ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)
12 juillet 2012 (*)
«Pourvoi – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels – Liste des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne – Inclusion sur la liste du site ‘Estrecho Oriental’ proposé par le Royaume d’Espagne qui inclurait une zone d’eaux territoriales britanniques de Gibraltar et une zone de haute mer – Recours en annulation – Demande en annulation partielle – Dissociabilité – Droits de la défense»
Dans l’affaire C‑407/11 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 29 juillet 2011,
Government of Gibraltar, représenté par M. D. Vaughan, QC, et M. M. Llamas, barrister,
partie requérante,
les autres parties à la procédure étant:
Commission européenne, représentée par Mme D. Recchia et M. K. Mifsud-Bonnici, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse en première instance,
Royaume d’Espagne, représenté par Mme N. Díaz Abad et M. M. Muñoz Pérez, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord,
parties intervenantes en première instance,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. J. Malenovský, président de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta et M. T. von Danwitz (rapporteur), juges,
avocat général: M. J. Mazák,
greffier: M. A. Calot Escobar,
l’avocat général entendu,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son pourvoi, le Government of Gibraltar demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 24 mai 2011, Government of Gibraltar/Commission (T-176/09, ci-après l’«ordonnance attaquée»), par laquelle celui-ci a rejeté comme irrecevable son recours tendant à l’annulation partielle de la décision 2009/95/CE de la Commission, du 12 décembre 2008, adoptant, en application de la directive 92/43/CEE du Conseil, une deuxième liste actualisée des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne (JO 2009, L 43, p. 393, ci-après la «décision litigieuse»), dans la mesure où elle étend le site dénommé «Estrecho oriental» (ci-après le «site ES6120032») aux eaux territoriales de Gibraltar, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du site dénommé «Southern Waters of Gibraltar» (ci-après le «site UKGIB0002»), et à un secteur de la haute mer.
Le cadre juridique
2        L’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive ‘habitats’»), prévoit:
«1.      Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 1) et des informations scientifiques pertinentes, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels de l’annexe I et les espèces indigènes de l’annexe II qu’ils abritent. [...]
La liste est transmise à la Commission, dans les trois ans suivant la notification de la présente directive, en même temps que les informations relatives à chaque site. [...]
2.      Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 2) [...], la Commission établit, en accord avec chacun des États membres, un projet de liste des sites d’importance communautaire, à partir des listes des États membres, faisant apparaître les sites qui abritent un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces prioritaires.
[...]
La liste des sites sélectionnés comme sites d’importance communautaire, faisant apparaître les sites abritant un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces prioritaires, est arrêtée par la Commission selon la procédure visée à l’article 21.»
Les antécédents du litige et la décision litigieuse
3        Le 19 juillet 2006, la Commission a adopté, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive «habitats», la décision 2006/613/CE, arrêtant, en application de la directive 92/43, la liste des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne (JO L 259, p. 1).
4        Cette liste, figurant à l’annexe I de ladite décision, incluait notamment le site UKGIB0002, proposé par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord.
5        Le 12 décembre 2008, la Commission a adopté la décision litigieuse, arrêtant une liste actualisée des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne, incluant toujours le site UKGIB0002, ainsi que, pour la première fois, le site ES6120032, proposé par le Royaume d’Espagne.
6        Le site ES6120032 est désigné dans l’annexe de la décision litigieuse comme suit:
7        Selon l’introduction de ladite annexe, chaque site d’importance communautaire est identifié par les informations fournies dans le formulaire Natura 2000, y compris la carte correspondante, transmises par les autorités nationales compétentes conformément à l’article 4, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive «habitats». En outre, l’astérisque dans la rubrique C signifie la présence sur le site d’importance communautaire d’au moins un type d’habitat naturel et/ou d’espèce prioritaire au sens de l’article 1er de ladite directive.
La procédure devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée
8        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 mai 2009, le Government of Gibraltar a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse dans la mesure où elle étend le site ES6120032 aux eaux territoriales de Gibraltar, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du site UKGIB0002, et à un secteur de la haute mer.
9        Par acte séparé, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité à l’encontre dudit recours au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal, faisant valoir que le Government of Gibraltar n’était pas directement et individuellement concerné par la décision litigieuse.
10      Par ordonnance du président de la première chambre du Tribunal du 16 octobre 2009, le Royaume-Uni et le Royaume d’Espagne ont été admis à intervenir respectivement à l’appui des conclusions du Government of Gibraltar et de la Commission.
11      En date du 26 mai 2010, le Tribunal a, sur la base de l’article 64 de son règlement de procédure, invité les parties à se prononcer sur la recevabilité de la demande d’annulation partielle de la décision litigieuse, notamment au regard de la jurisprudence selon laquelle l’annulation partielle d’un acte de l’Union n’est possible que pour autant que les éléments dont l’annulation est demandée sont détachables du reste de l’acte. Les parties ont répondu dans le délai imparti.
12      Par l’ordonnance attaquée, prise en application de l’article 113 de son règlement de procédure, le Tribunal a, sans engager la procédure orale, rejeté le recours comme irrecevable.
13      Il a, tout d’abord, rappelé, au point 34 de l’ordonnance attaquée, que, selon une jurisprudence constante, l’annulation partielle d’un acte de l’Union n’est possible que pour autant que les éléments dont l’annulation est demandée sont détachables du reste de l’acte et qu’il n’était pas satisfait à cette exigence de séparabilité lorsque l’annulation partielle d’un acte aurait pour effet de modifier la substance de celui-ci.
14      Ensuite, le Tribunal a relevé, au point 38 de ladite ordonnance, que le recours du Government of Gibraltar visait non pas l’annulation de l’inscription de l’ensemble du site ES6120032 sur la liste des sites d’importance communautaire, mais uniquement l’annulation de l’inscription de ce site en ce qu’il s’étendrait géographiquement à des zones qui ne seraient pas situées sur le territoire espagnol.
15      Enfin, le Tribunal, aux points 39 à 42 de l’ordonnance attaquée, s’est prononcé comme suit sur la question de la séparabilité de la décision litigieuse:
«39      L’annulation partielle de la décision [litigieuse] telle que demandée par le requérant, c’est-à-dire ‘dans la mesure où elle étend le site ES6120032 aux eaux territoriales de Gibraltar (tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du site UKGIB0002) et à un secteur de la haute mer’, nécessiterait une modification de la superficie du site [...] ES6120032, de sa localisation et de ses coordonnées géographiques telles qu’elles figurent dans l’annexe de la décision [litigieuse]. Ainsi, la demande d’annulation partielle de cette décision qui a été présentée par le requérant obligerait le Tribunal à redéfinir les limites géographiques du site ES6120032.
40      Force est de constater que l’annulation partielle de la décision [litigieuse], telle que demandée par le requérant, modifierait entièrement le site ES6120032 et, dès lors, aurait pour effet de modifier la substance de la décision [litigieuse]. De plus, rien n’indique que la nouvelle délimitation du site ES6120032 satisferait aux critères définis dans l’annexe III de la directive [‘habitats’] pour être qualifié de site d’importance communautaire.
41      Il y a donc lieu de considérer que les éléments de la décision [litigieuse] dont l’annulation est demandée, qui concernent les eaux territoriales de Gibraltar (tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du site UKGIB0002) et un secteur de la haute mer inclus dans le site ES6120032, ne sont manifestement pas détachables du reste de la décision [litigieuse].
42      Par conséquent, au vu de la jurisprudence citée au point 34 [de l’ordonnance attaquée], les éléments dont l’annulation est demandée n’étant pas détachables du reste de l’acte, l’annulation partielle telle que demandée par le requérant n’est pas possible.»
Les conclusions des parties
16      Par son pourvoi, le Government of Gibraltar demande à la Cour:
–        d’annuler l’ordonnance attaquée;
–        de déclarer son recours recevable et de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue au fond;
–        à titre subsidiaire, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal en lui enjoignant de se pencher sur les questions restantes relatives à la recevabilité en même temps qu’il examinera le fond de l’affaire, et
–        de condamner la Commission et le Royaume d’Espagne aux dépens des deux instances.
17      La Commission demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner le Government of Gibraltar aux dépens.
18      Le Royaume d’Espagne demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner le Government of Gibraltar aux dépens.
Sur le pourvoi
19      En vertu de l’article 119 de son règlement de procédure, lorsque le pourvoi est, en tout ou en partie, manifestement irrecevable ou manifestement non fondé, la Cour peut, à tout moment, sur rapport du juge rapporteur, l’avocat général entendu, rejeter le pourvoi, par voie d’ordonnance motivée, sans ouvrir la procédure orale.
20      Le Government of Gibraltar invoque cinq moyens à l’appui de son pourvoi. Les premier et deuxième moyens sont tirés d’une mauvaise application par le Tribunal des règles relatives à l’annulation partielle et à la dissociabilité des actes de l’Union. Par ses troisième, quatrième et cinquième moyens, le Government of Gibraltar reproche au Tribunal respectivement une dénaturation des éléments de preuve, une violation des droits de la défense et un défaut de motivation.
Sur les premier et deuxième moyens, tirés d’une violation des règles relatives à l’annulation partielle et à la dissociabilité des actes de l’Union
Argumentation des parties
21      Par ses premier et deuxième moyens, le Government of Gibraltar reproche en premier lieu au Tribunal d’avoir méconnu le fait que la présente affaire reviendrait à rectifier un registre relatif à l’étendue d’un territoire et non à une véritable annulation partielle ou séparation.
22      La jurisprudence sur laquelle le Tribunal s’est fondé, au point 34 de l’ordonnance attaquée, concernerait des situations différentes de celle en cause en l’espèce. La présente affaire ne porterait pas sur la contestation d’un acte législatif matériel, tel qu’une directive ou un règlement, ni même sur la contestation d’un acte administratif matériel, tel qu’une décision dans une affaire de concurrence, mais aurait pour objet la contestation de la délimitation d’une zone géographique et la question de savoir si certaines parties doivent en être exclues.
23      En outre, ladite jurisprudence ne s’appliquerait pas à une situation telle que celle en cause en l’espèce, où la Commission traite de manière manifestement erronée et contraire à sa pratique constante les eaux territoriales du territoire britannique de Gibraltar et la haute mer comme si elles faisaient partie des eaux territoriales espagnoles.
24      En second lieu, le Tribunal aurait violé le droit de l’Union en estimant, d’une part, que l’annulation partielle de la décision litigieuse, telle qu’elle est demandée, obligerait le Tribunal à redéfinir les limites géographiques, la superficie ou les coordonnées du site ES6120032, modifiant ainsi entièrement ce site, et, dès lors, aurait pour effet de modifier la substance de la décision litigieuse ainsi que, d’autre part, que les éléments dont l’annulation est demandée ne sont manifestement pas détachables du reste de cette décision.
25      En effet, les limites géographiques du site ES6120032 ne figureraient pas dans l’annexe de la décision litigieuse. Il incomberait à la Commission de tirer les conséquences de l’annulation demandée sur la superficie et les coordonnées géographiques du site en cause dans le cadre de son travail permanent de contrôle, de modification, de correction et d’actualisation des listes de sites d’importance communautaire.
26      En outre, le site ES6120032, déduction faite des eaux non espagnoles, constituerait une désignation cohérente et opposable susceptible d’avoir une existence autonome et pouvant continuer de produire des effets juridiques. La réduction de la zone géographique du site ES6120032, telle que sollicitée par le Government of Gibraltar, ne viserait qu’à confiner la zone de ce site à ce qui est permis par la directive «habitats» et ne saurait, dès lors, modifier la substance de la décision litigieuse, dont, par ailleurs, le Tribunal n’aurait pas indiqué la teneur.
27      Enfin, la rectification serait la forme d’annulation la plus conforme au principe de proportionnalité, dans la mesure où une contestation de la désignation de la totalité du site ES6120032 aurait pu aboutir à laisser les eaux territoriales espagnoles de ce site ainsi que les espèces et les habitats qui y sont situés privés de la protection apportée par la directive «habitats».
28      La Commission et le Royaume d’Espagne considèrent que les premier et deuxième moyens doivent être écartés.
Appréciation de la Cour
29      Ainsi que le Tribunal l’a rappelé au point 34 de l’ordonnance attaquée, selon une jurisprudence constante, l’annulation partielle d’un acte de l’Union n’est possible que pour autant que les éléments dont l’annulation est demandée sont détachables du reste de l’acte. Il n’est pas satisfait à cette exigence de séparabilité lorsque l’annulation partielle d’un acte aurait pour effet de modifier la substance de celui-ci (voir, notamment, arrêts du 31 mars 1998, France e.a./Commission, C‑68/94 et C‑30/95, Rec. p. I‑1375, points 256 et 257; du 27 juin 2006, Parlement/Conseil, C‑540/03, Rec. p. I‑5769, points 27 et 28, ainsi que du 29 mars 2012, Commission/Estonie, C‑505/09 P, non encore publié au Recueil, point 111).
30      Or, l’annexe de la décision litigieuse arrête une liste de sites d’importance communautaire, comprenant le site ES6120032. Ce faisant, elle désigne les sites dans leur globalité en indiquant, d’une part, leur superficie en hectares et, d’autre part, les coordonnées géographiques du centre du site, à savoir ses latitude et longitude, sans toutefois spécifier d’éléments géographiques distincts dont ils seraient composés.
31      Cela vaut également pour le site ES6120032 en cause en l’espèce. Les seules informations contenues à l’annexe de la décision litigieuse concernant ce site sont sa désignation «Estrecho oriental», sa superficie de 23 641,82 hectares ainsi que ses coordonnées géographiques de W 5 17 de longitude et N 36 7 de latitude. Des composantes géographiques distinctes à l’intérieur dudit site, et notamment les différentes zones géographiques composant prétendument ce même site à l’égard desquelles l’annulation partielle de la décision litigieuse est demandée par le Government of Gibraltar, ne figurent pas dans cette dernière.
32      Le Government of Gibraltar n’identifie pas non plus ces zones selon des coordonnées géographiques objectives et concrètes, mais les désigne uniquement en fonction de critères juridiques. Or, dans le système de la directive «habitats», de tels critères ne sont pas susceptibles d’identifier différentes zones à l’intérieur d’un site en fonction desquelles ce site pourrait être scindé.
33      En outre, selon la définition prévue à l’article 1er, sous j), de la directive «habitats», un site est une aire géographiquement définie, dont la surface est clairement délimitée. Il ressort de l’annexe III de la directive «habitats», et notamment du point A, sous b), de l’étape 1 ainsi que du point 2, sous c) et e), de l’étape 2 de cette annexe, que les critères de sélection des sites susceptibles d’être identifiés comme sites d’importance communautaire sont évalués par rapport au site concerné dans son ensemble. Dans ces circonstances, l’annulation partielle de la désignation d’un tel site aurait pour effet de modifier la substance de celui-ci.
34      Il résulte des considérations qui précèdent que la désignation du site ES6120032 comme site d’importance communautaire dans l’annexe de la décision litigieuse est un ensemble inséparable. Dès lors, le Tribunal a conclu à bon droit que l’annulation partielle telle que sollicitée par le Government of Gibraltar n’est pas possible et que, partant, le recours est irrecevable. À cet égard, la question de savoir si, sur le fond, la désignation du site ES6120032 est conforme à la directive «habitats» est sans influence sur la recevabilité du recours.
35      Compte tenu des motifs invoqués par le Government of Gibraltar pour fonder son recours et eu égard au libellé de ses conclusions présentées devant le Tribunal, l’annulation partielle sollicitée ne saurait être considérée comme ayant pour objet une simple rectification des données permettant l’identification du site ES6120032.
36      En conséquence, les premiers et deuxième moyens doivent être rejetés comme manifestement non fondés.
Sur les troisième, quatrième et cinquième moyens, tirés respectivement d’une dénaturation des éléments de preuve, d’une violation des droits de la défense et d’un défaut de motivation
Argumentation des parties
37      Par son troisième moyen, le Government of Gibraltar soutient que le Tribunal a dénaturé les éléments de preuve figurant dans le dossier en estimant, au point 40 de l’ordonnance attaquée, que rien n’indiquerait que la nouvelle délimitation du site ES6120032, telle que sollicitée, satisferait aux critères définis dans l’annexe III de la directive «habitats» pour que ce site puisse être qualifié de «site d’importance communautaire».
38      En effet, le Tribunal aurait omis de prendre en considération les éléments de preuve concluants figurant au dossier et établissant que quatre types d’habitats et trois espèces, dont une prioritaire, énumérés respectivement aux annexes I et II de la directive «habitats» sont présents dans les eaux territoriales espagnoles du site ES6120032, ce qui n’aurait été contesté par aucune des parties. Dès lors, il serait manifestement ressorti des pièces du dossier que ce site, déduction faite des eaux non espagnoles, satisfait aux critères de ladite directive pour être désigné comme site d’importance communautaire.
39      Le cinquième moyen vise, comme le troisième, la constatation effectuée au point 40 de l’ordonnance attaquée, le Government of Gibraltar faisant valoir que cette constatation est dénuée de toute motivation.
40      Par son quatrième moyen, le Government of Gibraltar fait valoir que le Tribunal a violé ses droits de la défense, en ce qu’il ne lui a pas donné la possibilité de s’exprimer sur les réponses présentées par les autres parties à la procédure sur la question de l’irrecevabilité posée par le Tribunal. Or, ces réponses, qui auraient influencé le Tribunal, auraient été incorrectes. Si le Government of Gibraltar avait eu l’occasion de s’exprimer sur lesdites réponses, il aurait invoqué les mêmes arguments que ceux soulevés dans le cadre des deuxième et troisième moyens du pourvoi.
41      Ladite violation des droits de la défense serait aggravée par le fait que le Tribunal n’a pas ouvert la procédure orale malgré la demande du Government of Gibraltar. En outre, étant donné que, en l’espèce, la question de la recevabilité est si étroitement liée aux faits et à l’examen du bien-fondé du recours, il serait inapproprié de ne pas joindre l’examen de la recevabilité du recours et de la séparabilité de la décision litigieuse au fond.
Appréciation de la Cour
42      Force est de constater qu’il ressort des points 29 à 35 de la présente ordonnance que l’annulation partielle de la décision litigieuse telle que demandée par le Government of Gibraltar est irrecevable, en raison du caractère inséparable de la désignation du site ES6120032 comme site d’importance communautaire, sans que revête d’importance la question de savoir si la zone de ce site qui n’est pas concernée par le recours en annulation est susceptible en tant que telle d’être qualifiée de «site d’importance communautaire» selon les critères prévus par la directive «habitats».
43      Dans ces conditions, les troisième et cinquième moyens, visant la constatation effectuée à cet égard par le Tribunal dans la seconde phrase du point 40 de l’ordonnance attaquée, ne sauraient permettre d’obtenir l’annulation de celle-ci de sorte qu’ils sont manifestement inopérants.
44      En ce qui concerne le quatrième moyen, tiré d’une violation des droits de la défense, force est de constater que le Government of Gibraltar reconnaît que le Tribunal a invité les parties à présenter leurs observations sur le motif d’irrecevabilité du recours retenu d’office par lui.
45      En outre, il convient de rappeler, d’une part, qu’il découle clairement des articles 113 et 114, paragraphes 3 et 4, du règlement de procédure du Tribunal que ce dernier n’a aucune obligation de tenir une audience ou de donner aux parties la possibilité de s’exprimer, par écrit, sur les réponses présentées par les autres parties à la procédure sur la question de l’irrecevabilité. D’autre part, il ressort de ces mêmes dispositions que le Tribunal apprécie souverainement s’il convient de statuer immédiatement sur la fin de non-recevoir ou de la joindre au fond. Il s’ensuit que le Tribunal, en décidant, en l’espèce, de statuer sur la recevabilité du recours sans ouvrir par ailleurs la procédure orale au motif qu’il s’estimait suffisamment éclairé par les pièces du dossier, n’encourt pas le grief reproché (voir, en ce sens, ordonnances du 21 novembre 2005, SNF/Commission, C‑482/04 P, point 30, ainsi que du 8 décembre 2006, Polyelectrolyte Producers Group/Commission et Conseil, C‑368/05 P, point 46).
46      Enfin, il résulte des points 29 à 35, 42 et 43 de la présente ordonnance que les arguments soulevés dans le cadre des deuxième et troisième moyens, que le Government of Gibraltar aurait souhaité invoquer devant le Tribunal, ne sont pas susceptibles de mettre en cause l’irrecevabilité de la demande d’annulation partielle.
47      Il ressort de ce qui précède que le quatrième moyen est également manifestement non fondé.
48      Les moyens invoqués par le Government of Gibraltar étant manifestement non fondés, il y a lieu de rejeter le pourvoi dans son ensemble.
Sur les dépens
49      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 118 du même règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Government of Gibraltar et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
50      Conformément à l’article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure de la Cour, également applicable en vertu de l’article 118 du même règlement, le Royaume d’Espagne supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) ordonne:
1)      Le pourvoi est rejeté.
2)      Le Government of Gibraltar est condamné aux dépens.
3)      Le Royaume d’Espagne supporte ses propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’anglais.