61994CJ0021_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-21/94,
Europa-Parlamentet ved kontorchef Johann Schoo og Jannis Pantalis, Den Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Europa-Parlamentets Generalsekretariat, Kirchberg,
sagsoeger,
mod
Raadet for Den Europaeiske Union ved direktoeren for Den Juridiske Tjeneste Antonio Sacchettini og juridisk konsulent Amadeu Lopes Sabino, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos direktoer Bruno Eynard, Den Europaeiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
sagsoegt,
stoettet af
Forbundsrepublikken Tyskland ved Ministerialrat Ernst Roeder, Forbundsoekonomiministeriet, og Regierungsrat Bernd Kloke, samme ministerium, som befuldmaegtigede,
og af
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved foerst Lucinda Hudson og dernaest Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,
intervenienter,
angaaende en paastand om annullation af Raadets direktiv 93/89/EOEF af 25. oktober 1993 om opkraevning i medlemsstaterne af afgifter paa visse koeretoejer, der anvendes til vejgodstransport, samt af vejafgifter og brugsafgifter for benyttelse af visse infrastrukturer (EFT L 279, s. 32),
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene F.A. Schockweiler, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann og P. Jann samt dommerne G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), J.L. Murray, D.A.O. Edward, G. Hirsch, H. Ragnemalm og L. Sevón,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretaer: R. Grass,
paa grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 28. marts 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 20. januar 1994 har Europa-Parlamentet i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets direktiv 93/89/EOEF af 25. oktober 1993 om opkraevning i medlemsstaterne af afgifter paa visse koeretoejer, der anvendes til vejgodstransport, samt af vejafgifter og brugsafgifter for benyttelse af visse infrastrukturer (EFT L 279, s. 32).
2 Det fremgaar af sagens akter, at den anfaegtede retsakt har sin oprindelse i forslag til direktiv KOM(87) 716 endelig udg. om opkraevning af afgifter paa tunge lastvogne med henblik paa daekning af transportinfrastrukturomkostningerne (EFT 1988 C 79, s. 8) som aendret to gange. Den anden aendring af forslaget, KOM(92) 405 endelig udg. (EFT C 311, s. 63, herefter benaevnt "forslaget"), blev den 26. oktober 1992 forelagt Raadet af Kommissionen og godkendt af Europa-Parlamentet den 18. december 1992 med to mindre aendringer (EFT 1993 C 21, s. 522).
3 Under henvisning til EOEF-traktatens artikel 75 og 99 bestemmes i dette forslags artikel 9, at Raadet hurtigst muligt traeffer passende foranstaltninger til at indfoere en harmoniseret afgiftsordning for vejtransport bygget paa omraadeprincippet (stk. 1). Kommissionen skulle derfor inden den 1. januar 1998 forelaegge Raadet en rapport ledsaget af forslag til virkeliggoerelse af den i stk. 1 naevnte maalsaetning. Raadet skulle saaledes derefter traeffe afgoerelse om disse forslag og senest den 31. december 1998 vedtage et harmoniseret system, der skulle traede i kraft senest den 30. juni 1999 (stk. 3).
4 Forslaget indeholdt desuden en overgangsordning for harmoniseringen af afgifterne i deres gaeldende form, bl.a. med anvendelse af mindstesatser ° som kunne aendres hvert andet aar ° for afgifterne paa tunge lastvogne, dog saaledes at to medlemsstater ° Portugal og Graekenland ° bemyndigedes til foreloebigt at anvende reducerede satser (artikel 8), med mulighed for at opkraeve vejafgifter og brugsafgifter paa motorvejsnettet (artikel 5) og endelig med mulighed for at tilbagebetale en del af koeretoejsafgifterne paa grund af opkraevningen af vejafgifter og brugsafgifter (artikel 10).
5 Det anfaegtede direktiv, som fastsaetter mindstesatser for afgifterne paa tunge lastvogne, som er identiske med de af Kommissionen foreslaaede, opstiller forskellige muligheder for undtagelse fra eller nedslag i de afgifter, som ikke er underkastet revision foer 1998 (artikel 6). Efter direktivet kan medlemsstaterne opkraeve vejafgifter og brugsafgifter for anvendelse af motorveje og andre veje [artikel 7, litra d)], og kan ligeledes fastsaette brugsafgifter for de koeretoejer, der er registreret i medlemsstaten, for anvendelse af dens vejnet som helhed [artikel 7, litra e)]. Desuden laegger direktivet et loft over brugsafgifterne paa 1 250 ECU pr. aar [artikel 7, litra f)]. Endelig er der ingen bestemmelse om mulighed for tilbagebetaling af afgifter paa koeretoejer paa grund af opkraevningen af vejafgifter og brugsafgifter.
6 I medfoer af artikel 12, stk. 1, skal Kommissionen i oevrigt senest den 31. december 1997 aflaegge rapport til Raadet om gennemfoerelsen af direktivet. Rapporten ledsages eventuelt af forslag til udarbejdelse af en omkostningsfordelingsordning, der bygger paa omraadeprincippet, og hvor nationale graenser ikke spiller nogen fremtraedende rolle.
7 Den omtvistede retsakt blev vedtaget den 25. oktober 1993, uden at Raadet forinden paa ny havde hoert Europa-Parlamentet.
Annullation af direktivet
8 Til stoette for sit sagsanlaeg har Europa-Parlamentet gjort gaeldende, at Raadets undladelse af paa ny at hoere Parlamentet foer vedtagelsen af det omhandlede direktiv udgoer et brud paa institutionens ret til at deltage i Faellesskabets lovgivningsproces. Inden for rammerne af den procedure, der er fastlagt i traktatens artikel 75 og 99, er en saadan fornyet hoering noedvendig, naar den af Raadet vedtagne retsakt ° som i dette tilfaelde ° indebaerer vaesentlige aendringer til Kommissionens forslag.
9 Parlamentet goer i denne henseende gaeldende, at direktivet indebaerer en radikal aendring af undtagelsesbestemmelsernes saerlige karakter, idet tilladelsen til anvendelse af mindstesatser reduceret 50% i forhold til forslaget udvides til tre andre medlemsstater, nemlig Spanien, Frankrig og Italien. Denne udvidelse har til foelge, at de fem omhandlede medlemsstaters transportvirksomheder faar en konkurrencefordel i forhold til deres konkurrenter i de andre medlemsstater, som ikke kan anvende en lavere sats som grundlag for afgiften, og udvidelsen bidrager saaledes ikke til at fjerne fordrejning af konkurrencen, hvilket er direktivets vigtigste formaal. Raadets fuldstaendige udelukkelse af muligheden for at tilbagebetale afgifter paa koeretoejer paa grund af erlaeggelsen af brugsafgifter og vejafgifter paa motorvejene har samme negative virkning.
10 Desuden, har Parlamentet anfoert, udgoer medlemsstaternes mulighed for nu at opkraeve brugsafgifter for andre vejkategorier end motorveje, og medlemsstaternes mulighed for af alle koeretoejer, der er registreret i den paagaeldende stat, at opkraeve brugsafgifter for anvendelsen af vejnettet som helhed [artikel 7, litra e)] ligeledes betragtelige aendringer i forhold til Kommissionens forslag. I oevrigt er medlemsstaternes mulighed for at anvende reducerede satser eller undtagelser for visse kategorier af koeretoejer (artikel 6, stk. 3) og Raadets mulighed for at tillade undtagelser og yderligere nedslag af grunde, der er sociooekonomiske eller knyttet til medlemsstatens politik for infrastruktur (artikel 6, stk. 5), hvilket ikke fremgik af Kommissionens forslag, ligeledes afvigelser i forhold til det af Kommissionen tilstraebte formaal, nemlig en retfaerdig opkraevning af vejomkostningerne.
11 Til trods for disse talrige afvigelser maa brugsafgifterne hoejst udgoere 1 250 ECU [artikel 7, litra f)], en begraensning, som ikke fremgik af Kommissionens forslag og ej heller var oensket af Europa-Parlamentet.
12 Parlamentet goer endelig gaeldende, at det omtvistede direktiv ° foruden disse punktvise aendringer ° afviger betragteligt fra det tvingende formaal med Kommissionens forslag, nemlig at Raadet senest den 31. december 1998 skulle vedtage en harmoniseret afgiftsordning for vejtransport, der skulle traede i kraft i juni 1999 og bygge paa omraadeprincippet. Direktivet indskraenker sig nemlig til at forpligte Kommissionen til at aflaegge rapport til Raadet om gennemfoerelsen af direktivet og fastsaetter, at Kommissionen "eventuelt" kan fremsaette forslag til udarbejdelse af en omkostningsfordelingsordning, der bygger paa omraadeprincippet (artikel 12). Raadet aendrer paa denne maade det af Kommissionen som overgangsordning foreslaaede til et mere eller mindre endeligt system. Raadet er saaledes ikke laengere forpligtet til at vedtage en faelles ordning inden for en fastlagt frist.
13 I modsaetning hertil har Raadet, stoettet af den tyske regering, anfoert, at en undersoegelse af retsakterne i deres helhed viser dels, at direktivet ikke afviger fra forslagets formaal, dels, at det giver et svar paa de stillede spoergsmaal, hvis indre logik er den samme som Kommissionens forslags.
14 Formaalet med dette forslag var nemlig hverken en fuldstaendig harmonisering af alle nationale afgifter eller en oejeblikkelig oprettelse af en ordning, der bygger paa omraadeprincippet. Ifoelge Raadet var de vaesentligste dele i forslaget en gradvis tilpasning af de nationale ordninger (foerste betragtning), noedvendigheden af en foerste overgangsfase til forberedelse af den endelige fase (femte betragtning), og at konkurrencefordrejninger simpelt hen kan "daempes" (ellevte betragtning) samt konstateringen af, at oprettelsen af en ideel omkostningsordning ikke var mulig paa det tidspunkt, hvilket gjorde den midlertidige ordning uundgaaelig, og fastlaeggelsen af et fremtidigt afgiftssystem som senere maal.
15 Raadet imoedegaar ligeledes Europa-Parlamentets udsagn, hvorefter direktivet afviger betragteligt fra det tvingende formaal i Kommissionens udkast. Sammenligningen mellem forslagets artikel 9 og direktivets artikel 12 viser rent faktisk, at formaalet med tidsfristen 1998 er den samme, nemlig oprettelsen fra dette aar at regne af en omkostningsfordelingsordning, der bygger paa omraadeprincippet, og hvor nationale graenser ikke spiller nogen fremtraedende rolle.
16 I denne henseende bemaerker Raadet, at udtrykket "eventuelt", hvorpaa Parlamentet stoetter sig, hverken fratager Kommissionen initiativretten paa omraadet eller foejer noget til eller traekker noget fra det af Raadet forfulgte maal, som saavel i forslagets artikel 9 som i det anfaegtede direktivs artikel 12 bestaar i at opstille en plan, der skal foelges.
17 Det bemaerkes indledningsvis, at den forskriftsmaessige hoering af Parlamentet i de af traktaten bestemte tilfaelde er en vaesentlig formforskrift, hvis tilsidesaettelse foerer til den beroerte retsakts ugyldighed (se f.eks. dom af 10.5.1995, sag C-417/93, Parlamentet mod Raadet, endnu ikke offentliggjort i Samling af Afgoerelser, praemis 9). Parlamentets effektive deltagelse i lovgivningsproceduren i Faellesskabet efter de i traktaten fastlagte fremgangsmaader udgoer saaledes et vaesentligt element i den institutionelle ligevaegt som foelge af traktaten. Denne kompetence er udtryk for et grundlaeggende demokratisk princip, hvorefter folkeslagene deltager i udoevelsen af magten ved hjaelp af en repraesentativ forsamlings medvirken (se f.eks. dom af 30.3.1995, sag C-65/93, Parlamentet mod Raadet, endnu ikke offentliggjort i Samling af Afgoerelser, praemis 21).
18 Kravet om, at Europa-Parlamentet som led i lovgivningsproceduren skal hoeres, naar traktaten indeholder bestemmelse herom, indebaerer, at der skal ske en fornyet hoering i alle tilfaelde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig vaesentligt fra det forslag, som Parlamentet allerede er blevet hoert om, bortset fra de tilfaelde, hvor aendringerne i det vaesentlige svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for (jf. dom af 1.6.1994, sag C-388/92, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2067, praemis 10, og af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 38).
19 Det maa derfor undersoeges, om de aendringer, som Parlamentet har henvist til, vedroerer retsaktens indhold som helhed.
20 Det bemaerkes i denne forbindelse, at det i Kommissionens forslag, som Parlamentet er blevet hoert om, i artikel 9 fastsaettes, at Raadet "hurtigst muligt [traeffer] passende foranstaltninger til at indfoere en harmoniseret afgiftsordning for vejtransport omfattende koeretoejsafgifter, punktafgifter paa braendstof og andre afgifter (brugsafgifter og vejafgifter) for anvendelse af visse vejinfrastrukturer under hensyntagen til infrastrukturomkostningerne og de eksterne omkostninger, herunder de miljoemaessige" (stk. 1). Kommissionen skulle "inden den 1. januar 1998 [forelaegge] Raadet en rapport ledsaget af forslag til virkeliggoerelse af den i stk. 1 naevnte maalsaetning. Raadet traeffer afgoerelse om disse forslag og vedtager senest den 31. december 1998 et harmoniseret system, der traeder i kraft senest den 30. juni 1999" (stk. 3).
21 I modsaetning hertil bestemmes i direktivets artikel 12, at den rapport, som Kommissionen skal aflaegge til Raadet senest den 31. december 1997 om gennemfoerelsen af direktivet, "eventuelt ... [ledsages af] forslag til udarbejdelse af en omkostningsfordelingsordning, der bygger paa omraadeprincippet, og hvor nationale graenser ikke spiller nogen fremtraedende rolle".
22 Som generaladvokaten har bemaerket i punkt 49 i sit forslag til afgoerelse, fremgaar det af en sammenligning mellem Kommissionens forslag og direktivet ikke blot, at Raadet ikke laengere er forpligtet til senest den 31. december 1998 at vedtage en harmoniseret afgiftsordning for vejtransport, men tillige, at Kommissionen ikke laengere er forpligtet til i sin rapport at fremkomme med forslag til udarbejdelsen af en omkostningsfordelingsordning, der bygger paa omraadeprincippet. Disse aendringer vedroerer selve kernen i den indfoerte bestemmelse og maa derfor anses for vaesentlige.
23 Det er i oevrigt uomtvistet, at disse aendringer ikke svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for.
24 Raadet antager ikke desto mindre, at selv under den forudsaetning, at den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig vaesentligt fra det forslag, som Parlamentet er blevet hoert om, er Raadet ikke forpligtet til paa ny at hoere denne institution, naar Raadet, som i dette tilfaelde, har tilstraekkelige oplysninger om Parlamentets opfattelse af de vaesentlige omhandlede punkter.
25 Dette anbringende kan ikke tages til foelge.
26 En forskriftsmaessig hoering af Parlamentet i de tilfaelde, hvor traktaten indeholder bestemmelse herom, er nemlig et af de midler, som goer det muligt for Parlamentet effektivt at deltage i lovgivningsprocessen i Faellesskabet (jf. bl.a. dom af 2.3.1994, sag C-316/91, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 625, praemis 17); saafremt Raadets antagelse foelges, vil man paa det groveste tilsidesaette denne deltagelse, som er vaesentlig for opretholdelsen af den i traktaten foreskrevne institutionelle ligevaegt, og lade haant om den indflydelse, som den forskriftsmaessige hoering af Parlamentet kan have paa vedtagelsen af den paagaeldende retsakt.
27 Da de omtalte aendringer har haft betydning for den paataenkte ordning som helhed, er de i sig selv tilstraekkelige til, at der bestod en forpligtelse til at hoere Parlamentet paa ny, hvorfor det er ufornoedent at undersoege sagsoegerens oevrige anbringender.
28 Det maa herefter fastslaas, at den omstaendighed, at Parlamentet ikke som led i lovgivningsproceduren i henhold til EOEF-traktatens artikel 75 og 99 er blevet hoert endnu en gang, er udtryk for en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, som boer medfoere en annullation af den omtvistede retsakt.
Opretholdelse af direktivets retsvirkninger
29 I svarskriftet har Raadet, stoettet af den tyske regering, anmodet Domstolen om i tilfaelde af direktivets annullation at opretholde dets retsvirkninger, indtil Raadet har udstedt nye bestemmelser.
30 I replikken har Parlamentet angivet ikke at have indvendinger mod en saadan anmodning, som forekommer det tilstraekkeligt begrundet i vigtige retssikkerhedsmaessige hensyn. I sine bemaerkninger til den tyske regerings og Det Forenede Kongeriges interventionsindlaeg har Parlamentet dog anmodet Domstolen om i saa fald at paalaegge Raadet at vedtage nye bestemmelser inden for en af Domstolen fastsat frist, for at tilskynde institutionen til saa hurtigt som muligt at foranstalte en procedure til forskriftsmaessig erstatning af det omhandlede direktiv.
31 Som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 64 og 65 i sit forslag til afgoerelse, kan noedvendigheden af at undgaa en afbrydelse i harmoniseringsprogrammet for transportbeskatningen og vigtige retssikkerhedsmaessige hensyn, der kan sammenlignes med dem, der gaelder, naar visse forordninger annulleres, begrunde, at Domstolen udoever den kompetence, der udtrykkeligt er tillagt den ved EF -traktatens artikel 174, stk. 2, naar en forordning annulleres, og at Domstolen angiver, hvilke af det omtvistede direktivs virkninger der skal betragtes som bestaaende (jf. dom af 7.7.1992, sag C-295/90, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 4193, praemis 26).
32 I betragtning af de saerlige omstaendigheder i den foreliggende sag boer alle retsvirkningerne af det annullerede direktiv foreloebigt opretholdes, indtil Raadet har vedtaget et nyt direktiv.
33 Parlamentets anmodning om, at Domstolen paalaegger Raadet en frist, inden for hvilken dette skal vedtage nye bestemmelser paa omraadet, maa forkastes. Domstolen har nemlig ikke kompetence til at meddele et saadant paabud inden for rammerne af den legalitetskontrol, der bygger paa traktatens artikel 173. Raadet har dog pligt til inden for en rimelig frist at afhjaelpe den begaaede formfejl.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
34 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Raadet har tabt sagen, doemmes det til at betale sagens omkostninger. I medfoer af samme artikels stk. 4, foerste afsnit, baerer Kommissionen, Forbundsrepublikken Tyskland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, der har interveneret i sagen, deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Raadets direktiv 93/89/EOEF af 25. oktober 1993 om opkraevning i medlemsstaterne af afgifter paa visse koeretoejer, der anvendes til vejgodstransport, samt af vejafgifter og brugsafgifter for benyttelse af visse infrastrukturer annulleres.
2) Retsvirkningerne af det annullerede direktiv staar ved magt, indtil Raadet har vedtaget nye bestemmelser paa omraadet.
3) Raadet betaler sagens omkostninger.
4) Forbundsrepublikken Tyskland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland baerer deres egne omkostninger.