62014CC0591
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 30. ožujka 2017. (
1
)
Predmet C‑591/14
Europska komisija
protiv
Kraljevine Belgije
„Povreda obveze države članice – Nepoštovanje Komisijine odluke o državnoj potpori – Odluka 2011/678/EU – Državna potpora u korist financiranja screeninga transmisivnih spongiformnih encefalopatija (TSE) kod goveda – Dodijeljene potpore koje nisu vraćene – Sredstva obrane – Teškoće pri utvrđivanju korisnika potpora”
Uvod
1.
Ovaj se predmet odnosi na tužbu na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a protiv Kraljevine Belgije, kojom Europska komisija od Suda traži da utvrdi da je Kraljevina Belgija, time što u propisanim rokovima nije poduzela sve potrebne mjere kako bi ostvarila povrat od korisnika državnih potpora koje su proglašene nezakonitima i nespojivima s unutarnjim tržištem u članku 1. stavku 3. i 4. Odluke Komisije 2011/678/EU od 27. srpnja 2011. o državnoj potpori u korist financiranja screeninga transmisivnih spongiformnih encefalopatija (TSE) kod goveda koju je provela Belgija (državna potpora C 44/08 (ex NN 45/04)) (u daljnjem tekstu: sporna odluka) (
2
) i time što u određenom roku nije obavijestila Komisiju o mjerama koje je poduzela kako bi se uskladila s tom odlukom, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 288. četvrtog stavka UFEU‑a i članaka 2. do 4. navedene odluke.
Okolnosti spora
Financiranje screening metoda testiranja na transmisivne spongiformne encefalopatije (TSE) kod goveda u Belgiji
2.
Iz spisa proizlazi da je Kraljevina Belgija između 2001. i 2006. snosila sve ili dio troškova screening metoda testiranja na TSE kod goveda (u daljnjem tekstu: testovi na GSE), koja su obvezna od 1. siječnja 2001.
3.
U razdoblju od 1. siječnja 2001. do 31. prosinca 2001. ti su troškovi financirani izravnom subvencijom iz Trésor public (Državna riznica, Belgija).
4.
Od 1. siječnja 2002. do 30. lipnja 2004. testove na GSE pretfinancirao je Bureau d’intervention et de restitution belge (Belgijski ured za intervencije i subvencije, BIRB), savezna ustanova s pravnom osobnošću.
5.
Ta je testiranja od 1. srpnja do 30. studenoga 2004. pretfinancirala Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (Savezna agencija za sigurnost prehrambenog lanca, AFSCA, Belgija), javna ustanova s pravnom osobnošću.
6.
Između 1. prosinca 2004. i 31. prosinca 2005. testovi na GSE financirani su na temelju odredbi Kraljevske uredbe od 15. listopada 2004. o financiranju screeninga transmisivnih spongiformnih encefalopatija kod životinja (u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba od 15. listopada 2004.) (
3
) i Zakona od 9. prosinca 2004. o financiranju AFSCA‑e (u daljnjem tekstu: Zakon od 9. prosinca 2004.) (
4
). Kraljevskom uredbom od 15. listopada 2004. bilo je predviđeno da upravitelj klaonice AFSCA‑u plaća naknadu određenu na 10,70 eura po zaklanom govedu koje treba podvrgnuti brzom testu na GSE (
5
). Iz spisa proizlazi da su se testovi na GSE u tom razdoblju djelomično financirali putem naknada plaćenih na temelju Kraljevske uredbe od 15. listopada 2004., a djelomično ih je financirala AFSCA iz svojih rezervi i povratnih predujmova iz državne riznice (
6
).
7.
Način financiranja testova na GSE ponovno je izmijenjen stupanjem na snagu dviju kraljevskih uredbi donesenih 10. studenoga 2005., pri čemu su jednom određeni doprinosi iz članka 4. Zakona od 9. prosinca 2004. (
7
), dok se druga odnosila na naknade iz članka 5. istog zakona (u daljnjem tekstu: kraljevske uredbe od 10. studenoga 2005.) (
8
). Prvom od tih uredbi, kojom je stavljena izvan snage Kraljevska uredba od 15. listopada 2004., određeno je da subjekti AFSCA‑i plaćaju godišnji doprinos po sektoru djelatnosti i po poslovnoj jedinici. Među ostalim, navedeno je sedam sektora djelatnosti (opskrba poljoprivrednim materijalom, primarna proizvodnja, prerada, trgovina na veliko, trgovina na malo, ugostiteljski i hotelijerski sektor, prijevoz) (
9
). Drugom je kraljevskom uredbom predviđeno plaćanje pristojbi za usluge koje pruža AFSCA i koje se mogu pripisati određenom subjektu, među kojima osobito za usluge „propisom utvrđenih uzorkovanja i analiza” (
10
). Kraljevske uredbe od 10. studenoga 2005. stupile su na snagu 31. prosinca 2005.
8.
Komisija je zbog financiranja testova na GSE u Belgiji poduzela različite radnje na temelju pravila iz Ugovora o državnim potporama.
9.
Tako je Odlukom od 13. veljače 2002. (
11
) Komisija odobrila potporu dodijeljenu za razdoblje od 1. siječnja do 30. lipnja 2002. (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2002.).
10.
Komisija je 2005., na temelju članka 15. točke (d) Uredbe (EZ) br. 1/2004 (
12
), izuzela programe potpora naslovljene „pretfinanciranje testova na TSE” i „financiranje testova na TSE”, koji su redom provedeni 1. siječnja 2003. i 15. listopada 2004. (
13
). Prvim je programom predviđena potpora najjačeg intenziteta od 40 eura, a drugim od 33,38 eura po testu.
11.
Komisija je također 2005., na temelju članka 87. stavka 3. točke (c) UEZ‑a i do iznosa od 33,38 eura po testu, odobrila potporu financiranu iz doprinosa nametnutih cijelom prehrambenom lancu, koja je predviđena u okviru reforme sustava financiranja AFSCA‑e koja je provedena kraljevskim uredbama od 10. studenoga 2005. (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2005.) (
14
). U istoj odluci Komisija je smatrala da financiranje AFSCA‑e iz pristojbi za usluge pružene određenim subjektima ni financiranje „cjelovitih nasumičnih kontrola” putem sustava doprinosa koje snosi cijeli prehrambeni lanac ne predstavljaju državne potpore (
15
).
Sporna odluka
12.
Nakon pritužbi zaprimljenih 2004., Komisija je Kraljevini Belgiji podnijela zahtjev za informacije u pogledu mjera financiranja testova na GSE. Belgijska su tijela na taj zahtjev odgovorila 6. veljače i 14. svibnja 2004.
13.
Dopisom od 23. siječnja 2004. Kraljevina Belgija Komisiji je prijavila mjeru potpore namijenjenu pokrivanju troškova testiranja na TSE kod životinja (
16
). Tom je mjerom bilo predviđeno pretfinanciranje troškova testova na GSE, čiji je iznos kasnije trebalo vratiti putem parafiskalnih nameta. U skladu s objašnjenjima koje je Kraljevina Belgija dostavila Komisiji, taj se sustav već primjenjivao za testiranja provedena 2002. i 2003. (
17
). Budući da se pokazalo da je prijavljena mjera već provedena, upisana je u registar neprijavljenih potpora pod brojem NN 45/04.
14.
Belgijska su tijela 16. rujna 2004. prijavila novi nacrt kraljevske uredbe (koji je postao Kraljevska uredba od 15. listopada 2004.), koji je predviđao sustav pristojbi od 10,70 eura po zaklanom govedu.
15.
Tijekom postupka belgijska su tijela objasnila da putem novog sustava financiranja AFSCA‑e namjeravaju uspostaviti solidarizirani sustav naknada za troškove povezane s testovima na GSE za razdoblje od 15 godina te da svi aktivni subjekti koji imaju goveda tijekom spornog razdoblja trebaju pridonijeti tom sustavu (
18
).
16.
Dopisom od 26. studenoga 2008. Komisija je obavijestila Kraljevinu Belgiju o svojoj odluci o pokretanju postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a (
19
).
17.
U uvodnoj izjavi 31. sporne odluke Komisija je pojasnila da se ta odluka odnosi „samo na potpore kojima su financirani testovi na GSE u razdoblju od 2001. – 2006., kao i na njihov sustav financiranja, s obzirom na to da su potpore za testove na GSE tijekom tog razdoblja [bile] pretfinancirane i da je to pretfinanciranje [bilo] predmet povrata koji se protegnuo na više godina” [neslužbeni prijevod].
18.
U uvodnim izjavama 32. i 33. sporne odluke Komisija je podsjetila na „terminološku razliku” između „pristojbi”, koje u ovom slučaju označavaju iznos od 10,70 eura koji je Kraljevina Belgija naplaćivala od 1. prosinca 2004., i „doprinosa”, odnosno nameta koje AFSCA ubire od subjekata koji se nalaze na belgijskom državnom području i koji su podijeljeni u sedam sektora. U odjeljku sporne odluke koji se odnosi na ocjenu predmetnih mjera, Komisija je najprije utvrdila da je financiranjem testova na GSE iz doprinosa i drugih državnih izvora dodijeljena prednost, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, „poljoprivrednicima, klaonicama i drugim subjektima koji prerađuju, obrađuju, prodaju i stavljaju na tržište proizvode dobivene od goveda i podvrgnute obveznom testu na GSE na temelju primjenjivog zakonodavstva” i da stoga ono predstavlja dodjelu potpora (
20
). U uvodnoj izjavi 100. sporne odluke, Komisija je utvrdila da su te potpore nezakonite jer nisu prijavljene.
19.
Zatim je ocijenila spojivost potpora na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a. U tu je svrhu razlikovala dva razdoblja, „na temelju primjenjivosti različitih pravnih odredbi” (
21
).
20.
Potpore dodijeljene tijekom prvog razdoblja, od 1. siječnja 2001. do 31. prosinca 2002, ocijenjene su i proglašene spojivima na temelju točke 11.4. Smjernica Zajednice o državnim potporama u sektoru poljoprivrede (
22
).
21.
Potpore dodijeljene tijekom drugog razdoblja, od 1. siječnja 2003. do 31. prosinca 2005., suprotno tome, ispitane su na temelju točke 21. i sljedećih točaka Smjernica Zajednice za državne potpore koje se odnose na testove na TSE, životinje nađene uginule i otpad iz klaonica (u daljnjem tekstu: Smjernice za TSE) (
23
). U okviru tog ispitivanja Komisija je utvrdila da je najviši iznos od 40 eura po testu, predviđen u točki 24. tih smjernica, prekoračen između 1. siječnja 2003. i 30. lipnja 2004. (
24
).
22.
Stoga je u uvodnoj izjavi 125. sporne odluke zaključila da su potpore dodijeljene za financiranje testova na GSE „čiji iznos premašuje 40 eura po testu u razdoblju od 1. siječnja 2003. do 30. lipnja 2004. i koje ukupno iznose 6619810,74 eura nespojive s unutarnjim tržištem”.
23.
U uvodnim izjavama 126. do 129. sporne odluke, Komisija je ispitala sustav povrata tih potpora iz doprinosa prikupljenih za financiranje AFSCA‑e, koji je predložila Kraljevina Belgija, te je zaključila da taj sustav nije u skladu sa zahtjevima u području povrata koji proizlaze iz sudske prakse Suda i članka 14. Uredbe (EZ) br. 659/1999 (
25
).
24.
Članak 1. stavci 3. i 4. sporne odluke glasi kako slijedi:
„3.   Financiranje metode testiranja na GSE iz državnih sredstava za razdoblje od 1. siječnja 2003. do 30. lipnja 2004. predstavlja državnu potporu spojivu s unutarnjim tržištem u korist poljoprivrednika, klaonica i drugih subjekata koji prerađuju, obrađuju, prodaju i stavljaju na tržište proizvode dobivene od goveda i podvrgnute obveznom testu na GSE za iznose ispod 40 eura po testu. Iznosi koji premašuju 40 eura po testu nespojivi su s unutarnjim tržištem i trebaju biti vraćeni, osim potpora dodijeljenih posebnim projektima koje su u trenutku dodjele ispunjavale sve uvjete propisane primjenjivom uredbom o državnim potporama de minimis.
4.   Belgija je nezakonito provela državnu potporu za financiranje metode testiranja na GSE, protivno članku 108. stavku 3. […] UFEU‑a, tijekom razdoblja od 1. siječnja 2001. do 30. lipnja 2004.” [neslužbeni prijevod].
25.
U skladu s člankom 2. stavkom 1. sporne odluke, „[Kraljevina] Belgija […] poduzet[će] potrebne mjere kako bi joj korisnici vratili nezakonite državne potpore koje su nespojive s unutarnjim tržištem, navedene u članku 1. stavcima 3. i 4.”. U stavku 4. tog članka pojašnjeno je da se „[p]ovrat provodi u skladu s postupcima predviđenima nacionalnim pravom, pod uvjetom da se tim postupcima omogućuje neposredno i stvarno izvršenje ove odluke”.
26.
U skladu s člankom 3. prvim i drugim stavkom sporne odluke, „povrat se provodi neposredno i stvarno” te „[Kraljevina] Belgija osigurava da se [ta] odluka provede u roku od četiri mjeseca od datuma njezinog priopćenja”.
27.
Člankom 4. stavkom 1. točkama (a) do (d) sporne odluke utvrđeno je da Kraljevina Belgija u roku od dva mjeseca od priopćenja te odluke mora Komisiji dostaviti popis korisnika koji su primili potporu iz članka 1. stavaka 3. i 4. te odluke i ukupni iznos potpore koji je primio svaki od tih korisnika, ukupni iznos (glavnica plus kamate na povrat) koji korisnici trebaju vratiti, podrobni opis već poduzetih ili predviđenih mjera radi usklađivanja s navedenom odlukom kao i dokumente kojima se dokazuje da je korisnicima naložen povrat potpore. Stavcima 2. i 3. istog članka 4. određuje se da „[Kraljevina] Belgija obavještava Komisiju o naprecima postignutima slijedom nacionalnih mjera poduzetih radi provedbe ove odluke, i to dok se ne vrati potpora iz članka 1. [stavka 3.]” i da „[n]akon isteka roka od dva mjeseca iz stavka 1. [Kraljevina] Belgija na zahtjev Komisije dostavlja izvješće o već poduzetim i predviđenim mjerama u svrhu usklađivanja s ovom odlukom. U tom se izvješću također navode podrobne informacije o iznosima potpore i kamatama na povrat koje je korisnik već vratio”.
28.
Kraljevina Belgija pobijala je spornu odluku pred Općim sudom Europske unije, koji je odbio tužbu (
26
). Sud je pak odbio žalbu koju je Kraljevina Belgija podnijela protiv te presude (
27
).
Razmjena korespondencije između Kraljevine Belgije i Komisije nakon donošenja sporne odluke
29.
Kraljevina Belgija poštom je 27. rujna 2011. Komisiji dostavila svoj odgovor na spornu odluku.
30.
Kao prvo, podsjetila je na svoje stajalište prema kojem se javnim financiranjem testova na GSE ne dodjeljuju državne potpore.
31.
Kao drugo, navela je da je u tijeku bila istraga belgijskih tijela za zaštitu tržišnog natjecanja u pogledu eventualnih nezakonitih zabranjenih sporazuma o cijenama između laboratorija u okviru testova na GSE i da će rezultati te istrage utjecati na izračun potpora koje treba vratiti.
32.
Kao treće, Kraljevina Belgija navela je da je članak 2. sporne odluke, u dijelu u kojem je naložen povrat predmetnih potpora, u praksi neizvršiv. U tom pogledu, obavijestila je Komisiju o tome da ne može utvrditi objektivnu poveznicu između testirane životinje i različitih korisnika u svim fazama postupaka proizvodnje i prodaje konačnog proizvoda.
33.
Kao četvrto, tvrdila je da je pravilo de minimis primjenjivo na „predmetne prosječne iznose”. Kako bi to pojasnila, najprije je navela da se korisnici imenovani u spornoj odluci mogu podijeliti u šest kategorija (uzgajivači, prodavači živih životinja, klaonice, proizvodnja i prerada proizvoda, trgovina na veliko i trgovina na malo) te da se ukupna potpora koju treba vratiti može podijeliti na jednake dijelove u tih šest kategorija, iz čega proizlazi iznos od 1103301,79 eura po kategoriji. Zatim je taj iznos podijelila s brojem subjekata u svakoj kategoriji, čime je dobila prosječan iznos po subjektu koji je manji od granice de minimis primjenjive na kategoriju.
34.
Naposljetku, tvrdila je da ne može dostaviti informacije iz članka 4. sporne odluke.
35.
U odgovoru na prigovore koje je iznijela Kraljevina Belgija, Komisija je u telefaksu od 18. srpnja 2012. pojasnila da je „izravni korisnik potpore subjekt koji ima obvezu provođenja testova na GSE i kojem klaonica naplaćuje pristojbu za troškove testova na GSE”. Iz toga je zaključila da tijekom predmetnog razdoblja treba provjeriti „jesu li individualni korisnici usluge testiranja njihovih goveda na GSE primili nespojivu potporu (odnosno potporu veću od 40 eura) koja premašuje de minimis potporu”. U tom pogledu, Komisija je kao primjer navela metodu izračuna prema kojoj se iznos de minimis dijeli s iznosom koji premašuje iznos od 40 eura spojive potpore kako bi se dobio broj testova po subjektu iznad kojeg potpora premašuje gornju granicu de minimis.
36.
Dopisom proslijeđenim Komisiji 29. kolovoza 2012., nakon što je ponovno iznijela svoje stajalište o tome da u ovom slučaju ne postoje državne potpore te je upozorila na to da je istraga tijela za zaštitu tržišnog natjecanja i dalje u tijeku, Kraljevina Belgija priopćila je Komisiji da se metoda koju je ona predložila u svojem telefaksu od 18. srpnja 2012. može primijeniti jedino na korisnike koji pripadaju samo jednom od sektora navedenih u spornoj odluci i da, suprotno tome, nikakva uputa nije dana za druge sektore.
37.
Telefaksom od 19. listopada 2012. Komisija je podsjetila Kraljevinu Belgiju na to da je na njoj da neposredno i stvarno izvrši spornu odluku, pritom naglašavajući da teškoće pri kvantifikaciji potpore koje je ta država članica istaknula ne predstavljaju apsolutnu nemogućnost izvršenja. Također je opomenula Kraljevinu Belgiju da poduzme sve potrebne mjere kako bi ostvarila povrat potpore i kako bi najkasnije do 1. prosinca 2012. dostavila informacije o iznosu te potpore jer će u suprotnom Komisija razmotriti mogućnost pokretanja postupka pred Sudom u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
38.
Kraljevina Belgija je 30. studenoga 2012. Komisiji dostavila svoj odgovor na telefaks od 19. listopada 2012. U tom je odgovoru najprije istaknula da ne može stvarno vratiti predmetnu potporu dok god traje istraga tijela za zaštitu tržišnog natjecanja. Zatim je ustrajala na metodi izračuna koji je već predložila u svojem odgovoru od 27. rujna 2011., prema kojem se ukupan iznos potpore dijeli na šest sektora navedenih u spornoj odluci, te je zaključila da je, s obzirom na relativno mali iznos koji je potrebno vratiti i veliki broj predmetnih subjekata, „gotovo isključena mogućnost da su premašene gornje granice de minimis”. Naposljetku, Kraljevina Belgija zatražila je od Komisije odgodu izvršenja odluka, osobito s obzirom na gospodarski utjecaj i narušavanje tržišnog natjecanja koji su ograničeni na ovaj predmet, kao i s obzirom na tužbeni postupak protiv sporne odluke koji je u tijeku pred Općim sudom.
39.
Budući da je Komisija smatrala korisnim detaljnije analizirati metodu koju je predložila Kraljevina Belgija, zatražila je 14. ožujka 2013. od Kraljevine Belgije da joj proslijedi točne podatke, na nacionalnoj razini, među ostalim, o broju testiranih životinja, broju objekata u kojima su životinje zaklane, raspodjeli potpora na šest predmetnih sektora kao i iznosu de minimis potpore koji je već dodijeljen tijekom predmetnog razdoblja.
40.
U dopisu proslijeđenom Komisiji 17. travnja 2013., Kraljevina Belgija tvrdila je, u odgovoru na Komisijin zahtjev, najprije da nacionalne gornje granice u području de minimis potpora za primarnu proizvodnju nisu ni blizu bile dosegnute jer je između 2004. i 2006. od odobrenih 22077000 eura bilo moguće isplatiti još 18737738 eura. Za kategorije korisnika navedene u spornoj odluci, osim primarne proizvodnje, Kraljevina Belgija napomenula je da je gornja granica de minimis u svakom slučaju bila znatno viša, odnosno da je iznosila 200000 eura za tri godine po subjektu umjesto 3000 eura. Zatim je navela da se na temelju prosječnog iznosa za koji je prekoračen odobreni iznos od 40 eura po testu, u ovom slučaju 12,34 eura, raspodijeljenog na šest predmetnih sektora (2,06 eura po sektoru) i primijenjenog na prosječan broj goveda zaklanih svake godine, u ovom slučaju 380738 životinja, može utvrditi da, neovisno o predviđenoj pretpostavci, nije dosegnuta gornja granica de minimis, s obzirom na to da se navedena gornja granica mogla prekoračiti samo na gospodarstvima na kojima je u istoj godini zaklano više od 1458 životinja. Naposljetku, Kraljevina Belgija naglasila je da posljednja zabilježena poveznica između testirane životinje i uzgojnog objekta ne znači nužno da je i taj objekt korisnik potpore jer u razdoblju od osam dana prije klanja životinja može promijeniti vlasnika, što nije potrebno zabilježiti u bazama podataka.
41.
Dopisom od 16. listopada 2013. Komisija je od Kraljevine Belgije zatražila da najkasnije do 15. studenoga 2014. dostavi potpuni popis individualnih korisnika de minimis potpore, potpuni popis korisnika potpore kao i dovoljne dokaze da su im upućeni nalozi za povrat, pri čemu je podsjetila na to da razmatra pokretanje postupka pred Sudom. Također je pojasnila da se njezine službe ne slažu sa stajalištem prema kojem se ukupan iznos potpore može proporcionalno raspodijeliti na šest predmetnih sektora i da se, „[u] nedostatku točnih podataka, čini da su program potpora ponajviše primili proizvođači primarne poljoprivredne proizvodnje”. Nadalje, Komisija je belgijska tijela podsjetila na to da formula za izračun koju su ta tijela predložila za primjenu de minimis potpore nije u skladu sa zahtjevom prema kojem ispunjenost uvjeta za de minimis potporu mora biti dokazana na razini svakog individualnog korisnika. Komisija je naposljetku predložila alternativnu metodu izračuna prema kojoj bi, što se tiče 2003., sva stada s najmanje 97 zaklanih životinja ostala ispod granice de minimis. Stoga je pozvala Kraljevinu Belgiju da popiše stada u kojima je 2003. zaklano više od 97 životinja i da isti izračun primijeni na 2004.
42.
Kraljevina Belgija odgovorila je 13. studenoga 2013. da je metoda izračuna koju Komisija predlaže u svojem dopisu od 16. listopada 2013. protivna spornoj odluci, u kojoj je pojašnjeno da navodna mjera potpore nije pogodovala samo poljoprivrednicima, nego i drugim subjektima koji djeluju u različitim sektorima prehrambenog lanca proizvoda dobivenih od goveda. Iako smatraju da raspodjela iznosa potpore na te različite sektore ostaje jedina logična mogućnost s obzirom na tekst navedene odluke, belgijska su tijela u duhu suradnje Komisiji predložila da „najprije jasno i točno utvrdi primjenjiva načela” prije nego što se s ograničenim sredstvima kojima raspolaže posveti potencijalno vrlo teškom zadatku utvrđivanja iznosa potpore koji primio svaki korisnik. Naposljetku, Kraljevina Belgija obavijestila je Komisiju o tome da je belgijsko tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja okončalo istragu o mogućem zabranjenom sporazumu između laboratorija u pogledu cijene testova na GSE i da odluka koju je donijelo to tijelo ne utječe na postupak povrata potpora.
Postupak pred Sudom
43.
Zahtjevom podnesenim tajništvu Suda 19. prosinca 2014. Komisija je podnijela tužbu zbog povrede obveze koja je predmet ovog postupka. Izlaganja stranaka saslušana su na raspravi održanoj 8. prosinca 2016.
O tužbi
Argumentacija stranaka
44.
Komisija navodi da, iako su belgijska tijela bila dužna vratiti predmetnu potporu u roku od četiri mjeseca od datuma priopćenja sporne odluke, odnosno najkasnije do 28. studenoga 2011., do toga datuma ne samo da nije vraćena potpora i da korisnicima nije poslan nikakav nalog za povrat, nego nije niti sastavljen popis tih korisnika ni popis iznosa koje duguje svaki od tih korisnika.
45.
U ovom slučaju, Kraljevina Belgija nije suočena s apsolutnom nemogućnosti povrata predmetne potpore, što je jedino sredstvo obrane na koje se država članica može pozvati u okviru tužbe na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
46.
Naime, s jedne strane, Komisija tvrdi da je, suprotno tvrdnjama Kraljevine Belgije, u spornoj odluci utvrđen identitet korisnika i narav njihove prednosti; riječ je o poljoprivrednicima, klaonicama i drugim subjektima koji prerađuju, obrađuju, prodaju i stavljaju na tržište proizvode dobivene od goveda i podvrgnute obveznom testu na GSE, s obzirom na to da se predmetnim mjerama potpore smanjuju troškovi koje snose. Prema tome, u svakom je slučaju važno utvrditi koji je od tih subjekata trebao snositi troškove testova. Ovisno o slučaju, taj subjekt može biti poljoprivrednik, klaonica, subjekt koji prerađuje ili obrađuje životinju ili subjekt koji prodaje ili stavlja na tržište proizvode dobivene od goveda. S druge strane, Komisija tvrdi da je tijekom cijele razmjene dopisa s Kraljevinom Belgijom predlagala praktične metode provedbe sporne odluke, koje nisu predstavljale nesavladive teškoće.
47.
Što se tiče pokušaja Kraljevine Belgije da se pozove na uredbe o de minimis potporama, Komisija napominje da su belgijska tijela, kako bi to mogla učiniti, najprije trebala utvrditi individualne korisnike potpore, utvrditi njezin iznos, provjeriti koje su druge de minimis potpore ti korisnici primili tijekom istog trogodišnjeg razdoblja, osigurati da zbroj tih potpora ne premašuje gornju granicu koja je odobrena navedenim uredbama i utvrditi da su ispunjeni svi drugi uvjeti utvrđeni u tim uredbama. Međutim, belgijska tijela nisu poduzela nijedan od tih koraka. Osim toga, tvrdnja Kraljevine Belgije prema kojoj gornje granice de minimis nisu premašene temelji se u potpunosti na procjeni potpore koju je primio svaki subjekt na temelju prosjeka između sektora i između subjekata unutar svakog sektora te stoga na dvostrukoj pretpostavci. Budući da takav način procjene nije moguće prihvatiti, tu tvrdnju treba odbiti.
48.
Kraljevina Belgija iznosi tri sredstva obrane.
49.
Kao prvo, osporava kvalifikaciju financiranja testova na GSE kao potpore. Budući da troškovi tih testova proizlaze iz zakonske obveze koja je propisana radi zaštite javnog zdravlja, ne može ih se smatrati troškovima koji obično terete proračun poduzetnika.
50.
Kao drugo i podredno, Kraljevina Belgija tvrdi da predmetne potpore ispunjavaju sve uvjete za primjenu uredbi o de minimis potporama. Točnije, što se tiče korisnika koji nisu subjekti koji se bave primarnom proizvodnjom poljoprivrednih proizvoda, potpore su obuhvaćene područjem primjene članka 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 1998/2006 od 15. prosinca 2006. o primjeni članaka [107. i 108. UFEU‑a] na de minimis potpore (
28
). Suprotno tome, što se tiče korisnika koji su poljoprivredni proizvođači, potpore su obuhvaćene Uredbom Komisije (EZ) br. 1860/2004 od 6. listopada 2004. o primjeni članaka [107. i 108. UFEU‑a] na de minimis potpore u sektoru poljoprivrede i ribarstva (
29
).
51.
Kraljevina Belgija tvrdi da iznos potpore po individualnom korisniku ne premašuje gornju granicu de minimis, pri čemu potpora za poljoprivrednike iznosi 3000 eura, a za korisnike koji djeluju u drugim sektorima 200000 eura. U tom pogledu, poziva se na metodu izračuna opisanu u njezinu dopisu od 26. rujna 2011. koja je navedena i u dopisima od 30. studenoga 2012. i 15. travnja 2013. U skladu s tom metodom, koja se temelji na „proporcionalnoj raspodjeli ukupnog iznosa potpore” na šest sektora djelatnosti, prosječni su iznosi potpore za svakog poduzetnika, za svaki sektor, toliko ispod primjenjive gornje granice de minimis„da postoji dovoljna izvjesnost da nijedan individualni korisnik ne premašuje [tu] gornju granicu”, a da nije potrebno utvrditi „eventualnu hipotetsku prednost po poduzetniku u svakom sektoru”. Taj je pristup „relevantan i razuman”, osobito imajući na umu da bi se, „s obzirom na gospodarsku stvarnost […], trošak testova na GSE trebao prenijeti na sve predmetne sektore”.
52.
Prema mišljenju Kraljevine Belgije, Komisija je tijekom cijele razmjene korespondencije s belgijskim tijelima zauzimala nedosljedna i proturječna stajališta, koja osim toga nisu u skladu sa spornom odlukom. S jedne strane, u svojem dopisu od 14. ožujka 2013., Komisija je smatrala da bi metodu izračuna koju predlaže Kraljevina Belgija „vrijedilo podrobno analizirati”, a zatim je od toga bez opravdanja odustala u svojem dopisu od 16. listopada 2013. S druge strane, u svojim odgovorima Općem sudu u predmetu u kojem je donesena presuda od 25. ožujka 2015., Belgija/Komisija (T‑538/11, EU:T:2015:188), Komisija je priznala da je predmetna potpora pogodovala cijelom prehrambenom lancu te je kao izravne korisnike te potpore navela klaonice, dok je u svojem dopisu od 16. listopada 2013. smatrala da su poljoprivrednici ti koji su u najvećoj mjeri ostvarili pogodnosti potpore. Iz određenih stajališta Komisije također proizlazi da odlučujućim smatra kriterij vlasništva nad životinjom, dok taj kriterij nije naveden u spornoj odluci. U tom pogledu, Kraljevina Belgija tvrdi da na temelju sporne odluke nije moguće zaključiti da postoji samo jedan korisnik po testiranoj životinji i da se, na primjer, restoran ili mesnica mogu kvalificirati kao korisnici samo ako su u trenutku klanja bili vlasnici testirane životinje. Nadalje, takav se kriterij temelji samo na činjenici da klaonice „često” spontano prenose troškove povezane s testovima na GSE na vlasnika testirane životinje. Međutim, s jedne strane, na temelju spontanosti tog prenošenja ne može se zaključiti da se ono uvijek provodilo i, s druge strane, ako bi se radi utvrđivanja stvarnog korisnika potpore uzelo u obzir prenošenje troškova tijekom svih različitih faza proizvodnje i stavljanja na tržište proizvoda dobivenih od goveđeg mesa, došlo bi se do krajnjeg potrošača koji sam po sebi ne može biti korisnik potpore.
53.
Kao treće i još podrednije, Kraljevina Belgija tvrdi da je lojalno i konstruktivno surađivala s Komisijom, unatoč objektivnim teškoćama koje su se pokazale pri utvrđivanju individualnih korisnika potpore i pri izračunu iznosâ koje je primio svaki od tih korisnika. Suprotno tome, Komisija je nelojalno postupila jer nije dala jasne upute za povrat predmetnih potpora.
54.
Zaključno, Kraljevina Belgija tvrdi da se mogla voditi ili spornom odlukom, prema kojoj se predmetnim potporama pogodovalo svim subjektima koji djeluju u različitim sektorima prehrambenog lanca goveđih proizvoda, čija je posljedica nemogućnost izračuna iznosa po korisniku, ili stajalištem koje je Komisija iznijela u svojem dopisu od 16. listopada 2013., prema kojem potpore trebaju vratiti samo poljoprivrednici, u kojem slučaju spornu treba smatrati da odluka ima „izuzetno teške i očite nedostatke koji se mogu kvalificirati kao nepostojanje akta” u smislu sudske prakse Suda (
30
).
Analiza
55.
Uvodno, valja istaknuti da Kraljevina Belgija ne osporava da u pogledu financiranja koja su kvalificirana kao potpore u skladu s člankom 1. stavcima 3. i 4. sporne odluke nisu poduzete nikakve mjere povrata niti da informacije iz članka 4. te odluke nisu dostavljene Komisiji u propisanim rokovima.
56.
Suprotno tome, iznosi tri niza argumenata kako bi osporila povredu koja joj se stavlja na teret. Ti se argumenti odnose na pogrešnu kvalifikaciju financiranja testova na GSE kao državnih potpora, na primjenu pravila de minimis u ovom slučaju i na nemogućnost izvršenja sporne odluke.
Argumenti koji se temelje na pogrešnoj kvalifikaciji financiranja testova na GSE kao državne potpore
57.
Najprije, Kraljevina Belgija osporava kvalifikaciju financiranja testova na GSE kao potpore koja je utvrđena u spornoj odluci.
58.
U tom pogledu, podsjećam na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, država članica ne može pozvati na nezakonitost odluke kao sredstvo obrane u okviru tužbe zbog povrede obveze koja se temelji na neizvršenju te odluke (
31
). Naime, zakonitost takvog akta prava Unije treba osporavati u okviru zasebnog postupka, odnosno postupka povodom tužbe za poništenje iz članka 263. UFEU‑a (
32
).
59.
U ovom slučaju, kao što je navedeno u točki 43. ovog mišljenja, tužba za poništenje koju je Kraljevina Belgija podnijela protiv sporne odluke odbijena je presudom Općeg suda te je odbijena i žalba podnesena Sudu protiv te presude. Dodatno, valja istaknuti da je Kraljevina Belgija u obama postupcima, u pogledu činjenice da su financiranja testova na GSE u spornoj odluci kvalificirana kao potpore, iznijela iste argumente koje je istaknula u okviru svojeg odgovora na tužbu u ovom predmetu. Stoga su Opći sud i Sud te argumente već ispitali i odbili.
60.
Jedina iznimka od pravila navedenog u točki 58. ovog mišljenja odnosi se na slučaj kada se odluka čije se neizvršenje osporava smatra nepostojećom (
33
). Kao što sam naveo u točki 54. ovog mišljenja, Kraljevina Belgija u svojem je odgovoru na tužbu istaknula prigovor koji se temelji na nepostojanju sporne odluke. Ipak, kao što ću dokazati u nastavku svoje analize, taj se prigovor ne može prihvatiti.
61.
Iz toga slijedi da se Kraljevina Belgija ne može protiv zahtjeva za utvrđivanje povrede obveze koji je istaknula Komisija uspješno pozvati na argumente koji se temelje na pogrešnoj kvalifikaciji predmetnih mjera kao državnih potpora.
Argumenti koji se temelje na primjeni pravila de minimis
62.
Kao drugo i podredno, Kraljevina Belgija tvrdi da postoji „razumna izvjesnost” da gornje granice de minimis nisu premašene u pogledu predmetnih potpora.
63.
Kao što je navedeno u točkama 29. i 50. ovog mišljenja, metoda izračuna koju je primijenila Kraljevina Belgija kako bi izvela taj zaključak temelji se na proporcionalnoj podjeli ukupnog iznosa predmetnih potpora na šest sektora, koji su utvrđeni u njezinim dopisima Komisiji od 26. rujna 2011., 30. studenoga 2012. i 17. travnja 2013. (
34
) te koji u bitnom odgovaraju kategorijama korisnika koje su navedene u spornoj odluci. Kraljevina Belgija u biti tvrdi da je jedino ta metoda izračuna u skladu sa spornom odlukom.
64.
Iz razloga koje ću iznijeti, ne slažem se s Kraljevinom Belgijom. Naprotiv, čini mi se da je navedena metoda protivna tekstu i duhu te odluke.
65.
Kvalifikacija državnog financiranja testova na GSE kao potpore u spornoj odluci temelji se na ideji da je učinak takvog financiranja umanjenje troškova koji obično terete proračun određenog poduzetnika, čime mu se dodjeljuje selektivna prednost (
35
). Stoga, iz uvodnih izjava 90., 92. i 93. sporne odluke i iz njezine opće strukture jasno proizlazi da, iako krug potencijalnih korisnika potpore povezane s navedenim financiranjem obuhvaća različite subjekte prehrambenog lanca proizvoda dobivenih od goveda za koje postoji obveza provedbe testova na GSE, stvarni je korisnik potpore individualni poduzetnik koji ima obvezu provesti navedeni test i snositi njegove izravne ili neizravne troškove (
36
). To je uostalom i logično. Budući da troškovi testova na GSE nastaju u fazi klanja, upravo se u toj fazi dodjeljuje potpora te je stoga u toj fazi treba vratiti.
66.
Važno je istaknuti da sporna odluka u tom pogledu prati ustaljenu uputu Komisije koja je već iznesena, ne samo u odluci o pokretanju formalnog istražnog postupka (
37
), nego i u Odluci iz 2005.
67.
U potonjoj odluci, Komisija među ostalim razlikuje, s jedne strane, financiranje „cjelovitih nasumičnih kontrola”, koje se „ne mogu naplatiti individualnom korisniku jer se njima nastoji osigurati nadzor nad ukupnim prehrambenim lancem” i, s druge strane, financiranje „troškova obveznih kontrola koje se odnose na proizvodnju ili stavljanje proizvoda na tržište”. Dok se prvim financiranjem „ne dodjeljuje posebna gospodarska prednost subjektima”, drugim se financiranjem predmetnim poduzetnicima dodjeljuje selektivna prednost (
38
). Stoga je Komisija u uvodnim izjavama 74. i 75. navedene odluke zaključila da se financiranjem dijela troškova testova na GSE iz obveznih doprinosa, koje je Kraljevina Belgija predvidjela u prijavljenom nacrtu kraljevske uredbe, „umanjuju troškovi koji obično terete proračun poduzetnika”, čime im se dodjeljuje selektivna prednost u smislu članka 87. stavka 1. UEZ‑a (
39
).
68.
Komisija je u Odluci iz 2002. već izrazila isto stajalište (
40
). U toj odluci, prijavljena mjera kvalificirana je kao potpora „jer se tom mjerom korisnicima dodjeljuje gospodarska prednost […] koja se osobito očituje u tome da vlasnici živih životinja koje treba testirati ne plaćaju dio troškova obveznih testova, koji se financiraju oporezivanjem goveda koja ne treba testirati” (
41
). Poljoprivrednike se smatralo korisnicima potpore.
69.
Isti je pristup primijenjen i u Smjernicama za TSE. Točkom 25. tih smjernica predviđeno je da se „državna potpora za naknadu troškova testiranja na TSE isplaćuje subjektu kod kojega se uzorci za test trebaju uzeti” i „treba se odražavati u odgovarajućem umanjenju cijena koje on traži” [neslužbeni prijevod]. Drugim riječima, potpora je u načelu plaćena klaonici (
42
) te je ta klaonica obvezno prenosi na subjekta za kojeg je provedeno testiranje (
43
). Važno je istaknuti da nije utvrđeno da je taj subjekt poljoprivrednik, suprotno slučaju iz točke 11.4. Smjernica Zajednice o državnim potporama u sektoru poljoprivrede, koja se primjenjuje na potpore za financiranje testova na GSE do 31. prosinca 2002. (
44
). Iako je očito da će najčešće biti riječ o takvom slučaju, na temelju kriterija navedenog u članku 25. Smjernica za TSE mogu se uzeti u obzir i situacije u kojima navedeni subjekt nije poljoprivrednik, nego poduzetnik koji u sektoru govedarstva djeluje u drugim fazama ili sama klaonica, koja ne djeluje za račun klijenta nego za vlastiti račun.
70.
Stoga iz razloga zbog kojih je javno financiranje testova na GSE u spornoj odluci kvalificirano potporom proizlazi da je korisnik potpore, kao što je to Komisija jasno navela u svojem dopisu od 18. srpnja 2012., poduzetnik koji bi morao platiti cijenu testa da troškove tog testa nije preuzela država, a ne, kao što to pogrešno tvrdi Kraljevina Belgija, svi poduzetnici uključeni u postupke proizvodnje, prerade i stavljanja na tržište proizvoda dobivenih od testirane životinje.
71.
Točno je da su u spornoj odluci kao korisnici potpore navedeni „poljoprivrednici, klaonice i drugi subjekti koji prerađuju, obrađuju, prodaju i stavljaju na tržište proizvode dobivene od goveda podvrgnutih obveznom testu na GSE”. Ipak, kao što sam već istaknuo u točki 65. ovog mišljenja, iz te odluke jasno proizlazi da se poduzetnik, koji u sektoru govedarstva djeluje u jednoj od tih različitih faza, može smatrati primateljem prednosti na temelju članka 107. UFEU‑a, u obliku umanjenja troškova, pa stoga i stvarnim korisnikom predmetne potpore, samo ako je bio odgovoran za provedbu testa na GSE i dužan snositi troškove tog testa.
72.
To ima dvije posljedice na izvršenje sporne odluke. Prva je posljedica da, suprotno tvrdnjama Kraljevine Belgije u njezinu dopisu od 27. rujna 2011., nikako nije potrebno radi utvrđivanja korisnika predmetnih potpora uspostaviti objektivnu poveznicu između svake testirane životinje i svih subjekata koji su sudjelovali u procesu od trenutka njezinog klanja do prodaje konačnog proizvoda. Stoga se ne može prihvatiti argument koji je Kraljevina Belgija iznijela u svoju obranu, utemeljen na nemogućnosti provedbe takve radnje.
73.
Druga posljedica, koja je važnija, jest da metoda „zajedničkog povrata” kojom se ukupan iznos potpore dijeli na različite dijelove sektora govedarstva i, unutar svakog sektora, na sve subjekte tog sektora, ne može ispuniti zahtjeve pravilnog izvršenja sporne odluke jer se njime ne osigurava povrat potpore od poduzetnika koji su je stvarno primili.
74.
Takva metoda nije samo protivna logici na kojoj se temelji kvalifikacija financiranja testova na GSE kao potpore koja je utvrđena u spornoj odluci, nego je protivna i samom tekstu te odluke.
75.
Naime, u točkama 126. do 129. te odluke, Komisija je odbacila metodu povrata potpore iz doprinosa prikupljenih za financiranje AFSCA‑e, koju je predložila Kraljevina Belgija, pri čemu ju je kvalificirala kao metodu koja „nije u skladu sa zahtjevima u području povrata u slučaju nezakonite i nespojive potpore”. Suprotno onome što tvrdi Kraljevina Belgija, postoji jasna analogija između metode koja je odbijena u spornoj odluci i metode koju je ta država članica predložila u korespondenciji s Komisijom. Naime, u oba je slučaja rezultat da se potpore ne vraćaju individualno od stvarnih korisnika, nego „zajedno” od svih subjekata u sektoru govedarstva.
76.
Kako bi se uskladila sa spornom odlukom i s načelima u području povrata potpora nespojivih s unutarnjim tržištem, Kraljevina Belgija stoga je dužna od stvarnih korisnika ostvariti individualni povrat predmetnih potpora. To je također u skladu s načelom prema kojem se povratom potpore nastoji ukloniti narušavanje tržišnog natjecanja koje je uzrokovano konkurentskom prednosti koju je korisnik te potpore ostvario na tržištu u odnosu na svoje konkurente, čime se ponovno uspostavlja stanje prije isplate navedene potpore (
45
).
77.
Budući da je u ovom slučaju riječ o programu potpora, itekako je moguće da, u pojedinom slučaju, iznos dodijeljen na temelju tog programa ne bude obuhvaćen zabranom predviđenom člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a zato što se na taj iznos primjenjuju pravila de minimis. Ipak, belgijska tijela do takvog zaključka mogu doći samo nakon što utvrde iznos potpore koju je predmetni poduzetnik primio i nakon što provjere jesu li svi uvjeti predviđeni primjenjivom Uredbom o de minimis potporama ispunjeni u pogledu navedenog poduzetnika. Osim toga, ta su tijela dužna staviti Komisiji na raspolaganje sve elemente kojima bi se u svakom pojedinom slučaju mogla opravdati primjena pravila de minimis (
46
).
78.
Stoga, nije dovoljna sama tvrdnja da „postoji razumna izvjesnost da nijedan individualni korisnik ne premašuje gornju granicu de minimis”, tim više u okolnostima ovog slučaja u kojem se ta tvrdnja temelji na primjeni metode izračuna koja je, kao što sam upravo pokazao, protivna duhu i tekstu sporne odluke kao i načelima u području povrata potpora.
79.
Stoga, prema mojem mišljenju, argumentaciju Kraljevine Belgije, koja se temelji na primjeni pravila de minimis, treba odbiti.
Argumenti koji se temelje na nemogućnosti izvršenja sporne odluke
80.
Kao treće i još podrednije, Kraljevina Belgija iznosi niz argumenata kojima izražava nemogućnost izvršenja sporne odluke, s jedne strane, jer je ta odluka nejasna i jer su Komisijini navodi proturječni te, s druge strane, zbog teškoća praktične naravi. Kraljevina Belgija također tvrdi da je lojalno surađivala s Komisijom.
81.
Prema mojem mišljenju, sve te argumente treba u potpunosti odbiti.
82.
Najprije, Kraljevina Belgija imala je, suprotno njezinim tvrdnjama, dovoljno jasne upute o načinu izvršenja sporne odluke, osobito o tome od kojih subjekata treba ostvariti povrat potpora.
83.
Kao što sam već imao priliku istaknuti u točkama 65. do 75. ovog mišljenja, te upute nisu samo jasno iznesene u spornoj odluci te ih je Komisija naknadno pojasnila u razmjeni korespondencije s Kraljevinom Belgijom, nego također proizlaze iz ranijih Komisijinih odluka o belgijskom sustavu financiranja testova na GSE, kao i iz primjenjivih propisa.
84.
Stoga, ne samo da je u spornoj odluci i kasnijim Komisijinim objašnjenjima izričito navedeno da je korisnik predmetne potpore, za svaku testiranu životinju, subjekt koji ima obvezu provesti test i kojem bi se troškovi tog testa trebali zaračunati, nego to jednako jasno proizlazi i iz Smjernica za TSE, Odluke iz 2002., Odluke iz 2005. kao i iz odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka. Dodajem da je iz različitih odlomaka sporne odluke vidljivo da je Kraljevina Belgija savršeno razumjela Komisijinu tvrdnju prema kojoj bi troškove testova na GSE trebali snositi individualni subjekti, najčešće poljoprivrednici, i da povrat iznosa predmetnih potpora treba ostvariti od tih subjekata (
47
).
85.
Kraljevina Belgija ignorirala je sve te nedvosmislene navode. U korespondenciji s Komisijom i, kasnije, u pismenima pred Sudom, Kraljevina Belgija samo je ponavljala svoju tvrdnju prema kojoj bi se, „s obzirom na gospodarsku stvarnost” kao i na činjenicu da je „epidemija GSE‑a bila problem koji je utjecao na cijeli prehrambeni lanac”, „troškovi testova na ESB [trebali] prenijeti na sve predmetne sektore” te bi ih jednakomjerno trebali snositi svi subjekti u sektoru govedarstva (
48
).
86.
Međutim, ta tvrdnja, koja, suprotno navodima Kraljevine Belgije, nije ni približno u skladu sa spornom odlukom, nije samo proturječna toj odluci, nego se njome, što je još važnije, dovodi u pitanje sama kvalifikacija financiranja testova na GSE kao potpore koja je utvrđena u toj odluci. Uostalom, tu je tvrdnju izričito odbio Opći sud u presudi od 25. ožujka 2015., Belgija/Komisija (T‑538/11, EU:T:2015:188), kao i, u okviru žalbe, Sud u presudi od 30. lipnja 2016., Belgija/Komisija (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), te je u objema presudama potvrđeno da troškovi povezani s testovima na GSE imaju narav „troškova koji terete proračun poduzetnika” (
49
).
87.
Zatim, što se tiče argumenata koji se temelje na navodnoj nemogućnosti izvršenja sporne odluke zbog nesavladivih teškoća praktične naravi, ističem da utvrđivanje individualnih korisnika predmetnih potpora i određivanje iznosa tih potpora za svakog od tih korisnika, suprotno tvrdnjama Kraljevine Belgije, nije pretjerano složeno.
88.
Kao prvo, kao što sam već naveo u točki 72. ovog mišljenja, argument koji se temelji na nemogućnosti utvrđivanja objektivne poveznice između svake testirane životinje i svih predmetnih subjekata, od klanja do prodaje konačnog proizvoda, treba odbiti kao sasvim irelevantan, s obzirom na to da spornom odlukom nije propisana takva radnja.
89.
Kao drugo, ističem da je Kraljevina Belgija u trenutku kada je donesena sporna odluka više godina imala uspostavljen sustav pristojbi za pruženu uslugu, koje je klaonica plaćala AFSCA‑i, ali koje je snosio subjekt za čiji je račun proveden test na GSE (
50
). Stoga, belgijskim tijelima utvrđivanje tog subjekta nije novo.
90.
Kao treće, na temelju same okolnosti – na koju se Kraljevina Belgija također pozvala u potporu navodnoj nemogućnosti utvrđivanja stvarnog korisnika predmetne potpore – da se troškovi testa na GSE mogu, ovisno o tržišnim uvjetima, prenijeti na subjekte koji se nalaze niže u poslovnom lancu i sve do krajnjeg potrošača, nije moguće smatrati da je, u slučaju kada država preuzme navedene troškove, korisnik mjere potpore taj potrošač, a ne subjekt koji je djelomično ili u cijelosti oslobođen njihova plaćanja (
51
).
91.
Kao četvrto, Kraljevina Belgija ne može se pozvati na činjenicu da bi utvrđivanje stvarnih korisnika potpore moglo biti predugo i skupo za predmetne službe, osobito s obzirom na ograničena sredstva kojima raspolažu kao i na okolnost da dio predmetnih subjekata više ne djeluje na tržištu. Naime, iz ustaljenje sudske prakse proizlazi da same praktične teškoće, koje ne dovode do apsolutne nemogućnosti izvršenja predmetne odluke, nisu dovoljne da bi se opravdalo njezino neizvršenje.
92.
Kao peto, ne čini mi se ni da je, kako bi se opravdala nemogućnost izvršenja sporne odluke, moguće pozvati se na argument Kraljevine Belgije prema kojem nadležna tijela, ako bi se trebala osloniti na kriterij vlasništva nad testiranom životinjom pri utvrđivanju korisnika potpore, ne bi mogla saznati u kojim je slučajevima vlasništvo preneseno u razdoblju od osam dana prije klanja jer za takav prijenos vlasništva nije postojala obveza registracije. Naime, s jedne strane, čini se da se mogućnost na koju se poziva Kraljevina Belgija odnosi samo na ograničeni broj slučajeva i, s druge strane, subjekt koji je pogrešno utvrđen kao vlasnik životinje u svakom bi slučaju mogao osporiti nalog za povrat tako da podnese dokaz o prijenosu vlasništva. Suprotno tome, iz tog argumenta zaključujem da, osim u gore navedenim slučajevima, utvrđivanje vlasništva nad testiranom životinjom ne predstavlja velike poteškoće belgijskim tijelima. Kao što priznaje Komisija, vlasništvo nad životinjom u trenutku klanja moglo bi predstavljati relevantan kriterij za utvrđivanje subjekta za čiji je račun proveden test i koji treba snositi njegove troškove.
93.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da sporna odluka nije neizvršiva, odnosno nepostojeća, zbog svoje navodno „nejasne” ili proturječne naravi, niti ju je nemoguće izvršiti zbog prepreka praktične naravi.
94.
Naposljetku, što se tiče argumenta Kraljevine Belgije koji se temelji na njezinoj lojalnoj suradnji s Komisijom, čak i da je dovoljan kako bi se opravdalo potpuno neizvršenje sporne odluke, čini mi se da ga je potrebno odbiti s obzirom na gore navedena razmatranja.
95.
Suprotno tome, za razliku od tvrdnji Kraljevine Belgije, smatram da se Komisiji ne može pripisati nedostatak suradnje, s obzirom na to da je u telefaksu od 18. srpnja 2012. pojasnila svoje stajalište u pogledu praktičnih načina izvršenja sporne odluke i istodobno pokazala da je spremna uzeti u obzir teškoće koje je navela Kraljevina Belgija i ispitati druge prijedloge koje je iznijela potonja država članica.
Povreda obveze
96.
Neosporno je da Kraljevina Belgija do datuma podnošenja ove tužbe, više od tri godine nakon donošenja sporne odluke, nije poduzela potrebne mjere kako bi ostvarila povrat nezakonitih i nespojivih potpora iz članka 1. stavaka 3. i 4. te odluke. Belgijska tijela do tog datuma ne samo da nisu izdala nijedan nalog za povrat, nego ta tijela i dalje nisu utvrdila individualne korisnike potpora niti su izračunala iznose koje je primio svaki od tih korisnika. Kraljevina Belgija Komisiji nije niti proslijedila, na što je bila obvezana člankom 4. sporne odluke, informacije navedene u stavku 1. točkama (a) do (d) tog članka.
97.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, jedino sredstvo obrane koje država članica može iznijeti protiv tužbe zbog povrede obveze koju podnese Komisija na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a ono je koje se temelji na apsolutnoj nemogućnosti pravilnog izvršenja odluke o kojoj je riječ (
52
).
98.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da Kraljevina Belgija nije uspjela dokazati takvu nemogućnost izvršenja sporne odluke.
99.
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da je Sud pojasnio da uvjet u pogledu postojanja apsolutne nemogućnosti izvršenja nije ispunjen ako tužena država članica samo obavijesti Komisiju o pravnim, političkim ili praktičnim poteškoćama povezanima s provedbom predmetne odluke, a ne poduzme stvarne korake u pogledu predmetnih poduzetnika kako bi vratila potporu i ne predloži Komisiji druge načine provedbe te odluke koji bi omogućili prevladavanje tih poteškoća (
53
).
100.
U ovom slučaju, iako je Kraljevina Belgija Komisiji predložila drugu metodu za izvršenje sporne odluke, i dalje je činjenica da se tom metodom nije uzela u obzir individualna narav predmetnih potpora te ju je Komisija pravilno odbila. Usto, Kraljevina Belgija opravdala je nepostojanje povrata predmetnih potpora samo teškoćama praktične naravi pri provedbi sporne odluke, koje, kao što sam prethodno dokazao, nisu onemogućile njezino izvršenje.
Zaključak
101.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
—
utvrdi da je Kraljevina Belgija, time što u propisanim rokovima nije poduzela sve potrebne mjere kako bi ostvarila povrat od korisnika državnih potpora koje su proglašene nezakonitim i nespojivima s unutarnjim tržištem u članku 1. stavku 3. i 4. Odluke Komisije 2011/678/EU od 27. srpnja 2011. o državnoj potpori u korist financiranja screeninga transmisivnih spongiformnih encefalopatija (TSE) kod goveda koju je provela Kraljevina Belgija (državna potpora C 44/08 (ex NN 45/04)) i time što u određenom roku nije obavijestila Europsku komisiju o mjerama koje je poduzela kako bi se uskladila s tom odlukom, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 288. četvrtog stavka UFEU‑a i članaka 2. do 4. navedene odluke, i
—
naloži Kraljevini Belgiji snošenje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 2011., L 274, str. 36.
(
3
)	Moniteur belge od 8. studenoga 2004., str. 75290.
(
4
)	Moniteur belge od 17. siječnja 2005.
(
5
)	Vidjeti članak 2. Kraljevske uredbe od 15. listopada 2004.
(
6
)	Vidjeti uvodnu izjavu 55. sporne odluke, u kojoj su navedena očitovanja Kraljevine Belgije u pogledu kronologije financiranja testova na GSE; vidjeti također uvodnu izjavu 83. i sljedeće uvodne izjave te odluke.
(
7
)	Moniteur belge od 21. studenoga 2005.
(
8
)	Moniteur belge od 21. studenoga 2005.
(
9
)	Vidjeti članke 3. do 11.
(
10
)	Vidjeti članak 2. točku 9. U Prilogu II. toj uredbi određeni su iznosi pristojbi za testove na GSE.
(
11
)	Državna potpora N 21/2002 – Belgija – Preuzimanje troškova obveznih testiranja na GSE (C(2002) 447 final)
(
12
)	Uredba Komisije od 23. prosinca 2003. o primjeni članaka [107. i 108. UFEU‑a] na državne potpore dodijeljene malim i srednjim poduzećima koja se bave proizvodnjom, preradom i prodajom poljoprivrednih proizvoda (SL 2004., L 1, str. 1.) Članak 15. te uredbe konkretno se odnosi na „potporu stočarskom sektoru”.
(
13
)	Registrirane pod brojem XA 53/04 odnosno XA 54/0 (SL 2005., C 105, str. 5.).
(
14
)	Odluka C(2005) 4203 od 9. studenoga 2005. o državnim potporama N 9/05 i N 10/05 u pogledu financiranja AFSCA‑e. Ta je odluka dostupna na internetskoj stranici Komisije na sljedećoj adresi: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf.
(
15
)	Vidjeti uvodnu izjavu 107. Odluke.
(
16
)	Ta je mjera prvotno upisana u registar prijavljenih potpora pod brojem N 54/04.
(
17
)	Vidjeti predmetnu odluku, uvodne izjave 18. do 20.
(
18
)	Vidjeti spornu odluku, uvodna izjava 29.
(
19
)	Ta je odluka objavljena u Službenom listu Europske unije (SL 2009., C 11, str. 8.).
(
20
)	Vidjeti uvodnu izjavu 99. sporne odluke. U istoj uvodnoj izjavi Komisija je, suprotno tome, utvrdila da financiranje testova na GSE iz pristojbi ne sadržava elemente potpore jer su te pristojbe namijenjene pokrivanju troškova usluga pruženih po tržišnoj cijeni.
(
21
)	Vidjeti uvodnu izjavu 112.
(
22
)	SL 2000., C 232, str. 17. (ispravljena verzija) Vidjeti uvodne izjave 113. do 117. sporne odluke. U skladu s točkom 11.4. navedenih smjernica, intenzitet potpore kojom su financirani obvezni testovi na GSE mogao je doseći 100 % prihvatljivih troškova.
(
23
)	SL 2002., C 324, str. 2.
(
24
)	Vidjeti uvodnu izjavu 121. sporne odluke. U toj istoj uvodnoj izjavi Komisija je utvrdila da je ukupni trošak testova na GSE od 1. srpnja 2004. iznosio manje od 40 eura. Što se tiče potpora dodijeljenih nakon 1. siječnja 2006., Komisija je uputila na Odluku iz 2005. (vidjeti uvodnu izjavu 124.).
(
25
)	Uredba Vijeća od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.)
(
26
)	Presuda od 25. ožujka 2015., Belgija/Komisija (T‑538/11, EU:T:2015:188)
(
27
)	Presuda od 30. lipnja 2016., Belgija/Komisija (C‑270/15 P, EU:C:2016:489)
(
28
)	SL 2006., L 379, str. 5. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 197.)
(
29
)	SL 2004., L 325, str. 4.
(
30
)	Presude od 27. lipnja 2000., Komisija/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345, t. 35.) i od 22. ožujka 2001., Komisija/Francuska (C‑261/99, EU:C:2001:179, t. 19.)
(
31
)	Vidjeti osobito presude od 12. veljače 2015., Komisija/Francuska (C‑37/14, neobjavljena, EU:C:2015:90, t. 77.) i od 10. listopada 2013., Komisija/Italija (C‑353/12, neobjavljena, EU:C:2013:651, t. 43.).
(
32
)	Vidjeti presudu od 14. veljače 2008., Komisija/Grčka (C‑419/06, neobjavljena, EU:C:2008:89, t. 52).
(
33
)	Vidjeti osobito presude od 10. listopada 2013., Komisija/Italija (C‑353/12, neobjavljena, EU:C:2013:651, t. 43.); od 27. lipnja 2000., Komisija/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345, t. 35.), i od 22. ožujka 2001., Komisija/Francuska (C‑261/99, EU:C:2001:179, t. 19.).
(
34
)	Usput, ističem da ne postoji stroga usklađenost među kategorijama subjekata koje su navedene u svakom od tih dopisa.
(
35
)	Vidjeti među ostalim uvodnu izjavu 90. sporne odluke.
(
36
)	Prema mojem mišljenju, u tom smislu treba tumačiti i točku 50. presude od 30. lipnja 2016., Belgija/Komisija (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), u kojoj je Sud naveo da „u predmetnom slučaju financiranje screening metoda testiranja na GSE Kraljevine Belgije […] koristi svim gospodarskim subjektima u sektoru govedarstva koji snose troškove tih testiranja” (moje isticanje).
(
37
)	Vidjeti uvodne izjave 56. do 59. te odluke.
(
38
)	Vidjeti uvodne izjave 70. do 75. Odluke iz 2005.
(
39
)	Podsjećam na to da se u Odluci iz 2005. smatralo da je ispitana mjera potpore u skladu sa Smjernicama za TSE jer ispunjava uvjete utvrđene u tim smjernicama, a među ostalim i uvjet o najvišoj gornjoj granici od 40 eura po testu (uvodne izjave 93. do 96. i 107.).
(
40
)	Navedeno u bilješci 11. ovog mišljenja.
(
41
)	Vidjeti str. 2. odluke.
(
42
)	Uzorci za testove uglavnom se uzimaju na mjestu klanja.
(
43
)	Prije nego što je odobrila predmetno financiranje do gornje granice od 40 eura po testu (vidjeti uvodne izjave 122. i 123.), Komisija je u spornoj odluci uostalom provjerila je li Kraljevina Belgija poštovala uvjete iz navedene točke 25. Smjernica za TSE.
(
44
)	Vidjeti točku 24. Smjernica za TSE.
(
45
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 17. studenoga 2011., Komisija/Italija (C‑496/09, EU:C:2011:740, t. 61.).
(
46
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2015., Komisija/Francuska (C‑37/14, neobjavljena, EU:C:2015:90, t. 70. do 73.).
(
47
)	Vidjeti osobito uvodne izjave 38., 68. i 71. sporne odluke.
(
48
)	Te su tvrdnje navedene u točki 11. odgovora na repliku, ali su slične tvrdnje sadržane u svakoj razmjeni korespondencije s Komisijom, kao i u pismenima Kraljevine Belgije podnesenim Općem sudu i Sudu u postupcima povodom tužbe za poništenje sporne odluke i žalbe protiv presude kojom je odbijena ta tužba.
(
49
)	Vidjeti osobito točke 77. i 83. do 96. presude Općeg suda, kao i točke 35. i 36. presude Suda.
(
50
)	Vidjeti uvodne izjave 32., 39. do 44., 61. i 68. sporne odluke.
(
51
)	Vidjeti u tom smislu, iako u drukčijem kontekstu, presudu od 21. prosinca 2016., Komisija/Aer Lingus i Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P i C‑165/15 P, EU:C:2016:990), u kojoj su se zračni prijevoznici pozvali na to da je prednost koja proizlazi iz potpore u obliku smanjenja poreza koju su primili prenesena na njihove klijente kako bi osporili povrat te potpore.
(
52
)	Vidjeti osobito presude od 12. prosinca 2013., Komisija/Italija (C‑411/12, neobjavljena, EU:C:2013:832, t. 36.), kao i od 11. rujna 2014., Komisija/Njemačka (C‑527/12, EU:C:2014:2193, t. 48. i navedena sudska praksa).
(
53
)	Vidjeti presudu od 12. prosinca 2013., Komisija/Italija (C‑411/12, neobjavljena, EU:C:2013:832, t. 37. i navedena sudska praksa).