61999CC0127_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Parter
I sag C-127/99,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved P. Stancanelli, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Italienske Republik ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato P.G. Ferri, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, idet den har undladt
- at udarbejde et eller flere handlingsprogrammer, som har det indhold og opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 5 i Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (EFT L 375, s. 1)
- fuldt ud og på korrekt måde at udføre de overvågningsforanstaltninger, der er fastsat i direktivets artikel 6
- at udarbejde og fremlægge en fuldstændig rapport, som fastsat i direktivets artikel 10,
har DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af formanden for Anden Afdeling, N. Colneric, som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne C. Gulmann, J.-P. Puissochet, V. Skouris og J.N. Cunha Rodrigues (refererende dommer),
generaladvokat: L.A. Geelhoed
justitssekretær: fuldmægtig L. Hewlett,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 8. februar 2001 er afgivet mundtlige indlæg af Kommissionen ved P. Stancanelli og af Den Italienske Republik ved avvocato dello Stato M. Fiorilli,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 31. maj 2001,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 14. april 1999 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, idet den har undladt
- at udarbejde et eller flere handlingsprogrammer, som har det indhold og opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 5 i Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (EFT L 375, s. 1, herefter »direktivet«)
- fuldt ud og på korrekt måde at udføre de overvågningsforanstaltninger, der er fastsat i direktivets artikel 6
- at udarbejde og fremlægge en fuldstændig rapport, som fastsat i direktivets artikel 10.
Retsreglerne
2 Direktivet har i henhold til artikel 1 til formål at nedbringe vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget, og at forebygge yderligere forurening af denne art.
3 Til dette formål bestemmes det i direktivet, at medlemsstaterne skal vedtage flere initiativer efter en tidsplan, hvis frister løber fra datoen for meddelelsen af direktivet, dvs. den 19. december 1991.
4 Direktivets artikel 3, stk. 2, fastsætter således, at medlemsstaterne skal udpege zoner, der er sårbare over for forurening inden to år efter meddelelsen af direktivet, og at de skal underrette Kommissionen om denne oprindelige udpegelse inden for en frist på seks måneder.
5 Direktivets artikel 4 fastsætter følgende:
»1. Med henblik på for alt vand at skabe et generelt niveau for beskyttelse mod forurening skal medlemsstaterne inden to år efter meddelelsen af dette direktiv:
a) udarbejde en kodeks eller kodekser for godt landmandskab, som følges af landbrugerne på et frivilligt grundlag, og som mindst skal indeholde bestemmelser om de i afsnit A i bilag II nævnte punkter
b) hvor det er nødvendigt, indføre et program, der indeholder bestemmelser om uddannelse og information af landbrugerne, for at fremme anvendelsen af kodeksen eller kodekserne for godt landmandskab.
2. Medlemsstaterne forelægger Kommissionen de nærmere enkeltheder i deres kodekser for godt landmandskab, og Kommissionen medtager oplysningerne om disse kodekser i den i artikel 11 omhandlede rapport. På baggrund af de modtagne oplysninger kan Kommissionen, hvis den finder det nødvendigt, forelægge Rådet passende forslag.«
6 Direktivets artikel 5 bestemmer følgende:
»1. Med henblik på gennemførelse af de i artikel 1 omhandlede målsætninger udarbejder medlemsstaterne inden to år efter den oprindelige udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 2, eller inden et år efter enhver senere udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 4, handlingsprogrammer for de udpegede sårbare zoner.
2. Et handlingsprogram kan vedrøre alle sårbare zoner på en medlemsstats område, eller der kan, hvis medlemsstaten finder det hensigtsmæssigt, udarbejdes forskellige programmer for forskellige sårbare zoner eller dele af zoner.
3. I handlingsprogrammerne skal der tages hensyn til:
a) de foreliggende videnskabelige og tekniske data, hovedsagelig om kvælstoftilførsler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder
b) miljøbetingelserne i de relevante områder i den pågældende medlemsstat.
4. Handlingsprogrammerne skal gennemføres inden fire år efter deres udarbejdelse og skal bestå af følgende bindende foranstaltninger:
a) foranstaltningerne i bilag III
b) de foranstaltninger, som medlemsstaterne har foreskrevet i den eller de kodekser for godt landmandskab, der er overflødiggjort af foranstaltningerne i bilag III.
5. Medlemsstaterne træffer inden for rammerne af handlingsprogrammerne desuden de supplerende foranstaltninger eller skærpede foranstaltninger, som de anser for nødvendige, hvis det allerede fra starten eller på baggrund af de erfaringer, der indhøstes i forbindelse med handlingsprogrammernes gennemførelse, viser sig, at foranstaltningerne i stk. 4 ikke er tilstrækkelige til at nå de mål, der er fastsat i artikel 1. Ved udvælgelsen af disse foranstaltninger tager medlemsstaterne hensyn til, om de er effektive og rentable i forhold til andre mulige forebyggende foranstaltninger.
6. Medlemsstaterne udarbejder og gennemfører passende overvågningsprogrammer med henblik på at vurdere effektiviteten af de handlingsprogrammer, der er udarbejdet i medfør af denne artikel.
De medlemsstater, som lader artikel 5 gælde for hele deres nationale område, skal overvåge nitratindholdet i vand (overfladevand og grundvand) på udvalgte målesteder, som gør det muligt at fastslå omfanget af nitratforureningen i vandet hidrørende fra landbrugsvirksomhed.
7. Medlemsstaterne skal mindst hvert fjerde år foretage en ny gennemgang af og om fornødent revidere deres handlingsprogrammer, herunder eventuelle supplerende foranstaltninger, der er truffet i henhold til stk. 5. De underretter Kommissionen om ændringer i handlingsprogrammerne.«
7 Direktivets bilag III med overskriften »Foranstaltninger, der skal medtages i de i artikel 5, stk. 4, litra a), omhandlede handlingsprogrammer«, hvortil artikel 5 henviser, har følgende ordlyd:
»1. Foranstaltningerne skal omfatte regler vedrørende:
1) perioder, hvor tilførsel af visse typer gødning til jorden er forbudt
2) kapaciteten i anlæg til opbevaring af husdyrgødning; denne kapacitet skal være større end den, der er påkrævet til opbevaring i den længste periode, hvor tilførsel til jorden i den sårbare zone er forbudt, medmindre det over for de kompetente myndigheder kan godtgøres, at enhver overskydende mængde husdyrgødning ud over den faktiske opbevaringskapacitet vil kunne bortskaffes på en måde, der ikke er til skade for miljøet
3) en begrænsning af tilførsel af gødning til jorden, der er i overensstemmelse med godt landmandskab, og som tager hensyn til de særlige forhold i de pågældende sårbare zoner, især:
a) jordbundsforholdene, jordtypen og arealets hældning
b) klimatiske forhold, nedbør og kunstvanding
c) jordens anvendelse og dyrkningsmetoder, herunder vekseldrift
og skal bygge på ligevægt mellem:
i) afgrødens forventede kvælstofbehov
og
ii) kvælstoftilførslen til afgrøden fra jorden og fra gødskning svarende til:
- mængden af kvælstof i jorden på det tidspunkt, hvor afgrødens behov herfor stiger væsentligt (resterende mængder sidst på vinteren)
- kvælstoftilførslen via nettomineralisering af jordens reserver af organisk kvælstof
- tilførsel af kvælstofforbindelser fra husdyrgødning
- tilførsel af kvælstofforbindelser fra kunstgødning og anden gødning.
2. Disse foranstaltninger skal sikre, at den mængde husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, herunder fra dyrene selv, ikke overstiger en vis mængde pr. hektar for hver bedrift eller hvert husdyrbrug.
Den fastsatte mængde pr. hektar skal være den mængde husdyrgødning, som indeholder 170 kg N. Dog kan medlemsstaterne:
a) under det første fireårige handlingsprogram tillade en mængde husdyrgødning, som indeholder op til 210 kg N
b) under og efter det første fireårige handlingsprogram fastsætte andre mængder end dem, der er fastsat ovenfor. Disse mængder skal fastsættes således, at de ikke hindrer opfyldelsen af de formål, der er angivet i artikel 1, og der skal ligge objektive kriterier til grund for dem, f.eks:
- lang vækstsæson
- afgrøder, der optager meget kvælstof
- højt nedbørsoverskud i den sårbare zone
- jordbund med usædvanlig høj denitrifikationsevne.
Hvis en medlemsstat tillader andre mængder i henhold til dette litra b), underretter den Kommissionen, som undersøger medlemsstatens begrundelse herfor efter fremgangsmåden i artikel 9.
3. Medlemsstaterne kan beregne de i punkt 2 nævnte mængder på grundlag af antallet af dyr.
4. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen, hvorledes de anvender bestemmelserne i punkt 2. På baggrund af de modtagne oplysninger kan Kommissionen, såfremt den finder det nødvendigt, forelægge Rådet passende forslag i overensstemmelse med artikel 11.«
8 Direktivets artikel 6 har følgende ordlyd:
»1. Med henblik på udpegelse af sårbare zoner og ændringer i listen over disse zoner skal medlemsstaterne:
a) inden to år efter meddelelsen af dette direktiv over en periode på et år overvåge nitratkoncentrationen i ferskvand:
i) på prøveudtagningssteder for overfladevand som omhandlet i artikel 5, stk. 4, i direktiv 75/440/EØF og/eller på andre prøveudtagningssteder, som er repræsentative for medlemsstaternes overfladevand, mindst én gang om måneden og hyppigere i perioder med stor vandføring
ii) på prøveudtagningssteder, som er repræsentative for medlemsstaternes grundvandsførende lag, med regelmæssige mellemrum og under hensyntagen til bestemmelserne i direktiv 80/778/EØF
b) gentage det i litra a) skitserede overvågningsprogram mindst hvert fjerde år, dog ikke på de prøveudtagningssteder, hvor nitratkoncentrationen i alle tidligere prøver har været under 25 mg/l, og hvor der ikke er konstateret nye faktorer, som kan formodes at øge nitratindholdet; i sådanne tilfælde er det kun nødvendigt at gentage overvågningsprogrammet hvert ottende år
c) på ny undersøge eutrofieringsgraden af fersk overfladevand, flodmundinger og kystvand hvert fjerde år.
2. De referencemålemetoder, der er nævnt i bilag IV, skal anvendes.«
9 Referencemålemetoderne, der er omhandlet i direktivets artikel 6, er i bilag IV til direktivet med overskriften »Referencemålemetoder« defineret som følger:
»Kunstgødning
Målemetoden for kvælstofforbindelser er den, der er beskrevet i Kommissionens direktiv 77/535/EØF af 22. juni 1977 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om stikprøve- og analysemetoder for gødning, senest ændret ved direktiv 89/519/EØF.
Ferskvand, kystvand og havvand
Nitratkoncentrationen måles i overensstemmelse med artikel 4a, stk. 3, i Rådets beslutning 77/795/EØF af 12. december 1977 om indførelse af en fælles procedure for udveksling af oplysninger vedrørende kvaliteten af fersk overfladevand i Fællesskabet, ændret ved beslutning 86/574/EØF.«
10 Direktivets artikel 10 fastsætter følgende:
»1. Medlemsstaterne forelægger for den fireårsperiode, der følger efter meddelelsen af dette direktiv, og for hver efterfølgende fireårsperiode Kommissionen en rapport med de oplysninger, der er omhandlet i bilag V.
2. Rapporter i henhold til denne artikel skal forelægges for Kommissionen inden seks måneder efter udløbet af den periode, de vedrører.«
11 Direktivets bilag V med overskriften »Oplysninger, der skal findes i de i artikel 10 omhandlede rapporter« opregner disse som følger:
»1. En redegørelse for de forebyggende foranstaltninger, der er truffet i henhold til artikel 4.
2. Et kort, der viser følgende:
a) vand, der er kortlagt i henhold til artikel 3, stk. 1, og bilag I, idet det for hvert vandområde oplyses, hvilke af kriterierne i bilag I der er anvendt med henblik på kortlægningen
b) hvor de udpegede sårbare zoner ligger, idet der skelnes mellem eksisterende zoner og zoner, som er udpeget siden sidste rapport.
3. En sammenfatning af resultaterne af den i artikel 6 omhandlede overvågning, herunder en redegørelse for de betragtninger, som førte til udpegelsen af hver enkelt sårbar zone eller til en ændring af eller tilføjelse til listen over udpegede sårbare zoner.
4. En sammenfatning af de handlingsprogrammer, der er udarbejdet i henhold til artikel 5, herunder navnlig:
a) de foranstaltninger, der kræves i henhold til artikel 5, stk. 4, litra a) og b)
b) de oplysninger, der kræves i henhold til bilag III, punkt 4
c) supplerende eller skærpede foranstaltninger, der er truffet i henhold til artikel 5, stk. 5
d) en sammenfatning af resultaterne af de overvågningsprogrammer, som gennemføres i henhold til artikel 5, stk. 6
e) medlemsstaternes vurderinger af, inden for hvilken frist det vand, der er kortlagt i henhold til artikel 3, stk. 1, sandsynligvis vil kunne forventes at opfylde målsætningerne i handlingsprogrammet, sammen med en angivelse af den usikkerhedsgrad, der er indbygget i disse vurderinger.«
12 Ifølge direktivets artikel 12, stk. 1, skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden to år fra dets meddelelse og straks underrette Kommissionen derom.
Den administrative procedure
13 Den 25. april 1997 tilsendte Kommissionen Den Italienske Republik en åbningsskrivelse, hvori den anførte, at den ikke havde modtaget den i direktivets artikel 10 omhandlede rapport vedrørende den første fireårsperiode efter meddelelsen af direktivet, dvs. perioden fra den 20. december 1991 til den 20. december 1995. Der blev i denne skrivelse ligeledes gjort opmærksom på manglen på enhver oplysning om for det første udarbejdelsen af de i direktivets artikel 5 omhandlede handlingsprogrammer, og for det andet udførelsen af de i direktivets artikel 6 nævnte overvågningsforanstaltninger.
14 De italienske myndigheder svarede ved skrivelse af 16. juli 1997, hvormed de fremsendte dokumenter vedrørende de af visse italienske regioner vedtagne foranstaltninger for at beskytte overfladevandet og grundvandet mod forurening fra landbrug og husdyravl.
15 Kommissionen var af den opfattelse, at disse oplysninger ikke udgjorde en rapport i direktivets artikel 10's forstand, og at de ikke gjorde det muligt for denne på tilfredsstillende måde at kontrollere overholdelsen af direktivets artikel 5 og 6 vedrørende henholdsvis handlingsprogrammerne og overvågningen af nitratkoncentrationerne i ferskvand. Ved skrivelse af 19. februar 1998 fremsendte Kommissionen derfor en begrundet udtalelse til Den Italienske Republik, hvori den konstaterede, at denne stat havde tilsidesat sine forpligtelser, idet den ikke inden for den fastsatte frist havde vedtaget de nødvendige bestemmelser til gennemførelse af direktivet i national ret, og især ikke havde overholdt forpligtelserne i direktivets artikel 5, 6 og 10, og Kommissionen gav medlemsstaten en frist på to måneder til at efterkomme udtalelsen.
16 Ved skrivelse af 18. september 1998 fremsendte de italienske myndigheder en rapport til Kommissionen om status for fremskridtene ved gennemførelsen af direktivet (herefter »rapporten« eller »rapporten af 18. september 1998«). Der blev i denne rapport gjort rede for status for udarbejdelsen af en kodeks for godt landmandskab og vedtagelsen i nogle italienske regioner af foranstaltninger til beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater.
17 Da Kommissionen fandt, at denne rapport ikke opfyldte betingelserne i direktivets artikel 10, og at de oplysninger, Kommissionen var i besiddelse af, ikke gjorde det muligt for den at sikre sig, at forpligtelserne i direktivets artikel 5 og 6 var blevet fuldstændig overholdt af Den Italienske Republik, anlagde den nærværende sag.
18 Kommissionen har i stævningen ikke længere fremsat det klagepunkt, som den gjorde gældende i den begrundede udtalelse, om, at Den Italienske Republik ikke har vedtaget de nødvendige bestemmelser til gennemførelse af direktivet i national ret, men den henholder sig til de specifikke forpligtelser i direktivets artikel 5, 6 og 10.
19 Kommissionen havde desuden den 20. maj 1997 anlagt en sag mod Den Italienske Republik med påstand om manglende gennemførelse af direktivet i italiensk ret og manglende udpegning af sårbare zoner i henhold til direktivets artikel 3, stk. 2. Dette sagsanlæg førte til dom af 25. februar 1999 (sag C-195/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1169), hvorved Domstolen fastslog, at Den Italienske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 12, stk. 1, idet den ikke inden for den fastsatte frist ved lov eller administrativt havde udstedt de bestemmelser, der var nødvendige for at gennemføre dette direktiv, eller givet Kommissionen underretning herom, og idet den navnlig ikke havde opfyldt den forpligtelse, der var fastsat i direktivets artikel 3, stk. 2.
20 Den 11. maj 1999 vedtog Den Italienske Republik lovdekret nr. 152 (supplement til GURI nr. 124 af 29.5.1999) om de nationale gennemførelsesforanstaltninger i direktivets artikel 12's forstand, og navnlig en definition af sårbare zoner i medfør af direktivets artikel 3, stk. 2. Den italienske regering er af den opfattelse, at den ved dette dekret, der er bilagt svarskriftet i nærværende sag, har opfyldt dommen i sagen Kommissionen mod Italien.
Formaliteten
Parternes argumenter
21 Den italienske regering har gjort gældende, at sagen skal afvises som følge af, at påstandene heri indeholder væsentlige forskelle i forhold til klagepunkterne i den begrundede udtalelse. Ifølge regeringen:
- er det grundlæggende klagepunkt om manglende gennemførelse af direktivet implicit frafaldet
- er klagepunktet, der er støttet på direktivets artikel 5, ændret: Det er ikke længere manglen på programmer, der påtales, men at der mangler handlingsprogrammer, som har det indhold og opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 5, stk. 1
- er klagepunktet, der er støttet på direktivets artikel 6, ændret og vedrører nu det ufuldstændige og ukorrekte forløb af kontrollen
- er klagepunktet, der er støttet på direktivets artikel 10, ændret og vedrører nu den manglende fremlæggelse af en fuldstændig rapport.
22 Ifølge den italienske regering har Kommissionen foretaget disse ændringer efter at have gennemgået rapporten af 18. september 1998. Regeringen gør gældende, at Kommissionen burde have foretaget de nævnte ændringer inden for rammerne af den administrative procedure, og at den således burde have fremsendt en ny begrundet udtalelse eller i det mindste en supplerende udtalelse i stedet for at anlægge en sag, som objektivt adskiller sig fra klagepunkterne i den begrundede udtalelse af 19. februar 1998. Stævningen drager faktisk for første gang de handlinger, som Den Italienske Republik har foretaget for at gennemføre direktivet, ind i sagen, og stiller medlemsstaten over for helt nye krav til tilrettelæggelsen af sit forsvar.
23 Den italienske regering har i duplikken gentaget argumentationen om, at Kommissionen, idet den anmoder Domstolen om at fastslå, at den italienske regering ikke har fremlagt en fuldstændig rapport, anmoder om en afgørelse vedrørende bemærkningerne angående den rapport, der blev fremlagt efter den begrundede udtalelse. En af den begrundede udtalelses væsentligste formål består i at sætte medlemsstaten i stand til at undgå at blive indstævnet ved Domstolen ved at efterkomme den holdning, Kommissionen har givet udtryk for, inden for den i udtalelsen fastsatte frist. Den italienske regering er blevet nægtet denne mulighed, der er garanteret i traktaten.
24 Den italienske regering har under retsmødet desuden rejst indsigelse på grundlag af en overtrædelse af princippet non bis in idem. Kommissionen anmoder nemlig Domstolen om på ny at fastslå, at Den Italienske Republik ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til direktivet, som Domstolen allerede har gjort det i dommen i sagen Kommissionen mod Italien.
25 Kommissionen har bestridt, at påstandene i stævningen indeholder ændringer i forhold til klagepunkterne i den begrundede udtalelse. Ifølge Kommissionen vedrører klagepunkterne i denne ikke så meget de manglende handlingsprogrammer, overvågningsforanstaltninger og rapporter generelt, men mere præcist den omstændighed, at disse ikke er i overensstemmelse med direktivets krav.
26 Til trods for, at den frist på to måneder, som var fastsat i den begrundede udtalelse, for længst er overskredet, har Kommissionen gennemgået rapporten af 18. september 1998 med henblik på at kontrollere, om den eventuelt indeholdt elementer, der kunne påvise, at Den Italienske Republik havde opfyldt de omhandlede forpligtelser, dvs. udarbejdelsen af handlingsprogrammer i henhold til direktivets artikel 5 og bilag III, overvågning af ferskvand, som påkrævet i direktivets artikel 6 og bilag IV, samt udarbejdelse af den rapport, der er omhandlet i direktivets artikel 10 og bilag V. Det fremgår af denne gennemgang, at de italienske myndigheder havde truffet visse foranstaltninger for at sætte disse bestemmelser i kraft, men at de ovenfor nævnte forpligtelser endnu ikke er opfyldt i overensstemmelse med direktivet.
Domstolens bemærkninger
27 For så vidt angår overtrædelsen af princippet non bis in idem bemærkes, at Domstolen i domskonklusionen i sagen Kommissionen mod Italien fastslog, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 12, stk. 1, idet den ikke inden for den fastsatte frist ved lov eller administrativt har udstedt de bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre dette direktiv, eller givet Kommissionen underretning herom, og idet den navnlig ikke har opfyldt den forpligtelse, der er fastsat i direktivets artikel 3, stk. 2.
28 Anvendelsen af adverbiet »navnlig« kunne betyde, at dommen i sagen Kommissionen mod Italien vedrører direktivet i sin helhed. En gennemgang af parternes påstande og anbringender samt Domstolens præmisser til støtte for domskonklusionen i sagen viser imidlertid klart, at dommen kun vedrører forpligtelserne i direktivets artikel 3, stk. 2, og artikel 12, stk. 1.
29 Da Kommissionen i nærværende sag har frafaldet det klagepunkt, der var angivet i den begrundede udtalelse af 19. februar 1998 og støttet på en manglende gennemførelse af direktivet, vedrører denne sag udelukkende bestemmelser, der ikke var draget ind i den sag, der førte til dommen i sagen Kommissionen mod Italien, dvs. direktivets artikel 5, 6 og 10, og princippet non bis in idem overtrædes således ikke.
30 For så vidt angår Kommissionens påståede ændring af de andre klagepunkter bemærkes, at klagepunkterne i den begrundede udtalelse navnlig vedrører Den Italienske Republiks manglende overholdelse af forpligtelserne i direktivets artikel 5, 6 og 10. På tidspunktet for udarbejdelsen af den begrundede udtalelse påtalte Kommissionen, at den som følge af Den Italienske Republiks manglende fremlæggelse af de i disse artikler omhandlede oplysninger, ikke besad de nødvendige oplysninger til at kunne kontrollere den faktiske opfyldelse af de nævnte forpligtelser.
31 Selv om de efterfølgende oplysninger, og navnlig rapporten af 18. september 1998, har gjort det muligt for Kommissionen at præcisere klagepunkterne, er genstanden for påstandene i sagen ikke desto mindre i det væsentlige den samme, nemlig overholdelsen af forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 5, 6 og 10 (jf. i denne retning dom af 12.3.1987, sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland, »Reinheitsgebot for øl«, Sml. s. 1227, præmis 22). Som det fremgår af den skriftlige og mundtlige forhandling for Domstolen er den berørte medlemsstat blevet tilstrækkeligt informeret om klagepunkterne og har haft mulighed for rettidigt at varetage sine interesser i henhold til bestemmelserne i traktatens artikel 169.
32 Den italienske regerings formalitetsindsigelse kan således ikke tages til følge.
Realiteten
33 Kommissionen har fremført tre klagepunkter mod Den Italienske Republik. Det første er støttet på undladelsen af at udarbejde handlingsprogrammer, der opfylder kravene i direktivets artikel 5. Det andet er baseret på, at de overvågningsforanstaltninger, der er fastsat i direktivets artikel 6, ikke er udført fuldt ud og på korrekt måde. Det tredje er støttet på den manglende udarbejdelse og fremlæggelse af en fuldstændig rapport, som fastsat i direktivets artikel 10. Dette sidste klagepunkt behandles først.
Klagepunktet vedrørende direktivets artikel 10
34 Kommissionen har henvist til, at direktivets artikel 10 pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til for hver fireårsperiode at forelægge Kommissionen en rapport med de oplysninger, der er omhandlet i direktivets bilag V. Den første rapport skulle dække perioden fra den 20. december 1991 til den 20. december 1995, og den skulle forelægges Kommissionen inden seks måneder efter sidstnævnte dato, dvs. før den 20. juni 1996.
35 Kommissionen har gjort gældende, at Den Italienske Republik ikke har fremsendt en rapport inden den 20. juni 1996. Desuden opfylder hverken de dokumenter, der er bilagt skrivelsen af 16. juli 1997, eller rapporten af 18. september 1998, som de italienske myndigheder har fremlagt, kravene i direktivet.
36 Den italienske regering har heroverfor gjort gældende, at den i rapporten af 18. september 1998 har præsenteret en sammenstillende fremstilling over konstateret forurening forårsaget af nitrater og de foranstaltninger, der er truffet for at opnå de i direktivets artikel 1 fastsatte formål. Rapportens forholdsvis kortfattede karakter er ikke i strid med forskrifterne i direktivets bilag V, punkt 3 og 4, vedrørende henholdsvis resultaterne af overvågningen og handlingsprogrammerne, som kun kræver, at rapporten indeholder en sammenfatning.
37 Under disse omstændigheder har den italienske regering gjort gældende, at der ikke i medfør af bestemmelserne i direktivets artikel 10 og bilag V lader til at være tilstrækkeligt præcise forhold til at fastslå et traktatbrud, der ikke består i en manglende rapport, men i en rapports ufuldstændige karakter.
38 Det bemærkes hertil, at det følger af fast praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 14.6.2001, sag C-207/00, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4571, præmis 27).
39 Det følger heraf, at der for at tage stilling til, hvorvidt der foreligger en overtrædelse af direktivets artikel 10 eller ej, ikke skal tages hensyn til rapporten af 18. september 1998, da den er fremlagt flere måneder efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Der skal i denne forbindelse udelukkende tages hensyn til de dokumenter, som de italienske myndigheder har fremsendt til Kommissionen den 16. juli 1997.
40 Da de i rapporten beskrevne gennemførelsesforanstaltninger, som generaladvokaten har anført i punkt 26 i forslaget til afgørelse, derimod ikke nødvendigvis er truffet for sent, kan de tages i betragtning ved bedømmelsen af, hvorvidt den påståede overtrædelse af direktivets artikel 5 og 6 foreligger.
41 Det bemærkes, at de dokumenter, som de italienske myndigheder har fremsendt til Kommissionen den 16. juli 1997, ikke indeholder en redegørelse for de forebyggende foranstaltninger, der er truffet i henhold til direktivets artikel 4, som foreskrevet i direktivets bilag V, punkt 1. Desuden indeholder disse dokumenter ikke et kort, der viser vandområder eller udpegede sårbare zoner, som fastsat i direktivets bilag V, punkt 2. Herudover vedrører de nævnte dokumenter kun de to selvstyrende provinser og syv af Den Italienske Republiks 19 regioner. Oplysningerne i disse dokumenter er for ufuldstændige til at udgøre en sammenfatning af resultaterne af overvågningen eller en sammenfatning af handlingsprogrammerne som omhandlet i direktivets bilag V, henholdsvis punkt 3 og 4.
42 Det kan således konstateres, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 10, idet den har undladt at forelægge Kommissionen en rapport, som fastsat i denne bestemmelse.
Klagepunktet vedrørende direktivets artikel 5
43 Kommissionen har henvist til, at direktivets artikel 5 pålægger medlemsstaterne at udarbejde handlingsprogrammer for de sårbare zoner inden to år efter den oprindelige udpegelse af disse. Nævnte bestemmelse og direktivets bilag III præciserer det indhold, som disse handlingsprogrammer skal have. På datoen for anlæggelsen af nærværende sag havde Den Italienske Republik ikke vedtaget handlingsprogrammer med dette indhold. De initiativer, som de italienske myndigheder har taget, er enten for afvigende eller for generelle til at opfylde denne forpligtelse.
44 Den italienske regering har fremlagt lovdekret nr. 152, der er vedtaget efter anlæggelsen af sagen, som bilag til svarskriftet. Dekretet udpeger bl.a. de sårbare zoner på nationalt plan i medfør af direktivets artikel 3. Den har gjort gældende, at hvis dette anbringende er baseret på den forudsætning, at Den Italienske Republik skulle kortlægge de sårbare zoner, drejer det sig om en overtrædelse af direktivets artikel 3, hvilken ligger uden for rammerne af den foreliggende traktatbrudsprocedure.
45 Dette argument kan ikke tages til følge. Det bemærkes, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig sin forsinkede gennemførelse af et direktiv som retfærdiggørelse for ikke at opfylde andre forpligtelser efter samme direktiv eller for at opfylde disse for sent (jf. dom af 13.4.2000, sag C-274/98, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 2823, præmis 22).
46 Den italienske regering har desuden gjort gældende, at Kommissionens anbringende er tvetydigt og generelt: Tvetydigt fordi det ikke er muligt klart at se, om det omfatter den fuldstændige mangel på programmer for ikke udpegede områder, og generelt fordi Kommissionen ikke præcist angiver de påståede mangler for så vidt angår særligt de vedtagne programmer.
47 Det bemærkes i denne forbindelse, at det fremgår af fast retspraksis, at det under en traktatbrudssag i medfør af traktatens artikel 169 påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at Kommissionen ikke herved kan påberåbe sig nogen formodning (jf. bl.a. dom af 16.11.2000, sag C-214/98, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 9601, præmis 42).
48 De dokumenter, der er sendt til Kommissionen af de italienske myndigheder den 16. juli 1997, og rapporten af 18. september 1998 indeholder ikke oplysninger med hensyn til vedtagelsen af foranstaltninger, der kunne være en del af et handlingsprogram som omhandlet i direktivets artikel 5 for så vidt angår regionerne Puglia og Calabrien. Disse dokumenter viser en næsten fuldstændig mangel på sådanne foranstaltninger for så vidt angår regionerne Abruzzo og Marche. Det fremgår desuden, at selv om foranstaltninger, som de i direktivet krævede, var planlagt i regionerne Ligurien og Campanien, var de endnu ikke vedtaget den 18. september 1998. Endelig angiver disse dokumenter kun punktvise foranstaltninger for så vidt angår regionerne Lazio og Sicilien. Det fremgår således tilstrækkeligt af sagen, at de italienske myndigheder for alle disse regioner ikke inden for den fastsatte frist har udarbejdet handlingsprogrammer som omhandlet i direktivets artikel 5.
49 Derimod angiver dokumenterne af 16. juli 1997 og rapporten af 18. september 1998 for andre regioner og selvstyrende provinser i Den Italienske Republik en række foranstaltninger, der kunne være en del af handlingsprogrammer som omhandlet i direktivets artikel 5.
50 Den omstændighed, at sådanne foranstaltninger er blevet vedtaget før udpegningen af de sårbare zoner i lovdekret nr. 152 forhindrer ikke, at de er handlingsprogrammer i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 5. Som generaladvokaten har anført i punkt 48 i forslaget til afgørelse, forhindrer direktivet ikke, at der træffes forberedende foranstaltninger med henblik på udfærdigelse af handlingsprogrammer, selv om den formelle udpegning af de sårbare zoner er sket med forsinkelse.
51 Kommissionen har imidlertid ikke præcist påvist, hvori de trufne foranstaltninger i de nævnte regioner og provinser er mangelfulde, men begrænser sig på dette punkt til at påberåbe sig generelle argumenter. Efter en gennemgang af sagen skal det konstateres, at sagsanlægget i denne forbindelse mangler den nødvendige præcision og ikke er understøttet af tilstrækkelige beviser.
52 Det følger af de ovenstående betragtninger, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 5, idet den har undladt at udarbejde handlingsprogrammer i artiklens forstand.
Klagepunktet vedrørende direktivets artikel 6
53 Ifølge Kommissionen viser den dokumentation, de italienske myndigheder har tilvejebragt, at i mindst fem regioner (Ligurien, Lombardiet, Veneto, Marche og Campanien) var overvågningsforanstaltningerne ikke blevet udført i overensstemmelse med kravene i direktivets artikel 6, og at i fem andre regioner (Piemonte, Umbrien, Lazio, Molise og Sicilien) og i de to selvstyrende provinser (Trento og Bolzano) var kontrollen blevet udført på en delvist utilstrækkelig måde, og at i tre andre regioner (Abruzzo, Puglia og Calabrien) viser den totale mangel på oplysninger, at overvågningsforpligtelserne ikke var blevet overholdt. Under disse omstændigheder har Kommissionen fundet, at Den Italienske Republik har tilsidesat forpligtelsen i direktivets artikel 6.
54 Den italienske regering har gjort gældende, at de omhandlede foranstaltninger helt og holdent henhører under gennemførelsen, og at deres funktion, som er at gøre det muligt at kortlægge de sårbare zoner, er en forudsætning for direktivets iværksættelse. Da denne forpligtelse udelukkende har til formål at sikre implementeringen af direktivets artikel 3, kan overholdelsen af den ikke bedømmes adskilt fra den endelige forpligtelse. Med andre ord kan direktivets artikel 6 kun være tilsidesat, for så vidt som forsømmelsen af overvågningsforpligtelsen medfører en tilsidesættelse af direktivets artikel 3. Dette anbringende er således uden grundlag, for så vidt som Kommissionen ikke godtgør, at den påståede ufuldstændige karakter af de nævnte foranstaltninger har medført en tilsidesættelse af direktivets artikel 3. Den italienske regering har subsidiært gjort gældende, at anbringendet ikke kan tages til følge som følge af dets generelle, upræcise og uunderbyggede karakter. Rapportens eventuelle ufuldstændige karakter kan ikke udgøre bevis for den manglende vedtagelse af de i direktivets artikel 6 fastsatte foranstaltninger. Regeringen har tilføjet, at der er blevet udført kontrolforanstaltninger i medfør af direktivets artikel 6, stk. 1, litra a), og bilag IV, og således inden for rammerne af anvendelsen af de andre direktiver, som er nævnt heri. Oplysningerne herom var allerede blevet fremsendt ved brug af metoden med »standardiserede oplysninger«.
55 Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at forpligtelsen i direktivets artikel 6 er en specifik forpligtelse, som kan adskilles fra de andre forpligtelser i direktivet, og hvis manglende overholdelse har sine egne følger. Den har tilføjet, at en korrekt gennemførelse af artikel 6 kræver, at de nationale myndigheder overholder de frister og vilkår, der er fastsat, uden at det er tilstrækkeligt at henvise til de overvågningsvilkår, der er indført ved andre fællesskabsdirektiver. Ud fra dette synspunkt er det uden større betydning, at de italienske myndigheder allerede har fremsendt resultaterne fra de udførte overvågningsforanstaltninger til Kommissionen efter metoden med »standardiserede oplysninger«. Nettet af prøveudtagningssteder, hyppigheden af prøveudtagninger og behandlingen af dataene som fastsat i det omstridte direktiv er forskellige fra dem, der findes inden for rammerne af direktiverne om »standardiserede oplysninger«. Kommissionen har endelig for så vidt angår manglen på beviser gjort gældende, at den under den administrative procedure anmodede de italienske myndigheder om at fremlægge de elementer, der kunne påvise, at forpligtelsen i direktivets artikel 6 var blevet overholdt. De tilvejebragte oplysninger viser klart, at de omhandlede overvågningsforanstaltninger ikke var blevet udført i overensstemmelse med direktivets krav.
56 Den italienske regering har heroverfor gjort gældende, at Kommissionen ikke har præciseret, hvilke af de tilvejebragte oplysninger der viser, at de omhandlede kontroller ikke er blevet udført i overensstemmelse med direktivet i mindst fem regioner. Regeringen er af den opfattelse, at Kommissionen ikke kan godtgøre et traktatbrud ved at påberåbe sig en mangel på oplysninger. Manglen på oplysninger om gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv kan nemlig kun udgøre beviset for manglende udførelse af de nævnte foranstaltninger, hvis den omstændighed, at oplysningerne ikke er blevet tilvejebragt, udgør en tilsidesættelse af en oplysningspligt. Der er imidlertid ikke fastsat nogen forpligtelse for medlemsstaten til at oplyse Kommissionen om udførelsen af de kontroller, der er pålagt i direktivets artikel 6. Den italienske regering har i øvrigt nægtet at have modtaget en sådan anmodning fra Kommissionen.
57 Det skal i denne forbindelse for det første konstateres, at forpligtelsen til at foretage overvågningsforanstaltninger vedrørende nitratkoncentrationer som foreskrevet i direktivets artikel 6 gælder uafhængigt af forpligtelsen i direktivets artikel 3 til at udpege sårbare zoner. Selv om forpligtelsen til at træffe sådanne foranstaltninger oprindeligt var fastsat med henblik på at udpege de sårbare zoner, vedbliver den at bestå, efter at den første udpegelse af disse er foretaget, og dette med henblik på at revidere den udfærdigede liste.
58 Det er for det andet rigtigt, således som den italienske regering med rette har anført, at direktivets artikel 6 ikke pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at oplyse Kommissionen om de foretagne skridt for at gennemføre denne bestemmelse. Direktivets artikel 10 og bilag V, punkt 3, fastsætter derimod, at medlemsstaterne skal fremlægge Kommissionen en rapport, der bl.a. skal indeholde »en sammenfatning af resultaterne af den i [direktivets] artikel 6 omhandlede overvågning«.
59 Det er netop, fordi der ikke foreligger en sådan rapport, at Kommissionen i åbningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse har påstået, at den ikke besad de nødvendige oplysninger til at kunne kontrollere Den Italienske Republiks gennemførelse af overvågningsforanstaltningerne fastsat i direktivets artikel 6. Ved at tilsende denne medlemsstat en åbningsskrivelse, hvori medlemsstaten opfordres til at fremsætte sine bemærkninger og til at efterkomme den begrundede udtalelse, har Kommissionen faktisk anmodet om fremsendelse af de relevante oplysninger.
60 Det er som svar på disse opfordringer, at de italienske myndigheder har fremsendt dokumenterne af 16. juli 1997 og rapporten af 18. september 1998 til Kommissionen. Henset hertil konstateres det, at de italienske myndigheder har givet Kommissionen oplysninger som dem, der er krævet i direktivets artikel 10 og bilag V, punkt 3, for alle regioner og selvstyrende provinser i Den Italienske Republik undtagen tre af disse, dvs. Abruzzo, Puglia og Calabrien, for hvilke der ikke er tilvejebragt nogen oplysninger.
61 For disse tre regioner kan den fuldstændige mangel på oplysninger i sagen betragtes som et tilstrækkeligt tegn på en tilsidesættelse af direktivets artikel 6. For så vidt angår de andre regioner og selvstyrende provinser påhvilede det Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, samt at fremlægge de oplysninger for Domstolen, som er nødvendige for, at denne kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud (jf. bl.a. dom af 29.5.2001, sag C-263/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4195, præmis 27).
62 Under disse omstændigheder må det fastslås, at Kommissionen ikke har tilvejebragt beviser for sin påstand om, at overvågningsforanstaltningerne ikke er blevet udført i overensstemmelse med direktivets artikel 6 i regionerne Ligurien, Lombardiet, Veneto, Marche og Campanien. Kommissionen præciserer ikke yderligere grundene til, at kontrollerne skulle være udført på en delvist utilfredsstillende måde i de to provinser Trento og Bolzano samt i de fem regioner Piemonte, Umbrien, Lazio, Molise og Sicilien, og tilvejebringer heller ikke bevis for denne påstand.
63 Det følger af de ovenstående betragtninger, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 6, idet den har undladt at udføre de overvågningsforanstaltninger, der er fastsat i denne artikel.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
64 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, 6 og 10 i Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, idet den har undladt
- at udarbejde handlingsprogrammer i direktivets artikel 5's forstand
- at udføre de overvågningsforanstaltninger, der er fastsat i direktivets artikel 6
- at indgive en rapport til Kommissionen som fastsat i direktivets artikel 10.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i medfør af artikel 226 EF anmodet Domstolen om i den foreliggende sag at fastslå, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (herefter »direktivet«), idet den ikke har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre direktivet. Kommissionens sagsanlæg vedrører mere præcist en tilsidesættelse af direktivets artikel 5, 6 og 10 sammenholdt med bilag III, IV og V til direktivet.
2. Ved dom af 25. februar 1999 har Domstolen allerede dømt Den Italienske Republik for tilsidesættelse af dennes forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 2. Det bemærkes, at denne dom, der i det væsentlige er forbundet med den foreliggende sag, er blevet afsagt, efter at Kommissionen havde fremsat den begrundede udtalelse, men før den havde anlagt den foreliggende sag ved Domstolen.
II - Retsgrundlaget
3. Direktivet har til formål at nedbringe vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget (artikel 1). Medlemsstaterne skal i overensstemmelse med kriterierne i direktivets bilag I kortlægge vand, der er berørt af forurening, og vand, der kan blive berørt af forurening, hvis der ikke træffes foranstaltninger (artikel 3, stk. 1). De skal inden to år efter meddelelsen af direktivet, som var den 19. december 1991, udpege de zoner, der er sårbare over for forurening (artikel 3, stk. 2).
4. Med henblik på gennemførelse af de i artikel 1 omhandlede målsætninger udarbejder medlemsstaterne inden to år efter den oprindelige udpegelse af sårbare zoner handlingsprogrammer for disse zoner (artikel 5, stk. 1). Artikel 5 indeholder for så vidt angår disse programmer følgende bestemmelser:
»2. Et handlingsprogram kan vedrøre alle sårbare zoner på en medlemsstats område, eller der kan, hvis medlemsstaten finder det hensigtsmæssigt, udarbejdes forskellige programmer for forskellige sårbare zoner eller dele af zoner.
3. I handlingsprogrammerne skal der tages hensyn til:
a) de foreliggende videnskabelige og tekniske data, hovedsagelig om kvælstoftilførsler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder
b) miljøbetingelserne i de relevante områder i den pågældende medlemsstat.
4. Handlingsprogrammerne skal gennemføres inden fire år efter deres udarbejdelse og skal bestå af følgende bindende foranstaltninger:
a) foranstaltningerne i bilag III
b) de foranstaltninger, som medlemsstaterne har foreskrevet i den eller de kodekser for godt landmandskab, der er overflødiggjort af foranstaltningerne i bilag III.
[...]«
5. Bilag III angiver de foranstaltninger, der obligatorisk skal træffes. Henset til deres betydning for den foreliggende sag, gengives de i deres helhed nedenfor:
»1. Foranstaltningerne skal omfatte regler vedrørende:
1) perioder, hvor tilførsel af visse typer gødning til jorden er forbudt
2) kapaciteten i anlæg til opbevaring af husdyrgødning; denne kapacitet skal være større end den, der er påkrævet til opbevaring i den længste periode, hvor tilførsel til jorden i den sårbare zone er forbudt, medmindre det over for de kompetente myndigheder kan godtgøres, at enhver overskydende mængde husdyrgødning ud over den faktiske opbevaringskapacitet vil kunne bortskaffes på en måde, der ikke er til skade for miljøet
3) en begrænsning af tilførsel af gødning til jorden, der er i overensstemmelse med godt landmandskab, og som tager hensyn til de særlige forhold i de pågældende sårbare zoner, især:
a) jordbundsforholdene, jordtypen og arealets hældning
b) klimatiske forhold, nedbør og kunstvanding
c) jordens anvendelse og dyrkningsmetoder, herunder vekseldrift
og skal bygge på ligevægt mellem:
i) afgrødens forventede kvælstofbehov
og
ii) kvælstoftilførslen til afgrøden fra jorden og fra gødskning svarende til:
- mængden af kvælstof i jorden på det tidspunkt, hvor afgrødens behov herfor stiger væsentligt (resterende mængder sidst på vinteren)
- kvælstoftilførslen via nettomineralisering af jordens reserver af organisk kvælstof
- tilførsel af kvælstofforbindelser fra husdyrgødning
- tilførsel af kvælstofforbindelser fra kunstgødning og anden gødning.
2. Disse foranstaltninger skal sikre, at den mængde husdyrgødning, som tilføres jorden hvert år, herunder fra dyrene selv, ikke overstiger en vis mængde pr. hektar for hver bedrift eller hvert husdyrbrug.
Den fastsatte mængde pr. hektar skal være den mængde husdyrgødning, som indeholder 170 kg N. Dog kan medlemsstaterne:
a) under det første fireårige handlingsprogram tillade en mængde husdyrgødning, som indeholder op til 210 kg N
b) under og efter det første fireårige handlingsprogram fastsætte andre mængder end dem, der er fastsat ovenfor. Disse mængder skal fastsættes således, at de ikke hindrer opfyldelsen af de formål, der er angivet i artikel 1, og der skal ligge objektive kriterier til grund for dem, f.eks:
- lang vækstsæson
- afgrøder, der optager meget kvælstof
- højt nedbørsoverskud i den sårbare zone
- jordbund med usædvanlig høj denitrifikationsevne.
Hvis en medlemsstat tillader andre mængder i henhold til dette litra b), underretter den Kommissionen, som undersøger medlemsstatens begrundelse herfor efter fremgangsmåden i artikel 9.
3. Medlemsstaterne kan beregne de i punkt 2 nævnte mængder på grundlag af antallet af dyr.
4. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen, hvorledes de anvender bestemmelserne i punkt 2. På baggrund af de modtagne oplysninger kan Kommissionen, såfremt den finder det nødvendigt, forelægge Rådet passende forslag i overensstemmelse med artikel 11.«
6. Direktivets artikel 6 vedrører overvågningen af nitratkoncentrationerne og bestemmer til dette formål følgende:
»1. Med henblik på udpegelse af sårbare zoner og ændringer i listen over disse zoner skal medlemsstaterne:
a) inden to år efter meddelelsen af dette direktiv over en periode på et år overvåge nitratkoncentrationen i ferskvand:
i) på prøveudtagningssteder for overfladevand som omhandlet i artikel 5, stk. 4, i direktiv 75/440/EØF og/eller på andre prøveudtagningssteder, som er repræsentative for medlemsstaternes overfladevand, mindst én gang om måneden og hyppigere i perioder med stor vandføring
ii) på prøveudtagningssteder, som er repræsentative for medlemsstaternes grundvandsførende lag, med regelmæssige mellemrum og under hensyntagen til bestemmelserne i direktiv 80/778/EØF
b) gentage det i litra a) skitserede overvågningsprogram mindst hvert fjerde år, dog ikke på de prøveudtagningssteder, hvor nitratkoncentrationen i alle tidligere prøver har været under 25 mg/l, og hvor der ikke er konstateret nye faktorer, som kan formodes at øge nitratindholdet; i sådanne tilfælde er det kun nødvendigt at gentage overvågningsprogrammet hvert ottende år
c) på ny undersøge eutrofieringsgraden af fersk overfladevand, flodmundinger og kystvand hvert fjerde år.
2. De referencemålemetoder, der er nævnt i bilag IV, skal anvendes.«
7. Det er således bestemmelserne i bilag IV, der fastlægger referencemålemetoderne. Med hensyn til kunstgødning drejer det sig om følgende bestemmelser:
»Kunstgødning
Målemetoden for kvælstofforbindelser er den, der er beskrevet i Kommissionens direktiv 77/535/EØF af 22. juni 1977 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om stikprøve- og analysemetoder for gødning [...], senest ændret ved direktiv 89/519/EØF [...]
Ferskvand, kystvand og havvand
Nitratkoncentrationen måles i overensstemmelse med artikel 4a, stk. 3, i Rådets beslutning 77/795/EØF af 12. december 1977 om indførelse af en fælles procedure for udveksling af oplysninger vedrørende kvaliteten af fersk overfladevand i Fællesskabet [...] ændret ved beslutning 86/574/EØF [...]«
8. Artikel 10 forpligter medlemsstaterne til regelmæssigt at underrette Kommissionen:
»1. Medlemsstaterne forelægger for den fireårsperiode, der følger efter meddelelsen af dette direktiv, og for hver efterfølgende fireårsperiode Kommissionen en rapport med de oplysninger, der er omhandlet i bilag V.
2. Rapporter i henhold til denne artikel skal forelægges for Kommissionen inden seks måneder efter udløbet af den periode, de vedrører.«
9. Bilag V til direktivet opregner de oplysninger, der skal findes i rapporterne, som følger:
»1. En redegørelse for de forebyggende foranstaltninger, der er truffet i henhold til artikel 4.
2. Et kort, der viser følgende:
a) vand, der er kortlagt i henhold til artikel 3, stk. 1, og bilag I, idet det for hvert vandområde oplyses, hvilke af kriterierne i bilag I der er anvendt med henblik på kortlægningen
b) hvor de udpegede sårbare zoner ligger, idet der skelnes mellem eksisterende zoner og zoner, som er udpeget siden sidste rapport.
3. En sammenfatning af resultaterne af den i artikel 6 omhandlede overvågning, herunder en redegørelse for de betragtninger, som førte til udpegelsen af hver enkelt sårbar zone eller til en ændring af eller tilføjelse til listen over udpegede sårbare zoner.
4. En sammenfatning af de handlingsprogrammer, der er udarbejdet i henhold til artikel 5, herunder navnlig:
a) de foranstaltninger, der kræves i henhold til artikel 5, stk. 4, litra a) og b)
b) de oplysninger, der kræves i henhold til bilag III, punkt 4
c) supplerende eller skærpede foranstaltninger, der er truffet i henhold til artikel 5, stk. 5
d) en sammenfatning af resultaterne af de overvågningsprogrammer, som gennemføres i henhold til artikel 5, stk. 6
e) medlemsstaternes vurderinger af, inden for hvilken frist det vand, der er kortlagt i henhold til artikel 3, stk. 1, sandsynligvis vil kunne forventes at opfylde målsætningerne i handlingsprogrammet, sammen med en angivelse af den usikkerhedsgrad, der er indbygget i disse vurderinger.«
III - De faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne
10. Den 25. april 1997 tilsendte Kommissionen den italienske regering en åbningsskrivelse, hvori den anførte, at den ikke havde modtaget den i direktivets artikel 10 omhandlede rapport. Der blev i denne skrivelse ligeledes gjort opmærksom på manglen på enhver oplysning om de handlingsprogrammer, der udarbejdes i medfør af artikel 5, og om udførelsen af de i direktivets artikel 6 nævnte overvågningsforanstaltninger. Ved skrivelse af 16. juli 1997 reagerede den italienske regering på åbningsskrivelsen og underrettede Kommissionen om de foranstaltninger, der var blevet truffet i Italien.
11. Da Kommissionen ikke var tilfreds med de modtagne oplysninger fremsatte den den 19. februar 1998 en begrundet udtalelse, hvori den anførte, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 5, 6 og 10. De italienske myndigheder fremsendte i deres svar af 18. september 1998 en rapport over status for fremskridtene ved gennemførelsen af direktivet.
12. Sideløbende med denne skriftveksling verserede sag C-195/97 ved Domstolen (jf. punkt 2 i dette forslag til afgørelse). Domstolen har afsagt dom med følgende domskonklusion:
»1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 12, stk. 1, i Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, idet den ikke inden for den fastsatte frist ved lov eller administrativt har udstedt de bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre dette direktiv, eller givet Kommissionen underretning herom, og idet den navnlig ikke har opfyldt den forpligtelse, der er fastsat i direktivets artikel 3, stk. 2.«
13. Den 11. maj 1999 vedtog Den Italienske Republik en ny lovgivning, nemlig lovdekret nr. 152 (offentliggjort i GURI af 29.5.1999). Dette dekret indeholdt bl.a. regler om en definition af sårbare zoner i direktivets artikel 3's forstand. Den italienske regering var af den opfattelse, at den ved disse bestemmelser havde opfyldt ovennævnte dom af 25. februar 1999.
IV - Retlige bemærkninger
Indledende spørgsmål
14. To indledende spørgsmål, som den italienske regering har rejst, har i den foreliggende sag en væsentlig betydning:
- En formalitetsindsigelse om, at påstandene i sagen afviger fra klagepunkterne i den begrundede udtalelse.
- En påstand om, at Kommissionen ved den foreliggende sag anmoder Domstolen om at fastslå det samme, som den udtalte i dom af 25. februar 1999, hvorved Den Italienske Republik dømtes for tilsidesættelse af direktivet. Den italienske regering har i denne forbindelse gjort princippet non bis in idem gældende.
1. Formaliteten
a) Parternes argumenter
15. Den italienske regering og Kommissionen har inden for rammerne af den skriftlige forhandling og under retsmødet udbredt sig en del om det første indledende spørgsmål. De vigtigste argumenter gengives nedenfor, førend jeg kommer med mine bemærkninger.
16. Ifølge den italienske regering er der fire væsentlige forskelle mellem den foreliggende sag og den begrundede udtalelse:
a) Kommissionens grundlæggende klagepunkt om manglende gennemførelse af direktivet er frafaldet.
b) Klagepunktet, der er støttet på direktivets artikel 5, er ændret: Det er ikke længere manglen på handlingsprogrammer, der påtales, men at der mangler handlingsprogrammer, som opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 5, stk. 1.
c) Klagepunktet, der er støttet på direktivets artikel 6, er ændret og vedrører nu den ufuldstændige og ukorrekte karakter af kontrollen.
d) Klagepunktet, der er støttet på direktivets artikel 10, er ændret og vedrører nu den manglende fremlæggelse af en fuldstændig rapport.
17. Ifølge den italienske regering har Kommissionen foretaget disse ændringer efter at have gennemgået rapporten af 18. september 1998. Regeringen er af den opfattelse, at Kommissionen på ny burde have fremsat klagepunkterne, således som de i det væsentlige var blevet ændret inden for rammerne af den administrative procedure, ved at fremsende en ny begrundet udtalelse eller en supplerende begrundet udtalelse. Den italienske regering er af den opfattelse, at Kommissionen har skadet dens ret til forsvar, da det kun er inden for rammerne af retssagen, at de foranstaltninger, som Den Italienske Republik har truffet, er blevet taget i betragtning for første gang. Regeringen har i duplikken anført, at en række forhold, der indgår i sagen, ikke har noget grundlag i den begrundede udtalelse. Det drejer sig mere præcist om den ufuldstændige karakter af den rapport, der er omhandlet i artikel 10, og påstanden om, at overvågningen i medfør af artikel 6 i visse, bestemt angivne regioner ikke opfyldte direktivets forskrifter.
18. Kommissionen har bestridt retmæssigheden faktisk og retligt af den italienske regerings indsigelser.
19. Kommissionen har anført, at den begrundede udtalelse:
- klart angiver rækkevidden af de handlingsprogrammer, der skal udarbejdes, af den overvågning, der skal foretages, og af den rapport, der skal udfærdiges, i medfør af henholdsvis direktivets artikel 5, 6 og 10
- konstaterer, at Den Italienske Republik har tilsidesat de ovennævnte forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktivet, og at den ikke til trods for åbningsskrivelsen af 25. april 1997 har truffet de foranstaltninger, der er påkrævet for at gøre Kommissionen i stand til at foretage den ovennævnte kontrol vedrørende overholdelsen af forpligtelserne, og
- på denne baggrund konkluderer, at Den Italienske Republik ikke har opfyldt de forpligtelser, der er opregnet ovenfor og fastsat i direktivets artikel 5, 6 og 10.
20. Ifølge Kommissionen vedrører klagepunkterne ikke så meget den generelle mangel på handlingsprogrammer, overvågning og rapporten, men mere præcist den omstændighed, at de ikke er i overensstemmelse med kravene i direktivet.
21. Selv om fristen på to måneder, der var fastsat i den begrundede udtalelse, for længst er overskredet, har Kommissionen grundigt gennemgået de italienske myndigheders reaktion i deres skrivelse af 18. september 1998 med henblik på at kontrollere, om den eventuelt indeholdt elementer, der kunne påvise, at Den Italienske Republik havde efterkommet sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 5, 6 og 10. Det fremgår af denne skrivelse, at selv om de italienske myndigheder har truffet visse foranstaltninger i denne forstand, opfylder disse ikke de krav, der er fastsat i direktivet.
22. Med hensyn til det retlige grundlag for den italienske regerings påstand har Kommissionen bemærket, at proceduren i artikel 226 EF ikke alene har til hensigt at beskytte medlemsstaternes rettigheder, men også at afgrænse genstanden for den administrative procedure. I den foreliggende sag er påstanden om, at klagepunkterne i den begrundede udtalelse efterfølgende er blevet ændret i stævningen, uden grundlag. Fra starten af tog Kommissionens klagepunkter sigte ikke på den fuldstændige mangel på foreskrevne programmer, overvågning eller rapporter, men alene på deres ufuldstændige og uhensigtsmæssige karakter. Kommissionen er af den opfattelse, at det er derved, at den italienske regering ikke behørigt har udført forskrifterne i direktivets artikel 5, 6 og 10.
23. Kommissionen har afvist den italienske regerings argument vedrørende den hævdede tilsidesættelse af retten til forsvar. Det er i fuld overensstemmelse med reglerne for den administrative procedure, at Kommissionen har gennemgået svaret - der i øvrigt er fremsendt for sent - på den begrundede udtalelse. Da det stod Kommissionen klart, at de elementer, der var blevet fremsendt den, ikke gjorde det muligt at konkludere, at Den Italienske Republik havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivet korrekt, indgav Kommissionen den omhandlede stævning i overensstemmelse med den sædvanlige gang inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure.
24. Kommissionen har tilføjet, at argumenterne vedrørende realiteten, som den italienske regering har fremsat i svarskriftet, i deres indhold er de samme som dem, der er fremsat i regeringens skrivelse af 18. september 1998. For Kommissionen tyder dette sandelig ikke på, at den italienske regerings ret til forsvar er blevet hindret.
b) Kriterier for antagelse til realitetsbehandling
25. Før jeg udtaler mig om dette formalitetsspørgsmål, minder jeg om Domstolens faste praksis, hvorefter spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen .
26. Det er ubestridt, at den italienske regering ved at fremsende sin skrivelse den 18. september 1998 har reageret for sent på den begrundede udtalelse. Jeg drager imidlertid ikke heraf den konklusion, at de gennemførelsesforanstaltninger, der er beskrevet i denne skrivelse, også var truffet for sent. Alene den omstændighed, at Kommissionen har gennemgået foranstaltningerne for at kontrollere, om de gjorde det muligt at opfylde forpligtelserne i direktivets artikel 5, 6 og 10 og den omstændighed, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke har fremsat klagepunkter vedrørende den eventuelt for sene karakter af disse foranstaltninger, gør mig det muligt at antage, at deres punktlighed ikke er omtvistet i den foreliggende sag. Det samme gør sig selvfølgelig ikke gældende for de gennemførelsesforanstaltninger, der er blevet truffet efter den nævnte skrivelse af 18. september 1998.
27. Når jeg læser den begrundede udtalelse og stævningen, slår en tydelig forskel mig straks. Udtalelsen er et kort dokument, hvori det bebrejdes Den Italienske Republik i ganske generelle vendinger, at den ikke har efterkommet sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 5, 6 og 10. Udtalelsen henviser imidlertid til den italienske regerings skriftlige svar af 16. juli 1997 på åbningsskrivelsen af 25. april 1997. Kommissionen konkluderer heraf, at disse oplysninger var utilstrækkelige til at gøre det muligt at konstatere, at Den Italienske Republik havde efterkommet sin forpligtelser i medfør af direktivets artikel 5, 6 og 10. Stævningen derimod udbreder sig i detaljer om de foranstaltninger, som Den Italienske Republik har truffet i mellemtiden, og angiver de punkter, hvorpå forskrifterne i direktivet ikke er blevet overholdt. Det er unægteligt, at trykket, der først er lagt på den manglende gennemførelse af forpligtelserne, flyttes over på en påstand om ukorrekt gennemførelse af disse forpligtelser. Herefter rejser sig spørgsmålet om, hvorvidt denne trykforskel skal medføre, at Kommissionens sagsanlæg ikke kan antages til realitetsbehandling.
28. Der henvises først til Domstolens faste praksis på området, som den er kommet til udtryk i dom af 20. marts 1997, Kommissionen mod Tyskland :
»22 I den henseende bemærkes indledningsvis, at den administrative procedure har til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter [...]
23 Det fremgår af Domstolens faste praksis [...] at genstanden for et søgsmål i henhold til traktatens artikel 169 følgelig fastlægges under den forudgående administrative procedure i henhold til denne traktatbestemmelse. Stævningen kan derfor ikke støttes på andre klagepunkter end dem, der er nævnt i den begrundede udtalelse [...]
24 Domstolen har desuden fastslået [...] at den begrundede udtalelse skal indeholde en sammenhængende og detaljeret fremstilling af de grunde, som har ført Kommissionen til den opfattelse, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaten.«
29. Det følger af Domstolens betragtninger, forekommer det mig, at den begrundede udtalelse har til hensigt at beskrive og afgrænse genstanden for den administrative procedure. Denne definition og afgrænsning af bebrejdelserne mod den omhandlede medlemsstat tager bl.a. sigte på beskyttelsen af medlemsstatens rettigheder. Det er således nødvendigt i den foreliggende sag at undersøge, om den begrundede udtalelse er tilstrækkeligt præcis og detaljeret til at fastlægge sagens genstand, og at stævningen ikke går herudover.
30. Spørgsmålet besvares som følger. Den begrundede udtalelse lægger den materielle ramme, som stævningen skal indgå i. Sagen kan kun afvises, hvis stævningen vedrører flere forpligtelser eller andre forpligtelser end dem, der var beskrevet i den begrundede udtalelse. Med andre ord fastsætter den begrundede udtalelse grænserne, inden for hvilke stævningen skal holdes. Dette indebærer ikke, at stævningen i sit indhold absolut skal være overensstemmende med udtalelsen: Klagepunkterne kan være mere begrænsede, end de var i formuleringen af den begrundede udtalelse, så længe de vedrører de samme forpligtelser.
31. Disse principper kan udledes af proceduren i artikel 226 EF. Denne procedure er i sagens natur progressiv og dynamisk. Det er Kommissionen, der fremsender en åbningsskrivelse til medlemsstaten. Henset til medlemsstatens reaktion, beslutter Kommissionen følgelig, om der skal fremsættes en begrundet udtalelse og dens indhold. Medlemsstaten kan i sit svar svare på udtalelsen. Kommissionen kan på grundlag af dette svar beslutte at anlægge en sag eller ej og fastlægge de påstande, som denne sag indledningsvis skal indeholde. Under proceduren kan de klagepunkter, der blev formuleret indledningsvis, begrænses og henset til de påtalte undladelser gøres mere specifikke. Det viser sig ofte i praksis, at i løbet af sagens behandling formindskes rækkevidden af de indledningsvis påtalte traktatbrud, fordi medlemsstaterne foretager en gennemførelse af deres forpligtelser.
32. Den foregående analyse gør det muligt at udskille to kriterier for antagelse af sagen til realitetsbehandling:
- Sagen skal indgå i rammen for den sagsgenstand, der er fastlagt i den begrundede udtalelse.
- Den skal, når de oplysninger, medlemsstaten har fremlagt inden for rammerne af den administrative procedure, tages i betragtning, med tilstrækkelig nøjagtighed beskrive de påtalte traktatbrud.
Stævningen, der indleder sagen, skal følgelig være den fornuftigvis forudseelige følge af dialogen mellem Kommissionen og medlemsstaten under den administrative procedure. Hvis disse krav er opfyldt, er der ikke sket en tilsidesættelse af retten til forsvar. Det tilføjes, at i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland har Domstolen, da den afgjorde sagens antagelse til realitetsbehandling, fundet, at en relativt generel angivelse af de påtalte traktatbrud var tilstrækkeligt. Dette hindrer ikke, som det var tilfældet i den sidstnævnte sag, at den lidet præcise karakter af klagepunkterne kan føre til, at sagen ikke antages til realitetsbehandling.
c) Bemærkninger
33. Ved at anvende denne retspraksis på den foreliggende sag er det ikke muligt at tiltræde den holdning af generel karakter, som den italienske regering har indtaget, når den gør gældende, at sagen ikke skal antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at stævningen indeholder andre klagepunkter end dem, der er fremsat af Kommissionen i den begrundede udtalelse.
34. Følgende forhold fremgår af forløbet af den administrative procedure:
- Kommissionen bebrejder i sin åbningsskrivelse af 25. april 1997 Den Italienske Republik for at have tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktivets artikel 5, 6 og 10.
- Den italienske regering har i sit svar af 16. juli 1997 fremsendt en betydelig dokumentation, der har til hensigt at påvise, at den behørigt havde udført de nævnte forpligtelser.
- I den begrundede udtalelse af 19. februar 1998 betegner Kommissionen disse oplysninger som ufuldstændige med hensyn til deres geografiske dækning og utilstrækkelige i deres indhold, og den konkluderer herudfra, at Den Italienske Republik ikke behørigt har opfyldt sine forpligtelser i medfør af direktivets artikel 5, 6 og 10.
- Den italienske regering har i det lange svar, den afgav den 18. september 1998, på ny anført de følger, den til denne dato havde givet forpligtelserne i direktivet.
- På grundlag af disse forhold konkluderede Kommissionen, at de gennemførelsesforanstaltninger, som de italienske myndigheder havde truffet, endnu var ufuldstændige med hensyn til deres geografiske dækning, og at de var utilstrækkelige i deres indhold. Kommissionens påstande i stævningen tager mere specielt sigte på de mangler og utilstrækkeligheder, der fortsat eksisterer.
35. Jeg slutter heraf, at Kommissionen i stævningen er forblevet inden for grænserne for sagens genstand, således som denne var blevet afgrænset i den begrundede udtalelse. Ganske vist er trykket, der i starten var lagt på den manglende (korrekte) gennemførelse, flyttet over på den ufuldstændige og utilstrækkelige gennemførelse, og beskrivelsen af klagepunkterne er sket mere specifikt og præcist. Forholdet er ikke desto mindre det, at genstanden i det væsentlige er den samme: Den Italienske Republik har begået en fejl inden for rammerne af gennemførelsen af sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 5, 6 og 10. Selv om klagepunkterne er blevet mindre udstrakte i løbet af den administrative procedure, forbliver deres indhold og rækkevidde den samme.
36. Det konkluderes følgelig, at den italienske regerings formalitetsindsigelse bør afvises.
37. Dette fritager mig ikke fra inden for rammerne af vurderingen af de forskellige klagepunkter at erindre om spørgsmålet om, hvorvidt disse klagepunkter opfylder kravene om klarhed og nøjagtighed, der er påkrævet på dette område.
2. Retsvirkningen af dommen af 25. februar 1999
a) Parternes argumenter
38. I dom af 25. februar 1999 har Domstolen allerede dømt Den Italienske Republik for tilsidesættelse af dennes forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 2. Den Italienske Republik har nemlig forsømt at udpege sårbare zoner. Lovdekret nr. 152 af 11. maj 1999 er blevet offentliggjort med henblik på at opfylde denne dom. Den italienske regering har gjort gældende, at princippet non bis in idem er til hinder for, at Kommissionen efter den første procedure anlægger en anden traktatbrudssag ved Domstolen, der i det væsentlige har den samme genstand.
39. Under henvisning til dommen i sagen Kommissionen mod Spanien er Kommissionen af den opfattelse, at den italienske regerings påstand er grundløs. I denne dom blev Kongeriget Spanien dømt for ikke at have udarbejdet de handlingsprogrammer, der er omhandlet i direktivets artikel 5, efter at samme medlemsstat tidligere var blevet dømt for bl.a. ikke at have foretaget en udpegning af zoner, der betragtes som sårbare, som fastsat i direktivets artikel 3 . Kommissionen henviser ligeledes i denne forbindelse til en anden dom, nemlig dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, der vedrørte den manglende iværksættelse inden for den fastsatte frist af direktiv 79/409/EØF .
b) Bemærkninger
40. Kommissionen og Den Italienske Republik er af en grundliggende forskellig holdning med hensyn til de konsekvenser, der følger af sammenhængen mellem den foreliggende procedure og den, der blev afsluttet ved afsigelsen af dommen af 25. februar 1999. Denne meningsforskel fører mig til at sætte tvisten ind i en helt anden sammenhæng.
41. Når det som i den foreliggende sag drejer sig om direktiver inden for miljøområdet, der har til hensigt at nedbringe miljøforureningen som følge af bestemte stoffer, at forudsige udviklingen i denne forurening og i mellemtiden at fjerne de skader, der er forårsaget af denne forurening, indebærer disse en forpligtelse for medlemsstaterne til at træffe en helhed af foranstaltninger. Disse foranstaltninger er bundet til hinanden og udstrækker sig over en lang periode. Det er kun ved en indsats på lang sigt, at de tilsigtede mål - i det foreliggende tilfælde forbedringen af vandkvaliteten ved at nedbringe vandets nitratindhold - kan nås.
42. Tidsfaktoren spiller en vigtig rolle i gennemførelsen af et direktiv. De foranstaltninger, der er omhandlet i direktivet, skal træffes i rette tid for at undgå en forøgelse af tabene. De skal desuden for at være effektive indgå i en passende tidsplan i forhold til hinanden. Det er en sådan tidsplan, som handlingsprogrammerne tager sigte på. En manglende overholdelse af den tidsplan, som de indeholder, er et væsentligt traktatbrud, der er skadeligt for den tilsigtede virkning med direktivet.
43. Det forekommer mig muligt at identificere fire væsentlige grunde, der netop for dette direktiv retfærdiggør, at der skal gives særlig opmærksomhed til en effektiv iværksættelse fra medlemsstaternes side af de handlinger, direktivet fastsætter. For det første har dette direktiv til formål at forbedre miljøkvaliteten med hensyn til de betingelser, der klart varierer fra en medlemsstat til en anden og inden for den samme medlemsstat. Kilderne til nitratforureningen af vand kan være af forskellig karakter, den eksisterende forureningsintensitet kan variere og det naturlige miljøs optagelseskapacitet er ikke ens overalt. Iværksættelsen af direktivet karakteriseres ligeledes af en vid skønsmargen, der er overladt de nationale, regionale og lokale myndigheder. For det andet nødvendiggør gennemførelsen af direktivets mål en helhed af handlinger, der kan udstrække sig over flere år. Iværksættelsen af dette direktiv fuldendes naturligvis ikke under gennemførelsen af det i den nationale lovgivning. For det tredje medfører iværksættelsen af dette direktiv i visse tilfælde strenge begrænsninger på bestemte landbrugsaktiviteter, såsom intensivt opdræt eller andre former for brug af jordene, der medfører en betydelig nitrattilførsel. Det er ikke udelukket, at modstanden, der mødes i visse kredse af berørte erhvervsdrivende, fører til forsinkelser og mangler i gennemførelsen af direktivet. Endelig er tilsikringen af et lige kvalitetsniveau for miljøet inden for Fællesskabet forbundet med en lighed i konkurrencebetingelserne i landbrugssektoren. Hvis medlemsstaterne lod det komme til mærkbare divergenser i deres iver efter at iværksætte dette direktiv vedrørende nitrater, ville der følge en alvorlig konkurrencefordrejning deraf.
44. Disse indsatser lader den bestemt komplekse karakter af kontrollen med iværksættelsen af direktivet skinne igennem, men også dens afgørende vigtighed med hensyn til de tilsigtede mål. Dette er grunden til, at direktivet indfører en ordning med handlingsprogrammer, overvågning og rapporter. Denne ordning skal dels sikre vedtagelsen af foranstaltninger, der alt efter de vilkår, der er tilpasset de lokale omstændigheder, reelt bevirker en nedbringelse af forureningen forårsaget af nitrater, og dels gør en effektiv kontrol med overholdelsen af direktivet mulig.
45. Under disse omstændigheder finder jeg, at den manglende udpegning i tide af sårbare zoner i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 3, stk. 2, ikke kan have den virkning, at den omhandlede medlemsstat fritages for sin pligt til at iværksætte de andre forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktivet. Et sådant resultat ville svare til at belønne den for den manglende iværksættelse inden for den fastsatte frist af en del af direktivet. Kommissionen har i den retspraksis, der er henvist til ovenfor i punkt 39, gentagne gange kategorisk fordømt et sådant resultat.
46. Den italienske regerings påstand om, at denne procedure i det væsentlige gentager den, der blev afsluttet med afsigelsen af dommen af 25. februar 1999, er ikke mere begrundet. Forpligtelserne i direktivets artikel 3 er ikke substantielt identiske med dem i artikel 5, 6 og 10.
47. Jeg tror ikke, der findes flere substantielle sammenhænge af denne karakter mellem disse forpligtelser, der gør, at den manglende udpegning, der er påkrævet i artikel 3, gør det umuligt at gennemføre forpligtelserne i artikel 5, 6 og 10.
48. Ganske vist tager udarbejdelsen af de handlingsprogrammer, der er omhandlet i direktivets artikel 5, i princippet sigte på de sårbare zoner, der er blevet udpeget. Hvis den formelle udpegning af disse zoner forsinkes, forhindrer direktivet imidlertid ikke, at der træffes foranstaltninger til forberedelse af udarbejdelsen af handlingsprogrammerne. Henset til den retspraksis, der er henvist til ovenfor i punkt 39, kan en forsinket udpegning af de sårbare zoner under alle omstændigheder ikke føre til en forlængelse af fristen for udarbejdelse af handlingsprogrammerne, der på den måde ville løbe ind til to år efter udpegelsen af de beskyttede zoner, der i øvrigt var forsinket.
49. Den overvågning, der skal sikres i henhold til direktivets artikel 6, står ganske vist i forbindelse med de sårbare zoner, som er omhandlet i artikel 3. Denne overvågning kan imidlertid foretages, uden at disse zoner er blevet udpeget. Endnu bedre kan det udledes af artikel 6, at udpegningen af sårbare zoner finder sted på grundlag af en forudgående overvågning i denne artikels forstand.
50. Forpligtelsen til at rapportere i direktivets artikel 10 kan således uden diskussion vurderes uafhængigt af udpegningen af sårbare zoner.
V - Realiteten
A - Klagepunktet vedrørende direktivets artikel 5
1. Parternes argumenter
51. Kommissionen har i stævningen opregnet et vist antal forhold, som ifølge Kommissionen skal vise, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 5:
- På tidspunktet for sagens anlæg ved Domstolen havde den italienske regering endnu ikke udarbejdet noget handlingsprogram, der opfyldte forskrifterne i direktivets artikel 5.
- Det følger af dommen af 25. februar 1999, at for størstedelen af det italienske territorium havde den italienske regering ikke foretaget en udpegning af sårbare zoner, og det var følgelig ikke muligt at indføre handlingsprogrammer, der var tilpasset de miljømæssige betingelser, som disse programmer var ment at skulle finde anvendelse på.
- For Midt- og Syditalien indeholdt handlingsprogrammerne ikke nogen foranstaltninger af den art, der er omhandlet i bilag III til direktivet. Dette gælder således for Abruzzo, Puglia og Calabrien samt i praksis ligeledes for andre regioner.
- For visse nordlige regioner i Italien (Piemonte, Lombardiet, Veneto og Emilia-Romagna) er alle de specifikke forpligtelser, der er fastsat i bilag III, ikke gengivet i handlingsprogrammerne.
- De italienske myndigheders initiativer er ikke sammenhængende eller er af for generel en karakter.
52. Kommissionen har herefter givet en oversigt over de initiativer, der ikke desto mindre er blevet taget af Italien. Disse initiativer er enten for lidt sammenhængende eller af en for generel karakter eller er endnu ufuldstændige. De opfylder ikke kravene i direktivets artikel 5.
53. Den italienske regering har gjort gældende, at den allerede har udpeget de sårbare zoner i Piemonte, Lombardiet, Veneto og Emilia-Romagna. Der er blevet udarbejdet handlingsprogrammer for disse zoner. For de andre regioner er der ikke udarbejdet handlingsprogrammer, fordi der ikke er sket en udpegning af sårbare zoner.
54. I replikken og duplikken koncentrerer den diskussion, der bringer den italienske regering i modstrid med Kommissionen, sig om den italienske regerings anbringende, som vi har gennemgået tidligere, om den italienske regerings manglende mulighed for at iværksætte direktivets artikel 5, før den har udpeget de sårbare zoner.
2. Bemærkninger
55. Henset til de foregående forhold er det muligt kort at tage stilling til denne påstand. Påstanden vedrører i det væsentlige følgende forhold. Ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, havde de italienske myndigheder for en del af territoriet - Midt- og Syditalien - ikke udarbejdet handlingsprogrammer. Den italienske regering har ikke bestridt det, men har til sit forsvar gjort gældende, at udarbejdelsen af handlingsprogrammer i øvrigt ikke var mulig i mangel af udpegning af sårbare zoner. Som det er anført ovenfor i punkt 45 i dette forslag til afgørelse, kan dette anbringende ikke tages til følge. Der er netop udarbejdet handlingsprogrammer for fire nordlige regioner (Piemonte, Lombardiet, Veneto og Emilia-Romagna), men ifølge Kommissionen opfyldte de ikke direktivets krav, bl.a. fordi de ikke indeholdt et vist antal foranstaltninger, der var fastsat i bilag III til direktivet. Den italienske regering bestrider ganske vist denne påstand under anbringende af, at den er tvetydig og generel, men den bestrider ikke, at Kommissionens konstatering er begrundet. Den svarer heller ikke på de eksempler på foranstaltninger, der mangler i handlingsprogrammerne, således som de er blevet angivet af Kommissionen. Under disse omstændigheder forekommer det mig at være tilstrækkeligt godtgjort, at selv hvad angår de fire nævnte nordlige regioner, har den italienske regering ikke udarbejdet handlingsprogrammer, der opfylder forskrifterne i direktivet.
B - Klagepunktet vedrørende direktivets artikel 6
1. Parternes argumenter
56. Kommissionen har anført, at direktivets artikel 6 pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at overvåge nitratkoncentrationen. Direktivet fastsætter mere specielt en første række kontroller i en periode på et år før den 20. december 1993, og siden en gentagelse af disse overvågningsforanstaltninger hvert fjerde eller ottende år afhængigt af den grad af forurening forårsaget af nitrater, der er blevet konstateret.
57. Den dokumentation, som de italienske myndigheder har fremlagt, viser, at i mindst fem regioner er overvågningsforanstaltningerne ikke blevet udført i overensstemmelse med direktivet, at i fem andre regioner og to provinser er kontrollerne blevet udført på en delvist utilfredsstillende måde, og de viser også den fuldstændige mangel på oplysninger vedrørende tre regioner (Abruzzo, Puglia og Calabrien). Under disse omstændigheder har Kommissionen konkluderet, at Den Italienske Republik ikke fuldt ud har opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 6.
58. Den italienske regering er af den opfattelse, at artikel 6 tager sigte på gennemførelsesforanstaltninger, der ikke kan adskilles fra udpegningen af sårbare zoner i henhold til artikel 5. Ifølge den italienske regering foreligger der kun en tilsidesættelse af direktivets artikel 6, for så vidt som udpegelsen af sårbare zoner medfører en tilsidesættelse af artikel 3. Kommissionen har påvist, at forsømmelserne af overvågningsforanstaltningerne har medført en tilsidesættelse af artikel 3. Den italienske regering har subsidiært gjort gældende, at anbringendet er ubegrundet som følge af dets generelle, upræcise og upåviste karakter. Den har endelig tilføjet, at der er blevet udført kontroller i overensstemmelse med bilag IV til direktivet inden for rammerne af de andre direktiver, der er nævnt heri.
59. Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at forpligtelsen i direktivets artikel 6 er en specifik forpligtelse, der kan adskilles fra de andre forpligtelser i direktivet. Kommissionen har tilføjet, at en korrekt iværksættelse af artikel 6 kræver, at de nationale myndigheder overholder de frister og vilkår, der er fastsat heri, og at det ikke er tilstrækkeligt at henvise til de overvågningsvilkår, der er fastsat i andre direktiver, som artikel 6 henviser til, og som myndighederne har meddelt Kommissionen inden for rammerne af Rådets direktiv 91/692/EØF af 23. december 1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver . Særligt kravene i direktiv 91/676, for så vidt angår nettet af prøveudtagningssteder, hyppigheden af prøveudtagninger og behandlingen af dataene, er forskellige. Kommissionen har desuden anført, at selv om direktiv 91/692 er blevet vedtaget efter direktiv 91/676, henviser det ikke hertil. De oplysninger, der er fremsendt inden for rammerne af direktiv 91/692, er således på ingen måde relevante for iværksættelsen af direktiv 91/676. Endelig har Kommissionen bemærket, at den i løbet af den administrative procedure har anmodet de italienske myndigheder om at fremlægge de forhold for den, som kan påvise, at forpligtelsen i direktivets artikel 6 er blevet overholdt. De fremlagte oplysninger viser, at dette ikke er tilfældet.
60. Den italienske regering har i duplikken påstået, at Kommissionen ikke har præciseret grunden til, at direktivet ikke er blevet overholdt i det mindste i fem regioner. Kommissionen burde i detaljer henholde sig til de forhold, der er fremlagt, og angive de mangler, der fremtræder. Ifølge den italienske regering kan Kommissionen desuden ikke bevise et traktatbrud ved at gøre en mangel på oplysninger gældende. Artikel 6 indeholder ikke en oplysningsforpligtelse for medlemsstaterne. Det fremgår af punkt 3 i bilag V, at medlemsstaten alene er forpligtet til at give en sammenfatning af resultaterne af den udførte overvågning .
2. Bemærkninger
61. Den italienske regering lader i sit principale anbringende til at tage udgangspunkt i princippet om, at artikel 6 ikke skaber en forpligtelse for medlemsstaterne, der er uafhængig af forpligtelsen til at udpege en sårbar zone. Dette argument er naturligvis i modstrid med såvel ordlyden som rækkevidden af artikel 6. Overvågningsforanstaltningerne i form af prøveudtagninger skal frembringe de forhold, på grundlag af hvilke de sårbare zoner kan udpeges. Endelige har disse foranstaltninger indflydelse på vurderingen af det fremskridt, der er sket i gennemførelsen af direktivets mål.
62. Den italienske regerings påstand om, at Kommissionen ikke har ret til at udlede en tilsidesættelse af artikel 6 af manglen på oplysninger, når denne artikel ikke indeholder en specifik oplysningsforpligtelse, kan heller ikke tages til følge. Kommissionen har ret til inden for rammerne af den administrative procedure i medfør af artikel 226 EF at anmode medlemsstaterne om enhver oplysning, der er nødvendig for at kontrollere, om en medlemsstat overholder sine forpligtelser i henhold til traktaten. Medlemsstaterne er forpligtede til at fremlægge disse oplysninger for at gøre det muligt for Kommissionen at foretage dens overvågningsopgave, der er tildelt den i artikel 211 EF. Hvis en medlemsstat inden for rammerne af en procedure i medfør af artikel 226 EF ikke er i stand til eller ikke indvilliger i inden for den fastsatte frist at fremlægge de oplysninger, som den er blevet bedt om i forbindelse med dens overholdelse af sine forpligtelser, har Kommissionen ret til at konkludere herudfra, at den omhandlede medlemsstat ikke opfylder sine forpligtelser. Det er nemlig udelukkende ved at basere sig på fuldstændige og nøjagtige oplysninger, at Kommissionen er i stand til under de forskellige faser af den administrative procedure at fastslå, at den omhandlede medlemsstat endnu ikke opfylder sine forpligtelser.
63. Der tillægges den italienske regerings anbringende om den for generelle, upræcise og upåviste karakter af Kommissionens klagepunkt mere vægt. Kommissionen har ikke præciseret de forhold, der gør den det muligt at påstå, at i det mindste fem italienske regioner ikke havde foretaget den i direktivet foreskrevne overvågning, og at fem andre regioner og to provinser kun havde foretaget den på en delvist utilfredsstillende måde. Det følger af de ovenfor anførte betragtninger i punkt 33 ff., at Kommissionen skal fremlægge en sammenhængende og detaljeret redegørelse for de grunde, der har medført, at den har påstået, at den berørte medlemsstat har tilsidesat en af sine forpligtelser . Sagsanlægget er ikke overbevisende på dette punkt. Det indeholder ikke forhold, der er tilstrækkeligt klare og præcise til at gøre det muligt at kontrollere, om overvågningsforpligtelserne i de omhandlede regioner er blevet overholdt utilstrækkeligt eller ufuldstændigt. Jeg mener derfor, at dette klagepunkt ikke er begrundet for så vidt det angiver, at gennemførelsen af direktivets artikel 6 i regionerne Ligurien, Lombardiet, Veneto, Marche og Campanien samt i provinserne Trento og Bolzano er ukorrekt og delvist utilfredsstillende.
64. Noget andet gør sig gældende, for så vidt angår de klagepunkter, der omhandler kontrollerne i regionerne Abruzzo, Puglia og Calabrien. Kommissionen har uden at blive dementeret af den italienske regering gjort en mangel på oplysninger, hvad angår disse regioner, gældende. Den italienske regering har hverken påstået, at de i artikel 6 krævede kontroller uden videre er blevet udført i disse regioner, eller at kontrollerne var obligatoriske der. Det udledes deraf, at med hensyn til disse regioner er klagepunktet vedrørende kontrollerne tilstrækkeligt klart og begrundet.
65. Kommissionen og den italienske regering er stadig uenige om spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne kan nøjes med de kontroller, der er fastsat i de direktiver, der er nævnt i direktivets artikel 6, stk. 1, litra a), nr. i) og ii), som skal meddeles Kommissionen i overensstemmelse med direktiv 91/692. Jeg er af samme opfattelse som Kommissionen, hvorefter artikel 6 med sikkerhed indebærer, at kontrollerne, der er fastsat i de andre direktiver, ikke er tilstrækkelige. Det er ikke muligt at forstå ordlyden af denne artikel anderledes på dette punkt. I øvrigt har denne konstatering ikke nogen indflydelse på konklusionen i punkt 63.
66. Henset til det foregående konstateres det, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til bestemmelserne i direktivets artikel 6 sammenholdt med bilag IV, idet den ikke har iværksat artikel 6 i regionerne Abruzzo, Puglia og Calabrien, og at Den Italienske Republik for så vidt angår artikel 6 i øvrigt frifindes.
C - Klagepunktet vedrørende direktivets artikel 10
1. Parternes argumenter
67. Direktivets artikel 10 fastsætter, at medlemsstaterne er forpligtet til at forelægge en rapport hvert fjerde år. Den første rapport, der dækker en fireårsperiode, burde være forelagt Kommissionen før den 20. juni 1996. Rapporten indeholder alle de oplysninger, der er omhandlet i bilag V. Den italienske regering har ikke fremsendt en rapport inden den nævnte dato.
68. Ifølge Kommissionen er den dokumentation, som den italienske regering har fremsendt til Kommissionen med skrivelse af 16. juli 1997, ufuldstændig og utilstrækkelig med hensyn til indholdet.
69. Den rapport, der er blevet fremsendt den 18. september 1998, opfylder heller ikke direktivets krav. Kommissionen har nævnt fire mangler:
- Rapporten er ufuldstændig geografisk.
- Den indeholder ikke det kort over vand, der (eventuelt) er forurenet, og de sårbare zoner, som fastsat i punkt 2 i bilag V.
- Der mangler angivelser for næsten halvdelen af regionerne af resultaterne af kontrollerne af nitratkoncentrationerne.
- Fremstillingen af handlingsprogrammerne er utilstrækkelig. Den nævner kun bestemte foranstaltninger, og desuden alene for nogle regioner. Den tager ikke emnerne i punkt 4 i bilag V op på en systematisk måde.
70. Kommissionen har på den baggrund konkluderet, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser til i rette tid at fremlægge en rapport, der opfylder direktivets forskrifter.
71. Den italienske regering er derimod af den opfattelse, at den i rapporten har præsenteret en sammenfattende fremstilling over konstateret forurening forårsaget af nitrater og de trufne foranstaltninger. Rapportens kortfattede karakter er - fortsætter den italienske regering - ikke i strid med kravene i bilag V.
2. Bemærkninger
72. Det er for mig at se ubestridt, at den italienske regering ikke har sendt en rapport til Kommissionen i rette tid, dvs. før den 20. juni 1996. Tilsidesættelsen af artikel 10 er følgelig allerede nu påvist. Andre forhold føjer sig hertil. Den Italienske Republik har i sin skrivelse af 18. september 1998 - følgelig lang tid efter udløbet af den i direktivet fastsatte frist - ikke desto mindre fremsendt en rapport til Kommissionen. De informationer, som rapporten skal indeholde, står præcist anført i bilag V til direktivet. Kommissionen har i sin stævning klart anført de oplysninger, der mangler. Den italienske regering bestrider ikke dette, men gør imidlertid til sit forsvar gældende, at en kortfattet fremstilling kan være tilstrækkeligt, og at artikel 10 og bilag V ikke er tilstrækkeligt præcise til at begrunde en tilsidesættelse af bestemmelserne heri. Det er klart, at dette argument ikke kan tages til følge.
73. Det konstateres således, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 sammenholdt med bilag V til direktivet, idet den ikke har fremlagt en rapport inden for den fastsatte frist, og i øvrigt kun har præsenteret Kommissionen en ufuldstændig og utilstrækkelig rapport.
VI - Sagens omkostninger
74. Det fremgår af de foregående betragtninger, at jeg finder, at Kommissionens påstande for størstedelens vedkommende er begrundede. Det er kun på et begrænset punkt, at jeg foreslår, at sagsøgte frifindes. Jeg mener derfor, at det er logisk, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
VII - Forslag til afgørelse
75. Henset til de faktiske omstændigheder, som er anført ovenfor, foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
1) Den Italienske Republik frifindes for så vidt angår overholdelsen af artikel 6 i Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, i regionerne Ligurien, Lombardiet, Veneto, Marche og Campanien, og henholdsvis Piemonte, Umbrien, Lazio, Molise og Sicilien samt i provinserne Trento og Bolzano.
2) I øvrigt har Den Italienske Republik tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, idet den:
- ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for gennemførelsen af artikel 5, 6 og 10 i direktiv 91/676
- eller subsidiært ikke har meddelt Kommissionen disse foranstaltninger.
3) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2.