lub dopuszczalnej całkowitej pojemności w sensie rozszerzenia eksploatacji instalacji pod względem czasowym może stanowić istotną zmianę tej instalacji w myśl art. 3 pkt 9 dyrektywy w sprawie do emisji przemysłowych, jeżeli może ono mieć dodatkowy znaczący negatywy wpływ na zdrowie ludzi lub na środowisko.
B.
Konwencja z Aarhus
42.
Ta wykładnia jest również zgodna z konwencją z Aarhus. Zgodnie z art. 1 ma ona na celu zapewnienie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. Artykuł 6 przewiduje w tym celu określone zasady udziału społeczeństwa. Składowiska odpadów odbierające ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności ponad 25000 ton podlegają tym zasadom zgodnie z pkt 5 tiret czwarte załącznika I do konwencji z Aarhus.
43.
Ponieważ dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych ma na celu, zgodnie z jej motywem 27, wdrożenie postanowień konwencji z Aarhus w sprawie udziału społeczeństwa, a pojęcie istotnej zmiany jest decydujące dla zakresu udziału społeczeństwa, konwencję tę należy uwzględniać przy interpretacji tego pojęcia dyrektywy (
15
).
44.
Zgodnie z art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus każda ze stron zapewnia, że kiedy władza publiczna zmienia lub uaktualnia warunki prowadzenia przedsięwzięcia podlegającego art. 6, zasady dotyczące udziału społeczeństwa są stosowane mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie.
45.
Zatwierdzona przez strony konwencji, w tym Unię, praktyka decyzyjna Komitetu do spraw Przestrzegania Konwencji z Aarhus (
16
) zawiera ważne wskazówki dotyczące wykładni tego postanowienia.
46.
Komitet uważa, że dopuszczalny czas trwania przedsięwzięcia jest jednoznacznie warunkiem prowadzenia tego przedsięwzięcia, a do tego ważnym. W związku z tym każda zmiana tego czasu trwania, czy to skrócenie, czy wydłużenie, stanowi zmianę lub aktualizację warunków prowadzenia tego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus (
17
).
47.
Prawdą jest, że art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus wymaga stosowania zasad dotyczących udziału społeczeństwa jedynie mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie. Jednakże komitet uznaje wyjątki od stosowania art. 6 za właściwe wyłącznie wtedy, gdy zmiana dopuszczalnego czasu trwania następuje tylko na minimalny okres i w sposób oczywisty nie ma wpływu lub ma jedynie nieznaczący wpływ na środowisko (
18
).
48.
Na pierwszy rzut oka stwierdzenie to wykracza poza wypracowaną przeze mnie interpretację art. 3 pkt 9 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, jednak również dla komitetu kluczowym kryterium rozgraniczający jest ewentualny wpływ na środowisko (
19
).
C.
Ocena ewentualnego znaczącego oddziaływania na środowisko
49.
Aby udzielić odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, należy jednak zająć się jeszcze oceną dodatkowego znaczącego oddziaływania na środowisko na podstawie spornego pozwolenia, ponieważ oddziaływanie to pozwala na rozróżnienie między istotnymi a nieistotnymi zmianami instalacji.
50.
Z jednej strony oddziaływanie składowiska na środowisko wynika ze składowania odpadów, co podkreśla Republika Czeska. W szczególności, jeśli składowisko ma wady konstrukcyjne, odpady mogą oddziaływać na wody gruntowe lub, w przypadku niedostatecznego przykrycia, zanieczyszczać inne tereny. Ponadto rodzaje odpadów, które są niewłaściwie składowane razem, mogą prowadzić do szkodliwych reakcji chemicznych lub procesów biologicznych, które negatywnie wpływają na środowisko. Jednak te negatywne skutki nie zmieniają się z powodu wydłużenia okresu eksploatacji, o ile utrzymana zostanie powierzchnia i pojemność składowiska oraz niezbędne środki zapobiegające określonemu negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. Z tej perspektywy przy zwykłym przedłużeniu pozwolenia nie chodzi zatem o dodatkowe oddziaływanie na środowisko.
51.
Natomiast, jak podkreśla Komisja, już transport odpadów na składowisko i ewentualne operacje przetwarzania na składowisku również powodują dodatkowe oddziaływanie na środowisko: w tym zakresie należy zwrócić szczególną uwagę na ruch drogowy i fakt, że składowisko zamknięte de lege artis ze względu na pełne przykrycie prawdopodobnie wytworzyłoby mniej emisji do powietrza, szczególnie nieprzyjemnych zapachów lub pyłów, niż składowisko, które wciąż jest wypełniane odpadami. Takie operacyjne oddziaływanie na środowisko zwiększyłoby się, przynajmniej pod względem czasowym, poprzez wydłużenie okresu składowania dodatkowych odpadów. Byłoby ono objęte pojęciem zanieczyszczenia w myśl art. 3 pkt 2 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych.
52.
Jednakże jak należy ocenić, czy to dodatkowe oddziaływanie na środowisko osiąga poziom istotnej zmiany składowiska.
1. W przedmiocie progów pojemności
53.
W tym względzie należy przypomnieć, że art. 20 ust. 3 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych określa, jakie zmiany należy zawsze uważać za istotne. Są to zmiany, które same w sobie osiągają progi pojemności określone w załączniku I. Odpowiednie uregulowanie można również znaleźć w pkt 22 załącznika I do konwencji z Aarhus. W przypadku takich zmian należy bezwzględnie przyjąć, że mają one znaczący wpływ na środowisko.
54.
Zgodnie z pkt 5.4 załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych składowiska odpadów musiałyby zwiększyć pojemność dzienną o co najmniej 10 ton odpadów dziennie lub całkowitą pojemność o co najmniej 25000 ton, aby spełnić warunek określony w art. 20 ust. 3 (
20
).
55.
Skutki dostarczania i składowania odpadów przez dłuższy czas nie wydają się istotne w świetle tego standardu, ponieważ sporne pozwolenie nie zmienia powierzchni ani całkowitej pojemności składowiska. Dlatego też Republika Czeska uważa, że warunki określone w art. 20 ust. 3 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych nie są spełnione.
56.
Jednak bez spornego pozwolenia nie doszłoby do dalszego składowania odpadów. W związku z tym Komisja proponuje oprzeć ocenę decyzji o wydłużeniu składowania na pozostałej pojemności objętej pierwotnym pozwoleniem. Ta pozostała pojemność mogła bowiem zostać wyczerpana jedynie na podstawie decyzji o wydłużeniu.
57.
Wydaje się, że w momencie wydłużenia na składowisku było jeszcze miejsce na około 50000 ton odpadów (
21
), czyli ilość, która znacznie przekracza próg pojemności 25000 ton dla składowisk zgodnie z pkt 5 tiret czwarte załącznika I do dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. Jeżeli ta informacja jest prawidłowa, co musiałby zbadać sąd krajowy, wówczas stanowisko Komisji bezwzględnie prowadziłoby do tego, że należy przyjąć istnienie istotnej zmiany.
2. W przedmiocie właściwej praktyki decyzyjnej i właściwego orzecznictwa
58.
Ten wniosek jest zgodny z orzecznictwem komitetu (
22
) i na pierwszy rzut oka wydaje się znajdować podstawę również w orzecznictwie Trybunału dotyczącym dyrektywy OOŚ.
59.
Jednak wyrok Trybunału, na który powołuje się Komisja (
23
), jest mniej miarodajny, niż się wydaje. Zbadane w tym wyroku odnowienie pozwolenia na terminal gazowy było mianowicie warunkiem przeprowadzenia prac budowlanych po raz pierwszy, ponieważ wcześniej udzielone pozwolenie nigdy nie zostało wykorzystane.
60.
Podobnie sytuacja wyglądała w sprawie Wells (
24
), na której Trybunał oparł się we wspomnianym wyroku. Sprawa Wells dotyczyła konkretnie kamieniołomu, który był przez długi czas zamknięty i nie mógłby być ponownie wykorzystywany bez spornego pozwolenia.
61.
Obie sprawy charakteryzują się zatem tym, że sporne pozwolenia umożliwiły zasadniczo nowe oddziaływanie na środowisko, którego wcześniej nie było.
62.
Z kolei w przypadku przedłużeń pozwoleń na użytkowanie istniejącej infrastruktury niewymagających dalszych prac, na przykład pozwolenia na eksploatację lotniska (
25
) lub składowiska odpadów (
26
), Trybunał nie wymagał oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa.
63.
W konsekwencji wydaje się, że w przypadku w znacznej mierze niezmienionego utrzymywania się oddziaływania na środowisko Trybunał nie widzi konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Fakt, że to oddziaływanie na środowisko nasila się z czasem w wyniku jego kontynuowania w całym zakresie, najwyraźniej nie został uznany przez Trybunał za decydujący.
64.
Jeśli przenieść te oceny przyjęte w orzecznictwie dotyczącym dyrektywy OOŚ na dyrektywę w sprawie emisji przemysłowych, to jest wówczas wątpliwe, by sama możliwość wykorzystania pozostałej pojemności składowiska, które zostało już zatwierdzone i jest eksploatowane, mogła uzasadniać zastosowanie art. 20 ust. 3 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych.
3. W przedmiocie zakresu pierwotnego pozwolenia
65.
Orzecznictwo Trybunału dotyczące dyrektywy OOŚ można wyjaśnić założeniami dotyczącymi zakresu pierwotnego pozwolenia, które ostatecznie również wskazują drogę do wykładni art. 3 pkt 9 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych.
66.
Jeżeli określone skutki środowiskowe były już przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko w związku z tym pozwoleniem, wówczas co do zasady nie jest konieczne powtarzanie tej oceny w przypadku późniejszego przedłużenia pozwolenia (
27
). Gdyby natomiast okazało się, że wymagana ocena nie została przeprowadzona przy udzielaniu wcześniejszego pozwolenia, wówczas może być konieczne przeprowadzenie tej oceny przy udzielaniu późniejszego pozwolenia – niezależnie od tego, czy to późniejsze pozwolenie, rozpatrywane odrębnie, wymaga oceny oddziaływania na środowisko (
28
).
67.
Wskazuje na to również praktyka decyzyjna komitetu. Komitet oparł się bowiem również na tym, czy uczestniczące pierwotnie społeczeństwo zostało poinformowane o możliwym przedłużeniu pozwolenia w przyszłości, a zatem miało możliwość wyrażenia stanowiska w przedmiocie związanych z tym skutków środowiskowych (
29
).
68.
W przypadku przedłużenia pozwolenia na eksploatację rozróżnienie między zwykłą zmianą a istotną zmianą w rozumieniu art. 3 pkt 9 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych zależy od tego, czy wskutek dłuższego okresu obowiązywania może wystąpić znaczący negatywny wpływ na środowisko, który nie był objęty pierwotnym pozwoleniem i dlatego wymaga ponownej oceny.
69.
Co się tyczy niniejszej sprawy, to Republika Czeska i FCC podnoszą w postępowaniu głównym, że sporne przedłużenie pozwolenia na składowanie odpadów było już od początku zawarte w pozwoleniu na prowadzenie składowiska. Decydującym parametrem dla okresu składowania odpadów nie był bowiem okres ważności pozwolenia, ale planowana całkowita pojemność.
70.
Według tych twierdzeń przemawia za tym również fakt, że rezygnacja z przedłużenia najwyraźniej pociągałaby praktycznie za sobą potrzebę dalszych zmian. Plan zamknięcia konieczny na mocy art. 7 lit. g) dyrektywy w sprawie składowania musiałby być ewentualnie zmieniony, ponieważ zakłada on, że składowisko będzie całkowicie zapełnione. W stosownym przypadku musiałby zostać nasypany nawet materiał inny niż odpady, aby zapobiec negatywnemu oddziaływaniu na środowisko.
71.
Inaczej należałoby oceniać przypadki dotyczące przedłużenia pozwolenia, które zostało udzielone na czas określony, zamknięty. Można sobie na przykład wyobrazić, że przy pierwotnym pozwoleniu zakładano konkretny maksymalny okres eksploatacji (
30
). To samo musiałoby dotyczyć kontynuacji prowizorium lub tymczasowego rozwiązania. Również przedłużenie starego pozwolenia, które nie wymagało jeszcze udziału społeczeństwa, którego skutki nie były pierwotnie w pełni znane lub którego zgodność z dzisiejszymi standardami jest wątpliwa, należałoby zasadniczo uważać raczej za istotną zmianę.
72.
Podsumowując, pozostaje stwierdzić, że dodatkowe oddziaływanie na środowisko odznacza się tym, że nie zostało ono jeszcze uwzględnione we wcześniejszym pozwoleniu na przedsięwzięcie i zrealizowanym w tym względzie udziale społeczeństwa.
73.
Ostatecznie jednak ocena tych konkretnych okoliczności należy do sądu krajowego.
V. Wnioski
74.
Podsumowując, proponuję Trybunałowi, by na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odpowiedział następująco:
Artykuł 3 pkt 9 dyrektywy 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych należy interpretować w ten sposób, że przez pojęcie „istotnej zmiany” instalacji rozumieć należy także wydłużenie okresu składowania na składowisku odpadów, nawet jeśli jednocześnie nie dochodzi do zmiany zatwierdzonej maksymalnej powierzchni ani dopuszczalnej całkowitej pojemności składowiska, jeżeli przedłużenie pozwolenia może prowadzić do dodatkowego znaczącego oddziaływania na środowisko. Dodatkowe oddziaływanie na środowisko odznacza się tym, że nie zostało ono jeszcze uwzględnione we wcześniejszym pozwoleniu na przedsięwzięcie i zrealizowanym w tym względzie udziale społeczeństwa.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17).
(
3
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2011, L 26, s. 1), ostatnio zmieniona przez dyrektywę 2014/52/UE (Dz.U. 2014, L 124, s. 1).
(
4
)	Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z 1998 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 4), przyjęta decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1).
(
5
)	Dyrektywa Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz.U. 1999, L 182, s. 1), zmieniona dyrektywą Rady 2011/97/UE z dnia 5 grudnia 2011 r. w odniesieniu do szczegółowych kryteriów składowania rtęci metalicznej uznanej za odpady (Dz.U. 2011, L 328, s. 49).
(
6
)	Jak się wydaje, sporne pozwolenie jest dostępne w Internecie pod adresem https://ippc.mzp.cz/ippc/ippc.nsf/xsp/.ibmmodres/domino/OpenAttachment/ippc/ippc.nsf/215B32AAF47F72E0C1257F32002C2B15/Files/zmena%20IP.pdf. Dalsze informacje dotyczące pozwoleń udzielonych na składowanie są zapewne do wglądu pod adresem: https://www.mzp.cz/ippc/ippc4.nsf/$$OpenDominoDocument.xsp?documentId=4D88556E61533616C1257B82004CE066&action=openDocument.
Według informacji przedstawionych przez Komisję okres składowania został wydłużony od tamtej pory przynajmniej raz o kolejne dwa lata. Decyzję o ostatniej zmianie uznanej za istotną podjęto w 2009 r.
(
7
)	Przywołanych w przyp. 6; zob. również poniżej, pkt 54–57.
(
8
)	Wyroki: z dnia 17 marca 2011 r., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in. (C‑275/09, EU:C:2011:154, pkt 24); z dnia 19 kwietnia 2012 r., Pro-Braine i in. (C‑121/11, EU:C:2012:225, pkt 32).
(
9
)	Wyroki: z dnia 17 marca 2011 r., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in. (C‑275/09, EU:C:2011:154, pkt 20 i nast.); z dnia 19 kwietnia 2012 r., Pro-Braine i in. (C‑121/11, EU:C:2012:225, pkt 31).
(
10
)	Strona 4 spornej decyzji, przywołanej w przyp. 6.
(
11
)	Zobacz już moja opinia w sprawie Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, pkt 101).
(
12
)	Angielska i francuska wersja językowa posługują się terminem „extension”.
(
13
)	Wyroki: z dnia 22 stycznia 2009 r., Association nationale pour la protection des eaux et rivières i Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, pkt 25, zob. również pkt 40); z dnia 26 maja 2011 r., Stichting Natuur en Milieu i in. (od C‑165/09 do C‑167/09, EU:C:2011:348, pkt 72); z dnia 15 grudnia 2011 r., Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, pkt 29); a także z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in. (C‑416/10, EU:C:2013:8, pkt 108).
(
14
)	Wyroki: z dnia 22 stycznia 2009 r., Association nationale pour la protection des eaux et rivières i Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, pkt 27); z dnia 15 grudnia 2011 r., Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, pkt 31).
(
15
)	Podobnie wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in. (C‑416/10, EU:C:2013:8, pkt 77). Zobacz również w przedmiocie dyrektywy OOŚ wyroki: z dnia 12 maja 2011 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, pkt 41); z dnia 16 kwietnia 2015 r., Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, pkt 34).
(
16
)	Aarhus Convention Compliance Committee (zwany dalej „komitetem”); w tym względzie zob. moja opinia w sprawie Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, pkt 8) oraz opinie: rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawie Gemeinde Altrip i in. (C‑72/12, EU:C:2013:422, pkt 101); rzecznika generalnego N. Jääskinena: w sprawach połączonych Rada i in./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (odC‑401/12 P do C‑403/12 P, EU:C:2014:310, pkt 114); w sprawach połączonych Rada i Komisja/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P i C‑405/12 P, EU:C:2014:309, pkt 23); rzecznika generalnego M. Bobeka: w sprawie Folk (C‑529/15, EU:C:2017:1, pkt 86); w sprawie Stichting Varkens in Nood i in. (C‑826/18, EU:C:2020:514, pkt 77).
(
17
)	Wnioski i zalecenia: z dnia 4 października 2018 r., Stichting Greenpeace Netherlands/Niderlandy (Elektrownia atomowa Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, pkt 65); z dnia 19 sierpnia 2019 r., Cummins/Irlandia (Kamieniołom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, pkt 79); z dnia 26 lipca 2021 r., OEKOBUERO i in./Republika Czeska (Elektrownia atomowa Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, pkt 97).
(
18
)	Wnioski i zalecenia: z dnia 4 października 2018 r., Stichting Greenpeace Netherlands/Niderlandy (Elektrownia atomowa Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, pkt 71); z dnia 19 sierpnia 2019 r., Cummins/Irlandia (Kamieniołom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, pkt 83); z dnia 26 lipca 2021 r., OEKOBUERO i in./Republika Czeska (Elektrownia atomowa Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, pkt 104).
(
19
)	Zobacz dokumenty przywołane w przyp. 18 oraz wnioski i zalecenia: z dnia 12 maja 2011 r., Global 2000 [Friends of the Earth Austria]/Słowacja (Elektrownia atomowa Mochovce) (ACCC/C/2009/41, ECE/MP.PP/2011/11/Add.3, pkt 57); z dnia 4 października 2018 r., Fons de Defensa Ambiental/Hiszpania (Uniland Cementera) (ACCC/C/2013/99, ECE/MP.PP/C.1/2017/17, pkt 85).
(
20
)	Dla zastosowania pkt 22 załącznika I do konwencji z Aarhus te same wartości progowe są określone w pkt 5 tiret czwarte załącznika I.
(
21
)	Strona 4 spornej decyzji, przywołanej w przyp. 6.
(
22
)	Wnioski i zalecenia z dnia 26 lipca 2021 r., OEKOBUERO i in./Republika Czeska (Elektrownia atomowa Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, pkt 99). Zobacz również moja opinia w sprawie Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, pkt 91 i nast.).
(
23
)	Wyrok z dnia 9 września 2020 r., Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, pkt 43–47).
(
24
)	Wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 45, 46).
(
25
)	Wyrok z dnia 17 marca 2011 r., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in. (C‑275/09, EU:C:2011:154, pkt 24).
(
26
)	Wyrok z dnia 19 kwietnia 2012 r., Pro-Braine i in. (C‑121/11, EU:C:2012:225, pkt 32).
(
27
)	Zobacz wyroki: z dnia 22 września 2011 r., Valčiukienė i in. (C‑295/10, EU:C:2011:608, pkt 61, 62); z dnia 10 września 2015 r., Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, pkt 58); w każdym przypadku w przedmiocie dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U. 2001, L 197, s. 30).
(
28
)	Wyrok z dnia 17 marca 2011 r., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in. (C‑275/09, EU:C:2011:154, pkt 37).
(
29
)	Wnioski i zalecenia z dnia 19 sierpnia 2019 r., Cummins/Irlandia (Kamieniołom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, pkt 85).
(
30
)	Zobacz wnioski i zalecenia z dnia 4 października 2018 r., Stichting Greenpeace Netherlands/Niderlandy (Elektrownia atomowa Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, pkt 65, 66, 71); z dnia 26 lipca 2021 r., OEKOBUERO i in./Republika Czeska (Elektrownia atomowa Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, pkt 104). Zobacz również wnioski i zalecenia z dnia 19 sierpnia 2019 r., Cummins/Irlandia (Kamieniołom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, pkt 79).