62018CJ0737
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (kilencedik tanács)
2019. november 20. (
*1
)
„Fellebbezés – Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) – Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) – Az Európai Unió finanszírozásából kizárt kiadások – A Portugál Köztársaság által kifizetett kiadások”
A C‑737/18. P. sz. ügyben,
a Portugál Köztársaság (képviselik: L. Inez Fernandes, J. Saraiva de Almeida, P. Barros da Costa és P. Estêvão, meghatalmazotti minőségben)
fellebbezőnek
az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikke alapján 2018. november 27‑én benyújtott fellebbezése tárgyában,
a másik fél az eljárásban:
az Európai Bizottság (képviselik: A. Sauka és B. Rechena, meghatalmazotti minőségben)
alperes az elsőfokú eljárásban,
A BÍRÓSÁG (kilencedik tanács),
tagjai: S. Rodin tanácselnök (előadó), K. Jürimäe és N. Piçarra bírák,
főtanácsnok: E. Tanchev,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Fellebbezésében a Portugál Köztársaság az Európai Unió Törvényszéke 2018. szeptember 26‑iPortugália kontra Bizottság ítéletének (T‑463/16, nem tették közzé, a továbbiakban: megtámadott ítélet, EU:T:2018:606) hatályon kívül helyezését kéri, amelyben a Törvényszék elutasította a Portugál Köztársaságnak az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2016. június 20‑i (EU) 2016/1059 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2016. L 173., 59. o.; a továbbiakban: vitatott határozat) azon részében való megsemmisítése iránti keresetét, amelyben e határozat őt érinti (a továbbiakban: vitatott határozat).
Jogi háttér
2
A közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendeletnek (HL 2009. L 30., 16. o.; helyesbítés: HL 2009. L 213., 30. o.; HL 2010. L 43., 7. o.) „A kölcsönös megfeleltetés szabályainak megsértése esetén alkalmazandó támogatáscsökkentés és kizárás részletes szabályai” című 24. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A 23. cikkben említett támogatáscsökkentésre, illetve a támogatás köréből való kizárásra vonatkozó részletes szabályokat a 141. cikk (2) bekezdésében említett eljárással összhangban kell megállapítani. Ennek során figyelembe kell venni az előírások megsértésének súlyát, mértékét, továbbá tartós, illetve ismétlődő jellegét, valamint az e cikk (2), (3) és (4) bekezdésében megállapított kritériumokat.
(2)   Gondatlanság esetén a támogatáscsökkentés mértéke nem haladhatja meg az 5%‑ot, az előírások ismételt megsértése esetén pedig a 15%‑ot.
Kellően indokolt esetben a tagállamok dönthetnek úgy, hogy nem alkalmaznak csökkentést, amennyiben az előírások megsértése – súlyossága, mértéke, valamint fennállásának tartóssága alapján – kisebb jelentőségűnek minősül. Az előírások megsértésének azon esetei azonban, amelyek közvetlen veszélyt jelentenek a köz‑ vagy állategészségügy szempontjából, nem tekinthetők kisebb jelentőségűnek.
Amennyiben a mezőgazdasági termelő nem tette meg azonnal az előírások megállapított megsértését orvosló intézkedést, az illetékes hatóság meghozza az annak biztosításához szükséges intézkedést – amely adott esetben igazgatási ellenőrzésre korlátozódhat –, hogy a termelő orvosolja az előírások megsértését. Az előírások kisebb jelentőségű megsértésével kapcsolatos ténymegállapításokról és az előírások megsértésének orvosolására vonatkozó kötelezettségről értesíteni kell a mezőgazdasági termelőt.
(3)   Az előírások szándékos megsértése esetén a támogatáscsökkentés mértéke elvben nem lehet kisebb 20%‑nál, és az érintett mezőgazdasági termelő egy vagy több naptári év tekintetében akár ki is zárható egy vagy több támogatási rendszer köréből.
(4)   A támogatáscsökkentés, illetve a támogatás köréből való kizárás teljes összege egy adott naptári évre vonatkozóan nem haladhatja meg a 23. cikk (1) bekezdésében említett teljes összeget.”
3
A 73/2009 rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30‑i 1122/2009/EK bizottsági rendelet (HL 2009. L 316., 65. o.) 50. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Az illetékes ellenőrző hatóság – a hatáskörébe tartozó követelmények és előírások tekintetében – a [73/2009] rendelet 2. cikkének d) pontja szerinti és az adott ellenőrző hatóság hatáskörébe tartozó, közvetlen kifizetésekkel kapcsolatos támogatási rendszerek keretében támogatási kérelmet benyújtó mezőgazdasági termelők legalább 1%‑ára kiterjedő helyszíni ellenőrzéseket végez. Ezenkívül az illetékes ellenőrző hatóság – a hatáskörébe tartozó követelmények és előírások tekintetében – az érintett naptári évben [a mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, valamint egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó egyedi rendelkezésekről szóló, 2007. október 22‑i 1234/2007/EK tanácsi rendelet (az egységes közös piacszervezésről szóló rendelet) (HL 2007. L 299., 1. o.)] 85t. és 103z. cikke szerinti kölcsönös megfeleltetési kötelezettségek hatálya alatt álló és az adott illetékes ellenőrző hatóság hatáskörébe tartozó mezőgazdasági termelők legalább 1%‑ára kiterjedő ellenőrzéseket is végez.
Az első albekezdésben említett minimális ellenőrzési arány elérhető minden egyes illetékes ellenőrző hatóság szintjén, illetve egy‑egy jogi aktus vagy előírás, illetve ezek csoportjai szintjén. Azokban az esetekben, amikor az ellenőrzéseket a 48. cikkben előírtak szerint nem a kifizető ügynökségek hajtják végre, az ellenőrzések minimális aránya ugyanakkor az egyes kifizető ügynökségek szintjén is elérhető.
Amennyiben a jogi aktusra és az előírásokra alkalmazandó jogszabályok már rögzítik az ellenőrzés minimális szintjét, abban az esetben azt a szintet kell alkalmazni az első albekezdésben említett szint helyett. Másik lehetőségként a tagállamok határozhatnak úgy, hogy a jogi aktusokra és előírásokra alkalmazandó jogszabályok alapján – az első albekezdésben említett mintán kívül – végzett helyszíni ellenőrzések során feltárt meg nem felelés minden esetét be kell jelenteni a vonatkozó jogi aktus vagy előírás alkalmazásáért felelős illetékes ellenőrző hatóságnak, amely azt figyelemmel követi. E cím rendelkezéseit alkalmazni kell.
[…]
(3)   Amennyiben a helyszíni ellenőrzések egy adott jogi aktus vagy előírás esetében jelentős mértékű meg nem felelést fednek fel, a következő ellenőrzési időszakban az e jogi aktus vagy előírás tekintetében elvégzendő helyszíni ellenőrzések számát növelni kell. Egy adott jogi aktus tekintetében az illetékes ellenőrző hatóság dönthet úgy, hogy a leggyakrabban megsértett követelményekre korlátozza e további helyszíni ellenőrzések alkalmazási körét.”
4
E rendelet 54. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
Az e fejezet szerinti összes helyszíni ellenőrzésről – függetlenül attól, hogy a szóban forgó mezőgazdasági termelőt az 51. cikkel összhangban választották‑e ki helyszíni ellenőrzésre vagy az illetékes ellenőrző hatóság számára más forrásból ismertté vált meg nem felelések nyomon követéseként – az illetékes ellenőrző hatóság ellenőrzési jelentést készít.
A jelentést az alábbi részekre kell felosztani:
[…]
c) […]
Amennyiben a szóban forgó követelményre vagy előírásra vonatkozó rendelkezések lehetővé teszik egy bizonyos tűréshatáron belül a felfedett meg nem felelés további nyomon követésétől való eltekintést, a jelentésben ezt jelezni kell. Ugyanez vonatkozik arra az esetre, amikor egy tagállam az újonnan bevezetett közösségi előírásoknak való megfelelés céljából türelmi időt ad [az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 277., 1. o.)] 26. cikke (1) bekezdésének értelmében, vagy a meglévő közösségi előírásoknak való megfelelés céljából türelmi időt ad a fiatal mezőgazdasági termelők számára az említett cikkel összhangban.”
5
Az említett rendelet 71. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A 77. cikk sérelme nélkül, amennyiben a meghatározott meg nem felelés a mezőgazdasági termelő gondatlanságából ered, támogatáscsökkentést kell alkalmazni. Ez a támogatáscsökkentés főszabályként a 70. cikk (8) bekezdésében említett teljes összeg 3%‑a.
A kifizető ügynökség azonban – az illetékes ellenőrző hatóság által az 54. cikk (1) bekezdésének c) pontjával összhangban elkészített ellenőrzési jelentés értékelő részében rendelkezésre bocsátott értékelés alapján – határozhat úgy, hogy ezt az értéket a teljes összeg 1%‑ára csökkenti vagy 5%‑ára növeli, illetve hogy – az 54. cikk (1) bekezdése c) pontjának második albekezdésében említett esetekben – egyáltalán nem rendel el támogatáscsökkentést.”
6
A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 209., 1. o.) 31. cikkének (2) bekezdése a következőket írja elő:
„A Bizottság a kizárásra kerülő pénzösszegeket különösen abból a szempontból vizsgálja meg, hogy mekkora a feltárt meg nem felelés jelentősége. A Bizottság figyelembe veszi a jogsértés természetét és súlyát, továbbá a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteséget.”
7
A 2006. június 9‑i AGRI‑2005‑64043. sz. bizottsági dokumentum, melynek címe „A kölcsönös megfeleltetés ellenőrzésére a tagállamok által létrehozott rendszerekkel kapcsolatban megállapított elégtelenségeknek a Bizottság által az EMOGA Garanciarészlege számláinak végső elszámolásával összefüggésben való kezeléséről szóló bizottsági közlemény” a 2. pontjában a következőképpen rendelkezik:
„A VI/5330/97. sz. dokumentumot mostanáig lényegében a nem támogathatónak minősített kérelmekből eredő kiadások elutasításával összefüggésben használták fel. Még ha [a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 2003. szeptember 29‑i] 1782/2003/EK [tanácsi] rendelet [(HL 2003. L 270., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 269. o.)] III. mellékletében foglalt követelmények és az e rendelet IV. mellékletében előírt normák tiszteletben tartása nem is minősül támogathatósági feltételnek (lásd e rendelet 24. cikkét), hanem az csupán kiindulópont a szankciók megállapításához, e két típusú mulasztás tekintetében koherens módszert kell alkalmazni. Amint azt a Bizottság bejelentette (lásd a 2003. június 18 – i végleges elnökségi kompromisszum I. mellékletének C részét), a kölcsönös megfeleltetésre a számlák elszámolásával kapcsolatos, a [közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 1999. május 17‑i] 1258/1999/EK [tanácsi] rendeletben [(HL 1999. L 160., 103. o.)] megállapított alapvető szabályokat kell alkalmazni. A pénzügyi korrekcióknak tehát arányosaknak kell lenniük az alapot érintő kockázattal, figyelembe véve, hogy a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó szabályok nem minősülnek támogathatósági szabálynak, hanem a szankciók meghatározásának alapját képezik. Így az alapot érintő kockázat főszabály szerint nem a nem támogatható kiadások kockázata alapján kerül értékelésre, hanem a szankciók alkalmazásának elmaradásából eredő pénzügyi kár kockázata alapján.
[…]
Amint azt jelenleg a VI/5330/97. sz. dokumentum előírja, a korrekció mértékét a pénzösszegek azon részére kell alkalmazni, amely tekintetében a kiadás kockázatot jelentett. A kölcsönös megfeleltetés összefüggésében ez azt jelenti, hogy ha az eredményeket az ellenőrzés területén hatáskörrel rendelkező valamely hatóság (szakosodott ellenőrző szervezet vagy kifizető szervezet) tekintetében állapítják meg, korrekciót kell alkalmazni azon teljes támogatási összeg tekintetében, amelyet azon mezőgazdasági termelőknek fizettek ki, akiket e hatóságnak kell ellenőriznie, és akiket az a kötelezettség terhel, amelyre a mulasztás vonatkozik. E korrekció azon szankciók szintjén alkalmazandó, amelyeket abban az esetben fogadtak volna el, ha az ellenőrzést a javasolt szabályok szerint végzik el.
[…]”
8
E dokumentum 3.2.1. pontja a következő részletet tartalmazza:
„Azt az összeget, amelyre a 3.1. pontban meghatározott korrekciós mérték alkalmazandó, főszabály szerint a kölcsönös megfeleltetési kötelezettség hatálya alá tartozó termelőknek nyújtott teljes összeg 10%‑ában kell megállapítani. E 10%‑ot reprezentatív hányadnak kell tekinteni, mivel egy megfelelő ellenőrzési és szankcionálási rendszerben az alkalmazandó szankciók szintje növekszik az ismételt meg nem felelés (amely esetben e szint a 15%‑ot is elérheti) vagy a szándékos meg nem felelés (amely esetben a szankciók főszabály szerint a közvetlen támogatások teljes összegének 20%‑át teszik ki) megállapítása esetén, és ezek az adott év és a következő év tekintetében valamely támogatási rendszerből, vagy több ilyen rendszerből való kizáráshoz is vezethetnek.”
A jogvita előzményei
9
A jogvita előzményeit a Törvényszék a megtámadott ítélet 1–14. pontjában ismerteti, és azok, amennyiben a jelen eljáráshoz szükséges, a következőképpen foglalhatók össze.
10
A Bizottság 2012. október 15. és 19. között vizsgálatot folytatott a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó szabályoknak a Portugál Köztársaság általi megfelelő alkalmazására vonatkozóan.
11
A Bizottság a 2013. január 17‑i levelében közölte a Portugál Köztársasággal a megállapításait, amelyekben hangsúlyozta, hogy bizonyos kiadásokat nem az uniós jog tiszteletben tartásával fizettek ki. A Portugál Köztársaság e megállapításokra a 2013. április 30‑i levelében válaszolt.
12
A Bizottság a 2013. november 14‑i levelében bilaterális találkozóra hívta a portugál hatóságokat, amelyre 2014. február 19‑én került sor, és amelynek jegyzőkönyvét a Bizottság 2014. május 26‑án közölte a portugál hatóságokkal.
13
A Bizottság 2015. március 26‑án közölte megállapításait a Portugál Köztársasággal. E megállapításokban fenntartotta azon álláspontját, amely szerint a kölcsönös megfeleltetés rendszerének a 2010–2012‑es pénzügyi évek során történő alkalmazása nem volt összhangban az uniós jogi normákkal, és azt javasolta, hogy 9533418,92 eurót zárjanak ki az uniós finanszírozásból.
14
A Portugál Köztársaság a 2015. május 7‑i levelében kérte az egyeztető szerv előtti eljárás megindítását. E szerv 2015. október 14‑én arra a következtetésre jutott, hogy a két fél álláspontját nem lehet összeegyeztetni.
15
A Bizottság 2015. december 14‑i levelében közölte a portugál hatóságokkal a végleges álláspontját.
16
A Bizottság a 2016. május 20‑i összefoglaló jelentésben összegezte azon pénzügyi korrekciók indokait, amelyeket a megfelelőségvizsgálati eljárás kontextusában végzett ellenőrzéseket követően végrehajtott.
17
A Bizottság a vitatott határozatban az uniós finanszírozásból kizárt egy 8984891,60 eurós összeget, amely a 2010 és 2012 közötti pénzügyi években a Portugál Köztársaság által a kölcsönös megfeleltetés címén bejelentett kiadásoknak felel meg.
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
18
A Portugál Köztársaság a Törvényszék Hivatalához 2016. augusztus 22‑én benyújtott keresetlevelével keresetet indított a vitatott határozat megsemmisítése iránt.
19
Keresetének alátámasztása érdekében a Portugál Köztársaság hat jogalapra hivatkozott, amelyeket a következőkre alapított:
–
az első jogalapot az indokolási kötelezettség megsértésére, valamint az 1290/2005 rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21‑i 885/2006/EK bizottsági rendelet (HL 2006. L 171., 90. o.) 11. cikkének megsértésére;
–
a második jogalapot a 73/2009 rendelet 24. cikkének, valamint az 1122/2009 rendelet 54. cikke (1) bekezdése második albekezdése c) pontjának és 71. cikkének a megsértésére;
–
a harmadik jogalapot az 1122/2009 rendelet 26. és 53. cikkének a megsértésére;
–
a negyedik jogalapot az indokolási kötelezettség megsértésére;
–
az ötödik jogalapot a ne bis in idem elvének a megsértésére;
–
a hatodik jogalapot az arányosság elvének és az 1290/2005 rendelet 31. cikkének a megsértésére.
20
A Törvényszék megalapozatlanság miatt elutasította az első jogalap második, harmadik, negyedik, ötödik, hatodik és hetedik részét, valamint az ötödik és a hatodik jogalapot.
21
Ezenfelül hatástalanság miatt elutasította az első jogalap első és nyolcadik részét, valamint a második, a harmadik és a negyedik jogalapot.
22
Következésképpen a Törvényszék elutasította a keresetet.
A felek kérelmei a Bíróság előtt
23
A Portugál Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
–
semmisítse meg a vitatott határozatot, és
–
a Bizottságot kötelezze az összes költség viselésére.
24
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
utasítsa el a fellebbezést;
–
a Portugál Köztársaságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
A fellebbezésről
25
A Portugál Köztársaság a fellebbezésének alátámasztása érdekében két jogalapra hivatkozik. Az első jogalapot arra alapítja, hogy a Törvényszék az elsőfokú eljárásban előterjesztett második jogalap értékelése keretében tévesen alkalmazta a jogot, a megtámadott ítéletben ellentmondásos indokolást fejtett ki, valamint megsértette a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvét. A második jogalapot arra alapítja, hogy a Törvényszék az elsőfokú eljárásban előterjesztett hatodik jogalap értékelése keretében tévesen alkalmazta a jogot, ezen ítéletben ellentmondásos indokolást fejtett ki, és megsértette az arányosság elvét.
26
A második fellebbezési jogalapot az első fellebbezési jogalap értékelését megelőzően célszerű vizsgálni.
A második jogalapról
A felek érvei
27
A Portugál Köztársaságnak a második jogalapjának alátámasztása érdekében kifejtett érvelése két részre oszlik.
28
Először is e tagállam azt kifogásolja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 50. és 51. pontjában az elé terjesztett hatodik jogalap elutasításakor tévesen alkalmazta a jogot, és ellentmondásos indokolást fejtett ki.
29
E tekintetben a Portugál Köztársaság emlékeztet arra, hogy amint az az AGRI‑2005‑64043. sz. dokumentum 2. pontjából következik, a kölcsönös megfeleltetés szabályai nem támogathatósági szabályok, hanem a szankciók megállapítása alapjául szolgálnak. Ezenfelül az 1122/2009 rendelet 50. cikke előírja a kölcsönös megfeleltetés kötelező ellenőrzésének maximális arányát. E tagállam álláspontja szerint ebből az következik, hogy az alapot érintő kockázatot azon pénzügyi kár kockázata alapján kell értékelni, amely a támogatáscsökkentések vagy a kizárások alkalmazásának az elmulasztásából következik, és az alkalmazott pénzügyi korrekció számítási alapjaként nem a kölcsönös megfeleltetés tárgyát képező támogatás kedvezményezettjeinek teljes számát kell figyelembe venni, hanem csupán a kedvezményezetteknek az ellenőrzési aránynak megfelelő számát, mivel csupán rájuk terjednek ki szankciók.
30
A Törvényszék azonban, bár a megtámadott ítélet 41. pontjában egyértelműen elismerte a kölcsönös megfeleltetésre és a támogathatóságra vonatkozó szabályok különbözőségét, ezt követően ezen ítélet 46. és 47. pontjában összekeverte e szabályokat, lehetővé téve a Bizottság számára, hogy a támogatásoknak a kölcsönös megfeleltetés hatálya alá tartozó valamennyi kedvezményezettjére átalánykorrekciót alkalmazzon. A Törvényszék így az ítéletben ellentmondásos indokolást fejtett ki. Ezenfelül téves módon a támogathatóságára vonatkozó szabályokat alkalmazta, jóllehet a jelen ügy a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozik, és figyelmen kívül hagyta ezen utóbbinak a sajátosságait.
31
A Törvényszék ezáltal megsértette a bizalomvédelem elvét, valamint az AGRI‑2005‑64043. sz. dokumentum 2. pontjának (1) és (6) bekezdésében, az 1122/2009 rendelet 50. cikkében és a DS/2010/29 REV. sz. bizottsági munkadokumentumban foglalt szabályokat is. A Törvényszék ugyanis annak ellenére, hogy e dokumentumok közül az elsőre és az 1122/2009 rendelet 50. cikkére tekintettel az átalánykorrekció mértékét csak a kölcsönös megfeleltetés hatálya alá tartozó kedvezményezettek 1%‑ára lehet alkalmazni, azt e kedvezményezettek összességére kiterjesztette. Ezenfelül e dokumentumok közül a második szerint, amelyet a Bizottság a vitatott határozat elfogadásával megsértett, a maximális arány még tökéletlen ellenőrzési rendszer esetében is az összes mezőgazdasági termelő 20%‑a.
32
Másodszor a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék megsértette az arányosság elvét, és tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítélet 43. pontjában megállapította, hogy az alapot érintő kockázat nem korlátozható az ellenőrzési mintára. A korrekciók célja ugyanis nem az érintett tagállam szankcionálása, hanem a potenciális pénzügyi kárnak a lehető legnagyobb mértékű megtérítése. Ily módon, amint az az első rész keretében előadott érvekből kitűnik, az Unió tekintetében felmerülő tényleges pénzügyi kárt fölülbecsülték, és a szankciót ötször nagyobb összegben állapították meg, mint amelyben meg kellett volna.
33
Ebben az összefüggésben a Portugál Köztársaság továbbá úgy véli, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítélet 46. pontjában a VI/5330/97. sz. dokumentumra, valamint az abban szereplő kritériumokra hivatkozott. E dokumentum ugyanis olyan időpontban készült, amikor a kölcsönös megfeleltetés szabályai még nem kerültek elfogadásra.
34
A Bizottság vitatja ezen érvelés megalapozottságát.
A Bíróság álláspontja
35
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság eljárási szabályzata 170. cikkének (1) bekezdése értelmében a Törvényszék előtti jogvita tárgyát a fellebbezésben nem lehet megváltoztatni. A Bíróságnak a fellebbezési eljárás keretében fennálló hatásköre ugyanis azon jogi megoldás értékelésére korlátozódik, amelyet az elsőfokú bíróság előtt megvitatott jogalapok tekintetében alkalmaztak. Ezért nem engedhető meg, hogy valamely fél először a Bíróság előtt hozzon fel olyan jogalapot, amelyet nem terjesztett a Törvényszék elé, mivel ez azt jelentené, hogy a Törvényszék által eldöntött jogvitán túlterjedő jogvitával fordulhatna a fellebbezési eljárásban korlátozott jogkörrel rendelkező Bírósághoz (2018. július 12‑iAcquafarm kontra Bizottság végzés, C‑40/18 P, nem tették közzé, EU:C:2018:566, 58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
36
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a DS/2010/29. sz. munkadokumentum megsértésére alapított érv azon az állításon alapul, hogy a Bizottság a bizalomvédelem elvével ellentétes módon megsértette e munkadokumentum előírásait. A Portugál Köztársaság azonban nem hivatkozott ilyen jogsértésre az elsőfokú eljárásban előterjesztett keresetében. Következésképpen ezen érv nyilvánvalóan elfogadhatatlan.
37
Először is meg kell jegyezni, hogy második jogalapjának két részével, amelyeket együttesen kell vizsgálni, a Portugál Köztársaság az elsőfokú eljárásban előterjesztett hatodik jogalapjának a Törvényszék általi elutasítását vitatja azzal az indokkal, hogy az téves jogalkalmazáson alapul, valamint ahhoz az indokolás ellentmondásossága és az arányosság elvének megsértése kapcsolódik. E tagállam lényegében azt állítja, hogy ellentétben azzal, amit a Törvényszék megállapított, az alkalmazott átalánykorrekció kiszámításának alapját nem a támogatásoknak a kölcsönös megfeleltetés hatálya alá tartozó kedvezményezettjeinek a teljes számával kell képezni, hanem az ellenőrzés tárgyát képező kedvezményezettek számával, mivel csak ők tartozhatnak szankciók hatálya alá.
38
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Törvényszék az első fokon előterjesztett hatodik jogalapnak a megtámadott ítélet 51. pontjában való elutasítását az ezen ítélet 41–50. pontjában kifejtett érvelésre alapította.
39
A Törvényszék ezzel összefüggésben a megtámadott ítélet 41. pontjában megállapította, hogy a felek abban állapodtak meg, hogy a kölcsönös megfeleltetés területén az alapot érintő kockázatot főszabály szerint nem a nem támogatható kiadások kockázata alapján kell értékelni, hanem a szankciók alkalmazásának elmulasztásából eredő pénzügyi kár kockázata alapján. Ezenkívül a Törvényszék megállapította, hogy a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó követelményeknek a valamely mezőgazdasági termelő általi be nem tartása, amelyet a vizsgálat során állapítottak meg, főszabály szerint a 73/2009 és az 1122/2009 rendelet rendelkezéseire tekintettel egyedi szankciókat von maga után.
40
Először is a Törvényszék a megtámadott ítélet 42–46. pontjában megvizsgálta; és ezen ítélet 47. pontjában elutasította a Portugál Köztársaság azon érvét, amely szerint csak az ellenőrzött mezőgazdasági üzemek esetében alkalmazható támogatáscsökkentés vagy kizárás. Így az említett ítélet 42. és 43. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy még ha az alapot érintő kockázat főszabály szerint meg is felel a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó követelmények be nem tartása tekintetében nem alkalmazott szankcióknak, és e kockázat főszabály szerint az 1122/2009 rendelet 50. és 51. cikkében meghatározott ellenőrzési mintára korlátozódik is, ez csak akkor érvényes, ha a kölcsönös megfeleltetéssel kapcsolatos követelményeknek a tagállam általi ellenőrzésére vonatkozó rendszer hatékony. Ezzel szemben abban az esetben, ha az ellenőrzési rendszer hiányos, az állam nem tudja biztosítani a 73/2009 és az 1122/2009 rendelet által előírt szabályok ellenőrzését és tiszteletben tartását, így nem lehet megbizonyosodni arról, hogy az említett kockázat az ellenőrzési mintára korlátozódik‑e.
41
E tekintetben a Törvényszék a megtámadott ítélet 44. pontjában például megállapította, hogy a hiányos rendszer nem teszi lehetővé a meg nem felelés jelentős szintjének megállapítását, és így nem hajtható végre az 1122/2009 rendelet 50. cikkének (3) bekezdése, amely rendelkezés a meg nem felelés jelentős szintjének megállapítása esetén megköveteli a következő vizsgálati időszak során végrehajtandó helyszíni ellenőrzések számának növelését.
42
Ezen ítélet 45. pontjában a Törvényszék hangsúlyozta, hogy a Bizottság éppen ennek az esetnek a figyelembevétele érdekében írta elő az AGRI‑2005‑64043. sz. dokumentumban, hogy az alapot érintő kockázat kiterjedhet az ellenőrzött mezőgazdasági termelőkön kívüli egyéb termelőkre. Az említett ítélet 46. pontjában a Törvényszék e dokumentum 2. pontjának jelentős részét idézte.
43
Másodszor a Törvényszék a megtámadott ítélet 48–50. pontjában elutasította a Portugál Köztársaság azon érvét, amely szerint az 1122/2009 rendelet 71. cikkének (4) bekezdésében előírt arányra tekintettel a vitatott pénzügyi korrekció alkalmazása ellentétes az arányosság elvével és az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (2) bekezdésével. Ezzel összefüggésben megállapította, hogy e rendelkezések közül az első nem befolyásolja a Bizottság által a tagállammal szemben a kölcsönös megfeleltetési követelmények ellenőrzési rendszerének hiányosságai címén alkalmazott korrekciót, mivel e rendelkezés azokra a támogatáscsökkentésekre vonatkozik, amelyeket a tagállamnak a mezőgazdasági termelőre abban az esetben kell alkalmaznia, ha a kölcsönös megfeleltetés szabályainak való meg nem felelés az utóbbi gondatlanságából ered.
44
A fentiekre tekintettel először is meg kell állapítani, hogy a Portugál Köztársaság állításával ellentétben a Törvényszék nem tévesztette össze a támogathatósági szabályokat és a kölcsönös megfeleltetés szabályait. Épp ellenkezőleg, a megtámadott ítélet 41. pontjában azokat egyértelműen megkülönböztette.
45
Mivel a Portugál Köztársaság azt kifogásolja vele szemben, hogy a fenti ítélet 46., 47., 50. és 51. pontjában ellentmondott e különbségtételnek, hangsúlyozni kell, hogy a Törvényszék az említett ítélet 42–46. pontjában azt a megállapítását indokolta, amely szerint abban az esetben, ha az ellenőrzési rendszer hiányos, az alapot érintő kockázat az ellenőrzött mezőgazdasági termelőkön túlterjed. A Törvényszék ennek során figyelembe vette a kölcsönös megfeleltetés szabályainak sajátosságait, anélkül, hogy önmagának ellentmondott volna.
46
Márpedig a megtámadott ítélet 42–46. pontjában szereplő értékeléssel kapcsolatban, bár a Portugál Köztársaság röviden hivatkozik arra, hogy „az alkalmazott szankciókat […] még hiányos ellenőrzési rendszerben sem lehet kiterjeszteni az ellenőrzött mezőgazdasági termelők arányán felüli arányra”, ez nem változtat azon, hogy e tagállam nem fejtette ki, hogy miért téves a Törvényszék azon érvelése, amely szerint a hiányos ellenőrzési rendszer nem teszi lehetővé a tagállam számára a 73/2009 és az 1122/2009 rendelet által előírt szabályok ellenőrzésének és tiszteletben tartásának biztosítását.
47
Az 1122/2009 rendelet 50. cikkének a Törvényszék általi állítólagos megsértését illetően ugyanis meg kell állapítani, hogy e rendelkezés (1) bekezdése valóban csak a támogatási kérelmet benyújtó összes mezőgazdasági termelő 1%‑ára vonatkozóan ír elő helyszíni ellenőrzéseket. Ugyanakkor meg kell állapítani egyrészt azt, hogy az említett rendelkezés nem szabályozza a Bizottság által a tagállamok – és különösen a hiányos ellenőrzési rendszerrel rendelkezők – vonatkozásában alkalmazott korrekció arányának a számítását. Másrészt ugyanezen rendelkezés (3) bekezdése – amelyet a Törvényszék a megtámadott ítélet 44. pontjában idéz – pontosítja, hogy amennyiben a helyszíni ellenőrzések jelentős mértékű meg nem felelést fednek fel, a következő ellenőrzési időszakban elvégzendő helyszíni ellenőrzések számát növelni kell, amit végeredményben a Portugál Köztársaság nem vitat. Következésképpen nem lehet azzal érvelni, hogy az 1122/2009 rendelet 50. cikke kizárólag a nemzeti felügyelő hatóságoknak a támogatások összes kedvezményezettjének 1%‑ára vonatkozó ellenőrzést érintő kötelezettségét írja elő.
48
E körülmények között megalapozatlanság miatt el kell utasítani a Portugál Köztársaság arra alapított érvét, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 47., 50. és 51. pontjában megsértette az 1122/2009 rendelet 50. cikkét.
49
Ami azt az érvet illeti, amely szerint a Törvényszék a megtámadott ítélet említett pontjaiban nem vette figyelembe az AGRI‑2005‑64043. sz. dokumentum 2. pontját, meg kell állapítani, hogy még ha ez utóbbi pont ki is fejti, hogy különbséget kell tenni a kölcsönös megfeleltetés szabályai és a támogathatósági szabályok között, azt is előírja, hogy „korrekciót kell alkalmazni azon teljes támogatási összeg tekintetében, amelyet azon mezőgazdasági termelőknek fizettek ki, akiket e hatóságnak kell ellenőriznie, és akiket a mulasztás által érintett kötelezettség terhel”.
50
Márpedig a „mezőgazdasági termelők […], akiket e hatóságnak kell ellenőriznie” fogalma nem értelmezhető úgy, hogy az kizárólag azon mezőgazdasági termelőket foglalja magában, akiket a nemzeti hatóságok ténylegesen ellenőriztek, egyrészt amiatt sem, hogy az említett dokumentum 2. pontjának szövegében semmi nem utal erre, és másrészt az 1122/2009 rendelet 50. cikkének (3) bekezdése miatt sem, amelynek fényében e fogalmat értelmezni kell. E rendelkezés ugyanis az ellenőrzött mezőgazdasági termelők számának növelését írja elő. Márpedig, amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 44. pontjában helyesen rámutatott, abban az esetben, ha az ellenőrzések hiányosak, nem állapítanak meg jelentős mértékű meg nem felelést, és az ellenőrzési mintát soha nem fogják kiterjeszteni.
51
E körülmények között megalapozatlanság miatt el kell utasítani azt az érvet, amely szerint a Törvényszék a megtámadott ítélet 47., 50. és 51. pontjában megsértette az AGRI‑2005‑64043. sz. dokumentum 2. pontját.
52
Ezenfelül ebben az összefüggésben meg kell jegyezni, hogy a Portugál Köztársaság állításával ellentétben nem állapítható meg az sem, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 46. pontjában megsértette az AGRI‑2005‑64043. sz. dokumentum 2. pontját és az 1122/2009 rendelet 50. cikkét, mivel a Törvényszék e pontban csupán e dokumentum 2. pontjának egy részletét idézte.
53
Másodszor, ami az arányosság elvének a megtámadott ítélet 43. pontjában való állítólagos megsértését illeti, a Portugál Köztársaság érvelése azon az előfeltevésen alapul, hogy a korrekciós arány nem alkalmazható a támogatások kedvezményezettjeinek 1%‑át meghaladóan.
54
Márpedig amint az a fenti elemzésből kitűnik, a Portugál Köztársaságnak nem sikerült kétségbe vonnia a Törvényszék azon megállapítását, amely szerint ez az arány nem korlátozódik a támogatások kedvezményezettjeinek 1%‑ára. Így az arányosság elvének megsértésére alapított kifogást el kell utasítani.
55
Következésképpen a második jogalapot részben nyilvánvaló elfogadhatatlanság, részben pedig megalapozatlanság miatt el kell utasítani.
Az első jogalapról
A felek érvei
56
A Portugál Köztársaság az első jogalapja keretében azzal érvel, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 139. pontjában az elsőfokú eljárásban előterjesztett második jogalap értékelése keretében megsértette a bizalomvédelem elvét, és nyilvánvalóan tévesen alkalmazta a jogot.
57
Ezzel összefüggésben azt állítja, hogy e jogalap jelentősége nem volt azonos a többi jogalapéval, és az a „támogatáscsökkentések és kizárások alkalmazásának rendszerére” vonatkozott, valamint a 73/2009 rendelet 24. cikkének és az 1122/2009 rendelet 54. cikke (1) bekezdése második albekezdése c) pontjának és 71. cikke (1) bekezdésének az ebből következő megsértésére. Ha a kölcsönös megfeleltetés szabályainak be nem tartását a mezőgazdasági termelő magatartása okozta, az e termelőnek fizetendő teljes összeget a 73/2009 rendelet 23. cikke szerint csökkenteni kell, vagy ki kell zárni.
58
A kölcsönös megfeleltetési szabályok szerint a Bizottság a vitatott határozatban tévesen állította azt, hogy a portugál hatóságok a 2010‑es, 2011‑es és 2012‑es év tekintetében bizonyos ellenőrzési elemek tekintetében „tűréshatárt” írtak elő, és hogy a Portugáliában alkalmazott rendszer meg nem felelés esetén nem könnyítette meg az 1122/2009 rendelet 47. cikkében meghatározott kritériumok hatékony alkalmazását. E rendelet 71. cikkének (1) bekezdése ugyanis nem írja elő, hogy az alkalmazott szankciók nagy része a teljes összeg 3%‑ának felel meg. E rendelkezés mérlegelési mozgásteret enged a tagállamoknak arra vonatkozóan, hogy ezen arányt oly módon csökkentsék vagy növeljék, hogy a szankció arányban álljon a szabálytalansággal. Így a Törvényszék megsértette a 73/2009 rendelet 24. cikkét, valamint az 1122/2009 rendelet 54. cikke (1) bekezdése második albekezdésének c) pontját és 71. cikkének (1) bekezdését, valamint a téves jogalkalmazás miatt nyilvánvalóan ellentmondott a megtámadott ítélet 43. és 44. pontjában foglaltaknak.
59
A Törvényszék ugyanis azzal, hogy az elsőfokú eljárásban előterjesztett második jogalapot hatástalanság miatt elutasította, hallgatólagosan elismerte, hogy a kölcsönös megfeleltetést érintő portugál ellenőrzési rendszer hatékony ellenőrzési rendszer volt. Következésképpen a Törvényszék a megtámadott ítéletben tévesen alkalmazta a jogot, és ellentmondott önmagának.
60
Végül, a Portugál Köztársaság álláspontja szerint a Törvényszék megsértette a jogbiztonság elvét.
61
A Bizottság vitatja ezen érvelés megalapozottságát.
A Bíróság álláspontja
62
A Portugál Köztársaság az első jogalapjával lényegében a megtámadott ítélet 138. és 139. pontját kifogásolja azt érintően, hogy e pontokban a Törvényszék hatástalanság miatt tévesen utasította el az elsőfokú eljárásban előterjesztett második jogalapot.
63
E tekintetben, amint az a megtámadott ítélet 134., 135. és 137. pontjából kitűnik, a Bizottság a vitatott határozatban a Portugál Köztársaságban alkalmazott ellenőrzési rendszer tekintetében számos hiányosságot azonosított, amelyek közül csak néhányat vitattak a Törvényszék előtt. A Törvényszék a megtámadott ítélet 138. pontjában megjegyezte, hogy e hiányosságok közül hat tekintetében „a [vitatott] határozat rendelkező része hat indokon alapul, amelyek megalapozottságát az első, az ötödik és a hatodik jogalap keretében nem tudták sikeresen vitatni, és ezek nem képezik a második, harmadik és negyedik jogalap tárgyát”, majd felsorolta e hat indokot. Ezen ítélet 139. pontjában hozzátette, hogy „e hat indok mindegyike önmagában is elegendő a Bizottság érvelésének alátámasztásához, és az 5%‑os átalánykorrekció alkalmazásának igazolásához”, és ebből többek között azt a következtetést vonta le, hogy a Bizottság által a támogatáscsökkentések és a kizárások alkalmazásával kapcsolatban állítólagosan elkövetett mulasztásokra vonatkozó második jogalap hatástalan. A Törvényszék álláspontja szerint „[e jogalap] ugyanis, még ha [megalapozott] is lenne, nem vonhatja maga után a [vitatott] határozat részleges megsemmisítését, mivel a Portugál Köztársaság nem bizonyította, hogy az 5%‑os átalánykorrekció megállapításának alapjául szolgáló valamennyi indokhoz jogellenesség kapcsolódik.”
64
Így a megtámadott ítélet 138. és 139. pontjából kitűnik, hogy a Törvényszék lényegében megállapította, hogy az első fokon előterjesztett második jogalap hatástalan, mivel még ha a támogatáscsökkentések és a kizárás alkalmazásával kapcsolatos mulasztásokra vonatkozó indok megalapozatlan is lenne, a vitatott határozat rendelkező része mindenesetre alapulhat a többi hat indok bármelyikén, amelyeket a Portugál Köztársaság – az adott esettől függően – a Törvényszékhez benyújtott keresetében nem vitatott, vagy nem vitatott sikeresen.
65
Márpedig először is meg kell állapítani, hogy a Portugál Köztársaság a jelen jogalap keretében nem vitatja a Törvényszék azon megállapítását, amely szerint a megtámadott ítélet 138. pontjában szereplő hat indok mindegyike önmagában elegendő az 5%‑os átalánykorrekció alkalmazásának igazolásához, és azt sem állítja, hogy az elsőfokú eljárásban előterjesztett második jogalap a vitatott határozat ezen indokainak a vitatására irányult.
66
Ezenfelül ezen utóbbi megállapítást maga a Portugál Köztársaság is megerősítette, mivel a fellebbezésében hangsúlyozta, hogy az elsőfokú eljárásban előterjesztett második jogalap „a támogatáscsökkentések és a kizárások alkalmazásának rendszerére” vonatkozott.
67
E körülmények között meg kell állapítani, hogy a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, és nem sértette meg a bizalomvédelem elvét, amikor hatástalanság miatt elutasította az előtte felhozott második jogalapot. Ezt a következtetést még bizonyítottság esetén sem érinti az az egyébiránt alá sem támasztott körülmény, hogy ezen utóbbi jogalapnak „nem lehet ugyanolyan jelentősége, mint [a Törvényszék előtt felhozott] többi [jogalapnak]”.
68
Másodszor az arra alapított kifogás, hogy a Törvényszék megsértette a jogbiztonság elvét, amikor helyt adott a Bizottság azon érvének, amely szerint a támogatáscsökkentéseknek és a kizárásoknak a Portugáliában hatályban lévő alkalmazási rendszere nem könnyítette meg az 1122/2009 rendelet 47. cikkében meghatározott kritériumok hatékony alkalmazását, és az arra alapított kifogás, hogy a Törvényszék ily módon ellentmondott a megtámadott ítélet 43. és 44. pontjában foglaltaknak, téves előfeltevésen és ezen ítélet téves olvasatán alapul.
69
A Törvényszék ugyanis azáltal, hogy hatástalanság miatt elutasította az előtte felhozott második jogalapot, anélkül hogy megvizsgálta volna a Bizottságnak a támogatáscsökkentések és kizárások alkalmazását érintő mulasztásokra vonatkozó állításainak megalapozottságát, nem adott helyt ezen állításoknak.
70
Így az indokolás ellentmondásosságára és a jogbiztonság elvének megsértésére alapított kifogást megalapozatlanság miatt el kell utasítani.
71
Következésképpen az első jogalapot megalapozatlanság miatt teljes egészében el kell utasítani.
72
A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy a fellebbezést teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
73
A Bíróság eljárási szabályzata 184. cikkének (2) bekezdése alapján, ha a fellebbezés megalapozatlan, a Bíróság határoz a költségekről.
74
E szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése szerint – amelyet az említett szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell – a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
75
A Portugál Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a jelen fellebbezéssel kapcsolatban felmerült költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (kilencedik tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bíróság a fellebbezést elutasítja.
2)
A Bíróság a Portugál Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: portugál.