Edição provisória
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
21 de maio de 2026 (*)
« Reenvio prejudicial — Prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo — Diretiva (UE) 2015/849 — Artigo 31.° — Conceito de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica com “uma estrutura ou funções similares a fundos fiduciários” — Mandatos fiduciários celebrados por sociedades fiduciárias de direito italiano (mandato fiduciario) — Acesso de pessoas com um interesse legítimo às informações sobre os beneficiários efetivos — Validade — Artigos 7.° e 8.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Respeito da vida privada e familiar — Proteção dos dados pessoais — Princípio da segurança jurídica — Conceito de “interesse legítimo” — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Proteção jurídica provisória »
Nos processos apensos C‑684/24 e C‑685/24,
que têm por objeto dois pedidos de decisão prejudicial apresentados, ao abrigo do artigo 267.° TFUE, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), mediante Decisões de 15 de outubro de 2024, que deram entrada no Tribunal de Justiça em 17 de outubro de 2024, nos processos
Across Fiduciaria SpA (C‑684/24),
Galvani Fiduciaria Srl,
Sfo Fiduciaria Srl
contra
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Ministero delle Imprese e del Made in Italy,
Garante per la protezione dei dati personali,
Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (Unioncamere),
Infocamere Scpa,
sendo intervenientes:
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza‑Brianza, Lodi,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Bologna,
e
Unione Fiduciaria SpA (C‑685/24),
Assoservizi Fiduciari,
Torino Fiduciaria —
Fiditor Srl,
Ser‑Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA
contra
Ministero delle Imprese e del Made in Italy,
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Garante per la protezione dei dati personali,
Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (Unioncamere),
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza‑Brianza, Lodi,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Torino,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Infocamere Scpa,
sendo intervenientes:
Aletti Fiduciaria SpA,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma,
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza‑Brianza, Lodi,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: F. Biltgen, presidente de secção, I. Ziemele e A. Kumin (relator), juízes,
advogado‑geral: J. Richard de la Tour,
secretário: G. Chiapponi, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 25 de setembro de 2025,
vistas as observações apresentadas:
–        em representação de Across Fiduciaria SpA, Galvani Fiduciaria Srl e Sfo Fiduciaria Srl, por G. Battagliese, A. Pazzaglia, e I. Valas, avvocati,
–        em representação de Unione Fiduciaria SpA, Assoservizi Fiduciari, Torino Fiduciaria — Fiditor Srl e Aletti Fiduciaria SpA, por C. Angelici, D. Contini, B. G. Mattarella e F. Sciaudone, avvocati,
–        em representação de Ser‑Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA, por U. Corea e G. Marini, avvocati,
–        em representação de Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma, por S. Scafetta, avvocato,
–        em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino, na qualidade de agente, assistido por G. Aiello e F. Montanaro, avvocati dello Stato,
–        em representação do Governo Alemão, por J. Möller e P. Wagner, na qualidade de agentes,
–        em representação do Parlamento Europeu, por M. Menegatti, M. Migliorati e E. Paladini, na qualidade de agentes,
–        em representação do Conselho da União Europeia, por I. Gurov, K. Pleśniak e G. Rugge, na qualidade de agentes,
–        em representação da Comissão Europeia, por A. Bouchagiar, A. Manzaneque Valverde, P. A. Messina e G. von‑Rintelen, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 11 de dezembro de 2025,
profere o presente
Acórdão
1        Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto:
–        quanto à validade do artigo 31.°,
n.° 4, da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE)
n.° 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO 2015, L 141, p. 73), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2018/843 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018 (JO 2018, L 156, p. 43) (a seguir «Diretiva 2015/849»), à luz dos artigos 7.° e 8.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e do artigo 8.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), bem como sobre a interpretação do artigo 31.°, n.os 4 e 7‑A, da Diretiva 2015/849, do artigo 47.° da Carta e do artigo 6.° da CEDH (processo C‑684/24), e
–        quanto à validade do artigo 31.°, n.os 1, 2 e 10, da Diretiva 2015/849 à luz do artigo 114.°
e do artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE, bem como quanto à interpretação do artigo 5.°,
n.° 4, TUE, dos artigos 6.° a 8.° e 16.° da Carta, dos considerandos 1, 2, 4, 5
e 12 a 17, do artigo 2.°, do artigo 3.°, ponto 6, e dos artigos 30.° e 31.° da Diretiva 2015/849 e dos considerandos 4, 5, 16, 17 e 25 a 34 da Diretiva 2018/843 (processo C‑685/24).
2        Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem a Across Fiduciaria SpA, a Galvani Fiduciaria Srl e a Sfo Fiduciaria Srl (processo C‑684/24), bem como a Unione Fiduciaria SpA, a Assoservizi Fiduciari, a Torino Fiduciaria —
Fiditor Srl e a Ser‑Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA (processo C‑685/24) à Presidenza del Consiglio dei ministri (Presidência do Conselho de Ministros, Itália), ao Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças, Itália), ao Ministero delle Imprese e del Made in Italy (Ministério das Empresas e do Made in Italy, Itália), à Garante per la protezione dei dati personali (Autoridade para a Proteção de Dados Pessoais, Itália), à Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (Unioncamere), à Infocamere Scpa (processo C‑684/24), assim como à Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano, Monza‑Brianza, Lodi, à
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Torino e à
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Roma (processo C‑685/24) a respeito das obrigações de informação e de acesso relacionadas com mandatos fiduciários celebrados por sociedades fiduciárias de direito italiano.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2015/849
3        Os considerandos 12, 14, e 16 da Diretiva 2015/849 enunciam:
«(12)      É necessário identificar todas as pessoas singulares que detêm a propriedade ou o controlo de uma pessoa coletiva. A fim de garantir uma transparência efetiva, os Estados‑Membros deverão assegurar a cobertura do leque mais vasto possível de pessoas coletivas constituídas ou criadas por qualquer outro mecanismo no seu território. [...]
[...]
(14)      A necessidade de dispor de informações exatas e atualizadas sobre o beneficiário efetivo é um fator essencial para rastrear os agentes do crime, que de outro modo poderão dissimular a sua identidade numa estrutura societária. Os Estados‑Membros deverão, por conseguinte, assegurar que as entidades constituídas nos seus territórios nos termos do direito nacional obtêm e conservam informações suficientes, exatas e atuais sobre os seus beneficiários efetivos, além das informações básicas como a denominação social e o endereço, a prova de constituição e a estrutura de propriedade. [...] Os Estados‑Membros deverão assegurar também que é concedido o acesso às informações sobre os beneficiários efetivos, nos termos das regras aplicáveis em matéria de proteção de dados, a outras pessoas que possam provar um interesse legítimo no que diz respeito ao branqueamento de capitais, ao financiamento do terrorismo e às infrações subjacentes associadas — tais como a corrupção, os crimes fiscais e a fraude. As pessoas que possam provar um interesse legítimo deverão ter acesso às informações sobre a natureza e extensão do interesse económico detido que expressem o seu peso aproximado.
[...]
(16)      Deverá ser assegurado o acesso atempado às informações sobre os beneficiários efetivos em moldes que evitem qualquer risco de alerta (tipping‑off) da sociedade em causa.»
4        O artigo 1.°,
n.° 1, desta diretiva dispõe:
«A presente diretiva visa prevenir a utilização do sistema financeiro [da União Europeia] para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.»
5        O artigo 2.° da referida diretiva define o seu âmbito de aplicação.
6        O artigo 3.° da mesma diretiva tem a seguinte redação:
«Para efeitos da presente diretiva, são aplicáveis as seguintes definições:
[...]
6)      “Beneficiário efetivo”: a pessoa ou pessoas singulares que, em última instância, detêm a propriedade ou o controlo do cliente e/ou a pessoa ou pessoas singulares por conta de quem é realizada uma operação ou atividade, incluindo pelo menos:
[...]
b)      No caso dos fundos fiduciários, todas as seguintes pessoas:
i)      o fundador (settlor) ou os fundadores (settlors),
ii)      o administrador ou os administradores fiduciários de fundos fiduciários,
iii)      o curador ou os curadores, se aplicável,
iv)      os beneficiários ou, se ainda não tiverem sido determinadas as pessoas que beneficiam do centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica ou da pessoa coletiva, a categoria de pessoas em cujo interesse principal o centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica ou a pessoa coletiva foram constituídos ou exercem a sua atividade,
v)      outra pessoa singular que detenha o controlo final do fundo fiduciário através de participação direta ou indireta ou através de outros meios;
c)      No caso das pessoas coletivas como as fundações e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares a fundos fiduciários (trusts), a pessoa ou pessoas singulares com posições equivalentes ou similares às mencionadas na alínea b);
[...]»
7        O capítulo III da Diretiva 2015/849, intitulado «Informações sobre os beneficiários efetivos», inclui, nomeadamente, os artigos 30.° e 31.° desta diretiva.
8        O artigo 30.°,
n.° 1, primeiro parágrafo, da referida diretiva dispõe:
«Os Estados‑Membros asseguram que as entidades societárias e outras pessoas coletivas constituídas no seu território são obrigadas a obter e conservar informações suficientes, exatas e atuais sobre os seus beneficiários efetivos, incluindo dados detalhados sobre os interesses económicos detidos. [...]»
9        O artigo 31.° da mesma diretiva prevê:
«1.      Os Estados‑Membros asseguram que o presente artigo é aplicável a fundos fiduciários e outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, como, por exemplo, fiducie, certos tipos de Treuhand ou fideicomiso, caso esses centros de interesses coletivos tenham uma estrutura ou funções similares a fundos fiduciários. Os Estados‑Membros identificam as características com base nas quais se determina se um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica tem uma estrutura ou funções semelhantes às dos fundos fiduciários e de outros centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica regidos pelo seu direito.
Cada Estado‑Membro exige que os administradores fiduciários dos fundos fiduciários explícitos (express trust) administrados no mesmo Estado‑Membro obtenham e conservem informações suficientes, exatas e atuais sobre os beneficiários efetivos do fundo fiduciário. Essas informações incluem a identidade:
a)      Do fundador ou dos fundadores;
b)      Do administrador ou dos administradores fiduciários de fundos fiduciários;
c)      Do curador ou dos curadores (se aplicável);
d)      Dos beneficiários ou da categoria de beneficiários;
e)      De qualquer outra pessoa singular que exerça o controlo efetivo do fundo fiduciário.
Os Estados‑Membros asseguram que o incumprimento do presente artigo está sujeito a medidas ou sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas.
2.      Os Estados‑Membros asseguram que os administradores fiduciários ou titulares de posição equivalente em centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares aos referidos no n.° 1 do presente artigo, divulgam o seu estatuto e prestam as informações referidas no n.° 1 do presente artigo às entidades obrigadas em tempo útil, se, na qualidade de administrador fiduciário ou de titular de posição equivalente de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, estabelecerem uma relação de negócio ou efetuarem uma transação ocasional de valor superior ao limiar previsto no artigo 11.°, alíneas b), c) e d).
[...]
3‑A.      Os Estados‑Membros exigem que as informações sobre os beneficiários efetivos dos fundos fiduciários explícitos e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares a que se refere o n.° 1 sejam conservadas num registo central de beneficiários efetivos criado pelo Estado‑Membro no qual está estabelecido ou reside o administrador fiduciário do fundo fiduciário ou o titular de posição equivalente num centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar.
[...]
4.      Os Estados‑Membros
asseguram que as informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar estão acessíveis em todos os casos:
a)      Às autoridades competentes e às [Unidades de Informação Financeira], sem restrições;
b)      Às entidades obrigadas, no quadro da diligência quanto à clientela em conformidade com o capítulo II;
c)      Às pessoas singulares ou coletivas que possam provar um interesse legítimo;
[...]
As informações acessíveis às pessoas singulares ou coletivas referidas nas alíneas c) e d) do primeiro parágrafo consistem no nome, no mês e ano de nascimento e no país de residência e nacionalidade do beneficiário efetivo, bem como na natureza e extensão do interesse benéfico detido.
Os Estados‑Membros podem, sob determinadas condições a determinar pelo direito nacional, prever o acesso a informações adicionais que permitam identificar o beneficiário efetivo. Essas informações adicionais devem incluir, pelo menos, a data de nascimento ou os dados de contacto, em conformidade com as normas relativas à proteção de dados. Os Estados‑Membros podem prever um acesso mais vasto às informações contidas no registo, em conformidade com o respetivo direito nacional.
[...]
4‑A.      Os Estados‑Membros podem optar por sujeitar a disponibilização das informações que constam dos seus registos nacionais referidos no n.° 3‑A à condição de uma inscrição em linha no registo e do pagamento de uma taxa, que não deve exceder os custos administrativos decorrentes da disponibilização dessa informação, incluindo os custos de manutenção e de desenvolvimento do registo.
5.      Os Estados‑Membros exigem que as informações que constam do registo central referido no n.° 3‑A sejam suficientes, exatas e atuais e tomam as medidas necessárias para o efeito. [...]
[...]
7‑A.      Em circunstâncias excecionais a definir no direito nacional, se o acesso a que se refere o n.° 4, primeiro parágrafo, alíneas b), c) e d), expuser o beneficiário efetivo a risco desproporcionado, risco de fraude, rapto, chantagem, extorsão, assédio, violência ou intimidação, ou se o beneficiário efetivo for menor ou legalmente incapaz, os Estados‑Membros podem prever uma isenção do acesso à totalidade ou a parte das informações sobre o beneficiário efetivo numa base casuística. Os Estados‑Membros asseguram que essas isenções são concedidas aquando de uma avaliação pormenorizada do carácter excecional das circunstâncias. São garantidos o direito a impugnação administrativa da decisão de isenção e o direito à ação judicial. Os Estados‑Membros que tiverem concedido isenções devem publicar dados estatísticos anuais sobre o número de isenções concedidas juntamente com as razões invocadas, e comunicar os dados à Comissão [Europeia].
[...]
10.      Os Estados‑Membros notificam à Comissão as categorias, a descrição das características, as designações e, se for caso disso, a base jurídica dos fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares referidos no n.° 1 até 10 de julho de 2019. A Comissão deve publicar a lista consolidada desses fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares no Jornal Oficial da União Europeia até 10 de setembro de 2019.
Até 26 de junho de 2020, a Comissão apresenta um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho [da União Europeia] em que avalia se todos os fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares referidos no n.° 1 regidos pelo direito dos Estados‑Membros foram devidamente identificados e sujeitos às obrigações definidas na presente diretiva. Se for caso disso, a Comissão toma as medidas necessárias para dar seguimento às conclusões desse relatório.»
Diretiva 2018/843
10      Nos termos dos considerandos 4, 27 a 30, 32 e 42 da Diretiva 2018/843:
«(4)      [...] é evidente a necessidade de aumentar ainda mais a transparência de todo o sistema económico e financeiro da União. A prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo só poderá ser eficaz se todo o sistema for hostil aos criminosos que procuram proteger as suas finanças através de estruturas não transparentes. A integridade do sistema financeiro da União depende da transparência das estruturas societárias e de outras pessoas coletivas, dos fundos fiduciários e dos centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares. A presente diretiva visa não só detetar e investigar o branqueamento de capitais, mas também evitar a sua ocorrência. O reforço da transparência poderia ter um poderoso efeito dissuasivo.
[...]
(27)      As regras aplicáveis aos fundos fiduciários e aos centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares em matéria de acesso às informações sobre os seus beneficiários efetivos deverão ser comparáveis às que são impostas a entidades societárias e a outras pessoas coletivas. Dada a grande variedade de tipos de fundos fiduciários atualmente existentes na União, bem como a ainda maior variedade de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, deverão ser os Estados‑Membros a decidir se um fundo fiduciário ou centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar é ou não comparativamente similar a uma entidade societária ou outra pessoa coletiva. O objetivo do direito nacional que transpõe estas disposições deverá ser o de impedir o uso de fundos fiduciários ou de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares para efeitos de branqueamento de capitais, de financiamento do terrorismo ou de infrações subjacentes associadas.
(28)      Tendo em conta as diferentes características dos fundos fiduciários e dos centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, os Estados‑Membros deverão, nos termos do direito nacional e em conformidade com as regras de proteção de dados, poder determinar o nível de transparência para os fundos fiduciários e os centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares que não são comparáveis a entidades societárias e outras pessoas coletivas. Os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo em questão podem variar, consoante as características do tipo de fundo fiduciário ou de centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, e a compreensão desses riscos pode evoluir ao longo do tempo, por exemplo, em resultado das avaliações de risco nacionais e supranacionais. Por essa razão, deverá ser possível aos Estados‑Membros estabelecer um maior acesso às informações sobre os beneficiários efetivos de fundos fiduciários e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, se tal acesso constituir uma medida necessária e proporcionada com o objetivo legítimo de prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo. Ao determinar o nível de transparência das informações sobre os beneficiários efetivos destes fundos fiduciários ou centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, os Estados‑Membros deverão ter em devida conta a proteção dos direitos fundamentais das pessoas singulares, nomeadamente o direito à privacidade e à proteção dos dados pessoais. O acesso às informações sobre os beneficiários efetivos de fundos fiduciários e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares deverá ser concedido a todas as pessoas que possam provar um interesse legítimo. O acesso deverá também ser concedido a todas as pessoas que apresentem um pedido escrito sobre um fundo fiduciário ou outro centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar que detenha ou possua uma participação de controlo numa entidade societária ou outra pessoa coletiva constituída fora da União, através de participação direta ou indireta, como a detenção de ações ao portador, ou do exercício de um controlo por outros meios. Os critérios e as condições para a concessão de acesso a pedidos de informações sobre os beneficiários efetivos de fundos fiduciários e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares deverão ser suficientemente precisos e conformes com os objetivos da presente diretiva. Os Estados‑Membros deverão poder recusar um pedido escrito sempre que haja motivos razoáveis para suspeitar que o mesmo não se coaduna com os objetivos da presente diretiva.
(29)      A fim de garantir a segurança jurídica e condições de concorrência equitativas, é essencial definir claramente os centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica estabelecidos na União que deverão ser considerados similares aos fundos fiduciários em resultado das suas funções e estrutura. Por conseguinte, todos os Estados‑Membros deverão ser obrigados a identificar os fundos fiduciários, no caso de serem reconhecidos pelo direito nacional, e os centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares que podem ser criados nos termos do regime jurídico ou direito consuetudinário nacionais e que têm uma estrutura ou funções similares às dos fundos fiduciários, como seja permitir uma separação ou corte entre a propriedade legal e o beneficiário efetivo dos ativos. Seguidamente, os Estados‑Membros deverão notificar à Comissão as categorias, uma descrição das características, as designações e, se for caso disso, a base jurídica desses fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares com vista à sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia, para que possam ser identificados por outros Estados‑Membros. Deverá ter‑se em conta que os fundos fiduciários e os centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares podem ter diferentes características jurídicas em toda a União. No caso de as características do fundo fiduciário ou centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar serem comparáveis, na estrutura ou nas funções, às características das entidades societárias e de outras pessoas coletivas, o acesso do público a informações sobre os beneficiários efetivos contribuiria para combater a utilização abusiva de fundos fiduciários e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, do mesmo modo que o acesso público pode contribuir para evitar a utilização abusiva de entidades societárias e de outras pessoas coletivas para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
(30)      O acesso do público a informações sobre os beneficiários efetivos permite um maior escrutínio da informação pela sociedade civil, incluindo a imprensa ou as organizações da sociedade civil, e contribui para manter a confiança na integridade das transações comerciais e do sistema financeiro. Pode contribuir para combater a utilização abusiva de entidades societárias e de outras pessoas coletivas e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo ao facilitar as investigações e ter efeitos reputacionais, uma vez que todas as pessoas suscetíveis de efetuar transações teriam conhecimento da identidade dos beneficiários efetivos. Igualmente, facilita a disponibilização atempada e eficiente de informações às instituições financeiras, bem como às autoridades competentes, incluindo as autoridades de países terceiros envolvidos na luta contra esses delitos. O acesso a essas informações também seria útil para as investigações sobre branqueamento de capitais, infrações subjacentes associadas e financiamento do terrorismo.
[...]
(32)      A confiança nos mercados financeiros por parte dos investidores e do público em geral depende, em grande parte, da existência de um regime de divulgação preciso que estabeleça a transparência quanto aos beneficiários efetivos e às estruturas de controlo das entidades societárias e de outras pessoas coletivas, bem como de certos tipos de fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares. Os Estados‑Membros deverão, pois, permitir o acesso às informações sobre os beneficiários efetivos em moldes suficientemente coerentes e coordenados, estabelecendo regras claras de acesso pelo público que permitam a terceiros verificar, em todo o território da União, quem são os beneficiários efetivos das entidades societárias e de outras pessoas coletivas, bem como de certos tipos de fundos fiduciários e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares.
[...]
(42)      Os Estados‑Membros deverão definir “interesse legítimo”, como conceito geral e como critério para o acesso a informações sobre os beneficiários efetivos nos termos do respetivo direito nacional. Nomeadamente, essas definições não deverão restringir o conceito de interesse legítimo a processos administrativos ou judiciais em curso e deverão permitir que se tenha em conta o trabalho de prevenção no domínio do combate ao branqueamento de capitais, da luta contra o financiamento do terrorismo e das infrações subjacentes associadas desenvolvido por organizações não‑governamentais e jornalistas de investigação, sempre que adequado. [...]»
Direito italiano
Decreto‑legislativo n.° 231/2007
11      O artigo 1.°,
n.° 2, alínea ee), do decreto legislativo
n.° 231 —
Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonchè della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione (Decreto‑legislativo n.o 231, que transpõe a Diretiva 2005/60/CE, relativa à Prevenção da Utilização do Sistema Financeiro para efeitos de Branqueamento de Capitais e de Financiamento do Terrorismo, e a Diretiva 2006/70/CE que estabelece as Respetivas Medidas de Execução), de 21 de novembro de 2007 (GURI
n.° 290, de 14 de dezembro de 2007, suplemento ordinário
n.° 268), na sua versão aplicável aos litígios nos processos principais (a seguir «Decreto‑legislativo
n.° 231/2007»), define «prestadores de serviços a sociedades e fundos fiduciários (trusts)» como «qualquer pessoa singular ou coletiva que, a título profissional, preste a terceiros um dos seguintes serviços: […] desempenho da função de administrador de um fundo fiduciário explícito ou outro centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, ou garantia do exercício dessa função por outra pessoa».
12      O artigo 20.° do Decreto‑legislativo
n.° 231/2007 diz respeito à identificação do beneficiário efetivo.
13      O artigo 21.°,
n.os 3 e 4, deste decreto‑legislativo prevê:
«3.      Os fundos fiduciários (trusts) […] bem como os centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, estabelecidos ou domiciliados no território da República Italiana, devem ser inscritos numa secção especial do Registo das Empresas. As informações referidas no artigo 22.°,
n.o 5, relativas aos beneficiários efetivos desses mesmos fundos fiduciários (trusts) e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, estabelecidos ou domiciliados no território da República Italiana, devem ser comunicadas ao Registo das Empresas, pelo administrador fiduciário ou pelos administradores fiduciários, por outra pessoa em nome do administrador fiduciário ou pela pessoa que exerce direitos, poderes e faculdades equivalentes em centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares […] para efeitos da sua conservação […]
4.      O acesso às informações referidas no artigo 22.°,
n.° 5, relativas aos beneficiários efetivos dos mesmos fundos fiduciários (trusts) é permitido:
[...]
d‑bis)      aos particulares, incluindo os titulares de interesses difusos, que tenham um interesse jurídico relevante e diferenciado, nos casos em que o conhecimento dos beneficiários efetivos seja necessário para acautelar ou defender um interesse que corresponda a uma situação juridicamente protegida, se tais particulares dispuserem de provas concretas e documentais da não correspondência entre os beneficiários efetivos e os beneficiários jurídicos. O interesse deve ser direto, concreto e atual e, no caso de entidades que representem interesses difusos, não deve coincidir com o interesse de indivíduos pertencentes à categoria representada. Em circunstâncias excecionais, o acesso às informações sobre os beneficiários efetivos pode ser excluído, no todo ou em parte, se tal acesso expuser o beneficiário efetivo a um risco desproporcionado de fraude, rapto, chantagem, extorsão, assédio, violência ou intimidação ou se o beneficiário efetivo for incapaz ou menor, de acordo com uma análise casuística e após uma avaliação pormenorizada do caráter excecional das circunstâncias.
[...]»
14      O artigo 22.°,
n.os 5 e 5‑bis, do referido decreto‑legislativo dispõe:
«5.      Os administradores fiduciários dos fundos fiduciários explícitos (express trusts), regulados pela [legge n.° 364 (Lei no 364), de 16 de outubro de 1989 (GURI no 261, de 8 de novembro de 1989, suplemento ordinário no 84)], bem como as pessoas que exercem direitos, poderes e faculdades equivalentes em centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, desde que estabelecidos ou domiciliados no território da República Italiana, devem obter e conservar informações adequadas, exatas e atualizadas sobre a propriedade efetiva do fundo fiduciário ou do centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, ou seja, informações relativas à identidade do(s) fundador(es), do(s) administrador(es) fiduciário(s), do(s) curador(es) ou de outra pessoa que atue por conta do administrador fiduciário, se for caso disso, dos beneficiários ou categoria de beneficiários e das outras pessoas singulares que exercem controlo sobre o fundo fiduciário (trust) ou sobre o centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar e de qualquer outra pessoa singular que detenha o controlo final sobre os bens conferidos ao fundo fiduciário (trust) ou ao centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar através de participação direta ou indireta ou através de outros meios. Os administradores fiduciários de fundos fiduciários explícitos (express trusts) e as pessoas que exercem direitos, poderes e faculdades equivalentes em centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares devem conservar essas informações durante um período não inferior a cinco anos após a cessação do seu estatuto de administradores fiduciários e colocá‑las prontamente à disposição das autoridades referidas no artigo 21.°,
n.o 2, alíneas a) e b). Os mesmos administradores fiduciários que, nessa qualidade, tenham uma relação contínua ou profissional ou realizem uma prestação ocasional devem declarar esse estatuto às entidades obrigadas.
5‑bis.      Para efeitos do presente decreto, são considerados centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares a fundos fiduciários (trusts) as entidades e os centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica que, pela sua estrutura e funções, produzam efeitos jurídicos equivalentes aos dos fundos fiduciários explícitos (express trust), igualmente tendo em conta a afetação dos bens a uma finalidade e o controlo por parte de uma pessoa diferente do proprietário, no interesse de um ou mais beneficiários ou para a prossecução de um fim específico.»
Decreto‑ministerial n.° 55/2022
15      O artigo 1.°, alínea g), do decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze n.° 55 —
Regolamento recante disposizioni in materia di comunicazione, acesso e consultazione dei dati e delle informazioni relativi alla titolarità effettiva di imprese dotate di personalità giuridica, di persone giuridiche private, di trust produttivi di effetti giuridici rilevanti ai fini fiscali e di istituti giuridici al trust [Decreto n.o 55 do Ministério da Economia e das Finanças que aprova o Regulamento
que estabelece Disposições em matéria de Comunicação, Acesso e Consulta de Dados e Informações relativos aos Beneficiários Efetivos de Empresas com Personalidade Jurídica, de Pessoas Coletivas de Direito
Privado, de Fundos Fiduciários (trusts) que produzem Efeitos Jurídicos Fiscais Relevantes e de Centros de Interesses Coletivos sem
Personalidade Jurídica Similares a Fundos Fiduciários (trusts)], de 11 de março de 2022 (GURI no 121, de 25 de maio de 2022, p. 1; a seguir
«Decreto‑ministerial n.o 55/2022»), define centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares como entidades e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica «que, pela sua estrutura e funções, produzem efeitos jurídicos equivalentes aos dos fundos fiduciários explícitos (express trust), tendo igualmente em conta a afetação dos bens a uma finalidade e o controlo por parte de uma pessoa diferente do proprietário, no interesse de um ou mais beneficiários ou para a prossecução de um fim específico, em conformidade com o artigo 22.°,
n.° 5‑bis, do [Decreto‑legislativo
n.° 231/2007]».
16      O artigo 7.°,
n.os 2 e 3, do Decreto‑ministerial n.° 55/2022 prevê:
«2.      Os dados e as informações sobre os beneficiários efetivos dos fundos fiduciários (trust) e dos centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares sujeitos a inscrição na secção especial, divulgados em conformidade com o artigo 3.° e conservados na secção especial do Registo das Empresas, devem ser colocados à disposição de qualquer pessoa singular ou coletiva, incluindo dos titulares de interesses difusos, que tenha direito de acesso nos termos do artigo 21.°,
n.° 4, alínea d‑bis), primeiro e segundo períodos, do [Decreto‑legislativo n.° 231/2007], na sequência da apresentação de um pedido de acesso devidamente fundamentado à câmara de comércio territorialmente competente, que demonstre o cumprimento dos requisitos prévios enunciados nessa
alínea d‑bis), primeiro e segundo períodos. No prazo de vinte dias a contar da apresentação do pedido, a câmara de comércio territorialmente competente deve conceder o acesso ou comunicar a recusa fundamentada ao requerente, por correio eletrónico certificado. Na falta de comunicação no prazo acima referido, o acesso será considerado recusado.
3.      [...] [A] câmara de comércio territorialmente competente transmite o pedido de acesso referido nos n.os 1 e 2 à parte interessada, enviando uma comunicação para o endereço de correio eletrónico certificado comunicado em conformidade com o artigo 4.°,
n.° 1, alínea e). No prazo de dez dias a contar da receção da referida comunicação, a parte interessada pode transmitir a sua oposição [ao acesso], devidamente fundamentada, por meio de correio eletrónico certificado. A câmara de comércio avalia casuisticamente as circunstâncias excecionais previstas no artigo 21.°,
n.o 2, alínea f), e n.o 4, alínea d‑bis), do [Decreto‑legislativo n.o 231/2007] apresentadas pela parte interessada, que justificam total ou parcialmente a recusa de acesso, incluindo à luz do princípio da proporcionalidade entre o risco a evitar e o interesse no acesso. O acesso aos dados previsto nos n.os 1 e 2 pode ser recusado, total ou parcialmente, em resultado da avaliação, pela câmara de comércio territorialmente competente, das circunstâncias excecionais apresentadas pela parte interessada. A recusa de acesso fundamentada é comunicada ao requerente, no prazo de vinte dias a contar do pedido de acesso, por meio de correio eletrónico certificado. Na ausência de resposta no referido prazo, o acesso é considerado recusado.»
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
17      As recorrentes nos processos principais, com exceção da Assoservizi Fiduciari, são sociedades fiduciárias de direito italiano. No quadro da transposição do artigo 31.° da Diretiva 2015/849 para a ordem jurídica italiana, os mandatos fiduciários celebrados por estas sociedades foram considerados centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica que têm «uma estrutura ou funções similares
a fundos fiduciários», na aceção deste artigo 31.°,
n.° 1, com a consequência da obrigação de fornecer informações sobre os beneficiários efetivos em causa.
18      Invocando, designadamente, a incompatibilidade das normas nacionais que transpõem o artigo 31.° da Diretiva 2015/849 com o direito da União, bem como a ilegalidade deste mesmo artigo 31.°, as recorrentes nos processos principais recorreram para o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), que negou provimento aos seus recursos. Em seguida, recorreram para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), que é o órgão jurisdicional de reenvio.
19      Tendo em conta os fundamentos invocados pelas recorrentes nos processos principais, o órgão jurisdicional de reenvio considera que os litígios que lhe foram submetidos exigem uma decisão sobre a validade e a interpretação do artigo 31.° da Diretiva 2015/849.
20      Em primeiro lugar, esse órgão jurisdicional indica que algumas das recorrentes nos processos principais põem em causa a validade das disposições do artigo 31.°, n.os 1, 2 e 10, da Diretiva 2015/849, porque são contrárias ao artigo 114.° e ao artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE, bem como ao princípio do efeito útil. Em seu entender, estas disposições não são claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos e não permitem alcançar o objetivo de segurança jurídica, uma vez que, designadamente, esta diretiva se refere a conceitos jurídicos indeterminados, como o de «similitude», sem fixar os critérios comuns objetivos necessários.
21      Em segundo lugar, no respeitante à inclusão dos mandatos fiduciários no âmbito de aplicação do artigo 31.° da Diretiva 2015/849 enquanto centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares que têm «uma estrutura ou funções similares
a
fundos fiduciários», o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, primeiro, sobre o alcance do conceito de «istituti giuridici» (centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares), que figura na versão em língua italiana deste artigo 31.°, n.os 1, 2 e 10.
22      De acordo com esse órgão jurisdicional, atendendo ao sentido dado ao termo «istituto» pela doutrina italiana na ordem jurídica nacional, este conceito pode ser entendido no sentido de que se refere à existência de um conjunto coordenado de regras e de princípios que regem um fenómeno social, não parecendo tal abordagem, todavia, conforme com as outras versões linguísticas do referido artigo 31.°, n.os 1, 2 e 10. É também possível que o referido conceito vise uma operação económico‑jurídica concreta e específica, o que impõe, contudo, uma análise casuística e suscita, portanto, dúvidas do ponto de vista da segurança jurídica. O referido órgão jurisdicional inclina‑se, assim, para uma terceira abordagem, a de que o mesmo conceito deve ser interpretado por referência a tipos de operações económico‑jurídicas, analisados em função das suas características essenciais, que têm, em todos os casos, «uma estrutura ou funções similares a
fundos fiduciários».
23      Segundo, o órgão jurisdicional de reenvio recorda que, em conformidade com o artigo 31.°, n.os 1 e 10, da Diretiva 2015/849, incumbe aos Estados‑Membros identificar os centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica que têm «uma estrutura ou funções similares a fundos fiduciários» e notificar à Comissão «as categorias, a descrição das características, as designações e, se for caso disso, a base jurídica dos fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares», cuja lista consolidada é publicada pela Comissão no Jornal Oficial da União Europeia. Tendo a República Italiana efetuado a notificação exigida e incluído entre esses centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares o mandato fiduciário de direito italiano (mandato fiduciario), esse órgão jurisdicional interroga‑se sobre o alcance, constitutivo ou declarativo, dessa notificação e da lista consolidada publicada pela Comissão ao abrigo deste artigo 31.°,
n.° 10.
24      Terceiro, o órgão jurisdicional de reenvio pretende esclarecer se a estrutura ou as funções dos mandatos fiduciários celebrados por sociedades fiduciárias de direito italiano podem ser consideradas «similares a
fundos fiduciários», na aceção do referido artigo 31.°,
n.° 1. A este respeito, precisa que, por força desse mandato fiduciário, a sociedade fiduciária em questão adquire o direito de exercer os direitos relativos aos bens ou aos capitais que lhe são confiados, sem todavia adquirir a sua propriedade, que permanece nas mãos do fiduciante. Coloca‑se, portanto, a questão de saber se se pode considerar que esse mandato fiduciário apresenta «uma estrutura ou funções similares
a
fundos fiduciários», mesmo que não implique a transferência da propriedade dos bens ou do capital objeto do referido mandato.
25      Quarto, esse órgão jurisdicional indica que, no entender das recorrentes nos processos principais, a decisão de submeter as sociedades fiduciárias de direito italiano às obrigações previstas no artigo 31.° da Diretiva 2015/849 no que respeita aos mandatos fiduciários por elas celebrados é contrária, designadamente, ao princípio da proporcionalidade. As obrigações previstas pelas regras que se aplicam já às atividades destas sociedades são suficientes para alcançar os objetivos visados por esta diretiva.
26      Em terceiro lugar, dado que, em conformidade com o artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849, as informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar são acessíveis a qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo, as recorrentes nos processos principais contestam a extensão excessiva do círculo de pessoas às quais é concedido acesso e sustentam que a possibilidade de exercer um direito de acesso, se apenas estiver subordinada à mera existência de um «interesse legítimo» não definido, poderia constituir uma fonte de incertezas quanto à sua aplicação. Assim, a falta de condições mais estritas que legitimem o acesso dos particulares às informações sobre esses beneficiários efetivos é inconciliável, designadamente, com os direitos fundamentais de respeito pela vida privada e de proteção dos dados pessoais, consagrados, respetivamente, nos artigos 7.° e 8.° da Carta.
27      Em quarto lugar, o órgão jurisdicional de reenvio manifesta dúvidas quanto à legislação nacional que transpõe o artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849. Com efeito, referindo‑se, designadamente, ao Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912), as recorrentes nos processos principais sustentam que esta legislação nacional não é conforme com o direito da União porque permite um acesso demasiado amplo às informações sobre os beneficiários efetivos.
28      Em quinto e último lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a interpretação do artigo 31.°,
n.° 7‑A, da Diretiva 2015/849. De acordo com o primeiro período desta disposição, nos casos nela previstos, os Estados‑Membros podem prever uma isenção
do acesso à totalidade ou a parte das informações sobre o beneficiário efetivo numa base casuística. Além disso, este artigo 31.°,
n.° 7‑A, terceiro período, dispõe que são garantidos o direito a impugnação administrativa da decisão de isenção e o direito à ação judicial.
29      Quanto a este último ponto, esse órgão jurisdicional precisa que, embora a legislação nacional que transpõe o artigo 31.°,
n.° 7‑A, da Diretiva 2015/849 preveja uma troca prévia entre o beneficiário efetivo em questão e a câmara de comércio competente, que é a entidade chamada a pronunciar‑se sobre um pedido de acesso às informações sobre o beneficiário efetivo, essa legislação nacional não prevê uma via de recurso que possa ser aplicada previamente. Assim, a proteção jurídica do beneficiário efetivo só está prevista posteriormente, mediante a possibilidade de impugnar no tribunal administrativo a decisão de deferimento de um pedido de acesso a essas informações. Neste contexto, o referido órgão jurisdicional tem dúvidas quanto à adequação dessa legislação nacional aos direitos e aos interesses do beneficiário efetivo em questão.
30      Nestas condições, no processo C‑684/24, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Deve o artigo 31.°,
n.° 4, da [Diretiva 2015/849], que permite o acesso às informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário (trust) ou os centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, ser interpretado no sentido de que é compatível com [os artigos 7.° e 8.° da Carta], na parte em que permite o acesso em todos os casos às pessoas singulares ou coletivas “que possam provar um interesse legítimo” sem concretizar nem delimitar o conceito de “interesse legítimo”, deixando a respetiva definição inteiramente ao critério dos Estados‑Membros, com o risco de o âmbito subjetivo do direito de acesso ser definido de um modo excessivamente amplo, o que é suscetível de lesar os direitos fundamentais da pessoa em causa?
2)      Devem as garantias previstas no artigo 31.°,
n.° 7‑A, da [Diretiva 2015/849], relativas ao direito a impugnação administrativa da decisão de isenção (em circunstâncias excecionais a definir no direito nacional) do acesso previsto no n.° 4 [acesso permitido, em todos os casos, às informações sobre os beneficiários efetivos de fundos fiduciários (trusts) ou os centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares], atenta a proteção conferida pelo artigo 47.° [da Carta] e o artigo 6.° da [Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais], ser interpretadas no sentido de que são compatíveis com os artigos 6.° e 7.° do decreto [Decreto‑ ministerial n.° 55/2022], na parte em que atribuem a um órgão administrativo não jurisdicional, como a câmara de comércio territorialmente competente, o poder de adotar decisões com efeitos irreversíveis a respeito da divulgação dos dados, e na parte em que preveem o direito do beneficiário efetivo a uma proteção jurisdicional apenas numa fase posterior?»
31      No processo C‑685/24, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Deve o conceito de “istituti giuridici” (centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica), previsto no artigo 31.°,
n.os 1, 2 e 10, da [Diretiva 2015/849], na versão italiana, ser interpretado no sentido de que se refere, em conformidade com o que resulta das outras principais versões linguísticas e do contexto e finalidade [desta] diretiva, à existência de uma união orgânica de normas e princípios que regem um fenómeno social ou, pelo contrário, no sentido de que se refere a uma operação económico‑jurídica concreta e específica ou ainda a tipos de operações económico‑jurídicas apreciadas em função das suas características substantivas, que tenham, em todo o caso, uma estrutura ou funções similares às dos fundos fiduciários (trusts)?
2)      Deve o artigo 31.°,
n.° 10, da [Diretiva 2015/849] ser interpretado no sentido de que as notificações efetuadas pelos Estados‑Membros e o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho não têm força vinculativa, sendo atos meramente declarativos dos centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares aos fundos fiduciários (trusts) existentes nos diferentes ordenamentos jurídicos, daí resultando, em todo o caso, que compete ao órgão jurisdicional nacional e ao Tribunal de Justiça da União Europeia verificar, em caso de contestação, a similitude entre a estrutura ou as funções desses centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica e os fundos fiduciários (trusts) somente à luz das disposições [desta] diretiva, uma vez que tais atos de direito [da União] não podem ser considerados vinculativos?
3)      Devem o direito da União Europeia e, em especial, os considerandos 1, 2, 4, 5, [12 a 17], e o artigo 2.°, o artigo 3.°,
n.° 1, ponto 6, e o artigo 31.° da Diretiva [2015/849], bem como os considerandos 4, 5, 16, 17 e [25 a 34] da Diretiva [2018/843] ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, como o artigo 1.°,
n.° 2, alínea ee), e os artigos 20.°, 21.° e 22.° do Decreto‑legislativo n.° 231/2017, na parte em que […] inclui nos centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica com uma estrutura e funções semelhantes às dos fundos fiduciários (trusts) os mandatos fiduciários das sociedades fiduciárias?
4)      Obstam o direito da União Europeia e, em especial, o princípio da proporcionalidade, e as disposições do artigo 31.°,
n.° 1, da [Diretiva 2015/849], em conjugação com o artigo 5.°,
n.° 4, TUE e com os considerandos 5 e 27 da Diretiva [2018/843], a uma legislação nacional como a do artigo 1.°,
n.° 2, alínea ee), e dos artigos 20.°, 21.° e 22.° do Decreto‑legislativo n.° 231/2017, na parte em que […] inclui nos centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica com uma estrutura e funções semelhantes às dos fundos fiduciários (trusts) os mandatos fiduciários das […]
sociedades fiduciárias, apesar de a atividade dessas sociedades estar sujeita a uma série de obrigações e ao controlo de várias autoridades nacionais e tendo em conta os riscos que as operações realizadas podem implicar?
5)      É o artigo 31.°,
n.os 1, 2 e 10, da [Diretiva 2015/849], inválido por violar os artigos 114.° e 288.°,
[terceiro parágrafo] TFUE e o princípio do efeito útil?
6)      Devem o direito da União e, em especial, os considerandos 1, 2, 5 e [12 a 17] da [Diretiva 2015/849], bem como os artigos 30.° e 31.° da mesma, os considerandos 4, 5, 16, 17 e 25 a 34 da [Diretiva 2018/843], os artigos 6.°, 7.°, 8.° e 16.° da [Carta] e o princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 5.°,
n.° 4, TUE, ser interpretados — também à luz do Acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de novembro de 2022, processos apensos C‑37/20 e 601/20 — no sentido de que se opõem a uma legislação como o artigo 21.°,
n.° 4, alínea d‑bis), do Decreto‑legislativo n.° 231/2007, e o artigo 7.°,
n.° 2, do Decreto‑ministerial n.° 55/2022, que permite o acesso por particulares, incluindo os titulares de interesses difusos que tenham um interesse jurídico relevante e diferenciado, nos casos em que seja necessário conhecer os beneficiários efetivos para acautelar ou defender um interesse correspondente a uma situação juridicamente protegida, quando esses particulares dispuserem de provas concretas e documentais da não correspondência entre os beneficiários efetivos e os beneficiários jurídicos, e que, além disso, exige que o interesse seja direto, concreto e atual e, no caso de entidades representativas de interesses difusos, que o mesmo não coincida com o interesse de indivíduos pertencentes à categoria representada?»
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
32      Por Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 2 de setembro de 2025, Across Fiduciaria e o. (C‑684/24 e C‑685/24, EU:C:2025:727), foi indeferido o pedido do órgão jurisdicional de reenvio para submeter os presentes reenvios prejudiciais a tramitação acelerada prevista no artigo 105.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. No entanto, nessa mesma decisão, o presidente do Tribunal de Justiça decidiu que estes processos deviam ser julgados prioritariamente, em aplicação do artigo 53.°,
n.° 3, deste regulamento.
Quanto à admissibilidade
33      A Ser‑Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione considera que as questões submetidas no processo C‑685/24 não são pertinentes e, portanto, são inadmissíveis. O órgão jurisdicional de reenvio formulou as suas questões relativas à legalidade presumida da inclusão, em Itália, dos mandatos fiduciários celebrados por sociedades fiduciárias de direito italiano nos centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica que têm «uma estrutura ou funções similares a
fundos fiduciários», na aceção do artigo 31.°,
n.° 1, da Diretiva 2015/849, citando regras do direito italiano que transpõem esta diretiva que, na realidade, não preveem essa inclusão.
34      A este respeito, importa recordar, por um lado, que, nos termos do artigo 94.° do Regulamento de Processo, qualquer pedido de decisão prejudicial deve conter «uma exposição sumária do objeto do litígio bem
como dos factos pertinentes, conforme apurados pelo órgão jurisdicional de reenvio ou, no mínimo, uma exposição dos dados factuais em que as questões assentam», «o teor das disposições nacionais suscetíveis de se aplicar no caso concreto e, sendo caso disso, a jurisprudência nacional pertinente» e «a exposição das razões que conduziram o órgão jurisdicional de reenvio a interrogar‑se sobre a interpretação ou a validade de certas disposições do direito da União, bem como o nexo que esse órgão estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal».
35      Por outro lado, o procedimento previsto no artigo 267.° TFUE baseia‑se numa separação nítida de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça. O juiz nacional tem competência exclusiva para apurar e apreciar os factos do litígio no processo principal, assim como para interpretar e aplicar o direito nacional. De igual modo, cabe exclusivamente ao juiz nacional, que conhece desse litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça (Acórdão de 7 de novembro de 2024,
Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, n.° 32 e jurisprudência aí referida).
36      No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio expôs de forma detalhada o contexto jurídico e factual, bem como as razões que o levaram a interrogar‑se sobre a validade e a interpretação de certas disposições do direito da União para poder proferir a sua decisão. Além disso, a questão de saber se as premissas em que se baseia o órgão jurisdicional de reenvio no âmbito das suas questões estão ou não erradas constitui uma questão que faz parte do quadro factual cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar [Acórdão de 27 de fevereiro de 2025, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej (Modo de gestão de um OIC), C‑18/23, EU:C:2025:119,
n.° 37 e jurisprudência aí referida].
37      Por conseguinte, as questões submetidas no processo C‑685/24 são admissíveis.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à quinta questão no processo C‑685/24
38      A quinta questão no processo C‑685/24, que deve ser analisada em primeiro lugar, diz respeito, de acordo com a sua formulação, à validade do artigo 31.°, n.os 1, 2 e 10, da Diretiva 2015/849 à luz do artigo 114.° e do artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE, bem como do princípio do efeito útil. Todavia, resulta claramente das indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio em apoio desta questão que a mesma concerne o respeito do princípio da segurança jurídica, referindo‑se esse órgão jurisdicional à argumentação de certas recorrentes nas causas principais no processo C‑685/24 nos processos principais segundo a qual as disposições desta diretiva não são claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos.
Nomeadamente, segundo elas, a referida diretiva contém conceitos jurídicos indeterminados, como o de «similitude», sem fixar os critérios comuns objetivos necessários.
39      Por conseguinte, há que considerar que, com a referida questão, o órgão jurisdicional de reenvio convida o Tribunal de Justiça a determinar se o artigo 31.°, n.os 1, 2 e 10, da Diretiva 2015/849 viola o princípio da segurança jurídica.
40      Segundo jurisprudência constante, o princípio da segurança jurídica exige, por um lado, que as regras jurídicas sejam claras e precisas e, por outro, que a sua aplicação seja previsível para os particulares, em especial quando possam ter consequências desfavoráveis. Este princípio exige, nomeadamente, que uma regulamentação permita aos interessados conhecer com exatidão a extensão das obrigações que lhes impõe e que estes possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade [Acórdão de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote Mobilidade), C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.° 158 e jurisprudência aí referida].
41      No entanto, estes requisitos não podem ser interpretados no sentido de que se opõem a que o legislador da União, no âmbito de uma norma que adota, utilize um conceito jurídico abstrato, nem no sentido de que impõe que essa norma abstrata refira as diferentes hipóteses concretas em que é suscetível de ser aplicada, uma vez que o legislador não pode determinar antecipadamente todas essas hipóteses [Acórdão de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote Mobilidade), C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.° 159 e jurisprudência aí referida].
42      Assim, não é necessário que o próprio ato legislativo contenha especificações de natureza técnica, porquanto o legislador da União pode recorrer a um quadro jurídico geral que, sendo caso disso, pode ser especificado posteriormente [Acórdão de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote Mobilidade), C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.° 160 e jurisprudência aí referida].
43      Consequentemente, o facto de um ato legislativo conferir um poder de apreciação às autoridades responsáveis pela sua implementação não viola, em si mesmo, a exigência de previsibilidade, desde que o alcance e as modalidades de exercício desse poder se encontrem definidos com clareza suficiente, tendo em conta o fim legítimo prosseguido, para fornecer uma proteção adequada contra o arbitrário [Acórdão de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote Mobilidade), C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.° 161 e jurisprudência aí referida].
44      Quanto ao artigo 31.° da Diretiva 2015/849, resulta do seu
n.° 1, primeiro parágrafo, primeiro período, que este é aplicável a «fundos fiduciários e outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, como, por exemplo, fiducie, certos tipos de Treuhand ou fideicomiso, caso esses centros de interesses coletivos tenham uma estrutura ou funções similares a fundos fiduciários.» O referido artigo 31.°,
n.° 1, primeiro parágrafo, segundo período, acrescenta que «[o]s Estados‑Membros identificam as características com base nas quais se determina se um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica tem uma estrutura ou funções semelhantes às dos fundos fiduciários e de outros centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica regidos pelo seu direito.»
45      Além disso, em conformidade com o artigo 31.°,
n.° 2, da Diretiva 2015/849, os Estados‑Membros asseguram que os administradores fiduciários ou titulares de posição equivalente em centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares aos referidos no artigo 31.°,
n.° 1, prestem determinadas informações quando estiverem preenchidas as condições previstas no referido artigo 31.°,
n.° 2.
46      Por último, o artigo 31.°,
n.° 10, primeiro parágrafo, da Diretiva 2015/849 prevê, por um lado, que os Estados‑Membros notificam à Comissão as categorias, a descrição das características, as designações e, se for caso disso, a base jurídica dos fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares referidos neste artigo 31.°,
n.° 1, até 10 de julho de 2019. Por outro lado, por força desta disposição, a Comissão deve publicar, no Jornal Oficial da União Europeia, a lista consolidada desses fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares até 10 de setembro de 2019.
47      No que respeita ao conceito de «fundos fiduciários», aos quais é aplicável o artigo 31.° da Diretiva 2015/849, importa salientar que esta não define este conceito e que as versões linguísticas desta diretiva apresentam algumas diferenças. No entanto, o referido conceito presta‑se a uma interpretação suficientemente clara, dado que, na maior parte das suas versões linguísticas, incluindo na versão em língua italiana, é feita referência explícita a «trusts». O termo «trust» designa, por seu turno, um conceito jurídico difundido nos países da common law e para o qual existe, como o advogado‑geral salientou nos n.os 45 e 46 das suas conclusões, uma definição precisa em direito internacional público.
48      O artigo 31.° da Diretiva 2015/849 aplica‑se também a «outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica», qualificados de «centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares» nos n.os 2 e 10 deste artigo 31.° Como resulta do
n.° 1, segundo período, do referido artigo 31.° e do considerando 27 da Diretiva 2018/843, incumbe aos Estados‑Membros identificar esses outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica regidos pelos respetivos direitos nacionais.
49      No âmbito da identificação dos referidos outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica, os Estados‑Membros estão vinculados pela condição prevista no artigo 31.°,
n.° 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2015/849, segundo a qual só são visados os centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica que tenham «uma estrutura ou funções similares a fundos fiduciários». Neste contexto, os Estados‑Membros devem ter em conta o risco inerente a um determinado centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica de ser utilizado para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo. Com efeito, a Diretiva 2015/849 tem por objetivo principal a prevenção da utilização do sistema financeiro para esses fins (v., neste sentido, Acórdão de 29 de janeiro de 2026, Steiermärkische Bank und Sparkasse e o., C‑291/24, EU:C:2026:52, n.° 24 e jurisprudência aí referida).
50      Nestas condições, a técnica regulamentar escolhida pelo legislador da União é conforme com a jurisprudência recordada no
n.° 43 do presente acórdão, dado que o alcance e as modalidades de exercício da margem de apreciação que a Diretiva 2015/849 reconhece às autoridades encarregadas da sua aplicação estão definidos com precisão suficiente.
51      Além disso, como indicado no considerando 29 da Diretiva 2018/843, é precisamente com o objetivo de garantir a segurança jurídica que, por força do artigo 31.°,
n.° 10, da Diretiva 2015/849, os Estados‑Membros são obrigados a notificar à Comissão as categorias, a descrição das características, as designações e, se for caso disso, a base jurídica dos fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, e que a Comissão é obrigada a publicar a lista consolidada desses fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares. Estas prescrições visam, assim, assegurar que as pessoas em questão possam conhecer com exatidão o alcance das obrigações que lhes incumbem, em conformidade com a jurisprudência recordada no
n.° 40 do presente acórdão.
52      Além disso, é importante ter também em conta as especificidades da matéria regulamentar. Com efeito, o considerando 27 da Diretiva 2018/843 faz referência à variedade de tipos de fundos fiduciários atualmente existentes na União, bem como a uma ainda maior variedade de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares. Ora, o Tribunal de Justiça já declarou que, em função do contexto geral e das circunstâncias específicas da matéria a harmonizar em aplicação do artigo 114.° TFUE, é conferida ao legislador da União uma margem de apreciação quanto à técnica de aproximação mais adequada para alcançar o resultado pretendido, nomeadamente em domínios que se caracterizam por particularidades técnicas complexas (v., neste sentido, Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho, C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.° 60 e jurisprudência aí referida).
53      De resto, é desprovido de pertinência o argumento apresentado por certas recorrentes nas causas principais no processo C‑685/24 segundo o qual diversos Estados‑Membros informaram a Comissão de que não existiam centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica análogos aos fundos fiduciários na sua ordem jurídica, quando, na verdade, existem, em todas as ordens jurídicas dos Estados‑Membros, centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica idênticos ao mandato sem representação ou, em todo o caso, centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica que, causa fiduciae, dissociam beneficiário efetivo e beneficiário legal.
54      Com efeito, este argumento tem por objeto a questão de saber se os Estados‑Membros cumpriram as obrigações que lhes incumbem por força do artigo 31.°, n.os 1 e 10, da Diretiva 2015/849 e não pretende pôr em causa a compatibilidade desta disposição com o princípio da segurança jurídica.
55      Daqui resulta que o artigo 31.°, n.os 1, 2 e 10, da Diretiva 2015/849 não viola o princípio da segurança jurídica.
56      Atendendo a estas considerações, há que responder à quinta questão no processo C‑685/24 que o exame desta questão não revelou nenhum elemento que possa afetar a validade do artigo 31.°, n.os 1, 2 e 10, da Diretiva 2015/849.
Quanto à primeira a quarta questões no processo C‑685/24
57      Com a primeira a quarta questões no processo C‑685/24, que importa examinar em conjunto e em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 31.°,
n.° 1, da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação
nacional ao abrigo da qual os mandatos fiduciários celebrados por sociedades fiduciárias de direito italiano (mandato fiduciario) são considerados
abrangidos pelo conceito de «outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica», na aceção desta disposição.
58      A este respeito, há que salientar, a título preliminar, que a notificação efetuada por um Estado‑Membro em conformidade com o artigo 31.°,
n.° 10, primeiro parágrafo, da Diretiva 2015/849 não tem valor normativo vinculativo quanto à questão de saber se o centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica em questão está abrangido por este conceito.
59      Com efeito, como resulta do considerando 29 da Diretiva 2018/843, esta notificação e a publicação, pela Comissão, da lista consolidada dos fundos fiduciários e dos centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares têm por objetivo facilitar a sua identificação pelos outros Estados‑Membros, a fim de garantir a segurança jurídica e, desse modo, assegurar, como resulta do
n.° 51 do presente acórdão, que as pessoas em questão possam conhecer com exatidão o alcance das obrigações que lhes incumbem.
60      Dito isto, importa recordar que o artigo 31.°,
n.° 1, da Diretiva 2015/849 destina‑se a ser aplicado a «fundos fiduciários e outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, como, por exemplo, fiducie, certos tipos de Treuhand ou fideicomiso, caso esses centros de interesses coletivos tenham uma estrutura ou funções similares a fundos fiduciários».
61      Uma vez que a Diretiva 2015/849 não define o conceito de «outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica» nem o de «fundos fiduciários», ao qual se refere este primeiro conceito, a determinação do seu significado e do seu alcance deve fazer‑se de acordo com o seu sentido habitual na linguagem comum, tendo em conta o contexto em que são utilizados e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (v., por analogia, Acórdão de 1 de outubro de 2020, Entoma, C‑526/19, EU:C:2020:769,
n.° 29 e jurisprudência aí referida).
62      A este respeito, importa salientar que, como indicado no
n.° 47 do presente acórdão, no que se refere ao conceito de «fundos fiduciários»,
as versões linguísticas do artigo 31.°,
n.° 1, da Diretiva 2015/849 apresentam algumas diferenças, mas a maior parte delas faz expressamente referência ao termo «trust», que designa um conceito jurídico generalizado nos países da common law. Além disso, para ilustrar os «outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica» a que faz referência, esta disposição cita «a fiducie» e «certos tipos de Treuhand ou fideicomiso».
63      Quanto ao conceito de «centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica», na aceção do artigo 31.°,
n.° 1, da Diretiva 2015/849, as versões linguísticas desta disposição apresentam também algumas diferenças. Com efeito, como indica o órgão jurisdicional de reenvio, na versão em língua italiana da referida disposição (istituti giuridici), este conceito pode ser entendido no sentido de que visa uma legislação coordenada de um certo fenómeno com importância jurídica. Em contrapartida, as fórmulas utilizadas nas versões em língua alemã (Rechtsvereinbarungen) ou inglesa (legal arrangements) parecem pôr a tónica no acordo negociado entre as partes envolvidas. Outras versões linguísticas, como as versões em língua espanhola (instrumentos jurídicos) ou francesa (construtions juridiques), parecem referir‑se a situações de natureza variada.
64      À luz destas divergências entre as versões linguísticas do artigo 31.°,
n.° 1, da Diretiva 2015/849, o conceito de «centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica» não pode ser entendido de forma restritiva, ou seja, no sentido de que pressupõe a existência de uma legislação específica que regule a operação em questão, uma vez que isso equivaleria a atribuir caráter prioritário a uma formulação utilizada numa das versões linguísticas desta disposição em relação às outras versões linguísticas, o que seria incompatível com a exigência de aplicação uniforme do direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2026, Opera Laboratori Fiorentini, C‑313/24, EU:C:2026:91,
n.° 28 e jurisprudência aí referida). No entanto, dado que este artigo 31.°,
n.° 1, faz referência, na maioria das suas versões linguísticas, a «tipos» de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica, este conceito visa operações jurídicas que são suscetíveis de categorização em função das características que lhes são próprias. Esta interpretação é corroborada pela tarefa de identificação e de notificação que incumbe aos Estados‑Membros por força do referido artigo 31.°,
n.° 1, primeiro parágrafo, segundo período, e
n.° 10, primeiro parágrafo.
65      Além disso, a aplicabilidade do artigo 31.° da Diretiva 2015/849 a «outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica», na aceção deste artigo 31.°,
n.° 1, pressupõe que estes centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica tenham «uma estrutura ou funções similares a fundos fiduciários».
66      Quanto ao contexto em que se inscreve o artigo 31.° da Diretiva 2015/849 e aos objetivos por ela prosseguidos, há que salientar que este artigo 31.°
integra o capítulo III desta diretiva, intitulado «Informações sobre os beneficiários efetivos». A este respeito, os considerandos 12 e 14 desta diretiva sublinham a importância, a fim de garantir uma transparência efetiva, de identificar todas as pessoas singulares que detêm a propriedade ou o controlo de uma pessoa coletiva, bem como a necessidade de dispor de informações exatas e atualizadas sobre o beneficiário efetivo.
67      No que respeita, mais especificamente, às regras aplicáveis aos fundos fiduciários e aos centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, resulta do considerando 27 da Diretiva 2018/843 que o objetivo do direito nacional que transpõe estas disposições deverá ser o de impedir o uso de fundos fiduciários ou de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares para efeitos de branqueamento de capitais, de financiamento do terrorismo ou de infrações subjacentes associadas. Neste contexto, é precisado, no considerando 28 desta diretiva, que os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo podem variar consoante as características do tipo de fundo fiduciário ou de centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar.
68      A este propósito, a Comissão salientou, nas suas observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça, que, no contexto da Diretiva 2015/849, a introdução do conceito de «outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica» permite incluir no âmbito de aplicação do artigo 31.°
desta diretiva categorias de operações que, apesar de não serem qualificadas de «fundos fiduciários», dão lugar a uma dissociação entre o beneficiário efetivo de ativos e a pessoa a quem esses ativos são confiados e que, ao entrar em relação com terceiros no âmbito da gestão destes ativos, cria um «efeito de véu» que dissimula a terceiros este beneficiário efetivo ou estas relações jurídicas.
69      Por conseguinte, como salientado no
n.° 49 do presente acórdão, aquando da identificação dos «outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica», na aceção do artigo 31.°,
n.° 1, da Diretiva 2015/849, os Estados‑Membros devem ter em conta o risco inerente ao facto de um determinado centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica ser utilizado para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
70      No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio indica que o mandato fiduciário (mandato fiduciario) não é objeto de um quadro regulamentar completo, mas que as categorias de operações económicas abrangidas pela instituição da operação fiduciária se distinguem plenamente consoante a sua estrutura, a sua função e os seus efeitos. Além disso, resulta da decisão de reenvio no processo C‑685/24 que esse mandato fiduciário parece apresentar as características estruturais e funcionais que o aproxima dos fundos fiduciários. Trata‑se, em particular, de um mecanismo de colocação de um bem de outrem em nome de outra pessoa, para efeitos da sua administração e gestão e que implica uma dissociação entre a pessoa que administra e gere esse bem e a pessoa que lhe confia essa tarefa e no interesse da qual esta é efetuada, com base numa causa fiduciária. Acrescente‑se que, o órgão jurisdicional de reenvio refere‑se ao «efeito de véu» que comporta a colocação do referido bem em nome do fiduciário, exercendo este uma «função de ecrã» que permite ocultar a identidade do fiduciante, o que constitui um elemento pertinente à luz do objetivo principal prosseguido pela Diretiva 2015/849.
71      Nestas condições, os mandatos fiduciários celebrados por sociedades fiduciárias de direito italiano (mandato fiduciario) podem ser abrangidos pelo conceito de «outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica», na aceção do artigo 31.°,
n.° 1, da Diretiva 2015/849, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
72      A este respeito, não é pertinente o facto de, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a colocação de ativos em nome do mandatário constituído ao abrigo do mandato fiduciário ser efetuada sem transferência de propriedade. Com efeito, essa transferência de propriedade não pode ser considerada uma condição obrigatória para qualificar as operações de «outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica», na aceção do artigo 31.°,
n.° 1, da Diretiva 2015/849. Embora o considerando 29 da Diretiva 2018/843 se refira, neste contexto, a título exemplificativo, a «uma separação ou [a um] corte entre a propriedade legal e o beneficiário efetivo dos ativos», não significa, contudo, que a transferência de propriedade seja uma condição obrigatória.
73      De resto, a consideração formulada no
n.° 71 do presente acórdão também não é posta em causa pela argumentação, apresentada pelas recorrentes no processo C‑685/24, segundo a qual as diferentes legislações nacionais que regulam as atividades das sociedades fiduciárias já são suficientes para respeitar os objetivos da Diretiva 2015/849. A este respeito, basta observar que, como o órgão jurisdicional de reenvio expôs detalhadamente na sua decisão de reenvio no processo C‑685/24, essas legislações nacionais impõem obrigações que não correspondem inteiramente às impostas pelo artigo 31.° desta diretiva, dado que este artigo prossegue objetivos diferentes e mais amplos em matéria de transparência e de prevenção.
74      Tendo em conta todos os fundamentos precedentes, há que responder à primeira a quarta questões no processo C‑685/24 que o artigo 31.°,
n.° 1, da Diretiva 2015/849 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional ao abrigo da qual os mandatos fiduciários celebrados por
sociedades fiduciárias de direito italiano (mandato fiduciario) são considerados
abrangidos pelo conceito de «outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica», na aceção desta disposição.
Quanto à primeira questão no processo C‑684/24
75      Com a sua primeira questão no processo C‑684/24, que importa examinar em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre a validade do artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849 à luz dos artigos 7.° e 8.° da Carta e do artigo 8.° da CEDH.
76      Uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio se refere ao artigo 8.° da CEDH, há que recordar, a título preliminar, que, embora, como é confirmado pelo artigo 6.°,
n.° 3, TUE, os direitos fundamentais reconhecidos pela CEDH façam parte do direito da União, enquanto princípios gerais, e o artigo 52.°,
n.° 3, da Carta disponha que os direitos nela contidos que correspondam aos direitos garantidos pela CEDH têm o mesmo sentido e o mesmo âmbito que os que lhes são conferidos pela referida Convenção, esta não constitui, enquanto a União não aderir à mesma, um instrumento jurídico formalmente integrado na ordem jurídica da União. Assim, a fiscalização da legalidade dos atos da União deve ser realizada unicamente à luz dos direitos fundamentais garantidos pela Carta, no caso em apreço à luz dos artigos 7.° e 8.° da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 15 de fevereiro de 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, n.os 45 e 46, bem como jurisprudência aí referida).
Quanto ao acesso de qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo nas informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar
77      O artigo 7.° da Carta garante a todas as pessoas o direito ao respeito pela sua vida privada e familiar, pelo seu domicílio e pelas suas comunicações, ao passo que o artigo 8.°,
n.° 1, da Carta confere expressamente a todas as pessoas o direito à proteção dos dados de caráter pessoal que lhes digam respeito.
78      Como resulta do artigo 31.°,
n.° 1, segundo parágrafo, n.os 2 e 3‑A, da Diretiva 2015/849, os Estados‑Membros são obrigados a prever que determinadas informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar sejam recolhidas e conservadas. Para efeitos da aplicação desta disposição, o conceito de «beneficiário efetivo» é definido no artigo 3.°, ponto 6, alíneas b) e c), desta diretiva.
79      Nos termos do artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849, os Estados‑Membros asseguram que as informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar estão acessíveis
às pessoas singulares ou coletivas que possam
provar um interesse legítimo. As informações acessíveis consistem, em conformidade com este artigo 31.°,
n.° 4, segundo parágrafo, no nome, no mês e ano de nascimento e no país de residência e nacionalidade do beneficiário efetivo, bem como na natureza e extensão do interesse benéfico detido.
80      O referido artigo 31.°,
n.° 4, terceiro parágrafo, acrescenta que os Estados‑Membros podem, sob determinadas condições a determinar pelo direito nacional, prever o acesso a informações adicionais que permitam identificar o beneficiário efetivo. Essas informações adicionais devem incluir, pelo menos, a data de nascimento ou os dados de contacto, em conformidade com as normas relativas à proteção de dados. Além disso, os Estados‑Membros podem prever um acesso mais vasto às informações contidas no registo, em conformidade com o respetivo direito nacional.
81      A este respeito, importa salientar que, uma vez que os dados previstos no artigo 31.°,
n.° 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2015/849 contêm informações sobre pessoas singulares identificadas, a saber, os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, o acesso de qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo afeta o direito fundamental ao respeito pela vida privada, garantido no artigo 7.° da Carta, sem que seja pertinente, neste contexto, o facto de esses dados poderem estar relacionados com atividades profissionais. Além disso, a disponibilização dos referidos dados constitui um tratamento de dados pessoais abrangido pelo artigo 8.° da Carta (v., por analogia, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912,
n.° 38 e jurisprudência aí referida).
82      Cabe igualmente destacar que, como resulta de jurisprudência constante, a comunicação de dados pessoais a um terceiro constitui uma ingerência nos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta, independentemente da utilização que venha posteriormente a ser feita das informações comunicadas. A este respeito, pouco importa que as informações relativas à vida privada em questão sejam ou não sensíveis, ou que os interessados tenham ou não sofrido inconvenientes devido a essa ingerência (Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912,
n.° 39 e jurisprudência aí referida).
83      Por conseguinte, o acesso de qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo nas informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, previsto no artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849, constitui uma ingerência nos direitos garantidos nos artigos 7.° e 8.° da Carta.
Quanto à justificação da ingerência em causa
84      Os direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta não são prerrogativas absolutas, mas devem ser tomados em consideração de acordo com a sua função na sociedade (Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912,
n.° 45 e jurisprudência aí referida).
85      Nos termos do artigo 52.°,
n.° 1, primeiro período, da Carta, qualquer restrição ao exercício das liberdades e dos direitos por esta reconhecidos deve ser prevista por lei e respeitar o seu conteúdo essencial. De acordo com o artigo 52.°,
n.° 1, segundo período, da Carta, na observância do princípio da proporcionalidade, só podem ser introduzidas restrições a esses direitos e liberdades se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros. A este respeito, o artigo 8.°,
n.° 2, da Carta especifica que os dados pessoais devem, nomeadamente, ser objeto de um tratamento «para fins específicos e com o consentimento da pessoa interessada ou com outro fundamento legítimo previsto por lei».
–       Quanto à observância do princípio da legalidade
86      No que respeita ao requisito segundo o qual qualquer restrição ao exercício de direitos fundamentais dever ser prevista por lei, este implica que o ato que permite a ingerência nesses direitos deve definir, ele próprio, o alcance da restrição ao exercício do direito em causa, precisando‑se, por um lado, que este requisito não impede que a restrição em causa seja formulada em termos suficientemente abertos para se poder adaptar a situações diferentes, bem como à evolução das circunstâncias e, por outro, que o Tribunal de Justiça pode, se for caso disso, concretizar, por via de interpretação, o alcance concreto da restrição à luz tanto dos próprios termos da regulamentação da União em causa como da sua sistemática e dos objetivos que prossegue, conforme interpretados à luz dos direitos fundamentais garantidos pela Carta (Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912,
n.° 47 e jurisprudência aí referida).
87      A este respeito, há que salientar que a restrição do exercício dos direitos fundamentais garantidos nos artigos 7.° e 8.° da Carta resultante do acesso a qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo nas informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar está prevista num ato legislativo da União, a saber, na Diretiva 2015/849. Neste contexto, o artigo 31.°,
n.° 1, segundo parágrafo,
n.° 2 e
n.° 4, segundo parágrafo, desta diretiva precisa quais as informações taxativamente enumeradas que devem ser recolhidas e em que medida estão acessíveis às pessoas que possam provar um interesse legítimo.
88      É certo que o artigo 31.°,
n.° 4, terceiro parágrafo, da referida diretiva, por seu turno, deixa uma margem de apreciação aos Estados‑Membros para facultarem o acesso a informações adicionais, que permitam a identificação do beneficiário efetivo, incluindo, pelo menos, a data de nascimento ou os dados de contacto, ou um acesso mais amplo às informações conservadas no registo. No entanto, esta margem de apreciação é enquadrada pela exigência segundo a qual as condições deste acesso a informações suplementares devem ser «determin[adas] pelo direito nacional» e este acesso mais vasto às informações contidas no registo deve ser dado «em conformidade com [o] direito nacional».
89      Por outro lado, o artigo 31.° da mesma diretiva estabelece, no seu
n.° 7‑A, as condições em que os Estados‑Membros podem prever uma isenção do acesso de qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo nas informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, previsto no artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c).
90      Nestas condições, há que considerar que o princípio da legalidade foi observado.
–       Quanto à observância do conteúdo essencial dos direitos fundamentais garantidos nos artigos 7.° e 8.° da Carta
91      No respeitante à observância do conteúdo essencial dos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta, há que salientar que as informações expressamente referidas no artigo 30.°,
n.° 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2015/849 podem ser classificadas em duas categorias de dados distintos, incluindo‑se na primeira os dados relativos à identidade do beneficiário efetivo (nome, mês e ano de nascimento, bem como nacionalidade) e na segunda incluindo‑se dados de natureza económica (natureza e extensão dos interesses efetivos detidos) (v., neste sentido, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 50).
92      Além disso, embora o artigo 31.°,
n.° 4, terceiro parágrafo, da Diretiva 2015/849 permita aos Estados‑Membros dar acesso a informações adicionais, não deixa de ser certo que, em conformidade com este artigo 31.°,
n.° 1, segundo parágrafo, só as informações «suficientes» sobre os beneficiários efetivos e os interesses efetivos detidos podem ser obtidas, conservadas, e serem, assim, potencialmente tornadas acessíveis, o que exclui nomeadamente as informações que não tenham uma relação suficiente com as finalidades desta diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 51).
93      Ora, não se afigura que a disponibilização das informações que tenham essa relação ponha de um qualquer modo em causa o conteúdo essencial dos direitos fundamentais garantidos nos artigos 7.° e 8.° da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 52).
94      Neste contexto, há igualmente que salientar que qualquer recolha, conservação e disponibilização de informações ao abrigo da Diretiva 2015/849 deve preencher plenamente os requisitos decorrentes do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Diretiva 95/46/CE (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados) (JO 2016, L 119, p. 1) (Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912,
n.° 53).
95      Nestas condições, a ingerência que implica o acesso de qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo nas informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, previsto no artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849, observa o conteúdo essencial dos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 54).
–       Quanto ao objetivo de interesse geral reconhecido pela União
96      A Diretiva 2015/849, segundo os próprios termos do seu artigo 1.°,
n.° 1, visa prevenir a utilização do sistema financeiro da União para fins de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo. A este respeito, o considerando 4 da Diretiva 2018/843 precisa que a prossecução deste objetivo só poderá ser eficaz se todo o sistema for hostil aos criminosos e que o reforço da transparência global do sistema económico e financeiro da União poderia ter um poderoso efeito dissuasivo (Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 55).
97      No que respeita, mais especificamente, ao objetivo visado pelo acesso de qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo nas informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, introduzido pela Diretiva 2018/843, resulta dos considerandos 29 e 30 desta diretiva que o acesso do público a informações sobre esses beneficiários efetivos contribuiria para combater a utilização abusiva de fundos fiduciários e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
98      Neste contexto, o considerando 30 da referida diretiva enuncia que este acesso do público permite um maior escrutínio da informação pela sociedade civil, incluindo a imprensa ou as organizações da sociedade civil, e contribui para manter a confiança na integridade das transações comerciais e do sistema financeiro. Além disso, o considerando 32 da Diretiva 2018/843 precisa que a confiança nos mercados financeiros por parte dos investidores e do público em geral depende, em grande parte, da existência de um regime de divulgação preciso que estabeleça a transparência quanto aos beneficiários efetivos e às estruturas de controlo das entidades societárias e de outras pessoas coletivas, bem como de certos tipos de fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares.
99      Daqui resulta que, ao prever o acesso de qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo a informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, o legislador da União visa prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, criando, através de uma maior transparência, um ambiente menos suscetível de ser utilizado para esses fins (v., neste sentido, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 58).
100    Ora, esta finalidade constitui um objetivo de interesse geral suscetível de justificar ingerências, inclusivamente graves, aos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta (Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 59 e jurisprudência aí referida).
–       Quanto ao caráter adequado, necessário e proporcionado da ingerência em causa
101    Segundo jurisprudência constante, a proporcionalidade de medidas das quais resulte uma ingerência nos direitos garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta exige que sejam respeitados os requisitos de adequação e de necessidade, bem como o requisito relativo ao caráter proporcional destas medidas face ao objetivo prosseguido (Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912,
n.° 63 e jurisprudência aí referida).
102    Mais especificamente, as derrogações à proteção dos dados pessoais e as respetivas restrições devem ocorrer na estrita medida do necessário, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas à satisfação dos objetivos legítimos prosseguidos, se deve recorrer à menos restritiva. Além disso, um objetivo de interesse geral não pode ser prosseguido sem que se tenha em conta o facto de que deve ser conciliado com os direitos fundamentais afetados pela medida, através de uma ponderação equilibrada entre, por um lado, o objetivo de interesse geral e, por outro, os direitos em causa, a fim de assegurar que os inconvenientes causados por esta medida não sejam desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos. Assim, a possibilidade de justificar uma restrição aos direitos garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta deve ser apreciada através da medição da gravidade da ingerência que tal restrição implica e da verificação de que a importância do objetivo de interesse geral prosseguido por esta restrição está relacionada com essa gravidade (Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 64 e jurisprudência aí referida).
103    Por outro lado, para preencher o requisito da proporcionalidade, a regulamentação em causa que contenha a ingerência deve também prever regras claras e precisas que regulem o alcance e a aplicação das medidas nela previstas e imponham exigências mínimas, de modo que os titulares dos dados disponham de garantias suficientes que permitam proteger eficazmente os seus dados pessoais contra os riscos de abuso. Essa regulamentação deve, em especial, indicar em que circunstâncias e em que condições se pode adotar uma medida que preveja o tratamento desses dados, garantindo assim que a ingerência se limita ao estritamente necessário. A necessidade de dispor de tais garantias é ainda mais importante quando os dados pessoais são tornados acessíveis ao público em geral e, assim a um número potencialmente ilimitado de pessoas, e são suscetíveis de revelar informações sensíveis sobre os titulares dos dados (Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 65 e jurisprudência aí referida).
104    Em conformidade com esta jurisprudência, há que verificar, primeiro, se o acesso de qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo
nas informações sobre os beneficiários efetivos de fundos fiduciários e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares é adequado para realizar o objetivo de interesse geral prosseguido, segundo, se a ingerência nos direitos garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta que resulta desse acesso se limita ao estritamente necessário, no sentido de que o objetivo não pode ser razoavelmente alcançado de maneira tão eficaz através de outros meios menos atentatórios desses direitos fundamentais dos titulares dos direitos, e, terceiro, se essa ingerência não é desproporcionada em relação a esse objetivo, o que implica nomeadamente que se proceda a uma ponderação da sua importância e da gravidade da referida ingerência (v., neste sentido, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 66).
105    Primeiro, há que considerar que o acesso de qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo nas informações sobre os beneficiários efetivos de fundos fiduciários e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares é adequado para contribuir para a realização do objetivo de interesse geral, salientado no n.° 99 do presente acórdão, que visa prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, porque o caráter público desse acesso e a maior transparência que daí resulta contribuem para a criação de um ambiente menos suscetível de ser utilizado para esses fins (v., neste sentido, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 67).
106    Segundo, uma legislação como a prevista no artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849, segundo a qual o acesso a informações é concedido aos membros do público que possam provar um interesse legítimo, é, em princípio, suscetível de limitar ao estritamente necessário a ingerência nos direitos garantidos nos artigos 7.° e 8.° da Carta.
107    Em contrapartida, qualquer restrição do acesso apenas às autoridades competentes e às entidades obrigadas referidas no artigo 31.°,
n.° 4, alíneas a) e b), da Diretiva 2015/849 obsta necessariamente à realização do objetivo que consiste em prevenir, através de uma maior transparência, o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo.
108    Terceiro, quanto à questão de saber se a ingerência em causa não é desproporcionada em relação a esse objetivo, por um lado, importa sublinhar a importância deste, que é, como foi recordado no
n.° 100 do presente acórdão, suscetível de justificar ingerências, inclusive graves, nos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta.
109    Por outro lado, no que respeita à gravidade da ingerência, é verdade que as informações disponibilizadas, relativas à identidade do beneficiário efetivo, bem como à natureza e à extensão dos interesses efetivos detidos, são suscetíveis de permitir estabelecer um perfil relativo a certos dados pessoais de identificação e à situação económica do interessado.
110    No Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.os 41 a 44), o Tribunal de Justiça declarou que o acesso de qualquer membro do público em geral, e, portanto, de um número potencialmente ilimitado de pessoas, a essas informações constitui uma ingerência grave nos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta.
111    No entanto, resulta desse acórdão que, comparado com esse regime, um regime que previa, além do acesso das autoridades competentes e de certas entidades, o de quaisquer pessoas ou organizações que pudessem provar um interesse legítimo representa uma violação consideravelmente menos grave desses direitos fundamentais (v., neste sentido, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 85).
112    Importa acrescentar que o legislador da União teve expressamente em conta, no artigo 31.°,
n.° 7‑A, da Diretiva 2015/849, diversos riscos a que um beneficiário efetivo poderia estar exposto e autorizou os Estados‑Membros a prever uma isenção do acesso à totalidade ou a parte das informações que lhe dizem respeito. Além disso, em conformidade com o artigo 31.°, n.os 4‑A e 5, desta diretiva, os Estados‑Membros podem optar por sujeitar a disponibilização das informações em questão a uma inscrição em linha e devem assegurar que as informações que constam do registo central sejam suficientes, exatas e atuais.
113    Por outro lado, no que respeita às dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio quanto ao facto de o legislador da União não ter indicado nem definido os contornos do conceito de «interesse legítimo» e ter deixado aos Estados‑Membros a tarefa de o definir, há que salientar, à semelhança do advogado‑geral nos n.os 64 a 67 das suas conclusões, que a sistemática e os objetivos da Diretiva 2015/849 permitem delimitar o alcance deste conceito no sentido de que, quando uma pessoa pretende aceder às informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, deve fazer prova do seu interesse legítimo à luz do objetivo de prevenção e de luta contra o branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo.
114    Com efeito, como precisado no considerando 14 da Diretiva 2015/849, os Estados‑Membros deverão assegurar que seja concedido acesso às informações sobre os beneficiários efetivos às pessoas que possam provar um interesse legítimo no que diz respeito ao branqueamento de capitais, ao financiamento do terrorismo e às infrações subjacentes associadas, tais como a corrupção, os crimes fiscais e a fraude.
115    Além disso, como o Tribunal de Justiça já salientou por referência ao considerando 30 da Diretiva 2018/843, tanto a imprensa como as organizações da sociedade civil que apresentem um nexo com a prevenção e o combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo têm um interesse legítimo em aceder às informações sobre os beneficiários efetivos. Sucede o mesmo com as pessoas, também mencionadas no referido considerando, que pretendam conhecer a identidade dos beneficiários efetivos de uma entidade societária ou de outra pessoa coletiva pelo facto de poderem efetuar transações com estas, ou ainda das instituições financeiras e das autoridades envolvidas na luta contra infrações em matéria de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, desde que estas entidades não tenham já acesso às informações em questão ao abrigo do artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alíneas a) e b), da Diretiva 2015/849 (v., neste sentido, Acórdão de 22 de novembro de 2022, Luxembourg Business Registers, C‑37/20 e C‑601/20, EU:C:2022:912, n.° 74).
116    Acrescente‑se que, resulta do considerando 42 da Diretiva 2018/843 que a definição do conceito de «interesse legítimo» no direito dos Estados‑Membros não deve ser limitada aos casos de processos administrativos ou judiciais em curso e deve permitir
ter em conta o trabalho de prevenção no domínio do combate ao branqueamento de capitais, da luta contra o financiamento do terrorismo e das infrações subjacentes associadas desenvolvido por organizações não‑governamentais e jornalistas de investigação, sempre que adequado.
117    Nestas condições, o alcance do conceito de «interesse legítimo», na aceção do artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849, assim precisado à luz dos termos, da sistemática e dos objetivos da legislação em causa, responde à exigência de clareza e de precisão recordada no
n.° 103 do presente acórdão.
118    Por conseguinte, a ingerência que comporta o acesso de qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo nas informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar nos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta não é desproporcionada relativamente ao objetivo prosseguido pelo legislador da União.
119    Resulta das considerações precedentes que a análise da primeira questão no processo C‑684/24 não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849.
Quanto à sexta questão no processo C‑685/24
120    Com a sua sexta questão no processo C‑685/24, que importa analisar em quarto lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que permite o acesso a informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar a particulares, incluindo aos que representam interesses difusos, que apresentem um interesse jurídico pertinente e distinto, quando é necessário conhecer os beneficiários efetivos a fim de preservar ou defender um interesse que corresponda a uma situação juridicamente protegida e que
esses particulares disponham de provas de que o beneficiário efetivo não é o proprietário jurídico, exigindo ainda essa legislação que este interesse jurídico seja direto, concreto e atual e que, no caso das entidades que representam interesses difusos, não coincide com o interesse das pessoas pertencentes à categoria representada.
121    Esta questão diz essencialmente respeito às dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio sobre a compatibilidade da legislação italiana que transpõe o artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849 com o direito da União, relacionadas com a argumentação segundo a qual esta legislação permite um acesso demasiado amplo às informações sobre os beneficiários efetivos.
122    A este respeito, importa recordar que os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação para definir medidas de transposição que possam ser adaptadas a diferentes situações possíveis (v., neste sentido, Acórdão de 29 de janeiro de 2008, Promusicae, C‑275/06, EU:C:2008:54, n.° 67).
123    No entanto, na execução das medidas de transposição de uma diretiva, compete às autoridades dos Estados‑Membros não só interpretar o seu direito nacional em conformidade com a diretiva em causa mas também providenciar no sentido de não se basearem numa interpretação dessa diretiva que entre em conflito com os direitos fundamentais protegidos pela ordem jurídica da União ou com os outros princípios gerais reconhecidos nesta ordem jurídica (v., neste sentido, Acórdãos de 29 de janeiro de 2008, Promusicae, C‑275/06, EU:C:2008:54,
n.° 68, e de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491,
n.° 87 e jurisprudência aí referida).
124    Por conseguinte, como salientou o advogado‑geral no
n.° 70 das suas conclusões, as autoridades competentes devem adotar uma interpretação do conceito de «interesse legítimo» que assegure um equilíbrio justo entre, por um lado, o objetivo de combate ao branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo prosseguido pela Diretiva 2015/849 e, por outro lado, os direitos protegidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta. Não podem recusar sistematicamente o acesso às informações sobre os beneficiários efetivos nem, inversamente, autorizar sempre os pedidos de acesso.
125    No caso em apreço, importa salientar, à semelhança do advogado‑geral no
n.° 68 das suas conclusões, que, através da legislação nacional que é objeto da sexta questão no processo C‑685/24, o legislador italiano regula as condições em que os particulares podem aceder às informações sobre os beneficiários efetivos, precisando o conceito de «interesse legítimo», deixando uma margem de apreciação às autoridades competentes que devem aplicá‑lo a um caso concreto.
126    A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio, o único competente para interpretar o direito nacional, indicou, por um lado, que a legislação nacional em causa no processo principal exige tanto a existência de um interesse jurídico pertinente e distinto como o facto de o acesso ser necessário para preservar ou defender um interesse que corresponda a uma situação juridicamente protegida. Esse órgão jurisdicional salientou, por outro lado, que a referência, que figura nessa legislação, ao caráter «distinto» desse interesse deve ser entendida no sentido de que se refere aos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2015/849.
127    De resto, como o advogado‑geral sublinhou no
n.° 70 das suas conclusões, incumbe às autoridades competentes adotar uma interpretação do conceito de «interesse legítimo» que assegure um equilíbrio justo entre, por um lado, o objetivo de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo e, por outro, os direitos protegidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta.
128    Nestas condições, não se afigura, com base nas informações de que dispõe o Tribunal de Justiça e sem prejuízo das apreciações finais que incumbem ao órgão jurisdicional de reenvio, que o legislador italiano tenha excedido a margem de apreciação de que dispunha no âmbito da transposição do artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849.
129    Atendendo às considerações que precedem, importa responder à sexta questão no processo C‑685/24, que o artigo 31.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que permite o acesso a informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar a particulares, incluindo aos que representam interesses difusos, que apresentem um interesse jurídico pertinente e distinto, quando é necessário conhecer os beneficiários efetivos a fim de preservar ou defender um interesse que corresponda a uma situação juridicamente protegida e que esses particulares disponham de provas de que o beneficiário efetivo não é o proprietário jurídico, exigindo ainda essa legislação que este interesse jurídico seja direto, concreto e atual e que, no caso das entidades que representam interesses difusos, não coincide com o interesse das pessoas pertencentes à categoria representada.
Quanto à segunda questão no processo C‑684/24
130    Com a sua segunda questão no processo C‑684/24, que importa examinar em quinto e último lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 31.°,
n.° 7‑A, da Diretiva 2015/849, lido à luz do artigo 47.° da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que confere a um órgão administrativo não jurisdicional o poder de conceder uma isenção relativa ao acesso às informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, ao abrigo deste artigo 31.°,
n.° 7‑A, e que não prevê que o beneficiário efetivo em questão possa beneficiar de uma proteção jurídica provisória quando essa isenção não seja concedida.
131    Resulta do artigo 31.°,
n.° 7‑A, primeiro período, da Diretiva 2015/849 que, em circunstâncias excecionais a definir no direito nacional, quando o acesso de qualquer pessoa singular ou coletiva que possa provar um interesse legítimo expuser o beneficiário efetivo a um ou mais dos riscos mencionados nessa disposição, ou se o beneficiário efetivo for menor ou legalmente incapaz, os Estados‑Membros podem prever uma isenção do acesso à totalidade ou a parte dessas informações numa base casuística. O segundo e terceiro períodos deste artigo 31.°,
n.° 7‑A, preveem, além disso, que os Estados‑Membros asseguram que essas isenções sejam concedidas aquando de uma avaliação pormenorizada do caráter excecional das circunstâncias e que seja garantido o direito a impugnação administrativa da decisão de isenção e o direito à ação judicial.
132    Como resulta, portanto, claramente da redação do artigo 31.°,
n.° 7‑A, da Diretiva 2015/849, esta disposição prevê a possibilidade de ser conferido a um órgão administrativo não jurisdicional o poder de conceder isenções relativas ao acesso às informações sobre os beneficiários efetivos.
133    Quando aplicam este artigo 31.°,
n.° 7‑A, os Estados‑Membros devem, todavia, ter em conta o artigo 47.° da Carta, que exige que a decisão de uma autoridade administrativa que não preencha ela própria as condições de independência e de imparcialidade impostos por este artigo fique sujeita à fiscalização posterior de um órgão jurisdicional que tenha, nomeadamente, competência para apreciar todas as questões relevantes (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de maio de 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373,
n.° 55, e de 14 de maio de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367,
n.° 128 e jurisprudência aí referida).
134    Além disso, o juiz nacional que conhece de um litígio regulado pelo direito da União deve poder decretar medidas provisórias para garantir a plena eficácia da decisão jurisdicional a tomar quanto à existência e ao alcance dos direitos invocados com fundamento no direito da União (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de junho de 1990, Factortame e o., C‑213/89, EU:C:1990:257,
n.° 21; de 13 de março de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163,
n.° 67, e de 2 de junho de 2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423,
n.° 53).
135    No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio no processo C‑684/24 que, por força da legislação italiana que transpõe o artigo 31.°,
n.° 7_‑A, da Diretiva 2015/849, é a câmara de comércio territorialmente competente, e, portanto, um órgão não jurisdicional, que está encarregada de tomar as decisões de isenção, mas que essas decisões podem ser objeto de fiscalização posterior por um órgão jurisdicional. Em contrapartida, contrariamente à exigência decorrente da jurisprudência referida no número anterior do presente acórdão, esse órgão jurisdicional não está habilitado a conceder medidas provisórias no âmbito dessa fiscalização posterior. Quanto a este último ponto, o artigo 31.°,
n.° 7‑A, lido à luz do artigo 47.° da Carta, opõe‑se, portanto, a essa legislação.
136    Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à segunda questão no processo C‑684/24 que o artigo 31.°,
n.° 7‑A, da Diretiva 2015/849, lido à luz do artigo 47.°
da Carta, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que confere a um órgão administrativo não jurisdicional o poder de conceder uma isenção relativa ao acesso às informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, ao abrigo deste artigo 31.°,
n.° 7‑A. Em contrapartida, esta disposição opõe‑se a essa legislação nacional
uma vez
que não prevê que o beneficiário efetivo em questão possa beneficiar de uma proteção jurídica provisória quando essa isenção não seja concedida.
Quanto às despesas
137    Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
1)      A análise da quinta questão no processo C‑685/24 não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 31.°, n.os 1, 2, e 10, da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.° 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2018/843 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018.
2)      O artigo 31.°, n.° 1, da Diretiva (UE) 2015/849, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2018/843,
deve ser interpretado no sentido de que:
não se opõe a uma legislação nacional ao abrigo da qual os mandatos fiduciários celebrados por sociedades fiduciárias de direito italiano (mandato fiduciario) são considerados abrangidos pelo conceito de «outros tipos de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica», na aceção desta disposição.
3)      A análise da primeira questão no processo C‑684/24, não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 31.°, n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849, conforme alterada pela Diretiva 2018/843.
4)      O artigo 31.°, n.° 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva (UE) 2015/849, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2018/843,
deve ser interpretado no sentido de que:
não se opõe a uma legislação nacional que permite o acesso a informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar a particulares, incluindo aos que representam interesses difusos, que apresentem um interesse jurídico pertinente e distinto, quando é necessário conhecer os beneficiários efetivos a fim de preservar ou defender um interesse que corresponda a uma situação juridicamente protegida e que esses particulares disponham de provas de que o beneficiário efetivo não é o proprietário jurídico, exigindo ainda essa legislação que este interesse jurídico seja direto, concreto e atual e que, no caso das entidades que representam interesses difusos, não coincide com o interesse das pessoas pertencentes à categoria representada.
5)      O artigo 31.°, n.° 7‑A, da Diretiva 2015/849, conforme alterada pela Diretiva 2018/843, lido à luz do artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
deve ser interpretado no sentido de que:
não se opõe a uma legislação nacional que confere a um órgão administrativo não jurisdicional o poder de conceder uma isenção relativa ao acesso às informações sobre os beneficiários efetivos de um fundo fiduciário ou de um centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica similar, ao abrigo deste artigo 31.°, n.° 7‑A. Em contrapartida, esta disposição opõe‑se a essa legislação nacional uma vez que não prevê que o beneficiário efetivo em questão possa beneficiar de uma proteção jurídica provisória quando essa isenção não seja concedida.
Assinaturas
*      Língua do processo: italiano.