62016CJ0005
TEISINGUMO TEISMO (antroji kolegija) SPRENDIMAS
2018 m. birželio 21 d. (
*1
)
„Ieškinys dėl panaikinimo – Sprendimas (ES) 2015/1814 – Teisinio pagrindo nustatymas – Atsižvelgimas į akto padarinius – Nebuvimas – SESV 192 straipsnio 1 dalis – SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punktas – Priemonės, turinčios nemažai įtakos valstybėms narėms, kai šios renkasi skirtingus energijos šaltinius ir savo energijos tiekimo bendrą struktūrą – Lojalaus bendradarbiavimo principas – ESS 15 straipsnis – Europos Vadovų Tarybos kompetencija – Teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principai – Proporcingumo principas – Poveikio vertinimas“
Byloje C‑5/16
dėl 2016 m. sausio 4 d. pagal SESV 263 straipsnį pareikšto ieškinio dėl panaikinimo
Lenkijos Respublika, atstovaujama B. Majczyna ir K. Rudzińska, padedamų eksperto I. Tatarewicz,
ieškovė,
prieš
Europos Parlamentą, atstovaujamą A. Tamás ir A. Pospíšilová Padowska,
Europos Sąjungos Tarybą, atstovaujamą M. Simm, A. Sikora ir K. Pleśniak,
atsakovus,
palaikomus
Danijos Karalystės, atstovaujamos M. Wolff, J. Nymann-Lindegren ir C. Thorning,
Vokietijos Federacinės Respublikos, atstovaujamos T. Henze,
Ispanijos Karalystės, atstovaujamos A. Gavela Llopis ir M. A. Sampol Pucurull,
Prancūzijos Respublikos, atstovaujamos D. Colas, G. de Bergues J. Traband, T. Deleuil ir S. Ghiandoni,
Švedijos Karalystės, atstovaujamos A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren ir L. Swedenborg,
Europos Komisijos, atstovaujamos K. Herrmann, A. C. Becker, E. White ir K. Mifsud‑Bonnici,
įstojusių į bylą šalių,
TEISINGUMO TEISMAS (antroji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas M. Ilešič, antrosios kolegijos teisėjo pareigas einantis Teisingumo Teismo pirmininko pavaduotojas A. Tizzano, teisėjai A. Rosas (pranešėjas), C. Toader ir E. Jarašiūnas,
generalinis advokatas P. Mengozzi,
posėdžio sekretorius M. Aleksejev, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2017 m. liepos 11 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2017 m. lapkričio 30 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Savo ieškiniu Lenkijos Respublika prašo Teisingumo Teismo panaikinti 2015 m. spalio 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimą (ES) 2015/1814 dėl Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos rinkos stabilumo rezervo sukūrimo ir veikimo bei kuriuo iš dalies keičiama Direktyva 2003/87/EB (OL L 264, 2015, p. 1; toliau – ginčijamas sprendimas).
Teisinis pagrindas
Direktyva 2003/87
2
2003 m. spalio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/87/EB, nustatanti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemą Bendrijoje ir iš dalies keičianti Tarybos direktyvą 96/61/EB (OL L 275, 2003, p. 32; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 29 sk., 23 t., p. 140), iš dalies pakeista 2009 m. balandžio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/29/EB (OL L 140, 2009, p. 63, toliau – Direktyva 2003/87), buvo priimta remiantis EB 175 straipsnio 1 dalimi (dabar SESV 192 straipsnio 1 dalis).
3
Direktyva 2003/87 nustatyta Europos Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistema (toliau – ATLPS).
4
ATLPS veikia nuo 2005 m. sausio 1 d. visose Europos ekonominės erdvės valstybėse ir apima maždaug 45 % išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekio. Pagal šios direktyvos 13 straipsnio 1 dalį dabartinis trečiasis prekybos laikotarpis apima 8 metus nuo 2013 m. iki 2020 m. (toliau – trečiasis prekybos laikotarpis).
5
Direktyvos 2003/87 5 ir 22 konstatuojamose dalyse nurodyta:
„(5)
Bendrija ir jos valstybės narės savo įsipareigojimus pagal Kioto protokolą mažinti antropogeninės kilmės šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijas susitarė vykdyti bendrai, laikydamosi [2002 m. balandžio 25 d. Tarybos] Sprendimo 2002/358/EB [dėl Jungtinių Tautų bendrosios klimato kaitos konvencijos Kioto protokolo patvirtinimo Europos bendrijos vardu ir bendro jame numatytų įsipareigojimų vykdymo (OL L 130, 2002, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 42 t., p. 24)]. Šia direktyva siekiama, kuriant efektyvią šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų Europos rinką ir darant kuo mažesnę įtaką ekonomikos plėtrai bei užimtumui, padėti veiksmingiau vykdyti Europos bendrijos ir jos valstybių narių įsipareigojimus.
<…>
(22)
Ši direktyva yra suderinta su Jungtinių Tautų bendrąja konvencija dėl klimato kaitos ir Kioto protokolu. Ji turėtų būti svarstoma iš naujo atsižvelgiant į tos srities pokyčius ir paisant jos įgyvendinimo patirties bei pažangos, kuri buvo užtikrinta kontroliuojant šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijas.“
6
Šios direktyvos 1 straipsnyje „Direktyvos turinys [dalykas]“ nustatyta:
„Ši direktyva nustato šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijų leidimų sistemą Bendrijoje <…>, siekiant, kad būtų skatinamas taupus ir ekonomiškai efektyvus išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos mažinimas.
Šioje direktyvoje taip pat numatoma mažinti šiltnamio efektą sukeliančių jų dujų emisijas, kad jos sumažėtų iki tokio lygio, kuriam esant moksliniu požiūriu būtų galima išvengti pavojingos klimato kaitos.
Šioje direktyvoje taip pat yra nuostatos, skirtos didesniam kaip 20 % Bendrijos sumažinimo įsipareigojimui įvertinti ir įgyvendinti ir kurios bus taikomos Bendrijai sudarius tarptautinį susitarimą dėl klimato kaitos ir pagal jį įsipareigojus šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijas sumažinti daugiau negu numatyta 9 straipsnyje, kaip matyti iš įsipareigojimo dėl 30 %, kuris buvo patvirtintas Europos Vadovų Tarybos 2007 m. kovo mėn.“
7
Minėtos direktyvos 9 straipsnio „Visas Bendrijos apyvartinių taršos leidimų kiekis“ 1 dalyje numatyta:
„Nuo 2013 m. kasmet išduodamas visas Bendrijos apyvartinių taršos leidimų kiekis turi mažėti tolygiai, pradedant skaičiuoti nuo 2008–2012 m. laikotarpio vidurio. Apyvartinių taršos leidimų kiekis mažėja pagal 1,74 % linijinį koeficientą, palyginti su vidutiniu metiniu bendru apyvartinių taršos leidimų, kuriuos valstybės narės išduoda pagal Komisijos sprendimus dėl 2008–2012 m. nacionalinių paskirstymo planų, kiekiu.
<…>“
8
Tos pačios direktyvos 29 straipsnyje nurodyta:
„Jei remdamasi 10 straipsnio 5 dalyje nurodytomis įprastomis ataskaitomis dėl anglies dioksido rinkos Komisija turi įrodymų, kad anglies dioksido rinka veikia netinkamai, ji teikia ataskaitą Europos Parlamentui ir Tarybai. Prie šios ataskaitos, jei reikia, gali būti pridėti pasiūlymai dėl anglies dvideginio rinkos skaidrumo didinimo ir dėl priemonių jos veikimui gerinti.“
Direktyva 2009/29
9
Direktyvos 2009/29 3–5 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(3)
2007 m. kovo mėn. Europos Vadovų Taryba tvirtai įsipareigojo iki 2020 m. bendrą šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijų kiekį Bendrijoje sumažinti bent 20 %, palyginti su 1990 m. lygiu, arba 30 %, jei kitos išsivysčiusios šalys įsipareigos panašiai sumažinti emisijų kiekį, o ekonomiškai labiau pažengusios besivystančios šalys tinkamai prisidės prie šio tikslo, atsižvelgdamos į savo įsipareigojimus ir galimybes. Iki 2050 m. bendrą šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijų kiekį reikėtų sumažinti ne mažiau kaip 50 %, palyginti su 1990 m. Emisijų kiekis turėtų būti mažinamas visuose ekonomikos sektoriuose, įskaitant tarptautinę jūrų laivybą ir aviaciją. <…>
(4)
Savo 2008 m. sausio 31 d. rezoliucijoje dėl Balio konferencijos dėl klimato kaitos rezultatų (COP 13 ir COP / MOP 3) [OL C 68 E, 2009, p. 13] Europos Parlamentas priminė savo požiūrį, kad pramoninės šalys turėtų įsipareigoti sumažinti savo šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijas mažiausiai 30 % iki 2020 m. ir mažiausiai 60–80 % iki 2050, palyginti su 1990 m. lygiu. Atsižvelgdama į tai, kad tikimasi teigiamų penkioliktosios konvencijos šalių konferencijos (COP 15), kuri bus rengiama 2009 m. Kopenhagoje, derybų rezultatų, Europos Sąjunga turėtų pradėti rengti griežtesnius emisijų mažinimo iki 2020 m. ir vėlesniu laikotarpiu tikslus bei siekti užtikrinti, kad nuo 2013 m., jei būtina, pagal Bendrijos sistemą būtų galima taikyti griežtesnes emisijų ribas – tai būtų viena iš Bendrijos indėlio į naują tarptautinį susitarimą dėl klimato kaitos <…> dalių.
(5)
Norint padėti siekti šių ilgalaikių tikslų, reikėtų numatyti prognozuojamą seką, pagal kurią turėtų būti mažinamos įrenginių, kuriems taikoma Bendrijos sistema, emisijos. Kad būtų galima rentabiliai įvykdyti Bendrijos įsipareigojimą bent 20 %, palyginti su 1990 m., sumažinti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijas, iki 2020 m. tiems įrenginiams pagal suteiktus apyvartinius taršos leidimus leidžiamos emisijos turėtų būti 21 % mažesnės už jų 2005 m. emisijas.“
Reglamentas (ES) Nr. 176/2014
10
2014 m. vasario 25 d. Komisijos reglamento (ES) Nr. 176/2014, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (ES) Nr. 1031/2010, kad būtų nustatyti 2013–2020 m. aukcionuose parduotinų šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų skaičiai (OL L 56, 2014, p. 11), 3 konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„reikėtų atsižvelgti į išskirtinius ATL pasiūlos ir paklausos pusiausvyrą lemiančių veiksnių pasikeitimus, būtent – vėl sulėtėjusį ekonomikos tempą, laikinus elementus, tiesiogiai susijusius su perėjimu į trečiąjį prekybos laikotarpį, įskaitant didėjantį skaičių nepanaudotų antrojo prekybos laikotarpio ATL, skirtų atitikčiai tuo laikotarpiu, vis didėjantį patvirtintų išmetamųjų teršalų mažinimo vienetų ir vykdant išmetamųjų teršalų mažinimo projektus pagal švarios plėtros mechanizmą arba pagal bendrojo įgyvendinimo nuostatas gautų išmetamųjų teršalų mažinimo vienetų, kurių gali atsisakyti apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemoje dalyvaujantys veiklos vykdytojai, skaičių, apyvartinių taršos leidimų iš trečiojo prekybos laikotarpio naujų rinkos dalyvių rezervo pakeitimą į pinigines lėšas siekiant paremti anglies dioksido surinkimo ir sekvestracijos parodomuosius projektus ir novatoriškas atsinaujinančiosios energijos technologijas (NER300) pagal [2010 m. lapkričio 3 d.] Komisijos sprendimą 2010/670/ES, [kuriuo nustatomi komercinių parodomųjų projektų, kuriais siekiama užtikrinti aplinkai nežalingą CO2 surinkimą ir geologinį saugojimą, taip pat inovacinių atsinaujinančių išteklių energijos technologijų naudojimo pagal Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/87/EB nustatytą Bendrijos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemą, finansavimo kriterijai ir priemonės (OL L 290, 2010, p. 39)], taip pat antrojo prekybos laikotarpio naujų rinkos dalyvių rezerve buvusių nebereikalingų ATL išleidimą į apyvartą. Nors visiems šiems veiksmams būdingas tam tikras neapibrėžtumas, svarbu laiku atitinkamai pakoreguoti metinius 2014–2020 m. parduotinų ATL skaičius.“
11
Šio reglamento 1 straipsnyje numatyta:
„[2010 m. lapkričio 12 d. Komisijos reglamentas (ES) Nr. 1031/2010 dėl šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų pardavimo aukcione pagal Direktyvą 2003/87/EB terminų, administravimo ir kitų aspektų (OL L 302, 2010, p. 1)] iš dalies keičiamas taip:
1)
Po 10 straipsnio 2 dalies antros pastraipos įterpiamos tokios pastraipos:
„Pagal šios dalies pirmą arba antrą pastraipas nustatytas konkrečiais 2014–2016 m. laikotarpio metais aukcionuose parduotinų apyvartinių taršos leidimų skaičius sumažinamas tokiu apyvartinių taršos leidimų skaičiumi, koks tiems metams nustatytas šio reglamento IV priedo lentelės antroje skiltyje.
<…>“
2014 m. spalio 23 ir 24 d. Europos Vadovų Tarybos išvados
12
2014 m. spalio 23 ir 24 d. Europos Vadovų Taryba priėmė išvadas dėl 2030 m. klimato ir energetikos politikos strategijos (EUCO 169/14) (toliau – 2014 m. Europos Vadovų Tarybos išvados).
13
Šių išvadų 2 punkte nurodyta:
„Europos Vadovų Taryba patvirtino privalomą ES tikslą – iki 2030 m. ES viduje išmetamą šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį sumažinti ne mažiau kaip 40 %, palyginti su 1990 m. Tuo tikslu:
<…>
[ATLPS]
2.3.
gerai veikianti, pertvarkyta [ATLPS] su priemone, skirta rinkos stabilumui užtikrinti, atitinkančia Komisijos pasiūlymą, bus pagrindinė [Sąjungos] priemonė šiam tikslui pasiekti; nuo 2021 m. metinis koeficientas, kurį taikant mažinamas didžiausias leidžiamas išmetamųjų teršalų kiekis, bus ne 1,74 %, o 2,2 %;
<…>“
Ginčijamas sprendimas
14
2015 m. spalio 6 d. Europos Parlamentas ir Europos Sąjungos Taryba priėmė ginčijamą sprendimą, susijusį su Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos rinkos stabilumo rezervo (toliau – RSR) sukūrimu ir veikimu.
15
Šio sprendimo 1, 2, 4, 5 ir 8 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(1)
Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/87/EB nustatoma [ATLPS] <…>, siekiant skatinti taupiai ir ekonomiškai efektyviai mažinti išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį;
(2)
remiantis [2014 m. Europos Vadovų Tarybos išvadomis] <…>, gerai veikianti, pertvarkyta <…> ATLPS kartu su priemone, skirta rinkos stabilumui užtikrinti, bus pagrindinė Europos priemonė pasiekti Sąjungos tikslą – sumažinti išmetamą šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį;
<…>
(4)
Komisijos ataskaitoje Europos Parlamentui ir Tarybai „Europos anglies dioksido rinkos padėtis 2012 m.“ buvo identifikuotas poreikis imtis priemonių struktūriniam pasiūlos ir paklausos disbalansui mažinti. 2030 m. klimato ir energetikos politikos strategijos poveikio vertinime nurodoma, kad tikėtina, jog toks disbalansas išliks ir jo nepavyks pakankamai sumažinti net ir linijinio koeficiento trajektoriją pritaikius prie griežtesnio toje strategijoje numatyto tikslo. Pakeitus linijinį koeficientą palaipsniui [laipsniškai] pakeičiamas visos Sąjungos apyvartinių taršos leidimų kiekis (<…> ATLPS riba). Taigi perteklius taip pat sumažėtų tik pamažu – daugiau kaip dešimtmetį rinkoje būtų maždaug 2 milijardų arba didesnis apyvartinių taršos leidimų perteklius, todėl taikant <…> ATLPS nebūtų įmanoma duoti būtino signalo investuoti siekiant ekonomiškai efektyviu būdu sumažinti išmetamą 2 kiekį ir skatinti taikyti mažo anglies dioksido kiekio inovacijas, kuriomis būtų prisidėta prie ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo;
(5)
siekiant išspręsti tą problemą ir padaryti [ATLPS] atsparesnę disbalanso tarp pasiūlos ir paklausos atžvilgiu, kad ATLPS galėtų veikti tvarkingoje rinkoje, 2018 m. turėtų būti sukurtas [RSR] <…>, kuris pradėtų veikti nuo 2019 m. Naudojantis [RSR] bus stiprinama ir sąveika su kitomis klimato bei energetikos politikos sritimis. Siekiant išlaikyti kuo didesnį nuspėjamumą, turėtų būti nustatytos aiškios apyvartinių taršos leidimų perkėlimo į [RSR] ir iš jo taisyklės. <…>
<…>
(8)
jei, kaip planuojama, 2019 m. būtų iš naujo pateikta 300 mln., o 2020 m. – 600 mln. apyvartinių taršos leidimų pagal Komisijos reglamentą (ES) Nr. 176/2014 [5], kiltų pavojus siekiui, kuriuo sukurtas [RSR], t. y. kovoti su struktūriniais pasiūlos ir paklausos pusiausvyros sutrikimais. Taigi, užuot tuos 900 mln. apyvartinių taršos leidimų skyrus aukcionams 2019 ir 2020 m., jie turėtų būti perkelti į [RSR].“
16
Minėto sprendimo 1 straipsnyje „Rinkos stabilumo rezervas“ nurodyta:
„1.   2018 m. sukuriamas [RSR], o nuo 2019 m. sausio 1 d. į [RSR] perkeliami apyvartiniai taršos leidimai.
2.   900 mln. apyvartinių taršos leidimų, 2014–2016 m. atskaitytų iš aukcionui skirtų apyvartinių taršos leidimų, kaip, vadovaujantis Direktyvos 2003/87/EB 10 straipsnio 4 dalimi, nustatyta Reglamente (ES) Nr. 176/2014, neturi būti pridedama prie apyvartinių taršos leidimų, kuriuos ketinama skirti aukcionui 2019 ir 2020 m., bet jie turi būti perkeliami į [RSR].
3.   Apyvartiniai taršos leidimai, nepaskirstyti įrenginiams vadovaujantis Direktyvos 2003/87/EB 10a straipsnio 7 dalimi, ir apyvartiniai taršos leidimai, nepaskirstyti įrenginiams dėl to, kad taikomos tos direktyvos 10a straipsnio 19 ir 20 dalys, 2020 m. perkeliami į [RSR]. Komisija peržiūri Direktyvos 2003/87/EB nuostatas dėl tų nepaskirstytų apyvartinių taršos leidimų ir prireikus pateikia pasiūlymą Europos Parlamentui ir Tarybai.
4.   Bendrą kiekvienais metais apyvartoje buvusių apyvartinių taršos leidimų skaičių Komisija paskelbia iki po to einančių metų gegužės 15 d. <…>
5.   Kasmet apyvartinių taršos leidimų skaičius, atitinkantis 12 % bendro apyvartoje buvusių apyvartinių taršos leidimų skaičiaus, pateikto naujausioje šio straipsnio 4 dalyje nurodytoje paskelbtoje informacijoje, išskaičiuojamas iš apyvartinių taršos leidimų, kuriuos valstybės narės ketina pateikti aukcionui pagal Direktyvos 2003/87/EB 10 straipsnio 2 dalį, skaičiaus ir per 12 mėnesių laikotarpį, kuris prasideda tų metų rugsėjo 1 d., perkeliamas į [RSR], nebent tas į [RSR] perkeltinų apyvartinių taršos leidimų skaičius būtų mažesnis kaip 100 milijonų. Per pirmuosius [RSR] veikimo metus 8 % viso apyvartoje esančių apyvartinių taršos leidimų skaičiaus, pateikto naujausioje paskelbtoje informacijoje (t. y. 1 % per kiekvieną kalendorinį mėnesį), perkeliami tų metų laikotarpiu nuo sausio 1 d. iki rugsėjo 1 d.
Nedarant poveikio bendram apyvartinių taršos leidimų, išskaičiuotinų pagal šią dalį, skaičiui, nustatant valstybių narių dalį tame bendrame skaičiuje, neatsižvelgiama į Direktyvos 2003/87/EB 10 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos b punkte nurodytus apyvartinius taršos leidimus iki 2025 m. gruodžio 31 d.
6.   Konkrečiais metais, jei bendras apyvartoje esantis apyvartinių taršos leidimų skaičius yra mažesnis nei 400 milijonų, iš [RSR] į apyvartą perkeliama ir prie apyvartinių taršos leidimų, kuriuos valstybės narės parduos aukcione pagal Direktyvos 2003/87/EB 10 straipsnio 2 dalį, pridedama 100 milijonų apyvartinių taršos leidimų. Kai [RSR] yra mažiau nei 100 milijonų apyvartinių taršos leidimų, pagal šią dalį į apyvartą perkeliami visi jame esantys apyvartiniai taršos leidimai.
7.   Jei konkrečiais metais šio straipsnio 6 dalis netaikytina ir priimamos priemonės pagal Direktyvos 2003/87/EB 29a straipsnį, iš [RSR] į apyvartą perkeliama ir prie apyvartinių taršos leidimų, kuriuos valstybės narės parduos aukcione pagal Direktyvos 2003/87/EB 10 straipsnio 2 dalį, pridedama 100 milijonų apyvartinių taršos leidimų. Kai [RSR] yra mažiau nei 100 milijonų apyvartinių taršos leidimų, pagal šią dalį į apyvartą perkeliami visi jame esantys apyvartiniai taršos leidimai.
<…>“
Ginčo aplinkybės
17
2012 m. lapkričio mėn. Komisija parengė ataskaitą Europos Parlamentui ir Tarybai „Europos anglies dioksido rinkos padėtis 2012 m.“ (COM(2012) 652 final, toliau – ataskaita dėl Europos anglies dioksido rinkos padėties 2012 m.) ir konstatavo, kad trečiojo prekybos laikotarpio pradžioje ATLPS būdingas didėjantis pasiūlos ir paklausos struktūrinis disbalansas, pasireiškiantis pertekliumi, kuris gali siekti apie 2 mlrd. apyvartinių taršos leidimų.
18
Siekdama ištaisyti šį disbalansą 2014 m. sausio 22 d. Komisija pateikė pasiūlymą dėl sprendimo dėl Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos rinkos stabilumo rezervo sukūrimo ir veikimo, kuriuo iš dalies keičiama Direktyva 2003/87 (COM (2014) 20 final; toliau – 2014 m. Komisijos pasiūlymas).
19
Poveikio vertinime, pridėtame prie pasiūlymo dėl sprendimo dėl Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos rinkos stabilumo rezervo sukūrimo ir veikimo, kuriuo iš dalies keičiama Direktyva 2003/87 (SWD(2014) 017 final; toliau – poveikio vertinimas), Komisija teigė, kad dėl šio apyvartinių taršos leidimų pagal ATLPS struktūrinio pertekliaus, kuris sparčiai susidarė nuo 2008 m. iki 2012 m., gali būti pakenkta šios sistemos gebėjimui ekonomiškai veiksmingai pasiekti savo ilgalaikių tikslų, nebent būtų imtasi reguliavimo priemonių.
20
Taryba ir jos parengiamieji organai išnagrinėjo 2014 m. Komisijos pasiūlymą posėdžiuose, vykusiuose nuo 2014 m. sausio mėn. pabaigos iki 2015 m. gegužės mėn. Po derybų su Europos Parlamentu 2015 m. spalio 6 d. buvo priimtas ginčijamas sprendimas.
Šalių reikalavimai ir procesas Teisingumo Teisme
21
Lenkijos Respublika Teisingumo Teismo prašo:
–
panaikinti ginčijamą sprendimą ir
–
priteisti iš Parlamento ir Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
22
Parlamentas ir Taryba Teisingumo Teismo prašo:
–
atmesti visą ieškinį ir
–
priteisti iš Lenkijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
23
2016 m. birželio 1 d. sprendimu Danijos Karalystei, Vokietijos Federacinei Respublikai, Ispanijos Karalystei, Prancūzijos Respublikai ir Komisijai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Parlamento ir Tarybos reikalavimų. Tą pačią dieną Švedijos Karalystei leista įstoti į bylą palaikyti Tarybos reikalavimų.
Dėl ieškinio
Dėl ieškinio pirmojo pagrindo, grindžiamo SESV 192 straipsnio 1 dalies, siejamos su SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punktu, pažeidimu
Šalių argumentai
24
Lenkijos Respublika tvirtina, kad ginčijamu sprendimu pažeista SESV 192 straipsnio 1 dalis, siejama su SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punktu, nes jis buvo priimtas pagal įprastą teisėkūros procedūrą, nors ir turi nemažai įtakos valstybių narių sprendimui renkantis skirtingus energijos šaltinius ir savo energijos tiekimo bendrą struktūrą, kaip tai suprantama pagal pastarąją nuostatą. Pagal SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą tokį sprendimą turėjo vieningai priimti Taryba pagal specialią teisėkūros procedūrą.
25
Pirma, ši valstybė narė teigia, jog iš SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punkto matyti, kad šios nuostatos kaip teisinio pagrindo pasirinkimas turi būti pagrįstas konkretaus poveikio, atsirandančio įgyvendinant atitinkamame teisėkūros procedūra priimtame teisės akte numatytas aplinkosaugos priemones, o ne priimant šį teisės aktą siekiamų tikslų, vertinimu.
26
Lenkijos Respublika pažymi, kad, atsižvelgiant į SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punkto formuluotę, jame nurodytos „priemonės, turinčios nemažai įtakos valstybėms narėms, kai šios renkasi skirtingus energijos šaltinius ir savo energijos tiekimo bendrą struktūrą“, o ne priemonės, kuriomis siekiama daryti didelę įtaką šiam pasirinkimui. Taigi ji tvirtina, jog jeigu būtų pripažinta, kad šių nuostatų kaip teisinio pagrindo pasirinkimo galima negrįsti konkretaus priemonės poveikio vertinimu, toje nuostatoje numatyta speciali procedūra netektų prasmės ir vien to, kad teisės akto projekto rengėjas pareikštų, jog šiuo aktu nėra siekiama daryti įtakos valstybių narių sprendimui renkantis skirtingus energijos šaltinius, pakaktų tam, kad nereikėtų taikyti specialios teisėkūros procedūros.
27
Ši valstybė narė tvirtina, kad tokia analizė neprieštarauja Teisingumo Teismo jurisprudencijai, susijusiai su teisinio pagrindo pasirinkimu. Kalbant konkrečiai, iš 1999 m. vasario 23 d. Sprendimo Parlamentas / Taryba (C‑42/97, EU:C:1999:81, 63 punktas) ir 2002 m. gruodžio 12 d. Sprendimo Komisija / Taryba (C‑281/01, EU:C:2002:761, 40 ir 41 punktai) matyti, kad teisėkūros procedūra priimto akto poveikis yra vienas iš objektyvių veiksnių, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė.
28
Antra, valstybė narė ieškovė teigia, kad, atsižvelgiant į bendrą Lenkijos energetikos kontekstą, ginčijamas sprendimas turi daug įtakos jos sprendimui renkantis energijos šaltinius ir jos energijos tiekimo bendrai struktūrai.
29
Šiuo klausimu Lenkijos Respublika tvirtina, kad ji itin priklausoma nuo iškastinio kuro, todėl daugiau nei 83 % joje pagaminamos elektros energijos gaunama iš anglies ir lignito. Sukūrus RSR padidėtų apyvartinių taršos leidimų kainos ir dėl to neišvengiamai pakistų šios valstybės narės energetikos sektorius. Nagrinėjamu atveju gamtinių dujų naudojimas 2035 m. padidėtų iki 700 % dabartinio naudojimo lygio. Tačiau, nesant RSR, Lenkijos energetikos sektorius toliau būtų daugiausia grindžiamas lignitu ir anglimi. Be to, gamtinių dujų naudojimas gerokai viršytų dabartinį šios žaliavos gavybos šalyje lygį, tai padidintų importo apimtį, taigi darytų poveikį Lenkijos Respublikos saugumui energijos tiekimo srityje.
30
Šios valstybės narės teigimu, sukūrus RSR padidėtų apyvartinių taršos leidimų kainos ir dėl to taip pat pakistų skirtingų tipų elektrinių konkurencingumas ir elektros energijos gamybos nacionaliniu lygmeniu struktūra, taip pat sumažėtų Lenkijos energetikos sektoriaus ir ekonomikos konkurencingumas.
31
Siekdama įrodyti ginčijamo sprendimo įtaką jos energijos rūšių deriniui Lenkijos Respublika prie savo dubliko pridėjo dokumentą „Rinkos stabilumo rezervo mechanizmo [remiantis Sprendimu 2015/1814] poveikio Lenkijos energijos rūšių deriniui vertinimas“, parengtą Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (Nacionalinis išmetamų teršalų kiekio subalansavimo ir valdymo centras, Lenkija).
32
Trečia, Lenkijos Respublika tvirtina, jog bet kuriuo atveju iš prie 2014 m. Komisijos pasiūlymo pridėto poveikio vertinimo tiesiogiai matyti, kad kova su pasiūlos ir paklausos disbalansu apyvartinių taršos leidimų rinkoje yra pagalbinis ginčijamo sprendimo tikslas ir tuo sprendimu ir tikrųjų siekiama, kad būtų nustatyta tinkama leidimų kaina. Vėliau dėl šios kainos valstybės narės turėtų pereiti prie atsinaujinančiųjų išteklių energijos arba mažiau anglies dioksido išmetančio kuro, taigi pakistų jų energijos tiekimo struktūra dėl jos įvairinimo ir energijos, gaunamos iš iškastinio kuro, dalies sumažėjimo.
33
Iš to matyti, kad ištaisius esamą disbalansą rinkoje padidinant leidimų kainą turėtų būti sudarytos sąlygos pasiekti pagrindinį ginčijamo sprendimo tikslą – plėtoti valstybių narių energijos rūšių derinį, o tai patvirtina, kad ginčijamas sprendimas turėjo būti priimtas remiantis SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punktu.
34
Atsakydama į Tarybos argumentą, kad pakeitus kainas ūkio subjektai nebūtų įpareigojami laikytis tam tikros pozicijos, nes jiems būtų palikta galimybė pasirinkti pirkti leidimus arba mažinti išmetamuosius teršalus ar net perkelti sąnaudas savo klientams, Lenkijos Respublika atsikerta, jog tinkamai veikiančioje didmeninėje energijos rinkoje ūkio subjektas turi nedaug galimybių perkelti sąnaudas klientui. Šis sąnaudų perkėlimas būtų įmanomas trumpuoju laikotarpiu, tačiau ilgesniu laikotarpiu ūkio subjektas, kuris naudoja anglį, turėtų pradėti konkuruoti su kitais ūkio subjektais, kurie naudoja, pavyzdžiui, gamtines dujas, patirdami mažesnes gamybos sąnaudas, arba liautis naudoti anglį ir pradėti naudoti kitus energijos šaltinius siekdamas apriboti energijos gamybos sąnaudų didėjimą.
35
Galiausiai Lenkijos Respublika ginčija institucijų atsakovių argumentus, susijusius su kurą deginančioms elektrinėms skirtos dalies visose valstybėse, kuriose taikoma ATLPS, mažėjančia svarba dėl nuolat plečiamos Direktyvos 2003/87 taikymo srities. Iš Europos aplinkos agentūros (EEE) duomenų matyti, kad degimo metu išmetamų teršalų kiekis iš esmės nepasikeitė pirmaisiais trečiojo prekybos laikotarpio metais ir kad jų kiekis Lenkijoje gerokai viršija vidurkį visose šiose valstybėse.
36
Taryba ir Parlamentas, palaikomi įstojusių į bylą šalių, mano, kad ieškinio pirmasis pagrindas turi būti atmestas.
Teisingumo Teismo vertinimas
37
Siekiant priimti sprendimą dėl ieškinio pirmojo pagrindo, reikia pažymėti, kad, kaip teisingai primena Taryba ir Europos Parlamentas, Teisingumo Teismas 2001 m. sausio 30 d. Sprendime Ispanija / Taryba (C‑36/98, EU:C:2001:64) jau nagrinėjo SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punkte numatytos išimties pobūdį, aiškindamas EB sutarties 130 S straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos antrą įtrauką, atitinkančią SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos b punkto antrą įtrauką.
38
Toje byloje Teisingumo Teismas priminė, kad Sąjungos teisės akto teisinio pagrindo parinkimas turi būti grindžiamas objektyviais veiksniais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė ir prie kurių, be kita ko, priskirtinas tokio teisės akto tikslas ir turinys (2001 m. sausio 30 d. Sprendimo Ispanija / Taryba, C‑36/98, EU:C:2001:64, 58 ir 59 punktai ir 2014 m. birželio 11 d. Sprendimo Komisija / Taryba, C‑377/12, EU:C:2014:1903, 34 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
39
Nors byla, kurioje priimtas 2001 m. sausio 30 d. Sprendimas Ispanija / Taryba (C‑36/98, EU:C:2001:64), buvo susijusi su SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos b punkte numatyta išimtimi, tokios pačios pozicijos reikia laikytis dėl SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punkto. Taigi iš šios jurisprudencijos matyti, kad SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punkto kaip teisinio pagrindo pasirinkimas negali būti grindžiamas kitais veiksniais nei tais, į kuriuos nuolat savo jurisprudencijoje atsižvelgia Teisingumo Teismas.
40
Aplinkybė, kad tuo metu, kai Teisingumo Teismas priėmė tą sprendimą, EB sutarties 130 S straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos antroje įtraukoje buvo žodis „dėl“, o ne žodžių junginys „turinčias įtakos“, nekelia abejonių dėl išvadų, kurias remiantis tuo reikia padaryti norint išspręsti šį ginčą. Iš tiesų iš to, ką minėtame sprendime konstatavo Teisingumo Teismas, matyti, kad jis tuos žodžius suprato kaip iš esmės tokios pačios reikšmės, kaip tai patvirtina to sprendimo 52 punktas; šiame punkte Teisingumo Teismas pažymėjo, kad EB sutarties 130 S straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos antroje įtraukoje nurodytos priemonės, kurios turi įtakos valstybių narių teritorijoms ir žemei, taip pat vandens ištekliams.
41
Atsižvelgiant į tai, kad siekiant išsiaiškinti tikrą ir konkretų teisėkūros priemonės poveikį reikia analizuoti šį poveikį po jos įsigaliojimo, teisės aktų leidėjo pasirinkimas turi būti grindžiamas prielaidomis, susijusiomis su tikėtinu minėtos priemonės poveikiu, kurios pagal savo pobūdį yra spekuliacinės ir visai nėra objektyvūs veiksniai, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė, kaip tai suprantama pagal šio sprendimo 38 punkte nurodytą jurisprudenciją.
42
Taigi reikia konstatuoti, kad Sąjungos akto poveikio valstybės narės energetikos politikai vertinimas nėra veiksnys, kurį reikia įvertinti neatsižvelgiant į šio akto tikslą ar turinį arba nukrypstant nuo šio tikslo ar turinio.
43
Be to, kaip nurodė Taryba, reikia pažymėti, kad SESV 192 straipsnio 2 dalis turi būti siejama su SESV 191 straipsniu, kuriuo siekiama Sąjungai suteikti vaidmenį saugant aplinką ir kovojant su klimato kaita, be kita ko, šiuo tikslu prisiimant ir vykdant tarptautinius įsipareigojimus.
44
Kadangi priemonės, kurių imamasi šiuo tikslu, būtinai daro poveikį valstybių narių energetikos sektoriui, plačiai aiškinant SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punktą kiltų rizika, kad specialios teisėkūros procedūros, SESV numatytos kaip išimties, taikymas taptų bendra taisykle.
45
Ši išvada būtų nesuderinama su Teisingumo Teismo jurisprudencija, pagal kurią nuostatos, kurios yra principo išimtis, turi būti aiškinamos siaurai (pagal analogiją žr. 2010 m. birželio 10 d. Sprendimo Bruno ir kt., C‑395/08 ir C‑396/08, EU:C:2010:329, 35 punktą ir nurodytą jurisprudenciją).
46
Iš to išplaukia, kad SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punktas gali būti Sąjungos akto teisinis pagrindas, tik jeigu iš jo tikslo ir turinio matyti, kad pirminis šiuo aktu siekiamas rezultatas yra padaryti didelę įtaką valstybių narių sprendimui renkantis skirtingus energijos šaltinius ir savo energijos tiekimo bendrą struktūrą.
47
Kalbant apie Lenkijos Respublikos argumentą, kad teisės akto projekto rengėjas gali apeiti šioje nuostatoje numatytą specialią teisėkūros procedūrą pareikšdamas, kad šiuo aktu nėra siekiama daryti įtakos valstybių narių sprendimui renkantis skirtingus energijos šaltinius, reikia priminti, jog ne tik priimto akto tikslas, bet ir turinys yra esminis veiksnys to akto teisinio pagrindo pagrįstumo kontrolės tikslais.
48
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia analizuoti ginčijamo sprendimo teisinio pagrindo pasirinkimo pagrįstumą atsižvelgiant į jo tikslą ir turinį.
49
Visų pirma reikia pažymėti, kad ginčijamas aktas, be abejo, yra glaudžiai susijęs su Direktyva 2003/87. Tačiau pagal suformuotą jurisprudenciją teisės akto teisinis pagrindas turi būti nustatomas atsižvelgiant į jo tikrąjį tikslą ir turinį, o ne į teisinį pagrindą, taikomą priimant kitus Sąjungos aktus, kurie kartais turi panašių požymių (2006 m. sausio 10 d. Sprendimo Komisija / Parlamentas ir Taryba, C‑178/03, EU:C:2006:4, 55 punktas). Taigi, kaip teisingai teigia Lenkijos Respublika, ginčijamo sprendimo teisinis pagrindas turi būti nagrinėjamas atskirai nuo Direktyvos 2003/87 teisinio pagrindo.
50
Kalbant apie ginčijamo sprendimo tikslą, reikia priminti jo priėmimą pateisinusias priežastis.
51
Kaip nurodyta 2014 m. Komisijos pasiūlymo aiškinamajame memorandume, trečiojo prekybos laikotarpio pradžioje buvo didelis apyvartinių taršos leidimų pasiūlos ir paklausos disbalansas, kaip buvo priminta šio sprendimo 17 ir 18 punktuose.
52
Šis disbalansas iš esmės paaiškinamas apyvartinių taršos leidimų, kurie turi būti parduodami aukcionuose, pasiūlos, kuri nustatoma pagal griežtas taisykles, ir leidimų paklausos, kuri yra lanksti bei veikiama ekonomikos ciklų, iškastinio kuro kainų ir kitų veiksnių, neatitiktimi. Todėl, nors įprasta, kad, mažėjant paklausai mažėja ir pasiūla Sąjungos anglies dioksido rinkoje, to dėl galiojančių teisės aktų negalima pasakyti apie apyvartinių taršos leidimų, kurie turi būti parduodami aukcionuose, pasiūlą.
53
Kaip pažymėta šiame pasiūlyme ir ginčijamo sprendimo 4 konstatuojamojoje dalyje, toks didelis perteklius gali turėti neigiamos įtakos skatinamajam poveikiui, kokio tikimasi sukūrus tinkamai veikiančią ATLPS, ir gerokai pakenkti šios sistemos gebėjimui siekti savo tikslų vėlesniuose etapuose.
54
Taigi ginčijamo sprendimo 5 konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad „siekiant išspręsti tą problemą ir padaryti [ATLPS] atsparesnę disbalanso tarp pasiūlos ir paklausos atžvilgiu, kad ATLPS galėtų veikti tvarkingoje rinkoje, 2018 m. turėtų būti sukurtas [RSR] <…>, kuris pradėtų veikti nuo 2019 m.“.
55
To sprendimo 8 konstatuojamojoje dalyje taip pat nurodyta, kad RSR siekiama „kovoti su struktūriniais pasiūlos ir paklausos pusiausvyros sutrikimais“.
56
Kaip savo išvados 22 punkte pažymėjo generalinis advokatas, todėl ginčijamas sprendimas priimtas tik reaguojant į nuo 2012 m. nustatytą „struktūrinės pusiausvyros trūkumą“.
57
Dėl to sprendimo turinio reikia priminti, kad RSR sukurtas kaip kiekybinis mechanizmas, kuriuo remiantis apyvartinių taršos leidimų, skirtų parduoti aukcionuose, skaičius automatiškai koreguojamas atsižvelgiant į tam tikrus kriterijus, išvardytus to paties sprendimo 1 straipsnyje.
58
Kaip matyti iš šio 1 straipsnio, RSR gali veikti arba blokuojant apyvartinių taršos leidimų patekimą į rinką, arba, jeigu trūksta šių leidimų, atlaisvinant dalį leidimų, kurie buvo perkelti į šį rezervą. Taigi RSR siekiama stabilizuoti apyvartinių taršos leidimų pasiūlą rinkoje, nepridedant papildomų leidimų ir jų galutinai nepašalinant.
59
Pagal ginčijamo sprendimo 1 straipsnio 4 dalį leidimai į RSR arba iš jo pradedami perkelti remiantis Komisijos paskelbtais duomenimis, susijusiais su apyvartinių taršos leidimų pasiūlos rinkoje metiniu lygmeniu.
60
Tiek iš to sprendimo tikslo, tiek iš turinio matyti, kad RSR buvo sukurtas kaip priemonė, dėl kurios, pirma, turi būti pašalinti esami pusiausvyros trūkumai ir, antra, ATLPS turi tapti atsparesnė bet kokiam būsimam didelio masto įvykiui, galinčiam rimtai sutrikdyti apyvartinių taršos leidimų pasiūlos ir paklausos pusiausvyrą.
61
Iš esmės tai yra vienkartinis teisės aktų leidėjo įsikišimas, kad būtų pašalinti struktūriniai ATLPS trūkumai, kurie gali trukdyti vykdyti šios sistemos funkciją skatinti investicijas, siekiant ekonomiškai veiksmingai mažinti išmetamą anglies dioksido kiekį, ir skatinti taikyti mažo anglies dioksido kiekio inovacijas, kuriomis būtų prisidėta prie kovos su klimato kaita.
62
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, iš ginčijamo sprendimo tikslo ir turinio analizės nematyti, kad pirminis tuo sprendimu siekiamas rezultatas būtų padaryti didelę įtaką valstybių narių sprendimui renkantis skirtingus energijos šaltinius ir savo energijos tiekimo bendrą struktūrą ir kad todėl SESV 192 straipsnio 1 dalies kaip jo teisinio pagrindo pasirinkimas yra klaidingas atsižvelgiant į teisinį pagrindą, pateiktą SESV 192 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos c punkte.
63
Kalbant apie Lenkijos Respublikos argumentą, kad pagrindinis ginčijamo sprendimo tikslas iš tikrųjų yra plėtoti valstybių narių energijos rūšių derinį didinant apyvartinių taršos leidimų kainą, reikia pažymėti, jog, kaip matyti iš Direktyvos 2003/87 nuostatų ir struktūros, ATLPS buvo sukurta kaip kiekybinė priemonė, pagal kurią išduodamas iš anksto nustatytas apyvartinių taršos leidimų skaičius, kad būtų pasiektas norimas aplinkosaugos tikslas, kuris pagal šios direktyvos 1 straipsnį yra „skatin[ti] taup[ų] ir ekonomiškai efektyv[ų] išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos mažinim[ą]“. Be to, reikia pabrėžti, kad ši sistema nėra tiesiogiai taikoma nustatant apyvartinių taršos leidimų kainą, ją nulemia rinkos jėgos, be kita ko, remiantis leidimų stoka, siejama su lankstumu, užtikrinamu suteikiant galimybę prekiauti leidimais. Taip Sąjungos mastu nustatytas kainų signalas turėtų daryti įtaką investuotojų veiklai ir strateginiams sprendimams.
64
Reikia pažymėti, kaip tai padarė institucijos atsakovės, kad, viena vertus, rinkos nustatyta apyvartinių taršos leidimų kaina neturi jokios įtakos RSR veikimui ir šis rezervas šiuo aspektu iš esmės lieka neutralus.
65
Kita vertus, atsižvelgiant į taisykles, kuriomis reglamentuojama minėta sistema, ir, be kita ko, į tai, kad RSR gali blokuoti apyvartinių taršos leidimų patekimą į rinką arba atlaisvinti jų dalį, tikėtinas jo poveikis būtų stabilizuoti išmetamųjų teršalų kainą, o ne ją padidinti.
66
Vis dėlto, kadangi bendras ATLPS esančių leidimų skaičius mažėja taikant metinį linijinį mažinimo koeficientą, šio koeficiento logikai būdinga tai, kad leidimų kaina laikui bėgant laipsniškai didėja.
67
Taigi, kadangi ginčijamu sprendimu pašalinamas struktūrinis ATLPS trūkumas, juo prisidedama prie to, kad šia sistema būtų duotas anglies dioksido kainos Sąjungos mastu signalas ir sudaromos sąlygos Sąjungai pasiekti savo tikslus dėl išmetamų teršalų mažinimo, ir jis logiškai lems leidimų kainos didėjimą ateityje.
68
Vis dėlto reikia konstatuoti, kad šis poveikis tėra netiesioginė ginčijamo sprendimo ir Direktyvos 2003/87 glaudaus ryšio pasekmė.
69
Taigi, kaip savo išvados 24 punkte pažymėjo generalinis advokatas, kadangi RSR sukurtas kaip ATLPS papildanti ar ištaisanti priemonė, Sąjungos teisės aktų leidėjas teisingai grindė ginčijamą sprendimą SESV 192 straipsnio 1 dalimi.
70
Tokiomis aplinkybėmis nėra reikalo analizuoti nurodytos ginčijamo sprendimo įtakos Lenkijos Respublikos energijos rūšių deriniui.
71
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia atmesti ieškinio pirmąjį pagrindą kaip nepagrįstą.
Dėl ieškinio antrojo pagrindo, grindžiamo ESS 15 straipsnyje nustatytos Europos Vadovų Tarybos kompetencijos ir lojalaus bendradarbiavimo pareigos pažeidimu
Šalių argumentai
72
Lenkijos Respublika iš esmės tvirtina, kad 2014 m. Europos Vadovų Tarybos išvadose buvo nustatyta, kad RSR pradės veikti 2021 m.
73
Dvejais metais paankstindamos šią datą, kaip matyti iš ginčijamo sprendimo 1 straipsnio 1 dalies, institucijos atsakovės pažeidė Europos Vadovų Tarybos prerogatyvas ir nepaisė jos kompetencijos nustatyti politikos gaires dėl Sąjungos teisės aktų įgyvendinimo, kaip antai garantuojamas ESS 15 straipsnyje.
74
Lenkijos Respublika tvirtina, kad pakeitus RSR įgyvendinimo datą taip pat pažeistas lojalaus bendradarbiavimo principas, nes ginčijamame sprendime yra Europos Vadovų Tarybos išvadoms prieštaraujantis esminis aspektas.
75
Atsakovai ir įstojusios į bylą šalys ginčija šiuos argumentus.
Teisingumo Teismo vertinimas
76
Ieškinio antrąjį pagrindą sudaro dvi dalys, atitinkamai grindžiamos Europos Vadovų Tarybos kompetencijos, kaip antai apibrėžtos ESS 15 straipsnyje, pažeidimu ir lojalaus bendradarbiavimo principo pažeidimu.
77
Pirmoje iš šių dalių valstybė narė ieškovė iš esmės remiasi pažodiniu 2014 m. Europos Vadovų Tarybos išvadų 2.3 punkto aiškinimu, pagal kurį Europos Vadovų Taryba kaip RSR veikimo pradžios datą nustatė 2021 m.
78
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad minėto 2.3 punkto versijoje prancūzų kalba nustatyta: „gerai veikianti, pertvarkyta [ATLPS] su priemone, skirta rinkos stabilumui užtikrinti, atitinkančia Komisijos pasiūlymą, bus pagrindinė [Sąjungos] priemonė šiam tikslui pasiekti; nuo 2021 m. metinis koeficientas, kurį taikant mažinamas didžiausias leidžiamas išmetamųjų teršalų kiekis, bus ne 1,74 %, o 2,2 %“.
79
Iš pačios šio punkto formuluotės matyti, kad jame aiškiai nurodyti 2021 m. yra ne ATLPS įgyvendinimo data, o data, kai bus pakeistas metinis koeficientas, kurį taikant mažinamas išmetamų teršalų kiekis.
80
Šią išvadą patvirtina ir kitų kalbinių versijų analizė; šiose versijose minėto punkto dviem sakiniams atskirti naudojamas skyrybos ženklas yra ne kabliataškis, kaip versijoje Prancūzų kalba, bet taškas.
81
Taigi reikia konstatuoti, kaip teigia institucijos atsakovės, kad 2014 m. išvadose Europos Vadovų Taryba aiškiai nenustatė RSR įsigaliojimo datos.
82
Lenkijos Respublika vieną iš savo argumentų grindžia tuo, kad Europos Vadovų Taryba nurodė, jog kartu su ATLPS turi būti patvirtinta priemonė, skirta rinkos stabilumui užtikrinti, „atitinkan[ti] Komisijos pasiūlymą“; tuo metu, kai Europos Vadovų Taryba pareiškė tokią nuomonę, šiame pasiūlyme buvo numatyta, kad RSR įsigalios per 2021 m.
83
Šiuo aspektu reikia priminti, kad ESS 15 straipsnio 1 dalyje nustatyta Europos Vadovų Tarybos misija – „deramai [skatinti] Sąjungos vystymąsi ir [nustatyti] bendrąsias politikos gaires ir prioritetus“. Šioje nuostatoje patikslinta, kad „[j]i nevykdo teisėkūros funkcijų“.
84
Vis dėlto ESS 14 straipsnio 1 dalyje ir 16 straipsnio 1 dalyje tik Parlamentui ir Tarybai suteikti teisėkūros įgaliojimai, kurie yra įgaliojimų suteikimo principo, įtvirtinto ESS 13 straipsnio 2 dalyje, o plačiau – institucinės pusiausvyros principo, būdingo Sąjungos institucinei struktūrai, dalis, reiškia, kad tik šios institucijos turi nustatyti teisėkūros procedūrą priimamo akto turinį (dėl Komisijai suteiktos teisėkūros iniciatyvos teisės žr. 2017 m. rugsėjo 6 d. Sprendimo Slovakija ir Vengrija / Taryba, C‑643/15 ir C‑647/15, EU:C:2017:631, 146 punktą).
85
Kaip savo išvados 33 punkte pažymėjo generalinis advokatas, nuorodą į 2014 m. Komisijos pasiūlymą aiškinant kaip Europos Vadovų Tarybos įsakymą sukurti RSR ne anksčiau kaip 2021 m. reikštų pripažinti, viena vertus, kad Parlamento ir Tarybos vaidmuo yra tik registruoti Europos Vadovų Tarybos išvadas, ir, kita vertus, Europos Vadovų Tarybos įgaliojimus tiesiogiai kištis į teisėkūros sritį pažeidžiant ESS 13 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą įgaliojimų suteikimo principą.
86
Be to, tariamas Europos Vadovų Tarybos išvadų „politinis“ poveikis Parlamento ir Tarybos teisėkūros įgaliojimams negali būti motyvas Teisingumo Teismui panaikinti ginčijamą sprendimą (šiuo klausimu žr. 2017 m. rugsėjo 6 d. Sprendimo Slovakija ir Vengrija / Taryba, C‑643/15 ir C‑647/15, EU:C:2017:631, 145 punktą).
87
Taigi ieškinio antrojo pagrindo pirma dalis turi būti atmesta kaip nepagrįsta.
88
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, taip pat reikia atmesti ieškinio antrojo pagrindo antrą dalį.
89
Iš tiesų, kaip matyti iš šio sprendimo 85 punkto, vadovaujantis valstybės narės ieškovės pateikiamu aiškinimu būtų daromas poveikis Parlamento ir Tarybos teisėkūros įgaliojimams ir laikomasi Europos Vadovų Tarybos politinės valios.
90
Pagal suformuotą jurisprudenciją ESS 13 straipsnio 2 dalyje numatytas lojalus Sąjungos institucijų bendradarbiavimas vykdomas neviršijant kiekvienai institucijai Sutartyse suteiktų įgaliojimų. Taigi iš šios nuostatos kylančia pareiga minėti įgaliojimai negali būti pakeisti (šiuo klausimu, be kita ko, žr. 2015 m. balandžio 14 d. Sprendimo Taryba / Komisija, C‑409/13, EU:C:2015:217, 64 punktą ir nurodytą jurisprudenciją ir 2015 m. spalio 6 d. Sprendimo Taryba / Komisija, C‑73/14, EU:C:2015:663, 84 punktą ir nurodytą jurisprudenciją). Todėl šis bendradarbiavimas negali daryti neigiamo poveikio vienos Sąjungos institucijos įgaliojimų vykdymui kitos institucijos naudai.
91
Darytina išvada, kad visas ieškinio antrasis pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
Dėl ieškinio trečiojo pagrindo, grindžiamo teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų pažeidimu
Šalių argumentai
92
Nurodydama ieškinio trečiąjį pagrindą Lenkijos Respublika iš esmės tvirtina, kad data, kurią buvo sukurtas RSR, buvo nustatyta pažeidžiant teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus.
93
Pirma, ji teigia, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas negalėjo, nedarydamas neigiamo poveikio ATLPS nuspėjamumui, pakeisti šios sistemos veikimo principų, be kita ko, apyvartinių taršos leidimų, esančių rinkoje tam tikru prekybos laikotarpiu, skaičiaus.
94
Valstybės narės ieškovės teigimu, Direktyvoje 2003/87 nustačius prekybos laikotarpius buvo siekiama ne tik administracinio poveikio, bet ir to, kad įmonės galėtų nustatyti savo strategiją, atsižvelgdamos būtent į turimų apyvartinių taršos leidimų skaičių atitinkamu laikotarpiu.
95
Antra, Lenkijos Respublika tvirtina, kad remdamasis anksčiau Sąjungos prisiimtais įsipareigojimais, be kita ko, Reglamentu Nr. 176/2014 ir 2014 m. Komisijos pasiūlymu, protingas ir apdairus ūkio subjektas bet kuriuo atveju nebūtų galėjęs numatyti, kad rinkoje esamų apyvartinių taršos leidimų skaičius bus drastiškai sumažintas paskutiniais dabartinio prekybos laikotarpio metais.
96
Šiuo klausimu Lenkijos Respublika pažymi, jog Reglamente Nr. 176/2014 numatyta, kad 900 mln. apyvartinių taršos leidimų, išimtų iš prekybos 2014 ir 2015 m., bus parduoti aukcionuose 2019 ir 2020 m.
97
Be to, šį reglamentą paskelbus tuo pačiu metu kaip ir 2014 m. Komisijos pasiūlymą, kuriame buvo nustatyta, kad RSR įsigalios 2021 m., rinkos dalyviams buvo sukelta pagrįstų lūkesčių, kad šiame reglamente numatytų sprendimų bus laikomasi.
98
Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus Lenkijos Respublika teigia, jog rinkos dalyviai pagrįstai tikėjosi, kad laikinai išimti apyvartiniai taršos leidimai bus vėl pateikti į rinką 2019 ir 2020 m., ir jie savo veiklos prognozes grindė pasitikėjimu šiuo pakartotiniu pateikimu į rinką.
99
Institucijos atsakovės ir įstojusios į bylą šalys ginčija Lenkijos Respublikos argumentus.
Teisingumo Teismo vertinimas
100
Siekiant priimti sprendimą dėl ieškinio trečiojo pagrindo reikia priminti, kad remiantis Teisingumo Teismo jurisprudencija pagal teisinio saugumo principą, kuris susijęs su teisėtų lūkesčių apsaugos principu, reikalaujama, kad teisės normos, ypač kai jos gali sukelti asmenims ir įmonėms nepalankių pasekmių, būtų aiškios, tikslios, o jų pasekmės – nuspėjamos (2017 m. gruodžio 20 d. Sprendimo Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 46 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
101
Visų pirma pažymėtina, jog 2015 m. spalio 6 d. priimtame ginčijamame sprendime numatyta, kad RSR turi būti sukurtas per 2018 m., kad pradėtų veikti tik nuo 2019 m. sausio 1 d.
102
Be to, minėtame sprendime aiškiai ir tiksliai aprašyta RSR veikla ir, be kita ko, išsamiai išdėstytos sąlygos ir procedūros, susijusios su apyvartinių taršos leidimų perkėlimu į RSR ir iš jo.
103
Ginčijamo sprendimo 1 punkte numatyta, kad pirmaisiais RSR veikimo metais 8 % bendro apyvartoje esančių apyvartinių taršos leidimų skaičiaus perkeliama į šį rezervą tų metų laikotarpiu nuo sausio 1 d. iki rugsėjo 1 d. Be to, šis rezervas turi veikti skatinant koreguoti metinį aukcionams skirtų apyvartinių taršos leidimų skaičių.
104
Remiantis 1 straipsniu, nuo 2019 m. apyvartinių taršos leidimų skaičius, atitinkantis 12 % bendro apyvartoje buvusių apyvartinių taršos leidimų skaičiaus, išskaičiuojamas iš apyvartinių taršos leidimų, kuriuos valstybės narės ketina pateikti aukcionui pagal Direktyvos 2003/87 10 straipsnio 2 dalį, skaičiaus ir per 12 mėnesių laikotarpį, kuris prasideda tų metų rugsėjo 1 d., perkeliamas į rezervą, nebent tas į rezervą perkeltinų apyvartinių taršos leidimų skaičius būtų mažesnis kaip 100 milijonų. Be to, minėtame 1 straipsnyje numatyta, kad jeigu konkrečiais metais bendras apyvartoje esančių apyvartinių taršos leidimų skaičius yra mažesnis nei 400 milijonų, iš rezervo į apyvartą perkeliama ir prie apyvartinių taršos leidimų, kuriuos valstybės narės parduos aukcione pagal Direktyvos 2003/87 10 straipsnio 2 dalį, pridedama 100 milijonų apyvartinių taršos leidimų.
105
Komisija, remdamasi ginčijamo sprendimo 1 straipsnio 4 dalyje nustatytais kriterijais, skelbia bendrą apyvartoje esančių apyvartinių taršos leidimų skaičių.
106
Minėto sprendimo 3 straipsnyje Komisija įgaliojama stebėti, kaip rengiamas RSR ir galimą jo poveikį konkurencingumui, taip pat reguliariai peržiūrėti, kaip veikia rezervas.
107
Galiausiai numatyta, kad 900 mln. apyvartinių taršos leidimų, 2014–2016 m. atskaitytų iš aukcionui skirtų apyvartinių taršos leidimų remiantis Reglamentu Nr. 176/2014, nebus pridėti prie apyvartinių taršos leidimų, kuriuos ketinama skirti aukcionui 2019 ir 2020 m., bet jie bus perkelti į minėtą rezervą, kad nebūtų pakenkta jo tikslui.
108
Taigi ginčijamame sprendime įtvirtinta objektyvi ir skaidri teisinė tvarka, pagal kurią atitinkami asmenys gali gauti tikslią informaciją, ir numatytas pakankamos trukmės pereinamasis laikotarpis, kad ūkio subjektai galėtų prisitaikyti prie naujos nustatytos sistemos.
109
Tokiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, jog Lenkijos Respublika neįrodė, kad ginčijamu sprendimu kaip nors pažeistas teisinio saugumo principas.
110
Dėl galimybės remtis teisėtų lūkesčių apsaugos principo pažeidimu iš suformuotos jurisprudencijos matyti, kad ją turi visi ūkio subjektai, kuriems institucija suteikė pagrįstų lūkesčių. Pagal šią jurisprudenciją garantijomis, galinčiomis sukelti tokių lūkesčių, laikoma tiksli, nesąlygiška, nuosekli ir tam teisę turinčių patikimų šaltinių, nesvarbu kokia forma, pateikta informacija (2013 m. kovo 14 d. Sprendimo Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, 24 ir 25 punktai ir nurodyta jurisprudencija).
111
Vis dėlto, jei protingas ir apdairus ūkio subjektas galėjo numatyti, jog Sąjungos priemonės nustatymas galimai paveiks jo interesus, jis negali remtis šiuo principu nustačius tą priemonę (2013 m. kovo 14 d. Sprendimo Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, 26 punktas).
112
Be to, kiek tai susiję su rėmimusi teisėtų lūkesčių apsaugos principu dėl Sąjungos teisės aktų leidėjo veiksmų, reikia priminti, kad Teisingumo Teismas minėtam teisės aktų leidėjui yra pripažinęs plačią diskreciją, kai reikia priimti politinio, ekonominio ar socialinio pobūdžio sprendimus ir kai jis turi atlikti sudėtingus vertinimus (2008 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Arcelor Atlantique ir Lorraine ir kt., C‑127/07, EU:C:2008:728, 57 punktas).
113
Nagrinėjamu atveju reikia konstatuoti, jog ATLPS dalyvaujantiems ūkio subjektams nebuvo suteikta jokios garantijos, kuri pateisintų šių subjektų teisėtus lūkesčius, kad per prekybos laikotarpius apyvartinių taršos leidimų skaičius nebus pakeistas.
114
Visų pirma, kaip aiškiai pabrėžia institucijos atsakovės, keliose Direktyvos 2003/87 nuostatose aiškiai numatyta, kad gali reikėti pritaikyti taisykles, susijusias su ATLPS.
115
Direktyvos 2003/87 22 konstatuojamoje dalyje, be kita ko, numatyta, kad ši direktyva „turėtų būti svarstoma iš naujo atsižvelgiant į tos srities pokyčius ir paisant jos įgyvendinimo patirties bei pažangos“.
116
Pagal minėtos direktyvos 9 straipsnio trečioje pastraipoje numatytą nuostatą dėl peržiūros „[p]o 2020 m. Komisija peržiūri linijinį koeficientą ir, jei reikia, pateikia pasiūlymą Europos Parlamentui ir Tarybai, siekiant iki 2025 priimti sprendimą“.
117
Tos pačios direktyvos 29 straipsnyje aiškiai numatyta, jog jeigu Komisija Parlamentui ir Tarybai pateiktoje ataskaitoje nurodo, kad rinka veikia netinkamai, kartu prireikus gali būti pateikti pasiūlymai dėl priemonių jos veikimui pagerinti.
118
Taigi reikia konstatuoti, kad pagal jokią iš šių nuostatų nėra ribojami Sąjungos teisės aktų leidėjo įgaliojimai įsikišti per prekybos laikotarpius.
119
Be to, iš įvairių Direktyvos 2003/87 dalinių pakeitimų matyti, kad per prekybos laikotarpį ne kartą teisėkūros ir ne teisėkūros procedūra priimamais aktais, kurių, beje, Lenkijos Respublika neginčija, buvo keistas apyvartinių taršos leidimų prieinamumas.
120
Pavyzdžiui, Direktyvos 2009/29 1 straipsnio 9 punkte, kuriuo iš dalies pakeistas Direktyvos 2003/87 9 straipsnis, metinis apyvartinių taršos leidimų skaičius pradėtas tolygiai mažinti nuo „2008–2012 m. laikotarpio vidurio“.
121
2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimo Nr. 1359/2013/ES, kuriuo iš dalies keičiama Direktyva 2003/87/EB, siekiant paaiškinti nuostatas dėl šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų pardavimo aukcionuose terminų (OL L 343, 2013, p. 1), 1 straipsnyje, kuriuo iš dalies pakeista Direktyvos 2003/87 10 straipsnio 4 dalis, nurodyta, kad „[k]ai vertinimas patvirtina, kad atskiruose sektoriuose neturėtų atsirasti jokio didelio poveikio sektoriams ar jų pošakiams, kuriems gresia didelė anglies dioksido nutekėjimo rizika, siekiant užtikrinti tinkamą rinkos veikimą, Komisija išimtinėmis aplinkybėmis gali pritaikyti laikotarpio, nurodyto 13 straipsnio 1 dalyje ir prasidedančio 2013 m. sausio 1 d., tvarkaraštį. <…>“.
122
Galiausiai Komisijos reglamento Nr. 176/2014 1 straipsnyje buvo numatyta 2014–2016 m. laikotarpiu sumažinti aukcionuose parduotinų apyvartinių taršos leidimų skaičių už kiekvienus atitinkamus metus.
123
Taigi, kaip savo išvados 42 punkte pažymėjo generalinis advokatas, nei priėmus Direktyvą 2003/87, nei priėmus Direktyvą 2009/29, kuria iš dalies pakeista pirmoji, nebuvo suteikta garantijos, kad iš pradžių nurodytos ATLPS veikimo aspektai išliks nepakitę arba kad ją bus galima keisti tik pasibaigus kiekvienam apyvartinių taršos leidimų prekybos laikotarpiui.
124
Ši išvada darytina ir dėl ATLPS ypatumų.
125
Visų pirma, kaip priminta šio sprendimo 112 punkte, ATLPS yra sudėtinga sistema, dėl kurios Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas turi galimybę siekti tikslo etapais ir veikti, remdamasis įgyta patirtimi, kai turi pertvarkyti tą sistemą (šiuo klausimu žr. 2008 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Arcelor Atlantique ir Lorraine ir kt., C‑127/07, EU:C:2008:728, 57 punktą).
126
Be to, reikia pažymėti, kaip tai padarė ieškovės atsakovės, kad ATLPS, kaip pagrindinė Sąjungos klimato politikos priemonė, yra nuolatinė, neribota laiko atžvilgiu ir daro poveikį po prekybos laikotarpių ir per juos visus.
127
Prekybos laikotarpiai, nustatyti siekiant suderinti ATLPS su reikšminguose tarptautiniuose dokumentuose numatytais terminais, negali trukdyti teisės aktų leidėjui imtis veiksmų dėl tokios priemonės, jeigu ši nebėra tinkama pasiekti tikslus, dėl kurių buvo nustatyta.
128
Taigi Direktyvos 2003/87 aiškinimas, pagal kurį teisės aktų leidėjas gali pritaikyti su ATLPS susijusias taisykles tik pasibaigus prekybos laikotarpiui, ne tik kad nėra niekaip pagrįstas pačia minėta direktyva, bet taip pat prieštarauja Teisingumo Teismo jurisprudencijai, susijusiai su ATLPS.
129
Galiausiai, atsakant į Lenkijos Respublikos argumentus, apibendrintus šio sprendimo 94–96 punktuose, reikia priminti, kad 2014 m. Komisijos pasiūlymas tėra parengiamasis aktas, kuris iš principo negali būti laikomas galutiniu. Toks aktas negalėjo sukelti pagrįstų lūkesčių, nes, atsižvelgiant į pačią Sąjungos teisėkūros proceso prigimtį, galima daryti prielaidą, kad per šį procesą bus padaryta pirminio pasiūlymo pakeitimų. Todėl šis pasiūlymas negali suteikti tikslių ir besąlygiškų garantijų, kaip tai suprantama pagal šio sprendimo 110 punkte nurodytą jurisprudenciją.
130
Dėl Lenkijos Respublikos argumentų, susijusių su Sąjungos prisiimtais įsipareigojimais Reglamentu Nr. 176/2014, reikia pabrėžti, kad šis reglamentas priimtas Komisijai vadovaujantis savo turimais įgyvendinimo įgaliojimais šioje srityje ir kad jo negalima aiškinti kaip garantijos, kad kokia nors teisėkūros priemone šio reglamento turinys nebus panaikintas.
131
Be to, tiek iš 2014 m. Komisijos pasiūlymo, tiek iš Reglamento Nr. 176/2014 aiškiai matyti, kad atitinkamos institucijos rūpinosi nuolatiniu disbalansu, kuris būdingas ATLPS, ir numatė imtis reikiamų priemonių.
132
Šiuo aspektu Reglamento Nr. 176/2014 3 konstatuojamojoje dalyje, be kita ko, nustatyta, kad „reikėtų atsižvelgti į išskirtinius ATL pasiūlos ir paklausos pusiausvyrą lemiančių veiksnių pasikeitimus“.
133
Prie 2014 m. Komisijos pasiūlymo pridėtas poveikio vertinimas, jame aprašytas struktūrinis ATLPS disbalansas ir pabrėžtas poreikis imtis reguliavimo priemonių. Jame nagrinėtos kelios galimybės imtis veiksmų, kai kuriose iš jų buvo nurodyta RSR įsigaliojimo data, ankstesnė nei 2021 m.
134
Be to, vėliausiai nuo ataskaitos dėl anglies dioksido rinkos padėties 2012 m. paskelbimo visuomenei buvo žinoma apie rimtą ATLPS sistemos sutrikimą dėl jos galimybės duoti kainos signalą. Šioje ataskaitoje buvo nurodytos dviejų rūšių priemonės nustatytoms problemoms išspręsti, t. y. viena vertus, aukcionų tvarkaraščio persvarstymas kaip trumpalaikė priemonė ir, kita vertus, struktūrinių priemonių, tuomet sumažintų iki šešių galimybių, įskaitant galimybę galutinai iš ATLPS pašalinti tam tikrą kiekį apyvartinių taršos leidimų per trečiąjį prekybos laikotarpį, patvirtinimas.
135
Taigi, atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, jog protingas ir apdairus ūkio subjektas negalėjo tikėtis, kad nagrinėjama teisėkūros sistema nebus pakeista ir kad atitinkamos institucijos iki 2020 m. nesiims jokių veiksmų, siekdamos ištaisyti ATLPS būdingą struktūrinį disbalansą.
136
Tokiomis aplinkybėmis ieškinio trečiąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą.
Dėl ieškinio ketvirtojo ir penktojo pagrindų
Šalių argumentai
137
Nurodydama ieškinio ketvirtąjį pagrindą Lenkijos Respublika tvirtina, kad ginčijamu sprendimu pažeistas proporcingumo principas, nes jame numatytos priemonės netenkina būtinumo kriterijaus ir dėl jų ATLPS dalyvaujantiems subjektams tenka pernelyg didelė našta.
138
RSR sukūrimas nėra būtina priemonė siekiant, laikantis Sąjungos tarptautinių įsipareigojimų, iki 2020 m. 20 % sumažinti išmetamų teršalų kiekį.
139
Valstybė narė ieškovė pažymi, kad ATLPS numatytas sumažinimo kiekis buvo nustatytas apibrėžiant bendrą 2013–2020 m. laikotarpiu leistiną apyvartinių taršos leidimų skaičių. Todėl iš rinkos pašalinant šiam laikotarpiui skirtus apyvartinius taršos leidimus Sąjunga ir jos valstybės narės įpareigojamos siekti didesnio mažinimo tikslo, palyginti su tuo, kas šiuo metu yra pareikšta tarptautiniu lygmeniu dėl Jungtinių Tautų bendrosios klimato kaitos konvencijos Kioto protokolo antrojo įsipareigojimų laikotarpio.
140
Darytina išvada, kad ginčijamas sprendimas netenkina būtinumo kriterijaus.
141
Ginčijamas sprendimas taip pat yra neproporcingas, nes pagal jį įmonėms tenka našta, kuri nėra būtina siekiant Sąjungos laikantis tarptautinių įsipareigojimų nustatyto 20 % išmetamųjų teršalų sumažinimo lygmens.
142
Nurodydama penktąjį ieškinio pagrindą Lenkijos Respublika teigia, kad nebuvo tinkamai išnagrinėtas ginčijamo sprendimo poveikis.
143
Pirma, ši valstybė narė tvirtina, kad prie 2014 m. Komisijos pasiūlymo pridėtas poveikio vertinimas yra nepakankamas, kiek tai susiję su ginčijamo sprendimo padarinių valstybėms narėms ir apyvartinių taršos leidimų rinkos vertinimu. Minėta valstybė narė teigia, kad tame poveikio vertinime yra daug trūkumų dėl esminių aspektų, kaip antai ginčijamo sprendimo pasekmių darbo rinkai, įmonių konkurencingumui ir visuomenės gyvenimo lygiui.
144
Antra, Lenkijos Respublika tvirtina, kad vertinimai, atlikti per prieš priimant ginčijamą sprendimą vykusias derybas, nebuvo paviešinti, taip pat dėl jų nevyko viešos konsultacijos.
145
Trečia, Lenkijos Respublika teigia, kad iš esmės pakeisdamos 2014 m. Komisijos pasiūlymą, prieš tai neatlikusios tinkamos ir išsamios numatytų pakeitimų poveikio analizės, institucijos atsakovės nesilaikė savo pareigos deramai išanalizuoti šį poveikį.
146
Institucijos atsakovės ir įstojusios į bylą šalys ginčija Lenkijos Respublikos argumentus, pateiktus ieškinio ketvirtajam ir penktajam pagrindams pagrįsti.
Teisingumo Teismo vertinimas
147
Nurodydama ieškinio ketvirtąjį pagrindą Lenkijos Respublika iš esmės tvirtina, kad ginčijamu sprendimu pažeistas proporcingumo principas, nes juo siekiama didesnių tikslų sumažinti išmetamųjų teršalų kiekį nei tie, kurie kyla tiek iš Sąjungos tarptautinių įsipareigojimų, tiek iš Direktyvos 2003/87.
148
Ieškinio penktajame pagrinde ši valstybė narė kaltina, viena vertus, Komisiją atlikus subjektyvų ir neišsamų poveikio vertinimą ir, kita vertus, Parlamentą ir Tarybą, kad šie savo ruožtu neišnagrinėjo priemonių, kurias ketino pasirinkti ir kurios skyrėsi nuo pasiūlymų, kurių poveikį išnagrinėjo Komisija, pasekmių. Be to, ji kaltina Parlamentą ir Tarybą per teisėkūros procedūrą nesurengus atvirų viešų konsultacijų.
149
Šiuos du ieškinio pagrindus reikia nagrinėti kartu.
150
Visų pirma reikia pabrėžti, kad srityje, kur technologijos yra sudėtingos ir nuolat vystosi, Sąjungos teisės aktų leidėjas turi plačią diskreciją vertindamas labai sudėtingas faktines mokslinio ir techninio pobūdžio aplinkybes, kad nustatytų savo nustatomų priemonių pobūdį ir apimtį, o Sąjungos teismo kontrolė turi apimti tik nagrinėjimą, ar naudojantis šia diskrecija nebuvo padaryta akivaizdžios klaidos, ar nepiktnaudžiauta įgaliojimais arba ar teisės aktų leidėjas akivaizdžiai neviršijo savo diskrecijos ribų. Tokiomis aplinkybėmis Sąjungos teismas negali savo faktinių mokslinio ir techninio pobūdžio aplinkybių vertinimu pakeisti teisės aktų leidėjo, kuriam Sutartyje nustatyta ši pareiga, vertinimo (2010 m. liepos 8 d. Sprendimo Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 28 punktas).
151
Be to, Sąjungos teisės aktų leidėjas turi plačią diskreciją, dėl kurios vykdoma teisminė kontrolė yra ribota, ne tik dėl nuostatų, kurias reikia priimti, pobūdžio ir apimties, bet iš dalies ir nustatant bazinius duomenis (2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Ispanija / Taryba, C‑310/04, EU:C:2006:521, 121 punktas ir 2010 m. liepos 8 d. Sprendimo Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 33 punktas).
152
Vis dėlto pagal tokią teisminę kontrolę, netgi jeigu ji ribota, reikalaujama, kad Sąjungos institucijos, priėmusios atitinkamą aktą, Teisingumo Teisme galėtų įrodyti, jog priėmė aktą veiksmingai pasinaudojusios diskrecija, kurią įgyvendinant būtina atsižvelgti į visus šiai situacijai, kurią šiuo aktu siekiama reglamentuoti, svarbius duomenis ir aplinkybes (2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Ispanija / Taryba, C‑310/04, EU:C:2006:521, 122 punktas ir 2010 m. liepos 8 d. Sprendimo Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 34 punktas).
153
Iš to matyti, kad šios institucijos bent turi galėti pateikti bei aiškiai ir nedviprasmiškai išdėstyti bazinius duomenis, į kuriuos turėjo būti atsižvelgta pagrindžiant ginčijamas šio akto priemones ir nuo kurių priklausė jų diskrecijos įgyvendinimas (2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Ispanija / Taryba, C‑310/04, EU:C:2006:521, 123 punktas).
154
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad ataskaita dėl Europos anglies dioksido rinkos padėties 2012 m. buvo pirmasis pagrindas, leidžiantis suprasti problemą, susijusią su apyvartinių taršos leidimų pagal ATLPS pertekliumi, ir joje buvo išnagrinėti galimi reguliavimo sprendimai. Po šios analizės buvo atliktas prie 2014 m. sausio mėn. Komisijos pasiūlymo pridėtas poveikio vertinimas.
155
Priešingai, nei tvirtina Lenkijos Respublika, iš minėto poveikio vertinimo matyti, kad Komisija jo 6 punkte išsamiai išnagrinėjo įvairias galimybes ATLPS būdingam disbalansui ištaisyti ir tų galimybių variantus.
156
Be to, reikia pažymėti, kad, kiek tai konkrečiai susiję su galimybe sukurti RSR, Komisija poveikio vertinimo 7.1.3 punkte taip pat vertino įvairias prielaidas numatant skirtingas šio rezervo veikimo pradžios datas, o kriterijai, susiję su apyvartinių taršos leidimų išleidimo į apyvartą ar perkėlimo į minėtą rezervą ribinių verčių apibrėžimu, buvo nagrinėti šio poveikio vertinimo 6.2.3.2 ir 7.1 punktuose.
157
Iš minėto poveikio vertinimo taip pat matyti, kad Komisija išsamiai išnagrinėjo įvairius ekonominius ir socialinius aspektus, susijusius su numatytomis skirtingomis galimybėmis.
158
Taigi poveikio vertinimo 7.2.3 punkte pateiktos išvados, susijusios su RSR poveikiu kainos pokyčiams. Šio poveikio vertinimo 7.3 ir 7.4 punktuose išdėstyti svarstymai, susiję su pardavimo aukcione ir konkurencingumo klausimais. Poveikio vertinimo 7.4.2 punkte konkrečiai nurodytas galimas netiesioginis poveikis elektros energijos kainai, o 7.5 punktas susijęs su socialiniu poveikiu ir poveikiu darbo rinkai. Galiausiai poveikio vertinimo 7.6 punkte įvertintas poveikis aplinkai.
159
Be to, reikia priminti, jog Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad poveikio vertinimas nėra privalomas nei Parlamentui, nei Tarybai (2010 m. liepos 8 d. Sprendimo Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 57 punktas).
160
Iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos matyti, kad teisės aktų leidėjas taip pat atsižvelgė į kitas išvadas, kurios tapo žinomos per prieš priimant ginčijamą sprendimą vykusias derybas.
161
Be kita ko, siekdama, kad diskusijoms Taryboje ir Parlamente būtų suteikta daugiau informacijos, 2014 m. birželio 25 d. Komisija surengė ekspertų posėdį, skirtą numatytų priemonių padariniams rinkai ir RSR veikimui. Su šiuo rezervu susijusi diskusija, kurioje dalyvavo rinkos subjektai ir nacionaliniai ekspertai, vyko 2014 m. rugsėjo 8 d. Galiausiai tų pačių metų lapkričio 5 d. Parlamentas surengė RSR skirtą viešą seminarą, per kurį taip pat atliko papildomus vertinimus dėl šio rezervo veikimo pradžios datos.
162
Be to, iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos taip pat matyti, kad per Tarybos aplinkos darbo grupės posėdžius kelios delegacijos pateikė savo įvairių galimybių poveikio vertinimą. Taigi sprendimo pasiūlymo svarstymai vyko turint faktinį pagrindą, kuriuo rėmėsi visų valstybių narių delegacijos apibrėždamos savo poziciją per šiuos posėdžius.
163
Iš to, kas išdėstyta, matyti, jog per teisėkūros procedūrą Parlamentas ir Taryba atsižvelgė į turimus mokslo duomenis, kad veiksmingai pasinaudotų savo diskrecija.
164
Kaip pažymėjo institucijos atsakovės, tam tikras skaičius Sąjungos institucijų organizuotų posėdžių ir seminarų dėl RSR buvo vieši arba bent šių posėdžių ar seminarų turinys buvo paskelbtas viešai. Be to, rengiant Komisijos pasiūlymą taip pat vyko viešos konsultacijos.
165
Bet kuriuo atveju, kaip teisingai teigia Taryba ir Parlamentas, reikia pažymėti, jog tai, kad kai kurios konsultacijos nebuvo viešos, negali paneigti ginčijamo sprendimo teisėtumo, nes teisės aktų leidėjas neturi nežinoti faktinių aplinkybių, išdėstytų dokumentuose arba paminėtų per neviešus posėdžius.
166
Be to, kaip savo išvados 54 punkte pažymėjo generalinis advokatas, negalima kaltinti Parlamento, Tarybos ar Komisijos, kad neatsižvelgė į tariamai konkrečią su anglies dioksido rinka susijusią Lenkijos Respublikos padėtį.
167
Iš tiesų iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad teisės aktų leidėjas neprivalo atsižvelgti į konkrečios valstybės narės padėtį, jeigu Sąjungos teisės aktu daromas poveikis visose valstybėse narėse ir pagal jį reikia, kad būtų užtikrinta esamų skirtingų interesų pusiausvyra atsižvelgiant į tuo aktu siekiamus tikslus. Todėl tokios pusiausvyros ieškojimas, atsižvelgiant ne į vienos valstybės narės konkrečią situaciją, bet į visas Sąjungos valstybes nares, neturi būti laikomas prieštaraujančiu proporcingumo principui (pagal analogiją žr. 2015 m. birželio 18 d. Sprendimo Estija / Parlamentas ir Taryba, C‑508/13, EU:C:2015:403, 39 punktą).
168
Darytina išvada, kad teisės aktų leidėjas turėjo pakankamai informacijos, kaip tai suprantama pagal šio sprendimo 152 ir 153 punktuose nurodytą jurisprudenciją, kad pasirinktų tai, kas įtvirtinta ginčijamame sprendime.
169
Konkrečiai dėl ieškinio ketvirtojo pagrindo, grindžiamo proporcingumo principo pažeidimu, reikia priminti, kad šis principas yra vienas iš bendrųjų Sąjungos teisės principų ir pagal jį reikalaujama, kad Sąjungos teisės nuostatoje numatytos priemonės būtų tinkamos atitinkamais teisės aktais siekiamiems teisėtiems tikslams įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jiems pasiekti (2013 m. spalio 17 d. Sprendimo Billerud Karlsborg ir Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, 34 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
170
Teisingumo Teismas taip pat yra pažymėjęs, kad, kiek tai susiję su šių sąlygų teismine kontrole, kaip konstatuota šio sprendimo 150 punkte, vis dėlto reikia pripažinti, kad srityje, kurioje būtina priimti politinius, ekonominius ir socialinius sprendimus ir kurioje privaloma atlikti sudėtingus vertinimus, Sąjungos teisės aktų leidėjui suteikta plati diskrecija. Taigi vykdydamas naudojimosi tokia kompetencija kontrolę Teisingumo Teismas negali pakeisti Sąjungos teisės aktų leidėjo vertinimo savuoju. Jis nebent gali pripažinti šį teisės aktų leidėjo pasirinkimą netinkamu, tik jeigu jis akivaizdžiai klaidingas ar tam tikriems ūkio subjektams sukeliami nepatogumai yra neproporcingi gaunamai naudai (2013 m. spalio 17 d. Sprendimo Billerud Karlsborg ir Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, 35 punktas ir nurodyta jurisprudencija).
171
Kaip nurodyta vertinant ieškinio pirmąjį pagrindą, ginčijamo sprendimo tikslas – užtikrinti tinkamą ATLPS veikimą ir padidinti galimybę, kad Direktyva 2003/87 būtų sudarytos sąlygos įgyvendinti ja siekiamus tikslus nuo RSR veikimo pradžios dienos ir neribotą laiką.
172
Atsižvelgiant į šį tikslą ir į duomenis, kuriuos turėjo atitinkamos institucijos tuo metu, kai ėmėsi veiksmų, priimto akto turinys negali būti pagrįstai ginčijamas.
173
Iš tiesų ataskaita dėl Europos anglies dioksido rinkos padėties 2012 m. parodė ATLPS veikiantį struktūrinį disbalansą, dėl kurio būtina taikyti teisėkūros priemonę, siekiant atkurti tinkamai veikiančią ATLPS. Siekiant pašalinti šį disbalansą buvo būtina sumažinti apyvartinių taršos leidimų skaičių. Tačiau, kaip nurodyta ginčijamo sprendimo 4 konstatuojamojoje dalyje, pakeitus linijinį koeficientą perteklius sumažėtų tik pamažu, todėl daugiau kaip dešimtmetį anglies dioksido rinkoje būtų maždaug 2 milijardų apyvartinių taršos leidimų perteklius.
174
Todėl RSR, į kurį pertekliniai apyvartiniai taršos leidimai laikinai perkeliami, sukūrimas yra tinkama priemonė apyvartinių taršos leidimų skaičiui sumažinti nepanaikinant šių leidimų. Šiuo pasirinktu sprendimu taip pat buvo sudarytos sąlygos, viena vertus, atsižvelgti į prielaidą, kad sistemos pusiausvyrai pavojų gali kelti nebe apyvartinių taršos leidimų perteklius, bet jų trūkumas, nes buvo numatyta, kad iš rezervo į apyvartą bus perkelti apyvartiniai taršos leidimai, kurie į jį buvo laikinai perkelti, ir, kita vertus, padidinti ATLPS atsparumą didelio masto įvykiams, galintiems rimtai sutrikdyti apyvartinių taršos leidimų pasiūlos ir paklausos pusiausvyrą.
175
Taigi ginčijamame sprendime numatytas mechanizmas yra pritaikytas tikslo sumažinti apyvartinių taršos leidimų rinkos nepastovumą siekimui ir juo neviršijama tai, kas buvo būtina jį įgyvendinti.
176
Taigi Sąjungos teisės aktų leidėjo pasirinktas teisėkūros sprendimas nėra akivaizdžiai klaidingas, kaip tai suprantama pagal šio sprendimo 170 punkte nurodytą jurisprudenciją.
177
Galiausiai Lenkijos Respublika neįrodė, kad nepatogumai, kylantys dėl šio pasirinkto sprendimo, yra neproporcingi, palyginti su privalumais, kurie juo taip pat teikiami dėl to, kad, viena vertus, nėra RSR ir apyvartinių taršos leidimų kainos nustatymo tiesioginio ryšio ir, kita vertus, vienas iš ginčijamo sprendimo tikslų akivaizdžiai yra apyvartinių taršos leidimų kainos stabilizavimas.
178
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, taip pat reikia atmesti ieškinio ketvirtąjį ir penktąjį pagrindus kaip nepagrįstus, taigi ir visą ieškinį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
179
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Parlamentas ir Taryba reikalavo priteisti iš Lenkijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas ir pastaroji pralaimėjo bylą, iš jos priteisiamos šių dviejų institucijų patirtos bylinėjimosi išlaidos.
180
Be to, pagal Procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį Danijos Karalystė, Vokietijos Federacinė Respublika, Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika, Švedijos Karalystė ir Komisija, kaip į bylą įstojusios šalys, padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia:
1.
Atmesti ieškinį.
2.
Priteisti iš Lenkijos Respublikos Europos Parlamento ir Europos Sąjungos Tarybos patirtas bylinėjimosi išlaidas.
3.
Danijos Karalystė, Vokietijos Federacinė Respublika, Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika, Švedijos Karalystė ir Europos Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: lenkų.