62001CC0300_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Secondo il diritto austriaco, i Land possono subordinare gli acquisti di beni immobili ad un regime di controlli amministrativi. Nelle sentenze 1° giugno 1999, Konle, e 5 marzo 2002, Reisch e a., la Corte si è occupata dei regimi di acquisto di beni immobili adottati, rispettivamente, dal Land del Tirolo (Austria) e dal Land di Salisburgo (Austria).
2. Nella causa in oggetto la Corte viene interrogata dal Landesgericht Feldkirch (Tribunale di Feldkirch, Austria) circa la compatibilità con la libera circolazione dei capitali del regime di acquisto di beni immobili adottato dal Land del Vorarlberg (Austria). Il giudice nazionale chiede inoltre quali effetti possa esplicare su un siffatto regime una clausola di moratoria contenuta nell'Accordo sullo Spazio economico europeo 2 maggio 1992 .
Contesto normativo
A - Diritto comunitario
3. L'art. 73 B del Trattato CE (divenuto art. 56 CE) dispone quanto segue:
«1. Nell'ambito delle disposizioni previste dal presente capo sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi.
2. Nell'ambito delle disposizioni previste dal presente capo sono vietate tutte le restrizioni sui pagamenti tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi».
4. Ai sensi dell'art. 73 D, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 58, n. 1, CE), l'art. 73 B non osta al diritto degli Stati membri, in particolare, di adottare tutte le misure indispensabili per impedire le violazioni delle leggi e dei regolamenti nazionali o che siano giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza. Tuttavia, l'art. 73 D, n. 3, del Trattato precisa che tali misure non devono costituire né uno strumento di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata alla libera circolazione dei capitali.
5. L'allegato XII, punto 1, lett. e), dell'accordo SEE stabilisce quanto segue:
«Durante i periodi di transizione gli Stati AELS (EFTA) [Associazione europea di libero scambio] non trattano nuovi ed esistenti investimenti di imprese o cittadini di Stati membri della Comunità di altri Stati AELS (EFTA) in modo meno favorevole di quanto previsto dalla normativa in vigore alla data della firma dell'accordo, fatto salvo il diritto degli Stati AELS (EFTA) di adottare una normativa conforme all'accordo, e segnatamente disposizioni relative all'acquisto di residenze secondarie di effetto equivalente alla normativa mantenuta in vigore nella Comunità conformemente all'articolo 6, paragrafo 4 della direttiva [del Consiglio 24 giugno 1988, 88/361/CEE, per l'attuazione dell'articolo 67 del Trattato ]».
6. L'art. 70 dell'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l'Unione europea, dispone quanto segue:
«In deroga agli obblighi sanciti dai trattati sui quali si fonda l'Unione europea, la Repubblica d'Austria può mantenere la sua legislazione relativa alle residenze secondarie per un periodo di cinque anni dalla data di adesione».
B - Diritto nazionale
7. Il Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (legge sul trasferimento di beni immobili nel Land del Vorarlberg) 23 settembre 1993, nella versione modificata, stabilisce che tutti gli acquisti di terreni sono, in linea di principio, subordinati all'autorizzazione dell'autorità competente in materia immobiliare . In caso di diniego di tale autorizzazione, non è possibile procedere alla registrazione catastale dell'acquisto, che fa insorgere il diritto di proprietà. L'acquisto è pertanto nullo per espressa disposizione di legge .
8. Il VGVG distingue tra fondi edificati e non edificati.
9. Per quanto riguarda i fondi non edificati, l'art. 8 del VGVG stabilisce:
«Per gli acquisti di fondi non edificati, purché non effettuati per motivi di villeggiatura, l'autorizzazione viene concessa, qualora (...)
(...)
b) l'acquirente dimostri in modo attendibile che entro un congruo periodo di tempo il fondo sarà utilizzato per una delle destinazioni previste dal piano regolatore generale o per lo svolgimento di attività pubbliche, di interesse generale o culturale. In tal caso va tenuto conto delle esigenze dell'acquirente».
10. L'art. 8, n. 3, lett. b), del VGVG deriva da una modifica intervenuta nel 1997 ed entrata in vigore il 1° gennaio 1998. Detta modifica fa seguito all'annullamento, operato nel 1996 dal Verfassungsgerichtshof (Corte costituzionale austriaca), della disposizione precedentemente in vigore .
11. Per quanto riguarda i fondi edificati, l'art. 7 del VGVG prevede una deroga all'autorizzazione da parte dell'autorità competente in materia immobiliare qualora l'acquirente rilasci una dichiarazione scritta indicando che il fondo è edificato, che l'acquisto non ha avuto luogo per motivi di villeggiatura, che egli è in possesso della cittadinanza austriaca o che soddisfa uno dei requisiti di cui all'art. 3 del VGVG.
12. Ai sensi del detto art. 3, gli acquirenti che non hanno la cittadinanza austriaca ma che sono cittadini di un altro Stato membro beneficiano della parità di trattamento con gli acquirenti austriaci, nel caso in cui invochino le libertà fondamentali dell'Unione europea .
II - Fatti e procedimento
13. La sig.ra Doris Salzmann, cittadina austriaca residente in Fußach (Austria), acquistava dal sig. Walter Schneider, suo connazionale e anch'egli residente in Fußach, un fondo edificabile situato nel suddetto comune, senza chiedere il nulla osta previsto dall'art. 8 del VGVG.
14. Il 9 novembre 1988 la ricorrente chiedeva al Bezirksgericht Bregenz (Pretore di Bregenz, Austria) la registrazione catastale del suo diritto di proprietà relativo al suddetto terreno, presentando una dichiarazione analoga a quella che sarebbe stata necessaria se l'acquisto avesse avuto ad oggetto un fondo edificato, nella quale si impegnava a non costruire una casa per le vacanze sull'immobile acquistato. La ricorrente ha sostenuto che la procedura di autorizzazione contravveniva agli obblighi comunitari della Repubblica d'Austria e che una dichiarazione doveva essere sufficiente per poter effettuare la registrazione.
15. Con decisione 16 novembre 1998 il Bezirksgericht Bregenz respingeva la domanda della ricorrente poiché mancava l'autorizzazione al trasferimento.
16. Il 18 novembre 1998 la ricorrente impugnava tale decisione dinanzi al Landesgericht Feldkirch .
17. Con ordinanza 29 dicembre 1998 il Bezirksgericht Bregenz sottoponeva alla Corte alcune questioni pregiudiziali relative alla causa C-178/99, Salzmann . Nella sentenza resa in tale occasione, la Corte dichiarava la propria incompetenza a pronunciarsi su tali questioni in quanto il Bezirksgericht Bregenz esercitava, nel caso di specie, un funzione di natura amministrativa. A seguito di tale sentenza, il Bezirksgericht Bregenz ha inoltrato il ricorso al Landesgericht Feldkirch.
III - Questioni pregiudiziali
18. Il Landesgericht Feldkirch ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte tre questioni pregiudiziali praticamente identiche a quelle della già citata causa C-178/99. Le questioni sollevate sono le seguenti:
«1) Se i cittadini di uno Stato membro dell'Unione europea possano invocare la libera circolazione dei capitali relativamente ad una transazione di diritto nazionale qualora il detto diritto preveda il divieto di discriminazione nei confronti dei propri cittadini, ma non garantisca ai cittadini dell'Unione esplicitamente mediante norme nazionali la libera circolazione dei capitali.
2) Se sia compatibile con la libera circolazione dei capitali che per l'acquisto d'un fondo edificabile non ancora edificato venga richiesta un'autorizzazione amministrativa con effetto costitutivo rilasciato dall'autorità competente in materia di transazioni immobiliari.
3) Quale effetto abbia la clausola di moratoria di cui all'allegato XII, punto 1, lett. e), dell'Accordo SEE sulle norme, per loro natura del tutto nuove, che prevedono un'autorizzazione per le transazioni immobiliari e che sono state introdotte successivamente alla sottoscrizione dell'Accordo SEE, avvenuta il 2 maggio 1992».
IV - Valutazione
A - Ricevibilità
19. In via preliminare, va precisato che non sembra possibile negare la competenza della Corte a statuire sulle questioni sollevate dal Landesgericht Feldkirch, ciò che, del resto, non viene messo in discussione dalle parti intervenute. Infatti, al contrario del Bezirksgericht Bregenz nella causa C-178/99, il Landesgericht Feldkirch è investito di una controversia e deve statuire su di essa quale giudice nazionale di ultima istanza, nell'ambito di un procedimento destinato a concludersi con una pronuncia di natura giurisdizionale .
20. La questione della ricevibilità del rinvio pregiudiziale in oggetto si pone, tuttavia, ad altro titolo. Nelle osservazioni scritte relative alla prima questione pregiudiziale, la Commissione delle Comunità europee e il governo austriaco sostengono che la controversia nella causa principale non ha rilievo di diritto comunitario e che di conseguenza l'interpretazione di tale diritto è inutile. Essi sottolineano come tutti gli elementi della controversia siano circoscritti ad un unico Stato membro e sostengono che, in una simile ipotesi, l'art. 73 B del Trattato non è applicabile. A sostegno della loro analisi essi invocano il tenore letterale di detto articolo e la giurisprudenza della Corte ai sensi della quale le disposizioni del Trattato in tema di libertà fondamentali non si applicano a fatti puramente nazionali.
21. L'Autorità di vigilanza dell'EFTA, pur ritenendo che il presente rinvio pregiudiziale sia ricevibile in applicazione della posizione adottata dalla Corte nelle sentenze Angonese e Guimont, considera, al pari della Commissione e del governo austriaco, che la controversia di cui alla causa principale non ricada sotto l'art. 73 B del Trattato .
22. A mio avviso, la ricevibilità del rinvio pregiudiziale in oggetto si può desumere dalla citata sentenza Reisch e a., pronunciata prima dell'udienza relativa al presente procedimento e le cui circostanze di diritto e di fatto sono molto simili a quelle della causa principale.
23. Come ho già indicato al primo paragrafo delle presenti conclusioni, la sentenza Reisch e a. verte sulla compatibilità con la libera circolazione dei capitali del regime di acquisto di beni immobili del Land di Salisburgo. Secondo tale regime, la cessione della proprietà di un fondo edificabile è subordinata alla presentazione di un'attestazione rilasciata dietro dichiarazione e, in taluni casi, di un nullaosta al trasferimento. Una delle parti intervenute contestava la ricevibilità del rinvio pregiudiziale sostenendo che la controversia nella causa principale aveva carattere puramente interno, poiché verteva sull'acquisto di un fondo situato in Austria da parte di una società austriaca.
24. La Corte ha osservato, in primo luogo, che tutti gli elementi della causa principale erano collocati all'interno di un solo Stato membro . Essa ha inoltre dichiarato che una normativa come quella del Land di Salisburgo, che si applica indistintamente ai cittadini austriaci e ai cittadini degli Stati membri delle Comunità europee, può in generale rientrare nelle disposizioni relative alle libertà fondamentali istituite dal Trattato solo in quanto si applichi a situazioni che hanno un collegamento con gli scambi intracomunitari .
25. La Corte ha inoltre dichiarato che tali constatazioni non la dispensavano dal risolvere le questioni pregiudiziali sottoposte dal giudice del rinvio. Essa ha ricordato che, secondo una giurisprudenza consolidata, spetta unicamente ai giudici nazionali investiti della controversia e che debbono assumere la responsabilità della decisione giudiziaria da emanare, valutare, tenuto conto della peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito, sia la rilevanza delle questioni sottoposte alla Corte. Il rigetto da parte di quest'ultima di una domanda presentata da un giudice nazionale è possibile solo laddove appaia in modo manifesto che l'interpretazione del diritto comunitario chiesta non ha alcuna relazione con l'effettività o l'oggetto della controversia nella causa principale .
26. La Corte ha concluso affermando che l'interpretazione del diritto comunitario chiesta dal giudice del rinvio poteva essere utile a quest'ultimo per risolvere la controversia nella causa principale nell'ipotesi in cui il diritto nazionale imponesse di agire in modo che un cittadino austriaco fruisca degli stessi diritti di cui godrebbe in base al diritto comunitario, in una situazione analoga, un cittadino di un altro Stato membro .
27. Così facendo la Corte ha adottato la stessa posizione accolta nella già citata sentenza Guimont, nell'ambito della libera circolazione delle merci e di una causa principale i cui elementi erano parimenti tutti circoscritti all'interno di un solo Stato membro .
28. Le citate sentenze Reisch e a. e Guimont si collocano nella linea della sentenza Dzodzi, in base alla quale la Corte si dichiara competente a pronunciarsi su domande pregiudiziali vertenti su disposizioni di diritto comunitario in situazioni in cui i fatti della causa principale si situano al di fuori della sfera d'applicazione del diritto comunitario stesso, ma nelle quali le disposizioni di tale diritto sono state rese applicabili dal diritto nazionale. In effetti, in questi due casi la competenza della Corte dipende unicamente dal diritto nazionale.
29. Come ho indicato nelle conclusioni da me presentate nella causa Berliner Kindl Brauerei, tale giurisprudenza ha dato origine ad un dibattito sostenuto. Nella sentenza 7 gennaio 2003, BIAO, la Corte, pronunciandosi in seduta plenaria, ha confermato la citata sentenza Dzodzi, sebbene l'avvocato generale Jacobs avesse suggerito un'inversione di rotta o, in alternativa, una modificazione sostanziale della stessa .
30. Considerati questi elementi, non ritengo opportuno riaprire la discussione su tale giurisprudenza.
31. Mi limiterò quindi semplicemente a rilevare che nella causa in oggetto il giudice nazionale, nella motivazione dell'ordinanza di rinvio e nella formulazione della prima questione pregiudiziale, ha indicato che il proprio diritto nazionale vieta le discriminazioni sfavorevoli ai cittadini austriaci. Poiché, in una simile ipotesi, i cittadini austriaci possono invocare gli stessi diritti di cui godrebbe un cittadino di un altro Stato membro in forza dell'art. 73 B del Trattato, l'interpretazione domandata dal giudice del rinvio può essere utile per la soluzione della controversia nella causa principale.
32. Le questioni pregiudiziali sollevate dal giudice del rinvio relative all'interpretazione di tale disposizione vanno pertanto dichiarate ricevibili.
B - Prima e seconda questione pregiudiziale
33. Con le prime due questioni, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l'art. 73 B del Trattato debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una procedura di autorizzazione preliminare come quella prevista dal regime di acquisto di beni immobili istituito dal VGVG.
34. In via preliminare va precisato che se il regime della proprietà resta di competenza di ciascuno Stato membro ai sensi dell'art. 222 del Trattato CE (divenuto art. 295 CE), tale norma non ha l'effetto di sottrarre il suddetto regime ai principi fondamentali posti dal Trattato .
35. Inoltre, le misure che disciplinano l'acquisto della proprietà immobiliare, come nella fattispecie, sono soggette al rispetto della libera circolazione dei lavoratori, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi .
36. Tali misure debbono altresì conformarsi alle disposizioni del Trattato che concernono la libera circolazione dei capitali .
37. Non si può negare che disposizioni come l'art. 8 del VGVG, che istituiscono una procedura di autorizzazione preliminare per l'acquisto di beni immobili, implichino, per il loro stesso oggetto, una restrizione alla libera circolazione dei capitali . Tali disposizioni, infatti, mirano a consentire alle autorità competenti dello Stato membro interessato di opporsi a tali acquisti. Esse hanno pertanto la facoltà di impedire o dissuadere gli investitori di altri Stati membri dall'impiegare in questa maniera i propri capitali.
38. Come noto, la libera circolazione dei capitali, in quanto principio fondamentale del Trattato, può essere limitata da una normativa nazionale solo se quest'ultima soddisfa determinati requisiti. Tale normativa dev'essere infatti giustificata da uno dei motivi previsti all'art. 73 D, n. 1, del Trattato o da ragioni imperative di interesse pubblico. Inoltre, essa deve essere idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di quest'ultimo, al fine di soddisfare il criterio di proporzionalità .
39. Comincerò pertanto con l'esaminare se il regime controverso persegua un obiettivo legittimo alla luce del diritto comunitario, idoneo a giustificare una limitazione di una libertà fondamentale del Trattato. In tal caso, e purché non venga contestata l'idoneità del regime controverso a garantire il conseguimento dell'obiettivo perseguito, valuterò poi se la limitazione causata alla libera circolazione dei capitali sia proporzionale all'obiettivo perseguito.
1. Obiettivo perseguito
40. Questo requisito, a mio avviso, non pone delle vere e proprie difficoltà nel caso di specie, tenuto conto delle spiegazioni fornite dal governo austriaco nonché della giurisprudenza della Corte.
41. Dalle spiegazioni del governo austriaco risulta che scopo principale dell'art. 8 del VGVG è l'organizzazione territoriale. Si tratta di fare in modo che le aree fabbricabili, entro un congruo lasso di tempo, vengano utilizzate in modo conforme all'interesse pubblico e corrispondente al piano regolatore. Il regime controverso mira pertanto ad impedire l'acquisto di fondi non edificati da parte di soggetti che non hanno intenzione di costruire o di farlo entro un congruo lasso di tempo, in modo da favorire l'uso più giudizioso possibile dello spazio immobiliare edificabile . Si tratta inoltre di ovviare alla carenza di aree fabbricabili nel Land del Vorarlberg, dovuta ai rilievi montuosi di tale regione e all'incremento demografico .
42. Secondo la giurisprudenza della Corte, questi motivi sono idonei a giustificare limitazioni alla libera circolazione dei capitali. La Corte, difatti, una volta riconosciuta la possibilità di giustificare ostacoli all'esercizio delle libertà fondamentali in nome di ragioni non previste dal Trattato ma rispondenti ad un «obiettivo d'interesse generale» o qualificate come «esigenze imperative connesse all'interesse generale» o anche come «esigenze imperative [di] interesse generale», non ha cessato di ampliare l'elenco dei motivi legittimi che gli Stati membri possono invocare a sostegno di tali ostacoli . In particolare, essa ha dichiarato che il mantenimento, in una zona geografica determinata di uno Stato membro, di una popolazione permanente e di un'attività economica autonoma rispetto al settore turistico può essere considerato come un obiettivo d'interesse generale tale da giustificare limitazioni alla libera circolazione dei capitali .
43. Alla luce dei suddetti elementi, concludo che l'art. 8 del VGVG persegue un obiettivo legittimo in base al diritto comunitario, idoneo a giustificare una limitazione alla libera circolazione dei capitali.
2. Proporzionalità
44. Questo requisito costituisce la principale difficoltà della causa in oggetto.
a) Argomenti delle parti
45. Il governo austriaco sostiene che l'art. 8, n. 3, del VGVG è proporzionale rispetto all'obiettivo ad esso assegnato ed è il meno vincolante possibile. Esso ritiene che procedure come una dichiarazione preliminare, ritenute insufficienti per i fondi edificati, sarebbero chiaramente inadatte per quelli edificabili. In effetti, tali procedure non garantirebbero un'uso ottimale dello spazio immobiliare. Sarebbe difatti necessario attendere lo scadere del termine accordato all'acquirente per costruire, ossia quindici anni, prima di poter agire contro l'autore di una dichiarazione non veritiera. Al contrario, il requisito dell'autorizzazione preliminare, che consente di esigere azioni concrete da parte dell'acquirente, consentirebbe di evitare il verificarsi di una tale situazione. Ciò sarebbe tanto più necessario in quanto esiste una forte pressione demografica nel Land del Vorarlberg a favore di un uso conforme dei fondi edificabili. Inoltre, un regime di autorizzazioni preliminari sarebbe anche più favorevole all'acquirente, che potrebbe godere pacificamente dei suoi beni, rispetto ad un sistema di sanzioni ex post.
46. Il governo austriaco sottolinea poi come l'art. 8 del VGVG sia indistintamente applicabile e debba essere interpretato alla luce del principio di legalità enunciato nella Costituzione federale austriaca. L'amministrazione competente, pertanto, disporrebbe soltanto di un potere discrezionale e sarebbe tenuta ad accordare il nullaosta richiesto quando siano soddisfatti i presupposti cui esso è subordinato. Ciò risulterebbe altresì dalle note esplicative relative all'art. 8 del VGVG.
47. Al contrario, la sig.ra Salzmann, la Commissione e l'Autorità di vigilanza dell'EFTA ritengono che la normativa controversa sia sproporzionata rispetto al suo obiettivo, che avrebbe potuto essere raggiunto tramite un sistema meno vincolante di notificazioni preliminari o di dichiarazioni. La sig.ra Salzmann e la Commissione sostengono inoltre che, imponendo all'acquirente di fornire la prova dell'utilizzazione futura del bene, l'art. 8, n. 3, del VGVG lascia all'amministrazione competente un potere discrezionale che rischia di essere applicato in modo discriminatorio.
b) Analisi
48. Concordo con la sig.ra Salzmann, la Commissione e l'Autorità di vigilanza dell'EFTA nell'affermare che la normativa controversa dev'essere considerata contraria alle disposizioni dell'art. 73 B del Trattato.
49. La mia valutazione si basa su due considerazioni. In primo luogo, ritengo che non sia dimostrato che il sistema di autorizzazioni preliminari istituito dall'art. 8 del VGVG sia strettamente necessario per realizzare gli obiettivi da esso perseguiti. In secondo luogo, detto articolo a mio avviso conferisce all'amministrazione competente un potere di valutazione discrezionale che non è giustificato dalla realizzazione degli obiettivi perseguiti.
i) Necessità di un regime di autorizzazioni preliminari
50. Va ricordato anzitutto in sintesi lo stato attuale della giurisprudenza in tema di limitazioni alla libera circolazione dei capitali operate tramite un regime di autorizzazioni preliminari per gli acquisti di beni immobili.
51. Nelle sentenze 23 febbraio 1994, Bordessa e a., e 14 dicembre 1995, Sanz de Lera e a., la Corte ha dichiarato che le restrizioni alla libera circolazione dei capitali derivanti da un regime che condiziona le esportazioni di valuta alla previa autorizzazione dell'amministrazione competente potevano essere eliminate tramite un sistema di dichiarazione adeguato, senza con ciò nuocere all'efficacia degli scopi perseguiti da detta disciplina.
52. La Corte ha applicato tale giurisprudenza in tema di acquisti immobiliari nelle già citate sentenze Konle e Reisch e a.
53. Nella sentenza Konle la Corte veniva interrogata a proposito di un regime che subordinava alla previa autorizzazione amministrativa gli acquisti di beni immobili al fine di evitare che essi servissero per stabilire residenze secondarie. La Corte ha dichiarato che il ragionamento seguito nelle sentenze Bordessa e a. e Sanz de Lera e a. non era direttamente applicabile, spiegando che, in materia di acquisto della proprietà, l'obbligo di una previa autorizzazione non risponde semplicemente ad un'esigenza di informazione, come in materia di trasferimento di valute, ma può sfociare alla fine in un diniego di autorizzazione senza essere necessariamente incompatibile con il diritto comunitario .
54. Da tale analisi la Corte ha dedotto che una procedura di mera dichiarazione non consentiva, da sola, di garantire un'utilizzazione del terreno conforme alla normativa nazionale, rilevando che, peraltro, una procedura di autorizzazione preliminare non era sempre necessaria. Essa ha affermato che lo Stato poteva garantire il rispetto degli orientamenti prestabiliti per l'organizzazione territoriale tramite altre vie, come per esempio mediante pene pecuniarie, mediante una decisione che imponesse all'acquirente di mettere immediatamente fine all'uso illecito del bene, pena la vendita forzata di quest'ultimo, nonché tramite l'accertamento della nullità della vendita .
55. La Corte ha seguito la medesima analisi nella sentenza Reisch e a. La normativa in oggetto stabiliva che talune transazioni relative a un'area fabbricabile, quali il trasferimento della proprietà o la concessione di un diritto di costruzione, erano consentite solo se l'acquirente presentava una dichiarazione nella quale indicava, tra l'altro, di voler destinare l'area a sua residenza principale o a fini professionali. Se tale dichiarazione non fosse stata ritenuta sufficiente, l'acquirente avrebbe dovuto ottenere un'autorizzazione al trasferimento da un'altra autorità che avrebbe verificato che fossero soddisfatte le stesse condizioni sostanziali collegate al divieto di destinazione a una residenza secondaria .
56. La Corte ha dichiarato che la formalità della previa dichiarazione poteva essere considerata compatibile con il diritto comunitario. Essa ha giudicato invece che la procedura di autorizzazione preliminare non si poteva considerare come una misura strettamente necessaria, tenuto conto della possibilità di controllo che il regime di dichiarazioni preliminari conferisce all'autorità pubblica, dell'esistenza di sanzioni penali e di un'azione specifica di annullamento, che può essere esercitata dinanzi al giudice nazionale nel caso in cui il progetto realizzato non sia conforme alla dichiarazione iniziale .
57. A mio giudizio, la posizione seguita dalla Corte nelle sentenze Konle e Reisch e a. può essere applicata alle circostanze del caso in oggetto.
58. Vero è che, contrariamente ai regimi discussi in queste due sentenze, l'art. 8 del VGVG non si limita ad imporre all'acquirente di destinare il fondo non edificato allo stabilimento della residenza principale. Scopo del suddetto articolo è anche quello di ottenere che il terreno acquistato venga utilizzato entro un congruo lasso di tempo e in modo conforme ad un piano regolatore. Gli obiettivi perseguiti dal regime controverso e, conseguentemente, gli obblighi incombenti sull'acquirente sono quindi maggiori, poiché implicano l'utilizzazione del terreno entro tempi ragionevoli e in modo conforme a determinati requisiti.
59. Peraltro, a mio avviso non è dimostrato che la realizzazione di tali obiettivi possa essere garantita soltanto tramite un regime di autorizzazioni preliminari come quello istituito dal Land del Vorarlberg, ossia un regime in forza del quale qualsiasi cessione di terreni non edificati dev'essere subordinata al nullaosta dell'amministrazione, richiesto con una domanda specifica e sospensiva della validità dell'operazione.
60. Infatti, gli argomenti invocati dal governo austriaco per dimostrare che un regime di dichiarazioni preliminari accompagnate da sanzioni sarebbe stato insufficiente, non mi paiono convincenti. Prenderò in esame questi argomenti uno alla volta.
- Un sistema di dichiarazioni preliminari sarebbe chiaramente inadatto a garantire un uso ottimale dei fondi edificabili
61. A questo argomento si può replicare che anche i regimi discussi nelle sentenze Konle e Reisch e a. riguardavano l'acquisto di fondi edificabili. Nelle suddette sentenze la Corte ha ritenuto che un sistema di dichiarazioni preliminari permetteva all'amministrazione di controllare la conformità dell'acquisto a taluni requisiti, in particolare l'impegno dell'acquirente a destinare il fondo allo stabilimento della sua residenza principale.
62. Tale sistema consentirebbe inoltre, a mio parere, di verificare se l'acquirente utilizzi effettivamente il fondo in maniera conforme al piano regolatore. Sarebbe sufficiente invitare l'acquirente a precisare, nella dichiarazione scritta, che tipo di costruzione intenda realizzare. L'amministrazione potrebbe quindi verificare se quel tipo di costruzione sia conforme ad una di quelle previste dalla legislazione e opporvisi in caso contrario; nell'ipotesi di difformità, l'opposizione dovrebbe essere però esercitata entro un termine breve e predeterminato a partire dal ricevimento della dichiarazione.
63. Non sussistono inoltre pericoli o rischi particolari nel prevedere che questo controllo da parte dell'amministrazione venga esercitato nell'ambito di un sistema di dichiarazioni in forza del quale la vendita conclusa tra le parti sia in linea di principio valida, salvo opposizione dell'amministrazione . La situazione nel caso in oggetto è diversa da quelle in cui venga in discussione l'accesso ad una professione regolamentato per ragioni di deontologia, di competenza e di responsabilità, o l'esercizio di un'attività soggetta ad obblighi di servizio pubblico, o ancora il riconoscimento di un diploma ottenuto in un altro Stato membro . In questi casi, l'interesse generale esige che il nullaosta da parte dell'amministrazione sospenda l'esercizio della libertà rivendicata. Vi sarebbe un rischio per l'interesse collettivo all'esercizio di tale libertà, anche durante il periodo occorrente per l'esame di una dichiarazione preliminare. Non è così nel caso di specie.
64. In proposito, occorre sottolineare che nella sentenza Reisch e a., la Corte ha dichiarato che un esame preliminare effettuato in base alla dichiarazione dell'acquirente potrebbe persino prevenire taluni danni difficilmente riparabili causati dalla rapida realizzazione di progetti edili .
65. Infine, il rispetto da parte dell'acquirente dell'impegno a costruire, come quello di destinare il fondo acquistato allo stabilimento della residenza principale, potrebbe essere garantito tramite un sistema di sanzioni penali e civili: si pensi alla messa in mora a all'azione di risoluzione del contratto di vendita.
- Questo sistema di sanzioni non garantirebbe un uso ottimale dello spazio immobiliare perché bisognerebbe attendere quindici anni prima di applicarlo
66. Occorre ricordare che il termine impartito all'acquirente per la realizzazione della costruzione prevista dal piano regolatore rientra nella competenza sovrana delle autorità austriache del Land del Vorarlberg. La durata di tale termine non può pertanto costituire un valido argomento per abbandonare un sistema di dichiarazioni a vantaggio di un sistema di autorizzazioni preliminari. Inoltre, persino un sistema di autorizzazioni preliminari non può garantire che tutti gli acquirenti di fondi edificabili adempiranno ai propri impegni.
- Una domanda di autorizzazione preliminare sarebbe più vantaggiosa per l'acquirente
67. Questa affermazione dev'essere a mio avviso ridimensionata. Un acquirente il cui progetto di costruzione, esposto nella dichiarazione da lui presentata, non sia stato oggetto di diniego da parte dell'amministrazione, e che abbia ottenuto la registrazione del suo diritto di proprietà, sarà in grado di sapere quali sono i suoi diritti e i suoi doveri. Egli non subirà pertanto turbative nel godimento del proprio bene se realizza la costruzione indicata nella dichiarazione e se la utilizza come residenza principale.
68. Questa analisi è stata esposta dalla Corte anche nella sentenza Reisch e a., nella quale essa ha dichiarato che un requisito minimo di dichiarazione preliminare presenta il vantaggio di offrire all'acquirente una determinata certezza del diritto, a differenza di modalità di controllo che verrebbero esercitate solo a posteriori .
69. Alla luce delle suddette considerazioni, una politica di riassetto del territorio come quella discussa nel caso di specie non giustifica, a mio giudizio, l'assoggettamento degli acquisti di fondi edificabili ad un sistema di autorizzazioni preliminari, sospensive della validità dell'acquisto. Tale valutazione è confermata dal potere discrezionale che l'art. 8 del VGVG conferisce all'amministrazione competente.
ii) Il potere discrezionale dell'amministrazione
70. Occorre ricordare che l'art. 8 del VGVG subordina il nullaosta all'acquisto di un fondo non edificato a due condizioni. L'acquirente deve dimostrare in modo plausibile, in primo luogo, che il fondo non è stato acquistato per motivi di villeggiatura e, in secondo luogo, che tale fondo sarà utilizzato per una delle destinazioni previste dal piano regolatore generale o per lo svolgimento di attività pubbliche, di interesse generale o culturali .
71. Per quanto riguarda la prima condizione, come la Corte ha spiegato molto chiaramente nella sentenza Konle, è impossibile fornire in modo incontestabile la prova dell'uso futuro del bene da acquistare. L'amministrazione, per pronunciarsi sul valore probatorio delle informazioni ricevute, dispone quindi di un ampio margine di valutazione, analogo ad un potere discrezionale puro .
72. Per quanto riguarda la seconda condizione, va osservato che vengono elencate molte possibili destinazioni della realizzanda costruzione, senza precisare ulteriormente come l'amministrazione competente possa imporre una di tali destinazioni per un determinato fondo. In effetti, viene indicato semplicemente che la costruzione dev'essere conforme al piano regolatore o destinata allo svolgimento di attività di interesse pubblico, generale o culturale. Inoltre, l'acquirente deve dimostrare «in modo plausibile» che il fondo verrà utilizzato entro un congruo termine in modo conforme a tali destinazioni, senza che vengano indicati gli elementi in base ai quali ciò possa essere dimostrato.
73. In mancanza di precisazioni, da parte del governo austriaco, sui criteri seguiti dall'amministrazione per valutare se tale secondo requisito sia soddisfatto, è giocoforza constatare come tale imprecisione, anche in questo caso, conferisca alla suddetta amministrazione un amplissimo margine di valutazione, analogo ad un potere discrezionale puro.
74. Orbene, risulta da costante giurisprudenza che un regime di autorizzazioni preliminari, come quello del caso in oggetto, deve essere fondato su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, in modo da circoscrivere il potere discrezionale delle autorità competenti affinché esso non sia usato in modo arbitrario .
75. Quando, come nella fattispecie, non è possibile determinare le circostanze obiettive e specifiche in presenza delle quali un'autorizzazione preventiva verrà concessa o negata, la Corte ha dichiarato che una siffatta indeterminatezza non consente ai singoli di conoscere l'estensione dei loro diritti ed obblighi derivanti dall'art. 73 B del Trattato. Un tale regime va pertanto ritenuto contrario al principio della certezza del diritto .
76. Alla luce delle considerazioni che precedono, concludo che il regime di autorizzazioni preventive previsto dall'art. 8 del VGVG è contrario all'art. 73 B del Trattato.
77. In subordine, il governo austriaco ha sostenuto che, qualora la Corte dichiarasse la contrarietà del sistema controverso all'art. 73 B del Trattato, si dovrebbe considerare che tale sistema ricade sotto l'art. 70 dell'Atto di adesione, ai sensi del quale la Repubblica austriaca è legittimata a mantenere la propria legislazione esistente in materia di residenze secondarie per un periodo di cinque anni dalla data d'adesione.
78. Come abbiamo visto, l'art. 8, n. 3, del VGVG, che è stato opposto nella fattispecie alla sig.ra Salzmann, è entrato in vigore il 1° gennaio 1998. Non si tratta pertanto, a priori, di una normativa esistente alla data di adesione della Repubblica d'Austria all'Unione europea. Tuttavia, nella citata sentenza Konle, la Corte ha dichiarato che ogni disposizione adottata posteriormente alla data di adesione non è, per questo solo fatto, automaticamente esclusa dal regime derogatorio istituito dall'art. 70 dell'Atto di adesione. Essa ha precisato che tale articolo può essere applicato se la disposizione adottata posteriormente è sostanzialmente identica alla legislazione anteriore, o se si limita a ridurre o ad eliminare ostacoli all'esercizio dei diritti e delle libertà comunitarie che esistevano nella legislazione precedente .
79. La Corte ha inoltre dichiarato che spetta al giudice nazionale determinare il contenuto della legislazione in tema di residenze secondarie vigente alla data di adesione della Repubblica d'Austria .
80. Spetterà pertanto al giudice del rinvio stabilire se l'art. 8, n. 3, del VGVG soddisfi i requisiti individuati dalla Corte nella sentenza Konle per poter fruire della deroga prevista dall'art. 70 dell'Atto di adesione.
81. Per aiutare il giudice nazionale in tale valutazione, nella sentenza Konle la Corte ha posto a confronto la legislazione in vigore al momento dell'adesione della Repubblica d'Austria con il regime adottato posteriormente, spiegando i motivi per cui quest'ultimo non poteva essere considerato come legislazione vigente ai sensi dell'art. 70 dell'Atto di adesione .
82. A mio avviso, nel caso di specie una simile iniziativa non è opportuna, in quanto il giudice nazionale ha procurato di indicare, nell'ordinanza di rinvio, che la legislazione vigente al momento dell'adesione della Repubblica d'Austria era meno severa di quella adottata nel 1997 ed applicata nella controversia della causa principale . Va inoltre ricordato che il giudice nazionale non ha sollevato questioni pregiudiziali relative all'interpretazione dell'art. 70 dell'Atto di adesione e non ha citato alla lettera la disposizione vigente nel 1995.
83. Alla luce del complesso di elementi appena ricordati, suggerisco alla Corte di rispondere al giudice del rinvio dichiarando che l'art. 73 B del Trattato dev'essere interpretato nel senso che esso osta ad una procedura di autorizzazione preventiva come quella prevista dal regime di acquisto dei beni immobili istituito dal VGVG.
C - Terza questione pregiudiziale
84. Con tale questione, il giudice del rinvio intende sapere se la clausola di moratoria figurante nell'allegato XII, punti 1, lett. e), dell'Accordo SEE ostasse, nel 1993, all'adozione di una normativa mirante ad assoggettare gli acquisti di terreni fabbricabili ad un sistema di autorizzazioni preventive.
85. Il giudice del rinvio chiede quindi alla Corte di statuire sugli effetti prodotti da una disposizione dell'Accordo SEE nell'ordinamento giuridico austriaco in un periodo di tempo antecedente all'adesione della Repubblica austriaca all'Unione europea.
86. Secondo la giurisprudenza della Corte, quest'ultima non è competente a rispondere ad una siffatta questione.
87. Infatti, anche nella sentenza 15 giugno 1999, Andersson e Wåkerås-Andersson, la Corte era invitata a pronunciarsi sugli effetti di una disposizione dell'Accordo SEE nell'ordinamento giuridico di uno Stato membro per un periodo antecedente all'adesione del suddetto Stato. In sostanza, un giudice svedese chiedeva se l'art. 6 dell'Accordo SEE dovesse essere interpretato nel senso che si poteva invocare la responsabilità del Regno di Svezia per i danni cagionati ai singoli dalla scorretta attuazione di una direttiva prima dell'adesione del suddetto Stato all'Unione europea.
88. La Corte ha dichiarato che, in linea di principio, essa è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione dell'accordo SEE allorché una questione di tal genere è sollevata dinanzi ad un giudice di uno Stato membro. Tuttavia, questa competenza in forza dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE) vale solo per quanto riguarda la Comunità, con la conseguenza che la Corte non è competente a pronunciarsi sull'interpretazione del detto accordo per quanto riguarda la sua applicazione negli Stati dell'AELS (EFTA). Simile competenza non è attribuita alla Corte nemmeno nell'ambito dell'accordo SEE .
89. La Corte ha precisato che la circostanza che lo Stato EFTA considerato abbia successivamente aderito all'Unione europea, con la conseguenza che la questione risulta posta da un giudice di uno Stato membro, non può avere l'effetto di attribuire alla Corte una competenza relativa all'interpretazione dell'accordo SEE per quanto riguarda l'applicazione di quest'ultimo a situazioni che esulano dall'ordinamento giuridico comunitario .
90. In un'altra sentenza del 15 giugno 1999, Rechberger e a., la Corte ha ribadito tale affermazione dichiarando di non essere competente, né ai sensi dell'art. 177 del Trattato né in forza dell'Accordo SEE, a pronunciarsi sull'interpretazione del detto Accordo sotto il profilo della sua esecuzione da parte di uno Stato EFTA durante il periodo precedente alla sua adesione all'Unione europea.
91. Pertanto, considerati tutti i suddetti elementi, suggerisco che la Corte dichiari la propria incompetenza a rispondere alla terza questione pregiudiziale.
V - Conclusione
92. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni proposte dal Landesgericht Feldkirch nel modo seguente:
«1) L'art. 73 B del Trattato CE (divenuto art. 56 CE) dev'essere interpretato nel senso che esso osta ad una procedura di autorizzazione preventiva come quella prevista dal regime di acquisto di beni immobili istituito dal Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (legge sul trasferimento di beni immobili nel Land del Vorarlberg) 23 settembre 1993, come modificato nel 1997.
2) La Corte di giustizia delle Comunità europee non è competente a rispondere alla terza questione pregiudiziale».