61991C0028
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
GIUSEPPE TESAURO
fremsat den 26. februar 1992 (
*1
)
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1.
De af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main forelagte spørgsmål angår fortolkningen af artikel 6, stk. 5, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3540/85 af 5. december 1985 om gennemførelsesbestemmelser til særforanstaltningerne for ærter, bønner, hestebønner og sødlupiner (
1
); en bestemmelse, som gør det muligt delvist (i forhold til grovheden af den begåede overtrædelse) at tilbagesøge de støttebeløb, der er ydet for disse produkter, når den mængde, den første køber har anmeldt med henblik på støtten, er større end den aftagne mængde.
I den foreliggende sag skal Domstolen i det væsentlige afgøre, om nævnte bestemmelse også skal finde — tilsvarende — anvendelse, når den første køber ikke har iagttaget pligten til at betale den minimumspris til producenten, der er fastsat i de relevante bestemmelser.
2.
For så vidt angår de nærmere enkeltheder med hensyn til de pågældende fællesskabsretlige regler, henviser jeg til retsmøderapporten og nøjes her med at fremhæve de aspekter, der umiddelbart har betydning for den foreliggende sag.
Ved Rådets forordning (EØF) nr. 1431/82 af 18. maj 1982 om særforanstaltninger for ærter, bønner og hestebønner (
2
) indførtes, til støtte af produktionen i Fællesskabet, en støtteordning for de af disse bælgfrugter, der er høstet i Fællesskaber, og som anvendes til fremstilling af foder samt til konsum. Støtten betales ikke umiddelbart til producenten, men til den endelige bruger: Støtten ydes dog kun, når der er givet sikkerhed for, at producenten mindst har fået udbetalt minimumsprisen (artikel 3, stk. 3). Endelig hjemler artikel 2a i forordningen, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1485/85 af 23. maj 1985 (
3
), månedlige forhøjelser, der lægges oven i den minimumspris, som skal erlægges til producenten.
De nærmere regler for ydelse af støtten, såsom kontrolbestemmelser, er fastsat i Rådets forordning (EØF) nr. 2036/82 af 19. juli 1982 om fastsættelse af almindelige regler vedrørende særforanstaltninger for ærter, bønner og hestebønner (
4
). Denne forordning bestemmer i artikel 4, stk. 1, at den første køber deponerer den med producenten indgåede kontrakt og en erklæring om den mængde, han har fået leveret af producenten (leveringserklæring), hos det organ, der er udpeget af medlemsstaten. Efter at have kontrolleret kontrakten og erklæringen udsteder dette organ til første køber »minimumspriscertifikatet«, dvs. et certifikat, af hvilket det fremgår, at producenten for den af ham leverede mængde mindst har fået minimumsprisen, i det foreliggende tilfælde inklusive de månedlige forhøjelser (artikel 4, stk. 2). Støtten ydes altså til enhver forarbejder, forudsat at denne hos det organ, som er udpeget af medlemsstaten, har indgivet en ansøgning samt beviset om køb til minimumsprisen, og forudsat, at den i dette bevis omhandlede mængde, efter at være bragt under kontrol, faktisk anvendes i den virksomhed, hvori anvendelsen skal ske (artikel 5, stk. 1).
Gennemførelsesbestemmelserne for denne ordning blev udstedt af Kommissionen i den allerede nævnte forordning nr. 3540/85. Artikel 6, stk. 5, i denne forordning, som Domstolen bedes om at fortolke, bestemmer følgende: »Konstaterer en medlemsstat, at den har udstedt certifikater for køb til minimumsprisen for en mængde, der er større end den berettigede mængde, tilbagekalder den certifikaterne for de mængder, der overstiger de berettigede mængder, eller, hvis disse er overdraget, anmoder første køber om at betale et beløb, der svarer til den største støtte på datoen for certifikatets udstedelse, multipliceret med den mængde, hvormed den berettigede mængde er overskredet.«
3.
Lad os vende os mod de faktiske omstændigheder. Helmut Haneberg GmbH & Co. KG (herefter benævnt »Haneberg«) købte i 1986 ærter, hvorefter Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (herefter benævnt »BALM«) udstedte minimumspriscertifikater til selskabet. Af en revision, som BALM senere foretog, fremgik det, at der for de pågældende ærter ganske vist var blevet betalt minimumsprisen (på 68,29 DM pr. 100 kg), men at den månedlige forhøjelse (på 0,43 DM pr. 100 kg) ikke var blevet erlagt.
BALM krævede herefter, under henvisning til artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 3540/85, at Haneberg enten fremlagde minimumspris-certifikatet eller betalte støtten tilbage. Haneberg var af den opfattelse, at den pågældende bestemmelse ikke indeholder nogen hjemmel til tilbagesøgningen af støtten, og selskabet indbragte afgørelsen for Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, som har anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse.
4.
I sit første spørgsmål vil den nationale ret vide, om tilbagesøgningen af en støtte for bælgfrugter kan baseres på artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 3540/85, når forpligtelsen til at betale mindst minimumsprisen til producenten ikke er blevet overholdt.
Indledningsvis vil jeg fremføre, at den helt klare ordlyd i den pågældende bestemmelse er til hinder for en analog anvendelse, der har til formål at tilbagekalde en støtte fuldt ud. Bestemmelsen angår nemlig udtrykkeligt det tilfælde, at den anmeldte mængde er større end den faktisk aftagne mængde. Reglen hjemler en tilbagekaldelse af minimumspriscertifikatet (således at dette kan rettes og den korrekte støtte betales) eller, hvis støtten allerede er blevet udbetalt, en tilbagesøgning af denne, der er begrænset til at angå den mængde, hvormed den berettigede mængde er overskredet. Det forhold, at bestemmelsen overhovedet ikke omhandler muligheden for at tilbagesøge den samlede støtte, fører efter min opfattelse til, at der a priori må udelukkes en »analog« anvendelse på det tilfælde, at forpligtelsen til at betale producenten minimumsprisen ikke blev overholdt, idet en sådan anvendelse ville have denne konsekvens.
5.
Hvad angår muligheden for en analog anvendelse, således som det er anført i den forelæggende rets andet spørgsmål, dvs. en anvendelse, der betyder, at den manglende overholdelse af pligten til at betale minimumsprisen sanktioneres i forhold til overtrædelsens grovhed, er jeg af den opfattelse, at dette ligeledes må afvises.
At artikel 6, stk. 5, ikke kan anvendes i den foreliggende sag følger nemlig af bestemmelsens formål og af logikken i støtteordningen for bælgfrugter. Jeg vil i denne forbindelse henlede opmærksomheden på, at hensigten med denne regulering netop består i at støtte produktionen af de pågældende produkter i Fællesskabet, og at et sådant formål opnås ved at sikre producenterne en passende indtægt, dvs. mindst betalingen af minimumsprisen.
Det er dermed klart, at enhver overtrædelse af pligten til at betale minimumsprisen, hvor minimal denne overtrædelse end måtte være, bringer opnåelsen af det med systemet tilsigtede formål i fare og således medfører, at grundlaget for at yde støtten falder bort. Dette bekræftes af syvende betragtning til forordning nr. 1431/82, hvori det udtrykkeligt hedder, at ydelsen af støtten gøres betinget af, at der opnås sikkerhed for, at producenten mindst får udbetalt minimumsprisen.Denne forpligtelse udgør grundlæggende en væsentlig forudsætning for ydelsen af støtten. En manglende overholdelse heraf begrunder altså et fuldstændigt tab af selve støtten.
Det må nemlig også erindres, at det fuldstændige tab af en støtte i henhold til Domstolens faste retspraksis (
5
) er retmæssigt, når det skyldes manglende overholdelse af en forpligtelse, som er uomgængelig nødvendig for at sikre, at støtteordningen fungerer uden problemer.
6.
Desuden viser allerede en overfladisk undersøgelse af det i artikel 6, stk. 5, omhandlede tilfælde, sammenlignet med den manglende betaling af den fastsatte minimumspris til producenten, at en analog anvendelse må være udelukket. Mens den ved bestemmelsen indførte mekanisme ikke berører det grundlæggende sigte med systemet i tilfælde af en mængdedivergens, eftersom støtten alligevel kun ydes for den mængde, producenten har fået minimumsprisen for, er en væsentlig forudsætning for selve ydelsen af støtten bortfaldet, når minimumsprisen ikke er blevet betalt fuldt ud.
Det er tillige i hvert fald klart, at en anvendelse af de i artikel 6, stk. 5, fastsatte kriterier, med henblik på tilbagesøgning i form af en helt fiktiv beregning, ville være til ulempe for producenten, som dermed kun ville modtage minimumsprisen delvist, også hvor der — i modsætning til det foreliggende tilfælde måtte være en betydelig forskel mellem den faktisk betalte pris og den fastsatte minimumspris. Ved en analog anvendelse af bestemmelsen på det tilfælde, at minimumsprisen ikke er blevet betalt, måtte den ikke erlagte pris nemlig omregnes fiktivt til en mængde, for herefter udelukkende at kræve den støtte tilbagebetalt, som svarer til den for store mængde. Det er indlysende, at et sådant resultat ville være uacceptabelt: Det ville nemlig betyde, at man vendte systemet fuldstændigt på hovedet og tillod, at producenten kun modtager minimumsprisen for en del af den til køber leverede mængde.
Artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 3540/85 kan i den sidste ende hverken anvendes til at kræve den samlede støtte tilbagebetalt, sådan som BALM gjorde det, eller — af de lige anførte grunde — til at kræve støtten delvist tilbagebetalt i forhold til grovheden af den skete overtrædelse.
7.
Denne redegørelse besvarer de præjudicielle spørgsmål, som den nationale ret har stillet; for at give et formålstjenligt svar, må det dog fastslås, hvilke følger det har — i mangel af en specifik bestemmelse til regulering af det foreliggende tilfælde — at pligten til at betale producenten minimumsprisen krænkes.
Lad mig især bemærke, at argumentet fra Haneberg om, at den manglende overholdelse af pligten til at betale minimumsprisen på det tidspunkt, der er relevant for afgørelsen, ikke medførte nogen former for konsekvenser, under disse omstændigheder absolut ikke kan tages til følge.
I mellemtiden er nemlig artikel 4a blevet indsat i forordning nr. 3540/85, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1561/90 af 7. juni 1990 (
6
), hvorefter den første køber, som ikke har betalt minimumsprisen, skal betale producenten »et beløb, der er dobbelt så stort som forskellen mellem minimumsprisen og den faktisk betalte pris«. Denne bestemmelse blev indført i forlængelse af ændringerne i forordning nr. 2036/83 ved Rådets forordning (EØF) nr. 1789/89 (
7
); disse ændringer angik afskaffelsen af visse administrative dokumenter, især leveringserklæringen, og en styrkelse af visse senere kontrolforanstaltninger.
Det er netop artikel 4a, Haneberg støtter sig på, hvad angår selskabets argument om, at en manglende overholdelse af pligten til at betale minimumsprisen højst kan føre til en sanktion, som står i forhold til den skete overtrædelse, dvs. i forhold til beløbet på den »ikke betalte pris«, og ikke kan medføre en fuldstændig tilbagesøgning af støtten.
8.
At der på det tidspunkt, der er relevant for afgørelsen, ikke eksisterede nogen regel svarende til artikel 4a, er let at forstå, når man holder sig for øje, at der for udstedelsen af minimumspriscertifikatet var fastsat en forudgående kontrol gennem det kompetente organ. Dette certifikat blev grundlæggende kun udstedt (eller havde kun måttet udstedes), efter at det forinden var blevet kontrolleret, om producenten faktisk havde modtaget minimumsprisen, inklusive de eventuelle forhøjelser. En sådan forudsætning kunne i øvrigt let kontrolleres på grundlag af leveringserklæringen, i hvilken netop minimumsprisen og den leverede mængde var anført.
Inden for det nuværende system kan kontrollen derimod kun ske efterfølgende (og der er faktisk forudset flere uanmeldte kontrolbesøg hos de endelige forarbejdere), da leveringserklæringen er blevet afskaffet. Dette system indebærer desuden, at der kun kan ydes støtte for de mængder, som er blevet solgt til »godkendte« første købere, dvs. til købere, som forpligter sig til at betale producenten mindst minimumsprisen. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at der i tilfælde af, at pligten til at betale minimumsprisen ikke overholdes, ud over den allerede nævnte sanktion (betaling af et beløb, der er dobbelt så stort som forskellen mellem minimumsprisen og den faktisk betalte pris) er fastsat mulighed for at tilbagekalde »godkendelsen« foreløbigt eller endog definitivt.
Disse særlige karakteristika ved det nye system medfører følgende: Muligheden for efterfølgende at afhjælpe den manglende overholdelse ved, at der til producenten betales et beløb svarende til det dobbelte af forskellen mellem minimumsprisen og den faktisk betalte pris, strider ikke mod mine betragtninger i punkt 5, hvorefter betalingen af minimumsprisen til producenten udgør hovedformålet med nævnte regulering, således at en manglende overholdelse af denne forpligtelse — i reglen — medfører, at selve grundlaget for at yde støtten bortfalder. I den nye regulering er opnåelsen af formålet nemlig tilstrækkeligt sikret ved, at producenten i alle tilfælde får betalt minimumsprisen (endog det dobbelte af det beløb, han skyldes) og ved, at risikoen for, gennem en tilbagekaldelse af »godkendelsen«, at blive udelukket fra markedet — naturligvis kun hvad angår de her omhandlede forretninger — udgør en meget hård sanktion for den første køber, hårdere end en fuldstændig tilbagesøgning af støtten i et enkelt tilfælde.
9.
Med henblik på den foreliggende sag må der altså understreges følgende: Det pågældende »hul i lovgivningen«, som sandsynligvis skyldtes, at maskerne i systemet blev anset for at være tilstrækkelig fine til at udelukke tilfælde som det foreliggende, medfører ikke, at den manglende overholdelse af den relevante forpligtelse ikke har nogen følger.
Det forhold, at der manglede en særlig bestemmelse i støtteordningen for bælgfrugter, som havde kunnet omfatte et tilfælde som det foreliggende, betød rent faktisk ikke, at enhver mulighed for at tilbagesøge selve støtten var udelukket. Jeg vil i denne forbindelse erindre om, at medlemsstaterne i henhold til artikel 8, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr.729 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (
8
) bl.a. er forpligtede til »at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser«.
Domstolen præciserede allerede i sin dom i sagen Deutsche Milchkontor (
9
), at »tvister vedrørende tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt med urette i henhold til fællesskabsretten, i mangel af fællesskabsretlige forskrifter skal afgøres af de nationale retter under anvendelse af disses nationale ret, om end under hensyntagen til de i fællesskabsretten fastsatte grænser, hvilket vil sige, at de bestemmelser, der gælder i henhold til national ret, ikke i praksis må umuliggøre gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne, og at anvendelse af den nationale lovgivning ikke må medføre forskelsbehandling i forhold til de regler, der gælder for rent nationale tvister af samme art« (præmis 19).
I denne dom beskæftigede Domstolen sig endvidere med et andet aspekt af særlig betydning for den foreliggende sag: de konsekvenser, der indtræder ved en krænkelse af den forpligtelse, som efter fællesskabsretten er pålagt de nationale myndigheder til at kontrollere, at der ikke betales fællesskabsstøtte for produkter, som ikke er støtteberettigede. Domstolen fastslog, at »disse konsekvenser på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin afhænger af national ret og ikke af fællesskabsretten. Det tilkommer derfor også de nationale retter at tage stilling hertil på grundlag af de relevante nationale retsregler« (præmis 44).
10.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer de af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main stillede spørgsmål således:
»1)
Artikel 6, stk. 5, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3540/85 kan ikke anvendes, når forpligtelsen til at betale producenten minimumsprisen ikke er blevet overholdt.
2)
Tilbagesøgningen af støttebeløb, som er blevet udbetalt med urette gennem de nationale myndigheder, sker — på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin — i henhold til bestemmelserne og kriterierne i national ret, med forbehold af de i fællesskabsretten fastsatte grænser.
3)
De nationale myndigheder var i henhold til artikel 4, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 2036/82, der gjaldt på det tidspunkt, der er af betydning for afgørelsen, forpligtet til forud for udstedelsen af minimumscertifikatet at kontrollere, om den første køber faktisk havde betalt mindst minimumsprisen til producenten; det tilkommer den nationale ret at tage stilling til konsekvenserne af en eventuel krænkelse af denne pligt med henblik på at tilbagesøge den støtte, der er ydet med urette.«
(
*1
) – Originalsprog: italiensk.
(
1
) – EFT L 342, s. 1.
(
2
) – EFT L 162, s. 28.
(
3
) – EFT L 151, s. 7.
(
4
) – EFT L 219, s. 1.
(
5
) – Jf. f.eks. dom af 2.5.1990, sag C-357/88, Hopermann, Sml. I, s. 1699.
(
6
) – EFT L 148, s. 9.
(
7
) – EFT L 176, s. 11.
(
8
) – EFT L 94, s. 13.
(
9
) – Dom af 21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Sml. s. 2633.