Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 11 decembrie 2025(1)
Cauza C‑653/24
Presidente del Consiglio dei Ministri
împotriva
Regione Emilia‑Romagna
[cerere de decizie preliminară formulată de Corte costituzionale (Curtea Constituțională, Italia)]
„ Trimitere preliminară – Serviciile în cadrul pieței interne – Domeniul de aplicare al Directivei 2006/123/CE – Concesiuni ale unor aducțiuni hidroelectrice mici și ale instalațiilor aferente de producere a energiei – Prelungirea automată a concesiunilor acordate anterior ”
1.        Corte Costituzionale (Curtea Constituțională, Italia) este chemată să soluționeze o acțiune introdusă de Presidente del Consiglio dei Ministri (Președintele Consiliului de Miniștri, Italia) împotriva unei legi regionale care permite, fără a fi necesară lansarea unei noi proceduri de cerere de ofertă, prelungirea duratei concesiunilor(2) de „aducțiuni de apă mici în scopul producerii de energie hidroelectrică” acordate concesionarilor care au beneficiat de anumite stimulente.
2.        Pentru a aprecia compatibilitatea acestei norme cu dreptul Uniunii, astfel cum solicită instanța de trimitere, Curtea va trebui să stabilească dacă Directiva 2006/123/CE(3) se aplică, ratione materiae, acestui tip de concesiuni. Ea va trebui de asemenea să își precizeze jurisprudența(4) cu scopul de a lămuri care este linia de diviziune între „producerea unui bun” și „prestarea unui serviciu”.
I.      Cadrul juridic
A.      Dreptul Uniunii. Directiva 2006/123
3.        Articolul 2 („Domeniu de aplicare”) alineatul (1) prevede:
„(1)      Prezenta directivă se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un alt stat membru.”
4.        Articolul 4 („Definiții”) prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
1.      «serviciu» înseamnă orice activitate economică independentă, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, menționată la articolul 50 din tratat;
[…]”
5.        Articolul 12 („Selecția dintre mai mulți candidați”) prevede:
„(1)      În cazul în care numărul autorizațiilor disponibile pentru o anumită activitate este limitat din cauza cantității reduse de resurse naturale sau din cauza capacității tehnice reduse, statele membre aplică o procedură de selecție potențialilor candidați care oferă garanții depline în ceea ce privește imparțialitatea și transparența, incluzând, în special, o publicitate adecvată a deschiderii, desfășurării și încheierii procedurii.
(2)      În cazurile menționate la alineatul (1), autorizația se acordă pentru o durată limitată corespunzătoare și nu poate fi reînnoită automat și nici nu poate oferi alte avantaje prestatorului a cărui autorizație a expirat sau oricărei persoane care are o relație deosebită cu prestatorul în cauză.
(3)      Sub rezerva alineatului (1) și a articolelor 9 și 10, statele membre pot ține cont, atunci când se stabilesc normele pentru procedura de selecție, de considerente de […] protecția mediului, de protejarea patrimoniului cultural și de alte motive imperative de interes public, în conformitate cu legislația comunitară.”
B.      Dreptul italian
1.      Constituția Italiei(5)
6.        Potrivit articolului 117 alineatul 1, puterea legislativă aparține statului și regiunilor, care o exercită în conformitate cu condițiile prevăzute de Constituția însăși și cu respectarea obligațiilor care decurg din ordinea juridică a Uniunii.
2.      Decretul regal nr. 1775 din 1933(6)
7.        Articolul 6 alineatul 2 litera a) definește drept aducțiuni de apă „mari” aducțiunile care alimentează instalațiile de producere a energiei cu o putere nominală medie anuală mai mare de 3 000 kW. În cazul unor puteri egale sau mai mici, aducțiunile sunt considerate ca fiind „mici”.
8.        Articolul 21 prevede că concesiunile de aducțiuni de apă mici destinate producerii de energie hidroelectrică sunt temporare, durata acestora neputând depăși 30 de ani, la expirarea cărora aceste concesiuni pot fi prelungite în conformitate cu articolul 28 din Decretul regal din 1933.
3.      Legea nr. 17/2023 a Regiunii Emilia‑Romagna(7)
9.        Potrivit articolului 3 din aceasta, atunci când concesionarul unor aducțiuni de apă mici destinate producerii de energie hidroelectrică a obținut stimulente pentru producerea de energie electrică, legate de aducțiunile respective, durata concesiunii este ajustată, la cererea concesionarului, la durata stimulentelor în cauză. Cu toate acestea, nu se poate depăși termenul maxim de 30 de ani prevăzut de articolul 21 din Decretul regal din 1933 pentru astfel de concesiuni.
II.    Litigiul principal și întrebările preliminare
10.      La 23 februarie 2024, Presidente del Consiglio dei Ministri (denumit în continuare „Președintele Consiliului de Miniștri”) a atacat la Corte Costituzionale (Curtea Constituțională) articolul 3 din Legea regională nr. 17/2023 a Regione Emilia‑Romagna (Regiunea Emilia‑Romagna, Italia)(8).
11.      În acțiunea sa, Președintele Consiliului de Miniștri a invocat mai multe argumente bazate pe încălcarea articolului 117 din Constituția Italiei, care reglementează repartizarea competențelor legislative între stat și regiuni. În ceea ce privește alineatul 1 al acestei dispoziții, el a susținut următoarele:
–        cu toate că nici legislația statală nu prevede desfășurarea unor proceduri de cerere de ofertă pentru reînnoirea concesiunilor de aducțiuni de apă mici, această obligație este impusă în temeiul dreptului Uniunii, în special de articolul 49 TFUE și de Directiva 2006/123;
–        articolul 12 din Directiva 2006/123 se aplică concesiunilor de aducțiuni de apă mici în temeiul mai multor hotărâri ale Curții(9). Articolul menționat impune atribuirea concesiunilor prin proceduri de cerere de ofertă inclusiv în cazul unei eventuale reînnoiri;
–        permițând „prelungirea automată”(10) a concesiunilor în discuție, Legea regională nr. 17/2023 împiedică deschiderea către concurență a acestor concesiuni, după expirarea lor, ceea ce încalcă legislația Uniunii referitoare la prestarea serviciilor.
12.      Regiunea a solicitat respingerea acțiunii susținând în esență următoarele:
–        dispoziția atacată nu prevede o „prelungire automată” a concesiunilor care au expirat deja(11);
–        Hotărârea Promoimpresa viza concesiuni ale unor zone din domeniul public lacustru și maritim în scopuri turistico‑recreative, cu privire la care calificarea drept „prestare de servicii” nu ridică nicio îndoială. În schimb, activitatea aducțiunilor hidroelectrice mici nu poate fi considerată drept „prestare de servicii”, ci „producere a unui bun”(12), exclusă din domeniul de aplicare ratione materiae al Directivei 2006/123;
–        legislația specifică a Uniunii referitoare la reglementarea pieței energiei confirmă această interpretare(13).
13.      Instanța de trimitere limitează trimiterea preliminară la un aspect concret al litigiului. În opinia sa, „este necesar să se clarifice, cu titlu preliminar, problema ridicată în legătură cu articolul 117 alineatul 1 [din Constituție] în raport cu articolul 49 TFUE și cu articolul 12 din Directiva 2006/123”(14). Analiza celorlalte motive de neconstituționalitate este amânată pentru o etapă ulterioară.
14.      După ce afirmă că „orice măsură națională adoptată într-un domeniu care a făcut obiectul unei armonizări exhaustive sau complete la nivelul Uniunii trebuie apreciată în raport cu dispozițiile acestei măsuri de armonizare, iar nu în raport cu cele ale dreptului primar”, instanța de trimitere:
–        consideră că este necesar să se stabilească dacă activitatea de producere a energiei electrice prin intermediul unor instalații de aducțiuni hidroelectrice mici trebuie calificată ca fiind o „prestare a unui serviciu” reglementată de Directiva 2006/123;
–        amintește că, potrivit Hotărârilor Curții, Almelo(15) și ECO‑WIND Construction, energia electrică este un bun, iar producerea acesteia nu poate fi considerată, ca atare, un serviciu(16);
–        arată că mai multe dispoziții ale dreptului Uniunii ar confirma calificarea energiei electrice drept „bun corporal”(17) sau „produs”(18). Ea admite totuși că alte dispoziții de drept ar putea conduce la o interpretare contrară(19).
15.      În acest context, Corte Costituzionale (Curtea Constituțională) sesizează Curtea cu următoarele întrebări preliminare:
„1)      Articolul 12 alineatele (1) și (2) din Directiva [2006/123] trebuie interpretat în sensul că se aplică și instalațiilor care desfășoară doar activități de producere a energiei electrice, așa cum sunt instalațiile de aducțiuni hidroelectrice mici?
2)      În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, articolul 12 alineatele (1) și (2) din Directiva [2006/123] trebuie interpretat în sensul că referirea la condiția privind cantitatea redusă de resurse se opune unei reglementări a unui stat membru care utilizează diferența dintre instalațiile mari și instalațiile mici (care generează o forță motrice cu o putere nominală medie anuală mai mare, respectiv, dimpotrivă, egală sau mai mică de 3 000 kW) drept criteriu general și abstract pentru a face distincție între instalațiile de aducțiune care au și cele care nu au capacitatea de a reduce resursele hidroelectrice?
3)      În final, în cazul unui răspuns afirmativ la prima și la a doua întrebare, articolul 12 alineatul (2) din Directiva [2006/123] trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări a unui stat membru care prevede prelungirea duratei concesiunii, motivată de necesitatea de a permite concesionarului să utilizeze integral stimulentele obținute pentru producerea de energie din surse regenerabile, cu respectarea duratei maxime (de 30 de ani) care, încă de la început, poate fi atribuită unei concesiuni a unei aducțiuni hidroelectrice mici?”
III. Procedura în fața Curții
16.      Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la Curte la 8 octombrie 2024.
17.      Regiunea, guvernele german și italian, precum și Comisia Europeană au prezentat observații scrise. Toate acestea, precum și guvernul francez au participat la ședința desfășurată la 13 octombrie 2025.
IV.    Analiză
A.      Prima întrebare preliminară
18.      Instanța de trimitere dorește să se stabilească dacă „articolul 12 alineatele (1) și (2) din Directiva [2006/123] se aplică și instalațiilor care desfășoară doar activități de producere a energiei electrice, așa cum sunt instalațiile de aducțiuni hidroelectrice mici”.
19.      Deși întrebarea vizează în mod concret articolul 12 din Directiva 2006/123, pentru a se oferi un răspuns, trebuie să se analizeze dacă activitatea desfășurată de instalațiile de aducțiuni hidroelectrice mici se încadrează în domeniul de aplicare ratione materiae al Directivei 2006/123. Corte Costituzionale (Curtea Constituțională) însăși recunoaște acest aspect(20).
20.      Condiția generală a Directivei 2006/123 este cea care rezultă din interpretarea articolului 2 alineatul (1) coroborat cu articolul 4 punctul 1 din aceasta. Din cele două dispoziții reiese că directiva menționată este aplicabilă în mod exclusiv în cazul în care o activitate poate fi calificată drept „serviciu” furnizat de prestatori stabiliți într‑un stat membru [articolul 2 alineatul (1)](21).
21.      Articolul 4 din Directiva 2006/123, care se referă la „definiții”, stabilește, la punctul 1, ce se înțelege prin „serviciu”: orice activitate economică independentă, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, menționată la articolul 57 TFUE(22).
22.      În plus, în această primă etapă logică, care vizează Directiva 2006/123 în ansamblu, aplicabilitatea unora dintre dispozițiile sale necesită îndeplinirea (simultană și cumulativă) a altor condiții specifice de aplicare(23).
23.      Potrivit articolului 12 alineatele (1) și (2) din Directiva 2006/123, aceste condiții specifice sunt legate de limitarea numărului de autorizații disponibile pentru o anumită activitate din cauza cantității reduse de resurse naturale sau din cauza capacității tehnice reduse. În această ipoteză, autorizația (precedată de o procedură de selecție între mai mulți candidați) se acordă pentru o durată limitată și nu poate fi reînnoită automat și nici nu poate oferi alte avantaje prestatorului a cărui autorizație a expirat.
24.      Prin urmare, împărtășim abordarea instanței de trimitere, și anume aceea de a analiza, înainte de toate, dacă activitatea desfășurată de instalațiile mici de aducțiune hidroelectrică îndeplinește condiția generală de aplicare a Directivei 2006/123. Dacă activitatea menționată nu ar fi un serviciu, aceasta pur și simplu nu ar fi vizată de Directiva 2006/123.
25.      În această privință, instanța de trimitere subliniază că „micile instalații de aducțiune hidroelectrică desfășoară o activitate de simplă producere a energiei electrice destinată, în unele cazuri, transferului prin injectare în rețea și, în alte cazuri, în special sau exclusiv(24) autoconsumului”(25).
1.      Simpla producere a energiei electrice este un serviciu?
26.      Potrivit considerentului (33) al Directivei 2006/123, noțiunea de servicii se pretează la o interpretare largă. „Serviciile” includ activități deosebit de variate, aflate într‑o evoluție constantă, destinate atât întreprinderilor, cât și consumatorilor finali.
27.      Curtea a calificat energia electrică drept produs(26), iar în Hotărârea ECO‑WIND Construction a adăugat că eventuala prestare a unor servicii legate de producerea energiei electrice nu poate repune în discuție această calificare, în măsura în care serviciile în cauză sunt accesorii activității principale de producere a energiei electrice(27).
28.      Prin urmare, în principiu, „simpla producere” sau generare a energiei electrice, indiferent de sursa din care provine aceasta, nu este, ca atare, un serviciu care să intre sub incidența Directivei 2006/123.
29.      Pentru a combate incidența Hotărârii ECO‑WIND Construction în prezenta cauză, guvernul italian arată că hotărârea menționată a vizat un tip de resurse (vântul) care nu poate face obiectul proprietății publice sau private. În schimb, concesionarea apelor are ca „obiect principal […] utilizarea unui bun aparținând domeniului public, în conformitate cu scopurile stabilite prin lege”(28) și, prin urmare, „producerea de energie electrică este […] un element pur secundar, aceasta fiind doar unul dintre posibilele scopuri ale utilizării resurselor hidraulice permise de lege”(29).
30.      Acest argument (care este în contradicție cu alte argumente invocate de guvernul italian însuși)(30) nu ține seama de faptul că întrebarea instanței de trimitere vizează tocmai utilizarea apelor publice cu scopul de a produce energie electrică. Concesiunea se acordă cu scopul principal de a producere această energie.
31.      Într‑adevăr, teoretic, producerea de energie electrică poate fi însoțită de prestarea anumitor servicii. Cu toate acestea, în conformitate cu Hotărârea ECO‑WIND Construction, în cazul în care respectivele servicii sunt accesorii activității principale (producerea de energie electrică), ele nu influențează calificarea acesteia din urmă.
32.      Comisia și guvernul italian sunt de acord că producerea de energie poate fi legată (în mod eventual, potrivit Comisiei, și în mod necesar, potrivit guvernului italian) de alte activități care pot fi calificate drept „servicii”. Cu toate acestea, Comisia și guvernul italian nu sunt de acord în ceea ce privește identificarea concretă a acestor activități complementare.
33.      Dat fiind că prima întrebare preliminară vizează instalațiile care desfășoară activități de simplă producere a energiei electrice, nu este necesar ca răspunsul Curții să se extindă la alte activități, diferite de producerea, ca atare, a energiei electrice.
34.      Cu toate acestea, vom analiza pozițiile guvernului italian și ale Comisiei cu privire la aceste alte activități complementare, începând cu cele ale guvernului italian.
35.      Pentru guvernul italian, cu toate că o parte din activitatea concesionarului este orientată către producerea de energie, operatorul în cauză este obligat să desfășoare o serie de alte activități, legate în mod necesar de exploatarea instalației. Guvernul italian susține că concesionarul trebuie să limiteze nivelul de captare a apei la valori compatibile cu reîncărcarea acviferului vizat, precum și să întreprindă toate acțiunile necesare pentru protejarea interesului public asociat resursei de apă, menținând neschimbat echilibrul hidrogeologic(31).
36.      Din aceasta, guvernul italian deduce că „[…] activitatea [desfășurată de concesionar] nu poate fi considerată ca fiind doar de producere a unui bun, ci trebuie calificată, fără nicio îndoială, drept o prestare de servicii”(32).
37.      Nu împărtășim acest argument. Orice instalație de producție trebuie, în mod natural și într‑o măsură mai mare sau mai mică, să respecte obligațiile care vizează protecția sănătății publice sau a interesului general(33). Acest lucru nu înseamnă însă că producerea unui bun se transformă în mod automat în prestarea unui serviciu.
38.      În speță, regimul de autorizare stabilit prin Decretul regal din 1933 condiționează exercitarea activității de aducțiune de apă de îndeplinirea anumitor cerințe tehnice, prevăzute în caietul de sarcini(34).
39.      Respectarea acestor cerințe de către concesionar, chiar și în cazul în care, pentru a le îndeplini, trebuie să realizeze activități complementare, constituie un aspect inerent concesiunii și, subliniem din nou, nu transformă în mod automat activitatea concesionarului într‑o prestare de servicii și nici nu modifică natura acesteia într‑o „concesiune de servicii”(35).
40.      Dacă s‑ar accepta, cu titlu subsidiar, că activitățile complementare enumerate de guvernul italian ar putea fi calificate drept „servicii”, ar trebui analizat aspectul dacă aceste servicii sunt accesorii (în sensul Hotărârii ECO‑WIND Construction).
41.      În această privință, considerăm că activitățile orientate către gestionarea debitului și conservarea echilibrului hidrogeologic, în cazul în care ar constitui „servicii”, ar avea un caracter pur accesoriu: operatorul economic nu le‑ar putea exercita în mod independent și cu caracter principal, ca „activitate economică independentă, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații”.
42.      În rest, necesitatea prestării acestor „servicii” teoretice ia naștere ca urmare a devierii cursului natural al apelor publice, deviere care se realizează, întotdeauna, cu un anumit scop. Însuși guvernul italian s‑a văzut nevoit să recunoască în ședință că, în cazul acestor concesiuni, dreptul de deviere a apelor este legat de scopul specific de producere a energiei hidroelectrice. Prin urmare, activitățile în cauză depind de funcționarea micii aducțiuni destinate scopurilor hidroelectrice
și nu pot fi separate funcțional și juridic de aceasta.
43.      O mai mare relevanță o are argumentul referitor la „exploatarea unei centrale”, care ar putea fi considerată un serviciu în conformitate cu codul 65410000‑0 din anexa I la Regulamentul (CE) nr. 213/2008, argument pe care îl invocă și guvernul italian în sprijinul tezei sale.
44.      Considerăm totuși că exploatarea unei centrale este disociabilă, din punct de vedere juridic, de simpla producere a energiei electrice, cu care nu se identifică în mod necesar. Astfel, dreptul de a utiliza aducțiuni de apă mici în scopuri hidroelectrice implică: 1) dreptul de a devia apele publice, 2) dreptul de a construi lucrările necesare în acest scop(36) și 3) dreptul de a exploata instalația și echipamentul în conformitate cu caietul de sarcini.
45.      Or, nimic nu îl împiedică pe titularul autorizației să încredințeze „exploatarea” centralei sale electrice unui terț (după caz, unui prestator de servicii), fără ca acest lucru să conducă la pierderea statutului său inițial sau la constituirea unei adevărate concesiuni de servicii sau a unui contract de achiziții publice de servicii(37).
46.      Comisia acceptă posibilitatea ca concesionarul unei aducțiuni hidroelectrice mici să presteze alte tipuri de servicii, diferite de cele menționate până acum(38). Ea se referă în special la serviciile de regularizare de sistem și de regularizare de rețea.
47.      Într‑adevăr, această posibilitate nu poate fi exclusă.
48.      Cu toate acestea, în ceea ce privește serviciile de regularizare a sistemului electric (altele decât cele legate de exploatarea centralei hidroelectrice), rămâne în continuare aplicabil criteriul orientativ stabilit la punctul 59 din Hotărârea ECO‑WIND Construction: „servicii[le] de regularizare de rețea și […] de monitorizare a prețurilor energiei […] sunt accesorii activității principale de producere a energiei electrice”.
49.      În ceea ce privește serviciile de regularizare de rețea, potrivit Comisiei, acestea sunt specifice instalațiilor care dispun de baraje, cum ar fi aducțiunile hidroelectrice mari, a căror activitate ar putea fi calificată drept „prestare de servicii”(39). În schimb, Comisia admite că, în cazul aducțiunilor hidroelectrice mici, serviciile de regularizare de rețea sunt pur și simplu ocazionale.
50.      În această privință, Comisia susține că, în măsura în care instanța de trimitere ar considera că cel puțin o parte dintre aducțiunile hidroelectrice mici furnizează efectiv acest tip de servicii în mod obișnuit, Directiva 2006/123 ar fi aplicabilă tuturor acestor instalații în ansamblu, în temeiul criteriului stabilit în Hotărârea X și Visser(40).
51.      Cu privire la acest aspect, guvernul italian a precizat în ședință că atât aducțiunile hidroelectrice mari, cât și cele mici au drept scop principal al activității lor producerea de energie și că aceste „servicii” teoretice de regularizare de rețea sunt furnizate prin creșterea temporară a producției respective pentru a face față nevoilor excepționale ale momentului.
52.      Din punctul nostru de vedere, furnizarea (eventuală) a „serviciilor” de regularizare de rețea nu modifică natura activității desfășurate de o aducțiune hidroelectrică, fie ea mare sau mică: această activitate rămâne în continuare producerea de energie
și doar la aceasta, subliniem din nou, face referire prima întrebare preliminară.
53.      În consecință, criteriul stabilit în Hotărârea X și Visser(41) nu este aplicabil în speță și nici nu poate conduce la includerea producerii de energie electrică în domeniul de aplicare al Directivei 2006/123, ignorând soluția (opusă) adoptată la punctul 59 din Hotărârea ECO‑WIND Construction.
54.      În lumina acestor considerații, considerăm că acordarea în favoarea concesionarului a dreptului de a utiliza o aducțiune de apă mică destinată producerii de energie electrică nu îl transformă pe acesta, eo ipso, într‑un furnizor de servicii a cărui activitate este supusă Directivei 2006/123.
2.      Concesiunile de bunuri din domeniul public supuse Directivei 2006/123 și Hotărârea Promoimpresa
55.      Considerațiile anterioare trebuie puse în balanță cu jurisprudența stabilită în Hotărârea Promoimpresa, în care Curtea a considerat aplicabilă Directiva 2006/123 în cazul anumitor concesiuni de bunuri aparținând domeniului public.
56.      Potrivit Curții, „[a]rticolul 12 alineatele (1) și (2) din Directiva [2006/123] […] se opun[…] unei măsuri naționale […] care prevede prelungirea automată a autorizațiilor existente referitoare la domeniul maritim și lacustru destinate exercitării de activități turistico‑recreative, în lipsa oricărei proceduri de selecție între candidații potențiali”(42).
57.      Mai multe argumente, invocate în special de guvernul italian, se bazează pe similitudinea dintre situația analizată în Hotărârea Promoimpresa și cea din speță:
–        ar fi vorba, în ambele cazuri, despre stabilirea aspectului dacă dreptul Uniunii permite un regim care conduce la atribuirea unui drept de exploatare exclusivă a unui bun din domeniul public. Ar exista, așadar, „o situație pe deplin similară [celei] examinate de [Curte]. Prin urmare, și în acest caz sunt aplicabile principiile stabilite în celebra Hotărâre [Promoimpresa]”(43);
–        anumite decizii ale instanțelor și ale organelor administrative naționale au extrapolat argumentele din Hotărârea Promoimpresa la aducțiunile hidroelectrice mici;
–        în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor derulate împotriva Italiei și altor state membre, Comisia a pornit tocmai de la această premisă(44).
a)      Incidența Hotărârii Promoimpresa asupra interpretării articolului 12 din Directiva 2006/123
58.      Într‑o primă etapă, guvernul italian a încercat să demonstreze, printr‑o descriere a activității aducțiunilor hidroelectrice mici, că ea „nu poate fi considerată ca fiind caracterizată în principal de producerea unui bun, mai precis a energiei electrice, întrucât aceasta nu constituie obiectul său principal”(45). Argumentul expus în acești termeni contrazice, în opinia noastră, ceea ce decizia de trimitere prezumă cu privire la obiectul concesiunii.
59.      Într‑o a doua etapă, bazându‑se pe Hotărârea Promoimpresa, guvernul italian susține că situația analizată în aceasta este similară cu cea din prezentul litigiu(46).
60.      Dacă am înțeles corect argumentele guvernului italian, atribuirea de către o autoritate contractantă în favoarea unui operator economic, printr‑o procedură de autorizare, a unui drept de exploatare exclusivă a unui bun aparținând domeniului public(47) ar justifica neluarea în considerare a soluției adoptate în Hotărârea ECO‑WIND Construction, ci a celei din Hotărârea Promoimpresa. Prin urmare, concesiunile în discuție ar intra în domeniul de aplicare al Directivei 2006/123 (mai precis al articolului 12 din aceasta).
61.      În opinia noastră, care coincide cu cea exprimată de guvernul francez în ședință, această abordare se bazează pe o interpretare parțială a Hotărârii Promoimpresa.
62.      O concesiune acordată pentru desfășurarea de activități economice pe domeniul public nu poate justifica, fără alte considerente, aplicarea în mod automat a articolului 12 din Directiva 2006/123. Trebuie să se verifice în prealabil, ținând seama de scopurile pentru care a fost acordată concesiunea, dacă și în ce măsură activitatea exercitată prin utilizarea bunului aparținând domeniului public poate fi calificată drept „serviciu” în sensul articolului 4 punctul 1 din Directiva 2006/123(48).
63.      Teza guvernului italian implică faptul că concesiunea oricărei mici aducțiuni de apă din domeniul public (chiar și pentru autoconsum) ar echivala, pentru simplul fapt că are ca obiect exploatarea unui bun din domeniul public, cu prestarea unui serviciu căruia i s‑ar aplica articolul 12 din Directiva 2006/123(49).
64.      Considerăm că această teză nu este convingătoare. Mai precis, ea minimizează importanța scopului pentru care se acordă folosința bunului din domeniul public, reducându‑l la un element minor, „absorbit” de concesiunea însăși. În dezvoltarea acestui argument nu se ține seama de relevanța pe care scopul îl are în Hotărârea Promoimpresa.
65.      În situația analizată în Hotărârea Promoimpresa, concesiunile erau atribuite tocmai în scopul prestării unor servicii turistice și recreative(50). Acesta era elementul determinant pentru a le supune regimului Directivei 2006/123, element care, subliniem din nou, lipsește în concesiuni precum cele din prezenta cauză.
66.      În ceea ce privește reînnoirea concesiunilor pentru aducțiunile hidroelectrice mici (ceea ce reglementează, în realitate, articolul 3 din Legea regională nr. 17/2023), problema juridică este aspectul dacă, la expirarea concesiunii inițiale, trebuie să se ofere unui alt operator interesat posibilitatea de a se stabili pe același amplasament pentru a desfășura aceeași activitate (producerea de energie hidroelectrică)(51). În cadrul acestei proceduri de reînnoire a concesiunilor, scopul pentru care a fost acordată prima concesiune joacă un rol esențial, iar nu pur secundar.
b)      Deciziile autorităților italiene și procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor demarată de Comisie
67.      În sprijinul tezei sale, guvernul italian invocă anumite precedente (judiciare și administrative) naționale care pun pe picior de egalitate concesiunile în discuție în prezenta cauză cu cele care au atribuit drepturi exclusive asupra domeniului public maritim. Acesta invocă de asemenea demararea de către Comisie a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Italiei, care vizează regimul de concesiuni în discuție în prezenta cauză.
68.      Soluțiile adoptate la nivel național, precum și poziția adoptată de Comisie în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu sunt obligatorii pentru Curte. Ele pot oferi însă elemente de analiză utile atunci când argumentele juridice pe care se bazează sunt convingătoare.
69.      Aceasta nu pare să fie situația din prezenta cauză.
70.      În ceea ce privește procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nr. 2011/2026, Comisia a susținut că „exploatarea centralelor hidroelectrice pentru producerea de energie hidroelectrică constituie un serviciu prestat în schimbul unei remunerații, în sensul Directivei [2006/123] și al [Tratatului FUE]”(52).
71.      În ședință, Comisia a afirmat că această procedură a fost închisă în septembrie 2021 din considerente de oportunitate politică, fără ca acest lucru să echivaleze cu recunoașterea inexistenței unei încălcări a Directivei 2006/123.
72.      Cu toate acestea, în măsura în care Comisia pare să lege aplicabilitatea Directivei 2006/123 în cazul aducțiunilor hidroelectrice mari cu furnizarea, aproape sistematică, de servicii de regularizare de rețea, facem trimitere la considerațiile pe care le‑am expus deja cu privire la soliditatea acestui argument, care este și mai puțin convingător în ceea ce privește aducțiunile hidroelectrice mici.
73.      La rândul său, guvernul italian invocă deciziile Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Tribunalul Superior pentru Apele Publice, Italia)(53) și ale Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoritatea de Supraveghere a Concurenței și a Pieței, Italia, denumită în continuare „AGCM”), care susțin aplicabilitatea articolului 12 din Directiva 2006/123 în cazul concesiunilor de aducțiuni hidroelectrice mici.
74.      Din interpretarea respectivelor decizii naționale se poate deduce însă că acestea pornesc de la premisa (nedovedită) că activitatea de producție desfășurată de aducțiunile hidroelectrice mici poate fi inclusă în noțiunea de „serviciu”. Plecând de la această premisă, deciziile menționate aplică prin analogie criteriile stabilite în Hotărârea Promoimpresa.
75.      Cu alte cuvinte, Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Tribunalul Superior pentru Apele Publice)(54) și AGCM(55) nu au examinat în profunzime, în prealabil, îndeplinirea condiției generale de aplicare a Directivei 2006/123 în cazul aducțiunilor hidrologice mici. În plus, nu au ținut seama de diferențele dintre acestea și concesiunile din domeniul public maritim destinate prestării de servicii turistico‑recreative.
3.      Concluzie intermediară
76.      Considerațiile care precedă ne determină să propunem ca răspunsul la prima întrebare preliminară să fie acela că articolul 12 alineatele (1) și (2) din Directiva 2006/123 trebuie să se interpreteze în sensul că acesta nu se aplică instalațiilor de aducțiuni hidroelectrice mici care desfășoară o activitate de simplă producere a energiei electrice.
B.      A doua întrebare preliminară
77.      Instanța de trimitere formulează cea de a doua întrebare preliminară în ipoteza unui răspuns afirmativ la prima întrebare. Având în vedere faptul că sugerăm ca acest răspuns să fie negativ, abordarea celei de a doua întrebări nu ar fi necesară. Cu toate acestea, o vom face pentru eventualitatea în care Curtea nu ar împărtăși concluzia noastră.
78.      În ipoteza în care articolul 12 din Directiva 2006/123 ar fi aplicabil, instanța de trimitere dorește să se stabilească dacă „referirea la condiția privind cantitatea redusă de resurse se opune unei reglementări a unui stat membru care utilizează diferența dintre instalațiile mari și instalațiile mici […] drept criteriu general și abstract pentru a face distincție între instalațiile de aducțiune care au și cele care nu au capacitatea de a reduce resursele hidroelectrice”.
79.      Reglementarea în cauză, valabilă pe întreg teritoriul național, este prevăzută la articolul 6 alineatul 2 litera a) din Decretul regal din 1933, care adoptă, ca factor de diferențiere, puterea nominală medie anuală (mai mare de 3 000 kW pentru aducțiunile mari și egală sau mai mică de 3 000 KW pentru aducțiunile mici)(56).
80.      Curtea s‑a pronunțat cu privire la articolul 12 alineatul (1) din Directiva 2006/123 în sensul că:
–        această dispoziție „conferă statelor membre o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește alegerea criteriilor care permit să se aprecieze cantitatea redusă de resurse naturale. Această marjă de apreciere le poate determina să acorde prioritate unei aprecieri abstracte și generale, valabilă pentru întreg teritoriul național, dar și invers, să privilegieze o abordare cazuistică ce pune accentul pe situația existentă pe teritoriul de coastă […] sau chiar să combine aceste două abordări”(57);
–        „În orice caz, criteriile reținute de un stat membru pentru aprecierea cantității reduse de resurse naturale utilizabile trebuie să se bazeze pe criterii obiective, nediscriminatorii, transparente și proporționale”(58).
81.      Diferența de tratament juridic între aducțiunile mari și mici(59) se justifică nu numai prin relevanța economică superioară a aducțiunilor mari, ci și prin impactul lor mai mare asupra mediului. Cu toate că ambele categorii necesită lucrări pentru funcționarea lor, în cazul aducțiunilor mici, infrastructura acestora are o dimensiune tehnică și un impact semnificativ mai mici. De fapt, majoritatea aducțiunilor hidroelectrice mici dispun de instalații elementare(60), care le permit să valorifice regimul fluvial obișnuit(61), precum și de anumite rezervoare sau sisteme de irigații preexistente.
82.      Din caracteristicile menționate, Regiunea deduce că situațiile în care poate fi instalată o aducțiune hidroelectrică mică nu sunt restricționate prin lege în ceea ce privește numărul și, în realitate, sunt foarte numeroase. În plus, numărul acestora ar putea crește datorită noilor proiecte „fără restricții cantitative relevante”(62).
83.      Comisia și guvernul italian nu sunt de acord cu această abordare, invocând faptul că posibilitățile de instalare a unei aducțiuni hidroelectrice mici sunt, în realitate, condiționate de matricea de mediu și de cantitatea redusă de resurse hidrologice.
84.      În ceea ce ne privește, suntem parțial de acord cu acest din urmă argument. Deși nu reiese că legislația italiană (fie statală, fie regională) ar stabili un plafon maxim al numărului de „autorizații disponibile” pentru exploatarea aducțiunilor hidroelectrice mici la nivel național sau regional, aceste instalații utilizează resurse naturale (cursul râului și, în general, apa) care, prin natura lor, sunt reduse și, prin urmare, nu permit implementarea unui număr nelimitat de instalații.
85.      Tocmai pentru că este vorba despre resurse limitate, legislația italiană aplicabilă atribuirii inițiale a concesiunilor menționează eventualitatea ca, pentru același amplasament sau porțiune de curs de apă, să fie depuse „cereri incompatibile din punct de vedere tehnic” de către diferiți candidați, ceea ce impune stabilirea unei ordini de prioritate între aceștia în conformitate cu criteriile prevăzute de lege(63).
86.      Prin urmare, suntem de părere că, pentru a aprecia cantitatea redusă de resurse naturale, nu poate fi utilizată, drept criteriu „general și abstract”, în sensul articolului 12 din Directiva 2006/123, puterea medie generabilă a unei instalații.
87.      În sensul articolului 12 din Directiva 2006/123:
–        criteriul (general și abstract) bazat pe puterea nominală nu este adecvat pentru a garanta o concurență efectivă între mai mulți candidați, dacă acesta are ca rezultat exceptarea instalațiilor mici de la obligația unei proceduri de cerere de ofertă în vederea prelungirii concesiunilor existente;
–        din coroborarea alineatelor (1) și (2) ale articolului 12 din Directiva 2006/123 rezultă că, atunci când cantitatea redusă de resurse naturale impune limitarea numărului de autorizații disponibile, acestea se acordă: a) pentru o perioadă determinată, b) printr‑o procedură de selecție între candidați și c) fără reînnoire automată.
88.      Suntem de acord cu Regiunea în ceea ce privește faptul că diferențierea între aducțiunile hidroelectrice „mari” și cele „mici” este comună ordinilor juridice ale mai multor state membre(64). Diferențierea apare la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf din Directiva 2019/944, care adaptează procedura de autorizare pentru construirea de noi instalații de producere la scară mică(65).
89.      Acest element nu poate fi utilizat însă în scopul lămuririi criteriului privind cantitatea redusă de resurse, prevăzut la articolul 12 din Directiva 2006/123, factor pe care alineatul (2) al acestuia îl leagă de interdicția reînnoirii automate a autorizațiilor.
C.      A treia întrebare preliminară
90.      Cea de a treia întrebare preliminară este formulată în ipoteza unui răspuns afirmativ la primele două întrebări. Abordarea acesteia nu ar fi necesară în cazul în care Curtea ar fi de acord cu propunerea noastră. Pentru eventualitatea contrară, o vom examina, cu titlu subsidiar.
91.      Articolul 3 din Legea regională nr. 17/2023 permite extinderea (prelungirea) duratei unei concesiuni care expiră în cazul în care concesionarul a primit anumite stimulente pentru producerea de energie electrică. Concesiunea se prelungește pe durata primirii acestor stimulente, însă în niciun caz nu poate depăși termenul maxim stabilit prin legea statală (30 de ani).
92.      Prin urmare, legea regională prevede o prelungire, fără a fi necesară o procedură prealabilă de cerere de ofertă(66), a unor concesiuni care, în cazul în care ar fi supuse articolului 12 alineatul (2) din Directiva 2006/123, nu ar putea fi reînnoite automat în favoarea concesionarului al cărui termen a expirat.
93.      Articolul 12 alineatul (2) din Directiva 2006/123 interzice reînnoirea automată a autorizațiilor care intră în sfera sa de aplicare. În acest sens, este lipsit de relevanță faptul că prelungirea se aplică tuturor concesionarilor, actuali și viitori, și că se respectă numărul maxim de ani prevăzut de legea statală. Astfel cum subliniază Comisia, esențial este aspectul că se prelungește ex post durata unei concesiuni atribuite inițial pentru o perioadă mai scurtă.
94.      Motivul acestei prelungiri este legat, potrivit legii regionale, de primirea (de către concesionar) a stimulentelor pe care acesta le‑a obținut pentru producerea energiei.
95.      Considerăm însă că primirea acestor stimulente (avantaje) publice nu justifică însoțirea lor de un nou avantaj în favoarea concesionarului, care constă acum în prelungirea duratei de exploatare a instalației sale dincolo de perioada prevăzută în titlul de concesiune. Acest nou avantaj este în detrimentul potențialilor concurenți interesați să se stabilească pe același amplasament.
D.      Articolul 49 TFUE
96.      În decizia de trimitere, Corte Costituzionale (Curtea Constituțională) face o scurtă referire la articolul 49 TFUE, însă, din punct de vedere formal, își limitează întrebările preliminare la interpretarea articolului 12 din Directiva 2006/123(67).
97.      Explicația acestei poziții a instanței de trimitere este că eventualele „restricții privind libertatea de stabilire, la care face referire articolul 49 TFUE, trebuie apreciate în lumina dispozițiilor normative ale dreptului secundar”, prin acestea înțelegându‑se dispozițiile Directivei 2006/123(68). Acesta este motivul pentru care instanța de trimitere omite să solicite Curții interpretarea dreptului primar al Uniunii.
98.      Împărtășim totuși opinia Comisiei potrivit căreia, în ipoteza în care răspunsul la prima întrebare preliminară ar fi negativ, Curtea ar putea oferi instanței de trimitere orientări utile cu privire la interpretarea articolului 49 TFUE.
99.      În cazul în care Directiva 2006/123 nu ar fi aplicabilă sau în cazul în care soluția la problema reînnoirii aducțiunilor hidroelectrice mici nu s‑ar regăsi în alt text de drept derivat aplicabil ratione materiae(69), litigiul ar putea fi examinat în lumina articolului 49 TFUE, referitor la libertatea de stabilire(70).
100. Instanța de trimitere se raportează în principal la o normă de drept derivat (articolul 12 din Directiva 2006/123) a cărei aplicare nu se limitează la situațiile care prezintă un interes transfrontalier cert. Poate acesta este motivul pentru care nu aduce niciun „element[…] concret[…] care [să] permit[ă] să se stabilească o legătură între obiectul sau circumstanțele unui litigiu în care toate elementele se limitează la interiorul statului membru în cauză și articolul 49 […] TFUE”(71).
101. Aplicarea articolului 49 TFUE impune ca obiectul litigiului să prezinte un interes transfrontalier cert, specific întreprinderilor situate într‑un stat membru, care doresc să se stabilească într‑un alt stat membru. Comisia susține că, în prezenta cauză, interesul transfrontalier cert ar putea fi dedus din faptul că aducțiunile hidroelectrice mici sunt uneori exploatate de operatori activi în mai multe state membre și că interesele economice în joc pot fi semnificative.
102. Revine instanței de trimitere, în cazul în care optează pentru aplicarea articolului 49 TFUE, să aprecieze aceste afirmații și să verifice existența unui interes transfrontalier cert pe baza ansamblului factorilor relevanți. Printre aceștia se numără importanța economică a acestui tip de aducțiuni hidroelectrice mici, aspectele tehnice ale acestora și situația geografică obișnuită a instalațiilor.
103. Suntem de părere că, în ipoteza în care această apreciere ar avea un rezultat pozitiv, ar trebui totuși să se examineze posibilele motive imperative de interes general care justifică reînnoirea acestor concesiuni fără a se recurge la o procedură de selecție competitivă, motive cu privire la care decizia de trimitere nu oferă informații.
104. Ținând seama de aceste precizări, instanța de trimitere ar putea găsi, mutatis mutandis, orientări în interpretarea dată articolului 49 TFUE în Hotărârea Promoimpresa: acest articol „[…] trebuie interpretat în sensul că se opune unei legislații naționale […] care permite o prelungire automată a concesiunilor existente cu privire la bunuri din domeniul public, destinate exercitării de activități turistico‑recreative, în măsura în care aceste concesiuni prezintă un interes transfrontalier cert”(72).
105. În sfârșit, instanța de trimitere ar putea să aprecieze dacă aducțiunile hidroelectrice mici care, prin scopul și caracteristicile lor, servesc doar la producerea de energie electrică pentru autoconsumul proprietarilor terenurilor adiacente trebuie să fie supuse, pentru prelungirea duratei lor, aceleiași proceduri competitive ca și restul aducțiunilor hidroelectrice mici. Pot exista motive legitime care să justifice menținerea pentru aceste „micro‑aducțiuni” a concesiunii în favoarea proprietarilor de terenuri adiacente cursului de apă(73).
106. În ceea ce privește „condiția secundară”, dacă este să utilizăm expresia instanței de trimitere, aceasta ar putea să recurgă și la Directiva 2019/944(74). Potrivit articolului 2 punctul 8 și articolului 15 alineatele (1) și (2) din aceasta, un „client activ” nu se limitează la „[a] consum[a] sau stoc[a] energie electrică produsă în spațiile pe care le deține […] sau [la a] stoc[a] energie electrică autoprodusă”, ci poate de asemenea să „v[â]nd[ă] energie electrică autoprodusă sau [să] particip[e] la programe de flexibilitate sau de eficiență energetică, cu condiția ca activitățile respective să nu constituie principala [sa] activitate comercială sau profesională”. Pentru a facilita participarea acestor „clienți activi” la piața internă de energie electrică, statele membre garantează că aceștia nu sunt supuși unor „obligații, proceduri și tarife tehnice sau administrative disproporționate sau discriminatorii”.
107. Prin urmare, Directiva 2019/944 permite adaptarea procedurilor de reînnoire a aducțiunilor hidroelectrice mici pentru autoconsum (acordate „clienților activi”) fără a le supune unor condiții administrative disproporționate sau discriminatorii.
108. Din nou, este de competența instanței de trimitere să aprecieze dacă dispozițiile specifice ale Directivei 2019/944 sunt aplicabile în prezenta cauză. În caz afirmativ, dispoziția în litigiu va trebui apreciată în lumina acestei directive, iar nu a articolului 49 TFUE.
V.      Concluzie
109. În temeiul considerațiilor care precedă, propunem să se răspundă Corte Costituzionale (Curtea Constituțională, Italia) după cum urmează:
„1.      Articolul 12 alineatele (1) și (2) din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne
trebuie interpretat în sensul că
nu se aplică instalațiilor care desfășoară doar activitatea de producere de energie electrică, așa cum sunt instalațiile de aducțiune hidroelectrice mici.
2.      Articolul 49 TFUE
trebuie interpretat în sensul că
se opune, în principiu, reglementării unui stat membru în temeiul căreia concesiunile de apă în scopul utilizării acesteia pentru producerea de energie electrică prin intermediul unei aducțiuni hidroelectrice mici se prelungesc la expirare, fără a fi necesară organizarea unei proceduri competitive, pe durata necesară pentru a‑i permite concesionarului să beneficieze de stimulentele pentru producerea de energie electrică;
în schimb, nu se opune unei reglementări naționale care prezintă aceste caracteristici, în măsura în care reglementarea în cauză este justificată prin motive imperative de interes general sau permite instituirea unui regim propriu, nedisproporționat și nediscriminatoriu pentru aducțiunile hidroelectrice mici destinate autoconsumului proprietarilor acestora”.
1      Limba originală: spaniola.
2      În prezentele concluzii vom utiliza, la fel ca instanța de trimitere, noțiunea de „concesiune” pentru a ne referi la raportul juridic prin care un bun aparținând domeniului public este utilizat în scopul alimentării unei centrale hidroelectrice și pentru producerea de energie. Cu toate acestea, totul pare să indice că, cel puțin în anumite cazuri, ar putea să nu fie vorba despre „contracte de concesiune” propriu‑zise, ci, mai degrabă, despre un regim de autorizare: persoanele care doresc să facă uz de apele publice trebuie să solicite acest lucru la autoritățile publice competente pentru a obține o decizie formală în acest sens.
3      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO 2006, L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50).
4      Hotărârea din 14 iulie 2016, Promoimpresa ș.a. (C‑458/14 și C‑67/15, EU:C:2016:558, denumită în continuare „Hotărârea Promoimpresa”), și Hotărârea din 28 mai 2020, ECO‑WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, denumită în continuare „Hotărârea ECO‑WIND Construction”).
5      Astfel cum a fost modificată prin legge costituzionale n. 3 – Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione (Legea constituțională nr. 3 – Modificarea titlului V din partea a doua a Constituției) din 18 octombrie 2001 (GURI nr. 248 din 24 octombrie 2001).
6      Regio Decreto n. 1775 – Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (Decretul regal nr. 1775 de aprobare a textului unic al dispozițiilor legale privind apele și instalațiile electrice) din 11 decembrie 1933 (GURI nr. 5 din 8 ianuarie 1934, denumit în continuare „Decretul regal din 1933”).
7      Legge della Regione Emilia‑Romagna n. 17 – Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (Legea nr. 17 – Dispoziții referitoare la legea regională privind stabilitatea pentru anul 2024) din 28 decembrie 2023 (BURERT nr. 364 din 28 decembrie 2023, partea I, denumită în continuare „Legea regională nr. 17/2023”).
8      Denumită în continuare „Regiunea”.
9      Hotărârea din 20 aprilie 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (comuna Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), și Hotărârea Promoimpresa.
10      Aceasta este expresia utilizată de Președintele Consiliului de Miniștri, astfel cum rezultă din punctul 2.1 al treilea paragraf („Situația de fapt”) din decizia de trimitere.
11      Decizia de trimitere, „Situația de fapt”, punctele 4.1 și 4.3.2.
12      Decizia de trimitere, „Situația de fapt”, punctele 4.3.2 și 6.
13      Regiunea se referă în special la Directiva 96/92/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 decembrie 1996 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică (JO 1997, L 27, p. 20) și la Directiva (UE) 2019/944 a Parlamentului European și a Consiliului din 5 iunie 2019 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de modificare a Directivei 2012/27/UE (JO 2019, L 158, p. 125), în versiunea modificată ultima dată prin Directiva (UE) 2024/1711 a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iunie 2024 de modificare a Directivelor (UE) 2018/2001 și (UE) 2019/944 în ceea ce privește îmbunătățirea organizării pieței energiei electrice a Uniunii (JO L, 2024/1711).
14      Decizia de trimitere, punctul 3 din „Situația de fapt” (sublinierea noastră). Articolul 117 alineatul 1 din Constituție impune legiuitorului regional obligația de a‑și exercita competența legislativă cu respectarea dreptului Uniunii și permite aprecierea constituționalității normei atacate din perspectiva compatibilității acesteia cu tratatele și cu dreptul derivat.
15      Hotărârea din 27 aprilie 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171), punctul 28.
16      Decizia de trimitere, „Situația de fapt”, punctul 7 in fine
și punctul 7.1.
17      Decizia de trimitere, „Temeiul juridic”, punctul 7.2 al treilea și al patrulea paragraf, cu trimitere la articolul 15 din Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată (JO 2006, L 347, p. 1, Ediție specială, 09/vol. 3, p. 7) și la codul 09310000‑5 din anexa I la Regulamentul (CE) nr. 213/2008 al Comisiei din 28 noiembrie 2007 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2195/2002 al Parlamentului European și al Consiliului privind Vocabularul comun privind achizițiile publice (CPV) și a Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE ale Parlamentului European și ale Consiliului în ceea ce privește procedurile de achiziții publice, în ceea ce privește revizuirea CPV (JO 2008, L 74, p. 1).
18      Decizia de trimitere, „Temeiul juridic”, punctul 7.2 al doilea paragraf. În acest scop se citează articolul 2 din Directiva 85/374/CEE a Consiliului din 25 iulie 1985 de apropiere a actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre cu privire la răspunderea pentru produsele cu defect (JO 1985, L 210, p. 29, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 183).
19      Instanța de trimitere face referire în special la codul 09310000‑5 din anexa I la Regulamentul (CE) nr. 213/2008, în conformitate cu care exploatarea unei centrale electrice este considerată „serviciu”.
20      Decizia de trimitere, „Temeiul juridic”, punctul 7 primul paragraf.
21      Articolul 2 alineatul (2) prevede o listă a activităților care, chiar dacă pot fi calificate drept prestări de servicii, sunt excluse din domeniul de aplicare material al Directivei 2006/123. Aceste derogări nu au fost însă invocate în speță.
22      Ex‑articolul 50 TCE. Potrivit acestei dispoziții, noțiunea de „serviciu” are caracter rezidual, în aceasta fiind incluse „prestațiile furnizate în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, în măsura în care acestea nu sunt guvernate de dispoziții referitoare la libera circulație a mărfurilor, a capitalului și a persoanelor” (sublinierea noastră).
23      Formularea adoptată de Curte în Hotărârea Promoimpresa este „condițiile de aplicare a articolului 12 din Directiva 2006/123” (sublinierea noastră).
24      În ședință, guvernul italian a subliniat că legea regională atacată condiționează posibilitatea obținerii „prelungirii” concesiunii de primirea unor stimulente care, dată fiind natura lor, implică aspectul că mica aducțiune hidroelectrică beneficiară nu este o instalație izolată, a cărei producție este destinată în mod exclusiv autoconsumului, ci o instalație conectată la rețeaua națională în care injectează cel puțin o parte din energia produsă. Această împrejurare nu reiese însă din situația de fapt și nici din cadrul juridic național expuse în decizia de trimitere. Ține de competența exclusivă a instanței naționale să clarifice conținutul dreptului său național și caracteristicile factuale ale micilor instalații care fac obiectul litigiului.
25      Punctul 7.3, „Temeiul juridic”, din decizia de trimitere. Fără subliniere în documentul original.
26      Hotărârea din 27 aprilie 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171), punctul 28: „în dreptul [Uniunii] și, pe de altă parte, și în drepturile naționale, este acceptat în general faptul că energia electrică constituie o marfă […]”. Hotărârea ECO‑WIND Construction, punctul 57: „activitatea de producere a unui produs nu poate fi considerată, ca atare, ca fiind un serviciu”. Sublinierea noastră.
27      Hotărârea ECO‑WIND Construction, punctul 59, în ceea ce privește serviciile de regularizare la rețea și de monitorizare a prețurilor.
28      Prevăzute în mod exhaustiv la articolul 6 alineatul 2 din Decretul regal din 1933: producerea de energie motrice [litera a)], apă potabilă [litera b)], irigații [litera c)], colmatare [litera d)], utilizări industriale, prin acestea înțelegându‑se alte utilizări decât cele prevăzute în mod expres la articolul 6 [litera e)], utilizarea în piscicultură [litera f)], constituirea de rezerve hidraulice pentru utilizarea împotriva incendiilor și mărirea acestora în scopul recalificării energiei [litera g)].
29      Punctele 43 și 44 din observațiile scrise ale guvernului italian.
30      La punctul 22 din observațiile sale scrise, guvernul italian precizează că „obiectul concesiunii atribuite operatorului este, în fapt, dreptul de a devia apele publice și de a le utiliza pentru producerea de energie electrică, prin construirea unei instalații și a unei serii de lucrări care, în plus, trebuie utilizate cu respectarea tuturor cerințelor stipulate în concesiune” (sublinierea noastră). Prin urmare, operatorului în cauză nu i se atribuie o „concesiune de aducțiuni de apă (mici)” generică, ci, în mod specific, o „concesiune de aducțiuni de apă (mici) destinate producerii de energie hidroelectrică”.
31      În ședință, guvernul italian a adoptat o altă abordare, bazată pe natura stimulentelor economice a căror obținere justifică prelungirea duratei concesiunii în conformitate cu legea regională. Primirea acestor stimulente implică, în opinia sa, aspectul că instalațiile sunt conectate „la rețeaua de distribuție națională”. Guvernul italian a adăugat că, „în ceea ce privește instalațiile menționate, nu este necesară evaluarea caracterului accesoriu sau nu al prestării de servicii în raport cu producerea de energie, întrucât această activitate de prestare de servicii este inerentă celei desfășurate” de o aducțiune hidroelectrică mică. Acest argument este, într‑o anumită măsură, circular, și nu precizează în cele din urmă care este „serviciul” pe care o aducțiune hidroelectrică mică l‑ar presta pentru simplul fapt că este conectată la rețeaua națională de energie electrică.
32      Punctele 20 și 30 din observațiile scrise ale guvernului italian.
33      La fel cum gestionarea deșeurilor, controlul emisiilor sau eliminarea deșeurilor speciale implică o obligație de remediere a solului.
34      Articolele 11 și 12-bis din Decretul regal din 1933.
35      O concesionare de servicii este caracterizată tocmai prin faptul că autoritatea încredințează concesionarului exercitarea unei activități de servicii, în mod obișnuit a unui serviciu a cărui prestare ar reveni acestei autorități, obligând astfel concesionarul să presteze serviciul respectiv și împiedicându‑l pe acesta să înceteze această prestare: Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauzele conexate Promoimpresa ș.a. (C‑458/14 și C‑67/15, EU:C:2016:122), punctul 62.
36      În ceea ce privește aducțiunile mici, dreptul italian diferențiază între „lucrări pe teren uscat” (care nu sunt situate în albia râului) și „lucrări pe teren umed” (construite în interiorul sau în imediata apropiere a albiei). Primele sunt proprietatea concesionarului chiar și după expirarea titlului de concesiune.
37      În ședință, Comisia a confirmat că această interpretare a anexei I la Regulamentul nr. 213/2008 este corectă și că exploatarea unei centrale electrice, în măsura în care constituie un serviciu, poate fi separată din punct de vedere juridic de activitatea desfășurată de instalație ca atare.
38      Punctele 31-36 din observațiile scrise ale Comisiei.
39      În ședință, Comisia a subliniat că principala caracteristică a aducțiunilor hidroelectrice mari constă în capacitatea acestora de a fi activate rapid pentru a genera o cantitate mare de energie într‑un interval de timp scurt, ceea ce permite să se facă față nevoilor punctuale de creștere a cererii de energie electrică, asigurându‑se astfel echilibrul și stabilitatea rețelei electrice.
40      Hotărârea din 30 ianuarie 2018 (C‑360/15 și C‑31/16, EU:C:2018:44), punctul 94: „[…] aplicabilitatea Directivei 2006/123 nu depinde de o analiză prealabilă a importanței aspectului legat de libera presare a serviciului în raport cu împrejurările proprii fiecărei cauze […]”.
41      Idem.
42      Hotărârea Promoimpresa, punctul 1 din dispozitiv.
43      Punctele 46 și 47 din observațiile scrise ale guvernului italian.
44      Procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nr. 2011/2026.
45      Punctele 21-30 din observațiile scrise ale guvernului italian. Acesta susține în esență că concesionarul nu se limitează la producerea de energie, ci este nevoit să desfășoare o serie de alte activități legate de funcționarea aducțiunii, în conformitate cu condițiile stabilite în concesiune.
46      Punctele 46 și 47 din observațiile scrise ale guvernului italian: „producerea de energie electrică este astfel absorbită în cadrul concesiunii bunului aparținând domeniului public, configurându‑se o situație pe deplin similară cu cea a unei autorizații pentru exercitarea unei activități economice într‑o zonă aparținând domeniului public, examinată deja de [Curte]. Prin urmare, și în acest caz sunt aplicabile principiile stabilite în celebra Hotărâre [Promoimpresa] […]” (sublinierea noastră).
47      A se vedea punctele 42, 44 și în special 45: „[î]n ceea ce privește concesiunea unui bun aparținând domeniului public […], ceea ce prezintă o importanță deosebită este atribuirea în favoarea unui subiect de drept privat a unui drept exclusiv asupra unui bun din domeniul public, drept care trebuie exercitat cu respectarea interesului public general”. Guvernul italian a reiterat acest argument în ședință, susținând că, în aplicarea jurisprudenței stabilite în Hotărârea ECO‑WIND Construction, trebuie să se țină seama de natura resurselor naturale utilizate pentru producerea energiei (resurse limitate sau nelimitate), precum și de statutul juridic (bunuri aparținând domeniului public sau bunuri de drept privat). La rândul său, guvernul francez a subliniat că „produsul final” (energia electrică) rămâne același, indiferent de tipul surselor din care este obținut.
48      Cu toate că, în Hotărârea Promoimpresa, Curtea nu a abordat în mod explicit aspectul dacă concesiunile atunci în discuție implicau exercitarea unei activități care putea fi calificată drept „serviciu”, ea a statuat în mod implicit
în acest sens. În cauzele respective, bunurile din domeniul public maritim și lacustru erau destinate unor activități (chioșc, terasă, băi, chei și ponton în zona lacului Garda și a unei stațiuni termale în Sardinia), a căror calificare drept servicii nu a ridicat nicio îndoială.
49      În plus, această soluție pare a fi discutabilă în raport cu unele dintre scopurile menționate la articolul 6 din Decretul regal din 1933. Potrivit acestei dispoziții, resursele hidraulice pot fi destinate atât producerii unui „bun”, cât și prestării unui „serviciu”. De exemplu, „utilizarea în piscicultură” poate urmări atât scopuri comerciale (destinate, printre altele, industriei alimentare), cât și scopuri ecologice sau de conservare a habitatului.
50      Această caracteristică este subliniată în deciziile nr. 17 și nr. 18 din 9 noiembrie 2021 ale plenului Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), citate de guvernul italian în fața instanței de trimitere (punctul 5, „Situația de fapt”, din decizia de trimitere). În acestea s‑a admis că, într‑o concesiune pentru înființarea unei stațiuni termale, operatorul economic este autorizat să utilizeze în mod exclusiv o zonă din domeniul public maritim ca „resursă comercială și, pe baza acesteia, pentru desfășurarea unei activități comerciale de prestare de servicii turistico‑recreative” (idem).
51      Din informațiile din dosarul cauzei nu reiese că dreptul (statal) italian ar reglementa procedura de reînnoire a concesiunilor de aducțiuni hidroelectrice mici.
52      Punctul IV din scrisoarea de notificare C(2019) 1292 final din 7 martie 2019, în care se regăsesc mai multe trimiteri la Hotărârea Promoimpresa.
53      Decizia nr. 201 din 13 decembrie 2018, citată la punctul 2.2.2, „Situația de fapt”, din decizia de trimitere și la punctele 37 și 38 din observațiile scrise ale guvernului italian.
54      În hotărârea nr. 201 din 13 decembrie 2018, acesta afirmă: „[…] Faptul că, în noțiunea de autorizare, relevantă în sensul articolului 12, poate fi inclusă concesiunea de bunuri din domeniul public a fost clarificat de Curte în Hotărârea [Promoimpresa]”. În hotărârea nr. 58 din 23 mai 2024 a aceluiași tribunal se face trimitere la hotărârea nr. 201 din 13 decembrie 2018 și la diferite rapoarte ale AGCM.
55      Segnalazione del 3 marzo 2021 n. AS1722 „Rinnovi automatici di concessioni per piccole derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico” (raportul nr. AS1722 din 3 martie 2021 „Reînnoirea automată a concesiunilor pentru aducțiuni de apă mici destinate producerii de energie hidroelectrică”, publicat în Monitorul AGCM
nr. 10 din 8 martie 2021) arată că „exploatarea centralelor hidroelectrice de producere a energiei constituie o activitate economică de prestare de servicii, în sensul articolului 57 [TFUE], căreia i se aplică de asemenea, cu caracter general, principiul libertății de stabilire consacrat la articolul 49 TFUE și, mai concret, principiile enunțate în Directiva 2006/123”. Și celelalte rapoarte ale AGCM, citate la punctul 2.2.2, „Situația de fapt”, din decizia de trimitere fac referire fie la hotărârea Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Tribunalul Superior pentru Apele Publice), fie la raportul nr. AS1722 din 3 martie 2021, fără a aduce o justificare suplimentară.
56      Puterea unei centrale hidroelectrice este direct proporțională cu înălțimea căderii și cu debitul turbinei.
57      Hotărârea din 20 aprilie 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (comuna Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), punctul 46.
58      Ibidem, punctul 48.
59      În măsura în care este relevant în prezenta cauză, în reglementarea națională această diferență implică faptul că reînnoirea aducțiunilor hidroelectrice mari este supusă unei proceduri prealabile de cerere de ofertă.
60      Chiar și în forma sa elementară, o aducțiune hidroelectrică mică trebuie să dispună de o infrastructură pentru: 1) devierea unei părți din debitul unui râu de la cursul său natural (baraje și lucrări de captare), 2) direcționarea apei (prin canale sau conducte) către echipamentele electromecanice (turbine și generator) situate în punctul cel mai jos al instalației, 3) retrimiterea apei către cursul său natural după utilizare (canal de restituție).
61      În centralele cu apă curgătoare, producerea energiei electrice este legată în mod direct de debitul râului: centrala generează energie ori de câte ori debitul depășește minimul tehnic necesar pentru activarea turbinelor și, în schimb, producția se oprește dacă nivelul necesar activării turbinelor scade sub acest prag: a se vedea punctele 40 și 41 din observațiile scrise ale Regiunii.
62      Punctul 41 din observațiile scrise ale Regiunii.
63      Pentru etapa atribuirii inițiale, articolele 7, 8, 9 și 12-bis din Decretul regal din 1933 stabilesc o procedură de cerere de ofertă al cărei scop este: a) evaluarea impactului unui proiect concret asupra unui anumit loc, b) compararea, dacă este cazul, a diferitelor cereri care propun proiecte „incompatibile din punct de vedere tehnic”, în vederea selecției proiectului care garantează o utilizare mai eficientă a resurselor hidrologice sau, cu titlu subsidiar, a celui care oferă garanții economice și financiare mai solide pentru executarea sa imediată.
64      Punctul 44 din observațiile scrise ale Regiunii.
65      „Statele membre se asigură că există proceduri de autorizare specifice, simplificate și fluidizate pentru producerea mică și/sau producerea distribuită, care iau în considerare dimensiunea lor limitată și impactul lor potențial […]”.
66      În ședință, Regiunea a precizat că, de regulă, după expirarea unei concesiuni pentru o aducțiune de ape mică, se aplică de facto, cu titlu pur preventiv (și fără ca această cerință să fie în mod expres prevăzută de lege), o practică ce constă în publicarea cererii de reînnoire prin intermediul canalelor oficiale și se stabilește un termen în care persoanele interesate pot prezenta eventuale obiecții. Cu toate acestea, Regiunea a confirmat de asemenea că această practică nu se aplică în cazul în care prelungirea este acordată pentru ajustarea duratei concesiunii la perioada în care se percep stimulentele.
67      Această limitare ar fi obligatorie în cazul în care măsura națională ar corespunde unui domeniu care a făcut obiectul unei armonizări complete la nivelul Uniunii, ceea ce ar impune aprecierea acesteia în raport cu dispozițiile de armonizare, iar nu în raport cu cele ale dreptului primar. Curtea a statuat că articolele 9-13 din Directiva 2006/123 realizează o armonizare exhaustivă în ceea ce privește serviciile care intră în domeniul lor de aplicare. A se vedea Hotărârea Promoimpresa, punctele 59 și 61.
68      Punctul 5 al treilea paragraf, „Temeiul juridic”, din decizia de trimitere.
69      Directiva 2006/123 nu este singura normă de drept (derivat) al Uniunii care guvernează atribuirea de drepturi exploatare exclusivă a unui bun din domeniul public. Alte dispoziții care vizează crearea pieței interne unice de energie electrică, precum Directiva 2019/944, se bazează pe premise similare, fără a califica drept „serviciu” simpla producere de energie.
70      Hotărârea din 11 iulie 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597), punctele 44 și 46.
71      Hotărârea din 15 noiembrie 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), punctele 54 și 55.
72      Hotărârea Promoimpresa, punctul 74 și punctul 2 din dispozitiv. A pleda în favoarea aplicării în speță a părții din Hotărârea Promoimpresa referitoare la articolul 49 TFUE nu este în contradicție cu respingerea extinderii interpretării date de această hotărâre articolului 12 din Directiva 2006/123 la simpla producere de energie electrică.
73      În ședință s‑a ridicat problema dacă regimul juridic al aducțiunilor hidroelectrice mici destinate autoconsumului ar putea avea caracteristici specifice. Guvernul italian și Regiunea sunt de acord că, în fapt, nu există instalații destinate în mod exclusiv autoconsumului, fără conectare la rețeaua națională, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.
74      Potrivit guvernului italian, acordarea stimulentelor de care depinde prelungirea concesiunilor în temeiul legii regionale are drept scop înlesnirea atingerii obiectivelor Uniunii în materie de energie din surse regenerabile. Or, acest obiectiv joacă un rol esențial în Directiva 2019/944, iar la realizarea acestuia consumatorii participă în mod activ [a se vedea printre altele considerentele (6), (10) și (42) ale directivei menționate].