61985C0282
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
G. FEDERICO MANCINI
apresentadas em 11 de Junho de 1986 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
O Tribunal é chamado a pronunciar-se sobre um recurso de anulação apresentado na Secretaria do Tribunal em 18 de Setembro de 1985. A entidade francesa que o interpôs — designada oficialmente «Comité de développement et de promotion du textile e de l'habillement» (CDPTH), mas também conhecida como DEFI — impugna a Decisão 85/380, de 5 de Junho de 1985, pela qual a Comissão das Comunidades Europeias declarou incompatíveis com o mercado comum dois regimes de ajudas a iniciativas individuais no sector têxtil e de vestuário previstos nos decretos n.os 82-1242 e 82-1243, com a alteração que resulta dos decretos n.os 84-389 e 84-390 (respectivamente no JORF 1983, p. 301, e 1984, p. 1651).
Estes diplomas legais tinham autorizado a prorrogação até 31 de Dezembro de 1985 da cobrança de dois impostos parafiscais incidindo, da mesma forma que o IVA, sobre a venda em França dos produtos têxteis e de vestuário (com exclusão das vendas ou fornecimentos de produtos originários de outros Estados-membros ou postos em livre prática nesses Estados) e criados para promover, no sector da indústria têxtil e de vestuário, quer a investigação quer a modernização e renovação das estruturas industrial e comercial. Criados, por sua vez, pelo Decreto n.o 84-388, de 22 de Maio de 1984, com base na Lei n.o 78/654, de 22 de Junho de 1978, sobre os comités profissionais de desenvolvimento económico (JORF, respectivamente, de 1984, p. 1650, e de 1978, p. 2463), o DEFI beneficia do produto desses impostos e reparte-o entre as ajudas às empresas, as acções colectivas de promoção e os centros técnicos da indústria têxtil, do vestuário e das malhas.
Por carta de 18 de Abril de 1985 e nos termos do n.o 3 do artigo 93.o do Tratado, o Governo francês informou a Comissão do projecto de ajudas e pediu em especial que se pronunciasse quanto às modalidades de intervenção do DEFI, que consistiam na concessão de subsídios e empréstimos bancários destinados ao investimento nos referidos sectores industriais (decretos n.os 84-388, 84-389 e 84-390 e decisão do conselho de administração do DEFI de 20 de Março de 1985). Resulta da carta, que o DEFI projectava destinar uma dotação única de 150 milhões de FF ao financiamento de uma ajuda de seis pontos percentuais para os empréstimos concedidos, em 1985, pelo sistema bancário, para tais investimentos. O Governo, por seu lado, tinha informado o DEFI de que a decisão de concessão de empréstimos subsidiados apenas teria a sua aprovação após aquele comité lhe ter enviado um projecto das ajudas em conformidade com o direito comunitário.
Como disse, a Comissão sustenta que as ajudas projectadas são incompatíveis com o mercado comum, nos termos do n.o 1 do artigo 92.o, e que não satisfazem as condições exigidas para beneficiarem da excepção prevista no n.o 3 da mesma disposição. Decidiu, por isso, usar do procedimento previsto no artigo 93.o e, por carta de 30 de Julho de 1984, convidou o Governo francês a apresentar as suas observações. Em 5 de Julho seguinte, a Comissão comunicou ao mesmo Governo a referida Decisão 85-380, na qual, reafirmada a incompatibilidade dos dois regimes, se intimava a República Francesa a «abster-se de dar execução ao projecto».
Dessa decisão interpôs o Governo de Paris recurso de anulação, em 20 de Agosto de 1985 (processo 259/85), e o mesmo fez, pouco menos de um mês depois, o DEFI. Em incidente, registado em 23 de Outubro de 1985, a Comissão excepcionou, aliás, a inadmissibilidade do segundo recurso, requerendo do Tribunal, nos termos do artigo 9.o do Regulamento Processual, que conhecesse da excepção sem entrar na discussão do mérito da causa.
2.
A excepção deduzida pela Comissão assenta em dois fundamentos, ambos reportados com os pressupostos do recurso: a falta de legitimidade para agir e a ausência de interesse em recorrer.
O argumento apresentado para sustentar o primeiro fundamento é simples: o DEFI — diz-se — não é nem um Estado-membro nem uma empresa nem uma associação de empresários ou de consumidores; é uma articulação do Estado francês e, como tal, não possui — pelo menos em matéria de ajudas — aquele mínimo de autonomia e responsabilidade necessárias para, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, lhe poder ser reconhecida legitimidade para agir [acórdãos de 14 de Novembro de 1963, processo 15/63, Lassalle/Parlamento (Recueil 1964, p. 97), de 11 de Dezembro de 1973, processo 41/73 Générale Sucrière/Comissão (Recueil 1973, p. 1465), e ainda o acórdão de 8 de Outubro de 1974, processo 18/74, Sindicat general du personnel/Comissão (Recueil 1974, p. 933)]. Nem pode invocar-se, em contrario, a capacidade para estar em juízo que o DEFI possui nos termos da lei francesa. Na verdade, o conceito de «pessoa jurídica» acolhido pelo segundo parágrafo do artigo 173.o pode não coincidir com o constante de qualquer dos ordenamentos jurídicos nacionais [acórdãos de 8 de Outubro de 1974, processo 175/73, Union syndicale, Massa e Kortner/Conselho (Recueil 1974, p. 917), e de 28 de Outubro de 1982, Groupement des agences de voyage/Comissão (Recueil 1982, p. 3799)].
Esta tese é inaceitável. Para chegar a essa conclusão não é necessário analisar o conceito de pessoa jurídica constante do artigo 173.o Basta verificar que: a) como a própria Comissão reconhece, o DEFI é um «établissement d'utilité publique, doté de personnalité civile» (Lei 78-654, já referida, artigo 1.o); b) que as decisões invocadas não são coincidentes ou porque respeitam a espécies diferentes ou porque têm por objecto questões diversas dos pressupostos da intervenção processual; c) que a falta de autonomia e de responsabilidade em matéria de ajudas deve ser apreciada não no campo da legitimidade para agir mas no do interesse em recorrer.
3.
O segundo fundamento apoia-se em dois argumentos: a) o interesse do DEFI na anulação da decisão confunde-se com o do Estado francês ou é por ele absorvido; b) o DEFI não é individual e directamente afectado pela decisão.
Em a), a Comissão afirma que o DEFI é mero «relais» da administração francesa, de que esta se serve para repartir as ajudas no sector em causa. O seu estatuto, fins e meios são, de facto, definidos pela lei; os seus recursos consistem em tributações parafiscais e são controlados pelo Estado; as suas decisões não são mais do que propostas cuja eficácia depende dos prazos estabelecidos para permitir a intervenção da autoridade de tutela. Em conclusão, embora as normas sobre o estatuto do comité prevejam a participação maioritária dos beneficiários das ajudas que gere, é impossível identificar um interesse do DEFI distinto do do Estado francês.
Em b), a Comissão e o Gesamtverband der Textilindustrie in der Bundesrepublik Deutschland (Gesamttextil), interveniente em seu apoio, negam que no caso em apreço estejam reunidas as condições exigidas pelo segundo parágrafo do artigo 173.o A decisão em litígio, de facto, não se destina ao DEFI individualmente porque não o afecta em razão de qualidades que lhe sejam próprias ou de uma situação de facto que o caracterize face a qualquer outra pessoa e, assim, o identifique como seu destinatário. Na realidade, o DEFI é de todo estranho à decisão, devendo o efeito lesivo que invoca no seu recurso ser considerado secundário ou indirecto.
Ao primeiro argumento responde o DEFI ser inteiramente autónomo do Estado francês. O artigo 6.o do Decreto 84-388 dispõe, de facto, que aquele determina a sua própria acção; e não menos eloquente é a circunstância de, dos quinze membros do seu conselho de administração, catorze representarem as categorias profissionais interessadas. O décimo quinto membro é, sim, um comissário do Governo; mas não participa nas votações e limita-se a exercer um controlo justificado pela natureza parafiscal dos recursos postos à disposição do comité. É além disso verdade que a administração possui, relativamente às decisões do DEFI, um poder de voto restrito; não é, todavia, menos verdade que nunca dele fez uso.
Quanto ao segundo argumento, o DEFI defende-se afirmando que a decisão lhe respeita individualmente, na medida em que afecta os interesses específicos de uma categoria para cuja defesa existe. Compete-lhe, de facto, decidir sobre a repartição das ajudas a conceder às várias empresas; é impossível não lhe reconhecer qualidades específicas aptas a identificá-lo como destinatário da decisão controvertida. Por outro lado, diz-lhe directamente respeito porque o impede de desempenhar a tarefa — distribuir as ajudas — que é a sua principal missão.
Enfim, o recorrente suscita a atenção do Tribunal para o facto de não poder quer impugnar a decisão controvertida perante os tribunais nacionais quer valer-se do artigo 37.o do estatuto do Tribunal, isto é, não tem legitimidade para intervir no processo instaurado pela França. Atender a excepção de inadmissibilidade equivaleria, assim, a privá-lo da tutela jurisdicional.
4.
Digo, desde já, que esta tese me não convence. Em primeiro lugar, um exame das normas reguladoras do estatuto do comité conduz a concluir pelo bem-fundado da opinião da recorrida, segundo a qual o DEFI é apenas um «relais». Além dos elementos já referidos, apoiam essa conclusão os seguintes factos: a) a circunstância de os membros do conselho de administração e o seu presidente serem nomeados e poderem ser destituídos pelo ministro competente (artigos 3.o da Lei 78-654 e 3.o a 5.o do Decreto 84-388); b) as formas previstas para a adopção do regulamento interno do Conselho e das suas decisões. Em especial, a concessão de ajudas de montante superior a certa quantia está sujeita a aprovação do comissário do Governo e, quando necessário, do ministro (artigos 6.o, 7.o e 10.o do Decreto 84-388); c) os poderes de controlo reservados ao Estado, que os exerce mediante um inspector, no que respeita às decisões de natureza económica, e mediante o acordo do ministro de Indústria e das Finanças a quem compete aprovar o orçamento (artigos 8.o e 9.o do Decreto 84-388).
Passemos à questão suscitada com o segundo argumento da Comissão. O recorrente afirma representar os interesses dos potenciais beneficiários das ajudas. Ora, conforme resulta da nota que o Governo francês enviou à Comissão, a ajuda está prevista sob a forma de juros sobre empréstimos bancários destinados a financiar alguns projectos de modernização. Dessas ajudas pode, assim, beneficiar um número indeterminado de operadores; e, como é óbvio, isso impõe que nenhuma entidade, isoladamente, possa considerar que a decisão lhe respeita individual e directamente.
Por outro lado, como ensina a jurisprudência do Tribunal, não é possível «admitir com princípio que uma associação (seja) individualmente atingida por um acto respeitante aos interesses gerais da... categoria» (o sublinhado é meu: acórdão de 14 de Dezembro de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et de légumes e outros/Conselho, processos apensos 16 e 17/62, Recueil 1962, p. 901 e 918, e de 18 de Março de 1975, União Sindical — Serviço Público Europeu e outros/Conselho, processo 72/74, Recueil 1975, p. 401, n.o 17). Não é aceitável a conclusão que desta norma retira o DEFI, isto é, dever o acto ser considerado lesivo quando: a) respeitar aos interesses específicos de uma categoria de sujeitos; b) a entidade por ele prejudicada for criada para a defesa dos interesses colectivos daqueles.
Como salientou a Comissão, de facto, os acórdãos citados individualizam o conceito de «interesses gerais» da categoria em contraposição não com os dos seus membros mas com os próprios e funcionais da associação profissional criada no seu âmbito. Por outras palavras, para que a condição do segundo parágrafo do artigo 173.o possa considerar-se preenchida, devem ser ofendidos aqueles interesses e não já o conjunto ou a síntese dos interesses dos operadores particulares que a organização represente. Ora, no caso em apreço, é de todo evidente que não se verificou uma ofensa desse tipo.
Na audiência, todavia, o DEFI modificou a sua estratégia, sustentando que representava exactamente interesses próprios, isto é, distintos quer dos do Estado francês quer dos dos potenciais beneficiários das ajudas. Concretamente, a ajuda tinha um único beneficiário: o DEFI, que, por seu lado, era responsável pela sua distribuição entre as indústrias têxtil e do vestuário.
Todavia, nem tal mudança de rumo consegue tornar mais convincente a posição do recorrente. Configurando a sua missão nos termos referidos, consegue, de facto, fugir à última objecção da Comissão mas apenas para confirmar a justeza da primeira crítica que esta lhe faz: ser aquela missão característica, em vez de uma associação profissional, de um ente que exerce poderes públicos, ou seja, de uma articulação do Estado e, como tal, sem interesse no recurso. Em suma, caracterizem-se como se caracterizarem, parece-me que, no sistema de recursos previsto no Tratado, os interesses de que o DEFI se declara defensor não são susceptíveis de protecção. Tais interesses relevarão, quando muito, no plano interno. O DEFI deverá, assim, encontrar forma de defendê-los perante um tribunal nacional, fazendo intervir o contexto legal comunitário pelo mecanismo previsto no artigo 177.o
5.
Duas palavras quanto ao argumento do DEFI segundo o qual atender a excepção de inadmissibilidade equivaleria a opor-lhe a denegnação de justiça. Na audiência, a Comissão observou justamente que não é correcto colocar no mesmo plano uma decisão em que se declara serem ajudas compatíveis com o mercado comum e outra que afirma a sua ilegalidade. Os sujeitos que se considerem lesados pela primeira decisão são plenamente credores de tutela jurisdicional porque o regime do Tratado os protege das ajudas que falseiam as condições de concorrência. Assim não é quanto aos sujeitos (empresas ou associações profissionais) que se queixem da segunda porque o Tratado não garante, e no máximo tolera, as ajudas estatais.
A ajuda, por outras palavras, tem por fundamento não só o Tratado mas a vontade do Estado. Se a Comissão a considera ilegal, o Estado pode impugnar ou não a sua decisão. Se a impugnar, como neste caso se verificou, os interesses dos beneficiários serão indirectamente tutelados mediante o recurso assim interposto; se não a impugnar, ou porque a considere legal ou porque a política que prossegue em matéria de ajudas tenha mudado, ninguém poderá suprir a sua «volonté défaillante».
6.
Por tudo o que vem disto, proponho ao Tribunal que declare inadmissível o recurso interposto em 18 de Setembro de 1985 pelo Comité de développement et de promotion du textile e de l'habillement/Comissão das Comunidades Europeias.
Nos termos do critèrio do decaimento da parte na causa, as despesas da instância devem ser pagas pelo recorrente.
(
*1
)	Traduzido do italiano.