62009CC0153_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing verzoekt het Verwaltungsgericht Schwerin (bestuursrechter te Schwerin) (Duitsland) om uitlegging van artikel 50, lid 4, van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie(2), gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, van deze verordening. In het hoofdgeding zijn Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG (hierna: „Agrargut”) en het Amt für Landwirtschaft Bützow (landbouwdienst te Bützow; hierna: „Amt”) het oneens over een aanspraak op een bedrijfstoeslag over het jaar 2006.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Verordening nr. 1782/2003
2. Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad(3) voorziet in een vorm van inkomenssteun voor landbouwers, de bedrijfstoeslagregeling (hierna: „BTR”). Betreffende de vaststelling van de braakleggingstoeslagrechten bepaalt artikel 53 van die verordening:
„1. In afwijking van de artikelen 37 en 43 wordt, indien een landbouwer tijdens de referentieperiode op grond van artikel 6, lid 1, van verordening (EG) nr. 1251/1999 [van de Raad (PB L 160, blz. 1)] verplicht was om een deel van de grond van zijn bedrijf braak te leggen, bij de vaststelling van de in artikel 43 bedoelde toeslagrechten geen rekening gehouden met het over een periode van drie jaar genomen gemiddelde bedrag dat overeenstemt met de overeenkomstig bijlage VII berekende en aangepaste betalingen voor verplichte braaklegging, noch met het over een periode van drie jaar genomen gemiddelde aantal verplicht braakgelegde hectaren.
2. In het in lid 1 genoemde geval ontvangt de landbouwer een toeslagrecht per hectare (hierna: ‚braakleggingstoeslagrecht’ genoemd) dat wordt berekend door het gemiddelde bedrag over een periode van drie jaar dat overeenstemt met de braakleggingsbetalingen te delen door het gemiddelde aantal braakgelegde hectaren tijdens de referentieperiode, zoals omschreven in lid 1.
Het totaal aantal braakleggingstoeslagrechten is gelijk aan het gemiddelde aantal verplicht braakgelegde hectaren.”
3. Wat het gebruik van de braakleggingstoeslagrechten betreft, bepalen de leden 2 en 6 van artikel 54 van verordening nr. 1782/2003‚ voor zover relevant voor de onderhavige zaak, dat „onder ‚hectare die in aanmerking komt voor een braakleggingstoeslagrecht’ [wordt] verstaan, welk bouwland van het bedrijf ook, met uitzondering van de grond die op de voor de aanvragen van oppervlaktesteun voor 2003 vastgestelde datum voor blijvende teelten, als bosgrond, voor niet-landbouwactiviteiten of als blijvend grasland in gebruik was [ (4) ] ”, respectievelijk dat „de braakleggingstoeslagrechten vóór elke andere vorm van toeslagrechten [worden] aangevraagd”.
B – Verordening nr. 796/2004
4. Volgens punt 22 van artikel 2 van verordening nr. 796/2004 wordt onder „geconstateerde oppervlakte” de oppervlakte verstaan waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan, en „[kan] in het geval van de [BTR] de aangegeven oppervlakte slechts als geconstateerd worden beschouwd indien deze daadwerkelijk gepaard gaat met een overeenkomstig aantal toeslagrechten”.
5. In deel II van verordening nr. 796/2004, met als opschrift „Het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem” zijn in titel IV de regels neergelegd voor de berekening van de steunbedragen in het kader van verordening nr. 1782/2003, alsook kortingen en uitsluitingen.
6. In het bijzonder bepaalt artikel 49, lid 1, sub a, van verordening nr. 796/2004 dat voor de toepassing van die afdeling van de verordening, waar dat relevant is, de volgende gewasgroepen worden onderscheiden: „de voor de toepassing van de [BTR] bestemde oppervlakten, waarbij al naar het geval voor elke oppervlakte wordt voldaan aan de specifieke voorwaarden die ervoor gelden”.
7. In artikel 50, lid 4, van die verordening is bepaald dat „[o]nverminderd kortingen en uitsluitingen overeenkomstig de artikelen 51 en 53, […] voor aanvragen om steun in het kader van de [BTR] ten aanzien van braakleggingstoeslagrechten het volgende [geldt] voor de toepassing van de in artikel 2, punt 22, gegeven omschrijving van het begrip ‚geconstateerde oppervlakte’:
a) indien een landbouwer niet zijn hele oppervlakte aangeeft met het oog op activering van de braakleggingstoeslagrechten waarover hij beschikt, maar tegelijk ten behoeve van de activering van andere toeslagrechten een overeenkomstige oppervlakte aangeeft, wordt die oppervlakte geacht als een braakgelegde oppervlakte te zijn aangegeven en niet te zijn geconstateerd ten behoeve van de in artikel 49, lid 1, sub a, bedoelde gewasgroep;
b) indien wordt vastgesteld dat een oppervlakte die als een braakgelegde oppervlakte is aangegeven, niet is braakgelegd, wordt die oppervlakte geacht niet te zijn geconstateerd.”
8. Artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 bepaalt dat „[i]ndien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook [...] groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3, 4 en 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Bedraagt het verschil meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend.”
II – Feiten en prejudiciële vragen
9. Agrargut beschikte in 2006 over 12,10 toeslagrechten op blijvend grasland en 59,57 braakleggingstoeslagrechten. Zij bezat in die periode in totaal 48 ha: 11,90 ha grasland en 36,10 ha bouwland. In haar aanvraag voor bedrijfstoeslag over 2006 vermeldde Agrargut braakleggingstoeslagrechten voor 36,10 ha op het braakgelegde bouwland en graslandtoeslagrechten voor 11,90 ha. Bij beslissing van 8 januari 2007 wees het Amt deze aanvraag evenwel af.
10. Agrargut maakte hiertegen bezwaar, maar dit bezwaar werd uiteindelijk afgewezen. Het Amt stelde dat Agrargut op grond van artikel 54, lid 6, van verordening nr. 1782/2003 verplicht was om haar hele oppervlakte van 48 ha aan te geven voor de activering van de haar ter beschikking staande braakleggingstoeslagrechten (59,57 toeslagrechten). Op grond dat Agrargut slechts 36,10 toeslagrechten had aangegeven voor braaklegging, en tegelijkertijd een oppervlakte van 11,90 ha had aangegeven voor de activering van graslandtoeslagrechten, stelde het Amt dat overeenkomstig artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 die 11,90 ha als aangegeven braakgelegde oppervlakte en niet als geconstateerde oppervlakte moest worden beschouwd. Mitsdien heeft het Amt krachtens artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 sancties toegepast.
11. Agrargut heeft tegen die beslissing beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht Schwerin, dat oordeelde dat het Hof de volgende prejudiciële vragen dienden te worden voorgelegd:
„1) Mag een landbouwer, alvorens hij al zijn braakleggingstoeslagrechten activeert, geen toeslagrechten op blijvend grasland activeren, zelfs niet wanneer hij geen andere voor braaklegging in aanmerking komende (bouwland-) oppervlakte heeft?
2) Zo ja, valt dan ook de landbouwer die vóór 29 december 2006 (bij gebreke aan voor braaklegging in aanmerking komende oppervlakte) in strijd handelde met de verplichting om al zijn braakleggingstoeslagrechten met voorrang te activeren, onder de sanctieregeling van artikel 51 van verordening (EG) nr. 796/2004?”
III – Beoordeling
A – Eerste vraag
1. Voornaamste argumenten van partijen
12. Agrargut betoogt in wezen dat alleen voor braaklegging in aanmerking komend bouwland onder de verplichting valt om braakleggingstoeslagrechten vóór enig ander toeslagrecht aan te vragen. Dat geldt zelfs wanneer het aantal braakleggingstoeslagrechten van een landbouwer groter is dan het aantal hem daadwerkelijk ter beschikking staande hectares en de landbouwer de toeslagrechten op blijvend grasland activeert op basis van andere beschikbare oppervlakten. Braaklegging is naar de aard ervan een instrument dat enkel betrekking heeft op bouwland. Agrargut stelt dat haar uitlegging in overeenstemming is met de bewoordingen, de geest en het doel van de verordeningen nrs. 796/2004 en 1782/2003.
13. De Griekse regering en de Commissie voeren in wezen aan dat een landbouwer geen aanspraak meer kan maken op graslandtoeslagrechten indien hij nog niet alle braakleggingstoeslagrechten heeft aangevraagd, en dit zelfs indien hij niet beschikt over ander, voor braaklegging in aanmerking komend bouwland. De Griekse regering voegt hieraan toe dat de landbouwer die over meer toeslagrechten dan voor steun in aanmerking komende hectares beschikt bijgevolg moet overgaan tot de verhuur of verkoop ervan om nog tegelijkertijd aanspraak te kunnen maken op andere toeslagrechten.
2. Beoordeling
14. Mijns inziens blijkt uit de bewoordingen van de prejudiciële vragen dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 aldus moet worden uitgelegd dat slechts aan de daarin neergelegde voorwaarde voor de toepassing van de sanctie is voldaan indien een landbouwer met het oog op de activering van de braakleggingstoeslagrechten waarover hij beschikt niet al zijn „voor braakleggingstoeslagrechten in aanmerking komende hectares” in de zin van artikel 54, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 aangeeft, en dat aan die voorwaarde dus niet is voldaan indien een landbouwer oppervlakten aangeeft die niet voor braaklegging in aanmerking komen, zoals blijvend grasland, met het oog op de activering van andere hem ter beschikking staande toeslagrechten.
15. De verwijzende rechter is inzonderheid van oordeel dat de door het Amt voorgestane uitlegging onjuist is. Volgens die uitlegging moeten de woorden „zijn hele oppervlakte” in artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 worden opgevat als alle tot een landbouwbedrijf behorende gronden (die voor een bedrijfstoeslag in aanmerking komen), en niet als een verwijzing naar alleen die hectares welke in aanmerking komen voor braakleggingssteun in de zin artikel 54, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, dat wil zeggen het bouwland van de landbouwer. Volgens de verwijzende rechter kan voorts het centrale begrip „overeenkomstige oppervlakte”, dat taalkundig naar de woorden „niet zijn hele oppervlakte” verwijst, niet in kwantitatief opzicht worden uitgelegd, in de zin van een „even grote” oppervlakte. Een uitlegging in kwalitatieve zin ligt evenmin voor de hand.
16. Volgens vaste rechtspraak moet de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het gemeenschapsrecht (en thans het Unierecht) geen definitie geeft, worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken. Bovendien kan de considerans van een Uniehandeling de inhoud ervan preciseren.(5)
17. Wat in de eerste plaats de bewoordingen betreft, verwijzen de woorden „zijn hele oppervlakte” mijns inziens duidelijk naar het geheel van de oppervlakten van de landbouwer, zodat die oppervlakte zowel „voor braakleggingstoeslagrechten in aanmerking komende hectares” in de zin van artikel 54, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 als andere (voor steun in aanmerking komende) oppervlakten van de landbouwer omvat. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, staan de woorden „niet zijn hele oppervlakte” in de Duitse taalversie ( nicht seine gesamte Fläche ) als gevolg van de woordvolgorde in feite los van de woorden „de braakleggingstoeslagrechten waarover hij beschikt” ( zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung ). Hieruit volgt dat de betrokken oppervlakte in ruime zin moet worden opgevat, als alle voor steun in aanmerking komende oppervlakten van de landbouwer.
18. Wat in de tweede plaats de context van artikel 50, lid 4, sub a, betreft, zij opgemerkt dat deze bepaling en artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 zijn opgenomen in titel IV van deel II van die verordening, waarin de regels voor de berekening van de steunbedragen in het kader van verordening nr. 1782/2003 alsook kortingen en uitsluitingen zijn vastgesteld. In punt 55 van de considerans van verordening nr. 796/2004 heet het dat: „[o]m de financiële belangen van de [Unie] doeltreffend te beschermen […] passende maatregelen ter bestrijding van onregelmatigheden en fraude [moeten] worden genomen. Voor de onderscheiden steunregelingen in kwestie moeten afzonderlijke bepalingen worden vastgesteld ten aanzien van geconstateerde onregelmatigheden op het gebied van de subsidiabiliteitscriteria.”
19. Wat de kortingen en uitsluitingen betreft, vormt artikel 50, lid 4, sub a, zoals de Commissie heeft opgemerkt, juist een dergelijke afzonderlijke bepaling in verband met onregelmatigheden bij de activering van braakleggingstoeslagrechten als bedoeld in artikel 53, lid 2, van verordening nr. 1782/2003. Dienaangaande blijkt uit punt 59(6) van de considerans van verordening nr. 796/2004 dat de Uniewetgever beoogde artikel 54, lid 6, van verordening nr. 1782/2003 volle werking te geven.
20. Artikel 54, lid 6, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt uitdrukkelijk dat braakleggingstoeslagrechten „vóór elke andere vorm van toeslagrechten” moeten worden aangevraagd. Hieruit blijkt duidelijk dat braakleggingstoeslagrechten volgens de Uniewetgever voorrang dienden te krijgen boven alle andere toeslagrechten, ongeacht de aard ervan. Niets wijst erop dat die voorrang enkel gold ten aanzien van toeslagrechten voor oppervlakten die voor braaklegging in aanmerking kwamen. Bij de formulering van die bepalingen verwees de wetgever immers niet alleen naar de braakleggingstoeslagrechten, maar bezigde hij algemene bewoordingen die alle toeslagrechten omvatten. De functie van artikel 50, lid 4, sub a, in de context van verordening nr. 796/2004 is dus in overeenstemming met de in punt 17 supra gegeven letterlijke uitlegging.
21. Ten slotte moet in de derde plaats worden gezien naar de doelstellingen van de verordeningen nrs. 796/2004 en 1782/2003. Uit punt 32 van de considerans van verordening nr. 1782/2003 blijkt duidelijk dat deze verordening tot doel heeft in het kader van de nieuwe inkomensteunregeling de voorwaarden voor de braaklegging van bouwland te handhaven, teneinde de aan braaklegging verbonden voordelen op het punt van aanbodbeheersing te behouden en tegelijk de milieuvoordelen van braaklegging te vergroten.
22. In die context moeten over de feiten van het hoofdgeding de hiernavolgende opmerkingen worden gemaakt.
23. Uit de stukken waarover het Hof beschikt, en met name uit het door de verwijzende rechter toegezonden dossier blijkt dat Agrargut in 2005 – het jaar waarin de toeslagrechten voor het eerst werden toegekend – 6,28 braakleggingstoeslagrechten ter beschikking had. Die rechten waren berekend op basis van gronden die voor braaklegging in aanmerking kwamen en die door Agrargut waren aangegeven en haar dus ter beschikking stonden.
24. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, is het dus waarschijnlijk dat Agrargut ingevolge overdrachten in het jaar 2005 zo veel braakleggingstoeslagrechten verwierf dat zij uiteindelijk veel meer toeslagrechten had dan hectares die konden worden braakgelegd. De feiten van het hoofdgeding lijken in feite een extreem voorbeeld te zijn van een situatie waarin het aantal braakleggingstoeslagrechten groter is dan het aantal voor braaklegging in aanmerking komende hectares: tijdens het relevante tijdvak beschikte de landbouwer over 59,57 braakleggingstoeslagrechten, maar slechts over 36,10 ha bouwland. Het aantal rechten was dus 65 % hoger dan de oppervlakte die kon worden braakgelegd.
25. Volgens artikel 63, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 dienen de braakleggingstoeslagrechten bij de aanvankelijke toekenning ervan overeen te komen met circa 10 %(7) van de oppervlakte die kan worden braakgelegd.(8) Bijgevolg is duidelijk dat de disproportie tussen de braakleggingstoeslagrechten en de voor braaklegging in aanmerking komende oppervlakte niet overeenkomt met de verhouding bedoeld in artikel 63, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en de verwezenlijking van de doelstelling van het handhaven van de voorwaarden voor de braaklegging van bouwland in gevaar kan brengen (zie punt 21 supra).
26. Ik ben (net zoals het Amt en de Griekse regering) van mening dat die doelstelling ook inhoudt dat erop moet worden toegezien dat het totaal aantal in 2005 toegekende braakleggingstoeslagrechten wordt geactiveerd en dat de overeenkomstige oppervlakte bouwland wordt braakgelegd. Deze doelstelling wordt gediend door de verplichting van artikel 54, lid 6, van verordening nr. 1782/2003 om voorrang te geven aan de activering van braakleggingstoeslagrechten. Die verplichting vormt, zoals de Commissie heeft opgemerkt, een door de wetgever gegeven economische stimulans ter bevordering van de handhaving van de voorwaarden voor de braaklegging van bouwland.(9)
27. De hierboven vermelde doelstelling wordt niet alleen gediend door voormelde verplichting, maar tevens door een sanctieregeling die ertoe strekt landbouwers ervan te weerhouden de braaklegging stop te zetten. De sanctie op de schending van artikel 54, lid 6, van verordening nr. 1782/2003 is terug te vinden in artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, ervan.
28. Ik ben het eens met het door het Amt in het hoofdgeding aangevoerde argument dat uit voormelde voorschriften duidelijk blijkt dat een sanctie moet worden opgelegd aan een landbouwer die niet al zijn braakleggingstoeslagrechten activeert, en tegelijkertijd een overeenkomstige oppervlakte aangeeft met het oog op de activering van andere toeslagrechten. Met andere woorden, wanneer een landbouwer beschikt over meer braakleggingstoeslagrechten dan (voor braaklegging in aanmerking komend) bouwland, dient hij de braakleggingstoeslagrechten te verhuren respectievelijk te verkopen; en wanneer hij dit niet doet, mag hij niet tegelijkertijd andere hem ter beschikking staande toeslagrechten aangeven.
29. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, heeft de Uniewetgever, teneinde het gevaar te verkleinen dat de voorwaarden voor de braaklegging van bouwland niet zouden worden gehandhaafd, door middel van bedoelde sanctieregeling geprobeerd ervoor te zorgen dat een landbouwer niet zou worden gestimuleerd om minder braakleggingstoeslagrechten te activeren dan hij ter beschikking heeft. Dienovereenkomstig mag een landbouwer er geen belang bij hebben om minder „voor braakleggingstoeslagrechten in aanmerking komende hectares” aan te geven dan de hem ter beschikking staande braakleggingstoeslagrechten.
30. In deze samenhang doelt punt 59 van de considerans van verordening nr. 796/2004 op twee situaties met betrekking tot sancties wegens inbreuken op artikel 54, lid 6, van verordening nr. 1782/2003. In casu is de tweede situatie relevant, waarin braakleggingstoeslagrechten niet worden geactiveerd, maar de daarmee overeenstemmende oppervlakte tegelijkertijd wordt gebruikt voor de activering van andere rechten. In een dergelijke situatie moet die oppervlakte fictief worden beschouwd als een niet-geconstateerde oppervlakte die als braakgelegd is aangegeven, zodat de sanctie van artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 toepassing vindt.
31. In het door de verwijzende rechter toegezonden nationale dossier zet het Amt een voorbeeldgeval uiteen dat mijns inziens relevant is voor de onderhavige juridische analyse. Twee bedrijven, A en B, hebben elk een oppervlakte van 100 ha: 40 ha bouwland en 60 ha grasland. Beide bedrijven beschikken over 60 toeslagrechten op grasland, 20 toeslagrechten op bouwland en 20 braakleggingstoeslagrechten. Er wordt aangenomen dat landbouwer F zowel in bedrijf A als in bedrijf B een meerderheidsbelang heeft. Bij stijgende prijzen voor landbouwproducten beoogt landbouwer F zijn braakleggingsverplichtingen zo veel mogelijk te beperken. Dienovereenkomstig neemt hij drie opeenvolgende maatregelen: i) hij draagt 20 braakleggingstoeslagrechten over van bedrijf B naar bedrijf A; ii) hij draagt 20 ha bouwland over van bedrijf A naar bedrijf B, en iii) hij draagt 20 toeslagrechten op bouwland over van bedrijf A naar bedrijf B. Bedrijf A beschikt dan over 60 ha grasland met de daarbij horende toeslagrechten, en tevens over 20 ha bouwland en 40 braakleggingstoeslagrechten. Bedrijf B beschikt dan over 60 ha grasland met de daarbij horende toeslagrechten, en over 60 ha bouwland en 40 toeslagrechten op bouwland. Op dat bedrijf kan landbouwer F nu gewassen telen op 60 ha bouwland in plaats van op de aanvankelijke 40 ha.(10) Bedrijf B is niet langer onderworpen aan een braakleggingsverplichting. Bedrijf A dient bij voorrang 40 braakleggingstoeslagrechten te activeren. Aangezien het slechts over 20 ha bouwland beschikt, blijft, aldus het Amt, het feit dat 20 braakleggingstoeslagrechten niet worden geactiveerd – in Agrarguts interpretatie van de sanctieregeling – onbestraft. Volgens Agrarguts interpretatie zou bedrijf B steun ontvangen op basis van 60 graslandtoeslagrechten(11) en 40 bouwlandtoeslagrechten. Bedrijf A zou steun ontvangen op basis van 60 graslandtoeslagrechten en 20 braakleggingstoeslagrechten.
32. Uit dat voorbeeld blijkt dat de mogelijkheid om ongesanctioneerd de voor braaklegging in aanmerking komende oppervlakte te reduceren tot onder het niveau van de braakleggingstoeslagrechten onverenigbaar is met het doel van de handhaving van de voorwaarden voor braaklegging van bouwland. Evenzo daarmee onverenigbaar zou de niet-activering van braakleggingstoeslagrechten zijn indien er wel voor braaklegging in aanmerking komend bouwland voorhanden is.
33. Dat is de reden waarom de in punt 59 van de considerans van verordening nr. 796/2004 bedoelde en in artikel 50, lid 4, van deze verordening neergelegde regel diende te worden vastgesteld.
34. In het in punt 31 supra gegeven voorbeeld activeerde landbouwer F voor bedrijf A slechts 20 braakleggingstoeslagrechten en tegelijkertijd 60 graslandtoeslagrechten. Krachtens artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 zullen van die 60 ha grasland, op grond waarvan de landbouwer 60 graslandtoeslagrechten heeft geactiveerd, 20 ha worden geacht te zijn aangegeven als braakgelegde grond.
35. De toepasselijke rechtsgevolgen vloeien bijgevolg voort uit artikel 50, lid 4, sub b, van verordening nr. 796/2004 en de sanctie uit de tweede alinea van artikel 51, lid 1; er wordt dus geen steun verleend voor braakleggingstoeslagrechten. Wat de 60 ha grasland betreft, op basis waarvan landbouwer F 60 graslandtoeslagrechten heeft geactiveerd, worden de rechtsgevolgen bepaald door de tweede alinea van artikel 51, lid 1, ook hier bestaat er dus geen aanspraak op steun.
36. Ik ben het dan ook eens met het Amt dat er in het hoofdgeding, waarop het Amt het hierboven gegeven voorbeeld heeft gebaseerd, dus geen aanspraak op steun bestaat.
37. Zoals de Commissie opmerkte, was het ten slotte in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel dat de Uniewetgever – door het gebruik van de woorden „een overeenkomstige oppervlakte” in artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 – de werkingssfeer van artikel 54, lid 6, van verordening nr. 1782/2003 in die zin heeft willen beperken dat de sanctie van artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, ervan, slechts toepassing vindt indien: i) er een verschil bestaat tussen de braakleggingstoeslagrechten en de aangegeven braakgelegde oppervlakte, en ii) een met dat verschil overeenstemmende oppervlakte is aangeven met het oog op de activering van andere toeslagrechten, hetgeen inderdaad het geval is in het hoofdgeding.
38. Uit een en ander volgt dat is voldaan aan de voorwaarde voor de toepassing van de sanctie die is vastgesteld in artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 indien een landbouwer niet de volledige oppervlakte aangeeft die noodzakelijk is voor de activering van de te zijner beschikking staande braakleggingstoeslagrechten en tezelfdertijd oppervlakten aangeeft met het oog op de activering van andere toeslagrechten, ongeacht of die oppervlakten al dan niet in aanmerking komen voor braaklegging.
B – Tweede vraag
39. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de sanctieregeling van artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 50, lid 4, van die verordening – in de versie van vóór de inwerkingtreding van verordening (EG) nr. 2025/2006 van de Commissie(12), waarbij artikel 50, lid 4, sub a, werd gewijzigd – in omstandigheden als die van de voor hem dienende zaak toepassing vindt.
1. Voornaamste argumenten van partijen
40. Agrargut betoogt dat de sanctie van artikel 51 van verordening nr. 796/2004 niet van toepassing is in het hoofdgeding. De sanctieregeling waarin is voorzien bij de verordeningen nrs. 1782/2003 en 796/2004 vooronderstelt dat de verzoeker een fout heeft begaan, hetgeen in casu niet het geval is. In overeenstemming met het beginsel nulla poena sine lege dient de wetgever voldoende duidelijk en begrijpbaar uiteen te zetten wat de voorwaarden en rechtsgevolgen zijn van een sanctie, en artikel 50 van verordening nr. 796/2004 voldoet niet aan die eisen. Agrargut betoogt dat in het licht van de opzet van de braakleggingsregeling redelijkerwijs kon worden verondersteld dat alle toepasselijke bepalingen betrekking hebben op voor braakleggingssteun in aanmerking komende oppervlakten, dus op bouwland. Dit vindt steun in het feit dat artikel 50 naderhand is verduidelijkt door een wijziging ervan.
41. De Griekse regering en de Commissie suggereren in wezen dat de tweede vraag aldus moet worden beantwoord dat de sancties waarin is voorzien bij artikel 51 van verordening nr. 796/2004 van toepassing zijn in het hoofdgeding.
42. De Griekse regering voegt hieraan evenwel toe, dat wat de oplegging van sancties betreft, het uitsluitend aan de verwijzende rechter staat om op basis van alle omstandigheden van de voor hem dienende zaak vast te stellen of de landbouwer bij de indiening van zijn aangifte te goeder dan wel te kwader trouw heeft gehandeld, of zeer nalatig was. Volgens de Griekse regering is evenwel nog een andere interpretatie van artikel 50, lid 4, sub a en b, van verordening nr. 796/2004 mogelijk, volgens welke zou zijn voldaan aan de eis om aanspraken op braakleggingstoeslagrechten vóór alle andere aanspraken op toeslagrechten geldend te maken, indien alle bouwland waarover de landbouwer beschikt en waarvoor braakleggingssteun werd verleend, daadwerkelijk is braakgelegd.
2. Beoordeling
43. De verwijzende rechter overweegt dat indien de juridische inhoud van wetgeving pas door de verduidelijking achteraf door de wetgever (in casu door de vaststelling van verordening nr. 2025/2006, die op 29 december 2006 werd bekendgemaakt) voldoende helder wordt, het uit het oogpunt van de beginselen van de bescherming van het gewettigde vertrouwen en van de transparantie van normen ( das Gebot der Normenklarheit ) niet opportuun lijkt om behalve de bedrijfstoeslag voor het grasland ook nog eens de voor de braakgelegde oppervlakte aangevraagde bedrijfstoeslag niet uit te keren.
44. Er zij aan herinnerd dat het rechtszekerheidsbeginsel, waarvan het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen het rechtstreekse uitvloeisel is, volgens de rechtspraak vereist dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn.(13)
45. Hoewel de verwijzende rechter het beginsel van de transparantie van normen en het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen afzonderlijk heeft aangevoerd, vloeit mijns inziens uit voormelde rechtspraak voort dat zij niet afzonderlijk hoeven te worden behandeld.
46. Het Hof heeft in het arrest Nijemeisland(14) – een met verordening nr. 1782/2003 en verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie(15) verband houdende zaak – vastgesteld dat het rechtszekerheidsbeginsel, een algemeen beginsel van Unierecht, vereist dat een aan de justitiabelen opgelegde unierechtelijke regeling duidelijk en nauwkeurig is, zodat zij in staat zijn ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen te kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen te treffen.
47. Wat in de eerste plaats de duidelijkheid betreft van de in artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 vastgestelde voorwaarde blijkt uit de overwegingen betreffende de eerste vraag (zie de punten 17 e.v. supra) ondubbelzinnig dat de „hele oppervlakte [van de landbouwer]” onder die bepaling valt, en niet alleen de „voor braakleggingstoeslagrechten in aanmerking komende hectares”.
48. In de tweede plaats vloeien de rechtsgevolgen van een inbreuk op voormelde bepaling (dit is de mate waarin de steun wordt gekort indien de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte) ondubbelzinnig voort uit artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, ervan, zoals blijkt uit de overwegingen betreffende de eerste vraag.
49. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, voldoet de voorwaarde van artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, ervan, aan de eisen van het beginsel van rechtszekerheid – wat ook het geval is voor de rechtsgevolgen van die bepaling, – aangezien zij duidelijk en nauwkeurig is, en de betrokken personen dus in staat zijn ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen te kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen te treffen.
50. Wat vervolgens het feit betreft dat artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 is gewijzigd bij verordening nr. 2025/2006, ben ik er niet van overtuigd dat dit relevant is voor de onderhavige zaak. Punt 5 van de considerans van die laatste verordening luidt: „Overeenkomstig artikel 54, lid 6, van verordening (EG) nr. 1782/2003 moeten braakleggingstoeslagrechten worden geactiveerd vóór alle andere toeslagrechten. Teneinde de gelijke behandeling te garanderen van landbouwers die niet over alle vereiste braakgelegde oppervlakten beschikken om al hun braakleggingstoeslagrechten in hun aanvraag op te nemen, dienen de bepalingen van artikel 50, lid 4, van verordening (EG) nr. 796/2004 te worden verduidelijkt.”
51. Uit een aan het Hof overgelegd werkdocument van de Commissie(16), en uit een vergelijking van de bewoordingen van een aantal taalversies van artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 blijkt dat de bewuste verduidelijking in wezen een verduidelijking was van de rechtsgevolgen van die bepaling. In de Duitse taalversie, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2025/2006, bleef de voorwaarde van artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 ongewijzigd. Wat de rechtsgevolgen betreft, bestond de wijziging in wezen in de weglating van de zinsnede „en niet te zijn geconstateerd ten behoeve van de in artikel 49, lid 1, sub a, bedoelde gewasgroep”.
52. Hier hoeft slechts te worden opgemerkt dat de nieuwe versie van artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 de rechtsgevolgen van de bepaling slechts wijzigt voor zover zij betrekking heeft op andere situaties dan die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, lijken ook geen andere aspecten van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen te pleiten tegen een weigering van de steun in dergelijke omstandigheden. Dit is niet in de laatste plaats zo omdat het Hof in vaste rechtspraak heeft geoordeeld dat eenieder bij wie een instelling van de Unie met door haar gedane precieze toezeggingen gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen kan beroepen.(17)
53. Voorts is duidelijk dat de rechtsgevolgen van artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, ervan, slechts in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding toepassing kunnen vinden wanneer zij verenigbaar zijn met het evenredigheidsbeginsel.
54. In het arrest Viamex Agrar Handel en ZVK(18) heeft het Hof vastgesteld dat „[o]m te beginnen dient te worden gepreciseerd dat het evenredigheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van [Unie]recht vormt en herhaaldelijk werd bevestigd door de rechtspraak van het Hof, met name op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid [...], als zodanig zowel door de [Unie]wetgever als door de nationale wetgevers en rechterlijke instanties die het [Unie]recht toepassen in acht moet worden genomen”.
55. Het is vaste rechtspraak dat bij het onderzoek van de vraag of een unierechtelijke bepaling in overeenstemming is met dat beginsel, moet worden nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van het nagestreefde doel en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.(19)
56. Het is duidelijk dat verordening nr. 796/2004 (zie punt 55 van de considerans ervan) ertoe strekt – teneinde de financiële belangen van de Unie doeltreffend te beschermen – passende maatregelen te nemen ter bestrijding van onregelmatigheden en fraude, waarbij afzonderlijke bepalingen worden vastgesteld ten aanzien van geconstateerde onregelmatigheden op het gebied van de subsidiabiliteitscriteria voor de betrokken steunregelingen. De sanctieregeling van artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, van die verordening, beoogt de verwezenlijking van de in punt 59 van de considerans vermelde doelstelling, namelijk te verzekeren dat de braakleggingstoeslagrechten worden geactiveerd vóór alle andere toeslagrechten, overeenkomstig artikel 54, lid 6, van verordening nr. 1782/2003. Deze laatste bepaling beoogt de verwezenlijking van de in punt 32 van de considerans van die verordening vermelde doelstelling, te weten de handhaving van de voorwaarden voor de braaklegging van bouwland.
57. Uit een en ander volgt dat artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, ervan, een doeltreffende sanctieregeling invoert, die het voor een landbouwer oninteressant maakt om minder braakleggingstoeslagrechten te activeren dan hij ter beschikking heeft. De bepaling is dan ook kennelijk geschikt ter verwezenlijking van het gestelde doel.
58. Zoals de Commissie heeft uiteengezet, heeft de Uniewetgever, door te kiezen voor de sanctieregeling van artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, ervan, om het voor een landbouwer oninteressant te maken om minder braakleggingstoeslagrechten te activeren dan hem ter beschikking staan, reeds geopteerd voor de minst beperkende maatregel. Om te voorkomen dat een landbouwer meer braakleggingstoeslagrechten zou hebben dan voor braaklegging in aanmerking komende oppervlakten, was het immers ook mogelijk geweest zo ver te gaan dat het een landbouwer zelfs verboden zou zijn om niet aan een oppervlakte gekoppelde braakleggingstoeslagrechten ter beschikking te hebben of om een voor braaklegging in aanmerking komende oppervlakte te hebben die niet aan braakleggingstoeslagrechten is gekoppeld. Een dergelijk verbod zou de rechten van particulieren ingrijpender hebben beïnvloed dan de thans vigerende administratieve sancties, die slechts tot gevolg hebben dat een deel of – in het ergste geval – alle aangevraagde Uniesteun wordt geweigerd.
59. Ten slotte stelt de Commissie tevens terecht dat de sanctie niet buitensporig is. Artikel 51, lid 1, van verordening nr. 796/2004 voorziet in een regeling van progressief getrapte sancties naargelang van de ernst van de inbreuk.(20) De administratieve sanctie is immers geen vaste sanctie, doch een sanctie die is gerelateerd aan de omvang van de begane vergissing. In het hoofdgeding is de volledige weigering van de bedrijfstoeslag gerechtvaardigd in het licht van de extreme situatie waarin Agrargut zich bevindt.(21)
60. De aan de orde zijnde bepaling druist dan ook niet in tegen het evenredigheidsbeginsel.
61. Uit het voorgaande volgt dat de sanctieregeling van artikel 51 van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 50, lid 4, ervan, toepassing vindt in omstandigheden als die van het hoofdgeding.
IV – Conclusie
62. Ik geef het Hof dan ook in overweging, de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgericht Schwerin als volgt te beantwoorden:
„1. Aan de voorwaarde voor de toepassing van de sanctie die is vastgesteld in artikel 50, lid 4, sub a, van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 659/2006 van de Commissie van 27 april 2006, is voldaan indien een landbouwer niet de volledige oppervlakte aangeeft die noodzakelijk is voor de activering van de te zijner beschikking staande braakleggingstoeslagrechten en tezelfdertijd oppervlakten aangeeft met het oog op de activering van andere toeslagrechten, ongeacht of die oppervlakten al dan niet in aanmerking komen voor braaklegging.
2. De sanctieregeling van artikel 51 van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 50, lid 4, ervan, vindt toepassing in omstandigheden als die van het hoofdgeding.”
(1) .
(2)
–	Verordening van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening nr. 1782/2003 (PB L 141, blz. 18), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 659/2006 van de Commissie van 27 april 2006 (PB L 116, blz. 20) (hierna: „verordening nr. 796/2004”).
(3)
–	Verordening van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1009/2008 van de Raad van 9 oktober 2008 (PB L 276, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 1782/2003”). Deze verordening werd ingetrokken en vervangen bij verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 (PB L 30, blz. 16).
(4)
–	Volgens artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 „[wordt] [o]nder ‚subsidiabele hectare’ verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik was”.
(5)
– 	Zie onder meer arrest van 22 december 2008, Wallentin‑Hermann, C‑549/07, Jurispr. blz. I‑11061, punt 17 en de aldaar aangehaalde rechtspraak.
(6)
–	Bedoeld punt luidt als volgt: „[...] Bovendien moeten overeenkomstig artikel 54, lid 6, van verordening (EG) nr. 1782/2003 de braakleggingstoeslagrechten worden geactiveerd vóór alle andere toeslagrechten. In deze context moeten bepalingen worden vastgesteld voor twee situaties. In de eerste plaats moet een oppervlakte die ter activering van braakleggingstoeslagrechten als braakgelegd is aangegeven maar in werkelijkheid niet blijkt te zijn braakgelegd, van de in het kader van de [BTR] aangegeven totale oppervlakte worden afgetrokken als niet-geconstateerde oppervlakte. In de tweede plaats moet voor de oppervlakte die overeenkomt met braakleggingstoeslagrechten die niet worden geactiveerd, fictief op dezelfde wijze worden gehandeld indien tegelijkertijd dankzij die oppervlakte andere toeslagrechten worden geactiveerd.”
(7)
–	Er zij op gewezen dat Duitsland in het kader van verordening nr. 1782/2003 (titel III, hoofdstuk V, afdeling 1) heeft gekozen voor het model van regionale uitvoering van de BTR.
(8)
–	In feite dient de aanvankelijke toewijzing van braakleggingsrechten in het Bundesland Mecklenburg-Vorpommern nog lager te zijn (9,05 % van die oppervlakte).
(9)
–	Dit argument houdt in dat indien een landbouwer minder braakleggingstoeslagrechten activeert dan hem ter beschikking staan, het gevaar bestaat dat de volledige voor braaklegging in aanmerking komende oppervlakte – die kwantitatief overeenkomt met de braakleggingstoeslagrechten – niet daadwerkelijk wordt braakgelegd aangezien zonder de activering van die rechten, de economische prikkel om braak te leggen verdwijnt. Hetzelfde gevaar bestaat tevens indien de voor braaklegging in aanmerking komende oppervlakte niet langer overeenkomt met het aantal braakleggingstoeslagrechten.
(10)
–	Het Amt merkt op dat geen rekening is gehouden met de opschorting van de braakleggingsverplichting in 2008, en evenmin met de mogelijkheid om energiegewassen te telen op de braakgelegde grond.
(11)
–	Het Amt verwijst hier naar 60 braakleggingsrechten. Wellicht gaat het hier om een verschrijving.
(12)
–	Verordening van 22 december 2006 tot wijziging van verordening nr. 796/2004 (PB L 384, blz. 81).
(13)
–	Zie arrest van 10 september 2009, Plantanol, C‑201/08, Jurispr. blz. I‑00000, punt 46 alsook de aldaar aangehaalde arresten van 15 februari 1996, Duff e.a., C‑63/93, Jurispr. blz. I‑569, punt 20; 18 mei 2000, Rombi en Arkopharma, C‑107/97, Jurispr. blz. I‑3367, punt 66, en 7 juni 2005, VEMW e.a., C‑17/03, Jurispr. blz. I‑4983, punt 80.
(14)
–	Arrest van 11 juni 2009, Nijemeisland, C‑170/08, Jurispr. blz. I‑5127, punt 44 en het aldaar vermelde arrest van 9 juli 1981, Gondrand en Garancini, 169/80, Jurispr. blz. 1931, punt 17. Zie ook mijn conclusie van 8 juli 2010 in de thans aanhangige zaak Grootes, C‑152/09, punt 43.
(15)
–	Verordening van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij verordening nr. 1782/2003 (PB L 141, blz. 1).
(16)
–	Werkdocument DS/2066/66AGRI/D1/ANP D(2006) van 10 oktober 2006, dat de Commissie aan haar schriftel ijke opmerkingen heeft gehecht. In dat document zet de Commissie uiteen dat de oorspronkelijke formulering van artikel 50, lid 4, „bij een letterlijke lezing zou impliceren dat een landbouwer die geen aanspraak maakt op al zijn braakleggingstoeslagrechten omdat hij niet over de daarmee overeenstemmende braakleggingsoppervlakte beschikt, meer zou worden gekort dan een landbouwer die aanspraak maakt op al zijn braakleggingstoeslagrechten terwijl hij weet dat hij niet over alle daarmee overeenstemmende oppervlakte beschikt. Beide landbouwers dienen aanspraak te maken op al hun braakleggingstoeslagrechten om te voldoen aan artikel 54, lid 6, van verordening nr. 1782/2003”.
(17)
–	Zie laatstelijk arrest van 17 september 2009, Commissie/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, Jurispr. blz. I‑00000, punt 84 en de aldaar aangehaalde rechtspraak.
(18)
–	Arrest van 17 januari 2008 (C‑37/06 en C‑58/06, Jurispr. blz. I‑69, punten 33 en 35). Zie tevens mijn conclusie in de zaak JK Otsa Talu (arrest van 4 juni 2009, C‑241/07, Jurispr. blz. I‑4323, punt 75).
(19)
–	Zie onder meer arrest van 17 juli 1997, National Farmers’ Union e.a. C‑354/95, Jurispr. blz. I‑4559, punt 49 en het aldaar aangehaalde arrest van 9 november 1995, Duitsland/Raad, C‑426/93, Jurispr. blz. I‑3723, punt 42.
(20)
–	Zie arrest National Farmers’ Union e.a., aangehaald in voetnoot 19, punten 49‑59.
(21)
–	Dit is in het licht van de flagrant onevenredige verhouding tussen de braakleggingstoeslagrechten en de voor braaklegging in aanmerking komende oppervlakte; zie de punten 23‑25 supra. De Commissie heeft erop gewezen dat voor landbouwers wier verhouding tussen braakleggingstoeslagrechten en voor braaklegging in aanmerking komende oppervlakte overeenkomt met die waarin is voorzien in artikel 63, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, de juridische fictie van artikel 50, lid 4, sub a, van verordening nr. 796/2004 niet mag leiden tot een verschil van meer dan 20 % tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte omdat een landbouwer bij die verhouding dient te beschikken over tien maal meer voor braaklegging in aanmerking komende oppervlakten dan braakleggingstoeslagrechten.