61993CC0314_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Denne sag rejser endnu en gang spoergsmaalet om foreneligheden med faellesskabsretten ° herunder navnlig traktatens artikel 30 og Kommissionens direktiv 88/301/EOEF om konkurrence paa teleterminalmarkederne (1) ° af den franske lovgivning om typegodkendelse (agrément) af terminaludstyr.
Den omtvistede nationale ordning, som Domstolen allerede delvis har haft lejlighed til at tage stilling i dommene i sagerne Decoster (2) og Taillandier (3), er fastlagt i dekret 85-712 af 11. juli 1985 og i lov 89-1008 af 31. december 1989. Jeg minder om de vaesentligste bestemmelser heri.
I henhold til artikel 1 og 2 i dekret 85-712 skal terminaludstyr, der fremstilles til hjemmemarkedet, som opbevares med henblik paa salg, eller som saelges eller forhandles, opfylde bestemte tekniske og sikkerhedsmaessige krav, der detaljeret er opregnet i dekretets artikel 3 og 4 (4). Artikel 6 opstiller en forpligtelse for fabrikanter, importoerer og forhandlere af terminaludstyr til at dokumentere, at dette opfylder kravene i artikel 3 og 4. At udstyret opfylder kravene, kan godtgoeres enten i form af en typegodkendelsesattest udstedt i henhold til loven om post- og telekommunikation eller ved anden form for dokumentation, der er godkendt som ligestillet. Endelig indeholder artikel 7 bestemmelser om straf i tilfaelde af, at denne dokumentationspligt for terminaludstyr tilsidesaettes.
I henhold til artikel 8 i lov 89-1008 er det under boedestraf forbudt at reklamere for terminaludstyr, der kan tilsluttes det offentlige telekommunikationsnet, saafremt der ikke foreligger den kraevede dokumentation.
2. Jeg gaar nu over til de faktiske omstaendigheder. De tiltalte i hovedsagen, François Rouffeteau og Robert Badia, driver handelsvirksomhed i og omkring Reims. De er begge tiltalt for i strid med dekret 85-712 at have udbudt terminaludstyr til salg, hvortil der ikke var knyttet nogen typegodkendelse eller anden dokumentation for, at det opfyldte de gaeldende krav. Rouffeteau er herudover tiltalt for i strid med artikel 8 i lov 89-1008 at have reklameret for udstyr af denne art.
De tiltalte har for den nationale retsinstans til stoette for deres frifindelsespaastande bl.a. gjort gaeldende, at de omhandlede nationale bestemmelser er uforenelige med faellesskabsretten. Efter de tiltaltes opfattelse savner den franske lovgivnings krav om typegodkendelse af de paagaeldende apparater grundlag, for saa vidt der er tale om markedsfoering af (eller reklame for) apparater, der ikke er bestemt til at blive tilsluttet det offentlige telekommunikationsnet, saerlig naar apparaterne er bestemt til at blive reeksporteret uden for Frankrig.
Under hensyn til det af de tiltalte anfoerte har den nationale retsinstans udsat sagen og forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal, hvorved det oenskes afgjort, hvorvidt traktatens artikel 30 og direktiv 88/301 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for en national lovgivning, der opstiller et forbud mod import, besiddelse med henblik paa salg og udbud til salg af ikke-typegodkendt terminaludstyr, uden at der gaelder nogen undtagelse for saa vidt angaar tilfaelde, hvor importoeren, indehaveren eller saelgeren klart har angivet, at de paagaeldende apparater udelukkende er bestemt til reeksport og ikke til at blive tilsluttet det offentlige net.
Genstanden for det praejudicielle spoergsmaal
3. Der er behov for en naermere praecisering af spoergsmaalet fra den forelaeggende retsinstans. Jeg bemaerker for det foerste, at spoergsmaalet, saaledes som det er affattet, kunne give det indtryk, at den forelaeggende retsinstans alene oensker en afgoerelse fra Domstolen om retmaessigheden af forbuddet mod at udbyde ikke-typegodkendt terminaludstyr til salg (jf. dekret 85-712), og ikke derudover om retmaessigheden af forbuddet mod reklame for terminaludstyr af denne art (jf. artikel 8 i lov 89-1008). Det er imidlertid aabenbart, at disse to problemstillinger haenger snaevert sammen. Forbuddet mod reklame er saaledes et supplement til forbuddet mod at udbyde ikke-typegodkendt terminaludstyr til salg, hvis effektivitet reklameforbuddet tilsigter at styrke. Som jeg allerede har vaeret inde paa, er det endvidere noedvendigt at tage stilling til spoergsmaalet om retmaessigheden af reklameforbuddet for at kunne vurdere den ene tiltaltes retsstilling ° Rouffeteau ° over for hvem der netop er rejst tiltale for overtraedelse af artikel 8 i lov 89-1008. Under hensyn hertil og med henblik paa at give den forelaeggende retsinstans en besvarelse, paa grundlag af hvilken den vil kunne afgoere hovedsagen, finder jeg det saaledes paakraevet, at Domstolen specifikt tager stilling til ikke alene spoergsmaalet om retmaessigheden af forbuddet mod at udbyde ikke-typegodkendt terminaludstyr (bestemt til reeksport) til salg, jf. dekret 85-712, men ogsaa til forbuddet mod at reklamere for terminaludstyr af denne art, jf. lov 89-1008.
4. For det andet bemaerker jeg, at saaledes som det fremgaar af forelaeggelsesdommen, har de tiltalte i hovedsagen under henvisning til et (ikke naermere angivet) dokument fra Kommissionen gjort gaeldende, at det savner grundlag af opstille et krav om typegodkendelse af terminaludstyr, der i almindelighed ikke er bestemt til at blive tilsluttet det offentlige net, hvilket skulle omfatte saavel terminaludstyr bestemt til reeksport som terminaludstyr bestemt til at blive tilsluttet private net. Ingen har imidlertid under retsforhandlingerne paa noget tidspunkt haevdet, at det omtvistede terminaludstyr blev anvendt, eller kunne anvendes, i form af en tilslutning til private net (5). Endvidere har saavel Kommissionen som den franske regering indskraenket sig til at droefte, hvorvidt det maa anses for retmaessigt at udvide typegodkendelseskravet til ogsaa at omfatte terminaludstyr bestemt til reeksport. Jeg mener paa dette grundlag, at der i sagen alene boer tages stilling til dette problem, og at der ° med forbehold af nogle nedenfor naermere angivne bemaerkninger ° boer ses bort fra spoergsmaalet om et typegodkendelseskrav for saa vidt angaar terminaludstyr bestemt til at blive tilsluttet private net.
5. For fuldstaendighedens skyld bemaerker jeg endelig, at de tiltalte i hovedsagen paa endnu et punkt har anfaegtet den omtvistede nationale lovgivning. Naermere bestemt har de gjort gaeldende, at de franske myndigheder ikke inden for de i direktiv 88/301 fastsatte frister har fastlagt de tekniske specifikationer og de typegodkendelsesregler, der skal gaelde for terminaludstyr. Den nationale retsinstans har dog forkastet dette anbringende (6) under henvisning til, at disse specifikationer og regler allerede var indeholdt i en meddelelse vedroerende gennemfoerelsen af dekret 85-712, som blev offentliggjort i Journal officiel de la République française den 1. november 1985 (hvilken meddelelse senere, i oktober 1991, blev naermere uddybet) (7).
6. Jeg er herefter af den opfattelse, at det praejudicielle spoergsmaal boer gives foelgende formulering: Er direktiv 88/310 og traktatens artikel 30 til hinder for en national ordning som den ved det franske dekret 85-712 og den franske lov 89-1008 fastlagte, der opstiller et forbud mod saavel markedsfoering af som reklame for ikke-typegodkendt terminaludstyr, uden at der gaelder en undtagelse hertil omfattende tilfaelde, hvor den erhvervsdrivende klart har tilkendegivet over for erhververen, at de paagaeldende apparater er bestemt til reeksport, og at de derfor ikke er anvendelige i form af en tilslutning til det nationale telekommunikationsnet? Jeg vil i det foelgende undersoege dette spoergsmaal, foerst i henseende til direktiv 88/301, og derefter i henseende til traktatens artikel 30.
Direktiv 88/301
7. Det vil med rette kunne anfoeres, at direktiv 88/301 ikke indeholder nogen regler, der er specifikt relevante for afgoerelsen af det retsspoergsmaal, som den forelaeggende retsinstans har rejst. Formaalet med direktivet, som Kommissionen udstedte paa grundlag af traktatens artikel 90, stk. 3, er at skabe grundlag for en faktisk konkurrence paa markedet for teleterminaler. Med henblik herpaa indeholder direktivet i det vaesentlige bestemmelser: om afskaffelse af saerlige eller eksklusive rettigheder, som medlemsstaterne har indroemmet telekommunikationsorganer (artikel 2), om ret ° under iagttagelse af visse "vaesentlige krav" ° for de erhvervsdrivende til at importere, afsaette, tilslutte og ibrugtage terminaludstyr (artikel 3), om brugernes adgang til terminalpunkter paa det offentlige net (artikel 4), om underretning af Kommissionen om, tillige med offentliggoerelse af, tekniske specifikationer og godkendelsesprocedurer (artikel 5), om adskillelse paa telekommunikationsomraadet af henholdsvis handelsmaessig virksomhed og funktioner i form af regelfastsaettelse og kontrol (artikel 6), om ret til med et aars varsel at opsige kontrakter vedroerende leje eller vedligeholdelse af terminaludstyr (artikel 7), om meddelelse til Kommissionen om udkast til tekniske specifikationer og godkendelsesregler (artikel 8) og om fremsendelse af aarlige rapporter vedroerende overholdelsen af artikel 2, 3, 4, 6 og 7 (artikel 9).
Det fremgaar af denne ordning, at de erhvervsdrivende efter direktivet skal have ret til at importere og markedsfoere terminaludstyr (artikel 3), men medlemsstaterne er dog fortsat befoejet til at foere kontrol med, at terminaludstyr opfylder gaeldende betingelser, hvorved der naermere sigtes til, om visse vaesentlige krav er opfyldt, navnlig vedroerende brugernes og de erhvervsdrivendes sikkerhed og vedroerende sikkerheden for, at det offentlige telekommunikationsnet skal kunne fungere (krav anerkendt ved artikel 2, nr. 17, i Raadets direktiv 86/361/EOEF, som artikel 3 i direktiv 88/301 udtrykkeligt henviser til (8)). Det fremgaar endvidere af direktivet (jf. navnlig artikel 5 og 8), at kontrollen med, at kravene er opfyldt, skal ske efter godkendelsesprocedurer fastlagt af medlemsstaterne og ° indtil en harmonisering paa faellesskabsplan (9) ° paa grundlag af nationale tekniske specifikationer (10).
8. Grundlaget for direktivet er saaledes, at medlemsstaterne med henblik paa at sikre en opfyldelse af bestemte krav, som er begrundet i almene hensyn, og som er fuldt forenelige med faellesskabsretten, har befoejelse til at forlange terminaludstyr typegodkendt. Hvad angaar typegodkendelse opstiller direktivet alene to forudsaetninger: i) Kommissionen og offentligheden skal goeres bekendt med de tekniske specifikationer og godkendelsesprocedurerne (jf. artikel 5 og 8), og ii) "formaliseringen" af specifikationerne og kontrollen med deres anvendelse samt godkendelse skal foretages af et organ, der er uafhaengigt af offentlige eller private virksomheder, der udbyder varer og/eller tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet (jf. artikel 6).
9. Direktivet indeholder derimod ingen bestemmelser vedroerende raekkevidden af en af medlemsstaterne indfoert forpligtelse til at opnaa typegodkendelse med henblik paa at sikre, at de paagaeldende apparater opfylder de ovennaevnte vaesentlige krav. Det kan derfor ikke paa grundlag af direktivet afgoeres, hvorvidt en medlemsstat kan stille krav om typegodkendelse, endog for saa vidt angaar apparater bestemt til reeksport. Det er endvidere aabenbart, at direktivet ikke indeholder nogen bestemmelser vedroerende reklame for terminaludstyr, hvad enten der er tale om typegodkendte eller ikke-typegodkendte apparater. Jeg mener herefter ikke, at der paa grundlag af direktivets bestemmelser kan gives noget svar paa det af den nationale retsinstans rejste spoergsmaal, som snarere maa undersoeges i lyset af de principper, der fremgaar af den primaere ret, herunder navnlig traktatens artikel 30.
Traktatens artikel 30
10. Min analyse i det foelgende kan sammenfattes saaledes:
a) Den omtvistede nationale ordning opstiller ikke hindringer for importen inden for Faellesskabet.
b) Selv om det antages, at der opstilles saadanne hindringer, maa disse under alle omstaendigheder anses for at staa i et rimeligt forhold til hensynet til at sikre en opfyldelse af afgoerende krav, der er fuldt forenelige med faellesskabsretten.
c) Subsidiaert, for saa vidt det antages, at den omtvistede ordning er udtryk for en foranstaltning med tilsvarende virkning, som strider mod traktatens artikel 30, maa det fremhaeves, at artikel 30 alene finder anvendelse paa import af varer fra andre medlemsstater, men ikke paa import fra tredjelande.
11. a) Den omtvistede nationale ordning opstiller ikke hindringer for importen inden for Faellesskabet. Jeg er herved af den opfattelse, at det i sagen maa anses for meget tvivlsomt, om anvendelsen af de paagaeldende nationale regler kan vaere udtryk for en hindring for importen, der som saadan strider mod artikel 30. En antagelse om, at der bestaar, eller vil kunne bestaa, en saadan hindring, maatte saaledes hvile paa en forudsaetning, der efter min opfattelse forekommer meget mere teoretisk end reel. Forudsaetningen er foelgende: i) Generelt maa det gaelde (og dette er den eneste betingelse, der kan anses for opfyldt), at opstiller man et krav om typegodkendelse for den, der oensker at saelge terminaludstyr eller blot oensker at reklamere for saadanne produkter, goer dette markedsfoeringen vanskeligere eller mere oekonomisk byrdefuld; ii) foelgelig gaelder det, at opstiller man dette krav for terminaludstyr til reeksport, er dette udtryk for en hindring for afsaetningen; iii) hindringen for afsaetningen af terminaludstyr, der specifikt og alene er bestemt til reeksport, vil paa sin side kunne begraense importen af udstyr med denne specifikke og enestaaende bestemmelse. Saafremt kravet om typegodkendelse derimod ikke gjaldt for terminaludstyr til reeksport, kunne det antages, at import af saadanne apparater med henblik paa reeksport ville blive fremmet.
12. Grundlaget for denne komplekse forudsaetning er imidlertid, at der overhovedet foreligger en interesse i til en medlemsstat at importere terminaludstyr, der netop, fordi det ikke er typegodkendt, under alle omstaendigheder ikke kan saelges paa hjemmemarkedet, men udelukkende reeksporteres. Det er herved netop sidstnaevnte forudsaetning, der forekommer lidet realistisk. Hvilken interesse vil en handlende, der er et led i det saedvanlige distributionssystem, saaledes have i at erhverve produkter, det pr. definition ikke kan saelges paa hjemmemarkedet (dvs. til den handlendes saedvanlige kunder) (11)?
13. Det vil herefter kunne antages, hvorved jeg henviser til Domstolens dom i Krantz-sagen (12), at det foreliggende tilfaelde er et af dem, hvor den paagaeldende hindring for importen inden for Faellesskabet er af saa uberegnelig og indirekte art, at det paa forhaand er udelukket at bringe traktatens artikel 30 i anvendelse over for den omtvistede nationale ordning.
14. Denne konklusion stoettes af, at den franske ordning ° for saa vidt den rent faktisk finder anvendelse paa (re)eksporterede produkter ° maa antages paa mere relevant maade at kunne undersoeges i lyset af traktatens artikel 34 frem for artikel 30. Jeg bemaerker herved, at Kommissionen under retsforhandlingerne i sag C-80/92, Kommissionen mod Belgien (13), netop paa grundlag af traktatens artikel 34, anfaegtede den belgiske ordning, hvorefter visse former for terminaludstyr bestemt til eksport ikke var undtaget fra godkendelseskravet (14).
15. b) De angivelige hindringer, som den omtvistede ordning opstiller, er under alle omstaendigheder "forholdsmaessigt rimelige". Antager man, at den franske ordning vil kunne opstille hindringer for samhandelen, jf. traktatens artikel 30, maa det undersoeges, hvorvidt disse hindringer staar i et rimeligt forhold til hensynet til at sikre en opfyldelse af afgoerende krav, der maa anses for forenelige med maalsaetningerne med de faellesskabsretlige bestemmelser.
16. Lad mig i korthed minde om de af procesdeltagerne forfaegtede opfattelser. Kommissionen og den franske regering har begge gjort gaeldende, at kravet om typegodkendelse af terminaludstyr principielt er foreneligt med traktatens artikel 30, for saa vidt denne forpligtelse er en afgoerende forudsaetning for at sikre, at de paagaeldende apparater opfylder bestemte vaesentlige krav, der navnlig har tilknytning til brugernes sikkerhed og det offentlige telekommunikationsnets funktion.
17. Som allerede naevnt foreligger der kun uenighed med hensyn til, hvilken raekkevidde denne forpligtelse boer tillaegges. Ifoelge Kommissionen boer kravet om typegodkendelse ikke gaelde apparater, der er bestemt til reeksport, og som derfor ikke kan give anledning til skadevirkninger i indlandet eller gribe forstyrrende ind i det nationale telekommunikationsnets funktion. Kommissionen anfoerer herved, at det maa vaere tilstraekkeligt, at der paahviler den handlende en forpligtelse til klart at angive produktets bestemmelse og til at traeffe andre egnede forholdsregler med henblik paa at tilkendegive over for erhververen, at det paagaeldende apparat ikke er typegodkendt og derfor ikke kan benyttes i indlandet. Under iagttagelse af saadanne forholdsregler vil ikke-typegodkendt terminaludstyr bestemt til reeksport kunne udbydes til salg, hvilket dog ikke fritager erhververen for ansvar i tilfaelde af en eventuel uretmaessig benyttelse af apparatet. Kommissionen tilfoejer, at noget lignende gaelder efter Raadets direktiv 91/263, hvilket stoetter rigtigheden af denne fortolkning af artikel 30.
18. Den franske regering har derimod gjort gaeldende, at kravet om typegodkendelse kun kan anses for uretmaessigt, saafremt det er utvivlsomt, at de paagaeldende apparater rent faktisk reeksporteres. I almindelighed bestaar der imidlertid ingen sikkerhed herfor. Naar terminaludstyr saaledes bringes i handelen (og er genstand for reklame) i indlandet inden for det saedvanlige distributionssystem, og der ikke foreligger nogen konkret garanti for, at erhververen rent faktisk eksporterer apparatet, maa det antages, at det er mere sandsynligt, at erhververen benytter udstyret i indlandet, dvs. tilslutter det det nationale net. Saafremt det tillades, at ikke-typegodkendt terminaludstyr frit bringes i handelen, ogsaa selv om det er angivet, at det udelukkende er bestemt til reeksport, vil dette saaledes kunne undergrave kontrolordningen, som er baseret paa en typegodkendelse af apparaterne, ligesom det vil skabe tvivl med hensyn til opfyldelsen af de vaesentlige krav vedroerende sikkerhed og nettets funktion, hvilket kontrollen netop har til formaal at vaere en garanti for.
19. Ved vurderingen af dette problem maa man i foerste raekke tage hensyn til, at Domstolen allerede herom har fastslaaet, at kravet om typegodkendelse af terminaludstyr, selv om det til en vis grad kan opstille hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet med saadanne apparater, dog er en afgoerende forudsaetning for at sikre en varetagelse af afgoerende almene hensyn, hvorfor kravet som udgangspunkt fuldt ud er foreneligt med traktatens artikel 30. Domstolen har naermere udtalt:
"Saa laenge der ikke findes nogen EF-ordning om oprettelse af offentlige telekommunikationsnet, bevarer medlemsstaterne under hensyn til de tekniske forskelle mellem de eksisterende nationale net i medlemsstaterne befoejelse til dels at fastsaette de tekniske specifikationer, som telefonapparaterne skal opfylde for at kunne tilsluttes det offentlige net, dels at kontrollere, om apparaterne er saadan udstyret, at de kan tilsluttes nettet, for at opfylde tvingende krav til beskyttelse af brugerne som modtagere af tjenesteydelser og til beskyttelse af det offentlige net og dets funktionsdygtighed." (15)
Under henvisning til proportionalitetsprincippet fremhaevede Domstolen endvidere i den citerede dom, at da et eventuelt afslag paa godkendelse fra den nationale kontrolmyndigheds side i praksis vil kunne vaere ensbetydende med en manglende adgang til markedet i en medlemsstat for terminaludstyr importeret fra en anden medlemsstat og dermed opstille hindringer for de frie varebevaegelser, skal de erhvervsdrivende have mulighed for en domstolsproevelse af et saadant afslag (16).
20. Hvad naermere angaar den i denne sag omhandlede nationale lovgivning maa det herefter i det vaesentlige afgoeres, hvorvidt kravet om typegodkendelse ogsaa for terminaludstyr bestemt til reeksport (der forinden er blevet importeret fra en anden medlemsstat) er udtryk for en hindring for samhandelen, som ikke staar i et rimeligt forhold til de paagaeldende hensyn og dermed strider mod traktatens artikel 30.
Jeg bemaerker med det samme herom, at dette spoergsmaal efter min opfattelse maa besvares benaegtende, i det vaesentlige af tre grunde. For det foerste mener jeg, at saafremt der ikke bestod en saadan forpligtelse, ville typegodkendelsesordningen og de krav, som denne har til formaal at sikre opfyldelsen af, systematisk kunne omgaas af de erhvervsdrivende. For det andet vil jeg, ligeledes som led i undersoegelsen af, hvorvidt den omtvistede ordning staar i et rimeligt forhold til de paagaeldende hensyn, gentage, hvad jeg allerede har anfoert ovenfor under afsnit a), nemlig at forpligtelsen til at opnaa typegodkendelse af terminaludstyr bestemt til reeksport kan vaere grundlag for hindringer for importen inden for Faellesskabet ° af meget begraenset, for ikke at sige ubetydeligt, omfang. Endelig er jeg for det tredje af den opfattelse, at den her forfaegtede antagelse ° i modsaetning til, hvad Kommissionen har gjort gaeldende ° harmonerer med den ved direktiv 91/263/EOEF indfoerte ordning vedroerende kontrol med terminaludstyrs opfyldelse af de gaeldende krav.
° Risikoen for, at de erhvervsdrivende unddrager sig ordningen vedroerende typegodkendelse af terminaludstyr
21. Hvad angaar denne foerste problemstilling maa det i foerste raekke fremhaeves, at de paagaeldende apparater, selv om de angiveligt er bestemt til reeksport, alligevel udmaerket vil kunne tilsluttes det nationale telekommunikationsnet. Som den franske regering med rette har anfoert, indgaar apparaterne i det saedvanlige distributionssystem ° som de tiltalte i hovedsagen da ogsaa tilhoerer ° og udbydes i overensstemmelse hermed til salg til en kundekreds, der normalt ikke har til hensigt at eksportere apparaterne uden for Frankrig, men at benytte dem i Frankrig ved at tilslutte dem det nationale net. Saafremt der gives tilladelse til at saelge ikke-typegodkendte apparater blot med en angivelse af, at disse er bestemt til reeksport, er der derfor stor risiko for, at erhververne ° saaledes som saelgeren maaske selv diskret har foreslaaet dem ° koeber det paagaeldende ikke-typegodkendte apparat, hvis pris ofte viser sig at vaere lavere, for derefter at tilslutte det det nationale net. De faktiske omstaendigheder i sagen er herved ret betegnende. De tiltalte i hovedsagen er saaledes handlende, der driver virksomhed i og omkring Reims, som har indkoebt traadloese telefoner og telefaxapparater uden behoerig typegodkendelse eller anden dokumentation for, at apparaterne opfylder de i Frankrig gaeldende tekniske specifikationer, og som derefter udbyder disse produkter til salg til koebere, der formentlig (bortset fra ganske hypotetiske undtagelser) har til hensigt at benytte de paagaeldende telefoner og telefaxapparater i deres hjem eller i kontorer i selve omraadet eller i naerliggende omraader, hvorimod de utvivlsomt ikke paataenker at reeksportere apparaterne uden for Frankrig.
22. Gives der under disse omstaendigheder de erhvervsdrivende tilladelse til at markedsfoere ikke-typegodkendt terminaludstyr paa hjemmemarkedet med det ene forbehold, at det skal tilkendegives over for offentligheden, at de paagaeldende apparater er bestemt til reeksport, er dette uden videre ensbetydende med at give tilladelse til en potentielt meget omfangsrig handel med ikke-typegodkendte apparater, som maa paaregnes at ville blive tilsluttet det nationale net. Man ville med andre ord give de erhvervsdrivende og deres kunder en nem lejlighed til at unddrage sig ordningen vedroerende obligatorisk typegodkendelse af terminaludstyr.
23. Noget saadant ville stride mod saavel Domstolens som faellesskabslovgivers hidtidige praksis. Det fremgaar saaledes af den ovenfor citerede retspraksis og af Raadets direktiv 86/361 og 91/263 samt netop af Kommissionens direktiv 88/301, at kravet om typegodkendelse af terminaludstyr udgoer en afgoerende garanti, for saa vidt det har til formaal at forhindre, at apparater, der ikke med hensyn til deres sikkerhed eller tekniske effektivitet er tilfredsstillende, bringes i handelen og tilsluttes nettet.
Foelgelig kan man ikke anlaegge en fortolkning af traktatens artikel 30, som giver de erhvervsdrivende og borgerne mulighed for ved et simpelt "trick" uden vanskeligheder at unddrage sig den paagaeldende forpligtelse og bringe dennes gennemslagskraft i fare.
24. Jeg vil i oevrigt bemaerke, at denne retsstilling ikke alene medfoerer en sikkerhed for en effektiv overholdelse af kravet om typegodkendelse, men ogsaa forhindrer, at de erhvervsdrivende og forbrugerne udsaettes for en risiko for urimelige restriktioner fra de nationale myndigheders side. Rent bortset fra, at godkendelsen siden direktiv 91/263 sker paa grundlag af harmoniserede tekniske specifikationer, og ikke nationale, boer det fremhaeves, at saavel fastlaeggelsen af de tekniske specifikationer, paa grundlag af hvilke typegodkendelsen sker, som afslag paa godkendelse ifoelge den ovenfor citerede retspraksis under alle omstaendigheder skal kunne anfaegtes ved domstolene, hvilket er en sikkerhed, der i det mindste giver mulighed for at gribe ind over for nationale myndigheders eventuelle misbrug af deres godkendelsesbefoejelser.
° Den begraensede indvirkning paa samhandelen af kravet om typegodkendelse af terminaludstyr, der angiveligt er bestemt til reeksport
25. For det andet boer det paa ny fremhaeves, at udvidelsen af kravet om typegodkendelse til ogsaa at omfatte terminaludstyr bestemt til reeksport kun kan have en yderst marginal (hvis ikke fuldstaendig ubetydelig) indvirkning paa samhandelen inden for Faellesskabet. Af de allerede anfoerte grunde [jf. afsnit a)] kan man ikke uden vanskeligheder forestille sig en omfattende import af terminaludstyr, der, fordi det ikke er typegodkendt, ikke kan saelges paa det nationale marked, men udelukkende vaere bestemt til reeksport. Er dette imidlertid rigtigt, ses det ikke, hvilken fordel der skulle vaere forbundet med, at terminaludstyr bestemt til reeksport ikke ogsaa er omfattet af kravet om typegodkendelse. Paa den ene side kan man kun forestille sig en import udelukkende med henblik paa reeksport af en oekonomisk set saa marginal betydning, at der selv uden et krav om typegodkendelse under alle omstaendigheder ikke kan antages heraf at udspringe nogen betydelig fordel i form af en foroegelse af samhandelen og i form af en integration markederne imellem. Paa den anden side gaelder det, saaledes som jeg allerede har anfoert, at tillader man et salg uden restriktioner i forretninger af ikke-typegodkendt terminaludstyr, der blot er forsynet med angivelsen "udelukkende bestemt til eksport" (eller andre tilsvarende angivelser), medfoerer dette en risiko for, at godkendelsesordningen i vaesentligt omfang mister sin effektivitet.
26. Jeg bemaerker i denne forbindelse ogsaa, at den oekonomiske byrde ved og varigheden af godkendelsesproceduren i almindelighed er rimelig og ikke for stor eller lang for en virksomhed, der oensker at bringe et nyt apparat paa markedet (godkendelse kraeves kun en enkelt gang for en apparattype, saaledes at de hermed forbundne omkostninger kan spredes ud over antallet af de paagaeldende typegodkendte apparater, der saelges paa vedkommende marked, hvorved jeg bemaerker, at udgifterne til godkendelse gennemsnitligt andrager ca. 100 000 BFR).
° Direktiv 91/263/EOEF
27. Endelig vil jeg fremhaeve, at den angivne retsstilling stemmer godt overens med Raadets direktiv 91/263 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om teleterminaludstyr samt gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse (jeg bemaerker, at dette direktiv traadte i kraft efter tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen).
28. Det naevnte direktiv sondrer mellem henholdsvis terminaludstyr bestemt til at blive tilsluttet et offentligt net (artikel 1, stk. 2) og udstyr, der kan tilsluttes et offentligt net, men som ikke udtrykkeligt er bestemt til et saadant formaal (artikel 1, stk. 3, og artikel 2, stk. 1). Foerstnaevnte form for udstyr er underlagt en ordning, hvorefter der gaelder harmoniserede regler med hensyn til vurderingen af, om udstyret opfylder de gaeldende vaesentlige krav vedroerende sikkerhed og nettets funktion, idet denne vurdering, som navnlig kan resultere i en godkendelse af den paagaeldende type udstyr, giver mulighed for at forsyne produkterne med "EF-maerket" og med det symbol, der angiver, at udstyret er egnet til at blive tilsluttet nettet (artikel 9 og 11 samt bilag VI). Sidstnaevnte form for udstyr ° dvs. udstyr, der ikke udtrykkeligt er bestemt til at blive tilsluttet det offentlige net ° er derimod underlagt en ordning, som vil kunne betegnes som "forenklet". Denne ordning opererer med en erklaering fra fabrikanten eller leverandoeren vedroerende apparatets bestemmelse (artikel 2, stk. 1), hvorefter apparatet forsynes med et symbol, der angiver, at det ikke er egnet til at blive tilsluttet de offentlige net i medlemsstaterne (artikel 11, stk. 4, og bilag VII). Som udgangspunkt gaelder der et princip om fri bevaegelighed for begge former for udstyr, der er forsynet med de kraevede symboler, dog saaledes, at der kan ivaerksaettes nationale beskyttelsesforanstaltninger (det er aabenbart, at apparater, der er egnet til at blive tilsluttet det offentlige net, kan afsaettes i meget stoerre omfang, saaledes at de erhvervsdrivende, saafremt et apparat virkelig opfylder de tekniske krav, klart har en interesse i at goere brug af den almindelige ordning frem for den "forenklede".
29. Kommissionen har gjort gaeldende, at fabrikanten eller leverandoeren af et apparat, som vil bringe dette i omsaetning i Faellesskabet, staar fuldstaendigt frit med hensyn til, hvorvidt apparatet skal vaere bestemt til at blive tilsluttet det offentlige net og dermed skal underkastes en kontrol til sikring af, at det opfylder de vaesentlige krav, eller hvorvidt det skal falde ind under den naevnte "forenklede" ordning. Kommissionen har endvidere anfoert, at kategorien af apparater, der ikke udtrykkeligt er bestemt til at blive tilsluttet det offentlige net, boer omfatte apparater, der ifoelge fabrikantens eller leverandoerens udtrykkelige angivelse er bestemt til reeksport (uden for Faellesskabet). Som led i ordningen i henhold til direktivet vil det saaledes vaere muligt at bringe ikke-typegodkendte apparater (eller apparater, hvis opfyldelse af de vaesentlige krav ikke paa anden maade er dokumenteret) i omsaetning i Faellesskabet blot ved at angive, at apparatet, for saa vidt det er bestemt til reeksport, ikke er egnet til at blive tilsluttet det offentlige net. Det fremgaar heraf ° konkluderer Kommissionen ° at de nationale lovgivningsmagter ogsaa foer udstedelsen af direktivet kunne have indfoert ordninger, der var mindre restriktive og dermed i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
Den franske regering har heroverfor gjort gaeldende, at apparater, som objektivt besidder de tekniske og funktionelle egenskaber, der er kendetegnende for saedvanligt teleterminaludstyr, ogsaa efter direktivet altid skal godkendes. En erhvervsdrivende kan kun vaelge direktivets "forenklede" ordning under forudsaetning af, at det paagaeldende apparat er af en saadan saerlig beskaffenhed, at det specifikt er egnet til at blive tilsluttet private net, men ikke det offentlige net. En anden retstilstand ville undergrave den praktiske virkning af godkendelsesordningen, som efter direktivet er afgoerende med henblik paa en opfyldelse af de gaeldende vaesentlige krav. Det foelger heraf, at de erhvervsdrivende heller ikke efter direktiv 91/263 har ret til at saelge terminaludstyr under den ene forudsaetning, at det er forsynet med en angivelse af, at det udelukkende er bestemt til reeksport uden for Faellesskabet.
30. Jeg finder den af den franske regering forfaegtede fortolkning den mest overbevisende. Det er saaledes rigtigt, at direktivet fastlaegger to forskellige ordninger. Grundlaget for den ene er en kontrol i form af en godkendelse (eller paa anden maade) med, at terminaludstyr bestemt til at blive tilsluttet det offentlige net opfylder de gaeldende krav, mens den anden, "forenklede", ordning gaelder for apparater, der ikke er udtrykkeligt bestemt til at blive tilsluttet det offentlige net. Det gaelder imidlertid ogsaa, at afgoerelsen om, hvorvidt den ene eller den anden ordning skal bringes i anvendelse, ikke kan overlades til den erhvervsdrivendes fuldstaendigt frie valg, men skal vaere baseret paa objektive kriterier. Det fremgaar nemlig af direktivets artikel 2, stk. 2, at den fabrikant eller leverandoer, der vil goere brug af den "forenklede" ordning, skal kunne godtgoere udstyrets anvendelsesformaal paa grundlag af dets "relevante tekniske karakteristika", dets "funktion" og det "markedssegment", det er bestemt til. Det maa heraf kunne udledes, at er der tale om normalt teleterminaludstyr, som vil kunne tilsluttes det offentlige net, og som ikke har nogen objektive egenskaber, der goer det egnet til andre formaal ° dvs. en anvendelse i form af en tilslutning til private net ° maa det paagaeldende apparat vaere omfattet af den almindelige ordning og ikke den "forenklede". I overensstemmelse hermed skal det underkastes den foreskrevne overensstemmelsesvurdering og i givet fald vaere genstand for den fastlagte godkendelsesprocedure. Jeg tilfoejer, at i henhold til direktivets artikel 1, stk. 3, skal traadloese telefoner ° der er en af de to former for terminaludstyr, som Rouffeteau og Badia har solgt ° "de jure" anses for bestemt til at blive tilsluttet det offentlige net, saaledes at saadanne apparater altid er underlagt vedkommende ordning.
31. Det er naermest overfloedigt at bemaerke, at en anden fortolkning af direktivet ville stride, ikke alene mod dettes ordlyd, men ogsaa mod dets maalsaetning. Et af de grundlaeggende formaal med direktivet er (tillige med en sikring af den frie bevaegelighed for terminaludstyr) at sikre en opfyldelse af de omhandlede vaesentlige krav. Det valgte middel til at virkeliggoere dette formaal er den obligatoriske godkendelse af apparater, der er bestemt til at blive tilsluttet de offentlige net. Saafremt en erhvervsdrivende imidlertid kunne bringe ikke-godkendt terminaludstyr i omsaetning i Faellesskabet blot ved at angive, at de paagaeldende apparater er bestemt til reeksport til et tredjeland, ville dette indebaere, at man i forretninger i Faellesskabet kunne saelge apparater, der utvivlsomt er normale apparater bestemt til at blive tilsluttet det offentlige net, og herved unddrage sig kontrollen med, at apparaterne opfylder de i direktivet fastsatte vaesentlige krav. Ogsaa af denne grund mener jeg, at direktivets "forenklede" ordning maa vaere forbeholdt apparater, der objektivt har saadanne tekniske og funktionelle egenskaber, at de er saerligt egnede til at blive anvendt i form af en tilslutning til private net. Denne ordning kan derimod ikke omfatte udstyr, der maa anses for normalt teleterminaludstyr, og hvis eneste saerlige kendetegn bestaar i, at fabrikanten eller leverandoeren har angivet, at apparatet er bestemt til at blive reeksporteret til et tredjeland.
32. Det maa herefter antages, at apparater som de i hovedsagen omhandlede, ogsaa efter direktiv 91/263, ikke maa bringes i handelen uden forudgaaende godkendelse (eller anden form for hermed ligestillet procedure i henhold til direktivet). Som allerede naevnt skal Domstolen ikke traeffe afgoerelse om apparater, der som foelge af deres objektive egenskaber er bestemt til at blive anvendt i form af en tilslutning til private net, men kun om apparater, der teknisk og funktionelt er bestemt til at blive tilsluttet de offentlige net, men som alligevel angives at vaere bestemt til reeksport. Ifoelge direktivet gaelder der ikke noget princip om fri bevaegelighed i Faellesskabet for saadanne apparater, medmindre det foerst er blevet dokumenteret i form af en godkendelse eller en anden hermed ligestillet procedure, at apparaterne opfylder de vaesentlige krav vedroerende sikkerhed for personer (brugere og relevant personale) og vedroerende nettets funktion, hvilke krav er detaljeret fastlagt i direktivets artikel 4. Dette maa saa meget mere gaelde apparater som traadloese telefoner, der goer brug af radioboelger, og som derfor "de jure" anses for bestemt til at blive tilsluttet det offentlige net og dermed er underlagt kravet om godkendelse.
33. Jeg mener herefter ikke, at den ved direktivet indfoerte ordning kan stoette, at den tidligere nationale lovgivning skulle have vaeret uforenelig med proportionalitetsprincippet.
34. Paa baggrund af det hidtil anfoerte er jeg af den opfattelse, at forpligtelsen til at opnaa typegodkendelse af terminaludstyr bestemt til reeksport er fuldt berettiget, for saa vidt forpligtelsen er uomgaengelig noedvendig for at sikre opfyldelsen af afgoerende krav, som er fuldt forenelige med maalsaetningerne med de faellesskabsretlige bestemmelser. Det foelger heraf, at hverken forbuddet i dekret 85-712 mod at bringe ikke-typegodkendt terminaludstyr i handelen eller det som supplement hertil efter artikel 8 i lov 89-1008 gaeldende forbud mod at reklamere for udstyr af denne art, for saa vidt forbuddene ogsaa gaelder terminaludstyr til reeksport, strider mod traktatens artikel 30.
35. c) Subsidiaert, for saa vidt det antages, at den omtvistede ordning er udtryk for en foranstaltning med tilsvarende virkning, som strider mod traktatens artikel 30, maa det fremhaeves, at artikel 30 alene finder anvendelse paa import af varer fra andre medlemsstater, men ikke paa import fra tredjelande. Det er paa dette punkt tilstraekkeligt at bemaerke, at artikel 30 efter traktaten (17) og Domstolens praksis (18) kun gaelder for saa vidt angaar frie varebevaegelser "mellem medlemsstaterne". Bestemmelsen er derimod ikke relevant, saafremt den paagaeldende nationale ordning ikke finder anvendelse paa varer importeret fra andre medlemsstater, men paa varer importeret direkte fra tredjelande (eller paa indenlandsk fremstillede varer).
Foelgelig kan erhvervsdrivende, der ° som Rouffeteau og Badia ° tiltales for at have bragt ikke-typegodkendt terminaludstyr i handelen (og for at have reklameret herfor) kun stoette ret paa traktatens artikel 30, i den forstand, at de paagaeldende omtvistede nationale bestemmelser ikke kan bringes i anvendelse over for dem, saafremt der er tale om terminaludstyr importeret fra en anden medlemsstat. Derimod kan de nationale bestemmelser tillige med hertil knyttede sanktioner fuldt ud bringes i anvendelse, naar de paagaeldende erhvervsdrivende har udbudt terminaludstyr importeret direkte fra tredjelande (eller eventuelt indenlandsk fremstillet udstyr) til salg.
Det henhoerer selvsagt under den nationale retsinstans at afgoere, om de over for de paagaeldende rejste tiltaler angaar markedsfoering af terminaludstyr (og reklame herfor), der er importeret fra andre medlemsstater, eller om der er tale om udstyr importeret fra tredjelande.
Forslag til afgoerelse
36. Jeg skal herefter foreslaa, at Domstolen giver den nationale retsinstans foelgende besvarelse:
"Direktiv 88/301/EOEF og traktatens artikel 30 er ikke til hinder for anvendelsen af en national ordning som den ved det franske dekret 85-712 og den franske lov 89-1008 fastlagte, der opstiller et forbud mod saavel markedsfoering af som reklame for ikke-typegodkendt terminaludstyr, uden at der gaelder en undtagelse herfra, omfattende tilfaelde, hvor den erhvervsdrivende klart har tilkendegivet over for erhververen, at de paagaeldende apparater er bestemt til reeksport, og at de derfor ikke er anvendelige i form af en tilslutning til det nationale telekommunikationsnet."
(*) Originalsprog: italiensk.
(1) ° EFT L 131, s. 73.
(2) ° Dom af 27.10.1993, sag C-69/91, Sml. I, s. 5335.
(3) ° Dom af 27.10.1993, sag C-92/91, Sml. I, s. 5383.
(4) ° I henhold til artikel 3 skal terminaludstyr i denne forbindelse opfylde foelgende krav:
a) Det skal vaere teknisk foreneligt med det franske net.
b) Det maa ikke kunne gribe forstyrrende ind i nettets funktion.
c) Det skal under normale forhold sikre udveksling af signaler af enhver art med nettet.
d) Det skal kunne sikre en teknisk set tilfredsstillende videregivelse eller gengivelse af meddelelser.
e) Det maa ikke give anledning til unormale eksterne elektromagnetiske paavirkninger, og dets funktion maa ikke kunne undergraves af saadanne paavirkninger.
f) Det skal kunne anvendes sammen med apparater af samme art, herunder det udstyr, som sikrer den uafbrudte drift.
g) Det skal vaere forsynet med tilslutningsanordninger, som er egnet til nettet.
Artikel 4 opstiller endvidere foelgende krav til det paagaeldende terminaludstyr:
a) Det skal kunne sikre personer, husdyr og materielle goder mod de risici, der udspringer af haendelige elektriske overbelastninger, som nettet kan blive udsat for.
b) Det maa ikke til nettet kunne overfoere haendelige elektriske overbelastninger.
c) Det skal yde beskyttelse mod akustiske chok.
(5) ° Jf. afsnit II i forelaeggelsesdommen, der netop har overskriften Uforeneligheden mellem faellesskabsretten og kravet om typegodkendelse af terminaludstyr bestemt til reeksport .
(6) ° Jf. afsnit I i forelaeggelsesdommen.
(7) ° Det boer endvidere fremhaeves, at den forelaeggende retsinstans har oplyst, at der i Frankrig ved lov 90-568 af 2.7.1990 ° hvorved den offentlige virksomhed France Telecom fik tillagt status som selvstaendig juridisk person ° i overensstemmelse med kravene i artikel 6 i direktiv 88/301 blev indfoert en klar adskillelse mellem henholdsvis befoejelserne til at fastlaegge regler og til at foere kontrol, der henhoerer under post- og telekommunikationsministeren, og den kommercielle virksomhed, som udoeves af France Telecom. Foelgelig, og i modsaetning til, hvad Domstolen konstaterede i dommene i sagerne Decoster og Taillandier, jf. ovenfor, maa de i Frankrig paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder (september 1991) gaeldende tekniske specifikationer og godkendelsesregler anses for at have vaeret i overensstemmelse med direktiv 88/301.
(8) ° Direktiv 86/361 (EFT L 217, s. 21) er senere blevet afloest af direktiv 91/263/EOEF (EFT L 128, s. 1) ° som jeg vil omtale i det foelgende ° der derefter har praeciseret (artikel 4) de vaesentlige krav, som terminaludstyr skal opfylde.
(9) ° Jf. direktiv 91/263.
(10) ° I henhold til den anden undtagelsesregel i artikel 3 i direktiv 88/301 kan medlemsstaterne endvidere, hvis der ikke foreligger specifikationer, naegte tilslutning og ibrugtagning af terminaler, som ifoelge en begrundet udtalelse fra det i artikel 6 omhandlede organ ikke opfylder de i artikel 2, nr. 17, i direktiv 86/361/EOEF anfoerte vaesentlige krav .
(11) ° Forholdet ville kunne vaere et andet, saafremt der var tale om:
i) handlende etableret i et graenseomraade
ii) virksomheder specialiseret inden for triangulaere import-eksport-transaktioner.
Jeg bemaerker hvad angaar foerstnaevnte tilfaelde, at en handlendes mulighed for at saelge ikke-typegodkendte apparater til brugere med bopael i en anden medlemsstat (eller til turister paa gennemrejse) er meget begraenset som foelge af, at erhververen (medmindre der er tale om en ekspert paa omraadet) vil kunne vaere i tvivl om, hvorvidt apparatet (hvis pris ikke er ubetydelig) kan fungere efter hensigten efter tilslutning til hjemlandets net. Hvad angaar sidstnaevnte tilfaelde bemaerker jeg for det foerste, at triangulaere transaktioner af denne art som udgangspunkt maa antages at vaere lidet interessante ud fra et kommercielt synspunkt (hvorfor skulle en handlende etableret i reeksportmedlemsstaten indkoebe hos en virksomhed etableret i en anden medlemsstat, der paa sin side har importeret produktet fra en tredje medlemsstat, i stedet for at indkoebe direkte?), og for det andet, at saadanne transaktioner, saaledes som den franske regering har gjort gaeldende, under alle omstaendigheder kan fritages for kravet om typegodkendelse, idet der i saa fald er en effektiv garanti for, at apparaterne ° som ikke rent faktisk vil indgaa i den indenlandske distribution ° vil blive reeksporteret og dermed ikke blive tilsluttet det nationale net.
(12) ° Dom af 7.3.1990, sag C-69/88, Sml. I, s. 583.
(13) ° Dom af 24.3.1994, Sml. I, s. 1019.
(14) ° Jeg bemaerker endvidere, at den franske ordning, i hvert fald umiddelbart, ligesom den i sag C-80/92, jf. ovenfor, omhandlede belgiske ordning ikke synes at stride mod artikel 34, saaledes som Domstolen har fortolket denne bestemmelse (jf. ligeledes dom af 7.2.1984, sag 237/82, Jongeneel Kaas, Sml. s. 483). Ordningen indskraenker sig saaledes til at underlaegge eksporterede produkter de samme vilkaar som dem, der gaelder produkter, som bringes i handelen paa hjemmemarkedet.
(15) ° Jf. dom af 13.12.1991 (sag C-18/88, GB-INNO-BM, Sml. I, s. 5941).
(16) ° Jf. i samme retning den nyligt afsagte dom af 27.10.1993 (forenede sager C-46/90 og C-93/91, Lagauche m.fl., Sml. I, s. 5267).
(17) ° Artikel 9, stk. 2.
(18) ° Jf. dom af 15.6.1976 (sag 96/75, EMI Records mod CBS Schallplatten, Sml. s. 913).