62021TJ0489_RES
Zadeva T-489/21
Kraljevina Španija
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (sedmi razširjeni senat) z dne 2. julija 2025
„Državne pomoči – Digitalna televizija – Pomoč za uvedbo DPT na oddaljenih in manj urbaniziranih območjih (zunaj avtonomne skupnosti Kastilja - La Manča) – Sklep, s katerim je državna pomoč razglašena za nezakonito in nezdružljivo z notranjim trgom – Sklep o začetku formalnega postopka preiskave – Člen 6(1) Uredbe (EU) 2015/1589 – Pojem ‚shema pomoči‘ – Selektivnost – Dokazno breme – Tehnološka nevtralnost – Prednost – Neupravičena obogatitev“
Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Obseg – Sklep Komisije o ugotovitvi nezdružljivosti pomoči z notranjim trgom in naložitvi njenega vračila – Razglasitev ničnosti zaradi nezadostne obrazložitve – Ponovitev preiskave zadeve s strani Komisije – Obveznost sprejetja novega sklepa o začetku formalnega postopka preiskave – Neobstoj
(člena 108(2) in 266 PDEU)
(Glej točke od 28 do 34.)
Ničnostna tožba – Razlogi – Razlogi, ki se lahko uveljavljajo zoper odločbo Komisije na področju državnih pomoči – Razlogi, ki jih zainteresirane stranke navajajo zoper sklep, s katerim je ugotovljena nezakonita in nezdružljiva pomoč in odrejeno njeno vračilo – Razlogi v zvezi s sklepom o začetku formalnega postopka preiskave – Dopustnost
(člena 108(2) in 263 PDEU)
(Glej točko 40.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Sklep o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU – Obveznost obrazložitve – Obseg – Sklep, s katerim se zainteresiranim strankam omogoči učinkovito sodelovanje v formalnem postopku preiskave – Povzetek upoštevnih dejanskih in pravnih elementov – Skupna preučitev meril selektivnosti in gospodarske prednosti – Dopustnost
(člen 108(2) PDEU; Uredba Sveta št. 659/1999, člena 1(h) in 6(1))
(Glej točke od 45 do 53, od 62 do 64 in 74.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Upravni postopek – Obveznost Komisije, da zainteresirane stranke pozove k predložitvi pripomb – Obveznost Komisije, da zadevni državi članici posreduje pripombe drugih zainteresiranih strank glede sklepa o začetku formalnega postopka preiskave – Obseg
(člen 108 PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člen 6)
(Glej točke od 90 do 93.)
Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Učinki – Razglasitev ničnosti sklepa Komisije, s katerim je ugotovljena kršitev pravil na področju državnih pomoči – Retroaktivnost razglasitve ničnosti – Sprejetje novega sklepa, s katerim je ugotovljen obstoj pomoči, ki je nezakonita in nezdružljiva z notranjim trgom in je odrejena njena izterjava – Dopustnost – Pogoji – Sklep, ki je bil sprejet ob spoštovanju tako obrazložitve kot izreka sodbe o razglasitvi ničnosti
(člen 266 PDEU)
(Glej točke od 99 do 106.)
Pravo Evropske unije – Načela – Varstvo legitimnih pričakovanj – Pogoji – Jasna zagotovila uprave – Neobstoj
(Glej točki 107 in 108.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Upravni postopek – Obveznosti Komisije – Načelo dobrega upravljanja – Spoštovanje razumnega roka – Kršitev – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(1))
(Glej točke od 112 do 114.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Shema pomoči – Pojem – Merila presoje – Shema, ki temelji na splošni določbi – Neobstoj nadaljnjih izvedbenih ukrepov, potrebnih za dodelitev individualnih pomoči – Splošna in abstraktna opredelitev upravičencev – Izpolnjeni pogoji
(Uredba Sveta št. 659/1999, člen 1(d))
(Glej točke od 119 do 129, od 157 do 159 in od 178 do 181.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Javno financiranje, namenjeno podpori procesu digitalizacije radiodifuzije na nekaterih območjih – Merila presoje – Določitev referenčnega okvira
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 186 do 189 in od 194 do 203.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Razlikovanje med podjetji, ki so glede na cilj referenčnega sistema v primerljivem dejanskem in pravnem položaju – Presoja na podlagi položaja, ki je obstajal ob sprejetju zadevnega ukrepa – Dokazno breme
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke 207, od 227 do 233 in od 236 do 239.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Vračilo nezakonite pomoči – Izračun zneska za vračilo in določitev naslovnikov odredb za vračilo – Nujne in zadostne navedbe s strani Komisije
(člen 108 PDEU)
(Glej točke od 274 do 287.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Vračilo nezakonite pomoči – Vzpostavitev prejšnjega stanja – Kršitev načel sorazmernosti in enakega obravnavanja – Neobstoj
(člen 108 PDEU)
(Glej točke od 307 do 311.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Dodelitev prednosti prejemnikom – Cilji, ki jih uresničuje država – Nevplivanje
(člen 107 PDEU)
(Glej točki 315 in 316.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Dodelitev prednosti prejemnikom – Javno financiranje, namenjeno podpori procesu digitalizacije radiodifuzije na nekaterih območjih – Izbor upravičencev po izvedbi razpisov, ki niso bili tehnološko nevtralni – Razpisi, ki ne izključujejo obstoja prednosti
(člen 107(1) PDEU; Obvestilo Komisije 2016/C 262/01, točke 89, 93, 95 in 96)
(Glej točke od 322 do 328.)
Povzetek
Splošno sodišče je v razširjeni sestavi zavrnilo ničnostno tožbo, ki jo je Kraljevina Španija vložila zoper sklep Evropske komisije z dne 10. junija 2021 o državni pomoči, ki jo je ta država članica dodelila za uvedbo digitalne prizemne televizije na oddaljenih in manj urbaniziranih območjih (
1
). V tem okviru je moralo Splošno sodišče med drugim preučiti spoštovanje pravice Španije do obrambe v upravnem postopku, v katerem je bil sprejet izpodbijani sklep, glede na to, da je bil z njim nadomeščen prejšnji sklep, ki ga je Sodišče razglasilo za ničnega.
Španija je s spodbujanjem procesa prehoda z analogne na digitalno radiodifuzijo na svojem ozemlju leta 2005 sprejela kraljevi odlok (
2
), v skladu s katerim morajo zasebne in javne radiodifuzijske hiše zagotoviti, da bo 95 % oziroma 98 % prebivalstva prejemalo digitalno prizemno televizijo (DPT).
Španski organi so za dosego teh ciljev glede pokritja med drugim dodelili javno financiranje za podporo procesu digitalizacije na nekaterih manj urbaniziranih in oddaljenih območjih španskega ozemlja in še posebej v regijah avtonomnih skupnosti znotraj tega območja.
Komisija, pri kateri je bila v zvezi s tem vložena pritožba, je začela formalni postopek preiskave v smislu člena 108(2) PDEU na celotnem španskem ozemlju, z izjemo Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha (avtonomna skupnost Kastilja - La Manča). Komisija je po koncu tega postopka ugotovila, da je bila operaterjem prizemne televizijske platforme dodeljena državna pomoč za uvedbo, vzdrževanje in upravljanje omrežja DPT na zadevnih manj urbaniziranih in oddaljenih območjih. Komisija je to pomoč opredelila kot nezakonito in nezdružljivo z notranjim trgom, razen pomoči, ki naj bi bila dodeljena v skladu z načelom tehnološke nevtralnosti, in s Sklepom 2014/489 (
3
) odredila njeno izterjavo.
Ničnostne tožbe, vložene zoper ta sklep, so bile zavrnjene s šestimi sodbami Splošnega sodišča. (
4
) Zoper njih so bile nato vložene pritožbe, ki jim Sodišče prav tako ni ugodilo (
5
), razen pritožbe, ki se nanaša na sodbo Splošnega sodišča v zadevi Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija. (
6
) Sodišče je namreč pri odločanju o tej pritožbi razveljavilo izpodbijano sodbo in Sklep Komisije 2014/489 zaradi nezadostne obrazložitve v zvezi s selektivnostjo zadevnega ukrepa razglasilo za ničen. (
7
)
Komisija je na podlagi te sodbe sprejela nov sklep, v katerem je med drugim ugotovila, da ukrepi, ki so jih španski organi sprejeli za zagotovitev uvedbe digitalne televizije na oddaljenih in manj urbaniziranih območjih španskega ozemlja, razen v avtonomni skupnosti Kastilja – La Manča (v nadaljevanju: zadevni ukrep), pomenijo shemo pomoči, ki se financira neposredno iz proračuna Španije ali iz proračunov nekaterih avtonomnih skupnosti in lokalnih organov in ki daje selektivno prednost operaterjem, ki upravljajo prizemno omrežje. Ker je Komisija poleg tega menila, da ta ukrep ni združljiv z notranjim trgom in da ni bil spoštovan postopek predhodne priglasitve iz člena 108(3) PDEU, je odredila izterjavo dodeljenih pomoči.
Španija je pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti tega sklepa, ki je bila v celoti zavrnjena.
Presoja Splošnega sodišča
Španija je v utemeljitev tožbe Komisiji očitala, da je v upravnem postopku, ki je pripeljal do sprejetja izpodbijanega sklepa, kršila njeno pravico do obrambe.
Najprej, Španija je trdila, da bi morala Komisija po razglasitvi ničnosti Sklepa 2014/489 sprejeti nov sklep o začetku formalnega postopka preiskave.
V zvezi s tem je Splošno sodišče opozorilo, da se v primeru razglasitve ničnosti akta, s katerim se konča upravni postopek, ki zajema različne faze, postopek za nadomestitev tega akta lahko nadaljuje prav od tam, kjer je nastala nezakonitost. Ker pa je Sodišče Sklep 2014/489 razglasilo za ničen zaradi nezadostne obrazložitve, je nezakonitost tega sklepa nastala ob njegovem sprejetju in se ne nanaša na postopek pred njim, o katerem se Sodišče ni izreklo. Iz tega sledi, da Komisiji za izvršitev sodbe o razglasitvi ničnosti ni bilo treba ponoviti celotnega postopka iz člena 108 PDEU.
Splošno sodišče je nato zavrnilo očitke Španije v zvezi z analizo selektivnosti iz sklepa o začetku formalnega postopka preiskave. Splošno sodišče je po tem, ko je poudarilo, da je treba ta očitek presojati glede na določbe Uredbe št. 659/1999 (
8
), opozorilo, da sklep o začetku v skladu s členom 6 te uredbe vsebuje začasno oceno kvalifikacije ukrepa kot državne pomoči in njegove združljivosti z notranjim trgom. Poleg tega je mogoče pojma „prednost“ in „selektivnost“, čeprav sta dve ločeni merili, preučiti skupaj kot „tretji pogoj“ iz člena 107(1) PDEU, ki se nanaša na obstoj „selektivne prednosti“.
Ob upoštevanju teh pojasnil je Splošno sodišče ugotovilo, da je Španija glede na naravo in vsebino sklepa o začetku formalnega postopka preiskave ter okoliščine njegovega sprejetja lahko razumela razloge, iz katerih je Komisija predhodno menila, da je bila z zadevnim ukrepom podeljena selektivna prednost zlasti operaterjem prizemnega omrežja v primerjavi z omrežnimi operaterji, ki uporabljajo druge tehnologije in, natančneje, satelitsko tehnologijo, ki so konkurirali prvim za oddajanje digitalnega televizijskega signala, na katerega se nanaša pravna ureditev, ki ureja prehod na digitalno televizijo v Španiji. Poleg tega je treba ugotoviti, da je obrazložitev v zvezi s selektivnostjo zadevnega ukrepa, vsebovana v sklepu o začetku, Španiji omogočila, da predstavi svoje stališče o tem vprašanju, zlasti glede primerljivosti položajev prizemne in satelitske tehnologije.
Poleg tega je Splošno sodišče zavrnilo očitke Španije, ki se nanašajo na kršitev njene pravice do obrambe, ker naj bi bila analiza selektivnosti v izpodbijanem sklepu nova in naj bi temeljila na novih dejstvih, ki naj ji ne bi bila sporočena. V zvezi s tem je Splošno sodišče poudarilo, da v zvezi s selektivnostjo zadevnega ukrepa sklep o začetku in podredno razlogovanje iz izpodbijanega sklepa v bistvu temeljita na isti predpostavki in da je sklep o začetku v zvezi s tem vseboval zadostno obrazložitev. Poleg tega domnevno novi elementi, ki jih je navedla Španija, tej niso bili neznani in jih nikakor ni mogoče šteti za bistveno podlago za ugotovitev Komisije v zvezi s selektivnostjo zadevnega ukrepa.
Nazadnje, Splošno sodišče je ugotovilo, da v nasprotju s tem, kar je trdila Španija, Komisiji na podlagi člena 6(2) Uredbe 2015/1589 (
9
) ni bilo treba posredovati pripomb, ki jih je prejela od drugih zainteresiranih strank v odgovor na zahteve za informacije, poslane po razglasitvi ničnosti Sklepa 2014/489, ker ta določba Komisijo zavezuje le k temu, da posreduje pripombe, ki so jih zainteresirane stranke predložile glede sklepa o začetku formalnega postopka preiskave.
Potem ko je Splošno sodišče tako zavrnilo vse očitke, ki se nanašajo na kršitev pravice Španije do obrambe, je poleg tega zavrnilo očitke, ki se v bistvu nanašajo na kršitev člena 107(1) PDEU zaradi napačne analize pogoja selektivnosti. V zvezi s tem je Španija Komisiji med drugim očitala, da ni konkretno in izčrpno preučila primerljivosti zadevnih položajev ter da je primerljivost prizemne in satelitske tehnologije ugotovila zgolj na podlagi njihovega potencialnega konkurenčnega razmerja.
V zvezi z zadnjenavedenim je Splošno sodišče opozorilo, da je ukrep selektiven, če vodi do različnega obravnavanja podjetij, ki so glede na cilj referenčnega sistema v primerljivem pravnem in dejanskem položaju.
Ker pa je cilj referenčnega sistema v obravnavani zadevi prenos digitalnih oddaj, je Komisija v izpodbijanem sklepu pravilno menila, da so operaterji prizemne platforme in operaterji satelitske platforme vsi sposobni zagotoviti ta prenos. V nasprotju s trditvami Španije te okoliščine govorijo v prid priznanju dejanskega, in ne potencialnega konkurenčnega razmerja med prizemnimi in satelitskimi platformami.
Poleg tega Komisija primerljivosti zadevnih položajev ni ugotovila zgolj zaradi dejanskega ali potencialnega konkurenčnega razmerja med prizemnimi in satelitskimi platformami. Iz izpodbijanega sklepa je namreč razvidno, da je upoštevala vrsto okoliščin, zaradi katerih naj bi bili zadevni tehnologiji podobni glede na cilj prenosa digitalnega radiodifuzijskega signala.
V nasprotju s trditvami Španije Komisija prav tako ni opustila upoštevanja več dejanskih in pravnih okoliščin, ki naj bi razlikovale med prizemnimi in satelitskimi platformami.
V zvezi s tem je Splošno sodišče med drugim zavrnilo trditev, da je Komisija, ker svoje analize ni oprla na študijo razlike v stroških med prizemno in satelitsko tehnologijo, obrnila dokazno breme v zvezi s selektivnostjo, ki ga je nosila.
Čeprav mora namreč Komisija predložiti dokaz o obstoju državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU in s tem tudi dokaz, da je pogoj dodelitve selektivne prednosti upravičencem izpolnjen, ji ni treba na lastno pobudo in brez kakršnega koli indica v zvezi s tem iskati vseh informacij, ki bi bile lahko povezane z zadevo, o kateri odloča, tudi če bi bile take informacije javno dostopne.
Iz tega sledi, da bi morala Španija v obravnavani zadevi Komisiji predložiti vse informacije in elemente, na podlagi katerih bi lahko preverila utemeljenost njene trditve, ki se nanaša na razliko v stroških med prizemno in satelitsko tehnologijo, po potrebi po tem, ko jo je v okviru formalnega postopka preiskave pozvala, naj v ta namen predloži vse upoštevne informacije.
Ker so bili zavrnjeni tudi drugi tožbeni razlogi Španije, je Splošno sodišče njeno ničnostno tožbo v celoti zavrnilo.
(
1
)	Sklep Komisije (EU) 2021/2034 z dne 10. junija 2021 o državni pomoči SA.28599 ((C 23/2010) (ex NN 36/2010) (ex CP 163/2009)) Kraljevine Španije za uvedbo digitalne prizemne televizije na oddaljenih in manj urbaniziranih območjih (zunaj avtonomne skupnosti Kastilja – Manča) (UL L 417, str. 1).
(
2
)	Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (kraljevi odlok 944/2005 o odobritvi nacionalnega tehničnega programa za digitalno prizemno televizijo) z dne 29. julija 2005 (BOE št. 181 z dne 30. julija 2005, str. 27006).
(
3
)	Sklep Komisije z dne 19. junija 2013 o državni pomoči SA.28599 (C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)) Kraljevine Španije za uvedbo digitalne prizemne televizije na oddaljenih in manj urbaniziranih območjih (zunaj avtonomne skupnosti Kastilja in Manča) (2014/489/EU) (UL L 217, str. 52).
(
4
)	Sodbe z dne 26. novembra 2015, Španija/Komisija (T-461/13, EU:T:2015:891), Abertis Telecom in Retevisión I/Komisija (T-541/13, neobjavljena, EU:T:2015:898), Navarra de Servicios y Tecnologías/Komisija (T-487/13, neobjavljena, EU:T:2015:899), Comunidad Autónoma de Cataluña in CTTI/Komisija (T-465/13, neobjavljena, EU:T:2015:900), Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (T-463/13 in T-464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901) ter Comunidad Autónoma del País Vasco in Itelazpi/Komisija (T-462/13, EU:T:2015:902).
(
5
)	Glej sodbi z dne 20. decembra 2017, Španija/Komisija (C-81/16 P, EU:C:2017:1003), in Comunidad Autónoma del País Vasco in drugi/Komisija (od C-66/16 P do C-69/16 P, EU:C:2017:999).
(
6
)	Sodba z dne 26. novembra 2015, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (T-463/13 in T-464/13, neobjavljena, EU:T:2015:901).
(
7
)	Sodba z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C-70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
8
)	Uredba Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339).
(
9
)	Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU (UL 2015, L 248, str. 9).