62023CJ0147
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2024. április 25. (
*1
)
„Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 258. cikk – Az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelme – (EU) 2019/1937 irányelv – Az átültetés hiánya és az átültető intézkedések bejelentésének hiánya – Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése – Átalányösszeg és kényszerítő bírság megfizetésére való kötelezés iránti kérelem – A szankció összege megállapításának alapjául szolgáló szempontok – Súlyossági együttható automatikus alkalmazása – A tagállam fizetési képességének meghatározása – Demográfiai kritérium”
A C‑147/23. sz. ügyben,
az EUMSZ 258. cikk és az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt 2023. március 10‑én
az Európai Bizottság (képviselik: J. Baquero Cruz és M. Owsiany‑Hornung, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
a Lengyel Köztársaság (képviseli: B. Majczyna, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: A. Arabadjiev tanácselnök, T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin és I. Ziemele (előadó) bírák,
főtanácsnok: N. Emiliou,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
a főtanácsnok indítványának a 2024. március 14‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Keresetlevelében az Európai Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság – mivel nem fogadta el azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy megfeleljen az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló, 2019. október 23‑i (EU) 2019/1937 európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (HL 2019. L 305., 17. o.), és nem közölte e rendelkezéseket a Bizottsággal – nem teljesítette az ezen irányelv 26. cikkének (1) és (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit;
–
kötelezze a Lengyel Köztársaságot, hogy fizessen olyan átalányösszeget, amely az alábbi összegek közül a magasabbnak felel meg:
–
13700 euró napi átalányösszeg és a 2019/1937 irányelvben az átültetésre megállapított határidő lejártát követő nap és a jogsértés megszüntetésének napja, vagy ennek hiányában a jelen eljárásban hozott ítélet kihirdetésének napja között eltelt napok száma szorzatának megfelelő összeget;
–
3836000 euró minimális átalányösszeget;
–
amennyiben az első franciabekezdésben megállapított kötelezettségszegés a jelen eljárásban hozott ítélet kihirdetéséig fennáll, kötelezze a Lengyel Köztársaságot, hogy az ítélet kihirdetésétől számítottan minden egyes késedelmes nap után addig a napig, amíg a Lengyel Köztársaság eleget nem tesz a 2019/1937 irányelvből eredő kötelezettségeinek, fizessen 53430 euró összegű kényszerítő bírságot; és
–
a Lengyel Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
Jogi háttér
A 2019/1937 irányelv
2
A 2019/1937 irányelv (1) preambulumbekezdése kimondja:
„[…] A visszaélést potenciálisan bejelentő személyeket […] a megtorlástól való félelem gyakran eltántorítja attól, hogy hangot adjanak aggodalmaiknak vagy gyanújuknak. Ezzel összefüggésben mind [európai] uniós, mind nemzetközi szinten egyre inkább elismerést nyer a visszaélést bejelentő személyek számára biztosított kiegyensúlyozott és hatékony védelem fontossága.”
3
Ezen irányelv 1. cikke értelmében:
„Ezen irányelv célja, hogy meghatározott területeken javítsa az uniós jog és szakpolitikák érvényesítését olyan közös minimumszabályok megállapítása révén, amelyek az uniós jog megsértését bejelentő személyek magas szintű védelméről rendelkeznek.”
4
Az említett 2019/1937 irányelv 26. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek 2021. december 17‑ig megfeleljenek.
[…]
(3)   Amikor a tagállamok elfogadják az (1) és a (2) bekezdésben említett rendelkezéseket, azokban hivatkozni kell erre az irányelvre, vagy azokhoz hivatalos kihirdetésük alkalmával ilyen hivatkozást kell fűzni. A hivatkozás módját a tagállamok határozzák meg. E rendelkezések szövegét haladéktalanul közlik a Bizottsággal.”
A 2023. évi közlemény
5
A Bizottság 2023/C 2/01. számú, „Pénzügyi szankciók a kötelezettségszegési eljárásokban című” közleménye (HL 2023. C 2., 1. o., a továbbiakban: 2023. évi közlemény) 3. és 4. pontjában rendelkezik a „kényszerítő bírságról”, illetve az „egyösszegű átalánybírságról”.
6
E közlemény 3. pontjának második bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A kényszerítő bírság napi összegét a következőképpen állapítják meg:
–
az átalányösszeget megszorozzák a súlyossági együtthatóval és a mulasztás időtartamát tükröző együtthatóval,
–
a kapott eredményt megszorozzák az egyes tagállamokra külön‑külön meghatározott, az érintett tagállam fizetési képességét figyelembe vevő, rögzített együtthatóval (az »n« együttható).”
7
Az említett közlemény 3.2. pontja, amely a súlyossági együtthatónak a kényszerítő bírság napi összege kiszámítása során történő alkalmazására vonatkozik, a következőképpen szól:
„Egy ítélet teljesítésének vagy a jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelvet átültető intézkedések bejelentésének elmulasztása valamely tagállam által minden esetben súlyosnak minősül. A Bizottság két paraméter alapján határozza meg a súlyossági együtthatót, hogy a szankció összegét az ügy sajátos körülményeihez igazítsa: a jogsértés tárgyát képező vagy át nem ültetett uniós szabályok fontossága, valamint a jogsértés közérdekre és egyéni érdekekre gyakorolt hatásai.
Az alábbiakban kifejtett megfontolásokra tekintettel a jogsértés súlyosságát a Bizottság által legalább 1 és legfeljebb 20 között rögzített együttható határozza meg.”
8
Ugyanezen közlemény 3.2.2. pontja kimondja:
„Az EUMSZ 260. cikkének (3) bekezdése alapján benyújtott keresetek esetében a Bizottság az átültető intézkedések bejelentésének teljes elmulasztása esetén szisztematikusan 10‑es súlyossági együtthatót alkalmaz. A jogállamiság tiszteletben tartásán alapuló Unióban minden jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelvet egyformán fontosnak kell tekinteni, és a tagállamoknak az irányelvek által meghatározott határidőkön belül teljes mértékben át kell ültetniük azokat a nemzeti jogba.
Az átültető intézkedések bejelentésének részleges elmulasztása esetén a 10‑nél alacsonyabb súlyossági együttható meghatározásakor figyelembe kell venni az átültetési hiányosság jelentőségét. Ezenkívül figyelembe lehet venni a jogsértésnek a közérdekre és az egyéni érdekekre gyakorolt hatásait […]”
9
A 2023. évi közleménynek „Az időtartamra vonatkozó együttható alkalmazása” című 3.3. pontja értelmében:
„[…]
Az időtartamra vonatkozó együttható 1 és 3 közötti szorzó. Mértéke havi 0,10 az első ítélet meghozatalától vagy a szóban forgó irányelv átültetési határidejének lejártát követő naptól számítva.
[…]”
10
E közleménynek „A tagállam fizetési képessége” című 3.4. pontja a következőképpen rendelkezik:
„[…]
A visszatartó erőként szolgáló szankció mértéke a tagállamok fizetési képességétől függően változik. Ez a visszatartó hatás tükröződik az »n« együtthatóban, amely a definíció szerint a következők súlyozott geometriai átlaga: az érintett tagállam bruttó hazai termékének (GDP) […] és a tagállamok GDP‑je átlagának aránya, kettes súllyal, valamint az érintett tagállam népességének és a tagállamok népessége átlagának aránya, egyes súllyal. Ez az érintett tagállam többi tagállam fizetési képességéhez viszonyított fizetési képességét jelenti:
[…]
A Bizottság […] úgy határozott, hogy felülvizsgálja az »n« együttható kiszámítására szolgáló módszerét, amely jelenleg elsősorban a tagállamok GDP‑jén, másodsorban pedig a népességén alapul, azaz olyan demográfiai kritériumon, amely lehetővé teszi a különböző tagállamok közötti észszerű eltérés fenntartását. Az »n« együttható számításakor a tagállamok népességének egyharmad arányban való figyelembevétele észszerű mértékben csökkenti a tagállamok »n« együtthatói közötti eltérést a kizárólag a tagállamok GDP‑jén alapuló számításhoz képest. Emellett stabilitást is ad az »n« együttható értékének, mivel a népesség éves szinten valószínűleg nem változik jelentősen. Ezzel szemben egy tagállam GDP‑je nagyobb éves ingadozásokat mutathat, különösen gazdasági válságok idején. Ugyanakkor, mivel a tagállamok GDP‑je még mindig kétharmad súllyal számít, továbbra is ez a meghatározó tényező a fizetési képesség értékelésekor.
[…]”
11
Az említett közlemény 4.2. pontja az alábbiak szerint rögzíti az egyösszegű átalánybírság számításának módszerét:
„Az egyösszegű átalánybírságot a kényszerítő bírság számítási módszeréhez nagyjából hasonló módon kell kiszámítani, azaz:
–
az átalányösszeget meg kell szorozni a súlyossági együtthatóval,
–
az eredményt meg kell szorozni az »n« együtthatóval,
–
az eredményt meg kell szorozni azon napok számával, amikor a jogsértés fennáll […]
[…]”
12
Ugyanezen közlemény 4.2.1. pontja a következőképpen rendelkezik:
„Az egyösszegű átalánybírság kiszámításához az egy napra megállapított összeget meg kell szorozni a jogsértés teljes időtartamára vonatkozó napok számával. Ez utóbbi definíciója a következő:
[…]
–
az EUMSZ 260. [cikk] (3) bekezdése alapján benyújtott keresetek esetén a szóban forgó irányelvben előírt átültetési határidő lejártát követő nap és a jogszerűség helyreállítása, vagy megfelelés hiányában az EUMSZ 260. [cikk] értelmében hozott ítélet kihirdetése között eltelt napok száma.
[…]”
13
A 2023. évi közlemény 4.2.2. pontja értelmében:
„A Bizottság az egyösszegű átalánybírság kiszámításához ugyanazt a súlyossági együtthatót és ugyanazt a rögzített »n« együtthatót alkalmazza, amelyet a kényszerítő bírság kiszámításához alkalmaz […]
Az átalányösszeg az egyösszegű átalánybírság esetében alacsonyabb, mint a kényszerítő bírság esetében. […]
Az egyösszegű átalánybírságra alkalmazandó átalányösszeget a I. melléklet 2. pontja határozza meg.
[…]”
14
E közlemény „A Bíróságnak javasolt pénzügyi szankciók meghatározásához használt adatok” című I. mellékletének 1. pontja úgy rendelkezik, hogy az átalányösszeg az említett közlemény 3. pontjában foglalt kényszerítő bírság esetében napi 3000 euró, 2. pontja szerint az átalányösszeg az említett közlemény 4.2.2. pontjában említett egyösszegű átalánybírság esetében napi 1000 euró, vagyis a kényszerítő bírságok esetében alkalmazott átalányösszeg egyharmada, 3. pontja pedig a Lengyel Köztársaságra 1,37‑es „n” együtthatót határoz meg. Ezen I. melléklet 5. pontja rögzíti, hogy az egyösszegű átalánybírság minimális összege a Lengyel Köztársaság esetében 3836000 euró.
A pert megelőző eljárás
15
2022. január 27‑én a Bizottság felszólító levelet küldött a Lengyel Köztársaságnak, amelyben azt kifogásolta, hogy a Lengyel Köztársaság nem jelentette be számára a 2019/1937 irányelv átültetése céljából elfogadott intézkedéseket. 2022. március 23‑i válaszában a Lengyel Köztársaság csupán annyit jelzett, hogy ezen intézkedések elfogadása folyamatban van.
16
2022. július 15‑én a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött a Lengyel Köztársaságnak, amelyben felhívta, hogy az említett véleményről szóló értesítéstől számított két hónapon belül tegyen eleget a 2019/1937 irányelvből eredő kötelezettségeinek.
17
2022. szeptember 15‑i válaszában a Lengyel Köztársaság hangsúlyozta, hogy a 2019/1937 irányelv hatálya alá tartozó kérdésekben alapos miniszteri szintű egyeztetésekre van szükség, így a parlamenti munka befejezése 2022 végére várható, és a tervek szerint a 2019/1937 irányelvnek való megfelelést lehetővé tevő törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések lengyel hivatalos lapban történő kihirdetésére 2023 januárjában fog sor kerülni. 2023. január 11‑i levelében e tagállam pontosította, hogy a kihirdetés 2023. augusztus hónap folyamán fog megtörténni.
18
E körülmények között határozott úgy 2023. február 15‑én a Bizottság, hogy a jelen keresetet benyújtja a Bírósághoz.
Az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegésről
A felek érvei
19
A Bizottság emlékeztet arra, hogy az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdése alapján a tagállamok kötelesek elfogadni azokat a rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az irányelveket az ezen irányelvekben előírt határidőn belül átültessék a nemzeti jogrendszerükbe, és e rendelkezéseket haladéktalanul be kell jelenteniük neki.
20
Ezen intézmény hozzáteszi, hogy az ezzel kapcsolatos bármifajta kötelezettségszegés fennállását a tagállam számára megküldött indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor a tagállamban fennálló helyzet alapján kell megítélni.
21
Márpedig a jelen ügyben a Lengyel Köztársaság a 2022. július 15‑i indokolással ellátott véleményben megállapított határidő lejárta előtt nem fogadta el az említett rendelkezéseket, és nem is tájékoztatta a Bizottságot azok elfogadásáról.
22
A Lengyel Köztársaság elismeri a szóban forgó kötelezettségszegést, és a 2019/1937 irányelv belső jogrendjébe való átültetésének késedelmét mindenekelőtt azzal indokolja, hogy ezen irányelv tág tárgyi hatályára tekintettel a jogalkotási munka hosszabb időt igényelt. Az említett irányelvnek való megfeleléshez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések elfogadásához a családügyi és szociálpolitikai minisztérium által vezetett széles körű nyilvános konzultációt kellett lefolytatni. A 2019/1937 irányelv átültetésére irányuló törvénytervezetet ezenkívül a tárcaközi egyeztetések során többször módosították.
23
A 2019/1937 irányelvet átültető törvény kidolgozására irányuló eljárást továbbá a Covid19‑világjárvány okozta nehézségek is késleltették, mivel az megzavarta a jogalkotási munka megszervezését.
24
Végül az ukrajnai háború és a menekültek ennek következményeként jelentkező beáramlása az említett törvény kidolgozásáért felelős Családügyi és Szociálpolitikai Minisztérium nagy fokú erőforrás‑mozgósításával járt.
25
Válaszában a Bizottság egyrészt rámutat, hogy az uniós jogalkotó kétéves határidőt elegendőnek tartott arra, hogy a tagállamok teljesíthessék a 2019/1937 irányelv átültetésével kapcsolatos kötelezettségeiket. Márpedig a Lengyel Köztársaság által hivatkozott nehézségek a belső jogrendjének olyan rendelkezéseire, gyakorlatára vagy helyzeteire vonatkoznak, amelyek az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében nem igazolhatják az említett irányelv késedelmes átültetését.
26
Másrészt a Covid19‑világjárványhoz és az ukrajnai háborúhoz kapcsolódó sajátos körülmények csak akkor lehetnek e késedelem igazolása szempontjából relevánsak, ha az érintett uniós jogi aktus ilyen körülmények között eltéréseket vagy kivételeket tesz lehetővé, vagy ha teljesülnek a vis maior helyzet kritériumai, ami a jelen ügyben nincs így. Ezenkívül a tagállamok csak azon időszak vonatkozásában hivatkozhatnak vis maiorra, amely a szóban forgó helyzetből eredő akadályok leküzdéséhez szükséges, és ez az időszak nem haladhatja meg a két évet. Márpedig a jelen kereset benyújtására több mint tizenhárom hónappal azt követően került sor, hogy a 2019/1937 irányelvben megállapított kétéves átültetési határidő lejárt. Végül az Orosz Föderáció Ukrajna elleni második inváziója 2020. február 24‑én, azaz e határidő lejárta után kezdődött.
A Bíróság álláspontja
27
A 2019/1937 irányelv 26. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamoknak legkésőbb 2021. december 17‑ig kellett hatályba léptetniük azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek megfeleljenek. Ezen irányelv 26. cikkének (3) bekezdése alapján továbbá a tagállamoknak e rendelkezések szövegét közölniük kell a Bizottsággal.
28
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a kötelezettségszegést a tagállamban a Bizottság indokolással ellátott véleményében meghatározott határidő lejártakor fennálló helyzet alapján kell megítélni, és a későbbi változásokat a Bíróság nem veheti figyelembe (2021. február 25‑iBizottság kontra Spanyolország [Adatvédelmi irányelv – a büntetőjog területe] ítélet, C‑658/19, EU:C:2021:138, 15. pont; 2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
29
A jelen ügyben a 2022. július 15‑én kelt indokolással ellátott véleményben két hónapos határidőt állapítottak meg arra, hogy a Lengyel Köztársaság eleget tegyen a véleményben foglalt kötelezettségeinek.
30
Márpedig, amint az a Lengyel Köztársaság által a jelen eljárásban benyújtott ellenkérelemből és viszonválaszból kitűnik, a Lengyel Köztársaság a 2022. július 15‑i indokolással ellátott véleményben megállapított határidő lejártáig nem fogadta el a 2019/1937 irányelvnek való megfeleléshez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, ebből következően e tagállam nem is jelentette be ezeket a rendelkezéseket a Bizottságnak e határidő lejártáig.
31
Ugyanakkor, a jelen ítélet 22–24. pontjában foglaltaknak megfelelően a Lengyel Köztársaság szerint az ezen irányelv átültetésére nyitva álló határidő elmulasztását több körülmény is igazolja.
32
E tagállam először is a jogalkotási munka elhúzódására hivatkozik, tekintettel az említett irányelv tág tárgyi hatályára.
33
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az uniós jogból eredő kötelezettségek nemteljesítésének, így az irányelvek előírt határidőn belüli átültetése hiányának igazolása érdekében a tagállam nem hivatkozhat kifogásként belső jogrendszerének rendelkezéseire, gyakorlatára vagy helyzeteire (2021. február 25‑iBizottság kontra Spanyolország [Adatvédelmi irányelv – a büntetőjog területe] ítélet, C‑658/19, EU:C:2021:138, 19. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
34
Ezenkívül a 2019/1937 irányelv 26. cikkének (1) bekezdése értelmében az uniós jogalkotó kétéves átültetési határidőt elegendőnek tartott arra, hogy a tagállamok teljesíthessék kötelezettségeiket.
35
Másodszor, a Lengyel Köztársaság előadja, hogy az ezen irányelv átültetésére irányuló eljárást a Covid19‑világjárvány, valamint a menekültek Ukrajna elleni agresszió következményeként jelentkező beáramlása okozta nehézségek lassították.
36
Márpedig, feltéve egyrészt, hogy a Lengyel Köztársaság a Covid19‑világjárványhoz és a menekültek Ukrajna elleni agresszió következményeként jelentkező beáramlásához kapcsolódó szervezeti nehézségeket vis maior helyzetnek tartja, amelyek akadályozták a 2019/1937 irányelv megállapított határidőn belüli átültetését, mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy e tagállam a válasza során hivatkozik első alkalommal az irányelv késedelmes átültetésének igazolásaként ezekre az eseményekre. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint továbbá, még ha a „vis maior” fogalma nem is feltételezi az abszolút lehetetlenséget, megköveteli, hogy a szóban forgó kötelezettségszegés rendkívüli és előre nem látható, az arra hivatkozón kívül álló körülményeknek legyen betudható, amelyek következményeit kellő gondosság mellett sem lehetett volna elkerülni, továbbá a vis maiorra csak az e nehézségek orvoslásához szükséges ideig lehet hivatkozni (2023. június 8‑iBizottság kontra Szlovákia [A költségek nélküli felmondáshoz való jog] ítélet, C‑540/21, EU:C:2023:450, 81. pont). Márpedig, bár egy olyan nagyságrendű egészségügyi válság, mint a Covid19‑világjárvány és a menekültek Ukrajna elleni agresszió következményeként jelentkező beáramlása is a Lengyel Köztársaságon kívül álló, rendkívüli és előre nem látható események, ez nem változtat azon, hogy e tagállamnak kellő gondossággal kellett volna eljárnia, megfelelő időben – legalább a 2022. július 15‑i indokolással ellátott véleményben megállapított határidő lejárta előtt – tájékoztatva a Bizottságot a felmerült nehézségekről. Végül nem vitatott, hogy a Lengyel Köztársaság a jelen eljárás írásbeli szakaszának befejezését követően, vagyis közel egy évvel a 2022. július 15‑i indokolással ellátott véleményben megállapított határidő lejárta után, és több mint másfél évvel az ezen irányelv 26. cikkének (1) bekezdésében előírt határidő lejártát követően még mindig nem ültette át a 2019/1937 irányelvet.
37
E körülmények között a szóban forgó kötelezettségszegést nem igazolhatja sem a 2020. év folyamán jelentkező világjárvány, sem pedig az e tagállam által az Ukrajna elleni agresszió miatt tapasztalt nehézségek, amelyek csak közvetett következményekkel járhattak az említett irányelv átültetésének folyamatára nézve, amint arra a főtanácsnok az indítványának 45. és 48. pontjában lényegében rámutatott.
38
Ennélfogva a Lengyel Köztársaság nem hivatkozhat eredményesen e körülményekre annak igazolása érdekében, hogy a 2019/1937 irányelvet az előírt határidőn belül nem ültette át. Következésképpen meg kell állapítani, hogy a Lengyel Köztársaság – mivel a 2022. július 15‑i indokolással ellátott véleményben előírt határidő lejártáig nem fogadta el a 2019/1937 irányelvnek való megfeleléshez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, és ebből következően nem jelentette be e rendelkezéseket a Bizottságnak – nem teljesítette az ezen irányelv 26. cikkének (1) és (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésén alapuló pénzügyi szankciókról
A felek érvei
39
Tekintettel arra, hogy a Lengyel Köztársaságnak felrótt kötelezettségszegés a Bizottság jelen keresetének a Bírósághoz történő benyújtásakor is fennállt, a Bizottság az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján azt javasolja, hogy a Bíróság e tagállamot egyszerre átalányösszeg és napi kényszerítő bírság megfizetésére is kötelezze.
40
E pénzügyi szankciók összegének meghatározásához a Bizottság a 2023. évi közlemény 2. pontjában foglalt általános elvekre, valamint az e közlemény 3. és 4. pontjában szereplő számítási módszerre támaszkodik. Konkrétan, ezen intézmény rámutat, hogy az említett szankciók meghatározásának olyan alapvető kritériumokon kell alapulnia, mint a jogsértés súlyossága, időtartama és a szankció szükséges visszatartó hatásának biztosítása a kötelezettségszegés megismétlődésének elkerülése érdekében.
41
Ami először is a jogsértés súlyosságát illeti, a Bizottság emlékeztet arra, hogy a 2023. évi közlemény alapján alkalmazandó együttható értéke egy legalább 1 és legfeljebb 20 közötti érték. Ezen intézmény hozzáteszi, hogy e közlemény 3.2.2. pontja alapján az irányelvet átültető intézkedések bejelentésének teljes elmulasztása esetén szisztematikusan 10‑es súlyossági együtthatót alkalmaz, mivel az irányelvek átültetésével és az ezen intézkedések bejelentésével kapcsolatos valamennyi mulasztás azonos súlyúnak minősül, függetlenül az érintett irányelv rendelkezéseinek jellegétől. Ez az automatizmus teszi lehetővé a tagállamok Szerződések előtti egyenlőségének biztosítását az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének megfelelően.
42
Másodszor, ami a jogsértés időtartamát illeti, a Bizottság rámutat, hogy a 2023. évi közlemény 3.3. pontja értelmében az időtartamra vonatkozó együttható egy 1 és 3 közötti szorzó, és mértéke havi 0,10 a szóban forgó irányelv átültetési határidejének lejártát követő naptól a Bizottság keresetének a Bírósághoz történő benyújtásáig számítva. Mivel ez az időtartam a jelen ügyben 13 hónap, az időtartamra vonatkozó együttható 1,3.
43
Harmadszor, ami az érintett tagállam fizetési képességét figyelembe vevő, visszatartó erejű szankció biztosításának szükségességére vonatkozó kritériumot illeti, azt a 2023. évi közlemény I. mellékletének 3. pontjában az egyes tagállamokra meghatározott „n” együttható fejezi ki. Számításának alapja az érintett állam GDP‑je és az Unió nemzeti GDP‑je átlagának aránya, szorozva az adott állam népességének és az Unió nemzeti népessége átlagának arányával. Az első arány kétharmados súllyal, a második arány egyharmados súllyal számít. Ennek eredményeként a Lengyel Köztársaság esetében az „n” együttható értéke 1,37. A Bizottság álláspontja szerint az érintett tagállam lakosságának ezen együttható meghatározásához másodlagos kritériumként való figyelembevétele a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően lehetővé teszi az „n” együttható tagállamok közötti észszerű eltérésének fenntartását, és így ezen együttható bizonyos stabilitása is garantálható. Ezenkívül, mivel a Bizottság által használt adatokat évente frissítik, az érintett tagállam GDP‑jének ingadozásai is megfelelően figyelembe vannak véve.
44
Következésképpen, ami elsőként az egyösszegű átalánybírság összegének kiszámítását illeti, a Bizottság a 2023. évi közlemény 4.2. pontja alapján 10‑es súlyossági együttható és 1,37‑es „n” együttható alkalmazását javasolja. E két tényező szorzatát meg kell szorozni az egyösszegű átalánybírság e közlemény I. mellékletének 2. pontjában megállapított átalányösszegével, azaz 1000 euróval, ennek eredménye 13700 euró, amelyet az említett közlemény 4.2.1. pontja alapján meg kell szorozni a kötelezettségszegés teljes időtartama napjainak számával. A Bizottság megjegyzi, hogy akkor kell ezt az egyösszegű átalánybírságot kiszabni, ha az meghaladja a 3836000 eurót, azaz a 2023. évi közlemény I. bekezdésének 5. pontjában a Lengyel Köztársaságra megállapított minimális egyösszegű átalánybírságot.
45
Másodsorban, ami a kényszerítő bírság összegének meghatározását illeti, a Bizottság javaslata szerint a kényszerítő bírság átalányösszegét, amelyet a 2023. évi közlemény I. mellékletének 1. pontja napi 3000 euróban határoz meg, meg kell szorozni a 10‑es súlyossági együtthatóval, az 1,3‑as időtartamra vonatkozó együtthatóval, valamint az 1,37‑es „n” együtthatóval, ami napi 53430 euró összegű kényszerítő bírsággal egyenlő.
46
Végül a Bizottság annak megállapítását javasolja, hogy a fizetési kötelezettség esedékességének időpontja a jelen ügyben meghozandó ítélet kihirdetésének időpontja.
47
A Lengyel Köztársaság úgy véli, hogy a kényszerítő bírság és az egyösszegű átalánybírság Bizottság által javasolt összege eltúlzott és aránytalan.
48
Egyrészt e tagállam előadja, hogy az irányelvet átültető intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettség teljes elmulasztása esetén szisztematikusan alkalmazott 10‑es súlyossági együttható megakadályozza, hogy bármilyen módon figyelembe lehessen venni a jogalkotási folyamatra és a nemzeti szabályozásban elért haladásra jellemző sajátos körülményeket. A jelen ügyben a 2019/1937 irányelv különböző rendelkezéseinek megvannak a megfelelői a már meglévő nemzeti jogszabályok hatályos normáiban, amelyeket akkor is figyelembe kell venni a súlyossági együttható meghatározásához, ha azokat nem jelentették be ilyenként a Bizottságnak. Mindenekelőtt a lengyel munka törvénykönyve tartalmaz egy 2019/1937 irányelv 19. cikkét végrehajtó rendelkezést. Emellett a lengyel közigazgatási eljárási törvény előírja a jogsértések bejelentésére szolgáló csatornák létrehozását, valamint az e jogsértéseket bejelentő személyek védelmét. Végül a bankjogról szóló lengyel törvény kötelezi a bankokat, hogy hozzanak létre olyan belső irányítási és ellenőrzési rendszereket, amelyek lehetővé teszik a jogsértések bejelentését, és biztosítják az e jogsértéseket bejelentő személyek védelmét.
49
Márpedig a súlyossági együttható automatikus meghatározása esetén sem a nemzeti jogszabályok ezen elemeinek, sem a megállapított kötelezettségszegés magán‑ és közérdekre gyakorolt konkrét következményeinek a figyelembevételére nincs lehetőség.
50
Ezenkívül a Lengyel Köztársaság megjegyzi, hogy a pert megelőző eljárás során végig együttműködött a Bizottsággal, amely körülménynek álláspontja szerint maga után kellene vonnia a súlyossági együttható csökkentését.
51
Másrészt az „n” együttható számítási módszerének a demográfiai kritériummal való kiegészítése azzal a következménnyel jár, hogy a pénzügyi szankció nem tükrözi az érintett tagállam valós pénzügyi kapacitását, ami ellentétes a Bíróság ítélkezési gyakorlatával. Saját egyedi ügyében a Lengyel Köztársaság hangsúlyozza, hogy e demográfiai kritérium alkalmazása az „n” együttható indokolatlan súlyosbításához vezet.
52
Mindenesetre a Lengyel Köztársaság úgy véli, hogy a Bizottság által megállapítani kért pénzügyi szankciók összegét felül kell vizsgálni a gazdasági növekedés ütemének jelentős visszaesése, valamint a 2023. év során e tagállamban tapasztalt magas infláció miatt.
53
Válaszában a Bizottság a súlyossági együtthatót illetően mindenekelőtt arra hivatkozik, hogy ha a Bíróság úgy döntene, hogy figyelembe veszi az uniós jogi rendelkezések jelentőségét, ami mellett lényegében a Lengyel Köztársaság érvel, annak az lenne a következménye, hogy ezt az együtthatót növelni kellene, mivel a 2019/1937 irányelv mind a közérdek, mind pedig az egyéni érdekek szempontjából különös jelentőséggel bír. Emellett az e tagállam által hivatkozott nemzeti rendelkezések az említett súlyossági együttható meghatározása szempontjából nem relevánsak, mivel azokat az irányelv átültetésére irányuló intézkedésként nem jelentették be neki. Végül az említett tagállam által hivatkozott lojális együttműködésnek semmilyen szerepe sincs az irányelvet átültető intézkedések bejelentésének teljes hiánya esetén, és a Bizottsággal való jóhiszemű együttműködés egyébként sem minősülhet enyhítő körülménynek, mivel az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből eredő kötelezettségről van szó.
54
Viszonválaszában a Lengyel Köztársaság előadja, hogy a Bizottság a súlyossági együttható meghatározása keretében nem hagyhatja figyelmen kívül az alkalmazandó nemzeti jogszabályokat pusztán amiatt, hogy azokat nem jelentették be neki. Ezenkívül az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló törvény tervezete már túljutott a jogalkotási eljárás több egymást követő szakaszán.
A Bíróság álláspontja
Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének alkalmazásáról
55
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének első albekezdése úgy rendelkezik, hogy ha a Bizottság az EUMSZ 258. cikknek megfelelően azon az alapon nyújt be keresetet az Európai Unió Bíróságához, hogy az érintett tagállam nem tett eleget valamely, jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére elfogadott intézkedései bejelentésére vonatkozó kötelezettségének, ez az intézmény, amennyiben megfelelőnek ítéli, meghatározhatja az érintett tagállam által fizetendő átalányösszegnek vagy kényszerítő bírságnak az általa az adott körülmények között megfelelőnek tartott mértékét. E 260. cikk (3) bekezdésének második albekezdése alapján, ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy jogsértés történt, a tagállamot – a Bizottság által meghatározott összeget meg nem haladó mértékű – átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti, amely fizetési kötelezettség az Európai Unió Bíróságának ítéletében megállapított időpontban válik esedékessé.
56
Mivel – amint az a jelen ítélet 38. pontjából kitűnik – megállapítást nyert, hogy a Lengyel Köztársaság a 2022. július 15‑i indokolással ellátott véleményben megállapított határidő lejártáig nem fogadta el, és ebből következően nem is jelentette be a Bizottságnak a 2019/1937 irányelv rendelkezéseinek a belső jogába való átültetéséhez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, az így megállapított kötelezettségszegés az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének hatálya alá tartozik.
57
Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésében szereplő mechanizmus bevezetésének nem csupán az volt a célja, hogy a tagállamokat arra ösztönözze, hogy a lehető legrövidebb időn belül megszüntessék a kötelezettségszegést, amely ilyen intézkedés hiányában folytatódna, hanem egyúttal az is, hogy megkönnyítse és felgyorsítsa az abban az esetben alkalmazandó pénzügyi szankciók kiszabására irányuló eljárást, amikor a tagállamok megsértik a jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére irányuló nemzeti intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettséget (2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 68. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
58
E cél megvalósítása érdekében az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése a pénzügyi szankciók két típusát szabályozza: az átalányösszeget és a kényszerítő bírságot.
59
Míg a napi kényszerítő bírság alkalmazása különösen arra tűnik alkalmasnak, hogy ösztönözze a tagállamot, hogy a lehető legrövidebb időn belül szüntesse meg a kötelezettségszegést, addig az átalányösszeg kiszabása inkább annak értékelésén alapul, hogy az érintett tagállamot terhelő kötelezettségek teljesítésének elmulasztása milyen következményekkel jár az érintett magán‑ és közérdekek szempontjából, különösen, ha a kötelezettségszegés hosszú időn keresztül fennállt (2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
60
E tekintetben a Bizottság a megállapítani kért pénzügyi szankció jellegét és összegét az általa elfogadott olyan iránymutatásokat figyelembe véve indokolja, mint amelyek a közleményeiben szerepelnek, amelyek ugyan nem kötik a Bíróságot, mégis hozzájárulnak ahhoz, hogy a Bizottság által végzett cselekmények átláthatók, előre láthatók és a jogbiztonsággal összeegyeztethetők legyenek (lásd ebben az értelemben: 2021. január 13‑iBizottság kontra Szlovénia [MiFID II] ítélet, C‑628/18, EU:C:2021:1, 50. pont).
61
A jelen ügyben a Bizottság a 2023. évi közleményre hivatkozva igazolta, hogy a Lengyel Köztársaságot napi kényszerítő bírság és egyösszegű átalánybírság megfizetésére kell kötelezni, valamint e közlemény alapján állapította meg ezek mértékét.
A Bizottság által javasolt pénzügyi szankciók kiszabásának helyénvalóságáról
62
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a pénzügyi szankció kiszabása helyénvalóságának értékelése során a Bíróság feladata, hogy az egyes esetekben az előtte folyamatban lévő ügy körülményeitől függően, valamint a meggyőzés és visszatartás szerinte szükséges mértéke alapján meghatározza az uniós jog hasonló megsértése megismétlődésének a megelőzéséhez szükséges megfelelő pénzügyi szankciókat (2021. január 13‑iBizottság kontra Szlovénia [MiFID II] ítélet, C‑628/18, EU:C:2021:1, 71. pont; 2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 72. pont).
63
Először is az átalányösszeg kiszabását illetően meg kell állapítani, hogy annak ellenére, hogy a Lengyel Köztársaság a pert megelőző eljárás során együttműködött a Bizottság szervezeti egységeivel, és folyamatosan tájékoztatta őt azokról a nehézségekről, amelyekkel aközben szembesült, hogy megpróbálta biztosítani a 2019/1937 irányelv nemzeti jogba való átültetését, a megállapított kötelezettségszegés összes jogi és ténybeli körülménye – vagyis az, hogy a 2022. július 15‑i indokolással ellátott véleményben előírt határidő lejártáig, sőt még a tényállás Bíróság általi vizsgálatának időpontjáig sem jelentettek be semmilyen, ezen irányelv átültetéséhez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezést – arra utal, hogy az uniós jog jövőbeli, hasonló módon ismétlődő megsértéseinek tényleges megelőzése a jellegénél fogva megköveteli olyan visszatartó intézkedések elfogadását, mint az átalányösszeg kiszabása (lásd analógia útján: 2021. február 25‑iBizottság kontra Spanyolország [Adatvédelmi irányelv – a büntetőjog területe] ítélet, C‑658/19, EU:C:2021:138, 70. pont; 2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 73. pont).
64
Másodszor, ami a kényszerítő bírság kiszabását illeti, az ilyen szankció főszabály szerint csak akkor alkalmazandó, ha az a kötelezettségszegés, amelynek szankcionálására e kényszerítő bírság irányul, a tényállás Bíróság általi vizsgálatáig fennmarad, amely vizsgálatot úgy kell tekinteni, mint amelyre az eljárás befejezésének időpontjában kerül sor (2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 89. pont). Pontosítani kell, hogy abban az esetben, ha – ahogyan az a jelen ügyben is történt – nem tartottak tárgyalást, akkor e tekintetben az eljárás írásbeli szakasza befejezésének időpontját kell figyelembe venni.
65
A jelen ügyben nem vitatott, hogy a Bíróság előtti eljárás írásbeli szakaszának befejezéséig, azaz 2023. augusztus 9‑éig a Lengyel Köztársaság nem fogadta el, és ebből következően nem is jelentette be a 2019/1937 irányelvnek a belső jogába való átültetéséhez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket. Következésképpen meg kell állapítani, hogy e tagállam a tényállás Bíróság általi vizsgálatáig fenntartotta a kötelezettségszegést.
66
A Bíróság tehát úgy ítéli meg, hogy a Lengyel Köztársaságnak a Bizottság javaslata szerinti napi kényszerítő bírság megfizetésére való kötelezése megfelelő pénzügyi eszköz annak biztosításához, hogy e tagállam a lehető legrövidebb időn belül szüntesse meg a megállapított kötelezettségszegést, és teljesítse a 2019/1937 irányelvből eredő kötelezettségeit. Ezzel szemben, mivel nem zárható ki, hogy a jelen ügyben hozott ítélet kihirdetésének időpontjáig az említett irányelv átültetése teljes mértékben megvalósult, e kényszerítő bírságot csak annyiban helyénvaló kiszabni, amennyiben a kötelezettségszegés ezen ítélet kihirdetésének időpontjában még fennáll (lásd analógia útján: 2021. február 25‑iBizottság kontra Spanyolország [Adatvédelmi irányelv – a büntetőjog területe] ítélet, C‑658/19, EU:C:2021:138, 61. pont; 2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 91. pont).
A pénzügyi szankciók összegéről
– A pénzügyi szankciók összege megállapításának módszeréről
67
Az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján egyedül a Bíróság rendelkezik hatáskörrel arra, hogy valamely tagállammal szemben pénzügyi szankciót szabjon ki. Mindazonáltal az e rendelkezés alapján indított eljárás keretében a Bíróság csak korlátozott mérlegelési jogkörrel rendelkezik, mivel ha megállapítja a kötelezettségszegést, a Bizottság indítványai kötik a Bíróságot az általa kiszabható pénzügyi szankció jellege, valamint az általa alkalmazható szankció legmagasabb összege tekintetében (2021. január 13‑iBizottság kontra Szlovénia [MiFID II] ítélet, C‑628/18, EU:C:2021:1, 49. és 51. pont).
68
A Bíróság feladata, amint arra a jelen ítélet 62. pontja emlékeztet, hogy amikor e tárgykörben a Bizottság indítványai által kijelölt keretek között a mérlegelési jogkörét gyakorolja, akkor úgy határozza meg a tagállamra az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján kiszabott pénzügyi szankciók összegét, hogy az egyrészt megfeleljen a körülményeknek, másrészt pedig arányos legyen az elkövetett jogsértéssel. Az e tekintetben jelentős tényezők között szerepelnek különösen olyan szempontok, mint a megállapított kötelezettségszegés súlya, továbbá e kötelezettségszegés fennállásának időtartama, valamint a szóban forgó tagállam fizetési képessége (2021. január 13‑iBizottság kontra Szlovénia [MiFID II] ítélet, C‑628/18, EU:C:2021:1, 74. pont; 2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 74. és 93. pont).
69
Mindemellett emlékeztetni kell arra is, hogy e mérlegelési jogkör keretében a Bizottság közleményeiben foglalt, tájékoztató jellegű szabályként matematikai változókat megállapító iránymutatások sem kötik a Bíróságot, de hozzájárulnak az átláthatóság, az előreláthatóság és a jogbiztonság biztosításához a Bizottság azon tevékenységével kapcsolatban, amikor ezen intézmény javaslatokat tesz a Bíróságnak (lásd ebben az értelemben: 2012. december 11‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet, C‑610/10, EU:C:2012:781, 116. pont; 2022. január 20‑iBizottság kontra Görögország [Állami támogatások visszatéríttetése – Ferronikkel] ítélet, C‑51/20, EU:C:2022:36, 95. és 110. pont).
70
Először is, a megállapított kötelezettségszegés súlyát illetően a 2023. évi közlemény 3.2. pontjából kitűnik, hogy a Bizottság álláspontja szerint a jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelv átültetésére irányuló intézkedések bejelentésének elmulasztása mindig súlyosnak minősül. Ennélfogva e kötelezettségszegés igazolja a 10‑es súlyossági együttható automatikus alkalmazását.
71
A Lengyel Köztársaság vitatja ezen együttható mértékét és alkalmazásának automatikus jellegét a megállapított kötelezettségszegés körülményei között.
72
Ezzel összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy az irányelv teljes átültetésének biztosítása keretében az intézkedések elfogadására vonatkozó kötelezettség, illetve az e rendelkezések Bizottságnak való bejelentésére vonatkozó kötelezettség az uniós jog teljes érvényesülésének biztosítása érdekében a tagállamok alapvető kötelezettségének minősül, és e kötelezettségek megsértését ezért egyértelműen súlyosnak kell tekinteni (lásd ebben az értelemben: 2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 75. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
73
A jelen ügyben hangsúlyozni kell, hogy a 2019/1937 irányelv az uniós jog kulcsfontosságú eszköze, amennyiben az (1) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikke értelmében az e jog megsértését bejelentő személyek magas szintű, kiegyensúlyozott és hatékony védelmét biztosító közös minimumszabályokat állapít meg azokon a területeken, amelyeken az ilyen jogsértések különösen sérthetik a közérdeket. A munkavégzéssel összefüggésben az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelmét szolgáló rendszer létrehozásával ugyanis ez az irányelv hozzájárul a közérdek sérelmének megelőzéséhez az olyan különösen érzékeny területeken, mint a közbeszerzés, a pénzmosás és a terrorizmusfinanszírozás megelőzése, a környezetvédelem vagy az Unió pénzügyi érdekei. Így az említett irányelv rendelkezései mind a közszférában, mind pedig a magánszektorban működő jogalanyok számára előírják a belső bejelentési csatornák, illetve a bejelentések fogadására és nyomon követésére vonatkozó eljárások létrehozására irányuló kötelezettséget, biztosítva ugyanakkor az uniós jog megsértését bejelentő személyek jogait, valamint azokat a feltételeket, amelyek megalapozzák e személyek jogosultságát az e szabályozás szerinti védelemre.
74
Márpedig a 2019/1937 irányelv rendelkezései átültetésének hiánya szükségképpen az uniós jog tiszteletben tartásának, valamint annak egységes és hatékony alkalmazásának sérelmével jár, mivel előfordulhat, hogy az uniós jog megsértéséről nem tesznek bejelentést, ha az ilyen jogsértésekről tudomással bíró személyek az esetleges megtorlással szemben nem jogosultak védelemre.
75
Mindemellett az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése alapján a tagállammal szemben kiszabott pénzügyi szankciók összegének meg kell felelnie a körülményeknek, és arányosnak kell lennie az elkövetett jogsértéssel, amint arra a jelen ítélet 68. pontja emlékeztet.
76
Így, ha egy irányelv átültetésének, és ebből következően az ezen irányelvet átültető intézkedések bejelentésének teljes elmulasztása esetén automatikusan mindig azonos súlyossági együtthatót alkalmaznak, az szükségképpen megakadályozza, hogy a pénzügyi szankciók összegét a jogsértést jellemző körülményekhez igazítsák, és arányos szankciókat szabjanak ki.
77
Közelebbről, amint arra a főtanácsnok az indítványának 84–89. pontjában rámutatott, ha a Bizottság azt vélelmezi, hogy az irányelv átültetésére elfogadott intézkedések bejelentésére vonatkozó kötelezettség megsértését egyforma súlyúnak kell tekinteni, függetlenül az érintett irányelvtől, akkor a Bizottság nem tudja a pénzügyi szankciókat ahhoz igazítani, hogy e kötelezettség teljesítésének elmulasztása milyen következményekkel jár a magán‑ és közérdekek szempontjából, amint azt a 2023. évi közlemény 3.2.2. pontja előírja.
78
E tekintetben a Bizottság nem hivatkozhat a tagállamok Szerződések előtti egyenlőségének az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében rögzített elvére annak érdekében, hogy igazolja az egységes súlyossági együttható automatikus alkalmazását az irányelv átültetésének, és ebből következően az átültetéséhez szükséges intézkedések bejelentésének teljes hiánya esetén. Nyilvánvaló ugyanis, hogy az, hogy a tagállamokat terhelő kötelezettségek teljesítésének elmulasztása milyen következményekkel jár az érintett magán‑ és közérdekek szempontjából, nemcsak tagállamonként változhat, hanem az át nem ültetett irányelv normatív tartalmától függően is. Márpedig a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ez az elv többek között megköveteli, hogy az eltérő helyzeteket ne kezeljék egyenlő módon, kivéve ha az ilyen bánásmód objektíven igazolható (2018. december 19‑iBizottság kontra Ausztria ítélet, C‑51/18, EU:C:2018:1035, 55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
79
Következésképpen a Bizottság azzal, hogy a pénzügyi szankciók meghatározása keretében a súlyossági együttható automatikus alkalmazására szorítkozik, nem mentesülhet azon kötelezettsége alól, hogy minden egyes tagállamban és minden egyes konkrét esetben értékelje a megállapított jogsértés magán‑ és közérdekeket érintő következményeit, figyelembe véve az esetleges enyhítő vagy súlyosító körülményeket. A jelen ügyben konkrétan a 2019/1937 irányelv átültetéséhez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések elfogadásának elmulasztásában álló kötelezettségszegés különösen súlyos, mivel – amint azt a jelen ítélet 73. pontja hangsúlyozza – ezen irányelv rendelkezései a hatálya alá tartozó területeken az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelmére irányulnak, és ennyiben hozzájárulnak e jog egységes és hatékony alkalmazásának biztosításához.
80
Másodszor, a jogsértés időtartamának értékelése keretében emlékeztetni kell arra, hogy azon időszak kezdetét illetően, amelyet az átalányösszeg megállapításakor figyelembe kell venni, a szóban forgó kötelezettségszegés időtartamának értékelése céljából nem a Bizottság indokolással ellátott véleményében megállapított határidő lejártának időpontját kell alapul venni, hanem azt az időpontot, amikor a szóban forgó irányelv átültetésére előírt határidő lejár (2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 81. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
81
Harmadszor, ami a szóban forgó tagállam fizetési képességét illeti, az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a Bizottság azon lehetőségének sérelme nélkül, hogy több kritériumon alapuló pénzügyi szankciókat javasoljon többek között a különböző tagállamok közötti észszerű eltérés fenntartása érdekében, e tagállam fizetési képességének értékelésekor elsődleges tényezőként a GDP‑jét kell alapul venni, továbbá az uniós jog hasonló megsértése jövőbeli megismétlődésének hatékony megelőzése érdekében arányos és kellően visszatartó erejű szankciókat kell kiszabni (2022. január 20‑iBizottság kontra Görögország [Állami támogatások visszatéríttetése – Ferronikkel] ítélet, C‑51/20, EU:C:2022:36, 111., 116. és 130. pont; 2023. szeptember 28‑iBizottság kontra Egyesült Királyság [Gázolaj adóügyi jelölése] ítélet, C‑692/20, EU:C:2023:707, 115. pont).
82
E tekintetben a Bíróság több alkalommal kimondta, hogy a tagállam GDP‑jének közelmúltbeli, a tényállás Bíróság általi vizsgálata időpontjában ismert alakulását kell figyelembe venni (2022. január 20‑iBizottság kontra Görögország [Állami támogatások visszatéríttetése – Ferronikkel] ítélet, C‑51/20, EU:C:2022:36, 107. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
83
A jelen ügyben a Bizottság által a 2023. évi közlemény 3.4. és 4.2. pontja értelmében alkalmazott „n” együttható, amely az érintett tagállam fizetési képességét fejezi ki a többi tagállam fizetési képességéhez viszonyítva, definíció szerint az érintett tagállam GDP‑je és a tagállamok GDP‑je átlagának – az „n” együttható számításában kétharmados súllyal vett – aránya, valamint az érintett tagállam népességének és a tagállamok népessége átlagának – az „n” együttható számításában egyharmadot jelentő – aránya közötti súlyozott geometriai átlag, amint az a jelen ítélet 10. pontjában említett egyenletből kitűnik. A Bizottság az „n” együttható e számítási módját egyrészt azon célkitűzéssel igazolja, hogy a pusztán a tagállamok GDP‑jén alapuló számításhoz képest észszerű eltérés legyen fenntartható a tagállamok „n” együtthatói között, másrészt az arra irányuló célkitűzéssel, hogy az „n” együttható kiszámításában biztosított legyen egy bizonyos fokú stabilitás, mivel a népesség éves szinten valószínűleg nem változik jelentősen.
84
Elsőként, igaz ugyan, hogy az „n” együttható 2023. évi közleményből következő számítási módszere elsősorban az érintett tagállam GDP‑jét veszi figyelembe, mindazonáltal meg kell állapítani, hogy ez a módszer azon a vélelmen alapul, hogy egy tagállam népessége és fizetési képessége között összefüggés van, ami nem feltétlenül van így. Következésképpen az olyan demográfiai kritérium figyelembevétele, mint amely az említett módszerből következik, azt eredményezi, hogy az „n” együttható függetlenedik az érintett tagállam tényleges fizetési képességétől, ami olyan „n” együttható meghatározásához vezethet, amely nem feltétlenül feleltethető meg e képességnek, amint arra a főtanácsnok az indítványának 119–121. pontjában rámutatott.
85
Másodsorban, noha az érintett tagállam fizetési képességének meghatározása érdekében az „n” együttható megállapításához figyelembe vett demográfiai kritérium lehetővé teszi a tagállamok „n” együtthatói közötti bizonyos szintű eltérések fenntartását, ez a cél nem indokolhatja, hogy e tagállam fizetési képességét olyan kritériumok alapján határozzák meg, amelyek nem tükrözik ezt a képességet.
86
Ennélfogva az érintett tagállam fizetési képességének meghatározása során nem lehet az „n” együttható számítási módszerének részeként a demográfiai kritériumot a 2023. évi közlemény 3.4. és 4.2. pontjában rögzített módon figyelembe venni.
– Az átalányösszegről
87
A jelen ítélet 68. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a Bíróság feladata, hogy azon átalányösszeg kiszámítása során, amelynek megfizetésére a tagállamot az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdése értelmében kötelezni lehet, mérlegelési jogkörének gyakorlása során úgy határozza meg annak összegét, hogy az egyrészt megfeleljen a körülményeknek, másrészt arányos legyen az elkövetett jogsértéssel. Az e tekintetben jelentős tényezők között szerepelnek különösen olyan szempontok, mint a megállapított kötelezettségszegés súlya, továbbá e kötelezettségszegés fennállásának időtartama, valamint a szóban forgó tagállam fizetési képessége (2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 74. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
88
Ami először is az elkövetett jogsértés súlyát illeti, azt nem lehet a súlyossági együttható automatikus alkalmazásával megállapítani, amint az a jelen ítélet 79. pontjában megállapítást nyert.
89
Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy a jelen ítélet 72–74. pontjában említett okokból a 2019/1937 irányelv teljes átültetéséhez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések elfogadására vonatkozó kötelezettség, valamint az e rendelkezések Bizottságnak való bejelentésére vonatkozó kötelezettség teljesítésének elmulasztását különösen súlyosnak kell tekinteni.
90
E kötelezettségszegést egyébiránt az a körülmény is súlyosbítja, hogy a Lengyel Köztársaság az eljárás írásbeli szakaszának végéig még mindig nem fogadta el a 2019/1937 irányelv átültetéséhez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amint azt e tagállam írásbeli észrevételeiben maga is elismerte.
91
Mindemellett a Lengyel Köztársaság ellenkérelmében arra hivatkozott – anélkül, hogy ezt a Bizottság vitatta volna –, hogy jogszabályaiban már léteznek a jogsértéseket bejelentő személyeket védő, a 2019/1937 irányelv követelményeinek megfelelő bizonyos szabályok.
92
E körülmények között meg kell állapítani, amint arra a főtanácsnok az indítványának 144. pontjában lényegében rámutatott, hogy nem nyert bizonyítást, hogy a jelen ügyben megállapított kötelezettségszegés magán‑ és közérdekeket érintő következményei ugyanolyan negatívak, mint a 2019/1937 irányelv átültetésének teljes hiánya esetén lennének. A Bizottság arra hivatkozik, hogy e nemzeti szabályozást a súlyossági tényező értékelése során nem kell figyelembe venni, mivel azt nem jelentették be neki, amivel kapcsolatban elegendő megállapítani, hogy ez az érvelés nem releváns, mivel a bejelentés hiánya nem befolyásolja azt, hogy az említett jogszabályok megléte kihat ezekre az érdekekre.
93
Ez nem változtat azon, hogy maga a Lengyel Köztársaság is elismerte ellenkérelmében, hogy a jogsértéseket bejelentő személyeket védő szabályok a lengyel jogrendben szétszórtan vannak jelen, és a 2019/1937 irányelv 26. cikkének (3) bekezdésében előírtakkal ellentétben nem tartalmaznak az e személyek védelmére vonatkozó kifejezett hivatkozást.
94
Márpedig az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelmére vonatkozó, a 2019/1937 irányelvben foglaltak szerinti különös és egyértelmű szabályok hiánya akadályát képezi e személyek hatékony védelmének, tehát kétségessé teheti e jognak az ezen irányelv hatálya alá tartozó területeken történő egységes és hatékony alkalmazását.
95
Amint ugyanis arra a jelen ítélet 73. pontja emlékeztet, a munkavégzéssel összefüggésben az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelmét szolgáló rendszer létrehozásával a 2019/1937 irányelv hozzájárul a közérdek sérelmének megelőzéséhez az olyan különösen érzékeny területeken, mint a közbeszerzés, a pénzmosás és a terrorizmusfinanszírozás megelőzése, a környezetvédelem vagy az Unió pénzügyi érdekei.
96
Márpedig, amint arra a jelen ítélet 74. pontja is rámutatott, hatékony védelem hiányában előfordulhat, hogy az uniós jog e területeken történő megsértéséről tudomással bíró személyek nem tesznek bejelentést, mivel ezzel esetleg megtorlásnak teszik ki magukat.
97
Következésképpen a 2019/1937 irányelv (1) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikkében kimondott célkitűzésre tekintettel ezen irányelv célja – a jelen ítélet 73. pontjában foglaltak szerint – olyan közös minimumszabályok megállapítása, amelyek biztosítják az uniós jog megsértését bejelentő személyek kiegyensúlyozott és hatékony védelmének magas szintjét, és ezért az ezen irányelv teljes és pontos átültetéséhez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések elfogadásának hiánya különösen súlyos.
98
Egyébként a Lengyel Köztársaság azon állításával kapcsolatban, hogy a pert megelőző eljárás során mindvégig együttműködött a Bizottsággal, emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottsággal folytatott lojális együttműködésre irányuló, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt kötelezettség azt vonja maga után, hogy minden tagállam köteles elősegíteni, hogy ez az intézmény teljesítse az EUSZ 17. cikk szerinti azon feladatát, hogy a Szerződések őreként a Bíróság ellenőrzése mellett biztosítsa az uniós jog alkalmazását. Ennélfogva a jogsértés súlyának értékelése keretében csak a Bizottsággal való olyan együttműködést lehet enyhítő körülményként figyelembe venni, amely bizonyítja, hogy a tagállam a lehető legrövidebb időn belül eleget kíván tenni valamely irányelvből eredő kötelezettségeknek (lásd ebben az értelemben: 2023. szeptember 28‑iBizottság kontra Egyesült Királyság [Gázolaj adóügyi jelölése] ítélet, C‑692/20, EU:C:2023:707, 106. és 107. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
99
Márpedig a jelen ügyben, amint az a jelen ítélet 17. pontjából kitűnik, a Lengyel Köztársaság a 2022. szeptember 15‑i levelében bejelentette, hogy a 2019/1937 irányelvnek való megfeleléshez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések lengyel hivatalos lapban történő kihirdetésére 2023 januárjában, illetve a 2023. január 11‑i levélben foglalt bejelentés szerint 2023. augusztus hónap folyamán fog sor kerülni, ami nem így történt. E feltételek mellett a Lengyel Köztársaságnak a Bizottsággal a pert megelőző eljárás során tanúsított együttműködése enyhítő körülményként nem vehető figyelembe.
100
Ami ezek után a jogsértés időtartamát illeti, nem vitatott, hogy a Lengyel Köztársaság a 2019/1937 irányelv 26. cikkének (1) bekezdésében megállapított átültetési határidő lejártáig, azaz 2021. december 21‑ig nem fogadta el az ezen irányelv átültetésének biztosításához szükséges törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseket, ebből következően ezeket a rendelkezéseket nem is jelentette be a Bizottságnak.
101
Mivel a Bíróság előtti eljárás írásbeli szakaszának befejezésére 2023. augusztus 9‑én került sor, a szóban forgó kötelezettségszegés a befejezés ezen időpontjában csaknem egy éve és nyolc hónapja tartott.
102
Végül, ami a Lengyel Köztársaság fizetési képességének meghatározását illeti, a jelen ítélet 84–86. pontjában foglaltak szerint az „n” együttható számítási módszerében nem lehet e tagállam lakosságszámát olyan mértékben figyelembe venni, mint ahogyan azt a 2023. évi közlemény alapján a Bizottság tette.
103
E megfontolások alapján, valamint tekintettel az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésében a Bíróság számára elismert mérlegelési jogkörre, amely rendelkezés kimondja, hogy a Bíróság által megfizetni rendelt átalányösszeg mértéke nem haladhatja meg a Bizottság által meghatározott összeget, meg kell állapítani, hogy a 2019/1937 irányelv 26. cikke (1) bekezdésének megsértéséből eredőhöz hasonló és az uniós jog teljes körű érvényesülését hátrányosan érintő jogsértések jövőbeli megismétlődésének tényleges megelőzése megköveteli az átalányösszeg kiszabását, amelynek összegét 7000000 euróban kell megállapítani.
– A napi kényszerítő bírságról
104
Mérlegelési jogkörének gyakorlása során a Bíróság feladata, hogy úgy határozza meg a kényszerítő bírság napi összegét, hogy az egyrészt megfeleljen a körülményeknek, és arányos legyen a megállapított kötelezettségszegéssel, valamint az érintett tagállam fizetőképességével, másrészt pedig az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésének második albekezdése értelmében ne haladja meg a Bizottság által megjelölt összeget (2024. február 29‑iBizottság kontra Írország [Audiovizuális médiaszolgáltatások] ítélet, C‑679/22, EU:C:2024:178, 92. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
105
A kényszerítő bírság összegének meghatározásához az uniós jog egységes és hatékony alkalmazása céljából e bírság kényszerítő jellegének biztosítása érdekében figyelembe veendő alapvető szempontok főszabály szerint a következők: a jogsértés időtartama és súlya, valamint a szóban forgó tagállam fizetési képessége. E szempontok alkalmazásakor a Bíróságnak különösen a kötelezettségszegés által a szóban forgó köz‑ és magánérdekekre gyakorolt következményeket, valamint az ahhoz fűződő sürgősség fennálltát kell figyelembe vennie, hogy az érintett tagállam teljesítse a kötelezettségeit (2021. február 25‑iBizottság kontra Spanyolország [Adatvédelmi irányelv – a büntetőjog területe] ítélet, C‑658/19, EU:C:2021:138, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
106
Mindenekelőtt, ami a szóban forgó jogsértés súlyát illeti, nem vitatott, hogy a 2022. július 15‑i indokolással ellátott véleményben megállapított határidő lejártáig a Lengyel Köztársaság nem teljesítette a 2019/1937 irányelv 26. cikkének (1) bekezdésében foglalt kötelezettségeket, így – tekintettel a jelen ítélet 91–97. pontjában foglalt megfontolásokra is – meg kell állapítani, hogy az uniós jog teljes érvényesülése nyilvánvalóan nem volt biztosítva.
107
Ami ezek után a jogsértés időtartamát illeti, amelyet a kiszabandó kényszerítő bírság összegének meghatározásakor figyelembe kell venni, meg kell állapítani, hogy a szóban forgó kötelezettségszegés a 2022. július 15‑i indokolással ellátott véleményben megállapított határidő lejárta után is fennállt.
108
Végül a Lengyel Köztársaság fizetési képességének meghatározását illetően, amint azt a jelen ítélet 84–86. pontjában megállapítást nyert, az „n” együttható számítási módszerében nem lehet e tagállam lakosságszámát olyan mértékben figyelembe venni, mint ahogyan azt a 2023. évi közlemény alapján a Bizottság tette.
109
A fentiek alapján, valamint tekintettel az EUMSZ 260. cikk (3) bekezdésében a Bíróság számára elismert mérlegelési jogkörre, amely rendelkezés kimondja, hogy a Bíróság által kiszabott kényszerítő bírság mértéke nem haladhatja meg a Bizottság által meghatározott összeget, amennyiben a jelen ítélet 38. pontjában megállapított kötelezettségszegés a jelen ítélet kihirdetésének időpontjában továbbra is fennáll, a Lengyel Köztársaságot kötelezni kell arra, hogy ezen időponttól kezdődően addig, amíg e tagállam megszünteti a megállapított kötelezettségszegést, napi 40000 euró összegű kényszerítő bírságot fizessen a Bizottságnak.
A költségekről
110
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Lengyel Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségei, valamint a Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Lengyel Köztársaság – mivel az Európai Bizottság 2022. július 15‑i indokolással ellátott véleményében előírt határidő lejártáig nem fogadta el az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló, 2019. október 23‑i (EU) 2019/1937 európai parlamenti és tanácsi irányelvnek való megfeleléshez szükséges törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, és ebből következően nem jelentette be e rendelkezéseket a Bizottságnak – nem teljesítette az ezen irányelv 26. cikkének (1) és (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
2)
A Lengyel Köztársaság – mivel a tényállás Bíróság általi vizsgálatának időpontjáig nem fogadta el a 2019/1937 irányelv rendelkezéseinek a belső jogába való átültetéséhez szükséges intézkedéseket, és ebből következően nem jelentette be ezen intézkedéseket az Európai Bizottságnak – továbbra is megvalósította a kötelezettségszegést.
3)
A Bíróság kötelezi a Lengyel Köztársaságot, hogy fizesse meg az Európai Bizottságnak a következő összegeket:
–
7000000 euró összegű átalányösszeget;
–
amennyiben a rendelkező rész 1. pontjában megállapított kötelezettségszegés a jelen ítélet kihirdetésének napján továbbra is fennáll, ezen időponttól kezdődően a megállapított kötelezettségszegés e tagállam általi megszüntetéséig napi 40000 euró összegű kényszerítő bírságot.
4)
A Bíróság a Lengyel Köztársaságot kötelezi a saját költségein felül az Európai Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: lengyel.