62020CJ0024_RES
Processo C‑24/20
Comissão Europeia
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 22 de novembro de 2022
«Recurso de anulação — Decisão (UE) 2019/1754 — Adesão da União Europeia ao Ato de Genebra do Acordo de Lisboa relativo às denominações de origem e às indicações geográficas — Artigo 3.o, n.o 1, TFUE — Competência exclusiva da União — Artigo 207.o TFUE — Política comercial comum — Aspetos comerciais da propriedade intelectual — Artigo 218.o, n.o 6, TFUE — Direito de iniciativa da Comissão Europeia — Alteração pelo Conselho da União Europeia da proposta da Comissão — Artigo 293.o, n.o 1, TFUE — Aplicabilidade — Artigo 4.o, n.o 3, artigo 13.o, n.o 2, e artigo 17.o, n.o 2, TUE — Artigo 2.o, n.o 1, TFUE — Princípios da atribuição de competências, do equilíbrio institucional e da cooperação leal»
Recurso de anulação — Requisitos de admissibilidade — Recurso interposto contra o autor do ato impugnado — Pedido de anulação de uma decisão do Conselho de celebração de um acordo internacional — Adoção desta decisão apenas pelo Conselho — Admissibilidade
(Artigos 218.°, n.o 6, 263.° e 297, n.o 2, TFUE)
(cf. n.os 42‑45)
Recurso de anulação — Objeto — Anulação parcial — Requisito — Caráter destacável das disposições impugnadas — Critério objetivo — Inexistência de alteração da substância do ato impugnado — Requisito preenchido — Admissibilidade
(Artigo 263.o TFUE; Decisão 2019/1754 do Conselho, artigos 3.° e 4.°)
(cf. n.os 47‑49, 53‑55)
Conselho — Competências — Poder de alteração por unanimidade de uma proposta da Comissão — Alcance — Proposta da Comissão, na qualidade de negociador designado, no âmbito da ação externa da União — Inclusão
Artigos 218.° e 293.°, n.o 1, TFUE)
(cf. n.os 77‑82)
União Europeia — Instituições — Obrigações — Obrigação de cooperação leal — Equilíbrio institucional — Alcance
(Artigos 13.°, n.o 2, 16.°, n.o 1, e 17.°, n.o 2, TUE; Artigo 293.o TFUE)
(cf. n.os 83, 84, 92)
Comissão — Competências — Atos da União que não sejam legislativos — Poder de iniciativa como negociador designado de um acordo internacional — Alcance — Promoção do interesse geral da União — Poderes de apresentação de uma proposta, de determinação do seu objeto, da sua finalidade e do seu conteúdo, e de alteração, ou, se necessário, de retirada da mesma
(Artigo 17.o, n.os 1 e 2, segundo período, TUE; artigo 218.o, n.os 3 e 6, TFUE)
(cf. n.os 85‑88)
Conselho — Competências — Poder de alteração por unanimidade de uma proposta da Comissão — Requisito — Inexistência de desvirtuação do objeto e da finalidade da mesma
(Artigos 16.°, n.o 1, e 17.°, n.o 2, TUE; artigo 293.o TFUE; Decisão 2019/1754 do Conselho, artigo 3.o)
(cf. n.os 92‑94, 105‑108, 111, 112)
Conselho — Competências — Poder de alteração por unanimidade de uma proposta da Comissão como negociador designado de um acordo internacional — Alcance — Proposta da Comissão que visa o exercício de uma competência exclusiva apenas pela União — Escolha política que faz parte da apreciação do interesse geral da União pela Comissão — Alteração do Conselho que habilita os Estados‑Membros a exercerem uma competência exclusiva da União — Exclusão
(Artigo 17.o, n.o 2, TUE; artigo 218.o e 293.°, n.o 1, TFUE)
(cf. n.os 102‑104, 109, 110)
Resumo
Com a sua Decisão 2019/1754 (
1
), o Conselho da União Europeia aprovou a adesão da União Europeia ao Ato de Genebra (
2
) do Acordo de Lisboa (
3
) relativo às denominações de origem e às indicações geográficas.
O Acordo de Lisboa constitui um acordo particular na aceção da Convenção de Paris para a Proteção da Propriedade Industrial (
4
), ao qual qualquer Estado Parte nesta Convenção pode aderir. Sete Estados‑Membros da União são membros do Acordo de Lisboa. Em conformidade com este Acordo, os Estados aos quais este se aplica constituem‑se em União Particular no âmbito da União para a Proteção da Propriedade Industrial, instituída pela Convenção de Paris. O Ato de Genebra deu à União a possibilidade de se tornar membro da mesma União Particular que os Estados Partes no Acordo de Lisboa, sendo que este último apenas permitia a adesão de Estados.
A adesão da União ao Ato de Genebra foi aprovada, em nome da União, ao abrigo do artigo 1.o da decisão impugnada. Os artigos 2.° e 5.° desta decisão estabelecem as modalidades práticas dessa adesão. O artigo 3.o da decisão impugnada autoriza os Estados‑Membros que desejem fazê‑lo a ratificar ou a aderir ao Ato de Genebra. Quanto ao artigo 4.o desta decisão, o mesmo fornece precisões sobre a representação da União e dos Estados‑Membros que ratifiquem o Ato de Genebra ou que a ele adiram no âmbito da União Particular, e sobre as responsabilidades que incumbem à União em matéria de exercício dos direitos e de respeito das obrigações desta e desses Estados‑Membros, decorrentes do referido Ato.
A Comissão interpôs um recurso de anulação parcial da decisão impugnada, a saber, do seu artigo 3.o e do seu artigo 4.o, na medida em que este último contém referências aos Estados‑Membros. A Comissão censurou o Conselho por ter alterado a sua proposta (
5
), através da introdução de uma disposição que autoriza os Estados‑Membros que desejem fazê‑lo a ratificar ou a aderir ao Ato de Genebra. A proposta da Comissão, apresentada com base nas disposições do Tratado FUE que visam a execução da política comercial comum (
6
) e o procedimento de adoção de uma decisão de celebração do acordo internacional neste domínio (
7
), previa, tendo em conta a competência exclusiva da União, que apenas esta última aderisse ao Ato de Genebra.
Decidindo em Grande Secção, o Tribunal de Justiça pronuncia‑se sobre a admissibilidade do recurso, à luz dos critérios do autor do ato impugnado e do caráter destacável do resto do ato dos elementos cuja anulação é pedida. Por outro lado, no âmbito da análise do fundamento principal, que acolhe, o Tribunal pronuncia‑se sobre a habilitação para adotar atos juridicamente vinculativos, como uma adesão a um acordo internacional, concedida aos Estados‑Membros pelo Conselho, num domínio abrangido pela competência exclusiva da União. O Tribunal de Justiça anula parcialmente a decisão impugnada ao constatar que foi adotada em violação do artigo 293.o, n.o 1, TFUE, em conjugação com o artigo 13.o, n.o 2, TUE.
Apreciação do Tribunal de Justiça
O Tribunal de Justiça começa por rejeitar o argumento invocado pela República Italiana, segundo o qual o recurso é inadmissível pelo facto de ser dirigido unicamente contra o Conselho e não também contra o Parlamento Europeu. Com efeito, o Tribunal constata que, por força do artigo 218.o, n.o 6, TFUE, não obstante a aprovação prévia do Parlamento Europeu, apenas o Conselho está habilitado a adotar uma decisão de celebração de um acordo internacional. Foi, portanto, com razão que a decisão impugnada foi assinada apenas pelo presidente do Conselho, uma vez que esta assinatura identifica o autor dessa decisão, contra o qual o recurso devia ser interposto.
Além disso, o Tribunal de Justiça julga improcedente a exceção de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho, que sustentava que as disposições da decisão impugnada cuja anulação a Comissão pede não são destacáveis do resto desta decisão e que, por conseguinte, a sua anulação parcial não é possível.
Neste contexto, o Tribunal de Justiça recorda que a verificação do caráter destacável das disposições impugnadas pressupõe o exame do alcance dessas disposições, a fim de poder avaliar, de forma objetiva, se a sua anulação modificaria o espírito e a substância do ato impugnado. A este respeito, o Tribunal constata que a substância da decisão impugnada consiste na adesão da União ao Ato de Genebra, aprovada em nome da União ao abrigo do artigo 1.o da referida decisão. Em contrapartida, as disposições cuja anulação a Comissão pede visam permitir aos Estados‑Membros que desejem fazê‑lo ratificar o Ato de Genebra ou aderir ao mesmo a par da União. Ora, o Tribunal de Justiça salienta que nem a situação em que nenhum Estado‑Membro exerce essa faculdade nem as consequências daí decorrentes afetam o alcance jurídico do artigo 1.o da decisão impugnada ou põem em causa a adesão da União ao Ato de Genebra. O Tribunal precisa que o facto de a Comissão ter pedido a manutenção temporária, a contar da data da prolação do acórdão a proferir, dos efeitos das partes da decisão impugnada cuja anulação a Comissão pede relativamente aos Estados‑Membros que são partes no Acordo de Lisboa, não tem qualquer incidência no caráter destacável das disposições da decisão impugnada cuja anulação é pedida.
Quanto ao mérito, o Tribunal de Justiça examina o fundamento principal relativo ao facto de o Conselho, ao alterar a proposta da Comissão através da introdução de uma disposição que autoriza os Estados‑Membros que desejem fazê‑lo a ratificar o Ato de Genebra ou a aderir ao mesmo, agir à margem de qualquer iniciativa da Comissão, violando assim o artigo 218.o, n.o 6, e o artigo 293.o, n.o 1, TFUE e prejudicando o equilíbrio institucional resultante do artigo 13.o, n.o 2, TUE.
Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça conclui pela aplicabilidade do artigo 293.o, n.o 1, TFUE quando o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão que age na qualidade de negociador por este designado, ao abrigo do artigo 218.o, n.o 3, TFUE, adota uma decisão de celebração de um acordo internacional, nos termos do artigo 218.o, n.o 6, TFUE.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça examina o argumento relativo à violação do artigo 293.o, n.o 1, TFUE.
Para este efeito, o Tribunal de Justiça recorda, antes de mais, que esta disposição deve ser lida em conformidade com o princípio do equilíbrio institucional, característico da estrutura institucional da União, que implica que cada uma das instituições exerça as suas competências com respeito pelas das outras, e com o princípio da cooperação leal entre as referidas instituições (
8
). Neste contexto, os atos da União que não sejam legislativos, como a decisão impugnada de celebração do acordo internacional em causa, são adotados sob proposta da Comissão. Ora, ao abrigo desse poder de iniciativa, a Comissão promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito. O artigo 293.o TFUE, ao prever, por um lado, um poder de alteração da proposta pelo Conselho requerendo, salvo exceção, a unanimidade e, por outro, um poder da Comissão para alterar a sua proposta enquanto o Conselho não tiver deliberado, assegura o respeito do princípio do equilíbrio institucional entre as competências da Comissão e as do Conselho. Assim, o poder de alteração do Conselho não se pode estender a ponto de permitir desvirtuar a proposta da Comissão, num sentido que obsta à realização dos objetivos prosseguidos e que a priva da sua razão de ser.
Assim, o Tribunal de Justiça verifica, em seguida, se a alteração feita pelo Conselho desvirtuou o objeto ou a finalidade da proposta da Comissão num sentido que obstaria à realização dos objetivos prosseguidos por esta.
A este respeito, o Tribunal de Justiça recorda que o objeto da referida proposta consistia na adesão apenas da União ao Ato de Genebra e que a sua finalidade era permitir à União exercer corretamente a sua competência exclusiva no domínio abrangido por este ato, a saber, a política comercial comum, que assenta em princípios uniformes e é conduzida no âmbito dos princípios e objetivos da ação externa da União, competência em que se enquadra a negociação do Ato de Genebra.
O Tribunal de Justiça precisa, por outro lado, que quando os Tratados atribuam à União competência exclusiva em determinado domínio, só a União pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos, exceto se esta habilitar os Estados‑Membros para o efeito (
9
). Além disso, o princípio da atribuição de competências, bem como o quadro institucional definido no Tratado UE para permitir o exercício, pela União, das competências que os Tratados lhe atribuíram, constituem características específicas da União e do seu direito relativas à estrutura constitucional da União.
Ora, o Tribunal de Justiça constata que, ao decidir conceder aos Estados‑Membros uma habilitação para ratificar o Ato de Genebra ou aderir ao mesmo, o Conselho expressou uma escolha política alternativa à proposta da Comissão, que afeta as modalidades de exercício de uma competência exclusiva da União, ao passo que tal escolha faz parte da apreciação do interesse geral da União pela Comissão, apreciação à qual o poder de iniciativa da Comissão está indissociavelmente ligado.
O Tribunal de Justiça conclui daí que esta habilitação concedida pelo Conselho desvirtua o objeto e a finalidade da proposta da Comissão, exprimindo a sua escolha política de permitir à União aderir só ao Ato de Genebra e, assim, exercer sozinha a sua competência exclusiva no domínio abrangido pelo referido Ato.
Além disso, o Tribunal de Justiça acrescenta que esta conclusão não pode ser posta em causa pela circunstância de a autorização prevista no artigo 3.o da decisão impugnada ter sido concedida sob reserva do pleno respeito pela competência exclusiva da União e de, em conformidade com o artigo 4.o desta decisão, para garantir a unidade da representação internacional da União e dos seus Estados‑Membros, o Conselho ter confiado à Comissão a representação da União e de qualquer Estado‑Membro que pretenda utilizar essa autorização. Com efeito, apesar deste enquadramento, através da utilização dessa autorização os referidos Estados exercem, enquanto sujeitos de direito internacional independentes, a par da União, uma competência exclusiva desta, impedindo‑a assim de a exercer sozinha.
Por último, os argumentos relativos à necessidade de assegurar que a União dispusesse de direitos de voto na Assembleia da União Particular e de preservar a antiguidade e a continuidade da proteção das denominações de origem registadas ao abrigo do Acordo de Lisboa nos sete Estados‑Membros que já eram partes neste último não podem justificar a alteração do Conselho. Com efeito, o Tribunal de Justiça considera que as eventuais dificuldades que a União poderia encontrar, no plano internacional, no exercício das suas competências exclusivas ou as consequências desse exercício sobre os compromissos internacionais dos Estados‑Membros não podem, enquanto tais, autorizar o Conselho a alterar uma proposta da Comissão a ponto de desvirtuar o seu objeto ou a sua finalidade, violando assim o princípio do equilíbrio institucional cujo respeito o artigo 293.o TFUE visa assegurar.
(
1
)	Decisão (UE) 2019/1754 do Conselho, de 7 de outubro de 2019, sobre a adesão da União Europeia ao Ato de Genebra do Acordo de Lisboa relativo às denominações de origem e às indicações geográficas (JO 2019, L 271, p. 12, a seguir «decisão impugnada»).
(
2
)	Ato de Genebra do Acordo de Lisboa relativo às denominações de origem e às indicações geográficas (JO 2019, L 271, p. 15, a seguir «Ato de Genebra»).
(
3
)	O Acordo de Lisboa relativo à proteção das denominações de origem e ao seu registo internacional foi assinado em 31 de outubro de 1958, revisto em Estocolmo em 14 de julho de 1967 e alterado em 28 de setembro de 1979 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 828, n.o 13172, p. 205, a seguir «Acordo de Lisboa»
(
4
)	A Convenção de Paris para a Proteção da Propriedade Industrial foi assinada em Paris, em 20 de março de 1883, revista pela última vez em Estocolmo, em 14 de julho de 1967, e alterada em 28 de setembro de 1979 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 828, no 11851, p. 305).
(
5
)	Proposta da Comissão, de 27 de julho de 2018, de decisão do Conselho sobre a adesão da União Europeia ao Ato de Genebra do Acordo de Lisboa relativo às denominações de origem e às indicações geográficas [documento COM(2018) 350 final].
(
6
)	Artigo 207.o TFUE.
(
7
)	Artigo 218.o, n.o 6, alínea a), TFUE.
(
8
)	Princípios enunciados no artigo 13.o, n.o 2, TUE.
(
9
)	Artigo 2.o, n.o 1, TFUE.