62023CC0019
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NICHOLAS EMILIOU
föredraget den 14 januari 2025 (
1
)
Mål C‑19/23
Konungariket Danmark
mot
Europaparlamentet
Europeiska unionens råd
”Talan om ogiltighetsförklaring – Direktiv (EU) 2022/2041 – Tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen – Ogiltigförklaring av direktivet i dess helhet – Rättslig grund – Artikel 153.1 b FEUF – Begreppet arbetsvillkor – Artikel 153.2 b FEUF – Europaparlamentets och rådets behörighet att anta minimikrav – Artikel 153.5 FEUF – Undantag – ’Löneförhållanden’ och ’föreningsrätt’ – Direkt ingrepp – Artikel 5 i direktivet – ’Förfarandet för att sätta tillräckliga lagstadgade minimilöner’ – Förteckning över kriterier som medlemsstaterna minst ska inkludera – Artikel 4 – ’Främjande av kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning’ – Artikel 12 – ’Rätt till prövning’ – Artikel 153.1 f FEUF – Begreppet ’företrädande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen’ – Ett särskilt lagstiftningsförfarande som kräver att rådet beslutar med enhällighet – Huruvida direktivet inte med giltig verkan kunde antas med stöd av artikel 153.1 b FEUF, jämförd med artikel 153.1 f FEUF – Partiell ogiltigförklaring av direktivet – Huruvida artiklarna 4.1 d och 4.2 i direktivet kan avskiljas”
I. Inledning
1.
Enligt principen om tilldelade befogenheter i artikel 5.2 FEU, som är av grundläggande betydelse i en europeisk union som bygger på rättsstatsprincipen, (
2
) får Europeiska unionen endast agera inom gränserna för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen. Även om domstolens uppgift att säkerställa att denna princip iakttas kan tyckas enkel, kompliceras den av att vissa fördragsbestämmelser som rör hur befogenheterna ska fördelas mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna förefaller vara antingen oklara eller överlappande.
2.
Detta är särskilt tydligt på området för unionens socialpolitik, där fördragens upphovsmän har strävat efter att å ena sidan främja sammanhållning och konvergens och å andra sidan skapa en union som tar hänsyn till skillnaderna i de nationella systemen och den nyckelroll som arbetsmarknadens parter spelar, två mål som inte alltid är lätta att förena. Det första målet talar nämligen för att mer makt bör läggas i unionens händer, medan det andra målet indikerar att vissa socialpolitiska beslut bör kunna fattas enbart av medlemsstaterna.
3.
Genom förevarande talan, som väckts med stöd av artikel 263 FEUF, har Konungariket Danmark, med stöd av Konungariket Sverige, i första hand yrkat att domstolen ska ogiltigförklara direktiv (EU) 2022/2041 om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen (nedan kallat minimilönedirektivet) (
3
) i dess helhet. Båda dessa medlemsstater har gjort gällande att parlamentet och rådet saknade behörighet att anta minimilönedirektivet med stöd av artikel 153.2 b FEUF, jämförd med artikel 153.1 b FEUF. Dessa bestämmelser ger Europaparlamentet och rådet befogenhet att genom direktiv anta minimikrav såvitt avser ”arbetsvillkor”. Av artikel 153.5 FEUF framgår emellertid att denna behörighet inte innefattar, bland annat, ”löneförhållanden”.
4.
Den mest komplicerade frågan i förevarande mål är mot denna bakgrund huruvida parlamentet och rådet, när de antog minimilönedirektivet, handlade i strid med artikel 153.5 FEUF genom att lagstifta på ett område (”löneförhållanden”) där unionen inte har någon behörighet. Såsom jag kommer att förklara i förevarande förslag till avgörande ska denna fråga enligt min mening besvaras jakande.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. EUF-fördraget
5.
I artikel 153 FEUF föreskrivs följande:
”1.   För att uppnå målen i artikel 151 ska unionen understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom följande områden:
…
b) Arbetsvillkor.
…
f)
Företrädande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen, inbegripet medbestämmande, om inte annat följer av punkt 5.
…
2.   I detta syfte kan Europaparlamentet och rådet
…
b)
på de områden som avses i punkt 1 a–i genom direktiv anta minimikrav, som ska genomföras gradvis, varvid hänsyn ska tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna. I dessa direktiv ska sådana administrativa, finansiella och rättsliga ålägganden undvikas som motverkar tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag.
Europaparlamentet och rådet ska besluta i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén.
På de områden som avses i punkt 1 c, d, f och g ska rådet besluta i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande, med enhällighet och efter att ha hört Europaparlamentet och nämnda kommittéer.
…
5.   Bestämmelserna i denna artikel ska inte tillämpas på löneförhållanden, föreningsrätt, strejkrätt eller rätt till lockout.”
B. Minimilönedirektivet
6.
I artikel 1 i minimilönedirektivet föreskrivs följande:
”1.   I syfte att förbättra levnads- och arbetsvillkoren i unionen, särskilt minimilönernas tillräcklighet för arbetstagare för att bidra till uppåtgående social konvergens och minska ojämlikheten i fråga om lön, fastställs genom detta direktiv en ram för följande:
a)
De lagstadgade minimilönernas tillräcklighet i syfte att uppnå skäliga levnads- och arbetsvillkor.
b)
Främjande av kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning.
c)
Förbättring av arbetstagarnas faktiska tillgång till rätt till minimilöneskydd där detta föreskrivs i nationell rätt och/eller följer av kollektivavtal.
2.   Detta direktiv ska inte påverka den fullständiga respekten för arbetsmarknadens parters autonomi eller deras rätt att förhandla om och ingå kollektivavtal.
3.   I enlighet med artikel 153.5 i EUF-fördraget ska detta direktiv inte påverka medlemsstaternas behörighet att fastställa minimilönenivån liksom medlemsstaternas val att antingen fastställa lagstadgade minimilöner, främja tillgången till minimilöneskydd genom kollektivavtal, eller bådadera.
4.   Detta direktiv ska tillämpas i full överensstämmelse med rätten till kollektivavtalsförhandlingar. Ingenting i detta direktiv ska tolkas som en skyldighet för någon medlemsstat
a)
där lönebildningen säkerställs uteslutande genom kollektivavtal att införa en lagstadgad minimilön, eller
b)
att förklara ett kollektivavtal allmängiltigt.
…”
7.
I artikel 4 i nämnda direktiv, som har rubriken ”Främjande av kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning”, föreskrivs följande:
”1.   I syfte att öka kollektivavtalstäckningen och underlätta utövandet av rätten till kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning ska medlemsstaterna, med deltagande av arbetsmarknadens parter, i enlighet med nationell lagstiftning och praxis
…
d)
i syfte att främja kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning vidta lämpliga åtgärder för att skydda arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer som deltar eller önskar delta i kollektivavtalsförhandlingar mot att den andra parten eller den andra partens företrädare eller medlemmar blandar sig i deras organisation, funktionssätt eller administration.
2.   Dessutom ska varje medlemsstat där kollektivavtalstäckningsgraden understiger ett tröskelvärde på 80 % tillhandahålla en ram med möjliggörande förutsättningar för kollektivavtalsförhandlingar, antingen genom lag efter samråd med arbetsmarknadens parter eller genom överenskommelse med dem. En sådan medlemsstat ska även upprätta en handlingsplan för att främja kollektivavtalsförhandlingar. Medlemsstaten ska upprätta en sådan handlingsplan efter samråd med arbetsmarknadens parter eller genom överenskommelse med dem eller efter arbetsmarknadens parters gemensamma begäran som överenskommits mellan dem. Handlingsplanen ska innehålla en tydlig tidsplan och konkreta åtgärder för att successivt öka kollektivavtalstäckningsgraden, med full respekt för arbetsmarknadens parters autonomi. Medlemsstaten ska se över sin handlingsplan regelbundet och ska revidera den vid behov. Om en medlemsstat reviderar sin handlingsplan ska den göra det, efter samråd med arbetsmarknadens parter eller genom överenskommelse med dem eller efter arbetsmarknadens parters gemensamma begäran som överenskommits mellan dem. Under alla omständigheter ska en sådan handlingsplan ses över minst vart femte år. Handlingsplanen och eventuella uppdateringar av den ska offentliggöras och anmälas till kommissionen.”
8.
I artikel 5 i minimilönedirektivet, med rubriken ”Förfarandet för att sätta tillräckliga lagstadgade minimilöner”, föreskrivs följande:
”1.   De medlemsstater som har lagstadgade minimilöner ska inrätta nödvändiga förfaranden för sättande och uppdatering av de lagstadgade minimilönerna. Sättandet och uppdateringen ska styras av kriterier som ska bidra till deras tillräcklighet i syfte att uppnå en skälig levnadsstandard, minska fattigdomen bland förvärvsarbetande, främja social sammanhållning och uppåtgående social konvergens och minska löneskillnaderna mellan könen. Medlemsstaterna ska fastställa dessa kriterier i enlighet med sin nationella praxis, i relevant nationell lagstiftning, i beslut av deras behöriga organ eller i trepartsöverenskommelser. Kriterierna ska definieras på ett tydligt sätt. Medlemsstaterna får besluta om den relativa vikten av dessa kriterier, inklusive delarna som avses i punkt 2, med beaktande av sina nationella socioekonomiska förhållanden.
2.   De nationella kriterier som avses i punkt 1 ska minst innehålla följande delar:
a)
De lagstadgade minimilönernas köpkraft, med hänsyn tagen till levnadskostnaderna.
b)
Lönernas allmänna nivå och fördelning.
c)
Lönernas ökningstakt.
d)
Den långsiktiga nationella produktivitetsnivån och produktivitetsutvecklingen.
3.   Utan att det påverkar de skyldigheter som anges i denna artikel får medlemsstaterna dessutom använda en automatisk mekanism för indexjusteringar av lagstadgade minimilöner på grundval av lämpliga kriterier och i enlighet med nationell lagstiftning och praxis, förutsatt att tillämpningen av den mekanismen inte leder till en minskning av den lagstadgade minimilönen.
4.   Medlemsstaterna ska använda vägledande referensvärden i sin bedömning av huruvida de lagstadgade minimilönerna är tillräckliga. För det ändamålet får de använda vägledande referensvärden som vanligen används på internationell nivå, till exempel 60 % av bruttomedianlönen och 50 % av bruttomedellönen, och/eller vägledande referensvärden som används på nationell nivå.
5.   Medlemsstaterna ska säkerställa att regelbundna uppdateringar i rätt tid av de lagstadgade minimilönerna görs minst vartannat år eller, i medlemsstater som använder en sådan automatisk indexregleringsmekanism som avses i punkt 3, minst vart fjärde år.
6.   Varje medlemsstat ska utse eller inrätta ett eller flera rådgivande organ som ska ge råd till de behöriga myndigheterna i frågor som rör lagstadgade minimilöner, och ska möjliggöra dessa organs operativa verksamhet.”
9.
I artikel 12 i minimilönedirektivet, som har rubriken ”Rätt till prövning och skydd mot ogynnsam behandling eller ogynnsamma konsekvenser”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska, utan att det påverkar de särskilda former av prövning och tvistlösning som i förekommande fall föreskrivs i kollektivavtal, säkerställa att arbetstagare, inbegripet arbetstagare vars anställningsförhållande har upphört, ges tillgång till ändamålsenlig och opartisk tvistlösning i tid samt rätt till prövning vid åsidosättande av rättigheter i fråga om lagstadgade minimilöner eller i fråga om minimilöneskydd, om sådana rättigheter föreskrivs i nationell rätt eller i kollektivavtal.”
III. Bakgrund till förevarande talan
A. Förslaget till minimilönedirektiv
10.
Europeiska kommissionen antog sitt förslag till minimilönedirektiv i december 2020. (
4
) Detta förslag tillkom efter det att kommissionens ordförande Ursula von der Leyen hade uttalat att ”[v]ärdigheten på arbetsplatsen är okränkbar. Inom de första 100 dagarna av min mandatperiod kommer jag att föreslå ett rättsligt instrument för att se till att varje arbetstagare i EU får en skälig minimilön.” (
5
)
11.
I förslaget till minimilönedirektiv konstaterade kommissionen att ”[m]ånga arbetstagare … för närvarande inte [skyddas] av tillräckliga minimilöner i [Europeiska unionen]” och att ”[i] nio medlemsstater gav de lagstadgade minimilönerna 2018 inte en tillräcklig inkomst för att en ensamstående minimiinkomsttagare skulle hamna över gränsen för fattigdomsrisk”. Kommissionen angav också att det var ”viktigt” att se till att arbetstagare i unionen hade tillgång till sysselsättning och skäliga minimilöner ”[o]m vi ska kunna stödja en hållbar ekonomisk återhämtning för alla” efter covid-19-krisen. (
6
) Dessa uttalanden har av vissa företrädare för doktrinen ansetts reflektera ett brett skifte i synen på tillräckliga minimilöner på unionsnivå, eftersom dessa inte längre ses som ett hinder för konkurrenskraften mellan medlemsstaterna och för ekonomisk tillväxt, utan som en förutsättning för ekonomisk utveckling. (
7
)
12.
I detta sammanhang förklarade kommissionen att det i dess förslag upprättades en ram för att ”förbättra nivån på minimilönerna och öka arbetstagarnas tillgång till minimilöneskydd”. Nämnda institution påpekade också att det förslagna direktivet syftade till att ”främja kollektivförhandlingar om löner i alla medlemsstater”, ”samtidigt som man tar hänsyn till och till fullo respekterar nationella system, nationella befogenheter, arbetsmarknadsparternas oberoende och avtalsfrihet”. (
8
)
13.
Minimilönedirektivet antogs vid första behandlingen den 19 oktober 2022. Samtliga medlemsstater i rådet röstade för denna lagstiftningsakt utom Konungariket Danmark och Konungariket Sverige, som röstade emot, och Ungern, som avstod från att rösta. (
9
)
14.
Det danska folketinget hade redan i sitt motiverade yttrande av den 15 december 2020 över förslaget till minimilönedirektiv angett att det ansåg att lönevillkor bäst regleras på nationell nivå. (
10
) Under det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av direktivet förklarade den danska regeringen i ett uttalande till rådet att Konungariket Danmark ”principiellt [motsätter sig] att det införs bindande bestämmelser på EU-nivå om minimilöner”. Den danska regeringen betonade även att ”det är mycket viktigt att [arbetsmarknadens parters] autonomi bevaras” och att ”lönesättning är en nationell befogenhet”. (
11
)
B. Centrala aspekter av minimilönedirektivet i samband med förevarande mål
15.
Enligt Eurostat varierade de lagstadgade månatliga minimilönerna per den 1 januari 2022 kraftigt mellan medlemsstaterna, från 332 euro i Bulgarien till 2257 euro i Luxemburg. (
12
) I sin ”Resumé av konsekvensbedömningsrapporten” som åtföljde förslaget till minimilönedirektiv, (
13
) konstaterade kommissionen att orsakerna till problemet med det otillräckliga minimilöneskyddet för arbetstagare i unionen bland annat var ”bristen på tydliga och stabila kriterier för fastställande och uppdatering av minimilöner” och ”otillräckligt deltagande av arbetsmarknadens parter”.
16.
Som respons på dessa farhågor anges i artikel 1.1 i minimilönedirektivet att det genom detta instrument fastställs en ram för a) de lagstadgade minimilönernas tillräcklighet, b) främjande av kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning och c) förbättring av arbetstagarnas faktiska tillgång till rätt till minimilöneskydd där detta föreskrivs i nationell rätt och/eller följer av kollektivavtal. Som jag förstår det har minimilönedirektivet således tre olika syften (som räknas upp i artikel 1.1 a, b och c i direktivet), vilka alla är avsedda att bidra till det övergripande målet att ”bidra till uppåtgående social konvergens och minska ojämlikheten i fråga om lön”. (
14
)
17.
Minimilönedirektivet innehåller totalt 19 artiklar, fördelade på fyra olika kapitel, men det är tre bestämmelser, nämligen artiklarna 4, 5 och 12, som är av särskilt intresse i förevarande mål. Var och en av dessa bestämmelser rör ett av de tre syften som räknas upp i artikel 1.1 i minimilönedirektivet.
18.
Artikel 4 i nämnda direktiv avser för det första främjande av kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning (det andra syftet i artikel 1.1 b däri). Den ingår i kapitel I i minimilönedirektivet, som har rubriken ”Allmänna bestämmelser”. I artikel 4.1 åläggs samtliga medlemsstater ett antal skyldigheter ”i syfte att öka kollektivavtalstäckningen och underlätta utövandet av rätten till kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning”. Dessa skyldigheter inbegriper att ”[vidta] lämpliga åtgärder för att skydda arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer som deltar eller önskar delta i kollektivavtalsförhandlingar mot att den andra parten eller den andra partens företrädare eller medlemmar blandar sig i deras organisation, funktionssätt eller administration” (artikel 4.1 d i direktivet). De skyldigheter som beskrivs närmare i artikel 4.2 i minimilönedirektivet gäller däremot endast medlemsstater där kollektivavtalstäckningsgraden understiger ett tröskelvärde på 80 procent. Dessa medlemsstater är skyldiga att ”tillhandahålla en ram med möjliggörande förutsättningar för kollektivavtalsförhandlingar” och att ”upprätta en handlingsplan för att främja kollektivavtalsförhandlingar”, som de regelbundet ska se över och revidera.
19.
Artikel 5 i minimilönedirektivet avser för det andra ”[d]e lagstadgade minimilönernas tillräcklighet” (det första syftet i artikel 1.1 a däri). Denna artikel är den viktigaste i minimilönedirektivet. Den återfinns i kapitel II, med rubriken ”Lagstadgade minimilöner”, vars bestämmelser endast är tillämpliga på medlemsstater som har lagstadgade minimilöner. I artikel 5.2 i minimilönedirektivet specificeras särskilt fyra minimikriterier som ska ”bidra till [minimilönernas] tillräcklighet” och som ska beaktas under ”[f]örfarandet för att sätta tillräckliga lagstadgade minimilöner”.
20.
Artikel 12 i minimilönedirektivet, som ingår i kapitel III med rubriken ”Övergripande bestämmelser”, rör för det tredje arbetstagarnas faktiska tillgång till minimilöneskydd (det tredje syftet i artikel 1.1 c däri). Syftet med denna bestämmelse är att säkerställa att arbetstagare ges tillgång till ändamålsenlig och opartisk tvistlösning i tid samt rätt till prövning vid åsidosättande av rättigheter i fråga om lagstadgade minimilöner eller i fråga om minimilöneskydd som föreskrivs i nationell rätt eller i kollektivavtal.
IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
21.
Konungariket Danmark har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 18 januari 2023.
22.
Konungariket Danmark har yrkat att domstolen ska
–
ogiltigförklara minimilönedirektivet i dess helhet, eller,
–
i andra hand, ogiltigförklara artikel 4.1 d och/eller artikel 4.2 i minimilönedirektivet, och
–
förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
23.
Parlamentet har yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta Konungariket Danmark att ersätta rättegångskostnaderna.
24.
Rådet har yrkat att domstolen ska
–
avvisa förstahandsyrkandet, eller,
–
i andra hand, ogilla talan i dess helhet, och
–
förplikta Konungariket Danmark att ersätta rättegångskostnaderna.
25.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 26 april respektive den 25 maj 2023 tilläts Konungariket Belgien och Republiken Portugal att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
26.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 8 respektive den 26 maj 2023 samt den 5 respektive den 7 juni 2023 tilläts Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Storhertigdömet Luxemburg och kommissionen att intervenera till stöd för parlamentets och rådets yrkanden.
27.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 26 maj 2023 tilläts Konungariket Sverige att intervenera till stöd för Konungariket Danmarks yrkanden.
V. Analys
28.
Under många år utvecklades unionens socialpolitik vid sidan av fördragen, eftersom den drivande kraften bakom den europeiska integrationen var upprättandet av en gemensam marknad. (
15
) Antagandet av protokollet om socialpolitik och avtalet om socialpolitik (nedan kallat det sociala kapitlet), som fogades till Maastrichtfördraget, var det första försöket att ”konstitutionalisera” unionens socialpolitik, och det var först i och med Amsterdamfördraget av år 1997 som innehållet i det sociala kapitlet formellt stadfästes i EG‑fördraget. (
16
)
29.
Sedan dess står det klart att ”unionen inte enbart har skapat en inre marknad, utan även verkar för hållbar utveckling i Europa, vilken grundas på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft, där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas, och för social trygghet”. (
17
) Unionslagstiftaren har antagit flera rättsakter med stöd av artikel 153 FEUF (eller tidigare versioner av denna bestämmelse) i syfte att uppnå dessa mål – såsom bemanningsdirektivet, (
18
) arbetstidsdirektivet (
19
) och, mer nyligen, direktiv (EU) 2019/1152 om tydliga och förutsägbara arbetsvillkor i Europeiska unionen, (
20
) vilket, i likhet med minimilönedirektivet, antogs med stöd av artikel 153.2 b FEUF, jämförd med artikel 153.1 b FEUF.
30.
Såvitt jag vet är emellertid minimilönedirektivet det första rättsliga instrumentet på unionsnivå som avser minimilöner. Även om det i princip 6 i den europeiska pelaren för sociala rättigheter (
21
) redan anges att ”[a]rbetstagare har rätt till en rättvis lön som tillåter en värdig levnadsstandard” samt att ”[t]illräckliga minimilöner ska säkerställas, så att arbetstagaren med familj kan tillgodose sina behov” och ”[f]attigdom bland förvärvsarbetande … förhindras”, är den inte rättsligt bindande utan tjänar snarare som vägledning för sysselsättningsinsatser och sociala insatser inriktade på att uppnå effektiva resultat. (
22
)
31.
Konungariket Danmark har åberopat två grunder till stöd för sitt förstahandsyrkande, enligt vilket minimilönedirektivet ska ogiltigförklaras i sin helhet. Denna stat har för det första gjort gällande att parlamentet och rådet handlade i strid med artikel 153.5 FEUF och därmed åsidosatte principen om tilldelade befogenheter, vilken, såsom jag erinrade om i inledningen, är stadfäst i artikel 5.2 FEU. I detta hänseende har den danska regeringen gjort gällande att direktivet är oförenligt med två av undantagen i artikel 153.5 FEUF, nämligen de som avser löneförhållanden och föreningsrätt. Nämnda regering anser att minimilönedirektivet ”utgör ett direkt ingrepp” i båda undantagen och att det därför inte kunde antas av unionslagstiftaren utan att denne överskred sina befogenheter. Även om parlamentet och rådet har befogenhet att anta direktiv som fastställer minimikrav i fråga om ”arbetsvillkor” (med tillämpning av artikel 153.2 b FEUF, jämförd med artikel 153.1 b FEUF), kan de nämligen inte lagstifta om vare sig löneförhållanden eller föreningsrätt.
32.
För det andra har den danska regeringen gjort gällande att även om det skulle antas att minimilönedirektivet inte faller inom tillämpningsområdet för undantagen för löneförhållanden och föreningsrätt i artikel 153.5 FEUF, så kunde parlamentet och rådet ändå inte med giltig verkan anta nämnda direktiv med stöd av artikel 153.1 b FEUF. I detta hänseende har den danska regeringen påpekat att minimilönedirektivet har två likvärdiga syften, då det inte endast syftar till att reglera ”arbetsvillkor” (artikel 153.1 b FEUF), utan även ”[f]öreträdande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen …” (artikel 153.1 f FEUF). Den danska regeringen har tillagt att dessa två rättsliga grunder kräver skilda lagstiftningsförfaranden, eftersom artikel 153.1 f FEUF kräver enhällighet i rådet, vilket artikel 153.1 b FEUF inte gör. Eftersom dessa beslutsförfaranden inte är förenliga med varandra, ska minimilönedirektivet enligt den danska regeringen ogiltigförklaras i sin helhet.
33.
För det fall att domstolen skulle finna att minimilönedirektivet inte ska ogiltigförklaras i sin helhet, har Konungariket Danmark i andra hand yrkat att artikel 4.1 d och artikel 4.2 i nämnda instrument ska ogiltigförklaras. I detta hänseende har nämnda medlemsstat åberopat en enda grund, vilken återigen avser att parlamentet och rådet, genom att anta dessa bestämmelser, handlade i strid med artikel 153.5 FEUF och därmed åsidosatt principen om tilldelade befogenheter. Den centrala fråga som uppkommer i detta sammanhang är huruvida artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet kan ”avskiljas” från övriga bestämmelser däri.
34.
Innan jag övergår till att pröva dessa olika påståenden vill jag göra en inledande iakttagelse. Förevarande mål har inte uppstått ur intet. Det hänger nära samman med Danmarks och andra nordiska medlemsstaters konstanta motstånd mot det de ser som att unionen blandar sig i deras arbetsrätt och system för arbetsmarknadsrelationer. Reaktionerna i dessa medlemsstater på domstolens dom i målet Laval un Partneri, (
23
) som rörde ett lettiskt företags (Laval) utstationering av lettiska arbetstagare för arbete på byggarbetsplatser i Sverige och en svensk facklig organisations därpå följande blockad av dessa arbetsplatser, är de mest framträdande exemplen på detta motstånd hittills. Både Danmarks och Sveriges arbetsrättsliga modeller kännetecknas av ett ”laissez-faire”-tänkande, det vill säga en hög grad av autonomi för arbetsmarknadens parter, där löner och arbetsvillkor förhandlas fram av arbetsmarknadens parter i stället för att regleras i lag. Domstolens slutsats i den domen att stridsåtgärder i grund och botten kan utgöra en omotiverad inskränkning av den fria rörligheten och dess betoning av vikten av öppenhet vad gäller arbets- och anställningsvillkor, inklusive löneförhållanden, har av vissa uppfattats som ett hot mot den autonoma karaktären hos de danska och svenska systemen för kollektivavtalsförhandlingar och den avsaknad av statlig inblandning i de åtgärder som vidtas av fackliga organisationer som kännetecknar dessa medlemsstater. (
24
)
35.
Mot denna bakgrund kan de argument som den danska och den svenska regeringen har lagt fram i förevarande mål anses vara resultatet av ett rent ”principiellt motstånd”, det vill säga ett hårdnackat motstånd från dessa medlemsstaters sida mot varje form av ”ingrepp” i arbetsmarknadens parters oberoende och avtalsfrihet, (
25
) snarare än att vara förankrade i sakinnehållet i de skyldigheter som följer av direktivet i sig. I detta hänseende noterar jag exempelvis att den svenska regeringen har medgett att den inte omfattas av skyldigheten i artikel 4.2 i minimilönedirektivet, eftersom denna bestämmelse endast är tillämplig på medlemsstater där kollektivavtalstäckningsgraden understiger 80 procent. De båda regeringarna är också överens om att de flesta av skyldigheterna i detta instrument avspeglar de skyldigheter som redan följer av Internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention om fastställande av minimilöner, 1970, som de är bundna av. (
26
) De medger därför att minimilönedirektivet i praktiken inte kommer at påverka deras nationella system i någon större utsträckning.
36.
Jag anser emellertid att dessa överväganden inte får påverka utgången i förevarande mål. Hur befogenheterna fördelas mellan medlemsstaterna och Europeiska unionen är en fråga av konstitutionell karaktär, vilken, såsom jag redan har påpekat i inledningen, är av grundläggande betydelse i en europeisk union som bygger på rättsstatsprincipen. Om unionslagstiftaren antar ett direktiv på ett område där den saknar behörighet att lagstifta, kan detta direktiv inte upprätthållas av rent praktiska skäl, såsom att det bara kommer att få ”lindriga” konsekvenser för de få (i förevarande fall två) medlemsstater som röstade emot det. Sådana överväganden bör enligt min mening inte påverka domstolens bedömning. I detta hänseende vill jag tillägga att en medlemsstats motiv till eller intresse av att väcka talan om ogiltigförklaring av en unionsrättsakt saknar betydelse i samband med ett förfarande som grundar sig på artikel 263 FEUF, eftersom medlemsstaterna enligt denna bestämmelse är privilegierade sökande och följaktligen inte behöver visa att de har ett berättigat intresse av att få saken prövad.
A. Förstahandsyrkandet: Ska minimilönedirektivet ogiltigförklaras i sin helhet?
37.
Det framgår av punkterna 31 och 32 ovan att Konungariket Danmarks förstahandsyrkande i huvudsak rör unionslagstiftarens val att använda artikel 153.2 b FEUF, jämförd med artikel 153.1 b FEUF, som rättslig grund för minimilönedirektivet – ett val som av vissa företrädare för doktrinen har betecknats som ”den mest kontroversiella” frågan i samband med minimilönedirektivet. (
27
) Domstolen har därvid ombetts att klargöra hur dessa bestämmelser förhåller sig till, å ena sidan, artikel 153.5 FEUF (den första grunden) och, å andra sidan, artikel 153.1 f FEUF (den andra grunden).
1.
Den första grunden: Minimilönedirektivet antogs i strid med artikel 153.5 FEUF och därmed i strid med principen om tilldelade befogenheter
38.
Som jag redan har förklarat antogs minimilönedirektivet av unionslagstiftaren med stöd av artikel 153.2 b FEUF, jämförd med artikel 153.1 b FEUF, på grundval av att det syftar till att reglera ”arbetsvillkor”. Den danska regeringen har emellertid genom sin första grund för talan gjort gällande att detta instrument är oförenligt med två av de undantag som anges i artikel 153.5 FEUF, nämligen ”löneförhållanden” och ”föreningsrätt”, som inte omfattas av unionslagstiftarens behörighet.
39.
I detta hänseende har domstolen fastställt att eftersom punkt 5 i artikel 153 FEUF utgör ett undantag från bestämmelserna i punkterna 1–4 i nämnda artikel ska de områden som anges i förstnämnda punkt tolkas restriktivt så att tillämpningsområdet för de övriga punkterna inte otillbörligt begränsas eller de mål som eftersträvas med artikel 151 FEUF undergrävs. (
28
)
40.
Domstolen har dessutom redan gett vägledning om hur undantaget för ”löneförhållanden” ska förstås. Domstolen har nämligen i domarna i målet Del Cerro Alonso, (
29
) i målet Impact, (
30
) i de förenade målen Bruno m.fl. (
31
) och i de förenade målen Specht m.fl. (
32
) konsekvent slagit fast att detta undantag ska förstås så, att det avser de åtgärder som, såsom likriktning av vissa eller samtliga delar av lönerna och/eller deras nivå i medlemsstaterna eller införandet av en minimilön, innebär att unionsrätten direkt griper in i fastställandet av löner inom unionen. I detta avseende har domstolen klargjort att undantaget för ”löneförhållanden” inte får tolkas så, att det innefattar alla frågor som har något som helst samband med löneförhållanden, eftersom vissa av de områden som anges i artikel 153.1 FEUF annars i stor utsträckning skulle förlora sitt innehåll. Undantaget för ”föreningsrätt” har däremot ännu inte tolkats av domstolen.
41.
I de följande avsnitten kommer jag att, mot bakgrund av denna rättspraxis, undersöka huruvida minimilönedirektivet strider mot undantaget för löneförhållanden i artikel 153.5 FEUF (a). Jag kommer därefter att bedöma huruvida detta direktiv är förenligt med undantaget för ”föreningsrätt” i nämnda bestämmelse (b).
a)
Är minimilönedirektivet förenligt med undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF?
1) Parternas argument
42.
Två olika synsätt har lagts fram för domstolen när det gäller huruvida minimilönedirektivet är förenligt med undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF. Den danska och den svenska regeringen har gjort gällande att direktivet direkt griper in i ”löneförhållandena” och att det därför är oförenligt med denna bestämmelse, medan parlamentet, rådet, kommissionen och de övriga medlemsstater som har intervenerat i förevarande mål är av motsatt uppfattning.
43.
Mer specifikt anser den danska och den svenska regeringen att även om minimilönedirektivet inte fastställer någon allmän minimilön för hela unionen, och inte heller uttryckligen fastställer lönenivån, så skulle artikel 153.5 FEUF fråntas sitt innehåll om unionslagstiftaren befanns vara behörig att anta detta direktiv. Enligt deras mening är ”löneförhållanden” en fråga som omfattas av arbetsmarknadsparternas oberoende och avtalsfrihet på nationell nivå. Det är därför som löneförhållanden uttryckligen har undantagits från unionens behörighetsområde.
44.
Dessa regeringar har vidare hävdat att det uttryckliga föremålet för minimilönedirektivet är minimilönernas tillräcklighet. Syftet med minimilönedirektivet är nämligen att påverka (höja) lönenivåerna inom unionen genom att ställa krav på medlemsstaterna på ett sätt som direkt griper in i deras mekanismer för lönesättning. Såsom framgår av kommissionens konsekvensbedömning som åtföljer förslaget till minimilönedirektiv, (
33
) bör detta instrument leda till högre minimilöner i ungefär hälften av medlemsstaterna och medföra en faktisk förbättring av lönenivån. I artikel 5 i direktivet föreskrivs bland annat att de medlemsstater som har lagstadgade minimilöner ska fastställa minimikriterier och använda vägledande referensvärden. Denna bestämmelse innebär inte bara rättsligt bindande skyldigheter för dessa medlemsstater, utan syftar också till att ha en direkt, uppåtgående effekt på lönenivån och åstadkomma en harmonisering genom en ram som medlemsstaterna måste tillämpa när de fastställer minimilöner.
45.
Parlamentet och rådet har, med stöd av kommissionen och övriga intervenienter, för sin del gjort gällande att prövningen, såsom framgår av domstolens praxis i bland annat domen i målet Impact, lämpligen ska avse huruvida det ifrågavarande instrumentet direkt blandar sig i fastställandet av löner, vilket inte har något samband med huruvida det påverkar lönenivåerna. I annat fall skulle unionens befogenheter enligt artikel 153.1 b FEUF begränsas på ett otillbörligt sätt. Den tyska regeringen har hävdat att syftet med undantaget för ”löneförhållanden” inte är att helt undanta lönerelaterade frågor från unionens utrymme för åtgärder. Rådet har tillagt att frågan huruvida undantaget för ”löneförhållanden” har iakttagits inte enbart kan bedömas mot bakgrund av antalet bestämmelser om lön i ett visst instrument, utan kräver en materiell prövning av dessa bestämmelsers karaktär.
46.
Dessa institutioner och intervenienter har vidare påpekat att minimilönedirektivet inte syftar till att införa en enhetlig minimilön i unionen eller till att harmonisera mekanismerna för lönesättning. De har framhållit att minimilönedirektivet endast fastställer en processuell ram och att det inte direkt griper in i medlemsstaternas lönesättningsmekanismer. Kommissionen har tillagt att unionslagstiftaren förut har antagit flera unionsrättsakter avseende arbetsvillkor. Dessa rättsakter stred inte mot artikel 153.5 FEUF, eftersom de, i likhet med minimilönedirektivet, endast indirekt rörde löner och inte harmoniserade lönenivån i hela unionen.
47.
Parlamentet har vidare anfört att det, med hänsyn till att ett av målen för unionens socialpolitik är att förbättra levnads- och arbetsvillkoren och att löneförhållandena är en integrerad del av dessa villkor, inte är förvånande att minimilönedirektivet kan ha en positiv inverkan på lönenivåerna. Rådet har, med stöd av den belgiska och den portugisiska regeringen, även framhållit att begreppet ”tillräcklighet” i artikel 5 i minimilönedirektivet inte innebär att minimilönerna ska harmoniseras i hela Europeiska unionen. Denna bestämmelse hindrar nämligen inte medlemsstaterna från att fastställa nivån på de lagstadgade minimilönerna och specificerar inte heller ett tröskelvärde under vilket minimilönerna ska anses vara otillräckliga. Vidare utgör de kriterier som fastställs i direktivet endast kvalitativa kriterier som ska användas i den nationella lönesättningsprocessen. Den tyska regeringen har i detta avseende tillagt att det står medlemsstaterna fritt att fastställa och använda andra kriterier och att stödja sig på sin nationella praxis, och att de således förfogar över ett tillräckligt handlingsutrymme. Den franska regeringen har påpekat att det förfarande som föreskrivs i artikel 5 i minimilönedirektivet bygger på en icke uttömmande förteckning över allmänt hållna och oprecist formulerade kriterier som medlemsstaterna kan komplettera.
2) Bedömning
48.
Av de argument som redovisats ovan drar jag för det första slutsatsen att samtliga parter och intervenienter i förevarande mål, med undantag av Konungariket Danmark och Konungariket Sverige, tolkar undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF som att det i huvudsak är begränsat till åtgärder som harmoniserar lönenivåerna, (
34
) och inte omfattar åtgärder som rör lönesättningsförfarandet. För det andra förefaller dessa parter och intervenienter enligt min mening uppfatta det rättsliga kriteriet direkt ingrepp, som domstolen har utvecklat i samband med detta undantag, som ett kriterium som i huvudsak avser ingreppets omfattning eller intensitet. Kontentan är att unionen har befogenhet att ställa allmänt hållna och vagt formulerade krav på hur medlemsstaternas regelverk för lönesättning ska organiseras, och till och med kan inrätta en ram för att säkerställa att arbetstagare har tillgång till tillräckliga minimilöner, medan den måste avstå från att blanda sig i de närmare villkoren i de nationella regelverken, så att de nationella särdragen bevaras. (
35
) För det tredje tycks dessa parter och intervenienter uppfatta syftet med undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 som att det är avsett att skydda arbetsmarknadsparternas autonomi vid ingåendet av kollektivavtal. På grundval av detta anser de att minimilönedirektivet är förenligt med nämnda undantag så länge det inte inkräktar på denna autonomi.
49.
Minimilönedirektivet innehåller flera uttalanden som visar att även unionslagstiftaren tolkade undantaget för ”löneförhållanden” på det sätt som beskrivits i punkt 48 ovan då direktivet antogs. I skäl 19 i minimilönedirektivet föreskrivs således att i enlighet med artikel 153.5 i EUF-fördraget ”syftar detta direktiv varken till att harmonisera minimilönenivån i hela unionen eller till att inrätta en enhetlig metod för sättande av minimilöner”. Där förklaras också att ”nationella befogenheter och arbetsmarknadens parters rätt att ingå avtal” fullt ut respekteras i detta instrument och att det däri inte heller ”fastställs … någon lönenivå”. (
36
) I artikel 1.2 i minimilönedirektivet anges dessutom att detta direktiv inte ska påverka den fullständiga respekten för arbetsmarknadens parters autonomi, (
37
) medan det i artikel 1.3 i nämnda direktiv uttryckligen hänvisas till artikel 153.5 FEUF och anges att detta direktiv, mot bakgrund av denna bestämmelse, ”inte [ska] påverka medlemsstaternas behörighet att fastställa minimilönenivån”. (
38
) Detta direktiv innehåller även flera hänvisningar till särdragen i nationell praxis. (
39
)
50.
Enligt min mening framgår det tydligt av ordalydelsen i dessa bestämmelser och av dessa bestämmelsers antal att unionslagstiftaren inte ignorerade att den, när den antog minimilönedirektivet, var ute på ”hal is” med avseende på undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF (eller, som vissa företrädare för doktrinen har uttryckt det, ”balanserade på slak lina”). (
40
) I nästa avsnitt kommer jag att förklara varför unionslagstiftarens tolkning av detta undantag – en tolkning som, såsom jag har förklarat, har förfäktats av samtliga parter och intervenienter i förevarande mål utom Konungariket Danmark och Konungariket Sverige – bygger på vad jag anser vara tre felslut. Jag kommer också att redogöra för hur just detta undantag enligt min mening bör förstås mot bakgrund av domstolens praxis.
i) Tillämpningsområdet för undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF
– Det första felslutet: Undantaget för ”löneförhållanden” är begränsat till åtgärder som harmoniserar lönenivån
51.
I artikel 153.5 FEUF används begreppet ”löneförhållanden”. Alla tidigare versioner av artikel 153.5 FEUF, nämligen artikel 137.6 i EG‑fördraget och artikel 2.6 i det sociala kapitlet, har såvitt jag vet varit formulerade på samma sätt och refererat till ”löneförhållanden”, inte till ”lönenivå”. Användningen av begreppet ”löneförhållanden” antyder att andra delar av medlemsstaternas lönesättningssystem, som inte rör lönenivån, omfattas av undantaget i artikel 153.5 FEUF. Följaktligen anser jag att unionsfördragens upphovsmän från unionens utrymme för åtgärder ha velat undanta åtgärder som inbegriper, men inte är begränsade till, en harmonisering av lönenivåerna.
52.
Till stöd för den motsatta ståndpunkten har vissa parter i förevarande mål (såsom den portugisiska regeringen) erinrat om att generaladvokat Kokott i sitt förslag till avgörande i målet Impact (
41
) slog fast att denna artikel ”endast undandrar storleken på lönen från [unions]lagstiftarens behörighetsområde”. (
42
) I detta hänseende noterar jag att domen i det målet innehåller uttalanden som kan ge intryck av att domstolen också betonade lönenivåerna (i motsats till löneförhållanden i allmänhet). Domstolen påpekade nämligen att fördragens upphovsmän hade ansett det lämpligt att ”undanta fastställandet av lönenivåer från en harmonisering”, eftersom arbetsmarknadens parter på nationell nivå har rätt att genom avtal ”fastställa lönenivåer” och denna fråga omfattas av medlemsstaternas behörighet på området. (
43
)
53.
Det står emellertid klart för mig att domstolen i domen i målet Impact inte gick så långt som till att påstå att undantaget för ”löneförhållanden” uteslutande gällde lönenivån (det vill säga det exakta beloppet). Domstolen angav nämligen att detta undantag skulle förstås så, att det avsåg ”åtgärder … såsom likriktning av vissa eller samtliga delar av lönerna och/eller deras nivå i medlemsstaterna eller införandet av en minimilön på [unions]nivå”. (
44
) Enligt min mening visar uttrycken ”såsom” och ”lönerna och/eller deras nivå” att domstolen inte uteslöt att ett direkt ingrepp i ”löneförhållandena” kan ske även om den omtvistade åtgärden inte i sig syftar till att harmonisera ”lönenivån”.
54.
Mot bakgrund av denna dom ser jag ingen anledning att i artikel 153.5 FEUF införa en begränsning (nämligen att undantaget för ”löneförhållanden” i själva verket endast omfattar lönenivån) som inte uttryckligen (expressis verbis) framgår av denna bestämmelse. Enligt min mening är begreppet ”löneförhållanden” avsett att omfatta alla aspekter av medlemsstaternas system för lönesättning (inbegripet formerna och förfarandena för att fastställa lönenivån), och inte enbart lönenivån.
55.
Jag vill i detta hänseende erinra om att även om undantag i allmänhet ska tolkas restriktivt, får de inte tolkas så restriktivt att de förlorar sin ändamålsenliga verkan. Såsom jag redan har påpekat i punkt 39 ovan har domstolen fastställt att de områden som är undantagna enligt artikel 153.5 FEUF, däribland löneförhållanden, ska tolkas restriktivt så att tillämpningsområdet för punkterna 1–4 inte otillbörligt begränsas eller de mål som eftersträvas med artikel 151 FEUF undergrävs. (
45
) Av detta uttalande följer emellertid enligt min mening inte att ”löneförhållanden” ska begränsas till att avse ”lönenivån”. Om så vore fallet skulle unionslagstiftaren kunna harmonisera alla andra aspekter av medlemsstaternas system för lönesättning, så länge som den inte gick så långt som till att harmonisera lönebeloppen genom att föreskriva en särskild formel eller ett särskilt belopp. Undantaget för ”löneförhållanden” skulle då, såsom den danska och den svenska regeringen har gjort gällande, förlora sin ändamålsenliga verkan, eftersom unionslagstiftaren, exempelvis, skulle kunna anta direktiv som harmoniserar hur ofta löneförhandlingar ska genomföras av arbetsmarknadens parter eller som föreskriver hur sådana förhandlingar ska genomföras – i strid med det uttalade syftet med detta undantag, vilket enligt domstolen, och såsom jag har erinrat om i punkt 52 ovan, är att skydda arbetsmarknadens parters rätt att genom avtal fastställa lönenivåerna. (
46
)
56.
I detta hänseende vill jag för det första tillägga att domstolen har klargjort (vilket samtliga parter och intervenienter i förevarande mål instämmer i) att ”löneförhållandena” utgör en integrerad del av arbetsvillkoren. (
47
) Det är således ofrånkomligt att undantaget för ”löneförhållanden”, oavsett hur brett eller snävt det tolkas, påverkar tillämpningsområdet för artikel 153.1 b FEUF (som rör unionslagstiftarens behörighet såvitt avser arbetsvillkor), eftersom det finns en klar överlappning mellan denna bestämmelse och artikel 153.5 FEUF. En sådan överlappning är ofrånkomlig även om räckvidden av detta undantag reduceras till ett absolut minimum.
57.
Domstolens slutsats att de undantag som räknas upp i artikel 153.5 FEUF, inbegripet undantaget för ”löneförhållanden”, ska ges en restriktiv tolkning formulerades för det andra i ett specifikt sammanhang. Domarna i målet Del Cerro Alonso, i målet Impact, i de förenade målen Bruno m.fl. och i de förenade målen Specht m.fl. avsåg alla rättsakter som, till skillnad från minimilönedirektivet, syftade till att reglera något annat än ”löneförhållanden”. Mer specifikt, avsåg domarna i målet Del Cerro Alonso och i målet Impact klausul 4 i ramavtalet om visstidsarbete, (
48
) som syftar till att säkerställa att principen om icke-diskriminering tillämpas på visstidsanställda, och inte till att reglera ”löneförhållanden”. På liknande sätt rörde domen i de förenade målen Bruno m.fl. tolkningen av rådets direktiv 97/81/EG om deltidsarbete, (
49
) vars syfte bland annat är att undanröja diskriminering av deltidsarbetande (och som inte heller är avsedd att reglera ”löneförhållanden”). Domen i de förenade målen Specht m.fl. slutligen rörde rådets direktiv 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. (
50
) I den domen klargjorde domstolen att offentliganställda tjänstemäns lönevillkor omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv, eftersom syftet med detta instrument är att ”fastställa en allmän ram för bekämpning av diskriminering i arbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning, för att principen om likabehandling skall kunna genomföras i medlemsstaterna”, och inte att reglera ”löneförhållanden” i sig.
58.
Det följer av denna rättspraxis att domstolen, genom att slå fast att undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF ska tolkas restriktivt, endast ville försäkra sig om att denna bestämmelse inte gjorde det omöjligt att anta rättsakter som inte syftade till att reglera ”löneförhållanden” enbart på grund av deras återverkningar på ”löneförhållandena”. Satt i sitt rätta sammanhang framgår det således att detta uttalande inte var avsett att begränsa omfattningen av vad som ska anses utgöra ”löneförhållanden” (genom att begränsa det till ”lönenivån”), utan att säkerställa att instrument som endast indirekt påverkar dessa områden kan antas.
59.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan drar jag slutsatsen att undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF inbegriper, men inte är begränsat till, åtgärder som harmoniserar ”lönenivån” och att det även omfattar åtgärder som harmoniserar andra aspekter av medlemsstaternas system för lönesättning (inbegripet formerna och förfarandena för att fastställa lönenivån). Det är därför felaktigt att tolka undantaget för ”löneförhållanden” som att det är begränsat till åtgärder som harmoniserar lönenivån.
– Det andra felslutet: EU-lagstiftaren får anta allmänt hållna och vagt formulerade krav på medlemsstaternas regelverk för lönesättning
60.
Såsom jag har förklarat i punkt 40 ovan har domstolen redan klargjort att undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF inte innefattar alla frågor som har ”något som helst samband” med ”löneförhållanden”. Dessutom framgår det ovan att kriteriet direkt ingrepp utvecklades i ett sammanhang där domstolen sökte skilja mellan instrument som syftar till att reglera eller harmonisera löneförhållanden och sådana som syftar till att reglera något annat (till exempel icke-diskriminering, såsom är fallet med de direktiv som stod i centrum för domarna i de förenade målen Bruno m.fl. och i de förenade målen Specht m.fl.), medan de endast indirekt blandar sig i ”löneförhållandena” (genom att enbart ha återverkningar på lönenivån).
61.
Mot bakgrund av dessa överväganden står det klart för mig att vissa andra direktiv där ordet ”lön” förekommer – såsom direktiv 2006/54/EG om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet, (
51
) rådets direktiv 2000/43/EG om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung, (
52
) bemanningsdirektivet, (
53
) utstationeringsdirektivet, (
54
) arbetstidsdirektivet, (
55
) eller till och med direktiv 2008/94/EG om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens (
56
) – inte heller direkt avser löneförhållanden i den mening som avses i artikel 153.5 FEUF. Dessa direktiv tillhör den kategori av rättsakter som, i likhet med de direktiv som gav upphov till domarna i de förenade målen Bruno m.fl. och i de förenade målen Specht m.fl., endast ”indirekt” blandar sig i ”löneförhållandena”. Dessa innehåller nämligen bestämmelser som i praktiken påverkar eller har återverkningar på lönenivån. De har emellertid inte till syfte att reglera ”löneförhållandena”, eftersom de endast syftar till att ge vissa kategorier av arbetstagare rätt till samma anställningsvillkor som andra (
57
) eller att fastställa huruvida en arbetstagare har rätt till sin ”lön” (oavsett nivån på denna ”lön” och hur den fastställts) i vissa specifika sammanhang, såsom när arbetstagaren är på årlig semester eller i händelse av att hans eller hennes arbetsgivare blir insolvent.
62.
Ett instrument som syftar till att reglera löneförhållanden utgör däremot ett direkt ingrepp i dessa löneförhållanden och är således oförenligt med undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF. Det är ovidkommande med vilken intensitet eller, tvärtom, flexibilitet ett sådant instrument försöker åstadkomma detta.
63.
I detta hänseende är det viktigt att påpeka att kriteriet ”direkt ingrepp” formulerades av domstolen för att göra det möjligt att anta vissa instrument som inte har till syfte att reglera löneförhållanden. Av detta följer att syftet med detta kriterium inte var att tillåta antagande av ett direktiv som syftar till att reglera en aspekt av medlemsstaternas system för lönesättning (till exempel minimilönenivån eller hur dessa minimilöner ska sättas) för att det endast uppställer allmänt hållna och vagt formulerade krav såvitt avser denna aspekt. Kriteriet har inte heller till syfte att göra det möjligt att anta ett sådant direktiv med hänvisning till att det endast syftar till en partiell harmonisering. (
58
) Motsatt slutsats skulle innebära att kriteriet direkt ingrepp skulle ersättas av ett kriterium som avser ingreppets omfattning och inte dess direkta eller indirekta karaktär.
64.
Med hänsyn härtill står det klart för mig att det är felaktigt att tolka kriteriet direkt ingrepp, som domstolen har utvecklat i samband med undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF, som att unionslagstiftaren kan anta allmänt hållna och vagt formulerade krav eller genomföra en partiell harmonisering i fråga om löneförhållanden. Ett ingrepp kan vara litet eller begränsat, men ändå vara direkt om instrumentet syftar till att reglera löneförhållanden.
65.
Jag vill göra ytterligare en anmärkning. Kriteriet direkt ingrepp innebär enligt min mening inte heller att EU-lagstiftaren får fastställa minimikrav i fråga om löneförhållanden och ge medlemsstaterna möjlighet att införa mer förmånliga bestämmelser. I detta hänseende måste man för det första hålla i minnet att unionen inte har någon behörighet över huvud taget på de områden som omfattas av artikel 153.5 FEUF. För det andra står det, såsom jag redan har förklarat, klart att fördragens upphovsmän, genom att anta artikel 153.5 FEUF, i huvudsak avsåg att avgränsa ett undantag (”löneförhållanden”) från ett område (”arbetsvillkor”) som omfattas av artikel 153.1 b FEUF. Följaktligen kan de kriterier som domstolen tillämpar för att avgöra huruvida unionslagstiftaren överskridit sina befogenheter inte vara desamma i båda fallen, eftersom undantaget för ”löneförhållanden” annars skulle bli meningslöst.
66.
När det gäller arbetsvillkor utom löneförhållanden är kriteriet minimikrav (det vill säga att unionen har behörighet på detta område, men endast såvitt avser minimikrav, det vill säga en miniminivå av skyldigheter). När det gäller löneförhållanden är inte någon form av harmonisering tillåten (unionen saknar behörighet på detta område). Redan att föreskriva”minimikrav” i fråga om ”löneförhållanden” skulle vara ett befogenhetsöverskridande från unionslagstiftarens sida och inkräkta på medlemsstaternas befogenheter. Vidare skulle, såsom jag angett ovan, undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF förlora sitt innehåll, eftersom löneförhållanden skulle behandlas på samma sätt som alla andra arbetsvillkor som omfattas av artikel 153.1 b FEUF.
– Det tredje felslutet: Om en åtgärd inte inkräktar på arbetsmarknadsparternas oberoende och avtalsfrihet är den förenlig med undantaget för ”löneförhållanden”
67.
Såsom jag redan har förklarat har domstolen angett att undantaget för ”löneförhållanden” motiveras av att ”arbetsmarknadens parter … har rätt att genom avtal fastställa lönenivåer”. (
59
) Detta syfte nämns inte uttryckligen i artikel 153.5 FEUF och domstolen har inte angett vad den grundade sitt uttalande på. Jag anser dock att detta syfte faktiskt kan utläsas dels av den omständigheten att de övriga undantagen i denna bestämmelse (det vill säga föreningsrätten, strejkrätten och rätten till lockout) alla avser rättigheter som tillkommer arbetsmarknadens parter (närmare bestämt fackliga organisationer), dels av hänvisningen i artikel 152 FEUF till ”arbetsmarknadsparternas betydelse”, som unionen ska erkänna och främja.
68.
Jag kan emellertid inte utesluta att undantaget för ”löneförhållanden” även tjänar andra syften. Trots mina ansträngningar har jag inte kunnat finna något uttalande i tillgängliga förarbeten till fördragen som bekräftar att det fanns ett klart och unikt skäl eller motiv (nämligen att skydda arbetsmarknadens parters rätt att genom avtal fastställa lönenivåerna) bakom unionsfördragens upphovsmäns beslut att undanta ”löneförhållanden” från unionens behörighetsområde. Såsom generaladvokat Kokott påpekade i sitt förslag till avgörande i målet Impact (
60
) är det nämligen förvisso så, att undantaget för ”löneförhållanden”, genom att förhindra en harmonisering av lönenivåerna i medlemsstaterna, bidrar till att upprätthålla konkurrensen mellan de företag som är verksamma på den inre marknaden. Vissa företrädare för doktrinen har också framhållit att anledningen till att det saknas behörighet i fråga om löneförhållanden helt enkelt är att lönepolitik är ett känsligt område, som utgör ett viktigt verktyg för den inhemska ekonomiska politiken och för att den nationella arbetsmarknaden ska fungera, och att systemen för kollektivavtalsförhandlingar och arbetsmarknadsrelationerna traditionellt är organiserade på olika sätt i de olika medlemsstaterna. (
61
)
69.
Mot denna bakgrund står emellertid en sak klar: En unionsrättsakt eller en unionsåtgärd som är förenlig med undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF bidrar till att skydda arbetsmarknadsparternas oberoende och avtalsfrihet. Den omständigheten att en unionsrättsakt eller en unionsåtgärd inte inkräktar på arbetsmarknadsparternas oberoende och avtalsfrihet innebär emellertid inte nödvändigtvis att den är förenlig med detta undantag. Ett sådant omvänt resonemang, som i synnerhet förespråkats av den tyska regeringen i förevarande mål, kan helt enkelt inte godtas. Detta gäller enligt min mening i än högre grad eftersom kravet att hänsyn ska tas till ”skillnaderna i nationell praxis, särskilt när det gäller avtalsförhållanden” och ”unionsekonomins konkurrenskraft”inte enbart gäller ”löneförhållanden”, utan även, såsom klart framgår av artikel 151 FEUF, är relevant (om än kanske i mindre utsträckning) i fråga om alla socialpolitiska frågor där unionslagstiftaren har befogenhet att komplettera medlemsstaternas åtgärder.
70.
Det är följaktligen felaktigt att ersätta kriteriet direkt ingrepp med ett kriterium som avser huruvida instrumentet i tillräcklig utsträckning säkerställer arbetsmarknadsparternas oberoende och avtalsfrihet eller inte. Detta innebär inte bara att själva kriteriet förväxlas med dess syfte, utan även, enligt min mening, att det endast fokuserar på delar av det mål som eftersträvas med detta undantag.
ii) Minimilönedirektivet är oförenligt med undantaget för ”löneförhållanden”
71.
Det följer av de föregående avsnitten att många av de bestämmelser och skäl i minimilönedirektivet som parterna och intervenienterna i förevarande mål har åberopat till stöd för sin uppfattning att detta instrument är förenligt med undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF i själva verket saknar relevans för denna fråga. Så är i synnerhet fallet med artikel 1.2–4 i minimilönedirektivet, som slår fast att ingenting i minimilönedirektivet ska tolkas som en skyldighet för medlemsstaterna att införa lagstadgade minimilöner (artikel 1.4), som överlåter åt medlemsstaterna att avgöra om minimilönerna är ”tillräckliga” och att fastställa de exakta minimilönebeloppen (skälen 19 och 28 och artikel 1.3) och som skyddar de nationella särdragen och medlemsstaternas rätt att fastställa minimilönenivån (artikel 1.2 och 1.3), som jag har nämnt i punkt 49 ovan.Enligt min mening kan dessa bestämmelser inte åberopas som stöd för att direktivet är förenligt med undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF. De kan endast tjäna till att fastställa graden av och formen för den harmonisering som uppnås genom detta instrument – frågor som endast behöver klargöras om det står klart att unionslagstiftaren var behörig att anta minimilönedirektivet. De är emellertid inte direkt relevanta för den preliminära frågan om huruvida direktivet strider mot undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF och därmed mot principen om tilldelade befogenheter i artikel 5.2 FEU. Vad som är av betydelse i detta sammanhang är nämligen, såsom jag har förklarat, inte i vilken utsträckning direktivet inkräktar på nationella särdrag, utan huruvida det har till syfte att reglera löneförhållanden, eftersom det, om så är fallet, utgör ett direkt ingrepp i undantaget för löneförhållanden i artikel 153.5 FEUF.
72.
Såsom jag har förklarat i punkterna 67–70 ovan, innebär den omständigheten att en unionsrättsakt eller en unionsåtgärd inte inkräktar på arbetsmarknadsparternas oberoende och avtalsfrihet inte nödvändigtvis att den är förenlig med undantaget för ”löneförhållanden”. Enbart den omständigheten att minimilönedirektivet på det hela taget syftar till att uppmuntra eller främja kollektivavtalsförhandlingar, vilket framgår av bestämmelser såsom skälen 13, 19 och 24, liksom artikel 1.2 och 1.3 samt artikel 7 i nämnda direktiv, enligt vilken medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att göra arbetsmarknadens parter involverade i sättandet och uppdateringen av lagstadgade minimilöner, (
62
) räcker således inte för att göra detta instrument förenligt med artikel 153.5 FEUF.
73.
I detta sammanhang vill jag göra ytterligare en inledande anmärkning som specifikt gäller artikel 1.3 i minimilönedirektivet, i vilken det föreskrivs att ”[i] enlighet med artikel 153.5 i EUF-fördraget ska detta direktiv inte påverka medlemsstaternas behörighet att fastställa minimilönenivån liksom medlemsstaternas val att antingen fastställa lagstadgade minimilöner, främja tillgången till minimilöneskydd genom kollektivavtal, eller bådadera”. Om det av andra bestämmelser i minimilönedirektivet klart framgår att syftet med direktivet är att reglera ”löneförhållanden”, så räcker det enligt min mening inte med ett sådant uttalande för att ändra detta syfte. Detsamma gäller enligt min mening skäl 19 i minimilönedirektivet, som till stor del avspeglar ordalydelsen i denna artikel. Såsom rådet har påpekat kräver kriteriet ”direkt ingrepp” att sakinnehållet i det ifrågavarande instrumentet analyseras i sin helhet, och domstolen kan inte begränsa sin bedömning i detta avseende till bestämmelser (såsom, in casu, artikel 1.3 i minimilönedirektivet) som uttryckligen hänvisar till artikel 153.5 FEUF.
74.
När det därefter gäller att definiera syftet med minimilönedirektivet, ska jag börja med att konstatera det uppenbara. Till skillnad från andra direktiv, såsom de som ledde till domarna i de förenade målen Bruno m.fl. och i de förenade målen Specht m.fl., nämligen rådets direktiv 97/81/EG om deltidsarbete och rådets direktiv 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet, vars titlar inte berör ”lön” eller ”löneförhållanden”, eller andra direktiv som jag har nämnt i punkt 60 ovan, avser det direktiv som är omtvistat i förevarande mål ”tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen”. Själva titeln innehåller ordet ”lön”. Detta utgör enligt min mening ett tydligt och till och med uppenbart tecken på att syftet med minimilönedirektivet är att reglera ”löneförhållanden”.
75.
Detta första intryck bekräftas sedan av artikel 1 i nämnda direktiv, som har rubriken ”Innehåll”. I punkt 1 a och b i denna artikel anges i otvetydiga ordalag att det genom detta direktiv fastställs en ram för ”[d]e lagstadgade minimilönernas tillräcklighet” och främjande av ”kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning” i syfte att ”förbättra … särskilt minimilönernas tillräcklighet för arbetstagare för att bidra till en uppåtgående social konvergens och minska ojämlikheten i fråga om lön”. (
63
) Eftersom jag i punkt 54 ovan har klargjort att begreppet ”löneförhållanden”, i den mening som avses i artikel 153.5 FEUF, inte är begränsat till lönenivån, utan även omfattar formerna och förfarandena för att fastställa denna nivå, lämnar denna bestämmelse enligt min uppfattning föga utrymme för tvivel om att syftet med minimilönedirektivet är att reglera en aspekt av ”löneförhållandena” (närmare bestämt minimilönernas tillräcklighet och förfarandet för att sätta dessa löner). Vidare framgår det att unionslagstiftaren aldrig tänkte sig en unionsomfattande höjning av minimilönenivån (konvergens) som en accessorisk eller indirekt följd av antagandet av direktivet, utan snarare som det slutliga eller övergripande målet med detta instrument. Det ska tilläggas att artikel 3 i minimilönedirektivet, som innehåller en förteckning över relevanta definitioner, inleds med en definition av begreppen ”minimilön” och ”lagstadgad minimilön”, vilket visar att dessa begrepp utgör kärnan i detta instrument.
76.
Mot bakgrund av dessa bestämmelser står det redan klart för mig att skillnaden mellan minimilönedirektivet och de direktiv som gav upphov till domarna i de förenade målen Bruno m.fl. och i de förenade målen Specht m.fl. eller de andra direktiv som jag har nämnt i punkt 61 ovan inte bara ligger i deras titel, utan även i själva syftet. Såsom jag har förklarat innehåller samtliga dessa direktiv bestämmelser som påverkar lönenivån. Till skillnad från minimilönedirektivet har de emellertid inte till syfte att reglera hur lönen ska sättas (in casu genom kollektivavtalsförhandlingar) eller att höja lönenivån (genom att, i syfte att bidra till ”uppåtgående social konvergens och minska ojämlikheten i fråga om lön”, fastställa en ”ram för … [d]e lagstadgade minimilönernas tillräcklighet”).
77.
Efter att ha gjort dessa anmärkningar ska jag nu förklara varför artikel 5 i detta instrument – vars innehåll jag kortfattat har beskrivit i avsnitt III. B. ovan, och som är den viktigaste bestämmelsen i minimilönedirektivet – enligt min mening bekräftar att syftet med detta direktiv är att reglera löneförhållanden och att det därmed strider mot undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF. Jag kommer därefter att bedöma andra bestämmelser i detta instrument.
– Artikel 5 i minimilönedirektivet
78.
I artikel 5.1 i minimilönedirektivet föreskrivs att de medlemsstater som har lagstadgade minimilöner på ett tydligt sätt ska definiera de kriterier som ska styra sättandet och uppdateringen av dessa löner. De ska göra detta i enlighet med sin nationella praxis och får besluta om den relativa vikten av dessa kriterier. De ska emellertid även säkerställa att de kriterier som de fastställer bidrar till de lagstadgade minimilönernas tillräcklighet i syfte att ”uppnå en skälig levnadsstandard, minska fattigdomen bland förvärvsarbetande, främja social sammanhållning och uppåtgående social konvergens och minska löneskillnaderna mellan könen”. Artikel 5.2 i nämnda direktiv innehåller vidare en förteckning över fyra kriterier som medlemsstaterna minst ska beakta i samband med ”[f]örfarandet för att sätta … lagstadgade minimilöner”. (
64
) Det är riktigt att denna skyldighet i princip skulle kunna anses vara uppfylld även om dessa kriterier endast tillmättes liten vikt av medlemsstaterna. Ett sådant synsätt skulle emellertid fullständigt undergräva de mål som anges i artikel 5.1 i minimilönedirektivet. Dessutom framgår det av den tydliga uppräkningen av fyra minimikriterier i artikel 5.2 i nämnda direktiv att dessa kriterier faktiskt ska tillmätas särskild betydelse. (
65
)
79.
Mot bakgrund av dessa omständigheter står det klart för mig att artikel 5.2 i minimilönedirektivet i praktiken ålägger de medlemsstater som har lagstadgade minimilöner att säkerställa att beräkningen av minimilönenivån grundas på i vart fall de fyra kriterier som anges i denna bestämmelse. Syftet med denna bestämmelse är således att reglera nivån på de lagstadgade minimilönerna.
80.
Flera av parterna i förevarande mål har, till stöd för uppfattningen att minimilönedirektivet är giltigt, anfört dels att artikel 5.1 och 5.2 i nämnda direktiv inte går så långt att det skapar en skyldighet för medlemsstaterna att införa tillräckliga minimilöner, dels att begreppet tillräcklighet som används i denna bestämmelse inte har någon självständig innebörd i unionsrätten. (
66
) Jag delar dessa parters uppfattning att det inte stadgas någon uttrycklig (expressis verbis) skyldighet att införa tillräckliga minimilöner i de två första punkterna i artikel 5 i minimilönedirektivet. Medlemsstaterna är emellertid enligt dessa bestämmelser uttryckligen skyldiga att säkerställa att de kriterier som de använder för att sätta och uppdatera minimilönerna bidrar till deras tillräcklighet. Enligt min mening är skillnaden mellan dessa två skyldigheter i praktiken obefintlig.
81.
Jag övertygas inte heller av argumentet att begreppet ”tillräcklighet” i artikel 5.1 i minimilönedirektivet inte har och aldrig skulle kunna ha någon självständig innebörd i unionsrätten. Jag erinrar om att det i skäl 3 i nämnda direktiv hänvisas till artikel 31.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), där det föreskrivs att ”[v]arje arbetstagare har rätt till hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden”. I skäl 28 i minimilönedirektivet anges vidare att även om ”[d]e lagstadgade minimilönernas tillräcklighet avgörs och bedöms av varje medlemsstat mot bakgrund av dess nationella socioekonomiska förhållanden”, så ska ”[m]inimilöner anses vara tillräckliga om de är rimliga i förhållande till lönefördelningen i den relevanta medlemsstaten och ger en skälig levnadsstandard för arbetstagare”.
82.
Mot bakgrund av vad som anges i dessa skäl instämmer jag i den danska regeringens påpekande vid förhandlingen att artikel 5.1 och 5.2 i minimilönedirektivet kan anses syfta till att konkretisera rätten till en skälig minimilön, vilken av vissa företrädare för doktrinen anses härröra från artikel 31.1 i stadgan, då hänvisningen till ”värdighet” i denna bestämmelse utgör grunden för rätten till en skälig lön som säkerställer en nöjaktig levnadsstandard för arbetstagare och deras familjer. (
67
) Sammantaget skulle artikel 5.1 och 5.2 i minimilönedirektivet således kunna tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att se till att de kriterier som de använder för att fastställa lönenivån är förenliga med artikel 31.1 i stadgan. En sådan tolkning skulle få två konsekvenser. För det första skulle medlemsstaterna behöva tolka begreppet ”tillräcklighet” i artikel 5.1 i minimilönedirektivet i överensstämmelse med begreppet ”värdighet” i artikel 31.1 i stadgan (och därmed som ett självständigt unionsrättsligt begrepp). För det andra skulle arbetstagarna, om medlemsstaterna åsidosatte sin skyldighet att säkerställa att de nationella kriterier som de tillämpade för att sätta och uppdatera lagstadgade minimilöner bidrog till dessa löners ”tillräcklighet”, kunna åberopa sin rätt till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 första stycket i stadgan. Detta bekräftar att artikel 5.1 och 5.2 i minimilönedirektivet kan få betydande konsekvenser för medlemsstaternas system för lönesättning.
83.
Jag noterar vidare att flera av (om inte alla) de parter i förevarande mål som har gjort gällande att minimilönedirektivet är giltigt, har hävdat att artikel 5 i nämnda instrument endast ålägger medlemsstaterna processuella skyldigheter, eftersom den, såsom framgår av dess rubrik, rör ”Förfarandet för att sätta tillräckliga lagstadgade minimilöner”. (
68
) I synnerhet den portugisiska regeringen har hävdat att minimilönedirektivet endast anger medlen för att uppnå ett visst resultat i fråga om minimilönenivån, men inte alls harmoniserar denna nivå. Jag delar inte denna uppfattning.
84.
Jag kan nämligen inte se hur exempelvis den skyldighet som föreskrivs i artikel 5.2 c i direktivet, enligt vilken förfarandet för sättande och uppdatering av lagstadgade minimilöner ska styras av lönernas ökningstakt, skulle kunna betyda något annat än att minimilönenivån (beloppet) ska grundas på och återspegla denna ökningstakt. Vad som framställs som en processuell skyldighet är i själva verket en förtäckt materiell skyldighet. Under dessa förhållanden anser jag att artikel 5.1 och 5.2 i minimilönedirektivet faktiskt har till syfte att påverka minimilönenivån, även om den ”inte anger några belopp i euro och cent” (
69
) Denna tolkning bekräftas av skäl 18 i minimilönedirektivet. I detta skäl framställs nämligen detta instrument som ett direktiv där det fastställs ”förfarandemässiga skyldigheter”, men det anges även att det där ”fastställs … minimikrav på unionsnivå … avseende de lagstadgade minimilönernas tillräcklighet”. Enligt min mening indikerar detta att de skyldigheter som föreskrivs i artikel 5 i minimilönedirektivet avseende ”de lagstadgade minimilönernas tillräcklighet” inte är av processuell, utan av materiell, karaktär.
85.
Om man bortser från artikel 5.1 och 5.2 i minimilönedirektivet, noterar jag att det i artikel 5.3 i nämnda direktiv anges att medlemsstaterna inte får använda en mekanism för indexjusteringar om detta leder till en minskning av den lagstadgade minimilönen. Det står klart för mig att även denna skyldighet är mer än rent processuell. Såväl kommissionen som parlamentet och rådet medgav nämligen vid förhandlingen att kommissionen skulle kunna inleda ett fördragsbrottsförfarande enligt denna bestämmelse om en medlemsstat införde en indexregleringsmekanism som faktiskt ledde till en minskning av dess lagstadgade minimilön.
86.
Hursomhelst anser jag att enbart den omständigheten att en skyldighet är av processuell karaktär inte nödvändigtvis medför att den är förenlig med undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF. Såsom jag har förklarat i punkterna 51–59 ovan omfattar detta undantag nämligen inte bara lönenivån, utan även hur lönerna ska sättas och den metod (eller det förfarande) som medlemsstaterna ska använda för detta ändamål. Redan en rent processuell skyldighet vad avser ”löneförhållanden” går således för långt och är oförenlig med detta undantag.
87.
Av detta skäl anser jag att även bestämmelser såsom artikel 5.4, 5.5 och 5.6 i minimilönedirektivet, enligt vilka medlemsstaterna bland annat ska använda vägledande referensvärden ”i sin bedömning av huruvida de lagstadgade minimilönerna är tillräckliga” (det vill säga när de fastställer nivån på dessa löner), ”direkt griper in” i ”löneförhållandena”, eftersom de syftar till att reglera hur lönerna ska sättas och den metod som medlemsstaterna ska använda för detta ändamål.
– Övriga bestämmelser i minimilönedirektivet
88.
Ingen av de övriga bestämmelserna i minimilönedirektivet motsäger slutsatsen att nämnda direktiv utgör ett ”direkt ingrepp” i undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF. I synnerhet föreskrivs det i artikel 2 i minimilönedirektivet bara att detta direktiv ska tillämpas på ”arbetstagare”. Artikel 6 i nämnda direktiv syftar till att se till att medlemsstater som har lagstadgade minimilöner och som sätter lägre lönenivåer för särskilda grupper av arbetstagare (variationer) eller tillämpar avdrag grundade på värdet av utrustning eller andra kostnader (avdrag) säkerställer att dessa är förenliga med principerna om icke-diskriminering och proportionalitet. Enligt artikel 7 i minimilönedirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att göra arbetsmarknadens parter involverade i sättandet och uppdateringen av lagstadgade minimilöner, medan artikel 8 i samma instrument avser ”[a]rbetstagarnas faktiska tillgång till lagstadgade minimilöner”. Alla dessa bestämmelser (utom artikel 2) berör ”minimilöner” och det finns ingenting i deras formulering som talar emot slutsatsen att minimilönedirektivet har till syfte att reglera löneförhållanden. (
70
)
89.
Enligt min mening syftar dessutom två bestämmelser i nämnda instrument, nämligen artiklarna 4 och 12 däri, till att harmonisera den metod för lönesättning som medlemsstaterna använder och därmed till att reglera löneförhållanden.
90.
För det första har artikel 4 rubriken ”Främjande av kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning”. (
71
) Enligt dess första punkt ska medlemsstaterna främja ”uppbyggnaden och stärkandet av arbetsmarknadens parters kapacitet att bedriva kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning”, ”främja konstruktiva, meningsfulla och välunderbyggda löneförhandlingar mellan arbetsmarknadens parter” samt vidta lämpliga åtgärder såväl för att skydda ”utövandet av rätten till kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning” (
72
) som för att skydda arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer som deltar eller önskar delta i kollektivavtalsförhandlingar mot att den andra parten eller den andra partens företrädare eller medlemmar blandar sig i deras organisation, funktionssätt eller administration (artikel 4.1 a–d i minimilönedirektivet).
91.
Det är riktigt att denna punkt inte syftar till att reglera innehållet i kollektivavtalen om lönesättning i sig, utan endast syftar till att främja sådana avtal genom tämligen vaga föreskrifter, som vissa anser respektera de nationella systemens särdrag. (
73
) Jag håller emellertid med den danska regeringen om dels att artikel 4.1 i minimilönedirektivet icke desto mindre ålägger medlemsstaterna ett antal positiva skyldigheter avsedda att främja kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning, dels att den därigenom klart begränsar medlemsstaternas möjligheter att välja metod för lönesättning. Vidare erinrar jag om att även om en bestämmelse endast medför en ”begränsad” harmonisering (till exempel för att den lämnar stort utrymme för nationella särdrag eller endast föreskriver en ram i ganska vaga ordalag), medför den ändå en harmonisering – något som unionslagstiftaren saknar behörighet att genomföra på de områden som omfattas av artikel 153.5 FEUF.
92.
En liknande slutsats måste enligt min mening dras med avseende på artikel 4.2 i minimilönedirektivet. Denna bestämmelse är, såsom jag redan har förklarat i punkt 18 ovan, endast tillämplig på medlemsstater där kollektivavtalstäckningsgraden understiger ett tröskelvärde på 80 procent. Dessa medlemsstater är skyldiga att ”tillhandahålla en ram med möjliggörande förutsättningar för kollektivavtalsförhandlingar” och att ”upprätta en handlingsplan för att främja kollektivavtalsförhandlingar”, som de regelbundet ska se över och revidera. Den danska regeringen har själv medgett att de skyldigheter som följer av denna bestämmelse varken är särskilt ”konkreta” eller särskilt ”begränsande”, eftersom medlemsstaterna inte är skyldiga att uppnå en viss kollektivavtalstäckningsgrad, utan endast att anta en handlingsplan om deras kollektivavtalstäckningsgrad är lägre än 80 procent. (
74
) Den omständigheten att denna bestämmelse är tämligen vag, exempelvis när det gäller hur medlemsstaterna ska mäta kollektivavtalstäckningen, (
75
) kan emellertid enligt min mening inte tas till intäkt för att den är förenlig med artikel 153.5 FEUF. Vaga skyldigheter som åläggs medlemsstaterna i fråga om hur deras system för lönesättning ska organiseras utgör fortfarande skyldigheter. De innebär fortfarande en reglering av ”löneförhållandena”, även om de gör det i vaga eller svävande ordalag.
93.
Jag har vidare stor förståelse för den danska regeringens argument att artikel 4.2 i minimilönedirektivet, såtillvida som den ålägger medlemsstater vars kollektivavtalstäckningsgrad understiger 80 procent att tillhandahålla en ram för att främja kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning, faktiskt föreskriver en form av statligt ingripande i hur lönerna ska organiseras. Det är riktigt att det i artikel 17.3 i minimilönedirektivet föreskrivs att genomförandet av artikel 4.2 i nämnda direktiv, inbegripet avseende upprättandet av en handlingsplan för att öka kollektivavtalstäckningen, kan överlåtas åt arbetsmarknadens parter om de gemensamt begär detta. Den danska regeringen har emellertid med rätta påpekat att den samlade effekten av dessa två bestämmelser är att skyldigheten att upprätta en handlingsplan kan överlåtas från staten till arbetsmarknadens parter. Införandet av en sådan skyldighet för arbetsmarknadens parter kan faktiskt inkräkta på deras oberoende när det gäller ”lönesättning” – i strid med (en del av) syftet med undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF. (
76
)
94.
För det andra ska enskilda arbetstagare vars rättigheter i fråga om lagstadgade minimilöner eller minimilöneskydd har åsidosatts enligt artikel 12.1 i minimilönedirektivet ges tillgång till ”ändamålsenlig och opartisk tvistlösning i tid samt rätt till prövning”. Denna bestämmelse förefaller enligt min mening vara ganska vacklande (”bancale”). Den innebär nämligen att det införs en ”rätt till prövning” vid åsidosättande av rättigheter i fråga om lagstadgade minimilöner eller minimilöneskydd, men endast ”om sådana rättigheter föreskrivs i nationell rätt eller i kollektivavtal”. Som jag ser det rimmar detta illa med den logik som ligger till grund för artikel 47 i stadgan, enligt vilken rätten till ett effektivt rättsmedel i princip endast erkänns när fri- eller rättigheter som garanteras i unionsrätten (och inte enbart i nationell rätt eller kollektivavtal) har kränkts. Jag anser därför att artikel 12 i minimilönedirektivet kan förstås så, att den ger ytterligare stöd för min slutsats i fråga om artikel 5 i minimilönedirektivet, nämligen att denna bestämmelse kan anses syfta till att konkretisera den rätt till en skälig minimilön som kan härledas ur artikel 31.1 i stadgan. Under alla omständigheter är artikel 12 i minimilönedirektivet problematisk för medlemsstater såsom Danmark och Sverige, där bestämmelserna i kollektivavtal traditionellt och systematiskt hävdas av arbetsmarknadens parter (och inte av enskilda arbetstagare). Det framgår nämligen tydligt av denna bestämmelse att unionslagstiftaren föredrar individuella åtgärder. Därigenom blandar den sig därför enligt min mening i hur medlemsstaternas system för lönesättning ska organiseras.
iii) Slutsats beträffande minimilönedirektivets förenlighet med undantaget för ”löneförhållanden”
95.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att minimilönedirektivet, såsom framgår särskilt av artiklarna 1, 3, 4, 5 och 12 i minimilönedirektivet, har till syfte att reglera ”löneförhållanden”. Följaktligen utgör det ett direkt ingrepp i undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF. Av detta följer att unionslagstiftaren inte var behörig att anta detta instrument och således har åsidosatt principen om tilldelade befogenheter i artikel 5.2 FEU.
96.
Enligt min mening bör dessa överväganden leda till att domstolen finner att minimilönedirektivet ska ogiltigförklaras i sin helhet, utan att det är nödvändigt att pröva den första grundens andra del (nämligen huruvida minimilönedirektivet är förenligt med det undantag för ”föreningsrätten” som föreskrivs i artikel 153.5 FEUF), den andra grunden eller det andrahandsyrkande som framställts av Konungariket Danmark. För det fall att domstolen inte skulle godta den lösning som jag föreslår, kommer jag emellertid i de följande avsnitten ändå att pröva de argument som parterna och intervenienterna har framfört i dessa andra frågor.
b)
Huruvida minimilönedirektivet är förenligt med undantaget för ”föreningsrätt” i artikel 153.5 FEUF
1) Parternas argument
97.
Den danska och den svenska regeringen har gjort gällande att ”föreningsrätten”, som nämns i artikel 153.5 FEUF, (såsom är fallet med flera rättsliga instrument, däribland gemenskapsstadgan om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter) ska förstås som en rätt för varje arbetstagare och varje arbetsgivare att ansluta sig till en arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation och att fritt delta i kollektivavtalsförhandlingar.
98.
Mot denna bakgrund anser dessa regeringar att eftersom artikel 4.1 d i minimilönedirektivet ålägger medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att skydda arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer som deltar i kollektivavtalsförhandlingar mot all inblandning i deras organisation, funktionssätt eller administration, så utgör denna bestämmelse ett direkt ingrepp i ”föreningsrätten” och är därmed oförenlig med artikel 153.5 FEUF. Eftersom det i artikel 4.2 i minimilönedirektivet föreskrivs att varje medlemsstat där kollektivavtalstäckningsgraden understiger 80 procent ska tillhandahålla en ram för att främja kollektivavtalsförhandlingar och upprätta en handlingsplan i samråd med arbetsmarknadens parter för att öka kollektivavtalstäckningsgraden, påverkar denna bestämmelse även den rättsliga ramen för medlemskap i arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer och följaktligen själva kärnan i ”föreningsrätten”.
99.
Till stöd för den motsatta ståndpunkten har rådet, parlamentet och kommissionen, liksom alla övriga intervenienter, för det första gjort gällande att den ”föreningsrätt” som avses i artikel 153.5 FEUF avser enskilda personers frihet att utan inblandning ansluta sig till, lämna eller bilda en förening. Den är således en förutsättning för kollektivavtalsförhandlingar (det vill säga möjligheten för arbetstagarorganisationer att vidta kollektiva åtgärder för att fastställa anställningsvillkor, som omfattas av artikel 153.1 f FEUF), men de två begreppen överlappar inte varandra. I detta hänseende har de även påpekat att ”föreningsrätten” och ”förhandlingsrätten och rätten till kollektiva åtgärder” skyddas av olika bestämmelser i stadgan. För det andra har de gjort gällande att undantaget för ”föreningsrätten” i artikel 153.5 FEUF ska tolkas restriktivt och i huvudsak anses vara begränsat till åtgärder som utgör ett direkt ingrepp i arbetstagarnas möjlighet att organisera sig i föreningar.
100.
För det tredje har dessa parter och intervenienter hävdat att minimilönedirektivet inte innehåller några regler rörande föreningsrätten, eftersom det endast föreskriver att det ska inrättas en ram med möjliggörande förutsättningar för kollektivavtalsförhandlingar och inte föreskriver några skyldigheter med avseende på möjligheterna att ansluta sig till, lämna eller upplösa arbetstagar- eller arbetsgivarorganisationer. I synnerhet fastställer eller harmoniserar artikel 4.1 d i nämnda direktiv inte några regler om bildandet av fackliga organisationer, och den definierar inte heller vilka rättigheter och skyldigheter som tillkommer sådana organisationer, eller inför särskilda regler för deltagande eller kräver att arbetstagare/arbetsgivare aktivt ska engagera sig i fackliga organisationer. I stället lägger den tonvikten på att säkerställa att kollektivavtalsförhandlingar fungerar väl. Även om artikel 4 i minimilönedirektivet skulle anses reglera föreningsrätten, skulle den hursomhelst inte utgöra ett direkt ingrepp i denna rätt. Artikel 4.2 i minimilönedirektivet utgör inte något direkt ingrepp i föreningsrätten, eftersom tröskelvärdet på 80 procent snarare är avsett som en indikation än som ett tvingande eller absolut mål.
2) Bedömning
101.
När det gäller frågan huruvida minimilönedirektivet är förenligt med det undantag för ”föreningsrätten” som föreskrivs i artikel 153.5 FEUF, uppkommer två centrala frågor. För det första är parterna och intervenienterna oense om innebörden och räckvidden av detta undantag och i synnerhet om dess förhållande till (och eventuella överlappning med) unionens behörighet på området för ”företrädande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen” (artikel 153.1 f FEUF). I det avseendet har de fört en diskussion om förhållandet mellan ”föreningsrätten” och ”förhandlingsrätten”. Eftersom domstolen, såsom jag har påpekat i punkt 40 ovan, ännu inte har haft tillfälle att fördjupa sig i undantaget för ”föreningsrätten” i artikel 153.5 FEUF, är det för det andra nödvändigt att klargöra huruvida kriteriet direkt ingrepp, som domstolen har utvecklat med avseende på undantaget för ”löneförhållanden” i samma bestämmelse, även är tillämpligt i detta sammanhang.
102.
Vad gäller den första frågan vill jag erinra om att föreningsrätten skyddas genom artikel 12 i stadgan, (
77
) medan förhandlingsrätten omfattas av artikel 28 i stadgan. (
78
) Den danska regeringen har, till stöd för sitt argument att föreningsrätten inbegriper förhandlingsrätten, helt korrekt påpekat att artikel 137.6 i EG‑fördraget (vars lydelse är identisk med artikel 153.5 FEUF) antogs före själva stadgan. Nämnda regering anser således att den omständigheten att föreningsrätten och förhandlingsrätten behandlas som skilda rättigheter i stadgan inte ska få diktera hur de ska förstås i artikel 153 FEUF. Jag noterar emellertid att föreningsrätten och förhandlingsrätten redan i 1989 års gemenskapsstadga om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter, (
79
) till vars innehåll det uttryckligen hänvisas i artikel 136 i EG‑fördraget (nu artikel 151 FEUF) och vilket återspeglas i stadgan, (
80
) ansågs vara skilda begrepp. (
81
) Jag konstaterar vidare att ”föreningsrätten” och ”förhandlingsrätten” nämns bredvid varandra i artikel 156 FEUF (vars ordalydelse är identisk med ordalydelsen i artikel 140 i EG‑fördraget), vilket enligt min mening inte hade varit nödvändigt om dessa rättigheter inte betraktades som självständiga och skilda rättigheter.
103.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag det vara klarlagt att föreningsrätten inte inbegriper förhandlingsrätten. Dessa rättigheter skiljer sig i stället åt. Den första rör arbetstagares och arbetsgivares rätt att bilda och ansluta sig till organisationer (inklusive fackföreningar) för att försvara sina ekonomiska och sociala intressen, medan den andra avser en specifik del av dessa organisationers mandat, nämligen rätten att förhandla och ingå kollektivavtal.
104.
Mot denna bakgrund är det svårt att låta sig övertygas av de argument som den danska och den svenska regeringen har fört fram. Dessa regeringar anser i huvudsak att eftersom utövandet av föreningsrätten är en förutsättning för utövandet av förhandlingsrätten, så omfattar och överlappar de områden som omfattas av undantaget för ”föreningsrätten” i artikel 153.5 FEUF på ett eller annat sätt de frågor som omfattas av ”kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas intressen” (artikel 153.1 f FEUF). Jag håller med dem om att skyddet för föreningsrätten är en nödvändig förutsättning för skyddet för förhandlingsrätten, eftersom det kollektiva tillvaratagandet av arbetstagarnas intressen förutsätter att det bildas organisationer som har till syfte att kollektivt försvara arbetstagarnas och/eller arbetsgivarnas ekonomiska och sociala rättigheter. Icke desto mindre delar jag parlamentets och rådets uppfattning att denna koppling inte innebär att de områden som omfattas av den förstnämnda bestämmelsen inbegriper de områden som faller inom tillämpningsområdet för den andra bestämmelsen.
105.
I detta hänseende erinrar jag om att domstolen, såsom jag har angett i punkt 39 ovan, har funnit att eftersom punkt 5 i artikel 153 FEUF utgör ett undantag från bestämmelserna i punkterna 1–4 i nämnda artikel, ska de områden som anges i den förstnämnda punkten tolkas restriktivt så att tillämpningsområdet för punkterna 1–4 inte otillbörligt begränsas eller de mål som eftersträvas med artikel 151 FEUF undergrävs. (
82
) Som jag ser det går det att dra två slutsatser av detta uttalande. Om föreningsrätten tolkades så att den inbegrep förhandlingsrätten skulle, såsom rådet har påpekat, den behörighet som föreskrivs i artikel 153.1 f FEUF på området för ”företrädande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen” för det första i princip förlora sitt innehåll. Varje åtgärd som vidtogs med stöd av denna bestämmelse skulle nämligen strida mot undantaget för föreningsrätten i artikel 153.5 FEUF. För det andra undergräver domstolens uttalande att de undantag som föreskrivs i denna bestämmelse ska ges en restriktiv tolkning (vilket generellt sett gäller för de flesta undantag) den danska och den svenska regeringens argument att unionsfördragens upphovsmän, i artikel 153.1 f FEUF, har avgränsat en begränsad behörighet (i frågor som rör kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas intressen) på ett område där unionen i allmänhet inte har någon behörighet (föreningsrätten). (
83
) I detta sammanhang vill jag tillägga att det i artikel 153.1 f FEUF uttryckligen talas om ”[f]öreträdande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen, inbegripet medbestämmande, om inte annat följer av punkt 5” – och därmed klargörs att de områden som omfattas av denna bestämmelse inte helt överlappar dem som omfattas av artikel 153.5 FEUF. (
84
)
106.
Av detta följer, enligt min mening, att en bestämmelse eller åtgärd som antagits av unionslagstiftaren inte kan anses vara oförenlig med undantaget för föreningsrätten i artikel 153.5 FEUF enbart på grund av att den rör förhandlingsrätten. I förevarande fall innebär detta exempelvis att enbart den omständigheten att artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet syftar till att främja kollektivavtalsförhandlingar inte räcker som grund för att slå fast att direktivet i sin helhet är oförenligt med undantaget för ”föreningsrätten” i artikel 153.5 FEUF.
107.
Vad därefter gäller den andra frågan erinrar jag om att domstolen har utvecklat kriteriet ”direkt ingrepp” med avseende på undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF, utan att uttryckligen ange huruvida det även är tillämpligt med avseende på det undantag för ”föreningsrätten” som också föreskrivs i denna bestämmelse. Som jag ser det kan emellertid detta kriterium utan större svårigheter tillämpas på det undantaget. Den bakomliggande logiken är nämligen densamma. I likhet med undantaget för ”löneförhållanden” är syftet med undantaget för ”föreningsrätten” inte att undanta alla frågor som har ”något som helst samband” med föreningsrätten, utan endast att från unionens behörighetsområde undanta instrument eller bestämmelser som syftar till att reglera denna rätt.
108.
Med hänsyn härtill finner jag det svårt att dra slutsatsen att minimilönedirektivet har till syfte att reglera föreningsrätten. Såsom den franska regeringen påpekade vid förhandlingen uppställs det inte några villkor för att bilda eller ansluta sig till en organisation (såsom en fackförening) i bestämmelserna i nämnda direktiv. Några av bestämmelserna i direktivet syftar till att främja kollektivavtalsförhandlingar (artikel 4) och att göra arbetsmarknadens parter involverade i sättandet och uppdateringen av lagstadgade minimilöner (artikel 7). Som jag just har förklarat skiljer sig förhandlingsrätten dock från föreningsrätten och unionslagstiftaren är enligt artikel 153.1 f FEUF behörig att anta instrument som rör ”företrädande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen”.
109.
Det är riktigt, såsom rådet självt har medgett, att artikel 4.1 d i minimilönedirektivet avser aspekter av föreningsrätten, nämligen arbetstagar- och arbetsgivarorganisationers organisation, funktionssätt eller administration. (
85
) Det är emellertid uppenbart att denna bestämmelse inte syftar till att inkräkta på denna rätt, utan endast till att säkerställa den genom att skydda arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer mot inblandning. Även om det i artikel 4.2 i nämnda direktiv föreskrivs att medlemsstater vars kollektivavtalstäckningsgrad understiger 80 procent ska upprätta en handlingsplan i syfte att öka denna täckning, innebär denna skyldighet dock inte att medlemsstaterna måste uppmuntra arbetstagare att ansluta sig till en arbetstagarorganisation, utan endast att öka antalet arbetstagare som skyddas av kollektivavtal.
110.
Slutligen noterar jag att den danska och den svenska regeringen fokuserar på artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet till stöd för sin ståndpunkt. De har inte gått närmare in på innehållet i andra bestämmelser i nämnda direktiv eller ens gjort gällande att dessa bestämmelser är de viktigaste i minimilönedirektivet och återspeglar dess ”syfte”, vilket gör det svårt att godta deras påstående att minimilönedirektivet ska ogiltigförklaras i sin helhet på den grunden att det är oförenligt med undantaget för ”föreningsrätten” i artikel 153.5 FEUF.
111.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del.
2.
Den andra grunden för talan: Minimilönedirektivet kunde inte antas med stöd av artikel 153.1 b FEUF, eftersom det även rör områden som omfattas av artikel 153.1 f FEUF
112.
Såsom jag redan har påpekat i punkt 32 ovan har den danska regeringen i sin andra grund gjort gällande att även om det skulle antas att minimilönedirektivet inte omfattas av undantagen för ”löneförhållanden” och ”föreningsrätt” i artikel 153.5 FEUF, så kunde parlamentet och rådet inte med giltig verkan anta nämnda instrument med stöd av artikel 153.1 b FEUF. Mer specifikt anser denna regering att nämnda direktiv har två jämbördiga syften, eftersom det inte endast syftar till att reglera ”arbetsvillkor” (artikel 153.1 b FEUF), utan även ”företrädande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen …” (artikel 153.1 f FEUF). Den danska regeringen har påpekat att dessa två rättsliga grunder kräver olika lagstiftningsförfaranden. Artikel 153.1 f FEUF kräver enhällighet i rådet, vilket artikel 153.1 b FEUF inte gör. Eftersom dessa förfaranden inte är förenliga med varandra ska minimilönedirektivet enligt den danska regeringen ogiltigförklaras i sin helhet.
1)
Parternas argument
113.
Den danska och den svenska regeringen anser att minimilönedirektivet inte endast rör ”arbetsvillkor” (artikel 153.1 b FEUF) utan även kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas intressen (artikel 153.1 f FEUF), eftersom många av bestämmelserna i detta instrument, däribland artikel 4, faktiskt rör kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas intressen. Enligt dessa regeringar skulle dessa bestämmelser endast ha kunnat antas efter enhälligt beslut i rådet. De har i detta avseende påpekat att artikel 4 i minimilönedirektivet inte är underordnad andra bestämmelser i detta direktiv, eftersom den fastställer allmänna skyldigheter för samtliga medlemsstater och således kan antas få ett bredare genomslag än bestämmelser som endast riktar sig till ett visst antal medlemsstater, såsom artiklarna 5–8 i samma direktiv.
114.
Rådet, parlamentet, kommissionen och övriga intervenienter har gjort gällande att minimilönedirektivet antogs på korrekt rättslig grund. Det övergripande syftet med detta direktiv avser ”arbetsvillkor” i den mening som avses i artikel 153.1 b FEUF och inte kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas intressen enligt artikel 153.1 f FEUF. Detta instrument har nämligen till syfte att förbättra de lagstadgade minimilönernas tillräcklighet för arbetstagare, bland annat genom att främja kollektivavtalstäckning av lönesättningen. Artikel 4 i minimilönedirektivet lägger endast tonvikten på kollektivavtalsförhandlingar som ett sätt att uppnå detta övergripande syfte.
2)
Bedömning
115.
Jag erinrar om att valet av rättslig grund för en unionsrättsakt enligt fast rättspraxis ska grunda sig på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning. Om bedömningen av en unionsrättsakt visar att det finns två målsättningar med den eller att den har två beståndsdelar, och om en av dessa kan identifieras som den huvudsakliga målsättningen eller beståndsdelen, medan den andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till den huvudsakliga eller avgörande målsättningen eller beståndsdelen. Om det däremot fastställs att rättsakten har flera målsättningar eller innehåller flera beståndsdelar, vilka är oskiljaktigt förbundna med varandra, utan att den ena är underordnad i förhållande till den andra och olika fördragsbestämmelser således är tillämpliga, ska en sådan rättsakt undantagsvis antas med stöd av de däremot svarande olika rättsliga grunderna. (
86
) Det är emellertid uteslutet att använda två rättsliga grunder, om de förfaranden som föreskrivs för de båda grunderna är oförenliga med varandra. (
87
)
116.
Till stöd för den uppfattning som företräds av den danska och den svenska regeringen, nämligen i huvudsak att minimilönedirektivet har två likvärdiga syften (varav det första är att tillhandahålla en ram för att säkerställa de lagstadgade minimilönernas tillräcklighet och det andra är att främja kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning), kan man, såsom dessa regeringar har gjort, framhålla att artikel 4 i direktivet (som avser främjande av kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning) är en viktig bestämmelse, eftersom den är tillämplig på samtliga medlemsstater, medan artikel 5 i direktivet (som avser förfarandet för att sätta tillräckliga lagstadgade minimilöner) endast är tillämplig på medlemsstater som har lagstadgade minimilöner. Till skillnad från artikel 5 är artikel 4 således en bestämmelse med övergripande tillämpningsområde. Detta bekräftas av den omständigheten att denna bestämmelse återfinns i kapitel I i minimilönedirektivet, som har rubriken ”Allmänna bestämmelser”, medan artikel 5 ingår i kapitel II i samma instrument, som har rubriken ”Lagstadgade minimilöner”.
117.
Man kan även konstatera att det av artikel 1.1 a och b i minimilönedirektivet framgår att det genom direktivet fastställs en ram för de lagstadgade minimilönernas tillräcklighet och för främjande av kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning, och att det inte finns något i ordalydelsen i denna bestämmelse som tyder på att det andra av dessa syften är mindre viktigt eller betydelsefullt än det första. På liknande sätt anges det i skäl 18 i minimilönedirektivet att det i detta instrument fastställs ”minimikrav … och förfarandemässiga skyldigheter avseende de lagstadgade minimilönernas tillräcklighet”. I samma skäl anges vidare att i detta direktiv ”främjas även kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning”. Även här kan unionslagstiftaren anses ha tillmätt båda syftena lika stor vikt.
118.
Enligt min mening är dessa överväganden emellertid inte tillräckliga för att de argument som framlagts av den danska och den svenska regeringen ska kunna godtas. Till att börja med framgår det, såsom jag redan har påpekat i punkt 76 ovan, av titeln på minimilönedirektivet att det rör ”tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen” och inte om främjande av kollektivavtalsförhandlingar. Som jag redan har konstaterat vid flera tillfällen är artikel 5 i nämnda direktiv (och inte artikel 4) dessutom den klart viktigaste bestämmelsen i detta instrument. I detta hänseende noterar jag att det i skäl 25 i minimilönedirektivet klargörs att skälet till att det i detta direktiv insisteras på att kollektivavtalsförhandlingar bör främjas är att ”[m]edlemsstater där kollektivavtalsförhandlingarna har hög täckning tenderar att ha en liten andel lågavlönade arbetstagare och höga minimilöner”. I skäl 22 i detta instrument anges, i lika otvetydiga ordalag, att ”[v]älfungerande kollektivavtalsförhandlingar … är ett viktigt sätt att säkerställa att arbetstagarna skyddas genom tillräckliga minimilöner”. (
88
)
119.
Av dessa omständigheter följer för det första att det övergripande syftet med minimilönedirektivet mer korrekt tycks kunna beskrivas som att det är att fastställa en ram för de lagstadgade minimilönernas tillräcklighet än som att det är att främja kollektivavtalsförhandlingar, och för det andra att artikel 4 i detta instrument ska betraktas som ett sätt för att uppnå detta övergripande syfte. Syftet ”främjande av kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning” som anges i artikel 1.1 b i minimilönedirektivet är följaktligen av avgörande betydelse för det syfte som beskrivs i artikel 1.1 a i samma direktiv (nämligen att fastställa en ram för de lagstadgade minimilönernas tillräcklighet). Denna uppfattning stöds också av den omständigheten att kommissionen i sitt förslag till minimilönedirektiv angav att ”[f]ör att [dess] mål ska nås syftar det föreslagna direktivet till att främja kollektivförhandlingar om löner i alla medlemsstater”. (
89
) Slutligen ska det påpekas att det finns andra exempel på sekundärlagstiftning inom unionen som, vid sidan av sitt huvudsyfte, syftar till att främja arbetsmarknadsparternas roll och som trots detta inte antogs med stöd av artikel 153.1 f FEUF. (
90
)
120.
Under dessa omständigheter anser jag att minimilönedirektivet inte behövde antas med stöd av artikel 153.1 f FEUF och att talan därför inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
B. Andrahandsyrkandet: Ska artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet ogiltigförklaras?
121.
För det fall att domstolen skulle finna att minimilönedirektivet inte ska ogiltigförklaras i sin helhet, har Konungariket Danmark i andra hand yrkat att artikel 4.1 d och artikel 4.2 i nämnda instrument ska ogiltigförklaras, på den grunden att de är oförenliga med artikel 153.5 FEUF. I enlighet med domstolens fasta praxis är en delvis ogiltigförklaring av en unionsrättsakt inte möjlig annat än när de delar som begärs ogiltigförklarade kan avskiljas från övriga delar av den rättsakten. Detta krav är inte uppfyllt när den ifrågavarande rättsaktens kärninnehåll skulle ändras om delar av den ogiltigförklarades. (
91
)
122.
Som jag har förklarat i punkterna 90–93 ovan anser jag att artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet ålägger medlemsstaterna ett antal positiva skyldigheter avsedda att främja kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning och att de därigenom begränsar medlemsstaternas möjligheter att välja metod för lönesättning på ett sätt som är oförenligt med undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF. Den enda fråga som återstår för mig att bedöma är således huruvida artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet kan avskiljas från de övriga bestämmelserna i detta direktiv.
1)
Parternas argument
123.
Å ena sidan har den danska, den svenska och den tyska regeringen gjort gällande att minimilönedirektivet inte skulle förlora sin ändamålsenliga verkan om endast artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet ogiltigförklarades. I detta hänseende har den danska och den svenska regeringen påpekat att artikel 4.1 d inte fanns med i förslaget till minimilönedirektiv. Denna bestämmelse lades till först i ett senare skede av lagstiftningsförfarandet. Enligt deras mening skulle de övriga bestämmelserna i direktivet således behålla sin ändamålsenliga verkan även om denna bestämmelse föll bort. Dessa regeringar finner det vidare vara motsägelsefullt att rådet och parlamentet anser att artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet är vaga, samtidigt som de hävdar att en ogiltigförklaring av dessa bestämmelser skulle frånta direktivets övriga bestämmelser deras ändamålsenliga verkan.
124.
Vid förhandlingen erinrade den tyska regeringen om att den, för sin del, anser att artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet är förenliga med artikel 153.5 FEUF. För det fall att domstolen skulle dra en annan slutsats, anser nämnda regering emellertid även att dessa bestämmelser teoretiskt sett skulle kunna avskiljas från de övriga bestämmelserna i nämnda direktiv. En ogiltigförklaring av dessa bestämmelser skulle nämligen inte påverka kärninnehållet i detta instrument. Artikel 4 i minimilönedirektivet skulle till och med kunna ogiltigförklaras i sin helhet utan att den ändamålsenliga verkan av övriga bestämmelser i direktivet äventyrades, eftersom den endast tillhandahåller ett användbart sätt för att uppnå det övergripande syftet med direktivet.
125.
Parlamentet, rådet, kommissionen och övriga intervenienter anser å andra sidan att en ogiltigförklaring av artiklarna 4.1 d och 4.2 i direktivet på ett väsentligt sätt skulle ändra tillämpningsområdet för och kärnan i detta instrument och att dessa bestämmelser följaktligen inte kan avskiljas från resten av minimilönedirektivet. Främjandet av kollektivavtalsförhandlingar är nämligen ett viktigt sätt att säkerställa att arbetstagarna erhåller tillräckliga minimilöner. En ogiltigförklaring av artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet skulle dessutom innebära att vissa allmänna bestämmelser i direktivet (i synnerhet artikel 1 i direktivet) förlorade sin ändamålsenliga verkan. Rådet och den franska regeringen har tillagt att om artikel 4 i minimilönedirektivet skulle ogiltigförklaras i sin helhet, så skulle detta direktiv inte längre medföra skyldigheter för samtliga medlemsstater. I stället skulle det endast medföra skyldigheter för de medlemsstater som har lagstadgade minimilöner.
2)
Bedömning
126.
Vad gäller frågan huruvida artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet kan avskiljas från övriga bestämmelser i direktivet, delar jag för det första den danska och den svenska regeringens uppfattning att parlamentets och rådets argument avseende den andra grunden respektive andrahandsyrkandet i viss mån är motsägelsefulla. Å ena sidan har dessa institutioner nämligen i samband med den andra grunden (såsom jag har påpekat i punkt 114 ovan) gjort gällande att artikel 4 i minimilönedirektivet endast lägger tonvikten på kollektivavtalsförhandlingar som ett sätt att uppnå direktivets övergripande syfte. I samband med andrahandsyrkandet har de å andra sidan gjort gällande att främjandet av kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning är en av grundpelarna i minimilönedirektivet och att de övriga bestämmelserna i detta instrument skulle förlora sin ändamålsenliga verkan om artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet ogiltigförklarades.
127.
För det andra framgår det av bedömningen i punkterna 115–120 ovan att medan artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet är av central betydelse för att uppnå ett av syftena med direktivet, nämligen ”främjande av kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning” (såsom anges i artikel 1.1 b i direktivet), bidrar detta syfte faktiskt till syftet att fastställa ”en ram för … [d]e lagstadgade minimilönernas tillräcklighet” (artikel 1.1 a i minimilönedirektivet), vilket är det övergripande syftet med detta instrument.
128.
Såsom jag har förklarat i punkt 119 ovan utgör nämligen artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet endast ett sätt att uppnå detta övergripande syfte och sistnämnda syfte kan uppnås även om man endast kan stödja sig på de övriga bestämmelserna i direktivet. Såsom den tyska regeringen med rätta har anfört innebär det nära samband som finns mellan artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet och de övriga bestämmelserna i detta instrumentinte att det skulle bli omöjligt att fastställa en ram för de lagstadgade minimilönernas tillräcklighet om artiklarna 4.1 d och 4.2 i direktivet ogiltigförklarades. Det skulle kanske bli svårare, men inte vara omöjligt.
129.
Av dessa överväganden följer att artiklarna 4.1 d och 4.2 i minimilönedirektivet således kan avskiljas från övriga artiklar i direktivet, vilka skulle kunna fortsätta att gälla fullt ut även om förstnämnda artiklar ogiltigförklarades. För det fall att domstolen skulle finna att minimilönedirektivet inte ska ogiltigförklaras i sin helhet, föreslår jag följaktligen att domstolen ska bifalla Konungariket Danmarks andrahandsyrkande och ogiltigförklara artiklarna 4.1 d och 4.2 i nämnda direktiv.
C. Avslutande anmärkning
130.
Avslutningsvis vill jag säga några ord om en fråga som diskuterades vid förhandlingen, nämligen huruvida unionslagstiftaren hade kunnat använda en annan rättslig grund, in casu artikel 175 FEUF, i stället för artikel 153.2 b FEUF, jämförd med artikel 153.1 b FEUF, vid antagandet av minimilönedirektivet.
131.
Jag erinrar om att artikel 175 FEUF ger unionen behörighet att vidta åtgärder för att stärka den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen inom unionen. (
92
) Jag är emellertid inte övertygad om att minimilönedirektivet – enbart på grund av att det skulle minska den socioekonomiska ojämlikheten i unionen, bidra till uppåtgående konvergens och främja en mer harmonisk utveckling av unionen – skulle ha kunnat antas med stöd av denna bestämmelse.
132.
För det första handlar artikel 175 FEUF nämligen i huvudsak om fördelning av unionsmedel. Det skulle därför krävas en ganska kreativ tolkning av den bestämmelsen för att den skulle kunna användas som rättslig grund för minimilönedirektivet.
133.
För det andra har domstolen i sin praxis klargjort att även om uttryckliga undantag från harmonisering på vissa områden i EUF-fördraget inte nödvändigtvis hindrar att harmoniseringsåtgärder vidtas med stöd av andra bestämmelser i fördraget, så kan unionslagstiftaren inte använda sådana andra bestämmelser som rättslig grund om den därigenom ”kringgår” det uttryckliga undantaget. (
93
) I förevarande fall anser jag att unionslagstiftaren, om den hade antagit minimilönedirektivet med stöd av artikel 175 FEUF, skulle ha kringgått undantaget för ”löneförhållanden” i artikel 153.5 FEUF. Den skulle nämligen ha stött sig på en vidare bestämmelse (artikel 175 FEUF) i syfte att återta en befogenhet (vad avser löneförhållanden) som artikel 153.5 FEUF (som utgör lex specialis) uttryckligen har velat undanta från unionens behörighetsområde och anta ett instrument vars själva syfte skulle vara att reglera de områden som omfattas av detta undantag.
134.
Jag anser därför att minimilönedirektivet inte med giltig verkan hade kunnat antas av unionslagstiftaren med stöd av artikel 175 FEUF.
VI. Rättegångskostnader
135.
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Konungariket Danmarks talan enligt min mening är välgrundad och denna part har yrkat ersättning för rättegångskostnaderna, ska parlamentet och rådet förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska dock Konungariket Sverige, Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Portugal och kommissionen, i egenskap av intervenienter i målet, bära sina rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
136.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska
–
ogiltigförklara Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2041 av den 19 oktober 2022 om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen i dess helhet, på den grunden att det är oförenligt med artikel 153.5 FEUF och därmed med principen om tilldelade befogenheter i artikel 5.2 FEU,
–
förplikta Europaparlamentet och Europeiska unionens råd att ersätta rättegångskostnaderna, och
–
förplikta Konungariket Sverige, Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Portugal och Europeiska kommissionen att bära sina rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Se artikel 2 FEU.
(
3
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 19 oktober 2022 (EUT L 275, 2022, s. 33).
(
4
)	Se ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen” av den 28 oktober 2020, COM(2020) 682 final (nedan kallat förslaget till minimilönedirektiv).
(
5
)	Von der Leyen, U., Politiska riktlinjer för nästa europeiska kommission 2019–2024; Inledningsanförande vid Europaparlamentets plenarsammanträde 16 juli 2019, Tal vid Europaparlamentets plenarsammanträde 27 november 2019, Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxemburg, 2020, s. 10.
(
6
)	Se s. 2 i förslaget till minimilönedirektiv.
(
7
)	Se Schulten, T., och Müller, T., ”A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive on adequate minimum wages in the European Union?”, Italian Labour Law e-Journal, vol. 14, nr. 1, 2021, s. 7.
(
8
)	Förslaget till minimilönedirektiv, s. 2.
(
9
)	Se ”Omröstningsresultat Europaparlamentets och rådets direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen (första behandlingen)”, dokument ST_13171_2022_INIT, s. 2 (tillgängligt på adress: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=consil%3AST_13171_2022_INIT).
(
10
)	Se ”Motiverat yttrande om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen”, dokument ST_14106_2020_INIT, s. 4 (tillgängligt på engelska och danska på adress: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=consil:ST_14106_2020_INIT).
(
11
)	Se ”Utkast till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen (första behandlingen) – Antagande av lagstiftningsakten – Uttalanden”, dokument ST_12616_2022_ADD_1_REV_2, s. 2 (tillgängligt på adress: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=consil%3AST_12616_2022_ADD_1_REV_2).
(
12
)	Se ”Out now: First 2022 data on minimum wages in the EU” (tillgängligt på https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220128–2).
(
13
)	Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, ”Resumé av konsekvensbedömningsrapporten, följedokument till förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillräckliga minimilöner” (SWD(2020) 246 final).
(
14
)	Se artikel 1.1 i minimilönedirektivet. Se även artikel 5.1 däri, som rör målet att ”uppnå en skälig levnadsstandard, minska fattigdomen bland förvärvsarbetande, främja social sammanhållning och uppåtgående social konvergens och minska löneskillnaderna mellan könen”.
(
15
)	Det fanns naturligtvis vissa undantag, såsom principen om lika lön för kvinnor och män för lika arbete, stadfäst i artikel 119 i EEG-fördraget (se dom av den 25 maj 1971, Defrenne, 80/70, svensk specialutgåva I 569, EU:C:1971:55).
(
16
)	Vissa sekundärrättsakter som syftade till att främja socialpolitiska mål hade antagits redan före Amsterdamfördraget, såsom rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (EGT L 307, 1993, s. 18), som antogs med stöd av artikel 118a i EG-fördraget (se dom av den 12 november 1996, Förenade kungariket/rådet, C‑84/94, EU:C:1996:431).
(
17
)	Se dom av den 21 december 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, punkt 76).
(
18
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/104/EG av den 19 november 2008 om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag (EUT L 327, 2008, s. 9).
(
19
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG av den 4 november 2003 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (EUT L 299, 2003, s. 9).
(
20
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 20 juni 2019 (EUT L 186, 2019, s. 105).
(
21
)	EUT C 428, 2017, s. 10.
(
22
)	Se skäl 12 i den europeiska pelaren för sociala rättigheter.
(
23
)	Se dom av den 18 december 2007 (C‑341/05, EU:C:2007:809).
(
24
)	Se, bland annat, Rönnmar, M. ”Free movement of services versus national labour law and industrial relations systems: Understanding the Laval case from a Swedish and Nordic perspective”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies – 2007–2008, volym 10, Hart Publishing, 2008, s. 493–524.
(
25
)	Detta illustreras av den danska regeringens reaktioner under det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av minimilönedirektivet, vilka jag har erinrat om i punkt 14 ovan.
(
26
)	Se https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0:NO:P12100_ILO_CODE:C131.
(
27
)	Se Garben S. ”Choosing a tightrope instead of a rope bridge – The choice of legal basis for the AMW Directive”, i Ratti, L., Brameshuber, E. och Pietrogiovanni, V. ”The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories”, Hart Publishing, 2024, s. 25.
(
28
)	Se dom av den 15 april 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, punkt 122) (nedan kallad domen i målet Impact). Jag erinrar om att det i artikel 151 FEUF föreskrivs följande: ”Unionens och medlemsstaternas mål ska … vara att främja sysselsättningen, att förbättra levnads- och arbetsvillkor och därigenom möjliggöra en harmonisering samtidigt som förbättringarna bibehålls, att åstadkomma ett fullgott socialt skydd, en dialog mellan arbetsmarknadens parter och en utveckling av de mänskliga resurserna för att möjliggöra en varaktigt hög sysselsättning samt att bekämpa social utslagning.”
(
29
)	Dom av den 13 september 2007 (C‑307/05, EU:C:2007:509, punkt 41) (nedan kallad domen i målet Del Cerro Alonso).
(
30
)	Punkterna 124 och 125.
(
31
)	Dom av den 10 juni 2010 (C‑395/08 och C‑396/08, EU:C:2010:329, punkt 37) (nedan kallad domen i de förenade målen Bruno m.fl.).
(
32
)	Dom av den 19 juni 2014 (C‑501/12–C‑506/12, C‑540/12 och C‑541/12, EU:C:2014:2005, punkt 33) (nedan kallad domen i de förenade målen Specht m.fl.).
(
33
)	Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, ”Konsekvensbedömningsrapport, Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillräckliga minimilöner”, COM(2020) 682 final, s. 71 (SWD(2020) 245 final). [Se även fotnot 13 ovan för en ”Resumé av konsekvensbedömningsrapporten” (SWD(2020) 246 final), som finns tillgänglig på svenska.] I detta dokument angav kommissionen att det följer av artikel 153.5 FEUF och av domstolens praxis vad gäller tolkningen av denna bestämmelse (bland annat i domarna i målet Del Cerro Alonso och i målet Impact) att även om åtgärder på EU-nivå inte får syfta till att harmonisera minimilönenivån i hela unionen eller till att inrätta en enhetlig metod för sättande av minimilöner, så kan de bestå i att fastställa en ram som ”inte inkräktar på medlemsstaternas och arbetsmarknadsparternas befogenhet att fastställa de närmare villkoren för minimilönesättningen och i synnerhet minimilönenivån” (se s. 72).
(
34
)	Se även förslaget till minimilönedirektiv, i vilket kommissionen angav att eftersom det föreslagna direktivet ”inte innehåller några åtgärder som direkt påverkar lönenivån, följer det fullt ut gränserna för unionens åtgärder enligt artikel 153.5 i EUF-fördraget”.
(
35
)	Se även, bland annat, ”Yttrande från Europeiska regionkommittén – Tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen” (EUT C 175, 2021, s. 89), enligt vilket ”den rättsliga grund[en], artikel 153 i EUF-fördraget, … inte medger direkt inblandning i fastställandet av lönenivåer inom EU”, men däremot tillåter att det fastställs ”mål” och ”en process som fullt ut erkänner befintlig nationell lagstiftning om minimilöner och arbetsmarknadsparternas roll”.
(
36
)	Min kursivering.
(
37
)	Min kursivering.
(
38
)	Min kursivering.
(
39
)	Se, exempelvis, artikel 4.1 och artikel 5.1 i minimilönedirektivet.
(
40
)	Se Garben S., fotnot 27, a.a., s. 25.
(
41
)	Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, punkterna 173–176).
(
42
)	Punkt 176. Min kursivering.
(
43
)	Se domen i målet Impact, punkt 123 (min kursivering).
(
44
)	Punkt 124.
(
45
)	Se punkt 39 ovan.
(
46
)	Se även domarna i målet Del Cerro Alonso (punkt 40), i målet Impact (punkt 123) och i de förenade målen Bruno m.fl. (punkt 36). Jag återkommer till denna fråga i punkterna 67–69 nedan.
(
47
)	Se, i detta hänseende, dom av den 11 november 2004, Delahaye (C‑425/02, EU:C:2004:706, punkt 33). Se även dom av den 22 december 2010, Gavieiro Gavieiro och Iglesias Torres (C‑444/09 och C‑456/09, EU:C:2010:819, punkt 58).
(
48
)	Ramavtalet om visstidsarbete ingicks den 18 mars 1999 och ingår som en bilaga till rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP (EGT L 175, 1999, s. 43).
(
49
)	Direktiv av den 15 december 1997 om ramavtalet om deltidsarbete undertecknat av UNICE, CEEP och EFS (EGT L 14, 1998, s. 9).
(
50
)	Direktiv av den 27 november 2000 (EGT L 303, 2000, s. 16; rättelse EGT L 2, 2001, s. 42).
(
51
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 5 juli 2006 (EUT L 204, 2006, s. 23). Se särskilt artikel 1 andra stycket b i detta direktiv, där det anges att det innehåller ”bestämmelser för att genomföra principen om likabehandling” i fråga om bland annat ”[a]rbetsvillkor, inklusive lön”.
(
52
)	Direktiv av den 29 juni 2000 (EGT L 180, 2000, s. 22). Se artikel 3.1 c i nämnda direktiv, där det anges att detta direktiv ska tillämpas på ”alla personer, såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ”, i fråga om bland annat ”[a]nställnings- och arbetsvillkor, inklusive avskedande och löner”.
(
53
)	Detta direktiv syftar, ungefär som rådets direktiv 97/81/EG om deltidsarbete, till att säkerställa att principen om likabehandling iakttas, inbegripet i fråga om löner, såvitt avser en viss kategori arbetstagare (i detta fall tillfälligt anställda).
(
54
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (EGT L 18, 1997, s. 1). Se, i detta hänseende, dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punkterna 71–85), som rörde Ungerns yrkande att domstolen skulle ogiltigförklara Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/957 om ändring av utstationeringsdirektivet [Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/957 av den 28 juni 2018 om ändring av direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (EUT L 173, 2018, s. 16); rättelse EUT L 91, 2019, s. 77] på grund av att det stred mot artikel 153.5 FEUF. Domstolen fann att talan inte kunde vinna bifall såvitt avsåg denna grund eftersom ändringsdirektivet begränsar sig till att samordna medlemsstaternas bestämmelser vad gäller utstationering av arbetstagare i syfte att se till att dessa arbetstagare omfattas av vissa, eller nästan samtliga, arbets- och anställningsvillkor som föreskrivs i värdmedlemsstaten, däribland bestämmelserna om den lön som ska utbetalas dem.
(
55
)	Se, särskilt, artikel 7 i arbetstidsdirektivet, med rubriken ”Årlig semester”, där det i punkt 1 föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får en årlig betald semester om minst fyra veckor i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av en sådan semester.”
(
56
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 22 oktober 2008 (EUT L 283, 2008, s. 36). Detta direktiv syftar till att garantera betalning av arbetstagares utestående fordringar (inklusive löner) vid arbetsgivarens insolvens, men har inte till syfte att reglera ”löneförhållanden”.
(
57
)	För ytterligare ett exempel i detta hänseende, se Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1158 av den 20 juni 2019 om balans mellan arbete och privatliv för föräldrar och anhörigvårdare och om upphävande av rådets direktiv 2010/18/EU (EUT L 188, 2019, s. 79), där det i skäl 31 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna bör fastställa en lämplig nivå på den betalning eller ersättning som betalas för den minimiperiod av föräldraledighet … som inte kan överföras till den andra föräldern”. Ordet ”lämplig” förekommer emellertid endast i ingressen till detta direktiv och inte i någon av dess bestämmelser. Vidare framgår det av artikel 1 att syftet med detta instrument inte är att fastställa nivån på denna betalning eller slå fast hur den ska fastställas, utan att fastställa ”minimikrav som syftar till att uppnå jämställdhet mellan könen i fråga om möjligheter på arbetsmarknaden och behandling i arbetslivet genom att göra det lättare för arbetstagare som är föräldrar eller anhörigvårdare att förena arbete och familjeliv”.
(
58
)	Vilket till exempel skulle vara fallet med ett direktiv som endast rör de lägsta lönerna och inte alla löner.
(
59
)	Se punkt 52 ovan.
(
60
)	Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, punkt 173).
(
61
)	Se Menegatti E. ”Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages”, Italian Labour Law e-journal (1) vol. 14, 2021, s. 29.
(
62
)	Man skulle även kunna nämna artikel 4.2 i minimilönedirektivet, där det föreskrivs att ”[h]andlingsplanen ska innehålla en tydlig tidsplan och konkreta åtgärder för att successivt öka kollektivavtalstäckningsgraden, med full respekt för arbetsmarknadens parters autonomi”.
(
63
)	Min kursivering.
(
64
)	Dessa kriterier är a) de lagstadgade minimilönernas köpkraft, med hänsyn tagen till levnadskostnaderna, b) lönernas allmänna nivå och fördelning, c) lönernas ökningstakt och d) den långsiktiga nationella produktivitetsnivån och produktivitetsutvecklingen.
(
65
)	Se även, i detta hänseende, skäl 26 i minimilönedirektivet.
(
66
)	Se Sagan, A. och Schmidt, A., ”The procedure for setting adequate statutory minimum wages (Article 5)”, i Ratti, L., Brameshuber, E. och Pietrogiovanni, V. ”The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories”, Hart Publishing, 2024, s. 202.
(
67
)	Se även Blanke, T., ”Fair and just working conditions (Article 31)”, European Labour Law and the EU Charter of Fundamental Rights, Bercusson, B (red.), Nomos, Baden Baden, 2002, s. 537; och Bogg, A. ”Article 31: Fair and just working conditions”, i Peers, S., Hervey, T, Kenner, J. och Ward, A. (red.) - The EU Charter of Fundamental Rights: A commentary, Hart Publishing, London, 2014, s. 855 och 856. Frågan huruvida artikel 31.1 i stadgan omfattar arbetsvillkor såsom ”löneförhållanden” har diskuterats i doktrinen, eftersom denna bestämmelse ursprungligen verkar ha införts i syfte att säkerställa arbetstagarnas hälsa och säkerhet (som skyddas genom rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (EGT L 183, 1989, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 146).
(
68
)	Min kursivering.
(
69
)	Se Sjödin, E., ”European minimum wage: A Swedish perspective on EU’s competence in social policy in the wake of the proposed directive on adequate minimum wages in the EU”, European Labour Law Journal, vol. 13(2), 2022, s. 283.
(
70
)	Detsamma gäller för de övergripande bestämmelserna (i kapitel III) och slutbestämmelserna (i kapitel IV) i minimilönedirektivet.
(
71
)	Min kursivering.
(
72
)	Min kursivering.
(
73
)	Se Menegatti E. ”Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages”, Italian Labour Law e-Journal, vol. 14, nr 1, 2021, s. 25.
(
74
)	Enligt OECD är det för närvarande endast åtta av 27 medlemsstater som når upp till det tröskelvärde på 80 procent som anges i artikel 4.2 i minimilönedirektivet (både Danmark och Sverige tycks ligga över detta tröskelvärde) (se https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecdaias-ictwss-database.html).
(
75
)	Det förefaller nämligen varken finnas någon allmänt erkänd metod för att mäta kollektivavtalstäckningen eller någon allmänt accepterad databas över täckningen i de respektive medlemsstaterna.
(
76
)	Se punkterna 67–69 ovan.
(
77
)	I artikel 12.1 i stadgan föreskrivs att ”[v]ar och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen” (min kursivering).
(
78
)	I artikel 28 i stadgan, som har rubriken ”Förhandlingsrätt och rätt till kollektiva åtgärder”, föreskrivs följande: ”Arbetstagare och arbetsgivare, eller deras respektive organisationer, har i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis rätt att förhandla och ingå kollektivavtal på lämpliga nivåer och att i händelse av intressekonflikter tillgripa kollektiva åtgärder för att försvara sina intressen, inbegripet strejk.”
(
79
)	Gemenskapsstadgan om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter, som antogs vid Europeiska rådets möte i Strasbourg den 9 december 1989 och som återges i kommissionens dokument KOM(1989)0471 av den 2 oktober 1989. Där fastställs de huvudprinciper som ligger till grund för den europeiska arbetsrättsliga modellen.
(
80
)	Se ingressen till stadgan: ”Med beaktande av unionens behörighet och uppgifter samt subsidiaritetsprincipen bekräftas i denna stadga de rättigheter som har sin grund särskilt i … unionens och Europarådets sociala stadgor ….”
(
81
)	Artikel 11 i gemenskapsstadgan om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter syftade nämligen å ena sidan till att skydda arbetsgivares och arbetstagares föreningsrätt, bestående i ”att efter eget val bilda branschorganisationer eller fackföreningar för att försvara sina ekonomiska och sociala intressen”. Å andra sidan rörde artikel 12 däri ”rätten att förhandla och ingå kollektivavtal i enlighet med nationell lagstiftning och praxis”.
(
82
)	Se domen i målet Impact, punkt 122. Jag erinrar om att det i artikel 151 FEUF föreskrivs följande: ”Unionens och medlemsstaternas mål ska … vara att främja sysselsättningen, att förbättra levnads- och arbetsvillkor och därigenom möjliggöra en harmonisering samtidigt som förbättringarna bibehålls, att åstadkomma ett fullgott socialt skydd, en dialog mellan arbetsmarknadens parter och en utveckling av de mänskliga resurserna för att möjliggöra en varaktigt hög sysselsättning samt att bekämpa social utslagning.”
(
83
)	Som jag förstår det anser dessa regeringar att förhållandet mellan artikel 153.1 f FEUF (”kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen”) och undantaget för ”föreningsrätten” i artikel 153.5 FEUF är det motsatta till förhållandet mellan undantaget för ”löneförhållanden” i denna bestämmelse och artikel 153.1 b FEUF (”arbetsvillkor”) (se, i detta avseende, punkt 63 ovan).
(
84
)	Min kursivering.
(
85
)	Denna bestämmelse ålägger medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder ”för att skydda arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer som deltar eller önskar delta i kollektivavtalsförhandlingar mot att den andra parten eller den andra partens företrädare eller medlemmar blandar sig i deras organisation, funktionssätt eller administration” (min kursivering).
(
86
)	Se dom av den 4 september 2018, kommissionen/rådet (Avtal med Kazakstan) (C‑244/17, EU:C:2018:662, punkterna 36 och 37 och där angiven rättspraxis).
(
87
)	Yttrande 1/15 (PNR-avtalet mellan EU och Kanada) av den 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punkt 78).
(
88
)	Min kursivering.
(
89
)	Förslag till minimilönedirektiv, s. 2 (min kursivering).
(
90
)	Se, särskilt, Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/54/EG av den 5 juli 2006 om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (omarbetning) (EUT L 204, 2006, s. 23), där det i artikel 21.1 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna …, i enlighet med nationell sedvänja och praxis, [ska] vidta lämpliga åtgärder för att främja dialogen mellan arbetsmarknadens parter i syfte att främja likabehandling, inklusive till exempel genom att övervaka praxis på arbetsplatser, vid yrkesutbildning, när det gäller tillträde till anställning och yrkesmässig befordran samt genom övervakning av kollektivavtal, etiska regler, forskning eller utbyte av erfarenheter och god praxis.”
(
91
)	Se, bland annat, dom av den 8 december 2020, Polen/parlamentet och rådet (C‑626/18, EU:C:2020:1000, punkt 28 och där angiven rättspraxis). Min kursivering.
(
92
)	I denna bestämmelse anges att ”[m]edlemsstaterna ska bedriva och samordna sin ekonomiska politik i syfte även att uppnå de mål som anges i artikel 174. Vid utformningen och genomförandet av unionens politik och åtgärder och vid genomförandet av den inre marknaden ska de beakta målen i artikel 174 och bidra till att dessa uppnås. Unionen ska även understödja strävandena att uppnå mål genom de åtgärder som den vidtar genom strukturfonderna …, Europeiska investeringsbanken och andra befintliga finansieringsorgan. … Om särskilda åtgärder behöver vidtas utanför fonderna och utan att det påverkar tillämpningen av de åtgärder som beslutas inom ramen för unionens övriga politik, får Europaparlamentet och rådet besluta om sådana särskilda åtgärder i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén.”
(
93
)	Se dom av den 5 oktober 2000, Tyskland/parlamentet och rådet (C‑376/98, EU:C:2000:544, punkt 79).