62011CC0077
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
YVES BOT
apresentadas em 28 de maio de 2013 (
1
)
Processo C‑77/11
Conselho da União Europeia
contra
Parlamento Europeu
«Recurso de anulação — Ato do presidente do Parlamento Europeu relativo ao orçamento da União Europeia para o exercício de 2011 — Desconformidade desse ato com o novo processo orçamental estabelecido pelo Tratado FUE — Desrespeito do equilíbrio institucional — Violação do princípio da atribuição de poderes e do dever de cooperação leal — Violação das formalidades essenciais — Manutenção temporária dos efeitos do orçamento»
I — Introdução
1.
O presente processo opõe o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu a propósito do modo como foi conduzido o processo que levou à adoção do orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2011. Este processo foi, pela primeira vez, conduzido integralmente na vigência do disposto no artigo 314.o TFUE.
2.
Com o seu recurso, o Conselho pede ao Tribunal de Justiça que anule o ato do presidente do Parlamento que declara que o orçamento para o exercício de 2011 se encontra definitivamente adotado (
2
). Sustenta, a título principal, que as suas prerrogativas resultantes do artigo 314.o TFUE foram violadas na medida em que a adoção do orçamento para o exercício de 2011, contrariamente ao que esse artigo impõe, não deu origem a um ato legislativo do Parlamento e do Conselho coassinado por essas duas instituições. Invoca igualmente o desrespeito do equilíbrio institucional, a violação do princípio de atribuição de poderes e do dever de cooperação leal entre as instituições bem como, a título subsidiário, a violação das formalidades essenciais.
3.
Nas presentes conclusões, exporemos as razões pelas quais consideramos que o processo relativo ao orçamento da União para o ano de 2011 foi tramitado em conformidade com as modalidades estabelecidas pelo artigo 314.o TFUE. Mais precisamente, proporemos ao Tribunal de Justiça que rejeite os diferentes argumentos do Conselho que visam demonstrar a necessidade, além do ato do presidente do Parlamento que declara o orçamento definitivamente adotado, de um ato legislativo do Parlamento e do Conselho assinado por essas duas instituições, cujo objeto seria formalizar a adoção do orçamento pelas referidas instituições.
II — Quadro jurídico
4.
Por força do artigo 13.o, n.o 2, TUE, «[c]ada instituição atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades que estes estabelecem. As instituições mantêm entre si uma cooperação leal».
5.
Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, TUE, «[o] Parlamento Europeu exerce, juntamente com o Conselho, a função legislativa e a função orçamental». De modo simétrico, o artigo 16.o, n.o 1, TUE prevê que «[o] Conselho exerce, juntamente com o Parlamento Europeu, a função legislativa e a função orçamental».
6.
Resulta do artigo 288.o, primeiro parágrafo, TFUE que «[p]ara exercerem as competências da União, as instituições adotam regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres».
7.
Segundo o artigo 289.o, n.o 2, TFUE, «[no]s casos específicos previstos pelos Tratados, a adoção de um regulamento, de uma diretiva ou de uma decisão pelo Parlamento Europeu, com a participação do Conselho, ou por este, com a participação do Parlamento Europeu, constitui um processo legislativo especial». O n.o 3 desse mesmo artigo explicita que «[o]s atos jurídicos adotados por processo legislativo constituem atos legislativos».
8.
Nos termos do artigo 296.o, primeiro parágrafo, TFUE, «[q]uando os Tratados não determinem o tipo de ato a adotar, as instituições escolhê‑lo‑ão caso a caso, no respeito dos processos aplicáveis e do princípio da proporcionalidade». O terceiro parágrafo desse mesmo artigo estabelece que «[q]uando lhes tenha sido submetido um projeto de ato legislativo, o Parlamento Europeu e o Conselho abster‑se‑ão de adotar atos não previstos pelo processo legislativo aplicável no domínio visado».
9.
O artigo 297.o, n.o 1, TFUE, tem a seguinte redação:
«Os atos legislativos adotados de acordo com o processo legislativo ordinário são assinados pelo Presidente do Parlamento Europeu e pelo Presidente do Conselho.
Os atos legislativos adotados de acordo com um processo legislativo especial são assinados pelo Presidente da instituição que os adotou.
[…]»
10.
O artigo 314.o TFUE descreve o desenvolvimento do processo orçamental. As disposições deste artigo que estão mais particularmente em causa no quadro do presente recurso são o primeiro parágrafo e o n.o 9.
11.
Nos termos do artigo 134.o, primeiro parágrafo, TFUE:
«O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, elaboram o orçamento anual da União de acordo com as disposições a seguir estabelecidas.»
12.
O artigo 314.o, n.o 9, TFUE, tem a seguinte redação:
«Terminado o processo previsto no presente artigo, o Presidente do Parlamento Europeu declara que o orçamento se encontra definitivamente adotado.»
III — Antecedentes do litígio
13.
Na sequência da discussão de diferentes pontos de vista entre o Conselho e o Parlamento durante o processo conducente à adoção do orçamento para o ano de 2010, relativos ao alcance das alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa no desenvolvimento do processo orçamental, o presidente do Conselho dirigiu ao presidente do Parlamento uma carta datada de 12 de novembro de 2010 na qual recordava que, na sequência da entrada em vigor desse Tratado, o presidente do Conselho e o presidente do Parlamento deveriam ambos assinar o ato adotando o orçamento anual da União, na medida em que as duas instituições são coautoras desse ato. O referido ato deveria ser distinto do ato do presidente do Parlamento que declara, em conformidade com o artigo 314.o, n.o 9, TFUE, que o orçamento se encontra definitivamente adotado.
14.
Em 10 de dezembro de 2010, o Conselho adotou a sua posição relativa ao novo projeto de orçamento da União para o exercício de 2011. Anexou a esta posição um projeto de decisão do Parlamento e do Conselho adotando o orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2011. Esse projeto de decisão continha um artigo único que indicava que esse orçamento tinha sido adotado em conformidade com o anexo da referida decisão e devia ser assinado pelo presidente de cada uma das duas instituições.
15.
Em 14 de dezembro de 2010, o presidente do Parlamento respondeu à carta do presidente do Conselho de 12 de novembro de 2010. Precisava nomeadamente que, em sua opinião, o Tratado de Lisboa nada tinha alterado quanto ao facto de ser o presidente do Parlamento a declarar que o orçamento foi definitivamente adotado e que, ao fazê‑lo, assina o orçamento. O presidente do Parlamento indicou assim ao presidente do Conselho que não podia partilhar a sua opinião segundo a qual o orçamento da União deveria ser assinado pelos presidentes dessas duas instituições.
16.
Quando da sessão plenária de 15 de dezembro de 2010, o Parlamento aprovou a posição do Conselho sem alterações. Na sequência dessa votação do Parlamento, o presidente em exercício do Conselho declarou o seguinte: «O Parlamento acaba, assim, de aprovar a posição do Conselho sobre o projeto de orçamento para 2011 sem alterações. Não posso, evidentemente, em nome do Conselho, deixar de me congratular pelo acordo a que chegámos sobre o orçamento de 2011.» No mesmo dia, o presidente do Parlamento assinou o ato que declara que o processo iniciado em aplicação do artigo 314.o TFUE estava terminado e que o orçamento geral da União para o exercício de 2011 tinha sido definitivamente adotado.
17.
Também em 15 de dezembro de 2010, o presidente do Conselho enviou ao presidente do Parlamento uma carta na qual se congratulava pelo voto positivo do Parlamento sobre o projeto de orçamento de 2011 e recordava que o Tratado FUE dispõe que o orçamento é adotado pelo Parlamento e pelo Conselho. Em consequência, juntou a essa carta um projeto de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho adotando o orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2011, por si assinado e destinado a ser igualmente assinado pelo presidente do Parlamento. Esta solicitação, no entanto, não teve qualquer efeito.
18.
Foi por esta razão que o Conselho decidiu interpor o presente recurso com vista a anular o ato através do qual o presidente do Parlamento declarou, em 15 de dezembro de 2010, que o processo iniciado em aplicação do artigo 314.o TFUE estava terminado e que o orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2011 estava definitivamente adotado.
19.
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 2011, o Reino de Espanha foi autorizado a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.
IV — Quanto ao recurso
A — As duas teses em presença
20.
As duas teses defendidas respetivamente pelo Conselho e pelo Parlamento assentam em grande parte numa divergência de pontos de vista quanto ao modo como devem ser conciliadas as duas disposições do artigo 314.o TFUE, a saber, o primeiro parágrafo e o n.o 9 deste artigo.
21.
O Conselho baseia‑se no artigo 314.o, primeiro parágrafo, TFUE, lido em conjugação com várias outras disposições dos Tratados, para sustentar que a elaboração do orçamento requer a adoção conjunta pelo Parlamento e pelo Conselho de um ato legislativo assinado pelo presidente de cada uma das duas instituições. O ato do presidente do Parlamento previsto no artigo 314.o, n.o 9, TFUE, que declara o orçamento definitivamente adotado não poderia ser equiparado a um ato de adoção do orçamento. Segundo o Conselho, trata‑se apenas de um ato declarativo praticado pelo presidente do Parlamento depois de as duas instituições terem assinado o ato legislativo que adota o orçamento.
22.
Pelo contrário, o Parlamento refere‑se ao citado artigo 314.o, n.o 9, bem como à interpretação do Tribunal de Justiça quanto à disposição que figurava no Tratado CE, idêntica na sua substância quanto a este ponto, para defender a ideia segundo a qual, embora um acordo entre as duas instituições seja efetivamente necessário, o artigo 314.o TFUE não impõe que ele seja formalizado por um ato legislativo do Parlamento e do Conselho. Apenas o ato do presidente do Parlamento adotado em aplicação do artigo 314.o, n.o 9, TFUE seria de natureza a confirmar a adoção definitiva do orçamento, após verificação da regularidade do processo, e a conferir àquele um efeito jurídico.
23.
Vejamos mais em detalhe os argumentos desenvolvidos pelo Conselho e pelo Parlamento em apoio das respetivas teses.
1. Os argumentos do Conselho
24.
O Conselho invoca quatro fundamentos em apoio do seu recurso, a saber, a violação do artigo 314.o TFUE, lido em conjugação com várias outras disposições dos Tratados, devido à falta de um ato legislativo do Parlamento e do Conselho assinado conjuntamente por essas duas instituições, o desrespeito do equilíbrio institucional estabelecido por este artigo, a violação do princípio da atribuição de poderes e do dever de cooperação leal entre as instituições, inscritos no artigo 13.o, n.o 2, TUE, bem como, a título subsidiário, a violação das formalidades essenciais. Na medida em que os argumentos invocados em apoio desses fundamentos são em larga medida coincidentes, parece‑nos oportuno, a fim de evitar repetições, expô‑los conjuntamente. Procederemos do mesmo modo, no quadro da nossa apreciação, a fim de não cindir artificialmente a avaliação da procedência desses argumentos.
25.
Segundo o Conselho, o orçamento anual da União, bem como os orçamentos retificativos, deveriam, de ora em diante, ser adotados por um ato legislativo comum às duas instituições que são os seus autores. Este ato deveria ser assinado pelos respetivos presidentes, de acordo com o artigo 297.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE. Sendo os autores do processo legislativo especial previsto no artigo 314.o TFUE tanto o Parlamento como o Conselho, nos termos deste artigo, resulta daí que o ato que adota o orçamento deveria conter as assinaturas dos presidentes dessas duas instituições.
26.
Em consequência, na opinião do Conselho, o ato que adota o orçamento para o ano de 2011 é ilegal, na medida em que consiste num ato atípico e não legislativo, praticado e assinado apenas pelo presidente do Parlamento em violação dos artigos 314.° TFUE, 288.° TFUE, 289.°, n.os 2 e 3, TFUE, 296.°, primeiro e terceiro parágrafos, TFUE, 297.°, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE, bem como do artigo 13.o, n.o 2, TUE.
27.
Segundo o Conselho, o artigo 314.o TFUE exige a adoção de um ato legislativo e esse ato não pode ser senão um regulamento, uma diretiva ou uma decisão, como refere o artigo 289.o, n.o 2, TFUE. O Tratado de Lisboa não abre exceções quanto às formas jurídicas que podem resultar do processo legislativo especial e não autoriza a adoção de um ato legislativo sui generis nem a de um simples ato sui generis. Por outro lado, do artigo 289.o, n.o 3, TFUE, decorre que o processo legislativo especial previsto no artigo 314.o TFUE deve culminar na adoção de um ato legislativo.
28.
O Conselho salienta que decorre do artigo 314.o, primeiro parágrafo, TFUE, mais particularmente do uso da forma verbal «elaboram» no plural, que o processo legislativo especial previsto neste artigo se distingue dos outros processos legislativos especiais previstos pelo Tratado FUE, na medida em que envolve dois sujeitos principais. Nenhum deles tem ascendente sobre o outro. Indicando as semelhanças e as particularidades deste processo em relação ao processo legislativo ordinário, o Conselho qualifica o processo previsto no artigo 314.o TFUE de «codecisão simplificada».
29.
A confusão entre o ato pelo qual o presidente do Parlamento declara que o orçamento se encontra definitivamente adotado e o ato legislativo que o adota impede o Conselho de exercer as prerrogativas que lhe pertencem por força do Tratado e, deste modo, viola o artigo 314.o TFUE. Embora o Conselho reconheça que compete ao presidente do Parlamento, por força do artigo 314.o, n.o 9, TFUE, declarar que o orçamento se encontra definitivamente adotado, essa afirmação ou declaração não pode, em sua opinião, valer como adoção.
30.
Segundo o Conselho, o ato do presidente do Parlamento, ao declarar solenemente que os dois coautores do orçamento anual da União elaboraram este conjuntamente, constitui uma formalidade essencial do processo orçamental e uma condição de eficácia do ato legislativo. No entanto, trata‑se do exercício pelo presidente do Parlamento de uma competência vinculada, no sentido de que, após a adoção e a assinatura do ato legislativo pelos seus dois coautores, a declaração da adoção definitiva do orçamento é um ato obrigatório.
31.
No que respeita ao acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de julho de 1986, Conselho/Parlamento (
3
), em particular à passagem segundo a qual «[é] o presidente do Parlamento quem verifica, formalmente, que o processo orçamental atingiu o seu termo pela aprovação definitiva do orçamento, e que confere assim força obrigatória ao orçamento, tanto face às instituições como aos Estados‑Membros», o Conselho considera que esta afirmação se inscrevia num contexto particular e que, além disso, a evolução dos sucessivos Tratados tornou essa jurisprudência obsoleta. Em particular, o Conselho entende que o Tratado de Lisboa impõe uma nova apreciação sobre o ato que adota o orçamento, os seus autores e, portanto, a sua assinatura.
32.
O Conselho retira igualmente um argumento do artigo 296.o, primeiro parágrafo, TFUE, para considerar que, em aplicação desta disposição, o ato que estabelece o orçamento deveria ser uma decisão conjunta das duas instituições. A referida disposição, que não pode ser derrogada invocando como motivo que o artigo 314.o TFUE constitui lex specialis, foi, em consequência, violada.
33.
Do ponto de vista do princípio do equilíbrio institucional, o Conselho observa que, tendo sido abolida a distinção entre despesas obrigatórias e despesas não obrigatórias, os dois pilares da autoridade orçamental se encontram agora em pé de igualdade, com os mesmos poderes, exercidos no quadro de um processo de codecisão com o objetivo de chegar a um acordo em tempo útil para o financiamento da União no exercício seguinte. O artigo 314.o TFUE não se limita a inscrever no Tratado a prática anterior, mas introduziu um novo equilíbrio entre os dois pilares da autoridade orçamental. Nenhuma instituição pode ter a última palavra num ato codecidido.
34.
A exigência de um ato formal dotado de força obrigatória com base nos Tratados não traduz simplesmente a atuação de acordo com os artigos 288.° TFUE e 289.°, n.o 2, TFUE, mas igualmente um novo equilíbrio que as instituições e os seus órgãos têm o dever de respeitar. As circunstâncias que levaram o presidente do Parlamento a declarar que o orçamento para o exercício de 2011 foi definitivamente adotado tiveram como consequência que esse presidente, enquanto órgão da sua instituição, deixou de cumprir esse dever. O ato do referido presidente deveria, em consequência, ser anulado.
35.
Do ponto de vista da violação do princípio da atribuição de poderes e do dever de cooperação leal inscritos no artigo 13.o, n.o 2, TUE, o Conselho sustenta que o ato do presidente do Parlamento ultrapassa os limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados modificados e viola os procedimentos, as condições e os fins por eles previstos. No quadro do artigo 314.o TFUE, a formalidade solene prevista no n.o 9 deste artigo não pode transformar‑se num ato jurídico unilateral que adota o orçamento.
36.
O Conselho considera igualmente que o Parlamento faltou ao dever de cooperação leal que deve reger as relações entre as instituições. Em particular, critica o Parlamento por não ter participado nas suas diligências que visavam procurar uma solução conforme aos Tratados, mutuamente aceitável e que respeitasse tanto os poderes das instituições como as prerrogativas do presidente do Parlamento. Critica também o presidente do Parlamento por não ter informado o presidente do Conselho do teor da sua carta de 14 de dezembro de 2010, no dia da votação do orçamento em sessão plenária, isto é, em 15 de dezembro de 2010, quando este estava presente no momento dessa votação. O Conselho refere, além disso, que esta carta do presidente do Parlamento só chegou ao conhecimento do presidente do Conselho em 17 de dezembro de 2010, isto é, dois dias depois da declaração de adoção definitiva do orçamento para o exercício de 2011.
37.
Na hipótese de o Tribunal de Justiça rejeitar a tese defendida a título principal pelo Conselho, este sustenta, a título subsidiário, que o ato do presidente do Parlamento devia ser anulado por violação das formalidades essenciais. O Conselho entende, em particular, que, a partir do momento em que estava plenamente consciente do desacordo entre o Parlamento e o Conselho quanto ao tipo de ato de adoção do orçamento e à sua assinatura, o presidente do Parlamento não podia declarar que o processo orçamental para o exercício de 2011 estava terminado. O Conselho observa que o presidente do Parlamento não informou a sessão plenária da sua instituição da posição do Conselho referida em carta deste, datada de 12 de novembro de 2010, nem da última iniciativa do presidente do Conselho, tomada no próprio dia da votação do Parlamento sobre o projeto de orçamento, com o fim de permitir encontrar uma solução para o diferendo. Na medida em que a posição do Conselho sobre o projeto de orçamento incluía um projeto de decisão para adoção do orçamento pelas duas instituições, o Conselho argumenta que o ato do presidente do Parlamento ocorreu num momento em que, na falta de acordo das duas instituições sobre o tipo de ato para adoção do orçamento e a respetiva assinatura, o processo orçamental ainda não estava terminado. Por esta razão, o Conselho considera que o ato do presidente do Parlamento está ferido de ilegalidade.
38.
Finalmente, na medida em que o diferendo entre o Conselho e o Parlamento não incide sobre o conteúdo do orçamento para o ano de 2011, o Conselho pede ao Tribunal de Justiça, na hipótese de decidir anular o ato do presidente do Parlamento, que, em aplicação do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE, mantenha os efeitos do orçamento para o ano de 2011 até ser corrigida a ilegalidade verificada.
2. Os argumentos do Parlamento
39.
O Parlamento contesta a tese segundo a qual o acordo entre ele próprio e o Conselho devia dar lugar à adoção de um ato legislativo, assinado conjuntamente pelos presidentes dessas duas instituições, o qual só poderia ser um regulamento, uma diretiva ou uma decisão, de acordo com o artigo 289.o, n.o 2, TFUE.
40.
Considera sui generis o processo que regula a adoção do orçamento. O ato do presidente do Parlamento previsto no artigo 314.o, n.o 9, TFUE, é o único ato que confere ao orçamento a sua força obrigatória «tanto face às instituições como aos Estados‑Membros», como o Tribunal de Justiça salientou no seu acórdão Conselho/Parlamento, já referido (
4
), o qual, segundo o Parlamento, mantém toda a atualidade após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa. O ato do presidente do Parlamento tem assim natureza constitutiva. Se os autores do Tratado tivessem querido modificar os poderes do Parlamento relativos à adoção definitiva do orçamento, não teriam mantido, no artigo 314.o, n.o 9, TFUE, uma disposição análoga à do ex‑artigo 272.o, n.o 7, CE.
41.
Segundo o Parlamento, o ato do seu presidente vale como adoção do orçamento, porque sem este último ato o orçamento não é «definitivamente adotado», na aceção do artigo 314.o, n.o 9, TFUE. Esclarece que o ato do presidente do Parlamento é praticado no exercício de um poder próprio, isto é, o poder de declarar que o orçamento está definitivamente adotado. Isto implica que o presidente do Parlamento verifica a regularidade do processo e a conformidade do orçamento com o Tratado. Esse poder não é simbólico, uma vez que o Tribunal de Justiça o qualificou de «ato jurídico próprio» (
5
).
42.
Por outro lado, o Parlamento considera que, embora o artigo 314.o, primeiro parágrafo, TFUE, preveja que o Parlamento e o Conselho deliberam segundo um processo legislativo especial, não está de modo algum previsto que deva ser adotado um regulamento, uma diretiva ou uma decisão. Se tal devesse ser o caso, os redatores do Tratado tê‑lo‑iam indicado expressamente.
43.
No que respeita à pretensa violação do artigo 296.o, primeiro parágrafo, TFUE, o Parlamento considera que esta disposição não se aplica no caso do orçamento, uma vez que o artigo 314.o TFUE é lex specialis em relação à referida disposição. O facto de os autores do Tratado não terem previsto o tipo de ato legislativo foi uma escolha deliberada. Com efeito, enquanto a Convenção sobre o Futuro da Europa e o Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa tivessem previsto uma «lei europeia» para o orçamento da União, a conferência intergovernamental de 2007 desejou manter quanto a este ponto a abordagem do ex‑artigo 272.o CE. O Parlamento acrescenta que seria muito surpreendente, e até inverosímil, que os autores do Tratado tivessem desejado deixar às instituições a incumbência de escolher um tipo de ato legislativo, caso a caso, em especial quando se trata de um ato de importância política e institucional como o orçamento da União, que é adotado anualmente. Além disso, o Parlamento considera que é necessário ter em consideração a natureza do orçamento, que constitui um documento essencialmente contabilístico que contém as previsões de todas as receitas e despesas a efetuar durante um determinado período. Esse documento, após verificação pelo presidente do Parlamento da conformidade do processo com o Tratado, é em seguida junto ao ato pelo qual é adotado, isto é, o ato em que o presidente do Parlamento declara que o orçamento está definitivamente adotado.
44.
O Parlamento considera que os conceitos de regulamento, de diretiva ou de decisão, conforme resultam do artigo 288.o TFUE, não respondem à especificidade do orçamento. O Parlamento indica, a este propósito, que, diversamente de qualquer outro tipo de legislação, o orçamento contém apenas previsões de receitas e de despesas. Só a execução dos créditos inscritos no orçamento exige a adoção prévia de um ato de base. Esta circunstância é reveladora da dicotomia entre o processo legislativo e o processo orçamental. Sobre este assunto, o Parlamento refere que o orçamento é adotado segundo um processo sui generis especificamente adaptado à natureza e à função deste instrumento. Em particular, este processo tem em conta a natureza contabilística do documento a elaborar e a necessidade de garantir a adoção do instrumento antes do final do ano.
45.
No que respeita à pretensa exigência da assinatura do ato que adota o orçamento pelo presidente de cada uma das duas instituições, o Parlamento sublinha que a especificidade dos atos legislativos adotados de acordo com o processo legislativo especial é não serem assinados pelos presidentes do Parlamento e do Conselho, porque isso é reservado aos atos adotados de acordo com o processo legislativo ordinário, como estabelece o artigo 297.o, n.o 1, TFUE. Além disso, o artigo 314.o TFUE não prevê em parte alguma que o presidente do Conselho tenha o direito de coassinar o orçamento. Além do mais, há que preservar o efeito útil do artigo 314.o, n.o 9, TFUE, dado que esta disposição constitui lex specialis em relação ao artigo 297.o TFUE.
46.
Uma vez que o processo orçamental não pode ser equiparado ao processo legislativo ordinário, é errado afirmar, como faz o Conselho, que nenhuma instituição tem a última palavra sobre um ato objeto de codecisão. O Parlamento salienta, a este propósito, que o artigo 314.o, n.o 7, alínea d), TFUE prevê uma hipótese em que o presidente do Parlamento pode ser levado a declarar que o orçamento está adotado quando apenas o Parlamento aprova o projeto comum e o Conselho o rejeita. Esta hipótese demonstra, segundo o Parlamento, que o orçamento pode ser adotado e assinado pelo presidente do Parlamento sem exigência de um acordo por parte do Conselho.
47.
A coassinatura de uma decisão pelo Parlamento e pelo Conselho não tem lógica num processo que prevê a possibilidade de adotar o orçamento mesmo no caso de o Conselho rejeitar o projeto comum. O artigo 314.o, n.o 7, alínea d), TFUE dá resposta a uma exigência simples, a saber, que o orçamento seja adotado antes do fim do ano para evitar recorrer ao regime dito dos «duodécimos provisórios». Em vez de introduzir dois processos diferentes, um no caso de o Parlamento e o Conselho chegarem a acordo e outro no caso de dever ser aplicado o artigo 314.o, n.o 7, alínea d), TFUE, os redatores do Tratado escolheram um único processo, isto é, aquele pelo qual o presidente do Parlamento declara que o orçamento está definitivamente adotado por um ato jurídico próprio, de caráter objetivo, mesmo que o processo se caracterize pela ação conjunta dessas duas instituições.
48.
O Parlamento considera, além disso, que não violou o princípio de atribuição de poderes e que agiu de acordo com o artigo 314.o, n.o 9, TFUE quando declarou que o processo orçamental estava terminado e assinou o orçamento. Entende que, se tivesse aceitado que um ato legislativo autónomo, como um regulamento, uma diretiva ou uma decisão, fosse adotado formalmente e assinado pelos presidentes das duas instituições, como se se tratasse de um ato adotado no quadro de um processo ordinário, teria agido ultra vires e teria violado o artigo 314.o TFUE, esvaziando também de conteúdo o n.o 9 desse artigo.
49.
Por outro lado, o Parlamento considera que o argumento do Conselho segundo o qual ele teria violado o dever de cooperação leal inscrito no artigo 13.o, n.o 2, TUE, é manifestamente destituído de fundamento. O Parlamento e o seu presidente tiveram como única preocupação respeitar o artigo 314.o TFUE. O Parlamento salienta ainda que o seu presidente explicou a sua posição quanto à solicitação do Conselho por carta de 14 de dezembro de 2010. O Parlamento observa igualmente que, quando da votação do orçamento de 2011, em 15 de dezembro de 2010, o presidente do Conselho não suscitou a questão do ato legislativo a adotar ou a questão da assinatura. Limitou‑se a afirmar que se congratulava pelo acordo entre as duas instituições. Só depois de o orçamento ter sido assinado, nessa mesma sessão, é que o presidente do Conselho transmitiu ao presidente do Parlamento uma carta contendo, em anexo, uma decisão do Parlamento e do Conselho com a sua assinatura, quando já conhecia o ponto de vista do presidente do Parlamento sobre a assinatura do orçamento.
50.
Finalmente, quanto à alegada violação de formalidades essenciais, o Parlamento argumenta que cumpriu a sua missão tal como prevista no artigo 314.o, n.o 9, TFUE, ao constatar que existia um acordo entre as duas instituições e que o processo tinha sido regular.
B — A nossa apreciação
51.
Como já referimos anteriormente, o diferendo entre o Conselho e o Parlamento assenta em grande parte na dificuldade que pode haver, à primeira vista, em conciliar duas disposições do artigo 314.o TFUE. A primeira disposição consta do artigo 314.o, primeiro parágrafo, TFUE, que prevê, recorde‑se, que «[o] Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, elaboram o orçamento anual da União de acordo com as disposições a seguir estabelecidas». A segunda encontra‑se no artigo 314.o, n.o 9, TFUE, o qual explicita que «[t]erminado o processo previsto no presente artigo, o Presidente do Parlamento Europeu declara que o orçamento se encontra definitivamente adotado».
52.
Embora a primeira destas duas disposições constitua uma formulação nova do papel desempenhado pelo Parlamento e pelo Conselho na elaboração do orçamento anual da União, a segunda situa‑se na continuidade do ex‑artigo 272.o, n.o 7, CE, do qual retoma a redação, apenas com a diferença, em nossa opinião sem consequências, de a forma verbal «adotado» substituir agora a forma verbal «aprovado» (
6
). O poder que o presidente do Parlamento conserva de declarar que o orçamento está definitivamente adotado deve, assim, ser conciliado com a afirmação segundo a qual o Parlamento e o Conselho devem agora ser considerados os coautores do orçamento anual da União na sua integralidade, uma vez que a distinção entre as despesas obrigatórias e as despesas não obrigatórias foi abolida. Uma das questões em causa no presente recurso consiste assim em garantir o efeito útil do artigo 314.o, n.o 9, TFUE, respeitando ao mesmo tempo a qualidade do Conselho enquanto coautor do orçamento, com o Parlamento.
53.
Esclarecemos desde já que, em nossa opinião, a afirmação segundo a qual o Parlamento e o Conselho elaboram conjuntamente o orçamento não significa que a adoção deste deva dar lugar a um ato legislativo, seja ele um regulamento, uma diretiva ou uma decisão, na aceção do artigo 288.o TFUE, o qual deveria ser assinado pelos presidentes de cada uma dessas duas instituições.
54.
Com efeito, observamos que esta tese do Conselho não encontra qualquer apoio expresso na letra do artigo 314.o TFUE. Os autores do Tratado não optaram, assim, por indicar expressamente que o Parlamento e o Conselho, deliberando em conformidade com um processo legislativo especial, estabelecem o orçamento anual da União por regulamento, diretiva ou decisão.
55.
A ausência de especificação quanto ao tipo de ato pelo qual o Parlamento e o Conselho estabelecem o orçamento anual da União constitui igualmente uma diferença notável em relação ao Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa cujos artigos I‑56.° e III‑404.°, primeiro parágrafo, previam que «[a] lei europeia estabelece o Orçamento anual da União».
56.
Na falta de indicação expressa no artigo 314.o TFUE quanto à necessidade de um ato legislativo assinado conjuntamente pelos presidentes do Parlamento e do Conselho a fim de formalizar a adoção do orçamento, importa determinar se, como sugere o Conselho, a menção que figura no primeiro parágrafo deste artigo, segundo a qual o orçamento é elaborado de acordo com um «processo legislativo especial», é suscetível de confortar a tese defendida pelo Conselho.
57.
Esta menção pode, à primeira vista, gerar confusão se a compararmos com os artigos 14.°, n.o 1, e 16.°, n.o 1, TUE. Com efeito, enquanto estas duas disposições operam uma distinção entre as funções legislativa e orçamental, a formulação do artigo 314.o, primeiro parágrafo, TFUE sugere que o processo orçamental deve ser incluído na categoria dos processos legislativos. O Conselho deduz desta equiparação do processo orçamental a um processo legislativo que o mesmo deve culminar num ato legislativo escolhido entre os atos da nomenclatura prevista no artigo 288.o TFUE e coassinado pelos presidentes do Parlamento e do Conselho. Não partilhamos deste entendimento.
58.
Se nos ativermos à letra do artigo 289.o, n.o 3, TFUE, nos termos do qual «[o]s atos jurídicos adotados por processo legislativo constituem atos legislativos», parece‑nos exato afirmar que, na medida em que aquele entra na categoria dos processos legislativos, o processo orçamental deve conduzir à adoção de um ato legislativo.
59.
No entanto, não pensamos que deva tratar‑se de um ato legislativo coassinado pelos presidentes do Parlamento e do Conselho.
60.
Observamos, a este propósito, que pode deduzir‑se do artigo 297.o, n.o 1, primeiro e segundo parágrafos, TFUE que, embora a coassinatura seja a regra no quadro do processo legislativo ordinário, esse não é o caso para os atos legislativos adotados de acordo com um processo legislativo especial. Esta conclusão insere‑se na lógica do que está previsto no artigo 289.o, n.o 2, TFUE, isto é, que, diferentemente do processo legislativo ordinário que consiste na adoção de um ato legislativo conjuntamente pelo Parlamento e pelo Conselho, o processo legislativo especial caracteriza‑se pela adoção de um ato legislativo por uma única dessas instituições com a participação da outra. Se os autores do Tratado tivessem querido uma verdadeira codecisão concretizada num ato legislativo assinado pelo Parlamento e pelo Conselho, teriam previsto que as modalidades do processo legislativo ordinário se aplicariam no quadro do processo orçamental.
61.
A indicação segundo a qual o orçamento anual da União é elaborado de acordo com um processo legislativo especial destina‑se, precisamente, a acentuar o facto de que o processo orçamental, embora se inspire na tramitação do processo legislativo ordinário, tal como é descrito no artigo 294.o TFUE, por exemplo no que respeita à convocação de um Comité de Conciliação em caso de desacordo entre o Parlamento e o Conselho, deve ser distinto deste.
62.
É certo que se trata de um processo legislativo, no sentido de que faz intervir os dois pilares da autoridade legislativa, que constituem igualmente os dois pilares da autoridade orçamental, e que deve culminar na adoção de um ato legislativo. Este processo é, no entanto, qualificado de «especial», no sentido de que é adaptado às exigências próprias da função orçamental e à especificidade do instrumento que o orçamento constitui.
63.
Os autores do Tratado instituíram assim um processo específico cujas diferentes etapas respondem à natureza particular do orçamento, que constitui um ato de previsão e de autorização (
7
), ao imperativo de celeridade do processo a fim de permitir a votação do orçamento antes do início do exercício orçamental seguinte, bem como à necessidade de chegar a um resultado ultrapassando um eventual desacordo entre o Parlamento e o Conselho.
64.
Este processo inscreve‑se num calendário muito estrito e é organizado de modo a que o acordo entre o Parlamento e o Conselho seja obtido em devido tempo a fim de evitar, tanto quanto possível, o recurso ao regime dos duodécimos provisórios no quadro do exercício orçamental seguinte (
8
).
65.
O acordo entre o Parlamento e o Conselho pode ocorrer em diferentes fases. No melhor dos casos, ocorrerá logo que o Parlamento aprove a posição do Conselho no termo da primeira fase, de acordo com o artigo 314.o, n.o 4, alínea a), TFUE (
9
). Se o Parlamento, por maioria dos seus membros, adotar alterações, é convocada uma reunião do Comité de Conciliação, exceto no caso de o Conselho comunicar ao Parlamento que aprova todas as suas alterações (
10
).
66.
Quando o Comité de Conciliação se reúne, abre‑se uma segunda fase, a qual se destina a procurar obter um acordo sobre um projeto comum entre os membros do Conselho ou os seus representantes e os membros que representam o Parlamento (
11
). Se o Comité de Conciliação chegar a acordo sobre um projeto comum no prazo de vinte e um dias a contar da sua convocação, o Parlamento e o Conselho dispõem cada um de um prazo de catorze dias a contar da data desse acordo para aprovar o projeto comum (
12
).
67.
Várias situações são então suscetíveis de acontecer.
68.
Se tanto o Parlamento como o Conselho aprovarem o projeto comum ou não deliberarem, ou se uma dessas instituições aprovar o projeto comum enquanto a outra não delibera, considera‑se que o orçamento foi definitivamente adotado em conformidade com o projeto comum (
13
).
69.
Em contrapartida, se tanto o Parlamento, deliberando por maioria dos membros que o compõem, como o Conselho rejeitarem o projeto comum, ou se uma destas instituições rejeitar o projeto comum e a outra não deliberar, não se pode considerar que o orçamento foi adotado e a Comissão Europeia deve apresentar um novo projeto de orçamento (
14
). O mesmo acontece se o Parlamento, deliberando por maioria dos membros que o compõem, rejeitar o projeto comum e o Conselho o aprovar (
15
).
70.
Inversamente, a situação na qual o Conselho rejeita o projeto comum enquanto o Parlamento o aprova não impede necessariamente a adoção do orçamento. Com efeito, a rejeição pelo Conselho do projeto comum pode, sob certas condições, ser ultrapassada. Assim, o artigo 314.o, n.o 7, alínea d), TFUE prevê que o Parlamento pode, deliberando por maioria dos membros que o compõem e três quintos dos votos expressos, decidir confirmar todas ou algumas das alterações referidas no n.o 4, alínea c), deste mesmo artigo. O artigo 314.o, n.o 7, alínea d), TFUE explicita, além disso, que, caso não seja confirmada uma alteração do Parlamento, será consignada a posição aprovada no Comité de Conciliação sobre a rubrica orçamental que é objeto dessa alteração. Considera‑se então que o orçamento foi definitivamente adotado nesta base.
71.
Finalmente, se no prazo de vinte e um dias referido no artigo 314.o, n.o 5, TFUE, o Comité de Conciliação não chegar a acordo sobre um projeto comum, a Comissão deverá apresentar um novo projeto de orçamento (
16
).
72.
Desta descrição do processo orçamental, tal como está agora prevista no artigo 314.o TFUE, deduzimos que a adoção do orçamento apenas pode verificar‑se quando o Parlamento e o Conselho chegarem a um acordo. Mesmo no caso particular referido no artigo 314.o, n.o 7, alínea d), TFUE, que confere ao Parlamento o poder de ultrapassar a rejeição do projeto comum pelo Conselho, o orçamento é considerado adotado com base no acordo obtido no Comité de Conciliação. É a existência de um acordo, verificado no quadro de um processo que privilegia a colaboração e a concertação entre o Parlamento e o Conselho (
17
), que permite considerar que o orçamento foi elaborado por essas duas instituições, em conformidade com o que exige o primeiro parágrafo do artigo 314.o, TFUE.
73.
Sejam quais forem as hipóteses consideradas, não é necessário que o acordo assim verificado entre o Parlamento e o Conselho, contrariamente ao que este último sustenta, seja formalizado por um ato legislativo coassinado pelos presidentes dessas duas instituições para que se possa considerar que o orçamento foi adotado.
74.
Se considerarmos a hipótese referida no artigo 314.o, n.o 7, alínea d), TFUE, parece‑nos aliás difícil de sustentar que os autores do Tratado tenham pretendido submeter a adoção do orçamento à assinatura do presidente do Conselho exatamente quando esta instituição rejeitou o projeto comum.
75.
Além disso, o artigo 314.o TFUE não exige nem explícita nem implicitamente a existência de um ato legislativo coassinado pelos presidentes do Parlamento e do Conselho para que o orçamento possa produzir efeitos jurídicos.
76.
Decidir de outro modo significaria, como argumenta o Parlamento, privar de efeito útil o ato do presidente do Parlamento previsto no artigo 314.o, n.o 9, TFUE.
77.
Ora, há que reconhecer que os autores do Tratado de Lisboa decidiram manter, em termos quase inalterados, esta última fase do processo orçamental, pela qual o presidente do Parlamento declara que o orçamento se encontra definitivamente adotado. Por outro lado, nada indica que eles tenham tido a intenção de retirar a este ato do presidente do Parlamento os efeitos jurídicos que a jurisprudência do Tribunal de Justiça lhe reconheceu.
78.
Nestas condições, consideramos que se deve reconhecer ao ato pelo qual o presidente do Parlamento declara que o orçamento está definitivamente adotado a mesma função e os mesmos efeitos jurídicos que antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa.
79.
Resulta, a este propósito, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, através deste ato, «[é] o presidente do Parlamento quem verifica, formalmente, que o processo orçamental atingiu o seu termo pela aprovação definitiva do orçamento, e que confere assim força obrigatória ao orçamento, tanto face às instituições como aos Estados‑Membros. Ao exercer esta função, o presidente do Parlamento intervém por um ato jurídico próprio, de natureza objetiva, no termo de um processo caraterizado pela ação concertada de diferentes instituições» (
18
).
80.
Dito de outro modo, nesta última fase do processo, o ato do presidente do Parlamento tem por função confirmar a tramitação e o desfecho regulares do processo orçamental. É igualmente este ato do presidente do Parlamento que permite ao orçamento produzir efeitos jurídicos em relação às instituições e aos Estados‑Membros.
81.
O ato do presidente do Parlamento constitui assim o ato legislativo, equiparável a uma decisão que produz efeitos obrigatórios, na aceção do artigo 288.o, quarto parágrafo, TFUE, que encerra o processo legislativo especial previsto no artigo 314.o TFUE (
19
). Trata‑se, em suma, da decisão orçamental sem a qual o orçamento permaneceria um instrumento desprovido de efeitos jurídicos (
20
).
82.
Esta decisão orçamental constitui evidentemente um ato impugnável, como o presente processo demonstra. Tal decisão é, nomeadamente, suscetível de ser anulada quando tiver ocorrido sem um acordo entre o Parlamento e o Conselho sobre o conteúdo do orçamento, nas condições previstas no artigo 314.o TFUE.
83.
Não é o que acontece neste caso. Com efeito, resulta claramente dos documentos juntos aos autos que se verificou um acordo inequívoco entre o Parlamento e o Conselho quanto ao conteúdo do orçamento para o exercício de 2011. A circunstância de essas duas instituições manterem um diferendo sobre a formalização desse acordo não impediu o presidente do Parlamento de praticar o ato, em 15 de dezembro de 2010, declarando que o processo iniciado em aplicação do artigo 314.o TFUE estava terminado e que o orçamento geral da União para o exercício de 2011 se encontrava definitivamente adotado.
84.
Tendo em conta todos estes elementos, propomos ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente o fundamento principal do Conselho, assente na violação do artigo 314.o TFUE devido à inexistência de um ato legislativo coassinado pelos presidentes do Parlamento e do Conselho.
85.
Por outro lado, na medida em que consideramos que o Parlamento atuou respeitando o artigo 314.o TFUE, não pode ser censurado por não ter respeitado o equilíbrio institucional estabelecido pelo artigo 314.o TFUE, por ter violado o princípio da atribuição de poderes e o dever de cooperação leal entre as instituições, ou ainda por ter violado as formalidades essenciais.
V — Conclusão
86.
Tendo presente o conjunto das considerações que antecedem, propomos ao Tribunal de Justiça que:
—
negue provimento ao recurso, e
—
condene o Conselho da União Europeia nas despesas, devendo o Reino de Espanha suportar as suas próprias despesas.
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	JO 2011, L 68, p. I/1.
(
3
)	34/86, Colet., p. 2155.
(
4
)	N.o 8.
(
5
)	Acórdão Conselho/Parlamento já referido (n.o 8).
(
6
)	Salientamos, no entanto, que, na versão inglesa do Tratado, o termo «adopted» permaneceu inalterado.
(
7
)	V. acórdão Conselho/Parlamento, já referido (n.o 6), que indica que o orçamento é um «instrumento que prevê e autoriza previamente as receitas e as despesas para cada ano».
(
8
)	V. artigo 315.o TFUE.
(
9
)	O artigo 314.o, n.o 4, alínea b), TFUE prevê igualmente que, quando o Parlamento não tiver deliberado, considera‑se que o orçamento foi adotado.
(
10
)	V. artigo 314.o, n.o 4, alínea c), TFUE.
(
11
)	V. artigo 314.o, n.o 5, TFUE.
(
12
)	V. artigo 314.o, n.o 6, TFUE.
(
13
)	V. artigo 314.o, n.o 7, alínea a), TFUE.
(
14
)	V. artigo 314.o, n.o 7, alínea b), TFUE.
(
15
)	V. artigo 314.o, n.o 7, alínea c), TFUE.
(
16
)	V. artigo 314.o, n.o 8, TFUE.
(
17
)	Assim, o artigo 314.o TFUE formaliza e consolida uma prática de diálogo que foi objeto de acordos interinstitucionais.
(
18
)	Acórdão Conselho/Parlamento, já referido (n.o 8).
(
19
)	Estando este ato expressamente previsto no artigo 314.o, n.o 9, TFUE no quadro do processo legislativo especial em causa, artigo 296.o, primeiro e terceiro parágrafos, TFUE, não são pertinentes.
(
20
)	A atribuição de efeitos jurídicos ao orçamento não dispensa, em princípio, as instituições da União, quando desejam executar despesas inscritas no orçamento, da obrigação de adotar um ato juridicamente vinculativo que confira fundamento jurídico à ação da União, de acordo com o estabelecido no artigo 310.o, n.o 3, TFUE.