62023CC0621
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA JULIANE KOKOTT
prezentate la 14 noiembrie 2024 (
1
)
Cauza C‑621/23 P
Luossavaara‑Kiirunavaara AB
împotriva
Comisiei Europene
„Recurs – Acțiune în anulare – Mediu – Schemă de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – Alocare cu titlu gratuit a certificatelor – Volumul alocării – Producție de pelete de minereu de fier – Aplicabilitatea criteriului de referință pentru producția de minereu sinterizat – Legalitatea criteriului de referință pentru minereu sinterizat – Marjă de reglementare a Comisiei – Risc de relocare a emisiilor de dioxid de carbon”
I. Introducere
1.
Directiva 2003/87 (
2
) instituie o schemă de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră pentru a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră într‑un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic. Pentru eliberarea gazelor cu efect de seră, practic aproape exclusiv CO2, instalațiile supuse acestei scheme trebuie să dispună de certificate de emisii pe care le „consumă” într‑o anumită măsură prin eliberare.
2.
În temeiul articolului 9 din Directiva 2003/87, cantitatea de certificate de emisii în Uniune este limitată și se reduce în fiecare an. În anumite cazuri, statele membre alocă certificate de emisii cu titlu gratuit operatorilor instalațiilor. Pe de altă parte, în conformitate cu articolul 10, operatorii trebuie să achiziționeze certificatele necesare în cadrul licitațiilor organizate de statele membre.
3.
Prezentul recurs se îndreaptă împotriva hotărârii atacate a Tribunalului din 26 iulie 2023, Luossavaara‑Kiirunavaara/Comisia (T‑244/21, EU:T:2023:428). Aceasta privește alocarea cu titlu gratuit a certificatelor de emisii.
4.
Prezentul litigiu își are originea în faptul că recurenta, Luossavaara‑Kiirunavaara AB (denumită în continuare „LKAB”), produce pelete din minereul de fier pe care îl extrage și dorește să obțină certificate de emisii cu titlu gratuit în aceeași măsură ca cele alocate pentru producția de minereu sinterizat. Peletele și produsele sinterizate sunt produse intermediare din aceeași etapă a producției de fontă brută, dar la producția de pelete este generat un nivel considerabil mai redus de gaze cu efect de seră decât la cea de produse sinterizate.
5.
Până în prezent, LKAB a obținut mai puține certificate de emisii cu titlu gratuit pentru peletele sale, întrucât acest volum de alocare este stabilit pe baza altor norme decât pentru alocarea în cazul produselor sinterizate. Alocarea pentru produsele sinterizate se întemeiază pe un așa‑numit criteriu de referință calculat pe baza celor mai eficiente instalații de producție a produselor sinterizate. În schimb, alocarea pentru pelete se întemeiază pe gazele cu efect de seră generate efectiv de instalația respectivă (căldura de referință și combustibilul de referință). Cu toate acestea, LKAB urmărește să obțină o alocare pe baza criteriului de referință pentru produse sinterizate care ar fi în mod considerabil mai ridicată decât alocarea pentru pelete de până în prezent.
6.
În cazul în care LKAB ar avea câștig de cauză, ar exista un stimulent pentru utilizarea peletelor la o scară mai largă în producția de fontă brută în vederea reducerii emisiilor. Deși este probabil ca aceste certificate suplimentare să nu fie întru totul necesare pentru producție ca urmare a intensității mai reduse a emisiilor, surplusul ar putea fi totuși vândut.
7.
Cu toate acestea, criteriul de referință existent pentru produse sinterizate nu poate fi aplicat în cazul peletelor. Astfel, un criteriu de referință comun pentru cele două produse intermediare ar trebui să se bazeze pe emisiile pentru producția de pelete care este mult mai eficientă decât cea de produse sinterizate. Prin urmare, în temeiul unui asemenea regim, celor două produse intermediare li s‑ar aloca mult mai puține certificate de emisii decât cele alocate potrivit criteriului de referință existent pentru produse sinterizate.
8.
În consecință, intensitatea mai redusă a emisiilor peletelor poate fi luată în considerare doar în cadrul unei examinări a validității criteriului de referință pentru produse sinterizate. În această privință, marja largă de reglementare a Comisiei prezintă o importanță decisivă.
II. Cadrul juridic
A. Criterii de referință pentru alocarea cu titlu gratuit a certificatelor de emisii
9.
Bazele alocării cu titlu gratuit a certificatelor de emisii sunt definite la articolul 10a din Directiva 2003/87:
„(1)   Comisia este împuternicită să adopte acte delegate în conformitate cu articolul 23 pentru a completa prezenta directivă în ceea ce privește normele integral armonizate la nivelul Uniunii pentru alocarea certificatelor menționate la alineatele (4), (5), (7) și (19) de la prezentul articol.
Măsurile menționate la primul paragraf stabilesc, în măsura posibilului, criteriile de referință ex ante la nivel comunitar pentru a se asigura că modalitățile de alocare încurajează tehnici eficiente din punctul de vedere al reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră și al ameliorării randamentului energetic, ținând seama de cele mai eficiente tehnici, de produse de substituție, de procese alternative de producție, de cogenerarea cu un randament ridicat, de recuperarea gazelor reziduale în mod eficient din punct de vedere energetic, de utilizarea biomasei și de captarea și stocarea CO2 în locurile în care există astfel de instalații, fără să se stimuleze creșterea nivelului emisiilor. […]
Pentru fiecare sector și subsector, în principiu, criteriile de referință sunt calculate mai degrabă pentru produsul finit și nu pentru materiile prime, astfel încât să se maximizeze reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră și eficiența energetică pe parcursul fiecărui proces de producție din sectorul sau subsectorul în cauză.
La definirea principiilor de stabilire a criteriilor de referință ex ante pentru fiecare sector și subsector, Comisia consultă părțile interesate, inclusiv sectoarele și subsectoarele în cauză.
[…]
(2)   Pentru definirea principiilor de stabilire a valorilor de referință pentru fiecare sector sau subsector, punctul de plecare îl reprezintă performanța medie a 10 % dintre cele mai eficiente instalații dintr‑un sector sau subsector comunitar între 2007 și 2008. Comisia consultă persoanele interesate, inclusiv sectoarele și subsectoarele vizate.
[…]
Comisia adoptă acte de punere în aplicare în vederea stabilirii valorilor de referință revizuite pentru alocarea cu titlu gratuit. Actele respective sunt în conformitate cu actele delegate adoptate în temeiul alineatului (1) de la prezentul articol și respectă următoarele condiții:
(a)
Pentru perioada 2021-2025, valorile de referință se stabilesc pe baza informațiilor transmise în temeiul articolului 11 pentru anii 2016 și 2017. Comparând valorile de referință respective cu valorile de referință din Decizia 2011/278/UE a Comisiei […], astfel cum a fost adoptată la 27 aprilie 2011, Comisia stabilește rata anuală de reducere pentru fiecare valoare de referință și o aplică valorilor de referință aplicabile în perioada 2013-2020 cu privire la fiecare an între 2008 și 2023, pentru a stabili valorile de referință pentru perioada 2021-2025.
(b)
Atunci când rata anuală de reducere depășește 1,6 % sau este sub 0,2 %, valorile de referință pentru perioada 2021-2025 sunt valorile de referință aplicabile pentru perioada 2013-2020 reduse cu oricare dintre cele două rate procentuale menționate care este relevantă cu privire la fiecare an între 2008 și 2023.
(c)
[…]”
B. Produsul de referință pentru minereu sinterizat
10.
Criteriile de referință prevăzute la articolul 10a din Directiva 2003/87 au fost stabilite inițial de Comisie prin Decizia 2011/278/UE (
3
) și, în prezent, prin Regulamentul delegat (UE) 2019/331 (
4
).
11.
În considerentele (4), (5), (8) și (9) ale Deciziei 2011/278, Comisia a explicat abordarea sa în ceea ce privește stabilirea criteriilor de referință:
„(4)
[…] În principiu, pentru fiecare produs trebuie definit un produs de referință. În cazul în care un produs este un substitut direct al altui produs, ambele produse trebuie incluse în același produs de referință și în definiția produselor aferente acestuia.
(5)
Comisia a considerat că stabilirea unui produs de referință este fezabilă dacă, ținând seama de complexitatea proceselor de producție, sunt disponibile definiții și clasificări ale produselor care permit verificarea datelor de producție și o aplicare uniformă în întreaga Uniune a produsului de referință în scopul alocării cotelor de emisii. Nu au fost efectuate diferențieri în funcție de situarea geografică sau în funcție de tehnologiile, materiile prime sau combustibilii utilizați, pentru a nu se distorsiona avantajele comparative, existente în economia Uniunii în materie de eficiență în domeniul emisiilor de carbon și pentru a crește armonizarea alocării tranzitorii cu titlu gratuit a cotelor de emisii.
[…]
(8)
Pentru determinarea valorilor de referință, Comisia a utilizat ca punct de plecare media aritmetică a performanțelor în materie de gaze cu efect de seră a primelor 10 % dintre cele mai eficiente instalații în ceea ce privește gazele cu efect de seră în 2007 și 2008, pentru care au fost colectate date. În plus, în conformitate cu articolul 10a alineatul (1) din Directiva 2003/87/CE, în cazul tuturor sectoarelor pentru care în anexa I este prevăzut un produs de referință, Comisia a analizat, pe baza informațiilor suplimentare primite din mai multe surse și a unui studiu dedicat, care a examinat cele mai eficiente tehnici și potențiale de reducere la nivel european și internațional, dacă aceste puncte de plecare reflectă în măsură suficientă cele mai eficiente tehnici, produsele de substituție, procesele alternative de producție, cogenerarea cu randament ridicat, recuperarea eficientă a energiei gazelor reziduale, utilizarea biomasei și captarea și stocarea dioxidului de carbon, atunci când aceste facilități sunt disponibile. Datele utilizate pentru determinarea valorilor de referință au fost colectate dintr‑o gamă largă de surse, pentru a acoperi un număr maxim de instalații producătoare, în anii 2007 și 2008, ale unui produs inclus într‑un produs de referință. Mai întâi, datele privind performanțele în materie de gaze cu efect de seră ale instalațiilor incluse în ETS (Emissions Trading Scheme – Sistemul de comercializare a emisiilor), producătoare de produse incluse într‑un produs de referință, au fost colectate de către sau în numele asociațiilor de sector europene respective, pe baza unor norme definite, respectiv a așa‑numitelor «caiete de norme ale sectorului». Comisia a furnizat, ca referință pentru aceste caiete de norme, orientări cu privire la criteriile de calitate și de verificare ale datelor instalațiilor ETS din UE, necesare pentru determinarea criteriilor de referință. Ulterior, pentru a completa datele colectate de asociațiile de sector europene, consultanții au colectat, în numele Comisiei Europene, date din instalații neincluse în datele sectorului, iar autoritățile competente din statele membre au furnizat, de asemenea, date și analize.
(9)
Pentru a se asigura că valorile de referință se bazează pe date corecte și conforme, Comisia, asistată de consultanți, a efectuat verificări aprofundate de conformitate a caietelor de norme ale sectoarelor, precum și verificări ale plauzibilității valorilor punctelor de plecare derivate din date. După cum s‑a indicat în orientările privind calitatea și verificările, datele au fost verificate în măsura necesară de către verificatori independenți.”
12.
Punctul 1 din anexa I la Regulamentul delegat 2019/331 prevedea o valoare de referință pentru produse de 0,171 certificate pe tonă pentru minereu sinterizat, pe care Comisia a redus‑o ulterior la 0,157 certificate pe tonă (
5
). Produsul minereu sinterizat este descris după cum urmează:
„Produs feros aglomerat, care conține granule fine de minereu de fier, fondanți și, eventual, materiale feroase reciclate și are proprietățile fizice și chimice, precum nivelul de alcalinitate, rezistența mecanică și permeabilitatea, necesare pentru a furniza fierul și materialele fondante necesare pentru procesele de reducere a minereului de fier. Exprimat în tone de minereu sinterizat la ieșirea din instalația de sinterizare.”
13.
În ceea ce privește procesele și emisiile incluse (limitele sistemului), regulamentul precizează următoarele:
„Sunt incluse toate procesele legate direct sau indirect de următoarele unități de proces: banda de aglomerare, aprinderea, unitatea de preparare a componentelor de alimentare, unitatea de criblaj la cald, unitatea de răcire a aglomeratului, unitatea de criblaj la rece și unitatea de generare a aburului.”
C. Alocarea cu titlu gratuit ca urmare a riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon
14.
Potrivit articolului 10b alineatul (1) din Directiva 2003/87, în anumite sectoare expuse unui risc de relocare a emisiilor de dioxid de carbon, certificatele de emisii care trebuie utilizate potrivit criteriului de referință corespunzător trebuie să fie alocate integral cu titlu gratuit până în anul 2030.
15.
În această privință, considerentele (24) și (25) ale Directivei 2009/29/CE (
6
), care a introdus pentru prima dată acest regim, au următorul cuprins:
„(24)
[…] Faptul că alte țări dezvoltate și alți mari emițători de gaze cu efect de seră nu participă la [Protocolul de la Kyoto] ar putea contribui la creșterea nivelului emisiilor de gaze cu efect de seră în țări terțe unde sectorul industrial nu ar face obiectul unor limitări comparabile în materie de emisii de CO2 (relocare a emisiilor de CO2), creând în același timp dezavantaje economice pentru anumite sectoare și subsectoare comunitare mari consumatoare de energie și supuse concurenței internaționale. Aceasta ar submina integritatea de mediu și beneficiile acțiunilor întreprinse de Comunitate. Pentru a acoperi riscul relocării emisiilor de dioxid de carbon, Comunitatea ar trebui să aloce sectoarelor și subsectoarelor care îndeplinesc criteriile aplicabile cote gratuite de 100 %. […]
(25)
Prin urmare, Comisia ar trebui să reexamineze situația până la 30 iunie 2010, să consulte toți partenerii sociali implicați și, ținând seama de rezultatul negocierilor internaționale, să prezinte un raport însoțit de propuneri adecvate. În acest context, Comisia ar trebui să identifice, până la 31 decembrie 2009, sectoarele sau subsectoarele industriale mari consumatoare de energie care ar putea fi afectate de fenomenul relocării emisiilor de dioxid de carbon. Analiza Comisiei ar trebui să se bazeze pe evaluarea incapacității întreprinderilor de a transfera costurile cotelor necesare în prețul produselor, fără a se înregistra pierderi semnificative ale cotei de piață în favoarea instalațiilor din afara Comunității care nu desfășoară acțiuni comparabile de reducere a emisiilor acestora. Sectoarele mari consumatoare de energie identificate ca fiind expuse unui risc semnificativ de relocare a emisiilor de dioxid de carbon ar putea beneficia de o valoare mai mare a cotelor gratuite […]”
16.
Comisia a recunoscut atât extracția minereurilor de fier, cât și prelucrarea metalelor feroase de bază și a feroaliajelor drept sectoare expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon în sensul articolului 10b alineatul (1) din Directiva 2003/87 (
7
).
III. Situația de fapt și istoricul litigiului
A. Baze
17.
Pentru producția de fontă brută din minereu de fier, minereul trebuie să fie mai întâi transformat într‑un produs intermediar care este apoi introdus în furnalul înalt. Acest produs intermediar este parțial un produs sinterizat care este realizat, de regulă, chiar în oțelării. Este vorba despre bulgări relativ grosieri din minereu de fier și din alte materiale (
8
):
18.
Totuși, minereul de fier este de asemenea deja transformat parțial în pelete, imediat după extracție, acestea fiind bile mai mici cu o compoziție similară (
9
).
19.
Potrivit LKAB, în anul 2020, în Uniune au fost produse aproximativ 29 de milioane de tone de pelete, dintre care aproximativ 25 de milioane în propriile sale instalații, și 77 de milioane de tone de produse sinterizate (
10
).
20.
Situația aflată la originea prezentului litigiu constă în faptul că intensitatea emisiilor generate la producția de produse sinterizate este de aproximativ de șase până la de șapte ori mai mare decât la producția de pelete (
11
). Mai exact, la producția de produse sinterizate sunt eliberate cantități de gaze cu efect de seră mai mari; potrivit LKAB, acestea sunt în medie de 265 kg de CO2 pe tona de produse sinterizate. În schimb, la producția de pelete realizată de LKAB sunt eliberate doar 29,3 kg de CO2 pe tona de pelete (
12
).
21.
Pentru eliberarea de CO2 la producția de produse sinterizate sau de pelete, operatorul instalației trebuie să dispună de certificate de emisii corespunzătoare pe care le „consumă” într‑o anumită măsură prin eliberare. Astfel cum părțile susțin în mod concordant, în principiu, aceste certificate ar trebui să fie achiziționate din ce în ce mai mult în cadrul licitațiilor. Însă extracția minereului de fier și producția de fontă brută sunt sectoare expuse unui risc de relocare a emisiilor de dioxid de carbon. Există, așadar, temerea ca aceste activități să fie întrerupte în interiorul Uniunii și să fie continuate, în schimb, în locuri din afara acesteia. De aceea, certificatele de emisii necesare pentru producția de produse sinterizate (
13
) și de pelete (
14
) vor fi, în principiu, alocate integral cu titlu gratuit până în 2030 (
15
).
22.
Cantitatea de certificate de emisii care trebuie alocate rezultă dintr‑un așa‑numit criteriu de referință pe care Comisia l‑a stabilit de regulă pe baza performanței medii a 10 % dintre cele mai eficiente instalații dintr‑un sector sau subsector.
23.
Comisia a stabilit un astfel de criteriu de referință pentru producția de minereu sinterizat (
16
). Acesta se bazează în esență pe performanța instalațiilor de sinterizare, dar Comisia a luat în considerare și o instalație de producție combinată de pelete și de produse sinterizate dintr‑o oțelărie neerlandeză (
17
).
24.
În schimb, Comisia nu a stabilit un criteriu de referință distinct pentru producția de pelete de minereu de fier. Cantitatea de certificate de emisii care trebuie să fie alocate instalațiilor corespunzătoare se calculează mai degrabă pe baza căldurii de referință și a combustibilului de referință (
18
). Întrucât producția de pelete implică o intensitate mai redusă a emisiilor decât cea de produse sinterizate, potrivit acestei metode, producătorii de pelete obțin o cantitate corespunzător mai scăzută de certificate de emisii cu titlu gratuit, dar suficientă (
19
) în raport cu producătorii de produse sinterizate cărora li se aplică criteriul de referință menționat mai sus.
B. Procedura și concluziile părților
25.
LKAB exploatează trei instalații de producție de pelete de minereu de fier în cadrul extracției de minereu de fier și solicită alocarea certificatelor de emisii pe baza criteriului de referință pentru produse sinterizate. Regatul Suediei, care este proprietar al LKAB (
20
), a transmis Comisiei o propunere în acest sens.
26.
Comisia a respins această propunere prin articolul 1 alineatul (3) din Decizia în litigiu 2021/355 (
21
). În considerentul (13), Comisia a arătat următoarele:
„[…] Suedia a propus utilizarea unei subinstalații cu referință pentru minereu sinterizat pentru producția de pelete din minereu de fier, deși în faza 3 au fost folosite referințe pentru căldură și combustibil. Cu toate acestea, referința pentru minereu sinterizat este definită în anexa I la Regulamentul delegat (UE) 2019/331, iar definiția produselor, precum și a proceselor și emisiilor acoperite de referința pentru produse respectivă este adaptată la producția de minereu sinterizat și nu include peletele din minereu de fier. În plus, articolul 10a alineatul (2) din Directiva 2003/87/CE impune actualizarea valorilor de referință pentru faza 4 și nu prevede nicio ajustare a interpretării definițiilor referințelor. Prin urmare, datele transmise pentru producția de pelete din minereu de fier pe baza unei subinstalații pentru minereu sinterizat trebuie respinse.”
27.
LKAB, cu sprijinul Suediei, a introdus o acțiune împotriva deciziei în litigiu în fața Tribunalului, care a respins‑o prin hotărârea atacată.
28.
Prin recursul formulat, LKAB solicită Curții:
–
anularea hotărârii atacate;
–
anularea articolului 1 alineatul (3) din Decizia (UE) 2021/355 a Comisiei din 25 februarie 2021 privind măsurile naționale de punere în aplicare pentru alocarea tranzitorie cu titlu gratuit a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră în conformitate cu articolul 11 alineatul (3) din Directiva 2003/87;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
29.
Regatul Suediei susține concluziile formulate de LKAB.
30.
În schimb, Comisia Europeană solicită Curții:
–
respingerea recursului și
–
obligarea LKAB la plata cheltuielilor de judecată.
31.
Luossavaara‑Kiirunavaara AB, Regatul Suediei și Comisia Europeană au prezentat observații scrise. În temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Curtea a decis să nu organizeze o ședință de audiere a pledoariilor deoarece se consideră suficient de lămurită pentru a se pronunța.
IV. Apreciere juridică
32.
Prin prezenta procedură, LKAB urmărește în principal să obțină calcularea cantității de certificate de emisii care trebuie să fie alocate cu titlu gratuit instalațiilor sale pentru producția de pelete de minereu de fier, pe baza criteriului de referință pentru producția de minereu sinterizat. Dacă va avea câștig de cauză, LKAB ar trebui să primească de la de șase ori până la de șapte ori mai multe certificate de emisii decât pe baza criteriului de referință pentru căldură și combustibil aplicat până în prezent, care ar trebui să se orienteze în funcție de emisiile generate efectiv. De aceea, prin intermediul recursului formulat, LKAB continuă să conteste decizia în litigiu prin care Comisia a refuzat aplicarea criteriului de referință pentru produse sinterizate.
33.
Spre deosebire de acțiunea formulată în fața Tribunalului, LKAB nu mai invocă, printr‑un motiv de recurs distinct, nelegalitatea criteriului de referință pentru producția de produse sinterizate din Regulamentul delegat (UE) 2019/331. LKAB a invocat acest motiv în ipoteza în care Tribunalul i‑ar fi respins argumentele referitoare la interpretarea criteriului de referință. În acest caz, potrivit LKAB, criteriul de referință nu ar fi compatibil cu temeiul său juridic, și anume cu articolul 10a alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2003/87, întrucât acesta prevede că respectivul criteriu ar trebui să includă producția de pelete.
34.
Totuși, contrar celor susținute de Comisie (
22
), renunțarea la un motiv de recurs distinct nu înseamnă că LKAB ar fi abandonat acest obiectiv al acțiunii urmărit în subsidiar în cadrul recursului. Prin intermediul tuturor celor cinci motive de recurs, LKAB contestă mai degrabă în mod expres și constatările efectuate la punctul 166 din hotărârea atacată, prin care Tribunalul a respins această critică incidentă, invocată cu titlu subsidiar împotriva Regulamentului delegat 2019/331.
35.
Desigur, abordarea LKAB este stângace și derutantă, întrucât face ca această critică să fie ignorată în cadrul procedurii de recurs. Argumentele Comisiei ilustrează acest risc. Cu toate acestea, formularea recursului urmează prezentarea din hotărârea atacată. În cadrul acesteia, Tribunalul respinge această critică doar spre final, într‑o manieră relativ succintă, făcând trimitere în mod global la considerațiile dezvoltate anterior cu privire la decizia în litigiu. Fie și numai pentru acest motiv, ignorarea în cadrul recursului a criticii incidente nu este justificată.
36.
Trebuie să se stabilească mai degrabă dacă motivele de recurs evidențiază o eroare de drept determinantă pentru soluționarea litigiului, la punctul 166 din hotărârea atacată. În cazul în care hotărârea atacată ar fi anulată cu privire la acest aspect, critica incidentă ar fi restabilită și ar necesita o nouă hotărâre judecătorească.
37.
Prin urmare, vom examina mai întâi motivele de recurs pentru a vedea dacă acestea repun în discuție constatările efectuate în cadrul hotărârii atacate, în măsura în care confirmă legalitatea respingerii aplicării criteriului de referință pentru produse sinterizate peletelor (a se vedea secțiunea A). În continuare, vom examina dacă aceste motive de recurs ridică îndoieli cu privire la compatibilitatea criteriului de referință pentru produse sinterizate cu temeiul său juridic (a se vedea secțiunea B).
A. Aplicarea criteriului de referință pentru produse sinterizate peletelor
38.
Criticile LKAB îndreptate împotriva deciziei în litigiu ca atare urmăresc să asigure interpretarea criteriului de referință pentru producția de produse sinterizate în conformitate cu dreptul de rang superior, în special cu articolul 10a alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2003/87, în sensul că acest criteriu nu ar include doar produsele sinterizate, ci și peletele.
39.
Cu toate acestea, contrar celor susținute încă în fața Tribunalului, LKAB nu mai susține că peletele trebuie considerate ca fiind produse sinterizate în sensul criteriului de referință. Prin urmare, ea nu contestă respingerea acestei teze la punctele 25 și 26 din hotărârea atacată. LKAB nu contestă nici constatările Tribunalului potrivit cărora criteriul de referință nu a fost conceput pentru a include producția de pelete. Acest aspect este valabil în special cu privire la constatările efectuate la punctele 55-57 din hotărârea atacată, potrivit cărora criteriul de referință ar fi fost mai redus în cazul luării în considerare a producției de pelete.
40.
Totuși, mai ales pe baza acestei ultime constatări, este exclusă interpretarea criteriului de referință ca incluzând producția de pelete. Astfel, o asemenea interpretare ar echivala cu alocarea prea multor certificate de emisii cu titlu gratuit tuturor instalațiilor vizate, pe baza acestui criteriu de referință.
41.
Aceasta rezultă din faptul că valorile de referință prevăzute la articolul 10a alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2003/87 sunt determinate pe baza celor mai eficiente instalații dintr‑un sector. Dacă s‑ar lua în considerare împreună produsele sinterizate și peletele, acestea ar fi instalații pentru producția de pelete, astfel cum a constatat Tribunalul la punctul 57 din hotărârea atacată. Având în vedere că, potrivit propriilor declarații, la producția de pelete, LKAB eliberează aproximativ 30 kg de CO2 pe tonă (
23
), valoarea de referință ar trebui să fie de numai aproximativ 0,03 certificate pe tonă în loc de 0,157 certificate pe tonă.
42.
Dacă criteriul de referință cu valorile de alocare prevăzute în prezent ar fi aplicat și în cazul peletelor, rezultatul alocării ar fi, așadar, eronat, atât pentru producția de pelete, cât și pentru cea de produse sinterizate. Această eroare ar rezulta din contradicția internă potrivit căreia cantitatea de certificate de emisie care trebuie alocate a fost calculată doar pe baza producției de produse sinterizate, dar acestea ar fi alocate și pentru producția de pelete, care generează emisii în mod considerabil mai reduse.
43.
Contradicția ar putea fi evitată numai în cazul în care Curtea ar putea să adapteze, prin interpretare, și valoarea de referință – și anume cantitatea certificatelor de emisii care trebuie alocate –, astfel încât să se ia în considerare și producția de pelete. Totuși, niciuna dintre părți nu propune acest lucru și, la rândul nostru, considerăm că o astfel de interpretare este exclusă. Aceasta nu își găsește niciun temei în textul criteriului de referință, fiind, așadar, contra legem. În plus, Curtea nu este competentă și nici nu dispune de cunoștințele tehnice și științifice necesare în ceea ce privește emisiile generate și metoda de stabilire a valorii de referință pentru a efectua această adaptare în mod fiabil. Potrivit articolului 10a din Directiva 2003/87, această sarcină revine de fapt în mod întemeiat Comisiei.
44.
Obiectivele Directivei 2003/87 evidențiate de LKAB și de Suedia, în special obiectivul privind reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră prin utilizarea unor proceduri mai eficiente, nu pot schimba nimic în această privință. Nici aceste obiective nu permit depășirea contradicției evidențiate între baza de calcul al criteriului de referință și includerea peletelor.
45.
Pe de altă parte, deși alocarea certificatelor de emisii cu titlu gratuit urmărește să acopere nevoile instalațiilor în cauză, ea nu trebuie să depășească aceste nevoi. Or, tocmai acesta ar fi rezultatul unei extinderi a criteriului de referință pentru produse sinterizate peletelor.
46.
Aceasta nu exclude în mod necesar interpretarea largă a criteriilor de referință, astfel încât să fie incluse anumite produse care nu au fost eventual luate în considerare la stabilirea criteriului de referință. Cu toate acestea, nu este posibil să se aplice criterii de referință produselor a căror includere ar fi condus la o valoare de referință mai redusă, întrucât, în acest caz, aplicarea criteriului de referință ar conduce la rezultatul contradictoriu care tocmai a fost expus.
47.
În consecință, nu poate fi primit argumentul LKAB potrivit căruia hotărârea atacată și decizia în litigiu ar trebui anulate pentru motivul că se întemeiază pe o eroare de drept în interpretarea criteriului de referință pentru produse sinterizate. Motivele de recurs sunt inoperante în această privință. Mai precis, chiar dacă argumentul LKAB în acest sens ar fi corect, nu ar putea conduce la o interpretare diferită a criteriului de referință. În continuare vom prezenta detaliile în acest sens.
1.
Primul motiv de recurs – substituibilitate
48.
Prin intermediul primului motiv de recurs, LKAB contestă constatările Tribunalului potrivit cărora peletele nu pot substitui în mod direct produsele sinterizate.
49.
Aceste constatări ale Tribunalului se întemeiază pe faptul că, la punctele 85-88 din hotărârea atacată, Tribunalul a confirmat teza LKAB potrivit căreia criteriul de referință ar putea fi aplicat și peletelor dacă acestea ar putea substitui în mod direct produsele sinterizate. Din această perspectivă, chestiunea dacă peletele pot substitui în mod direct produsele sinterizate a căpătat o importanță decisivă.
50.
Cu toate acestea, în lumina considerațiilor care precedă, aceste din urmă constatări referitoare la importanța substituibilității directe pentru interpretarea criteriului de referință sunt afectate de o eroare de drept. Această eroare de drept nu conduce însă la anularea hotărârii atacate, întrucât Tribunalul a respins, în definitiv, în mod întemeiat aplicarea criteriului de referință peletelor.
51.
Dat fiind că, pentru interpretarea criteriului de referință, este irelevant aspectul dacă peletele pot substitui în mod direct produsele sinterizate, criticile prezentate în primul motiv de recurs, îndreptate împotriva constatărilor corespunzătoare ale Tribunalului, sunt inoperante în măsura în care acest motiv de recurs privește interpretarea criteriului de referință pentru produse sinterizate.
52.
Cu toate acestea, problema substituibilității prezintă o anumită importanță din perspectiva validității criteriului de referință (
24
).
2.
Al doilea motiv de recurs – motivarea proprie a Tribunalului
53.
Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, LKAB reproșează Tribunalului că, la punctele 93-99 din hotărârea atacată, a înlocuit motivarea Comisiei cu propria sa motivare. Comisia s‑ar fi limitat să invoce faptul că criteriul de referință este orientat către producția de produse sinterizate, în timp ce Tribunalul ar fi formulat observații cu privire la substituibilitatea între produsele sinterizate și pelete.
54.
Totuși, astfel cum s‑a menționat, această substituibilitate nu este determinantă pentru aplicabilitatea criteriului de referință peletelor. Prin urmare, aspectul dacă considerațiile corespunzătoare ale Tribunalului se îndepărtează de motivarea Comisiei sau dacă doar o explică nu este pertinent pentru soluționarea litigiului.
3.
Al treilea motiv de recurs – denaturarea elementelor de probă
55.
Nici o eventuală denaturare, la punctele 116 și 117 din hotărârea atacată, a raportului de expertiză prezentat de LKAB nu ar fi pertinentă pentru soluționarea problemei aplicării criteriului de referință asupra peletelor. Astfel, acest raport de expertiză privește problema substituibilității între produsele sinterizate și pelete.
4.
Al patrulea motiv de recurs – obligațiile de examinare ale Comisiei
56.
Prin intermediul celui de al patrulea motiv de recurs, LKAB evidențiază o posibilă contradicție în hotărârea atacată. La punctul 85 din hotărârea atacată, Tribunalul expune opinia concordantă a părților potrivit căreia o substituibilitate directă între produsele sinterizate și pelete este susceptibilă să aibă efecte asupra domeniului de aplicare al criteriului de referință pentru produse sinterizate. Prin urmare, la punctul 88, Tribunalul constată că Comisia ar trebui să supună unei analize detaliate substituibilitatea între minereul sinterizat și peletele de minereu de fier și că, potrivit punctului 89, nu există indicii ale unei asemenea analize.
57.
Cu toate acestea, la punctele 145 și 146 din hotărârea atacată, Tribunalul declară că este irelevantă lipsa unei examinări a substituibilității, din moment ce refuzul aplicării criteriului de referință peletelor nu ar constitui o eroare vădită de apreciere.
58.
Astfel cum am arătat deja, chiar constatarea efectuată la punctul 88 din hotărârea atacată este afectată de o eroare de drept (
25
), întrucât substituibilitatea nu ar putea conduce la aplicarea criteriului de referință producției de pelete, deoarece, după cum am amintit deja, valoarea de referință prevăzută ar fi prea ridicată (
26
). Prin urmare, în cursul procedurii de adoptare a deciziei în litigiu, Comisia nu era obligată să examineze nici dacă peletele pot substitui în mod direct produsele sinterizate.
59.
Cu toate acestea, această eroare de drept nu este pertinentă pentru soluționarea litigiului, întrucât Tribunalul ajunge totuși la concluzia corectă, și anume că criteriul de referință nu este aplicabil peletelor și justifică de asemenea în mod întemeiat această concluzie prin considerațiile de mai sus care nu sunt contestate în recurs (
27
). Numai motivarea excesivă referitoare la substituibilitatea între produsele sinterizate și pelete este afectată de o eroare de drept.
60.
În consecință, și acest motiv de recurs este inoperant în această privință.
5.
Al cincilea motiv de recurs – vicii de motivare a deciziei în litigiu
61.
În sfârșit, obiecțiile îndreptate împotriva constatărilor privind motivarea deciziei în litigiu efectuate la punctele 157-159 din hotărârea atacată sunt și ele inoperante. Aceste obiecții se întemeiază de asemenea pe faptul că, potrivit LKAB, Comisia ar fi trebuit să dezvolte considerații referitoare la substituibilitatea directă dintre produsele sinterizate și pelete și că Tribunalul nu ar fi criticat absența unor astfel de considerații.
62.
Totuși, nici în această situație Comisia nu era obligată să dezvolte astfel de considerații, întrucât nici o substituibilitate directă nu ar fi putut justifica aplicarea criteriului de referință pentru produse sinterizate peletelor.
6.
Concluzie intermediară
63.
Prin urmare, recursul trebuie respins în măsura în care contestă constatările Tribunalului având ca obiect refuzul de a aplica criteriul de referință pentru minereu sinterizat peletelor de minereu de fier.
B. Obiecții cu privire la criteriul de referință pentru produse sinterizate
64.
În consecință, motivele de recurs prezintă interes numai în măsura în care urmăresc să demonstreze erori de drept săvârșite în hotărârea atacată în ceea ce privește aprecierea legalității criteriului de referință pentru minereul sinterizat.
65.
Interesul LKAB de a acționa cu privire la acest aspect al recursului se întemeiază pe faptul că, în cazul anulării criteriului de referință, temeiul juridic al deciziei în litigiu ar dispărea. Comisia ar putea chiar să fie nevoită să stabilească un nou criteriu de referință care să includă producția de pelete și apoi să ia o decizie corespunzătoare cu privire la cererea în litigiu formulată de Suedia.
66.
Legalitatea criteriului de referință trebuie examinată în raport cu dreptul de rang superior, și anume în special cu temeiul său juridic, articolul 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/87. Potrivit acestei dispoziții, la stabilirea unui criteriu de referință, Comisia trebuie să țină seama printre altele de produsele de substituție. De această caracteristică se leagă al treilea și primul motiv de recurs prin intermediul cărora LKAB încearcă să demonstreze că peletele de minereu de fier pot înlocui minereul sinterizat în producția de fontă brută și că, de aceea, Comisia ar fi trebuit să includă cele două produse intermediare într‑un produs de referință comun. Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, LKAB reproșează, așadar, Tribunalului că a denaturat un raport de expertiză pe care l‑a prezentat cu privire la această substituibilitate (a se vedea punctul 1). Iar prin intermediul primului motiv de recurs, LKAB critică constatarea Tribunalului potrivit căreia produsele sinterizate nu ar putea fi substituite în mod direct cu peletele (a se vedea punctul 2).
67.
Desigur, LKAB îndreaptă și celelalte motive de recurs împotriva punctului 166 din hotărârea atacată, care privește criticile incidente în legătură cu nelegalitatea criteriului de referință. Cu toate acestea, al doilea, al patrulea și al cincilea motiv de recurs sunt inoperante în această privință, întrucât, prin intermediul lor, LKAB se îndreaptă în mod expres împotriva unor pretinse vicii de motivare sau a legalității deciziei în litigiu ca atare, iar nu împotriva criteriului de referință pe care Comisia a întemeiat decizia în litigiu (a se vedea punctele 3-5).
1.
Al treilea motiv de recurs – denaturarea elementelor de probă
68.
Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, LKAB reproșează Tribunalului că, la punctele 116 și 117 din hotărârea atacată, ar fi denaturat un raport de expertiză prezentat în cadrul acțiunii. Acest raport de expertiză privește problema dacă produsele sinterizate pot fi substituite cu pelete, putând fi, așadar, pertinentă pentru aprecierea legalității criteriului de referință.
69.
În conformitate cu articolul 256 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE și cu articolul 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, aprecierea faptelor și a elementelor de probă de către Tribunal nu constituie, cu excepția cazului denaturării lor, o chestiune de drept supusă ca atare controlului Curții în cadrul unui recurs (
28
).
70.
În schimb, o denaturare a elementelor de probă are loc atunci când, fără a recurge la noi elemente de probă, aprecierea elementelor de probă existente apare ca fiind vădit greșită (
29
), întrucât Tribunalul a depășit în mod vădit limitele unei aprecieri rezonabile a acestor elemente de probă (
30
).
71.
La punctele 116 și 117 din hotărârea atacată, Tribunalul atribuie raportului menționat afirmația potrivit căreia trecerea unei oțelării de la minereu sinterizat la pelete sau o creștere a proporției de pelete ar necesita teste și adaptări considerabile, precum și lucrări pregătitoare, inclusiv adaptarea logisticii interne la un nou flux de materii prime. În orice caz, această trecere nu ar putea fi „simplă precum apăsarea unui buton”.
72.
Chiar dacă raportul de expertiză nu afirmă în mod explicit că o trecere ar putea fi „simplă precum apăsarea unui buton”, Tribunalul denaturează totuși tezele de bază cuprinse în acest document.
73.
La punctele 15, 18 și 19 invocate de LKAB, raportul arată totuși că o trecere ar fi simplă și că ar avea loc, în mod regulat, în majoritatea oțelăriilor. Proporția de produse sinterizate și de pelete ar fi adaptată zilnic, iar aceste adaptări nu ar fi diferite de cele aferente modificărilor caracteristicilor materialului din minereu de fier utilizat pentru producția de produse sinterizate. De fapt, caracteristicile modificate ale materialului sinterizat ar conduce mai frecvent la adaptări decât modificările în cazul peletelor. Anumite modificări ar putea fi efectiv luate în considerare prin introducerea noilor valori într‑un sistem informatic care ar efectua în mod automat adaptările necesare.
74.
Prin urmare, acest raport de expertiză demonstrează că peletele de minereu de fier pot fi introduse relativ ușor în furnalul înalt în locul produselor sinterizate. Corectitudinea acestei afirmații cuprinse în raportul de expertiză este irelevantă în ceea ce privește aspectul dacă Tribunalul a denaturat conținutul raportului.
75.
Denaturarea raportului de expertiză de către Tribunal s‑ar putea datora faptului că acesta a acordat o importanță excesivă aspectului dacă peletele pot substitui în mod direct produsele sinterizate, astfel cum vom arăta în continuare în cadrul aprecierii primului motiv de recurs. Cu această ocazie vom expune și motivele pentru care prezenta denaturare nu conduce la anularea hotărârii atacate.
2.
Primul motiv de recurs – substituibilitate
76.
Primul motiv de recurs este determinant pentru admiterea criticilor incidente formulate de LKAB. Prin intermediul acestuia, LKAB contestă constatările Tribunalului, efectuate la punctele 69 și 88 din hotărârea atacată, referitoare la interpretarea temeiului juridic al criteriului de referință [a se vedea litera (a)], precum și la punctele 93-99 în ceea ce privește aplicarea acestei dispoziții în cadrul stabilirii criteriului de referință [a se vedea litera (b)]. Acest argument urmărește să demonstreze că Comisia ar fi trebuit să stabilească un criteriu de referință comun pentru produse sinterizate și pelete de minereu de fier, astfel încât stabilirea unui criteriu de referință care cuprinde numai minereul sinterizat era ilegal.
a)
Interpretarea articolului 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/87
77.
În ceea ce privește interpretarea temeiului juridic al criteriului de referință – articolul 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/87 –, LKAB contestă punctul 69 din hotărârea atacată. În cadrul acestuia, Tribunalul a confirmat poziția Comisiei potrivit căreia, atunci când examinează dacă două produse sunt incluse într‑un criteriu de referință comun, aceasta nu poate lua în considerare exclusiv caracterul substituibil al acestor produse. Comisia ar trebui de fapt să aibă în vedere mai multe elemente. În schimb, LKAB consideră că substituibilitatea prezintă o importanță decisivă.
78.
LKAB admite că, în temeiul articolului 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/87, Comisia trebuie să țină seama de „produse[le] de substituție”. Problema dacă anumite produse se pot substitui între ele constituie, așadar, un element important pentru a stabili dacă acestea trebuie incluse într‑un criteriu de referință comun. De asemenea, LKAB precizează în mod întemeiat că această dispoziție nu menționează aspectul dacă produsele se pot substitui direct între ele, ci numai produsele de substituție în general.
79.
Articolul 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/87 este o dispoziție relativ complexă. Potrivit acesteia, Comisia stabilește, în măsura posibilului, criteriile de referință ex ante la nivel comunitar pentru a se asigura că modalitățile de alocare încurajează tehnici eficiente din punct de vedere al reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră și al ameliorării randamentului energetic. Acestea (criteriile de referință) țin seama de cele mai eficiente tehnici, de produse de substituție, de procese alternative de producție, de cogenerarea cu un randament ridicat, de recuperarea gazelor reziduale în mod eficient din punct de vedere energetic, de utilizarea biomasei și de captarea și stocarea CO2 în locurile în care există astfel de instalații, fără să se stimuleze creșterea nivelului emisiilor.
80.
Prin urmare, însuși modul de redactare a reglementării arată că, pe lângă produsele de substituție, Comisia trebuie să țină seama în mod efectiv de alte elemente, cum ar fi tehnicile cele mai eficiente și procesele alternative de producție. De asemenea, după cum subliniază chiar LKAB în contextul calificării „în măsura posibilului”, stabilirea criteriilor de referință are ca obiectiv încurajarea tehnicilor eficiente din punct de vedere energetic și reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră.
81.
În plus, evaluarea necesară la stabilirea unui criteriu de referință trebuie să includă și celelalte obiective ale Directivei 2003/87, cum ar fi menținerea dezvoltării economice și a ocupării forței de muncă, precum și menținerea integrității pieței interne și a condițiilor de concurență, menționate în considerentele (5) și (7) (
31
), chiar dacă acestea nu sunt menționate în mod expres la articolul 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză, sau cerințele dreptului de rang superior, în special drepturile fundamentale, precum și principiul egalității de tratament (
32
).
82.
Această concluzie nu este repusă în discuție de considerentul (4) al Deciziei 2011/278, citat deja de Curte (
33
) și de Tribunal la punctul 86 din hotărârea atacată. Desigur, Comisia indicase în cuprinsul acestuia că, atunci când un produs este un substitut direct al altui produs, ambele produse trebuie incluse în același produs de referință și în definiția produselor aferente acestuia. Cu toate acestea, nu este vorba despre o regulă care ar putea deroga de la temeiul juridic de rang superior al Deciziei 2011/278, și anume articolul 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/87. Astfel cum susține însăși Comisia, acest considerent exprimă doar o linie directoare pe care nu a pus‑o în aplicare în toate cazurile.
83.
În consecință, contrar celor susținute de LKAB, stabilirea unui criteriu de referință implică luarea în considerare în mod global a elementelor și a obiectivelor menționate la articolul 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/87, precum și a celorlalte obiective ale directivei. Firește, nici cerințele dreptului de rang superior, precum drepturile fundamentale, nu trebuie să fie ignorate.
84.
Astfel cum a constatat deja Curtea, în cadrul acestei evaluări complexe, Comisia dispune de o largă putere de apreciere pentru a stabili criteriile de referință (
34
). Astfel, ea este mult mai bine plasată decât Curtea pentru efectuarea unei astfel de aprecieri (
35
). Potrivit Curții, numai caracterul vădit inadecvat al unei măsuri adoptate în acest domeniu poate afecta (pe fond) legalitatea unei astfel de măsuri (
36
).
85.
În acest context, se impune examinarea obiecțiilor LKAB îndreptate împotriva constatării efectuate la punctul 69 din hotărârea atacată, potrivit căreia Comisia trebuie să atingă obiectivul reducerii gazelor cu efect de seră prin favorizarea unor tehnologii mai eficiente doar „în măsura posibilului”, conform articolului 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/87. Prin urmare, potrivit Tribunalului, nu există nicio obligație de rezultat.
86.
În schimb, LKAB susține că calificarea potrivit căreia Comisia trebuie să stabilească criteriile de referință „în măsura posibilului” ar privi doar chestiunea dacă se stabilește un criteriu de referință. În schimb, gama de produse care se pot substitui între ele și care trebuie, așadar, să fie incluse în același criteriu de referință nu ar trebui să fie limitată. În această privință, ar trebui să se țină mai degrabă seama de obiectivul stabilit de această dispoziție, și anume încurajarea tehnicilor eficiente din punct de vedere al reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră și al ameliorării randamentului energetic.
87.
Această abordare nu este însă convingătoare. Având în vedere importanța atât de multor factori la stabilirea unui criteriu de referință, elaborarea acestuia și în special definirea sferei sale de aplicare implică o apreciere complexă a tuturor circumstanțelor pertinente. Aceasta nu se poate limita numai la problema dacă este necesară stabilirea unui criteriu de referință, ci include îndeosebi problema produselor care sunt reunite într‑un criteriu de referință. Și în această privință, Comisia trebuie să aprecieze dacă este posibil ca produsele să fie supuse unui criteriu de referință comun.
b)
Aplicarea articolului 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/87
88.
Prin urmare, în lumina marjei largi de apreciere a Comisiei astfel conturate, trebuie examinat al doilea aspect al primului motiv de recurs, care privește obiecțiile LKAB în legătură cu aplicarea articolului 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/87. LKAB întemeiază aceste obiecții în special pe teza potrivit căreia peletele produse în instalațiile sale sunt substitute pentru produse sinterizate și pe nivelul mai redus de emisii de CO2.
89.
Tribunalul a respins acest argument la punctele 93-99 din hotărârea atacată, criticate de LKAB, concluzionând, așadar, la punctul 166 din această hotărâre, că criteriul de referință nu era vădit incompatibil cu temeiul său juridic.
90.
LKAB are cu adevărat motive serioase împotriva acestei concluzii. Însă, în cadrul unei examinări cuprinzătoare a elementelor pertinente, aceste motive nu sunt suficiente pentru a considera că stabilirea criteriului de referință este vădit inadecvată.
1) Argumentele LKAB
91.
Cel mai important argument al LKAB constă în faptul că, în mod incontestabil, la producția de produse sinterizate este eliberată o cantitate de CO2 net superioară celei eliberate la producția de pelete, aspect evocat de Tribunal la punctul 98 din hotărârea atacată.
92.
De aceea, în cazul unui criteriu de referință comun, ar fi alocate cu titlu gratuit pentru pelete și produse sinterizate numai atâtea certificate de emisii câte sunt necesare pentru producția de pelete. Acest lucru ar încuraja utilizarea peletelor în locul produselor sinterizate, ceea ce ar corespunde, în definitiv, obiectivului principal al Directivei 2003/87 de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră.
93.
De asemenea, o utilizare sporită a peletelor este posibilă în principiu, întrucât, la punctul 94 din hotărârea atacată, Tribunalul a recunoscut că peletele de minereu de fier (precum minereul sinterizat) pot fi utilizate pentru producția de oțel într‑un furnal înalt, în urma anumitor adaptări. Tribunalul vorbește în această privință despre similitudini („ressemblances”). Prin urmare, există cel puțin un anumit grad de substituibilitate.
94.
Având în vedere denaturarea deja constatată a raportului de expertiză prezentat de LKAB (
37
), nu considerăm nici că este exclus ca Tribunalul să fi exagerat diferențele dintre produsele sinterizate și pelete în ceea ce privește utilizarea în furnalul înalt. În acest sens pledează și faptul că Tribunalul citează, la punctul 97 din hotărârea atacată, un pasaj din raportul privind minereul de fier (
38
) potrivit căruia produsele sinterizate și peletele sunt comparabile din punctul de vedere al utilizării acestora în același mod la producția de oțel brut. Pe acest raport, precum și pe raportul privind fierul și oțelul (
39
) s‑a întemeiat Comisia la stabilirea inițială a criteriului de referință în Decizia 2011/278 (
40
).
95.
În lumina acestor elemente, pare posibil ca, pentru a încuraja utilizarea peletelor ca tehnică mai eficientă, Comisia să fi putut stabili un criteriu de referință comun.
2) Temeiuri suficiente pentru criteriul de referință
96.
Cu toate acestea, ținând seama de marja de reglementare a Comisiei, nu este suficient ca stabilirea unui criteriu de referință comun să pară posibilă pentru a pune la îndoială criteriul de referință efectiv stabilit, care exclude peletele. LKAB ar trebui mai degrabă să demonstreze că criteriul de referință mai restrâns ar fi vădit inadecvat (
41
) pentru atingerea obiectivelor Directivei 2003/87 și în special ale articolului 10a alineatul (1) al doilea paragraf prima teză din aceasta.
97.
În această privință, trebuie arătat, mai întâi, că o decizie finală cu privire la ușurința substituirii produselor sinterizate cu pelete la utilizarea în furnalul înalt nu se poate întemeia exclusiv pe raportul de expertiză prezentat de LKAB și pe pasajul citat din raportul privind minereul de fier. S‑ar impune de fapt o examinare mult mai atentă a informațiilor prezentate Tribunalului. Din această perspectivă, raportul privind minereul de fier menționat mai sus, precum și raportul privind fierul și oțelul ar prezenta, prima facie, o importanță mai mare decât cea a raportului de expertiză prezentat de LKAB. Astfel, aceste rapoarte au fost întocmite independent de interesele anumitor producători, la cererea Comisiei, în vederea pregătirii criteriului de referință. Ambele rapoarte propuneau deja ca peletele să nu fie incluse în criteriul de referință pentru produse sinterizate (
42
).
98.
O astfel de apreciere nouă a probelor nu este însă necesară, întrucât Tribunalul a invocat suficiente alte elemente care susțin delimitarea criteriului de referință efectuată de Comisie.
99.
În primul rând, potrivit punctului 95 din hotărârea atacată, peletele LKAB și minereul sinterizat sunt produse din minereuri diferite care sunt de asemenea prelucrate în mod diferit. LKAB însăși a susținut în fața Tribunalului că minereul său este deosebit de adecvat pentru producția de pelete (
43
).
100.
Calitatea deosebită a minereului suedez este confirmată de datele raportului privind minereul de fier referitoare la un proiect avut în vedere pentru producția de pelete în Austria, pe care Tribunalul nu îl menționează în mod expres. Potrivit acestuia, la utilizarea minereului extras acolo ar fi eliberate emisii de CO2 de aproximativ patru ori mai mari decât la producția de pelete care provin din minereul suedez al LKAB (
44
).
101.
Desigur, LKAB contestă în special faptul că materiile prime utilizate pot fi luate în considerare la stabilirea unui criteriu de referință comun și invocă articolul 10a alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 2003/87. Potrivit acestei dispoziții, criteriul de referință trebuie să fie calculat mai degrabă pentru produsul finit, și nu pentru materiile prime. Totuși, prin aceasta se urmărește în mod explicit maximizarea reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră și a eficienței energetice pe parcursul fiecărui proces de producție din sectorul sau subsectorul în cauză. Este vorba, așadar, despre luarea în considerare a tuturor etapelor de producție în cadrul criteriului de referință. În schimb, această dispoziție nu exclude ca, la delimitarea unui criteriu de referință, să fie luate în considerare și materiile prime ale proceselor de producție respective, în speță minereul de fier.
102.
Pe de altă parte, diferențele dintre materiile prime în ceea ce privește caracteristicile și disponibilitatea lor pot justifica o diferență de tratament între procesele respective, inclusiv în temeiul principiului egalității (
45
).
103.
În al doilea rând, potrivit punctelor 96 și 97 din hotărârea atacată, producția de produse sinterizate este integrată în producția de oțel, întrucât permite prelucrarea unei anumite forme de cocs, așa‑numitul praf de cocs, și a reziduurilor feroase, ambele produse în oțelării. Acest lucru nu ar fi la fel de fezabil în cazul producției de pelete.
104.
În al treilea rând, la punctul 98 din hotărârea atacată, Tribunalul deduce din faptul că intensitatea emisiilor de CO2 la producția de produse sinterizate este de șase până la de șapte ori mai ridicată decât la producția de pelete că un criteriu de referință comun ar putea crea un dezechilibru semnificativ („déséquilibre significatif”) între diferitele instalații vizate.
105.
La prima vedere, acest argument pare contradictoriu, întrucât acest dezechilibru înfățișează tocmai intensitatea mai redusă a emisiilor în cazul producției de pelete. Or, astfel cum subliniază LKAB și Suedia, acesta este conform cu obiectivul Directivei 2003/87 și în special cu cel al articolului 10a alineatul (1) al doilea paragraf din aceasta, de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră, astfel încât ar părea logic ca producția de pelete să fie inclusă în criteriul de referință ca tehnică mai eficientă.
106.
Cu toate acestea, noțiunea de „dezechilibru” exprimă alte obiective ale Directivei 2003/87 pe care, din păcate, Tribunalul nu le precizează. Astfel cum arată Comisia (
46
), este vorba despre protecția dezvoltării economice și a ocupării forței de muncă (
47
), precum și despre prevenirea relocării emisiilor de dioxid de carbon, urmărită conform articolului 10b (
48
).
107.
Pe baza acestor obiective, în conformitate cu articolul 10b alineatul (1) din Directiva 2003/87, extracția minereului de fier și producția de fontă brută obțin 100 % din certificatele de emisii cu titlu gratuit, în măsura recunoscută de criteriul de referință corespunzător. În acest mod trebuie să se garanteze că nici producătorii de pelete, nici producătorii de produse sinterizate nu sunt obligați să achiziționeze certificate de emisii în cazul utilizării celor mai eficiente metode și că nu își încetează producția sau nu o transferă din Uniune în alte state din cauza costului certificatelor de emisii. În cazul în care producția ar avea în schimb loc în afara Uniunii, emisiile de gaze cu efect de seră, care contribuie la schimbările climatice, ar continua să fie eliberate acolo.
108.
Un criteriu de referință comun pentru minereul sinterizat și pelete nu ar atinge obiectivul evitării unui transfer, întrucât numai o parte dintre certificatele de emisii necesare ar fi alocate pentru producția de produse sinterizate. În cele din urmă, acest lucru ar putea cauza inconveniente semnificative nu numai producției de produse sinterizate, ci și producției din aval de fontă brută și de oțel în cadrul Uniunii. Problema dacă aceste inconveniente pot fi evitate printr‑o trecere extinsă sau totală la pelete rămâne îndoielnică, având în vedere în special importanța minereului de fier utilizat (
49
).
109.
Chiar dacă LKAB afirmă că dezechilibrul menționat poate fi deja luat în considerare în temeiul articolului 10a alineatul (2) al treilea paragraf litera (b) din Directiva 2003/87, această dispoziție privește o chestiune complet diferită. Aceasta se înscrie în cadrul reducerii valorilor de referință ca urmare a îmbunătățirii progresive a proceselor de producție.
110.
Potrivit articolului 10a alineatul (2) al treilea paragraf litera (a) din Directiva 2003/87, astfel de îmbunătățiri trebuie luate în considerare printr‑o reducere corespunzătoare a valorii de referință respective. Cu toate acestea, în cazul în care îmbunătățirile sunt deosebit de ridicate sau deosebit de scăzute, această luare în considerare este limitată de litera (b). Sectoarele ale căror îmbunătățiri sunt deosebit de scăzute nu trebuie recompensate. Dimpotrivă, valoarea de referință trebuie redusă cu cel puțin 0,2 % pe an. Prin urmare, în lipsa unor îmbunătățiri corespunzătoare, întreprinderile în cauză trebuie să achiziționeze certificate de emisii suplimentare. Pe de altă parte, atunci când îmbunătățirile sunt deosebit de ample, reducerea trebuie limitată la 1,6 % pe an. În consecință, în cazul unor îmbunătățiri mai mari, întreprinderile în cauză obțin certificate de emisii gratuite de care nu au nevoie și pe care le pot vinde, așadar, în altă parte.
111.
În schimb, articolul 10a alineatul (2) al treilea paragraf litera (b) din Directiva 2003/87 nu permite controlul riscului unui „dezechilibru” ca urmare a unui criteriu de referință comun pentru produse sinterizate și pelete.
112.
În concluzie, Tribunalul a statuat în mod întemeiat că respingerea unui criteriu de referință comun pentru minereul sinterizat și peletele de minereu de fier nu este vădit inadecvată pentru atingerea obiectivelor Directivei 2003/87 și în special ale articolului 10 alineatul (1) al doilea paragraf prima teză. Primul motiv de recurs este, așadar, nefondat în măsura în care este îndreptat împotriva punctului 166 din hotărârea atacată.
3.
Al doilea motiv de recurs – motivarea proprie a Tribunalului
113.
Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, LKAB reproșează Tribunalului că, la punctele 93-99 din hotărârea atacată, a înlocuit motivarea prezentată de Comisie în decizia atacată cu propria sa motivare. Cu toate acestea, motivarea deciziei în litigiu este irelevantă pentru legalitatea criteriului de referință pe care Comisia a întemeiat această decizie. Prin urmare, acest argument al criticii incidente nu poate fi admis și este de asemenea inoperant în această privință.
4.
Al patrulea motiv de recurs – Obligațiile de examinare ale Comisiei
114.
Al patrulea motiv se întemeiază pe constatarea efectuată la punctul 88 din hotărârea atacată, potrivit căreia Comisia ar fi trebuit să examineze cu atenție substituibilitatea directă între minereul sinterizat și peletele de minereu de fier în cadrul deciziei privind aplicarea criteriului de referință pentru pelete. Totuși, independent de eroarea de drept cuprinsă în această constatare (
50
), verificările efectuate de Comisie cu ocazia aprecierii aplicabilității criteriului de referință sunt lipsite de relevanță în privința examinării aspectului dacă criteriul de referință a fost stabilit în mod legal. Prin urmare, acest argument este inoperant și în ceea ce privește critica incidentă.
115.
În schimb, problema dacă, la stabilirea criteriului de referință, Comisia a examinat în mod suficient substituibilitatea între produsele sinterizate și pelete nu face obiectul prezentei proceduri.
5.
Al cincilea motiv de recurs – vicii de motivare a deciziei în litigiu
116.
De asemenea, în ceea ce privește criticile incidente, obiecțiile îndreptate împotriva constatărilor referitoare la motivarea deciziei în litigiu, efectuate la punctele 157-159 din hotărârea atacată, sunt inoperante. Problema dacă în decizia în litigiu Comisia a expus considerații referitoare la substituibilitatea între produsele sinterizate și pelete nu este determinantă în privința legalității temeiului acestei decizii, și anume criteriul de referință.
117.
Din motive de exhaustivitate, trebuie remarcat că LKAB nu contestă motivarea criteriului de referință, în special în considerentele Deciziei 2011/278 și în rapoartele menționate în aceasta.
6.
Concluzie intermediară
118.
Prin urmare, recursul trebuie de asemenea respins în măsura în care este îndreptat împotriva constatărilor Tribunalului privind legalitatea criteriului de referință pentru minereu sinterizat efectuate la punctul 166 din hotărârea atacată.
V. Cheltuielile de judecată
119.
În temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată. Potrivit articolului 138 alineatul (1), care se aplică în procedura de recurs în conformitate cu articolul 184 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
120.
Întrucât LKAB a căzut în pretenții în totalitate, iar Comisia a solicitat obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, se impune obligarea LKAB la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a celor efectuate de Comisie.
121.
În temeiul articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. În consecință, Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.
VI. Concluzie
122.
Propunem, așadar, Curții să se pronunțe după cum urmează:
1)
Respinge recursul.
2)
Luossavaara‑Kiirunavaara AB suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisia Europeană.
3)
Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.
(
1
)	Limba originală: germana.
(
2
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Uniunii și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului (JO 2003, L 275, p. 32, Ediție specială, 15/vol. 10, p. 78), astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2018/410 a Parlamentului European și a Consiliului din 14 martie 2018 de modificare a Directivei 2003/87/CE în vederea rentabilizării reducerii emisiilor de dioxid de carbon și a sporirii investițiilor în acest domeniu și a Deciziei (UE) 2015/1814 (JO 2018, L 76, p. 3).
(
3
)	Decizia din 27 aprilie 2011 de stabilire, pentru întreaga Uniune, a normelor tranzitorii privind alocarea armonizată și cu titlu gratuit a cotelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului (JO 2011, L 130, p. 1).
(
4
)	Regulamentul delegat din 19 decembrie 2018 de stabilire a normelor tranzitorii pentru întreaga Uniune privind alocarea armonizată și cu titlu gratuit a certificatelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului (JO 2019, L 59, p. 8).
(
5
)	Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/447 al Comisiei din 12 martie 2021 de stabilire a valorilor de referință revizuite pentru alocarea cu titlu gratuit a certificatelor de emisii pentru perioada 2021-2025, în temeiul articolului 10a alineatul (2) din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului (JO 2021, L 87, p. 29).
(
6
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 de modificare a Directivei 2003/87/CE în vederea îmbunătățirii și extinderii sistemului comunitar de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (JO 2009, L 140, p. 63).
(
7
)	Cel mai recent, sub forma codurilor NACE 0710 și 2410 enumerate la punctul 1 din anexa la Decizia delegată (UE) 2019/708 a Comisiei din 15 februarie 2019 de completare a Directivei 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului în ceea ce privește stabilirea sectoarelor și subsectoarelor considerate ca fiind expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon pentru perioada 2021-2030 (JO 2019, L 120, p. 20).
(
8
)	Produs sinterizat, fotografie realizată de Borvan53, CC BY‑SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by‑sa/4.0>, prin intermediul Wikimedia Commons.
(
9
)	Pelete, fotografie realizată de Arnoldius, CC BY‑SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by‑sa/3.0>, prin intermediul Wikimedia Commons.
(
10
)	Punctul 35 din cererea introductivă în cauza T‑244/21.
(
11
)	Ecofys, Fraunhofer și Öko‑Institut, noiembrie 2009, „Sector report for the iron ore industry” (raportul privind minereul de fier), p. 6, citat la punctul 46 din Hotărârea atacată.
(
12
)	Punctul 37 din cererea introductivă în cauza T‑244/21.
(
13
)	Comisia Europeană, Update of benchmark values for the years 2021-2025 of phase 4 of the EU ETS din 12 octombrie 2021 (climate.ec.europa.eu/system/files/2021-10/policy_ets_allowances_bm_curve_factsheets_en.pdf, p. 10, accesată la 26 septembrie 2024).
(
14
)	Punctul 25 din cererea introductivă în cauza T‑244/21.
(
15
)	A se vedea în acest sens și punctul 18 din cererea introductivă și punctul 9 din memoriul în apărare în cauza T‑244/21.
(
16
)	Inițial în Decizia 2011/278/UE, în prezent în Regulamentul delegat 2019/331, actualizat prin Regulamentul delegat 2021/447.
(
17
)	A se vedea Hotărârea din 26 iulie 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punctele 41 și 42).
(
18
)	Considerentul (13) al Deciziei în litigiu (UE) 2021/355 a Comisiei din 25 februarie 2021 privind măsurile naționale de punere în aplicare pentru alocarea tranzitorie cu titlu gratuit a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră în conformitate cu articolul 11 alineatul (3) din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului (JO 2021, L 68, p. 221).
(
19
)	Punctul 25 din cererea introductivă în cauza T‑244/21.
(
20
)	lkab.com/en/who‑we‑are/our‑organisation/, accesat la 26 septembrie 2024.
(
21
)	Citat la nota de subsol 18.
(
22
)	Punctele 15 și 18 din memoriul în răspuns.
(
23
)	A se vedea punctul 20 de mai sus.
(
24
)	A se vedea în acest sens punctul 76 și următoarele.
(
25
)	A se vedea punctul 50 de mai sus.
(
26
)	A se vedea punctul 40 și următoarele de mai sus.
(
27
)	A se vedea punctul 39 de mai sus.
(
28
)	Hotărârea din 7 octombrie 2004, Mag Instrument/OAPI (C‑136/02 P, EU:C:2004:592, punctul 39), și Hotărârea din 10 septembrie 2024, Google și Alphabet/Comisia (Google Shopping) (C‑48/22 P, EU:C:2024:726, punctul 61).
(
29
)	Hotărârea din 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, punctul 37), Hotărârea din 22 noiembrie 2007, Sniace/Comisia (C‑260/05 P, EU:C:2007:700, punctul 37), Hotărârea din 17 iunie 2010, Lafarge/Comisia (C‑413/08 P, EU:C:2010:346, punctul 17), și Hotărârea din 30 mai 2024, Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics și Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Comisia (C‑261/23 P, EU:C:2024:440, punctul 60).
(
30
)	Hotărârea din 4 iulie 2013, Comisia/Aalberts Industries și alții (C‑287/11 P, EU:C:2013:445, punctul 52), și Hotărârea din 17 octombrie 2019, Alcogroup și Alcodis/Comisia (C‑403/18 P, EU:C:2019:870, punctul 64).
(
31
)	Hotărârea din 22 iunie 2016, DK Recycling und Roheisen/Comisia (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punctul 49).
(
32
)	A se vedea Hotărârea din 20 iunie 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, punctul 90), și Hotărârea din 3 decembrie 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, punctul 63).
(
33
)	Hotărârea din 26 iulie 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punctul 39).
(
34
)	Hotărârea din 26 iulie 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punctul 31, precum și, în special cu privire la luarea în considerare a producției de pelete, punctele 37 și 44).
(
35
)	Hotărârea din 26 iulie 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punctul 44).
(
36
)	Hotărârea din 8 septembrie 2016, Borealis și alții (C‑180/15, EU:C:2016:647, punctul 45), Hotărârea din 26 iulie 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punctul 31).
(
37
)	A se vedea punctele 68-75 de mai sus.
(
38
)	Citat la nota de subsol 11, p. 6.
(
39
)	Ecofys, Fraunhofer și Öko‑Institut, noiembrie 2009, „Sector report for the iron and steel industry”.
(
40
)	Considerentele (8) și (9) ale Deciziei 2011/278 și punctul 41 din hotărârea atacată, precum și articolul 10a alineatul (1) al patrulea paragraf și alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2003/87.
(
41
)	Hotărârea din 8 septembrie 2016, Borealis și alții (C‑180/15, EU:C:2016:647, punctul 45), Hotărârea din 26 iulie 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, punctul 31).
(
42
)	Raportul privind minereul de fier, p. 6, precum și raportul privind fierul și oțelul, p. 10.
(
43
)	A se vedea de asemenea punctele 18 și 21 din cererea introductivă în cauza T‑244/21.
(
44
)	Raportul privind minereul de fier, p. 6 și următoarea.
(
45
)	A se vedea Hotărârea din 20 iunie 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, punctul 90), și Hotărârea din 3 decembrie 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, punctul 63).
(
46
)	Punctele 38 și 39 din memoriul în răspuns.
(
47
)	A se vedea Hotărârea din 22 iunie 2016, DK Recycling și Roheisen/Comisia (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punctul 49).
(
48
)	A se vedea de asemenea considerentele (24) și (25) ale Directivei 2009/29.
(
49
)	A se vedea punctele 99 și 100 de mai sus.
(
50
)	A se vedea punctul 58 de mai sus.