ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
19 août 2025 (*)
« Fonction publique – Agents contractuels – Pension d’ancienneté – Droits à pension acquis avant l’entrée au service de l’Union – Transfert au régime de l’Union – Bonification d’annuités – Demande de remboursement d’une partie du capital transféré – Décision fixant les droits à pension – Égalité de traitement – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit – Enrichissement sans cause – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑679/24,
Manuela Menacho, demeurant à Alicante (Espagne), représentée par Me D. Grisay, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par M. J.-F. Brakeland et Mme A. Baeckelmans, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen, président, J. Martín y Pérez de Nanclares et Mme M. Stancu (rapporteure), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 27 mars 2025,
–        les demandes d’intervention du Conseil de l’Union européenne et du Parlement européen, déposées respectivement au greffe du Tribunal le 7 février et le 8 avril 2025,
–        les observations de la requérante sur l’exception d’irrecevabilité, déposées au greffe du Tribunal le 12 mai 2025,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 270 TFUE, la requérante, Mme Manuela Menacho, demande, en substance, à titre principal, l’annulation de la décision implicite de la Commission européenne du 30 septembre 2024 rejetant sa réclamation (ci-après la « décision implicite de rejet de la réclamation ») formée contre l’avis du 18 mars 2024 portant fixation de ses droits à pension d’ancienneté (ci-après l’« avis de fixation du 18 mars 2024 »), et, par conséquent, le renvoi de son dossier à l’autorité habilitée à conclure les contrats d’engagement (ci-après l’« AHCC ») en vue de déterminer le montant de la somme à lui restituer, et, à titre subsidiaire, la condamnation de la Commission au paiement de la somme de 3 265,94 euros, au titre de l’enrichissement sans cause.
Antécédents du litige
2        La requérante est entrée au service de la Commission le 1er mai 2005, en tant qu’agent contractuel suivant le régime applicable aux autres agents de l’Union européenne. Antérieurement, elle a travaillé pour des employeurs belges et a accumulé des droits à pension auprès de l’Office national des pensions en Belgique.
3        Le 6 mai 2007, la requérante a fait une demande de transfert vers le régime des pensions des institutions de l’Union européenne (ci-après le « RPIUE ») de ses droits à pension acquis dans le cadre du régime de pension belge préalablement à son entrée au service de la Commission (ci‑après les « droits à pension belges »).
4        Par une note du 28 août 2007, l’Office « Gestion et liquidation des droits individuels » (PMO) de la Commission a communiqué à la requérante le montant du capital transférable calculé par l’Office national des pensions, soit 115 138,27 euros, et lui a indiqué les annuités de pension à prendre en compte à ce titre, à savoir 20 années, 8 mois et 5 jours.
5        Le 17 septembre 2007, la requérante a donné son accord au transfert des droits à pension belges vers le RPIUE.
6        Par une décision du 12 février 2008, le PMO a informé la requérante que le nombre d’annuités pris en compte dans le cadre du transfert de ces droits à pension vers le RPIUE, conformément à l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci‑après le « statut »), serait de 20 années, 8 mois et 5 jours.
7        La requérante a pris sa retraite le 1er mars 2024.
8        Par l’avis de fixation du 18 mars 2024, notifié à la requérante le même jour, le PMO lui a indiqué que ses droits à pension s’élevaient à 71,13 % de son dernier traitement de base, que le montant maximal de la pension était toutefois fixé à 70 % de ce dernier et que le montant de la pension de base mensuelle estimé s’élèverait à 2 316,48 euros.
9        Par courrier du 29 mai 2024, la requérante a formé une réclamation au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, contre l’avis de fixation du 18 mars 2024, laquelle valait aussi mise en demeure de lui payer la somme de 3 265,94 euros, au titre de l’enrichissement sans cause.
10      Le 19 septembre 2024, la cheffe de l’unité « Appels & suivis des cas » de la Commission a apporté quelques éléments de réponse à la réclamation de la requérante, tout en précisant que l’administration n’était pas en mesure de proposer à l’AHCC une réponse explicite à la réclamation et que celle-ci devrait donc être considérée comme rejetée implicitement à l’expiration du délai statutaire de 4 mois, à savoir le 30 septembre 2024.
Conclusions des parties
11      La requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        à titre principal, annuler la décision implicite de rejet de la réclamation formée contre l’avis de fixation du 18 mars 2024, et, par conséquent, renvoyer son dossier à l’AHCC en vue de déterminer le montant de la somme à lui restituer ;
–        à titre subsidiaire, condamner la Commission au paiement de la somme de 3 265,94 euros, au titre de l’enrichissement sans cause ;
–        condamner la Commission aux dépens.
12      Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant manifestement irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
13      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal de déclarer le recours recevable.
En droit
14      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En outre, aux termes de l’article 126 du règlement de procédure, lorsque le Tribunal est manifestement incompétent pour connaître d’un recours ou lorsqu’un recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
15      En l’espèce, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide, en application de ces dispositions, de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la demande en annulation de la décision implicite de rejet de la réclamation et sur la demande de renvoi du dossier de la requérante à l’AHCC pour déterminer le montant de la somme à lui restituer
16      La requérante demande, à titre principal, l’annulation de la décision implicite de rejet de la réclamation formée contre l’avis de fixation du 18 mars 2024 et, par conséquent le renvoi du dossier à l’AHCC pour déterminer le montant de la somme à lui restituer.
17      Au soutien de ses conclusions en annulation, la requérante invoque un moyen unique, tiré, en substance, de l’illégalité de l’article 77, deuxième alinéa, et de l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut, au motif que ces dispositions, appliquées ensemble, créeraient une situation inégalitaire entre, d’une part, les personnes comme elle contraintes de décider du transfert vers le RPIUE des droits à pension acquis dans un régime de pension national dans un délai de dix ans suivant leur titularisation sans pouvoir déterminer à l’avance si ce transfert leur sera avantageux par rapport au plafond de 70 % prévu à l’article 77, deuxième alinéa, du statut, et, d’autre part, les personnes ayant effectué l’intégralité de leur carrière au sein des institutions, lesquelles ne sont pas confrontées à un tel délai ni à une telle incertitude. La requérante en déduit que, pour pallier cette inégalité de traitement, les personnes comme elle, relevant de la première catégorie, devraient avoir l’opportunité de décider d’un tel transfert lors du départ à la retraite et non dans le délai prévu par l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut.
18      La Commission conteste la recevabilité des conclusions en annulation, au motif, en substance, premièrement, de l’absence d’acte faisant grief, deuxièmement, du non-respect de l’article 76, sous d), du règlement de procédure et, troisièmement, de l’absence de lien juridique direct entre l’acte attaqué et la disposition de portée générale faisant l’objet de l’exception d’illégalité, notamment l’article 77, deuxième alinéa, du statut.
19      La requérante conteste l’exception d’irrecevabilité.
20      À cet égard, il convient de rappeler que le juge de l’Union européenne est en droit d’apprécier, suivant les circonstances de chaque espèce, si une bonne administration de la justice justifie de rejeter au fond le recours, sans statuer préalablement sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la partie défenderesse (voir, en ce sens, arrêts du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, point 52, et du 13 janvier 2017, Deza/ECHA, T‑189/14, EU:T:2017:4, point 26).
21      En l’espèce, le Tribunal considère qu’il y a lieu, dans un souci d’économie de la procédure, d’examiner d’emblée le moyen unique sans statuer préalablement sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission, les conclusions en annulation étant, en tout état de cause et pour les motifs exposés ci-après, manifestement dépourvues de tout fondement en droit.
22      Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le principe d’égalité de traitement, ainsi que, en tant qu’expression spécifique de celui-ci, le principe de non-discrimination, exigent que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (voir arrêt du 27 février 2025, OA/Parlement, C‑32/24 P, non publié, EU:C:2025:118, point 44 et jurisprudence citée).
23      En l’espèce, il suffit de constater que la requérante fonde son moyen unique, tiré de l’illégalité de l’article 77, deuxième alinéa, du statut et de l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII de ce même statut au motif d’une violation du principe d’égalité de traitement, sur une prémisse doublement erronée.
24      En effet, en premier lieu, il ressort de l’article 77, deuxième alinéa, du statut que le plafonnement des droits à pension qu’il prévoit est applicable à tous les fonctionnaires de l’Union sans distinction fondée sur la durée de leur carrière au sein des institutions. Ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, les fonctionnaires ayant effectué l’intégralité de leur carrière au sein des institutions sont, eux aussi, confrontés au risque que, à la fin de leur carrière, leurs droits à pension dépassent le plafond prévu à l’article 77, deuxième alinéa, du statut, et soient ainsi déterminés dans les limites du taux prévu par cette disposition.
25      Il en résulte que l’obligation imposée par l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut aux personnes telles que la requérante, qui souhaitent faire transférer vers le RPIUE les droits à pension acquis dans un régime de pension national, d’effectuer ce choix dans un délai de dix ans suivant leur titularisation, est dépourvue de toute pertinence pour apprécier une éventuelle inégalité de traitement entre ces personnes et celles ayant accompli l’intégralité de leur carrière au sein des institutions de l’Union en ce qui concerne la possibilité de prévoir si, au terme de leur carrière, le plafond de 70 % prévu à l’article 77, deuxième alinéa, du statut serait ou non dépassé.
26      En second lieu, il convient de rappeler que la situation d’un fonctionnaire ayant transféré vers le RPIUE des droits à pension acquis dans un régime de pension national n’est pas comparable à celle d’un fonctionnaire ayant contribué uniquement au RPIUE (voir, en ce sens, arrêt du 11 septembre 2007, Lindorfer/Conseil, C‑227/04 P, EU:C:2007:490, point 68). À cet égard, la procédure administrative de transfert de ces droits acquis avant l’entrée au service de l’Union peut s’étendre sur plusieurs années, de sorte que l’existence d’un délai pour qu’un fonctionnaire ou un agent puisse introduire une demande de transfert est, selon la jurisprudence, nécessaire en vue d’une organisation efficace de l’activité de transfert de droits à pension (voir arrêt du 9 octobre 2024, CF/Commission, T‑51/24, non publié, EU:T:2024:686, point 46 et jurisprudence citée).
27      Partant, il n’existe, en l’espèce, aucune violation du principe d’égalité de traitement, au sens de la jurisprudence mentionnée au point 22 ci-dessus, susceptible d’entacher l’article 77, deuxième alinéa, du statut et l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut.
28      Eu égard aux considérations qui précèdent, les conclusions en annulation doivent être rejetées comme étant manifestement dépourvues de tout fondement en droit, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir soulevées par la Commission. Dès lors, il n’y a pas lieu de se prononcer sur la demande conséquente de renvoi du dossier à l’AHCC, pour laquelle, en tout état de cause, le Tribunal est manifestement incompétent (voir, en ce sens, ordonnances du 29 mars 2023, Mozelsio/Commission, T‑343/22, non publiée, EU:T:2023:187, point 49 et jurisprudence citée, et du 29 mars 2023, Oxyzoglou/Commission, T‑342/22, non publiée, EU:T:2023:191, point 48 et jurisprudence citée).
Sur la demande de paiement au titre de l’enrichissement sans cause
29      La requérante présente également, à titre subsidiaire, une demande de paiement au titre de l’enrichissement sans cause dont aurait bénéficié la Commission. En particulier, son appauvrissement résulterait du plafonnement de la pension à 70 % de son dernier traitement de base, conformément à l’article 77, deuxième alinéa, du statut, alors que ses droits à pension s’élevaient à 71,13 % de son dernier traitement de base. Ainsi, la requérante soutient que, étant donné que, dans son cas, ce plafonnement a été dépassé en raison du transfert de ses droits à pension belges, elle aurait droit au remboursement du montant de ces droits à pension qui dépasserait le plafonnement prévu à l’article 77, deuxième alinéa, du statut au moment de son départ à la retraite.
30      La Commission conclut à l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires en raison de leur lien avec les conclusions en annulation, elles-mêmes irrecevables, ou, en tout état de cause, en raison de l’absence de respect de la procédure précontentieuse, telle que prévue par le statut.
31      La requérante invoque l’arrêt du 18 septembre 2018, Barroso Truta e.a./Cour de justice de l’Union européenne (T‑702/16 P, EU:T:2018:557), pour justifier la recevabilité de sa demande au titre de l’enrichissement sans cause. Elle précise, en outre, que la demande de paiement au titre de l’enrichissement sans cause était déjà mentionnée dans sa réclamation, de sorte que l’administration a été mise en mesure de comprendre cette demande et de prendre position sur celle-ci.
32      Selon une jurisprudence constante, la recevabilité d’un recours indemnitaire introduit devant le Tribunal, au titre de l’article 270 TFUE et de l’article 91 du statut, est subordonnée au déroulement régulier de la procédure précontentieuse et au respect des délais qu’elle prévoit (voir ordonnances du 29 mars 2023, Mozelsio/Commission, T‑343/22, non publiée, EU:T:2023:187, point 54 et jurisprudence citée, et du 29 mars 2023, Oxyzoglou/Commission, T‑342/22, non publiée, EU:T:2023:191, point 53 et jurisprudence citée).
33      Comme il ressort de la jurisprudence relative aux demandes indemnitaires, cette procédure diffère selon que le dommage dont la réparation est demandée résulte d’un acte décisionnel faisant grief, au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut, ou d’un comportement de l’administration dépourvu de caractère décisionnel. Dans le premier cas, il appartient à l’intéressé de saisir l’autorité investie du pouvoir de nomination, dans les délais impartis, d’une réclamation dirigée contre l’acte en cause, les conclusions indemnitaires pouvant être présentées soit dans cette réclamation soit pour la première fois dans la requête, tandis que, dans le second cas, la procédure administrative doit débuter par l’introduction d’une demande, au sens de l’article 90, paragraphe 1, du statut, visant à obtenir un dédommagement et se poursuivre, le cas échéant, par une réclamation dirigée contre la décision de rejet de la demande (voir ordonnances du 29 mars 2023, Mozelsio/Commission, T‑343/22, non publiée, EU:T:2023:187, point 55 et jurisprudence citée, et du 29 mars 2023, Oxyzoglou/Commission, T‑342/22, non publiée, EU:T:2023:191, point 54 et jurisprudence citée).
34      Il en résulte qu’une demande indemnitaire introduite sans respecter la procédure précontentieuse en deux étapes exigée par le statut est irrecevable. Il en est de même pour l’action fondée sur l’enrichissement sans cause (voir ordonnances du 29 mars 2023, Mozelsio/Commission, T‑343/22, non publiée, EU:T:2023:187, point 56 et jurisprudence citée, et du 29 mars 2023, Oxyzoglou/Commission, T‑342/22, non publiée, EU:T:2023:191, point 55 et jurisprudence citée).
35      En l’espèce, en adressant à la Commission, dans le cadre de la réclamation contre l’avis de fixation du 18 mars 2024, en même temps une mise en demeure de lui payer la somme de 3 265,94 euros au titre de l’enrichissement sans cause, la requérante n’a pas introduit à la suite de cette demande de paiement une quelconque réclamation à cet égard au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut. Elle n’a donc pas respecté la procédure précontentieuse en deux étapes, telle que rappelée au point 33 ci-dessus.
36      En outre, la requérante ne saurait valablement se prévaloir de l’arrêt du 18 septembre 2018, Barroso Truta e.a./Cour de justice de l’Union européenne (T‑702/16 P, EU:T:2018:557), pour justifier la recevabilité de sa demande au titre de l’enrichissement sans cause. En effet, les requérants dans cette affaire avaient respecté la procédure précontentieuse en deux étapes, ainsi qu’il ressort des points 27 à 34 de cet arrêt.
37      La demande au titre de l’enrichissement sans cause doit donc être rejetée comme étant irrecevable.
38      Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, le recours est rejeté comme étant, en partie, manifestement dépourvu de tout fondement en droit et, en partie, irrecevable.
39      Dans ces circonstances, il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention présentées par le Parlement et le Conseil au soutien des conclusions de la Commission.
Sur les dépens
40      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
41      En application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, le Parlement et le Conseil supporteront leurs propres dépens afférents à leurs demandes d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme étant en partie manifestement dépourvu de tout fondement en droit et en partie irrecevable.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne.
3)      Mme Manuela Menacho est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
4)      Le Parlement et le Conseil supporteront leurs propres dépens afférents à leurs demandes d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 19 août 2025.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
J. Svenningsen
*      Langue de procédure : le français.