61995C0058
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NIAL FENNELLY
föredraget den 8 februari 1996 (
*1
)
I — Inledning
1.
I förevarande mål uppkommer frågor både av processuell natur avseende domstolens inställning till frågor från en nationell domstol som bygger på en felaktig tolkning av de relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna och av materiell natur avseende medlemsstaternas skyldigheter enligt vissa bestämmelser i rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall (nedan kallat 1991 års avfallsdirektiv eller direktivet, beroende på sammanhanget). (
1
)
II — Bakgrund och förfarande vid den nationella domstolen
2.
Dessa begäran om förhandsavgörande har sitt ursprung i ett antal brottmål i Italien som vid olika tidpunkter har inletts mot ett antal personer för brott mot nationella bestämmelser avseende förvaltning, behandling och bortskaffande av avfall. Domstolen har dock inte i något fall informerats om bakgrunden till, karaktären av eller tidpunkten för de påstådda gärningarna annat än genom de slutsatser som kan dras genom att det har hänvisats till vissa lagrum i den italienska lagstiftningen om avfall, i vilken det föreskrivs straffrättsliga påföljder.
3.
I mål C-58/95 Gallotti har Pretura circondariale di Roma, sezioni distaccata di Tivoli hänskjutit två frågor till domstolen med följande lydelse:
”1)
Vilken rättsverkan får det att Republiken Italien har underlåtit att i rätt tid införa de föreskrifter som krävs enligt rådets direktiv nr 91/156/EEG?
2)
Kan förekomsten av straffrättsliga påföljder, i synnerhet sådana som föreskrivs i artiklarna 25 och följande i DPR nr 915/82 för att ha åsidosatt den italienska lagen, anses strida mot den gemenskapsrättsliga lagstiftningen som strävar efter en enhetlig behandling, även vad gäller påföljder, för aktörerna på den inre marknaden?”
4.
Identiska frågor har ställts av den nationella domstolen till EG-domstolen i målen C-75/95 Censi, C-l 12/95 Salinaggi, C-123/95 Zappone, C-135/95 Segna m. fl., C-140/95 Cervetti, C-141/95 Gasbarri, C-154/95 Narducci och C-157/95 Smaldone samt av Pretura circondariale di Roma, sezioni distaccata di Castelnuovo di Porto i mål C-119/95 Pasquire. Dessa mål har förenats genom beslut av domstolens ordförande den 19 juni 1995. (
2
)
III — Nationell lagstiftning
5.
Dekret nr 915 från Italienska Republikens president av den 10 september 1982 (nedan kallat DPR nr 915/82) (
3
) avser bland annat att införliva rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (nedan kallat 1991 års avfallsdirektiv) (
4
) och rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (nedan kallat 1978 års direktiv om giftigt och annat farligt avfall). (
5
) I artikel 1 i DPR nr 915/482 fastställs ett antal allmänna principer och i artikel 2 klassificeras olika former av avfall där det görs åtskillnad mellan tätortsavfall, särskilt avfall och giftigt och annat farligt avfall. Enligt artikel 6 d krävs tillstånd för viss verksamhet som har samband med bortskaffande av avfall samt vid installering och förvaltning av inrättningar och anläggningar för att göra avfallet ofarligt och bortskaffa det. I artikel 25 första stycket föreskrivs fängelse mellan 3 månader och ett år samt böter mellan 1000000 och 5000000 LIT om följande verksamhet bedrivs utan sådant tillstånd:
—
bortskaffande av ”tätortsavfall och särskilt avfall” som producerats av tredje man,
—
installering av inrättningar i syfte att göra ”särskilt avfall” ofarligt och bortskaffa det,
—
förvaltning av sådana inrättningar.
6.
I lag nr 475 av den 9 november 1988 (
6
) (nedan kallad lag nr 475/88) föreskrivs vissa brådskande bestämmelser beträffande bortskaffande av industriavfall. Enligt artikel 3.3 i lag nr 475/88 måste de som producerar vissa former av avfall, eller som äger inrättningar för bortskaffande av sådant avfall, till regionen eller provinsen anmäla kvantiteten och kvaliteten avfall som bortskaffas under ett visst år. Enligt artikel 3.5 gäller skyldigheten att föra lastnings-och bortskaffanderegister dem som producerar särskilt avfall från industriell framställning och hantverksmässig verksamhet. I artikel 9 åttonde stycket 3 föreskrivs fängelse upp till sex månader och böter upp till 10000000 LIT för brott mot anmälningsskyldigheten enligt artikel 3.3 eller mot skyldigheten att föra lastnings-och bortskaffanderegister enligt artikel 3.5.
IV — Relevant gemenskapsrättslig lagstiftning
7.
Tre rådsdirektiv avseende avfall kan vara relevanta i detta mål: 1975 års avfallsdirektiv, 1978 års direktiv om giftigt och annat farligt avfall, som nämns i punkt 5 ovan, och i synnerhet 1991 års avfallsdirektiv. Eftersom den nationella domstolen dock inte har ställt frågor avseende 1991 års direktiv om giftigt och annat farligt avfall (
7
), kommer jag inte att behandla detta.
a) 1975 års avfallsdirektiv
8.
Detta direktiv har antagits med stöd av artiklarna 100 och 235 i EEG-fördraget. I det tredje övervägandet i ingressen anges att ”[a]lla bestämmelser om bortskaffande av avfall måste främst syfta till att skydda människors hälsa och miljön mot skadliga effekter som uppkommer i samband med insamling, transport, behandling, förvaring och deponering av avfall”. I artikel 4, som är den centrala bestämmelsen i direktivet, stadgas följande:
”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt
—
utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur,
—
utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
—
utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.”
9.
I artikel 1 i 1975 års direktiv definieras begreppen ”avfall” och ”bortskaffande”. Enligt artikel 2.1 kan medlemsstaterna anta speciella regler för vissa kategorier av avfall och i artikel 2.2 anges ett antal olika former av avfall som inte omfattas av direktivet. Medlemsstaterna skall ”besluta om lämpliga åtgärder för att främja att avfall inte uppkommer och att avfall återanvänds och behandlas så att råvaror och eventuellt energi kan utvinnas, eller att andra processer för vidareutnyttjande används” (artikel 3). Beträffande förvaltning av avfall skall medlemsstaterna ”inrätta eller utse en eller flera behöriga myndigheter som skall ansvara för planering, organisation, bemyndigande och övervakning av bortskaffandet av avfall inom ett visst område” (artikel 5). Dessa myndigheter måste sedan upprätta planer för bortskaffande av avfall (artikel 6).
10.
I artikel 7—11 föreskrivs de åtgärder som medlemsstaterna skall vidta beträffande dem som innehar eller behandlar avfall. I synnerhet skall innehavare av avfall antingen bortskaffa sådant avfall utan fara för människor eller miljön eller överlåta det till en insamlare eller till ett företag som ombesörjer bortskaffandet (artikel 7).
11.
Inrättningar eller företag som behandlar, lagrar eller deponerar avfall för tredje mans räkning måste ha tillstånd och skall inspekteras regelbundet (artiklarna 8 och 9). Företag som transporterar, insamlar, lagrar, deponerar eller behandlar sitt eget avfall skall, liksom de som insamlar eller transporterar avfall för tredje mans räkning, vara ”föremål för övervakning från den behöriga myndigheten” (artikel 10). Slutligen skall i ”enlighet med principen ’förorenaren betalar’ ... kostnaden för bortskaffande av avfall (öv. anm.: med avdrag för eventuell återvinning)” belasta den som innehar eller den som har producerat avfallet (artikel 11).
b) 1991 års avfallsdirektiv
12.
Artikel 1—12 i 1975 års direktiv har ersatts med artikel 1 i 1991 års avfallsdirektiv (
8
). I artikel 1 (som ändrats) definieras ett antal viktiga begrepp såsom ”producent”,”innehavare” och ”hantering” och hänvisas till bilagorna i direktivet avseende en definition av begreppen ”avfall”, ”bortskaffande” och ”återvinning”. Förutom gasformiga utsläpp omfattas inte andra avfallskategorier än ”i den utsträckning de redan omfattas av annan lagstiftning”. Särskilda bestämmelser beträffande vissa avfallskategorier, vilka enligt 1975 års direktiv var att hänföra till medlemsstaternas behörighet, kan komma att beslutas genom särdirektiv och således regleras i gemenskapsrätten (artikel 2). Medlemsstaterna skall besluta om lämpliga åtgärder för att främja att ”avfall inte uppkommer och att avfall inte har skadliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet begränsas” genom att uppmuntra utveckling av rena tekniker och mindre utsläpp vid produktion, riskfritt bortskaffande av farliga ämnen som ingår i avfall som är avsett att återvinnas och lämplig bortfraktning och återvinning av avfall (artikel 3).
13.
Den centrala bestämmelsen i artikel 4 har ändrats något. Till skillnad från motsvarande bestämmelse i 1975 års direktiv, vilken endast avsåg bortskaffande av avfall, är medlemsstaterna numera enligt artikel 4 skyldiga att vidta de åtgärder som krävs för att avfall återvinns eller bortskaffas. Vidare har det i samma artikel införts en mera långtgående skyldighet för medlemsstaterna att vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda ”övergivande, dumpning och okontrollerat bortskaffande av avfall”. Det är tydligt att 1991 års version av denna bestämmelse inte har en snävare räckvidd än 1975 års version.
14.
Enligt artikel 5 skall medlemsstaterna i samarbete med varandra ”upprätta ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar eller andra inrättningar för bortskaffandet ... [genom vilket] gemenskapen som helhet kan ta hand om sitt avfall och så att medlemsstaterna var för sig närmar sig detta mål”. Medlemsstaterna skall inrätta eller utse behöriga myndigheter som skall ansvara för direktivets genomförande, i synnerhet genom att upprätta en eller flera planer för avfallshantering (artikel 6—7). Vidare är den myndighet som utses ansvarig — vilket är av särskilt intresse i förevarande fall — för att bevilja tillstånd till de inrättningar och företag som bedriver en sådan verksamhet som regleras av direktivet.
15.
Enligt artikel 8 skall medlemsstaterna ”vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att varje innehavare av avfall
—
antingen överlåter det till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A eller 2 B,
eller
—
själv återvinner eller bortskaffar avfallet enligt bestämmelserna i detta direktiv”.
Medlemsstaternas skyldigheter enligt denna artikel omfattar allt avfall som har producerats, oavsett om innehaven överlåter avfallet till en insamlare, skickar det direkt till ett företag som återvinner eller bortskaffar det eller själv återvinner eller bortskaffar det.
16.
Artikel 9—14, åtminstone i dess ändrade lydelser, är av grundläggande betydelse för den nationella domstolens inställning, i synnerhet med avseende på den första frågan. Artikel 9—11 avser tillståndsplikt och kommer att behandlas närmare nedan (
9
). I artikel 12 regleras de faser av avfallshantering som inträffar före bortskaffande eller återvinning samt viss underordnad verksamhet. I artikeln föreskrivs att ”[Anrättningar eller företag vilka yrkesmässigt insamlar eller transporterar avfall eller för annans räkning (exempelvis handlare och mäklare) ombesörjer bortskaffande eller återvinning av avfall skall registreras hos de behöriga myndigheterna, om de inte omfattas av tillståndsplikt”. Enligt artikel 13 skall alla inrättningar eller företag som samlar in, transporterar, bortskaffar eller återvinner avfall, inklusive handlare och mäklare, regelbundet inspekteras. Alla som bedriver återvinnings-eller bortfraktningsförfaranden måste även föra anteckningar över det avfall som de behandlar och efter anmodan lämna dessa uppgifter till de behöriga myndigheterna. Medlemsstaterna kan även föreskriva att dessa skyldigheter även skall gälla producenterna (artikel 14). I artikel 15 stadgas att i enlighet med principen ”förorenaren betalar” skall kostnaden för bortskaffande av avfall belasta den innehavare och/eller de tidigare innehavarna eller tillverkaren av den produkt från vilket avfallet härrör.
V — Genomgång av de frågor som har ställts av den nationella domstolen
17.
Skriftliga yttranden har endast inkommit från den franska regeringen och kommissionen; dock varken från den italienska regeringen eller någon av de många svarandena i målen vid de nationella domstolarna. I enlighet med artikel 104.4 i domstolens rättegångsregler har domstolen beslutat att inte hålla muntlig förhandling.
18.
Både den franska regeringen och kommissionen har betonat att besluten om hänskjutande inte innehåller någon information om den faktiska bakgrunden till målen vid de nationella domstolarna. Den franska regeringen anser att sådan information är av avgörande betydelse för att man på ett riktigt sätt skall kunna förstå det juridiska problem som har hänskjutits till domstolen, men har med ledning av besluten om hänskjutande dragit den slutsatsen att den nationella domstolen vill veta om den italienska lagstiftningen är förenlig med 1991 års avfallsdirektiv. Kommissionen antar med anledning av de italienska lagrum som citerats att de flesta brotten antingen består i en underlåtenhet att erhålla tillstånd för bortskaffande och transport av avfall eller underlåtenhet att föra anteckningar, vilket i båda fallen sanktioneras straffrättsligt genom de bestämmelser som är relevanta i DPR nr 915/82 och lag nr 475/88. (
10
) För att kunna göra en tolkning av gemenskapens bestämmelser som är användbar för den nationella domstolen har kommissionen föreslagit att domstolen skall undersöka om 1991 års avfallsdirektiv har medfört väsentliga ändringar i det system som föreskrevs i 1975 års avfallsdirektiv, genom att medlemsstaterna inte längre tvingas att kräva tillstånd för tömning, bortskaffande och återvinning av avfall och således ålägga sanktioner när ett sådant tillstånd inte har erhållits. Jag håller med om att detta är av grundläggande betydelse för den nationella domstolens inställning.
19.
Eftersom besluten om hänskjutande innehåller litet information om ifrågavarande nationell lagstiftning och ingen information alls om den faktiska bakgrunden, är det lämpligt att inledningsvis tolka frågorna mot bakgrund av det sammanhang i vilket de har hänskjutits. Enligt en fast rättspraxis är domstolen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande ”när de av den nationella domaren framställda frågorna avser tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse”. (
11
) Domstolen har emellertid rätt att undersöka varför den nationella domstolen har begärt ett förhandsavgörande, i synnerhet för att kunna avgöra om och i vilken omfattning den är behörig att besvara de frågor som har ställts. (
12
) I synnerhet är domstolen enligt artikel 177 i fördraget inte behörig att avge rådgivande yttranden beträffande allmänna eller hypotetiska frågor eller att avge svar som inte är till någon hjälp för den nationella domstolen i det mål som anhängiggjorts inför denna. (
13
) Enligt samma princip skall domstolen beakta de inneboende antaganden avseende tolkningen av gemenskapsrätten som framgår av besluten om hänskjutande.
20.
I besluten om hänskjutande görs ett antal antaganden avseende tolkningen av 1991 års avfallsdirektiv. I dessa antaganden anges i sin tur innebörden av de frågor som har hänskjutits till domstolen och de svar domstolen kan ge för att på bästa sätt hjälpa den hänskjutande domstolen att tillämpa de nationella bestämmelserna så att gemenskapsrätten efterlevs. Jag kommer därför att undersöka de bakomliggande antagandena till var och en av frågorna innan jag föreslår hur frågorna skall besvaras.
21.
Detta tillvägagångssätt motsvarar det som har följts av domstolen i domen i målet Délavant. (
14
) I det målet byggde den nationella domstolens fråga på ett visst antagande beträffande tolkningen av de bestämmelser som var relevanta i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om val av den nationella socialförsäkringslagstiftning som var tillämplig i det målet. I stället för att besvara den fråga som hänskjutits undersökte domstolen om den nationella domstolen hade gjort en korrekt tolkning av förordning nr 1408/71 och lämnade ett svar i enlighet därmed. (
15
)
a) Den första frågan
22.
Enligt besluten om hänskjutande utgår den nationella domstolen från det huvudsakliga antagandet att medlemsstaterna enligt 1991 års avfallsdirektiv inte får kräva tillstånd för återvinnings-eller bortskaffandeverksamhet. Härav drar den nationella domstolen slutsatsen att Italien inte har införlivat direktivet, eftersom det föreskrivs en tillståndsplikt i de nationella bestämmelserna. Det är mot bakgrund av denna slutsats som den nationella domstolen begär att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande om vilken rättsverkan det får ”att Republiken Italien har underlåtit att inom föreskriven tid införa de föreskrifter som krävs för att genomföra rådets direktiv nr 91/156/EEG”.
23.
Den nationella domstolen har således vid tolkningen av 1991 års avfallsdirektiv inte beaktat lydelsen av bestämmelserna i direktivet, i synnerhet artikel 9—11. I artikel 9.1 föreskrivs följande:
”För genomförandet av artikel 4, 5 och 7 måste varje inrättning eller företag som tilllämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A erhålL ett tillstånd från den behöriga myndighet som avses i artikel 6 ...” (min kursivering)
På liknande sätt föreskrivs i artikel 10 följande:
”För genomförandet av artikel 4 skall tillståndsplikt gälL för varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 B” (min kursivering).
24.
Den nationella domstolen anser utan tvekan att dessa bestämmelser inte är tillämpliga vid ”det inledande stadiet såsom insamling, lagring, tillfällig lagring och transport av avfall”. Den har vidare påpekat följande:
”Det [1991 års avfallsdirektiv] medför att tillståndsplikten avseende återvinning mjukas upp till sitt innehåll jämfört med tillståndsplikten avseende bortskaffande, vilket innebär att var och en som återvinner eller en producent som själv bortskaffar sitt eget avfall kan göra så utan tillstånd.”
25.
Detta antagande förefaller bygga på att det i artiklarna 9 och 10 föreskrivs att tillstånd skall erhållas för de förfaranden som avses i bilaga 2 A respektive 2 B, det vill säga ”bortskaffningsförfaranden” och ”återvinningsförfaranden”.
26.
Genom en sådan inställning beaktas inte ett antal nyckelfrågor i 1991 års avfallsdirektiv; framför allt beaktas inte den omständigheten att det är fråga om ett direktiv beträffande vilket medlemsstaterna enligt artikel 189 i fördraget har viss frihet avseende form och medel för genomförandet. Vidare anges på ett flertal ställen i själva direktivet att medlemsstaterna skall övervaka all form av verksamhet avseende hantering av avfall. I synnerhet anges rådets avsikt i det tolfte övervägandet i ingressen, i vilket föreskrivs följande:
”För att avfallet skall kunna övervakas, från det att det uppkommer tills det slutligt bortskaffas, bör företag [förutom de som undantagits från tillståndsplikten] såsom insamlare av avfall, transportörer och avfallsmäklare omfattas av tillståndsplikt eller registreringsskyldighet och bli föremål för tillsynsåtgärder.”
Ingen av de allmänna skyldigheter som föreskrivs i artiklarna 3, 4 och 7 hindrar medlemsstaterna från att kräva tillstånd för andra former av verksamhet än dem som särskilt anges i bilaga 2 A och 2 B. I artikel 12 hänvisas särskilt till medlemsstaternas möjlighet att kräva tillstånd för yrkesmässig insamling eller transport av avfall eller för handel eller förmedling av avfall för annans räkning.
27.
Det framgår tydligast av artikel 11 att medlemsstaterna kan tillämpa undantag från tillståndsplikten i fråga om inrättningar eller företag som själva bortskaffar sitt avfall på den plats där detta uppkommer (artikel 11.1 a) och i fråga om inrättningar eller företag som återvinner avfall (artikel 11.1 b). Detta är dock endast en valmöjlighet för medlemsstaterna, en möjlighet som dessutom är underställd följande tre villkor enligt artikel 11.1:
—
undantag får beviljas endast om det kan tillämpas utan att det ”påverkar tillämpningen av” 1978 års direktiv om giftigt och annat farligt avfall,
—
”om de behöriga myndigheterna [i den berörda medlemsstaten] har beslutat om allmänna regler för varje typ av verksamhet och fastställt för vilka typer av avfall och avfallsmängder samt enligt vilka villkor verksamheten i fråga kan befrias från tillståndsplikten”, och
—
”om bestämmelserna i artikel 4 är uppfyllda med avseende på avfallsslag ochmängder samt metoderna för bortskaffande eller återvinning”.
28.
Denna artikel jämförd med det tolfte övervägandet i ingressen visar att skyldigheten att erhålla tillstånd inte begränsats genom direktivet på ett sådant sätt som den nationella domstolen antar. I vart fall finns det inte någon bestämmelse enligt vilken medlemsstaterna förbjuds att uppställa ett sådant krav.
29.
Den nationella domstolen har inte upplyst om huruvida villkoren var uppfyllda föl de behöriga myndigheterna i Italien att kunna bevilja undantag från tillståndsplikten Det bör i detta hänseende betonas att del enligt direktivet står medlemsstaterna fritt atl bestämma om de vill göra undantag från tillståndsplikten eller inte. En medlemsstat bryter inte mot sina skyldigheter genom att intt bevilja ett sådant undantag. Det kan till oct med hävdas att om ett beviljande av undantag från tillstånd i en viss medlemsstat skulh innebära fara för människors hälsa och van till skada för miljön, vilket artikel 4 har till syfte att förhindra, skall denna medlemsstat inte ha rätt att utnyttja valmöjligheten i artikel 11. Denna fråga behöver dock inte behandlas närmare här. Med beaktande av att möjligheten till undantag från tillståndsplikten är av villkorad natur och att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta hänseende, uppkommer inte frågan om huruvida artikel 11.1 har direkt effekt, och någon sådan indikation har heller inte getts av den nationella domstolen.
30.
Svaret på den första frågan är således enligt min mening att 1991 års avfallsdirektiv innebär en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att inrättningar eller företag som återvinner avfall eller själva bortskaffar avfallet på den plats där detta uppkommer erhåller tillstånd för detta och att sådana aktiviteter endast kan utföras utan tillstånd om medlemsstaten har valt att bevilja undantag från tillståndsplikten i enlighet med de villkor som uppställs i artikel 11.1 i 1991 års avfallsdirektiv. Det finns inga bestämmelser i direktivet som hindrar en medlemsstat från att även kräva tillstånd för att utföra annan verksamhet i samband med återvinning och bortskaffande av avfall, som också omfattas av direktivet.
31.
Om domstolen inte skulle följa den ovan anförda analysen av första frågan, är det nödvändigt att undersöka om besluten om hänskjutande i denna fråga uppfyller de grundläggande krav i artikel 177 avseende den nationella domstolens skyldighet att redogöra för ”den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställts, eller åtminstone ... de faktiska antaganden som ligger till grund för dessa frågor”. (
16
) Tillhandahållandet av sådan information är helt klart inte ett självändamål utan ”skall inte bara möjliggöra för domstolen att ge ett användbart svar, utan även ge såväl medlemsstaternas regeringar som andra berörda parter möjlighet att avge yttranden i enlighet med artikel 20 i domstolens EEG-stadga”. (
17
) Om det inte på ett ändamålsenligt sätt kan dras några slutsatser av det faktum att endast en regering — vilken inte är den som berörs mest — och kommissionen har ingett yttranden i förfarandet inför domstolen, är det enligt min mening signifikativt att den franska regeringen har föreslagit ett allmänt hållet svar och att kommissionen har föreslagit att domstolen inte skall besvara den nationella domstolens första fråga.
32.
Besluten om hänskjutande innehåller inte någon information om vad svarandena i målen inför de nationella domstolarna anklagas för, annat än att det i vart och ett av målen anges att de blivit åtalade för en gärning som strider mot vissa bestämmelser i DPR nr 915/82 och/eller lag nr 475/88. Besluten om hänskjutande innehåller inte heller någon uppgift om när de påstådda gärningarna i målen vid de nationella domstolarna skulle ha begåtts, vilket kan ha stor betydelse till exempel för frågan om vilken rättsverkan det får att Republiken Italien inte har införlivat bestämmelserna i direktivet korrekt. I besluten anges inte ens vilka bestämmelser i direktivet som är relevanta i de aktuella målen. Det är uppenbart att den ”rättsverkan” som denna påstådda underlåtenhet får beror på lydelsen av och innehållet i den relevanta bestämmelsen eller de relevanta bestämmelserna i direktivet.
33.
Domstolen har fastslagit att den nationella domstolens skyldighet att redogöra för den faktiska och den juridiska bakgrunden är ”mindre betungande när frågorna är av utpräglad teknisk art vilket gör det möjligt för domstolen att ge ett ändamålsenligt svar även om den nationella domstolen inte har lämnat någon uttömmande redogörelse för den faktiska och juridiska bakgrunden”. (
18
) Den ytterst allmänt hållna fråga som ställts angående ”rättsverkan” av bestämmelserna i 1991 års avfallsdirektiv är inte enligt min mening vare sig utpräglad eller teknisk. Tvärtom kan domstolens handläggning av denna fråga enligt min mening inte helt åtskiljas från frågan som gäller medlemsstaternas ansvar enligt gemenskapsrätten för att inte ha genomfört åtgärder avseende miljön och, mera allmänt, frågan om huruvida miljöbestämmelser är effektiva.
34.
Den franska regeringen har, trots att den anser att den första frågan är ytterst allmänt hållen, tolkat den på så sätt att den nationella domstolen vill att EG-domstolen skall bekräfta sin rättspraxis att ett direktiv som inte har införlivats med nationell rätt kan åberopas som stöd för att inte tillämpa en nationell bestämmelse som är oförenlig med detta direktiv, och föreslagit ett svar i den riktningen. På grund av det ovan anförda är jag inte övertygad om att ett sådant svar kan vara till någon nytta för den nationella domstolen under de omständigheter som föreligger i förevarande fall, eftersom påståendet att Republiken Italien inte har uppfyllt sina skyldigheter i direktivet bygger på en felaktig tolkning av bestämmelserna i direktivet.
35.
Om domstolen under sådana omständigheter inte besvarar den första frågan med att ge en tolkning av artikel 9—11 i direktivet, föreslår jag att frågan skall avvisas.
b) Den andra frågan
36.
Den nationella domstolens andra fråga, vilken i huvudsak har till syfte att klargöra om Republiken Italien har rätt att behålla straffrättsliga sanktioner för brott mot dess lagstiftning om avfall, bygger enligt min mening även denna på en felaktig tolkning av 1991 års avfallsdirektiv. I besluten om hänskjutande beskrivs direktivet som en ”gemenskapsrättslig lagstiftning som strävar efter en enhetlig behandling, även vad gäller påföljder, för aktörerna på den inre marknaden”. Den hänskjutande domstolen anser att det påföljdssystem som föreskrivs i den italienska lagstiftningen ”utan behov har skärpts till följd av att straffrättsliga bestämmelser företrädesvis används, vilket innebär att italienska aktörer inte behandlas på samma sätt som europeiska aktörer”. Den nationella domstolen stöder sig vidare på något som den kallar ”sambandet mellan kravet på att införa enhetliga bestämmelser mellan medlemsstaterna i fråga om bortskaffande av avfall och behovet av att säkra den inre marknadens funktion” och drar därav den slutsatsen att syftet med direktivet var att ”avfall skall underkastas ett administrativt system som är bäst lämpat för att säkerställa att det regleras på ett effektivt sätt och att straffrättsliga påföljder endast skall användas i extremfall, eftersom det är olämpligt ... för att [uppnå] högsta möjliga miljöskyddsnivå och för att säkra den inre marknadens funktion”.
37.
Den andra frågan grundar sig på det uttryckliga antagandet att 1991 års avfallsdirektiv har till syfte att säkerställa att den inre marknadens aktörer behandlas enhetligt i fråga om påföljder för brott mot nationella tillämpningsbestämmelser avseende avfall. Av dessa skäl har den nationella domstolen frågat om de straffrättsliga påföljder som föreskrivs i den aktuella nationella lagstiftningen är förenliga med direktivet. Enligt min mening har den nationella domstolen misstagit sig på denna punkt.
38.
Det finns ingenting i direktivtexten som skulle antyda att direktivet har till syfte att ”undanröja olikheter i behandling mellan aktörerna på den inre marknaden” i fråga om påföljder för brott mot nationella tillämpningsbestämmelser, såsom den nationella domstolen har hävdat. Detta skulle inte vara förenligt med det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna ges i direktivet i fråga om åtgärder för genomförande. Vidare baseras direktivet på artikel 130s i fördraget (
19
), vilken vid den aktuella tidpunkten (
20
) utgjorde den riktiga rättsliga grunden för att ”gemenskapens verksamhet i fråga om miljön skall bidra till att följande mål uppnås: ... att bevara, skydda och förbättra miljön[, ] att skydda människors hälsa [och] att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt”. Eftersom direktivet baseras på artikel 130s, har medlemsstaterna enligt artikel 130t rätt att ”behålla eller införa strängare skyddsåtgärder [än de som föreskrivs i direktivet vilka] ... måste vara förenliga med detta fördrag”. Detta innebär att både existerande och nya olikheter i behandling mellan aktörer i olika medlemsstater är tillåtna. Det är tveksamt om denna bestämmelse utgör den riktiga rättsliga grunden för en åtgärd varigenom avsikten är att uppnå de målsättningar med den inre marknaden som den nationella domstolen har gett denna bestämmelse trots att denna fråga inte har uppkommit i de aktuella målen.
39.
Att direktivet inte utgör ett led i förverkligandet av den inre marknaden framgår av en genomgång av övervägandena i ingressen. Den inre marknaden nämns endast i det femte övervägandet. Efter att det i de föregående övervägandena betonas att det är nödvändigt med en ”effektivare avfallshantering inom gemenskapen” och att ”uppnå en hög miljöskyddsnivå”, nämns i femte övervägandet endast att ”[d]essutom kan olikheter i medlemsstaternas lagstiftning om bortskaffande och återvinning av avfall påverka miljökvaliteten och störa den inre marknadens funktion”. I det aktuella övervägandet noteras endast att förverkligandet av dessa båda målsättningar inom gemenskapen kan påverkas av dessa olikheter i medlemsstaternas lagstiftning. I övervägandet anges dock inte att direktivet skulle ha till syfte att skydda den inre marknaden mot en sådan påverkan, i synnerhet inte i fråga om påföljder. Jag instämmer med följande tolkning av denna bestämmelse som har föreslagits av generaladvokat Tesauro i hans förslag till avgörande i avfallsdirektivsmålet:
”I femte övervägandet klargörs endast att ett system avseende avfallshantering inom gemenskapen kan påverka marknadens funktion positivt, men detta innebär inte en fastställelse av att särskilda skäl avseende konkurrens och handel utgjorde en av grunderna till att institutionerna antog ifrågavarande bestämmelser.” (
21
)
40.
För övrigt framgår det av det tionde övervägandet i ingressen att anledningen till att det infördes bestämmelser om tillstånd och registrering (
22
) i direktivet inte i första hand var att de ekonomiska aktörerna inom området för bortfraktande och återvinning av avfall skulle behandlas lika. I övervägandet anges nämligen att ”[f]ör att säkerställa en hög miljöskyddsnivå och en effektiv kontroll måste företag som tar hand om och återvinner avfall omfattas av tillståndsplikt och inspekteras”.
41.
Denna tolkning av direktivet bekräftas av det materiella innehållet i direktivets bestämmelser. I direktivet anges ingenting om vilka påföljder medlemsstaterna måste föreskriva för att säkerställa genomförandet av de bestämmelser som de har antagit. Denna fråga regleras i artikel 2 i direktivet (
23
), i vilken det endast föreskrivs att medlemsstaterna skall ”sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 april 1993”.
42.
Argumentet att direktivet allmänt avser att säkerställa att de ekonomiska aktörernas börda hädanefter skall delas lika, på vilket den hänskjutande domstolens andra fråga grundar sig, har dessutom redan avfärdats av domstolen i domen i avfallsdirektivsmålet. I den domen ansåg domstolen att medan vissa bestämmelser i direktivet, ”i synnerhet de definitioner som anges i artikel 1, påverkar den inre marknadens funktion ... avser den harmonisering som föreskrivs i artikel 1 i direktivet med avsikt att skydda miljön, huvudsakligen att säkra en effektiv hantering av avfall inom gemenskapen, oavsett dess ursprung, och att denna harmonisering endast har en begränsad betydelse för konkurrens-och handelsvillkoren”. (
24
)
43.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts, anser jag att den andra frågan skall besvaras på så sätt att 1991 års avfallsdirektiv inte har till syfte att säkerställa en lika behandling mellan aktörerna på den inre marknaden vad avser påföljder som kan föreskrivas för brott mot den nationella lagstiftning om avfall genom vilken direktivet har införlivats. Under dessa omständigheter behöver den nationella domstolens fråga enligt min mening inte alls besvaras, eftersom den bygger på en felaktig tolkning av 1991 års avfallsdirektiv.
44.
Om domstolen inte instämmer i min ovan angivna bedömning av den andra frågan, är det nödvändigt att pröva frågan om det är möjligt att ge den nationella domstolen ett ändamålsenligt svar. Bristen på information i besluten om hänskjutande beträffande den faktiska och rättsliga bakgrunden utgör, beroende på den andra frågans mera specifika karaktär, inte i lika stor utsträckning hinder för att den andra frågan prövas som vad som är fallet beträffande den första frågan. Frågan skall emellertid tolkas på så sätt att den nationella domstolen vill ha klarhet i om 1991 års avfallsdirektiv utgör hinder för att föreskriva straffrättsliga påföljder för brott mot nationella bestämmelser om avfallshantering i och med att dessa skiljer sig från andra former av sanktioner. (
25
)
45.
Som konstaterats ovan innehåller direktivet inte några bestämmelser avseende påföljder, vilket innebär att detta enligt artikel 5 i fördraget ankommer på medlemsstaterna. Dessa kan ”välja de åtgärder de finner lämpliga inklusive straffrättsliga påföljder”. (
26
) I domen i målet Carciati ansåg domstolen att ”under förutsättning av att bestämmelser som de som finns i ifrågavarande nationella lagstiftning ... är förenliga med de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, finns det inga skäl att ifrågasätta medlemsstaternas behörighet att föreskriva straffrättsliga påföljder för brott mot nationella bestämmelser”. (
27
) Det har i förevarande fall inte påståtts att de aktuella nationella bestämmelserna skulle vara oförenliga med någon annan bestämmelse eller princip i gemenskapsrätten än 1991 års direktiv.
VI — Förslag till avgörande
46.
Med beaktande av vad som ovan anförts föreslår jag att de frågor som har hänskjutits av Pretura circondariale di Roma, sezioni distaccata di Tivoli och Castelnuovo di Porto skall besvaras enligt följande:
1)
Rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall innebär en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att inrättningar eller företag som återvinner avfall eller själva bortskaffar avfallet på den plats där det uppkommer erhåller tillstånd för detta och att sådana aktiviteter endast kan utföras utan tillstånd om medlemsstaten har valt att bevilja undantag från tillståndsplikten i enlighet med de villkor som uppställs i artikel 11.1 i 1991 års avfallsdirektiv. Det finns inga bestämmelser i direktivet som hindrar en medlemsstat från att även kräva tillstånd för att utföra annan verksamhet i samband med återvinning och bortskaffande av avfall, som också omfattas av direktivet.
2)
Rådets direktiv 91/156/EEG har inte till syfte att säkerställa en lika behandling av aktörerna på den inre marknaden avseende påföljder som den som kan föreskrivas för brott mot den nationella lagstiftning om avfall genom vilken direktivet har införlivats.
(
*1
)	Originalspråk: engelska.
(
1
)	EGT nr L 78, 1991, s. 32.
(
2
)	Ännu ett antal identiska frågor har inkommit till domstolen. Dessa har vilandcförklarats i väntan pä utgången av dessa mâl.
(
3
)	Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nr 343 av den 15 december 1982, s. 9071.
(
4
)	EGT nr L 194, 1975, s. 39.
(
5
)	EGT nr L 84, 1978, s. 43.
(
6
)	Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nr 264 av den 10 november 1988, s. 3.
(
7
)	1978 års direktiv om giftigt och annat farligt avfall har ersatts av rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT nr L 377, 1991, s. 20), som trädde i kraft den 27 juni 1995 (rådets direktiv 94/31/EG, EGT nr L 168, 1994, s. 28).
(
8
)	För bekvämlighets skull kommer jag, om inte annat uppges, fortsättningsvis i detta förslag nil avgörande i varje enskilt fall vid hänvisning rill 1991 års direktiv att hänvisa till den artikel i 1975 års direktiv som har ändrats.
(
9
)	Se punkterna 23 och 27 i detta förslag till avgörande.
(
10
)	Sc punkterna 5 och 6 i detta förslag till avgörande.
(
11
)	Dom av den 9 februari 1995, Lcclerc-Siplec (C-412/93, REG s. I-179, punkt 11).
(
12
)	Dom av den 15 juni 1995, Žabala Erasun m. fl. (C-422/93, C-423/93 och C-424/93, REG s. I-1567, punkterna 16 och 17).
(
13
)	Dom av den 16 juli 1992, Lourenço Dias (C-343/90, Rcc. s. I-4673, punkt 17) och domen i målet Mcilickc (C-83/91, Rec. s. I-4871, punkt 25); domen i målet Lcclerc-Siplec, nämnd i fotnot 11, punkt 12.
(
14
)	Dom av den 8 juni 1995 (C-451/93, REG s. I-1545).
(
15
)	Punkt 12— 19 i domen.
(
16
)	Beslut av den 7 april 1995, Grau Gomis m. fl. (C-167/94, REG s. I-1023, punkt 8). Se även beslut av den 21 december 1995, Max Mara Fashion Group (C-307/95, REG s. I-5083, punkt 6—9) och av den 2 februari 1996, Bresle (C-257/95, REG s. I-233, punkt 16).
(
17
)	Dom av den 1 april 1982, Holdijk m. fl. (C-141/81, C-142/81 och C-143/81, Rec. s. 1299, punkt 6).
(
18
)	Dom av den 3 mars 1994, Vaneetveld (C-316/93, Rec. s. I-763, punkt 13).
(
19
)	Denna fotnot avser endast den engelska versionen.
(
20
)	Denna artikel har ändrats för att kunna sörja för en ”gemenskapspolitik” snarare än ”verksamhet” och i synnerhet för att göra det möjligt för gemenskapen att gynna åtgärder på det internationella planet.
(
21
)	Dom av den 17 mars 1993, kommissionen mot ridet (C-155/91, Ree. s. I-939, punkt 7 i förslaget till avgörande).
(
22
)	Några av de nationella bestämmelser som anges i beslutet om hänskjutande avser sådana skyldigheter.
(
23
)	Enligt artikel 2 i 1991 års direktiv, inte ”artikel 2 i 1975 års direktiv som ändrats”.
(
24
)	Domen i målet kommissionen mot rådet, nämnd i fotnot 21, punkterna 18 och 20.
(
25
)	Den franska regeringen har påpekat att denna fråga även kan tolkas på så sätt att den avser föreskrivande av straffrättsliga påföljder antingen för skyldigheter som är oförenliga med direktivet eller för överträdelse av ett direktiv som inte har införlivats. Inte någon av dessa tolkningar stöds av besluten om hänskjuttndc.
(
26
)	Dom av den 2 februari 1977, Amsterdam Bulb (50/76, Ree. s. 137, punkterna 31 och 32).
(
27
)	Dom av den 9 oktober 1980, Carciati (823/79, Rec. s. 2773, punkt 11).