62022CC0278
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. SZPUNAR
представено на 11 май 2023 година (
1
)
Дело C‑278/22
AUTOTECHNICA FLEET SERVICES d.o.o., по-рано ANTERRA d.o.o.
срещу
Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga
(Преюдициално запитване, отправено от Upravni sud u Zagrebu (Административен съд Загреб, Хърватия)
„Преюдициално запитване — Свобода на установяване — Свободно предоставяне на услуги — Приложно поле на Директива 2006/123/ЕО — Член 2, параграф 2, буква б) — Финансови услуги — Финансов и оперативен лизинг — Членове 9 и 10 — Изискване за получаване на разрешение от надзорна агенция“
I. Въведение
1.
Настоящото преюдициално запитване, отправено от Upravni sud u Zagrebu (Административен съд Загреб, Хърватия), по същество се отнася до приложното поле на Директива 2006/123/ЕО (
2
), известна още като „Директивата за услугите“. На дружество, което отдава на лизинг автомобили на своите клиенти, е наредено да прекрати дейността си поради липса на валидно разрешение за предлагане на финансови услуги.
2.
Съдът вече се е сблъсквал с въпроса за различните форми на лизинг, по-специално в контекста на данъка върху добавената стойност (ДДС) и потребителското право. Това обаче е първото дело, в което лизингът трябва да се разгледа в контекста на Директива 2006/123.
3.
В настоящото заключение ще предложа на Съда да приеме, че дейности като разглежданите в главното производство, които се състоят в предлагане на т.нар. „оперативен лизинг“, не са изключени от приложното поле на Директива 2006/123; те не представляват финансови услуги по смисъла на член 2, параграф 2, буква б) от тази директива. Следователно държавата членка не може да предвиди агенция, отговаряща за надзора на финансовите пазари, да управлява разрешителен режим.
II. Правна уредба
А. Правото на Европейския съюз
1. Директива 2006/123
4.
Съгласно член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2006/123 тази директива не се прилага спрямо „финансови услуги като банкиране, кредитиране, застраховане и презастраховане, професионални или лични пенсии, ценни книжа, инвестиционни фондове, консултации в сферата на плащанията и инвестициите, включително услугите, изброени в приложение I към Директива 2006/48/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции (ОВ L 177, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 9, стр. 3)]“.
5.
Раздел 1 от глава III (
3
) от Директива 2006/123 е посветен на „разрешенията“ и в него са включени членове 9—13.
6.
Член 9 от Директива 2006/123 е озаглавен „Разрешителни режими“ и предвижда следното в параграф 1:
„Държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим, освен ако не са изпълнени следните условия:
а)
разрешителният режим не дискриминира съответния доставчик;
б)
необходимостта от разрешителен режим е оправдана от наложителни причини, свързани с обществения интерес;
в)
преследваните цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, особено когато последваща инспекция е твърде късно действие, за да бъде действително ефективно“.
7.
В съответствие с член 10 (озаглавен „Условия за предоставяне на разрешение“) от Директива 2006/123:
„1.   Разрешителните режими се основават на критерии, които изключват възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин.
2.   Критериите, посочени в параграф 1[,] са:
а)
недискриминационни;
б)
оправдани от наложителни причини, свързани с обществения интерес;
в)
пропорционални на целта на този обществен интерес;
г)
ясни и недвусмислени;
д)
обективни;
е)
предварително известни на обществеността;
ж)
прозрачни и достъпни.
3.   Условията за предоставяне на разрешение за ново установяване, не може да дублират изисквания или контролни мерки, които са еквивалентни или по същността си сравними по отношение на своята цел, на които доставчикът вече е подложен в друга или същата държава членка. Единични звена за контакт, споменати в член 28, параграф 2 и доставчикът подпомагат компетентния орган като предоставят необходимата информация относно тези изисквания.
4.   Разрешението позволява на доставчика достъп до или упражняване на дейността по предоставяне на услуги на цялата национална територия, включително чрез основаването на представителства, дъщерни компании, клонове или офиси, освен когато разрешението за всяко отделно установяване или ограничаване на разрешението до определена част от територията не са оправдани от наложителни причини, свързани с обществен интерес.
5.   Разрешението се издава непосредствено след като се установи в светлината на подходяща проверка, че условията за неговото предоставяне са изпълнени.
6.   Освен в случаите на предоставяне на разрешение, всяко решение на компетентните власти, включително отказ или оттегляне на разрешение, се мотивира изцяло и подлежи на обжалване пред съд или друга висшестояща инстанция.
7.   Настоящият член не се намесва в разпределението на компетентности на местно и регионално ниво между органите на държавите членки, предоставящи разрешения“.
Б.
Хърватското право
8.
Съгласно член 15, параграф 1 от Zakon o Hrvatskoj agenciji za nadzor financijskih usluga (Закон за Хърватската агенция за надзор на финансовите услуги) (Narodne novine, № 140/05, 154/11 и 12/12) при упражняването на публични правомощия Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (Хърватска агенция за надзор на финансовите услуги, наричана по-нататък „Агенцията“) има право да приема разпоредби за изпълнение въз основа на този закон и на законите, регулиращи капиталовия пазар, инвестиционните и други фондове, придобиването на контрол върху акционерни дружества, пенсионноосигурителните дружества, застраховането и презастраховането, както и финансовите услуги, а също и въз основа на други закони, когато те я оправомощават за това.
9.
В член 15, параграф 2 от Закона за Хърватската агенция за надзор на финансовите услуги се предвижда, че при упражняването на публични правомощия Агенцията има право да осъществява надзор върху дейностите на подлежащите на надзор субекти по параграф 1 от същия член и на юридическите лица, извършващи факторингови дейности, освен ако последните се извършват от банки в рамките на регистрираната от тях дейност. Агенцията също така е оправомощена да налага мерки за отстраняване на установените нарушения и нередности.
10.
Съгласно член 3, параграф 1 от Zakon o leasingu (Закон за лизинга, Narodne novine, № 141/13) лизинговото дружество е търговско дружество със седалище в Република Хърватия, вписано в съдебния регистър въз основа на разрешение за упражняване на лизингови дейности, издадено от Агенцията при предвидените в този закон условия.
11.
В член 4, параграф 1 от Закона за лизинга се предвижда, че лизинговата сделка е правна сделка, при която лизингодателят набавя обекта на лизинга, като го купува от доставчика и така придобива правото на собственост върху този обект, и разрешава на лизингополучателя да го използва за определено време, а лизингополучателят се задължава да заплаща парична сума за това.
12.
В член 5, параграф 1 от Закона за лизинга се предвижда, че предвид съдържанието на характеристиките на лизинговата сделка лизингът може да бъде финансов или оперативен.
13.
В член 5, параграф 2 от Закона за лизинга се предвижда, че сделката за финансов лизинг е правна сделка, при която лизингополучателят плаща на лизингодателя през периода на ползване на обекта на лизинга сума, отчитаща общата стойност на обекта на лизинга, понася разходите за амортизация на обекта на лизинга и чрез опция за закупуване може да придобие правото на собственост върху обекта на лизинга на определена цена, която в момента на упражняване на тази опция е по-малка от действителната цена на обекта на лизинга в същия момент. Рисковете и ползите, свързани със собствеността върху обекта на лизинга, в по-голямата си част се прехвърлят на лизингополучателя.
14.
В член 5, параграф 3 от Закона за лизинга се предвижда, че сделката за оперативен лизинг е правна сделка, при която лизингополучателят плаща на лизингодателя през периода на ползване на обекта на лизинга определена сума, която не трябва да отчита общата стойност на обекта на лизинга. Лизингодателят понася разходите за амортизация на обекта на лизинга, без лизингополучателят да разполага с уговорена опция за закупуване; рисковете и ползите, свързани със собствеността върху обекта на лизинга, в по-голямата си част продължават да се носят от лизингодателя, тоест те не се прехвърлят на лизингополучателя.
15.
В член 6, параграф 1 от Закона за лизинга се предвижда, че лизинговите дейности могат да се извършват чрез лизингово дружество по член 3 от закона, лизингово дружество от държава членка по член 46 от този закон и клон на лизингово дружество от трета страна по член 48 от същия закон.
III. Фактите, производството и преюдициалните въпроси
16.
AUTOTECHNICA FLEET SERVICES (наричано по-нататък „Autotechnica“) е дружество, което е регистрирано в Хърватия и извършва дейности по „отдаване на лизинг на моторни превозни средства“, „отдаване под наем и на лизинг на леки автомобили и камиони (със или без шофьор)“ и „отдаване под наем и на лизинг на велосипеди, скутери и др.“. То е дъщерно дружество на дружество майка, установено в друга държава — членка на Европейския съюз, където последното дружество предоставя услуги от същия вид като разглежданите в настоящото дело.
17.
В хода на извършена специална проверка на Autotechnica Агенцията установява, че това дружество е сключило три договора (за четири превозни средства) за отдаване под дългосрочен наем, след което по конкретни заявки на своите клиенти набавя превозните средства, като ги купува от доставчик и така придобива собствеността върху тях, и ги предоставя за ползване на клиентите. Въз основа на тези факти Агенцията счита, че Autotechnica по същество е извършвало лизингова дейност без валидно разрешение. Вследствие на това с решение от 14 февруари 2019 г. (наричано по-нататък „спорното решение“) тя забранява на Autotechnica да извършва лизингова дейност без валидно разрешение.
18.
Autotechnica подава жалба до запитващата юрисдикция с искане това решение да бъде отменено. То твърди, че е извършено нарушение на правата, които според него то черпи от правото на Съюза, тъй като Република Хърватия не може да третира оперативния лизинг като финансова услуга, поради което предоставянето на такива услуги, подобно на лизинга на моторни превозни средства, не следвало да подлежи на надзор от страна на Агенцията.
19.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че Директива 2013/36/ЕС (
4
) се отнася изключително до финансовия лизинг и не обхваща оперативния лизинг. В такъв случай би било уместно по аргумент за противното към оперативния лизинг да се приложат разпоредбите на Директива 2006/123. От съображение 33 и от член 2 от последната директива било видно, че тя обхваща широк кръг услуги, включително лизинга на автомобили, който може да се разглежда като оперативен лизинг.
20.
Запитващата юрисдикция добавя, че разглежданата в главното производство хърватска правна уредба може да попречи или да възпре Autotechnica и лица от други държави членки, които желаят да се установят в Хърватия, да извършват търговска дейност по отдаване под наем или по оперативен лизинг, поради което тази правна уредба е възможно да не отговаря на изискванията, произтичащи от член 49 ДФЕС.
21.
В този контекст с определение от 12 април 2022 г., постъпило в Съда на 22 април 2022 г., Upravni sud u Zagrebu (Административен съд Загреб) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.
Попадат ли услугите по оперативен лизинг и/или услугите по отдаване под дългосрочен наем на автомобили в приложното поле на [Директива 2006/123], както се посочва в Ръководството за прилагане на Директивата за услугите от 13 март 2008 г., издадено от генерална дирекция „Вътрешен пазар и услуги“ на Европейската комисия? Счита ли се за „финансова институция“ по смисъла на член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент (ЕС) № 575/2013 [на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 176, 2013 г., стр. 1] субект, който извършва дейности по оперативен лизинг (а не извършва дейности по финансов лизинг) и/или дейности по отдаване под дългосрочен наем на автомобили?
2.
Ако отговорът на [първата част от] първия въпрос е утвърдителен, а отговорът на [втората част от първия] въпрос е отрицателен, съответстват ли на член 49 [ДФЕС] във връзка с членове 9—13 от [Директива 2006/123] оправомощаването на [Агенцията] да осъществява надзор върху предоставянето на услуги по оперативен лизинг и/или услуги по отдаване под дългосрочен наем на автомобили, който надзор тя упражнява на основание член 6, параграф 1 от Zakon o leasingu (Закон за лизинга), и оправомощаването да налага допълнителни изисквания и ограничения на предприятията, извършващи такива дейности?
3.
Трябва ли при обстоятелства като тези в разглеждания спор — когато дружество майка от държава членка чрез дъщерно дружество в друга държава членка възнамерява да предоставя същия вид услуги като в държавата членка по произход — член 49 [ДФЕС] и разпоредбите от членове 9—13 от [Директива 2006/123] да се тълкуват в смисъл, че позволяват чрез националния закон (Zakon o leasingu (Закон за лизинга) да се налагат допълнителни изисквания и ограничения на дъщерно дружество, като по този начин извършването на въпросните дейности се прави по-трудно/по-малко привлекателно?“.
22.
Писмени становища представят страните в главното производство, правителствата на Хърватия и Нидерландия и Европейската комисия. Всички страни, с изключение на правителството на Нидерландия, участват в съдебното заседание, проведено на 1 март 2023 г.
IV. Анализ
А.
По първия въпрос
23.
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали оперативният лизинг представлява „финансова услуга“ по смисъла на член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2006/123 и дали такава услуга трябва да се извършва от „финансова институция“ по смисъла на член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013.
1. Класификация на договорите за лизинг по националното право
24.
От въпроса е видно, че запитващата юрисдикция прави разграничение между три различни хипотези: услуги по отдаване на автомобили под наем, оперативен лизинг и финансов лизинг. Всички тези понятия произхождат от националното гражданско право. Като такива и досега те не са били предмет на хармонизация от страна на Европейския съюз, което означава, че не са позитивно дефинирани на равнището на Съюза. Поради това е целесъобразно тези понятия да бъдат изяснени накратко посредством встъпителни бележки и за целите на настоящото заключение.
25.
Извършването на всеобхватно сравнение между различните национални гражданско-правни уредби на договорите за наем, договорите за оперативен лизинг и договорите за финансов лизинг е извън предмета на настоящото дело. Въпреки това може да се посочи, че докато договорите за наем са основна материя в националното гражданско право (кодекси) от векове, това не е така при договорите за лизинг (независимо дали е оперативен или финансов). Причината за това е, че договорите за лизинг отговарят на нужди, които са се появили едва през последните десетилетия, както ще илюстрирам по-долу, особено в контекста на договорите, засягащи автомобил.
26.
Услугите по отдаване под наем на автомобили са най-лесната за разбиране категория услуги по отдаване под наем от правна и икономическа гледна точка. Съществува само едно (право)отношение: А, който е собственик на автомобил, отдава автомобила под наем срещу заплащане на Б, който временно владее автомобила. Обикновено автомобилите се отдават под наем за кратък период от време. Това може да се случва в професионален контекст обикновено при пътувания по командировка или в контекста на лична почивка, например по време на ваканция. Отдаването под наем на автомобил обикновено се извършва независимо от това дали лицето, което го наема, притежава автомобил „в реалния живот“ (
5
).
27.
Договорите за лизинг следват различна логика: при тези договори лицето желае да разполага с автомобил постоянно (т.е. денонощно) и за определен период от време. Такива договори не отговарят на краткосрочни (бизнес или ваканционни) нужди, а по-скоро на средносрочни и дългосрочни нужди, както и, което е по-важно, на ежедневни нужди. Човек би желал да използва автомобил, когато му е удобно, за ежедневни цели. Въпросът за това кой всъщност притежава автомобила става второстепенен. Важното е, че автомобилът е предоставен на разположение на някой, който може да го използва ефективно.
28.
При договора за оперативен лизинг лизингополучателят (ползвателят на автомобила) не поема никакъв риск, свързан със собствеността или остатъчната стойност. Лизингодателят (собственикът на автомобила) запазва собствеността си върху автомобила и отговаря за поддръжката и ремонтите. Когато договорът приключи, лизингополучателят връща автомобила на лизингодателя. При договора за финансов лизинг, от друга страна, лизингополучателят поема рисковете, свързани със собствеността и остатъчната стойност. Обикновено лизингодателят закупува автомобила по искане на лизингополучателя и му го предоставя за ползване на лизинг за определен период от време, обичайно за няколко години. Лизингополучателят заплаща периодични лизингови плащания и е отговорен за поддръжката и ремонтите. В края на договора лизингополучателят обикновено има възможност да закупи автомобила срещу неговата остатъчна стойност.
29.
За онагледяване оперативният лизинг обикновено функционира по следния начин: лицето А желае автомобил, обикновено за ежедневна употреба. За тази цел лицето А се обръща към специалиста Б, който обикновено е търговец на автомобили или, както е в настоящия случай, дружество, специализирано в предоставянето на автомобили на разположение на клиенти за определен период от време. Б или вече има в своя автопарк наличен автомобила, който клиентът желае, или, което е по-вероятно, ще закупи автомобил в съответствие с желанието на А, който след това ще бъде предоставен на лизинг на А.
30.
Б е собственик на автомобила в правния смисъл на думата. А използва автомобила и плаща парична сума за ползването. В договора между А и Б се определят различни други условия като например максимален пробег и сумите, които се заплащат при надвишаване на този пробег. В края на предвидения в договора срок автомобилът се връща на Б. Важното е, че плащанията, направени от А, не съответстват на амортизацията на стойността на автомобила. С други думи, Б поема икономическия риск във връзка със способността си да използва отново превозното средство, да го отдаде под наем отново, да го отдаде на лизинг отново или да го продаде.
31.
Финансовият лизинг следва различен модел. Първоначалното споразумение е подобно на това при оперативния лизинг (вж. т. 29 по-горе). Двата вида лизинг се различават по отношение на амортизацията на превозното средство чрез плащанията между А и Б. Обикновено при финансовия лизинг в края на определения срок превозното средство или се „изплаща“ и собствеността се прехвърля от Б на А, или има възможност А да придобие превозното средство срещу заплащане на окончателна сума. Втората възможност е по-разпространена, което означава, че дори финансовият лизинг не е непременно насочен към придобиване на превозното средство. Това е логично — ако придобиването на превозното средство беше от основно значение за намеренията на страните, те биха избрали обикновен договор за покупко-продажба с разсрочено плащане.
32.
В обобщение лизингът — оперативен или финансов — има за цел да предостави автомобил на разположение на клиента, за да може той да бъде използван. Това е причината, поради която в националните правни системи лизингът, и по-специално оперативният лизинг, обикновено се разглежда като договор за наем с определени специфики.
33.
С други думи, въпреки че договорите за оперативен лизинг включват в зависимост от случая елементи на наем, продажба и заем, те се третират предимно като договори за наем (
6
), тъй като същността на споразумението съгласно намеренията на страните е аспектът на наема. В някои случаи оперативният лизинг и финансовият лизинг дори се третират по един и същи начин по националното гражданско право (
7
).
34.
И накрая в заключение на тази част въз основа на информацията, с която разполага Съдът, може да се приеме, че оперативният лизинг, предоставян от Autotechnica, се предлага по начина, описан в точки 28—30 по-горе.
2. Член 2, параграф 2 от Директива 2006/123
35.
Така стигаме до същността на първия въпрос: може ли оперативният лизинг при условия като разглежданите в главното производство да се счита за „финансова услуга“ по смисъла на член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2006/123?
36.
Отговорът е категорично „не“.
37.
Предметът на Директива 2006/123 е определен в член 1 от нея като установяване на „общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите“. Директива 2006/123 има широк обхват, тъй като по принцип се прилага за всички услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка (
8
). Изключенията, т.е. областите, за които Директива 2006/123 не се прилага, са изброени в член 2, параграф 2 от тази директива.
38.
В съответствие с общата логика на правило и изключение, залегнала в основата на целия вътрешен пазар, тези изключения трябва да се тълкуват стеснително. Освен това, макар на пръв поглед да изглежда, че изброените в член 2, параграф 2, букви а)—л) от Директива 2006/123 дейности не следват никаква вътрешна логика и представляват случайна „смесица“, продиктувана от политическите решения на тогавашния законодател на Съюза (
9
), все пак считам, че те следват определена правна логика. Дейности са изключени поради една от следните три причини: защото законодателят на Съюза е решил да следва логиката, залегнала в първичното право (
10
); защото поне в някои държави членки те обикновено се извършват от публични органи поради тяхната чувствителност (
11
); защото са хармонизирани на равнището на Съюза, поради което прилагането на Директива 2006/123 е излишно. Примери за последната категория са електронните съобщителни услуги и мрежи (
12
), и бих казал, финансовите услуги (
13
). Това се потвърждава от съображение 18 от Директива 2006/123, в което се посочва, че финансовите услуги следва да бъдат изключени от обхвата на тази директива, „тъй като тези дейности са обект на специално законодателство на [Съюза], целящо както и настоящата директива, постигането на истински вътрешен пазар на услуги“ (
14
).
39.
В член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2006/123 сред финансовите услуги, за които тази директива не се прилага, се посочват по илюстративен начин (
15
) банкиране, кредитиране, застраховане и презастраховане, професионални или лични пенсии, ценни книжа, инвестиционни фондове, консултации в сферата на плащанията и инвестициите, включително услугите, изброени в приложение I към Директива 2013/36 (
16
). В това приложение са изброени 15 дейности, които подлежат на взаимно признаване съгласно посочената директива. Една от тези дейности е финансовият лизинг (
17
); оперативният лизинг не е споменат тук.
40.
Тази последна констатация вече позволява да се заключи, че оперативният лизинг не се счита за финансова услуга от законодателя на Съюза и че следователно попада в обхвата на Директива 2006/123. Това се потвърждава и от необвързващото, но все пак показателно „Ръководство за прилагане на Директивата за услугите“ на Комисията, в което се посочва, че „[у]слуги, които не съставляват финансова услуга, като оперативни лизингови услуги, състоящи се в отдаване на стоки под наем, не са обхванати от това изключение“ (
18
).
41.
Има и други доводи, които не позволяват квалифицирането на оперативния лизинг като финансова услуга.
42.
Всяка търговска сделка съдържа финансов елемент в широкия смисъл на думата, а именно цената или сумата, платена за дадена стока или услуга. Така например, за да се сдобие с бутилка вода в супермаркета, човек трябва да плати съответната цена, а за да пътува с влак, трябва да си купи билет — въпреки това повечето търговски сделки не представляват финансови услуги. Решаващият въпрос е къде се намира центърът на тежестта? Тоест дали целта на договора е просто да се придобие или наеме стока или услуга, или пък целта му е да финансира придобиването на стока или услуга?
43.
Що се отнася до оперативния лизинг, отговорът е ясен: целта на договора е да се наеме автомобил за определен период от време. Финансовите елементи са второстепенни и сами по себе си не могат да доведат до класифицирането на оперативния лизинг като финансова услуга.
44.
Като последна, но важна забележка, бих искал да подчертая, че в това отношение е без значение дали, както твърди Агенцията, лизингодателят придобива автомобила по искане на лизингополучателя. Това е характерно за всеки вид лизинг и няма значение за това дали дадена сделка представлява финансова услуга.
45.
Заключението ми е, че оперативният лизинг не представлява финансова услуга. Следователно не е необходимо лицата, които предлагат такава услуга, да са финансови институции по смисъла на член 4, параграф 1, точка 26 от Регламент № 575/2013 (
19
).
3. Предложен отговор на първия въпрос
46.
В заключение предлагам отговорът на първия въпрос да бъде, че оперативният лизинг не представлява „финансова услуга“ по смисъла на член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2006/123; поради това той попада в приложното поле на тази директива.
Б.
По втория и третия въпрос
47.
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 9—13 от Директива 2006/123 или член 49 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат изискването за предварително разрешение за извършване на дейност по оперативен лизинг. Третият въпрос се отнася до положение, при което дружество от една държава членка желае да предоставя услуги по оперативен лизинг в друга държава членка чрез дъщерно дружество.
48.
Ще разгледам въпросите заедно, тъй като правният анализ е един и същ. Всъщност съгласно постоянната практика на Съда разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 относно свободата на установяване на доставчиците (
20
) трябва да се тълкуват в смисъл, че се прилагат не само за трансгранично положение, а и за положение, при което всички релевантни елементи са свързани само с една държава членка (
21
).
49.
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 9—13 от Директива 2006/123 и член 49 ДФЕС не допускат национални разпоредби като тези от приложимия в главното производство Закон за лизинга, които третират доставчиците на услуги по оперативен лизинг и отдаване под дългосрочен наем на превозни средства като доставчици на финансови услуги и съответно като финансови институции, и по-специално изискването за предварително разрешение от Агенцията.
1. Разрешителни режими съгласно членове 9 и 10 от Директива 2006/123
50.
Като предварителна бележка следва да се подчертае, че с оглед на заключението ми, че Autotechnica не предоставя финансови услуги, цялата логика на оправомощаването на Агенцията да издава разрешения на дружества, предоставящи услуги по оперативен лизинг, и да изисква от тях да прекратят дейността си, изглежда неясна. Трудно е да се разбере защо агенция, на която е поверен надзорът върху финансовите пазари, трябва да взема отношение по толкова безобидни дейности като оперативния лизинг на превозни средства.
51.
Както Комисията правилно подчертава в своето становище, разпоредбите на хърватския Закон за лизинга, и по-специално член 3 от него, въвеждат разрешителен режим по смисъла на член 4, точка 6 от Директива 2006/123 (
22
).
52.
Следователно приложими са членове 9—13 от Директива 2006/123 (
23
). Тези разпоредби се отнасят до разрешителните режими, техните условия и свързаните с тях процедурни аспекти. Член 9 от тази директива урежда хипотезите, в които по принцип държавите членки могат да прибягват до въвеждането на разрешителни режими, уреждащи достъпа до дадена дейност по предоставяне на услуги и нейното упражняване (въпросът „дали“), докато в член 10 от същата директива се определят условията за предоставяне на разрешение (въпросът „как“) (
24
).
53.
Съгласно член 9, параграф 1 от Директива 2006/123 държавите членки не трябва да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим, освен ако не са изпълнени три условия: а) разрешителният режим не дискриминира съответния доставчик; б) необходимостта от разрешителен режим е оправдана от наложителни причини, свързани с обществения интерес, и в) преследваните цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, по-специално защото извършването на последваща инспекция би се оказало закъсняло, за да бъде действително ефективно.
54.
Преценката на тези въпроси е в правомощията на запитващата юрисдикция. Въз основа на информацията, с която разполага Съдът, и становищата на различните страни мога да предложа следните насоки.
55.
Първо, при липсата на информация за това как конкурентите на Autotechnica (
25
) са третирани от Агенцията по отношение на въпроса за разрешението, изглежда, че Autotechnica не е дискриминирано в Хърватия (
26
). Запитващата юрисдикция обаче ще трябва да провери тази хипотеза.
56.
Второ, изглежда по принцип съществува основание за обосноваване на разрешителен режим под формата на защита на потребителите, на което се позовават Агенцията и хърватското правителство. Достатъчно е да се посочи, че защитата на потребителите е една от наложителните причини, свързани с обществения интерес, което е изрично признато в Директива 2006/123 (
27
). Въпреки това за мен не е ясно по какво оперативният лизинг се различава от другите договори, които потребителят може да сключи, така че да оправдае защита, основана на член 9 и следващите от Директива 2006/123, в допълнение към общата защита на потребителите, която вече е предоставена например от Директива 2011/83. При финансова услуга потребителят е очевидно уязвим, в смисъл че рискува да поеме прекомерен дълг, ако не са налице достатъчни предпазни мерки. За разлика от това, тъй като оперативният лизинг не представлява финансова услуга и тъй като не съществува риск потребителят да поеме прекомерен дълг, е трудно да се разбере защо потребителят трябва да бъде защитен въз основа на разпоредбите на Директива 2006/123.
57.
По същия начин не е възможно да се използва като основание стабилността или репутацията (
28
) на финансовия сектор или необходимостта от пруденциални правила (
29
), тъй като въпросните услуги не представляват финансови услуги. Оперативният лизинг, дори и да се използва прекомерно, не представлява заплаха за стабилността или репутацията на финансовия сектор по простата причина, че когато потребителят вече не е в състояние да плаща месечната сума, автомобилът се връща на лизингодателя, лизинговите плащания се прекратяват и почти не възниква финансова вреда. Това със сигурност няма да доведе до срив на финансовия сектор.
58.
Трето, не виждам как е изпълнено условието, посочено в член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2006/123, а именно преследваните цели да не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителна мярка като например последваща инспекция. Не е доказано защо е необходим предварителен контрол. При липсата на други релевантни елементи ми се струва, че условието, предвидено в член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2006/123, не е изпълнено в случая.
59.
По отношение на условията за предоставяне на разрешение по член 10 от Директива 2006/123 следва да се направят следните бележки.
60.
Първо, запитващата юрисдикция трябва да провери дали въпросният разрешителен режим се основава на критерии, които изключват възможността Агенцията да упражнява своето правомощие за оценка по произволен начин, както се изисква в член 10, параграф 2 от Директива 2006/123.
61.
Второ, критериите за установяване на разрешителния режим трябва да са пропорционални спрямо целта на обществения интерес за защита на потребителите. Тук критерият е сходен с този по член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2006/123 (
30
). Не може да се установи защо не се изискват по-малко ограничителни мерки.
62.
Трето, бих искал да обърна внимание на член 10, параграф 3 от Директива 2006/123, според който условията за предоставяне на разрешение не може да дублират изисквания или контролни мерки, които са еквивалентни или по същността си сравними по отношение на своята цел, на които доставчикът на услуги вече е подложен в друга държава членка. При това положение, като се има предвид, че Autotechnica, изглежда, не подлежи на разрешителни режими в други държави членки, може да се окаже, че националният съд няма да трябва да прилага тази разпоредба в разглеждания случай.
2. Предложен отговор на втория и третия въпрос
63.
В заключение предлагам на Съда да отговори на втория и третия въпрос в смисъл, че член 9, параграф 3 и член 10, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 не допускат прилагането на режим, изискващ предварително разрешение за извършване на дейност по оперативен лизинг.
3. Член 49 ДФЕС
64.
С оглед на предложения отговор не е необходим анализ с оглед на член 49 ДФЕС (
31
). Във всеки случай той не би довел до различен резултат от този по Директива 2006/123.
V. Заключение
65.
С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от Upravni sud u Zagrebu (Административен съд Загреб, Хърватия), както следва:
„1.
Член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар
трябва да се тълкува в смисъл, че оперативният лизинг не представлява финансова услуга и той попада в приложното поле на тази директива.
2.
Член 9, параграф 3 и член 10, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123
трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат прилагането на режим, изискващ предварително разрешение за извършване на дейност по оперативен лизинг“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
(
3
)	Глава III от Директива 2006/123 се отнася до свободата на установяване на доставчиците на услуги.
(
4
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на Директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (ОВ L 176, 2013 г., стр. 338).
(
5
)	Въпреки че настоящите статистически данни сочат, че това вероятно е така понастоящем. Така например през 2020 г. според статистиката на Евростат равнището на притежавани автомобили в Европейския съюз е достигнало 0,53 автомобила на жител, вж. https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220727‑1.
(
6
)	Такъв е например случаят в Испания, вж. решение от 19 януари 2000 г. на Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) (STS 203/2000 — ECLI:ES:TS:2000:203). Такъв е например и случаят в Германия. Вж. Pierson, Th. „Grundlagen und Probleme des Finanzierungsleasings“, in Juristische Schulung 2021, p. 8—12, на p. 9. В Германия дори финансовият лизинг се третира предимно в рамките на гражданскоправната уредба, отнасяща се до наема.
(
7
)	Такъв е например случаят в Полша, когато лизингът води до придобиване на въпросната стока.
(
8
)	Вж. член 2, параграф 1 от Директива 2006/123.
(
9
)	Не е тайна, че законодателният процес, довел до приемането на Директива 2006/123, е бил труден.
(
10
)	Вж. например услуги в областта на транспорта, включително пристанищни услуги (член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123), или дейности, свързани с упражняването на официална власт (член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123).
(
11
)	Вж. например хазартни дейности (член 2, параграф 2, буква з) от Директива 2006/123) или социални услуги по социално настаняване, грижи за деца и подпомагане на семейства или лица, временно или постоянно в нужда, които се предоставят от държавата, чрез доставчици получили мандат от нея или благотворителни организации, признати за такива от държавата (член 2, параграф 2, буква й) от Директива 2006/123).
(
12
)	Вж. член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123.
(
13
)	Вж. член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2006/123
(
14
)	Останалата част от съображението отразява член 2, параграф 2, буква б) от тази директива. Следователно това изключение трябва да обхване всички финансови услуги, като банкиране, кредитиране, застраховане и презастраховане, професионални или лични пенсии, ценни книжа, инвестиционни фондове, консултации в сферата на плащанията и инвестициите, включително услугите, изброени в приложение I към Директива 2013/36.
(
15
)	Съществуват и други актове на вторичното право на Съюза в областта на защитата на потребителите, в които се определя какво е „финансова услуга“ за целите на всеки акт. Вж. член 2, буква б) от Директива 2002/65/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 септември 2002 година относно дистанционна търговия на потребителски финансови услуги и за изменение на Директива 90/619/ЕИО на Съвета и на Директиви 97/7/ЕО и 98/27/ЕО (ОВ L 271, 2002 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 4, стр. 183) и член 2, точка 12 от Директива 2011/83/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година относно правата на потребителите, за изменение на Директива 93/13/ЕИО на Съвета и Директива 1999/44/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 85/577/ЕИО на Съвета и Директива 97/7/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 304, 2011 г., стр. 64). Съгласно двете разпоредби „финансова услуга“ е „всяка услуга, свързана с банкова дейност, кредитиране, застраховане, лично пенсионно осигуряване, инвестиране или плащане“. Тези определения обаче не спомагат за решаването на правния проблем, с който се сблъскваме в настоящото дело, тъй като не надхвърлят изброяването по член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2006/123.
(
16
)	В текста на Директива 2006/123 се посочва Директива 2006/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции (ОВ L 177, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 9, стр. 3), която е предшественик на Директива 2013/36. Съгласно член 163 от Директива 2013/36 позоваванията на Директива 2006/48 трябва да се тълкуват като позовавания на Директива 2013/36.
(
17
)	Вж. точка 3 от приложение I към Директива 2013/36. В това отношение трябва да се отбележи, че текстът на френски език е странен в смисъл, че се посочва само „crédit-bail“ без повече уточнения. Това обаче не променя настоящия правен анализ, тъй като в текстовете на другите езици ясно се посочва, че тази разпоредба се отнася за „финансовия лизинг“.
(
18
)	Вж. Ръководство за прилагане на Директивата за услугите, Служба за официални публикации на Европейските общности, 2007 г., точка 2.1.2, достъпно на адрес: http://bookshop.europa.eu/bg/handbook-on-implementation-of-the-services-directive-pbKM7807096/.
(
19
)	Европейският банков орган съответно също е установил, че субект, който извършва изключително оперативен лизинг, не може да се счита за „финансова институция“, вж. отговора, предоставен на въпрос ID 2014,1644, достъпен на адрес: https://www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/-/qna/view/publicId/2014,1644.
(
20
)	Тоест членове 9—15 от Директива 2006/123.
(
21
)	Вж. решения от 30 януари 2018 г., X и Visser (C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 110), и от 4 юли 2019 г., Комисия/Германия (C‑377/17, EU:C:2019:562, т. 58).
(
22
)	Съгласно тази разпоредба „разрешителен режим“ означава всяка процедура, по която даден доставчик или получател на услуга на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално или конклудентно решение за достъп до или упражняване на дейност по предоставянето на услуга.
(
23
)	Тези членове формират раздел 1 (озаглавен „Разрешения“) от глава III (озаглавена „Свобода на установяване за доставчиците“) от Директива 2006/123.
(
24
)	Въпреки че тези разпоредби са насочени към държавите членки, те им налагат безусловни и достатъчно точни задължения да адаптират правните си системи, така че да ги направят съвместими с условията, определени в тези разпоредби. Те са пряко приложими и на тях могат да се позовават физически лица срещу националните органи. Вж. решение от 4 юли 2019 г., Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, т. 67 и сл.), в което Съдът обсъжда член 9 от Директива 2006/123. Вж. освен това решение от 30 януари 2018 г., X и Visser (C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 130), по отношение на същия въпрос във връзка с член 15 от Директива 2006/123. Вж. и моето заключение по дело Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, т. 53).
(
25
)	От Хърватия или от други държави членки.
(
26
)	Следва да се подчертае, че фактът, че дружеството, чието дъщерно дружество се явява Autotechnica, изглежда, не среща подобни пречки в други държави членки, е без значение в случая, тъй като тук се разглежда третирането на Autotechnica в Хърватия от хърватските власти и въз основа на хърватското право.
(
27
)	Вж. член 4, точка 8 от Директива 2006/123.
(
28
)	Вж. решение от 14 февруари 2019 г., Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, т. 71).
(
29
)	Вж. решение от 21 декември 2011 г., Комисия/Полша (C‑271/09, EU:C:2011:855, т. 57).
(
30
)	Всъщност, колкото и логична да изглежда структурата на членове 9 и 10 от Директива 2006/123, на практика често е трудно да се разграничат двете разпоредби. Както показва настоящият случай, обосновката на разрешителния режим като такава, т.е. по-специално обосновката, че превантивният контрол е необходим и че последващият контрол не би бил достатъчен, може да бъде осигурена само чрез позоваване на целта на разрешителния режим. Вж. в този смисъл и Cornils, M. — In: Schlachter, M., Ohler, C. (eds.), Europäische Dienstleistungsrichtlinie, Handkommentar, Nomos, Baden-Baden, 2008, член 9, точка 4.
(
31
)	Вж. решения от 30 януари 2018 г., X и Visser (C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 137), и от 4 юли 2019 г., Комисия/Германия (C‑377/17, EU:C:2019:562, т. 97). Вж. и заключението на генерален адвокат Emiliou по дело Administración General del Estado и др. (C‑292/21, EU:C:2022:694, т. 24).