61995CC0292_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
A - Faktiska omständigheter
1 I föreliggande mål har Konungariket Spanien väckt talan mot ett beslut av kommissionen som rör de år 1988 utfärdade gemenskapsrättsliga rambestämmelserna om statligt stöd till bilindustrin.(1) I dessa föreskrivs bland annat att allt stöd av betydelse, oavsett ändamål, skall förhandsanmälas. De av kommissionen utfärdade rambestämmelserna har redan en gång varit föremål för talan i ett mål mellan Spanien och kommissionen.(2) I det målet protesterade Spanien mot en förlängning av rambestämmelserna på obestämd tid. Giltighetstiden för de ursprungliga rambestämmelserna från år 1988 var två år. I det därefter fattade första beslutet om förlängning hade bestämmelsen om giltighetstid i stället formulerats på följande sätt:
"Efter två år skall kommissionen ta upp rambestämmelserna till förnyad prövning. Om ändringar (eller upphävande av rambestämmelserna) förefaller nödvändiga, skall kommissionen besluta om detta efter att ha hört medlemsstaterna."(3)
Sedan medlemsstaterna hållit ett möte i december 1992 beslöt kommissionen att inte göra någon ändring i rambestämmelserna. I det därefter fattade andra beslutet om förlängning bestämdes som ny regel för framtiden att rambestämmelserna skulle förbli i kraft till dess kommissionen företog en ny prövning.(4)
2 Konungariket Spanien ansåg att kommissionen därmed hade förlängt rambestämmelserna på obestämd tid. Spanien väckte därför talan mot beslutet med motiveringen att kommissionen inte hade rätt att besluta om en sådan förlängning.
3 Enligt domstolens uppfattning gav den omstridda formuleringen i det andra beslutet om förlängning av rambestämmelserna utrymme för mer än en tolkning. Domstolen hänvisade därför till sin fasta praxis enligt vilken, då en föreskrift i sekundärrätten ger utrymme för mer än en tolkning, den tolkning som leder till att föreskriften är förenlig med EG-fördraget skall väljas framför en tolkning som leder till att den måste anses vara oförenlig därmed. Domstolen anförde i domen vidare att den i artikel 93.1 i fördraget föreskrivna skyldigheten till fast och regelmässigt samarbete innebär att det inte är tillåtet att fastställa att omprövningen av existerande bestämmelser om statligt stöd skall ske efter en obestämd tidsperiod vars längd enbart beror på kommissionens eller medlemsstaternas ensidiga önskan. På grund härav fann domstolen att kommissionens i december 1992 meddelade beslut skulle tolkas så, att rambestämmelsernas giltighet endast förlängdes till nästa omprövning, vilken i likhet med de föregående skulle äga rum efter ytterligare två år. Genom 1992 års beslut förlängdes rambestämmelserna alltså bara för ytterligare två år.(5) Domstolen har genom domen av den 29 juni 1995 sålunda fastslagit att rambestämmelserna inte gällde efter den 1 januari 1995.
4 Redan dagen efter domen, det vill säga den 30 juni 1995, skickade kommissionen en på franska språket avfattad skrivelse till medlemsstaterna, i vilken den tillkännagav sin avsikt att vid det multilaterala möte som skulle hållas den 4 juli föreslå en samling åtgärder i syfte dels att återinföra nya rambestämmelser om statligt stöd inom motorfordonssektorn för framtiden, dels att tillfälligt reglera den situation som uppkommit efter domstolens dom. Den spanska översättningen av denna skrivelse kom Spaniens ständiga representation till handa den 3 juli. Vid lunchtid samma dag fick den ständige representanten den engelska versionen av ett meddelande som skulle bli föremål för överläggningar vid det multilaterala mötet följande dag. Den spanska översättningen av detta meddelande utdelades först vid början av mötet följande dag.
5 I första delen av meddelandet behandlade kommissionen domen och de allvarliga följderna av denna i såväl politiskt som rättsligt avseende. Kommissionen föreslog därför att rambestämmelserna skulle återinföras.
6 Avgörande för talan i detta mål är emellertid kommissionens andra förslag, som avsåg vidtagande av tillfälliga åtgärder avsedda att garantera att den kontroll som införts genom rambestämmelserna kunde tillämpas effektivt och utan avbrott. Enligt kommissionens förslag bestod övergångsåtgärden av en förlängning av rambestämmelserna med retroaktiv verkan från den 1 januari 1995. Åtgärden skulle tillämpas till dess rambestämmelserna hade återinförts, dock längst till den 31 december 1995.
7 Kommissionen angav som motiv för den föreslagna åtgärden säkerställandet av ett gemenskapsintresse av avgörande betydelse. Det gällde enligt kommissionen att upprätthålla en konkurrens utan snedvridning inom bilindustrin. Denna icke-snedvridna konkurrens hotades genom att kommissionens kontroll inte kunde genomföras fortlöpande. De därigenom orsakade negativa verkningarna kunde endast bekämpas genom en sådan åtgärd som den som kommissionen hade föreslagit. Åtgärden skulle med stöd av artikel 93.1 i EG-fördraget vidtas som en ren förlängning för begränsad tid av de rambestämmelser som medlemsstaterna hade godkänt.
8 Kommissionen förklarade att en sådan retroaktiv tillämpning visserligen strider mot rättssäkerhetsprincipen men att den i detta fall var berättigad på grund av sammanfallande utomordentliga omständigheter. Dessa bestod enligt kommissionen dels av omständigheten att domen meddelades först efter den tidpunkt som gällde för omprövning och eventuell förlängning av rambestämmelserna, dels av omöjligheten att uppnå en icke-snedvriden konkurrens och de irreparabla skador som skulle kunna uppstå genom en snedvridning. Slutligen har kommissionen påpekat att den utgått från att 1992 års beslut var giltigt och att rambestämmelserna därigenom förlängts på obegränsad tid.
9 Enligt sökanden påpekade flera delegationer under det multilaterala mötet, att de före mötet inte fått kännedom om vare sig domen eller kommissionens meddelande med anledning av denna. Sökanden har vidare anfört att åtta delegationer uttalade sig mot kommissionens förslag medan fyra andra reserverade sig.
10 Denna uppgift har kommissionen dock närmare preciserat på följande sätt: delegationerna avhöll sig från att ta ställning till åtgärderna för ett terinförande av rambestämmelserna, eftersom denna fråga skulle behandlas vid ett annat möte, medan de flesta var införstådda med vergångsåtgärderna. Ingen annan delegation än den spanska uttalade sig mot kommissionens uppfattning.
11 För övrigt informerades medlemsstaterna enligt kommissionen redan genom ett brev av den 30 juni 1995 om att dagordningen för mötet den 4 juli skulle kompletteras med en punkt avseende rambestämmelserna.
12 Slutligen beslöt kommissionen den 6 juli 1995 att retroaktivt förlänga sitt i december 1992 meddelade beslut till den 1 januari 1995. I sin motivering vidhöll kommissionen de argument som den hade anfört i meddelandet av den 3 juli. Åtgärden motiverades med ett gemenskapsintresse av avgörande betydelse, närmare bestämt nödvändigheten att upprätthålla en icke-snedvriden konkurrens inom bilindustrin. Endast på detta sätt skulle enligt kommissionen irreparabla skador kunna undvikas.
13 Beslutet anses av kommissionen som en ren förlängning av rambestämmelserna för en begränsad tid i enlighet med artikel 93.1 i EG-fördraget. Dessutom åberopas artikel 5 i fördraget.
14 Retroaktiviteten motiveras med de utomordentliga omständigheter som angetts i det föregående.
15 Sökanden har väckt talan mot beslutet och yrkat att domstolen skall
1. ogiltigförklara kommissionens beslut av den 6 juli 1995, genom vilket beslutet av den 23 december 1992 retroaktivt förlängdes från den 1 januari 1995,
2. förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
16 Kommissionen har yrkat att domstolen skall
1. ogilla Konungariket Spaniens talan om ogiltigförklaring,
2. förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
B - Bedömning
17 För svaret på frågan huruvida talan om ogiltigförklaring är motiverad är det enligt sökandens mening av avgörande betydelse om kommissionens beslut från juli 1995 i rättsligt hänseende skall klassificeras som en retroaktiv förlängning av rambestämmelserna eller som ett återinförande av dessa med retroaktiv verkan. Kommissionen anser däremot en sådan klassificering av beslutet vara onödig. Den medger att den i detta exceptionella fall inte har använt det förfarande som föreskrivs i artikel 93.1 i EG-fördraget. Kommissionen hade annars måst lämna medlemsstaterna ett mot beslutet svarande förslag att diskuteras vid ett möte med företrädarna för dessa. Därefter hade medlemsstaterna måst formellt godkänna förslaget. Syftet med beslutet i juli 1995 var emellertid bara att snabbt och för en övergångstid fylla det rättsliga tomrum som hade uppkommit på grund av domstolens dom. Därför var det enligt kommissionen inte förnuftigt - och med hänsyn till de utomordentliga omständigheterna inte heller nödvändigt - att använda det normala, tidsödande förfarandet.
18 Oberoende av hur kommissionens beslut klassificeras i rättsligt hänseende uppkommer därför enligt kommissionen frågan om huruvida kommissionen under sådana utomordentliga omständigheter har rätt att underlåta att tillämpa det i artikel 93.1 i fördraget föreskrivna förfarandet, det vill säga att fatta ett beslut utan formellt samtycke av medlemsstaterna.
19 De utomordentliga omständigheterna ser kommissionen i nödvändigheten av att fylla det rättsliga tomrum som uppkommit på grund av domstolens dom och den därav följande ogiltigheten av rambestämmelserna, innan medlemsstaterna lämnade stöd enligt allmänna av kommissionen redan godkända program, till exempel inom området för regionala stöd.
20 Endast i andra hand har kommissionen anfört att det i detta fall inte heller krävts samtycke av medlemsstaterna för att beslutet skulle få rättsverkan. Kommissionen har bara i oförändrad form och för en begränsad tid förlängt rambestämmelser som var i kraft sedan sex år. Domen av den 29 juni 1995 utgör inte något hinder mot detta. Kommissionen anser sig tvärtom ha varit berättigad att för genomförande av en tidsmässigt begränsad förlängning bara samråda med medlemsstaterna i överensstämmelse med skyldigheten att samarbeta enligt artikel 93.1 i fördraget. I domen förbjöds endast förlängning av rambestämmelserna på obestämd tid.
21 Avslutningsvis har kommissionen dock klargjort att den anser att det här är fråga om ett återinförande av rambestämmelserna, vars praktiska konsekvens blir en retroaktiv förlängning av dessa. I andra hand har kommissionen gjort gällande att den inte heller har överskridit sin kompetens om det skulle vara fråga om en förlängning av rambestämmelserna, dels eftersom den, som redan har visats, inte har handlat i strid med den i juni 1995 meddelade domen, dels eftersom de utomordentliga omständigheter som den har åberopat motiverar såväl ett retroaktivt återinförande som en förlängning med retroaktiv verkan.
22 I motsats till kommissionen anser jag det nödvändigt att mycket noga undersöka hur beslutet skall klassificeras i rättsligt hänseende. Endast på så sätt kan man konstatera vilka regler för förfarandet som kommissionen hade måst tillämpa. Det är för övrigt endast på så sätt möjligt att pröva det som kommissionen har anfört i andra hand, nämligen att medlemsstaternas samtycke inte behövdes för att beslutet skulle bli giltigt.
23 Vad kommissionen anfört i andra hand synes mig vara mycket viktigt; om denna bedömning är riktig, skulle nämligen ett sådant beslut som det som meddelades i juli 1995 kunna fattas med det förfarande som kommissionen har valt att använda. I så fall måste beslutet både tillfredsställa de krav som gäller för detta förfarande och uppfylla villkoren för retroaktivitet. Dessa villkor har - vilket senare skall diskuteras mera ingående - uppfyllts, om det eftersträvade målet kräver retroaktivitet och om berörda parters berättigade förväntningar på behörigt sätt har beaktats. Jag skulle vilja börja mina reflexioner med förfarandefrågorna.
24 För bedömningen av frågan vilket förfarande som är tillämpligt måste man ta hänsyn inte bara till fördragets bestämmelser utan också till de föreskrifter som rambestämmelserna innehåller. Det andra beslutet om förlängning av rambestämmelserna, som sökanden väckte talan mot, reglerade giltighetstiden på så sätt, att bestämmelserna skulle gälla till dess kommissionen företog en ny prövning. För övrigt beslöts att rambestämmelserna inte skulle ändras. Eftersom beslutet om den andra förlängningen inte innehöll några föreskrifter om vad som skall ske när en ändring av rambestämmelserna anses erforderlig, måste man i detta hänseende gå tillbaka till texten i beslutet om den första förlängningen, vilken text ju, som vi har sett, inte förändrades. I beslutet om den första förlängningen föreskrevs: "Efter två år skall kommissionen ta upp rambestämmelserna till förnyad prövning. Om ändringar ... förefaller nödvändiga, skall kommissionen besluta om detta efter att ha hört medlemsstaterna." I enlighet härmed innebär det förfarande som föreskrivs i rambestämmelserna följande: kommissionen prövar rambestämmelserna och måste höra medlemsstaterna endast om ändringar förefaller nödvändiga. Därefter beslutar kommissionen om ändring av bestämmelserna.
25 Det andra beslutet om förlängning angreps på sin tid av sökanden på den grunden, att rambestämmelserna därigenom förlängdes på obestämd tid och därmed ändrades. Detta fick enligt sökandens mening inte ske utan medlemsstaternas hörande och efterföljande samtycke. Domstolen gick i sin i juni 1995 meddelade dom inte in på frågan om huruvida samtycke av medlemsstaterna erfordrades. Den stödde sig i stället på kravet på fast och regelmässigt samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna, vilket ingen av parterna kan undandra sig på obestämd tid enbart efter den ena partens ensidiga önskan. Därmed har domstolen uttalat sig mot att en av parterna ensidigt fastställer regler om omprövning av stödbestämmelser som gäller på obestämd tid. Det avgörande för domstolens dom var alltså att giltigheten förlängdes på obestämd tid, eftersom detta hindrade det fasta och regelmässiga samarbetet mellan medlemsstaterna och kommissionen. Domstolen fastslog som en följd härav att rambestämmelserna endast kunde gälla till nästa omprövning, det vill säga för en tid av ytterligare två år.
26 Detta innebär emellertid att rambestämmelserna, efter beslutet om den andra förlängningen, gällde under ytterligare två år. I normalfallet skulle kommissionen därefter ha måst göra en omprövning och - om en ändring skulle visa sig nödvändig - efter hörande av medlemsstaterna besluta om ändringen. Frågan är således om kommissionen har uppfyllt dessa villkor när den fattade sitt beslut i juli 1995. I så fall skulle beslutet vara att betrakta som en retroaktiv förlängning av rambestämmelserna.
27 Enligt sökandens mening kunde rambestämmelserna dock inte förlängas mer, eftersom de redan sedan början av år 1995 inte längre var i kraft. Det är enligt sökanden inte möjligt att genom en retroaktiv förlängning väcka till liv vad som juridiskt sett är "dött". Domstolen har dock redan fastslagit att till exempel en exportlicens, vars giltighetstid har löpt ut, på vissa villkor kan förlängas i efterhand, det vill säga efter giltighetstidens utgång.(6)
28 Av det sagda följer att det är principiellt möjligt att retroaktivt förlänga en rättsakt som inte längre är giltig och alltså göra den giltig på nytt. En sådan retroaktiv förlängning måste dock åtminstone uppfylla de villkor i rambestämmelserna som nämnts i det föregående. I enlighet härmed skulle det fordras åtminstone en omprövning av rambestämmelserna. Enligt sökandens mening måste en sådan omprövning inbegripa en ingående bedömning av resultaten, en analys av rambestämmelsernas funktion i förhållande till andra sektorer och en analys av kriterierna och metoderna för tillämpning av bestämmelserna. För att en sådan åtgärd skall kunna tillgripas ensidigt räcker det inte att kommissionen vid ett samråd med medlemsstaterna bara rent formellt framhäver att en sådan åtgärd är av betydelse för att hindra snedvridning av konkurrensen. Därigenom skulle man bara kringgå det förfarande som föreskrivs i artikel 93.1 i fördraget.
29 En prövning av rambestämmelserna och deras rättsverkan kan emellertid inte ske utan att den aktuella situationen beaktas. Med ett sådant beaktande kommer man vid prövningen till en början att finna att det viktiga i en sådan situation som den som förelåg efter domstolens dom framför allt är att rambestämmelserna får fortsätta att gälla.
30 Som kommissionen med rätta har påpekat var det viktigt att fylla det rättsliga tomrum som hade uppkommit efter domen och att förhindra att medlemsstaterna under tiden till dess så skett lämnade stöd till sina företag inom bilindustrin på grund av existerande och av kommissionen godkända stödprogram, och sålunda snedvred konkurrensen.
31 I detta sammanhang bör man inte heller glömma att rambestämmelserna är en ändamålsenlig åtgärd enligt artikel 93.1 i EG-fördraget. I den situation som hade uppkommit på grund av domen var rambestämmelserna emellertid mest ändamålsenliga om de trots eventuellt nödvändiga ändringar tills vidare fortsatte att gälla utan avbrott.
32 Enligt min mening kan en så övergripande prövning som sökanden begär inte förutsättas behöva ske i varje enskilt fall. Omfattningen och inriktningen av prövningen måste i stället anpassas till den aktuella situationen.
33 Vidare kräver ett beslut om förlängning av rambestämmelserna att medlemsstaterna hörs. Detta har i rambestämmelsernas text (i detta hänseende är beslutet om den första förlängningen av avgörande betydelse) visserligen uttryckligen föreskrivits endast när det är fråga om en ändring av bestämmelserna. Av domstolens dom från juni 1995 framgår dock att motsvarande skyldighet att höra medlemsstaterna förelåg i det då föreliggande fallet. Domstolen har i domen betonat skyldigheten till ett fast och regelmässigt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen, som inte får avbrytas ensidigt och på obestämd tid. Av detta följer att medlemsstaterna måste höras också när rambestämmelserna skall förlängas utan att ändras.
34 Överläggningarna den 4 juli 1995 skulle kunna anses innebära ett sådant hörande. Konungariket Spanien har visserligen i sin argumentation hänvisat till de enligt dess mening oacceptabla förhållanden under vilka mötet den 4 juli 1995 ägde rum. Medlemsstaterna hade sålunda varken i tillräcklig omfattning eller i tillräckligt god tid informerats om kommissionens planer. Detta strider enligt sökanden mot såväl artikel 93.1 i EG-fördraget som skyldigheten till samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen.
35 I samband med detta skall det emellertid påpekas att det här inte är de allmänna villkoren i artikel 93 som är avgörande utan de särskilda villkor som är föreskrivna i rambestämmelserna. Enligt artikel 93.1 skulle medlemsstaternas formella samtycke till beslutet ha erfordrats för att detta skulle få rättsverkan. Som jag redan förklarat i det föregående behövs sådant samtycke emellertid inte för en förlängning av rambestämmelserna i oförändrad form. Medlemsstaterna hade inte heller samtyckt till den andra förlängningen av rambestämmelserna.(7) Ingen av parterna har heller anmärkt på detta - inte heller Spanien. Domstolen har i 1995 års dom inte heller funnit beslutet ogiltigt på grund av avsaknad av medlemsstaternas samtycke. Det krävdes därför endast samråd med medlemsstaterna för att beslutet skulle bli giltigt.
36 Enligt kommissionens mening har kravet på samråd uppfyllts genom mötet den 4 juli 1995. Sökanden anser däremot att en information med så kort varsel inte uppfyller kravet på fast och regelmässigt samarbete. (Sökanden har påstått att delar av arbetsunderlaget förelåg först när mötet började.)
37 Härvidlag är dock att beakta att det var fråga om att utan ändring förlänga rambestämmelser som var i kraft sedan sex år tillbaka. Någon ytterligare information om innehållet i dessa behövdes därför inte. Den situation som uppkommit genom domen var lätt att förklara och att förstå. Det gällde bara att meddela att rambestämmelserna efter domstolens dom inte längre gällde sedan ungefär ett halvt år tillbaka. Ingen behövde således någon omfattande förberedande information för att kunna delta i en diskussion om de åtgärder som behövde tillgripas. Det samråd som skedde inom ramen för mötet den 4 juli 1995 uppfyller därför enligt min mening kravet på fast och regelmässigt samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna. Detta gäller så mycket mer som kommissionen och medlemsstaterna parallellt med tvisten om denna vergångsåtgärd förhandlade om terinförande av rambestämmelser.(8)
38 Sökanden har i detta sammanhang också gjort gällande att kommissionen genom sitt beslut ensidigt fastställt den period under vilken stödbestämmelserna skulle tillämpas. Just detta förbjöds dock enligt sökanden genom domstolens dom. Domstolen har emellertid fastslagit att en obestämd giltighetstid för stödbestämmelserna inte kan fastställas ensidigt. Detta skall ses mot bakgrund av att en part (kommissionen eller medlemsstaterna) på så sätt annars skulle kunna undandra sig skyldigheten till fast och regelmässigt samarbete. Domstolen har dessutom hänvisat till den i rambestämmelserna ursprungligen angivna tidsperioden två år. Ur denna aspekt finns det därför inte något att invända mot kommissionens i juli 1995 framlagda förslag att bestämmelserna skulle gälla längst till årets slut.
39 Det återstår därför att konstatera att kommissionens i juli 1995 meddelade beslut uppfyller både villkoren i rambestämmelserna och kravet på fast och regelmässigt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen såvitt avser en oförändrad förlängning av bestämmelserna.
40 Eftersom retroaktiv förlängning av en rättsakt principiellt är möjlig även när dess giltighetstid redan har löpt ut, innebär kommissionens beslut inte, som sökanden påstått, att nya bestämmelser har införts. En sådan åtgärd skulle ostridigt inte kunna vidtas utan medlemsstaternas samtycke.
41 För den händelse domstolen inte delar min uppfattning utan anser att medlemsstaterna skulle ha hörts mer ingående och därefter formellt ha samtyckt till beslutet, vill jag gå in på kommissionens möjlighet att under särskilda omständigheter underlåta att använda detta tidsödande förfarande. I detta sammanhang vill jag till en början påpeka att kommissionen och medlemsstaterna, parallellt med samrådet om den retroaktiva förlängningen av rambestämmelserna, inlett överläggningar om återinförande av desamma. Såvitt avser sistnämnda åtgärd tillämpar kommissionen det mera omfattande förfarandet. Därav kan man dra slutsatsen att kommissionen i varje fall inte avsåg att med det förenklade förfarandet kringgå sin skyldighet att samarbeta med medlemsstaterna. Ändamålet var bara att så snabbt som möjligt fylla det rättsliga tomrum som uppkommit och därigenom återställa den normala situationen. I normalfallet har man att utgå från att överläggningarna om förlängning respektive ändring av rambestämmelserna börjar redan medan dessa ännu är giltiga. Kommissionens åtgärd syftar endast till att möjliggöra att rambestämmelserna fortsätter att gälla, medan förhandlingar om en eventuell förlängning eller ändring av dem pågår. Eftersom medlemsstaterna i varje fall fram till dess domen gavs utgick från att rambestämmelserna gällde, har kommissionens åtgärd inte heller fått några genomgripande konsekvenser för parterna. Den befriar dem tvärtom vid överläggningarna från pressen att på så kort tid som möjligt anta nya bestämmelser och möjliggör alltså en grundlig omprövning av dem som gäller. Med hänsyn till kommissionens uppgift att som bevakare av gemenskapens intressen säkerställa en icke-snedvriden konkurrens,(9) till åtgärdens korta, begränsade giltighetstid och till den samtidigt föreliggande möjligheten för medlemsstaterna att inom ramen för förhandlingarna om återinförande av rambestämmelserna utförligt utveckla sina ståndpunkter, anser jag det i detta fall försvarligt att tillåta kommissionen att avstå från att inhämta mer omfattande yttranden och efterföljande samtycken från medlemsstaterna.
42 Som ytterligare grund för sin talan om ogiltigförklaring av beslutet har sökanden anfört att beslutet är oproportionerligt. Sökanden utgår emellertid då från att kommissionens åtgärd strider mot förfarandet enligt gemenskapsrätten. En sådan onormal åtgärd behövs enligt sökanden inte, eftersom även andra "normala" åtgärder står till buds. Spanien nämner här i första hand den korrekta tillämpningen av det förfarande som föreskrivs i fördragets artikel 93.1, eventuellt åtföljt av ett förfarande enligt artikel 93.2. Kommissionen har enligt sökanden dessutom haft möjlighet att med medlemsstaternas samtycke återinföra rambestämmelserna och att samtidigt, likaså med medlemsstaternas godkännande, ge bestämmelserna retroaktiv verkan för att fylla det rättsliga tomrum som kommissionen befarade.
43 Bortsett från att kommissionens förfaringssätt enligt min mening stod i överensstämmelse med gemenskapsrätten är följande att tillägga beträffande nödvändigheten av den tillgripna åtgärden. Som kommissionen helt riktigt har anfört var det synnerligen angeläget att för begränsad tid och med begränsat syfte snabbt fylla ett uppkommet rättsligt tomrum. För detta ändamål skulle det av sökanden föreslagna förfarandet ha tagit alltför lång tid. Det skulle sålunda ha uppkommit en rättsligt oreglerad period, under vilken medlemsstaterna skulle ha kunnat lämna stöd på grund av redan existerande och godkända stödprogram. Detta kunde ha medfört snedvridning av konkurrensen. Om man hade krävt medlemsstaternas samtycke för att kommissionens beslut skulle få rättsverkan, skulle man därmed helt och hållet ha överlåtit den fortsatta tillämpningen av rambestämmelserna till varje enskild medlemsstat. Man skulle inte längre ha kunnat handla snabbast möjligt, eftersom man hade måst avvakta varje medlemsstats beslut. För övrigt hade kommissionen enligt egna uppgifter fått samtycke av övriga medlemsstater.
44 Sökanden har vidare anfört att åtgärden inte heller varit nödvändig av praktiska skäl. Ingen av medlemsstaterna lämnade under tiden fram till domen något stöd som stred mot rambestämmelserna. Rambestämmelserna respekterades alltså av medlemsstaterna även under den tid då de inte längre var giltiga.
45 Härtill är att anmärka att ingen av parterna vid denna tidpunkt hade anledning att utgå från att bestämmelserna inte längre var giltiga. Principen att gemenskapsorganens akter presumeras vara giltiga(10) talar tvärtom för antagandet att rambestämmelserna fortfarande gällde. Av den omständigheten att bestämmelserna respekterades fram till domens meddelande kan man därför inte obetingat dra slutsatsen att denna respekt skulle ha iakttagits även efter domen. Detta är tveksamt även av det skälet att Spanien - som kommissionen har angett - till en början inte accepterade de rambestämmelser som under tiden hade återinförts.
46 Kommissionen har visserligen själv påpekat att medlemsstaterna sannolikt också på grund av artikel 5 i fördraget varit skyldiga att följa rambestämmelserna under övergångstiden. Även om en sådan skyldighet skulle kunna härledas ur artikel 5, kan detta dock inte ändra nödvändigheten av att precisera denna och att så snabbt som möjligt fylla det existerande rättsliga tomrummet. På grund härav måste det sägas att den av kommissionen tillgripna åtgärden var nödvändig.
47 Det kan inte heller råda något tvivel om att den retroaktiva förlängningen av rambestämmelserna var ägnad att fylla det uppkomna rättsliga tomrummet.
48 Eftersom det dessutom - som redan visats - är fråga om ett förfarande enligt gemenskapsrätten kan åtgärden inte heller anses vara i strikt mening oproportionerlig. Av det sagda torde enligt min mening till och med framgå att en åtgärd som inte överensstämmer med ett normalt förfarande är proportionerlig, när det normala förfarandet visat sig vara alltför tungrott och följaktligen olämpligt.
49 Slutligen måste undersökas om kommissionen kunde ge sitt beslut retroaktiv verkan. Sökanden har i detta hänseende hänvisat till artikel 93.2 i fördraget. Kommissionen har i sina processregler ("Guide de procédure") själv angivit att åtgärder inom denna ram inte kan tillgripas retroaktivt utan måste förses med en viss tidsfrist för att medlemsstaterna skall få tid att anpassa sig till dem.
50 Härtill är att anmärka att det i föreliggande fall inte är fråga om att upphäva eller ändra stöd som redan har lämnats. I ett sådant fall måste en motsvarande tidsfrist fastställas, vilket också uttryckligen föreskrivs i artikel 93.2. I detta fall är det i stället fråga om att förlänga sedan sex år existerande rambestämmelser, som fram till kommissionens här omstridda beslut presumerades vara giltiga, i efterhand, det vill säga för den tid under vilken de presumerades vara giltiga. Ett sådant fall skiljer sig väsentligt från det som avses i artikel 93.2.
51 Sökanden har vidare anfört att en sådan retroaktiv förlängning är oförenlig med skyldigheten till regelmässigt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen och kan inte heller motiveras med utomordentliga omständigheter.
52 Kommissionen har gjort gällande att det förelåg utomordentliga omständigheter som berättigade åtgärden. I första hand har kommissionen hänvisat till att domstolens dom meddelades både efter den tidpunkt för förnyad prövning som föreskrevs i domen och efter utgången av rambestämmelsernas giltighetstid. Mot detta har sökanden invänt att kommissionen fram till domstolens dom, det vill säga under sex månader efter utlöpandet av rambestämmelsernas giltighetstid, inte har företagit någon ny omprövning. Enligt sökanden kan kommissionen inte åberopa sin egen försumlighet som en sådan exceptionell omständighet som motiverar retroaktivitet.
53 Detta argument kan inte godtas, ty först i och med domstolens dom stod det klart att en omprövning av rambestämmelserna varit nödvändig i slutet av år 1994. Ända till dess domen meddelades kunde alla parter på grund av giltighetspresumtionen utgå från att någon tid för en ny omprövning inte hade fastställts. Kommissionens tolkning av det andra beslutet om förlängning av rambestämmelserna som en förlängning på obestämd tid kan inte anses vara uppenbart oriktig. Ingen anmärkning kan därför riktas mot kommissionen för att den fram till dess domen meddelades utgick från att det inte krävdes en ny omprövning efter två år.
54 Kommissionen anser att den i detta fall har uppfyllt även de kriterier för retroaktivitet som domstolen i sin fasta praxis har ställt upp.
55 Enligt domstolens fasta praxis förbjuder rättssäkerhetsprincipen i allmänhet att en gemenskapsrättsakt träder i kraft vid en tidpunkt som infaller innan den har offentliggjorts. Det kan undantagsvis förhålla sig annorlunda om det syfte som eftersträvas så kräver och berörda parters berättigade förväntningar på behörigt sätt har beaktats.(11) Enligt kommissionens mening var det endast genom en retroaktiv åtgärd möjligt att hindra allvarliga störningar i konkurrensen inom bilindustrin. Detta synes vid första anblicken inte vara utan vidare givet för tiden mellan januari 1995 och domen i juni samma år. Som kommissionen själv har framhållit, har alla medlemsstater under denna period respekterat rambestämmelserna. Hur det var efter domen har kommissionen inte angivit. I varje fall var det då, när alla berörda parter informerats om att rambestämmelserna inte längre var i kraft, nödvändigt att i efterhand införa bestämmelser för en övergångstid.
56 Man kan emellertid inte heller förmena kommissionen rätten att utsträcka rambestämmelserna retroaktivt för perioden från januari till dagen för domen, eftersom kommissionen inte kunde vara säker på att alla medlemsstater verkligen hade respekterat bestämmelserna. Om det i efterhand visat sig att det under denna period lämnats stöd som var oförenligt med den tredje förlängningen av rambestämmelserna, hade ingen kunnat inskrida mot detta, eftersom det inte fanns några bestämmelser för perioden. Om de stöd som lämnats föll inom ramen för ett allmänt stödprogram som redan godkänts av kommissionen hade de automatiskt varit förenliga med den gemensamma marknaden.(12) Följaktligen var, som kommissionen anfört, retroaktiv giltighet den enda möjligheten att förhindra irreparabla följder som kunnat uppstå på grund av att stöden lämnats utan beaktande av deras verkan inom ett så känsligt område som bilindustrin, där det trots överkapacitet föreligger ett stort behov av investeringar.
57 Det är dock tveksamt om berörda parters berättigade förväntningar har beaktats på behörigt sätt. Enligt kommissionen kan man varken subjektivt eller objektivt tala om en berättigad förväntan hos berörda parter. Vad angår de objektiva villkoren för en sådan förväntan kan man enligt kommissionen inte finna vare sig någon bestämmelse eller någon rättsakt av kommissionen som skulle ha kunnat utgöra grund för en förväntan att rambestämmelserna skulle upphöra att gälla vid utgången av år 1994; rambestämmelserna innehåller tvärtom inte någon bestämmelse om när deras giltighet upphör. Jag delar kommissionens bedömning. Till dess domstolen gjorde sin avvikande tolkning måste alla parter utgå från att rambestämmelserna hade förlängts på obestämd tid i enlighet med vad som framgick av dem.
58 Kommissionen har vidare anfört att ingen av medlemsstaterna, särskilt inte de som inte har fört talan mot förlängningen, kunde låta påskina att de hade förstått 1992 års beslut så, att det bara gällde för två år. Kommissionen har med rätta påpekat att Konungariket Spanien väckte talan om ogiltigförklaring av 1992 års beslut just på den grunden att det ansåg att detta innebar en förlängning på obestämd tid. Alla medlemsstater kunde också med rätta utgå från att rambestämmelserna var giltiga enligt principen om presumtionen för att gemenskapsorganens rättsakter är giltiga. Mot en berättigad förväntan på att rambestämmelserna skulle vara ogiltiga talar dessutom att de iakttagits av alla medlemsstater fram till domstolens avgörande.
59
Man kan i detta fall därför inte utgå från någon berättigad förväntan hos dem som berördes.
60 Ytterligare en aspekt som talar för att retroaktivitet i detta fall kan tillåtas hittar man i domen i målet Fedesa. Där var det fråga om ett direktiv som på grund av ett fel i förfarandet hade ogiltigförklarats och hade ersatts av ett nytt direktiv med retroaktiv verkan. Domstolen stödde sig på att mycket kort tid förflöt mellan ogiltigförklaringen av det första direktivet och tillkännagivande respektive publicering av det andra. Så är det även i detta fall. Mellan domstolens dom och beslutet om förlängning gick det inte ens fyra veckor.
61 Domstolen fäste i domen i målet Fedesa också avseende vid att det första direktivet var ogiltigt på grund av ett fel i förfarandet och att de som berördes av det därför inte kunde räkna med att rådet skulle ändra inställning i själva saken.(13) Här föreligger en liknande situation. Rambestämmelserna befanns vara ogiltiga inte på grund av sitt innehåll utan därför att de - utan att det var tillåtet - förlängts på obestämd tid och någon ytterligare förlängning inte kunde ske under mellantiden. De som berördes kunde alltså inte på grund av domen räkna med att innehållet i rambestämmelserna skulle behöva ändras. Av angivet skäl kan man inte finna att det föreligger någon kränkning av berörda parters berättigade förväntningar. Kommissionens åtgärd kunde därför vidtas med retroaktiv verkan.
62 Avslutningsvis kan på grund av det anförda konstateras att kommissionens åtgärd inte stred mot förfarandereglerna, att den var proportionerlig och att den trots sin retroaktivitet inte stred mot skyddet för berättigade förväntningar.
Kostnader
63 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part, i detta fall Konungariket Spanien, förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
C - Förslag till avgörande
64 På grund av det anförda föreslår jag att domstolen skall
1. ogilla överklagandet,
2. förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - Nr 89/C 123/03 (EGT C 123, 1989, s. 3).
(2) - Dom av den 29 juni 1995 i mål C-135/93, Spanien mot kommissionen (REG 1995, s. I-1651).
(3) - Femte stycket i det första beslutet om förlängning av de gemenskapsrättsliga rambestämmelserna, nr 91/C 81/05 (EGT C 81, 1991, s. 4).
(4) - Nr 93/C 36/06 (EGT C 36, 1993, s. 17).
(5) - Dom av den 29 juni 1995 i mål C-135/93, Spanien mot kommissionen (REG 1995, s. I-1651).
(6) - Dom av den 16 december 1982 i mål 71/82, Bahn mot Brüggen (Rec. 1982, s. 4647).
(7) - Förslag till avgörande av den 14 mars i mål C-195/93, Spanien mot kommissionen (REG 1995, s. I-1653, punkt 54).
(8) - Punkt 10.
(9) - Se, såvitt avser den mycket stora betydelse som begreppet "konkurrens" har för uppbyggnaden av fördraget, artikel 3 g och artikel 3a i EG-fördraget, Första delen i fördraget under rubriken Principerna.
(10) - Dom av den 15 juni 1994 i mål C-137/92P, kommissionen mot BASF m.fl. (Rec. 1994, s. I-2555, punkt 48).
(11) - Dom av den 25 januari 1979 i mål 98/78, Racke (Rec. 1979, s. 69), av den 25 januari 1979 i mål 99/78, Decker (Rec. 1979, s. 101), av den 14 juli 1983 i mål 224/82, Meiko-Konservenfabrik (Rec. 1983, s. 2539, punkt 12), av den 9 januari 1990 i mål C-337/88, SAFA (Rec. 1990, s. I-1, punkt 13) och av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl. (Rec. 1990, s. I-4023, punkt 45).
(12) - Då hade de ärliga varit de dumma.
(13) - Dom i målet Fedesa (ovan fotnot 11), punkt 47.