62021CC0068
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 5 de mayo de 2022 (
1
)
Asuntos acumulados C‑68/21 y C‑84/21
Iveco Orecchia SpA
contra
APAM Esercizio SpA (C‑68/21),
Brescia Trasporti SpA (C‑84/21),
con intervención de:
Veneta Servizi International Srl unipersonale,
Var Srl,
Di Pinto & Dalessandro SpA,
Bellizzi Srl
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]
«Procedimiento prejudicial — Contratación pública — Directiva 2014/25/UE — Artículos 60 y 62 — Especificaciones técnicas — Componentes para autobús de la marca Iveco o equivalentes — Prueba de la equivalencia — Directiva 2007/46/CE — Artículo 10, apartado 2, artículo 19, apartado 1, artículo 28, apartado 1, y anexo IV — Homologación de tipo CE — Componentes — Necesidad de que los componentes comprendidos en uno de los actos reglamentarios que figuran en el anexo IV cuenten con la homologación de tipo CE»
1.
En Italia, dos empresas públicas responsables de la prestación del servicio de transportes urbanos e interurbanos de viajeros en sus municipios respectivos (Mantua y Brescia) sacaron a licitación el suministro de recambios para autobuses. Los recambios podían ser tanto originales de la marca Iveco, a la que correspondían los vehículos, como equivalentes.
2.
Adjudicados los contratos de suministro, una empresa licitadora que no había sido seleccionada interpuso sendos recursos en los que se debate si los «recambios equivalentes» debían contar con una homologación de tipo CE conforme a la Directiva 2007/46/CE. (
2
)
3.
El Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) quiere saber, ante todo, si la homologación es necesaria para el suministro de los recambios equivalentes o si bastaría con la presentación, junto con la oferta, de una declaración de equivalencia al original homologado.
I. Marco jurídico. Derecho de la Unión
A.
Directiva 2007/46
4.
El artículo 1 («Objeto») señala:
«La presente Directiva establece un marco armonizado que contiene los requisitos técnicos generales y disposiciones administrativas para la homologación de todos los vehículos nuevos incluidos en su ámbito de aplicación, así como la homologación de los sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, con el fin de facilitar su matriculación, venta y puesta en servicio dentro de la Comunidad.
La presente Directiva establece asimismo las disposiciones para la venta y la puesta en servicio de piezas y equipos destinados a vehículos homologados con arreglo a la misma.
Los requisitos técnicos particulares relativos a la fabricación y funcionamiento de los vehículos se establecerán en aplicación de la presente Directiva en actos reglamentarios, que aparecen enumerados en una lista exhaustiva en el anexo IV».
5.
Según el artículo 2 («Ámbito de aplicación»):
«1.   La presente Directiva se aplicará a la homologación de tipo de los vehículos diseñados y fabricados en una o varias fases para circular por carretera y a los sistemas, componentes y unidades técnicas independientes diseñados y fabricados para dichos vehículos.
[...]».
6.
De conformidad con el artículo 3 («Definiciones»):
«A efectos de la presente Directiva y de los actos reglamentarios enumerados en el anexo IV, salvo que en los mismos se indique lo contrario, se entenderá por:
1)
“acto reglamentario”: una directiva particular o un reglamento o un Reglamento CEPE anexo al Acuerdo de 1958 revisado;
2)
“directiva particular o reglamento”: una directiva o un reglamento enumerados en la parte I del anexo IV. Dicho término también incluye sus actos de ejecución;
3)
“homologación de tipo”: el procedimiento mediante el cual un Estado miembro certifica que un tipo de vehículo, sistema, componente o unidad técnica independiente cumple las correspondientes disposiciones administrativas y requisitos técnicos pertinentes;
4)
“homologación de tipo nacional”: procedimiento de homologación de tipo establecido por la legislación nacional de un Estado miembro; la validez de dicha homologación queda limitada al territorio de ese Estado miembro;
5)
“homologación de tipo CE”: el procedimiento mediante el cual un Estado miembro certifica que un tipo de vehículo, sistema, componente o unidad técnica independiente cumple las correspondientes disposiciones administrativas y requisitos técnicos de la presente Directiva y de los actos reglamentarios enumerados en los anexos IV u XI;
[...]
24)
“componente”: el dispositivo, sujeto a los requisitos de un acto reglamentario, destinado a formar parte de un vehículo, que podrá homologarse independientemente de dicho vehículo cuando el acto reglamentario así lo disponga explícitamente;
[...]».
7.
El artículo 7 («Procedimientos para la homologación de tipo CE de sistemas, componentes o unidades técnicas independientes») reza:
«1.   El fabricante enviará la solicitud a la autoridad de homologación. Solamente se presentará una solicitud relacionada con un tipo de sistema, componente o unidad técnica independiente y solo se podrá presentar en un único Estado miembro. Se presentará una solicitud por cada tipo que se quiera homologar.
2.   La solicitud irá acompañada del expediente del fabricante, cuyo contenido se especifica en las directivas particulares o reglamentos.
[...]».
8.
El artículo 10 («Disposiciones específicas sobre sistemas, componentes o unidades técnicas independientes») estipula:
«[...]
2.   Los Estados miembros concederán la homologación de tipo CE con respecto a todo componente o una unidad técnica independiente que se ajuste a la información detallada en el expediente del fabricante y cumpla los requisitos técnicos establecidos en la correspondiente directiva particular o reglamento, como se exige en el anexo IV.
[...]».
9.
El artículo 19 («Marca de homologación de tipo CE») indica:
«1.   El fabricante de un componente o de una unidad técnica independiente, forme o no parte de un sistema, colocará en cada componente y unidad fabricados de conformidad con el tipo homologado la marca de homologación de tipo CE, exigida por la directiva particular o el reglamento pertinente.
2.   Cuando no se exija la marca de homologación de tipo, el fabricante colocará, como mínimo: la denominación comercial o marca comercial, y el tipo y/o un número de identificación.
3.   El marcado de homologación de tipo CE se compondrá con arreglo al apéndice del anexo VII».
10.
El artículo 28 («Venta y puesta en servicio de componentes y unidades técnicas independientes») preceptúa:
«1.   Los Estados miembros autorizarán la venta o puesta en servicio de los componentes y unidades técnicas independientes solo si cumplen los requisitos de los actos reglamentarios correspondientes y están marcados de forma adecuada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19.
[...]».
11.
En el artículo 46 («Sanciones») se lee:
«Los Estados miembros determinarán las sanciones aplicables por el incumplimiento de lo dispuesto en la presente Directiva, en particular por la inobservancia de las prohibiciones contenidas o resultantes del artículo 31, y de lo dispuesto en los actos reglamentarios enumerados en la parte I del anexo IV y tomarán todas las medidas necesarias para su aplicación […]»
12.
El anexo IV («Requisitos para la homologación de tipo CE de vehículos») se compone de dos partes: una enumera la lista de «actos reglamentarios» (Directivas particulares y Reglamentos) y, otra, tras definir los reglamentos CEPE ONU [«aquellos a los que la Comunidad se adhirió como Parte contratante del Acuerdo revisado de Ginebra de 1958 de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, con arreglo a la Decisión 97/836/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 1997 (DO 1997, L 346, p. 78) o de posteriores decisiones del Consejo, como se considera en el artículo 3, apartado 3, de la Decisión citada»], los relaciona.
B.
Directiva 2014/25/UE (
3
)
13.
El artículo 60 («Especificaciones técnicas») expone:
«1.   Las especificaciones técnicas definidas en el anexo VIII, punto 1, figurarán en los pliegos de la contratación. Las especificaciones técnicas deberán establecer las características exigidas de una obra, un servicio o un suministro.
[...]
2.   Las especificaciones técnicas deberán otorgar a los operadores económicos el acceso en condiciones de igualdad al procedimiento de contratación y no tendrán por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de la contratación pública a la competencia.
3.   Sin perjuicio de las normas técnicas nacionales obligatorias, siempre que sean compatibles con el derecho de la Unión, las especificaciones técnicas deberán formularse de una de las siguientes maneras:
a)
en términos de rendimiento o de exigencias funcionales, incluidas las características medioambientales, siempre que los parámetros sean lo suficientemente precisos para permitir a los licitadores determinar el objeto del contrato y a las entidades adjudicadoras adjudicar el contrato;
b)
por referencia a especificaciones técnicas y, por orden de preferencia, a las normas nacionales que transponen las normas europeas, a las evaluaciones técnicas europeas, a las especificaciones técnicas comunes, a las normas internacionales, a otros sistemas de referencias técnicas elaborados por los organismos europeos de normalización o, en defecto de todos los anteriores, a normas nacionales, a documentos de idoneidad técnica nacionales o a especificaciones técnicas nacionales en materia de proyecto, cálculo y ejecución de obras y de uso de suministros; cada referencia deberá ir acompañada de la mención «o equivalente»;
c)
en términos de rendimiento o de exigencias funcionales mencionados en la letra a), haciendo referencia, como medio de presunción de la conformidad con estos requisitos de rendimiento o exigencias funcionales, a las especificaciones técnicas contempladas en la letra b);
d)
mediante referencia a las especificaciones técnicas mencionadas en la letra b) para ciertas características, y mediante referencia al rendimiento o exigencias funcionales mencionados en la letra a) para otras características.
4.   Salvo que lo justifique el objeto del contrato, las especificaciones técnicas no podrán hacer referencia a una fabricación o una procedencia determinada, o a un procedimiento concreto que caracterice a los productos o servicios ofrecidos por un operador económico determinado, o a marcas, patentes o tipos, o a un origen o a una producción determinados con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos. Tal referencia se autorizará, con carácter excepcional, en el caso en que no sea posible hacer una descripción lo bastante precisa e inteligible del objeto del contrato en aplicación del apartado 3. Dicha referencia deberá ir acompañada de la mención “o equivalente”.
5.   Cuando las entidades adjudicadoras hagan uso de la opción de referirse a las especificaciones técnicas previstas en el apartado 3, letra b), no podrán rechazar una oferta basándose en que las obras, los suministros o los servicios ofrecidos no se ajustan a las especificaciones técnicas a las que han hecho referencia, una vez que el licitador demuestre en su oferta, por cualquier medio adecuado, incluidos los medios de prueba mencionados en el artículo 62, que las soluciones que propone cumplen de forma equivalente los requisitos definidos por las especificaciones técnicas.
6.   [...]
En su oferta, el licitador deberá probar por cualquier medio adecuado, incluidos los medios de prueba mencionados en el artículo 62, que el suministro, servicio u obra, conformes a la norma, cumplen los requisitos de rendimiento o las exigencias funcionales establecidos por la entidad adjudicadora».
14.
El artículo 62 («Informes de pruebas, certificación y otros medios de prueba») proclama:
«1.   Las entidades adjudicadoras podrán exigir que los operadores económicos proporcionen un informe de pruebas de un organismo de evaluación de la conformidad o un certificado expedido por un organismo de ese tipo como medio de la prueba de la conformidad con los requisitos o los criterios establecidos en las especificaciones técnicas, los criterios de adjudicación o las condiciones de ejecución del contrato.
Cuando las entidades adjudicadoras exijan la presentación de certificados expedidos por un organismo de evaluación de la conformidad determinado, los certificados expedidos por otros organismos de evaluación de la conformidad equivalentes también deberán ser aceptados por las entidades adjudicadoras.
[...]
2.   Las entidades adjudicadoras deberán aceptar otros medios de prueba adecuados que no sean los contemplados en el apartado 1, como un expediente técnico del fabricante, cuando el operador económico de que se trate no tenga acceso a dichos certificados o informes de pruebas ni la posibilidad de obtenerlos en los plazos fijados, siempre que la falta de acceso no pueda atribuirse al operador económico afectado y que este demuestre que las obras, suministros o servicios que proporciona cumplen los requisitos o criterios fijados en las especificaciones técnicas, los criterios de adjudicación o las condiciones de ejecución del contrato.
[...]».
II. Hechos, procedimientos y preguntas prejudiciales
A.
Adjudicaciones controvertidas
1. Asunto C‑68/21
15.
APAM Esercizio SpA, empresa que opera en el sector del transporte público urbano e interurbano en Mantua (Italia), anunció (
4
) un procedimiento de licitación abierto para el suministro bianual de «recambios originales Iveco o equivalentes para autobús» (CIG 7602877C91), cuyo valor se estimaba en 710000 euros.
16.
El artículo 5.1. («Tipología de los recambios») del pliego de condiciones distinguía entre:
—
«Recambios destinados a la seguridad del vehículo y a la protección del medio ambiente». En cuanto a ellos, «los componentes sometidos a pruebas de homologación con el vehículo o como unidades técnicas independientes, únicamente [debieran] suministrarse componentes originales o equivalentes legalmente homologados con arreglo a la legislación nacional (código de circulación) y comunitaria (Directiva 98/14/CEE, Directiva 2007/46 y anexo IV de esta)».
—
«Recambios originales (o de primer montaje)».
—
«Recambios equivalentes», definidos como «las piezas de recambio (piezas, componentes, equipos) de calidad equivalente al original, o piezas de una calidad al menos igual a la de los componentes utilizados para el ensamblaje del vehículo, producidas según las especificaciones técnicas y las normas de producción propias del fabricante de la pieza de recambio original».
17.
Añadía ese artículo que «los citados recambios [equivalentes], de conformidad con la normativa de la Unión y con las disposiciones legales vigentes, podrán ser fabricados por cualquier empresa que pueda certificar en cualquier momento, de conformidad con la normativa vigente (UNI-CEI-ENISO/IEC 17050), que la calidad de las piezas de recambio producidas corresponde a la de las piezas originales utilizadas para el montaje de los vehículos automóviles en cuestión».
18.
El artículo 5.2 («Certificaciones y declaraciones») del pliego de condiciones precisaba que el licitador «deberá presentar en el marco de la licitación y para recambio equivalente propuesto la certificación de conformidad o una homologación específica del componente de repuesto facilitado por el fabricante o por el organismo homologador o el laboratorio de los ensayos certificados según la norma ISO 45000».
19.
El artículo 15 («Documentación administrativa») del pliego de condiciones, requería, en su letra d), «[...] la documentación técnica adecuada para cada recambio equivalente propuesto, acompañada de: [...] Un certificado de homologación del producto, cuando sea obligatorio, expedido por el fabricante del recambio equivalente propuesta; un certificado de equivalencia del producto aportado en relación con el producto de origen (o de primer montaje) correspondiente, en términos de sustituibilidad perfecta, sin utilizar ninguna adaptación, la pieza de recambio del conjunto o el sistema en el que debe montarse y características de rendimiento que garanticen una funcionalidad y seguridad regulares del producto en el sistema, así como una vida idéntica, expedida por el productor de la pieza de recambio equivalente propuesta».
20.
Tres empresas acudieron al procedimiento, entre ellas Iveco Orecchia y Veneta Servizi International Srl unipersonale, a la que se adjudicó el contrato.
2. Asunto C‑84/21
21.
Brescia Trasporti SpA, empresa que opera en el sector del transporte público urbano e interurbano de Brescia (Italia), anunció (
5
) un procedimiento de adjudicación, con un valor de base del contrato estimado en 2100000 euros, cuyo objeto era «el suministro de recambios para autobuses de marca Iveco provistos de un motor Iveco — CIG 7680570EDB».
22.
El artículo 1 («Definiciones técnicas») del documento que contenía las especificaciones técnicas de la licitación contemplaba tres tipos de recambios: «recambios originales», «recambios originales de primer montaje» y «piezas de recambio equivalentes».
23.
Según el apartado 3 de dicho artículo 1, «las piezas de recambio de calidad equivalente equivalentes al original son piezas de una calidad al menos igual a la de los componentes utilizados para la fabricación del vehículo, producidas según las especificaciones técnicas y las normas de producción propias del fabricante del recambio».
24.
El artículo 2 («Características de los recambios objeto de suministro […]») de ese mismo documento establecía que el licitador debía indicar, para cada recambio, si deseaba suministrar uno original, de primer montaje o equivalente.
25.
El artículo 3 («Documentación que se ha de presentar con la oferta»), en lo que atañe a los «recambios de calidad equivalente», exigía que la oferta fuera acompañada, so pena de exclusión, de un «certificado del fabricante del recambio que acredite, para cada recambio:
—
que la calidad de los recambios es lo suficientemente elevada como para que su utilización no comprometa la reputación de la red autorizada;
—
su carácter perfectamente intercambiable con los recambios originales, [...] sin recurrir a ninguna adaptación del recambio, del conjunto o del sistema sobre el que deba montarse […]».
26.
El artículo 3 añadía que «el proveedor deberá, además, presentar el certificado de homologación del producto, cuando sea obligatorio. En lo que respecta a los forros de freno, los discos de freno y los tambores, el proveedor deberá presentar, además de los documentos antes mencionados, el certificado que acredite la homologación comunitaria ECE R90».
27.
Participaron en la licitación Iveco Orecchia y VAR Srl, a la que se adjudicó el contrato.
B.
Procedimientos nacionales y pregunta prejudicial
28.
Iveco Orecchia impugnó ante el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia — sezione staccata di Brescia (Tribunal regional de lo contencioso administrativo de Lombardía — Sección de Brescia), las dos decisiones de adjudicación argumentando, en esencia, que:
—
los adjudicatarios no habrían probado, mediante una certificación o por otros medios, la homologación de los componentes que exigían los documentos del contrato y la legislación sobre la materia;
—
subsidiariamente, las condiciones de la licitación eran ilegales, si se interpretasen en el sentido de que no exigían, cuando fuera necesario, aportar un certificado de homologación emitido por una autoridad competente o, en todo caso, la prueba de la existencia de esa homologación.
29.
El tribunal de primera instancia desestimó los dos recursos de Iveco Orecchia en sentencias de 25 de junio y de 26 de agosto de 2019, contra las que esta compañía se ha alzado en apelación ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado). (
6
)
30.
Según el Consiglio di Stato (Consejo de Estado): (
7
)
—
Los recambios originales Iveco, objeto del contrato de suministro, se homologan conjuntamente con el vehículo.
—
La venta de recambios sujetos a homologación, sobre todo si pueden comprometer la seguridad de los vehículos y las prestaciones ambientales, únicamente es posible cuando aquellos hayan sido homologados y autorizados por la autoridad de homologación.
—
El anexo IV de la Directiva 2007/46 contiene la lista específica y detallada de las categorías de componentes para los que existe una normativa pertinente, y asimismo específica, sobre su homologación.
—
Las especificaciones técnicas demandaban el certificado de homologación, cuando fuera necesario. (
8
)
—
Hay que resolver, a la vista de estos factores, si resulta necesaria la homologación de los componentes no originales realizados por un fabricante de tales componentes.
—
La reglamentación aplicable, esto es, la Directiva 2007/46 y las normas nacionales de transposición, parece imponer las mismas obligaciones de homologación a los fabricantes de vehículos (que homologan estos en su conjunto y, al proceder así, homologan automáticamente cada una de sus partes) y a los fabricantes de componentes.
—
Así pues, si una pieza o componente está sujeta a lo dispuesto en un acto regulatorio (contemplado en el anexo IV de la Directiva 2007/46), solo podrá comercializarse si previamente ha sido homologada.
—
Sin embargo, cabría igualmente sostener, como propugnan las empresas recurridas, que a las ofertas de recambios previstos en la tipología del citado anexo IV, efectuadas por sujetos distintos de los constructores de vehículo, no se les deben exigir los mismos documentos técnicos acreditativos de haber sido sometidas a las pruebas requeridas a los componentes originales homologados. Desde esta perspectiva, podría resultar suficiente, como alternativa a aquella documentación, una certificación genérica de equivalencia, que declare la conformidad del recambio a las especificaciones técnicas previstas en el pliego de condiciones y la correspondencia de las soluciones propuestas a lo consignado en tal pliego.
31.
En este contexto, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) suscita dos preguntas prejudiciales, de las que solo abordaré la primera, por indicación del Tribunal de Justicia. Su tenor es como sigue:
«¿Es compatible con el derecho de la Unión Europea —y, en particular, con las disposiciones de la Directiva 2007/46/CE (establecidas en sus artículos 10, 19 y 28) y con los principios de igualdad de trato y de imparcialidad, de plena competencia y de buena administración— que, con especial referencia al suministro mediante contratación pública de componentes de recambio para autobuses destinados al servicio público, se permita al poder adjudicador aceptar componentes de recambio destinados a un determinado vehículo, realizados por un fabricante distinto del fabricante del vehículo y, por lo tanto, no homologados junto con el vehículo, comprendidos en uno de los tipos de componentes que figuran en las normas técnicas enumeradas en el anexo IV de la citada Directiva (Requisitos para la homologación de tipo CE de vehículos), que hayan sido ofrecidos en la licitación sin ir acompañados del certificado de homologación de tipo ni de ninguna otra indicación sobre la efectiva homologación, al haberse presupuesto que la homologación de tipo no es necesaria y que es suficiente una declaración de equivalencia al original homologado expedida por el licitador?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
32.
Las peticiones de decisión prejudicial se registraron en el Tribunal de Justicia el 3 y el 11 de febrero de 2021, respectivamente.
33.
Han depositado observaciones escritas Iveco Orecchia, Brescia Trasporti SpA, Var Srl, Veneta Servizi International Srl unipersonale, Di Pinto & Dalessandro SpA, APAM Esercizio SpA, el Gobierno de Italia y la Comisión Europea. Todas ellas, salvo Di Pinto & Dalessandro SpA, intervinieron en la vista celebrada el 10 de marzo de 2022.
IV. Apreciación
A.
Observación preliminar
34.
Aunque el tribunal de reenvío interesa únicamente la interpretación de los artículos 10, 19 y 28 de la Directiva 2007/46, no se puede obviar que los litigios versan sobre contratos de suministro cuya adjudicación se hizo a través de un procedimiento sujeto a las prescripciones de la Directiva 2014/25.
35.
En efecto, como destaca la Comisión y se puso de relieve en la vista, las adjudicaciones controvertidas las han llevado a cabo sendas entidades que operan en el sector de los transportes urbanos e interurbanos, cuyo régimen establece la Directiva 2014/25.
36.
Tanto los autos de reenvío como algunas de las observaciones escritas citan la Directiva 2014/24/UE. (
9
) Sin embargo, no creo que sea esta la norma de referencia adecuada.
37.
Repito que el objeto de los contratos sacados a licitación fue, en estos asuntos, el suministro de recambios para autobús en el marco de la prestación del servicio público de transporte. Tales contratos se someten a la Directiva 2014/25, pues son instrumentales de «las actividades de puesta a disposición o explotación de redes que presten un servicio al público en el ámbito del transporte por [...] autobús [...]», a las que alude su artículo 11.
38.
Los servicios de transporte están explícitamente incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/25, según su artículo 1, apartado 2.
39.
De cualquier manera, los artículos aquí pertinentes de la Directiva 2014/25 (artículos 60 y 62) son equivalentes a sus correlativos de la Directiva 2014/24 (artículos 42 y 44).
B.
Primera pregunta prejudicial
40.
La duda del Consiglio di Stato (Consejo de Estado) tiene unos perfiles bien delimitados: quiere saber si un poder adjudicador puede aceptar componentes de recambio para autobuses, cuando, acumulativamente:
—
Esos componentes corresponden a una de las categorías del anexo IV de la Directiva 2007/46.
—
Han sido elaborados por un fabricante distinto del constructor del autobús, es decir, no homologados junto con este último.
—
No van acompañados del certificado de homologación ni de ninguna otra indicación sobre su efectiva homologación, bajo el presupuesto de que tal homologación no es necesaria y basta una declaración de equivalencia (con el componente original) expedida por el propio licitador.
41.
Para responder a esta duda, analizaré, en primer lugar, las normas de la Unión sobre la homologación de los vehículos de motor, así como de los sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a esos vehículos. Me referiré, luego, a las diferencias entre la homologación y la equivalencia, para exponer, finalmente, la incidencia en estos asuntos de la Directiva 2014/25.
1. Homologación de vehículos y de sus componentes
42.
La Directiva 2007/46 pretende «sustituir los sistemas de homologación de los Estados miembros por un procedimiento de homologación comunitario basado en el principio de una armonización total». (
10
)
43.
El artículo 1 de la Directiva 2007/46, al definir su objeto, alude al establecimiento de «un marco armonizado que contiene los requisitos técnicos generales y disposiciones administrativas para la homologación» no solo de los vehículos nuevos incluidos en su ámbito de aplicación, sino también de los sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos.
44.
En ese mismo marco se establecen «[…] las disposiciones para la venta y la puesta en servicio de piezas y equipos destinados a vehículos homologados con arreglo a la misma».
45.
La Directiva 2007/46 acuña el concepto de «homologación de tipo», (
11
) diferente de la homologación individual. La homologación de tipo tanto puede ser «nacional», cuya validez queda limitada al territorio de un Estado miembro, como «homologación de tipo CE». Esta última certifica el cumplimiento de «las correspondientes disposiciones administrativas y requisitos técnicos de la [...] Directiva […] y de los actos reglamentarios enumerados en los anexos IV u XI». (
12
)
46.
La pregunta prejudicial se refiere, como ya he destacado, solo a las categorías de componentes (
13
) que figuran en los actos reglamentarios (
14
) enumerados en el anexo IV de la Directiva 2007/46.
47.
La homologación de tipo CE de los componentes puede hacerse o bien conjuntamente con el vehículo nuevo, o bien de modo independiente. (
15
) Conforme al artículo 3, punto 24, de la Directiva 2007/46, un componente destinado a formar parte de un vehículo podrá homologarse independientemente de dicho vehículo.
48.
Para la homologación de tipo CE de componentes independientes se sigue un procedimiento que regula el artículo 7 de la Directiva 2007/46 y cuyas disposiciones específicas recoge el artículo 10. A tenor del apartado 2 de este último, «los Estados miembros concederán la homologación de tipo CE con respecto a todo componente [...] que […] cumpla los requisitos técnicos establecidos en la correspondiente directiva particular o reglamento, como se exige en el anexo IV».
49.
Aunque no con toda la claridad que sería deseable, de los artículos 10, apartado 2, 19 y 28, apartado 1, de la Directiva 2007/46 se infiere que los componentes del vehículo enumerados en su anexo IV están, en principio, sujetos a homologación.
50.
Es significativo, en efecto, que con arreglo artículo 28, apartado 1, de la Directiva 2007/46, los Estados miembros solo puedan autorizar la venta o la puesta en servicio de los componentes homologados. Por tales se entiende los que «cumplen los requisitos de los actos reglamentarios correspondientes [los relacionados en el anexo IV] y están marcados de forma adecuada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19».
51.
Para comprobar que los componentes (originales o no) de un vehículo respetan los requisitos técnicos que establecen los actos reglamentarios del anexo IV, el instrumento elegido por la Directiva 2007/46 es, justamente, la homologación, y no otro. A mi juicio, esta es la interpretación más adecuada del artículo 10, apartado 2, de esa Directiva, leído a la luz de los actos reglamentarios a los que remite su anexo IV.
52.
Ahora bien, puede darse el caso (así lo destacó VAR en sus observaciones escritas y lo confirmaron la Comisión y el Gobierno italiano en la vista) que, a tenor de esos mismos actos reglamentarios, algún componente, en concreto, esté exento de la preceptiva homologación. En esa hipótesis no será obligatoria la aportación del certificado de homologación, que resulta ineludible en relación con los demás componentes enumerados en la lista del anexo IV.
53.
Esa eventualidad la contempla el artículo 19, apartado 2, de la Directiva 2007/46: «cuando no se exija la marca de homologación de tipo, el fabricante [del componente] colocará, como mínimo: la denominación comercial o marca comercial, y el tipo y/o un número de identificación».
54.
A salvo, pues, esa circunstancia, los componentes contemplados en alguno de los actos reglamentarios que recoge el anexo IV de la Directiva 2007/46 no podrán ser comercializados si no han obtenido previamente la homologación CE. Sin ella, insisto, no se autoriza su venta y su puesta en servicio.
55.
Esta exigencia está ligada a imperativos de seguridad para el tráfico de vehículos, en cuya consideración se demanda la homologación de (no todas) las piezas de recambio. (
16
) La homologación de tipo CE deviene, así, una condición previa de aptitud que afecta no solo a los canales de introducción mediante la contratación pública, sino a cualquier modalidad de puesta en el mercado.
56.
Que los componentes sean fabricados por el titular de la marca o por un productor de repuestos es indiferente, como lo es la circunstancia de que vayan a ser instalados en un vehículo nuevo o en otro usado. No cabe hablar, pues, de una discriminación en detrimento de los fabricantes de recambios equivalentes: cuando se trata de componentes sujetos a homologación de tipo CE, tanto los equivalentes como los originales se someten al mismo régimen. (
17
)
57.
Sentada esta premisa, en respuesta a la primera parte de la primera pregunta prejudicial, ha de afirmarse que:
—
En principio, un poder adjudicador no puede aceptar, sin el certificado de homologación, componentes de recambio comprendidos en los actos reglamentarios enumerados en el anexo IV de la Directiva 2007/46, cuando tales actos exijan la homologación para aquellos.
—
Corresponde al tribunal de reenvío dilucidar, a la vista de los concretos componentes que eran objeto de la licitación, si estaban sujetos a homologación obligatoria en virtud de los mencionados actos reglamentarios.
2. Homologación y equivalencia
58.
En la segunda parte de la primera pregunta, el tribunal de reenvío quiere saber si, en la hipótesis que menciona, sería suficiente una declaración de equivalencia al original homologado, expedida por el propio licitador
59.
Las nociones de homologación y equivalencia tienen su propio significado, no coincidente:
—
La homologación es una técnica de control, efectuada por una autoridad, por un organismo o por una entidad bajo sus auspicios, con la que se certifica que un vehículo (o, en este supuesto, sus componentes) respeta determinadas prescripciones reglamentarias y ciertos requisitos técnicos.
—
La (declaración de) equivalencia se limita a la comparación objetiva de ciertos productos, tanto si previamente han sido homologados como si no.
60.
La homologación es, como ya he avanzado, un requisito para la puesta en el mercado de componentes del vehículo que han de respetar unas especificaciones técnicas muy detalladas. Su fundamento son exigencias imperativas de seguridad, ineludibles cuando se trata de la circulación de vehículos por la vía pública.
61.
La equivalencia (en este caso, de recambios de distintos fabricantes, que desempeñan la misma función) atiende, más bien, a las características, similares o dispares, de los productos comparados.
62.
Las pruebas de una y otra condición no son intercambiables. Un componente homologado podrá no ser equivalente al que el poder adjudicador demanda y, a la inversa, un componente no homologado podrá ser materialmente equivalente a los originales previstos en las especificaciones técnicas de la licitación.
63.
Podría pensarse que si dos recambios, uno homologado y otro no, son de calidad equivalente e intercambiables, es porque ambos reúnen los requisitos técnicos para superar el control de homologación. Sin embargo, no me parece que la Directiva 2007/46 permita esa presunción. Cuando están en juego la seguridad vial y la protección del medio ambiente, es necesario el control de un tercero (la autoridad o el organismo que homologa conforme a procedimientos y pruebas específicas) para cada prototipo, salvo que un acto reglamentario lo considere innecesario.
64.
No creo que los componentes de recambio estén exentos del control de la homologación (y sujetos exclusivamente a la declaración de equivalencia) solo por la circunstancia de que se vayan a montar en un vehículo ya usado. Que estén destinados a incorporarse a él (por definición, a posteriori) no los convierte automáticamente en más seguros, que es lo que parece entender alguna de las partes del litigio.
65.
Las cláusulas que regían las dos adjudicaciones controvertidas en estos litigios se atenían a ese criterio: para los recambios equivalentes sujetos a homologación, el licitador debía presentar, so pena de exclusión de su oferta, el certificado de homologación.
66.
No cabe, pues, en cuanto a ese específico tipo de recambios, aceptar, como alternativa a la aportación de los certificados de homologación, una mera declaración unilateral del licitador en la que atestigüe la equivalencia de los recambios con los componentes originales.
67.
Así pues, en relación con los componentes de recambio sujetos a homologación obligatoria, no es suficiente la declaración de equivalencia al original homologado expedida por el licitador.
68.
Queda por analizar si esta interpretación de la Directiva 2007/46 es compatible con los principios y con los preceptos de la Directiva 2014/25.
3. Incidencia de la Directiva 2014/25
69.
Las entidades adjudicadoras han de definir, en los pliegos de condiciones que publican, las características de las obras, de los servicios o de los suministros que se proponen adquirir en el marco de la contratación pública. Entre esas características pueden hallarse las correspondientes a las «especificaciones técnicas» de los respectivos productos o servicios.
70.
Como señalé en su día, «la descripción sesgada de esas especificaciones técnicas puede implicar, cuando menos, una importante “barrera de entrada” a ciertos licitadores y, en casos extremos, predeterminar (incluso fraudulentamente) la elección final del adjudicatario, si se consignan características de productos o servicios que solo él está en condiciones de ofrecer». (
18
)
71.
La preocupación por evitar prácticas irregulares y el designio de «permitir la apertura de la contratación pública a la competencia» han llevado al legislador de la Unión a instaurar unas previsiones normativas en esta materia que permitan «presentar ofertas que reflejen la diversidad de las soluciones técnicas, las normas y las especificaciones técnicas existentes en el mercado, incluidas las elaboradas sobre la base de criterios de rendimiento vinculados al ciclo de vida y a la sostenibilidad del proceso de producción de las obras, suministros y servicios». (
19
)
72.
Esa aspiración se refleja en el artículo 60, apartado 2, de la Directiva 2014/25: «Las especificaciones técnicas deberán otorgar a los operadores económicos el acceso en condiciones de igualdad al procedimiento de contratación y no tendrán por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de la contratación pública a la competencia».
73.
Como regla, pues, «al redactar las especificaciones técnicas, debe evitarse que estas limiten artificialmente la competencia mediante requisitos que favorezcan a un determinado operador económico, reproduciendo características clave de los suministros, servicios u obras que habitualmente ofrece dicho operador. Redactar las especificaciones técnicas en términos de requisitos de rendimiento y exigencias funcionales suele ser la mejor manera de alcanzar este objetivo». (
20
)
74.
De manera excepcional, sin embargo, el artículo 60, apartado 4, de la Directiva 2014/25 autoriza a «hacer referencia [...] a marcas, patentes o tipos, o a un origen o a una producción determinados». Pero esta posibilidad, que privilegia a ciertos productores, se mitiga mediante la imposición de que la referencia vaya siempre acompañada de la mención «o equivalente». (
21
)
75.
Es coherente con los principios del artículo 60, apartado 2, de la Directiva 2014/25 que el apartado 5 de ese mismo artículo y el artículo 62, apartado 2, regulen la posibilidad de acreditar el cumplimiento de las especificaciones técnicas, cuando se trata de probar la equivalencia de los recambios, de forma abierta y flexible, «lo que significa que se autoriza la utilización de cualquier medio adecuado». (
22
)
76.
En este asunto, los contratos tenían por objeto el suministro de recambios, que tanto podían ser originales Iveco o equivalentes. Ahora bien, cuando se tratase de recambios sujetos al requisito de la homologación, el certificado que acreditase esta última no era prescindible, pues, sin él, esos recambios (sean originales o equivalentes) no podían ser ofrecidos por un licitador, al carecer de un presupuesto ineludible para su comercialización
77.
La Directiva 2014/25 regula la prueba de las especificaciones técnicas sin aludir a la homologación de los bienes objeto de suministro. Es lógico que así sea, porque la exigencia de homologación dependerá del tipo de suministro que se vaya a adquirir (
23
) y los sectores afectados por aquella Directiva son muy heterogéneos.
78.
Ahora bien, la Directiva 2014/25, por más que se inspire en el designio de una mayor apertura de la contratación pública a la competencia, no puede prescindir de las exigencias imperativas que otras normas del derecho de la Unión impongan.
79.
Así lo reconoce el considerando quincuagésimo sexto de la Directiva 2014/25: «ninguna disposición en la [...] Directiva [debe] impedir la imposición o ejecución de medidas necesarias para proteger [...] la seguridad [...], la salud, la vida humana y animal y la conservación de las especies vegetales o de otras medidas medioambientales».
80.
La Directiva 2014/25, pues, no «debe impedir» la aplicación de la Directiva 2007/46, en cuanto esta última tienda a «[…] garantizar un elevado nivel de seguridad vial, protección de la salud, protección del medio ambiente, eficiencia energética y protección contra usos no autorizados». (
24
) En la medida en que la Directiva 2007/46 imponga, justamente con vistas a esos objetivos, la homologación de ciertos recambios de vehículos, tal exigencia deviene ineludible y no puede soslayarse apelando a la Directiva 2014/25.
81.
Como esgrime la Comisión, (
25
) ese mismo criterio inspira otras reglas relativas al funcionamiento del mercado interior, mediante las que el legislador de la Unión ha subrayado la prevalencia de la lex specialis (como, por ejemplo, la que reglamenta la circulación de vehículos a motor) frente a las disposiciones generales sobre la libre circulación de productos.
82.
En cualquier caso, la obligación de homologar los recambios no es incompatible con la apertura de la contratación pública a la competencia. Para salvaguardarla, el artículo 38, apartado 1, de la Directiva 2007/46 facilita el acceso a la producción de componentes independientes a los competidores del fabricante del vehículo. Este último ha de poner a disposición de aquellos los datos pertinentes, «incluyendo, cuando proceda, los esquemas enumerados específicamente en el anexo o apéndice del acto reglamentario y que sean necesarios para la homologación de tipo CE de los componentes […] independientes».
V. Conclusión
83.
En virtud de lo anterior, sugiero al Tribunal de Justicia responder a la primera pregunta prejudicial del Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) en estos términos:
«Los artículos 10, apartado 2, 19, apartado 1, y 28, apartado 1, de la Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de septiembre de 2007, por la que se crea un marco para la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, han de interpretarse en el sentido de que, cuando en la licitación de un contrato público de suministro de componentes de recambio para autobuses destinados al servicio público de transporte se autorice la oferta de recambios equivalentes cuya homologación sea preceptiva a tenor de uno de los actos reglamentarios que figuran en el anexo IV de la citada Directiva, los licitadores deben aportar el certificado de homologación de tipo CE, sin que sea suficiente, a estos efectos, que presenten solo una declaración de equivalencia».
(
1
)	Lengua original: español.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de septiembre de 2007, por la que se crea un marco para la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos (Directiva marco) (DO 2007, L 263, p. 1). Ha sido sustituida por el Reglamento (UE) 2018/858 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre la homologación y la vigilancia del mercado de los vehículos de motor y sus remolques y de los sistemas, los componentes y las unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 715/2007 y (CE) n.o 595/2009 y por el que se deroga la Directiva 2007/46 (DO 2018, L 151, p. 1). El Reglamento 2018/858 no es aplicable, ratione temporis, a estos litigios.
(
3
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE (DO 2014, L 94, p. 243).
(
4
)	Anuncio publicado en el suplemento del DO dedicado a la contratación pública europea de 21 de agosto de 2018 (referencia 2018/S 159‑365946).
(
5
)	Anuncio publicado en el suplemento del DO dedicado a la contratación pública europea de 13 de noviembre de 2018 (referencia 2018/S 218-500319).
(
6
)	En la sentencia de 26 de agosto de 2019, el tribunal de instancia rechazó el primer motivo de la demanda de Iveco Orecchia, entre otras consideraciones, porque esta había omitido indicar específicamente qué recambios ofrecidos por Brescia Trasporti SpA deberían contar con el certificado de homologación.
(
7
)	Apartados VIII.1, VIII.2 y VIII.4 de los dos autos de reenvío.
(
8
)	Con arreglo al auto de reenvío del asunto C‑84/21, «en la licitación controvertida, las especificaciones técnicas demandaban el certificado de homologación, cuando fuera necesario y para los discos de freno y tambores equivalentes reenviaba expresamente al artículo 34 de la Directiva 2007/46 (que, a su vez, reenvía a los reglamentos CEPE prescritos a los fines de la homologación CE)».
(
9
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65).
(
10
)	Considerando segundo.
(
11
)
(
12
)	Artículo 3, punto 5, de la Directiva 2007/46.
(
13
)	Quedan al margen, pues, los sistemas y las unidades técnicas independientes.
(
14
)	El artículo 3, punto 1, de la Directiva 2007/46 define «acto reglamentario» como «una directiva particular o un reglamento o un Reglamento CEPE [Comisión Económica para Europa] anexo al Acuerdo de 1958 revisado» [«a los que la Comunidad se adhirió como Parte contratante del Acuerdo revisado de Ginebra de 1958 de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, con arreglo a la Decisión 97/836/CE del Consejo» (título II del anexo IV de la Directiva marco)]. Con arreglo al artículo 34, apartado 1, de la Directiva 2007/46, «los Reglamentos CEPE a los que la Comunidad se ha adherido y que se enumeran en la parte I del anexo IV [...] forman parte de la homologación de tipo CE de vehículos en las mismas condiciones que las directivas particulares y los reglamentos».
(
15
)	En estos litigios, los componentes de recambio del autobús no se homologan de manera conjunta con el propio vehículo, sino al margen de este.
(
16
)	Por eso, el artículo 46 de la Directiva 2007/46 impone a los Estados miembros que determinen «las sanciones aplicables por el incumplimiento de lo dispuesto en la presente Directiva [...] y de lo dispuesto en los actos reglamentarios enumerados en la parte I del anexo IV y [tomen] todas las medidas necesarias para su aplicación».
(
17
)	En sus observaciones escritas (p. 15 del original italiano) VAR precisa que «nunca ha sostenido que […] la homologación de un recambio equivalente a un componente sujeto a homologación obligatoria “no sería necesaria”, ni que, en tal caso, la homologación podría ser sustituida por una “declaración de equivalencia al original homologado, presentada por el licitador”».
(
18
)	Conclusiones del asunto VAR y ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135), punto 2.
(
19
)	Considerando octogésimo tercero de la Directiva 2014/25.
(
20
)	Ibidem.
(
21
)	En los puntos 33 y siguientes de las conclusiones del asunto VAR y ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135) examiné con mayor extensión la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre «la inclusión, en los anuncios de los contratos públicos o en sus pliegos de condiciones, de especificaciones técnicas que remiten a una marca determinada».
(
22
)	Sentencia de 12 de julio de 2018, VAR y ATM (C‑14/17, EU:C:2018:568), apartado 33.
(
23
)	En muchos contratos de suministro no habrá normas de la Unión que regulen la homologación de los productos. En estos asuntos, por el contrario, como se licitaban recambios de vehículos objeto de un marco armonizado, se aplica una normativa rigurosa que prevé la homologación, salvo que el correspondiente acto reglamentario del anexo IV de la Directiva 2007/46 la excluya para algunos.
(
24
)	Considerando tercero de la Directiva 2007/46.
(
25
)	Apartado 42 y nota 37 de sus observaciones escritas, en la que cita el considerando quinto del Reglamento (CE) n.o 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.o 339/93 (DO 2008, L 218, p. 30). A tenor de ese considerando, «el marco de vigilancia del mercado establecido por el presente Reglamento debe complementar y reforzar las disposiciones vigentes en la legislación comunitaria de armonización en materia de vigilancia del mercado y de aplicación de la misma. Sin embargo, de conformidad con el principio de lex specialis, el presente Reglamento debe aplicarse solamente en la medida en que no haya otras disposiciones que tengan igual objetivo, naturaleza o efecto en otras disposiciones de la legislación comunitaria de armonización existentes o futuras. Pueden encontrarse ejemplos en los siguientes sectores: precursores de drogas, productos sanitarios, medicamentos para uso humano y veterinario, vehículos de motor y aviación. Por lo tanto, las disposiciones correspondientes del presente Reglamento no deben aplicarse en los ámbitos cubiertos por tales disposiciones específicas» (cursiva añadida).