61993C0437
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. GIUSEPPE TESAURO
présentées le 23 février 1995 (
*1
)
1.
La présente procédure porte sur la réglementation relative au régime douanier du perfectionnement actif, et plus particulièrement sur les dispositions qui régissent l'apurement de ce régime par le placement sous le régime de la transformation sous douane des marchandises ayant fait l'objet d'un perfectionnement.
Plus précisément, les questions préjudicielles concernent l'interprétation de l'article 18, paragraphes 2, sous d), et 3, premier alinéa, du règlement (CEE) no 1999/85 du Conseil, du 16 juillet 1985, relatif au régime du perfectionnement actif (
1
) (ci-après le « règlement de base »), qui subordonne le transfert de marchandises du régime du perfectionnement actif à celui de la transformation sous douane à la délivrance d'une autorisation par l'autorité compétente. Le Bundesfinanzhof vous interroge sur la portée de cette autorisation, afin d'apprécier si, au regard de la réglementation communautaire, cette autorisation doit ou peut être assortie de restrictions quantitatives.
2.
Le litige principal oppose la société Ternie Telefunken Microelectronic GmbH (ci-après « Ternie »), une entreprise allemande qui importe et produit des composants électroniques, au Hauptzollamt (bureau des douanes) de Heilbronn. Ce dernier avait accordé à Ternie, en janvier 1991, une autorisation de perfectionnement actif, dans le cadre du système de la suspension, pour des circuits intégrés non mesurés en provenance d'Extrême-Orient. Le perfectionnement réalisé par Ternie sur ces produits consiste dans des opérations d'essai (par « mesurage »), permettant de distinguer et de séparer les circuits en état de fonctionner des circuits défectueux. Les circuits en état de marche (ci-après les « marchandises A ») sont en général destinés à être réexportés hors du territoire douanier de la Communauté. Pour les circuits défectueux (ci-après les « marchandises B »), Ternie avait sollicité et obtenu, en août 1991, l'autorisation de recourir au régime de la transformation sous douane, afin de récupérer les métaux précieux contenus dans ces circuits. Le Hauptzollamt n'a cependant accordé cette seconde autorisation que pour une quantité de marchandises B qui correspondait proportionnellement à la quantité de marchandises A effectivement réexportée. C'est contre cette restriction que Ternie a formé un recours en invoquant le droit de bénéficier d'une autorisation exempte de restrictions quantitatives.
Le cadre juridique
3.
Les faits du litige principal, qui sont antérieurs à l'entrée en vigueur du code des douanes communautaire (
2
), sont couverts par les dispositions du règlement de base, telles que complétées par celles du règlement (CEE) no 3677/86 du Conseil, du 24 novembre 1986 (
3
), fixant certaines dispositions d'application du règlement de base (ci-après le « règlement complémentaire »), ainsi que par les dispositions du règlement (CEE) no 2228/91 de la Commission, du 26 juin 1991 (
4
), fixant d'autres dispositions d'application du règlement de base (ci-après le « règlement d'application »).
Aux termes de l'article 1er, paragraphe 2, du règlement de base, le régime du perfectionnement actif permet, sous réserve d'une autorisation spéciale, de mettre en oeuvre sur le territoire douanier de la Communauté, pour leur faire subir une ou plusieurs opérations de perfectionnement: a) des marchandises non communautaires destinées à être réexportées hors du territoire douanier de la Communauté sous forme de produits compensateurs, sans que ces marchandises soient soumises aux droits à l'importation (système de la suspension); b) des marchandises mises en libre pratique, avec remboursement ou remise des droits à l'importation afférents à ces marchandises à la suite de la réexportation effective hors du territoire douanier de la Communauté sous forme de produits compensateurs (système du rembours).
4.
L'article 1er, paragraphe 3, sous i), du règlement de base définit les produits compensateurs comme étant tous les produits résultant d'opérations de perfectionnement, tandis que l'article 1er, paragraphes 2 et 3, du règlement complémentaire et l'article 1er, paragraphes 2 et 3, du règlement d'application précisent que les produits compensateurs se répartissent en produits « principaux », pour l'obtention desquels le régime du perfectionnement actif a été autorisé, et en produits « secondaires », c'est-à-dire des produits autres que les produits compensateurs principaux et qui, eux aussi, « résultent nécessairement de l'opération de perfectionnement ».
Les opérations de perfectionnement, telles que définies à l'article 1er, paragraphe 3, sous h), du règlement de base, comprennent l'ouvraison (
5
), la transformation et la réparation de marchandises, ainsi que l'utilisation de certaines marchandises spécifiques qui permettent ou facilitent l'obtention de produits compensateurs et qui sont destinées à disparaître au cours de leur utilisation. En outre, ainsi qu'il résulte de l'article 6, paragraphe 3, sous b), du règlement de base et de l'article 25, paragraphe 1, sous b), du règlement d'application, les opérations de perfectionnement peuvent également concerner « des manipulations usuelles dont peuvent faire l'objet les marchandises en vertu des dispositions communautaires en matière d'entrepôts douaniers et de zones franches ».
Ces dispositions (
6
) permettent d'inclure dans le perfectionnement « toute opération, exécutée manuellement ou non, sur des marchandises placées sous le régime, en vue d'assurer leur conservation, d'améliorer leur présentation ou leur qualité marchande ou de préparer leur distribution ou leur revente ».
5.
L'article 18 du règlement de base régit l'apurement du régime du perfectionnement actif. Outre la réexportation des produits compensateurs (article 18, paragraphe 1), d'autres cas d'apurement sont prévus, tels que le placement des produits compensateurs sous le régime de la transformation sous douane [article 18, paragraphe 2, sous d)]. Ce dernier mode d'apurement est subordonné à l'autorisation de l'autorité douanière, « qui accorde cette autorisation lorsque les circonstances le justifient » (article 18, paragraphe 3).
L'article 20 du règlement de base énonce le principe selon lequel, lorsqu'une dette douanière naît, le montant en question est déterminé sur la base des éléments de taxation propres aux marchandises d'importation au moment de l'acceptation de la déclaration de placement de ces marchandises sous le régime du perfectionnement actif. Ce principe est toutefois assoupli par plusieurs dérogations, parmi lesquelles on citera: a) l'application aux produits compensateurs des droits qui leur sont propres lorsque ces produits sont mis en libre pratique et figurent sur une liste arrêtée selon une procédure spécifique (
7
), mais seulement « dans la mesure où ils correspondent proportionnellement à la partie exportée des produits compensateurs non repris dans ladite liste » [article 21, paragraphe 1, sous a), premier tiret] (
8
); b) l'application de droits de douane, déterminés selon les règles du régime en question, aux produits compensateurs placés sous un autre régime douanier [article 21, paragraphe 1, sous b)] (
9
).
6.
Il convient de mentionner, en outre, dans la mesure où elles s'appliquent aux marchandises transférées au régime de la transformation sous douane, certaines dispositions des règlements qui ont instauré ce régime (
10
). On observera, notamment, qu'en vertu de la réglementation sur la transformation sous douane il est possible de faire subir sur le territoire douanier communautaire, sous réserve d'une autorisation spéciale, des transformations à des marchandises non communautaires sans qu'elles soient soumises aux droits de douane; les produits résultant de la transformation peuvent ensuite être mis en libre pratique aux droits qui leur sont propres.
Les questions préjudicielles
7.
Les questions préjudicielles déférées par le Bundesfinanzhof tendent dans leur ensemble à établir si l'autorisation délivrée en août 1991 par le Hauptzollamt à Ternie aux fins du placement des marchandises B sous le régime de la transformation sous douane pouvait, licitement, être limitée en fonction de la quantité de marchandises A réexportées.
Plus particulièrement, la juridiction de renvoi demande à la Cour de préciser: a) si l'article 18, paragraphe 2, sous d), et paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de base doit être interprété en ce sens que l'apurement du régime par autorisation de la transformation sous douane peut être assorti d'une restriction quantitative; b) si la notion de circonstances justifiant l'autorisation (article 18, paragraphe 3) doit être comprise en ce sens que cette autorisation est obligatoirement limitée proportionnellement à la quantité de produits réexportés [conformément à l'article 21, paragraphe 1, sous a), premier tiret, du règlement de base]; c) si une limitation de ce type est licite, même lorsqu'elle n'est pas obligatoire.
Il y a donc lieu d'établir si une restriction quantitative telle que celle imposée à Ternie est obligatoire à la lumière d'une interprétation correcte de la réglementation communautaire que nous venons d'exposer, ou, à titre subsidiaire, si elle est licite. Il nous paraît opportun d'aborder simultanément les trois questions.
8.
Le régime du perfectionnement actif a été institué essentiellement afin de remédier aux éventuels déséquilibres susceptibles d'affecter les entreprises qui exportent des marchandises hors de la Communauté, du fait de l'application de droits de douane et autres mesures de politique commerciale aux matières premières en provenance de pays tiers. Il permet l'importation temporaire de marchandises destinées à être transformées et réexportées ensuite, en exonération ou avec remboursement ultérieur des droits de douane.
Le régime en question est donc prévu, et généralement utilisé, pour faire transformer sur le territoire douanier de la Communauté des matières premières qui sont ensuite réexportées (ou qui reçoivent une autre destination douanière autorisée) sous la forme de produits compensateurs principaux. Ces derniers sont en règle générale caractérisés par une valeur commerciale ajoutée et se trouvent, après le perfectionnement, à un stade ultérieur et plus avancé (parfois final) du processus de production. La valeur ajoutée est la conséquence directe de la transformation physique que les produits subissent à l'occasion de l'opération de perfectionnement. Généralement, des résidus ou déchets de faible valeur commerciale résultent de l'exécution du perfectionnement; il s'agit précisément des produits compensateurs secondaires, qui peuvent faire l'objet, notamment, d'une mise en libre pratique moyennant le paiement des droits de douane applicables aux produits à l'état de déchets, ce qui est presque dans tous les cas plus rentable que la réexportation.
Le cas typique prévoit donc l'utilisation du régime pour la mise en œuvre d'une matière première, grâce à des opérations (telles que l'ouvraison, la transformation, la réparation, la manipulation et autres) qui la transforment en un produit à valeur commerciale ajoutée (produit compensateur principal) et d'où résultent en même temps des résidus ou déchets (produits compensateurs secondaires). Toutefois, tant la première que la seconde catégorie de produits sont normalement contenues dans la matière première au stade antérieur au perfectionnement (
11
).
9.
Le cas dont nous traitons ici semble toutefois s'écarter de l'hypothèse qui vient d'être évoquée. En effet, dans le présent cas d'espèce, il paraît clair que le produit destiné à subir le perfectionnement est un composant électronique déjà assemblé dans le pays de provenance; le perfectionnement consiste dans un essai (par « mesurage », selon l'ordonnance de renvoi) qui ne comporte aucune modification ni transformation physique du produit. L'essai permet seulement d'identifier les composants (déjà) en état de fonctionnement (marchandises A) et ceux (déjà) défectueux (marchandises B). Cette opération ne donne pas lieu à des déchets, et les marchandises B ne devraient pas, à proprement parler, être considérées comme telles, puisque ce n'est pas du perfectionnement qu'elles résultent, même si ce dernier permet de les identifier.
Toutefois, le placement des circuits intégrés de Ternie sous le régime du perfectionnement actif n'a soulevé aucune contestation de la part des parties au litige et a été confirmé par la Commission. Sur la base d'une interprétation certes large des dispositions visées aux articles 6, paragraphe 3, sous b), du règlement de base, et 25, paragraphe 1, sous b), du règlement d'application, précités, il y a donc lieu de considérer l'essai effectué sur les marchandises comme une opération de perfectionnement concernant une « manipulation usuelle », ou « toute opération » exécutée sur des marchandises en vue de « préparer leur distribution ou leur revente ».
Par conséquent, si l'essai constitue une opération de perfectionnement, le résultat de cette opération est la détermination de deux catégories de produits: d'une part, les produits utilisables (marchandises A), qui représentent le produit compensateur principal et, d'autre part, les produits défectueux (marchandises B), qui représentent le produit compensateur secondaire.
10.
Cela étant dit, venons-en à la question essentielle en l'espèce, qui concerne la portée de l'autorisation visée à l'article 18 du règlement de base.
Cette disposition, qui prévoit comme autre mode d'apurement du régime du perfectionnement actif notamment la possibilité du placement des produits compensateurs sous le régime de la transformation sous douane, exige, en pareil cas, la délivrance d'une autorisation spéciale de l'autorité compétente. Elle précise, en outre, que l'autorisation est délivrée « lorsque les circonstances le justifient ».
11.
Or, il est clair que cette disposition ne comporte pas pour l'autorité douanière l'obligation d'accorder l'autorisation uniquement pour une quantité de marchandises proportionnelle à la quantité de marchandises réexportées. Elle ne prévoit pas non plus explicitement une faculté de l'autorité en ce sens.
La formulation excessivement large de la dernière phrase du paragraphe 3 (l'autorisation est accordée « lorsque les circonstances le justifient ») concerne en effet les conditions de délivrance de l'autorisation, mais elle n'impose ni ne permet expressément de l'assortir d'une restriction quantitative en fonction d'un critère déterminé. L'autorisation semble donc se présenter, du moins lorsque les conditions requises sont remplies, sous la forme d'un acte inconditionnel.
12.
Le problème préalable se pose dès lors d'établir, en l'absence d'une disposition explicite, quelles sont ces conditions. En d'autres termes, il convient de se demander quelles sont les circonstances dont l'autorité compétente doit constater la présence pour accorder l'autorisation.
Il nous paraît raisonnable d'affirmer, à cet égard, que les circonstances sont identiques à celles requises pour le placement en général de marchandises sous le régime de la transformation sous douane, c'est-à-dire telles qu'elles résultent de l'article 4 du règlement no 2763/83 (
12
). Il s'agit d'une série de conditions d'ordre personnel et matériel, destinées à éviter que l'application du régime ne procure un avantage injustifié au bénéficiaire au détriment tant des producteurs communautaires de marchandises concurrentes que des finances de la Communauté. Il n'y a pas lieu de considérer que ces conditions ne doivent pas être également remplies, sous peine d'inadmissibilité, lorsque les marchandises pour lesquelles le bénéfice du régime est demandé ont été précédemment placées sous le régime du perfectionnement actif.
Toutefois, lorsque ces conditions sont remplies, la délivrance de l'autorisation nous semble être de droit. Il serait en effet impensable de reconnaître à l'autorité chargée de délivrer l'autorisation un pouvoir d'appréciation discrétionnaire. Cela exposerait les demandeurs au risque d'une éventuelle inégalité de traitement contraire tant à l'esprit et au fonctionnement du système qu'à l'un des principes juridiques les plus fondamentaux de la Communauté.
13.
Ayant ainsi établi le principe en vertu duquel l'autorisation est accordée lorsque les conditions y afférentes sont remplies, alors qu'elle est refusée lorsque ces conditions font défaut, il nous paraît difficilement concevable que l'autorité habilitée à délivrer l'autorisation ait la faculté d'assortir celle-ci de restrictions quantitatives.
Il ne nous semble pas qu'une telle faculté puisse être établie par voie d'interprétation, et notamment pas à l'aide d'une prétendue interprétation systématique du règlement de base, qui imposerait une lecture de l'article 18 en combinaison avec l'article 21, sous a). En effet, s'il est vrai que cette disposition contient la notion de proportionnalité obligatoire entre les produits compensateurs réexportés et les produits compensateurs qui restent sur le territoire douanier, il est tout aussi vrai qu'elle concerne une question tout à fait différente (ce qui explique d'ailleurs sa ratio), à savoir le calcul du montant de la dette douanière qui naît du fait de la mise en libre pratique de produits compensateurs (secondaires par surcroît) sur le territoire douanier.
Au demeurant, le même article 21 du règlement de base prévoit expressément, sous b), que les produits compensateurs placés, après le perfectionnement, sous un autre régime douanier, sont soumis aux droits à l'importation déterminés selon les règles applicables dans le cadre du régime douanier en question. Il est donc évident que la réglementation en matière de droits applicables dans le cadre de la transformation sous douane est différente: elle tient compte de l'opération subie par le produit, du coût de cette opération et, surtout, de la circonstance que le produit transformé est par définition un produit différent de celui admis au bénéfice du régime. En l'occurrence, le préalable même d'une interprétation analogique des deux dispositions fait entièrement défaut.
14.
D'ailleurs, si cette interprétation analogique était justifiée, la règle de la proportionnalité obligatoire entre les produits compensateurs réexportés et ceux non réexportés devrait s'appliquer à tout cas d'apurement du régime du perfectionnement autre que celui de la réexportation. Il n'y aurait en effet aucune raison d'en limiter l'application au seul cas de l'apurement sous la forme du placement des produits compensateurs secondaires sous le régime de la transformation sous douane.
En outre, à supposer qu'elle soit fondée, une telle interprétation analogique serait non seulement autorisée, mais également obligatoire, puisqu'elle serait nécessaire pour assurer le prétendu fonctionnement correct de la réglementation communautaire. Il nous paraît évident que, si telle avait été la volonté du législateur communautaire, celui-ci aurait prévu une disposition explicite en ce sens, au lieu de réserver expressément l'obligation de proportionnalité au seul cas de la mise en libre pratique de produits compensateurs secondaires.
15.
Enfin, il ne nous semble pas qu'il faille attacher de l'importance à la circonstance que l'autorité douanière compétente peut refuser d'accorder l'autorisation chaque fois qu'elle constate que les conditions économiques expressément requises ne sont pas remplies.
On ne saurait en effet raisonnablement envisager que l'autorisation puisse être refusée au seul motif que l'opérateur économique a opté pour un apurement déterminé du régime du perfectionnement actif, alors que cette liberté de choix lui est expressément reconnue par le règlement de base.
16.
A la lumière des observations qui précèdent, nous proposons par conséquent à la Cour de répondre comme suit au Bundesfinanzhof:
«L'article 18, paragraphe 2, sous d), et paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CEE) no 1999/85 du Conseil, du 16 juillet 1985, relatif au régime du perfectionnement actif, doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à ce que l'autorisation d'apurer le régime du perfectionnement actif par placement des produits compensateurs secondaires sous le régime de la transformation sous douane soit assortie d'une restriction quantitative. »
(
*1
)	Langue originale: l'italien.
(
1
)	JO L 188, p. 1.
(
2
)	Règlement (CEE) no 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO L 302, p. 1).
(
3
)	JO L 351, p. 1.
(
4
)	JO L 210, p. 1.
(
5
)	Le texte français du règlement de base contient, à l'évidence, une erreur d'impression: au lieu de « livraison » il convient de lire « ouvraison », comme le confirment les autres versions linguistiques de ce même règlement, ainsi que le texte, notamment en version française, du code des douanes communautaire actuellement en vigueur.
(
6
)	Voir, notamment, l'article 18, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 2503/88 du Conseil, du 25 juillet 1988, relatif aux entrepôts douaniers (JO L 225, p. 1); l'article 34, paragraphe 1, et l'annexe IV du règlement (CEE) no 2561/90 de la Commission, du 30 juillet 1990, fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) no 2503/88 du Conseil relatif aux entrepôts douaniers (JO L 246, p. 1); l'article 8, sous a), du règlement (CEE) no 2504/88 du Conseil, du 25 juillet 1988, relatif aux zones franches et entrepôts francs (JO L 225, p. 8), et l'article 20, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 2562/90 de la Commission, du 30 juillet 1990, fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) no 2504/88 du Conseil, relatif aux zones franches et entrepôts francs (JO L 246, p. 33).
(
7
)	Cette liste, arrêtée selon la procédure spécifique prévue à l'article 31, paragraphes 2 et 3, du règlement de base, figure en annexe VII au règlement complémentaire; il résulte tant de la liste dans sa version actuelle que de la ratio de la disposition qu'il s'agit essentiellement de produits compensateurs secondaires.
(
8
)	Toutefois, le titulaire de l'autorisation peut solliciter la taxation de ces produits aux conditions visées à l'article 20, si celle-ci se révèle plus favorable.
(
9
)	En l'espèce, il s'agit des règlements mentionnés à la note 10.
(
10
)	En particulier, le règlement (CEE) no 2763/83 du Conseil, du 26 septembre 1983, relatif au régime permettant la transformation sous douane de marchandises avant leur mise en libre pratique (JO L 272, p. 1), et le règlement (CEE) no 3548/84 de la Commission, du 17 septembre 1984, fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) no 2763/83 relatif au régime permettant la transformation sous douane de marchandises avant leur mise en libre pratique (JO L 331, p. 5).
(
11
)	Voir, par exemple, la liste des produits compensateurs secondaires figurant en annexe VII au règlement complémentaire, précité, qui comprend 138 rubriques.
(
12
)	Précité, à la note 10.