62014TJ0312_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci T‑312/14,
Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca),
so sídlom v Ríme (Taliansko),
Associazione Lega Pesca,
so sídlom v Ríme,
Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL),
so sídlom v Ríme,
v zastúpení: L. Caroli, S. Ventura a V. Cannizzaro, advokáti,
žalobkyne,
proti
Európskej komisii,
v zastúpení: A. Bouquet a D. Nardi, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie C(2013) 8635 final zo 6. decembra 2013, ktoré zavádza akčný plán na nápravu nedostatkov talianskeho systému kontroly rybolovu,
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora),
v zložení: predsedníčka komory M. E. Martins Ribeiro, sudcovia S. Gervasoni (spravodajca) a L. Madise,
tajomník: J. Palacio González, hlavný referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 6. februára 2015,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
Okolnosti predchádzajúce sporu
1. V článku 102 nariadenia Rady (ES) č. 1224/2009 z 20. novembra 2009, ktorým sa zriaďuje systém kontroly Spoločenstva na zabezpečenie dodržiavania pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva a ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia (ES) č. 847/96, (ES) č. 2371/2002, (ES) č. 811/2004, (ES) č. 768/2005, (ES) č. 2115/2005, (ES) č. 2166/2005, (ES) č. 388/2006, (ES) č. 509/2007, (ES) č. 676/2007, (ES) č. 1098/2007, (ES) č. 1300/2008, (ES) č. 1342/2008 a ktorým sa zrušujú nariadenia (EHS) č. 2847/93, (ES) č. 1627/94 a (ES) č. 1966/2006 (Ú. v. EÚ L 343, s. 1) sa stanovuje:
„1. Členské štáty poskytnú Komisii akékoľvek relevantné informácie, o aké v súvislosti s vykonávaním tohto nariadenia požiada. Pri predkladaní žiadosti o informácie Komisia stanoví primeranú časovú lehotu, v ktorej sa majú informácie dodať.
2. Ak sa Komisia domnieva, že pri vykonávaní pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva došlo k nezrovnalostiam alebo že existujúce kontrolné ustanovenia a metódy v konkrétnych členských štátoch sú neúčinné, informuje o tom dotknuté členské štáty, ktoré potom uskutočnia správne zisťovanie, na ktorom sa môžu zúčastniť aj úradníci Komisie.
3. Dotknuté členské štáty informujú Komisiu o výsledkoch zisťovania a zašlú jej správu vypracovanú najneskôr tri mesiace po predložení žiadosti Komisie. Komisia môže túto lehotu predĺžiť o primeranú lehotu odkladu na základe riadne odôvodnenej žiadosti členského štátu.
4. Ak správne vyšetrovanie uvedené v odseku 2 nevedie k odstráneniu nezrovnalostí alebo ak počas overovaní alebo autonómnych inšpekcií uvedených v článkoch 98 a 99 alebo v rámci auditu uvedeného v článku 100 Komisia zistí nedostatky v systéme kontroly členského štátu, stanoví s týmto členským štátom akčný plán. Členský štát prijme všetky opatrenia potrebné na vykonávanie tohto akčného plánu.“
2. Európska komisia 17. decembra 2012 informovala Taliansku republiku, že zistila nezrovnalosti, ktoré nepriaznivo ovplyvňujú dodržiavanie určitých pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva, najmä nezrovnalosti týkajúce sa rybolovu populácií rýb migrujúcich na veľké vzdialenosti Stredomoria, a pripomenula jej povinnosť uskutočniť podľa článku 102 ods. 2 nariadenia č. 1224/2009 správne zisťovanie týkajúce sa jej kontrolného systému.
3. Správne zisťovanie uskutočnil taliansky kontrolný orgán určený talianskymi orgánmi verejnej moci 13. februára 2013 v súčinnosti s úradníkmi Komisie.
4. Záverečná správa o správnom zisťovaní bola Komisii predložená 17. apríla 2013.
5. Komisia usúdila, že správne zisťovanie neviedlo k odstráneniu zistených nezrovnalostí, a preto spoločne s talianskymi orgánmi vypracovala návrh akčného plánu.
6. Rozhodnutím C (2013) 8635 final zo 6. decembra 2013, prijatým na základe článku 102 ods. 4 nariadenia č. 1224/2009 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), prijala Komisia akčný plán na nápravu nedostatkov talianskeho systému kontroly rybolovu. V rámci akcií uvedených v tomto pláne akcia č. 13 vyžaduje prijatie nových technických opatrení týkajúcich sa zlučiteľnosti systému „ferrettara“, ktorý zahŕňa rôzne tradičné systémy unášaných sietí s malými okami a iné siete určené na rybolov, akcia č. 15 vyžaduje prijatie alternatívnych opatrení na vykompenzovanie chýbajúceho satelitného monitorovania, ako aj požiadavku oznamovať niektoré plavidlá schválené na účely lovu mečúňa, akcia č. 16 vyžaduje vykonávanie medzinárodných ustanovení týkajúcich sa minimálnej veľkosti úlovku mečúňa a technických vlastností lovných šnúr vo vnútroštátnom práve a napokon akcia č. 17 vyžaduje zosilnenie odstrašujúceho účinku finančných sankcií uplatňovaných v prípade závažných a opakovaných porušení.
Konanie a návrhy účastníkov konania
7. Návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 28. apríla 2014 žalobkyne Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca a Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) podali túto žalobu.
8. Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 23. júla 2014 Komisia vzniesla námietku neprípustnosti na základe článku 114 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu z 2. mája 1991.
9. Dňa 8. septembra 2014 predložili žalobkyne svoje pripomienky k námietke neprípustnosti vznesenej Komisiou.
10. Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (druhá komora) otvoril ústnu časť konania, aby rozhodol o námietke neprípustnosti vznesenej Komisiou.
11. Účastníci konania boli v rámci opatrenia na zabezpečenie priebehu konania vyzvaní, aby sa na pojednávaní vyjadrili k rôznym otázkam, okrem iného k otázke, či sa možno domnievať, že článok 263 štvrtý odsek tretia časť ZFEÚ, podľa ktorého môže akákoľvek fyzická alebo právnická osoba podať žalobu „voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia“, možno uplatniť so zreteľom tak na účel tohto ustanovenia, ako aj na skutočnosť, že tvorcovia Zmluvy spojili podmienku priamej dotknutosti s dodatočnou podmienkou týkajúcou sa neexistencie vykonávacích opatrení, len na účely spochybnenia aktov, ktoré samy osebe, teda nezávisle od akéhokoľvek vykonávacieho opatrenia, menia právne postavenie dotknutej osoby.
12. Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 6. februára 2014.
13. Žalobkyne navrhujú, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie „najmä v súvislosti s [akciami č. 13, 15, 16 a 17 uvedenými v akčnom pláne“ pripojenom k uvedenému rozhodnutiu],
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
14. Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako nedôvodnú,
– zaviazal žalobkyne na náhradu trov konania.
15. Na pojednávaní žalobkyne spresnili, že ich návrh sa týka výlučne zrušenia akcií č. 13, 15, 16 a 17 uvedených v akčnom pláne pripojenom k napadnutému rozhodnutiu, čo sa zaznamenalo do zápisnice z pojednávania.
Právny stav
16. Komisia tvrdí, že táto žaloba je neprípustná predovšetkým preto, lebo žalobkyne, ktorým nie je napadnuté rozhodnutie určené, nepreukázali, že boli aktívne legitimované na podanie žaloby proti tomuto rozhodnutiu. Tvrdí, že žalobkyne nie sú aktívne legitimované na základe článku 263 štvrtého odseku tretej časti ZFEÚ, podľa ktorého akákoľvek fyzická alebo právnická osoba môže podať žalobu „voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia“. V tejto súvislosti spresňuje, že napadnuté rozhodnutie vyžaduje vykonávacie opatrenie. Ďalej konštatuje neexistenciu priameho vplyvu napadnutého rozhodnutia, pretože akčný plán môže mať vplyv na právne postavenie žalobkýň len prostredníctvom vnútroštátnych opatrení nevyhnutných na jeho uskutočnenie. Komisia nakoniec tvrdí, že napadnuté rozhodnutie sa netýka osobne žalobkýň.
17. Na úvod treba zdôrazniť, že žalobkyne sú združenia, ktoré združujú osoby profesijne činné predovšetkým v odvetví rybolovu, a že zastupujú záujmy týchto osôb.
18. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že prípustnosť žaloby o neplatnosť podanej združením založeným na účel podpory kolektívnych záujmov jednej kategórie jednotlivcov závisí bez toho, aby tým bol dotknutý jeho vlastný právny záujem na podaní žaloby, od skutočnosti, či jeho členovia môžu podať takú žalobu jednotlivo (pozri uznesenie z 10. decembra 2004, EFfCI/Parlament a Rada, T‑196/03, Zb., EU:T:2004:355, body 41 až 43 a tam citovanú judikatúru).
19. V prejednávanej veci sa žalobkyne odvolávajú na aktívnu legitimáciu tých svojich členov, ktorí sú profesijne činní v odvetví rybolovu v Taliansku, konkrétne rybárov majúcich oprávnenie na rybolov mečúňa vydané talianskymi orgánmi, a to bez toho, aby sa odvolávali na iné, pre nich špecifické postavenie, ktoré by im umožňovalo podať žalobu, pričom takéto ich postavenie nevyplýva ani z písomností v spise.
20. Aktívna legitimácia žalobkýň sa preto bude skúmať vo vzťahu k aktívnej legitimácii takých členov žalobkýň, ako sú členovia uvedení v bode 19 vyššie.
21. Okrem toho je zrejmé, že napadnuté rozhodnutie je určené Talianskej republike a nie je určené žalobkyniam.
22. Najskôr treba posúdiť, či sú žalobkyne oprávnené odvolávať sa na článok 263 štvrtý odsek tretiu časť ZFEÚ, v súvislosti s ktorým treba preskúmať, či sa môže uplatniť aj vtedy, keď napadnutý akt sám osebe nemení právne postavenie žalobcu.
O uplatniteľnosti článku 263 štvrtého odseku tretej časti ZFEÚ v prípade neexistencie aktu, ktorý sám osebe mení právne postavenie žalobcu
23. Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ stanovuje, že „akákoľvek fyzická alebo právnická osoba môže za podmienok ustanovených v prvom a druhom odseku podať žalobu proti aktom, ktoré sú jej určené alebo ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia“.
24. Prvé dve časti článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ zodpovedajú tomu, čo bolo upravené v článku 230 štvrtom odseku Zmluvy o ES pred vstupom Lisabonskej zmluvy do platnosti. Prvá časť umožňuje osobe, ktorej je akt určený, tento akt napadnúť a druhá časť spresňuje, že ak fyzická alebo právnická osoba, ktorá podala žalobu o neplatnosť, nie je adresátom napadnutého aktu, prípustnosť žaloby je podriadená podmienke, že žalobca je ním priamo a osobne dotknutý (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. septembra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, Zb., EU:C:2013:625, body 55 a 56).
25. Ak mal akt pred vstupom Lisabonskej zmluvy do platnosti priame účinky na právne postavenie fyzickej alebo právnickej osoby bez toho, aby vyžadoval prijatie vykonávacích opatrení, táto osoba mohla byť zbavená účinnej právnej ochrany v prípade, ak týmto aktom nebola osobne dotknutá. Fyzická alebo právnická osoba sa totiž mohla domôcť súdneho preskúmania tohto aktu len po tom, ako porušila ustanovenia uvedeného aktu tak, že sa dovolávala protiprávnosti týchto ustanovení v rámci druhov súdnych konaní, ktoré mohla využiť na vnútroštátnych súdoch (rozsudok z 19. decembra 2013, Telefónica/Komisia, C‑274/12 P, Zb., EU:C:2013:852, bod 27).
26. S cieľom predísť tomuto riziku týkajúcemu sa regulačných aktov Lisabonská zmluva pridala k štvrtému odseku článku 263 ZFEÚ tretiu časť, ktorá zmiernila podmienku prípustnosti žaloby o neplatnosť podanej fyzickými a právnickými osobami. Táto časť totiž bez toho, aby podriadila prípustnosť žaloby o neplatnosť, ktorá bola podaná fyzickými a právnickými osobami, podmienke osobnej dotknutosti, poskytla opravný prostriedok voči regulačným aktom neobsahujúcim vykonávacie opatrenia a týkajúcim sa priamo žalobcu (rozsudok Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, už citovaný v bode 24 vyššie, EU:C:2013:625, bod 57).
27. Pojem „regulačn[é] akt[y], ktoré [sa priamo týkajú akejkoľvek fyzickej alebo právnickej osoby] a nevyžadujú vykonávacie opatrenia“ v zmysle článku 263 štvrtého odseku tretej časti ZFEÚ treba teda vykladať vzhľadom na cieľ tohto ustanovenia, ktorý spočíva, ako vyplýva z jeho genézy, v snahe vyhnúť sa tomu, aby bol jednotlivec, ktorého právne postavenie je napriek tomu aktom priamo zmenené, zbavený v súvislosti s týmto aktom účinnej súdnej ochrany (rozsudok Telefónica/Komisia, už citovaný v bode 25 vyššie, EU:C:2013:852, body 27 a 28).
28. Z hľadiska tohto cieľa je však zrejmé, že článok 263 štvrtý odsek tretiu časť ZFEÚ možno uplatniť len vtedy, ak napadnutý akt sám osebe, teda nezávisle od akéhokoľvek vykonávacieho opatrenia, mení právne postavenie žalobcu.
29. Ak totiž akt sám osebe nemení právne postavenie žalobcu, toto postavenie sa zmení len v prípade, že sa voči tomuto žalobcovi prijmú vykonávacie opatrenia k tomuto aktu. Žalobca teda môže spochybniť tieto opatrenia a v rámci takéhoto spochybnenia môže namietať nezákonnosť aktu, ktorý vykonávajú, takže ho nemožno považovať za osobu zbavenú účinnej súdnej ochrany.
30. V tomto smere treba pripomenúť, že možnosť napadnúť dotknuté opatrenia je zaručená vtedy, keď prijatie týchto opatrení prináleží podľa Zmluvy alebo judikatúry Súdneho dvora členskému štátu. Článok 19 ods. 1 druhý odsek ZEÚ totiž stanovuje, že členské štáty ustanovia v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany. Súdny dvor takisto už rozhodol, že vnútroštátne súdy majú podľa možnosti vykladať a používať vnútroštátne procesné predpisy tak, aby fyzické a právnické osoby mohli súdne napadnúť protiprávnosť každého vnú troštátneho rozhodnutia alebo iného opatrenia, ktorým sa v ich prípade aplikuje nejaký všeobecne platný akt Spoločenstva, a aby sa pritom mohli odvolávať na neplatnosť tohto aktu (rozsudok z 25. júla 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Rada, C‑50/00 P, Zb., EU:C:2002:462, bod 42).
31. Výklad článku 263 štvrtého odseku tretej časti ZFEÚ poskytnutý v bode 28 vyššie, ktorý vychádza z cieľa tohto ustanovenia, je potvrdený skutočnosťou, že tvorcovia Zmluvy spojili v rámci predmetného ustanovenia podmienku priamej dotknutosti s dodatočnou podmienkou týkajúcou sa neexistencie vykonávacích opatrení.
32. Pred analýzou spoločného vplyvu týchto dvoch kumulatívnych podmienok treba pripomenúť, že pokiaľ ide najprv o podmienku priamej dotknutosti, nie je dôvod vykladať túto podmienku uvedenú v článku 263 štvrtom odseku tretej časti ZFEÚ inak, než ako je vyložená v druhej časti toho istého ustanovenia (návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, Zb., EU:C:2013:21, bod 69, a vo veci Telefónica/Komisia, C‑274/12 P, Zb., EU:C:2013:204, bod 59). V každom prípade pojem priamej dotknutosti, ako bol novozavedený v tomto ustanovení, nemožno v žiadnom prípade vykladať užšie než pojem priamej dotknutosti, ako bol upravený v článku 230 štvrtom odseku ES [rozsudok z 25. októbra 2011, Microban International a Microban (Europe)/Komisia, T‑262/10, Zb., EU:T:2011:623, bod 32].
33. Podľa ustálenej judikatúry podmienka, podľa ktorej sa musí rozhodnutie, ktoré je predmetom žaloby, priamo týkať fyzickej osoby alebo právnickej osoby, vyžaduje, aby napadnutý akt priamo ovplyvňoval právne postavenie jednotlivca a neponechával priestor na voľnú úvahu jeho adresátom povereným jeho uplatňovaním (rozsudok z 22. marca 2007, Regione Siciliana/Komisia, C‑15/06 P, Zb., EU:C:2007:183, bod 31).
34. Táto podmienka v skutočnosti zahŕňa dva prípady, navzájom sa líšiace v závislosti od toho, či napadnutý sám osebe, teda nezávisle od akéhokoľvek vykonávacieho opatrenia, mení právne postavenie žalobcu.
35. V prvom prípade napadnutý akt sám osebe mení právne postavenie žalobcu. Tak je to najmä vtedy, keď akt nahrádza vnútroštátne opatrenia, ktoré upravovali postavenie žalobcu. Týka sa teda žalobcu rovnako priamo ako tieto vnútroštátne opatrenia a považuje sa za „ihneď vykonateľný“ a „priamo uplatniteľný“ na uvedený subjekt (rozsudok z 1. júla 1965, Toepfer a Getreide‑Import Gesellschaft/Komisia, 106/63 a 107/63, Zb., EU:C:1965:65, s. 532, 533).
36. Tento prvý prípad zahŕňa aj nariadenie, ktoré sa uplatňuje priamo, bez zásahu vnútroštátnych orgánov, a ktoré sa určitým a reálnym spôsobom dotýka právneho postavenia jednotlivcov tým, že obmedzuje ich práva alebo im ukladá povinnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. apríla 2004, Komisia/Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Zb., EU:C:2004:210, body 35 a 37), alebo rozhodnutie v rozsahu, v akom stanovuje zákaz uvádzania určitej látky na trh [rozsudok Microban International a Microban (Europe)/Komisia, už citovaný v bode 32 vyššie, EU:T:2011:623, body 24, 28 a 34].
37. V tomto prvom prípade sa podmienka priamej dotknutosti považuje za splnenú bez toho, aby v tomto ohľade bolo potrebné uskutočniť analýzu.
38. V druhom prípade je na to, aby napadnutý akt zakladal účinky na právne postavenie jednotlivcov, nevyhnutné, aby boli prijaté vykonávacie opatrenia. Podmienka priamej dotknutosti sa však považuje za splnenú, ak tento akt na účely svojho vykonania ukladá povinnosti osobe, ktorej je určené, a ak je táto osoba automaticky povinná prijať opatrenia, ktoré menia právne postavenie žalobcu (rozsudky z 13. mája 1971, International Fruit Company a i./Komisia, 41/70 až 44/70, Zb., EU:C:1971:53, body 23 až 28; z 19. októbra 2000, Taliansko a Sardegna Lines/Komisia, C‑15/98 a C‑105/99, Zb., EU:C:2000:570, bod 36, a z 26. septembra 2000, Starway/Rada, T‑80/97, Zb., EU:T:2000:216, body 61 a 62).
39. Treba zdôrazniť, že v druhom prípade je na to, aby mohla byť splnená podmienka priamej dotknutosti, nutné, aby napadnutý akt vyžadoval prijatie vykonávacích opatrení vo vzťahu k žalobcovi.
40. Pokiaľ ide o článok 263 štvrtý odsek tretiu časť ZFEÚ, tvorcovia Zmluvy spojili podmienku priamej dotknutosti s dodatočnou podmienkou týkajúcou sa neexistencie vykonávacieho opatrenia a táto skutočnosť má nevyhnutne za následok vylúčenie druhého prípadu z rozsahu pôsobnosti tejto tretej časti.
41. Treba dodať, že otázka, či má osoba, ktorej je napadnuté rozhodnutie určené, priestor pre voľnú úvahu pri vykonaní napadnutého rozhodnutia, nemá vplyv na posúdenie podmienky týkajúcej sa existencie vykonávacích opatrení, pretože existencia takých opatrení stačí na to, aby článok 263 štvrtý odsek tretia časť ZFEÚ nebolo možné uplatniť (pozri v tomto zmysle rozsudok Telefónica/Komisia, už citovaný v bode 25 vyššie, EU:C:2013:852, bod 35, a uznesenie z 9. septembra 2013, Altadis/Komisia, T‑400/11, Zb., EU:T:2013:490, bod 47). Napokon ak by sa pojem „vykonávacie opatrenie“ v zmysle článku 263 štvrtého odseku tretej časti ZFEÚ týkal výhradne vykonávacích opatrení vyžadujúcich výkon voľnej úvahy, bolo by pre jednotlivca paradoxne oveľa jednoduchšie podať žalobu len proti regulačným aktom, na ktoré sa vzťahuje toto ustanovenie, než proti opatreniam individuálneho určenia, pri ktorých sa zachovala podmienka osobnej dotknutosti. Takýto výklad sa však nezdá byť v súlade so zámerom tvorcov Zmluvy.
42. Z vyššie uvedeného vyplýva, že článok 263 štvrtý odsek tretiu časť ZFEÚ možno uplatniť tak so zreteľom na cieľ tohto ustanovenia, ako aj na skutočnosť, že tvorcovia Zmluvy spojili podmienku priamej dotknutosti s dodatočnou podmienkou týkajúcou sa neexistencie vykonávacieho opatrenia len na účely spochybnenia aktov patriacich do prvého z oboch prípadov, ktorý zahŕňa podmienku priamej dotknutosti (pozri bod 34 vyššie), čo je podmienka týkajúca sa napadnutých aktov, ktoré samy osebe, teda nezávisle od akéhokoľvek vykonávacieho opatrenia, menia právne postavenie žalobcu.
43. Ak teda napadnutý akt sám osebe nemení právne postavenie žalobcu, toto zistenie stačí na to, aby sa dospelo k záveru, že článok 263 štvrtý odsek tretiu časť ZFEÚ nemožno uplatniť, pričom v tomto prípade netreba overiť, či tento akt obsahuje vykonávacie opatrenie voči žalobcovi.
44. Situáciu, a akú ide v prejednávanej veci, treba teda skúmať vzhľadom na vyššie uvedené úvahy.
45. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté na základe článku 102 ods. 4 nariadenia č. 1224/2009, v ktorom sa stanovuje jednak to, že Komisia môže stanoviť s členským štátom akčný plán určený na nápravu nedostatkov zistených v systéme kontroly zavedenom týmto členským štátom v rámci spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva, a jednak to, že dotknutý členský štát prijme všetky opatrenia potrebné na vykonávanie akčného plánu, ktorý sa ho týka.
46. V tomto ustanovení sa Rada obmedzila na to, že splnomocnila Komisiu, aby v súčinnosti s príslušnými vnútroštátnymi orgánmi vypracovala akčný plán tvorený súborom opatrení prijatých týmito orgánmi na vnútroštátnej úrovni, a ďalej že stanovila záväznosť tohto plánu pre uvedené orgány.
47. Z článku 102 ods. 4 nariadenia č. 1224/2009 teda nevyplýva, že by Komisia mala právomoc prijímať jednostranné akty priamo uplatniteľné na osoby vykonávajúce profesijnú činnosť v odvetví rybného hospodárstva v určitom členskom štáte.
48. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že článok 102 nariadenia č. 1224/2009, nazvaný „Opatrenia nasledujúce po správach o overeniach, autonómnych inšpekciách a auditoch, je obsiahnutý v hlave X uvedeného nariadenia, ktorá má názov „Hodnotenie a kontrola Komisiou“.
49. Predmetom opatrení uvedených v tejto hlave, ako stanovuje prvý článok hlavy X nariadenia č. 1224/2009, teda článok 96 s názvom „Všeobecné zásady“, je kontrola a vyhodnocovanie uplatňovania pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva členskými štátmi.
50. Rozhodnutie prijaté na základe článku 102 ods. 4 nariadenia č. 1224/2009, t. j. posledného odseku posledného článku hlavy X tohto nariadenia, teda predstavuje výsledok opatrení kontroly a hodnotenia uplatňovania pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva členskými štátmi a premieta sa len do súboru opatrení, ktoré musí predmetný členský vykonať v prípade, že uvedené pravidlá nedodržal. Ako vyplýva z oznámenia zo 14. novembra 2008, ktoré Komisia zaslala Európskemu parlamentu a Rade a ktoré sa týka návrhu nariadenia Rady, ktorým sa zriaďuje systém kontroly Spoločenstva na zabezpečenie dodržiavania pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva, cieľom prijatia akčného plánu je poskytnutie dotknutému členskému štátu možnosti napraviť zistené nedostatky a odstrániť nezrovnalosti.
51. Rozhodnutie prijaté na základe článku 102 ods. 4 nariadenia č. 1224/2009 tak treba odlišovať od opatrení individuálneho určenia alebo všeobecne záväzných opatrení, ktoré Komisia môže prijať podľa ustanovení hlavy XI uvedeného nariadenia nazvanej „Opatrenia na zabezpečenie dodržiavania cieľov spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva členskými štátmi“. Na základe ustanovení obsiahnutých v tejto hlave môže Komisia okrem iného dočasne uzatvoriť rybolov, ktorého sa nedostatky týkajú (článok 104), vykonať odpočítanie od budúcich kvót členského štátu (článok 105), vykonať odpočítanie od budúceho rybolovného úsilia členského štátu (článok 106) alebo v naliehavom prípade pozastaviť rybolovné činnosti plavidiel plaviacich sa pod vlajkou členského štátu (článok 108).
52. Z vyššie uvedeného vyplýva, že rozhodnutie prijaté podľa článku 102 ods. 4 nariadenia č. 1224/2009 nemení samo osebe, teda nezávisle od akéhokoľvek vykonávacieho opatrenia, právne postavenie akejkoľvek inej fyzickej alebo právnickej osoby, než je členský štát, ktorému je určené. Nemení teda samo osebe predovšetkým právne postavenie osôb profesijne činných v odvetví rybolovu.
53. Neexistencia takejto zmeny právneho postavenia jednotlivcov je v prejednávanej veci potvrdená opatreniami týkajúcimi sa zverejnenia napadnutého rozhodnutia. Toto rozhodnutie totiž nebolo uverejnené v Úradom vestníku Európskej únie, ale bolo iba zaslané Talianskej republike. Okrem toho do 17. marca 2014 bolo toto rozhodnutie klasifikované ako „EU restricted“ (podliehajúce utajeniu), čo je ďalšou známkou toho, že uvedené rozhodnutie nemožno uplatniť voči jednotlivcom.
54. Okrem toho žiadna z akcií uvedených v akčnom pláne pripojenom k napadnutému rozhodnutiu nezodpovedá prijatiu opatrení príslušnými vnútroštátnymi orgánmi. Pokiaľ ide osobitne o akcie č. 13 a 15, stanovilo sa prijatie vyhlášky ministerstva, a v súvislosti s akciami č. 16 a 17 sa stanovilo prijatie návrhu na zmenu a doplnenie platnej vnútroštátnej právnej úpravy. To potvrdzuje, že napadnuté rozhodnutie nemôže samo osebe, teda nezávisle od akéhokoľvek vykonávacieho opatrenia, zmeniť právne postavenie jednotlivcov.
55. V dôsledku toho treba na základe predchádzajúcich úvah, a najmä na základe úvah v bodoch 42 a 43 tohto rozsudku dospieť k záveru, že žalobkyne sa na účely uznania prípustnosti svojej žaloby nemôžu odvolávať na článok 263 štvrtý odsek tretiu časť ZFEÚ.
56. Predchádzajúci záver sa uplatní bez toho, aby bolo potrebné určiť, či napadnuté rozhodnutie predstavuje „regulačný akt“ v zmysle článku 263 štvrtého odseku tretej časti ZFEÚ. Takisto nie je potrebné skúmať, či toto rozhodnutie vyžaduje prijatie vykonávacích opatrení voči žalobkyniam alebo ich členom, pretože takéto skúmanie by znamenalo, že Všeobecný súd vychádza z postavenia osoby, ktorá sa odvoláva na právo podať žalobu na základe tohto ustanovenia, a nie z postavenia ostatných subjektov (rozsudok Telefónica/Komisia, už citovaný v bode 25 vyššie, EU:C:2013:852, bod 30).
57. Okrem toho aj za predpokladu, že by Talianska republika neprijala opatrenia stanovené v akčnom pláne pripojenom k napadnutému rozhodnutiu, čo účastníci konania na pojednávaní podľa všetkého uznali, právne postavenie žalobkýň alebo ich členov by pritom nebolo nijako dotknuté a žalobkyne by na rozdiel od toho, čo tvrdia, nebolo možné považovať za osoby zbavené účinnej súdnej ochrany.
58. Treba dodať, že keďže bola Komisia na základe článku 102 ods. 4 nariadenia č. 1224/2009 oprávnená v súčinnosti s príslušnými vnútroštátnymi orgánmi výhradne vypracovať akčný plán tvorený súborom opatrení prijatých týmito orgánmi na vnútroštátnej úrovni a ďalej stanoviť záväznosť tohto plánu pre uvedené orgány (pozri bod 46 vyššie), žalobkyne nesprávne tvrdia, že talianske správne orgány alebo talianske súdy môžu napadnuté rozhodnutie uplatniť priamo alebo prostredníctvom techniky konformného výkladu.
59. Navyše také rozhodnutie, akým je napadnuté rozhodnutie, ktoré samo osebe, teda nezávisle od akéhokoľvek vykonávacieho opatrenia, nemení právne postavenie žiadnej inej fyzickej alebo právnickej osoby, ako je členský štát, ktorému je určené, nemôže ukladať povinnosti jednotlivcovi, a teda sa ho ako takého nemožno voči nemu dovolávať (pozri analogicky uznesenie zo 7. júla 2014, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica/Komisia, T‑244/13, EU:T:2014:644, body 30 a 39).
60. Napokon nemožno prijať ani tvrdenie žalobkýň, že talianske súdy by mohli použiť techniku konformného výkladu. Povinnosť vnútroštátneho súdu prihliadať na obsah smernice pri výklade a uplatňovaní relevantných ustanovení vnútroštátneho práva je teda obmedzená všeobecnými zásadami práva a nemôže slúžiť ako základ na výklad vnútroštátneho práva contra legem (rozsudok z 15. januára 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, Zb., EU:C:2014:2, bod 39). Buď teda talianske právne predpisy už zahŕňajú povinnosti stanovené v napadnutom rozhodnutí, a v tom prípade toto rozhodnutie nemení právne postavenie žalobkýň alebo jej členov, alebo vnútroštátne právne predpisy také povinnosti neobsahujú, a v tom prípade talianske súdy nemôžu poskytnúť výklad v súlade s vnútroštátnym právom.
O osobnej dotknutosti žalobkýň
61. Treba pripomenúť, že napadnuté rozhodnutie nie je určené žalobkyniam, a ako už bolo uvedené (pozri bod 55 tohto rozsudku), nemôžu sa odvolávať na článok 263 štvrtý odsek tretiu časť ZFEÚ.
62. Žalobkyne teda majú právo podať žalobu na základe článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ len v prípade, že sa ich napadnuté rozhodnutie priamo a osobne týka.
63. Pokiaľ ide o druhú z týchto podmienok, podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora môžu iné osoby ako tie, ktorým je rozhodnutie určené, tvrdiť, že sa ich rozhodnutie osobne týka, iba vtedy, keď sa ich dotýka na základe ich určitých osobitných vlastností alebo na základe okolnosti, ktorá ich charakterizuje vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe, a tým ich individualizuje podobne ako osobu, ktorej je rozhodnutie určené (rozsudky z 15. júla 1963, Plaumann/Komisia, 25/62, Zb., EU:C:1963:17, s. 223; z 9. júna 2011, Comitato „Venezia vuole vivere“ a i./Komisia, C‑71/09 P, C‑73/09 P a C‑76/09 P, Zb., EU:C:2011:368, bod 52, a Telefónica/Komisia, už citovaný v bode 25 vyššie, EU:C:2013:852, bod 46).
64. Z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že možnosť určiť viac alebo menej presne počet, dokonca i totožnosť právnych subjektov, na ktoré sa opatrenie uplatní, vôbec neznamená, že tieto subjekty sa musia považovať za osobne dotknuté týmto opatrením, pokiaľ sa toto uplatnenie vykoná na základe objektívnej právnej alebo faktickej situácie definovanej dotknutým aktom (rozsudok Telefónica/Komisia, už citovaný v bode 25 vyššie, EU:C:2013:852, bod 47).
65. Treba konštatovať, že napadnuté rozhodnutie sa uplatňuje na objektívne určené situácie a vyvoláva právne účinky vo vzťahu k skupinám osôb určeným abstraktným spôsobom.
66. Po prvé sa totiž napadnuté rozhodnutie, najmä akcie č. 13, 15, 16 a 17 uvedené v akčnom pláne pripojenom k tomuto rozhodnutiu, vzťahuje na členov žalobkýň len z dôvodu ich objektívneho postavenia rybárov, konkrétne rybárov mečúňa používajúcich určité techniky rybolovu, rovnako ako na akýkoľvek iný hospodársky subjekt, ktorý sa v súčasnosti nachádza alebo sa môže nachádzať v rovnakej situácii (pozri v súvislosti s ustanoveniami, ktorými sa ukladajú povinnosti porovnateľné s povinnosťami uloženými napadnutým rozhodnutím, rozsudok Komisie/Jégo‑Quéré, už citovaný v bode 36 vyššie, EU:C:2004:210, bod 46, a uznesenie zo 14. februára 2012, Federcoopesca a i./Komisia, T‑366/08, EU:T:2012:74, bod 28).
67. Na pojednávaní napokon nebolo spochybnené, že aktuálny zoznam plavidiel plávajúcich pod talianskou vlajkou, ktoré sú oprávnené vykonávať rybolov mečúňa, zahŕňa vyše 7 300 plavidiel, čo je ďalšou známkou toho, že napadnuté rozhodnutie sa nemôže osobne týkať žalobkýň alebo jej členov.
68. Po druhé sa nezdá, že by ustanovenie práva Únie ukladalo Komisii povinnosť uplatniť pri prijímaní napadnutého rozhodnutia taký postup, v rámci ktorého si členovia žalobkýň alebo žalobkyne mohli uplatniť prípadné práva. Právo Únie tak neurčilo osobitné právne postavenie v prospech takých subjektov, ako sú členovia žalobkýň alebo žalobkyne, v súvislosti s prijatím napadnutého rozhodnutia (rozsudok Komisie/Jégo‑Quéré, už citovaný v bode 36 vyššie, EU:C:2004:210, bod 47).
69. Z vyššie uvedeného vyplýva, že napadnuté rozhodnutie sa netýka uzavretého okruhu osôb určených v čase jeho prijatia, ktorých práva Komisia zamýšľala upraviť (rozsudok z 21. mája 1987, Union Deutsche Lebensmittelwerke a i./Komisia, 97/85, Zb., EU:C:1987:243, bod 11).
70. Aj keby sa napadnuté rozhodnutie mohlo považovať za rozhodnutie týkajúce sa žalobkýň alebo jej členov ako skupiny osôb, ktoré boli určené alebo ich bolo možné určiť v čase prijatia tohto aktu na základe kritérií vlastných členom tejto skupiny, čo sa nepreukázalo, z písomností v spise v každom prípade nevyplýva, že žalobkyne alebo jej členov možno považovať za osoby disponujúce nadobudnutým právom, ktoré môže byť dotknuté napadnutým rozhodnutím.
71. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že pokiaľ sa napadnutý akt týka skupiny osôb, ktoré boli určené alebo ich bolo možné určiť v čase prijatia tohto aktu a v závislosti od kritérií vlastných členom tejto skupiny, tieto osoby môžu byť osobne dotknuté týmto aktom, pokiaľ tvoria súčasť uzavretého okruhu hospodárskych subjektov. O taký prípad môže ísť najmä vtedy, ak rozhodnutie mení práva nadobudnuté jednotlivcom v čase pred jeho prijatím (rozsudky z 13. marca 2008, Komisia/Infront WM, C‑125/06 P, Zb., EU:C:2008:159, body 71 a 72, a z 27. februára 2014, Stichting Woonlinie a i./Komisia, C‑133/12 P, Zb., EU:C:2014:105, bod 46).
72. V prejednávanej veci treba predovšetkým zdôrazniť, že cieľom spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva je zabezpečiť využívanie živých vodných zdrojov, ktoré umožnia trvalo udržateľné ekonomické, environmentálne a sociálne podmienky“ (odôvodnenie 1 nariadenia č. 1224/2009). Úspešnosť tejto politiky závisí od vykonávania účinného systému kontroly (odôvodnenie 2 nariadenia č. 1224/2009).
73. Tento systém kontroly je okrem iného založený na systéme oprávnení, ktorý je upravený v hlave III nariadenia č. 1224/2009, nazvanej „Všeobecné podmienky prístupu do vôd a k zdrojom“. Podľa článku 6 uvedeného nariadenia sa tak rybárske plavidlo Únie môže používať na účely komerčného využívania živých vodných zdrojov len vtedy, ak má platnú licenciu na rybolov. Rovnako podľa článku 7 tohto nariadenia rybárske plavidlo Únie môže vykonávať len také špecifické rybolovné činnosti, aké sú uvedené v platnom oprávnení na rybolov.
74. Platnosť licencie na rybolov však možno pozastaviť alebo sa licencia môže odobrať natrvalo. V tejto súvislosti sa článkom 92 nariadenia č. 1224/2009 zavádza bodový systém. V rámci tohto systému sa držiteľovi licencie pridelia body, pokiaľ sa dopustil porušenia pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva. Ak celkový počet takto pridelených bodov dosiahne určitú hranicu, licencia sa automaticky pozastaví alebo sa odoberie. Pokiaľ ide o oprávnenie na rybolov podľa článku 7 uvedeného nariadenia, toto oprávnenie sa nevydá v prípade, že dotknuté plavidlo nemá licenciu alebo mu táto licencia bola pozastavená alebo odobratá, pričom toto oprávnenie sa pozastaví v prípade pozastavenia licencie na rybolov.
75. Článok 108 nariadenia č. 1224/2009 ďalej stanovuje, že v prípade splnenia určitých podmienok Komisia môže prijať núdzové opatrenia vrátane pozastavenia rybolovných činností plavidiel plaviacich sa pod vlajkou členského štátu.
76. Rybárske plavidlá Únie tak v súvislosti s prístupom k zdrojom podliehajú systému oprávnení, ktorý sa vyznačuje určitou neistotou.
77. V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol, že skutočnosť, že niekto je držiteľom práva na rybolov, ako aj kvóty pridelenej príslušným členským štátom na danú rybolovnú sezónu, nemôže udeľovať tejto osobe právo môcť vyčerpať svoju kvótu za každých okolností (rozsudok zo 14. októbra 2014, Giordano/Komisia, C‑611/12 P, Zb., EU:C:2014:2282, bod 48).
78. Treba teda konštatovať, že udelenie licencie a oprávnenia na rybolov, ktorého sa dovolávajú žalobkyne, neumožňuje považovať jeho držiteľa za osobu disponujúcu nadobudnutým právom v zmysle judikatúry uvedenej v bode 71 vyššie.
79. Žalobkyne sa teda nesprávne domnievajú, že ony samy alebo ich členovia sú osobne dotknuté napadnutým rozhodnutím.
80. Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že žalobkyniam chýba aktívna legitimácia na podanie žaloby voči napadnutému rozhodnutiu.
81. V dôsledku toho a bez toho, aby bolo potrebné určiť, či je prípustné, aby žalobkyne dosiahli čiastočné zrušenie napadnutého rozhodnutia, treba dospieť k záveru, že táto žaloba musí byť v každom prípade zamietnutá ako neprípustná.
O trovách
82. Podľa článku 134 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobkyne nemali vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ich na náhradu trov konania v súlade s návrhom Komisie.
Výrok
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca a Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) sú povinné nahradiť trovy konania.