Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 16 de abril de 2026 (1)
Asuntos acumulados C‑161/25 y C‑162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
contra
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio único,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C‑161/25)
y
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25),
con intervención de:
Rete Ferroviaria Italiana SpA
[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]
« Procedimiento prejudicial — Transportes — Espacio ferroviario europeo único — Directiva 2012/34/UE — Artículo 35 — Sistema de incentivos — Alcance — Servicio internacional de mercancías — Perturbaciones atribuibles a las empresas ferroviarias — Penalizaciones en la frontera — Sistema nacional de penalizaciones adicional y distinto al sistema general aplicable al conjunto de la red — Acumulación de varios sistemas de penalizaciones — Coordinación de estos distintos sistemas — Requisitos — Margen de maniobra de los Estados miembros »
I.      Introducción
1.        Las presentes peticiones de decisión prejudicial, planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), versan sobre la interpretación del artículo 97 TFUE y del artículo 35 de la Directiva 2012/34/UE. (2)
2.        Estas peticiones han sido planteadas en dos litigios entre, por un lado, la Autorità di regolazione dei trasporti (Autoridad Reguladora de los Transportes, Italia) (en lo sucesivo, «ART») y Rete Ferroviaria Italiana SpA (en lo sucesivo, «RFI») y, por el otro, varias empresas ferroviarias que operan en el mercado italiano, (3) que tienen por objeto la resolución de la ART por la que se aprueban las «indicaciones y prescripciones relativas a la “declaración sobre la red de 2024”», las cuales fueron elaboradas por el administrador nacional de infraestructuras ferroviarias, a saber, RFI, y establecen un sistema de penalizaciones dirigido a sancionar a las empresas ferroviarias que sobrepasen los tiempos de parada en las estaciones de conexión con las redes extranjeras (en lo sucesivo, «penalizaciones en la frontera»).
3.        Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán en el análisis de las cinco primeras cuestiones prejudiciales planteadas en estos dos asuntos, formuladas en términos prácticamente idénticos. Estas suscitan, en esencia, la cuestión de si el artículo 35 de la Directiva 2012/34, que aún no ha sido objeto de interpretación por el Tribunal de Justicia, permite a los Estados miembros establecer, paralelamente al sistema de incentivos previsto en dicho artículo, sistemas específicos de penalizaciones vinculadas a las perturbaciones de la red ferroviaria y, en caso afirmativo, de qué manera y en qué medida estos diferentes sistemas pueden acumularse y deben coordinarse.
II.    Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
4.        A tenor de los considerandos 2 y 3 de la Directiva 2012/34:
«(2)      El aumento de la integración del sector del transporte en la Unión es un elemento esencial de la realización del mercado interior, y los ferrocarriles son vitales para que el sector del transporte de la Unión se dirija hacia la consecución de una movilidad sostenible.
(3)      Debe mejorarse la eficiencia del sistema ferroviario a fin de integrarlo en un mercado competitivo, teniendo en cuenta, a la vez, las características especiales de los ferrocarriles.»
5.        El artículo 35 de dicha Directiva, titulado «Sistema de incentivos», dispone lo siguiente en sus apartados 1 y 2:
«1.      Los sistemas de cánones por la utilización de infraestructuras deberán incentivar a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a reducir al mínimo las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria a través de un sistema de incentivos. Dicho sistema podrá incluir la imposición de penalizaciones por acciones que perturben el funcionamiento de la red, la concesión de indemnizaciones a las empresas que las sufran y la concesión de primas a los resultados mejores de lo previsto.
2.      Los principios básicos del sistema de incentivos incluidos en el anexo VI, punto 2, se aplicarán a toda la red.»
6.        El artículo 56 de la citada Directiva, titulado «Funciones del organismo regulador», enumera las funciones del organismo regulador. En virtud de su apartado 1, los candidatos podrán recurrir ante dicho organismo si consideran haber sufrido un tratamiento injusto o discriminatorio, o cualquier otro perjuicio, en particular para apelar contra decisiones adoptadas por el administrador de infraestructuras, en particular, las relativas a la declaración sobre la red y a los criterios establecidos en tal declaración. De conformidad con el apartado 2 de dicho artículo, el organismo regulador comprobará si la declaración sobre la red contiene cláusulas discriminatorias.
7.        El anexo VI de la misma Directiva, titulado «Requisitos sobre costes y cánones relacionados con la infraestructura ferroviaria», precisa lo siguiente en su apartado 2:
«El sistema de incentivos contemplado en el artículo 35 se basará en los principios básicos siguientes:
a)      A fin de conseguir un nivel convenido de resultados y de no poner en peligro su viabilidad económica, el administrador de infraestructuras acordará con los candidatos los parámetros principales del sistema de incentivos, en particular el valor de los retrasos, los umbrales para los pagos adeudados según el sistema de incentivos relativos tanto a las circulaciones de trenes determinados como a todas las circulaciones de trenes de una empresa ferroviaria durante un período dado.
b)      El administrador de infraestructuras comunicará a las empresas ferroviarias el horario de servicio en el que se base el cálculo de los retrasos, al menos cinco días antes de la circulación del tren. El administrador de infraestructuras podrá aplicar un plazo de preaviso más corto en caso de fuerza mayor o de modificaciones tardías del horario de servicio.
c)      Todos los retrasos serán atribuibles a una de las siguientes clases y subclases de retraso:
[…]»
B.      Derecho italiano
1.      Decreto-ley n.º 201/2011
8.        El artículo 37 del decreto-legge n. 201 — Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (Decreto Ley n.º 201 — Disposiciones Urgentes para el Crecimiento, la Equidad y la Consolidación de las Cuentas Públicas), de 6 de diciembre de 2011, (4) transformado, con modificaciones, en ley por la Ley n.º 214, de 22 de diciembre de 2011, (5) que tiene por título «Liberalización del sector del transporte», está redactado en los siguientes términos:
«1.      En el ámbito de las actividades de control de los servicios de utilidad pública a que se refiere la Ley n.º 481, de 14 de noviembre de 1995, se crea la Autoridad Reguladora de los Transportes (en lo sucesivo, “Autoridad”), que actuará de forma autónoma y con independencia de criterio y valoración. […] La Autoridad es competente en materia de transportes y de acceso a las infraestructuras conexas y a los servicios auxiliares, de conformidad con la normativa europea y con observancia del principio de subsidiariedad y de las competencias de las regiones y entidades locales previstas en el título V de la segunda parte de la Constitución […]
2.      La Autoridad es competente en el ámbito del transporte y del acceso a las infraestructuras correspondientes y, en particular:
a)      garantizará, conforme a métodos que fomenten la competencia, la eficiencia productiva de la gestión y la contención de los costes para los usuarios, las empresas y los consumidores, condiciones de acceso equitativas y no discriminatorias a las infraestructuras ferroviarias, portuarias y aeroportuarias y a las redes de autopistas, […];
b)      definirá, si se considera necesario a la vista de las condiciones de la competencia que se den efectivamente en los mercados individuales de los servicios de transporte nacionales y locales, los criterios para la fijación por los organismos competentes de las tarifas, cánones y peajes, teniendo en cuenta la necesidad de garantizar el equilibrio económico de las empresas objeto de la actividad de regulatoria, la eficiencia productiva de la gestión y la contención de los costes para los usuarios, las empresas y los consumidores;
[…]
i)      especialmente en lo referente al acceso a la infraestructura ferroviaria, desempeñará todas las funciones del organismo regulador a que se refiere el artículo 37 del Decreto Legislativo n.º 188 de 8 de julio de 2003 y, en particular, definirá los criterios para la fijación de peajes por parte del administrador de infraestructuras y los criterios para la adjudicación de franjas y capacidad y supervisará su correcta aplicación por parte del administrador de infraestructuras.
[…]»
2.      Decreto Legislativo n.º 112/2015
9.        El artículo 13 del Decreto Legislativo n.º 112 — Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) [Decreto Legislativo n.º 112 — Transposición de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (texto refundido)], de 15 de julio de 2015, (6) titulado «Condiciones de acceso al servicio», dispone en su apartado 1:
«El administrador de infraestructuras garantizará, y por tanto prestará, a todas las empresas ferroviarias a las que se hayan adjudicado franjas horarias, en condiciones equitativas y no discriminatorias y sin cargo adicional alguno respecto al canon de acceso y uso de la infraestructura, los siguientes servicios que constituyen el paquete de acceso mínimo:
a)      tramitación de las solicitudes de capacidad de infraestructura ferroviaria con vistas a la celebración de contratos de utilización de la infraestructura;
b)      derecho a utilizar la capacidad concedida;
c)      utilización de la infraestructura ferroviaria, incluidas bifurcaciones y desvíos de la red;
d)      control y regulación de la circulación de los trenes, señalización y encaminamiento de los trenes, así como comunicación de cualquier información relativa a la circulación;
e)      utilización de las instalaciones de alimentación eléctrica para la corriente de tracción, cuando estén disponibles;
f)      cualquier otra información necesaria para llevar a cabo o gestionar el servicio para el que se ha concedido capacidad.
[…]»
10.      De conformidad con el artículo 21 de dicho Decreto Legislativo, titulado «Sistema de seguimiento del rendimiento del transporte ferroviario»:
«1.      Con el fin de reducir al mínimo el mal funcionamiento causado por cualquier perturbación producida en la circulación de los trenes, el administrador de infraestructuras adoptará, sin cargo adicional al presupuesto del Estado, un sistema adecuado de control del rendimiento del transporte ferroviario, que podrá establecer la posibilidad bien de introducir cláusulas de penalización respecto a los usuarios de la red que causen dichas perturbaciones, bien de abonar indemnizaciones a los usuarios de la red perjudicados por dichas perturbaciones, bien de conceder primas a los usuarios de la red que se distingan por haber obtenido resultados mejores que los previstos en sus respectivos contratos de acceso a la infraestructura.
2.      Los principios básicos del sistema de control de los resultados establecidos en el anexo VI, punto 2, de la [Directiva 2012/34] se aplicarán a toda la red gestionada por el administrador de infraestructuras».
11.      El artículo 37, apartado 1, del citado Decreto Legislativo, titulado «Organismo regulador», dispone:
«El organismo regulador es la Autoridad Reguladora de los Transportes, que ejerce sus competencias en el sector del transporte ferroviario y de acceso a la infraestructura correspondiente en virtud del artículo 37 del Decreto-ley n.º 201 de 6 de diciembre de 2011, transformado, con modificaciones, en ley por la Ley n.º 214 de 22 de diciembre de 2011, del artículo 37 del Decreto-ley n.º 1 de 24 de enero de 2012, transformado, con modificaciones, en ley, por la Ley n.º 27 de 24 de marzo de 2012, de la [Directiva 2012/34] y del presente Decreto. El organismo actuará con plena autonomía e independencia de criterio y evaluación. […]»
III. Litigios principales, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
12.      Mediante una resolución de 2022, la ART aprobó las «indicaciones y prescripciones relativas a la “declaración sobre la red de 2024”» elaboradas por el administrador nacional de infraestructuras ferroviarias, a saber, RFI. En el contexto de dicha resolución, la ART dispuso que algunas de esas indicaciones y prescripciones serían incorporadas al prospetto informativo della rete (declaración sobre la red; en lo sucesivo, «PIR») de 2024, y otras al PIR de 2023.
13.      Las indicaciones y prescripciones relativas a los PIR de 2023 y de 2024 incluían, en particular, las penalizaciones en la frontera, es decir, ciertas penalizaciones previstas para las empresas ferroviarias en caso de sobrepasar los tiempos de parada en las estaciones fronterizas. Así, estas penalizaciones en la frontera se añadieron a las ya previstas en el marco del sistema de incentivos establecido conforme al artículo 35 de la Directiva 2012/34, tal como fue transpuesto al Derecho italiano mediante el artículo 21 del Decreto Legislativo n.º 112/2015, que prevé un marco general basado en la aplicación de penalizaciones en caso de retrasos atribuibles a las empresas ferroviarias o al administrador de infraestructuras.
14.      Las empresas ferroviarias recurrentes interpusieron ante el Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Piamonte, Italia) un recurso por el que solicitaban la anulación de la resolución de la ART y del PIR de 2023, por considerar, en particular, que dichos actos establecían un sistema de penalizaciones distinto del previsto en el artículo 35 y en el anexo VI de la Directiva 2012/34.
15.      Mediante sentencia de 2023, ese órgano jurisdiccional declaró que la ART era competente para introducir las penalizaciones en la frontera sobre la base del artículo 35 de la Directiva 2012/34 y del artículo 21 del Decreto Legislativo n.º 112/2015. No obstante, precisó que, si bien la coexistencia de estas penalizaciones y de las resultantes del sistema de incentivos no es, en sí misma, contraria a la legislación aplicable, la ART debería haber previsto que se aplicasen también al administrador de infraestructuras y haberlas acompañado de mecanismos de compensación adecuados. Además, dicho órgano jurisdiccional señaló la falta de coordinación entre los dos regímenes de incentivos y la falta de evaluación técnica de sus interacciones potenciales, que llevaban, a su juicio, a que la resolución de la ART no estuviera suficientemente motivada en cuanto a sus modalidades concretas de aplicación. Por consiguiente, devolvió el asunto a la ART para que esta, en su caso, ejerciera de nuevo su competencia.
16.      La ART y RFI interpusieron recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado), el órgano jurisdiccional remitente. Por su parte, las empresas ferroviarias recurrentes también formularon apelación a fin de impugnar la conclusión del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Piamonte) según la cual la ART disponía efectivamente de la facultad de imponer penalizaciones en la frontera con arreglo al artículo 35 de la Directiva 2012/34.
17.      En estas circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) pretende determinar si un sistema como el establecido por el artículo 21 del Decreto Legislativo n.º 112/2015, que no excluye la aplicación de un sistema de penalizaciones adicional y distinto al previsto con carácter general por el PIR, es compatible con el artículo 35 de la Directiva 2012/34.
18.      El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en particular, si el artículo 35 de dicha Directiva, que establece penalizaciones en caso de acciones que perturben el funcionamiento de la red, la concesión de indemnizaciones a las empresas que las sufran y la concesión de primas a los resultados mejores de lo previsto, puede interpretarse en el sentido de que es posible imponer penalizaciones sobre la base de normas adicionales y distintas del sistema general instaurado por el PIR, que dan lugar a una acumulación de penalizaciones por un mismo hecho (a saber, el retraso en una estación fronteriza) y a una ampliación de facto de las disposiciones de dicho sistema a los incumplimientos cometidos en las estaciones fronterizas.
19.      A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera que un sistema integrado y coordinado que incluya dos tipos de penalizaciones no puede admitirse sin antes determinar de manera clara su naturaleza y su grado de autonomía a la luz del Derecho de la Unión. En su opinión, es preciso, en particular, determinar, con observancia del principio de seguridad jurídica, si el Derecho de la Unión permite tal acumulación de sistemas de penalizaciones o si, en caso de que sea preciso coordinar ambos sistemas, en qué medida estos garantizan el respeto de los principios inherentes al derecho de acceso a los servicios, también en lo tocante a las penalizaciones impuestas en las estaciones fronterizas.
20.      En el supuesto de que el artículo 35 de la Directiva 2012/34 permita la acumulación de varios sistemas de penalizaciones, de modo que por un mismo hecho, como un retraso en una estación fronteriza, la empresa ferroviaria pueda ser objeto al mismo tiempo de la penalización prevista en el sistema general aplicable a toda la red y de la penalización específica para la estación fronteriza, habría que precisar las exigencias que delimitan tal acumulación, a saber, por un lado, si dicha disposición impone a la autoridad reguladora
—en el presente asunto, la ART—
la obligación de respetar el principio de neutralidad de la medida adoptada, en particular, mediante el establecimiento de primas para las empresas ferroviarias cumplidoras, de indemnizaciones para las empresas perjudicadas y de penalizaciones para el administrador de infraestructuras, cuando sea el causante del retraso, y, por otro lado, si el referido artículo 35 exige a la autoridad nacional competente que coordine el régimen general del sistema de incentivos y el régimen específico de penalizaciones en la frontera, de modo que ambos mecanismos persigan el objetivo de la eficiencia de la red ferroviaria de forma coordinada, sin resultar excesivamente gravosos para las empresas ferroviarias obligadas a pagar las penalizaciones en la frontera.
21.      En estas circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, en el asunto C‑161/25, seis cuestiones prejudiciales, de las cuales las cinco siguientes son objeto de las presentes conclusiones:
«1)      ¿Puede imponerse un sistema de penalizaciones más allá de la disposición expresa recogida en el artículo 35 de la Directiva 2012/34?
2)      ¿Permite el artículo 35 [de la Directiva 2012/34] la acumulación de varios sistemas de penalizaciones, es decir, que por un mismo hecho, un retraso en una estación fronteriza, la empresa ferroviaria pueda ser objeto tanto de la penalización del sistema general aplicable a toda la red como de una penalización específica para la estación fronteriza?
3)      En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior, ¿exige el artículo 35 [de la Directiva 2012/34] que la Autoridad Reguladora [de los Transportes], al implantar o, en todo caso, “validar” un sistema de penalizaciones para las estaciones fronterizas impuesto a las empresas de transporte ferroviario de mercancías, debe velar siempre por el cumplimiento de los requisitos exigidos en dicha disposición, garantizando la neutralidad de la medida, de modo que: i) deben establecerse primas para las empresas ferroviarias cumplidoras, ii) compensaciones para las empresas perjudicadas y iii) las penalizaciones deben recaer también sobre el administrador, si es el causante del retraso, partiendo de la base de que la neutralidad de la medida implica el carácter bilateral de las penalizaciones individuales?
4)      En caso de respuesta afirmativa a la [segunda cuestión], ¿exige el artículo 35 [de la Directiva 2012/34] que la Autoridad Reguladora [de los Transportes] coordine y en qué términos el sistema de penalizaciones del “performance regime” (“sistema de incentivos”) y el sistema de penalizaciones de frontera, de modo que ambos sistemas persigan de forma coordinada el objetivo de la eficiencia de la red, sin resultar excesivamente gravosos para las empresas ferroviarias afectadas por las penalizaciones de frontera?
5)      En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 2, ¿exige el artículo 35 [de la Directiva 2012/34] una coordinación de los importes máximos establecidos en los dos sistemas de penalizaciones y una evaluación de su impacto económico en las empresas ferroviarias, de modo que se equilibren el principio de eficacia y el principio de proporcionalidad y razonabilidad y no se menoscabe la viabilidad de los servicios ferroviarios?»
22.      En el asunto C‑162/25, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) también decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las mismas cuestiones prejudiciales que las planteadas en el asunto C‑161/25, con excepción de la tercera cuestión prejudicial, cuya parte final está formulada en los siguientes términos:
«En caso de respuesta afirmativa a la [segunda cuestión], ¿exige el artículo 35 [de la Directiva 2012/34] que la Autoridad Reguladora [de los Transportes], al implantar o, en todo caso, “validar” un sistema de penalizaciones para las estaciones fronterizas impuesto a las empresas de transporte ferroviario de mercancías, debe velar siempre por el cumplimiento de los requisitos exigidos en dicha disposición, garantizando la neutralidad de la medida, de modo que: i) deben establecerse primas para las empresas ferroviarias cumplidoras, ii) compensaciones para las empresas perjudicadas y iii) las penalizaciones deben recaer también sobre el administrador, si es el causante del retraso, partiendo de la base de que la neutralidad implica siempre el carácter bilateral de las penalizaciones individuales?»
23.      Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 1 de abril de 2025, se acordó la acumulación de los asuntos C‑161/25 y C‑162/25 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.
24.      Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, RFI, los Gobiernos italiano y polaco y la Comisión Europea.
IV.    Análisis
A.      Observaciones preliminares
25.      La presente petición de decisión prejudicial versa, en esencia, sobre la compatibilidad con el artículo 35 de la Directiva 2012/34 de una normativa nacional que no excluye la aplicación de un sistema de penalizaciones adicional y distinto al sistema general de incentivos al que se refiere dicho artículo. La interpretación del referido artículo constituye el núcleo de las cinco cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente que son objeto de las presentes conclusiones.
26.      Con carácter preliminar, he de observar que el artículo 35 de la Directiva 2012/34 prevé el establecimiento de un sistema de incentivos cuyo objetivo es optimizar la utilización de la infraestructura ferroviaria, mediante la concesión de incentivos a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras para que adopten modos de gestión más eficientes. A tal fin, permite a los Estados miembros aplicar un conjunto de medidas destinadas a alcanzar dicho objetivo, entre las que se incluyen la imposición de penalizaciones por acciones que perturben el funcionamiento de la red, la concesión de indemnizaciones a las empresas que las sufran y la concesión de primas a los resultados mejores de lo previsto. Los sistemas de incentivos así establecidos por los Estados miembros deben, además, respetar los principios básicos enunciados en el punto 2 del anexo VI de la misma Directiva.
27.      Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 11 de la Directiva 2001/14/CE, (7) que fue sustituido por el artículo 35 de la Directiva 2012/34, se deduce que, si bien es cierto que los Estados miembros deben incluir en los sistemas de cánones de la infraestructura un sistema de incentivos destinado a inducir a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a mejorar el funcionamiento de la red, estos conservan la libertad de elección de las medidas concretas que formen parte de ese sistema, siempre que las mismas constituyan un conjunto coherente y transparente que pueda ser calificado como «sistema de incentivos». (8)
28.      Por tanto, como se desprende de las consideraciones anteriores, aunque los Estados miembros están obligados, en virtud del artículo 35 de la Directiva 2012/34, a establecer un sistema nacional de incentivos, dicho artículo les deja un margen de apreciación en cuanto a su configuración concreta, en la medida en que no aporta ninguna precisión sobre su configuración o sus modalidades exactas. (9)
29.      En efecto, como instrumento de armonización mínima, el citado artículo no define un sistema de penalizaciones determinado, sino que se limita a reconocer a los Estados miembros la facultad de adoptar un conjunto de medidas, incluidas las penalizaciones, para alcanzar los objetivos perseguidos por la Directiva 2012/34. En otras palabras, dicho artículo les impone una obligación de resultado en el sentido de que deben velar por que el sistema de incentivos establecido permita reducir al mínimo las perturbaciones y mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria.
30.      Las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto, relativas a la interpretación del artículo 35 de la Directiva 2012/34, deben examinarse a la luz de las consideraciones que preceden.
B.      Sobre la primera cuestión prejudicial
1.      Sobre la admisibilidad
31.      Antes de proceder al análisis de la primera cuestión prejudicial, es preciso examinar la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Gobierno italiano. Este último alega, en particular, que, tal como ha sido formulada, dicha cuestión prejudicial es inadmisible en la medida en que el órgano jurisdiccional remitente no ha precisado, por un lado, la naturaleza de la duda sobre la aplicación del artículo 35 de la Directiva 2012/34 en el litigio principal y, por el otro, si la interpretación propuesta por ese órgano jurisdiccional en la resolución de remisión puede ser contraria a una disposición nacional.
32.      A este respecto, he de recordar que, según jurisprudencia reiterada, cuando las cuestiones planteadas tienen por objeto la interpretación del Derecho de la Unión, disfrutan de una presunción de pertinencia y el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una petición de decisión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para dar una respuesta útil a las cuestiones que se le hayan planteado. (10)
33.      Pues bien, no parece que esto sea lo que sucede en el presente asunto, puesto que la primera cuestión prejudicial versa sobre la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión cuya pertinencia en el litigio principal se desprende de manera suficientemente clara de la resolución de remisión. En efecto, de dicha resolución se deduce que la interpretación del artículo 35 de la Directiva 2012/34, solicitada por el órgano jurisdiccional remitente, es necesaria para determinar si el régimen italiano aplicable en el caso de autos, que no excluye la posibilidad de implantar un sistema de penalizaciones específico para las estaciones fronterizas, adicional y distinto al establecido por el sistema de incentivos aplicable en el territorio italiano, es contrario a dicha disposición del Derecho de la Unión.
34.      De ello se deduce que deben desestimarse las alegaciones formuladas por el Gobierno italiano en cuanto a la inadmisibilidad de esta cuestión y que, por lo tanto, la primera cuestión prejudicial ha de declararse admisible.
2.      Sobre el fondo
35.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 35 de la Directiva 2012/34 debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros únicamente pueden introducir un sistema de incentivos conforme a lo dispuesto en dicho artículo y a los principios básicos enunciados en el punto 2 del anexo VI de la misma Directiva, al que remite el citado artículo, o si también pueden establecer ese sistema más allá de la disposición expresa recogida en el referido precepto. (11)
36.      He de observar, con carácter preliminar, como se ha recordado en los puntos 26 a 28 de las presentes conclusiones, que un conjunto de medidas destinadas a inducir a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a mejorar el funcionamiento de la red debe considerarse un «sistema de incentivos» en el sentido del artículo 35 de la Directiva 2012/34, siempre que dichas medidas constituyan un conjunto coherente y transparente.
37.      De ello se sigue que la mera circunstancia de que ese sistema esté compuesto por una pluralidad de medidas diferentes derivadas de actos jurídicos distintos no puede, por sí sola, impedir que sea calificado de «sistema de incentivos». Lo mismo cabría decir en el supuesto de que un mismo órgano decidiera adoptar un acto adicional para completar algunas de las medidas adoptadas anteriormente en el marco de dicho sistema. En efecto, la modificación de tal sistema mediante la introducción de nuevas medidas o la modificación de las medidas ya existentes, en particular con el fin de subsanar, por ejemplo, un mal funcionamiento en el mercado ferroviario, no puede, por sí sola, poner en entredicho la existencia de ese sistema ni permitir considerar que se trata de un sistema de incentivos diferente. (12)
38.      Debo recordar, en primer lugar, que el artículo 35 de la Directiva 2012/34 obliga a los administradores de infraestructuras a establecer un sistema destinado a incentivar a las empresas ferroviarias y al propio administrador de infraestructuras a reducir las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red.
39.      Pues bien, dado que esta disposición prevé el establecimiento de un sistema de incentivos y define los objetivos y los principios básicos que deben regirlo, los Estados miembros no pueden implementar tal sistema sin respetar los requisitos así previstos por la Directiva 2012/34. Por tanto, aunque se reconoce a los Estados miembros un amplio margen de maniobra en la concepción de los sistemas de incentivos, deben implantarlos teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 35 de dicha Directiva y los principios básicos enunciados en el punto 2 de su anexo VI, al que remite el citado artículo.
40.      He de señalar, a este respecto, que, si bien el concepto de «sistema de incentivos» no se define en el artículo 35 de la Directiva 2012/34, los principios básicos enunciados en el punto 2 de su anexo VI y los objetivos perseguidos por dicho sistema permiten, en mi opinión, considerar que debe entenderse comprendida en el citado concepto toda normativa relativa a los cánones por el uso de la infraestructura ferroviaria destinada a optimizar la utilización de dicha infraestructura y a incentivar a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a reducir al mínimo las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria, con independencia de la calificación o la denominación que se atribuya a tal medida en el Derecho nacional.
41.      En efecto, de no ser así, los Estados miembros tendrían la posibilidad de eludir fácilmente esta disposición estableciendo mecanismos de incentivos que soslayarían las normas que establece y que, en consecuencia, podrían resultar incompatibles con ellas. Por otra parte, autorizar la implantación de sistemas paralelos por el único motivo de que reciban una calificación diferente en el Derecho nacional equivaldría a privar al artículo 35 de la Directiva 2012/34 de su efecto útil. Además, un sistema de incentivos que no esté comprendido en el marco normativo definido por dicha Directiva podría poner en peligro el objetivo general perseguido por esta, a saber, el establecimiento, buen funcionamiento y mejora de un mercado ferroviario integrado en la Unión (13) y menoscabar al mismo tiempo las exigencias de transparencia y coherencia derivadas de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada en el punto 27 de las presentes conclusiones.
42.      De ello resulta que, en principio, las penalizaciones o sanciones impuestas por acciones u omisiones que perturben el funcionamiento de la red y cuyo objetivo es, en definitiva, reducir las perturbaciones de esta deben considerarse uno de los componentes de los sistemas de incentivos. Por consiguiente, no pueden adoptarse más allá de la disposición expresa recogida en el artículo 35 de la Directiva 2012/34.
43.      No obstante, esta constatación no excluye la posibilidad de que los Estados miembros adopten, en relación con otros aspectos no comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho artículo, las medidas que consideren apropiadas, incluso en forma de penalizaciones, siempre que ninguna otra disposición de la Directiva 2012/34 se oponga a ello. Así, no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 35 de la Directiva las medidas normativas que no persiguen establecer incentivos o que son ajenas a la evaluación del rendimiento, como, en particular, los mecanismos destinados a sancionar el incumplimiento de las normas de seguridad ferroviaria.
44.      En segundo lugar, es preciso señalar, como se desprende del artículo 35, apartado 2, de la Directiva 2012/34, en relación con el punto 2 del anexo VI de la misma, que dicha disposición regula de manera completa y unificada el sistema de incentivos, como elemento constitutivo del sistema de cánones, y que los principios que lo rigen son aplicables a toda la red. He de observar, a este respecto, que el artículo 35 de la referida Directiva no hace ninguna distinción entre los diferentes puntos de la red ferroviaria de un Estado miembro y no establece ni un régimen especial ni una exención en lo que atañe a las normas aplicables a las estaciones fronterizas. (14)
45.      En el presente asunto, contrariamente a lo que sostienen los Gobiernos italiano y polaco, (15) el mecanismo de penalizaciones controvertido en el litigio principal aplicable a las estaciones fronterizas parece estar comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 35 de la Directiva 2012/34. Ello se debe a que tales penalizaciones, aunque se refieren a un aspecto específico de la infraestructura ferroviaria, persiguen incentivar la mejora de los resultados, lo que constituye un criterio decisivo para considerar que una medida forma parte de un sistema de incentivos. En efecto, al adoptar un régimen de responsabilidad en el que se prevé la imposición de penalizaciones en caso de perturbaciones atribuibles a las empresas ferroviarias —en particular, en las estaciones fronterizas—, estas penalizaciones contribuyen a reducir las perturbaciones y a mejorar la eficiencia de la red, es decir, a lograr objetivos que se inscriben en la lógica de tal sistema, o incluso constituyen un componente de este. El hecho de que su ámbito de aplicación se limite a determinados puntos de la red ferroviaria, en este caso las estaciones fronterizas, no es, en sí mismo, determinante, dado que el artículo 35 de dicha Directiva no exige que las penalizaciones impuestas se apliquen necesariamente de manera uniforme en todo el territorio nacional. Del mismo modo, la circunstancia de que las penalizaciones hayan sido establecidas sobre la base de diferentes instrumentos jurídicos no parece pertinente en el presente asunto, puesto que el artículo 35 de la referida Directiva no exige que todas esas medidas formen parte de un único acto jurídico.
46.      Habida cuenta de lo anterior, propongo que se responda a la primera cuestión prejudicial que el artículo 35 de la Directiva 2012/34 debe interpretarse en el sentido de que no permite establecer un sistema de incentivos que no cumpla los requisitos de dicho artículo y que no sea conforme con los principios básicos enunciados en el punto 2 del anexo VI de la misma Directiva, al que remite el referido artículo, y de que están comprendidas en su ámbito de aplicación, y por consiguiente deben considerarse parte de un sistema de incentivos, todas las medidas del sistema de cánones de la infraestructura ferroviaria destinadas a reducir las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red. En la medida en que persigue el objetivo de promover la utilización óptima de la red, un sistema de penalizaciones aplicable específicamente en las estaciones fronterizas está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 35 de dicha Directiva, con independencia de que haya sido establecido sobre la base de un acto distinto, de modo que debe respetar los requisitos que en él se prevén, así como los principios básicos enumerados en el punto 2 del anexo VI de la referida Directiva, aunque tales penalizaciones se refieran a un segmento específico de la red ferroviaria.
C.      Sobre las cuestiones prejudiciales segunda, cuarta y quinta
47.      Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda, cuarta y quinta, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 35 de la Directiva 2012/34 debe interpretarse en el sentido de que permite acumular varios sistemas de penalizaciones, de modo que, por un mismo hecho, como un retraso en una estación fronteriza, la empresa ferroviaria puede ser objeto al mismo tiempo de la penalización prevista en el régimen general aplicable a toda la red y de la penalización específica prevista en caso de que se produzca un retraso en una estación fronteriza y, en caso afirmativo, si el organismo regulador —en el presente asunto, la ART— está obligado a garantizar la coordinación entre dichos sistemas y a comprobar que respetan el principio de proporcionalidad. (16)
48.      Habida cuenta de la respuesta que propongo dar a la primera cuestión prejudicial y del carácter conexo que presentan las cuestiones segunda, cuarta y quinta, propongo examinarlas conjuntamente.
49.      Procede recordar, en primer lugar, que, en virtud del artículo 35 de la Directiva 2012/34, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación en cuanto al diseño concreto de los sistemas de incentivos, siempre que estos sean compatibles con los objetivos de eficiencia de la red establecidos en dicha Directiva. Este artículo, que no prevé un sistema de penalizaciones específico, no proporciona ninguna indicación precisa sobre la naturaleza o el alcance de las eventuales penalizaciones, y menos aún sobre la posibilidad de acumular varios sistemas de penalizaciones.
50.      De ello resulta que, en la medida en que el artículo 35 de la Directiva 2012/34 no excluye, a priori, la acumulación de varios sistemas de penalizaciones, los Estados miembros siguen teniendo libertad para introducir un sistema de incentivos compuesto de distintas medidas, y para establecer, en particular, como en el presente asunto, penalizaciones específicas por sobrepasar el tiempo de parada en las estaciones fronterizas, además de las penalizaciones generalmente aplicables en caso de retraso en toda la red nacional. Por otra parte, nada impide a un Estado miembro, si constata un fallo o una perturbación en un punto específico de la red, adoptar medidas complementarias para remediarlo, ya sea frente al administrador de infraestructuras o a las empresas ferroviarias, siempre que tales medidas sean compatibles con la Directiva.
51.      También es cierto que, aunque los Estados miembros pueden establecer varios sistemas de penalizaciones coexistentes, deben velar por que las medidas adoptadas respeten los principios consagrados en la Directiva 2012/34 y se articulen de manera coherente y transparente. (17)
52.      En segundo lugar, procede señalar que, en el caso de un sistema compuesto por diferentes medidas, que incluye tanto penalizaciones como primas, exigir que esas medidas constituyan un conjunto coherente y transparente que permita garantizar el cumplimiento de los objetivos previstos por la Directiva 2012/34 implica, e incluso presupone, un cierto grado de coordinación entre las diferentes medidas que forman parte del sistema de incentivos.
53.      A este respecto, debo precisar que, en virtud del artículo 56 de la Directiva 2012/34, la misión de «regulador» del mercado y, por tanto, la responsabilidad de garantizar el buen funcionamiento de la red ferroviaria ha sido confiada al organismo regulador designado por cada Estado miembro. En el contexto del poder de control de la legalidad que dicho artículo 56 confiere a tal organismo regulador —en el presente asunto, la ART—, este debería velar asimismo por que las distintas penalizaciones previstas sean, en su conjunto, necesarias y proporcionadas a la luz de los objetivos contemplados en el artículo 35 de la referida Directiva. (18) Más concretamente, al supervisar el sistema de incentivos propuesto por el administrador de infraestructuras —a saber, cuando la ART ha de aprobar las diferentes medidas previstas a tal efecto en la PIR, de conformidad con el artículo 56 de la misma Directiva—, (19) la citada autoridad debe examinar todas esas medidas para asegurarse de que persiguen, de manera coherente, el objetivo de eficiencia de la red.
54.      Sin embargo, tal análisis presupone, en mi opinión, que dicha autoridad examine concretamente la manera en que se interrelacionan ambos sistemas de penalizaciones, así como sus efectos respecto de las empresas ferroviarias. (20) Más concretamente, en un caso como el de autos, la ART debe garantizar, en particular, la coherencia de las penalizaciones específicas previstas por sobrepasar el tiempo de parada en las estaciones fronterizas con las penalizaciones generalmente aplicables en caso de retraso en toda la red nacional, y comprobar que, consideradas en su conjunto, dichas penalizaciones no van más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido por el artículo 35 de la Directiva 2012/34, a saber, la reducción de las perturbaciones y la mejora del rendimiento de la red, así como respetar l principio non bis in idem. (21)
55.      Lo mismo sucede con la evaluación del impacto económico de las diferentes medidas impuestas a las empresas ferroviarias. Así pues, la ART deberá comprobar si la imposición por el administrador de la infraestructura de una doble penalización a una empresa ferroviaria por sobrepasar el tiempo de parada en una estación fronteriza podría poner en peligro la viabilidad económica y la rentabilidad de dichas empresas.
56.      Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo que se responda a las cuestiones prejudiciales segunda, cuarta y quinta que el artículo 35 de la Directiva 2012/34 debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros disponen de la facultad de establecer un sistema de incentivos que prevea penalizaciones específicas por sobrepasar el tiempo de parada programado en las estaciones fronterizas, además de las penalizaciones generalmente aplicables en caso de retraso en toda la red nacional, siempre que ese sistema sea coherente y no dé lugar, en su conjunto, a la aplicación de penalizaciones desproporcionadas. De conformidad con el artículo 56 de dicha Directiva, la autoridad reguladora nacional está obligada, en el contexto de la validación del sistema de incentivos, a comprobar que los dos sistemas de penalizaciones aplicados persiguen, de manera coordinada, el objetivo de mejorar la eficacia de la red y a evaluar el impacto económico de dichas penalizaciones para las empresas ferroviarias, con el fin de garantizar que no se ponen en peligro la viabilidad económica ni la rentabilidad de los servicios ferroviarios.
D.      Sobre la tercera cuestión prejudicial
57.      Mediante su tercera cuestión prejudicial, que procede examinar en último lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 35 de la Directiva 2012/34 debe interpretarse en el sentido de que, habida cuenta de la exigencia de garantizar la neutralidad del sistema de incentivos a que se refiere dicho artículo, el organismo regulador debe comprobar que dicho sistema prevea también primas para las empresas ferroviarias cumplidoras e indemnizaciones para las empresas que hayan sufrido un perjuicio, y que las penalizaciones en caso de retraso se apliquen también al administrador de infraestructuras, cuando este sea responsable del retraso.
58.      Por las razones que expondré en los puntos siguientes, considero que procede responder negativamente a esta cuestión.
59.      He de recordar, antes de nada, que el artículo 35 de la Directiva 2012/34 prevé únicamente la posibilidad, y no la obligación, de que los Estados miembros establezcan las medidas contempladas en dicha disposición. Asimismo, procede señalar que del tenor de este artículo no se desprende en ningún caso que un sistema de incentivos, para ser considerado compatible con esta Directiva, deba incluir necesariamente los tres elementos enumerados en dicha Directiva.
60.      De lo anterior resulta que los Estados miembros disponen de un margen de apreciación que les permite determinar qué medidas previstas por la referida disposición son las más adecuadas para alcanzar los objetivos perseguidos por la Directiva 2012/34 y para modular la aplicación de esta en función de las características específicas de la perturbación de la red, sin que la autoridad nacional competente esté obligada a implementar todas esas medidas ni a combinar varias de ellas.
61.      Ciertamente, un sistema de incentivos está destinado, en principio, a incluir medidas dirigidas tanto al administrador de infraestructuras como a las empresas ferroviarias, lo que supone un cierto grado de reciprocidad en cuanto a las obligaciones que incumben a las distintas partes, en particular en lo que atañe a las penalizaciones establecidas para garantizar la neutralidad del sistema e incitar a dichas partes a adoptar las medidas necesarias para reducir la frecuencia y la incidencia de los retrasos en la red. Sin embargo, ello no implica necesariamente la obligación de prever penalizaciones —o las mismas penalizaciones— para las empresas ferroviarias y para el administrador de infraestructuras, ni de velar por que cada penalización esté asociada o contrarrestada por otra medida, como una prima o una indemnización. (22)
62.      A este respecto, cabe señalar que, por su propia naturaleza, un sistema de incentivos puede estar compuesto por un conjunto de medidas diferentes destinadas a responder a distintos aspectos de los cánones de la infraestructura ferroviaria, como confirma el punto 2 del anexo VI de la Directiva 2012/34. Por tanto, no puede excluirse a priori que, en lo que concierne a un aspecto específico de la red ferroviaria, determinadas medidas únicamente se apliquen al administrador de infraestructuras o a las empresas ferroviarias de que se trate, sin que esta circunstancia implique, en sí misma, la incompatibilidad de una medida nacional con el artículo 35 de dicha Directiva. En efecto, tal elección puede justificarse por consideraciones prácticas que corresponde comprobar a la autoridad reguladora nacional. Así pues, dado que el administrador de infraestructuras y las empresas ferroviarias desarrollan actividades de distinta naturaleza y están sujetos, por tanto, a obligaciones diferentes, no puede exigirse, en la práctica, que sean necesariamente objeto de un sistema de penalizaciones idéntico en caso de perturbaciones que afecten a la circulación ferroviaria.
63.      Además, si bien las medidas adoptadas en el marco de un sistema de incentivos deben apreciarse a la luz de la necesidad de garantizar la neutralidad del sistema y de la consecución del objetivo de reducir las perturbaciones y de mejorar la eficiencia en la utilización de la red, tal apreciación solo puede efectuarse tras un examen concreto que tome en consideración todas las circunstancias pertinentes.  Por otra parte, he de precisar, como se ha recordado en los puntos 53 y 54 de las presentes conclusiones, que la apreciación de la compatibilidad de un sistema de incentivos con el artículo 35 de la Directiva 2012/34 debe llevarse a cabo de manera global y no abstracta, teniendo en cuenta todas las medidas previstas por la normativa nacional a fin de examinar si constituyen un conjunto coherente y transparente que permite garantizar el cumplimiento de los objetivos perseguidos por dicha Directiva, al tiempo que se observan los principios del Derecho de la Unión.
64.      A la vista de lo anterior, propongo responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 35 de la Directiva 2012/34 debe interpretarse en el sentido de que, para que un sistema de incentivos sea compatible con dicha disposición, no es necesario, por un lado, que establezca, además de las penalizaciones impuestas en caso de retrasos atribuibles a las empresas ferroviarias, primas para las empresas cumplidoras e indemnizaciones para las empresas que hayan sufrido un perjuicio, y, por otro lado, que cada una de las medidas que componen dicho sistema y que incluyen penalizaciones imponga penalizaciones idénticas a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras, siempre que ese sistema, en su conjunto, sea coherente y proporcionado a la luz del objetivo perseguido por el artículo 35 de la referida Directiva, consistente en incentivar a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a reducir al mínimo las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red.
V.      Conclusión
65.      Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales primera a quinta planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) en los asuntos acumulados C‑161/25 y C‑162/25:
«El artículo 35 de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único,
debe interpretarse en el sentido de que
1)      no permite establecer un sistema de incentivos que no cumpla los requisitos de dicho artículo y que no sea conforme con los principios básicos enunciados en el punto 2 del anexo VI de la misma Directiva, al que remite el referido artículo, y de que están comprendidas en su ámbito de aplicación, y por consiguiente deben considerarse parte de un sistema de incentivos, todas las medidas del sistema de cánones de la infraestructura ferroviaria destinadas a reducir las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red. En la medida en que persigue el objetivo de promover la utilización óptima de la red, un sistema de penalizaciones aplicable específicamente en las estaciones fronterizas está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 35 de dicha Directiva, con independencia de que haya sido establecido sobre la base de un acto distinto, de modo que debe respetar los requisitos que en él se prevén, así como los principios básicos enumerados en el punto 2 del anexo VI de la referida Directiva, aunque tales penalizaciones se refieran a un segmento específico de la red ferroviaria;
2)      los Estados miembros disponen de la facultad de establecer un sistema de incentivos que prevea penalizaciones específicas por sobrepasar el tiempo de parada programado en las estaciones fronterizas, además de las penalizaciones generalmente aplicables en caso de retraso en toda la red nacional, siempre que ese sistema sea coherente y no dé lugar, en su conjunto, a la aplicación de penalizaciones desproporcionadas. De conformidad con el artículo 56 de la Directiva 2012/34, la autoridad reguladora nacional está obligada, en el contexto de la validación del sistema de incentivos, a comprobar que los dos sistemas de penalizaciones aplicados persiguen, de manera coordinada, el objetivo de mejorar la eficacia de la red y a evaluar el impacto económico de dichas penalizaciones para las empresas ferroviarias, con el fin de garantizar que no se ponen en peligro la viabilidad económica ni la rentabilidad de los servicios ferroviarios;
3)      para que un sistema de incentivos sea compatible con el artículo 35 de la Directiva 2012/34, no es necesario, por un lado, que establezca, además de las penalizaciones impuestas en caso de retrasos atribuibles a las empresas ferroviarias, primas para las empresas cumplidoras e indemnizaciones para las empresas que hayan sufrido un perjuicio, y, por otro lado, que cada una de las medidas que componen dicho sistema y que incluyen penalizaciones imponga penalizaciones idénticas a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras, siempre que ese sistema, en su conjunto, sea coherente y proporcionado a la luz del objetivo perseguido por dicha disposición, consistente en incentivar a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a reducir al mínimo las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red.»
1      Lengua original: francés.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (DO 2012, L 343, p. 32), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2016/2370 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016 (DO 2016, L 352, p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva 2012/34»).
3      Estas empresas son, más concretamente, en el asunto C‑161/15, Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl unipersonal, DB Cargo Italia Srl y Sangritana SpA, y, en el asunto C‑162/25, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (en lo sucesivo, conjuntamente, «empresas ferroviarias recurrentes»).
4      GURI n.º 284, de 6 de diciembre de 2011, suplemento ordinario n.º 251.
5      GURI n.º 300, de 27 de diciembre de 2011, suplemento ordinario n.º 297 (en lo sucesivo, «Decreto Ley n.º 201/2011»).
6      GURI n.º 170, de 24 de julio de 2015 (en lo sucesivo, «Decreto Ley n.º 112/2015»).
7      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad (DO 2001, L 75, p. 29).
8      Sentencias de 28 de febrero de 2013, Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2013:114), apartado 64, y de 11 de julio de 2013, Comisión/República Checa (C‑545/10, EU:C:2013:509), apartado 80.
9      Véase, a este respecto, el informe de Independent Regulators’ Group — Rail, titulado «Performance Schemes in rail: a European overview» [IRG-Rail (2025) 10], publicado en noviembre de 2025, en particular pp. 8 y 9, disponible únicamente en lengua inglesa en la siguiente dirección: https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf. Como resulta de este informe relativo a la aplicación de los sistemas de incentivos en el sector ferroviario, elaborado por el grupo de autoridades reguladoras competentes en la Unión, el diseño y la aplicación de tales sistemas varían considerablemente de un Estado miembro a otro. A todos los efectos pertinentes, ha de señalarse que, el 11 de julio de 2023, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento al Parlamento Europeo y al Consejo relativo al uso de la capacidad de infraestructura ferroviaria en el espacio ferroviario europeo único, por el que se modifica la Directiva 2012/34/UE y se deroga el Reglamento (UE) n.º 913/2010 [COM(2023) 443 final], con el fin de reforzar la gestión y el rendimiento de la red ferroviaria europea. El sistema de incentivos actual, previsto en el artículo 35 de la Directiva 2012/34, sigue estando esencialmente circunscrito al ámbito nacional y deja a los Estados miembros un amplio margen de apreciación en cuanto a las medidas y metodologías aplicadas. Ello da lugar, como subraya la Comisión en la exposición de motivos de esta propuesta de Reglamento, a una heterogeneidad de sistemas nacionales.
10      Sentencia de 12 de febrero de 2026, Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94), apartado 28 y jurisprudencia citada.
11      Aunque el tenor de esta primera cuestión prejudicial se refiere, de manera general, a la posibilidad de imponer un «sistema de penalizaciones» más allá de la disposición expresa recogida artículo 35 de la Directiva 2012/34, sin precisar el tipo de penalizaciones contempladas, de la resolución de remisión se desprende que, mediante su cuestión prejudicial, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) pretende, en esencia, que se dilucide si un mecanismo de penalizaciones aplicable específicamente en las estaciones fronterizas debe considerarse distinto del sistema de incentivos contemplado en el artículo 35 de la Directiva o si está comprendido en el ámbito de aplicación de dicha disposición.
12      De este modo, solo en el caso de que existiesen varias normas relativas a aspectos distintos de la infraestructura ferroviaria, adoptadas por separado y de manera incoherente entre ellas, posiblemente por distintos órganos, podría considerarse que se trata de un «sistema» diferente.
13      Véanse, en este sentido, en particular, los considerandos 2 y 3 de la Directiva 2012/34.
14      Conviene señalar que, según el informe de expertos citado en la nota 9 de las presentes conclusiones, en la mayoría de los Estados miembros (concretamente, en dieciocho de ellos), los sistemas de incentivos se aplican a las rutas internacionales, mientras que en una minoría (concretamente, en seis, entre ellos Italia), estas rutas no están incluidas. Véanse, en este sentido, las pp. 8 y 9 del citado informe.
15      Cabe precisar, a este respecto, que el Gobierno polaco alega que el artículo 35 de la Directiva 2012/34 no regula la imposición de penalizaciones adicionales que no están comprendidas en el sistema de cánones o que no se aplican a la totalidad de la red ferroviaria, sino únicamente a determinados puntos específicos de esta, como las estaciones fronterizas. Por su parte, el Gobierno italiano considera que las penalizaciones en la frontera se inscriben en un régimen circunscrito que no forma parte exclusivamente del sistema de incentivos.
16      En aras de la exhaustividad, he de señalar que, aunque no ha propuesto expresamente una excepción de inadmisibilidad en relación con las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta, el Gobierno italiano, tras recordar en sus observaciones escritas que la función del Tribunal de Justicia no es la formulación de opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas, reprocha al órgano jurisdiccional remitente haber planteado cuestiones que no tienen por objeto la interpretación del Derecho de la Unión. Estas alegaciones pueden rechazarse sin mayor dificultad, pues es evidente que, mediante las dos cuestiones prejudiciales mencionadas, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta por las consecuencias que deben extraerse de una eventual acumulación de penalizaciones contra las empresas ferroviarias, así como sobre la función de la autoridad nacional competente en este contexto, en particular por lo que respecta a la obligación de garantizar la coordinación entre esos distintos regímenes que podría incumbir a dicha autoridad.
17      Véanse, en este sentido, los apartados 27 a 29 de las presentes conclusiones.
18      De conformidad con el punto 2, letra a), del anexo VI de la Directiva 2012/34, las sanciones aplicadas, consideradas en su conjunto, no solo deben ser necesarias «a fin de conseguir un nivel convenido de resultados», sino también proporcionadas a dicho objetivo, de modo que no se «[ponga] en peligro [la] viabilidad económica» de los servicios prestados por las empresas ferroviarias.
19      A este respecto, he de observar que el artículo 56 de la Directiva 2012/34 prevé expresamente dos modalidades de intervención del organismo regulador. Por un lado, el apartado 1 de dicho artículo dispone que, cuando el organismo regulador conozca del recurso interpuesto por un candidato que considere haber sufrido un tratamiento injusto o discriminatorio, o cualquier otro perjuicio, ese organismo deberá examinar, en particular, el PIR en sus versiones provisional y definitiva, así como los criterios establecidos en él. Por otro lado, en virtud del apartado 2 del referido artículo, dicho organismo está facultado para actuar por iniciativa propia, en particular con el objetivo de comprobar si el PIR contiene cláusulas discriminatorias u otorga poderes discrecionales al administrador de infraestructuras que este pueda utilizar para discriminar a los candidatos. De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia también se desprende que el PIR del que trae causa el presente litigio comprendía tanto el sistema de incentivos como el sistema de penalizaciones en la frontera.
20      Aunque el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la compatibilidad de la normativa italiana controvertida en el litigio principal con el artículo 35 de la Directiva 2012/34, ningún elemento de la resolución de remisión parece indicar cómo, a criterio de dicho órgano jurisdiccional, tal acumulación no estaría justificada o podría tener carácter desproporcionado. Ciertamente, la apreciación definitiva de la compatibilidad de esta normativa con el Derecho de la Unión incumbe al citado órgano jurisdiccional. Sin embargo, el hecho de que los dos sistemas de penalizaciones en cuestión persigan objetivos complementarios, de que su contenido y los requisitos para su aplicación se definan de manera clara y transparente y de que el importe máximo de la penalización por sobrepasar el tiempo de parada en una estación fronteriza esté sujeto a un límite predeterminado sugiere, prima facie, y salvo aplicación arbitraria por el administrador de infraestructuras o interpretación manifiestamente irrazonable por la ART, que tales medidas están justificadas a la luz de los objetivos perseguidos por el artículo 35 de la Directiva.
21      Procede señalar asimismo que, aunque esta cuestión no haya sido planteada como tal por el órgano jurisdiccional remitente, en la medida en que, en el presente asunto, ambos sistemas de penalización están definidos de manera clara y precisa y persiguen finalidades complementarias, el principio non bis in idem no puede oponerse a la acumulación de sanciones. Véase, en este sentido, la sentencia de 30 de enero de 2025, Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43), apartado 63.
22      Aunque casi todos los sistemas de incentivos prevén penalizaciones aplicables a los agentes cuyo comportamiento perturbe el funcionamiento de la red (concretamente, veintidós de un total de veinticuatro), la gran mayoría de los sistemas examinados (diecisiete de veinticuatro) también prevén una indemnización a favor de las empresas ferroviarias cumplidoras. Además de los mecanismos de penalizaciones e indemnizaciones previstos, varios Estados miembros —alrededor de un tercio de los encuestados (nueve de veinticuatro)— indicaron que sus sistemas nacionales de incentivos también incluyen sistemas de bonificación. Estas bonificaciones tienen por objeto recompensar los buenos resultados, ya sea poniendo en valor los resultados que superan los objetivos predefinidos o comparando los resultados relativos de los operadores. Véase, a este respecto, el informe de expertos citado en la nota 9 de las presentes conclusiones, p. 13.