62007CJ0415
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
2. april 2009 (
*1
)
»Statsstøtte til beskæftigelse — retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte — retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte — forordning (EF) nr. 2204/2002 — begrebet »jobskabelse« — beregning af forøgelse af antallet af arbejdspladser«
I sag C-415/07,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Italien) ved afgørelse af 20. juli 2007, indgået til Domstolen den 10. september 2007, i sagen:
Lodato Gennaro & C. SpA
mod
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
SCCI,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne K. Schiemann, P. Kūris (refererende dommer), L. Bay Larsen og C. Toader,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 21. oktober 2008,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
Lodato Gennaro & C. SpA ved avvocato A. Calabrese
—
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) og SCCI ved avvocati A. Sgroi, F. Correra og A. Coretti
—
den italienske regering ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato W. Ferrante
—
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. Conte og E. Righini, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 27. november 2008,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte (EFT 1995 C 334, s. 4), retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (EFT 1998 C 74, s. 9) og Kommissionens forordning (EF) nr. 2204/2002 af 12. december 2002 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til beskæftigelse (EFT L 337, s. 3).
2
Anmodningen er indgivet i forbindelse med en sag anlagt af Lodato Gennaro & C. SpA (herefter »Lodato«) til prøvelse af en afgiftsafgørelse truffet af Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (instituttet for den nationale socialsikring) som følge af en rapport udarbejdet af denne.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3
Følgende fremgår af punkt 17 i retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte:
»[…] Det skal bemærkes, at ved jobskabelse forstås nettojobskabelse, dvs. oprettelse af en yderligere arbejdsplads i forhold til antallet af arbejdspladser (gennemsnit for et vist tidsrum) i den pågældende virksomhed. Blot det at udskifte en arbejdstager med en anden uden at øge antallet af ansatte, dvs. uden skabelsen af nye arbejdspladser, udgør ikke en reel jobskabelse.«
4
Ifølge samme retningslinjers punkt 21, tredje led, skal Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved vurderingen af beskæftigelsesstøtte være opmærksom på bestemmelserne i ansættelsesaftalen, såsom forpligtelsen til at bevare den skabte arbejdsplads i en minimumsperiode efter oprettelsen heraf.
5
Det er anført i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder (EFT 1996 C 213, s. 4) i fodnote 8 under punkt 3.2, at »[a]ntallet af ansatte svarer til antallet af årsarbejdsenheder (ÅAE), dvs. antallet af fuldtidsansatte i et år, idet deltidsarbejde og sæsonarbejde udgør dele af ÅAE«.
6
Følgende fremgår af punkt 4.12 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte:
»Ved jobskabelse forstås en nettoforøgelse af antallet af stillinger […] i en virksomhed i forhold til gennemsnittet i en referenceperiode. Derfor skal det antal stillinger, der eventuelt er nedlagt i den pågældende periode, trækkes fra ved opgørelsen af antallet af nye stillinger […]«
7
Disse retningslinjers fodnote 33 præciserer, at »[a]ntallet af stillinger svarer til antallet af årsarbejdsenheder, dvs. antallet af fuldtidsansatte lønmodtagere i et år; deltidsansatte og sæsonarbejdstagere regnes som brøkdele af en årsarbejdsenhed«.
8
Samme retningslinjers punkt 4.14 foreskriver, at »[u]dbetaling og tildeling af jobskabelsesstøtte skal gøres betinget af, at de skabte job opretholdes i mindst fem år«.
9
Kommissionens forordning (EF) nr. 70/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til små og mellemstore virksomheder (EFT L 10, s. 33) bestemmer i artikel 4, stk. 6, litra b) og c), at »investeringsprojektet skal medføre en nettoforøgelse af antallet af ansatte ved det pågældende anlæg i forhold til gennemsnittet for de sidste 12 måneder«, og at »de nyoprettede job skal bevares i mindst fem år«.
10
Hvad angår forordning nr. 2204/2002 bestemmer artikel 4, stk. 4, litra a) og b), heri, at »[j]obskabelsen skal medføre en nettoforøgelse af antallet af ansatte både ved det pågældende anlæg og i den pågældende virksomhed i forhold til gennemsnittet for de sidste 12 måneder«, og at »[d]e nyoprettede job skal bevares i mindst tre år eller for [små og mellemstore virksomheder] to år«. Ifølge forordningens artikel 2, litra e), forstås ved »antal ansatte«, »antallet af årsarbejdsenheder (ÅAE), dvs. antallet af fuldtidsansatte i løbet af et år, idet deltidsansatte og sæsonansatte indgår som brøkdele af ÅAE«.
11
Samme definition af »antal ansatte« fremgår af fodnote 52 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (EUT 2006 C 54, s. 13), der i punkt 58 angiver, at der ved »jobskabelse« forstås en »nettoforøgelse af antallet af ansatte […], som er direkte beskæftiget i en bestemt virksomhed, sammenlignet med gennemsnittet i de forudgående tolv måneder«, og at »[d]e arbejdspladser, der eventuelt er blevet nedlagt i løbet af de pågældende 12 måneder, [derfor skal] trækkes fra antallet af nye arbejdspladser, der er blevet oprettet i samme periode«.
Kommissionens beslutninger om de i hovedsagen omhandlede støtteordninger
12
Ved beslutning af 10. august 1999 besluttede Kommissionen ikke at gøre indsigelser mod en støtteordning for jobskabelse, indført ved artikel 3, stk. 5 og 6, i lov nr. 448 af 23. december 1998 (almindeligt supplement til GURI nr. 302 af 29.12.1998) og meddelt denne institution af Den Italienske Republik den 16. december 1998.
13
Lovens artikel 3, stk. 5, foreskrev, at for nyansatte i årene 1999, 2000 og 2001 set i forhold til de stillinger, der rent faktisk var besat den 31. december 1998, indrømmes private arbejdsgivere og offentlige erhvervsdrivende selskaber, der virker i regionerne Campanien, Basilicata, Sicilien, Puglia, Calabrien og Sardinien, et skattefradrag for samtlige bidrag til INPS for vederlag, der er underlagt bidrag til Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti (arbejdstagernes pensionsfond), for en periode på tre år fra datoen for deres ansættelse. I regionerne Molise og Abruzzo finder denne regel ligeledes anvendelse, men kun for personer ansat i løbet af 1999.
14
Samme lovs artikel 3, stk. 6, angav de betingelser, som støtten var underlagt. Som følge af drøftelser mellem de italienske myndigheder og Kommissionen blev betingelsen vedrørende forøgelsen af antallet af ansatte formuleret som følger:
»Virksomheder, herunder også nyoprettede virksomheder, skal forøge antallet af deres fuldtidsansatte arbejdstagere. Jobskabelsen beregnes i forhold til det gennemsnitlige antal ansatte i virksomheden i løbet af de 12 måneder, der gik forud for ansættelsen. Det gennemsnitlige antal ansatte beregnes i ÅAE […] på grundlag af begrebet i punkt 3.2, note 8, i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder.«
15
Ved beslutning af 6. december 2002 valgte Kommissionen ligeledes at anse en ny støtteordning indført ved artikel 44 i lov nr. 448 af 28. december 2001 (almindeligt supplement til GURI nr. 301 af 29.12.2001), meddelt Kommissionen af Den Italienske Republik den 28. november 2001, der forlænger den foregående støtteordning, for forenelig med traktaten. Denne nye ordning opretholdt de betingelser, der var fastsat ved den foregående. Navnlig blev betingelsen vedrørende forøgelse af antallet af ansatte, som følge af Kommissionens bemærkninger, formuleret med samme ordlyd som nævnt ovenfor, men denne gang med henvisning til punkt 4.12 og fodnote 33 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.
16
I sine to beslutninger sondrede Kommissionen mellem støtte til jobskabelse, der ikke er forbundet med en investering, og støtte til jobskabelse, der er afhængig af, at en investering gennemføres. Kommissionen undersøgte de første i lyset af retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte og de andre i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte samt i sin beslutning af 6. december 2002 i henhold til forordning nr. 70/2001. Kommissionen fandt, at de foreslåede støtteordninger var forenelige med fællesmarkedet i medfør af undtagelserne i artikel 87, stk. 3, litra a) og c), EF.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
17
Lodato er en virksomhed inden for sektoren for fødevarekonserves, hvis primære aktivitet i regionen Campanien er forarbejdning og konservering af tomater. Denne aktivitet har et sæsonbestemt højdepunkt fra juli til oktober, der fører til, at virksomheden ansætter sæsonarbejdstagere i denne periode. Virksomheden har successivt modtaget støtte fra de to støtteordninger, der er omhandlet i hovedsagen, idet den ansatte syv personer i henhold til den første ordning og to personer i henhold til den anden ordning.
18
INPS’s kontrollører var af den opfattelse, at disse ansættelser ikke alle medførte en forøgelse af Lodatos personale, og de udfærdigede den 21. november 2005 den rapport, der ligger til grund for den afgørelse, der er genstand for søgsmålet ved den forelæggende ret.
19
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Lodato til støtte for søgsmålet bl.a. har bebrejdet INPS, at de for at efterprøve, om betingelsen vedrørende forøgelsen af antallet af ansatte var opfyldt, havde sammenlignet det gennemsnitlige ÅAE i året forud for nyansættelsen med virksomhedens ansatte på tidspunktet for nævnte ansættelse og således havde anvendt forskellige sammenligningselementer, i stedet for at sammenligne det gennemsnitlige ÅAE i året forud for nyansættelsen med det gennemsnitlige ÅAE i året efter ansættelsen.
20
Den forelæggende ret rejser i afgørelsen tvivl om fortolkningen af fællesskabsbestemmelserne for så vidt angår andet led i den sammenligning af ansatte, der skal foretages for at efterprøve, om betingelsen vedrørende forøgelsen af antallet af ansatte er opfyldt. Den mener dels, at den af INPS anvendte metode er urimelig og diskriminerende over for virksomheder med sæsonbestemt aktivitet, dels at »sammenligningen mellem [antallet af] ÅAE for året forud for nyansættelsen og året efter synes mere i overensstemmelse med støttens ånd, idet støtten har til formål at skabe nye arbejdspladser i et bestemt tidsrum«.
21
Da Tribunale ordinario di Nocera Inferiore imidlertid mener, at der er tvivl om den præcise fortolkning af fællesskabsbestemmelserne i denne henseende, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal de fællesskabsretlige bestemmelser, der fremgår af retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte, retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og [forordning nr. 2204/2002], fortolkes således, at man for at efterprøve, om antallet af stillinger er forøget, skal sammenligne den gennemsnitlige ÅAE for året forud for ansættelsen med den gennemsnitlige ÅAE for året efter ansættelsen, eller skal bestemmelserne derimod fortolkes således, at man bør — og udelukkende må — sammenligne den gennemsnitlige ÅAE for året forud for ansættelsen med det præcise antal ansatte i virksomheden på selve dagen for ansættelsen?«
Om det præjudicielle spørgsmål
22
Det skal for det første bemærkes, at Kommissionens beslutninger om godkendelse af de i hovedsagen omhandlede støtteordninger henviser til retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte og til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, men ikke til forordning nr. 2204/2002, idet denne blev udstedt efter de nævnte beslutninger. Det følger heraf, at forordningen ikke skal fortolkes i den foreliggende sag.
23
For det andet bemærkes, at sagen for den forelæggende ret vedrører støtte til jobskabelse, der ikke er forbundet med investeringer, som Kommissionen har undersøgt i henhold til retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte. Selv om det præjudicielle spørgsmål reelt kun omhandler fortolkningen af sidstnævnte retningslinjer, skal disse fortolkes i nær sammenhæng med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, idet begrebet jobskabelse er det samme i disse retningslinjer, der i det væsentlige definerer dette begreb ved hver især, henholdsvis i punkt 17 og punkt 4.12, at henvise til en nettoforøgelse af antallet af stillinger i forhold til gennemsnittet i en periode.
24
For det tredje skal det understreges, at det i Kommissionens beslutninger af 10. august 1999 og 6. december 2002 blev antaget, at de to i hovedsagen omhandlede støtteordninger, som anmeldt til Kommissionen og suppleret ved oplysninger afgivet efterfølgende af de nationale myndigheder, var forenelige med fællesmarkedet, og at beslutningen af 10. august 1999 angående den formel, der skulle anvendes for at beregne forøgelsen af antallet af stillinger, udtrykkeligt henviser til fodnote 8 under punkt 3.2 i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder, hvorimod beslutningen af 6. december 2002 indeholder en ligeledes udtrykkelig henvisning til en stort set identisk formel, der fremgår af fodnote 33 under punkt 4.12 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.
25
Idet det præjudicielle spørgsmål vedrører det andet led i den sammenligning mellem virksomhedens ansatte, der skal foretages for at efterprøve, om virksomheden faktisk foretog en nettoforøgelse af antallet af stillinger i forhold til et gennemsnit i en periode, må det konstateres, at hverken ordlyden af punkt 17 i retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte eller i øvrigt ordlyden af artikel 4, stk. 6, litra b), i forordning nr. 70/2001, som også Kommissionens beslutning af 6. december 2002 om den anden støtteordning, der er omhandlet i hovedsagen, er baseret på, giver nogen klare angivelser i denne henseende.
26
Derimod definerer retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte mere præcist det andet led i sammenligningen. Dels fremgår det af punkt 4.12 heri, at der ved jobskabelse forstås en nettoforøgelse af antallet af stillinger i en virksomhed i forhold til gennemsnittet for en referenceperiode, og at det antal stillinger, der eventuelt er nedlagt i den pågældende periode, således skal trækkes fra ved opgørelsen af antallet af nye stillinger. Dels præciseres det i fodnote 33, at antallet af stillinger svarer til antallet af ÅAE, dvs. antallet af fuldtidsansatte lønmodtagere i et år, idet deltidsansatte og sæsonarbejdstagere regnes som brøkdele af ÅAE.
27
Det følger heraf, at ifølge disse retningslinjer forstås ved jobskabelse en nettoforøgelse af antallet af fuldtidsansatte lønmodtagere i et år (idet deltidsansatte og sæsonarbejdere regnes som brøkdele af ÅAE) i virksomheden i forhold til gennemsnittet for en referenceperiode. Derfor består det andet led i sammenligningen af ansatte over tid ifølge nævnte retningslinjer ikke af virksomhedens ansatte på dagen for ansættelsen, men af antallet af lønmodtagere beregnet i ÅAE, altså i en periode på et år.
28
Det skal desuden konstateres, at denne definition af andet led i sammenligningen af ansatte også er den, der efterfølgende er fastlagt i artikel 4, stk. 4, litra a), sammenholdt med artikel 2, litra e), i forordning nr. 2204/2002, samt i punkt 58 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte i 2007-2013.
29
Det fremgår af undersøgelsen af alle disse forskellige bestemmelser, at Kommissionen gradvist har præciseret beregningsmetoden for nettoforøgelsen af antallet af stillinger eller lønmodtagere. Med disse præciseringer følger det, at andet led i sammenligningen af ansatte i en virksomhed over tid, såvel som det første led heri, består af et antal ÅAE, og derfor, at begge led i denne sammenligning svarer til en periode på et år.
30
Denne beregningsmetode for forøgelsen af antallet af stillinger eller lønmodtagere grunder sig på sammenligningen af ensartede oplysninger og giver mulighed for at måle en støttemodtagende virksomheds bestræbelser i tid på at skabe jobs, hvorimod den metode, som består i at sammenligne det gennemsnitlige antal ÅAE i det år, der gik forud for ansættelsen med det præcise antal ansatte i virksomheden på selve dagen for ansættelsen, i denne henseende ville føre til et mere usikkert resultat, idet det vil være mere afhængigt af midlertidige udsving og derfor mindre repræsentativ for virksomhedens reelle situation med hensyn til beskæftigelse.
31
Denne beregningsmetode viser endvidere en vilje til at fremme stabilitet eller sikkerhed i beskæftigelsen, der bl.a. er udtrykt i punkt 21, tredje led, i retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte, der i øvrigt giver sig til udtryk i forpligtelsen foreskrevet ved de undersøgte retningslinjer til at opretholde de skabte jobs i en minimumsperiode. Den er for så vidt ikke diskriminerende over for virksomheder, hvis aktivitet er sæsonbestemt, idet sæsonbestemt arbejde også er omfattet som brøkdel af ÅAE i andet led i den sammenligning, der skal foretages for at efterprøve, om betingelsen vedrørende nettoskabelsen af beskæftigelse er opfyldt. Som generaladvokaten således i det væsentlige har anført i punkt 57-71 i forslaget til afgørelse, vil en forskellig behandling af disse virksomheder og andre virksomheder ikke være berettiget, forudsat at de er underlagt samme forpligtelse til at opretholde de skabte jobs i en minimumsperiode for at opnå støtte.
32
Under hensyn til det overfor anførte skal det forelagte spørgsmål besvares med, at retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte skal fortolkes således, at der ved efterprøvelsen af, om der er sket en forøgelse af antallet af stillinger, skal foretages en sammenligning mellem det gennemsnitlige ÅAE i året forud for ansættelsen og det gennemsnitlige ÅAE i året efter ansættelsen.
Sagens omkostninger
33
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte skal fortolkes således, at der ved efterprøvelsen af, om der er sket en forøgelse af antallet af stillinger, skal foretages en sammenligning mellem det gennemsnitlige antal årsarbejdsenheder i året forud for ansættelsen og det gennemsnitlige antal årsarbejdsenheder i året efter ansættelsen.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.