61979C0819
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟῦ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ FRANCESCO CAPOTORTI
ΠΟΫ ΑΝΑΠΤΫΧΘΗΚΑΝ ΣΤΊΣ 25 ΝΟΕΜΒΡΊΟΥ 1980 (
1
)
Κύριε πρόεδρε,
κύριοι δικαστέç,
1.
Ή παρούσα ὑπόθεση έχει ὡς ἀντικείμενο την ἀκύρωση μιας ἀποφάσεως της 'Επιτροπής, γιά τήν ἀκρίβεια τῆς ἀποφάσεως 79/895 ΕΟΚ τῆς 12ης 'Οκτωβρίου 1979, ἡ ὁποία άφορᾶ την Ὁμοσπονδιακή Δημοκρατία τῆς Γερμανίας καί εἶναι σχετική μέ τήν ἐκκαθάριση τῶν λογαριασμῶν τῶν δαπανῶν πού χρηματοδοτούνται ἀπό τό ΕΓΤΠΕ, τμῆμα ἐγγυήσεων, γιά τή χρήση 1973. Πράγματι, ἡ 'Επιτροπή ἀρνήθηκε νά ἀναγνωρίσει υπέρ τῆς γερμανικής κυβερνήσεως μέρος τῶν δαπανῶν πού δηλώθηκαν (καί πού ἀνέρχονται σέ ποσό κατά τι μεγαλύτερο τῶν 9 ἑκατομμυρίων γερμανικών μάρκων), διατεινόμενη ὅτι τό μέρος αὐτό δέν μπορεί νά χρηματοδοτηθεί ἀπό τό Ταμείο, ἐπειδή δέν ἀνταποκρίνεται στήν έννοια τῆς παρεμβάσεως πού ἀποβλέπει στη ρύθμιση τῶν γεωργικῶν ἀγορών, σύμφωνα μέ τους κοινοτικούς κανόνες, στό πλαίσιο τῆς κοινῆς ὀργανώσεως τῶν γεωργικών ἀγορών (τελευταίος αιτιολογικός λόγος τῆς ἐν λόγω ἀποφάσεως). Ή ὁμοσπονδιακή κυβέρνηση, ἀντίθετα, θεωρεί ἀδικαιολόγητη καί παράνομη τήν ἀμφισβήτηση τοῦ ποσοῦ πού δηλώθηκε ὑπό τόν ἀριθμό 6210 (ενισχύσεις γιά τό ἀποκορυφωμένο γάλα σέ σκόνη πού προορίζεται γιά τή διατροφή βοοειδών), ἀμφισβήτηση πού προκάλεσε τή μή ἀναγνώριση δαπάνης 8335000 περίπου γερμανικών μάρκων. Γιά τό λόγο αυτό ἀσκήθηκε ἡ προσφυγή ἀκυρώσεως, πού ἀναφέρεται σέ τρεις λόγους: παράβαση τῶν κανόνων τοῦ παράγωγου κοινοτικοῦ δικαίου, παράβαση τῆς ἀρχῆς της θεμιτῆς ἐμπιστοσύνης, έλλειψη αἰτιολο-γίας.
2.
Οἱ κανόνες περί ἐνισχύσεων στό ἀποκορυφωμένο γάλα πού παράγεται στην Κοινότητα καί χρησιμοποιείται γιά τή δια-τροφή ζώων βασίζονται στό άρθρο 10 τοῦ κανονισμοῦ 804/68 τοῦ Συμβουλίου της 27ης 'Ιουνίου 1968 περί κοινῆς ὀργανώσεως ἀγοράς στόν τομέα τοῦ γάλακτος καί τῶν γαλακτοκομικῶν προϊόντων. Τό άρθρο αυτό, προβλέποντας τή χορήγηση τῶν ἐν λόγω ἐνισχύσεων, έκανε παραπομπή ὅσον άφορᾶ τόν προσδιορισμό τῶν σχετικών προϋποθέσεων σέ μεταγενέστερη πράξη τοῦ Συμβουλίου. Κατά συνέπεια, ἐκδόθηκε ὁ κανονισμός 986/68, τῆς 15ης Ιουλίου 1968, τό άρθρο 2 τοῦ ὁποίου προσδιόριζε τίς κατηγορίες ἀποκορυφωμένου γάλακτος στίς όποιες μπορούσαν νά χορηγηθούν ἐνισχύσεις. 'Αργότερα, ἡ Ἐπιτροπή μέ τους κανονισμούς 1106/68 τῆς 27ης 'Ιουλίου 1968, καί 990/72 τῆς 15ης Μαΐου 1972, ρύθμισε τίς λεπτομέρειες παροχῆς τῶν ἐνισχύσεων.
Οἱ κανόνες πού πρέπει κυρίως νά ἐξεταστούν, στό πλαίσιο τοῦ πρώτου λόγου της προσφυγῆς, εἶναι οἱ διατάξεις τοῦ κανο-νισμοῦ 990/72. Πρέπει νά παρατηρηθεί, ἐν προκειμένω, ὅτι τό άρθρο 1 τοῦ κανονισμοί) αυτού ἐξαρτά τή χορήγηση της ενισχύσεως γιά τό ἀποκορυφωμένο γάλα σέ σκόνη ἀπό τό γεγονός ὅτι έχει μετουσιωθεί (μέ τήν προσθήκη τῶν οὐσιών πού ἀναφέρονται στό άρθρο 2, τηρουμένου καί τοῦ ἄρθρου 3) ἡ χρησιμοποιηθεί γιά τήν παρασκευή σύνθετων ζωοτροφών. Τό άρθρο 3, πού έχει βαρύνουσα σημασία στήν παρούσα διαφορά, άφορα τόν έλεγχο της μετουσιώσεως. Σχετικά, ἡ τέταρτη αἰτιολογική σκέψη υπογραμμίζει ὅτι «είναι σκόπιμο νά ἐξασφαλιστεί ἡ ἀποτελεσματική ἐπίβλεψη τῆς καλῆς διεξαγωγῆς της ἐνέργειας αὐτης» καί ὅτι «ὁ επιτόπιος έλεγχος τῶν επιχειρήσεων μετουσιώσεως ἀποτελεί ένα ἀπό τά κατάλληλα μέτρα». Σύμφωνα μέ τίς ἀρχές αυτές, τό άρθρο 3 παράγραφος 1 ὁρίζει ὅτι: «Ἡ μετουσίωση ελέγχεται ἐπί τόπου. Κάθε Κράτος μέλος υποδεικνύει έναν ὀργανισμό ἱκανό νά ἀσκεί τόν έλεγχο αυτό». Ή παράγραφος 2 τοῦ ίδιου ἄρθρου ὁρίζει, ἐν συνεχεία, τά έξῆς: «Ή ἐπιχείρηση πού πραγματοποιεί τή μετουσίωση ἀνακοινώνει γραπτῶς στόν ὀργανισμό πού ἀναφέρεται στην παράγραφο 2, ἐγκαίρως πρίν ἀπό τή μετουσίωση:
α)
την ἐπωνυμία τῆς καί τη διεύθυνση της,
β)
τήν ποσότητα τοῦ ἀποκορυφωμένου γάλακτος σέ σκόνη πού πρέπει νά μετουσιωθεί,
γ)
τόν τόπο τῆς μετουσιώσεως,
δ)
την προβλεπόμενη περίοδο μετουσιώσεως. Ό ἁρμόδιος ὀργανισμός δύναται νά ζητήσει συμπληρωματικές πληροφορίες».
Τέλος, τό ἄρθρο 10 ὑποχρεώνει τά Κράτη μέλη νά λάβουν «τά ἀναγκαία μέτρα ἐλεγχου γιά νά ἐξασφαλιστεί ἡ τήρηση των διατάξεων τοῦ παρόντος κανονισμοῦ».
3.
Στην παρούσα υπόθεση, ἡ 'Ομοσπονδιακή Δημοκρατία τῆς Γερμανίας, προτιθέμενη νά συμμορφωθεί μέ τήν υποχρέωση πού ἐπιβάλλει τό προαναφερθέν άρθρο 10, (καί προηγουμένως τό ἀντίστοιχο άρθρο 8 τοῦ κανονισμού 1106/68), θέσπισε «ὁδηγίες» μέσω τοῦ Ὁμοσπονδιακού Γραφείου Τροφίμων καί Δασικῆς Οἰκονομίας, χωρίς ὅμως νά εἰσαγάγει τό σύστημα γραπτῆς ἀνακοινώσεως τῶν ἐργασιῶν μετουσιώσεως ἀπό τίς ἐπιχειρήσεις, πού προβλέπεται στην προαναφερθείσα παράγραφο 2 τοῦ άρθρου 3 τοῦ κανονισμού 990/72. Ἔκρινε ὅτι ἀρκούσε ἡ ἐπίτευξη τοῦ σκοποῦ τοῦ άρθρου αὐτοῦ, μέ άλλα μέτρα, καί γιά τό λόγο αυτό συνέστησε σύστημα έλεγχου πού βασιζόταν κυρίως σέ περιοδικούς «a posteriori» ἐλεγχους τῶν λογιστικών στοιχείων πού τηροῦν οἱ ἐπιχειρήσεις μετουσιώσεως. Κατά τή γνώμη της, οἱ έλεγχοι αυτοί επέτρεπαν νά διαπιστωθεί μέ ἀκρίβεια ή ειλικρίνεια τῶν αἰτήσεων περί χορηγήσεως τῆς ενισχύσεως πού υπέβαλε κάθε ἐπι- χείρηση. Ἐπιπλέον, μέ τήν ευκαιρία των λογιστικών έλέγχων, διεξάγονταν καί ὁρισμένοι φυσικοί καθώς καί δειγματοληπτικοί έλεγχοι τῶν ἐργασιών μετουσιώσεως. Ἐξάλλου, τό γεγονός ὅτι σέ κάθε ἐλεγκτή έχει ἀνατεθεί τό καθῆκον νά παρακολουθεί συνεχώς τή δραστηριότητα ὁρισμένου ἀριθμοῦ ἐπιχειρήσεων επιτρέπει νά ζητοῦνται καί νά λαμβάνονται πληροφορίες ὡς πρός τίς ἡμερομηνίες τῆς διενέργειας τῶν ἐργασιών μετουσιώσεως καί μερικές φορές νά διατάσσονται αιφνιδιαστικοί έλεγχοι, έκτός τῶν περιοδικών ἐλεγχων. Ὑπό τίς συνθήκες αὐτές, ή ἀπαίτηση προηγούμενης ἀνακοινώσεως κάθε εργασίας θεωρήθηκε περιττή, τουλάχιστον μέχρι τό 1977 (ὁπότε θεσπίστηκε τό σύστημα τῆς ἀνακοινώσεως).
Ὅσον άφορᾶ τήν ἑρμηνεία τῶν κοινοτικών κανόνων πού προαναφέρθηκαν, ἡ άποψη τῆς γερμανικῆς κυβερνήσεως εἶναι ὅτι, στόν τομέα πού μᾶς απασχολεί, οἱ υποχρεώσεις τῶν Κρατών μελών εἶναι ἀποκλειστικά καί μόνο εκείνες πού προβλέπονται ἀπό τό άρθρο 10 καί ἀπό τό άρθρο 3 παράγραφος 1 τό άρθρο 10 ἀφήνει στά κράτη τή διακριτική ἐξουσία νά προσδιορίζουν ποιά μέτρα ἐλεγχου εἶναι ἀναγκαία γιά νά ἐξασφαλιστεί ἡ τήρηση τοῦ κανονισμού, ἐνῶ τό άρθρο 3 παράγραφος 1 ἐπιβάλλει, ὅπως ἀνέφερα ήδη, τόν ἐπιτόπιο έλεγχο της μετουσιώσεως καί τόν καθορισμό ὀργανισμού ἐπιφορτισμένου μέ τήν άσκηση τοῦ έλέγχου αὐτοῦ. Σύμφωνα μέ τή γερμανική κυβέρνηση, ἡ άσκηση ἐπιτοπιων έλεγχων δέ σημαίνει τή διενέργεια ἀποκλειστικά καί μόνο «φυσικῶν ἐλέγχων» τῶν ἐργασιών μετουσιώσεως στην έννοια αυτή εμπίπτουν καί οἱ λογιστικοί έλεγχοι. Όσον άφορᾶ τόν κανόνα τοῦ ἄρθρου 3 παράγραφος 2, αυτός ἀπευθύνεται πρός τίς ἐπιχειρήσεις καί θά ήταν σφάλμα — σύμφωνα, πάντα, μέ τήν άποψη τῆς γερμανικής κυβερνήσεως — νά συναχθεί ἀπό αυτόν ένα τυπικό σύστημα ἀνακοινώσεων υποχρεωτικό καί γιά τά Κράτη μέλη ἀντίθετα, ἀφοῦ προορισμός τῶν ἀνακοινώσεων αὐτών εἶναι ἡ διευκόλυνση τῶν ἀρχῶν, τό σύστημα παύει νά εἶναι ὑποχρεωτικό ὅταν οἱ κρατικές ἀρχές έχουν ἐπιλέξει μιά μέθοδο έλεγχου πού τό καθιστά περιττό.
Στήν άποψη αυτή, ἡ 'Επιτροπή ἀντιτάσσει ὅτι εἶναι ἀνάγκη τά Κράτη μέλη νά συμμορφώνονται καί μέ τίς δύο παραγράφους τοῦ ἄρθρου 3, πού προαναφέρθηκε. πράγματι, τό άρθρο 1 παράγραφος 1 τοῦ κανονισμοῦ 990/72 ἐξαρτά τή χορήγηση της ἐνισχύσεως ἀπό τήν τήρηση τῶν άρθρων 2 καί 3. Τά υποτιθέμενα πλεονεκτήματα των γερμανικῶν μεθόδων ἐλεγχου, σέ σύγκριση μέ τό σύστημα τοῦ φυσικοῦ ἐλέγχου, δέν έχουν σημασία γιά τήν ἐπίλυση τῆς διαφοράς' καί πάντως, οἱ λογιστικοί έλεγχοι είναι ἀνεπαρκείς, ἀφοῦ διενεργούνται μετά τίς εργασίες τῆς μετουσιώσεως, ἐνῶ ή προηγούμενη ἀνακοίνωση έχει σάν ἀποτέλεσμα νά ἀποθαρρύνει έκτός τῶν άλλων καί τή διάπραξη ἀπατης ἀπό τήν ἐπιχείρηση. Όπως εἶναι φυσικό, ἡ 'Επιτροπή ἀποκρούει τήν ἑρμηνεία τοῦ ἄρθρου 3 παράγραφος 2 καί τοῦ ἄρθρου 10 πού δόθηκε ἀπό τήν προσφεύγουσα.
4.
Μοῦ φαίνεται ἀδύνατο νά συμμεριστώ τήν άποψη πού υποστηρίζει ἡ γερμανική κυβέρνηση. Τά μέτρα ἐλεγχου πού σύμφωνα μέ τό άρθρο 10 τοῦ κανονισμοῦ 990/72 έχουν ὑποχρέωση νά λάβουν τά Κράτη μέλη εἶναι ἐκείνα πού ἀπαιτούνται γιά νά ἐξασφαλιστεί ἡ τήρηση τῶν διατάξεων τοῦ ἴδιου αὐτοῦ κανονισμού ή τήρηση ὅλων τῶν διατάξεων, στίς ὁποίες περιλαμβάνεται καί τό άρθρο 3 παράγραφος 2. Τό γεγονός ὅτι ὁ τελευταίος κανόνας ἀπευθύνεται πρός τίς ἐπιχειρήσεις δέν ἀποκλείει τήν υποχρέωση τῶν Κρατῶν μελῶν νά ἀπαιτούν τήν τήρηση του καί νά ρυθμίζουν ἐπίσης τή δραστηριότητα των ἁρμόδιων ὀργανισμῶν τους, έτσι ώστε νά τή συντονίζουν πρός τό σύστημα τῶν ἀνακοινώσεων. Αὐτή καθαυτή ἡ εὐχέρεια τοῦ ἁρμόδιου ὀργανισμού νά ζήτα συμπληρωματικές πληροφορίες, ευχέρεια πού τοῦ ἀπονέμει τό τελευταίο ἐδάφιο τοῦ άρθρου 3, προϋποθέτει λογικά ὅτι ὁ ἐν λόγω ὀργανισμός έχει λάβει καί εκτιμήσει τίς προσδιοριζόμενες κανονικές πληροφορίες. Προσθέτω ὅτι, ὅταν ὁ κανόνας ἀπευθύνεται ἀπευθείας στίς ἐπιχειρήσεις, δέν μπορεί νά γίνει δεκτό ὅτι Κράτος μέλος μπορεί νά ἀπαλλάσσει αὐτά τά ὑποκείμενα δικαίου ἀπό ὑποχρέωση πού ἀπορρέει ἀπό τό κοινοτικό δίκαιο αυτό θά ισοδυναμούσε μέ παραγνώριση τοῦ γενικοῦ καί άμεσου ὑποχρεωτικού ἀποτελέσματος των κανονισμών, καθώς καί τῆς ἀρχής της ὁμοιόμορφης μεταχειρίσεως τῶν διοικούμένων στό σύνολο τῆς Κοινότητας. Βέβαια, ή γερμανική κυβέρνηση θεωρεί ὅτι ἀντλεί ἀπό τό άρθρο 10 τό δικαίωμα νά μή λάβει υπόψη τῆς τό άρθρο 3 παράγραφος 2, αλλά τό άρθρο 10 κατά κανένα τρόπο δέν ἀποτελεί κανόνα πού παρέχει στά Κράτη μέλη τήν εξουσία νά παρεκκλίνουν ἀπό άλλες διατάξεις τοῦ ἴδιου αὐτοῦ κανονισμού ἀπεναντίας, ὅπως εἶπα πρό ὀλίγου, έχει σκοπό νά ἐξασφαλίσει τήν πλήρη ἐφαρμογή τοῦ κανονισμοῦ ὡς συνόλου.
Ἡ προσπάθεια τῆς γερμανικῆς κυβερνήσεως νά ἀποδείξει τήν ὑπεροχή, ἀπό πρακτικής ἀπόψεως, τοῦ συστήματος λογιστικοῦ ἐλεγχου πού υιοθετήθηκε στή χώρα της δέν μπορεί νά ἀσκήσει ἐπιρροή στή λύση τοῦ προβλήματός μας, τό όποιο είναι καθαρά νομικό* καί πάντως, τά ἀποτελέσματα τῆς προσπάθειας αυτής δέν είναι, κατά τή γνώμη μου, πολύ πειστικά. Τό ζήτημα πού ἐξετάζουμε εἶναι καθαρά νομικό, ἐπειδή πρόκειται νά διαπιστωθεί ἄν ἡ γερμανική κυβέρνηση συμμορφώθηκε ή ὄχι μέ τόν κανονισμό 990/72 ἀπό αὐτό πράγματι ἐξαρτᾶται ἄν μπορεί νά θεωρηθεῖ κανονική ἡ δαπάνη πού δηλώθηκε γιά τίς ἐνισχύσεις ἀποκορυφωμένου γάλακτος σέ σκόνη, πού προορίζεται γιά τή διατροφή ζώων, καί ἄν, κατά συνέπεια, ἡ κυβέρνηση αὐτή έχει δικαίωμα σέ ἀπόδοση δαπανών κατά τήν ἐκκαθάριση τῶν λογαριασμών τοῦ ΕΓΤΠΕ. 'Επομένως, έστω κι ἄν υποτεθεί ὅτι τό γερμανικό σύστημα ἐλεγχου είναι καλύτερο ἀπό τό σύστημα πού καθιερώνει ὁ κοινοτικός νομοθέτης, ἡ διαφορά σέ σχέση μέ τήν κοινοτική νομοθεσία θά ήταν ἀρκετή γιά νά συναχθεί τό συμπέρασμα ὅτι ἡ δαπάνη πού δηλώθηκε είναι ἀντικανονική. Παρατηρώ, ἐν προκειμένω, ὅτι ἡ Ἐπιτροπή γιά νά ἀποκλείσει τήν ἐπιβάρυνση τοῦ ΕΓΤΠΕ μέ τά ποσά πού καταβλήθηκαν στίς ἐπιχειρήσεις ὑπό μορφήἐνισχύσεων δέ χρειάζεται νά ἀποδείξει ὅτι δέν πραγματοποιήθηκε ἡ δέν ἀποδείχτηκε ή μετουσίωση τοῦ γάλακτος ἀρκεῖ ἡ διαπίστωση ὅτι ἡ γερμανική διοίκηση δέν τήρησε τίς διατυπώσεις πού ἐπιβάλλει ὁ κανονισμός 990/72, μέ ἀποτέλεσμα νά ἀπουσιάζει μία ἀπό τίς προϋποθέσεις της κανονικότητας τῆς διαδικασίας μετουσιώ-σεως.
Ή νομολογία τοῦ Δικαστηρίου εἶναι σαφῶς προσανατολισμένη πρός τήν κατεύθυνση αύτη. Εἰδικότερα, εἶναι χαρακτηριστικές ὁρισμένες θέσεις πού περιέχονται στην ἀπόφαση τῆς 7ης Φεβρουαρίου 1979 στην υπόθεση 11/76, Κάτω Χῶρες κατά Ἐπιτροπής (Raccolta 1979 σ. 245), σύμφωνα μέ τίς όποιες οἱ διατάξεις πού αφορούν τή χρηματοδότηση τῆς κοινής γεωργικής πολιτικής (ἐπρόκειτο γιά τά άρθρα 2 καί 3 τοῦ κανονισμού 729/70 τῆς 21ης 'Απριλίου 1970) «ἐπιτρέπουν στήν Ἐπιτροπή νά ἀναγνωρίζει εἰς βάρος τοῦ ΕΓΓΠΕ μόνο ποσά πού καταβλήθηκαν σύμφωνα μέ τους κανόνες πού Ισχύουν στους διαφόρους τομείς γεωργικῶν προϊόντων, ἀφήνοντας εἰς βάρος τῶν Κρατῶν μελῶν κάθε άλλο καταβληθέν ποσό...» (σκέψη 8). Τό Δικαστήριο ἀποφάνθηκε Ιδίως ὅτι «πράγματι, ἀντιβαίνει στήν ἀρχή τῆς ἴσης μεταχειρίσεως τῶν ἐπιχειρήσεων τῶν Κρατών μελών κατά τή διαχείριση τῆς κοινής γεωργικής πολιτικής τό γεγονός ὅτι οἱ εθνικές ἀρχές Κράτους μέλους, ἑρμηνεύοντας διασταλτικά ὁρισμένη διάταξη, ευνοούν τίς ἐπιχειρήσεις τοῦ κράτους αὐτοῦ εἰς βάρος των ἐπιχειρήσεων τῶν άλλων Κρατῶν μελῶν στά ὁποια ἀκολουθείται μιά αυστηρότερη ἑρμηνεία» (σκέψη 9). Ή θέση αύτη τοῦ Δικαστηρίου ἐπιβεβαιώθηκε, μέ ταυτόσημη διατύπωση, στην ἀπόφαση πού ἐκδόθηκε, σχετικά μέ τήν ὑπόθεση 18/76, Γερμανία κατά 'Επιτροπής, πού ἐκδόθηκε ἐπίσης στίς 7 Φεβρουαρίου 1979, στίς σκέψεις τῆς 7 καί 8 (Raccolta 1979 σ. 343 ἑπ.). Τέλος, στήν ἀπόφαση τῆς Ιδιας ημέρας πού ἀναφέρεται στίς συνεκδικασθεῖσες υποθέσεις 15 καί 16/76, Γαλλία κατά 'Επιτροπής (Raccolta 1979 σ. 321 ἑπ.) τό Δικαστήριο υπογράμμισε ὅτι κάθε ἀπόφαση τῆς Ἐπιτροπής σχετική μέ τήν ἐκκαθάριση των λογαριασμών πού ὑποβάλλουν τά Κράτη μέλη γιά τίς δαπάνες πού χρηματοδοτεί τό ΕΓΓΠΕ «έχει ως ἀντικείμενο νά βεβαιωθεῖ καί ἀναγνωριστεί ὅτι οἱ δαπάνες διενεργήθηκαν ἀπό τίς εθνικές υπηρεσίες σύμφωνα μέ τίς κοινοτικές διατάξεις» (σκέψη 9). κατά συνέπεια τό Δικαστήριο κατέληξε στό συμπέρασμα ὅτι ὅταν ή καταβολή τῆς ἐνισχύσεως ἐξαρτᾶται, σύμφωνα μέ τίς διατάξεις αὐτές, ἀπό τήν τήρηση ὁρισμένων ἀποδεικτικῶν διατυπώσεων, ἡ ἐνίσχυση πού καταβλήθηκε χωρίς νά ληφθεί υπόψη ἡ προϋπόθεση αὐτή δέν μπορεί νά ἐπιβαρύνει τό ΕΓΓΠΕ, επειδή δέν είναι σύμφωνη πρός τό κοινοτικό δίκαιο (σκέψη 10).
'Ανέφερα, επίσης, ὅτι δέ μοῦ φαίνεται πειστική ἡ άποψη τῆς γερμανικής κυβερνήσεως, σύμφωνα μέ τήν ὁποία τό σύστημα έλεγχου πού θέσπισε ἡ Ὁμοσπονδιακή Δημοκρατία εἶναι πιό ἀποτελεσματικό ἀπό ἐκείνο πού προβλέπει ὁ κανονισμός 990/72. Πράγματι, ὁ κανονισμός αυτός ἀπαιτεί, μεταξύ άλλων, νά μήν περιέχονται στό γάλα ὁρισμένες ουσίες (όπως πχ. τό άμυλο) καί ἡ μετουσίωση νά γίνεται μέ τήν προσθήκη ὁρισμένων προσθετικών ουσιών (άρθρα 1 παράγραφος 3 καί 2). Κατά τή γνώμη μου, ὁ «φυσικός» έλεγχος τῶν ἐργασιών τῆς μετουσιώσεως επιτρέπει νά επαληθευτεί ἡ τήρηση τῶν προϋποθέσεων αὐτών μέ μεγαλύτερη βεβαιότητα ἀπό τόν «a posteriori» λογιστικό έλεγχο. Τό γεγονός ὅτι ὁ ἐλεγκτής μπορεῖ νά παρευρίσκεται στίς ἐργασίες αυτές έχει πάντα μεγάλη σπουδαιότητα ἐνῶ καί ἡ ίδια ἡ προσφεύγουσα παραδέχτηκε ὅτι υπάρχει ἡ δυνατότητα νά μήν ἐνημερωθεί ὁ ἁρμόδιος ἐλεγκτής γιά ὁρισμένες ἐργασίες μετουσιώσεως. Προπάντων, ὅμως, ἀποδέχομαι τήν παρατήρηση ὅτι οἱ ὑποχρεωτικές γνωστοποιήσεις, ἐκτός τοῦ ὅτι ἐξασφαλίζουν τό πρακτικό ἀποτέλεσμα ὅτι τό ὄργανο ἐλέγχου τηρείται ἐνήμερο γιά τήν ἡμερομηνία κατά τήν ὁποία διεξάγεται κάθε ἐργασία μετουσιώσεως, παρουσιάζουν τό πλεονέκτημα ὅτι ἀποτρέπουν τή διενέργεια ἀντικανονικών ἐνεργειών ἐκ μέρους τῶν ἐπιχειρήσεων, ἀφοῦ οἱ τελευταίες έχουν λόγους νά ἀναμένουν τήν παρουσία τοῦ ελεγκτή κατά τήν ἀναφερθείσα ἡμερομηνία.
Δέν πιστεύω, άλλωστε, ὅτι ἡ γερμανική κυβέρνηση μπορεῖ νά ἀντλήσει ἐπιχείρημα υπέρ τῆς ἀπόψεώς τῆς ἀπό τό γεγονός ὅτι, βάσει τῆς ὁδηγίας 435 τοῦ Συμβουλίου τῆς 27ης Ἰουνίου 1977 — περί τῶν ἐλεγχων των ἐργασιών πού ἀποτελούν μέρος τοῦ συστήματος χρηματοδοτήσεως ἀπό τό ΕΓΤΠΕ, τμήμα ἐγγυήσεων — τά Κράτη μέλη υποχρεούνται, ἀπό 1ης Ἰουλίου 1979, νά θέσουν σέ ἰσχύ σύστημα ἐλεγχου των ἐμπορικών ἐγγράφων τῶν δικαιούχων επιχειρήσεων. Στην πραγματικότητα τό σύστημα αυτό συμπληρώνει άλλά δέν ἀντικαθιστά τή διαδικασία «φυσικού» έλεγχου πού προβλέπεται ἀπό τίς προγενέστερες διατάξεις. Ή ἴδια σκέψη ἰσχύει γιά τόν κανονισμό 1725/79 τῆς Ἐπιτροπῆς τῆς 26ης 'Ιουλίου 1979, πού ἀντικατέστησε τόν κανονισμό 990/72, πού προαναφέρθηκε. Εἶναι ἀλήθεια ὅτι τό νέο κείμενο επέβαλε τήν τήρηση λογιστικῶν στοιχείων προσαρμοσμένων στίς ἀπαιτήσεις τοῦ ἐλεγχου τῆς χορηγήσεως ενισχύσεων στόν τομέα τοῦ ἀποκορυφωμένου γάλακτος σέ σκόνη* ταυτόχρονα ὅμως ἐπιβεβαίωσε στό ἀκέραιο τό καθεστώς τῶν προηγουμένων εγγράφων ἀνακοινώσεων (άρθρο 3 παράγραφος 3). Ή πρόσφατη ρύθμιση έχει τό πλεονέκτημα ὅτι ἀποδεικνύει κατά τρόπο ἀπόλυτα σαφή ὅτι άλλος εἶναι ὁ ἐπιτόπιος φυσικός έλεγχος (ὁ όποιος πιστοποιείται ἀπό ἀναλυτικό σημείωμα τό πρότυπο τοῦ ὁποίου συνιστᾶ τό παράρτημα Ι τοῦ κανονισμού), καί άλλος ὁ έλεγχος τῶν ἐμπορικῶν ἐγγράφων καί τῶν λογιστικών στοιχείων (άρθρο 10 παράγραφος 2). Κατά τή γνώμη μου, αυτό ἀνταποκρίνεται στην ὀρθή ερμηνεία της έννοιας τοῦ «ἐπιτόπιου ἐλέγχου» πού ἀναφερόταν ήδη στόν κανονισμό 990/72.
Δέν εἶναι, ἑπομένως, δυνατό νά θεωρηθεί ὅτι ὁ ὑπό ἐξέταση λογιστικός έλεγχος πού ἴσχυε τότε στή Γερμανία Ισοδυναμεί μέ τόν έλεγχο πού ἐπέβαλε ὁ κανονισμός 990/72. Τό άρθρο 10 τοῦ κανονισμού αὐτοῦ — στό όποιο ἐσφαλμένα ἡ γερμανική κυβέρνηση διέγνωσε κανόνα πού τῆς έδινε τό δικαίωμα νά παρεκκλίνει ἀπό τό καθεστώς τοῦ ἄρθρου 3 — ἐπέτρεπε ἀναμφισβήτητα στά Κράτη μέλη πού τό ἐπιθυμούσαν νά προσθέσουν τό λογιστικό στό φυσικό έλεγχο, ὑπό τόν ὅρο τῆς τηρήσεως τοῦ συστήματος τῆς ἀνακοινώσεως ἄν εἶχε κάνει χρήση τῆς δυνατότητας αὐτής, ἡ γερμανική κυβέρνηση θά είχε προτρέξει της τάσεως πού ἀποδέχτηκε ἡ Επιτροπή μέ τόν κανονισμό 1725/79, πού προαναφέρθηκε. Ἀλλά κανένα Κράτος μέλος δέν είχε τήν εὐχέρεια νά θεσπίσει κατά κύριο λόγο τό σύστημα τοῦ λογιστικού έλεγχου, χωρίς νά θέσει σέ λειτουργία τό καθεστώς τῆς ἀνακοινώσεως τό όποιο ήταν καί παραμένει ουσιώδες στοιχείο τοῦ «φυσικού» έλέγχου της μετουσιώσεως.
5.
Ἄς εξετάσουμε τώρα τό δεύτερο λόγο τῆς προσφυγής. Ή γερμανική κυβέρνηση ἐπικαλείται τήν ἀρχή τῆς θεμιτής ἐμπιστοσύνης, υποστηρίζοντας ὅτι ἡ 'Επιτροπή, έκτός τοῦ ὅτι δέν είχε ποτέ ἐκφράσει ἀντιρρήσεις γιά τό γερμανικό σύστημα έλεγχου πρίν ἀπό τό 1977, είχε καί ρητά ἐκτιμήσει μέ θετικό τρόπο τό σύστημα αυτό. Ή προσφεύγουσα ἀναφέρει ἐν προκειμένω, μιά ἀνταλλαγή ἀπόψεων πού πραγματοποιήθηκε στίς Βρυξέλλες τό Μάιο τοῦ 1974 μεταξύ γερμανικών δημοσίων υπαλλήλων καί υπαλλήλων τῆς 'Επιτροπής, μέ θέμα τίς διατυπώσεις ἐλεγχου στό πλαίσιο τῶν ἐνισχύσεων πρός τους παραγωγούς γάλακτος, καί κυρίως τήν ἀπάντηση τῆς Ἐπιτροπῆς στίς παρατηρήσεις πού περιέχονται στην έκθεση τῆς 'Επιτροπής 'Ελέγχου σχετικά μέ τους λογαριασμούς τῆς χρήσεως 1975. Στην ἀπάντηση αὐτή, ἡ 'Επιτροπή δήλωσε ὅτι, κατά τή γνώμη της, οἱ κοινοτικοί κανόνες τηρούνται «ἐφ' ὅσον Κράτος μέλος συνδυάζει τήν ἐπαλήθευση τῶν λογιστικών στοιχείων μέ αιφνιδιαστικούς έλέγχους τῆς μετουσιώσεως, πού συμπληρώνονται μέ δειγματοληψίες, ἄν ὅλοι αὐτοί οἱ έλεγχοι διενεργοῦνται ἐπί τόπου».
Κατά τή γνώμη μου, αὐτή ἡ προγενέστερη τοποθέτηση τῆς Ἐπιτροπῆς δέν εἶχε χαρακτήρα καί περιεχόμενο πού νά μποροῦν νά δικαιολογούν τό συμπέρασμα πού ἡ γερμανική κυβέρνηση ζητᾶ νά συναγάγει, δηλαδή ὅτι τό ἐνδεχόμενο σφάλμα τῆς κατά τήν εφαρμογή τόν κοινοτικῶν κανόνων θά πρέπει νά καταλογιστεί στην Ἐπιτροπή. Στην πραγματικότητα, πρέπει ν' ἀναγνωριστεί ὅτι ἡ ἀνταλλαγή ἀπόψεων τοῦ 1974 — πού διοργανώθηκε ἀπό τή Γενική Διεύθυνση Πληροφοριών τῆς Επιτροπής κατόπιν αιτήσεως τῶν γερμανικῶν άρχῶν — εἶχε χαρακτήρα ἐντελῶς ἀνεπίσημο καί δέν μπορούσε ὁπωσδήποτε νά προδικάσει τή στάση τῆς Ἐπιτροπῆς κατά τήν ἐκκαθάριση τῶν λογαριασμών. Ἐξάλλου, δέν υπάρχουν ἀκριβή στοιχεία σχετικά μέ τήν έκταση τῶν πορισμάτων της. Τό μοναδικό στοιχεῖο πού ἔχει κάποιο βάρος εἶναι τό γεγονός ὅτι ἡ Ἐπιτροπή, ἀπαντώντας στίς παρατηρήσεις πού διατύπωσε ἡ Ἐπιτροπή 'Ελέγχου, δήλωσε κατ' ουσία ὅτι θεωρούσε νόμιμο τό γερμανικό σύστημα, στό ὁποῖο ἔβλεπε ένα συνδυασμό τῆς λογιστικής ἐπαληθεύσεως μέ τό φυσικό έλεγχο. Πρέπει, ὅμως, νά διευκρινιστεῖ ὅτι ή έκθεση τῆς Ἐπιτροπῆς 'Ελέγχου σχετικά μέ τήν ἐφαρμογή τοῦ κανονισμού 990/72 στή Γερμανία κατά τή διάρκεια τοῦ 1975 περιοριζόταν νά ἐκφράσει ἐπιφυλάξεις ως πρός τήν έλλειψη συστηματικού φυσικού ἐλεγχου, καί ὅτι στην ἐπιφύλαξη ἀκριβώς αυτή ἀπαντούσε ἡ 'Επιτροπή ὅταν δήλωσε ὅτι θεωρεί επαρκείς τους αιφνιδιαστικούς ἐπιτόπιους ἐλέγχους καί τό δειγματοληπτικό έλεγχο πού συνοδεύονται ἀπό λογιστικές ἐπαληθεύσεις. 'Αντιθέτως, δέν ἐγέρθηκε τό θέμα, πού ἐν προκειμένω έχει αποφασιστική σημασία, τῆς μή εἰσαγωγής τοῦ καθεστώτος τῶν ἐγγράφων ἀνακοινώσεων πού προβλέπονται στό άρθρο 3 παράγραφος 2 τού προαναφερθέντος κανονισμοῦ 990/72, γεγονός πού, ὅπως βεβαιώνει ἡ 'Επιτροπή, δέν εἶχε περιέλθει στή γνώση τῆς μέχρι τῆς επαληθεύσεως τῶν λογαριασμών χρήσεως 1973, ἡ ὁποία διενεργήθηκε τό 1979 (βλ. ὑπόμνημα ἀπαντήσεως σ. 5). Πρέπει, συνεπώς, νά ἀπορριφθεί ὁ ισχυρισμός ὅτι ἡ προσφεύγουσα, γιά νά διατηρήσει τή στάση της, πού έρχεται σέ ἀντίθεση μέ τό καθεστώς τῶν προληπτικών ἀνακοινώσεων, μπορούσε νά βασιστεί σέ δήλωση τῆς Ἐπιτροπῆς πού δέν ἀφορούσε αὐτό τό πρόβλημα. 'Ακόμα λιγότερο παραδεκτή μοῦ φαίνεται ἡ υπόθεση ὅτι ἡ Ἐπιτροπή εἶχε δώσει σιωπηρά τή συναίνεση της γιά τή συμπεριφορά τῆς γερμανικής κυβερνήσεως καί ὅτι ἡ πράξη αυτή ἐμποδίζει σήμερα τό ἴδιο ὄργανο ἀπό τοῦ «venire contra factum proprium» μέ τήν άρνηση του νά ἀναγνωρίσει τό κονδύλι τῆς δαπάνης γιά τίς ενισχύσεις πρός τους παραγωγούς γάλακτος σέ σκόνη πού προορίζεται γιά τή διατροφή ζώων.
6.
Μέ τόν τελευταῖο λόγο τῆς προσφυγής της, ἡ προσφεύγουσα προσβάλλει τήν ἀπόφαση τῆς 12ης 'Οκτωβρίου 1979 γιά έλλειψη αἰτιολογίας. Πρέπει νά διευκρινιστεί ὅτι, μέ τήν τελευταία αιτιολογική της σκέψη, ἡ ἀπόφαση αυτή παραπέμπει στά άρθρα 2 καί 3 τοῦ κανονισμού 729/70, καθιστώντας έτσι ἐμφανή τό σύνδεσμο μεταξύ χρηματοδοτήσεως τῶν παρεμβάσεων στό γεωργικό τομέα καί τηρήσεως τῶν κοινοτικών κανόνων δηλώνει, κατόπιν, ὅτι, ὑπό τό φῶς τῶν ἐπαληθεύσεων πού πραγματοποιήθηκαν, μέρος τῶν δαπανών πού δηλώθηκαν, ἀνερχόμενο σέ 9192762 γερμανικά μάρκα, «δέν ἀνταποκρίνεται στην έννοια» τῶν ἐπιστροφών ή παρεμβάσεων σύμφωνα μέ τους κοινοτικούς κανόνες, καί, συνεπώς, δέν μπορεί νά χρηματοδοτηθεί. Τέλος, βεβαιώνει ὅτι «τό Κράτος μέλος ἐνημερώθηκε λεπτομερώς γι' αυτή τήν ἀφαίρεση καί μπόρεσε νά καταστήσει γνωστές τίς ἀπόψεις του στό θέμα αυτό».
Ή τελευταία αυτή βεβαίωση ἀντικατοπτρίζει μέ ἀκρίβεια τά προηγηθέντα τῆς ἀποφάσεως πού προσβάλλεται. Ή ἀνταλλαγή ἀλληλογραφίας μεταξύ τῆς ὁμοσπονδιακής κυβερνήσεως καί τῆς Ἐπιτροπής — εἰδικότερα ἡ ἐπιστολή τῆς 29ης Σεπτεμβρίου 1977 τοῦ Γενικοῦ Διευθυντή Γεωργίας τῆς Ἐπιτροπής πρός τό μόνιμο γερμανό ἀντιπρόσωπο στίς Βρυξέλλες καί ή ἐπιστολή τῆς 19ης Ἰανουαρίου 1978 τοῦ Ὁμοσπονδιακοῦ Ὑπουργού Οἰκονομικῶν πρός τό γενικό διευθυντή — εἰχε ήδη παράσχει την εὐκαιρία στή γερμανική κυβέρνηση νά πληροφορηθεί ποιες ἀπό τίς δαπάνες πού εἶχε δηλώσει δέ δεχόταν ή Ἐπιτροπή νά ἀναγνωρίσει εἰς βάρος τοῦ ΕΓΤΠΕ. Ἐπιπλέον, μεταξύ Νοεμβρίου 1977 καό 'Ιουλίου 1979, τό ζήτημα ἐξετάστηκε ἐπανειλημμένα ἀπό τήν Επιτροπή τοῦ Ταμείου, στην ὁποία ἐκπροσωπείται καί ή Ὁμοσπονδιακή Δημοκρατία. Τό σχέδιο τῆς εκθέσεως συνοψίσεως τῶν συμπερασμάτων, πού υποβλήθηκε ἀπό τήν Ἐπιτροπή τῶν ΕΚ στήν Ἐπιτροπή τοῦ Ταμείου τό Φεβρουάριο τοῦ 1979, δικαιολογοῦσε λεπτομερῶς τήν έκπτωση τῶν 8335232 γερμανικῶν μάρκων, ἡ ὁποία ἀποτελεί τό λόγο τῆς προσφυγῆς, ὑπό τό κεφάλαιο «έλεγχος τῆς μετουσιώσεως τοῦ ἀποκορυφωμένου γάλακτος σέ σκόνη» (σ. 34, σημεῖα 2.3.3.8).
Ἡ γερμανική κυβέρνηση συνδέθηκε, λοιπόν, στενά μέ τή διαδικασία τῆς ἐπεξεργασίας τῆς προσβαλλόμενης ἀποφάσεως καί ήταν ἐπαρκῶς ἐνήμερη γιά τους λόγους γιά τους ὁποίους ἡ Ἐπιτροπή θεώρησε ὅτι μέρος τῶν δαπανῶν πού είχαν δηλωθεί δέν ήταν σύμφωνο μέ τους κοινοτικούς κανόνες. Γνώριζε, συνεπώς, σέ ποιό βαθμό ή μείωση στην ὁποία προέβη ἡ Ἐπιτροπή αναφερόταν στό κονδύλι τῆς δαπάνης γιά ἐνισχύσεις πρός τους παραγωγούς ἀποκορυφωμένου γάλακτος σέ σκόνη, ποιών κανόνων ἡ μή τήρηση καταλογιζόταν, καί ποιά πραγματικά περιστατικά συνιστούσαν, κατά τήν 'Επιτροπή, τή μή τήρηση αύτη τοῦ κοινοτικού δικαίου. Κατόπιν αὐτοῦ, μόνο μιά πολύ στενή τυπολατρική ἑρμηνεία τῆς υποχρεώσεως αἰτιο-λογίας πού καθιερώνει τό άρθρο 190 τῆς συνθήκης ΕΟΚ θά μπορούσε νά οδηγήσει στήν παραδοχή τῆς ἀπόψεως ὅτι ἡ προσβαλλόμενη ἀπόφαση στερείται αἰτιολο-γίας. Ὅπως γνωρίζουμε, ὅμως, τέτοιου είδους ἑρμηνεία εἶναι ξένη πρός τό κοινοτικό δίκαιο: δικαιολογημένα τό Δικαστήριο, στην ἀπόφαση του τῆς 11ης 'Ιανουαρίου 1973 στην ὑπόθεση 13/72, Κάτω Χώρες κατά Ἐπιτροπῆς (Raccolta 1973 σ. 27), υπογράμμισε ὅτι «ή έκταση τῆς υποχρεώσεως αιτιολογήσεως ... ἐξαρτάται ἀπό τή φύση τῆς πράξεως γιά τήν ὁποία πρόκειται καί ἀπό τίς περιστάσεις στό πλαίσιο τῶν ὁποίων υιοθετείται», προσθέτοντας ὅτι «στην παρούσα υπόθεση δέν ἀμφισβητείται ὅτι ἡ ὀλλανδική κυβέρνηση συνδέθηκε στενά μέ τή διαδικασία τῆς καταρτίσεως τῆς προσβαλλόμενης ἀποφάσεως καί γνώριζε συνεπώς τους λόγους γιά τους ὁποίους ἡ Ἐπιτροπή έκρινε ὅτι δέν έπρεπε νά δεχτεί τήν αίτηση τῆς ἐν λόγω κυβερνήσεως περί ἀποδόσεως ...». Στην προκειμένη περίπτωση, ἡ κατάσταση μοῦ φαίνεται ὅτι εἶναι ἡ ἴδια. Κατά τή γνώμη μου, λοιπόν, ούτε ὁ λόγος τῆς προσφυγής πρέπει νά γίνει δεκτός.
7.
Προτείνω, συνεπῶς, τήν ἀπόρριψη τῆς προσφυγής πού άσκησε ἡ Ὁμοσπονδιακή Δημοκρατία τῆς Γερμανίας κατά τῆς Ἐπιτροπής μέ δικόγραφο πού περιήλθε στή γραμματεία τοῦ Δικαστηρίου τή 19η Δεκεμβρίου 1979. Τά δικαστικά έξοδα πρέπει νά ἐπιβληθοῦν στή διάδικο πού θά ἡττηθεί.
(
1
)	Μετάφραση ἀπό τά Ιταλικά.