BENDROJO TEISMO (ketvirtoji kolegija) SPRENDIMAS
2018 gruodžio 12 d.(*)
„Valstybės pagalba – Pagalba Bavarijos federacinės žemės pieno sektoriui – Pieno kokybės patikrų finansavimas – Sprendimas, kuriuo pagalba pripažįstama nesuderinama su vidaus rinka – Bavarijos federacinės žemės procesinės teisės – SESV 108 straipsnio 2 dalis – Reglamento (EB) Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalis“
Byloje T‑683/15
Freistaat Bayern (Vokietija), atstovaujama advokatų U. Soltész ir H. Weiß,
ieškovė,
prieš
Europos Komisiją, atstovaujamą T. Maxian Rusche, K. Herrmann ir P. Němečková,
atsakovę,
dėl pagal SESV 263 straipsnį pateikto prašymo iš dalies panaikinti 2015 m. rugsėjo 18 d. Komisijos sprendimą (ES) 2015/2432 dėl valstybės pagalbos SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN)), kurią Vokietija suteikė pieno kokybės patikroms pagal Pieno ir riebalų įstatymą (OL L 334, 2015, p. 23),
BENDRASIS TEISMAS (ketvirtoji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas H. Kanninen, teisėjai L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín ir I. Reine (pranešėja),
posėdžio sekretorė N. Schall, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2018 m. vasario 27 d. posėdžiui,
priima šį
Sprendimą
Ginčo aplinkybės
1        Vokietijoje pieno kokybė tradiciškai užtikrinama atliekant nepriklausomas kokybės patikras. Šios pieno kokybės patikros Bavarijoje (Vokietija) finansuojamos, viena vertus, iš išteklių, gautų iš pieno pirkėjų mokamo pieno mokesčio, ir, kita vertus, iš ieškovės, t. y. Freistaat Bayern (Bavarijos federacinė žemė, Vokietija), bendrojo biudžeto.
Nacionalinės teisės aktai
2        1952 m. Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Vokietijos pieno ir riebalų federalinis įstatymas) (BGBl. 1952 I, p. 811; toliau – MFG), paskutinį kartą iš dalies pakeisto 2015 m. rugpjūčio 31 d. potvarkio (BGBl. 2015 I, p. 1474) 397 straipsniu, 22 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad federacinių žemių vyriausybės, pasikonsultavusios su atitinkamos federacinės žemės asociacija, kuri įsteigta pagal MFG ir kurią sudaro pieno sektoriaus įmonės ir vartotojai, bendrai ginantys savo ekonominius interesus, arba su atitinkamomis profesinėmis organizacijomis, pieno sektoriaus rėmimo tikslais gali iš pieninių, pieno surinkimo centrų ir pieno perdirbimo centrų rinkti mokestį. MFG 22 straipsnio 2 ir 2a dalyse nustatyta, kad pagal 1 dalį gauti ištekliai negali būti naudojami siekiant finansuoti naujus tikslus, įskaitant pieno kokybės gerinimą ir išlaikymą, kurių finansavimas yra šio ieškinio dalykas.
3        Pagal 1980 m. liepos 9 d. Milch-Güteverordnung (Potvarkis dėl pieno kokybės) (BGBl. 1980 I, p. 878; toliau – MGV), paskutinį kartą iš dalies pakeisto 2010 m. gruodžio 17 d. potvarkiu (BGBl. 2010 I, p. 2132), 1 straipsnio 1 dalį patiekto pieno supirkėjai privalo jį patikrinti arba pateikti jį patikroms.
4        1980 m. gruodžio 15 d. Bayerische Ausführungsverordnung zur Milch-Güteverordnung (Potvarkis dėl MGV įgyvendinimo Bavarijoje) (GVBl. 1981, p.3) 4 straipsniu, pakeistu 1988 m. gruodžio 7 d. Bayerische Ausführungsverordnung zum MGV (Potvarkis dėl MGV įgyvendinimo Bavarijoje) (GVBl. 1988, p. 387) 2 straipsnio 1 dalimi, pieno kokybės inspekcija – Milchprüfring Bayern e.V. (toliau – Milchprüfring) – įgaliojama atlikti šias patikras.
5        Pagal 2007 m. spalio 17 d. Bavarijos maisto, žemės ūkio ir miškininkystės ministerijos Milchumlageverordnung (Potvarkis dėl pieno mokesčio) (BayGVBl. 2007, p. 727) 1 straipsnį, priimtą remiantis MFG 22 straipsnio 1 dalimi, pieninių operatoriams nustatomas mokestis, kuris apskaičiuojamas remiantis jiems patiekto žalio pieno kiekiu.
6        Pagal 1971 m. gruodžio 8 d. Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (Bavarijos federacinės žemės biudžeto tvarka) (BayRS 630-1-F; toliau – BayHO) 23 straipsnį, įtvirtintą šios tvarkos II dalyje „Biudžeto ir finansinio plano parengimas“, išlaidos ir paskolos teikti išorės paslaugas valstybės institucijoms siekiant įgyvendinti tam tikrus tikslus gali būti įtrauktos į biudžetą tik tuomet, jeigu valstybė turi su šiuo įgyvendinimu susijusį svarbų interesą, kuris negali bent jau tiek, kiek būtina, būti patenkintas be atitinkamų subsidijų.
7        BayHO 44 straipsnyje, kuris įtvirtintas šios tvarkos III dalyje „Biudžeto įgyvendinimas“, nustatyta, kad šios subsidijos gali būti pervestos tik esant šios tvarkos 23 straipsnyje nustatytoms sąlygoms.
Administracinė procedūra
8        2011 m. lapkričio 28 d. ir 2012 m. vasario 27 d. raštais Europos Komisija paprašė Vokietijos Federacinės Respublikos papildomos informacijos dėl 2010 m. metinės ataskaitos dėl valstybės pagalbos žemės ūkio sektoriuje; ją pastaroji pateikė pagal 1999 m. kovo 22 d.Tarybos reglamento (EB) Nr. 659/1999, nustatančio išsamias [SESV 108 straipsnio] taikymo taisykles (OL L 83, 1999, p. 1; 2004 m.specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 1 t., p. 339), 21 straipsnio 1 dalį. Vokietijos Federacinė Respublika į Komisijos klausimus atsakė 2012 m. sausio 16 d. ir 2012 m. balandžio 27 d. raštais. Įvertinusi Vokietijos Federacinės Respublikos atsakymus, Komisija priėjo prie išvados, kad ji remdamasi MFG suteikė valstybės pagalbą savo pieno sektoriui.
9        2012 m. spalio 2 d. raštu Komisija pranešė Vokietijos Federacinei Respublikai, kad įvairiose Vokietijos federacinėse žemėse, įskaitant Bavarijos ir Badeno-Viurtembergo federacines žemes, remiantis MFG 22 straipsniu suteiktais įgaliojimais nustatytos priemonės buvo užregistruotos kaip pagalba, kuri buvo įtraukta į pagalbos, apie kurią nepranešta, registrą numeriu Nr. SA.35484 (2012/NN). 2012 m. lapkričio 16 d. raštu ir 2013 m. vasario 7, 8, 11, 13, 14, 15 ir 19 d., kovo 21 d., balandžio 8 d., gegužės 28 d., birželio 10 bei 25 d. ir liepos 2 d. raštais Vokietijos Federacinė Respublika Komisijai pateikė daugiau informacijos.
10      2013 m. liepos 17 d. raštu ((C(2013) 4457 final) (OL C 7, 2014, p. 8) Komisija informavo Vokietijos Federacinę Respubliką apie savo sprendimą pradėti procedūrą pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį (toliau – sprendimas pradėti procedūrą). Šis sprendimas susijęs su įvairiomis priemonėmis, įgyvendintomis keliose Vokietijos federacinėse žemėse pagal MFG siekiant paremti pieno sektorių, įskaitant 2015 m. rugsėjo 18 d. Komisijos sprendime (ES) 2015/2432 dėl valstybės pagalbos SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN)) numatytą pagalbą, kurią Vokietija suteikė pieno kokybės patikroms pagal Pieno ir riebalų įstatymą (OL L 334, 2015, p. 23, toliau – ginčijamas sprendimas). Šiame ieškinyje nurodytą pagalbą sudarė tame sprendime išnagrinėtos priemonės. Kiek tai susiję su minėta pagalba, Komisija, viena vertus, sprendimo pradėti procedūrą 2.5 punkte, susijusiame su išnagrinėtų priemonių finansavimu, citavo MFG 22 straipsnį, kuriame nustatomas pieno mokestis. Kita vertus, to sprendimo 264 konstatuojamojoje dalyje Komisija, remdamasi ta pačia MFG nuostata, nurodė, kad išnagrinėtos priemonės buvo finansuojamos iš parafiskalinio mokesčio.
11      Užbaigusi savo analizę Komisija nustatė, kad ginčijama pagalba buvo suderinama su vidaus rinka laikotarpiu nuo 2001 m. lapkričio 28 d. iki 2006 m. gruodžio 31 d., tačiau išreiškė abejonių dėl jos suderinamumo su vidaus rinka laikotarpiu nuo 2007 m. sausio 1 d.
12      2013 m. rugsėjo 20 d. raštu Vokietijos Federacinė Respublika pateikė savo pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą.
13      Komisija gavo septynis suinteresuotųjų šalių pranešimus su pastabomis, kuriose nurodomos priemonės, susijusios su ginčijamame sprendime nurodytomis pieno kokybės patikromis.
14      Gautos pastabos buvo persiųstos Vokietijos Federacinei Respublikai 2014 m. vasario 27 d., kovo 3 d. ir spalio 3 d. raštais.
15      2014 m. gruodžio 3 d. raštu Vokietijos Federacinė Respublika pateikė savo poziciją dėl 2014 m. liepos 8 d. pateiktų papildomų pastabų.
Ginčijamas sprendimas
16      2015 m. rugsėjo 18 d. Komisija priėmė ginčijamą sprendimą. Šis sprendimas susijęs tik su pieno kokybės patikrų, atliktų laikotarpiu nuo 2007 m. sausio 1 d. Badeno-Viurtemberge ir Bavarijoje (Vokietija), finansavimu. Šis ieškinys pateiktas tik dėl priemonių, kurios taikomos pastarojoje federacinėje žemėje.
17      Visų pirma, Komisija patikrino, ar pieno mokesčio ištekliai sudaro valstybės pagalbą, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Komisija manė, kad galutinį sprendimą dėl išteklių naudojimo priima atitinkamos federacinės žemės institucijos, t. y. valstybė, nors pagal MFG 22 straipsnio 3 dalies trečią sakinį federacinė žemė arba profesinės organizacijos tik turėjo būti išklausytos prieš naudojant išteklius. Be to, MFG 22 straipsnio 2 dalies 1–6 punktuose nustatyta, kokiais tikslais gali būti naudojami pieno mokesčio ištekliai. Taigi, Komisija manė, kad pajamos iš pieno mokesčio laikytinos kontroliuojamomis valstybės ir kad iš pieno mokesčio išteklių finansuotos priemonės suteiktos iš valstybinių išteklių ir priskirtinos valstybei. Galiausiai, ji šią išvadą perkėlė finansavimui iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto.
18      Antra, Komisija konstatavo, kad Bavarijos pieninėms buvo suteiktas atrankinis pranašumas, kai jų su pieno kokybės patikromis susijusios išlaidos buvo kompensuotos iš pieno mokesčio ir Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto. Komisija manė, kad šios pieno kokybės patikros galiausiai buvo naudingos pieninėms, nes jos teisės aktais buvo įpareigotos patikrinti joms pristatytą pieną. Pieninės yra įmonės, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, ir išlaidos, susijusios su tyrimų įstaigai pieno kokybės patikrų tikslais pervedamu mokėjimu, laikytinos įprastomis veiklos išlaidomis, kurias paprastai turi padengti atitinkamos įmonės, t. y. pieninės. Be to, Komisijos manymu, bet koks galimas pranašumas buvo suteiktas tik „tam tikroms įmonėms“, nes, be pieninių sektoriaus, Vokietijoje yra daug kitų ūkio sektorių, kurie iš nagrinėjamų priemonių naudos negavo. Todėl galimas pranašumas yra atrankinis. Be to, kitose federacinėse žemėse nei Badenas‑Viurtembergas ir Bavarija pieninių patikrų išlaidos nebuvo kompensuotos iš pieno mokesčio išteklių. Galiausiai, ginčijamo sprendimo 145 konstatuojamojoje dalyje, Komisija atsižvelgė į tai, kad priemonė taip pat buvo finansuojama iš Bavarijos federacinės žemės biudžeto. Todėl, jos manymu, pajamų suma, kurią pieninės gavo padengiant pieno kokybės patikrų išlaidas, nebūtinai atitiko tą, kurią jos pervedė kaip pieno mokestį.
19      Trečia, ginčijamame sprendime buvo nuspręsta, kad, kiek tai susiję su esama pagalba, kompetentinga federalinė ministerija ir Vokietijos federacinės žemės priėmė įgyvendinimo taisykles, kurios sudarė šiame sprendime vertinamų priemonių teisinius pagrindus. Komisija manė, kad, išskyrus MFG, kuris nenustatė aptariamos pagalbos schemos, Vokietijos valdžios institucijos nepateikė jokios informacijos, kuri įrodytų, kad yra iki 1958 m. priimtas teisinis pagrindas, kurio turinys būtų nepakitęs ir kuris būtų taikytinas per nagrinėjamą laikotarpį.
20      Galiausiai, ketvirta, Komisija konstatavo, kad įprastai pieno kokybės kontrolei suteikta pagalba neatitinka Bendrijos gairių dėl valstybės pagalbos žemės ūkioirmiškininkystės sektoriams 2007–2013 m. (OL C 319, 2006, p. 1) 109 punkte, siejamame su 2006 m. gruodžio 15 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1857/2006 dėl [SESV 107 ir 108] straipsnių taikymo valstybės pagalbai mažoms ir vidutinėms įmonėms, kurios verčiasi žemės ūkio produktų gamyba, iš dalies keičiančio Reglamentą (EB) Nr. 70/2001 (OL L 358, 2006, p. 3), 16 straipsnio 1 dalimi, į kurį daroma nuoroda tame 109 punkte, nustatytų sąlygų.
21      Tokiomis aplinkybėmis Komisija ginčijamo sprendimo 1 straipsnyje nusprendė, kad nuo 2007 m. sausio 1 d. Bavarijoje suteikta pagalba yra neteisėta ir nesuderinama su vidaus rinka. Šio sprendimo 2–4 straipsniuose Komisija nurodė susigrąžinti pagalbą ir nustatė šio susigrąžinimo tvarką.
Procesas ir šalių reikalavimai
22      Ieškovė pareiškė šį ieškinį; jį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2015 m. lapkričio 26 d.
23      2016 m. kovo 2 d. Komisija Bendrojo Teismo kanceliarijai pateikė atsiliepimą į ieškinį.
24      2016 m. gegužės 23 d. ieškovė Bendrojo Teismo kanceliarijai pateikė dubliką.
25      2016 m. birželio 14 d. Bendrojo Teismo pirmininko sprendimu, iš dalies atnaujinus Bendrojo Teismo sudėtį, ši byla buvo paskirta naujam teisėjui pranešėjui.
26      2016 m. rugsėjo 5 d. Komisija Bendrojo Teismo kanceliarijai pateikė tripliką.
27      Pakeitus Bendrojo Teismo kolegijų sudėtį, taikant Bendrojo Teismo procedūros reglamento 27 straipsnio 5 dalį teisėjas pranešėjas buvo paskirtas į ketvirtąją kolegiją, todėl ši byla paskirta šiai kolegijai.
28      Taikydamas proceso organizavimo priemones, 2018 m. sausio 9 d. Bendrasis Teismas pateikė šalims rašytinius klausimus; į juos jos atsakė per nustatytą terminą.
29      Taikydamas proceso organizavimo priemones, 2018 m. vasario 9 d. Bendrasis Teismas pateikė šalims naujus rašytinius klausimus, kad į juos būtų atsakyta per teismo posėdį.
30      2018 m. vasario 27 d. vykusiame posėdyje išklausytos bylos šalių kalbos ir jų atsakymai į Bendrojo Teismo pateiktus klausimus.
31      Ieškovė Bendrojo Teismo prašo:
–        panaikinti ginčijamo sprendimo 1 straipsnį tiek, kiek juo konstatuojama, kad atsižvelgiant į Bavarijos federacinės žemės atliktas pieno kokybės patikras Vokietijos Federacinė Respublika, pažeisdama SESV 108 straipsnio 3 dalį, suteikė atitinkamoms Bavarijos pieno sektoriaus įmonėms valstybės pagalbą, kuri nuo 2007 m. sausio 1 d. nesuderinama su vidaus rinka,
–        panaikinti ginčijamo sprendimo 2–4 straipsnius tiek, kiek juose atitinkamos Bavarijos federacinės žemės pieno sektoriaus įmonės įpareigojamos sugrąžinti pagalbą su palūkanomis,
–        priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
32      Komisija Bendrojo Teismo prašo:
–        atmesti ieškinį kaip nepagrįstą,
–        priteisti iš ieškovės bylinėjimosi išlaidas.
Dėl teisės
33      Grįsdama ieškinį ieškovė pateikia penkis pagrindus.
–        pirmasis ieškinio pagrindas grindžiamas SESV 108 straipsnio 2 dalies ir 2015 m. liepos 13 d. Tarybos reglamento (ES) 2015/1589, nustatančio išsamias [SESV] 108 straipsnio taikymo taisykles (OL L 248, 2015, p. 9), 6 straipsnio 1 dalies ir 24 straipsnio 1 dalies pažeidimu,
–        antrojo ieškinio pagrindo pirmoje dalyje teigiama, kad pieno supirkėjams nebuvo suteikta jokio pranašumo, o antrojoje – kad Bavarijos pieninėms nebuvo suteikta jokio atrankinio pranašumo,
–        trečiasis papildomai pateiktas ieškinio pagrindas grindžiamas pareigos pranešti neįvykdymu ir pagalbos išieškojimo pagal SESV 108 straipsnio 1 ir 3 dalis ir Reglamento Nr. 2015/1589 14 straipsnį neteisėtumu,
–        ketvirtasis papildomai pateiktas ieškinio pagrindas grindžiamas Komisija klaida, padaryta pagalbą pripažinus nesuderinama su vidaus rinka;
–        penktasis papildomai pateiktas pagrindas grindžiamas teisėtų lūkesčių apsaugos principo pažeidimu.
Pirmasis ieškinio pagrindas: SESV 108 straipsnio 2 dalies ir Reglamento (ES) Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies ir 20 straipsnio 1 dalies pažeidimas
34      Pirmiausia reikia pažymėti, kad ieškovė ieškinyje remiasi Reglamentu Nr. 2015/1589. Atsakydama į Bendrojo Teismo klausimą ieškovė raštu, o vėliau ir teismo posėdyje nurodė, kad ji remiasi šios bylos aplinkybėms taikomu reglamentu, t. y. Reglamentu Nr. 659/1999, kuris buvo panaikintas ir pakeistas Reglamentu Nr. 2015/1589 vėliau, nei buvo priimtas ginčijamas sprendimas. Reikia pridurti, kad Reglamento Nr. 2015/1589 6 straipsnio 1 dalyje ir 24 straipsnio 1 dalyje pažodžiui pakartojamos Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalies ir 20 straipsnio 1 dalies nuostatos.
35      Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, šiame sprendime bus remiamasi tik Reglamentu Nr. 659/1999.
Šalių argumentai
36      Pirma, ieškovė teigia, kad ginčijamas sprendime padaryta rimta procedūrinė klaida, dėl kurios ne tik pažeistos Vokietijos Federacinės Respublikos teisės į gynybą ir jos teisė dalyvauti procedūroje, bet taip pat iškreipta visa tyrimo procedūra. Iš tiesų, ginčijamas sprendimas viršijo sprendimo pradėti procedūrą_kuriuo jis grindžiamas, dalyką, nes sprendime pradėti procedūrą nieko nekalbama apie pieno kokybės patikrų finansavimą iš jos bendrojo biudžeto lėšų. Be to, nesuteikdama nei Vokietijos Federacinei Respublikai, nei suinteresuotosioms šalims galimybės šiuo klausimu pateikti pastabų, Komisija, ieškovės nuomone, priėmė sprendimą, kuriame trūko motyvų ir išsamaus tyrimo. Bet kuriuo atveju, net jei abu finansavimo mechanizmai turėtų būti suvokiami kaip viena pagalbos priemonė, jie yra pernelyg skirtingi ir todėl turėtų būti aiškiai įvardyti sprendime pradėti procedūrą. Be to, ieškovė teigia, kad net jeigu finansavimo iš bendrojo biudžeto išteklių klausimas buvo iškeltas tyrimo etape prieš priimant sprendimą pradėti procedūrą, tai nekliudo ginčijamąjį sprendimą laikyti neteisėtu, nes šis finansavimas turėjo būti aiškiai apibrėžtas sprendime pradėti procedūrą.
37      Antra, ieškovė teigia, kad formali tyrimo procedūra turi būti įvykdyta tinkamai, kad ginčijamasis sprendimas būtų teisėtas. Jos manymu, tinkamo sprendimo pradėti procedūrą dalykas turi būti aiškiai apibrėžtas, o Komisija prireikus visuomet gali priimti sprendimą dėl praplėtimo. Ieškovės manymu, jei Komisija viršija sprendimo pradėti procedūrą dalyką, suinteresuotųjų asmenų teisė į gynybą ir teisė būti išklausytiems yra pažeidžiamos. Bendrasis Teismas tokį pažeidimą turi išnagrinėti savo iniciatyva, ir tai turi lemti besąlygišką ginčijamo sprendimo panaikinimą. Ji priduria, kad net jei, vertinant formaliai, Komisijos sprendimai skirti tik valstybėms narėms, tiesiogiai suinteresuotoms trečiosioms šalims taip pat turi būti suteikta teisė būti išklausytoms ir teisė dalyvauti procedūroje. Be to, būtų pažeista ieškovės teisė tinkamai dalyvauti administracinėje procedūroje. Ieškovė taip pat mano, kad procedūroje ji turi teisę remtis federalinės valstybės, kaip subjekto, kurio vardu ji dalyvauja procese, teisės į gynybą pažeidimu. Galiausiai, ieškovė posėdyje patvirtino, kad teisės į gynybą ir teisės dalyvauti administracinėje procedūroje pažeidimas yra du atskiri tame pačiame ieškinio pagrinde nurodomi kaltinimai.
38      Trečia, ieškovė mano, kad procedūros baigtis būtų galėjusi būti kitokia, jeigu suinteresuotosioms šalims būtų buvę leista pareikšti savo nuomonę dėl jos bendrojo biudžeto išteklių. Pirma, ieškovė teigia, kad tai, jog Milchprüfring buvo suteikti ištekliai iš jos bendrojo biudžeto, nesuteikia jokio reikšmingo (netiesioginio) pranašumo valstybės pagalbos teisės požiūriu. Iš tiesų, šie ištekliai buvo panaudoti finansuojant papildomus tyrimus, kurie nebuvo teisiškai privalomi ir kurie taip pat nebuvo pieninių iniciatyva atliekamos papildomos patikros, kaip tai suprantama pagal Potvarkį dėl MGV įgyvendinimo Bavarijoje 3 ir 4 straipsnius, kurių visas išlaidas dengė pieninės. Šios patikrosbuvo atliktos vadovaujantis ne pieninių, o vartotojų interesais ir bendruoju interesu. Ieškovė taip pat mano, kad šie ištekliai yra ne pagalba, o kompensacija už tai, kad šią veiklą perėmė valstybė, kurią Bavarijos federacinės žemėje atstovauja Milchprüfring. Kita vertus, ieškovė teigia, kad šios tariamos pagalbos susigrąžinimas nėra įmanomas, nes lėšų iš savo bendrojo biudžeto skyrimas laikomas „esama pagalba“ ir panašus finansavimas egzistuoja nuo XX a. ketvirtojo dešimtmečio.
39      Komisija, pirmiausia, atsako, kad pagal suformuotą jurisprudenciją ieškovė negali remtis Vokietijos Federacinės Respublikos teise į gynybą, kadangi tai yra subjektyvi teisė, kuria gali remtis tik Vokietijos Federacinė Respublika. Ji priduria, kad teisės tinkamai dalyvauti administracinėje procedūroje pažeidimas, kurį ieškovė pirmą kartą nurodė dublike, yra naujas, todėl nepriimtinas pagrindas.
40      Antra, Komisija teigia, kad pieno kokybės patikrų finansavimas iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto išteklių nėra savarankiška pagalbos priemonė. Jos manymu, tyrimo procedūroje nagrinėjama pagalbos priemonė yra pieno supirkėjų atleidimas nuo išlaidų, kurias jie patiria atliekant pieno kokybės patikras. Šiuo tikslu naudojami biudžeto ištekliai yra tiesiog kitokios formos „valstybiniai ištekliai“, kurie yra viena iš keturių valstybės pagalbos sudedamųjų dalių. Šie ištekliai skirti finansuoti tiems patiems tyrimams, kurie finansuojami iš pieno mokesčio, ir jų teikiamą naudą patiria tie patys supirkėjai. Komisijos nuomone, ieškovė neginčija to, kad ginčijamoji priemonė yra finansuojama iš valstybinių išteklių, o paprasčiausiai apgailestauja, kad pagalbos suma ir kilmė nebuvo pakankamai detalizuota sprendime pradėti procedūrą, nors ji tokią informaciją turėjo. Be to, Komisija neigia tai, kad finansavimas iš Bavarijos federacinės žemės biudžeto išteklių buvo susijęs tik „papildomais tyrimais, kurie nebuvo privalomi“. Ji priduria, kad nei suinteresuotosios šalys, nei valstybė narė vykstant formaliai tyrimo procedūrai nenurodė, kad iš pieno mokesčio buvo finansuojamas tik minimalus mėginių skaičius, nustatytas MGV 2 straipsnio 1–8 dalyse.
41      Trečia, Komisija mano, kad ieškovė daro klaidą, teigdama, jog ginčijamasis sprendimas yra susijęs su pagalbos priemone, apie kurią nebuvo nurodyta sprendime pradėti procedūrą. Šiuo tikslu ji remiasi suformuota jurisprudencija, pagal kurią sprendime pradėti procedūrą gali būti tik pakartotos reikšmingos faktinės ir teisinės aplinkybės, ir tik suinteresuotosioms šalims gali būti leista veiksmingai dalyvauti formalioje tyrimo procedūroje. Šiuo tikslu pakanka, kad suinteresuotosios šalys žino Komisijos, kuri šiame etape neturi pateikti galutinės analizės dėl nagrinėjamos pagalbos, motyvus. Net jeigu sprendimas pradėti procedūrą būtų susijęs tik su mokesčiu, jame pateikti motyvai a fortiori taikomi priemonėms, kurios yra finansuojamos tiesiogiai iš valstybinių išteklių.
42      Ketvirta, Komisija nesutinka su argumentu, kad pieno kokybės patikrų finansavimo iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto klausimas nėra įtrauktas į sprendimą pradėti procedūrą ir tai nėra formalios tyrimo procedūros dalykas. Komisija neginčija, kad šis finansavimas nebuvo aiškiai paminėtas sprendime pradėti procedūrą, tačiau ji teigia, kad taip pat nebuvo aiškiai nurodyta, jog jo neapima pagalbos priemonės tyrimas. Ji priduria, kad sprendimo pradėti procedūrą 3.3.1 punktas negali būti aiškinamas taip, kad jis formalų tyrimą apriboja finansavimu iš pieno mokesčio išteklių, nes Komisija išaiškino, jog šis finansavimo tipas atitinka finansavimą iš valstybinių išteklių ir jog pastarojo klausimo nagrinėti nebuvo prasmės. Be to, Komisija teigia, kad iš sprendimo pradėti procedūrą bendros struktūros matyti, kad į biudžeto išteklius taip pat buvo atsižvelgta ir kad „finansinė parama“ apima abu aspektus: mokestį ir biudžeto išteklius. Sprendimo pradėti procedūrą formuluotė neleidžia teigti, kad ginčijamas sprendimas pažeidžia SESV 108 straipsnio 2 dalį, kadangi jame aiškiai įvardyta valstybės pagalbos priemonės sudedamoji dalis, kuri nebuvo ginčijama ir turėjo būti aiškiai paminėta siekiant nustatyti išieškojimo apimtį.
43      Galiausiai, penkta, Komisija teigia, kad ieškovės teiginys, jog sprendimas pradėti procedūrą jai sukliudė pareikšti savo nuomonę dėl tam tikrų pagalbos priemonės, finansuotos iš biudžeto išteklių, aspektų, nėra svarbus. Komisija pirmiausia primena, kad Bavarijos federacinė žemė galėjo dalyvauti tyrimo procedūroje, nes ji dalyvauja Vokietijos federalinės vyriausybės veikloje. Be to, ji teigia, kad valstybės narės ir suinteresuotosios šalys galėjo pateikti savo argumentus, susijusius su tuo, jog pieno supirkėjai negavo naudos iš to, kad buvo kompensuotos su Milchprüfring atliktais tyrimais susijusios išlaidos, arba su esamos pagalbos buvimu. Be to, Komisija pažymi, kad subsidijos iš valstybės biudžetų pirmą kartą buvo suteiktos 1970 m., tai yra įsigaliojus 1957 m. Romoje pasirašytai Europos ekonominės bendrijos steigimo sutarčiai. Komisija subsidiariai mano, kad jeigu ieškovės teisės pateikti savo pastabas pažeidimas ir buvo padarytas, jis negali nulemti ginčijamo sprendimo panaikinimo, nes procedūroje, nesvarbu, kokios būtų pateiktos pastabos, negalėjo būti pasiektas kitoks rezultatas.
Bendrojo Teismo vertinimas
–       Dėl pagrindo, grindžiamo teisės į gynybą pažeidimu
44      Kalbant apie valstybės teritorinių vienetų, suteikusių valstybės pagalbą, teises, reikia pažymėti, kad administracinė procedūra valstybės pagalbos srityje vyksta tik prieš atitinkamą valstybę narę. Todėl tik pastaroji, kaip ginčijamo sprendimo adresatė, gali remtis realia teise į gynybą. Tik tokie pagalbą suteikiantys valstybės teritoriniai vienetai, kaip ieškovė, taip pat pagalbos gavėjos įmonės ir jų konkurentai laikomi šios procedūros suinteresuotosiomis šalimis, kaip tai suprantama pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį (šiuo klausimu žr. 2003 m. kovo 6 d. Sprendimo Westdeutsche Landesbank Girozentrale ir Land Nordrhein-Westfalen / Komisija, T‑228/99 ir T‑233/99, EU:T:2003:57, 122 punktą ir 2011 m. gegužės 12 d. Sprendimo Région Nord-Pas-de-Calais ir Communauté d’agglomération du Douaisis / Komisija, T‑267/08 ir T‑279/08, EU:T:2011:209, 71 punktą ir nurodytą jurisprudenciją). Teisės į gynybą pažeidimas savo esme yra subjektyvus pažeidimas, kuriuo turi remtis pati suinteresuotoji valstybė narė (žr. 2009 m. rugsėjo 9 d. Sprendimo Diputación Foral de Álava ir kt. / Komisija, T‑30/01–T‑32/01 ir T‑86/02–T‑88/02, EU:T:2009:314, 238 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją ir 2010 m. liepos 1 d. Sprendimo ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni / Komisija, T‑62/08, EU:T:2010:268, 186 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
45      Iš to matyti, kad Bavarijos federacinė žemė negali remtis teise į gynybą, kiek tai susiję su Vokietijos Federacine Respublika arba kiek tai susiję su ja pačia. Ji turi tik teisę tinkamai dalyvauti administracinėje procedūroje atsižvelgiant į nagrinėjamo atvejo aplinkybes (šiuo klausimu žr. 2006 m. gegužės 31 d. Sprendimo Kuwait Petroleum (Nederland) / Komisija, T‑354/99, EU:T:2006:137, 80 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją ir 2009 m. gruodžio 15 d. Sprendimo EDF / Komisija, T‑156/04, EU:T:2009:505, 107 punktą). Taigi šį kaltinimą reikia atmesti.
–       Dėl kaltinimo, grindžiamo teisės dalyvauti administracinėje procedūroje pažeidimu
46      Primintina, kad remiantis SESV 108 straipsnio 2 dalimi Komisijos pareiga yra įpareigoti suinteresuotuosius asmenis pateikti savo pastabas formalaus tyrimo etape (šiuo klausimu žr. 2006 m. vasario 22 d. Sprendimo Le Levant 001 ir kt. / Komisija, T‑34/02, EU:T:2006:59, 78 punktą; 2006 m. gegužės 31 d. Sprendimo Kuwait Petroleum (Nederland) / Komisija, T‑354/99, EU:T:2006:137, 83 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją ir 2009 m. gruodžio 15 d. Sprendimo EDF / Komisija, T‑156/04, EU:T:2009:505, 106 punktą). Ši taisyklė yra esminis reikalavimas (2008 m. gruodžio 11 d. Sprendimo Komisija / Freistaat Sachsen, C‑334/07, EU:C:2008:709, 55 punktas). Kiek tai susiję su šia pareiga, pagal suformuotą jurisprudenciją pranešimo paskelbimas Oficialiajame leidinyje yra tinkama priemonė informuoti visus suinteresuotuosius asmenis apie procedūros pradžią (1984 m. lapkričio 14 d. Sprendimo Intermills / Komisija, 323/82, EU:C:1984:345, 17 punktas ir 2006 m. gegužės 31 d. Sprendimo Kuwait Petroleum (Nederland) / Komisija, T‑354/99, EU:T:2006:137, 81 punktas). Šiuo pranešimu siekiama iš suinteresuotųjų asmenų tik gauti visą informaciją, reikalingą būsimiems Komisijos veiksmams (1973 m. liepos 12 d. Sprendimo Komisija / Vokietija, 70/72, EU:C:1973:87, 19 punktas; 1996 m. spalio 22 d. Skibsværftsforeningen ir kt. / Komisija, T‑266/94, EU:T:1996:153, 256 punktas ir 2011 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Regione autonoma della Sardegna ir kt. / Komisija, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 ir T‑454/08, EU:T:2011:493, 73 punktas).
47      Remiantis Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalimi, sprendime pradėti procedūrą apibendrinamos reikšmingos faktinės ir teisinės aplinkybės, pateikiamas pirminis Komisijos įvertinimas ir išdėstomos priežastys, dėl kurių kyla abejonių, ar pagalba suderinama su vidaus rinka. Pati formali tyrimo procedūra leidžia detalizuoti ir išaiškinti sprendime pradėti procedūrą iškeltus klausimus (2009 m. kovo 4 d. Sprendimo Italija / Komisija, T‑424/05, nepaskelbtas Rink., EU:T:2009:49, 69 punktas). Vis dėlto būtina, kad Komisija, be pareigos pateikti galutinę nagrinėjamos pagalbos analizę, tam, kad suinteresuotųjų asmenų teisė pateikti pastabas neprarastų prasmės, gana aiškiai apibrėžtų savo tyrimo ribas (šiuo klausimu žr. 2009 m. liepos 1 d. Sprendimo ISD Polska ir kt. / Komisija, T‑273/06 ir T‑297/06, EU:T:2009:233, 126 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją ir 2009 m. gruodžio 15 d. Sprendimo EDF / Komisija, T‑156/04, EU:T:2009:505, 108 punktą). Tam pakanka, kad suinteresuotosios šalys žinotų argumentus, leidusius Komisijai preliminariai nuspręsti, kad atitinkama priemonė gali būti nauja su vidaus rinka nesuderinama pagalba (2005 m. gegužės 11 d. Sprendimo Saxonia Edelmetalle ir ZEMAG / Komisija, T‑111/01 ir T‑133/01, EU:T:2005:166, 50 punktas ir 2009 m. gruodžio 15 d. Sprendimo EDF / Komisija, T‑156/04, EU:T:2009:505, 110 punktas).
48      Iš Reglamento Nr. 659/1999 7 straipsnio matyti, kad po šios procedūros Komisijos analizė gali keistis, nes ji galiausiai gali nuspręsti, kad priemonė nėra pagalba arba kad abejonės dėl jos nesuderinamumo išnyko. Todėl darytina išvada, kad galutinis sprendimas gali šiek tiek skirtis nuo sprendimo pradėti procedūrą, tačiau dėl tokių skirtumų galutinis sprendimas netampa turintis trūkumų (2009 m. kovo 4 d. Sprendimo Italija / Komisija, T‑424/05, nepaskelbtas Rink., EU:T:2009:49, 69 punktas ir 2010 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Nyderlandai ir NOS / Komisija, T‑231/06 ir T‑237/06, EU:T:2010:525, 50 punktas).
49      Būtent atsižvelgiant į šiuos principus reikia nagrinėti šį kaltinimą.
50      Pirmiausia reikia pažymėti, kad, kaip matyti iš šio sprendimo 37 punkto, atsižvelgiant į ieškinio turinį, rėmimasis teise dalyvauti procedūrojeir teise būti išklausytam praktikoje painiojamas su ieškovo rėmimusi teise būti įtrauktam į administracinę procedūrą.
51      Be to, reikia konstatuoti, kad, priešingai, nei teigia Komisija, ieškovė ieškinio 56 ir 59 punktuose, o ne dublike nurodė teisės dalyvauti administracinėje procedūroje pažeidimą pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį ir 20 straipsnį. Darytina išvada, kad šis kaltinimas yra priimtinas.
52      Todėl, siekiant ištirti, ar ši teisė buvo pažeista, reikia išnagrinėti ginčijamą sprendimą atsižvelgiant į sprendimą pradėti procedūrą, kad būtų galima nustatyti, ar finansavimo iš Bavarijos federacinė žemės bendrojo biudžeto išteklių klausimas buvo nurodytas jau pastarajame sprendime.
53      Pirma, kaip nurodyta šio sprendimo 10 punkte, sprendimo pradėti procedūrą 2.5 punktas yra susijęs su pagalbos, kuri nagrinėjama per formalią tyrimo procedūrą, finansavimu. Šiame punkte daroma nuoroda į MFG 22 straipsnį. Ši nuostata, pavadinta „apmokestinimas“, yra susijusi su pieno mokesčiais, kas, beje, nurodyta to sprendimo 8 konstatuojamojoje dalyje. Todėl sprendime pradėti procedūrą ši nuostata buvo identifikuota kaip pagrindas rinkti pieno mokestį. Vis dėlto minėta nuostata jokiu būdu nėra susijusi su Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto ištekliais.
54      Be to, BayHO, būtent jo 23 ir 44 straipsniai, kurie nurodyti šio sprendimo 6 ir 7 punktuose ir kuriuos Komisija ginčijamame sprendime laikė pagalbos teisiniu pagrindu, nebuvo nurodyti sprendime pradėti procedūrą.
55      Antra, sprendimo pradėti procedūrą 3.1 punktas, kuriame pateikiamas bendras komentaras dėl Komisijos atlikto vertinimo, ir konkrečiai 3.3.1 punktas „Valstybės ar iš jos išteklių teikiama pagalba“ taip pat yra susijęs su pieno mokesčiu pagal MFG. Konkrečiai 130 ir 132 konstatuojamosiose dalyse teigiama, kad pagal šį įstatymą mokestis renkamas iš privačių ūkio subjektų, siekiant paremti ištirtas skirtingas priemonių dalis. 133 konstatuojamojoje dalyje Komisija padarė išvadą, kad „iš pieno mokesčio pajamų finansuotos priemonės suteiktos iš valstybinių išteklių ir priskirtinos valstybei“.
56      Trečia, kaip nurodyta šio sprendimo 10 punkte, sprendimo pradėti procedūrą 264 konstatuojamojoje dalyje taip pat pažymėta, kad nagrinėjama priemonė yra finansuojama iš pieno mokesčio.
57      Vis dėlto, kaip matyti iš šio sprendimo 10 punkto ir kaip tai patvirtino pati Komisija, pieno kokybės patikrų finansavimas iš Bavarijos federacinės žemės biudžeto išteklių nebuvo paminėtas sprendime pradėti procedūrą.
58      Taigi, suinteresuotieji asmenys galėjo pagrįstai preziumuoti, kad Komisijos sprendime pradėti procedūrą atliktas tyrimas išimtinai buvo susijęs su iš pieno mokesčio gautais ištekliais.
59      Šios išvados nepaneigia Komisijos argumentai.
60      Pirmiausia, negalima sutikti, kad, kaip teigia Komisija, pakanka, jog sprendime pradėti procedūrą nebuvo atmesta finansavimo iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto išteklių galimybė. Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį „sprendime pradėti formalaus tyrimo procesą [procedūrą] apibendrinami reikšmingi ginčytini faktai ir teisės klausimai“. Todėl ši nuostata nustato pozityvią pareigą Komisijai, į kurią atsižvelgiant ji negalėjo remtis tokiu argumentu, dėl kurio tokia pareiga prarastų savo prasmę.
61      Pagal šio sprendimo 47 punkte nurodytą jurisprudenciją, net jeigu Komisija neprivalo pateikti galutinės nagrinėjamos pagalbos analizės tam, kad suinteresuotųjų asmenų teisė pateikti pastabas neprarastų prasmės, ji turi pakankamai apibrėžti savo tyrimo ribas.
62      Antra, taip pat reikia atmesti Komisijos argumentą, pagal kurį visos suinteresuotosios šalys buvo informuotos apie tai, kad pagalba buvo finansuojama iš kelių finansavimo šaltinių, todėl aiški nuoroda apie tai nebuvo būtina. Konkrečiai kalbant, tai, kad pagalbos finansavimas iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto išteklių buvo paminėtas dar prieš priimant sprendimą pradėti procedūrą, nebūtinai reiškia, jog Komisija į šią aplinkybę atsižvelgė per formalią tyrimo procedūrą. Taigi šioje byloje klausimas kyla ne dėl to, ar suinteresuotosios šalys žinojo tai, jog pagalba buvo finansuojama iš kelių šaltinių, bet dėl to, ar jos iš sprendimo pradėti procedūrą galėjo padaryti išvadą, jog Komisijos tyrimas taip pat buvo susijęs su finansavimu iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto. Vis dėlto, kaip nurodyta šio sprendimo 58 punkte, šioje byloje taip nebuvo.
63      Trečia, Komisija taip pat negali pagrįstai teigti, kad valstybinių išteklių kilmė nėra svarbi, kadangi jie bet kuriuo atveju skirti tai pačiai pagalbos priemonei finansuoti.
64      Viena vertus, jeigu šis argumentas būtų priimtas, Komisijai tenkanti pareiga identifikuoti „reikšming[us] ginčytin[us] fakt[us] ir teisės klausim[us]“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį, prarastų prasmę.
65      Šiomis aplinkybėmis pažymėtina, kad SESV 107 straipsnio 1 dalyje vartojamos sąvokos „valstybiniai ištekliai“ prasmė labai plati, nes joje numatoma, kad su vidaus rinka nesuderinama „bet kokia forma“ iš valstybinių išteklių suteikta valstybės pagalba. Taigi, šie ištekliai gali būti įvairių formų ir todėl Komisija turi juos identifikuoti ir nuodugniai ištirti, nes valstybiniai ištekliai yra viena iš pagalbos apibrėžimo sudedamųjų dalių. Šiuo klausimu Komisijos sprendime pradėti procedūrą vartojama sąvoka „finansinė parama“, net darant prielaidą, kad ji gali būti aiškinama kaip susijusi su abiem finansavimo šaltiniais, turi būti laikoma nepakankamai tikslia.
66      Žinoma, pagal šio sprendimo 48 punkte nurodytą jurisprudenciją galutinis sprendimas gali šiek tiek skirtis nuo sprendimo pradėti procedūrą, visų pirma šalims pateikus pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą, tačiau dėl tokių skirtumų galutinis sprendimas netampa turintis trūkumų (šiuo klausimu žr. 2010 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Nyderlandai ir NOS / Komisija, T‑231/06 ir T‑237/06, EU:T:2010:525, 48 ir 49 punktus). Vis dėlto tokie skirtumai šioje byloje nėra pateisinami. Kaip tai pripažino Komisija, valstybė narė ją informavo apie finansavimą iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto išteklių gerokai anksčiau, negu buvo priimtas sprendimas pradėti procedūrą. Taigi, priėmus sprendimą pradėti procedūrą, Komisija jau disponavo informacija, leidžiančia jai identifikuoti Bavarijos federacinės žemės bendrąjį biudžetą kaip ginčijamos pagalbos finansavimo šaltinį. Be to, Komisija netvirtina, kad nuoroda į Bavarijos federacinės žemės bendrąjį biudžetą ginčijamajame sprendime buvo padaryta atsižvelgus į atsakymus, pateiktus dėl sprendimo pradėti procedūrą.
67      Kita vertus, kaip nurodyta šio sprendimo 18 punkte, Komisija, siekdama pagrįsti savo svarstymus, ginčijamo sprendimo 145 konstatuojamojoje dalyje nurodė apie pagalbos finansavimą iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto išteklių. Be to, ginčijamo sprendimo 170 ir 173 konstatuojamosiose dalyse Komisija aiškiai nurodė, kad, skirtingai nei Badene-Viurtemberge suteikta pagalba, Bavarijoje pagalba buvo finansuojama ne tik iš pieno mokesčio, bet ir iš jos bendrojo biudžeto. Todėl Komisija pripažino, kad finansavimas iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto išteklių nebuvo nereikšminga aplinkybė jai atliekant analizę.
68      Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad ginčijamas sprendimas buvo priimtas nesuteikus suinteresuotosioms šalims galimybės pareikšti savo pozicijų dėl finansavimo iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto išteklių.
69      Todėl reikia daryti išvadą, kad ginčijamas sprendimas buvo priimtas pažeidžiant ieškovės teisę dalyvauti administracinėje procedūroje, vadinasi, SESV 108 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 659/1999 6 straipsnio 1 dalį.
70      Šiomis aplinkybėms pažymėtina, kad Komisijos pareiga sprendimo pradėti procedūrą priėmimo etapu suteikti suinteresuotoms šalims galimybę pateikti savo pastabas yra esminis reikalavimas (2008 m. gruodžio 11 d. Sprendimo Komisija / Freistaat Sachsen, C‑334/07, EU:C:2008:709, 55 punktas), kurį pažeidus kyla tokių padarinių, kaip trūkumų turinčio akto panaikinimas, nepaisant to, ar šiuo pažeidimu buvo padaryta žalos asmeniui, kuris juo remiasi, ir ar administracinės procedūros rezultatas galėjo būti kitoks (šiuo klausimu žr. 2016 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Goldfish ir kt. / Komisija, T‑54/14, EU:T:2016:455, 47 punktą).
71      Iš to matyti, kad to, jog Komisija pažeidė ieškovės teisę dalyvauti administracinėje procedūroje, pakanka, kad šis pagrindas būtų priimtas.
72      Be to, negalima atmesti tikimybės, kad, nesant tokio pažeidimo, tai yra jeigu ieškovė iš tikrųjų būtų turėjusi galimybę per formalią tyrimo procedūrą pateikti savo pastabas dėl finansavimo iš bendrojo biudžeto, procedūros rezultatas galėjo būti kitoks (šiuo klausimu žr. 2006 m. vasario 22 d. Sprendimo Le Levant 001 ir kt. / Komisija, T‑34/02, EU:T:2006:59, 95 punktą).
73      Visų pirma, Komisija, kaltindama ieškovę, kad ji per formalią tyrimo procedūrą nenurodė argumento, kad finansavimas iš jos biudžeto išteklių buvo susijęs tik su papildomais tyrimais, kurie nebuvo privalomi, patvirtina konkretų sprendime pradėti procedūrą nenurodymo apie finansavimą iš šių biudžeto išteklių poveikį.
74      Be to, Komisija ginčija ieškovės argumentą, kad pieno kokybės patikrų finansavimas iš bendrojo biudžeto išteklių yra esama pagalba, nes ji egzistavo nuo XX a. ketvirtojo dešimtmečio, t. y. iki MFG priėmimo 1952 m. Iš tiesų, Komisija teigia, kad šis finansavimas pradėtas teikti tik 1970 m. Kaip matyti iš šios šalių diskusijos, finansavimas iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto išteklių yra gana svarbus, bent kiek tai susiję su esamos pagalbos buvimo analize.
75      Pagaliau, iš šio sprendimo 17–20 punktų matyti, kad ginčijamajame sprendime nebuvo atlikta skirtinga analizė, kiek tai susiję su kiekvienu iš dviejų finansavimo būdų. Iš tiesų, tame sprendime Komisija arba atliko analizę nesiremdama atitinkamo finansavimo būdu, arba savo svarstymus, susijusius su finansavimu iš pieno mokesčio, taikė ir finansavimui iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto išteklių. Todėl neatmetama galimybė, kad argumentai, susiję su finansavimu iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto išteklių, kaip antai nurodyti šio sprendimo 73 ir 74 punktuose, jeigu jie būtų buvę pateikti per formalaus tyrimo procedūrą, galėjo nulemti skirtingą rezultatą.
76      Taigi, pirmąjį ieškinio pagrindą reikia priimti.
77      Atsižvelgiant į tai, reikia išnagrinėti, kokiu mastu ginčijamas sprendimas turi būti panaikintas, atsižvelgiant į tai, kad pirmasis ieškinio pagrindas susijęs su ieškovės teisės dalyvauti administracinėje procedūroje pažeidimu, kiek tai konkrečiai susiję su pagalbos finansavimu iš jos bendrojo biudžeto.
78      Šiuo klausimu pažymėtina, kad pagal suformuotą jurisprudenciją Europos Sąjungos aktą panaikinti iš dalies galima, tik jei prašomas panaikinti dalis galima atskirti nuo viso akto. Šis galimybės atskirti reikalavimas netenkinamas, jei aktą panaikinus iš dalies būtų pakeista jo esmė (2014 m. balandžio 3 d. Sprendimo Komisija / Nyderlandai ir ING Groep, C‑224/12 P, EU:C:2014:213, 57 punktas ir 2014 m. gruodžio 11 d. Nutarties Carbunión / Taryba, C‑99/14 P, nepaskelbta Rink., EU:C:2014:2446, 26 punktas).
79      Šiuo aspektu Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad klausimą, ar pradinė pagalbos suma turi būti diskontuota taikant paprastą, ar sudėtinę palūkanų normą, galima atskirti nuo pradinės pagalbos sumos klausimo ir jis neturi įtakos konstatuotam faktui, kad pagalba yra nesuderinama su vidaus rinka. Be to, Teisingumo Teismas pažymėjo, kad nagrinėjamo sprendimo rezoliucinės dalies 1 straipsnyje daromas skirtumas tarp pradinės pagalbos sumos ir diskontuotos sumos (2008 m. gruodžio 11 d. Sprendimo Komisija / Département du Loiret, C‑295/07 P, EU:C:2008:707, 107 ir 108 punktai).
80      Kita vertus, Bendrasis Teismas manė, kad kriterijai, kuriais remiantis laikinai leidžiama teikti pagalbą, negalėjo būti atskirti nuo likusios ginčijamo akto dalies (šiuo klausimu žr. 2013 m. gruodžio 10 d. Sprendimo Carbunión / Taryba, T‑176/11, nepaskelbtas Rink., EU:T:2013:686, 33–36 punktus).
81      Be to, Teisingumo Teismas nusprendė, kad kapitalo įnašo grąžinimo sąlygų pakeitimas, kuris suteikė papildomą pranašumą, negalėjo būti atskirtas nuo ginčijamo akto, nes šis veiksnys buvo neatsiejama dalis Komisijos vertinimo, atlikto sprendžiant dėl pagalbos suderinamumo su vidaus rinka (šiuo klausimu žr. 2014 m. balandžio 3 d. Sprendimo Komisija / Nyderlandai ir ING Groep, C‑224/12 P, EU:C:2014:213, 59–63 punktus).
82      Iš to galima daryti išvadą, kad negalima manyti, jog gali būti atliktas dalinis panaikinimas; toks panaikinimas galimas tik su sąlyga, kad tikrai žinoma, jog juo nebus iš dalies pakeista ginčijamo akto prasmė.
83      Šioje byloje reikia konstatuoti, kad, kaip nurodyta šio sprendimo 75 punkte, ginčijamajame sprendime nėra pateikta atskira analizė atsižvelgiant į finansavimo būdus, juo labiau kad Komisija, kaip nurodyta šio sprendimo 63 punkte, teigia, jog net jeigu nagrinėjama pagalba būtų finansuojama iš dviejų finansavimo šaltinių, tai yra viena ir vienintelė priemonė. Šią išvadą patvirtina tai, kad, skirtingai nei susiklosčius aplinkybėms, kurios buvo nagrinėjamos byloje, kurioje priimtas šio sprendimo 79 punkte minėtas sprendimas, ginčijamo sprendimo, kuriame konstatuotas nagrinėjamos pagalbos nesuderinamumas su vidaus rinka, 1 straipsnyje tiksliai neįvardyta šios pagalbos finansavimo priemonė. Be to, ginčijamo sprendimo 2–4 straipsniuose, susijusiuose su pagalbos išieškojimu, abu finansavimo būdai nėra atskiriami.
84      Todėl šioje byloje skaitant šį sprendimą, atsižvelgiant į jo turinį ir struktūrą, neįmanoma svarstymų, susijusių su finansavimu iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto, atskirti nuo likusios šio sprendimo dalies. Taigi, kadangi šio sprendimo 82 punkte nustatyta sąlyga nebuvo įvykdyta, negalima nuspręsti iš dalies panaikinti ginčijamą sprendimą, kiek tai susiję su finansavimu iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto.
85      Be to, primintina, kad vykdydami Komisijos atliktų sudėtingų ekonominių vertinimų valstybės pagalbos srityje kontrolę Sąjungos teismai neturi pakeisti Komisijos vertinimo savuoju (2017 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Komisija / Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, 63 punktas; šiuo klausimu taip pat žr. 2017 m. kovo 9 d. Sprendimo Ellinikos Chrysos / Komisija, C‑100/16 P, EU:C:2017:194, 20 punktą).
86      Taigi šioje byloje Bendrasis Teismas neprivalo pakartoti Komisijos svarstymų, kad nustatytų finansavimo iš Bavarijos federacinės žemės bendrojo biudžeto išteklių poveikį ginčijamajame sprendime atliktam ginčijamos pagalbos tyrimui.
87      Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, ieškinys turi būti patenkintasremiantis pirmuoju ieškinio pagrindu.
88      Iš to darytina išvada, kad ginčijamojo sprendimo 1 straipsnį reikia panaikinti tiek, kiek jis susijęs su Bavarijoje suteikta pagalba.
89      Tas pats pasakytina apie to sprendimo 2–4 straipsnius, kuriuos ieškovė taip pat prašo panaikinti tiek, kiek juose numatytos pagalbos išieškojimas yra tiesioginė 1 straipsnio pasekmė. Tai taip pat matyti iš Reglamento Nr. 659/1999 14 straipsnio 1 dalies formuluotės; joje nustatyta, kad „jeigu esant neteisėtai pagalbai priimami neigiami sprendimai, Komisija nusprendžia, kad suinteresuotoji valstybė narė turi imtis visų priemonių, kurios būtinos, kad pagalba būtų išieškota iš gavėjo“.
90      Taigi, ginčijamo sprendimo 1–4 straipsnius reikia panaikinti tiek, kiek jie susiję su Bavarijoje suteikta pagalba, nesant reikalo priimti sprendimo dėl kitų ieškovės nurodytų ieškinio pagrindų.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
91      Pagal Procedūros reglamento 134 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija pralaimėjo bylą, ji turi padengti savo ir ieškovės bylinėjimosi išlaidas pagal šios pateiktus reikalavimus.
Remdamasis šiais motyvais,
BENDRASIS TEISMAS (ketvirtoji kolegija)
nusprendžia:
1.      Panaikinti 2015 m. rugsėjo 18 d. Komisijos sprendimo (ES) 2015/2432 dėl valstybės pagalbos SA.35484 (2013/C) [ex SA.35484 (2012/NN)]), kurią Vokietija suteikė pieno kokybės patikroms pagal Pieno ir riebalų įstatymą, 1–4 straipsnius tiek, kiek juose nuspręsta, kad Vokietijos Federacinės Respublikos suteikta valstybės pagalba, kiek tai susiję su Bavarijoje atliktomis pieno kokybės patikromis, yra nesuderinama su vidaus rinka, ir nurodyta šią pagalbą susigrąžinti.
2.      Europos Komisija, be savo bylinėjimosi išlaidų, padengia Freistaat Bayern bylinėjimosi išlaidas.
Kanninen
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Paskelbtas 2018 m. gruodžio 12 d. viešame teismo posėdyje Liuksemburge
Parašai.
*      Proceso kalba: vokiečių.