61999CC0035_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η παρούσα αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως αφορά τις διατάξεις των άρθρων 5 και 85 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρων 10 ΕΚ και 81 ΕΚ).
2. Ο Pretore di Pinerolo (Ιταλία) καλείται να αποφανθεί επί της νομιμότητας ενός πίνακα που καθορίζει τα κατώτατα και τα ανώτατα όρια αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν οι δικηγόροι στη χώρα αυτή. Ο επίδικος πίνακας αμοιβών θεσπίστηκε από τον Ιταλό Υπουργό Δικαιοσύνης βάσει σχεδίου του εθνικού συμβουλίου δικηγόρων.
Ι - Το εθνικό νομικό πλαίσιο
A - Το Consiglio Nazionale Forense
3. Σύμφωνα με τα άρθρα 52 έως 55 του βασιλικού νομοθετικού διατάγματος 1578, της 27ης Νοεμβρίου 1933, δημιουργήθηκε παρά τω Υπουργώ Δικαιοσύνης το Consiglio Nazionale Forense (Εθνικό Συμβούλιο Δικηγόρων, στο εξής: CNF).
4. ρόκειται για έναν οργανισμό συγκείμενο από δικηγόρους οι οποίοι εκλέγονται από τους συναδέλφους τους, ένας ανά εφετειακή περιφέρεια. Το CNF έχει, μεταξύ άλλων, αποστολή τον καθορισμό του πίνακα αμοιβών.
B - Οι νομοθετικές διατάξεις σχετικά με τις αμοιβές
5. Το άρθρο 57 του νομοθετικού διατάγματος προβλέπει ότι τα κριτήρια για τον προσδιορισμό των αμοιβών και των αποζημιώσεων που οφείλονται στους δικηγόρους και τους procuratori (δικολάβους) στις αστικές και ποινικές υποθέσεις, καθώς και στις εξωδικαστικές, ορίζονται, κάθε δύο έτη, με απόφαση του CNF.
6. Αφού ο πίνακας αμοιβών αποτελέσει αντικείμενο αποφάσεως του CNF, διαβιβάζεται στον Υπουργό Δικαιοσύνης προς έγκριση. ριν από την έγκριση αυτή, ο υπουργός οφείλει να λάβει τη γνωμοδότηση της διυπουργικής επιτροπής τιμών (στο εξής: CIP) και τη γνώμη του Συμβουλίου Επικρατείας . Η υπουργική απόφαση περί εγκρίσεως του πίνακα αμοιβών πρέπει εν συνεχεία να θεωρηθεί και να καταχωρηθεί από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Κατόπιν αυτού, ο πίνακας αμοιβών καθίσταται δεσμευτικός.
7. Δυνάμει του άρθρου 58 του νομοθετικού διατάγματος, τα κριτήρια που αναφέρει το άρθρο 57 ορίζονται σε σχέση με την αξία των διαφορών και του βαθμού της δικαιοδοτικής αρχής που επιλαμβάνεται της υποθέσεως. Για κάθε πράξη ή σειρά πράξεων, πρέπει να καθορίζεται ανώτατο και κατώτατο όριο. Για τις εξωδικαστικές υποθέσεις, λαμβάνεται υπόψη η σπουδαιότητα της υποθέσεως.
8. Το άρθρο 60 του νομοθετικού διατάγματος αναφέρεται στη δικαστική εκκαθάριση των αμοιβών.
9. ροβλέπει ότι η εκκαθάριση των αμοιβών πραγματοποιείται από τη δικαστική αρχή με βάση τα κριτήρια του άρθρου 57, λαμβάνοντας υπόψη τη σοβαρότητα και τον αριθμό των αντιμετωπισθέντων ζητημάτων. Η εκκαθάριση πρέπει να είναι εντός των ανωτάτων και κατωτάτων ορίων που ορίζει το άρθρο 58. Ωστόσο, υπό ορισμένες εξαιρετικές περιστάσεις, ο δικαστής μπορεί να παρεκκλίνει από τα όρια αυτά υπό την προϋπόθεση ότι η απόφασή του είναι αιτιολογημένη.
Γ - Ο επίδικος πίνακας αμοιβών
10. Ο επίδικος στην υπόθεση της κύριας δίκης πίνακας αμοιβών είναι αποτέλεσμα της αποφάσεως του CNF της 12ης Ιουνίου 1993. Εγκρίθηκε με την υπουργική απόφαση 585, της 5ης Οκτωβρίου 1994 (στο εξής: υπουργική απόφαση 585/94 ή υπουργική απόφαση) .
11. Με το άρθρο 1 της επίδικης αποφάσεως εγκρίνεται η απόφαση του CNF.
12. Το άρθρο 2 της αποφάσεως αυτής προβλέπει ότι «οι αυξήσεις που προβλέπονται στους συνημμένους πίνακες θα εφαρμόζονται κατά 50 % από 1ης Οκτωβρίου 1994 και κατά το υπόλοιπο 50 % από 1ης Απριλίου 1995». Η διαχρονικά κλιμακούμενη αυτή αύξηση οφείλεται στις παρατηρήσεις της CIP, αφού η επιτροπή αυτή έλαβε ειδικότερα υπόψη την άνοδο του πληθωρισμού. ροτού εγκρίνει τον πίνακα, ο υπουργός έλαβε εκ νέου τη γνώμη του CNF, το οποίο, στη συνεδρίασή του της 29ης Σεπτεμβρίου 1994, δέχθηκε την πρόταση ετεροχρονισμού εφαρμογής του πίνακα.
13. Το άρθρο 1 της αποφάσεως του CNF ορίζει ότι οι αμοιβές των δικηγόρων είναι οι περιλαμβανόμενες στον πίνακα του παραρτήματος Α της αποφάσεως αυτής. Οι αμοιβές που αφορούν τις παροχές υπηρεσιών των «δικολάβων» περιλαμβάνονται στον πίνακα του παραρτήματος Β.
14. Κατά το άρθρο 4 της αποφάσεως του CNF, απαγορεύεται η παρέκκλιση από τα κατώτατα όρια των αμοιβών που προβλέπονται για τις παροχές υπηρεσιών των δικηγόρων και των δικολάβων.
15. Ωστόσο, στις περιπτώσεις όπου προκύπτει προφανής δυσαναλογία μεταξύ των παρεχομένων υπηρεσιών και των προβλεπομένων αμοιβών, είναι δυνατή η υπέρβαση των αναφερομένων ανωτάτων ορίων. Είναι επίσης δυνατό να ορίζονται αμοιβές μικρότερες των κατωτάτων ορίων, υπό την προϋπόθεση ότι ο διάδικος που έχει προς τούτο συμφέρον προσκομίζει γνωμοδότηση του συμβουλίου του αρμοδίου συλλόγου.
ΙΙ - εριστατικά και διαδικασία
16. Κατά του Μ. Arduino ασκήθηκε ποινική δίωκη διότι, κατά παράβαση των νομίμων διατάξεων που διέπουν την οδική κυκλοφορία, πραγματοποίησε προσπέραση επί τμήματος οδού όπου ο ελιγμός αυτός απαγορεύεται. Ο ενδιαφερόμενος συγκρούστηκε με το αυτοκίνητο του D. Dessi, ο οποίος παρέστη ως πολιτική αγωγή ενώπιον του Pretore di Pinerolo.
17. Μετά το πέρας της διαδικασίας, ο Μ. Arduino καταδικάστηκε στα δικαστικά έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η πολιτική αγωγή. Ο δικηγόρος του D. Dessi υπέβαλε την απόδειξη περί των αμοιβών του στηριζόμενος στον πίνακα αμοιβών που ορίστηκε με την υπουργική απόφαση 585/94. Ωστόσο, ο Pretore di Pinerolo αποφάσισε να παραμερίσει τον επίδικο πίνακα και να καθορίσει τις αμοιβές σε ποσό μικρότερο του κατωτάτου ορίου του πίνακα.
18. Κατόπιν αναιρέσεως που ασκήθηκε κατά της αποφάσεως αυτής, το Corte suprema di cassazione (ιταλικό ανώτατο ακυρωτικό) αναίρεσε την αναιρεσιβληθείσα απόφαση. Έκρινε ότι ο παραμερισμός του επίδικου πίνακα ήταν παράνομος και ανέπεμψε την υπόθεση, ως προς το σημείο αυτό, ενώπιον του Pretore di Pinerolo.
19. Το εθνικό δικαστήριο αναφέρει ότι, στην ιταλική έννομη τάξη, υπάρχουν δύο αντιφατικά νομολογιακά ρεύματα ως προς το ζήτημα αν ο πίνακας δικηγορικών αμοιβών, που εγκρίθηκε με την υπουργική απόφαση 585/94, συνιστά ή όχι συμφωνία περιοριστική του ανταγωνισμού βάσει του άρθρου 85 της Συνθήκης.
Κατά την πρώτη τάση, τα χαρακτηριστικά της επίδικης αποφάσεως είναι ανάλογα με εκείνα της κανονιστικής ρυθμίσεως που υπήρξε αντικείμενο της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 18ης Ιουνίου 1998 . Το CNF είναι ένωση επιχειρήσεων κατά την έννοια του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης και καμιά νομική διάταξη δεν επιβάλλει σ' αυτό να εκδίδει τις αποφάσεις του προς το γενικό συμφέρον. Δεδομένου ότι ο επίδικος πίνακας μπορεί να περιορίσει τον ανταγωνισμό, ο εθνικός δικαστής υποχρεούται να παραμερίσει την εφαρμογή του.
Κατά το άλλο νομολογιακό ρεύμα, ο επίδικος πίνακας δεν προκύπτει από διακριτική απόφαση του CNF. Η παρέμβαση των ιταλικών δημοσίων αρχών διαδραματίζει αποφασιστικό ρόλο κατά τη φάση καταρτίσεως και κατά τη φάση εγκρίσεως του πίνακα. Επομένως, δεν είναι δυνατό να θεωρηθεί ότι οι ιταλικές δημόσιες αρχές ανέθεσαν σε ιδιώτες επιχειρηματίες την ευθύνης λήψεως των αποφάσεων περί παρεμβάσεως στις οικονομικές υποθέσεις.
20. Το εθνικό δικαστήριο εξηγεί ότι, ενόψει αυτών των δύο νομολογιακών ρευμάτων, αντιμετωπίζει το εξής πρόβλημα ερμηνείας.
Διερωτάται αν, «σε συνάρτηση με την παρέμβαση των δημοσίων οργάνων στη διαδικασία εγκρίσεως, ο πίνακας [...] της υπουργικής αποφάσεως 585/94 περιλαμβάνει ή όχι στοιχεία αποφάσεως ενώσεως επιχειρήσεων που έχει ως αποτέλεσμα [...] να περιορίζει [...] τον ανταγωνισμό» κατά την έννοια του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης .
Σε περίπωση καταφατικής απαντήσεως, το εθνικό δικαστήριο διερωτάται αν «ο ιδιαίτερος χαρακτήρας της επαγγελματικής δραστηριότητας του δικηγόρου [...] δικαιολογεί το ότι προβλέπονται πίνακες από τους οποίους δεν μπορεί να γίνει παρέκλιση [...] οπότε οι αποφάσσεις του CNF συμβιβάζονται προς τη Συνθήκη ΕΚ βάσει των διατάξεων του άρθρου 85, παράγραφος 3, [της Συνθήκης]» .
ΙΙΙ - Τα προδικαστικά ερωτήματα
21. Κατά συνέπεια, ο Pretore di Pinerolo αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της απαγορεύσεως του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ η απόφαση του CNF, εγκριθείσα με την [υπουργική απόφαση] 585/94, με την οποία καθορίζονται οι δεσμευτικοί πίνακες αμοιβών σχετικά με την επαγγελματική δραστηριότητα των δικηγόρων;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα:
Η περίπτωση αυτή εμπίπτει στη διάταξη περί μη εφαρμογής της απαγορεύσεως βάσει του άρθρου 85, παράγραφος 3, της Συνθήκης;»
IV - Το παραδεκτό της προδικαστικής παραπομπής
22. Η Ιταλική Κυβέρνηση εκφράζει αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό της παρούσας προδικαστικής παραπομπής . Συναφώς, διατυπώνει δύο σειρές παρατηρήσεων.
23. ρώτον, η Ιταλική Κυβέρνηση διερωτάται ως προς τον πραγματικό χαρακτήρα της διαφοράς της κύριας δίκης.
Εξηγεί ότι κατόπιν της αποφάσεως που εξέδωσε το Corte suprema di cassazione, η ασφαλιστική εταιρία του Μ. Arduino προέβη στην καταβολή των εξόδων στα οποία υποβλήθηκε ο D. Dessi. Ενόψει του διακανονισμού αυτού, η πολιτική αγωγή δεν συνέχισε τη διαδικασία και ο δικηγόρος του Μ. Arduino ζήτησε από τον Pretore di Pinerolo να καταργήσει τη δίκη. Στο παρόν στάδιο της διαδικασίας, επομένως, η διαφορά της κύριας δίκης στερείται αντικειμένου.
Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν κατανοεί την επιμονή του εθνικού δικαστηρίου που επιθυμεί να εξετασθεί το συμβιβαστό του επίδικου στην κύρια δίκη πίνακα αμοιβών προς το κοινοτικό δίκαιο. Κατ' αυτήν, δεν αποκλείεται ο Pretore di Pinerolo να εκμεταλλεύθηκε την ευκαιρία για να επιλύσει ένα ζήτημα το οποίο αποτελεί αντικείμενο έριδος στην Ιταλία.
24. Δεύτερον, η Ιταλική Κυβέρνηση φρονεί ότι η διάταξη περί παραπομπής δεν περιγράφει επαρκώς το νομικό και πραγματικό πλαίσιο στο οποίο ανέκυψαν τα ερωτήματα. Ο Pretore di Pinerolo δεν ανέφερε τους λόγους για τους οποίους δεν εφάρμοσε τον επίδικο στην κύρια δίκη πίνακα αμοιβών.
25. Επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, κατά πάγια νομολογία, η διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 234 ΕΚ) είναι εργαλείο συνεργασίας μεταξύ του Δικαστηρίου και των εθνικών δικαστηρίων . Στο πλαίσιο της συνεργασίας αυτής, απόκειται αποκλειστικώς στο εθνικό δικαστήριο που έχει επιληφθεί της διαφοράς και φέρει την ευθύνη της μέλλουσας να εκδοθεί δικαστικής αποφάσεως να εκτιμήσει, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιομορφίες της υποθέσεως, τόσο την αναγκαιότητα μιας προδικαστικής αποφάσεως για την έκδοση της δικής του αποφάσεως όσο και το λυσιτελές των ερωτημάτων που υποβάλλει στο Δικαστήριο . Συνεπώς, εφόσον τα υποβληθέντα ερωτήματα αφορούν την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου, το Δικαστήριο υποχρεούται, καταρχήν, να απαντήσει .
Εντούτοις, το Δικαστήριο έχει επίσης δεχθεί ότι, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, πρέπει να ερευνά τις συνθήκες υπό τις οποίες του έχουν υποβληθεί τα ερωτήματα από τον εθνικό δικαστή, προκειμένου να ελέγξει κατά πόσον είναι αρμόδιο να απαντήσει . Δεν είναι δυνατόν να προβληθεί άρνηση απαντήσεως σε προδικαστικό ερώτημα εθνικού δικαστηρίου παρά μόνον όταν προδήλως προκύπτει ότι η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου την οποία ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή ακόμα όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά ή νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του υποβλήθηκαν .
26. Όσον αφορά την πρώτη παρατήρηση της Ιταλικής Κυβερνήσεως, νομίζω ότι το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα απαραίτητα αποδεικτικά στοιχεία προκειμένου να διαπιστώσει ότι η υπόθεση της κύριας δίκης εμφανίζει υποθετικό χαρακτήρα.
Θα ήταν ευκταίο, ασφαλώς, με μέριμνα τη χρηστή απονομή της δικαιοσύνης, ο Pretore di Pinerolo να βεβαιωθεί ως προς την πραγματικότητα της διαφοράς της κύριας δίκης και, ειδικότερα, της έλλειψης συμφωνίας μεταξύ των διαδίκων ως προς το ζήτημα των δαπανών. Ωστόσο, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν προσκομίζει αποδεικτικά στοιχεία ως προς την ύπαρξη μιας τέτοιας συμφωνίας. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Δικαστήριο δεν μπορεί παρά να ανατρέξει στα στοιχεία που του παρέσχε το εθνικό δικαστήριο.
Με τη διάταξη περί παραπομπής, ο Pretore di Pinerolo βεβαιώνει ότι οφείλει να αποφανθεί επί του συμβιβαστού του επίδικου πίνακα αμοιβών προς το κοινοτικό δίκαιο. Χωρίς να διευκρινίσει προς τούτο τους λόγους, το εθνικό δικαστήριο αναφέρει ότι «οφείλει να περατώσει τη δίκη και [...] εκκαθαρίσει τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η πολιτική αγωγή βάσει του εγγράφου που προσκόμισε ο δικηγόρος της [...], εφαρμόζοντας τους πίνακες αμοιβών που αναφέρει η [επίδικη] απόφαση, χωρίς να μπορεί να παρεκκλίνει από αυτούς παρά μόνον υπό τις εξαιρετικές και επιτακτικές περιπτώσεις που προβλέπει το [ιταλικό] κανονιστικό σύστημα» .
Επιπροσθέτως, είναι δυνατό, παρά την ύπαρξη ενδεχόμενης συμφωνίας μεταξύ των διαδίκων ως προς τα δικαστικά έξοδα, το εθνικό δικαστήριο να υποχρεούται να εξακριβώνει αυτεπαγγέλτως τη νομιμότητα του επίδικου πίνακα αμοιβών.
27. Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, τα στοιχεία του φακέλου δεν επιτρέπουν να συναχθεί ότι η διαφορά της κύριας δίκης έχει καθαρά υποθετικό χαρακτήρα.
28. Όσον αφορά τη δεύτερη παρατήρηση της Ιταλικής Κυβερνήσεως, υπενθυμίζω ότι η απαίτηση περί επαρκούς περιγραφής του νομικού και πραγματικού πλαισίου της υποθέσεως έχει ουσιαστικά δύο στόχους.
29. ρώτον, οι πληροφορίες που κοινοποιήθηκαν με την απόφαση περί προδικαστικής παραπομπής πρέπει να παρέχουν τη δυνατότητα στο Δικαστήριο να καταλήγει σε μια ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου η οποία να είναι χρήσιμη για τον εθνικό δικαστή . Οι επιταγές αυτές ισχύουν όλως ιδιαιτέρως σε ορισμένους τομείς, όπως ο τομέας του ανταγωνισμού, που χαρακτηρίζονται από περίπλοκες πραγματικές και νομικές καταστάσεις .
Εν προκειμένω, η διάταξη περί παραπομπής εμφανίζει ορισμένα κενά. Ο Pretore di Pinerolo περιγράφει εν μέρει τις εξουσίες που διαθέτουν οι ιταλικές αρχές στη διαδικασία εγκρίσεως του πίνακα αμοιβών που καταρτίζει το CNF. Ωστόσο, τα πληροφοριακά αυτά στοιχεία συμπληρώθηκαν με τις απαντήσεις που έδωσε η Ιταλική Κυβέρνηση στις απαντήσεις που της απηύθυνε το Δικαστήριο ως προς το σημείο αυτό. Επομένως, φρονώ ότι, παρά τα κενά της διατάξεως περί παραπομπής, το Δικαστήριο είναι σε θέση να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που υπέβαλε ο Pretore di Pinerolo.
30. Δεύτερον, οι πληροφορίες που παρέχονται με τις αποφάσεις περί παραπομπής πρέπει να παρέχουν στις κυβερνήσεις των κρατών μελών, καθώς και στα λοιπά ενδιαφερόμενα μέρη, τη δυνατότητα να υποβάλλουν παρατηρήσεις σύμφωνα με το άρθρο 20 του Οργανισμού ΕΚ του Δικαστηρίου . Στο Δικαστήριο απόκειται να μεριμνά για τη διασφάλιση της δυνατότητας αυτής, λαμβανομένου υπόψη ότι μόνον οι αποφάσεις περί παραπομπής κοινοποιούνται στα ενδιαφερόμενα μέρη .
Στην προκειμένη περίπτωση, από τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν οι κυβερνήσεις των κρατών μελών προκύπτει ότι οι πληροφορίες που περιλαμβάνονται στη διάταξη περί παραπομπής τούς επέτρεψαν να λάβουν λυσιτελώς θέση επί των προδικαστικών ερωτημάτων . Ασφαλώς, με τις γραπτές της παρατηρήσεις, η Γαλλική Κυβέρνηση θεώρησε ότι ορισμένες πτυχές της διαδικασίας εγκρίσεως των επιδίκων πινάκων ήσαν ασαφείς. Ωστόσο, οι πληροφορίες αυτές συμπληρώθηκαν με τις γραπτές παρατηρήσεις των μερών και οι οποίες γνωστποιήθηκαν στη Γαλλική Κυβέρνηση. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η τελευταία ανέπτυξε μια λιγότερο αυστηρή και οριστική θέση επί των ερωτημάτων που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο.
31. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι τα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε ο Pretore di Pinerolo είναι παραδεκτά.
V - Αντικείμενο των προδικαστικών ερωτημάτων
32. Όπως η πλειονότητα των παρεμβαινόντων διαδίκων, φρονώ ότι τα προδικαστικά ερωτήματα πρέπει να αναδιατυπωθούν.
33. Όπως είναι διατυπωμένα, τα ερωτήματα του Pretore di Pinerolo αφορούν αποκλειστικά το άρθρο 85 της Συνθήκης. Το εθνικό δικαστήριο ερωτά αν ο επίδικος πίνακας αμοιβών απαγορεύεται κατά το άρθρο 85, παράγραφος 1, και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, αν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο εξαιρέσεως βάσει του άρθρου 85, παράγραφος 3.
34. Ωστόσο, από την περιγραφή του νομικού πλαισίου της υποθέσεως προκύπτει ότι ο επίδικος πίνακας συνιστά κρατικό μέτρο. Η απόφαση του CNF περί καθορισμού του πίνακα αμοιβών ενσωματώθηκε επίσημα στην υπουργική απόφαση 585/94. Επομένως, ο επίδικος πίνακας εμφανίζεται ως μέτρο νομοθετικού ή κανονιστικού χαρακτήρα.
35. Όμως, από την πάγια νομολογία προκύπτει ότι, το ίδιο το άρθρο 85 της Συνθήκης δεν αναφέρεται στα νομοθετικά ή κανονιστικά μέτρα που προέρχονται από τα κράτη μέλη. Η διάταξη αυτή αφορά αποκλειστικά τη συμπεριφορά των επιχειρήσεων. Μόνο το άρθρο 5 της Συνθήκης, σε συνδυασμό προς το άρθρο 85 της Συνθήκης, επιβάλλει στα κράτη μέλη να μη λαμβάνουν ή διατηρούν σε ισχύ μέτρα, νομοθετικής ή κανονιστικής φύσεως, τα οποία μπορεί να εξαλείψουν την πρακτική αποτελεσματικότητα των κανόνων ανταγωνισμού που εφαρμόζονται στις επιχειρήσεις.
36. Επομένως, για να δοθεί η δυνατότητα στο εθνικό δικαστήριο να αποφανθεί επί του συμβιβαστού του επίδικου πίνακα αμοιβών προς το κοινοτικό δίκαιο, τα προδικαστικά ερωτήματα πρέπει αναγκαστικά να νοηθούν ως αναφερόμενα στα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης .
37. Στο παρόν στάδιο εξελίξεως της νομολογίας, το Δικαστήριο θεωρεί ότι ένα κρατικό μέτρο είναι ικανό να εξαλείψει την πρακτική αποτελεσματικότητα των κανόνων ανταγωνισμού σε τρεις περιπτώσεις: (1) όταν ένα κράτος μέλος επιβάλλει ή ευνοεί τη σύναψη συμφωνιών, τη λήψη αποφάσεων ενός των επιχειρήσεων ή εναρμονισμένων πρακτικών οι οποίες είναι αντίθετες προς το άρθρο 85 της Συνθήκης· (2) όταν ένα κράτος μέλος επιτείνει τα αποτελέσματα μιας τέτοιας συμπράξεως, και (3) όταν ένα κράτος μέλος αφαιρεί από τη δική του κανονιστική ρύθμιση τον κρατικό της χαρακτήρα αναθέτοντας σε ιδιώτες επιχειρηματίες την ευθύνη λήψεως αποφάσεων περί παρεμβάσεως σε οικονομικά θέματα.
38. Επομένως, επιβάλλεται να διασαφηνιστεί το αντικείμενο της προδικαστικής παραπομπής υπό το φως της νομολογίας αυτής.
39. Ο Pretore di Pinerolo δεν αναφέρεται στην πρώτη νομολογιακή περίπτωση.
Είναι αληθές ότι το άρθρο 57 του νομοθετικού διατάγματος επιβάλλει στο CNF να θεσπίζει, κάθε δύο έτη, τα κριτήρια για τον προσδιορισμό των αμοιβών και των αποζημιώσεων που οφείλονται στους δικηγόρους. Έτσι, θα μπορούσε κανείς να διερωτηθεί αν η διάταξη αυτή επιβάλλει ή ευνοεί τη λήψη αποφάσεων ενώσεων επιχειρήσεων οι οποίες είναι αντίθετες προς το άρθρο 85 της Συνθήκης. άντως, όπως υπογράμμισε η Ιταλική Κυβέρνηση, κανένα στοιχείο του φακέλου δεν επιτρέπει να θεωρηθεί ότι το εθνικό δικαστήριο διερωτάται επί του συμβιβαστού του άρθρου 57 του νομοθετικού διατάγματος προς τις διατάξεις των άρθρων 5 και 85 της Συνθήκης.
40. Αντιθέτως, η δεύτερη περίπτωση μού φαίνεται λυσιτελής στην προκειμένη περίπτωση.
ράγματι, δεν αμφισβητείται ότι ο Pretore di Pinerolo επιθυμεί να λάβει τα στοιχεία ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου που θα του επιτρέψουν να αποφανθεί επί της νομιμότητας του επίδικου πίνακα αμοιβών. Όμως, ο πίνακας αυτός μπορεί να μη συμβιβάζεται προς τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης αν οι ιταλικές αρχές, εκδίδοντας την υπουργική απόφαση 585/94, ενίσχυσαν τα αποτελέσματα μιας συμπράξεως κατά την έννοια του άρθρου 85 της Συνθήκης. ροκειμένου να δοθεί χρήσιμη απάντηση στο εθνικό δικαστήριο, επιβάλλεται, επομένως, να εξεταστεί το ζήτημα αυτό.
41. Τέλος, ο Pretore di Pinerolo σαφώς φαίνεται να αναφέρεται στην τρίτη νομολογιακή περίπτωση.
ράγματι, από τον φάκελο προκύπτει ότι το εθνικό δικαστήριο απευθύνθηκε στο Δικαστήριο κατόπιν της αποφάσεως CNSD, με την οποία διαπιστώθηκε ότι η επίδικη στην υπόθεση αυτή ιταλική νομοθεσία «καταλείπει πλήρως στους ιδιώτες επιχειρηματίες την αρμοδιότητα των δημοσίων αρχών να καθορίσουν τους πίνακες αμοιβών» . Επιπλέον, παραθέτοντας τη νομολογιακή έριδα που υπάρχει στην Ιταλία, ο Pretore di Pinerolo θέτει, κατ'εμέ, το ζήτημα κατά πόσον οι ιταλικές δημόσιες αρχές ανέθεσαν σε ιδιώτες επιχειρηματίες την ευθύνη λήψεως αποφάσεων περί παρεμβάσεως σε οικονομικά θέματα .
42. Βάσει των προεκτεθέντων, επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να αναδιατυπώσει τα προδικαστικά ερωτήματα υπό την έννοια ότι αυτά αποβλέπουν στο να προσδιοριστεί αν:
- τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης εμποδίζουν ένα κράτος μέλος να θεσπίσει νομοθετικό ή κανονιστικό μέτρο με το οποίο εγκρίνει, βάσει σχεδίου που κατάρτισε ο επαγγελματικός σύλλογος δικηγόρων, όπως το CNF, πίνακα καθορίζοντα τα κατώτατα και ανώτατα όρια αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν τα μέλη του επαγγέλματος, όταν το μέτρο αυτό εκδίδεται κατόπιν διαδικασίας όπως αυτή που προβλέπει η ιταλική νομοθεσία· και αν
- τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης εμποδίζουν, στο πλαίσιο μιας τέτοιας διαδικασίας, ένα κράτος μέλος να παρέχει στον επαγγελματικό σύλλογο δικηγόρων, όπως είναι το CNF, την αρμοδιότητα να θεσπίζει σχέδιο πίνακα καθορίζοντα τα κατώτατα και ανώτατα όρια των αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν τα μέλη του επαγγέλματος.
VI - Επί της ενισχύσεως των αποτελεσμάτων της συμπράξεως [πρώτο ερώτημα]
43. Όσον αφορά το πρώτο ερώτημα, υπενθυμίζω ότι η κρατούσα νομολογία του Δικαστηρίου επιβάλλει, προκειμένου να διαπιστωθεί αν ένα νομοθετικό ή κανονιστικό μέτρο δεν συμβιβάζεται προς τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης, ότι το κρατικό μέτρο προηγήθηκε της συμπράξεως η οποία, αυτή καθαυτή, είναι αντίθετη προς το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης .
ροκειμένου να προσδιοριστεί αν οι ιταλικές αρχές παρέβησαν τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης επιτείνοντας τα αποτελέσμα της συμπράξεως, είναι επομένως αναγκαίο να εξεταστεί προηγουμένως αν οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης πληρούνται στην προκειμένη περίπτωση.
A - Το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης
44. Κατά το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης απαγορεύονται «όλες οι συμφωνίες μεταξύ επιχειρήσεων, όλες οι αποφάσεις ενώσεων επιχειρήσεων και κάθε εναρμονισμένη πρακτική, που δύνανται να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών και που έχουν ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα την παρεμπόδιση, τον περιορισμό ή τη νόθευση του ανταγωνισμού εντός της κοινής αγοράς».
45. Επιβάλλεται να εξετασθούν τέσσερα διαδοχικά ζητήματα. ρόκειται για το αν: (1) οι δικηγόροι που ασκούν τις δραστηριότητές τους στην Ιταλία αποτελούν «επιχειρήσεις»· (2) το CNF πρέπει να θεωρηθεί ως «ένωση επιχειρήσεων»· (3) οι αποφάσεις που εκδίδει το CNF έχουν ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα τον περιορισμό του ανταγωνισμού εντός της κοινής αγοράς, και (4) οι αποφάσεις αυτές δύνανται να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.
1. Η έννοια της επιχειρήσεως
46. Κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο θεωρεί ότι, στο πλαίσιο του δικαίου του ανταγωνισμού, η έννοια της επιχειρήσεως καλύπτει «κάθε φορέα ο οποίος ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξάρτητα από το νομικό καθεστώς που τον διέπει και τον τρόπο της χρηματοδοτήσεώς του» .
Το Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι η έννοια της «οικονομικής δραστηριότητας» έχει εφαρμογή σε κάθε δραστηριότητα που συνίσταται στην προσφορά αγαθών ή υπηρεσιών σε συγκεκριμένη αγορά . Κατά γενικό κανόνα, μια δραστηριότητα εμφανίζει οικονομικό χαρακτήρα όταν μπορεί να ασκείται, τουλάχιστον κατ' αρχήν, από ιδιώτη επιχειρηματία με κερδοσκοπικό σκοπό .
47. Στην προκειμένη περίπτωση, από τον φάκελο προκύπτει ότι οι δικηγόροι οι οποίοι ασκούν τις δραστηριότητές τους στην Ιταλία προσφέρουν, ως ανεξάρτητοι επιχειρηματίες, υπηρεσίες νομικού συμβούλου, καθώς και υπηρεσίες εκπροσωπήσεως των πελατών τους ενώπιον των δικαστικών αρχών. Οι Ιταλοί δικηγόροι προσφέρουν επίσης υπηρεσίες σε συγκεκριμένη αγορά, δηλαδή την αγορά των νομικών υπηρεσιών. Εξάλλου, από τον φάκελο προκύπτει ότι οι Ιταλοί δικηγόροι ασκούν τις δραστηριότητές τους με κερδοσκοπικό σκοπό. Το εθνικό δικαστήριο διευκρίνισε ότι οι ενδιαφερόμενοι ζητούν και λαμβάνουν εκ μέρους των πελατών τους αμοιβή ως αντάλλαγμα των παρεχομένων υπηρεσιών.
48. Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, η παροχή νομικών υπηρεσιών εκ μέρους των Ιταλών δικηγόρων πρέπει να θεωρηθεί ως οικονομική δραστηριότητα κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου.
49. Αντίθετα από ό,τι υποστηρίζει η Ιταλική Κυβέρνηση, το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι ο δικηγόρος υποχρεούται να σέβεται τους δεοντολογικούς κανόνες, ούτε από το γεγονός ότι ασκεί δραστηριότητες συνδεόμενες με την απονομή της δικαιοσύνης.
ράγματι, με την απόφαση CNSD, το Δικαστήριο χαρακτήρισε τους Ιταλούς εκτελωνιστές επιχειρήσεις κατά την έννοια του άρθρου 85 της Συνθήκης ενώ, όπως οι δικηγόροι, υπόκεινται στην τήρηση των πειθαρχικών κανόνων που θεσπίζει ο επαγγελματικός σύλλογος . Εξάλλου, η αποστολή «δημόσιας υπηρεσίας» με την οποία έχει επιφορτιστεί ο δικηγόρος δεν έχει ως αποτέλεσμα ο φορέας αυτός να εκφεύγει του τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού, αλλά μπορεί, κατ' εμέ, να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ) .
50. Κατά συνέπεια, ο δικηγόρος που ασκεί τις δραστηριότητές του στην Ιταλία πρέπει να θεωρείται επιχείρηση κατά την έννοια του κοινοτικού δικαίου του ανταγωνισμού.
2. Η έννοια της ενώσεως επιχειρήσεων
51. Το δεύτερο ερώτημα που τίθεται συνίσταται στον προσδιορισμό του αν το CNF πρέπει να χαρακτηριστεί ως ένωση επιχειρήσεων.
52. Με τις προτάσεις μου στην υπόθεση Wouters, εξέτασα λεπτομερώς τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες η έννοια της ενώσεως επιχειρήσεων μπορεί να έχει εφαρμογή στον επαγγελματικό σύλλογο δικηγόρων. Επομένως, εν πολλοίς παραπέμπω στην ανάπτυξη που αφιέρωσα σχετικά με το θέμα αυτό.
53. Σύμφωνα με τις αποφάσεις CNSD και Pavlov, το Δικαστήριο θεωρεί ότι ένας φορέας δεν είναι ένωση επιχειρήσεων κατά την έννοια του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης όταν, αφενός, αποτελείται κατά πλειοψηφία από εκπροσώπους της κρατικής εξουσίας και, αφετέρου, υποχρεούται κατά την εθνική νομοθεσία να λαμβάνει τις αποφάσεις του λαμβάνοντας υπόψη ορισμένα κριτήρια δημοσίου συμφέροντος.
54. Στην προκειμένη περίπτωση, όμως, το CNF δεν πληροί αυτή τη διττή προϋπόθεση. ράγματι, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι το CNF αποτελείται αποκλειστικά από δικηγόρους οι οποίοι εκλέγονται από τα μέλη του επαγγέλματος. Επιπροσθέτως, το εθνικό δικαστήριο διευκρίνισε, χωρίς να αντικρουσθεί από την Ιταλική Κυβέρνηση, ότι καμιά διάταξη του εθνικού δικαίου δεν υποχρεώνει, ούτε καν παρακινεί, το CNF να καθορίζει τον πίνακα αμοιβών λαμβάνοντας υπόψη κριτήρια γενικού συμφέροντος.
55. Κατά συνέπεια, το CNF πρέπει να θεωρηθεί ως ένωση επιχειρήσεων κατά την έννοια του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
56. Αντίθετα προς ό,τι υποστηρίζει η Ιταλική Κυβέρνηση, το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι το CNF είναι οργανισμός δημοσίου δικαίου, που έχει πειθαρχικές εξουσίες . Είναι επίσης αδιάφορο το ότι το CNF δεν ασκεί το ίδιο καμιά οικονομική δραστηριότητα, ότι έχει αποστολή δημοσίου συμφέροντος ή μπορεί όντως να λαμβάνει τις αποφάσεις του προς το γενικό συμφέρον .
57. Από τις σκέψεις αυτές προκύπτει ότι οι αποφάσεις του CNF συνιστούν αποφάσεις ενώσεως επιχειρήσεων κατά την έννοια του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
3. Ο περιορισμός του ανταγωνισμού
58. Το τρίτο ζήτημα συνίσταται στον προσδιορισμό του αν οι λαμβανόμενες από το CNF αποφάσεις έχουν «ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα την παρεμπόδιση, τον περιορισμό ή τη νόθευση του ανταγωνισμού».
59. Το Δικαστήριο, γενικά, ενεργεί κατά δύο διαδοχικά στάδια για να εκτιμήσει το συμβιβαστό της συμφωνίας προς το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης .
60. Στο πρώτο στάδιο, εξακριβώνει αν η συμφωνία έχει ως αντικείμενο τον περιορισμό του ανταγωνισμού. ρος τούτο, προβαίνει σε αντικειμενική εξέταση των σκοπών που επιδιώκει η συμφωνία, υπό το φως του οικονομικού πλαισίου εντός του οποίου πρέπει να εφαρμοστεί . Εφόσον μια συμφωνία έχει αντικείμενο αντίθετο προς τον ανταγωνισμό, απαγορεύεται από το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης χωρίς να χρειάζεται να ληφθούν_υπόψη τα συγκεκριμένα αποτελέσματά της . Οι ίδιες σκέψεις ισχύουν για τις αποφάσεις των ενώσεων επιχειρήσεων .
Έτσι, είναι αντίθετες προς το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης οι συμφωνίες ή οι αποφάσεις ενώσεων επιχειρήσεων οι οποίες έχουν ως μόνο στόχο τον περιορισμό ή τη νόθευση του ανταγωνισμού μεταξύ των μερών ή μεταξύ των μερών και των τρίτων. Αυτό συμβαίνει στην περίπτωση των οριζόντιων συμπράξεων που αποβλέπουν στον καθορισμό της τιμής πωλήσεως των προϊόντων ή των υπηρεσιών .
61. Στην περίπτωση κατά την οποία η συμφωνία δεν έχει ειδικά ως αντικείμενο τον περιορισμό του ανταγωνισμού, το Δικαστήριο εξακριβώνει εν συνεχεία αν έχει ως αποτέλεσμα την παρεμπόδιση, τον περιορισμό ή τη νόθευση του ανταγωνισμού . Συναφώς, το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης απαγορεύει τόσο τα αντίθετα προς τον ανταγωνισμό πραγματικά αποτελέσματα όσο και τα καθαρώς δυνητικά αποτελέσματα εφόσον αυτά είναι αρκούντως αισθητά .
62. Στην παρούσα υπόθεση, το CNF έλαβε δύο χωριστές αποφάσεις. Η πρώτη απόφαση είναι εκείνη με την οποία ενέκρινε το σχέδιο του πίνακα καθορισμού των κατωτάτων και ανωτάτων ορίων των αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν τα μέλη του επαγγέλματος. Η δεύτερη απόφαση είναι εκείνη με την οποία το CNF διαβίβασε το σχέδιο του πίνακα αμοιβών στις ιταλικές αρχές προκειμένου οι πίνακες αυτοί να καταστούν δεσμευτικοί.
63. Θα εξετάσω τις δύο αυτές αποφάσεις υπό το φως του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
α) Το σχέδιο του πίνακα αμοιβών
64. Στο κοινοτικό δίκαιο του ανταγωνισμού, οι συμπράξεις επί των τιμών έχουν «ιδιαίτερη βαρύτητα» . Το Δικαστήριο θεωρεί ότι, από την ίδια της τη φύση, μια συμφωνία καθορίζουσα την τιμή των προϊόντων ή των υπηρεσιών έχει ως αντικείμενο τον περιορισμό του ανταγωνισμού στην αγορά .
65. Το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης απαγορεύει τις συμπράξεις οι οποίες αποβλέπουν στον προσδιορισμό συγκεκριμένων τιμών, κατωτάτων τιμών, ανωτάτων τιμών ή ενδεικτικών τιμών .
66. Στην προκειμένη περίπτωση, θεωρώ ότι οι αρχές αυτές δεν έχουν εφαρμογή στην απόφαση του CNF με την οποία εγκρίθηκε το σχέδιο του πίνακα αμοιβών.
67. ρώτον, η απόφαση του CNF δεν έχει ως αντικείμενο τον περιορισμό του ανταγωνισμού κατά την έννοια του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης .
68. Επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, κατά το άρθρο 57 του νομοθετικού διατάγματος, το CNF υποχρεούται να καθορίζει, κάθε δύο έτη, τα κριτήρια για τον προσδιορισμό των αμοιβών και αποζημιώσεων που οφείλονται στους δικηγόρους και τους «δικολάβους». Το σχέδιο του πίνακα αμοιβών διαβιβάζεται εν συνεχεία στον Υπουργό Δικαιοσύνης ο οποίος οφείλει να λάβει τις γνωμοδοτήσεις της CIP και του Συμβουλίου Επικρατείας. Με βάση αυτά τα διάφορα πληροφοριακά στοιχεία, ο Υπουργός Δικαιοσύνης αποφασίζει αν πρέπει ή όχι να εντάξει τον πίνακα αμοιβών σε κρατικό μέτρο προκειμένου να καταστήσει τους πίνακες αυτούς δεσμευτικούς.
69. Εκ τούτου προκύπτει ότι, αντίθετα προς τις κλασικές συμπράξεις στον τομέα των τιμών, η απόφαση του CNF με την οποία εγκρίνει το σχέδιο του πίνακα αμοιβών αποτελεί προπαρασκευαστική πράξη στη νομοθετική διαδικασία που θεσπίζει το ιταλικό νομικό σύστημα. Απαιτείται από την εθνική νομοθεσία και έχει καθαρά συμβουλευτική αξία. Η επίδικη απόφαση, επομένως, έχει ως αντικείμενο να επιτρέψει στις δημόσιες αρχές να θεσπίσουν κανονιστική ρύθμιση προσαρμοσμένη στις ιδιαιτερότητες και τις ανάγκες που χαρακτηρίζουν το επάγγελμα .
70. Δεύτερον, η απόφαση του CNF περί του σχεδίου του πίνακα αμοιβών δεν έχει ως αποτέλεσμα τον περιορισμό του ανταγωνισμού εντός της κοινής αγοράς.
71. ράγματι, προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ότι το σχέδιο του πίνακα αμοιβών διαβιβάζεται αποκλειστικά τον Ιταλό Υπουργό Δικαιοσύνης. Ελλείψει εγκρίσεως εκ μέρους του υπουργού, τα μέλη του επαγγέλματος και οι τρίτοι υποχρεούνται εκ του νόμου να εφαρμόσουν τον πίνακα αμοιβών που προβλέπει η προηγούμενη υπουργική απόφαση. Επομένως, η επίδικη απόφαση δεν συνεπάγεται κανένα περιοριστικό αποτέλεσμα επί του ανταγωνισμού στην ιταλική αγορά των νομικών υπηρεσιών . Οποιοσδήποτε περιορισμός του ανταγωνισμού δεν είναι παρά η συνέπεια μεταγενέστερης δράσεως των ιταλικών αρχών, όταν αυτές εκδίδουν την υπουργική απόφαση περί εγκρίσεως της αποφάσεως του CNF.
72. Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης δεν εμποδίζει έναν επαγγελματικό σύλλογο δικηγόρων, όπως είναι το CNF, να εγκρίνει σχέδιο πίνακα καθορίζοντα τα κατώτατα και ανώτατα όρια των αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν τα μέλη του επαγγέλματος, όταν αυτό το σχέδιο του πίνακα αμοιβών προορίζεται αποκλειστικά να διαβιβαστεί στις δημόσιες αρχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας όπως η προβλεπόμενη στο άρθρο 57 του νομοθετικού διατάγματος.
β) Η κοινοποίηση του σχεδίου του πίνακα αμοιβών στις δημόσιες αρχές
73. Η δεύτερη απόφαση του CNF αναλύεται ως αίτηση που καταθέτουν ιδιώτες επιχειρηματίες στις δημόσιες αρχές ενός κράτους μέλους με σκοπό να προσδοθεί δεσμευτική ισχύς σε σχέδιο συμφωνίας που αυτοί συνήψαν.
74. Στις προτάσεις του στην υπόθεση Albany, προπαρατεθείσα, ο γενικός εισαγγελέας Jacobs εξέθεσε σαφώς τους λόγους για τους οποίους η υποβολή μιας τέτοιας αιτήσεως δεν μπορεί να απαγορεύεται από το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Ο F. G. Jacobs τόνισε ότι :
«Απλώς και μόνον η προσπάθεια επιχειρήσεων να πείσουν τις δημόσιες αρχές να επεκτείνουν τα αποτελέσματα ορισμένης συμφωνίας σε άλλους επιχειρηματίες δεν εμπίπτει στο άρθρο 85, παράγραφος 1.
ρώτον, αυτή καθαυτή η πιο πάνω ενέργεια δεν θίγει τον ανταγωνισμό ή την ελευθερία ανταγωνισμού που έχει ο οποιοσδήποτε. Κάθε ενδεχόμενος περιορισμός είναι αποτέλεσμα της μεταγενέστερης δράσεως του κράτους.
Δεύτερον, οι από κοινού αιτήσεις προς τις κρατικές αρχές είναι στοιχείο των δημοκρατικών μας κοινωνιών. Τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα δικαιούνται να οργανώνονται και να υποβάλλουν από κοινού τις αιτήσεις ή αναφορές τους στα κυβερνητικά ή νομοθετικά όργανα. Στη περίπτωση αυτή, οι δημόσιες αρχές πρέπει να αποφασίσουν αν η προτεινόμενη ενέργεια εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον. Μόνον αυτές έχουν την εξουσία να αποφασίσουν, αλλά και την ευθύνη για την απόφασή τους».
75. Στον βαθμό που συμμμερίζομαι την ανάλυση αυτή, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ότι το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης δεν εμποδίζει έναν επαγγελματικό σύλλογο δικηγόρων, όπως το CNF, να κοινοποιήσει στις δημόσιες αρχές κράτους μέλους σχέδιο πίνακα καθορίζοντα τα κατώτατα και ανώτατα όρια των αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν τα μέλη του επαγγέλματος με σκοπό να καταστήσει τον εν λόγω πίνακα δεσμευτικό έναντι του συνόλου των μελών του επαγγέλματος και των τρίτων.
76. Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, οι δύο αποφάσεις που έλαβε το CNF συμβιβάζονται προς τις διατάξεις του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
77. Επιβάλλεται να παρατηρηθεί ότι, στην προπαρατεθείσα απόφαση BNIC, το Δικαστήριο κατέληξε σε διαφορετικό συμπέρασμα σχετικά με συμφωνίες συναφθείσες στους κόλπους του Bureau national interprofessionnel du Cognac (BNIC).
Το BNIC ήταν επαγγελματικός οργανισμός συγκείμενος από εκπροσώπους του εμπορικού «κλάδου» και του «κλάδου» αμπελοκαλλιεργητών. Είχε συνάψει συμφωνία καθορίζουσα ελάχιστη τιμή για ορισμένα προϊόντα και διαβίβασε τη συμφωνία αυτή στις γαλλικές αρχές προκειμένου να της προσδώσουν δεσμευτική ισχύ για όλα τα μέλη των εκπροσωπούμενων επαγγελμάτων. Ένας από τους εμπόρους, εναχθείς από το BNIC, αμφισβήτησε το συμβιβαστό της συμφωνίας προς τις διατάξεις της Συνθήκης περί ανταγωνισμού.
Ενώπιον του Δικαστηρίου, το BNIC υποστήριξε ότι «τα αποτελέσματα των συμφωνιών οι οποίες υπογράφονται στα πλαίσιά του δεν είναι υποχρεωτικά και ότι ο ρόλος του είναι καθαρά συμβουλευτικός έναντι των κεντρικών δημοσίων αρχών, οι οποίες, αυτές και μόνο, μπορούν να καταστήσουν, με υπουργική απόφαση, υποχρεωτικές τις εν λόγω συμφωνίες» .
Το Δικαστήριο απέρριψε το επιχείρημα αυτό για τον λόγο ότι: «για την εφαρμογή του άρθρου 85, παράγραφος 1, παρέλκει η εξέταση των συγκεκριμένων αποτελεσμάτων της συμφωνίας, όταν αυτή έχει ως αντικείμενο τον περιορισμό, την παρεμπόδιση ή τη νόθευση του ανταγωνισμού. Από την ίδια όμως τη φύση της, μια συμφωνία που καθορίζει κατώτατη τιμή για ένα προϊόν και έχει υποβληθεί στις δημόσιες αρχές για να επικυρώσουν την κατώτατη αυτή τιμή, ώστε η τελευταία να καταστεί υποχρεωτική για το σύνολο των επιχειρηματιών που μετέχουν στη σχετική αγορά, έχει ως αντικείμενο τη νόθευση του ανταγωνισμού στην αγορά αυτή» .
78. Νομίζω ότι οι αρχές που τέθηκαν με την προπαρατεθείσα απόφαση BNIC, είναι υπερβολικά αυστηρές όταν πρόκειται να εξετασθούν υποθέσεις όπως η υποβληθείσα στο Δικαστήριο στην προκειμένη περίπτωση.
79. ράγματι, δεν αμφισβητείται ότι οι περισσότεροι οικονομικοί τομείς χαρακτηρίζονται από την περιπλοκότητα των προϊόντων ή των υπηρεσιών για τα οποία πρόκειται, καθώς και από τη συνεχή εξέλιξη που οφείλεται στις μεταβολές που επέρχονται στις γνώσεις και στις τεχνολογικές εξελίξεις . Λόγω των χαρακτηριστικών αυτών, είναι δυνατό οι κρατικές αρχές να αντιμετωπίζουν μεγάλες δυσχέρειες στη θέσπιση, μόνες, λεπτομερών νομοθετικών μέτρων, ενημερωμένων και προσαρμοσμέων στους διάφορους σχετικούς τομείς. Επομένως, είναι αναγκαίο να δοθεί η δυνατότητα στις κρατικές αρχές να δημιουργούν, κατά τον ένα ή τον άλλο τρόπο, μηχανισμούς διαβουλεύσεως με τους εκπροσώπους των οικονομικών τομέων που μπορεί να ενδιαφέρονται από συγκεκριμένη κανονιστική ρύθμιση .
Όμως, όπως υπογράμμισε η Επιτροπή, οι αρχές που θέτει η προπαρατεθείσα απόφαση BNIC, είναι ικανές να οδηγήσουν σε αποτυχία την εφαρμογή τέτοιων μηχανισμών. Υπάρχει ο κίνδυνος να χαρακτηριστούν συμπράξεις περιοριστικές του ανταγωνισμού κατά την έννοια του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης μέτρα με τα οποία οι επιχειρηματίες υποβάλλουν προτάσεις - ιδίως στον τομέα των τιμών - στις δημόσιες αρχές ή μέτρα με τα οποία οι επιχειρηματίες αυτοί απαντούν στις αιτήσεις που προέρχονται από τις ίδιες τις δημόσιες αρχές. Με άλλα λόγια, υπάρχει ο κίνδυνος το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης να ερμηνευθεί κατά τέτοιο τρόπο ώστε να εμποδίζει οποιαδήποτε κοινή δράση των ιδιωτών επιχειρηματιών η οποία έχει ως σκοπό να πληροφορήσει τις δημόσιες αρχές ή να επιδράσει στο περιεχόμενο των αποφάσεών τους .
80. Βάσει των προεκτεθέντων, επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ότι το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης δεν εμποδίζει έναν επαγγελματικό σύλλογο δικηγόρων, όπως το CNF, να υιοθετεί σχέδιο πίνακα καθορίζοντα τα ανώτατα και κατώτατα όρια αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν τα μέλη του επαγγέλματος και, σύμφωνα με τις ισχύουσες εθνικές διατάξεις, να υποβάλλει το σχέδιο αυτό του πίνακα αμοιβών στις αρχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους με σκοπό να καταστήσουν τον εν λόγω πίνακα δεσμευτικό έναντι του συνόλου του επαγγέλματος και των τρίτων.
81. Στο μέτρο που οι δύο αποφάσεις που έλαβε το CNF δεν είναι ικανές να περιορίσουν τον ανταγωνισμό, δεν χρειάζεται να εξακριβωθεί αν αυτές μπορούν να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.
B - Τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης
82. Επιβάλλεται τώρα να εξεταστεί αν οι ιταλικές αρχές παρέβησαν τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης διότι, εκδίδοντας την υπουργική απόφαση 585/94, ενίσχυσαν τα αποτελέσματα μιας αποφάσεως ενώσεως επιχειρήσεων κατά την έννοια του άρθρου 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
83. Επί του σημείου αυτού, υπενθυμίζω ότι η νομολογία επιβάλλει, για να είναι δυνατό να διαπιστωθεί ότι ένα νομοθετικό ή κανονιστικό μέτρο είναι ασυμβίβαστο προς τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης, την ύπαρξη σχέσεως μεταξύ του κρατικού μέτρου και της ιδιωτικής συμπεριφοράς που υιοθέτησε μια ή περισσότερες επιχειρήσεις . Η απαίτηση αυτή αποβλέπει στο να αποκλειστεί η δυνατότητα να εξεταστούν τα κρατικά μέτρα λόγω των αντίθετων προς τον ανταγωνισμό αποτελεσμάτων τους που τα χαρακτηρίζει. Στις προτάσεις στις υποθέσεις Meng, Reiff, Ohra Schadeverzekeringen και DIP κ.λπ., οι γενικοί εισαγγελείς Tesauro, Darmon και Fennelly εξέθεσαν κατά τρόπο πειστικό τους λόγους για τους οποίους η νομολογία αυτή πρέπει να επιβεβαιωθεί επί του σημείου αυτού. Επομένως, δεν χρειάζεται να επαναλάβω τα διάφορα επιχειρήματα.
84. άντως, με ορισμένες πρόσφατες αποφάσεις, το Δικαστήριο διευκρίνισε τις απαιτήσεις του κάνοντας ένα ακόμη πρόσθετο βήμα. ροέβη σε έναν παραλληλισμό μεταξύ της νομιμότητας της ιδιωτικής συμπεριφοράς και του θεμιτού του κρατικού μέτρου. Το Δικαστήριο θεωρεί ότι, όταν μια συμφωνία, μια απόφαση ενώσεως επιχειρήσεων ή μια εναρμονισμένη πρακτική δεν αντιβαίνει προς το άρθρο 85, παράγραφος 1, το κρατικό μέτρο το οποίο επιτείνει τα αποτελέσματα αυτομάτως συμβιβάζεται προς τις διατάξεις των άρθρων 5 και 85 της Συνθήκης.
85. Σύμφωνα με την πρόσφατη αυτή νομολογία, θα πρέπει να συναχθεί ότι τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης δεν εμποδίζουν την εφαρμογή της υπουργικής αποφάσεως 585/94. Η επίδικη απόφαση συμβιβάζεται προς τις προπαρατεθείσες διατάξεις για τον αποκλειστικό λόγο ότι τα μέτρα που υιοθέτησε το CNF δεν είναι αντίθετα προς το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
86. Ωστόσο, νομίζω ότι ένας τέτοιος αυτοματισμός είναι ελάχιστα σύμφωνος προς την οικονομική πραγματικότητα. Η παρούσα υπόθεση επιτρέπει, κατ' εμέ, τη σκιαγράφηση των ορίων της κρατούσας νομολογίας .
87. Στην προκειμένη περίπτωση, διαπίστωσα ότι η απόφαση του CNF με την οποία υιοθετείται το σχέδιο του πίνακα αμοιβών δεν είναι ικανή να περιορίσει τον ανταγωνισμό αφού κάθε περιορισμός του ανταγωνισμού προκύπτει από τη μεταγενέστερη δράση του ιταλικού Δημοσίου. Ομοίως, η απόφαση του CNF με την οποία κοινοποιείται το σχέδιο του πίνακα αμοιβών στις ιταλικές αρχές δεν είναι αντίθετη προς το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης αφού μόνον η υπουργική απόφαση περί εγκρίσεως του πίνακα αμοιβών συνεπάγεται τα περιοριστικά αποτελέσματα του ανταγωνισμού.
Όμως, δυνάμει της κρατούσας νομολογίας, η υπουργική απόφαση δεν μπορεί να εμπίπτει στο άρθρο 5 της Συνθήκης για τον λόγο - ακριβώς - ότι οι αποφάσεις του CNF δεν είναι ικανές να περιορίσουν τον ανταγωνισμό. Επομένως, στο παρόν στάδιο εξελίξεως της νομολογίας, το κονοτικό δίκαιο του ανταγωνισμού δεν επιτρέπει να απαγορευθούν ούτε τα μέτρα που υιοθέτησε το CNF ούτε τα μέτρα που υιοθέτησε το Δημόσιο, ενώ ο συνδυασμός των δύο αυτών μέτρων μπορεί να είναι ικανός να περιορίσει αισθητά τον ανταγωνισμό.
88. Όπως και ο γενικός εισαγγελέας Jacobs, νομίζω ότι, σε τέτοιες περιπτώσεις όπως η προκείμενη, δικαιολογείται περισσότερο το να γίνει δεκτό ότι το κρατικό μέτρο μπορεί να παραβαίνει τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης ανεξάρτητα από τη νομιμότητα της συμπεριφοράς των ιδιωτών επιχειρηματιών. Με άλλα λόγια, πρέπει να είναι δυνατό να διαπιστώνεται ότι ένα κρατικό μέτρο περιορίζει αισθητά τον ανταγωνισμό έστω και αν η συμπεριφορά των επιχειρηματιών που έδωσε λαβή στην κρατική παρέμβαση δεν είναι καθαυτό αντίθετη προς το άρθρο 85, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
89. Νομίζω επίσης ότι είναι αναγκαίο να δοθεί η δυνατότητα στο κράτος μέλος να δικαιολογήσει τη συμπεριφορά του έναντι των διατάξεων του άρθρου 5 της Συνθήκης . ράγματι, ένα κράτος μέλος μπορεί να έχει νόμιμους λόγους να ενισχύσει τα αποτελέσματα μιας συμπράξεως κατά την έννοια του άρθρου 85 της Συνθήκης. Σε μια τέτοια περίπτωση, η υποχρέωση ειλικρινούς συνεργασίας που προβλέπει το άρθρο 5 της Συνθήκης δεν μπορεί να απαγορεύει σε ένα κράτος μέλος να θεσπίζει νομοθετικά ή κανονιστικά μέτρα τα οποία, έστω και αν είναι περιοριστικά του ανταγωνισμού, επιδιώκουν νόμιμο στόχο.
90. Επομένως, επιβάλλεται να εξακριβωθούν τα κριτήρια τα οποία επιτρέπουν σε ένα κράτος μέλος να δικαιολογήσει ένα μέτρο περιοριστικό του ανταγωνισμού ενόψει του άρθρου 5 της Συνθήκης.
91. Συναφώς, νομίζω ότι το Δικαστήριο μπορεί να δεχθεί τρία κριτήρια εκτιμήσεως. Το Δικαστήριο μπορεί να θεωρήσει ότι ένα νομοθετικό μέτρο το οποίο επιτείνει τα αποτελέσματα μιας συμπράξεως συμβιβάζεται προς τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης υπό την προϋπόθεση ότι: (1) οι δημόσιες αρχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους ασκούν πραγματικό έλεγχο επί του περιεχομένου της συμπράξεως· (2) το κρατικό μέτρο επιδιώκει νόμιμο σκοπό γενικού συμφέροντος, και (3) το κρατικό μέτρο είναι ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
Η πρώτη προϋπόθεση, ως προς την ύπαρξη πραγματικού ελέγχου, επιτρέπει να διασφαλίζεται ότι οι δημόσιες αρχές προβαίνουν όντως στην εξέταση του περιεχομένου της συμπράξεως. Έτσι, έχει ως στόχο να αποφεύγεται όπως οι κρατικές αρχές παρέχουν «εν λευκώ εξουσιοδότηση» στη συμπεριφορά των επιχειρηματιών.
Η δεύτερη προϋπόθεση επιτρέπει να εξακριβώνεται ότι το κρατικό μέτρο εκδόθηκε με σκοπό το γενικό συμφέρον. ράγματι, «κατά τεκμήριο, οι ιδιωτικές οικονομικές μονάδες όταν συνάπτουν συμβάσεις μεταξύ τους ενεργούν για το δικό τους και όχι για το δημόσιο συμφέρον. Έτσι, οι συνέπειες των συμβάσεών τους δεν είναι αναγκαστικά δημοσίου συμφέροντος» . Σύμφωνα με τη δεύτερη προϋπόθεση, επομένως, επιτρέπεται στις κρατικές αρχές να ενισχύσουν τα αποτελέσματα της συνεννοήσεως που επήλθε μεταξύ των ιδιωτών επιχειρηματιών αν αυτές έχουν τη βεβαιότητα ότι το περιεχόμενο της συνεννοήσεως είναι σύμφωνο προς το γενικό συμφέρον.
Τέλος, η τρίτη προϋπόθεση αποβλέπει στο να διασφαλίσει ότι τα περιοριστικά επί του ανταγωνισμού αποτελέσματα που αναπτύσσει το κρατικό μέτρο περιορίζονται σε ό,τι είναι αναγκαίο προς επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου.
92. Σύμφωνα με τη θέση που υποστηρίζω, θα εξετάσω επομένως το αν η υπουργική απόφαση 585/94 είναι ικανή να περιορίσει αισθητά τον ανταγωνισμό στην ιταλική αγορά νομικών υπηρεσιών. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, θα εξετάσω το αν η επίδικη απόφαση δικαιολογείται βάσει του άρθρου 5 της Συνθήκης.
1. Επί της υπάρξεως περιορισμού του ανταγωνισμού
93. Επιβάλλεται η υπόμνηση ότι η τιμή είναι το κύριο εργαλείο του ανταγωνισμού . Ο ανταγωνισμός μέσω των τιμών αποβλέπει στο να τις διατηρήσει στο χαμηλότερο δυνατό επίπεδο και να ευνοήσει την κυκλοφορία των εμπορευμάτων και των υπηρεσιών μεταξύ των κρατών μελών . Έτσι, πρέπει να επιτρέπει τη μέγιστη κατανομή των δραστηριοτήτων σε συνάρτηση με την παραγωγικότητα και την ικανότητα προσαρμογής των επιχειρήσεων .
94. Στην προκειμένη περίπτωση, η υπουργική απόφαση 585/94 προβλέπει δεσμευτικό σύστημα κατωτάτων και ανωτάτων τιμών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν οι δικηγόροι στην Ιταλία .
95. Συναφώς, δεν αμφισβητείται ότι οι κατώτατες τιμές αποτελούν σοβαρή μορφή περιορισμού του ανταγωνισμού . αρεμποδίζουν τους επιχειρηματίες να έχουν μεταξύ τους ανταγωνισμό καθορίζοντας τις τιμές στα ορισθέντα κατώτατα επίπεδα. Ως εκ τούτου, στερεί τους καταναλωτές από τη δυνατότητα να λαμβάνουν τα σχετικά προϊόντα ή τις σχετικές υπηρεσίες στην καλύτερη τιμή. Εξάλλου, οι κατώτατες τιμές ενισχύουν τεχνητά τα εμπόδια για την πρόσβαση νέων επιχειρηματιών στην αγορά αφού τους στερούν από ένα γρήγορο και αποτελεσματικό μέσο να διεισδύσουν στην αγορά .
96. Οι ανώτατες τιμές είναι επίσης ικανές να περιορίσουν αισθητά τον ανταγωνισμό. Ένας από τους κύριους κινδύνους που παρατηρήθηκαν στον τομέα των ελευθέρων επαγγελμάτων είναι ότι, στην πράξη, οι ανώτατες τιμές μπορεί να καταστούν σύστημα σταθερών τιμών και, εν συνεχεία, να προκαλέσουν τεχνητή αύξηση των τιμών στην αγορά.
97. Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, επιβάλλεται να συναχθεί ότι η υπουργική απόφαση 585/94 περιορίζει αισθητά τον ανταγωνισμό στην ιταλική αγορά νομικών υπηρεσιών.
2. Επί της δικαιολογήσεως του περιορισμού του ανταγωνισμού
98. Η διαπίστωση αυτή δεν συνεπάγεται ωστόσο ότι η υπουργική απόφαση 585/94 δεν συμβιβάζεται προς τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης. ρέπει ακόμη να εξακριβωθεί αν η επίδικη απόφαση μπορεί να δικαιολογηθεί ενόψει των διατάξεων του άρθρου 5 της Συνθήκης. Σύμφωνα με τις τρεις προηγουμένως εκτεθείσες προϋποθέσεις θα εξετάσω το αν: (1) οι ιταλικές αρχές άσκησαν πραγματικό έλεγχο στην απόφαση του CNF· (2) η υπουργική απόφαση 585/94 επιδιώκει σκοπό γενικού συμφέροντος, και (3) η επίδικη απόφαση είναι ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
α) Επί της υπάρξεως πραγματικού ελέγχου εκ μέρους των ιταλικών αρχών
99. Όσον αφορά την πρώτη προϋπόθεση, νομίζω ότι οι λεπτομέρειες διαδικασίας εγκρίσεως του πίνακα αμοιβών παρέχουν στις ιταλικές αρχές τη δυνατότητα να προβαίνουν σε πραγματικό έλεγχο του πίνακα που καταρτίζει το CNF.
100. ράγματι, πριν την έγκριση του πίνακα, ο Ιταλός Υπουργός Δικαιοσύνης υποχρεούται να λάβε τη γνωμοδότηση της CIP και να συμβουλευθεί το Συμβούλιο Επικρατείας. Εν συνεχεία, η υπουργική απόφαση πρέπει να θεωρηθεί και να καταχωριστεί από το [ιταλικό] Ελεγκτικό Συνέδριο.
101. Από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι τη CIP είναι κρατικό όργανο, συγκείμενο από οκτώ υπουργούς και τρεις εμπειρογνώμονες που διορίζει ο πρόεδρος του υπουργικού συμβουλίου. Έχει ως αποστολή, μεταξύ άλλων, να καθορίζει τις τιμές των αγαθών τρέχουσας καταναλώσεως, να ελέγχει την τήρηση των τιμών αυτών και να γνωμοδοτεί για τους πίνακες αμοιβών που καθορίζονται για τα ελεύθερε επαγγέλματα.
102. Το Συμβούλιο της Επικρατείας είναι επιφορτισμένο με την εκτίμηση της συμφωνίας του πίνακα αμοιβών που καταρτίζει το CNF προς τον νόμο και τα κριτήρια που ο νόμος καθορίζει .
103. Όσον αφορά τον Υπουργό Δικαιοσύνης, η διάταξη περί παραπομπής περιγράφει εν μέρει μόνο τις εξουσίες που του απονέμονται. Συνεπώς, το Δικαστήριο κάλεσε την Ιταλική Κυβέρνηση να διευκρινίσει τα στοιχεία αυτά κατά την προφορική διαδικασία.
Σύμφωνα με τις πληροφορίες που παρέσχε η Ιταλική Κυβέρνηση, ο Υπουργός Δικαιοσύνης δεν διαθέτει την εξουσία να αντικαταστήσει τις αποφάσεις του CNF με τις δικές του αποφάσεις. Ωστόσο, ο υπουργός έχει την εξουσία να μεταβάλλει με δική του πρωτοβουλία το περιεχόμενο των αποφάσεων. Στην περίπτωση αυτή, απόκειται στο CNF να ενσωματώσει τις τροποποιήσεις αυτές στο αρχικό σχέδιο του πίνακα αμοιβών. Εξάλλου, ο Υπουργός Δικαιοσύνης έχει την - έμμεση - εξουσία να υποχρεώσει το CNF να τροποποιήσει το περιεχόμενο των αποφάσεών του αφού, χωρίς απόφαση εγκρίσεως, ο πίνακας που καταρτίζει το CNF στερείται οποιασδήποτε δεσμευτικής ισχύος. Στην περίπτωση αυτή, τα μέλη του επαγγέλματος και οι τρίτοι υποχρεούνται να εφαρμόζουν τις πίνακες που προβλέπει η προηγούμενη υπουργική απόφαση.
104. Τέλος, το Ελεγκτικό Συνέδριο, πριν τη θεώρηση και την καταχώριση, προβαίνει σε έλεγχο νομιμότητας της υπουργικής αποφάσεως περί εγκρίσεως του πίνακα αμοιβών .
105. Από το σύνολο των στοιχείων αυτών προκύπτει ότι οι λεπτομέρειες της διαδικασίας εγκρίσεως του πίνακα παρέχουν στις ιταλικές αρχές την εξουσία να προβαίνουν σε έναν ιδιαίτερα εκτεταμένο έλεγχο των αποφάσεων του CNF.
106. Ωστόσο, η διαπίστωση αυτή δεν αρκεί για να συναχθεί ότι οι ιταλικές αρχές προβαίνουν σε έναν πραγματικό έλεγχο του περιεχομένου της συμπράξεως. ρέπει ακόμη να εξακριβωθεί αν, στην πράξη, οι κρατικές αρχές ασκούν όντως τις εξουσίες που τους παρέχει ο νόμος . Ελλείψει πραγματικής ασκήσεως των εξουσιών αυτών, πρέπει να θεωρηθεί ότι οι κρατικές αρχές εγκρίνουν χωρίς συζήτηση τις συνεννοήσεις που γίνονται στους κόλπους του CNF.
107. Στην προκειμένη περίπτωση, τα στοιχεία του φακέλου επιτρέπουν να εξαχθούν οι ακόλουθες πληροφορίες . Η CIP και το Συμβούλιο της Επικρατείας διατύπωσαν σειρά παρατηρήσεων σχετικά με την επίπτωση επί του πληθωρισμού της ενάρξεως ισχύος της αποφάσεως του CNF της 12ης Ιουνίου 1993. Τα όργανα αυτά πρότειναν να γίνει σταδιακή εφαρμογή των τιμολογιακών αυξήσεων που προέβλεπε το CNF. Ο Υπουργός Δικαιοσύνης προσχώρησε στη γνώμη της CIP και του Συμβουλίου Επικρατείας: ζήτησε από το CNF να τροποποιήσει την απόφασή του και να αναβάλει για έξι μήνες το ήμισυ των τιμολογιακών αυξήσεων. Το CNF ενσωμάτωσε τις παρατηρήσεις του Υπουργού Δικαιοσύνης στη δεύτερη απόφαση, της 29ης Σεπτεμβρίου 1994.
Εξάλλου, με τις γραπτές της παρατηρήσεις, η Ιταλική Κυβέρνηση ανέφερε ότι «ο Υπουργός [Δικαιοσύνης] διατύπωσε σειρά παρατηρήσεων οι οποίες εν μέρει δεν συνέπιπταν προς εκείνες του Συμβουλίου Επικρατείας και προς τις οποίες το CNF εν πολλοίς συμμορφώθηκε, επ' απειλή ο νέος πίνακας αμοιβών να στερείται κυρώσεως (λόγω μη εγκρίσεως)».
108. Νομίζω ότι οι πληροφορίες αυτές είναι επαρκείς ώστε να επιτρέψουν στο Δικαστήριο να αποφανθεί επί του ζητήματος του πραγματικού ελέγχου που ασκούν οι ιταλικές αρχές.
Οι πληροφορίες ως προς την αναβολή των τιμολογιακών αυξήσεων αφήνουν να υποτεθεί ότι οι δημόσιες αρχές ασκούν πραγματικό έλεγχο επί των αποφάσεων του CNF. Ωστόσο, οι πληροφορίες αυτές πρέπει, κατ' εμέ, να επιβεβαιωθούν από άλλα αποδεικτικά στοιχεία ενώπιον του Pretore di Pinerolo.
Το εθνικό δικαστήριο μπορεί έτσι να εξετάσει τις παρεμβάσεις του Υπουργού Δικαιοσύνης τις οποίες επικαλέστηκε η Ιταλική Κυβέρνηση κατά την παρούσα διαδικασία. Μπορεί επίσης να εξακριβώσει αν, όσον αφορά τον επίδικο πίνακα ή άλλα σχέδια πίνακα αμοιβών, οι δημόσιες αρχές διατύπωσαν αντιρρήσεις ή ουσιαστικές παρατηρήσεις έναντι του CNF (για παράδειγμα, αν ο Υπουργός Δικαιοσύνης αρνήθηκε ήδη να εγκρίνει απόφαση του CNF λόγω του ότι οι τιμολογιακές αυξήσεις ήσαν πολύ σημαντικές).
Συναφώς, το αποφασιστικό κριτήριο δεν είναι κατά πόσον οι δημόσιες αρχές απαιτούν πολλές τροποποιήσεις του σχεδίου του πίνακα αμοιβών. Συνίσταται στην εξακρίβωση του αν οι ιταλικές αρχές όντως παρεμβαίνουν για να ελέγξουν το περιεχόμενο των αποφάσεων του CNF επί των ουσιωδών σημείων για το επάγγελμα και τους τρίτους.
β) Επί του επιδιωκόμενου με την υπουργική απόφαση 585/94 σκοπού γενικού συμφέροντος
109. Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, ο φάκελος περιλαμβάνει ελάχιστες πληροφορίες.
110. Ο Pretore di Pinerolo και η Ιταλική Κυβέρνηση δεν διευκρίνισαν τους σκοπούς που επιδιώκει η υπουργική απόφαση 585/94. Μόνον η πολιτική αγωγή διατύπωσε ορισμένες παρατηρήσεις ως προς το θέμα αυτό κατά την παρούσα διαδικασία. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, υποστήριξε ότι η υπουργική απόφαση 585/94 απέβλεπε ουσιαστικά στο να διασφαλίσει ένα υψηλό ποιοτικό επίπεδο για τις υπηρεσίες που παρέχουν τα μέλη του επαγγέλματος..
111. Στον βαθμό που η πληροφορία αυτή δεν προέρχεται ούτε από την Ιταλική Κυβέρνηση ούτε από το εθνικό δικαστήριο, θα την αντιμετωπίσω ως υπόθεση. Απόκειται προ πάντων στον Pretore di Pinerolo να εξακριβώσει τους στόχους που επιδιώκονται όντως με τον επίδικο πίνακα αμοιβών και να επαληθεύσει ότι οι στόχοι αυτοί είναι σύμφωνοι προς το γενικό συμφέρον.
112. Όσον αφορά τον στόχο που επικαλείται η πολιτική αγωγή, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχουν τα ελεύθερα επαγγέλματα έχει εξαιρετική σημασία υπό πολλές επόψεις.
ρώτον, τα ελεύθερα επαγγέλματα διασφαλίζουν υπηρεσίες που άπτονται ουσιωδών πτυχών της κοινωνίας, όπως είναι η δημόσια υγεία (τα ιατρικά επαγγέλματα), η δικαιοσύνη (το επάγγελμα του δικηγόρου) ή της δημόσιας ασφάλειας και της πολεοδομίας (το επάγγελμα του αρχιτέκτονα). Οι διάφορες αυτές υπηρεσίες μπορούν επίσης να έχουν απευθείας και άμεσες επιπτώσεις σε θεμελιώδεις πτυχές της ζωής των πολιτών, όπως είναι η φυσική τους ακεραιότητα.
Δεύτερον, υπό οικονομική έποψη, οι υπηρεσίες που παρέχουν τα ελεύθερα επαγγέλματα δεν παράγουν αποκλειστικά αποτελέσματα έναντι των αποδεκτών τους. Όπως υπογράμμισε ο γενικός εισαγγελέας Jacobs, αναπτύσσουν επίσης «εξωτερικά αποτελέσματα», που συνίστανται σε ζημίες ή κέρδη για το σύνολο της κοινωνίας. Η ζήτηση επαγγελματικών υπηρεσιών « είναι συχνά παράγωγη ζήτηση, πράγμα που σημαίνει ότι το τελικό αποτέλεσμα που αναπτύσσουν (μια συμβουλή δικηγόρου, ένα αρχιτεκτονικό σχέδιο) συνιστούν ενδιάμεσο αγαθό σε μια μεγαλύτερη αλυσίδα παραγωγής. Η ποιότητα των υπηρεσιών αυτών [συνιστά], επομένως, [...] ένα από τα αποφασιστικά δεδομένα σε πολλούς τομείς της εθνικής οικονομίας» .
Τέλος, οι αγορές επαγγελματικών υπηρεσιών χαρακτηρίζονται από μια «ασυμμετρία στην πληροφόρηση» . Στον βαθμό που ο καταναλωτής σπάνια είναι σε θέση να εκτιμήσει ο ίδιος την ποιότητα των προσφερόμενων υπηρεσιών, είναι απαραίτητο να προβλέπονται ορισμένοι κανόνες προκειμένου να διατηρείται η ποιότητα των υπηρεσιών αυτών.
113. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η διατήρηση ενός υψηλού ποιοτικού επιπέδου για τις υπηρεσίες που παρέχει το επάγγελμα του δικηγόρου συνιστά αδιαμφισβήτητα θεμιτό στόχο γενικού συμφέροντος.
γ) Επί της αναλογικότητας της υπουργικής αποφάσεως 585/94
114. Σύμφωνα με την τρίτη προϋπόθεση, απομένει να εξεταστεί αν τα ληφθέντα με την υπουργική απόφαση 585/94 μέτρα είναι ανάλογα σε σχέση με τον επιδιωκόμενο απ' αυτά σκοπό .
115. Από πάγια νομολογία προκύπτει ότι, προκειμένου να διαπιστωθεί αν ένα μέτρο συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας, πρέπει να εξακριβώνεται αν τα μέσα που χρησιμοποιεί το μέτρο αυτό είναι κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και αν δεν βαίνουν πέραν του αναγκαίου για την επίτευξή του μέτρου.
116. Στην προκειμένη περίπτωση, η υπουργική απόφαση 585/94 προβλέπει ένα δεσμευτικό σύστημα κατώτατων και ανώτατων αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν οι δικηγόροι στην Ιταλία .
117. Στην περίπτωση κατά την οποία ο σκοπός που επιδιώκεται με την επίδικη απόφαση συνίσταται στη διατήρηση της ποιότητας των υπηρεσιών που παρέχουν τα μέλη του επαγγέλματος, ένα τέτοιο μέτρο δεν μου φαίνεται ικανό για την επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου .
Αφενός, νομίζω ότι δεν υπάρχει σχέση αιτίας και αποτελέσματος μεταξύ του επιπέδου των αιτούμενων αμοιβών και της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών. Δεν βλέπω σε τι ένα σύστημα δεσμευτικών τιμών θα εμπόδιζε τα μέλη του επαγγέλματος να προσφέρουν υπηρεσίες μέτριας ποιότητας αν, εξάλλου, τα προσόντα τους, η ικανότητά τους ή το ήθος τους ελλείπουν. Αφετέρου, η ποιότητα των υπηρεσιών διασφαλίζεται - ή πρέπει να διασφαλίζεται - με μέτρα άλλης φύσεως, όπως είναι τα μέτρα που διέπουν τις προϋποθέσεις προσβάσεως στο επάγγελμα και την επαγγελματική ευθύνη των δικηγόρων.
118. Κατά συνέπεια, νομίζω ότι, αν ο στόχος που επιδιώκεται με την υπουργική απόφαση 585/94 συνίσταται στη διατήρηση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών που πραγματοποιούν οι δικηγόροι στην Ιταλία, η επίδικη απόφαση δεν αιτιολογείται ενόψει των διατάξεων του άρθρου 5 της Συνθήκης.
119. Βάσει των προεκτεθέντων, προτείνω επομένως στο Δικαστήριο, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα να απαντήσει ότι τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης δεν εμποδίζουν ένα κράτος μέλος να θεσπίσει νομοθετικό ή κανονιστικό μέτρο με το οποίο εγκρίνει, βάσει σχεδίου που καταρτίζει ένας επαγγελματικός σύλλογος δικηγόρων, πίνακα αμοιβών καθορίζοντα τα κατώτατα και ανώτατα όρια αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν τα μέλη του επαγγέλματος, υπό την τριπλή προϋπόθεση ότι: (1) οι δημόσιες αρχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους ασκούν πραγματικό έλεγχο επί του περιεχομένου του πίνακα αμοιβών που προτείνει ο επαγγελματικός σύλλογος· (2) το κρατικό μέτρο περί εγκρίσεως του πίνακα αμοιβών επιδιώκει νόμιμο σκοπό γενικού συμφέροντος, και (3) το κρατικό μέτρο είναι ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
VII - Επί της αναθέσεως εξουσιών σε ιδιώτες επιχειρηματίες [δεύτερο ερώτημα]
120. Με το δεύτερο ερώτημά του, ο Pretore di Pinerolo ερωτά αν, ενόψει των λεπτομερειών της διαδικασίας εγκρίσεως του πίνακα αμοιβών, οι ιταλικές αρχές παρέβησαν τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης λόγω του ότι αφαίρεσαν από τη δική τους κανονιστική ρύθμιση τον κρατικό της χαρακτήρα αναθέτοντας σε ιδιώτες επιχειρηματίες την ευθύνη λήψεως αποφάσεων περί παρεμβάσεως σε οικονομικά θέματα.
121. Επί του σημείου αυτού, υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο προβάλλει «αντίρρηση αρχής έναντι των νομοθετικών μέτρων με τα οποία το κράτος παραιτείται από τον ρόλο του και αναθέτει στις επιχειρήσεις τις αναγκαίες εξουσίες για να θέσουν σε εφαρμογή τη δική τους πολιτική» .
Το Δικαστήριο φρονεί ότι μια κανονστική ρύθμιση διατηρεί τον κρατικό της χαρακτήρα όταν οι δημόσιες αρχές διατηρούν την εξουσία να καθορίζουν οι ίδιες τους ουσιώδεις όρους της οικονομικής αποφάσεως . Αυτό προφανώς συμβαίνει όταν το ίδιο το κρατικό μέτρο διατυπώνει την απαγόρευση που συνεπάγεται ενδεχόμενα περιοριστικά αποτελέσματα του ανταγωνισμού . Τούτο συμβαίνει επίσης όταν η απόφαση λαμβάνεται από τους ιδιώτες επιχειρηματίες, αλλά οι δημόσιες αρχές διαθέτουν την εξουσία να την εγκρίνουν, να την απορρίψουν, να την τροποποιήσουν ή να την αντικαταστήσουν με δική τους απόφαση . Στην περίπτωση αυτή, ο κρατικός χαρακτήρας μιας κανονιστικής ρυθμίσεως δεν αναιρείται από το γεγονός και μόνον ότι εκδόθηκε κατόπιν διαβουλεύσεως με τους εκπροσώπους των ιδιωτών επιχειρηματιών .
122. Το ζήτημα που τίθεται στην προκειμένη περίπτωση συνίσταται στο να προσδιοριστεί αν οι ιταλικές αρχές διατηρούν την εξουσία να καθορίσουν οι ίδιες το περιεχόμενο του πίνακα αμοιβών των δικηγόρων. ροκειμένου να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, επιβάλλεται να εξακριβωθούν οι εξουσίες που διαθέτουν οι δημόσιες αρχές στη διαδικασία εγκρίσεως του πίνακα αμοιβών. Στον βαθμό που διαπραγματεύθηκα το ζήτημα αυτό κατά την εξέταση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, θα παραπέμπω εν πολλοίς στα εκτεθέντα ως προς το ερώτημα αυτό.
123. Στα σημεία 99 έως 105 των ανά χείρας προτάσεων, διαπίστωσα ότι οι λεπτομέρειες της διαδικασίας εγκρίσεως του πίνακα αμοιβών παρέχουν στις ιταλικές αρχές την εξουσία να προβαίνουν σε έναν ειδικά εκτεταμένο έλεγχο των αποφάσεων του CNF.
124. Όσον αφορά τις εξουσίες του Υπουργού Δικαιοσύνης, ανέφερα ότι, κατά τις πληροφορίες που κοινοποίησε η Ιταλική Κυβέρνηση, ο Υπουργός Δικαιοσύνης διαθέτει την εξουσία να τροποποιήσει με δική του πρωτοβουλία το περιεχόμενο των αποφάσεων. Στην περίπτωση αυτή, απόκειται στο CNF να ενσωματώσει τις τροποποιήσεις αυτές στο αρχικό σχέδιο του πίνακα αμοιβών. Εξάλλου, ο Υπουργός Δικαιοσύνης έχει την εξουσία να υποχρεώνει το CNF να μεταβάλλει το περιεχόμενο των αποφάσεών του αφού, χωρίς εγκριτική απόφαση, ο πίνακας που καταρτίζει το CNF στερείται δεσμευτικής ισχύος. Στην περίπτωση αυτή, τα μέλη του επαγγέλματος και οι τρίτοι υποχρεούνται να εφαρμόζουν τους πίνακες αμοιβών που προβλέπει η προηγούμενη υπουργική απόφαση.
125. Λαμβάνοντας υπόψη τα στοιχεία αυτά, νομίζω ότι οι ιταλικές δημόσιες αρχές διατήρησαν την - έμμεση - εξουσία να καθορίζουν το περιεχόμενο του πίνακα αμοιβών των δικηγόρων.
126. άντως, υποστήριξα ότι ο έλεγχος που ασκούν οι δημόσιες αρχές στη συμπεριφορά των ιδιωτών επιχειρηματιών έπρεπε να είναι πραγματικός έλεγχος. Επομένως, είναι αναγκαίο να εξακριβωθεί αν, στην πράξη, οι ιταλικές αρχές ασκούν όντως τις εξουσίες που τους παρέχει ο νόμος. Στην αντίθετη περίπτωση, θα πρέπει να συναχθεί ότι οι ιταλικές αρχές παραχώρησαν σε ιδιώτες επιχειρηματίες την αρμοδιότητά τους στον τομέα προσδιορισμού των πινάκων των αμοιβών.
127. Επί του σημείου αυτού, διαπίστωσα ότι τα στοιχεία του φακέλου ήσαν ανεπαρκή για να επιτρέψουν στο ίδιο το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του ζητήματος. Επομένως, επιβάλλεται η εξέταση του ζητήματος αυτού να αναπεμφθεί στον Pretore di Pinerolo.
Συναφώς, το καθοριστικό κριτήριο συνίσταται στην εξακρίβωση του αν οι ιταλικές αρχές παρεμβαίνουν όντως για να ελέγξουν το περιεχόμενο των αποφάσεων του CNF επί των σημείων που είναι ουσιώδη για το επάγγελμα και τους τρίτους.
128. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα να απαντήσει ότι, τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης δεν εμποδίζουν ένα κράτος μέλος να παρέχει στον επαγγελματικό σύλλογο δικηγόρων, όπως το CNF, την αρμοδιότητα να υιοθετεί σχέδιο πίνακα καθορίζοντα τα κατώτατα και τα ανώτατα όρια αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν τα μέλη του επαγγέλματος, υπό τη διττή προϋπόθεση ότι: (1) οι δημόσιες αρχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους διατηρούν την εξουσία να προσδιορίζουν άμεσα ή έμμεσα το περιεχόμενο του πίνακα των αμοιβών, και (2) οι εν λόγω αρχές ασκούν όντως τις εξουσίες που τους παρέχει ο νόμος.
VIII - ρόταση
129. Ενόψει όλων των προεκτεθέντων, προτείνω επομένως στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στα ερωτήματα που υπέβαλε ο Pretore di Pinerolo:
«1) Οι διατάξεις των άρθρων 5 και 85 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρων 10 ΕΚ και 81 ΕΚ) δεν εμποδίζουν ένα κράτος μέλος να θεσπίζει νομοθετικό ή κανονιστικό μέτρο με το οποίο εγκρίνει, βάσει σχεδίου που καταρτίζει η επαγγελματική οργάνωση δικηγόρων, όπως το Consiglio Nazionale Forense, πίνακα αμοιβών καθορίζοντα τα κατώτατα και ανώτατα όρια αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν τα μέλη του επαγγέλματος, υπό την τριπλή προϋπόθεση ότι: (1) οι δημόσιες αρχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους ασκούν πραγματικό έλεγχο επί του περιεχομένου του πίνακα αμοιβών που προτείνει ο επαγγελματικός σύλλογος· (2) το κρατικό μέτρο περί εγκρίσεως του πίνακα αμοιβών επιδιώκει νόμιμο σκοπό γενικού συμφέροντος, και (3) το κρατικό μέτρο είναι ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
2) Τα άρθρα 5 και 85 της Συνθήκης δεν εμποδίζουν ένα κράτος μέλος να παρέχει στον επαγγελματικό σύλλογο δικηγόρων, όπως το Consiglio Nazionale Forense, την αρμοδιότητα να υιοθετεί σχέδιο πίνακα καθορίζοντα τα κατώτατα και τα ανώτατα όρια αμοιβών για τις παροχές υπηρεσιών που πραγματοποιούν τα μέλη του επαγγέλματος, υπό τη διττή προϋπόθεση ότι: (1) οι δημόσιες αρχές του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους διατηρούν την εξουσία να προσδιορίζουν άμεσα ή έμμεσα το περιεχόμενο του πίνακα των αμοιβών, και (2) οι εν λόγω αρχές ασκούν όντως τις εξουσίες που τους παρέχει ο νόμος. Στο εθνικό δικαστήριο απόκειται να εξακριβώνει αν συντρέχει τέτοια περίπτωση.»