62006CC0096
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 15 de noviembre de 2007 (
1
)
Asunto C-96/06
Viamex Agrar Handels GmbH
contra
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
«Reglamento (CE) no 615/98 — Directiva 91/628/CEE — Restituciones a la exportación — Denegación — Incumplimiento de la Directiva 91/628/CEE — Perjuicio para el bienestar de los animales — Carga de la prueba — Ausencia de pruebas»
1.
Mediante la presente remisión prejudicial, el juez a quo solicita, en resumen, al Tribunal de Justicia que precise qué relación debe establecerse entre las disposiciones del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) no 615/98 de la Comisión (
2
) y las disposiciones del apartado 2 de dicho artículo, en lo que respecta a la prueba de la observancia de los requisitos establecidos por dicho Reglamento en materia de restituciones a la exportación.
I. Marco jurídico
2.
El artículo 13, apartado 9, párrafo segundo, del Reglamento (CEE) no 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, (
3
) en su versión modificada por el Reglamento (CE) no 2634/97, (
4
) supedita el pago de las restituciones por exportación de animales vivos al respeto de las disposiciones de la normativa comunitaria sobre el bienestar animal y, particularmente, de las disposiciones sobre protección de los animales durante el transporte.
3.
Las disposiciones de desarrollo del Reglamento no 805/68 figuran en el Reglamento no 615/98 de la Comisión.
4.
El artículo 1 de este último Reglamento precisa que el pago de las restituciones por exportación de animales vivos de la especie bovina estará supeditado al cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva 91/628 CEE del Consejo (
5
) durante el transporte de esos animales hasta el primer punto de descarga en el país tercero que constituya su destino final.
5.
El artículo 2 del Reglamento no 615/98 obliga a realizar un control de los animales en el punto de salida del territorio de la Comunidad. Un veterinario oficial debe comprobar y certificar que: a) los animales son aptos para el viaje previsto, de conformidad con las disposiciones de la Directiva 91/628, b) el medio de transporte en el que los animales vivos van a abandonar el territorio de la Comunidad se ajusta a las disposiciones de la mencionada Directiva, y c) se ha dispuesto lo necesario para atender a los animales durante el viaje, de conformidad con las disposiciones de dicha Directiva.
6.
El artículo 5, apartado 2, del Reglamento no 615/98 obliga a adjuntar a las solicitudes de pago de las restituciones por exportación la prueba del cumplimiento de las disposiciones del artículo 1 de dicho Reglamento, y precisa que dicha prueba estará constituida por el documento mencionado en el apartado 3 del artículo 2, es decir, el certificado expedido por el veterinario del punto de salida, y, en su caso, el informe mencionado en el apartado 2 del artículo 3, cuando se haya efectuado un cambio de medio de transporte.
7.
El artículo 5, apartado 3, del Reglamento no 615/98 dispone:
«La restitución por exportación no se pagará por los animales muertos durante el transporte ni por los animales respecto de los cuales la autoridad competente estime, a la vista de los documentos mencionados en el anterior apartado 2, los informes de control contemplados en el apartado 4 [léase: artículo 4] o cualquier otro elemento que obre en su poder referente al cumplimiento del artículo 1, que se ha infringido la Directiva sobre la protección de los animales durante el transporte.»
8.
La Directiva 91/628 establece los criterios que deben seguir los Estados miembros para la protección de los animales durante el transporte. En particular, su artículo 5, apartado 1, letras b) y c), dispone que los Estados miembros velarán por que todo transportista utilice medios de transporte adecuados para garantizar el cumplimiento de los requisitos comunitarios en materia de protección del bienestar de los animales, y en particular de los requisitos establecidos en el anexo de dicha Directiva, y no transporte ni haga transportar animales en condiciones que puedan causarles lesiones o sufrimientos innecesarios.
9.
Por último, el mencionado anexo de la Directiva indica los diversos requisitos que deben reunir los medios de transporte para evitar causar lesiones o sufrimientos innecesarios a los animales, tales como los relativos al espacio del que deben disponen los animales transportados o a las condiciones higiénicas.
II. Hechos, solicitud de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
10.
En marzo de 1999, la sociedad Viamex Agrar Handels (en lo sucesivo, «Viamex») declaró al Hauptzollamt Emden (oficina principal de aduanas de Emden) la exportación al Líbano de 35 bovinos, que serían transportados en el buque «Al Haij Moustafa II».
11.
Mediante resolución de 1 de febrero de 2001, el Hauptzollamt Hamburg-Jonas (oficina principal de aduanas de Hamburgo-Jonas; en lo sucesivo, «el Hauptzollamt») desestimó, basándose en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento no 615/98, la solicitud de pago de la restitución por exportación presentada por Viamex, al considerar que esta última había efectuado el transporte de que se trata infringiendo la normativa comunitaria sobre protección de los animales. En particular, el Hauptzollamt señalaba que los animales habían sido transportados hasta el Líbano a bordo de un buque del que procedía considerar, a su juicio, que no cumplía en el momento de la exportación los requisitos establecidos en la Directiva 91/628 y no era por tanto adecuado para el transporte de animales vivos, ya que había sido inscrito el 28 de febrero de 1997 en una «lista negativa» de la Comisión.
12.
Viamex interpuso un recurso contra dicha desestimación, que fue desestimado por el Hauptzollamt mediante resolución de 18 de mayo de 2001.
13.
Viamex recurrió entonces esta última resolución ante el Finanzgericht Hamburg, alegando que en el presente asunto no se había producido infracción alguna de la normativa comunitaria en materia de restituciones, ni en particular de la Directiva 91/628, ya que no existía disposición alguna en la normativa comunitaria que exigiera que el buque estuviera autorizado para el transporte de animales vivos, y que no cabía denegar la restitución por el simple motivo de que el buque utilizado para la exportación figurase en una lista negativa de la Comisión, sobre todo habida cuenta de que la inclusión en dicha lista se basaba en una inspección realizada por un perito de la Comisión el 18 y 19 de febrero de 1997, es decir, más de dos años antes del transporte de que se trata, y de que, además, se habían adjuntado a la solicitud de restitución por exportación los siguientes documentos que acreditaban las trabajos de acondicionamiento realizados en el buque:
a)
una declaración escrita del capitán del buque fechada el 16 de octubre de 1997 y refrendada por el Jefe de la inspección veterinaria de la Aduana de Koper (Eslovenia), y
b)
un informe pericial del Gabinete de comisarios de averías Kähler & Prinz.
14.
Por su parte, el Hauptzollamt sostuvo que, en el presente asunto, la inclusión del medio de transporte utilizado en una lista negativa de la Comisión constituía razón suficiente para considerar incumplida la Directiva 91/628 y, por tanto, denegar el pago de la restitución por exportación en virtud del Reglamento no 615/98.
15.
Considerando que existían ciertas dudas sobre la interpretación del artículo 5, apartado 3, del Reglamento no 615/98, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento que se desarrollaba ante él y plantear al Tribunal de Justicia la siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Contiene la disposición del artículo 5, apartado 3, del Reglamento no 615/98 un supuesto de excepción, con la consecuencia de que sobre el Hauptzollamt recae la carga de probar que se cumplen los requisitos establecidos en dicho precepto?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión: a efectos de concluir que se ha infringido la Directiva sobre la protección de los animales durante el transporte, en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento no 615/98, ¿debe probar la autoridad competente una infracción específica de la Directiva 91/628/CEE o cumple la autoridad competente con su obligación de motivación y de prueba si se limita aducir y probar que concurren circunstancias que, apreciadas en su conjunto, indican con una elevada probabilidad que se ha infringido la Directiva sobre la protección de los animales durante el transporte (también) en la exportación examinada?
3)
Con independencia de las respuestas que se den a las cuestiones primera y segunda: ¿puede una autoridad denegar (en su totalidad) a un exportador la restitución por exportación con arreglo al artículo 5, apartado 3, del Reglamento no 615/98 cuando no exista ningún indicio de que en la exportación controvertida se atentó contra el bienestar de los animales durante el transporte debido a una (eventual) infracción de la Directiva 91/628/CEE?»
16.
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia, el Hauptzollamt y la Comisión han presentado observaciones escritas. En la vista, celebrada simultáneamente a la vista de los asuntos acumulados C-37/06 y C-58/06, han formulado observaciones relativas al presente asunto Viamex, el Gobierno alemán y la Comisión.
III. Análisis jurídico
17.
En primer lugar deseo señalar que, si el Tribunal de Justicia aceptase la solución que propuse en los asuntos C-37/06 y C-58/06 (según la cual la remisión que el artículo 1 del Reglamento no 615/98 hace a la Directiva 91/628, a efectos de pago de la restitución por exportación, no puede considerarse válida por ser contraria al principio de proporcionalidad), dicho Reglamento resultaría inaplicable al supuesto que aquí se examina y, en consecuencia, no sería necesario responder a las cuestiones que sobre la interpretación de uno de sus preceptos se han planteado al Tribunal de Justicia en el presente procedimiento. Sin embargo, procederé a analizar tales cuestiones para el caso de que, en los asuntos acumulados C-37/06 y C-58/06, el Tribunal de Justicia se pronuncie afirmando la validez del Reglamento no 615/98 y su conformidad al principio de proporcionalidad.
A. Sobre las cuestiones primera y segunda
18.
Mediante sus cuestiones primera y segunda, que a continuación examinaré conjuntamente por la evidente conexión existente entre ellas, el órgano jurisdiccional remitente solicita en esencia al Tribunal de Justicia que precise si, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento no 615/98, en el caso de que la autoridad administrativa nacional disponga de un certificado de un veterinario oficial del punto de salida de la Comunidad de los bovinos que acredite que el medio de transporte utilizado para transportarlos a un Estado tercero respetaba lo exigido por la Directiva 91/628 en el momento en que se expidió dicho certificado, dicha autoridad administrativa puede no obstante denegar el pago de la restitución por exportación basándose en datos que, pese a no referirse directamente al transporte de que se trate, permiten presumir con una elevada probabilidad que se ha infringido dicha Directiva o si, por el contrario, dicha autoridad está obligada a motivar y probar la infracción de dicha Directiva refiriéndose específicamente al caso de que se trate.
19.
Como indiqué al principio, para responder a estas cuestiones es preciso determinar cuál es la relación existente entre el apartado 2 y el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento no 615/98 a efectos del régimen de restituciones por exportación de bovinos.
20.
A este respecto, es preciso establecer si la disposición recogida en el apartado 3 de dicho artículo (según el cual «la restitución por exportación no se pagará por los animales muertos durante el transporte ni por los animales respecto de los cuales la autoridad competente estime, a la vista de los documentos mencionados en el anterior apartado 2, los informes de control contemplados en el apartado 4 [léase: artículo 4] o cualquier otro elemento que obre en su poder referente al cumplimiento del artículo 1, que se ha infringido la Directiva sobre la protección de los animales durante el transporte») contiene «un supuesto de excepción», según la fórmula utilizada por el Finanzgericht Hamburg. Para ello es preciso aclarar si dicha disposición debe interpretarse conjuntamente con la disposición recogida en el apartado 2 —según la cual las solicitudes de pago de las restituciones por exportación expedidas de conformidad con el artículo 47 del Reglamento (CEE) no 3665/87 deberán completarse dentro del plazo establecido en dicho artículo mediante la presentación de la prueba del cumplimiento de las disposiciones del artículo 1, prueba constituida i) por el documento mencionado en el apartado 3 del artículo 2, debidamente cumplimentado, y ii) en su caso, el informe mencionado en el apartado 2 del artículo 3— o si, por el contrario, ambas disposiciones deben interpretarse y aplicarse independientemente una de otra. En el primer supuesto, resultaría fuertemente disminuido el valor de la prueba de la observancia de lo dispuesto en el apartado 2 de dicho artículo 5 que el exportador aporta al presentar un documento expedido, con arreglo al artículo 2, apartado 3, por un veterinario oficial del punto de salida de la Comunidad de los animales y que certifica, a los efectos que aquí nos interesan, que este último ha comprobado que el medio de transporte en el que los animales vivos van a abandonar el «territorio aduanero de la Comunidad se ajusta a las disposiciones de la Directiva 91/628/CEE» [Directiva cuyo artículo 5 obliga a los Estados miembros a velar por que «todo transportista […] c) utilice, para el transporte de los animales a que se refiere la presente Directiva, medios de transporte adecuados para garantizar el cumplimiento […] de los requisitos establecidos en el Anexo»]; en efecto, bastaría con que la autoridad competente para el pago de la restitución expresara dudas sustanciales sobre la observancia de la Directiva, basándose en cualquier dato del que dispusiera, para anular el efecto de la prueba aportada por el exportador y obligarle a demostrar la inconsistencia de tales dudas. En el segundo supuesto, en cambio, recaería en dicha autoridad la carga de probar la idoneidad de los elementos invocados por ella y demostrar que la documentación adjunta a la solicitud de pago de la restitución no es adecuada para probar la observancia de la Directiva.
21.
El órgano jurisdiccional remitente solicita con claridad al Tribunal de Justicia en su resolución de remisión que verifique la procedencia de los argumentos que, según indica expresamente, le llevan a inclinarse por la segunda solución. Los argumentos que menciona al respecto son las siguientes:
a)
El artículo 5, apartado 2, del Reglamento no 615/98 dispone específicamente que el exportador aportará la prueba del cumplimiento de las disposiciones del artículo 1 de dicho Reglamento, y en consecuencia también de la Directiva 91/628, mediante el documento mencionado en el artículo 2, apartado 3, de dicho Reglamento, debidamente cumplimentado.
b)
Como indica su segundo considerando, el Reglamento (CE) no 639/2003 de la Comisión, de 9 de abril de 2003, por el que se establecen disposiciones específicas de conformidad con el Reglamento (CE) no 1254/1999 del Consejo por lo que respecta a los requisitos para la concesión de restituciones por exportación en relación con el bienestar de los animales vivos de la especie bovina durante su transporte, (
6
) ha sustituido «en aras de la claridad» al Reglamento no 615/98; a estos efectos ha eliminado toda posibilidad de que los apartados 2 y 3 del artículo 5 de dicho Reglamento se consideren etapas de un único procedimiento de pago cuya conclusión requiera, primero, una solicitud de pago acompañada de una prueba de relativo valor aportada por el exportador y, a continuación, eventualmente, una segunda fase caracterizada por el análisis de eventuales datos que suscitasen dudas sustanciales, dudas que el exportador, en su condición de solicitante de la restitución, debería disipar aportando pruebas adicionales; dicho Reglamento ha calificado los elementos mencionados en el apartado 2, es decir, la solicitud de pago de la restitución del exportador y la prueba constituida por los documentos contemplados en dicho apartado 2, son calificados por el Reglamento no 639/2003 de elementos constitutivos, per se, del «procedimiento de pago de las restituciones por exportación».
c)
El legislador comunitario no redactó la disposición del artículo 5, apartado 3, del Reglamento no 615/98 en condicional, contemplando la posibilidad de que la autoridad competente estimase, basándose en cualquier otro elemento que obrase en su poder referente al cumplimiento del artículo 1, que habría podido infringirse la Directiva 91/628. En consecuencia, una denegación de la restitución por exportación basada en dicho artículo 5, apartado 3, exige la prueba, aportada por la autoridad competente, de que la Directiva 91/628 fue efectivamente infringida en lo que respecta al trasporte específico de que se trate.
d)
Únicamente infracciones constatadas y por tanto probadas en cada caso concreto podrían justificar per se, y también desde el punto de vista de la proporcionalidad, la denegación total de la restitución por exportación a un exportador, aunque éste haya aportado la prueba del cumplimiento de las disposiciones del artículo 1 mediante la presentación de los documentos o informes contemplados en el artículo 5, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento no 615/98.
e)
El artículo 5, apartado 3, del Reglamento no 615/98 contiene cuatro supuestos de hecho alternativos en los que procede denegar la restitución por exportación. Como debe entenderse que tales supuestos no sólo están equiparados, sino que además operan por separado y con idéntica importancia, el criterio mencionado en el cuarto supuesto, el de «cualquier otro elemento» del que disponga la autoridad competente, debe tener la misma fuerza y calidad que los supuestos anteriores para justificar la pérdida total del derecho a la restitución. Las dudas y las probabilidades no deberían bastar para considerar que se plantea dicho supuesto.
22.
Los argumentos así expuestos por el órgano jurisdiccional remitente en apoyo de la solución que propone al problema planteado en estas dos primeras cuestiones resultan, en conjunto, claramente fundados. Por lo demás, cabe sumarles otros, ciertamente no menos importantes, relacionados con las obligaciones que el artículo 8 y el artículo 18 de la Directiva 91/628 del Consejo imponen a los Estados miembros, obligaciones que la Comisión no podía dejar de tener en cuenta al adoptar el Reglamento no 615/98 y que, en cualquier caso, no pueden olvidarse al interpretar las disposiciones de dicho Reglamento.
23.
A tenor de lo dispuesto en el mencionado artículo 8, «los Estados miembros velarán por que las autoridades competentes, sin dejar de cumplir los principios y normas de control establecidos por la Directiva 90/425/CEE, controlen el cumplimiento de los requisitos de la presente Directiva mediante la inspección, de forma no discriminatoria:
[…]
c)
de los medios de transporte […] en los lugares de salida […]».
24.
Precisamente en correlación con esta obligación, el Reglamento no 615/98 dispone lo siguiente en su artículo 2, apartado 2, bajo el epígrafe «Controles en la Comunidad»:
«Un veterinario oficial del punto de salida deberá comprobar y certificar, de conformidad con las disposiciones de la Directiva 96/93/CE del Consejo, que:
[…]
—
el medio de transporte en el que los animales vivos van a abandonar el territorio aduanero de la Comunidad se ajusta a las disposiciones de la Directiva 91/628/CEE».
Y en el artículo 2, apartado 3, establece que «si [dicho veterinario] considera que se reúnen las condiciones contempladas en el apartado 2, lo certificará con la anotación
—
“Controles de conformidad con el artículo 2 del Reglamento (CE) no 615/98 satisfactorios”».
25.
Por su parte, el artículo 18 de la Directiva 91/628 dispone que «los Estados miembros adoptarán las medidas específicas pertinentes».
26.
El hecho de que el documento expedido por el veterinario oficial del punto de salida de la Comunidad no sea el fruto de un mero servicio prestado al exportador por dicho veterinario, sino la certificación de una actividad de control que la normativa comunitaria en la materia obliga a efectuar a los Estados miembros, influye inevitablemente en gran medida en el valor de prueba que el Reglamento no 615/98 atribuye a dicho documento.
27.
Lo indicado en el punto anterior no puede considerarse inválido en un supuesto como el que se plantea en el presente asunto, en el que el control de la conformidad del medio de transporte con las disposiciones de la Directiva 91/628 se ha realizado en un Estado miembro distinto del Estado competente para el pago de la restitución por exportación y la expedición del documento mencionado en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 615/98 corresponde a la autoridad competente de aquel Estado y no a la de este último. Tal hipótesis no tiene cabida en la lógica del sistema jurídico en el que se enmarca dicho Reglamento.
28.
En efecto, a fin de responder a los objetivos de protección de los animales y de funcionamiento armonioso de las organizaciones comunes de mercado de animales y de productos de origen animal, este sistema ha dado lugar a una red comunitaria cuyo funcionamiento exige necesariamente, en la perspectiva de la realización del mercado interior, una cooperación entre Estados miembros basada en el principio del reconocimiento mutuo.
29.
Es precisamente el valor de prueba que el artículo 5, apartado 2, del Reglamento no 615/98 atribuye al mencionado documento, constituido no sólo por la obligación que el artículo 8 de la Directiva 91/628, antes citado, impone a los Estados miembros sino también por la aplicación del principio de reconocimiento mutuo, lo que obliga a excluir que una autoridad competente para el pago de una restitución por exportación pueda invocar en sentido contrario, atribuyéndole preeminencia, una prueba impugnada por los datos en sentido contrario aportados por el exportador, sosteniendo expeditivamente que tales datos no son pertinentes.
30.
Esto es así porque el hecho de no prestar suficiente atención a los datos aportados por el exportador: a) no se ajusta a una valoración equilibrada de la carga de la prueba que recae en la Administración, con arreglo a la aplicación autónoma del artículo 5, apartado 3, del Reglamento no 615/98 acertadamente propuesta por el órgano jurisdiccional remitente, y b) se traduce, en definitiva, en una inversión total de la carga de la prueba, haciéndola recaer resueltamente en el exportador.
31.
De los datos que la resolución de remisión somete a la atención del Tribunal de Justicia se deduce necesariamente que, en el supuesto que se expone en dicha resolución, se plantea una situación del tipo de la descrita en el punto 29 supra, en la que la pretensión del Hauptzollamt Hamburg es inconciliable con el valor atribuido al documento mencionado en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento no 615/98.
32.
En efecto, el órgano jurisdiccional remitente indica que:
—
La autoridad competente para el pago de las restituciones por exportación expresó ciertas dudas sobre la conformidad con la Directiva del medio de transporte utilizado, basándose: a) en el hecho de que el 18 y el 19 de febrero de 1997 un perito veterinario de la Comisión había inspeccionado en el puerto de Koper el buque en el que se efectuó, en marzo de 1999, el transporte examinado en el presente asunto, concluyendo que dicho buque infringía en varios puntos lo dispuesto en la Directiva 91/628, y b) en que dicho buque sólo dejó de ser considerado no apto para el transporte de animales tras una inspección efectuada por veterinarios franceses en noviembre de 1999.
—
Frente a estos datos, el exportador alegó, como se ha indicado en el punto 12 supra, que la inspección realizada por los veterinarios franceses en noviembre de 1999 fue precedida por: a) unos trabajos de acondicionamiento que eliminaron las insuficiencias constatadas el 18 y 19 de febrero de 1997, acreditados por una declaración escrita del capitán del buque de 16 de octubre de 1997, refrendada por el Jefe de la inspección veterinaria de la Aduana de Koper (Eslovenia), y b) un informe pericial del Gabinete de comisarios de averías Kähler & Prinz.
—
La autoridad administrativa alemana consideró irrelevantes estos últimos datos, a pesar de que habría podido estimarse que los resultados de la inspección efectuada por los veterinarios franceses en noviembre de 1999 los confirmaban.
33.
No cabe duda de que, al estimar cumplido el requisito exigido para la aplicación del apartado 3 del artículo 5 y excluir el derecho a la restitución frente a los datos expuestos en el punto anterior, la autoridad administrativa invirtió expeditivamente la carga de la prueba que recaía en ella, haciéndola recaer principalmente en el exportador. En efecto, aunque dicha autoridad podía sostener razonable y expeditivamente que la declaración escrita del capitán del buque de 16 de octubre de 1997 sobre los trabajos de acondicionamiento efectuados procedía de una persona próxima al recurrente en el procedimiento principal, no podía hacer otro tanto en lo que respecta al refrendo de dicha declaración por el Jefe de la inspección veterinaria de la Aduana de Koper (Eslovenia) y al informe pericial del Gabinete de comisarios de averías Kähler & Prinz de 22 de septiembre de 1998. Y también es preciso concluir que así lo hizo si se considera que, en una valoración equilibrada del reparto de la carga de la prueba, la autoridad administrativa alemana únicamente tenía el deber de probar la concurrrencia de unas «circunstancias que, vistas en su conjunto, indican con una elevada probabilidad que […] se infringió la Directiva sobre la protección de los animales durante el transporte». En efecto, procede estimar que no constituye una adecuada valoración de conjunto de las circunstancias el hecho de atribuir importancia a la inspección de 18 y 19 de febrero, pero no a los demás datos antes mencionados.
34.
Otra confirmación igualmente válida de la respuesta que la resolución de remisión sugiere a las cuestiones primera y segunda procede de la toma en consideración de lo dispuesto en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/628, a tenor del cual, como ya se indicó, «los Estados miembros adoptarán las medidas específicas pertinentes para sancionar cualquier infracción a la presente Directiva» (incluidas las producidas al no utilizar «para el transporte de los animales […] medios de transporte adecuados para garantizar el cumplimiento […] de los requisitos establecidos en el Anexo»), «cometida por personas físicas o jurídicas». (
7
)
35.
En efecto, no es posible dejar de observar que mediante dicha disposición el legislador comunitario ha aplicado un principio bien específico, procedente de las tradiciones comunes de los Estados miembros y que forma parte integrante del sistema jurídico comunitario: el principio reiteradamente invocado por el Tribunal de Justicia según el cual las sanciones que afecten a derechos o libertades de personas físicas o jurídicas sólo pueden imponerse si se apoyan en una base legal clara y desprovista de ambigüedades (
8
) y si resultan proporcionadas a las infracciones que sancionan. (
9
)
36.
Como se acaba de indicar en el punto 34 supra, el Consejo ha precisado que, al adaptar su Derecho interno a la Directiva en la que se integra el mencionado artículo 18, los Estados miembros deben respetar dicho principio.
37.
En su sentencia Monsees, (
10
) el Tribunal de Justicia hizo de nuevo hincapié en este principio, afirmando expresamente que, al apreciar la legitimidad de una norma establecida por un Estado miembro para ajustar su Derecho interno a la Directiva 91/628, cabía aplicar dicho principio teniendo igualmente en cuenta una Directiva distinta, la Directiva 95/29, aunque esta última sólo fuera aplicable a partir de una fecha posterior a los hechos que se examinaban en aquel asunto. Así, considerando evidentemente que esta segunda Directiva contenía una valoración y un juicio de carácter general formulados directamente por el legislador comunitario, el Tribunal de Justicia afirmó en el apartado 30 de dicha sentencia que «como demuestran las disposiciones de la Directiva 95/29, podían haberse adoptado medidas adecuadas para lograr el objetivo de protección de la salud de los animales y menos restrictivas para la libre circulación de mercancías» que las establecidas por la Directiva 91/628.
38.
Como he puesto de relieve en las conclusiones que presenté el 13 de septiembre de 2007 en los asuntos acumulados C-37/06 y C-58/06, al adoptar el Reglamento no 615/98 la Comisión no podía, a fortiori, dejar de seguir el enfoque y el principio seguidos por el Tribunal de Justicia, en la medida en que,
a)
por una parte, la valoración y el juicio formulados por el legislador comunitario en el artículo 18 de la Directiva 91/628 han dado lugar a un criterio —el criterio conforme al cual las sanciones que se establezcan en este campo deben consistir en medidas específicas pertinentes— al que la Comisión no podía sustraerse al adoptar un Reglamento destinado a dar efecto a lo dispuesto en dicha Directiva, y
b)
por otra parte, si un parámetro de juicio formulado por el legislador comunitario en una Directiva puede ser utilizado para valorar la proporcionalidad de las medidas adoptadas por un Estado para ajustar su Derecho interno a una Directiva anterior, con más razón aún cabe utilizarlo cuando ha sido formulado expresamente en una Directiva del Consejo a efectos de interpretar un Reglamento de la Comisión que pretende dar efecto a lo dispuesto en dicha Directiva.
39.
De ello se deduce que la solicitud de precisiones formulada por el Finanzgericht al Tribunal de Justicia exige verificar si es compatible con el principio de proporcionalidad la remisión que el Reglamento no 615/98 hace a la Directiva 91/628, en cuya aplicación no cabe prescindir de la búsqueda de un equilibrio adecuado entre la garantía de que se persiguen los objetivos de las políticas comunitarias contemplados en el Reglamento y la protección jurídica de sus destinatarios.
40.
A este respecto es necesario prestar atención al hecho de que la Directiva dispone que la responsabilidad de proteger la salud de los animales no recae únicamente en el exportador o en su representante, sino también en los Estados miembros; como ya hemos visto, según el artículo 8 de la Directiva, los Estados miembros están obligados a velar «por que las autoridades competentes […] controlen el cumplimiento de los requisitos de la presente Directiva mediante la inspección, de forma no discriminatoria:
[…]
c)
de los medios de transporte […] en los lugares de salida».
41.
Ante esta responsabilidad compartida destinada a garantizar la protección de la salud de los bovinos, no puede considerarse conforme al principio de proporcionalidad el que una autoridad administrativa competente para el pago de las restituciones por exportación pueda interpretar el apartado 2 del artículo 5 del modo indicado en los puntos 11 y 13 supra. Tal interpretación resultaría desproporcionada en la medida en que afectaría radicalmente al derecho del exportador sin tener en cuenta el incumplimiento de la obligación de control de los medios de transporte de los animales que el artículo 8 de la Directiva 91/628, antes mencionado, impone al Estado miembro en el que tales medios de transporte salen del territorio aduanero, incumplimiento que la autoridad competente para efectuar el pago de la restitución estaría afirmando al no aceptar como prueba el documento mencionado en el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento no 615/98 y ejercitar la facultad que le otorga el apartado 3 de dicho artículo. Y resultaría tanto más desproporcionada cuanto que, siempre según la tesis que el Hauptzollamt expone partiendo de una interpretación meramente formal de la disposición, dicha facultad podría ejercitarse a partir de una duda o de una suposición nacida de un único dato valorado con independencia de los demás, expeditiva y erróneamente considerados no pertinentes.
42.
Las consideraciones expuestas en los puntos anteriores, y en particular en los puntos 40 y 41, no pueden sino verse confirmadas por lo establecido en el Reglamento no 1/2005 del Consejo, adoptado en respuesta a una recomendación de la Comisión de que se modificase la normativa comunitaria derivada de la Directiva 91/628, modificada por la Directiva 95/29, también del Consejo, a fin de tener en cuenta la experiencia adquirida por los Estados miembros en la aplicación de dicha normativa. En efecto, dicho Reglamento:
a)
subraya en su considerando 16 que el transporte de animales no concierne sólo a los transportistas sino también a otras categorías de personas, por lo que conviene «hacer extensivas algunas obligaciones relativas al bienestar de los animales a todo operador que participe en el transporte de animales», y
b)
precisa en su considerando 22 que «conviene que los Estados miembros establezcan normas relativas a las sanciones aplicables en caso de infracción» de las disposiciones de dicho Reglamento y velen por que dichas sanciones sean «proporcionadas».
B. Sobre la tercera cuestión
43.
En su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en resumen al Tribunal de Justicia si el artículo 5, apartado 3, del Reglamento no 615/98 permite denegar el pago de la restitución por exportación en caso de infracción de las disposiciones pertinentes de la Directiva 91/628, aunque no exista dato alguno que indique que se hayan producido perjuicios concretos para el bienestar de los animales transportados a causa de la infracción de dicha Directiva.
44.
Se deduce claramente del tenor del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento no 615/98 que la Comisión ha querido supeditar el pago de la restitución por exportación exclusivamente al respeto de las disposiciones de la Directiva 91/628, con independencia de toda verificación de que la infracción de los requisitos fijados en dicha Directiva haya causado un perjuicio concreto a los animales transportados. De hecho, el mencionado artículo dispone que las autoridades competentes no abonarán la restitución por exportación, no sólo por los animales muertos durante el transporte, sino tampoco por aquéllos respecto de los cuales tales autoridades estimen que se ha infringido la Directiva, sin que se haya previsto ninguna verificación concreta del perjuicio sufrido por los animales como consecuencia de la infracción de las disposiciones comunitarias relativas a la protección de su bienestar.
45.
Ciertamente, es evidente que resulta extremadamente difícil descubrir signos del sufrimiento padecido durante el viaje por los animales de que se trate y, por tanto, hallar datos que demuestren que éstos sufrieron un perjuicio, o al menos que su bienestar peligró.
46.
Las consideraciones expuestas en los puntos 44 y 45 no impiden sin embargo que la concurrencia de los requisitos para la denegación de la restitución deba apreciarse teniendo en cuenta lo indicado en la respuesta conjunta a las cuestiones primera y segunda ofrecida anteriormente —en los puntos 18 a 42 supra—, ni que, en cualquier caso, el sistema de sanciones establecido por el Reglamento no 615/98 sólo pueda aplicarse en la medida en que se considere conforme al principio de proporcionalidad.
IV. Conclusiones
47.
A la vista de las consideraciones que he ido exponiendo, propongo al Tribunal de Justicia que responda conjuntamente a las cuestiones planteadas por el Finanzgericht Hamburg en los siguientes términos:
«No cabe considerar que lo establecido en el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) no 615/98 de la Comisión, de 18 de marzo de 1998, por el que se establecen disposiciones específicas de aplicación del régimen de restituciones a la exportación en lo referente al bienestar de los animales vivos de la especie bovina durante su transporte, se refiera a una segunda parte de las pruebas que el solicitante de una restitución por exportación de bovinos debe aportar para obtener el pago de la misma. La Directiva 91/628/CEE del Consejo, de 19 de noviembre de 1991, sobre la protección de los animales durante el transporte, impone obligaciones para el respeto de sus disposiciones no sólo a los exportadores, sino también a los Estados miembros y a las autoridades de dichos Estados. Ante una solicitud de pago acompañada de la prueba prevista en el apartado 2 del artículo 5 de dicho Reglamento, no cabe estimar conforme al principio de proporcionalidad una interpretación del apartado 3 de dicho artículo según la cual la autoridad competente para efectuar el pago de dicha restitución puede denegarla limitándose a invocar una suposición de que dicha Directiva fue infringida durante el transporte o unas dudas al respecto, y ello con independencia del hecho de que no recae en dicha autoridad la carga de probar el perjuicio concreto sufrido por los animales durante el transporte de que se trate.»
(
1
)	Lengua original: italiano.
(
2
)	Reglamento de 18 de marzo de 1998, por el que se establecen disposiciones específicas de aplicación del régimen de restituciones a la exportación en lo referente al bienestar de los animales vivos de la especie bovina durante su transporte (DO L 82, p. 19).
(
3
)	DO L 148, p. 24; EE 03/02, p 157.
(
4
)	Reglamento del Consejo, de 18 de diciembre de 1997, que modifica el Reglamento (CEE) no 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 356, p. 13).
(
5
)	Directiva de 19 de noviembre de 1991, sobre la protección de los animales durante el transporte y que modifica las Directivas 90/425/CEE y 91/496/CEE (DO L 340, p. 17), en su versión modificada por la Directiva 95/29/CE del Consejo, de 29 de junio de 1995 (DO L 148, p. 52). Esta Directiva fue derogada por el Reglamento (CE) no 1/2005 del Consejo, de 22 de diciembre de 2004, relativo a la protección de los animales durante el transporte y las operaciones conexas y por el que se modifican las Directivas 64/432/CEE y 93/119/CE y el Reglamento (CE) no 1255/97 (DO L 3, p. 1). El artículo 33 de dicho Reglamento dispone sin embargo que la derogación sólo surtirá efecto a partir del 5 de enero de 2007.
(
6
)	DO L 93, p. 1.
(
7
)	Artículos 18, apartado 1, y 5, parte A, apartado 1, letra c).
(
8
)	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 18 de noviembre de 1987, 137/85, Maizena (Rec. p. 4587), apartado 15, y de 12 de diciembre de 1990, C-172/89, Vandermoortele/Comisión (Rec. p. I-4677), apartado 9.
(
9
)	Véase la sentencia Maizena, antes citada, apartado 15, y la sentencia de 11 de julio de 2002, C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister (Rec. p. I-6453), apartado 59.
(
10
)	Sentencia de 11 de mayo de 1999 (C-350/97, Rec. p. I-2921).