ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
24 janvier 2002 (1)
«FEOGA - Apurement des comptes - Exercices 1996 et 1997 - Primes spéciales pour les taureaux - Procédure à suivre par la Commission»
Dans l'affaire C-170/00,
République de Finlande, représentée par Mmes T. Pynnä et E. Bygglin, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. M. Niejahr et I. Koskinen, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet l'annulation partielle de la décision 2000/216/CE de la Commission, du 1er mars 2000, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d'orientation et de garantie (FEOGA), section «garantie» (JO L 67, p. 37), en tant qu'elle exclut du financement communautaire des dépenses d'un montant de 7 270 885,76 FIM, exposées dans l'État membre requérant dans le cadre du paiement à l'avance de primes spéciales pour les taureaux, pour les exercices financiers 1996 et 1997,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de MM. P. Jann (rapporteur), président de chambre, S. von Bahr, D. A. O. Edward, A. La Pergola et M. Wathelet, juges,
avocat général: M. L. A. Geelhoed,
greffier: M. H. A. Rühl, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 4 juillet 2001,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 20 septembre 2001,
rend le présent
Arrêt
1.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 9 mai 2000, la république de Finlande a, en vertu de l'article 230, premier alinéa, CE, demandé l'annulation partielle de la décision 2000/216/CE de la Commission, du 1er mars 2000, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d'orientation et de garantie (FEOGA), section «garantie» (JO L 67, p. 37, ci-après la «décision attaquée»), en tant qu'elle exclut du financement communautaire des dépenses d'un montant de 7 270 885,76 FIM, exposées dans l'État membre requérant dans le cadre du paiement à l'avance de primes spéciales pour les taureaux, pour les exercices financiers 1996 et 1997.
2.
Ce montant correspond aux dépenses relatives auxdites primes spéciales exposées en Finlande entre le 20 mai 1995 et le 21 décembre 1996.
Le cadre juridique
3.
L'article 5 du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1, ci-après le «règlement n° 729/70»), prévoit:
«1.    Les États membres transmettent périodiquement à la Commission les informations suivantes, concernant les organismes payeurs agréés et les organismes de coordination visés à l'article 4, et afférentes aux opérations financées par la section 'garantie‘ du FEOGA:
[...]
2.    La Commission, après consultation du comité du Fonds:
[...]
b)    apure avant le 30 avril de l'année suivant l'exercice en cause, sur la base des informations visées au paragraphe 1 point b), les comptes des organismes payeurs.
La décision d'apurement des comptes porte sur l'intégralité, l'exactitude et la véracité des comptes transmis.
Elle ne préjuge pas de la prise de décisions ultérieures selon le point c);
c)    décide des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3, lorsqu'elle constate que des dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.
Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l'État membre concerné font l'objet de communications écrites, à l'issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les suites à y donner.
En cas d'absence d'accord, l'État membre peut demander l'ouverture d'une procédure visant à concilier leurs positions respectives dans un délai de quatre mois, et dont les résultats font l'objet d'un rapport communiqué à la Commission et examiné par celle-ci, avant une décision du refus de financement.
La Commission évalue les montants à écarter au vu notamment de l'importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte_à cet effet, de la nature et de la gravité de l'infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.
Un refus de financement ne peut pas porter sur les dépenses effectuées antérieurement aux vingt-quatre mois ayant précédé la communication écrite par la Commission à l'État membre concerné des résultats de ces vérifications. Toutefois, cette disposition ne s'applique pas aux conséquences financières à tirer:
-    des cas d'irrégularités au sens de l'article 8 paragraphe 2,
-    suite à des aides nationales ou à des infractions pour lesquelles les procédures visées aux articles 93 et 169 du traité ont été engagées.
3.    Les modalités d'application du présent article sont arrêtées selon la procédure prévue à l'article 13. Ces modalités portent notamment sur l'attestation des comptes, visée au paragraphe 1, ainsi que sur les procédures relatives aux décisions visées au paragraphe 2.»
4.
L'article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d'application du règlement (CEE) n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» (JO L 158, p. 6), dispose:
«1.    Si, à l'issue d'une enquête, la Commission considère que les dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique ses constatations à l'État membre concerné, et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l'avenir le respect des règles précitées, ainsi qu'une évaluation des dépenses qu'elle envisage d'exclure au titre de l'article 5 paragraphe 2 point c) du règlement (CEE) n° 729/70. La communication fait référence au présent règlement. L'État membre répond dans un délai de deux mois et la Commission peut modifier sa position en conséquence. Dans des cas justifiés, la Commission peut accorder une prorogation de ce délai.
Après l'expiration du délai accordé pour la réponse, la Commission convoque une discussion bilatérale et les deux parties essayent d'arriver à un accord sur les mesures à prendre. La Commission communique ensuite formellement ses conclusions à l'État membre en faisant référence à la décision 94/442/CE de la Commission.
2.    Les décisions visées à l'article 5 paragraphe 2 point c) du règlement (CEE) n° 729/70 doivent être prises après examen de tout rapport établi par l'organe de conciliation en application des dispositions de la décision 94/442/CE.»
La procédure d'apurement en cause
5.
En avril 1997, les services de contrôle du FEOGA ont procédé à des vérifications, en Finlande, concernant l'application du régime des primes pour vaches, taureaux et brebis ainsi que la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 1357/96 du Conseil, du 8 juillet 1996, prévoyant des paiements supplémentaires à faire en 1996 au titre des primes visées dans le règlement (CEE) n° 805/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, et modifiant ce règlement (JO L 175, p. 9).
6.
Le 20 mai 1997, la Commission a envoyé à la représentation permanente de la Finlande auprès de l'Union européenne, à Bruxelles (ci-après la «représentation permanente»), ainsi qu'au ministère de l'Agriculture et des Forêts finlandais, à Helsinki (ci-après le «ministère»), un document en langue finnoise (ci-après le «document du 20 mai 1997»), dans lequel elle attirait l'attention du gouvernement finlandais sur les lacunes dans le système finlandais de contrôle qu'elle avait constatées lors des vérifications sur place. Elle indiquait qu'elle se réservait le droit de prendre position ultérieurement sur l'exclusion du financement communautaire des dépenses relatives aux primes spéciales pour les taureaux pour les années de commercialisation 1995 et 1996, et qu'elle serait reconnaissante de recevoir une réponse dans les deux mois suivant la réception de ce document.
7.
Bien que le document du 20 mai 1997 se présente sous la forme d'un télex, il a, selon le gouvernement finlandais, été transmis par voie de télécopie, ce qui est corroboré par les indications figurant dans son en-tête. Il semble qu'il ait été précédé d'un télex de contenu identique, mais rédigé en langue anglaise, daté du 7 mai 1997, auquel le document du 20 mai 1997 fait référence.
8.
Le gouvernement finlandais a répondu au document du 20 mai 1997 par une lettre du 21 juillet suivant, dans laquelle il déclarait avoir tenu compte des propositions et observations avancées par la Commission.
9.
Par une lettre en langue finnoise du 17 septembre 1998 adressée à la représentation permanente, qui l'a reçue le 18 septembre suivant, et dont copie a été envoyée au ministère, qui l'a reçue le 24 septembre 1998 (ci-après la «lettre du 17 septembre 1998»), la Commission, se référant à l'article 8 du règlement n° 1663/95 ainsi qu'à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, a informé le gouvernement finlandais qu'elle avait l'intention de proposer qu'une partie des dépenses déclarées pour les exercices 1996 et 1997 soit écartée du financement communautaire. La correction était motivée, selon la Commission, par le fait que les contrôles n'avaient pas été effectués dans les règles, ainsi qu'il ressortait des résultats des vérifications de la Commission, tels qu'ils étaient exposés dans une annexe de la lettre du 17 septembre 1998. Il était rappelé au gouvernement finlandais qu'il disposait d'un délai de réponse de deux mois à compter de la notification de cette lettre.
10.
L'annexe, dans laquelle devaient figurer des constatations détaillées relatives aux contrôles effectués sur place par les services du FEOGA ainsi que des demandes d'informations complémentaires, n'était pas jointe à la lettre du 17 septembre 1998. À la demande du gouvernement finlandais, la Commission a, le 11 décembre 1998, transmis au ministère cette annexe, en langue finnoise, ainsi qu'une lettre d'accompagnement, rédigée dans la même langue, qui reproduisait le dernier paragraphe de la lettre du 17 septembre 1998 (ci-après la «lettre du 11 décembre 1998»). L'envoi est parvenu au ministère le 22 décembre suivant; une copie adressée à la représentation permanente y était parvenue le 14 décembre.
11.
Selon les indications de la Commission, une version en langue anglaise de la lettre du 17 septembre 1998 et de son annexe avait été envoyée le 10 juillet 1998 à la représentation permanente, avec copie au ministère.
12.
Après un échange de correspondance, le gouvernement finlandais a fait connaître à la Commission, par lettre du 5 août 1999, qu'il entendait se prévaloir de la forclusion prévue à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et qu'il jugeait la Commission non fondée à écarter des dépenses effectuées plus de vingt-quatre mois avant le 22 décembre 1998, date à laquelle l'annexe de la lettre du 17 septembre 1998 lui était parvenue.
13.
Les dépenses pour l'exclusion desquelles la Commission serait ainsi forclose s'élèvent, selon les calculs du gouvernement finlandais, non contestés par la Commission, à 7 270 885,76 FIM.
14.
La Commission a néanmoins, par la décision attaquée, également écarté les dépenses litigieuses effectuées entre le 20 mai 1995 et le 21 décembre 1996.
Sur le moyen unique
15.
Par son moyen unique, le gouvernement finlandais fait valoir que la décision attaquée a été adoptée en violation des articles 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. Il ressortirait de ces dispositions que le délai de vingt-quatre mois visé par la première d'entre elles s'entend des vingt-quatre mois précédant une communication écrite de la Commission à l'État membre concerné, contenant les résultats des vérifications et constatations auxquels la Commission est parvenue et se référant explicitement au règlement n° 1663/95.
16.
Le gouvernement finlandais fait valoir que ces conditions ne sont pas remplies par le document du 20 mai 1997, qui ne constituerait pas une communication écrite au sens des articles 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. Premièrement, il ne s'agirait pas d'une lettre et ni un télex ni une télécopie ne satisferaient à l'exigence de la forme écrite. Deuxièmement, rien dans la formulation du document du 20 mai 1997 ne laisseraitprésumer qu'il allait faire courir un délai. Troisièmement, il ne contiendrait pas la référence au règlement n° 1663/95, exigée par l'article 8, paragraphe 1, de ce règlement.
17.
Seule la lettre du 17 septembre 1998 remplirait, en principe, les conditions requises. Or, faute pour la Commission d'y avoir joint l'annexe reprenant les résultats des vérifications, il conviendrait de retenir uniquement la date du 22 décembre 1998, qui est celle de la réception de ladite annexe par le ministère, et non celle du 20 mai 1997, quant au calcul des vingt-quatre mois en cause.
18.
La Commission fait valoir que le délai de vingt-quatre mois visé à l'article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70 a pris fin le 20 mai 1997, dans la mesure où le document de ce jour répond à toutes les conditions requises.
19.
Selon elle, l'objectif de la règle des vingt-quatre mois est de ne pas imposer aux États membres des rectifications financières plusieurs années après l'exercice concerné, sans qu'ils aient été prévenus d'un tel risque. Cet objectif serait atteint de manière simple au moyen d'un avis résumant clairement et par écrit les principales conclusions de la Commission et laissant la possibilité de procéder à des rectifications financières. L'important, sous l'angle du respect de la confiance légitime de l'État membre concerné, ne serait donc pas que l'avis écrit présente une forme particulière, mais qu'il remplisse son objectif d'avertir suffisamment l'État membre du risque de rectifications à venir.
20.
Cet objectif aurait été atteint en l'espèce par le document du 20 mai 1997. Ce document revêtirait, en tant que télécopie, la forme écrite, contiendrait toutes les informations nécessaires et imposerait un délai de réponse de deux mois. L'indication expresse que le «délai de prescription» de vingt-quatre mois est interrompu ne serait pas nécessaire. Par ailleurs, une référence à l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 ne serait pas exigée. En effet, il n'y aurait pas de lien entre cette disposition et l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, ainsi qu'il résulterait du deuxième visa du préambule du règlement n° 1663/95, aux termes duquel le fondement juridique de ce règlement est l'article 5, paragraphe 3, et non l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 729/70.
21.
À titre subsidiaire, la Commission fait valoir que le délai de vingt-quatre mois a pris fin le 18 septembre 1998, date de la réception de la lettre du 17 septembre 1998, dans la mesure où, même à supposer que cette lettre n'était pas accompagnée de l'annexe contenant les résultats des vérifications des services de contrôle du FEOGA, cette dernière avait été communiquée, en langue anglaise, le 10 juillet 1998 et contenait les résultats de neuf contrôles sur place effectués en présence des autorités finlandaises. À cet égard, la lettre du 11 décembre 1998 devrait être considérée, selon la Commission, comme un acquiescement à une prolongation du délai imparti pour la réponse.
22.
Par ailleurs, quant à la date de la réception de la lettre du 11 décembre 1998 et de l'annexe l'accompagnant, il faudrait prendre en compte la notification à la représentation permanente, intervenue le 14 décembre 1998, et non la date d'arrivée au ministère.
23.
En réponse aux arguments subsidiaires de la Commission, le gouvernement finlandais fait valoir, d'une part, que la lettre en langue anglaise du 10 juillet 1998 ne répond en tout cas pas aux exigences de forme requises. Il résulterait de l'article 3 du règlement n° 1 du Conseil, du 15 avril 1958, portant fixation du régime linguistique de la Communauté économique européenne (JO 1958, 17, p. 385), tel que modifié par l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1), que «[l]es textes adressés par les institutions à un État membre ou à une personne relevant de la juridiction d'un État membre sont rédigés dans la langue de cet État».
24.
D'autre part, la représentation permanente n'aurait reçu, le 14 décembre 1998, qu'une copie de la lettre du 11 décembre 1998. La lettre originale, quant à elle, aurait été expressément adressée au ministère, de sorte que ce serait la date de réception par le ministère, à savoir le 22 décembre 1998, qui devrait être prise en compte.
Appréciation de la Cour
25.
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que l'article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70 prévoit qu'«[u]n refus de financement ne peut pas porter sur les dépenses effectuées antérieurement aux vingt-quatre mois ayant précédé la communication écrite par la Commission à l'État membre concerné des résultats [des] vérifications [de la Commission]».
26.
Le règlement n° 1663/95, qui est le règlement d'application du règlement n° 729/70, précise, à son article 8, paragraphe 1, premier alinéa, le contenu de cette communication écrite. Aux termes de cet article, ladite communication doit indiquer les mesures correctives à prendre pour garantir à l'avenir le respect des règles concernées, ainsi qu'une évaluation des dépenses qu'elle envisage d'exclure, et doit faire référence au règlement n° 1663/95.
27.
L'argument de la Commission selon lequel il n'y aurait pas de lien entre les articles 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et 8 du règlement n° 1663/95 ne saurait être retenu. En effet, il ressort du libellé de ces dispositions qu'elles font toutes deux référence à la communication des résultats des investigations des services de contrôle du FEOGA dans les États membres. Même si l'article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70 emploie les termes «résultats des vérifications» et l'article 8, paragraphe 1, premier alinéa, durèglement n° 1663/95, les termes «constatations à l'issue d'une enquête», il est néanmoins clair qu'ils visent la même étape de la procédure d'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», à savoir les investigations sur place, dans les États membres, des services de la Commission.
28.
Par conséquent, il convient de vérifier si le document du 20 mai 1997 satisfait aux exigences de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, lu en combinaison avec l'article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95.
29.
En premier lieu, en ce qui concerne les exigences de forme, il convient de relever que l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 opère une différence entre, d'une part, la «communication des constatations», visée au premier alinéa, qui est celle en cause en l'espèce, et, d'autre part, la «communication formelle des conclusions», visée au second alinéa, qui intervient à un stade ultérieur. Il en résulte que la première communication ne doit pas répondre à des conditions de forme aussi strictes que la seconde. En effet, ainsi que M. l'avocat général l'a exposé aux points 62 à 71 de ses conclusions, l'exigence d'un écrit a, à ce stade de la procédure, simplement une fonction probatoire dans la relation entre la Commission et l'État membre concerné. Cette fonction probatoire est assurée par tout procédé impliquant un support écrit. Dès lors, la communication des constatations peut résulter de l'envoi d'un écrit par télex ou télécopie.
30.
En l'espèce, le document du 20 mai 1997 satisfait donc aux exigences de forme résultant de l'article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95.
31.
En second lieu, il convient d'examiner si le document du 20 mai 1997 répond aux autres exigences requises. À cet égard, ce document précise, en introduction, qu'il est envoyé aux autorités nationales «afin que soient connues formellement et le plus tôt possible les causes de préoccupation les plus importantes constatées lors du contrôle». Il décrit d'abord le système de contrôle des primes pour la viande dans l'État membre concerné, pour exposer ensuite la défaillance du traitement des demandes de primes, des considérations comptables, les problèmes de contrôle des comptes rencontrés par les services du FEOGA, une analyse des risques, une description du nombre des contrôles effectués sur place, ainsi que les découvertes en détail et les défaillances qui ont été constatées lors des contrôles sur place. Enfin, il indique que la Commission se réserve le droit de présenter ultérieurement un recours concernant les primes spéciales pour les taureaux pour les années de commercialisation 1995 et 1996 afin d'obtenir le remboursement des dépenses concernant les demandes rejetées. Le document termine sur une invitation aux autorités nationales à transmettre leur réponse concernant les points exposés dans les deux mois de la réception du document.
32.
Dans ces circonstances, le document du 20 mai 1997 remplit les exigences d'une communication des résultats des vérifications sur place et des mesures correctives à prendre, à partir de laquelle peut être décompté le délai de vingt-quatre moisvisé à l'article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70. Une mention explicite de ce délai n'est pas requise par la réglementation applicable. Par ailleurs, le document du 20 mai 1997 indique également le délai de réponse de deux mois, tel que prévu à l'article 8 du règlement n° 1663/95.
33.
En revanche, le document du 20 mai 1997 ne comporte aucune référence explicite à l'article 8 du règlement n° 1663/95. Dès lors, il convient d'examiner si cette omission est, à elle seule, suffisante pour considérer que ledit document ne constitue pas une communication écrite.
34.
Force est de constater que la Commission est tenue de respecter, dans les relations avec les États membres, les conditions qu'elle s'est imposées à elle-même par des règlements d'application. Toutefois, les États membres ne sauraient adopter, dans leurs relations avec la Commission, des positions purement formalistes, lorsqu'il ressort des circonstances que leurs droits ont été pleinement protégés. En l'espèce, ainsi qu'il a été relevé au point 31 du présent arrêt, le document du 20 mai 1997 donnait au gouvernement finlandais une parfaite connaissance des réserves de la Commission et des corrections qui seraient vraisemblablement retenues relativement aux primes en cause, de sorte qu'il remplissait la fonction d'avertissement impartie à une communication écrite par les articles 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95. Dans ces circonstances, la seule omission, dans ce document, d'une référence au règlement n° 1663/95 n'apparaît pas comme une violation d'une formalité substantielle.
35.
Il en résulte que les allégations du gouvernement finlandais ne sauraient être accueillies et que la Commission était en droit de considérer que les dépenses dont elle ne pouvait plus refuser le financement étaient celles effectuées antérieurement au 20 mai 1995, soit plus de vingt-quatre mois avant la notification dudit document. Par conséquence, il n'y a plus lieu d'examiner les arguments avancés à titre subsidiaire par la Commission relatifs aux documents échangés après cette date.
36.
Eu égard aux considérations qui précèdent, le recours de la république de Finlande doit être rejeté.
Sur les dépens
37.
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la république de Finlande et celle-ci ayant succombé en son moyen unique, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1)    Le recours est rejeté.
2)    La république de Finlande est condamnée aux dépens.
Jann
von Bahr
Edward
La Pergola                        Wathelet
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 24 janvier 2002.
Le greffier
Le président de la cinquième chambre
R. Grass
P. Jann
1:
Langue de procédure: le finnois.