62021TJ0485_RES
Asunto T‑485/21
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA)
contra
Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía
Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera ampliada) de 25 de septiembre de 2024
«Energía — Mercado interior de la electricidad — Región de cálculo de capacidad de intercambio — Región CORE — Adopción por la ACER de la metodología para el reparto de los costes de redespacho e intercambio compensatorio — Determinación del nivel de tolerancia para los flujos en bucle legítimos — Artículo 16, apartado 13, del Reglamento (UE) 2019/943»
Energía — Mercado interior de la electricidad — Reglamento (UE) 2019/943 — Gestión de las congestiones en la red de transporte de electricidad — Aplicación de medidas correctoras con el fin de aliviar las congestiones entre zonas — Metodología para el reparto de los costes de las medidas correctoras — Consideración de las medidas correctoras aplicadas sobre todos los elementos de red con un nivel de tensión igual o superior a 220 kV — Admisibilidad
[Reglamento (UE) 2019/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 2 y 35 y arts. 1, letra a), 2, punto 3, y 16, aps. 4, 8, párr. 1, letra b), y 13; Reglamentos (UE) de la Comisión 2015/1222, considerandos 2 y 12 y arts. 2, punto 2, 9, ap. 11, y 74, aps. 2 y 4, y 2017/1485, art. 76, ap. 1, letra b), incisos iii) y v)]
(véanse los apartados 53 a 113 y 119 a 133)
Agencias de la Unión Europea — Agencia para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) — Competencias — Alcance — Adopción de una metodología para el reparto de los costes de las medidas correctoras aplicadas con el fin de aliviar las congestiones en la red de transporte de electricidad — Delimitación precisa de las facultades de la ACER sobre la base de criterios objetivos que puedan ser objeto de control jurisdiccional — Admisibilidad
[Reglamentos (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo 2019/942, arts. 5, ap. 3, 6, 28 y 29, y 2019/943, art. 16, ap. 13; Reglamento (UE) 2015/1222 de la Comisión, art. 9, ap. 11]
(véanse los apartados 114 a 117)
Energía — Mercado interior de la electricidad — Reglamento (UE) 2019/943 — Gestión de las congestiones en la red de transporte de electricidad — Aplicación de medidas correctoras con el fin de aliviar las congestiones entre zonas — Metodología para el reparto de los costes de las medidas correctoras — Consideración prioritaria de los flujos en bucle respecto de los flujos internos — Admisibilidad
[Reglamento (UE) 2019/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 27 y art. 16, aps. 8 y 13]
(véanse los apartados 142 a 157 y 167)
Energía — Mercado interior de la electricidad — Reglamento (UE) 2019/943 — Gestión de las congestiones en la red de transporte de electricidad — Aplicación de medidas correctoras con el fin de aliviar las congestiones entre zonas — Metodología para el reparto de los costes de las medidas correctoras — Exclusión de los costes inducidos por los flujos en bucle que no superen un nivel de tolerancia determinado — Determinación por la Agencia para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) de un nivel de tolerancia sin atenerse al marco jurídico aplicable — Inadmisibilidad — Excepción — Competencia implícita de la ACER para determinar un nivel de tolerancia sin atenerse al marco jurídico aplicable — Requisitos — Incumplimiento de los requisitos
[Art. 4 TUE, ap. 3; Reglamentos (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo 2019/942, art. 6, aps. 10, párr. 2, letra a), 11 y 12, y 2019/943, considerando 34 y art. 16, ap. 13; Reglamento (UE) 2015/1222 de la Comisión, arts. 9, ap. 11, y 74, ap. 6, letra a)]
(véanse los apartados 180 a 246, 250 a 256 y 263 a 276)
Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos — Limitación por el juez de la Unión — Requisitos
(Art. 264 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 281 y 284 a 288)
Resumen
El Tribunal General, estimando el recurso de anulación interpuesto por una autoridad reguladora nacional (en lo sucesivo, «ARN»), anula una resolución de la Sala de Recurso de la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) (en lo sucesivo, «Sala de Recurso») debido a que fija de forma ilegal el nivel de tolerancia de los flujos en bucle. Sin embargo, el citado Tribunal confirma, por una parte, la legalidad del ámbito de aplicación de una metodología para el reparto de los costes de redespacho e intercambio compensatorio adoptada por la ACER que incluye elementos de red internos que no son «críticos» y, por otra parte, la prioridad dada a los flujos en bucle en el reparto de los costes.
El 24 de julio de 2015, la Comisión Europea adoptó el Reglamento 2015/1222. (
1
) Este Reglamento establece, en el sector de la electricidad, una serie de exigencias relativas a la asignación de capacidad de intercambio entre zonas de oferta y a la gestión de la congestión en los mercados diario e intradiario, entre ellos, en particular, la determinación de una metodología común para el reparto de los costes de redespacho e intercambio compensatorio de relevancia transfronteriza. (
2
)
Con arreglo a dicho Reglamento, los gestores de redes de transporte (en lo sucesivo, «GRT») de la región «CORE» (
3
) presentaron a todas las ARN de esa región una propuesta relativa a la mencionada metodología.
Como las ARN no alcanzaron un consenso sobre esta propuesta, la ACER adoptó, en virtud del mismo Reglamento, el 30 de noviembre de 2020, una decisión de aprobación de una metodología para el reparto de los costes (en lo sucesivo, «metodología para el reparto de costes cuestionada»).
La demandante, Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA), en su condición de ARN alemana, impugnó esta decisión ante la Sala de Recurso. Al ser desestimada su impugnación, interpuso ante el Tribunal General un recurso de anulación contra la resolución de la Sala de Recurso (en lo sucesivo, «resolución impugnada»).
Apreciación del Tribunal General
El Tribunal General examina tres de los motivos invocados por la demandante, a saber, un motivo basado en una ampliación ilícita del ámbito de aplicación de la metodología para el reparto de costes cuestionada, un motivo basado en la prioridad dada de forma errónea a los flujos en bucle respecto de los flujos internos en el reparto de los costes y un motivo basado en la determinación errónea del nivel de tolerancia para los flujos en bucle legítimos.
Sobre el motivo relativo al ámbito de aplicación de la metodología para el reparto de costes cuestionada
Con carácter preliminar, el Tribunal General recuerda que el redespacho (
4
) y el intercambio compensatorio (
5
) constituyen medidas correctoras (
6
) costosas aplicadas con el fin de aliviar las congestiones físicas en la red de transporte de electricidad.
A este respecto, el artículo 74, apartados 2 y 4, del Reglamento 2015/1222 dispone que deben adoptarse medidas de reparto de costes en el caso de las medidas correctoras de relevancia transfronteriza y establece que la metodología de reparto de los costes debe definir cuál de los costes en los que se incurra al utilizar la redistribución de carga o el intercambio compensatorio para garantizar la firmeza de la capacidad de intercambio entre zonas de oferta es apto para compartir entre todos los GRT de la región de cálculo de capacidad de intercambio, en este caso la región CORE.
Por otro lado, el artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943 dispone un reparto de los costes de las medidas correctoras destinadas a aliviar las congestiones entre dos zonas de oferta (
7
) en función de la contribución a la congestión observada entre dos zonas de los flujos resultantes de transacciones internas a una zona.
El ámbito de aplicación de la metodología para el reparto de costes cuestionada no solo abarca los elementos de red entre zonas (interconectores), sino también todos los elementos de red internos con un nivel de tensión igual o superior a 220 kilovoltios (kV). Según esta metodología, las operaciones de redespacho y de intercambio compensatorio de relevancia transfronteriza son, en principio, todas las operaciones destinadas a aliviar la congestión en los elementos de red de relevancia transfronteriza, identificados, en particular, en la metodología para la coordinación regional de la seguridad de la operación en la región CORE [en lo sucesivo, «metodología de seguridad (ROSC)»]. Con arreglo a la metodología de seguridad (ROSC), son elementos de red de relevancia transfronteriza todos los elementos críticos de red que se tienen en cuenta en el proceso de cálculo de la capacidad de intercambio entre zonas de oferta y los elementos de red internos con un nivel de tensión igual o superior a 220 kV.
Según la demandante, deben excluirse del reparto los costes de las medidas correctoras atribuidos a los elementos internos de red que no sean interconectores o, en cualquier caso, que no sean críticos, puesto que las congestiones en esos elementos son «internas» y no encajan en la definición de congestión «interzonal».
A este respecto, el Tribunal General precisa que el artículo 74, apartado 4, letra b), del Reglamento 2015/1222 tiene por objeto repartir los costes de las medidas correctoras destinadas a garantizar la firmeza de la capacidad de intercambio entre zonas de oferta. Dado que el Reglamento 2015/1222 es un acto de ejecución, debe interpretarse de conformidad con su Reglamento de base, a saber, el Reglamento 2019/943, cuyo artículo 16, apartado 13, se refiere, por su parte, a los costes de las medidas correctoras activadas para garantizar el comercio interzonal.
Así, con el fin de comprobar si la metodología para el reparto de costes cuestionada, confirmada por la resolución impugnada, es compatible con las disposiciones antes citadas, es preciso determinar qué congestiones deben aliviarse de forma coordinada para garantizar el comercio interzonal, de conformidad con el artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943, lo que posteriormente permitirá determinar si las medidas correctoras contempladas por la metodología cuestionada tienen por objeto garantizar la firmeza de la capacidad de intercambio entre zonas de oferta, en el sentido del artículo 74, apartado 4, letra b), del Reglamento 2015/1222.
En primer término, el Tribunal General señala que no puede ser contrario al artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943 el mero hecho de que se incluyan, en el ámbito de aplicación de la metodología para el reparto de costes cuestionada, los costes generados por la congestión en los elementos de red con una tensión igual o superior a 220 kV, ya que la citada disposición implica únicamente determinar cuáles son las congestiones que deben aliviarse de forma coordinada para garantizar el comercio interzonal.
En segundo término, el hecho de que las congestiones puedan aliviarse utilizando hasta el 30 % de la capacidad de cada elemento crítico de red, mientras que el 70 % de dicha capacidad debe seguir estando disponible para el comercio interzonal, no supone que deban repartirse únicamente los costes de las medidas correctoras desplegadas sobre dichos elementos críticos. En efecto, las medidas correctoras sobre elementos no críticos de la red pueden contribuir a mitigar las congestiones en elementos críticos de la red, garantizando así la firmeza de la capacidad de intercambio entre zonas de oferta.
En tercer término, el Tribunal General añade que las medidas correctoras costosas de redespacho y de intercambio compensatorio solo entran en juego en el marco del proceso de evaluación regional de la seguridad de la operación (en lo sucesivo, «proceso CROSA»), establecido por la metodología de seguridad (ROSC), que tiene por objetivo, en particular, coordinar las medidas correctoras de relevancia transfronteriza de acuerdo con dicha metodología. La optimización de las medidas correctoras prevista por este proceso implica identificar la medida correctora más eficaz para resolver las congestiones en todos los elementos de red (críticos o no) con un nivel de tensión igual o superior a 220 kV.
De ello se deduce que todas las congestiones gestionadas de forma coordinada en el marco del proceso CROSA corresponden a congestiones «entre zonas» a los efectos del artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943 y que todas las medidas correctoras activadas en el marco de este proceso para aliviar las congestiones de que se trata contribuyen a garantizar la firmeza de la capacidad de intercambio entre zonas de oferta, de conformidad con el artículo 74, apartado 4, letra b), del Reglamento 2015/1222. Por consiguiente, con arreglo al principio de que quien contamina paga, los costes de estas medidas correctoras deben repartirse entre los GRT.
Sobre el motivo relativo a la priorización de los flujos en bucle
La demandante alega que la metodología para el reparto de costes cuestionada concede erróneamente más peso, como fuente de congestión, a los flujos en bucle que a los flujos internos, infringiendo, a su juicio, el artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943, según el cual la asignación de los costes debe efectuarse «en función de [la] contribución a la congestión» de dichos flujos.
En virtud de la metodología para el reparto de costes cuestionada, una vez identificada la sobrecarga (
8
) en el elemento de red afectado, se establece un orden de prioridad entre los diferentes tipos de flujo, con arreglo al cual los flujos en bucle congestionantes que superen un nivel de tolerancia determinado son identificados como flujos que contribuyen en primera línea a la eventual sobrecarga, mientras que, por su parte, los flujos internos se identifican como flujos que solo contribuyen en segunda línea a dicha sobrecarga.
Al tiempo que precisa que los flujos solo contribuyen a la sobrecarga en la medida en que rebasen la capacidad máxima del elemento de red afectado, el Tribunal General señala que la parte correspondiente a los costes relativos a los flujos internos y a los flujos en bucle se determina en función de la amplitud de esos flujos que rebasan la capacidad máxima del elemento de red afectado, atendiendo al orden de prioridad establecido en la metodología para el reparto de costes cuestionada.
Además, estima que la expresión «en función de [la] contribución a la congestión» empleada en el artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943 puede entenderse en el sentido de que todos los flujos en el elemento de red afectado «contribuyen» del mismo modo a la eventual congestión. Sin embargo, el Tribunal General observa que el propio artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943 establece una distinción entre los flujos internos y los flujos en bucle, al disponer que se determine un nivel de tolerancia para los flujos resultantes de transacciones internas que estén por debajo del nivel esperado sin congestión estructural en una zona de oferta (en lo sucesivo, «nivel de tolerancia»). Según el Tribunal General, por lo que parece, este nivel de tolerancia solo debe determinarse en relación con los flujos en bucle, puesto que debe definirse para cada frontera de zona de ofertas. Además, aun cuando no haya congestión estructural, la determinación de un nivel de tolerancia para los flujos en bucle se justifica por el hecho de que estos flujos son, en cierta medida, inevitables en una red eléctrica interconectada muy mallada y, por ende, cuando no superen ese nivel, deben excluirse del reparto de los costes derivados de las medidas correctoras.
En estas circunstancias, el artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943 debe interpretarse en el sentido de que permite que los flujos internos y los flujos en bucle que superen el nivel de tolerancia sean tratados de forma diferente a efectos del reparto de los costes de las medidas correctoras, ya que esa diferenciación resulta justificada en el contexto de la normativa en cuestión, habida cuenta de su diferente naturaleza.
Sobre el motivo relativo al nivel de tolerancia para los flujos en bucle
La demandante critica asimismo el nivel de tolerancia fijado por la ACER en la metodología para el reparto de costes cuestionada, confirmada por la Sala de Recurso en la resolución impugnada, en relación con los flujos en bucle. (
9
)
A este respecto, el Tribunal General recuerda que, según el artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943, quedan excluidos de la asignación de los costes de las medidas correctoras a que se refiere dicha disposición los costes inducidos por los flujos resultantes de transacciones internas que contribuyan a la congestión observada entre dos zonas de oferta, pero que estén por debajo del nivel esperado sin congestión estructural (
10
) en una zona de oferta. En virtud de esta misma disposición, el nivel de tolerancia debe ser analizado y definido por los GRT para cada frontera de una zona de oferta.
En el presente asunto, dado que los GRT no habían efectuado el análisis exigido, la ACER entendió no solo que podía, sino que debía fijar ella misma un nivel de tolerancia provisional sin disponer del referido análisis, con el fin de evitar una situación de estancamiento a la hora de adoptar la metodología para el reparto de costes cuestionada. Así, la ACER fijó un nivel de tolerancia común para todas las zonas de oferta de la región CORE, distribuido por igual entre las zonas de oferta que causan flujos en bucle.
Pues bien, el Tribunal General declara que el nivel de tolerancia fijado por la ACER incumple las exigencias establecidas por el artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943, según las cuales el nivel de tolerancia debe corresponder al «nivel esperado sin congestión estructural» y debe ser definido «para cada frontera de una zona de oferta».
Por lo que respecta a la determinación correspondiente a la primera exigencia, el análisis exigido por el artículo 16, apartado 13, párrafo primero, del Reglamento 2019/943 presupone, en particular, un análisis de las inversiones en la red y de las posibles reconfiguraciones de las zonas de oferta para eliminar las congestiones estructurales. Pues bien, la ACER, que admite no haber efectuado tal análisis, fijó el nivel de tolerancia en el 10 % de la capacidad máxima del elemento de red afectado como una «solución intermedia» entre las propuestas divergentes facilitadas por los GRT de que se trata.
En cuanto a la segunda exigencia, si bien el reparto efectuado por la ACER ofrece como resultado un nivel de tolerancia individual para cada zona de oferta, en la medida en que dicho nivel se determina en función de la capacidad máxima individual de cada elemento de red pertinente y del número de zonas de oferta que causan los flujos en bucle que se producen en esos elementos de red, dicho reparto no corresponde a la individualización prescrita por el artículo antes citado, que exige que el nivel de tolerancia sea determinado en función de las características de las zonas de oferta en cuestión y de las diversas fronteras que las dividen.
A continuación, el Tribunal General examina si, en la situación particular del presente asunto, la ACER disponía de una competencia implícita que la habilitaba para determinar un nivel de tolerancia de un modo diferente al establecido por el artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943.
Para empezar, señala que, con arreglo al principio de legalidad, como regla general no cabe admitir que una agencia de la Unión, como la ACER, pueda apartarse del marco jurídico aplicable. A continuación, indica que, si bien el Reglamento 2019/943 permite a la ACER adoptar una decisión provisional en circunstancias claramente delimitadas, la determinación del nivel de tolerancia en la metodología para el reparto de los costes de las medidas correctoras no forma parte de estas circunstancias. Por último, declara que la mera invocación del interés asociado a la eficacia no basta para que se reconozca una competencia implícita en favor de la ACER, a menos que ello corresponda a una necesidad real para lograr el efecto útil de las disposiciones en cuestión.
A este respecto, la ACER justificó, en particular, la necesidad de adoptar la metodología para el reparto de costes cuestionada sin poder esperar al análisis exigido por el artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943, apoyándose en que debía respetar el plazo que le había sido fijado para adoptar dicha metodología y en que los GRT habían tardado en elaborar la propuesta de metodología para el reparto de los costes. Pues bien, por una parte, el plazo que se fijó a la ACER para adoptar la metodología cuestionada era de carácter orientativo y, por tanto, podía prorrogarse. Por otra parte, la obligación de determinar el nivel de tolerancia procediendo al análisis exigido en el artículo 16, apartado 13, del Reglamento 2019/943 entró en vigor tras la remisión por los GRT de la región CORE de su propuesta de metodología para el reparto de los costes a todas las ARN de la región. Es más, la ACER no demuestra haber facilitado la elaboración de este análisis, pese a que debía hacerlo en virtud del principio de cooperación leal.
Al no haber acreditado la existencia de una necesidad real de garantizar el efecto útil de las disposiciones en cuestión, la ACER no podía basarse en una competencia implícita para determinar el nivel de tolerancia en la metodología para el reparto de costes cuestionada.
Habida cuenta de todo lo anterior, el Tribunal General anula la resolución impugnada, adoptada por la Sala de Recurso, en la medida en que, por una parte, confirma la decisión de la ACER de 30 de noviembre de 2020 y, por otra parte, desestima el recurso presentado por la demandante contra dicha decisión.
(
1
)	Reglamento (UE) 2015/1222 de la Comisión, de 24 de julio de 2015, por el que se establece una directriz sobre la asignación de capacidad y la gestión de las congestiones (DO 2015, L 197, p. 24).
(
2
)	Artículo 74 del Reglamento 2015/1222.
(
3
)	La región CORE es la zona geográfica que incluye Bélgica, la República Checa, Alemania, Francia, Croacia, Luxemburgo, Hungría, los Países Bajos, Austria, Polonia, Rumanía, Eslovenia y Eslovaquia, establecida para el cálculo de la capacidad de intercambio de conformidad con el artículo 15 del Reglamento 2015/1222.
(
4
)	En virtud del artículo 2, punto 26, del Reglamento (UE) 2019/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo al mercado interior de la electricidad (DO 2019, L 158, p. 54), se entiende por redespacho una medida, incluida la reducción, activada por uno o varios GRT o gestores de redes de distribución a través de la alteración de la generación, el diagrama de carga, o ambos, a fin de cambiar los flujos físicos del sistema eléctrico y aliviar una congestión física o asegurar de otra manera la seguridad del sistema.
(
5
)	A tenor del artículo 2, punto 27, del Reglamento 2019/943, la expresión «intercambio compensatorio» se refiere a un intercambio entre zonas iniciado por los gestores de las redes entre dos zonas de oferta para aliviar la congestión física. Con arreglo al artículo 2, punto 4, del Reglamento 2019/943, la congestión, que constituye un riesgo para la seguridad operativa que requiere de una medida correctora, se define como una situación en la que todas las solicitudes por parte de participantes en el mercado de comerciar entre zonas de red no pueden ser acogidas, pues afectarían significativamente a los flujos físicos sobre elementos de la red que no pueden acoger tales flujos. Las congestiones son generadas por flujos físicos.
(
6
)	En virtud del artículo 2, punto 13, del Reglamento 2015/1222, por medida correctora se entiende cualquier medida aplicada por uno o varios GRT para mantener la seguridad operativa.
(
7
)	El artículo 2, punto 65, del Reglamento 2019/943 define la zona de ofertas como «la mayor zona geográfica en la que los participantes en el mercado pueden intercambiar energía sin asignación de capacidad».
(
8
)	La sobrecarga corresponde, en principio, al volumen de flujos que supera la capacidad máxima del elemento de red afectado.
(
9
)	Según la metodología para el reparto de costes cuestionada, un flujo en bucle es «un flujo físico sobre un elemento de la red en el que la fuente y el receptor están situados en la misma zona y el elemento de la red, o parte de este, se halla en una zona distinta».
(
10
)	El artículo 2, punto r6, del Reglamento 2019/943 define la congestión estructural como la «congestión de la red de transporte que puede definirse de manera inequívoca, es predecible, estable geográficamente a lo largo del tiempo y frecuentemente recurrente en condiciones normales de la red energética».