62015CJ0014
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 22 de septiembre de 2016 (
*1
)
«Recurso de anulación — Cooperación policial y judicial en materia penal — Intercambio automatizado de datos — Matriculación de vehículos — Datos dactiloscópicos — Marco jurídico aplicable tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa — Disposiciones transitorias — Base jurídica derivada — Distinción entre actos legislativos y medidas de ejecución — Consulta al Parlamento Europeo — Iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión Europea — Normas de votación»
En los asuntos acumulados C‑14/15 y C‑116/15,
que tienen por objeto sendos recursos de anulación interpuestos, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 14 de enero y el 6 de marzo de 2015, respectivamente,
Parlamento Europeo, representado por los Sres. F. Drexler y A. Caiola y por la Sra. M. Pencheva, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por las Sras. M.‑M. Joséphidès y K. Michoel y por el Sr. K. Pleśniak, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
República Federal de Alemania, representada por los Sres. T. Henze y A. Lippstreu, en calidad de agentes,
y
Reino de Suecia, representado por las Sras. A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson y N. Otte Widgren y por los Sres. E. Karlsson y L. Swedenborg, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. L. Bay Larsen (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. D. Šváby, J. Malenovský, M. Safjan y M. Vilaras, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Wahl;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de junio de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante sus recursos en los asuntos C‑14/15 y C‑116/15, el Parlamento Europeo solicita respectivamente la anulación, por una parte, de la Decisión 2014/731/UE del Consejo, de 9 de octubre de 2014, relativa al establecimiento de un intercambio automatizado de datos por lo que respecta a los datos de matriculación de vehículos (DMV) en Malta (DO 2104, L 302, p. 56); de la Decisión 2014/743/UE del Consejo, de 21 de octubre de 2014, relativa al establecimiento del intercambio automatizado de datos por lo que respecta a los datos de matriculación de vehículos (DMV) en Chipre (DO 2014, L 308, p. 100), y de la Decisión 2014/744/UE del Consejo, de 21 de octubre de 2014, relativa al establecimiento de un intercambio automatizado de datos por lo que respecta a los datos de matriculación de vehículos (DMV) en Estonia (DO 2014, L 308, p. 102), así como, por otra parte, de la Decisión 2014/911/UE del Consejo, de 4 de diciembre de 2014, relativa al establecimiento del intercambio automatizado de datos respecto a los datos dactiloscópicos en Letonia (DO 2014, L 360, p. 28) (en lo sucesivo, conjuntamente, «Decisiones impugnadas»).
Marco jurídico
Tratado de Prüm
2
El artículo 34, apartado 2, del Tratado entre el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, el Reino de España, la República Francesa, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos y la República de Austria relativo a la profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo, la delincuencia transfronteriza y la migración ilegal, hecho en Prüm (Alemania) el 27 de mayo de 2005 (en lo sucesivo, «Tratado de Prüm»), tiene la siguiente redacción:
«La transmisión de datos de carácter personal en virtud del presente Tratado sólo podrá iniciarse cuando en el territorio de las Partes Contratantes que participen en dicha transmisión se hayan incorporado al derecho interno las disposiciones del presente capítulo. El Comité de Ministros previsto en el artículo 43 determinará mediante una decisión si se cumple este requisito.»
3
El artículo 43, apartado 1, de este Tratado establece:
«Las Partes Contratantes crearán un Comité integrado por los ministros de las Partes Contratantes. Dicho Comité de Ministros adoptará las decisiones necesarias en relación con la ejecución y aplicación del presente Tratado. Las decisiones del Comité de Ministros se adoptarán por unanimidad entre todas las Partes Contratantes.»
Derecho de la Unión
Decisión 2008/615/JAI
4
El considerando 1 de la Decisión 2008/615/JAI del Consejo, de 23 de junio de 2008, sobre la profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo y la delincuencia transfronteriza (DO 2008, L 210, p. 1), está redactado en los siguientes términos:
«La presente iniciativa se ha presentado [...], a raíz de la entrada en vigor del [Tratado de Prüm] con objeto de incorporar los aspectos esenciales de las disposiciones de dicho Tratado en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea.»
5
El artículo 1 de esta Decisión dispone lo siguiente:
«Mediante la presente Decisión, los Estados miembros pretenden intensificar la cooperación transfronteriza en los ámbitos regulados por el título VI del Tratado [UE], en particular el intercambio de información entre las autoridades responsables de la prevención y la persecución de delitos. A tal fin, la presente Decisión contiene normas en los ámbitos siguientes:
a)
disposiciones sobre las condiciones y procedimientos de transferencia automatizada de perfiles de ADN, datos dactiloscópicos y ciertos datos de los registros nacionales de matriculación de vehículos (capítulo 2);
[...]»
6
El capítulo 6 de dicha Decisión recoge disposiciones generales sobre protección de datos en el contexto del intercambio de información previsto por esa misma Decisión.
7
El artículo 25, apartados 2 y 3, de la Decisión 2008/615, que figura en el capítulo 6 de ésta, tiene la siguiente redacción:
«2.   La transmisión de datos de carácter personal en virtud de la presente Decisión solo podrá iniciarse cuando en el territorio de los Estados miembros que participen en dicha transmisión se hayan incorporado al Derecho interno las disposiciones del presente capítulo. El Consejo decidirá por unanimidad si se cumple o no esta condición.
3.   El apartado 2 no se aplicará a los Estados miembros que ya hayan iniciado la transmisión de datos personales regulada por la presente Decisión en virtud del [Tratado de Prüm].»
8
A tenor del artículo 33 de esta Decisión, titulado «Medidas de ejecución», el Consejo, por mayoría cualificada y previa consulta al Parlamento, adoptará las medidas necesarias para la ejecución de la citada Decisión a escala de la Unión.
Decisión 2008/616/JAI
9
El artículo 20 de la Decisión 2008/616/JAI del Consejo, de 23 de junio de 2008, relativa a la ejecución de la Decisión 2008/615 (DO 2008, L 210, p. 12), tiene el siguiente tenor:
«1.   El Consejo adoptará una decisión conforme a lo dispuesto en el artículo 25, apartado 2, de la Decisión [2008/615], basándose en un informe de evaluación que a su vez se basará en un cuestionario.
2.   Por lo que respecta al intercambio automatizado de datos con arreglo al capítulo 2 de la Decisión [2008/615], el informe de evaluación se basará asimismo en una visita de evaluación y un ensayo piloto que se llevarán a cabo una vez que el Estado miembro al que corresponda haya informado a la Secretaría General conforme a lo dispuesto en la primera frase del artículo 36, apartado 2, de la Decisión [2008/615].
3.   En el capítulo 4 del anexo de la presente Decisión se fijan otros detalles del procedimiento.»
Decisiones impugnadas
10
Las Decisiones impugnadas, que se refieren, por una parte, a la Decisión 2008/615, en particular al artículo 25 de ésta, y, por otra parte, a la Decisión 2008/616, en particular a su artículo 20 y al capítulo 4 de su anexo, establecen en sus considerandos 1 a 3:
«(1)
Conforme al Protocolo sobre las disposiciones transitorias anejo al Tratado [UE], al Tratado [FUE] y al Tratado [CEEA], los efectos jurídicos de los actos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión adoptados antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se mantienen en tanto dichos actos no hayan sido derogados, anulados o modificados en aplicación de los Tratados.
(2)
Por consiguiente, es aplicable el artículo 25 de la Decisión [2008/615], y el Consejo debe decidir por unanimidad si los Estados miembros han aplicado efectivamente las disposiciones que figuran en el capítulo 6 de dicha Decisión.
(3)
El artículo 20 de la Decisión [2008/616] dispone que las decisiones indicadas en el artículo 25, apartado 2, de la Decisión [2008/615] han de adoptarse sobre la base de un informe de evaluación basado, a su vez, en un cuestionario. Por lo que respecta al intercambio automatizado de datos con arreglo al capítulo 2 de la Decisión [2008/615], dicho informe de evaluación debe basarse en una visita de evaluación y un ensayo piloto.»
11
El artículo 1 de la Decisión 2014/731 dispone lo siguiente:
«A efectos de la consulta automatizada de datos de matriculación de vehículos (DMV), Malta ha aplicado plenamente las disposiciones generales relativas a la protección de datos enunciadas en el capítulo 6 de la Decisión [2008/615] y ha quedado habilitada para recibir y comunicar datos de carácter personal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de dicha Decisión a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Decisión.»
12
El artículo 1 de la Decisión 2014/743 establece:
«A efectos de la consulta automatizada de datos de matriculación de vehículos (DMV), Chipre ha aplicado plenamente las disposiciones generales relativas a la protección de datos enunciadas en el capítulo 6 de la Decisión [2008/615] y ha quedado habilitado para recibir y comunicar datos de carácter personal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de dicha Decisión a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Decisión.»
13
El artículo 1 de la Decisión 2014/744 tiene la siguiente redacción:
«A efectos de la consulta automatizada de datos de matriculación de vehículos (DMV), Estonia ha aplicado plenamente las disposiciones generales relativas a la protección de datos enunciadas en el capítulo 6 de la Decisión [2008/615] y ha quedado habilitada para recibir y comunicar datos de carácter personal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de dicha Decisión a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Decisión.»
14
El artículo 1 de la Decisión 2014/911 está redactado en los siguientes términos:
«A efectos de la consulta automatizada de datos dactiloscópicos, Letonia ha aplicado plenamente las disposiciones generales relativas a la protección de datos enunciadas en el capítulo 6 de la Decisión [2008/615] y ha quedado habilitada para recibir y transmitir datos de carácter personal en virtud del artículo 9 de dicha Decisión a partir de la entrada en vigor de la presente Decisión.»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
15
El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule las Decisiones impugnadas.
—
Condene en costas al Consejo.
16
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime los recursos por infundados en lo que respecta al primer motivo, así como a la primera parte y a los dos primeros elementos de la segunda parte del segundo motivo, sometiéndose el Consejo al buen criterio del Tribunal de Justicia por lo que respecta al tercer elemento de la segunda parte del segundo motivo.
—
Con carácter subsidiario, en caso de que anule las Decisiones impugnadas, mantenga sus efectos hasta que sean sustituidas por nuevos actos.
—
Condene en costas al Parlamento.
17
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 8 de abril de 2015, se ordenó acumular los asuntos C‑14/15 y C‑116/15 a efectos de las fases escrita y oral y de la sentencia.
18
Mediante sendas decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de junio de 2015, se admitió la intervención de la República Federal de Alemania y del Reino de Suecia en apoyo de las pretensiones del Consejo en los asuntos C‑14/15 y C‑116/15. No obstante, la República Federal de Alemania no ha intervenido en ninguna fase del presente procedimiento.
Sobre los recursos
19
El Parlamento invoca dos motivos en apoyo de sus recursos, basados, respectivamente, en la elección de una base jurídica errónea o ilegal para las Decisiones impugnadas y en que la adopción de las referidas Decisiones adoleció de vicios sustanciales de forma.
Sobre el primer motivo, basado en la elección de una base jurídica errónea o ilegal
Alegaciones de las partes
20
Con carácter preliminar, el Parlamento señala que el artículo 9 del Protocolo (n.o 36) sobre las disposiciones transitorias (en lo sucesivo, «Protocolo sobre las disposiciones transitorias»), relativo a los actos adoptados en virtud del Tratado de la Unión Europea antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, debe interpretarse en el sentido de que únicamente mantiene los efectos materiales de los actos del antiguo «tercer pilar», y no los procedimientos de decisión a los que tales actos se refieren. Por consiguiente, según el Parlamento, dichos procedimientos no pueden seguir utilizándose cuando dejan de figurar en los Tratados.
21
El Parlamento señala que las Decisiones impugnadas se basan en el artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615, y afirma que procede interpretar que esta disposición establece un procedimiento relativo a la adopción de actos legislativos.
22
A este respecto, alega que, en el momento en que se adoptó la referida Decisión, el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), establecía dos procedimientos distintos para la adopción de actos legislativos y de medidas de ejecución, y que sólo el relativo a los actos legislativos implicaba una decisión del Consejo por unanimidad, como la exigida por el artículo 25, apartado 2, de la citada Decisión. Además, afirma que la adopción de medidas de ejecución de esa misma Decisión se rige específicamente por el artículo 33 de ésta, lo que supone que las medidas adoptadas en virtud de otra disposición de la Decisión 2008/615 no puedan ser calificadas de medidas de ejecución. Por último, mientras que, a raíz de la interposición del recurso del Parlamento que dio lugar a la sentencia de 16 de abril de 2015, Parlamento/Consejo (C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223), el Consejo añadió la palabra «ejecución» al título de diversas decisiones adoptadas en virtud de actos comprendidos dentro del antiguo «tercer pilar», la referida institución no llevó a cabo una modificación comparable del título de las Decisiones impugnadas.
23
Pues bien, según el Parlamento, en la medida en que el legislador de la Unión nunca está obligado a delegar o a conferir facultades, un acto determinado podrá adoptarse unas veces como acto legislativo o bien como medida de ejecución, dependiendo de la elección que lleve a cabo dicho legislador.
24
Por consiguiente, a su parecer, las Decisiones impugnadas deben ser consideradas actos legislativos y, por tanto, deberían haberse fundamentado en las mismas bases jurídicas que la Decisión 2008/615, en los términos en que fueron modificadas por el Tratado de Lisboa, esto es, el artículo 82 TFUE, apartado 1, letra d), y el artículo 87 TFUE, apartado 2, letra a).
25
Con carácter subsidiario, el Parlamento alega que, aun cuando el Tribunal de Justicia estimase que los artículos 82 TFUE y el artículo 87 TFUE no son las bases jurídicas adecuadas para la adopción de las Decisiones impugnadas, estas últimas deberían ser anuladas a pesar de todo, debido a la ilegalidad ab initio del artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615, base jurídica elegida por el Consejo.
26
A este respecto, el Parlamento alega que el artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615 crea una base jurídica derivada que aligera la forma de adopción de actos legislativos en el ámbito de que se trata prevista en los Tratados, porque no contempla ni la iniciativa previa de un Estado miembro o de la Comisión Europea ni la consulta al Parlamento, cuando el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), aplicable en la fecha de adopción de la Decisión 2008/615, sí exigía tales elementos.
27
Además, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia llegase a estimar que las Decisiones impugnadas constituyen medidas de ejecución, el procedimiento establecido en el artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615 se aparta del Tratado UE, no sólo por lo que respecta al régimen de la iniciativa y a la falta de consulta al Parlamento, sino también en la medida en que exige una decisión unánime del Consejo en lugar de una decisión de dicha institución por mayoría cualificada.
28
El Consejo considera que el artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615 establece una reserva de competencias de ejecución en su favor. Así pues, en su opinión, las Decisiones impugnadas son efectivamente medidas de ejecución y no actos legislativos.
29
A este respecto, afirma que la tesis del Parlamento, según la cual el hecho de que el citado artículo exija un voto por unanimidad indica que tiene por objeto la adopción de actos legislativos, ignora la jurisprudencia del Tribunal de Justicia con arreglo a la cual es la base jurídica la que determina el procedimiento que debe seguirse, y no a la inversa.
30
Además, el tenor del artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615, la lógica interna general de dicha Decisión y el hecho de que los actos adoptados en virtud de la referida disposición carezcan de objetivos autónomos permiten, según el Consejo, llegar a la conclusión de que tales actos son medidas de ejecución de la citada Decisión.
31
Por lo que respecta a la supuesta ilegalidad del artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615, el Consejo señala que de las sentencias de 16 de abril de 2015, Parlamento/Consejo (C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223), y de 16 de abril de 2015, Parlamento/Consejo (C‑540/13, EU:C:2015:224), se desprende que la disparidad entre los procedimientos previstos por dicha disposición y los Tratados no puede suponer la ilegalidad de ésta, debiéndose intentar lograr más bien una interpretación conforme.
32
Por lo que respecta más concretamente al requisito del voto por unanimidad, el Consejo considera que la alegación del Parlamento se basa en un malentendido derivado de la redacción poco afortunada del artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615.
33
Así, mientras que normalmente se exigiría una decisión unánime del Consejo aludiendo a «la adopción de una decisión por el Consejo por unanimidad», la citada disposición utiliza la expresión, más ambigua, «decidirá por unanimidad».
34
En este contexto, el Consejo estima, atendiendo a la lógica interna general de la Decisión 2008/615 y a los términos que utiliza, que el procedimiento controvertido consta en realidad de dos fases. En un primer momento, el Consejo debe comprobar desde el punto de vista fáctico que se cumple el requisito señalado en el artículo 25, apartado 2, de la referida Decisión, lo que supondrá un conjunto de acuerdos, explícitos o tácitos, de todos los Estados miembros. Esta etapa viene impuesta por la necesidad real de garantizar la integridad y la seguridad del sistema de intercambio de datos entre los Estados miembros. En una segunda fase, el Consejo adopta una decisión, por mayoría cualificada, para fijar la fecha de comienzo de las transmisiones.
35
Un sistema comparable, caracterizado por la combinación de una fase de verificación consensuada del buen funcionamiento de una red determinada y de una fase de decisión formal del Consejo una vez realizada dicha verificación, rige la adopción de diversos instrumentos jurídicos.
36
Por lo que respecta a la Decisión 2008/615, el legislador de la Unión, a juicio del Consejo, debido al contexto histórico de la adopción de tal Decisión, esto es, la integración del mecanismo establecido por el Tratado de Prüm dentro del marco jurídico de la Unión, no ha diferenciado suficientemente las dos fases del procedimiento en cuestión, traduciendo el consenso de la primera fase y la mayoría cualificada de la segunda en una única exigencia, la de la unanimidad, por referencia a la etapa consensual previa.
Apreciación del Tribunal de Justicia
37
Ante todo, es preciso hacer constar que del texto de las Decisiones impugnadas se desprende claramente que se basan en el artículo 25 de la Decisión 2008/615 y en el artículo 20 de la Decisión 2008/616 (véanse, por analogía, las sentencias de 16 de abril de 2015, Parlamento/Consejo, C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223, apartados 28 a 31, y de 10 de septiembre de 2015, Parlamento/Consejo, C‑363/14, EU:C:2015:579, apartados 23 a 26), si bien este último artículo se limita a precisar los requisitos para la adopción de las decisiones a las que se refiere el artículo 25 de la Decisión 2008/615.
38
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido de dicho acto (sentencia de 6 de mayo de 2014, Comisión/Parlamento y Consejo, C‑43/12, EU:C:2014:298, apartado 29 y jurisprudencia citada).
39
Pues bien, las partes no disienten en lo que respecta a la relación entre el artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615 y la finalidad o el contenido de las Decisiones impugnadas.
40
El Parlamento sostiene en cambio, por una parte, que dicha disposición no puede seguir sirviendo de base jurídica para la adopción de nuevos actos tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y, por otra parte, que es ilegal en todo caso.
41
En cuanto a la alegación del Parlamento de que el procedimiento previsto en el artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615 no puede seguir aplicándose tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, debe recordarse que el Protocolo sobre las disposiciones transitorias contiene disposiciones que se refieren específicamente al régimen jurídico aplicable después de la entrada en vigor de dicho Tratado a los actos adoptados sobre la base del Tratado UE antes de esa fecha (sentencia de 10 de septiembre de 2015, Parlamento/Consejo, C‑363/14, EU:C:2015:579, apartado 68 y jurisprudencia citada).
42
De este modo, el artículo 9 del mencionado Protocolo dispone que los efectos jurídicos de tales actos se mantienen en tanto dichos actos no hayan sido derogados, anulados o modificados en aplicación de los Tratados.
43
Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que debe interpretarse que el referido artículo supone que una disposición de un acto adoptado debidamente sobre la base del Tratado UE antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa que establezca formas de adopción de otras medidas sigue produciendo efectos jurídicos mientras no haya sido derogada, anulada o modificada, y permite la adopción de tales medidas con arreglo al procedimiento que instaure (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de abril de 2015, Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 47, y de 10 de septiembre de 2015, Parlamento/Consejo, C‑363/14, EU:C:2015:579, apartado 70).
44
De ello se desprende que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa no excluye, como tal, la adopción de actos como las Decisiones impugnadas en el marco del procedimiento definido en el artículo 25 de la Decisión 2008/615. Por consiguiente, no puede prosperar la alegación del Parlamento de que tales actos deben basarse necesariamente en los artículos 82 TFUE, apartado 1, letra d), y 87 TFUE, apartado 2, letra a).
45
Así pues, el primer motivo invocado por el Parlamento en apoyo de sus recursos sólo podrá ser estimado si se aprecia la ilegalidad del artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615.
46
El Parlamento alega que, efectivamente, dicha disposición es ilegal, toda vez que del referido artículo se desprende que la forma de adopción que éste establece respecto de medidas como las Decisiones impugnadas difiere de la que se deriva del procedimiento previsto por los Tratados a tales efectos.
47
Pues bien, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que, dado que las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones, sólo los Tratados pueden, en casos particulares, facultar a una institución para modificar un proceso decisorio establecido por ellos. Por consiguiente, reconocer a una institución la posibilidad de crear bases jurídicas derivadas que permitan la adopción de actos legislativos o de medidas de ejecución para hacer más estricta o para aligerar la forma de adopción de un acto, supondría atribuirle una facultad legislativa que excede de lo previsto en los Tratados (sentencia de 10 de septiembre de 2015, Parlamento/Consejo, C‑363/14, EU:C:2015:579, apartado 43 y jurisprudencia citada).
48
A este respecto, dado que la legalidad de un acto de la Unión debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que el acto fue adoptado, la legalidad del artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615 debe apreciarse en relación con las disposiciones que, en la fecha de la adopción de esa Decisión, regulaban la adopción de medidas como las Decisiones impugnadas, esto es, los artículos 34 UE, apartado 2, letra c), y 39 UE, apartado 1 (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de abril de 2015, Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 35, y de 10 de septiembre de 2015, Parlamento/Consejo, C‑363/14, EU:C:2015:579, apartado 59).
49
De dichas disposiciones se desprende que el Consejo puede adoptar, por unanimidad, a iniciativa de cualquier Estado miembro o de la Comisión, actos legislativos para cualquier fin acorde con los objetivos del título VI del Tratado UE, salvo en los ámbitos enunciados en el artículo 34 UE, apartado 2, letras a) y b), y que adopta, por mayoría, las medidas que permitan aplicar esos actos a escala de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de septiembre de 2015, Parlamento/Consejo, C‑363/14, EU:C:2015:579, apartados 60 a 66). En ambos casos, tales medidas sólo podrán ser adoptadas previa consulta al Parlamento (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de abril de 2015, Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 36).
50
De cuanto antecede resulta que el procedimiento establecido por el Derecho primario con el cual ha de corresponderse el procedimiento previsto en el artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615 será diferente según que los actos adoptados en virtud de dicha disposición deban ser considerados actos legislativos o medidas de ejecución.
51
En este contexto, es preciso señalar que el Parlamento no niega que el legislador de la Unión tuvo la posibilidad de disponer que actos como las Decisiones impugnadas se adoptasen como medidas de ejecución. En cambio, sostiene que el referido legislador optó por no hacer uso de esta facultad y decidió, por el contrario, reservarse la potestad para adoptar tales actos.
52
Por consiguiente, frente a lo que afirma el Consejo, esta alegación del Parlamento no puede ser rechazada por el mero hecho de que se demuestre, en su caso, que de la finalidad y del contenido de los actos a los que se refiere el artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615 se desprende que la adopción de éstos puede delegarse en una autoridad de ejecución siempre que no establezcan los elementos esenciales de una normativa de base, cuya adopción hace necesarias elecciones políticas comprendidas exclusivamente en las responsabilidades propias del legislador de la Unión.
53
En efecto, la discrepancia entre las partes no versa sobre este aspecto sino más bien sobre la cuestión de si, al adoptar el artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615, el legislador de la Unión decidió conceder al Consejo una competencia legislativa derivada o una simple potestad de ejecución.
54
A este respecto, debe hacerse constar que esta disposición no califica explícitamente los actos que permite adoptar.
55
No obstante, del tenor de dicha disposición se desprende que el acto adoptado por el Consejo en este contexto tiene por objeto únicamente garantizar que el capítulo 6 de la Decisión 2008/615, que recoge disposiciones generales en materia de protección de datos, se aplica efectivamente en el territorio de un Estado miembro con el fin de permitir la transmisión a ese Estado miembro de datos de carácter personal que prevé la referida Decisión.
56
Por consiguiente, tanto de las circunstancias de adopción del citado acto como de los efectos de éste se desprende que el legislador de la Unión pretendía limitar estrictamente el objeto de dicho acto a la aplicación del marco definido por la Decisión 2008/615, sin encomendar al Consejo la tarea de tomar, con motivo de la adopción de ese acto, decisiones políticas importantes.
57
Corrobora esta interpretación el contexto en el que se integra el artículo 25, apartado 2, de la referida Decisión, que debe tenerse en cuenta a la hora de interpretar dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2014, M’Bodj, C‑542/13, EU:C:2014:2452, apartado 34).
58
Así, la citada disposición figura en un capítulo de dicha Decisión que tiene por objeto precisar las condiciones que permiten la aplicación, en Estados miembros distintos de aquellos a los que se refiere el artículo 25, apartado 3, de ésta, de los mecanismos de intercambio de información establecidos por esa misma Decisión.
59
Asimismo, debe señalarse que del artículo 20 de la Decisión 2008/616 y del capítulo 4 del anexo de ésta, a la que se remite el referido artículo, se desprende que actos como las Decisiones impugnadas deben adoptarse tras un procedimiento de evaluación fundamentalmente técnico desarrollado por un grupo de trabajo del Consejo y por un equipo de expertos.
60
Estos elementos, unidos a la falta de toda referencia, en la Decisión 2008/615, a la adopción de un acto legislativo o a la posible voluntad del legislador de la Unión de reservarse la competencia para regular la materia de que se trata, indican que éste, al adoptar el artículo 25, apartado 2, de la referida Decisión, optó por encomendar al Consejo la tarea de adoptar las medidas necesarias para ejecutar dicha Decisión a escala de la Unión.
61
No desvirtúan este análisis las alegaciones formuladas por el Parlamento.
62
En primer lugar, el hecho de que el artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615 precise que el Consejo «decidirá por unanimidad» no basta para demostrar que, con ello, el legislador pretendiese remitirse al procedimiento previsto para la adopción de actos legislativos en el artículo 34 UE, apartado 2, letra c).
63
En efecto, aun cuando este procedimiento exige, efectivamente, que el Consejo decida por unanimidad, no cabe entender que el hecho de enunciar esta modalidad de votación única sin mencionar los otros requisitos de dicho procedimiento —esto es, la iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión y la consulta al Parlamento— indique claramente la voluntad del legislador de la Unión de prever la aplicación de ese procedimiento.
64
Corrobora este análisis el contexto histórico en el que se enmarca la adopción de la Decisión 2008/615. En efecto, como destaca el considerando 1 de dicha Decisión, ésta tiene por objeto incorporar los aspectos esenciales de las disposiciones del Tratado de Prüm en el ordenamiento jurídico de la Unión. Pues bien, el artículo 34, apartado 2, de dicho Tratado preveía un mecanismo similar al que establece el artículo 25, apartado 2, de la citada Decisión, que implicaba, en particular, en virtud del artículo 43, apartado 1, del referido Tratado, una decisión unánime de los ministros de los Estados parte del mismo.
65
En segundo lugar, el hecho de que el artículo 33 de la Decisión 2008/615 confiera al Consejo la facultad de adoptar medidas de ejecución de ésta no puede ser decisivo.
66
En efecto, el artículo 33 y el artículo 25, apartado 2, de esta Decisión tienen funciones notablemente diferentes. Así, mientras que el primero, que refleja simplemente la potestad conferida al Consejo por el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), tiene por objeto, con carácter general, la adopción de medidas de ejecución de dicha Decisión, el segundo dispone la adopción de medidas particulares en el marco de un procedimiento, especialmente previsto por el legislador de la Unión, de autorización de la transmisión de datos de carácter personal en Estados miembros distintos de aquellos a los que se refiere el artículo 25, apartado 3, de esa misma Decisión.
67
Por tanto, el hecho de que el legislador de la Unión haya decidido dedicar el artículo 33 de la Decisión 2008/615 a las medidas de ejecución de ésta no puede suponer, como tal, que los actos adoptados sobre la base del artículo 25, apartado 2, de dicha Decisión no puedan calificarse ya de medidas de ejecución y deban ser considerados actos legislativos.
68
En tercer lugar, el hecho de que el Consejo no haya optado por denominar «decisiones de ejecución» los actos efectivamente adoptados sobre esa base no puede invocarse válidamente para respaldar el razonamiento del Parlamento, en vista de la falta de consecuencias jurídicas de tal opción y de la fecha en la que se produjo.
69
Por consiguiente, ha de interpretarse que el artículo 25, apartado 2, de la Decisión 2008/615 prevé la adopción por parte del Consejo, por unanimidad, de medidas de ejecución de dicha Decisión.
70
A este respecto, la alegación del Consejo de que la referida disposición debe entenderse en el sentido de que establece un procedimiento en dos fases, que consta de una decisión por consenso seguida de una decisión por mayoría cualificada, es incompatible con el claro tenor de dicha disposición, según la cual «el Consejo decidirá por unanimidad», y, además, no encuentra respaldo alguno en otros elementos de la Decisión 2008/615.
71
En estas circunstancias, el hecho de que otros actos de la Unión establezcan un procedimiento de este tipo o de que éste esté justificado por razones políticas imperiosas, suponiendo que estuvieran demostradas, no lleva, a pesar de todo, a que pueda acogerse la interpretación del artículo 25, apartado 2, de esta Decisión que propone el Consejo.
72
De todas las consideraciones anteriores resulta que, al exigir que el Consejo adopte por unanimidad las medidas necesarias para ejecutar la Decisión 2008/615 a escala de la Unión, cuando el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), disponía que tales medidas las adoptase el Consejo por mayoría cualificada, el artículo 25, apartado 2, de la referida Decisión establece ilegalmente una forma de adopción de medidas, como las Decisiones impugnadas, más rigurosa en comparación con el procedimiento previsto a estos efectos por los Tratados.
73
De ello resulta que procede considerar fundado el primer motivo invocado por el Parlamento y anular, en consecuencia, las Decisiones impugnadas.
Sobre el segundo motivo, basado en la existencia de vicios sustanciales de forma
74
Puesto que el primer motivo del Parlamento ha sido estimado y deben anularse, por ello, las Decisiones impugnadas, no es necesario examinar el segundo motivo invocado por el Parlamento en apoyo de sus recursos.
Sobre la pretensión de que se mantengan los efectos de las Decisiones impugnadas
75
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que, en caso de que anule las Decisiones impugnadas, mantenga sus efectos hasta que sean sustituidas por nuevos actos. El Parlamento señala que no se opone a esta solicitud.
76
A este respecto, debe recordarse que, a tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia puede, si lo estima necesario, señalar aquellos efectos de un acto anulado que deban considerarse definitivos.
77
En el presente asunto, decretar la anulación de las Decisiones impugnadas sin disponer el mantenimiento de sus efectos podría menoscabar la eficacia del intercambio de informaciones entre las autoridades competentes de los Estados miembros con el fin de detectar e investigar delitos y, por tanto, el mantenimiento del orden público y de la seguridad pública. Ahora bien, si bien el Parlamento solicita la anulación de las citadas Decisiones debido a que el Consejo ha utilizado una base jurídica ilegal, no se opone a la finalidad ni al contenido de éstas.
78
Por consiguiente, deben mantenerse los efectos de las Decisiones impugnadas hasta que entren en vigor nuevos actos destinados a sustituirlas.
Costas
79
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Parlamento la condena en costas del Consejo y al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por éste, procede condenarle en costas.
80
Conforme al artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, la República Federal de Alemania y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1)
Anular la Decisión 2014/731/UE del Consejo, de 9 de octubre de 2014, relativa al establecimiento de un intercambio automatizado de datos por lo que respecta a los datos de matriculación de vehículos (DMV) en Malta; la Decisión 2014/743/UE del Consejo, de 21 de octubre de 2014, relativa al establecimiento del intercambio automatizado de datos por lo que respecta a los datos de matriculación de vehículos (DMV) en Chipre; la Decisión 2014/744/UE del Consejo, de 21 de octubre de 2014, relativa al establecimiento de un intercambio automatizado de datos por lo que respecta a los datos de matriculación de vehículos (DMV) en Estonia, y la Decisión 2014/911/UE del Consejo, de 4 de diciembre de 2014, relativa al establecimiento del intercambio automatizado de datos respecto a los datos dactiloscópicos en Letonia.
2)
Mantener los efectos de las Decisiones 2014/731, 2014/743, 2014/744 y 2014/911 hasta que entren en vigor nuevos actos destinados a sustituirlas.
3)
Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.
4)
La República Federal de Alemania y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.