62001CJ0226_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-226/01,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. C. Støvlbæk als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door J. Molde en J. Bering Liisberg als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerder,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken, door niet de maatregelen te hebben genomen die nodig zijn om de kwaliteit van zijn zwemwater in overeenstemming te brengen met de in richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB 1976, L 31, blz. 1) vastgestelde grenswaarden, en door de in deze richtlijn voorgeschreven minimumfrequentie voor de bemonstering niet in acht te hebben genomen, de krachtens de artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, van die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, R. Schintgen, C. Gulmann, V. Skouris en J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: J. Mischo,
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 19 september 2002,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 oktober 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 6 juni 2001 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld, strekkende tot vaststelling dat het Koninkrijk Denemarken, door niet de maatregelen te hebben genomen die nodig zijn om de kwaliteit van zijn zwemwater in overeenstemming te brengen met de in richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB 1976, L 31, blz. 1; hierna: "richtlijn") vastgestelde grenswaarden, en door de bij deze richtlijn voorgeschreven minimumfrequentie voor de bemonstering niet in acht te hebben genomen, de krachtens de artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, van die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
2 Artikel 1, lid 2, sub a, van de richtlijn luidt:
"Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) $zwemwater', alle wateren, of delen van die wateren, te weten stromende of stilstaande zoete wateren alsmede zeewater, waarin het baden:
- door de bevoegde instanties van elke lidstaat uitdrukkelijk is toegestaan,
dan wel
- niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend".
3 Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de richtlijn bepaalt dat "[d]e lidstaten [...] voor alle badzones of voor elke badzone afzonderlijk de waarden vast[stellen] voor de in de bijlage genoemde parameters".
4 Artikel 3, lid 2, van de richtlijn bepaalt dat "de krachtens lid 1 vastgestelde waarden [...] niet minder streng [mogen] zijn dan die vermeld in kolom I van de bijlage". De bijlage bij de richtlijn bevat 19 parameters alsmede dwingende grenswaarden voor de meeste parameters.
5 Blijkens artikel 4, lid 1, van de richtlijn moesten de lidstaten de nodige maatregelen nemen opdat de kwaliteit van het zwemwater binnen een termijn van tien jaar na kennisgeving van deze richtlijn in overeenstemming zou worden gebracht met de ingevolge artikel 3 vastgestelde grenswaarden.
6 Artikel 5 van de richtlijn luidt:
"1. Voor de toepassing van artikel 4 wordt het zwemwater geacht overeen te stemmen met de parameters die hierop betrekking hebben:
indien uit de monsters van dit water, met de in de bijlage vastgestelde frequentie op een zelfde plaats van monsterneming genomen, blijkt dat het water beantwoordt aan de waarden van de parameters betreffende de kwaliteit van het betrokken water bij:
- 95 % van de monsters bij parameters die overeenstemmen met die welke in kolom I van de bijlage zijn opgegeven;
- 90 % van de monsters in de andere gevallen behalve voor de parameters $totale colibacteriën' en $fecale colibacteriën' waarbij het percentage van de monsters 80 mag zijn,
en indien voor de 5, 10 of 20 % van de monsters die, naargelang het geval, niet conform zijn:
- het water niet meer dan 50 % afwijkt van de waarde van de betrokken parameters, waarbij een uitzondering wordt gemaakt voor microbiologische parameters, pH en de opgeloste zuurstof;
- opeenvolgende watermonsters die zijn genomen met een statistisch juiste frequentie niet afwijken van de waarden van de parameters die hierop betrekking hebben.
2. De overschrijdingen van de in artikel 3 bedoelde waarden die het gevolg zijn van overstromingen, natuurrampen of uitzonderlijke weersomstandigheden, worden niet in aanmerking genomen bij de berekening van de in lid 1 bedoelde percentages."
7 Artikel 6, lid 1, van de richtlijn schrijft voor dat de bevoegde instanties van de lidstaten de bemonstering verrichten waarvan de minimumfrequentie in de bijlage is vastgesteld.
8 Artikel 8 van de richtlijn bepaalt dat van de richtlijn mag worden afgeweken:
a) voor bepaalde parameters die in de bijlage met (0) zijn aangeduid wegens uitzonderlijke meteorologische of geografische omstandigheden;
en
b) indien het zwemwater een natuurlijke verrijking met bepaalde stoffen ondergaat waardoor de in de bijlage vastgestelde grenzen worden overschreden.
9 Volgens de derde en de vierde alinea van hetzelfde artikel mag in geen geval van dwingende eisen van volksgezondheid worden afgeweken en indien een lidstaat van een afwijking gebruik maakt, moet hij de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen, "onder vermelding van de motieven en de gestelde termijnen".
10 Artikel 13 van de richtlijn, in de versie die voortvloeit uit richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (PB L 377, blz. 48), schrijft voor dat de lidstaten bij de Commissie elk jaar een verslag indienen over de tenuitvoerlegging van deze richtlijn voor het desbetreffende jaar. Dit verslag wordt aan de Commissie voorgelegd vóór het einde van het betrokken jaar.
11 De kennisgeving van deze richtlijn aan het Koninkrijk Denemarken vond plaats op 10 december 1975.
De feiten en de precontentieuze procedure
12 De Deense regering heeft bij de Commissie verslagen over de tenuitvoerlegging van de richtlijn ingediend voor de badseizoenen 1995, 1996, 1997 en 1998. De Commissie heeft hierin verschillende leemten bij de uitvoering van de richtlijn vastgesteld. Bij aanmaningsbrief van 4 augustus 1999 heeft zij de betrokken regering bijgevolg attent gemaakt op deze tekortkomingen en heeft zij haar verzocht haar opmerkingen dienaangaande kenbaar te maken.
13 In haar antwoord van 1 oktober 1999 heeft de Deense regering uiteengezet, welke maatregelen worden genomen in geval van overschrijding van de in de richtlijn vastgestelde grenswaarden.
14 Van mening dat de Deense regering niet de maatregelen had genomen die nodig zijn om de kwaliteit van haar zwemwater in overeenstemming te brengen met de in de richtlijn vastgestelde grenzen en om de minimumfrequentie voor de bemonstering te respecteren, heeft de Commissie het Koninkrijk Denemarken bijgevolg op 7 april 2000 een met redenen omkleed advies gezonden waarin zij de niet-nakoming van de artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, van de richtlijn vaststelt en deze lidstaat verzocht de maatregelen te nemen die nodig zijn om binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving van dit advies hieraan te voldoen.
15 In brieven van 7 en 8 juni 2000 heeft de Deense regering gewezen op de maatregelen die Denemarken heeft genomen om de zuivering van afvalwater in het algemeen en de kwaliteit van het water in het algemeen te verbeteren en heeft zij meer in het bijzonder beschreven welke maatregelen de voorbije twintig jaar zijn genomen tegen diverse bronnen van verontreiniging van het zwemwater.
16 De Commissie was echter van mening dat de in het met redenen omkleed advies bedoelde inbreuk voortduurde en heeft dus het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
De grief inzake de kwaliteit van het zwemwater
Argumenten van partijen
17 De Commissie verklaart dat het onderhavige beroep weliswaar enkel betrekking heeft op de jaren 1995 tot en met 1998, maar stelt dat de kwaliteit van het Deense zwemwater voor elk van de jaren 1995 tot en met 2000 niet volledig in overeenstemming was met de in de richtlijn vastgestelde dwingende grenswaarden. Het percentage van conformiteit voor die jaren wordt in een tabel weergeven als volgt:
Jaar
Conformiteit met de dwingende grenswaarden,
uitgedrukt in percentages
Zeewater
Zoet water
1995
91,1
82,9
1996
97,2
88,5
1997
95,4
87,5
1998
94,3
90,3
1999
92,7
93,8
2000
95,8
92,2
18 In haar verweerschrift betwist de Deense regering de door de Commissie verrichte berekening van het percentage van conformiteit en wel om de volgende redenen. In de eerste plaats moet in de overgrote meerderheid van de gevallen worden gesproken van "toevallige" overschrijdingen, mogelijk veroorzaakt door dieren, die zich plots in geïsoleerde vorm voordoen in verschillende badzones. In de tweede plaats wordt in de berekeningsmethode van de Commissie geen rekening gehouden met de maatregelen om de concrete gevallen van overschrijding te verhelpen, met name het uitvaardigen van zwemverboden. Van de 1 300 Deense badplaatsen krijgen er jaarlijks 15 tot 17 tijdens het zomerseizoen een formeel zwemverbod opgelegd. In de derde plaats berust de berekening van de overschrijdingen door de Commissie op cijfers die telkens slechts voor één jaar geldig zijn. Deze berekeningsmethode draagt bij tot een vertekend statistisch beeld van de kwaliteit van het Deense zwemwater en vindt geen steun in de richtlijn.
19 De Deense regering is het met de Commissie eens, dat deze procedure enkel betrekking heeft op de jaren 1995 tot en met 1998 maar zij legt de volgende tabel met percentages van conformiteit over voor de jaren 1995 tot en met 2000. In deze tabel zijn de cijfers gecorrigeerd om rekening te houden met toevallige overschrijdingen, de mededeling van verkeerde informatie en de gevallen waarin een zwemverbod is uitgevaardigd:
Jaar
Conformiteit met de dwingende grenswaarden,
uitgedrukt in percentages
Zeewater
Zoet water
1995
95,6
85,6
1996
99,3
90,3
1997
98,8
91,1
1998
98,8
92,1
1999
98,4
94,7
2000
98,7
94,8
20 In de periode van 1995 tot en met 1998 zijn er in totaal 140 gevallen van overschrijding geweest, verspreid over 130 badplaatsen, waarvan 82 te wijten zijn aan toevallige omstandigheden (met name veroorzaakt door vogels of andere dieren). De Deense regering stelt dat 30 andere overschrijdingen te wijten zijn aan afvalwater en dat in die gevallen maatregelen zijn genomen om de toestand te verhelpen. In de 28 resterende gevallen is de betrokken badplaats onder observatie geplaatst. Overigens bevestigen de gegevens met betrekking tot de jaren 1999 en 2000 dat het in het algemeen om toevallige overschrijdingen ging.
21 De Deense regering geeft toe dat richtlijnen volgens de rechtspraak van het Hof een resultaatsverplichting opleggen aan de lidstaten en dat deze alle maatregelen moeten nemen die nodig zijn om daaraan te voldoen. Het Hof heeft evenwel de mogelijkheid opengelaten dat overschrijdingen verenigbaar kunnen zijn met de richtlijn, op voorwaarde dat wordt bewezen dat deze voortspruiten uit een absolute onmogelijkheid.
22 Volgens de Deense regering zijn overschrijdingen ten gevolge van uitwerpselen van vogels of andere dieren of ten gevolge van plotselinge en zware neerslag te wijten aan toeval, zodat onmogelijk te voorzien is op welke plaatsen de overschrijding zich zal voordoen. Dergelijke overschrijdingen hebben te maken met algemene omstandigheden die de nakoming van de richtlijn onmogelijk maken. Volgens de Deense regering zijn de meeste overtredingen die tijdens de jaren 1995 tot en met 1998 hebben plaatsgevonden, het gevolg van toevallige overschrijdingen - van natuurlijke oorsprong - en het is absoluut onmogelijk geweest hiertegen efficiënt op te treden.
Beoordeling door het Hof
23 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn, en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden (zie met name arresten van 11 september 2001, Commissie/Frankrijk, C-220/99, Jurispr. blz. I-5831, punt 33, en 30 mei 2002, Commissie/Italië, C-323/01, Jurispr. blz. I-4711, punt 8). Hieruit volgt dat het bestaan van de gestelde niet-nakoming in casu enkel ten aanzien van de badseizoenen 1995 tot en met 1998 dient te worden beoordeeld.
24 Opgemerkt zij dat de lidstaten ingevolge artikel 4, lid 1, van de richtlijn verplicht zijn de maatregelen te nemen die nodig zijn om de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming te brengen met de ingevolge artikel 3 van deze richtlijn vastgestelde grenswaarden (zie arresten van 12 februari 1998, Commissie/Spanje, C-92/96, Jurispr. blz. I-505, punt 27, en 25 mei 2000, Commissie/België, C-307/98, Jurispr. blz. I-3933, punt 48).
25 Dienaangaande zij gepreciseerd dat de conformiteit van de kwaliteit van het zwemwater met de bij de richtlijn vastgestelde grenswaarden elk jaar moet worden beoordeeld en niet op basis van meerdere jaren, zoals de Deense regering stelt. Krachtens artikel 13 van de richtlijn, in de uit richtlijn 91/692 voortvloeiende versie, zijn de lidstaten verplicht elk jaar bij de Commissie een verslag uit te brengen over de tenuitvoerlegging van de richtlijn in het betrokken jaar. Het strookt niet met het in de richtlijn gestelde doel van bescherming van de volksgezondheid, de lidstaten toe te staan gedurende een aantal jaren niet op te treden. Deze uitlegging wordt bevestigd door punt 34 van het arrest van 8 juni 1999, Commissie/Duitsland (C-198/97, Jurispr. blz. I-3257), waarin het Hof heeft geoordeeld dat overschrijding van de grenswaarden tijdens één seizoen voldoende is om een inbreuk op de richtlijn op te leveren.
26 De richtlijn verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat elk jaar 100 % van hun badzones overeenstemmen met de in kolom I van de bijlage bij de richtlijn opgegeven dwingende grenswaarden. Krachtens artikel 5, lid 1, van de richtlijn wordt zwemwater geacht met deze grenswaarden overeen te stemmen, wanneer een bepaald percentage van de monsters van dit water die volgens de in de bijlage bij de richtlijn vastgestelde bemonsteringsfrequentie zijn genomen, overeenstemt met de door deze richtlijn opgelegde waarden.
27 Blijkens de cijfers die de Commissie in haar verzoekschrift aanhaalt, stemde een bepaald percentage van de Deense badzones, zowel zeewater als zoet water, voor elk van de jaren 1995 tot en met 1998 niet overeen met de in de richtlijn vastgestelde dwingende grenswaarden.
28 De Deense regering betwist de door de Commissie aangehaalde cijfers en stelt voor deze te corrigeren, rekening houdend met de gevallen waarin de overschrijding volgens haar "toevallig" plaatsvindt, de gegevens foutief zijn meegedeeld en zwemverboden zijn uitgevaardigd. Dit heeft tot gevolg dat de cijfers hogere percentages van conformiteit met de dwingende grenswaarden vertonen dan die welke door de Commissie zijn aangehaald.
29 Zelfs uitgaande van de door verweerder voorgestelde cijfers, moet niettemin worden vastgesteld dat voor elk van de jaren 1995 tot en met 1998 een bepaald percentage van de Deense badplaatsen, zowel zeewater als zoet water, nog steeds niet conform is met de in de richtlijn vastgestelde dwingende grenswaarden. Bijgevolg is sprake van niet-nakoming wat de grief inzake de kwaliteit van het Deense zwemwater betreft, zonder dat hoeft te worden nagegaan of de door de Deense regering voorgestelde correcties gegrond zijn.
De grief inzake de frequentie van de bemonstering
30 De Commissie stelt dat de minimumfrequentie voor de bemonstering, zoals deze voortvloeit uit artikel 6, lid 1, juncto de bijlage bij de richtlijn, in de periode van 1995 tot en met 1998 in zeven badzones niet is nageleefd.
31 De Deense regering betwist deze verklaring niet maar stelt dat de niet-nakoming op jaarbasis slechts betrekking heeft op 0,2 % van de 1 300 Deense badplaatsen. Voorts heeft het te beperkt aantal monsters niet verhuld dat de kwaliteit van het zwemwater plaatselijk vermindert en hebben de Deense autoriteiten deze gebreken verholpen en ervoor gezorgd dat zij zich niet meer voordoen. Bijgevolg valt de plaatselijk ontoereikende bemonstering volgens de Deense regering binnen de de minimis-grens en is er gelet op de doelstelling van de richtlijn dan ook geen sprake van niet-nakoming daarvan.
32 Vastgesteld zij dat de aan de Deense regering verweten niet-nakoming beperkt is en nagenoeg geen praktische gevolgen heeft. Zoals het Hof heeft geoordeeld (zie arresten van 21 maart 1991, Commissie/Italië, C-209/89, Jurispr. blz. I-1575, punten 6 en 19, alsmede 29 maart 2001, Commissie/Frankrijk, C-404/99, Jurispr. blz. I-2667, punt 51), is de niet-nakomingsprocedure evenwel een objectieve procedure en wordt de niet-nakoming van krachtens het Verdrag of het afgeleide recht op de lidstaten rustende verplichtingen geacht vast te staan, ongeacht hoe vaak en in welke omvang de gewraakte situatie zich voordoet.
33 Hieruit volgt dat de niet-nakoming in casu vast staat wat de grief inzake de frequentie van de bemonstering betreft.
34 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Denemarken, door in de jaren 1995 tot en met 1998 niet de maatregelen te hebben genomen die nodig zijn om de kwaliteit van zijn zwemwater in overeenstemming te brengen met de in de richtlijn vastgestelde dwingende grenswaarden, en door in dezelfde jaren de in deze richtlijn voorgeschreven minimumfrequentie voor de bemonstering niet in acht te hebben genomen, de krachtens de artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, van de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
35 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Daar het Koninkrijk Denemarken in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door in de jaren 1995 tot en met 1998 niet de maatregelen te hebben genomen die nodig zijn om de kwaliteit van zijn zwemwater in overeenstemming te brengen met de dwingende grenswaarden vastgesteld in richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater, en door in dezelfde jaren de in deze richtlijn voorgeschreven minimumfrequentie voor de bemonstering niet in acht te hebben genomen, is het Koninkrijk Denemarken de krachtens de artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, van die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het Koninkrijk Denemarken wordt verwezen in de kosten.