61982C0314
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. F. MANCINI
FREMSAT DEN 7. FEBRUAR 1984 (
1
)
Høje Domstol.
1.
Nærværende sag drejer sig om retmæssigheden ifølge fællesskabsretten af de i Belgien gældende regler om sundhedskontrol med fjerkræ, der indføres fra andre medlemsstater. Domstolen skal tage stilling til, om disse bestemmelser, hvorefter der skal gennemføres sundhedskontrol ved indførsel af de nævnte varer og udgifterne hertil skal afholdes af importørerne, er retmæssige i henhold til EØF-traktatens artikler 9 og 12 om forbud mod told og afgifter med tilsvarende virkning.
Jeg skal her i al korthed redegøre for den belgiske ordning, som Domstolen i øvrigt allerede kender, idet den har været genstand for to domme af nyere dato (nemlig i sag 132/80, N.V. United Foods og PVBA August Van der Abeele mod den belgiske stat, dom af 7.4. 1981, Sml. 1981, s. 995, og i de forenede sager2-4/82, S.A. Delhaize Frères »Le Lion« m.fl. mod den belgiske stat, dom af 6. 10. 1983, Sml. 1983, s. 2973. Ved lov af 15. april 1965 blev der udstedt regler om sundhedskontrol og handel med fisk, fjerkræ, kaniner og vildt (Moniteur af 22. 5. 1965, s. 6173), og denne lov indeholde bl.a. en bemyndigelse for kongen til af hensyn til den offentlige sundhed og hygiejne at udstede regler om kontrol ved indførsel, udførsel, slagtning, forarbejdning, transport og handel med fjerkræ. På grundlag heraf, er der ved arrêté royal af 21. september 1970 blevet udstedt regler om sundhedskontrol og handel med fjerkrækød (Moniteur af 30. 10. 1970, s. 10994).
I disse regler er det bestemt, at fjerkræ slagtet i Belgien skal underkastes sundhedskontrol før og efter slagtning, mens der for indført kød er tale om forskellige foranstaltninger alt efter om kødet er fersk eller tørret, saltet og røget. Indførsel af de sidstnævnte kødtyper er betinget af, at importøren fremlægger en attest, der er udstedt af en offentligt anerkendt dyrlæge i det land, hvor slagtning eller forarbejdning har fundet sted. Fersk fjerkrækød skal derimod underkastes sundhedskontrol ved indførslen. Ved denne kontrol undersøges transportforholdene og den tilstand, hvori kødet befinder sig ved indførslen, herunder dets holdbarhed; i øvrigt undersøges det, om kødet opfylder betingelserne ifølge reglerne om sundhedskontrollen. I artikel 6 i loven af 15. april 1965 er det endvidere bestemt, at der kan afkræves importørerne eller ejerne af dyrene gebyrer til dækning af de med dyrlægebesøget og kontrollen for indenlandsk kød eller med kontrollen for indført kød forbundne udgifter. Disse gebyrer blev for indført fjerkræ fastlagt ved nævnte arrêté royal af 21. september 1970 (senere ændret ved arrêté royal af 20. 3. 1978, Moniteur af 26. 7. 1978, s. 8518) og for kød slagtet i Belgien ved arrêté royal af 28. 8. 1981, s. 10851. Af disse regler fremgår, at a) gebyret for sundhedskontrol for indført kød er på 80 BFR pr. 100 kg og betales af importørerne til toldvæsenet, og at b) det tilsvarende gebyr for indenlandsk fjerkræ beregnes efter antallet af dyrlægebesøg og slagtede dyr og af ejeren betales til dyrlægen.
2.
Ved skrivelse af 27. marts 1981 rettede Kommissionen henvendelse til den belgiske regering i medfør af traktatens artikel 169 og gjorde herved gældende, at gebyret for indført fjerkrækød var en afgift med tilsvarende virkning som told, der som sådan var omfattet af forbudet i artiklerne 9 ff. i traktaten. Den belgiske regering svarede den 10. juni 1981, og anførte herved, at gebyret for kontrollen ikke hang sammen med varens indførsel, men med den kontrol, der gennemføres i henhold til Rådets direktiv 71/118 af 15. februar 1971 om sundhedsmæssige problemer i forbindelse med handel med fersk fjerkrækød (EFT 1971 I, s. 97). Den anførte endvidere, at det i al fald var utvivlsomt, at det af importørerne betalte gebyr svarede til det gebyr, som ejerne af fjerkræ, der var slagtet i Belgien, måtte betale, således at der efter reglerne om gebyret ikke blev tale om forskelsbehandling til skade for de indenlandske varer.
Kommissionen kunne ikke anerkende denne argumentation og fremsatte derefter den 10. februar 1982 en begrundet udtalelse, hvori den bekræftede det oprindeligt fremsatte synspunkt, og nogle måneder senere (den 9. 12. 1982) anlagde den sag ved Domstolen med påstand om, at det statueres, at kongeriget Belgien har overtrådt EØF-traktatens artikler 9 og 12 ved at stille krav om betaling af gebyr for sundhedskontrol ved indførsel af fjerkræ.
3.
Det fremgår af det anførte klart, at Domstolen i denne sag skal tage stilling til, om en ¡nternretlig regel, der pålægger en importør at afholde de omkostninger, der er forbundet med en kontrol af varer hidrørende fra andre medlemsstater, er retmæssige ifølge fællesskabsretten. Tvisten drejer sig altså ikke om den belgiske sundhedskontrol, men som sagt alene om retmæssigheden af den ydelse, der afkræves importørerne.
Jeg har nævnt, at de belgiske regler tidligere er blevet behandlet her ved Domstolen i to præjudicielle sager. Jeg finder det derfor hensigtsmæssigt at omtale de resultater, Domstolen dengang nåede til.
I sag 132/80 skulle Domstolen tage stilling til sundhedskontrol ved indførsel af fisk samt opkrævning af gebyrer herfor på baggrund af traktatens artikler 9 ff., 30 ff., 36 og 95. Domstolen bekræftede ved den lejlighed først og fremmest det allerede i dom af 8. november 1979 i sag 251/78, Denkavit (Sml. 1979, s. 3369) knæsatte princip, hvorefter en dobbeltkontrol, der gennemføres både i eksportlandet og i importlandet, efter omstændighederne kan gå videre end tilladt efter artikel 36. Om det dengang foreliggende tilfælde fastslog Domstolen så dernæst, at når fisken allerede i afsenderstaten har været genstand for en sundhedskontrol, der er gennemført i overensstemmelse med reglerne i bestemmelsesstatens egen lovgivning, »skal kontrollen ved indførslen i al fald begrænses til foranstaltninger til afværgelse af de af transporten eller af eventuelle omladninger efter kontrollen ved afsendelsen affødte risici« (præmis 29).
I de forenede sager 2-4/82 skulle Domstolen omvendt tage stilling til, om den kontrol, der i Belgien føres med kødets tilstand efter transporten, er retmæssig. Domstolen fandt, at de udgjorde en ubegrundet gentagelse af allerede stedfunden kontrol, og anførte herved, at forskellige bestemmelser i direktiv 71/118 vedrørende kontrolforanstaltningerne i eksportlandet også tager sigte på »kødets holdbarhed under hele fremsendelsen« (præmis 17).
4.
Den sagsøgte regering har gjort gældende, at gebyret for kontrol af fjerkræ indført fra de øvrige medlemsstater er retmæssigt ifølge fællesskabsretten, og har herved anført fire grunde. Den har anført, 1) at gebyret er en intern afgift, der er omfattet af artikel 95, 2) at det ikke er omfattet af forbudet i artikel 9, idet det fremtræder som vederlag for en tjenesteydelse af individuel art til importøren, 3) at gebyret har forbindelse med kontrolforanstaltninger, der skal træffes netop ifølge fællesskabsretten, og nærmere betegnet ifølge direktiv 71/118, 4) at det vedrører kontrolforanstaltninger, som nævnte direktiv ikke omtaler, og ved hvilke det skal kontrolleres, om kødprodukterne indeholder særlige farlige stoffer, altså kontrolforanstaltninger, med hensyn til hvilke medlemsstaterne fortsat er kompetente.
Den belgiske regering har til støtte főiden under 1) anførte grund, nemlig at der er tale om en intern afgift, anført:
a)
at kontrolgebyrerne for henholdsvis indført og indenlandske fjerkrækød er hjemlet ved én og samme lov;
b)
at de sundhedskontrolforanstaltninger, der gennemføres med henholdsvis indenlandsk og importeret fjerkræ er af samme art;
c)
at de ydelser, som må erlægges henholdsvis af importørerne og af ejerne af dyrene reelt repræsenterer én og samme økonomiske byrde;
d)
at de forskelle der eventuelt bliver tale om ved en sammenligning af gebyrbeløbene beror på et forhold af underordnet betydning, idet nemlig det gebyr, der skal betales for belgisk fjerkræ, omfatter alle led i kontrollen.
Denne opfattelse fremstilles meget behændigt, men den overbeviser mig ikke. Ifølge Domstolens faste praksis skal en afgift, der ikke omfattes af forbudet ifølge artikel 9 og er begrundet i medfør af artikel 95 være et led i en generel intern afgiftsordning, der uden forskel omfatter indenlandske og indførte varer af samme art. Afgifterne skal navnlig opkræves efter ensartede kriterier og på det samme fremstillings- eller afsætnings-trin (jfr. herved Domstolens dom af 5. 2. 1976 i sag 87/75, Bresciani, Smi. 1976, s. 129, præmis 11, Domstolens dom af 28. 6. 1978 i sag
70/77, Simmenthal, Sml. 1978, s. 1453, domskonklusionen afsnit 1, Domstolens dom af 31. 5. 1979 i sag 132/78, Denkavit, Sml. 1979, s. 1923, præmis 8, Domstolens dom af 28. 1. 1981 i sag 32/80, Kortmann, Sml. 1981, s. 251, præmis 16). Efter min mening kan man på grundlag af de der anførte kriterier udelukke, at den byrde, der pålægges henholdsvis importørerne og de indenlandske producenter, tilhører samme kategori. Og lad mig herefter så én efter én gennemgå den belgiske regerings indsigelser.
Ad a) Begge afgifter, anføres det, er hjemlet ved lov af 15. april 1965. Dette er korrekt, men det er, som Domstolen har udtalt, ikke tilstrækkeligt. I dommen i sag 132/80 kan man således læse, at »undersøgelsesgebyret [kan være] bestanddel af et enkelt regelsæt med hjemmel i én og samme lov«. Når det gælder afgørelsen af overensstemmelsen med fællesskabsretten, »[er] en hensyntagen til denne rent formelle omstændighed ... ikke tilstrækkelig. Ved den stillingtagen, der her bliver tale om, må der henses til de pågældende reglers indhold og virkninger«.
Ad b) De to grupper kontrolforanstaltninger er af samme art. Virkeligheden svarer ikke til denne udtalelse. Jeg har just omtalt, at gebyrerne for at være led i en generel ordning skal opkræves på så nogenlunde det samme produktionseller omsætningstrin. Om noget sådant er der imidlertid ikke tale i denne sag. Den belgiske regering har nemlig i en besvarelse af et spørgsmål fra Domstolen oplyst, at kontrolforanstaltningerne vedrørende indenlandsk fjerkræ gennemføres på fire forskellige tidspunkter: systematisk ved slagtningen, stikprøvevis ved udskæring, forarbejdning og i distributionsfasen. Kontrolforanstaltningerne vedrørende indført fjerkrækød gennemføres derimod ved grænsen eller på det toldkammer, der ligger nærmest ved varernes bestemmelsessted.
Ad c) De to gebyrer repræsenterer reelt samme økonomiske byrde. Og, tilføjes det fra den belgiske regerings side, ved beregningen af de gebyrer, der opkræves af importørerne, henses der navnlig også, om end kun efter et fast takstsystem, til de afgifter, de må erlægge i eksportlandet. De afkræves derfor kun afgifter svarende til 60 % af de afgifter, der betales af indenlandske producenter. Dette argument er ikke holdbart. Som bekendt er der ved direktiverne om handelen i Fællesskabet med fersk kød indført en ordning, hvorefter kontrollen fortrinsvis bør foregå i eksportlandet og først og fremmest i tiden omkring slagtning. Når henses hertil, er kontrollen ante et post mortem, der gennemføres systematisk, de mest byrdefulde, mens de mulige andre kontrolforanstaltninger, som lovligt kun kan gennemføres ved enkelte lejligheder, er mindre omkostningskrævende. Ved beregningen af en afgift for importørerne må denne forskel i byrden virke meget klart ind på omkostningerne. En nedsættelse af gebyret med 40 % i forhold til den byrde indenlandske producenter må afholde, beviser derfor, at der overhovedet ikke består den lighed mellem de to gebyrer, som den belgiske regering påpeger.
Ad d) Det gebyr, som de indenlandske producenter skal betale, vedrører alle led i kontrollen, og den forskel, der muligt består mellem de to gebyrers beløb, har således ikke megen betydning. Også denne påstand er ukorrekt. Ifølge artikel 1 i nævnte arrêté royal af 28. august 1981 skal gebyret udelukkende anvendes til dækning af omkostningerne ved kontrollen af fjerkræet ante et post mortem. Ifølge de belgiske regler kan gebyrer for sundhedskontrol kun opkræves med dette formål for øje og for disse kontrolforanstaltninger.
Det er derfor efter min mening ganske klart, at man ikke her står over for én og samme generelle ordning. For dette synspunkt taler i øvrigt også andre forhold. Grundlaget for de to gebyrer hviler såleds f.eks. på forskellige kriterier: gebyret for indført fjerkræ beregnes efter fjerkræets vægt (80 BFR pr. 100 kg eller pr. påbegyndt 100 kg), mens gebyret for indenlandsk fjerkræ opgøres efter antallet af dyrlægebesøg og dyr. Det forhold, der medfører pligt til at betale gebyr, er ikke det samme: artikel 59 i arrêté royal af 21. september 1970 afkræfter den belgiske regerings udtalelse herom under den administrative procedure (jfr. ovenfor under 2), idet det udtales, at det er indførslen; ifølge artikel 1 i arrêté royal af 28. august 1981 er det kontrollen før og efter slagtningen. Gebyrerne omfattes af forskellige organer: for indført fjerkræ af toldstederne, for indenlandsk fjerkræ af dyrlægetjenesterne.
Det anførte beviser til overmål, at den her omhandlede afgiftsbyrde ikke er en intern afgift. Jeg må tilføje, at dette resultat underbygges af en righoldig retspraksis fra Domstolen. Denne praksis har kort fortalt følgende indhold: når en afgift er pålagt indførte varer, opkræves ved grænsen, og sættes i forbindelse med specielle kontrolforanstaltninger vedrørende disse varer, har det ingen betydning for denne afgifts henførelse under anvendelsesområdet for traktatens artikel 9, at der findes bestemmelser om en anden afgift, der i forskellige henseender ligner den første, men dog bygger på andre kriterier, og som pålægges tilsvarende indenlandske varer (Domstolens dom af 14. 12. 1972 i sag 29/72, Marimex, Sml. 1972, s. 343, Domstolens tidligere nævnte afgørelse i Bresciani-sagen samt Domstolens dom af 15. 12. 1976 i sag 35/78, Simmenthal, Sml. 1976, s. 1871). Særlig betydning har det, at afgiften opkræves ved grænsen, dels på baggrund af, at det i almindelighed er dette forhold, der adskiller de i medfør af artikel 9 forbudte økonomiske byrder fra de af artikel 95 omhandlede økonomiske byrder (jfr. Simmenthal-dommen, domskonklusionen afsnittene 3 og 4) og dels på baggrund af det særlige med artikel 9 tilsigtede mål (der som det hedder i præmis 8 i Bresciani-dommen etat »hindre, at der i medlemsstaternes samhandel pålægges nogen økonomisk byrde af den grund, at varer, der cirkulerer inden for Fællesskabet passerer en stats grænse«).
5.
Lad os herefter se på den under 2) anførte grund. Den belgiske regering hævder, at opkrævning af det omtvistede gebyr må antages ikke at være omfattet af forbudet ifølge artikel 9, eftersom kontrollen har karakter af en tjenesteydelse af individuel art til importøren. Til støtte herfor henviser den til Domstolens dom af 1. juli 1969 i sag 24/68, Kommissionen mod Italien, Sml. 1969, s. 47; Domstolens dom af 11. oktober 1973 i sag 39/73, Rewe, Sml. 1973, s. 1039, præmis 4; Domstolens dom af 5. februar 1976 i den omtalte Bresciani-sag; Domstolens dom af 25. januar 1977 i sag 46/76, den allerede omtalte Bauhuis-sag, præmisserne 7 og 11; Domstolens dom af 12. juli 1977 i sag 89/76, Kommissionen mod kongeriget Nederlandene, Sml. 1977, s. 1355.
Den omtalte retspraksis er imidlertid påberåbt med urette. Domstolen fastslog nemlig i Bresciani-sagen, at »den statslige forvaltningsvirksomhed, som tjener til at gennemføre en sundhedskontrol af almen interesse, kan nemlig ikke anses for en tjenesteydelse over for importøren, der kan retfærdiggøre opkrævning af en afgift som modydelse« (præmis 10). I den foreliggende sag er der ikke tale om en herfra forskellig situation; også her skal kontrollen udtrykkeligt (jfr- lov af 15. 4. 1965) tjene til beskyttelse af sundheden, der pr. definition er en statslig almeninteresse.
6.
Den belgiske regerings to sidste grunde støttes på det omtalte direktiv 71/118. Det gøres først og fremmest gældende, at direktivets artikel 9 forpligter importlandet til at organisere kontrol med indført kød med henblik på at konstatere, om det er blevet uegnet til menneskeføde, og om de i eksportlandet gældende bestemmelser er blevet overholdt. Endvidere henvises der til Domstolens praksis, hvorefter afgifter, der opkræves i forbindelse med en sundhedskontrol, der skal gennemføres i henhold til en fællesskabsbestemmelse, ikke udgør afgifter med tilsvarende virkning som told (dom af 25. 1. 1977 i sag 46/76, den tidligere Bauhuis-sag).
Heller ikke disse grundlag kan anerkendes. For det første er det ikke korrekt, men tværtimod åbenbart forkert, at artikel 9 forpligter staterne til at indføre sundhedskontrol ved grænsen; ifølge bestemmelsen har medlemsstaterne blot mulighed for»at forbyde indførsel i deres område ... af kød ... som måtte vise sig uegnet til menneskeføde, eller som ikke måtte opfylde fællesskabsbestemmelserne på det sundhedsmæssige område« (niende betragtning).
Bestemmelsen må derefter vurderes i lyset af den ordning, der for Fællesskabet er blevet tilvejebragt gennem en række harmoniseringsdirektiver, bla. direktiv 71/118. Som tidligere omtalt har denne ordning til formål såvidt muligt at få sundhedskontrollen forlagt til eksportstaten, så det bliver unødvendigt at gennemføre systematisk kontrol ved grænsen, samtidig med at bestemmelsesstaten får mulighed for at overvåge, at de garantier, som ordningen giver, også faktisk ydes (jfr. nævnte dom af 6. 10. 1983, præmis 11). Domstolen har netop ved en fortolkning af de omhandlede direktiver fastslået, at den ved direktiverne tilsigtede tilnærmelse af lovgivningerne indebærer overholdelse af standardiserede sundhedsforskrifter for oplagring og transport af kødet. Heraf følger, at gentagelse af sundhedskontrol ved grænsen for at undersøge den tilstand, hvori kødet transporteres, samt kødets holdbarhed, ikke er nødvendig (den allerede omtalte Simmenthal-dom). Det argument, at passage af en grænse skaber øget risiko for sundhedsfare i anledning af transport af fersk kød kan reelt ikke anerkendes (Domstolens dom af 12. 7. 1979 i sag 173/78, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, Smi. 1979, s. 2555).
I tilslutning hertil skal jeg så nævne, at den på artikel 9 i direktiv 71/118 støttede argumentation udtrykkelig er blevet forkastet af Domstolen i dommen af 6. oktober 1983. Domstolen nåede nemlig til det resultat, at en række bestemmelser i direktivet (artikel 3, litra e), f) og g), samt bilag I, kapitlerne VII-XI gælder kontrolforanstaltninger, der udføres i eksportlandet med transporten af varerne. Disse kontrolforanstaltninger, hedder det, » ... tager [også] sigte på kødets holdbarhed under hele forsendelsen (præmis 17), altså fra eksportstaten til bestemmelsesstedet«.
7.
Også den under 4) anførte grund støttes på direktiv 71/118, idet der dog herved anlægges en anden, for ikke at sige en totalt forskellig synsvinkel. Den belgiske regering gør gældende, at der med direktiv 71/118 kun har skullet.ske en delvis harmonisering. Direktivet indeholder navnlig ikke bestemmelser om kontrolforanstaltninger vedrørende rester af antibiotika, samt af forskellige konserverende stoffer eller kødmørnere.
Denne argumentation, der taler for, at der er tale ikke om et lovligt gebyr, men om en lovlig kontrol, er i og for sig korrekt. Men den skyder over målet. For det er ikke retmæssigt at gennemføre systematisk kontrol ved indførsel, fordi en række belgiske regler ikke tilhører direktivets anvendelsesområde. Disse reglers lovlighed må vurderes ud fra et kriterium om beskyttelse af sundheden, og den belgiske regering har ikke klart anmodet Domstolen om en afgørelse på dette punkt. Men man kan meget hensigtsmæssigt tilføje, at det ikke ville være have nyttet den noget at gøre det; for som det ses af det anførte citat fra Bresciani-dommen, kan man ikke både vedrørende en kontrol påberåbe sig undtagelsen ifølge artikel 36, der tjener til at beskytte det almene vel, og pålægge importørerne omkostningerne ved kontrollen.
8.
Jeg skal derfor til slut foreslå Domstolen at træffe følgende afgørelse i den af Kommissionen ved stævning af 10. december 1982 mod kongeriget Belgien anlagte sag:
Det statueres, at kongeriget Belgien har tilsidesat forpligtelser, som påhviler det i henhold til EØF-traktatens artikler 9 og 12 ved at opkræve gebyrer for sundhedskontrol ved import af fjerkrækød fra andre medlemsstater.
Det pålægges kongeriget Belgien at afholde sagens omkostninger, jfr. den almindelige regel i procesreglementets artikel 69, stk. 2.
(
1
) – Oversat fra italiensk