Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 1 sierpnia 2025 r.(1)..
Sprawa C‑799/23
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Słowackiej
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Polityka społeczna – Dyrektywa 2000/43/WE – Równe traktowanie osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne – Pośrednia dyskryminacja dzieci romskich w dziedzinie edukacji
I.      Wprowadzenie
1.        W niniejszej skardze wniesionej na podstawie art. 258 TFUE Komisja Europejska wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie, że Republika Słowacka uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy dyrektywy 2000/43(2), poprzez dyskryminację dzieci romskich w dziedzinie edukacji.
2.        Dokładniej rzecz ujmując, Komisja twierdzi, w zarzucie pierwszym, że dzieci romskie są umieszczane w specjalnych szkołach lub klasach dla dzieci z niepełnosprawnością intelektualną lub inną niepełnosprawnością, w znacznie większej liczbie niż inne dzieci. W zarzucie drugim podnosi ona, że dzieci romskie są oddzielane od innych dzieci uczęszczających do szkół podstawowych w zwykłych szkołach, poprzez umieszczanie ich w szkołach tylko dla Romów, w oddzielnych klasach, na odrębnych piętrach szkół lub poprzez rozdzielenie ich w stołówkach szkolnych.
3.        Takie negatywne traktowanie dzieci romskich jest, zdaniem Komisji, wynikiem praktyk, które istniały przez długi czas i których Republika Słowacka nie wyeliminowała. Praktyki te są powszechne, w tym sensie, że prowadzą do dyskryminacji dzieci romskich w systemie edukacji w całym kraju.
4.        Nie kwestionując istnienia takiej dyskryminacji, Republika Słowacka twierdzi, że jest ona wynikiem problemów strukturalnych wynikających z zakorzenionej dyskryminacji Romów w społeczeństwie słowackim, których nie można szybko rozwiązać. Rzeczone państwo członkowskie wykazuje jednak, że podjęło szereg działań w celu rozwiązania tego problemu.
5.        Niniejsza sprawa, będąca pierwszą skargą o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na strukturalną nierówność zakorzenioną w społeczeństwie, stawia Trybunałowi nowe pytanie, w jaki sposób powinien on rozpatrywać tego rodzaju skargi.. Komisja nie zarzuca Republice Słowackiej istnienia konkretnych ustawodawczych lub innych środków, które są dyskryminujące lub prowadzą do dyskryminacji, ale raczej nieprzerwane istnienie dyskryminacji w społeczeństwie słowackim.
6.        Moim zdaniem należy zatem zapytać, czy Republika Słowacka ma zobowiązanie rezultatu, wymagające od niej wyeliminowania dyskryminacji na tle etnicznym w dziedzinie edukacji, czy też ma ona zobowiązanie starannego działania w celu wyeliminowania takiej dyskryminacji. Rodzaj dowodów, które są istotne dla Trybunału przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, będzie zatem zależał od odpowiedzi na pytanie, czy zobowiązanie nałożone dyrektywą 2000/43 jest zobowiązaniem rezultatu czy zobowiązaniem starannego działania.
II.    Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
7.        W następstwie zapytań w ramach procedury EU Pilot, w dniu 30 kwietnia 2015 r., Komisja przesłała Republice Słowackiej wezwanie do usunięcia uchybienia.
8.        W wezwaniu tym Komisja stwierdziła, że istnieją przekonujące dowody na to, że dzieci romskie były poddane istotnej dyskryminacji w dziedzinie edukacji w Republice Słowackiej. Komisja zarzuciła w szczególności, że nieproporcjonalna liczba dzieci romskich była umieszczana w szkołach specjalnych lub w klasach dla dzieci z niepełnosprawnością intelektualną lub inną niepełnosprawnością, a także inne sposoby marginalizacji dzieci romskich w zwykłych szkołach za pomocą segregacji, poprzez umieszczanie ich albo w oddzielnych klasach albo w oddzielnych szkołach. Zdaniem Komisji do takiej dyskryminacji doprowadziło podjęcie nieadekwatnych środków ustawodawczych transponujących dyrektywę 2000/43, nieodpowiednie wdrożenie istniejących środków oraz do błędne praktyki administracyjne i społeczne.
9.        W dniu 16 sierpnia 2015 r. Republika Słowacka odpowiedziała na wezwanie do usunięcia uchybienia, wskazując, że wprowadziła zmiany legislacyjne. Na przykład, we właściwym prawodawstwie zawarto definicję segregacji i wprowadzono wyraźny obowiązek umieszczania dzieci ze środowisk defaworyzowanych społecznie z innymi dziećmi w celu uniknięcia segregacji. Wprowadzono również mechanizm prawny umożliwiający przegląd procedur diagnostycznych, które przyczyniły się do nieproporcjonalnej liczby dzieci romskich w szkołach specjalnych. Ponadto rzeczone państwo członkowskie odrzuciło argument, zgodnie z którym istniejące przepisy nie zostały prawidłowo zastosowane, i stwierdziło, że nadal stopniowo wdraża szereg dodatkowych środków w celu rozwiązania problemów wskazanych w wezwaniu do usunięcia uchybienia.
10.      W okresie od grudnia 2015 r. do grudnia 2017 r. skierowano wezwania do udzielenia dodatkowych informacji oraz doszło do spotkania między Komisją a przedstawicielami Republiki Słowackiej.
11.      W dniu 11 października 2019 r. Komisja skierowała uzasadnioną opinię do Republiki Słowackiej, zauważając, że chociaż ostatnie zmiany w odpowiednich przepisach prawa z pewnością stanowiły znaczną poprawę, nadal istnieją dowody na utrzymujące się praktyki dyskryminacyjne identyczne z tymi zidentyfikowanymi wcześniej.
12.      W związku z tym Komisja wycofała swój zarzut dotyczący nieodpowiedniej transpozycji dyrektywy 2000/43. Uznała jednak, że dane nadal wskazywały, iż Republika Słowacka nie usunęła skutecznie dyskryminacji dzieci romskich w systemie edukacji, ponieważ nadal istnieje nieproporcjonalna reprezentacja dzieci romskich w szkołach i klasach specjalnych. Zdaniem Komisji wynikało to w dużej mierze z nieodpowiedniej metodologii diagnostycznej i trudności ze skontrolowaniem tej diagnozy po jej dokonaniu. Podtrzymała ona również zarzut dotyczący segregacji dzieci romskich w zwykłych szkołach. Jednakże, nawet jeśli przyczyny mogły być wielorakie, nie było uzasadnienia dla utrzymującej się segregacji.
13.      W uzasadnionej opinii Komisja wyznaczyła termin upływający w dniu 11 grudnia 2019 r., czyli w dniu, w którym Republika Słowacka powinna położyć kres zarzucanym uchybieniom.
14.      W dniu 6 grudnia 2019 r. Republika Słowacka odpowiedziała na tę uzasadnioną opinię.
15.      W odpowiedzi Republika Słowacka stwierdziła, że dane statystyczne dotyczące Romów, na których oparła się Komisja, są niewiarygodne, w szczególności ze względu na trudności związane z gromadzeniem takich danych dotyczących pochodzenia etnicznego. Następnie wymieniono niedawno przyjęte środki ustawodawcze i nieustawodawcze mające na celu zwalczanie dyskryminacji dzieci romskich w systemie szkolnictwa, a także konkretne projekty proponowane w tej dziedzinie. Wreszcie Republika Słowacka zapewniła Komisję, że dołoży starań, aby jak najszybciej wprowadzić konkretne środki ustawodawcze określone w jej odpowiedzi na uzasadnioną opinię Komisji oraz zobowiązała się do stopniowego i ciągłego wdrażania innych powiązanych środków krótko- i długoterminowych.
16.      W następstwie tej odpowiedzi w latach 2020–2022 doszło do dalszych kontaktów między Komisją a Republiką Słowacką, w szczególności we wrześniu 2022 r., kiedy Helena Dalli, europejska komisarz ds. równości, odwiedziła szkoły we wschodniej Słowacji i spotkała się z przedstawicielami Republiki Słowackiej, w tym z premierem Eduardem Hegerem.
17.      W dniu 22 grudnia 2023 r. Komisja wniosła do Trybunału niniejszą skargę na podstawie art. 258 TFUE.
18.      W dniu 26 marca 2024 r. Republika Słowacka złożyła odpowiedź na skargę.
19.      Komisja złożyła replikę w dniu 7 maja 2024 r. a Republika Słowacka duplikę w dniu i 17 czerwca 2024 r.
20.      W dniu 8 kwietnia 2025 r. odbyła się rozprawa, podczas której Komisja i Republika Słowacka przedstawiły ustne uwagi.
III. Analiza
21.      W skardze w niniejszej sprawie Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Słowacka systematycznie i uporczywie uchybiała zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/43 w związku z art. 2 ust. 2 lit. b) i art. 3 ust. 1 lit. g) tej dyrektywy poprzez:
–       umieszczanie nieproporcjonalnej liczby dzieci romskich w szkołach lub klasach specjalnych dla dzieci z niepełnosprawnością intelektualną lub inną niepełnosprawnością, w których kształcenie odbywa się według uproszczonego programu, oraz
–       segregację dzieci romskich w oddzielnych klasach zwykłych szkół lub w oddzielnych szkołach.
22.      W ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia państwa członkowskiego, na podstawie art. 258 TFUE to na Komisji spoczywa ciężar udowodnienia zarzucanego państwu członkowskiemu uchybienia(3).
23.      Jestem zdania, że przed przystąpieniem do oceny przedstawionych argumentów Trybunał musi odpowiedzieć na pytanie, jakiego rodzaju dowody Komisja powinna przedstawić na poparcie swoich zarzutów w sprawie o tego rodzaju charakterze.
24.      Moim zdaniem zależy to od tego, czy zobowiązanie wynikające z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/43 w związku z jej art. 2 ust. 2 jest zobowiązaniem rezultatu czy zobowiązaniem starannego działania.
25.      W związku z tym będę postępowała w następujący sposób.
26.      W punkcie A) omówię różnice wynikające ze stwierdzenia istnienia zobowiązania rezultatu w porównaniu do stwierdzenia istnienia zobowiązania starannego działania.
27.      W punkcie B) zaproponuję, aby Trybunał interpretował art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 i art. 2 ust. 2 dyrektywy 2000/43 jako nakładający na państwa członkowskie zobowiązanie rezultatu. Oznaczałoby to, że Komisja musi wykazać, iż zamierzony rezultat – brak dyskryminacji w dziedzinie edukacji – nie został osiągnięty w danym państwie członkowskim.
28.      W tym względzie, jak wykażę w punkcie C), dane statystyczne lub inne dane dowodzące istnienia zarzucanej dyskryminacji stanowią właściwy środek do wykazania zarzucanego przez Komisję uchybienia zobowiązaniom. W przeciwieństwie do tego inne elementy dotyczące środków podjętych w celu zwalczania dyskryminacji, jak również ich skuteczności lub nieskuteczności, nie mają znaczenia dla udowodnienia lub podważenia uchybienia zobowiązaniu rezultatu.
29.      W punkcie D) będę argumentować, że Komisja w wystarczający sposób wykazała istnienie dyskryminacji dzieci romskich, w odniesieniu do obu swoich zarzutów. Obrona Republiki Słowackiej, która zmierza do przekonania Trybunału, że wprowadzone przez nią środki zapewnią pożądaną poprawę, nie podważa dowodu na to, że obie formy zarzucanej dyskryminacji dzieci romskich istniały w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
A.      Zobowiązanie rezultatu a zobowiązanie starannego działania
30.      W niniejszej sprawie Komisja, jako dowody na poparcie swoich dwóch zarzutów, przedstawia Trybunałowi różne dane statystyczne i inne dane pochodzące ze sprawozdań organizacji międzynarodowych, organizacji pozarządowych i władz słowackich. Dokumenty te służą wykazaniu, po pierwsze, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a nawet po tej dacie istniała nieproporcjonalna liczba dzieci romskich w szkołach lub klasach w specjalnych, a po drugie, że w wielu sytuacjach dzieci romskie są umieszczane w oddzielnych szkołach lub w oddzielnych klasach w zwykłych szkołach(4). Dane te są przedstawiane w celu wykazania istnienia lub ciągłego istnienia dyskryminacji dzieci romskich w słowackim systemie edukacji.
31.      Republika Słowacka co do zasady(5) nie zaprzecza zarzutom, że dyskryminacja nadal trwa. Podnosi jednak, że przyjęła szereg środków i programów mających na celu rozwiązanie problemu istniejącej dyskryminacji(6). Niektóre z tych środków zostały zainicjowane przed upływem terminu określonego w uzasadnionej opinii, podczas gdy inne zostały przyjęte później. Zdaniem Republiki Słowackiej środki te doprowadziły już do pewnej poprawy. Jednakże, rzeczone państwo członkowskie, podkreśla, że biorąc pod uwagę istnienie długoterminowych i strukturalnych nierówności względem Romów w społeczeństwie słowackim, przyjęte środki nie mogą zmienić schematów społecznych w określonym, tak krótkim czasie.
32.      Komisja przyznaje, że Republika Słowacka przyjęła szereg środków, które mogą przyczynić się do wyeliminowania dyskryminacji. Jednakże uważa również, że niektóre z tych środków są nieodpowiednie lub niewystarczająco egzekwowane(7). Co ważne, Komisja twierdzi, że środki te nie wyeliminowały jeszcze ani nawet nie zmniejszyły poziomu dyskryminacji dzieci romskich w słowackim systemie edukacji(8).
33.      Znaczenie tych argumentów dla ustalenia, czy zarzucane uchybienie rzeczywiście miało miejsce, zależy moim zdaniem od rodzaju zobowiązania nałożonego na państwa członkowskie przez przepisy przywołane przez Komisję. Różne argumenty będą miały znaczenie w zależności od tego, czy roszczenie Komisji dotyczy uchybienia zobowiązaniu rezultatu, czy zobowiązaniu starannego działania.
34.      Zobowiązanie rezultatu nakłada na państwo członkowskie obowiązek osiągnięcia konkretnego, z góry określonego wyniku lub stworzenia sytuacji. Nacisk kładziony jest na sam wynik, niezależnie od środków wybranych do jego osiągnięcia. Jeśli wynik nie zostanie osiągnięty, dochodzi do uchybienia, chyba że państwo członkowskie może wykazać działanie siły wyższej lub innych wyjątkowych okoliczności. Z drugiej strony, zobowiązanie starannego działania wymaga od państwa członkowskiego podjęcia wszelkich odpowiednich środków w celu osiągnięcia określonego celu, niekoniecznie gwarantujących, że cel ten zostanie osiągnięty. Nacisk kładzie się natomiast na podjęte wysiłki, nawet jeśli wynik nie został lub nie został jeszcze osiągnięty(9).
35.      Jeżeli zatem dyrektywa 2000/43 nakłada zobowiązanie rezultatu, wystarczy, że Komisja wykaże, iż w szkołach po prostu dochodzi do dyskryminacji dzieci romskich. W takim scenariuszu argumenty Republiki Słowackiej dotyczące środków wdrożonych w celu osiągnięcia rezultatu nie stanowią obrony; nie obalają one zarzutu uchybienia zobowiązaniu.
36.      Natomiast, jeśli istnieje zobowiązanie starannego działania, nawet jeśli rezultat nie został jeszcze osiągnięty, wykazanie najlepszych starań państwa członkowskiego w celu wyeliminowania dyskryminacji jest istotnym argumentem dla Trybunału. W takim przypadku Komisja musiałaby wykazać, dlaczego środki przyjęte przez Republikę Słowacką nie stanowią najlepszych wysiłków na rzecz zwalczania dyskryminacji(10).
37.      Ponadto należy przypomnieć, że Komisja nie ma obowiązku wszczynania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i ma pełną swobodę decydowania nie tylko o tym, czy wszcząć postępowanie, ale także kiedy to zrobić i w jakiej sprawie(11). Co więcej, Komisja ma również pełną swobodę w zakresie podejmowania decyzji o kontynuowaniu takiego postępowania aż do postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości(12).
38.      Na pytanie zadane podczas rozprawy Komisja wyjaśniła, że zdecydowała się wnieść do Trybunału sprawę przeciwko Republice Słowackiej, mimo że podobne problemy występują również w innych państwach członkowskich(13), ponieważ uznała, że nie poczyniono znaczących postępów w eliminowaniu dyskryminacji dzieci romskich w tym państwie członkowskim.
39.      Podczas gdy Komisja dysponuje pełną swobodą decyzyjną w trakcie całego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, po wniesieniu sprawy do Trybunału, Trybunał musi rozstrzygnąć sprawę w oparciu o kryteria prawne(14) i nie ma kompetencji do dokonywania oceny zasadności decyzji Komisji o wniesieniu sprawy przeciwko państwu członkowskiemu do Trybunału(15).
40.      Tak więc, jeżeli postępowanie wszczęte przed Trybunałem dotyczy skargi związanej z uchybieniem zobowiązaniu rezultatu, a Komisja udowodni brak rezultatu, Trybunał nie może orzec inaczej, jak tylko stwierdzając uchybienie takiemu zobowiązaniu.
41.      Po dokonaniu takiego stwierdzenia Komisja będzie następnie monitorować stan wykonania przez państwo członkowskie wyroku Trybunału i dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi przy podejmowaniu decyzji, czy, kiedy i w jakich okolicznościach należy wnieść skargę na podstawie art. 260 TFUE(16).
42.      W niniejszej sprawie Komisja wniosła skargę, jak się wydaje, w oparciu o zarzut braku osiągniecia rezultatu. Twierdzi ona raczej, że dyskryminacja dzieci romskich w szkołach istnieje, a nie, że Republika Słowacka nie podejmuje wysiłków w celu wyeliminowania takiej dyskryminacji.
43.      Główne zarzuty Komisji dotyczą zatem braku osiągnięcia rezultatu w zakresie położenia kresu umieszczaniu nieproporcjonalnie dużej liczby dzieci romskich w szkołach specjalnych oraz desegregacji dzieci romskich w zwykłej edukacji.
44.      Przed dokonaniem oceny, czy Komisja udowodniła swoje zarzuty, należy ustalić, czy Komisja ma podstawy do wszczęcia takiego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/43 w związku z art. 2 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy.
B.      Wyeliminowanie dyskryminacji jako zobowiązanie rezultatu
45.      Czy art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/43 zawiera zobowiązanie rezultatu wymagające od państw członkowskich wyeliminowania bezpośredniej i pośredniej dyskryminacji w edukacji(17)?
46.      Jak wykażę, dyrektywa 2000/43 rzeczywiście nakłada takie zobowiązanie rezultatu, a nie jedynie zobowiązanie do działania.
47.      Jak stanowi art. 1celem dyrektywy 2000/43 jest wyznaczenie „ram walki z dyskryminacją ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne oraz wprowadzenie w życie w państwach członkowskich zasady równego traktowania”. Wyrażenie „wprowadzenie w życie” sugeruje nie tylko wysiłek, ale także konkretny rezultat.
48.      Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 2000/43 stanowi, że „[d]o celów niniejszej dyrektywy zasada równego traktowania oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne”. Sformułowanie „brak jakichkolwiek” oznacza zobowiązanie rezultatu.
49.      Artykuł 2 ust. 1 lit. a) i b) tej dyrektywy definiuje następnie dyskryminację bezpośrednią i pośrednią. W ten sposób, że wskazuje on na pożądany stan rzeczy, w którym przestrzegana jest zasada równego traktowania.
50.      W związku z tym wdrożenie tej zasady, która jest celem dyrektywy 2000/43, wymaga, aby bezpośrednia lub pośrednia dyskryminacja ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne, w tym w ramach edukacji, jak to zostało podniesione w niniejszej sprawie, została wyeliminowana w państwach członkowskich.
51.      Jednakże Republika Słowacji w swoich pisemnych uwagach(18) stwierdziła, że przepisy dyrektywy 2000/43, na których opiera się Komisja, w ogóle nie nakładają zobowiązań na państwa członkowskie, a jedynie definiują zasady równego traktowania i pojęcie dyskryminacji pośredniej.
52.      Prawdą jest, że przepisy te nie są sformułowane w kategoriach zobowiązań państw członkowskich. Niemniej jednak dyrektywy są ogólnie instrumentami UE, które nakładają na państwa członkowskie obowiązek osiągnięcia rezultatu wyrażonego w dyrektywie jednak pozostawiają im swobodę wyboru formy i środków(19).
53.      Dyrektywa 2000/43 jasno określa cel, jaki każde państwo członkowskie powinno osiągnąć; zapewnienie równości w społeczeństwie poprzez wyeliminowanie bezpośredniej i pośredniej dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. Prawidłowa implementacja tej dyrektywy zakłada zatem, że w państwie członkowskim nie występuje dyskryminacja.
54.      Powyższe dotyczy również wyeliminowania nierówności strukturalnych, a nie tylko indywidualnych przypadków dyskryminacji(20).
55.      Komisja wniosła skargę w niniejszej sprawie, powołując się na dyskryminację pośrednią zdefiniowaną w art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43. Zgodnie z tym przepisem uznaje się, że dyskryminacja pośrednia ma miejsce, gdy pozornie neutralny przepis, kryterium lub praktyka mogą doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób.
56.      Właśnie dlatego, że prawodawca Unii uwzględnił dyskryminację pośrednią jako zakazany skutek, wydaje mi się jasne, że zamierzał on zlikwidować nierówności strukturalne w państwach członkowskich(21).
57.      Dyskryminacja pośrednia ma szczególne znaczenie w sytuacjach zakorzenionych nierówności strukturalnych dotykających jedną grupę w ramach danego społeczeństwa. W takich przypadkach pozornie neutralne przepisy w zakresie pochodzenia etnicznego mogą z łatwością wywierać odmienne skutki dla grupy etnicznej doświadczającej już dyskryminacji(22).
58.      Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie., Jak potwierdziła Republika Słowacka, szczególna forma dyskryminacji bezpośredniej, segregacja Romów jest obecna w społeczeństwie tego państwa członkowskiego od dłuższego czasu. Problemem nie jest segregacja de iure, taka jak ta, która była przedmiotem sprawy Brown przeciwko Board of Education(23), przywołana przez niektórych uczestników postępowania. Ten rodzaj dyskryminacji jest łatwiejszy do opanowania, ponieważ należy znieść przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państwa członkowskiego, które są sprzeczne z zasadą równego traktowania. Wymóg ten jest wyraźnie wskazany w art. 14 lit. a) dyrektywy 2000/43(24).
59.      Jednakże w niniejszej sprawie mamy do czynienia z segregacją de facto, opartą raczej na praktykach niż na literze prawa. Dyrektywa 2000/43 nie mogła określić konkretnych środków w celu zakończenia takiej segregacji de facto, ponieważ rozwiązania tego problemu nie można osiągnąć poprzez przyjęcie jednego lub nawet kilku konkretnych przepisów. Ponadto środki służące rozwiązaniu segregacji de facto
będą się różnić w zależności od konkretnych okoliczności w danym państwie członkowskim. Powyższe wyjaśnia dlaczego dyrektywa 2000/43 nie ustanawia konkretnych środków mających na celu wyeliminowanie utrwalonej dyskryminacji grupy etnicznej.
60.      Takiego braku konkretnych środków nie można jednak interpretować w ten sposób, że dyrektywa 2000/43 nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku wyeliminowania dyskryminacji de facto wynikającej z nierówności strukturalnych. Państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu wyeliminowania zakorzenionej dyskryminacji etnicznej. Takie zobowiązanie nie jest wyrażone w formie konkretnych środków, które państwa członkowskie muszą przyjąć, ponieważ nie można go wyrazić w ten sposób.
61.      Ponadto motyw 12 dyrektywy 2000/43 wyjaśnia, że szczególne działanie w dziedzinie dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne jest niezbędne w celu zapewnienia rozwoju demokratycznych i tolerancyjnych społeczeństw, co z kolei umożliwia uczestnictwo wszystkich osób, bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne(25). Potwierdza to, że celem tego aktu jest wyeliminowanie zakorzenionych nierówności społecznych.
62.      Takie spojrzenie na pojęcie dyskryminacji znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału.
63.      Trybunał w wyrokach wielokrotnie stwierdzał, że zasada równego traktowania, zapisana w traktatach i Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, jest fundamentalną zasadą ogólną prawa UE. Przepisy prawa wtórnego, takie jak dyrektywa 2000/43, konkretyzują tę zasadę(26). Przestrzeganie tej zasady nakłada obowiązek wykraczający poza zwykły obowiązek państw członkowskich dołożenia „wszelkich starań”.
64.      Gdyby dyrektywa 2000/43 nakładała jedynie obowiązki dotyczące postępowania, jej effet utile (skuteczność) w zwalczaniu dyskryminacji zostałaby znacznie osłabiona. Orzeczenia Trybunału, na przykład, w przedmiocie wykładni pojęcia dyskryminacji koncentrują się na zapobieganiu efektom dyskryminującym. Tak było zarówno w przypadku bezpośredniej(27), jak i pośredniej dyskryminacji(28). To samo dotyczy zwalczania istniejącej utrwalonej dyskryminacji.
65.      Ponadto interpretacja obowiązku państw członkowskich wynikającego z art. 1 i 2 dyrektywy 2000/43 jako zobowiązania rezultatu, który pociąga za sobą obowiązek działania w celu wyeliminowania dyskryminacji dzieci romskich w szkołach, jest zgodna ze stanowiskiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej: „ETPC”) w jego ostatnich wyrokach dotyczących segregacji dzieci romskich w szkołach(29). Trybunał ten uznał, że stwierdzenie istnienia segregacji pociąga za sobą pozytywne zobowiązania państwa w zakresie desegregacji.
66.      Wreszcie, szczególnie w dziedzinie edukacji, istnieje dodatkowy argument wyjaśniający, dlaczego prawodawca Unii nie mógł ustanowić konkretnych środków, które państwa członkowskie powinny przyjąć, lecz mógł jedynie nałożyć zobowiązanie rezultatu. Taka argumentacja wiąże się z podziałem kompetencji między Unią Europejską a jej państwami członkowskimi, jak zostało to podniesione na rozprawie.
67.      Unia Europejska nie ma kompetencji regulacyjnych w dziedzinie edukacji, lecz, jak wynika z art. 6 i 165 TFUE, ma jedynie kompetencje wspierające. W związku z tym Unia Europejska nie może określać środków, które państwa członkowskie powinny podjąć w odniesieniu do organizacji swoich systemów edukacyjnych lub treści nauczania.
68.      Niemniej jednak, na podstawie kompetencji wynikających z art. 19 TFUE, Unia Europejska może przyjąć środki mające na celu zwalczanie dyskryminacji ze względu na pochodzenie etniczne, ograniczając w ten sposób kompetencje państw członkowskich w zakresie organizacji ich systemów edukacji(30). W związku z tym, biorąc pod uwagę brak kompetencji Unii Europejskiej do określania konkretnych środków, wyeliminowanie dyskryminacji w edukacji można osiągnąć jedynie poprzez nałożenie zobowiązania rezultatu. Środki, za pomocą których należy osiągnąć wynik należą do kompetencji państw członkowskich.
69.      Republika Słowacka, pomimo swojego wstępnego argumentu, zgodnie z którym art. 2 dyrektywy 2000/43 zawiera jedynie definicje, wydaje się przyznawać, że dyrektywa ta nakłada zobowiązanie rezultatu. W swojej pisemnej obronie stwierdziła ona: „dyrektywa 2000/43 nakłada zatem na państwa członkowskie zobowiązanie zapewnienia wdrożenia zasady równego traktowania, w tym w dziedzinie edukacji”(31).
70.      Podsumowując, art. 1 i 2 dyrektywy 2000/43 w związku z jej art. 3 ust. 1 lit. g) nakładają na państwa członkowskie zobowiązanie rezultatu do wyeliminowania dyskryminacji ze względu na pochodzenie etniczne w dziedzinie edukacji. Takie zobowiązanie nie tylko zakazuje państwom członkowskim dyskryminacji, ale nakłada również obowiązek przyjęcia szczególnych środków i konkretnych działań, które wyeliminują istniejące nierówności wynikające z uprzedzeń społecznych.
71.      Jeżeli oczekiwanym skutkiem jest społeczeństwo wolne od dyskryminacji grupy etnicznej w dziedzinie edukacji, to sposób, w jaki Trybunał powinien stwierdzić uchybienie temu zobowiązaniu rezultatu, polega na zbadaniu dowodów i ustaleniu, czy w szkołach dochodzi do dyskryminacji dzieci romskich. To prowadzi mnie do kolejnego pytania dotyczącego rodzaju dowodów, które należy przedstawić przed Trybunałem, aby wykazać uchybienie zobowiązaniu rezultatu.
C.      Udowodnienie uchybienia zobowiązaniu rezultatu
72.      Aby udowodnić uchybienie zobowiązaniu (rezultatu) do wyeliminowania dyskryminacji dzieci romskich w szkołach, Komisja musi przedstawić Trybunałowi dowody wskazujące, że dzieci romskie znajdują się w niekorzystnej sytuacji w słowackim systemie szkolnictwa. Jeśli Komisja wystarczająco wykaże istnienie takiej dyskryminacji, Republika Słowacka musi przedstawić dowody, aby obalić dowody Komisji i wykazać, że nie ma zróżnicowanego traktowania dzieci romskich. Alternatywą jest przedstawienie uzasadnienia dla takiego dyskryminującego traktowania.
73.      Moim zdaniem, większość dowodów przedstawionych Trybunałowi przez obie strony w niniejszej sprawie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, jak utrzymują oba zarzuty Komisji, o istnieniu dyskryminacji w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
74.      Komisja wyjaśniła na rozprawie, że jej zdaniem Republika Słowacka dopuściła się uchybienia poprzez praktyki dyskryminujące, które aktywnie przyczyniły się do dyskryminacji, oraz niepodjęcie odpowiednich środków w celu wyeliminowania zakorzenionej dyskryminacji społecznej.
75.      Moim zdaniem, chociaż z pewnością ważne jest wykrycie przyczyn utrwalonej dyskryminacji, w przypadku skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w której zarzuca się uchybienie zobowiązaniu rezultatu, nie jest konieczne udowodnienie, które konkretne działania organów państwowych przyczyniły się do domniemanej dyskryminacji lub które działania nie doprowadziły do jej rozwiązania. To raczej państwo członkowskie ma swobodę wyboru środków mających na celu wyeliminowanie dyskryminacji. Ponadto właściwy i skuteczny charakter tych zarzutów do wydania orzeczenia przez Trybunał jest istotny jedynie w zakresie, w jakim wykazuje on, czy zamierzony rezultat został osiągnięty, czy też nie(32).
76.      Podsumowując, wszystkie argumenty i dowody wymieniane przez strony w kwestii tego, czy poszczególne środki podjęte przez Republikę Słowacką w celu rozwiązania problemów podniesionych w obu zarzutach są odpowiednie i wystarczające, są bardzo ważne w kontekście polityki antydyskryminacyjnej oraz wysiłków podejmowanych przez to państwo członkowskie i Komisję w celu osiągnięcia równości. Argumenty te nie są jednak istotne dla Trybunału w kontekście ustalenia czy uchybienie istniało w chwili upływu terminu wyznaczonego przez Komisję w uzasadnionej opinii.
77.      Dla Trybunału istotne jest jedynie to, czy dowody Komisji potwierdzają, że dyskryminacja istniała w zarzucanym czasie, czy też Republika Słowacka udowodniła, że wprowadzone przez nią środki zdołały do tego czasu wyeliminować dyskryminację.
D.      Czy Komisja w wystarczający sposób wykazała zarzucane w niniejszej sprawie uchybienia?
1.      Zarzut pierwszy: nieproporcjonalna liczba dzieci romskich w szkołach lub klasach specjalnych
78.      Komisja twierdzi, że na dzień 11 grudnia 2019 r., kiedy to upłynął termin określony w uzasadnionej opinii, ale także później, oficjalne dane ujawniły, że w Republice Słowackiej była nieproporcjonalnie wysoka liczba dzieci romskich umieszczonych w szkołach lub klasach specjalnych. Około trzykrotnie więcej dzieci romskich uczęszczało do takich specjalnych programów w porównaniu z innymi dziećmi(33).
79.      Komisja oparła się, nie tylko na różnych sprawozdaniach organów UE, organizacji międzynarodowych i organizacji pozarządowych, ale także na sprawozdaniach sporządzonych przez władze słowackie. Nawet jeśli te sprawozdania opierały się na różnych metodologiach i przyniosły nieco inne wyniki, wszystkie wykazały nieproporcjonalną liczbę dzieci romskich w szkołach specjalnych. Moim zdaniem dowody te stanowią wystarczający dowód prima facie, aby przenieść ciężar dowodu na państwo członkowskie w celu wykazania nieprawidłowości lub braku znaczenia takich dowodów.
80.      Republika Słowacka nie kwestionuje tego zarzutu dyskryminacji, lecz podnosi, że poprawa została osiągnięta dzięki wielu środkom, które wprowadziła, a zatem dane liczbowe spadają(34). Rzeczone państwo członkowskie wyjaśnia jednak, że nie może wykazać tego zmniejszenia danych liczbowych na podstawie tych samych danych i tej samej metodologii, co dane wykorzystane w sprawozdaniach przedstawionych przez Komisję, ponieważ nie dysponuje ani tymi danymi, ani metodologią(35).
81.      Niemniej jednak, jak słusznie zauważa Komisja, nawet w przypadku innej metodologii, jeśli nastąpił znaczący spadek odsetka dzieci romskich w szkołach specjalnych, różne sprawozdania, odnotowałyby taki pozytywny trend, nawet jeśli opierają się na różnych metodologiach.
82.      W każdym razie statystyki opracowane przez różne organy Republiki Słowackiej nie wskazują na żadną istotną zmianę, lecz potwierdzają istnienie znaczącej dysproporcji w grudniu 2019 r., czyli w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
83.      Wcześniejszy dokument sporządzony w 2011 r. przez Ministerstwo Edukacji Republiki Słowackiej, tj. Krajowy Plan Strategiczny__ uznał istniejące kwestie dyskryminacji w wyniku błędnych diagnoz dzieci(36). Zgodnie bowiem z tym dokumentem, podczas gdy jedynie niewielki odsetek danej populacji (między 1 % a 3 %) jest co do zasady niepełnosprawny pod względem intelektualnym, dzieci romskie stanowiły 16 % –17 % dzieci znajdujących się w szkołach specjalnych lub klasach specjalnych w Republice Słowackiej. Podobnie 60 % dzieci należących do klas specjalnych i 80 % dzieci w szkołach specjalnych miało romskie pochodzenie, podczas gdy ludność romska stanowi jedynie około 8 % ogółu ludności.
84.      W 2020 r. Atlas of Roma Communities, opracowany przez wiceministra rządu Republiki Słowackiej odpowiedzialnego za społeczności romskie, odnosił się do porównywalnych danych liczbowych. Zgodnie z tym dokumentem(37) 17 % dzieci w wieku od 6 do 15 lat z Marginalizowanych Społeczności Romskich („MSR”) zostało umieszczonych w placówkach kształcenia specjalnego. W przypadku dzieci romskich mieszkających w zintegrowanych gospodarstwach domowych wskaźnik ten był nieco niższy i wynosił 14 %. Wskaźniki te, jak wynika z tego dokumentu, były znacznie wyższe niż wśród ogółu populacji – w 2019 r. jedynie 5,7 % wszystkich dzieci w wieku szkolnym w Republice Słowackiej było zapisanych do specjalnych programów nauczania.
85.      Ogólnie rzecz biorąc, można dyskutować o dokładności jednego zestawu danych liczbowych w porównaniu z innymi lub skuteczności metodologii zastosowanej w jednym badaniu w porównaniu z innymi(38). Jednakże należy wykazać, że dysproporcja, która wskazuje na różnice między danymi liczbowymi dotyczącymi doświadczeń dzieci romskich a dotyczącymi doświadczeń dzieci nieomskich jest zbyt duża, aby można ją było pominąć(39).
86.      Nie kwestionowano, że niewłaściwe umieszczenie dzieci w klasach lub szkołach specjalnych jest oznaką dyskryminacji. Szkoły specjalne mają ograniczony program nauczania, co oznacza, że możliwości kontynuowania przez dzieci nauki są ograniczone, a to zmniejsza ich perspektywy równej integracji społecznej w wieku dorosłym.
87.      Dzieci romskie znajdują się zatem w szczególnie niekorzystnej sytuacji w porównaniu z innymi dziećmi, w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43.
88.      Jednakże, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, możliwe jest uzasadnienie dyskryminacji pośredniej, jeżeli dany przepis lub praktyka znajduje obiektywne uzasadnienie, które jest realizowane w sposób proporcjonalny. Pojęcie obiektywnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwić dyskryminację ze względu na pochodzenie etniczne należy jednak interpretować w sposób zawężający(40).
89.      W tym względzie Republika Słowacka podniosła, że istniejącą dysproporcję można wytłumaczyć faktem, iż duża liczba dzieci romskich żyjących w „MSR” pochodzi ze środowiska społeczno-gospodarczego znajdującego się w gorszej sytuacji, że nie są one tak przygotowane jak inne dzieci do testów wstępnych do szkoły podstawowej. Państwo członkowskie dalej wyjaśnia, że wprowadziło środki, takie jak obowiązkowa edukacja przedszkolna i asystenci rodziców, które mają na celu zniwelowanie tej luki.
90.      Chociaż z jednej strony okoliczność, że wysoki odsetek dzieci romskich żyje w „MSR” w niekorzystnych warunkach społeczno-ekonomicznych, nie może być traktowana jako uzasadnienie ich dyskryminacji w szkołach. Taka zakorzeniona nierówność, nawet jeśli może wyjaśnić ich nieproporcjonalną liczbę w szkołach specjalnych, nie może być wykorzystana jako uzasadnienie kolejnego przypadku niekorzystnego oddziaływania. Z drugiej strony, środki, które zostały przyjęte w celu zaradzenia istniejącej dysproporcji, mogą być podniesione jako argument tylko wtedy, gdy środki te przyniosą zamierzony skutek.
91.      Podsumowując, jestem zdania, że Komisja w wystarczający sposób wykazała istnienie różnicy w traktowaniu ze względu na nieproporcjonalną liczbę dzieci romskich, które zostały umieszczone w specjalnych szkołach lub klasach po upływie okresu wskazanego w uzasadnionej opinii. Natomiast, Republika Słowacka nie obaliła dowodów Komisji ani nie przedstawiła możliwego do przyjęcia obiektywnego uzasadnienia takiej dyskryminacji.
92.      Proponuję zatem, aby Trybunał uznał pierwszy zarzut Komisji za zasadny.
2.      Zarzut drugi: segregacja de facto
93.      Drugi zarzut Komisji dotyczy segregacji dzieci romskich w ramach zwykłych szkół.
94.      Uchybienie zobowiązaniu wyeliminowania segregacji jako uchybienie zobowiązaniu rezultatu może zostać udowodnione za pomocą wiarygodnych danych wykazujących, że segregacja istnieje w praktyce.
95.      W tym względzie Komisja twierdzi, że po nie tylko upływie okresu wskazanego w uzasadnionej opinii, ale także po tej dacie(41), w słowackich szkołach istniała powszechna segregacja dzieci romskich w stosunku do ich nieromskich rówieśników. Segregacja ta przybierała różne formy – takie jak odrębne szkoły, klasy lub stołówki. Komisja uzasadnia to twierdzenie danymi statystycznymi i innymi dowodami.
96.      W skardze Komisja ponownie oparła się na różnych dokumentach sporządzonych przez organy krajowe lub międzynarodowe lub organizacje pozarządowe.
97.      Z tego względu już w 2012 r., przed rozpoczęciem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, Republika Słowacka uznała istnienie segregacji etnicznej dzieci romskich(42).
98.      W trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przedstawiono różne inne oficjalne sprawozdania, w których uznano istnienie segregacji etnicznej dzieci romskich. W raporcie Štátna školská inšpekcia (Academic School Inspectorate) za rok 2017/2018 uznano, że „w czterech szkołach organizacja nauczania wykazywała oznaki segregacji poprzez utworzenie oddzielnych klas dla dzieci z „MSR”, a także poprzez przestrzenne oddzielenie szatni i oddzielny catering”(43).
99.      Nawet po upływie terminu określonego w uzasadnionej opinii słowackie władze stale potwierdzały istnienie segregacji. W czerwcu 2020 r. ministerstwo edukacji, nauki, badań naukowych i sportu Republiki Słowackiej uznało, że segregacja dzieci romskich w szkołach jest kwestią długotrwałą(44). W „Strategii na rzecz równouprawnienia, włączenia społecznego i udziału Romów do 2030 r.”, przyjętej przez władze słowackie w kwietniu 2021 r., nadal uznano, że poprzednia strategia nie osiągnęła swoich celów(45).
100. Podobnie w ostatnich latach słowackie sądy, w szczególności Najvyšší súd Slovenskej republiky (Sąd Najwyższy Republiki Słowackiej), wielokrotnie orzekały, że w kilku szkołach uczniowie romscy byli poddawani segregacji de facto(46). Nawet jeśli takie wyroki nie mogą same w sobie stanowić dowodu na uogólnioną segregację, ale raczej na indywidualne przypadki dyskryminacji, są one jednak istotnym dowodem w połączeniu z innymi przedstawionymi danymi.
101. Wreszcie, w 2023 r. ministerstwo edukacji, nauki, badań naukowych i sportu Republiki Słowackiej przyjęło przewodnik dotyczący desegregacji(47), który został zaktualizowany w 2024 r.(48).. W chwili sporządzania niniejszej opinii na stronie internetowej ministerstwa edukacji Republiki Słowackiej znajduje się sekcja poświęcona desegregacji, w której wskazano, że „[d]la ministerstwa edukacji, badań, rozwoju i młodzieży Republiki Słowackiej (MŠVVaM SR) desegregacja jest nie tylko priorytetem strategicznym, ale również warunkiem wstępnym stworzenia bardziej sprawiedliwego i inkluzywnego systemu edukacyjnego na Słowacji. Celem jest, aby wszystkie dzieci były w pełni zintegrowane z systemem edukacji i aby każde dziecko otrzymało wykształcenie zgodne z jego indywidualnymi potrzebami edukacyjnymi oraz aby było w pełni zintegrowane ze społeczeństwem”(49).
102. Powyższe świadczy o sposobach rozwiązania tego problemu przez Republikę Słowacką i wyjaśnia, że w niniejszej sprawie nie chodzi o zanegowanie wartości Unii zapisanych w art. 2 TUE(50).
103. Jeżeli jednak z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że segregacja dzieci romskich istniała w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, Trybunał powinien stwierdzić uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego(51).
104. Wszystkie dokumenty przedłożone przez Komisję wskazują na istnienie segregacji de facto, a Republika Słowacka nie obaliła tych dowodów.
105. Kolejną kwestią, jaką należy rozważyć, jest to, czy segregacja stanowi nieuchronnie negatywne traktowanie, a zatem prowadzi do dyskryminacji.
106. Moim zdaniem segregacja sama w sobie stanowi dyskryminację.
107. Chociaż może się zdarzyć, że programy szkolne realizowane przez dzieci romskie w oddzielnych szkołach lub klasach nie są gorszej jakości niż programy oferowane w klasach mieszanych(52), to społeczna i kulturowa separacja jednej grupy etnicznej zwiększa już istniejącą stygmatyzację w społeczeństwie. W konsekwencji zmniejsza to szanse tych dzieci na znalezienie swojego miejsca w słowackim społeczeństwie i nie stawia ich na równi z ich nieromskimi rówieśnikami. Segregacja jest równie niekorzystna dla dzieci nieromskich, ponieważ są one pozbawione kontaktu z kulturą inną niż ich własna, co utrudnia ich rozwój edukacyjny i społeczny.
108. Jest to również powód, dla którego, w mojej opinii, segregacja sama w sobie stanowi dyskryminację i nigdy nie może być uzasadniona.
109. Niemniej jednak Republika Słowacka uważa, że nie może być pociągana do odpowiedzialności za segregację, na którą nie ma wpływu.
110. Na przykład wskazała ona, że często rodzice dzieci nieromskich sprzeciwiają się włączeniu dzieci romskich do klas lub przenoszą swoje dzieci do innych szkół, ponieważ w klasie w pierwotnie wybranej szkole są Romowie. Zjawisko to znane jako „ucieczka białych”(53), zostało omówione podczas przesłuchania jako możliwe usprawiedliwienie dla Republiki Słowackiej.
111. Takiej okoliczności nie można uznać za uzasadnienie dyskryminacji(54). Pozytywny obowiązek podjęcia działania nałożony na państwa członkowskie przez dyrektywę 2000/43 wymaga, aby wprowadziły one i egzekwowały środki zapobiegające segregacji w szkołach, która wynika z zakorzenionych w społeczeństwie uprzedzeń w stosunku do jednej grupy etnicznej(55).
112. To samo dotyczy sytuacji odwrotnej, w której rodzice dzieci romskich wyrażają zgodę na segregację. Jak uznał ETPC w sprawie Salay przeciwko Słowacji, zgoda rodziców nie może naruszać prawa dziecka do równego dostępu do edukacji ani legitymizować działań, które skutkują nierównym traktowaniem dzieci w systemie edukacji(56).
113. Republika Słowacka podniosła również, że niektóre społeczności romskie, bardzo często „MSR”, są terytorialnie oddzielone od reszty ludności, co wyjaśnia, dlaczego szkoły położone na tych obszarach są wyłącznie szkołami Romów.
114. O ile mogę zrozumieć, że fakt ten stanowi poważną przeszkodę dla wyeliminowania szkół tylko dla Romów, to jednak jestem zdania, że taka segregacja dzieci w szkołach nie może być uzasadniona istnieniem segregacji osób pochodzenia romskiego w ogóle w Republice Słowackiej(57).
115. Jednakże ze względu na sytuację na miejscu, prawdą jest, jak twierdzi Republika Słowacka, że rozwiązywanie zakorzenionych problemów związanych z dyskryminacją wymaga czasu. Niemniej jednak trudności i czas niezbędny do wyeliminowania segregacji nie mogą być używane jako obrona w ramach skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego opartych na istnieniu dyskryminacji.
116. Nie można pominąć faktu, że w każdym roku, w którym segregacja jest nadal obecna, każda grupa dzieci romskich dotkniętych takim niekorzystnym traktowaniem traci szansę na swoją przyszłość. Rozwiązanie tego problemu jest trudne, jeśli nie niemożliwe.
117. Podsumowując, jestem zdania, że Komisja w wystarczający sposób wykazała istnienie powszechnej praktyki segregacji dzieci romskich w oddzielnych klasach w zwykłych lub oddzielnych szkołach. Natomiast, Republika Słowacka nie obaliła tych ustaleń, a taka segregacja również nie może być uzasadniona.
118. Proponuję zatem, aby Trybunał uznał zarzut drugi Komisji za zasadny.
IV.    W przedmiocie kosztów
119. Komisja wniosła o obciążenie Republiki Słowackiej kosztami postępowania. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Republika Słowacka przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
V.      Wnioski
120. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
1) orzekł, że:
–        poprzez umieszczanie nieproporcjonalnej liczby dzieci romskich w szkołach lub klasach specjalnych dla dzieci z niepełnosprawnością intelektualną lub inną, w których kształcenie odbywa się w ramach uproszczonego programu, oraz
–        poprzez segregację dzieci romskich w oddzielnych klasach zwykłych szkół lub w oddzielnych szkołach,
Republika Słowacka systematycznie i uporczywie uchybiała zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne w związku z art. 2 ust. 2 lit. b) i art. 3 ust. 1 lit. g) tej dyrektywy;
2) Republika Słowacka zostaje obciążona własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską.
1      Język oryginału: angielski.
2      Dyrektywa Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. 2000, L 180, s. 22).
3      Zobacz podobnie wyroki z dnia 4 maja 2006 r., Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (C‑508/03, EU:C:2006:287, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo) i z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja przeciwko Republice Czeskiej (C‑545/10, EU:C:2013:509, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
4      Zobacz w odniesieniu do pierwszego zarzutu pkt 48 skargi Komisji, a w odniesieniu do drugiego zarzutu pkt 82 i 83 tej skargi. W załącznikach do repliki Komisja przedłożyła Trybunałowi dużą liczbę dokumentów, na których oparła się w skardze.
5      Republika Słowacka wskazała jednak na trudności w obaleniu statystyk przedstawionych przez Komisję, ponieważ wiele sprawozdań, na których opiera się Komisja, ma charakter zewnętrzny i wykorzystuje inną metodologię, w związku z czym Republika Słowacka nie może udowodnić poprawy statystyk przy użyciu tej samej metodologii.
6      Zobacz w tym względzie pkt 74 odpowiedzi na skargę. Republika Słowacka przedstawiła również wiele dokumentów, w których poinformowała o swoich wysiłkach na rzecz wprowadzenia odpowiednich środków i programów.
7      Zobacz replika Komisji, pkt 53.
8      Zobacz replika Komisji, pkt 35.
9      W prawie międzynarodowym, zobowiązanie rezultatu istnieje, „gdy państwa muszą osiągnąć konkretną sytuację faktyczną, której przepis może być zakazujący lub nakazujący”. Zobacz Wolfrum, R. „Obligation of Result Versus Obligation of Conduct: Some Thoughts About the Implementation of International Obligations”, w: ARSANJANI, M.H. et al. (eds.). Looking to the Future. Essays on International Law in Honor of W. Michael Reisman. Leiden, Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2011, 366, p. 369. Zobacz też Z. Nový, „The dichotomy of Obligations of Conduct and Result in International Investment Law”, COFOLA INTERNATIONAL 2022 170, s. 172.
10      Zwyczajowa dychotomia stosowana w prawie międzynarodowym polega na rozróżnieniu między zobowiązaniami starannego działania a zobowiązaniami rezultatu. Wolfrum uważa jednak, że istnieją również inne rodzaje zobowiązań, które państwa podejmują na mocy prawa międzynarodowego. Jednym z tych zobowiązań jest tzw. „zobowiązanie zorientowane na cel”. Takie zobowiązanie różni się od zobowiązania rezultatu, ponieważ państwa „zobowiązują się do uruchomienia procesu ewolucyjnego prowadzącego w określonym kierunku”, ale bez narzucania z góry konkretnego rezultatu (Wolfrum, op.cit._s. 366–367). Nie jestem zdania, że zobowiązanie wynikające z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/43 powinno być interpretowane jako zorientowane na cel, ponieważ istnieje wyraźny rezultat, który należy osiągnąć - wyeliminowanie zarówno bezpośredniej, jak i pośredniej dyskryminacji.
11      Zobacz w tym zakresie wyrok z dnia 14 lutego 1989 r., Star Fruit przeciwko Komisji (247/87, EU:C:1989:58) oraz orzeczenie z dnia 4 października 2024 r., Fass przecowko Niemcom i Komisji (C‑187/24 P, EU:C:2024:872, pkt 33 i cytowane orzecznictwo).
12      Istnieją inne sytuacje utrwalonej dyskryminacji, których Komisja postanowiła na razie nie badać. Na przykład dyskryminacja między mężczyznami i kobietami pod względem takiego samego wynagrodzenia za taką samą pracę lub pracę o porównywalnej wartości występuje prawdopodobnie w prawie wszystkich państwach członkowskich UE. https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Gender_pay_gap_statisticsxxx Niemniej jednak Komisja nigdy nie wszczęła postępowanń w sprawach uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
13      Komisja wszczęła również postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Węgrom [INFR(2015)2206] i Czechom [INFR(2014)2174]. Jednakże Komisja nie podjęła (jeszcze) decyzji o wszczęciu postępowań w tych sprawach przed Trybunałem.
14      Zobacz ex multis wyroki: z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja przeciwko Włochom (wartość dopuszczalna – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 28 stycznia 2020 r., Komisja przeciwko Włochom (dyrektywa w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach) (C‑122/18, EU:C:2020:41, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo). Po przedstawieniu przez Komisję zarzutu naruszenia określonego przepisu prawa Trybunał musi sprawdzić, czy tak było pod względem prawnym i faktycznym, niezależnie od powodów, dla których Komisja wszczęła postępowanie. Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja przeciwko Węgrom (szkolnictwo wyższe) (C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 56).
15            Jak wskazał Trybunał, Komisja dysponuje swobodą uznania co do tego, czy wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, czy też nie, i nie do Trybunału należy ocena, czy swoboda ta została wykorzystana w sposób rozsądny. Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 6 lipca 2000 r., Komisja przeciwko Belgii (C‑236/99, EU:C:2000:374, pkt 28).
16      Trybunał potwierdził, że podobnie jak w przypadku procedury przewidzianej w art. 258 TFUE, Komisja dysponuje również uprawnieniami dyskrecjonalnymi w zakresie wszczęcia procedury przewidzianej w art. 260 TFUE, przy czym Trybunał nie jest uprawniony do kontroli jej uzasadnienia. Zobacz, na przykład, wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja przeciwko Rumunii (przeciwdziałanie praniu pieniędzy) (C‑549/18, EU:C:2020:563, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
17      Edukacja wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2000/43 na podstawie jej art. 3 ust. 1 lit. g), w związku z czym Komisja powołała się na naruszenie art. 2 ust. 2 tej dyrektywy w związku z jej art. 3 ust. 1 lit. g).
18      Zobacz pkt 33 odpowiedzi na skargę Republiki Słowackiej.
19      Zobacz art. 288 TFUE.
20      Jeżeli chodzi o sytuacje dyskryminacji indywidualnej, dyrektywa wymaga, aby osobom dyskryminowanym udostępniano skuteczne środki prawne. Zobacz w tym zakresie art. 7 i 8 dyrektywy 2000/43.
21      Potwierdza to moim zdaniem art. 5 dyrektywy 2000/43. Zezwalając na działania w celu „zapewnienia całkowitej równości w praktyce”, prawodawca Unii zaproponował narzędzie służące reagowaniu na zakorzenione nierówności.
22      Zobacz, na przykład, Fredman, S., „The Reason Why: Unravelling Indirect Discrimination”, Industrial Law Journal, 2016, s. 231–243.
23      Brown przeciwko Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954). W tej sprawie Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych uznał za niezgodne z konstytucją przyjęte przez Stany Zjednoczone przepisy ustanawiające segregację rasową. Sąd uznał, że oddzielne placówki edukacyjne są z natury nierówne, a zatem przepisy, które je nakładają, naruszają klauzulę równej ochrony, zawartą w Czternastej Poprawce do Konstytucji Stanów Zjednoczonych (pkt 459).
24      W przeciwieństwie do sytuacji w Stanach Zjednoczonych w czasach Brown v. Board of Education, Republika Słowacka nie ma segregacyjnego ustawodawstwa i zgadza się, że segregacja musi zostać wyeliminowana. Działanie Komisji nie jest ukierunkowane na słowackie ustawodawstwo, ale dotyczy raczej sytuacji de facto.
25      Zobacz, w tym zakresie, wyroki z dnia 12 maja 2011 r., Runevič-Vardyn i Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, pkt 41); z dnia 16 lipca 2015 r., CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, pkt 40) oraz z dnia 15 listopada 2018 r., Maniero (C‑457/17, EU:C:2018:912, pkt 35).
26      Wyrok z dnia 15 listopada 2018 r., Maniero (C‑457/17, EU:C:2018:912, pkt 36).
27      Wyrok z dnia 10 lipca 2008 r., Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397).
28      Wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480).
29      Zobacz wyrok ETPC z dnia 31 maja 2022 r., X i Inni przeciwko Albanii, (CE:ECHR:2022:0531JUD007354817, § 84 do 87); z dnia 13 grudnia 2022 r., Elmazova i Inni przeciwko Macedonii Północnej, (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § 74) oraz wyrok z dnia 30 marca 2023 r., Szolcsán przeciwko Węgrom, (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, § 69). Przegląd ewolucji orzecznictwa ETPC prowadzącej do uznania obowiązku desegregacji, zob. Vrancken, M., „Segregation in education and a duty of desegregation under the ECHR”, European Human Rights Law Review, 2024, 112–126.
30      W tym względzie Trybunał orzekł już, że „[o]
ile prawo Unii nie narusza tej kompetencji państw członkowskich po pierwsze, w zakresie treści nauczania i organizacji systemów edukacji, jak również ich różnorodności kulturowej i językowej, […] o tyle jednak przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie powinny przestrzegać prawa Unii”. Zobacz, na przykład, wyrok z 7 września 2022 r., Cilevičs i in. (C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 59 i przytoczone orzecznictwo).
31      Punkt 34 odpowiedzi na skargę (moje tłumaczenie na język angielski z francuskiego). W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że „w celu skutecznego przestrzegania tej zasady konieczne jest zapewnienie, aby każde dziecko, niezależnie od pochodzenia, miało taką samą szansę na otrzymanie wysokiej jakości edukacji, która pomoże mu w jak największym stopniu rozwinąć jego naturalny potencjał”.
32      Taki wniosek jest również zgodny ze stanowiskiem ETPC w niedawnych sprawach dotyczących dyskryminacji w edukacji. Na przykład w wyrokach z dnia 30 maja 2013 r., Lavida i Inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2013:0530JUD000797310) oraz
z dnia 30 marca 2023 r., Szolcsán przeciwko Węgrom, (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816), ETPC nawet nie szukał, który środek państwowy był przyczyną segregacji. Fakt istnienia segregacji był wystarczającym dowodem prima facie dyskryminacji.
33      Ponadto, zdaniem Komisji, chociaż wprowadzono reformy w procedurach diagnostycznych, miały one niewielki wpływ, a liczby pozostają w dużej mierze niezmienione.
34      Jednakże wszystkie te twierdzenia odnoszą się do okresu następującego po terminie wyznaczonym w uzasadnionej opinii.
35      Zobacz duplika Republiki Słowackiej, pkt 6.
36      Zobacz, już teraz, Biuro Rządu Republiki Słowackiej, Urząd Pełnomocnika Rządu Republiki Słowackiej ds. Społeczności Romskiej, Strategy of the Slovak Republic for Integration of Roma up to 2020, 2012, s. 15, dostępne na https://www.employment.gov.sk/files/legislativa/dokumenty-zoznamy-pod/strategyoftheslovakrepublicforintegrationof-romaupto2020.pdf.
37      Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Biuro Ministerstwa Rządu Republiki Słowackiej ds. Społeczności Romskich), Príjmy a životné podmienky v marginalizovaných rómskych komunitách: Vybrané ukazovatele zo zistovania EU SILC_MRK 2020 (Income and living conditions in marginalised Roma communities: Selected indicators from the EU SILC_MRK 2020 survey), dostępne na https://www.romovia.vlada.gov.sk/site/assets/files/1561/analyticka_sprava_eu_silc_mrk_2020_elektronicka_final.pdf s. 34 (Załącznik A. 32 do wniosku, s. 1878).
38      Jedną z kwestii dotyczących dokładności danych statystycznych była rozbieżność między liczbą Romów mieszkających na Słowacji na podstawie badań ludności a ich liczbą podawaną w różnych sprawozdaniach. Podczas gdy wydaje się, że liczby w badaniach populacji są rzeczywiście niedokładne, różne organy doszły do porównywalnych ustaleń, że liczba Romów na Słowacji wynosi około pół miliona (takie zestawienie, wraz z odniesieniami, można znaleźć w Komitecie Doradczym Rady Europy ds. Konwencji ramowej o ochronie mniejszości narodowych, Fifth Opinion on the Slovak Republic, 2022, przypis 26, dostępne na https://rm.coe.int/5th-op-slovak-republic-en/1680a6e4ee).
39      Zobacz podobnie wyrok ETPC z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie D.H. i inni przeciwko Republice Czeskiej (CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, § 19).
40      Zobacz, w tym względzie, wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, pkt 112). Podobne rozumowanie dotyczące zakresu uzasadnienia można znaleźć w wyroku ETPC z dnia 11 grudnia 2012 r., Sampanis i inni przeciwko Grecji (Sampanis I), (CE:ECHR:2012:1211JUD005960809, § 91).
41      W tym względzie Komisja uważa, że pomimo pewnych zmian legislacyjnych od 2015 r. nadal brakuje skutecznych środków, a statystyki nie wykazują rzeczywistej poprawy. Na przykład sprawozdanie Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej (https://fra.europa.eu/en/publication/2022/roma-survey-findings) opiera się na danych z 2021 r., z których wynika, że 65 % dzieci romskich w wieku od 6 do 15 lat uczęszczało do szkół, w których większość, jeśli nie wszyscy, uczniowie byli pochodzenia romskiego. Ponadto pomimo, że słowackie władze i sądy uznały istnienie tego problemu, przepisy krajowe nie wymagają konkretnych działań przeciwko takiej segregacji.
42      Zobacz, przypis 36, op.cit. s. 4.
43      Štátna školská inšpekcia, Správa o stave a úrovni výchovy a vzdelávania v školách a školských zariadeniach v Slovenskej republike v školskom roku 2017/2018, załącznik A.44 do wniosku, s. 32.
44      Filipová, M., Ministerstwo Edukacji, Nauki, Badań Naukowych i Sportu Republiki Słowackiej_„Naším cieľom je odstrániť segregáciu rómskych detí” (‘Our goal is to end the segregation of Roma pupils’), Press release, 17 czerwca 2020 r., https://www.minedu.sk/m-filipova-nasim-cielom-je-odstranit-segregaciu-romskych-deti/.
45      Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Biuro Pełnomocnika Rządu do spraw Społeczności Romskich), Stratégia rovnosti, inklúzie a participácie Rómov do roku 2030, 2021 r. dostępna na https://www.romovia.vlada.gov.sk/strategie/strategia-pre-rovnost-inkluziu-a-participaciu-romov-do-roku-2030/.
46      Najvyšší súd Slovenskej republiky (Sąd Najwyższy Republiki Słowackiej), wyroki z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. 5Cdo/102/2020 (załącznik A.52 do skargi); z dnia 28 marca 2023 r., sygn. 4Cdo/112/2021 (załącznik A. 53 do skargi) i z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. 5Cdo/220/2022 (załącznik A. 54 do wniosku).
47      Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR, Metodická príručka desegregácie vo výchove a vzdelávaní, 2023 r. dostępny na https://www.minedu.sk/data/att/71e/30599.332e7e.pdf.
48      Ministerstvo školstva, výskumu, vývoja a mládeže SR, Manuál na uplatňovanie štandardov dodržiavania zákazu segregácie vo výchove a vzdelávaní, 2024 r. dostępny na
https://www.minedu.sk/data/att/629/31682.beb17a.pdf.
49      Dostępna na: https://www.minedu.sk/desegregacia/ (ostatnio sprawdzana w dniu 9.06.2025).
50      Zobacz, w tym względzie, moją opinię w sprawie Komisja przeciwko Węgrom (Wartości Unii Europejskiej) (C‑769/22, EU:C:2025:408, pkt 237 i następne).
51      Środki przyjęte w celu zwalczania dyskryminacji mogą mieć wpływ na decyzję o nałożeniu sankcji, jeśli Komisja postanawia wnieść skargę na podstawie art. 260 TFUE.
52      Z dowodów, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że w większości przypadków, program w segregowanych klasach lub szkołach jest rzeczywiście gorszej jakości. Zobacz na przykład Komisja Europejska: Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości i Konsumentów, Migration Policy Group, Universiteit Utrecht i Durbáková, V., Country report non-discrimination – Transposition and implementation at national level of Council Directives 2000/43 and 2000/78 - Slovakia 2023, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2023, https://data.europa.eu/doi/10.2838/45886, Załącznik A. 51 wniosku, s. 49.
53      Pojęcie to odnosi się do zjawiska, w którym „białe” / uprzywilejowane rodziny przenoszą swoje dzieci ze szkół publicznych, zwłaszcza tych o rosnącej różnorodności rasowej, do szkół prywatnych lub szkół w obszarach o przewadze białych. Często ma to miejsce w odpowiedzi na postrzegany spadek jakości szkół, na który mogą mieć wpływ takie czynniki, jak polityka integracyjna lub zmiany demograficzne.
54      ETPC nie zaakceptował „białej ucieczki” jako usprawiedliwienia państwa przed zarzutami segregacji. W wyroku z dnia 13 grudnia 2022 r. w sprawie Elmazova i inni przeciwko Macedonii Północnej (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § 72–79) ETPC przyznał, że państwo nie może być jedyną przyczyną segregacji, w szczególności w przypadkach gdy rodzice nie romskich uczniów odmawiają zapisania swoich dzieci z powodu dużej obecności uczniów romskich. Ten sam sąd stwierdził jednak naruszenie zasad niedyskryminacji, nawet jeśli państwo nie miało takiego zamiaru, ponieważ segregacja widoczna w tej sprawie nie była obiektywnie i racjonalnie uzasadniona. Zobacz również wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Lavida przeciwko Grecji, (CE:ECHR:2013:0530JUD000797310, § 72).
55      Zobacz podobnie ETPC, wyrok z dnia 13 grudnia 2022 r, Elmazova i Inni przeciwko Macedonii Północnej, (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § 77 i 78) w którym ETPC stwierdził, że „biała ucieczka” jest możliwa dzięki strukturze ram regulacyjnych dotyczących zarówno zasad przyjmowania, jak i przenoszenia, co pozwala uprzywilejowanym rodzicom na dokonywanie takich wyborów.
56      Wyrok ETPC z dnia 27 lutego 2025 r., Salay v Slovakia, (CE:ECHR:2025:0227JUD002935922_pkt 112).
57      Zobacz podobnie wyroki ETPC z dnia 13 grudnia 2022 r. w sprawie
Elmazova i inni przeciwko Macedonii Północnej Macedonia, (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § 73), oraz z dnia 30 marca 2023 r., Szolcsán przeciwko Węgrom, (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, § 54, 55 i 57).