61994CC0041_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Gegenstand des Rechtsstreits
1 Die Bundesrepublik Deutschland (Klägerin) begehrt die teilweise Aufhebung der Entscheidung 93/659/EWG(1) der Kommission (Beklagte) vom 25. November 1993 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) im Haushaltsjahr 1990 finanzierten Ausgaben. Mit der angefochtenen Entscheidung wird die Gemeinschaftsfinanzierung bestimmter in den Ländern Bayern und Baden-Württemberg getätigter Ausgaben für die Gewährung der Sonderprämie für Rindfleischerzeuger (im folgenden: Prämie) gemäß Artikel 4a der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968(2) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 571/89 des Rates vom 2. März 1989(3) abgelehnt.
Vorbringen der Kommission
2 Die Kommission begründete die angefochtene Entscheidung mit verschiedenen Unregelmässigkeiten, die das von den zuständigen deutschen Behörden gewählte System für die Gewährung der Prämie aufweise. Die Feststellungen der Kommission werden im folgenden zusammen mit den sie betreffenden Kostenanteilen aufgeführt, für die die Gemeinschaftsfinanzierung abgelehnt wurde. Erstens habe es in Bayern und Baden-Württemberg an wirksamen Verwaltungskontrollen gefehlt (5 040 986 DM). Das in diesen Ländern eingeführte System sei nicht geeignet gewesen, die doppelte Gewährung der Prämie bei aus Frankreich und Belgien eingeführten (838 636 DM) und nach Italien ausgeführten (311 529 DM) Rindern zu verhindern. Ferner sei die Anwendung der Übergangsregelung des Artikels 11 der Verordnung (EWG) Nr. 714/89(4) (im folgenden: die Verordnung) auf ältere Rinder lückenhaft gewesen (1 326 990 DM).
3 Vorab muß der Gerichtshof die gesamte Tätigkeit der für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts zuständigen nationalen Behörde sowohl unter organisatorischen als auch unter funktionalen Gesichtspunkten beurteilen. Insbesondere in bezug auf die erste Rüge der Klägerin ist zu prüfen, ob das in Durchführung der Gemeinschaftsregelung eingeführte Verwaltungssystem wirksame Garantien für deren Einhaltung bietet oder nicht. Der vorliegende Fall enthält somit einen neuen Aspekt gegenüber den bereits entschiedenen vergleichbaren Fällen.(5) In diesen Präzedenzfällen hatte der Gerichtshof zu prüfen, ob der betroffene Mitgliedstaat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstieß, daß er keine Richtlinien für die Kontrolltätigkeit der örtlichen Dienststellen aufgestellt hatte. Im vorliegenden Fall gab es jedoch eine nationale (besser gesagt regionale) Regelung zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts. Es wurden auch "zentrale" Leitlinien in bezug auf etwaige Probleme, die bei Kontrollen der Ordnungsmässigkeit der Prämiengewährung auftreten, erlassen.(6) Es ist also zu prüfen, ob die im nationalen Rahmen aufgestellten Regelungen dem Kriterium der geeigneten Garantie für die Durchführung der von der Gemeinschaft vorgeschriebenen Kontrollen entsprechen und ob ihre konkrete Anwendung den hierfür in den nationalen Rechtsvorschriften aufgestellten Erfordernissen genügt.
Rechtlicher Rahmen
Prämienregelung
4 Ich halte es für angebracht, vor der Prüfung der einzelnen Klagegründe die Grundsätze ins Gedächtnis zu rufen, die für die Beziehung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten gelten, soweit es den vorliegenden Fall angeht. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 805/68(7) führte die Kommission bestimmte öffentliche Stützungsmaßnahmen ein, "um die Märkte zu stabilisieren und der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten" (vierte Begründungserwägung).
5 Das in diesen Bestimmungen vorgesehene Interventionsinstrumentarium wurde später teilweise geändert. In der Verordnung (EWG) Nr. 467/87(8) wird eingeräumt (erste Begründungserwägung), daß
"die öffentliche Intervention zunehmend ihre ursprüngliche Aufgabe eines Sicherheitsnetzes verloren und sich zu einer eigenständigen Absatzmöglichkeit entwickelt" hat.
Sie stellt Bestimmungen zur Beschränkung der öffentlichen Ankäufe auf, indem sie die bestehende Regelung dem Erfordernis anpasst, "dem Marktpreis seine eigentliche Rolle bei der Steuerung von Angebot und Nachfrage zurückzugeben" (erste Begründungserwägung). Die Verordnung sieht ausserdem Stützungselemente für die Erzeugereinkommen vor, "um die Auswirkungen der Anpassung der Interventionsregelung aufzufangen" (sechste Begründungserwägung).(9) Für Erzeuger, denen keine weiteren Maßnahmen zugute kommen, wurde nämlich eine einmalige Sonderprämie je gehaltenes Tier gewährt (Artikel 4a, der zu diesem Zweck in die Verordnung Nr. 805/68 eingefügt wurde)(10).
6 Die allgemeinen Regeln für die Gewährung der Prämie wurden mit einer anderen Verordnung (Nr. 468/87)(11) festgelegt. Mit der zitierten Verordnung Nr. 714/89 der Kommission wurden dann die Einzelheiten der Durchführung der Prämie festgesetzt.(12) Auf einige der darin enthaltenen Bestimmungen werde ich mich bei der Untersuchung der einzelnen Klagegründe punktüll beziehen. Bereits jetzt sei darauf hingewiesen, daß diese erkennen lassen, welche besondere Aufmerksamkeit der Gemeinschaftsgesetzgeber den Kontrolltätigkeiten gewidmet hat.(13)
Allgemeine Regelung der Finanzierung der Agrarpolitik
7 Für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens sind u. a. die in der Verordnung (EWG) Nr. 729/70(14) niedergelegten Bestimmungen maßgebend. Ich werde sie im folgenden wörtlich anführen.
Artikel 8 Absatz 1 lautet:
"Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um
- sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
- Unregelmässigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,
- die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.
Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, mit."
Artikel 9 Absatz 1 lautet:
"Die Mitgliedstaaten ... treffen alle Maßnahmen, die geeignet sind, etwaige Kontrollen - einschließlich Prüfungen an Ort und Stelle - zu erleichtern, deren Durchführung die Kommission im Rahmen der Abwicklung der gemeinschaftlichen Finanzierung als zweckmässig erachtet.
Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit, die sie zur Durchführung der gemeinschaftlichen Rechtsakte erlassen haben, welche sich auf die gemeinsame Agrarpolitik beziehen, sofern diese Rechtsakte finanzielle Auswirkungen für den Fonds haben."
Grundsätze der Organisation und der Rechtsprechung
8 Welche Grundsätze gelten auf diesem Gebiet und für die Aufteilung der Funktionen zwischen der Verwaltung der Gemeinschaft und der nationalen Verwaltung?
Betrachten wir die bereits angeführten Rechtsnormen.
Organisatorisch/funktional betrachtet, wird die Kommission ständig marktregulierend tätig: die Leitlinien, das Instrumentarium für die Intervention, der Umfang der Finanzierungen und die Einzelheiten der Kontrolle ihrer rechtmässigen Gewährung werden auf Gemeinschaftsebene festgelegt. Es ist jedoch nicht Sache der Gemeinschaft, die Einzelheiten zu regeln und konkret die Anwendung der Rechtsvorschriften zu überwachen, die sie auf diesem Gebiet erlässt. Diese Tätigkeit wird von den zuständigen Verwaltungen der Mitgliedstaaten verlangt. Deren Sache ist es, das System für die Gewährung der Finanzierung zu schaffen und zu gewährleisten, daß dieses System ordnungsgemäß funktioniert, indem sie gegebenenfalls die erforderlichen Maßnahmen zur Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge ergreifen müssen.(15) Auf diese Weise wird ein System der Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten geschaffen, das, wie der Gerichtshof hervorgehoben hat, Gründen der Effizienz entspricht.(16)
9 Dieses Organisationssystem hat bedeutsame Implikationen.
Erstens müssen die Mitgliedstaaten und die Kommission ihre Befugnisse im Einklang mit Artikel 5 des Vertrages sowie mit den Grundsätzen einer ordnungsgemässen Verwaltung und der Rechtssicherheit ausüben, die der Gerichtshof aufgestellt und fortentwickelt hat. Der Bereich, den wir untersuchen, verlangt nämlich ein - um die Worte des Gerichtshofes zu wiederholen - "auf dem Vertrauensgrundsatz beruhendes System"(17); Artikel 5 ist der notwendige Bezugspunkt für die Bestimmung der jeweiligen Pflichten der Gemeinschaft und des Mitgliedstaats. Die nationalen Behörden sind verpflichtet, den ausdrücklichen oder stillschweigenden Regelungsgehalt der Gemeinschaftsvorschriften zu beachten und deren volle Bedeutung korrekt zu berücksichtigen, um deren Zielsetzung verwirklichen zu können.(18) Auf der anderen Seite enthält der Grundsatz der Zusammenarbeit zwangsläufig wechselseitige Verhaltenspflichten. Die Regeln, die die Gemeinschaft für die Gewährung der Prämie aufgestellt hat, und die von den Mitgliedstaaten zu ihrer Durchführung ergriffenen Maßnahmen verfolgen beide das Ziel, gemeinsam den Markt dieses Sektors zu organisieren. Zu diesem Zweck sind die Zuständigkeiten zwischen den beiden zur Zusammenarbeit aufgerufenen Verwaltungsebenen aufgeteilt. Wie jedes einzelne Mitglied, so darf auch die Gemeinschaft nicht die Grenzen des Bereichs überschreiten, innerhalb dessen sich ihre Tätigkeit zu halten hat. Der Grundsatz der Zusammenarbeit wirkt im vorliegenden Fall ausserdem mit den Grundsätzen der ordnungsgemässen Verwaltung und der Rechtssicherheit zusammen. Entsprechen die erlassenen Rechtsvorschriften oder die von den Mitgliedstaaten entfaltete Tätigkeit dem Verhaltenskodex einer ordnungsgemässen Verwaltung, so sind damit auch die Verpflichtungen aus dem Grundsatz der Zusammenarbeit erfuellt und daher die Gemeinschaftsvorschriften angemessen beachtet worden.(19) Die Rechtssicherheit wird insbesondere dann herangezogen, wenn es um Verwaltungshandeln geht, das finanzielle Folgen hat. Es bedarf nämlich genauer Bestimmungen zur Festlegung der Höhe der Ausgaben, die die betreffende Tätigkeit erfordert, und ihrer korrekten Gewährung. In diesem Falle fällt der Grundsatz der Zusammenarbeit mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit zusammen: Die vorgesehenen Belastungen müssen nicht nur ihrer Höhe nach genau festgesetzt und korrekt umgesetzt werden, sondern sie dürfen auch die Gemeinschaft und den Mitgliedstaat nicht übermässig belasten.(20)
10 Diese Grundsätze sind auf den untersuchten Bereich anzuwenden, ohne daß ausser acht gelassen werden darf, daß die Verwaltung der Gemeinschaft - in dem Bestreben, die Ausgaben zu kontrollieren sowie Ungleichbehandlungen und mögliche Verzerrungen des Systems durch Umgehungen der Beihilferegelung zu begrenzen - die Ausübung der den nationalen Verwaltungen zugewiesenen Befugnisse streng überwacht.(21)
Das Problem ist vom Gemeinschaftsgesetzgeber und vom Gerichtshof in vollem Umfang erfasst worden. Es genügt der Hinweis zum einen darauf, wie eingehend sich die Regelung mit den Kontrollen und der unmittelbaren finanziellen Haftung der Mitgliedstaaten für aufgetretene Unregelmässigkeiten befasst,(22) und zum anderen auf die von der Rechtsprechung entwickelten ausserordentlich strengen Kriterien für die Beurteilung der Tätigkeit des Mitgliedstaats unter mehreren Gesichtspunkten: Prüfungsparameter(23), Beweislast(24) und technische Einzelheiten der Kontrolle auf Unregelmässigkeiten(25).
Die vorstehenden Erwägungen dienen, wie ich im folgenden ausführe, der Untersuchung der einzelnen Gründe, auf die die Klägerin ihre Nichtigkeitsklage stützt.
Fehlen ausreichender Kontrollen
11 Der erste Klagegrund, der den Vorwurf der Unzulänglichkeit der von den deutschen Ländern durchgeführten Kontrollen betrifft, teilt sich in mehrere Rügen auf. Es geht um 1) die Angemessenheit der Verwaltungskontrolle, 2) die Kontrollen der Angaben zum Alter der Rinder, 3) die Auswahlkriterien für die einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehenden Betriebe, 4) die angewandten Kennzeichnungssysteme und 5) die Einzelheiten der Kontrollen in bezug auf das Alter der Tiere und die verlangten Unterlagen.
Für den korrekten Fortgang meiner Schlussanträge muß ich mich zunächst mit den allgemeineren Rügen (Nrn. 1 und 3) befassen. Unter Berücksichtigung der erzielten Ergebnisse werde ich dann die spezifischeren Rügen untersuchen. Die Rügen, die ich für die wichtigsten halte, erfordern einige Erwägungen allgemeiner Art über die Unterscheidung zwischen Verwaltungskontrolle und Vor-Ort-Kontrolle, damit deutlich wird, wie die Kontrolltätigkeit in dem komplexen Verfahren über die Prämiengewährung ausgestaltet ist.
Unzulänglichkeit der Verwaltungskontrolle und der Auswahlkriterien für die Vor-Ort-Kontrollen
12 Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 714/89 lautet:
"Die von jedem Mitgliedstaat benannten zuständigen Behörden führen eine Verwaltungskontrolle und Besichtigungen an Ort und Stelle durch, um zu prüfen, ob die Bestimmungen über die Sonderprämie eingehalten werden. Diese Besichtigungen müssen sich auf eine Mindestanzahl Betriebe beziehen ... Die Kontrolle bezieht sich insbesondere auf:
a) die Zahl der männlichen Rinder, die sich auf dem vom Erzeuger bewirtschafteten Betrieb befinden und Gegenstand des Antrags sind oder die Einhaltung der Hoechstgrenze von 90 Tieren pro Kalenderjahr und pro Betrieb im Falle der Anwendung von Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 468/87;
b) die Richtigkeit der vorgesehenen Erklärungen und die Einhaltung der vom Erzeuger eingegangenen Verpflichtungen;
c) die Einhaltung der Bestimmungen über die in Artikel 7 genannte Identifizierung oder Kennzeichnung."
13 Die im Zusammenfassenden Bericht enthaltenen Beanstandungen betreffen unmittelbar die Kontrolltätigkeit der Verwaltung. Die Kommission hat die Einzelheiten der von den zuständigen Behörden der Länder durchgeführten Kontrolle nicht als den Gemeinschaftsvorschriften entsprechend angesehen, weil die Kontrolle nur darauf gerichtet gewesen sei, ob die Vordrucke für die Prämienbeantragung richtig ausgefuellt waren und ob die Hoechstzahl der Prämienanträge der in der Verordnung vorgeschriebenen entsprach.
14 Gegenüber diesen Beanstandungen wendet die Klägerin ein, daß unter Verwaltungskontrolle "eine effiziente Plausibilitätsprüfung der Anträge" zu verstehen sei - wie sie vorgesehen gewesen sei und stattgefunden habe -, und nicht die "abschließende" Kontrolle der Einhaltung der im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Bedingungen, die nur im Wege der Vor-Ort-Kontrolle erfolgen könne. Die Prämienanträge seien stets (in Bayern elektronisch, in Baden-Württemberg manuell) mit den Angaben in den Vorjahresanträgen verglichen worden; das Personal der zuständigen Landwirtschaftsämter, das über grosse Sachkunde verfüge und die örtlichen Gegebenheiten sowie die Gegebenheiten in den Betrieben ihres Bereichs genau kenne, gewährleiste die effiziente Durchführung der vorgesehenen Kontrollen. Die Effizienz dieser Tätigkeit werde im übrigen durch die Kontrollen der Bediensteten des EAGFL bestätigt, die einen sehr geringen Anteil von Unregelmässigkeiten (weniger als 1 %) ausgewiesen hätten. Die Angemessenheit des Umfangs der in den Ländern vorgesehenen Kontrollen soll sich schließlich, wie die Klägerin in ihrer Gegenerwiderung vorträgt, aus einer Umfrage des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 12. September 1991 ergeben, welche Maßnahmen zur Glaubhaftmachung der Antragsangaben unternommen worden seien.
15 Nach Ansicht der Kommission unterscheidet sich die Verwaltungskontrolle zwar von der Vor-Ort-Kontrolle, darf sich jedoch deshalb nicht auf oberflächliche Kontrollen der Regelmässigkeit der Tätigkeit beschränken, wie dies hier der Fall gewesen sei. Zu dem angeblich vorgenommen Vergleich der Ergebnisse führt die Beklagte aus, daß hierfür kein Nachweis erbracht worden sei. Jedenfalls sei der Nutzen dieses Vergleichs für die Kontrolle der Plausibilität der Anträge relativ gering und bestehe im übrigen nur in bezug auf die Vor-Ort-Kontrollen. Die angebliche Sachkunde der Bediensteten der Landwirtschaftsämter und ihre besondere Kenntnis der zu prüfenden Fälle seien alles andere als nachgewiesen: Bereits das zahlenmässige Verhältnis zwischen den Anträgen und den Beamten, die sie bearbeitet hätten, spreche nicht dafür, daß eine eingehende Kontrolle stattgefunden habe. Schließlich sei die begrenzte Zahl von bei den Vor-Ort-Kontrollen festgestellten Unregelmässigkeiten das Ergebnis nicht der Effizienz, wie die Klägerin behaupte, sondern vielmehr der Unzulänglichkeit des Kontrollsystems, insbesondere der von der Kommission bei dem System zur Kennzeichnung der Tiere festgestellten Lücken. In der Gegenerwiderung führt die Kommission aus, daß das Vorbringen bezueglich der Umfrage des Bayerischen Ministeriums vom Gerichtshof, da verspätet, nicht berücksichtigt werden dürfe, und zwar sowohl nach den anzuwendenden Gemeinschaftsbestimmungen(26) als auch gemäß Artikel 42 §§ 1 und 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes.
16 Für die Beantwortung dieser Frage kommt es meines Erachtens auf die Definition des Begriffs der Verwaltungskontrolle im Sinne der Verordnung an. Klägerin und Beklagte vertreten hierzu, wie ich bereits ausgeführt habe, unterschiedliche Ansichten. Ich für meinen Teil neige der Ansicht der Beklagten zu. Ich erinnere zur Klärung dieses Punktes daran, daß der Gerichtshof die wesentliche Funktion der den Mitgliedstaaten übertragenen Kontrolltätigkeit klargestellt hat. Danach ist diese Tätigkeit von der nationalen Verwaltung so zu vollziehen, daß sie "die ordnungsgemässe Erfuellung der materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der .... Prämien sicherstellt" (Hervorhebung von mir)(27).
Sowohl die Verwaltungskontrolle als auch die Vor-Ort-Kontrolle sind die Untersuchungs- und Erkenntnisinstrumente, um das von der Rechtsprechung herausgearbeitete Ziel zu erreichen. Die beiden Instrumente haben die gleiche funktionale Bestimmung und sind daher gemäß den Grundsätzen der Gemeinschaftsregelung und den Erfordernissen, denen diese genügen will, zu gestalten und einzusetzen. Im deutschen System ist die Verwaltungskontrolle auf die formale Prüfung der blossen Plausibilität der Prämienanträge beschränkt. Die Verordnung misst dieser Kontrolle jedoch viel grösseren Umfang und grössere Bedeutung bei. Sie gestaltet sie als Instrument - parallel zur Vor-Ort-Kontrolle, jedoch deshalb nicht weniger wirksam - zur Verfolgung der angegebenen Ziele. Die Kontrolltätigkeit muß nämlich unabhängig davon, welches Instrument zu ihrer Durchführung gewählt wird, geeignet sein, die Einhaltung der Bestimmungen für die Prämiengewährung zu gewährleisten. Dies bedeutet, daß die Kontrolle dieser Funktion nur dann gerecht wird, wenn sie im Hinblick auf das gesamte Verfahren zur Gewährung der Prämie und im Hinblick auf die besondere Regelung über Zahl und Identifizierung der Rinder, die Richtigkeit der Angaben der Antragsteller und die Frage, ob sie ihre eingegangenen Verpflichtungen eingehalten haben, ausgestaltet ist und durchgeführt wird. Mit anderen Worten, die von dem Mitgliedstaat verlangte Kontrolle - und zwar nicht nur die Verwaltungskontrolle, sondern auch die Vor-Ort-Kontrolle - muß, damit sie im Sinne des Gemeinschaftsrechts tauglich ist, vollständig sein und den Spielraum, der für ihre Ausübung gesetzt worden ist, angemessen ausfuellen. Zum anderen lassen sich, wie ich bereits ausgeführt habe, die Kontrollkriterien aus den Grundsätzen der Regelung ableiten: Zusammenarbeit zwischen Kommission und Mitgliedstaaten, ordnungsgemässe Verwaltung und Rechtssicherheit. Wie diese Grundsätze im konkreten Fall die Art der Kontrolle und die Einzelheiten ihrer Ausführung bestimmen, ist Auslegungssache.
Die Beschränkung der Prüfung auf die Plausibilität des Prämienantrags beruht auf einem, wie ich bereits ausgeführt habe, einschränkenden Begriff der Verwaltungskontrolle, der aus den schon genannten Gründen nicht mit dem in der Gemeinschaftsregelung verwendeten Begriff übereinstimmt. Die Klägerin führt für ihre gegenteilige Ansicht weitere Argumente an. Einige davon beziehen sich ausserdem auf Gesichtspunkte - wie beispielsweise die Sachkunde der Beamten der deutschen Verwaltung -, die der Gerichtshof, wie ich meine, kaum beurteilen kann. Für eine Beurteilung der von der zuständigen Verwaltung entwickelten Tätigkeit genügt es, die Rüge im Zusammenhang mit den Kriterien für die Auswahl der zu kontrollierenden Betriebe näher zu untersuchen. Bereits die Prüfung dieses Gesichtspunktes erlaubt es nämlich, auf den dem deutschen System zugrunde liegenden Kontrollbegriff zurückzukommen, und festzustellen - darauf kommt es hier an -, ob die Erkenntnisinstrumente in der Praxis der ihnen von der Gemeinschaftsregelung gegebenen Zielsetzung entsprechen.
17 In bezug auf diese zweite Rüge geht es um die Beurteilung, ob das vom deutschen System gewählte Kriterium für die Auswahl der einer Vor-Ort-Kontrolle unterzogenen Betriebe nach Stichproben befriedigend ist. Die Kommission hat diese Lösung als ungeeignet erachtet, die erforderliche Kontrolle der Gemeinschaftsregelung zu gewährleisten, da sie nicht auf sachgerechten Kriterien beruhe.
18 Die Klägerin hat in ihren Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung die grundlegende Effizienz des gewählten Systems hervorgehoben. Keiner der Prämienempfänger sei vor möglichen Vor-Ort-Kontrollen sicher, während allen Betrieben Kontrollen auch für mehrere Jahre hintereinander drohten. Die stichprobenartige Kontrolle sei mit aufgrund objektiver Wertungen gerechtfertigten gezielten Eingriffen verbunden, und die deutschen Behörden seien sich der Notwendigkeit, genaue Kontrollen durchzuführen, in vollem Umfang bewusst. Die Klägerin zitiert in diesem Zusammenhang die Stellungnahmen der zuständigen Behörden der beiden Länder, die das Erfordernis berücksichtigt hätten, Vor-Ort-Kontrollen häufiger durchzuführen, wenn im Laufe des Jahres vermehrt Unregelmässigkeiten festgestellt worden seien. Im übrigen halte sich die Wahl der Art der Kontrollen im Rahmen des der deutschen Verwaltung bei der Umsetzung der Gemeinschaftsregelung zustehenden Ermessens: Die richtige Ausübung dieses Ermessens durch die Klägerin sei von der Kommission selbst mit Schreiben vom 9. August 1991 anerkannt worden. In der Klageschrift werden noch zwei weitere Argumente angeführt: Dem System kämen die positiven Nebenwirkungen der von denselben Verwaltungsdienststellen im Rahmen der nationalen Regelung für Agrarsubventionen ausgeführten Tätigkeiten zugute(28), und die Verwaltungen der Länder hätten die örtlichen Dienststellen ausdrücklich aufgefordert, Vor-Ort-Kontrollen über die vorgeschriebene Betriebszahl hinaus durchzuführen.(29)
19 Nach Ansicht der Kommission entspricht die Auswahl der zu besichtigenden Betriebe, die nur auf stichprobenartigen Erhebungen beruhe, nicht sachgerechten Kriterien und verstösst gegen das von der Gemeinschaft aufgestellte Kriterium der grundlegenden Effizienz der Kontrolltätigkeit. Die Ausübung des der nationalen Verwaltung zugebilligten Ermessens entspreche daher nicht der Zielsetzung der Verordnung. Die Kommission führt ergänzend aus: Die Schreiben der Verwaltungen, auf die sich die Klägerin berufe, datierten vom 13. August 1990 und beträfen nicht den fraglichen Zeitraum; jedenfalls hätten sie keine praktische Auswirkungen, da 1990 trotz eines im Vorjahr verzeichneten Anstiegs von Ablehnungsbescheiden keine entsprechende Ausweitung der Kontrolltätigkeit erfolgt sei; daher rechtfertige das Schreiben der Kommission vom 9. August nicht eine Auswahl allein nach Stichproben. Allenfalls werde darin das Erfordernis aufgestellt, die Kontrollen nicht nur auf die Erhebungen nach der in Deutschland gewählten Kontrollmethode, sondern auch auf objektive und sachgerechte Kriterien zu stützen. Unzutreffend sei auch die Berufung der Klägerin auf die "Nebenwirkungen" der gleichzeitig geltenden nationalen Subventionsregelung und der insoweit erforderlichen Verwaltungstätigkeit. Das Argument verfehle das Kernproblem der Auswahl der vor Ort zu kontrollierenden Viehhaltungen.
20 Die Ansicht der Klägerin überzeugt mich nicht. Das angeführte "Wahrscheinlichkeits"-Argument mag seine eigene Logik (sagen wir, mathematischen Ursprungs) haben, überzeugt jedoch nicht, muß es doch im Kontext der einschlägigen Regelung und der Komplementarität der entsprechenden Kontrollinstrumente beurteilt werden. Was bedeutet denn die Komplementarität? Verwaltungskontrolle und Vor-Ort-Kontrolle sind unterschiedliche Erkenntnismittel, die dennoch, wie ich bereits ausgeführt habe, eine gemeinsame funktionale Bestimmung haben. Wird eines dieser Instrumente benutzt, so ist darauf zu achten, wie es im Zusammenhang mit dem anderen eingesetzt werden kann. Nur so ist das komplexe Kontrollsystem vollständig und effizient. Dieses Schema, bei dem Verwaltungskontrolle und Vor-Ort-Kontrolle einander ergänzen, wurde im vorliegenden Fall gewählt. Nach diesen einleitenden Bemerkungen sei dieser Punkt nun näher erläutert. Die Erhebung von Stichproben ist keine notwendig unsachgemässe oder gegen den Grundsatz der ordnungsgemässen Verwaltung verstossende Kontrollmethode. Sie wird es jedoch im vorliegenden Fall dadurch, daß sie auf eine blosse statistische Annahme gestützt wird. Es wird davon ausgegangen, daß die gleiche Wahrscheinlichkeit eines regelwidrigen Verhaltens bei unterschiedslos allen Betrieben besteht, die abstrakt gesehen für eine Besichtigung in Betracht kommen. Man hätte jedoch vorsehen können, daß der Prozentsatz der zu besichtigenden Betriebe nicht nach dem Zufallsprinzip, sondern aufgrund des Ergebnisses angemessener Verwaltungskontrollen ausgewählt wird: mit einem ersten Heraussieben der Fälle, in denen die Wahrscheinlichkeit eines regelwidrigen Verhaltens höher erschien, selbstverständlich stets für die Zwecke der richtigen Prämiengewährung.(30) Dies wäre, wie der Sachverständige der Kommission ausführt, eine weniger wahllose und sachgerechtere Kontrollform, die den Bestimmungen der Verordnung entspräche. Das deutsche System enthält jedoch weder in den Rechtsvorschriften noch in der Praxis eine Spur eines solchen Einsatzes der beiden Erkenntnisinstrumente.(31) Das Kriterium der stichprobenartigen Vor-Ort-Kontrolle wurde allen anderen vorgezogen. Es wurde nicht gesehen, daß es in Verbindung mit irgendeiner Form der Verwaltungskontrolle verwendet werden musste, in der die auf dem blossen Zufall beruhende Inspektionstätigkeit eine sachgerechte Grundlage finden konnte.
21 Diesen Ausführungen möchte ich eine einfache Bemerkung zur Verwaltungskontrolltätigkeit hinzufügen. Das Kriterium für die Auswahl der zu kontrollierenden Betriebe beruht nach dem deutschen System lediglich auf der gleichen Chance eines unregelmässigen Verhaltens - ich wiederhole, unterschiedslos - aller möglichen Prämienempfänger. Dies bestätigt meines Erachtens indirekt, jedoch deutlich die Unzulänglichkeit der in den Ländern vorgesehenen und praktizierten Verwaltungskontrolle: Die Kontrolle erfolgt nur nach Aktenzeichen - wie im übrigen im Zusammenfassenden Bericht ausgeführt wird - und dient nicht der Auswahl der zu besichtigenden Betriebe anhand einer vorhergehenden Beurteilung der Risikofaktoren. Der Vor-Ort-Kontrolle geht nämlich nur die rein formale Plausibilitätskontrolle des Prämienantrags voraus, bei der es nicht zu einer sachlichen Beurteilung der Betriebsführung der Prämienantragsteller kommt.
Im Ergebnis wurde mit dem deutschen System eine Wahl getroffen, die nicht im Einklang mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften steht und nicht dem Grundsatz einer ordnungsgemässen Verwaltung entspricht.
22 Zu würdigen bleibt das weitere Vorbringen der Beklagten. Als erstes ist das Argument zu behandeln, die Kommission habe das gewählte Auswahlkriterium ausdrücklich als regelungskonform beurteilt. Auch in diesem Punkt kann der Standpunkt der Klägerin nicht geteilt werden. Der Wortlaut des Schreibens der Kommission, auf das sich die Klägerin beruft, ist nämlich eindeutig: Angesichts des "völlige[n] Fehlen[s] von Auswahlkriterien" bei den Untersuchungen der Landwirtschaftsämter Erding und Leonberg beurteilte die Kommission "die Besichtigungsquote als recht willkürlich und die Auswahl als wenig repräsentativ, effizient und damit auch als wenig wirksam". Auch die unbestrittene Behauptung des Sachverständigen der Kommission, daß die örtlichen Dienststellen gerade während der Besichtigung zu diesem Punkt befragt worden seien, zeigt, daß sich die deutschen Verwaltungsbehörden der Unzulänglichkeit dieser Auswahlmethode bewusst gewesen sind.
Nicht tragfähig sind sodann die Argumente der Klägerin im Zusammenhang mit den Nebenwirkungen der Kontrollen bei der Durchführung der nationalen Subventionsregelung und das weitere Vorbringen in bezug auf die Rundschreiben der Behörden an die örtlichen Dienststellen im Zusammenhang mit der Kontrolltätigkeit vor Ort. In beiden Fällen befasst sich die Beklagte nicht mit der Frage des Fehlens objektiver Leitlinien für die Kontrolltätigkeit der Verwaltung. Es wird nichts zur Vereinbarkeit des in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Systems mit den Gemeinschaftsbestimmungen ausgeführt. Die angeführten Schreiben erwähnen ausschließlich die Zahl der zu kontrollierenden Betriebe, die nicht beanstandet wird. Die in der Erwiderung vorgelegten Untersuchungsergebnisse kann der Gerichtshof meines Erachtens nicht berücksichtigen. Die Kommission hat im Laufe des Verfahrens rechtzeitig die Verletzungen der Gemeinschaftsvorschriften gerügt. Die Klägerin hätte demnach diese Unterlagen vor dem 15. Dezember 1992 vorlegen müssen, also innerhalb der Frist, die die Kommission mit ihrem Beschluß vom 6. November 1992 gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1723/72 der Kommission vom 26. Juli 1972 für die Anerkennung von Ausgaben durch den Europäischen Interventionsfonds festgelegt hat.(32) Die verspätete Vorlage von Beweismitteln kann auch nicht gemäß Artikel 42 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes gerechtfertigt werden. Die Klägerin hat nämlich nichts zu der in dieser Bestimmung ausdrücklich verlangten Begründung der Verspätung vorgetragen.
Angaben zum Alter der Tiere
23 In Artikel 2 der Verordnung Nr. 714/89 heisst es:
"Die ... Prämienanträge ... enthalten ...:
- Angaben hinsichtlich des Alters der Tiere".
Die angefochtene Entscheidung wird unter diesem Gesichtspunkt darauf gestützt, daß die deutschen Behörden keine hinreichend genauen Angaben zum Alter der Rinder, sondern nur eine Erklärung der Viehhalter verlangt hätten, daß die Tiere mindestens sechs Monate alt seien. Die Kontrolle durch die Bediensteten des EAGFL hat konkret die Unzulänglichkeit dieser Identifikationsmethode erwiesen, da in den Unterlagen über eine sehr grosse Anzahl Rinder keinerlei Altersangaben enthalten waren. Dieser Umstand verursachte zusammen mit den Merkmalen des Systems (insbesondere, wie in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben wurde, dem Umstand, daß es von den Betroffenen "selbstverwaltet" wird) grosse Schwierigkeiten bei der Prüfung des Alters der Tiere sowohl bei der Verwaltungskontrolle als auch bei den Vor-Ort-Kontrollen.
24 Die Klägerin wendet sich ihrerseits gegen die Feststellungen der Kommission. Sie behauptet, in bezug auf das Alter der Tiere hätten keine besonderen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften gegolten. Die bestehende Praxis der blossen Bestätigung des Mindestalters durch die Viehhalter sei somit auch durch die Schwierigkeit gerechtfertigt, das Alter der Rinder genau festzustellen. In der Klageschrift wird auch ein sachliches Argument vorgetragen. Das in den Ländern angewandte System sieht Kennzeichnungen vor, die je nach Antragsperiode unterschiedlich sind. Eine solche Rotation, die die prämienbegünstigten Tiere je nach Zeitraum unterscheidet, soll die doppelte Prämiengewährung verhindern und die Ordnungsmässigkeit des internen Beihilfemechanismus gewährleisten. Die Tiere bis zu einem neuen Zeitraum mit gleicher Markierung auf dem Hof zu halten, sei eine wirtschaftlich für den Halter wenig lohnende Entscheidung.(33)
25 Die Beklagte führt aus, die "Angabe hinsichtlich des Alters" müsse nach den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft und ihrer Zielsetzung so ausgestaltet sein, daß sie während des gesamten Kontrollverfahrens brauchbar sei. In anderen Rechtsordnungen sehe das Kontrollsystem ein regelrechtes eigenes Buch vor, das bei jedem prämienbegünstigten Tier mit einem vernünftigen Grad an Sicherheit auch das Alter dokumentiere. Das deutsche System der rotierenden Markierung stelle nur insoweit eine "Garantie" für die Ordnungsmässigkeit der Prämiengewährung dar, als das zugrundeliegende System der Identifizierung der Tiere und ihres Alters effizient sei, was die Beklagte jedoch mit ihrer Entscheidung bestritten habe.
26 Das Problem besteht darin, wie das Alter der Rinder im Sinne der Gemeinschaftsregelung anzugeben ist. Die von den nationalen Behörden verlangten Angaben müssen in jedem Fall auf die Durchführung angemessener Kontrollen ausgerichtet sein. In den Rechtsordnungen anderer Mitgliedstaaten ist, wie bereits erwähnt, ein Buch für jedes prämienbegünstigte Tier vorgesehen, in dem das Alter auf diese Weise mit entsprechender Sicherheitsmarge dokumentiert wird. Dies ist nicht die einzig mögliche Lösung. Wichtig ist jedoch, daß die von der Gemeinschaftsregelung vorgeschriebenen "Angaben" auf nationaler Ebene so aussagekräftig sind, wie es die Zielsetzung der Verordnung gebietet. Dies ist in unserem Fall nicht gegeben. Das deutsche System der Aufteilung der Zeiträume beweist für die hier erheblichen Zwecke an und für sich nichts und dient nicht der Beseitigung der Zweifel, die bei der Kommission im Hinblick auf die Effizienz der in den beiden Ländern bestehenden Praxis bei der Bestimmung des Alters des Rindes entstanden sind.
Die Vor-Ort-Kontrollen: Die Identifizierung der Tiere
27 In Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 714/89 ist bestimmt:
"Die Tiere, für die ein Prämienantrag ... gestellt wird, tragen ... eine gut sichtbare und dauerhafte Identifizierung. Diese Identifizierung besteht aus einer nicht entfernbaren Kennzeichnung eines Ohres des Tieres, entweder durch Perforierung des Ohres, durch Anbringung einer Ohrmarke oder durch Einkerbung des Ohres."
28 Sind die in den Ländern verwendeten Identifizierungssysteme "gut sichtbar und dauerhaft" und somit geeignet, eine doppelte Prämiengewährung zu verhindern? Die Kommission verneint diese Frage. Die Kennzeichnung werde von den Antragstellern selbst ohne amtliche Aufsicht ausgeführt und biete keine hinreichenden Garantien. Die von den Bediensteten des EAGFL durchgeführten Kontrollen hätten nämlich ergeben, daß die Ohrlöcher dazu neigten, sich wieder zu schließen, und die Markierungen leicht entfernt werden könnten. Im übrigen sei gerade die hohe Rate an Ablehnungen von Anträgen durch die deutschen Behörden darauf zurückzuführen, daß die Kennzeichnung der Tiere kein geeignetes Erkennungsmittel sei.
29 Die Klägerin trägt hingegen vor, daß das angewandte System "technisch" ausreichend sei. Die von der Kommission beanstandete Beseitigung der Kennzeichnung und das Zuwachsen der Ohrlöcher seien unwahrscheinlich und selten.(34) Hierfür legt die Klägerin dem Gerichtshof als Beweismittel ein Sachverständigengutachten über die Qualität der Kennzeichnung vor. Daß eine angemessene Kontrolltätigkeit entfaltet werde, werde im übrigen durch vor den deutschen Verwaltungsgerichten durchgeführte Verfahren, die gerade die Verweigerung der Prämiengewährung wegen bei der Kennzeichnung der Tiere vorgefundener Mängel beträfen, bestätigt und nicht entkräftet. Die Kommission habe das in den Ländern geschaffene Organisationssystem stillschweigend gebilligt, weil die Gemeinschaft in anderen Fällen (insbesondere in der Richtlinie 92/102/EWG des Rates vom 27. November 1992 über die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren(35)) ähnliche Kennzeichnungssysteme vorgeschrieben habe und weil die Kommission zu der Mitteilung des in Deutschland gewählten Systems im Sinne der Verordnung eine positive Beurteilung abgegeben habe(36).
30 Die Kommission trägt verschiedene Argumente vor. Sowohl die Vor-Ort-Kontrolle als auch die Angaben der deutschen Viehhalter gegenüber den Beamten der Gemeinschaft zeigten die Mangelhaftigkeit des angewandten Kennzeichnungssystems auf: Nach den Bekundungen des Sachverständigen der Kommission in der mündlichen Verhandlung wiesen die Tiere "eine Vielzahl" von Lochungen auf, die die korrekte Identifizierung schwierig oder sogar unmöglich gestaltet hätten.
Zweitens sei die Berufung der Klägerin auf das Schreiben und die zitierten Rechtsvorschriften im Rahmen der vorliegenden Entscheidung unerheblich. Die in Anspruch genommene Regelung betreffe einen anderen Sachverhalt und sei jedenfalls erst später erlassen worden; das Schreiben vom 23. September beschränke sich auf eine abstrakte Beurteilung des festgelegten Kennzeichnungssystems, ohne sich mit der Vereinbarkeit dieses Systems in seiner Gesamtheit, wie es geregelt und angewandt werde, mit den Erfordernissen aufgrund der Gemeinschaftsregelung zu befassen.
31 Soweit das Vorbringen der Parteien. Meines Erachtens kommt dem Umstand - der bei der Kontrolle durch die Bediensteten des EAGFL zutage trat und in der mündlichen Verhandlung vom Sachverständigen der Kommission bestätigt wurde -, daß die Tiere tatsächlich schwer identifizierbar waren, weil sie verschiedene Kennzeichnungen, Lochungen und Risse aufwiesen, ausschlaggebende Bedeutung zu. Als erstes möchte ich darauf hinweisen, daß die Kennzeichnung in den Ländern von den Viehhaltern selbst unmittelbar vorgenommen werden. Die Verwaltung prüft sie nicht unmittelbar. Die Identifizierung des Tieres ist jedoch das Herzstück der Ordnungsmässigkeit der Prämiengewährung und der entsprechenden Kontrolle.(37) So gebieten dies die Systematik und der Wortlaut der Regelung.(38) Die Übertragung einer Tätigkeit mit so erheblichen Folgen auf die Viehhalter, die Prämienbegünstigten selbst, widerspricht den Kriterien einer umfassenden und sorgfältigen Kontrolle, die die Mitgliedstaaten zwingend beachten müssen, um dem Grundsatz der ordnungsgemässen Verwaltung zu genügen. Die Kennzeichnungstätigkeit hätte, wenn man sie überhaupt den Viehhaltern überlassen wollte, unter der unmittelbaren Kontrolle der Verwaltung erfolgen können und müssen.
32 Dieser Beurteilung allgemeiner Art möchte ich ein zweites Argument hinzufügen. Die Klägerin sucht ihre Ansicht mit der Behauptung zu untermauern, daß eine abschließende Kontrolle der Prämiengewährung stattfinde: Wenn die Kennzeichnung nicht ordnungsgemäß sei, werde die Prämie nicht ausgezahlt, wie das Entstehen zahlreicher Verwaltungsverfahren im Zusammenhang damit beweise. Jedoch wird mit diesen Erwägungen ausser acht gelassen, daß der Gerichtshof hier gerade und ausschließlich die technische Eignung des Kennzeichnungssystems beurteilen soll, also dessen Vereinbarkeit mit den vorgeschriebenen Erfordernissen der Dauerhaftigkeit und der guten Sichtbarkeit der Kennzeichnung. Wird kein System geschaffen, das diesen Merkmalen entspricht, so sind die Gemeinschaftsbestimmungen nicht beachtet. Dies und nichts anderes ist im vorliegenden Verfahren zu beurteilen. Es ist unerheblich, wie die nationale Rechtsordnung auf etwaige Unregelmässigkeiten beim Funktionieren des vorgesehenen Systems reagiert hat. Die Entscheidungen über die Ablehnung der Prämienanträge und die sich daraus ergebenden Rechtsstreitigkeiten vor den Verwaltungsgerichten ändern nichts daran, daß das Kennzeichnungssystem nicht so ausgestaltet wurde, wie es dies nach den Gemeinschaftsbestimmungen hätte sein müssen. Allenfalls bestätigen diese Rechtsstreitigkeiten - die gerade deshalb entstanden sind, weil im Widerspruch zu der Verordnung keine angemessenen Formen der Kennzeichnung und Identifizierung der Rinder vorgeschrieben waren -, wie die Kommission ausführt, mittelbar die Zweifel, die durch die objektiven Feststellungen aufgrund der Kontrolltätigkeit des EAGFL entstanden sind.
33 Hinzu kommt noch folgendes. Die Vor-Ort-Kontrollen sind für einen geringen Prozentsatz der Betriebe vorgesehen. Dennoch war die Zahl der bei ihnen vorgefundenen Unregelmässigkeiten hoch. Dies lässt die Vermutung zu, daß die Kennzeichnung auch in den nicht geprüften Fällen, die sich auf 90 % aller Betriebe belaufen, im gleichen Umfang fehlerhaft war. Auch dieses zu vermutende Faktum ist im Zusammenhang mit der festgestellten Ineffizienz oder Unzulänglichkeit des Systems der Kennzeichnung der Rinder zu sehen.
34 Ich behandele nun die angebliche Kenntnis und stillschweigende Billigung des deutschen Systems seitens der Kommission. Diese räumt ein, sie habe seinerzeit zu der abstrakten Vereinbarkeit des in Deutschland gewählten Systems mit dem Gemeinschaftsrecht Stellung genommen. Sie habe jedoch damit in keiner Weise ausschließen wollen, daß die praktische Anwendung des Systems zum gegenteiligen Ergebnis führen könne. In jedem Fall müsse der Gerichtshof sowohl die Bestimmungen dieses beanstandeten Systems der Kennzeichnung der Rinder als auch dessen konkrete Anwendung beurteilen. Ich habe bereits meine Ansicht dazu geäussert, wie zu entscheiden ist. Ich möchte nur hinzufügen, daß die Berufung der Klägerin auf die Richtlinie 92/102 im vorliegenden Fall nicht erheblich ist. Die Richtlinie wurde nach dem streitigen Sachverhalt erlassen, hat nichts mit ihm zu tun und trägt in keiner Weise dazu bei, die zentrale Frage der praktischen Anwendung des Kennzeichnungsmittels zu klären. Die in der Erwiderung vorgetragene Ansicht des Sachverständigen kann der Gerichtshof nicht berücksichtigen. Insoweit gelten meine Ausführungen unter Nummer 22.
Vor-Ort-Kontrollen: Fehlende Dokumentation und fehlendes Verzeichnis
35 In der untersuchten Entscheidung wird ausgeführt, daß sich die deutschen Prüfer nach Untersuchung der Ordnungsmässigkeit der Kennzeichnungsinstrumente darauf beschränkt hätten, zu kontrollieren, ob die Zahl der im Betrieb vorhandenen Tiere mit der Zahl der Tiere in den Prämienanträgen übereinstimme. Die deutsche Verwaltung habe keine Maßnahmen irgendeiner Art ergriffen, um zu kontrollieren, ob das Erfordernis des Verbleibs im Betrieb und das Erfordernis des Alters der Tiere eingehalten worden sei.
36 Die Klägerin führt hiergegen tatsächliche und rechtliche Erwägungen an: Die Sachkunde der Beamten hätte die Effizienz der Kontrolltätigkeit gewährleistet; die Kontrollformblätter hätten von den Prüfern ausdrücklich die Feststellung verlangt, ob die vorgeschriebene Mindestverweildauer des Rindes im Betrieb eingehalten worden sei. Mit dem rechtlichen Argument hingegen wird geltend gemacht, daß die Gemeinschaftsregelung keine Bestimmungen enthalte, die die Klägerin dazu verpflichtet hätten, eine zusätzliche Dokumentation zu führen. Dieses Erfordernis gelte gemäß Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 2 nur für diejenigen Mitgliedstaaten, die Kennzeichnungssysteme "ausserhalb des besonderen Rahmens der Sonderprämie anwenden".
37 Die Kommission führt in ihren Schriftsätzen aus, daß ihre Beanstandungen sich nicht auf das Fehlen einer zusätzlichen Dokumentation bezögen, sondern ganz einfach auf die objektive Unzulänglichkeit der Kontrolltätigkeit auf nationaler Ebene. Die Beamten des EAGFL hätten entdeckt, daß sich die Inspektoren der zuständigen Stellen darauf beschränkt hätten, die Zahl der in den Betrieben vorhandenen Tiere zu prüfen, ohne den Haltern die im Formular verlangten Fragen zu stellen und ohne die Einhaltung der Erfordernisse aufgrund der Regelung ernsthaft zu prüfen.
38 Die Vor-Ort-Kontrollen sind nach meiner Ansicht das beste und wirksamste Instrument für die Prüfung der Ordnungsmässigkeit des Prämienverfahrens. Die Kontrolle durch Besichtigung muß daher eingehend sein, wie es ihre charakteristische Funktion verlangt. Nur dann lässt sich rechtfertigen, daß sie sich in dem untersuchten Organisationsschema auf einen Prozentsatz der prämienbegünstigten Betriebe beschränkt. Würde eine Kontrolle dieser Art für sämtliche Betriebe vorgeschrieben, so wäre sie unwirtschaftlich und würde die korrekte Vermarktung der Erzeugnisse behindern und somit letztlich das Funktionieren des Marktes selbst beeinträchtigen. Unter diesem Gesichtspunkt ist die Kontrolle dazu bestimmt, mit grösstmöglicher Gewißheit die Einhaltung der objektiven und subjektiven Voraussetzungen der Prämiengewährung zu überprüfen. Die Verwaltungskontrolle ist, wie bereits ausgeführt, keine rein formale Kontrolle. Es ist zu prüfen, ob die genannten Erfordernisse tatsächlich und vollständig erfuellt sind. So ist es verständlich, daß der Standard der Untersuchungen streng ist und noch strenger wird, wenn auf das besondere Instrument der Vor-Ort-Kontrolle zurückgegriffen wird. Wir haben gesehen, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, die von ihnen verlangten Kontrollen am Grundsatz der ordnungsgemässen Verwaltung auszurichten. Das angestrebte Ziel ist die Gewißheit, es sei noch einmal gesagt, oder zumindest das berechtigte Vertrauen, daß alle für die Prämiengewährung festgelegten Vorschriften beachtet worden sind. Gegenüber den Zweifeln, die durch die objektiven Ergebnisse der EAGFL-Inspektion geweckt wurden, vermag die Klägerin nicht darzutun, daß die Kontrolltätigkeit mit der notwendigen Strenge vollzogen wurde.
39 Die Untersuchung der verschiedenen Rügen, auf die die Klage gestützt wird, hat gezeigt, daß die in den beiden Ländern entfaltete Kontrolltätigkeit insgesamt als unzulänglich gelten muß. Zum einen haben die objektiven Ergebnisse der Inspektionen gezeigt, daß die Angaben zum Alter der Rinder fehlen, daß die verwendeten Kennzeichnungsmittel unzulänglich sind und daß die Vor-Ort-Kontrollen oberflächlich sind. Zum anderen verstösst die Auslegung der Bestimmungen der Verordnung durch die Klägerin sowohl in bezug auf den Begriff der Verwaltungskontrolle selbst als auch auf die Bestimmungen über die Kennzeichnung der Tiere gegen die Grundsätze, die sich aus der Regelung ableiten lassen. Diese Umstände stützen zusammen mit dem Vorliegen von Anhaltspunkten für die Ineffizienz des Systems, wie die sehr grosse Zahl von Verwaltungsstreitverfahren im Zusammenhang mit Unregelmässigkeiten in der Kennzeichnungsphase, die "ernsthaften und vernünftigen" Zweifel, die die Kommission bezueglich der korrekten Tätigkeit der deutschen Verwaltung zum Ausdruck bringt. Deutschland hat meines Erachtens diese Zweifel nicht angemessen widerlegt. Ich komme daher zu dem Ergebnis, daß die Maßnahmen der Kommission, die auf die fraglichen Beanstandungen gestützt werden, nicht als rechtswidrig angesehen werden können.
Die Ein- und Ausfuhr von Tieren, für die die Prämie bereits gewährt wurde
40 In der Verordnung gibt es für die Ausfuhr von prämienbegünstigten Tieren eine besondere Bestimmung, die sich in die allgemeinere Regelung des Artikels 7 einfügt. Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 2 ermächtigt die Mitgliedstaaten zur Benutzung von
"Identifizierungsverfahren, die in den Mitgliedstaaten ausserhalb des besonderen Rahmens der Sonderprämie angewendet werden, ... sofern diese Verfahren erlauben, jedes einzelne Tier ... zu identifizieren. In diesem Fall müssen die Nummern der betreffenden Tiere auf dem Prämienantrag aufgeführt werden, und es muß möglich sein,
- entweder anhand eines Dokuments, welches das Tier während seines Lebens begleitet ...,
- oder ... anhand eines Verzeichnisses, in dem das Tier unter seiner Nummer eingetragen und das durch die zuständigen Behörden oder, sofern es nationale gesetzliche oder verwaltungsmässige Vorschriften vorsehen und in Übereinstimmung mit der Kommission, durch den Erzeuger geführt wird".
Unterabsatz 3 lautet:
"Die so gekennzeichneten Tiere, die nach Zahlung der Prämie nach einem anderen Mitgliedstaat verbracht werden, müssen jedoch bei ihrer Verwendung besonders gekennzeichnet werden."
Die Beanstandungen im Zusammenfassenden Bericht beziehen sich auf mangelnde Vorkehrungen gegen die doppelte Gewährung der Prämie für aus Belgien und Frankreich eingeführte und nach Italien ausgeführte Tiere.
41 Die Kontrolle der Ein- und Ausfuhr von Rindern ist ein heikler Aspekt des untersuchten Bereiches. Der Handelsverkehr mit den Tieren kann das Risiko bergen, daß eine Prämie mehr als einmal gewährt wird. Das System der Verordnung beruht hingegen auf dem unabdingbaren Kriterium, daß die Prämie für ein und dasselbe Rind nur einmal gewährt werden darf. Wo es an geeigneten Bestimmungen zur Koordinierung zwischen den verschiedenen nationalen Märkten fehlt, die die Unwiederholbarkeit der Prämie garantieren, sind diese zweifellos de lege ferenda zu erlassen.
Die Frage, die der Gerichtshof zu untersuchen hat, stellt sich jedoch ausschließlich auf der Ebene der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus der geltenden Verordnung. Welches Kriterium hätte die Klägerin beachten müssen, um dem befürchteten Risiko der Doppelgewährung zu begegnen? Die Frage weist meines Erachtens zwei Gesichtspunkte auf, die selbstverständlich auseinandergehalten werden müssen. Es geht nämlich um das Kennzeichnungssystem für Rinder, die im einen Fall eingeführt werden (aus Belgien und Frankreich) und im anderen Fall ausgeführt werden (nach Italien).
42 Unter dem zuerst genannten Gesichtspunkt ist - wie auch die Positionen beider Parteien des Verfahrens zeigen - der Grundsatz der Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten von Bedeutung. Die Kommission beanstandet, daß Deutschland keine geeigneten Maßnahmen zur Kennzeichnung der eingeführten Rinder ergriffen und sich darauf beschränkt habe, das Tätigwerden der Gemeinschaft zu verlangen, damit das Problem der doppelten Prämiengewährung im Bestimmungs- oder im Herkunftsmitgliedstaat des Tieres zufriedenstellend gelöst werde. Die Klägerin habe nicht die Sorgfalt aufgewandt, die die Schwierigkeit des Falles erfordert hätte. Nach Ansicht Deutschlands hat wiederum die Kommission die Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden "eingestellt", indem sie zumindest für das betreffende Rechnungsjahr die dringenden Ersuchen der nationalen Behörden um Regelung des Problems(39) unbeantwortet gelassen habe.
43 Lassen Sie mich versuchen, den Gegenstand der Untersuchung genauer zu bestimmen. Die Kommission verlangt von Deutschland die Erfuellung einer Verpflichtung zu loyalem Verhalten gegenüber der Gemeinschaft, die im vorliegenden Fall durch Festlegung von Vorschriften und Praktiken für die Kennzeichnung der Rinder hätte konkretisiert werden müssen, die - wieder geht es darum - geeignet gewesen wären, eine mögliche Doppelgewährung der Prämie zu verhindern.(40) Die Beklagte ist jedoch selbst in bezug auf das zu lösende Problem untätig geblieben. Sie hat die Ersuchen der Klägerin nicht beantwortet, die ausdrücklich von der Kommission Eingriffe im gemeinsamen Interesse verlangt hatte. Das Wesen der Zusammenarbeit besteht in der wechselseitigen Loyalität der Betroffenen und dem übereinstimmenden Willen, sich dafür einzusetzen, daß die auf dem Spiel stehenden Interessen ausgeglichen werden. Der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit - der Gemeinschaftstreue, die stark der "affectio föderis", der Bundestreue, ähnelt, für die die deutsche Verfassungsordnung ein Beispiel bietet - kann nicht funktionieren, wenn er auf schwachen Füssen steht. Von diesen Erwägungen hat sich zu Recht der Gerichtshof leiten lassen, als er die Grundlagen für die Kriterien festgelegt hat, von denen die Beziehungen sowohl zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten als auch zwischen den Organen bestimmt sein müssen.(41)
44 Im vorliegenden Fall schreiben weder die in Rede stehende Verordnung noch andere Gemeinschaftsbestimmugnen den Mitgliedstaaten eine besondere und differenzierte Kennzeichnung eingeführter Tiere vor. Nach der bereits wiedergegebenen Ansicht der Kommission hätte Deutschland im Sinne der Gemeinschaftsregelung die Vorschriften der Verordnung dadurch ergänzen müssen, daß es geeignete Kontrollformen und -garantien dafür eingeführt hätte, daß für die eingeführten Tiere keine doppelte Prämie gewährt würde. Ich sehe allerdings eine solche Verpflichtung nicht, weder besteht sie stillschweigend, noch ist sie in den Bestimmungen der Verordnung festgelegt. Der Handelsverkehr mit Rindern betrifft notwendig, wie ich bereits ausgeführt habe, die Koordinierung der nationalen Märkte. Dieser Bereich lässt sich wirksam nur durch Bestimmungen und Maßnahmen regeln, die wie schon mehrfach geschehen, auf Gemeinschaftsebene erlassen werden.(42) Die Regelung des untersuchten Problems war daher in erster Linie Sache der Kommission: Dies gilt sowohl für die festgestellte "zwischenstaatliche" Natur des Problems als auch für die objektive Schwierigkeit, in Ermangelung eines einheitlichen Kennzeichnungssystems die Herkunft der erworbenen Rinder zu überprüfen. Somit hat sich die Klägerin keiner rechtswidrigen Unterlassung schuldig gemacht und braucht auch nicht die Kosten zu tragen, deren Übernahme die Kommission verweigert hat.(43)
45 Untersuchen wir nun, wie sich die Frage der besonderen Kennzeichnung bei der Ausfuhr stellt und wie sie zu lösen ist. Artikel 7 der Verordnung enthält, wie wir gesehen haben, in Absatz 1 genaue Vorschriften über die Art und Weise der Identifizierung der Tiere, für die die Prämie beantragt wird und die die für deren Gewährung geltenden Anforderungen erfuellen.
Die Kennzeichnung muß "gut sichtbar und dauerhaft" sein und besteht aus einer nicht entfernbaren Kennzeichnung eines Ohres des Tieres, entweder durch Perforierung des Ohres, durch Anbringung einer Ohrmarke oder durch Einkerbung des Ohres. Diese Kennzeichnungsweise gilt für den gesamten Bereich der Gemeinschaft: Es ist die Standard-Kennzeichnung. Artikel 7 sieht jedoch in den folgenden Absätzen und Unterabsätzen vor, daß sich die Mitgliedstaaten eines anderen, unterschiedlichen Systems bedienen können, wenn sie auch hier die technischen Weisungen der Verordnung für die Identifizierung jedes einzelnen prämienberechtigten Tieres beachten: Ohrmarke oder Nummer auf dem Ohr des Tieres oder je nach Lage des Falles in einem Begleitdokument oder einem Verzeichnis. Unmittelbar nach diesen Bestimmungen sieht Artikel 7 vor: "Die so gekennzeichneten Tiere, die nach Zahlung der Prämie einem anderen Mitgliedstaat verbracht werden, müssen jedoch bei ihrer Versendung besonders gekennzeichnet werden."
46 Die Kommission ist der Ansicht, daß die hier vorgesehene Kennzeichnung für alle Rinder gelte, wie auch immer sie im Sinne von Artikel 7 gekennzeichnet seien, ob nach dem Standardsystem oder einem anderen von dem Mitgliedstaat bevorzugten Kennzeichnungsschema. Jedoch benutzt die Regelung gerade den Begriff "so": Es ist davon auszugehen, daß der Gesetzgeber den verwendeten Begriffen ihren buchstäblichen Sinn beimessen will. Daß er "so" verwendet hat und kein anderes Wort, bedeutet also, daß sich das Erfordernis des weiteren Unterscheidungszeichens für das nach der Prämiengewährung ausgeführte Rind wörtlich auf einen einzigen Fall bezieht: Nämlich den, daß das Tier nicht die in Absatz 1 vorgesehene Kennzeichnung trägt, sondern mittels eines anderen nach der Verordnung erlaubten Systems gekennzeichnet wurde.
47 Diese Auslegung der Bestimmung, die von der Klägerin vertreten wird, ist nicht nur durch den Wortlaut, sondern auch durch den logischen Aufbau des Artikels 7 gerechtfertigt. Das in Unterabsatz 1 aufgestellte Standardsystem vertraut auf die Dauerhaftigkeit und gute Sichtbarkeit der Markierung. Die Bestimmungen der Systeme, die die Mitgliedstaaten alternativ zu der Regelung aufgrund der Verordnung anwenden können, reduzieren hingegen das Markierungszeichen auf das unerläßliche Minimum körperlicher Eingriffe beim Rind und bestimmen zum Ausgleich, daß der Prämienantrag mittels Unterlagen, die ihm beigefügt werden müssen, überprüfbar sein muß. In diesem zuletzt genannten Fall, muß, wenn das Rind in einen anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft ausgeführt worden ist und das Risiko in Erwägung gezogen wird, daß für das Tier auch am Bestimmungsort eine Prämie gewährt wird, die besondere Kennzeichnung zusätzlich zu den bereits aufgrund des nationalen Systems am Tier angebrachten Kennzeichen angeordnet werden. Diese Vorschrift ergibt sich somit aus der Systematik der Verordnung, die vom Grundsatz der einmaligen Prämiengewährung geleitet wird.
48 Lässt sich diese Verpflichtung jedoch auch auf Rinder übertragen, die bereits nach der Standardregelung gekennzeichnet sind? Meine Antwort lautet nein. Die Merkmale dieses zusätzlichen Zeichens sind nämlich nicht näher festgelegt. Es ist davon auszugehen, daß sie den gleichen Erfordernissen der Nichtentfernbarkeit und der Erkennbarkeit wie das Standardkennzeichen genügen müssen. Kann aber eine doppelte Kennzeichnung mit den gleichen Merkmalen als dem Grundsatz der ordnungsgemässen Verwaltung und der Effizienz des Verwaltungshandelns entsprechend angesehen werden? Wie könnte dieses Zeichen dazu beitragen, die Gefahr einer doppelten Prämiengewährung für das ausgeführte Tier zu verringern? Ich halte es für richtiger, die Bestimmung so auszulegen, daß nur die übrigen gegebenenfalls von den Mitgliedstaaten verwendeten Kennzeichnungssysteme durch die besondere Markierung ergänzt werden müssen, die nach der Prämiengewährung angebracht wird und für den Fall der Ausfuhr gilt. Die Markierung nach dem Standardsystem kommt dagegen in dem besonderen Fall, der uns hier interessiert, nicht in Betracht. Der Grund dafür leuchtet ein. Sie ist in der Regelung aus der offensichtlichen Überlegung vorgesehen, daß die Marken, Perforierungen oder Einkerbungen an den Ohren das Rind für alle möglichen Zwecke der gemeinschaftlichen Prämienregelung kennzeichnen, einschließlich dafür, daß eine einzige Prämiengewährung gewährleistet wird. Bei einem Tier, das das Standardkennzeichen trägt, muß daher im gesamten Gemeinschaftsbereich und somit auch in dem Staat, in den es eingeführt wird, davon ausgegangen werden, daß bereits eine nicht noch einmal zu zahlende Prämie gewährt worden ist. Die Klage der Klägerin ist insoweit begründet.(44)
Ich möchte also dem Gerichtshof vorschlagen, der Rüge in bezug auf die Einfuhren von Tieren aus Belgien und Frankreich und in bezug auf die Ausfuhren nach Italien stattzugeben.
Anwendung der Übergangsbestimmungen
49 Die Übergangsregelung ist in Artikel 11 (Absätze 2 und 3) der Verordnung enthalten, wo es heisst:
"Die ... Mitgliedstaaten können für die Zeit vom 3. April bis 4. Juni 1989 einen Übergangszeitraum für Anträge eröffnen, und zwar für Tiere, deren Mast fast abgeschlossen ist. In diesem Fall muß der Erzeuger in seinem Antrag erklären:
- daß die betreffenden Tiere am Tag der Antragstellung mindestens 12 Monate alt sind;
- daß er sie für einen Mindestzeitraum von einem Monat auf seinem Betrieb hält;
- daß die Tiere vor dem 3. September 1989 geschlachtet oder in ein Drittland ausgeführt werden müssen.
Die Tiere tragen eine gut sichtbare und dauerhafte Identifizierung."
50 Die nicht anerkannten im Sinne dieses Artikels getätigten Kosten teilen sich wie folgt auf: 4 % (entsprechend 379 140 DM) stehen im Zusammenhang mit den von den Bediensteten des EAGFL dokumentierten Prüfungsergebnissen, aus denen hervorgeht, daß bei 5,6 % der Anträge die Prämiengewährung zu Unrecht erfolgte (dieser Prozentsatz wurde nach den von Deutschland im Laufe des Verfahrens übermittelten Informationen auf 4 % herabgesetzt), und 10 % (entsprechend 957 850 DM) wegen in den beiden Ländern vorgefundener allgemeiner Systemmängel. Der besondere Grund für die Beanstandungen hängt mit bestimmten bei der Auszahlung der Prämie festgestellten Unregelmässigkeiten zusammen. Im Schreiben der Kommission vom 29. September 1992 heisst es nämlich, daß bei 36 Anträgen, für die die Prämie pünktlich ausgezahlt worden sei, folgendes festgestellt worden sei: Verkauf oder Schlachtung des Tieres vor Ablauf der vorgeschriebenen Frist sowie fehlende Belege und Änderungen in den Unterlagen. Diese besonderen Beanstandungen werden, obwohl die Klägerin zu erkennen gibt, daß sie ihr bekannt sind (vgl. Nr. 18 der Klageschrift), nicht unmittelbar bestritten. Sie haben daher als zugestanden zu gelten.
51 Dies gilt jedoch nicht für die Nichtanerkennung der Ausgaben im Zusammenhang mit allgemeinen Mängeln bei der Funktion der Übergangsregelung. Obwohl sie eine ausdrückliche Ausnahme von der allgemeinen Regelung darstellen, schreiben die Bestimmungen auch für ausgewachsene Rinder bestimmte Erfordernisse - sowohl im Zusammenhang mit der Kontrolltätigkeit als auch mit der Kennzeichnung der Tiere - vor, um die Fälle der doppelten Prämiengewährung zu begrenzen. Die angefochtene Maßnahme wird auf die angebliche Nichtbeachtung bestimmter Erfordernisse gestützt. Im einzelnen rügt der zusammenfassende Bericht: a) eine von den Vorschriften abweichende Kennzeichnung der Tiere, b) Fälle doppelter Prämiengewährung, c) Unregelmässigkeiten bei den Schlachtbestätigungen und d) unzulängliche Überwachung. Ich werde diese Punkte in der Reihenfolge a), c), b) und schließlich d) behandeln.
52 Kommen wir zum ersten Punkt. Entsprechend der achten Begründungserwägung wurde für Tiere, die unter die Übergangsregelung fielen, die einfache Farbmarkierung auf dem Kopf oder dem Rücken gestattet.(45) Bei den Kontrollen wurde das Fehlen einer Kennzeichnung festgestellt, die den Erfordernissen der Gemeinschaftsregelung entspricht. Wie der Sachverständige der Kommission in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, wurde ganz besonders das Fehlen bestimmter Angaben seitens der Verwaltungen in bezug auf die gewählte Farbgebung festgestellt, die ein wichtiger Bestandteil einer wirksamen Kontrolltätigkeit gewesen wäre.
53 Auf diese besondere Rüge hat die Klägerin weder im schriftlichen noch im mündlichen Verfahren angemessen erwidert. Sie hat nämlich lediglich die Ansicht vertreten, daß die Kennzeichnung hinreichend im Sinne der Verordnung sei, und sich dabei darauf gestützt, daß die Rinder nach der Kennzeichnung nur kurze Zeit in den Betrieben verbleiben sollten.
Die Klägerin hat jedoch nichts zum Kern der Rüge und somit zu dem von der Kommission hervorgehobenen Fehlen einer Koordination der zuständigen Dienststellen in bezug auf die verschiedenen ausgewählten Farbgebungen vorgetragen. Der Sachverständige der Kommission hat nämlich bekundet, daß es die Kontrollen ergeben hätten, daß die Rinder von Betrieb zu Betrieb unterschiedlich gekennzeichnet gewesen seien, und, was noch schwerwiegender ist, daß die nationalen Kontrolleure dabei nicht über die in den verschiedenen Betrieben praktizierten Kennzeichnungsarten auf dem laufenden gewesen seien. Diese Umstände bewiesen die objektive Unzulänglichkeit dieser Tätigkeiten für die Zwecke einer wirksamen Kontrolle. Die Klägerin hat dieses Vorbringen nicht bestritten.
54 Die Feststellungen der Kommission werden, so meine ich, durch das Ergebnis der Kontrollen bestätigt und genügen für die Feststellung, daß das aufgrund der Ausnahmeregelung gewählte Kennzeichnungssystem der Verordnung nicht entspricht. Da keine Koordinierungsinstrumente vorgesehen waren, genügt die Tätigkeit der zuständigen Stellen nicht den Erfordernissen einer ordnungsgemässen Verwaltung und ist vielmehr der Beweis für jenes "Desinteresse" am Zweck der durchzuführenden Kontrollen, das zusammen mit der objektiven Prüfung der vollzogenen Tätigkeit, wie Generanwalt Van Gerven in einem ähnlichen Fall ausgeführt hat, für die Unzulänglichkeit der Organisation des Kontrollsystems auf regionaler Ebene spricht.(46)
55 Die zweite Rüge des Zusammenfassenden Berichts betrifft die nicht ordnungsgemässe Anwendung der nationalen Regelung zur Durchführung der Verordnung. Die in Deutschland erlassenen Bestimmungen sehen vor, daß bei der Prämienbeantragung durch den Erzeuger auch eine Erklärung über die Schlachtung der Tiere im maßgebenden Zeitraum erfolgt.(47)
Nach dem Zusammenfassenden Bericht kann der EAGFL wegen der Unzulänglichkeit der Unterlagen in diesem Zusammenhang die durchgeführten Schlachtungen nicht kontrollieren.(48) Insbesondere stellte die Kommission fehlende oder falsche Angaben fest in bezug auf Schlachtdatum und Schlachtort für Tiere, die als Lebendvieh von Viehhändlern angekauft worden waren, in bezug auf genaue Einzelangaben zu diesen Tieren, Preis und/oder Gewicht der Tiere sowie in bezug auf den Namen des Antragstellers oder des Händlers. Im übrigen waren die meisten Schlachtbestätigungen von Viehhändlern ausgestellt worden und trugen dabei nicht den Stempel des Schlachthofs. Diese Unzulänglichkeiten machten es unmöglich, genau zu prüfen, ob die prämienbegünstigten Tiere tatsächlich vor dem vorgesehenen Zeitpunkt geschlachtet worden waren oder ob es sich bei den geschlachteten Tieren gerade um diejenigen handelte, für die ein Prämienantrag gestellt wurde.
56 Die Klägerin trägt erstens vor, daß die Feststellung des EAGFL, es seien "fast alle Schlachtbestätigungen" von Viehhändlern ausgestellt worden, unrichtig sei. Es handele sich dabei nur um die Hälfte dieser Belege: Dies sei darauf zurückzuführen, daß sich viele Schlachtbetriebe aus Viehhandelsbetrieben entwickelt hätten und deshalb noch als Viehhandelsbetrieb firmierten. Zweitens enthielten die Schlachtviehabrechnungen eindeutige Hinweise auf die tatsächlich erfolgte Schlachtung innerhalb der vorgeschriebenen Frist. Es wäre nämlich unwirtschaftlich, die Tiere über den in der Regelung vorgesehenen Schlachtzeitpunkt hinaus in den Betrieben zu halten. Daher sowie wegen der Sachkunde der zuständigen Behörden und ihrer Ortskenntnis sei davon auszugehen, daß die Voraussetzungen für die ordnungsgemässe Prämiengewährung gewährleistet seien.
57 Dieser Argumentation folgt die Kommission nicht. Auch ich bin der Ansicht, daß sie nicht ausreicht, um die objektive und unbestrittene Feststellung der Unzulänglichkeit der Unterlagen in bezug auf die Schlachtung der prämienbegünstigten Tiere in Frage zu stellen. In bezug auf die Liste der Angaben, die der Viehhalter nach den nationalen Rechtsvorschriften zu machen hat, sollte auch hier zwischen der Regelung und ihrer praktischen Anwendung unterschieden werden. Wie ich bereits im Zusammenhang mit den anderen Rügen ausgeführt habe, handelt es sich bei den Mängeln des in den Ländern geltenden Systems in verschiedenen Fällen um Unterlassungen oder sonstige Unregelmässigkeiten bei der konkreten Anwendung dieser Rechtsvorschriften, die nicht dadurch geheilt werden können und auch nicht behoben wurden, daß die zuständigen Stellen nach dem Vorbringen der Klägerin über eine besondere Kenntnis der deutschen Betriebe verfügten.
58 Der dritte Vorwurf der Kommission ist allgemeinerer Art. Im Kern wird der Klägerin das Fehlen einer geeigneten Koordinierung zwischen den beiden Regelungen zur Last gelegt. Wegen unwirksamer Kontrollen, unzureichender Kennzeichnungsregelungen und rein formaler Vor-Ort-Kontrollen habe für dieselben Tiere, die nicht hinreichend kontrolliert worden seien, die Prämie zweimal gewährt werden können: das erste Mal nach der Standard-Regelung, das zweite Mal nach der Ausnahmeregelung.
59 Gerade wegen des angeblichen sachlichen Zusammenhangs der Übergangsregelung mit der Standardregelung können die angeführten Argumente nicht aus dem allgemeinen Kontext gelöst werden, innerhalb dessen die von mir untersuchte und im Rahmen des ersten Klagegrundes beurteilte Kontrolltätigkeit erfolgt. Die Klägerin führt nämlich aus, daß die in den beiden Ländern vollzogene Kontrolltätigkeit (insbesondere bei den Vor-Ort-Kontrollen) insgesamt geeignet sei, Fälle einer doppelten Prämiengewährung zu verhindern. Die anderen, spezielleren Ausführungen der Klageschrift, die in diesem Zusammenhang erheblich sind, lassen sich wie folgt zusammenfassen: In dem Formblatt für den Prüfungsbericht seien die Prüfer ausdrücklich angewiesen worden, festzustellen, ob es Anhaltspunkte dafür gebe, daß dem Antragsteller bereits früher eine Prämie gewährt worden sei, die Verwaltung selbst habe mehrfach deutlich darauf hingewiesen, daß eine Doppelgewährung der Prämien nicht zulässig sei, und die deutsche Durchführungsverordnung habe die Führung eines Bestandsverzeichnisses vom Tag der Antragstellung bis zum letztmöglichen Tag der Schlachtung verlangt.
60 Die Beklagte wendet hiergegen die festgestellte Unzulänglichkeit der konkreten Ausgestaltung der Kontrolltätigkeit ein. Weder der Runderlaß der Verwaltung noch das Formular für den Prüfungsbericht eigneten sich für den Zweck, die Doppelgewährung der Prämie zu verhindern, da sie oberflächlich seien. Das Bestandsverzeichnis habe im übrigen keinen Beweiswert in bezug auf eine doppelte Prämiengewährung, da es sich auf einen Zeitraum nach der möglichen Prämiengewährung aufgrund der Standardregelung beziehe.
61 Diese Argumente ähneln ganz offensichtlich stark denjenigen, die im Zusammenhang mit der Kontrolltätigkeit aufgrund der Standardregelung vertreten wurden, und ich kann daher auf meine Ausführungen zu dieser Regelung verweisen, denen noch die Ausführungen zu den Buchstaben a und c dieses Klagegrundes hinzuzufügen sind: Bei der Übergangsregelung hätten die wesentlichen Elemente für eine korrekte Durchführung der Kontrolltätigkeit entsprechend der Gemeinschaftsregelung auf nationaler Ebene gefehlt. Aus sämtlichen angeführten Einzelheiten betreffend die Kontrolltätigkeit sowohl in bezug auf die Standardregelung als auch auf die Übergangsregelung komme ich zu dem Ergebnis, daß sich bei der Betrachtung beider Regelungen nichts anderes ergibt: Die Durchführung der Kontrollen ist unangemessen. Aufgrund der Bestimmungen in den Formblättern - die im übrigen meines Erachtens hinreichend detailliert sind - führen die Ergebnisse der Kontrollen durch die Bediensteten des EAGFL zu einem berechtigten Zweifel daran, daß die konkrete Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen so gründlich und vollständig war, wie sie, wie ich ausgeführt habe, notwendigerweise in der Gemeinschaftsregelung sein muß. Gerade die Gesamtbeurteilung der verschiedenen Rügen im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes zeigt, wie schwierig die angewandten Praktiken in der Übergangsregelung die Identifizierung der Tiere machten, für die bereits eine Prämie gewährt worden war, und die vorgeschriebene Überprüfung der Einhaltung der Anforderungen in bezug auf die Schlachtung. Die Kontrolltätigkeit ist somit nicht so durchgeführt worden, daß eine mehrfache Gewährung der in Rede stehenden Prämie verhindert wurde.
62 Die Beklagte führt schließlich aus, daß die starke Dezentralisierung in der Verwaltungsorganisation in Bayern und Baden-Württemberg die Schwierigkeiten des Vollzugs der Kontrolltätigkeit "noch verschärft" hätten, auch weil die Behörden der beiden Länder es versäumt hätten, Leit- oder Richtlinien zu erlassen.
63 Das Argument überzeugt mich nicht. Es sei mir erlaubt, zu zitieren, was der Gerichtshof bei anderer Gelegenheit ausgeführt hat: "Es [ist] Sache aller mitgliedstaatlichen Behörden, seien es solche der staatlichen Zentralgewalt, eines Gliedstaats oder sonstiger Gebietskörperschaften, im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zu gewährleisten. Dagegen ist es nicht Aufgabe der Kommission, sich zur Verteilung der Zuständigkeiten aufgrund der organisationsrechtlichen Vorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten und zu den jeweiligen Pflichten der Bundes- und der Landesbehörden zu äussern."(49) Die Zuständigkeit zur Festlegung der organisatorischen Angelegenheiten, insbesondere im Hinblick auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Bundes- und der Länderebene ist daher von der Kommission nicht zu beurteilen: Dieses Gebiet unterliegt ausschließlich der nationalen Zuständigkeit.
Ich möchte nur noch hinzufügen, daß meines Erachtens die Rechtsvorschriften der Länder jene Koordinierung geschaffen haben, deren Existenz die Kommission leugnet. Es gibt sogar ziemlich viele detaillierte und genaue Gesetze und Verordnungen. Nur die konkrete Anwendung dieser Rechtsvorschriften ist, wie ich ausgeführt habe, in bezug auf die meisten erhobenen Beanstandungen unangemessen im Sinne des Gemeinschaftsrechts.
Aus den genannten Gründen, jedoch mit dieser Klarstellung, bin ich der Ansicht, daß der Gerichtshof dem Vorbringen der Klägerin zur Anfechtung der Übergangsregelung nicht folgen sollte.
Nach allem schlage ich vor, die Entscheidung 93/659/EWG der Kommission vom 25. November 1993 in Höhe von 1 150 165 DM nichtanerkannter Kosten in Zusammenhang mit den Einfuhren von Rindern aus Frankreich und Belgien und den Ausfuhren von Rindern nach Italien für nichtig zu erklären und die Klage im übrigen abzuweisen.
Da jede Partei teilweise unterlegen ist, schlage ich vor, die Kosten gemäß Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung gegeneinander aufzuheben.
(1) - ABl. L 301, S. 13.
(2) - ABl. L 148, S. 24.
(3) - ABl. L 61, S. 43.
(4) - Verordnung (EWG) Nr. 714/89 der Kommission vom 20. März 1989 zur Durchführung der Sonderprämienregelung für Rindfleischerzeuger (ABl. L 78, S. 38).
(5) - Ich beziehe mich insbesondere auf den Fall, den ich für den dem vorliegenden ähnlichsten halte, das Urteil des Gerichtshofes vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88 (Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321). In dieser Rechtssache hat Generalanwalt Van Gerven ausgeführt: "Das Neue an der vorliegenden Rechtssache ist, daß nicht so sehr über die Schlußfolgerungen gestritten wird, die die Kommission aus der Untersuchung von Einzelfällen hätte ziehen sollen, sondern eher über die Konsequenzen, die sie mit ihrem Urteil über die Tätigkeit der Verwaltung im Zusammenhang mit der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik in bestimmten Gebieten des betroffenen Mitgliedstaats verbunden hat"; Schlussanträge in der zitierten Rechtssache: Slg. 1990, I-2334, insbes. I-2335.
(6) - Ich verweise auf Regelungen sowohl allgemeiner als auch besonderer Art. Zum einen sei für die Bundesebene nur auf die allgemeine Verordnung über die Gewährung von Prämien an Erzeuger von Rind- und Schaffleisch vom 7. Oktober 1987 hingewiesen (BGBl. I, S. 2266, später geändert durch die Verordnung vom 10. April 1989, BGBl. I, S. 778). Zum anderen besteht auf Länderebene eine ausserordentlich detaillierte Regelung für das Verfahren der Prämiengewährung und die Kontrollphase, vgl. die Richtlinien des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Durchführung der Sonderprämie für Rindfleischerzeuger vom 12. Februar 1990 (Nr. T6-7643.2-511), die Bekanntmachung des Ministeriums für Ländlichen Raum, Landwirtschaft und Forsten Baden-Württemberg vom 29. März 1989 (über die allgemeine Prämienregelung), das Rundschreiben desselben Ministeriums vom 29. März 1989 (über die Prämiengewährung), das Schreiben dieses Ministeriums vom 7. Juni 1989 (über im Rahmen der Prämienregelung durchgeführte Kontrollen) und schließlich das detaillierte Prüfungsformblatt, das auf Bundesebene erstellt wurde.
(7) - Verordnung (EWG) vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 148, S. 24).
(8) - Verordnung (EWG) des Rates vom 10. Februar 1987 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch sowie der Prämienregelungen in diesem Sektor (ABl. L 48, S. 1).
(9) - Die geltenden Prämien waren durch die Verordnung (EWG) Nr. 1346/86 des Rates vom 6. Mai 1986 (ABl. L 119, S. 39) und die Verordnung Nr. 1347/86 vom 6. Mai 1986 (ABl. L 119, S. 40) eingeführt worden.
(10) - Der ursprünglich für den 31. Dezember 1988 vorgesehene Ablauf des Prämienzeitraums wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 571/89 des Rates vom 2. März 1989 (ABl. L 61, S. 43) verlängert.
(11) - Verordnung (EWG) Nr. 468/87 des Rates vom 10. Februar 1987 mit allgemeinen Bestimmungen zur Regelung der Sonderprämie für Rindfleischerzeuger (ABl. L 48, S. 4), geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 572/89 des Rates vom 2. März 1989 (ABl. L 63, S. 1). Mit dieser Maßnahme wurden einige Grundelemente der Regelung festgesetzt: Höhe der Prämie, Zahl und Art der prämienbegünstigten Tiere und Mindestalter der Rinder.
(12) - Die Verordnung Nr. 714/89 hob die Verordnung (EWG) Nr. 859/87 zur Durchführung der Sonderprämienregelung für Rindfleischerzeuger (ABl. L 82, S. 25). Die Durchführungsbestimmungen betreffen:<"NOTE",
Font = F2, Left Margin = 0.721 inches,
Tab Origin = Column>"a) die Vorschriften für die Antragstellung und die Zahlung der Prämie;<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches, Tab Origin = Column>
b) die Vorschriften für die Identifizierung der Tiere;<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches, Tab Origin = Column>c) die Vorschriften für die Kontrolle der Zahl der gemeldeten männlichen Rinder und ... insbesondere die zu einer ausreichenden Kontrolle erforderliche Dauer des Verbleibs des Viehs in dem Betrieb;<"NOTE",
Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Tab Origin = Column>d) die besonderen, von den Mitgliedstaaten anzuwendenden Vorschriften zur Durchführung der Regelung gemäß Artikel 4 bei der Ausfuhr lebender Rinder nach Drittländern oder bei ihrer Versendung in andere Mitgliedstaaten."
(13) - Vgl. in diesem Sinne die dritte und die vierte Begründungserwägung der Verordnung (aber auch die fünfte und die siebte Begründungserwägung):<"NOTE",
Font = F2, Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches, Tab Origin = Column>In der dritten Begründungserwägung heisst es: "Aufgrund der Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Führung der Nachweise über die Einhaltung der vorgeschriebenen Bedingungen ist vorzusehen, daß die Anträge mit Erklärungen und Verpflichtungen der Begünstigten versehen sind, die von den Mitgliedstaaten der Verwaltungskontrolle und einer Kontrolle an Ort und Stelle bei einer Mindestanzahl von Betrieben unterzogen werden und im Falle von Unrichtigkeiten zur vollständigen Wiedereinziehung der gezahlten Summe führen."<"NOTE", Font = F2,
Top Margin = 0.000 inches,
Left Margin = 0.721 inches,
Tab Origin = Column>In der vierten Begründungserwägung heisst es: "Aufgrund der gewonnenen Erfahrung und unter Berücksichtigung von Verstössen geringerer Bedeutung in geeigneter Weise ist es angebracht, die Bestimmungen, welche Unregelmässigkeiten und Betrügereien verhindern und bestrafen sollen, zu verstärken." (Hervorhebung von mir)
(14) - Verordnung des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13). Vgl. auch die dritte, siebte und achte Begründungserwägung. Die dritte sieht die Schaffung eines Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft vor; in der siebten heisst es: "Es müssen Maßnahmen getroffen werden, um alle Unregelmässigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossene Beträge wiedereinzuziehen"; in der achten, die für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens am bedeutsamsten ist, werden die beiden Grundgedanken - Zusammenarbeit und Überwachung - wieder aufgenommen, und es wird ausgeführt: "Die Ausgaben der Gemeinschaft müssen gründlich überwacht werden; zur Ergänzung der von den Mitgliedstaaten auf eigene Initiative durchgeführten Kontrollen, denen nach wie vor die Hauptbedeutung zukommt, sind Prüfungen durch Bedienstete der Kommission und die Möglichkeit vorzusehen, daß die Kommission die Hilfe der Mitgliedstaaten in Anspruch nimmt."
(15) - Vgl. Urteil vom 6. Mai 1982 in der Rechtssache 54/81 (Fromme, Slg. 1982, 1449): "Wenn also ... Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 vorschreibt, daß die Mitgliedstaaten gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen treffen, um die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen, so bekräftigt er damit nur ausdrücklich eine Verpflichtung, die den Mitgliedstaaten bereits nach dem in Artikel 5 EWG-Vertrag niedergelegten Grundsatz der Zusammenarbeit obliegt" (Randnr. 5). Vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts Capotorti vom 18. März 1982 in den verbundenen Rechtssachen 146/81, 192/81 und 193/81 (BayWa, Slg. 1982, 1537, 1545).
(16) - Vgl. zuletzt Urteil des Gerichtshofes vom 23. November 1995 in der Rechtssache C-476/93 (Nutral SpA/Kommission, Slg. 1995, I-0000). Vgl. Urteil vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91 (Niederlande/Kommission, Slg. 1993, I-5611, Randnr. 11): "Die Durchführung der EAGFL-Finanzierung ist in erster Linie Sache der nationalen Verwaltungen, die über die genaue Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu wachen haben. ... Nur der Mitgliedstaat ist nämlich in der Lage, die für die Aufstellung der EAGFL-Rechnungen nötigen Angaben in Erfahrung zu bringen und zu ermitteln, da die Kommission nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erlangen" (Hervorhebung von mir); vgl. Urteil vom 7. Juni 1987 in den verbundenen Rechtssachen 89/86 und 91/86 (Etoile commerciale und CNTA/Kommission, Slg. 1987, 3005).
(17) - Urteil vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91 (Niederlande/Kommission, zitiert in Fußnote 16).
(18) - So hat der Gerichtshof - zu dem Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland, daß die Verordnung Nr. 1244/82 der Kommission vom 19. Mai 1982 zur Durchführung der Prämienregelung für die Erhaltung des Mutterkuhbestands keine Verpflichtung zum Erlaß bestimmter Regeln über die Gewährung der Prämie enthalte - ausgeführt, "daß die Gemeinschaftsregelung den Mitgliedstaaten zwar nicht den Erlaß detaillierter und strikter Vorschriften auf diesem Gebiet vorschreibt, jedoch die Verpflichtung enthält, ein zusammenhängendes System von Maßnahmen einzuführen, das konkrete Richtlinien für die mit den Kontrollen an Ort und Stelle betrauten Bediensteten enthält" (Hervorhebung von mir), Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88 (Deutschland/Kommission, zitiert in Fußnote 5, Randnrn. 36 bis 38).
(19) - Der Begriff des Grundsatzes der ordnungsgemässen Verwaltung, auf den hier verwiesen wird, bedeutet insbesondere, daß die Verwaltungstätigkeit so umfassend sein muß, daß die "Behörde, wenn sie ... entscheidet, sämtliche Umstände berücksichtigt, die geeignet sind, ihre Entscheidung zu beeinflussen" (Beschluß des Gerichts vom 7. Juni 1991 in der Rechtssache T-14/91, Weyrich/Kommission, Slg. 1991, II-235); allgemeiner wird auch auf die Sachdienlichkeit des Verhaltens der Verwaltung hingewiesen, vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 27. März 1990 in der Rechtssache C-10/88 (Italien/Kommission, Slg. 1990, I-1229, Randnr. 13: "Der Grundsatz der ordnungsgemässen Verwaltung verlangt, daß die Frist rechtzeitig mitgeteilt wird"); vgl. auch Urteil vom 14. November 1989 in der Rechtssache 14/88 (Italien/Kommission, Slg. 1989, 3677) und Urteil vom 11. Oktober 1990 in der Rechtssache C-34/89 (Italien/Kommission, Slg. 1990, I-3603): Die Sorgfaltspflicht "bedeutet, daß die Mitgliedstaaten die zur raschen Behebung von Unregelmässigkeiten bestimmten Maßnahmen ergreifen müssen" (Randnr. 12).
(20) - Vgl. Urteil vom 13. März 1990 in der Rechtssache C-30/89 (Kommission/Frankreich), Slg. 1990, I-691).
(21) - Urteil vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91, zitiert in Fußnote 16. Vgl. auch die Darstellung des einschlägigen Organisationssystems durch Generalanwalt Van Gerven in seinen Schlussanträgen vom 3. März 1993 in der Rechtssache C-55/91 (Italien/Kommission, Slg. 1993, I-4834); vgl. insbesondere den ersten Abschnitt der Schlussanträge "Vorbemerkungen allgemeiner Art".
(22) - Vgl. Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70: "Erfolgt keine vollständige Wiedereinziehung, so trägt die Gemeinschaft die finanziellen Folgen der Unregelmässigkeiten oder Versäumnisse; dies gilt nicht für Unregelmässigkeiten oder Versäumnisse, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind."
(23) - Der Gerichtshof hat entschieden, "daß die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, ein System von Verwaltungskontrollen und Kontrollen an Ort und Stelle zu schaffen, das die ordnungsgemässe Erfuellung der materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der betreffenden Prämien sicherstellt" (Hervorhebung von mir); Urteil vom 12. Juni 1990 (Deutschland/Kommission, zitiert in Fußnote 5, Randnr. 20).
(24) - Die Kommission braucht nur einen Nachweis für den ernsthaften und vernünftigen (besser: gerechtfertigten) Zweifel im Zusammenhang mit möglichen Unregelmässigkeiten der nationalen Verwaltungstätigkeit zu liefern, während die Mitgliedstaaten den Beweis des Gegenteils zu erbringen haben; Urteil vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91 (zitiert in Fußnote 16; insbes. Randnrn. 15 bis 18), Urteil vom 12. Juni 1990 (Deutschland/Kommission, zitiert in Fußnote 5). Für eine Betrachtung von der anderen Seite her vgl. Urteil vom 12. Juli 1984 in der Rechtssache 49/83 (Luxemburg/Kommission, Slg. 1984, 2931), Urteile vom 27. Februar 1985 in den Rechtssachen 55/83 und 56/83 (Italien/Kommission, Slg. 1985, 683 und 703) (nur Ausgaben, für die der Mitgliedstaat nachweist, daß sie tatsächlich und ordnungsgemäß getätigt wurden, können vom EAGFL erstattet werden).
(25) - Der Gerichtshof hat, um die Kontrolltätigkeiten nicht zu erschweren und die Sanktionsdrohung wirksamer zu gestalten, die Rechtmässigkeit des Verfahrens der Extrapolation der durch geringfügige Stichproben erhaltenen Ergebnisse auf das gesamte Verwaltungssystem des Mitgliedstaats bzw. in Fällen wie dem vorliegenden, in dem die Kompetenz auf regionaler Ebene verliehen wurde, auf die zuständige örtliche Verwaltung bestätigt (Urteil vom 9. August 1994 in der Rechtssache C-413/92 (Deutschland/Kommission, Slg. 1994, I-3792, Randnr. 11).
(26) - Entscheidung der Kommission vom 6. November 1992 (C/92/2645) gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1723/72 der Kommission vom 26. Juli 1972 (ABl. L 186, S. 1).
(27) - Urteil vom 12. Juni 1990 (Deutschland/Kommission, zitiert in Fußnote 5, Randnr. 20).
(28) - Die zuständigen Behörden verfügten nämlich wegen ihrer Tätigkeit aufgrund der deutschen Regelung über sachdienliche Kenntnisse in bezug auf Vor-Ort-Inspektionen bei Prämiensystemen.
(29) - In beiden Ländern wurde bei der Erwähnung der Notwendigkeit, die Zahl der vorgeschriebenen Vor-Ort-Kontrollen durchzuführen, ausdrücklich auf das Erfordernis hingewiesen, die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zu beachten (Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 13. August 1990, Schreiben des Ministeriums für Ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Baden-Württemberg vom 7. Juni 1989 und Rundschreiben dieses Ministeriums vom 29. März 1989).
(30) - Zur Unterstützung der vorgeschlagenen Auslegung vgl. die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 391, S. 36), insbesondere im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Vor-Ort-Kontrolle mit der Verwaltungskontrolle zu verbinden, vgl. Artikel 6 Absatz 4: "Die zuständige Behörde legt anhand einer Risikoanalyse und je nach der Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge fest, welche Anträge vor Ort kontrolliert werden sollen."
(31) - Im Gegenteil, in bezug auf die Vor-Ort-Kontrollen heisst es in den Richtlinien des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Durchführung der Sonderprämie für Rindfleischerzeuger vom 12. Februar 1990 (Nr. T6-7463.2-511) ausdrücklich: "Die Kontrollen an Ort und Stelle sind stichprobenweise (mindestens 10 %), aber flächendeckend durchzuführen (Nr. 8.2.2; Hervorhebung von mir).
(32) - Vgl. Urteil vom 22. Juni 1993 in der Rechtssache C-54/91 (Deutschland/Kommission, Slg. 1993, I-3399) und die Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro in dieser Rechtssache.
(33) - Nach diesem System werden die Tiere, für die in einem bestimmten Zeitraum ein Prämienantrag gestellt wurde, an einem Ohr markiert, während die Tiere des folgenden Zeitraums nach acht Monaten am anderen Ohr markiert werden. Dies soll verhindern, daß für die im ersten Zeitraum prämienbegünstigten Tiere im zweiten Zeitraum eine Prämie gewährt wird, und soll das System sicher gestalten, und zwar dadurch, daß die Tiere, da ihr Mindestalter sechs Monate betrage, im dritten Zeitraum ein Mindestalter von 22 Monaten hätten (sechs Monate plus acht Monate des ersten Zeitraums plus acht Monate des zweiten Zeitraums) und somit das Alter überschritten hätten, in dem sie den höchsten Preis erbrächten (18 Monate).
(34) - Weiter wird geltend gemacht, daß auf Bundesebene vorgesehen sei, im Falle einer mangelhaften Kennzeichnung eine erneute Kennzeichnung vorzunehmen.
(35) - ABl. L 355, S. 32.
(36) - Schreiben vom 23. November 1989 und zuvor Fernschreiben vom 2. Juli 1987 (letzteres betreffend die ähnliche Regelung des Artikels 6 Absatz 1 der zitierten Verordnung Nr. 859/87).
(37) - Vgl. in diesem Sinne die Schlußfolgerungen des Rechnungshofes in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991 (ABl. 1992, C 330, S. 91, Nr. 3.76).
(38) - Vgl. die siebte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 714/89.
(39) - Die Ersuchen Deutschlands wurden in Form von Schreiben (im Dezember 1989 und November 1990), bei der Beratung im Verwaltungsausschuß Rindfleisch (im Mai 1991) und durch mündliche Mitteilung im November 1989 sowie im Zeitpunkt der Inspektion des EAGFL in Bayern und Baden-Württemberg übermittelt.
(40) - Vgl. Urteil vom 11. Oktober 1990 (Italien/Kommission, zitiert in Fußnote 19).
(41) - Vgl. in diesem Sinne die Ausführungen zur Zusammenarbeit bei staatlichen Beihilfen im Urteil vom 2. Februar 1989 in der Rechtssache 94/87 (Kommission/Deutschland, Slg. 1989, 175).
(42) - Eine solche einheitliche Regelung wurde, wie wir gesehen haben, erst 1992 mit der in Nr. 29 dieser Schlussanträge zitierten Richtlinie 92/102 eingeführt.
(43) - Ich halte es für angebracht, auf zwei Regelungen betreffend Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, hinzuweisen, die, wenn sie auch nach dem dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegenden Sachverhalt erlassen wurden, für die von mir vorgezogene Lösung sprechen. Artikel 209a des Vertrages, der durch den Vertrag von Maastricht eingefügt wurde, sieht in Absatz 2 Satz 2 vor, daß die Mitgliedstaaten zum Zweck der Koordinierung ihrer Tätigkeit zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft "mit Unterstützung der Kommission für eine enge, regelmässige Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Dienststellen ihrer Behörden" sorgen. Im gleichen Sinne und noch spezieller stützt die Regelung aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates vom 4. März 1991 betreffend Unregelmässigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 67, S. 11) die Betrugsbekämpfung auf eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission (vgl. für alles die zehnte Begründungserwägung). Auch im Lichte der Anhaltspunkte, die diese Rechtsetzungsakte bieten, halte ich die Unterlassung der Kommission im vorliegenden Fall für besonders bedeutend, da sie die Zusammenarbeit verhindert hat, um die die Klägerin mit ihren wiederholten Ersuchen ausdrücklich gebeten hatte.
(44) - Die Vorgeschichte der Bestimmung liefert die endgültige Bestätigung der Richtigkeit meines Ansatzes. Ursprünglich sah die Verordnung (EWG) Nr. 859/87 der Kommission vom 25. März 1987 zur Durchführung der Sonderprämienregelung für Rindfleischerzeuger (ABl. L 82, S. 25) in Artikel 6 Absatz 2 vor: "Die Tiere, für die ein Prämienantrag ... gestellt wird, werden bei ihrer Versendung dauerhaft gekennzeichnet. Diese Kennzeichnung muß sich von der ... [Standard-]Identifizierung unterscheiden, um eine Verwechslung zwischen beiden Verfahren auszuschließen." Später wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 1120/87 der Kommission vom 23. April 1987 zur Änderung der genannten Verordnung (ABl. L 109, S. 11) - in dem Umfang, der auch in der Verordnung Nr. 714/89 beibehalten wurde, und in einem einzigen Absatz - die abweichende Kennzeichnungsregelung und die Notwendigkeit einer besonderen Kennzeichnung bei der Versendung der prämienbegünstigten Tiere eingeführt. Die so festgelegte Regelung, wonach die beiden Systemen unterliegenden Tiere im Zeitpunkt der Versendung in einen anderen Mitgliedstaat besonders gekennzeichnet werden mussten, wird im wesentlichen durch die Verordnung Nr. 2430/87 vom 11. August 1987 (ABl. L 224, S. 2) bestätigt und schließlich durch die Verordnung Nr. 714/89 präzisiert. Durch diese Regelung wurde die Bestimmung aufgehoben, die die spezielle und "besondere" Kennzeichnung der nach dem Standardsystem identifizierten Tiere vorschrieb, hingegen die besondere Kennzeichnungspflicht für Tiere eingeführt, die der abweichenden Regelung unterliegen. Dieser Exkurs in die Rechtsetzung zeigt zweierlei: einmal, daß die spezielle und "besondere" Kennzeichnung für nach der Standardregelung identifizierte Tiere vom Gesetzgeber ausdrücklich abgeschafft wurde; zweitens, daß der Ursprung des Unterabsatzes des Artikels 7 der Verordnung Nr. 714/89, der hier streitig ist, unmittelbar und ausschließlich im Zusammenhang mit Tieren steht, die nach der Ausnahmeregelung gekennzeichnet wurden. Es handelt sich um zwei Gesichtspunkte, die meines Erachtens unwiderleglich für die Annahme der Verpflichtung zu einer besonderen Kennzeichnung im Zeitpunkt der Versendung nur der zuletzt genannten Tiere und dafür spricht, daß eine zweite Kennzeichnung (gegenwärtig in Ermangelung besonderer Bestimmungen mit den gleichen Merkmalen wie die erste) für bereits im Sinne der Verordnung "gut sichtbar und dauerhaft" gekennzeichnete Tiere unnötig ist.
(45) - Die achte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 714/89 lautet: "Die Erfordernisse bei der Vermarktung männlicher Rinder, die sich beim Inkrafttreten dieser Verordnung im Bestand der Erzeugerbetriebe befinden, lassen eine vorübergehende Ausnahme von der Verpflichtung zum Verbleib der Tiere auf dem Betrieb während einer bestimmten Zeit nach Antragstellung angezeigt erscheinen, sofern die betreffenden Rinder das vorgeschriebene Alter haben und mindestens zwei Monate lang auf dem Betrieb gemästet wurden. Des weiteren ist es angebracht, für diese Rinder, die aufgrund ihres Alters schwierig zu handhaben sind, eine Abweichung von dem vorgesehenen Kennzeichnungssystem vorzusehen" (Hervorhebung von mir).
(46) - Vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts Van Gerven in der in Fußnote 5 zitierten Rechtssache Deutschland/Kommission, insbesondere Nr. 7: "[Das auf Bundesebene oder zwischen Bundesländern bestehende Desinteresse] überschneidet ... sich mit anderen, bereits erwähnten [Ablehnungsgründen], nämlich unzureichende Kontrollvorschriften, die von den in der Bundesrepublik zuständigen Ländern nach Beratung erlassen wurden, und [der] unzureichende Überwachung der mit der Durchführung und Kontrolle betrauten Beamten auf lokaler Ebene"; vgl. auch Randnrn. 25 bis 28 des Urteils.
(47) - Auf die besondere Bedeutung der Unterlagen im Rahmen der Übergangsregelung möchte ich eigens hinweisen. Wegen der Kürze der Zeit, die für den Verbleib des Rindes im Betrieb vorgeschrieben ist (ein Monat vom Zeitpunkt der Antragstellung an), und der Zeit, die zwischen diesem Zeitpunkt und der Schlachtung oder Ausfuhr des Tieres verstreicht (höchstens fünf Monate), werden diese Unterlagen im wesentlichen zum einzigen Mittel, mit dem die Regelmässigkeit der Gewährung der Gemeinschaftsprämie nachgeprüft werden kann.
(48) - Nach der - ausserordentlich detaillierten - deutschen Regelung wird die erfolgte Schlachtung u. a. durch folgende Belege nachgewiesen: Fleischbeschau, Schlachtabrechnung (mit Angabe des Schlachtgewichts) oder Schlachtviehabrechnung (mit Angabe des Lebendgewichts), wenn im Zusammenhang damit Unterlagen über die durchgeführte Schlachtung vorhanden sind; vgl. Rundschreiben des Ministeriums für Ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Baden-Württemberg vom 29. März 1989, S. 5.
(49) - Urteil vom 12. Juni 1990 (Deutschland/Kommission, zitiert in Fußnote 5, Randnr. 13), Urteil vom 15. Dezember 1971 in den verbundenen Rechtssachen 51/71 bis 54/71 (International Fruit, Slg. 1971, 1107, Randnr. 4).