62007CC0246_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Die Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten ist bei der Wahrnehmung der Zuständigkeiten nach dem Vertrag von besonderer Bedeutung: Dies gilt erst recht, wenn diese Zuständigkeiten geteilt sind.
2. Darum geht es in der vorliegenden Rechtssache. Die Gemeinschaft und auch Schweden sind Vertragsparteien eines multilateralen Übereinkommens über umweltschädliche Stoffe. Darf Schweden die Aufnahme eines neuen Stoffes in das Übereinkommen vorschlagen, oder ist es gezwungen, zusammen mit der Gemeinschaft vorzugehen?
3. Wie sich zeigen wird, hängt die Antwort nicht allein davon ab, ob Schweden befugt ist, allein vorzugehen; es kommt auch darauf an, welche Vorgehensweise es wählt.
I – Sachverhalt und rechtlicher Rahmen
4. Die vorliegende Rechtssache betrifft die Vorschriften über die für die Umwelt und die menschliche Gesundheit besonders schädlichen persistenten organischen Schadstoffe (POP). POP sind toxisch und schwer abbaubar, und sie bioakkumulieren (d. h., sie reichern sich in der Nahrungskette an). Die negativen Wirkungen der POP können daher – durch Beförderung über die Luft, durch das Wasser und über wandernde Arten – weitab vom Ort ihrer ursprünglichen Freisetzung auftreten.
5. Diese grenzüberschreitenden negativen Auswirkungen gaben Anlass, in mehreren multilateralen umweltpolitischen Übereinkommen Regelungen betreffend POP zu vereinbaren. Eines dieser multilateralen Übereinkommen ist das Stockholmer Übereinkommen über POP (im Folgenden: Übereinkommen)(2) . Es handelt sich um ein gemischtes Übereinkommen mit der Gemeinschaft wie auch Schweden als Vertragsparteien. Nach dem Übereinkommen sind die Vertragsparteien verpflichtet, die in seinen Anlagen aufgeführten POP zu verringern oder deren Freisetzung zu verhindern.
6. Jede Vertragspartei des Übereinkommens kann die Einstufung eines Stoffes als POP und seine Aufnahme in die Anlagen des Übereinkommens vorschlagen (Aufnahme in das Übereinkommen). Liegt hinsichtlich eines Stoffes ein solcher Vorschlag vor, untersucht der Überprüfungsausschuss für POP (POPRC), ob der Stoff die Anforderungen des Übereinkommens erfüllt, nimmt eine Risikobewertung vor und gibt eine abschließende Empfehlung über die mögliche Aufnahme des Stoffes ab.
7. Solange die technische Überprüfung durch den POPRC andauert, können die Vertragsparteien des Übereinkommens Stellung nehmen; nach Abschluss dieser Prüfung liegt die endgültige Entscheidung über die Aufnahme eines Stoffes in das Übereinkommen bei ihnen. Änderungen des Übereinkommens wie eine solche Aufnahme beschließt eine Konferenz der Vertragsparteien, die üblicherweise einmal im Jahr stattfindet. Die Konferenz der Vertragsparteien strebt Entscheidungen im Konsens an, kann aber auch – schlägt dies fehl – Beschlüsse mit Dreiviertelmehrheit fassen.
8. Von Bedeutung ist, dass nach dem Übereinkommen eine Vertragspartei die Bindung durch eine Änderung ablehnen kann. Für einen entsprechenden Beschluss verfügt sie über eine Frist von einem Jahr, die dem Zeitraum entspricht, der dem Inkrafttreten der Änderung vorausgeht.
9. Ein weiteres multilaterales umweltpolitisches Übereinkommen mit Regelungen zu POP ist das Protokoll zum Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung betreffend POP (im Folgenden: Protokoll)(3) . Das Protokoll gleicht dem Übereinkommen in vielerlei Hinsicht, betrifft jedoch, wie seine Bezeichnung erkennen lässt, in erster Linie die Beförderung von Schadstoffen über die Luft. Eine wesentliche Übereinstimmung besteht darin, dass jede Vertragspartei des Protokolls vorschlagen kann, einen Stoff in die Liste der POP in den Anlagen zum Protokoll aufzunehmen (Aufnahme in das Protokoll). Die Gemeinschaft wie auch Schweden sind Vertragsparteien des Protokolls.
10. Die grenzüberschreitenden negativen Auswirkungen der POP führten auch auf Gemeinschaftsebene zu Regelungen betreffend POP, in erster Linie durch die Verordnung (EG) Nr. 850/2004 (im Folgenden: POP-Verordnung)(4) .
11. In der vorliegenden Rechtssache geht es um den Vorschlag Schwedens, eine besondere Stoffgruppe, die Perfluoroctansulfonate (PFOS), in das Übereinkommen aufzunehmen. Es ist unstreitig, dass PFOS als POP eingestuft werden können. Zu dem Zeitpunkt, zu dem Schweden seinen Vorschlag unterbreitete, waren PFOS jedoch weder auf völkerrechtlicher noch auf Gemeinschaftsebene Gegenstand eines der oben genannten Instrumente mit Regelungen betreffend POP.
12. Es ist von Belang, auf die zeitliche Abfolge der Ereignisse, in die sich der Vorschlag Schwedens einfügte, hinzuweisen und auch festzustellen, ob diese Ereignisse das Übereinkommen oder das Protokoll betrafen.
13. Am 4. August 2004 regte die Kommission beim Rat an, sie zu ermächtigen, im Namen der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten einen Vorschlag zur Änderung der Anlagen sowohl des Übereinkommens als auch des Protokolls vorzulegen. PFOS waren in dem Vorschlag der Kommission nicht enthalten.
14. Gleichfalls im August 2004 schlug Schweden die Aufnahme von PFOS in das Protokoll vor(5) .
15. Am 8. September 2004 tagte die Gruppe „Internationale Umweltaspekte“ des Rates. In dieser Sitzung brachte Schweden die Aufnahme von PFOS in das Übereinkommen zur Sprache und äußerte die Erwartung, dass diese Aufnahme Gegenstand eines gemeinsamen Vorschlags sein werde; in der Zwischenzeit werde Schweden von der Vorlage seines eigenen Vorschlags absehen. In der Sitzung der Gruppe vom 12. Januar 2005 brachte Schweden das Thema erneut zur Sprache.
16. Im März 2005 nahm der Rat Schlussfolgerungen zu einem gemeinsamen Vorschlag über die Aufnahme bestimmter Stoffe in das Übereinkommen an. Die Auswahl dieser Stoffe sollte auf der Grundlage der bereits in das Protokoll aufgenommenen Stoffe erfolgen, die auch von der POP-Verordnung erfasst waren. Wie bereits erwähnt, waren PFOS zu jener Zeit von keinem dieser Instrumente erfasst (da über den schwedischen Vorschlag in Bezug auf das Protokoll kein Ergebnis erzielt worden war).
17. Am 6. Juli 2005 wurde in der Gruppe „Internationale Umweltaspekte“ des Rates eine Einigung über einen gemeinsamen Vorschlag über die Aufnahme von PFOS in das Protokoll erzielt, nachdem die Kommission einen Vorschlag zu Kontrollmaßnahmen auf Gemeinschaftsebene vorgelegt hatte.
18. Bei dieser Sitzung der Gruppe „Internationale Umweltaspekte“ ging es auch um die Aufnahme von PFOS in das Übereinkommen. Schweden bekräftigte seinen Standpunkt und machte deutlich, dass es – sollte über einen gemeinsamen Vorschlag keine Einigung erzielt werden – einen solchen Vorschlag einseitig unterbreiten werde. Gleichwohl einigte sich die Gruppe lediglich darauf, dass die Aufnahme von Stoffen vorgeschlagen werden sollte, vertagte den Beschluss darüber, welche Stoffe aufzunehmen seien, jedoch auf einen späteren Zeitpunkt.
19. Am 14. Juli 2005 handelte Schweden nach seinem erklärten Standpunkt und schlug einseitig die Aufnahme von PFOS in das Übereinkommen vor, wovon es die Präsidentschaft am selben Tag unterrichtete. Der schwedische Vorschlag ist, wie erwähnt, Gegenstand der vorliegenden Rechtssache und sollte daher vor dem Hintergrund der zur Zeit der maßgebenden Ereignisse gegebenen Situation beurteilt werden. Gleichwohl sind einige spätere Ereignisse der Erwähnung wert.
20. Am 8. September 2005 beschloss der Rat, die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten zu ermächtigen, einen gemeinsamen Vorschlag über die Aufnahme von PFOS in das Protokoll vorzulegen(6), sobald die Kommission einen Vorschlag über Beschränkungen der Verwendung von PFOS gemäß der Richtlinie 76/769(7) vorgelegt habe.
21. Am 24. April 2006 beschloss der Rat, die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten zu ermächtigen, einen gemeinsamen Vorschlag über die Aufnahme bestimmter Stoffe – zu denen PFOS nicht gehörten – in das Übereinkommen zu unterbreiten(8) .
22. Falls und wenn PFOS schließlich in das Übereinkommen oder das Protokoll aufgenommen werden, werden sie auch zu den von der POP-Verordnung erfassten Stoffen zählen(9) .
23. Nachdem Schweden seinen Vorschlag vorgelegt hatte, wurde auch der Vorschlag einer Richtlinie über die Einführung von Kontrollmaßnahmen für PFOS vorgelegt und angenommen(10) .
24. Die Kommission richtete ein förmliches Mahnschreiben an Schweden, in dem sie die Frage der Vereinbarkeit des schwedischen Vorschlags mit dem Gemeinschaftsrecht aufwarf. Da die Kommission die Antworten Schwedens auf ihr förmliches Mahnschreiben und auf die nachfolgende mit Gründen versehene Stellungnahme nicht für zufriedenstellend hielt, hat sie nach Art. 226 EG die vorliegende Klage erhoben.
II – Würdigung
25. Zunächst ist klarzustellen, dass die Kommission nicht in Abrede stellt, dass PFOS als POP anzusehen sind; tatsächlich wurde durch späteres Gemeinschaftsrecht bestätigt, dass sie dies sind. In Anbetracht der grenzüberschreitenden Wirkungen von PFOS und in Ermangelung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften war der Rückgriff auf völkerrechtliche Instrumente für Schweden das einzige Mittel, um diese negativen Auswirkungen auf die Umwelt in Schweden und die Gesundheit seiner Bürger zu verhindern.
26. Die Kommission trägt vor, Schweden sei ein Handeln im Hinblick auf die mit PFOS verbundenen Gefahren nicht gestattet gewesen. Ein gemeinschaftsrechtlicher Rahmen – insbesondere die POP-Verordnung und die Richtlinie 76/769 – habe bereits bestanden, auch wenn dieser zur entscheidungserheblichen Zeit PFOS nicht umfasst habe.
27. Damit ist, wie Mitgliedstaaten zutreffend ausgeführt haben, die ausschließliche Zuständigkeit angesprochen. Die Kommission warf im erforderlichen Stadium des vorprozessualen Verfahrens die Frage der Verletzung einer ausschließen Zuständigkeit jedoch nicht auf. Dieser Klagegrund sollte daher als unzulässig erachtet und das entsprechende Vorbringen zurückgewiesen werden.
28. Aber selbst wenn der Klagegrund der Verletzung einer ausschließlichen Zuständigkeit zulässig wäre, bliebe er ohne Erfolg. Wie der Gerichtshof ausgeführt hat, „ist [die] Außenzuständigkeit der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Schutzes der Umwelt … nicht ausschließlich, sondern grundsätzlich zwischen der Gemeinschaft und Mitgliedstaaten geteilt“(11) .
29. Sowohl der gemeinschaftsrechtliche Rahmen, auf den die Kommission abstellt, als auch der Beitritt Schwedens zu dem Übereinkommen sind auf Titel XIX des EG-Vertrags über die Umwelt (Art. 174 EG bis 176 EG) gestützt. Die Verteilung der Zuständigkeiten nach dem Vertrag ist auf Handeln ausgerichtet; weder die Mitgliedstaaten noch die Gemeinschaft können den anderen daran hindern, ein höheres Schutzniveau für die Umwelt anzustreben.
30. Somit ist davon auszugehen, dass mit dem fraglichen gemeinschaftsrechtlichen Rahmen Mindeststandards eingeführt wurden, die einem weiter gehenden Handeln der Mitgliedstaaten keineswegs entgegenstehen. Da PFOS zur entscheidungserheblichen Zeit von diesem Rahmen nicht erfasst waren, konnte die Gemeinschaft keine ausschließliche Zuständigkeit für deren Regelung erworben haben(12) .
31. Während ein auf eine ausschließliche Zuständigkeit gestützter Klagegrund unzulässig ist, hat die Kommission im vorprozessualen Verfahren zu Recht die Frage nach einem Verstoß gegen Art. 10 EG aufgeworfen, auf die ich mich konzentrieren werde(13) . Dieser behauptete Verstoß hat zwei Seiten.
32. Die erste ist sachlicher Natur: Sie läuft auf die Behauptung hinaus, der schwedische Vorschlag über die Aufnahme von PFOS – oder auch irgendeines anderen Stoffes – in das Übereinkommen beeinträchtige die Einheitlichkeit der völkerrechtlichen Vertretung der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten.
33. Die zweite ist verfahrensrechtlicher Na tur: Sie umgeht die Frage, ob Schweden zur Vorlage derartiger Vorschläge berechtigt ist, und richtet den Blick stattdessen auf die Koordinierung solcher Vorschläge mit einem laufenden Entscheidungsprozess der Gemeinschaft.
34. Ich halte es für zweckdienlich, diese beiden Seiten getrennt zu prüfen.
i) Darf Schweden die Aufnahme von PFOS in das Übereinkommen vorschlagen?
35. Das Hauptargument der Kommission geht dahin, dass Schweden, da das Übereinkommen ein gemischtes Abkommen sei, nicht allein, sondern nur gemeinsam mit der Gemeinschaft oder durch diese vertreten handeln dürfe. Dieses Argument, wie es die Kommission vorgetragen hat, lässt sich ohne Weiteres auf alle gemischten Abkommen anwenden.
36. Gemischte Abkommen sind die typische Handlungsform, wenn es wie im vorliegenden Fall um geteilte Zuständigkeiten geht. Zwar hat der Gerichtshof entschieden, dass die Notwendigkeit einer geschlossenen völkerrechtlichen Vertretung der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten die Letztgenannten von individuellem Handeln selbst dann abhalten könne, wenn es bei geteilter Zuständigkeit verbleibe(14) . Gleichwohl wäre es aber eine eindeutige Überdehnung dieser Rechtsprechung, würde man die Auffassung vertreten, dies gelte für jede bei einem gemischten Abkommen gegebene Situation.
37. Die Einheitlichkeit der völkerrechtlichen Vertretung der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten ist kein Wert an sich; sie ist lediglich Ausdruck der Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit nach Art. 10 EG(15) . Die Frage, ob diese Pflicht eine solche Einheitlichkeit erfordert, lässt sich nur anhand einer Prüfung der in einem spezifischen Übereinkommen niedergelegten Verpflichtungen beantworten.
38. Den Maßstab für diese Prüfung sollte, wie ich bereits ausgeführt habe, die Frage bilden, ob die Wahrnehmung der geteilten Zuständigkeit durch einen Mitgliedstaat – im vorliegenden Fall durch ein völkerrechtliches Übereinkommen – geeignet ist, die Wahrnehmung einer Zuständigkeit der Gemeinschaft ernsthaft zu beeinträchtigen(16) .
39. Aufgrund einer Prüfung des schwedischen Vorschlags, PFOS in das Übereinkommen aufzunehmen, kann ich nur zu dem Ergebnis gelangen, dass die Zuständigkeit der Gemeinschaft nicht gefährdet ist. Weder zwingt der schwedische Vorschlag der Gemeinschaft von ihr nicht gewollte Vorschriften auf, noch berührt er ihre Fähigkeit, von ihr gewollte Vorschriften vorzuschlagen.
40.
Was die Geltung neuer Vorschriften für die Gemeinschaft angeht, erlaubt das Übereinkommen selbst der Gemeinschaft, die Bindung durch eine Änderung wie die Aufnahme von PFOS (sollte die durch den schwedischen Vorschlag ausgelöste technische Überprüfung in eine solche Änderung münden) abzulehnen(17) .
41. Was die Möglichkeit für die Gemeinschaft betrifft, neue Vorschriften vorzuschlagen, steht es ihr nach dem Übereinkommen weiterhin frei, in gleicher Weise auf die technische Überprüfung von PFOS Einfluss zu nehmen und Vorschläge zu deren Behandlung zu unterbreiten, wie wenn sie den ursprünglichen Vorschlag selbst unterbreitet hätte. Schweden hat nichts weiter getan, als das entsprechende Verfahren in Gang zu setzen, das zur technischen Überprüfung von PFOS geführt hat.
42. Die Kommission hat auf zwei Schwierigkeiten hingewiesen, die der Wahrnehmung der gemeinschaftlichen Zuständigkeit im Wege stehen könnten: Erstens müsse die Gemeinschaft handeln, um eine Bindung durch die Aufnahme von PFOS in das Übereinkommen zu verhindern, und zweitens könne diese Aufnahme (nicht im Einzelnen angegebene) Ausgleichsforderungen von Entwicklungsländern auslösen, die Einfluss auf künftige Verhandlungen über andere Stoffe haben könnten.
43. Ich sehe Schwierigkeiten für die Gemeinschaft, jedoch keine übermäßig großen. Man sollte nicht vergessen, dass diese Schwierigkeiten gegen die legitimen Rechte der Mitgliedstaaten und die Wahrung ihrer Zuständigkeiten abzuwägen sind. Die Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit gilt in gleicher Weise für das Handeln der Gemeinschaftsorgane gegenüber den Mitgliedstaaten(18) .
44. Könnten die Gemeinschaftsorgane wegen unbestimmter wirtschaftlicher Interessen oder nur deshalb, weil die Gemeinschaft das Übereinkommen notifizieren muss, Schweden daran hindern, seine Umwelt und die Gesundheit seiner Bürger angemessen zu schützen, würden sie Schweden die Wahrnehmung seiner Zuständigkeit übermäßig erschweren.
45. Schweden hat daher ebenso das Recht, die Aufnahme von PFOS in das Übereinkommen vorzuschlagen, wie es befugt war, nach Art. 174 Abs. 4 EG diesem Übereinkommen beizutreten. Macht Schweden einen solchen Vorschlag, wird es jedoch dadurch in seinem Handeln beschränkt, dass auch die Gemeinschaft Vertragspartei des Übereinkommens ist; diese Frage werde ich im folgenden Abschnitt behandeln.
ii) Durfte Schweden die Aufnahme von PFOS in das Übereinkommen im laufenden Entscheidungsprozess der Gemeinschaft vorschlagen?
46. Mit der Prüfung der Frage, ob Schweden seine Zuständigkeit wahrnehmen durfte, ist die Tragweite der Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit noch nicht erschöpft; die Art und Weise, in der diese Wahrnehmung erfolgte, ist von gleicher, wenn nicht größerer Bedeutung.
47. Tatsächlich kann das Vorgehen Schwedens die Wahrnehmung der Zuständigkeit durch die Gemeinschaft gefährden, und zwar nicht wegen seines Gegenstands, sondern deshalb, weil es den Entscheidungsprozess der Gemeinschaft untergräbt.
48. Zu den gemischten Abkommen hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung und Konsultation der Gemeinschaftsorgane haben, bevor sie individuelles Handeln einleiten(19) . Löst die Erfüllung dieser Pflicht einen Entscheidungsprozess der Gemeinschaft aus oder erfolgt sie im Rahmen eines laufenden Prozesses, muss dies dazu führen, dass der Mitgliedstaat an diesem Prozess umfassend und vertrauensvoll teilnimmt.
49. Die Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit hat daher zweierlei Auswirkungen: Erstens müssen die Mitgliedstaaten am Entscheidungsprozess der Gemeinschaft mitwirken, und zweitens müssen sie, zumindest für einen angemessenen Zeitraum, individuelles Handeln unterlassen, bis dieser Prozess zum Abschluss gelangt ist(20) .
50. Dem ersten Teil dieser Verpflichtung scheint Schweden erfolgreich nachgekommen zu sein: Es versuchte, einen gemeinsamen Vorschlag über die Aufnahme von PFOS in das Übereinkommen zu erreichen. Die anschließenden Drohungen Schwedens mit einem Alleingang könnten als Absicht verstanden werden, den Entscheidungsprozess der Gemeinschaft in unangemessener Weise zu beeinflussen und somit den ungestörten politischen Prozess der Gemeinschaft zu beeinträchtigen.
51. Darüber hinaus hat es Schweden völlig versäumt, den zweiten Teil dieser Verpflichtung zu erfüllen. Hätte die Gemeinschaft den Beschluss gefasst, PFOS nicht in das Übereinkommen aufzunehmen, hätte es Schweden freigestanden, individuell zu handeln. Eine sorgfältige Prüfung des Entscheidungsprozesses der Gemeinschaft zeigt jedoch, dass zum Zeitpunkt des schwedischen Handelns noch kein Ergebnis erzielt worden war. Daher hätte Schweden ein Handeln unterlassen müssen.
52. Zum Zeitpunkt der Vorlage des schwedischen Vorschlags war in der Gruppe „Internationale Umweltaspekte“ des Rates Einigung darüber erzielt worden, dass ein gemeinsamer Vorschlag über die Aufnahme von Stoffen in das Übereinkommen vorgelegt wird. Obwohl noch eine Einigung darüber ausstand, ob PFOS zu diesen Stoffen gehören werde, war in früheren Schlussfolgerungen des Rates eine Präferenz für die bereits in das Protokoll aufgenommenen Stoffe festgelegt worden.
53. Nicht nur Schweden hatte bereits die Aufnahme von PFOS in das Protokoll vorgeschlagen, sondern es gab auch in der Gruppe „Internationale Umweltaspekte“ des Rates eine Einigung über die Vorlage eines solchen Vorschlags in Bezug auf das Protokoll (der später tatsächlich zu einem Ratsbeschluss führte). Aufgrund der unmittelbar bevorstehenden Aufnahme von PFOS in das Protokoll kann Schweden redlicherweise nicht behaupten, dass es eine Beschlussfassung darüber gegeben habe, PFOS nicht in das Übereinkommen aufzunehmen.
54. Darauf, dass der auf den schwedischen Vorschlag folgende Ratsbeschluss PFOS nicht umfasste, kommt es nicht an. Der schwedische Vorschlag machte einen Vorschlag der Gemeinschaft überflüssig. Jedenfalls hätte Schweden sein individuelles Handeln genauso lange unterlassen müssen, bis ein derartiger Beschluss gefasst worden war, um die Störungsfreiheit des Entscheidungsprozesses der Gemeinschaft zu wahren und dessen inneres Kräftegleichgewicht nicht zu beeinträchtigen.
55. Nach Ansicht Schwedens wäre es, hätte es nicht unverzüglich gehandelt, nicht möglich gewesen, den Vorschlag über die Aufnahme von PFOS in das Übereinkommen einer unmittelbar bevorstehenden Konferenz der Vertragparteien zu unterbreiten, was zu einer Verzögerung der Angelegenheit um mindestens ein Jahr geführt hätte. Das Festhalten an der Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit könne aber den Verzicht auf die Interessen eines Mitgliedstaats nach sich ziehen.
56. Der Entscheidungsprozess der Gemeinschaft ist langsam, und die Mitgliedstaaten müssen anerkennen, dass Ergebnisse nicht so rasch zu erzielen sind, wie wenn sie individuell handeln. Würde ihnen jedoch gestattet, diesen Prozess nach Belieben zu umgehen, würde der Entscheidungsprozess der Gemeinschaft zwecklos. Darüber hinaus bin ich der Meinung, dass man ein gewisses Maß an Vorsicht im Hinblick auf Mitgliedstaaten walten lassen sollte, die ihre externen Zuständigkeiten dafür einsetzen, das innere Kräftegleichgewicht des Entscheidungsprozesses der Gemeinschaft zu beeinträchtigen.
57. Ich neige dem Argument zu, dass die Mitgliedstaaten nicht in einem endlosen Prozess gefangen sein dürfen, in dem eine abschließende Entscheidung der Gemeinschaft bis hin zur Untätigkeit vertagt wird. Wäre dies erwiesenermaßen der Fall, sollte ein Beschluss als gefasst gelten und den Mitgliedstaaten ein Handeln erlaubt werden(21) . So lagen die Dinge hier jedoch nicht: Es genügt der Hinweis, dass zwischen der Ankündigung Schwedens, es werde individuell handeln, falls keine Einigung erzielt werde, und der tatsächlichen Vorlage eines Vorschlags kaum mehr als eine Woche verstrich.
58. Schweden ließ diesen Entscheidungsprozess nicht seinen natürlichen Lauf nehmen und in einen Ratsbeschluss entweder für oder gegen die Aufnahme von PFOS in das Übereinkommen münden. Schweden hätte bis zu einer solchen Beschlussfassung am Entscheidungsprozess der Gemeinschaft mitwirken sollen, auch wenn es, politisch gesehen, das Gefühl gehabt haben sollte, dass seine Bemühungen um einen gemeinsamen Vorschlag über die Aufnahme von PFOS in das Übereinkommen ebenso dem Untergang geweiht seien wie die Lemminge, die dem Rand einer Klippe zustreben.
III – Ergebnis
59. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, festzustellen, dass Schweden gegen seine Verpflichtungen aus Art. 10 EG verstoßen hat, indem es einseitig die Aufnahme von Perfluoroctansulfonaten in die Anlagen des Stockholmer Übereinkommens über persistente organische Schadstoffe vorgeschlagen hat, bevor in dieser Sache ein Beschluss der Gemeinschaft gefasst worden war.
(1) .
(2)
–	Das Stockholmer Übereinkommen über persistente organische Schadstoffe wurde am 22. Mai 2001 geschlossen und trat am 17. Mai 2004 in Kraft.
(3)
–	Das Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung wurde 1979 geschlossen; das Protokoll stammt aus dem Jahr 1998.
(4)  –	Verordnung (EG) Nr. 850/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über persistente organische Schadstoffe und zur Änderung der Richtlinie 79/117/EWG (ABl. 2004, L 158, S. 7).
(5)  –	Mit Schreiben vom 31. Oktober 2005 erläuterte Schweden, dass die durch seinen Vorschlag ausgelöste technische Überprüfung tatsächlich darauf gerichtet gewesen sei, PFOS in das Protokoll aufzunehmen. Es bestanden Zweifel hinsichtlich der Absichten Schwedens aufgrund seiner Stellungnahme in dem Bericht über die 22. Sitzung des Exekutivorgans des Übereinkommens über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung vom 24. Januar 2005, und zwar in Abschnitt 30, in dem auf Abschnitt 4 Buchst. d eines gewissen Beschlusses 2003/10 Bezug genommen war – in dem es heißt, dass die aufgrund des Protokolls gebildete Task Force zu POP „die Aufgaben wahrnehmen wird, die ihr vom Exekutivorgan übertragen werden“ (anstelle einer Bezugnahme Schwedens auf Abschnitt 4 Buchst. d dieses Beschlusses, in dem es um die Vorbereitung „der technischen Überprüfung … neuer Stoffe [geht], deren Aufnahme [in das Protokoll] die Parteien vorgeschlagen haben“).
(6)  –	Dokument 11386/05 vom 22. Juli 2005, das schriftliche Verfahren im Rat zu diesem Beschluss wurde am 8. September 2005 abgeschlossen (Dokument 13305/05).
(7)  –	Richtlinie 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen (ABl. L 262, S. 201); vgl. unten, Fn. 11.
(8)  –	Beschluss 8541/06 des Rates vom 24. April 2006; der vierte Erwägungsgrund hat folgenden Wortlaut: „Gemäß Artikel 8 des Übereinkommens kann jede Vertragspartei dem Sekretariat einen Vorschlag zur Aufnahme einer Chemikalie in die Anlagen des Übereinkommens unterbreiten. … Gemäß dem Erfordernis einer engen Zusammenarbeit bei der völkerrechtlichen Vertretung der Gemeinschaft sollten die Vorschläge von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten gemeinsam eingereicht werden.“ Hierzu gab die Kommission eine Protokollerklärung ab, in der sie ihre Auffassung bekräftigte, aus dem Beschluss „geh[e] eindeutig hervor, dass die Mitgliedstaaten keine einseitigen Vorschläge einreichen dürfen, über die keine Einigung im Rat erzielt wurde“.
(9)  –	Vgl. Art. 1 Abs. 1 der POP-Verordnung.
(10)  –	Richtlinie 2006/122/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 zur dreißigsten Änderung der Richtlinie 76/769/EWG des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen (Perfluoroctansulfonate) (ABl. L 372, S. 32); der Richtlinienvorschlag der Kommission wurde am 5. Dezember 2005 vorgelegt.
(11)  –	Urteil vom 30. Mai 2006, Kommission/Irland (C‑459/03, Slg. 2006, I‑4635, Randnr. 92).
(12)  –	Die Gemeinschaft kann nach dem bekannten AETR-Grundsatz durch interne Rechtsetzungsakte eine ausschließliche Zuständigkeit erwerben (vgl. Urteil vom 31. März 1971, AETR, 22/70, Slg. 1971, 263, und Gutachten 1/94 vom 15. November 1994, Slg. 1994, I‑5267, Randnr. 77).
(13)  –	Die Kommission hat darüber hinaus einen Verstoß gegen Art. 300 Abs. 1 EG gerügt; wie das Vereinigte Königreich zutreffend ausgeführt hat, betrifft diese Bestimmung jedoch den „Abschluss von Abkommen“, während es in Art. 300 Abs. 2 EG um die „Festlegung von Standpunkten [geht], die im Namen der Gemeinschaft in einem durch ein Abkommen eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sobald dieses Gremium rechtswirksame Beschlüsse … zu fassen hat“. Entgegen dem Vorbringen der Kommission würde somit ein Verstoß gegen Art. 300 Abs. 1 EG den schwedischen Vorschlag und seine Auswirkungen auf die Zuständigkeit der Gemeinschaft, die Aufnahme von Stoffen in das Übereinkommen vorzuschlagen, nicht erfassen.
(14)  –	Vgl. Gutachten 1/94 (Randnr. 108).
(15)  –	Vgl. Hillion, C., „Mixity and coherence in EU external relations: the significance of the ‚duty of cooperation‘“, CLEER Working Papers Nr. 2009/2, S. 6.
(16)  –	Vgl. meine Schlussanträge in den Rechtssachen Kommission/Österreich (C‑205/06) und Kommission/Schweden (C‑249/06), veröffentlicht in der Rechtssache C-205/06 (Urteil vom 3. März 2009, Slg. 2009, I‑1301, Nrn. 36 bis 42).
(17)  –	Das Übereinkommen schließt eine doppelte Ausübung von Rechten durch Staaten und internationale Organisationen, die Vertragsparteien des Übereinkommens sind, aus und verlangt eine Erklärung der Zuständigkeit für die Ausübung dieser Rechte. Die Parteien der vorliegenden Rechtssache sind sich jedoch einig, dass dies nicht für das Recht gilt, die Bindung durch Änderungen des Übereinkommens abzulehnen. Diese einvernehmliche Auslegung des Übereinkommens ist zu akzeptieren, da das Ergebnis eines Handelns nach Art. 226 EG nicht von der streitigen Auslegung eines völkerrechtlichen Übereinkommens abhängen sollte (vgl. meine Schlussanträge zu den Urteilen Kommission/Österreich und Kommission/Schweden, Nr. 62, sowie Schlussanträge von Generalanwältin Sharpston vom 10. September 2009 in der Rechtssache Kommission/Finnland, C‑118/07, Nrn. 34 und 35).
(18)  –	Vgl. Urteil vom 12. Februar 2009, Kommission/Griechenland (C‑45/07, Slg. 2009, I‑0000, Randnr. 25); es ist darauf hinzuweisen, dass es in dieser Rechtssache um eine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft ging.
(19)  –	Urteil Kommission/Irland (Randnr. 179).
(20)  –	Wie der Gerichtshof festgestellt hat, wird dann, wenn der Entscheidungsprozess im Erlass eines Beschlusses gipfelt, mit dem die Kommission ermächtigt wird, ein multilaterales Übereinkommen auszuhandeln, „zumindest eine Verpflichtung zu enger Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen, wenn nicht gar eine Unterlassungspflicht der Mitgliedstaaten [begründet], damit der Gemeinschaft die Erfüllung ihrer Aufgabe erleichtert wird und die Einheitlichkeit und Kohärenz des völkerrechtlichen Gemeinschaftshandelns und der völkerrechtlichen Vertretung der Gemeinschaft gewährleistet sind“ (vgl. Urteile vom 2. Juni 2005, Kommission/Luxemburg, C‑266/03, Slg. 2005, I‑4805, Randnr. 60, und vom 14. Juli 2005, Kommission/Deutschland, C‑433/03, Slg. 2005, I‑6985, Randnr. 66). Weil der Entscheidungsprozess in diesen Fällen bereits abgeschlossen war, richtete der Gerichtshof sein Augenmerk auf die unbedingte Pflicht der Mitgliedstaaten, ihr Handeln an dem gefassten Ratsbeschluss auszurichten; eine Unterlassungspflicht wurde nur dem Grundsatz nach angenommen, da, wie ich oben ausgeführt habe, eine solche Pflicht nur für mitgliedstaatliches Handeln gälte, das geeignet wäre, die mit dem Ratsbeschluss verfolgten Ziele ernsthaft zu beeinträchtigen (siehe oben, Fn. 18).
(21)
Entsprechend hat der Gerichtshof entschieden, der Rat habe auf die Stellungnahme des Europäischen Parlaments verzichten dürfen, weil diese Stellungnahme unter Verstoß gegen die Verpflichtung zu redlicher Zusammenarbeit zurückgestellt worden war (vgl. Urteil vom 30. März 1995, Parlament/Rat, C‑65/93, Slg. 1995, I‑643, Randnrn. 26 bis 28).