CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. PITRUZZELLA
van 11 november 2021 (1)
Zaak C‑79/20 P
Yieh United Steel Corp.
tegen
Europese Commissie
„Hogere voorziening – Dumping – Uitvoeringsverordening (EU) 2015/1429 – Artikel 2, lid 2, van verordening (EG) nr. 1225/2009 [thans artikel 2, lid 2, van verordening (EU) 2016/1036] – Vaststelling van de normale waarde – Verkoop van een soortgelijk product dat bestemd is voor gebruik op de binnenlandse markt van het land van uitvoer – Uitsluiting van de vaststelling van de normale waarde van de verkoop op de binnenlandse markt van voor uitvoer bestemde producten”
1.        Wat is op het gebied van antidumpingrecht de draagwijdte van het vereiste dat voor de berekening van de normale waarde, die vervolgens voor de vaststelling van dumping wordt gebruikt, normaal de verkoop van het „voor gebruik in het binnenland bestemde” soortgelijke product wordt gebruikt? Veronderstelt dit vereiste dat een subjectief element bij de producent-verkoper van het betrokken product wordt aangetoond?
2.        Dat is in wezen de rechtsvraag die wordt geanalyseerd in deze conclusie betreffende een hogere voorziening waarmee Yieh United Steel Corp. (hierna: „Yieh United”) verzoekt om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 3 december 2019, Yieh United/Commissie (T‑607/15, EU:T:2019:831; hierna: „bestreden arrest”) houdende verwerping van het door die vennootschap ingestelde beroep tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening (EU) 2015/1429 van de Commissie van 26 augustus 2015 tot instelling van een definitief antidumpingrecht op koudgewalste platte producten van roestvrij staal van oorsprong uit de Volksrepubliek China en Taiwan (hierna: „litigieuze verordening”)(2).
I.      Toepasselijke bepalingen
3.        Ten tijde van de feiten die ten grondslag liggen aan het geding werd de vaststelling van antidumpingmaatregelen door de Europese Unie geregeld door verordening (EG) nr. 1225/2009 van de Raad van 30 november 2009 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (hierna: „basisverordening”).(3)
4.        Artikel 1 van de basisverordening bepaalde in de leden 1 en 2 het volgende:
„1.      Een antidumpingrecht kan worden toegepast op ieder product ten aanzien waarvan dumping plaatsvindt, wanneer het in de [Unie] in het vrije verkeer brengen daarvan schade veroorzaakt.
2.      Ten aanzien van een product wordt geacht dumping plaats te vinden indien de prijs van dit product bij uitvoer naar de [Unie] lager is dan een vergelijkbare prijs die in het kader van normale handelstransacties voor het soortgelijke product voor het land van uitvoer is vastgesteld.”
5.        In artikel 2, leden 1 en 2 van de basisverordening was bepaald:
„1.      De normale waarde is normaal gebaseerd op de prijzen die door onafhankelijke afnemers in het land van uitvoer in het kader van normale handelstransacties worden betaald of dienen te worden betaald.
[...]
2.      De normale waarde wordt normaal vastgesteld op basis van de verkoop van het voor gebruik in het binnenland bestemde soortgelijke product indien de op de binnenlandse markt verkochte hoeveelheid ten minste 5 % bedraagt van de naar de [Unie] verkochte hoeveelheid van het betrokken product, met dien verstande dat een lager percentage mag worden gebruikt, bijvoorbeeld wanneer de toegepaste prijzen representatief voor de betrokken markt worden geacht.”
II.    Feiten en litigieuze verordening
6.        Yieh United is een in Taiwan gevestigde vennootschap die met name actief is in de vervaardiging en de distributie van koudgewalste platte producten van roestvrij staal.
7.        Naar aanleiding van een klacht van Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL (hierna: „Eurofer”) heeft de Europese Commissie op 26 juni 2014 een antidumpingprocedure ingeleid betreffende de invoer van koudgewalste producten van roestvrij staal uit de Volksrepubliek China en Taiwan.(4) Het onderzoek naar dumping en schade had betrekking op de periode van 1 januari tot en met 31 december 2013.
8.        Op 24 maart 2015 heeft de Commissie bij uitvoeringsverordening (EU) 2015/501(5) (hierna: „voorlopige verordening”) een voorlopig antidumpingrecht van 10,9 % op het betrokken product ingesteld voor wat Yieh United betreft.
9.        Op 26 augustus 2015 heeft de Commissie de litigieuze verordening vastgesteld.
10.      Specifiek met betrekking tot de methode voor de berekening van de normale waarde voor de invoer van het betrokken product vanuit Taiwan, blijkt uit de litigieuze verordening dat bij de aanvankelijk in de voorlopige verordening gebruikte methode geen rekening is gehouden met de binnenlandse verkoop aan distributeurs en handelaren.(6)
11.      Naar aanleiding van de argumenten die enkele betrokken producenten-exporteurs in het antidumpingonderzoek hebben aangevoerd, heeft de Commissie, ondanks dat zij van mening was dat het gebrek aan kennis omtrent de eindbestemming van de verkoop niet doorslaggevend is, de situatie wederom geanalyseerd op basis van het bewijsmateriaal dat in het onderzoek beschikbaar was.(7) Na de opmerkingen en de nadere details te hebben onderzocht die werden ontvangen na de mededeling van de voorlopige bevindingen(8), heeft de Commissie de verkoop die moest worden uitgesloten van de vaststelling van de normale waarde aangepast teneinde de individuele situatie van de producenten-exporteurs zoveel mogelijk recht te doen. Na die analyse werd, wanneer dat gerechtvaardigd was, een deel van de verkoop die in het voorlopige stadium was uitgesloten van de berekening van de normale waarde, gebruikt voor de berekening van de normale waarde.(9)
12.      In overweging 59 van de litigieuze verordening staat te lezen: „In plaats van het uitsluiten van alle verkoop aan distributeurs op basis van het vermoeden dat alle verkoop aan distributeurs voor de uitvoer is bestemd, besloot de Commissie alleen die verkoop aan distributeurs uit te sluiten waarvan de feitelijke uitvoer genoegzaam kon worden bewezen. De Commissie heeft de gemelde verkoop in kwestie onderzocht en ingedeeld als hetzij binnenlands hetzij bestemd voor uitvoer op basis van de specifieke situatie en gegevens van elk van de betrokken producenten-exporteurs. Een voorbeeld van relevant bewijsmateriaal was het bestaan van uitvoergerichte kortingen. Subjectieve aspecten zoals voornemen of kennis, of het gebrek daaraan, speelden geen enkele rol in de objectieve beoordeling door de Commissie.”
III. Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
13.      Op 27 oktober 2015 heeft Yieh United bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van de litigieuze verordening ingesteld.
14.      Ter staving van haar beroep heeft Yieh United twee middelen aangevoerd betreffende respectievelijk schending van artikel 2, leden 3 en 5, van de basisverordening en schending van artikel 2, leden 1 en 2, van die verordening.(10)
15.      Meer bepaald heeft Yieh United in het kader van haar tweede middel in wezen gesteld dat de Commissie artikel 2, leden 1 en 2, van de basisverordening had geschonden door zonder voldoende rechtvaardiging te oordelen dat bepaalde verkopen van het betrokken product aan een onafhankelijke afnemer in het kader van normale handelstransacties in het land van uitvoer voor de vaststelling van de normale waarde buiten beschouwing moesten worden gelaten, louter omdat de betrokken producten nadien zijn uitgevoerd. Met name gelet op de bewoordingen van artikel 2, lid 2, van de basisverordening, volgens welke de normale waarde normaal wordt vastgesteld op basis van de verkoop van het „voor gebruik in het binnenland bestemde” betrokken product, kon de Commissie deze verkoop enkel op geldige wijze buiten beschouwing laten wat de berekening van de normale waarde betreft indien zij eerst vaststelde dat de verkoper op het tijdstip van de verkoop op de hoogte was van de uitvoer van de betrokken producten of verwachtte dat de koper deze producten zou uitvoeren.
16.      In het bestreden arrest heeft het Gerecht, na het eerste middel van beroep te hebben afgewezen(11), in de punten 114 tot en met 145 ook het tweede middel afgewezen.
17.      Het Gerecht heeft om te beginnen opgemerkt dat in artikel 2, lid 2, van de basisverordening, wat de bewoordingen ervan betreft, in meerdere taalversies de term „bestemming” van het betrokken product wordt gebruikt zonder dat wordt verwezen naar de bedoeling van de producent ten aanzien van die bestemming op het tijdstip van de verkoop.(12) In dit verband heeft het Gerecht in het bestreden arrest(13) geoordeeld dat, anders dan Yieh United stelde, geen definitieve bevindingen konden worden afgeleid uit een zaak waarin de speciale groep van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) een beslissing had gegeven(14), en evenmin uit een eerdere verordening van de Commissie van 1997 tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op bepaalde producten(15).
18.      Vervolgens heeft het Gerecht overwogen dat de uitlegging van de woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde” volgens welke er niet hoeft te worden gezocht naar een specifieke bedoeling of specifieke kennis van de verkoper ten aanzien van de eindbestemming van het betrokken product, wordt bevestigd door een analyse van de context van de betrokken bepaling. Noch het begrip „dumping”, noch het begrip „schade”, noch het begrip „ontwijking” stelt immers als voorwaarde voor de toepassing ervan dat wordt vastgesteld dat de betrokkene een bepaalde bedoeling heeft gehad, maar die begrippen vereisen dat objectieve voorwaarden zijn vervuld, onafhankelijk van een specifieke bedoeling of kennis van de betrokkene.(16)
19.      Het Gerecht heeft er eveneens op gewezen dat die uitlegging in overeenstemming moet zijn met het doel van het antidumpingonderzoek, namelijk de instellingen van de Unie in staat te stellen objectief bewijsmateriaal te verzamelen door gebruik te maken van de instrumenten die hun door de basisverordening ter beschikking worden gesteld en op basis van vrijwillige medewerking van de marktdeelnemers. Volgens het Gerecht is die uitlegging ook verenigbaar met de beginselen van voorzienbaarheid en rechtszekerheid.(17)
20.      Met betrekking tot de onderhavige zaak heeft het Gerecht allereerst opgemerkt dat de Commissie haar aanvankelijke in de voorlopige verordening gevolgde aanpak in de litigieuze verordening heeft vervangen door een aanpak die gebaseerd is op het bestaan van objectieve bewijzen van de uitvoer van het betrokken product door de betrokken distributeur.(18) Het Gerecht heeft daarbij inzonderheid geconstateerd, ten eerste, dat voor een aantal van de door Yieh United als binnenlands gemelde verkopen een uitvoerkorting werd verleend volgens een systeem dat was opgezet als stimulans voor distributeurs die hun staalproducten uitvoerden, ten tweede, dat vaststond dat Yieh United daadwerkelijk een dergelijke uitvoerkorting toepaste, met name op een aanzienlijk deel van haar verkoop aan haar onafhankelijke afnemer, waarvan zij stelde dat deze in aanmerking had moeten worden genomen voor de berekening van de normale waarde en, ten derde, dat ander objectief bewijsmateriaal verzameld had kunnen worden dat die afnemer het grootste deel van de als binnenlandse verkoop opgegeven producten feitelijk heeft uitgevoerd.(19)
21.      Op grond van die overwegingen is het Gerecht tot de slotsom gekomen dat de Commissie de betrokken verkopen rechtmatig en zonder een kennelijke beoordelingsfout te maken kon uitsluiten van de vaststelling van de normale waarde overeenkomstig artikel 2, leden 1 en 2 van de basisverordening.(20)
IV.    Conclusies van partijen
22.      Met haar hogere voorziening verzoekt Yieh United het Hof om het bestreden arrest te vernietigen, het beroep in eerste aanleg toe te wijzen en bijgevolg de litigieuze verordening nietig te verklaren voor zover deze betrekking heeft op haar, en de Commissie en Eurofer te verwijzen in de kosten in eerste aanleg en in hogere voorziening.
23.      De Commissie verzoekt het Hof om de hogere voorziening af te wijzen en Yieh United te verwijzen in de kosten.
24.      Eurofer verzoekt het Hof om de hogere voorziening af te wijzen, subsidiair om het beroep in eerste aanleg te verwerpen, en meer subsidiair om de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht, en Yieh United te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen de kosten van de procedure in eerste aanleg.
V.      Analyse van de hogere voorziening
A.      Hogere voorziening van Yieh United
25.      Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert Yieh United drie middelen aan. Met het eerste en het tweede middel van de hogere voorziening voert zij aan dat het Gerecht in het bestreden arrest respectievelijk artikel 2, leden 3 en 5, van de basisverordening heeft geschonden. Met het derde middel van de hogere voorziening voert Yieh United daarentegen aan dat het Gerecht artikel 2, lid 2, van de basisverordening heeft geschonden.
26.      Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal ik mijn analyse toespitsen op het derde middel van de hogere voorziening.
B.      Derde middel van de hogere voorziening
1.      Standpunten van partijen
27.      In het derde middel van de hogere voorziening, waarmee wordt opgekomen tegen de punten 129 tot en met 135 van het bestreden arrest, voert Yieh United aan dat het Gerecht artikel 2, lid 2, van de basisverordening heeft geschonden. Het Gerecht heeft volgens haar ten onrechte geoordeeld dat die bepaling, en met name de woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde”, de Commissie niet verplicht om een specifieke bedoeling of specifieke kennis van de producent-verkoper ten aanzien van de eindbestemming van de betrokken producten aan te tonen. Volgens de uitlegging van het Gerecht kon de Commissie de binnenlandse verkoop aan een onafhankelijke afnemer op grond van die bepaling rechtmatig van de vaststelling van de normale waarde uitsluiten om de eenvoudige reden dat de betrokken producten nadien zijn uitgevoerd, zonder dat hoefde te worden onderzocht of de producent-verkoper de bedoeling had, althans ervan op de hoogte was dat die aan de binnenlandse afnemer verkochte producten uiteindelijk zouden worden uitgevoerd.
28.      Het standpunt van het Gerecht, waarmee het standpunt van de Commissie werd bevestigd, heeft evenwel tot gevolg dat een producent zich altijd en onherroepelijk moet verantwoorden voor het handelsbeleid van onafhankelijke afnemers, ook al heeft hij daarover geen enkele controle en weet hij niet wat de werkelijke eindbestemming van het product is. Volgens deze uitlegging kan de Commissie antidumpingrechten aan een producent opleggen ongeacht diens prijsbeleid, hetgeen in strijd is met het algehele doel van de antidumpingverordening.
29.      Yieh United betwist de drie gronden waarop het Gerecht zich in het bestreden arrest heeft gebaseerd om de uitlegging van de Commissie van artikel 2, lid 2, van de basisverordening te bevestigen.
30.      Ten eerste voert Yieh United aan dat de analyse van de verschillende taalversies van de basisverordening in de punten 129 en 130 van het bestreden arrest niet geldig tot de conclusie van het Gerecht kan leiden dat het bewijs van de eindbestemming van het product in aanmerking moet worden genomen, en niet de kennis of de bedoeling van de producent omtrent die eindbestemming op het tijdstip van de verkoop. Niets in het woord „bestemde” staat er immers aan in de weg dat de perceptie van de producent-verkoper met betrekking tot de bestemming van het betrokken product op het tijdstip van de verkoop wordt onderzocht. Bovendien wordt in de door het Gerecht in punt 129 van het bestreden arrest genoemde taalversies niet de term „eindbestemming” gebruikt, maar wordt daarin veeleer verondersteld dat de producent-verkoper juist inschat welke bestemming de producten krijgen nadat hij ze heeft verkocht.
31.      Ten tweede betwist Yieh United de contextuele en de teleologische uitlegging die het Gerecht in de punten 132 en 135 van het bestreden arrest aan de basisverordening heeft gegeven. Zij meent dat het feit dat de dumping, de schade en de ontwijking los van de bedoeling van de producent of de exporteur kunnen worden vastgesteld, niet rechtvaardigt dat de interne verkoop door Yieh United buiten beschouwing is gelaten. Op het gebied van antidumping zou er een subjectief element moeten zijn, aangezien het er om gaat een „oneerlijke” gedraging van de betrokken producenten-exporteurs te bestraffen. Voorts belet de door Yieh United voorgestelde alternatieve uitleg van artikel 2, lid 2, van de basisverordening de Commissie niet om objectieve bewijselementen te vinden van de omstandigheden op grond waarvan een antidumpingrecht kan worden ingesteld. Bovendien leggen andere handelsbeschermingsinstrumenten, waarin met name andere bepalingen van de basisverordening, de WTO-akkoorden of de antisubsidieregelingen voorzien, de met het onderzoek belaste autoriteiten de verplichting op om de subjectieve kennis en de bedoeling van de producenten-exporteurs na te gaan. De bewering van het Gerecht dat een dergelijk bewijs „op toeval is gebaseerd” of onmogelijk kan worden geleverd, snijdt volgens haar dan ook geen hout.
32.      Ten derde berust de zienswijze van het Gerecht in punt 134 van het bestreden arrest op een cirkelredenering. Indien de producent-exporteur zijn prijzen goed beheert en op de binnenlandse en de voor uitvoer bestemde verkoop vergelijkbare prijzen toepast, zou er immers geen sprake zijn van dumping.
33.      De Commissie en Eurofer betwisten de argumenten van Yieh United en stellen dat het derde middel van de hogere voorziening moet worden afgewezen.
2.      Beoordeling
a)      Inleidende opmerkingen
34.      Met het derde middel van de hogere voorziening voert Yieh United aan dat het Gerecht artikel 2, lid 2, van de basisverordening heeft geschonden. Meer bepaald komt die vennootschap op tegen de uitlegging die het Gerecht in de punten 129 tot en met 135 van het bestreden arrest heeft gegeven aan de woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde”.
35.      In dit verband moet vooreerst in herinnering worden gebracht dat in de regeling van artikel 2 van de basisverordening, dat de voorwaarden voor de vaststelling van dumping aangeeft, de leden 1 tot en met 7 bepalingen bevatten waarmee de normale waarde kan worden vastgesteld die vervolgens zal worden gebruikt voor de billijke vergelijking met de exportprijs teneinde te bepalen of er sprake is van dumping.(21)
36.      Volgens artikel 2, lid 1, van de basisverordening is de normale waarde normaal gebaseerd op de prijzen die door onafhankelijke afnemers in het land van uitvoer in het kader van normale handelstransacties worden betaald of dienen te worden betaald. Volgens lid 2 van dat artikel wordt „[d]e normale waarde [...] normaal vastgesteld op basis van de verkoop van het voor gebruik in het binnenland bestemde soortgelijke product [...]”.
37.      Uit laatstgenoemde bepaling volgt a contrario dat bij de vaststelling van de normale waarde daarentegen normaal geen rekening wordt gehouden met de verkoop van het soortgelijke product door producenten van het land van uitvoer op de binnenlandse markt indien de producten waarop deze verkoop betrekking heeft niet voor gebruik op die markt zijn bestemd, maar een andere bestemming hebben, zoals uitvoer.
38.      In haar hogere voorziening stelt Yieh United in wezen dat de woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde” in artikel 2, lid 2, van de basisverordening een subjectief element veronderstellen, namelijk de bedoeling of de kennis van de producent-verkoper omtrent de eindbestemming van het betrokken product. Volgens de door Yieh United voorgestelde benadering had de Commissie, om de verkoop van het soortgelijke product op de binnenlandse markt van de vaststelling van de normale waarde te kunnen uitsluiten, moeten aantonen dat de producent-verkoper op het tijdstip waarop die transacties werden gesloten, de bedoeling had om die producten vervolgens uit te voeren, of althans er specifiek van op de hoogte was dat die producten vervolgens zouden worden uitgevoerd.
39.      Teneinde het derde middel van de hogere voorziening van Yieh United te kunnen afdoen, moet de uitlegging die het Gerecht aan de woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde”, als bedoeld in artikel 2, lid 2, van de basisverordening, heeft gegeven, worden getoetst aan de argumenten die deze vennootschap aanvoert.
b)      Artikel 2.1 van de antidumpingovereenkomst
40.      Vooraf moet evenwel worden opgemerkt – zoals het Gerecht overigens ook heeft gedaan(22) – dat de woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde”, als bedoeld in artikel 2, lid 2, van de basisverordening, overeenkomen met de begrippen die in de drie officiële talen van artikel 2.1 van de antidumpingovereenkomst(23) van de WTO worden gebruikt, te weten destined for consumption in het Engels, destiné à la consommation in het Frans en destinado al consumo in het Spaans.
41.      In die context blijkt uit de rechtspraak dat de bepalingen van de basisverordening zoveel mogelijk moeten worden uitgelegd in het licht van de bepalingen van de antidumpingovereenkomst(24) en dat daarbij tevens rekening moet worden gehouden met de uitlegging die het orgaan voor de geschillenbeslechting van de WTO aan de verschillende bepalingen van die overeenkomst heeft gegeven.(25)
42.      De enige zaak waarin de WTO-instanties aanwijzingen hebben gegeven over de draagwijdte van het begrip destined for consumption in artikel 2.1 van de antidumpingovereenkomst lijkt de in punt 131 van het bestreden arrest en in punt 17 hierboven genoemde zaak te zijn(26), waarin de speciale groep van de WTO in een voetnoot heeft opgemerkt dat „wanneer een producent een product aan een onafhankelijke exporteur (of een handelaar) verkoopt in de wetenschap dat dit product zal worden uitgevoerd, deze verkoop niet kan worden aangemerkt als voor gebruik in het binnenland bestemde verkoop”.
43.      Uit die opmerking volgt mijns inziens dat de kennis van de producent-verkoper dat de producten waarop de verkoop betrekking had voor uitvoer bestemd waren, niet zonder belang is voor de vaststelling of dergelijke producten al dan niet kunnen worden aangemerkt als destined for consumption in de zin van artikel 2.1 van de antidumpingovereenkomst, en of die verkoop dus al dan niet in aanmerking kan worden genomen bij de vaststelling van de normale waarde. Uit de genoemde opmerking volgt immers dat indien de producent-verkoper daadwerkelijk van die bestemming op de hoogte was, de betrokken goederen niet kunnen worden aangemerkt als destined for consumption, en de betrokken verkoop bij de berekening van de normale waarde buiten beschouwing wordt gelaten.
44.      Desalniettemin ben ik het eens met de analyse van het Gerecht in het voornoemde punt 131 van het bestreden arrest, dat uit deze opmerking alleen evenwel niet kan worden afgeleid dat het ontbreken van bewijs van daadwerkelijke kennis van de producent-verkoper dat de betrokken producten voor uitvoer bestemd waren, noodzakelijkerwijs tot de conclusie moet leiden dat die producten voor gebruik in het binnenland bestemd zijn. Met andere woorden, de kennis van de producent-verkoper dat de producten voor uitvoer bestemd waren, kan weliswaar rechtvaardigen dat de verkoop daarvan wordt uitgesloten van de berekening van de normale waarde, maar dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat indien de met het onderzoek belaste autoriteit niet het bewijs levert dat de betrokken producent-verkoper daarvan daadwerkelijk op de hoogte was, die verkoop onvermijdelijk in deze berekening moet worden opgenomen.
45.      De omstandigheid dat de producent-verkoper, op het tijdstip van de verkoop, daadwerkelijk op de hoogte was van het feit dat de producten die het voorwerp van die verkoop uitmaakten vervolgens zouden worden uitgevoerd, staaft immers het vermoeden dat de prijs en de voorwaarden van de verkoop (die gericht is op uitvoer) niet dezelfde zijn als die van de interne markt, hetgeen rechtvaardigt dat die verkoop wordt uitgesloten van de berekening van de normale waarde, die zo precies mogelijk de verkoopprijs in het uitvoerende land moet weergeven. Het omgekeerde is evenwel niet noodzakelijkerwijs het geval. Zoals ik hieronder zal uiteenzetten, is het namelijk heel goed mogelijk dat de uitsluiting van verkopen van de berekening van de normale waarde kan worden gerechtvaardigd op grond van objectieve elementen betreffende deze verkopen die losstaan van het bewijs van het voornemen of de daadwerkelijke kennis van de producent-verkoper ten aanzien van het feit dat de producten vervolgens zullen worden uitgevoerd.
46.      Ziedaar dus de context waarin de voornoemde toetsing van de uitlegging die het Gerecht heeft gegeven aan de in artikel 2, lid 2, van de basisverordening neergelegde Unierechtelijke bepaling, en met name van de daarin gebruikte woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde”, moet plaatsvinden.
c)      Uitlegging van de woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde”, als bedoeld in artikel 2, lid 2, van de basisverordening
47.      Zoals het Gerecht opmerkt, dient in dit verband volgens vaste rechtspraak van het Hof voor de uitlegging van Unierechtelijke bepalingen niet enkel rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaken, nastreeft.(27)
48.      Wat in dit verband in de eerste plaats de letterlijke uitlegging van de betrokken bepaling betreft, wijs ik erop, zoals ook het Gerecht heeft opgemerkt(28), dat in de Engelse versie van artikel 2, lid 2, van de basisverordening – op een wijze die overigens afwijkt van de Engelse tekst van artikel 2.1 van de antidumpingovereenkomst – de woorden intended for domestic use worden gebruikt, die aldus zouden kunnen worden uitgelegd dat de bedoeling van de verkoper omtrent de bestemming van het product dat het voorwerp van de verkoop is, het relevante criterium moet zijn. De andere door het Gerecht genoemde taalversies van de betrokken bepaling verwijzen echter, net zomin als de voornoemde tekst van de drie officiële taalversies van artikel 2.1 van de antidumpingovereenkomst, niet uitdrukkelijk naar die bedoeling maar veeleer naar de „bestemming”.
49.      Dienaangaande blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de betekenis en de strekking van begrippen waarvan het Unierecht geen omschrijving geeft – zoals in de onderhavige zaak – moeten worden bepaald in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis van die begrippen, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaken.(29)
50.      De term „destineren” (bestemmen) is ontleend aan het Latijnse werkwoord „destinare”, dat in eigenlijke zin betekent: „op vaste, onherroepelijke wijze bepalen, als een beschikking van een hogere macht”.(30) Deze verwijzing naar een hogere en onvermijdelijke beschikking komt duidelijk tot uitdrukking in de Nederlandse term „destinatie”, die overeenkomt met de term destiny in het Engels, destin in het Frans, en destino in het Spaans en het Portugees. In figuurlijke zin heeft de term „bestemmen” in de omgangstaal, zonder verwijzing naar een hogere beschikking, de betekenis van „toegewezen” of „voorbehouden” aan, of „gericht” op een bepaald doel.(31)
51.      In die zin opgevat, betekenen de woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde” dat de verkoop in het uitvoerende land alleen in de berekening van de normale waarde kan worden opgenomen indien de op die manier verkochte producten zijn „toegewezen”, „voorbehouden” aan of „bedoeld” voor gebruik in het binnenland.
52.      Hieruit volgt, in overeenstemming met hetgeen ik in de punten 42 en 43 hierboven heb uiteengezet, dat het voornemen en de kennis van de exporteur ten aanzien van de daadwerkelijke bestemming van het eindproduct geen irrelevante elementen zijn bij de analyse van de vraag of het soortgelijke product waarop bepaalde verkopen betrekking hebben al dan niet „voor gebruik in het binnenland bestemd” is. De eindbestemming van het verkochte product, die de prijs en de verkoopvoorwaarden mogelijkerwijs beïnvloedt, kan immers worden bepaald door de producent-verkoper of hem hoe dan ook bekend zijn, en daardoor een impact hebben op die prijs of die voorwaarden.
53.      Anders dan Yieh United in haar hogere voorziening stelt, is het bewijs van de bedoeling of de daadwerkelijke kennis van de producent-verkoper omtrent de werkelijke bestemming van de producten die het voorwerp van de verkoop zijn echter geen noodzakelijk gegeven om de verkoop uit te sluiten van de berekening van de normale waarde. Het is immers zeer wel mogelijk dat, los van het bewijs van die bedoeling of daadwerkelijke kennis, de conclusie dat die producten al dan niet voor uitvoer bestemd – ofwel „aangewezen” of „bedoeld” – zijn, objectief kan worden afgeleid uit bepaalde elementen die de verkoop of de afnemer van deze producten betreffen. In die optiek kan bijvoorbeeld het bewijs dat de producten zijn verkocht tegen een prijs of onder bijzondere voorwaarden die ertoe strekken de uitvoer te bevorderen, of het bewijs dat zij zijn verkocht aan een klant die zich hoofdzakelijk bezighoudt met de uitvoer van de producten die het voorwerp van de verkoop zijn, mijns inziens volstaan om te kunnen oordelen dat die verkoop producten betreft die „bestemd” zijn voor uitvoer en dat zij derhalve bij de berekening van de normale waarde buiten beschouwing moeten worden gelaten.(32) Het bewijs van dergelijke omstandigheden volstaat daartoe, ongeacht het bewijs van de wil of de kennis van de producent-verkoper ten aanzien van de bestemming van die goederen.
54.      Wanneer dergelijke bewijselementen voorhanden zijn mag de Commissie er dan ook van uitgaan dat de verkoop betrekking had op producten met een andere bestemming dan het gebruik ervan op de binnenlandse markt, en deze producten bijgevolg uitsluiten van de berekening van de normale waarde, zonder dat zij hoeft aan te tonen dat de producent-verkoper daadwerkelijk op de hoogte was van de bestemming van die producten. Wel moet daarentegen worden aangetoond dat er tussen de verkoop en de bestemming van de betrokken producten, die een andere is dan het gebruik ervan op de binnenlandse markt, een objectief verband bestaat dat kan rechtvaardigen dat die verkoop wordt uitgesloten van de berekening van de normale waarde.
55.      De hierboven gegeven uitlegging van de woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde”, als bedoeld in artikel 2, lid 2, van de basisverordening – volgens welke de specifieke bedoeling of kennis van de producent-verkoper ten aanzien van de bestemming van de producten die het voorwerp van de verkoop zijn, weliswaar niet zonder belang is maar de Commissie niet verplicht is om te bewijzen dat aan de producent-verkoper een subjectief element kan worden toegerekend, indien wordt aangetoond dat een of meer elementen erop wijzen dat er een objectief verband bestaat tussen de verkoop en de latere uitvoer –, wordt mijns inziens bevestigd door de contextuele analyse en het doel van die bepaling.
56.      Wat de context van artikel 2, lid 2, van de basisverordening betreft, deze bepaling behoort, zoals ik in punt 35 hierboven heb opgemerkt, tot de leden 1 tot en met 7 van artikel 2 van de basisverordening, die voorschriften bevatten voor de berekening van de normale waarde die moet worden gebruikt voor de billijke vergelijking met de uitvoerprijs met het oog op de vaststelling van dumping. Uit geen van die bepalingen blijkt dat het voor de berekening van de normale waarde met het oog op de vaststelling van dumping noodzakelijk is dat het door Yieh United aangevoerde subjectieve element wordt aangetoond. Bovendien bevat de tekst van artikel 2, lid 8, van de basisverordening inzake de vaststelling van de uitvoerprijs geen enkele verwijzing naar een criterium van „kennis” van de betrokkene, zoals het Gerecht in punt 132 van het bestreden arrest heeft aangegeven, zonder dat Yieh United dat in haar hogere voorziening heeft betwist.
57.      Vanuit teleologisch oogpunt moet worden opgemerkt dat de verwijzing in artikel 2, lid 2, van de basisverordening naar het voor gebruik in het binnenland bestemde soortgelijke product, inherent is aan de vaststelling van de normale waarde en tot doel heeft te verzekeren dat de normale waarde van een product zo veel mogelijk overeenstemt met de normale prijs van het soortgelijke product op de binnenlandse markt van de exporteur.(33) Die overeenstemming is noodzakelijk om een billijke vergelijking met de uitvoerprijs van het betrokken product te kunnen maken bij het onderzoek of er sprake is van dumping. Hieruit volgt dat een verkoop die betrekking heeft op producten die niet bestemd zijn voor gebruik in het binnenland, geen geschikte basis vormt voor de berekening van de normale waarde en dus van die berekening moet worden uitgesloten.(34)
58.      Uit dat doel van de betrokken bepaling volgt dat het bewijs dient te worden geleverd dat er een verband bestaat tussen de binnenlandse verkoop en een andere bestemming dan binnenlands gebruik, teneinde die verkoop van de berekening van de normale waarde te kunnen uitsluiten. Uit datzelfde doel kan evenwel geenszins worden afgeleid dat de Commissie noodzakelijkerwijs het bestaan van een subjectief element bij de producent-verkoper moet aantonen om die verkoop van de berekening te kunnen uitsluiten.
59.      Overigens kan Yieh United geen enkele specifieke rechtsgrond aanwijzen ter staving van haar algemene bewering dat er „op het gebied van antidumping [...] een subjectief element [zou] moeten zijn”. Integendeel, zoals de Commissie aangeeft en uit de rechtspraak blijkt, dient het instellen van een antidumpingrecht – waaraan de vaststelling van de normale waarde inherent is – niet als sanctie, maar wordt daarmee beoogd eerlijke voorwaarden op de markt te herstellen.(35) Hieruit volgt dat het in dat rechtsgebied in beginsel niet noodzakelijk is om een subjectief element vast te stellen.
60.      Daar komt nog bij dat, zoals het Gerecht in wezen in de punten 133 en 134 heeft opgemerkt, indien de verkoop van producten waarvan kan worden vermoed dat zij later zullen worden uitgevoerd, enkel van de vaststelling van de normale waarde van het betrokken product kan worden uitgesloten indien er bewijs is van de bedoeling of de daadwerkelijke kennis van de verkoper op het tijdstip van de verkoop omtrent de eindbestemming van het betrokken product, dit zou indruisen tegen het doel van antidumpingonderzoeken als zodanig. Ik heb er reeds op gewezen dat de instellingen van de Unie op dit gebied, in tegenstelling tot wat het geval is op andere gebieden van het Unierecht, bijvoorbeeld bij schending van het mededingingsrecht, slechts over vrij beperkte bevoegdheden beschikken en zij om de voor het onderzoek nodige informatie te verkrijgen dus afhankelijk zijn van de vrijwillige medewerking van de belanghebbenden.(36) Bovendien ben ik het met het Gerecht eens dat indien van de instellingen dergelijk – in het betrokken procedurele kader wellicht onmogelijk te leveren – bewijs zou worden gevraagd, dit erop zou neerkomen dat, voor de vaststelling van de normale waarde overeenkomstig artikel 2 van de basisverordening, prijzen van uitgevoerde producten in aanmerking kunnen worden genomen die de correcte vaststelling van de normale waarde kunnen verstoren en ondermijnen.(37)
61.      Tot slot merk ik, louter als bijkomend punt, op dat de uitlegging van artikel 2, lid 2, van de basisverordening volgens welke, om vast te stellen of een soortgelijk product dat wordt verkocht, „voor gebruik in het binnenland bestemd” is, het voornemen of de daadwerkelijke kennis van de producent-verkoper aangaande de bestemming voor uitvoer weliswaar relevant kan zijn maar niet doorslaggevend is, wanneer wordt aangetoond dat er tussen de verkoop en de latere uitvoer een objectief verband bestaat dat kan rechtvaardigen dat de bestemming voor binnenlands gebruik van de producten die het voorwerp van de verkoop zijn, wordt uitgesloten, in wezen strookt met de uitlegging die in de administratieve en de rechtspraakpraktijk van de Verenigde Staten aan de nationale bepaling van antidumpingrecht inzake de vaststelling van de normale waarde wordt gegeven.(38)
62.      Het is in het licht van die overwegingen dat het bestreden arrest moet worden geanalyseerd.
d)      Bestreden arrest
63.      In het bestreden arrest heeft het Gerecht in de analyse van het tweede door Yieh United aangevoerde middel eerst in de punten 127 tot en met 135 de bepaling van artikel 2, lid 2, van de basisverordening en van de daarin gebruikte woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde” uitgelegd. Vervolgens heeft het Gerecht in de punten 136 tot en met 144 van het bestreden arrest de zaak onderzocht en geconcludeerd dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door de verkopen van Yieh aan haar grootste klant in Taiwan in de litigieuze verordening buiten beschouwing te laten.
64.      In dit verband merk ik in de eerste plaats op dat Yieh United in het derde middel van de hogere voorziening uitsluitend de punten 129 tot en met 135 van het bestreden arrest betwist waarin het Gerecht, zoals ik in het vorige punt heb aangegeven, de woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde”, als bedoeld in artikel 2, lid 2, van de basisverordening, heeft uitgelegd. Bij lezing van die punten blijkt evenwel dat het Gerecht in wezen niets anders heeft gedaan dan de door Yieh United voorgestelde uitlegging van die bepaling – volgens welke de Commissie, om bepaalde verkopen van de berekening van de normale waarde te kunnen uitsluiten, moet aantonen dat de verkoper de bedoeling had of ervan op de hoogte was dat het product dat het voorwerp van die verkopen was, zou worden uitgevoerd – te onderzoeken en af te wijzen. In het kader van het door Yieh United ter onderbouwing van het derde middel van de hogere voorziening ontwikkelde betoog voert zij louter aan dat het Gerecht, door die uitlegging niet te aanvaarden, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
65.      Uit mijn analyse in de punten 47 tot en met 60 hierboven blijkt volgens mij echter dat de door Yieh United voorgestelde uitlegging van de betrokken bepaling moet worden afgewezen en dat, ook al zijn de bedoeling en de werkelijke kennis van de producent-verkoper ten aanzien van de eindbestemming van de goederen niet volkomen irrelevant, het bewijs daarvan niet noodzakelijkerwijs doorslaggevend is voor de vaststelling of het in het land van de exporteur verkochte product al dan niet „voor gebruik in het binnenland bestemd” is in de zin van artikel 2, lid 2, van de basisverordening.
66.      Hieruit volgt dat het Gerecht, door in de punten 129 tot en met 135 van het bestreden arrest de voornoemde door Yieh United gegeven uitlegging af te wijzen, geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Mijns inziens volstaat deze overweging om het derde middel van de hogere voorziening af te wijzen, aangezien Yieh United, zoals gezegd, dat deel van het arrest aanvecht door louter opnieuw die uitlegging van de betrokken bepaling aan te voeren.
67.      Volledigheidshalve merk ik in de tweede plaats op dat de door het Gerecht in de punten 129 tot en met 135 van het bestreden arrest aan de woorden „voor gebruik in het binnenland bestemde” in de zin van artikel 2, lid 2, van de basisverordening gegeven uitlegging – zoals blijkt uit mijn analyse in de punten 47 tot en met 60 hierboven – aldus moet worden aangevuld en verduidelijkt dat het voornemen of de daadwerkelijke kennis van de producent-verkoper aangaande de uitvoerbestemming weliswaar relevant kan zijn maar niet doorslaggevend is wanneer wordt aangetoond dat er tussen de betrokken verkoop en de bestemming – anders dan voor binnenlands gebruik – van de producten die het voorwerp zijn van de verkoop een objectief verband bestaat dat rechtvaardigt dat die verkoop bij de berekening van de normale waarde buiten beschouwing wordt gelaten.
68.      In de derde plaats, en eveneens ter aanvulling, merk ik op dat uit de punten 138 tot en met 143 van het bestreden arrest – die door Yieh United niet worden betwist – blijkt dat de Commissie de betwiste verkopen van Yieh United aan haar grootste afnemer in Taiwan in casu had uitgesloten van de berekening van de normale waarde, omdat op gedocumenteerde wijze vaststond dat op een aanzienlijk deel van de betrokken verkopen(39) een uitvoerkorting was toegepast en dat die klant zich hoofdzakelijk bezighield met het uitvoeren van de producten die het voorwerp van de verkoop waren(40).
69.      In die omstandigheden, en gelet op de in de punten 47 tot en met 60 hierboven aan de betrokken bepaling gegeven uitlegging, heeft het Gerecht mijns inziens terecht geconcludeerd dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door de verkoop aan die afnemer uit te sluiten van de berekening van de normale waarde.
VI.    Conclusie
70.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om het derde middel van de hogere voorziening van Yieh United af te wijzen, aangezien het ongegrond is.
1      Oorspronkelijke taal: Italiaans.
2      PB 2015, L 224, blz. 10.
3      PB 2009, L 343, blz. 51, met rectificatie in PB 2010, L 7, blz. 22. Deze verordening is ingetrokken bij verordening (EU) 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (PB 2016, L 176, blz. 21).
4      Zie het bericht van inleiding van de procedure, bekendgemaakt in PB 2014, C 196, blz. 9.
5      Uitvoeringsverordening van de Commissie van 24 maart 2015 tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op koudgewalste platte producten van roestvrij staal van oorsprong uit de Volksrepubliek China en Taiwan (PB 2015, L 79, blz. 23).
6      Zie overweging 50 van de litigieuze verordening waarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar de overwegingen 63‑66 van de voorlopige verordening.
7      Zie overweging 56 van de litigieuze verordening.
8      Zie overweging 57 van de litigieuze verordening.
9      Zie overweging 56 van de litigieuze verordening.
10      Thans respectievelijk artikel 2, leden 3 en 5, en artikel 2, leden 1 en 2, van verordening 2016/1036.
11      Zie de punten 29‑113 van het bestreden arrest.
12      Zie de punten 128 en 129 van het bestreden arrest.
13      Zie de punten 130 en 131.
14      Rapport van 16 november 2007 in het geschil „Europese Gemeenschappen – Antidumpingmaatregel voor gekweekte zalm uit Noorwegen” (WT/DS 337/R), met name voetnoot nr. 339.
15      Verordening (EG) nr. 1023/97 van de Commissie van 6 juni 1997 tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op de invoer van vlakke houten laadborden van oorsprong uit Polen en tot aanvaarding van in verband met deze invoer door bepaalde exporteurs aangeboden verbintenissen (PB 1997, L 150, blz. 4).
16      Zie punt 132 van het bestreden arrest.
17      Zie de punten 133‑135 van het bestreden arrest.
18      Zie de punten 137 en 138 van het bestreden arrest.
19      Zie de punten 138‑142 van het bestreden arrest.
20      Zie punt 144 van het bestreden arrest.
21      Zie artikel 2, lid 10, van de basisverordening.
22      Zie punt 130 van het bestreden arrest en de aldaar aangehaalde rechtspraak
23      Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel 1994 (PB 1994, L 336, blz. 103).
24      Arrest van 9 januari 2003, Petrotub en Republica (C‑76/00 P, EU:C:2003:4, punt 57).
25      Zie naar analogie arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 92), en met betrekking tot artikel 3, leden 1, 2 en 3, van verordening 2016/1036, mijn recente conclusie in de zaak Commissie/Hubei Xinyegang Special Tube (C‑891/19 P, EU:C:2021:533, punt 24).
26      Zie voetnoot 339 van de hierboven in voetnoot 14 genoemde zaak.
27      Zie onder andere arrest van 29 juli 2019, Vethanayagam e.a. (C‑680/17, EU:C:2019:627, punt 42), en punt 127 van het bestreden arrest en aldaar aangehaalde rechtspraak.
28      Zie met name de door Yieh United aangevochten punten 128‑130 van het bestreden arrest.
29      Zie onder andere arrest van 26 mei 2016, Envirotec Denmark (C‑550/14, EU:C:2016:354, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30      Zie Treccani.it
31      Ibidem. Op vergelijkbare wijze is in het Frans het werkwoord destiner gedefinieerd als: fixer la destination de quelque chose, le réserver à cet usage, à cet emploi; affecter (Larousse.fr), en in het Engels is het werkwoord to destine gedefinieerd als: [with object] intend or choose for a particular purpose or end (Oxford Dictionary of English, 3e druk (herzien), Oxford University Press, 2015).
32      Zoals meer in detail wordt besproken in punt 61 en voetnoot 38 hieronder, wordt in de Amerikaanse rechtspraak een vergelijkbare benadering gevolgd met betrekking tot de nationale bepaling van antidumpingrecht inzake de vaststelling van de normale waarde. Zie met name arrest van de United States Court of International Trade van 3 februari 1997, INA Walzlager Schaeffler KG v. United States [957 F. Supp. 251 (Ct. Int’l Trade 1997) blz. 265].
33      Zie naar analogie, met betrekking tot het begrip „normale handelstransacties”, als bedoeld in artikel 2, lid 1, van de basisverordening, de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Raad/Alumina (C‑393/13 P, EU:C:2014:2105, punt 43, waarnaar het Hof uitdrukkelijk verwijst in punt 28 van het in die zaak gewezen arrest van 1 oktober 2014, Raad/Alumina (C‑393/13 P, EU:C:2014:2245).
34      Zie, eveneens naar analogie, ibidem.
35      Zie dienaangaande, in die zin, arrest van 3 oktober 2000, Industrie des poudres sphériques/Raad (C‑458/98 P, EU:C:2000:531, punt 91), en de conclusie van advocaat-generaal Van Gerven in de zaak Nölle (C‑16/90, niet gepubliceerd, EU:C:1991:233, punt 11).
36      Zie mijn conclusie in de zaak Commissie/Kolachi Raj Industrial (C‑709/17 P, EU:C:2019:303, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak.).
37      Zie punt 134 van het bestreden arrest.
38      Te weten, 19 U.S. Code § 1677b en met name onder a), punt 1. Uit de rechtspraak over deze bepaling blijkt namelijk dat een criterium wordt toegepast volgens hetwelk de met het antidumpingonderzoek belaste autoriteit moet aantonen dat de producent knew or should have known that the merchandise was not for home consumption based upon the particular facts and circumstances surrounding the sales (dat wil zeggen: op grond van bijzondere feiten en omstandigheden rondom de verkoop wist of had moeten weten dat de goederen niet bestemd waren voor gebruik in het binnenland; zie de arresten van de United States Court of International Trade van 3 februari 1997, INA Walzlager Schaeffler KG v. United States [957 F. Supp. 251 (Ct. Int’l Trade 1997) blz. 264], en 3 juli 2001, Tung Mung Development Co. Ltd. and Yieh United Steel Corp. v. United States [219 F. Supp. 2d 1333 (Ct. Int’l Trade 2002) blz. 46]). Deze rechtspraak is in wezen bevestigd in het arrest van 17 juni 2020, Coalition of American Flange Producers v. United States [448 F. Supp. 3d 1340 (Ct. Int’l Trade 2020) blz. 1354 e.v.)]. Uit die rechtspraak blijkt dus dat er geen bewijs hoeft te worden geleverd van de daadwerkelijke kennis van de producent-exporteur omtrent de bestemming van de verkochte producten, indien die kennis kan worden vermoed op basis van objectieve gegevens (constructive knowledge) die de conclusie wettigen dat de producent „had moeten weten” dat de producten zouden worden uitgevoerd.
39      Uit punt 141 van het bestreden arrest blijkt bijvoorbeeld dat deze transacties 40 % van de verkoop aan die afnemer in de december 2013 betroffen.
40      Volgens punt 142 van het bestreden besluit was namelijk aangetoond dat die klant slechts een te verwaarlozen hoeveelheid van het betrokken product op de interne markt heeft verkocht.