61994TJ0353_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag T-353/94,
Postbank NV, Amsterdam, ved advokaterne O.W. Brouwer og F.P. Louis, Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat M. Loesch, 11, rue Goethe,
sagsoeger,
mod
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved B.J. Drijber og W. Wils, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoegt,
angaaende en paastand om annullation af Kommissionens beslutning, som er indeholdt i dens skrivelser af 23. september 1994 og af 3./4. oktober 1994, og hvorved den accepterer, at udenforstaaende virksomheder under en sag ved nationale domstole fremlaegger den meddelelse af klagepunkter og det hoeringsprotokollat, som Kommissionen har tilsendt dem under en administrativ procedure,
har
DE EUROPAEISKE FAELLESSKABERS RET I FOERSTE INSTANS
(Foerste Udvidede Afdeling)
sammensat af praesidenten, A. Saggio, og dommerne C.W. Bellamy, A. Kalogeropoulos, V. Tiili og R.M. Moura Ramos,
justitssekretaer: fuldmaegtig J. Palacio González,
paa grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 14. december 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
° Sagens behandling for Kommissionen
1 Postbank NV (herefter "Postbank"), der har hjemsted i Nederlandene, er deltager i "Gemeenschappelijke Stortings ° en Acceptgiro Procedure" (den faelles procedure vedroerende behandling af giroindbetalingskort, herefter "GSA-aftalen"). Denne aftale er indgaaet mellem en raekke nederlandske banker og indfoerer en faelles procedure for behandling af giroindbetalingskort ved hjaelp af optisk laesbare, fortrykte indbetalingsblanketter.
2 Den 10. juli 1991 blev aftalen anmeldt til Kommissionen af Nederlandse Vereniging van Banken (den nederlandske banksammenslutning, herefter "NVB") i henhold til artikel 4 i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81, herefter "forordning nr. 17"). Under den administrative procedure blev aftalen aendret, navnlig dens bestemmelser om takster.
3 Efter anmeldelsen modtog Kommissionen flere klager fra brugere af den paagaeldende type indbetalingsblanketter. Klagerne var rettet mod visse banker, herunder sagsoegeren.
4 Kommissionen fremsatte begaeringer om oplysninger til NVB og andre nederlandske banker i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17. Saaledes fremsatte den tre gange mellem 1991 og 1992 begaering om og modtog fra sagsoegeren oplysninger og dokumenter.
5 Den 14. juni 1993 rettede Kommissionen en meddelelse af klagepunkter vedroerende GSA-aftalen til NVB og fastsatte hoeringen af de beroerte parter til den 28. oktober 1993.
6 NVB besvarede meddelelsen af klagepunkter ved skrivelse af 17. september 1993.
7 Hoeringen af de beroerte parter fandt sted for Kommissionen den 28. oktober 1993.
° Sagerne for de nationale domstole og begaeringen om fremlaeggelse for disse af dokumenter fra den administrative procedure, der verserer for Kommissionen
8 I 1992 anlagde NUON Veluwse Nutsbedrijven NV (herefter "NUON") og Maatschappij Elektriciteit en Gas Limburg NV (herefter "Mega Limburg"), der er offentlige virksomheder, som benytter den i GSA-aftalen fastsatte indbetalingsblanket, to sager ved Arrondissementsrechtbank, Amsterdam, mod henholdsvis Postbank og ABN Amro Bank NV (herefter "ABN"), hvorunder de anfaegtede lovligheden af den nye ordning vedroerende taksterne for disse formularer.
9 Arrondissementsrechtbank frifandt de sagsoegte ved domme af 20. januar og 7. april 1993. NUON og Mega Limburg ankede disse afgoerelser til Gerechtshof, Amsterdam.
10 Sideloebende hermed tillod Kommissionen de to virksomheder at overvaere hoeringen den 28. oktober 1993, skoent de ikke formelt er klagere i den administrative procedure, der verserer for den. For at give dem mulighed for at forberede sig til denne hoering tilsendte Kommissionen dem ved skrivelse af 4. oktober 1993 den fulde ordlyd af meddelelsen af klagepunkter af 14. juni 1993, men uden bilag. I skrivelsen praeciserede den, at oplysningerne i denne meddelelse kun maatte anvendes som led i forberedelsen af hoeringen. Den understregede, at "oplysningerne ikke maa benyttes til andre formaal, f.eks. til retssager", og at "udenforstaaende ikke maa faa kendskab til dem paa nogen maade".
11 Ved skrivelse af 27. oktober 1993 og under hoeringen den 28. oktober 1993 protesterede NVB mod, at Kommissionen havde bragt den fulde ordlyd af meddelelsen af klagepunkter til udenforstaaendes kundskab uden foerst at have givet sammenslutningen af banker mulighed for at udtale sig om et saadant skridt. I skrivelsen af 27. oktober 1993 gjorde sagsoegeren bl.a. gaeldende, at Kommissionen "skulle have underrettet [den] om, at den havde til hensigt at fremsende den fulde ordlyd af meddelelsen af klagepunkter, og at den skulle have givet [den] mulighed for at modsaette sig dette eller for at angive de passager i meddelelsen af klagepunkter, der skulle anses for forretningshemmeligheder". Sagsoegeren fremhaevede i denne forbindelse under hoeringen for Kommissionen, at Kommissionens Generaldirektorat for Konkurrence (herefter "GD IV") havde ventet til den 8. oktober 1993, foer det underrettede NVB om den begaering, som NUON og Mega Limburg havde indgivet den 6. september 1993. Foelgelig havde "NVB ikke kunnet reagere paa denne skrivelse, da det afgav sit svar paa meddelelsen af klagepunkter den 17. september 1993".
12 Ved skrivelse af 30. august 1994 anmodede NUON og Mega Limburg Kommissionen om at "give dem tilladelse" til for Gerechtshof, Amsterdam, at fremlaegge den version af meddelelsen af klagepunkter, som Kommissionen havde tilsendt dem, samt protokollatet af hoeringen af 28. oktober 1993. Til stoette for deres anmodning bestred de, at Kommissionen havde kompetence til at forbyde dem at fremlaegge disse dokumenter som led i en sag ved de nationale domstole. De mente, at det var "uheldigt og uoenskeligt, at mens alle parterne i sagen [havde] kendskab til meddelelsen af klagepunkter og hoeringsprotokollatet, [kendte] Gerechtshof' s dommere, som [skulle] [...] udtale sig om [disse aftalers] forenelighed med de faellesskabsretlige konkurrenceregler, ikke disse dokumenter". Ifoelge de to selskaber gav disse dokumenter "den mest trovaerdige og den mest uafhaengige opfattelse af procedurens forloeb [for] Kommissionen", og de kunne give "Gerechtshof lejlighed til at finde en maade, hvorpaa den kunne anmode Kommissionen om mere praecise oplysninger". Desuden mente selskaberne, at en beslutning fra Kommissionen om at tillade fremlaeggelsen ikke kunne "begraense de nederlandske bankers muligheder for at varetage deres interesser, da de stadig [havde] mulighed for under sagen ved den nationale domstol ogsaa at fremlaegge deres svar paa meddelelsen af klagepunkter".
13 Ved telefax af 23. september 1994 meddelte GD IV NUON og Mega Limburg, at den tidligere begraensning, der var indeholdt i skrivelsen af 4. oktober 1993 om "anvendelse under sagen ved de nationale domstole af den version af meddelelsen af klagepunkter, som [var] blevet tilsendt [dem, havde] vist sig at vaere ubegrundet og foelgelig [var] bortfaldet". En kopi af denne skrivelse blev sendt med almindelig post til Postbank, som oplyser at have modtaget den den 27. september 1994.
14 Den 23. september 1994 tilsendte NUON og Mega Limburg Gerechtshof, Amsterdam, en kopi af meddelelsen af klagepunkter (uden hoeringsprotokollatet) og underrettede sagsoegeren herom.
15 Ved skrivelse af 30. september 1994 anmodede Postbank Kommissionen om at omgoere den beslutning, der er indeholdt i dens skrivelse af 23. september 1994. Postbank fremhaevede bl.a., at denne beslutning "var i strid med faellesskabsretten, navnlig med EF-traktatens artikel 214 og med forordning nr. 17". Ifoelge sagsoegeren var meddelelsen af klagepunkter nemlig direkte eller indirekte baseret paa oplysninger, som Kommissionen havde indhentet under den administrative procedure, og som baade NVB og Postbank "udtrykkeligt havde betegnet som forretningshemmeligheder". Kommissionen anvendte foelgelig oplysninger, som ifoelge sagsoegeren kun kan meddeles udenforstaaende, hvis de viser sig noedvendige for afviklingen af den af Kommissionen indledte procedure (artikel 20 i forordning nr. 17), og hvis de beroerte parter er blevet underrettet om denne beslutning og har faaet lejlighed til at modsaette sig den eller til at paase, at der ikke roebes forretningshemmeligheder.
16 Ved skrivelse af 3./4. oktober 1994 svarede GD IV, at det ikke saa nogen grund til at omgoere den beslutning, der er indeholdt i skrivelsen af 23. september 1994. GD IV anfoerte, at det heri blot havde villet tilkendegive, at parter, som allerede var i besiddelse af visse dokumenter, i dette tilfaelde meddelelsen af klagepunkter (uden bilag) og hoeringsprotokollatet, "ikke [kunne] hindres i at fremlaegge disse dokumenter for nationale domstole", idet de ikke var forpligtet til at "ansoege om tilladelse hertil".
° Sagens indbringelse for Retten
17 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 22. oktober 1994 har sagsoegeren anlagt naervaerende sag og nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning, der er indeholdt i dens skrivelse af 23. september 1994 (herefter "beslutningen"), samt af den bekraeftende beslutning af 3./4. oktober 1994.
18 Ved saerskilt dokument, ligeledes indleveret til Rettens Justitskontor den 22. oktober 1994, har sagsoegeren i henhold til traktatens artikel 185 og 186 fremsat begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt samt begaering om, at det paalaegges Kommissionen at opretholde det forbud, som denne institution havde nedlagt i forbindelse med fremsendelsen af meddelelsen af klagepunkter til NUON og til Mega Limburg, mod at anvende dette dokument under sagen ved nationale domstole, og foelgelig at paalaegge disse at soege de paagaeldende dokumenter tilbageleveret fra de nationale domstole og udenforstaaende, som har modtaget kopi deraf.
19 Ved kendelse af 1. december 1994, sag T-353/94 R, Postbank mod Kommissionen (Sml. II, s. 1141), har Retten delvis imoedekommet denne begaering. Ved kendelsen blev gennemfoerelsen af beslutningen udsat, og det blev paalagt Kommissionen "straks at sende en kopi af denne kendelse" til adressaterne for skrivelsen af 23. september 1994.
20 Kommissionen sendte en kopi af denne kendelse til NUON og Mega Limburg den 2. december 1994.
° Sagens videre behandling ved de nationale domstole
21 Ved telefax af 5. december 1994 underrettede sagsoegeren Kommissionen om, at NUON og Mega Limburg havde til hensigt at fremlaegge de omtvistede dokumenter under den mundtlige forhandling for Gerechtshof, Amsterdam. For at hindre dem deri sendte sagsoegte dem derfor samme dag pr. telefax en kopi af Rettens praesidents kendelse for at henlede deres opmaerksomhed paa, at gennemfoerelsen af den beslutning, der er indeholdt i skrivelsen af 23. september 1994, var udsat.
22 Ikke desto mindre fremlagde NUON og Mega Limburg under den mundtlige forhandling meddelelsen af klagepunkter paa trods af Postbank' s og ABN' s indsigelse.
23 Ved domme af 16. februar 1995 stadfaestede Gerechtshof de domme, der var anket af NUON (sagen NUON mod Postbank) og af Mega Limburg (sagen Mega Limburg mod ABN). Gerechtshof besluttede ikke at tage meddelelsen af klagepunkter i betragtning ved domsafsigelsen.
° Sagens videre behandling ved Retten
24 I mellemtiden er den skriftlige forhandling i naervaerende sag forloebet forskriftsmaessigt. Retten har herefter besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse.
25 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret Rettens spoergsmaal i retsmoedet den 14. december 1995.
Parternes paastande
26 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:
° Den beslutning, der er indeholdt i Kommissionens skrivelser af 23. september 1994 og af 3./4. oktober 1994, annulleres.
° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
27 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
° Principalt afvisning.
° Subsidiaert frifindelse.
° Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Formaliteten
28 Kommissionen har gjort gaeldende, at sagen maa afvises, og har til stoette herfor fremfoert fire anbringender. Det foerste er, at sagen er anlagt for sent, det andet, at der ikke foreligger en bebyrdende retsakt, det tredje, at sagsoegeren ikke har soegsmaalsinteresse, og det fjerde, at sagen ikke har nogen genstand.
Det foerste og det andet anbringende, henholdsvis at sagen er anlagt for sent, og at der ikke foreligger en bebyrdende retsakt
° Sammenfatning af parternes argumenter
29 For at godtgoere, at sagen er anlagt for sent, og at der ikke foreligger nogen bebyrdende retsakt, tager Kommissionen udgangspunkt i, at de anfaegtede retsakter er beslutninger om fortolkningen, dels af den beslutning, hvorved den tillod NUON og Mega Limburg at deltage i hoeringen den 28. oktober 1993, dels af dens beslutning af 4. oktober 1993, hvorved den tilsendte dem en kopi af meddelelsen af klagepunkter, idet den stiltiende antog, at denne meddelelse uden bilag ikke indeholdt forretningshemmeligheder. Kommissionen har gjort gaeldende, at hvis disse dokumenter, som sagsoegeren haevder, faktisk havde indeholdt forretningshemmeligheder, saa ville det vaere udenforstaaende virksomheders mulighed for at skaffe sig kendskab dertil, som skadede sagsoegerens interesser, og ikke den senere fremlaeggelse deraf for de nationale domstole. Selv hvis det maatte antages, at sagsoegerens retlige situation kunne paavirkes af, at meddelelsen af klagepunkter blev fremlagt for de nationale domstole, ville denne fremlaeggelse ifoelge Kommissionen ikke vaere en foelge af skrivelsen af 23. september 1994, fordi NUON' s og Mega Limburg' s advokat lige saa godt kunne have fremlagt dokumenterne uden paa forhaand at sikre sig, at Kommissionen var enig i hans fortolkning af de bestaaende faktiske og retlige forhold. Kommissionen har ikke kompetence til at forbyde eller tillade en saadan benyttelse.
30 Ifoelge Kommissionen foelger det heraf dels, at da de anfaegtede retsakter kun er fortolkende beslutninger, som er uegnede til at aendre de tidligere beslutninger, maa sagen afvises, da den er anlagt til proevelse af afgoerelser, der blot bekraefter de to tidligere beslutninger, som ikke er anfaegtet inden for fristerne (Domstolens dom af 15.12.1988, forenede sager 166/86 og 220/86, Irish Cement mod Kommissionen, Sml. s. 6473, og Domstolens kendelse af 21.11.1990, sag C-12/90, Infortec mod Kommissionen, Sml. I, s. 4265, praemis 10). Dels kan beslutningen ikke vaere genstand for et annullationssoegsmaal i henhold til traktatens artikel 173, fordi den ikke beroerer sagsoegerens interesser (Rettens dom af 18.12.1992, forenede sager T-10/92, T-11/92, T-12/92 og T-15/92, Cimenteries CBR m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2667, praemis 28).
31 Sagsoegeren har bestridt hele Kommissionens argumentation. Den anfaegtede beslutning har ifoelge sagsoegeren retsvirkninger, som af flere grunde direkte beroerer sagsoegerens interesser. For det foerste har beslutningen medfoert, at sagsoegerens forretningshemmeligheder er blevet kendt af en stoerre kreds, da meddelelsen af klagepunkter, som Kommissionen har givet tilladelse til at fremlaegge for de nederlandske domstole, gengiver oplysninger, som Postbank udtrykkeligt havde betegnet som forretningshemmeligheder, da denne tilsendte Kommissionen dem. For det andet fremgaar det af dommen af 24. juni 1986 (sag 53/85, AKZO Chemie mod Kommissionen, Sml. s. 1965), at en retsakt har retsvirkninger og skal anses for en beslutning som omhandlet i traktatens artikel 173, naar den gaar ud paa at naegte en beskyttelse, som er fastsat i faellesskabsretten. Den anfaegtede beslutning kan derfor vaere genstand for et soegsmaal, da den ved at tillade NUON og Mega Limburg at anvende meddelelsen af klagepunkter og hoeringsprotokollatet under en sag ved de nationale domstole goer indgreb i den beskyttelse, som sagsoegeren kan paaberaabe sig i henhold til traktatens artikel 214 og artikel 20 i forordning nr. 17. Den omstaendighed, at Kommissionen ved denne beslutning tilbagekalder det forbud, som den havde nedlagt i sin skrivelse af 4. oktober 1993, idet den anser det for at vaere uden hjemmel, betyder ikke, at den naevnte beslutning ikke har retsvirkninger. For det tredje kan den paagaeldende beslutning ikke anses for at have et rent fortolkende indhold. Den efterkommer nemlig den begaering, som NUON og Mega Limburg har rettet til Kommissionen ved skrivelse af 30. august 1994, og som udtrykkeligt gik ud paa at opnaa tilladelse til at anvende meddelelsen af klagepunkter af 14. juni 1993 og protokollatet fra hoeringen den 28. oktober 1993 under sager ved de nationale domstole.
32 I oevrigt har Postbank fremhaevet, at i modsaetning til, hvad Kommissionen har haevdet, er den beslutning, som er genstand for naervaerende sag, ikke beslutningen om at tilsende NUON og Mega Limburg meddelelsen af klagepunkter og hoeringsprotokollatet, men derimod beslutningen om at tillade disse udenforstaaende virksomheder at fremlaegge dokumenterne under sager ved de nationale domstole. Postbank har i denne forbindelse anfoert, at da den blev klar over, at Kommissionen havde sendt den fulde ordlyd af denne meddelelse af klagepunkter til de to naevnte virksomheder tyve dage efter, at disse havde faaet kendskab dertil, blev Postbank ligeledes klar over, at Kommissionen i forbindelse med fremsendelsen udtrykkeligt havde forbudt disse virksomheder at anvende oplysningerne i det paagaeldende dokument til andet end forberedelse af hoeringen og direkte eller indirekte at lade dem komme til udenforstaaendes kendskab. Sagsoegeren besluttede derfor ikke at anlaegge nogen sag til proevelse af denne retsakt, fordi selskabet fandt, at et eventuelt soegsmaal "ikke ville vaere til nogen nytte".
Rettens bemaerkninger
33 Ved Rettens stillingtagen til de to foerste anbringender til stoette for afvisningspaastanden bemaerkes indledningsvis, at der kun foreligger retsakter, der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i henhold til traktatens artikel 173, naar foranstaltningerne fremkalder bindende retsvirkninger. En sag anlagt af en fysisk eller juridisk person kan kun antages til realitetsbehandling, hvis den anfaegtede retsakt kan beroere sagsoegerens interesser paa grund af en vaesentlig aendring af hans retsstilling (jf. bl.a. ovennaevnte dom af 18.12.1992, Cimenteries CBR m.fl. mod Kommissionen, praemis 28).
34 Ifoelge sagsoegte maa denne sag afvises isaer af to grunde. Dels er beslutningen kun en fortolkende beslutning, som ikke har nogen bindende retsvirkning. Dels paavirker den paa ingen maade sagsoegerens retsstilling, da den ikke goer indgreb i Postbank' s retsstilling, navnlig i beskyttelsen af de forretningshemmeligheder og fortrolige oplysninger, der haevdes at staa i meddelelsen af klagepunkter.
35 I modsaetning til hvad sagsoegte har haevdet, har skrivelsen af 23. september 1994 et indhold, der har karakter af en beslutning, og paavirker direkte Postbank' s interesser. Dels har den delvis tilbagekaldt Kommissionens beslutning i skrivelsen af 4. oktober 1993, fordi den har ophaevet det ved denne beslutning paalagte forbud mod at anvende meddelelsen af klagepunkter under sager ved de nationale domstole. Dels indeholder den i anledning af en begaering fra NUON og Mega Limburg om at opnaa "tilladelse" til at fremlaegge meddelelsen af klagepunkter og hoeringsprotokollatet for Gerechtshof, Amsterdam, en vurdering fra Kommissionen, hvorefter der ikke er noget til hinder for, at disse dokumenter fremlaegges for de nationale domstole.
36 Hvad i oevrigt angaar det af Kommissionen anfoerte om, at der ikke er gjort noget indgreb i sagsoegerens interesser, navnlig i dennes forretningshemmeligheder, hoerer dette til sagens realitet og ikke til dens formalitet. Argumentationen angaar nemlig spoergsmaalet, om Kommissionen har tavshedspligt, og om denne forpligtelses omfang, med hensyn til oplysninger, som er tilsendt af sagsoegeren og andre banker, der er deltagere i GSA-aftalen, og som bl.a. findes i meddelelsen af klagepunkter. En stillingtagen til argumentationen indebaerer derfor en behandling af spoergsmaalet, om beslutningen om at "tillade" NUON og Mega Limburg at fremlaegge dokumenter, som indeholder oplysninger, der betegnes som fortrolige af sagsoegeren, for de nationale myndigheder, er forenelig med traktatens artikel 214 og artikel 20 i forordning nr. 17. Behandlingen af dette spoergsmaal er sagens egentlige genstand.
37 Paa grundlag af det foregaaende finder Retten, at beslutningen har haft bindende retsvirkninger, som kan paavirke sagsoegerens retsstilling og foelgelig kan vaere genstand for et annullationssoegsmaal i henhold til traktatens artikel 173.
38 Da sagen er anlagt den 22. oktober 1994, altsaa mindre end en maaned efter meddelelsen af beslutningen til sagsoegeren, er den anlagt inden for den i traktaten fastsatte frist.
39 Det foelger heraf, at det foerste og det andet anbringende maa forkastes.
Det tredje anbringende om sagsoegerens manglende soegsmaalsinteresse
Sammenfatning af parternes argumenter
40 Kommissionen har subsidiaert gjort gaeldende, at sagsoegeren ikke har "nogen legitim interesse" i annullation af beslutningen, fordi denne vedroerer fremlaeggelse af de omtvistede dokumenter under to sager ved de nationale domstole, og fordi Postbank kun er sagsoegt i en af disse sager. Naervaerende sag maa foelgelig afvises, da den angaar den beslutning, som Kommissionen har truffet vedroerende Mega Limburg, som kun har anlagt sag mod ABN.
41 Sagsoegeren har bestridt dette anbringende. Som foelge af beslutningen bliver forretningshemmeligheder og fortrolige oplysninger vedroerende Postbank udbredt paa samme maade ved fremlaeggelse af meddelelsen af klagepunkter i sagen Mega Limburg mod ABN som ved fremlaeggelse heraf i sagen NUON mod Postbank eller i andre sager. Den omstaendighed, at sagsoegeren ikke er part i den ene af disse to sager ved de nationale domstole, er foelgelig uden betydning.
Rettens bemaerkninger
42 Det tredje anbringende vedroerende sagsoegerens manglende soegsmaalsinteresse er aabenbart ugrundet. Fremlaeggelse af meddelelsen af klagepunkter under en sag ved de nationale domstole, som Postbank ikke er part i, medfoerer nemlig fremlaeggelse af eventuelt fortrolige oplysninger paa samme maade som fremlaeggelse af det samme dokument i en national retssag, som sagsoegeren er part i. Foelgelig er det uden betydning, at Postbank ikke er part i den ene af de to sager ved de nationale domstole.
43 Heraf foelger, at det tredje anbringende maa forkastes.
Det fjerde anbringende om, at sagen er uden genstand
Sammenfatning af parternes argumenter
44 I duplikken har sagsoegte anfoert, at sagen i det hele er uden genstand, fordi Gerechtshof, Amsterdam, den 16. februar 1995 har afsagt to endelige domme i de naevnte retssager, Mega Limburg mod ABN og NUON mod Postbank. Da de sager, under hvilke de paagaeldende dokumenter er blevet fremlagt, er afsluttet, er sagsoegerens paastand om annullation ifoelge sagsoegte herefter uden genstand.
45 I sine svar paa de af Retten stillede spoergsmaal har sagsoegeren anfoert, at denne stadig har en aktuel interesse i annullation af beslutningen, da flere virksomheder, som har indgivet klage eller er indtraadt i den administrative procedure, er i besiddelse af meddelelsen af klagepunkter. Disse virksomheder kan til enhver tid beslutte at anvende dette dokument for nederlandske domstole til stoette for deres argumenter. To af dem har allerede anlagt sag mod Postbank, som verserer for Gerechtshof, Amsterdam. De har gjort de samme argumenter gaeldende, som NUON og Mega Limburg har paaberaabt sig i de sager, som netop er afsluttet, og har overvejet den mulighed at fremlaegge meddelelsen af klagepunkter. En annullation af den anfaegtede beslutning vil derfor bevirke, at det forhindres, at dette dokument fremlaegges for de nationale domstole, og at fortrolige oplysninger deri paa nogen maade udbredes yderligere.
46 I oevrigt har sagsoegeren henvist til, at Domstolen har fastslaaet, at en sagsoeger har tilstraekkelig interesse i at anfaegte en beslutning, naar det kan befrygtes, at den haevdede ulovlighed gentager sig (Domstolens dom af 6.3.1979, sag 92/78, Simmenthal mod Kommissionen, Sml. s. 777, af 26.4.1988, sag 207/86, Apesco mod Kommissionen, Sml. s. 2151, og ovennaevnte dom i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen).
Rettens bemaerkninger
47 De retssager, under hvilke virksomhederne NUON og Mega Limburg har fremlagt meddelelsen af klagepunkter i overensstemmelse med den anfaegtede beslutning, er afsluttet ved domme afsagt af Gerechtshof, Amsterdam, den 16. februar 1995. Disse domme er endelige, da ingen af parterne har anket til Nederlandenes Hoge Raad. Desuden fremgaar det af sagen, at Gerechtshof ikke har taget meddelelsen af klagepunkter i betragtning ved domsafsigelsen. Postbank' s processuelle stilling er derfor paa ingen maade blevet paavirket af fremsendelsen af de paagaeldende dokumenter. Foelgelig har sagsoegeren heller ikke godtgjort at have nogen aktuel eller potentiel interesse i forbindelse med de retssager ved de nationale domstole, hvorunder NUON og Mega Limburg har fremlagt dette dokument i overensstemmelse med Kommissionens beslutning.
48 Imidlertid finder Retten, saaledes som sagsoegeren har anfoert gentagne gange skriftligt og under den mundtlige forhandling, maa selskabets interesse i annullation af beslutningen vurderes i relation til den paagaeldende retsakts generelle raekkevidde. I denne forbindelse bemaerkes, at Kommissionen i beslutningen af 23. september 1994 udtrykkeligt har ophaevet forbuddet i dens skrivelse af 4. oktober 1993 mod at fremlaegge meddelelsen af klagepunkter for de nationale domstole, mens forbuddet mod at tilsende udenforstaaende samme dokument blev opretholdt. Denne ophaevelse er baseret paa en vurdering, hvorefter Kommissionen ikke havde nogen forpligtelse til at forbyde fremlaeggelse. Den har saaledes den direkte virkning, som bestaar i at fjerne enhver hindring for fremlaeggelse. Den anfaegtede beslutning maa foelgelig fortolkes saaledes, at den ikke vedroerer fremlaeggelse af disse dokumenter fra den administrative procedure under en bestemt sag ved de nationale domstole, men snarere deres fremlaeggelse for enhver national domstol.
49 I betragtning af denne beslutnings raekkevidde og den omstaendighed, at flere virksomheder er i besiddelse af bl.a. meddelelsen af klagepunkter, er det ikke udelukket, at de vil kunne anvende dokumentet under andre sager ved de nationale domstole. Naar henses hertil har sagsoegeren fortsat en aktuel interesse i at opretholde naervaerende soegsmaal. Foelgelig er tvisten ikke uden genstand.
50 Det foelger af det foregaaende, at det fjerde anbringende maa forkastes.
Realiteten
51 Sagsoegeren har til stoette for sine paastande fremfoert fem anbringender. Det foerste anbringende stoettes paa en tilsidesaettelse af traktatens artikel 214 og af artikel 20 i forordning nr. 17, det andet paa magtfordrejning, det tredje paa en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, det fjerde paa en tilsidesaettelse af traktatens artikel 190, og endelig stoettes det femte paa en tilsidesaettelse af traktatens artikel 185 og artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17.
Det foerste anbringende om tilsidesaettelse af traktatens artikel 214 og artikel 20 i forordning nr. 17
52 Det foerste anbringende falder i to dele. Med den foerste del goer sagsoegeren gaeldende, at Kommissionen, ved i skrivelsen af 23. september 1994 at tillade NUON og Mega Limburg at fremlaegge den fulde ordlyd af meddelelsen af klagepunkter og af protokollatet fra hoeringen den 28. oktober 1993 for de nationale domstole, har tilsidesat artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17. Med den anden del goer sagsoegeren gaeldende, at Kommissionen, ved at tillade fremlaeggelse af det paagaeldende dokument for Gerechtshof, Amsterdam, har tilsidesat traktatens artikel 214 og artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17, da disse dokumenter indeholder passager, som er blevet anset for forretningshemmeligheder saavel af sagsoegeren som af Kommissionen.
Det foerste anbringendes foerste del vedroerende tilsidesaettelse af artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17
° Sammenfatning af parternes argumenter
53 Som led i det foerste anbringendes foerste del har sagsoegeren gjort gaeldende, at Kommissionen, ved i skrivelsen af 23. september 1994 at give to udenforstaaende virksomheder tilladelse til for de nationale domstole at fremlaegge den fulde ordlyd af meddelelsen af klagepunkter og af protokollatet fra hoeringen den 28. oktober 1993, har tilsidesat artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17, hvorefter de oplysninger, som er indhentet under den administrative procedure, "kun [maa] bruges til det med undersoegelsen eller kontrollen tilsigtede formaal".
54 Til stoette for sin opfattelse har sagsoegeren indledningsvis fremhaevet, at meddelelsen af klagepunkter og hoeringsprotokollatet indeholder oplysninger, der er hentet fra anmeldelsen af GSA-aftalen eller er tilsendt Kommissionen som svar paa begaeringer om oplysninger. Ifoelge Domstolens praksis (dom af 16.7.1992, sag C-67/91, Asociación Española de Banca privada m.fl., Sml. I, s. 4785, herefter "AEB-dommen") gaelder artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17 ikke blot for oplysninger, der indhentes i henhold til forordningens artikel 11, 12, 13 og 14, men ogsaa for oplysninger, der er hentet fra anmeldelser. Artikel 20, stk. 1, finder derfor anvendelse i dette tilfaelde.
55 Sagsoegeren har dernaest for det foerste anfoert, at de paagaeldende oplysninger er blevet anvendt under sager ved de nationale domstole, dvs. uden for den procedure, der er indledt for Kommissionen. En saadan anvendelse er foelgelig i strid med artikel 20, stk. 1 (AEB-dommen, praemis 38, og dom af 19.5.1994, sag C-36/92 P, SEP mod Kommissionen, Sml. I, s. 1911, praemis 25 ff.).
56 For det andet har Postbank gjort gaeldende, at selv om forbuddet i artikel 20, stk. 1, ikke direkte er rettet til medlemsstaternes domstole, skal disse ikke desto mindre overholde det. Hvis de anvender, eller der for dem anvendes oplysninger indhentet af Kommissionen, indebaerer det saaledes en tilsidesaettelse af retten til kontradiktion og af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som gaelder for samarbejdet mellem Kommissionen og virksomhederne (AEB-dommen).
57 Endelig har sagsoegeren anfoert, at Kommissionen gentagne gange har tilsidesat de principper, som den i 1993 har fastsat i sin "meddelelse om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole om anvendelse af traktatens artikel 85 og 86" (EFT C 39, s. 6, herefter "meddelelsen om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole" eller "meddelelsen"). Naermere bestemt har den tilsidesat principperne om upartiskhed og objektivitet, som gaelder i retsplejen, navnlig ved at tilsidesaette sin forpligtelse til ikke at efterkomme begaeringer om oplysninger, som ikke direkte eller indirekte er fremsat af en national domstol.
58 Kommissionen har bestridt alle disse argumenter.
59 Den har indledningsvis gjort gaeldende, at modpartens henvisning til artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17 er ukorrekt, fordi Postbank ikke har gjort gaeldende, at Kommissionen har brugt de indhentede oplysninger paa ulovlig maade, men derimod at den har ladet dem komme til udenforstaaendes kendskab. Ifoelge generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse i den naevnte sag AKZO Chemie mod Kommissionen er et saadant forhold imidlertid alene omfattet af samme artikels stk. 2.
60 Desuden finder forordning nr. 17 ikke anvendelse i dette tilfaelde, da den udelukkende vedroerer procedurer i henhold til traktatens artikel 85 og 86 for Kommissionen og de nationale myndigheder. Den indeholder kun bestemmelser om forholdet mellem Kommissionen og de nationale myndigheder (AEB-dommen). Den vedroerer altsaa ikke de nationale domstole, som under en konflikt mellem private kan anvende artikel 85 og 86 i kraft af deres direkte virkning (Domstolens dom af 30.1.1974, sag 127/73, BRT mod Sabam, Sml. s. 51). Desuden er den omstaendighed, at en national domstol anvender meddelelsen af klagepunkter, forenelig med saavel den opgave, som paahviler den, nemlig at beskytte privates rettigheder i retsforhold, der er omfattet af traktatens artikel 85 og 86, som med det almindelige princip om samarbejde mellem de nationale domstole og Kommissionen. Den goer heller ikke indgreb i beskyttelsen af virksomhedernes ret til kontradiktion.
61 Med hensyn til klagepunktet vedroerende tilsidesaettelsen af meddelelsen om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole har sagsoegte heroverfor anfoert, at denne meddelelse ikke finder anvendelse i dette tilfaelde. Den vedroerer nemlig snarere det tilfaelde, at en national domstol anmoder Kommissionen om oplysninger. I denne sag er det en tredjepart, som staar uden for den administrative procedure og er i besiddelse af et dokument fra denne, der har fremlagt det for den nationale domstol. Et saadant tilfaelde er omfattet af medlemsstaternes processuelle regler og ikke af faellesskabsretten.
° Rettens bemaerkninger
62 Med foerste del af det foerste anbringende har sagsoegeren gjort gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17, som indeholder et forbud mod at bruge de oplysninger, der er indhentet i medfoer af artikel 11, 12, 13 og 14, til et andet formaal end det med undersoegelsen eller kontrollen tilsigtede. Dette forbud indebaerer, at Kommissionen og de nationale myndigheder er afskaaret fra at anvende disse oplysninger, som de lovligt er i besiddelse af, til et andet formaal end det, hvortil de blev indhentet (jf. AEB-dommen, praemis 37, og dommen i sagen SEP mod Kommissionen, praemis 28).
63 Ved afgoerelsen af, om artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17 i et tilfaelde som dette medfoerer en forpligtelse for Kommissionen til at forbyde de virksomheder, som institutionen har tilsendt dokumenter fra den administrative procedure, at fremlaegge dem under en sag ved de nationale domstole, maa denne artikel fortolkes paa baggrund af det princip om loyalt samarbejde, som i henhold til traktatens artikel 5 gaelder i forholdet mellem medlemsstaterne og institutionerne. Denne sag drejer sig om et eksempel paa samarbejde mellem Kommissionen og de nationale domstole, for saa vidt som domstolene i kraft af, at en af parterne i sagen fremlaegger saadanne dokumenter, kan anvende dem ved deres vurdering af, om der foreligger overtraedelser af traktatens artikel 85 og 86.
64 Princippet om loyalt samarbejde, som foelger af artikel 5, forpligter faellesskabsinstitutionerne, navnlig Kommissionen, som skal drage omsorg for gennemfoerelsen af traktatens bestemmelser, til aktivt at bistaa enhver national domstol, som medvirker ved forfoelgningen af overtraedelser af faellesskabsbestemmelser. Denne bistand, som fremtraeder under forskellige former, kan i givet fald bestaa i at udlevere dokumenter til de nationale domstole, som institutionerne er kommet i besiddelse af ved udfoerelsen af deres opgaver (jf. Domstolens kendelse af 13.7.1990, sag C-2/88 Imm, Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 3365, praemis 16-22).
65 I forbindelse med en procedure i henhold til faellesskabsrettens konkurrenceregler indebaerer dette princip bl.a., som det fremgaar af Domstolens praksis, at en national domstol har mulighed for at rette forespoergsel til Kommissionen vedroerende en eventuel procedure, som denne institution har indledt, og for at faa de oplysninger om oekonomiske og retlige omstaendigheder, som denne institution kan meddele (Domstolens dom af 28.2.1991, sag C-234/89, Delimitis, Sml. I, s. 935, praemis 53, og af 12.12.1995, forenede sager C-319/93, C-40/94 og C-224/94, Dijkstra m.fl., Sml. I, s. 4471, praemis 36).
66 I modsaetning til, hvad sagsoegeren har anfoert, falder et saadant samarbejde mellem Kommissionen og de nationale domstole imidlertid uden for anvendelsesomraadet for forordning nr. 17. Denne forordning omfatter kun forholdet mellem Kommissionen og medlemsstaternes i traktatens artikel 88 omhandlede myndigheder, der udoever befoejelser, som er parallelle med Kommissionens. Ifoelge fast retspraksis omfatter de nationale myndigheder, som forordningen henviser til, ikke nationale domstole, som anvender traktatens artikel 85 og 86 paa grundlag af disse bestemmelsers direkte virkning (jf. herved ovennaevnte dom i sagen BRT mod Sabam, praemis 15-20, dom af 10.7.1980, sag 37/79, Marty, Sml. s. 2481, praemis 13, og af 30.4.1986, forenede sager 209/84, 210/84, 211/84, 212/84 og 213/84, Asjes m.fl., Sml. s. 1425, praemis 55 og 56). Herefter kan artikel 20, stk. 1, ikke fortolkes saaledes, at den forpligter Kommissionen til at forbyde virksomheder at fremlaegge dokumenter fra den administrative procedure under en national retssag.
67 Saafremt denne bestemmelse, som paalaegger Kommissionen og medlemsstaternes myndigheder kun at bruge de oplysninger, der indhentes under den administrative procedure, "til det med undersoegelsen eller kontrollen tilsigtede formaal", som foreslaaet af sagsoegeren, blev fortolket saaledes, at den forboed nationale domstole enhver brug af indhentede oplysninger, ville en saadan fortolkning ikke blot vaere uforenelig med princippet om loyalt samarbejde, men ville ogsaa goere indgreb i de rettigheder, som borgerne har i kraft af den direkte virkning af traktatens artikel 85, stk. 1, og artikel 86 i forhold mellem private, og som de nationale domstole skal beskytte (ovennaevnte dom i sagen BRT mod Sabam, praemis 16).
68 Dette forbud har ganske vist den funktion at sikre de virksomheder beskyttelse, som godtgoer, at de har interesse i, at fortrolige oplysninger, navnlig forretningshemmeligheder, som tilsendes Kommissionen under den paagaeldende administrative procedure, ikke videregives til udenforstaaende. Kravet om en saadan beskyttelse kan dog ikke veje tungere end den ret, som tilkommer virksomheder, der er i besiddelse af disse oplysninger, til under en sag ved de nationale domstole at varetage deres interesser.
69 Desuden er dette forbud ikke noedvendigt for at beskytte fortrolige oplysninger og forretningshemmeligheder. Naar disse dokumenter fra den administrative procedure er fremlagt i en sag ved de nationale domstole, skal disse nemlig sikre beskyttelsen af fortrolige oplysninger, navnlig forretningshemmeligheder, da de nationale domstole for at sikre faellesskabsrettens fulde virkning i henhold til princippet om samarbejde i traktatens artikel 5 er forpligtet til at beskytte de rettigheder, som faellesskabsretten giver private (se bl.a. dommen af 19.6.1990, sag C-213/89, Factortame, Sml. I, s. 2433, praemis 18-21).
70 Et saadant resultat er ikke i strid med AEB-dommen, som sagsoegeren har paaberaabt sig. I denne dom er Domstolen gaaet ud fra den forudsaetning, at forordning nr. 17 bl.a. vedroerer "de vilkaar, paa hvilke de nationale myndigheder kan handle, uden at besvaerliggoere Kommissionens sagsbehandling, og saaledes at denne kan gennemfoeres effektivt og under hensyntagen til interesseredes rettigheder" (praemis 31). Den har dernaest i overensstemmelse med denne almindelige regel fastslaaet (praemis 37), at medlemsstaternes myndigheder er forpligtet til som myndigheder, der "lovligt er i besiddelse af" oplysninger indhentet af Kommissionen under den administrative procedure, at overholde tavshedspligten i henhold til artikel 20 i forordning nr. 17. Domstolen tilfoejede (praemis 42 og 43), at disse myndigheder ikke kan anvende disse oplysninger som bevismidler, men kun som indicier for at afgoere, om der boer indledes en national sag. Selv om Domstolen i domskonklusionen samt i flere af praemisserne vedroerende disse nationale myndigheders forpligtelse til at overholde tavshedspligten henviser til "medlemsstaterne", kan en saadan henvisning dog ikke fortolkes saaledes, at Domstolen har villet paalaegge de nationale domstole de samme begraensninger, som gaelder for de administrative myndigheder. En saadan udvidende fortolkning ville gaa ud over ordlyden af dommen, der, som det fremgaar af det foregaaende, alene angaar forholdet mellem Kommissionen og de af medlemsstaternes myndigheder, der udoever funktioner svarende til dem, som Kommissionen udoever paa konkurrenceomraadet.
71 Med hensyn til sagsoegerens argument om, at den anfaegtede beslutning, som tillader virksomheder for de nationale domstole at anvende oplysninger, der er indhentet under den administrative procedure, er en tilsidesaettelse af retten til kontradiktion samt af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som gaelder for samarbejdet mellem Kommissionen og virksomhederne (jf. praemis 56, in fine), savner dette ligeledes grundlag.
72 Hvad angaar den ret, som Postbank har til under sager ved nationale domstole at varetage sine interesser, bemaerkes, at selv om den omstaendighed, at en af parterne i denne sag fremlaegger dokumenter, som indeholder de naevnte oplysninger, kan svaekke de virksomheders stilling, som er beroert af disse, paahviler det den nationale domstol paa grundlag af nationale processuelle bestemmelser at sikre, at disse virksomheders ret til at varetage deres interesser beskyttes. Naar der i en saadan situation f.eks. er tale om et tilfaelde som det foreliggende, kan den nationale domstol bl.a. tage hensyn til, at den opfattelse, som Kommissionen har fremsat i meddelelsen af klagepunkter, er af foreloebig karakter, og at der er mulighed for at udsaette den ved den nationale domstol verserende sag i afventning af, at Kommissionen tager endelig stilling. Den angiveligt skadelige virkning af, at visse dokumenter fremlaegges for de nationale domstole, kan foelgelig paa ingen maade berettige, at Kommissionen simpelt hen forbyder en saadan fremlaeggelse.
73 Fremlaeggelse af de paagaeldende dokumenter goer heller ikke indgreb i sagsoegerens ret til kontradiktion under den administrative procedure. Den "berettigede forventning", som Postbank henviser til, vedroerer, bl.a. ifoelge AEB-dommen, som sagsoegeren har paaberaabt sig, baade virksomhedernes ret til at blive informeret og hoert under undersoegelser paa konkurrenceomraadet om de formaal, som Kommissionen forfoelger, og retten til, at "de indhentede oplysninger ikke senere anvendes uden for begaeringens retlige kontekst" (AEB-dommen, praemis 36). Retten finder imidlertid, at fremlaeggelse af de paagaeldende dokumenter, navnlig af meddelelsen af klagepunkter, for de nationale domstole ikke har nogen virkning under den administrative procedure, da fremlaeggelsen ikke beroever de beroerte virksomheder retten til at blive informeret og hoert af Kommissionen vedroerende alle de faktiske og retlige omstaendigheder, som fremgaar af disse dokumenter. Da forordning nr. 17, som det fremgaar af det foregaaende, desuden ikke gaelder for samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole, kan disse domstole paa ingen maade paalaegges de begraensninger, som forordningen indeholder med hensyn til anvendelse af de oplysninger, som Kommissionen har indhentet.
74 Endelig har sagsoegeren intet grundlag for at paaberaabe sig, at der er en konflikt mellem beslutningen og meddelelsen om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole, for paa anden maade at godtgoere, at artikel 20, stk. 1, er tilsidesat.
75 I denne meddelelse, navnlig i det afsnit, der har titlen "Samarbejde mellem de nationale domstole og Kommissionen", har Kommissionen indledningsvis anfoert, at den "i henhold til traktatens artikel 5 [som fortolket ved Domstolens kendelse i sagen Zwartveld m.fl. og ved Domstolens dom i Delimitis-sagen] har pligt til at samarbejde loyalt med de retsinstanser i medlemsstaterne, der har til opgave at paase, at faellesskabsretten anvendes og overholdes i det nationale retssystem" (jf. punkt 33). Kommissionen har dermed givet almindelige retningslinjer for den maade, hvorpaa den skal udoeve forpligtelsen til samarbejde, og mere praecist for, hvilke oplysninger den agter at give de nationale domstole. I denne meddelelses punkt 42, som sagsoegeren har paaberaabt sig, har Kommissionen navnlig praeciseret, at den i overensstemmelse med principperne om upartiskhed og objektivitet, som ligger til grund for nationale retssager, "kun [kan] efterkomme anmodninger om oplysninger, der er fremsat af en national domstol, enten direkte eller indirekte ...".
76 Det fremgaar saaledes af selve ordlyden af meddelelsen, at Kommissionen ikke har paataget sig en forpligtelse til at forbyde de virksomheder, som deltager i den administrative procedure, for de nationale domstole at fremlaegge dokumenter, som er modtaget under denne procedure, men at den udelukkende har villet praecisere de betingelser, paa hvilke den agtede at behandle de begaeringer om oplysninger, som maatte blive fremsat af de nationale domstole eller af en af parterne i de for disse verserende sager.
77 Det fremgaar af det foregaaende, at foerste del af det foerste anbringende maa forkastes.
Det foerste anbringendes anden del vedroerende tilsidesaettelse af traktatens artikel 214 og af artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17
° Sammenfatning af parternes argumenter
78 Med det foerste anbringendes anden del har sagsoegeren gjort gaeldende, at Kommissionen ved at tillade, at meddelelsen af klagepunkter blev sendt til Gerechtshof, Amsterdam, har tilsidesat traktatens artikel 214 og artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17, da dette dokument indeholder passager, som saavel sagsoegeren som Kommissionen har anset for forretningshemmeligheder.
79 Ifoelge sagsoegeren omfatter forbuddet i traktatens artikel 214 og artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 enhver videregivelse af oplysninger, der ikke sker som led i den procedure i henhold til konkurrencereglerne, som er indledt for Kommissionen, og foelgelig ogsaa fremlaeggelse for nationale domstole af oplysninger, som er omfattet af tavshedspligten (Delimitis-dommen, praemis 53, og meddelelsen om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole). Heraf foelger, at sagsoegte var forpligtet til ved tilsendelsen af meddelelsen af klagepunkter og hoeringsprotokollatet til NUON og Mega Limburg at stille den betingelse (som faktisk er anfoert i dens skrivelse af 4.10.1993), at disse dokumenter ikke maatte anvendes under sager ved nationale domstole, og at tredjemaend ikke direkte eller indirekte maatte faa kendskab til dem. I modsat fald skulle sagsoegte i overensstemmelse med dommen i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen foer denne fremsendelse have hoert alle de banker, som havde oplyst, at de oplysninger, som de havde afgivet, indeholdt forretningshemmeligheder.
80 Kommissionen har heroverfor anfoert, at traktatens artikel 214 og artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 udelukkende vedroerer oplysninger, som efter deres art er omfattet af tavshedspligt. Som det er fastslaaet i generaladvokatens forslag til afgoerelse i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen, skal der vaere tale om oplysninger af en vis betydning, og de skal vaere af en saadan karakter, at hvis de goeres tilgaengelige for personer, der i forhold til virksomheden er udenforstaaende, vil dette indebaere ulemper for denne.
81 I dette tilfaelde er der ifoelge Kommissionen ikke sket nogen videregivelse af oplysninger, der fremkalder saadanne virkninger. Kommissionen har herved gjort gaeldende, at forpligtelsen til at overholde tavshedspligten i dette tilfaelde er lempet, da der ikke er tale om fremlaeggelse af et dokument som led i en sag ved en national domstol, men derimod om tilsendelse af visse dokumenter til udenforstaaende virksomheder, der i henhold til artikel 19 i forordning nr. 17 har ret til at blive hoert. I et saadant tilfaelde kan Kommissionen imidlertid (dommen i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen, praemis 27) "meddele disse visse oplysninger, som er omfattet af tavshedspligten, for saa vidt denne meddelelse er noedvendig for sagens rette oplysning". Foelgelig er der ikke sket nogen tilsidesaettelse af artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 og af traktatens artikel 214. NUON' s og Mega Limburg' s senere fremlaeggelse af meddelelsen af klagepunkter for de nationale domstole angaar den nationale domstol og ikke Kommissionen, som hverken har mulighed for at forhindre eller tillade det. Vurderingen af en saadan fremlaeggelses lovlighed henhoerer altsaa udelukkende under national ret. Under alle omstaendigheder er der ikke sket nogen videregivelse af oplysninger, som omhandlet i artikel 20, stk. 2, da dette dokument her er blevet fremlagt under en sag ved de nationale domstole mellem parter, som alle var i besiddelse af det naevnte dokument.
82 Endvidere har Kommissionen anfoert, at sagsoegeren ikke blot har gjort gaeldende, at der foreligger tilsidesaettelse af tavshedspligten i henhold til de paaberaabte bestemmelser, men ogsaa tilsidesaettelse af de almindelige principper om beskyttelse af forretningshemmeligheder. Sagsoegte har herved principalt anfoert, at de forretningshemmeligheder, som findes i meddelelsen af klagepunkter, saafremt de eksisterer, har mistet deres beskyttelse, da de er blevet offentliggjort ved fremsendelse af dokumentet til NUON og Mega Limburg. Subsidiaert har Kommissionen anfoert, at den version af meddelelsen af klagepunkter, som blev tilsendt NUON og Mega Limburg, ikke indeholdt nogen forretningshemmelighed, da den ikke omfattede bilagene til denne meddelelse.
83 Sagsoegeren har heroverfor for det foerste anfoert, at det i dette tilfaelde ikke er noedvendigt at paaberaabe sig tilsidesaettelse af det almindelige princip om beskyttelse af forretningshemmeligheder. Kommissionen har selv erkendt, at der i meddelelsen af klagepunkter er fortrolige oplysninger, som er omfattet af dens tavshedspligt. For det andet har sagsoegeren gjort gaeldende, at den omstaendighed, at meddelelsen af klagepunkter blev sendt til de paagaeldende virksomheder i 1993, hvilket indebar en begraenset, ikke generel videregivelse af oplysningerne deri, ikke endeligt har beroevet disse oplysninger den beskyttelse, som tilkom dem i kraft af tavshedspligten. Foelgelig er det en tilsidesaettelse af tavshedspligten, at de samme oplysninger i 1994 blev fremlagt for de nationale domstole.
° Rettens bemaerkninger
84 Sagsoegeren goer med anden del af det foerste anbringende gaeldende, at Kommissionen, ved ikke at forbyde NUON og Mega Limburg at fremlaegge meddelelsen af klagepunkter af 14. juni 1993 og protokollatet fra hoeringen den 28. oktober 1993 for Gerechtshof, Amsterdam, har tilsidesat saavel traktatens artikel 214 som artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17. Omvendt har Kommissionen haevdet, at den hverken har tilsidesat tavshedspligten eller videregivet Postbank' s forretningshemmeligheder, da de bestemmelser, som modparten har paaberaabt sig, ikke finder anvendelse her, og da de paagaeldende dokumenter ikke indeholder nogen forretningshemmelighed, der fortsat har nogen kommerciel betydning.
85 Ved Rettens stillingtagen til denne anden del af det foerste anbringende henvises indledningsvis til de bestemmelser om tavshedspligt, der gaelder for Kommissionen under en procedure i henhold til faellesskabsrettens konkurrenceregler. Traktaten bestemmer i artikel 214, at "medlemmerne af Faellesskabets institutioner, medlemmerne af udvalgene samt Faellesskabets tjenestemaend og oevrige ansatte ° selv efter at deres hverv er ophoert ° har forpligtelse til ikke at give oplysninger om forhold, som ifoelge deres natur er tjenestehemmeligheder, navnlig oplysninger om virksomheder og om deres forretningsforbindelser eller omkostningsforhold". Desuden bestemmer artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 foelgende: "Med forbehold af bestemmelserne i artikel 19 og 21 er Kommissionen og medlemsstaternes kompetente myndigheder samt deres tjenestemaend og oevrige ansatte forpligtede til ikke at give oplysninger om forhold, som de i medfoer af denne forordning faar kendskab til, og som ifoelge deres natur er undergivet tavshedspligt."
86 De oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten, kan vaere saavel fortrolige oplysninger som forretningshemmeligheder. Traktatens artikel 214 gaelder nemlig for alle "forhold, som ifoelge deres natur er tjenestehemmeligheder". Den bestemmer navnlig, at tavshedspligten omfatter saavel fortrolige oplysninger som "oplysninger om virksomheder og om deres forretningshemmeligheder eller omkostningsforhold". Den henviser altsaa udtrykkeligt til oplysninger, der som udgangspunkt efter deres indhold hoerer til kategorien forretningshemmeligheder, saaledes som det er fastslaaet i Domstolens praksis (dommen i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen).
87 Forretningshemmeligheder er oplysninger, hvor ikke blot deres videregivelse til offentligheden, men ogsaa den blotte omstaendighed, at de tilsendes et andet retssubjekt end det, som har afgivet oplysningen, alvorligt kan skade sidstnaevntes interesser. Ifoelge fast retspraksis skal der i henhold til et almindeligt princip, som gaelder for konkurrencerettens procedureregler, sikres de forretningshemmeligheder, hvortil der udtrykkeligt henvises i artikel 19, stk. 3, og artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 17, "en helt saerlig beskyttelse" (jf. bl.a. Domstolens dom i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen, praemis 28 og 29). Naar Kommissionen saaledes i konkrete tilfaelde maa fastslaa, at der findes forretningshemmeligheder i de dokumenter, som skal sendes til udenforstaaende, skal Kommissionen ved fremsendelsen foelge en passende fremgangsmaade, som skal beskytte de beroerte virksomheders legitime interesse i, at deres forretningshemmeligheder ikke videregives.
88 Sagsoegeren og de oevrige beroerte banker har i dette tilfaelde gentagne gange paaberaabt sig, at der var fortrolige oplysninger og forretningshemmeligheder i meddelelsen af klagepunkter. Navnlig har NVB, den nederlandske sammenslutning af banker, i en skrivelse af 27. oktober 1993 til Kommissionen og under hoeringen den 28. oktober 1993 protesteret mod, at meddelelsen af klagepunkter blev sendt til NUON og Mega Limburg, og har bl.a. gjort gaeldende, at denne meddelelse indeholdt forretningshemmeligheder, og at et saadant dokument derfor ikke kunne sendes i sin fulde ordlyd til udenforstaaende virksomheder. Efter at Kommissionen udtrykkeligt ved skrivelsen af 23. september 1994 fjernede enhver hindring for, at NUON og Mega Limburg kunne fremlaegge dette dokument for domstolene, har Postbank desuden anmodet den om at tage denne afgoerelse op til fornyet overvejelse, og henvist til, at meddelelsen af klagepunkter er baseret paa oplysninger, som NVB og Postbank selv "udtrykkeligt havde betegnet som forretningshemmeligheder". Kommissionen mener derimod, at da den version af meddelelsen af klagepunkter, som den har sendt til NUON og Mega Limburg, var uden bilag, indeholder den ingen forretningshemmeligheder. Paa trods af sagsoegerens og NVB' s indsigelser har Kommissionen i oevrigt sendt dette dokument til NUON og Mega Limburg. Den har ikke derefter underrettet de beroerte banker om, at disse to virksomheder havde anmodet den om at maatte fremlaegge dette dokument under en sag ved de nationale domstole. Endelig har Kommissionen foerst underrettet dem om sit bekraeftende svar, efter at den anfaegtede beslutning var blevet meddelt NUON og Mega Limburg.
89 Ved vurderingen af, om Kommissionens adfaerd i denne sammenhaeng indebaerer en tilsidesaettelse af tavshedspligten, som Postbank har haevdet under naervaerende sag, bemaerkes, at traktatens artikel 214 og artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 17 ikke paalaegger denne institution at forbyde udenforstaaende virksomheder under en sag ved de nationale domstole at fremlaegge dokumenter, som er modtaget under den procedure, der verserer for Kommissionen, og som indeholder fortrolige oplysninger og forretningshemmeligheder. Selv om disse bestemmelser er til hinder for, at virksomhederne sender dokumenterne til udenforstaaende, forbyder de ikke, at dokumenterne fremlaegges for de nationale domstole. Dels finder artikel 20, stk. 2, ikke anvendelse i dette tilfaelde, fordi enhver form for direkte eller indirekte samarbejde mellem Kommissionen og de nationale domstole som allerede fremhaevet falder uden for denne forordnings anvendelsesomraade. Dels kan traktatens artikel 214, som forbyder institutionernes tjenestemaend og oevrige ansatte at give udenforstaaende adgang til fortrolige oplysninger og forretningshemmeligheder, ikke fortolkes saaledes, at Kommissionen i kraft af sin forpligtelse til at overholde tavshedspligten skulle vaere forpligtet til at forbyde virksomheder enhver fremlaeggelse for de nationale domstole af dokumenter, som er modtaget under den administrative procedure. En saadan fortolkning kunne bringe samarbejdet mellem de nationale doemmende myndigheder og faellesskabsinstitutionerne (som omhandlet i traktatens artikel 5) i fare og kan navnlig paavirke de erhvervsdrivendes ret til en effektiv domstolsbeskyttelse. Mere praecist ville den i et tilfaelde som det foreliggende beroeve nogle virksomheder den beskyttelse, som de nationale domstole skal sikre, af de rettigheder, virksomhederne har i kraft af den direkte virkning af traktatens artikel 85 og 86.
90 Kommissionen kan dog ikke i forbindelse med samarbejdet med de nationale domstole paa nogen maade afsvaekke de garantier, som faellesskabsbestemmelserne om tavshedspligt giver private (jf. Delimitis-dommen, praemis 53). Hensynet til saadanne garantier goer, at Kommissionen, naar den modtager en virksomheds anmodning om at faa tilladelse til at fremlaegge dokumenter, der indeholder fortrolige oplysninger og forretningshemmeligheder, for de nationale domstole, er forpligtet til at traeffe alle de forholdsregler, der er noedvendige for, at der ikke goeres indgreb i de beroerte virksomheders ret til beskyttelse af disse oplysninger ved fremlaeggelsen af disse dokumenter for de nationale domstole. Disse forholdsregler kan bl.a. bestaa i at underrette domstolene om, hvilke dokumenter eller hvilke passager i dokumenter der indeholder fortrolige oplysninger eller forretningshemmeligheder. Som allerede naevnt paahviler det dernaest de nationale domstole at sikre beskyttelsen af saadanne forretningshemmeligheder og fortrolige oplysninger.
91 Navnlig i et tilfaelde som det foreliggende, hvor de beroerte virksomheder under den administrative procedure har paaberaabt sig, at der er tale om forretningshemmeligheder, skal Kommissionen i overensstemmelse med den almindelige regel, der er fastslaaet i dommen i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen, give disse virksomheder mulighed for at goere deres synspunkt gaeldende. Den skal navnlig give dem mulighed for at udpege de passager i dokumenterne, der ° hvis de uden videre fremlaegges for den nationale domstol ° kunne paafoere dem skade, og naermere at redegoere for denne skades art og omfang.
92 Det fremgaar af det foregaaende i sin helhed, at Kommissionen i modsaetning til, hvad sagsoegeren har haevdet, ikke som udgangspunkt tilsidesaetter traktatens artikel 214 under en procedure i henhold til faellesskabsrettens konkurrenceregler, naar den undlader at forbyde, at dokumenter, som indeholder fortrolige oplysninger og forretningshemmeligheder, fremlaegges for de nationale domstole. Kommissionen tilsidesaetter kun sin tavshedspligt, hvis den tillader, at saadanne dokumenter tilsendes de nationale doemmende myndigheder, uden at der traeffes de noedvendige forholdsregler, herunder eventuelt proceduremaessige forholdsregler med henblik paa at beskytte saadanne fortrolige oplysninger og forretningshemmeligheder.
93 I nogle tilfaelde er det imidlertid muligt, at selv hvis Kommissionen traeffer alle de naevnte forholdsregler, kan beskyttelsen af tredjemand og af Faellesskaberne ikke sikres i fuldt omfang. I disse undtagelsestilfaelde kan Kommissionen ifoelge Domstolens praksis naegte at tilsende de nationale doemmende myndigheder dokumenter. Et saadant afslag er kun berettiget, naar det er det eneste egnede middel til at sikre "beskyttelsen af tredjemands rettigheder" ° hvilket i princippet tilkommer de nationale domstole ° eller "naar udbredelsen af kendskabet til de deri indeholdte oplysninger kan laegge hindringer i vejen for Faellesskabernes funktion og uafhaengighed"; vurderingen heraf henhoerer derimod under de beroerte faellesskabsinstitutioners enekompetence (jf. herved ovennaevnte kendelse i sagen Zwartveld m.fl., praemis 10 og 11, samt Domstolens dom af 7.11.1985, sag 145/83, Adams mod Kommissionen, Sml. s. 6539, praemis 43 og 44).
94 I det foreliggende tilfaelde, hvor de banker, der er parter i den administrative procedure, gentagne gange har tilkendegivet deres modstand mod en eventuel videregivelse af oplysninger, der bl.a. findes i meddelelsen af klagepunkter, maa det noedvendigvis fastslaas, at Kommissionen, selv hvis den bestred, at der fandtes forretningshemmeligheder i de paagaeldende dokumenter, noeje skulle have undersoegt bankernes synspunkt vedroerende fremlaeggelsen af disse dokumenter under en retssag, og den skulle have truffet alle de forholdsregler, der er noedvendige for at beskytte de naevnte virksomheders interesse i, at de oplysninger, som dokumenterne indeholder, ikke videregives. Da Kommissionen under den administrative procedure havde tilsendt NUON og Mega Limburg meddelelsen af klagepunkter uden at give de beroerte virksomheder, herunder Postbank, lejlighed til at udtale sig om eventuelle forretningshemmeligheder i dette dokument (hvilket er i strid med AKZO-dommen, praemis 29), og da NVB havde paapeget, at der var saadanne hemmeligheder, efter at have faaet kendskab til, at meddelelsen af klagepunkter var sendt til de naevnte virksomheder, skulle Kommissionen have underrettet de banker, der beroeres af dette dokument, om NUON' s og Mega Limburg' s begaering vedroerende fremlaeggelse af meddelelsen af klagepunkter og hoeringsprotokollatet under sagerne ved de nationale domstole. Saafremt bankerne gjorde gaeldende, at der fandtes forretningshemmeligheder i disse dokumenter, skulle Kommissionen desuden straks have meddelt bankerne en behoerigt begrundet beslutning.
95 Da Kommissionen ved tilsendelsen af meddelelsen af klagepunkter og hoeringsprotokollatet til udenforstaaende virksomheder var forpligtet til at foelge den procedure, som Domstolen har angivet i den naevnte dom i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen, og da den undlod at goere dette, var Kommissionen saa meget desto mere forpligtet til derefter, da disse virksomheder havde fremsat en anmodning om at faa adgang til at fremlaegge dokumenterne under en sag ved de nationale domstole, at traeffe de foranstaltninger, der var noedvendige for at undgaa enhver risiko for videregivelse af forretningshemmeligheder, som maatte findes i disse dokumenter. Det fremgaar imidlertid af sagen, at sagsoegte ikke har underrettet sagsoegeren om anmodningen fra NUON og Mega Limburg, og at den foerst har orienteret NVB om sit bekraeftende svar fire dage efter, at det var sendt til virksomhederne.
96 Det foelger heraf, at Kommissionen i dette tilfaelde har tilsidesat sin tavshedspligt ved at undlade at give Postbank lejlighed til at goere sit synspunkt gaeldende vedroerende fremlaeggelsen under retssager af de paagaeldende dokumenter og ved at undlade at traeffe nogen foranstaltning med henblik paa at beskytte forretningshemmelighederne og de fortrolige oplysninger, selv om de beroerte banker havde anmodet den herom.
97 Der maa derfor gives sagsoegeren medhold i anden del af det foerste anbringende i denne sag.
98 Under disse omstaendigheder vil den beslutning, der er indeholdt i Kommissionens skrivelse af 23. september 1994 og bekraeftet ved dens skrivelse af 3./4. oktober 1994, vaere at annullere, uden at det er fornoedent at tage stilling til sagsoegerens oevrige anbringender.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
99 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, og da sagsoegeren har paastaaet Kommissionen tilpligtet at betale sagens omkostninger, doemmes Kommissionen til at betale disse.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Foerste Udvidede Afdeling)
1) Den beslutning, der er indeholdt i Kommissionens skrivelser af 23. september 1994 og af 3./4. oktober 1994 til henholdsvis NUON Veluwse Nutsbedrijven NV, Maatschappij Elektriciteit en Gas Limburg NV og bestyrelsen for Postbank NV, annulleres.
2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.