62019CV0001(02)
POSUDEK 1/19 SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
6. října 2021
Obsah
I. Žádost o posudek
II. Právní rámec
A. Relevantní směrnice týkající se justiční spolupráce v trestních věcech
B. Relevantní směrnice týkající se společné azylové politiky
C. Služební řád úředníků Evropské unie a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie
III. Istanbulská úmluva a její podpis Unií
A. Analýza Istanbulské úmluvy
B. Návrhy rozhodnutí o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy
C. Rozhodnutí o podpisu 2017/865
D. Rozhodnutí o podpisu 2017/866
IV. Úvahy Parlamentu uvedené v žádosti o posudek
A. Ke skutkovému stavu a řízení
B. K náležitým právním základům pro uzavření Istanbulské úmluvy
C. K rozdělení aktů o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy na dvě rozhodnutí
D. K praxi „vzájemné dohody“ členských států
V. Shrnutí vyjádření předložených Soudnímu dvoru
A. Ke skutkovému stavu a řízení
1. K podpisu a ratifikaci Istanbulské úmluvy členskými státy
2. K postupu spojenému s podpisem Istanbulské úmluvy v rámci Rady
3. K postupu spojenému s uzavřením Istanbulské úmluvy v rámci Rady
B. K přípustnosti žádosti o posudek
1. K náležitým právním základům pro uzavření Istanbulské úmluvy
2. K rozdělení aktů o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy na dvě samostatná rozhodnutí
3. K praxi „vzájemné dohody“ členských států
C. K meritorní stránce žádosti o posudek
1. K náležitým právním základům pro uzavření Istanbulské úmluvy
a) K přistoupení Unie k Istanbulské úmluvě „v širokém rozsahu“, nebo „v omezeném rozsahu“
b) Ke kritériím, podle nichž se určují pravomoci Unie
c) Ke vztahu mezi Istanbulskou úmluvou a unijním acquis
d) K článku 82 odst. 2 SFEU
e) K článku 84 SFEU
f) K článku 78 odst. 2 SFEU
g) K článku 83 odst. 1 SFEU
2. K rozdělení aktů o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy na dvě rozhodnutí
3. K praxi „vzájemné dohody“ členských států
a) Popis praxe „vzájemné dohody“
b) Ke slučitelnosti praxe „vzájemné dohody“ s čl. 13 odst. 2 SEU a s články 2 až 6 SFEU a čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU
c) Ke slučitelnosti praxe „vzájemné dohody“ se zásadou svěřených pravomocí, zásadou loajální spolupráce mezi Unií a jejími členskými státy, zásadou jednotného zastupování Unie navenek a mezinárodním právem veřejným
VI. Zaujetí stanoviska Soudního dvora
A. K přípustnosti žádosti o posudek
B. K praxi „vzájemné dohody“ členských států
C. K náležitým právním základům pro uzavření Istanbulské úmluvy
D. K rozdělení aktu o uzavření Istanbulské úmluvy na dvě samostatná rozhodnutí
VII. Odpověď na žádost o posudek
„Posudek vydaný na základě čl. 218 odst. 11 SFEU – Úmluva o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí (Istanbulská úmluva) – Podpis úmluvy Evropskou unií – Návrh na uzavření úmluvy Unií – Pojem ‚zamýšlená dohoda‘ ve smyslu čl. 218 odst. 11 SFEU – Vnější pravomoci Unie – Hmotněprávní základ – Článek 78 odst. 2 SFEU – Článek 82 odst. 2 SFEU – Článek 83 odst. 1 SFEU – Článek 84 SFEU – Článek 336 SFEU – Články 1 až 4a Protokolu (č. 21) o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva – Částečná účast Irska na uzavření Istanbulské úmluvy Unií – Možnost rozdělit akt, kterým se uzavírá mezinárodní dohoda, na dvě samostatná rozhodnutí v závislosti na použitelném právním základu – Praxe ‚vzájemné dohody‘ – Slučitelnost se Smlouvou o EU a Smlouvou o FEU“
V řízení o posudku 1/19,
jehož předmětem je žádost o posudek na základě čl. 218 odst. 11 SFEU, podaná dne 9. července 2019 Evropským parlamentem,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát)
ve složení K. Lenaerts, předseda, R. Silva de Lapuerta, místopředsedkyně, A. Arabadžev (zpravodaj), A. Prechal, M. Vilaras, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Kumin a N. Wahl, předsedové senátů, T. von Danwitz, F. Biltgen, K. Jürimäe, L. S. Rossi, I. Jarukaitis a N. Jääskinen, soudci,
generální advokát: G. Hogan,
vedoucí soudní kanceláře: R. Schiano, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 6. října 2020,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za Evropský parlament D. Warinem, A. Neergaardem a O. Hrstkovou Šolcovou, jako zmocněnci,
–
za belgickou vládu C. Pochet a J.‑C. Halleuxem, jako zmocněnci,
–
za bulharskou vládu E. Petranovou, L. Zaharievou, T. Mitovou a M. Georgievou, jako zmocněnkyněmi,
–
za českou vládu M. Smolkem, J. Vláčilem, M. Švarcem a K. Najmanovou, jako zmocněnci,
–
za dánskou vládu M. P. Jespersenem, jako zmocněncem,
–
za Irsko M. Browne, G. Hodge a A. Joycem, jako zmocněnci, ve spolupráci s P. McGarrym a S. Kingston, SC,
–
za řeckou vládu K. Boskovitsem, jako zmocněncem,
–
za španělskou vládu S. Centeno Huerta, jako zmocněnkyní,
–
za francouzskou vládu J.-L. Carrém, D. Duboisem, M. T. Stéhelinem a A.‑L. Desjonquères, jako zmocněnci,
–
za maďarskou vládu M. Z. Fehérem a P. Csuhányem, jako zmocněnci,
–
za rakouskou vládu J. Schmoll, E. Samoilovou a H. Tichym, jako zmocněnci,
–
za polskou vládu B. Majczynou a A. Miłkowskou, jako zmocněnci,
–
za slovenskou vládu B. Ricziovou, jako zmocněnkyní,
–
za finskou vládu H. Leppo a J. Heliskoskim, jako zmocněnci,
–
za Radu Evropské unie S. Boelaert, B. Driessenem a A. Norbergem, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi A. Bouquetem, T. Ramopoulosem, C. Cattabriga a S. Grünheid, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 11. března 2021,
vydává tento
Posudek
I. Žádost o posudek
1
Žádost o posudek předložená Soudnímu dvoru Evropským parlamentem zní následovně:
„[1)]
[a)]
Jsou čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU vhodnými právními základy pro akt Rady [Evropské unie] o uzavření [Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí (Istanbulská úmluva)] jménem [Evropské u]nie, nebo musí být základem pro tento akt čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU, a
[b)]
je nutné nebo možné rozdělit rozhodnutí o podpisu a uzavření [Istanbulské] úmluvy na dvě rozhodnutí v důsledku této volby právního základu?
[2)]
Je uzavření Istanbulské úmluvy ze strany Unie podle čl. 218 odst. 6 SFEU v souladu se Smlouvami v situaci, kdy mezi všemi členskými státy neexistuje vzájemná dohoda na tom, že souhlasí, že budou výše uvedenou dohodou vázány?“
II. Právní rámec
A.
Relevantní směrnice týkající se justiční spolupráce v trestních věcech
2
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/36/EU ze dne 5. dubna 2011 o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2002/629/SVV (Úř. věst. 2011, L 101, s. 1) – použitelná na všechny členské státy vyjma Dánského království – v článku 1 stanoví:
„Tato směrnice stanoví minimální pravidla týkající se definice trestných činů a sankcí v oblasti obchodování s lidmi. Rovněž zavádí společná ustanovení, ve kterých zohledňuje hledisko pohlaví a která posílí prevenci této trestné činnosti a ochranu jejích obětí.“
3
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/93/EU ze dne 13. prosince 2011 o boji proti pohlavnímu zneužívání a pohlavnímu vykořisťování dětí a proti dětské pornografii, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2004/68/SVV (Úř. věst. 2011, L 335, s. 1, a oprava Úř. věst. 2012, L 18, s. 7) – použitelná na všechny členské státy vyjma Dánského království – v článku 1 stanoví:
„Tato směrnice stanoví minimální pravidla týkající se vymezení trestných činů a sankcí v oblasti pohlavního zneužívání a pohlavního vykořisťování dětí, dětské pornografie a navazování kontaktu s dětmi k sexuálním účelům. Jejím cílem je také zavést ustanovení umožňující těmto trestným činům lépe předcházet a chránit jejich oběti.“
4
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/29/EU ze dne 25. října 2012, kterou se zavádí minimální pravidla pro práva, podporu a ochranu obětí trestného činu a kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2001/220/SVV (Úř. věst. 2012, L 315, s. 57) – použitelná na všechny členské státy vyjma Dánského království – v bodě 11 odůvodnění uvádí:
„Tato směrnice stanoví minimální pravidla. Členské státy mohou rozšířit práva stanovená v této směrnici s cílem poskytnout vyšší úroveň ochrany.“
B.
Relevantní směrnice týkající se společné azylové politiky
5
Směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (Úř. věst. 2003, L 251, s. 12; Zvl. vyd. 19/06, s. 224) – použitelná na všechny členské státy vyjma Dánského království a Irska – v čl. 3 odst. 4 písm. a) a odst. 5 stanoví:
„4.   Touto směrnicí nejsou dotčena příznivější ustanovení
a)
dvoustranných a mnohostranných dohod mezi [Unií] nebo [Unií] a je[jími] členskými státy na jedné straně a třetími zeměmi na straně druhé;
[…]
5.   Touto směrnicí není dotčena možnost členských států přijmout nebo zachovat příznivější ustanovení.“
6
Směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (Úř. věst. 2004, L 16, s. 44; Zvl. vyd. 19/06, s. 272) – použitelná na všechny členské státy vyjma Dánského království a Irska – v čl. 3 odst. 3 písm. a) a b) stanoví:
„3.   Tato směrnice se použije, aniž jsou dotčena výhodnější ustanovení
a)
dvoustranných a vícestranných dohod mezi [Unií] nebo [Unií] a je[jími] členskými státy na jedné straně a třetími zeměmi na straně druhé;
b)
dvoustranných dohod mezi členským státem a třetí zemí uzavřených před vstupem této směrnice v platnost“.
7
Článek 13 této směrnice stanoví:
„Členské státy mohou vydávat povolení k pobytu s trvalou nebo neomezenou platností za výhodnějších podmínek, než jaké jsou stanoveny touto směrnicí. Tato povolení k pobytu nepřiznávají právo pobytu v ostatních členských státech, jak je stanoveno v kapitole III.“
8
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98) – použitelná na všechny členské státy vyjma Dánského království a Irska – v článku 4 stanoví:
„1.   Touto směrnicí nejsou dotčena příznivější ustanovení
a)
dvoustranných nebo vícestranných dohod mezi [Unií] nebo [Unií] a členskými státy a jednou nebo více třetími zeměmi;
b)
dvoustranných a vícestranných dohod mezi jedním nebo více členskými státy a jednou nebo více třetími zeměmi.
2.   Touto směrnicí nejsou dotčena ustanovení, která mohou být příznivější pro státního příslušníka třetí země a která jsou stanovena v [unijním] acquis […] vztahujícím se k přistěhovalectví a azylu.
3.   Touto směrnicí není dotčeno právo členských států přijmout nebo zachovat ustanovení příznivější pro osoby, na něž se vztahují, za předpokladu, že jsou slučitelná s touto směrnicí.
4.   Pokud jde o státní příslušníky třetích zemí vyloučené z oblasti působnosti této směrnice podle čl. 2 odst. 2 písm. a), členské státy
a)
zajistí, aby zacházení s těmito příslušníky a úroveň ochrany nebyly méně příznivé, než je stanoveno v čl. 8 odst. 4 a 5 (omezení používání donucovacích opatření), v čl. 9 odst. 2 písm. a) (odklad vyhoštění), v čl. 14 odst. 1 písm. b) a d) (neodkladná zdravotní péče a zohlednění potřeb zranitelných osob) a v článcích 16 a 17 (podmínky zajištění); a
b)
dodržují zásadu nenavracení.“
9
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9) – jež nahradila směrnici Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby [aby mohli být uznáni za uprchlíka nebo osobu], která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. 2004, L 304, s. 12; Zvl. vyd. 19/07, s. 96), a je použitelná na všechny členské státy vyjma Dánského království a Irska – v článku 3 stanoví:
„Členské státy mohou zavést nebo zachovávat příznivější normy pro určování osob splňujících podmínky pro získání postavení uprchlíka nebo osob, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a pro určování obsahu mezinárodní ochrany, jsou-li slučitelné s touto směrnicí.“
10
Směrnice 2004/83, jež byla sice směrnicí 2011/95 zrušena, avšak nadále je závazná pro Irsko, v článku 1 stanoví:
„Účelem této směrnice je stanovit minimální normy, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby [aby mohli být uznáni za uprchlíka nebo osobu], která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a obsah poskytnuté ochrany.“
11
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60) – použitelná na všechny členské státy vyjma Dánského království a Irska – v článku 5 stanoví:
„Členské státy mohou zavést nebo ponechat v platnosti příznivější normy pro řízení pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany, jsou-li tyto normy slučitelné s touto směrnicí.“
12
Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. 2005, L 326, s. 13) – jež byla sice směrnicí 2013/32 zrušena, avšak nadále je závazná pro Irsko – v článku 1 stanoví:
„Účelem této směrnice je stanovit minimální normy pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka.“
13
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. 2013, L 180, s. 96) – použitelná na všechny členské státy vyjma Dánského království a Irska – v článku 4 stanoví:
„Členské státy mohou zavést nebo zachovat příznivější úpravu podmínek přijetí žadatelů a jiných blízkých příbuzných žadatele, kteří se nacházejí ve stejném členském státě, pokud jsou na něm závislí nebo z humanitárních důvodů, za předpokladu, že je daná úprava slučitelná s touto směrnicí.“
C.
Služební řád úředníků Evropské unie a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie
14
Nařízení č. 31 (EHS) 11 (ESAE), kterým se stanoví služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii (Úř. věst. 1962, 45, s. 1385), naposledy pozměněné nařízením Rady (EU) č. 1416/2013 ze dne 17. prosince 2013 (Úř. věst. 2013, L 353, s. 24), ve druhém bodě odůvodnění mimo jiné uvádí, že služební řád úředníků Evropské unie a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie má za cíl „umožnit [unijním úředníkům a zaměstnancům], aby své funkce plnili za podmínek, které zaručí co nejlepší fungování útvarů“. (neoficiální překlad)
III. Istanbulská úmluva a její podpis Unií
A.
Analýza Istanbulské úmluvy
15
Istanbulská úmluva, jejíž konečné znění bylo přijato Výborem ministrů Rady Evropy dne 7. dubna 2011, byla otevřena k podpisu dne 11. května 2011 na 121. zasedání tohoto výboru v Istanbulu (Turecko). Tato úmluva, která vstoupila v platnost dne 1. srpna 2014, zahrnuje preambuli, 81 článků rozdělených do 12 hlav a jednu přílohu o výsadách a imunitách, která se má uplatňovat na členy „Expertní skupiny pro boj proti násilí na ženách a domácímu násilí“ (Grevio) uvedené v článku 66 úmluvy.
16
Istanbulská úmluva ve své preambuli odkazuje mimo jiné na evropskou Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsanou v Římě dne 4. listopadu 1950, Úmluvu Rady Evropy o opatřeních proti obchodování s lidskými bytostmi, Úmluvu Rady Evropy o ochraně dětí proti sexuálnímu vykořisťování a pohlavnímu zneužívání, Úmluvu OSN o odstranění všech forem diskriminace žen (Recueil des traités des Nations unies, sv. 1249, s. 13) a na mezinárodní humanitární právo, a konkrétně na Úmluvu o ochraně civilních osob za války, podepsanou v Ženevě dne 12. srpna 1949 (Recueil des traités des Nations unies, sv. 75, s. 287).
17
Preambule uznává, že násilí na ženách je projevem historicky nerovných mocenských vztahů mezi ženami a muži, které vedly k dominanci mužů nad ženami a k diskriminaci žen ze strany mužů, že je ze své strukturální povahy násilím založeným na pohlaví a je klíčovým společenským mechanismem nutícím ženy do podřízeného postavení vůči mužům.
18
Podle článku 1 Istanbulské úmluvy obsaženého v její hlavě I, nadepsané „Účel, definice, rovnost a nediskriminace, obecné povinnosti“, je účelem této úmluvy mimo jiné chránit ženy proti všem formám násilí a takovému násilí předcházet, stíhat je a odstraňovat, přispět k odstranění všech forem diskriminace žen a vytvořit komplexní rámec, zásady a opatření na ochranu a pomoc. V tomto ustanovení se rovněž uvádí, že je tato úmluva doplněna o zvláštní kontrolní mechanismus.
19
Podle čl. 3 písm. c) této úmluvy pojem „gender“ znamená sociálně ustanovené role, chování, jednání a vlastnosti, které příslušná společnost pokládá za odpovídající pro ženy a muže. Pojem „žena“ zahrnuje v souladu s písm. f) tohoto článku i dívky mladší 18 let.
20
V souladu s články 5 a 6 Istanbulské úmluvy se strany této úmluvy zavazují, že budou jednat za účelem předcházení násilným činům spadajícím do působnosti úmluvy, jejich vyšetřování a trestání a odškodňování za ně a že do provádění a hodnocení dopadu ustanovení této úmluvy začlení genderové hledisko.
21
Podle článků 7, 8, 10 a 11 Istanbulské úmluvy obsažených v její hlavě II, nadepsané „Ucelený přístup a shromažďování údajů“, se strany úmluvy mimo jiné zavazují, že budou provádět celostátní účinný, komplexní a koordinovaný přístup k předcházení a potírání všech forem násilí spadajících do působnosti této úmluvy, že za tím účelem poskytnou přiměřené finanční a lidské zdroje, určí úřední orgány zodpovědné za koordinaci, provádění, kontrolu a hodnocení postupů, budou v pravidelných intervalech shromažďovat rozčleněné příslušné statistické údaje o případech všech forem násilí spadajících do působnosti této úmluvy a podporovat výzkum hlavních příčin těch forem násilí, které spadají do její působnosti, a jejich následků a míry výskytu a odsouzení.
22
Hlava III Istanbulské úmluvy, nadepsaná „Prevence“, zahrnuje mimo jiné články 12 až 16, které upravují povinnosti stran úmluvy směřující k prosazování změn sociálních a kulturních vzorců chování za účelem vymýcení předsudků, obyčejů, tradic a veškerých dalších zvyklostí, které jsou založené na myšlence méněcennosti žen nebo stereotypním pojímání rolí žen a mužů, k předcházení všech forem násilí spadajících do působnost této úmluvy, k zajištění, aby se specifické potřeby zranitelných osob a obětí staly těžištěm jejich opatření a aby žádné násilné činy nebylo možno ospravedlnit jinou kulturou, zvyky, náboženstvím, tradicí nebo takzvanou „ctí“, k pravidelnému uskutečňování kampaní nebo programů na všech úrovních zaměřených na zvýšení obecného povědomí, dále k tomu, aby ve vzdělávacím systému, sportovních a kulturních zařízeních, zařízeních pro trávení volného času a médiích byl využíván výukový materiál o otázkách, jako je rovnost mezi ženami a muži, genderové role bez stereotypů, vzájemná úcta, nenásilné řešení konfliktů v mezilidských vztazích, genderově podmíněné násilí na ženách a právo na osobní integritu, a ke zřízení programů zaměřených na výuku pachatelů domácího násilí, aby si osvojili nenásilné chování.
23
Hlava IV Istanbulské úmluvy, nadepsaná „Ochrana a podpora“, v článcích 18 až 28 stanoví, že strany úmluvy přijmou opatření nezbytná k ochraně všech obětí před jakýmikoliv dalšími násilnými činy, včetně mechanismů pro účinnou spolupráci mezi všemi příslušnými státními orgány, včasného poskytování příslušných informací o dostupných podpůrných službách a právních opatřeních, právního a psychologického poradenství, finanční pomoci, zdravotní péče a sociálních služeb, informací k mechanismům pro podávání individuálních/hromadných stížností, dostatečného množství vhodných, snadno přístupných azylových zařízení, bezplatných telefonních linek pomoci s nepřetržitým provozem, krizových referenčních center pro oběti znásilnění nebo sexuálního násilí, věkově přiměřeného psychosociálního poradenství pro dětské svědky násilí a nezbytných opatření, aby zásady mlčenlivosti uložené některým profesním skupinám nebránily v možnosti podat oznámení příslušným úřadům o spáchání závažného násilného činu nebo o tom, že jeho spáchání lze očekávat.
24
Hlava V Istanbulské úmluvy, nadepsaná „Hmotné právo“, obsahuje zaprvé články 29 až 32, podle nichž se strany zavazují, že obětem poskytnou přiměřené občanskoprávní prostředky nápravy proti pachateli a proti státním orgánům, které nesplnily svou povinnost přijmout nezbytná preventivní nebo ochranná opatření, aby se v přiměřené lhůtě domohly přiměřené náhrady od pachatelů za jakýkoli trestný čin nebo od státu za závažné ublížení na těle nebo újmu na zdraví v rozsahu, v němž odškodné není uhrazeno z jiných zdrojů. Tato ustanovení rovněž ukládají, aby při určování práva na svěření do péče a práva na styk s dítětem byly brány v úvahu případy násilí a aby sňatky uzavřené z donucení bylo možno prohlásit za neplatné nebo je rozvázat bez zbytečného finančního nebo administrativního zatížení oběti.
25
Zadruhé tato hlava V obsahuje články 33 až 48, v nichž se strany úmluvy zavazují zajistit trestnost, jakož i účinné, přiměřené a odrazující sankce, zejména v případě spáchání, pokusu, účastenství a napomáhání při spáchání jednání narušujícího duševní integritu postižené osoby formou nátlaku nebo vyhrůžek, výhružného jednání vůči jiné osobě, které v ní vyvolá obavy o vlastní bezpečnost, činů fyzického násilí, činů sexuální povahy s osobou bez jejího souhlasu, donucení dospělé osoby nebo dítěte k uzavření manželství, odstranění, obřízky nebo provedení jakéhokoli jiného mrzačení ženských pohlavních orgánů, přerušení těhotenství ženě bez jejího předchozího souhlasu, provedení chirurgického zákroku vedoucího k ukončení přirozené reprodukční schopnosti ženy bez jejího souhlasu a jakékoli formy nežádoucího verbálního, neverbálního nebo fyzického jednání sexuální povahy, které narušuje důstojnost osoby, zejména při vytváření zastrašujícího, nepřátelského, ponižujícího, pokořujícího nebo urážejícího prostředí.
26
V článku 44 odst. 4 Istanbulské úmluvy je rovněž stanoveno, že soudní pravomoc ke stíhání trestných činů podle jejích článků 36 až 39, tj. trestných činů sexuálního násilí, nuceného sňatku, mrzačení pohlavních orgánů, násilného přerušení těhotenství a násilné sterilizace, nemá být podmíněna předchozím podáním oznámení oběti nebo předchozím poskytnutím informací státem, v němž ke spáchání činu došlo. Podle článku 46 této úmluvy jsou přitěžujícími okolnostmi zejména spáchání činu na bývalém nebo současném manželovi nebo spolubydlícím, na zranitelných osobách nebo na dětech. Článek 48 odst. 1 Istanbulské úmluvy stanoví, že strany úmluvy přijmou opatření nezbytná k zakázání alternativního řešení sporů ve vztahu ke všem formám násilí spadajícím do působnosti této úmluvy.
27
Hlava VI Istanbulské úmluvy, nadepsaná „Vyšetřování, stíhání, procesní právo a ochranná opatření“, obsahuje články 49 až 58, podle nichž strany zajistí, aby odpovědné orgány činné v trestním řízení reagovaly neprodleně a přiměřeně nabídnutím vhodné a okamžité ochrany obětem, zejména tím, že vyšetřování a soudní řízení proběhnou bez zbytečného odkladu, že přijmou preventivně operativní opatření a budou vyhodnocovat riziko smrti, závažnost situace a riziko opakovaného násilí.
28
Strany Istanbulské úmluvy dále sjednávají, že vhodné omezující nebo ochranné příkazy musí být dostupné, aniž by to představovalo zbytečnou finanční a administrativní zátěž pro oběť, zejména tím, že se v situacích bezprostředního nebezpečí přikáže pachateli domácího násilí, aby opustil obydlí oběti. Obětem musí být zajištěna ochrana před odplatou a musí být informovány o tom, že pachatel utekl nebo byl propuštěn. Musí být poučeny o svých právech a o službách, které jsou jim k dispozici, musí jim být poskytnuty náležité podpůrné služby, včetně právní podpory a bezplatné právní pomoci, musí mít možnost být slyšeny způsobem, který umožní, aby se oběti a pachatelé nedostali do styku, zejména tím, že budou vypovídat bez své osobní přítomnosti. Podle článků 54 a 56 této úmluvy jsou příslušné orgány povinny poskytnout ochranu soukromí a podoby oběti zajištěním zejména toho, aby byly důkazy týkající se předchozích sexuálních vztahů a chování oběti přípustné pouze tehdy, bude-li to relevantní a nezbytné.
29
Článek 56 odst. 2 uvedené úmluvy stanoví, že dětské oběti a dětskému svědkovi násilí na ženách budou přiznána zvláštní ochranná opatření, a podle jejího článku 58 musí promlčecí lhůta pro zahájení jakéhokoli soudního řízení ve vztahu k trestným činům zavedeným podle článků 36 až 39 této úmluvy trvat dostatečně dlouhou dobu a být úměrná závažnosti příslušného trestného činu, aby bylo možné účinně zahájit řízení poté, co oběť dosáhla plnoletosti.
30
Článek 59 Istanbulské úmluvy obsažený v její hlavě VII, nadepsané „Migrace a azyl“, stanoví předně povinnost stran úmluvy udělit obětem, jejichž povolení k pobytu závisí na povolení k pobytu manžela nebo partnera, za zvláště obtížných okolností samostatné povolení k pobytu a povinnost přijmout nezbytná opatření, aby oběti dosáhly přerušení řízení o vyhoštění v souvislosti s tímto povolením. Tento článek následně upravuje vystavení obnovitelného povolení k pobytu, když je pobyt obětí nezbytný vzhledem k jejich osobní situaci nebo pro účely spolupráce při vyšetřování nebo trestním řízení. V tomto článku se konečně stanoví, že oběti nucených sňatků zavlečené do jiné země za účelem sňatku, které následkem toho pozbyly svého povolení k pobytu, musí mít možnost toto povolení znovu získat.
31
Podle článku 60 Istanbulské úmluvy musí být genderově podmíněné násilí na ženách uznáno jako forma pronásledování ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. A. Úmluvy o právním postavení uprchlíků podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 a jako forma závažné újmy, která zakládá potřebu doplňkové ochrany. Podle tohoto článku 60 musí strany Istanbulské úmluvy dále zajistit, aby každý z důvodů pronásledování uvedených ve shora zmíněné úmluvě pro účely přiznání statusu uprchlíka byl vykládán genderově citlivě a aby byla přijata opatření k zavedení genderově citlivých postupů, které se týkají přijetí žadatele o azyl a podpůrných služeb pro něj, stejně jako genderově zaměřených instrukcí zaměřených na rovnost pohlaví a genderově citlivých postupů v rámci řízení o azylu.
32
V souladu s článkem 61 Istanbulské úmluvy nemohou být oběti násilí na ženách, které potřebují ochranu, za žádných okolností vráceny do kterékoli země, kde by byly ohroženy na životě nebo kde by mohly být vystaveny týrání nebo nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestání.
33
Hlava VIII této úmluvy, nadepsaná „Mezinárodní spolupráce“, obsahuje články 62 až 65, které stanoví, že se její strany zavazují mimo jiné vzájemně spolupracovat v civilních a trestních věcech s cílem předcházet všem formám násilí spadajícím do působnosti této úmluvy a tyto potírat a stíhat, chránit oběti a pomáhat jim, vést vyšetřování nebo řízení týkající se trestných činů, zajistit výkon občanskoprávních a trestněprávních soudních rozhodnutí, umožnit obětem zavedených trestných činů spáchaných na území jiné strany Istanbulské úmluvy než té, kde pobývají, podávat stížnosti u odpovědných orgánů státu jejich bydliště a považovat Istanbulskou úmluvu za právní základ pro vzájemnou právní pomoc v trestních věcech, vydání do cizího státu nebo výkon rozhodnutí v občanských nebo trestních věcech.
34
Články 63 a 64 Istanbulské úmluvy vyzývají její strany, aby předaly informace, které mohou pomoci předejít páchání trestných činů nebo zahájit či provádět vyšetřování, a bez prodlení předaly informace, podle kterých je osoba bezprostředně ohrožená tím, že by byla vystavena násilným činům za účelem zajištění přijetí přiměřených ochranných opatření, přičemž ctí ochranu osobních údajů, jak stanoví článek 65 této úmluvy.
35
Článkem 66 Istanbulské úmluvy obsaženým v její hlavě IX, nadepsané „Kontrolní mechanismus“, se zřizuje skupina Grevio, která má dohlížet na provádění této úmluvy. V souladu s článkem 68 této úmluvy její strany na základě dotazníku připraveného skupinou Grevio předloží této skupině k posouzení zprávu o opatřeních, kterými jsou naplňována ustanovení Istanbulské úmluvy, přičemž skupina Grevio projedná každou předloženou zprávu se zástupci dotčené smluvní strany. Může rovněž získávat informace o provádění této úmluvy od nevládních organizací a občanské společnosti a náležitě uváží informace dostupné z jiných instrumentů a orgánů. Skupina Grevio dále může organizovat návštěvy států za případné pomoci odborníků. Skupina Grevio je pověřena přípravou zprávy týkající se strany Istanbulské úmluvy, která je podrobena hodnocení, aby mohl Výbor smluvních stran zřízený článkem 67 této úmluvy schválit doporučení adresovaná této straně.
36
Článek 71 Istanbulské úmluvy obsažený v její hlavě X, nadepsané „Vztah k jiným mezinárodním instrumentům“, stanoví, že touto úmluvou nejsou dotčeny povinnosti vyplývající z jiných mezinárodních instrumentů a že za účelem doplnění nebo posílení ustanovení této úmluvy nebo za účelem usnadnění použití zásad v ní zakotvených mohou smluvní strany úmluvy uzavírat dohody.
37
Hlava XII této úmluvy, nadepsaná „Závěrečná ustanovení“, obsahuje články 73 až 81. Článek 73 Istanbulské úmluvy stanoví, že ustanoveními této úmluvy nejsou dotčena ustanovení, podle nichž jsou nebo mohou být osobám přiznána příznivější práva.
38
Podle článku 75 Istanbulské úmluvy je tato úmluva otevřena k podpisu členským státům Rady Evropy, nečlenským státům, které se podílely na vypracování této úmluvy, a Unii a předkládá se k ratifikaci.
39
Článek 77 této úmluvy stanoví, že každý stát nebo Unie může při podpisu nebo při uložení své ratifikační listiny vymezit území, na které nebo na která se Istanbulská úmluva vztahuje, a že každá smluvní strana může poté kdykoliv formou prohlášení rozšířit působnost na jakékoliv další území, jehož jménem může uzavírat závazky, nebo takové prohlášení odvolat.
40
Článek 78 Istanbulské úmluvy stanoví, že k ustanovením této úmluvy nemohou být vznášeny žádné výhrady, s výjimkou možnosti každého státu nebo Unie prohlásit, že si vyhrazuje právo neuplatnit nebo uplatnit pouze ve zvláštních případech či za zvláštních podmínek ustanovení uvedená v čl. 30 odst. 2, v čl. 44 odst. 1 písm. e) a odst. 3 a 4, v čl. 55 odst. 1 ohledně článku 35 týkajícího se méně závažných trestných činů, v článku 58 ohledně článků 37, 38 a 39 a v článku 59 Istanbulské úmluvy, jakož i právo ukládat za chování uvedené v článcích 33 a 34 této úmluvy místo trestních sankcí sankce netrestní.
B.
Návrhy rozhodnutí o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy
41
Dne 4. března 2016 předložila Evropská komise Radě návrh rozhodnutí Rady o podpisu, jménem Evropské unie, Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí [COM(2016) 111 final, dále jen „návrh rozhodnutí o podpisu úmluvy“] a návrh rozhodnutí Rady o uzavření, jménem Evropské unie, Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí [COM(2016) 109 final, dále jen „návrh rozhodnutí o uzavření úmluvy“]. Posledně uvedený návrh, jehož obsah je po věcné stránce stejný jako obsah návrhu rozhodnutí o podpisu úmluvy, zní:
„2.1 Pravomoc EU k uzavření [Istanbulské] úmluvy
Podstatné části [Istanbulské] úmluvy, především většina ustanovení o trestním právu hmotném a doplňková ustanovení hlavy V (v rozsahu, v jakém jsou prospěšná) [a další ustanovení hlavy V (v rozsahu, v jakém jsou doplňková),] zůstávají v pravomoci členských států; u značné části ustanovení [Istanbulské] úmluvy má ovšem pravomoc EU, a [tuto] úmluvu by proto měla ratifikovat společně s členskými státy.
[…]
Unie má výlučnou pravomoc podle čl. 3 odst. 2 SFEU v rozsahu, v jakém [Istanbulská] úmluva může ovlivnit tato společná pravidla či změnit jejich působnost. To se týká například pobytového statusu státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti, včetně osob požívajících mezinárodní ochrany, vztahují-li se na něj právní předpisy Unie, a dále posuzování žádostí o mezinárodní ochranu nebo práv obětí trestných činů. I když řada […] stávajících ustanovení [uvedených v předchozích odstavcích] jsou minimální pravidla, nelze vyloučit, že v souvislosti s nejnovější judikaturou mohou být některá z nich také dotčena nebo může být změněn rozsah jejich působnosti.
2.2 Právní základ navrhovaného rozhodnutí Rady
[…]
Mezi právní základy, které jsou zde podle Smlouvy [o FEU] relevantní, patří: článek 16 (ochrana údajů), čl. 19 odst. 1 (diskriminace na základě pohlaví), článek 23 (konzulární ochrana pro státní příslušníky jiného členského státu), články [1]8, 21, 46 a 50 (volný pohyb osob, volný pohyb pracovníků a svoboda usazování), článek 78 (azyl a doplňková a dočasná ochrana), článek 79 (přistěhovalectví), článek 81 (justiční spolupráce v občanských věcech), článek 82 (justiční spolupráce v trestních věcech), článek 83 (vymezení trestných činů a sankcí v celé EU v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem), článek 84 (opatření pro předcházení trestné činnosti s vyloučením harmonizace) a článek 157 (rovné příležitosti a rovné zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání).
[Istanbulská ú]mluva má sice více složek, ovšem jejím celkovým cílem je zejména předcházet násilným trestným činům na ženách, včetně domácího násilí, a chránit oběti těchto trestných činů. Zdá se proto vhodné založit rozhodnutí na pravomocích Unie podle hlavy V [Smlouvy o] FEU, a zejména na čl. 82 odst. 2 a článku 84 uvedené smlouvy. Ustanovení [Istanbulské] úmluvy týkající se jiných záležitostí jsou pro opatření, která představují těžiště [této] úmluvy, doplňková nebo, jako v případě ochrany údajů, vedlejší. Aby tedy mohla EU v souvislosti s [touto] úmluvou vykonávat svou pravomoc v plném rozsahu a s vyloučením prvků, které v její pravomoci nejsou, hlavním právním základem je čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU.“
C.
Rozhodnutí o podpisu 2017/865
42
První právní východisko uvedené v rozhodnutí Rady (EU) 2017/865 ze dne 11. května 2017 o podpisu Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, pokud jde o záležitosti týkající se justiční spolupráce v trestních věcech, jménem Evropské unie (Úř. věst. 2017, L 131, s. 11, dále jen „rozhodnutí o podpisu 2017/865“) zní:
„s ohledem na Smlouvu o [FEU], a zejména na čl. 82 odst. 2 a článek 83 odst. 1 ve spojení s čl. 218 odst. 5 této smlouvy“.
43
Body 1 až 11 odůvodnění tohoto rozhodnutí znějí:
„(1)
Unie se spolu s členskými státy účastnila jako pozorovatel jednání o [Istanbulské ú]mluvě […].
(2)
Podle článku 75 [Istanbulské] úmluvy je [tato] úmluva otevřena k podpisu Unií.
(3)
[Istanbulská ú]mluva vytváří komplexní a mnohovrstevný právní rámec pro ochranu žen před veškerými formami násilí. Jejím cílem je předcházet, stíhat a odstraňovat násilí na ženách a dívkách a domácí násilí. Zahrnuje řadu opatření od shromažďování údajů a zvyšování povědomí až po právní opatření týkající se kriminalizace různých forem násilí na ženách. Zahrnuje opatření na ochranu obětí a poskytování podpůrných služeb a řeší také genderově podmíněné násilí v kontextu azylu a migrace. [Istanbulská ú]mluva zavádí zvláštní kontrolní mechanismus, který má zajistit účinné uplatňování ustanovení úmluvy jejími smluvními stranami.
(4)
Podpis [Istanbulské] úmluvy jménem Unie přispěje k dosažení rovnosti žen a mužů ve všech oblastech, což je základním cílem a hodnotou, o něž má Unie usilovat ve všech svých činnostech v souladu s články 2 a 3 [SEU], článkem 8 [SFEU] a článkem 23 Listiny základních práv Evropské unie. Násilí na ženách je porušováním jejich lidských práv a extrémní formou diskriminace, která je spjata s genderovou nerovností a přispívá k jejímu udržování a posilování. Tím, že se Unie zavazuje k uplatňování [Istanbulské] úmluvy, potvrzuje své odhodlání bojovat proti násilí na ženách na vlastním území i v celosvětovém měřítku a posiluje své současné politické činnosti a stávající komplexní právní rámec v oblasti trestního práva procesního, který je pro ženy a dívky obzvláště relevantní.
(5)
V oblastech spadajících do působnosti [Istanbulské] úmluvy má pravomoci jak Unie, tak její členské státy.
(6)
[Istanbulská ú]mluva by měla být podepsána jménem Unie, pokud jde o záležitosti spadající do pravomoci Unie v rozsahu, v jakém [tato] úmluva může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich oblast působnosti. To platí zejména pro určitá ustanovení [této] úmluvy týkající se justiční spolupráce v trestních věcech a ustanovení [téže] úmluvy týkající se azylu a zásady nenavracení. Členské státy si ponechávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém [Istanbulská] úmluva neovlivňuje společná pravidla nebo nemění jejich oblast působnosti.
(7)
Unie má rovněž výlučnou pravomoc přijmout povinnosti stanovené v [této] úmluvě týkající se vlastních orgánů a veřejné správy.
(8)
Jelikož jsou pravomoc Unie a pravomoci členských států propojeny, měla by se Unie stát smluvní stranou této úmluvy spolu s členskými státy, aby mohly společně plnit povinnosti stanovené [Istanbulskou] úmluvou a jednotným způsobem vykonávat práva, která jim byla svěřena.
(9)
Toto rozhodnutí se týká ustanovení [této] úmluvy týkajících se justiční spolupráce v trestních věcech v rozsahu, v jakém tato ustanovení mohou ovlivnit společná pravidla nebo měnit jejich oblast působnosti. Netýká se článků 60 a 61 [této] úmluvy, které jsou předmětem samostatného rozhodnutí Rady o podpisu, přijatého souběžně s tímto rozhodnutím.
(10)
Irsko a Spojené království jsou vázány směrnicemi [2011/36 a 2011/93], a proto se účastní přijímání tohoto rozhodnutí.
(11)
V souladu s články 1 a 2 Protokolu č. 22 o postavení Dánska, připojeného ke Smlouvě o [EU] a ke Smlouvě o [FEU], se Dánsk[é království] neúčastní přijímání tohoto rozhodnutí a toto rozhodnutí pro ně není závazné ani použitelné.“
44
Článek 1 uvedeného rozhodnutí zní:
„Podpis [Istanbulské ú]mluvy […], pokud jde o záležitosti týkající se justiční spolupráce v trestních věcech, jménem Unie se schvaluje s výhradou uzavření uvedené úmluvy.“
D.
Rozhodnutí o podpisu 2017/866
45
První právní východisko uvedené v rozhodnutí Rady (EU) 2017/866 ze dne 11. května 2017 o podpisu Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, pokud jde o azyl a zásadu nenavracení, jménem Evropské unie (Úř. věst. 2017, L 131, s. 13, dále jen „rozhodnutí o podpisu 2017/866“) zní:
„s ohledem na Smlouvu o [FEU], a zejména na čl. 78 odst. 2 ve spojení s čl. 218 odst. 5 této smlouvy“.
46
Body 1 až 8 a 11 tohoto rozhodnutí jsou stejného znění jako tytéž body odůvodnění rozhodnutí o podpisu 2017/865. Body 9 a 10 odůvodnění rozhodnutí o podpisu 2017/866 znějí:
„(9)
Toto rozhodnutí se týká pouze článků 60 a 61 [Istanbulské] úmluvy. Netýká se ustanovení [této] úmluvy týkajících se justiční spolupráce v trestních věcech, která jsou předmětem samostatného rozhodnutí Rady o podpisu, přijatého souběžně s tímto rozhodnutím.
(10)
V souladu s články 1 a 2 Protokolu č. 21 o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva, připojeného ke Smlouvě o [EU] a ke Smlouvě o [FEU], a aniž je dotčen článek 4 uvedeného protokolu, se tyto členské státy neúčastní přijímání tohoto rozhodnutí a toto rozhodnutí pro ně není závazné ani použitelné.“
47
Článek 1 rozhodnutí o podpisu 2017/866 stanoví:
„Podpis [Istanbulské ú]mluvy, pokud jde o azyl a zásadu nenavracení, jménem Unie se schvaluje s výhradou uzavření uvedené úmluvy.“
IV. Úvahy Parlamentu uvedené v žádosti o posudek
A.
Ke skutkovému stavu a řízení
48
Parlament uvádí, že Komise dne 4. března 2016 přijala jednak návrh rozhodnutí o podpisu úmluvy, jehož procesněprávním základem byl čl. 218 odst. 5 SFEU a hmotněprávním základem čl. 82 odst. 2 SFEU a článek 84 SFEU, a jednak návrh rozhodnutí o uzavření úmluvy, jehož procesněprávním základem byl čl. 218 odst. 6 SFEU a hmotněprávní základ byl tentýž jako v případě návrhu rozhodnutí o podpisu úmluvy.
49
Dále uvádí, že Rada při schvalování podpisu Istanbulské úmluvy Unií použila namísto těchto hmotněprávních základů ustanovení čl. 78 odst. 2 SFEU, čl. 82 odst. 2 SFEU a čl. 83 odst. 1 SFEU.
50
Podle Parlamentu navíc Rada dne 11. května 2017 přijala pro účely tohoto schválení dvě různá rozhodnutí, a sice rozhodnutí o podpisu 2017/865 založené na čl. 82 odst. 2 SFEU a čl. 83 odst. 1 SFEU a rozhodnutí o podpisu 2017/866 založené na čl. 78 odst. 2 SFEU.
51
K podpisu Istanbulské úmluvy jménem Unie sice došlo dne 13. června 2017, avšak Rada doposud nepřijala žádné rozhodnutí o uzavření této úmluvy Unií, neboť – jak uvádí Parlament – chce podle všeho před přijetím takového rozhodnutí nejprve vyčkat dosažení „vzájemné dohody“ všech členských států.
B.
K náležitým právním základům pro uzavření Istanbulské úmluvy
52
S ohledem na cíle Istanbulské úmluvy vážící se k ochraně žen, které jsou oběťmi násilí, a k předcházení tomuto násilí, jak jsou tyto cíle uvedeny v jejích článcích 1, 5 a 7 a upřesněny v hlavách III a IV, byla Komise dle názoru Parlamentu oprávněna vycházet z toho, že se jedná o dvě převažující složky této úmluvy.
53
Parlament si proto v prvé řadě klade otázku, jaké důvody měla Rada k opuštění článku 84 SFEU jako právního základu pro rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866 a k rozšíření právního základu o čl. 78 odst. 2 SFEU v případě rozhodnutí o podpisu 2017/866 a o čl. 83 odst. 1 SFEU v případě rozhodnutí o podpisu 2017/865.
54
Pokud jde o čl. 78 odst. 2 SFEU, Parlament uvádí, že se tento právní základ týká výlučně oblasti azylu, k níž se vztahují pouze články 60 a 61 Istanbulské úmluvy, a klade si tedy otázku, zda je možné pokládat posledně uvedené články za samostatný a převažující prvek této úmluvy, nebo zda tyto články nejsou spíše způsobem, jak ve specifické oblasti azylu konkrétně uplatnit obecnou snahu o ochranu všech žen, které jsou oběťmi násilí, takže by byly jen vedlejšími ustanoveními, která nevyžadují použití čl. 78 odst. 2 SFEU jako součásti hmotněprávního základu uvedených rozhodnutí o podpisu.
55
Pokud jde o čl. 83 odst. 1 SFEU, Parlament uvádí, že toto ustanovení omezuje pravomoc Unie pouze na některé oblasti trestné činnosti, v jejichž výčtu ovšem násilné činy na ženách uvedeny nejsou. Tyto násilné činy by tedy spadaly do unijního práva pouze v rámci problematiky obchodování s lidmi, sexuálního vykořisťování žen a dětí nebo organizované trestné činnosti.
56
Proto za situace, kdy si členské státy ponechaly svou pravomoc u podstatné části trestního práva hmotného, které je předmětem Istanbulské úmluvy, a kdy se prvky této úmluvy týkající se tohoto trestního práva hmotného a spadající do pravomoci Unie jeví podružné, není kvůli nim nutné přidávat čl. 83 odst. 1 SFEU jako základ pro rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866.
C.
K rozdělení aktů o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy na dvě rozhodnutí
57
Podle Parlamentu nemůže okolnost, že by Irsko mohlo uplatnit ustanovení Protokolu (č. 21) o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva, připojeného ke Smlouvě o EU a Smlouvě o FEU (dále jen „protokol č. 21“), v souvislosti s články 60 a 61 Istanbulské úmluvy, být sama o sobě důvodem k použití čl. 78 odst. 2 SFEU jako právního základu aktu o podpisu této úmluvy. Má-li se tedy za to, že tyto články 60 a 61 nejsou samostatnou a převažující složkou této úmluvy, nemá podle Parlamentu použití čl. 78 odst. 2 SFEU smysl a rozdělení aktu o podpisu této úmluvy na dvě samostatná rozhodnutí je neopodstatněné.
58
Parlament mimoto připomíná, že články 60 a 61 Istanbulské úmluvy jsou každopádně již do značné míry pokryty společnými pravidly, kterými je vázáno i Irsko, neboť směrnice 2004/83 a 2005/85 byly zrušeny pouze pro ty členské státy, které jsou vázány směrnicemi 2011/95 a 2013/32. I kdyby tedy bylo přidání čl. 78 odst. 2 SFEU jako právního základu odůvodněné, vyvstává otázka, zda bylo nutno dělit akt o podpisu této úmluvy na dvě samostatná rozhodnutí.
D.
K praxi „vzájemné dohody“ členských států
59
Parlament zdůrazňuje, že „smíšený“ charakter Istanbulské úmluvy, jejíž úprava spadá zčásti do pravomoci Unie a zčásti do pravomoci členských států, není zpochybňován. Pro účely uzavření mezinárodní dohody jménem Unie však musí Rada v souladu s čl. 218 odst. 6 SFEU rozhodnout kvalifikovanou většinou poté, co obdrží souhlas Parlamentu. Parlament se tedy pozastavuje nad postupem, v jehož rámci se Rada před uzavřením Istanbulské úmluvy nejprve ujišťuje o souhlasu všech členských států, že budou úmluvou vázány.
60
Parlament v tomto ohledu uznává, že je třeba zajistit úzkou spolupráci mezi členskými státy a unijními orgány při vyjednávání, uzavírání i plnění převzatých závazků, avšak má za to, že čekání na „vzájemnou dohodu“ všech členských států za účelem uzavření této úmluvy zachází za rámec takové spolupráce a v praxi znamená totéž, co uplatňovat pravidlo jednomyslnosti v Radě, přestože se na základě Smlouvy o FEU uplatní pravidlo ukládající rozhodování pouze kvalifikovanou většinou.
61
Parlament se dále domnívá, že se tato situace liší od situace, kdy Rada sloučila rozhodnutí Unie a rozhodnutí členských států do „hybridního“ aktu, neboť v projednávaném případě čekání na „vzájemnou dohodu“ členských států brání přijetí jakéhokoli rozhodnutí. Parlament nicméně zdůrazňuje, že praxe „vzájemné dohody“ patrně není požadavkem uplatněným pouze v projednávané věci, nýbrž představuje obecnou praxi Rady.
V. Shrnutí vyjádření předložených Soudnímu dvoru
62
V tomto řízení byla Soudnímu dvoru předložena vyjádření Bulharské republiky, České republiky, Irska, Řecké republiky, Španělského království, Francouzské republiky, Maďarska, Rakouské republiky, Polské republiky, Slovenské republiky, Finské republiky, Rady a Komise.
A.
Ke skutkovému stavu a řízení
1. K podpisu a ratifikaci Istanbulské úmluvy členskými státy
63
Bulharská republika a Rada uvádějí, že od okamžiku otevření Istanbulské úmluvy k podpisu ji ratifikovalo 21 členských států Unie vyjma Bulharské republiky, České republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarska a Slovenské republiky bez ohledu na případné zasahování těchto ratifikací do výlučné pravomoci Unie.
64
Rada dále uvádí, že několik členských států při podpisu či ratifikaci Istanbulské úmluvy učinilo výhrady a vydalo prohlášení týkající se mimo jiné slučitelnosti určitých ustanovení této úmluvy s jejich vnitrostátní ústavou. Některé strany této úmluvy, včetně čtyř členských států Unie, pak podle Rady vyjádřilo k těmto výhradám a prohlášením námitky na základě mezinárodního práva veřejného.
65
Podle Rady je rovněž veřejně známo, že určité prvky a definice obsažené v Istanbulské úmluvě jsou v některých členských státech Rady Evropy zdrojem sporů, neboť slučitelnost závazků upravených touto úmluvou s národními tradicemi, právními předpisy a ústavami budí pochybnosti. Některé národní delegace přítomné ve skupině „Základní práva, občanská práva a volný pohyb osob“ (dále jen „skupina FREMP“), což je pracovní skupina Rady pověřená mimo jiné posouzením návrhů týkajících se přistoupení k Istanbulské úmluvě, měly oznámit, že se v souvislosti s ratifikací této úmluvy potýkaly s vážnými obtížemi. Žádný z těchto členských států však oficiálně Radu neinformoval o těchto obtížích ani o nezvratnosti nastalých obtíží.
2. K postupu spojenému s podpisem Istanbulské úmluvy v rámci Rady
66
Komise uvádí, že v návrhu rozhodnutí o podpisu úmluvy, jehož hmotněprávním základem je čl. 82 odst. 2 SFEU a článek 84 SFEU, byl navrhován podpis Istanbulské úmluvy prostřednictvím jediného rozhodnutí a bylo v něm konstatováno, že jsou v tomto případě dány výlučné či sdílené pravomoci Unie i pravomoci členských států. Rada se však přístupem Komise nastíněným v tomto návrhu neřídila.
67
Rada uvádí, že debata na půdě skupiny FREMP o návrhu rozhodnutí o podpisu úmluvy byla v mnoha ohledech obtížná. Zaprvé skupina FREMP zpochybnila z pohledu zásady svěřených pravomocí tvrzení Komise obsažené v tomto návrhu, že „u značné části ustanovení [Istanbulské] úmluvy má […] pravomoc [Unie]“, a to s ohledem na pravomoci svěřené Unii na základě čl. 3 odst. 2 SFEU, a požádala, aby byla v rámci Rady provedena důkladná analýza výlučných pravomocí Unie pro uzavření Istanbulské úmluvy. V návaznosti na tuto analýzu pak skupina FREMP učinila závěr, že se výlučná pravomoc Unie omezuje pouze na některé otázky související s justiční spoluprací v trestních věcech a na některé otázky související s azylem a zásadou nenavracení.
68
Zadruhé Rada uvádí, že zatímco se Komise a Parlament stavěly za přistoupení Unie k Istanbulské úmluvě „v širokém rozsahu“, čímž by se Unie stala stranou této úmluvy v celém rozsahu jejích pravomocí, ať už výlučných či sdílených a skutečně vykonávaných či potenciálních, mnohé národní delegace přítomné ve skupině FREMP zastávaly názor, že by takové přistoupení mohlo vést ke komplikacím pro členské státy, které již tuto úmluvu ratifikovaly. Vzhledem k tomu, že přistoupení „v širokém rozsahu“ nezískalo dostatečnou podporu, bylo zřejmé, že by kvalifikovanou většinu v Radě získal pouze podpis omezující se na výlučnou pravomoc Unie. Volba mezi přistoupením „v omezeném rozsahu“ a přistoupením „v širokém rozsahu“ k této úmluvě je přitom politickým rozhodnutím náležejícím Radě.
69
Zatřetí se Rada domnívala, že hmotněprávním základem rozhodnutí o podpisu Istanbulské úmluvy musí být čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU. Rada měla dále za to, že je z právního hlediska nezbytné rozdělit rozhodnutí o podpisu na dvě samostatná rozhodnutí. Při použití protokolu č. 21 se totiž počítání většiny hlasů v Radě v oblasti azylu a zásady nenavracení liší od většiny uplatňované v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech. Irsko se s postojem Rady ztotožňuje.
3. K postupu spojenému s uzavřením Istanbulské úmluvy v rámci Rady
70
Komise uvádí, že návrh rozhodnutí o uzavření úmluvy, jehož hmotněprávním základem je čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU, je od 26. dubna 2016 předmětem debat na půdě Rady. Uzavření Istanbulské úmluvy Unií je tak již několik let zablokované, aniž Rada zahájila v souladu se Smlouvami postupy umožňující Unii zavázat se na mezinárodní úrovni. Dle názoru Komise je tato situace důsledkem praxe „vzájemné dohody“ členských států, na jejímž základě je rozhodovací postup upravený v čl. 17 odst. 2 SEU a čl. 218 odst. 6 SFEU „uzamčen“, dokud není dosaženo konsenzu členských států.
71
Tato praxe je podle Komise uplatňována na dohody, jejichž smíšený charakter je považován za nezbytný z hlediska pravomocí vyhrazených členským státům, ale také na dohody uzavírané z titulu sdílených pravomocí. Rada podle ní v daném případě nemá možnost tuto „vzájemnou dohodu“ konstatovat, protože alespoň jeden z členských států vyjádřil nesouhlas z důvodu potenciálního rozporu Istanbulské úmluvy s jeho ústavním právem.
72
Článek 218 SFEU sice stanoví jednotný a obecný postup pro sjednávání, podpis a uzavírání mezinárodních dohod Unií, avšak přístup orgánů se v případě smíšených dohod liší, což vede k blokování postupu s dopadem na akceschopnost Unie na mezinárodní úrovni. Komise uvádí, že právě z důvodu této patové situace podal Parlament projednávanou žádost o posudek.
73
Rada upřesňuje, že v návaznosti na přijetí rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866 proběhly v rámci skupiny FREMP práce související s přistoupením Unie k Istanbulské úmluvě, včetně vypracování kodexu pravidel pro Unii a členské státy určeného k řešení takových otázek, jako je stanovení postojů, koordinace a vyhotovení zpráv v rámci mechanismů dohledu podle této úmluvy. Byly též zahájeny zevrubné diskuse o uzavření úmluvy Unií, které byly přerušeny projednávanou žádostí o posudek.
B.
K přípustnosti žádosti o posudek
1. K náležitým právním základům pro uzavření Istanbulské úmluvy
74
Rada uvádí, že Parlament a Komise otálely s napadením rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866 podle článku 263 SFEU. Irsko a Rada v tomto ohledu tvrdí, že zpochybnění těchto rozhodnutí v rámci projednávané žádosti o posudek více než dva roky po jejich přijetí vrhá pochybnosti na slučitelnost takového postupu s ratio legis čl. 218 odst. 10 SFEU, kterým je okamžité informování Parlamentu v každé etapě postupu, aby se mimo jiné zajistilo, že bude moci ověřit, zda byly při volbě právního základu respektovány jeho pravomoci, a okamžitě reagovat v případě potíží. Parlament tak touto žádostí o posudek narušuje ratio legis tohoto ustanovení, obchází lhůty stanovené pro podání žaloby na neplatnost, což se domnívá i Maďarsko, a případně porušuje zásadu loajální spolupráce a poškozuje mezinárodní status Unie.
75
Finská republika se domnívá, že Soudní dvůr má v rámci projednávané žádosti o posudek pravomoc posoudit náležitý právní základ pro přijetí aktu Rady týkajícího se uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, neboť nesprávný právní základ by mohl vést ke zneplatnění rozhodnutí o uzavření úmluvy.
76
Polská republika se domnívá, že se Parlament snaží zpochybnit rozhodnutí Rady, podle něhož má Unie k Istanbulské úmluvě přistoupit jedině v rozsahu svých výlučných pravomocí, a to ve snaze vrátit se k přistoupení v širokém rozsahu. Takový návrh přitom nemůže být předmětem řízení o posudku, neboť se jedná o rozhodnutí politické povahy, které je vyhrazeno Radě. Maďarsko se k tomuto názoru připojuje a dodává, že první otázka, tak jak je formulována, neumožňuje určit výlučné pravomoci Unie.
77
Maďarsko uvádí, že se žádost o posudek netýká slučitelnosti Istanbulské úmluvy se Smlouvami a že o rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy se v ní jedná jen nepřímo a okrajově. Podle Maďarska se tedy týká nanejvýš vymezení pravomocí mezi Unií a členskými státy. I kdyby přitom bylo možné rozsah pravomocí Unie určit, neodůvodňovalo by to nutnost vydání posudku, neboť ten by nijak nepřispěl k tomu, aby bylo členským státům nebo Unii zamezeno v přijetí mezinárodních závazků neslučitelných s rozdělením pravomocí mezi nimi, když členské státy a Unie musí takové závazky každopádně plnit solidárně. S ohledem na rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866 a na skutečnost, že Istanbulská úmluva již byla podepsána všemi členskými státy a ratifikována většinou z nich, lze podle Maďarska stěží tvrdit, že žádost o posudek může do budoucna zabránit právním komplikacím týkajícím se rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy.
78
Pokud se má dále první otázka týkat rozhodnutí Rady o uzavření Istanbulské úmluvy, má Maďarsko za to, že je tato otázka hypotetická a předčasná, neboť Rada dosud nerozhodla o jeho obsahu a nedospěla do stadia, kdy bude muset žádat o souhlas Parlamentu, který by v tomto stadiu mohl vyslovit případné námitky.
2. K rozdělení aktů o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy na dvě samostatná rozhodnutí
79
Maďarsko zpochybňuje přípustnost první otázky, kterou Parlament pokládá ve své žádosti o posudek, rovněž v části, v níž se týká rozdělení aktů o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy na dvě samostatná rozhodnutí, a to z podobných důvodů, jaké jsou uvedeny v bodech 74 a 78 tohoto posudku. Totéž činí Rada, která konkrétně zdůrazňuje, že otázka, jakým způsobem by do budoucna mohla zamýšlet uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, je v tomto stadiu předčasná.
80
Finská republika má naproti tomu za to, že Soudní dvůr má pravomoc zabývat se otázkou, zda je s ohledem na protokol č. 21 nezbytné či možné rozdělit akty o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy na dvě samostatná rozhodnutí v závislosti na náležitém právním základu. Takové rozdělení totiž podle Finské republiky může vést ke zpochybnění nejen pravidel hlasování v Radě, ale také právních účinků rozhodnutí o schválení Istanbulské úmluvy zejména ve vztahu k Irsku.
3. K praxi „vzájemné dohody“ členských států
81
Řecká republika za účelem zpochybnění přípustnosti druhé otázky položené Parlamentem v žádosti o posudek uvádí, že Parlament dostatečně nevyjasnil, v čem představuje postup Rady poškozující jednání.
82
Také Bulharská republika a Maďarsko zpochybňují přípustnost této druhé otázky a uvádějí k tomu, že se tato otázka netýká ani slučitelnosti Istanbulské úmluvy se Smlouvami, ani pravomoci Unie nebo některého z jejích orgánů k uzavření této úmluvy, ani právního základu pro rozhodnutí Rady, nýbrž jednacího řádu Rady přiloženého k rozhodnutí Rady ze dne 1. prosince 2009, kterým se přijímá její jednací řád (Úř. věst. 2009, L 325, s. 35). Bulharská republika se mimoto domnívá, že praxí „vzájemné dohody“ nedochází ke změně pravomocí Unie nebo jejích orgánů ani ke změně postupu upraveného v čl. 218 odst. 8 SFEU.
83
Maďarsko dodává, že dokud Rada nerozhodne o uzavření této úmluvy, je jakákoli komplikace z hlediska mezinárodního práva bez dalšího vyloučena, takže žádost o posudek postrádá jakýkoli praktický význam. Rovněž Rada uvádí, že tato druhá otázka je čistě hypotetická, neboť vychází ze spekulace o tom, jak se Rada zachová. Irsko, Řecká republika a Španělské království v tomtéž smyslu upřesňují, že Rada nezahájila žádný postup, v jehož rámci by vyžadovala „vzájemnou dohodu“ členských států před přijetím svého rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy.
84
Zaprvé Španělské království, Maďarsko a Rada – přestože jsou si vědomy toho, že řízení o posudku umožňuje posoudit, zda uzavření určité dohody spadá do pravomocí Unie, či nikoli – zdůrazňují skutečnost, že rozhodovací proces v rámci Rady se ještě nachází v přípravném stadiu na půdě skupiny FREMP. Podle Maďarska a Rady je pro přistoupení k Istanbulské úmluvě rovněž nezbytné provést předchozí kontrolu a případně změnit a doplnit interní pravidla orgánů, institucí a jiných subjektů Unie, včetně pravidel služebního řádu úředníků Evropské unie. Taková opatření přitom dosud nebyla navržena. Teprve po skončení celého postupu jeho obvyklým způsobem bude uzavření této úmluvy předloženo Radě k rozhodnutí v souladu s čl. 218 odst. 6 SFEU. Maďarsko dodává, že Rada není vázána žádnou lhůtou pro přijetí rozhodnutí o uzavření mezinárodních dohod a že důvod, proč Rada takové rozhodnutí nepřijme, je irelevantní.
85
Zadruhé má Rada za to, že se měl Parlament dotázat, zda je uzavření této úmluvy Unií slučitelné s mezinárodním právem a se svrchovanými právy členských států v případě neexistence „vzájemné dohody“ všech členských států. Rada přitom sice byla povinna dbát na to, aby uzavření Istanbulské úmluvy Unií nevyvolalo problémy z hlediska mezinárodního práva, nicméně taková otázka nemůže být podle jejího názoru předmětem žádosti o posudek. Španělské království se domnívá, že druhá otázka položená Parlamentem v žádosti o posudek musí směřovat k tomu, zda je v souladu se zásadou svěřených pravomocí a s čl. 218 odst. 6 SFEU, je-li přijetí rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie podmíněno „vzájemnou dohodou“ členských států, že jí budou vázány v rozsahu svých vnitrostátních pravomocí.
86
Podle Rady každopádně dochází k uzavření Istanbulské úmluvy Unií prostřednictvím rozhodnutí Rady přijímaného v souladu s čl. 218 odst. 6 SFEU, aniž se vyžaduje další hlasování. Takové rozhodnutí mimoto nelze považovat za vadné v důsledku toho, že členské státy předem vyjádřily souhlas s tím, že budou touto úmluvou vázány v rozsahu svých vnitrostátních pravomocí. Takové vyjádření souhlasu ostatně nelze pokládat za komplikaci, které by se mělo prostřednictvím řízení o posudku předejít.
87
Pokud by se Parlament domníval, že Rada musí konat před tím, než členské státy vyjádří vůli být danou dohodou vázány, mohl by podle Španělského království, Maďarska, Slovenské republiky a Rady podat žalobu pro nečinnost na základě článku 265 SFEU. Řízení o posudku má podle nich jiný účel a nemůže být použito k tomu, aby byla Rada přinucena konat.
88
Zatřetí má Rada za to, že přijetí rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy Unií musí být odlišeno od uložení listiny o přistoupení. Vzhledem k tomu, že v této fázi nebyl Radou přijat ani jeden z těchto dvou aktů a postup stále probíhá, spočívá podle ní žádost o posudek na chybných domněnkách a je předčasná a hypotetická. Rada sice připouští, že Istanbulská úmluva je„zamýšlenou dohodou“ ve smyslu čl. 218 odst. 11 SFEU, popírá však, že by její interní postupy či časový harmonogram mohly být předmětem řízení o posudku podle tohoto ustanovení. Tento postoj zastává i Maďarsko.
89
Finská republika je naproti tomu toho názoru, že praxe „vzájemné dohody“ předmětem tohoto řízení o posudku být může, neboť uzavření této úmluvy bez „vzájemné dohody“ členských států by mohlo být zneplatněno, pakliže Smlouvy takovou dohodu vyžadují. Mimoto může být v rámci tohoto řízení posuzováno nejen, zda má Unie pravomoc k uzavření určité konkrétní mezinárodní dohody, ale také, zda Unie jedná způsobem, který je se Smlouvami v souladu.
C.
K meritorní stránce žádosti o posudek
1. K náležitým právním základům pro uzavření Istanbulské úmluvy
a) K přistoupení Unie k Istanbulské úmluvě „v širokém rozsahu“, nebo „v omezeném rozsahu“
90
Irsko a Finská republika uvádějí, že analýza náležitých právních základů rozhodnutí o podpisu úmluvy 2017/865 a 2017/866 prezentovaná Parlamentem se patrně vztahuje k Istanbulské úmluvě jako celku. Tato rozhodnutí se však podle nich týkají pouze oblastí této úmluvy, které dle analýzy Rady spadají do výlučné pravomoci Unie. Rada má totiž možnost zúžit přistoupení Unie pouze na tyto oblasti.
91
Finská republika se domnívá, že je tedy třeba náležité právní základy pro účely přijetí rozhodnutí o podpisu Istanbulské úmluvy určit podle těch ustanovení této úmluvy, která spadají do výlučné pravomoci Unie, přičemž dodává, že není vyloučena možnost, že se Rada ještě rozhodne uplatnit také sdílené pravomoci.
92
Přitom vzhledem k tomu, že volba právního základu unijního aktu, včetně aktu přijatého za účelem uzavření mezinárodní dohody, musí vycházet zejména z cíle a obsahu tohoto aktu, je podle Irska zcela patřičné určit právní základy rozhodnutí o podpisu uvedeného aktu výlučně ve světle obsahu těchto rozhodnutí, a nikoli ve vztahu k celé mezinárodní dohodě, o niž se jedná, tj. v daném případě ve vztahu k Istanbulské úmluvě.
93
Také Polská republika zdůrazňuje, že rozsah přistoupení je určující pro účel a obsah rozhodnutí o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy. Volba právního základu těchto rozhodnutí je tedy podle ní výsledkem politického rozhodnutí Rady, které se Parlament snaží zpochybnit.
b) Ke kritériím, podle nichž se určují pravomoci Unie
94
Podle Komise musí být konstatování výlučné vnější pravomoci Unie podle čl. 3 odst. 2 SFEU založeno na konkrétní analýze vztahu mezi zamýšlenou mezinárodní dohodou a platným unijním právem. Tato analýza musí podle ní brát v úvahu pokryté oblasti, předvídatelné perspektivy jejich vývoje, jakož i povahu a obsah jejich pravidel a ustanovení, aby bylo možné ověřit, zda taková dohoda může zasáhnout do jednotného a soudržného uplatňování unijních pravidel. Takové riziko existuje tehdy, když je určitá oblast z velké části pokryta unijními pravidly a ustanoveními Smlouvy o FEU, jako jsou čl. 82 odst. 2 písm. d) a čl. 83 odst. 1 in fine SFEU, které otevírají takové perspektivy, neboť stanoví možnost rozšířit pravomoci Unie.
95
Rada má za to, že výlučná pravomoc přiznaná Unii k uzavření Istanbulské úmluvy může vycházet pouze ze třetí hypotézy normy stanovené v čl. 3 odst. 2 SFEU, a sice že její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost. Rada nicméně upřesňuje, že v souvislosti s touto třetí hypotézou Soudní dvůr konstatoval, že vnitřní pravomoc může vést k výlučné vnější pravomoci jen tehdy, je-li vykonávána. Není-li tomu tak, nemůže v rámci této třetí hypotézy existovat implicitní výlučná pravomoc. Ustanovení primárního práva, na která Komise odkázala ve svém návrhu rozhodnutí o podpisu úmluvy a návrhu rozhodnutí o uzavření úmluvy, tedy nemohou takovou pravomoc založit. K identifikování unijních „společných pravidel“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU je dále nutno zohlednit nejen stav unijního práva v okamžiku, kdy probíhá analýza unijních pravomocí, ale i perspektivy jeho vývoje, jsou-li v uvedeném okamžiku předvídatelné, což předpokládá, že Komise přinejmenším předložila unijnímu normotvůrci návrh. Tvrzení Komise uvedené v důvodové zprávě k návrhu rozhodnutí o podpisu úmluvy, podle kterého „nelze vyloučit“, že Unie má výlučnou pravomoc pro některé části této úmluvy, je v rozporu se zásadou svěřených pravomocí a nepostačuje k založení takové pravomoci.
96
Vzhledem k tomu, že Istanbulská úmluva i relevantní unijní právní úprava obsahují jen minimální požadavky, Rada zdůrazňuje, že pravomoc Unie k jejímu uzavření nemůže v zásadě být výlučná ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU. Rada v této souvislosti odkazuje na judikaturu Soudního dvora, podle které mezinárodní dohoda obsahující minimální požadavky nemůže založit výlučnou vnější pravomoc Unie. Finská republika zdůrazňuje, že ze samotného znění čl. 82 odst. 2 SFEU a čl. 83 odst. 1 SFEU plyne, že pravomoc Unie je omezena na přijetí minimálních požadavků.
97
Rada má nicméně za to, že tuto judikaturu nelze uplatňovat mechanicky, ale že je třeba konkrétně zkoumat, zda zamýšlená mezinárodní dohoda a unijní právo ponechávají členským státům skutečnou míru volnosti. Jen takový přezkum umožní zjistit, zda u určitého konkrétního ustanovení této dohody může skutečnost, že k dané dohodě přistoupí jen členské státy, ohrozit jednotné a soudržné uplatňování unijního práva.
98
Na základě těchto kritérií mají Bulharská republika a Rada za to, že ustanovení Istanbulské úmluvy spadají do pravomocí sdílených Unií a jejími členskými státy, do podpůrné pravomoci Unie, do jejích výlučných pravomocí a do pravomocí vyhrazených členským státům. Unie totiž získala výlučnou pravomoc v souvislosti s některými ustanoveními této úmluvy obsaženými v jejích hlavách IV, V a VI, která se týkají obětí násilí, na něž se vztahují směrnice 2011/93 a 2011/36, jakož i se dvěma ze tří ustanovení hlavy VII uvedené úmluvy.
99
Finská republika s tímto stanoviskem nesouhlasí a poukazuje na to, že Soudní dvůr dříve již na základě pouhého znění ustanovení Smlouvy o ES či pouhé skutečnosti, že sekundární právo svou povahou představuje minimální požadavky, konstatoval, že podmínky pro výlučnou pravomoc Unie nejsou splněny, aniž konkrétně zkoumal rozsah volnosti ponechané členským státům. Výlučná pravomoc Unie je každopádně natolik omezená, že lze pochybovat o tom, že by přistoupení v tak úzkém rozsahu bylo vůbec možné, takže by Unie měla k Istanbulské úmluvě přistoupit rovněž na základě svých sdílených pravomocí.
c) Ke vztahu mezi Istanbulskou úmluvou a unijním acquis
100
Komise tvrdí, že cíle uvedené v hlavě I Istanbulské úmluvy, a konkrétně v jejím čl. 1 písm. a) až e), odpovídají cílům Unie uvedeným v článku 2 SEU a v článcích 8, 19 a 67 SFEU. Ekvivalenty klíčových definicí uvedených v čl. 3 písm. a) a b) této úmluvy lze nalézt v článku 22 a v bodech 17 a 18 odůvodnění směrnice 2012/29.
101
Komise uvádí, že obdobu povinností stanovených v hlavě II uvedené úmluvy, jejichž cílem je zajistit, aby se práva oběti stala těžištěm veškerých opatření přijatých za účelem prevence a potírání všech forem násilí spadajících do působnosti této úmluvy, lze nalézt zejména v článcích 1, 8, 26 a 28 směrnice 2012/29 a ve finančních programech určených k prosazování rovnosti žen a mužů, zejména v bodech 7, 10, 15 a 17 odůvodnění a v čl. 4 odst. 1 písm. e) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1381/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se zavádí program Práva, rovnost a občanství na období 2014 až 2020 (Úř. věst. 2013, L 354, s. 62), v článku 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1382/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se zavádí program Spravedlnost na období 2014 až 2020 (Úř. věst. 2013, L 354, s. 73), a v bodech 2, 3 a 10 odůvodnění, jakož i v čl. 2 odst. 1 písm. b) bodě ix) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 235/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje finanční nástroj pro demokracii a lidská práva ve světě (Úř. věst. 2014, L 77, s. 85).
102
Komise poukazuje na to, že oblast upravená v hlavě III Istanbulské úmluvy, věnované prevenci všech forem násilí, na které se vztahuje tato úmluva, je v unijním právu upravena článkem 84 SFEU, článkem 18 směrnice 2011/36, články 22 a 23 směrnice 2011/93, rozhodnutím Rady 2009/902/SVV ze dne 30. listopadu 2009 o zřízení Evropské sítě pro předcházení trestné činnosti (EUCPN) a o zrušení rozhodnutí 2001/427/SVV (Úř. věst. 2009, L 321, s. 44), finančními programy, například podle čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1381/2013, čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 6 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1382/2013, jakož i podle čl. 3 odst. 3 písm. c) a d) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 513/2014 ze dne 16. dubna 2014, kterým se jako součást Fondu pro vnitřní bezpečnost zřizuje nástroj pro finanční podporu policejní spolupráce, předcházení trestné činnosti, boje proti trestné činnosti a řešení krizí a zrušuje rozhodnutí Rady 2007/125/SVV (Úř. věst. 2014, L 150, s. 93), a článkem 25 směrnice 2012/29.
103
K opatřením podle hlavy IV Istanbulské úmluvy, jejichž cílem je ochrana obětí násilí před jakýmikoliv dalšími násilnými činy, Komise uvádí, že na základě čl. 82 odst. 2 SFEU byla přijata směrnice 2012/29, jejímž cílem je zajistit, aby obětem trestné činnosti byla zejména poskytnuta podpora, a na základě čl. 82 odst. 2 SFEU a čl. 83 odst. 1 SFEU byly přijaty směrnice 2011/36 a 2011/93, jejichž cílem je ochrana obětí určitých druhů trestné činnosti.
104
Komise v souvislosti s hlavou V této úmluvy, která obsahuje hmotněprávní ustanovení občanského a trestního práva, uvádí, že Unie zejména na základě čl. 83 odst. 1 SFEU přijala směrnice 2011/36 a 2011/93, jež stanoví některé trestné činy uvedené i v této hlavě. Navíc vzhledem k tomu, že v těchto oblastech občanského a trestního práva má Unie na základě čl. 83 odst. 1 in fine SFEU sdílenou pravomoc, nic jí nebrání v tom, aby tuto pravomoc uzavřením úmluvy vykonala.
105
Procesní povinnosti v oblasti vyšetřování a stíhání, uložené v hlavě VI téže úmluvy, podle názoru Komise odpovídají procesním povinnostem obsaženým ve směrnicích 2011/36 a 2011/93, ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/99/EU ze dne 13. prosince 2011 o evropském ochranném příkazu (Úř. věst. 2011, L 338, s. 2), ve směrnici 2012/29 a v nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 606/2013 ze dne 12. června 2013 o vzájemném uznávání ochranných opatření v občanských věcech (Úř. věst. 2013, L 181, s. 4).
106
V oblasti migrace a azylu, upravené v hlavě VII Istanbulské úmluvy, uvádí Komise směrnice 2011/95, která se týká mezinárodní ochrany, 2013/32, upravující společná řízení pro přiznávání a odnímání této ochrany, a 2013/33, jež stanoví normy pro přijímání žadatelů o tuto ochranu. Komise připomíná, že Irsko je v této oblasti navíc nadále vázáno směrnicemi 2004/83 a 2005/85, jichž jsou směrnice 2011/95 a 2013/32 přepracovaným zněním.
107
A konečně Komise uvádí, že v oblasti mezinárodní spolupráce v civilních a trestních věcech, upravené v hlavě VIII této úmluvy, přijala Unie celou řadu právních instrumentů v oblasti civilní spolupráce i v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech.
108
Rada předně podotýká, že neexistují žádné zvláštní unijní právní předpisy komplexně upravující prevenci všech forem násilí na ženách a potírání tohoto jevu.
109
V souvislosti s hlavami I až III Istanbulské úmluvy má Rada za to, že se týkají nanejvýše oblastí spadajících do nevykonávaných sdílených pravomocí Unie. K povinnostem upraveným v hlavě II této úmluvy a týkajícím se výzkumu je pravomoc Unie vykonávána, jak stanoví čl. 4 odst. 3 SFEU, souběžně s pravomocí členských států. U povinností souvisejících s předcházením trestné činnosti má Unie pravomoc jen podporovat činnost členských států na základě čl. 2 odst. 6 SFEU a článku 84 SFEU.
110
Rada se neztotožňuje s Komisí v názoru, že hlava IV uvedené úmluvy obsahuje normy celkově srovnatelné s normami obsaženými v kapitole 2 směrnice 2012/29, a má za to, že až na tři výjimky spadá tato hlava do nevykonávaných sdílených pravomocí Unie.
111
Zaprvé má Rada za to, že oblast působnosti této směrnice je omezená, protože se vztahuje jen na oběti trestných činů, zejména v rámci trestního řízení, které probíhá na území Unie, za podmínky, že je přítomen přeshraniční prvek nepřekračující hranice Unie.
112
Zadruhé Rada uvádí, že směrnice 2012/29 a 2011/93 obsahují minimální pravidla, což plyne z názvu, z bodů 11 a 67 odůvodnění, z čl. 9 odst. 3 a článku 26 směrnice 2012/29, jakož i z bodů 25, 27, 38, 41 a 43 odůvodnění a z článku 1 směrnice 2011/93, takže členské státy mohou splnit povinnosti plynoucí i z ustanovení hlavy IV Istanbulské úmluvy, aniž jakkoli poruší tuto úmluvu nebo unijní právo, neboť jejich podrobná analýza potvrzuje, že v rámci této hlavy IV mají členské státy nadále skutečnou volnost.
113
Zatřetí má Rada za to, že jiný závěr je nicméně nutné učinit u dvou specifických kategorií obětí, a sice v prvním sledu u dětských obětí sexuálně motivovaných trestných činů, definovaných pro účely Istanbulské úmluvy jako ženy mladší 18 let, ve vztahu ke kterým byla v unijním právu přijata podrobná pravidla ve směrnici 2011/93, a to na základě čl. 82 odst. 2 SFEU a čl. 83 odst. 1 SFEU. Relevantní jsou i čl. 1 odst. 2, čl. 22 odst. 4, jakož i články 23 a 24 směrnice 2012/29.
114
Ve druhém sledu směrnice 2011/36, zejména její články 12 až 16, obsahuje přesně určené povinnosti pomoci a podpory pro dětské oběti obchodování s lidmi. Podrobná ustanovení těchto směrnic totiž podle Rady ponechávají členským státům jen málo volnosti, takže i navzdory tomu, že mají povahu minimálních požadavků, jde o dvě oblasti z velké části pokryté unijními pravidly ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU.
115
Začtvrté Rada tvrdí, že Komise v návrhu rozhodnutí o podpisu úmluvy a v návrhu rozhodnutí o uzavření úmluvy nesprávně uvedla, že směrnice Rady (EU) 2015/637 ze dne 20. dubna 2015 o opatřeních v oblasti koordinace a spolupráce s cílem usnadnit konzulární ochranu nezastoupených občanů Unie ve třetích zemích a o zrušení rozhodnutí 95/553/ES (Úř. věst. 2015, L 106, s. 1), jejímž základem je článek 23 SFEU, podle kterého členským státům přísluší přijmout nezbytná ustanovení a zahájit mezinárodní jednání potřebná pro zajištění této ochrany, přiznává Unii výlučnou pravomoc v souvislosti s aspekty konzulární ochrany zmíněnými v čl. 18 odst. 5 Istanbulské úmluvy. Navíc podle bodu 13 odůvodnění směrnice 2012/29 trestní oznámení podaná u příslušných orgánů mimo Unii, jako jsou velvyslanectví, nezakládají povinnosti stanovené touto směrnicí.
116
K hlavě V Istanbulské úmluvy Rada uvádí, že směrnice Rady 2004/80/ES ze dne 29. dubna 2004 o odškodňování obětí trestných činů (Úř. věst. 2004, L 261, s. 15; Zvl. vyd. 19/07, s. 64), zejména její čl. 12 odst. 2, směrnice Rady 2004/113/ES ze dne 13. prosince 2004, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s muži a ženami v přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování (Úř. věst. 2004, L 373, s. 37), zejména bod 26 jejího odůvodnění a její článek 7, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/54/ES ze dne 5. července 2006 o zavedení zásady rovných příležitostí a rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání (Úř. věst. 2006, L 204, s. 23), zejména její článek 27, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/41/EU ze dne 7. července 2010 o uplatňování zásady rovného zacházení pro muže a ženy samostatně výdělečně činné a o zrušení směrnice Rady 86/613/EHS (Úř. věst. 2010, L 180, s. 1), zejména body 18 a 23 jejího odůvodnění, směrnice 2011/36, zejména její článek 17, a směrnice 2012/29 obsahují minimální požadavky pro oblasti uvedené v čl. 29 odst. 1 a v čl. 30 odst. 1, 2 a 3 Istanbulské úmluvy, které neobnášejí výlučnou pravomoc Unie. Směrnice 2004/113 v čl. 3 odst. 3 a směrnice 2006/54 v článku 8 navíc stanoví výluky z oblasti své věcné působnosti. V souvislosti s ostatními ustanoveními uvedené hlavy neexistují žádné unijní právní předpisy. Unie ovšem získala výlučnou pravomoc ve vztahu k ustanovením hlavy V Istanbulské úmluvy týkajícím se obětí, na něž se vztahují směrnice 2011/93 a 2011/36.
117
Rada má za to, že články 49 až 54 a 56 obsažené v hlavě VI této úmluvy upravují povinnosti, které ve velké míře odpovídají povinnostem uvedeným v článcích 1, 3, 4, 6, 8, 9, 11, 18 až 20 a 22 až 24 směrnice 2012/29, přičemž relevantní jsou také čl. 15 odst. 2 a článek 20 směrnice 2011/93, jakož i předpisy upravující vzájemné uznávání v civilních a trestních věcech mezi členskými státy, a sice nařízení č. 606/2013, směrnice Rady 2003/8/ES ze dne 27. ledna 2003 o zlepšení přístupu ke spravedlnosti v přeshraničních sporech stanovením minimálních společných pravidel pro právní pomoc v těchto sporech (Úř. věst. 2003, L 26, s. 41; Zvl. vyd. 19/06, s. 90), směrnice 2004/80 a 2011/99, rámcové rozhodnutí Rady 2008/675/SVV ze dne 24. července 2008 o zohledňování odsouzení v členských státech Evropské unie při novém trestním řízení (Úř. věst. 2008, L 220, s. 32), rámcové rozhodnutí Rady 2008/947/SVV ze dne 27. listopadu 2008 o uplatňování zásady vzájemného uznávání na rozsudky a rozhodnutí o probaci za účelem dohledu nad probačními opatřeními a alternativními tresty (Úř. věst. 2008, L 337, s. 102), rámcové rozhodnutí Rady 2009/315/SVV ze dne 26. února 2009 o organizaci a obsahu výměny informací z rejstříku trestů mezi členskými státy (Úř. věst. 2009, L 93, s. 23) a rozhodnutí Rady 2009/316/SVV ze dne 6. dubna 2009 o zřízení Evropského informačního systému rejstříků trestů (ECRIS) podle článku 11 rámcového rozhodnutí 2009/315/SVV (Úř. věst. 2009, L 93, s. 33). U minimálních požadavků přitom Unie nezískala podle názoru Rady výlučnou pravomoc kromě pravomoci, která jí je přiznána v oblastech uvedených v některých ustanoveních směrnic 2011/93 a 2011/36.
118
Ke třem článkům tvořícím hlavu VII uvedené úmluvy Rada uvádí, že čl. 13 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. 2004, L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46), čl. 3 odst. 5 a čl. 15 odst. 3 směrnice 2003/86, směrnice 2003/109 a ostatní instrumenty unijního práva, které jsou relevantní z hlediska odstavců 1 až 3 článku 59 Istanbulské úmluvy, obsahují jen minimální požadavky a s odstavcem 4 posledně uvedeného článku nesouvisí žádný z platných unijních právních předpisů.
119
Naproti tomu u oblastí pokrytých článkem 60 odst. 1 až 3 a článkem 61 této úmluvy je prostor členských států podle Rady jen teoretický, a to s ohledem na přesné požadavky vyplývající zejména z bodů 30 a 39 odůvodnění, z čl. 4 odst. 3 písm. c) a odst. 4, z čl. 9 odst. 2 písm. a) a f), z čl. 10 odst. 1 písm. d) a z článku 30 směrnice 2011/95, která ovšem není závazná pro Irsko a Dánské království, dále z čl. 10 odst. 3 písm. d), z článků 18 a 24 a z bodu 32 odůvodnění směrnice 2013/32, z článku 11, z čl. 17 odst. 2, z čl. 18 odst. 3, 4 a 7 a z článků 19 a 21 až 25 směrnice 2013/33 a také z článku 5 směrnice 2008/115.
120
Rada má tudíž za to, že s ohledem na platné unijní právo má Unie výlučnou pravomoc v oblastech upravených články 60 a 61 Istanbulské úmluvy, ale nikoli v oblastech uvedených v jejím článku 59, jež spadají do sdílené pravomoci, kterou Unie nevykonává.
121
Rozdělení pravomocí v souvislosti s hlavami VIII, IX a XI Istanbulské úmluvy odpovídá podle judikatury rozdělení pravomocí popsanému u předchozích hlav této úmluvy, takže tyto hlavy spadají zčásti do sdílených pravomocí Unie, zčásti do její podpůrné pravomoci, zčásti do její výlučné pravomoci a zčásti do pravomocí členských států, přičemž pro hlavy X a XII uvedené úmluvy není nezbytný žádný samostatný rozbor.
122
Rada konečně připomíná, že přistoupení Unie k Istanbulské úmluvě „v širokém rozsahu“ nezískalo v Radě dostatečnou podporu, takže bylo kvalifikovanou většinou rozhodnuto, že bude podepsána v rozsahu omezeném na oblasti spadající do výlučné pravomoci Unie.
123
Irsko se s postojem Rady ztotožňuje.
d) K článku 82 odst. 2 SFEU
124
Komise a Slovenská republika konstatují, že podle Parlamentu, Rady a Komise je čl. 82 odst. 2 SFEU jedním z náležitých právních základů pro rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy, a proto mají za to, že toto ustanovení nevyžaduje zvláštní přezkum.
125
Rada má za to, že Unie má výlučnou pravomoc k uzavření Istanbulské úmluvy v souvislosti s některými specifickými články této úmluvy, které se týkají justiční spolupráce v trestních věcech, pokud se tyto články týkají obětí násilí, na něž se vztahují směrnice 2011/93 a 2011/36.
126
Finská republika a Polská republika uvádějí, že samotné znění čl. 82 odst. 2 SFEU vzhledem k tomu, že Unii přiznává jen pravomoc přijmout minimální pravidla, vylučuje možnost Unie mít výlučnou pravomoc k uzavření Istanbulské úmluvy v souvislosti s jejími ustanoveními, která se týkají justiční spolupráce v trestních věcech.
127
Kdyby naproti tomu Unie chtěla k této úmluvě přistoupit i v souvislosti s aspekty této úmluvy spadajícími do sdílených pravomocí, bylo by toto ustanovení podle názoru Finské republiky jedním z náležitých právních základů pro uzavření Istanbulské úmluvy.
e) K článku 84 SFEU
128
Komise má za to, že cílem Istanbulské úmluvy je prevence násilí na ženách a ochrana obětí. Uzavřením této úmluvy podporuje Unie preventivní činnost členských států poskytnutím rámce pro jejich individuální a specifická opatření. Kdyby uzavření úmluvy Unií bylo omezeno jen na ochranu obětí, mohly by být unijní orgány považovány za osvobozené od povinností prevence, což by bylo nekonzistentní.
129
Samotný čl. 82 odst. 2 SFEU navíc podle Komise nemůže pokrýt všechna preventivní opatření, která nemají souvislost s trestním řízením ve smyslu čl. 82 odst. 2 SFEU. Taková opatření přitom právě ve specifickém kontextu násilí na ženách často chybí a uvedená úmluva usiluje o nápravu tohoto nedostatku.
130
Polská republika poukazuje na to, že článek 84 SFEU nepřiznává Unii výlučnou ani sdílenou pravomoc, ale jen vymezuje podpůrné činnosti pro činnost členských států. Toto ustanovení proto nemůže Unii přiznat výlučnou pravomoc, a kdyby Unie přistoupila k Istanbulské úmluvě na základě tohoto článku, nebyla by jí vázána Unie, nýbrž členské státy.
131
Finská republika má za to, že kdyby Unie měla v úmyslu přistoupit k této úmluvě na základě výkonu svých sdílených pravomocí, byl by uvedený článek 84 náležitým právním základem.
f) K článku 78 odst. 2 SFEU
132
Vzhledem k tomu, že články 60 a 61 Istanbulské úmluvy pokrývají oblasti, které nespadají ani pod čl. 82 odst. 2 SFEU, ani pod článek 84 SFEU, má Komise za to, že tyto oblasti jsou svou povahou doplňkové, takže přidávání dalších právních základů pro tyto oblasti je vyloučeno. Články 60 a 61 této úmluvy, jejichž cílem je zajistit zohlednění „genderově“ citlivého přístupu při rozhodování o udělení mezinárodní ochrany a v podmínkách přijímání obětí násilí, jsou totiž jen jiným vyjádřením obecných cílů této úmluvy v oblasti azylu a nečiní z této úmluvy akt azylového práva.
133
Rada má za to, že Unie má v oblastech spadajících pod tato dvě ustanovení Istanbulské úmluvy výlučnou pravomoc. Je rovněž toho názoru, stejně jako Slovenská republika, že tyto oblasti nemohou být považovány za doplňkové k těm ustanovením této úmluvy, která se týkají justiční spolupráce v trestních věcech.
134
Finská republika a Polská republika se domnívají, že jelikož relevantní sekundární právo stanoví jen minimální požadavky, nemůže Unie mít v této oblasti výlučnou pravomoc k uzavření Istanbulské úmluvy v souvislosti s jejími články 60 a 61. Kdyby Unie měla v úmyslu přistoupit k Istanbulské úmluvě na základě výkonu svých sdílených pravomocí, čl. 78 odst. 2 SFEU by se podle Finské republiky týkal jen doplňkového aspektu Istanbulské úmluvy, takže by toto ustanovení nepředstavovalo náležitý právní základ.
g) K článku 83 odst. 1 SFEU
135
Komise zdůrazňuje, že i když se Istanbulská úmluva vztahuje i na oběti obchodování s lidmi a sexuálního vykořisťování žen a dětí, její osobní působnost je mnohem širší. Na tyto oběti se navíc vztahují zvláštní úmluvy Rady Evropy a na úrovni Unie i směrnice 2011/36 a 2011/93. Tato úmluva není tedy aktem, jehož hlavním účelem by bylo potírání zvláštních forem trestné činnosti.
136
Rada má za to, že Unie má podpůrnou pravomoc v oblastech upravených některými ustanoveními uvedené úmluvy.
137
Finská republika a Polská republika se domnívají, že znění čl. 83 odst. 1 SFEU vzhledem k tomu, že Unii přiznává jen pravomoc přijmout minimální pravidla, vylučuje možnost považovat jej za ustanovení přiznávající Unii výlučnou pravomoc k uzavření Istanbulské úmluvy.
2. K rozdělení aktů o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy na dvě rozhodnutí
138
Bulharská republika připomíná, že pokud rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody sleduje dva cíle, z nichž jeden je hlavní a druhý doplňkový, musí být založeno jen na hlavním právním základě. Pokud naopak rozhodnutí sleduje dva cíle, z nichž žádný není doplňkový ve vztahu k tomu druhému, musí být založeno na odpovídajících různých právních základech. V tomto případě může být zapotřebí přijmout dvě rozhodnutí, pokud jsou příslušné postupy vzájemně neslučitelné.
139
Komise znovu připomíná, že čl. 78 odst. 2 SFEU není náležitým právním základem pro uzavření Istanbulské úmluvy. Doplnění tohoto ustanovení každopádně nemůže nezbytně vést k rozdělení rozhodnutí o uzavření této úmluvy na dva samostatné akty, neboť Irsko je v této oblasti vázáno unijním acquis. Nejde sice o nejnovější acquis, nicméně protokol č. 21 nemůže tento členský stát zprostit jeho povinností ani nemění kritéria pro určení náležitého právního základu.
140
Skutečnost, že článek 4a protokolu č. 21 umožňuje Irsku neúčast na pozměněné podobě stávajícího pravidla, je tudíž sama o sobě irelevantní, protože pravidla pro určování výlučné vnější pravomoci jsou stanovena v článku 3 SFEU a na možnost využít opt-out nelze pohlížet jako na přiznání pravomoci členskému státu uzavírat mezinárodní dohody v rozporu s čl. 3 odst. 2 SFEU.
141
Finská republika uvádí, že rozhodování Rady podléhá ve vztahu ke všem zamýšleným právním základům protokolu č. 21, takže Irsko nemá povinnost účastnit se tohoto rozhodování. Postup rozhodování je proto stejný, takže rozdělení rozhodnutí o podpisu Istanbulské úmluvy na dvě rozhodnutí není nutné.
142
Rada poukazuje na to, že čl. 78 odst. 2 SFEU a čl. 82 odst. 2 SFEU aktivují použitelnost protokolu č. 21 a protokolu (č. 22) o postavení Dánska, připojeného ke Smlouvě o EU a Smlouvě o FEU (dále jen „protokol č. 22“). Dánské království přitom není vázáno žádným z aktů sekundárního práva relevantních pro uzavření Istanbulské úmluvy, takže použitelnost protokolu č. 22 nevyvolala žádné zvláštní potíže. Irsko se naproti tomu účastní justiční spolupráce v trestních věcech zavedené směrnicemi 2011/36 a 2011/93, ale není vázáno směrnicemi 2011/95, 2013/32 a 2013/33 z oblasti azylového práva, takže se tento členský stát měl účastnit přijímání rozhodnutí o podpisu 2017/865, ale nikoli – v souladu s články 1, 3 a 4 protokolu č. 21 – přijímání rozhodnutí o podpisu 2017/866, a tudíž bylo nezbytné přijmout dvě samostatná rozhodnutí o podpisu. Bulharská republika, Irsko, Francouzská republika a Slovenská republika se s tímto názorem ztotožňují.
143
Irsko je toho názoru, že v důsledku toho mu výkon jeho práva vyplývajícího z protokolu č. 21, a sice být vázáno jen těmi z opatření Istanbulské úmluvy spadajících do hlavy V Smlouvy o FEU, jejichž přijímání se chce účastnit, umožňuje jen přijetí dvou samostatných rozhodnutí. Kdyby totiž Rada přijala jediné rozhodnutí, nemohl by tento členský stát rozlišit ty aspekty rozhodnutí, pro které je základem pravomoci Unie právní úprava pro něj závazná, od aspektů, pro které je základem této pravomoci právní úprava, jež pro něj závazná není.
144
Takový postup by přitom byl v rozporu s protokolem č. 21 a se základní zásadou souběžnosti vnitřních a vnějších pravomocí Unie, která je základem doktríny vyplývající z rozsudku ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada (22/70, EU:C:1971:32), tzv. „doktríny AETR“, zakotvené v čl. 3 odst. 2 SFEU. Vyžadovaná konkrétní analýza se totiž týká vztahu mezi zamýšlenou dohodou a „platným“ unijním právem, nicméně toto právo není v tomto členském státě platné, a daná dohoda jej tudíž nemůže ovlivnit ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU. Irsko dodává, že vzhledem k tomu, že v této oblasti mohlo přijímat právní předpisy, ocitlo by se ve velmi obtížné situaci, kdyby bylo rovněž vázáno odchylnými povinnostmi na základě unijního práva.
145
Irsko poukazuje na to, že Parlament se tázal nejen na to, zda je přijetí dvou samostatných rozhodnutí „nutné“, ale také na to, zda je takové přijetí „možné“, aniž vysvětlil, proč by to možné být nemuselo. Podle Irska přitom nic nebrání přijetí dvou samostatných rozhodnutí, které nijak nezasahuje do jejich merita. I Bulharská republika má za to, že přijetí dvou rozhodnutí není v rozporu s postupem podle článku 218 SFEU.
146
Rada poznamenává, že Irsko se po přijetí rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866 rozhodlo účastnit se směrnice 2013/33, takže je možné, že u případného uzavření Istanbulské úmluvy bude situace jiná.
147
Bulharská republika poukazuje na to, že podle článku 7 protokolu č. 22 může Dánské království zcela nebo zčásti přestat tohoto protokolu využívat, takže není vyloučeno, že v závislosti na příslušném obsahu jednotlivých částí Istanbulské úmluvy bude nutné v Radě hlasovat s účastí i bez účasti tohoto členského státu.
3. K praxi „vzájemné dohody“ členských států
a) Popis praxe „vzájemné dohody“
148
Rakouská republika poukazuje na to, že praxe „vzájemné dohody“ se vyvinula za platnosti Smlouvy o ES a pro některé smíšené dohody v oblasti obchodní politiky byla stanovena v čl. 133 odst. 6 druhém pododstavci ES, a to z důvodu zvláštní struktury pravomocí v této oblasti, která učinila nutným kumulativní výkon pravomocí Evropským společenstvím a členskými státy. Při této praxi se předseda Rady, ještě než Rada schválí uzavření dotyčné smíšené dohody, formou dotazování všech členských států ujišťuje, že všechny souhlasí s tím, že jí budou vázány.
149
Rakouská republika dodává, že praxe „vzájemné dohody“ není nic jiného než konstatování, že k určitému datu existuje mezi členskými státy konsenzus ohledně souhlasu být předmětnou smíšenou dohodou vázány, i když ratifikace může následně narazit na odpor parlamentů členských států. Kromě toho nic nebrání tomu, aby se smíšená dohoda po přistoupení Unie k této dohodě stala asymetrickou, neboť členské státy od ní mohou kdykoli odstoupit.
150
Francouzská republika upřesňuje, že účelem zmíněné praxe je ujistit se o souhlasu členských států s tím, že budou vázány ustanoveními dohody, která spadají do jejich vnitrostátních pravomocí, když je nezbytné, aby k této dohodě přistoupily společně Unie i členské státy, tj. tehdy, když dohoda nemůže být prováděna konzistentně, není-li uzavřena společně Unií i jejími členskými státy. Tak je tomu podle uvedeného státu tehdy, když jsou ustanovení uvedené dohody spadající do pravomocí Unie neoddělitelně spjata – stejně jako v projednávané věci – s ustanoveními spadajícími do pravomocí členských států.
151
Komise uvádí, že Rada poté, co jí Soudní dvůr vytkl přijímání „hybridních aktů“, tedy rozhodnutí Rady a zástupců vlád členských států zasedajících v Radě týkajících se uzavírání dohod, pozměnila své postupy, i když cíl své dřívější praxe nezměnila. Rada totiž podle Komise usiluje o navrácení „hybridní“ povahy tím, že před formální rozhodování postupem stanoveným Smlouvami zařazuje fázi, v průběhu které ověřuje, zda existuje „vzájemná dohoda“ členských států.
152
Komise uzavírá, že její návrhy na podpis a uzavření úmluv a dohod zůstávají v důsledku této praxe v Radě v mnoha oblastech zablokovány, přestože je jasně dosaženo potřebné kvalifikované většiny.
153
Rada zdůrazňuje, že k „hybridním aktům“ se již nevrací a její současná praxe pramení z legitimní snahy předcházet pochybnostem o dosahu a platnosti přijímaných instrumentů mezinárodního práva v unijním právním řádu. Za tímto účelem dbá o to, aby všechny dotyčné členské státy v souladu se svými vnitrostátními pravomocemi souhlasily s tím, že budou vázány, a teprve poté přijímá – vyžadovanou většinou – rozhodnutí Rady.
154
Rada tvrdí, že tato praxe na rozdíl od toho, co naznačuje Parlament, není ani pravidlem pro hlasování, ani zvláštním postupem, protože členské státy mají volnost při rozhodování, jakým postupem bude v praxi určeno, že existuje konsenzus. V této souvislosti lze odkázat na rozhodnutí zástupců vlád přijatá na zasedáních Rady nebo souběžně s nimi, na položky v zápisech ze zasedání Rady nebo Výboru stálých zástupců (Coreper), na komentáře zaznamenané do memorand pracovních skupin i na čistě implicitní souhlasy. Irsko upřesňuje, že v projednávané věci nebyly podniknuty žádné kroky k ověření existence „vzájemné dohody“ členských států.
b) Ke slučitelnosti praxe „vzájemné dohody“ s čl. 13 odst. 2 SEU a s články 2 až 6 SFEU a čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU
155
Rakouská republika a Komise uvádějí, že Rada tím, že vyžaduje „vzájemnou dohodu“ členských států, jedná v rozporu s čl. 13 odst. 2 první větou SEU, jakož i s čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU, které ji označují za orgán oprávněný dávat, na návrh Parlamentu a ve shodě s ním, zmocnění k uzavírání mezinárodních dohod Unií. Tato ustanovení totiž nestanoví takový požadavek, pravidla tvorby vůle unijních orgánů jsou stanovena Smlouvami a členské státy ani samotné orgány jimi nemohou disponovat.
156
Rada by sice mohla rozhodnout, že určitou dohodu neuzavře, například v případě blokační menšiny, která nesouhlasí s jejím uzavřením, avšak nemůže – aniž by se dostala do rozporu s čl. 13 odst. 2 SEU, podle něhož každý orgán jedná v mezích své působnosti – doplnit k příslušnému postupu fázi předběžného ověřování existence „vzájemné dohody“ členských států.
157
Vzhledem k tomu, že pravomoci Unie jsou definovány v článcích 2 až 6 SFEU a jasně se odlišují od pravomocí členských států, navíc nelze takovým doplněním dosahovat faktického sloučení s mezivládním rozhodováním, přestože oba nástroje zůstávají formálně samostatné. Taková praxe deformuje postup stanovený v článku 218 SFEU.
158
Formálně přijatý akt totiž je sice „nehybridní“, avšak rozhodovací postup nadále „hybridní“ je, neboť individuálně zohledňovaný postoj členských států má přednost před postojem Unie, a to bez jakékoli opory ve Smlouvách, či dokonce v rozporu s literou i duchem čl. 4 odst. 3 SEU, přičemž jsou obcházeny požadavky, které Soudní dvůr stanovil k zachování autonomie unijního právního řádu.
159
Komise poukazuje na to, že podle preambule Smlouvy o EU je obecným cílem této smlouvy a Smlouvy o FEU učinit další krok v procesu evropské integrace. K dosažení tohoto cíle Smlouva o FEU podrobněji upřesňuje rozdělení pravomocí Unie a způsob jejich výkonu v oblasti vnějších vztahů, zejména vyjasněním pravomocí Unie (články 2 až 6 SFEU), upřesněním případů, v nichž může Unie uzavírat mezinárodní smlouvy (čl. 216 odst. 1 SFEU), a přesnějším definováním postupu při sjednávání, podpisu a uzavírání všech typů mezinárodních dohod (článek 218 SFEU).
160
Komise má za to, že v důsledku toho je využívání – jakožto praxe rozšířená všeobecně u všech smíšených dohod – „hybridního“ rozhodovacího postupu, který omezuje schopnost Unie rozhodovat o svých závazcích na mezinárodní úrovni a který vysílá mezinárodnímu společenství signál, že Unie nemá zmocnění přijímat rozhodnutí samostatně, ale závisí na rozhodující účasti členských států, ve zjevném rozporu se Smlouvami.
161
Komise je toho názoru, že Rada využíváním praxe „vzájemné dohody“ porušuje i svou povinnost loajální spolupráce zakotvenou v čl. 13 odst. 2 druhé větě SEU, neboť zásada loajální spolupráce platí i v meziinstitucionálních vztazích.
162
Tato praxe narušuje podle Komise také institucionální rovnováhu Unie, protože členským státům přiznává v Unii úlohu, se kterou Smlouvy nepočítají, neboť v článku 218 SFEU jsou popsána pouze práva a povinnosti, které v této souvislosti mají Parlament, Rada, Komise a vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Úloha takto přiznaná členským státům přitom ohrožuje efektivitu institucionálního rámce Unie a může vést k upřednostnění zájmů členských států před zájmy Unie.
163
Komise připomíná, že podle čl. 218 odst. 8 SFEU Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou, a dovozuje z toho, že praxe „vzájemné dohody“ členských států je v rozporu s tímto ustanovením, protože v jejím důsledku se neuplatní. Tato praxe ohrožuje účinnost unijních postupů. Rakouská republika sdílí tento názor a zdůrazňuje, že Smlouvy upravují postup uzavírání úmluv Unií vyčerpávajícím způsobem, který nedovoluje doplnění mezifáze „vzájemné dohody“.
164
Slovenská republika naproti tomu uvádí, že Rada dosud nehlasovala, takže nemohlo dojít k porušení čl. 218 odst. 8 SFEU.
165
Irsko považuje za zjevné, že čl. 218 odst. 6 a 8 SFEU upravuje postup hlasování a Rada ani členské státy nemají možnost se od tohoto ustanovení odchýlit. Pokud se Rada snaží ještě před hlasováním koordinovat činnost Unie a členských států, plyne praxe „vzájemné dohody“ v případech, kdy jsou pravomoci Unie a členských států – stejně jako v projednávané věci – úzce spjaty, z povinnosti loajální spolupráce.
166
Vzhledem k tomu, že k hledání „vzájemné dohody“ členských států dochází před přijetím rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy podle čl. 218 odst. 6 a 8 SFEU, mají Francouzská republika a Maďarsko za to, že tato praxe nijak nepozměňuje uvedené rozhodnutí ani pravidlo hlasování kvalifikovanou většinou, ani nevede k přijetí „hybridního aktu“.
c) Ke slučitelnosti praxe „vzájemné dohody“ se zásadou svěřených pravomocí, zásadou loajální spolupráce mezi Unií a jejími členskými státy, zásadou jednotného zastupování Unie navenek a mezinárodním právem veřejným
167
Komise připomíná, že z požadavku jednotného mezinárodního zastupování Unie plyne povinnost spolupráce, kterou se řídí uzavírání takových smíšených dohod, jako je Istanbulská úmluva, členskými státy a Unií. Zásada efektivity a povinnost chránit pověst a mezinárodní důvěryhodnost Unie dále vyžadují, aby unijní orgány a členské státy Unie usnadňovaly provádění rozhodnutí přijatých Unií.
168
Komise uvádí, že v tomto ohledu mají členské státy již od podpisu, a tím spíše po uzavření smíšené dohody jménem Unie povinnost být Unii nápomocny při provádění této dohody. Vzhledem k tomu, že uzavření Istanbulské úmluvy společně Unií a jejími členskými státy je nezbytné – ve smyslu článku 216 SFEU – k dosažení cílů Smluv v oblasti ochrany lidské důstojnosti, jsou členské státy povinny usilovat o odstranění překážek bránících Unii v uložení ratifikačních listin u Rady Evropy spolu s členskými státy. Mají tedy přinejmenším povinnost předložit příslušným vnitrostátním orgánům veškeré nezbytné návrhy, aby Unii usnadnily uzavření této úmluvy.
169
Podle názoru Komise každopádně existuje možnost připojit k listině o přistoupení Unie k uvedené úmluvě prohlášení, ve kterém bude připomenuta vyvíjející se povaha pravomocí Unie, poukázáno na to, že Unie nemá pravomoci ve všech oblastech pokrytých toutéž úmluvou, a upřesněno, ve kterých oblastech Unie přijme prováděcí opatření. Rada Evropy si je totiž dobře vědoma, že pravomoci Unie jsou omezené, takže taková možnost je inherentně obsažena v ustanovení umožňujícím přistoupení Unie.
170
Finská republika poukazuje na to, že žádné ustanovení unijního práva nepodmiňuje uzavření Istanbulské úmluvy přistoupením všech členských států Unie. Pro praxi „vzájemné dohody“ tak neexistuje žádný právní základ. Ani ze samotné skutečnosti, že členské státy a unijní orgány musí při sjednávání, podpisu a provádění mezinárodních dohod úzce spolupracovat, nelze podle Finské republiky a Rakouské republiky vyvodit, že by „vzájemná dohoda“ členských států byla nezbytná k tomu, aby se Unie mohla zavazovat, ani že by členské státy k tomu, aby se v rámci svých vlastních pravomocí mohly zavazovat, potřebovaly souhlas Rady, takže každý může v rámci svých pravomocí jednat sám.
171
Podle Rakouské republiky jsou Unie a její členské státy při uzavírání smíšené dohody stranami dohody, které jsou propojené, avšak odlišné, přičemž každá z nich musí jednat v rámci svých pravomocí a respektovat při tom pravomoci všech ostatních smluvních stran a také uplatnit své vlastní ústavní postupy v oblasti sjednávání, podpisu, uzavírání a ratifikace. Finská republika zdůrazňuje, že přistoupení Unie bez „vzájemné dohody“ členských států nemůže vést k tomu, že Unie bude vázána jinak než v rámci svých vlastních pravomocí, což je názor i Rakouské republiky.
172
S ohledem na tyto úvahy má Finská republika za to, že požadování „vzájemné dohody“ členských států je v rozporu s čl. 13 odst. 2 SEU a s článkem 218 SFEU i se zásadou autonomie unijního práva, protože Unie nemůže samostatně vykonávat své pravomoci a pro přijetí rozhodnutí Rady je nezbytná jednomyslnost členských států spíše než dosažení kvalifikované většiny. Takovému požadavku brání i zásada loajální spolupráce, kterou zejména musí členské státy dodržovat.
173
Rada poukazuje předně na to, že ze zásady svěřených pravomocí zakotvené v článku 5 SEU vyplývá, že pravomoci, které nejsou svěřeny Unii, náležejí členským státům, z čehož podle ní plyne, že žádný unijní orgán nemůže členským státům nařídit, aby přijímaly akty, které spadají do jejich pravomoci. Dále neexistuje žádná povinnost Rady přijmout rozhodnutí uzavřít Istanbulskou úmluvu a tento orgán nemůže být nucen k tomu, aby vykonával potenciální pravomoc Unie, když není dosaženo požadované většiny. Rada a Maďarsko poukazují totiž na to, že čl. 218 odst. 6 SFEU nestanoví žádnou lhůtu pro přijetí takového rozhodnutí.
174
Rada připomíná, že Istanbulská úmluva byla na rozdíl od jiných mezinárodních dohod sjednána bez aktivní účasti Unie, z čehož vyvozuje, že při sjednávání nebylo přihlíženo k vymezení pravomocí mezi Unií a jejími členskými státy. V této souvislosti Rada podotýká, že u některých ustanovení této úmluvy je sice jasné vymezení pravomocí možné, avšak v případě hlav IV až VI a VIII až XII uvedené úmluvy tomu tak není. Konkrétně se výlučná pravomoc Unie podle čl. 3 odst. 2 SFEU vztahuje jen na určité konkrétní aspekty směrnic 2011/36 a 2011/93, takže u každého z dotčených ustanovení uvedené úmluvy je dána i pravomoc členských států ve vztahu k aspektům, které tyto směrnice nepokrývají.
175
Tento orgán má za to, že pravomoci Unie a členských států jsou tedy v projednávané věci neoddělitelně spjaty, a připomíná, že podle čl. 133 odst. 6 ES Rada nesměla uzavírat určité dohody, pokud obsahovaly ustanovení překračující pravomoci Unie. V rozsahu, v němž některé oblasti spadaly do sdílené pravomoci Unie a členských států, toto ustanovení upřesňovalo, že sjednávání takových dohod vyžaduje „vzájemnou dohodu“ členských států a tyto dohody jsou uzavírány společně Unií a členskými státy. Skutečnost, že ve Smlouvě o FEU není již toto ustanovení obsaženo, přitom není důsledkem odklonu od této praxe, nýbrž důsledkem přesunu pravomocí v oblasti obchodní politiky na Unii článkem 207 odst. 1 a 4 SFEU.
176
Rovněž požadavek stanovený v článku 102 ESAE, podle kterého může Unie uzavřít smíšenou dohodu teprve tehdy, když ji ratifikují všechny příslušné členské státy, zajišťuje podle Rady soudržnost mezinárodní činnosti Unie s rozdělením pravomocí na interní úrovni podle zásady jednotného zastupování Unie navenek.
177
Podle Rady i z čl. 207 odst. 6 SFEU – který stanoví, že se výkon pravomocí svěřených tímto článkem nedotýká vymezení pravomocí mezi Unií a členskými státy a nesmí vést k harmonizaci právních předpisů členských států, jestliže Smlouvy takovou harmonizaci vylučují – vyplývá, že Unie nemůže při výkonu vlastní pravomoci ignorovat pravomoc členských států. Zásada jednotného mezinárodního zastupování Unie vyžaduje vzájemnou spolupráci mezi členskými státy a unijními orgány po celou dobu sjednávání, uzavírání a provádění smíšených dohod.
178
Španělské království je toho názoru, že tato zásada vzhledem k tomu, že se Istanbulská úmluva týká neoddělitelně spjatých oblastí, vyžaduje koordinaci zejména podpisu této úmluvy, jejího uzavření a v rámci možností jejího vstupu v platnost. Praxe „vzájemné dohody“ je přitom jedinou praxí, která v takové situaci může zaručit vzájemné respektování pravomocí. Bulharská republika má za to, že kdyby Unie přistoupila k uvedené úmluvě i přesto, že členské státy k ní přistoupit nechtějí, Unie by překročila své pravomoci, zasáhla do pravomocí členských států a potažmo porušila zásadu svěřených pravomocí.
179
Bulharská republika, Řecká republika, Španělské království, Francouzská republika a Maďarsko zdůrazňují, že v rámci takových smíšených dohod musí každá ze stran jednat v rámci svých pravomocí a respektovat při tom pravomoci všech ostatních smluvních stran. S ohledem na neoddělitelnost vazby mezi pravomocemi Unie a pravomocemi členských států ve vztahu k uzavření Istanbulské úmluvy přitom zásada svěřených pravomocí, právní jistota, loajální spolupráce a konzistentní plnění povinností vyžadují, aby stranami této úmluvy byla Unie i členské státy. Španělské království zdůrazňuje, že provádění uvedené úmluvy vyžaduje úpravy unijního práva i práva členských států.
180
Rada v této souvislosti poukazuje na to, že podle článků 27 a 46 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 (Recueil des traités des Nations unies, sv. 1155, s. 331, dále jen „VÚSP“) se Unie ani její členské státy nemohou vůči ostatním stranám Istanbulské úmluvy dovolávat rozdělení pravomocí mezi ně jako důvodu pro její neplnění. Francouzská republika a Rada také tvrdí, že s autonomií unijního práva je neslučitelné obracet se s problémem týkajícím se pravomoci na skupinu Grevio, protože tato skupina by tím byla povolána k řešení problému, k němuž má pravomoc výhradně Soudní dvůr.
181
Bulharská republika, Česká republika, Španělské království, Francouzská republika a Maďarsko z toho vyvozují, že bez „vzájemné dohody“ členských států by Unie nebyla schopna zaručit řádné plnění svých závazků, které se týkají celé Istanbulské úmluvy, a tudíž by jí hrozilo, že ponese mezinárodní odpovědnost za jednání nebo opomenutí, ve vztahu k nimž jí nebyla přiznána žádná pravomoc.
182
Kdyby totiž Unie převzala závazky, které nespadají do její výlučné pravomoci, nesla by podle Řecké republiky a Rady i tak odpovědnost podle mezinárodního práva za provádění celé dohody. Přistoupením Unie k dohodě, ve vztahu ke které má pravomoc jen částečně, aniž k ní přistoupí všechny členské státy, by navíc nejen vznikl „závazkový slepenec“ v závislosti na dotyčném členském státě, ale také by vyvstala otázka, zda a případně v jaké míře je na území členských států daná dohoda platná. Akt o přistoupení by navíc mohl být v rozsahu, v němž přistoupení překračuje pravomoci Unie, zrušen.
183
Kromě toho sice některé mnohostranné úmluvy stanoví možnost učinit prohlášení týkající se pravomoci, avšak v případě Istanbulské úmluvy tomu tak není, na což poukazují i Řecká republika a Maďarsko. Takové prohlášení by s ohledem na vývoj rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy beztak vyvolávalo podle Rady pochybnosti.
184
Ve vztahu k výše uvedenému mají Česká republika, Irsko, Řecká republika, Maďarsko a Rada za to, že pokud je plnění mezinárodních závazků vyplývajících z určité dohody v plném rozsahu – stejně jako v projednávané věci – právně a fakticky možné jen tehdy, když se jí účastní všechny členské státy, přičemž ne všechny vyjádří – vzhledem ke svým vnitrostátním pravomocem – souhlas s tím, že budou touto dohodou vázány, pak zásady loajální spolupráce, jednotného zastupování Unie navenek a svěřených pravomocí nedovolují Unii přijmout rozhodnutí o podpisu nebo o uzavření uvedené dohody, protože by to představovalo zásah do pravomocí členských států.
185
Rada odmítá, že by z povinnosti loajální spolupráce vyplývala nemožnost členského státu být proti tomu, aby Unie přistoupila k úmluvě, ve vztahu ke které má pravomoc jen částečně, protože tím by povinnost přistoupit k ní vznikla i samotným členským státům. Z povinnosti loajální spolupráce nelze totiž vyvozovat povinnost členského státu ratifikovat dohodu, což se domnívá i Česká republika, Francouzská republika, Maďarsko a Rakouská republika, a Francouzská republika dodává, že takový výklad druhé z uvedených povinností by narážel na zásadu svěřených pravomocí a byl by v rozporu také s mezinárodním právem veřejným, které uznává – jak dokládá preambule VÚSP – zásadu svobodného souhlasu států s tím, že budou vázány mezinárodní dohodou. Podle České republiky by takový výklad mohl být v rozporu i se zásadou mezinárodního práva pacta tertiis nec nocent nec prosunt („ze smlouvy nevznikají ani závazky ani práva třetímu státu bez jeho souhlasu“) kodifikovanou v článcích 34 až 38 VÚSP.
186
Z judikatury totiž podle Francouzské republiky a Rady vyplývá, že povinnost loajální spolupráce může sice bránit uzavírání dohod členskými státy, zejména pokud na úrovni Unie probíhá postup přistupování, avšak doposud nebyla shledána žádná povinnost členských států jednat v oblasti pravomocí Unie, což platí tím spíše pro oblasti, ve kterých Unie nemá žádnou pravomoc. Španělské království, Francouzská republika a Rada mají za to, že vůle Unie přistoupit k určité dohodě nemůže mít přednost před právem členského státu k ní nepřistoupit, neboť povinnost loajální spolupráce platí i pro unijní orgány ve vztahu k členským státům.
187
Francouzská republika z toho vyvozuje, že tato povinnost ukládá Unii vyčkat „vzájemné dohody“ členských států a že uzavření Istanbulské úmluvy Unií bez takové „vzájemné dohody“ by bylo v rozporu s unijním právem i s mezinárodním právem. Španělské království dodává, že ze skutečnosti, že může být obtížné dosáhnout souhlasu členských států, nelze usuzovat na zásah do výkonu pravomoci Unie.
188
I když se současná praxe Rady jeví jako těžkopádná, neboť může výrazně pozdržet uzavření smíšené dohody, je podle Rady obhajitelná institucionálními a politickými důvody, mimo jiné legitimitou smíšených dohod. Legitimita těchto dohod, ale i Unie jako takové, by totiž utrpěla, kdyby Unie uložila některému členskému státu povinnost ratifikovat smíšenou dohodu navzdory negativnímu výsledku referenda nebo nesouhlasu určitého státního tělesa a neposkytla mu přitom čas k nalezení inkluzivního řešení nastalých potíží.
189
Rada a Maďarsko dodávají, že se části Istanbulské úmluvy mohou dotýkat národní identity některých členských států, jejíž respektování ze strany Unie zaručuje čl. 4 odst. 2 SEU. Bulharská republika poukazuje v této souvislosti na to, že podle Konstitucionného sadu (Ústavní soud, Bulharsko) obsahují některá ustanovení této úmluvy pojmy neslučitelné s bulharskou ústavou a bulharským veřejným pořádkem, například „sociálně ustanovené vlastnosti“, „stereotypním pojímání rolí“ a „gender“, jejichž účelem je vymezit pojem „pohlaví“ způsobem, který je neslučitelný s definicí obsaženou v bulharské ústavě. Kdyby přitom Unie k uvedené úmluvě přesto přistoupila, hrozilo by, že bude Bulharská republika muset za účelem zajištění dodržení mezinárodních závazků Unie zavést opatření v rozporu se svou ústavou. Takové přistoupení by tudíž bylo v rozporu se zásadou loajální spolupráce.
190
Slovenská republika, jejíž postoj je blízký postoji Rady, obdobně uvádí, že Národná rada Slovenskej republiky (Národní rada Slovenské republiky) se vyjádřila odmítavě k ratifikaci Istanbulské úmluvy, a to jak ze strany Slovenské republiky, tak ze strany Unie.
191
Irsko, Španělské království a Slovenská republika mají v každém případě za to, že Rada může vyčkat „vzájemné dohody“ členských států, protože je unijním orgánem a jako taková požívá nezávislosti. Institucionální rovnováha znamená podle nich především to, že Rada není povinna přijmout rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy, neboť je plně v mezích jejích pravomocí, zda takové rozhodnutí přijme, či nikoli. Vyčkávání „vzájemné dohody“ členských států tedy není v rozporu s žádným ustanovením unijního práva a umožňuje zabránit nutnosti řešit politické konflikty.
VI. Zaujetí stanoviska Soudního dvora
A.
K přípustnosti žádosti o posudek
192
Podle čl. 218 odst. 11 SFEU si členský stát, Parlament, Rada nebo Komise mohou vyžádat posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvami.
193
Zaprvé podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že cílem tohoto ustanovení je předcházet obtížím, které by vyplývaly ze soudních sporů ohledně slučitelnosti mezinárodních dohod zavazujících Unii se Smlouvami. Soudní rozhodnutí, kterým by po uzavření mezinárodní dohody zavazující Unii bylo případně konstatováno, že je tato dohoda s ohledem na svůj obsah nebo na postup přijatý k jejímu uzavření neslučitelná s ustanoveními Smluv, by totiž nemohlo nevyvolat – nejen na vnitřní úrovni Unie, ale též v rovině mezinárodních vztahů – vážné obtíže a mohlo by způsobit újmu všem zúčastněným stranám, včetně třetích států [posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, bod 69].
194
Vzhledem k funkci postupu upraveného v čl. 218 odst. 11 SFEU, která spočívá v tom, že se nejprve předloží žádost o posudek Soudnímu dvoru, aby se předešlo případným obtížím na úrovni Unie i na mezinárodní úrovni vyplývajícím ze zneplatnění aktu o uzavření mezinárodní dohody, stačí k připuštění žádosti o posudek Soudního dvora již pouhé riziko takového zneplatnění [posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, bod 74].
195
Cílem tohoto postupu naproti tomu není poskytnout zvlášť ochranu zájmům a právům členského státu nebo unijního orgánu, který žádost o posudek podal, neboť ty mají za tímto účelem možnost podat žalobu na neplatnost proti rozhodnutí Rady o uzavření dohody a při této příležitosti též návrh na nařízení předběžných opatření [v tomto smyslu viz posudek 3/94 (Rámcová dohoda o banánech) ze dne 13. prosince 1995, EU:C:1995:436, body 21 a 22].
196
Účelem tohoto postupu není ani vyřešit obtíže spojené s prováděním zamýšlené dohody, jež spadá do sdílených pravomocí Unie a členských států [posudek 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001, EU:C:2001:664, bod 17].
197
Zadruhé z judikatury vyplývá, že v rámci postupu stanoveného v čl. 218 odst. 11 SFEU tedy musí být možné posoudit jakékoli otázky, které by mohly vyvolávat pochybnosti o materiální či formální platnosti dohody z hlediska Smluv. Rozhodnutí ohledně slučitelnosti dohody se Smlouvami může v tomto ohledu zejména záviset nejen na ustanoveních týkajících se pravomoci, řízení či institucionálního uspořádání Unie, ale také na ustanoveních hmotného práva [posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, bod 70].
198
Co se však týče interních unijních pravidel, ta jsou svou povahou interním unijním právem, což vylučuje, aby byla předmětem řízení o posudku, které se může týkat pouze mezinárodních dohod, jež Unie zamýšlí uzavřít [posudek 2/13 (Přistoupení Unie k EÚLP) ze dne 18. prosince 2014, EU:C:2014:2454, bod 149].
199
Zatřetí je třeba připomenout, že volba náležitého právního základu pro rozhodnutí Rady o uzavření zamýšlené dohody má ústavněprávní význam, neboť vzhledem k tomu, že má Unie pouze svěřenou pravomoc, musí přijímané akty navázat na ustanovení Smlouvy o FEU, která ji k tomu skutečně opravňují. Použití nesprávného právního základu tedy může mít za následek neplatnost samotného aktu o uzavření dohody, a tudíž způsobit vadu souhlasu Unie s tím, že bude vázána dohodou, kterou sjednala [v tomto smyslu viz posudek 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001, EU:C:2001:664, bod 5, a posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, body 71 a 72].
200
Tak je tomu zejména tehdy, když Smlouva nesvěřuje Unii dostatečnou pravomoc pro ratifikaci dohody jako celku, což vyžaduje přezkum rozdělení pravomoci mezi Unii a členské státy k uzavření zamýšlené dohody, nebo také když náležitý právní základ uvedeného uzavíracího aktu stanoví legislativní postup odlišný od postupu, který byl ve skutečnosti unijními orgány použit [v tomto smyslu viz posudek 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001, EU:C:2001:664, bod 5].
201
Začtvrté již měl Soudní dvůr příležitost poukázat na to, že akt povolující podpis mezinárodní dohody a akt, kterým se rozhoduje o jejím uzavření, jsou dvěma odlišnými právními akty, jež vedou k zásadně odlišným závazkům pro zúčastněné strany, přičemž druhý akt není v žádném případě potvrzením aktu prvního. Za těchto podmínek nepodání žaloby na neplatnost proti prvně uvedenému aktu nevylučuje podání takové žaloby proti aktu, jímž se uzavírá zamýšlená dohoda, ani nezpůsobuje nepřípustnost žádosti o posudek, která vznáší otázku slučitelnosti dohody se Smlouvou [posudek 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001, EU:C:2001:664, bod 11].
202
Mimoto okolnost, že určité otázky je možno řešit v rámci jiných procesních prostředků, a zejména v rámci žaloby na neplatnost, není argumentem, který by mohl vyloučit možnost předchozího vyžádání posudku Soudního dvora na základě čl. 218 odst. 11 SFEU [posudek 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001, EU:C:2001:664, bod 12].
203
Řízení o posudku totiž musí umožnit řešení každé otázky, jež může být soudně zkoumána, pakliže se tyto otázky slučují s cílem tohoto řízení [posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014, EU:C:2014:2303, bod 54].
204
Zapáté je důležité poznamenat, že možnost podat žádost o posudek podle čl. 218 odst. 11 SFEU nevyžaduje jako předběžnou podmínku konečnou shodu mezi dotyčnými orgány. Právo přiznané Radě, Parlamentu, Komisi a členským státům vyžádat si posudek Soudního dvora totiž může být uplatněno individuálně, aniž je nutné postupovat ve vzájemné shodě nebo vyčkávat na konečný výsledek souvisejícího legislativního postupu [posudek 1/09 (Dohoda o vytvoření jednotného systému pro řešení sporů týkajících se patentů) ze dne 8. března 2011, EU:C:2011:123, bod 55].
205
Okolnost, že k přijetí dohody, o niž se jedná, bude moci dojít až po konzultaci, nebo dokonce schválení Parlamentem a že přijetí případných doprovodných legislativních opatření Unií bude podléhat legislativnímu postupu, jehož se bude tento orgán účastnit, proto nemá žádný dopad na možnost, která je mu poskytnuta podle čl. 218 odst. 11 SFEU, vyžádat si posudek Soudního dvora [posudek 1/09 (Dohoda o vytvoření jednotného systému pro řešení sporů týkajících se patentů) ze dne 8. března 2011, EU:C:2011:123, body 55 a 56].
206
Ve světle této judikatury je třeba zkoumat přípustnost otázek položených Parlamentem.
207
Zaprvé, pokud jde v projednávané věci o přípustnost první otázky písm. a), je nutno konstatovat, že tato otázka na rozdíl od tvrzení Maďarska směřuje k určení náležitého právního základu pro přijetí unijního aktu o uzavření Istanbulské úmluvy, což se s ohledem na judikaturu připomenutou v bodech 193, 195, 197, 199 a 200 tohoto posudku slučuje s cílem řízení o posudku.
208
Když však Maďarsko zpochybňuje praktický význam tohoto řízení s tím, že v obou případech zmíněných Parlamentem v rámci první otázky písm. a) je nezbytné, aby k této úmluvě přistoupily členské státy i Unie, stačí uvést, že kdyby byl pro uzavření této úmluvy Unií zvolen nepatřičný právní základ, mohla by být platnost uzavíracího aktu později napadena v řízení před Soudním dvorem, což by vyvolalo obtíže, kterým má právě řízení o posudku předejít, jak bylo připomenuto v bodě 193 tohoto posudku.
209
Tvrdí-li Polská republika a Maďarsko, že první otázka písm. a) žádosti o posudek znamená zpochybnění politického rozhodnutí Rady uskutečnit částečné přistoupení k Istanbulské úmluvě, je třeba uvést, že kdyby se taková okolnost prokázala, mohla by ovlivnit dosah „zamýšlené dohody“, ve vztahu k níž musí být identifikován náležitý právní základ pro uzavření této úmluvy. Vzhledem k tomu, že předmětem žádosti o posudek může být – jak bylo připomenuto v bodech 199 a 200 tohoto rozsudku – mimo jiné volba náležitého právního základu pro uzavření zamýšlené mezinárodní dohody, může tedy mít uvedená okolnost vliv pouze na odpověď na první otázku písm. a) bez možnosti zpochybnit její přípustnost.
210
Pokud jde o skutečnost, o níž se zmiňuje Maďarsko, a sice že se má Parlament později účastnit postupu uzavírání Istanbulské úmluvy a mohl by při této příležitosti případně odepřít souhlas, stačí uvést, že podle judikatury připomenuté v bodech 204 a 205 tohoto posudku taková okolnost nijak nevylučuje možnost Parlamentu zahájit toto řízení.
211
Tvrdí-li Maďarsko, že první otázka je předčasná a hypotetická, protože se týká budoucího unijního aktu o uzavření Istanbulské úmluvy, jehož obsah dosud nebyl stanoven s konečnou platností, je třeba poukázat na to, že řízení o posudku – s ohledem na jeho cíl předcházet obtížím na mezinárodní i unijní úrovni, které by zcela jistě vyvolalo soudní rozhodnutí konstatující neslučitelnost mezinárodní dohody uzavřené Unií se Smlouvami – umožňuje předložit Soudnímu dvoru žádost o posudek, pokud je znám předmět zamýšlené dohody, i když zůstávají ještě otevřené některé alternativy a existují různé názory na formulaci dotčených textů, a to za podmínky, že dokumenty předložené Soudnímu dvoru umožňují tomuto soudu učinit si o položené otázce dostatečně spolehlivý úsudek [posudek 1/09 (Dohoda o vytvoření jednotného systému pro řešení sporů týkajících se patentů) ze dne 8. března 2011, EU:C:2011:123, bod 53 a citovaná judikatura].
212
V projednávaném případě má přitom Soudní dvůr k dispozici nejen znění Istanbulské úmluvy, ale žádost o posudek poskytuje také dostatečné informace k průběhu procesu přistoupení k této úmluvě, který pokračoval až do okamžiku podání této žádosti, i k názorům Parlamentu, Rady a Komise na takové přistoupení, takže je Soudní dvůr schopen učinit si dostatečně spolehlivý úsudek o zamýšlené dohodě, ve vztahu k níž musí být identifikován náležitý právní základ pro její uzavření Unií.
213
Ve zbytku se nelze ztotožnit s tvrzením Rady, Irska a Maďarska, že Parlament svou žádostí o posudek zpochybňuje volbu právního základu rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866 a obchází tak lhůty stanovené pro podání žaloby na neplatnost proti těmto rozhodnutím. První otázka písm. a) se totiž těchto rozhodnutí netýká a v souladu s tím, co bylo uvedeno v bodě 201 tohoto posudku, nepodání žaloby na neplatnost proti rozhodnutí o podpisu dohody nevylučuje přípustnost žádosti o posudek týkající se slučitelnosti této dohody se Smlouvami.
214
S ohledem na předchozí úvahy je třeba mít za to, že první otázka písm. a) je přípustná.
215
Zadruhé, pokud jde o přípustnost první otázky písm. b), je třeba předeslat, že v části, v níž se tato otázka týká rozdělení aktu o uzavření Istanbulské úmluvy na dvě rozhodnutí, se vztahuje k postupu uzavírání této úmluvy, a tedy k tomu, zda je přistoupení Unie k této úmluvě po formální stránce slučitelné se Smlouvami. V souladu s tím, co bylo uvedeno v bodě 197 tohoto posudku, je taková otázka přípustná, jelikož se slučuje s cílem řízení o posudku.
216
První otázka písm. b) naproti tomu není přípustná v části, v níž se týká rozdělení aktu o podpisu Istanbulské úmluvy Unií na dvě rozhodnutí.
217
Je totiž nesporné, že podpis Istanbulské úmluvy Unií, který byl schválen rozhodnutími o podpisu 2017/865 a 2017/866, se uskutečnil dne 13. června 2017, tj. více než dva roky před podáním této žádosti o posudek, a od tohoto data již tedy zakládá účinky.
218
Za těchto podmínek je nutno konstatovat, že i kdyby akt o podpisu mezinárodní dohody jako takový mohl být předmětem žádosti o posudek, prevenčního cíle čl. 218 odst. 11 SFEU již každopádně nebude možné u takového aktu dosáhnout, je-li otázka jeho slučitelnosti se Smlouvami předložena Soudnímu dvoru až po jeho přijetí [obdobně viz posudek 3/94 (Rámcová dohoda o banánech) ze dne 13. prosince 1995, EU:C:1995:436, bod 19].
219
Irsko, Maďarsko a Rada v tomto kontextu správně poukazují na to, že Parlament mohl rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866 napadnout žalobou na neplatnost a že dodržení požadavku na informování Parlamentu podle čl. 218 odst. 10 SFEU má mimo jiné ten význam, aby bylo Parlamentu umožněno včas vykonat kontrolu nad činností Rady.
220
První otázka písm. b) je tedy přípustná pouze v části, v níž se týká aktu o uzavření Istanbulské úmluvy Unií.
221
Zatřetí, pokud jde o přípustnost druhé otázky, která se týká praxe „vzájemné dohody“ členských států před uzavřením smíšené dohody, je třeba rovnou odmítnout námitku Řecké republiky, že Parlament nedostatečně identifikoval poškozující jednání Rady. Tato otázka se totiž netýká identifikace takového jednání, nýbrž toho, zda je uzavření Istanbulské úmluvy Unií slučitelné se Smlouvami, a zejména s článkem 218 SFEU, není-li dána „vzájemná dohoda“ všech členských států na tom, že budou touto úmluvou vázány v oblastech spadajících do jejich pravomocí.
222
Z toho rovněž plyne, že na rozdíl od tvrzení Bulharské republiky, Španělského království, Maďarska a Rady se tato otázka netýká ani jednacího řádu Rady zmíněného v bodě 82 tohoto posudku, časového harmonogramu Rady nebo jejích interních postupů, ani mezinárodního práva veřejného či svrchovaných práv členských států, nýbrž procesních požadavků vyplývajících ze Smluv, a zejména z článku 218 SFEU, pro účely uzavření Istanbulské úmluvy.
223
Jak přitom uvedla Finská republika, pokud by Smlouvy vyžadovaly čekání na takovou „vzájemnou dohodu“, uzavření Istanbulské úmluvy Unií, k němuž by došlo před takovou dohodou, by mohlo být zneplatněno, což by vyvolalo obtíže, kterým má právě řízení o posudku předejít, jak bylo připomenuto v bodě 193 tohoto posudku.
224
Smyslem druhé otázky tedy rovněž není, aby bylo konstatováno – jak by umožňovala žaloba pro nečinnost podle článku 265 SFEU – že Rada v rozporu se Smlouvami nepřijala rozhodnutí, a Španělské království, Maďarsko, Slovenská republika a Rada tedy nemohou s úspěchem tvrdit, že druhá otázka vede ke zneužití řízení o posudku.
225
Obstát nemůže ani námitka Rady, že jakmile bude dosaženo „vzájemné dohody“ všech členských států na tom, že budou Istanbulskou úmluvou vázány v oblastech spadajících do jejich pravomocí, proběhne uzavření této úmluvy při striktním dodržení procesních požadavků Smluv. Takové tvrzení totiž neřeší otázku, zda je praxe „vzájemné dohody“ slučitelná s postupy výslovně stanovenými ve Smlouvách, a nemůže tedy bránit přípustnosti této otázky.
226
Konečně tvrdí-li Irsko, Řecká republika, Španělské království, Maďarsko a Rada, že druhá otázka je předčasná a hypotetická, stačí připomenout – jak vyplývá z bodu 211 tohoto posudku – že Soudnímu dvoru může být předložena žádost o posudek, pokud je znám předmět zamýšlené dohody, i když zůstávají ještě otevřené některé alternativy a existují různé názory na formulaci dotčených textů, a to za podmínky, že dokumenty předložené Soudnímu dvoru umožňují tomuto soudu učinit si o položené otázce dostatečně spolehlivý úsudek.
227
Přitom vzhledem k tomu, že předmět zamýšlené dohody je znám, že existenci praxe „vzájemné dohody“ nepopírají ani členské státy, které jsou účastníky tohoto řízení, ani Rada, a že Rada podle svých slov zamýšlí uzavřít Istanbulskou úmluvu jménem Unie až po dosažení této „vzájemné dohody“, nelze druhou otázku považovat za nepřípustnou pro její údajně předčasnou a hypotetickou povahu.
228
S ohledem na předchozí úvahy je žádost o posudek přípustná, vyjma první otázky písm. b) v části, v níž se týká podpisu Istanbulské úmluvy Unií.
B.
K praxi „vzájemné dohody“ členských států
229
Podstatou druhé otázky Parlamentu, kterou je třeba zkoumat jako první, je, zda Smlouvy umožňují či ukládají Radě, aby před uzavřením Istanbulské úmluvy jménem Unie vyčkala „vzájemné dohody“ členských států na tom, že budou touto úmluvou vázány v oblastech spadajících do jejich pravomocí.
230
Je třeba připomenout, že zakládací Smlouvy Unie zavedly na rozdíl od běžných mezinárodních smluv nový právní řád s vlastními orgány, v jehož prospěch státy, které jsou členy Unie, omezily svá svrchovaná práva, a to ve stále širších oblastech, a jehož subjekty jsou nejen tyto státy, ale také jejich státní příslušníci [viz zejména posudek 1/09 (Dohoda o vytvoření jednotného systému pro řešení sporů týkajících se patentů) ze dne 8. března 2011, EU:C:2011:123, bod 65, posudek 2/13 (Přistoupení Unie k EÚLP) ze dne 18. prosince 2014, EU:C:2014:2454, bod 157, a rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 39].
231
Členské státy dále z důvodu svého členství v Unii souhlasily s tím, že se vztahy mezi nimi v oblastech, v nichž došlo k přenosu pravomocí z členských států na Unii, budou řídit unijním právem, a pakliže to unijní právo vyžaduje, žádným jiným právem [posudek 2/13 (Přistoupení Unie k EÚLP) ze dne 18. prosince 2014, EU:C:2014:2454, bod 193, a rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 40].
232
Pravidla tvorby vůle unijních orgánů jsou mimoto stanovena Smlouvami a členské státy ani samotné orgány jimi nemohou disponovat (rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 42 a citovaná judikatura).
233
Každý orgán tak musí podle čl. 13 odst. 2 SEU jednat v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými.
234
Pokud jde konkrétně o mezinárodní dohody, které je Unie oprávněna uzavírat v oblastech své činnosti, článek 218 SFEU stanoví za účelem splnění požadavků jasnosti, soudržnosti a racionalizace jednotný a obecně platný postup sjednávání a uzavírání takových dohod, s výjimkou případů, kdy Smlouvy stanoví speciální postupy [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 21 a citovaná judikatura].
235
Soudní dvůr uvedl, že tento postup musí právě kvůli jeho obecné povaze zohledňovat specifika stanovená Smlouvami pro každou oblast činnosti Unie, zejména pokud jde o pravomoci orgánů, a že má na vnější úrovni odrážet rozdělení pravomocí mezi orgány, které platí na vnitřní úrovni, konkrétně tím, že zavádí symetrii mezi postupem přijímání unijních opatření na vnitřní úrovni a postupem přijímání mezinárodních dohod k zajištění toho, aby v souvislosti s danou oblastí měly Parlament a Rada stejné pravomoci v souladu s institucionální rovnováhou nastolenou Smlouvami [rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 22 a citovaná judikatura].
236
V souladu s tím odstavec 1 článku 218 SFEU požaduje, aby dohody mezi Unií a třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, které podle čl. 216 odst. 2 SFEU jsou po jejich uzavření závazné pro orgány Unie i pro členské státy, byly sjednávány a uzavírány podle postupu upraveného v příslušných odstavcích prvně uvedeného článku.
237
Podle čl. 218 odst. 2 a 6 SFEU v tomto ohledu platí, že rozhodnutí o uzavření takových dohod přijímá Rada, a to případně po obdržení souhlasu Parlamentu nebo po konzultaci s ním. Členským státům přitom není pro účely přijetí takového rozhodnutí přiznána žádná pravomoc.
238
Z článku 218 odst. 8 SFEU mimoto vyplývá, že v případě takového rozhodnutí, jaké je zmíněno v předchozím bodě, Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou, pokud takové rozhodnutí neodpovídá žádnému z případů, pro které čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU vyžaduje jednomyslné hlasování [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Komise v. Rada (Dohoda s Arménií), C‑180/20, EU:C:2021:658, bod 30 a citovaná judikatura].
239
V projednávaném případě je mezi účastníky tohoto řízení nesporné, že Istanbulská úmluva má být eventuálně smíšenou dohodou, která je jako taková uzavírána Unií i členskými státy, dále že rozhodnutí Rady o uzavření této úmluvy jménem Unie smí být přijato až po obdržení souhlasu Parlamentu a konečně že Rada bude eventuálně povinna přijímat toto rozhodnutí kvalifikovanou většinou v souladu s ustanoveními čl. 218 odst. 8 prvního pododstavce SFEU, neboť takové rozhodnutí neodpovídá žádnému z případů, pro které čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU vyžaduje jednomyslné hlasování.
240
Smluvními stranami smíšené dohody uzavírané se třetími zeměmi jsou Unie a členské státy. Při sjednávání a uzavírání takové dohody musí každá z těchto stran jednat v rámci svých pravomocí a respektovat při tom pravomoci všech ostatních smluvních stran (rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 47).
241
Soudní dvůr zajisté uznal, že je-li zřejmé, že oblast upravovaná dohodou spadá částečně do pravomoci Unie a částečně do pravomoci členských států, je třeba zajistit úzkou spolupráci těchto států s unijními orgány jak v rámci procesu sjednávání a uzavírání dohod, tak v rámci plnění přijatých závazků (rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 54 a citovaná judikatura).
242
Tato zásada úzké spolupráce však nemůže odůvodnit, aby se Rada zprostila povinnosti dodržovat procesní pravidla a způsoby hlasování stanovené v článku 218 SFEU (rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 55).
243
Soudní dvůr měl takto příležitost upřesnit, že nelze spojit do jediného rozhodnutí ani přijmout v rámci jediného postupu dva různé akty, z nichž jeden předpokládá shodu mezi zástupci členských států, a tedy jejich jednomyslný souhlas, zatímco druhý má být přijat v souladu s čl. 218 odst. 8 SFEU, který stanoví, že Rada musí jménem Unie rozhodovat kvalifikovanou většinou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 52).
244
V projednávaném případě je zajisté nesporné, že praxe „vzájemné dohody“ nevede ke spojení dvou různých aktů, a to aktu založeného na shodě členských států a aktu přijímaného Unií, do jediného rozhodnutí hybridní povahy, jaké bylo zrušeno v rozsudku citovaném v předchozím bodě.
245
Jestliže však tato praxe znamená, že konstatování „vzájemné dohody“ členských států na tom, že budou vázány smíšenou dohodou v oblastech spadajících do jejich pravomocí, je – v souladu s názorem Rady – považováno za nezbytný předpoklad pro zahájení postupu uzavírání dohody stanoveného v čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU, přidává se tím k tomuto postupu etapa, která není upravena Smlouvami, a která tak naráží na judikaturu připomenutou v bodě 232 tohoto posudku a na zjištění učiněná v jeho bodech 237 a 243.
246
Zvláště je třeba uvést – jak správně poznamenala Rakouská republika, Finská republika, Parlament a Komise – že pokud tato praxe podmiňuje zahájení tohoto postupu shodou zástupců členských států, a tudíž jejich jednomyslným souhlasem, zatímco čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU pojímá uzavírání mezinárodní dohody Unií jako autonomní akt Unie, který Rada přijímá kvalifikovanou většinou, případně po obdržení souhlasu Parlamentu nebo po konzultaci s ním, zavádí tato praxe hybridní rozhodovací proces neslučitelný s požadavky upravenými v těchto ustanoveních a odporující judikatuře vyplývající z rozsudku ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282).
247
Kdyby totiž měla praxe „vzájemné dohody“ takové účinky, jaké jsou uvedeny v bodě 245 tohoto posudku, již samotná možnost Unie uzavřít smíšenou dohodu by zcela závisela na vůli každého z členských států být vázán takovou dohodou v oblastech spadajících do jejich pravomocí, a tudíž na rozhodnutích, která členské státy činí v těchto oblastech svrchovaně.
248
V souladu s čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU přitom platí, že jakmile je Radě navrženo uzavření mezinárodní dohody, je pouze na ní samotné, aby o uzavření této dohody rozhodla, a to v zásadě kvalifikovanou většinou, případně po obdržení souhlasu Parlamentu nebo po konzultaci s ním. V tomto ohledu bylo ostatně rozhodnuto, že Rada při této příležitosti může rozhodnout, že Unie vykoná sama vnější pravomoc, kterou v dané oblasti činnosti sdílí s členskými státy, bude-li na její půdě dosaženo k tomu požadované většiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada, C‑600/14, EU:C:2017:935, bod 68).
249
Z toho plyne, že Smlouvy nejenže Radě neukládají, aby před uzavřením Istanbulské úmluvy jménem Unie vyčkala „vzájemné dohody“ členských států na tom, že budou touto úmluvou vázány v oblastech spadajících do jejich pravomocí, ale zakazují jí, aby zahájení postupu uzavírání této úmluvy upraveného v čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU podmínila předchozím konstatováním takové „vzájemné dohody“.
250
Uzavření mezinárodní dohody Unií nicméně závisí na možnosti Rady dosáhnout požadované většiny.
251
Jak mimoto uvedl generální advokát v bodě 200 svého stanoviska, Smlouvy nestanoví žádnou lhůtu, v níž má Rada přijmout rozhodnutí o uzavření takové dohody.
252
Z toho vyplývá, že v mezích postupu upraveného v čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU a s výhradou obdržení souhlasu Parlamentu, je-li vyžadován, spadá do prostoru pro politické uvážení Rady jak rozhodnutí zabývat se návrhem na uzavření mezinárodní dohody, či nikoli, a případně v jakém rozsahu, tak volba vhodného okamžiku pro přijetí takového rozhodnutí.
253
Pokud tedy Rada jedná v souladu se svým jednacím řádem a je zaručen užitečný účinek čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU, nic jí nebrání v tom, aby jednání, která v ní probíhají, prodlužovala ve snaze zajistit zejména co nejširší možnou většinu pro uzavření mezinárodní dohody, nebo většinu požadovanou pro širší výkon vnějších pravomocí Unie nebo také – v případě smíšených dohod – užší spolupráci mezi členskými státy a unijními orgány v procesu uzavírání dohody, což může znamenat čekání na „vzájemnou dohodu“ členských států.
254
Taková úzká spolupráce panující mezi členskými státy a unijními orgány v procesu uzavírání takové smíšené dohody, jako je Istanbulská úmluva, a vyžadovaná na základě zásady připomenuté v bodech 241 a 242 tohoto posudku, zejména jsou-li ustanovení této dohody spadající do pravomocí Unie a ustanovení spadající do pravomocí členských států neoddělitelně spjata, totiž umožňuje zohlednit – jak uvedla Rada – institucionální a politické důvody, které mohou mít vliv na vnímání vnější činnosti Unie jako legitimní a na její účinnost, a to případně prostřednictvím déletrvajících jednání.
255
V tomto ohledu je však nutno zdůraznit, že v souladu s čl. 218 odst. 8 SFEU je tento prostor pro politické uvážení uplatňován v zásadě kvalifikovanou většinou, takže takováto většina v Radě může kdykoli a v souladu s pravidly stanovenými jejím jednacím řádem, včetně pravidel přiznávajících každému členskému státu a Komisi právo žádat zahájení procesu hlasování a upravujících na základě čl. 15 odst. 3 SFEU transparentnost tohoto procesu, nařídit, že se jednání ukončují a přijímá se rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody. Rada tedy musí tento prostor pro uvážení využívat případ od případu a v závislosti na vývoji jednání v Radě, a to při plném dodržení požadavků stanovených v čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU.
256
Tato konstatování – a zejména konstatování, že Rada nemůže v rozporu s postupem uzavírání mezinárodní dohody upraveným v čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU podmínit uzavření Istanbulské úmluvy Unií „vzájemnou dohodou“ členských států na tom, že budou touto úmluvou vázány v oblastech spadajících do jejich pravomocí – nejsou vyvrácena argumentací Bulharské republiky, České republiky, Irska, Řecké republiky, Španělského království, Francouzské republiky, Maďarska, Slovenské republiky a Rady vycházející z toho, že bez takové „vzájemné dohody“ je uzavření této úmluvy Unií neslučitelné se zásadami svěřených pravomocí, loajální spolupráce, právní jistoty, jednoty vnějšího zastupování Unie a autonomie Unie a porušuje povinnost Unie ctít národní identitu členských států, ani argumentací těchto členských států a Rady vycházející z rizika vzniku mezinárodní odpovědnosti Unie, kdyby tuto úmluvu uzavřela bez toho, aby k ní všechny členské státy přistoupily v oblastech spadajících do jejich pravomocí.
257
Zaprvé tyto členské státy a Rada nemohou úspěšně tvrdit, že bez přistoupení jednoho nebo více členských států k Istanbulské úmluvě v oblastech této úmluvy, které spadají do jejich pravomocí, by přistoupení Unie k této úmluvě zasáhlo do pravomocí těchto členských států, a porušilo tak zásady svěřených pravomocí, loajální spolupráce, právní jistoty a jednoty vnějšího zastupování Unie.
258
V bodě 240 tohoto posudku bylo totiž připomenuto, že mimo jiné při sjednávání a uzavírání smíšené dohody musí Unie a členské státy jednat v rámci svých pravomocí a respektovat při tom pravomoci všech ostatních smluvních stran.
259
Z toho plyne, že uzavření smíšené dohody Unií a členskými státy nijak neznamená, že by členské státy u té příležitosti vykonávaly pravomoci Unie, ani že by Unie vykonávala pravomoci těchto států, nýbrž že každá z těchto stran jedná výlučně v rámci svých pravomocí, čímž není dotčena možnost Rady – připomenutá v bodě 248 tohoto posudku – rozhodnout, že Unie vykoná sama určitou pravomoc, kterou v dané oblasti činnosti sdílí s členskými státy, bude-li na její půdě dosaženo k tomu požadované většiny.
260
To platí též tehdy, rozhodnou-li se některé členské státy neuzavřít smíšenou dohodu, kterou se naopak Unie rozhodne uzavřít pouze na základě jí svěřených pravomocí.
261
Co se týče Istanbulské úmluvy – jak tvrdily Česká republika, Dánské království, Španělské království, Rakouská republika a Komise a jak uvedl generální advokát v bodě 217 svého stanoviska – omezený rozsah pravomocí Unie je Radě Evropy znám, takže nic nedovoluje předpokládat, že by článek 75 této úmluvy, který stanoví, že je otevřena k podpisu mimo jiné konkrétně „Evropské unii“, počítal s přistoupením Unie nad rámec jejích pravomocí.
262
V tomto ohledu měl Soudní dvůr příležitost uvést, že volbou právních základů pro rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody poskytuje Unie rovněž údaje ostatním stranám takové dohody, pokud jde předně o právní dosah tohoto rozhodnutí, dále o rozsah pravomocí Unie ve vztahu k této dohodě a konečně o rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy, které musí být též vzato v úvahu při provádění dohody na úrovni Unie [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada, C‑94/03, EU:C:2006:2, bod 55, ze dne 1. října 2009, Komise v. Rada, C‑370/07, EU:C:2009:590, bod 49, a ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 58].
263
Jak dále na jednání před Soudním dvorem uvedly Belgické království, Česká republika, Irsko, Řecká republika, Rakouská republika, Finská republika, Parlament a Komise, nic nenasvědčuje tomu, že by byla vyloučena možnost Rady a Parlamentu učinit při přistoupení Unie k Istanbulské úmluvě prohlášení o jejích pravomocích, které by případně umožnilo orientačním způsobem blíže upřesnit meze jejích pravomocí.
264
V rámci tohoto řízení tedy není nijak prokázáno, že by uzavření Istanbulské úmluvy Unií bez „vzájemné dohody“ členských států na tom, že budou touto úmluvou vázány v oblastech spadajících do jejich pravomocí, mohlo do těchto jejich pravomocí zasáhnout.
265
Zadruhé totéž platí pro argumentaci uplatněnou zejména Bulharskou republikou, Maďarskem a Slovenskou republikou, podle níž by takové přistoupení Unie znamenalo porušení její povinnosti loajální spolupráce a povinnosti stanovené v čl. 4 odst. 2 SEU ctít národní identitu členských států spočívající v jejich základních politických a ústavních systémech, neboť by mohlo znamenat, že tyto členské státy budou muset k zajištění dodržování mezinárodních závazků Unie činit opatření odporující jejich ústavám.
266
Je totiž nutno konstatovat, že se uvedené členské státy touto argumentací snaží zpochybnit slučitelnost uzavření Istanbulské úmluvy Unií s povinnostmi Unie připomenutými v předchozím bodě. Případná neslučitelnost uzavření úmluvy s těmito povinnostmi by přitom mohla být konstatována pouze po zevrubném prozkoumání povinností, které budou případně náležet Unii v návaznosti na uzavření Istanbulské úmluvy, čehož se projednávaná žádost o posudek netýká, a není to tudíž ani předmětem tohoto řízení.
267
Zatřetí Francouzská republika a Rada tvrdí, že uzavření Istanbulské úmluvy Unií bez „vzájemné dohody“ členských států na tom, že budou touto úmluvou vázány v oblastech spadajících do jejich pravomocí, není slučitelné s autonomií unijního práva, neboť by znamenalo, že vnitrounijní otázka týkající se rozdělení pravomocí mezi ní a členskými státy bude přenechána externímu orgánu, jmenovitě skupině Grevio.
268
Soudní dvůr již zajisté konstatoval, že může být se Smlouvami neslučitelné, bude-li mezinárodnímu soudu svěřen úkol posuzovat pravidla unijního práva upravující rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy a kritéria přičitatelnosti jejich aktů nebo opomenutí pro účely přijetí konečného rozhodnutí v tomto ohledu, které by bylo pro členské státy i pro Unii závazné [posudek 2/13 (Přistoupení Unie k EÚLP) ze dne 18. prosince 2014, EU:C:2014:2454, body 224, 231 a 234]. Je však třeba uvést, že Soudní dvůr toto konstatování učinil specificky ve vztahu k rozhodnutím mezinárodního soudu majícím ve vztahu k Unii a jejím členským státům konečný a závazný charakter a v rámci podrobného zkoumání hmotněprávní slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvami, přičemž zvažoval situaci, v níž by předmětná dohoda zavazovala jak Unii, tak všechny její členské státy.
269
Z toho plyne, že otázka, zda – jak tvrdí Francouzská republika a Rada – lze takové konstatování použít na situaci, kdy by Istanbulská úmluva zavazovala Unii, nikoli však některý z jejích členských států, a kdy by určitá role připadla takovému orgánu, jako je Grevio, jehož pravomoci jsou popsány v bodě 35 tohoto posudku, vyžaduje zevrubné prozkoumání hmotněprávní slučitelnosti Istanbulské úmluvy se Smlouvami, čehož se projednávaná žádost o posudek netýká, a tudíž to ani není předmětem tohoto řízení.
270
Začtvrté se Bulharská republika, Česká republika, Španělské království, Francouzská republika, Maďarsko a Rada domnívají, že plnit v celém rozsahu mezinárodní závazky, které by na sebe Unie vzala uzavřením Istanbulské úmluvy, je právně a fakticky možné, pouze pokud se těchto závazků budou účastnit všechny členské státy, a vyvozují z toho, že bez „vzájemné dohody“ členských států by Unie nebyla schopna zaručit řádné plnění svých závazků, které by se vztahovaly na celou tuto úmluvu, takže by se vystavovala riziku, že bude založena její mezinárodní odpovědnost za jednání nebo opomenutí, pro něž jí není přiznána žádná pravomoc.
271
V tomto ohledu zajisté na základě ustálené judikatury platí, že rozhodne-li se Unie vykonat své pravomoci, musí být takový výkon v souladu s mezinárodním právem [rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida), C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 127 a citovaná judikatura].
272
Avšak ze samotného znění čl. 218 odst. 11 SFEU vyplývá, že se řízení o posudku týká slučitelnosti mezinárodních dohod, jejichž uzavření Unie zvažuje, se Smlouvami. Toto řízení se tedy netýká otázky, zda je uzavření mezinárodní dohody Unií slučitelné s mezinárodním právem veřejným, a tudíž ani důsledků, jež mohou vyplynout z případného budoucího porušení mezinárodního práva veřejného při provádění takové dohody. Konkrétně případný vznik mezinárodní odpovědnosti Unie ve fázi provádění Istanbulské úmluvy vyplývající z toho, že by nezaručila řádné plnění svých závazků, by jako takový nemohl zpochybnit platnost rozhodnutí, jímž Rada tuto úmluvu uzavřela jménem Unie.
273
Mimoto bylo v bodech 258 a 264 tohoto posudku uvedeno, že není prokázáno, že by se Unie uzavřením Istanbulské úmluvy bez „vzájemné dohody“ členských států na tom, že budou touto úmluvou vázány v oblastech spadajících do jejich pravomocí, zavazovala nad rámec svých vlastních pravomocí.
274
S ohledem na všechny předchozí úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že s výhradou neustálého plného dodržování požadavků, které jsou stanoveny v čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU, nezakazují Smlouvy Radě, jedná-li v souladu se svým jednacím řádem, čekat před přijetím rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy Unií na „vzájemnou dohodu“ členských států na tom, že budou touto úmluvou vázány v jejích oblastech spadajících do jejich pravomocí. Naproti tomu jí zakazují přidávat k postupu uzavírání upravenému v tomto článku další etapu tím, že přijetí rozhodnutí o uzavření uvedené úmluvy bude podmíněno předchozím konstatováním takové „vzájemné dohody“.
C.
K náležitým právním základům pro uzavření Istanbulské úmluvy
275
Podstatou první otázky písm. a) Parlamentu je, zda náležitými právními základy pro přijetí aktu Rady o uzavření Istanbulské úmluvy Unií jsou čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU, nebo zda musí být tento akt založen na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU.
276
S ohledem na argumentaci předloženou účastníky řízení v souvislosti s první otázkou písm. a) je třeba především upřesnit předmět a rozsah analýzy, kterou je nutno provést za účelem zodpovězení této otázky.
277
Jak bylo uvedeno v bodech 234 až 239 tohoto posudku, musí Rada v souladu s čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU přijmout rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy kvalifikovanou většinou po obdržení souhlasu Parlamentu.
278
V mezích otázek položených v projednávané žádosti o posudek tedy Radě a Parlamentu nejprve náleží upřesnit Soudnímu dvoru rozsah „zamýšlené dohody“ ve smyslu čl. 218 odst. 11 SFEU, která je předmětem tohoto řízení a ve vztahu k níž má být posouzen případný právní základ pro akt Rady o uzavření této dohody jménem Unie.
279
V tomto ohledu je předně nesporné, že ani Rada ani Parlament nezamýšlejí přistoupení Unie k těm částem Istanbulské úmluvy, které nespadají do pravomocí Unie.
280
Dále sice Rada uvedla, že si přeje omezit přistoupení Unie k této úmluvě pouze na ty její oblasti, pro něž má výlučné vnější pravomoci, a že v rozhodnutích o podpisu 2017/865 a 2017/866 jsou reflektovány právní základy, které Rada z tohoto titulu identifikovala, nicméně je nutno konstatovat, že první otázka písm. a) žádosti o posudek takové omezení nevyjadřuje a Parlament v ní zvažuje uzavření této úmluvy za použití právních základů uvedených v této otázce nehledě na to, zda Unie má, či nemá v tomto ohledu výlučnou pravomoc na základě čl. 3 odst. 2 SFEU.
281
Konečně zmiňují-li Parlament a Komise hypotézu přistoupení k Istanbulské úmluvě ve všech částech této úmluvy, které spadají do pravomocí Unie, Rada uvedla, že v jejím středu nemohlo být dosaženo většiny vyžadované pro takové přistoupení. Z toho plyne, že takové přistoupení je v této fázi hypotetické, a nelze tedy z něho vycházet pro účely vymezení „zamýšlené dohody“, ve vztahu k níž je třeba odpovědět na první otázku písm. a) žádosti o posudek.
282
Za těchto podmínek Soudnímu dvoru přísluší při zkoumání první otázky písm. a) žádosti o posudek vycházet z předpokladu, že rozsah „zamýšlené dohody“ ve smyslu čl. 218 odst. 11 SFEU je vymezen zněním této otázky a obsahem rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866.
283
Tvrdí-li Komise a některé členské státy, že by taková zamýšlená dohoda, která by znamenala částečné přistoupení Unie k Istanbulské úmluvě omezující se jen na některé z jejích pravomocí, narážela na cíle a na samotné znění této úmluvy, zejména na její článek 78, bylo již v bodě 272 tohoto posudku připomenuto, že se řízení o posudku týká slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvami, a nikoli slučitelnosti takové dohody s mezinárodním právem veřejným, zejména pokud jde o podmínky stanovené touto dohodou pro přistupování k ní.
284
Podle ustálené judikatury Soudního dvora se volba právního základu unijního aktu, včetně aktu přijatého za účelem uzavření mezinárodní dohody, musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří kontext, účel a obsah tohoto aktu [posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, bod 76, rozsudky ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 36, a ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida), C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 76].
285
Jestliže přezkum unijního aktu ukáže, že sleduje dvojí účel nebo že má dvě složky a jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek je možné označit za hlavní, zatímco druhý účel či druhá složka je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím účelem nebo složkou. Výjimečně, pokud je prokázáno, že akt naopak sleduje současně několik cílů nebo má několik složek, které jsou neoddělitelně spjaty, aniž je jedna vůči druhé vedlejší, takže jsou použitelná různá ustanovení Smluv, musí být takové opatření založeno na všech jednotlivých odpovídajících právních základech [posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, bod 77, a rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 37].
286
Pokud jde konkrétně o mezinárodní dohodu sledující více cílů nebo mající více složek, je tedy třeba ověřit, zda ustanovení této dohody, která sledují jeden z cílů této dohody nebo představují jednu z jejích složek, jsou vedlejším aspektem nezbytným k tomu, aby byl zajištěn účinek ustanovení dohody sledujících jiné cíle nebo představujících jiné složky, nebo zda mají „mimořádně omezený dosah“ [v tomto smyslu viz posudek 1/08 (Dohody o změně listin specifických závazků podle GATS) ze dne 30. listopadu 2009, EU:C:2009:739, bod 166]. V obou těchto případech totiž existence tohoto cíle nebo této složky neodůvodňuje, aby byly konkrétním způsobem promítnuty v hmotněprávním základu rozhodnutí o podpisu nebo o uzavření uvedené dohody jménem Unie.
287
Mezi kritéria umožňující určit, zda se v případě určitého cíle nebo určité složky aktu jedná o vedlejší cíl nebo vedlejší složku, mimoto patří počet ustanovení věnovaných takovému cíli nebo takové složce v porovnání se souhrnem všech ustanovení tohoto aktu a obsah a rozsah povinností zakotvených v těchto ustanoveních [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. června 2014, Komise v. Rada, C‑377/12, EU:C:2014:1903, bod 56, a ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem), C‑244/17, EU:C:2018:662, body 44 a 45].
288
Nicméně použití dvojího právního základu je vyloučeno, pokud jsou postupy stanovené pro každý z těchto základů neslučitelné [posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, bod 78].
289
Pokud se v projednávaném případě jedná o kontext aktu o uzavření zamýšlené dohody, tak jak byl identifikován v bodě 282 tohoto posudku, z bodů 1 až 3 odůvodnění rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866 vyplývá, že se Unie spolu s členskými státy účastnila jako pozorovatel jednání o Istanbulské úmluvě, že je tato úmluva podle článku 75 otevřena k podpisu Unií a že vytváří komplexní a mnohovrstevný právní rámec pro ochranu žen před veškerými formami násilí. V posledně uvedeném ohledu se v těchto rozhodnutích upřesňuje, že tato úmluva
–
má za cíl předcházet, stíhat a odstraňovat násilí na ženách a dívkách a domácí násilí,
–
zahrnuje řadu opatření od shromažďování údajů a zvyšování povědomí až po právní opatření týkající se kriminalizace různých forem násilí na ženách,
–
zahrnuje opatření na ochranu obětí a poskytování podpůrných služeb,
–
řeší genderově podmíněné násilí v kontextu azylu a migrace a
–
zavádí zvláštní kontrolní mechanismus, který má zajistit účinné uplatňování ustanovení úmluvy jejími smluvními stranami.
290
Tato analýza je potvrzena obsahem Istanbulské úmluvy, tak jak je shrnut v bodech 15 až 40 tohoto posudku.
291
Pokud jde o cíl aktu o uzavření zamýšlené dohody, v bodě 4 odůvodnění rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866 se uvádí, že uzavření Istanbulské úmluvy Unií:
–
přispěje k dosažení rovnosti žen a mužů ve všech oblastech, což je základním cílem a hodnotou, o něž má Unie usilovat ve všech svých činnostech v souladu s články 2 a 3 SEU, článkem 8 SFEU a článkem 23 Listiny základních práv, a
–
umožní Unii potvrdit její odhodlání bojovat proti násilí na ženách na vlastním území i v celosvětovém měřítku a posílit její současné politické činnosti a stávající komplexní právní rámec v oblasti trestního práva procesního, který je pro ženy a dívky obzvláště relevantní.
292
Z bodů 6 a 7 odůvodnění obou těchto rozhodnutí o podpisu přitom vyplývá, že v aktu o uzavření zamýšlené dohody půjde o dosahování těchto průřezových cílů pouze v rozsahu ustanovení Istanbulské úmluvy, která spadají do pravomoci Unie a zároveň se týkají justiční spolupráce v trestních věcech, dále azylu a zásady nenavracení a konečně orgánů a veřejné správy Unie. Článek 1 obou rozhodnutí o podpisu sice na toto posledně uvedené téma týkající se orgánů a veřejné správy Unie nepamatuje, Rada však v odpověď na otázku Soudního dvora upřesnila, že se nadále počítá s tím, že se akt o uzavření této úmluvy bude daného tématu týkat.
293
Tento omezený cíl aktu o uzavření zamýšlené dohody je potvrzen hmotněprávním základem uvedeným jak v rozhodnutích o podpisu 2017/865 a 2017/866, tj. čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU, tak v první otázce písm. a) žádosti o posudek, kde jsou zmíněna tatáž ustanovení a rovněž článek 84 SFEU.
294
Při odpovědi na první otázku písm. a) žádosti o posudek je tedy třeba vycházet z toho, že obsahem aktu o uzavření zamýšlené dohody budou ustanovení Istanbulské úmluvy související s justiční spoluprací v trestních věcech, s azylem a zásadou nenavracení a s povinnostmi orgánů a veřejné správy Unie, a to v rozsahu, v němž tato ustanovení spadají do pravomoci Unie (dále jen „část Istanbulské úmluvy, která je předmětem zamýšlené dohody“).
295
Pokud jde na prvním místě o justiční spolupráci v trestních věcech, je zaprvé třeba připomenout, že v článcích 44, 47 a 48 obsažených v hlavě V, článcích 49, 50 a 54 až 58 obsažených v hlavě VI a článcích 62 až 65 obsažených v hlavě VIII Istanbulské úmluvy se jedná – jak vyplývá zejména ze shrnutí těchto hlav v bodech 25 až 29, 33 a 34 tohoto posudku – o územní působnost v oblasti trestního stíhání trestných činů uvedených v této úmluvě, o zohlednění odsuzujících rozsudků vynesených na území jiné smluvní strany této úmluvy, o zákaz alternativního řešení sporů, o nutnost účinného a rychlého vyšetřování, stíhání a soudního řízení vedeného případně ex officio nebo ex parte a vždy zohledňujícího práva oběti, o vhodnou ochranu, informovanost, podporu a právní pomoc pro oběti, o přípustné důkazy, právo oběti být vyslechnuta a ochranu svědků, o promlčení trestných činů, o spolupráci v trestních věcech za účelem předcházení, potírání a stíhání všech forem násilí, ochrany a pomoci obětem, vyšetřování nebo řízení týkajících se trestných činů a výkonu trestních trestněprávních soudních rozhodnutí, o možnost obětí trestného činu spáchaného na území jedné smluvní strany Istanbulské úmluvy podat stížnost u odpovědných orgánů státu svého bydliště, o vzájemnou právní pomoc v trestních věcech, o vydání do cizího státu nebo výkon rozhodnutí v trestních věcech, o sdílení informací, jež mohou napomoci při předcházení trestným činům nebo při zahájení či provádění vyšetřování, a informací, že určité osobě bezprostředně hrozí násilné činy, a o dodržování ochrany osobních údajů.
296
Jak se domnívají Parlament, Rada a Komise i některé členské státy, které jsou účastníky tohoto řízení, spadají tato ustanovení z velké části do pravomoci Unie uvedené v čl. 82 odst. 2 SFEU, podle kterého může Unie v rozsahu nezbytném pro usnadnění vzájemného uznávání rozsudků a soudních rozhodnutí a policejní a justiční spolupráce v trestních věcech s přeshraničním rozměrem stanovit minimální pravidla týkající se mimo jiné vzájemné přípustnosti důkazů mezi členskými státy, práv osob v trestním řízení a práv obětí trestných činů. S ohledem na počet a dosah těchto ustanovení je tedy třeba mít za to, že by čl. 82 odst. 2 SFEU měl být zahrnut mezi právní základy aktu o uzavření zamýšlené dohody.
297
Zadruhé články 7, 8, 10 a 11 obsažené v hlavě II, články 12 až 16 obsažené v hlavě III, články 18 až 28 obsažené v hlavě IV, články 51 až 53 obsažené v hlavě VI a články 62 a 63 obsažené v hlavě VIII Istanbulské úmluvy ukládají smluvním stranám této úmluvy zejména provádět celostátní účinný, komplexní a koordinovaný přístup k předcházení a potírání všech forem násilí, poskytnout přiměřené finanční a lidské zdroje, určit úřední orgány zodpovědné za koordinaci, provádění, kontrolu a hodnocení postupů, shromažďovat statistické údaje, podporovat výzkum hlavních příčin násilí a jejich následků, míry výskytu a odsouzení, prosazovat změny za účelem vymýcení veškerých zvyklostí založených na myšlence méněcennosti žen nebo stereotypním pojímání rolí žen a mužů, předcházet všem formám násilí spadajícím do působnosti této úmluvy, učinit specifické potřeby zranitelných osob a obětí těžištěm svých opatření, zajistit, aby žádné násilné činy nebylo možno ospravedlnit jinou kulturou, zvyky, náboženstvím, tradicí, nebo takzvanou „ctí“, uskutečňovat programy ke zvýšení obecného povědomí, zřídit programy zaměřené na výuku pachatelů domácího násilí, aby si osvojili nenásilné chování, přijmout opatření nezbytná k ochraně všech obětí před jakýmikoliv dalšími násilnými činy, včetně mechanismů pro účinnou spolupráci mezi všemi příslušnými státními orgány, včasných příslušných informací o dostupných podpůrných službách a právních opatřeních, právního a psychologického poradenství, finanční pomoci, zdravotní péče a sociálních služeb, informací o mechanismech podávání individuálních/hromadných stížností, vhodných azylových zařízení snadno přístupných a v dostatečném počtu, bezplatných telefonních linek pomoci s nepřetržitým provozem, krizových referenčních center pro oběti znásilnění nebo sexuálního násilí a věkově přiměřeného psychosociálního poradenství pro dětské svědky násilí, a dále přijmout nezbytná opatření, aby zásady mlčenlivosti nebránily v oznámení, že byl spáchán závažný násilný čin nebo že lze jeho spáchání očekávat, přijmout preventivně operativní opatření, provádět vyhodnocování rizik pro oběti, umožnit přijetí zákazu vstupu do obydlí a omezujícího příkazu, zavést vhodnou ochranu, informovanost, podporu a právní pomoc pro oběti, zajistit spolupráci v trestních věcech za účelem předcházení, potírání a stíhání všech forem násilí, ochrany a pomoci obětem, vyšetřování nebo řízení týkajících se trestných činů a výkonu příslušných trestněprávních soudních rozhodnutí, zavést sdílení informací, jež mohou napomoci při předcházení trestným činům nebo při zahájení či provádění vyšetřování, a informací, že určité osobě bezprostředně hrozí násilné činy.
298
Takovéto povinnosti spadají – jak tvrdí zejména Parlament a Komise – z velké části do oblasti předcházení trestné činnosti, pro niž článek 84 SFEU svěřuje Unii pravomoc přijmout pobídková a podpůrná opatření pro činnost členských států. S ohledem na počet a dosah ustanovení uvedených v předchozím bodě obsahujících povinnosti, které jsou – jak uvedl generální advokát v bodě 158 svého stanoviska – z velké části autonomní ve vztahu k povinnostem shrnutým v bodě 295 tohoto posudku, je třeba mít za to, že toto téma zamýšlené dohody není čistě vedlejší ve vztahu k posledně uvedeným povinnostem a nemá „mimořádně omezený“ dosah. Z toho plyne, že by mezi právními základy aktu o uzavření zamýšlené dohody měl být i článek 84 SFEU.
299
Zatřetí se články 33 až 43 obsažené v hlavě V Istanbulské úmluvy týkají zejména závazku smluvních stran zajistit trestnost, jakož i účinné, přiměřené a odrazující sankce v případě spáchání, pokusu, účastenství a napomáhání při spáchání jednání narušujícího duševní integritu postižené osoby formou nátlaku nebo vyhrůžek, výhružného jednání vůči jiné osobě, které v ní vyvolá obavy o vlastní bezpečnost, činů fyzického násilí, činů sexuální povahy s osobou bez jejího souhlasu, donucení dospělé osoby nebo dítěte k uzavření manželství, odstranění, obřízky nebo provedení jakéhokoli jiného mrzačení ženských pohlavních orgánů, přerušení těhotenství ženě bez jejího předchozího souhlasu, provedení chirurgického zákroku vedoucího k ukončení přirozené reprodukční schopnosti ženy bez jejího souhlasu a jakékoli formy nežádoucího verbálního, neverbálního nebo fyzického jednání sexuální povahy, které narušuje důstojnost osoby, zejména při vytváření zastrašujícího, nepřátelského, ponižujícího, pokořujícího nebo urážejícího prostředí.
300
Článek 83 odst. 1 SFEU v tomto ohledu svěřuje Unii pravomoc stanovit minimální pravidla týkající se vymezení trestných činů a sankcí mimo jiné v oblasti obchodu s lidmi a sexuálního vykořisťování žen a dětí.
301
Jak přitom uvedla zejména Komise a jak v podstatě poznamenal generální advokát v bodě 155 svého stanoviska, povinnosti zakotvené v Istanbulské úmluvě, jak jsou uvedeny v bodě 299 tohoto posudku, se kryjí s polem působnosti, které je Unii přiznáno v čl. 83 odst. 1 SFEU, jen natolik sporadicky, že je třeba mít za to, že povinnosti obsažené v této části úmluvy, které do tohoto pole působnosti spadají, mají pro Unii „mimořádné omezený“ dosah, a že by tedy toto ustanovení nemělo být zařazeno mezi právní základy aktu o uzavření zamýšlené dohody.
302
Pokud jde na druhém místě o azyl a zásadu nenavracení uvedené v hlavě VII Istanbulské úmluvy, ze shrnutí článků 59 až 61 této úmluvy – obsaženého v bodech 30 až 32 tohoto posudku – vyplývá, že tato ustanovení v podstatě upravují povinnosti týkající se udělování samostatných a obnovitelných povolení k pobytu, znovuzískání povolení k pobytu pozbytého v důsledku nuceného sňatku, pozastavení řízení o vyhoštění, uznání doplňkové ochrany, uplatnění genderově citlivého výkladu na každý z důvodů upravených Úmluvou o právním postavení uprchlíků, podepsanou v Ženevě dne 28. července 1951 (Recueil des traités des Nations unies, sv. 189, s. 150), pro účely přiznání statusu uprchlíka a zákazu vrácení osoby za určitých okolností.
303
Takové povinnosti spadají do působnosti čl. 78 odst. 2 SFEU, což je mezi účastníky tohoto řízení nesporné.
304
Jak přitom uvedl generální advokát v bodech 160 až 162 svého stanoviska, Istanbulská úmluva sice obsahuje jen tři články týkající se oblastí zmíněných v bodě 302 tohoto posudku, avšak ty tvoří samostatnou hlavu této úmluvy a upravují přesné a podstatné povinnosti vyžadující případně změnu právních předpisů smluvních stran úmluvy v těchto oblastech. Za těchto podmínek nelze toto téma považovat za vedlejší nebo mající „mimořádně omezený“ dosah ve smyslu judikatury uvedené v bodech 285 a 286 tohoto posudku, takže by čl. 78 odst. 2 SFEU měl patřit mezi právní základy aktu o uzavření této zamýšlené dohody.
305
Na třetím místě je předně nesporné, že významná část povinností, které se týkají přijímání preventivních opatření a jsou zakotveny v článcích 7, 8, 10 a 11 obsažených v hlavě II, článcích 12 až 16 obsažených v hlavě III, článcích 18 až 28 obsažených v hlavě IV, článcích 51 až 53 obsažených v hlavě VI a článcích 62 a 63 obsažených v hlavě VIII Istanbulské úmluvy, jak jsou shrnuty v bodě 297 tohoto posudku, platí v podstatě pro Unii jak ve vztahu k pracovníkům její vlastní administrativy, tak ve vztahu k osobám z řad veřejnosti, které navštěvují prostory a budovy jejích orgánů, institucí a jiných subjektů. Stejně tak je tomu dále u celé řady povinností vyplývajících z článků 49, 50 a 56 obsažených v hlavě VI a článků 63 až 65 obsažených v hlavě VIII této úmluvy, jak jsou shrnuty v bodě 295 tohoto posudku. Konečně je patrné, že dodatečné povinnosti, které jsou upraveny v článku 30 této úmluvy týkajícím se vyplacení náhrady škody obětem násilí, mohou pro Unii platit konkrétně ve vztahu k její veřejné správě.
306
Jak Rada v podstatě zamýšlela v bodě 7 odůvodnění obou rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866, takové povinnosti spadají do působnosti článku 336 SFEU.
307
Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 164 svého stanoviska, na rozdíl od oblastí spadajících pod čl. 82 odst. 2 SFEU a článek 84 SFEU by se Unie v případě veřejné správy neměla omezovat na zavádění minimálních požadavků či podpůrných opatření, nýbrž by měla sama zajistit, aby byly v plném rozsahu splněny povinnosti uvedené v bodě 305 tohoto posudku.
308
Z toho plyne, že vzhledem k počtu dotyčných ustanovení a k dosahu povinností, které by pro Unii z tohoto titulu platily ve vztahu k její veřejné správě, a vzhledem k omezenému počtu oblastí, které do zamýšlené dohody spadají, tato složka zamýšlené dohody není čistě vedlejší povahy ani nemá „mimořádně omezený“ dosah, a v důsledku toho by měl článek 336 SFEU patřit mezi právní základy aktu o uzavření této dohody.
309
Pokud jde na čtvrtém místě o povinnosti Unie vyplývající z článků 66 až 70 obsažených v hlavě IX a článku 74 obsaženého v hlavě XII Istanbulské úmluvy a týkající se kontrolního mechanismu a řešení sporů, stačí připomenout, že pravomoc Unie sjednávat mezinárodní závazky zahrnuje pravomoc doplnit tyto závazky institucionálními ustanoveními. Jejich přítomnost v dohodě nemá vliv na povahu pravomoci k jejímu uzavření. Tato ustanovení totiž mají pomocný charakter, a spadají tedy do téže pravomoci jako hmotněprávní ustanovení, která doprovázejí [v tomto smyslu viz posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu se Singapurem) ze dne 16. května 2017, EU:C:2017:376, bod 276 a citovaná judikatura].
310
Ještě je třeba upřesnit, podobně jak to učinil generální advokát v bodě 165 svého stanoviska, že kumulace náležitých právních základů identifikovaných v tomto posudku nenaráží na judikaturu připomenutou v bodě 288 tohoto posudku vzhledem k tomu, že proces přijímání rozhodnutí o uzavření zamýšlené dohody je podle článku 218 SFEU stejný pro všechny tyto právní základy, které všechny na interní úrovni předpokládají použití řádného legislativního postupu.
311
S ohledem na všechny předchozí úvahy je třeba na první otázku písm. a) žádosti o posudek odpovědět tak, že náležitý hmotněprávní základ pro přijetí aktu Rady o uzavření Istanbulské úmluvy Unií v části, která je předmětem zamýšlené dohody ve smyslu čl. 218 odst. 11 SFEU, tvoří čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a články 84 a 336 SFEU.
D.
K rozdělení aktu o uzavření Istanbulské úmluvy na dvě samostatná rozhodnutí
312
S ohledem na konstatování učiněná v bodech 228 a 294 tohoto posudku je třeba mít za to, že se Parlament v rámci první otázky písm. b) žádosti o posudek v podstatě táže, zda je nutné nebo možné rozdělit akt o uzavření Istanbulské úmluvy Unií v části, která je předmětem zamýšlené dohody, na dvě samostatná rozhodnutí.
313
Jak vyplývá z žádosti o posudek a z vyjádření předložených Soudnímu dvoru, je tato otázka spjata s použitelností protokolu č. 21 v souvislosti s Irskem, a to v důsledku toho, že jako náležité právní základy pro uzavření uvedené dohody byly identifikovány mimo jiné čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU obsažené v části třetí hlavě V Smlouvy o FEU. Zatímco Bulharská republika poukázala na to, že pro uvedenou otázku je potenciálně relevantní též protokol č. 22, Rada uvedla, že použití tohoto protokolu nevyvolalo v projednávaném případě žádné zvláštní potíže.
314
Pokud jde o protokol č. 21, z rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866 totiž vyplývá, že na základě tohoto protokolu nemělo Irsko v úmyslu podílet se na uzavření Istanbulské úmluvy Unií v části upravující téma azylu a zásady nenavracení, zatímco v částech upravujících ostatní témata se na uzavření této úmluvy podílí.
315
Jak vyplývá z bodu 10 odůvodnění rozhodnutí o podpisu 2017/865 a z argumentace Irska a Rady, rozlišování mezi těmito různými tématy Istanbulské úmluvy vychází z toho, že je Irsko vázáno směrnicemi 2011/36 a 2011/93, nikoli však směrnicemi 2011/95 a 2013/32.
316
V tomto ohledu je třeba uvést, že podle článku 1 protokolu č. 21 se Irsko „nepodíl[í] na přijímání opatření Rady, která jsou navrhována podle části třetí hlavy V Smlouvy o [FEU]“.
317
V souladu s článkem 2 tohoto protokolu platí, že „ustanovení části třetí hlavy V Smlouvy o [FEU], opatření vydaná podle uvedené hlavy, ustanovení mezinárodních smluv, které budou uzavřeny Unií podle zmíněné hlavy, a rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie, kterými jsou taková ustanovení nebo opatření vykládána, [nejsou] závazná nebo použitelná pro [...] Irsko“ a „tato ustanovení, opatření nebo rozhodnutí se nedotýkají pravomocí, práv a povinností“ tohoto členského státu. Tato ustanovení, opatření nebo rozhodnutí se navíc „v žádném případě nedotýkají acquis Společenství nebo Unie, ani nejsou součástí práva Unie vztahujícího se“ na tento členský stát.
318
V souladu s článkem 3 tohoto protokolu však Irsko může „oznámit, že se [chce] účastnit přijímání a používání navrženého opatření, což je [tomuto členskému státu] na základě tohoto oznámení povoleno“.
319
Článek 4 protokolu č. 21 stanoví, že „Irsko [může] kdykoli poté, co Rada přijme opatření podle části třetí hlavy V Smlouvy o [FEU], [...] oznámit, že si přej[e] toto opatření přijmout“.
320
V článku 4a odst. 1 protokolu č. 21 je upřesněno, že se ustanovení tohoto protokolu „v případě [...] Irska vztahují rovněž na opatření navržená nebo přijatá podle části třetí hlavy V Smlouvy o [FEU], která mění stávající opatření, jímž [je] vázán[o]“.
321
Jak přitom uvedl generální advokát v bodech 186 až 189 svého stanoviska, z článků 1 až 4a protokolu č. 21 vyplývá, že účast Irska na směrnicích 2011/36 a 2011/93 nelze považovat za skutečnost, která by s sebou automaticky nesla povinnost tohoto členského státu podílet se na uzavření Istanbulské úmluvy Unií v tomu odpovídajícím tématu. S výhradou postupu upraveného v čl. 4a odst. 2 tohoto protokolu, o jehož použití není v tomto řízení uvažováno, totiž tato ustanovení jednoznačně stanoví, že se Irsko nepodílí na původních opatřeních spadajících do části třetí hlavy V Smlouvy o FEU ani na opatřeních, která spadají do téže hlavy a kterými se mění stávající opatření, jimiž je vázáno, ledaže by oznámilo přání účastnit se přijímání a používání navrženého opatření.
322
Tato analýza je potvrzena systematickým výkladem protokolu č. 21, z něhož vyplývá, že článek 2 tohoto protokolu nelze vykládat ani uplatňovat nezávisle na jeho článku 1. Pravidlo, které je v tomto článku 2 stanoveno a podle kterého Irsko není na základě tohoto článku 1 a s výhradou článků 3, 4 a 6 uvedeného protokolu vázáno opatřeními, ustanoveními a rozhodnutími v něm uvedenými, je totiž vnitřně spjato s pravidlem, které je stanoveno v uvedeném článku 1 a podle kterého se tento členský stát nepodílí na přijímání opatření podle části třetí hlavy V Smlouvy o FEU, takže tato dvě pravidla nelze pojímat odděleně [obdobně viz posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, body 115 a 116].
323
Bylo by tedy v rozporu s cílem protokolu č. 21, kdyby bylo Irsku umožněno podílet se na přijímání unijního aktu, aniž by jím bylo vázáno, stejně tak jako kdyby bylo připuštěno, aby byl tento členský stát takovým aktem vázán, aniž by se podílel na jeho přijímání [v tomto smyslu obdobně viz posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, bod 116].
324
Soudní dvůr rovněž upřesnil, že protokol č. 21 nemůže mít žádný vliv na otázku náležitého základu pro přijetí dotyčného rozhodnutí [posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, bod 108].
325
Pravidlo vytyčené judikaturou Soudního dvora, podle něhož hmotněprávní základ aktu určuje postupy, jež je třeba použít pro jeho přijetí, totiž platí nejen pro postupy stanovené pro přijetí vnitřního aktu, ale i pro postupy použitelné při uzavírání mezinárodních dohod (rozsudek ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 57).
326
Náležité právní základy pro uzavření zamýšlené dohody jsou tedy rozhodné pro použitelnost článku 1 protokolu č. 21 a v souladu s tímto ustanovením je pak účast či neúčast Irska na přijímání aktu o uzavření této dohody rozhodná – v souladu s článkem 2 tohoto protokolu – pro otázku, zda má být tento uzavírací akt pro tento členský stát závazný, či nikoli, potažmo zda se pro něj mají stát použitelnými ustanovení Istanbulské úmluvy, která jsou předmětem zamýšlené dohody.
327
Tyto vnitřní vazby mezi články 1 a 2 protokolu č. 21 a skutečnost, že žádné z ustanovení tohoto protokolu nepočítá s částečnou účastí na určitém opatření, přitom vylučují selektivní účast na jednom a tomtéž opatření uvedeném v těchto článcích. Toto konstatování je potvrzeno zněním článku 3 tohoto protokolu, který předpokládá pouze možnost Irska oznámit přání podílet se na přijímání a používání „navrženého opatření“.
328
Z toho plyne, že protokol č. 21 nedovoluje rozdělit akt o uzavření zamýšlené dohody na dvě rozhodnutí, aby se Irsku umožnilo účastnit se přijímání jednoho z těchto dvou rozhodnutí a druhého ne, i kdyby se každé z rozhodnutí o uzavření úmluvy – podobně jako rozhodnutí o podpisu 2017/865 a 2017/866 – týkalo opatření spadajících do části třetí hlavy V Smlouvy o FEU, a tudíž i do působnosti tohoto protokolu.
329
Takové rozdělení aktu o uzavření zamýšlené dohody na dvě či více rozhodnutí by ostatně mohlo narážet na judikaturu připomenutou v bodech 285 až 287 tohoto posudku i na znění čl. 13 odst. 2 SEU, podle něhož musí orgány jednat mimo jiné v souladu s postupy, podmínkami a cíli stanovenými ve Smlouvách, a na judikaturu připomenutou v bodě 232 tohoto posudku, podle níž jsou pravidla tvorby vůle unijních orgánů stanovena Smlouvami a členské státy ani samotné orgány jimi nemohou disponovat.
330
Jak ovšem uvedl generální advokát v bodě 182 svého stanoviska, je-li prokázáno, že akt o uzavření mezinárodní dohody sleduje více cílů nebo má více složek, které jsou neoddělitelně spjaty, aniž je jedna vůči druhé vedlejší, takže jsou na uvedený akt použitelné různé právní základy, může odlišnost pravidel hlasování v Radě vést k neslučitelnosti těchto právních základů [v tomto smyslu viz posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, bod 109].
331
V takovém případě se přitom může ukázat, že je nezbytné přijmout dvě nebo více rozhodnutí pro účely přijetí aktu o uzavření zamýšlené mezinárodní dohody [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Komise v. Rada (Dohoda s Arménií), C‑180/20, EU:C:2021:658, bod 40].
332
Z toho vyplývá, že mohou nastat situace, kdy vznikne objektivní potřeba rozdělit akt o uzavření zamýšlené dohody na dvě nebo více rozhodnutí.
333
Tak tomu může být mimo jiné v případě, kdy je smyslem takového rozdělení zohlednit skutečnost, že se Irsko nepodílí na opatřeních zamýšlených z titulu uzavření mezinárodní dohody spadajících do působnosti protokolu č. 21, zatímco jiná opatření zamýšlená z titulu jejího uzavření do jeho působnosti nespadají.
334
Může tomu tak být rovněž v případě, kdy je smyslem takového rozdělení zohlednit skutečnost, že se Dánské království nepodílí na opatřeních zamýšlených z titulu uzavření mezinárodní dohody spadajících do působnosti protokolu č. 22, zatímco jiná opatření zamýšlená z titulu jejího uzavření do jeho působnosti nespadají.
335
V tomto ohledu je třeba připomenout, že cílem protokolu č. 22 je – jak vyplývá ze třetího až pátého bodu jeho preambule – stanovit právní rámec umožňující členským státům, aby pokračovaly v rozvoji vzájemné spolupráce týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva tím, že budou bez účasti Dánského království přijímat opatření, jimiž tento členský stát nebude vázán, přičemž mu nabídnou možnost účastnit se přijímání opatření v této oblasti a být jimi vázán za podmínek stanovených v článku 8 uvedeného protokolu. Článek 1 první pododstavec protokolu č. 22 za tím účelem stanoví, že se Dánské království neúčastní přijímání opatření Rady navrhovaných podle části třetí hlavy V Smlouvy o FEU, a článek 2 uvedeného protokolu stanoví, že taková opatření nejsou pro Dánské království závazná [v tomto smyslu viz posudek 1/15 (Dohoda PNR EU-Kanada) ze dne 26. července 2017, EU:C:2017:592, body 111 a 112].
336
V projednávaném případě z odpovědi na první otázku písm. a) vyplývá, že mezi složky hmotněprávního základu aktu o uzavření zamýšlené dohody patří článek 336 SFEU, který nespadá do části třetí hlavy V Smlouvy o FEU, a tudíž ani do působnosti protokolů č. 21 a č. 22. Za těchto podmínek lze doložit objektivní potřebu rozdělit akt o uzavření této dohody za účelem zohlednění skutečnosti, že se Irsko či Dánské království nepodílejí na jejím uzavření v rozsahu, v němž s sebou nese výkon vnějších pravomocí Unie vyplývajících z čl. 78 odst. 2 SFEU, čl. 82 odst. 2 SFEU a článku 84 SFEU.
337
V důsledku toho je třeba na první otázku písm. b) žádosti o posudek odpovědět tak, že protokoly č. 21 a č. 22 odůvodňují rozdělení aktu Rady o uzavření Istanbulské úmluvy Unií v části, která je předmětem zamýšlené dohody, na dvě samostatná rozhodnutí, pouze pokud je smyslem takového rozdělení zohlednit skutečnost, že se Irsko či Dánské království nepodílejí na opatřeních, která jsou přijímána z titulu uzavření této dohody a spadají do působnosti těchto protokolů, přičemž jsou tato opatření uvažována v jejich celku.
VII. Odpověď na žádost o posudek
338
Z výše uvedených úvah vyplývá, že:
–
s výhradou neustálého plného dodržování požadavků, které jsou stanoveny v čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU, nezakazují Smlouvy Radě, jedná-li v souladu se svým jednacím řádem, čekat před přijetím rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy Unií na „vzájemnou dohodu“ členských států na tom, že budou touto úmluvou vázány v jejích oblastech spadajících do jejich pravomocí. Naproti tomu jí zakazují přidávat k postupu uzavírání upravenému v tomto článku další etapu tím, že přijetí rozhodnutí o uzavření uvedené úmluvy bude podmíněno předchozím konstatováním takové „vzájemné dohody“;
–
náležitý hmotněprávní základ pro přijetí aktu Rady o uzavření Istanbulské úmluvy Unií v části, která je předmětem zamýšlené dohody ve smyslu čl. 218 odst. 11 SFEU, tvoří čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a články 84 a 336 SFEU;
–
protokoly č. 21 a č. 22 odůvodňují rozdělení aktu Rady o uzavření Istanbulské úmluvy Unií v části, která je předmětem zamýšlené dohody, na dvě samostatná rozhodnutí, pouze pokud je smyslem takového rozdělení zohlednit skutečnost, že se Irsko či Dánské království nepodílejí na opatřeních, která jsou přijímána z titulu uzavření této dohody a spadají do působnosti těchto protokolů, přičemž jsou tato opatření uvažována v jejich celku.
V důsledku toho Soudní dvůr (velký senát) vydává následující posudek:
1)
S výhradou neustálého plného dodržování požadavků, které jsou stanoveny v čl. 218 odst. 2, 6 a 8 SFEU, nezakazují Smlouvy Radě Evropské unie, jedná-li v souladu se svým jednacím řádem, čekat před přijetím rozhodnutí o uzavření Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí (Istanbulská úmluva) Evropskou unií na „vzájemnou dohodu“ členských států na tom, že budou touto úmluvou vázány v jejích oblastech spadajících do jejich pravomocí. Naproti tomu jí zakazují přidávat k postupu uzavírání upravenému v tomto článku další etapu tím, že přijetí rozhodnutí o uzavření uvedené úmluvy bude podmíněno předchozím konstatováním takové „vzájemné dohody“.
2)
Náležitý hmotněprávní základ pro přijetí aktu Rady o uzavření Istanbulské úmluvy Unií v části, která je předmětem zamýšlené dohody ve smyslu čl. 218 odst. 11 SFEU, tvoří čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a články 84 a 336 SFEU.
3)
Protokol (č. 21) o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva, připojený ke Smlouvě o EU a Smlouvě o FEU, a protokol (č. 22) o postavení Dánska, připojený ke Smlouvě o EU a Smlouvě o FEU, odůvodňují rozdělení aktu Rady o uzavření Istanbulské úmluvy Unií v části, která je předmětem zamýšlené dohody, na dvě samostatná rozhodnutí, pouze pokud je smyslem takového rozdělení zohlednit skutečnost, že se Irsko či Dánské království nepodílejí na opatřeních, která jsou přijímána z titulu uzavření této dohody a spadají do působnosti těchto protokolů, přičemž jsou tato opatření uvažována v jejich celku.
Lenaerts
Silva de Lapuerta
Arabadžev
Prechal
Vilaras
Ilešič
Bay Larsen
Kumin
Wahl
von Danwitz
Biltgen
Jürimäe
Rossi
Jarukaitis
Jääskinen
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 6. října 2021.
Vedoucí soudní kanceláře
A. Calot Escobar
Předseda
K. Lenaerts