62019CC0683
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 15. dubna 2021 (
1
)
Věc C‑683/19
Viesgo Infraestructuras Energéticas, SA
proti
Administración General del Estado,
Iberdrola, SA,
Naturgy Energy Group, SA, dříve Gas Natural SDG, SA,
EDP España, SA,
CIDE, Asociación de Distribuidores de Energía Eléctrica,
Endesa, SA,
Agri-Energía, SA,
Navarro Generación, SA
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Společná pravidla pro vnitřní trh s elektřinou – Směrnice 2009/72/ES – Uložení povinností veřejné služby – Povinnost financování sociálního bonusu, která se vztahuje pouze na určité společnosti – Požadavek transparentnosti a zákazu diskriminace“
I. Úvod
1.
Žalobkyně jsou společnostmi působícími na španělském trhu s elektřinou. Byly povinny přispívat na financování opatření sociální podpory určeného zranitelným spotřebitelům ve Španělsku. Španělský zákonodárce prohlásil tuto povinnost za „povinnost veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72/ES (
2
). Jedna z žalobkyň napadla slučitelnost této povinnosti financování s unijním právem u Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) (dále jen „Nejvyšší soud“).
2.
Uvedený soud dal žalobkyním za pravdu. Podle názoru Nejvyššího soudu představovaly požadavky na slučitelnost podle čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 acte clair, což znamená, že nebylo třeba podávat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Tribunal Constitucional (Ústavní soud, Španělsko) (dále jen „Ústavní soud“) však tento rozsudek na základě stížnosti na ochranu ústavních práv zrušil. Rozhodl, že Nejvyšší soud nesprávně konstatoval existenci acte clair a tím porušil ústavní práva Administración General del Estado (španělská státní správa), jelikož prohlásil vnitrostátní právo za neslučitelné s unijním právem, aniž Soudnímu dvoru nejdříve předložil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
3.
V návaznosti na tento rozsudek předložil Nejvyšší soud Soudnímu dvoru tuto žádost, aby se dotázal, zda je povinnost financování uložená žalobkyním slučitelná s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
4.
Směrnice 2009/72 nahradila směrnici 2003/54/ES (
3
) s cílem dále rozvíjet společná pravidla pro vnitřní trh s elektřinou. V bodě 50 odůvodnění této směrnice je uvedeno následující:
„Požadavky na veřejnou službu, a to i pokud jde o službu univerzální, a společné minimální standardy, které z nich vyplývají, je třeba dále zpřísnit, aby se zajistilo, že hospodářská soutěž bude přinášet prospěch a spravedlivé ceny všem spotřebitelům, obzvláště zranitelným zákazníkům. Požadavky na veřejnou službu by měly být definovány na vnitrostátní úrovni s přihlédnutím k vnitrostátní situaci; členské státy by však měly dodržovat právní předpisy Společenství. Občané Unie a, pokud to členské státy budou pokládat za vhodné, malé podniky by měli mít možnost využívat povinností souvisejících s veřejnou službou, a to především pokud jde o bezpečnost dodávek a přiměřené ceny. […]“
5.
Článek 2 směrnice 2009/72 stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
21.
‚vertikálně integrovaným podnikem‘: elektroenergetický podnik nebo skupina elektroenergetických podniků, v nichž jsou tatáž osoba nebo tytéž osoby oprávněny přímo nebo nepřímo, vykonávat kontrolu, a v nichž podnik nebo skupina podniků vykonává alespoň jednu z funkcí přenosu nebo distribuce a alespoň jednu z funkcí výroby nebo dodávek elektřiny;
[…]“
6.
Článek 3 směrnice 2009/72 se zabývá „povinnostmi veřejné služby“ a ochranou spotřebitele. Odstavce 2 a 6 stanoví:
„2.   S plným ohledem na související ustanovení Smlouvy, zejména na její článek 86, mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v elektroenergetice povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně zabezpečení dodávek, pravidelnosti, kvality a cen dodávek, jakož i ochrany životního prostředí, včetně energetické účinnosti, energie z obnovitelných zdrojů a ochrany klimatu. Tyto povinnosti musí být jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a musí zaručovat rovnost přístupu pro elektroenergetické podniky Společenství k spotřebitelům v jednotlivých členských státech. […]
[…]
6.   Případné finanční náhrady, jiné formy náhrady a výhradní práva, jež členské státy udělují za plnění povinností stanovených v odstavcích 2 a 3, jsou poskytovány nediskriminačním a transparentním způsobem.“
B. Španělské právo
7.
Článek 45 Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (zákon 24/2013 ze dne 26. prosince 2013 o odvětví elektrické energie) (dále jen „zákon 24/2013“), nadepsaný „Zranitelní spotřebitelé“, v příslušné části stanoví:
„2.   Sociální bonus se vztahuje na zranitelné spotřebitele, kteří splňují charakteristiky sociální povahy, spotřeby a kupní síly stanovené královskou vyhláškou Rady ministrů. […]
[…]
3.   Sociální bonus pokrývá rozdíl mezi výší dobrovolné ceny pro maloodběratele a základní cenou, nazývanou ‚tarif poslední instance‘, a příslušný referenční dodavatel jej uplatní ve fakturách spotřebitelů s nárokem na sociální bonus.
[…]
4.   Sociální bonus je považován za povinnost veřejné služby ve smyslu směrnice [2009/72], kterou nesou mateřské společnosti skupiny společností nebo případně společnosti, které souběžně vykonávají činnosti výroby, distribuce a prodeje elektrické energie.
[…]
Procentní podíl částek, které mají být financovány, se pro každou skupinu společností vypočítá jako poměr součtu ročních průměrů počtu dodávek z distribučních soustav distribučních společností a počtu zákazníků obchodních společností, které jsou ve skupině, na straně jedné a součtu všech průměrných ročních hodnot dodávek a zákazníků všech skupin společností, které musí být pro účely tohoto podílu zohledněny, na straně druhé.
Tento procentní podíl vypočítává každoročně Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia [Národní komise pro trhy a hospodářskou soutěž, Španělsko] podle postupů a podmínek, které stanoví právní předpisy. […]
[…]
V každém případě příspěvky, které každá z těchto společností musí poskytnout, jsou zaslány na zvláštní vkladový účet vytvořený za tímto účelem správním orgánem odpovědným za jeho správu.“
8.
Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico (královské nařízení s mocí zákona 9/2013 ze dne 12. července 2013, kterým se přijímají neodkladná opatření k zajištění finanční stability elektrizační soustavy, dále jen „královské nařízení s mocí zákona 9/2013“), v příslušné části bodu V odůvodnění uvádí:
„Toto královské nařízení s mocí zákona rovněž mění systém hrazení nákladů na sociální bonusy.
[…]
Z tohoto důvodu a s cílem přispět k nezbytnému a neodkladnému snížení nákladů soustavy je považováno za nezbytné změnit systém rozdělení nákladů zavedený nařízením IET/843/2012 […] tak, že na základě povinnosti veřejné služby jsou povinny nést náklady na sociální bonusy mateřské společnosti nebo skupiny společností, které vykonávají činnosti výroby, distribuce a prodeje elektrické energie a mají charakter vertikálně integrovaných skupin.
[…]
Uložení takové povinnosti těmto mateřským společnostem umožňuje, byť nepřímo, rozdělit tuto zátěž mezi hlavní obchodní činnosti v odvětví elektrické energie. Činnosti přenosu jsou tedy z takového rozdělení vyloučeny, avšak tato výjimka je považována za odůvodněnou tím, že se jedná o regulovanou činnost provozovanou v režimu zákonného monopolu a výlučnosti, s ohledem na to, že jediný přenosový podnik nemůže, na rozdíl od výše uvedených společností nebo skupin společností, získat na trhu zpět veškeré náklady, které by v tomto ohledu musel nést, neboť by to v konečném důsledku zmařilo cíl sledovaný touto změnou.“
9.
Real Decreto 968/2014, de 21 de noviembre, por el que se desarrolla la metodología para la fijación de los porcentajes de reparto de las cantidades a financiar relativas al bono social (královské nařízení s mocí zákona 968/2014 ze dne 21. listopadu 2014, které upravuje metodiku pro určení procentních podílů částek určených k financování sociálních bonusů, dále jen „královské nařízení s mocí zákona 968/2014“), upravuje v článcích 2 a 3 metodiku pro účely financování sociálních bonusů stanovenou v čl. 45 odst. 4 zákona 24/2013.
III. Skutkový stav, vnitrostátní řízení a předběžné otázky
10.
Real Decreto-ley 6/2009 (dále jen „královské nařízení s mocí zákona 6/2009“) zavedlo mechanismus, jehož cílem je nabídnout určitým spotřebitelům splňujícím konkrétní charakteristiky sociální povahy, spotřeby a kupní síly (dále jen „zranitelní spotřebitelé“) slevu z ceny elektřiny ve Španělsku. Oprávněným spotřebitelům je tedy automaticky snižována cena elektřiny (dále jen „sociální bonus“), což provádí dodavatel poslední instance přímo v rámci faktury těchto spotřebitelů za elektřinu (
4
). Tito dodavatelé tak fakturují oprávněným spotřebitelům cenu, která je nižší než tržní cena elektřiny (
5
).
11.
Tento systém byl původně na základě královského nařízení s mocí zákona 6/2009 financován uvalením daně na všechny společnosti vlastnící zařízení na výrobu elektřiny. Dne 7. února 2012 však Nejvyšší soud královské nařízení s mocí zákona 6/2009 zrušil z důvodu neslučitelnosti systému financování se směrnicí 2009/72 (dále jen „rozsudek z roku 2012“) (
6
). Ústavní stížnost (recurso de amparo), která byla proti uvedenému rozsudku podána, byla Ústavním soudem shledána nepřípustnou.
12.
S cílem zohlednit rozsudek Nejvyššího soudu z roku 2012 a nahradit královské nařízení s mocí zákona 6/2009 přijal španělský zákonodárce královské nařízení s mocí zákona 9/2013. Tento právní předpis zejména uvádí, že Nejvyšší soud nespecifikoval konkrétní metodu rozdělení nákladů na sociální bonus, čímž španělské státní správě umožnil zvolit systém, který považuje za nejvhodnější. Povinnost nést náklady na sociální bonus by tedy měly mít „mateřské společnosti skupin společností nebo případně společnosti, které souběžně vykonávají činnosti výroby, distribuce a prodeje elektrické energie“.
13.
Dne 26. prosince 2013 byl přijat zákon 24/2013. Článek 45 odst. 3 tohoto zákona stanoví, že sociální bonus pokrývá rozdíl mezi cenou fakturovanou oprávněným zranitelným spotřebitelům a základní cenou elektřiny na španělském trhu s elektřinou. Článek 45 odst. 4 tohoto zákona poté označuje sociální bonus jako „povinnost veřejné služby“. Stanoví rovněž, že je financován „mateřskými společnostmi skupin společností nebo případně společnostmi, které souběžně vykonávají činnosti výroby, distribuce a prodeje elektrické energie“ (dále jen „povinný příspěvek“).
14.
Dne 21. listopadu 2014 byla za účelem provedení zákona 24/2013 přijato královské nařízení s mocí zákona 968/2014. Upravuje metodiku stanovení procentních podílů pro účely rozdělování částek určených k financování systému.
15.
Orden IET/350/2014, de 7 de marzo, por la que se fijan los porcentajes de reparto de las cantidades a financiar relativas al bono social correspondientes a 2014 [nařízení IET/350/2014 ze dne 7. března 2014, kterým se stanoví procentní podíly částek k financování sociálních bonusů příslušných za rok 2014 (dále jen „nařízení IET/350/2014“)], určuje subjekty, na něž se vztahuje povinný příspěvek, a stanoví procentní podíly částek k financováním sociálních bonusů příslušných v celém systému za rok 2014 (
7
).
16.
Podle nařízení IET/350/2014 by měly na 96,64131 % nákladů na sociální bonus přispívat čtyři společnosti: Endesa, SA (dále jen „Endesa“) (41,612696 %), Iberdrola, SA (dále jen „Iberdrola“) (38,474516 %), Gas Natural SDG, SA (14,185142 %) a E.ON España, SLU [z níž se později stala Viesgo Infraestructuras Energéticas, SL (dále jen „Viesgo“)] (2,368956 %). Naproti tomu jsou v souladu s tímto nařízením 23 dalším společnostem přiděleny značně snížené koeficienty, ve všech případech nižší než 1 %. Tyto částky jsou každoročně vypočítávány Národní komisí pro trhy a hospodářskou soutěž a musí být zaslány na vkladový účet speciálně určený pro tento účel. Národní komise pro trhy a hospodářskou soutěž je rovněž zodpovědná za vypořádání dotyčných plateb s příslušnými podniky a poukazuje jim částku odpovídající sociálnímu bonusu poskytnutému příslušným dodavatelem poslední instance zranitelným spotřebitelům.
17.
Dne 18. prosince 2014 podala společnost E.ON España, SLU (která se později stala společností Viesgo) k předkládajícímu soudu správní žalobu proti královskému nařízení s mocí zákona 968/2014. Tvrdila, že režimy financování sociálního bonusu stanovené v čl. 45 odst. 4 zákona 24/2013, provedeného články 2 a 3 královského nařízení s mocí zákona 968/2014, jsou neslučitelné se směrnicí 2009/72.
18.
Nejvyšší soud této žalobě vyhověl rozsudkem ze dne 24. října 2016. Zrušil články 2 a 3 královského nařízení s mocí zákona 968/2014 z důvodu jejich neslučitelnosti s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72. Uvedený soud vysvětluje, že ke svému závěru dospěl na základě rozsudků Soudního dvora ve věcech Federutility a další (
8
) a ANODE (
9
).
19.
Španělská státní správa podala stížnost na ochranu ústavních práv (recurso de amparo) k Ústavnímu soudu. Rozsudkem ze dne 26. března 2019 Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti španělské státní správy. Rozhodl, že Nejvyšší soud porušil právo na „řízení se všemi zárukami“ ve smyslu čl. 24 odst. 2 španělské ústavy tím, že prohlásil vnitrostátní právo za neslučitelné s unijním právem, aniž nejprve předložil Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
20.
Podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Ústavní soud konkrétně shledal, že judikatura, o níž předkládající soud opřel svůj závěr o neslučitelnosti se směrnicí 2009/72, nepředstavovala ve vztahu ke sporu, který mu byl předložen, acte clair. Z těchto důvodů nebyl Nejvyšší soud zproštěn povinnosti podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, v důsledku čehož měl být napadený rozsudek zrušen a situace by se navrátila do stavu, který existoval před vyhlášením tohoto rozsudku.
21.
Za těchto skutkových a právních okolností se Nejvyšší soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„(1)
Je podle doktríny stanovené Soudním dvorem – mimo jiné v rozsudcích ze dne 20. dubna 2010 (věc C‑265/08, Federutility) a ze dne 7. září 2016 (věc C‑121/15, ANODE) – slučitelná s požadavky čl. 3 odst. 2 směrnice [2009/72] vnitrostátní právní úprava, jako je čl. 45 odst. 4 [zákona 24/2013], následně provedená v článcích 2 a 3 [královského nařízení s mocí zákona 968/2014], která financování [‚sociálních bonusů‘] [sociální bonusy na elektřinu pro zranitelné spotřebitele] rozděluje mezi určité subjekty v elektrizační soustavě – mateřské společnosti skupin společností, nebo případně společnosti, které vyvíjejí souběžně činnosti výroby, distribuce a prodeje elektrické energie, přičemž některé z těchto povinných subjektů mají minimální specifickou váhu v odvětví jako celku, zatímco jiné subjekty nebo skupiny společností jsou od této zátěže naopak osvobozeny, ačkoli mohou mít lepší podmínky k převzetí těchto nákladů, ať už z důvodu objemu obchodů, z důvodu relativní důležitosti v některém z odvětví činnosti, nebo proto, že vykonávají souběžně na integrovaném základě dvě z těchto činností?
(2)
Je slučitelná s požadavkem přiměřenosti stanoveným v čl. 3 odst. 2 směrnice [2009/72] vnitrostátní právní úprava, z níž vyplývá, že povinnost financování sociálních bonusů není stanovena formou výjimky, ani v omezeném časovém rozsahu, nýbrž na neurčito a bez možnosti náhrady či jakékoli kompenzace?“
22.
Písemná vyjádření předložily společnosti Agri-Energía a další (dále jen „Agri-Energía“), EDP España, Endesa, Iberdrola, Naturgy Energy Group (dále jen „Naturgy“), Viesgo, španělská vláda a Evropská komise. Tito zúčastnění rovněž odpověděli na písemné otázky Soudního dvora.
IV. Analýza
23.
Toto stanovisko je strukturováno následovně. Začnu otázkami přípustnosti vznesenými zúčastněnými (A). Poté zahájím věcnou analýzu úvodním pojednáním o přesném vymezení toho, co bylo stanoveno jako „povinnost veřejné služby“ (B.1). Následně posoudím, zda tato „povinnost veřejné služby“ spadá do oblasti působnosti čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 a zda může být považována za slučitelnou s podmínkami tohoto ustanovení (B.2). Nakonec se budu zabývat druhou otázkou položenou předkládajícím soudem, která se týká přiměřenosti „povinnosti veřejné služby“ a toho, zda existuje povinnost poskytovat náhradu nositelům povinnosti veřejné služby (B.3).
A. Přípustnost
24.
Společnosti Viesgo, Iberdrola a Endesa předložily dvě argumentační linie týkající se přípustnosti.
25.
Zaprvé tvrdí, že předkládající soud jakožto nejvyšší soudní orgán příslušný k rozhodnutí o tom, zda je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce nezbytná pro rozhodnutí o slučitelnosti královského nařízení s mocí zákona 968/2014 s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72/ES, měl za to, že doktrína acte clair jej zprošťuje povinnosti pokládat předběžnou otázku. Jelikož uvedený soud jako jediný musí zaručit účinnost unijního práva, není Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toto rozhodnutí nebo posuzovat za předkládající soud existenci acte clair.
26.
Zadruhé judikatura Ústavního soudu, podle níž je každý španělský soud povinen podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce kdykoli je vnitrostátní právní úprava považována za neslučitelnou s unijním právem (
10
), zbavuje soudy v posledním stupni pravomoci posoudit, zda je předběžná otázka nezbytná. Předkládající soud a zúčastnění vysvětlují, že citovaná judikatura je závislá na výsledku v tom smyslu, že obdobná povinnost by nevznikla, pokud by vnitrostátní soud shledal vnitrostátní právní předpis slučitelným s unijním právem.
27.
Vzhledem k tomu, že důvody, pro které byla podána žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v projednávané věci, vyplývají z vnitrostátního řízení a judikatury, které narušují přednost a účinnost unijního práva, měl by Soudní dvůr prohlásit, že je nepříslušný k rozhodnutí o předběžných otázkách. Případně by měl žádost odmítnout jako nepřípustnou.
28.
Dle mého názoru není projednávaná věc nepřípustná, ani není pravda, že by k rozhodnutí o ní nebyl Soudní dvůr příslušný.
29.
Zaprvé se na otázky týkající výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem se vztahuje domněnka relevance (
11
). Za vymezení skutkového a právního rámce, na jehož základě žádá Soudní dvůr o vodítko, je odpovědný předkládající soud (
12
). Totéž platí i v případech, kdy je diskreční pravomoc vnitrostátního soudu ohledně toho, zda podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, vnitrostátním právem tak či onak omezena. I v takových situacích však zůstává výsadou předkládajícího soudu formulovat otázky, které mají být položeny, uvést vnitrostátní právo a řízení a účinně vymezit rozsah věci, jež je předkládána Soudnímu dvoru. Předkládající soud je navíc nadále odpovědný za následné soudní rozhodnutí. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (
13
).
30.
Zadruhé se předmět projednávané věci zjevně týká sporu, který je před předkládajícím soudem skutečně projednáván. Uvedený soud vysvětluje, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je nezbytná pro vyřešení sporu. Konstatuje, že mezi ním a soudem vyššího stupně existuje neshoda ohledně existence acte clair, pokud jde o požadavek zákazu diskriminace obsažený v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72. Na rozdíl kupříkladu od smyšlených případů je tedy odpověď na otázky předložené Soudnímu dvoru skutečně nezbytná pro to, aby předkládající soud mohl případ vyřešit (
14
).
31.
Zatřetí, i kdyby judikatura, o níž se ve svém výkladu opírá předkládající soud, skutečně představovala acte clair (což není zdaleka zřejmé, jelikož se předkládající soud a Ústavní soud ohledně použitelnosti této judikatury neshodují), faktem zůstává, že hypotetické konstatování acte clair pro účely výjimky z povinnosti položit předběžnou otázku ve smyslu rozsudku CILFIT (
15
) nemá vliv na přípustnost předběžných otázek. Konstatování acte clair může zajisté zapříčinit, že rozhodnutí nebude „nezbytné“ ve smyslu článku 267 SFEU. I taková věc je však stále zjevně přípustná, je-li Soudnímu dvoru předložena. Podle článku 99 jednacího řádu Soudního dvora může Soudní dvůr rozhodnout v předložené věci formou usnesení s odůvodněním.
32.
Stručně řečeno, projednávaná věc je přípustná. Předmět této věci navíc zjevně spadá do pravomoci Soudního dvora podle článku 267 SFEU.
33.
Po tomto upřesnění bych nicméně souhlasil s tím, že pokud by povinnost pokládat předběžné otázky, která vyplývá z unijního práva a je tímto právem samostatně definována, měla být „přizpůsobena“ nebo spíše asymetricky „zkreslena“ způsobem navrženým předkládajícím soudem a blíže vysvětleným zúčastněnými, mohlo by to z hlediska unijního práva představovat problém, nikoli však nutně problém týkající se přípustnosti. Jelikož však předkládající soud nezformuloval stran tohoto problému žádnou otázku, uzavřu tuto záležitost následujícími obecnými body.
34.
Zaprvé skutečnost, že se vnitrostátní soud vyššího stupně nebo ústavní soud rozhodne postihnout nesplnění povinnosti předložit žádost o rozhodnutí o předběžné otázce stanovenou v třetím pododstavci čl. 267 SFEU, rozhodně není unijním právem vyloučena. Řada vnitrostátních systémů, zejména systémů s individuálním přezkumem ústavnosti rozhodnutí vydaných vnitrostátními soudy posledního stupně (
16
), ve skutečnosti kontroluje plnění povinnosti vnitrostátních soudů posledního stupně podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce (
17
).
35.
Zadruhé takové zapojení soudu vyššího stupně či ústavního soudu může mít přirozeně a nevyhnutelně za následek zbavení soudů, jejichž rozhodnutí je předmětem přezkumu, (části) jejich diskreční pravomoci. Takový následek je nicméně vlastní každé formě přezkumu konkrétních rozhodnutí. Je pravdou, že Soudní dvůr uvedl, že jakákoli ústavní, legislativní, správní nebo soudní praxe, včetně té, která se týká odvolání podaných proti zamítavým usnesením ohledně nutnosti položit předběžnou otázku, nemůže zbavit soud možnosti podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce (
18
). Soudní dvůr dokonce uvedl, že soud nižšího stupně je oprávněn odmítnout právní názor soudu vyššího stupně, pokud má za to, že tento názor je neslučitelný s unijním právem (
19
).
36.
Základní motivací této judikatury je nicméně zabránit soudům vyšších stupňů, aby omezovaly soudy nižších stupňů v rámci vlastního soudního systému v přímém přístupu k Soudnímu dvoru prostřednictvím řízení o předběžné otázce, což by bylo zjevně v rozporu s článkem 267 SFEU (druhým pododstavcem) (
20
). Podle mého názoru tato judikatura nikdy nebyla myšlena tak, aby dávala vnitrostátním soudům obecné a tupé „povolení odmítnout“, které připomíná spíše špatný slogan z filmu o Jamesi Bondovi než racionálně organizovaný soudní systém. Tato judikatura zavádí spíše (omezené a diskrétní) „povolení nesouhlasit“, či dokonce „povolení odchýlit se“ ve zvláštních případech, kdy je toto rozhodnutí náležitě odůvodněno a podloženo. Zlatým pravidlem je tedy odůvodněné spojení s údajně neslučitelným rozhodnutím (
21
).
37.
Zatřetí při jakémkoli vnitrostátním vymáhání povinnosti podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce však musí být respektována povaha a rozsah samotného článku 267 SFEU, jak je ve své judikatuře definoval Soudní dvůr (
22
). Vnitrostátní právo samozřejmě může konkrétním způsobem v procesní rovině „rozvést“ to, co unijní právo stanoví obecně. Pokud se tedy členský stát rozhodne stanovit kritéria pro vymáhání s cílem zajistit řádné uplatňování povinnosti položit předběžnou otázku, nemůže (jednostranně) měnit rozsah povinnosti podle článku 267 SFEU, protože v opačném případě by byly narušeny požadavky jednoty a právní jistoty, které jsou v tomto ustanovení rovněž obsaženy (
23
).
38.
Začtvrté bez ohledu na výhrady, které lze mít k proveditelnosti kritérií stanovených rozsudkem CILFIT, konkrétně těch, které se týkají existence jakýchkoli důvodných pochybností o správném výkladu unijního práva ve věci projednávané před vnitrostátním soudem (
24
), je zcela jasné, že tato kritéria se týkají jakýchkoli otázek výkladu unijního práva. Tato kritéria jsou tedy „závislá na otázkách“ nebo „závislá na předmětu“ ale zcela „nezávislá na výsledku“. Acte clair se totiž vskutku nestane jasnějším v závislosti na tom, zda jeho výsledkem bude prohlášení o neslučitelnosti či slučitelnosti učiněné vnitrostátním soudem. Důsledek tohoto posouzení je zcela irelevantní, pokud jde o to, zda se jedná o acte clair či nikoli.
39.
Unijní soudní struktura navíc jasně a důsledně zmocňuje vnitrostátní soudy k tomu, aby samy rozhodovaly o (ne)slučitelnosti vnitrostátního práva s unijním právem (
25
). To je součástí mandátu unijního práva uděleného všem soudům v členských státech. Pokud tyto soudy mají za to, že u věci týkající se unijního práva nepotřebují pomoc Soudního dvora podle druhého pododstavce čl. 267 SFEU, nebo pokud jsou toho názoru, že nemají povinnost uvedenou ve třetím pododstavci čl. 267 SFEU, pak se nemusí obracet na Soudní dvůr s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce. Jiný závěr totiž může nejen odporovat autonomnímu obsahu povinnosti podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle unijního práva, ale rovněž znemožnit výkon nezávislého mandátu vnitrostátních soudů při uplatňování a vymáhání unijního práva na vnitrostátní úrovni (
26
).
40.
A konečně zapáté, pokud vnitrostátní soud vyššího stupně nebo ústavní soud, u něhož bylo zahájeno řízení o mimořádném opravném prostředku, začne přezkoumávat, zda daný soud posledního stupně správně uplatnil výjimku acte clair uvedenou v rozsudku CILFIT, je docela pravděpodobné, že tento soud bude v rámci přezkumu sám provádět výklad unijního práva (
27
). V tomto okamžiku se však tento soud stává „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU. Jelikož tento soud, který provádí přezkum, bude ze své podstaty soudem podle třetího pododstavce čl. 267 SFEU (
28
), připadnou mu všechny povinnosti a odpovědnosti plynoucí z tohoto postavení, včetně případné povinnosti sám položit předběžnou otázku.
B. K věci samé
1.
Co přesně je dotčená „povinnost veřejné služby“?
41.
Z vysvětlení poskytnutých v soudním spisu chápu fungování systému zavedeného španělským zákonodárcem následovně: dodavatelé poslední instance uplatní paušální slevu přímo na faktuře za elektřinu některých zranitelných spotřebitelů. Jedná se o „sociální bonus“. Náklady na tento systém tedy nese řada společností působících na trhu s elektřinou ve Španělsku (včetně mateřských společností dodavatelů poslední instance). Jde tedy o „povinný příspěvek“.
42.
Ačkoli se v počátečních podáních objevily neshody v této věci, v odpovědi na písemnou otázku položenou Soudním dvorem všichni zúčastnění zaujali stanovisko, že existuje pouze jedna „povinnost veřejné služby“. Tato povinnost stanovená v čl. 45 odst. 4 zákona 24/2013 sestává ze dvou základních prvků: i) sociálního bonusu a ii) povinného příspěvku. Jinými slovy, dotčená „povinnost veřejné služby“ je „souborem“ složeným ze dvou prvků.
43.
Na tento „soubor“ se lze dívat dvěma způsoby. Buď vymezení učiněné zákonodárcem akceptujeme ve stávající podobě (přestože zahrnuje více „povinností veřejné služby“ v jedné), nebo si tento vymezený „soubor“ rozdělíme na základní prvky a provedeme samostatné posouzení slučitelnosti. Bez ohledu na přístup k této problematice musí existovat určitá kontrola, aby vymezená „povinnost veřejné služby“ nesestávala z mnoha nezávislých opatření týkajících se téže problematiky pouze okrajově.
44.
Nejde pouze o kontrolu diskreční pravomoci členských států. Je totiž sotva nezbytné zdůrazňovat, že existují určité mantinely pro to, co může členský stát „začlenit“ pod rozsah autonomního pojmu „povinnost veřejné služby“ stanoveného unijním právem. Kromě toho existuje také velmi praktický důvod: jak bude v tomto stanovisku dále prokázáno, posuzování slučitelnosti „souboru“ několika rozmanitých prvků v rámci jedné „povinnosti veřejné služby“ s požadavky čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 se logicky stává poněkud obtížným. Kterou část „složeného celku“ je třeba posoudit podle měřítka přiměřenosti? Která část by měla podléhat pravidelnému přezkumu ze strany vnitrostátních orgánů? Za jakou část by měla příslušet náhrada, pokud vůbec?
45.
Nesnáze při zodpovídání těchto otázek mohou být rovněž důvodem, proč se „spojené“„povinnosti veřejné služby“ vyskytly v judikatuře Soudního dvora doposud pouze jednou. Ve věci Оvergas Mreži a Balgarska gazova asociacia se Soudní dvůr zabýval určitými povinnostmi týkajícími se skladování zemního plynu v zájmu zajištění bezpečnosti a pravidelnosti dodávek plynu v Bulharsku, přičemž náklady na tyto povinnosti byly přeneseny na spotřebitele stanovením cen plynu podle metodiky stanovené vládou (
29
). Naproti tomu „tradiční“ judikatura Soudního dvora týkající se mnohem běžnější „jednoduché“„povinnosti veřejné služby“ zahrnuje specifické služby místní veřejné dopravy v provincii Neapol (
30
); určité služby námořní dopravy mezi ostrovy Malta a Gozo (
31
); určité služby osobní dopravy za použití autobusů, elektrických vozidel a mechanických výtahů ve městě Lisabon (
32
); jakož i služby dispečinku elektřiny v Itálii (
33
).
46.
Zdá se, že v projednávané věci Soudní dvůr řeší „povinnost veřejné služby“ složenou ze dvou prvků, které se mohou funkčně vztahovat ke stejné problematice, avšak jejichž cíle a prostředky jsou zcela odlišné.
47.
Na jedné straně je sociální bonus, jehož cílem je pomoci určitým zranitelným spotřebitelům ve Španělsku s úhradou faktur za elektřinu. Tohoto cíle je dosaženo prostřednictvím slevy ve výši 25 % nebo 40 % z tržní ceny elektřiny. Posouzení přiměřenosti tohoto prvku by mohlo zahrnovat posouzení, zda je skupina zranitelných spotřebitelů dostatečně reprezentativní nebo zda je poskytnutá sleva dostatečná pro dosažení sledovaného cíle.
48.
Na druhé straně je povinný příspěvek, jehož účelem je financovat systém sociálního bonusu. Toho je dosaženo prostřednictvím povinnosti financování uložené některým vertikálně integrovaným společnostem působícím na španělském trhu s elektřinou. Analýza přiměřenosti by zde mohla zahrnovat posouzení reprezentativnosti skupiny společností, na kterou se tato povinnost financování vztahuje, nebo částky, kterou každá společnost musí poskytnout.
49.
Je však zcela jasné, že sociální bonus a povinný příspěvek se týkají různých subjektů, zájmů a povinností. Tyto dva prvky jsou funkčně propojeny, protože oba tvoří součást rozsáhlejšího systému. Sotva o nich však lze pojednat jedním dechem jako by šlo o jedno opatření, zejména v kontextu diskriminace a přiměřenosti (nebo jejich absence).
50.
Při úplné znalosti vnitrostátního práva a skutkových okolností projednávané věci se zdá, že předkládající soud sdílí kolektivní závěr zúčastněných, že znění čl. 45 odst. 4 zákona 24/2013 naznačuje, že celý systém byl vymezen jako „povinnost veřejné služby“ a jeho základními prvky jsou jak sociální bonus, tak povinný příspěvek (
34
). Uvedený soud však současně vznáší otázky výhradně ve vztahu ke slučitelnosti povinného příspěvku s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72. Jinými slovy, navzdory zjevné existenci jediné „povinnosti veřejné služby“ (složené ze dvou prvků) se zdá, že předkládající soud připouští určitou oddělitelnost povinného příspěvku od „povinnosti veřejné služby“ jako celku.
51.
Stručně řečeno, nejsem si stále jistý, co se od Soudního dvora žádá. V následující analýze však přistoupím k výchozímu bodu definovanému předkládajícím soudem a k povinnému příspěvku budu přistupovat jako k samostatnému (nebo oddělenému) prvku celkového „souboru“„povinností veřejné služby“. Jak vysvětlím v rámci tohoto stanoviska, tento přístup při analýze různých požadavků, které čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 na skutečný„závazek veřejné služby“ klade, však nevyhnutelně vyvolá další otázky.
2.
K první otázce
52.
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda je povinný příspěvek stanovený zákonem 24/2013 a provedený královským nařízením s mocí zákona 968/2014 slučitelný s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72.
53.
S ohledem na skutečnost, že se toto ustanovení týká „povinností veřejné služby“, nejprve posoudím, zda povinný příspěvek splňuje jeho kritéria a). Pouze v případě, že se to prokáže, se budu zabývat slučitelností tohoto opatření s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 (b).
a)
Spadá povinný příspěvek do oblasti působnosti čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72?
54.
Španělská vláda poznamenává, že s ohledem na rozsudek Soudního dvora ve věci Engie Cartagena (
35
) vyvstává otázka, zda povinný příspěvek může skutečně představovat „povinnost veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72.
55.
S výjimkou španělské vlády jsou všichni zúčastnění toho názoru, že rozsudkem ve věci Engie Cartagena (
36
) není povaha povinného příspěvku jakožto „povinnosti veřejné služby“ dotčena. Tito zúčastnění v podstatě tvrdí, že na rozdíl od opatření dotčeného ve věci Engie Cartagena, nepředstavuje „povinnost veřejné služby“ uložená v projednávané věci obecné opatření, ale spíše opatření, které je konkrétně vymezené podle čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72. „Povinnost veřejné služby“ spočívající v přímém uplatnění sociálního bonusu na faktuře za elektřinu oprávněných spotřebitelů je navíc vnitřně spjata s povinným příspěvkem, přičemž jak sociální bonus, tak povinný příspěvek jsou „neoddělitelnými aspekty jediného opatření“, protože první je financován prostřednictvím toho druhého.
56.
Vzhledem k tomu, že zúčastnění se ve značné míře odvolávají na rozsudek ve věci Engie Cartagena (
37
), stručně uvedu podrobnosti tohoto případu (i). Poté se budu zabývat úvahami, které vyplývají z této věci, a jejich případným dopadem na projednávanou věc, zejména budu řešit otázku, zda by povinný příspěvek mohl být označen jako parafiskální povinnost (ii), než učiním závěr, zda, i kdyby byl považován za daň, by to neznamenalo, že by zcela spadal mimo oblast působnosti směrnice 2009/72, zejména jejího čl. 3 odst. 1 (iii).
i) Engie Cartagena a povaha „povinností veřejné služby“
57.
Engie Cartagena byla společností působící na trhu s elektřinou ve Španělsku. Podala žalobu, kterou se domáhala zrušení vyhlášky, která jí ukládala povinnost financovat určité částky stanovené na základě Real Decreto-ley 14/2010 de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico (královské nařízení s mocí zákona 14/2010 ze dne 23. prosince 2014, kterým se přijímají naléhavá opatření za účelem nápravy tarifního deficitu v odvětví elektřiny) (dále jen „královské nařízení s mocí zákona 14/2010“). Společnost Engie Cartagena byla jedním z 11 podniků, které musely plnit tuto povinnost za účelem snížení tarifního deficitu v odvětví elektrické energie ve Španělsku, který vyplynul ze zavedení národního akčního programu energetické účinnosti (
38
). V témže nařízení s mocí zákona bylo toto financování vymezeno jako „povinnost veřejné služby“. Soudnímu dvoru byla mimo jiné položena otázka, zda uvedené financování představovalo „povinnost veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnic 2003/54 a 2009/72 (
39
).
58.
Odpověď Soudního dvora byla záporná. Nejprve poznamenal, že tento pojem vyžaduje autonomní výklad unijního práva (
40
). Dále posoudil podmínky čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, to znamená existenci „povinnosti veřejné služby“ a její slučitelnosti s článkem 106 SFEU (
41
). Vysvětlil, že jelikož prvně uvedené ustanovení umožňuje odchylku od pravidel hospodářské soutěže, je třeba pojem „povinnost veřejné služby“ chápat jako zásah do fungování trhu za účelem dosažení cíle obecného zájmu. To by podnikům v odvětví elektrické energie ukládalo povinnost jednat na trhu určitým způsobem a na základě kritérií stanovených orgány veřejné moci (
42
). Takový výklad by byl podpořen definicemi tohoto pojmu, které jsou obsaženy v jiných aktech unijního práva, zejména v těch, které spadají do oblastí pravomocí stanovených v článku 4 SFEU (
43
).
59.
Soudní dvůr dospěl k závěru, že svoboda těchto podniků jednat na trhu s elektřinou by tak
byla omezena v tom smyslu, že s ohledem pouze na jejich obchodní zájem by tyto podniky vůbec určité zboží nedodaly nebo určité služby neposkytly, nebo by je nedodaly nebo neposkytly ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek (
44
). Částky hrazené dotčenými podniky jim však neukládaly žádný požadavek, který by omezoval jejich svobodu jednat na trhu s elektřinou. Měly pouze povinnost přispět finančními prostředky ke snížení tarifního deficitu španělských orgánů. Takový příspěvek proto nemohl spadat pod pojem „povinnosti veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 (
45
).
60.
Rozsudek ve věci Engie Cartagena tak prokázal a potvrdil podstatu pojmu „povinnosti veřejné služby“, která se mimo jiné odráží ve výčtu obsaženém v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72. Příklady uvedené v tomto výčtu odpovídají určitým veřejným opatřením, která narušují volné fungování trhu tím, že vyžadují, aby vybrané podniky působící na tomto trhu poskytovaly určité zboží nebo služby nebo aby se zdržely jednání způsobem, které se odchyluje od „běžného“ obchodního chování na jinak konkurenčním trhu (
46
).
61.
Společný jmenovatel tohoto výčtu je však jasný: uvedené příklady se týkají různých typů jednání, která se ve společném zájmu tak či onak odchylují od běžného ekonomického chování. Dotčená opatření primárně neobsahují monetární opatření, kterými by „státní pokladna“ jednoduše žádala o peníze do „státní peněženky“. Financování nebo jiné platební povinnosti by tedy nespadaly do oblasti působnosti tohoto pojmu (
47
).
ii) Povinnost veřejné služby nebo parafiskální daň?
62.
Španělská vláda s ohledem na rozsudek ve věci Engie Cartagena oprávněně vyjádřila pochybnosti o povaze povinného příspěvku.
63.
Jak vysvětlil předkládající soud a zúčastnění, má povinný příspěvek podobu finanční povinnosti, která je uložena čl. 45 odst. 4 zákona 24/2013 a provedena články 2 a 3 královského nařízení s mocí zákona 968/2014. Tímto způsobem se španělský zákonodárce snaží pokrýt náklady vzniklé sociálním bonusem, aniž by je nesli spotřebitelé nebo elektrizační soustava jako celek. Tato finanční povinnost je individualizována každoročním nařízením, které stanoví dotčené společnosti a procentní podíly z celkových požadovaných příjmů. Placení těchto částek není spojeno s plněním žádných povinností. Tyto podniky nemusí dodávat určité zboží nebo poskytovat určité služby, které by nedodaly nebo neposkytly vůbec, nebo které by nedodaly nebo neposkytly ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek, pokud by braly ohled pouze na svůj vlastní obchodní zájem. Z hlediska posuzování „svobody jednat na trhu s elektřinou“ nejsou totiž činnosti dotčených podniků vůbec ovlivněny. Jejich obchodní činnosti jsou ovlivněny stejně, jako by byly ovlivněny v souvislosti s jakoukoli jinou daní nebo fiskální platbou.
64.
Vzhledem k těmto informacím se zdá, že je možné tvrdit, že povinný příspěvek pouze financuje, ale sám o sobě nepředstavuje veřejný zásah do fungování španělského trhu s elektřinou za účelem dosažení uznané „povinnosti veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72. Jako takový by jej bylo možné odlišit od povinnosti dotčené ve věci Оvergas Mreži and Balgarska gazova asociacia, doposud jediného dalšího „souboru“„povinností veřejné služby“ zmíněného v judikatuře Soudního dvora, jelikož se zdá, že bulharská vláda v této věci skutečně omezila svobodu provozovatelů na bulharském trhu s plynem stanovením ceny plynu, která mohla být fakturována spotřebitelům (
48
).
65.
V návaznosti na přístup Soudního dvora ve věci Engie Cartagena a s výhradou ověření lze skutečně tvrdit, že povinný příspěvek uložený španělským zákonodárcem v čl. 45 odst. 4 zákona 24/2013 a provedený prostřednictvím článků 2 a 3 královského nařízení s mocí zákona 968/2014 nesplňuje podmínky „povinnosti veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72.
66.
Pokud tomu tak je, jaká je potom přesná povaha povinného příspěvku?
67.
Zúčastnění popsali povinný příspěvek Soudnímu dvoru tak, že představuje finanční povinnost uloženou státem určitému počtu společností, jež spočívá v zaplacení určité peněžní částky sloužící k financování konkrétní služby vyžadované státem.
68.
Podle mého názoru se tento popis, v duchu Shakespearovského citátu „růže, byť zvaná jinak, voněla by stejně“, podobá parafiskální dani. Toto určení nabývá v projednávané věci na významu, protože směrnice 2009/72 nepředstavuje opatření unijního práva určené ke sbližování daňových předpisů členských států. Ve skutečnosti právní základ pro přijetí uvedené směrnice, a sice čl. 95 odst. 1 ES (nyní článek 114 SFEU), konkrétně v druhém pododstavci výslovně vysvětluje, že se nevztahuje na daně (
49
).
69.
V odpovědi na písemnou otázku položenou zúčastněným společnosti EDP España a Iberdrola a Komise poznamenávají, že povaha povinnosti není taková, aby představovala daň. Podotýkají, že finanční prostředky získané prostřednictvím tohoto opatření se stávají součástí příjmů španělského státu. Z tohoto hlediska představuje povinný příspěvek spíše regulační opatření než daň, a spadá tedy jednoznačně do oblasti působnosti směrnice 2009/72.
70.
Tato vysvětlení mě nepřesvědčila.
71.
Pro účely unijního práva je zdanění kvalifikováno v závislosti na objektivních vlastnostech zdanění samostatným posouzením provedeným Soudním dvorem, a to bez ohledu na jeho kvalifikaci podle vnitrostátního práva (
50
).
72.
Připouštím, že podobně jako ve věci Engie Cartagena skutečnosti uvedené v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce neumožňují Soudnímu dvoru (s jistotou) určit, zda má tento příspěvek takovou povahu (
51
). Z omezených informací obsažených v soudním spisu však vyplývá, že povinný příspěvek naplňuje hlavní charakteristiky daně.
73.
Zaprvé ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že metodika rozdělování nákladů na sociální bonus je stanovena španělským právem, konkrétně královským nařízením s mocí zákona 9/2013. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce rovněž vysvětluje, že pozdější ministerská nařízení (nařízení IET/350 ze dne 7. března 2014 a nařízení IET/1451 ze dne 8. září 2016), vydaná na základě nařízení s mocí zákona 9/2013 a nařízení s mocí zákona 968/2014, rozdělují mezi dotčené podniky konkrétní náklady.
74.
Zadruhé se zdá, že podniky identifikované na základě těchto nařízení jsou považovány za (kolektivní) plátce povinného příspěvku. Rovněž se zdá, že tuto částku nelze převést na jinou osobu (
52
). Kromě toho je podle všeho placení této částky ze zákona povinné, protože vypořádáním těchto příspěvků je pověřena Národní komise pro trhy a hospodářskou soutěž. Z toho dle mého názoru rovněž vyplývá, že dotčené společnosti budou v případě neuhrazení tohoto příspěvku stíhány tímto orgánem či případně jinými orgány členského státu (
53
).
75.
Zatřetí ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že povinný příspěvek je určen k financování nákladů na sociální bonus (
54
). Svou povahou je tedy povinný příspěvek opatřením zavedeným v obecném zájmu v souladu s kritérii pro přidělování stanovenými zákonem 24/2013, který je proveden královským nařízením s mocí zákona 9/2013. Jeho účelem je získat finanční prostředky určené k pokrytí „tarifního deficitu“ vyplývajícího z politického rozhodnutí nabídnout nižší ceny elektřiny zranitelným spotřebitelům ve Španělsku. Navzdory argumentům společností Agri-Energía, EDP España a Viesgo a Komise uvedeným v jejich odpovědi na písemnou otázku Soudního dvora nehraje skutečnost, že tento příspěvek není určen do souhrnného státního rozpočtu, ale je naopak vyčleněn pro konkrétní účel, v tomto posouzení žádnou roli (
55
).
iii) Základní linie čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/72: konkurenční trh, který nediskriminuje podniky
76.
Pokud by předkládající soud potvrdil výše uvedené, znamenalo by to, že povinný příspěvek nespadá do oblasti působnosti směrnice 2009/72, jak tvrdí španělská vláda (
56
)?
77.
Mám za to, že by tomu tak nebylo.
78.
Zdůvodnění daňové povahy opatření, jakož i související opatrnost ohledně zásahu do vnitrostátního zdanění členských států, neznamená, že nelze účinky těchto opatření posoudit z hlediska unijního práva. Jak zdůrazňují společnosti Agri-Energía, EDP España, Endesa, Iberdrola, Naturgy a Viesgo, je tomu tak zejména tam, kde způsob financování „povinnosti veřejné služby“ může mít dopad na fungování vnitřního trhu s elektřinou (
57
).
79.
V projednávané věci španělský zákonodárce zasahuje do trhu s elektřinou ve Španělsku tím, že převedl náklady na sociální bonus pouze na několik podniků, které na tomto trhu působí. Takový režim není sám o sobě vyloučen (
58
), zejména proto, že cílem směrnice 2009/72 v současné podobě není úplná harmonizace trhu s elektřinou v Evropské unii.
80.
Jak v odpovědi na písemnou otázku položenou Soudním dvorem v zásadě podotýkají společnosti EDP España, Endesa, Iberdrola a Naturgy, neexistence takovéto úplné harmonizace však neznamená, že by se povinný příspěvek nemusel řídit „společnými pravidly“ směrnice 2009/72, a zejména jejím čl. 3 odst. 1. Toto ustanovení vyžaduje, aby členské státy na základě svého institucionálního uspořádání a při zohlednění zásady subsidiarity zabezpečily, aby elektroenergetické podniky byly provozovány mimo jiné v souladu s cílem dosažení konkurenčního trhu s elektřinou, kde nedochází k diskriminaci (
59
).
81.
Z výše uvedených důvodů, opírajících se zejména o pokyny Soudního dvora v rozsudku ve věci Engie Cartagena, může být i nadále možné vést diskusi o tom, zda povinný příspěvek splňuje podmínky „povinnosti veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72. Ve skutečnosti mám za to, že existují náznaky, že povinný příspěvek může pro účely unijního práva představovat parafiskální daň.
82.
Pokud by však vnitrostátní soud dospěl k tomuto závěru, neznamenalo by to, že by taková daň zcela unikla z oblasti působnosti směrnice 2009/72, jak v podstatě navrhuje španělská vláda. Přezkum by se prostě přesunul z čl. 3 odst. 2 na čl. 3 odst. 1 této směrnice. Navíc, ačkoli se zvláštní kritéria pro posouzení podle obou těchto ustanovení liší, základní linie vázaná na čl. 3 odst. 1 směrnice je stejná pro obě: na trhu s elektřinou obecně nedojde k narušení hospodářské soutěže ze strany členských států. Jsou-li zásahy nezbytné, musí být minimalistické (a tedy přiměřené), přijaté na nediskriminačním základě a musí v maximální míře zachovávat rovné zacházení, pokud jde o práva a povinnosti všech podniků na trhu.
83.
Závěrem nechci naznačit, že by sociální bonus sám o sobě nemohl splňovat podmínky čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, nebo dokonce že představuje daň. Tato otázka nebyla Soudnímu dvoru předložena, ani se nezdá, že by jí zúčastnění zpochybňovali. Jde spíše o to, že pouhá okolnost, že konečné určení příjmů z (povinného) finančního příspěvku může napomoci při plnění „skutečné“„povinnosti veřejné služby“, nestačí k tomu, aby byl tento příspěvek sám o sobě relevantní pro dosažení tohoto cíle (a byl tedy v souladu s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72) (
60
).
84.
Opačný závěr by zcela narušil pojem „povinnost veřejné služby“ předpokladem, že pouhé přidělení finančních prostředků získaných z jakéhokoli finančního příspěvku by mohlo určit jeho povahu a zacházení podle unijního práva (
61
). To by následně umožnilo, aby se financování„povinnosti veřejné služby“ stalo samo o sobě „povinností veřejné služby“ na rozdíl od pouhého mechanismu akumulace finančních prostředků nezbytných k poskytnutí náhrady poskytovatelům skutečných„povinností veřejné služby“ za jejich činnost (
62
).
b)
Slučitelnost s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72
85.
Má-li být na povinný příspěvek nahlíženo tak, že spadá do oblasti působnosti čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, je nezbytné posoudit slučitelnost tohoto příspěvku.
86.
Článek 3 odst. 2 směrnice 2009/72 vyžaduje, aby opatření přijatá jako „povinnosti veřejné služby“ byla „jasně vymezená, transparentní, nediskriminační a ověřitelná a aby elektroenergetickým podnikům [Unie] zaručovala rovný přístup ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech“ (
63
).
87.
Na úvod musím znovu poukázat na otázky, které jsem vznesl v bodech 42 až 50 tohoto stanoviska. Moje předběžné posouzení bude přirozeně založeno na předpokladu, že povinný příspěvek může tvořit součást širší „povinnosti veřejné služby“, avšak stále může být pro účely posouzení podle podmínek uvedených v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 oddělitelný, a to navzdory skutečnosti, že tato směrnice byla podle všeho koncipována s cílem posuzovat jediné„povinnosti veřejné služby“, a nikoli spojené nebo oddělené části „povinností veřejné služby“.
88.
Po vyjasnění tohoto předpokladu poznamenávám, že všichni zúčastnění, s výjimkou španělské vlády, tvrdí, že povinný příspěvek je ve své současné podobě diskriminační. Tito zúčastnění poukazují na znění čl. 45 odst. 4 zákona 24/2013, který stanoví, že financování sociálního bonusu zajišťují vertikálně integrované společnosti, které současně vyrábějí, distribuují i prodávají elektřinu (dále jen „kvalifikační charakteristiky“). Ačkoli žádné společnosti nebyly jmenovitě určeny, stanoví toto ustanovení jasné a identifikovatelné charakteristiky určitých subjektů působících na trhu s elektřinou ve Španělsku. Zároveň z povinnosti hradit příspěvek vylučuje vertikálně integrované společnosti, které splňují dvě či méně kvalifikačních charakteristik v odvětví elektrické energie ve Španělsku. V praxi tedy čl. 45 odst. 4 zákona 24/2013 zatěžuje břemenem spočívajícím ve financování sociálního bonusu téměř výhradně čtyři skupiny podniků činné na španělském trhu s elektřinou. Toto zacházení jej činí diskriminačním.
89.
Španělská vláda uvádí, že toto opatření není diskriminační a v každém případě je objektivně odůvodněné. Body odůvodnění královského nařízení s mocí zákona 9/2013 stanoví, že podniky, které splňují kvalifikační charakteristiky, mají „jedinečné postavení“ umožňující lépe pokrýt náklady na sociální bonus, jelikož jsou schopny nést tuto zátěž v rámci svých hlavních obchodních činností na trhu s elektřinou.
90.
Je třeba připomenout, že cílem zákazu diskriminace stanoveného v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 je zavázat dotčenou „povinností veřejné služby“ všechny podniky působící ve stejném odvětví, aby se zabránilo ovlivňování hospodářské soutěže v daném odvětví (
64
). Povinnosti vyplývající z čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 tedy musí ukládána obecně, a nikoli jen určitým podnikům (
65
). Třebaže čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 nestanoví možnost objektivně odůvodnit diskriminační zacházení, požadavek z něj vyplývající je konkrétním vyjádřením obecné zásady rovnosti (
66
). Z praktického hlediska má tedy otázka, zda jsou stejné typy úvah vzneseny na úrovni posouzení srovnatelnosti nebo v pozdější fázi na úrovni odůvodnění, omezený význam (
67
). Sečteno a podtrženo, jakékoli takové objektivní odůvodnění se musí vztahovat k uskutečnění cíle obecného hospodářského zájmu, který dotčená právní úprava sleduje, musí být k jeho uskutečnění vhodné (
68
) a musí být tomuto cíli přiměřené (
69
).
91.
Ve světle těchto podmínek mám za to, že v souvislosti s povinným příspěvkem by mohly vyvstat následující problémy.
92.
Zaprvé, jeví se jako pravdivé, že povinný příspěvek, tak jak je stanoven, je s to narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu s elektřinou tím, že vytváří nerovnost mezi podniky působícími v tomto odvětví (
70
). Uvedená nerovnost vyplývá z uložení povinného příspěvku pouze těm společnostem, které splňují kvalifikační charakteristiky, přičemž současně jsou od této povinnosti osvobozeny ostatní společnosti působící na stejném trhu, jmenovitě ty, které jsou vertikálně integrované a splňují dvě či méně kvalifikačních charakteristik (tedy přímí konkurenti) (
71
).
93.
Zadruhé, cíl, jímž se odůvodňuje toto nerovné zacházení (a který k němu vede), se jeví jako neuspokojivý. I kdyby cílem povinného příspěvku (na rozdíl od sociálního bonusu) bylo nabídnout subvencované tarify elektřiny zranitelným skupinám spotřebitelů – což nebylo v projednávané věci tvrzeno – rozdílné zacházení by přesto nebylo odůvodněné. Jak podotýkají všichni zúčastnění s výjimkou španělské vlády, „kvalifikační charakteristiky“ povinného příspěvku nemají vztah k cíli spočívajícímu v nabízení sociálního bonusu zranitelným skupinám spotřebitelů splňujícím konkrétní charakteristiky sociální povahy, spotřeby a kupní síly. Tento cíl vskutku není nijak dotčen typem ani počtem podniků kryjících náklady vyplývající z tohoto systému. Ve skutečnosti zůstávají zranitelné skupiny spotřebitelů v rámci tohoto systému oprávněny bez ohledu na to, kdo přispívá na krytí nákladů, které z uvedeného systému vyplývají.
94.
Zatřetí, i kdyby bylo možno předpokládat, že cílem povinného příspěvku nebylo nabízet subvencované ceny elektřiny, ale byl spíše přizpůsoben vizi politiky přerozdělování, podle níž je od „bohatších“ společností podle všeho požadováno, aby přispívaly více než „chudší“ společnosti, stále bych si kladl otázku, zda je tento cíl skutečně splněn. To by platilo zejména v případě, kdy by kvalifikační charakteristiky a jejich výklad vedly k rozdílnému zacházení na základě jejich potenciální finanční kapacity. Předkládající soud totiž vysvětluje, že některé podniky, které jsou povinny platit povinný příspěvek, jsou v rámci odvětví jako celku málo významné, zatímco současně existují jiné podniky, které se zdají být schopnější nést náklady na sociální bonus (ať již proto, že mají významnější podíl na trhu s elektřinou, těží z vyššího obratu nebo vykonávají jednu či dvě činnosti, na jejichž základě jsou určovány subjekty, které budou přispívat). Toto odtržení od hospodářské reality trhu zřejmě pochopila rovněž španělská státní správa, která, jak vysvětlil předkládající soud v průběhu původního řízení, připustila, že synergie a úspory z rozsahu mohou existovat i pro společnosti nesplňující kvalifikační charakteristiky.
95.
Stručně řečeno, existuje jasný problém stran diskriminace mezi podniky, pro niž, zdá se, neexistuje žádné rozumné odůvodnění. Uhrazení konečného účtu je na základě kritérií, která přímo nesouvisejí s uvedeným obecným hospodářským zájmem, požadováno pouze od několika společností působících na trhu. Tímto způsobem tyto společnosti hradí nejen sociální politiku členského státu, ale rovněž nepřímo sponzorují své přímé konkurenty působící na témže trhu.
96.
O všech těchto otázkách již zjevně uvažoval předkládající soud, což nakonec vedlo k prohlášení neslučitelnosti vnitrostátních pravidel s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72. Jak bylo nastíněno v této části, bylo by skutečně možné vést diskusi o přesné klasifikaci povinného příspěvku, zejména pokud by tento příspěvek byl účinně oddělen od sociálního bonusu, jak učinil předkládající soud ve svých otázkách. Kromě tohoto taxonomického sporu je však rovněž zřejmé, že logika a základní linie čl. 3 odst. 1 i odst. 2 směrnice 2009/72 jsou v zásadě podobné. Pragmaticky vzato je tedy pravděpodobné, že posouzení vnitrostátního opatření dopadne podle obou ustanovení stejně, přičemž důvody uvedené předkládajícím soudem jej činí neslučitelným, pokud se k němu bude přistupovat podle kteréhokoli z těchto dvou odstavců.
97.
V důsledku toho považuji za nejvhodnější přesunout otázku kvalifikace povinného příspěvku na předkládající soud, jelikož tento soud disponuje úplnou znalostí vnitrostátního práva a skutkového stavu, přičemž mně mohou některé skutečnosti stále ještě unikat. Pokud jde o konkrétní otázku položenou tímto soudem, která se ovšem týká „povinnosti veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku takto:
Článek 3 odst. 2 směrnice 2009/72 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která bez objektivního odůvodnění jasně vyplývajícího z povahy sledovaného obecného hospodářského zájmu ukládá povinný finanční příspěvek za účelem financování systému, který uplatňuje sociální bonus na cenu elektřiny přímo na faktuře za elektřinu oprávněných spotřebitelů, pouze určitým elektroenergetickým podnikům vykonávajícím činnosti výroby, distribuce a prodeje.
3.
Ke druhé otázce
98.
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda je povinný příspěvek, který není stanoven v omezeném časovém rozsahu a neumožňuje poskytovat náhrady přispívajícím podnikům, slučitelný s požadavkem přiměřenosti stanoveným v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72.
99.
Vzhledem k navrhované odpovědi na první otázku není nutno na tuto otázku odpovídat.
100.
Nicméně vzhledem k tomu, že podstata této otázky může být pro předkládající soud přesto užitečná, budu se zabývat otázkou, zda čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 obecně umožňuje existenci „povinnosti veřejné služby“ v neomezeném časovém rozsahu a bez náhrad. Toto posouzení musí samozřejmě podléhat stejné výhradě, kterou jsem uvedl v bodech 42 až 50 a 87 tohoto stanoviska. V souladu s tímto tvrzením navrhuji posoudit druhou předběžnou otázku nejprve s ohledem na přiměřenost opatření (a) a poté vzít v úvahu nutnost poskytnout dodavatelům poslední instance kompenzaci za plnění „povinnosti veřejné služby“ (b).
a)
K dodržení zásady přiměřenosti
101.
Znění čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 přímo nezmiňuje požadavek přiměřenosti, který se váže k „povinnosti veřejné služby“ uložené na základě tohoto ustanovení.
102.
Tento článek nicméně vyžaduje, aby byl „plně zohledněn“ zejména článek 86 Smlouvy o ES (nyní článek 106 SFEU) (
72
). Vedle článku 14 SFEU, Protokolu (č. 26) o službách obecného zájmu a článku 36 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) se toto ustanovení týká souladu „služeb obecného hospodářského zájmu“ se Smlouvou (
73
). Jinými slovy, čl. 106 odst. 2 SFEU směřuje k nalezení rovnováhy mezi zájmem členských států využít některé podniky jako nástroje hospodářské nebo sociální politiky a zájmem Evropské unie na dodržování pravidel hospodářské soutěže a zachování jednotnosti vnitřního trhu (
74
).
103.
Prostřednictvím tohoto křížového odkazu na znění článku 106 SFEU může dojít k jakýmkoli zásahům do pravidel hospodářské soutěže a jednoty vnitřního trhu „pouze v rozsahu nezbytném k dosažení cíle obecného hospodářského zájmu, který sledují, a v důsledku toho pouze po nezbytně časově omezené období“ (
75
).
104.
Jakýkoli zásah do podmínek hospodářské soutěže na trhu s elektřinou v členském státě, a tedy jednotnosti vnitřního trhu s elektřinou, i když k němu dochází na základě „povinnosti veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, tedy musí respektovat zásadu přiměřenosti (
76
).
105.
Zásada přiměřenosti byla v obdobných souvislostech vykládána ve vztahu k jiným směrnicím, jejichž cílem je stanovit společná pravidla pro vnitřní trh, tak, že vyžaduje jasnou souvislost mezi i) dosažením cíle sledovaného dotyčným členským státem, ii) prvkem času a iii) osobní působností dotyčného opatření (
77
).
106.
Předkládající soud poukazuje na druhý z těchto požadavků a ptá se, zda by možnost platně se dovolávat „povinnosti veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 neměla být časově omezena.
107.
Je třeba připomenout, že pojem „povinnost veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 odpovídá opatřením veřejného zásahu do fungování trhu s elektřinou (
78
). Tento zásah nutně omezuje svobodu určitých podniků jednat na trhu s elektřinou (
79
). Takové omezení má zase dopad na obecný cíl směrnice 2009/72, kterým je dosažení zcela a skutečně otevřeného a konkurenčního vnitřního trhu s elektřinou, na němž si všichni spotřebitelé mohou svobodně vybírat dodavatele a všichni dodavatelé svobodně zásobovat své zákazníky svými výrobky (
80
).
108.
Právě zde se uplatňuje vztah s článkem 106 SFEU. Jak je vyloženo v rozsudku Federutility, toto ustanovení stanoví, že jakýkoli zásah do sil nabídky a poptávky „musí být omezen, pokud jde o dobu jeho trvání, na dobu nezbytně nutnou k dosažení sledovaného cíle, zejména proto, aby neučinil trvalým opatření, jež je samotnou svou povahou překážkou dosažení fungujícího vnitřního trhu“ s elektřinou (
81
). V rámci přezkumu souladu s článkem 106 SFEU by tedy měl vnitrostátní soud přezkoumat, zda a v jakém rozsahu musí příslušné orgány na základě použitelného vnitrostátního práva „provádět v nevelkých pravidelných intervalech přezkum nezbytnosti a podmínek zásahů [vlády] v závislosti na vývoji […] odvětví [elektrické energie]“ (
82
).
109.
Uplatňování těchto zásad je přirozeně úkolem vnitrostátního soudu. Nicméně za předpokladu, že by se analýza měla zaměřit výlučně na povinný příspěvek (
83
), se vzhledem k tomu, co bylo v projednávané věci předloženo Soudnímu dvoru, zdá, že pravidelný přezkum osobní působnosti (jmenovitě plátců) povinných příspěvků není zákonem 24/2013 či královským nařízením s mocí zákona 968/2014 vyžadován. Zúčastnění naopak vysvětlují, že patrně jediným prvkem tohoto systému, který podléhá pravidelnému přezkumu, jsou procentní podíly částek, které mají být financovány z povinného příspěvku, které jsou každoročně upravovány.
110.
Pokud jsou uvedená vyjádření správná, nebyl by výše uvedený požadavek přiměřenosti splněn, pokud by byl povinný příspěvek, který vyplývá ze zákona 24/2013 a byl proveden královským nařízením s mocí zákona 968/2014, časově neomezený a nepodléhal by žádnému kontrolnímu mechanismu. Zásada přiměřenosti koneckonců vyžaduje reflexi vývoje nákladů (
84
). S výhradou potvrzení předkládajícím soudem se zdá, že tento požadavek nebyl v projednávané věci splněn.
111.
Rád bych zdůraznil, že tyto zásady by neměly být chápány jako zpochybňování pravomoci členských států definovat, co je „hodno“„povinnosti veřejné služby“. Pokud jde o odvětví elektrické energie, je v bodech 47 a 50 odůvodnění směrnice 2009/72 výslovně uznána autonomie členských států při definování a určování „povinností veřejné služby“ na vnitrostátní úrovni s přihlédnutím k vnitrostátní situaci (
85
). Pokud tedy členské státy jednají s cílem stanovit rozsah a organizaci těchto služeb v souladu s čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, je jim dán rozumný prostor pro uvážení (
86
).
112.
Unijní právo stanoví určité podmínky pouze na úrovni jejího provádění. Tyto podmínky se týkají zaprvé otázky, zda vymezení provedené členskými státy skutečně spadá pod autonomní pojem unijního práva „povinnost veřejné služby“, jak je stanoven v čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 (
87
). Je-li tomu tak, musí se uplatnit podmínky stanovené v čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice (
88
). Pouze tehdy, pokud údajná „náhrada za veřejnou službu“ splňuje požadavky spojené se skutečnou „povinností veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72, vyvstává potřeba tuto povinnost přezkoumat ve světle podmínek stanovených v tomto ustanovení.
b)
Náhrada a „povinnosti veřejné služby“
113.
Jak ukázala předchozí část tohoto stanoviska, není vždy úplně snadné posuzovat, zda je „povinnost veřejné služby“ přiměřená, je-li k ní přistupováno jako k souboru. Nicméně pokud by měl být povinný příspěvek považován za samostatnou „povinnost veřejné služby“ (nebo za „oddělený“ prvek širší „povinnosti veřejné služby“) a měl by tedy být zkoumán odděleně a samostatně, pak se tato diskuse s ohledem na existenci případné povinnosti poskytnout náhradu přesouvá z roviny „náročné“ do roviny „bizarní“.
114.
Vyvstává totiž otázka, zda žalobkyně mohou uplatňovat nárok na náhradu za placení povinného příspěvku. Jinými slovy, ukládá směrnice 2009/72 členským státům povinnost platit peníze za placení peněz? Podle mého se jedná o další potvrzení toho, proč je obtížné považovat povinný příspěvek sám o sobě za „povinnost veřejné služby“ (
89
).
115.
Ať už je tomu jakkoliv, má-li však být druhá otázka položená předkládajícím soudem řešena v abstraktní rovině, nařizuje čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 v případě vzniku skutečné „povinnosti veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení vytvoření systému náhrad?
116.
Španělská vláda a Komise vysvětlují, že neexistuje automatická povinnost poskytovat náhradu v případech, kdy existuje „povinnost veřejné služby“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72.
117.
V obecné a abstraktní rovině s tímto postojem souhlasím: je zřejmé, že z čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/72 žádný takový požadavek nevyplývá. Uvedená povinnost nevyplývá ani z článku 106 SFEU, s nímž toto ustanovení souvisí, ani z jiných nástrojů unijního práva v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu (
90
). Jak totiž Soudní dvůr mnohokrát uznal ve své judikatuře, členské státy mají široký prostor při rozhodování o tom, zda přiznat či nepřiznat náhrady (
91
), s výhradou zásad vyplývajících z rozsudku ve věci Altmark (
92
).
118.
I přes nesouhlas všech zúčastněných, vyjma španělské vlády a Komise, by měl být tento závěr rozšířen i na čl. 3 odst. 6 směrnice 2009/72. Toto ustanovení se týká situace, kdy je udělena náhrada, a podmiňuje její udělení zákazem diskriminace.
119.
Každý rozumný výklad čl. 3 odst. 6 směrnice 2009/72 vede k závěru, že toto ustanovení samo o sobě skutečně neobsahuje povinnost udělit v konkrétním případě týkajícím se odvětví elektrické energie náhradu za plnění „povinnosti veřejné služby“ (
93
). Tuto povinnost nelze dovozovat ani z obecného cíle sledovaného směrnicí 2009/72. To mě vede k závěru, že opatření, které nestanoví povinnost poskytnout náhradu za splnění (skutečné) „povinnosti veřejné služby“, není samo o sobě neslučitelné s čl. 3 odst. 6 směrnice 2009/72.
120.
Ze zásad vyplývajících z čl. 3 odst. 2 ve spojení s čl. 3 odst. 6 směrnice 2009/72 plyne spíše to, že se všemi podniky na trhu s elektřinou musí být zacházeno stejně jak v souvislosti s náklady na plnění této „povinnosti veřejné služby“, tak s jakoukoli náhradou, kterou může členský stát poskytnout. Pokud tomu tak bude, nedojde k žádnému narušení dotčeného trhu a cíl směrnice 2009/72 bude zachován.
121.
K těmto vyjádřením mám dvě výhrady.
122.
Zaprvé, jak již bylo vysvětleno v bodech 117 až 119 tohoto stanoviska, směrnice může v obecném zájmu na plnění „povinnosti veřejné služby“ připustit určité omezení svobody působit na vnitřním trhu s elektřinou. Činí tak však pouze ve vztahu ke skutečným„povinnostem veřejné služby“, a nikoli ve vztahu k „souborům“ vzdáleně souvisejících opatření, která zahrnují (něco, co silně připomíná) parafiskální daň. Jinak, jak jsem vysvětlil v bodech 113 a 114 tohoto stanoviska, se celé posouzení přiměřenosti zacyklí: opravdu vyžaduje přiměřené opatření peněžní náhradu za odebrání peněz?
123.
Zadruhé, náklady spojené s plněním „povinnosti veřejné služby“ musí být přiměřené. Členské státy přirozeně nemohou přinutit podnik, který působí na určitém trhu, aby se pod záminkou provádění „povinnosti veřejné služby“de facto rozloučil se svým majetkem pouze proto, že specifický právní rámec článku 106 SFEU a směrnice 2009/72 sám o sobě vyžaduje poskytování náhrad za plnění takovéto povinnosti (
94
).
124.
Jinými slovy, je představitelné, že i kdyby se se všemi podniky na trhu zacházelo stejně a bylo jim uloženo stejné břemeno, toto břemeno by mohlo být příliš zatěžující samo o sobě. Lze si představit, že k zásahu do podstaty vlastnického práva v rozporu s článkem 17 Listiny a článkem 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o lidských právech by mohlo dojít pouze ve výjimečných případech, kdy by již neexistovala „spravedlivá rovnováha“ mezi obecným a individuálním zájmem (
95
).
V. Závěry
125.
Navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku položenou Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) v řízení o předběžné otázce takto:
„Článek 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která bez objektivního odůvodnění jasně vyplývajícího z povahy sledovaného obecného hospodářského zájmu ukládá povinný finanční příspěvek za účelem financování systému, který uplatňuje sociální bonus na cenu elektřiny přímo na faktuře za elektřinu oprávněných spotřebitelů, pouze určitým elektroenergetickým podnikům vykonávajícím činnosti výroby, distribuce a prodeje.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (Úř. věst. 2009, L 211, s. 55).
(
3
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES – Prohlášení učiněná s ohledem na činnosti související s vyřazováním z provozu a nakládáním s odpady (Úř. věst. 2003, L 176, s. 37; Zvl. vyd. 12/02, s. 211).
(
4
) – V souvislosti s „povinnostmi veřejné služby“ ve smyslu směrnice 2009/72 se pojem „dodavatel poslední instance“ vztahuje na společnost určenou členským státem, která zajišťuje nepřetržité dodávky energie spotřebitelům (včetně spotřebitelů v domácnostech) za „přiměřené ceny“ (takzvané „tarify poslední instance“). Viz bod 47 odůvodnění a čl. 3 odst. 3 a čl. 37 odst. 6 směrnice 2009/72.
(
5
) – Podle článku 6 Real Decreto-ley 897/2017 (dále jen „královské nařízení s mocí zákona 897/2017“) tato cena odpovídá slevě ve výši 25 % z tržní ceny elektřiny ve Španělsku pro „zranitelné“ spotřebitele a slevě ve výši 40 % z téže ceny pro „velmi zranitelné“ spotřebitele.
(
6
) – Rozsudek STS 1425/2012 ze dne 7. února 2012 (ECLI:ES:TS:2012:1425).
(
7
) – Podobná nařízení existují i pro následující roky, například Orden IET/2182/2015 (pro rok 2015) a Orden IET/1451/2016 (pro rok 2016).
(
8
) – Rozsudek ze dne 20. dubna 2010 (C‑265/08, EU:C:2010:205).
(
9
) – Rozsudek ze dne 7. září 2016 (C‑121/15, EU:C:2016:637).
(
10
) – Společnost EDP España uvádí, že tato praxe se odráží mimo jiné rovněž v rozsudcích 46/2019 ze dne 8. dubna 2019 (ECLI:ES:TC:2019:46); 54/2019 ze dne 6. května 2019 (ECLI:ES:TC:2019:54); 58/2019 ze dne 6. května 2019 (ECLI:ES:TC:2019:58); 59/2019 ze dne 6. května 2019 (ECLI:ES:TC:2019:59); 67/2019 ze dne 20. května 2019 (ECLI:ES:TC:2019:67); 71/2019 ze dne 20. května 2019 (ECLI:ES:TC:2019:71), a 81/2019 ze dne 17. června 2019 (ECLI:ES:TC:2019:81).
(
11
) – Rozsudek ze dne 10. prosince 2018, Wightman a další (C‑621/18, EU:C:2018:999, bod 27).
(
12
) – Rozsudek ze dne 12. prosince 2019, Slovenské elektrárne (C‑376/18, EU:C:2019:1068, bod 24). K poměrně omezeným podmínkám, za nichž může Soudní dvůr odmítnout rozhodnout o předběžné otázce; viz například rozsudek ze dne 26. března 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny (C‑558/18 a C‑563/18, EU:C:2020:234, bod 44).
(
13
) – Rozsudek ze dne 16. července 2020, Facebook Ireland a Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, bod 73 a citovaná judikatura).
(
14
) – V tomto ohledu viz rozsudky ze dne 11. března 1980, Foglia (104/79, EU:C:1980:73, bod 11); ze dne 16. prosince 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302, body 17 a 18), a ze dne 26. března 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny (C‑558/18 a C‑563/18, EU:C:2020:234, bod 53).
(
15
) – Rozsudek ze dne 6. října 1982, CILFIT a další (283/81, EU:C:1982:335, body 16 až 20).
(
16
) – Jako příklad různých systémů odlišných od španělského viz například rozhodnutí ústavních soudů v Německu – Bundesverfassungsgericht, usnesení ze dne 9. května 2018 – 2 BvR 37/18; v České republice – Ústavní soud, 8. ledna 2009, č. II. ÚS 1009/08; v Chorvatsku – Ustavni sud Republike Hrvatske, rozhodnutí č. U-III‑2521/2015 ze dne 13. prosince 2016; na Slovensku – Ústavný súd, rozsudek ze dne 18. dubna 2012, č. II. ÚS 140/2010; ve Slovinsku – Ustavno sodišče, rozhodnutí č. Up-1056/11 ze dne 21. listopadu 2013, ECLI:SI:USRS:2013:Up.1056.11.
(
17
) – Pro srovnávací přehled viz Solar, N., Vorlagepflichtverletzung mitgliedstaatlicher Gerichte und ihre Sanierung, Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Vídeň, 2004. Aktuálněji viz například zprávy o jednotlivých zemích v Coutron, L. (dir.), L’obligation de renvoi préjudiciel à la Cour de justice: une obligation sanctionnée?, Bruylant, Brusel, 2014, nebo jednotlivé příspěvky ve zvláštním vydání z roku 2015, 16 German Law Journal, svazek 16/6, zejména Lacchi, C., Review by Constitutional Courts of the Obligation of National Courts of Last Instance to Refer a Preliminary Question to the Court of Justice of the EU, s. 1663.
(
18
) – Viz například rozsudky ze dne 16. prosince 2008, Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, body 94 a 95 a citovaná judikatura); ze dne 5. dubna 2016, PFE (C‑689/13, EU:C:2016:199, bod 32 a citovaná judikatura), a ze dne 4. prosince 2018, Minister for Justice and Equality a Commissioner of An Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, body 35 a 36 a 49 a citovaná judikatura).
(
19
) – Jak je uvedeno mimo jiné v rozsudcích ze dne 5. října 2010, Elčinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, bod 27 a citovaná judikatura), a ze dne 15. ledna 2013, Križan a další (C ‑416/10, EU:C:2013:8, bod 68 a citovaná judikatura).
(
20
) – Počínaje již rozsudkem ze dne 16. ledna 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf (166/73, EU:C:1974:3).
(
21
) – Podrobněji viz mé stanovisko ve věci Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie a další (C‑357/19 a C‑547/19, EU:C:2021:170, body 235 až 243).
(
22
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Gutiérrez Naranjo a další (C‑154/15, C‑307/15 a C‑308/15, EU:C:2016:980, bod 65).
(
23
) – Rozsudek ze dne 22. října 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, bod 15).
(
24
) – Kriticky viz například stanoviska generálního advokáta M. Jacobse ve věci Wiener SI (C‑338/95, EU:C:1997:352); generálního advokáta D. Ruiz-Jarabo Colomera ve věci Gaston Schul Douane expediteur (C‑461/03, EU:C:2005:415), nebo generálního advokáta N. Wahla ve spojených věcech X a van Dijk (C‑72/14 a C‑197/14, EU:C:2015:319).
(
25
) – Rozsudky ze dne 19. ledna 2010, Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21, body 53 až 55); ze dne 5. října 2010, Elčinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, bod 28), a usnesení ze dne 3. září 2020, Vikingo Fővállalkozó (C‑610/19, EU:C:2020:673, bod 75).
(
26
) – Viz již rozsudek ze dne 9. března 1978, Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, bod 22). Viz také aktuálněji například rozsudek ze dne 4. prosince 2018, Minister for Justice and Equality a Commissioner of An Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, body 36 a 37 a citovaná judikatura).
(
27
) – Bylo by zajisté možné namítnout, že vnitrostátní ústavní soud se zabývá pouze vnitrostátním ústavním právem. Vykládá tedy pouze vnitrostátní ústavní pravidla a nevykládá ani „běžné“ vnitrostátní právo nebo, a fortiori, ani „běžné“ unijní právo, přičemž oboje lze stavět na roveň skutkovému stavu. Judikaturní praxe však často prokazuje, že doktrinální pohodlí, které by taková myšlenka mohla poskytnout, je neudržitelnou fikcí. V kontextu konkrétního přezkumu toho, zda se jednalo o acte clair v určitém případě projednávaném před soudem posledního stupně či nikoli, by navíc nezbývalo než obdivovat schopnost soudu přezkoumat podstatu, aniž by se touto podstatou zabýval a vykládal ji. Je to jako by se Schrödingerův sen konečně stal skutečností: být schopen jasně říci, zda je kočka (CILFIT) mrtvá, či živá, aniž byste museli otevírat krabici (unijní právo).
(
28
) – Obdobně viz rozsudky ze dne 4. listopadu 1997, Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517, body 24 až 26); ze dne 4. června 2002, Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, body 14 a 15), a ze dne 15. září 2005, Intermodal Transports (C‑495/03, EU:C:2005:552, bod 30).
(
29
) – Rozsudek ze dne 30. dubna 2020 (C‑5/19, EU:C:2020:343, body 55, 56, 69 a 88).
(
30
) – Rozsudek ze dne 3. dubna 2014 (C‑516/12 až C‑518/12, EU:C:2014:220, bod 12). Porovnejte však se stanoviskem generálního advokáta P. Cruz Villalóna ve věci CTP (C‑516/12, EU:C:2014:63, body 36 až 38).
(
31
) – Rozsudek ze dne 28. října 2010, Komise v. Malta (C‑508/08, EU:C:2010:643, bod 6).
(
32
) – Rozsudek ze dne 7. května 2009, Antrop a další (C‑504/07, EU:C:2009:290, bod 9).
(
33
) – Rozsudek ze dne 21. prosince 2011, ENEL (C‑242/10, EU:C:2011:861, body 51 až 52, 55 a 81).
(
34
) – Viz však znění bodu V odůvodnění královského nařízení s mocí zákona 9/2013, který patrně vymezuje prvek financování sociálního bonusu, pravděpodobně povinný příspěvek, jako „povinnost veřejné služby“.
(
35
) – Rozsudek ze dne 19. prosince 2019 (C‑523/18, EU:C:2019:1129).
(
36
) – Tamtéž.
(
37
) – Tamtéž.
(
38
) – Tamtéž, bod 22.
(
39
) – Tamtéž, body 28 a 29.
(
40
) – Tamtéž, body 33 a 34.
(
41
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 26).
(
42
) – Rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:1129, bod 42). Viz také body 45 a 48 tohoto rozsudku.
(
43
) – Tamtéž, bod 43.
(
44
) – Tamtéž, bod 45.
(
45
) – Tamtéž, bod 51.
(
46
) – Tamtéž, body 40 až 45.
(
47
) – Tamtéž, bod 54.
(
48
) – Rozsudek ze dne 30. dubna 2020 (C‑5/19, EU:C:2020:343, body 55, 56 a 88).
(
49
) – Rozsudky ze dne 7. listopadu 2019, UNESA a další (C‑80/18 až C‑83/18, EU:C:2019:934, bod 56); ze dne 7. listopadu 2019, UNESA a další (C‑105/18 až C‑113/18, EU:C:2019:935, bod 53), a ze dne 19. prosince 2019, Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:1129, bod 50).
(
50
) – Viz rozsudek ze dne 18. ledna 2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, bod 29 a citovaná judikatura).
(
51
) – Rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:1129, bod 32).
(
52
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. ledna 2016, Komise v. Belgie (C‑163/14, EU:C:2016:4, bod 44).
(
53
) – Viz rozsudek ze dne 18. ledna 2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, bod 32 a citovaná judikatura).
(
54
) – Tamtéž, bod 34.
(
55
) – Tamtéž, bod 35 a citovaná judikatura.
(
56
) – Obdobně rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:1129, bod 32 a citovaná judikatura).
(
57
) – Ohledně cíle, který sleduje směrnice 2009/72, pokud jde o vnitřní trh s elektřinou, viz rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:1129, bod 47).
(
58
) – Rozsudek ze dne 19. prosince 2019 (C‑523/18, EU:C:2019:1129, bod 55).
(
59
) – Rozsudek ze dne 12. prosince 2019, Slovenské elektrárne (C‑376/18, EU:C:2019:1068, bod 34).
(
60
) – Rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:1129, body 52 a 53).
(
61
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:1129, bod 54).
(
62
) – Viz stanovisko generálního advokáta G. Hogana ve věci Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:769, bod 54). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
63
) – Rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:1129, bod 48 a citovaná judikatura).
(
64
) – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:248, bod 82).
(
65
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. dubna 2020, Оvergas Mreži a Balgarska gazova asociacia (C‑5/19, EU:C:2020:343, bod 80).
(
66
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. září 2016, Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, body 79 až 81 a citovaná judikatura).
(
67
) – K pádnosti těchto argumentů viz mé stanovisko ve věci Hornbach-Baumarkt (C‑382/16, EU:C:2017:974).
(
68
) – Rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, bod 55 a citovaná judikatura).
(
69
) – Rozsudek ze dne 29. září 2016, Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, bod 81 a citovaná judikatura).
(
70
) – V tomto smyslu tamtéž, bod 97.
(
71
) – Rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, bod 71).
(
72
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 30. dubna 2020, Оvergas Mreži a Balgarska gazova asociacia (C‑5/19, EU:C:2020:343, bod 57 a citovaná judikatura).
(
73
) – Tamtéž, bod 58 a citovaná judikatura.
(
74
) – Tamtéž, bod 60 a citovaná judikatura.
(
75
) – Rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, bod 53 a citovaná judikatura).
(
76
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, bod 36).
(
77
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. dubna 2019, Repsol Butano a DISA Gas (C‑473/17 a C‑546/17, EU:C:2019:308, body 55, 56 a 62 a citovaná judikatura).
(
78
) – Rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:1129, bod 45).
(
79
) – Tamtéž, bod 51.
(
80
) – Tamtéž, bod 47 a citovaná judikatura.
(
81
) – Rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 35).
(
82
) – Rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, bod 35). Viz také rozsudek ze dne 11. dubna 2019, Repsol Butano a DISA Gas (C‑473/17 a C‑546/17, EU:C:2019:308, bod 56).
(
83
) – Ponechme zcela stranou přezkum v čase a přiměřenost sociálního bonusu, což by opět vyžadovalo velmi odlišný typ hodnocení, zahrnující odlišné subjekty a úvahy.
(
84
) – Rozsudek ze dne 11. dubna 2019, Repsol Butano a DISA Gas (C‑473/17 a C‑546/17, EU:C:2019:308, bod 59 a citovaná judikatura).
(
85
) – V souladu s Protokolem (č. 26) o službách obecného zájmu, připojeným ke Smlouvě o EU. V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, body 40 až 42).
(
86
) – Rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:1129, body 35 a 36). V tomto smyslu viz také rozsudky ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, body 28 a 29), a ze dne 21. prosince 2011, ENEL (C‑242/10, EU:C:2011:861, bod 50).
(
87
) – Rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Engie Cartagena (C‑523/18, EU:C:2019:1129, bod 34 a citovaná judikatura).
(
88
) – Tamtéž, bod 48.
(
89
) – Viz výše, body 44, 48 a 49 tohoto stanoviska.
(
90
) – Například Zelená kniha o službách obecného zájmu (COM(2003) 270 final); sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (Úř. věst. 2012, C 8, s. 4); sdělení Komise – Rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (Úř. věst. 2012, C 8, s. 15); nebo rozhodnutí Komise ze dne 20. prosince 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (Úř. věst. 2012, L 7, s. 3).
(
91
) – Rozsudky ze dne 12. února 2008, BUPA a další v. Komise (T‑289/03, EU:T:2008:29, bod 214 a citovaná judikatura); ze dne 7. listopadu 2012, CBI v. Komise (T‑137/10, EU:T:2012:584, bod 191); ze dne 16. července 2014, Německo v. Komise (T‑295/12, nezveřejněný, EU:T:2014:675, bod 87), a ze dne 16. července 2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung v. Komise (T‑309/12, nezveřejněný, EU:T:2014:676, bod 148).
(
92
) – Rozsudek ze dne 24. července 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, bod 95).
(
93
) – Viz také čl. 9 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/944 ze dne 5. června 2019 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o změně směrnice 2012/27/EU (Úř. věst. 2019, L 158, s. 125), který obsahuje prakticky totožné znění.
(
94
) – Viz čl. 6 odst. 2 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (Úř. věst. 1969, L 156, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 19), který takové „právo“ na náhradu obsahoval. Viz rozsudek ze dne 3. dubna 2014, CTP (C‑516/12 až C‑518/12, EU:C:2014:220, bod 34).
(
95
) – Viz rozsudky Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) ze dne 22. září 1994, Hentrich v. Francie (ECLI:CE:ECHR:1994:0922JUD001361688, § 49 a citovaná judikatura), a ze dne 19. června 2006, Hutten-Czapska v. Polsko (ECLI:CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, § 167 a citovaná judikatura). Viz také například rozsudek ESLP ze dne 5. listopadu 2002, Pincová a Pinc v. Česká republika (ECLI:CE:ECHR:2002:1105JUD003654897, § 53).