61977C0052
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER
FREMSAT DEN 9. NOVEMBER 1977 (
1
)
Høje Ret.
Denne sag er indbragt fór Domstolen ved en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Tribunale di Saluzzo. Sagsøger i sagen for denne ret er Léonce Cayrol, som driver import- og eksportvirksomhed med frugt og grønsager i Bélarga i departementet Hérault i Frankrig. Sagsøgte er Riviora Giovanni & Figli, et firma som driver lignende virksomhed i Verzuolo i Italien. De omstændigheder, som førte til tvisten mellem dem, og hele sagens karakter ligner, som sagsøgtes advokat anførte, omstændighederne i sagen 22/76 Import Gadgets mod LAMP Sml. 1976, s. 1371.
I december 1970 og igen i december 1971 indførte sagsøgte et parti spanske druer til spisebrug i Italien. Sagsøgte overholdt i Italien i begge tilfælde de nødvendige indførselsformaliteter og betalte den efter den fælles toldtarif gældende told. Sagsøgte sorterede druerne og fjernende dem, som var af dårlig kvalitet, ompakkede dem og forsynede dem med mærket fra det italienske Instituto Nazionale per il Commercio Estero (det såkaldte »ICE«). Firmaet videresolgte i alt 186865 kg af druerne til sagsøger, som indførte dem i Frankrig. Ved deres indførsel i Frankrig ledsagedes druerne af et ICE-certifikat. Sagsøger angav til de franske toldmyndigheder, at druerne var af italiensk oprindelse. I august 1972 opdagede de franske myndigheder imidlertid druernes virkelige oprindelse ved en kontrol foretaget i sagsøgers lokaler.
Det italienske politi undersøgte i samme måned enten tilfældigt eller som følge af ovenstående tildragelse det sagsøgte firmas handeler, hvilket førte til, at der ved Pretura di Saluzzo rejstes tiltale mod tre af firmaets medlemmer for at have forsynet spanske druer med et nationalt, italiensk mærke. Sagen førte imidlertid ikke til domfældelse. Den 19. februar 1974 forkastede Pretura di Saluzzo anklagen under henvisning til, at det forhold, at sagsøgte havde sorteret og ompakket druerne i Italien, var tilstrækkeligt til at anse druerne som et italienske produkt i medfør af artikel 5 i Rådets forordning (EØF) nr. 802/68 om den fælles definition af begrebet varers oprindelse. Efter min mening var dette en fejlagtig afgørelse — se sag 49/76 Gesellschaft für Überseehandel mbH mod Handelskammer Hamburg (Sml. 1977, s. 41). Pretura di Saluzzo henviste endvidere til, at ICE-mærket under alle omstændigheder var en kvalitets- og ikke en oprindelsesbetegnelse. Også på dette punkt er afgørelsen i forhold til fællesskabsretten delvis fejlagtig, som jeg skal påvise senere.
Ved Tribunal de Grande Instance de Montpellier tiltalte de franske toldmyndigheder sagsøgte, det sagsøgende firma og de tre firmamedlemmer for indførsel i Frankrig af spanske druer, som her var omfattet af en kvote, der var opbrugt, således at indførslen var forbudt, og for at have omgået dette forbud ved at give falsk oplysning om druernes oprindelse. Nævnte ret fandt dem den 26. januar 1976 skyldige i at have indført varer ved hjælp af en falsk angivelse af druernes oprindelse og idømte dem bl.a. en bøde på 532435 francs, værdien af druerne, for at afværge disses konfiskation, plus en anden bøde på 1064870 francs, hvilket beløb i rettens dom angives som fire gange værdien af druerne, skønt det så vidt jeg kan se, kun er to gange druernes værdi.
Det fremgår, at sagsøger var den eneste af de tiltalte, som gav møde for Tribunal de Grande Instance og den eneste, som var repræsenteret af advokat. Domstolens dom i sag 41/76, Donckerwolcke mod den franske anklagemyndighed (Sml. 1976, s. 1921), var naturligvis ikke blevet afsagt, og sagsøger anførte for Tribunal de Grande Instance alene til sit forsvar, at druerne i medfør af artikel 5 i forordning nr. 802/68 måtte anses som værende af italiensk oprindelse. Ulig Pretura di Saluzzo gav Tribunal de Grande Instance ikke sagsøger medhold i dette anbringende.
Efter sin domfældelse indgik sagsøger en aftale med de franske toldmyndigheder, hvorefter han indvilligede i at betale en mindre bøde på 175000 francs. Dernæst anlagde han den foreliggende sag ved Tribunale di Saluzzo og krævede erstatning af sagsøgte under henvisning til, at det var dennes anvendelse af ICE-mærket og ICE-certifikatet, som var skyld i hans problemer. Sagsøgte har til sit forsvar anført, at der består tvivl om, hvorvidt Frankrig på det relevante tidspunkt kunne begrænse indførslen af spanske druer, eller under alle omstændigheder begrænse indførslen af sådanne druer i fri omsætning i Italien, og om hvilken straf en fransk ret lovligt kan idømme en importør, som har afgivet falske oplysninger med hensyn til sådanne druers oprindelse. De spørgsmål, som er forelagt denne Domstol af Tribunale di Saluzzo omhandler disse punkter.
Jeg nævnte, at Tribunale de Grande Instance de Montpellier afsagde udeblivelsesdom over det sagsøgte firma og dets medlemmer. Denne udeblivelse skyldtes tilsyneladene, at de ikke havde fået meddelelse om retsmødet. Efter at have fået forkyndt deres dom anmodede de om, at dommen måtte blive annulleret, med det resultat, at sagen mod dem genoptages den 18. i næste måned, således som det er blevet oplyst under retsmødet. Domstolens afgørelse i den foreliggende sag vil altså være af betydning for det sagsøgte firma og dets medlemmer ikke alene i den italienske erstatningssag men også i den franske straffesag.
Det første punkt, jeg skal behandle, er, om Frankrig i december 1970 og december 1971 var beføjet til at forbyde indførsler af spanske druer. To fællesskabsretsakter er i den forbindelse relevante, nemlig:
1.
Rådets forordning (EØF) nr. 2513/69 af 9. december 1969 om samordning og tilvejebringelse af ensartethed, for så vidt angår de importordninger for frugt og grønsager, som anvendes af de enkelte medlemsstater over for tredjelande (nu afløst af Rådets forordning (EØF) nr. 1035/72 af 18. maj 1972, som er en konsolideret forordning om den fælles markedsordning for frugt og grønsager); og
2.
aftalen mellem Fællesskabet og Spanien, undertegnet i Luxembourg den 29. juni 1970, som er bilag til Rådets forordning (EØF) nr. 1524/70 af 20. juli 1970, og som trådte i kraft den 1. oktober 1970.
Den relevante artikel 1 i forordning nr. 2513/69 forbød anvendelsen af kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning på indførsler fra tredjelande af de fleste frugter og grønsager, men undtog bestemte produkter, opført i et bilag, fra dette forbud i et tidsrum, som også fastsattes i bilaget. Disse produkter omfattede druer til spisebrug i perioden 1. juli til 31. januar. Der var til selve undtagelsen knyttet det forbehold, at medlemsstaterne ikke måtte indføre andre kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning for disse produkter end dem, som gjaldt i året forud for den 1. januar 1970, og at de heller ikke måtte gøre disse foranstaltninger mere restriktive. Medlemsstater, som opfyldte disse betingelser og ønskede at benytte sig af undtagelsen, skulle give Kommissionen meddelelse herom inden begyndelsen af det pågældende år. I henhold til denne bestemmelse meddelte Frankrig med hensyn til hvert af årene 1970 og 1971, at det med hensyn til spanske druer til spisebrug agtede at indføre en kvote på 5 mio FF for tidsrummet midt i november til 31. januar. Sådanne kvoter var, så vidt jeg forstår, tidligere blevet indført i overensstemmelse med en bilateral aftale mellem Frankrig og Spanien for at beskytte franske producenter af sene druesorter.
Efter artikel 2, stk. 1 i aftalen mellem Fællesskabet og Spanien reguleres indførslen af spanske produkter i Fællesskabet af bestemmelserne i bilaget til aftalen. Hovedindholdet i artikel 1 i dette bilag er følgende:
»Indførsler til Fællesskabet af varer med oprindelse i Spanien, som omfattes af bestemmelserne i dette bilag … kan ikke være genstand for kvantitative restriktioner«.
De følgende bestemmelser i bilaget foreskriver hovedsagelig for visse specificerede produkters vedkommende reduktioner i den i den fælles toldtarif foreskrevne told, i mange tilfælde inden for en årlig fællesskabstarifkvote. For to produkter, begge angivet i bilagets artikel 11, nemlig tomater og friske druer, kan der kun ske nedsættelse (50 % for hvert produkt) i en bestemt periode. Med hensyn til tomater er den faktiske periode månederne januar og februar, med hensyn til druer er den månederne januar, februar og marts. Spørgsmålet er, om bilagets artikel 1 skal fortolkes således (som Kommissionen påstår det), at ovennævnte varer »omfattes af bestemmelserne« i bilaget alene i disse respektive tidsrum, eller modsat (som sagsøgte påstår det) således, at alene den omstændighed, at en vare af en eller anden grund er nævnt et eller andet sted i bilaget indebærer, at varen er »omfattet af« bilagets bestemmelser. Såfremt Kommissionens fortolkning er korrekt, var de medlemsstater, der var underlagt bestemmelserne i forordning nr. 2513/69, beføjede til at pålægge kvantitative restriktioner for indførsler af spanske druer i perioden april til december (begge inklusive) i et hvilket som helst år, mens de, såfremt sagsøgtes fortolkning er den rigtige, var udelukket fra at indføre kvantitative restriktioner for indførsler af sådanne druer efter 1. oktober 1970.
De har læst og påhørt de vigtige argumenter, som sagsøgte har anført til støtte for sin opfattelse, og der er ingen grund til, at jeg gentager dem. Jeg ville nok, tror jeg, have givet sagsøgte medhold, hvis ikke Kommissionen havde gjort opmærksom på, at den fortolkning, som sagsøgte har gjort gældende, strider mod parternes nuværende fortolkning af aftalen i praksis.
Kommissionen har oplyst os om, at Frankrig ikke var den eneste medlemsstat, som pålagde kvantitative restriktioner for indførsler af spanske druer. Belgien og Luxembourg har gjort det samme. For at beskytte den belgiske producenter af drivhusdruer (i Overijse-området) er indførsel af spanske druer på det af Den belgisk-luxembourgske økonomiske Union omfattede området forbudt fra juli til december (begge måneder inklusive) i hvert år. Dette forbud er uligt de franske kvoter blevet støttet af successive beslutninger fra Kommissionen i henhold til traktatens artikel 115, hvorefter Belgien og Luxembourg fritages for »at anvende fællesskabsbehandling« på spanske druer i fri omsætning i andre medlemsstater. (De pågældende beslutninger er angivet i Kommissionens skriftlige indlæg på s. 11). Det fremgår heraf, at den spanske regering ikke på noget tidspunkt har klaget over disse foranstaltninger. Kommissionen har desuden bilagt sine skriftlige indlæg en afskrift af »Note verbale«, dateret den 16. marts 1972 og stilet til Kommissionen fra den spanske repræsentation ved De europæiske Fællesskaber, hvoraf det fremgår, at den spanske regering ikke er enig i, at aftalen har de virkninger, som påstås af sagsøgte.
Kommissionen har i denne forbindelse henvist til artikel 31 i konventionen om traktatsretten, undertegnet i Wien den 23. maj 1969, hvori det hedder:
»1.   En traktat skal fortolkes loyalt i god overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens udtryk i deres sammenhæng.
2.   …
3.   Jævnsides med sammenhængen skal der tages hensyn til:
a)
…
b)
enhver efterfølgende praksis vedrørende traktatens anvendelse vedrørende dens fortolkning;
…«
Kommissionen har naturligvis indrømmet, at konventionen endnu ikke er trådt i kraft, at den kun er blevet undertegnet af fem af Fællesskabets medlemsstater (Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Italien, Luxembourg og Det forenede Kongerige), og at den foreløbig kun er ratificeret af tre af disse stater; og desuden, at den efter sin ordlyd kun gælder for traktater mellem stater. Ikke desto mindre må konventionen under hensyn til sin tilblivelse anses for at indeholde »den ledende opfattelse af«, hvad der er de gængse folkeretlige regler på området. Dette er heller ikke blevet bestridt af sagsøger. Sagsøgtes advokat anførte alene, at stk. 3, litra b) i artikel 31 kun kunne påberåbes, når der var tale om flertydighed i den pågældende traktat. Jeg på min side mener ikke, at denne opfattelse er korrekt (se diskussionen om dette punkt i en artikel af F. G. Jacobs »Varieties of Approach to Treaty Interpretation« med særligt henblik på udkastet til konventionen om traktaters retskraft inden Wiener-diplomatkonferencen, i International and Comparative Law Quarterly, April 1969, s. 318 ff.). Men under alle omstændigheder tror jeg, at artikel 1 i den pågældende aftales bilag I er flertydig. Sagsøgtes advokat har også gjort gældende, at det af Kommissionen fremførte bevis og navnlig Note Verbale af 16. marts 1972 af flere grunde ikke var tilstrækkeligt til at kunne lægges til grund som repræsenterende den spanske regerings holdning. Men dette er efter min mening ikke korrekt.
Frankrig kunne derfor efter min mening lovligt i december 1970 og december 1971 gennemføre, sin kvote for indførsler af druer til spisebrug fra Spanien.
Men naturligvis drejer denne sag sig ikke om indførsler til Frankrig fra Spanien, men omindførsler af druer, som ganske vist var af spansk oprindelse men befandt sig i fri omsætning i Italien. Med hensyn til dette spørgsmål finder jeg det nødvendigt at anføre visse principper, som Domstolen mere end én gang har lagt til grund, bl.a. i sagen Donckerwolcke.
I henhold til traktatens artikel 9 er Fællesskabets grundlag en toldunion, som omfatter alle vareudvekslinger mellem medlemsstaterne, og bestemmelserne om liberalisering af den interne fællesskabshandel gælder såvel for varer med oprindelse i medlemsstaterne som for varer med oprindelse i tredjelande, som er i fri omsætning i medlemsstaterne (dette bestemmes i artikel 10). Heraf følger, at bestemmelserne i artikel 30 om ophævelse af kvantitative restriktioner og alle foranstaltninger med tilsvarende virkning som hovedregel gælder såvel for varer med oprindelse i Fællesskabet som for varer, hvis oprindelse ikke er i Fællesskabet, men som er i fri omsætning i en medlemsstat.
Ligestillingen af varer med oprindelse i Fællesskabet med varer »i fri omsætning« og med oprindelse uden for Fællesskabet kan imidlertid kun gennemføres, hvis sidstnævnte vare underlægges samme betingelser med hensyn til indførsel i alle medlemsstater. Et af formålene med traktatens artikel 113 er at sikre denne ligebehandling ved iværksættelse af en fælles handelspolitik. Den omstændighed, at iværksættelsen af denne handelspolitik, trods overgangsperiodens udløb, endnu ikke er blevet fuldt gennemført, f.eks. er indførsel af visse varer fra visse tredjelande endnu ikke underlagt samme betingelser i alle medlemsstaterne, indebærer mulighed for omlægninger i samhandelen (som i den foreliggende sag indførsel af spanske druer til Frankrig via Italien). For at undgå sådanne konsekvenser kan Kommissionen efter artikel 115 »rette henstillinger om metoderne for det nødvendige samarbejde fra de andre medlemsstaters side« og, hvis dette ikke hjælper, bemyndige medlemsstaterne til at træffe de nødvendige beskyttelsesfor anstaltninger, navnlig i form af undtagelse fra princippet om de frie bevægelser inden for Fællesskabet af varer med oprindelse i tredjelande, som er i fri omsætning i en medlemsstat. Såfremt der imidlertid ikke foreligger en særlig henstilling eller bemyndigelse fra Kommissionen i henhold til artikel 115, er en medlemsstat ikke beføjet til at gøre undtagelse fra dette princip.
Frankrig, som aldrig anmodede Kommissionen om en sådan undtagelse efter artikel 115, og som heller aldrig modtag nogen henstilling eller bemyndigelse fra Kommissionen i henhold til denne artikel med hensyn til de spanske druer, var altså ikke efter min mening beføjet til at forbyde indførsel af sådanne druer fra Italien, hvis de var i fri omsætning dér.
Dette er imidlertid ikke ensbetydende med, at de franske toldmyndigheder var helt udelukket fra at beskæftige sig med oprindelsen af de druer til spisebrug, som var indført til Frankrig fra en anden medlemsstat, eller at de franske retsinstanser var udelukket fra at straffe dem, som forsætligt eller uagtsomt vildledte toldmyndigheden med hensyn til sådanne druers oprindelse.
I første række er en medlemsstat, som i overensstemmelse med fællesskabsretten midlertidigt opretholder en vis politik med hensyn til indførsler af en særlig vare fra et særligt tredjeland, (som Frankrig gjorde i hvert fald i 1970 og 1971 med hensyn til spanske druer), beføjet til inden for visse grænser at opretholde »kontrolforanstaltninger« med hensyn til handelen med den pågældende vare. Domstolen definerede disse grænser klart i sagen Donckerwolcke, og jeg kan ikke se nogen uenighed mellem Kommissionen og sagsøgte om disse grænser (kun sidstnævnte har indgivet indlæg herom i den foreliggende sag).
Sagsøgte har navnlig gjort gældende, at indgåelsen af aftalen mellem Fællesskabet og Spanien var ensbetydende med, at medlemsstaterne havde vedtaget en fælles politik for indførsler fra Spanien, med det resultat, at artikel 115 ikke længere kunne påberåbes med hensyn til varer af spansk oprindelse. Dette skulle, som jeg forstod anbringendet, medføre, at nationale kontrolforanstaltninger ikke længere var tilladte med hensyn til sådanne varer. Det er naturligvis, som jeg anførte i sag 29/75, Kaufhof mod Kornmissionen (Sml. 1976, s. 431) på s. 448, en uantagelig opfattelse, at artikel 115 ikke kan anvendes på et område, hvor der er gennemført en fælles handelspolitik. Men Fællesskabets indgåelse af en handelsaftale med et tredjeland, hvorefter det stadig er muligt for medlemsstaterne individuelt at underkaste indførsler af visse varer fra det pågældende land forskellige betingelser, kan ikke udgøre en vedtagelse af en fælles politik i den forudsatte betydning med hensyn til disse varer.
Jeg mener derfor, at de franske toldmyndigheder og de franske retsinstanser i 1970 og 1971 var beføjede til at håndhæve Frankrigs kontrolforanstaltninger for druer til spisebrug inden for de i sagen Donckerwolcke fastlagte grænser. Med hensyn til disse grænser skal jeg nøjes med at citere dommen. Efter at Domstolen havde angivet den sammenhæng, hvori sådanne foranstaltninger kan opretholdes, udtalte den videre i præmisserne 33 — 39.
»Inden for de således fastlagte rammer er det ikke medlemsstaterne forbudt at afkræve importøren en deklaration vedrørende den pågældende vares oprindelsessted, selv om det drejer sig om en vare, som befinder sig i fri omsætning i en anden medlemsstat, og som er dækket af et EØF-varecertifikat;
det kan under disse omstændigheder antages, at kendskabet til denne oprindelse er nødvendig såvel for den pågældende medlemsstat, for at den kan fastslå omfanget af de handelspolitiske foranstaltninger, som den ifølge traktaten har beføjelse til at gennemføre, som for Kommissionen med henblik på udøvelse af den kontrol- og beslutningsbeføjelse, som er forbeholdt den ved artikel 115;
medlemsstaterne kan dog i så henseende kun kræve, at importøren angiver varernes oprindelse, i det omfang han har eller med rimelighed kan formodes at have kendskab hertil;
desuden kan det forhold, at importøren ikke opfylder forpligtelsen til at angive en vares oprindelsessted, under hensyn til overtrædelsens rent administrative karakter, ikke give anledning til anvendelse af sanktioner, der står i misforhold hertil.
i så henseende er beslaglæggelse af varen eller enhver bøde, som beregnes i forhold til dens værdi, givet uforenelig med traktatens bestemmelser, da en sådan vil svare til en hindring for de frie varebevægelser;
i almindelighed må enhver administrativ eller repressiv foranstaltning, der overskrider rammerne for, havd der er strengt nødvendigt for den importerede medlemsstat med henblik på at opnå rimeligt fuldstændige og nøjagtige oplysninger om bevægelserne for varer, som er omfattet af særlige handelspolitiske foranstaltninger, anses som en ved traktaten forbudt foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion;
så meget desto mere er kravet om en importlicens ved indførsel til en medlemsstat af varer, der befinder sig i fri omsætning i en anden medlemsstat uforeneligt med traktatens bestemmelser, for så vidt disse varer ikke er genstand for en af Kommissionen i henhold til artikel 115, stk. 1, 2. pkt. behørigt godkendt undtagelse.«
Der består den forskel mellem den foreliggende sag og sagen Donckerwolcke, at visse af indførslerne til Frankrig i den foreliggende sag, f.eks. de indførsler, som fandt sted i december 1971, skete efter ikrafttrædelsen af Kommissionens beslutning nr. 71/202/EØF af 12. maj 1971 (EFT 1971 (I), s. 301), ved hvilken »medlemslandene bemyndiges til at træffe foreløbige beskyttelsesforanstaltninger ved indførslen af visse fra tredjelande hidrørende varer, der er i fri omsætning i en anden medlemsstat«. Det hedder bl.a. i denne beslutnings artikel 1 :
»1.   Medlemsstaterne bemyndiges til at gøre indførslen af varer med oprindelse i tredjelande, der er i fri omsætning i en anden medlemsstat afhængig af udstedelsen af et indførselsdokument, såfremt.
—
importen til den pågældende medlemsstat af de samme varer direkte fra det vedkommende tredjeland i overensstemmelse med traktaten er pålagt kvantitative restriktioner …; og
—
der på grund af forskelle mellem disse foranstaltninger og de i de øvrige medlemsstater anvendte handelspolitiske foranstaltninger kan befrygtes en fordrejning af handelen.
…
2.   Medlemsstaten kan af den, der ansøger om et indførselsdokument kræve alle nødvendige oplysninger om varebeskrivelse, oprindelse, pris, mængde eller værdi af den planlagte indførsel samt om den frie omsætning i en anden medlemsstat«.
Disse bestemmelser er tilsyneladende i strid med traktaten som fortolket af Domstolen i sagen Donckerwolcke og, som generaladvokat Capotorti anførte det i samme sag (Sml. 1976, s. 1948-1949), med Domstolens tidligere dom i sagerne 51-54/71 International Fruit Company N.V. mod Produktschap voor Groenten en Fruit (Recueil 1971, s. 1107). Jeg er helt enig med generaladvokat Capotorti i, at for så vidt som Kommissionens beslutning strider mod Domstolens domme, kan man ikke påberåbe sig den. Navnlig kan en medlemsstat ikke anvende »ind-førselsdokumenter« ved indførsel fra en anden medlemsstat, når der ikke foreligger nogen særlig henstilling eller bemyndigelse fra Kommissionen i medfør af artikel 115.
Med hensyn til handelen med frugt og grønsager er medlemsstaterne af en anden grund indrømmet en nødvendig beføjelse til selv at kontrollere oprindelsen af varer, der er indført fra andre medlemsstater, nemlig hensynet til kvalitets-kontrolleren.
Som jeg nævnte tidligere konsoliderede forordning nr. 1035/72 Rådets tidligere lovgivning om den fælles ordning for frugt og grønsager. Men eftersom der i den foreliggende sag er tale om begivenheder, som fandt sted inden denne forordnings vedtagelse, skal jeg henvise til de tidligere forordningsbestemmelser.
Den første forordning var Rådets forordning nr. 23 af 4. april 1972 (EFT 1959-1962, s. 91) om den gradvise oprettelse af en fælles markedsordning for frugt og grønsager. Denne forordning bestemte i artikel 2, stk. 1, at der fastsættes fælles normer med hensyn til produkter inden for denne markedsordning, og i artikel 2, stk. 2.
»De af kvalitetsnormerne omfattede produkter må kun optages i samhandelen mellem medlemsstaterne, hvis de opfylder de nævnte normer. De må kun indføres fra tredjelande, såfremt de opfylder de nævnte eller i det mindste tilsvarende normer. Kommissionen træffer de til anvendelsen af dette stykke nødvendige foranstaltninger«.
Artikel 3, stk. 1 bestemte, at kvalitetsnormerne anvendes gradvis på frugt og grønsager, der bringes i omsætning inden for den producerede medlemsstat, og artikel 5 bestemte, at den eksporterende medlemsstat undergiver de produkter, der er bestemt til udførsel til en anden medlemsstat, en kvalitetskontrol, før de passerer den pågældende stats grænse. Det hed videre i artikel 5:
»Det organ, der af den eksporterende medlemsstat har fået overladt kontrollen, udsteder for hvert parti en attest med angivelse af klassen, hvorved det attesteres, at produkternes kvalitet og klasseinddeling på tidspunktet for kontrollen opfyl der kvalitetsnormerne.
2.   Den importerende medlemsstat kan gennem det kompetente kontrolorgan efterprøve, om klasseinddelingen af det produkt, der kommer fra en anden medlemsstat, er i overensstemmelse med de klasseangivelser, der er anført på den attest, som er udstedt af den eksporterende medlemsstats kontrolorgan«.
Artikel 6 bestemte, kort fortalt, at de nærmere bestemmelser for anvendelsen af artikel 5 skulle fastlægges efter »forvaltningskomitéproceduren«.
Rådets forordning nr. 23 efterfulgtes af Kommissionens forordning nr. 58) som fastsatte fælles kvalitetsnormer for bl.a. druer til spisebrug. Disse normer indeholdtes i bilag 1/7 til forordningen. Afsnit 1/7 angav under hensvisning til en liste de druesorter, som kvalitetsnormerne gjaldt for. Afsnit II fastsatte de der gældende »kvalitetskrav«. Under overskriften »A. Almindelige bestemmelser« hed det: »Standardiseringen har til formål at fastsætte de normer, som druerne skal opfylde på forsendelsestidspunktet, efter klargøring og emballering«. Under overskriften »C. Klasseinddeling« bestemtes for hver klasse at »kasserne skal have den for sorterne typiske form, udvikling og farve, under hensyntagen til dyrkningsområdet, og de skal være fejlfri«. Afsnit VI, hvis overskrift er »Mærkning«, krævede, at hver pakning bl.a. »på ydersiden, med letlæselige bogstaver, der ikke viskes ud«, skulle oplyse om »dyrkningsområde eller national, regional eller lokal betegnelse«.
Kommissionen har i den udførlige og interessante gennemgang, som den i sine skriftlige indlæg har givet af de fremgangsmåder, som druerne i den foreliggende sag ville være underkastet ved udførsel fra Spanien til Italien og herefter til Frankrig, henvist til to afgørelser fra Rådet for OECD, afsagt henholdsvis den 30. juli 1963 og den 28. juli 1964, som Kommissionen har vedlagt sit indlæg. Det er klart, at disse afgørelser har påviret en stor del af den efterfølgende fælles-kabslovgivning. Under alle omstændig heder mener jeg ikke, det er nødvendigt, i hvert fald ikke i denne sag, at spilde Deres tid med at gennemgå disse afgørelsers indhold, bortset fra en oplysning om, at den første af afgørelserne foreskrev en form for »kontrolcertifikat« til brug ved OECD's ordning vedrørende anvendelsen af internationale kvalitetsnormer for frugt og grønsager.
Kommissionen har også henvist til sin egen forordning nr. 80/63/EØF af 31. juli 1963 vedrørende »kvalitetskontrol med frugter og grønsager, der indføres fra tredjelande«. Eftersom denne sag udelukkende angår spørgsmål i forbindelse med indførsler fra Italien til Frankrig, behøver jeg heller ikke besvære Dem med denne forordnings detaljer. Det er imidlertid interessant at bemærke, at det i forordningens bilag angives, at kontrolorganet i Frankrig er »Ministère de l'agriculture, Service de la Répression des fraudes«, og »Ministère des finances, Direktion générale des douanes«, og at kontrolorganet i Italien er ICE.
Rådets forordning nr. 158/66/EØF af 25. oktober 1966 bestemte i artikel 1, stk. 1, at produkter, for hvilke der er fastsat kvalitetsnormer, ikke måtte udstilles eller udbydes til salg, eller på nogen anden måde sælges, leveres eller markedsføres inden for Fællesskabet, hvis de ikke opfyldte kvalitetsnormerne. Undtagelser herfra blev gjort i artikel 1, stk. 2 og 3, navnlig for »varer til forarbejdningsvirksomheder«. I artikel 4 krævedes det, at de handlende bl.a. klart skulle angive de oplysninger, som var nævnt i kvalitetsnormerne med hensyn til produkternes oprindelse. Artikel 5 foreskrev stikprøvekontrol i alle handelsled og under transport ved de af hver medlemsstat udpegede organer. Kontrollen skulle helst foretages inden afsendelsen fra de dyrkede områder, mens varerne blev pakket eller læsset. Den samme artikel krævede, at hver medlemsstat skulle meddele de andre medlemsstater og Kommissionen navnene på de organer, som var ansvarlige for denne kontrol. Det er endnu ikke blevet meddelt Domstolen, hvilket organ eller hvilke or ganer, der udpegedes hertil i Frankrig, og navnlig er det ikke blevet oplyst, om disse organer omfattede toldvæsenet. Artikel 8 foreskrev endelig, at medlemsstaterne skulle træffe alle egnede foranstaltninger til at straffe overtrædelser af forordningens bestemmelser og give Kommissionen meddelelse om sådanne foranstaltninger.
Forordning nr. 158/66 suppleredes af to kommissionsforordninger, nemlig forordning nr. 93/67/EØF af 3. maj 1967 og forordning (EØF) nr. 2638/69 af 24. december 1969 (EFT 1969 (II), s. 593). Artikel 3 i den førstnævnte forordning bestemte bl.a., at såfremt de kontrollerede varer ikke opfylder de gældende forskrifter, »skal kontrolløren med forbehold af de i artikel 8 i forordning nr. 158/66/EØF omtalte sanktioner, kræve, at de bringes i overensstemmelse med disse forskrifter i det tilfælde, hvor de pågældende varer er bestemt for afsætning, jf. artikel 1 i forordning nr. 158/66/EØF«. Artikel 1, stk.
I i forordning nr. 2638/68 bestemte, at afsenderen inden afsendelsen af de under forordningen hørende varer fra et »forsendelsesområde« giver meddelelse til den kompetente myndighed. (»Forsendelsesområderne« var angivet i bilag I til forordningen, og de dækkede tilsammen hele Fællesskabets område). Artiklerne 1, stk. 3, 2, stk. 1 og 3 bestemte bl.a., at når kontrollen finder sted ved afgangen fra forsendelsområdet, udsteder kontrolløren en varerne medfølgende attest i den i bilag
II viste form. Kontrolattesten efter bilag II var udfærdiget på grundlag af OECD s »kontrolcertifikat«. Det er åbenbart en sådan attest, som er udfærdiget af ICE for hvert enkelt parti i den foreliggende sag. Artikel 5 bestemte bl.a.:
»Hver medlemsstat, på hvis område et parti varer fra en anden medlemsstat skønnes at være i uoverensstemmelse med de gældende forskrifter, sørger for, at den konstaterede uoverensstemmelse straks meddeles denne medlemsstat«.
Virkningen af denne lovgivning kan efter min mening sammenfattes således:
1.
Ifølge kvalitetsnormerne for druer til spisebrug skulle hver kasse mærkes med druernes »dyrkningsområde eller nationale, regionale eller lokale betegnelse«. Denne henvisning til druernes »dyrkningsområde« må under hensyn til klassificeringsnormerne være en henvisning til det område, hvor druerne har groet, i den foreliggende sag et eller andet sted i Spanien.
2.
I første række skulle kontrollen af, om frugterne og grønsagerne var i overensstemmelse med kvalitetsnormerne, ske inden deres afsendelse fra det pågældende forsendelsesområde, i den foreliggende sag det nordligste forsendelsesområde i Italien, og herefter skulle varerne ledsages af en attest udstedt af kontrolorganet for dette område, i den foreliggende sag ICE.
3.
Imidlertid kunne der foretages stikprøveundersøgelser i et hvilket som helst handelsled og under transporten. Navnlig kunne der foranstaltes kontrol ved indførsel fra en medlemsstat til en anden. En sådan kontrol i den importerende medlemsstat kunne imidlertid kun foretages af det organ, som den pågældende stat havde udpeget hertil efter artikel 5 i forordning nr. 158/66, eller dette organs befuldmægtigede.
4.
Såfremt varerne ikke ved denne kontrol fandtes at opfylde kvalitetsnormerne, kunne den kontrollerende myndighed kræve, at de blev bragt i overensstemmelse hermed, f.eks. ved en ændring af deres klassificering eller mærkning. Hvis dette ikke var muligt, måtte varerne anvendes til formål, hvor kvalitetsnormerne ikke gjaldt, f.eks til forarbejdningsvirksomhed. Desuden ville importøren ifalde straf efter de af den pågældende medlemsstat ifølge artikel 8 i forordning nr. 158/66 trufne foranstaltninger. Denne medlemsstat var imidlertid ikke beføjet til at idømme den pågældende andre straffe eller forbyde varernes indførsel.
5.
Det er næppe heller nødvendigt at anføre, at medlemsstaterne ikke i deres anvendelse af lovgivningen og navnlig i deres idømmelse af straffe var beføjede til at diskriminere importører af frugt og grønsager fra andre medlemsstater i forhold til erhvervsdrivende, der handlede med landets egne produkter.
Jeg kan nu vende mig til de spørgsmål, som Tribunale di Saluzzo har forelagt Dem, og som er følgende:
»1.
Kan EØF-traktatens artikel 115 — som hjemler ret til at gøre undtagelse fra forbudet mod kvantitative restriktioner i artikel 30 — påberåbes af medlemsstaterne med henblik på varer — med oprindelse i et tredjeland — som i medfør af en mellem EØF og nævnte tredjeland indgået handelsaftale omfattes af en fællesskabsimportordning?
2.
Skal artikel 1 i bilag I til den mellem Det europæiske økonomiske Fællesskab og Spanien indgåede aftale, som er genstand for EØF's forordning nr. 1524/70, fortolkes således, at medlemsstaterne fra nævnte aftales ikrafttræden, den 1. oktober 1970, ikke længere selvstændigt (på grundlag af de tidligere indgåede bilaterale handelsaftaler med Spanien) på noget tidspunkt af året kunne indføre nogen form for kvantitative restriktioner — herunder importkontingenter — for varer med oprindelse i Spanien (navnlig varerne i artikel 11 i bilag I til aftalen mellem EØF og Spanien, i position 08.04, friske druer, til spisebrug)?
3.
Er det en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, der er forbudt ifølge traktatens artikel 30, at indførslen af varer i fri omsætning gøres betinget af fremlæggelse af oprindelsescertifikater eller andre midler til kontrol af de pågældende varers oprindelse?
4.
Kan medlemsstaterne, såfremt ovenstående spørgsmål besvares bekræftende, fravige forbudet i artikel 30 og kræve oprindelsescertifikater for alle varer fra andre medlemsstater (herunder varer i fri omsætning), inden Kommissionen har udstedt en tilladelse i den i traktatens artikel 115 angivne forstand?
5.
Skal bestemmelserne i Kommissionens forordning nr. 58/62 af 7. juli 1962 om fastsættelse af fælles kvalitetsnormer for frugt og grønsager, navnlig bilag 1/7 (om angivelse af dyrkningsområdet eller handelsfortegnelsen for druer til spisebrug) — som pålægger forpligtelser, hvis eneste formål er at beskytte den endelige forbruger, og hvis overholdelse derfor først kan kontrolleres i afsætningsledet — sidestilles med toldregler, dvs. regler, hvorefter medlemsstaterne ved grænsen kan betinge den interne fællesskabshandel af fremlæggelsen af dokumenter vedrørende oprindelsen af varer i fri omsætning, der hidrører fra andre medlemsstater?
6.
Foreligger der — i tilfælde af en overtrædelse af de ovenfor anførte kvalitetsnormer i forordning nr. 58/62 — en foranstaltning med tilsvarende virkning, som er forbudt i medfør af artikel 30, dersom en medlemsstat på de indførte varer anvender de sanktioner, som er foreskrevet ved overtrædelse af den nationale toldlovgivning og på nationale varer anvender de i øvrigt mildere sanktioner, der gælder for overtrædelse af handelslovgivningen?«
Jeg ville besvare disse spørgsmål således:
1.
Såfremt en handelsaftale indgået mellem EØF og et tredjeland ikke udelukker en bestemt medlemsstats mulighed for at underkaste indførsler af bestemte varer fra nævnte tredjeland handelspolitiske foranstaltninger, som er forskellige fra de i andre medlemsstater gældende, kan EØF-traktatens artikel 115 i givet fald påberåbes af denne medlemsstat med hensyn til sådanne varer, som er i fri omsætning i andre medlemsstater.
2.
Artikel 1 i bilag I til aftalen mellem EØF og Spanien, som forordning (EØF) nr. 1524/70 henviser til, hindrer ikke en medlemsstat i at pålægge kvantitative restriktioner for indførsler fra Spanien af friske druer i perioden april til december (begge måneder inklusive) i hvert år.
3. og 4.
Såfremt en medlemsstat i overensstemmelse med traktaten har truffet sådanne handelspolitiske foranstaltninger vedrørende bestemte varer, at medlemsstaten kan påberåbe sig artikel 115 med hensyn til disse varer, kan medlemsstaten forlange, at en importør af sådanne varer fra en anden medlemsstat oplyser om varernes oprindelse, for så vidt som han har kendskab eller burde have kendskab hertil, selv når varerne er i fri omsætning i denne anden medlemsstat, og der endnu ikke er meddelt nogen særlig bemyndigelse efter artikel 115.
5.
Ifølge forordning (EØF) nr. 2638/69 skulle varer, som var underkastet de i bilag 1/7 i forordning nr. 58 angivne kvalitetsnormer, og såfremt de var blevet kontrolleret inden deres forsendelse, være ledsaget af den i forbindelse hermed udfærdigede attest. Ved indførsel af varerne fra en medlemsstat til en anden kunne i medfør af artikel 5 i forordning nr. 158/66/EØF et af den importerende medlemsstat udpeget organ eller en repræsentant herfor kontrollere, om varerne opfyldte normerne, herunder om de var påført oplysninger om deres dyrkningsområde eller lokale betegnelse. Såfremt varerne fandtes ikke at opfylde normerne, kunne den kontrollerende myndighed kræve, at de blev bragt i overensstemmelse hermed eller anvendt til formål, som normerne ikke gjaldt for.
6.
Såfremt varerne ikke opfyldte kvalitetsnormerne kunne og skulle en medlemsstat idømme passende straffe i henhold til artikel 8 i forordning nr. 158/66/EØF, og medlemsstaten kunne ikke ved idømmelsen af disse straffe sondre mellem tilfælde, som vedrørte varer indført fra andre medlemsstater, og tilfælde, som vedrørte indenlandske varer.
(
1
) – Oversat fra engelsk.