62024CC0313
GENERALINĖS ADVOKATĖS
LAILA MEDINA IŠVADA,
pateikta 2025 m. birželio 26 d. (
1
)
Byla C‑313/24
Opera Laboratori Fiorentini SpA
prieš
Ministero della Difesa,
Gallerie degli Uffizi,
A.L.E.S. – Arte Lavoro e Servizi SpA,
dalyvaujant
Scudieri International Srl
(Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
(Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Bendra užsienio ir saugumo politika (BUSP) – Ribojamosios priemonės atsižvelgiant į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis Ukrainoje – Reglamentas (ES) Nr. 833/2014 – 5k straipsnio 1 dalies c punktas – Draudimas skirti ir toliau vykdyti viešojo pirkimo sutartis su Rusijos piliečiais ir subjektais ar organizacijomis, įsisteigusiais Rusijoje – Sąvoka „veikiančiais „subjekto vardu ar jo nurodymu“ – De facto kontrolė – Aplinkybės, dėl kurių perkančiajai organizacijai reikia atlikti papildomą patikrinimą – Vertinimas, grindžiamas visomis svarbiomis teisinėmis ir faktinėmis aplinkybėmis)
1.
Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su 2014 m. liepos 31 d. Tarybos reglamento (ES) Nr. 833/2014 dėl ribojamųjų priemonių atsižvelgiant į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis Ukrainoje (
2
), iš dalies pakeisto Reglamentu (ES) 2022/576 (
3
), 5k straipsnio 1 dalies c punkto išaiškinimu.
2.
Prašymas pateiktas nagrinėjant Opera Laboratori Fiorentini SpA ir keleto Italijos viešųjų ir privačių subjektų ginčą dėl 8,89 mln. eurų vertės dešimties metų trukmės viešojo pirkimo sutarties dėl vidaus baro ir restorano paslaugų teikimo Pitti rūmuose ir Boboli sode, kurie yra Gallerie degli Uffizi (Uficių galerija) muziejaus komplekso Florencijoje (Italija) dalis (toliau – nagrinėjama sutartis), sudarymo.
3.
Opera Laboratori Fiorentini, užėmusi antrąją vietą viešųjų pirkimų konkurse, sprendimą sudaryti sutartį su Scudieri International Srl apskundė Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Toskanos regioninis administracinis teismas, Italija), teigdama, kad sutarties sudarymu nepaisoma Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkte nustatyto draudimo, motyvuojant tuo, kad du iš trijų Scudieri International direktorių yra Rusijos piliečiai, o vienas taip pat yra šios bendrovės valdybos pirmininkas ir generalinis direktorius, ir Sielna SpA (toliau – patronuojančioji bendrovė), kuriai priklauso 90 % Scudieri International akcijų, vykdomasis direktorius.
I. Teisinis pagrindas
4.
Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalyje, kaip ji buvo suformuluota šiai bylai reikšmingu laikotarpiu, numatyta, kad draudžiama skirti ar toliau vykdyti visas viešąsias sutartis ir koncesijų sutartis, kurioms taikomos atitinkamos viešųjų pirkimų direktyvos, su
„a)
Rusijos piliečiu, fiziniu ar juridiniu asmeniu, subjektu ar organizacija, įsisteigusiais Rusijoje;
b)
juridiniu asmeniu, subjektu ar organizacija, kuriuose daugiau kaip 50 % nuosavybės teisių tiesiogiai ar netiesiogiai priklauso šios dalies a punkte nurodytam subjektui, arba
c)
fiziniu ar juridiniu asmeniu, subjektu ar organizacija, veikiančiais šios dalies a arba b punkte nurodyto subjekto vardu ar jo nurodymu,
be kita ko, tais atvejais, kai jiems tenka 10 % sutarties vertės, su subrangovais, tiekėjais ar subjektais, kurių pajėgumais remiamasi, kaip nurodyta viešųjų pirkimų direktyvose.“
5.
Reglamento Nr. 833/2014 12 straipsnyje nustatyta:
„Draudžiama sąmoningai ir apgalvotai dalyvauti veikloje, kuria siekiama apeiti šiame reglamente nustatytus draudimus arba dėl kurios jie apeinami.“
II. Pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas
6.
Po atviros elektroninės viešosios procedūros, kurią surengė perkančioji organizacija Ministero della Cultura (Kultūros ministerija, Italija) kartu su Uficių galerija, 2022 m. lapkričio 25 d. sprendimu Scudieri International buvo paskirta aptariama sutartis, nes iš keturių konkurso dalyvių ji surinko daugiausia balų.
7.
Opera Laboratori Fiorentini surinko antrą didžiausią balų skaičių ir užginčijo šio sprendimo teisėtumą Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Toskanos regioninis administracinis teismas), be kita ko, teigdama, kad nagrinėjamos sutarties skyrimu pažeidžiami Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalyje nustatyti draudimai, motyvuojant tuo, kad du iš trijų Scudieri International direktorių yra Rusijos piliečiai, vienas iš jų yra šios bendrovės valdybos pirmininkas ir generalinis direktorius, taip pat – vienintelis patronuojančiosios bendrovės, kuriai priklauso 90 % Scudieri International akcijų, direktorius.
8.
2023 m. gegužės 25 d. sprendimu šis teismas atmetė Opera Laboratori Fiorentini skundą.
9.
Bendrovė Opera Laboratori Fiorentini apskundė Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Toskanos regiono administracinis teismas) sprendimą Consiglio di Stato (Valstybės Taryba), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme, priekaištaudama dėl sprendimo ir pakartodama pirmojoje instancijoje nurodytus teisinius pagrindus.
10.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas laikosi nuomonės, kad jo nagrinėjamoje byloje reikia atsakyti į klausimą, ar Scudieri International turėjo būti pašalinta iš viešųjų pirkimų procedūros, nes Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą reikia aiškinti taip, kad juo draudžiama sudaryti sutartis su ekonominės veiklos vykdytojais, veikiančiais Rusijos pilietybę turinčio asmens „vardu ar jo nurodymu“, o nagrinėjamu atveju konkursą laimėjusiai bendrovei „vadovauja“ Rusijos pilietybę turinčio „subjekto“ – valdybos narių, kurių vienas yra valdybos pirmininkas, generalinis direktorius ir vienintelis patronuojančiosios bendrovės direktorius, „nurodymu“.
11.
Šis teismas prašo pateikti Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto išaiškinimą, nes, jo nuomone, kyla abejonių dėl to, ar formuluotė „vardu“ ir „nurodymu“ yra reikšminga tik tuo atveju, jei ji susijusi su „subjektu“, kuris nėra fizinis asmuo, Rusijos pilietis, ar sąvoka „subjektas“ turi būti aiškinama kaip apimanti visus 5k straipsnio 1 dalies a ir b punktuose nurodytus asmenis.
12.
Šiomis aplinkybėmis Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto nuostata, įtraukta Reglamentu [2022/576] dėl ribojamųjų priemonių atsižvelgiant į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis Ukrainoje, tiek, kiek joje nustatytas draudimas skirti sutartis ir koncesijas ar toliau vykdyti sutartis su „fiziniu ar juridiniu asmeniu, subjektu ar organizacija, veikiančiais šios dalies a arba b punkte nurodyto subjekto vardu ar jo nurodymu, be kita ko, tais atvejais, kai jiems tenka 10 % sutarties vertės, su subrangovais, tiekėjais ar subjektais, kurių pajėgumais remiamasi, kaip nurodyta viešųjų pirkimų direktyvose“, turi būti aiškinama taip, kad draudimas taikomas pagal Italijos teisę įsteigtai bendrovei, kurios buveinė yra Italijos teritorijoje, kurios akcininkai yra Italijos bendrovė ir Rusijos pilietybės neturintys fiziniai asmenys, bet du iš trijų jos valdybos narių yra Rusijos piliečiai, o vienas iš jų – šios valdybos pirmininkas ir generalinis direktorius – taip pat yra patronuojančiosios bendrovės, kuriai priklauso 90 % bendrovės kapitalo, vykdomasis direktorius?“
13.
Rašytines pastabas pateikė Opera Laboratori Fiorentini, Scudieri International, Austrijos, Italijos ir Nyderlandų vyriausybės bei Europos Komisija. Šios šalys, išskyrus Austrijos ir Nyderlandų vyriausybes, buvo išklausytos per 2025 m. kovo 5 d. įvykusį posėdį.
III. Vertinimas
14.
Savo prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktas tiek, kiek jame nustatytas draudimas skirti sutartis ir koncesijas ar toliau vykdyti sutartis su „fiziniu ar juridiniu asmeniu, subjektu ar organizacija, veikiančiais [šios dalies] a arba b punkte nurodyto subjekto vardu ar jo nurodymu“, turi būti aiškinamas taip, kad tas draudimas taikomas, kai viešojo pirkimo sutartis skiriama pagal Italijos teisę įsteigtai bendrovei, kurios du iš trijų jos valdybos narių yra Rusijos piliečiai, o vienas jų – šios bendrovės valdybos pirmininkas ir generalinis direktorius, taip pat patronuojančiosios bendrovės, kuriai priklauso 90 % konkursą laimėjusios bendrovės akcijų, vykdomasis direktorius.
15.
Pagal Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalį draudžiama skirti sutartis ir koncesijas ar toliau vykdyti sutartis, kurios patenka į ES viešųjų pirkimų direktyvų taikymo sritį, jei konkurso dalyvis yra susijęs su Rusija. Šis draudimas taikomas trijose situacijose, nurodytose šios dalies a–c punktuose, kiekviename jų apibrėžiama teisės subjektų, kuriems taikomas šis draudimas, kategorija. Konkrečiai c punktas apima fizinius ar juridinius asmenis, subjektus ar organizacijas, „veikianči[us] šios dalies a arba b punkte nurodyto subjekto vardu ar jo nurodymu“.
16.
Remiantis suformuota jurisprudencija, aiškinant Sąjungos teisės nuostatą reikia atsižvelgti ne tik į jos formuluotę, bet ir į kontekstą bei teisės akto, kuriame ji įtvirtinta, tikslus. (
4
)
17.
Nagrinėjamu atveju sąvoka „subjekto vardu arba jo nurodymu“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą, nėra apibrėžta Sąjungos teisės aktų leidėjo ir šioje nuostatoje taip pat nėra jokios aiškios nuorodos į valstybių narių teisę siekiant nustatyti jos reikšmę ir taikymo sritį. Vadinasi šią sąvoką reikia aiškinti autonomiškai ir vienodai (
5
).
A.
Dėl pažodinio aiškinimo
18.
Nacionalinio teismo pateiktu klausimu Teisingumo Teismo prašoma iš esmės nustatyti, ar, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą, dėl nagrinėjamos konkrečios valdymo ir nuosavybės struktūros susiklosto atstovavimo ar kontrolės santykiai, kurių pakanka išvadai, kad konkurso laimėtojas „veikia kito teisės subjekto vardu arba jo nurodymu“, pagrįsti. Konkrečiau kalbant, klausiama, ar tokia situacija gali būti prilyginama atstovavimo ar įgaliojimo susitarimui, kuriuo peržengiamos įprastos įmonės nuosavybės ribos, todėl ji patenka į draudimo taikymo sritį.
19.
Pirma, reikia pažymėti, kad palyginus skirtingas Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto kalbines versijas matyti, kad vienose formuluotė anglų kalba prilyginama veikimui „on behalf of“ (
6
) (liet. „naudai“), o kitose – veikimui „in the name of“ (liet. „vardu“) (
7
). Be to, kai kuriose kalbinėse versijose yra „nurodymo“ (angl. „direction“) sąvoka (
8
), o kitose ji išreiškiama žodžiais „pagal“ arba „pagal nurodymus“ (angl. „under the instructions of“) (
9
). Reikia pažymėti, kad nors šis skirtumas gali atrodyti mažai reikšmingas, akivaizdu, jog sąvoka „nurodymas“ reiškia bendro pobūdžio gairių pateikimą, o sąvoka „nurodymai“ (angl. „instructions“) – tikslesnę ir išsamesnę kontrolės formą.
20.
Taigi lyginant įvairias Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto kalbines versijas, visų pirma kalbant apie terminus, kuriais apibūdinamas santykis „veikimas vardu arba nurodymu“, matyti tam tikri lingvistiniai skirtumai, nes kai kuriose versijose kalbama apie veiksmus tam tikro subjekto „vardu“ (angl. „in the name of“) arba „jo nurodymu“.
21.
Antra, kalbant apie sąvoką „subjektas“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą, reikia pažymėti, kad kai kuriose Europos Sąjungos teisės aktų kalbinėse versijose ji vartojama būtent juridiniams asmenims įvardyti (
10
). Jei būtų vadovaujamasi tokiu aiškinimu, 5k straipsnio 1 dalies c punkte esantis tekstas „a arba b punkte nurodytas subjektas“ netiesiogiai neapimtų a punkte nurodytų fizinių asmenų, t. y. Rusijos piliečių. Vadinasi, šioje nuostatoje nustatytas draudimas nebūtų taikomas bendrovėms, veikiančioms Rusijos piliečių vardu arba jų nurodymu, taip susiaurinant apribojimo taikymo sritį, o tai galėtų sumažinti jo veiksmingumą. Vis dėlto kitose Sąjungos kalbų versijose sąvoka „subjektas“ vartojama plačiau ir konceptualiai gali apimti tiek fizinius, tiek juridinius asmenis (
11
).
22.
Atsižvelgiant į tai, kad sąvokos skirtingomis kalbomis skirtingai suprantamos ar taikomos, pažodinis Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto aiškinimas neleidžia padaryti aiškių išvadų. Taigi imuosi kontekstinio šios nuostatos aiškinimo, nes pačiame reglamente nepateikiama jokio apibrėžimo, kas laikytina „veikimu“ juridinio subjekto „vardu ar jo nurodymu“ arba sąvokos „a arba b punkte nurodytas subjektas“ apibrėžimo.
B.
Dėl kontekstinio aiškinimo
23.
Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies vidinėje struktūroje c punktas yra po a ir b punktų, kuriuose numatyti konkretūs draudimai Rusijos juridiniams subjektams arba jiems priklausantiems subjektams dalyvauti viešųjų pirkimų procedūrose.
24.
Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies a punkte aiškiai draudžiama sudaryti arba toliau vykdyti viešojo pirkimo ar koncesijos sutartį su Rusijos piliečiu, arba fiziniu ar juridiniu asmeniu, subjektu ar organizacija, įsisteigusiais Rusijoje, todėl jie negali būti konkurso laimėtojai.
25.
Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies b punkte draudimas išplečiamas, įtraukiant juridinį asmenį, subjektą ar organizaciją, kurių daugiau kaip 50 % nuosavybės teisių tiesiogiai ar netiesiogiai priklauso šios dalies a punkte nurodytam subjektui. Akivaizdu, kad b punktu siekiama užtikrinti, kad a punkte nurodyta priemonė nebūtų apeinama pasitelkiant ne Rusijoje įsteigtus subjektus, faktiškai priklausančius juridiniam subjektui, kuriam taikomas a punkte nustatytas draudimas. Vertinant šiame kontekste, aiškinimas, kad b punkte esanti sąvoka „subjektas“ neapima fizinių asmenų, prieštarautų šios nuostatos tikslui. Tokiu aiškinimu būtų sukurta nepateisinama spraga, leidžianti Rusijos piliečiams išvengti draudimo turint kontrolinį užsienio subjektų akcijų paketą, taip sumažinant ribojamosios priemonės veiksmingumą.
26.
Panašiai Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktu siekiama užkirsti kelią, kad a ir b punktai būtų apeinami tais atvejais, kai fiziniam ar juridiniam asmeniui, subjektui ar organizacijai tiesiogiai netaikomi šiuose dviejuose punktuose nustatyti draudimai.
27.
Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies a–c punktų seka rodo laipsnišką struktūrą: a punkte nustatytas tiesioginis draudimas; b punkte šis draudimas išplečiamas subjektams, kurie netiesiogiai kontroliuojami per kontrolinį akcijų paketą; c punktas veikia kaip papildoma arba „visaapimanti“ nuostata, skirta užkirsti kelią, kad šis draudimas būtų apeinamas kitais teisiniais ar faktiniais susitarimais, kai de facto kontrolę vykdo tos 1 dalies a arba b punkte išvardyti juridiniai subjektai. Taigi c punkto kontekstinis išdėstymas rodo jo papildomą ir apsauginį vaidmenį – juo siekiama užpildyti galimas spragas ir sustiprinti šio reglamento 5k straipsnio 1 dalies a ir b punktuose nustatytų draudimų veiksmingumą. Taigi 5k straipsnio 1 dalies c punktas turi būti aiškinamas plačiau, nei galima suprasti vien pagal a arba b punktus, kad būtų galima nustatyti susitarimus, kuriais siekiama išsisukti ir kuriais, nors formaliai jie ir nepatenka į šių dviejų punktų taikymo sritį, pasiekiami tie patys draudžiami rezultatai, t. y. sudaromos sąlygos skirti sutartis ir koncesijas ar toliau vykdyti sutartis su fiziniu ar juridiniu asmeniu, subjektu ar organizacija, kuriuos iš esmės kontroliuoja pirmuose dviejuose punktuose nurodyti teisės subjektai, nors formaliai jie ir neatitinka juose nustatytų kriterijų.
28.
Konkrečiai dėl formuluotės „a arba b punkte nurodytas subjektas“, reikėtų pažymėti, kad išplečiant draudimus dalyviams, kurių daugiau kaip 50 % nuosavybės teisių tiesiogiai ar netiesiogiai priklauso „a punkte nurodytam subjektui“, 5k straipsnio 1 dalies b punktu užtikrinama, kad draudimai būtų taikomi ne tik formaliai nustatytiems ekonominės veiklos vykdytojams, bet ir tiems, kurie su jais susiję svarbiais ekonominiais ir teisiniais ryšiais. Tai patvirtina aiškinimą, kad sąvoka „subjektas“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą, turėtų būti suprantama ne siaurai, bet funkciškai ir plačiai, kad būtų išsaugotas šio draudimo veiksmingumas (pranc. „effet utile“).
29.
Šiuo klausimu svarbu pažymėti, kad Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies a punkte aiškiai kalbama tiek apie fizinius asmenis (toliau – Rusijos piliečiai), tiek apie juridinius asmenis, subjektus ar organizacijas, įsisteigusius Rusijoje. O b punktas apima juridinius subjektus, priklausančius a punkte nurodytiems subjektams, taip perimant tą patį juridinių subjektų ratą. Taigi c punkte esantis tekstas „a arba b punkte nurodytas subjektas“ turi būti suprantamas kaip apimantis visus a ir b punktuose nurodytus teisės subjektus, įskaitant fizinius ir juridinius asmenis, subjektus ir organizacijas. Siauras c punkte esančios sąvokos „subjektas“ aiškinimas, pagal kurį sąvoka neapimtų fizinių asmenų, reikštų dirbtinį apribojimą, nepagrįstą nei šios nuostatos struktūra, nei logika.
30.
Jeigu Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktas būtų aiškinamas kaip susijęs tik su Rusijoje įsisteigusiu subjektu, siaurąja prasme, vartojama a punkte in fine, būtų nukrypstama nuo c punkte numatyto „visaapimančio“ tikslo. Toks aiškinimas neapimtų atvejų, kai viešojo pirkimo sutartis sudaroma su subjektu, kurį faktiškai kontroliuoja Rusijos piliečiai, rezidentai arba juridiniai asmenys, subjektai ar organizacijos, tačiau kuriame jie neturi kontrolinio akcijų paketo – taip būtų sudarytos sąlygos apeiti 5k straipsnio 1 dalyje nustatytų draudimų tikslus netiesioginiais susitarimais. Darytina išvada, kad tos 1 dalies c punktu siekiama būtent pašalinti tokias spragas ir užkirsti kelią a ir b punktuose nustatytiems draudimams apeiti.
31.
Kiek tai susiję su žodžiais „vardu arba nurodymu“, galima teigti, kad Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkte nereikalaujama, kad a arba b punktuose nurodytas subjektas turėtų kontrolinį akcijų paketą arba jį formaliai kontroliuotų. Tačiau c punktas apima platesnį funkcine ar faktine įtaka grindžiamų santykių spektrą („de facto kontrolė“). Šiuo klausimu labai svarbi tampa įmonės struktūra: nors valdybai paprastai pavedama nustatyti bendrovės strateginę kryptį ir vykdyti aukšto lygio vadybos funkcijas, generaliniam direktoriui gali būti pavesta kasdienės veiklos kontrolė. Kita vertus akcininkai – tam tikroje įmonės struktūroje – išlaiko galią formuoti įmonės politiką arba ją pakeisti. Taigi norint nustatyti, ar teisės subjektas „veikia kito subjekto vardu arba jo nurodymu“, kaip tai suprantama pagal 5k straipsnio 1 dalies c punktą, reikia išnagrinėti faktinį įtakos ir sprendimų priėmimo įgaliojimų pasiskirstymą grupėje, o ne formaliai remtis pareigų pavadinimais ar įmonės forma.
32.
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad bendrovių valdymo sistemos struktūra valstybėse narėse gali skirtis, tačiau paprastai ją sudaro trys pagrindiniai organai: akcininkai, priežiūros, arba patariamasis, organas (pvz., taryba arba stebėtojų taryba) ir valdyba, kurių kiekvienas atlieka skirtingus vaidmenis. Akcininkų susirinkimas paprastai yra aukščiausias bendrovės organas, atsakingas už pagrindinius struktūrinius sprendimus, pavyzdžiui, direktorių skyrimą ir atleidimą, metinių finansinių ataskaitų tvirtinimą ir bendrovės įstatų keitimą. Jurisdikcijose, kuriose galioja dviejų pakopų sistema, stebėtojų taryba gali vykdyti priežiūrą ir nustatyti strateginę kryptį, o valdyba yra atsakinga už kasdienę veiklą ir bendrovės politikos įgyvendinimą. Monistinėse sistemose šios funkcijos yra sujungtos į vieną direktorių valdybą. Abiejose sistemose direktoriams, įskaitant generalinius direktorius, gali būti suteikti deleguoti įgaliojimai vadovauti kasdienei veiklai ir atstovauti bendrovei išorėje (
12
).
33.
Vadinasi, net ir neturėdama kontrolinio akcijų paketo ar formalios teisinės kontrolės, bendrovė vis tiek gali patekti į Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto taikymo sritį, jei ji funkciškai, veiklos ar ekonominiu požiūriu veikia kaip Rusijos asmens, subjekto ar organizacijos, nurodytų 5k straipsnio 1 dalies a arba b punkte, įgaliotinis arba pagal jų instrukcijas (angl. „instructions“) ar nurodymus (angl. „directions“). Kitaip tariant, c punktas turi būti aiškinamas kaip apimantis situacijas, kai fizinis ar juridinis asmuo, subjektas ar organizacija yra iš esmės susiję – įskaitant bendrą kontrolę, ekonominę priklausomybę ar funkcinį pavaldumą – su a arba b punktuose išvardytais teisės subjektais. Taigi, kai patronuojamoji ar kita susijusi įmonė veikia tokio teisės subjekto vardu arba jo nurodymu, net ir jam formaliai neturint kontrolinio akcijų paketo, ji gali patekti į draudimo taikymo sritį. Toks aiškinimas atitinka Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto tikslą, kuriuo siekiama užkirsti kelią, kad būtų netiesiogiai ar faktiškai apeiti pagrindiniai apribojimai.
34.
Taigi laikausi nuomonės, kad 5k straipsnio 1 dalies c punktas apima susitarimus, kurie siejami ne tik su formaliu kontrolinio akcijų paketo turėjimu ar jo kontrole. Siekiant užtikrinti šio reglamento veiksmingumą (pranc. „effet utile“), ši nuostata turėtų būti aiškinama taip, kad ji apima elgesį, iš kurio matyti, jog juridinis asmuo, subjektas ar organizacija de facto kontroliuoja a arba b punktuose nurodytą subjektą, net ir formaliai neturėdami jo nuosavybės ar teisinės kontrolės.
35.
Kiek tai susiję su žodžių „a arba b punktuose nurodytas subjektas“ aiškinimu juos siejant su kitomis Reglamento Nr. 833/2014 dalimis, pažymėtina, kad šiame reglamente kalbama apie juridinius asmenis, subjektus ar organizacijas, o kartais fiziniai asmenys atskiriami nuo juridinių asmenų (
13
). Vis dėlto tai, kad Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto tekste „a arba b punktuose nurodytas subjektas“ nėra aiškiai paminėti fiziniai ar juridiniai asmenys arba organizacijos, nereiškia, kad šie teisės subjektai nepatenka į jo taikymo sritį. Taikant šią nuostatą, sąvoką „subjektas“ aiškinant taip, kad ji apima fizinius ir juridinius asmenis, taip pat organizacijas, užtikrinama, kad draudimų nebūtų galima apeiti pasitelkiant asmenis, kurie, nors patys formaliai nėra juridiniai asmenys, funkciškai veikia Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies a arba b punktuose nurodytų subjektų vardu arba jų nurodymu – neatsižvelgiant į tai, ar šie nurodymai gaunami iš fizinių, ar iš juridinių asmenų. Šiuo klausimu tiek nurodymų vykdytojas, tiek juos duodantis subjektas gali būti fizinis arba juridinis asmuo ar organizacija, o tai atspindi šios nuostatos, kuri sąmoningai apima platų teisinių subjektų ratą, struktūrą, nes joje kalbama apie „fizinius arba juridinius asmenis, subjektus ar organizacijas“. Taigi taikant Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą siauras aiškinimas, pagal kurį į sąvokos „subjektas“ taikymo sritį nepatenka fiziniai asmenys, pakenktų šios nuostatos veiksmingumui.
36.
Šį platesnį aiškinimą patvirtina Reglamento 2022/576 4 konstatuojamoji dalis, iš kurios aiškiai matyti, kad pakeitimais siekiama uždrausti „skirti viešojo pirkimo sutartis ir koncesijų sutartis Rusijos piliečiams, Rusijoje įsisteigusiems subjektams bei organizacijoms ir tokias sutartis ir koncesijas toliau vykdyti“. Panaši formuluotė pateikta ir tą pačią dieną priimto Sprendimo (BUSP) 2022/578 (
14
) 6 konstatuojamojoje dalyje, kurioje pabrėžiamas tas pats plataus užmojo politikos tikslas. Šie konteksto elementai patvirtina, kad Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktu buvo siekiama nustatyti susitarimus, kuriais, nors jie formaliai ir nepatenka į a arba b punktų taikymo sritį, pasiekiami tie patys draudžiami rezultatai dėl esminės įmonių kontrolės arba faktinės nuosavybės.
37.
Be to, to reglamento 5k straipsnio 1 dalies c punktą aiškinant kartu su kitais ribojamųjų priemonių srities teisės aktais, žodžių „veikiantis vardu arba nurodymu“ aiškinimas patvirtina nuomonę, kad jie apima platesnį santykių spektrą, o ne vien tuos, kurie siejami tik su formalia nuosavybe arba įmonės kontrole.
38.
Pavyzdžiui, Sprendime HTTS / Taryba (
15
) Teisingumo Teismas nurodė, kad Reglamento (ES) Nr. 961/2010 kontekste (
16
) sąvokos „buvimas kontroliuojamam <...> arba priklausymas“ pagal Reglamento Nr. 961/2010 16 straipsnio 2 dalį vertinamas lygiai taip pat kaip ir „veikimas pagal asmens ar subjekto nurodymus ar jo vardu“. Laikydamasis tokios pozicijos Teisingumo Teismas laikėsi plataus požiūrio į aptariamo draudimo, taikomo bendrovei, kurią kontroliuoja ar valdo fizinis ar juridinis asmuo, taikymo sritį, įtraukdamas sąvoką „veikimas to asmens ar subjekto vardu arba pagal jo nurodymus“, nepaisant to, kad ji nėra aiškiai įtvirtinta aptariamoje nuostatoje. Mano nuomone, tokiu aiškinimu siekiama užtikrinti reglamente numatytų ribojamųjų priemonių veiksmingumą, nesiekiant griežtai laikytis nacionalinėje teisėje vartojamos direktorių kvalifikacijos apibrėžties.
39.
Aiškinant pagal veiksmingumo principą (pranc. „effet utile“), kaip siūloma šios išvados 34 punkte, reikia išanalizuoti daugelį veiksnių, įskaitant laimėjusį konkurso dalyvį faktiškai kontroliuojančių asmenų tapatybę. Darydamos išvadą dėl faktinės kontrolės, institucijos turėtų atsižvelgti į įvairias aplinkybes, kaip antai mažumos akcijų paketų buvimą, asmeninius direktorių ar faktinių savininkų ryšius ir verslo veiklos koordinavimo modelius (
17
). Tai atitinka ribojamųjų priemonių kovos su jų apėjimu tikslą, taip pat matomą Reglamento Nr. 833/2014 12 straipsnyje, kuriuo draudžiama dalyvauti veikloje, kuria siekiama apeiti ribojamąsias priemones (
18
).
40.
Apibendrinant galima daryti išvadą, kad Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto kontekstinis aiškinimas patvirtina, jog pagrindinis jo tikslas – užkirsti kelią to 5k straipsnio 1 dalies a ir b punktuose nustatytiems draudimams apeiti. Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktas, siejamas su šio reglamento 12 straipsniu, pagal kurį aiškiai draudžiami sąmoningi ir tyčiniai apėjimo veiksmai, turi būti suprantamas kaip būtina apsaugos priemonė, kuria siekiama užtikrinti ribojamųjų priemonių nuoseklumą ir veiksmingumą (
19
) esant sudėtingoms nuosavybės ar organizacinėms struktūroms. Šią išvadą, mano nuomone, patvirtina teleologinis to 5k straipsnio 1 dalies c punkto aiškinimas.
C.
Teleologinis aiškinimas
41.
Reglamentu Nr. 833/2014, kaip viena iš Europos Sąjungos ribojamųjų priemonių sistemos priemonių (
20
), siekiama reaguoti į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis Ukrainoje, nustatant veiksmingus ir vykdytinus draudimus – ypač tokiose jautriose srityse kaip viešieji pirkimai (
21
). Nors to reglamento 5k straipsnio 1 dalimi siekiama užkirsti kelią Rusijos įtakai Sąjungos viešuosiuose pirkimuose, jo pagrindinis tikslas – neleisti su Rusija susijusiems subjektams gauti ekonominės naudos iš valstybių narių viešųjų pirkimų procedūrų. Tai atitinka platesnį sankcijų tikslą – sumažinti Rusijos valstybės ar ekonomikos turimus finansinius išteklius, ypač geopolitinės įtampos kontekste. Užkirsdama kelią tokiems subjektams dalyvauti viešuosiuose pirkimuose, Europos Sąjunga ne tik apriboja įtaką, bet ir atkerta galimus pajamų srautus, kuriais galėtų būti remiama Rusijos ekonomika ar karinės pastangos.
42.
Siauras Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto aiškinimas pakenktų šiems tikslams, nes taip būtų leista subjektams struktūrizuoti sandorius taip, kad jie formaliai nepatektų į 5k straipsnio 1 dalies a ir b punktų taikymo sritį, o iš esmės būtų pasiektas būtent tas rezultatas, kuriam šiomis nuostatomis siekiama užkirsti kelią. Šiuo klausimu, nors tiesa, kad ribojamosios priemonės turi būti aiškinamos siaurai dėl to, kad jomis ribojamos pagrindinės teisės (
22
), tai neužkerta kelio platesniam konkrečių nuostatos sąlygų aiškinimui, kai toks aiškinimas yra būtinas siekiant užkirsti kelią ankstesniuose punktuose nurodytiems draudimams apeiti ir užtikrinti jų veiksmingumą (
23
).
43.
Toks platus Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto aiškinimas nebuvo kvestionuotas neseniai priimtame sprendime Jemerak (
24
), kuriame Teisingumo Teismas laikėsi siauro šio reglamento 5n straipsnio 2 dalies b punkto aiškinimo, susijusio su draudimu tiesiogiai ar netiesiogiai teikti teisinio konsultavimo paslaugas, konkrečiai kiek tai susiję su formalaus notarinio patvirtinimo reikšme. Priešingai, 5k straipsnio 1 dalies c punktas yra kovos su draudimų apėjimu priemonė, kuria siekiama nustatyti susitarimus, kurie, nors ir aiškiai nepatenka į šio reglamento 5k straipsnio 1 dalies a arba b punktą, vis dėlto mažina jame nustatytų draudimų veiksmingumą. Dėl šios priežasties ji pateisina platų aiškinimą, atitinkantį specifinį jos kontekstą ir tikslą. Atsižvelgiant į tai, kad šių dviejų nuostatų tikslai skiriasi, – viena iš jų draudžiamos teisinio konsultavimo paslaugos, kita – dalyvavimas viešuosiuose pirkimuose, – platesnis Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto aiškinimas neprieštarauja šiam sprendimui, o juo veikiau pabrėžiamas į konkretų sektorių orientuotas požiūris, kurio laikomasi šiame reglamente, ir specifinis šios nuostatos vaidmuo reglamente.
44.
Atsižvelgiant į tai, Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktu nesiekiama nustatyti bendro ar automatinio draudimo vien dėl bendrovės direktorių turimos Rusijos pilietybės. Veikiau siekiama aptikti funkciniu požiūriu lygiavertes situacijas, kai ekonominės veiklos vykdytojai, nepriklausomai nuo jų formalaus įsteigimo ar deklaruojamo nepriklausomumo, praktiškai veikia šio straipsnio 1 dalies a ir b punktuose nurodytų teisės subjektų, t. y. Rusijos piliečių arba Rusijoje įsteigtų ar jiems priklausančių subjektų, vardu arba jų nurodymu. Kitaip tariant, Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto tikslas – užtikrinti tuose a ir b punktuose nustatytų draudimų veiksmingumą ir pašalinti galimas jų taikymo spragas. Taigi 5k straipsnio 1 dalies c punkto platus aiškinimas yra ne tik tinkamas, bet ir būtinas, kad būtų išlaikytas nagrinėjamų priemonių veiksmingumas (
25
). Jeigu ši nuostata būtų aiškinama pernelyg siaurai, tai sudarytų sąlygas apeiti draudimą sudarant formalius ar netiesioginius susitarimus. Visų pirma, kai Rusijos piliečiai, ypač einantys bendrovių direktorių pareigas, veikia taip, kad įgyvendinami 5k straipsnio 1 dalies a arba b punkte nurodyto subjekto valia arba interesai, jiems pagrįstai gali būti taikomas draudimas. Toks požiūris atspindi tiek reglamento tekstą, tiek esmę, ir užtikrina, kad jo nebūtų galima apeiti dėl techninių įmonių valdymo aspektų. Taigi vien tik Rusijos piliečių, pavyzdžiui, direktorių, buvimo bendrovėje nepakanka, kad būtų taikomi Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalyje nustatyti draudimai. Vis dėlto, jei yra konkrečios informacijos apie atstovavimą ar nurodymus, kuri įrodo, kad konkurso dalyvis veikia subjekto, kuriam taikomas a arba b punkte numatytas draudimas, vardu arba jo nurodymu, tuomet pradedamas taikyti c punktas. Vėlgi, taip plačiai suprantant sąvoką „subjektas“, siekiama išsaugoti šio draudimo veiksmingumą (pranc. „effet utile“), kad jį būtų sunku apeiti.
45.
Be to, nors siekis išvengti rizikos prisidėti prie Rusijos karo priemonių yra pagrindinis Reglamento Nr. 833/2014 tikslas, šio reglamento 5k straipsnio 1 dalies c punktas negali būti aiškinamas taip, kad jis taikomas tik tais atvejais, kai materialus prisidėjimas prie šių priemonių yra tikėtinas arba įrodytas. Atsižvelgiant į tai, kad šia nuostata siekiama užkirsti kelią galimybei apeiti 5k straipsnio 1 dalies a ir b punktuose nustatytus draudimus ir tai daroma visų pirma dėmesį sutelkiant į susitarimus, kuriuose dalyvauja teisės subjektas, veikiantis tų, kuriems taikomi šie draudimai, „vardu arba jų nurodymu“, to reglamento 5k straipsnio 1 dalies c punkte laikomasi prevencinio požiūrio, kuriuo siekiama neleisti dalyvauti viešuosiuose pirkimuose ne tik asmenims, subjektams ar organizacijoms, formaliai priklausantiems Rusijos subjektams arba jų kontroliuojamiems, bet ir tiems, kurie praktiškai veikia kontroliuojami su Rusija susijusių asmenų, subjektų ar organizacijų. Nors akivaizdi rizika, kad lėšos bus panaudotos Rusijos karinei agresijai remti, gali būti įtikinamas tokio ryšio įrodymas, tai nėra Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkte numatyto teisinio kriterijaus sudedamoji dalis. Taigi ši nuostata veikia nepriklausomai nuo faktinio galutinio lėšų panaudojimo ir atspindi to reglamento tikslą – užtikrinti Sąjungos ribojamųjų priemonių veiksmingumą.
D.
Tarpinė išvada
46.
Pagal Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą pagrindinė problema yra ne tik formalus teisinis įgaliojimų šaltinis, bet ir tai, ar esminis susitarimo poveikis yra tas, kad bendrovė veikia 5k straipsnio 1 dalies a arba b punkte nurodyto Rusijos asmens, subjekto ar organizacijos vardu arba jų nurodymu. Net ir tais atvejais, kai jie gali formaliai neturėti nuosavybės dalies, Rusijos piliečiams, užimantiems pagrindines vadovaujančias pareigas, gali būti patikėta vykdyti strateginius sprendimus, kurie atitinka Rusijos vyriausybės ar asmenų, kuriems taikomos Sąjungos ribojamosios priemonės, interesus. Tokia galimybė aiškiai numatyta 5k straipsnio 1 dalies c punkte, kuriuo išplečiama pašalinimo iš viešųjų pirkimų taikymo sritis, įtraukiant ir asmenis, subjektus ar organizacijas, veikiančius a ir b punktuose nurodytų teisės subjektų vardu arba jų nurodymu. Šiuo tikslu formalaus požiūrio nepakaktų, nes šios nuostatos tikslas – užkirsti kelią, kad būtų apeiti minėtuose punktuose nustatyti draudimai. Taigi norint taikyti 5k straipsnio 1 dalies c punktą, reikia atlikti faktinę analizę, nagrinėjant ne tik įmonių formalumus.
47.
Svarbu pažymėti, kad Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktu nesiekiama nustatyti bendro ar automatinio draudimo, grindžiamo bendrovės direktoriaus turima Rusijos pilietybe. Veikiau siekiama nustatyti funkciniu požiūriu lygiavertes situacijas, kai ekonominės veiklos vykdytojai, nepriklausomai nuo jų formalaus įsteigimo ar deklaruojamo nepriklausomumo, de facto veikia 5k straipsnio 1 dalies a ir b punktuose nurodytų teisės subjektų, t. y. Rusijos piliečių arba Rusijoje įsteigtų ar jiems priklausančių subjektų, vardu arba jų nurodymu. Atsižvelgiant į tai, kad sąvoka „vardu arba nurodymu“, kaip ji suprantama pagal c punktą, apima situacijas, kai teisės subjektas veikia de facto kontroliuojamas trečiųjų šalių, reikia išanalizuoti keletą veiksnių, įskaitant faktiškai konkurso dalyvį kontroliuojančių asmenų tapatybę. Siekiant tai išsiaiškinti reikia kiekvienu konkrečiu atveju įvertinti tiek teisines, tiek faktines aplinkybes, kad būtų nustatytas tikslus atitinkamų ryšių pobūdis ir esmė.
E.
Individualus teisinių ir faktinių aplinkybių vertinimas
48.
Kaip jau minėjau šioje išvadoje (
26
), siekiant įvertinti, ar asmuo, subjektas arba organizacija veikia kito asmens „vardu arba jo nurodymu“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą, reikėtų atsižvelgti į visas galimai svarbias teisines ir faktines aplinkybes, iš kurių matyti, kad Rusijos piliečiai arba Rusijoje įsteigti ar jiems priklausantys subjektai vykdo de facto kontrolę. Kaip Komisija pažymėjo savo gairėse, toks vertinimas turėtų apimti visas svarbias teisines ir faktines aplinkybes, pavyzdžiui, tikslią atitinkamo subjekto nuosavybės ir kontrolės struktūrą; asmeninius ir profesinius susijusių asmenų ryšius; atitinkamų sandorių pobūdį ir tikslą; šalių elgseną veiklos ir vadybos požiūriu; įrodymus apie ankstesnius nurodymus ar veiksmų suderinimą su subjektais, kuriems taikomos sankcijos; trečiųjų šalių atskleistą informaciją ar kitus kontekstinius veiksnius (
27
).
49.
Darytina išvada, kad individualus vertinimas, atliekamas taikant Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą, turėtų apimti detalią, su konkrečiais faktais susijusią kiekvieno atvejo analizę, siekiant nustatyti, ar nagrinėjamas subjektas faktiškai veikia de facto kontroliuojamas teisės subjekto, kuriam taikomas 5k straipsnio 1 dalies a arba b punktas. Šis vertinimas turėtų būti atliekamas remiantis rizika pagrįstu požiūriu, t. y. nacionalinės valdžios institucijos turėtų remtis rodiklių arba veiksnių sistema, kad nustatytų bendroves, kurias gali reikėti papildomai įvertinti.
50.
Kaip minėjau anksčiau šioje išvadoje (
28
), sąvoka „veikti vardu ar nurodymu“ siekiama spręsti netiesioginės ir faktinės kontrolės klausimą. Vadinasi, direktoriaus pilietybė gali būti svarbi vertinant, ar jis veikia kaip įgaliotinis, tačiau ji turi būti vertinama kartu su kitomis faktinėmis aplinkybėmis, pavyzdžiui, direktoriaus ryšiais su Rusijos asmenimis, subjektais ar organizacijomis, jo vaidmeniu bendrovėje ir bendra bendrovės struktūra, o tai turi patikrinti nacionalinis teismas. Šiuo klausimu pilietybės svarbą didina tai, kad Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkte aiškiai kalbama apie subjektus, kuriems taikomas a punktas, o tai apima fizinius asmenis, kurie yra Rusijos piliečiai. Atsižvelgiant į tai, kad c punktu siekiama užkirsti kelią apeiti a ir b punktuose nustatytus draudimus, direktoriaus turima Rusijos pilietybė nėra tik papildoma aplinkybė – tai yra galimai svarbus rodiklis, kad bendrovė gali veikti asmens, kuriam taikomi Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalyje nustatyti pagrindiniai apribojimai, vardu arba jo nurodymu. Vis dėlto iš Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto kriterijų matyti, kad jei konkurso dalyvio direktoriai yra Rusijos piliečiai, o bendrovę de facto kontroliuoja Rusijos subjektas, tuomet bendrovė gali veikti šio subjekto „vardu arba jo nurodymu“. Ir priešingai, pagal Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą direktoriaus pilietybė turėtų būti svarbi tik tais atvejais, kai direktorius turi įgaliojimus, kurie viršija susijusiuosius su kasdieniu valdymu. Konkrečiai, jei direktorius yra atsakingas tik už bendrovės veiklos aspektus ir veikia pagal bendrus akcininkų nurodymus, tačiau neturi strateginių sprendimų priėmimo įgaliojimų ar nekontroliuoja platesnių bendrovės tikslų, jo pilietybė neturėtų lemti tolesnio vertinimo. Tokiais atvejais direktoriaus vaidmuo panašesnis į viduriniosios grandies vadovo vaidmenį, o bendrovės veiksmai neturėtų būti savaime laikomi atliekamais Rusijos asmens, subjekto ar organizacijos „vardu arba jų nurodymu“. Taigi pirmiausia reikėtų susitelkti į tai, ar direktorius turi esminę kontrolę arba įgaliojimus priimti sprendimus ir ar jo veiksmai daro įtaką bendram bendrovės vadovavimui, o tai galėtų pateisinti ribojamųjų priemonių taikymą. Tokiu atskyrimu užtikrinama, kad Reglamentas Nr. 833/2014 taikomas laikantis jo tikslų ir kad jo taikymo sritis nėra išplečiama tiek, kad į ją patektų visiškai operatyvinės funkcijos.
51.
Šiuo klausimu tiesa, kad, kaip siūlo Italijos vyriausybė ir Komisija, pagal Italijos teisę direktorius ne partneris paprastai atstovauja bendrovei ir veikia jos akcininkų vardu. Vis dėlto Sąjungos ribojamosios priemonės taikomos pagal jų savarankišką teisinį pagrindą ir tikslą – užtikrinti, kad subjektai ar asmenys, kuriems taikomos sankcijos, negalėtų apeiti draudimų vykdydami netiesioginę ar de facto kontrolę. Iš tiesų, kaip matyti iš 2019 m. spalio 17 d. Komisijos nuomonės (
29
), Sąjungos ribojamųjų priemonių teisėje sąvoka „veikimas vardu“ reiškia ne tik formalų teisinį atstovavimą ar tarpininkavimą siaurąja nacionalinės teisės prasme. Veikiau tai yra esminė sąvoka, apimanti bet kokią situaciją, kai fizinis ar juridinis asmuo, subjektas ar organizacija veikia Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies a arba b punkte nurodyto asmens, subjekto ar organizacijos interesais arba vykdo jų nurodymus. Tai gali apimti faktinę įtaką, koordinuotą elgesį arba vaidmenis, kurie funkciškai atitinka Rusijos asmenų, subjektų ar organizacijų interesus arba strategines kryptis. Taigi pagal Italijos teisę remtis vien formaliu direktoriaus, kuris nėra partneris, vaidmeniu nepakanka, kad būtų atmesta galimybė, jog toks fizinis ar juridinis asmuo, subjektas ar organizacija iš esmės gali veikti teisės subjekto, kuriam taikomas Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies a arba b punktas, „vardu arba jo nurodymu“.
52.
Vadinasi, direktoriaus pilietybė, nors pati savaime ir neturi lemiamos reikšmės, tačiau, vertinant ją kartu su jo vaidmeniu, nuosavybės ryšiais ir valdymo pareigomis, gali lemti nacionalinių institucijų pareigą atlikti griežtesnį patikrinimą pagal Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą. Nagrinėjamu atveju tai, kad du iš trijų Scudieri International valdybos narių yra Rusijos piliečiai, iš kurių vienas dar yra ir šios bendrovės valdybos pirmininkas ir generalinis direktorius, taip pat vienintelis patronuojančiosios bendrovės direktorius, gali būti pagrindas nacionalinėms perkančiosioms organizacijoms atlikti papildomą patikrinimą. Visų pirma direktorių pilietybė kartu su jų pareigomis ir nuosavybės struktūra gali būti laikoma rizikos veiksniu, kad subjektas gali būti kontroliuojamas Rusijos subjektų ar piliečių, net jei pati bendrovė nėra tiesiogiai kontroliuojama Rusijos.
53.
Konkrečiau tariant, šiuo atveju yra nustatyta, kad, pirma, du iš trijų Scudieri International valdybos narių yra Rusijos piliečiai; antra, vienas iš Rusijos piliečių yra ir Scudieri
International valdybos pirmininkas, ir generalinis direktorius, o tai gali reikšti aukštą kasdienės veiklos ir strateginės kontrolės lygį, viršijantį formalų ar nominalų dalyvavimą; trečia, tas pats asmuo taip pat yra vienintelis patronuojančiosios bendrovės, kuriai priklauso 90 % Scudieri International akcijų, direktorius, o tai rodo vertikalią kontrolės struktūrą, kai tas pats asmuo faktiškai valdo ir patronuojančiąją, ir patronuojamąją bendroves. Šie veiksniai leidžia manyti, kad vykdomoji kontrolė persidengia, o tai kartu su reikšmingu patronuojančiosios ir patronuojamosios bendrovių ryšiu gali kelti pagrįstų abejonių dėl to, kad Scudieri International gali veikti Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies a arba b punkte nurodyto asmens, subjekto ar organizacijos „vardu arba jų nurodymu“. Taigi yra tikėtina rizika, kad Scudieri International gali būti naudojama kaip kito galutinio faktinio savininko, kuris patenka į to reglamento 5k straipsnio 1 dalies c punkto taikymo sritį, priemonė. Esant tokiai faktinių aplinkybių visumai, o tai savo rašytiniuose paaiškinimuose ir Teisingumo Teismo posėdyje pabrėžė ir Opera Laboratori Fiorentini, nacionalinės valdžios institucijos turi pareigą įvertinti, ar konkurso dalyviui taikomas Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkte nustatytas draudimas dėl pilietybės, kontrolės, vadovavimo ar nuosavybės ryšių. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nustatyti, ar toks vertinimas yra būtinas.
54.
Visų pirma, kai bendrovės struktūra yra sudėtinga ir daugiasluoksnė, valdžios institucijoms gali tekti taikyti „galutinio naudos gavėjo kriterijų“. Nors Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalyje neminimas galutinis naudos gavėjas, kituose Sąjungos teisės aktuose (
30
) šis kriterijus nuosekliai naudojamas siekiant nustatyti paslėptos kontrolės ar naudos gavėjų nuosavybės struktūras. Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punkto kontekstinis ir teleologinis aiškinimas turėtų leisti perkančiosioms organizacijoms nustatyti, ar galutinis naudos gavėjas vykdo de facto kontrolę, ypač kai jis yra Rusijos pilietis arba Rusijoje įsisteigęs fizinis ar juridinis asmuo, subjektas ar organizacija. Taigi, esant tokiomis ypatybėmis pasižyminčiam galutiniam naudos gavėjui, perkančiosioms organizacijoms gali kilti pareiga atlikti griežtesnį išsamų patikrinimą, siekiant nustatyti, ar konkurso dalyvis iš tikrųjų veikia Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies a arba b punkte nurodyto asmens, subjekto ar organizacijos vardu arba jų nurodymu. Šiuo atveju, nagrinėdamas Opera Laboratori Fiorentini skundą dėl perkančiųjų organizacijų sprendimo skirti aptariamą sutartį Scudieri International, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi atsižvelgti į visas šias aplinkybes.
IV. Išvada
55.
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktą prejudicinį klausimą atsakyti taip:
2014 m. liepos 31 d. Tarybos reglamento (ES) Nr. 833/2014 dėl ribojamųjų priemonių atsižvelgiant į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis Ukrainoje, 5k straipsnio 1 dalies c punktas
tiek, kiek jame nustatytas draudimas skirti sutartis ir koncesijas ar toliau vykdyti sutartis su „fiziniu ar juridiniu asmeniu, subjektu ar organizacija, veikiančiais [šios dalies] a arba b punkte nurodyto subjekto vardu ar jo nurodymu“ turi būti aiškinamas taip, kad šis draudimas savaime netaikomas situacijai, kai viešojo pirkimo sutartis skiriama valstybės narės fiziniam ar juridiniam asmeniui, subjektui ar organizacijai, kurios du iš trijų jos valdybos narių yra Rusijos piliečiai, o vienas iš jų – šios bendrovės valdybos pirmininkas ir generalinis direktorius, taip pat vienintelis jos patronuojančiosios bendrovės, kuriai priklauso 90 % jos įstatinio kapitalo ir kuri taip pat yra įregistruota pagal valstybės narės teisę, direktorius, kai nė viena iš šių bendrovių tiesiogiai ar netiesiogiai nepriklauso Rusijos piliečiams ar subjektams, nurodytiems Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies a arba b punkte.
Vis dėlto tos faktinės aplinkybės, visų pirma pagrindinių įmonės vadovų pilietybė ir vaidmenys, taip pat esminiai konkurso dalyvio ir jo patronuojančiosios bendrovės ryšiai, gali būti svarbūs veiksniai, dėl kurių perkančioji organizacija turi atlikti papildomą patikrinimą. Tokie veiksniai gali lemti pareigą įvertinti, ar konkurso dalyvis iš esmės veikia subjekto, kuriam taikomas to reglamento 5k straipsnio 1 dalies a arba b punktas, „vardu“ arba „jo nurodymu“, įskaitant per faktinę su Rusija susijusių asmenų, subjektų ar organizacijų vykdomą kontrolę. Atliekant šį vertinimą turėtų būti atsižvelgiama į visas svarbias teisines ir faktines aplinkybes, įskaitant galutinio naudos gavėjo vaidmenį ir įtaką.
(
1
)	Originalo kalba: anglų.
(
2
)	2014 m. liepos 31 d. Tarybos reglamentas (OL L 229, 2014, p. 1).
(
3
)	2022 m. balandžio 8 d. Tarybos reglamentas, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas Nr. 833/2014 (OL L 111, 2022, p. 1).
(
4
)	2014 m. rugsėjo 10 d. Sprendimas Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, 22 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
5
)	Žr. 2021 m. birželio 22 d. Sprendimą Latvijas Republikas Saeima (Baudos taškai) (C‑439/19, EU:C:2021:504, 81 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
6
)	Italų („per conto di“), prancūzų („pour le compte de“), ispanų („por cuenta de“), danų („på vegne af“), suomių („yhteisön puolesta“) ir olandų („namens of“) kalbomis verčiama prasme „on behalf of“ (angl.). Nors lenkų („w imieniu“) ir rumunų („în numele“) kalbose žodžių junginiai pažodžiui reiškia anglišką „in the name of“, tose kalbose jie vartojami reikšme „on behalf of“.
(
7
)	Graikų („εξ ονόματος“), latvių („vārdā“), slovakų („v mene“), vokiečių („im Namen“), estų („üksuse nimel“), portugalų („em nome“) ir vengrų („névében“) kalbomis verčiama prasme „in the name of“ (angl.).
(
8
)	Versijose italų („sotto la direzione“), latvių („norādēm“), ispanų („bajo la dirección“), lenkų („pod kierunkiem“), suomių („johdolla“), portugalų („sob a direção“), vengrų („irányítása szerint“) ir estų („või juhtimisel“) kalbomis vyrauja sąvoka „pagal nurodymą“ (angl. „under the direction“).
(
9
)	Versijose prancūzų („selon les instructions de“), slovakų („na základe pokynov“), danų („efter anvisning fra“), vokiečių („auf Anweisung“), olandų („aanwijzing van“) ir rumunų („în conformitate cu instrucțiunile“) kalbomis vartojama sąvoka veikti „pagal nurodymus“ (angl. „according to instructions“). Versija graikų kalba („κατ' εντολή“) yra artimesnė sąvokai „veikti „pagal nurodymus“ (angl. „under the orders of“).
(
10
)	Kai kuriose Sąjungos kalbose ši sąvoka siejama su juridiniais asmenimis, o kartais net konceptualiai neapima fizinių asmenų, pavyzdžiui, latvių („vienība“), vokiečių („organisation“), danų („enhed“), rumunų („entitate“) ir vengrų („szervezet“) kalbomis. Estų kalba („üksus“) vartojamas subjekto terminas neapima fizinių asmenų („isik“). Žodis suomių kalba („yhteisö“) gali reikšti fizinių asmenų grupę, turinčią bendrą tikslą arba susijusią tarpusavyje, arba juridinius asmenis, bet ne fizinius asmenis kaip individus. Portugalų k. terminu „entidade“ apibūdinami tik juridiniai asmenys.
(
11
)	Sąvoka „subjektas“ anglų („entity“), prancūzų („entité“), italų („entità“), graikų („οντότητα“), slovakų („subjekt“), taip pat lenkų („podmiot“) kalbomis konceptualiai apima ir juridinius, ir fizinius asmenis, nors dažniausiai vartojama juridiniams asmenims apibūdinti.
(
12
)	Pagal analogiją žr. 2018 m. liepos 12 d. Sprendimą The Goldman Sachs Group / Komisija (T‑419/14, EU:T:2018:445, 91 ir 112 punktai). Bendrasis Teismas, atlikdamas lemiamos įtakos vertinimą, kiek tai susiję su Sąjungos konkurencijos teise pagal SESV 101 straipsnį, pažymėjo, kad akcininkų teisė skirti bendrovės valdybos narius pripažįstama pagrindiniu kontrolės požymiu, ir rėmėsi šia struktūra, norėdamas patikrinti patronuojančiosios bendrovės galimybes daryti įtaką patronuojamosios bendrovės elgesiui. Taigi valdymo sistema yra teisinis ir faktinis pagrindas kontrolei ir įtakai vertinti, todėl ji yra tiesiogiai svarbi nustatant patronuojančiosios bendrovės atsakomybę pagal Sąjungos konkurencijos taisykles.
(
13
)	Žr., pavyzdžiui, Reglamento Nr. 833/2014 10 straipsnį.
(
14
)	2022 m. balandžio 8 d. Tarybos sprendimas, kuriuo iš dalies keičiamas Tarybos sprendimas 2014/512/BUSP dėl ribojamųjų priemonių atsižvelgiant į Rusijos veiksmus, kuriais destabilizuojama padėtis Ukrainoje (OL L 111, 2022, p. 70).
(
15
)	2019 m. rugsėjo 10 d. Sprendimas (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, 79 punktas).
(
16
)	2010 m. spalio 25 d. Tarybos reglamentas dėl ribojamųjų priemonių Iranui, kuriuo panaikinamas Reglamentas (EB) Nr. 423/2007 (OL L 281, 2010, p. 1).
(
17
)	Žr. 2019 m. spalio 17 d. Komisijos nuomonę dėl Tarybos reglamento (ES) Nr. 833/2014 5 straipsnio 1 dalies (C(2019) 7476 final), kurioje Komisija taip pat mano, kad tikslinga analizuoti nuosavybės ir kontrolės struktūras.
(
18
)	Taip pat žr. 2024 m. balandžio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą (ES) 2024/1226 dėl nusikalstamų veikų apibrėžties ir sankcijų už ES ribojamųjų priemonių pažeidimą, kuria iš dalies keičiama Direktyva (ES) 2018/1673 (OL L, 2024/1226), kurioje nustatytos būtiniausios taisyklės dėl nusikalstamų veikų ir sankcijų už Sąjungos ribojamųjų priemonių pažeidimą apibrėžimo. Pagal šios direktyvos 3 straipsnio 1 dalies h punktą valstybės narės turi užtikrinti, kad ES ribojamosios priemonės apėjimas būtų laikomas nusikalstama veika.
(
19
)	Šiuo klausimu žr. 2017 m. kovo 28 d. Sprendimą Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, 132 punktas).
(
20
)	Sprendimas 2022/578 ir Reglamentas 2022/576 priklausė penktajam ribojamųjų priemonių rinkiniui, kurį Europos Sąjunga priėmė Rusijai ir kurio tikslas buvo prisidėti prie didesnio ekonominio spaudimo Kremliui ir pakenkti jo galimybėms finansuoti invaziją į Ukrainą, nustatant platesnio masto priemones, kad būtų padidintas poveikis Rusijos ekonomikai.
(
21
)	Žr. Sprendimo 2022/578 6 konstatuojamąją dalį, kurioje padėties rimtumas siejamas su tolesnių ribojamųjų priemonių, susijusių su viešaisiais pirkimais, įvedimu. Kaip iš esmės teismo posėdyje teigė Opera Laboratori Fiorentini, Sąjungos teisės aktų leidėjo ketinimas, matomas toje 6 konstatuojamojoje dalyje, yra išplėsti viešųjų pirkimų draudimo taikymo sritį, kad būtų užkirstas kelias netiesioginiam Rusijos interesų grupių, kurioms taikomos sankcijos, dalyvavimui. Taigi Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktas turėtų būti suprantamas kaip funkcinė ir kovos su draudimų apėjimu nuostata, atitinkanti besikeičiantį grėsmių vertinimą.
(
22
)	Kaip nurodė Italijos vyriausybė, Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalis yra laisvės užsiimti verslu pagal Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 16 straipsnį apribojimas. Vis dėlto reikia priminti, kad Teisingumo Teismas nuosekliai laikosi nuomonės, jog ši teisė nėra absoliuti ir gali būti ribojama atsižvelgiant į viešąjį interesą, visų pirma siekiant Europos Sąjungos pripažintų teisėtų bendrojo intereso tikslų (žr. 2021 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, 80 punktą ir 2017 m. kovo 28 d. Sprendimo Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 148 punktą).
(
23
)	Šiuo klausimu žr. 2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimą Afrasiabi ir kt. (C‑72/11, EU:C:2011:874, 39, 40 ir 47 punktai) ir 2021 m. lapkričio 11 d. Sprendimą BankSepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, 45 ir 56 punktai) bei generalinio advokato Y. Bot išvadą byloje Afrasiabi ir kt. (C‑72/11, EU:C:2011:737, 77 punktas).
(
24
)	2024 m. rugsėjo 5 d. Sprendimas (C‑109/23, EU:C:2024:681, 47 punktas).
(
25
)	2017 m. kovo 28 d. Sprendimas Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, 132 punktas).
(
26
)	Žr. šios išvados 39 ir 47 punktus.
(
27
)	Taip pat žr. Komisijos konsoliduoti DUK dėl Tarybos reglamento Nr. 833/2014 ir Tarybos reglamento Nr. 269/2014, 2022, ypač dokumentą „Dažniausiai užduodami klausimai apie sankcijas Rusijai dėl viešųjų pirkimų“ (DUK dėl sankcijų Rusijai ir Baltarusijai konsoliduota versija, nuoroda patikrinta 2025 m. gegužės 7 d.). Šiose gairėse paaiškinta, kad siekiant nustatyti, ar subjektas veikia kito „subjekto vardu arba jo nurodymu“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 833/2014 5k straipsnio 1 dalies c punktą, reikia atlikti išsamų faktinių aplinkybių vertinimą. Šiuo klausimu žr. atsakymą į 11 klausimą.
(
28
)	Žr. šios išvados 46 punktą.
(
29
)	2019 m. spalio 17 d. Komisijos nuomonė dėl [Reglamento Nr. 833/2014] 5 straipsnio 1 dalies (C(2019) 7476 final).
(
30
)	Pagal analogiją žr. 2015 m. gegužės 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos (ES) 2015/849 dėl finansų sistemos naudojimo pinigų plovimui ar teroristų finansavimui prevencijos, kuria iš dalies keičiamas Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 648/2012 ir panaikinama Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2005/60/EB bei Komisijos direktyva 2006/70/EB (OL L 141, 2015, p.73), iš dalies pakeisto 2018 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2018/843 (OL L 156, 2018, p. 43), 13 straipsnio 1 ir 2 dalys.