Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 16 april 2026
(1)
Zaak C‑36/25
Energia Group Holdings (ROI) DAC,
Energia Customer Solutions Limited,
Wind Generation Ireland Limited,
Holyford Windfarm Limited,
Cornavarrow Windfarm Limited,
Eshmore Limited,
GR Wind Farms 1 Limited,
CNOC Windfarms Limited,
TRA Investments Limited,
Ballybane Windfarms Limited,
Beam Wind Limited,
Meenaward Wind Farm Limited,
Cordal Windfarms Limited,
Sigatoka Limited,
Glanaruddery Windfarms Limited,
Glencarbry Windfarm Limited,
Gortahile Windfarm Limited,
Killala Community Windfarm Designated Activity Company,
Kill Hills Windfarm Limited,
Knocknacummer Wind Farm Limited,
Knocknalour Wind Farm Limited,
Seahound Wind Developments Limited,
Lisdowney Wind Farm Limited,
Monaincha Wind Farm Limited,
Ronaver Energy Limited,
Tullynamoyle Wind Farm II Limited
tegen
The Commission for Regulation of Utilities,
Interveniënten:
Eirgrid PLC,
The Attorney General
[verzoek van de Supreme Court (hoogste rechterlijke instantie, Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Interne markt voor elektriciteit – Gemeenschappelijke regels – Verordening (EU) 2019/943 – Artikel 13, lid 7 – Producent van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen – Prioritaire dispatching – Niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching – Recht op financiële vergoeding – Berekeningsmethoden – Redelijke vergoeding – Rechtstreekse werking – Voorwaarden ”
Inhoudsopgave
I.
Inleiding
II.
Rechtskader
A.
Verordening 2019/943 betreffende de interne markt voor elektriciteit
B.
Richtlijn (EU) 2019/944 betreffende de interne markt voor elektriciteit
III.
Feiten, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
IV.
Juridische beoordeling
A.
Draagwijdte van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 (eerste vraag)
1.
Opmerkingen vooraf
2.
Criteria en werking van het vergoedingsmechanisme van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 [vraag 1, onder a)]
a)
Letterlijke uitlegging
b)
Systematische, teleologische en historische uitlegging
c)
Voorlopige conclusie met betrekking tot de eerste vraag, onder a)
3.
Draagwijdte van het criterium „ongerechtvaardigd lage of [...] ongerechtvaardigd hoge vergoeding” [eerste vraag, onder b)]
4.
Toelaatbaarheid van nationale uitvoeringsmaatregelen waarbij alleen recht op financiële vergoeding bestaat wanneer wordt geprofiteerd van de prioritaire dispatching [eerste vraag, onder c)]
B.
Rechtstreekse werking van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 (tweede vraag)
1.
Criteria voor rechtstreekse werking in tegenstelling tot rechtstreekse toepasselijkheid
2.
Naleving van de criteria voor rechtstreekse werking
3.
Voorlopige conclusie
C.
Andere rechtsmiddelen (derde vraag)
D.
Overige vragen (vierde vraag)
1.
Uitstel van de eerbiediging van het recht op financiële vergoeding [vierde vraag, onder a) en b)]
2.
Beperking of uitbreiding van de personele werkingssfeer van het recht op financiële vergoeding [vierde vraag, onder c)]
a)
Eerste deel: uitsluiting van kleine producenten
b)
Tweede deel: recht op vergoeding van tussenpersonen
3.
Betalingen boven de marktprijs op grond van CPPA’s als „financiële ondersteuning” [vierde vraag, onder d)]
V.
Conclusie
I.      Inleiding
1.        De onder meer bij verordening (EU) 2019/943(2) en richtlijn (EU) 2019/944(3) geliberaliseerde en geharmoniseerde interne markt voor elektriciteit is in beginsel gebaseerd op marktregels(4),
maar bevordert tegelijkertijd de duurzame en koolstofarme productie van elektriciteit(5), waardoor elektriciteitsleveringen van producenten van hernieuwbare energie in principe de voorkeur krijgen („prioritaire dispatching”). De complexe werking van de elektriciteitsmarkten vereist echter om redenen van vraagrespons en systeembeveiliging soms ook niet-marktgebaseerde ingrepen door de systeembeheerders, zoals de neerwaartse redispatching die hier aan de orde is. Een dergelijke redispatching heeft tot gevolg dat de betrokken producent van hernieuwbare energie, bijvoorbeeld windenergie, tijdelijk wordt belet om de hoeveelheid elektriciteit die hij produceert of kan produceren, aan het net terug te leveren en uit dien hoofde jegens de systeembeheerder recht heeft op een financiële vergoeding. Een dergelijk recht ontstaat echter ook wanneer de systeembeheerder een opwaartse redispatching gelast, dat wil zeggen de betrokken producent opdraagt meer elektriciteit te produceren en aan het net terug te leveren dan hij op grond van de markt zou hebben gedaan.
2.        In het hoofdgeding dat aan het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ten grondslag ligt, is de toepassing van de nationale en Unierechtelijke regels inzake de berekening van de financiële vergoeding voor een niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching omstreden. Het Hof heeft dus voor het eerst de gelegenheid om zich uit te spreken over de complexe Unierechtelijke criteria voor het recht op financiële vergoeding dat in dit geval van toepassing is.
II.    Rechtskader
3.        Het rechtskader van de Unie wordt hoofdzakelijk gevormd door verordening 2019/943 en richtlijn 2019/944.
A.      Verordening 2019/943 betreffende de interne markt voor elektriciteit
4.        Volgens artikel 2, punt 26, van verordening 2019/943 wordt onder „redispatching” verstaan „een maatregel, met inbegrip van beperking, die door een of meerdere transmissiesysteembeheerders of distributiesysteembeheerders wordt geactiveerd door een wijziging van het productie‑ en/of belastingspatroon teneinde de fysieke stromen in het elektriciteitssysteem te veranderen en fysieke congestie te verlichten of de systeemveiligheid op een andere manier te waarborgen”.(6)
5.        Artikel 12 van verordening 2019/943 regelt de dispatching van elektriciteitsproductie-installaties en vraagrespons. Volgens lid 1 vindt „[d]e dispatching van elektriciteitsproductie-installaties en vraagrespons [...] op niet-discriminerende, transparante en, tenzij anders is bepaald in artikel 12, leden 2 tot en met 6, marktgebaseerde wijze plaats”. De leden 2 tot en met 6 regelen de „prioritaire dispatching” voor installaties voor de productie van hernieuwbare energie.(7) Volgens lid 2 zorgen de lidstaten, onverminderd de artikelen 107 tot en met 109 VWEU, ervoor „dat systeembeheerders bij de dispatching van elektriciteitsproductie-installaties prioriteit geven aan productie-installaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen, voor zover het veilige beheer van het nationale elektriciteitssysteem dit toelaat en dit gebeurt op basis van transparante en niet-discriminerende criteria wanneer het bij zulke stroomproductie-installaties gaat om [onder meer] elektriciteitsproductie-installaties die [...] beschikken over een geïnstalleerd elektrisch vermogen van minder dan 400 kW”. Volgens lid 4 kunnen de lidstaten ook voorzien in prioritaire dispatching voor elektriciteit die wordt opgewekt in elektriciteitsproductie-installaties met hetzelfde elektrisch vermogen die hoogrenderende warmtekrachtkoppeling gebruiken. Volgens lid 6 blijven elektriciteitsproductie-installaties die hernieuwbare energiebronnen of hoogrenderende warmtekrachtkoppeling gebruiken en vóór 4 juli 2019 zijn opgeleverd, en die op het moment van oplevering onderworpen waren aan prioritaire dispatching overeenkomstig artikel 15, lid 5, van richtlijn 2012/27/EU(8) of artikel 16, lid 2, van richtlijn 2009/28/EG(9), ook in de toekomst profiteren van prioritaire dispatching.
6.        Artikel 13
van verordening 2019/943, met als opschrift „Redispatching”, luidt, voor zover hier relevant:
„1.      Redispatching van productie en redispatching van vraagrespons is gebaseerd op objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria. Redispatching staat open voor alle productietechnologieën, energieopslag en alle vraagrespons, met inbegrip van deze die in andere lidstaten zijn gevestigd, tenzij dit uit technisch oogpunt niet haalbaar is.
2.      De middelen waarop redispatching betrekking heeft, worden gekozen uit productie-, energieopslag‑ of verbruikersinstallaties die gebruikmaken van marktgebaseerde mechanismen; hiervoor vindt een financiële vergoeding plaats. [...]
3.      Niet-marktgebaseerde redispatching van productie, energieopslag en vraagrespons mag uitsluitend worden gebruikt, voor zover dat:
a)      er geen marktgebaseerd alternatief beschikbaar is;
b)      alle beschikbare marktgebaseerde middelen zijn gebruikt;
c)      het aantal beschikbare elektriciteitsproductie-, energieopslag‑ of vraagresponsinstallaties te klein is om daadwerkelijke mededinging te waarborgen in het gebied waar geschikte productie-installaties voor het verstrekken van de dienst zich bevinden, of
d)      de actuele netsituatie [...] op een zodanig regelmatige en voorspelbare wijze tot congestie [leidt] dat marktgebaseerde redispatching zou resulteren in regelmatige strategische biedingen, die het niveau van interne congestie zouden verhogen, [...].
[...]
5.      Overeenkomstig de eisen inzake de instandhouding van de betrouwbaarheid en veiligheid van het net en uitgaande van door de regulerende instanties vastgestelde transparante en niet-discriminerende criteria, zorgen de transmissiesysteembeheerders en de distributiesysteembeheerders ervoor dat:
a)      de transmissienetten en de distributienetten in staat zijn tot transmissie van uit hernieuwbare energiebronnen of door middel van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling geproduceerde elektriciteit, waarbij zo min mogelijk sprake is van redispatching [...];
b)      passende netgerelateerde en marktgerelateerde operationele maatregelen worden getroffen teneinde neerwaartse redispatching van uit hernieuwbare energiebronnen of door middel van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling geproduceerde elektriciteit tot een minimum te beperken;
[...]
6.      Wanneer niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching wordt gebruikt, zijn de volgende beginselen van toepassing:
a)      elektriciteitsproductie-installaties die hernieuwbare energiebronnen gebruiken, worden uitsluitend onderworpen aan neerwaartse redispatching indien er geen alternatieven zijn of indien andere oplossingen zouden leiden tot aanzienlijk onevenredige kosten of ernstige risico’s voor de veiligheid van het net;
b)      elektriciteit die wordt opgewekt door hoogrenderende warmtekrachtkoppeling, wordt uitsluitend onderworpen aan neerwaartse redispatching indien er, behalve neerwaartse redispatching van elektriciteitsproductie-installaties die hernieuwbare energiebronnen gebruiken, geen alternatieven zijn of indien andere oplossingen zouden leiden tot onevenredige kosten of ernstige risico’s voor de veiligheid van het net;
c)      zelfgeproduceerde elektriciteit van productie-installaties die hernieuwbare energiebronnen of hoogrenderende warmtekrachtkoppeling gebruiken die niet wordt teruggeleverd aan het transmissie‑ of distributienet wordt niet beperkt, tenzij er geen andere mogelijkheid bestaat om problemen inzake de netbeveiliging op te lossen;
d)      neerwaartse redispatching overeenkomstig de punten a), b) en c) wordt naar behoren en op transparante wijze gerechtvaardigd [...].
7.      Wanneer niet-marktgebaseerde redispatching wordt gebruikt, wordt dit onderworpen aan financiële vergoeding door de systeembeheerder die om redispatching verzoekt aan de beheerder van de productie-, energieopslag‑ of vraagresponsinstallatie waarvoor redispatching plaatsvindt, behalve in het geval [van] producenten die een aansluitovereenkomst hebben aanvaard waarin de vaste levering van energie niet is gewaarborgd. Dergelijke financiële vergoeding is ten minste gelijk aan het hoogste van de volgende elementen of een combinatie ervan indien het toepassen van uitsluitend het hoogste zou leiden tot een ongerechtvaardigd lage of een ongerechtvaardigd hoge vergoeding:
a)      aanvullende exploitatiekosten als gevolg van redispatching, zoals aanvullende brandstofkosten in het geval van opwaartse redispatching, of back-up-warmtevoorziening in het geval van neerwaartse redispatching van elektriciteitsproductie-installaties die hoogrenderende warmtekrachtkoppeling gebruiken;
b)      de netto-inkomsten van de verkoop van elektriciteit op de day-aheadmarkt die de elektriciteitsproductie-, energieopslag‑ of vraagresponsinstallatie zou hebben geproduceerd zonder het verzoek om redispatching; wanneer financiële ondersteuning wordt verleend aan elektriciteitsproductie-, energieopslag‑ of vraagresponsinstallaties op basis van het geproduceerde of verbruikte elektriciteitsvolume, wordt de financiële ondersteuning die zou zijn ontvangen zonder het verzoek om redispatching beschouwd als onderdeel van de netto-inkomsten.”
7.        Artikel 19 bis van verordening 2019/943 regelt de steun voor „stroomafnameovereenkomsten”.
8.        Artikel 19 quinquies van deze verordening regelt de „directe prijssteunregelingen voor investeringen in de vorm van tweerichtingscontracten ter verrekening van verschillen” in nieuwe installaties voor de productie van hernieuwbare energie.
B.      Richtlijn (EU) 2019/944 betreffende de interne markt voor elektriciteit
9.        Artikel 59 van richtlijn 2019/944 regelt de taken en bevoegdheden van de regulerende instanties. Volgens lid 1, onder a), heeft de regulerende instantie de volgende taak: „vaststellen of goedkeuren, volgens transparante criteria, van transmissie‑ of distributietarieven of de berekeningsmethodes hiervoor of beide”.
III. Feiten, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
10.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing van de Supreme Court (hoogste rechterlijke instantie, Ierland) betreft twee beroepsprocedures waarin de uitlegging van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 ter discussie staat. Betrokken bij deze procedures zijn de Commissie voor de regulering van nutsbedrijven (Commission for Regulation of Utilities; Ierland; hierna: „CRU”) als verzoekster in hoger beroep, en voorts de nationale regulerende instantie voor de elektriciteitsmarkt in Ierland (National Regulatory Authority; hierna: „NRA”), de Attorney General (Ierland), de transmissiesysteembeheerder voor Ierland (Transmission System Operator; hierna: „TSO” of „systeembeheerder”), namelijk Eirgrid plc, alsmede de verweersters in hoger beroep en verzoeksters in eerste aanleg, die producenten van hernieuwbare energie of tussenpersonen daarvan zijn.
11.      Er is één enkele elektriciteitsmarkt („single electricity market”; hierna: „SEM”) op het gehele eiland Ierland, met gescheiden toezicht voor het Ierse en het Noord-Ierse deel. De Northern Ireland Authority for Utility Regulation (hierna: „NIAUR”) is de regulerende instantie voor Noord-Ierland. Met het oog op de uitoefening van gezamenlijke toezichttaken van de CRU en de NIAUR is het Comité voor de enkele elektriciteitsmarkt (Single Electricity Market Committee;
hierna: „SEMC”) opgericht. Eirgrid is samen met de voor Noord-Ierland bevoegde transmissiesysteembeheerder (System Operator for Northern Ireland Ltd; hierna: „SONI”) beheerder van de enkele energiemarkt (Single Energy Market Operator; hierna: „SEMO”).
12.      Op 22 maart 2022 heeft het SEMC op grond van artikel 59 van richtlijn 2019/944 een „besluit over dispatching, redispatching en vergoeding overeenkomstig [verordening 2019/943]” (SEM‑22‑009) [Decision Paper on Dispatch, Redispatch and Compensation Pursuant to Regulation (EU) 2019/943] vastgesteld (hierna: „litigieus besluit”). Om te voldoen aan de voorschriften van met name artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 en om in het geval van niet-marktgebaseerde redispatching een financiële vergoeding toe te kennen aan installaties voor de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, voorziet het litigieuze besluit in de volgende beginselen(10):
„a)      Voor installaties voor de productie van hernieuwbare energie die na 4 juli 2019 in gebruik zijn genomen, wordt
een vergoeding op basis van het hoogste bedrag van de ex‑anteopbrengsten dan wel de gederfde ondersteuning van een installatie niet als ‚ongerechtvaardigd hoge’ vergoeding aangemerkt, tenzij er goede redenen zijn [...] om anders te oordelen.
Alle gederfde ondersteuning voor dergelijke installaties moet in de regel afkomstig zijn uit concurrerende, op veilingen gebaseerde steunprogramma’s waarbij de biedingen een weerspiegeling zijn van de marktopbrengsten, met inbegrip van die welke zijn ingevoerd bij artikel 13, lid 7.
b)      Voor installaties voor de productie van hernieuwbare energie die vóór 4 juli 2019 in gebruik zijn genomen, worden vergoedingen op basis van het hoogste bedrag van de ex-anteopbrengsten dan wel de gederfde ondersteuning van een installatie aangemerkt als ‚ongerechtvaardigd hoge’ vergoeding, tenzij er goede redenen zijn [...] om anders te oordelen.
Alle gederfde ondersteuning voor dergelijke installaties moet in de regel afkomstig zijn uit programma’s waarbij de steun is gebaseerd op de gemiddelde elektriciteitskosten van verschillende hernieuwbare energiebronnen.”
13.      In de beroepen tegen het litigieuze besluit hadden verweersters in hoger beroep aangevoerd dat in het geval van niet-marktgebaseerde redispatching de daaruit voortvloeiende verliezen van de elektriciteitsproducenten volledig moesten worden vergoed, zodat het vooruitzicht van redispatching hen „onverschillig” zou laten of „neutraal” zou zijn. Het besluit beperkt hun recht op financiële vergoeding, met name bij een neerwaartse redispatching, op een wijze die onverenigbaar is met artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 en leidt tot een ontoelaatbare opschorting van de toekenning van de vergoedingen.
14.      Daarop heeft de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) het litigieuze besluit nietig verklaard.
15.      De Supreme Court, de verwijzende rechter, bij wie hoger beroep is ingesteld, heeft twijfels over de uitlegging van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 en vraagt zich af of deze bepaling rechtstreeks toepasselijk is. Hij merkt op dat het litigieuze besluit met name de zogenoemde de-minimisproducenten die niet deelnemen aan de day-aheadmarkt, dat wil zeggen de handel in elektriciteit voor de volgende dag, uitsluit van financiële vergoeding. Hij benadrukt ook het economische belang van de financiële ondersteuning aan producenten van hernieuwbare energie, met name door op bedrijfsniveau afgesloten stroomafnameovereenkomsten (Corporate Power Purchase Agreements; hierna: „CPPA’s”) te bevorderen.(11) Daarin verbinden de afnemers zich ertoe elektriciteit te kopen tegen een overeengekomen prijs (de „uitoefenprijs”), die tijdelijk boven of onder de marktprijs kan liggen. Deze CPPA’s hebben over het algemeen de vorm van een contract ter verrekening van verschillen, waarbij de producent het prijsverschil betaalt indien de marktprijs hoger is dan de uitoefenprijs, en de koper het prijsverschil aan de producent vergoedt indien de marktreferentieprijs lager is. Volgens de CRU valt het recht van een producent op de uitoefenprijs als die hoger is dan de marktprijs niet binnen de werkingssfeer van artikel 13, lid 7, onder b), van verordening 2019/943 en hoeft er in het geval van neerwaartse redispatching dus geen vergoeding te worden betaald.
16.      De Supreme Court heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
1)      a)      Verlangt artikel 13, lid 7, van [verordening 2019/943] dat toegangsgerechtigde producenten die door de systeembeheerder onderworpen worden aan neerwaartse redispatching,
volledige vergoeding ontvangen voor ten gevolge van de redispatching gederfde inkomsten (met inbegrip van eventueel gederfde financiële ondersteuning), zodat de producent in dezelfde financiële situatie komt te verkeren als wanneer deze niet aan redispatching was onderworpen en het vooruitzicht van redispatching hem derhalve onverschillig laat?
b)      Wat is in dit verband de betekenis van de woorden „ongerechtvaardigd lage of [...] ongerechtvaardigd hoge vergoeding”, en aan de hand van welke criteria of maatstaf moet worden beoordeeld of sprake is van een „ongerechtvaardigd lage of een ongerechtvaardigd hoge” vergoeding?
c)      Staat artikel 13, lid 7, met name de vaststelling toe van een uitvoeringsmaatregel die, om het recht van de producenten op vergoeding te bepalen, onderscheid maakt tussen elektriciteitsproductie-installaties naargelang deze wel of niet van prioritaire dispatching profiteren?
2)      a)      Is artikel 13, lid 7, van [verordening 2019/943] voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk, hetzij louter op grond van de bewoordingen ervan hetzij op grond van deze bewoordingen in combinatie met een uitlegging door het Hof in antwoord op een prejudiciële verwijzing krachtens artikel 267 VWEU, om rechtstreekse werking te hebben in het nationale recht?
b)      In welke mate zijn voor de toepassing van artikel 13, lid 7, nationale uitvoerings‑ of toepassingsmaatregelen vereist of toegestaan?
3)      a)      Indien artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 geen rechtstreekse werking heeft, kan het dan niettemin voor een nationale rechter worden ingeroepen om de wettigheid van een nationaalrechtelijke bepaling (met inbegrip van een nationale maatregel waarmee zou worden beoogd de verordening ten uitvoer te leggen) te bestrijden wegens vermeende onverenigbaarheid met de verordening, en kan het als basis dienen om die bepaling of maatregel nietig te verklaren of buiten toepassing te laten wanneer wordt geoordeeld dat deze daarmee onverenigbaar is, of verzet het arrest Popławski(12) zich tegen een dergelijke bevoegdheid van de nationale rechter?
b)      Indien artikel 13, lid 7, geen rechtstreekse werking heeft, en niet kan worden ingeroepen voor een nationale rechter voor de hierboven in de derde vraag, onder a), omschreven doeleinden, welke voorzieningen in rechte staan een onderneming dan open die stelt dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd deze bepaling ten uitvoer te leggen, haar recht op vergoeding uit hoofde van artikel 13, lid 7, ten onrechte beperkt, op grond van artikel 19, lid 1, VEU, artikel 47 van het Handvest of anderszins?
4)      Met betrekking tot de juiste betekenis en gevolgen van artikel 13, lid 7:
a)      Mocht de [NRA] in het licht van artikel 71 van verordening 2019/943 een toepassingsmaatregel vaststellen waarbij de betaling van vergoedingen uit hoofde van artikel 13, lid 7, wordt opgeschort tot 2024?
b)      Mocht de NRA een toepassingsmaatregel vaststellen waarbij de beslissing of (en zo ja, in hoeverre) vergoeding uit hoofde van artikel 13, lid 7, verschuldigd is voor gederfde financiële ondersteuning, wordt opgeschort?
c)      Staat artikel 13, lid 7, de vaststelling van een toepassingsmaatregel toe die (i) de uitkering van de vergoeding aan producenten die deelnemen aan de ex-antemarkt (day-aheadmarkt) beperkt, en aldus kleine aan redispatching onderworpen producenten uitsluit van vergoeding, en/of (ii) voorziet in de uitkering van de vergoeding aan leveranciers van elektriciteit, die tussenpersonen kunnen zijn en niet de aan redispatching onderworpen producenten?
d)      Wanneer een producent die hernieuwbare energiebronnen gebruikt en een [CPPA] heeft gesloten, wordt onderworpen aan neerwaartse redispatching, moet de uit hoofde van artikel 13, lid 7, verschuldigde vergoeding dan een vergoeding omvatten voor de derving van betalingen die krachtens de CPPA verschuldigd zouden zijn (indien de producent niet aan redispatching was onderworpen) omdat de contractuele uitoefenprijs hoger was dan de relevante marktprijs, of behelzen deze betalingen een vorm van financiële ondersteuning die buiten de reikwijdte van artikel 13, lid 7, onder b), valt?
17.      Bij besluit van 9 april 2025 heeft de president van het Hof het verzoek van de verwijzende rechter afgewezen om het verzoek om een prejudiciële beslissing te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
18.      In de procedure bij het Hof hebben verweersters in hoger beroep, de CRU, Ierland, de Helleense Republiek en de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend. Deze hebben ook deelgenomen aan de terechtzitting op 15 januari 2026 en de schriftelijke en mondelinge vragen van het Hof beantwoord.
IV.    Juridische beoordeling
19.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft in de eerste plaats de uitlegging van de (litigieuze) criteria van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 voor de vaststelling van een financiële vergoeding voor producenten van hernieuwbare energie die onderworpen zijn aan niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching. Dit impliceert de vraag of deze bepaling rechtstreeks toepasselijk is en dus door een nationale rechter in een procedure als de onderhavige moet worden toegepast, in voorkomend geval door het daarmee strijdige nationale recht buiten toepassing te laten.
20.      Ik zal eerst de draagwijdte van deze bepaling en de criteria ervan onderzoeken (eerste vraag)
(hierna onder A). Op grond hiervan kan worden vastgesteld of deze bepaling voldoet aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking (tweede vraag) (hierna onder B)
dan wel welke rechtsmiddelen de betrokken producenten ter beschikking staan (derde vraag) (hierna onder C). Tot slot zal ik de overige vragen bespreken (vierde vraag) (hierna onder D).
A.      Draagwijdte van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 (eerste vraag)
1.      Opmerkingen vooraf
21.      Partijen zijn het in de eerste plaats oneens over de vraag of op grond van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 in het geval van een niet-marktgebaseerde – in casu neerwaartse – redispatching aan producenten van hernieuwbare energie een recht op „volledige” financiële vergoeding ten opzichte van de systeembeheerder moet worden verleend. Hiermee wordt bedoeld een vergoeding die deze producenten economisch in dezelfde positie plaatst als wanneer de redispatching niet had plaatsgevonden en zij de door hen geproduceerde elektriciteit onder de geldende marktvoorwaarden en ‑regels (en met inachtneming van de voor hen geldende prioritaire dispatching) hadden kunnen leveren en daarvoor een vergoeding hadden kunnen krijgen.
22.      In dit verband zijn de partijen het erover eens dat het in artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 neergelegde vergoedingsmechanisme voor een niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching berust op een hypothetische of contrafeitelijke benadering. Dit blijkt met name uit artikel 13, lid 7, onder b), volgens hetwelk de vergoeding onder meer moet worden bepaald aan de hand van de „netto-inkomsten van de verkoop van elektriciteit op de day-aheadmarkt” die de betrokken producent zonder het verzoek om redispatching zou hebben verkregen. In het geval van een dergelijke redispatching moet de economische situatie die deze redispatching heeft gecreëerd dus worden vergeleken met die welke zou hebben bestaan indien de hoeveelheid elektriciteit waarop deze redispatching betrekking had, aan het net had kunnen worden teruggeleverd en op de day-aheadmarkt had kunnen worden verkocht.
23.      De criteria die in het kader van deze vergelijking moeten worden gehanteerd, moeten daarom nader worden onderzocht. In deze context vraagt de verwijzende rechter zich met name af wat de draagwijdte is van de formulering „ongerechtvaardigd lage of [...] ongerechtvaardigd hoge vergoeding” in artikel 13, lid 7, tweede volzin, van verordening 2019/943 [eerste vraag, onder b)].
24.      Om de draagwijdte van deze criteria beter te begrijpen, moet het vergoedingsmechanisme van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 in zijn geheel worden beschouwd.
25.      In dit verband moet in aanmerking worden genomen dat het recht van de betrokken producent op een financiële vergoeding niet alleen ontstaat in het geval van neerwaartse redispatching (dat wil zeggen in het geval van een vermindering van de hoeveelheid teruggeleverde elektriciteit), maar ook in het geval van opwaartse redispatching (dat wil zeggen een verhoging van de hoeveelheid teruggeleverde elektriciteit), die in casu niet in geding is, met dien verstande dat in dat laatste geval in beginsel geen contrafeitelijke vergelijking nodig is.(13) Bovendien wordt niet betwist dat het recht op vergoeding veronderstelt dat er een aansluitovereenkomst met leveringsgarantie is gesloten(14) – in het hoofdgeding lijkt die te bestaan – en dat de aan deze producent toegekende „financiële ondersteuning” op basis van het geproduceerde of verbruikte elektriciteitsvolume wordt geacht deel uit te maken van zijn netto-inkomsten.(15)
2.      Criteria en werking van het vergoedingsmechanisme van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 [vraag 1, onder a)]
26.      Voor zover de eerste vraag, onder a), betrekking heeft op een „volledige” vergoeding van de gederfde inkomsten van de producent van hernieuwbare energie, lijkt deze vraag mij enigszins dubbelzinnig. De vergelijking op basis van de (variabele) criteria en berekeningsmethoden van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 garandeert mijns inziens namelijk niet een financiële vergoeding die redispatching in economisch opzicht volledig neutraliseert. Deze vergoeding moet veeleer zo nauw mogelijk aansluiten bij de hypothetische economische situatie waarin redispatching ontbreekt. Dat vloeit reeds dwingend voort uit een letterlijke uitlegging.
a)      Letterlijke uitlegging
27.      Volgens artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 moet bij de toepassing van een niet-marktgebaseerde redispatching een minimale financiële vergoeding worden betaald („is ten minste gelijk aan”). Voor de berekening van deze vergoeding voorziet deze bepaling in twee verschillende (prioritaire en secundaire) berekeningsmethoden, die in principe zowel voor opwaartse als voor neerwaartse redispatching gelden.(16)
28.      De twee berekeningsmethoden hebben gemeen dat zij zijn opgebouwd rond twee variabele parameters, namelijk, ten eerste, het bedrag van de door de redispatching veroorzaakte „aanvullende exploitatiekosten” [onder a)] en, ten tweede, de „netto-inkomsten van de verkoop van elektriciteit op de day-aheadmarkt” die de betrokken installatie „zou hebben geproduceerd zonder het verzoek om redispatching” [onder b)]. Het begrip gederfde „netto-inkomsten” wordt in verordening 2019/943 niet nader gedefinieerd. Daarom moet in eerste instantie worden uitgegaan van de algemene betekenis van het begrip, waarbij de „netto-inkomsten”, in tegenstelling tot de „bruto-inkomsten”, inkomsten zijn waarvoor kosten en heffingen zijn gecorrigeerd.(17)
29.      Volgens de – prioritaire – eerste berekeningsmethode moet de vergoeding worden berekend op basis van het hoogste van de twee onder a) en b) genoemde bedragen („gelijk aan het hoogste van de volgende elementen”).
30.      Alleen wanneer deze methode leidt tot een „ongerechtvaardigd lage of een ongerechtvaardigd hoge vergoeding”, moeten de onder a) en b) bedoelde bedragen in het kader van de tweede berekeningsmethode worden gecombineerd („combinatie ervan”).(18) Ook het begrip „combinatie” wordt niet nader toegelicht in verordening 2019/943. Het kan worden begrepen in de zin van het gemiddelde of rekenkundig gemiddelde van de twee in het kader van de eerste berekeningsmethode gevonden bedragen [onder a) en b)]. Dit is echter niet dwingend. Ook een optelling van de twee bedragen zou nog onder dit begrip vallen. In ieder geval moeten de (aanvullende) exploitatiekosten en de gederfde (hypothetische) netto-inkomsten op de een of andere manier met elkaar in verband worden gebracht. Dit wijst erop dat de systeembeheerder een ruime beoordelingsvrijheid heeft met betrekking tot de wijze waarop beide bedragen worden gecombineerd.
31.      De variabele criteria, te weten de „aanvullende exploitatiekosten” [onder a)] en de „netto-inkomsten” [onder b)], die de basis vormen voor beide berekeningsmethoden, pleiten mijns inziens reeds tegen de door verweersters in hoger beroep verdedigde stelling van „volledige” vergoeding.
32.      Het is immers denkbaar dat de aan neerwaartse redispatching onderworpen producent aanvullende exploitatiekosten maakt die het bedrag van de gederfde netto-inkomsten kunnen evenaren of zelfs overschrijden. Volgens de eerste berekeningsmethode van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 kan deze producent – onder voorbehoud van een ongerechtvaardigd lage of een ongerechtvaardigd hoge vergoeding die dus moet worden gecorrigeerd – altijd slechts het hoogste van de twee bedragen als (minimale) vergoeding vorderen. Zelfs indien de producent in die omstandigheden aanspraak kan maken op een vergoeding ten belope van de gederfde netto-inkomsten, met inbegrip van het verlies van de financiële steun, heeft dit – anders dan verweersters in hoger beroep veronderstellen – dus niet tot gevolg dat hij financieel in de situatie wordt gebracht waarin hij zonder de redispatching zou verkeren of in een situatie waarin de redispatching hem „onverschillig” zou laten of „neutraal” zou zijn. De eventuele aanvullende exploitatiekosten die door de redispatching worden veroorzaakt, worden hierdoor namelijk niet noodzakelijkerwijs voldoende gedekt. Een dergelijk resultaat zou dus kunnen leiden tot een „ongerechtvaardigd lage [...] vergoeding” en tot de toepassing van de tweede berekeningsmethode.
33.      Artikel 13, lid 7, onder a), van verordening 2019/943 neemt deze situatie uitdrukkelijk over aan de hand van het voorbeeld van neerwaartse redispatching van de elektriciteitsproductie door middel van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling. Dit kan voor de betrokken exploitanten van elektriciteitscentrales leiden tot aanvullende exploitatiekosten in verband met de levering van extra warmte. Ondanks de gelaste vermindering van de elektriciteitsproductie en ‑teruglevering en de daarmee verband houdende verliezen, moeten deze exploitanten immers voldoen aan hun contractuele verplichtingen met betrekking tot de levering van warmte. Deze warmte moet dan worden opgewekt zonder dat de daarmee gepaard gaande exploitatiekosten kunnen worden gedekt door de verkoop van de onderwijl automatisch opgewekte elektriciteit.
34.      De (rekenkundige) eerste berekeningsmethode kan derhalve niet in alle gevallen leiden tot een „volledige” financiële vergoeding, zoals verweersters in hoger beroep bepleiten.
35.      Dit geldt des te meer in het kader van de tweede berekeningsmethode. Deze voorziet in de mogelijkheid om het bedrag van de vergoeding naar boven of naar beneden bij te stellen, op voorwaarde dat de systeembeheerder dit bedrag als „ongerechtvaardigd” laag of hoog beschouwt. De „combinatie” van de twee onder a) en b) bedoelde bedragen vormt in dit verband slechts het uitgangspunt voor de vaststelling van de vergoeding. Uit de formulering „ongerechtvaardigd lage of [...] ongerechtvaardigd hoge vergoeding”, die betrekking heeft op de voorwaarde voor de toepassing van de tweede berekeningsmethode, blijkt bovendien dat daartoe een waardeoordeel vereist is. Hieruit volgt omgekeerd
dat een „gerechtvaardigd” hoge, dat wil zeggen redelijke, vergoeding mogelijk moet zijn.(19)
36.      De tweede berekeningsmethode is dus een hulpmiddel om de (hypothetische) economische situatie zonder de gelaste redispatching te bepalen. Dit wordt ook duidelijk in het – hier niet omstreden – geval van opwaartse redispatching. Hoewel de daarmee gepaard gaande toename van de teruggeleverde hoeveelheid elektriciteit in beginsel aanvullende inkomsten oplevert voor de betrokken elektriciteitsproducent, erkent artikel 13, lid 7, onder a), van verordening 2019/943 ook voor dit geval dat aanvullende exploitatiekosten, bijvoorbeeld brandstofkosten, kunnen ontstaan die deze inkomsten(20) eventueel kunnen overschrijden of onevenredig kunnen verlagen.
37.      De systeembeheerder, die de redelijke financiële vergoeding bij de tweede berekeningsmethode per geval vaststelt, beschikt dus in het kader van de noodzakelijke contrafeitelijke vergelijking in twee opzichten over een beoordelingsmarge, die tot uiting komt in de onbepaalde juridische begrippen „combinatie ervan” en „ongerechtvaardigd”. Het betreft enerzijds de beoordeling van de vraag of de eerste berekeningsmethode leidt tot een „ongerechtvaardigd lage of een ongerechtvaardigd hoge vergoeding”, waarvan het bedrag dus onredelijk laag of hoog is, en anderzijds de daarmee samenhangende beoordeling van de redelijkheid van deze vergoeding door de „combinatie” van de twee bedragen. Deze beoordeling is afhankelijk van de omstandigheden van het concrete geval en hoeft niet te leiden tot een volledige gelijkstelling van de economische situatie van de producenten met die welke zonder redispatching zou hebben bestaan.
38.      Het in artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 geregelde recht op een financiële vergoeding wordt logischerwijs dan ook niet nader gepreciseerd door middel van het begrip „volledig” („full compensation”).(21) In deze context is er evenmin sprake van een garantie van een minimale opbrengst, maar alleen van een minimale vergoeding (zie punt 27 hierboven).(22) Anders dan verweersters in hoger beroep menen, heeft de Uniewetgever daarentegen bewust afgezien van een dergelijke precisering, zoals uit de historische analyse blijkt (zie punt 43 hieronder), en heeft hij enkel het recht op een financiële vergoeding geregeld.(23) Dit recht is derhalve beperkt tot het bedrag dat voortvloeit uit de in deze bepaling vastgestelde vergelijkingshypothesen en berekeningsmethoden. Het bedrag ervan valt niet noodzakelijkerwijs samen met het bedrag dat zou zijn voortgevloeid uit de teruglevering en de verkoop van de verminderde hoeveelheid elektriciteit als gevolg van de neerwaartse redispatching, maar dient enkel zo dicht mogelijk bij dit resultaat te liggen, zoals verweersters in hoger beroep ter terechtzitting hebben erkend, met name onder verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel.
39.      Het resultaat van deze letterlijke uitlegging wordt bevestigd door systematische en teleologische overwegingen en door de ontstaansgeschiedenis van verordening 2019/943.
b)      Systematische, teleologische en historische uitlegging
40.      Vanuit systematisch oogpunt voorziet verordening 2019/943 niet in een minimumdrempel waar opbrengsten of de vergoeding van inkomstenderving
in geen geval onder mogen blijven. De in artikel 10, lid 2, vastgestelde mogelijkheid om „geharmoniseerde limieten [...] voor maximale en minimale clearingprijzen voor day-ahead‑ en intradaytijdsbestekken”(24) op te leggen, vormt in dit opzicht een uitzondering en is niet van toepassing op de in artikel 13 geregelde redispatching.
41.      Tegen de aanname van een minimumdrempel voor opbrengsten pleit bovendien ook het feit dat de Uniewetgever in het geval van de eerste methode voor de berekening van de financiële vergoeding als bedoeld in artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 vereist dat de in punt a) bedoelde aanvullende exploitatiekosten en de in punt b) bedoelde gederfde netto-inkomsten afzonderlijk worden vastgesteld om die vergoeding te bepalen op basis van het hoogste van de twee bedragen (zie de punten 28 en 32 hierboven). Anders zou ook de mogelijke correctie van het resultaat van de eerste berekeningsmethode, indien deze tot een ongerechtvaardigd lage of een ongerechtvaardigd hoge vergoeding leidt, door de tweede berekeningsmethode geen zin hebben. Deze laatste methode veronderstelt juist dat de vergoeding in voorkomend geval naar boven of zelfs naar beneden moet worden bijgesteld. De formulering „is ten minste gelijk aan het hoogste van de volgende elementen of een combinatie ervan” doelt dus niet op een dergelijke lagere drempel. Integendeel, zij verwijst enkel naar het feit dat een van de twee onder a) en b) genoemde bedragen hoger kan zijn en dus in beginsel moet worden gebruikt als een geldig criterium voor de berekening van de financiële vergoeding.
42.      Overigens kan ik, in tegenstelling tot het standpunt van verweersters in hoger beroep, uit de doelstellingen van verordening 2019/943 geen andere aanwijzing afleiden die het door hen bepleite recht op „volledige” financiële vergoeding zou kunnen rechtvaardigen. De doelstelling waarmee wordt beoogd een in beginsel marktconforme vraagrespons te creëren en tegelijkertijd de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te bevorderen, onder meer door prioritaire dispatching, wordt ook gediend doordat
bij niet-marktgebaseerde redispatching een financiële vergoeding wordt toegekend die zo nauw mogelijk aansluit bij de marktvoorwaarden. Dat is mijns inziens precies wat het vergoedingsmechanisme van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 uiteindelijk beoogt te waarborgen.
43.      De ontstaansgeschiedenis van verordening 2019/943 wijst in dezelfde richting. In haar voorstel had de Commissie het recht op financiële vergoeding beperkt tot het geval van niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching en tot 90 % van de (hypothetische) netto-inkomsten van de verkoop van elektriciteit op de day-aheadmarkt.(25) Het is juist dat de Raad later de verwijzing naar de drempel van 90 % heeft verwijderd, zodat er enkel nog sprake was van gederfde (hypothetische) netto-inkomsten. In het uiteindelijk tussen de Raad en het Europees Parlement overeengekomen compromis werden de netto-inkomsten als enig criterium voor de berekening van de financiële vergoeding echter geschrapt en werden in plaats daarvan aanvullende criteria ingevoerd voor de twee berekeningsmethoden [„aanvullende exploitatiekosten” onder a) – rekening houdend met de opwaartse redispatching – en gederfde „netto-inkomsten” onder b), alsmede de „combinatie ervan” in het geval van een „ongerechtvaardigd lage of een ongerechtvaardigd hoge vergoeding”].(26) De Uniewetgever ging er dus van uit dat bij de vereiste hypothetische vergelijking in het geval van niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching in rekenkundig opzicht geen economisch volledig „neutrale” gelijkstelling van de producenten van hernieuwbare energie kan worden bereikt, maar slechts een benaderende waarde die tot doel heeft hen zo
veel mogelijk schadeloos te stellen.
c)      Voorlopige conclusie met betrekking tot de eerste vraag, onder a)
44.      Derhalve moet op de eerste vraag, onder a), worden geantwoord dat artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 toegangsgerechtigde producenten met leveringsgarantie die onderworpen zijn aan niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching, het recht verleent op een financiële vergoeding die zo
veel mogelijk overeenkomt met het inkomensverlies (met inbegrip van het verlies aan financiële steun) dat zou zijn geleden in het geval van levering van de betrokken hoeveelheid elektriciteit tegen marktvoorwaarden, maar die dit verlies uit economisch oogpunt niet noodzakelijkerwijs volledig neutraliseert.
3.      Draagwijdte van het criterium „ongerechtvaardigd lage of [...] ongerechtvaardigd hoge vergoeding” [eerste vraag, onder b)]
45.      Het antwoord op de eerste vraag, onder a), bevat de belangrijkste criteria voor de uitlegging van de formulering „ongerechtvaardigd lage of [...] ongerechtvaardigd hoge vergoeding” in artikel 13, lid 7, tweede volzin, van verordening 2019/943, waarover de verwijzende rechter in het bijzonder vragen stelt [eerste vraag, onder b)].
46.      Deze formulering verwijst – in het geval van neerwaartse redispatching(27) – naar het resultaat van de eerste berekeningsmethode en schept de voorwaarden voor toepassing van de tweede berekeningsmethode. De systeembeheerder moet eerst op basis van alle beschikbare gegevens(28) nagaan of de eerste berekeningsmethode leidt tot een „ongerechtvaardigd lage of een ongerechtvaardigd hoge vergoeding”, dat wil zeggen of deze al dan niet redelijk is. In dit verband beschikt hij over een beoordelingsmarge (zie punt 37 hierboven).
47.      Voor zover de systeembeheerder van mening is dat de vergoeding niet redelijk is, moet hij vervolgens in het kader van zijn beoordelingsmarge onder „combinatie ervan” zoals bedoeld onder a) en onder b) een redelijke financiële vergoeding vaststellen.
48.      Daartoe kan de systeembeheerder zich in eerste instantie baseren op het gemiddelde van de twee vastgestelde bedragen, deze optellen of een ander verband leggen tussen de aanvullende exploitatiekosten en de gederfde (hypothetische) netto-inkomsten. In een tweede stap moet de systeembeheerder, afhankelijk van de omstandigheden van het individuele geval, waaronder de prijsontwikkeling op de day-aheadmarkt tijdens de redispatching, het redelijke bedrag van de vergoeding vaststellen (zie punt 30 hierboven).
49.      In overeenstemming met de in de bovenstaande punten 27 en volgende uiteengezette overwegingen verzet artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 zich in beginsel ertegen dat buiten de daarin definitief vastgestelde criteria vaste procentuele waarden of veronderstellingen worden gehanteerd die de in dit verband erkende beoordelingsmarge van de systeembeheerder op onaanvaardbare wijze beperken (zie de punten 64 en 65 hieronder). Zodoende wordt ook rekening gehouden met het feit dat de systeembeheerder het best in staat is de redelijke vergoeding te bepalen, rekening houdend met de bijzondere positie en taak die hem krachtens deze verordening zijn toegekend om de goede werking van de elektriciteitsmarkt onder toezicht van de nationale regulerende instantie te waarborgen.(29) De nationale rechter moet hiermee ook rekening houden bij de toetsing van de redelijkheid van deze vergoeding. Dit bevestigt nogmaals dat het door de systeembeheerder bepaalde bedrag van de vergoeding niet noodzakelijkerwijs exact overeenstemt met de economische situatie waarin de producent zich zou hebben bevonden indien de redispatching niet was gelast, maar deze situatie enkel zo dicht mogelijk benadert (zie punt 38 hierboven).
50.      Bijgevolg moet op de eerste vraag, onder b), worden geantwoord dat met de formulering „ongerechtvaardigd lage of [...] ongerechtvaardigd hoge vergoeding” in artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 wordt beoogd een redelijke financiële vergoeding toe te kennen aan de producent die onderworpen is aan een niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching. In dit verband beschikt de systeembeheerder over een beoordelingsmarge.
4.      Toelaatbaarheid van nationale uitvoeringsmaatregelen waarbij alleen recht op financiële vergoeding bestaat wanneer wordt geprofiteerd van de prioritaire dispatching [eerste vraag, onder c)]
51.      Met zijn eerste vraag, onder c), wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 toestaat dat er nationale uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld die het recht op financiële vergoeding ervan afhankelijk stellen of de aan niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching onderworpen producent zonder die redispatching zou hebben geprofiteerd van
prioritaire dispatching in de zin van artikel 12, leden 2 en 4, van deze verordening (zie punt 5 hierboven).(30)
52.      Zoals de Commissie en verweersters in hoger beroep terecht betogen, maken de bepalingen van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 geen dergelijk onderscheid. Artikel 13, lid 1, regelt veeleer het beginsel, dat ook binnen de werkingssfeer van lid 7 van toepassing is, volgens hetwelk redispatching gebaseerd moet zijn op objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria en moet openstaan voor alle productietechnologieën (met inbegrip van alle vormen van energieopslag en vraagrespons) voor zover dit technisch haalbaar is. Dit geldt zowel voor marktgebaseerde redispatching, die overeenkomstig artikel 13, lid 2, financieel moet worden vergoed, als voor niet-marktgebaseerde redispatching, die krachtens artikel 13, lid 7, recht geeft op financiële vergoeding.
53.      Voor zover de desbetreffende nationale uitvoeringsmaatregelen al nodig zijn, moeten zij aan deze beginselen voldoen en mogen zij,
wat de niet-discriminerende toekenning van het recht op financiële vergoeding wegens het opleggen van een niet-marktgebaseerde (neerwaartse) redispatching betreft,
derhalve geen onderscheid maken naargelang de betrokken producent al dan niet profiteert van prioritaire dispatching. De enige voorwaarde voor dit recht is dat deze producent op grond van een aansluitovereenkomst beschikt over een leverings‑ of afnamegarantie.
54.      Op de eerste vraag, onder c), moet dus worden geantwoord dat aan het recht op financiële vergoeding op grond van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 voor de aan niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching onderworpen producent niet het vereiste mag zijn verbonden dat hij al dan niet profiteert van prioritaire dispatching en dat de nakoming van dat recht evenmin afhankelijk mag worden gesteld van een dergelijk onderscheid in nationale uitvoeringsmaatregelen.
B.      Rechtstreekse werking van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 (tweede vraag)
55.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de bepalingen van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk en dus rechtstreeks toepasselijk zijn [tweede vraag, onder a)], en of en in hoeverre zij de vaststelling van nationale omzettingsmaatregelen en uitvoeringsmaatregelen vereisen of toestaan [tweede vraag, onder b)]. Ik acht het zinvol om deze vragen gezamenlijk te beantwoorden.
1.      Criteria voor rechtstreekse werking in tegenstelling tot rechtstreekse toepasselijkheid
56.      Partijen zijn het in de eerste plaats oneens over de vraag of met betrekking tot de bepalingen van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 de in de rechtspraak erkende voorwaarden voor rechtstreekse werking eigenlijk wel moeten worden onderzocht, aangezien verordeningen volgens artikel 288, tweede alinea, VWEU rechtstreeks toepasselijk zijn in de lidstaten. Centraal staan daarbij het arrest Popławski(31), waaraan ook de verwijzende rechter in zijn derde vraag, onder a), refereert, en de vraag of de bepalingen van een verordening alleen al vanwege hun rechtstreekse toepasselijkheid voorrang hebben boven daarmee strijdige nationale wetgeving. Het Hof heeft op deze laatste vraag echter het duidelijke
en algemeen geldende antwoord gegeven dat het beginsel van voorrang van het Unierecht de instanties van de lidstaten slechts verplicht om een daarmee strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing te laten voor zover de betrokken bepaling van Unierecht – dat wil zeggen ook die van een verordening – voldoet aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking.(32) De autoriteiten van de lidstaten kunnen namelijk niet automatisch gebruikmaken van rechtstreeks toepasselijke verordeningsbepalingen. Integendeel, het kan wegens de normatieve structuur of
het voorwaardelijke karakter van die bepalingen of wegens een aan deze instanties toegekende discretionaire bevoegdheid vereist zijn dat (uitvoerings)maatregelen worden vastgesteld waarmee die bepalingen op nationaal niveau of op het niveau van het Unierecht worden geconcretiseerd,(33) hetgeen wil zeggen dat zij juist geen rechtstreekse werking hebben.(34)
57.      In casu moet dus worden onderzocht of artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 rechtstreekse werking heeft.
58.      Volgens vaste rechtspraak heeft een bepaling van – primair of afgeleid – Unierecht slechts rechtstreekse werking indien zij inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is. Een Unierechtelijke bepaling is onvoorwaardelijk wanneer zij een verplichting oplegt die aan geen enkele voorwaarde is gebonden en die voor haar uitvoering of werking niet afhangt van een handeling van de instellingen van de Unie of van de lidstaten. Zij is voldoende nauwkeurig om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te kunnen worden toegepast wanneer de erin vervatte verplichting in ondubbelzinnige bewoordingen is geformuleerd.(35) Wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, kunnen particulieren zich voor de nationale rechter op die bepalingen beroepen tegenover de lidstaat, wanneer deze de bepalingen op onjuiste wijze in nationaal recht heeft omgezet.(36)
59.      Indien een bepaling van het Unierecht – zoals in casu de bepalingen van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 – de bevoegde nationale instanties een zekere beoordelingsmarge of discretionaire bevoegdheid toekent bij de beoordeling van de eventueel daarin opgenomen voorwaarden en te nemen maatregelen, doet dit niet per se afbreuk aan de voldoende nauwkeurigheid en onvoorwaardelijkheid ervan in de zin van de rechtstreekse werking. Volgens vaste rechtspraak is een dergelijke beoordelingsmarge of discretionaire bevoegdheid geen voorwaarde en evenmin een aanvullend uitvoerings- of doeltreffendheidsvereiste in de zin van de in punt 57 hierboven genoemde beginselen.(37)
60.      Integendeel, volgens deze rechtspraak kan een Unierechtelijke bepaling, ook al laat zij de lidstaten een zekere beoordelingsmarge bij de uitvoering ervan, als onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig worden beschouwd indien zij de lidstaten in ondubbelzinnige bewoordingen een nauwkeurige resultaatsverplichting oplegt en er geen beperkingen zijn doordat aan die verplichting een voorwaarde is verbonden met betrekking tot de toepassing van de daarin vervatte regel.(38) Uiteindelijk stelt het Hof de voorwaarden van onvoorwaardelijkheid van de verplichting en voldoende nauwkeurigheid inmiddels gelijk. Zo kunnen ook onbepaalde verplichtingen, die op zichzelf de lidstaten een beoordelingsmarge laten, rechtstreeks toepasselijk zijn.(39) Dit is met name het geval wanneer deze bepaling voorziet in een methode waarmee het door haar voorgeschreven minimumniveau van bescherming of resultaat kan worden bereikt.(40)
61.      In die omstandigheden ben ik van mening dat, zoals hieronder zal worden aangetoond, de bepalingen van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 betreffende de methode voor de berekening van een financiële vergoeding rechtstreeks toepasselijk zijn.
2.      Naleving van de criteria voor rechtstreekse werking
62.      Zoals hierboven in de punten 27
en volgende is uiteengezet, is de in artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 vastgestelde berekeningsmethode op basis van de daarin vastgestelde criteria voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk geregeld om door de bevoegde nationale instantie, met name de systeembeheerder, rechtstreeks te worden toegepast. De beoordelingsmarge waarover deze instantie beschikt met betrekking tot de contrafeitelijke vergelijking verandert niets aan het feit dat de betrokken producent in het geval van niet-marktgebaseerde (neerwaartse) redispatching recht heeft op een (redelijke) financiële vergoeding. Deze moet uiteindelijk de economische situatie benaderen waarin de producent zich zonder deze redispatching zou hebben bevonden, dat wil zeggen bij verkoop tegen marktvoorwaarden van de hoeveelheid elektriciteit waarop deze betrekking heeft. Daartegenover staat een duidelijke verplichting van de systeembeheerder om aan dit recht te voldoen met inachtneming van de in artikel 13, lid 7, vastgestelde criteria en berekeningsmethoden.
63.      Zowel het beoogde doel van de financiële vergoeding als de criteria en de methode voor de berekening ervan zijn in deze bepalingen dus voldoende duidelijk, nauwkeurig en definitief vastgelegd, zodat zij door de betrokken producenten ook voor de rechter kunnen worden ingeroepen en door deze laatste kunnen worden begrepen en rechtstreeks worden toegepast.
64.      Voor zover een lidstaat – zoals in casu Ierland bij het litigieuze besluit – uitvoeringsmaatregelen vaststelt met het oog op de uitoefening van de bij artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 verleende beoordelingsmarge, doet dit geen afbreuk aan deze rechtstreekse werking van artikel 13, lid 7. Een andere vraag die hier niet hoeft te worden beantwoord, is of met deze uitvoeringsmaatregelen de grenzen van de criteria die daarin op voldoende nauwkeurige, onvoorwaardelijke en uitputtende wijze zijn vastgesteld, en van de beoordelingsmarge die zij verlenen, in acht worden genomen of worden overschreden.
65.      In dit verband bestaan echter twijfels in het licht van de in het litigieuze besluit vastgestelde criteria voor de berekening van het recht op financiële vergoeding. De daarin vastgestelde berekeningsmethode is namelijk onder meer gebaseerd op (nauwkeurig becijferde) „ex-ante”-inkomsten en op een daarmee samenhangend vermoeden van het bestaan van een „ongerechtvaardigd” hoog of laag bedrag, dat alleen door een „goede reden” kan worden weerlegd. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of deze criteria in overeenstemming zijn met de rechtstreeks toepasselijke bepalingen van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 en om te bepalen of hij in dit verband voorrang moet geven aan de laatstgenoemde bepalingen.
3.      Voorlopige conclusie
66.      Derhalve moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943, ondanks de daarin aan de systeembeheerder toegekende beoordelingsmarge, voldoet aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking, zonder de vaststelling van nationale omzettingsmaatregelen of uitvoeringsmaatregelen ter uitoefening van deze beoordelingsmarge te verbieden. Deze maatregelen mogen echter geen afbreuk doen aan de daarin vastgestelde criteria en berekeningsmethoden en moeten binnen de grenzen van die beoordelingsmarge blijven, hetgeen de nationale rechter dient na te gaan.
C.      Andere rechtsmiddelen (derde vraag)
67.      De derde vraag heeft betrekking op andere mogelijke rechtsmiddelen en is slechts gesteld op voorwaarde dat artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 geen rechtstreekse werking heeft. Deze vraag hoeft derhalve niet te worden beantwoord.
68.      Mocht het Hof met betrekking tot de tweede vraag tot een andere conclusie komen dan die welke in punt 66 hierboven is geformuleerd, volstaat een verwijzing naar zijn vaste rechtspraak, volgens welke de nationale rechterlijke instanties, ook bij gebrek aan rechtstreekse werking, hun nationale recht zo veel mogelijk in overeenstemming met het Unierecht moeten uitleggen en particulieren de mogelijkheid moeten bieden om schadevergoeding te verkrijgen wanneer hun rechten worden aangetast door een schending van het Unierecht die aan een lidstaat kan worden toegerekend.(41)
D.      Overige vragen (vierde vraag)
1.      Uitstel van de eerbiediging van het recht op financiële vergoeding [vierde vraag, onder a) en b)]
69.      Met de vierde vraag, onder a) en b), wenst de verwijzende rechter te vernemen of de eerbiediging van het recht op financiële vergoeding krachtens artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 door middel van een nationale uitvoeringsmaatregel kan worden opgeschort tot 2024.
70.      Zoals verweersters in hoger beroep en de Commissie terecht aanvoeren, is verordening 2019/943 krachtens artikel 71, lid 1, in werking getreden op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad en is zij overeenkomstig artikel 71, lid 2, van toepassing met ingang van 1 januari 2020, zonder dat voor artikel 13
een overgangsbepaling of uitzondering is voorzien. Het recht op financiële vergoeding jegens de systeembeheerder, gebaseerd op de rechtstreeks en bij voorrang toepasselijke bepalingen van artikel 13, lid 7, bestaat dus vanaf die datum en moet door de systeembeheerder worden geëerbiedigd. De opschorting van de eerbiediging van dit recht tot een later tijdstip – in dit geval 2024 – is daarmee onverenigbaar en zou de door de rechtspraak geëiste volle werking(42) van deze bepalingen tenietdoen.
71.      Op de vierde vraag, onder a) en b), moet dus worden geantwoord dat het recht op financiële vergoeding krachtens de rechtstreeks toepasselijke bepalingen van artikel 13 van verordening 2019/943 overeenkomstig artikel 71, lid 2, ervan, met ingang van 1 januari 2020 moet worden geëerbiedigd, zonder dat dit door nationale uitvoeringsmaatregelen kan worden opgeschort.
2.      Beperking of uitbreiding van de personele werkingssfeer van het recht op financiële vergoeding [vierde vraag, onder c)]
a)      Eerste deel: uitsluiting van kleine producenten
72.      Met het eerste deel van de vierde vraag, onder c), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 toestaat dat nationale uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld die het recht op financiële vergoeding in het geval van (niet-marktgebaseerde neerwaartse) redispatching beperken tot producenten die deelnemen aan de ex-antemarkt (day-aheadmarkt), zodat de-minimisproducenten daarvan zijn uitgesloten. Volgens de partijen bij de procedure zijn de-minimisproducenten, die niet onder deze verordening vallen, waarschijnlijk kleine producenten die vaak niet deelnemen aan de Ierse day-aheadmarkt of intra-daymarkt.
73.      Zoals de Commissie en verweersters in hoger beroep terecht opmerken, veronderstelt het recht op een financiële vergoeding door de systeembeheerder – op grond van artikel 13, lid 7, eerste volzin, van verordening 2019/943 – alleen dat de producenten die onderworpen zijn aan niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching („beheerder van de productie-, energieopslag‑ of vraagresponsinstallatie”) een garantie voor de vaste levering van energie in een aansluitovereenkomst hebben aanvaard. De capaciteit van de elektriciteitsproductie noch de omvang van de elektriciteitslevering is in dit verband van belang. Het criterium „netto-inkomsten van de verkoop van elektriciteit op de day-aheadmarkt” in artikel 13, lid 7, onder b), dient in dat geval enkel om het bedrag van de financiële vergoeding volgens de eerste berekeningsmethode te bepalen, maar beperkt het recht op vergoeding in beginsel niet.
74.      Een andere uitlegging zou ook in strijd zijn met de opzet en de doelstellingen van de artikelen 12 en 13 van verordening 2019/943. Artikel 12, lid 2, verplicht de lidstaten namelijk ervoor te zorgen dat systeembeheerders bij de dispatching van elektriciteitsproductie-installaties prioriteit geven („prioritaire dispatching”(43)) aan productie-installaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen en beschikken over een geïnstalleerd elektrisch vermogen van minder dan 400 kW. De continuïteit van de principiële garantie van prioritaire dispatching wordt bovendien gewaarborgd door artikel 12, lid 6. Hieruit volgt dat ook kleinere producenten van hernieuwbare energie in aanmerking komen voor de prioritaire dispatching die hun door een niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching overeenkomstig artikel 13, lid 6 wordt ontzegd. Bovendien is een dergelijke redispatching op grond van artikel 13, lid 6, onder a), voor de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen slechts binnen strikte grenzen toegestaan. Een onderscheid op basis van de omvang van de elektriciteitsproductie of ‑teruglevering of de deelname aan de day-aheadmarkt, waardoor bepaalde producenten (van hernieuwbare energie) worden uitgesloten van de personele werkingssfeer van het recht op financiële vergoeding, zou onverenigbaar zijn met deze regels.
75.      Een dergelijk onderscheid zou ook in strijd zijn met de in artikel 13, leden 1 en 2, van verordening 2019/943 neergelegde beginselen. Enerzijds moet volgens lid 1 de redispatching plaatsvinden op basis van objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria en openstaan voor alle productietechnologieën (alsmede alle vormen van energieopslag en vraagrespons) voor zover dit uit technisch oogpunt haalbaar is (zie punt 52 hierboven). Een onderscheid op basis van de productiecapaciteit is in dit verband niet voorzien. Anderzijds hebben in beginsel alle (ook) aan marktgebaseerde redispatching onderworpen producenten krachtens lid 2 recht op een financiële vergoeding.
76.      Derhalve moet op het eerste deel van de vierde vraag, onder c), worden geantwoord dat artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 niet toestaat dat nationale uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld die, in het geval van (niet-marktgebaseerde neerwaartse) redispatching, het recht op financiële vergoeding beperken tot producenten die deelnemen aan de ex-antemarkt (day-aheadmarkt), of zogenoemde de-minimisproducenten hiervan uitsluiten.
b)      Tweede deel: recht op vergoeding van tussenpersonen
77.      Met het tweede deel van de vierde vraag, onder c), wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 toestaat dat nationale uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld die het recht op financiële vergoeding in het geval van (niet-marktgebaseerde neerwaartse) redispatching uitbreiden tot elektriciteitsleveranciers die mogelijk slechts tussenpersonen zijn en geen producenten. Dit wordt gedeeltelijk betwist door verweersters in hoger beroep. Volgens hen mag een systeembeheerder de vergoeding bovendien alleen rechtstreeks aan een rechthebbende producent betalen.
78.      Zoals in punt 73 hierboven is aangegeven, beperkt artikel 13, lid 7, eerste volzin, van verordening 2019/943 het recht op financiële vergoeding ten opzichte van de systeembeheerder tot elektriciteitsproducenten die onderworpen zijn aan niet-marktgebaseerde redispatching („beheerder van de productie-, energieopslag‑ of vraagresponsinstallatie”) en die een aansluitovereenkomst hebben aanvaard waarin de vaste levering van energie is gewaarborgd. Bovendien hebben alleen deze producenten in het kader van de twee berekeningsmethoden „aanvullende exploitatiekosten” in de zin van artikel 13, lid 7, onder a), van verordening 2019/943 die in aanmerking kunnen worden genomen om die vergoeding te bepalen. Dit sluit tussenpersonen die noch producent zijn, noch een van de genoemde installaties exploiteren, noch een aansluitovereenkomst met leveringsgarantie hebben gesloten, in beginsel uit van de personele werkingssfeer van het recht op vergoeding.
79.      Zoals de CRU en de Commissie aanvoeren, lijkt het echter niet volledig uitgesloten dat nationale uitvoeringsmaatregelen de wijze waarop de betalingen van de vergoeding aan de rechthebbende producent worden verricht, nader regelen. Dit zou – om technische redenen, bijvoorbeeld met het oog op de verrekening – de tussenkomst van een tussenpersoon als betaalorgaan kunnen toestaan, mits dit de uitoefening van het recht op vergoeding van de producent niet in gevaar brengt en niet leidt tot een oneerlijke verschuiving van het insolventierisico, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
80.      Derhalve moet op het tweede deel van de vierde vraag, onder c), worden geantwoord dat artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 niet toestaat dat nationale uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld die het recht op financiële vergoeding in het geval van (niet-marktgebaseerde neerwaartse) redispatching uitbreiden tot een tussenpersoon die niet voldoet aan de voorwaarden van de eerste volzin van die bepaling. Dit sluit niet uit dat een dergelijke tussenpersoon kan optreden als betaalorgaan, mits dit de eerbiediging van het recht van de producent op vergoeding niet in gevaar brengt en er geen sprake is van een oneerlijke verschuiving van het insolventierisico, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
3.      Betalingen boven de marktprijs op grond van CPPA’s als „financiële ondersteuning” [vierde vraag, onder d)]
81.      Met zijn vierde vraag, onder d), wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het begrip „financiële ondersteuning” in artikel 13, lid 7, onder b), van verordening 2019/943 – welke ondersteuning volgens deze bepaling wordt beschouwd als een „onderdeel van de netto-inkomsten” – betrekking heeft op betalingen boven de marktprijs aan een producent van hernieuwbare energie op basis van CPPA’s(44).
82.      Deze vraag is zeer omstreden tussen de betrokken partijen. Volgens de verwijzende rechter vormt de garantie in de CPPA’s voor de – in voorkomend geval ook boven de marktprijs liggende – uitoefenprijs een belangrijk onderdeel van de financiële ondersteuning van producenten van hernieuwbare energie (zie punt 15 hierboven). In het litigieuze besluit en door de CRU wordt deze garantie echter niet erkend als „financiële ondersteuning” in de zin van artikel 13, lid 7, onder b), van verordening 2019/943. De CRU is van mening dat er alleen van financiële ondersteuning sprake kan zijn bij overheidssteun in de zin van een staatssubsidie.
83.      Ik acht deze redenering van de CRU niet steekhoudend, zowel vanwege de ruime betekenis van het begrip „financiële ondersteuning” als om systematische en teleologische redenen. Mijns inziens gaat het zowel om financiële steun van de staat als om financiële steun van de particuliere sector die in voorkomend geval door de staat is toegestaan of opgelegd.
84.      Het begrip „financiële ondersteuning” wordt in verordening 2019/943 niet gedefinieerd. Het is evenmin – althans niet uitdrukkelijk – onderworpen aan het voorbehoud van de toepassing van de artikelen 107 en 108 VWEU, hetgeen erop zou kunnen wijzen dat het slechts om staatssteun in de zin van het begrip steunmaatregel van de staten overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU kan gaan. Dit voorbehoud is evenwel van toepassing op CPPA’s die onder artikel 19 bis van verordening 2019/943 vallen – dat wil zeggen op de litigieuze particuliere CPPA’s – (artikel 19 bis, lid 4), zodat de argumentatie van de CRU reeds om die reden onjuist lijkt.
85.      Met artikel 13, lid 7, onder b), van deze verordening wordt naar mijn mening veeleer beoogd in beginsel elke vorm van financiële ondersteuning van elektriciteitsproductie – met name uit hernieuwbare energiebronnen – te omvatten, ongeacht of deze afkomstig is uit overheidsmiddelen of particuliere middelen. Dit wordt bevestigd door de eventuele indeling van de CPPA’s in de categorieën van toegestane instrumenten voor de bevordering van elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen en voor het waarborgen van de voorzieningszekerheid als bedoeld in de artikelen 19 bis, 19 quinquies en 21 van verordening 2019/943.
86.      Overeenkomstig artikel 19 bis, lid 1, van verordening 2019/943 moedigen de lidstaten het gebruik van stroomafnameovereenkomsten aan om te zorgen voor voorspelbaardere prijzen en om de decarbonisatiedoelstellingen van hun geïntegreerde nationale energie‑ en klimaatplannen, onder meer met betrekking tot hernieuwbare energie, te verwezenlijken. In dit verband kunnen de lidstaten overeenkomstig de leden 3 en 4 van dat artikel op gecoördineerde wijze voorzien in door de staat gedekte garantieregelingen tegen marktprijzen die tot doel hebben de financiële risico’s in verband met wanbetaling door klanten in het kader van stroomafnameovereenkomsten te verminderen, of in mechanismen voor de bundeling van de vraag naar stroomafnameovereenkomsten. Een door de staat gedekte garantieregeling bevat „onverminderd de artikelen 107 en 108 VWEU [...] bepalingen om te voorkomen dat de liquiditeit op de elektriciteitsmarkten afneemt, en biedt [...] geen steun voor de aankoop van elektriciteitsproductie op basis van fossiele brandstoffen”. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt niet of de door de CPPA’s gegarandeerde uitoefenprijs – die mogelijk zelfs boven de marktprijs ligt – met een dergelijke door de staat gedekte garantieregeling gewaarborgd wordt of dat het slechts om een particuliere garantie gaat. In beide gevallen zou er hoe dan ook sprake zijn van financiële steun die in beginsel is toegestaan op grond van verordening 2019/943.
87.      De CPPA’s zouden bovendien deel kunnen uitmaken van een directe prijssteunregeling in de vorm van tweerichtingscontracten voor investeringen in nieuwe installaties voor de productie van hernieuwbare energie overeenkomstig artikel 19 quinquies van verordening 2019/943,(45) waarvan de inkomsten moeten worden uitgekeerd aan eindafnemers (lid 5).(46) Ten slotte zouden de CPPA’s deel kunnen uitmaken van een capaciteitsmechanisme in de zin van artikel 21, lid 1, van die verordening.(47)
88.      De „financiële ondersteuning” in de zin van artikel 13, lid 7, onder b), van verordening 2019/943 kan dus volledig voortvloeien uit overheidsmiddelen of uit door de staat opgelegde steun uit particuliere middelen. Ook vanwege systematische en teleologische overwegingen is er echter geen reden om bij de berekening van de financiële vergoeding geen rekening te houden met de inkomsten op grond van CPPA’s die mogelijk hoger zijn dan de marktprijs.
89.      Net als met het opleggen van prioritaire dispatching overeenkomstig artikel 12, leden 2 tot en met 4, van verordening 2019/943, die ook afhankelijk is gesteld van de naleving van de staatssteunregels van de artikelen 107, 108 en 109 VWEU, wordt ook met de in artikel 13, lid 7, bedoelde financiële vergoeding immers beoogd de productie en levering van hernieuwbare energie te bevorderen of te waarborgen. Bovendien blijkt uit de enigszins wisselende rechtspraak van het Hof dat bij wet opgelegde steun voor de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen niet noodzakelijkerwijs onder het begrip staatssteun valt, namelijk wanneer de steun juist niet met „staatsmiddelen” wordt bekostigd.(48) Het ruime begrip „financiële ondersteuning”, hetzij uit openbare, hetzij uit particuliere middelen, doet recht aan deze gedachte. De Uniewetgever lijkt dit begrip juist bewust te hebben gekozen voor de vele financiële steunmaatregelen voor de productie van elektriciteit, met name uit hernieuwbare energiebronnen, ongeacht of zij al dan niet onder het begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vallen.
90.      Op de vierde vraag, onder d), moet dus worden geantwoord dat het begrip „financiële ondersteuning” in artikel 13, lid 7, onder b), van verordening 2019/943 in beginsel betalingen omvat die hoger zijn dan de marktprijs, aan een producent van hernieuwbare energie op basis van stroomafnameovereenkomsten, zoals de CPPA’s, in de zin van artikel 19 bis van verordening 2019/943.
V.      Conclusie
91.      Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Supreme Court te beantwoorden als volgt:
„1)      a)      Artikel 13, lid 7, van verordening (EU) 2019/943 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de interne markt voor elektriciteit verleent toegangsgerechtigde producenten met leveringsgarantie die onderworpen zijn aan niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching, het recht op een financiële vergoeding die zo veel mogelijk overeenkomt met het inkomensverlies (met inbegrip van het verlies aan financiële steun) dat zou zijn geleden in het geval van levering van de betrokken hoeveelheid elektriciteit tegen marktvoorwaarden, maar die dit verlies in economisch opzicht niet noodzakelijkerwijs volledig neutraliseert. Met de formulering ‚ongerechtvaardigd lage of [...] ongerechtvaardigd hoge vergoeding’ in artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 wordt beoogd een redelijke financiële vergoeding toe te kennen aan de producent die onderworpen is aan een dergelijke redispatching. In dit verband beschikt de systeembeheerder over een beoordelingsmarge.
b)      Aan het recht op financiële vergoeding op grond van artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 mag voor de aan niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching onderworpen producent niet het vereiste zijn verbonden dat hij al dan niet profiteert van prioritaire dispatching en de nakoming van dat recht mag evenmin afhankelijk worden gesteld van een dergelijk onderscheid in nationale uitvoeringsmaatregelen.
2)            Artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 voldoet, ondanks de daarin aan de systeembeheerder toegekende beoordelingsmarge, aan de voorwaarden van rechtstreekse werking, zonder de vaststelling van nationale omzettingsmaatregelen of uitvoeringsmaatregelen voor de uitoefening van deze beoordelingsmarge te verbieden. Deze maatregelen mogen echter geen afbreuk doen aan de daarin vastgestelde criteria en berekeningsmethoden en moeten binnen de grenzen van die beoordelingsmarge blijven, hetgeen de nationale rechter dient na te gaan.
3)      a)      Het recht op financiële vergoeding krachtens de rechtstreeks toepasselijke bepalingen van artikel 13 van verordening 2019/943 moet overeenkomstig artikel 71, lid 2, ervan, met ingang van 1 januari 2020 worden geëerbiedigd, zonder dat dit door nationale uitvoeringsmaatregelen kan worden opgeschort.
b)      Artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 staat niet toe dat nationale uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld die
–        in het geval van (niet-marktgebaseerde neerwaartse) redispatching het recht op financiële vergoeding beperken tot producenten die deelnemen aan de ex-antemarkt (day-aheadmarkt), of zogenoemde de-minimisproducenten hiervan uitsluiten;
–        het recht op financiële vergoeding in het geval van (niet-marktgebaseerde neerwaartse) redispatching uitbreiden tot een tussenpersoon die niet voldoet aan de voorwaarden van de eerste volzin van die bepaling. Dit sluit niet uit dat een dergelijke tussenpersoon kan optreden als betaalorgaan, mits dit de eerbiediging van het recht van de producent op vergoeding niet in gevaar brengt en er geen sprake is van een oneerlijke verschuiving van het insolventierisico, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
c)      Het begrip „financiële ondersteuning” in artikel 13, lid 7, onder b), van verordening 2019/943 omvat in beginsel betalingen die hoger zijn dan de marktprijs, aan een producent van hernieuwbare energie op basis van stroomafnameovereenkomsten (Corporate Power Purchase Agreements) in de zin van artikel 19 bis van verordening 2019/943.”
1      Oorspronkelijke taal: Duits.
2      Verordening (EU) 2019/943 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de interne markt voor elektriciteit (PB 2019, L 158, blz. 54), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EU) 2024/1747 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 tot wijziging van de verordeningen (EU) 2019/942 en (EU) 2019/943 wat betreft het verbeteren van de opzet van de elektriciteitsmarkt van de Unie (PB L, 2024/1747, blz. 1).
3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot wijziging van richtlijn 2012/27/EU (PB 2019, L 158, blz. 125), laatstelijk gewijzigd bij richtlijn (EU) 2024/1711 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 tot wijziging van de richtlijnen (EU) 2018/2001 en (EU) 2019/944 inzake het verbeteren van de opzet van de elektriciteitsmarkt van de Unie (PB L, 2024/1711, blz. 1).
4      Zie artikel 3 van verordening 2019/943 („Beginselen inzake het beheer van elektriciteitsmarkten”), op grond waarvan onder meer de prijsvorming plaatsvindt op basis van vraag en aanbod [onder a)] en de marktvoorschriften de vrije prijsvorming aanmoedigen en acties vermijden waardoor prijsvorming op basis van vraag en aanbod wordt tegengegaan [onder b)].
5      Zie artikel 3, onder c) en f), van verordening 2019/943.
6      Zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt, verschillen de marktgebaseerde dispatchingmaatregelen van artikel 12 van verordening 2019/943 dus van de marktgebaseerde en niet-marktgebaseerde redispatchingmaatregelen waarin artikel 13 van die verordening voorziet. Volgens deze definitie is redispatching van toepassing in het geval van „fysieke congestie” of wanneer een „beperking” noodzakelijk is om redenen van systeemveiligheid. De in casu aan de orde zijnde, niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching dient om het aandeel van de elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen in het systeem te verminderen.
7      „Prioritaire dispatching” betekent volgens artikel 2, punt 20, van verordening 2019/943 „met betrekking tot het self-dispatchingmodel, de dispatching van elektriciteitscentrales op basis van criteria die verschillen van de economische volgorde van biedingen en, met betrekking tot het centraal dispatchingmodel, dispatching van elektriciteitscentrales op basis van criteria die verschillen van de economische volgorde en van de netbeperkingen, waarbij prioriteit wordt gegeven aan dispatching van bepaalde productietechnologieën”. De begrippen „centraal dispatchingmodel” en „self-dispatchingmodel” zijn gedefinieerd in artikel 2, punten 29 en 30, van deze verordening.
8      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging van richtlijnen 2009/125/EG en 2010/30/EU en houdende intrekking van de richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG (PB 2012, L 315, blz. 1).
9      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 16).
10      Zie blz. 27 en 28 van het litigieuze besluit.
11      Zie ook artikel 19 bis van verordening 2019/943.
12      Arrest van 24 juni 2019 (C‑573/17, EU:C:2019:530).
13      Artikel 13, lid 7, onder b), van verordening 2019/943 betreffende het verlies van „netto-inkomsten” heeft alleen betrekking op niet-marktgebaseerde neerwaartse redispatching.
14      Volgens artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 bestaat er geen recht op vergoeding „in het geval producenten die een aansluitovereenkomst hebben aanvaard waarin de vaste levering van energie niet is gewaarborgd” (cursivering toegevoegd).
15      Zie artikel 13, lid 7, onder b), tweede volzin, van verordening 2019/943. Zoals blijkt uit de vierde vraag, onder d), is in de onderhavige zaak alleen omstreden of de in de CPPA’s
gegarandeerde uitoefenprijs, voor zover deze hoger is dan de marktprijs, een dergelijke „financiële ondersteuning” vormt (zie hieronder punten 81 e.v.).
16      Zie artikel 13, lid 7, onder a), van verordening 2019/943 („aanvullende brandstofkosten in het geval van opwaartse redispatching, of back-up-warmtevoorziening in het geval van neerwaartse redispatching”; cursiveringen toegevoegd).
17      Ierland heeft in antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting bevestigd dat in die lidstaat ook de financiële vergoeding overeenkomstig artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943 aan belasting is onderworpen.
18      Het door de Commissie aangevoerde argument dat het om een „uitzondering” op de eerste berekeningsmethode gaat, acht ik daarentegen misleidend en weinig nuttig.
19      De verschillende taalversies wijken in dit opzicht nauwelijks van elkaar af. In de Franse versie („indûment” in plaats van „injustifié”) komt echter duidelijker tot uiting dat in dit verband een beoordeling moet worden gemaakt van de redelijkheid van de vergoeding.
20      Dit betreft dus niet de gederfde (hypothetische) „netto-inkomsten” in de zin van artikel 13, lid 7, onder b), van verordening 2019/943. Het wijst er overigens op dat in een dergelijk geval niet de eerste maar enkel de tweede berekeningsmethode van toepassing is.
21      Zie ook artikel 13, lid 1, tweede volzin, van verordening 2019/943 („[d]ergelijke financiële vergoeding”).
22      In afwijking van het beginsel in artikel 10, lid 1 („[e]r mag geen maximale noch minimale limiet voor de groothandels-elektriciteitsprijs worden vastgelegd”), is een dergelijke garantie van minimale opbrengsten alleen voorzien in artikel 10, lid 2, van verordening 2019/943 („De NEMO’s kunnen
geharmoniseerde limieten opleggen voor maximale en minimale clearingprijzen voor day-ahead‑ en intradaytijdsbestekken”).
23      Ook met betrekking tot marktgebaseerde redispatching vermeldt artikel 13, lid 2, van verordening 2019/943 alleen dat „[d]e middelen waarop redispatching betrekking heeft, worden gekozen uit productie-, energieopslag- of verbruikersinstallaties die gebruikmaken van marktgebaseerde mechanismen; hiervoor vindt een financiële vergoeding plaats” (cursivering van mij).
24      Dit betreft de elektriciteitshandel de volgende dag en de kortetermijnhandel in elektriciteit.
25      Zie artikel 12, lid 6, onder b), van het voorstel van de Commissie van 30 november 2016 voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de interne markt voor elektriciteit [COM(2016) 861 final]: „90 % van de netto-inkomsten van de verkoop van elektriciteit op de day-aheadmarkt die de productie- of verbruikersinstallatie zou hebben geproduceerd zonder het verzoek om beperking of redispatching.”
26      Compromis over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de interne markt voor elektriciteit van 18 januari 2019, interinstitutioneel document 2016/0379 (COD), blz. 66 (beschikbaar op: https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/ITRE/DV/2019/01-23/4-provisional-agreement-karins-regulation-on-electricity-EN.pdf).
27      Zoals reeds uiteengezet in voetnoot 20 geldt dit niet noodzakelijkerwijs voor opwaartse redispatching. In dat geval kan er immers geen sprake zijn van gederfde (hypothetische) „netto-inkomsten” in de zin van artikel 13, lid 7, onder b), van verordening 2019/943, zodat alleen de tweede berekeningsmethode moet worden toegepast, rekening houdend met de werkelijke inkomsten en de aanvullende exploitatiekosten.
28      Zoals verweersters in hoger beroep ter terechtzitting hebben aangevoerd, kent de TSO de hoeveelheid elektriciteit waarvan hij de teruglevering door neerwaartse redispatching verbiedt. Evenzo zijn de marktopbrengsten die op het moment van redispatching voor deze hoeveelheid zijn of konden worden behaald, op de day-aheadmarkt bepaalbaar. De producent beschikt op zijn beurt over de informatie met betrekking tot zijn eigen exploitatiekosten.
29      Zie artikel 8, artikelen 12 tot en met 18 en artikelen 28 e.v. van verordening 2019/943.
30      Deze vraag lijkt – zoals ook verweersters in hoger beroep aanvoeren en de CRU in haar schriftelijke opmerkingen bevestigt – veeleer betrekking te hebben op artikel 12 dan op artikel 13, lid 7, van verordening 2019/943. Artikel 12, lid 2, regelt namelijk de in beginsel prioritaire dispatching (zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 20) voor elektriciteitsproductie-installaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen en beschikken over een geïnstalleerd elektrisch vermogen van minder dan 400 kW. Volgens artikel 12, lid 4, kunnen de lidstaten ook voorzien in deze mogelijkheid voor elektriciteitsproductie-installaties die hoogrenderende warmtekrachtkoppeling gebruiken met hetzelfde elektrisch vermogen. Artikel 12, lid 6, verzekert in dit verband dat elektriciteitsproductie-installaties die hernieuwbare energiebronnen of hoogrenderende warmtekrachtkoppeling gebruiken, die vóór 4 juli 2019 zijn opgeleverd en op het moment van oplevering volgens de op dat moment toepasselijke voorschriften onderworpen waren aan prioritaire dispatching, ook in de toekomst blijven profiteren van prioritaire dispatching. Het in het hoofdgeding litigieuze besluit sluit hierbij aan door te voorzien in verschillende berekeningsmethoden voor het recht op financiële vergoeding, afhankelijk van het feit of de productie-installatie vóór of na 4 juli 2019 is opgeleverd.
31      Arrest van 24 juni 2019, C‑573/17, EU:C:2019:530, betreffende de vraag naar de rechtstreekse werking en de voorrang van bepalingen van kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (PB 2008, L 327, blz. 27).
32      Zie arresten van 24 juni 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punten 60 e.v.), en 18 december 2025, Commissie/Polen (Ultra-virestoetsing van de rechtspraak van het Hof – Voorrang van het Unierecht) (C‑448/23, EU:C:2025:975, punten 114‑117 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33      Zie in die zin arresten van 11 januari 2001, Monte Arcosu (C‑403/98, EU:C:2001:6, punten 26‑28);
14 april 2011, Vlaamse Dierenartsenvereniging en Janssens (C‑42/10, C‑45/10 en C‑57/10, EU:C:2011:253, punten 47 e.v.); 19 december 2019, Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel (C‑386/18, EU:C:2019:1122, punten 63 en 64), en 30 mei 2024, Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, punten 40‑42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34      Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Rantos in de zaak Electrabel e.a. (C‑633/23, EU:C:2025:131, punt 34).
35      In die zin arresten van 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking) (C‑205/20, EU:C:2022:168, punt 18), en 21 december 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36      In die zin arrest van 6 oktober 2015, T-Mobile Czech Republic en Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook mijn conclusie in de gevoegde zaken ECB en Commissie/Corneli (C‑777/22 P en C‑789/22 P, EU:C:2024:973, punt 87).
37      Zie in die zin arresten van 6 oktober 2015, T-Mobile Czech Republic en Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking) (C‑205/20, EU:C:2022:168, punt 19).
38      In die zin arresten van 3 september 2014, GMAC UK (C‑589/12, EU:C:2014:2131, punt 32), en 21 december 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook mijn conclusie in de zaak Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2, punt 96) en in de gevoegde zaken ECB en Commissie/Corneli (C‑777/22 P en C‑789/22 P, EU:C:2024:973, punt 89).
39      Zie Kokott, J., „Zur unmittelbaren Wirkung des Unionsrechts”, Archiv des öffentlichen Rechts, 2023, deel 148, blz. 496 e.v. (blz. 501).
40      Zie in die zin arresten van 6 oktober 2015, T-Mobile Czech Republic en Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657, punt 53), en 14 januari 2021, RTS infra en Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel (C‑387/19, EU:C:2021:13, punt 49); conclusie van advocaat-generaal Rantos in de zaak Electrabel e.a. (C‑633/23, EU:C:2025:131, punten 34‑36).
41      Zie in die zin arrest van 24 juni 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punten 55‑57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42      In die zin arrest van 24 juni 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punten 53‑58).
43      Zie artikel 2, punt 20, van verordening 2019/943.
44      Zie artikel 19 bis van verordening 2019/943 (zie punt 15 hierboven).
45      Volgens de verwijzende rechter hebben CPPA’s doorgaans de vorm van „contracten ter verrekening van verschillen” (zie punt 15 hierboven).
46      Overeenkomstig artikel 19 quinquies, lid 3, van verordening 2019/943 moet een dergelijk systeem overigens ook op grond van de artikelen 107 en 108 VWEU door de Commissie worden beoordeeld.
47      Zie blz. 59 en 60 van het Ierse capaciteitsmechanisme-plan van 16 december 2019 (te vinden onder updated_ireland_implementation_plan.pdf), op grond waarvan 15 % van de vraag naar elektriciteit door CPPA’s moet worden gedekt. Een dergelijk capaciteitsmechanisme valt in beginsel ook binnen de werkingssfeer van de artikelen 107 en 108 VWEU; zie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
48      De vragen die daarbij rijzen, met name met betrekking tot het gebruik van „overheidsmiddelen” en de toerekenbaarheid daarvan aan de staat, zijn vaak zeer omstreden en moeilijk te beoordelen; zie arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, punten 57 e.v.);
28 maart 2019, Duitsland/Commissie (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punten 52 e.v.), en 26 september 2024, Covestro Deutschland en Duitsland/Commissie (C‑790/21 P en C‑791/21 P, EU:C:2024:792, punten 84 e.v.).