61996CC0412_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Korkein hallinto-oikeus har forelagt Domstolen en anmodning om praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af en raekke bestemmelser i Raadets forordning (EOEF) nr. 1191/69 af 26. juni 1969 om medlemsstaternes fremgangsmaade med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (1), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1893/91 af 20. juni 1991 (2) (herefter »forordningen«).
Domstolen anmodes i det vaesentlige om at afgraense raekkevidden af den kompetence, som er tillagt medlemsstaterne ved forordningen, i forbindelse med en anmodning om delvis ophaevelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste paa omraadet for regional transport ad landevej, som varetages af en virksomhed, der er blevet paalagt at udfoere en offentlig tjeneste.
Retsforskrifter
Forordningens relevante bestemmelser
2 Forordningen tilsigter, at »... (fjerne) de forskelle, der opstaar ved, at medlemsstaterne paalaegger transportvirksomhederne forpligtelser, der er forbundet med begrebet offentlig tjeneste (og som) kan foere til en betydelig fordrejning af konkurrencevilkaarene« (3). Den anerkender ikke desto mindre, at forpligtelserne maa opretholdes i visse tilfaelde for at sikre en tilstraekkelig trafikbetjening (4).
3 Foelgende tre principper fremgaar af forordningens generelle opbygning:
- Medlemsstaterne skal ophaeve forpligtelserne til offentlig tjeneste inden for transportomraadet, medmindre disse forpligtelser er noedvendige for at sikre tilstraekkelige transportydelser.
- Opretholdelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste indebaerer en forpligtelse for medlemsstaten til at yde kompensation for de derved opstaaede byrder for virksomhederne.
- Denne kompensation af byrderne er harmoniseret efter faellesskabsmetoder.
4 Forordningen gaelder ifoelge sin artikel 1, stk. 1, foerste afsnit, for transportvirksomheder, som praesterer tjenesteydelser inden for transport med jernbane, ad landevej og sejlbare vandveje. Ifoelge artikel 1, stk. 1, andet afsnit, kan medlemsstaterne fra forordningens anvendelsesomraade udelukke virksomheder, hvis aktiviteter udelukkende omfatter transportydelser i byer, forstaeder, eller regioner. Republikken Finland har ikke udnyttet denne mulighed.
5 Det bestemmes i forordningens artikel 1, stk. 3 og 4, at medlemsstaterne skal ophaeve »de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser ... paalagt inden for transport med jernbane, ad landevej og sejlbare vandveje«, hvis deres opretholdelse ikke er noedvendig »for at sikre tilstraekkelige transportydelser ...«.
6 De forpligtelser til offentlig tjeneste, som er defineret i artikel 2, stk. 1, er forpligtelser, »som transportvirksomheden ikke ville paatage sig i egen forretningsmaessig interesse eller i hvert fald ikke i samme omfang og ikke paa samme betingelser«. Forpligtelserne omfatter driftspligt, befordringspligt og tarifpligt (5).
7 Forordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer: »Saafremt medlemsstaternes kompetente myndigheder fastsaetter en fuldstaendig eller delvis opretholdelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste, og flere loesninger paa ensartede betingelser ville kunne sikre en tilstraekkelig trafikbetjening, vaelger de kompetente myndigheder den loesning, som medfoerer de laveste omkostninger for samfundet.«
8 Det bestemmes i artikel 4, stk. 1, at »det er overladt transportvirksomhederne at anmode medlemsstaternes kompetente myndigheder om fuldstaendig eller delvis ophaevelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste, saafremt der opstaar oekonomiske ulemper for dem paa grund af denne forpligtelse«.
9 Det bestemmes i artikel 5, stk. 1, at »en drifts- eller befordringspligt medfoerer oekonomiske ulemper (6), naar den formindskelse af byrderne, som kan opnaas gennem en fuldstaendig eller delvis ophaevelse af denne forpligtelse til en ydelse eller til en samlet maengde af ydelser, som er undergivet denne forpligtelse, er stoerre end den ved denne ophaevelse foraarsagede indtaegtsnedgang«.
10 Det understreges i artikel 6, stk. 2, at »beslutningerne om en tidsbegraenset fuldstaendig eller delvis opretholdelse eller ophaevelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste fastsaetter ydelse af en kompensation for de derved opstaaede byrder, og denne beregnes efter de faelles metoder i artikel 10-13«.
De relevante nationale retsforskrifter
11 Lov nr. 343/91 om personbefordring i henhold til tilladelse, som affattet ved lov nr. 662/94 (herefter »loven«), gennemfoerer og supplerer forordningens bestemmelser.
12 I Finland varetages rutekoersel med bus af transportvirksomheder enten i henhold til en tilladelse til offentlig personbefordring (7) i form af kontraktmaessige og af offentlige midler finansierede tjenesteydelser eller i henhold til en tilladelse til rutekoersel, hvad der alene er tale om i den foreliggende sag, hvilket forudsaetter forudgaaende tildeling af en tilladelse til offentlig personbefordring (8).
13 Tilladelsen til rutekoersel med bus udstedes efter ansoegning fra transportvirksomheder, som er indehavere af tilladelse til offentlig personbefordring af den myndighed, som har kompetence til at udstede tilladelser (9). Tilladelsen fastsaetter trafikkontrolstedet, ruten, og i almindelighed koereplan og den dato, hvor driften paabegyndes (10).
14 Indehaveren af tilladelsen forpligter sig til at varetage befordringen paa vilkaar, som er i overensstemmelse med tilladelsen og »i alle oevrige henseender hensigtsmaessige« (11). Indehaveren er saaledes forpligtet til udelukkende at drive ruten paa grundlag af passagerindtaegter. Som modstykke har han eneret til at betjene den paagaeldende rute.
15 Tilladelsen til rutekoersel med bus kan efter ansoegning fra indehaveren bringes til ophoer af den kompetente myndighed eller paa dennes foranledning, saafremt indehaveren af tilladelsen til rutekoersel ikke laengere opfylder betingelserne for udstedelse af tilladelse, saafremt vedkommendes tilladelse til offentlig personbefordring er blevet inddraget, eller saafremt den offentlige interesse kraever en reorganisering af ruten (12). Dette er tilfaeldet, naar indehaveren af tilladelsen til rutekoersel med bus ikke driver ruten paa »hensigtsmaessig« maade, og navnlig, naar ruten er tabsgivende.
16 Ifoelge loven kan indehaveren af en tilladelse til rutekoersel med bus ogsaa ansoege om delvis ophaevelse af sine forpligtelser til offentlig tjeneste. Den kompetente myndighed er dog ikke forpligtet til at efterkomme ansoegningen. Det er netop anvendelsen af sidstnaevnte bestemmelse, der er omtvistet i den foreliggende sag.
Faktiske omstaendigheder
17 Den 21. december 1993 meddelte det finske trafikministerium de to finske virksomheder Kainuun Liikenne Oy og Oy Pohjolan Liikenne Ab (herefter »Kainuun Liikenne og Pohjolan Liikenne« eller »sagsoegerne i hovedsagen«) en tilladelse til rutekoersel for straekningen Kajaani-Rukatunturi, som er beliggende i landets nordlige del (en rute paa ca. 275 km) gaeldende for perioden 1. januar 1994 - 31. december 2003. Tilladelsen til udfoerelse af rutekoersel bemyndiger virksomhederne til at udfoere personbefordring med bus paa den naevnte rute i overensstemmelse med den i sagens akter indeholdte koereplan.
18 Efter forordningens ikrafttraeden i Finland den 1. januar 1994 som foelge af Republikken Finlands tiltraedelse af Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade har Trafikministeriet opfordret de virksomheder, som udfoerer rutekoersel med bus, til at indgive ansoegninger om ophoersel med den koersel, som virksomhederne ikke var i stand til at udfoere alene paa grundlag af passagerindtaegter.
19 Kainuun Liikenne og Pohjolan Liikenne har saaledes ansoegt om delvis ophaevelse af befordringspligten for ruten Kajaani-Rukatunturi, saaledes at den begraenses til straekningerne Kajaani-Peranka (ca. 180 km) og Kajaani-Suomussalmi (ca. 118 km).
20 Ifoelge sagsoegerne er hele koerslen tabsgivende, men de har dog erklaeret sig rede til at fortsaette befordringen samt at forhandle med statsamtet om indgaaelse af en kontrakt vedroerende offentlig tjeneste, der skulle sikre finansieringen med offentlige midler af den del af ruten, med hensyn til hvilken de havde anmodet om ophaevelse af befordringspligten (ruten Suomussalmi-Rukatunturi og Peranka-Rukatunturi, som er de mest tabsgivende dele af ruten Kajaani-Rukatunturi). De ansoeger med andre ord om opretholdelse af deres forpligtelser til offentlig tjeneste for den sydlige del af ruten og ophaevelse af disse forpligtelser for den nordlige del.
21 Oulu statsamt har ved afgoerelse af 9. januar 1995 (herefter »den omtvistede afgoerelse«) afvist ansoegningen med den begrundelse, at det ikke var godtgjort, at sagsoegerne ved at begraense koerslen til Peranka og Suomussalmi ville kunne opnaa et oekonomisk mere fordelagtigt resultat end ved den hidtidige betjening af den samlede rute. Statsamtet tilfoejede, at loven under de foreliggende omstaendigheder ikke tillod delvis ophaevelse af forpligtelsen til offentlig tjeneste, men kun dens fuldstaendige ophaevelse.
22 Kainuun Liikenne og Pohjolan Liikenne har anlagt sag til proevelse af den omtvistede afgoerelse for Korkein hallinto-oikeus. Til stoette for deres soegsmaal har de anfoert, at det fremgaar af forordningens bestemmelser, at statsamtet var forpligtet til at efterkomme deres ansoegning om delvis nedlaeggelse af ruten, da de havde godtgjort, at de opfyldte kravene i forordningens artikel 4 vedroerende eksistensen af en oekonomisk ulempe i samme forordnings artikel 5's forstand.
23 Ifoelge den forelaeggende ret er de opgoerelser, som sagsoegerne i hovedsagen har fremlagt, i overensstemmelse med kravene i forordningens artikel 4 og 5, og de maa saaledes anses for at have godtgjort, at de er blevet paafoert en oekonomisk ulempe, for saa vidt som formindskelsen af byrderne som foelge af den ansoegte delvise ophaevelse er stoerre end den ved denne ophaevelse foraarsagede indtaegtsnedgang.
24 Desuden har den forelaeggende ret tilsluttet sig begrundelsen for den anfaegtede beslutning og har anfoert, at under de foreliggende omstaendigheder skulle sagsoegerne i hovedsagens ansoegning om delvis ophaevelse af forpligtelsen til offentlig tjeneste have vaeret afvist. Ifoelge den forelaeggende ret vil alene den fuldstaendige ophaevelse af denne forpligtelse - dvs. gennem ophaevelse af tilladelsen - goere det muligt for forvaltningen at tilrettelaegge personbefordringen paa en egnet og rationel maade, idet der opretholdes tilstraekkelige transportydelser med ringest mulig stoette, og idet der soerges for en effektiv konkurrence mellem transportvirksomhederne ved driften af den tidligere offentlige tjeneste.
25 Da Korkein hallinto-oikeus dog naerer tvivl om, hvorledes bestemmelserne i forordningen om delvis ophaevelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste skal forstaas, har den forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal tjenesteydelsesforordningen (forordning (EOEF) nr. 1191/69, som aendret ved forordning (EOEF) nr. 1893/91) og navnlig dens artikel 4, sammenholdt med artikel 1, stk. 3, fortolkes saaledes, at den berettiger en transportvirksomhed til at opnaa ophaevelse af en hvilken som helst del af dens forpligtelse til offentlig tjeneste, for eksempel kun en bestemt del af en busrute?
2) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares helt eller delvis bekraeftende - i hvilket tilfaelde Korkein hallinto-oikeus muligvis hjemviser sagen til statsamtet til fornyet behandling - spoerges der med henblik paa sagens endelige afgoerelse, om det ogsaa foelger af den i tjenesteydelsesforordningen fastsatte ret for transportvirksomheden til at opnaa delvis ophaevelse af forpligtelsen til offentlig tjeneste, at den kompetence, som myndigheden i henhold til national lovgivning har til at inddrage tilladelsen til rutekoersel med henblik paa en formaalstjenlig rationalisering, begraenses eller indskraenkes, naar der er tale om et rationaliseringsbehov, som er foraarsaget af den delvise ophaevelse?«
Indledende bemaerkning
26 Sagsoegerne i hovedsagen er af den opfattelse, at den forelaeggende rets fremstilling af den nationale lovgivning er fejlagtig.
27 I modsaetning til det af den forelaeggende ret anfoerte ville de under de foreliggende omstaendigheder efter loven have krav paa den ansoegte delvise ophaevelse af forpligtelsen til offentlig tjeneste.
28 De har desuden anfoert, at i modsaetning til det af den nationale ret anfoerte, frembyder Finland ikke noget saerligt kendetegn, der kan begrunde, at der tilkommer den kompetente myndighed kompetence til at afvise en ansoegning om delvis ophaevelse af forpligtelser til offentlig tjeneste eller til af egen drift at ophaeve transporttilladelsen, naar den paagaeldende virksomhed kun har ansoegt om delvis ophaevelse.
29 Af disse grunde anmoder sagsoegerne i hovedsagen Domstolen om at besvare supplerende spoergsmaal, som er vedlagt deres skriftlige indlaeg.
30 Hvad angaar anbringenderne om, at den forelaeggende ret har anlagt en urigtig fortolkning af loven, skal det anfoeres, at Domstolen i en fast retspraksis (13) har fastslaaet, at den nationale lovgivning, der gaelder for den ret, som anmoder om praejudiciel afgoerelse, og faellesskabsretten udgoer to adskilte retsordener, og at det paahviler de nationale retter at forsyne Domstolen med »de faktiske og retlige oplysninger, som er noedvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spoergsmaal« (14).
31 Domstolen skal saaledes ved sin afgoerelse laegge den forelaeggende rets fremstilling af lovgivningen til grund.
32 Hvad angaar sagsoegerne i hovedsagens supplerende spoergsmaal, saa har Domstolen i en fast retspraksis fastslaaet, at traktatens artikel 177 har indfoert en mekanisme med umiddelbart og gensidigt samarbejde mellem de nationale retter og Domstolen (15), og at Domstolen derfor kun besvarer de spoergsmaal, som efter den forelaeggende rets opfattelse er noedvendige for afgoerelsen af den sag, som den behandler (16). Jeg skal herved henvise til selve ordlyden af Domstolens dom af 5. februar 1963 i sagen Van Gend & Loos (17):
»For at anerkende Domstolens kompetence ... er det imidlertid noedvendigt og tilstraekkeligt, at det med tilstraekkelig klarhed fremgaar, at det stillede spoergsmaal angaar en fortolkning af traktaten;
De overvejelser, som den nationale ret ved udvaelgelsen af spoergsmaalene kan have ladet sig lede af, og den relevans, som den tillaegger dem inden for rammerne af en sag, der er forelagt den til paakendelse, er unddraget Domstolens bedoemmelse.«
33 Efter Domstolens opfattelse kan der dog i nogle tilfaelde af forelaeggelseskendelsens begrundelse udledes hovedsagens egentlige genstand og den forelaeggende rets egentlige spoergsmaal, med henblik paa at kunne give denne et formaalstjenligt svar. Domstolen har saaledes kunnet omformulere visse praejudicielle spoergsmaal (18).
34 Foelgelig skal jeg efter at have redegjort for tvistens genstand, kun besvare de spoergsmaal, som den forelaeggende ret har stillet.
35 Tvistens genstand er klart defineret i forelaeggelseskendelsen. Den drejer sig om, hvorvidt den omtvistede beslutning er begrundet, naar henses til forordningen.
36 Det fremgaar endvidere af forelaeggelseskendelsen, at Domstolen paa grundlag af det foerste spoergsmaal skal udtale sig om, hvorvidt forordningen forpligter en medlemsstats kompetente myndighed til at indroemme en virksomhed, som er blevet paalagt at udfoere offentlig tjeneste, delvis ophaevelse af dens forpligtelse til offentlig tjeneste, naar denne virksomhed godtgoer, at dens opretholdelse vil medfoere oekonomiske ulemper for den. Domstolen anmodes desuden om at praecisere, om svaret paa det foerste spoergsmaal skal nuanceres, og navnlig, om der gaelder saerlige regler for en saadan anmodning.
37 Desuden oensker den forelaeggende ret med sit andet spoergsmaal, som efter min opfattelse er stillet uafhaengig af besvarelsen af det foerste spoergsmaal, at faa oplyst, om en medlemsstat af egen drift kan beslutte fuldstaendigt at ophaeve en forpligtelse til offentlig tjeneste, som er paalagt en virksomhed, naar den paagaeldende virksomhed kun har ansoegt om delvis ophaevelse, med henblik paa at foretage en rationel reorganisering af tjenesteydelsen.
Besvarelsen af det foerste spoergsmaal
38 Sagsoegerne i hovedsagen har anfoert, at forordningen skal fortolkes saaledes, at den forpligter medlemsstaternes kompetente myndighed til at efterkomme en ansoegning om hel eller delvis ophaevelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste, naar den paagaeldende virksomhed i overensstemmelse med forordningens artikel 4 godtgoer, at den er udsat for en oekonomisk ulempe som foelge af den fuldstaendige eller delvise opretholdelse af denne forpligtelse.
39 Jeg er dog ligesom den finske regering, den belgiske regering og Kommissionen af den opfattelse, at forordningen ikke forpligter medlemsstaterne til at efterkomme en ansoegning om hel eller delvis ophaevelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste. Efter min opfattelse forudsaetter afvisningen af en saadan ansoegning overholdelse af bestemte betingelser.
40 Det fremgaar nemlig, baade af forordningens formaal, dens almindelige opbygning og af selve ordlyden af visse af dens bestemmelser, at selv om virksomhederne - dog kun under bestemte betingelser - kan ansoege om hel eller delvis ophaevelse af deres forpligtelser til offentlig tjeneste, har medlemsstaternes kompetente myndigheder mulighed for at afvise en saadan ansoegning, hvis den saerlige offentlige interesse i transportydelserne kraever det.
41 Det fremgaar saaledes af ordlyden af sjette betragtning til forordning nr. 1191/69, at virksomhederne kun kan ansoege om ophaevelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, hvis de paa grund af opretholdelsen af disse forpligtelser er udsat for en oekonomisk ulempe, der kan konstateres efter bestemte regler.
42 Desuden anfoeres i anden betragtning til forordning nr. 1191/69, at »i visse tilfaelde maa [de i denne forordning definerede forpligtelser til offentlig tjeneste] dog opretholdes for at sikre en tilstraekkelig trafikbetjening«. Den samme udtalelse er indeholdt i foerste betragtning til forordning nr. 1893/91, hvori det anfoeres, at »selv om princippet om ophaevelse af forpligtelser til offentlig tjeneste fastholdes, kan transportydelsernes saerlige betydning for offentligheden berettige til, at begrebet offentlig tjeneste finder anvendelse paa dette omraade«.
43 Det anfoeres imidlertid i ellevte betragtning til forordningen, at saafremt det besluttes at opretholde forpligtelser til offentlig tjeneste, skal de kompetente myndigheder udligne de byrder, der opstaar heraf for transportvirksomhederne.
44 Disse regler udtrykker faellesskabslovgivers oenske om at goere det muligt for transportvirksomhederne ikke at forblive i en oekonomisk situation, som svaekker dem i forhold til deres konkurrenter, og dermed den forrang, som tillaegges regler, der kan fremme en bedre funktion af det faelles marked.
45 Forordningens opbygning - navnlig afdeling II om faelles principper for ophaevelse eller opretholdelse af forpligtelser til offentlig tjeneste - bekraefter, at ophaevelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste er mulig, men at der ikke bestaar nogen ubetinget ret hertil.
46 Selv om forordningens artikel 4 og 5 indroemmer virksomheder, som er blevet paalagt en forpligtelse til offentlig tjeneste, mulighed for at ansoege om hel eller delvis ophaevelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste, saafremt denne forpligtelse indebaerer oekonomiske ulemper for dem, anerkender forordningens artikel 1, stk. 4, og artikel 3 samtidig, at medlemsstaterne har ret til at opretholde
en forpligtelse, der anses for noedvendig for at sikre tilstraekkelige transportydelser.
47 Retten til at anordne opretholde af forpligtelser til offentlig tjeneste er dog underlagt bestemte regler.
48 Forordningens artikel 3 forpligter saaledes de kompetente myndigheder til blandt flere loesninger, som paa ensartede betingelser ville kunne sikre tilstraekkelige transportydelser, at vaelge den loesning, som medfoerer de laveste omkostninger for samfundet.
49 Ifoelge forordningens artikel 6, stk. 2, giver beslutningen om opretholdelse eller ophaevelse ret til en kompensation for de derved opstaaede byrder.
50 Det bestemmes endvidere i forordningens artikel 7, at der til beslutningen om opretholdelsen kan knyttes vilkaar, der er bestemt til at forbedre udbyttet af de af forpligtelsen omfattede ydelser.
51 Endelig angiver forordningens artikel 1, stk. 4, de faktorer, som lovgiver skal tage hensyn til, naar der traeffes beslutning om opretholdelse af forpligtelser til offentlig tjeneste (19); forordning nr. 1191/69 definerer imidlertid ikke begrebet »sikre en tilstraekkelig trafikbetjening«, lige saa lidt som forordning nr. 1893/91 goer det. I sidstnaevnte forordning blev det omtvistede begreb alene afloest af begrebet »transportydelsernes saerlige betydning for offentligheden«.
52 Ifoelge Det OEkonomiske og Sociale Udvalg »er det vanskeligt at fastlaegge en definition af begrebet 'sikre en tilstraekkelig trafikbetjening' paa grund af de forskellige omstaendigheder, der kan foreligge i de forskellige medlemsstater, saaledes at forslaget til forordning begraenser sig til at levere elementer til vurdering af dette begreb« (20).
53 Inden det forklares, hvad der forstaas ved »elementer til vurdering af dette begreb«, skal det bemaerkes, at artikel 2 i forordning nr. 1191/69 i overensstemmelse med fjerde betragtning til forordningen har defineret de forskellige forpligtelser til offentlig tjeneste paa transportomraadet.
54 Det bestemmes i denne artikel, at de omfatter forpligtelsen til at traeffe alle foranstaltninger til sikring af trafikbetjening, som opfylder fastsatte normer for kontinuitet, regelmaessighed og kapacitet, forpligtelsen til at udfoere person- eller godsbefordringer mod bestemte befordringsvederlag og paa bestemte befordringsvilkaar og endelig forpligtelsen til at anvende af myndighederne fastsatte eller godkendte, med virksomhedens forretningsmaessige interesse uforenelige vederlag.
55 Hvad angaar de elementer, som bidrager til at praecisere dette begreb, anfoeres det i anden betragtning til forordning nr. 1191/69, at »(sikring af) en tilstraekkelig trafikbetjening ... skal bedoemmes efter udbud og efterspoergsel i trafikken og samfundets behov« (21).
56 Det understreges desuden i forordningens artikel 3, at den tilstraekkelige trafikbetjening skal bedoemmes ud fra den offentlige interesse, muligheden for at anvende anden transportteknik og dennes egnethed til at tilfredsstille de paagaeldende trafikbehov, samt de befordringsvederlag og -vilkaar, som kan tilbydes transportforbrugerne.
57 Jeg mener, at naar kravene i forordningens artikel 3 er blevet overholdt, har medlemsstaternes kompetente myndigheder et vidt skoen ved vurderingen af behovene hos brugerne af offentlige transportydelser.
58 Den finske regering har i den foreliggende sag anfoert, at i overensstemmelse med forordningens artikel 3 er statsamtets afslag paa at efterkomme sagsoegerne i hovedsagens anmodning begrundet ud fra hensyn til offentlige transportydelser i en region med ringe befolkningstaethed (mindre end otte personer pr. km2), hvor befordring med bus er den mest egnede transportform.
59 Ifoelge den finske regering noedvendiggoer sikringen af tilstraekkelige og hensigtsmaessige transportydelser i denne type region med ringe befolkningstaethed desuden en generel transportplanlaegning. Den er derfor af den opfattelse, at ruten Kajaani-Rukatunturi ikke, saaledes som sagsoegerne i hovedsagen oensker det, kan opdeles i flere stykker uden at kraenke princippet om ligebehandling af brugere af offentlige transportydelser og forbuddet mod forskelsbehandling af transportvirksomheder, der oensker at udnytte hele ruten. Den har illustreret sit anbringende med en raekke konkrete eksempler (22).
60 Sagsoegerne i hovedsagen bestrider ikke noedvendigheden af at reorganisere den offentlige busbefordring paa ruten Kajaani-Rukatunturi, men foreslaar en anden loesning end den, der er blevet foreslaaet af de kompetente finske myndigheder.
61 Afgoerelsen af problemet - og dermed vurderingen af den mest egnede loesning - under hensyn til de i forordningens artikel 3 anfoerte skoenselementer, henhoerer udelukkende under de kompetente nationale domstole.
62 Sammenfattende mener jeg, at forordningen - og navnlig dens artikel 1, stk. 3, og artikel 4 - skal fortolkes saaledes, at den ikke forpligter en medlemsstats kompetente myndighed til at indroemme en virksomhed, som er blevet paalagt at udfoere en offentlig tjeneste, delvis ophaevelse af dens forpligtelse til offentlig tjeneste, ogsaa selv om denne virksomhed beviser, at dens opretholdelse medfoerer oekonomiske ulemper for den. Dette afslag kan imidlertid kun begrundes med noedvendigheden af at sikre tilstraekkelige transportydelser. Dette begreb skal bedoemmes ud fra den offentlige interesse, muligheden for at anvende anden transportteknik og dennes egnethed til at tilfredsstille de paagaeldende trafikbehov samt de befordringsvederlag og -vilkaar, som kan tilbydes transportforbrugerne. Naar flere loesninger paa ensartede betingelser kan sikre tilstraekkelige transportydelser, skal den kompetente nationale myndighed vaelge den loesning, som medfoerer de laveste omkostninger for samfundet.
Besvarelsen af det andet spoergsmaal
63 Den forelaeggende ret anmoder med sit andet spoergsmaal Domstolen om at fastslaa, om forordningen er til hinder for, at en medlemsstat tager initiativ til at ophaeve forpligtelser til offentlig tjeneste, som er blevet paalagt virksomheder, med henblik paa en formaalstjenlig rationalisering af den offentlige tjeneste.
64 Ogsaa her mener jeg, at det fremgaar af forordningens formaal, dens almindelige opbygning og ordlyden af visse af dens bestemmelser, at dette spoergsmaal boer besvares benaegtende.
65 Selv om faellesskabslovgiver har anerkendt, at noedvendigheden af at sikre tilstraekkelige transportydelser undertiden kan begrunde opretholdelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, er dens formaal at ophaeve disse forpligtelser, eftersom de kan indebaere en vaesentlig fordrejning af konkurrencevilkaarene. Faellesskabslovgiver har derfor givet medlemsstaterne et vidt skoen med hensyn til ophaevelsen af disse begraensninger og paalagt dem at godtgoere virksomhederne de byrder, som de lider paa grund af deres opretholdelse. Det er i denne forstand, at man skal laese femte og ellevte betragtning til forordning nr. 1191/69, hvori der anfoeres foelgende:
»Det skal overlades til medlemsstaterne paa eget initiativ at traeffe foranstaltninger til ophaevelse eller opretholdelse af forpligtelser til offentlig tjeneste; da disse forpligtelser imidlertid kan medfoere byrder for transportvirksomhederne, skal disse kunne ansoege medlemsstaternes kompetente myndigheder om ophaevelse;
en af de kompetente myndigheder besluttet opretholdelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste ... [er] forbundet med paabud om at udligne de byrder, der opstaar
heraf for transportvirksomhederne.«
66 Den generelle opbygning og selve ordlyden af visse bestemmelser i forordningen bekraefter denne opfattelse.
67 Forordningens artikel 1, stk. 3, fastsaetter det princip, hvorefter medlemsstaterne paa eget initiativ skal ophaeve forpligtelserne til at udfoere transportydelser.
68 De finske myndigheder har i det foreliggende tilfaelde antaget, at den offentlige tjeneste bestaaende i personbefordring med bus paa den omtvistede rute faktisk er tabsgivende, og at denne offentlige tjenestes oekonomisk levedygtige funktion for transportvirksomhederne, og med lavere omkostninger for samfundet, kraevede en reorganisering af hele ruten.
69 Den omtvistede afgoerelse er saaledes en afgoerelse om ophaevelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste bestaaende i transportydelser i en region i Finland og om reorganisering af samme offentlige tjeneste.
70 Ikke alene giver forordningen medlemsstaterne ret til at ophaeve forpligtelser til offentlig tjeneste, men den giver dem ligeledes - saaledes som jeg har anfoert i forbindelse med gennemgangen af det foerste spoergsmaal - et vidt skoen med hensyn til organisering - og foelgelig reorganisering - af offentlige transportydelser.
71 Jeg skal derfor foreslaa, at det andet spoergsmaal besvares med, at forordningen ikke er til hinder for, at en medlemsstat selv beslutter at ophaeve forpligtelser til offentlig tjeneste med henblik paa at reorganisere denne paa rationel vis.
Forslag til afgoerelse
72 Under hensyn til det ovenfor anfoerte skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de spoergsmaal, som Korkein hallinto-oikeus har forelagt, saaledes:
»1) Raadets forordning (EOEF) nr. 1191/69 af 26. juni 1969 om medlemsstaternes fremgangsmaade med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1893/91 af 20. juni 1991, og navnlig dens artikel 1, stk. 3, og artikel 4, skal fortolkes saaledes, at den ikke forpligter en medlemsstats kompetente myndighed til at indroemme en virksomhed, som er blevet paalagt at udfoere en offentlig tjeneste, delvis ophaevelse af dens forpligtelse til offentlig tjeneste, ogsaa selv om denne virksomhed beviser, at dens opretholdelse medfoerer oekonomiske ulemper for den. Dette afslag kan imidlertid kun begrundes med noedvendigheden af at sikre tilstraekkelige transportydelser.
Sikringen af tilstraekkelige transportydelser skal bedoemmes ud fra den offentlige interesse, muligheden for at anvende anden transportteknik og dennes egnethed til at tilfredsstille de paagaeldende trafikbehov samt de befordringsvederlag og -vilkaar, som kan tilbydes transportforbrugerne. Naar flere loesninger paa ensartede betingelser kan sikre tilstraekkelige transportydelser, skal den kompetente nationale myndighed vaelge den loesning, som medfoerer de laveste omkostninger for samfundet.
2) Den ovennaevnte forordning skal fortolkes saaledes, at den ikke er til hinder for, at en medlemsstat ophaever en forpligtelse til offentlig tjeneste med henblik paa at reorganisere denne offentlige tjeneste paa rationel vis.«
(1) - EFT 1969 I, s. 258.
(2) - EFT L 169, s. 1.
(3) - Foerste betragtning til forordning nr. 1191/69. Jf. endvidere foerste betragtning til forordning nr. 1893/91.
(4) - Anden betragtning til forordning nr. 1191/69, og foerste og tredje betragtning til forordning nr. 1893/91.
(5) - Dette begreb er blevet praeciseret i dom af 27.11.1973, sag 36/73, Nederlandse Spoorwegen, Sml. s. 1299.
(6) - Ogsaa dette begreb er blevet praeciseret i dommen i sag 36/73.
(7) - Ifoelge lovens § 9 tildeles tilladelse til offentlig personbefordring til enhver ansoeger, som opfylder betingelser om solvens, vandel og faglig uddannelse. Denne tilladelse giver ret til at udoeve det naevnte erhverv og giver transportvirksomheden vide driftsrettigheder.
(8) - A.st.
(9) - A.st., § 9a.
(10) - A.st., § 9, stk. 2.
(11) - A.st., § 13.
(12) - A.st., § 20.
(13) - Siden dommen af 6.4.1962, sag 13/61, De Geus, Sml. 1954-1964, s. 293, org. ref.: Rec. s. 89.
(14) - Dom af 9.10.1997, sag C-291/96, Grado og Bashir, Sml. I, s. 5531, praemis 12.
(15) - Siden dommen af 1.12.1965, sag 16/65, Schwarze, Sml. 1965-1968, s. 131, org. ref.: Rec. s. 1081.
(16) - Jf. f.eks. dom af 16.6.1981, sag 126/80, Salonia, Sml. s. 1563.
(17) - Sag 26/62, Sml. 1954-1964, s. 375, org. ref.: Rec. s. 1. Jf. endvidere punkt 27, 28 og 29 i mit forslag til afgoerelse, og den der naevnte retspraksis, i Sutton-sagen, som blev afgjort ved dom af 22.4.1997 (sag C-66/95, Sml. I, s. 2163).
(18) - Jf. bl.a. dom af 20.3.1986, sag 35/85, Tissier, Sml. s. 1207, praemis 10.
(19) - Denne artikel bestemmer foelgende: »For at sikre tilstraekkelige transportydelser, navnlig under hensyntagen til samfunds- og miljoemaessige faktorer og til den fysiske planlaegning ...«
(20) - Sjette betragtning til udtalelse vedroerende forslag til Raadets forordning om medlemsstaternes fremgangsmaade med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (EFT 1968 C 49, s. 15).
(21) - Min fremhaevelse.
(22) - Saasom vanskeligheden for en transportvirksomhed med at sikre en oekonomisk rentabel drift, saafremt den kun kan faa tilladelse til at betjene den nordlige del af ruten; desuden de supplerende gener for aeldre personer, der bor langs rutens nordlige del, saafremt de skal skifte bus midt paa ruten.