62024CJ0245_RES
Processo C‑245/24
«Lukoil Bulgaria» EOOD
e
«Lukoil Neftohim Burgas» AD
contra
Komisia za zashtita na konkurentsiata
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Administrativen sad Sofia‑oblast)
Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção) de 18 de dezembro de 2025
«Reenvio prejudicial — Concorrência — Artigo 102.o TFUE — Abuso de posição dominante — Mercado do armazenamento de combustíveis para veículos automóveis — Exploração abusiva — Recusa de acesso a uma infraestrutura essencial imposta a empresas terceiras — Infraestrutura financiada por fundos públicos — Privatização dessa infraestrutura»
Questões prejudiciais — Admissibilidade — Necessidade de uma decisão prejudicial e pertinência das questões suscitadas — Apreciação pelo juiz nacional — Presunção de pertinência das questões submetidas
(Artigo 267.o TFUE)
(cf. n.os 21‑25)
Posição dominante — Abuso — Recusa de uma empresa em posição dominante em permitir o acesso de outra empresa a um produto ou a um serviço necessário para a sua atividade — Recusa de acesso a uma infraestrutura de transporte e de armazenamento de produtos petrolíferos — Recusa imposta às empresas terceiras por duas sociedades que fazem parte de uma mesma empresa dominante — Recusa constitutiva de várias infrações ao abrigo do direito nacional — Abuso de uma posição dominante — Apreciação em relação ao comportamento global que é imputado à empresa dominante — Obrigação de a autoridade nacional da concorrência examinar o abuso de uma posição dominante em relação a cada infração ao abrigo do direito nacional — Inexistência
(Artigo 102.o TFUE)
(cf. n.os 30‑42, disp. 1)
Posição dominante — Abuso — Recusa de uma empresa em posição dominante em permitir o acesso de outra empresa a um produto ou a um serviço necessário para a sua atividade — Recusa de acesso a uma infraestrutura de transporte e de armazenamento de produtos petrolíferos —Infraestrutura desenvolvida pelos poderes públicos antes de ser adquirida pela empresa dominante ou antes da concessão de direitos exclusivos a esta última — Apreciação do caráter abusivo da recusa de acesso a essa infraestrutura — Apreciação segundo os critérios elaborados em relação à recusa de acesso a uma infraestrutura desenvolvida por uma empresa dominante para as necessidades da sua própria atividade — Requisitos — Autonomia decisória total da empresa dominante no que respeita ao acesso à infraestrutura em causa — Empresa dominante que adquiriu a infraestrutura ou os direitos exclusivos sobre essa infraestrutura a um preço e em condições que resultaram de um procedimento concorrencial
(Artigo 102.o TFUE)
(cf. n.os 44‑57, disp. 2)
Resumo
Chamado a conhecer de um reenvio prejudicial, o Tribunal de Justiça pronuncia‑se sobre as condições de aplicação do artigo 102.o TFUE a uma recusa de acesso por uma empresa dominante a uma infraestrutura essencial de que dispõe na sequência da privatização de um antigo monopólio de Estado.
Com base num contrato de privatização celebrado em 1999, o grupo económico Lukoil, do qual fazem parte as empresas «Lukoil Bulgaria» EOOD (a seguir «Lukoil Bulgaria») e «Lukoil Neftohim Burgas» AD (a seguir «Lukoil Burgas»), tornou‑se proprietário de uma infraestrutura de transporte e de armazenamento de produtos petrolíferos anteriormente explorada por uma empresa estatal búlgara. Esta infraestrutura compreende três oleodutos, sete depósitos e terminais petrolíferos.
Na sequência desta privatização, a Lukoil Burgas, o principal produtor de produtos petrolíferos na Bulgária, explora a refinaria de Burgas e dispõe de uma concessão para a exploração do terminal portuário de Rosenets. A Lukoil Bulgaria, com atividade na distribuição de produtos petrolíferos, dispõe de depósitos repartidos por todo o território búlgaro, de entrepostos fiscais e de uma rede nacional de estações de serviço.
Após ter sido constatado, em março de 2020, que o preço de venda a retalho dos combustíveis tinha descido menos na Bulgária do que a cotação do petróleo nos mercados mundiais, a Komisia za zashtita na konkurentsiata (Comissão de Proteção da Concorrência, Bulgária) (a seguir «autoridade búlgara da concorrência») foi encarregada de investigar a existência de infrações ao direito da concorrência relativas à formação dos preços de venda dos combustíveis a retalho.
No termo da investigação, esta autoridade constatou que, entre 2016 e 2021, a Lukoil Bulgaria e a Lukoil Burgas cometeram várias formas de abuso de posição dominante com um objetivo anticoncorrencial comum, ao recusar a outros produtores ou importadores de combustíveis o acesso à infraestrutura de transporte e de armazenamento que exploravam. Recusaram‑lhes, nomeadamente, o acesso aos entrepostos fiscais, aos depósitos marítimos e aos oleodutos de que dispõem (a seguir «comportamentos controvertidos»).
A autoridade búlgara da concorrência considerou que alguns desses comportamentos deviam ser qualificados de «recusa injustificada de fornecimento de bens ou de serviços» na aceção da Lei relativa à Proteção da Concorrência búlgara, ao passo que outros deviam ser qualificados de «restrição da produção, do comércio e do desenvolvimento técnico em detrimento dos consumidores» na aceção dessa lei. No entanto, a integração desses comportamentos numa estratégia comum do grupo Lukoil levou essa autoridade a considerá‑los uma infração única tanto ao artigo 102.o TFUE como às disposições da Lei relativa à Proteção da Concorrência. A título de sanção, aplicou coimas à Lukoil Bulgaria e à Lukoil Burgas.
Tendo a Lukoil Bulgaria e a Lukoil Burgas impugnado esta decisão no Administrativen sad Sofia‑oblast (Tribunal Administrativo da província de Sófia, Bulgária), este decidiu submeter ao Tribunal de Justiça várias questões prejudiciais relativas à análise dos comportamentos controvertidos à luz do artigo 102.o TFUE.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Recordando que, segundo a autoridade búlgara da concorrência, alguns dos comportamentos controvertidos devem ser analisados como uma recusa de acesso a instalações que fazem parte de uma mesma infraestrutura essencial, enquanto outros constituem restrições ao comércio, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em primeiro lugar, se a qualificação dos comportamentos controvertidos de abuso de posição dominante na aceção do artigo 102.o TFUE exige que a autoridade búlgara da concorrência demonstre que as condições previstas nesta disposição estão reunidas tanto em relação aos comportamentos qualificados de restrições ao comércio como em relação aos comportamentos qualificados de recusa de acesso às instalações em causa.
A este respeito, o Tribunal de Justiça constata que o litígio no processo principal diz respeito a um comportamento unilateral de duas sociedades pertencentes a uma mesma empresa, que foram sancionadas individualmente devido, em substância, à sua recusa em dar acesso a várias instalações sob o seu controlo respetivo, as quais constituem, em conjunto, no mercado relevante, uma infraestrutura essencial. Por conseguinte, a Lukoil Bulgaria e a Lukoil Burgas são acusadas de terem tido, à luz do artigo 102.o TFUE, o mesmo tipo de comportamento abusivo, e não tipos de comportamento diferentes.
O Tribunal de Justiça recorda que é jurisprudência constante que o direito da concorrência da União, ao visar as atividades das empresas, consagra como critério decisivo a existência de uma unidade de comportamento no mercado, sem que a separação formal entre diversas sociedades resultante das suas personalidades jurídicas distintas se possa opor a tal unidade para efeitos de aplicação das regras de concorrência.
À luz destas considerações, o Tribunal de Justiça responde ao órgão jurisdicional de reenvio que, para que uma autoridade da concorrência possa considerar que comportamentos de duas sociedades que fazem parte de uma mesma empresa dominante, que consistem, segundo essa autoridade, em recusar o acesso a instalações colocadas sob o seu controlo respetivo e que fazem parte de uma mesma infraestrutura essencial controlada por essa empresa, e em restringir o comércio a este respeito, constituem um abuso dessa posição dominante, a referida autoridade não está obrigada a declarar que as condições do artigo 102.o TFUE estão preenchidas em relação tanto a comportamentos considerados como recusas injustificadas de acesso a essas instalações como a comportamentos considerados como restrições ao comércio, desde que possa demonstrar que essas condições estão reunidas em relação ao comportamento abusivo global que é imputado a essa empresa.
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 102.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que as condições enunciadas no n.o 41 do Acórdão Bronner (
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), que permitem considerar que uma recusa de dar acesso a uma infraestrutura pode constituir um abuso de posição dominante, são inaplicáveis quando essa infraestrutura não tenha sido desenvolvida pela empresa dominante para as necessidades das suas próprias atividades, mas pelos poderes públicos e tenha sido objeto de uma concessão de serviços por parte do Estado a essa empresa ou tenha sido por esta adquirida no termo de uma operação de privatização.
No n.o 41 do Acórdão Bronner, o Tribunal de Justiça declarou, em substância, que uma recusa de dar acesso a uma infraestrutura desenvolvida por uma empresa dominante para os fins da sua própria atividade e por ela detida é suscetível de constituir um abuso de posição dominante, desde que essa recusa seja suscetível de eliminar toda a concorrência no mercado em causa por parte do requerente do acesso e não possa ser objetivamente justificada, mas também que a infraestrutura em si mesma seja indispensável ao exercício da atividade deste, no sentido de que não existe nenhum substituto real ou potencial para essa infraestrutura.
A este respeito, o Tribunal de Justiça sublinha que é, em especial, a necessidade de continuar a incitar as empresas em posição dominante a investir no desenvolvimento de produtos ou de serviços de qualidade, no interesse dos consumidores, que justifica a aplicação das condições enunciadas no n.o 41 do Acórdão Bronner na hipótese de uma empresa em posição dominante ter, por um lado, desenvolvido uma infraestrutura para as necessidades das suas próprias atividades e, por outro, deter essa infraestrutura. Uma vez que estes dois últimos critérios são cumulativos, basta que um deles não se verifique para que as condições enunciadas no Acórdão Bronner sejam inaplicáveis.
Quanto ao critério segundo o qual a empresa em posição dominante deve deter a infraestrutura em causa, o Tribunal de Justiça esclarece que o facto de uma empresa dominante não dispor de autonomia decisória total relativamente ao acesso à infraestrutura que explora é suficiente para excluir que se possa considerar que a detém e, por conseguinte, para excluir a aplicação das condições enunciadas no n.o 41 do Acórdão Bronner. Em tal situação, o caráter cumulativo dos dois critérios de aplicação dessas condições priva de qualquer pertinência a questão de saber se a infraestrutura em causa foi desenvolvida para as necessidades das próprias atividades da empresa dominante.
Contrariamente ao que alegam a Lukoil Bulgaria e a Lukoil Burgas, o mesmo acontece quando uma infraestrutura, na qual a empresa dominante não dispõe de autonomia decisória total, foi constituída e desenvolvida por autoridades públicas através de fundos públicos, e em seguida adquirida por essa empresa a um preço fixado de forma concorrencial e na qual a referida empresa realizou investimentos, independentemente da magnitude do preço pago e dos investimentos realizados.
Em contrapartida, quando a empresa dominante dispõe dessa autonomia decisória total, não se pode considerar que o facto de uma infraestrutura ter sido constituída ou desenvolvida por autoridades públicas ou através de fundos públicos seja suficiente para excluir, em qualquer caso, a aplicação das condições enunciadas no n.o 41 do Acórdão Bronner. Com efeito, quando uma empresa dominante adquiriu, a um preço e em condições resultantes de um procedimento concorrencial, essa infraestrutura ou direitos exclusivos que lhe conferem uma autonomia decisória que lhe permite controlar totalmente o acesso a essa infraestrutura, esta assemelha‑se a uma infraestrutura constituída ou desenvolvida por essa empresa. Pelo contrário, se se demonstrar que o processo de privatização não era adequado para garantir a natureza concorrencial do preço e das condições de aquisição, então essa equiparação deverá ser excluída.
Tendo em conta o que precede, o Tribunal de Justiça responde ao órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 102.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que as condições enunciadas no n.o 41 do Acórdão Bronner, que permitem considerar que uma recusa de dar acesso a uma infraestrutura pode constituir um abuso de posição dominante, são aplicáveis a uma infraestrutura que tenha sido desenvolvida pelos poderes públicos antes de ser adquirida por uma empresa dominante, no termo de uma operação de privatização, ou antes de ser utilizada por essa empresa ao abrigo de direitos exclusivos que lhe foram transferidos por esses poderes públicos, na condição, por um lado, de essa operação de privatização ou de transferência de direitos exclusivos se ter desenrolado em condições adequadas para garantir a natureza concorrencial do preço e das outras condições dessa privatização e, por outro, de a referida empresa dispor de autonomia decisória total relativamente ao acesso a essa infraestrutura.
(
1
)	Acórdão de 26 de novembro de 1998, Bronner (C‑7/97, EU:C:1998:569).