61989J0180
ΕΈΚΘΕΣΗ ΓΙΟ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-180/89 (
*1
)
Ι — Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
1. Νομικό πλαίσιο
Ο νόμος 217, της 17ης Μαΐου 1983 [GURI ( Επίσημη Εφημερίδα της Ιταλικής Δημοκρατίας ) αριθ. 141 της 25.5.1983, σ. 4091 ], αποτελεί τον νόμο πλαίσιο στα θέματα τουρισμού. Το άρθρο 11 του εν λόγω νόμου προβλέπει, μεταξύ άλλων, τα εξής:
« Τουριστικός οδηγός είναι εκείνος ο οποίος συνοδεύει επαγγελματικώς μεμονωμένα πρόσωπα ή ομάδες προσώπων στις επισκέψεις έργων τέχνης, μουσείων, πινακοθηκών, αρχαιολογικών χώρων, επεξηγώντας θέματα ιστορικού, καλλιτεχνικού ή αρχιτεκτονικού ενδιαφέροντος, τοπία και χώρους φυσικής καλλονής. »
Δυνάμει της ιδίας διατάξεως οι περιφερειακές αρχές πρέπει να εξετάζουν αν οι ξεναγοί, εκτός από την άριστη γνώση μιας ή περισσοτέρων ξένων γλωσσών, διαθέτουν πλήρη γνώση των έργων τέχνης, των μνημείων, του αρχαιολογικού πλούτου, των φυσικών καλλονών και, γενικώς, των τουριστικών ενδιαφερόντων του τόπου όπου θα ασκήσουν το επάγγελμα τους.
Η νομοθεσία των περιφερειών, που θεσπίστηκε κατ' εφαρμογή του προαναφερθέντος νόμου πλαισίου, επιτρέπει την άσκηση του επαγγέλματος του ξεναγού σε εκείνα μόνο τα πρόσωπα που διαθέτουν άδεια χορηγούμενη από τις αρμόδιες αρχές, γεγονός που προϋποθέτει ορισμένη κατάρτιση πιστοποιούμενη από την επιτυχία σε σχετικές εξετάσεις.
Σε ορισμένα κράτη μέλη το επάγγελμα του ξεναγού διέπεται, επίσης, από ορισμένους επαγγελματικούς κανόνες' σε άλλα κράτη μέλη δεν υφίσταται σχετική ρύθμιση.
Η δέκατη τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 75/368/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί των μέτρων που προορίζονται να διευκολύνουν την πραγματική άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών για διάφορες δραστηριότητες (ex-κλάση 01 έως κλάση 85 ΔΤΤΒ), και ιδίως περί των μεταβατικών μέτρων για τις δραστηριότητες αυτές (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 214) διευκρινίζει τα ακόλουθα:
« Εκτιμώντας ότι οι δραστηριότητες των τουριστικών οδηγών ασκούνται σε ορισμένα κράτη μέλη εντός προσδιορισθέντων εδαφικών ορίων και αποτελούν αντικείμενο λεπτομερούς εθνικής ρυθμίσεως' ότι, κατά συνέπεια, συντρέχει λόγος να αποκλειστούν οι δραστηριότητες αυτές της παρούσας οδηγίας με εξαίρεση πάντως τις δραστηριότητες των οδηγών συνοδών και αυτών των τουριστικών διερμηνέων. »
Το άρθρο 2, παράγραφος 5, της Ιδιας οδηγίας προβλέπει ότι η οδηγία δεν εφαρμόζεται στις δραστηριότητες των ξεναγών, εξαιρουμένων των δραστηριοτήτων των οδηγών συνοδών και των τουριστικών διερμηνέων.
Η Επιτροπή εξέδωσε πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με ένα δεύτερο γενικό σύστημα αναγνωρίσεως της επαγγελματικής εκπαιδεύσεως η οποία συμπληρώνει την οδηγία 89/48/ΕΟΚ ( ΕΕ 1989, C 263, σ. 1 ). Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη της προτάσεως αυτής ορίζει
« ότι όσον αφορά τα επαγγέλματα για την άσκηση των οποίων η Κοινότητα δεν έχει ορίσει το ελάχιστο επίπεδο των αναγκαίων προσόντων, τα κράτη μέλη διατηρούν την ευχέρεια να καθορίζουν το επίπεδο αυτό, ώστε να εξασφαλίζουν την ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχονται στο έδαφος τους· ότι, ωστόσο, τα κράτη μέλη δεν μπορούν, παραγνωρίζοντας τις υποχρεώσεις που ορίζονται στα άρθρα 5, 48, 52 και 59 της Συνθήκης, να επιβάλλουν σε υπήκοο κράτους μέλους να αποκτά προσόντα τα οποία τα εν λόγω κράτη μέλη απλώς περιορίζονται να ορίζουν σε σχέση με τα διπλώματα που χορηγούν στα πλαίσια του εθνικού εκπαιδευτικού συστήματος ενώ ο ενδιαφερόμενος έχει ήδη αποκτήσει το σύνολο ή μέρος των προσόντων αυτών σε άλλο κράτος μέλος· ότι κατά συνέπεια κάθε κράτος μέλος υποδοχής στο οποίο είναι κατοχυρωμένο νομοθετικά ένα επάγγελμα είναι υποχρεωμένο να λαμβάνει υπόψη του τα προσόντα που αποκτώνται σε άλλο κράτος μέλος και να εκτιμά αν αυτά αντιστοιχούν στα προσόντα που απαιτεί ».
Το άρθρο 5 της προτάσεως προβλέπει, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα:
«Όταν, στο κράτος μέλος υποδοχής, η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα ή η εξάσκηση του προϋποθέτει την κατοχή πιστοποιητικού, η αρμόδια αρχή δεν μπορεί να αρνείται σε υπήκοο κράτους μέλους την πρόσβαση στο επάγγελμα αυτό ή την εξάσκηση του, υπό τους ίδιους όρους με τους ημεδαπούς επικαλούμενη την έλλειψη προσόντων:
α)
αν ο αιτών κατέχει το δίπλωμα όπως αυτό που ορίζεται στην παρούσα οδηγία ή στην οδηγία 89/48/ΕΟΚ ή το πιστοποιητικό που επιβάλλεται από άλλο κράτος μέλος για την πρόσβαση στο εν λόγω επάγγελμα ή την εξάσκηση του στο έδαφος του και το οποίο έχει ληφθεί σε ένα κράτος μέλος,
ή
β)
αν ο αιτών έχει εξασκήσει το επάγγελμα αυτό με πλήρη απασχόληση επί δύο έτη κατά τη διάρκεια των δέκα τελευταίων ετών σε άλλο κράτος μέλος που δεν κατοχυρώνει νομοθετικά αυτό το επάγγελμα, κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο δ, και του άρθρου 1, στοιχείο ε, εδάφω πρώτο, και έχει αποκτήσει έναν ή περισσότερους τίτλους εκπαίδευσης (... ) »
2. Το ιστορικό της διαφοράς
Το ασυμβίβαστο ορισμένων συνεπειών της ιταλικής νομοθεσίας με το άρθρο 59 της Συνίθήκης ΕΟΚ απετέλεσε αντικείμενο επιστολής της Επιτροπής προς την Ιταλική Κυβέρνηση, της 10ης Φεβρουαρίου 1987. Με την επιστολή αυτή η Επιτροπή, σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΟΚ διαδικασία, κάλεσε την Ιταλική Κυβέρνηση να υποβάλει τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών από τη λήψη της εν λόγω επιστολής. Με επιστολή της 22ας Ιουνίου 1987 οι ιταλικές αρχές αμφισβήτησαν τις απόψεις της Επιτροπής. Η Επιτροπή διατύπωσε αιτιολογημένη γνώμη στις 20 Απριλίου 1988. Δεδομένου ότι σε ορισμένα κράτη μέλη ισχύουν ρυθμίσεις ανάλογες προς την εν λόγω ρύθμιση, οι γαλλικές αρχές πρότειναν στην Επιτροπή να οργανώσει σύσκεψη με αυτά τα κράτη μέλη. Η σύσκεψη αυτή πραγματοποιήθηκε στις 25 Νοεμβρίου 1988. Κατόπιν της συσκέψεως αυτής οι ιταλικές αρχές πρότειναν στην Επιτροπή συμβιβασμό με επιστολή της 7ης Δεκεμβρίου 1988. Με επιστολή της 2ας Φεβρουαρίου 1989, η Επιτροπή απάντησε ότι κατά τη γνώμη της «ο συμβιβασμός που επήλθε κατά τη σύσκεψη αυτή, και στον οποίο συμμετείχαν και οι ιταλικές αρχές, δεν είναι σε θέση να μεταβάλει την άποψη της όπως αυτή αναπτύχθηκε στην αιτιολογημένη γνώμη της 20ής Απριλίου 1988». Με την ίδια επιστολή η Επιτροπή ζήτησε από τις ιταλικές αρχές να της γνωστοποιήσουν εντός προθεσμίας 30ημερών από της λήψεως της επιστολής, εάν είναι διατεθειμένες να συμμορφωθούν προς την αιτιολογημένη γνώμη. Με επιστολή της 21ης Μαρτίου 1989 οι ιταλικές αρχές επιβεβαίωσαν ότι δεν συμφωνούν με την άποψη της Επιτροπής.
3. Διαδικασία
Η προσφυγή της Επιτροπής πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 24 Μαΐου 1989. Η έγγραφη διαδικασία εξελίχθηκε κανονικά.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
II — Αιτήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή, προσφεύγουσα, ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να αναγνωρίσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, εξαρτώντας την παροχή υπηρεσιών ξεναγού που συνοδεύει ομάδα τουριστών προερχομένων από άλλα κράτος μέλος — όταν πρόκειται για ξεναγήσεις σε χώρους πλην μουσείων και ιστορικών μνημείων όπου απαιτείται η συνοδεία ειδικευμένου ξεναγού — από την κατοχή αδείας που προϋποθέτει ορισμένη κατάρτιση πιστοποιούμενη από την επιτυχία σε σχετικές εξετάσεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ·
—
να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Η Ιταλική Δημοκρατία, καθής, ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη·
—
να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων κατά συνέπεια της απορριπτικής του αποφάσεως.
III — Αόγοι προσφυγής και επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ορισμένες συνέπειες της ιταλικής κανονιστικής ρυθμίσεως των επαγγελματικών δραστηριοτήτων των ξεναγών είναι ασυμβίβαστες με το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ. Με την προσφυγή της αυτή δεν στρέφεται κατά ειδικών ρυθμίσεων που αφορούν τις ξεναγήσεις σε ορισμένα μουσεία ή πολιτιστικούς ή ιστορικούς χώρους ανοικτούς στο κοινό όπου, για τον σκοπό αυτό, απαιτείται οι ξεναγοί να διαθέτουν ειδικά προσόντα. Πράγματι, το γενικό συμφέρον που συνίσταται στην αξιοποίηση του ιστορικού και πολιτιστικού πλούτου δικαιολογεί την απαίτηση παρομοίων επαγγελματικών προσόντων.
Η παρούσα υπόθεση αφορά, ωστόσο, την ειδική περίπτωση των δραστηριοτήτων που αναπτύσσουν ξεναγοί που εργάζονται ως μισθωτοί σε μια τουριστική επιχείρηση (tour operator) εγκατεστημένοι σε άλλο κράτος μέλος, η οποία οργανώνει από την έδρα της ομαδικά ταξίδια για τουρίστες που κατευθύνονται στην Ιταλία (π.χ. με λεωφορείο). Οι ξεναγοί συνοδεύουν την ομάδα, εν είδει κλειστού κυκλώματος, καθόλη τη διάρκεια του ταξιδιού. Διέρχονται τα σύνορα μαζί με την ομάδα και εξηγούν τα πολιτιστικά, ιστορικά και καλλιτεχνικά ενδιαφέροντα της χώρας εξ ονόματος και για λογαριασμό της τουριστικής επιχειρήσεως. Η παροχή της υπηρεσίας παρέχεται, συνεπώς, εκ μέρους της εν λόγω επιχειρήσεως η οποία ενεργεί αποκλειστικά μέσω των ξεναγών της. Κατά την Επιτροπή, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει τις πράξεις αυτές ως παροχή υπηρεσιών ( απόφαση του Δικαστηρίου της 3ης Φεβρουαρίου 1982, 62/81 και 63/81, Seco και Desquenne & Girai, Συλλογή 1982, σ. 223 ).
Η απαίτηση επαγγελματικής καταρτίσεως προβλεπόμενης από τη συγκεκριμένη ιταλική κανονιστική ρύθμιση εμποδίζει την τουριστική επιχείρηση, που είναι εγκατεστημένη σε κράτος μέλος στο οποίο δεν ισχύουν ρυθμίσεις για την εργασία του ξεναγού, να χρησιμοποιήσει τους δικούς της ξεναγούς οι οποίοι συνοδεύουν συνήθως τις ομάδες τουριστών. Πράγματι, οι ξεναγοί αυτοί δεν έχουν άδεια ασκήσεως επαγγέλματος. Κατά συνέπεια, η επιχείρηση υποχρεούται να προσλάβει επί τόπου αδειούχο ξεναγό ή — άλλως — οι ξεναγοί που συνοδεύουν την ομάδα πρέπει να έχουν λάβει το απαιτούμενο ιταλικό δίπλωμα. Κατά συνέπεια, η επίδικη κανονιστική ρύθμιση παρακωλύει την ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών της επιχειρήσεως έναντι των τουριστών, καθώς και την ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών του ξεναγού έναντι της τουριστικής επιχειρήσεως και των τουριστών, οι οποίοι προτιμούν τον συνήθη ξεναγό τους.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ αποσκοπεί στην κατάργηση των περιορισμών εκείνων οι οποίοι, έστω και αν εφαρμόζονται χωρίς διακρίσεις, παρακωλύουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εφόσον δεν δικαιολογούνται για λόγους δημοσίου συμφέροντος.
Καταρχάς, η συγκεκριμένη κανονιστική ρύθμιση δεν δικαιολογείται για λόγους γενικού συμφέροντος σχετικούς με την προστασία του καταναλωτή. Πράγματι, πρόκειται για κλειστό κύκλωμα: ο ξεναγός, ο οποίος εκπροσωπεί την τουριστική επιχείρηση, και οι τουρίστες (καταναλωτές) μετακινούνται από κοινού από το κράτος μέλος στο οποίο έχει την έδρα της η τουριστική επιχείρηση για να προσφέρουν και να αποδεχθούν τη συγκεκριμένη υπηρεσία σ' ένα άλλο κράτος μέλος. Σε μια τέτοια περίπτωση, η εμπορική φήμη της τουριστικής επιχειρήσεως, σε σχέση με τον ανταγωνισμό της αγοράς, διασφαλίζει επαρκώς τα συμφέροντα των καταναλωτών.
Εξάλλου, τη συγκεκριμένη κανονιστική ρύθμιση δεν δικαιολογούν λόγοι γενικού συμφέροντος σχετικοί με την αξιοποίηση του ιστορικού και πολιτιστικού πλούτου, ακριβώς λόγω της αναποτελεσματικότητας της. Πράγματι, η διάδοση πληροφοριών πολιτιστικού και ιστορικού χαρακτήρα διασφαλίζεται ήδη σε μεγάλο βαθμό και με διαφόρους τρόπους από τα μέσα μαζικής επικοινωνίας. Λόγω της ελευθερίας του τύπου και της εκφράσεως των σκέψεων οι πληροφορίες αυτές δεν μπορούν να ελεγχθούν αποτελεσματικά. Κατά συνέπεια, επηρεάζουν τουλάχιστον το ίδιο σημαντικά την αξιοποίηση του τουριστικού και πολιτιστικού πλούτου με τις πληροφορίες που παρέχουν οι ξεναγοί.
Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των ξεναγών και των οδηγών συνοδών. Μόνο η τελευταία αυτή κατηγορία έχει αποτελέσει αντικείμενο κοινοτικής εναρμονίσεως με την προαναφερθείσα οδηγία 75/368 του Συμβουλίου. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται, σχετικώς, τη δέκατη τέταρτη αιτιολογική σκέψη και το άρθρο 2, παράγραφος 5, της εν λόγω οδηγίας. Το δικαίωμα ασκήσεως της δραστηριότητας του οδηγού συνοδού δεν συνεπάγεται το δικαίωμα ασκήσεως της δραστηριότητας του ξεναγού. Ελλείψει κοινοτικής εναρμονίσεως σχετικής με τους ξεναγούς, η συγκεκριμένη ιταλική κανονιστική ρύθμιση δεν μπορεί να θεωρηθεί ως ασυμβίβαση με το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι σκοπός της κανονιστικής αυτής ρυθμίσεως είναι η προστασία γενικών συμφερόντων αναγομένων στην προστασία των καταναλωτών και στη διαφύλαξη της εθνικής ιστορικής και καλλιτεχνικής κληρονομιάς. Όσον αφορά την προστασία των καταναλωτών, υπογραμμίζει ότι σκοπός της κανονιστικής ρυθμίσεως είναι να διασφαλίζει την ποιότητα της παρεχομένης υπηρεσίας προκειμένου να προστατευθεί ο πραγματικός αποδέκτης που είναι ο τουρίστας. Το συμφέρον της διαφυλάξεως της εθνικής ιστορικής και καλλιτεχνικής κληρονομιάς διασφαλίζεται από το γεγονός ότι ο ξεναγός αποτελεί το πρόσωπο που παρεμβάλλεται μεταξύ του επισκέπτη και του πολιτιστικού αγαθού. Συνεπώς, ο ρόλος του ξεναγού είναι σημαντικός για τη διαμόρφωση της εικόνας που αποκτά το κοινό για το πολιτιστικό αγαθό. Στην ειδική περίπτωση οργανωμένου ομαδικού ταξιδιού αλλοδαπών τουριστών η προστασία των συμφερόντων αυτών αποκτά ιδιαίτερη σημασία. Πράγματι, οι τουρίστες αυτοί, λόγω των διαφορετικών τους πολιτιστικών καταβολών και της συνήθως περιορισμένης διάρκειας των επισκέψεων, επηρεάζονται σημαντικά από τον ξεναγό.
Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, είναι αδύνατον να περιοριστεί η εφαρμογή της συγκεκριμένης αυτής κανονιστικής ρυθμίσεως στις ξεναγήσεις σε ορισμένα μουσεία, μνημεία και ειδικούς πολιτιστικούς ή ιστορικούς χώρους ανοικτούς στο κοινό. Πράγματι, εάν η ρύθμιση αυτή αφορούσε πολύ περιορισμένο αριθμό περιπτώσεων θα εδημιουργούντο αμφιβολίες ως προς τους σκοπούς της προστασίας του καταναλωτή και της εθνικής πολιτιστικής κληρονομιάς. Εάν, αντιθέτως, η κανονιστική ρύθμιση εφαρμοζόταν σε όλα τα αντικείμενα και τους χώρους που έχουν σημαντική πολιτιστική σημασία θα ήταν πρακτικώς αναπόφευκτο να διέπει επίσης τα αντικείμενα και τους χώρους εκείνους που επισκέπτονται συνήθως τουρίστες συμμετέχοντες σε οργανωμένα ταξίδια.
Η Ιταλική Κυβέρνηση αμφισβητεί ότι η ιταλική κανονιστική ρύθμιση είναι αλυσιτελής. Οι τουριστικές πληροφορίες που παρέχονται γραπτώς υπόκεινται στον έλεγχο του αυξημένου κριτικού πνεύματος του αναγνώστη. Δεδομένου ότι η στάση ενός ξεναγουμένου προσώπου που ταξιδεύει στο πλαίσιο κλειστής ομάδας είναι παθητικότερη από τη στάση που επιδεικνύουν οι αναγνώστες γραπτών πληροφοριών, επιβάλλεται η κατάρτιση των ξεναγών.
Στο υπόμνημα απαντήσεως η Επιτροπή τονίζει ότι ουδέποτε υποστήριξε ότι το επάγγελμα του οδηγού συνοδού και το επάγγελμα του ξεναγού είναι όμοια και ότι ο οδηγός συνοδός έχει αυτομάτως το δικαίωμα να ασκεί τη δραστηριότητα του ξεναγού. Παρά το ότι ο ξεναγός που συνοδεύει ομάδα τουριστών μπορεί ίσως να επιτελεί και τις δύο εργασίες, η σωρευτική αυτή άσκηση ουδόλως συνεπάγεται την εξομοίωση της μιας εργασίας με την άλλη. Συνεπώς, οι όροι ασκήσεως του επαγγέλματος του ξεναγού, το οποίο δεν αποτελεί αντικείμενο ρυθμίσεως της προαναφερθείσας οδηγίας 75/368, πρέπει να είναι σύμφωνη προς το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ.
P.J. G. Kapteyn
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.