61988J0337
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-337/88 (
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)
I. Marco jurídico y hechos del litigio
1. Marco jurídico comunitario
El Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Helénica a las Comunidades Europeas (DO L 291 de 19.11.1979, p. 17) entró en vigor el 1 de enero de 1981. En la Cuarta Parte, el título II se refiere a las medidas transitorias aplicables en el ámbito de la libre circulación de mercancías. El artículo 41 establece que la Comisión debe determinar los métodos de cooperación destinados a asegurar que, desde el 1 de enero de 1981, las mercancías que reúnan las condiciones requeridas a tal fin se beneficien de la supresión de los derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente. El título IV se refiere la agricultura durante el período transitorio; el régimen establecido por el Acuerdo de asociación entre la Comunidad y Grecia que se caracterizaba por la aplicación de exacciones reguladoras fue reemplazado por un régimen de montantes compensatorios de «adhesión» previstos en el apartado 1 del artículo 61 del Acta de adhesión.
Según el artículo 73 del Acta:
«Si se requirieren medidas transitorias para facilitar el paso del régimen existente en Grecia al que resulte de la aplicación de la organización común de mercados en las condiciones previstas en el presente Título, en particular si la aplicación del nuevo régimen en la fecha prevista tropezare, respecto de determinados productos, con dificultades apreciables, tales medidas se adoptarán según el procedimiento previsto en el artículo 38 del Reglamento n° 136/66/CEE o, según los casos, en los artículos correspondientes de los otros Reglamentos relativos a la organización común de los mercados agrícolas. Dichas medidas podrán adoptarse durante un período que expirará el 31 de diciembre de 1982, no pudiendo aplicarse más allá de esta fecha.»
El 12 de septiembre de 1980, la Comisión asumió el compromiso de adoptar, el 1 de enero de 1981, una serie de Reglamentos basados en el artículo 41 del Acta. Para hacer conocer los textos de los proyectos a las autoridades nacionales y a los operadores económicos, los publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 259 de 6 de octubre de 1980. El primero de estos proyectos llegó a ser, posteriormente, el Reglamento (CEE) n° 49/81. Mediante las disposiciones del artículo 1 en relación con las del artículo 18, este Reglamento establece que se benefician del régimen que consiste en la supresión de los derechos de aduana y de las exacciones de efecto equivalente, previsto por el Acta de adhesión, las mercancías para las cuales se hayan expedido certificados de circulación AG 1 o AG 3 y que, el 1 de enero de 1981, estén en ruta o bajo el régimen de depósito provisional, depósitos aduaneros o zonas francas (los certificados AG 1 y AG 3 eran documentos previstos por el Acuerdo de asociación entre Grecia y la Comunidad de los Nueve para poder beneficiarse del acuerdo).
En virtud del artículo 20, el Reglamento n° 49/81 entró en vigor el 1 de enero de 1981.
En la misma fecha, el Reglamento (CEE) n° 57/81 entró en vigor de conformidad con su artículo 6. A diferencia del Reglamento n° 49/81, el texto de esta medida no había sido publicado anteriormente en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Su artículo 2, basado en el artículo 73 del Acta de adhesión, establece que «no obstante lo dispuesto en el Reglamento n° 49/81»(traducción no oficial), los productos agrarios exportados de Grecia antes del 1 de enero de 1981 e importados a la Comunidad de los Nueve a partir de esta fecha, siempre que estén acompañados de certificados de circulación AG 1 o AG 3, estarán sometidos al régimen aplicable a los intercambios entre la Comunidad de los Nueve y Grecia a la fecha 31 de diciembre de 1980, en otras palabras, se someten al régimen resultante del Acuerdo de asociación.
2. Hechos del litigio principal
La Società agricola fattoria alimentare SpA (en lo sucesivo, «SAFA») había exportado de Grecia y almacenado en el depósito aduanero de Genova tres partidas de aceite de oliva antes del 31 de diciembre de 1980. El 2 de enero de 1981, o sea, al día siguiente de la entrada en vigor del Acta de adhesión, SAFA distribuyó este aceite de oliva para el consumo. Conforme al Reglamento n° 57/81, las autoridades italianas exigieron el pago de las exacciones reguladoras vigentes el 31 de diciembre de 1980, a lo que SAFA dio cumplimiento. Posteriormente, SAFA procedió contra la parte demandada ante el tribunale civile solicitando que se la condenase a la devolución de las cantidades abonadas, alegando la invalidez del Reglamento n° 57/81 y, por lo tanto, exigiendo que se le aplicase el Reglamento n° 49/81.
Según SAFA no puede aplicarse retroactivamente con efectos de 1 de enero de 1981 el Reglamento n° 57/81 publicado en un Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 1 de enero de 1981, pero que realmente no estuvo disponible hasta el 23 de enero de 1981.
En su resolución de remisión, el tribunale reconoce que el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 1 de enero de 1981 fue efectivamente publicado el 23 de enero de 1981 y que, debido a ello, el Reglamento n° 57/81 entró en vigor retroactivamente en el sentido del artículo 191 del Tratado CEE. La entrada en vigor del Reglamento n° 49/81 el 1 de enero de 1981 había sido previamente anunciada mediante la Declaración de la Comisión de 12 de septiembre de 1980, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 6 de octubre de 1980, mientras que hasta el 23 de diciembre de 1980 la Comisión no comunicó por télex a las autoridades italianas su intención de establecer una excepción a los principios contemplados en el Reglamento n° 49/81 en lo relativo a los productos agrarios. Sin embargo, al tratarse de dos Reglamentos publicados en el mismo Diario Oficial de las Comunidades Europeas y que entraron en vigor el mismo dia, el tribunale civile decidió que era necesario suspender el procedimiento y plantear una cuestión prejudicial sobre la validez de cada Reglamento. Mediante resolución de 29 de septiembre de 1988, el tribunale civile solicitó al Tribunal de Justicia que declarase:
«a)
Si es o no legal la aplicación retroactiva al 1 de enero de 1981 del Reglamento (CEE) n° 57/81 de la Comisión, de 1 de enero de 1981, relativo a las medidas transitorias aplicables, como consecuencia de la adhesión de Grecia en lo que respecta a los intercambios de productos agrarios establecida en el artículo 6 del mismo Reglamento, teniendo en cuenta que el número de 1 de enero de 1981 del Diario Oficial de las Comunidades Europeas en que se publicó el Reglamento n° 57/81, no estuvo efectivamente disponible en la Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas hasta el 23 de enero de 1981.
b)
En el supuesto de que se declare el carácter ilegal del artículo 6 del Reglamento antes mencionado, en cuanto establece la eficacia retroactiva al 1 de enero de 1981, si es o no legal a su vez la aplicación retroactiva al 1 de enero de 1981 del Reglamento (CEE) n° 49/81 de la Comisión, de 1 de enero de 1981, relativo a los métodos de cooperación administrativa destinados a asegurar, durante el período transitorio, la libre circulación de mercancías en los intercambios entre Grecia y los demás Estados miembros, establecida en el artículo 20 del mismo Reglamento, habida cuenta de que el número de 1 de enero de 1981 del Diario Oficial de las Comunidades Europeas en que se publicó el Reglamento n° 49/81, no estuvo efectivamente disponible en la Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas hasta el 23 de enero de 1981.»
II. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de noviembre de 1988.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE presentaron observaciones escritas, el 9 de marzo de 1989, SAFA, representada por el Sr. Giorgio Schiano di Pepe, Abogado, y, el 15 de marzo de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico, Sr. Giuliano Marenco, en calidad de Agente.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, el Tribunal de Justicia formuló determinadas preguntas a la Comisión instándola a que las respondiese por escrito.
III. Observaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia
SAFA expone que en Derecho comunitario sólo se admite la retroactividad en casos totalmente excepcionales; además, en este asunto se trata de la aplicación de un Reglamento cuando éste era material y jurídicamente inexistente. Según la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de enero de 1979 (Decker, 99/78, Rec. 1979, p. 101), un Reglamento debe considerarse publicado el día en que el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de que se trate esté efectivamente disponible en la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas (o sea, en este asunto, el 23 de enero de 1981). Si bien en el apartado 20 el Tribunal de Justicia moderó este principio supeditándolo a la condición de que se respete la confianza legítima de los interesados, esta condición no se ha cumplido en el caso de autos. SAFA concluye que el Reglamento n° 57/81 no pudo entrar en vigor antes del 23 de enero de 1981. Y aun concediéndole una determinada retroactividad, el Reglamento n° 57/81 no puede suprimir el derecho subjetivo adquirido por SAFA cuando importó la mercancía el 2 de enero de 1981.
Finalmente, SAFA recuerda que la futura adopción del Reglamento n° 49/81 llegó a su conocimiento mediante la publicación del texto anejo a la Declaración de la Comisión que figura en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 6 de octubre de 1980. En contra de todo principio de confianza y de buena fe, la supresión de las cargas de efecto equivalente prevista para el 1 de enero de 1981 se efectuó mediante un Reglamento que sólo pudo ser conocido por los operadores económicos el 23 de enero de 1981. Por esta razón, SAFA solicita que se le aplique el artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 1430/79 del Consejo, de 2 de julio de 1979, relativo a la devolución o a la condonación de los derechos de importación o de exportación (DO L 175 de 12.7.1979, p. 1; EE 02/06, p. 36). Este artículo permite la devolución de los derechos de importación «en situaciones que resulten de circunstancias especiales que no supongan negligencia o culpa por parte del interesado».
Con carácter subsidiario, SAFA solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre este tema.
La Comisión no discute que el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 1 de enero de 1981 que contiene los dos Reglamentos n° 49/81 y n° 57/81 no estuvo disponible hasta el 23 de enero de 1981. Mientras que el texto del proyecto de Reglamento n° 49/81 fue publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 6 de octubre de 1980, el proyecto del Reglamento n° 57/81 todavía era objeto de debate en el seno del Comité «Mecanismos de los intercambios» de 12 de diciembre de 1980. También confirma que el texto (aún provisional) fue eviado por télex a los Estados miembros el 23 de diciembre de 1980.
Con carácter preliminar, la Comisión subraya que, aunque el artículo 2 del Reglamento n° 57/81 contiene los términos «no obstante lo dispuesto en el Reglamento n° 49/81», no se trata de una excepción en el sentido esencial del término, sino más bien de una excepción puramente técnica de las normas de procedimiento establecidas por el Reglamento n° 49/81. La excepción, puramente técnica, consiste en el hecho de que, en vez de que los certificados AG sean equivalentes al certificado T2L, la disposición del Reglamento n° 57/81 suprime esta equivalencia. Esencialmente, los Reglamentos deben ser considerados a la luz del Acta de adhesión: el régimen previsto por el Acta de adhesión, no afectado por este Reglamento. Este sólo es la ejecución de la tarea administrativa que incumbe a la Comisión en virtud del artículo 41 del Acta de adhesión. Además, el Acta establece un régimen de montantes de adhesión, pero remite al artículo 73 para posibles medidas transitorias que deba adoptar la Comisión. El Reglamento n° 57/81 es una de estas medidas.
La Comisión admite que, a causa de la publicación tardía en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, el artículo 6 del Reglamento n° 57/81 confiere un efecto retroactivo a sus disposiciones. Sin embargo, afirma que según la citada sentencia Decker y la sentencia de 25 de enero de 1979 (Racke, 98/78, Rec. 1979, p. 69), la legalidad del efecto retroactivo de una medida comunitaria se admite si se cumplen tres requisitos. A saber:
i)
La situación debe ser excepcional.
ii)
El objetivo perseguido debe exigir un efecto retroactivo.
iii)
Debe respetarse la confianza legítima de los interesados.
Según la Comisión, en este asunto se reúnen los tres requisitos; en consecuencia, el efecto retroactivo es legal.
En cuanto al primer requisito, la situación a fines de 1980 era excepcional por razones jurídicas y técnicas. Por una parte, y a diferencia de las Actas de adhesión de 1972 y de 1985, el Acta de adhesión de Grecia no estableció plazo alguno entre la entrada en vigor del Acta y la aplicabilidad de la reglamentación agraria comunitaria (véanse los artículos 143 ý ss.). Además, la Comisión sólo podía adoptar Reglamentos basados en el Acta de adhesión después de la entrada en vigor de esta última, o sea, el 1 de enero de 1981. Por otra parte, los textos adoptados como consecuencia de la adhesión griega se añadieron a los numerosos textos periódicos que vencían a fin de año. La habitual acumulación del Diario Oficial de las Comunidades Europeas en este período del año se vio agravada por la necesidad de redactar una versión griega de los correspondientes textos. La posibilidad de retraso en la difusión de los Diarios Oficiales de las Comunidades Europeas a fines del año 1980 y a principios de 1981 fue anunciada en la página 95 del Diario Oficial de las Comunidades Europeas
L 358, de 31 de diciembre de 1980.
En cuanto al segundo requisito, para alcanzar el objetivo del Reglamento n° 57/81 fue necesario solucionar un problema de transición, particularmente agudo en los días inmediatamente posteriores a la entrada en vigor del Acta de adhesión. Si las normas controvertidas no hubieran sido aplicables a partir del 1 de enero de 1981, prácticamente habrían perdido su sentido.
Finalmente, la Comisión sostiene que no se ha lesionado la confianza legítima de los interesados. A este respecto, la Comisión reitera que el Reglamento n° 49/81 sólo tenía un carácter puramente adjetivo y, en cuanto al contenido material, remite al Acta de adhesión. No existía garantía alguna de que el nuevo régimen establecido por ésta fuera aplicado a los productos exportados de Grecia antes del 1 de enero de 1981. Debía estar claro para los particulares que no estaba justificada la aplicación del nuevo régimen a estos productos, debido a los bajos precios de los productos griegos que procedían o bien de las medidas de intervención o bien de las restituciones concedidas por las autoridades griegas en virtud del régimen de asociación. Se imponía recurrir a las medidas transitorias contempladas en el artículo 73 del Acta de adhesión. Por añadidura, los particulares debían conocer el precedente de la adhesión de los Estados nórdicos que tenía el mismo sentido (véase el Reglamento n° 469/73 de la Comisión, de 31 de enero de 1973, relativo a las medidas transitorias que deben adoptarse como consecuencia de la adhesión de nuevos Estados miembros, referentes a las disposiciones de aplicación de los regímenes de exacciones reguladoras a la importación, restituciones a la exportación y certificados de exportación y de fijación anticipada (DO L 53 de 26.2.1973, P- 49).
Por consiguiente, la Comisión sugiere que el Tribunal de Justicia responda a la primera cuestión en el sentido de la legalidad del efecto retroactivo de las disposiciones del Reglamento n° 57/81. Tal respuesta dejaría sin objeto la segunda cuestión.
IV. Respuestas de la Comisión a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
Se instó a la Comisión a que indicara por qué razón no había publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas una decisión relativa a su intención de adoptar, el 1 de enero de 1981, el texto del proyecto que posteriormente llegó a ser el Reglamento n° 57/81. En su respuesta, la Comisión observa que no le fue posible conocer previamente el contenido exacto de las medidas transitorias que debían adoptarse como consecuencia de la adhesión de Grecia. Por otra parte, a diferencia de los textos publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 6 de octubre de 1980, cuya base jurídica es el artículo 41 del Acta de adhesión, el Reglamento n° 57/81 se basó en el artículo 73 de dicha Acta. Mientras que el artículo 41 autoriza a la Comisión a adoptar las medidas de que se trata sin consulta alguna, el artículo 73 exige la consulta de los respectivos comités de gestión. En lo que se refiere al proyecto de Reglamento n° 57/81, estas consultas se llevaron a cabo entre el 27 de noviembre y el 17 de diciembre de 1980. La Comisión contempló la posibilidad de publicar en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, serie C, la propuesta del futuro Reglamento n° 57/81, pero no puedo hacerlo debido a dificultades administrativas.
También se instó a la Comisión que señalara si había adoptado medidas que pudieran prevenir a los medios profesionales interesados sobre el contenido o los efectos del futuro Reglamento n° 57/81 entre el momento en que elaboró el proyecto y su efectiva publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 23 de enero de 1981, La Comisión destaca en su respuesta que, salvo la comunicación por télex a las autoridades aduaneras nacionales sobre el proyecto de Reglamento, no adoptó medidas específicas para prevenir a los medios profesionales sobre el contenido y efectos del futuro Reglamento n° 57/81. No obstante, publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas
L 358, de 31 de diciembre de 1980, una comunicación en la que se refería a una serie de actos que debían entrar en vigor el 1 de enero de 1981, previniendo que su publicación podría atrasarse como consecuencia de dificultades técnicas.
G. Slynn
Juez Ponente
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*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.