62018TO0293
ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (четвърти състав)
30 януари 2020 година (
*1
)
„Жалба за отмяна — Обща политика в областта на рибарството — Договорът от Париж за архипелага Шпицберген (Норвегия) — Възможности за улов на снежен краб в зоната на Свалбард (Норвегия) — Регламент (ЕС) 2017/127 — Регистрирани в Съюза кораби, които имат право да извършват риболов — Задържане на латвийски кораб — Член 265 ДФЕС — Покана за предприемане на действия — Изразяване на становище от Комисията — Акт, който не поражда задължителни правни последици — Недопустимост“
По дело T‑293/18
Република Латвия, за която се явява V. Soņeca, в качеството на представител,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis и A. Sauka, в качеството на представители,
ответник,
с предмет жалба по член 263 ДФЕС, с която се иска, от една страна, да бъде отменено писмото на Комисията от 12 март 2018 г., с което тази институция изразява становище въз основа на поканата за предприемане на действие по член 265 ДФЕС, отправена към нея от Република Латвия с писмо от 22 декември 2017 г. и целяща по същество Комисията да предприеме мерки за защитата на риболовните права и интереси на Европейския съюз в зоната за риболов на Свалбард (Норвегия), и от друга страна, да се разпореди на Комисията да приеме по този въпрос становище, което да няма неблагоприятни правни последици за Република Латвия,
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав),
състоящ се, при разискванията, от H. Kanninen, председател, J. Schwarcz и C. Iliopoulos (докладчик), съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Определение
Обстоятелствата по спора
1
С писмо от 22 декември 2017 г., получено от Европейската комисия на 12 януари 2018 г., Република Латвия е поканила Комисията да предприеме действия на основание член 265 ДФЕС, като предприеме мерки във връзка със защитата на риболовните права и интереси на Европейския съюз в зоната за риболов на Свалбард, в Норвегия (наричана по-нататък „поканата за предприемане на действия“). По-точно, тя е поканила Комисията да вземе следните мерки:
–
през първото тримесечие (до 31 март 2018 г.) да организира и участва в официални преговори с Кралство Норвегия с цел да осигури спазване на правата за риболов на Съюза в зоната за риболов на Свалбард, така че корабите на Съюза, за които правната уредба на Съюза предвижда възможност да извършват улов на снежен краб в зоната за риболов на Свалбард, да могат да упражняват правата си,
–
в случай че бъде невъзможно да се гарантират до 31 март 2018 г. правата за риболов на Съюза в зоната за риболов на Свалбард, да започне спешно международно съдебно производство срещу Кралство Норвегия.
2
С писмо от 12 март 2018 г. Комисията отговаря на поканата за предприемане на действия, като излага становището си по твърдяното бездействие от нейна страна по смисъла на член 265 ДФЕС, и по-специално по исканите от Република Латвия две мерки (наричано по-нататък „обжалваното писмо“).
3
Що се отнася до първата предложена от Република Латвия мярка за организиране и участие в преговори с Кралство Норвегия с цел да осигури спазването на правата за риболов на Съюза в зоната за риболов на Свалбард в срок до 31 март 2018 г., Комисията я отхвърля имплицитно, посочвайки по същество, че ще продължи да участва в преговорите, без да си поставя краен срок за приключването на тези преговори. По-конкретно, Комисията посочва следното:
„53. Въпреки липсата на развитие към настоящия момент на дискусиите с [Кралство] Норвегия, Комисията ще продължи да търси с норвежките власти разрешения на този спор, основани на диалога и на конструктивен подход, а не на конфронтацията. В същото време, предвид големите залози, надхвърлящи риболова, Комисията ще се старае постигнатото разрешение, независимо какво е то, да бъде съобразено с позицията на Съюза относно Свалбард.
54. Последната вербална нота кани [Кралство Норвегия] да възобнови диалога със Съюза, за да се постигне, както много пъти в миналото, до взаимноизгодно споразумение, позволяващо на риболовните кораби на Съюза да възобновят риболовната си дейност в този район. Предвид неотдавнашните реакции на [Кралство] Норвегия, ясно е, че към настоящия момент е малко вероятно да бъде постигнато решение в близко бъдеще и че трябва да бъдат взети предпазни мерки, за да се избегне ескалиране на разногласието, във вреда на належащите стратегически интереси в отношенията с [Кралство] Норвегия, както и в района на Арктика“.
4
Що се отнася до предложена от Република Латвия втората мярка да започне международно съдебно производство срещу Кралство Норвегия след 31 март 2018 г., Комисията посочва по същество, че не може да я приеме, тъй като са налице процесуални пречки. По-конкретно Комисията излага следното:
„55. Що се отнася до предложението в [поканата за предприемане на действия] да се започне международно съдебно производство срещу [Кралство] Норвегия, абстрахирайки се изцяло от спора по същество, съществуват очевидни процесуални пречки, които [поканата за предприемане на действия] не отчита.
56. Първо, следва да се отбележи, че Договорът от Париж от 1920 г. не предвижда механизъм за уреждане на споровете. Механизмите за уреждане на споровете, предвидени в Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право (UNCLOS), са неприложими, тъй като спорните въпроси не се отнасят до тълкуването и прилагането [на] UNCLOS, а по-скоро до тълкуването и прилагането на Договора от Париж от 1920 г.
57. Второ, международният арбитраж зависи от сключването на споразумение с [Кралство] Норвегия, което към настоящия момент е много малко вероятно, предвид преобладаващата обстановка.
58. Трето, механизмът за уреждане на спорове по подразбиране, който остава на разположение, е Международният съд. Европейският съюз обаче не е процесуално легитимиран да подаде жалба пред този съд. Нещо повече, макар определен брой държави членки да са страни по Договора от Париж от 1920 г., Европейският съюз не е. Въпреки това Съюзът има изключителна компетентност в областта на опазването на живите морски ресурси.
59. При всички положения започването на международни производства в многостранен контекст би могло да има сериозни последици. Договорът от Париж има 46 договарящи страни, всяка от които тълкува по различен начин неговите разпоредби. Такава мярка би представлявала също така риск от засягане на двустранните отношения на Съюза с [Кралство] Норвегия извън въпросите за риболова, които са на дневен ред.
60. Най-сетне, макар да съществува общият принцип за мирно разрешаване на споровете в международното право, не съществува никакво задължение съгласно правото на Европейския съюза или международното право да се започне съдебно производство, като международното право предвижда различни начини за уреждане на споровете [‚не всички, от които са] с правно естество“.
5
Накрая, по твърдяното бездействие от нейна страна по смисъла на член 265 ДФЕС Комисия заключава следното:
„61.   […] Комисията не се е въздържала да действа в съответствие със задълженията си, а напротив — действала е и продължава да го прави. При изпълнението на задачите си Комисията избира начините и средствата, които са най-подходящи за най-добра защита на правата и интересите на Съюза в областта на риболова в зоната на Свалбард, включително преговори или други средства за уреждане на споровете с [Кралство] Норвегия. В това отношение тя има предвид и отношенията на Съюза с [Кралство] Норвегия, както и многостранния характер на Договора от Париж.
62.   Комисията счита, че е направила всичко, което е било във възможностите ѝ, за да намери подходящо двустранно разрешение, неконфликтно, на разногласието с [Кралство] Норвегия относно снежния краб. Както сочи изложеното по-горе, тя е разгледала този спор по различни начини и на различни нива, включително и пряко с [Кралство] Норвегия, в рамките на Съвета или с [Република] Латвия.
63.   Интересите във връзка със Свалбард надхвърлят риболовните интереси и рисковете от засягане и на други области съставляват важен аспект, който е трябвало да се отчита на всеки етап. Комисията, която представлява Европейския съюз като единствен събеседник на третите страни по въпросите във връзка с риболова, си е сътрудничила тясно със Съвета и държавите членки във всички стадии на процеса. Подготовката и осъществяването на всеки етап [са били придружени] от консултация с всички държави членки на равнището на Съвета и от редовното им информиране“.
Производството и исканията на страните
6
На 10 май 2018 г. Република Латвия подава в секретариата на Общия съд разглежданата жалба.
7
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 16 август 2018 г., Кралство Испания иска да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Република Латвия.
8
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 24 август 2018 г., Комисията повдига възражение за недопустимост на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд.
9
С акт, внесен в секретариата на Общия съд на 17 октомври 2018 г., Република Латвия представя становището си по възражението за недопустимост, направено от Комисията.
10
На 10 май 2019 г. Общият съд (четвърти състав) решава да отправи до страните въпроси за писмен отговор в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния правилник. Страните отговарят на въпросите в определения срок.
11
В жалбата си Република Латвия иска от Общия съд:
–
да отмени обжалваното писмо и да разпореди на Комисията да приеме становище по този въпрос, което не е източник на неблагоприятни правни последици за нея,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
12
Във възражението си за недопустимост Комисията иска по същество от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като явно недопустима,
–
да осъди Република Латвия да заплати съдебните разноски,
–
при условията на евентуалност, в случай че отхвърли възражението за недопустимост, да определи нов срок за продължаване на производството, съгласно член 130, параграф 8 от Процедурния правилник.
13
В писменото си становище по възражението за недопустимост Република Латвия иска от Общия съд:
–
да отхвърли възражението за недопустимост,
–
да разгледа делото по същество.
От правна страна
14
Съгласно член 130, параграфи 1 и 7 от Процедурния правилник по молба на някоя от страните Общият съд може да се произнесе по възражение за недопустимост, без да засяга съществото на спора.
15
Тъй като в настоящия случай Комисията е поискала произнасяне по недопустимостта, Общият съд, след като прие, че делото е достатъчно изяснено от доказателствата по преписката, реши да се произнесе по това искане, без да провежда докрай производството.
16
В подкрепа на възражението си за недопустимост Комисията повдига две основания за недопустимост: първо, че обжалваното писмо не представлявало обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС, доколкото нямало да породи никакви правни последици, променящи правното положение на Република Латвия, и второ, че липсвала компетентност на Общия съд да ѝ разпореди да приеме становище, което да не води до неблагоприятни правни последици за Република Латвия.
17
В жалбата и писменото си становище по възражението за недопустимост Република Латвия поддържа, че жалбата ѝ е допустима, тъй като обжалваното писмо представлявало обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС. Тя не излага никакви доводи в отговор на второто основание за недопустимост.
18
Общият съд счита за необходимо да прецени на първо място дали обжалваното писмо представлява обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС.
19
В това отношение Република Латвия изтъква, накратко, че изразената от Комисията позиция в обжалваното писмо пораждала правни последици по отношение на нея, поради това че в резултат на многократните изявления на Комисията, че тя може да използва правата си за риболов, без да е разрешила положението с Кралство Норвегия, се е създало положение, в което тя не е могла да използва правата, предоставени ѝ от правото на Съюза, а именно от Регламент (ЕС) 2017/127 на Съвета от 20 януари 2017 година за определяне за 2017 г. на възможностите за риболов на определени рибни запаси и групи от рибни запаси, приложими във водите на Съюза и за риболовните кораби на Съюза в някои води извън Съюза (OВ L 24, 2017 г., стр. 1), и Регламент (ЕС) 2018/120 на Съвета от 23 януари 2018 година за определяне за 2018 г. на възможностите за риболов на определени рибни запаси и групи от рибни запаси, приложими във водите на Съюза и за риболовните кораби на Съюза в някои води извън Съюза, и за изменение на Регламент (ЕС) 2017/127 (OВ L 27, 2018 г., стр. 1). Не би трябвало обаче държава членка да се намира в положение да търпи отрицателни последици (например задържането на кораб) вследствие на упражняването на правата, предоставени ѝ от правото на Съюза. В частност тази констатация произтичала от факта, че в обжалваното писмо Комисия подчертавала още веднъж, че Република Латвия може да упражнява права за риболов.
20
Като начало следва да се отбележи, че с обжалваното писмо Комисията е изразила становище по поканата за предприемане на действия, отправена към нея от Република Латвия на основание член 265 ДФЕС, заключавайки, че не е било налице бездействие по смисъла на член 265 ДФЕС. По-точно, Комисията изтъква, че не е нарушила задължението си за действие, а напротив — действала е и продължава да го прави.
21
В това отношение съгласно постоянната съдебна практика изразеният от дадена институция отказ да действа съгласно поканата на жалбоподател, представлява изразяване на становище, което слага край на бездействието (вж. определение от 4 май 2005 г., Holcim (Франция)/Комисия, T‑86/03, EU:T:2005:157, т. 36 и цитираната съдебна практика и решение от 21 юли 2016 г., Nutria/Комисия, T‑832/14, непубликувано, EU:T:2016:428, т. 44 и цитираната съдебна практика). Следва да се допълни, че също съгласно постоянната практика изразеният от дадена институция отказ да действа съгласно поканата за предприемане на действия по смисъла на член 265 ДФЕС, може да представлява обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС (вж. определение от 4 май 2005 г., Holcim (Франция)/Комисия, T‑86/03, EU:T:2005:157, т. 36 и цитираната съдебна практика и решение от 21 юли 2016 г., Nutria/Комисия, T‑832/14, непубликувано, EU:T:2016:428, т. 44 цитираната съдебна практика). Следователно фактът, че Република Латвия не може да предяви иск за неизпълнение на задължения, не може да се отрази на допустимостта на жалбата за отмяна. Всъщност обжалваното писмо представлява акт, който може да бъде атакуван с жалба по смисъла на член 263 ДФЕС, стига условията за предявяването ѝ да са изпълнени (вж. в този смисъл определение от 5 януари 2010 г., Química Atlântica/Комисия, T‑71/09, непубликувано, EU:T:2010:1, т. 32).
22
От постоянната съдебна практика следва, че за подлежащи на обжалване актове по смисъла на член 263 ДФЕС се считат всички приети от институциите на Съюза разпоредби без оглед на тяхната форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици (вж. решения от 25 октомври 2017 г., Словакия/Комисия, C‑593/15 P и C‑594/15 P, EU:C:2017:800, т. 46 и цитираната съдебна практика и от 20 февруари 2018 г., Белгия/Комисия, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, т. 31 и цитираната съдебна практика).
23
За разлика от това извън обхвата на съдебния контрол, предвиден в член 263 ДФЕС, остава всеки акт, който не поражда задължителни правни последици, каквито са подготвителните актове, потвърждаващите актове и чисто изпълнителните актове, актовете, представляващи само препоръки или становища, както и по принцип вътрешните инструкции (вж. в този смисъл решение от 12 септември 2006 г., Reynolds Tobacco и др./Комисия, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, т. 55 и цитираната съдебна практика и определение от 14 май 2012 г., Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Комисия, C‑477/11 P, непубликувано, EU:C:2012:292, т. 52). Така, акт с чисто информативен характер не може да засегне интересите на адресата, нито да промени правното му положение в сравнение с положението преди приемането на посочения акт (вж. в този смисъл определение от 4 октомври 2007 г., Финландия/Комисия, C‑457/06 P, непубликувано, EU:C:2007:582, т. 36). Следователно не е достатъчно да е било изпратено писмо от институция на Съюза до адресата му в отговор на направено от последния искане, за да може писмото да се квалифицира като решение, срещу което може да се подаде жалба за отмяна (вж. решение от 14 декември 2006 г., Германия/Комисия, T‑314/04 и T‑414/04, непубликувано, EU:T:2006:399, т. 37 и цитираната съдебна практика). Също така писмено изразеното мнение или декларацията за намерение не може да представлява решение, което подлежи на обжалване, тъй като не може или няма за цел да произведе правно действие (вж. в този смисъл определение от 9 януари 2006 г., Финландия/Комисия, T‑177/05, непубликувано, EU:T:2006:1, т. 30 и цитираната съдебна практика).
24
За да се определи дали обжалваният акт произвежда такива последици, следва да се разгледа неговата същност. Тези последици на акта трябва да бъдат преценявани въз основа на обективни критерии, като например неговото съдържание, и при необходимост, предвид контекста на приемането му и правомощията на приелата го институция (вж. решения от 25 октомври 2017 г., Словакия/Комисия, C‑593/15 P и C‑594/15 P, EU:C:2017:800, т. 47 и цитираната съдебна практика и от 20 февруари 2018 г., Белгия/Комисия, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, т. 32 и цитираната съдебна практика).
25
Най-сетне, когато акт на Комисията съдържа отказ, актът на Комисията трябва да бъде преценяван според естеството на искането, в отговор на което е издаден (решение от 24 ноември 1992 г., Buckl и др./Комисия, C‑15/91 и C‑108/91, EU:C:1992:454, т. 22; вж. също в този смисъл решение от 9 октомври 2018 г., Multiconnect/Комисия, T‑884/16, непубликувано, EU:T:2018:665, т. 45). В частност отказът е акт, който може да бъде предмет на жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС, стига актът, който институцията е отказала да приеме, да подлежи на обжалване съгласно тази разпоредба (вж. решение от 22 октомври 1996 г., Salt Union/Комисия, T‑330/94, EU:T:1996:154, т. 32 и цитираната съдебна практика).
26
В настоящия случай, за да може обжалваното писмо да се счита за обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС, то трябва да поражда задължителни правни последици. Съгласно съдебната практика, цитирана в точка 24 по-горе, за да се провери дали обжалваното писмо поражда такива последици, следва да се провери неговата същност, за да се прецени дали то поражда задължителни правни последици по отношение на Република Латвия, въз основа на обективни критерии, като неговия текст, съдържание, контекста на приемането му и намерението на неговия автор, като се имат предвид по-специално правомощията на Комисията в областта на опазването на морските биологични ресурси общата политика в областта на рибарството.
27
Що се отнася до текста и до съдържанието на обжалваното писмо, следва да се отбележи, че обжалваното писмо представлява придружително писмо в приложение, озаглавено „Становище на Европейската комисия по поканата за предприемане на действия от Република Латвия на основание член 265 ДФЕС“ (наричано по-нататък „становището по поканата за предприемане на действия“). Нещо повече, следва да се посочи, че част от становището по поканата за предприемане на действия (а именно параграфи 1—52) описва международноправния контекст на Договора за Шпицберген, сключен в Париж на 9 февруари 1920 г. (наричан по-нататък „Договорът от Париж“) и ключовите действия на Комисията по отношение на Кралство Норвегия и че друга част от този текст, по-конкретно параграфи 53—64, които са възпроизведени буквално в придружителното писмо (цитирани в т. 3 и 4 по-горе), съдържа изразяване на становище от Комисията по поканата за предприемане на действия. Поради това следва да се провери дали тези пасажи от обжалваното писмо съдържат елементи, които могат да породят задължителни правни последици по отношение на Република Латвия.
28
На първо място, що се отнася до частите, озаглавени „Въведение“ и „Предварителни бележки и правен контекст“ (вж. съответно параграфи 1—5 и 6—17 от становището по поканата за предприемане на действия), следва да се отбележи, че в тези пасажи Комисията излага предварителни бележки и приложимата правна рамка. В светлината на съдебната практика, посочена в точка 23 по-горе, те не могат да се считат за пораждащи задължителни правни последици.
29
На второ място, що се отнася до частта, озаглавена „Разногласието по въпроса за снежния краб в Свалбард: предприетите от Комисията ключови действия до настоящия момент“ (параграфи 18—52 от становището по поканата за предприемане на действия), Комисията описва подробно позицията на Съюза относно тълкуването на Договора от Париж от държавите членки, които са договарящи страни, кореспонденцията с Република Латвия, след присъединяването на последната към Договора от Париж на 13 юни 2016 г., и различните действия, предприети от Комисията. В това отношение Комисията заключава, че „всички тези действия не могат да се тълкуват в смисъл, [че те] са разрешили на латвийските кораби да започнат риболовна дейност и са поели правните рискове, свързани с нарушаването на норвежкото законодателство“. Освен това Комисията констатира, че въпреки уверенията, че корабът Senator е започнал да извършва улов на снежен краб в зоната за риболов на Свалбард и е бил задържан, заради това че е извършвал улов без изричното съгласие на Кралство Норвегия и в нарушение на норвежкия закон № 1836 от 19 декември 2014 г., Комисията описва по-нататък различните стъпки, предприети вследствие на временното задържане на кораба.
30
От това следва, че тази част от становището по поканата за предприемане на действия е по същество описателна и сама по себе си не може да породи правни последици, засягащи интересите на Република Латвия.
31
Тази констатация не може да бъде оборена чрез довода на Република Латвия, че Комисията е поддържала многократно, че Република Латвия е можела да използва правата си за риболов, при положение че не е била разрешила положението с Кралство Норвегия, създавайки по този начин положение, в което Република Латвия не би могла да упражнява правата си, предоставени ѝ от правото на Съюза.
32
Без съмнение в параграф 20 от становището по поканата за предприемане на действия Комисията потвърждава, че „съгласно трайната позиция на [Съюза] относно тълкуването на [Договора от Париж] държавите членки, които [са били] договарящи страни, [са имали] правото да се ползват от равен достъп до риболовните ресурси на морските зони на Свалбард, включително прикрепените видове, какъвто е снежният краб, към континенталния шелф на архипелага. Все пак, противно на поддържаното от Република Латвия, това изречение не може да се тълкува като стимулиране на упражняване на правата за риболов, предоставени от правото на Съюза. От една страна, съгласно параграф 25 от становището по поканата за предприемане на действия Комисията подчертава факта, че Регламент 2017/127 съдържа бележка под линия, според която „[р]азпределянето на възможностите за риболов, предоставени на Съюза в зоната на Свалбард, не засяга правата и задълженията, произтичащи от [Договора от Париж]“, припомняйки също, че „разпоредба от правото на Съюза не може сама по себе си да има задължителни последици и/или да породи подлежащи на изпълнение задължения за третите страни“. От друга страна, от делото е видно, че Комисията припомня многократно на държавите членки, и по-специално на Република Латвия, правната и практическа несигурност, в която се намира риболовът в зоната на Свалбард, искайки да информира националните оператори, предвиждащи такава дейност, за възможните рискове.
33
На трето място, частта, озаглавена „Начин на действие занапред“ (параграфи 53—64 от становището по поканата за предприемане на действия, възпроизведени в придружителното писмо и цитирани в т. 3 и 4 по-горе), съдържа изразеното становище на Комисията по поканата за предприемане на действия. Следва да се провери какви са правните последици, които могат да произтекат от тези пасажи. С други думи, остава да се разгледа дали намерението да не се предприемат исканите от Република Латвия действия, е от такова естество, че прави възможно обжалваното писмо да бъде атакувано с жалба за отмяна (вж. в този смисъл определение от 22 януари 2010 г., Makhteshim-Agan Holding и др./Комисия, C‑69/09 P, непубликувано, EU:C:2010:37, т. 39 и 40).
34
Първо, що се отнася до първото искане на Република Латвия, свързано с продължаването на преговорите с Кралство Норвегия до 31 март 2018 г., налага се да се отбележи, че с обжалваното писмо Комисията посочва имплицитно, че ще продължи да участва в преговорите, без да определя крайна дата. От една страна, Комисията посочва, че с последната вербална нота от 1 март 2018 г. тя е поканила Кралство Норвегия да поднови диалога със Съюза, за да постигне взаимноизгодно споразумение, позволяващо на риболовните кораби на Съюза да възобновят риболовната си дейност в района, но от друга страна, признава, че към настоящия момент е малко вероятно да бъде намерено решение в близко бъдеще (вж. т. 3 по-горе).
35
Съгласно съдебната практика, посочена в точка 25 по-горе, когато акт на Комисията съдържа отказ, той трябва да бъде преценяван според естеството на искането, в отговор на което е издаден. В настоящия случай следва да се посочи, че актът, за който е отказано да бъде издаден, по същество е акт, който би могъл да има за последица да наложи крайна дата на преговорите с Кралство Норвегия. Република Латвия не е уточнила в поканата за предприемане на действия начина, по който Комисията е можела да определи крайна дата на продължаването на преговорите с Кралство Норвегия. Все пак в писменото си становище тя уточнява, че Комисията е трябвало да състави искане за препоръка (т.е. неофициален документ) относно позицията на Съюза и да поиска от Съвета на Европейския съюз мандат, позволяващ ѝ да започне официални преговори на основание член 218 ДФЕС.
36
За да се прецени дали тези актове са могли да породят задължителни правни последици, които да могат да бъдат предмет на жалба, следва да се разгледа контекстът, в който те се вписват.
37
В това отношение, най-напред, следва да се припомни, че съгласно член 38, параграф 1 ДФЕС Съюзът е компетентен да определя и прилага обща политика в областта на рибарството. Нещо повече, съгласно член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС Съюзът разполага с изключителна компетентност в областта на опазването на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството и за останалата част от областта на рибарството съществува споделена компетентност между държавите членки и Съюза съгласно член 4, параграф 2, буква г) ДФЕС. С оглед на това разпределение на компетентността при прилагането на общата политика в областта на рибарството Комисията е длъжна най-напред да действа в рамките на член 17, параграф 1, ДЕС, съгласно който тя допринася за общия интерес на Съюза, предприема подходящи инициативи в тази насока и осигурява външното представителство на Съюза. По-нататък, Комисията трябва да си сътрудничи със Съвета съгласно член 13, параграф 2, ДЕС, който изисква всяка институция да действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, и „[и]нституциите осъществяват лоялно сътрудничество помежду си“. Най-сетне, Комисията трябва да изслушва споделената загриженост, на двустранна основа, от държава членка съгласно принципа на лоялно сътрудничество, предвиден в член 4 ДЕС.
38
В рамките на преговорите относно риболовната дейност в зоната на Свалбард, между страните не се спори, че Комисията не е започнала официални преговори с Кралство Норвегия и следователно тя не действа на основание член 218 ДФЕС, който в областта на сключването на международни договори представлява самостоятелна и обща разпоредба с конституционен обхват, тъй като предоставя на институциите на Съюза определени правомощия (вж. в този смисъл решение от 9 август 1994 г., Франция/Комисия, C‑327/91, EU:C:1994:305, т. 28). От това следва, че Комисията се заема с въпросите на сътрудничеството и уреждането на спорове, предлагайки евентуални разрешения и определяйки условията на преговорите, спазвайки същевременно принципа на лоялно сътрудничество, цитиран в точка 37 по-горе. В рамките на тези преговори Комисията се консултира със Съвета и що се отнася до комуникацията, която тя осигурява от името на Съюза с Кралство Норвегия, държавите членки изразяват гледната си точка като членове на Съвета. По-точно, Комисията в сътрудничество със Съвета изготвя позицията на Съюза и като външен представляващ и пазител на Договорите (съгласно член 17, параграф 1, ДЕС) предава тази позиция на Кралство Норвегия. За да защити позицията и интересите на Съюза, тя изготвя вербални ноти, които обикновено са предмет на координиране с държавите членки и работната група на Съвета „Вътрешна и външна политика на рибарството“.
39
С оглед на изложеното по-горе неофициален документ на Комисията относно позицията на Съюза, налагащ крайна дата на преговорите или подаването от Комисията на искане към Съвета за мандат, който да ѝ позволи да започне официални преговори на основание член 218 ДФЕС, не са актове, които могат да породят задължителни правни последици.
40
Всъщност приемането на такива актове не е автоматична процедура, като се има предвид, че Комисията не е длъжна да уважи всяко искане от държава членка. По-точно, с оглед на институционалния контекст, описан в точки 37 и 38 по-горе, Комисията е длъжна несъмнено да вземе предвид всяко предложение, направено на двустранна основа от държава членка, съгласно принципа на лоялно сътрудничество, посочен в член 4 ДЕС. Все пак този принцип по никакъв начин не задължава Комисията да уважи всяко предложение на държава членка, по-специално без предложението да е било предмет на по-широк консенсус в рамките на Съвета. В това отношение следва да се отхвърли доводът на Република Латвия, че след като ДЕС не определя броя на държавите членки, които трябва да поканят Комисията да предприеме действия, за да бъде тя задължена в този смисъл в рамките на тези преговори, Комисията е длъжна да предприеме действия въз основа на поканата и от една-единствена държава членка.
41
От съображения за изчерпателност следва да се посочи, че ако преговорите с Кралство Норвегия относно правата за риболов в зоната на Свалбард бяха достигнали до консенсус за сключването на международен договор, решението на Съвета относно подписването и сключването на този договор щеше да подлежи на обжалване пред Съда на основание член 263 ДФЕС.
42
Следователно при обстоятелствата в настоящия случай евентуално искане за приемане на неофициален документ относно позицията на Съюза или подаването на искане за мандат от Съвета за започване на официални преговори не представлява акт, който може да породи задължителни правни последици, които да засегнат интересите на Република Латвия.
43
Това заключение не може да бъде оборено чрез доводите на Република Латвия, от една страна, че регламентите на Съвета за определяне на възможностите за риболов за периода 2017—2019 г. са предвиждали и все още предвиждат възможности за улов на снежен краб в Свалбард за риболовните кораби на много държави членки и от друга страна, че поради изключителната компетентност на Съюза Република Латвия не разполага в областта на упражняването на права за риболов, принадлежаща на Съюза, с никакъв инструмент за защита на правата, който тя да може да използва за защита на интересите си.
44
От една страна, както изтъква основателно Комисията и както признава Република Латвия, не съществува никакво писано правило в правото на Съюза, което би задължило Комисията да уреди разногласията с Кралство Норвегия. В рамките на преговорите не може следователно на Комисията да бъде наложено задължение за резултат въпреки ролята ѝ да допринася за общия интерес на Съюза.
45
От друга страна, несъмнено Комисията е длъжна съгласно член 17, параграф 1, ДЕС да следи за прилагането на правото на Съюза под контрола на Съда на Европейския съюз, но при липсата на споразумение съгласно ДЕС и ДФЕС тази задача не може да се тълкува, както прави Република Латвия, като налагаща на Комисията задължение да осигури правилното прилагане на правото на Съюза от трета страна още повече когато съществуват разногласия относно тълкуването и обхвата на претендираните задължения на тази трета страна. Всъщност Комисията не е в състояние да отговори на исканията Република Латвия, действайки в рамките на член 17 ДЕС. Единствено в рамките на правно обвързващ международен договор, сключен съгласно член 218 ДФЕС, Комисията би могла действително да защити правата за риболов. Всъщност, за да може да организира официални преговори с Кралство Норвегия и да участва в тях, за да защити правата за риболов на Съюза, по смисъла на член 218, параграф 9 ДФЕС, Комисията ще има нужда от съответно решение на Съвета.
46
Второ, що се отнася до второто искане на Република Латвия да започне международно съдебно производство срещу Кралство Норвегия, считано от 1 април 2018 г., позовавайки се на редица процесуални пречки, Комисията заключава по същество, че не може да уважи предложението на Република Латвия.
47
Както и за първото искане, когато акт на Комисията съдържа отказ, той трябва да се преценява въз основа на естеството на искането, в отговор на което той е издаден. В резултат на това следва да се разгледа дали започването на такова съдебно производство срещу Кралство Норвегия би могло да представлява обжалваемо решение по смисъла на член 263 ДФЕС.
48
В това отношение, най-напред, следва да се отбележи, че при липсата на разпоредби, които да налагат на Комисията да уреди разногласията с Кралство Норвегия, като подаде жалба срещу тази страна, липсват основания да се приеме, че Комисията е била длъжна да уреди разногласията по предложения от една-единствена държава членка начин (вж. в този смисъл определение от 12 юли 2012 г., Mugraby/Съвет и Комисия, C‑581/11 P, непубликувано, EU:C:2012:466, т. 68—70).
49
По-нататък и при всички положения, следва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика решението за започване на съдебно производство, макар и да представлява необходима мярка за приемането на съдебно решение, което може да промени правното положение, само по себе то не променя това правно положение (вж. в този смисъл решения от 29 септември 1998 г., Комисия/Германия, C‑191/95, EU:C:1998:441, т. 47 и от 15 януари 2003 г._Philip Morris International/Комисия, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 и T‑272/01, EU:T:2003:6, т. 79). Освен това този извод се прилага не само за подаването на жалба пред Съда на Европейския съюз, но също и що се отнася до националните юрисдикции на държавите членки и на трети страни (решение от 15 януари 2003 г., Philip Morris International/Комисия, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 и T‑272/01, EU:T:2003:6, т. 93), и няма никаква причина да се счита, че би трябвало да се направи друг извод за подаването на жалба пред международна юрисдикция.
50
От всички изложени по-горе съображения следва, че обжалваното писмо не може да се счита за правно обвързващо по отношение на Република Латвия, поради което не става въпрос за обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС.
51
Поради това следва да се уважи възражението за недопустимост, повдигнато от Комисията и жалбата да се отхвърли като недопустима, без да е необходимо произнасяне по допустимостта на искането на Република Латвия Общият съд да разпореди на Комисията да приеме становище по поканата за предприемане на действия, което да не поражда неблагоприятни правни последици по отношение на нея. Освен това Общият съд не следва да се произнася и по молбата на Кралство Испания за встъпване съгласно член 142, параграф 2 от Процедурния правилник.
По съдебните разноски
52
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Република Латвия е загубила делото, тя следва да понесе наред със собствените си съдебни разноски и разноските на Комисията, с изключение на тези във връзка с молбата за встъпване.
53
Съгласно член 144, параграф 10 от Процедурния правилник, след като производството по делото между главните страни се прекратява преди произнасянето по молба за встъпване, Кралство Испания, Република Латвия и Комисията понасят направените от всеки от тях разноски във връзка с молбата за встъпване.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав)
определи:
1)
Отхвърля жалбата като недопустима.
2)
Липсват основания за произнасяне по молбата на Кралство Испания за встъпване.
3)
Осъжда Република Латвия да понесе наред с направените от нея съдебни разноски и тези на Европейската комисия, с изключение на разноските във връзка с молбата за встъпване.
4)
Кралство Испания, Република Латвия и Комисията понасят направените от всеки от тях съдебни разноски във връзка с молбата за встъпване.
Съставено в Люксембург на 30 януари 2020 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
H. Kanninen
(
*1
)	Език на производството: латвийски.