62004CP0027_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Skarga o stwierdzenie nieważności
–
Skarga na bezczynność
–
Artykuł 104 WE
–
Rozporządzenie (WE) nr 1467/97
–
Pakt Stabilności i Wzrostu
–
Nadmierny deficyt budżetowy
–
Decyzje Rady o nieprzyjęciu aktów zalecanych przez Komisję w trybie art. 104 ust. 8 i 9 WE
–
Wnioski Rady zawieszające procedurę nadmiernego deficytu budżetowego
I – Wprowadzenie
1. W niniejszej sprawie, wszczętej w dniu 27 stycznia 2004 r., Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności szeregu działań podjętych przez Radę w trybie art. 104 WE w ramach procedury nadmiernego deficytu budżetowego Francji i Niemiec.
2. Skarżąca domaga się w pierwszym rzędzie stwierdzenia nieważności aktów, które określa jako „decyzje” Rady o niepodjęciu działań zawartych w zaleceniach Komisji w rozumieniu art. 104 ust. 8 i 9 WE odpowiednio w stosunku do Francji i Niemiec (zwanych dalej „zaskarżonymi decyzjami negatywnymi”), które to decyzje zostały przyjęte podczas posiedzenia Rady do spraw Ogólnych w dniu 25 listopada 2003 r.
3. W drugim rzędzie przedmiot skargi stanowią „wnioski”, do których doszła Rada podczas owego posiedzenia w dniu 25 listopada 2003 r., dotyczące oceny działań podjętych przez Francję w odpowiedzi na zalecenia wystosowane przez Radę w trybie art. 104 ust. 7 WE oraz analogicznych „wniosków” odnoszących się do Niemiec.
4. Rada ze swej strony nie tylko podważa zarzuty Komisji co do meritum, lecz podniosła także zarzut niedopuszczalności skargi, opierając się na dwóch kwestiach, które należy niezwłocznie przeanalizować.
II – W przedmiocie dopuszczalności skargi
5. Zarzuty Rady odnoszą się do dopuszczalności skargi, zarówno w części dotyczącej niepodjęcia działań zalecanych przez Komisję w trybie art. 104 ust. 8 i 9 WE, jak i w części zaskarżającej „wnioski” Rady z dnia 25 listopada 2003 r.
A – Zarzut odnoszący się do niepodjęcia działań zalecanych przez Komisję
1. Stanowisko stron
6. Pierwszy zarzut opiera się na fakcie, że wniesiona przez Komisję skarga o stwierdzenie nieważności stanowi obejście procedury, albowiem jest w rzeczywistości próbą obejścia przewidzianej w art. 232 WE procedury właściwej w przypadku bezczynności.
7. Zdaniem Rady to, na co w niniejszej sprawie Komisja się skarży, to w istocie bezczynność Rady wynikająca z nieosiągnięcia większości głosów wymaganych dla przyjęcia pewnych aktów. Tego typu sytuacje podlegają kontroli Trybunału według procedury i przy spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 232 WE.
8. W tym przypadku wszakże przesłanki te nie zostały spełnione przede wszystkim dlatego, że Rada nie została uprzednio wezwana przez Komisję do działania. Nadto – a raczej przede wszystkim – Rada nie ma jej zdaniem prawnego obowiązku przyjmowania decyzji, o których mowa w art. 104 ust. 8 i 9 WE.
9. Tak czy inaczej nie można twierdzić, jakoby Rada zaniechała działania, skoro przeprowadziła ona głosowanie na podstawie zaleceń Komisji.
10. W rzeczywistości Rada sama przewiduje ewentualny argument, jaki można by było przeciwstawić jej rozumowaniu na podstawie wyroku w sprawie Eurocoton (2), który prowadziłby do uznania dorozumianej decyzji odmownej jako nieprzyjęcia aktu zaproponowanego bądź zalecanego przez Komisję, a zatem jako aktu zaskarżalnego w trybie art. 230 WE.
11. Powyższy wyrok nie ma jednak – zdaniem Rady – zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem w rzeczywistości przyjęte w nim rozstrzygnięcie było uzasadnione jedynie szczególnymi okolicznościami związanymi z postępowaniem antydumpingowym, a zatem nie zmieniło w pozostałej części odmiennej w tym względzie linii tradycyjnego orzecznictwa.
12. Wobec tak zgłoszonego zarzutu skarżąca odpowiada, że w ramach systemu ustanowionego w art. 104 WE głosowanie, w którym Rada przyjmuje stanowisko w odpowiedzi na zalecenia Komisji za pomocą stwierdzenia, o którym mowa w ust. 8, lub wezwania, o którym mowa w ust. 9, stanowi w każdym razie decyzję – pozytywną bądź negatywną, w zależności od jej wyniku – a tym samym akt zaskarżalny w rozumieniu wyroku w sprawie Eurocoton.
13. Zdaniem Komisji sama Rada w odpowiedzi na skargę przyjęła ową wykładnię w sposób dorozumiany, twierdząc, że negatywny wynik głosowania w przedmiocie zalecenia Komisji prowadzi do zawieszenia procedury; Komisja kontynuuje zatem, iż gdyby tak było, stanowiłoby to potwierdzenie faktu wywoływania przez taki akt skutków prawnych.
14. Co więcej, zdaniem Komisji poprzez odmowę stwierdzenia, że Francja i Niemcy nie podjęły żadnego skutecznego działania, Rada w rzeczywistości stwierdziła – choć zaledwie w sposób dorozumiany – że jej zdaniem, wbrew twierdzeniom Komisji, te dwa państwa w istocie podjęły skuteczne działania. Gdyby wszakże tak było, w sposób oczywisty Rada straciłaby uprawnienie do decydowania o działaniach przewidzianych w art. 104 ust. 9 WE. A zatem Rada zajęłaby stanowisko w ich sprawie bez podstawy prawnej.
15. Jako ostatni argument przemawiający za niezgodnością z prawem przyjętej w trybie art. 104 ust. 9 WE negatywnej decyzji Komisja podnosi, że jej zdaniem negatywne głosowanie Rady w tej kwestii stanowi akt wywołujący skutki prawne, który może być zaskarżony, albowiem jest ono tożsame z odmową Rady w przedmiocie dalszego prowadzenia procedury przewidzianej w Traktacie, mimo iż spełnione zostały przesłanki, od których uzależniony jest kolejny etap procedury.
2. Ocena
16. Wydaje mi się oczywiste, że analizowany zarzut wiąże się przede wszystkim z kwestią kwalifikacji przedstawionego Trybunałowi stanu faktycznego. Należy bowiem ustalić, czy nieprzyjęcie zaleceń Komisji w trybie art. 104 ust. 8 i 9 WE stanowi zaniechanie Rady, zaskarżalne w trybie art. 232 WE, czy raczej powinno być zakwalifikowane jako dorozumiana decyzja odmowna, a co za tym idzie, przynajmniej co do zasady, jako akt zaskarżalny w trybie art. 230 WE.
17. W pierwszym przypadku skarga Komisji o stwierdzenie nieważności byłaby w sposób oczywisty bezprzedmiotowa, a zatem podlegałaby odrzuceniu jako oczywiście niedopuszczalna (3) . W drugim zaś przypadku punkt wyjścia znajdowałby się po przeciwnej stronie, choć pozostałaby następnie do zbadania okoliczność, czy zachodzą poszczególne przesłanki dopuszczalności, o których mowa w art. 230 WE.
18. Rzekłszy to, muszę przypomnieć, że w tej kwestii Traktat WE nie przejął klarownego systemu, który funkcjonował pod rządami art. 35 ust. 3 Traktatu EWWiS (4), oraz że orzecznictwo wspólnotowe nie zezwala na rozstrzygnięcie rzeczonego problemu kwalifikacji ponad wszelką wątpliwość.
19. O ile bowiem w przeszłości Trybunał orzekł, że nieprzyjęcie przez Radę aktu zaproponowanego przez Komisję stanowi sprzeczne z prawem powstrzymanie się od działania, a tym samym bezczynność instytucji, zaskarżalną w trybie art. 175 Traktatu WE (obecnie art. 232 WE) (5), o tyle wniosek ten nie wydaje się zgodny z ostatnio wydanym ww. wyrokiem w sprawie Eurocoton, gdzie Trybunał uznał nieprzyjęcie aktu zaproponowanego przez Komisję za dorozumianą decyzję odmowną.
20. Nadto sądzę, że nie jest konieczne dokonywanie analizy pod kątem wykładni rzeczonego orzecznictwa oraz granic jego zasięgu, jaki wyznacza niewątpliwie specyficzny przypadek rozpatrywany w sprawie Eurocoton, albowiem moim zdaniem w niniejszym stanie faktycznym obydwa sposoby kwalifikacji spornego zachowania Rady doprowadziłyby do tego samego rezultatu, a mianowicie do niedopuszczalności skargi.
21. W rzeczy samej taka niedopuszczalność byłaby całkowicie oczywista – o czym już wspomniałem (pkt 17) – gdyby dojść do wniosku, że nieprzyjęcie decyzji zalecanych przez Komisję należy zakwalifikować jako zaniechanie Rady.
22. Niemniej sądzę, że do niedopuszczalności skargi prowadzi również rozumowanie Trybunału w sprawie Eurocoton, zgodnie z którym nieprzyjęcie aktów zalecanych przez Komisję należy uznać za dorozumianą decyzję odmowną Rady.
23. W tym względzie pragnę przede wszystkim zauważyć, że w rzeczonym przypadku Trybunał nie ograniczył się po prostu do zrównania nieprzyjęcia decyzji przez Radę z decyzją odmowną, czyli „aktem” zaskarżalnym. Takie automatyczne zrównanie – przewidziane, podkreślam, w Traktacie EWWiS (nadto po zastosowaniu określonej procedury wezwania do działania), nie zaś w Traktacie WE – niechybnie prowadziłoby do pozbawienia procedury przewidzianej w art. 232 WE wszelkiego znaczenia w przypadku bezczynności instytucji wspólnotowych.
24. Trybunał dokonał jednak bardzo szczegółowej analizy, która doprowadziła go do określenia pewnych przesłanek koniecznych dla ustalenia, czy i w jakich warunkach nieprzyjęcie aktu w przewidzianym terminie może zostać uznane już nie za bezczynność niezgodną z prawem, lecz za akt zaskarżalny.
25. W szczególności, jeśli dobrze rozumiem, zdaniem Trybunału dla ustalenia, czy mamy do czynienia z aktem zaskarżalnym, należy zastanowić się nad następującymi kwestiami: i) czy Rada zajęła stanowisko
w przedmiocie propozycji bądź zalecenia Komisji (pkt 57-59); ii) czy to stanowisko negatywne ma charakter ostateczny
(pkt 63-65); iii) wreszcie, czy wywołuje ono skutki prawne (pkt 66-67).
26. Chcąc zastosować taki test w niniejszym stanie faktycznym, należy przede wszystkim ustalić, czy głosowaniem w dniu 25 listopada 2003 r. Rada „zajęła stanowisko” w przedmiocie zaleceń Komisji dotyczących dokonania odpowiednio w stosunku do Francji i Niemiec stwierdzenia, o którym mowa w art. 104 ust. 8 WE, oraz wezwania, o którym mowa w art. 104 ust. 9 WE.
27. Osobiście sądzę, że gdy zalecenie Komisji zostaje uwzględnione w dziennym porządku obrad Rady i zostaje poddane pod głosowanie, to można skonstatować, że Rada istotnie „zajęła stanowisko” w jego przedmiocie, bez względu na wynik głosowania, tj. zarówno wtedy, gdy głosowanie doprowadzi do przyjęcia zalecanego aktu, jak i wtedy, gdy – jak w niniejszej sprawie – zalecenie zostaje odrzucone (6) .
28. W niniejszej sprawie należy zatem uznać, że głosowanie z dnia 25 listopada 2003 r. stanowi (negatywne) „zajęcie stanowiska” Rady w przedmiocie zaleceń Komisji.
29. Trudniejsze jest wypowiedzenie się na temat „ostateczności” zajętego przez Radę stanowiska, albowiem weryfikacja owej przesłanki odnosi się tutaj nie tyle do „aktu”, co właśnie do negatywnego „zajęcia stanowiska”, tj. nieprzyjęcia aktu.
30. W pierwszym przypadku można powiedzieć, że co do zasady ostateczność powinna być oceniana w odniesieniu do skutków zewnętrznych aktu oraz wpływu (właśnie ostatecznego), jaki skutki te wywierają na sytuacje prawne będące przedmiotem aktu.
31. W drugim przypadku – skoro oczywiście nie jest możliwe zastosowanie tego samego kryterium z uwagi na charakter „aktu” – ostateczność skutków „zajęcia stanowiska” zostanie określona na innych podstawach, w tym – moim zdaniem – w szczególności w odniesieniu do postępowania, którego część stanowi. Można zatem uznać je za ostateczne, jeśli stanowi ono etap zamykający
rzeczone postępowanie, iż po zajęciu stanowiska należy drogę tego postępowania uznać za wyczerpaną, zaś akt nie może już zostać przyjęty, chyba że postępowanie zostanie rozpoczęte na nowo.
32. W przeciwnym razie instytucja mogłaby ewentualnie zostać pociągnięta do odpowiedzialności z tytułu zaniechania sprzecznego z prawem (oczywiście, gdy jest przewidziane, że dany akt należało przyjąć w określonym terminie), ale jeśli zachowuje ona prawo do ważnego i skutecznego przyjęcia zalecanego przez Komisję aktu, wtedy wątpię, aby takie „zajęcie stanowiska” mogło zostać uznane za ostateczne, a tym samym za stanowiące akt zaskarżalny.
33. Wydaje mi się zresztą, że wniosek taki znajduje potwierdzenie w jednym spośród wielu znanych kazusów dotyczących polityki transportu (7), w którym Rada w istocie „zajęła stanowisko”, poddając pod głosowanie propozycje Komisji zmierzające do urzeczywistnienia swobodnego świadczenia usług, nie osiągając jednak wymaganej większości głosów, skutkiem czego nie przyjęła rzeczonych aktów (8), mimo iż art. 75 i nast. Traktatu WE (obecnie art. 71 WE i nast.) ustanawiały precyzyjne terminy w tym zakresie.
34. W tym właśnie przypadku Rada nie została osądzona przez Trybunał z tytułu negatywnego „zajęcia stanowisk”, a tym samym aktów zaskarżalnych w trybie art. 173 Traktatu WE (obecnie art. 230 WE), lecz z tytułu sprzecznego z prawem zaniechania, któremu miała ona obowiązek położyć kres w drodze przyjęcia koniecznych aktów, co następnie uczyniła. A to najwyraźniej właśnie dlatego, że zachowała ona uprawnienie do stanowienia w tej materii nawet po upływie przewidzianego w Traktacie terminu (9) .
35. Z drugiej strony, gdyby spojrzeć z tej perspektywy na kazus Eurocoton, można zauważyć, że dokonanie przez Trybunał oceny ostateczności zarzucanego Radzie w tej sprawie „zajęcia stanowiska” (czyli nieprzyjęcia aktu) było związane z tym, że – jak wyjaśnia sam Trybunał – „po upływie […] przewidzianego [w przepisach] terminu Rada nie mogła już przyjąć propozycji rozporządzenia”, w przedmiocie której bezskutecznie została wezwana do stanowienia (pkt 64). Istotnie w tej sprawie szczególny sposób reglamentacji przedmiotowej dziedziny oznaczał, że bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego Radzie na stanowienie był równoznaczny z dorozumianą decyzją odmowną, prowadząc automatycznie
do zakończenia postępowania antydumpingowego, a tym samym do konieczności rozpoczęcia wszystkiego od początku (10) .
36. Pragnę następnie zauważyć, że również Sąd Pierwszej Instancji miał okazję wyjaśnić, że „[z]wykłe milczenie instytucji nie może wywoływać [wiążących skutków prawnych zdolnych do uczynienia go aktem zaskarżalnym], chyba że konsekwencja taka jest wyraźnie przewidziana w przepisie prawa wspólnotowego” (11) . Istotnie, choć „[p]rawo wspólnotowe przewiduje w określonych szczególnych przypadkach, że milczenie instytucji ma walor decyzji, gdy instytucja ta została wezwana do zajęcia stanowiska i nie wypowiedziała się przed upływem określonego terminu, [niemniej] w braku takiego wyraźnego przepisu ustalającego termin, po upływie którego uznaje się za przyjętą decyzję dorozumianą o określonej treści, bezczynność instytucji nie może być uznana za równoznaczną z decyzją, chyba że pragnęlibyśmy podważyć cały system ustanowionych przez Traktat środków ochrony sądowej” (12) .
37. Patrząc z tej perspektywy należy teraz zbadać, czy po „zajęciu stanowisk”, o których jest mowa, mimo upływu terminów przewidzianych w rozporządzeniu nr 1467/97, Rada nadal posiada uprawnienie do skutecznego przyjęcia aktów zaproponowanych swego czasu przez Komisję. Gdyby tak było, należałoby wątpić, jakoby owe zajęcia stanowisk mogły być uznane za „ostateczne”.
38. W tym względzie należałoby na wstępie stwierdzić, że art. 104 WE przyznał Radzie uprawnienie do podejmowania decyzji w przedmiocie zaleceń Komisji bez żadnych ograniczeń czasowych. To dopiero rozporządzenie – a zatem akt prawa wtórnego – określiło „termin[y] wprowadzenia procedury dotyczącej nadmiernego deficytu w celu zapewnienia [jej] szybkiej i skutecznej realizacji” (motyw dwunasty).
39. Z drugiej strony określenie owych terminów zostało przewidziane przez rezolucję Rady Europejskiej z Amsterdamu, która wraz z rozporządzeniem stanowi tzw. Pakt stabilności i wzrostu (13), a zatem stanowi co najmniej podstawowy instrument do interpretacji. Lecz właśnie sama rezolucja wyjaśnia, że przedmiotowe terminy mają na celu wyłącznie przyspieszenie procedury, przy czym ogranicza się ona do „usilnego wezwania” (a zatem nie do formalnego zobowiązania) Rady do ich przestrzegania (14) .
40. Już na tej podstawie zatem można by twierdzić, że określenie owych terminów ma wyłącznie na celu przyspieszenie procedury przewidzianej w Traktacie, nie zaś utratę przez Radę uprawnienia do przyjęcia aktów zalecanych przez Komisję w ramach rzeczonej procedury.
41. Poza tym wszakże jeszcze bardziej znaczące wskazówki prowadzą do wniosku, że nawet po przeprowadzeniu głosowania w dniu 25 listopada 2003 r. Rada nadal pozostaje kompetentna w kwestiach związanych z nadmiernym deficytem budżetowym Francji i Niemiec i nadal może w rozsądnym i skutecznym terminie przyjąć akty zalecane przez Komisję.
42. Powyższe zostało przede wszystkim przyznane przez samą Komisję w trakcie rozprawy oraz zostało potwierdzone w pkt 6 spornych „wniosków”, w których Rada oświadcza, że ma zamiar utrzymywać procedurę w zawieszeniu, zastrzegając sobie możliwość przyjęcia pominiętych zaleceń w późniejszym terminie.
43. Jednak taka wykładnia wydaje się znajdować potwierdzenie również w art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 1467/97, w myśl którego Rada „natychmiast podejmuje decyzję” – nawet zatem po upływie terminu z art. 5 – o zastosowaniu działań w trybie art. 104 ust. 9 WE, gdy „działania uczestniczącego Państwa Członkowskiego nie są wprowadzane w życie lub w opinii Rady działania te okazują się nieadekwatne […] w odpowiedzi na zalecenia wydane na mocy art. [104] ust. 7”.
44. Z drugiej strony przeciwne twierdzenie pozostawałoby w sprzeczności z celem, jaki samo rozporządzenie wyznacza określeniu terminów, którym jest potrzeba zapewnienia „szybkiej i skutecznej realizacji [procedury]” (motyw dwunasty). Odmienne rozwiązanie prowadziłoby w istocie do konieczności rozpoczęcia całej procedury od nowa.
45. Na płaszczyźnie ogólnej za takim rozumieniem przemawia kryterium spójności systemu. W istocie nielogicznym byłoby myślenie, że choćby minimalna zwłoka Rady w przyjęciu aktu z powodu niemożności osiągnięcia wymaganej większości głosów mogłaby pozbawić tę instytucję uprawnienia do przyjęcia aktu, skoro nie jest to wprost przewidziane przez przepisy. Sytuacja taka groziłaby ewidentnie poważnymi konsekwencjami dla życia wspólnotowego, albowiem prawdopodobieństwo nieuzyskania koniecznej większości głosów (nie mówiąc o przypadkach jednomyślności!) stanowi w pewnym sensie raczej normalny element fizjologii niż patologii systemu.
46. Jak już powiedziałem, w takich przypadkach mogą potencjalnie być spełnione przesłanki do stwierdzenia sprzecznej z prawem bezczynności Rady, lecz co do zasady droga do późniejszego skorzystania przez nią z jej uprawnień do podjęcia decyzji nie będzie zamknięta.
47. Z tego wywodzę zatem, że podważane tu „zajęcia stanowisk” nie mogą zostać uznane za „ostateczne”, stąd mogą być ewentualnie zaskarżone w trybie art. 232 WE, nie zaś art. 230 WE. Nawet gdyby bowiem podążać za tokiem rozumowania obranym w wyroku w sprawie Eurocoton, brakować będzie jednej z przesłanek wyłonionych przez sam Trybunał jako koniecznych do tego, aby rzeczone „zajęcia stanowiska” mogły być uznane za „akty” zaskarżalne w trybie skargi o stwierdzenie nieważności.
48. Pragnę dodać, że taki wniosek dotyczy obydwu rozważanych tu sytuacji. Dotyczy on przede wszystkim stwierdzenia, o którym mowa w art. 104 ust. 8 WE, którego dokonanie pozostaje ewidentnie możliwe tak długo, jak długo zainteresowane Państwo Członkowskie nie podejmie krajowych działań zdolnych do zapewnienia przestrzegania zaleceń Rady, o których mowa w ust. 7 tego artykułu.
49. To samo wszakże tyczy się również wezwania, o którym mowa w art. 104 ust. 9 WE, co zresztą – powtarzam – przyznała sama Komisja podczas rozprawy i co wynika ze spornych „wniosków” z dnia 25 listopada 2003 r. (zob. pkt 42 powyżej).
50. W istocie albo zainteresowane Państwo Członkowskie przestrzegało zaleceń Rady, o których mowa w art. 104 ust. 7 WE, a zatem nie ma żadnego powodu do nakładania środków przewidzianych w ust. 9, albo nadmierny deficyt budżetowy nadal istnieje, a zatem interes w zastosowaniu tych środków pozostaje niezmienny nawet po upływie terminu, w którym Rada powinna była stanowić w przedmiocie zaleceń Komisji, o których mowa w ust. 9.
51. Z powyższych względów uważam za zasadne dojście do wniosku w odniesieniu do pierwszego zarzutu, że skarga Komisji powinna zostać uznana za niedopuszczalną zarówno w części, w jakiej jej przedmiot stanowi nieprzeprowadzenie weryfikacji, o której mowa w art. 104 ust. 8 WE, jak i w części, w jakiej jej przedmiot stanowi niedokonanie wezwania, o którym mowa w art. 104 ust. 9 WE, w stosunku – odpowiednio – do Francji i Niemiec.
B – Zarzut odnoszący się do „wniosków” z dnia 25 listopada 2003 r.
1. Stanowisko stron
52. Jak już wspomniałem, zdaniem Rady skarga Komisji jest niedopuszczalna również w części, która zmierza do podważenia zgodności z prawem „wniosków” przyjętych przez Radę w dniu 25 listopada 2003 r. w przedmiocie procedur nadmiernego deficytu Francji i Niemiec.
53. Według Rady niedopuszczalność wynika z tego, że przedmiotem skargi są w rzeczywistości akty o charakterze czysto politycznym, których przyjmowanie pozostaje w sferze swobody Rady.
54. Z drugiej strony rzeczone „wnioski” nie wywołują – jej zdaniem – żadnych skutków prawnych, a zatem nie podlegają zaskarżeniu w trybie art. 230 WE, albowiem ograniczają się one jedynie do prostego opisu stanu zaawansowania procedur nadmiernego deficytu Francji i Niemiec istniejącego po przeprowadzeniu głosowania w Radzie.
55. Również zawarta w tych wnioskach wzmianka o zawieszeniu owych procedur miała jej zdaniem charakter zasadniczo polityczny, a nie prawny – w rzeczywistości chodziło o przyjęcie do wiadomości zawieszenia, które z punktu widzenia prawnego wynikało ipso iure z negatywnego wyniku głosowania w przedmiocie propozycji Komisji.
56. W każdym razie powyższe zawieszenie nie wywołuje – zdaniem Rady – wiążących skutków prawnych, albowiem procedura nadmiernego deficytu budżetowego pozostaje otwarta, zaś Komisja może w każdej chwili przedstawić Radzie nowe zalecenia w rozumieniu art. 104 ust. 7, 8 i 9 WE.
57. Komisja odpowiada, że gdyby – jak wydaje się twierdzić Rada – zawieszenie procedur nadmiernego deficytu budżetowego Francji i Niemiec stanowiło automatyczną konsekwencję nieprzyjęcia decyzji zalecanych przez Komisję, trudno byłoby zrozumieć, dlaczego Rada czuła potrzebę formalnego decydowania o owym zawieszeniu w pkt 6 wniosków, zamiast raczej ograniczyć się do przyjęcia do wiadomości będącego już faktem automatycznego zawieszenia.
58. Przede wszystkim jednak sporne „wnioski” Rady w rzeczywistości stanowią jej zdaniem zalecenia sui generis, których głównym skutkiem prawnym jest uwolnienie Rady – oraz zainteresowanych Państw Członkowskich, tu: Francji i Niemiec – z wiążących ram prawnych ustanowionych przez art. 104 WE i przez rozporządzenie nr 1467/97 oraz zastąpienie ich nowymi wytycznymi dotyczącymi stosowania art. 104 ust. 9 WE i nowym sposobem nadzorowania nadmiernego deficytu budżetowego zainteresowanych Państw Członkowskich.
59. Jej zdaniem oczywiste jest zatem, że omawiane „wnioski” wywołują skutki prawne, a zatem stanowią akty zaskarżalne w trybie art. 230 WE.
2. Ocena
60. Przechodząc do oceny powyższych argumentów, pragnę przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem skarga na podstawie art. 230 WE „zmierza do zagwarantowania, zgodnie z postanowieniem art. 164 [Traktatu WE, obecnie art. 220 WE] poszanowania prawa zarówno w wykładni, jak i stosowaniu Traktatu WE” (15) oraz że „zawężająca wykładnia przesłanek dopuszczalności skargi pozostawałaby w sprzeczności z owym celem, umożliwiając skorzystanie z niej jedynie w stosunku do aktów wymienionych w art. 189 [Traktatu WE, obecnie art. 249 WE]” (16) . Z powyższego wynika, że „wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności powinno być możliwe w stosunku do jakiegokolwiek aktu przyjętego przez instytucje (bez względu na jego charakter i formę), który to akt wywołuje skutki prawne” (17) .
61. Stąd nawet nietypowy środek, jakim są omawiane tu „wnioski”, może być uznany za akt zaskarżalny, pod warunkiem że wywołuje on skutki prawne.
62. I właśnie do oceny pod tym kątem należy przystąpić.
63. W tym celu uważam za słuszne bardzo schematyczne przypomnienie, że w owych „wnioskach” Rada: a) przedstawia elementy, które sama wzięła pod uwagę przy dokonywaniu oceny sytuacji budżetowej, w tym w szczególności element, jakim jest zmieniony odnośny kontekst gospodarczy (pkt 1); b) przyjmuje do wiadomości działania podjęte przez zainteresowane Państwo Członkowskie w odpowiedzi na zalecenia skierowane do niego w trybie art. 104 ust. 7 WE (pkt 2); c) wyraża zadowolenie, że zainteresowane Państwo Członkowskie zobowiązało się publicznie do zmniejszenia deficytu budżetowego poniżej progu 3 % PKB do końca 2005 r. (pkt 3); d) formułuje zalecenia dotyczące działań, jakie należy podjąć dla osiągnięcia celu (pkt 4); e) informuje o podjętej – w świetle owych zaleceń i jednostronnego zobowiązania zainteresowanego Państwa Członkowskiego, o którym mowa w pkt 3 – decyzji o nieprzyjęciu działań zaproponowanych przez Komisję w trybie art. 104 ust. 9 WE (pkt 5); f) postanawia o utrzymaniu w stanie zawieszenia procedury nadmiernego deficytu, deklarując jednocześnie swą gotowość do przyjęcia decyzji w trybie art. 104 ust. 9 WE na podstawie zalecenia Komisji, jeśli przeprowadzona na podstawie poniższego pkt 7 ocena zachowania wykaże, że zainteresowane Państwo Członkowskie nie wywiązuje się z przyjętych na siebie zobowiązań (pkt 6); g) wzywa wreszcie owo państwo do regularnego przedstawiania, na podstawie danych semestralnych, sprawozdania dotyczącego wprowadzania w życie owych zobowiązań (pkt 7).
64. Dla naszych celów nie jest niezbędne dokonywanie analizy wszystkich wymienionych punktów. Wystarczy skupić się na pkt 6, i to nawet nie na jego pierwszej części, która wyraźnie zawiera decyzję Rady o zawieszeniu przedmiotowej procedury („le Conseil décide de tenir en suspens pour le moment la procedure”). W istocie, jak będziemy mieli okazję zaobserwować (pkt 132), przedmiotem sporu jest fakt, czy Rada dysponowała uprawnieniem do podjęcia decyzji o tego typu zawieszeniu oraz czy w każdym razie osiągnęła skutek, do którego dążyła. Nie ma zatem potrzeby zagłębiania się w tym momencie w tę kwestię.
65. Fragment, który – moim zdaniem – ma decydujące znaczenie dla znalezienia odpowiedzi na pytanie, przed którym stanęliśmy, znajduje się zaraz potem w tym samym pkt 6.
66. W istocie w tym fragmencie Rada deklaruje, że jest gotowa „podjąć decyzję w trybie art. 104 ust. 9 WE na podstawie zaleceń Komisji, w przypadku gdyby z oceny, o której mowa w pkt 7 wynikało, iż [ dane Państwo Członkowskie ] nie podjęło działań zgodnych ze zobowiązaniami, o których mowa w niniejszych wnioskach ” (18) .
67. Muszę podkreślić, że „zobowiązanie” [engagement], o którym mowa w tym fragmencie, nie jest niczym innym jak wspomnianym w pkt 3 zaskarżonych „wniosków” jednostronnym zobowiązaniem, podjętym przez Francję i Niemcy poza ramami przewidzianymi w zaleceniach Rady.
68. Wynika z tego, że punktem odniesienia dla oceny Rady, dokonywanej celem podjęcia decyzji w trybie art. 104 ust. 9 WE, nie będzie już treść zaleceń Rady wydanych w trybie art. 104 ust. 7 WE, lecz właśnie jednostronne zobowiązanie zainteresowanego Państwa Członkowskiego.
69. Nadto w ten sposób – w dodatku w drodze aktu nieprzewidzianego przez Traktat (mianowicie w drodze właśnie zaskarżonych „wniosków”) – Rada również zasadniczo zmieniła uprzednio wydane przez nią samą w trybie art. 104 ust. 7 WE zalecenia, wskazując nowy i odmienny tryb uzdrawiania finansów publicznych ukształtowany już nie na podstawie tego, co zostało przykazane w takim zaleceniu, lecz na podstawie owych jednostronnych zobowiązań.
70. Za pomocą owych „wniosków” Rada w istocie przedłużyła termin na zmniejszenie nadmiernego deficytu publicznego poniżej próg 3 %, o którym mowa w art. 1 Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu budżetowego, w konsekwencji zmieniając jednocześnie całokształt wymaganych działań sanujących, co za chwilę wyjaśnię.
71. W przypadku Francji „wnioski” przedłużają termin na skorygowanie deficytu budżet owego do końca roku budżetowego 2005, podczas gdy zalecenia Rady wydane w trybie art. 104 ust. 7 WE ustalały ten termin na koniec roku budżetowego 2004.
72. Również działania, jakie należy podjąć w celu osiągnięcia uzdrowienia w tym terminie, zostały zresztą znacząco zmienione. W istocie „wnioski” zalecają dokonanie w 2004 r. redukcji deficytu, po uwzględnieniu fluktuacji koniunkturalnych, o 0,8 % PKB, po którym miała nastąpić w 2005 r. kolejna redukcja o 0,6 % PKB bądź o wyższy procent, konieczny do końcowego sprowadzenia owego stosunku poniżej progu nałożonego przez Protokół. Tymczasem na podstawie zalecenia przyjętego w trybie art. 104 ust. 7 WE Francja miała obowiązek zredukowania deficytu o co najmniej 1 % PKB już w ciągu 2004 r. (19) .
73. Podobnie w odniesieniu do Niemiec „wnioski” przedłużają termin na skorygowanie deficytu budżetowego do końca roku budżetowego 2005, podczas gdy zalecenia Rady wydane w trybie art. 104 ust. 7 WE ustalały ten termin na koniec roku budżetowego 2003 (bądź najpóźniej 2004) (20), zmieniając w konsekwencji w sposób dość znaczący działania, jakie należy podjąć w celu osiągnięcia uzdrowienia w terminie.
74. Istotnie dla dochowania wiary poprzednim zaleceniom Rady Niemcy musiałyby zredukować deficyt budżetowy o 1,2 % przed końcem 2003 r., a zatem w ciągu niewiele ponad jednego miesiąca od posiedzenia Rady w dniu 25 listopada 2003 r. (21) „Wnioski” przyjęte w tym samym dniu zalecają wszakże Niemcom dokonanie w 2004 r. redukcji deficytu, po uwzględnieniu fluktuacji koniunkturalnych, o 0,6 % PKB, po którym miała nastąpić w 2005 r. kolejna redukcja o 0,5 % PKB bądź o wyższy procent, konieczny do końcowego sprowadzenia owego stosunku poniżej progu nałożonego przez Protokół w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu budżetowego.
75. Z pewnością można by twierdzić – jak czyni to Rada – że wskazane zmiany były nieuchronną konsekwencją braku decyzji w sprawie zaleceń Komisji oraz, że wobec tego Rada nie miała innego wyjścia. Abstrahując jednak od oceny tych zmian co do meritum, liczy się raczej to, że nie można sprowadzić tych zmian do prostych rozważań politycznych i zaprzeczyć, jakoby wywoływały one skutki prawne.
76. Dlatego uważam, że w części, której przedmiotem są „wnioski” Rady, skarga Komisji powinna zostać uznana za dopuszczalną.
III – Co do istoty sprawy
A – Analiza negatywnego zajęcia stanowiska
77. Przejdźmy teraz do meritum skargi Komisji.
78. Od razu pragnę sprecyzować w tym względzie, że mimo wyników powyższej analizy oraz wniosku o niedopuszczalności pierwszej części skargi uważam za zasadne przeprowadzenie rozważań na temat wszystkich zarzutów Komisji na wypadek, gdyby Trybunał nie podzielił mojego stanowiska w sprawie niedopuszczalności.
1. Stanowisko stron
79. Rzekłszy to, w odniesieniu do pierwszego punktu skargi pragnę zauważyć, że skarżąca instytucja zarzuca niezgodność z prawem decyzji negatywnych, która wynika z niepodjęcia działań zalecanych w trybie art. 104 ust. 8 WE, podnosząc, że Rada nie dysponuje żadnym uznaniem w decydowaniu, czy przyjąć stwierdzenie przewidziane w rzeczonym postanowieniu Traktatu czy też nie.
80. Rada w istocie powinna ograniczyć się do ustalenia, z obiektywnego punktu widzenia, czy zalecenia przyjęte w trybie art. 104 ust. 7 WE były w danym okresie skutecznie realizowane. Gdyby tak nie było, Rada ma jej zdaniem obowiązek wyraźnego stwierdzenia tego.
81. Nawet gdyby uznać, że Rada dysponuje w tym zakresie pewnym marginesem uznania, ma ona jednak na mocy art. 253 WE obowiązek uzasadnienia swych decyzji o niedokonaniu stwierdzenia w trybie art. 104 ust. 8 WE odpowiednio w stosunku do Francji i Niemiec. W niniejszej sprawie w sposób ewidentny brak jest takiego uzasadnienia.
82. Co się zaś tyczy negatywnych decyzji dotyczących postanowień art. 104 ust. 9 WE, to zdaniem Komisji Rada naruszyła Traktat, przeprowadzając głosowanie w przedmiocie działań zalecanych przez Komisję bez uprzedniego dokonania stwierdzenia, o którym mowa w ust. 8 tego artykułu. Nadto również tego typu decyzje negatywne są jej zdaniem pozbawione uzasadnienia, które można by uznać za wystarczające dla zapewnienia poszanowania art. 253 WE.
83. Ze swej strony Rada w istocie podnosi, że nawet po przyjęciu decyzji, o których mowa w art. 104 ust. 6 i 7 WE, Traktat nie nakłada na nią obowiązku przyjęcia propozycji zawartych w zaleceniach Komisji zgodnie z ust. 8 i 9 WE tego artykułu. Przeciwnie, jak wynika z treści i ducha tych postanowień, Rada korzysta z szerokiego uznania w tym względzie.
84. Rada zaprzecza ponadto, jakoby przyjęcie decyzji zgodnie z art. 104 ust. 8 WE było koniecznym warunkiem do przeprowadzenia głosowania i ewentualnego przyjęcia decyzji w trybie art. 9 tego artykułu.
85. Co się wreszcie tyczy rzekomego niedochowania obowiązku uzasadnienia, Rada stwierdza, że w odniesieniu do nieprzyjęcia decyzji zalecanych przez Komisję taki obowiązek nie istnieje z tego prostego powodu, że Rada nie była zobowiązana do działania.
86. Nawet gdyby wszakże przyjąć istnienie takiego obowiązku uzasadnienia, Rada ponownie podkreśla, że jej wnioski z dnia 25 listopada 2003 r. stanowią wystarczające uzasadnienie nieprzyjęcia zaleceń Komisji.
2. Ocena
87. Osobno przeanalizuję teraz zarzuty Komisji odnoszące się do niedokonania stwierdzenia przewidzianego w art. 104 ust. 8 WE oraz naruszenia postanowienia art. 104 ust. 9 WE.
a) Artykuł 104 ust. 8 WE
88. Pragnę przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 104 ust. 8 WE „[ w ] przypadku
gdy Rada stwierdzi, że w odpowiedzi na jej zalecenia żadne
skuteczne działanie
nie zostało podjęte w oznaczonym terminie, może podać
zalecenia do publicznej wiadomości ”.
89. Wydaje mi się, że z brzmienia tego postanowienia można jasno wyodrębnić dwa oddzielne fragmenty.
90. W rzeczy samej Rada przede wszystkim ma za zadanie „stwierdzić”, czy wskutek zaleceń przyjętych w trybie art. 104 ust. 7 WE zostało podjęte skuteczne działanie czy też nie. W przypadku udzielenia sobie negatywnej odpowiedzi na to pytanie, Rada musi podjąć decyzję w kwestii podania treści zaleceń do publicznej wiadomości jako reakcji na zaniechanie zainteresowanego Państwa Członkowskiego.
91. Pragnę w tym miejscu sprecyzować, że dla celów niniejszej sprawy nie ma potrzeby badania, czy Rada ma obowiązek przyjęcia decyzji o podaniu zaleceń do publicznej wiadomości czy też nie, albowiem w przedmiotowym stanie faktycznym tego typu podanie do publicznej wiadomości nie było zalecane ani w stosunku do Francji, ani w stosunku do Niemiec.
92. Tu chodzi raczej o to, od jakich warunków uzależnione jest „stwierdzenie”, o którym mowa w pierwszym zdaniu rzeczonego ust. 8, jak również między innymi kwestia tego, co jest przedmiotem stwierdzenia oraz tego, czy Rada ma obowiązek dokonania owego stwierdzenia, w przypadku gdy Komisja przedstawi mu takie zalecenie, czy też nie ma takiego obowiązku.
93. W pierwszej kwestii muszę powiedzieć, że nie jest wcale jasne, co dokładnie stanowi przedmiot badania Rady, albowiem porównanie różnych wersji językowych analizowanego postanowienia pozwala na przyjęcie dwóch odmiennych wykładni.
94. Zgodnie z przytoczoną powyżej francuską wersją językową postanowienia ust. 8 przedmiotem stwierdzenia Rady jest brak jakiegokolwiek skutecznego działania (22) . I tej właśnie wykładni broni Rada w ramach niniejszego postępowania.
95. Z drugiej strony inne wersje językowe (23) wydają się dopuszczać ideę globalnej oceny działań podjętych przez dane państwo. To oznacza, że Rada miałaby za zadanie stwierdzenie, czy zainteresowane Państwo Członkowskie podjęło – czy też nie – działania, które w całości ocenia się jako zdolne do osiągnięcia celów uzdrowienia finansów publicznych, wyznaczonych przez zalecenie w trybie art. 104 ust. 7 WE.
96. Również wersja angielska (24) i portugalska (25) zdają się raczej iść w kierunku tej drugiej wykładni, którą zresztą obrała Komisja w trakcie procedur nadmiernego deficytu budżetowego Francji i Niemiec, i której następnie broniła podczas dyskusji, jaka odbyła się przed Trybunałem.
97. Z mojej strony pragnę rzec, że choć na podstawie brzmienia postanowień obydwie wykładnie wydają się możliwe, niemniej jednak powody natury systemowej skłaniają mnie do opowiedzenia się raczej za wykładnią Komisji.
98. Nie sądzę jednak, aby konieczne tu było zgłębianie tej kwestii, albowiem wydaje mi się, że ma rację Komisja, twierdząc, że zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, jeśli Komisja o to wniesie, Rada ma obowiązek wypowiedzenia się w rozumieniu art. 104 ust. 8 WE celem stwierdzenia, czy zainteresowane Państwo Członkowskie podjęło skuteczne działania, czy też (w całości lub w części) nie uczyniło tego.
99. Co do meritum będzie ona mogła oczywiście odejść od zaleceń Komisji. Tego, czego wszakże moim zdaniem nie może zrobić, to – jak to uczyniła w niniejszej sprawie – zaniechać przeprowadzenia oceny działań podjętych przez zainteresowane Państwo Członkowskie w chwili upływu terminu wskazanego w zaleceniu z art. 104 ust. 7 WE.
100. Dzieje się tak dlatego, iż owa ocena stanowi w ramach systemu ustanowionego w art. 104 WE istotny etap, umożliwiający instytucjom wspólnotowym szybką reakcję na ewentualne niedoskonałości (lub, co gorsza, brak) działań zaleconych zainteresowanemu Państwu Członkowskiemu.
101. Wynika stąd, że nieprzyjęcie przez Radę stwierdzenia powinno zostać uznane za naruszenie obowiązku ciążącego na niej na mocy art. 104 ust. 8 WE i pozostającego w spójności z celami i wymogami procedury nadmiernego deficytu budżetowego oraz z rolą nadaną Radzie w zarządzaniu ową procedurą.
102. Pomocniczo zatem w stosunku do moich wniosków o niedopuszczalności skargi w tej części uważam, że zarzut Komisji dotyczący art. 104 ust. 8 WE jest zasadny.
b) Artykuł 104 ust. 9 WE
103. Jak zostało już przypomniane, zdaniem Komisji decyzja negatywna odnosząca się do tego ustępu jest wadliwa, albowiem została ona przyjęta bez uprzedniego dokonania stwierdzenia, że zainteresowane Państwo Członkowskie nie podjęło „aucune action suivie d’effet” [żadnego skutecznego działania] w rozumieniu art. 104 ust. 8 WE.
104. Rzeczone stwierdzenie miałoby bowiem stanowić konieczny etap procedury nadmiernego deficytu budżetowego, ustanowiony dla ochrony praw zainteresowanego Państwa Członkowskiego do obrony. W przeciwnym razie państwo to byłoby w istocie pozbawione możliwości przedstawienia – przed ewentualnym przyjęciem wezwania w rozumieniu art. 104 ust. 9 WE – jego punktu widzenia w obronie skuteczności podjętych przez nie działań
105. Muszę jednak wyznać, że tak sztywne pojmowanie stosunków zachodzących między ust. 8 i ust. 9 artykułu 104 WE mnie nie przekonuje.
106. W pierwszym rzędzie można wyobrazić sobie sytuacje, w których przejście przez etap ust. 8 jest oczywiście bezprzedmiotowe. Można tu przytoczyć dla przykładu przypadek Państwa Członkowskiego, które po otrzymaniu zalecenia wydanego w trybie art. 104 ust. 7 WE, jeszcze przed upływem zakreślonego w nim terminu oświadcza, że nie jest w stanie podjąć zalecanych działań bądź informuje o podjęciu takich działań, które są z pewnością niezdolne do zredukowania deficytu budżetowego do wymaganych granic.
107. W tych przypadkach samo rozporządzenie nr 1467/97 wskazuje możliwe rozwiązanie, skoro jego art. 10 ust. 2 zezwala Radzie na podjęcie „natychmiast” – a zatem bez przechodzenia przez etap przewidziany w art. 104 ust. 8 WE ­– działań, o których mowa w art. 104 ust. 9 WE. Gdyby przy tym niedostosowanie było wręcz „świadome”, ostatnie zdanie art. 7 tego rozporządzenia przewiduje „procedurę przyspieszoną”, która wpływać będzie – jak sądzę – nie tylko na czas trwania procedury, ale również i na jej etapy.
108. W tych wszystkich przypadkach – uwzględniając również fakt, że podanie zaleceń do publicznej wiadomości, o którym mowa w art. 104 ust. 7 WE, dzieje się już bez względu na decyzję Rady – stwierdzenie wymagane w art. 104 ust. 8 WE sprowadziłoby się do zwykłej formalności, pozbawionej jakiejkolwiek użyteczności, co jedynie niepotrzebnie opóźniałoby przeprowadzenie dalszych etapów procedury.
109. Można by również mieć wątpliwości co do konieczności tego etapu również w sytuacjach, gdy (jak ma to miejsce moim zdaniem w analizowanym stanie faktycznym) stosowanie art. 104 ust. 8 WE jest z pewnością konieczne. W takich przypadkach zaniechanie Rady stanowiłoby z pewnością – jak już stwierdziłem poprzednio (zob. pkt 99 powyżej) – naruszenie Traktatu, a zatem mogłoby być przedmiotem postępowania sądowego. Trzeba wszakże zastanowić się, czy zaniechanie to pociągałoby za sobą niechybnie również zamknięcie drogi do przeprowadzenia kolejnych etapów procedury nadmiernego deficytu budżetowego.
110. Moim zdaniem, pragnąc udzielić odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie, należy zastanowić się przedtem nad przesadnymi i nierozsądnymi konsekwencjami, do jakich doprowadziłaby tak formalistyczna obrona chronologicznego porządku panującego między przejściem przez etap art. 104 ust. 8 WE a stosowaniem ust. 9 tego artykułu. Niewątpliwe jest bowiem, że stosując to rozwiązanie, osiągnęłoby się paradoksalny skutek zablokowania po prostu dalszego ciągu procedury nadmiernego deficytu budżetowego i to właśnie w zasadniczym jej punkcie, czyli w chwili wezwania w trybie art. 104 ust. 9 WE.
111. Szczerze mówiąc, trudne wydaje mi się uznanie spójności tego rozwiązania z systemem ustanowionym przez Traktat. Powtarzam, że nie przeczę, iż poszanowanie art. 104 ust. 8 WE jest obowiązkiem Rady, uważam wszakże, że konsekwencją niewywiązania się z niego nie może być paraliż całej procedury, lecz ewentualne stwierdzenie niezgodności z prawem takiego zachowania Rady.
112. Z drugiej strony, mając na względzie to, co już zostało powiedziane w kwestii podawania zaleceń do publicznej wiadomości, nie widzę ważkich podstaw dla twierdzenia, że brak przejścia przez etap postanowienia art. 104 ust. 8 WE pociąga za sobą materialne przeszkody dla prowadzenia procedury w jej dalszej części. Jedyny rozsądny argument powołany na poparcie tej tezy nie wydaje mi się zresztą nie do odparcia. Jak widzieliśmy, argument ten odnosi się do prawa zainteresowanego Państwa Członkowskiego do obrony i sprowadza się do twierdzenia, że bez tego etapu Państwo Członkowskie zostaje pozbawione prawa do bycia wysłuchanym przed przyjęciem decyzji w trybie art. 104 ust. 9 WE.
113. Osobiście sądzę, że w rzeczywistości ochrona prawa do obrony nie wymaga koniecznie stosowania art. 104 ust. 8 WE. Nawet gdyby bowiem Rada miała dokonać oceny skuteczności działań krajowych bezpośrednio na podstawie ust. 9, zainteresowane Państwo Członkowskie wciąż miałoby możliwość stanięcia w obronie tych działań podczas dyskusji, która poprzedza przyjęcie wezwania w trybie art. 104 ust. 9 WE.
114. Na zaprzeczenie przedstawionej przeze mnie tezie nie można też powołać faktu, że ustęp ten odnosi się do niestosowania się „w dalszym ciągu”. Można by wszakże wnosić, że użycie takiego sformułowania zakłada uprzednią weryfikację w trybie art. 104 ust. 8 WE, albowiem dopiero po takiej weryfikacji mogłoby mieć sens mówienie o niestosowaniu się „w dalszym ciągu” właśnie tam, gdzie owo niestosowanie się trwa nadal.
115. Argument ten nie wydaje mi się jednak decydujący. W istocie wiadomo, że sformułowanie to zostało wybrane z myślą o sytuacji, rzekłbym normalnej, gdy przestrzegane jest przejście poprzez etap przewidziany w ust. 8. Jeśli wszakże tak się nie dzieje, dla zastosowania art. 104 ust. 9 WE liczy się zbadanie, czy dane państwo zastosowało się do zaleceń wydanych w trybie art. 104 ust. 7 WE czy też nie, nie zaś to, czy niezastosowanie się zostało już stwierdzone, a zatem trwa „w dalszym ciągu”.
116. Można zatem z całą pewnością rzec, że stwierdzenie, o którym mowa w art. 104 ust. 8 WE, stanowi istotny etap przeprowadzanej przez instytucje kontroli stosowania się do zaleceń wydanych w trybie art. 104 ust. 7 WE. Nie może ono wszakże być postrzegane jako konieczny i nieodzowny warunek do skierowania wezwania w stosunku do zainteresowanego Państwa Członkowskiego w rozumieniu art. 104 ust. 9 WE.
117. Z tego wywodzę na potrzeby niniejszej sprawy, że Rada miała prawo przejścia do głosowania nad zaleceniem Komisji zgodnie z art. 104 ust. 9 WE mimo braku uprzedniego stwierdzenia w trybie art. 104 ust. 8 WE.
118. Pomocniczo zatem w stosunku do moich wniosków o niedopuszczalności skargi w tej części proponuję Trybunałowi uznanie za bezzasadną skargi Komisji na negatywną decyzję Rady przyjętą w trybie art. 104 ust. 9 WE.
B – W przedmiocie „wniosków” z dnia 25 listopada 2003 r.
1. Stanowisko stron
119. Komisja podnosi przede wszystkim, że zawarta w zaskarżonych „wnioskach” decyzja o zawieszeniu procedury nadmiernego deficytu budżetowego jest sprzeczna z prawem, albowiem narusza przepis art. 9 rozporządzenia. Jej zdaniem, zawieszenie jest dopuszczalne jedynie w przewidzianych tam wyraźnie przypadkach, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z nich.
120. Nadto decyzja o zawieszeniu tych procedur nie została opatrzona koniecznym uzasadnieniem.
121. Poza tym, ogólnie rzecz biorąc, rzeczone „wnioski” zostały jej zdaniem przyjęte z naruszeniem zasad mających zastosowanie w zakresie głosowania. Rada stwierdziła przyjęcie owych wniosków na podstawie głosowania większością głosów znajdującego zastosowanie do decyzji podejmowanych w trybie art. 104 ust. 9 WE, podczas gdy – wziąwszy pod uwagę treść „wniosków” oraz stadium zaawansowania procedury nadmiernego deficytu budżetowego – powinna była ona zastosować zasady głosowania stosujące się do decyzji podejmowanych w trybie art. 104 ust. 7 WE.
122. Wreszcie decydując się na interwencję w drodze nietypowego aktu prawnego, jakim są zaskarżone „wnioski”, Rada naruszyła zdaniem Komisji postanowienie Traktatu, w tym w szczególności postanowienie art. 104.
123. O ile bowiem prawdą jest, że w pewnych sytuacjach Rada ma prawo przyjmować akty prawne nieprzewidziane wyraźnie w Traktacie, o tyle nie jest to możliwe, gdy – jak w niniejszej sprawie – ma ona prawny obowiązek przyjęcia decyzji, czyli aktu wiążącego.
124. W rzeczy samej – zdaniem Komisji – uznanie, jakim cieszy się Rada w stosowaniu art. 104 ust. 9 WE, ogranicza się do wyboru działań, do których podjęcia wzywa ona zainteresowane Państwo Członkowskie oraz do ustalenia kalendarza terminów, przed upływem których działania te muszą zostać podjęte. Rada nie przysługuje natomiast uznanie w zakresie wyboru instrumentu prawnego do dokonania tej interwencji.
125. Ze swej strony Rada odpowiada, że „wnioski” z dnia 25 listopada 2003 r. są aktami o charakterze czysto politycznym, a nie prawnym, zatem może ona swobodnie decydować o ich przyjęciu bądź nie.
126. W niniejszej sprawie przyjęcie ich okazało się konieczne ze względu na to, że zalecenia przyjęte przez Radę w trybie art. 104 ust. 7 WE straciły na swej aktualności wskutek istotnej zmiany sytuacji gospodarczej. W tych okolicznościach, w braku propozycji ze strony Komisji zmierzającej do zmiany owych zaleceń, Rada nie miała innego wyboru i musiała dostosować własne wskazówki udzielone zainteresowanym państwom poprzez przyjęcie aktu niewiążącego o zasadniczo politycznym charakterze.
127. Milczenie Rady naraziłoby na szwank wiarygodność Ppaktu stabilności i wzrostu i stworzyłoby tragiczną w skutkach sytuację niepewności.
128. Co się zaś tyczy zarzucanego naruszenia przepisu art. 9 rozporządzenia nr 1467/97, które miałoby wynikać z zawieszenia procedury, o którym „postanowiono” w zaskarżonych wnioskach, Rada zauważa, że przepis rozporządzenia ogranicza się do hipotezy zawieszenia w dwóch określonych sytuacjach, ale wcale nie wyklucza możliwości zawieszenia również w innych przypadkach.
129. Tymczasem w niniejszej sprawie zawieszenie stanowi – jej zdaniem – automatyczną konsekwencję nieprzyjęcia decyzji w trybie art. 104 ust. 9 WE, zaś wnioski ograniczają się jedynie do stwierdzenia tego faktu.
2. Ocena
130. Już przy okazji rozważań na temat niedopuszczalności niniejszej skargi zająłem się niektórymi z powołanych przed chwilą kwestii (zob. pkt 64 i nast.). Wrócę teraz do nich, aby je przeanalizować dokładniej pod kątem zarzutów merytorycznych podniesionych przez Komisję.
131. W tym celu należy przede wszystkim zastanowić się, czy Rada miała prawo zawiesić analizowaną tu procedurę oraz zmienić zalecenia uprzednio przyjęte na podstawie art. 104 ust. 7 WE, mimo iż Komisja zaleciła jej już działanie na podstawie art. 104 ust. 9 WE.
132. Odnośnie do pierwszej kwestii powtarzam, że nie jest wcale jasne, czy w niniejszej sprawie Rada miała prawo dokonać zawieszenia procedury nadmiernego deficytu budżetowego. Proponowałbym jednak udzielić raczej odpowiedzi twierdzącej. Choć prawdą jest bowiem, że rozporządzenie przewiduje jedynie dwa przypadki zawieszenia, jednak rozsądne wydaje mi się twierdzenie, że nie wyklucza to innych możliwości zawieszenia, które powinny znajdować ścisłe uzasadnienie w niemożliwych do przewidzenia potrzebach, które pozostają w zgodzie z celami Traktatu i rozporządzenia.
133. Z większym przekonaniem natomiast przyłączam się do tezy Rady dotyczącej jej prawa do zmiany jej własnych zaleceń przyjętych w trybie art. 104 ust. 7 WE w sytuacji takiej, jak ta przed chwilą przeze mnie opisana.
134. Pragnę przede wszystkim zauważyć, że w myśl zasady ogólnej uprawnienie instytucji do przyjęcia określonego aktu zawiera w sobie siłą rzeczy również uprawnienie do zmiany takiego aktu, przy poszanowaniu oczywiście przepisów dotyczących wykonywania kompetencji w danej dziedzinie.
135. Przeciwny wniosek można by moim zdaniem wywieść jedynie w przypadku, gdyby akt, o którego zmianę chodzi, wpisywał się w całokształt pewnego postępowania uregulowanego w sposób sztywny i charakteryzującego się obowiązkiem instytucji właściwej do działania do przyjęcia aktu kolejnego w łańcuchu proceduralnym przed upływem określonego terminu, po upływie którego instytucja ta traci swe uprawnienia decyzyjne.
136. Tymczasem, jak starałem się wykazać powyżej (pkt 38 i nast. oraz pkt 41 i nast.), upływ terminów ustalonych w rozporządzeniu dla podjęcia działań przewidzianych w ramach procedury nadmiernego deficytu budżetowego nie skutkuje utratą uprawnień decyzyjnych Rady.
137. Nie można też twierdzić, jakoby raz obarczona zaleceniem Komisji na podstawie art. 104 ust. 9 WE Rada musiała decydować na jego podstawie i nie mogła już zmienić zaleceń przyjętych przez nią samą w trybie art. 104 ust. 7 WE, gdy zachodzą do tego przesłanki.
138. Z art. 104 ust. 9 WE wynika zresztą jasno, że Rada nie ma obowiązku stosowania się do zaleceń sformułowanych przez Komisję na podstawie tego postanowienia, a tym samym przyjmowania proponowanej w nich decyzji i to również wtedy, gdy Rada dokonuje stwierdzenia, o którym mowa w art. 104 ust. 8 WE, co nie miało miejsca w tym stanie faktycznym.
139. Ograniczając się do przyznania Radzie uprawnienia do podejmowania decyzji (26), postanowienie art. 104 ust. 9 WE przyznaje jej w istocie szeroki margines uznania w decydowaniu, czy i jak korzystać z tego uprawnienia. Można ewentualnie dyskutować na temat tego, czy z owego uznania skorzystano w granicach, jakie orzecznictwo wspólnotowe określiło w podobnych przypadkach, jednak nie można całkowicie zaprzeczać jego istnieniu.
140. Utrzymywanie przeciwnego twierdzenia równałoby się przyznaniu, że uprawnienia decyzyjne w tej dziedzinie są w rzeczywistości zastrzeżone w całości dla Komisji, zaś rola Rady ogranicza się do prostej roli notariusza, skoro musiałaby ona ograniczać się do przybijania jej stempla na zaleceniach Komisji. Twierdzenie takie pozostawałoby wszakże w oczywistej sprzeczności zarówno z równowagą instytucjonalną ustaloną w Traktacie, jak i z systemem określonym w analizowanym tu uregulowaniu szczególnym.
141. Nie można też zaprzeczać temu, iż art. 10 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1467/97 stanowi, że jeżeli środki podjęte przez państwo w odpowiedzi na zalecenie wydane na mocy art. 104 ust. 7 WE są niewystarczające, Rada „natychmiast podejmuje decyzję” na mocy art. 104 ust. 9 WE. Oczywiste jest, że w stosunku do opisywanej w nim sytuacji postanowienie to zmierza do przeskoczenia niektórych etapów proceduralnych poprzedzających decyzję Rady podjętą w trybie art. 104 ust. 9 WE. Nie zmienia to jednak faktu, że również w tym przypadku nadal spełnione muszą być przesłanki dla przyjęcia rzeczonej decyzji, w tym oczywiście również przesłanki dotyczące owych uprawnień Rady, na co potwierdzenie stanowi odwołanie do tego właśnie ustępu.
142. Skoro zatem Rada nie ma obowiązku nadania dalszego biegu zaleceniom Komisji w trybie art. 104 ust. 9 WE, należy z tego wnosić, że nawet po przedstawieniu takich zaleceń co do zasady zachowuje ona swoje uprawnienie do zmiany własnych zaleceń wydanych w trybie art. 104 ust. 7 WE.
143. Z uprawnienia takiego należy oczywiście korzystać przy poszanowaniu form i procedur przewidzianych w tym względzie przez Traktat, które – co równie oczywiste – powinny być tożsame z tymi stosowanymi w przypadku przyjmowania aktu, o którego zmianę chodzi.
144. Aktem tym, jak już widzieliśmy (pkt 69 i nast.), jest zalecenie przyjęte w trybie art. 104 ust. 7 WE, a zatem to postanowienie należy obrać za punkt odniesienia.
145. W niniejszym przypadku zatem konieczne jest przede wszystkim istnienie zalecenia Komisji proponującego przyjęcie nowego zalecenia Rady w trybie art. 104 ust. 7 WE (zob. art. 104 ust. 13 WE).
146. Po drugie, tak zalecana zmiana powinna przyjąć formę aktu typowego, o jakim mowa w postanowieniach, a mianowicie postać „zalecenia” Rady.
147. Zmiana ta powinna wreszcie zostać przyjęta zgodnie z zasadami głosowania mającymi zastosowanie do zmienianego aktu, a zatem większością dwóch trzecich głosów Państw Członkowskich Wspólnoty, wyłączając głosy przedstawiciela danego Państwa Członkowskiego (art. 104 ust. 13 WE).
148. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym stanie faktycznym „wnioski” Rady zostały przyjęte w braku zalecenia Komisji, a w dodatku nie pod postacią „zalecenia”, lecz pod postacią aktu nietypowego.
149. Co się zaś tyczy zasad głosowania, to ustalone zostało, że „wnioski” zostały przyjęte bez uzyskania większości dwóch trzecich głosów Państw Członkowskich, wymaganej dla przyjęcia zalecenia Rady w trybie art. 104 ust. 7 WE.
150. Nie można też spodziewać się, jak czyni to Rada, iż po osiągnięciu stadium, w jakim znalazła się procedura, wymaganą większością głosów będzie większość przewidziana w art. 104 ust. 9 WE, czyli większość, z obliczania której wyłączone są głosy zwykle przysługujące państwom, które nie uczestniczą w trzeciej fazie unii gospodarczej i walutowej (27) .
151. Oczekiwanie takie oznaczałoby bowiem w istocie poważne obejście wymogów proceduralnych, skoro, jak widzieliśmy poprzednio, za pomocą analizowanych „wniosków” Rada nie tyle dokonała wezwania w trybie art. 104 ust. 9 WE do zastosowania działań korygujących nadmierny deficyt, co przeprowadziła korektę zaleceń obowiązujących już na mocy ust. 7 tego artykułu.
152. W kontekście powyższego wydaje mi się oczywiste, że przyjęcie „wniosków” Rady w dniu 25 listopada 2003 r. było dotknięte wadą wynikającą z nieposzanowania istotnych wymogów proceduralnych nałożonych przez Traktat.
153. Z powyższego wywodzę zatem, że skarga Komisji powinna zostać uwzględniona w zakresie, w jakim jej przedmiotem są rzeczone „wnioski”.
IV – Rozważania końcowe
154. Konkludując: uważam, że skarga powinna zostać uznana za niedopuszczalną zarówno w części, w jakiej jej przedmiot stanowi niedokonanie stwierdzenia, o którym mowa w art. 104 ust. 8 WE, jak i w części, w jakiej jej przedmiot stanowi niedokonanie wezwania, o którym mowa w art. 104 ust. 9 WE, w stosunku odpowiednio do Francji i Niemiec.
155. Pomocniczo skarga ta powinna zostać uznana za zasadną w odniesieniu do niedokonania stwierdzenia, o którym mowa w ust. 8 tego artykułu oraz za bezzasadną w odniesieniu do wezwania, o którym mowa w ust. 9.
156. Za dopuszczalną i zasadną należy zaś uznać skargę w zakresie obejmującym „wnioski” z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczące Francji i Niemiec.
V – W przedmiocie kosztów
157. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu, jeżeli więcej niż jedna strona przegrała sprawę, Trybunał rozstrzyga o podziale kosztów.
158. Ponieważ skargę należy uznać w części za niedopuszczalną, a w części za dopuszczalną i zasadną, uważam, że Rada i Komisja powinny ponieść własne koszty.
VI – Wnioski
Z powyższych względów proponuję, aby Trybunał wydał następujące orzeczenie:
„1) Skarga Komisji jest niedopuszczalna zarówno w części, w jakiej jej przedmiot stanowi niedokonanie stwierdzenia, o którym mowa w art. 104 ust. 8 WE, jak i w części, w jakiej jej przedmiot stanowi niedokonanie wezwania, o którym mowa w art. 104 ust. 9 WE, w stosunku odpowiednio do Francji i Niemiec;
pomocniczo, skarga:
– jest zasadna w odniesieniu do niedokonania stwierdzenia, o którym mowa w ust. 8 tego artykułu oraz
– jest bezzasadna w odniesieniu do wezwania, o którym mowa w ust. 9.
2) Skarga jest dopuszczalna i zasadna w zakresie obejmującym „wnioski” z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczące Francji i Niemiec.
Należy zatem stwierdzić nieważność rzeczonych „wniosków”.
3) Rada i Komisja ponoszą własne koszty”.
(1) .
(2)
–	Wyrok z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C-76/01 P Eurocoton i in., Rec. str. I-10091.
(3)  –	Zobacz postanowienie z dnia 21 czerwca 2000 r. w sprawie C-514/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I-4705, pkt. 48 i nast.
(4)
–	W przypadku gdyby zostało dokonane wezwanie, postanowienie to przewidywało, że „Jeżeli w ciągu dwóch miesięcy Wysoka Władza nie wydała żadnej decyzji ani nie uchwaliła żadnego zalecenia, można w ciągu jednego miesiąca wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości na dorozumianą decyzję odmowną wynikającą z tego milczenia ”. (podkreślenie własne)
(5)  –	Wyrok z dnia 22 maja 1985 r. w sprawie 13/83 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. 1513, w szczególności pkt 68 i 78.
(6)  –	Zobacz wyrok w sprawie Eurocoton, pkt 58 i 59, oraz opinia rzecznika generalnego Jacobsa w tej samej sprawie, pkt 75, który przytaczam poniżej w całości: „Pojawiające się w pkt 58 zaskarżonego wyroku stwierdzenie (»pozytywny wynik głosowania stanowi prawny sposób przyjmowania aktu, podczas gdy negatywny wynik głosowania oznacza jedynie niepowzięcie decyzji«) jest moim zdaniem błędne. »Niepowzięcie decyzji« powinno zakładać, że albo Rada zupełnie nie zajęła się kwestią, albo, że choć się nią zajęła, nie wyrobiła sobie opinii na jej temat. Przeciwko obu tym hipotezom przemawia okoliczność, że w komunikacie prasowym jest mowa o »negatywnym wyniku« […] i stwierdzenie, że nie została osiągnięta wymagana większość głosów”.
(7)
–	Który stał się podstawą ww. wyroku z dnia 22 maja 1985 r. w sprawie 13/83 Parlament przeciwko Radzie.
(8)  –	Wyżej wymieniony wyrok z dnia 22 maja 1985 r., w szczególności pkt 73.
(9)
–	Zobacz wyżej wymieniony wyrok z dnia 22 maja 1985 r., w szczególności pkt 70 i nast.
(10)  –	Zobacz art. 6 ust. 9 oraz motyw piętnasty rozporządzenia Rady (WE) nr 384/96 z dnia 22 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony przed dumpingowym przywozem z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. L 56, str. 1).
(11)  –	Wyrok z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawach połączonych T-190/95 i T-45/96 Sodima przeciwko Komisji, Rec. str. II-3617, pkt 31.
(12)  –	Ibidem, pkt 32.
(13)  –	Zgodnie z punktem III tej rezolucji „Pakt stabilności i wzrostu, który ma charakter prewencyjny i odstraszający, składa się z niniejszej rezolucji oraz dwóch rozporządzeń Rady: jednego w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych i drugiego w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu”.
(14)
–	Zobacz pkt 2 wskazówek politycznych skierowanych do Rady przez Radę Europejską w Amsterdamie w ramach rezolucji dotyczącej Paktu stabilności i wzrostu.
(15)
–	Wyrok z dnia 31 marca 1971 r. w sprawie 22/70 Komisja przeciwko Radzie (AETS), Rec. str. 263, pkt 40.
(16)
–	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie AETS, pkt 41.
(17)
–	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie AETS, pkt 42.
(18)
–	Kursywa własna.
(19)  –	Zalecenie w trybie art. 104 ust. 7 WE nakazuje Francji zapewnić zmniejszenie deficytu o co najmniej 0,5 % PKB bądź o większy niezbędny odsetek . W tym przypadku, w świetle zmienionej sytuacji gospodarczej, aby zastosować się do rzeczonego zalecenia Francja musiałaby w rzeczywistości w ciągu 2004 r. dokonać redukcji deficytu budżetowego o 1,5 % PKB . Zobacz pkt 2 akapit 6 exposé des motifs zalecenia Komisji w przedmiocie decyzji Rady w trybie art. 104 ust. 9 WE [SEC (2003)1121] wersja ostateczna („la réduction totale du déficit corrigé des variations conjoncturelles nécessaire pour ramener le déficit nominal en dessous de la barre des 3 % du PIB en 2004, s’élèverait donc à environ 1,5 point de pourcentage du PIB”).
(20)  –	W trakcie niniejszej procedury strony odwołały się do roku budżetowego 2004. Z akt wydaje się wręcz wynikać odniesienie do roku budżetowego 2003. Zalecenie w trybie art. 104 ust. 7 WE przykazuje w istocie władzom niemieckim „wprowadzenie w życie […] ich planu budżetowego na rok 2003, który […] zmierza do sprowadzenia deficytu administracji publicznej do 2 3 / 4  % PKB w 2003 r.”, a w szczególności do przedsięwzięcia w tym celu zapowiedzianych środków, które opiewają na 1 % PKB oraz innych środków kompensujących potencjalnie koniecznych „ celem uczynienia, aby deficyt budżetowy uległ zmniejszeniu w 2003 r., jak przewidziano ” .
(21)  –	Według danych z listopada 2003 r. stosunek nadmiernego deficytu do PKB Niemiec wynosił 4,2 % (por. zalecenie Komisji w przedmiocie decyzji Rady w trybie art. 104 ust 9 WE [SEC (2003) 1316] wersja ostateczna, Exposé des motifs, pkt 7, sub „Ajustement budgétaire en 2003”).
(22)  –	Analogiczna wydaje się treść tego postanowienia w wersji niemieckiej: „Stellt der Rat fest, daß seine Empfehlungen innerhalb der gesetzten Frist keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst haben, so kann er seine Empfehlungen veröffentlichen”.
(23)  –	Tak wersja włoska: „Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni”; wersja hiszpańska: „Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas”; wersja niderlandzka: „Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken”.
(24)  –	„Where it establishes that there has been no effective action in response to its recommendations within the period laid down, the Council may make its recommendations public”.
(25)  –	„Sempre que verificar que, na sequência das suas recomendações, não foram tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tornar públicas as suas recomendações”.
(26)  –	Jak wiadomo, postanowienie przewiduje, że „Rada może
wezwać”; „il Consiglio può
decidere”; „ peut
décider”; „ podrá
decidir”; „ pode
decidir”; „ may
decide”; „ kan
der Rat beschließen”; „ kan
de Raad besluiten”; itd.
(27)
–	Zobacz art. 122 ust. 3 i 5 WE.