62007CC0445
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 12 lutego 2009 r. (
1
)
Sprawy połączone C-445/07 P i C-455/07 P
Komisja Wspólnot Europejskich
Ente per le Ville Vesuviane
przeciwko
przeciwko
Ente per le Ville Vesuviane
Komisji Wspólnot Europejskich
„Odwołanie — Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) — Rewaloryzacja infrastruktury w celu rozwoju działalności turystycznej w Regione Campania (Włochy) — Zamknięcie pomocy finansowej Wspólnoty — Skarga o stwierdzenie nieważności — Dopuszczalność — Jednostka regionalna lub lokalna — Akty dotyczące bezpośrednio i indywidualnie tej jednostki”
I — Wprowadzenie
1.
U podstaw postępowania leży spór pomiędzy Ente per le Ville vesuviane (zwanym dalej „Ente”) i Komisją Wspólnot Europejskich (zwaną dalej „Komisją”) w sprawie zamknięcia pomocy finansowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) dotyczącej projektów Ente.
2.
Ente jest podmiotem, w którego skład wchodzą państwo włoskie, region Kampania, prowincja Neapol oraz szereg gmin. Został on utworzony włoską ustawą nr 578 z dnia 29 lipca 1971 r. w celu zachowania i rewaloryzacji kompleksu architektonicznego składającego się z wybudowanych w XVIII wieku willi wezuwiańskich wraz z przyległościami.
3.
Mocą wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”) (
2
) Sąd Pierwszej Instancji oddalił jako bezzasadną skargę, którą Ente zaskarżył decyzję Komisji w sprawie zamknięcia pomocy finansowej z EFRR.
4.
W swoim odwołaniu Ente zmierza nadal do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Komisja również wniosła odwołanie, w którym zarzuca, że Sąd Pierwszej Instancji miał obowiązek odrzucić skargę jako niedopuszczalną, ponieważ decyzja nie dotyczyła Ente bezpośrednio, w związku z czym nie posiadał on legitymacji procesowej.
5.
Niniejsze postępowanie stanowi zatem okazję do rozważenia kwestii bezpośredniego oddziaływania na skarżących w ramach pomocy z EFRR.
II — Ramy prawne
6.
W pkt 1–3 zaskarżonego wyroku Sąd w następujący sposób przedstawił ramy prawne:
„1.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) został utworzony rozporządzeniem Rady (EWG) nr 724/75 z dnia 18 maja 1975 r., które było wielokrotnie zmieniane, a od dnia 1 stycznia 1985 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1787/84 z dnia 19 czerwca 1984 r. W roku 1988 system funduszy strukturalnych został zreformowany rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi.
2.
W dniu 19 grudnia 1988 r. Rada wydała rozporządzenie (EWG) nr 4254/88 ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Rozporządzenie nr 4254/88 zastąpiło rozporządzenie nr 1787/84. Zostało zmienione rozporządzeniem Rady nr 2083/93 (EWG) z dnia 20 lipca 1993 r.
3.
Artykuł 12 rozporządzenia nr 4254/88, zatytułowany „Przepisy przejściowe”, brzmi: „Częściowe sumy zarezerwowane dla działań lub programów zatwierdzonych przez Komisję przed dniem 1 stycznia 1989 r. w ramach EFRR, ale względem których żadne wnioski o płatność końcową nie wpłynęły do Komisji do dnia 31 marca 1995 r., zostają automatycznie anulowane nie później niż do dnia 30 września 1995 r., z zastrzeżeniem projektów, które zostały zawieszone z powodu postępowań prawnych””.
III — Stan faktyczny i postępowanie w pierwszej instancji
7.
Na wniosek Ente państwo włoskie zwróciło się do Komisji o pomoc finansową z EFRR na inwestycje infrastrukturalne mające na celu odrestaurowanie trzech z willi wezuwiańskich. Decyzją z dnia 18 grudnia 1986 r., skierowaną do Republiki Włoskiej (zwaną dalej „decyzją o przyznaniu pomocy” (
3
)), Komisja przyznała pomoc finansową z EFRR na rewaloryzację do celów turystycznych tych kompleksów willowych.
8.
Decyzja o przyznaniu pomocy wymienia Ente jako beneficjenta pomocy (motyw trzeci i art. 3 decyzji) oraz wskazuje go jako podmiot odpowiedzialny za wniosek i za realizację projektu (załącznik do decyzji).
9.
Zgodnie z art. 4 decyzji o przyznaniu pomocy Komisja może pomoc finansową zmniejszyć, uchylić lub zażądać jej zwrotu, jeśli nie zostaną dotrzymane warunki wymienione w decyzji, w szczególności odnoszące się do harmonogramu wykonania projektu. Artykuł 4 stanowi ponadto, że uchylenie albo żądanie zwrotu może nastąpić jedynie po wysłuchaniu beneficjenta w tej kwestii.
10.
W wykonaniu tej decyzji Komisja w latach 1988 i 1990 wypłaciła dwie transze środków.
11.
Zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 4254/88 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nr 2083/93 wnioski o płatność końcową z EFRR musiały zostać złożone do Komisji przed dniem 31 marca 1995 r., z zastrzeżeniem projektów, które zostały zawieszone z powodu postępowań prawnych.
12.
Pismem z dnia 29 marca 1995 r. państwo włoskie zwróciło się do Komisji o przedłużenie tego terminu powołując się na art. 12 rozporządzenia nr 4254/88, ponieważ projekty zostały zawieszone z powodu postępowań prawnych i z tego powodu wniosek o płatność końcową nie mógł zostać złożony w terminie.
13.
Pismem z dnia 12 października 2001 r. Komisja powiadomiła Włochy, że zamierza zamknąć pomoc finansową. Komisja uznała, że termin do złożenia rozliczenia zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 4254/88 upłynął, zaś przeciwnie do poglądu władz włoskich nie istnieje żaden powód przedłużenia tego terminu zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 4254/88.
14.
Pismem z dnia 13 marca 2002 r. Komisja przekazała Włochom ostateczną decyzję o zamknięciu pomocy finansowej z EFRR na podstawie wniosków o płatność złożonych do dnia 31 marca 1995 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją” (
4
)).
15.
Ponieważ Włochy złożyły w tym terminie tylko jeden wniosek o płatność, dotyczący kwoty częściowej, niższej niż transze otrzymane już zaliczkowo, z tą chwilą, po pierwsze, zobowiązane zostały do zwrotu wynikającej z tego różnicy, a po drugie, nie mogą już otrzymywać z EFRR dalszych płatności w związku z omawianymi projektami.
16.
Komisja podkreśliła w zaskarżonej decyzji, że ani ta decyzja, ani inny przepis prawa wspólnotowego nie zobowiązuje państwa członkowskiego do żądania zwrotu kwot wypłaconych już Ente jako beneficjentowi.
17.
Ente wniósł do Sądu Pierwszej Instancji skargę o stwierdzenie nieważności przeciwko decyzji Komisji z dnia 13 marca 2002 r.
IV — Zaskarżony wyrok
18.
Sąd Pierwszej Instancji stwierdza na wstępie w zaskarżonym wyroku, że wbrew poglądom Komisji skarga jest dopuszczalna. Zaskarżona decyzja dotyczy bezpośrednio Ente, a co za tym idzie posiada on legitymację procesową w rozumieniu art. 230 akapit 4 WE.
19.
Co do meritum, Sąd oddala skargę Ente jako bezzasadną. W pierwszym zarzucie skargi Ente podniósł, że Komisja niesłusznie zaprzeczyła spełnieniu wymogów zawieszenia z powodu postępowań prawnych w rozumieniu art. 12 rozporządzenia nr 4254/88, a co za tym idzie uznała, że termin na złożenie wniosku o płatność już upłynął. Sąd utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komisji w tym zakresie.
20.
W drugim zarzucie skargi Ente zarzucił, że nie został wysłuchany przez Komisję przed wydaniem zaskarżonej decyzji i że stanowiło to naruszenie jego prawa do obrony. Sąd stwierdził w tym względzie, że Ente przysługiwało wprawdzie prawo do bycia wysłuchanym, jednak niewysłuchanie nie prowadzi w niniejszym przypadku do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ente nie przedstawił bowiem na wezwanie Sądu żądnych informacji, które mogłyby doprowadzić do wydania innej decyzji, nawet gdyby Komisja go wysłuchała.
21.
Ente zarzucił także niewystarczające wyjaśnienie okoliczności faktycznych przez Komisję oraz brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Także w tym zakresie Sąd uznał jednak skargę za bezzasadną.
V — Odwołanie
22.
Odwołanie Ente opiera się na dwóch zarzutach. W pierwszym z nich zarzuca on zasadniczo naruszenie art. 12 rozporządzenia nr 4254/88. W swoim drugim zarzucie kwestionuje on ustalenie Sądu, zgodnie z którym Komisja nie naruszyła prawa Ente do bycia wysłuchanym przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
23.
Komisja również wniosła odwołanie. Zarzuca ona w nim, że Sąd nie odrzucił skargi Ente jako niedopuszczalnej z braku legitymacji procesowej.
24.
Uczestnicy wnoszą następujące żądania:
25.
W sprawie C 455/07 P, odnośnie odwołania Ente,
Ente wnosi o:
—
uchylenie w części zaskarżonego wyroku i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Komisji D (2002) 810111 z dnia 13 marca 2002 r., oraz — o ile będzie to konieczne i uzasadnione — powiadomienia Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej Komisji z dnia 12 października 2001 r.;
—
ewentualnie, uchylenie w części zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Pierwszej Instancji, by wydał rozstrzygnięcie co do istoty z uwzględnieniem wskazówek, których udzieli mu Trybunał;
—
obciążenie Komisji kosztami niniejszego postępowania i postępowania w pierwszej instancji.
Komisja wnosi ze swej strony o oddalenie odwołania Ente i obciążenie go kosztami postępowania.
26.
W sprawie C-445/07 P, odnośnie odwołania Komisji,
Komisja wnosi o:
—
uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim stwierdza dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez Ente per le Ville vesuviane;
—
stwierdzenie niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez Ente per le Ville vesuviane przeciwko decyzji Komisji D (2002) 810111 z dnia 13 marca 2002 r.;
—
obciążenie Ente per le Ville vesuviane kosztami niniejszego postępowania i postępowania w pierwszej instancji.
Ente wnosi ze swej strony o oddalenie odwołania Komisji i obciążenie jej kosztami postępowania.
VI — Ocena
A — Odwołanie Komisji
27.
W swoim odwołaniu Komisja podnosi, że Sąd nie powinien był rozstrzygać co do istoty sporu, lecz powinien był odrzucić skargę jako niedopuszczalną.
1. Dopuszczalność odwołania
28.
Kwestia dopuszczalności odwołania Komisji może budzić wątpliwości, ponieważ Sąd oddalając skargę jako bezzasadną wydał w efekcie rozstrzygnięcie korzystne dla Komisji.
29.
Ente nie podniosła wprawdzie niedopuszczalności odwołania Komisji, należy jednak zbadać ją z urzędu (
5
). Sama Komisja szeroko omawia w swoim piśmie kwestię dopuszczalności swojego odwołania.
30.
Zgodnie z art. 56 akapit 1 statutu Trybunału odwołanie może zostać wniesione od ostatecznych orzeczeń Sądu albo od orzeczeń rozstrzygających kwestię incydentalną.
31.
Zdaniem Komisji jej odwołanie od orzeczenia Sądu jest dopuszczalne jako odwołanie od orzeczenia rozstrzygającego kwestię incydentalną.
32.
Nie można jednak się z tym zgodzić, ponieważ w niniejszej sprawie nie było kwestii incydentalnych. Zgodnie z art. 114 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji (
6
) strona wnosząca do Sądu o rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej musi złożyć wniosek w odrębnym piśmie. W przypadkach, w których Trybunał uznał istnienie orzeczenia rozstrzygającego kwestię incydentalną w rozumieniu art. 56 akapit 1 statutu Trybunału, zarzut niedopuszczalności był, jak można dostrzec, wnoszony zawsze w odrębnym piśmie (
7
).
33.
Wymóg odrębnego pisma zapewnia przejrzystość przebiegu postępowania. Gwarantuje on bowiem, że wniosek jako taki może zostać łatwo zidentyfikowany. Ma to znaczenie przede wszystkim z tego względu, że kwestia incydentalna przerywa postępowanie główne. Jest zatem konieczne, aby poprzez odrębne pismo wskazać Sądowi, czy zarzut ma być przedmiotem postępowania w przedmiocie kwestii incydentalnej. Gdyby kwestia incydentalna mogła zostać podniesiona w ramach pozostałych pism procesowych, nie można by stwierdzić z pewnością, czy faktycznie mamy do czynienia z kwestią incydentalną.
34.
Jednak w niniejszym postępowaniu bezsporny jest fakt, że Komisja nie podniosła zarzutu niedopuszczalności skargi w odrębnym piśmie. Kwestia incydentalna zatem nie zachodzi, a co za tym idzie orzeczenie Sądu nie może zostać uznane za orzeczenie kończące postępowanie w sprawie kwestii incydentalnej.
35.
Jednak odwołanie Komisji dopuszczalne jest jako odwołanie od ostatecznego orzeczenia Sądu. Zgodnie z art. 56 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości odwołanie może zostać wniesione przez każdą stronę, której wnioski nie zostały uwzględnione w całości lub w części.
36.
W niniejszej sprawie Komisja w postępowaniu przed Sądem wniosła jako żądanie główne o odrzucenie skargi Ente jako niedopuszczalnej. Jedynie ewentualnie wnosiła ona o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
37.
Jako że Sąd w swoim wyroku wyraźnie stwierdził dopuszczalność skargi, zaś jej oddalenie oparł wyłącznie na bezzasadności skargi, nie został uwzględniony główny wniosek Komisji, lecz tylko jej wniosek pomocniczy. To częściowe nieuwzględnienie prowadzi do dopuszczalności odwołania Komisji.
38.
Trybunał sprecyzował mianowicie w postępowaniu w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego, pod jakimi warunkami nieuwzględniony zarzut niedopuszczalności stanowi częściowe nieuwzględnienie, na podstawie którego można wnieść odwołanie (
8
).
39.
W tym postępowaniu wnosząca odwołanie podważyła dopuszczalność pierwotnej skargi w swoich uwagach przed Sądem, jednak „formalnie zarzut niedopuszczalności nie został podniesiony” (
9
). Trybunał doszedł do wniosku, że w takiej sytuacji nie można podnieść w odwołaniu zarzutu, że wniosek został jedynie oddalony jako bezzasadny, nie zaś odrzucony jako niedopuszczalny.
40.
Jeśli — jak w niniejszej sprawie — zostało wniesione odrębne żądanie odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, należy to rozumieć jako istnienie formalnego zarzutu niedopuszczalności, który w przypadku jego nieuwzględnienia może zostać podniesiony w odwołaniu.
41.
Należy wysnuć wstępny wniosek, że odwołanie Komisji jest dopuszczalne.
2. Zasadność odwołania
42.
Komisja zarzuca w swoim odwołaniu, że Sąd uznał legitymację procesową Ente.
43.
Zgodnie z art. 230 akapit 4 WE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę na decyzje, które mimo przyjęcia w formie decyzji skierowanej do innej osoby, dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie. Zaskarżona decyzja bezspornie nie jest skierowana do Ente, lecz do państwa włoskiego. Zaskarżona decyzja dotyczy wprawdzie Ente indywidualnie, sporne jest jednak czy dotyczy go także bezpośrednio.
44.
Przed Trybunałem pojawiła się już bowiem w dwóch wyrokach, dotyczących również zamknięcia pomocy finansowej z EFRR, kwestia rozstrzygnięcia w przedmiocie kryterium bezpośredniego oddziaływania (
10
). Miało to miejsce w przypadku skarg Regione Siciliana przeciwko decyzjom Komisji, w których zadecydowała ona o zamknięciu pomocy finansowej z EFRR.
45.
W tych orzeczeniach Trybunał powołał się na swoje utrwalone orzecznictwo. Zgodnie z nim warunek ustanowiony w art. 230 akapit czwarty WE, iż będąca przedmiotem skargi decyzja musi dotyczyć bezpośrednio osoby fizycznej lub prawnej, wymaga, by zaskarżony akt wspólnotowy wywoływał bezpośredni wpływ na sytuację prawną tej jednostki i nie pozostawiał żadnej uznaniowości swoim adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, co ma mieć charakter automatyczny i wynikać z samego aktu wspólnotowego, bez potrzeby stosowania przepisów pośrednich (
11
).
46.
Trybunał doszedł w swoich wyrokach Regione Siciliana do wniosku, że decyzja Komisji nie dotyczyła skarżących bezpośrednio. Oparł się on w tym względzie w szczególności na okoliczności, że decyzja o przyznaniu pomocy wskazywała ówczesne skarżące jako „organy odpowiedzialne za realizację projektu EFRR” (
12
) lub jako „organy odpowiedzialne w zakresie wniosku o pomoc finansową” (
13
), nie zaś jako „uprawnione do pomocy” (
14
). Pozycja organu odpowiedzialnego za wniosek nie doprowadziła do stworzenia bezpośredniego związku pomiędzy ówczesną skarżącą a pomocą wspólnotową, o którą wnioskował rząd włoski, a która została przyznana Republice Włoskiej (
15
).
47.
W niniejszej sprawie Sąd dostrzegł różnice w stosunku do okoliczności faktycznych leżących u podstaw orzeczeń w sprawach Regione Siciliana, które skłoniły go do stwierdzenia bezpośredniego oddziaływania na Ente. Po pierwsze, Ente nie tylko figurował w decyzji o przyznaniu pomocy jako organ odpowiedzialny za realizację projektu, lecz także został określony jako beneficjent. Po drugie, zakres uznania przysługujący państwu włoskiemu przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym zwrocie wypłaconej pomocy jest nieistotny, ponieważ państwo włoskie jeszcze przed wydaniem decyzji przez Komisję ogłosiło swój zamiar żądania zwrotu pieniędzy i nieuczestniczenia finansowo w projekcie. Po trzecie, legitymacja procesowa była konieczna, aby Ente mógł zapewnić ochronę swojego prawa do obrony.
48.
Różnice, na które Sąd zwrócił uwagę w zaskarżonym wyroku, w stosunku do okoliczności faktycznych leżących u podstaw orzeczeń w sprawach Regione Siciliana nie prowadzą jednak w konsekwencji do oceny innej niż w sprawach Regione Siciliana.
49.
Trybunał w swoim wyroku z dnia 2 maja 2006 r. w sprawie Regione Siciliana wykluczył legitymację procesową Regione Siciliana z tego powodu, że funkcja organu odpowiedzialnego za realizację projektu nie oznaczała, że skarżąca „sama była uprawniona do pomocy”.
50.
W niniejszym przypadku skarżąca w zaskarżonej decyzji została określona jako beneficjent. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, że Ente zostało przyznane wspólnotowoprawne uprawnienie do otrzymania pomocy. Sąd nie stwierdził także w uzasadnieniu swojego wyroku, że Ente jest uprawniony do pomocy. To raczej państwo włoskie złożyło do Komisji wniosek o przyznanie pomocy z EFRR dla planowanych do realizacji przez Ente działań infrastrukturalnych, która została temu państwu przyznana. Wnioskodawcą, uprawnionym i adresatem decyzji Komisji są zatem w niniejszej sprawie wyłącznie Włochy. Słusznie także Komisja w swojej decyzji o przyznaniu pomocy określiła Ente jedynie jako „beneficjenta”, nie zaś jako uprawnionego.
51.
Jako „beneficjent” Ente wydaje się w niniejszej sprawie jednak ściślej związany z pomocą z EFRR niż skarżące w sprawach Regione Siciliana jako jedynie „odpowiedzialne organy”. Nie można wnioskować z wyroku z dnia 2 maja 2006 r. w sprawie Regione Siciliana, że legitymację procesową może posiadać jedynie podmiot uprawniony do pomocy przez prawo wspólnotowe. Trybunał stwierdził jedynie, że organ odpowiedzialny za projekt, nieuprawniony do pomocy, nie posiada legitymacji procesowej. W swoich wcześniejszych wyrokach Trybunał uznał, że zaskarżony akt prawny wywiera bezpośredni skutek na sytuację prawną danej osoby (
16
). Należy się zatem zastanowić, czy zaskarżone orzeczenie wywiera bezpośredni skutek na sytuację prawną Ente jako beneficjenta, nawet jeśli nie był on uprawniony do pomocy przez prawo wspólnotowe.
52.
W tym zakresie można argumentować, że istnieje wpływ na sytuację prawną Ente, ponieważ Włochy mogą zażądać od niego zwrotu pomocy. Także w kontekście decyzji Komisji, zobowiązujących państwa członkowskie do żądania zwrotu niezgodnej z prawem wspólnotowym pomocy państwa, legitymacja procesowa zainteresowanych przedsiębiorstw została ostatecznie potwierdzona, chociaż nie posiadają one wspólnotowoprawnego uprawnienia do pomocy. Decyzja Komisji musi jednak ponadto dotyczyć Ente bezpośrednio.
53.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja Komisji dotyczy bezpośrednio osoby niebędącej jej adresatem jedynie w sytuacji, jeśli adresat zobowiązany jest do transpozycji wspólnotowego aktu prawnego, zaś transpozycja ta ma charakter automatyczny, ponieważ adresatowi nie przysługuje w tym zakresie jakikolwiek zakres swobodnego uznania (
17
).
54.
Działanie autonomicznej woli adresata pomiędzy decyzją wspólnotową a skutkami, jakie wywiera ona na skarżącego, prowadzi do tego, że decyzja ta nie dotyczy go w sposób bezpośredni (
18
). Jeśli decyzja adresata nie jest wymagana przez prawo wspólnotowe, ani przez konkretną decyzję Komisji, lecz opiera się na autonomicznej decyzji państwa członkowskiego, nie występuje bezpośredni związek pomiędzy decyzją Komisji a skarżącym.
55.
W niniejszej sprawie rząd włoski bezspornie nie był zobowiązany do żądania zwrotu pomocy wspólnotowej od Ente. Mógł on raczej zdecydować o poniesieniu przez siebie ciężaru zwrotu dokonanego na rzecz EFRR i z własnych środków ponieść zwolnioną część pomocy wspólnotowej w celu sfinansowania zakończenia prac. Nie był on właśnie zobowiązany na podstawie prawa wspólnotowego do żądania od Ente zwrotu środków, co też Komisja podkreśliła wyraźnie w zaskarżonej decyzji.
56.
Odpowiada to, jak to słusznie stwierdził rzecznik generalny Ruiz-Jarabo Colomer w swojej opinii w sprawie Regione Siciliana, złożonej strukturze stosunków, jakie wynikają z zarządzania funduszami strukturalnymi (
19
). Przyznaje ona państwom członkowskim decydującą pozycję w taki sposób, że pomoc z EFRR ustanawia związek pomiędzy Komisją a państwem członkowskim (
20
). Wspomagane projekty są zatem z perspektywy Komisji projektami państw członkowskich. Od państw członkowskich zależy więc, czy dany projekt infrastrukturalny będzie kontynuowany po zakończeniu pomocy finansowej Wspólnoty.
57.
Sąd w zaskarżonym orzeczeniu uznał, że swoboda przysługująca państwom członkowskim przy wdrażaniu decyzji Komisji była bez znaczenia, ponieważ rząd włoski ujawnił przed wydaniem zaskarżonej decyzji swój zamiar nieprzejmowania na swoje barki kwoty pozostającej do zwrotu, lecz domagania się jej zwrotu od Ente. Jest zatem możliwością czysto teoretyczną, że Włochy pokryłyby ze swojego budżetu odpowiednie płatności, które nie są już świadczone z EFRR.
58.
Sąd powołuje się w tym kontekście na orzeczenia Trybunału, w których w przypadku pośredniczących uznaniowych decyzji adresata dopuścił on wyjątek w sytuacjach, kiedy było jasne od początku, że także po decyzji adresata skarżący zostanie obciążony. Wspólnotowy akt prawny dotyczy skarżącego bezpośrednio w sytuacji, kiedy możliwość państwa członkowskiego dokonania transpozycji wspólnotowego aktu prawnego w sposób nieobciążający skarżącego jest jedynie teoretyczna, ponieważ od początku nie ma wątpliwości, że organy krajowe przetransponują ten akt w całkiem inny sposób (
21
).
59.
Sporne jest, czy to orzecznictwo może zostać odpowiednio zastosowane do sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie w kontekście pomocy z EFRR. Także w niniejszej sprawie Włochy jako adresat zaskarżonej decyzji zgodnie z ustaleniami Sądu nie pozostawiły przed jej wydaniem żadnych wątpliwości co do tego, że dokonają jej transpozycji w sposób obciążający skarżącą. Na pierwszy rzut oka odpowiednie zastosowanie tego orzecznictwa wydaje się zatem możliwe (
22
).
60.
Należy jednak zauważyć, że sprawy, w których Trybunał uznał, iż zakres uznania adresata decyzji przy transpozycji jest czysto teoretyczny, ponieważ nie ma wątpliwości co do rodzaju transpozycji, opierały się na bardzo szczególnych okolicznościach. Może być zatem sporne, czy poczynione tam stwierdzenia należy koniecznie stosować odpowiednio do przypadków takich jak niniejszy.
61.
W sprawie Piraiki-Patraiki (
23
) Komisja udzieliła Francji na jej wniosek upoważnienia do ograniczenia przywozu z Grecji, oczywiście bez zobowiązywania Francji do tego. Wydawało się faktycznie czysto hipotetyczne, że adresat decyzji wydanej na swój wniosek skorzysta ze swojego uznania przy transpozycji w taki sposób, że nie wykorzysta w ogóle decyzji, o którą zabiegał. W takiej sytuacji nie byłoby słuszne uznać, że decyzja Komisji nie spowodowała bezpośrednio obciążenia jedynie na tej podstawie, że zgodnie z prawem adresatowi decyzji przysługiwało uprawnienie dyskrecjonalne. W tej sprawie Trybunał potwierdził zatem legitymację procesową określonych greckich eksporterów w odniesieniu do aspektu bezpośredniego oddziaływania.
62.
W sprawie Dreyfus (
24
) Trybunał, na podstawie całościowej oceny niezwykle skomplikowanych obiektywnych okoliczności oraz po uwzględnieniu kontekstu społeczno-ekonomicznego decyzji Komisji w związku z zapewnieniem finansowania wspólnotowego dla wywozu produktów rolnych do Federacji Rosyjskiej, uznał istnienie bezpośredniego oddziaływania na dostawcę, który faktycznie mógł oczekiwać od swojego rosyjskiego kontrahenta jedynie zapłaty w kwocie środków przyznanych przez Wspólnotę, chociaż kontrahent zobowiązany był prywatnoprawnie do zapłaty wyższych kwot. Także w tym przypadku Trybunał uznał hipotetyczną jedynie możliwość, że kontrahent skarżącego wypełni swoje umowne zobowiązania, chociaż straciłby przez to swoje finansowanie wspólnotowe, za tak mało prawdopodobną, że uznał on już decyzję Komisji w odniesieniu do poszczególnych warunków finansowania za obciążającą skarżącego dostawcę bezpośrednio.
63.
W obu sprawach ocena okoliczności faktycznych skłoniła Trybunał do tego, by uznał za właściwe przyjęcie wąsko zakreślonych wyjątków od zasady, zgodnie z którą decyzja Komisji nie dotyczy osoby trzeciej bezpośredniego, w przypadku gdy adresatowi decyzji przysługuje nadal uprawnienie dyskrecjonalne.
64.
Jednakże w tym przypadku sytuacja jest odmienna. Inaczej niż w tamtych sprawach nie można tutaj wyciągnąć równie wiążących wniosków co do późniejszego zachowania adresata decyzji z ogólnych obiektywnych okoliczności faktycznych, tym bardziej, że Włochy mają same udział w Ente. Można oprzeć się jedynie na subiektywnych oświadczeniach Włoch. Są one niewiążące i Włochy w żadnym razie nie są ograniczone w swojej możliwości faktycznego odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej pomocy lub wsparcia Ente od tej pory z własnych środków. W tym kontekście nie wydaje się przekonujące, by na podstawie zwykłego oświadczenia Włoch o zamiarze żądania zwrotu środków pomocowych od Ente przyjąć istnienie bezpośredniego oddziaływania na Ente (
25
). Ponadto państwo członkowskie mogłoby w ten sposób, poprzez niewiążące prawnie oświadczenia dotyczące przyszłego zachowania, decydować o tym, czy zainteresowana jednostka uzyska legitymację procesową przed sądami wspólnotowymi.
65.
W konsekwencji nie należy uznać bezpośredniego oddziaływania na Ente, ponieważ Włochy nie były zobowiązane do żądania zwrotu środków od Ente.
66.
Sąd uznał przyjętą przez siebie legitymację procesową Ente za potwierdzoną ponadto w ten sposób, że decyzja o przyznaniu pomocy przewidywała wysłuchanie Ente przed podjęciem decyzji o zamknięciu pomocy z EFRR. Należy przyznać rację Sądowi w kwestii, że to obowiązkowo przewidziane wysłuchanie przyznawało Ente mocniejszą pozycję w ramach postępowania, niż przysługiwała ówczesnej skarżącej w sprawach Regione Siciliana. Wyłącznie z wymagania wysłuchania osoby trzeciej, które miało zapewnić wiarygodną podstawę dla skierowanej do państwa członkowskiego decyzji Komisji, nie można jednak wyprowadzić niezależnego uprawnienia do wniesienia skargi przeciwko decyzji co do istoty, jeśli treść decyzji — jak w niniejszym przypadku — nie dotyczy bezpośrednio osoby trzeciej, która powinna była zostać wysłuchana.
67.
Wreszcie trzeba jeszcze rozważyć, czy odmowa legitymacji procesowej jest równoznaczna z odmową ochrony prawnej. W tym zakresie należy wskazać, że jednostki winny mieć możliwość korzystania ze skutecznej ochrony sądowej uprawnień, które wywodzą ze wspólnotowego porządku prawnego (
26
).
68.
Ochrona prawna osób fizycznych i prawnych, które nie mogą ze względu na przesłanki dopuszczalności ustanowione w art. 230 akapit czwarty WE zaskarżać bezpośrednio aktów wspólnotowych, takich jak sporna decyzja, winna być zapewniona w sposób skuteczny w drodze skargi przed sądami krajowymi. W tym zakresie Trybunał podkreślił już, że sądy te, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 10 WE, są zobowiązane — tak dalece, jak to możliwe — do interpretowania i stosowania wewnętrznych przepisów proceduralnych regulujących korzystanie ze środków prawnych w taki sposób, by umożliwić wymienionym wyżej osobom zakwestionowanie na drodze sądowej każdej decyzji lub każdego innego krajowego środka odnoszącego się do stosowania wobec nich aktu wspólnotowego, takiego jak w niniejszej sprawie, poprzez podniesienie zarzutu nieważności takiego aktu i skłaniając je do zwrócenia się w tym zakresie do Trybunału w drodze pytań prejudycjalnych (
27
).
69.
Należy wyciągnąć wniosek, że skarga Ente z braku legitymacji procesowej była niedopuszczalna już w pierwszej instancji. Odwołanie Komisji jest zatem zasadne.
B — Odwołanie Ente per le ville vesuviane
70.
Mając na względzie niedopuszczalność skargi wniesionej do Sądu przez Ente, jego odwołanie od zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim rozstrzyga on o zasadności tej skargi, stało się bezprzedmiotowe z tym skutkiem, iż nie podlega ono rozpoznaniu (
28
). Postępowanie w sprawie jego odwołania należy zatem umorzyć.
71.
W przypadku, gdyby Trybunał doszedł do odmiennego wniosku co do dopuszczalności skargi, rozważę poniżej dodatkowo zasadność odwołania Ente.
1. Pomocnicza analiza zarzutów wnoszącej odwołanie
a) Pierwszy zarzut odwołania
72.
W swoim pierwszym zarzucie Ente zarzuca naruszenie prawa, błąd w analizie okoliczności faktycznych oraz brak uzasadnienia w odniesieniu do art. 12 rozporządzenia nr 4254/88. Określa on termin, w którym muszą zostać złożone do Komisji wnioski o płatność końcową, żeby mogły zostać uwzględnione. Artykuł 12 przewiduje odstępstwo od tego terminu dla projektów zawieszonych z powodu postępowań prawnych.
73.
Zdaniem Ente przedłużenie terminu dotyczy całego projektu, także jeśli odstępstwo z art. 12 odnosi się jedynie do części zatwierdzonego projektu — tj. do jednej z trzech willi.
74.
Sąd słusznie jednak uznał, że odstępstwo, o ile projekt można podzielić, stosuje się jedynie do części projektu zawieszonych z powodu postępowań prawnych. Możliwość przedłużenia terminu jest wyjątkiem od zasady, że wszystkie wnioski o płatność muszą zostać złożone do Komisji w określonym terminie. Sąd słusznie więc podkreślił, że przedłużenie terminu przewidziane w art. 12 rozporządzenia nr 4254/88 należy interpretować zawężająco. Prawidłowe i wiarygodne planowanie finansowe środków EFRR wymaga możliwie najszybszego rozliczenia środków. O ile projekt można podzielić, a odstępstwo z art. 12 dotyczy jedynie części projektu, w pełni obowiązuje dla zakończonych już części projektu terminowe rozliczenie.
75.
W zakresie, w jakim Ente zarzuca ponadto Sądowi, że błędnie uznał, iż zatwierdzony projekt można podzielić, zarzut ten należy odrzucić jako niedopuszczalny. Podważa on bowiem ustalenia okoliczności faktycznych Sądu. Ponadto nic nie przemawia przeciwko oddzielnemu rozliczaniu prac odnoszących się do każdej z trzech willi.
76.
Nie należy zatem uznawać pierwszego zarzutu odwołania.
b) Drugi zarzut odwołania
77.
W swoim drugim zarzucie Ente podnosi, że nie został wysłuchany przez Komisję przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
78.
Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, że Ente zostało przyznane prawo do bycia wysłuchanym w art. 4 decyzji przyznającej pomoc. Artykuł ten stanowi mianowicie, że Komisja nie może podjąć decyzji o zamknięciu pomocy albo żądaniu zwrotu pomocy bez wcześniejszego wysłuchania beneficjenta.
79.
Sąd wywodzi dalej, że Ente nie został wysłuchany przez Komisję przed wydaniem zaskarżonej decyzji, która naruszyła w ten sposób jego prawo do obrony. Jednakże zdaniem Sądu to naruszenie prawa do obrony nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ nie miało ono wpływu na jej treść.
80.
W postępowaniu w pierwszej instancji Ente nie przedstawił bowiem żadnych istotnych zarzutów, które zmusiłyby Komisję do podjęcia odmiennej decyzji.
81.
Ente zarzuca w tym zakresie, że Sąd błędnie założył, iż prace nad Villa Ruggero zostały zakończone już w roku 1992. Ente udokumentował obszernie Sądowi, że prace nad Villa Ruggero z powodu postępowań prawnych były zawieszone pomiędzy rokiem 1989 a co najmniej końcem roku 1996.
82.
Należy na wstępie stwierdzić, że kwestie, kiedy zostały zakończone prace nad Villa Ruggero oraz jakie zaistniały przyczyny wstrzymujące, stanowią ocenę okoliczności faktycznych, której może dokonać jedynie Sąd, a która zasadniczo nie podlega odwołaniu.
83.
Jedynie w przypadkach, w których Sąd dokonał oceny okoliczności faktycznych, którą należy uznać za wypaczenie dowodów, Trybunał może wyjątkowo na tej podstawie uchylić wyrok.
84.
Nie ma potrzeby w niniejszej sprawie rozstrzygać, czy ustalenia okoliczności faktycznych Sądu w odniesieniu do momentu ukończenia prac nad Villa Ruggero należy uznać za wypaczenie dowodów. Nawet bowiem gdyby założyć, że z dokumentacji przedłożonej Sądowi wynikało bez żadnych wątpliwości, iż prace te nie zostały ukończone już w 1992 r., lecz, jak twierdzi Ente, były zawieszone z powodu postępowań prawnych do końca roku 1996, Komisja w momencie wydania zaskarżonej decyzji w roku 2002 mogła zamknąć pomoc z EFRR z powodu nieprzedstawienia rozliczenia w terminie. Z przedstawionego powyżej, interpretowanego zawężająco, wyjątkowego charakteru przepisu art. 12 rozporządzenia nr 4254/88 dotyczącego terminu wynika bowiem, że projekt powinien był zostać zrealizowany i rozliczony w każdym razie niezwłocznie po ustaniu postępowań prawnych będących przyczyną zawieszenia. Ente nie przedstawił jednak potwierdzenia niezwłocznych realizacji i rozliczenia, a ponadto nie przedstawił żadnych dowodów przemawiających za koniecznością trwania prac dłużej niż do 2000 r.
85.
Przedstawiony zarzut nie jest zatem w stanie podważyć zaskarżonego wyroku. W takiej sytuacji zarzut ten nie może osiągnąć celu zamierzonego w odwołaniu, a tym samym jest bezzasadny.
86.
Drugi zarzut odwołania Ente także należy zatem oddalić.
2. Wniosek wstępny w przedmiocie odwołania Ente
87.
Należy wysnuć wstępny wniosek, że postępowanie w zakresie odwołania Ente należy umorzyć.
VII — Koszty
88.
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu Trybunału, stosowanego do postępowania odwoławczego na mocy art. 118 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponadto zgodnie z art. 69 § 6 regulaminu, stosowanego również do postępowania odwoławczego na mocy przywołanego wyżej art. 118, w przypadku umorzenia postępowania rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zależy od uznania Trybunału.
89.
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Ente kosztami postępowania, a Ente przegrał sprawę w zakresie odwołania Komisji, należy obciążyć go wynikającymi stąd kosztami.
90.
Ponieważ postępowanie w sprawie odwołania Ente zostaje umorzone w wyniku zasadności odwołania Komisji, należy również obciążyć Ente kosztami wynikającymi z jego odwołania.
91.
Ponieważ Komisja wniosła również o obciążenie Ente kosztami postępowania w pierwszej instancji, a skarga wniesiona do Sądu powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, należy obciążyć Ente kosztami postępowania w pierwszej instancji.
VIII — Wnioski
92.
Proponuję zatem, by Trybunał wydał następujące rozstrzygnięcie:
1.
Wyrok Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie T-189/02 Ente per le Ville vesuviane przeciwko Komisji zostaje uchylony.
2.
Skarga Ente per le Ville vesuviane o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji D (2002) 810111 z dnia 13 marca 2002 r. w sprawie zamknięcia pomocy finansowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.
3.
Umarza się postępowanie w zakresie odwołania wniesionego przez Ente per le Ville vesuviane od wyroku wymienionego w pkt 1 niniejszej sentencji.
4.
Ente per le Ville vesuviane zostaje obciążona kosztami niniejszego postępowania, jak również kosztami postępowania w pierwszej instancji.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Wyrok Sądu z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie T-189/02 Ente per le Ville vesuviane, Zb.Orz. s. II-1681, streszczenie w Zb.Orz. s. II-89.
(
3
)	Decyzja C (86) 2029/120 Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej Komisji.
(
4
)	D(2002) 8101111 prot. 102504 Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej Komisji.
(
5
)	Wyrok z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie C-23/00 Rada przeciwko Boehringer, Rec. s. I-1873, pkt 46.
(
6
)	Przepis ten stanowi, że strona wnosząca o stwierdzenie przez Sąd niedopuszczalności skargi, niewłaściwości sądu lub o rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej bez rozpatrywania istoty sprawy, składa wniosek w odrębnym piśmie. Odpowiadający mu przepis regulaminu Trybunału w art. 91 brzmi: „Strona wnosząca o stwierdzenie przez Trybunał niedopuszczalności skargi, niewłaściwości sądu lub o rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej bez rozpatrywania istoty sprawy składa wniosek w odrębnym piśmie. Wniosek, poza określeniem żądań strony, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne; […]”.
(
7
)	Zobacz w odniesieniu do spraw, w których występowała kwestia incydentalna, wyroki z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie C-73/97 P Francja przeciwko Comafrica i in., Rec. s. I-185, z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie C-141/02 P Komisja przeciwko T-Mobile Austria, Zb.Orz. s. I-1283, pkt 50 i 51, oraz z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie C-362/05 P Wunenburger przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-4333.
(
8
)	Postanowienie Prezesa Trybunału z dnia 17 grudnia 1998 r. w sprawie C-363/98 P (R) Emesa Sugar przeciwko Radzie, Rec. s. I-8787, pkt 43 i nast.
(
9
)	Postanowienie Prezesa, przywołane w przypisie 8, pkt 44.
(
10
)	Wyroki z dnia 2 maja 2006 r. w sprawie C-417/04 P Regione Siciliana przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-3881, oraz z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie C-15/06 P Regione Siciliana, Zb.Orz. s. I-2591.
(
11
)	Zobacz wyroki z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C-404/96 P Glencore Grain przeciwko Komisji, Rec. s. I-2435, pkt 41, z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C-386/96 P Dreyfus przeciwko Komisji, Rec. s. I-2309, pkt 43, z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie C-486/01 P Front national przeciwko Parlamentowi, Zb.Orz. s. I-6289, pkt 34, z dnia 2 maja 2006 w sprawie C-417/04 P Regione Siciliana przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-3881, pkt 28, oraz z dnia 13 marca 2008 r. w sprawie C-125/06 P Komisja przeciwko Infront WM, Zb.Orz. s. I-1451, pkt 47.
(
12
)	Wyrok z dnia 2 maja 2006 r. w sprawie Regione Siciliana, przywołany w przypisie 10, pkt 29.
(
13
)	Wyrok z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie Regione Siciliana, przywołany w przypisie 10, pkt 36.
(
14
)	Wyrok z dnia 2 maja 2006 r. w sprawie Regione Siciliana, przywołany w przypisie 10, pkt 30.
(
15
)	Wyrok z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie Regione Siciliana, przywołany w przypisie 10, pkt 36.
(
16
)	Wyrok w sprawie Glencore Grain przeciwko Komisji, przywołany w przypisie 11, pkt 41 oraz przytoczone tam orzecznictwo.
(
17
)	Zobacz chociażby wyrok z dnia 2 maja 2006 r. w sprawie Regione Siciliana, przywołany w przypisie 10, pkt 28 oraz przytoczone tam orzecznictwo.
(
18
)	Zobacz opinię rzecznika generalnego Ruiza-Jaraba Colomera z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie C-417/04 P Regione Siciliana, Zb.Orz. s. I-3881, pkt 76.
(
19
)	Zobacz opinię rzecznika generalnego w sprawie Regione Siciliana, przywołaną w przypisie 18, pkt 80.
(
20
)	Opinia rzecznika generalnego w sprawie Regione Siciliana przeciwko Komisji, przywołana w przypisie 18, pkt 84.
(
21
)	Wyroki z dnia 17 stycznia 1985 r. w sprawie 11/82 S.A. Piraiki-Patraiki i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 207, pkt 8–10, z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C-386/96 P Dreyfus przeciwko Komisji, przywołany w przypisie 11, pkt 43 i nast.
(
22
)	Także wywody rzecznika generalnego Ruiza-Jaraba Colomera w jego opinii w sprawie Regione Siciliana potwierdzają, że rozważał on odpowiednie zastosowanie tego orzecznictwa. Centralną kwestią ustanowił on tam bowiem okoliczność, że Komisja nie znała zamiarów włoskich organów w tym zakresie, ani nie mogła ich znać. Ostatecznie w sprawie Regione Siciliana aspekt ten nie był istotny. Zobacz opinię rzecznika generalnego Ruiza-Jaraba Colomera z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie C-417/04 P Regione Siciliana przeciwko Komisji, przywołaną w przypisie 18, pkt 77 i nast.
(
23
)	Wyrok w sprawie Piraiki-Patraiki, przywołany w przypisie 21.
(
24
)	Wyrok w sprawie Dreyfus przeciwko Komisji, przywołany w przypisie 11.
(
25
)	Zobacz w tym względzie postanowienie Sądu z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie T-105/01 SLIM Sicilia przeciwko Komisji, Rec. s. II-2697, pkt 52, które wyrażonego przez państwo członkowskie zamiaru nie uznaje za wystarczający.
(
26
)	Zobacz wyrok z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie C-263/02 P Komisja przeciwko Jégo-Quéré, Rec. s. I-3425, pkt 29 oraz przytoczone tam orzecznictwo.
(
27
)	Wyrok z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie Regione Siciliana, przywołany w przypisie 10, pkt 39 z odesłaniem do wyroku w sprawie Komisja przeciwko Jégo-Quéré, przywołanego w przypisie 26, pkt 30–32.
(
28
)	Zobacz wyrok z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie Regione Siciliana przeciwko Komisji, przywołany w przypisie 10, pkt 44.