62007CC0335
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 26 maart 2009 (
1
)
Zaak C-335/07
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Republiek Finland
„Niet-nakoming — Milieu — Richtlijn 91/271/EEG — Behandeling van stedelijk afvalwater — Verzuim om verdergaande behandeling van stikstof te eisen in alle zuiveringsinstallaties voor stedelijk afvalwater van agglomeraties met inwonerequivalent van meer dan 10 000”
I — Inleiding
1.
De Oostzee is praktisch volledig door lidstaten van de Europese Gemeenschap omgeven. Aan de toestand ervan is derhalve zeer duidelijk te zien of het Europese milieurecht de vernietiging van het mariene milieu kan voorkomen en schade kan herstellen.
2.
De onderhavige niet-nakomingsprocedures hebben betrekking op een zeer ernstig probleem van de Oostzee, namelijk eutrofiëring, dat wil zeggen een teveel aan voedingsstoffen. Het water van de Oostzee bevat te veel stikstof en fosfor, doordat deze nutriënten in excessieve hoeveelheden uit het omringende land in de Oostzee worden geloosd. Dit leidt met name tot een buitensporige groei van waterplanten. Wanneer deze planten afsterven, onttrekken zij zuurstof aan het water. Daarnaast kan een versnelde ontwikkeling optreden van cyanobacteriën (blauwalgen), die giftige stoffen produceren.
3.
In casu gaat het om stikstof, die met huishoudelijk afvalwater in de Oostzee wordt geloosd. De zuivering daarvan wordt geregeld bij richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (
2
), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/15/EG van de Commissie van 27 februari 1998 (
3
) (hierna: „afvalwaterrichtlijn”).
4.
Op basis van deze richtlijn verlangt de Commissie van Finland en Zweden, dat zij ervoor zorgen dat al hun zuiveringsinstallaties vanaf een bepaalde grootte het stikstofgehalte in het gezuiverde afvalwater verminderen.
5.
De betrokken lidstaten werpen de Commissie in wezen tegen dat, gelet op de omstandigheden in de betrokken gebieden van de Oostzee, in het bijzonder in de Botnische Golf, een vermindering van stikstof niet overal noodzakelijk is om eutrofiëring te voorkomen.
II — Rechtskader
A — Afvalwaterrichtlijn
6.
Voor Zweden en Finland geldt de afvalwaterrichtlijn onverkort sinds de toetreding op 1 januari 1995.
7.
Uitgangspunt van de relevante bepalingen is artikel 5, leden 1, 2, 3 en 5, van de afvalwaterrichtlijn inzake de aanwijzing van kwetsbare gebieden en de daarbij te verrichten zuivering van afvalwater:
„1.   De lidstaten wijzen voor de toepassing van lid 2 volgens de in bijlage II genoemde criteria uiterlijk op 31 december 1993 kwetsbare gebieden aan.
2.   De lidstaten zorgen ervoor dat stedelijk afvalwater dat in opvangsystemen terechtkomt vóór lozing in kwetsbare gebieden uiterlijk op 31 december 1998 voor alle lozingen van agglomeraties met meer dan 10000 i.e. [inwonerequivalenten (
4
)] aan een behandeling wordt onderworpen die verder gaat dan de in artikel 4 bedoelde behandeling.
3.   Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties als bedoeld in lid 2 dienen te voldoen aan de toepasselijke eisen van bijlage I.B. Deze eisen kunnen volgens de procedure van artikel 18 worden gewijzigd.
4.   […]
5.   Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties die in de relevante afwateringsgebieden van kwetsbare gebieden gelegen zijn en een bijdrage leveren tot de verontreiniging van die gebieden zijn onderworpen aan de bepalingen van de leden 2, 3 en 4.
6.   […]”
8.
Met betrekking tot de ingrijpender behandeling in de zin van artikel 5, lid 2, bepaalt bijlage I.B, punt 3:
„3.   Lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties in kwetsbare gebieden die onderhevig zijn aan eutrofiëring als vermeld in bijlage II.A, sub a, moeten bovendien voldoen aan de eisen van tabel 2.”
9.
Tabel 2 bevat grenswaarden voor fosfor en stikstof in het te lozen afvalwater. Het opschrift luidt als volgt:
„Eisen voor lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties in kwetsbare gebieden die onderhevig zijn aan eutrofiëring […]. Afhankelijk van de lokale situatie kan worden gekozen voor toepassing van één of beide parameters. De concentratie of het verminderingspercentage moet worden toegepast.”
10.
Met de stikstofreductie moet volgens de tweede regel van deze tabel ofwel een grenswaarde van 15 mg/l voor agglomeraties tussen 10000 en 100000 inwonerequivalenten respectievelijk 10 mg/l voor grotere agglomeraties worden bereikt, ofwel een minimale vermindering van de stikstoflast met 70% tot 80%.
11.
Bijlage II.A, sub a, legt selectiecriteria voor kwetsbare gebieden vast:
„A. Kwetsbare gebieden
Een watermassa wordt als kwetsbaar gebied aangewezen indien zij onder een van de volgende groepen valt:
a)
natuurlijke zoetwatermeren, andere zoetwatermassa’s, estuaria en kustwateren die eutroof zijn of in de nabije toekomst eutroof kunnen worden indien geen beschermende maatregelen worden genomen.
De volgende elementen kunnen in aanmerking worden genomen wanneer wordt bepaald welke nutriënten door verdere behandeling moeten worden verminderd:
i)
meren en in meren/reservoirs/gesloten baaien uitmondende rivieren waarin een geringe wateruitwisseling wordt vastgesteld, waardoor accumulatie kan optreden. In deze gebieden moet ook de fosfor uit het afvalwater worden verwijderd, tenzij kan worden aangetoond dat de verwijdering daarvan geen effect heeft op het eutrofiëringsniveau. Waar lozingen van grote agglomeraties plaatsvinden, kan ook de verwijdering van stikstof worden overwogen;
ii)
estuaria, baaien en andere kustwateren waarin een geringe wateruitwisseling wordt vastgesteld of die grote hoeveelheden nutriënten ontvangen. Lozingen van kleine agglomeraties zijn in deze gebieden meestal van minder belang, maar voor grote agglomeraties moeten ook fosfor en/of stikstof worden verwijderd, tenzij kan worden aangetoond dat de verwijdering daarvan geen effect heeft op het eutrofiëringsniveau.”
12.
Artikel 2, punten 11 tot en met 13, definieert de begrippen eutrofiëring, estuaria en kustwateren als volgt:
„11.
eutrofiëring: een verrijking van het water door nutriënten, vooral stikstof- en/of fosforverbindingen, die leidt tot een versnelde groei van algen en hogere plantaardige levensvormen met als gevolg een ongewenste verstoring van het evenwicht tussen de verschillende in het water aanwezige organismen en een verslechtering van de waterkwaliteit;
12.
estuarium: het overgangsgebied aan de monding van een rivier tussen zoet water en kustwateren. Voor de toepassing van deze richtlijn bepalen de lidstaten in het kader van het uitvoeringsprogramma overeenkomstig artikel 17, leden 1 en 2, de buitengrenzen (zeewaarts) van de estuaria;
13.
kustwateren: de wateren buiten de laagwaterlijn of de grens van het estuarium aan de zeezijde.”
B — Verdrag ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied
13.
Naast enkele lidstaten en de Russische Federatie is de Gemeenschap verdragsluitende partij bij het Verdrag ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied (hierna: „Oostzeeverdrag”). (
5
)
14.
Artikel 3 van het verdrag bevat een aantal beginselen en plichten, met name een algemene verplichting tot bescherming en herstel van de Oostzee en een speciale definitie van het voorzorgsbeginsel:
„1.   De verdragsluitende partijen nemen, afzonderlijk of gezamenlijk, alle passende wettelijke, bestuurlijke of andere relevante maatregelen om verontreiniging te voorkomen of uit te bannen ten einde het ecologisch herstel van het Oostzeegebied en het behoud van het ecologisch evenwicht ervan te bevorderen.
2.   De verdragsluitende partijen passen het voorzorgsbeginsel toe, dat wil zeggen het nemen van preventieve maatregelen ingeval er redenen zijn aan te nemen dat stoffen of energie die rechtstreeks of niet-rechtstreeks in het mariene milieu worden ingebracht, gevaar kunnen veroorzaken voor de gezondheid van de mens, levende fauna en flora of mariene ecosystemen schaden, de recreatieve waarde van een gebied verminderen of ander rechtmatig gebruik van de zee belemmeren, zelfs indien er geen eenduidig bewijs is voor een oorzakelijk verband tussen ingebrachte stoffen en hun veronderstelde effecten.
3.   […]”
15.
Voor de eisen aan zuiveringsinstallaties is met name de in artikel 6, lid 1, neergelegde plicht tot het voorkomen en uitbannen van verontreiniging door bronnen op het land van belang:
„1.   De verdragsluitende partijen verbinden zich ertoe verontreiniging van het Oostzeegebied door bronnen op het land te voorkomen en uit te bannen door, onder meer, de beste milieupraktijk voor alle bronnen en de beste beschikbare technologie voor puntbronnen toe te passen. De relevante maatregelen ter zake worden door alle aan de Oostzee grenzende verdragsluitende partijen genomen zonder dat afbreuk wordt gedaan aan hun soevereiniteit.
2.   […]”
16.
De artikelen 19 en volgende bevatten bepalingen over de in Helsinki gevestigde Commissie ter bescherming van het mariene milieu van het Oostzeegebied (hierna: „Helsinki-commissie”). In die commissie zijn alle verdragsluitende staten vertegenwoordigd. Voor zover de Gemeenschap bevoegd is, vertegenwoordigt de Commissie de lidstaten.
III — Feiten, precontentieuze procedure en conclusies van partijen
17.
In Finland en Zweden moeten agglomeraties met meer dan 10000 inwonerequivalenten hun afvalwater aan een ingrijpender zuivering in de zin van artikel 5, lid 2, van de afvalwaterrichtlijn onderwerpen, omdat deze twee lidstaten hun wateren in totaliteit als kwetsbaar in de zin van artikel 5, lid 1, hebben aangewezen.
18.
De Commissie is van mening dat die ingrijpender zuivering onder meer het stikstofgehalte van het afvalwater moet verminderen. Omdat dit niet in alle betrokken agglomeraties van deze lidstaten het geval is, heeft zij de onderhavige niet-nakomingsprocedures ingeleid en, na verzoeken tot het indienen van opmerkingen (aanmaningsbrieven) van 1 juli 2002 (Finland) respectievelijk 23 oktober 2002 (Zweden), op 1 april 2004 aan elk van beide lidstaten een met redenen omkleed advies gezonden.
19.
Aangezien de twee lidstaten geen gevolg gaven aan dit met redenen omklede advies, heeft de Commissie op 16 juli 2007 beroep ingesteld tegen Finland (zaak C-335/07) en op 18 september 2007 tegen Zweden (zaak C-438/07).
20.
De Commissie concludeert in zaak C-335/07 dat het het Hof behage:
—
vast te stellen dat de Republiek Finland, door niet te verzekeren dat het afvalwater uit opvangsystemen van agglomeraties met meer dan 10000 inwonerequivalenten een ingrijpender zuivering ondergaat, de krachtens artikel 5, leden 2, 3 en 5, van richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
—
de Republiek Finland in de kosten te verwijzen.
21.
De Republiek Finland concludeert dat het het Hof behage:
—
het beroep van de Commissie ongegrond te verklaren;
—
de Commissie in de kosten te verwijzen.
22.
Bij beschikking van 7 augustus 2008 heeft de president van het Hof het Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van Finland.
23.
In zaak C-438/07 concludeert de Commissie dat het het Hof behage:
—
vast te stellen dat verweerder de krachtens artikel 5, leden 2, 3 en 5, van richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, zoals gewijzigd bij richtlijn 98/15/EG van de Commissie van 27 februari 1998, op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Hij heeft nagelaten om uiterlijk op 31 december 1998 te verzekeren dat al het afvalwater uit stedelijke zuiveringsinstallaties van agglomeraties met meer dan 10000 inwonerequivalenten dat rechtstreeks wordt geloosd in kwetsbare gebieden of in de afwateringsgebieden daarvan, voldoet aan de geldende eisen in bijlage I bij richtlijn 91/271/EEG van de Raad;
—
het Koninkrijk Zweden in de kosten te verwijzen.
24.
Het Koninkrijk Zweden erkent dat in 34 zuiveringsinstallaties stikstof moet worden verwijderd. Voor het overige concludeert het tot verwerping van het beroep.
25.
Bij beschikking van 28 januari 2008 heeft de president van het Hof de Republiek Finland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van Zweden.
26.
Op 19 februari 2009 heeft een gezamenlijke terechtzitting plaatsgevonden, waaraan de twee lidstaten en de Commissie hebben deelgenomen.
27.
Ik zal deze twee zaken in één conclusie onderzoeken, omdat zij in wezen dezelfde vragen opwerpen.
IV — Juridische beoordeling
A — Vordering van de Commissie
28.
De Commissie verwijt Finland en Zweden dat zij niet al het afvalwater van agglomeraties met meer dan 10000 inwonerequivalenten aan een ingrijpender zuivering onderwerpen. Partijen zijn het evenwel enkel oneens over het feit of die zuivering ook steeds een stikstofreductie vereist.
29.
De Commissie vordert uitdrukkelijk dat al het betrokken afvalwater een stikstofreductie moet ondergaan. Zij heeft echter geen kritiek op het feit dat in bepaalde zuiveringsinstallaties geen stikstof wordt verwijderd. Het gaat in deze zaken meer om algemene overwegingen: bepaalde gebieden van de Oostzee zijn kwetsbaar voor de lozing van stikstofhoudend afvalwater, en Zweden en Finland lozen al het afvalwater rechtstreeks of indirect in die gebieden.
30.
Wanneer de Commissie in repliek naar afzonderlijke zuiveringsinstallaties verwijst, gebeurt dat enkel ter illustratie van de algehele situatie. Het betoog blijft in wezen beperkt tot een herhaling van haar algemene argumenten. Om afzonderlijke zuiveringsinstallaties of bepaalde groepen installaties te kunnen laken, had de Commissie haar kritiek uitdrukkelijk daarop moeten afstemmen.
31.
Indien dit betoog echter als kritiek op afzonderlijke installaties was bedoeld, had de Commissie — zoals Finland terecht stelt — bovendien het onderwerp van geschil moeten veranderen ten opzichte van de precontentieuze procedure en het verzoekschrift, aangezien afzonderlijke installaties tot aan de repliek juist niet in het geding waren. Dit zou tot niet-ontvankelijkheid leiden.
32.
Het beroep dient derhalve te worden verworpen wanneer de zuivering ook maar in enkele betrokken zuiveringsinstallaties van elk van beide lidstaten niet noodzakelijk is.
33.
Mitsdien is het voor de uitkomst van het beroep niet van belang dat Zweden uitdrukkelijk (
6
) en Finland in elk geval stilzwijgend (
7
) erkennen dat in een aantal zuiveringsinstallaties nog meer inspanningen voor de verwijdering van stikstof zouden moeten worden geleverd. Voor veel zuiveringsinstallaties betwisten deze lidstaten namelijk die noodzaak.
B — Verplichting tot vermindering van stikstof
34.
Uitgangspunt van de juridische beoordeling van het beroep is artikel 5, lid 2, van de afvalwaterrichtlijn. Op grond daarvan moeten de bevoegde instanties de nodige maatregelen nemen om stedelijk afvalwater dat terechtkomt in opvangsystemen van agglomeraties met meer dan 10000 inwonerequivalenten vóór lozing in kwetsbare gebieden uiterlijk op 31 december 1998 te onderwerpen aan een behandeling die verder gaat dan de in artikel 4 van de richtlijn bedoelde behandeling.
35.
De aanwijzing van kwetsbare gebieden kan volgens bijlage II.A. op verschillende gronden worden gebaseerd, namelijk eutrofiëring (sub a), winning van drinkwater (sub b) en eisen van andere richtlijnen (sub c). Daardoor kunnen er kwetsbare gebieden zijn waarvoor de lozing van stikstof en/of fosfor zonder praktische betekenis is. Evenwel staat vast dat de twee lidstaten al hun wateren kwetsbaar hebben verklaard uit het oogpunt van eutrofiëring.
36.
Aan welke regels de ingrijpender behandeling van lozingen in die kwetsbare gebieden onderworpen is, blijkt uit een verwijzingsketen: artikel 5, lid 3, van de afvalwaterrichtlijn verwijst naar bijlage I.B. Punt 3 van dat onderdeel verwijst weer naar de bepalingen in tabel 2 van die bijlage. Het Hof heeft bovendien reeds vastgesteld dat deze voorschriften gelden onder voorbehoud van de bepalingen van bijlage II.A, sub a, tweede alinea, bij de richtlijn. (
8
)
37.
Tabel 2 van bijlage I bevat bepaalde voorschriften ter vermindering van fosfor en stikstof in het afvalwater. Volgens het opschrift van deze tabel hangt het evenwel van de lokale situatie af of men stikstof of fosfor dan wel beide nutriënten vermindert. Daarnaast dient volgens bijlage II.A, sub a, tweede alinea, te worden bepaald welke nutriënten moeten worden verminderd.
38.
Daaruit volgt dat de vermindering van stikstof niet dwingend is, maar dat sprake is van een zekere flexibiliteit bij de opzet van de ingrijpender zuivering. (
9
) Of stikstof dan wel fosfor moet worden verminderd, is in beginsel af te leiden uit de grond voor de kwetsbaarheid van het gebied. Kwetsbaar zijn volgens bijlage II.A, sub a, watermassa’s die eutroof zijn of in de nabije toekomst eutroof kunnen worden indien geen beschermende maatregelen worden genomen.
39.
Partijen zijn het er derhalve over eens dat stikstof in beginsel moet worden verminderd wanneer de lozing ervan bijdraagt tot eutrofiëring of wanneer de vermindering van de lozing een maatregel is waarmee een toekomstige eutrofiëring kan worden voorkomen.
C — Bewijslast
40.
Er bestaat echter geen overeenstemming over het feit of de Commissie moet bewijzen dat de stikstofreductie noodzakelijk is, dan wel of — omgekeerd — de betrokken lidstaten moeten bewijzen dat zij niet noodzakelijk is.
41.
De twee in opdracht van de Commissie vervaardigde rapporten over de omzetting van de afvalwaterrichtlijn in Finland (
10
) en Zweden (
11
) gaan uitdrukkelijk uit van de veronderstelling dat de betrokken lidstaat moet bewijzen dat het afzien van stikstofreductie geen gevolgen heeft voor de eutrofiëring van de betrokken wateren. Zolang er redelijke twijfel bestaat over de vraag of daardoor schade uitblijft, dient de vereiste zuivering plaats te vinden. Bijgevolg voert de Commissie meermalen aan dat de betrokken lidstaat bepaalde punten niet heeft aangetoond. (
12
)
1. Algemene beginselen van de bewijslast in niet-nakomingsprocedures
42.
Volgens vaste rechtspraak staat het in een niet-nakomingsprocedure evenwel aan de Commissie de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Zij moet het Hof de informatie verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van deze niet-nakoming, en kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden. (
13
)
43.
Derhalve moet de Commissie in beginsel bewijzen dat de vermindering van stikstof in het afvalwater nodig is om eutrofiëring te voorkomen. Deze bewijslast wordt evenwel verlicht door de verplichting van de lidstaten tot loyale samenwerking en het voorzorgsbeginsel.
44.
Om te beginnen zijn de lidstaten krachtens artikel 10 EG verplicht de Commissie te ondersteunen bij het toezien op de toepassing van het gemeenschapsrecht. (
14
) Primair is het de taak van de nationale autoriteiten het nodige onderzoek ter plaatse uit te voeren in een geest van loyale samenwerking. (
15
) Wanneer de Commissie voldoende bewijs van bepaalde feiten op het grondgebied van de verwerende lidstaat heeft aangevoerd, moet laatstgenoemde de aldus overgelegde gegevens en de daaruit voortvloeiende gevolgen inhoudelijk en gedetailleerd bestrijden. (
16
)
45.
De onderhavige zaak illustreert deze samenwerking, daar de wetenschappelijke grondslagen van de procedure duidelijk gebaseerd zijn op onderzoeken die de twee verwerende lidstaten zelf bevorderen en voor hun eigen milieubeleid gebruiken. (
17
)
46.
Verder volstaat het voor het bewijs van relevante milieueffecten met toepassing van het voorzorgsbeginsel, dat het effect bij de stand van de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens voldoende waarschijnlijk is. (
18
) Deze uitlegging van het voorzorgsbeginsel strookt met artikel 3, lid 2, van het Oostzeeverdrag, op grond waarvan geen eenduidig bewijs is vereist voor een oorzakelijk verband tussen ingebrachte stoffen en veronderstelde schadelijke effecten. De lidstaten kunnen de desbetreffende argumentatie van de Commissie evenwel met eigen wetenschappelijke bewijzen weerleggen. (
19
)
2. Omkering van de bewijslast bij de toepassing van de afvalwaterrichtlijn
47.
De Commissie onderstreept echter met name in het geval van Finland dat bijlage II.A, sub a, tweede alinea, sub i en ii, van de afvalwaterrichtlijn voor twee specifieke bijzonder kwetsbare gevallen in speciale regels voorziet. Die zijn ook van invloed op de bewijslast.
48.
Het eerste geval (sub i) betreft watermassa’s in het binnenland, namelijk meren en in meren/reservoirs/gesloten baaien uitmondende rivieren waarin een geringe wateruitwisseling wordt vastgesteld, waardoor accumulatie kan optreden. In deze gebieden moet ook de fosfor uit het afvalwater worden verwijderd, tenzij kan worden aangetoond dat de verwijdering daarvan geen effect heeft op het eutrofiëringsniveau. Waar lozingen van grote agglomeraties plaatsvinden, kan ook de verwijdering van stikstof worden overwogen.
49.
Voor fosfor geldt dus het weerlegbare vermoeden dat de verwijdering ervan nodig is zolang niet het tegendeel wordt bewezen. Zoals Finland beklemtoont, onderstreept de tekst van deze bepaling voor de in casu omstreden stikstofreductie echter enkel dat zij niet altijd nodig is. In zoverre blijven de algemene regels over de bewijslast van toepassing.
50.
Daarentegen wordt sub ii bepaald dat voor grote agglomeraties ook fosfor en/of stikstof moeten worden verwijderd, tenzij kan worden aangetoond dat de verwijdering daarvan geen effect heeft op het eutrofiëringsniveau. Dit geldt voor de lozing in estuaria, baaien en andere kustwateren waarin een geringe wateruitwisseling wordt vastgesteld of die grote hoeveelheden nutriënten ontvangen. Deze regeling bewerkstelligt een omkering van de bewijslast wat de noodzaak van de verwijdering van stikstof betreft.
51.
Om deze omkering van de bewijslast te doen plaatsvinden, moet de Commissie bewijzen dat het afvalwater ten eerste afkomstig is van grote agglomeraties en ten tweede wordt geloosd in estuaria, baaien of andere kustwateren waarin een geringe wateruitwisseling wordt vastgesteld of die grote hoeveelheden nutriënten ontvangen.
52.
De Commissie voert aan dat de kustwateren van Zweden en Finland als gevolg van de onregelmatige vorm van de kusten en de vele eilanden gekenmerkt worden door een geringe wateruitwisseling. Ook worden grote hoeveelheden nutriënten geloosd.
53.
Dit gaat waarschijnlijk op voor een groot deel van de kustwateren. De Commissie had echter moeten bewijzen dat al het afvalwater rechtstreeks of indirect in dergelijke wateren wordt geloosd. Verwijzing naar algemene kenmerken van het kustlandschap is daarvoor niet voldoende. Zoals Zweden onderstreept, kan niet zonder meer worden aangenomen dat in alle kustwateren slechts een geringe wateruitwisseling plaatsvindt. Hoogstwaarschijnlijk wordt in elk geval heel wat afvalwater geloosd in kustwateren met een sterke wateruitwisseling, zodat de stikstoflast op volle zee voldoende wordt verdund.
54.
Omdat het betoog met betrekking tot de algemene kenmerken van de kustwateren niet wordt gepreciseerd voor bepaalde gebieden, is het ook niet geschikt om de bewijslast voor bepaalde lozingen om te keren.
55.
Verder is volgens de Commissie in elk geval het noordelijke deel van de Botnische Golf, de Botnische Baai, als einde van een zijarm van de Oostzee met een geringe wateruitwisseling met de Noordzee en de Atlantische Oceaan, een baai in de zin van bijlage II.A, sub a, tweede alinea, sub ii, van de afvalwaterrichtlijn.
56.
Zweden brengt hiertegen in dat een zo ruime toepassing van het begrip baai onverenigbaar is met de betekenis van het woord. Volgens Finland is de Botnische Baai, net als het zuidelijke deel van de Botnische Golf, de Botnische Zee en de centrale Oostzee een tamelijk groot zeegebied, dat baaien, estuaria en kustwateren omvat.
57.
Het ligt inderdaad niet voor de hand om de Botnische Baai, met een lengte van circa 300 km en deels een breedte tot 200 km, als een baai te beschouwen. Mijns inziens is het begrip baai weliswaar voldoende ruim om ook dergelijke grote watergebieden te omvatten, maar is het op het randje van de betekenis van het woord om het daarvoor te gebruiken.
58.
Belangrijker is de systematische samenhang. De algemene regel is, dat het van de plaatselijke situatie afhangt welke nutriënten bij de ingrijpender zuivering moeten worden verwijderd. Bijlage II.A, sub a, tweede alinea, sub ii, van de afvalwaterrichtlijn preciseert slechts bijzondere lokale omstandigheden die bij wijze van uitzondering een weerlegbaar vermoeden toestaan dat het noodzakelijk is fosfor en/of stikstof te verwijderen. Het zou met deze regeling van uitzonderingen voor locaties met bepaalde kenmerken onverenigbaar zijn als daartoe in zijn algemeenheid grote waterlichamen behoren, waarin veel gebieden met totaal verschillende lokale omstandigheden kunnen voorkomen.
59.
Voorts is het twijfelachtig of het begrip grote agglomeraties in bijlage II.A, sub a, tweede alinea, sub ii, van de afvalwaterrichtlijn alle in geding zijnde agglomeraties omvat. Aangezien het om alle agglomeraties met meer dan 10000 inwonerequivalenten gaat, zouden al die agglomeraties als groot moeten worden beschouwd om voor al hun lozingen de noodzaak van de verwijdering van stikstof te vermoeden. Ook tegen een dergelijke — door de Commissie pas ter terechtzitting desgevraagd aangevoerde — veronderstelling pleit het uitzonderingskarakter van dit vermoeden. Bovendien is uit de afvalwaterrichtlijn niet af te leiden dat de waarde van 10000 inwonerequivalenten in beginsel de drempel voor grote agglomeraties aangeeft. De richtlijn kent voor andere eisen juist hogere drempelwaarden, bijvoorbeeld 15000 (
20
), 100000 (
21
) of 150000 (
22
) inwonerequivalenten.
60.
De Commissie kan zich in casu dus niet baseren op de omkering van de bewijslast van bijlage II.A, sub a, tweede alinea, sub ii, van de afvalwaterrichtlijn.
D — Bewijs van de noodzaak van stikstofreductie
61.
De Commissie moet derhalve bewijzen dat de lozing van stikstof van elke Zweedse respectievelijk Finse agglomeratie met meer dan 10000 inwoners bijdraagt tot eutrofiëring van een kwetsbaar gebied of dat de vermindering van de lozing van stikstof een maatregel is die de toekomstige eutrofiëring van een dergelijk gebied kan voorkomen.
62.
Zweden en Finland hebben hun wateren in totaliteit weliswaar als kwetsbare gebieden aangewezen, maar in casu gaat het enkel om de gevolgen voor mariene gebieden. Alle zuiveringsinstallaties van de twee lidstaten wateren rechtstreeks of indirect uit in die gebieden.
63.
Partijen zijn het erover eens dat de wateren voor de Zweedse kust tussen de Noorse grens en de stad Norrtälje kwetsbaar zijn voor de lozing van stikstof. Dat geldt ook voor de wateren voor de Finse zuidkust. De betrokken mariene gebieden zijn het Kattegat en de Belten tussen Zweden en Denemarken, de centrale Oostzee, en de Finse Golf tussen Finland en Estland. Rechtstreekse lozingen in deze gebieden moeten derhalve onomstreden een stikstofreductie ondergaan.
64.
Daarentegen is het omstreden of stikstofreductie ook nodig is voor alle rechtstreekse lozingen in de Botnische Golf (daaromtrent hierna onder punt 1). De Botnische Golf is het mariene gebied tussen Finland en Zweden. Hij bestaat uit een noordelijk deel, de Botnische Baai, en een zuidelijk deel, de Botnische Zee.
65.
Daarnaast twisten partijen erover of stikstofreductie noodzakelijk is voor alle lozingen in binnenwateren die slechts indirect naar zee worden afgevoerd (daaromtrent hierna onder punt 2).
66.
Ten slotte beroepen Zweden en Finland zich erop dat een vermindering van de lozing van stikstof schadelijke milieueffecten kan hebben, doordat de excessieve ontwikkeling van cyanobacteriën (blauwalgen) wordt bevorderd (daaromtrent hierna onder punt 3).
1. Rechtstreekse lozingen in de Botnische Golf
67.
Van cruciaal belang voor de uitkomst van de onderhavige zaken zijn de lozingen in het noordelijke deel van de Botnische Golf, de Botnische Baai. Partijen zijn het erover eens dat de lozing van stikstof in dat watergebied geen eutrofiëring meebrengt. Derhalve is, wegens de kenmerken van de Botnische Baai, volgens de afvalwaterrichtlijn geen stikstofreductie nodig.
68.
Wanneer al de in dat gebied geloosde stikstof daar ook zou blijven, zou reeds duidelijk zijn dat de Commissie niet zou kunnen bewijzen dat alle voldoende grote agglomeraties van Zweden en Finland het stikstofgehalte van hun afvalwater moeten verminderen. Want de regio’s die uitwateren in de Botnische Baai zijn weliswaar dun bevolkt, maar in de twee betrokken lidstaten bestaan dergelijke agglomeraties die afvalwater rechtstreeks of indirect in de Botnische Baai lozen. Hiertoe behoren bijvoorbeeld de Zweedse stad Luleå en de Finse stad Oulu, met allebei duidelijk meer dan 10000 inwonerequivalenten.
69.
De Commissie stelt evenwel dat een groot deel van de stikstoflozingen in de Botnische Baai nadien de Botnische Zee en de centrale Oostzee bereikt. Voordat kan worden onderzocht of de Commissie deze feiten heeft bewezen, moet worden nagegaan of de overdracht van nutriënten tussen mariene gebieden eigenlijk wel van belang is voor de toepassing van de afvalwaterrichtlijn, en eventueel hoeveel stikstof moet worden getransporteerd om de verplichting tot stikstofreductie te doen ontstaan.
Juridisch belang van het stikstoftransport tussen verschillende mariene gebieden
70.
Zweden brengt om te beginnen op juridisch vlak tegen het betoog van de Commissie in, dat de afvalwaterrichtlijn niet voorziet in de inaanmerkingneming van transport tussen mariene gebieden. Zweden baseert zich op de tekst van artikel 5, lid 5, van de afvalwaterrichtlijn. Op grond daarvan is ingrijpender behandeling geboden in geval van lozingen van stedelijke waterzuiveringsinstallaties die in de relevante afwateringsgebieden van kwetsbare gebieden zijn gelegen en een bijdrage leveren tot de verontreiniging van die gebieden.
71.
De Botnische Golf is volgens de Zweedse regering geen onderdeel van het stroomgebied van andere mariene gebieden. Naar analogie van de definitie van stroomgebied in artikel 2, punt 13, van richtlijn 2000/60/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (
23
) (hierna: „kaderrichtlijn water”), verstaat zij daaronder een gebied vanwaar al het over het oppervlak lopende water via een reeks stromen, rivieren en eventueel meren door één riviermond, estuarium of delta in zee stroomt. Deze definitie strookt met de vaste hydrologische praktijk. Mariene gebieden zijn echter geen onderdeel van een stroomgebied.
72.
Het Hof heeft evenwel reeds geoordeeld dat van een lozing in de zin van artikel 5, lid 2, van de afvalwaterrichtlijn sprake is onafhankelijk van het feit of het afvalwater rechtstreeks dan wel indirect wordt afgevoerd naar een kwetsbaar gebied. (
24
) Dit beantwoordt aan de doelstelling van het hoge niveau van bescherming van het communautaire milieubeleid op grond van artikel 174, lid 2, EG. (
25
)
73.
Het ging bij die zaken enerzijds om lozingen in rivieren, die de nutriënten naar kwetsbare gebieden transporteerden (
26
), en anderzijds om een insijpeling, waarbij de nutriënten via het grondwater in het kwetsbare mariene gebied terechtkwamen. (
27
) Ik zie evenwel geen reden om stikstoflozingen te bevoordelen die niet via binnenwateren of het grondwater, maar via mariene gebieden in een kwetsbaar water terechtkomen.
74.
Het begrip afwateringsgebied in artikel 5, lid 5, van de afvalwaterrichtlijn heeft derhalve primair een illustratieve functie. Het kan niet als afbakening van zuiveringsplichten worden beschouwd. De kaderrichtlijn water kent aan dit begrip echter een veel ingrijpender rol toe, die een andere uitlegging vereist.
75.
Derhalve moet worden geconcludeerd dat sprake kan zijn van een lozing van stikstofhoudend afvalwater in een voor stikstof kwetsbaar gebied, wanneer geloosd stikstof dit gebied via een ander marien gebied bereikt.
De noodzakelijke hoeveelheid van de overdracht
76.
De onderhavige zaken tonen evenwel aan dat de mogelijkheid van indirecte lozing opheldering vereist over de vraag, welk gedeelte van de stikstoflozing kwetsbare gebieden moet bereiken om de verplichting tot stikstofreductie te rechtvaardigen.
77.
De Commissie tracht aan te tonen dat aanzienlijke hoeveelheden stikstof van het ene deel van de Botnische Golf naar het andere worden getransporteerd en van daaruit naar de centrale Oostzee. Dit globale transport is echter niet beslissend. Van belang is wel of de lozing van afvalwater in de Botnische Baai tot verhoging van de stikstoflast in kwetsbare gebieden leidt. (
28
) Want eutrofiëring in de zin van de afvalwaterrichtlijn wordt gekenmerkt door een causale keten tussen de lozing en de verslechtering van de waterkwaliteit. (
29
)
78.
Zweden voert in dit verband met een beroep op mathematische modellen aan dat stikstoflozingen door stedelijk afvalwater slechts een zeer klein percentage uitmaken van het stikstoftransport tussen de Botnische Baai, de Botnische Zee en de centrale Oostzee. (
30
) Finland legt berekeningen over die tot iets hogere waarden leiden, maar nog altijd beneden één procent van de jaarlijkse stikstoflozing in de Oostzee blijven.
79.
Deze berekeningen pleiten evenwel niet dwingend tegen een verplichting tot ingrijpender zuivering van het afvalwater. Elke lozing wordt bij voldoende verdunning irrelevant. Verdunningseffecten zijn enkel vlak bij de bron van de lozing uit te sluiten. Wanneer men slechts de bijdrage van een verontreinigingsbron aan de totale verontreiniging in aanmerking zou nemen, zou men uit de verontreiniging van grote gebieden nauwelijks zuiveringsplichten voor afzonderlijke bronnen kunnen afleiden. Zo zijn de lozingen van Stockholm of Gdansk vermoedelijk irrelevant voor de eutrofiëring van de centrale Oostzee, omdat zelfs die lozingen op zich slechts een zeer klein deel van de totale last uitmaken. De afvalwaterrichtlijn vereist voor alle agglomeraties met meer dan 10000 inwonerequivalenten echter een ingrijpender zuivering van afvalwater bij lozing in kwetsbare gebieden — los van de vraag of de lozing van die agglomeraties een grote of kleine bijdrage levert aan de betrokken verontreinigingslast.
80.
Daaraan staat ook niet het noodzakelijke causaal verband tussen de lozing van stikstofhoudend stedelijk afvalwater en de verslechtering van de waterkwaliteit (
31
) in de weg. Het Hof heeft weliswaar onderstreept dat voor de aanwijzing op grond van de afvalwaterrichtlijn het stedelijk afvalwater in aanzienlijke mate moet bijdragen aan de eutrofiëring van kwetsbare wateren. (
32
) Dit betreft echter de totale belasting van het kwetsbare water door stedelijk afvalwater, niet het belang van afzonderlijke lozingen of bepaalde categorieën lozingen. Wanneer afzonderlijke lozingen slechts een geringe bijdrage leveren aan de totale last, sluit dit niet uit dat dit soort lozingen in totaliteit van groot belang zijn voor de eutrofiëring van de kwetsbare wateren. In casu staat vast dat de centrale Oostzee kwetsbaar is voor lozing van stikstofhoudend stedelijk afvalwater.
81.
Niet elke verhoging van de stikstoflast van een kwetsbaar gebied die het gevolg is van indirecte lozingen, kan evenwel de verplichting tot verwijdering van stikstof scheppen. Dit zou niet passend zijn, daar vermoedelijk elke stikstoflozing in een watermassa de stikstofbelasting van een kwetsbaar gebied ten minste met homeopathische doses verhoogt.
82.
De afvalwaterrichtlijn bevat reeds een criterium dat men voor de beoordeling van de relevantie van indirecte stikstoflozingen in aanmerking kan nemen. Bijlage I, tabel 2, vereist in het kader van de ingrijpender zuivering namelijk geen volledige zuivering, maar — in het geval van stikstof — een vermindering van ten minste 70% tot 80%. Dat betekent dat een zuiveringsinstallatie in beginsel 30% van de stikstoflast in het afvalwater rechtstreeks in een kwetsbaar gebied mag lozen. Voor indirecte lozingen kunnen geen strengere eisen worden gesteld.
83.
Indirecte lozingen in kwetsbare wateren moeten derhalve worden behandeld alsof de niet-kwetsbare wateren, waardoorheen de lozingen afvloeien, onderdeel zijn van de behandeling van afvalwater. Wanneer tijdens het afvloeien sprake is van betrouwbare retentie van een voldoende groot deel van de geloosde stikstof, is ingrijpender zuivering in de zuiveringsinstallatie niet nodig.
84.
Voor lozingen in niet-kwetsbare binnenwateren gaat Zweden duidelijk van deze gedachte uit. Wanneer er op weg naar de kwetsbare kustwateren voldoende stikstofretentie is, zien de zuiveringsinstallaties af van ingrijpender zuivering.
85.
De Commissie is weliswaar van mening dat de afvalwaterrichtlijn de inaanmerkingneming van de natuurlijke reductie van het stikstofgehalte tijdens het transport naar kwetsbare wateren niet toestaat. Hiervoor bestaat echter geen steun in de richtlijn. Als gevolg van die reductie blijft de stikstof namelijk achter in water dat niet kwetsbaar is voor die substantie. De stikstofreductie op grond van artikel 5, lid 2, is echter alleen nodig wanneer die kwetsbaarheid wel bestaat.
86.
De Commissie onderstreept evenwel terecht dat de via natuurlijke weg getransporteerde hoeveelheid stikstof niet constant is, maar onderhevig kan zijn aan fluctuaties. Daarentegen moet worden aangenomen dat een technische stikstofreductie bepaalde zuiveringswaarden op tamelijk betrouwbare wijze kan waarborgen. Met dit hogere risico van fluctuaties moet rekening worden gehouden bij het onderzoek van de vraag hoeveel stikstof het kwetsbare gebied bereikt. Zoals Zweden met betrekking tot de lozing in binnenwateren stelt, kan in dit verband aan een zorgvuldig onderzoek van het stikstoftransport en aan adequate veiligheidsmarges worden gedacht. De mogelijkheid van fluctuaties kan echter niet rechtvaardigen dat indirecte lozingen aan duidelijk strengere eisen worden onderworpen dan rechtstreekse lozingen.
87.
Derhalve doet een indirecte lozing van stikstof in voor stikstof kwetsbare gebieden de verplichting tot stikstofreductie pas ontstaan wanneer meer dan 30% van de stikstof die zich in het afvalwater bevindt de kwetsbare gebieden bereikt.
Toepassing op lozingen in de Botnische Golf
88.
De Commissie voert aan dat 62% van de lozingen van stikstof in de Botnische Baai wordt afgevoerd naar de Botnische Zee. Deze — door Zweden betwiste — hoeveelheid pleit ervoor dat een overeenkomstig percentage van de stikstoflozingen door stedelijk afvalwater eveneens wordt afgevoerd. Indien de Botnische Zee in totaliteit kwetsbaar zou zijn voor stikstof, zou een dergelijk transport voldoende zijn om de verplichting tot stikstofreductie voor lozingen in de Botnische Baai te doen ontstaan.
89.
Volgens de door de Commissie overgelegde rapporten over de omzetting van de afvalwaterrichtlijn in Finland en Zweden, gaat men er echter van uit dat in de open gebieden van de Botnische Zee geen eutrofiëringsprobleem bestaat. Anders is het gesteld in de kustwateren met een geringe wateruitwisseling en een hoge nutriëntenbelasting. Ook wordt aangenomen dat de toevoer van nutriënten vanuit de centrale Oostzee en de Finse Golf tot meer algenbloei leidt. (
33
)
90.
Zelfs wanneer volgens dat betoog bepaalde kustwateren van de Botnische Zee kwetsbaar zijn voor de lozing van stikstof, kan op basis daarvan niet worden aangenomen dat dit voor de Botnische Zee in haar geheel geldt. Dat stikstoflozingen in de Botnische Baai juist de kwetsbare gebieden van de Botnische Zee beïnvloeden, is ook onwaarschijnlijk. In de eerste plaats gaat het om kustwateren met een geringe wateruitwisseling. Vanuit de Botnische Baai zal weinig water daarheen stromen. Voor zover problemen het gevolg zijn van de toevoer van nutriënten, gaat het om toevoer uit het zuiden, dus uit de tegenovergestelde richting.
91.
De Commissie heeft dan ook niet aangetoond dat stikstoflozingen in de Botnische Baai in toereikende mate kwetsbare gebieden van de Botnische Zee bereiken.
92.
Verder gaat de Commissie ervan uit dat voldoende hoeveelheden van de in de Botnische Baai geloosde stikstof de kwetsbare centrale Oostzee bereiken. Zij geeft echter niet aan welk aandeel van de stikstoflozingen in de Botnische Baai de centrale Oostzee bereikt.
93.
Volgens de door haar overgelegde rapporten wordt ongeveer 11% van de lozingen in de gehele Botnische Golf afgevoerd naar de centrale Oostzee. (
34
) Dit transportpercentage is duidelijk geringer dan het transport van de Botnische Baai naar de Botnische Zee. Het strookt met de vaststelling dat de Botnische Zee een doeltreffend stikstofreservoir is. (
35
)
94.
De Zweedse regering beroept zich op de resultaten van een mathematisch model, die tot een nog kleiner transportpercentage leiden. Op basis daarvan vermindert een stikstofreductie in afvalwaterlozingen in de Botnische Golf met in totaal 817 ton het transport van stikstof naar de centrale Oostzee slechts met 56 ton. Met andere woorden: slechts circa 7% van de stikstofreductie bereikt de voor stikstof kwetsbare centrale Oostzee. Derhalve mag ervan worden uitgegaan dat het percentage van het transport van lozingen niet aanzienlijk hoger is.
95.
Hier kan in het midden blijven welke berekening juist is. Beide lijken er in elk geval tegen te pleiten dat meer dan 30% van de lozingen in de Botnische Baai de centrale Oostzee bereiken. In dit verband heb ik nog geen rekening gehouden met het feit dat volgens het op dit punt niet betwiste betoog van Zweden en Finland reeds 30% van de stikstof wordt verwijderd door de afvalwaterzuivering op grond van artikel 4, die moet worden verricht ongeacht de kwetsbaarheid van de gebieden waarin wordt geloosd.
96.
De Finse regering verstrekt weliswaar cijfers waaruit een zeer veel hogere transportquote kan worden afgeleid. (
36
) Ter terechtzitting heeft zij echter desgevraagd verduidelijkt dat zij de cijfers van de Commissie niet in twijfel trekt en slechts brutocijfers heeft verstrekt, die geen volledig beeld van het transport geven. Met name is geen rekening gehouden met de hoeveelheid stikstof die bij het transport wordt vastgehouden. Derhalve dwingen ook deze cijfers niet ertoe, uit te gaan van een transportquote van meer dan 30%, hetgeen de Commissie overigens had moeten bewijzen.
97.
De Commissie heeft dus niet aangetoond dat de lozing van stikstofhoudend stedelijk afvalwater in de Botnische Baai, in voldoende mate kwetsbare gebieden van de centrale Oostzee bereikt. Derhalve hoeven niet alle Zweedse en Finse agglomeraties met meer dan 10000 inwonerequivalenten hun afvalwater aan de ingrijpender zuivering te onderwerpen en moeten de twee beroepen alleen al hierom worden verworpen. De lozingen in de Botnische Zee zijn dus niet beslissend.
98.
Deze conclusie wordt bevestigd door het actieplan voor de Oostzee van de Helsinki-commissie. Dit met medewerking van de Gemeenschap opgestelde plan vereist weliswaar een vermindering van de stikstoflozingen in de centrale Oostzee, in de Finse Golf, in het mariene gebied tussen Denemarken en Zweden („Danish Straits”, de Belten) en in het Kattegat, maar de stikstoflozingen in de Botnische Baai en de Botnische Zee hoeven niet te worden verminderd. (
37
)
99.
Volledigheidshalve zal ik hieronder evenwel ingaan op de eveneens omstreden kwesties van de lozing in binnenwateren en de mogelijk excessieve ontwikkeling van cyanobacteriën (blauwalgen).
2. De lozingen in binnenwateren
100.
De Commissie is van mening dat Finland en Zweden al het afvalwater dat in binnenwateren wordt geloosd aan een ingrijpender stikstofreductie moeten onderwerpen.
101.
Voor de lozing in binnenwateren die indirect in voor stikstof kwetsbare gebieden terechtkomen, moet hetzelfde gelden als voor stikstoftransporten tussen mariene gebieden: wanneer meer dan 30% van de stikstof die zich in het afvalwater bevindt het kwetsbare gebied bereikt, moet de stikstof worden verminderd.
102.
Binnenwateren wateren uiteindelijk uit in kustwateren. Zij transporteren daarbij de met het stedelijke afvalwater geloosde stikstof naar de zee. Mijns inziens zijn dit in beginsel voldoende aanwijzingen voor de veronderstelling dat bij de lozing in binnenwateren genoeg stikstof de kwetsbare gebieden van de Oostzee bereikt, met name de centrale Oostzee.
103.
Finland en Zweden voeren evenwel onweersproken aan dat reeds bij de primaire afvalwaterzuivering nog maar 70% van de oorspronkelijk in het afvalwater aanwezige stikstof wordt geloosd. Voorts stellen Finland en Zweden dat lozingen van stikstof in binnenwateren vaak op natuurlijke wijze worden verminderd voordat zij de zee bereiken. Met name in meren bezinkt stikstof. Volgens Finland wordt in de Finse meren tussen de 19% en 80% van de stikstof op weg naar de zee verminderd.
104.
De Commissie keert zich in beide zaken tegen een veralgemening van de reductiequota op nationaal vlak. Daar gaat het echter niet om in de uiteenzetting van de twee lidstaten. Zij illustreren juist dat de vergunning verlenende autoriteiten bij de controle van afzonderlijke zuiveringsinstallaties in het binnenland, absoluut tot de conclusie konden komen dat een vermindering van stikstof niet nodig was.
105.
Het betoog van de twee lidstaten dat bij deze concrete inspecties geenszins slechts algemene uitgangspunten over stikstofretentie zijn gehanteerd, maar dat de concrete situatie ter plaatse en de stikstofreductie in de betrokken wateren in aanmerking zijn genomen, weerlegt de Commissie overigens niet. Zij keert zich met name niet tegen de besluiten over afzonderlijke zuiveringsinstallaties en de toegepaste methoden voor de berekening van de natuurlijke stikstofreductie.
106.
Voorts is de Commissie van mening dat de afvalwaterrichtlijn de inaanmerkingneming van de natuurlijke afbraak van stikstof niet toestaat. Voor een algemene regel met deze strekking bestaat evenwel geen rechtsgrondslag. Juist is daarentegen dat eutrofiëring volgens de definitie ervan in artikel 2, punt 11, met name een verstoring van het natuurlijke evenwicht veronderstelt. (
38
) Zolang de lozing van stikstofhoudend afvalwater dit evenwicht niet verstoort of in de toekomst kan verstoren in de zin van bijlage II.A, sub a, is ook een ingrijpender behandeling niet noodzakelijk.
107.
De Commissie onderstreept echter terecht dat bij het onderzoek van elke afzonderlijke zuiveringsinstallatie rekening moet worden gehouden met de seizoenschommelingen in de natuurlijke stikstofreductie. De naleving van de drempelwaarde moet even constant worden gewaarborgd als bij een technische stikstofreductie in een zuiveringsinstallatie. Dit kan evenwel slechts bij afzonderlijke installaties worden onderzocht, hetgeen de Commissie in casu niet heeft gedaan.
108.
Derhalve heeft de Commissie niet aangetoond dat alle zuiveringsinstallaties van Finse en Zweedse agglomeraties met meer dan 10000 inwonerequivalenten die lozen in binnenwateren, een ingrijpender stikstofreductie moeten verrichten.
3. De cyanobacteriën
109.
Volledigheidshalve ga ik nog kort in op een verweer van Zweden en Finland dat in casu niet meer van belang is. De twee lidstaten beroepen zich op het risico van een excessieve ontwikkeling van cyanobacteriën (blauwalgenbloei).
110.
Wanneer er zowel voldoende stikstof als fosfor voorhanden is, ontwikkelen zich blijkbaar bovenal algen, die op beide nutriënten zijn aangewezen. Wanneer evenwel sprake is van een overmaat aan fosfor, kan dat de ontwikkeling van cyanobacteriën bevorderen, aangezien die de benodigde stikstof niet uit het water hoeven te halen, maar ook de stikstof uit de lucht kunnen gebruiken. Een overmaat aan cyanobacteriën is met name om drie redenen ongewenst:
—
zij vormen een drijflaag aan het wateroppervlak;
—
zij produceren giftige stoffen; en
—
de gebonden stikstof uit de lucht verhoogt de stikstoflast van het water.
111.
De twee lidstaten zijn van mening dat de lozing van stikstofhoudend stedelijk afvalwater in water met een overmaat aan fosfor kan bijdragen tot preventie van de excessieve ontwikkeling van cyanobacteriën. Bij een overmaat aan fosfor rechtvaardigt dit risico derhalve dat geen ingrijpender stikstofreductie plaatsvindt.
112.
In dit verband breng ik in herinnering dat stikstof pas hoeft te worden verminderd wanneer dat noodzakelijk is. Een aspect van die noodzaak is stellig ook schade die door de stikstofreductie wordt veroorzaakt. Dat heeft het Hof reeds erkend toen het erop wees dat in het kader van een strengere zuivering voldoende rekening mag worden gehouden met de behoefte aan nutriënten van de commerciële mosselcultuur in een kwetsbare watermassa. (
39
) Deze uitlating moet waarschijnlijk niet in die zin worden opgevat dat eutrofiëring kan worden aanvaard om commerciële belangen te dienen. Maar in elk geval kunnen bij de beslissing over de opzet van de strengere zuivering voor- en nadelen worden afgewogen.
113.
Derhalve kan mogelijk worden afgezien van stikstofreductie, om het risico van de excessieve ontwikkeling van cyanobacteriën in te perken. De bewijslast betreffende dit risico, de omvang ervan en de doeltreffendheid van het afzien van stikstofreductie draagt evenwel de lidstaat die zich daarop beroept. De afvalwaterrichtlijn gaat er namelijk van uit dat stikstof normaal gesproken moet worden verminderd wanneer het bijdraagt tot het risico van eutrofiëring.
114.
Of de twee lidstaten dit bewijs hebben geleverd (
40
), hoeft in casu evenwel niet te worden uitgemaakt.
V — Kosten
115.
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dat is gevorderd. Weliswaar is de Commissie in de twee beroepen in het ongelijk gesteld, maar Zweden heeft geen vordering ten aanzien van de proceskosten ingediend. Derhalve draagt de Commissie de proceskosten in zaak C-335/07 en dragen de partijen hun eigen kosten in zaak C-438/05.
116.
Volgens artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.
VI — Conclusie
117.
Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt.
118.
In zaak C-335/07:
1.
Het beroep wordt verworpen.
2.
De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de kosten, met uitzondering van de kosten van het Koninkrijk Zweden.
119.
In zaak C-438/07:
1.
Het beroep wordt verworpen.
2.
De Commissie van de Europese Gemeenschappen, het Koninkrijk Zweden en de Republiek Finland dragen hun eigen kosten.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	PB L 135, blz. 40.
(
3
)	PB L 67, blz. 29.
(
4
)	Aanvulling van de auteur.
(
5
)	PB 1994, L 73, blz. 20, vastgesteld bij besluit van de Raad van 21 februari 1994 inzake de sluiting, namens de Gemeenschap, van het Verdrag ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied (Verdrag van Helsinki als herzien in 1992), PB L 73, blz. 19.
(
6
)	Deze zuivering moet volgens Zweden nog in 34 installaties worden opgezet of verbeterd.
(
7
)	Volgens Finland is voor 16 installaties een dergelijke zuivering voorgeschreven, maar nog niet opgezet.
(
8
)	Arrest van 23 september 2004, Commissie/Frankrijk (C-280/02, Jurispr. blz. I-8573, punten 104 en 105.).
(
9
)	Evenzo arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 102).
(
10
)	Searle, B., en Hamil, K. (WRc), „Evaluation of Finland’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment”, mei 2004, bijlage 5 bij het verzoekschrift in zaak C-335/07, blz. 31.
(
11
)	Hamil, K., e.a. (WRc), „Evaluation of Sweden’s implementation of Directive 91/271/EEC on Urban Waste Water Treatment”, september 2003, bijlage 2 bij de repliek in zaak C-438/07, blz. 32.
(
12
)	Punten 4, 36, 37 en 46 van het verzoekschrift en punten 5 en 7 van de repliek in zaak C-335/07; punt 30 van het verzoekschrift en punten 40 en 41 van de repliek in zaak C-438/07.
(
13
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 25 mei 1982, Commissie/Nederland (96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6); 26 april 2005, Commissie/Ierland (C-494/01, Jurispr. blz. I-3331, punt 41), en 22 januari 2009, Commissie/Portugal (C-150/07, punt 65).
(
14
)	Arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 13, punt 42).
(
15
)	Arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 13, punt 45).
(
16
)	Arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 13, punt 44).
(
17
)	Ook het arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8) berust duidelijk verregaand op onderzoeken van Franse instanties.
(
18
)	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 34).
(
19
)	Zie arrest van 28 juni 2007, Commissie/Spanje (C-235/04, Jurispr. blz. I-5415, punten 26 en 27).
(
20
)	Artikel 3, lid 1, en artikel 4, lid 1.
(
21
)	Bijlage I, tabel 2, tweede regel.
(
22
)	Artikel 6, lid 1, en artikel 8, lid 5.
(
23
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 (PB L 327, blz. 1).
(
24
)	Arresten van 25 april 2002, Commissie/Italië (C-396/00, Jurispr. blz. I-3949, punten 29 e.v.); 24 juni 2004, Commissie/Griekenland (C-119/02, punten 39 e.v.), en 30 november 2006, Commissie/Italië (C-293/05, summiere publicatie in Jurispr. blz. I-122*, punten 30 e.v.); zie ook de conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl van 12 mei 2005, in zaak Commissie/Spanje (C-416/02, Jurispr. blz. I-7487, punten 133 en 134).
(
25
)	Zie de in voetnoot 24 aangehaalde arresten Commissie/Italië (C-396/00, punt 31), Commissie/Griekenland (punt 41), en Commissie/Italië (C-293/05, punt 32).
(
26
)	Zie het in voetnoot 24 aangehaalde arrest Commissie/Italië.
(
27
)	Arrest Commissie/Griekenland (aangehaald in voetnoot 24, punt 37).
(
28
)	Zie arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 77).
(
29
)	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punten 19 en 40).
(
30
)	19 ton per jaar tussen de Botnische Baai en de Botnische Zee, en 56 ton per jaar tussen de Botnische Zee en de centrale Oostzee.
(
31
)	Zie dienaangaande arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 19).
(
32
)	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 25; zie ook punten 40, 52, 67, 77 en 87).
(
33
)	Hamil, K., e.a. (aangehaald in voetnoot 11, blz. 18) en Searle, B., en Hamil, K., (aangehaald in voetnoot 10, blz. 17).
(
34
)	Hamil, K., e.a. (aangehaald in voetnoot 11, blz. 25) en Searle, B., en Hamil, K. (aangehaald in voetnoot 10, blz. 24).
(
35
)	Hamil, K., e.a. (aangehaald in voetnoot 11, blz. 25) en Searle, B., en Hamil, K. (aangehaald in voetnoot 10, blz. 24).
(
36
)	Zie bijlage 1 bij de dupliek.
(
37
)	HELCOM Baltic Sea Action Plan, http://www.helcom.fi/BSAP/ActionPlan/en_GB/ActionPlan/, blz. 8.
(
38
)	Zie arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punten 20 e.v.).
(
39
)	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 8, punt 102).
(
40
)	Twijfels daaraan doet het door Zweden genoemde artikel van Vahtera, e.a. rijzen: „Internal Ecosystem Feedbacks Enhance Nitrogen-fixing Cyanobacteria Blooms and Complicate Management in the Baltic Sea”, Ambio, vol. 36, nr. 2-3, blz. 186 e.v., http://ambio.allenpress.com/archive/0044-7447/36/2/pdf/i0044-7447-36-2-186.pdf., op grond waarvan zowel stikstof als fosfor zou moeten worden verwijderd.