62002CC0113_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Nel ricorso in oggetto, proposto ai sensi dell’art. 226 CE, la Commissione afferma che il sistema applicato nei Paesi Bassi per disciplinare la spedizione dei rifiuti è incompatibile sotto due aspetti con il regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (2) (in prosieguo: il «regolamento») e con la direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE relativa ai rifiuti (3), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (4) e come adattata dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE (5) (in prosieguo: la «direttiva»).
2. In primo luogo la Commissione sostiene che i criteri applicati dai Paesi Bassi per decidere quando sollevare obiezioni a un trasferimento dei rifiuti destinati al ricupero sono incompatibili con quelli fissati dall’art. 7, n. 4, del regolamento.
3. In secondo luogo, la Commissione asserisce che i criteri applicati dai Paesi Bassi per determinare se l’incenerimento dei rifiuti costituisca un’operazione di smaltimento oppure di ricupero dei rifiuti sono incompatibili con quelli fissati dall’art. 1 lett. e) e f), della direttiva. Dopo che le parti hanno sottoposto le proprie osservazioni nel presente procedimento, la Corte ha pronunciato la sentenza in un’altra causa, confermando che i criteri in questione, basati sul valore calorico e sulla composizione dei rifiuti, violano effettivamente la direttiva (6) .
I – Contesto normativo
A – Diritto comunitario
4. Il regolamento mira a fornire una serie armonica di procedure, nell’ambito delle quali la circolazione dei rifiuti può essere limitata al fine di tutelare l’ambiente. Il titolo II del regolamento è rubricato come «Spedizioni dei rifiuti all’interno della Comunità». I capitoli A e B del Titolo II fissano rispettivamente le procedure da seguire per la spedizione dei rifiuti destinati allo smaltimento e dei rifiuti destinati al ricupero. Il regolamento adotta le definizioni di «smaltimento» e «ricupero» usate nella direttiva (7), come definite di seguito.
5. Le spedizioni dei tipi più pericolosi di rifiuti destinati al ricupero (8) sono soggette alla seguente procedura. Qualora il produttore o il detentore dei rifiuti intenda spedirli da uno Stato membro all’altro, deve notificarlo alla competente autorità di destinazione, trasmettendo copia della notifica alla competente autorità di spedizione nonché al destinatario (9) .
6. Gli Stati membri di spedizione e destinazione hanno diritto di sollevare obiezioni alla spedizione. Le loro obiezioni devono essere basate sull’art. 7, n. 4. L’art. 7, n. 4, lett. a), elenca cinque presupposti sulla base dei quali le autorità competenti dei suddetti Stati membri possono sollevare obiezioni motivate. Il quinto trattino dell’art. 7, n. 4, lett. a) dispone che «[possono sollevare obiezioni motivate sulla spedizione programmata] qualora il rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili, il valore stimato dei materiali destinati al ricupero finale o il costo del ricupero e il costo dello smaltimento della parte non ricuperabile non giustifichino il ricupero in base a considerazioni economiche ed ambientali».
7. Ai sensi dell’art. 1, lett. e), della direttiva, lo «smaltimento» è definito come «tutte le operazioni previste nell’allegato IIA», mentre ai sensi dell’art. 1, lett. f), il «ricupero» è definito come «tutte le operazioni previste nell’allegato IIB».
8. L’«incenerimento a terra» è incluso nell’allegato IIA, al punto D 10, ed è pertanto considerato come un’operazione di smaltimento. Al contrario, l’«utilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia» è identificato nell’allegato IIB, al punto R1, come operazione di ricupero.
B – Normativa nazionale
9. Nel giugno del 1997, il governo dei Paesi Bassi ha introdotto il Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (piano pluriennale per il trattamento dei rifiuti pericolosi) (in prosieguo, «il MJP-GA II») (10) .
10. Il capitolo 8 della prima parte del MJP-GA II chiarisce come il quinto trattino dell’art. 7, n. 4, lett. a) sia da applicarsi da parte della competente autorità nei Paesi Bassi.
11. Il punto 3.a del capitolo 8 stabilisce che «qualora meno del 20% (inteso come percentuale di massa) della quantità dei rifiuti destinati alla spedizione transfrontaliera sia recuperato nello Stato di spedizione – data la grande quantità di rifiuti che necessita di conseguente smaltimento –, i presupposti per sollevare un’obiezione specificati nel regolamento saranno applicati separatamente per ogni istanza. In ogni caso, il margine specificato nella nota in calce alla pagina al punto b) non sarà applicato (…)».
12. Il punto 3.b del capitolo 8 statuisce che «negli altri casi, saranno sollevate in via di principio obiezioni contro il trasferimento, se la percentuale dei rifiuti che possono essere ricuperati nello Stato membro di destinazione è inferiore a quella nello Stato membro di spedizione».
13. La nota in calce alla pagina al punto 3.b del capitolo 8 disponeva originariamente:
«Qualora non sia possibile stabilire inequivocabilmente che la percentuale dei rifiuti effettivamente recuperata è inferiore nello stato di destinazione, può essere applicato un margine al fine di limitare le obiezioni e i ricorsi. Il margine non può eccedere il 20% del relativo valore. Oltre il 20%, la valutazione condurrà sempre a sollevare un’obiezione. Il tutto verrà ancora esaminato in relazione allo specifico trasferimento considerato».
14. In ossequio alla lettera di diffida da parte della Commissione antecedente al presente procedimento, i Paesi Bassi hanno rettificato la nota suddetta, omettendo la penultima frase del passaggio citato.
15. Il capitolo 18 della seconda parte del MJP-GA II tratta della differenza tra l’incenerimento come operazione di ricupero, nella quale i rifiuti sono fondamentalmente utilizzati come combustibile, e l’incenerimento come metodo di smaltimento. Specifica altresì che l’incenerimento di rifiuti pericolosi sarà considerato un’operazione di ricupero solo laddove il potere calorifico dei rifiuti stessi sia superiore a 11 500 Kj/kg in caso di rifiuti con un contenuto di cloro inferiore all’1%, oppure superiore a 15 000 Kj/kg in caso di rifiuti con un contenuto di cloro superiore all’1%.
II – Il ricorso per inadempimento
16. Dopo aver ricevuto numerosi reclami nei quali si faceva presente che i Paesi Passi avevano sollevato ingiustificate obiezioni all’esportazione di rifiuti pericolosi, la Commissione ha inviato ai Paesi Bassi una lettera di diffida datata 28 aprile 1999, definendo tre ambiti, rispetto ai quali riteneva che il MJP GA-II potesse violare il diritto comunitario.
17. In risposta, il governo dei Paesi Bassi ha modificato la nota in calce alla pagina al punto 3.b del capitolo 8 del MJP GA-II nella maniera sopra descritta (11), senza peraltro dar seguito ad alcuna altra modifica.
18. La Commissione, non soddisfatta di tale risposta, ha inviato al governo dei Paesi Bassi un parere motivato in data 1° agosto 2000. I Paesi Bassi hanno replicato in data 8 novembre 2000, respingendo ogni violazione del diritto comunitario.
19. Il 21 marzo 2002 la Commissione ha adito la Corte per far dichiarare che i Paesi Bassi sono venuti meno agli obblighi ad essi incombenti ai sensi dell’art. 7, n. 4, del regolamento, degli artt. 1, lett. e) e f), e 7, n. 1, della direttiva, come pure del combinato disposto di cui agli artt. 82 CE e 86 CE.
20. Nel corso del procedimento, la Commissione ha rinunciato al terzo motivo di ricorso, con cui deduceva una violazione degli artt. 82 CE e 86 CE.
21. Nelle osservazioni presentate alla Corte la Commissione non sviluppa alcun argomento a sostegno della propria censura relativa alla violazione dell’art. 7, n. 1, della direttiva.
22. E’ pertanto necessario considerare solo se il MJP-GA II sia contrario all’art. 7, n. 4, del regolamento o costituisca una scorretta esecuzione dell’art. 1, lett. e) e f), della direttiva. Propongo di trattare innanzitutto la seconda questione, che è stata recentemente affrontata dalla Corte.
III – La compatibilità del MJP-GA II con l’art. 1 lett. e) e lett. f) della direttiva
23. La Commissione ritiene che la distinzione delineata nel capitolo 18 della seconda parte del MJP-GA II tra lo smaltimento e il ricupero dei rifiuti pericolosi mediante incenerimento sia incompatibile con la direttiva.
24. Dopo che le parti hanno sottoposto le proprie osservazioni nella presente causa, la Corte ha pronunciato la propria sentenza nella causa Commissione/Germania (12) .
25. La Corte ha dichiarato che, sebbene gli Stati membri possano fare obiezioni ad una spedizione sulla base del fatto che i rifiuti in questione sono stati erroneamente classificati come destinati al ricupero piuttosto che allo smaltimento, e possano fissare i criteri per distinguere le operazioni di ricupero da quelle di smaltimento, tali criteri devono essere conformi alla distinzione delineata dalla direttiva (13) .
26. La direttiva specificamente distingue tra «incenerimento su terra» (che è classificato dal punto D10 come un’operazione di smaltimento) e l’ «utilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia» (che è classificata dal punto R1 come operazione di ricupero). La Corte ha ritenuto che, perché quest’ultima categoria sia applicabile, «la maggior parte dei rifiuti deve essere consumata durante l’operazione e la maggior parte dell’energia sviluppata deve essere recuperata e utilizzata» (14) .
27. Alla luce della sua interpretazione del punto R1, la Corte ha concluso che non è compatibile con la direttiva il fatto che uno Stato membro utilizzi il valore calorifico dei rifiuti o la percentuale di sostanze nocive dei rifiuti inceneriti, quali criteri per determinare se l’incenerimento dei rifiuti sia da considerarsi un’operazione di smaltimento oppure di ricupero (15) . Tali criteri non si riferiscono né alla percentuale di rifiuti consumati né alla quota di energia recuperata.
28. La Corte ha pertanto esplicitamente dichiarato che il criterio basato sul valore calorifico dei rifiuti è incompatibile con la direttiva. Il ragionamento della Corte si estenderebbe anche al criterio basato sul contenuto di cloro dei rifiuti prima dell’incenerimento. Stando all’interpretazione della Corte del punto R1, la composizione dei rifiuti sarebbe ugualmente irrilevante, indipendentemente dal fatto che sia misurata prima o dopo l’incenerimento.
29. Di conseguenza, è chiaro che il capitolo 18 della seconda parte del MJP-GA II viola l’art. 1, lett. e) e f), della direttiva, letto in combinato disposto con il punto D9 dell’allegato IIA e il punto R1 dell’allegato IIB alla direttiva stessa.
IV – La compatibilità del MJP-GA II con l’art. 7, n. 4, del regolamento
30. Secondo il restante motivo di ricorso della Commissione, i criteri specificati nel capitolo 8 della prima parte del MJP-GA II, per decidere quando sia da obiettarsi alle spedizioni di rifiuti destinati al ricupero, non sono compatibili con l’art. 7, n. 4, del regolamento.
31. La Commissione fa presente che, quando la legislazione comunitaria assume la forma del regolamento, essa non lascia alcuno spazio per misure esecutive nazionali, a meno che tali misure siano espressamente previste. Non è questo il caso dell’art. 7, n. 4, del regolamento.
32. La Commissione fa ulteriormente presente che i criteri specificati nel capitolo 8 della prima parte del MJP-GA II sono incompatibili con l’art. 7, n. 4, del regolamento. Tali criteri dispongono un’obiezione sistematica da sollevarsi contro le spedizioni di rifiuti destinati al ricupero, qualora la quantità di rifiuti recuperabili nello Stato di spedizione ecceda il 20%, e sia uguale o superiore alla quantità di rifiuti recuperabili nello Stato di destinazione. Introducono in questo modo un elemento soggettivo all’interno di una valutazione, la quale dovrebbe, ai sensi del quinto trattino dell’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento, essere basata esclusivamente sulle caratteristiche oggettive di ogni spedizione. Così facendo, tali criteri perpetuano il vincolo dei Paesi Bassi ad un principio di autosufficienza nell’ambito dei rifiuti destinati al ricupero, contrario alla sentenza della Corte nella causa Dusseldorp (16) .
33. Con riferimento alla questione se le autorità nazionali siano autorizzate ad adottare norme esecutive del tipo in questione, il governo dei Paesi Bassi rileva che l’art. 30 del regolamento conferisce espressamente agli Stati membri la competenza a prendere le misure necessarie a garantire che i rifiuti siano spediti in conformità alle disposizioni in esso contenute.
34. Il governo dei Paesi Bassi nega che i criteri contenuti nel capitolo 8 della prima parte del MJP-GA II istituiscano una politica di obiezione sistematica. Il capitolo chiaramente dispone che, in ogni caso, le spedizioni devono essere considerate individualmente. L’affermazione, al punto 3.b del capitolo 8, secondo cui le obiezioni saranno «in via di principio» sollevate, è da intendersi solo nel senso che le obiezioni saranno sollevate di norma, ma non sempre.
35. Il governo dei Paesi Bassi ritiene in ogni caso che i propri criteri siano conformi al quinto trattino dell’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento. Tali criteri legittimamente privilegiano gli scopi economici ed ambientali sottesi a tale disposizione, favorendo le operazioni che raggiungono un più alto grado di ricupero. Così facendo, fungono agli obiettivi di incentivare il ricupero dei rifiuti, specificato nell’art. 3, n. 1, lett. b), della direttiva e di assicurare un più alto livello di protezione ambientale, come previsto dall’art. 174, n. 2, del Trattato.
36. Da ultimo, il governo dei Paesi Bassi deduce che i criteri specificati nel capitolo 8 della prima parte del MJP-GA II sono neutrali, si applicano cioè sia alle importazioni che alle esportazioni di rifiuti destinati al ricupero. Tali criteri pertanto non possono certamente costituire un esempio di protezionismo occulto.
37. A me sembra quanto meno controverso che gli Stati membri possano fissare i criteri che specifi cano la maniera in cui essi eserciteranno l’elemento di discrezionalità, accordato loro ai sensi dell’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento.
38. E’ vero che di norma gli Stati membri non possono emanare provvedimenti nazionali atti a dare attuazione ai regolamenti comunitari. (17) Tali provvedimenti sarebbero superflui, dato il carattere auto-esecutivo dei regolamenti comunitari, e porterebbero con sé l’ovvio rischio di un errore nel processo di trasposizione, nonché di confusione per quanto riguarda lo status di diritto comunitario delle norme in questione.
39. Detto ciò, la giurisprudenza della Corte conferma che i provvedimenti esecutivi sono in talune circostanze consentiti, in particolare laddove un regolamento lo preveda espressamente (18) .
40. E’ controverso che il quinto trattino dell’art. 7, n. 4, lett. a), conferisca un ambito di discrezionalità agli Stati membri, e che la specificazione di criteri relativi all’esercizio di tale discrezionalità favorirebbe la certezza del diritto, aiuterebbe la coerenza del processo decisionale e faciliterebbe la supervisione della politica nazionale da parte delle istituzioni comunitarie. La Corte ha specificamente riconosciuto un ruolo ai criteri di valutazione in casi individuali ai sensi del quinto trattino dell’art. 7, n. 4, lett. a) (19) .
41. Anche sul presupposto che i suddetti criteri nazionali siano ammissibili ai sensi del quinto trattino dell’art. 7, n. 4, lett. a), è comunque chiaro che essi devono restare nell’ambito di tale disposizione. La Corte, in numerose occasioni, ha sottolineato che l’elenco contenuto nell’art. 7, n. 4, lett. a) ha carattere tassativo e pertanto non può essere integrato dalle autorità competenti negli Stati membri (20) .
42. Non ritengo che i criteri specificati nel capitolo 8 della prima parte del MJP-GA II siano compatibili con il quinto trattino dell’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento.
43. Tale disposizione si concentra solamente sul fatto che l’operazione di ricupero considerata sia di per sé sostenibile, oppure no, dal punto di vista economico ed ambientale. Nel mettere in atto una siffatta valutazione, vengono specificati tre fattori: il rapporto tra rifiuti recuperabili e non recuperabili; il valore previsto dei materiali che devono essere infine recuperati; il costo del ricupero considerato assieme al costo dello smaltimento della frazione non recuperabile. Non è fatto alcun accenno al rendimento comparato delle operazioni di ricupero nello Stato di destinazione e nello Stato di spedizione.
44. I criteri nazionali in esame mi sembrano derogare per numerosi aspetti al criterio specificato nel quinto trattino dell’art. 7, n. 4, lett. a).
45. Quantunque possa essere legittimo, nel valutare le giustificazioni economiche e ambientali di una spedizione, confrontare il rendimento delle operazioni di ricupero a seguito della spedizione con quello di altre operazioni disponibili altrove all’interno della Comunità, non mi pare tuttavia esserci alcuna giustificazione per confrontare solamente gli impianti disponibili negli Stati di destinazione e spedizione.
46. Come suggerisce la Commissione, ponendo l’attenzione sul rendimento comparato delle operazioni di ricupero negli Stati di spedizione e destinazione, i criteri specificati nel capitolo 8 della prima parte del MJP-GA II sembrano riservare, nella politica dei Paesi Bassi, uno spazio per valutazioni di vicinanza e autosufficienza. E’ più verosimile che sia sollevata un’obiezione ad una spedizione, qualora i rifiuti potessero essere trattati nello Stato di spedizione con maggior rendimento. E’ pertanto più probabile che i rifiuti siano recuperati nel proprio Stato di origine, rispetto all’ipotesi in cui l’operazione di ricupero nello Stato di destinazione sia valutata indipendentemente e per le proprie qualità. La Corte nella sentenza Dusseldorp (21) ha dichiarato che, ai sensi del diritto comunitario, le considerazioni di vicinanza e autosufficienza non sono applicabili in relazione alle spedizioni di rifiuti destinati al ricupero.
47. I criteri nazionali in discussione mi sembrano inoltre carenti, laddove adottano un parametro di rendimento che è basato solamente su uno dei criteri specificati nel quinto trattino dell’art. 7, n. 4, lett. a), ossia il rapporto tra rifiuti recuperabili e quelli non recuperabili. Come chiarisce la disposizione, è importante considerare altresì il valore di ciò che viene recuperato e i costi che comportano il ricupero stesso e lo smaltimento della parte non recuperabile dei rifiuti.
48. Non ritengo che incida in alcun modo sulla mia valutazione il fatto che i criteri specificati nel capitolo 8 della prima parte del MJP-GA II siano intesi ad operare sistematicamente o creino semplicemente una presunzione a favore dell’obiezione. In entrambe le ipotesi, tali criteri introducono nella valutazione operata dalla competente autorità nei Paesi Bassi un elemento non specificato nel quinto trattino dell’art. 7, n. 4, lett. a). Attribuiscono inoltre speciale rilevanza solamente ad uno dei parametri di rendimento economico ed ambientale enunciati nella suddetta disposizione.
49. Non mi pare rilevare nemmeno il fatto che i criteri operino in maniera neutrale, nel senso che sono indistintamente applicabili alle spedizioni di rifiuti sia in entrata che in uscita dai Paesi Bassi. In entrambi i casi essi travalicano i motivi di obiezione tassativamente fissati dall’art. 7, n. 4.
V – Conclusione
50. Ritengo pertanto che la Corte debba:
1) dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell’art. 7, n. 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio, e dell’ art. 1, lett. e) e f), della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE e dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE;
2) condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese.
(1) .
(2)
–	GU L 30, pag. 1.
(3)
–	GU L 194, pag. 39.
(4)
–	GU L 78, pag. 32.
(5)
–	GU L 135, pag. 32.
(6)
–	Sentenza 13 febbraio 2003, causa C-228/00, Commissione/Germania (Racc. pag. I-1439).
(7)
–	Art. 2, lett. i) e k), del regolamento.
(8)
–	Come definiti dagli allegati III e IV del regolamento.
(9)
–	Art. 6, n.1, del regolamento.
(10)
–	Il MJP-GA II è stato introdotto in anticipazione della sentenza pronunciata dalla Corte il 25 giugno 1998 nella causa C-203/96, Dusseldorp (Racc. pag. I-4075), con la quale la Corte ha ritenuto inter alia che i principi di autosufficienza e vicinanza non siano applicabili alle spedizioni di rifiuti destinati al ricupero. Il precedente piano operativo nei Paesi Bassi prevedeva che l’esportazione dei rifiuti fosse consentita qualora esistesse all’estero una tecnica di trattamento superiore o qualora nei Paesi Bassi fosse inadeguata la capacità di trattamento di determinati tipi di rifiuti.
(11)
–	Al paragrafo 14.
(12)
–	Causa C-228/00, citata in nota 6.
(13)
–	Punti 34 -36.
(14)
–	Punto 43.
(15)
–	Punto 47.
(16)
–	Cit. supra, nota 9.
(17)
–	V., ad esempio, sentenza 7 febbraio 1973, causa 39/72, Commissione/Italia (Racc. pag. 101, punto 17).
(18)
–	V., ad esempio, sentenza 10 ottobre 1073, causa 34/73, Variola (Racc. pag. 981, punto 11).
(19)
–	Commissione/Germania, citata alla nota 6, punto 50.
(20)
–	V., ad esempio, sentenza 27 febbraio 2002, causa C-6/00, ASA (Racc. pag. I-1961, punto 36).
(21)
–	Cit. supra, nota 9.