61994CC0202_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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I - Introduction
1 La présente demande de décision préjudicielle soulève un certain nombre de questions nouvelles concernant l'interprétation de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (1) (ci-après la «directive»). En particulier, elle pose la question de savoir si la protection de la directive s'étend aux sous-espèces d'oiseaux ne vivant pas à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres, où la sous-espèce en question est difficile ou impossible à distinguer d'autres sous-espèces de la même espèce et où d'autres sous-espèces sont protégées par la directive. L'ordonnance de renvoi soulève aussi la question de savoir si un État membre peut faire obstacle à l'importation sur son territoire de spécimens d'oiseaux dont le commerce est permis par la législation d'un autre État membre.
II - Faits et procédure dans l'affaire au principal
2 D'après l'ordonnance de renvoi, M. Van der Feesten a été trouvé en possession d'un certain nombre de spécimens de Carduelis carduelis caniceps ou chardonneret cendré, un oiseau protégé par la Vogelwet [loi néerlandaise sur l(a protection d)es oiseaux] du 31 décembre 1936. Il s'avère que les spécimens concernés avaient été acquis au Danemark et importés aux Pays-Bas. La juridiction nationale indique que, contrairement à l'espèce principale, le Carduelis carduelis ou chardonneret élégant («européen»), le chardonneret cendré ne vit pas naturellement à l'état sauvage sur le territoire des États membres.
3 M. Van der Feesten a contesté la saisie des spécimens, opérée conformément à l'article 552 a du Wetboek van strafvordering (code de procédure pénale néerlandais). A la suite d'un arrêt du Hoge Raad der Nederlanden, le Gerechtshof te 's-Hertogenbosch a déféré à la Cour les trois questions suivantes :
«1) Une réglementation nationale de protection des oiseaux (au sens de la directive 79/409/CEE, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, telle que modifiée à différentes reprises par la suite) qui protège des oiseaux dont il est établi qu'ils appartiennent à une sous-espèce qui, comme telle, ne vit pas naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres, et ce au seul motif que l'espèce (principale) et/ou d'autres sous-espèces de cette espèce principale vivent en revanche naturellement à l'état sauvage sur ce territoire ou sur celui de l'État membre concerné, est-elle compatible avec les termes et/ou la portée de la directive, et plus particulièrement avec les dispositions des articles 1er, paragraphe 1, et 14 de celle-ci?
2) La question de savoir si les autorités compétentes en la matière de l'État membre concerné peuvent affirmer que, pour des instances de poursuite disposant des compétences techniques exigées, la sous-espèce concernée ne peut pas, ou peut à peine, être distinguée des oiseaux de l'espèce (principale), d'autres sous-espèces de cette espèce principale ou d'autres (sous-)espèces, fait-elle une différence aux fins de la réponse à la question 1?
3) Au cas où il faudrait considérer qu'on est en présence d'une mesure plus stricte au sens de l'article 14 de la directive, la question de savoir si les oiseaux de la sous-espèce concernée découverts dans l'État membre concerné ont été importés en provenance d'un autre État membre qui aurait pu adopter une même mesure plus stricte, mais qui, en l'espèce, n'a/avait pas (encore) adopté une telle mesure au moment des faits litigieux, fait-elle alors une différence?»
III - Contexte législatif
a) Vogelwet
4 L'article 1er, paragraphe 2, de la Vogelwet de 1936 définit les «oiseaux protégés» comme étant «tous les oiseaux appartenant à l'une des espèces vivant à l'état sauvage en Europe». D'après l'article 7, «il est interdit de détenir, de proposer d'acheter, d'acheter, d'offrir à la vente, de vendre, de livrer, de transporter, d'offrir de transporter, d'importer, de faire transiter ou d'exporter des oiseaux protégés», tandis que l'article 28 fait des infractions à cette interdiction des actes punissables.
b) Directive 79/409
5 D'après son deuxième considérant, la directive prend comme point de départ la régression de la population d'«un grand nombre d'espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage» sur le territoire européen des États membres (2); cette régression «constitue un danger sérieux pour la conservation du milieu naturel, notamment à cause des menaces qu'elle fait peser sur les équilibres biologiques». La protection efficace des oiseaux est considérée comme «un problème d'environnement typiquement transfrontalier qui implique des responsabilités communes», particulièrement en ce qui concerne les espèces migratrices, qui «constituent un patrimoine commun» (troisième considérant). L'objet de cette conservation est présenté comme étant «la protection à long terme et la gestion des ressources naturelles en tant que partie intégrante du patrimoine des peuples européens» et «[le] maintien et [...] l'adaptation des équilibres naturels des espèces dans les limites de ce qui est raisonnablement possible» (huitième considérant).
6 Le champ d'application de la directive est décrit à l'article 1er, paragraphe 1:
«La présente directive concerne la conservation de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est d'application. Elle a pour objet la protection, la gestion et la régulation de ces espèces et en réglemente l'exploitation.»
La directive n'énumère pas les espèces d'oiseaux sauvages bénéficiant de ses dispositions, mais elle étend sa protection à «toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage» en Europe, sous réserve de certaines exceptions (voir articles 6, paragraphes 2 à 4, 7 et 9). Pour désigner les espèces d'oiseaux ainsi protégées, nous parlerons d'«espèces protégées» (3); la portée exacte de cette phrase constitue évidemment le principal objet de la présente procédure.
7 La directive impose un certain nombre d'obligations générales concernant le maintien des niveaux de population des espèces protégées, ainsi que la préservation, le maintien et le rétablissement de leurs habitats (articles 2 et 3). Les dispositions qui suivent comportent des obligations plus spécifiques concernant la protection des espèces menacées et migratrices énumérées à l'annexe I (article 4) et la protection des oiseaux sauvages et de leurs oeufs en général, y compris l'interdiction du commerce des oiseaux sauvages et des restrictions à la chasse des oiseaux des espèces protégées (articles 5 à 8).
8 En particulier, l'article 5 oblige les États membres à prendre «les mesures nécessaires pour instaurer un régime général de protection de toutes les espèces d'oiseaux visées à l'article 1er et comportant notamment l'interdiction ... de détenir les oiseaux des espèces dont la chasse et la capture ne sont pas permises» [article 5, sous e)]. L'article 6 interdit la vente, le transport pour la vente, la détention pour la vente ainsi que la mise en vente des oiseaux vivants et des oiseaux morts ainsi que de toute partie ou de tout produit obtenu à partir de l'oiseau, facilement identifiables, sous réserve de certaines exceptions. L'article 11 de la directive exige des États membres qu'ils «veillent à ce que l'introduction éventuelle d'espèces d'oiseaux ne vivant pas naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres ne porte aucun préjudice à la flore et à la faune locales» et qu'ils consultent la Commission à ce sujet, tandis que l'article 13 prévoit que des mesures prises en vertu de la présente directive ne peuvent «conduire à une dégradation de la situation actuelle en ce qui concerne la conservation de toutes les espèces d'oiseaux» visées par la directive. L'article 14 est isolé par rapport au reste du texte et prévoit que «les États membres peuvent prendre des mesures de protection plus strictes que celles prévues par la présente directive»; aucun des considérants n'apporte d'éclaircissements quant à l'objectif ou à la portée de cet article.
IV - Observations soumises à la Cour
9 Conformément à l'article 20 du statut de la Cour, les gouvernements néerlandais et français et la Commission ont soumis à la fois des observations écrites et orales, tandis que l'Openbaar Ministerie (ministère public) a soumis uniquement des observations écrites et le demandeur au principal uniquement des observations orales. On peut les résumer dans les termes suivants.
a) Première question - application de la directive aux sous-espèces non européennes des espèces protégées
10 Le demandeur au principal plaide en faveur d'une distinction entre les sous-espèces selon qu'elles vivent ou non à l'état sauvage en Europe. L'article 1er de la directive mentionne d'abord l'objectif consistant dans la conservation des espèces d'oiseaux vivant librement à l'état sauvage. La question de savoir si le champ d'application de la directive est strictement défini par référence aux espèces ou aux sous-espèces est de peu d'importance réelle. Il affirme que la Commission n'a pas établi que les sous-espèces étaient, dans tous les cas, protégées par la directive; il affirme aussi que la Commission n'est jamais intervenue sur le marché intérieur des oiseaux appartenant à des sous-espèces non européennes.
11 Selon l'Openbaar Ministerie, l'article 36 du traité, qui fait référence à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, autorise le royaume des Pays-Bas à imposer des restrictions à l'importation dans l'intérêt de la protection des oiseaux sauvages. A la fois la Vogelwet et la directive doivent s'interpréter en ce sens que le terme «espèces» inclut les sous-espèces et que, dans le contexte de la protection des oiseaux, il suffit que l'espèce vive en Europe. Il serait, selon lui, biologiquement impossible de protéger une espèce si les règles concernées ne couvraient pas aussi les sous-espèces.
12 Le gouvernement néerlandais note que la Vogelwet ne définit pas la notion d'«espèce» utilisée à l'article 1er et que le terme doit donc être entendu dans son sens courant. En taxinomie, que le gouvernement définit comme l'étude scientifique de la classification et de la systématique, la notion d'«espèce» englobe toutes les sous-espèces, variantes et populations de l'espèce qui se différencient géographiquement. Un spécimen d'une certaine sous-espèce appartient donc nécessairement à l'espèce. Puisque la directive utilise la notion d'«espèce» d'oiseaux, la protection qu'elle assure s'étend aussi aux sous-espèces de l'espèce; les États membres sont, dès lors, tenus d'interdire le commerce et la détention des espèces vivant naturellement à l'état sauvage sur leur territoire, ainsi que des sous-espèces de ces espèces. Le fait que la sous-espèce en question ne vive pas en Europe n'a pas, selon lui, d'incidence sur la protection assurée par la directive.
13 Sur cette base, le gouvernement néerlandais considère que la Vogelwet est compatible avec la lettre et l'esprit de la directive et, en particulier, avec l'article 1er, paragraphe 1. Étant donné qu'elle appartient à l'espèce Carduelis carduelis, qui vit naturellement à l'état sauvage en Europe, la sous-espèce Carduelis carduelis caniceps relève du régime de protection de la directive. La région flamande de Belgique et la République fédérale d'Allemagne connaissent une situation légale similaire.
14 A titre subsidiaire, le gouvernement néerlandais affirme que, si la directive n'impose pas d'interdire le commerce des sous-espèces non européennes, une telle interdiction est, pour le moins, compatible avec sa lettre et son esprit. Ce n'est qu'ainsi que l'on pourra atteindre l'objectif consistant dans la conservation de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage en Europe; il est important que les sous-espèces des espèces protégées ne soient pas importées ni ne fassent l'objet de transactions commerciales. Comme les différences entre les sous-espèces et l'espèce principale ou d'autres sous-espèces sont souvent ténues, il peut y avoir des accouplements croisés, qui sont à l'origine d'hybrides, susceptibles de compromettre la conservation des espèces vivant à l'état sauvage. L'absence d'interdiction du commerce des sous-espèces non européennes, lorsque l'espèce principale vit à l'état sauvage en Europe, compromettrait l'efficacité de la directive. En conséquence, la première question appelle donc une réponse affirmative.
15 Le gouvernement français observe que la directive et la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (4), sont toutes deux bâties sur la notion d'«espèces», utilisée au sens taxinomique. La caractéristique principale d'une espèce est que ses membres ont acquis une série de caractères stables, qui font partie du patrimoine génétique des individus et sont transmis de génération en génération. Dans l'immense majorité des cas, les individus issus de la fécondation d'un individu d'une espèce par un individu d'une autre espèce ne sont pas féconds; cette donnée est capitale quant à la possibilité d'établir des distinctions entre les espèces. En revanche, la délimitation des sous-espèces d'une même espèce ne repose pas sur des distinctions génétiques aussi claires et objectives, étant donné que, au contraire des espèces, les sous-espèces sont interfécondes et ne peuvent se distinguer que par leurs caractéristiques extérieures, leur habitat ou leur comportement. Le gouvernement conclut que la directive couvre toutes les sous-espèces d'une espèce entrant dans son champ d'application, même lorsque les oiseaux d'une sous-espèce donnée ne vivent pas naturellement à l'état sauvage en Europe.
16 Le gouvernement français admet que, dans certains cas, l'annexe I de la directive ne mentionne qu'une sous-espèce particulière de certaines espèces, par exemple le Phalacrocorax carbo sinensis, sous-espèce continentale du cormoran. Selon lui, seule cette sous-espèce particulière doit faire l'objet de mesures de conservation spéciales concernant son habitat, conformément à l'article 4, paragraphe 1, de la directive; le champ d'application de l'article 4 est beaucoup plus limité que celui de l'article 1er, qui s'étend à toutes les espèces d'oiseaux sauvages vivant naturellement en Europe. En outre, la mention de cette sous-espèce indique qu'un consensus s'est dégagé au sein de la communauté scientifique pour considérer que la sous-espèce continentale du cormoran présentait des spécificités suffisantes pour pouvoir être facilement identifiée et isolée, consensus que reflète le texte de la directive lui-même. D'autre part, le gouvernement français poursuit en indiquant qu'un État membre n'a pas la faculté de décider de manière autonome quelles sous-espèces il souhaite exclure de la protection instaurée par la directive. Une telle intervention compromettrait l'application uniforme d'une disposition essentielle de la directive, cette application étant alors tributaire d'avis scientifiques divers, éventuellement contradictoires.
17 La Commission, qui considère la deuxième question comme constituant, en substance, une subdivision de la première, fait sienne l'argumentation des trois parties que nous venons de citer. Elle admet, notamment, que le Conseil a délibérément fait dépendre le champ d'application de la directive de la notion d'«espèce». Elle n'indique pas qu'il existe des éléments indépendants susceptibles de faire la lumière sur l'état d'esprit du Conseil, mais elle tente de le déduire de trois arguments principaux, étayant sa thèse. Premièrement, les références faites, dans certains cas, par les annexes de la directive à une sous-espèce d'une espèce particulière démontrent que le Conseil était conscient de la signification ornithologique et taxinomique du terme «espèce» lorsqu'il l'a utilisé à l'article 1er. Deuxièmement, la grande difficulté qu'il y a à établir des distinctions claires entre les sous-espèces plaide en faveur de la protection de toutes les sous-espèces, si l'on veut que le contrôle soit effectif. Troisièmement, elle indique que l'importation de sous-espèces présente un danger d'hybridation, du fait des accouplements croisés entre couples de différentes sous-espèces. A cet égard, la Commission a déclaré, lors de l'audience, que 800 000 oiseaux chanteurs sont importés annuellement en Belgique, parmi lesquels 40 000 Carduelis carduelis caniceps et que cela pourrait conduire à une modification artificielle de l'avifaune européenne. Cependant, un expert a précisé que, puisque les membres des différentes sous-espèces d'une espèce sont interféconds, aucun problème d'hybridation ne se pose - cela présupposerait des accouplements entre espèces différentes. La Commission a préféré exprimer sa crainte de ce qu'elle appelle la pollution génétique. Elle a soutenu que l'article 11 de la directive faisait écho à cette crainte, quoique cette disposition concerne l'introduction de nouvelles espèces.
b) Deuxième question - difficulté de distinguer une sous-espèce des autres sous-espèces
18 Selon l'Openbaar Ministerie, les autorités nationales sont habilitées par la réglementation communautaire à fixer les lignes de partage entre oiseaux protégés et non protégés, en vue de lutter contre la «falsification» de la faune. Le gouvernement néerlandais considère que le fait qu'il soit pratiquement impossible de distinguer entre les oiseaux d'une sous-espèce et ceux de l'espèce principale ou entre les différentes sous-espèces de la même espèce principale milite en faveur d'une réponse affirmative à la première question et que la Cour doit, dès lors, faire une réponse négative à la deuxième question. Le gouvernement français propose aussi une réponse négative et ajoute que le risque de confusion entre sous-espèces témoigne de l'impossibilité de transposer la directive en se basant sur la notion de sous-espèce. Ces deux affirmations présupposent donc qu'il est toujours difficile ou impossible de distinguer entre sous-espèces. La Commission se rallie à cette position, mais considère cette question comme inséparable de la première.
c) Troisième question - importation de spécimens de sous-espèces exotiques provenant d'un autre État membre
19 Selon l'Openbaar Ministerie, si les États membres ne pouvaient maintenir leurs règles supplémentaires adoptées conformément à l'article 36 du traité, ces restrictions nationales ne pourraient être effectives que si tous les autres États membres adoptaient des règles similaires, ce qui serait contraire aux objectifs de l'article 36.
20 Les gouvernements néerlandais et français considèrent que la protection des sous-espèces en question ne constitue pas une mesure plus stricte, au sens de l'article 14 de la directive, et qu'il est superflu de répondre à cette question. La Commission adopte aussi cette position et ajoute qu'un particulier qui se trouve dans la situation de M. Van der Feesten ne peut tirer argument de la circonstance qu'un autre État membre n'a pas transposé correctement la directive (5).
V - Examen des questions soumises à la Cour
21 Il convient de consacrer un commentaire préliminaire à l'affirmation proférée, à l'audience, par le demandeur au principal, selon laquelle les oiseaux dont la saisie est à l'origine de la présente procédure non seulement vivaient en captivité, mais aussi étaient incapables de vivre à l'état sauvage. L'identification des oiseaux en question comme leurs caractéristiques particulières sont des questions de fait qui doivent être tranchées par le juge national. L'application éventuelle de la directive aux oiseaux sauvages nés et élevés en captivité était l'une des questions soulevées dans l'affaire Vergy (C-149/94), dans laquelle nous présentons nos conclusions aujourd'hui. Si la décision rendue par la Cour dans cette affaire correspond aux faits, c'est au juge national d'en faire application. Cependant, en l'espèce, aucune question portant sur ce point n'a été déférée par la juridiction nationale.
a) Première question - champ d'application de l'article 1er de la directive
22 La première question, à laquelle la deuxième et la troisième sont subordonnées, concerne la compatibilité avec la directive d'une législation nationale protégeant des oiseaux qui ne vivent pas naturellement en Europe et appartiennent à une sous-espèce exotique ou non européenne d'une espèce protégée. Il est depuis longtemps établi que, dans le cadre d'un renvoi préjudiciel fondé sur l'article 177 du traité, la Cour n'est pas habilitée à statuer sur la compatibilité d'une législation nationale avec le droit communautaire; cependant, elle peut, et dans les présentes circonstances elle doit, «dégager du libellé des questions formulées par le juge national, eu égard aux données exposées par celui-ci, les éléments relevant de l'interprétation du droit communautaire, en vue de permettre à ce juge de résoudre le problème juridique dont il se trouve saisi» (6). A raison, selon nous, la juridiction nationale n'invite pas la Cour à statuer sur la validité d'une loi nationale particulière, question qu'il lui appartient de trancher elle-même. Elle demande seulement à être éclairée sur l'interprétation du droit communautaire.
23 La principale question qui se pose en l'espèce n'a pas été tranchée antérieurement par la Cour dans son abondante jurisprudence concernant la directive sur les oiseaux sauvages (7) et elle n'est pas facile. Les sous-espèces non européennes d'une espèce européenne sont-elles couvertes par la directive? Si ces sous-espèces ne sont pas couvertes, comme telles, par la directive, la deuxième question qui se pose est de savoir si la protection de ces sous-espèces non européennes est compatible avec la directive ou avec le droit communautaire.
24 En taxinomie aviaire, il est habituel de distinguer entre les espèces présentant une variation géographique telle que deux sous-espèces ou davantage sont identifiées (espèces polytypiques) et celles pour lesquelles aucune sous-espèce n'est identifiée (espèces monotypiques) (8). Tous les membres d'une espèce polytypique sont ipso facto membres d'une sous-espèce; la protection de l'espèce est assurée grâce à des mesures protégeant certaines ou l'ensemble des sous-espèces. La notion de «sous-espèces» est définie, avec autorité, par Cramp et Simmons (9) comme désignant «des groupes de populations similaires, appartenant à une même espèce, qui vivent dans une subdivision géographique de l'aire de répartition de l'espèce et qui présentent des différences reconnaissables par rapport aux autres populations de la même espèce» (10). A cet égard, le terme «espèce principale», utilisé par l'ordonnance de renvoi, pourrait être une source de confusion; en termes ornithologiques, le chardonneret européen ne mérite pas davantage que le chardonneret cendré l'épithète de «principal». C'est, cependant, la sous-espèce «nominative», puisqu'elle porte le même nom que l'espèce elle-même; selon Cramp et Simmons, la sous-espèce nominative «n'est pas nécessairement la sous-espèce la plus `typique', la plus centrale ou la plus répandue, mais simplement la première à avoir été nommée» (11).
25 L'espèce Carduelis carduelis ou chardonneret est une espèce polytypique, dont quelque 24 sous-espèces ont été identifiées; l'espèce, à son tour, appartient à la famille des carduélidés (qui compte 112 espèces au total), au sous-ordre des passereaux (oiseaux chanteurs) et à l'ordre des passériformes (oiseaux percheurs), qui, avec 5 100 espèces, est le groupe aviaire dominant sur la terre actuellement (12). L'espèce Carduelis carduelis se divise en deux groupes, le groupe carduelis, qui est une sous-espèce vivant principalement en Europe (au sens géographique du terme), et le groupe caniceps, qui vit principalement en Asie centrale. L'ordonnance de renvoi désigne le chardonneret européen comme Carduelis carduelis, plutôt que comme Carduelis carduelis carduelis; pour lever tout doute, le chardonneret élégant («européen») est plus correctement connu sous le nom de Carduelis carduelis carduelis, qui est, comme le Carduelis carduelis caniceps, une sous-espèce de l'espèce Carduelis carduelis. Il est constant entre les parties que le chardonneret européen bénéficie, en principe, de la protection de la directive.
26 Comme nous l'avons déduit des termes qu'elle utilise, la directive ne fait pas de distinction entre «espèces» et sous-espèces et elle est muette sur le point de savoir si, oui ou non, le terme «espèces» inclut nécessairement toutes les sous-espèces des espèces protégées. En cela, elle contraste nettement, par exemple, avec la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction, signée à Washington le 3 mars 1973 (ci-après la «convention de Washington»), dont l'article 1er, sous a), définit le terme «espèce» comme désignant «toute espèce, sous-espèce, ou une de leurs populations géographiquement isolée» (13). Elle contraste aussi avec la Vogelwet, dont l'article 1er protège «tous les oiseaux appartenant à l'une des espèces vivant à l'état sauvage en Europe» (souligné par nous), ce qui, à première vue, inclut les spécimens de sous-espèces non européennes d'une espèce européenne d'oiseaux sauvages.
27 Selon nous, il est nécessaire d'aller au-delà de la signification étroite ou littérale du mot «espèces». Il ne peut s'interpréter sans égard pour son contexte ornithologique; lorsqu'il vise une espèce monotypique, il désigne nécessairement l'espèce, sans plus, tandis que, lorsqu'il est utilisé en référence à une espèce polytypique, il peut viser soit l'ensemble, soit seulement certaines des sous-espèces de l'espèce. En l'absence d'indication expresse dans les considérants ou dans les dispositions de la directive, on pourrait concevoir trois interprétations possibles de la référence aux «espèces» figurant à l'article 1er de celle-ci:
- le terme «espèces» englobe toutes les sous-espèces des espèces protégées sans aucune restriction (interprétation proposée par les gouvernements néerlandais et français, par l'Openbaar Ministerie et par la Commission);
- le terme «espèces» vise exclusivement les sous-espèces (des espèces protégées) vivant à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres (14);
- le terme «espèces» englobe les sous-espèces des espèces protégées, dans la mesure nécessaire à la réalisation des objectifs de la directive.
Dans beaucoup de cas, par exemple lorsque toutes les sous-espèces d'une espèce particulière vivent à l'état sauvage en Europe, il n'y aura aucune différence pratique entre ces interprétations possibles. La différence entre la première interprétation, d'une part, et les deuxième et troisième interprétations, d'autre part, peut, cependant, être importante dans des circonstances telles que celles de la présente affaire.
28 Si les positions défendues sur ce point par l'Openbaar Ministerie, les gouvernements néerlandais et français et la Commission sont correctes, l'article 1er doit s'interpréter comme s'appliquant à «toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est d'application et à toutes les sous-espèces de ces espèces où qu'elles vivent». La question qui se pose est de savoir si une telle interprétation extensive de cet article - qui sert de fondement aux poursuites pénales selon la législation nationale pertinente de l'État membre auquel appartient la juridiction de renvoi - est exigée par la directive elle-même et, dans le cas contraire, si elle est en conformité avec celle-ci. Concrètement, comment la confiscation des chardonnerets cendrés (non européens) de M. Van der Feesten pourrait-elle contribuer à la protection du chardonneret élégant européen ou contribuer autrement à la réalisation des objectifs de la directive?
29 Nous tenterons maintenant de classer les arguments en faveur de l'extension de la protection aux sous-espèces non européennes et nous exprimerons notre propre avis, qui, en l'occurrence, va à l'encontre de l'opinion majoritaire.
i) Le choix du terme «espèces» à l'article 1er est délibéré et, en conséquence, la protection garantie par la directive s'étend à toutes les sous-espèces des espèces vivant naturellement à l'état sauvage en Europe.
30 Nulle part, la directive n'étend explicitement sa protection à toutes les sous-espèces de chaque espèce protégée. En effet, elle n'utilise absolument jamais le terme «sous-espèce», que ce soit dans ses dispositions ou dans ses annexes.
31 L'idée, émise par certains de ceux qui ont présenté des observations, notamment la Commission, selon laquelle la directive fait une distinction entre espèces, mentionnées dans le corps du texte, et sous-espèces, auxquelles se réfèrent certaines parties des annexes, est, à notre avis, fallacieuse. Cette distinction semble découler du fait que certains types d'oiseaux - nous ne voulons pas présumer la question résolue en parlant d'espèces - sont désignés exclusivement par le nom d'une sous-espèce. La distinction revendiquée ne trouve aucun appui dans cette constatation, puisque les dispositions de la directive qui se réfèrent à ces mêmes annexes s'abstiennent d'utiliser ce dernier terme. Selon nous, le raisonnement contraire est au moins aussi défendable. L'article 4 impose des «mesures de conservation spéciale» pour les «espèces mentionnées à l'annexe I». Cette annexe inclut, au point 5, le Phalacrocorax carbo sinensis, qui est une sous-espèce du cormoran. L'article 7 autorise la chasse, dans le cadre de la législation nationale, des «espèces énumérées à l'annexe II», qui inclut, au point 13, le Lagopus lagopus scoticus et hibernicus ou lagopède des saules, qui est une sous-espèce. Ainsi, dans chaque cas, la directive utilise le terme «espèce» pour désigner une sous-espèce. L'affirmation du gouvernement français, citée au point 16 ci-dessus, n'est pas pertinente. Elle n'explique pas pourquoi ces deux termes sont utilisés de manière interchangeable. De surcroît, des modifications ultérieures des annexes de la directive énumèrent un nombre important de sous-espèces protégées; d'après la version consolidée de la directive publiée par la Commission en 1992, 19 sous-espèces sont mentionnées à l'annexe I, 2 à l'annexe III/2 et 1 dans chacune des annexes II/1 et III/1 (15).
32 Bien que la désignation incorrecte d'un certain nombre de sous-espèces comme espèces aurait pu résulter éventuellement d'une négligence intervenue lors de la rédaction du texte original, cette situation fait, pour le moins, planer des doutes quant à l'idée que le Conseil ait choisi soigneusement et délibérément les termes utilisés et nous incite à chercher des éclaircissements ailleurs que dans ce simple terme d'«espèces». Nous pensons que l'usage de l'expression «vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres» suivant les termes «espèces d'oiseaux» dans les deuxième, troisième et sixième considérants de la directive peut être éclairant. La même restriction territoriale est énoncée à l'article 1er, qui définit le champ d'application de la directive comme concernant «la conservation de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres». La limitation de cette protection au «territoire européen des États membres» (16) nous paraît constituer un choix politique plus évident et délibéré que celui suggéré par les parties qui ont présenté des observations écrites, à savoir celui consistant à décider que l'«espèce» inclut nécessairement les sous-espèces non européennes d'une espèce protégée.
33 Du texte de la directive, nous tirons la conclusion que le terme «espèces», même s'il a été choisi délibérément, ne peut s'interpréter, en toute circonstance, comme incluant nécessairement toutes les sous-espèces de l'espèce protégée par la directive. Selon nous, ce terme doit s'interpréter en fonction du contexte de chaque disposition où il est utilisé. Comme nous l'avons noté ci-dessus, les espèces d'oiseaux monotypiques ne sont pas divisées en sous-espèces et donc une référence aux sous-espèces de chaque espèce serait dénuée de signification. Il ressort de la directive qu'il est possible que le terme «espèces» ait été utilisé, à l'article 1er, pour faire référence aux espèces monotypiques d'oiseaux sauvages, ainsi qu'à l'ensemble ou seulement à certaines des sous-espèces des espèces polytypiques d'oiseaux. Cette référence aux «espèces» figurant à l'article 1er ne paraît donc pas décisive quant au champ d'application de la protection voulue par la directive et, en particulier, quant à la portée géographique de cette protection, qui est, en fait, l'objet de la principale question ici soulevée.
34 La limitation géographique de la protection garantie par la directive, à laquelle nous avons fait allusion ci-dessus, est en accord avec la déclaration du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du 22 novembre 1973, concernant un programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement, mentionnée dans le premier considérant de la directive; cette déclaration présente la capture et la destruction d'oiseaux migrateurs et chanteurs comme «un problème grave pour l'équilibre écologique en Europe» (17). Le Comité économique et social a vu dans la proposition qui a servi de base à la directive «une action extrêmement positive pour ... la conservation du patrimoine ornithologique commun de l'Europe» visant à «protéger les oiseaux sauvages dans les pays de la Communauté économique européenne» et a estimé que «la directive devrait également faire apparaître clairement qu'elle exclut de son champ d'application les espèces exotiques importées par l'homme» (18); étant donné la position dépourvue d'ambiguïté qu'il a prise en ce qui concerne le champ d'application de la directive, il ne fait aucun doute pour nous que le Comité envisageait l'exclusion des sous-espèces exotiques des espèces d'oiseaux sauvages aussi bien européennes que non européennes. Une conception similaire du champ d'application de l'article 1er de la directive sous-tend l'avis du Parlement européen, qui notait que la directive visait «à faire obstacle à la menace d'extermination ou de destruction excessive qui pèse sur un grand nombre d'oiseaux en Europe»; comme il considérait que la directive ne couvrait pas les oiseaux hors d'Europe, le Parlement a invité la Commission à engager des négociations avec les pays tiers, afin d'étendre «les mesures de protection des oiseaux à l'échelle mondiale» (19).
35 La directive contraste avec certains autres instruments du droit communautaire concernant la protection de la flore et de la faune. Le règlement n, 3626/82 (20), par exemple, a pour but l'application dans la Communauté de la convention de Washington sur les espèces menacées d'extinction; la convention couvre «toutes les espèces menacées d'extinction qui sont affectées par le commerce, ainsi que celles qui pourraient l'être», quelle que soit leur aire de répartition, y compris toutes les sous-espèces et les populations géographiquement isolées de ces espèces (21). Une approche similaire a été adoptée par la convention de Bonn sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage, dont l'article Ier définit la notion d'«espèce migratrice» comme désignant «l'ensemble de la population ou toute partie séparée géographiquement de la population de toute espèce ou de tout taxon inférieur d'animaux sauvages»; cette convention a été approuvée au nom de la Communauté conformément à la décision 82/461/CEE du Conseil, du 24 juin 1982 (22). S'il était universellement reconnu, comme on l'a prétendu, que le terme «espèce» inclut toutes les sous-espèces d'une espèce particulière, de telles définitions seraient superflues.
36 Cette conception est, en outre, confirmée par diverses déclarations de la Commission et par la jurisprudence de la Cour. Ainsi, dans l'introduction à son deuxième rapport sur l'application de la directive, la Commission note les «différentes menaces pesant sur l'avifaune européenne» et la nécessité de «renforcer et [d']étendre les contrôles pour permettre la sauvegarde et la survie des oiseaux vivant en Europe» (23). Dans le premier arrêt qu'elle a rendu au sujet de la directive, la Cour a considéré que «l'effet protecteur de la directive couvre ... les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen» des États membres (24). De même, lorsque, dans l'arrêt Van den Burg, la Cour a constaté que «la directive a réglementé de façon exhaustive les pouvoirs des États membres dans le domaine de la conservation des oiseaux sauvages», elle ne peut, selon nous, avoir visé que les oiseaux européens, puisque la directive ne prévoit pas la conservation des oiseaux non européens (25).
37 En conclusion, ni dans le texte de la directive, ni dans les travaux préparatoires, ni dans les rapports sur l'application de la directive, ni dans la jurisprudence pertinente concernant son interprétation, nous ne trouvons aucun élément qui corrobore l'idée que l'article 1er a été conçu comme couvrant nécessairement les sous-espèces non européennes des espèces protégées.
ii) Il serait «biologiquement impossible» de protéger l'espèce, si les règles concernées ne couvraient pas les sous-espèces, étant donné la difficulté de distinguer ces dernières.
38 Les parties ont beaucoup insisté sur ce point tant dans leurs observations écrites que lors de la procédure orale, quoique, à l'audience, le gouvernement néerlandais ait souligné les difficultés pratiques que présentait la différenciation des sous-espèces, plutôt que l'impossibilité biologique d'y procéder (26). Le conseil de M. Van der Feesten a écarté cet argument, qu'il considère comme irréaliste, parce que les autorités compétentes des États membres concernés disposent d'une expérience professionnelle plus que suffisante en ce qui concerne la différenciation des sous-espèces. Aucun des experts en ornithologie qui ont témoigné n'a confirmé l'argument tiré de l'«impossibilité biologique». L'expert du gouvernement français a déclaré que l'introduction de sous-espèces ne soulevait pas d'objection lorsque la sous-espèce concernée était parfaitement identifiable et que la communauté scientifique internationale s'accordait tout à fait sur la distinction entre cette sous-espèce et les autres; cela présuppose qu'il soit possible d'opérer une distinction entre sous-espèces.
39 Aucune des parties défendant ce point de vue n'a cru bon d'expliquer à la Cour comment, s'il est biologiquement ou pratiquement impossible d'opérer une distinction entre Carduelis carduelis carduelis et Carduelis carduelis caniceps, on a pu reprocher au demandeur au principal de détenir des spécimens de cette dernière sous-espèce. S'il était impossible de distinguer les deux sous-espèces en question l'une de l'autre, on voit difficilement comment une question aurait pu être déférée à la Cour.
40 De surcroît, il ressort des observations à la fois du gouvernement néerlandais et du gouvernement français que la caractéristique principale d'une sous-espèce, c'est d'tre géographiquement distinguée et de pouvoir être biologiquement distinguée des autres sous-espèces de la même espèce. Cette conception est conforme à la définition généralement admise - et mentionnée ci-dessus - de la notion de «sous-espèce» comme groupe présentant des différences reconnaissables par rapport aux autres populations de la même espèce (27).
41 Cet argument est aussi en contradiction avec d'autres mesures de droit communautaire, ainsi qu'avec des mesures proposées. Pour mettre correctement en oeuvre le règlement n, 3626/82, par exemple, les autorités des États membres doivent être en mesure d'identifier les nombreuses sous-espèces d'oiseaux protégés par la convention de Washington et énumérées comme telles dans les annexes de la convention et de leur appliquer les dispositions du règlement. Une conception similaire a été adoptée dans la proposition de règlement (CEE) du Conseil fixant les dispositions applicables à la possession et au commerce de spécimens d'espèces de faune et de flore sauvages, présentée par la Commission le 18 novembre 1991 (28), qui distingue certaines sous-espèces et leur applique un traitement différent de celui valant pour le reste de l'espèce. Ainsi, par exemple, l'Anas aucklandia nesiotis devait être classé dans l'annexe A du règlement, tandis que l'Anas aucklandia aucklandia et l'Anas aucklandia chlorotis devaient figurer dans l'annexe B et donc être soumis à des conditions d'importation moins strictes. S'il était impossible de distinguer les sous-espèces d'oiseaux, comme on l'a affirmé, de telles dispositions n'auraient aucun sens.
42 Pour qu'un tel argument, fondé sur l'impossibilité biologique ou pratique de distinguer les sous-espèces, justifie une définition extensive du champ d'application de la directive, allant au-delà du champ d'application qui, d'après notre conclusion, devait être le sien dans l'esprit du législateur, les parties auraient dû montrer que, en fait, il n'était jamais, ou presque jamais, possible de distinguer les sous-espèces. Les faits ne justifient pas une telle interprétation. En effet, les différences apparaissant au fil du «temps géologique» entre sous-espèces classées comme appartenant à une même espèce peuvent être frappantes au point d'exiger la reclassification d'une sous-espèce, devenant alors une nouvelle espèce (29). Cela ne veut pas dire que la classification d'oiseaux sauvages en sous-espèces ne suscite jamais de difficultés dans la pratique, mais bien que ces difficultés ne justifient pas que l'on ignore les différences reconnues lorsqu'on interprète l'article 1er de la directive; nous abordons la signification possible de ces difficultés ci-après, lorsque nous répondons à la deuxième question de la juridiction nationale.
iii) En taxinomie, l'espèce englobe nécessairement les sous-espèces.
43 Cette affirmation est évidemment correcte; il est tout aussi évident qu'elle n'a pas une incidence déterminante sur l'interprétation du terme «espèces» figurant à l'article 1er de la directive. La question qui se pose porte sur le point de savoir si la protection, au titre d'une mesure relevant du droit communautaire, d'une sous-espèce vivant en Europe exige (ou autorise) l'application de mesures répressives à l'encontre de ceux qui ont été trouvés en possession de spécimens d'une sous-espèce non européenne de la même espèce. La taxinomie aviaire reconnaît les différences entre les sous-espèces, y compris celles entre les sous-espèces en question; aucun argument convaincant n'a été invoqué qui démontre que la directive doit ignorer ces différences.
44 L'agent du gouvernement néerlandais a plaidé, à l'audience, en faveur d'une interprétation extensive, «taxinomique» du champ d'application de la directive, en citant, en particulier, les points 14 et 15 des conclusions de l'avocat général M. Van Gerven dans l'affaire Association pour la protection des animaux sauvages e.a. (30). Cet argument ne nous paraît pas pertinent. L'avocat général a fondé son interprétation des dispositions dont question en l'espèce sur «l'objectif et la structure générale» de la directive, comme nous l'avons fait nous-même; nulle part dans ses conclusions, il n'a laissé entendre que la directive s'appliquait aux sous-espèces d'une espèce protégée qui ne vivent pas naturellement ou habituellement en Europe.
iv) La nécessité d'une protection contre les modifications de l'avifaune naturelle, constituant une «pollution génétique», justifie l'extension de la protection garantie par la directive.
45 La Commission soutient, sur la base de cet argument, que la directive protège nécessairement toutes les sous-espèces d'une espèce protégée, tandis que le gouvernement néerlandais l'invoque à l'appui de sa conclusion subsidiaire, selon laquelle une protection extensive est, au moins, compatible avec la directive, sinon imposée par elle; nous examinerons ci-après ce dernier argument. L'avifaune naturelle en question ne peut être que l'avifaune européenne, étant donné que les États membres, exception faite des activités déployées par certains États membres dans leurs territoires non européens, ne sont pas en mesure d'assurer une protection contre les modifications de l'avifaune non européenne. Cet argument a nécessairement un caractère subsidiaire par rapport à l'affirmation première de la Commission, selon laquelle l'article 1er inclut les sous-espèces non européennes des espèces protégées. Si elles y sont déjà incluses, un argument fondé sur la nécessité d'une protection est sans objet.
46 L'analogie que la Commission tente d'établir avec l'article 11 de la directive, qui dispose que «les États membres veillent à ce que l'introduction éventuelle d'espèces d'oiseaux ne vivant pas naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres ne porte aucun préjudice à la flore et à la faune locales», n'est, cependant, pas convaincante. Cette disposition illustre la distinction, inhérente à la directive, entre la flore et la faune locales, qu'elle a pour objectif de protéger, et la flore et la faune exotiques, qu'elle n'a pas pour objectif de protéger; il est constant que le Carduelis carduelis caniceps n'appartient pas à la faune locale. Si le terme «espèces» devait s'interpréter conformément à l'objectif de cette disposition, comme nous l'avons suggéré, le Carduelis carduelis caniceps entrerait dans le champ d'application de l'article 11 de la directive en tant qu'«espèce d'oiseaux ne vivant pas naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres». Cela conférerait au terme «espèces», dans le présent contexte, le même contenu flexible que celui que le Conseil lui a implicitement donné lorsqu'il a élaboré les annexes.
47 Le gouvernement français a exprimé sa préoccupation quant au risque de voir l'application uniforme de la directive compromise si les États membres étaient habilités à déterminer de manière autonome quelles sous-espèces ils souhaitent exclure de sa protection. Le critère géographique déterminant le champ d'application de l'article 1er - oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage en Europe -, qui se déduit d'une analyse du texte et de ses objectifs déclarés et qui est confirmé par les travaux préparatoires, est dépourvu d'ambiguïté et objectif et permet une délimitation uniforme de la portée de la directive.
48 A la lumière de ce qui précède, nous sommes amené à conclure que le terme «espèces», tel qu'utilisé à l'article 1er de la directive, ne vise pas les sous-espèces non européennes d'une espèce protégée et qu'il y a lieu de répondre dans ce sens à la première question.
b) Deuxième question - difficulté de distinguer les sous-espèces d'oiseaux sauvages qui sont protégées de celles qui ne le sont pas
49 La deuxième question vise à savoir si la directive doit s'interpréter comme imposant ou permettant aux États membres de protéger les sous-espèces non européennes d'oiseaux sauvages, dans des circonstances où les autorités nationales compétentes ne sont pas en mesure de les distinguer des sous-espèces protégées ou ont de la peine à le faire. Dans la mesure où elle concerne l'interprétation de la directive et l'obligation éventuelle, pour les États membres, de protéger les sous-espèces exotiques, nous avons déjà répondu à cette question, lorsque nous avons examiné l'argument selon lequel il est «biologiquement impossible» de distinguer les sous-espèces d'une même espèce.
50 Il reste la question de savoir si la directive peut autoriser les États membres à étendre aux spécimens de sous-espèces exotiques les dispositions s'appliquant aux oiseaux protégés, lorsque les autorités compétentes des États membres éprouvent de réelles difficultés à distinguer les uns des autres. Cette question a été déférée à la Cour dans des circonstances telles que la classification des spécimens dont la détention a donné lieu à la présente procédure n'a soulevé aucun doute. Si les autorités compétentes ont été en mesure de déterminer, à leur propre satisfaction, l'identité des oiseaux saisis, aucune des réponses que la Cour est susceptible de formuler ne répondrait à «un besoin inhérent à la solution effective» du litige pendant devant la juridiction nationale (31). Dans ces circonstances, pour autant qu'elle ne réponde pas à un tel besoin, la question est hypothétique et la Cour n'est pas, selon nous, compétente pour y répondre.
51 Si la Cour ne se ralliait pas à ce point de vue, il conviendrait d'aborder la question des obligations incombant à un État membre dont les autorités compétentes ne sont pas en mesure, dans un cas particulier, de distinguer entre spécimens protégés et non protégés d'une espèce protégée. Étant donné la position qu'ils ont adoptée en ce qui concerne la première question, les gouvernements néerlandais et français, l'Openbaar Ministerie et la Commission n'ont pas traité explicitement cette question, tandis que le demandeur au principal a estimé que la question ne se posait pas dans la pratique.
52 La question de l'identification des sous-espèces, ou même des espèces, d'oiseaux n'est pas abordée par la directive, qui ne définit pas de procédure visant à régler les cas difficiles; si la question est aussi problématique pour les autorités nationales compétentes qu'on l'a affirmé, il nous paraît extraordinaire qu'elle n'ait pas été soulevée pendant les treize premières années où la directive a été en vigueur. Il est évident que le droit communautaire n'exige pas des États membres qu'ils fassent l'impossible et la Cour a reconnu que, dans le cadre d'un recours en manquement, un État membre pouvait valablement invoquer, pour sa défense, l'absolue impossibilité de remplir une obligation résultant du traité (32). Dans la mesure où l'interdiction de l'importation de spécimens de sous-espèces non européennes serait contraire à l'article 30 du traité (33), l'application d'une telle interdiction indifféremment aux spécimens protégés et exotiques ne pourrait se justifier que dans des cas de véritable impossibilité et uniquement jusqu'à ce qu'une solution satisfaisante ait été trouvée au niveau communautaire. D'après une jurisprudence constante, «des difficultés d'application apparues au stade de l'exécution d'un acte communautaire ne sauraient permettre à un État membre de se dispenser unilatéralement de l'observation de ses obligations ... le système institutionnel de la Communauté offr[e] à l'État membre intéressé les moyens nécessaires pour obtenir qu'il soit raisonnablement tenu compte de ses difficultés» (34); cette jurisprudence est, selon nous, applicable aux présentes circonstances.
c) Troisième question - restrictions à l'importation de spécimens de sous-espèces exotiques
53 Lorsque, dans la présente affaire, le juge national a formulé sa troisième question, il a supposé qu'on pouvait, en principe, invoquer l'article 14 pour justifier l'interdiction de l'importation de spécimens de sous-espèces exotiques. Comme, selon nous, ces spécimens n'entrent pas dans le champ d'application de la directive, il s'ensuit que l'article 14 n'est pas applicable à une telle interdiction (35).
54 Bien qu'elle se réfère à la directive comme contenant les seules dispositions relevant du droit communautaire qui soient pertinentes en l'espèce, la troisième question, si on la lit en combinaison avec la première, soulève la question de savoir si l'on peut admettre l'existence de règles fonctionnant en pratique comme une interdiction d'importer des spécimens exotiques d'un État membre dans un autre, alors que l'achat de ces spécimens dans l'État membre d'exportation était légal. Dans l'intérêt de l'économie de procédure et en conformité avec l'attitude adoptée par la Cour dans un certain nombre d'affaires récentes (36), il conviendrait, selon nous, que la Cour aborde le problème de la pertinence des articles 30 et 36 du traité dans l'arrêt qu'elle rendra au sujet de la présente affaire.
55 Il n'est guère douteux que les spécimens de sous-espèces exotiques entrent dans le champ d'application de l'article 30, en tant qu'«objets qui sont transportés par-delà une frontière pour donner lieu à des transactions commerciales ... quelle que soit la nature de ces transactions» (37). Telle est la position implicitement adoptée par la Cour, dans l'arrêt Van den Burg (38), et explicitement par la Commission (quoiqu'elle se soit exprimée autrement dans les observations qu'elle a soumises dans la présente affaire) et par le Parlement européen, lorsqu'ils ont respectivement présenté et examiné la proposition de règlement sur la possession et le commerce de spécimens d'espèces de faune et de flore sauvages (39). La Commission a justifié cette proposition, qui était basée à la fois sur les articles 100 A et 113 du traité, en disant que «les États membres ont conservé et arrêté un nombre croissant de mesures plus strictes concernant le commerce d'un grand nombre d'espèces - couvertes ou non par le règlement [n, 3626/82] - créant ainsi des entraves aux échanges incompatibles avec le bon fonctionnement du marché intérieur et, partant, inadmissibles» (40). Les dispositions nationales en cause dans le cadre de la procédure au principal nous paraissent être exactement une mesure de ce type, qui doit être considérée à la lumière de la «rule of reason», élaborée par la Cour dans l'arrêt dit «Cassis de Dijon» (41) et de l'article 36 du traité.
56 D'après une jurisprudence constante, «en l'absence d'une réglementation commune de la commercialisation des [biens] dont il s'agit, les obstacles à la libre circulation intracommunautaire résultant de disparités de réglementations nationales doivent être acceptés dans la mesure où une telle réglementation nationale, indistinctement applicable aux produits nationaux et aux produits importés, peut être justifiée comme étant nécessaire pour satisfaire à des exigences impératives du droit communautaire ... [il faut] qu'une telle réglementation soit proportionnée à l'objet visé» et la protection de l'environnement constitue une telle exigence impérative (42). Comme nous l'avons noté ci-dessus, nous ne pouvons nous rallier à la thèse selon laquelle le commerce de spécimens exotiques relève des règles de la directive concernant la commercialisation; les dispositions nationales peuvent être considérées comme indistinctement applicables, en ce qu'elles interdisent l'importation et la vente de ces spécimens indépendamment de leur provenance (43). Il est donc nécessaire de considérer la justification et la proportionnalité de ces règles.
57 Bien que le traité ne mentionne pas explicitement la conservation de la faune sauvage parmi les objectifs de la politique communautaire en matière d'environnement, il est généralement admis qu'elle contribue à «la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement», en conformité avec l'article 130 R, paragraphe 1, premier tiret, du traité (44). Même si les parties n'ont pas abordé expressément cette question, certains des arguments qu'elles avaient invoqués en faveur de l'interprétation extensive du terme «espèces» figurant à l'article 1er de la directive et examinés ci-dessus peuvent être considérés comme pertinents à cet égard.
58 Il a été affirmé, par exemple, que des restrictions aux échanges étaient nécessaires pour lutter contre la «falsification» de la faune; nous considérons cette affirmation comme se référant à l'utilisation de la vente d'oiseaux exotiques pour couvrir la vente d'oiseaux sauvages européens. On n'a pas prouvé l'existence d'un tel commerce clandestin ni montré comment des dispositions nationales telles que celles en cause contribueraient à la lutte contre de semblables pratiques ni que des mesures moins restrictives des échanges entre les États membres ne pourraient permettre la réalisation de cet objectif de manière aussi satisfaisante.
59 Plusieurs parties ont invoqué les risques d'hybridation si des spécimens de sous-espèces exotiques étaient lâchés dans la nature et étaient susceptibles de se croiser avec des spécimens de sous-espèces européennes. A l'audience, l'expert de la Commission a expliqué qu'un hybride est, en fait, le produit d'un accouplement entre spécimens d'espèces différentes, mais que le lâchage dans la nature de quantités importantes d'oiseaux exotiques créerait ce que l'on qualifie de «pollution génétique». Étant donné le poids très important conféré à des arguments fondés sur la génétique par la plupart des parties à la procédure, il est quelque peu surprenant que ce concept n'ait fait son entrée dans le débat que très tardivement et il est regrettable qu'aucune indication n'ait été fournie quant à la nature ou aux effets de la pollution génétique sur la conservation du chardonneret européen. Puisque nous parlons de l'introduction de sous-espèces qui, par définition, sont capables de se croiser avec les sous-espèces européennes existantes, une conséquence qui n'est pas évidemment préjudiciable, il nous faudrait savoir de façon beaucoup plus claire comment et pourquoi, mise à part la description négative qu'on en donne, ce phénomène devrait être considéré comme tel. L'article 11 présente, une fois encore, de l'intérêt sur ce point. Dans le cas des espèces, s'il faut ainsi restreindre la portée du terme, il admet la possibilité d'introduire de nouvelles espèces dans la nature, à condition de protéger la flore et la faune locales contre tout préjudice et de consulter la Commission. Nous sommes très loin d'une interdiction complète.
60 Quoi qu'il en soit, il n'a pas été démontré qu'une règle nationale apportant des restrictions au commerce des oiseaux exotiques, telle que celle en cause dans la procédure au principal, contribue à la prévention de la pollution génétique, même si l'on devait supposer, pour les besoins de l'argumentation, que des mesures de lutte contre la pollution génétique sont compatibles avec les objectifs poursuivis par la politique communautaire en matière d'environnement. Une interdiction nationale des importations empêche l'entrée de ces oiseaux sur le territoire d'un État membre donné, mais elle n'empêche pas leur croisement avec des sous-espèces européennes de la même espèce sur le territoire de la Communauté. Nous considérons aussi comme significatif le fait que la Commission n'ait adopté aucune mesure destinée à empêcher le trafic de spécimens exotiques visé ci-dessus (45). Bien que cette inaction de la Commission contredise la position qu'elle a adoptée dans le cadre de la présente procédure, elle est dans la ligne des idées qu'elle a constamment exprimées en réponse à des questions parlementaires, idées selon lesquelles «il n'est pas nécessaire d'imposer une interdiction totale du commerce des oiseaux sauvages» (46), ainsi que de la réglementation qu'elle a proposée concernant le commerce des spécimens d'espèces de faune sauvage, que nous avons mentionnée ci-dessus (47) et qui prévoit le contrôle, mais non l'interdiction, de ces importations.
61 Bien que le gouvernement néerlandais ait tenté de justifier ses dispositions nationales, qui interdisent effectivement les importations, en faisant valoir qu'il était très difficile de distinguer les sous-espèces en cause dans la présente procédure, il n'a pas pu expliquer comment les autorités nationales concernées ont été en mesure de reprocher au demandeur au principal la détention de Carduelis carduelis caniceps, en tant que variété distincte du Carduelis carduelis carduelis. Dans ces circonstances, nous ne sommes pas convaincu que le gouvernement néerlandais puisse invoquer le risque de pollution génétique pour justifier l'interdiction d'importer le Carduelis carduelis caniceps au départ d'un autre État membre.
62 On a soutenu que l'interdiction de l'importation pourrait être justifiée par «des raisons ... de protection ... de la vie ... des animaux», conformément à l'article 36 du traité. Ce point n'a été complètement développé ni dans les observations écrites ni dans les observations orales; on n'a pas établi l'existence d'un intérêt susceptible de justifier une dérogation à l'article 30 fondée sur l'article 36 ni démontré que l'interdiction d'importer des spécimens exotiques éliminerait ou réduirait les risques pour la santé des animaux.
63 En l'absence de tout élément de preuve ou de tout argument apte à établir que les dispositions en question ont pour objet ou pour effet la protection de l'environnement ou que d'autres mesures moins restrictives des échanges entre les États membres n'auraient pas permis d'atteindre de manière aussi satisfaisante l'objectif visé en matière d'environnement, nous sommes forcé de conclure que l'interdiction par le royaume des Pays-Bas de la vente de spécimens de sous-espèces exotiques d'espèces protégées n'est pas justifiée au regard de la directive et crée un obstacle aux échanges, qui est incompatible avec l'article 30 du traité.
VII - Conclusion
64 A la lumière de ce qui précède, nous recommandons à la Cour de répondre dans les termes suivants aux questions déférées par le Gerechtshof te 's-Hertogenbosch:
«1) La directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, ne s'applique pas aux spécimens d'oiseaux sauvages de sous-espèces ne vivant pas naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres, même si d'autres sous-espèces de la même espèce vivent sur ce territoire et sont, de ce fait, protégées par la directive. En conséquence, l'article 14 de la directive ne peut être invoqué pour justifier des dispositions nationales protégeant des sous-espèces non européennes.
2) La Cour n'a pas compétence pour répondre à la deuxième question, étant donné qu'il n'a pas été démontré que les sous-espèces en cause dans la procédure au principal ne peuvent, en fait, pas être distinguées des sous-espèces européennes de la même espèce.
3) L'article 30 du traité doit être interprété comme faisant obstacle à des règles nationales interdisant l'importation d'un État membre dans un autre de spécimens de sous-espèces non européennes d'espèces protégées, telles que les règles en cause dans la procédure au principal.»
(1) - JO L 103, p. 1.
(2) - Par souci de brièveté, nous sacrifierons la précision et ferons référence, tout au long de notre exposé, à l'«Europe», plutôt qu'au «territoire européen des États membres».
(3) - Une liste de ces espèces, généralement désignée comme «IRSNB 1988», a été publiée par la Commission dans son premier rapport sur l'application de la directive, EUR 12835 (1990).
(4) - JO L 206, p. 7.
(5) - Arrêt du 11 janvier 1990, Blanguernon (C-38/89, Rec. p. I-83, points 7 et 8).
(6) - Voir, par exemple, arrêt du 22 septembre 1988, Procédure pénale contre X (228/87, Rec. p. 5099, point 7).
(7) - Cette jurisprudence a été inventoriée par Wils Wouter, «The Birds Directive 15 years later: a survey of the case-law and a comparison with the habitats directive», Journal of Environmental Law, vol. 6, p. 219 (1994).
(8) - Cramp et Simmons (éd.), Handbook of the Birds of Europe, the Middle East and North Africa - The Birds of the Western Palaearctic, Oxford University Press, Oxford, 1977, vol. I, introduction, p. 2.
(9) - La Cour a reconnu l'autorité de Cramp et Simmons en matière d'oiseaux sauvages dans l'arrêt du 17 janvier 1991, Commission/Italie (C-157/89, Rec. p. I-57, point 15).
(10) - Loc. cit.
(11) - Loc. cit.
(12) - Encyclopaedia Britannica, 15e édition, Chicago, 1992, vol. 15, p. 95.
(13) - Appliquée dans la Communauté en vertu du règlement (CEE) n, 3626/82 du Conseil, du 3 décembre 1982 (JO L 384, p. 1; ci-après le «règlement n, 3626/82»); pour la convention, ibidem, p. 7.
(14) - Le conseil de M. Van der Feesten a tenté de faire une distinction entre oiseaux sauvages exotiques et oiseaux vivant librement à l'état sauvage en Europe; cependant, les espèces d'oiseaux sauvages exotiques qui ne sont pas présentes en Europe n'entrent, de toute façon, pas dans le champ d'application de la directive. Cela est la source d'une anomalie supplémentaire. En vertu de l'interprétation extensive de l'article 1er qui est proposée, il serait parfaitement légal d'importer et de commercialiser des oiseaux d'espèces non européennes, mais tel ne serait pas le cas pour les sous-espèces non européennes d'une espèce dont d'autres sous-espèces vivent en Europe.
(15) - Législation communautaire en matière d'environnement, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1992, volume 4, p. 14 à 48.
(16) - L'article 1er, paragraphe 3, de la directive excluait initialement le Groenland; cependant, le traité ne s'applique plus au Groenland, conformément au traité du 13 mars 1984 (JO 1985, L 29, p. 1).
(17) - JO 1973, C 112, p. 1, 40 (souligné par nous).
(18) - Avis du 25 mai 1977, points 1.1, 1.2 et 1.5 (souligné par nous) (JO C 152, p. 3).
(19) - Avis du 14 juin 1977, points 1 et 7 (souligné par nous) (JO C 163, p. 28 et 29).
(20) - Cité à la note 13 ci-dessus.
(21) - Articles Ier, sous a), et II, paragraphe 1, de la convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (JO 1982, L 210, p. 11).
(22) - Ibid., p. 10.
(23) - Deuxième rapport sur l'application de la directive n, 79/409/CEE sur la conservation des oiseaux sauvages, COM(93) 572 final, du 24 novembre 1993, p. 2 (souligné par nous).
(24) - Arrêt du 8 juillet 1987, Commission/Belgique (247/85, Rec. p. 3029, point 22; souligné par nous).
(25) - Arrêt du 23 mai 1990 (C-169/89, Rec. p. I-2143, point 9).
(26) - Dans ses observations écrites, le gouvernement néerlandais a affirmé que les sous-espèces ne se différenciaient souvent que très peu entre elles, position plutôt moins catégorique que celle défendue à l'audience.
(27) - Point 24 des présentes conclusions.
(28) - JO 1992, C 26, p. 1; un texte modifié de cette proposition a été soumis au Parlement européen et au Conseil le 21 janvier 1994 (JO C 131, p. 1).
(29) - Encyclopaedia Britannica, citée à la note 12 ci-dessus, vol. 18, p. 872; l'expert de la Commission a fait allusion à ce facteur lors de la procédure orale.
(30) - Arrêt du 19 janvier 1994 (C-435/92, Rec. p. I-67, 75 à 77).
(31) - Arrêt du 15 juin 1995, Zabala Erasun e.a. (C-422/93, C-423/93 et C-424/93, Rec. p. I-1567, point 29).
(32) - Arrêt du 15 janvier 1986, Commission/Belgique (52/84, Rec. p. 89, point 16).
(33) - La question est abordée ci-après (points 55 à 63).
(34) - Arrêt du 7 février 1979, Commission/Royaume-Uni (128/78, Rec. p. 419, point 10).
(35) - Voir points 27 à 36 de nos conclusions du 26 octobre 1995 dans l'affaire Vergy, précitée, au sujet des oiseaux élevés en captivité, que nous considérons comme également étrangers au champ d'application de la directive.
(36) - Dans l'arrêt du 8 juin 1995, Delavant (C-451/93, Rec. p. I-1545), par exemple, la Cour a répondu à la question que la juridiction nationale aurait dû poser, plutôt que de s'estimer liée par une supposition erronée concernant l'identité des dispositions applicables (point 12). Dans l'arrêt du 29 juin 1995, SCAC (C-56/94, Rec. p. I-1769), la Cour a répondu à une question qui n'était pas absolument nécessaire «afin de répondre utilement» à la juridiction nationale (point 26).
(37) - Arrêt du 28 mars 1995, Evans Medical et Macfarlan Smith (C-324/93, Rec. p. I-563, point 20).
(38) - Cité dans la note 25 ci-dessus, point 6.
(39) - Proposition citée au point 41 des présentes conclusions; avis du Parlement européen du 24 juin 1993 (JO C 194, p. 289).
(40) - COM(91) 448 final, point 2.5, p. 4.
(41) - Arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral (120/78, Rec. p. 649, point 8).
(42) - Arrêt du 20 septembre 1988, Commission/Danemark (302/86, Rec. p. 4607, points 6 et 9); nous avons préféré le terme «biens» à celui de «produits», étant donné la nature des biens en question.
(43) - Au sujet de l'applicabilité de la «rule of reason» à une interdiction d'importation et de commercialisation, voir arrêt du 23 février 1988, Commission/France (216/84, Rec. p. 793, point 7).
(44) - Voir, par exemple, le premier tiret de la directive 92/43, citée dans la note 4 ci-dessus.
(45) - Point 17 des présentes conclusions.
(46) - Voir par exemple, la question écrite E-3182/93, posée par Jessica Larive (du Parlement européen) (JO 1994, C 296, p. 49), ainsi que les références figurant dans la réponse de la Commission.
(47) - Point 41 des présentes conclusions.