CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PRIIT PIKAMÄE
presentadas el 21 de noviembre de
2019 (1)
Asunto C‑836/18
Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real
contra
RH
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha)
«Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión Europea — Artículo 20 TFUE — Derecho de residencia en un Estado miembro de un nacional de un tercer país, cónyuge de un ciudadano de la Unión que nunca ha ejercido su libertad de circulación — Normativa nacional que supedita la concesión de la tarjeta de residencia al requisito de que el ciudadano de la Unión disponga de recursos económicos suficientes para mantener a su cónyuge — Denegación basada en la falta de recursos suficientes — Métodos de apreciación de la relación de dependencia existente entre el nacional de un tercer país y el ciudadano de la Unión»
I.      Introducción
1.        El presente asunto tiene por objeto las modalidades de aplicación del derecho de residencia derivado que cabe reconocer en un Estado miembro, sobre la base del artículo 20 TFUE, a un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión Europea que nunca ha hecho uso de su libertad de circulación.
2.        Este asunto brinda la ocasión al Tribunal de Justicia de recordar los principios que elaboró a este efecto en las sentencias de 10 de mayo de 2017, Chávez-Vílchez y otros, (2) y de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), (3) en un contexto en el que un nacional de un tercer país, cónyuge de un ciudadano de la Unión, ha presentado una solicitud de tarjeta de residencia, que ha sido denegada sin que se haya examinado si existe una relación de dependencia entre estas dos personas.
II.    Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
3.        El artículo 1 de la Directiva 2004/38/CE (4) dispone:
«La presente Directiva establece:
a)      las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia;
b)      el derecho de residencia permanente en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia;
[…]».
4.        El artículo 3 de esta Directiva, titulado «Beneficiarios», preceptúa en su apartado 1:
«La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, que le acompañen o se reúnan con él.»
5.        El artículo 7, apartados 1 y 2, de dicha Directiva establece:
«1.      Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:
[…]
b)      dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, o
[…]
d)      es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c).
2.      El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1.»
B.      Derecho español
6.        A tenor del artículo 68 del Código Civil:
«Los cónyuges están obligados a vivir juntos, guardarse fidelidad y socorrerse mutuamente. Deberán, además, compartir las responsabilidades domésticas y el cuidado y atención de ascendientes y descendientes y otras personas dependientes a su cargo.»
7.        El artículo 1 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, (5) en su versión aplicable al litigio principal, dispone lo siguiente:
«1.      El presente real decreto regula las condiciones para el ejercicio de los derechos de entrada y salida, libre circulación, estancia, residencia, residencia de carácter permanente y trabajo en España por parte de los ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea y de los restantes Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, así como las limitaciones a los derechos anteriores por razones de orden público, seguridad pública o salud pública.
2.      El contenido del presente real decreto se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales y en los tratados internacionales en los que España sea parte.»
8.        El artículo 2 de este Real Decreto establece:
«El presente real decreto se aplica también, cualquiera que sea su nacionalidad, y en los términos previstos por este, a los familiares de ciudadano de otro Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, cuando le acompañen o se reúnan con él, que a continuación se relacionan:
a)      A su cónyuge, siempre que no haya recaído el acuerdo o la declaración de nulidad del vínculo matrimonial, divorcio o separación legal.
[…]»
9.        A tenor del artículo 7 de dicho Real Decreto:
«1.      Todo ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo tiene derecho de residencia en el territorio del Estado Español por un período superior a tres meses si:
[…]
b)      Dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social en España durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en España, o
[…]
d)      Es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c).
2.      El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o se reúnan con él en el Estado español, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) de dicho apartado 1.
[…]
7.      En lo que se refiere a medios económicos suficientes, no podrá establecerse un importe fijo, sino que habrá de tenerse en cuenta la situación personal de los nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. En cualquier caso, dicho importe no superará el nivel de recursos por debajo del cual se concede asistencia social a los españoles o el importe de la pensión mínima de Seguridad Social.»
III. Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales
10.      RH, nacional marroquí, contrajo matrimonio, el 13 de noviembre de 2015, en Ciudad Real, con una española. Esta, al tener la nacionalidad española, es ciudadana de la Unión. Sin embargo, nunca ha hecho uso de su libertad de circulación dentro de la Unión. Consta en el auto de remisión que la validez y la legalidad del matrimonio no han sido puestas en entredicho por la Administración nacional y que RH no tiene ninguna prohibición de entrada en España.
11.      Los cónyuges viven juntos en Ciudad Real con el padre de la nacional española.
12.      El 23 de noviembre de 2015, RH presentó ante la autoridad nacional competente una solicitud de tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión.
13.      El 20 de enero de 2016, dicha autoridad denegó la solicitud sobre la base del artículo 7, apartado 1, letra b), del Real Decreto 240/2007, por considerar que la esposa de RH no había acreditado que contase personalmente con recursos económicos suficientes para mantener a su esposo, como exige dicha disposición.
14.      Esta decisión fue confirmada mediante resolución del Subdelegado del Gobierno en Ciudad Real de 10 de marzo de 2016.
15.      RH interpuso entonces un recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Ciudad Real, en el que sostuvo que el artículo 7 del Real Decreto 240/2007 no era aplicable en una situación como la controvertida, en la que la nacional española nunca había ejercido su libertad de circulación. En su sentencia, este juzgado estimó el recurso, compartiendo las consideraciones expuestas por RH.
16.      La Administración del Estado interpuso un recurso de apelación contra esta sentencia ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las dos cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)      Si la exigencia de que el ciudadano español que no ha ejercido su derecho de circulación haya de cumplir los requisitos del artículo 7, apartado 1, del Real Decreto 240/2007, como condición necesaria para el reconocimiento del derecho de residencia de su cónyuge extracomunitario conforme al artículo 7, apartado 2, del citado Real Decreto, puede suponer, en caso de no darse esos requisitos, la vulneración del artículo 20 [TFUE] si, a consecuencia de la denegación de ese derecho, el ciudadano español se viera obligado a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto.
Todo ello, partiendo de que el artículo 68 del Código Civil español establece la obligación de los cónyuges de vivir juntos.
2)      Si, en todo caso, y al margen y en defecto de lo anterior, vulnera el artículo 20 [TFUE], en los términos antes citados, la práctica del Estado español de la aplicación de manera automática de la regulación contenida en el artículo 7 del Real Decreto 240/2007, denegando el permiso de residencia al familiar del ciudadano de la Unión que nunca ha ejercido la libertad de circulación, por la única y exclusiva razón de no cumplir este los requisitos establecidos en ese precepto, sin que se haya examinado concreta e individualizadamente si entre ese ciudadano de la Unión y el nacional de un tercer país existe una relación de dependencia de tal naturaleza que, por cualquier razón y habida cuenta de las circunstancias concurrentes, determinara que, en caso de denegarse un derecho de residencia de un ciudadano de un tercer país, el ciudadano de la Unión no pudiera separarse del miembro de la familia del que es dependiente y hubiera de abandonar el territorio de la Unión.
Todo ello a la luz de la jurisprudencia del [Tribunal de Justicia], entre otras, la sentencia [K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica)].»
17.      Han presentado observaciones escritas RH, los Gobiernos español, danés, alemán y neerlandés, y la Comisión Europea.
IV.    Análisis
18.      Antes de examinar las cuestiones prejudiciales que el tribunal remitente plantea al Tribunal de Justicia, me gustaría hacer una observación preliminar sobre el alcance de estas cuestiones y la competencia del Tribunal de Justicia.
A.      Observación preliminar sobre el alcance de las cuestiones prejudiciales y la competencia del Tribunal de Justicia
19.      Del auto de remisión se desprende que el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha alberga serias dudas acerca de los criterios seguidos por la autoridad nacional competente, con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra b), del Real Decreto 240/2007, para apreciar el carácter suficiente de los recursos de la ciudadana de la Unión. El tribunal remitente subraya que la autoridad nacional competente limitó su apreciación a la situación económica de la nacional española, considerando que la obligación de contar con recursos suficientes incumbía exclusivamente a esta, y que, por lo tanto, no tuvo en cuenta los recursos puestos a disposición por el padre de dicha nacional, a pesar de que se habían acreditado tanto el ofrecimiento como la justificación de los recursos económicos de este.
20.      Si bien el tribunal remitente no plantea directamente esta cuestión al Tribunal de Justicia, la Comisión considera oportuno recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la interpretación del requisito de recursos suficientes a que se refiere el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38. Aunque tal recordatorio no está exento de utilidad, no estoy convencido de que el Tribunal de Justicia sea competente para interpretar esta disposición en una situación como la controvertida en el litigio principal, por las razones que expongo a continuación.
21.      En virtud del artículo 7, apartado 1, letra b), del Real Decreto 240/2007, un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, solo puede obtener el derecho de residencia en España si ese ciudadano dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social en España.
22.      La finalidad de esta disposición es transponer al ordenamiento jurídico nacional los requisitos a que se refiere el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva
2004/38.
23.      Ahora bien, como ha vuelto a recordar recientemente el Tribunal de Justicia, la Directiva 2004/38 únicamente pretende regular los requisitos de entrada y de residencia de un ciudadano de la Unión en Estados miembros distintos de aquel del que sea nacional. (6) Por lo tanto, esta Directiva no cubre una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que el ciudadano de la Unión no ha hecho uso de su libertad de circulación y reside en el Estado miembro del que es nacional. (7)
24.      Este aspecto no se discute en el presente asunto, ya que cuantos han presentado observaciones consideran que el derecho de entrada y de residencia de RH no está comprendido en el ámbito de aplicación de las disposiciones del Derecho derivado de la Unión, en particular, de las establecidas en la Directiva
2004/38.
25.      No obstante, la solicitud de tarjeta de residencia presentada por RH en concepto de reagrupación familiar fue denegada precisamente sobre la base del artículo 7, apartado 1, letra b), del Real Decreto 240/2007, al entender la autoridad nacional competente que la esposa de RH no había acreditado disponer personalmente de recursos económicos suficientes para mantener a su esposo.
26.      De la información facilitada por el tribunal remitente se desprende que, como resultado de la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Supremo, esta disposición también debe aplicarse a toda solicitud de reagrupación familiar presentada por un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un nacional español que nunca haya hecho uso de su libertad de circulación.
27.      Según esa misma información, las autoridades nacionales competentes están, por lo tanto, obligadas a aplicar de la misma manera los requisitos a que se refiere el artículo 7, apartado 1, letra b), del Real Decreto 240/2007 tanto si la solicitud de reagrupación familiar presentada por el nacional de un tercer país atañe a la situación de un ciudadano de la Unión que, por haber hecho uso de su libertad de circulación, queda comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 como si dicha solicitud tiene por objeto la situación de un nacional español que, al no haber ejercido nunca su libertad de circulación, queda excluido del ámbito de aplicación de esta.
28.      Por consiguiente, podría parecer oportuno y útil recordar los principios que el Tribunal de Justicia ha elaborado con el fin de apreciar el requisito relativo a los recursos contemplado en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva
2004/38.
29.      Sin embargo, no creo que ese enfoque sea compatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, porque no se desprende del auto de remisión que el Derecho español «se remita directa e incondicionalmente» al artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 y que, en consecuencia, haga vinculante la interpretación que el Tribunal de Justicia realice de esta Directiva a efectos de que el tribunal remitente resuelva el litigio principal.
30.      Quisiera recordar que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la interpretación de las disposiciones de un acto de la Unión en situaciones que no están comprendidas en el ámbito de aplicación de este está justificada «cuando el Derecho nacional las ha hecho directa e incondicionalmente aplicables a tales situaciones» con el fin de garantizar un tratamiento idéntico de las situaciones nacionales y de las que se rigen por el Derecho de la Unión. (8)
31.      Sin embargo, en el presente asunto, no pienso que la información facilitada por el tribunal remitente baste para acreditar que el Derecho español ha hecho directa e incondicionalmente aplicables las disposiciones del Derecho de la Unión citadas con el fin de garantizar que las situaciones nacionales y las que se rigen por el Derecho de la Unión estén sujetas a la misma regla.
32.      Observo que ni el tribunal remitente ni el Gobierno español en sus observaciones han indicado al Tribunal de Justicia disposiciones específicas del Derecho español que hagan que las disposiciones de la Directiva 2004/38 sean directa e incondicionalmente aplicables a una situación como la controvertida, que el legislador de la Unión excluye del ámbito de aplicación de dicha Directiva puesto que atañe a un miembro de la familia de un nacional español que nunca ha hecho uso de su libertad de circulación.
33.      Es cierto que el tribunal remitente hace referencia a la interpretación del Tribunal Supremo, que constituye «la práctica nacional española de la que debe partirse» y que, por lo demás, ha sido recogida en la Orden PRE/1490/2012, de 9 de julio, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2007. (9) El Gobierno español también se refiere a la jurisprudencia pertinente del Tribunal Supremo, que parece haber considerado legítimo aplicar por analogía la Directiva 2004/38, en la medida en que esta era el instrumento normativo europeo que, por su finalidad y contenido, más se acercaba a la situación de la que conocía dicho Tribunal.
34.      Ahora bien, me parece que es evidente que una pauta adoptada por el Tribunal Supremo, aun cuando se trate de la más alta instancia judicial, para aplicar por analogía disposiciones del Derecho de la Unión no equivale a un acto legislativo mediante el cual el legislador nacional indica expresamente que pretende remitirse al contenido de dichas disposiciones, como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
35.      En estas circunstancias, y a reserva de las comprobaciones que haya de efectuar el tribunal remitente, pienso que el Tribunal de Justicia no es competente, a priori, para interpretar el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 en una situación como la controvertida, que está excluida del ámbito de aplicación de esta Directiva.
36.      Por lo tanto, a continuación, recordaré los principios elaborados por el Tribunal de Justicia en relación con dicha disposición únicamente con carácter subsidiario y para el supuesto de que el tribunal remitente constate, a raíz de las comprobaciones que efectúe, que el Derecho nacional realiza efectivamente una remisión directa e incondicional al artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 para examinar una solicitud de reagrupación familiar como la controvertida.
B.      Con carácter subsidiario: principios que rigen la apreciación del requisito relativo a la existencia de recursos suficientes en el sentido del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38
37.      El artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 permite al Estado miembro de acogida que ha de tramitar una solicitud de reagrupación familiar presentada por un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, exigir la prueba de que ese ciudadano dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social de ese Estado durante su período de residencia.
38.      En el litigio principal, el tribunal remitente alberga dudas sobre la legalidad de la denegación de la tarjeta de residencia a RH, dado que la autoridad nacional competente solo tuvo en cuenta, a efectos de la aplicación del artículo 7, apartado 1, letra b), del Real Decreto 240/2007, los recursos personales de la ciudadana de la Unión, excluyendo los medios económicos del padre de esta. (10)
39.      Las dudas expresadas por el tribunal remitente pueden disiparse fácilmente a la luz de la profusa jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (11)
40.      Cabe empezar señalando que el Tribunal de Justicia considera que, en la medida en que la autorización de reagrupación familiar es la regla general, las disposiciones que permiten limitarla deben interpretarse de manera estricta. Si bien el Estado miembro de acogida dispone de margen de apreciación, este no puede utilizarse de manera que menoscabe el objetivo de la Directiva 2004/38, que es favorecer la reagrupación familiar, ni su efecto útil. (12)
41.      Además, por lo que respecta al requisito relativo al carácter suficiente de los recursos, el Tribunal de Justicia ha recordado, en su sentencia de 2 de octubre de 2019, Bajratari, (13) que «el Derecho de la Unión no impone la más mínima exigencia en cuanto a [la] procedencia [de aquellos]». (14) Por consiguiente, estima que el requisito de recursos suficientes no solo se cumple cuando los recursos económicos provienen de un miembro de la familia del ciudadano de la Unión, sino también cuando estos proceden de otra fuente, incluso de una persona que no esté unida al beneficiario por un vínculo jurídico que la obligue a atender las necesidades de este. (15)
42.      Por último, como ha vuelto a recordar recientemente en la sentencia de 3 de octubre de 2019, X (Residentes de larga duración — Recursos fijos y regulares suficientes), (16) el Tribunal de Justicia considera que «interpretar el requisito del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 relativo al carácter suficiente de los recursos en el sentido de que es el propio interesado el que debe disponer de ellos, sin poder referirse, a este respecto, a los recursos de un miembro de la familia que le acompaña, añadiría a este requisito, tal y como está formulado en la Directiva 2004/38, una exigencia relativa a la procedencia de los recursos, lo que constituiría una injerencia desproporcionada en el ejercicio del derecho fundamental de libre circulación y de residencia garantizado por el artículo 21 TFUE, puesto que no es necesaria para alcanzar el objetivo perseguido por el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, a saber, la protección del erario de los Estados miembros». (17) Este razonamiento es aplicable, por analogía, en el contexto del artículo 20 TFUE.
43.      Hechas estas aclaraciones, formuladas con carácter subsidiario, procede pasar a examinar las cuestiones prejudiciales.
C.      Análisis de las cuestiones prejudiciales
44.      Las dos cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia por el tribunal remitente tienen por objeto los métodos de apreciación de la existencia, en una situación como la controvertida, de un derecho de residencia derivado sobre la base del artículo 20 TFUE, que podría invocar el nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que nunca ha hecho uso de su libertad de circulación.
45.      Propongo al Tribunal de Justicia comenzar por el análisis de la segunda cuestión prejudicial, porque, si uno se sitúa en el contexto del examen clásico de una solicitud de tarjeta de residencia presentada por un nacional de un tercer país que es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, esta cuestión versa sobre un aspecto procedimental anterior al examen de los requisitos de fondo exigidos por el artículo 20 TFUE (la existencia de una relación de dependencia), que el tribunal remitente plantea más bien en su primera cuestión prejudicial.
1.      Sobre la segunda cuestión prejudicial
46.      Mediante su segunda cuestión prejudicial, el tribunal remitente pide, en esencia, al Tribunal de Justicia que dilucide si el artículo 20 TFUE se opone a una práctica nacional en virtud de la cual se deniega de manera automática el derecho de residencia de un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, por la única razón de que este último no cumple el requisito relativo al carácter suficiente de los recursos establecido en la normativa nacional.
47.      En mi opinión, la respuesta a este interrogante se desprende claramente de la sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), que, de hecho, el tribunal remitente menciona expresamente en la cuestión prejudicial planteada.
48.      En el presente asunto, es manifiesto que la situación de RH y de su esposa se rige por una normativa que, a priori, es competencia del Reino de España, a saber, la relativa al derecho de entrada y de residencia de los nacionales de terceros países que queda fuera del ámbito de aplicación de las disposiciones del Derecho derivado de la Unión.
49.      No obstante, en su calidad de nacional de un Estado miembro, la esposa de RH goza del estatuto de ciudadana de la Unión en virtud del artículo 20 TFUE, apartado 1, y, por lo tanto, puede invocar, también frente al Estado miembro cuya nacionalidad posee, los derechos correspondientes a tal estatuto, entre los que se incluye el derecho fundamental e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. (18)
50.      Sobre la base de esta disposición, el Tribunal de Justicia se opone a cualquier medida nacional, incluidas las decisiones de denegación de la residencia a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, que tenga por efecto menoscabar la libertad de circulación y de residencia de dicho ciudadano (19) y privarlo, según la formulación empleada por el Tribunal de Justicia, «del disfrute efectivo de la esencia de los derechos conferidos por su estatuto». (20)
51.      Así pues, retomando la motivación del Tribunal de Justicia, «existen situaciones muy específicas en las que, pese a no ser aplicable el Derecho secundario en materia de derecho de residencia de los nacionales de terceros países y pese a que el ciudadano de la Unión de que se trate no haya ejercido su libertad de circulación, debe reconocerse sin embargo un derecho de residencia a un nacional de un tercer país, miembro de la familia de dicho ciudadano, pues de lo contrario se vulneraría el efecto útil de la ciudadanía de la Unión si, a consecuencia de la denegación de ese derecho, dicho ciudadano se viera obligado de hecho a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto, lo que le privaría del disfrute efectivo de la esencia de los derechos conferidos por ese estatuto». (21)
52.      Este vínculo intrínseco con la libertad de circulación y de residencia de que disfruta el ciudadano de la Unión es lo que justifica que la solicitud de tarjeta de residencia presentada por un nacional de un tercer país, miembro de la familia de aquel, no se deniegue de manera automática, basándose únicamente en disposiciones nacionales como las controvertidas, que fijan un requisito relativo al carácter suficiente de los recursos. Tal denegación solo podrá derivarse, en su caso, de una apreciación concreta del conjunto de circunstancias actuales y pertinentes del asunto. (22)
53.      Esta apreciación concreta debe permitir evaluar la relación de dependencia existente entre el nacional de un tercer país y el ciudadano de la Unión.
54.      Me permito recordar que las razones relativas a la salida del ciudadano de la Unión del territorio de esta debido a la denegación de la solicitud de tarjeta de residencia presentada por el nacional de un tercer país están particularmente acotadas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
55.      A este respecto, el Tribunal de Justicia considera que «la denegación del derecho de residencia a un nacional de un tercer país únicamente podrá desvirtuar el efecto útil de la ciudadanía de la Unión cuando entre dicho nacional y el ciudadano de la Unión, miembro de su familia, exista tal relación de dependencia que esta llevaría a que el ciudadano de la Unión se viese obligado a acompañar al nacional del tercer país en cuestión y a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto». (23)
56.      Las situaciones muy específicas a las que se refiere el Tribunal de Justicia aluden a situaciones en las que el ciudadano de la Unión no tiene más opción que seguir al interesado al que se ha denegado el derecho de residencia porque está a su cargo y depende, por lo tanto, enteramente de él para su subsistencia y manutención.
57.      Estas situaciones atañen sobre todo a progenitores, nacionales de terceros países, que asumen el cuidado de un menor que es ciudadano de la Unión o que lo tienen a cargo legal, económica o afectivamente. Este era el caso en el asunto que dio lugar a la sentencia de 8 de marzo de 2011, Ruiz Zambrano. (24)
58.      Esas situaciones rara vez conciernen a adultos, nacionales de terceros países, que tienen una relación familiar con otro adulto, ciudadano de la Unión.
59.      En la sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), el Tribunal de Justicia establece una clara distinción en función de que el ciudadano de la Unión sea menor (25) o mayor de edad.
60.      Así, indica que «a diferencia de los menores de edad, y con mayor motivo cuando se trata de niños de corta edad […], un adulto puede, en principio, llevar una existencia independiente de los miembros de su familia. (26) Añade que únicamente podrá considerarse que existe una relación de dependencia entre dos adultos, miembros de una misma familia, «en casos excepcionales en los que, habida cuenta del conjunto de circunstancias relevantes, la persona en cuestión no [pueda] de ningún modo separarse del miembro de la familia del que es dependiente». (27)
61.      En el presente asunto, de la información facilitada por el tribunal remitente se desprende que la autoridad nacional competente denegó la solicitud de tarjeta de residencia presentada por RH por la única razón de que la esposa de este no disponía de los recursos exigidos por el artículo 7, apartado 1, letra b), del Real Decreto 240/2007, sin examinar si, habida cuenta del conjunto de circunstancias particulares del caso, existía entre ellos una relación de dependencia de tal naturaleza que justificara la concesión de un derecho de residencia derivado sobre la base del artículo 20 TFUE.
62.      A la luz de las consideraciones expuestas y de los principios elaborados por el Tribunal de Justicia, el artículo 20 TFUE se opone manifiestamente a tal práctica.
63.      En el auto de remisión, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha subraya, además, que no se ofreció a la ciudadana de la Unión ninguna posibilidad de exponer esas circunstancias particulares y de alegar así que existía una relación de dependencia, lo que la Administración española parece refutar.
64.      No corresponde al Tribunal de Justicia comprobar si, y en qué medida, la normativa española permite a los interesados facilitar a la autoridad nacional competente toda la información pertinente para que se aprecie la eventual existencia de una relación de dependencia. En cambio, me parece útil recordar al tribunal remitente los principios que el Tribunal de Justicia ha elaborado sobre las normas de procedimiento destinadas a probar una relación de dependencia que pueda fundamentar un derecho de residencia derivado en virtud del artículo 20 TFUE.
65.      Si bien el Tribunal de Justicia reconoce que la carga de la prueba recae, en principio, en el nacional de un tercer país que pretende obtener el reconocimiento del derecho de residencia, atribuye dos obligaciones a los Estados miembros. La primera es que estos deben adoptar normas de procedimiento relativas a la carga de la prueba que no pongan en peligro el efecto útil del artículo 20 TFUE. (28) La segunda es que los Estados miembros han de proceder, basándose en los datos aportados por el nacional de un tercer país, a las investigaciones necesarias para determinar si existe o no una relación de dependencia tal entre ese nacional y el ciudadano de la Unión de que se trate que obligaría a este último a abandonar el territorio de la Unión. (29)
66.      A la luz de todas las consideraciones anteriores, pienso, por consiguiente, que el artículo 20 TFUE se opone a una práctica nacional como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual se deniega de manera automática el derecho de residencia de un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, por la única razón de que este último no cumple el requisito relativo al carácter suficiente de los recursos establecido en la normativa nacional. Las autoridades nacionales competentes deben proceder a apreciar concretamente el conjunto de circunstancias actuales y pertinentes del asunto para determinar si existe entre las personas afectadas una relación de dependencia de tal naturaleza que justifique la concesión de un derecho de residencia derivado sobre la base de dicha disposición.
2.      Sobre la primera cuestión prejudicial
67.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pide, en esencia, al Tribunal de Justicia que dilucide si, en una situación como la controvertida, en la que se ha denegado el derecho de residencia de un nacional de un tercer país, cónyuge de un ciudadano de la Unión, procede tener en cuenta la normativa nacional que exige que los cónyuges vivan juntos para apreciar la existencia de una relación de dependencia entre ellos y, en su caso, para conceder un derecho de residencia derivado sobre la base del artículo 20 TFUE.
68.      Como ya he señalado, (30) el Tribunal de Justicia estima que únicamente podrá considerarse que existe una relación de dependencia entre dos adultos miembros de una misma familia «en casos excepcionales en los que, habida cuenta del conjunto de circunstancias relevantes, la persona en cuestión no [pueda] de ningún modo separarse del miembro de la familia del que es dependiente». (31) Estima que, efectivamente, «a diferencia de los menores de edad, y con mayor motivo cuando se trata de niños de corta edad […], un adulto puede, en principio, llevar una existencia independiente de los miembros de su familia». (32) Por lo tanto, para disfrutar de un derecho de residencia derivado sobre la base del artículo 20 TFUE, es necesario probar que el ciudadano de la Unión no tiene más opción que seguir al nacional de un tercer país al que se ha denegado el derecho de residencia porque está a cargo de este —por ejemplo, debido a una enfermedad grave o una invalidez— o depende enteramente de él para su subsistencia y manutención.
69.      Ahora bien, el litigio principal no se inscribe en este contexto.
70.      Como han señalado cuantos han presentado observaciones, no hay nada en los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia que permita pensar que entre RH y su esposa existe una relación de dependencia de tal naturaleza que justifique la concesión, sobre la base del artículo 20 TFUE, de un derecho de residencia derivado al nacional de un tercer país.
71.      En primer lugar, según se desprende de la información facilitada por el tribunal remitente, RH no tiene ninguna responsabilidad económica para con su esposa, ciudadana de la Unión. En realidad, del auto de remisión resulta que la pareja está a cargo, desde el punto de vista económico, del padre de la ciudadana de la Unión.
72.      En segundo lugar, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia apunta a que la existencia de un vínculo familiar, sea este biológico o jurídico, no permite, en sí, justificar una relación de dependencia a los efectos del artículo 20 TFUE. (33) Por lo tanto, en el presente asunto, el mero lazo matrimonial que une al nacional de un tercer país y a la ciudadana de la Unión no basta para demostrar que esta no puede separarse en ningún momento de su esposo y no tendría más opción que abandonar la Unión para seguirlo si se denegara a aquel el derecho de residencia. En cuanto a la obligación de vivir juntos a que se refiere el artículo 68 del Código Civil, considero que tampoco constituye una circunstancia que pueda crear una relación de dependencia, ya que, según la información facilitada por el tribunal remitente, esta disposición no impide que los cónyuges vivan separados, de modo que podrían vivir en Estados distintos.
73.      Obviamente, no cabe excluir que la ciudadana de la Unión opte por seguir a su cónyuge al país de origen de este para preservar la unidad familiar. Si así fuera, considero que estaría decidiendo libremente abandonar el territorio de la Unión por motivos relacionados con el mantenimiento de la vida familiar, lo que el Tribunal de Justicia juzga insuficiente para acreditar una relación de dependencia. (34)
74.      Habida cuenta de que RH no está comprendido en el ámbito de aplicación de las disposiciones del Derecho derivado de la Unión, en particular, de las establecidas en la Directiva 2004/38, y de que tampoco parece poder beneficiarse de un derecho de residencia derivado basado directamente en lo dispuesto en el artículo 20 TFUE, puesto que, a priori, no existe entre ese nacional de un tercer país y la ciudadana de la Unión, miembro de su familia, una relación de dependencia de tal naturaleza que esta se vea obligada a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto para acompañarlo, su situación debe regirse por disposiciones que son competencia exclusiva del Estado miembro de que se trata.
V.      Conclusión
75.      A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha:
«El artículo 20 TFUE debe interpretarse en el sentido de que:
–      se opone a una práctica nacional como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual se deniega de manera automática el derecho de residencia de un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, por la única razón de que este último no cumple el requisito relativo al carácter suficiente de los recursos establecido en la normativa nacional. Las autoridades nacionales competentes deben proceder a apreciar concretamente el conjunto de circunstancias actuales y pertinentes del asunto para determinar si existe entre las personas afectadas una relación de dependencia de tal naturaleza que justifique la concesión de un derecho de residencia derivado sobre la base de dicha disposición;
–      la existencia de una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que, aunque exige que los cónyuges vivan juntos, no les impide vivir separados, no constituye una circunstancia que pueda crear tal relación de dependencia.»
1      Lengua original: francés.
2      C‑133/15, en lo sucesivo, «sentencia Chávez-Vílchez y otros», EU:C:2017:354.
3      C‑82/16, en lo sucesivo, «sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica)», EU:C:2018:308.
4      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77).
5      BOE n.º 51, de 28 de febrero de 2007, p. 8558; en lo sucesivo, «Real Decreto 240/2007».
6      Véase la sentencia de 10 de septiembre de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693), apartado 54 y jurisprudencia citada. Véanse, asimismo, las sentencias de 6 de diciembre de 2012, O y otros (C‑356/11 y C‑357/11, EU:C:2012:776), apartado 41 y jurisprudencia citada, y Chávez-Vílchez y otros, apartado 53 y jurisprudencia citada.
7      A este respecto, me permito recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los eventuales derechos conferidos a los nacionales de terceros Estados por las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión no son derechos propios, sino derechos derivados del ejercicio de la libertad de circulación y de residencia por parte de un ciudadano de la Unión. Así pues, en principio, solo existe un derecho de residencia derivado a favor de un nacional de un tercer país cuando sea necesario para garantizar el ejercicio efectivo por parte de un ciudadano de la Unión de sus derechos a circular y residir libremente en esta (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, apartado 36 y jurisprudencia citada).
8      Véanse las sentencias de 7 de noviembre de 2018, C y A (C‑257/17, EU:C:2018:876), apartados 31 a 33 y jurisprudencia citada, y de 14 de febrero de 2019, CCC — Consorzio Cooperative Costruzioni (C‑710/17, no publicada, EU:C:2019:116), apartado 22 y jurisprudencia citada; el subrayado es mío. Véase, asimismo, el desarrollo de esta cuestión en mis conclusiones presentadas en los asuntos acumulados Deutsche Post y otros (C‑203/18 y C‑374/18, EU:C:2019:502), puntos 43 a 50.
9      BOE n.º 164, de 10 de julio de 2012, p. 49603.
10      De la información facilitada por el tribunal remitente se desprende que, según el Gobierno español, a efectos de la aplicación del artículo 7, apartado 1, letra b), del Real Decreto 240/2007, solo deben tomarse en consideración los recursos personales de
la nacional española, excluyendo los recursos de un tercero, aunque este sea miembro de la familia.
11      El Tribunal de Justicia se enfrentó a una cuestión prácticamente idéntica en el asunto que dio lugar a la sentencia de 23 de marzo de 2006, Comisión/Bélgica (C‑408/03, EU:C:2006:192) (véase, a este respecto, el primer motivo, mediante el cual la Comisión reprochaba al Reino de Bélgica que únicamente tuviera en cuenta los recursos personales del ciudadano de la Unión que solicitaba disfrutar del derecho de residencia, o los del cónyuge o un hijo de dicho ciudadano, excluyendo los recursos procedentes de un tercero, en particular de su pareja, a la que no le unía ningún vínculo jurídico). Véanse, asimismo, las sentencias de 19 de octubre de 2004, Zhu y Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639), apartados 30 a 33; de 4 de marzo de 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117), apartado 43; de 16 de julio de 2015, Singh y otros (C‑218/14, EU:C:2015:476), apartado 75; de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675), apartado 48 y jurisprudencia citada; de 2 de octubre de 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809), apartado 30, y de 3 de octubre de 2019, X (Residentes de larga duración — Recursos fijos y regulares suficientes) (C‑302/18, EU:C:2019:830), apartado 33.
12      Véase, en particular, la sentencia de 4 de marzo de 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117), apartado 43.
13      C‑93/18, EU:C:2019:809.
14      Apartado 30 y jurisprudencia citada en dicha sentencia.
15      Véase, a este respecto, la sentencia de 23 de marzo de 2006, Comisión/Bélgica (C‑408/03, EU:C:2006:192), apartados 39 y ss.
16      C‑302/18, EU:C:2019:830.
17      Apartado 33 y jurisprudencia citada de dicha sentencia; el subrayado es mío. Véase, asimismo, la sentencia de 2 de octubre de 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809), apartados 35 y 36 y jurisprudencia citada.
18      Véanse las sentencias de 15 de noviembre de 2011, Dereci y otros (C‑256/11, EU:C:2011:734), apartado 63 y jurisprudencia citada, y K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartado 48 y jurisprudencia citada.
19      Véanse las sentencias de 13 de septiembre de 2016, CS (C‑304/14, EU:C:2016:674), apartado 30 y jurisprudencia citada, y Chávez-Vílchez y otros, apartado 64 y jurisprudencia citada.
20      Sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartado 49 y jurisprudencia citada.
21      Sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartado 51 y jurisprudencia citada.
22      Véase, en este sentido, la sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartado 93.
23      Sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartado 52 y jurisprudencia citada; el subrayado es mío.
24      C‑34/09, EU:C:2011:124. En dicho asunto, se solicitaba al Tribunal de Justicia que precisase si la negativa de un Estado miembro a conceder un permiso de residencia y un permiso de trabajo a un nacional de un tercer país acarreaba tal consecuencia cuando ese nacional asumía la manutención de sus hijos de corta edad, que, en su calidad de nacionales de dicho Estado miembro, tenían la ciudadanía de la Unión. El Tribunal de Justicia consideró que tal negativa tendría como consecuencia que esos menores se vieran obligados a abandonar el territorio de la Unión para acompañar a sus progenitores, lo que los privaría, por lo tanto, de la posibilidad de ejercer la esencia de los derechos que les confería su estatuto de ciudadanos de la Unión (véanse, en particular, los apartados 43 y 44 de esta sentencia).
25      Quiero señalar que el tribunal remitente planteó, el 12 de junio de 2019, otra petición de decisión prejudicial, en el asunto pendiente Subdelegación del Gobierno en Toledo (C‑451/19). Ese asunto tiene por objeto la concesión de un derecho de residencia derivado al hijo menor de un nacional de un tercer país, cónyuge de un ciudadano de la Unión que nunca ha ejercido su derecho a la libre circulación. Los cónyuges han tenido otro hijo, ciudadano de la Unión. Dicho asunto se ha suspendido a la espera de que se dicte sentencia en el presente asunto. En relación con este segundo procedimiento prejudicial, debe señalarse que, en el supuesto de que el ciudadano de la Unión sea menor, el Tribunal de Justicia considera que la apreciación de la existencia de una relación de dependencia entre el progenitor nacional de un tercer país y el menor va más allá de la apreciación del vínculo familiar de carácter biológico o jurídico que los une. La autoridad nacional competente debe determinar, en cada caso, qué progenitor asume el cuidado efectivo del niño y si existe una relación de dependencia efectiva entre este y el progenitor nacional de un tercer país. Esta evaluación exige también que se tome en consideración, respetando el interés superior del niño, el conjunto de circunstancias del caso concreto y, en particular, su edad, su desarrollo físico y emocional, la intensidad de su relación afectiva con el progenitor ciudadano de la Unión y con el progenitor nacional de un tercer país y el riesgo que entrañaría una separación para el equilibrio del menor [véase la sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartados 72 y 75].
26      Sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartado 65.
27      Sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartado 76; el subrayado es mío.
28      Véanse las sentencias Chávez-Vílchez y otros, apartado 76, y K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartado 54 y jurisprudencia citada.
29      Véase la sentencia Chávez-Vílchez y otros, apartado 77.
30      Véase el punto 60 de las presentes conclusiones.
31      Sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartado 65; el subrayado es mío.
32      Sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartado 65.
33      Véase, por analogía, la sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), apartado 75.
34      En la sentencia K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), el Tribunal de Justicia recordó que el mero hecho de que a un ciudadano de la Unión pueda parecerle deseable, por razones económicas o para mantener la unidad familiar, que un miembro de su familia, nacional de un tercer país, obtenga una tarjeta de residencia no basta por sí mismo para considerar que el ciudadano de la Unión se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión si no se concediera esa tarjeta (apartado 74 y jurisprudencia citada).