61998CC0104_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
A. Introducción
1 El Oberster Gerichtshof de la República de Austria ha incoado ante el Tribunal de Justicia el presente procedimiento prejudicial, referido a la interpretación y aplicación del artículo 7 de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social, (1) con objeto de determinar la compatibilidad con el Derecho comunitario de una disposición legal que introdujo, con efecto a partir del 1 de septiembre de 1996, una edad de jubilación (2) diferente para los hombres y las mujeres en lo que respecta a la percepción de una prestación calificada como «pensión de vejez anticipada por invalidez».
2 Esta disposición de carácter singular prevé la posibilidad, como excepción a la norma de la igualdad de trato, de fijar una edad diferente, según el sexo, para la percepción de las pensiones de vejez (en general). Por el contrario, esta excepción no es aplicable a las demás prestaciones mencionadas en el artículo 3 de la Directiva relativa a la igualdad de trato, tales como las satisfechas en caso de invalidez.
3 Según la disposición controvertida del artículo 122 quater de la Bauern-Sozialversicherungsgesetz (Ley de Seguridad Social de los agricultores; en lo sucesivo, «BSVG»), (3) «tendrán derecho a la percepción de una pensión de vejez anticipada por invalidez los asegurados que hayan alcanzado los 57 años de edad y las aseguradas que hayan alcanzado los 55 años de edad, siempre que [...]». Esta disposición deroga una norma cuyo contenido, por lo demás, idéntico, es el siguiente: «tendrán derecho a la percepción de una pensión de invalidez los asegurados que hayan alcanzado los 55 años de edad, siempre que [...]».
4 Los demandantes en el proceso principal (en lo sucesivo, «demandantes») son trece agricultores que solicitaron, cuando contaban entre 55 y 57 años de edad, una pensión de vejez anticipada por invalidez. Dado que, en el momento de referencia, no habían cumplido todavía los 57 años, su solicitud fue desestimada. Ante esta decisión, entablaron un procedimiento judicial, que en la actualidad se encuentra en la fase de «Revision» ante el Oberster Gerichtshof.
5 El órgano jurisdiccional remitente ha puesto de manifiesto sus dudas en cuanto a la compatibilidad de la disposición litigiosa con la Directiva 79/7. En su opinión, es discutible que esta disposición del Derecho austriaco pueda ampararse en la excepción establecida en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva. Esta última permite a los Estados miembros excluir del ámbito de aplicación de la Directiva «la fijación de la edad de jubilación para la concesión de las pensiones de vejez y jubilación, y las consecuencias que puedan derivarse de ellas para otras prestaciones». No obstante, en caso de que proceda calificar la pensión controvertida como «prestación de invalidez» (4) en el sentido de la Directiva, tal prestación no podría acogerse a la mencionada excepción por lo que, conforme al principio de igualdad de trato establecido por el artículo 4 de la Directiva, directamente aplicable desde el 23 de septiembre de 1984, cualquier discriminación relativa a los requisitos para la concesión de dicha prestación sería ilícita.
6 Existen razones de peso para justificar la calificación de la prestación objeto de litigio, desde el punto de vista del Derecho comunitario, como prestación de invalidez en el sentido de la Directiva. Según el órgano jurisdiccional remitente, la reducción de la capacidad de trabajo del beneficiario potencial de la prestación es un requisito inexcusable para disfrutar de la prestación de que se trata. El examen de la génesis histórica de la prestación abunda en la impresión de que, en efecto, se trata de una prestación de invalidez en el sentido del Derecho comunitario. Así, en su origen, se denominaba simplemente «pensión de invalidez». (5) Posteriormente, con objeto de eliminar las desigualdades más significativas en el sector económico aludido, se facilitaron los requisitos para la concesión de la prestación. Sin embargo, la naturaleza de la prestación no cambió sustancialmente. El mero hecho de que la expresión «pensión de vejez» figure en la denominación de la prestación desde 1993 (6) no la convierte en una pensión de vejez o de jubilación en el sentido de la Directiva.
7 Según el órgano jurisdiccional remitente, del artículo 7, apartado 2, y de la finalidad general de la Directiva se desprenden nuevas reservas sobre la incompatibilidad de la desigualdad de trato entre hombres y mujeres introducida en 1996, en la medida en que, según tales disposiciones, las excepciones establecidas en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva sólo pueden mantenerse durante un determinado período transitorio. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente concluye que las modificaciones de disposiciones discriminatorias vigentes al amparo de las excepciones contempladas en el artículo 7, apartado 1, sólo pueden considerarse conformes con la Directiva cuando tengan por objeto la eliminación de desigualdades. La normativa nacional controvertida iría, sin embargo, en la dirección opuesta, ya que crea una discriminación entre hombres y mujeres que no existía con anterioridad.
8 En consecuencia, el Oberster Gerichtshof de la República de Austria plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 79/7/CEE en el sentido de que permite a un Estado miembro la fijación de una edad de jubilación diferente únicamente para acceder a las rentas y pensiones que se conceden exclusivamente en razón del riesgo de edad, o dicha excepción puede referirse también a las rentas y pensiones que, si bien sólo se conceden a partir de una determinada edad, requieren además la existencia de una invalidez (incapacidad laboral)?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 7, apartados 1, letra a), y 2, de la Directiva 79/7/CEE en el sentido de que permite a un Estado miembro modificar, una vez transcurrido el plazo de adaptación del Derecho interno a dicha Directiva, una normativa anterior que establecía una edad de jubilación igual (en el presente caso, 55 años para hombres y mujeres) de modo que se establezca una edad de jubilación diferente (en el presente caso, 57 años de edad para los hombres y 55 años para las mujeres)?»
9 Los demandantes, los Gobiernos de la República de Austria y del Reino Unido y la Comisión se han personado en el presente procedimiento. Nos referiremos a sus respectivas argumentaciones en el marco de la apreciación jurídica.
B. Discusión
1. Sobre la primera cuestión
10 En lo que se refiere a la aplicabilidad de la excepción contenida en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva relativa a la igualdad de trato, hay que significar que ésta se aplica, por una parte, a las pensiones de vejez o de jubilación y, por otra, a las consecuencias que pueden derivarse de la fijación de esta edad para otras prestaciones. Esta excepción será, por tanto, examinada en dos etapas. En primer lugar, es preciso calificar la prestación litigiosa y, en su caso, definir los criterios de Derecho comunitario pertinentes. Sólo si se admite que no se trata de una pensión de vejez o de jubilación procederá examinar si la fijación de una edad de jubilación diferente, como la operada por la ley nacional objeto de controversia, debe interpretarse como una consecuencia que se desprende de la fijación lícita de una edad de jubilación diferente para la prestación de que se trata.
11 Para la apreciación de esta primera cuestión, los demandantes se apoyan fundamentalmente en el análisis del órgano jurisdiccional remitente. Puesto que, según los demandantes, los requisitos para la concesión de la prestación se refieren en primer lugar a la reducción de la capacidad de trabajo, la prestación litigiosa debe considerarse como una prestación de invalidez en el sentido de la Directiva 79/7. A su juicio, tal prestación no puede ampararse, por tanto, en la excepción contemplada en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva relativa a la igualdad de trato.
12 Con carácter preliminar, el Gobierno austriaco precisa que la prestación controvertida no constituye, desde un punto de vista sistemático, una particularidad propia del seguro social de la agricultura, sino que, por el contrario, aparece con idéntico carácter en el seguro social de los trabajadores autónomos del sector económico de la industria y la artesanía (GSVG) y de los trabajadores por cuenta ajena (ASVG).
13 Según el Gobierno austriaco, la discriminación objeto de controversia se justifica por el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva relativa a la igualdad de trato. Considera que la pensión de vejez por invalidez constituye una pensión de vejez en el sentido de esta Directiva. A este respecto, se remite al origen de la prestación. Alega que en Austria existe una edad de jubilación diferente para mujeres y hombres, a saber, 65 años para los hombres y 60 años para las mujeres. Asimismo, es posible percibir pensiones de vejez anticipadas que pueden concederse desde 5 años antes de la edad normal de jubilación por motivos jurídicos diversos, tales como el desempleo o la larga duración de la cotización. La Bundesverfassungsgesetz über unterschiedliche Altersgrenzen von männlichen und weiblichen Sozialversicherten (Ley constitucional federal por la que se establece un límite de edad diferente para la jubilación de los asegurados y las aseguradas) (7) supone a largo plazo la armonización y el retraso de la edad de jubilación de hombres y mujeres. Desde de la reforma general de las pensiones de 1993, (8) que reagrupó distintos tipos de prestaciones, la prestación litigiosa debe considerarse como una pensión de vejez anticipada, para la cual se estableció una edad mínima de 55 años aplicable a ambos sexos. Al mismo tiempo que se creó la pensión de vejez anticipada por reducción de la capacidad laboral, se introdujo la pensión de vejez anticipada por invalidez permanente (9) para agricultores y comerciantes.
14 El Gobierno austriaco expone una serie de consideraciones de orden sistemático destinadas a demostrar el parentesco de la prestación litigiosa con la pensión de vejez clásica. Invoca, a este respecto, la protección de la actividad profesional y la existencia de un período de carencia que facilita la concesión de la prestación, a diferencia de lo que sucede con la prestación de invalidez propiamente dicha. Asimismo, la normativa reguladora de las pensiones de vejez contempla la posibilidad de interrumpir el pago de la pensión si se ejercita una actividad profesional, lo que no ocurre en el caso de las pensiones de invalidez. Por último, el citado Gobierno destaca que la prestación controvertida se transforma en una pensión de vejez «normal» cuando se alcanza la edad normal de jubilación.
15 El Gobierno austriaco no oculta en modo alguno las consideraciones presupuestarias que se encuentran en el origen de la Strukturanpassungsgesetz de 1996, especialmente, la de facilitar el cumplimiento de los «criterios de Maastricht».
16 Dado que el Gobierno austriaco sostiene, en definitiva, que la pensión de vejez anticipada por invalidez es una pensión en el sentido del artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 79/7, las demás observaciones que plantea, relativas a las consecuencias de la edad de jubilación sobre las demás prestaciones como forma de justificar sus pretensiones, se presentan únicamente con carácter subsidiario.
17 En el marco de un examen analítico de la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia, (10) el mencionado Gobierno considera que la coherencia entre el sistema de pensión de vejez y el sistema de las demás pensiones objeto de análisis, por una parte, y los aspectos financieros, por otra, abundan en la conclusión de que la pensión de vejez anticipada por invalidez constituye en todo caso una prestación relacionada de forma directa con la diferencia de la edad de jubilación. Así pues, la excepción contenida en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva relativa a la igualdad de trato resultaría en cualquier caso aplicable.
18 El Gobierno del Reino Unido no percibe, en primer lugar, ninguna razón para cuestionar la calificación de la prestación controvertida por parte del órgano jurisdiccional remitente como pensión de invalidez. Recuerda, acto seguido, que para quedar comprendida en la excepción del artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva, la prestación debe estar necesaria y objetivamente vinculada a la diferencia de edad de jubilación. Como quiera que la modificación legislativa que ha creado la discriminación litigiosa responde a consideraciones financieras, es difícil concebir cómo tal modificación puede estar necesariamente vinculada a una edad de jubilación diferente.
19 La Comisión considera igualmente que el análisis del órgano jurisdiccional remitente, según el cual la prestación litigiosa es una prestación de invalidez, es, en principio, correcto. Apelando a la jurisprudencia del Tribunal, observa que las excepciones deben interpretarse de manera restrictiva y concluye que una pensión de vejez anticipada concedida por la materialización de un riesgo distinto del riesgo de la edad en el sentido del artículo 3 de la Directiva 79/7 no constituye una pensión de vejez o de jubilación según lo dispuesto en el artículo 7, apartado 1, letra a). Para dilucidar si la desigualdad de trato objeto de controversia constituye una consecuencia de la fijación de una edad de jubilación diferente, la Comisión sostiene la conveniencia de examinar si tal desigualdad está necesaria y objetivamente vinculada a la existencia de una edad de jubilación distinta, ya que, en principio, las consideraciones de índole presupuestaria no son suficientes para acreditar tal relación de necesidad. La Comisión estima que, según lo expuesto, el artículo 7, apartado 1, letra a), no resulta aplicable.
Apreciación
20 La calificación jurídica de la prestación litigiosa es, en definitiva, una cuestión de interpretación del Derecho nacional que incumbe al órgano jurisdiccional remitente. Esta interpretación debe, en cualquier caso, atenerse a los criterios establecidos por el Derecho comunitario, cuya identificación corresponde al Tribunal de Justicia.
21 El artículo 3 de la Directiva relativa a la igualdad de trato delimita su ámbito de aplicación. Con arreglo a su apartado 1, letra a), la Directiva se aplica
«a los regímenes legales que aseguren una protección contra los siguientes riesgos:
- enfermedad, - invalidez, - vejez, - accidente laboral y enfermedad profesional, - desempleo».
22 Para clasificar una prestación dentro de un riesgo u otro, resulta conveniente definir los rasgos característicos de aquéllos. Estos criterios objetivos permiten igualmente delimitar unos riesgos en relación con los demás. Así, un requisito esencial para causar derecho a la «prestación de vejez», es alcanzar la edad legal de jubilación. Por el contrario, para una «prestación de invalidez», lo importante es que exista una incapacidad laboral regular y duradera derivada de una deficiencia física o psíquica. Para una «prestación de desempleo», se exige, por ejemplo, que el beneficiario de la prestación no mantenga una relación laboral activa, y que, en principio, esté dispuesto a volver a la vida activa, lo que, en concreto, se desprende de la circunstancia de que, a efectos de la Administración laboral, se encuentra en una situación de búsqueda de empleo. (11)
23 La clasificación de una prestación puede resultar problemática cuando -como en el caso de autos- presenta características tanto de un riesgo como del otro. Asimismo, puede dar lugar a confusión un supuesto en el que el concepto de «edad de jubilación» se entienda como una incapacidad laboral por motivos de edad -tal como hace el Gobierno austriaco en el presente caso- o bien se defina, en un contexto diferente, como el momento a partir del cual se estima que el beneficiario de la prestación ya no está en condiciones de trabajar debido a su edad. (12)
24 No obstante, estas circunstancias no deben impedir la elaboración de definiciones claras. En efecto, la vinculación, en su caso, de la edad de jubilación con una incapacidad laboral de cualquier tipo no es sino una presunción que puede revestir la forma de ficción jurídica. Así, la circunstancia, perfectamente concebible, de que, llegada la edad legal de jubilación, se mantenga la capacidad física para trabajar no permite cuestionar el hecho de que efectivamente se ha cumplido dicha edad. En cambio, desde el punto de vista objetivo, basta con que se alcance una determinada edad. (13)
25 En cuanto al riesgo de invalidez, la situación es, en principio, diferente. A este respecto, se requiere la existencia objetiva de una enfermedad que reduzca la capacidad de trabajo. Esto es lo que exige la prestación controvertida en el presente caso. El criterio de la edad puede aparecer como una característica que refuerza el riesgo objeto de cobertura. Ciertamente, desde el punto de vista de la política social, una capacidad de trabajo reducida resulta más gravosa si a ella se añade una edad avanzada. (14) Como pone de relieve la prestación que debe calificarse en estos autos, es perfectamente posible que determinados aspectos relacionados con la política social y la política del mercado de trabajo, como la reducción de los costes en un sector de la economía y la lucha contra las desigualdades sociales, influyan en la configuración de una prestación social, sin que la naturaleza de dicha prestación como tal resulte cuestionada. Además, el criterio de la edad mínima permite delimitar de forma objetiva la esfera de beneficiarios potenciales. Ello no debería representar, por tanto, un elemento determinante a la hora de calificar la prestación.
26 Los requisitos para la percepción efectiva de esta prestación por parte de los beneficiarios, tal como han sido expuestos por el Gobierno austriaco en la vista, no se oponen fundamentalmente a este análisis. No cabe duda de que el porcentaje de pensiones de vejez anticipadas por invalidez en el régimen del seguro social de los agricultores es elevado ya que supone el 50 % del total de las pensiones de vejez anticipada satisfechas, esto es, el 39 % del total de las pensiones concedidas, mientras que el de las «verdaderas pensiones de invalidez» es sólo del 15 %. Sin embargo, no cabe desconocer el hecho de que, en tanto que requisito para la concesión de la prestación, el criterio de la incapacidad laboral aparece vinculado a la protección de la actividad profesional, como consecuencia de lo cual esta incapacidad laboral (15) debe apreciarse en relación con el ejercicio de una actividad determinada -en el sector de la agricultura. La naturaleza concreta de los requisitos exigidos para percibir la prestación responde, como confirma expresamente el Gobierno austriaco, a consideraciones de política social. No obstante, ello no impide que la incapacidad laboral sea un elemento constitutivo de la calificación de la prestación.
27 Para continuar nuestro análisis, debemos partir de la premisa de que la prestación litigiosa en el caso de autos constituye una prestación de invalidez en el sentido del artículo 3 de la Directiva 79/7, que no está incardinada en el ámbito de aplicación de la excepción del artículo 7, apartado 1, letra a), primer supuesto, de la Directiva, aunque podría considerarse eventualmente como «otra prestación» para la cual la fijación de una edad de jubilación diferente tiene «consecuencias».
28 En la sentencia Graham y otros, (16) el Tribunal de Justicia admitió las desigualdades de trato entre hombres y mujeres en relación con la percepción y el cálculo de determinadas prestaciones de invalidez previstas por la legislación del Reino Unido como una consecuencia, derivada para otras prestaciones, de la fijación de una edad de jubilación diferente para hombres y mujeres. Precisamente, se trataba, por una parte, de la reducción de la pensión de invalidez a partir de la edad de jubilación -60 años para las mujeres y 65 años para los hombres- al importe de la pensión de vejez efectivamente debida, y por otra parte, de un subsidio de invalidez, percibido además de la pensión de invalidez, que sólo se concedía a las personas que hubieran estado desempleadas durante al menos cinco años antes de la edad de jubilación, esto es, antes de los 55 años para las mujeres y de los 60 años para los hombres.
29 El Tribunal de Justicia estableció a este respecto los siguientes criterios en relación con las «consecuencias [...] para otras prestaciones», en el sentido del artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 79/7, que permiten justificar las desigualdades de trato. Como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Thomas y otros, (17) estas desigualdades se limitan a las discriminaciones existentes en los demás regímenes de prestaciones que estén necesaria y objetivamente vinculadas a la diferencia en cuanto a la edad de jubilación. (18) Esto es lo que ocurre si tales discriminaciones son objetivamente necesarias para evitar que se ponga en peligro el equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social o para garantizar la coherencia entre el régimen de pensiones de jubilación y el régimen de las demás prestaciones. (19)
30 Mientras que en el asunto Graham y otros, existía un vínculo objetivo entre la edad de jubilación y la discriminación objeto de controversia, dado que, desde la edad de jubilación, se producía la consecuencia perjudicial que representa la reducción de la prestación, en el presente caso la situación es distinta. No existe ninguna relación entre la fijación de la edad de jubilación y la edad mínima exigida para beneficiarse de la pensión de vejez anticipada por invalidez. Los requisitos para la concesión de la prestación y el límite de edad fijado para la pensión de vejez anticipada por invalidez son independientes del régimen general de las pensiones de vejez. El único punto en común entre los dos regímenes aparece cuando se alcanza la edad legal de jubilación, ya que la pensión de vejez sustituye a partir de ese momento a la prestación de jubilación anticipada por invalidez.
31 En cuanto a la edad legal de jubilación, la edad mínima para disfrutar de la prestación controvertida se ha fijado de una forma un tanto incoherente. Mientras que para las mujeres se ha establecido en los 55 años, esto es, cinco años antes de la edad legal de jubilación, para los hombres es de 57 años, es decir, ocho años antes de la edad de jubilación.
32 En la vista, el Gobierno austriaco admitió que si se hubiera fijado una edad diferente para la percepción de la prestación que hubiese sido de 50 años para las mujeres y de 55 años para los hombres, un aumento simétrico de este límite de edad en dos años, que de esta forma habría pasado a 52 años para las mujeres y 57 años para los hombres, no habría planteado en realidad ningún problema. No obstante, la situación de que se trata era diferente puesto que la «edad de la pensión» aplicable a esta prestación se fijó igualmente en 55 años para las mujeres. Dado que un aumento de la edad exigida por encima de la «edad normal de la pensión anticipada» habría sido, según el Derecho austriaco, contraria al sistema, dicha edad debía mantenerse sin cambios para las mujeres mientras que se aumentaba en dos años para los hombres. Por lo demás, nada obliga a un Estado que haya previsto una diferencia de cinco años en la edad de jubilación de hombres y mujeres a trasladarla igualmente de forma simétrica a la totalidad de las consecuencias que de ello puedan derivarse para otras prestaciones.
33 No obstante, esta argumentación no puede hacer olvidar que, antes de la modificación legislativa controvertida, existía una norma no discriminatoria cuya forma tampoco dependía de la edad legal de jubilación, ya que la prestación litigiosa era independiente de dicha edad.
34 Por lo tanto, resulta igualmente difícil comprender por qué la discriminación que introduce la modificación legislativa en relación con la edad mínima exigida para percibir la pensión de vejez anticipada por invalidez debe estar necesariamente vinculada a la edad legal de jubilación. Al contrario, la situación jurídica anterior, que no suponía ninguna discriminación y funcionaba correctamente, indica que no existe un vínculo necesario entre la edad exigida para beneficiarse de la prestación, en lo sucesivo diferente, y la edad legal de jubilación. La edad de 55 años que era idéntica para hombres y mujeres no se ha modificado ni homogénea ni proporcionalmente a la edad legal de jubilación. Por consiguiente, difícilmente puede aducirse la coherencia de los regímenes como justificación de la desigualdad de trato objeto de controversia.
35 Por lo que respecta al equilibrio financiero de los sistemas de Seguridad Social afectados, procede observar la existencia de motivos de índole económica subyacentes a la reforma legislativa. Las consideraciones de orden presupuestario esgrimidas deben concebirse, no obstante, como medidas generales de ahorro destinadas a aliviar globalmente el presupuesto nacional, que son independientes de la financiación y de la reordenación, desde el punto de vista económico, de las prestaciones sociales en sentido estricto. En cualquier caso, abstracción hecha de determinadas consideraciones generales de naturaleza presupuestaria, el Gobierno austriaco no ha aportado ningún argumento que permita afirmar el carácter interdependiente de los sistemas. No cabe duda de que el cumplimiento de los «criterios de Maastricht» es una obligación impuesta por el Derecho comunitario. Sin embargo, dicho cumplimiento no puede justificar la adopción de medidas discriminatorias. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las consideraciones presupuestarias no pueden, en ningún caso, servir como justificación de una discriminación por razón de sexo. (20)
36 De lo anterior se desprende que la diferencia de edad exigida a hombres y mujeres para percibir una pensión de vejez anticipada por invalidez no puede considerarse como objetiva o necesariamente vinculada a la edad legal de jubilación. Procede igualmente rechazar la invocación del artículo 7, apartado 1, letra a), segundo supuesto, de la Directiva, para justificar la desigualdad de trato. Y ello con independencia de la cuestión referente a si el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva relativa a la igualdad de trato autoriza únicamente a los Estados miembros a mantener discriminaciones existentes o si, en su caso, les permite igualmente crear otras nuevas. Esta observación nos conduce directamente a la segunda cuestión que, conforme al punto de vista que sostengo, sólo debe responderse con carácter subsidiario.
2. Sobre la segunda cuestión
37 Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la introducción posterior de una edad de jubilación diferente está amparada por el artículo 7, apartado 1, letra a), y apartado 2, de la Directiva 79/7.
38 Ante todo, conviene precisar que «posterior» se refiere, por una parte, al período situado tras la fecha en que la Directiva relativa a la igualdad de trato entró en vigor para el Estado miembro. Se trata, para la República de Austria, de la fecha de adhesión al Espacio Económico Europeo, esto es, el 1 de enero de 1995, y, a más tardar, de la fecha de adhesión a las Comunidades Europeas, esto es, el 1 de enero de 1996. Por otra parte, este calificativo alude a la idea de que anteriormente existía una norma que contemplaba la igualdad de trato.
39 Procede igualmente precisar que, conforme al examen que acabamos de efectuar, la diferencia introducida posteriormente no se refiere a la edad de jubilación en sentido estricto sino a la edad exigida para percibir una prestación social para la cual la edad de jubilación tiene eventualmente «consecuencias».
40 Los demandantes consideran que los artículos 7, apartado 2, y 8, apartado 2, de la Directiva relativa a la igualdad de trato no permiten introducir, con posterioridad, nuevas excepciones al principio de la igualdad de trato. A su juicio, dichas normas sólo permiten adoptar, por una parte, disposiciones o medidas que contribuyan a realizar el objetivo fundamental de la Directiva y, por otra, evaluaciones y análisis que puedan servir de base para determinar si el mantenimiento de excepciones sigue estando justificado. En opinión de los demandantes, el Derecho austriaco infringe la Directiva relativa a la igualdad de trato.
41 El Gobierno austriaco precisa, en primer lugar, que la elevación de la edad exigida para que los hombres perciban la pensión de vejez anticipada por invalidez puede considerarse cabalmente como una medida dirigida a la aplicación del principio fundamental de la igualdad de trato en el sentido de la Directiva, toda vez que, anteriormente, esta edad era diez años inferior a la edad «normal», frente a sólo cinco años para las mujeres. Esta diferencia se ha reducido desde entonces a tres años. Aunque sea posible justificar la diferencia de edad aplicada a la pensión de vejez anticipada por invalidez sobre la base de la coherencia con la edad normal de jubilación, esta justificación debe aplicarse a la totalidad del período transitorio hasta la realización completa del principio de la igualdad de trato. Durante ese período, el legislador nacional debe disponer de libertad para el logro de sus objetivos nacionales. Si el Tribunal de Justicia no compartiera este punto de vista, sería necesario aumentar, por motivos financieros, de 55 a 57 años la edad exigida tanto a los hombres como a las mujeres. Sin embargo, esto se opondría diametralmente al objetivo inherente a la Directiva relativa a la igualdad de trato, que es el de mantener, siempre que sea posible, durante el período transitorio, las ventajas existentes concedidas a las mujeres.
42 En conclusión, el Gobierno austriaco considera que una modificación legislativa que retrasa, únicamente respecto a los hombres, dos años la edad exigida para percibir la pensión de vejez anticipada por invalidez, que inicialmente era idéntica para hombres y mujeres, está amparada por el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva. En la vista, señaló expresamente que el texto de esta disposición no contenía ninguna indicación que indujera a pensar que se trata de una cláusula «stand-still». Este artículo menciona la «fijación de la edad de jubilación» y no «el mantenimiento de la edad de jubilación», por ejemplo.
43 Según el Gobierno del Reino Unido, la segunda cuestión tiene por objeto determinar si la excepción contenida en el artículo 7, apartado 1, letra a), constituye una cláusula «stand-still», en virtud de la cual un Estado miembro no puede adoptar nuevas medidas que tengan carácter discriminatorio, aunque entraran dentro del ámbito de aplicación de la mencionada excepción. La respuesta del Gobierno del Reino Unido es negativa. Ni el texto de la Directiva relativa a la igualdad de trato ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia permiten deducir la existencia de una obligación «stand-still».
44 La Comisión considera que la excepción contenida en el artículo 7, apartado 1, tiene por objeto la realización del principio de la igualdad de sexos. De ahí que dicha disposición deba entenderse como una suerte de compromiso para mantener el statu quo. El refuerzo de una discriminación existente, o la introducción de una nueva, supondría la vulneración del margen de libertad que esta disposición confiere a los Estados miembros para adaptar sus sistemas de pensiones. El artículo 7, apartado 2, que se refiere al mantenimiento de las exclusiones, confirma esta conclusión, con arreglo a la cual sólo se permite mantener normas discriminatorias pero no crearlas.
Apreciación
45 En primer lugar, puesto que el Gobierno austriaco, el Gobierno del Reino Unido y la Comisión se han referido al concepto de obligación o cláusula «stand-still» o compromiso para mantener el statu quo, debemos, antes de proseguir nuestro análisis, definir el referido concepto.
46 Literalmente, por dicho concepto puede entenderse la exigencia de mantener la situación jurídica tal como se presenta en el momento de la entrada en vigor de la Directiva 79/7. Como quiera que esta última tiene por objeto, según se desprende de su tenor literal y de su finalidad, la realización «progresiva» del principio de igualdad de trato en el ámbito de la seguridad social, una percepción tan estática se me antoja inapropiada en este contexto. No obstante, esta obligación «stand-still» también podría interpretarse en el sentido de que prohíbe cualquier menoscabo del statu quo existente en la fecha de la entrada en vigor de la Directiva relativa a la igualdad de trato. Esto responde, con toda verosimilitud, a lo que las partes pretenden al utilizar dicho concepto y se adecua a una interpretación finalista de las disposiciones de la Directiva. Sin embargo, esta conclusión no resuelve la cuestión de desentrañar cuál debe ser la naturaleza de la modificación para que pueda ser percibida como una mejora de la situación y, por consiguiente, como un paso en la dirección adecuada.
47 Es indiscutible que el objetivo de la Directiva relativa a la igualdad de trato es la igualdad de sexos en el ámbito de la Seguridad Social, aunque ciertos sectores se excluyen del ámbito de aplicación de la Directiva por un período de tiempo a priori no determinado. (21) La jurisprudencia ha descrito la finalidad de la excepción contemplada en el artículo 7, apartado 1, letra a), como encaminada a mantener temporalmente las ventajas reconocidas a las mujeres en materia de jubilación. (22)
48 Estas «ventajas reconocidas a las mujeres» pueden, no obstante, redundar en su perjuicio tanto para el cálculo de la prestación como por sus consecuencias sobre otras prestaciones. Tales consecuencias negativas para la situación de las mujeres en materia de regulación de las pensiones han sido admitidas por este Tribunal. (23) El problema reside, por tanto, en el criterio a la luz del cual debe apreciarse el progreso que pretende la Directiva.
49 La mejora de la situación de las mujeres en cuanto a su derecho a percibir prestaciones frente a una situación inicial menos favorable, como sucedía en el asunto Bramhill, (24) puede considerarse, sin lugar a dudas, como un progreso en el sentido que persigue la Directiva. (25)
50 En el presente procedimiento, resulta bastante más complicado determinar qué puede considerarse como un progreso en el sentido de la Directiva relativa a la igualdad de trato. Como ha expuesto fundadamente el Gobierno austriaco, bajo la normativa no discriminatoria aplicable a la pensión de vejez anticipada por invalidez antes de la modificación legislativa de 1996, las mujeres se veían relativamente perjudicadas, en la medida en que sólo podían percibir esta prestación cinco años antes de la edad normal de jubilación, en tanto que los hombres podían beneficiarse potencialmente de ella desde diez años antes de la edad normal de jubilación. Un aumento idéntico de la edad exigida para percibir una prestación como la controvertida en estos autos sería ciertamente congruente con el objetivo de lograr la igualdad absoluta, pero sería en términos relativos más desfavorable para las mujeres. La solución de este conflicto de intereses dista de ser evidente.
51 El principio, reiterado por abundante jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según el cual las excepciones deben interpretarse de manera restrictiva (26) debería servir de punto de partida para el análisis. Las modificaciones legislativas que tienen por objeto eliminar desigualdades de trato, sin que por ello logren una igualdad completa de una sola vez, sólo son lícitas cuando entran claramente dentro del ámbito de aplicación de las excepciones previstas. Por tanto, no cabe considerar, en principio, ilegales, las normas que mantienen desigualdades de trato, aunque sea de forma atenuada. (27)
52 Por el contrario, la introducción de desigualdades de trato en un régimen de prestaciones cuyas modalidades estaban previamente exentas de cualquier discriminación es un supuesto de distinta naturaleza. El hecho de que, en un primer momento, se estableciera un tipo de prestación sin tener en cuenta ninguna diferencia puede considerarse como un indicio de que no se hizo uso de la excepción. Un supuesto en el que la primera invocación de la excepción como fundamento jurídico se produce al aprobar una ley posterior, no puede asimilarse al mantenimiento de una exclusión, conforme al artículo 7, apartado 2, de la Directiva 79/7. En este sentido, no cabe disociar el artículo 7, apartado 1, del apartado 2 de la misma disposición. Aunque el apartado 1 sólo menciona la «fijación de la edad de jubilación», del término «mantener» que figura en el apartado 2 se deduce que para poder justificar una modificación posterior que tenga un contenido discriminatorio, las excepciones del apartado 1 deben, por lo menos, haber sido invocadas previamente. Por lo tanto, la introducción posterior de nuevas desigualdades de trato sería ilegal.
53 No obstante, a efectos del presente asunto, no es necesario profundizar en este problema dado que, conforme al punto de vista defendido en la respuesta a la primera cuestión, la excepción contenida en el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva relativa a la igualdad de trato, que debe ser objeto de una interpretación restrictiva, no puede aplicarse materialmente en el presente caso.
Sobre los efectos en el tiempo de una sentencia interpretativa
54 La República de Austria y el Reino Unido proponen limitar en el tiempo los efectos, de cara al futuro, de la decisión de este Tribunal, en caso de que se estime que la normativa austriaca conculca el Derecho comunitario. A este respecto, la República de Austria alude principalmente a las importantes consecuencias financieras que de ello se derivarían.
55 Según jurisprudencia reiterada de este Tribunal, en principio, los órganos jurisdiccionales nacionales pueden y deben aplicar las disposiciones del Derecho comunitario tal como han sido interpretadas por el Tribunal de Justicia también a las relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de dictarse la sentencia que se pronuncia sobre la interpretación solicitada. (28) Con arreglo a dicha jurisprudencia, se admite, con carácter excepcional, la limitación de la retroactividad de una decisión interpretativa, por analogía con el artículo 174, párrafo segundo, del Tratado CE (29) (actualmente artículo 231 CE), cuando está justificada por consideraciones de seguridad jurídica que se derivan del conjunto de los intereses públicos y privados en presencia. (30) Así sucede cuando existe un riesgo de repercusión económica grave y un estado de incertidumbre en cuanto al alcance de las disposiciones comunitarias pertinentes. (31) Sólo cuando concurren estos dos requisitos puede reconocerse una necesidad legítima de protección de la confianza en la compatibilidad de una norma nacional con el Derecho comunitario. A este respecto, debe destacarse una vez más que el riesgo de consecuencias financieras no es un motivo que justifique por sí solo la protección de la confianza en el mantenimiento de una normativa.
56 En el presente caso, no concurren los requisitos necesarios para justificar la limitación en el tiempo de los efectos de una decisión interpretativa referida al artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva relativa a la igualdad de trato. Ciertamente, el Gobierno austriaco expone que en caso de incompatibilidad de la normativa actual con el Derecho comunitario, las repercusiones económicas serían considerables. Sin embargo, este supuesto aumento de los gastos debe ser matizado. Por una parte, la modificación legislativa controvertida no se adoptó debido a los costes del sector del seguro social en cuestión, sino por consideraciones presupuestarias generales dirigidas al cumplimiento de los criterios de Maastricht, lo que no tiene ninguna relación objetiva con la coherencia de los sistemas de protección social. Por otra parte, por razones puramente prácticas, el mencionado coste financiero tiene un carácter limitado, ya que lo que se ventila en el presente asunto es una pensión de incapacidad laboral. Un criterio indispensable para percibir la prestación es, a este respecto, la acreditación de la incapacidad (cuando menos parcial) para trabajar, lo que difícilmente puede realizarse de forma retroactiva.
57 Sobre la cuestión de la protección de la confianza en la adecuación de la norma nacional al Derecho comunitario, procede realizar las siguientes observaciones. En relación con el seguro de vejez, decisiones anteriores del Tribunal de Justicia han puesto claramente de relieve las consecuencias del «vínculo necesario» entre la discriminación y la diferencia entre las edades de jubilación. (32) Este Tribunal ya ha expuesto los criterios que permiten apreciar la «necesidad» y el vínculo «objetivo» más allá de cualquier duda de carácter jurídico. En el contexto de la normativa anterior, que se aplicó durante varios años de forma no discriminatoria, es indudable que la introducción de límites de edad discriminatorios por parte de la República de Austria no era necesaria en el sentido de la mencionada jurisprudencia.
C. Conclusión
58 En virtud de las consideraciones que anteceden, propongo que se ofrezca la siguiente respuesta a la petición de decisión prejudicial:
«El artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social, debe interpretarse en el sentido de que no permite a un Estado miembro aplicar la excepción que contempla a prestaciones que, si bien se conceden a partir de una determinada edad, requieren además la existencia de una invalidez (incapacidad laboral).»
(1) - DO L 1979, 6, p. 24; EE 05/02, p. 174 (en lo sucesivo, también llamada
«Directiva relativa a la igualdad de trato»).
(2) -
Nota irrelevante para la versión española de las presentes conclusiones.
(3) -
En la versión de la Strukturanpassungsgesetz 1996, BGBl.1996, p. 201.
(4) - Véase el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva relativa a la igualdad de trato.
(5) - Véanse los artículos 79, apartado 1, y 70 ter de la PVG (Bauern-Pensionsversicherungsgesetz, Ley del seguro de pensión de los agricultores, en vigor desde el 1 de enero de 1971).
(6) - Véase la decimoctava Ley de modificación de la BSVG (vigente desde el 1 de enero de 1979) en vigor desde el 1 de julio de 1993, BGBl.1993, p. 337.
(7) - Ley de 29 de diciembre de 1992, BGBl.1992 p. 832.
(8) - Quincuagesimoprimera Ley de modificación de la ASVG, BGBl.1992, p. 335.
(9) - Decimoctava Ley de modificación de la BSVG, BGBl.1993, p. 337; decimonovena Ley de modificación de la GSVG, BGBl.1993, p. 336.
(10) - Sentencias de 30 de marzo de 1993, Thomas y otros (C-328/91, Rec. p. I-1247); de 7 de julio de 1992, Equal Opportunities Commission (C-9/91, Rec. p. I-4297); de 11 de agosto de 1995, Graham y otros (C-92/94, Rec. p. I-2521), y de 30 de abril de 1998, De Vriendt y otros (asuntos acumulados C-377/96 a C-384/96, Rec. p. I-2105).
(11) - Sentencias de 20 de febrero de 1997, Martínez Losada y otros (asuntos acumulados C-88/95, C-102/95 y C-103/95, Rec. p. I-869), y de 25 de febrero de 1999, Ferreiro Alvite (C-320/95, Rec. p. I-951); véanse igualmente las conclusiones del Abogado General Sr. Alber de 11 de junio de 1998 presentadas en el mismo asunto (ibidem, punto 19).
(12) - Es lo que prevé una disposición del ordenamiento jurídico belga; sentencia De Vriendt y otros, citada en la nota 10 supra, apartado 21, y conclusiones del Abogado General Sr. Alber de 15 de enero de 1998 (Rec. p. I-2107, punto 34).
(13) - Evidentemente, esta exigencia se acompaña de otros requisitos necesarios para causar derecho a pensión, tales como la duración del seguro, la duración de la cotización, etc.
(14) - Una situación similar se plantea en relación con el desempleo de los trabajadores de determinada edad, de modo que es posible encontrar en distintos ámbitos formas mixtas de prestaciones sociales destinadas a este tipo de personas (véanse las sentencias Martínez Losada y otros y Ferreiro Alvite, citadas en la nota 11 supra), que, en su caso, también se califican como «disposición relativa a la jubilación anticipada». Esta situación también se da en el ordenamiento jurídico austriaco, según se desprende de la exposición presentada por el Gobierno de la República de Austria.
(15) - Nota irrelevante para la versión española de las presentes conclusiones.
(16) - Citada en la nota 10 supra.
(17) - Citada en la nota 10 supra.
(18) - Sentencia Graham y otros, citada en la nota 10 supra, apartado 11; el subrayado es mío.
(19) - Ibidem, apartado 12.
(20) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 24 de febrero de 1994, Roks y otros (C-343/92, Rec. p. I-571), apartados 35 y ss.
(21) - Véase el artículo 7, apartado 1, letras a) a e), de la Directiva relativa a la igualdad de trato.
(22) - Sentencia Thomas y otros, citada en la nota 10 supra, apartado 9.
(23) - Sentencia Graham y otros, citada en la nota 10 supra, y sentencia de 30 de enero de 1997, Balestra (C-139/95, Rec. p. I-549).
(24) - Sentencia de 7 de julio de 1994 (C-420/92, Rec. p. I-3191).
(25) - La ventaja reconocida a las mujeres en el asunto Bramhill era posible sobre la base de la excepción contenida en el artículo 7, apartado 1, letra d). La Ley extendió la prestación controvertida en este asunto a un mayor número de mujeres, sin que por ello se alcanzara la igualdad de trato.
(26) - Sentencia De Vriendt y otros, citada en la nota 10 supra, apartado 25, con otras referencias.
(27) - Véase, por ejemplo, la sentencia Bramhill, citada en la nota 24 supra.
(28) - Sentencias de 27 de marzo de 1980, Salumi y otros (asuntos acumulados 66/79, 127/79 y 128/79, Rec. p. 1237), apartado 9, y Denkavit Italiana (61/79, Rec. p. 1205), apartado 16.
(29) - Sentencia de 26 de abril de 1994, Roquette frères (C-228/92, Rec. p. I-1445), apartado 19.
(30) - Sentencias de 8 de abril de 1976, Defrenne (43/75, Rec. p. 455), y de 2 de febrero de 1988, Blaizot (24/86, Rec. p. 379), apartado 28.
(31) - Sentencia de 9 de agosto de 1994, Lancry y otros (asuntos acumulados C-363/93 y C-407/93 a C-411/93, Rec. p. I-3957), apartados 40 y ss.
(32) - Véanse las sentencias Thomas y otros y Graham y otros, citadas en la nota 10 supra.