62008CC0453_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I. Sissejuhatus
1. Symvoulio tis Epikrateias (Kreeka Vabariik) on käesolevas kohtuasjas esitanud Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 (nüüd ELTL artikkel 267) kohase taotluse eelotsuse saamiseks seoses kahe küsimusega, mis käsitlevad nõukogu 27. juuni 1994. aasta määruse (EÜ) nr 1626/94 (millega kehtestatakse Vahemere kalavarude kaitse teatavad tehnilised meetmed)(2) tõlgendamist. Küsimustes tahetakse eelkõige teada, kas ja millistel tingimustel võib liikmesriik säilitada määruses nr 1626/94 kehtestatud meetmeid täiendavad siseriiklikud meetmed, mis keelavad täielikult sellist tüüpi kalapüügivahendid, mille kasutamine on nimetatud määruse sätetega põhimõtteliselt lubatud.
II. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigusnormid
1. Määrus nr 2371/2002
2. Nõukogu 20. detsembri 2002. aasta määruse (EÜ) nr 2371/2002 ühisele kalanduspoliitikale vastava kalavarude kaitse ja säästva kasutamise kohta(3) artikkel 1 „Reguleerimisala” sätestab:
„1. Ühine kalanduspoliitika hõlmab vee-elusressursside ja akvakultuuri kaitse, majandamise ja kasutamise ning kalandus- ja akvakultuuritoodete töötlemise ja turustamise, kui see toimub liikmesriikide territooriumil või ühenduse vetes või ühenduse kalalaevade või, lipuriigi esmavastutust piiramata, liikmesriikide kodanike poolt.
2. Ühise kalanduspoliitikaga sätestatakse ühtsed meetmed järgmistes valdkondades:
a) vee-elusressursside kaitse, majandamine ja kasutamine;
b) kalapüügi keskkonnamõju piiramine;
c) vetele ja kalavarudele juurdepääsu tingimused;
d) struktuuripoliitika ja laevastiku mahutavuse korraldamine;
e) kontroll ja sanktsioonide rakendamine;
f) akvakultuur;
g) turgude ühine korraldus; ja
h) rahvusvahelised suhted.”
3. Määruse (EÜ) nr 2371/2002 artikkel 2 „Eesmärgid” sätestab:
„1. Ühine kalanduspoliitika tagab vee-elusressursside kasutamise säästvates majandus-, keskkonna- ja sotsiaalsetes tingimuses.
Selleks kohaldab ühendus vee-elusressursside kaitseks ja säilitamiseks kavandatud meetmete võtmisel ettevaatusprintsiipi, et sätestada nende säästev kasutamine ning võimalikult vähendada kalanduse mõju mere ökosüsteemidele. Eesmärgiks seatakse ökosüsteemil põhineva lähenemisviisi järkjärguline rakendamine kalapüügi korralduses. Eesmärgiks seatakse tõhusa kalapüügi toetamine majanduslikult elujõulises ja konkurentsivõimelises kala- ja akvakultuurimajanduses, pakkudes rahuldavat elatustaset nendele, kes sõltuvad kalandusest, ning võttes arvesse tarbijate huve.
2. Ühises kalanduspoliitikas juhindutakse järgmistest hea juhtimistava põhimõtetest:
a) vastutuse selge määratlemine ühenduse, riigi ja kohalikul tasandil;
b) otsuste tegemise protsess, mille aluseks on usaldusväärsed teadusalased nõuanded, mis annavad õigeaegseid tulemusi;
c) sidusrühmade laialdane kaasamine poliitika kõigil etappidel kontseptsioonist rakendamiseni;
d) kokkusobivus ühenduse muu poliitikaga, eeskätt keskkonnakaitse-, sotsiaal-, regionaal-, arengu-, tervishoiu- ja tarbijakaitsepoliitikaga.”
4. Määruse nr 2371/2002 artikli 4 lõige 1 sätestab:
„Artikli 2 lõikes 1 nimetatud eesmärkide saavutamiseks määrab nõukogu kindlaks ühenduse meetmed, mis reguleerivad vetele ja kalavarudele juurdepääsu ning säästvat kalandustegevust.”
5. Määruse nr 2371/2002 artikkel 9 „Liikmesriigi meetmed 12‑meremiilises vööndis” sätestab:
„1. Liikmesriik võib kalavarude kaitseks ja majandamiseks ning kalapüügi mõju minimeerimiseks mere ökosüsteemidele võtta mittediskrimineerivaid meetmeid 12 meremiili kaugusel oma lähtejoonest, kui ühendus ei ole selle konkreetse ala suhtes kaitse- ja majandamismeetmeid vastu võtnud. Liikmesriigi meetmed peavad olema kooskõlas artiklis 2 püstitatud eesmärkidega ega või olla leebemad kui kehtiv ühenduse õigus.
Kui liikmesriigi meetmed võivad mõjutada teise liikmesriigi laevade tegevust, võetakse need meetmed vastu alles pärast meetmete eelnõu ja sellega kaasas oleva seletuskirja arutamist komisjoni, asjaomase liikmesriigi ja asjaomaste piirkondlike nõuandekomisjonidega.
[…]”
6. Määruse nr 2371/2002 artikkel 10 sätestab:
„Liikmesriigi meetmed, mida kohaldatakse ainult nende oma lipu all sõitvate kalalaevade suhtes.
Liikmeriigid võivad võtta oma suveräänsete õiguste või jurisdiktsiooni alla kuuluvate vete varude kaitseks ja majandamiseks meetmeid, kui:
a) neid meetmeid kohaldatakse ainult asjaomase liikmesriigi lipu all sõitvate ja ühenduses registreeritud kalalaevade suhtes või, juhul kui kalastamisega ei tegele kalalaev, asjaomases liikmesriigis elavate isikute suhtes, ja
b) meetmed on kooskõlas artikli 2 lõikes 1 püstitatud eesmärkidega ega ole leebemad kui kehtiv ühenduse õigus.”
2. Määrus nr 1626/94
7. Määruse nr 1626/94 preambuli põhjendused 2, 4, 8 ja 9 sätestavad:
„on saabunud aeg lahendada Vahemere kalavarudega seotud probleemid, kehtestades sealsete tingimustega kohandatud ühtlustatud majandamissüsteemi, kusjuures arvestatakse olemasolevaid siseriiklikke eeskirju ja tehakse neis kalavarude kaitseks tasakaalustatult ja vajaduse korral järk-järgult muudatusi”;
„tuleks keelata niisuguste püügivahendite kasutamine, mis kahjustavad oluliselt Vahemere merekeskkonda või teatavate kalavarude olukorda; osa rannikuvööndist tuleks reserveerida kõige valikulisemat kalapüüki võimaldavatele püünistele, mida kasutavad rannakalurid […]”;
„säilima peaksid siseriiklikud meetmed, mis täiendavad käesoleva määrusega kehtestatavat süsteemi või on selle miinimumnõuetest rangemad, või meetmed, mis reguleerivad kalastustegevuses osalejate vahelisi suhteid; kui komisjoni antud hinnangust ühenduse õigusaktidele vastavuse kohta ja ühise kalanduspoliitikaga kooskõlas olemise kohta ei tulene teisiti, võib niisugused meetmed kehtima jätta või vastu võtta”;
„käesoleva määruse sätetega lubatud siseriiklikke meetmeid tuleks lubada piiratud ajavahemikul ja vastavalt korrale, mis tagab võimalikult väikese negatiivse mõju kalavarudele ja ühenduse kalurite tegevusele.”
8. Määruse nr 1626/94 artikkel 1 sätestab:
„1. Käesolevat määrust kohaldatakse kogu kalapüügi ja sellega seotud tegevuse suhtes, mis toimub liikmesriikide suveräänsete õiguste või jurisdiktsiooni alla kuuluvates Vahemere vetes joonest 5°36′ läänepikkust ida pool, välja arvatud jõelammid ja laguunid. Seda kohaldatakse ka ühenduse laevade poolt väljaspool neid vesi tehtavate toimingute suhtes.
2. Vahemere rannikul asuvad liikmesriigid võivad lõikes 1 nimetatud aladel jätkata õigustloovat tegevust (muu hulgas mittekaubandusliku kalapüügiga seoses), millega vastuvõetavad meetmed täiendavad käesoleva määrusega kehtestatavat süsteemi või on selle miinimumnõuetest rangemad, tingimusel et need meetmed on kooskõlas ühenduse õigusega ja vastavad ühise kalanduspoliitika põhimõtetele.
[…]
3. Komisjonile tuleb teatada kalavarude siseriiklike kaitse- või majandamismeetmete juurutamise või nende muutmise kavadest niipalju varem, et see jõuaks määruse (EMÜ) nr 3094/86 artiklis 14 sätestatud korras oma seisukoha esitada.”
9. Määruse nr 1626/94 artikli 2 lõige 3 sätestab:
„Alates 1. jaanuarist 2002 on keelatud kasutada haardnootasid ja traale, mida lastakse laevast vette ja juhitakse kaldalt (kaldanoodad), välja arvatud juhul, kui nõukogu otsustab komisjoni ettepanekul kvalifitseeritud häälteenamusega teisiti, võttes aluseks teaduslikud andmed, mis tõestavad, et nende kasutamine ei avalda kalavarudele negatiivset mõju.”
10. Artikli 3 lõige 1 sätestab:
„1. Keelatud on mis tahes meetodil kasutada traale, seinnootasid või samalaadseid võrke vetes, mis asuvad kaldast kolme meremiili kaugusel või 50 m kaugusel samasügavusjoonest, kui kõnealuse sügavuseni jõutakse lühema vahemaaga, välja arvatud juhul, kui siseriikliku õigusaktiga on ette nähtud erand kolme meremiilise rannavööndi suhtes, mis ulatub väljapoole liikmesriigi territoriaalvesi.
Kõiki kalapüügivahendeid, mida vastavalt 1994. aasta 1. jaanuaril kehtinud siseriiklikule õigusaktile kasutatakse esimeses lõigus sätestatud vahemaast rannale lähemal, võib kasutada 31. detsembrini 2002, välja arvatud juhul, kui nõukogu otsustab komisjoni ettepanekul kvalifitseeritud häälteenamusega teisiti, võttes aluseks teaduslikud andmed, mis tõestavad, et nende kasutamine ei avalda kalavarudele negatiivset mõju.”
11. Määruse nr 1626/94 artikli 3 lõige 1a sätestab:
„Kalapüügivahendite, välja arvatud ganguitraali kasutamine lõike 1 teise lõigu tingimuste kohaselt on keelatud, kui asjaomane liikmesriik ei ole kehtestanud meetmeid, mis tagavad, et kõnealune kalapüük:
– ei ohusta lõikes 3 ette nähtud keeldu,
– ei häiri nende laevade tegevust, mis kasutavad muid kalapüügivahendeid kui traalid, noodad või teised samalaadsed veetavad võrgud,
– piirdub sihtliikidega, mille lossimisel ei järgita alammõõtu vastavalt artiklile 8,
– on piiratud sel viisil, et IV lisas nimetatud liikide saak on minimaalne,
– laevadel on vastavalt nõukogu 27. juuni 1994. aasta määrusele (EÜ) nr 1627/94 (millega nähakse ette kalapüügilube käsitlevad üldsätted)[(4) ] välja antud kalapüügiload.
Nendest meetmetest teatatakse komisjonile enne 31. detsembrit 2000.”
12. Määruse nr 1626/94 artikli 3 lõige 4 sätestab:
„Rannikust 300 m kaugusel asuvale alale või samasügavusjoonest 30 m kaugusel asuvale alale on keelatud paigutada mis tahes tüüpi haardnootasid, juhul kui kõnealuse sügavuseni jõutakse lühema vahemaaga.”
13. Määruse nr 1626/94 artikli 5 lõige 1 sätestab:
„Liikmesriigid kinnitavad peamiste kalapüügivahendite tüüpide tehnilisi omadusi käsitlevad piirangud vastavalt II lisas sätestatud miinimumnõuetele.”
14. Määruse nr 1626/94 artikli 6 lõige 1 sätestab:
„Traalide või samalaadsete veetavate võrkude, nakkevõrkude või haardnootade kasutamine või pardal hoidmine on keelatud, välja arvatud juhul, kui väikseima silmaga võrgu silm võrdub mõne III lisas loetletud väikseima võrgusilmaga või on sellest suurem.
[…]”
15. Määruse nr 1626/94 III lisas on sätestatud, et haardnooda võrgusilma väikseim suurus on 14 mm.
B. Siseriiklik õigus
16. Kuninga 15. augusti 1958. aasta dekreedi kohaselt, millega reguleeritakse kalapüüki väikeste haardnootadega ( FEK A’ 132, 29.8.1958), oli kalapüük nimetatud nootadega lubatud teatud tingimustel, mis hõlmasid muu hulgas püügivahendite kogupikkust ja võrgusilma suurust. Tingimused kehtestati ka püügihooaegade ja püügikellaaegade suhtes.
17. Presidendi dekreediga nr 587/1984 ( FEK  A’ 210) kaotasid alates 31. detsembrist 1986 kehtivuse kõik load, mis olid kalalaevadele välja antud kalapüügiks väikeste haardnootadega. Presidendi dekreediga nr 542/1985 ( FEK A’ 191) keelati edaspidi anda kalalaevadele lube kalapüügiks väikeste haardnootadega, korrati dekreedi nr 587/1984 sätteid ning tunnistati viimati nimetatud dekreet kehtetuks.
18. Presidendi dekreediga nr 526/1988 ( FEK  A’ 237, 26.10.1988) arvati tuulehauginootadega kalapüük presidendi dekreedi nr 542/1985 eespool nimetatud sätete kohaldamisalast välja ning lubati nendega püüda üksnes tuulehauge ( Belone belone ) ja makrellhauglasi ( Scomberesox saurus saurus ), kui muu hulgas on täidetud püügihooaegadele ja püügiaegadele ning võrgu ja võrgusilma suurusele kehtestatud tingimused.
19. Presidendi dekreediga nr 320/1997 ( FEK  A’ 224) sätestati, et edaspidi on keelatud anda kalalaevadele lube kalapüügiks tuulehauginootadega ning et ükski luba kalapüügiks nimetatud püügivahendiga ei kehti pärast 31. detsembrit 1998. Presidendi dekreet nr 526/1988 tunnistati kehtetuks 31. detsembril 1998.
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
20. Panagiotis Ioannis Karanikolas ja veel 19 kutselist kalurit ja kalalaeva omanikku, kelle elukoht on Kavála (edaspidi „taotluse esitanud kalurid”) taotlesid 12. mail 2003 esitatud avaldusega püügiluba sardiinipüügiks sardiinipüügivõrkudega, mille puhul kehtivad määruses nr 1626/94 ette nähtud piirangud ja tehnilised omadused. Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas – Kavalas – Xanthis (Dráma, Kavála ja Xánthi maakonnavalitsus) edastas avalduse põllumajandusministeeriumile. Kõnealune asutus palus teavet selle kohta, kas määruse nr 1626/94 alusel on võimalik niisuguseid lube anda. Ministeeriumi merekalapüügi direktoraat väitis oma kirjas nr 172603, et taotlust ei ole võimalik rahuldada, sest lubade väljaandmine kalapüügiks nende võrkudega keelati juba presidendi dekreedi nr 542/1985 ( FEK  A’ 191) ainsa artikliga, mis kehtis edasi ka pärast määruse nr 1626/94 jõustumist kui kalapüüki käsitlev täiendav meede. Põllumajandusministeeriumi seisukoht tehti taotluse esitanud kaluritele teatavaks 29. augusti 2003. aasta kirjaga nr 19/760.
21. Taotluse esitanud kalurid taotlesid koos Kavála rannakalurite kooperatiiviga, mille liikmed nad on, eelotsusetaotluse esitanud kohtus kirjade nr 172603 ja nr 19/760 tühistamist. Menetlusse astusid ka Alieftikos Agrotikos Sinetairismos Gri-Gri, Kavála maakond, Makedoonia (edaspidi „Makedoonia”) ja Panellinia Enosi Plioktiton Mesis Aliias.
22. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et liikmesriigid võivad võtta määrusest nr 1626/94 rangemaid täiendavaid meetmeid oma jurisdiktsiooni alla kuuluvates merepiirkondades merefauna õrnade või ohustatud liikide kaitsmiseks. Kõnealused meetmed ei piirdu rangemate standardite kehtestamisega püügivahenditele või ajavahemikele piirkondades, kus kalapüük on lubatud, vaid hõlmavad ka mõnda tüüpi püügivahendite kasutamise täielikku keeldu. Lisaks sellele ei piira määruse hilisemad sätted püügivahendite kasutamise keelde, mis kehtestati siseriikliku õigusnormiga enne määruse nr 1626/94 jõustumist, ning need jäävad kehtima, isegi kui määruse kohaselt on nende püügivahendite kasutamine lubatud. Symvoulio tis Epikratias leidis, et otsuse tegemine menetluses olevas kohtuasjas sõltub määruse nr 1626/94 artikli 1 lõike 2, artikli 2 lõike 3, artikli 3 lõigete 1 ja 1a tõlgendamisest ning otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„a) Kas liikmesriik võib nõukogu määruse nr 1626/94 artikli 1 lõike 2 alusel võtta täiendavaid meetmeid, mis seisnevad täielikus keelus kasutada kalapüügivahendeid, mille kasutamine on viidatud määruse kohaselt põhimõtteliselt lubatud?
b) Kas nimetatud määruse kohaselt on Vahemere rannikul asuva liikmesriigi territoriaalvetes lubatud kasutada kalapüügivahendeid, mis ei kuulu põhimõtteliselt määruse artikli 2 lõikega 3 ja artikli 3 lõigetega 1 ja 1a keelatud vahendite hulka ning mille kasutamine keelati liikmesriigi siseriikliku õigusnormiga enne määruse jõustumist?”
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
23. Taotluse esitanud kalurid, Makedoonia, Kreeka ja Itaalia ning komisjon esitasid kirjalikud märkused. Kohtuistung peeti 19. novembril 2009.
V. Hinnang
24. Oma kahe küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus suuniseid selle kohta, kas ja kui, siis millistel tingimustel võib liikmesriik säilitada määrust nr 1626/94 täiendavad siseriiklikud meetmed, mis seisnevad täielikus keelus kasutada püügivahendeid, mille kasutamine on viidatud määruse kohaselt põhimõtteliselt lubatud.
25. Eeldusel et siseriiklik kohus seda kontrollib, näib, et siseriiklikus kohtumenetluses kõne all olnud püügivahendi (sardiinivõrk) puhul on tegemist väikese haardnoodaga, mille kasutamine on ühenduse õigusega reguleeritud, kuid ei ole vastavalt määruse nr 1626/94 artikli 3 lõikele 4 ning artiklitele 5 ja 6 keelatud.(5) Olgugi et 19. novembri 2009. aasta kohtuistungil vaieldi teatud määral siseriikliku õiguse sätete kohaldamisala üle, tundub, et Kreeka õigusega on selliste püügivahendite kasutamine täielikult keelatud – siseriiklik kohus peab seda asjaolu kontrollima – ning et praegu ei ole selliseid lube, mis võimaldaksid kõnealuste püügivahendite kasutamist Kreeka Vabariigis.
26. Siseriiklikud meetmed, millega keelatakse täielikult väikeste haardnootade kasutamine, võeti vastu enne määruse nr 1626/94 jõustumist 1. jaanuaril 1995. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul oli kuninga 15. augusti 1958. aasta dekreediga enne 1. jaanuari 1987 teatud tingimustel lubatud mis tahes väikeste haardnootade kasutamine kõikide kalade ja seega ka sardiinide püüdmiseks, kui võrgul olid teatavad tehnilised omadused. Väikeste haardnootade kasutamine keelati alates 1. jaanuarist 1987 ja ainult ajavahemikul 26. oktoobrist 1988 kuni 31. detsembrini 1998 oli lubatud kasutada väikeseid haardnootasid, mida kutsutakse zarganodikhto
(tuulehauginoodad). Luba anti üksnes tuulehaugi ja makrellhauglaste püüdmiseks ja sellele kohaldati teatud tingimusi. Seega näib, et sardiinivõrkude kasutamine sardiinide püüdmiseks, mis on eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses asjakohane, on alates 1. jaanuarist 1987 keelatud – siseriiklik kohus peab seda asjaolu kontrollima – ning erandil, mis puudutab tuulehauginootade kasutamist tuulehaugi ja makrellhauglaste püüdmiseks ja selle erandi hilisemal tühistamisel, ei ole käesoleva menetluse seisukohast tähtsust.
27. Määruse nr 1626/94 artikli 1 lõige 2 sätestab, et kõnealune määrus kehtestab üksnes miinimumnõuded(6) ning liikmesriikidel on lubatud võtta pärast selle jõustumist vastu täiendavad või nimetatud määrusega kehtestatud miinimumnõuetest rangemad meetmed. Sellised meetmed peavad olema kooskõlas ühenduse õigusega ja ühise kalanduspoliitikaga. Lisaks tuleb vastavalt määruse nr 1626/94 artikli 1 lõikele 3 teatada komisjonile kalavarude siseriiklike kaitse- või majandamismeetmete juurutamise või nende muutmise kavadest niipalju varem, et komisjon jõuaks nõukogu 7. oktoobri 1986. aasta määruse (EMÜ) nr 3094/86 (millega sätestatakse kalavarude kaitse teatavad tehnilised meetmed)(7) artiklis 14 sätestatud korras oma seisukoha esitada.(8)
28. Seega võivad liikmesriigid pärast määruse nr 1626/94 jõustumist kehtestada teatud materiaalsetel ja formaalsetel tingimustel täiendavaid siseriiklikke meetmeid või selliseid meetmeid muuta.
29. Täiendavate siseriiklike meetmete säilitamise küsimuses, mis on eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses asjakohane, leiavad Kreeka, Itaalia, Makedoonia ja komisjon põhiliselt, et täiendavad siseriiklikud meetmed, mis võeti vastu enne nimetatud määruse jõustumist, võib säilitada. Taotluse esitanud kalurid leiavad siiski, et vastavalt määruse nr 1626/94 artikli 1 lõikele 2 võib täiendavaid siseriiklikke meetmeid vastu võtta ainult pärast nimetatud määruse jõustumist. Enne määruse nr 1626/94 jõustumist vastu võetud siseriiklikel meetmetel ei ole seega nimetatud määruse kohaselt õiguslikku alust ning need ei ole määruse sätete ülimuslikkuse põhimõtte tõttu enam jõus.
30. Lähtudes määruse nr 1626/94 artikli 1 lõike 2 sõnastusest „liikmesriigid võivad […] jätkata õigustloovat tegevust” ning määruse nr 1626/94 artikli 1 lõikes 3 sisalduvast nõudest, et komisjonile tuleb teatada „kalavarude siseriiklike kaitse- või majandamismeetmete […] muutmise[(9) ] kavadest”, nähakse minu arvates määrusega ette enne selle jõustumist olemas olnud täiendavate siseriiklike meetmete kehtima jäämine.
31. Minu arvates toetab seda tõlgendust eelkõige määruse nr 1626/94 preambuli põhjendus 2, milles sätestatakse Vahemere ühtlustatud majandamissüsteem, kusjuures arvestatakse olemasolevaid siseriiklikke eeskirju ja tehakse neis muudatusi. Lisaks peaksid määruse nr 1626/94 preambuli põhjenduse 8 kohaselt säilima siseriiklikud meetmed, mis täiendavad nimetatud määrust või on selle miinimumnõuetest rangemad. Määruse nr 1626/94 preambuli põhjenduse 8 sõnastus annab ka mõista, et meetmete kehtima jätmine sõltub komisjoni hinnangust. Määruse nr 1626/94 artikli 1 lõikes 3 nõutakse siiski üksnes seda, et komisjonile tuleb teatada siseriiklike meetmete juurutamise või nende muutmise kavadest. Niisiis tuleb märkida, et kuna määruse nr 1626/94 artikli 1 lõikes 3 ei ole ühtegi otsest nõuet teavitada komisjoni enne nimetatud määruse jõustumist kehtinud siseriiklikest meetmetest, leian ma, et selliste meetmete kehtima jätmine ei sõltu komisjoni hinnangust. Selles osas tuleb märkida, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale ei ole ühenduse õigusakti preambulil õiguslikult siduvat jõudu ja sellele ei saa tugineda ei asjaomase akti sätete eiramisel ega antud sätete tõlgendamisel selgelt vastupidiselt nende sõnastusele.(10)
32. Lisaks osutas komisjon nii menetlusdokumentides kui ka kohtukõnes sellele, et määruse nr 1626/94 ettepaneku väljatöötamisel uuris ta olemasolevaid siseriiklikke meetmeid ning võttis neid meetmeid arvesse seadusandlikus protsessis, mis viis määruse nr 1626/94 vastuvõtmiseni. Selles osas märgiksin, et komisjon väitis ettepaneku seletuskirjas nõukogu määrusele, millega ühtlustatakse teatud Vahemere äärsed tehnilised meetmed,(11) et viis nelja Vahemere-äärse liikmesriigi edastatud ligikaudu 400 õigusakti põhjal läbi võrdleva uuringu Vahemere kalapüügis kohaldatavate sätete kohta, et sõeluda välja oluline õigusnormide kogum, mida on vaja kohaldada ühenduse tasandil. Nimetatud seletuskirja kohaselt ei viita komisjoni ettepanek ammendavalt miinimumpiirangutele, mida tuleb vastu võtta ühenduse tasandil.
33. Sellepärast olen seisukohal, et määrusega nr 1626/94 on Vahemere kalavarude kaitseks kehtestatud üksnes teatavad tehnilised miinimumstandardid ja selles on põhimõtteliselt lubatud lisaks täiendavate siseriiklike meetmete vastuvõtmisele ja muutmisele ka olemasolevate meetmete säilitamine liikmesriikide poolt. Sellega seoses ja vastupidiselt taotluse esitanud kalurite väidetele ei arva ma, et määrus nr 1626/94, milles on nimetatud teatavad keelatud püügivahendid,(12) kujutaks endast ammendavat nimekirja püügivahenditest, mille kasutamine on Vahemerel keelatud,(13) ning takistaks või välistaks seeläbi seda, et liikmesriik võib säilitada või võtta vastu meetmeid, millega keelatakse teistsugused püügivahendid.
34. Tekib siiski küsimus, kas eelotsusetaotluse esitanud kohtus käsitletud siseriikliku õigusega kehtestatud täielik keeld on muus osas ühenduse õiguse ja eelkõige ühise kalanduspoliitikaga kooskõlas, nagu näeb ette määruse nr 1626/94 artikli 1 lõige 2. Sellega seoses tuleb märkida, et ELTL artikli 267 kohaselt puudub Euroopa Kohtul pädevus kohaldada ühenduse õigust üksikjuhtumi suhtes ning sellest tulenevalt ka hinnata siseriikliku õiguse sätet ühenduse õigusest lähtudes. Kohus võib siiski ELTL artikliga 267 kehtestatud õigusalase koostöö raames ja talle esitatud andmete alusel esitada siseriiklikule kohtule selliseid ühenduse õiguse tõlgendamisega seotud asjaolusid, mis võivad olla siseriiklikule kohtule vajalikud siseriikliku õiguse sätete mõju hindamiseks.(14)
35. Arvestades, et ühenduse seadusandja ei ole püüdnud täielikult ühtlustada eeskirju, mis muu hulgas puudutavad püügivahendite keelustamist Vahemeres, on minu arvates liikmesriikidel teatav kaalutlusruum meetmete osas, mis täiendavad määrusega nr 1626/94 kehtestatud süsteemi või on selle miinimumnõuetest rangemad. Liikmesriigid peavad siiski kasutama kaalutlusõigust kooskõlas ühise kalanduspoliitika ja ühenduse õiguse üldpõhimõtetega, mis hõlmavad proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid.(15)
36. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitas oma taotlustes sellele, et presidendi dekreet nr 542/1985 võeti vastu kalanduse nõukogu 12. aprilli 1984. aasta arvamusele nr 75 tuginedes. Eelotsusetaotluse kohaselt väideti kõnealuses arvamuses, et täielikku keelustamist peeti vajalikuks seetõttu, et sardiinivõrku kasutatakse 1–2 miili kaugusel rannikust, mis kujutab endast veeorganismide arenemise ja paljunemise piirkonda, kus püütakse kala ka muude püügivahenditega, põhjustades varude vähenemise.
37. Eelotsusetaotlusest nähtub seetõttu, et keelustamise eesmärk oli kaitsta vee-elusressursse 1–2 meremiili kaugusel rannikust, mis on minu arvates kooskõlas ühise kalanduspoliitikaga.(16)
38. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei maininud, kas keelustamisel oli ka mõni muu eesmärk.
39. Taotluse esitanud kalurid väidavad siiski muu hulgas, et kõnealune keeld on vastuolus määruse nr 1626/94 preambuli põhjenduses 4 esitatud eesmärgiga, mille kohaselt tuleks osa rannikuvööndist reserveerida kõige valikulisemat kalapüüki võimaldavatele püünistele, mida kasutavad väikekalurid. Lisaks ei ole taotluse esitanud kalurite arvates kõnealune keeld ajaliselt piiratud ning avaldab negatiivset mõju, võttes neilt õiguse kasutada teatud püügivahendeid, mis on vastuolus määruse nr 1626/94 preambuli põhjendusega 9. Kalurid väidavad ka, et kõnealust keeldu ei võetud vastu kooskõlas teaduslike tõenditega. Need tõendid näitavad esiteks, et sardiinivõrkude nõuetekohane kasutamine Kavala lahel ei vähenda kalavarusid ja teiseks, et see on piirkonna rannakalurite tuluallikas eelkõige talvel. Lisaks sellele toob keeld kaasa diskrimineerimise suurtelt laevadelt suurte haardnootadega ( gri-gri ) sardiine püüdvate kalurite ja väikeste haardnoodaga (sardiinivõrkudega) sardiine püüdvate rannakalurite vahel. Taotluse esitanud kalurid leiavad ka, et sardiinivõrkude kasutamise keeld on ebaproportsionaalne.
40. Makedoonia väidab esiteks, et sardiine on võimalik püüda ka muul viisil kui sardiinivõrkudega. Arvestades lisaks asjaoluga, et kui anda sardiinivõrkude kasutamise luba kõigile 17 088 kalalaevale, millest 92% on väikesed rannapüügilaevad, ohustaks see tõsiselt nii Kavala lahe kui ka kogu riigi kalavarusid. Ei ole võimalik anda lube taotluse esitanud kaluritele, kuid jätta need andmata teistele tuhandetele rannapüügilaevadele. Kui anda neid lube ajavahemikuks 1. märtsist 15. detsembrini, langeks see kokku ( gri-gri ) kalalaevade püügihooajaga, mille osakaal Kreeka kalalaevastikus on 1,6%, ning see tooks kaasa sardiinihindade languse, mis mõjutaks märkimisväärselt nimetatud laevade tulusid.
41. Kreeka väidab, et ei keelustanud sardiinipüüki, vaid teatud püügivahendi kasutamise. Väikesi haardnootasid (sardiinivõrke) kasutatakse 1–2 meremiili kaugusel rannikust, mis on veeorganismide arenemise ja paljunemise piirkond. Lisaks sellele talvituvad selles piirkonnas sardiinid. Sardiinivõrkudel on muljetavaldav püügivõimsus ning see viib sardiinide ja kogu kalavaru hävitamiseni kõnealuses piirkonnas. Suured haardnoodad on lubatud, kuna need ei tee nii suurt kahju kui sardiinivõrgud. Sellega seoses väitis Kreeka valitsus kohtuistungil, et suuri haardnootasid ei tohi rannikuvööndis kasutada. Kreeka valitsus leidis, et keeld on asjakohane ja proportsionaalne, sest sellega ei takistata kalapüüki. Kalurid saavad kalastada aastaringselt muud liiki püügivahenditega, sealhulgas sardiinipüügivahenditega.
42. Komisjon leiab, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peab hindama, kas keeld on proportsionaalne ja kõnealuste ettevõtjate suhtes kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega. Komisjon leiab, et selle hindamiseks, kas kõnealune keeld on vee-elusressursside kaitse ja majandamise eesmärgi seisukohalt asjakohane ja proportsionaalne, tuleb arvestada keskkonna-, majandus- ja sotsiaalaspektidega, kusjuures ühelgi ei ole absoluutset eelisseisundit teiste ees. Komisjon leiab, et on vaja uurida, kas on teaduslikult tõendatud, et kalavarud olid oluliselt vähenenud, kui üldine keeld aastatel 1987 ja 1999 vastu võeti, ning kas seda põhjustas muude püügivahendite kui sardiinivõrkude kasutamine. Samuti on vaja selgitada, kas ebaseaduslikku kalapüüki on võimalik kontrollida. Kui see võimalus on piiratud või puudub täiesti, on sardiinivõrkudega kalastamise keeld põhjendatud. Siseriiklik kohus peab hindama ka meetme proportsionaalsust ja kooskõla võrdse kohtlemise põhimõttega, pidades silmas Kreeka õiguses kehtestatud võimalust kasutada muid püügivahendeid, nagu gri-gri -võrgud või traalid, millega püütakse samu kalu mida sardiinivõrkudega.
43. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tohi võrdse kohtlemise põhimõttest lähtudes käsitleda sarnaseid olukordi erinevalt ja erinevaid olukordi ei tohi käsitleda sarnaselt, välja arvatud juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud.(17)
44. Kuigi praegu näib väikeste haardnootade, sealhulgas sardiinivõrkude kasutamise keeld absoluutne, sest seda kohaldatakse kõikide kalurite rühmade suhtes,(18) ei näi keeld, eeldusel et eelotsusetaotluse esitanud kohus seda kontrollib, eri kalurite rühmi otseselt diskrimineerivat.
45. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab siiski kontrollima ka seda, kas keeld on kaudselt diskrimineeriv. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis eelotsusetaotluses endas, et vastavalt kalanduse nõukogu 12. aprilli 1984. aasta arvamusele nr 75 toimus püük rannikuvööndis väikeste haardnootade ja muude püügivahenditega, põhjustades kalavarude vähenemise. Sellega seoses pole selge, kas ja kui, siis mille alusel keelustati Kreeka õigusele tuginedes ainult väikeste haardnootade, sealhulgas sardiinivõrkude kasutamine. Kui tõesti oli tegemist sellise valikulise lähenemisviisiga, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas selline lähenemine oli objektiivsetest kriteeriumidest lähtudes põhjendatud.
46. Kreeka valitsus viitas 19. novembri 2009. aasta kohtuistungil sellele, et väikeste haardnootade kasutamine mõjub eriti hävitavalt rannikuvööndis. Märgiksin siiski, et nii taotluse esitanud kalurid kui ka komisjon väitsid Euroopa Kohtus, et tegelikult võib keeld kaasa tuua diskrimineerimise väikeste haardnoodaga rannikuvööndis püüdvate väikekalurite ja laiaulatuslikuma püügiga tegelevate kalurite vahel, kes kasutavad gri-gri -püügiks suuri haardnootasid. Sellega seoses ilmneb kohtutoimikust, et suurte ja väikeste haardnootade vahel ei ole muud olulist erinevust kui suurus ja püügivõimsus, kuid eelotsusetaotluse esitanud kohus peab seda veel kontrollima. Näib, et suurte haardnootade püügivõimsus on nende suurust arvestades palju suurem kui väikeste haardnootade, nagu sardiinivõrkude oma. Seega ei saa välistada, et hoolimata sellest, et gri-gri- püügiks suuri haardnootasid kasutavate laevade arv on väidetavalt väike (1,6%), võib nende kasutamisel olla kalavarudele samasugune mõju kui väikestel haardnootadel, eeldades, et eelotsusetaotluse esitanud kohus seda veel kontrollib. Kohtus käis siiski poolte vahel äge vaidlus selle üle, kas gri-gri- sardiinipüügiks kasutatavate suurte haardnootade kasutamine on lubatud 300 meetri või tõesti 1–2 meremiili kaugusel rannikust ja seega piirkonnas, kus eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul veeorganismid arenevad ja paljunevad. Arvestades suurte haardnootade oletatavat püügivõimsust, väidetavat sarnasust väikeste haardnootadega ja kasutamist rannikuvööndis, tekib küsimus, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus ja mis käsitleb seda, kas keeldu kohaldatakse tegelikult konkreetse kalurite rühma suhtes diskrimineerival viisil, mis pole objektiivsete kriteeriumidega põhjendatud.
47. Sellega seoses leian ma, et isegi kui kõnealune keeld mõjutab või kahjustab teatud kalurite rühma rohkem, ei põhjusta see diskrimineerimist, kui selle meetme aluseks on objektiivsed kriteeriumid, mida on kohandatud nii, et saavutatakse meetmes väljendatud eesmärk, milleks on veeorganismide arengu ja paljunemise kaitsmine piirkonnas, mis ulatub 1–2 meremiili kaugusele rannikust.(19)
48. Mis puutub sellesse, kas keeld on kooskõlas proportsionaalsuspõhimõttega, siis tuleb märkida, et see põhimõte nõuab, et võetud meetmed ei läheks kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik; kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega.(20) On selge, et kõnealuse keelu proportsionaalsuse hindamine põhikohtuasjas, eelkõige aga selle hindamine, kas eesmärk kaitsta vee-elusressursse rannikuvööndis on saavutatav muude meetoditega kui väikeste haardnootade, sealhulgas sardiinivõrkude täieliku keelustamisega, eeldab teaduslike tõendite ja põhikohtuasja faktiliste asjaolude konkreetset analüüsi ja selle analüüsi peab tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus.(21)
49. Olen arvamusel, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks analüüsimise käigus juhinduma ettevaatuspõhimõttest. Seega, kui valitseb teaduslik ebakindlus selle suhtes, kuidas teatavate püügivahendite kasutamine mõjub vee-elusressurssidele, võib liikmesriik võtta ettevaatuspõhimõttest lähtuvalt kaitsemeetmeid, ilma et ta peaks ootama, kuni on täielikult ilmnenud, et mõju on tegelik ja tõsine.(22) Samuti leian ma, et keelu proportsionaalsuse hindamisel tuleb lähtuda sellest, kas kalurid saavad kasutada sardiinipüügiks tõhusal ja majanduslikult toimival viisil teisi püügivahendeid, millel on väiksem mõju vee-elusressurssidele.
50. Ma leian, et selleks, et hinnata, kas väikeste haardnootade ja seega ka sardiinivõrkude keelustamine on selle keelu eesmärgi suhtes asjakohane, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kõigi tõendite alusel ja ettevaatuspõhimõttest lähtudes välja selgitama, kas kõnealuste võrkude rannikuvööndis kasutamise ja kalavarude vähenemist põhjustava vee-elusressursside hävimise vahel on põhjuslik seos. Sellega seoses peab eelotsusetaotluse esitanud kohus samuti välja selgitama, kas keeld, mis kehtestati 1987. aastal, on praeguses olukorras endiselt asjakohane, võttes muu hulgas arvesse varasemaid, keelu leevendamisest tingitud kahjulikke tagajärgi.(23)
51. Võttes lisaks arvesse seda, et taotluse esitanud kalurite nõue piirdub sardiinipüügiga Kavala lahel ja sardiinivarud on selles piirkonnas väidetavalt suured, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus välja selgitama, kas väikeste haardnootade ja seega ka sardiinivõrkude kasutamise üleriigiline keelustamine on piirkonna olusid silmas pidades asjakohane. Hoolimata asjaolust, et taotluse esitanud kalurid taotlevad üksnes sardiinivõrkude kasutamise luba sardiinipüügiks, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus siiski välja selgitama, milline on nende võrkude mõju kõikidele vee-elusressurssidele, mitte üksnes sardiinivarudele.
52. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab samuti välja selgitama, kas meetme eesmärki oleks võimalik saavutada vähem piiravate meetmetega, nagu püügi piiramine,(24) sardiinivõrkudega püügi piiramine konkreetsete püügihooaegade ja püügiaegadega. Hinnates seda, kas on võimalik rakendada teatavate püügivahendite täielikust keelustamisest vähem piiravaid meetmeid, seadmata ohtu vee-elusressursside kaitsmise eesmärki, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus võtma arvesse seda, kas neid meetmeid on võimalik tõhusalt kontrollida.
VI. Ettepanek
53. Eelnevast tulenevalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele, mille on esitanud Symvoulio tis Epikrateias, järgmiselt:
Nõukogu 27. juuni 1994. aasta määruse (EÜ) nr 1626/94 (millega kehtestatakse Vahemere kalavarude kaitse teatavad tehnilised meetmed) artikli 1 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et see annab liikmesriikidele kaalutlusõiguse säilitada enne nimetatud määruse jõustumist vastu võetud täiendavad meetmed, mis seisnevad niisuguste püügivahendite täielikus keelustamises, mis ei kuulu nende püügivahendite hulka, mis on keelustatud nimetatud määruse artikli 2 lõikega 3 ja artikli 3 lõigetega 1 ja 1a, ja mille kasutamine on nimetatud määrusega põhimõtteliselt lubatud. Selle kaalutlusõiguse kasutamisel peavad liikmesriigid järgima ühist kalanduspoliitikat ja ühenduse õiguse üldpõhimõtteid, sealhulgas võrdse kohtlemise ja proportsionaalsuse põhimõtteid.
(1) .
(2)  –	EÜT 1994 L 171, lk 1; ELT eriväljaanne 04/02, lk 166.
(3)  –	EÜT 2002 L 358, lk 59; ELT eriväljaanne 04/05, lk 460.
(4)  –	EÜT 1994 L 171, lk 7; ELT eriväljaanne 04/02, lk 173.
(5)  –	Vt seevastu näiteks määruse nr 1626/94 artiklis 2 sisalduvad püügivahendid.
(6)  –	Vt analoogia alusel määruse nr 2371/2002 artiklid 9 ja 10.
(7)  –	EÜT 1986 L 288, lk 1.
(8)  –	Kodifitseeritud nõukogu 29. aprilli 1997. aasta määruses (EÜ) nr 894/97, millega sätestatakse kalavarude kaitse teatavad tehnilised meetmed (EÜT 1997 L 132, lk 1; ELT eriväljaanne 04/03, lk 156).
(9)  –	Sõna „muutmise” viitab eesmärgile säilitada olemasolevad täiendavad siseriiklikud meetmed.
(10)  –	Vt mh otsus kohtuasjas C‑136/04: Deutsches Milch-Kontor (EKL 2005, lk I‑10095, punkt 32 ja ning selles viidatud kohtupraktika).
(11)  – 	KOM(92) 533 (lõplik), EÜT 1993 C 306, lk 10.
(12)  –	Vt nt määruse nr 1626/94 artikkel 2, artikli 3 lõiked 1 ja 1a.
(13)  –	Määruse nr 1626/94 asjaomane geograafiline kohaldamisala on määratletud nimetatud määruse artikli 1 lõikes 1.
(14)  –	Vt 20. aprilli 1988. aasta otsus kohtuasjas 204/87 : Bekaert
(EKL 1998, lk 2029, punkt 5).
(15)  –	Vt analoogia alusel 14. septembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-496/04: Slob (EKL 2006, lk I‑8257, punktid 39–41).
(16)  –	Vt määruse nr 2371/2002 artikkel 2.
(17)  –	Vt eelkõige 17. oktoobri 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑44/94: National Federation of Fishermen’s Organisations jt (EKL 1995, lk I‑3115, punkt 46).
(18)  –	Vt eespool punkt 25.
(19)  –	Vt analoogia alusel 23. märtsi 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑535/03: Unitymark ja North Sea Fishermen’s Organisation (EKL 2006, lk I‑2689, punkt 63) ja 14. mai 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑34/08: Azienda Agricola Disarò Antonio jt (EKL 2009, lk  I‑0000, punktid 69 ja 70). Seega, kuigi määruse nr 1626/94 preambuli põhjenduses 4 on tõepoolest öeldud, et rannikuvöönd tuleks reserveerida kõige valikulisemat kalapüüki võimaldavatele püünistele, mida kasutavad rannakalurid, ei takista see tingimata liikmesriiki keelustamast selliste kalurite poolt kasutatavaid teatud püügivahendeid, kui on tõendatud, et keeld põhineb objektiivsetel kriteeriumidel kooskõlas ühenduse õiguse ja ühise kalanduspoliitikaga.
(20)  –	Vt 4. juuni 1992. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑13/91 ja C‑113/91: Debus (EKL 1992, lk I‑3617, punkt 16) ja 5. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑180/96: Ühendkuningriik vs . komisjon (EKL 1998, lk I‑2265, punkt 96).
(21)  –	Vt analoogia alusel 23. oktoobri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑510/99: Tridon (EKL 2001, lk I‑7777, punkt 58).
(22)  –	Vt analoogia alusel määruse nr 2371/2002 artikli 2 lõige 1, mille kohaselt ühendus kohaldab vee-elusressursside kaitseks ja säilitamiseks kavandatud meetmete võtmisel ettevaatuspõhimõtet, ja 20. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Ühendkuningriik vs . komisjon, punkt 99.
(23)  –	Vt eespool punktid 18 ja 19.
(24)  –	Püüki võib muu hulgas piirata sardiinivõrkudega kalastamiseks antavate lubade arvu piirates, tingimusel et load antakse läbipaistval ja mittediskrimineerival viisil.