62006CJ0242
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 17 de septiembre de 2009 (
*1
)
«Acuerdo de Asociación CEE-Turquía — Libre circulación de los trabajadores — Introducción de tasas administrativas para la obtención de un permiso de residencia en el Estado miembro de acogida — Infracción de la cláusula de “standstill” recogida en el artículo 13 de la Decisión no 1/80 del Consejo de Asociación»
En el asunto C-242/06,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Raad van State (Países Bajos), mediante resolución de 11 de mayo de 2006, recibida en el Tribunal de Justicia el 29 de mayo de 2006, en el procedimiento entre
Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
y
T. Sahin,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. P. Jann, Presidente de Sala, y los Sres. M. Ilešič, A. Tizzano, E. Levits y J.-J. Kasel (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. M. Poiares Maduro;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de diciembre de 2008;
consideradas las observaciones presentadas:
—
en nombre del Sr. Sahin, por el Sr. D. Schaap, advocaat;
—
en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. H.G. Sevenster, C. Wissels y M. de Mol, en calidad de agentes;
—
en nombre del Gobierno alemán, por la Sra. C. Schulze-Bahr así como por los Sres. M. Lumma y J. Möller, en calidad de agentes;
—
en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por la Sra. W. Ferrante, avvocato dello Stato;
—
en nombre del Gobierno chipriota, por el Sr. D. Lysandrou, en calidad de agente;
—
en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. T. Ward, Barrister;
—
en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. S. Boelaert y el Sr. M. van Beek, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 13 de la Decisión no 1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación (en lo sucesivo, «Decisión no 1/80»). El Consejo de Asociación fue instituido mediante el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara, el 12 de septiembre de 1963, por la República de Turquía, por una parte, y los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de ésta mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18; en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación»).
2
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Sahin y el Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (Ministro de la Inmigración y de la Integración; en lo sucesivo «Minister») relativo a la obligación de los nacionales turcos de abonar tasas administrativas para que se tramite su solicitud de permiso de residencia o de prórroga de la validez del mismo.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
La Asociación CEE-Turquía
— El Acuerdo de Asociación
3
Con arreglo a su artículo 2, apartado 1, el Acuerdo de Asociación tiene por objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las Partes Contratantes, incluido el sector de la mano de obra, mediante la realización gradual de la libre circulación de trabajadores (artículo 12 del Acuerdo de Asociación) así como mediante la eliminación de las restricciones a la libertad de establecimiento (artículo 13 de dicho Acuerdo) y a la libre prestación de servicios (artículo 14 del mismo Acuerdo), para mejorar el nivel de vida del pueblo turco y facilitar ulteriormente la adhesión de la República de Turquía a la Comunidad (cuarto considerando del Preámbulo y artículo 24 del referido Acuerdo).
4
A tal efecto, el Acuerdo de Asociación incluye una fase preparatoria, que permitirá a la República de Turquía reforzar su economía con ayuda de la Comunidad (artículo 3 de dicho Acuerdo), una fase transitoria, durante la que se garantiza el establecimiento progresivo de una unión aduanera y el acercamiento de las políticas económicas (artículo 4 del referido Acuerdo), y una fase definitiva que se basa en la unión aduanera e implica el fortalecimiento de la coordinación de las políticas económicas de las Partes Contratantes (artículo 5 del mismo Acuerdo).
5
El artículo 6 del Acuerdo de Asociación dispone lo siguiente:
«Para asegurar la aplicación y el desarrollo progresivo del régimen de asociación, las Partes Contratantes se reunirán en el seno de un Consejo de Asociación que actuará dentro de los límites de las atribuciones que le son conferidas por el Acuerdo.»
6
En virtud del artículo 8 del Acuerdo de Asociación, que figura en el título II del referido Acuerdo, denominado «Establecimiento de la fase transitoria»:
«Para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 4, el Consejo de Asociación fijará, antes de comenzar la fase transitoria, y según el procedimiento previsto en el artículo 1 del Protocolo Provisional, las condiciones, modalidades y ritmos de aplicación de las disposiciones propias de los sectores mencionados en el Tratado constitutivo de la Comunidad que deberán tomarse en consideración, especialmente aquellos previstos en el presente Título, así como toda cláusula de salvaguardia que pudiera ser útil.»
7
Los artículos 12 a 14 del Acuerdo de Asociación figuran igualmente bajo su título II, capítulo 3, denominado «Otras disposiciones de carácter económico».
8
El artículo 12 dispone:
«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [39 CE], [40 CE] y [41 CE] para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores.»
9
El artículo 13 establece:
«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [43 CE] a [46 CE] inclusive y [48 CE] para suprimir entre ellas las restricciones a la libertad de establecimiento.»
10
El artículo 14 dispone:
«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [45 CE], [46 CE] y [48 CE] a [54 CE] inclusive para eliminar entre ellas las restricciones a la libre prestación de servicios.»
11
A tenor del artículo 22, apartado 1, del Acuerdo de Asociación:
«Para la consecución de los objetivos fijados por el Acuerdo y en los casos previstos por éste, el Consejo de Asociación dispondrá de un poder de decisión. Cada una de las dos Partes estará obligada a adoptar las medidas que implique la ejecución de las decisiones tomadas. […]»
— El Protocolo Adicional
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El Protocolo Adicional, firmado el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad mediante el Reglamento (CEE) no 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (DO L 293, p. 1; EE 11/01, p. 213; en lo sucesivo «Protocolo Adicional»), que, con arreglo a su artículo 62, forma parte integrante del Acuerdo de Asociación, establece, según su artículo 1, las condiciones, modalidades y ritmos de realización de la fase transitoria mencionada en el artículo 4 de dicho Acuerdo.
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El Protocolo Adicional contiene un título II, denominado «Circulación de personas y servicios», cuyo capítulo I se refiere a «los trabajadores» y cuyo capítulo II está dedicado al «derecho de establecimiento, servicios y transportes».
14
El artículo 36 del Protocolo Adicional, que pertenece a dicho capítulo I, establece que la libre circulación de los trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía se realizará gradualmente, con arreglo a los principios enunciados en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación, entre el final del duodécimo y del vigésimo segundo año siguiente a la entrada en vigor del mismo y que el Consejo de Asociación decidirá las modalidades necesarias a tal efecto.
15
El artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, que figura en el capítulo II del referido título II, tiene el siguiente tenor:
«Las Partes Contratantes se abstendrán de introducir entre sí nuevas restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.»
16
El artículo 59 de dicho Protocolo Adicional dispone:
«En los ámbitos cubiertos por el presente Protocolo, Turquía no podrá beneficiarse de un trato más favorable que el que los Estados miembros se conceden entre sí en virtud del Tratado constitutivo de la Comunidad.»
— La Decisión no 1/80
17
El 19 de septiembre de 1980, el Consejo de Asociación, establecido por el Acuerdo de Asociación y compuesto, de una parte, por los miembros de los Gobiernos de los Estados miembros, el Consejo de la Unión Europeas así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, y, de otra, por miembros del Gobierno turco, adoptó la Decisión no 1/80.
18
El artículo 6 de dicha Decisión figura en su capítulo II, titulado «Disposiciones sociales», sección 1, dedicada a las «Cuestiones relativas al empleo y a la libre circulación de los trabajadores». El apartado 1 de dicho artículo está redactado en los siguientes términos:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7 en relación con el libre acceso al empleo de los miembros de su familia, un trabajador turco que forme parte del mercado legal de trabajo de un Estado miembro:
—
tendrá derecho, en dicho Estado miembro, después de un año de empleo legal, a la renovación de su permiso de trabajo con el mismo empresario si dispone de un empleo;
—
tendrá derecho, en dicho Estado miembro, después de tres años de empleo legal y sin perjuicio de la preferencia que debe concederse a los trabajadores de los Estados miembros de la Comunidad, a aceptar otra oferta, realizada en condiciones normales y registrada en los servicios de empleo de dicho Estado miembro, para desempeñar la misma profesión en otra empresa de su elección;
—
podrá acceder libremente en dicho Estado miembro, después de cuatro años de empleo legal, a cualquier actividad laboral por cuenta ajena de su elección.»
19
El artículo 13 de la Decisión no 1/80, que figura en la misma sección 1, dispone:
«Los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores y de los miembros de su familia que se encuentren en su territorio respectivo en situación legal por lo que respecta a la residencia y al empleo.»
20
Según su artículo 30, la Decisión no 1/80 entró en vigor el 1 de julio de 1980. Sin embargo, con arreglo al artículo 16 de dicha Decisión, las disposiciones de la sección 1 del capítulo II de la misma serán aplicables a partir del 1 de diciembre de 1980.
La Directiva 68/360/CEE
21
El artículo 9, apartado 1, de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre suspensión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88), disponía:
«Los documentos de estancia concedidos a nacionales de Estados miembros de la CEE […] serán expedidos y renovados con carácter gratuito o mediante el abono de una suma que no rebasará el importe de los derechos y tasas exigidas para la expedición de las tarjetas de identidad a los nacionales.»
22
La Directiva 68/360 fue derogada, con efectos a partir del 30 de abril de 2006, por la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) no 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO L 158, p. 77, y correcciones de errores en DO 2004, L 229, p. 35, DO 2005, L 197, p. 34, y DO 2007, L 204, p. 28).
La Directiva 2004/38
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Con arreglo al artículo 8 de la Directiva 2004/38, los Estados miembros pueden, para períodos de residencia superiores a tres meses, exigir el registro de los ciudadanos de la Unión europea ante las autoridades competentes del lugar de residencia; dicha formalidad se cumplimentará mediante un certificado de registro expedido a tal efecto. Del mismo modo, en virtud del artículo 9 de dicha Directiva, los Estados miembros pueden exigir a los miembros de la familia de los ciudadanos de la Unión que no sean ciudadanos comunitarios que sean titulares de una tarjeta de residencia cuando el período de residencia previsto sea superior a tres meses. El incumplimiento de la obligación de solicitar la tarjeta de residencia podrá dar lugar a sanciones proporcionadas y no discriminatorias. Según el artículo 11, apartado 1, de dicha Directiva, la tarjeta de residencia tendrá una validez de cinco años a partir de su fecha de expedición o por el período previsto de residencia del ciudadano de la Unión si dicho período fuera inferior a cinco años.
24
El artículo 25 de la Directiva 2004/38, titulado «Disposiciones generales relativas a los documentos de residencia», está redactado en los siguientes términos:
«1.   La posesión del certificado de registro contemplado en el artículo 8, un documento acreditativo de la residencia permanente, un resguardo de presentación de la solicitud de tarjeta de residencia de miembro de la familia, una tarjeta de residencia o una tarjeta de residencia permanente no podrá constituir en ningún caso una condición previa para el ejercicio de un derecho o la realización de un trámite administrativo, ya que la situación de beneficiario de los derechos puede acreditarse por cualquier otro medio de prueba.
2.   Los documentos mencionados en el apartado 1 se expedirán con carácter gratuito o previo abono de una cantidad que no rebasará la impuesta a los nacionales para la expedición de documentos similares.»
Normativa nacional
25
Según indica la resolución de remisión, el 1 de diciembre de 1980, fecha en la que entraron en vigor en el Reino de los Países Bajos las disposiciones en materia de empleo y libre circulación de trabajadores establecidas en la Decisión no 1/80 –entre las que se encuentra el artículo 13 de dicha Decisión–, aquel Estado miembro no exigía el pago de tasas administrativas al solicitar un permiso de residencia y tampoco percibía tales tasas en caso de solicitud de prórroga de la validez de tal permiso.
26
Hasta el 1 de abril de 2001, fecha en que entraron en vigor la Ley que llevó a cabo una reforma general de la Ley de extranjería (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet), de 23 de noviembre de 2000 (Stb. 2000, no 495; en lo sucesivo «Vw 2000»), el Decreto sobre extranjería del 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000, no 497) así como el Reglamento sobre extranjería (Voorschrift Vreemdelingen), los extranjeros no se vieron obligados a abonar tasas administrativas para la tramitación de la solicitud del permiso de residencia.
27
Asimismo, en virtud de una reforma del Reglamento sobre extranjería, aplicable a partir del 1 de mayo de 2002, se estableció el abono de dichas tasas administrativas igualmente en caso de solicitud de prórroga de la validez del permiso de residencia. En la misma fecha, se incrementó el importe de las tasas exigidas.
28
Con arreglo al artículo 24, apartado 2, de la Vw 2000, la falta de pago en el plazo concedido de las tasas correspondientes a la solicitud del permiso de residencia tendrá como consecuencia que la autoridad competente no tramite dicha solicitud. Además, si se desestima la solicitud no se reembolsarán las tasas abonadas.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
29
De la resolución de remisión se desprende que el Sr. Sahin es un nacional turco que el 13 de julio de 2000 obtuvo una autorización provisional de residencia a cuyo amparo entró en el territorio neerlandés el 12 de septiembre siguiente.
30
El 2 de octubre del 2000, momento en el que residía legalmente en los Países Bajos, presentó una solicitud de permiso de residencia para vivir con su esposa, de nacionalidad neerlandesa.
31
El 14 de diciembre del 2000, el Minister le concedió dicho permiso de residencia cuya validez expiró el 2 de octubre de 2001. Dicha autorización no incluía ninguna restricción para el ejercicio de una actividad profesional.
32
A petición del Sr. Sahin, el Minister prorrogó, el 28 de septiembre de 2001, la validez de dicho premiso de residencia hasta el 2 de octubre de 2002.
33
Sin embargo, el interesado no solicitó una nueva prórroga de la validez de dicho permiso hasta el 10 de febrero de 2003.
34
El 23 de abril de 2003, el Minister se negó a tramitar esta última solicitud en aplicación de la normativa neerlandesa, puesto que el Sr. Sahin no había abonado las tasas administrativas correspondientes a dicha solicitud, que ascendían a 169 euros.
35
Sin embargo, tras haber abonado dicho importe fuera del plazo conferido a tal efecto, el Sr. Sahin presentó, el 26 de mayo 2003, una reclamación contra la resolución del Minister de 23 de abril de 2003, reclamación que éste desestimó por infundada el 20 de abril de 2004.
36
El 16 de mayo de 2004, el Sr. Sahin interpuso un recurso contra esta última resolución ante el Rechtbank ’s-Gravenhage, basándose en el artículo 13 de la Decisión no 1/80. Este órgano jurisdiccional estimó dicho recurso mediante sentencia de 5 de agosto de 2004, anuló la resolución del Minister de 20 de abril de 2004 y le ordenó adoptar una nueva resolución.
37
El 17 de septiembre de 2004, el Minister desestimó nuevamente la reclamación del Sr. Sahin por infundada.
38
Mediante sentencia de 30 de mayo de 2005, el Rechtbank ’s-Gravenhage estimó el recurso interpuesto por el Sr. Sahin el 15 de octubre de 2004 contra la segunda resolución desestimatoria del Minister, al considerar que la obligación impuesta al demandante de abonar tasas administrativas con ocasión de la solicitud de prórroga de la validez de su permiso de residencia en los Países Bajos es contraria al artículo 13 de la Decisión no 1/80.
39
El Minister alega, en apoyo del recurso que interpuso contra dicha sentencia ante el Raad van State, que el órgano jurisdiccional de primera instancia incurrió en error al considerar que la situación del Sr. Sahin entra dentro del ámbito de aplicación del citado artículo 13.
40
Según el Raad van State, el Sr. Sahin no abonó en tiempo oportuno las tasas administrativas que le correspondían, de manera que, con arreglo al Derecho nacional, el Minister tenía la obligación de no tramitar la solicitud del interesado.
41
Ha quedado acreditado que, del 14 de diciembre de 2000 al 2 de octubre de 2002, el Sr. Sahin residía legalmente en los Países Bajos, en el sentido de la normativa nacional, puesto que durante ese período poseía un permiso de residencia válido. Durante dicho período tenía igualmente derecho a ejercer una actividad profesional en el territorio neerlandés. Así, el interesado desempeñó diversos empleos desde marzo del 2001, ninguno de los cuales duró más de un año sin interrupción al servicio de un mismo empresario, de manera que no puede invocar los derechos establecidos en el artículo 6 de la Decisión no 1/80.
42
Por tanto, se plantea la cuestión de si alguna otra disposición de la normativa adoptada en el marco de la Asociación CEE-Turquía se opone a la aplicación de la normativa neerlandesa relativa a la obligación de abonar tasas administrativas con objeto de obtener un permiso de residencia y a la negativa del Minister a tramitar la solicitud presentada a tal efecto a falta del pago de dichas tasas.
43
En tales circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente señala que el Sr. Sahin no presentó una solicitud de prórroga de la validez de su permiso de residencia hasta el 10 de febrero de 2003, es decir, una vez que dicho permiso había expirado, de manera que, con arreglo a la normativa nacional, durante el período comprendido entre el 2 de octubre de 2002 y el 10 de febrero de 2003 ya no residía legalmente y no tenía derecho a ejercer una actividad por cuenta ajena en el territorio neerlandés mientras dicha solicitud estuviese pendiente. En consecuencia, según dicho órgano jurisdiccional, con arreglo al Derecho interno neerlandés, los empleos que el Sr. Sahin ocupó durante dicho período lo fueron ilegalmente.
44
En cambio, tras la presentación de la solicitud de prórroga de la validez de su permiso de residencia, a saber, a partir del 10 de febrero de 2003, debe considerarse que, con arreglo al Derecho neerlandés, el Sr. Sahin residía de nuevo legalmente en los Países Bajos. Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente sostiene que, puesto que la solicitud tardía fue presentada dentro del plazo razonable de seis meses desde la expiración de la residencia legal, dicha solicitud debe tramitarse con arreglo a los requisitos nacionales exigidos para la prórroga de la residencia y no a los exigidos para la primera admisión en el territorio neerlandés.
45
El Raad van State considera que, en el caso de que se trata, resulta especialmente importante determinar si un nacional turco que se encuentra en una situación como la descrita en los apartados 29 a 44 de la presente sentencia puede invocar válidamente el artículo 13 de la Decisión no 1/80. Asimismo, si bien no se cuestiona el hecho de que la normativa nacional controvertida en el asunto principal debe considerarse «nueva» en el sentido de dicho artículo, puesto que da lugar a la agravación de la situación de los nacionales turcos respecto de la que resultaba de las normas que les eran aplicables en el momento de la entrada en vigor de dicho artículo 13 en el Reino de los Países Bajos, considera necesario determinar si los obstáculos que les impone se incluyen en el concepto de «restricciones» en el sentido de dicho artículo, habida cuenta, en particular, del hecho de que el importe de las tasas exigidas por dicha solicitud supera ampliamente al exigido a los ciudadanos comunitarios y a los miembros de su familia.
46
En estas circunstancias, el Raad van State decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
a)
¿Debe interpretarse el artículo 13 de la Decisión no 1/80 […], a la luz de los apartados 81 y 84 de la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros (C-317/01 y C-369/01, Rec. p. I-12301), en el sentido de que puede invocar esta disposición un extranjero, nacional turco, que ha respetado las normas aplicables en materia de admisión inicial y residencia en el territorio y ha ejercido legalmente una actividad laboral en diversas empresas desde el 14 de diciembre de 2000 hasta el 2 de octubre de 2002, pero no ha solicitado en tiempo oportuno la prórroga del plazo de validez de su permiso de residencia, a resultas de lo cual, tras la expiración del permiso y en la época de la solicitud de prórroga de la misma, ya no residía legalmente conforme al Derecho nacional y tampoco estaba autorizado para ejercer una actividad por cuenta ajena en el país?
b)
¿Modifica la respuesta a la primera cuestión, letra a), el hecho de que la solicitud de prórroga presentada fuera de plazo por el extranjero, pero recibida en los seis meses posteriores a la expiración del plazo de validez de dicho permiso de residencia –aunque dicha solicitud esté equiparada, conforme al Derecho nacional, a una solicitud de concesión de un primer permiso de residencia–, se examine en relación con los requisitos establecidos para la autorización de residencia continuada, y que el extranjero pueda esperar en el territorio nacional que se resuelva sobre dicha solicitud?
2)
a)
¿Debe interpretarse el término “restricción” del artículo 13 de la Decisión no 1/80 en el sentido de que comprende la obligación de abonar tasas administrativas por la tramitación de una solicitud de prórroga del plazo de validez de un permiso de residencia que debe abonar un nacional turco, comprendido en el ámbito de aplicación de la Decisión no 1/80, y cuyo incumplimiento entraña el archivo de su solicitud en virtud del artículo 24, apartado 2, de la Vw 2000?
b)
¿Debe darse una respuesta diferente a la segunda cuestión, letra a), si el importe de las tasas no supera los gastos de tramitación de la solicitud?
3)
¿Debe interpretarse el artículo 13 de la Decisión no 1/80, dirigida a la aplicación del Protocolo Adicional del [Acuerdo de Asociación], en relación con el artículo 59 de dicho Protocolo, en el sentido de que el importe de la tasa administrativa (para el extranjero, en la época pertinente, 169 euros) aplicable a los nacionales turcos que quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de la Decisión no 1/80, con ocasión de la tramitación de la solicitud de concesión o de prórroga de un permiso de residencia, no debe superar el importe de la tasa (30 euros) que puede exigirse a los ciudadanos de la Comunidad Europea por la tramitación de una solicitud al objeto de comprobar si se ajusta al Derecho comunitario y por la expedición de los documentos de residencia correspondientes (véase el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 68/360/CEE o el artículo 25, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE)?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
47
Mediante su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en esencia, por un lado, si un nacional turco como el Sr. Sahin se halla en una situación legal en el Estado miembro de acogida de manera que entra dentro del ámbito de aplicación del artículo 13 de la Decisión no 1/80. Por otro lado, dicho órgano jurisdiccional pregunta al Tribunal de Justicia si la cláusula de «standstill» contenida en dicho artículo se opone a la imposición en este Estado a dicho nacional de la obligación de abonar tasas administrativas para la tramitación de su solicitud de un permiso de residencia o de prórroga de la validez del mismo, en particular cuando dichas tasas son ostensiblemente superiores a las que se exigen a los ciudadanos comunitarios que se encuentran en una situación comparable.
48
Con el fin de poder responder de forma útil a dicho órgano jurisdiccional para permitirle resolver el litigio que se le ha planteado, procede examinar sucesivamente estos dos aspectos.
Sobre el ámbito de aplicación personal del artículo 13 de la Decisión no 1/80
49
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si un nacional turco como el Sr. Sahin cumple el requisito de regularidad respecto de la residencia y el empleo establecido en el artículo 13 de la Decisión no 1/80. En efecto, señala, por un lado, que el interesado respetó, hasta el 2 de octubre de 2002, tanto la normativa nacional pertinente en materia de primera admisión al territorio neerlandés como la de residencia, y que, por otro, dicho nacional turco trabajó por cuenta ajena legalmente desde el punto de vista del Derecho interno hasta aquella fecha. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, con posterioridad a aquella fecha, el Sr. Sahin puede todavía invocar válidamente el mencionado artículo 13, puesto que, con arreglo al Derecho nacional, la expiración de su permiso de residencia, así como la presentación fuera de plazo de la solicitud de prórroga del mismo debido al abono tardío de las tasas administrativas correspondientes, acarrearon la irregularidad de su situación respecto de las disposiciones nacionales en materia de residencia y empleo, y puesto que, además, no cumplía aún los requisitos para poder beneficiarse de los derechos concretos en materia de empleo y residencia en el Estado miembro de acogida sobre la base del artículo 6, apartado 1, de dicha Decisión.
50
A este respecto, procede, por un lado, recordar que, en los apartados 75 a 84 de la sentencia Abatay y otros, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 13 de la Decisión no 1/80 no está supeditado al requisito de que el nacional turco de que se trate satisfaga las exigencias del artículo 6, apartado 1, de dicha Decisión y que el alcance de esta disposición no se limita a los emigrantes turcos que ejerzan una actividad por cuenta ajena.
51
En efecto, estas dos disposiciones de la Decisión no 1/80 contemplan dos supuestos distintos, ya que el artículo 6 regula los requisitos de ejercicio de un empleo que permita la integración progresiva del interesado en el Estado miembro de acogida, mientras que el artículo 13 se refiere a las medidas nacionales relativas al acceso al empleo, incluyendo en su ámbito de aplicación a los miembros de la familia, cuya admisión en el territorio de un Estado miembro no depende del ejercicio de un empleo. El Tribunal de Justicia dedujo, en la misma sentencia Abatay y otros, antes citada, que dicho artículo 13 no está destinado a proteger a los nacionales turcos ya integrados en el mercado laboral de un Estado miembro, sino que se aplica precisamente a los nacionales turcos que no gozan todavía de derechos en materia de empleo ni, en consecuencia, de residencia, con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la decisión no 1/80.
52
En tales circunstancias, el hecho de que el Sr. Sahin no cumpla los requisitos para ser titular de derechos concretos sobre la base de esta última disposición no le priva de la posibilidad de invocar válidamente el artículo 13 de la Decisión no 1/80.
53
Por otro lado, en lo que respecta al concepto de «situación legal» en el sentido del artículo 13 de la Decisión no 1/80, este concepto significa, según la jurisprudencia, que el trabajador turco o los miembros de su familia deben haber respetado las normas del Estado miembro de acogida en materia de entrada, de residencia y, en su caso, de empleo, de manera que se hallen legalmente en el territorio de dicho Estado (véase, en particular, la sentencia Abatay y otros, antes citada, apartado 84, y jurisprudencia citada). Por lo tanto, dicho artículo no podrá beneficiar a un nacional turco que se halle en situación ilegal (sentencia Abatay y otros, antes citada, apartado 85).
54
A este respecto, de los autos se desprende que el Sr. Sahin fue admitido legalmente a entrar y residir en el territorio neerlandés y que las autoridades nacionales competentes le reconocieron, además, el derecho incondicional a ejercer en el Estado miembro de acogida la actividad profesional de su elección, derecho que además ha ejercido de manera efectiva.
55
Así, ha quedado acreditado que el Sr. Sahin observó la normativa nacional pertinente, tanto en materia de policía de extranjería como de empleo desde su entrada legal en los Países Bajos el 12 de septiembre 2000 hasta el 2 de octubre de 2002, fecha en que expiró la validez de su permiso de residencia. En particular, el interesado se hallaba en una situación legal en dicho Estado miembro en la fecha en que entró en vigor la nueva normativa interna que imponía la percepción de tasas administrativas para la obtención y la prórroga del permiso de residencia y que, según los autos aportados al Tribunal de Justicia, es la única de que se trata en el litigio principal.
56
Según las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente, únicamente a partir del 3 de octubre del 2002 la situación del Sr. Sahin respecto de la residencia y el empleo dejó de conformarse temporalmente a las exigencias de la normativa nacional, hasta que, menos de seis meses después de la fecha de expiración de la validez de su permiso de residencia, el interesado solicitó en debida forma la prórroga de dicho permiso, cumpliendo la obligación de abonar las tasas administrativas establecidas a tal efecto.
57
En efecto, según señala el órgano jurisdiccional remitente, a partir de la fecha de dicha solicitud, debe considerarse nuevamente, con arreglo al Derecho interno, que el Sr. Sahin reside legalmente en los Países Bajos. Además, de conformidad con el Derecho interno, tal solicitud de renovación tardía debe tramitarse con arreglo a los requisitos nacionales exigidos para la prórroga del permiso de residencia y no a los que rigen la concesión de tal permiso.
58
Procede añadir que no se discute que el Sr. Sahin habría obtenido la prórroga de su permiso de residencia de haber abonado a su debido tiempo las tasas administrativas correspondientes a su solicitud. Ningún elemento de los autos permite deducir que las autoridades neerlandesas competentes pretendieran poner fin a la estancia del interesado o amenazarle con la expulsión.
59
En todo caso, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que un permiso de residencia expedido por las autoridades nacionales sólo tiene un valor declarativo y probatorio y que, si bien los Estados miembros pueden exigir que los extranjeros presentes en su territorio estén en posesión de un permiso de residencia válido y que presenten dentro del plazo correspondiente una solicitud para su prórroga y a pesar de que en principio siguen siendo competentes para sancionar el incumplimiento de dichas obligaciones, no es menos cierto que los Estados miembros no pueden adoptar a este respecto medidas desproporcionadas en relación con situaciones nacionales comparables (véase la sentencia de 16 de marzo de 2000, Ergat, C-329/97, Rec. p. I-1487, apartados 52, 55, 56, 61 y 62).
60
Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar, teniendo debidamente en cuenta el conjunto de circunstancias particulares que caracterizan el asunto principal, si debe considerarse que la situación del Sr. Sahin en el Estado miembro de acogida respecto de la residencia y el empleo ya no es regular, a efectos de la aplicación del artículo 13 de la Decisión no 1/80.
61
En el supuesto de que dicho requisito de regularidad concurra en el caso de autos, procederá responder a la segunda cuestión planteada en la petición de decisión prejudicial, enunciada en el apartado 47 de la presente sentencia, relativa al significado exacto de la cláusula de «standstill» del artículo 13 de la Decisión no 1/80.
Sobre el alcance de la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 13 de la Decisión no 1/80
62
A este respecto, procede recordar, en primer lugar, que de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que los nacionales turcos a quienes se aplica el artículo 13 de la Decisión no 1/80 pueden invocar válidamente dicha disposición ante los tribunales de los Estados miembros para excluir la aplicación de las normas de Derecho interno que les sean contrarias (véanse las sentencias de 20 de septiembre de 1990, Sevince, C-192/89, Rec. p. I-3461, apartado 26, así como Abatay y otros, antes citada, apartados 58, 59 y 117, primer guión).
63
Igualmente, según reiterada jurisprudencia, la cláusula de «standstill» recogida en dicho artículo 13 prohíbe con carácter general la introducción de nuevas medidas internas que tengan por objeto o por efecto someter el ejercicio por un nacional turco de la libre circulación de los trabajadores en el territorio nacional a requisitos más restrictivos que los que eran aplicables en el momento de la entrada en vigor de la Decisión no 1/80 en el Estado miembro de que se trate (véase la sentencia Abatay y otros, antes citada, apartados 66 y 117, segundo guión, así como, por analogía, en lo que respecta a la cláusula de «standstill» en materia de derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios recogido en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, la sentencia de 19 de febrero de 2009, Soysal y Savatli, C-228/06, Rec. p. I-1031, apartado 47).
64
El Tribunal de Justicia también ha declarado más concretamente que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional se opone, a partir de la fecha de entrada en vigor en el Estado miembro de acogida del acto jurídico al que pertenece dicha disposición, a la adopción de cualquier nueva restricción al ejercicio de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios, incluidas aquellas relativas a los requisitos de forma y/o de fondo para la primera admisión en el territorio del Estado miembro de que se trate de nacionales turcos que pretendan ejercer allí las referidas libertades económicas (véanse las sentencias de 20 de septiembre de 2007, Tum y Dari, C-16/05, Rec. p. I-7415, apartado 69, así como Soysal y Savatli, antes citada, apartados 47 y 49).
65
Habida cuenta de que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la cláusula de «standstill» recogida en el artículo 13 de la Decisión no 1/80 es de igual naturaleza que la recogida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y que ambas cláusulas persiguen un objetivo idéntico (véanse las sentencias de 11 de mayo de 2000, Savas, C-37/98, Rec. p. I-2927, apartado 50, así como Abatay y otros, antes citada, apartado 70 a 74), la interpretación mencionada en el apartado anterior es válida igualmente para la obligación de statu quo que constituye el fundamento de dicho artículo 13 en materia de libre circulación de trabajadores.
66
En el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente ya ha declarado que la normativa interna controvertida debe considerarse «nueva» en el sentido del artículo 13 de la Decisión no 1/80, puesto que fue adoptada tras su entrada en vigor.
67
No obstante, el Tribunal de Justicia también ha declarado a este respecto que la adopción de nuevas normas que se aplican de la misma manera a los nacionales turcos y a los ciudadanos comunitarios no es contraria a ninguna de las cláusulas de «standstill» establecidas en las materias cubiertas por la Asociación CEE-Turquía (véase, por analogía, en lo que respecta al artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, la sentencia Soysal y Savatli, antes citada, apartado 61). En el mismo apartado de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que si tales normas se aplicaran a los nacionales de los Estados miembros pero no a los nacionales turcos, éstos estarían en una situación más favorable que los ciudadanos comunitarios, lo cual sería manifiestamente contrario a la exigencia del artículo 59 del Protocolo Adicional, según el cual la República de Turquía no podrá beneficiarse de un trato más favorable que el que los Estados miembros se conceden entre sí en virtud del Tratado CE.
68
Pues bien, en el asunto principal, por una parte, se desprende de los autos que en los Países Bajos la expedición de los documentos de identidad de sus ciudadanos está supeditada al pago de una tasa administrativa de un importe determinado. Por otra parte, con arreglo al artículo 25, apartado 2, de la Directiva 2004/38, los documentos mencionados en el apartado 1 de dicho artículo, entre los que figuran los que cubren a los ciudadanos de la Unión que se trasladen a, o residan en, un Estado miembro distinto del Estado del que tengan la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, –sea cual sea la nacionalidad de éstos– que les acompañen o se reúnan con ellos, se expedirán previo abono de una tasa que no rebasará la exigida a los nacionales del Estado miembro de que se trate para la expedición de documentos similares.
69
De ello se desprende que los trabajadores turcos y los miembros de su familia no pueden basarse válidamente en una de las normas de statu quo establecidas en el marco de la Asociación CEE-Turquía, como el artículo 13 de la Decisión no 1/80, para exigir que el Estado miembros de acogida les dispensen del pago de toda tasa administrativa previa a la tramitación de la solicitud de permiso de residencia o de prórroga de la validez del mismo, siendo así que, en el momento de entrada en vigor de la referida Decisión en dicho Estado miembro, este Estado no les imponía ninguna obligación de este tipo. En efecto, una interpretación distinta no sería conforme al artículo 59 del Protocolo Adicional, que prohíbe a los Estados miembros dispensar a los nacionales turcos un trato más favorable que el concedido a los ciudadanos comunitarios que se encuentran en una situación comparable.
70
Así pues, la cláusula de «standstill» recogida en el artículo 13 de la Decisión no 1/80 no se opone, por sí sola, a la introducción de una normativa de este tipo, que condiciona la concesión de un permiso de residencia o la prórroga de la validez del mismo al pago de tasas administrativas aplicable a los extranjeros que residen en el territorio del Estado miembro de que se trate.
71
No es menos cierto que tal normativa no debe llevar a crear una restricción en el sentido del artículo 13 de la Decisión no 1/80. En efecto, interpretado en relación con el artículo 59 del Protocolo Adicional, dicho artículo 13 implica que, si bien no deben conferirse a un nacional turco al que se apliquen dichas disposiciones mayores ventajas que las que se conceden a los ciudadanos comunitarios, tampoco pueden imponérsele obligaciones nuevas desproporcionadas respecto de las establecidas para éstos.
72
Pues bien, de la resolución de remisión se desprende que, en el momento de los hechos en el litigio principal, los nacionales turcos tenían, con arreglo a la normativa neerlandesa, la obligación de abonar la cuantía de 169 euros para la tramitación de una solicitud de permiso de residencia o de prórroga de validez del mismo, siendo así que el importe que podía reclamarse en los Países Bajos a los ciudadanos comunitarios para la tramitación de una solicitud similar ascendía únicamente a 30 euros. Además, ha quedado acreditado que la duración de la validez de los permisos controvertidos es, en algunos casos, más corta cuando se expiden a nacionales turcos, de manera que éstos se ven obligados a solicitar la renovación de dichos permisos más a menudo que los ciudadanos comunitarios y, en consecuencia, el impacto económico es considerable para dichos nacionales turcos, sobre todo porque, en caso de desestimación de la solicitud, no se reembolsa el importe abonado.
73
A este respecto, el Gobierno neerlandés no ha invocado, ni en sus observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, ni en respuesta a las cuestiones que se le han plateado en la vista, ningún argumento pertinente que pudiera justificar una diferencia tan considerable del importe de las tasas administrativas impuestas a los nacionales turcos respecto de las establecidas para los ciudadanos comunitarios. Procede precisar en este contexto que no puede admitirse la tesis del Gobierno neerlandés según la cual las investigaciones y los controles previos a la expedición de un permiso de residencia para un nacional turco resultan más complejos y onerosos que los necesarios para un ciudadano comunitario, dado que, con arreglo a la normativa neerlandesa, el abono de la tasa es previa a la tramitación de la solicitud del permiso de residencia o de prórroga de validez del mismo, y que, además, nada impide a un Estado miembro exigir que el propio solicitante presente a las autoridades competentes un expediente que incluya todos los justificantes necesarios en apoyo de su solicitud.
74
Así pues, resulta necesario concluir que una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal constituye una restricción prohibida por el artículo 13 de la Decisión no 1/80 en la medida en que, con ocasión de la tramitación de la solicitud de un permiso de residencia o de prórroga de la validez del mismo, impone el abono, a cargo de los nacionales turcos a quienes se aplica dicho artículo 13, de tasas administrativas de un importe desproporcionado en comparación con el que en circunstancias similares se exige a los ciudadanos comunitarios.
75
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 13 de la Decisión no 1/80 debe interpretarse en el sentido de que se opone a la introducción, posterior a la entrada en vigor de dicha Decisión en el Estado miembro de que se trata, de una normativa interna, como la controvertida en el litigio principal, que condiciona al pago de tasas administrativas la concesión de un permiso de residencia o la prórroga de la validez del mismo, cuando el importe de dichas tasas a cargo de nacionales turcos es desproporcionado en comparación con el exigido a los ciudadanos comunitarios.
Costas
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Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
El artículo 13 de la Decisión no 1/80, de 19 del septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación, adoptada por el Consejo de Asociación instituido por el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, debe interpretarse en el sentido de que se opone a la introducción, posterior a la entrada en vigor de dicha Decisión en el Estado miembro de que se trata, de una normativa interna, como la controvertida en el litigio principal, que condiciona al pago de tasas administrativas la concesión de un permiso de residencia o la prórroga de la validez del mismo, cuando el importe de dichas tasas a cargo de nacionales turcos es desproporcionado en comparación con el exigido a los ciudadanos comunitarios.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés