61990CC0063_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
A ° Sachverhalt
1. In den verbundenen Rechtssachen C-63/90 und C-67/90 sowie den Rechtssachen C-70/90, C-71/90 und C-73/90 beantragen Spanien und Portugal gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag die Nichtigerklärung von Verordnungen, mit denen der Anteil der Gemeinschaft an Fangmengenbegrenzungen unterliegenden Beständen in den Fischereizonen von Norwegen und Schweden sowie Grönland und den Färöer in Form von Quoten unter die Mitgliedstaaten aufgeteilt worden ist. Die Grundlage für die Zuteilung derjenigen Fangmengen, deren Aufteilung unter die Mitgliedstaaten beanstandet wird, bilden Fischereiabkommen zwischen der Gemeinschaft und den beiden genannten Drittstaaten bzw. zwischen ° einerseits ° der Gemeinschaft und ° andererseits ° der Regierung Dänemarks und a) der Landesregierung der Färöer sowie b) der örtlichen Regierung Grönlands.
2. Im einzelnen wurden angefochten
° in den verbundenen Rechtssachen C-63/90 (Portugal) und C-67/90 (Spanien): die Verordnung (EWG) Nr. 4054/89 (bezogen auf die grönländischen Gewässer und das Jahr 1990)(1);
° in der Rechtssache C-70/90 (Spanien) die Verordnung (EWG) Nr. 4053/89 (bezogen auf die Gewässer der Färöer und das Jahr 1990)(2);
° in der Rechtssache C-71/90 (Spanien) die Verordnung (EWG) Nr. 4049/89 (bezogen auf die ausschließliche Wirtschaftszone Norwegens und die Fischereizone um Jan Mayen und das Jahr 1990)(3);
° in der Rechtssache C-73/90 (Spanien) die Verordnung (EWG) Nr. 4051/89 (bezogen auf die Gewässer Schwedens und das Jahr 1990)(4) sowie die Verordnung (EWG) Nr. 4057/89 (2. Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4198/88, die sich auf die schwedischen Gewässer und das Jahr 1989 bezieht)(5).
3. Anlaß der Klagen ist der Umstand, daß keine der angefochtenen Verordnungen Spanien und Portugal in ihren Verteilungsschlüssel einbezieht, sondern nur, in unterschiedlicher Zusammensetzung je nach der in Rede stehenden Verordnung, die Mitgliedstaaten Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, die Niederlande und das Vereinigte Königreich. Lediglich die Verordnung Nr. 4049/89 (Rechtssache C-71/90) sieht Quoten zugunsten der klagenden Mitgliedstaaten vor (810 t Rotbarsch für Portugal, 190 t derselben Art für Spanien), die Norwegen jedoch ausserhalb der Fangmengen der Gemeinschaft (3 000 t der genannten Art, aufgeteilt zwischen Deutschland, dem Vereinigten Königreich und Frankreich) gewährt hat. Der genannte Verteilungsschlüssel spiegelt eine prozentuale Aufteilung der der Gemeinschaft gewährten Mengen unter die Mitgliedstaaten wider, die seit 1983 im Rahmen der jährlichen Verordnungen zur Aufteilung der Quoten im wesentlichen unverändert geblieben ist und die auch im Zuge des Beitritts Spaniens und Portugals keine Änderung erfahren hat. Im Jahre 1983 wurden durch die Verordnung (EWG) Nr. 172/83(6) die Gesamtfangmengen unterliegenden Bestände in den Gemeinschaftsgewässern unter den Mitgliedstaaten erstmals ° rückwirkend für das Jahr 1982 ° aufgeteilt. Die Aufteilungskriterien sind in der 4. Begründungserwägung dieser Verordnung niedergelegt: die herkömmlichen Fischereitätigkeiten (wobei unstreitig auf einen Referenzzeitraum 1973 bis 1978 abgestellt wurde), die spezifischen Erfordernisse der Regionen, in denen die örtliche Bevölkerung speziell von der Fischereiindustrie und den damit verbundenen Gewerbezweigen abhängt, sowie der Verlust von Fangmöglichkeiten in Drittlandsgewässern (der mit der Ausdehnung der ausschließlichen Wirtschaftszonen dritter Länder auf 200 Seemeilen zusammenhing). In gleicher Weise wurde die erstmalige Aufteilung der der Gemeinschaft in den Drittlandsgewässern zugeteilten Fangmengen vorgenommen, und zwar mit den Verordnungen (EWG) Nrn. 173/83, 174/83, 175/83, 176/83 und 177/83(7).
4. Das System der jährlichen Quotenaufteilungen beruht auf der Verordnung (EWG) Nr. 170/83(8) (im folgenden: Grundverordnung), die ° mit der "Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge" (ABl. 1985, L 302, S. 1, im folgenden: Beitrittsakte) ° den rechtlichen Rahmen des Falles bildet.
5. Die Grundverordnung beschreibt in Artikel 1 den Zweck der gemeinschaftlichen Regelung zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen, mit der ein Schutz der Fanggründe, die Erhaltung der biologischen Meeresschätze und die Gewährleistung ihrer ausgewogenen Nutzung auf einer dauerhaften Basis unter angemessenen sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen erreicht werden soll. Als Bestandserhaltungsmaßnahme zur Erreichung dieser Ziele sieht Artikel 2 u. a. die Einschränkung des Fischereiaufwands, insbesondere durch Beschränkung der Fänge, vor.
6. In Artikel 3 Absatz 1 heisst es hierzu:
"Zeigt sich, daß für eine Art oder für verwandte Arten die Fangmenge begrenzt werden muß, so werden die zulässige Gesamtfangmenge je Bestand oder Bestandsgruppe, der Anteil der Gemeinschaft hieran sowie gegebenenfalls die den Drittländern zugeteilte Gesamtfangmenge und die besonderen Bedingungen für die Fangtätigkeit jährlich festgelegt."
7. Nach Absatz 2 der Vorschrift wird der in Absatz 1 genannte Anteil um die Gesamtfangmenge der Gemeinschaft ausserhalb der der Gerichtsbarkeit oder der Oberhoheit der Mitgliedstaaten unterliegenden Gewässer erhöht.
8. Dreh- und Angelpunkt der heute zu behandelnden Rechtssachen ist das in Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung aufgestellte Kriterium für die Aufteilung des in Artikel 3 genannten Fanganteils zwischen den Mitgliedstaaten. Dort heisst es:
"Der in Artikel 3 genannte Fanganteil der Gemeinschaft wird zwischen den Mitgliedstaaten so aufgeteilt, daß für jeden Mitgliedstaat eine relative Stabilität der Fischereitätigkeit bei jedem der in Betracht gezogenen Bestände gewährleistet wird."
9. Während die Ermächtigung des Rates für die Aufteilungsmaßnahmen nach dieser Vorschrift in Artikel 11 vorgesehen ist, enthalten die 5. bis 7. Begründungserwägung Hinweise zur Bedeutung des Aufteilungskriteriums der relativen Stabilität:
"Die Erhaltung und die Bewirtschaftung der Bestände müssen zu einer vermehrten Stabilität der Fischereitätigkeiten beitragen. Diese Stabilität muß auf der Grundlage einer Referenz-Aufteilung beurteilt werden, die die vom Rat festgelegten Leitlinien widerspiegelt.
Ferner muß diese Stabilität ° so wie es der Rat in seiner Entschließung vom 3. November 1976, insbesondere in Anhang VII, beschlossen hat ° unter Berücksichtigung der derzeitigen biologischen Situation der Bestände auf die besonderen Bedürfnisse der Gebiete achten, deren Bevölkerung in besonderem Masse von der Fischerei und den mit ihr verbundenen Gewerbezweigen abhängt.
Der Begriff des relativen Charakters der angestrebten Stabilität ist deshalb in diesem Sinne zu verstehen."
10. Artikel 4 Absatz 2 der Grundverordnung behandelt die Anpassungen, die sich bei der Aufteilung der Fischereiressourcen in Anwendung von Absatz 1 als notwendig erweisen könnten. Diese legt der Rat anhand der Angaben des in Artikel 8 genannten Berichts nach dem Verfahren des Artikels 43 des Vertrages fest. Nach Artikel 8 Absatz 1 legt die Kommission dem Rat vor dem 31. Dezember 1991 einen Bericht über die Lage der Fischerei in der Gemeinschaft, die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Küstengebiete und den Zustand der Fischbestände sowie ihre voraussichtliche Entwicklung vor.
11. Nach Artikel 5 Absatz 1 können die Mitgliedstaaten vorbehaltlich einer vorherigen Mitteilung an die Kommission, die ihnen nach Artikel 4 zugeteilten Quoten für eine Art oder eine Artengruppe ganz oder teilweise austauschen.
12. Was nun die Beitrittsakte betrifft, so sieht diese in den Artikeln 154 ff. (Spanien) und 346 ff. (Portugal) die Übergangsmaßnahmen auf dem Gebiet der Fischerei vor. Dort sind zunächst allgemeine Bestimmungen (Artikel 154, 155 und 346) sowie Bestimmungen vorgesehen, die die Einzelheiten über den Zugang der beitretenden Staaten zu den der Hoheitsgewalt oder Gerichtsbarkeit der ursprünglichen Mitgliedstaaten unterstehenden und vom internationalen Rat für Meeresforschung erfassten Gewässern sowie zu den entsprechenden Ressourcen(9) regeln(10) (Artikel 156 ff. ° Spanien; Artikel 343 ff. ° Portugal). Sodann sehen Artikel 167 und 354, die jeweils in einem besonderen Abschnitt über "externe Ressourcen" aufgeführt sind, folgendes vor:
"1) Vom Beitritt an wird die Verwaltung der vom Königreich Spanien [von der Portugiesischen Republik] mit dritten Ländern geschlossenen Fischereiabkommen von der Gemeinschaft wahrgenommen.
2) Die sich für das Königreich Spanien [für die Portugiesische Republik] aus den in Absatz 1 genannten Abkommen ergebenden Rechte und Pflichten bleiben während des Zeitraums, in dem die Bestimmungen dieser Abkommen vorläufig aufrechterhalten werden, unberührt.
3) Die erforderlichen Beschlüsse zur Aufrechterhaltung der sich aus den in Absatz 1 genannten Abkommen ergebenden Fischereitätigkeiten werden so bald wie möglich und auf jeden Fall vor Ablauf dieser Abkommen vom Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission erlassen; hierzu gehört die Möglichkeit einer Verlängerung bestimmter Abkommen für Zeiträume von höchstens einem Jahr."
13. Zum Zeitpunkt des Beitritts unterhielt keiner der beitretenden Staaten Fischereiabkommen im Hinblick auf die hier in Rede stehenden Ressourcen bis auf Spanien, das mit Norwegen ein solches Abkommen unterhielt, das eine Gültigkeitsdauer bis zum 31. Dezember 1986 vorsah (Rechtssache C-71/90).
14. Weitere Einzelheiten des Sachverhalts greife ich gegebenenfalls in der nachfolgenden Stellungnahme auf; im übrigen darf ich auf den Sitzungsbericht verweisen.
B ° Stellungnahme
15. I.1. Die Gründe, aus denen die angefochtenen Verordnungen nach Ansicht der Kläger wegen Verstosses gegen materielle Vorschriften des Gemeinschaftsrechts aufgehoben werden müssen, lassen sich in zwei Gruppen einteilen. Zum einen wird ein Verstoß gegen den Grundsatz der relativen Stabilität gerügt, der in Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung niedergelegt ist (ferner, in den Klagen Spaniens, ein Ermessensmißbrauch bei der Anwendung dieses Grundsatzes), zum anderen ein Verstoß gegen im Vertrag genannte oder ungeschriebene allgemeine Rechtsgrundsätze.
16. 2. Diese Argumente können jedoch nicht untersucht werden, bevor nicht die Wirkungen der Beitrittsakte hinsichtlich der hier in Rede stehenden Fischereiressourcen genauer bestimmt sind. Dieser Arbeitsgang wird durch das Vorbringen der Kommission veranlasst, deren Ansicht in diesem Punkt um eine deutlich erkennbare Nuance von der Ansicht der anderen Beteiligten abweicht. Wenn auch ° zu Recht ° Einigkeit darin besteht, daß die Beitrittsakte nichts enthält, was einen Anspruch der klagenden Mitgliedstaaten auf die Zuteilung von Quoten in den strittigen Drittlandsgewässern für das Jahr 1990 (oder 1989) begründen könnte (so daß ein solcher Anspruch allenfalls in Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung oder allgemeinen Grundsätzen des Vertrages eine Stütze finden kann), so ist einzig die Kommission der Ansicht, wenn ich sie richtig verstehe(11), daß die Beitrittsakte die Berufung auf diese Vorschrift der Grundverordnung ausschließt. Denn, so die Kommission, was die Einbeziehung der neuen Mitgliedstaaten in die Fischereipolitik der Gemeinschaft hinsichtlich ihrer externen Ressourcen angeht, sehe die Beitrittsakte eine Sonderregelung mit Übergangscharakter vor. Aus dieser Regelung lasse sich ableiten, daß die Beteiligung der neuen Mitgliedstaaten an diesen Ressourcen vor Ablauf der Übergangsfrist auf dem Niveau gehalten werde, das in der Beitrittsakte festgelegt sei (abgesehen von Ressourcen, die im Wege von Abkommen der Gemeinschaft nach dem Beitritt erschlossen würden). Die von der Beitrittsakte vorgesehene Beteiligung beschränke sich auf diejenigen externen Ressourcen, die auf Abkommen der neuen Mitgliedstaaten beruhten, wobei sich die Gemeinschaft zur Aufrechterhaltung der Fischereitätigkeiten verpflichtet hätte, die sich aus diesen Abkommen ergäben(12). Der Ablauf der Übergangsfrist ergebe sich mangels einer ausdrücklichen Bestimmung der Beitrittsakte aus Artikel 4 der Grundverordnung, trete also gleichzeitig mit den Anpassungen hinsichtlich der Aufteilung der Ressourcen der Zehnergemeinschaft gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift ein.
17. Mit anderen Worten: Vor dem letztgenannten Zeitpunkt (also in jedem Falle vor Ende des Jahres 1991) kommt eine Beteiligung an den zuvor auf die Staaten der Zehnergemeinschaft aufgeteilten Ressourcen von vornherein nicht in Betracht, ohne daß sich die neuen Mitgliedstaaten für ein abweichendes Ergebnis auf Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung berufen könnten.
18. Nur hilfsweise trägt die Kommission vor, daß eine korrekte Anwendung des Grundsatzes der relativen Stabilität zu demselben Ergebnis führen würde, nämlich in allen fünf Rechtssachen zu einer Verneinung des Anspruchs der klagenden Mitgliedstaaten auf Zuteilung von Fangquoten in den betreffenden Gewässern.
19. Würde man der Ansicht der Kommission konsequent folgen, so hätte dies erhebliche Auswirkungen auf die Prüfung des vorliegenden Falles (wenn auch nicht notwendig auf die im Ergebnis zu treffende Entscheidung). Nicht nur eine Untersuchung des Grundsatzes der relativen Stabilität gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung wäre unmöglich, sondern auch eine Untersuchung der Rechtslage anhand allgemeiner Rechtsgrundsätze, da diese auf einer primärrechtlichen Regelung beruhen würde und der Gerichtshof daher nicht über ihre Rechtmässigkeit befinden könnte(13).
20. Die Kommission bietet mit diesen Thesen (die unter Nr. 19 B des Sitzungsberichts ausführlich dargelegt sind) eine einfache, leicht handhabbare Lösung der Probleme an, die sich aus einer einigermassen komplexen Sach- und Rechtslage ergeben. Entsprechend groß ist die Versuchung, diese Lösung zu übernehmen. Um festzustellen, ob wir dieser Versuchung nachgeben können oder ihr widerstehen sollten, reicht es nicht aus, die Argumente der Kommission nacheinander zu würdigen, vielmehr müssen wir uns die Merkmale vor Augen führen, durch die diese Situation gekennzeichnet ist.
21. Die Artikel 167 und 354 stehen im Vierten Teil der Beitrittsakte und stellen somit "Übergangsmaßnahmen" dar, nämlich in bezug auf die Fischerei, entsprechend der Überschrift des jeweiligen Kapitels 4, das sich in Titel II (Übergangsmaßnahmen für Spanien) bzw. Titel III (Übergangsmaßnahmen für Portugal) des Vierten Teils einfügt. Betrachtet man sich nun das Fischereiregime der Gemeinschaft, so erweist sich die Grundverordnung als das Herzstück der 1983 eingeleiteten gemeinsamen Fischereipolitik.
22. Wie schwierig es für den Gemeinschaftsgesetzgeber gewesen war, sich auf die dort niedergelegten Grundsätze zu einigen, lässt sich an dem Zeitraum ermessen, der seit dem Zieldatum, das in Artikel 102 der Beitrittsakte des Jahres 1972 vereinbart wurde (31. Dezember 1978), abgelaufen war (ABl. 1973 L 2, S. 1).
23. Da nun die Grundverordnung zum acquis communautaire i. S. v. Artikel 2 der Beitrittsakte gehört und sie anläßlich des Beitritts (mit Ausnahme eines hier nicht interessierenden Teils) nicht geändert worden ist(14), mussten die Verfasser der Beitrittsakte mit den "Übergangsmaßnahmen", soweit erforderlich, die Einbeziehung der Fischereiflotten der neuen Mitgliedstaaten in das Regime dieser Verordnung regeln. Auf diese Zielsetzung weisen die Artikel 156 und 347 der Beitrittsakte ausdrücklich hin, ausserdem nehmen die diesen Artikeln nachfolgenden Vorschriften immer wieder Bezug auf die Ermächtigungsgrundlagen gemäß den Artikeln 11 und 14 der Verordnung.
24. Eine der Schwierigkeiten, mit denen die Verfasser bei dieser Aufgabe konfrontiert waren, haben wir im Rahmen der vorliegenden Verfahren kennengelernt. Sie ergibt sich ° in bezug auf die Fangmöglichkeiten der Gemeinschaft, die der Menge nach beschränkt sind ° aus dem von Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung aufgestellten Kriterium der relativen Stabilität. Dieses Kriterium hatte, wie sich aus meiner Schilderung des Sachverhalts ergibt, der ersten Aufteilung von Quoten unter die Mitgliedstaaten sowie der späteren Praxis zugrunde gelegen, den einmal gewählten Prozentschlüssel je Bestand beizubehalten. Die Rechtmässigkeit dieser Praxis hat der Gerichtshof im Urteil Romkes bestätigt(15). In Randnummer 17 dieses Urteils heisst es nämlich, daß bei der Aufteilung des Fanganteils der Gemeinschaft zwischen den Mitgliedstaaten nach dem Erfordernis der relativen Stabilität
"für jeden Mitgliedstaat ein fester Prozentsatz beizubehalten ist".
25. Zur Begründung hat er ausgeführt:
"Denn wie Artikel 4 Absatz 2 zeigt, wonach der Rat nach dem Verfahren des Artikels 43 des Vertrages die Anpassungen festlegt, die sich bei der Aufteilung der Fischereiressourcen auf die Mitgliedstaaten als notwendig erweisen könnten, bleibt der ursprünglich gemäß Artikel 4 Absatz 1 aufgrund des Artikels 11 festgelegte Verteilungsschlüssel so lange anwendbar, bis eine Änderungsverordnung nach demselben Verfahren wie die Verordnung Nr. 170/83 erlassen wird."
26. Das Kriterium der relativen Stabilität, verstanden im Sinne einer Beibehaltung des einmal gewählten Schlüssels, konnte somit für die Einbeziehung der Flotten der neuen Mitgliedstaaten in die Fischereipolitik der Gemeinschaft nicht nutzbar gemacht werden, es stellte vielmehr ein Hindernis auf diesem Wege dar, da diese Beibehaltung notwendig zum Ausschluß der Fischer der neuen Mitgliedstaaten führen musste.
27. Anders wäre es gewesen, wenn Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung nicht nur den Schlüssel für eine gerechte Aufteilung bei unveränderter Anzahl von Mitgliedstaaten, sondern auch für die bei einer Erweiterung der Gemeinschaft eventuell wünschenswerte Neuaufteilung lieferte. Ich halte es für fraglich, ob die Verfasser der Vorschrift an eine solche Doppelnatur gedacht haben. Entsprechend schwierig dürfte es sein, ihr die für die Bildung eines angemessenen Kriteriums notwendigen Hinweise zu entnehmen. Jedenfalls kann ich den klagenden Mitgliedstaaten nicht zustimmen, soweit sie dieses Kriterium der Neuaufteilung in der Anwendung der 1983 gewählten Maßstäbe sehen. Hierzu verweisen sie auf ihre historischen Fangtätigkeiten in den betreffenden Gewässern während des Referenzzeitraums 1973 bis 1978 (Rechtssachen C-63/90, C-67/90, C-70/90 und C-71/90) und sind ° bezogen auf ihre nunmehr geltend gemachten Ansprüche ° der Ansicht, daß der neuen Zusammensetzung der Gemeinschaft im Lichte dieser Fangtätigkeiten Rechnung getragen werden müsse. Indessen ist das in Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung aufgestellte Prinzip ein Prinzip der Kontinuität. Nichts deutet darauf hin, daß sich hierin durch einen Beitritt etwas ändern soll. Vor allem aber kann man dem Gemeinschaftsgesetzgeber nicht unterstellen, er habe den Fall des Beitritts nach demselben Maßstab wie die erstmalige Aufteilung regeln wollen, unabhängig von der Fischereistruktur der beitretenden Staaten, von den jeweiligen Interessen der alten und der neuen Mitgliedstaaten im Zeitpunkt des Beitritts und von den Kräfteverhältnissen, die sich bei den Verhandlungen herausbilden. Er hätte damit den so mühsam erreichten Stand der Fischereipolitik grossen Unwägbarkeiten ausgesetzt.
28. Allein aus Gründen der Rechtssicherheit war es somit dringend geboten, die Maßstäbe für die Einbeziehung der neuen Mitgliedstaaten in das Regime der Grundverordnung in der Beitrittsakte zu definieren. Dort sind sie in der Tat getrennt nach zwei Arten von geographischen Bereichen aufgeführt. Die Artikel 156 ff. und 347 ff. regeln den Zugang zu den Gewässern, die der Hoheitsgewalt oder Gerichtsbarkeit der ursprünglichen Mitgliedstaaten unterstehen (und vom Internationalen Rat für Meeresforschung erfasst sind), sowie den Zugang zu den dort befindlichen Ressourcen, zum Teil auch angrenzenden Ressourcen auf hoher See(16). Während Artikel 161 den Spanien zuzuteilenden Anteil der TAC an Beständen, die TAC und Quoten unterliegen, nach Art und Zone (und ausgedrückt in Prozentzahlen bis zu drei Stellen hinter dem Komma) genau festlegt(17), grenzt Artikel 349 (für Portugal) die Fangmöglichkeiten nur geographisch ein und überlässt deren Festlegung im übrigen weitgehend dem Rat, insbesondere was die Anwendung von Quoten nach Absatz 2 der Vorschrift betrifft.
29. Was nun die sogenannten externen "Ressourcen" betrifft, beschränkt sich die Beitrittsakte auf die Artikel 167 und 354, deren übereinstimmenden Text ich in meiner Darstellung des Sachverhalts wiedergegeben habe. Zu Recht geht die Kommission davon aus, daß hinsichtlich dieser Ressourcen Absatz 3 beider Vorschriften ° angesichts des mit der Beitrittsakte erkennbar verfolgten Ziels, Rechtssicherheit über die Art und Weise der Einbeziehung der neuen Mitgliedstaaten in das Regime der Grundverordnung zu schaffen ° das Kriterium enthält, nach dem sich diese Einbeziehung vollziehen soll. Dies soll geschehen, indem die Fischereitätigkeiten aufrechterhalten werden, die sich aus Fischereiabkommen der neuen Mitgliedstaaten mit dritten Ländern ergeben.
30. Was ergibt sich hieraus für die vorliegenden Fälle, in denen es ° vorbehaltlich einer Prüfung der Rechtssache C-71/90(18) ° an solchen Fischereitätigkeiten im Zeitpunkt des Beitritts fehlte? Dies ist die Frage, auf die die Kommission mit ihrer These des "Ausschlusses" zu antworten sucht, die somit auf einem Umkehrschluß aus diesen Vorschriften beruht. Meine Überlegungen zu dieser Frage gliedern sich in zwei Schritte. In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob Absatz 3 von Artikel 167 bzw. 354 überhaupt einen solchen Umkehrschluß für derartige Fälle rechtfertigt. Der zweite Schritt soll den genauen Inhalt dieses Umkehrschlusses bestimmen helfen.
31. Mit der Kommission bin ich der Ansicht, daß die genannten Vorschriften die Einbeziehung der neuen Mitgliedstaaten in das Quotensystem, soweit es auf externe Ressourcen Anwendung findet, nicht nur positiv, sondern in gewissem Sinne auch negativ abgrenzen. Sie sind nämlich, wie sich aus den söben angestellten Überlegungen ergibt, als Antwort auf die Frage zu verstehen, die das Prinzip der relativen Stabilität aufwarf(19). Es geht nämlich um den Umfang der Fischereitätigkeiten, mit dem die neuen Mitgliedstaaten ab dem Zeitpunkt des Beitritts an diesem auf Kontinuität angelegten System teilnehmen sollten. Ausserdem ist zu bedenken, daß dieses System die Verteilung knapper Ressourcen zum Gegenstand hat und daher die Frage nach der Beachtung des Diskriminierungsverbots (oder anderer allgemeiner Rechtsgrundsätze mit Vertragsrang) besonders naheliegt. In diesem Lichte ist die Tatsache zu würdigen, daß in der Beitrittsakte, die Bestandteil des Vertragsrechts ist, eine ihrem Umfang nach genau bestimmbare Beteiligung der neuen Mitgliedstaaten an gewissen Ressourcen festgelegt wurde, die ihnen aus Anlaß des Beitritts zustehen sollte. So betrachtet liegt es auf der Hand, daß mit dieser Regelung jede Diskussion ausgeschlossen werden sollte, ob der Beitritt nach den allgemeinen Vertragsgrundsätzen (namentlich Artikel 7 und Artikel 40 Absatz 3) zu einer Beteiligung grösseren Umfangs hätte führen müssen. Ich schließe aus alledem, daß die behandelten Vorschriften nicht nur besagen, daß den neuen Mitgliedstaaten die Fortsetzung ihrer bestehenden Fischereitätigkeiten gewährleistet wird, sondern auch, daß es damit sein Bewenden haben soll.
32. Schwieriger ist es, die Tragweite dieses Umkehrschlusses zutreffend zu bestimmen. Die Ansicht, die die Kommission hierzu vertritt, geht m. E. deutlich zu weit. Ihre These des "Ausschlusses" läuft nämlich darauf hinaus, dem Rat Quotenzuteilungen über das in der Beitrittsakte genannte Maß zu untersagen (jedenfalls bis 1991 einschließlich), die sich auf das abgeleitete Recht stützen. Eine solche Konsequenz entspricht nicht dem Text der Akte. Das dort festgelegte Engagement der Gemeinschaft geht dahin, die "erforderlichen Beschlüsse" zur Aufrechterhaltung der herkömmlichen Fischereitätigkeiten der neuen Mitgliedstaaten "zu erlassen". Diese Formulierung passt sich genau in die Logik der Grundverordnung ein. Hat nämlich der Rat im Hinblick auf einen Bestand, für den mengenmässige Fangbeschränkungen gelten, die im vorgenannten Sinne erforderlichen Beschlüsse erlassen, so ist die Kontinuität der fraglichen Fangtätigkeiten aufgrund des Prinzips der relativen Stabilität gewährleistet. Soweit der Rat diese Verpflichtung erfuellt hat, ist die Einbeziehung der neuen Mitgliedstaaten in das Regime der Grundverordnung abgeschlossen. Einer besonderen Übergangsfrist bedarf es nicht.
33. Der Umkehrschluß aus dieser Rechtsregel besteht nicht darin, wie die Kommission meint, daß ein Handeln des Rates ("Erlaß von Beschlüssen") im Sinne einer grösseren Beteiligung der neuen Mitgliedstaaten ausgeschlossen, verboten ist. Er besagt vielmehr nur, daß keine Verpflichtung zu einem solchen Handeln besteht. Diese rein logische Überlegung wird durch Kontext und Zielsetzung des Regimes der Beitrittsakte bekräftigt. Wie sich aus der Art und Weise der Einbeziehung der neuen Mitgliedstaaten in das System der Grundverordnung ergibt, soweit es die externen Ressourcen betrifft, sollte dieser Vorgang so wenig wie möglich in das genannte System eingreifen. Nichts deutet im Kontext der Regelung darauf hin, daß die Anwendung dieses Systems vorübergehend ausgesetzt werden sollte, soweit sich daraus (ausnahmsweise) eine höhere Beteiligung der neuen Mitgliedstaaten ergeben könnte. Namentlich fehlt es an der Bestimmung eines Übergangszeitraums. Es ist bezeichnend, daß die Kommission gezwungen ist, diesen dem Artikel 4 Absatz 2 der Grundverordnung zu entnehmen, obwohl die Beitrittsakte keinen Bezug zu dieser Vorschrift herstellt(20).
34. Der Unterschied zwischen diesen beiden Ansichten hat, angesichts des Vertragsrangs der hier behandelten Vorschriften, für die Anwendung des abgeleiteten Rechts entscheidende Bedeutung. Ist ein Handeln der Gemeinschaftsorgane nach Vertragsrecht verboten, so werden hierdurch nicht nur Rechtsakte unanwendbar, die diesem Verbot unmittelbar zuwiderlaufen, sondern auch solche, die eine Ermächtigung oder Verpflichtung zu einem solchen Handeln enthalten. Folgerichtig ° aus Sicht der Kommission ° kann Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung nicht angewandt werden, soweit sich hieraus (nach Ansicht der klagenden Mitgliedstaaten) ein Anspruch auf eine gewisse Beteiligung an Ressourcen ergibt, in denen diese Staaten vor dem Beitritt nicht tätig waren. Dagegen lässt ein Rechtssatz des Vertragsrechts, wonach die Gemeinschaftsorgane in einer bestimmten Hinsicht nicht zu handeln brauchen, seiner Natur nach Ermächtigungen und Verpflichtungen des abgeleiteten Rechts unberührt. Somit können sich, folgt man der hier vertretenen Ansicht (im Einklang mit den unter Nr. 5 des Sitzungsberichts genannten Leitlinien, die wegen der vorliegenden Streitfragen im Bereich von Abkommen der Zehnergemeinschaft mit Drittländern auf den acquis communautaire verweisen), die klagenden Mitgliedstaaten auf Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung berufen, und es wird zu prüfen sein, ob diese Vorschrift die geltend gemachten Ansprüche stützt.
35. Der Umkehrschluß aus den Artikeln 167 und 354 der Beitrittsakte geht nach allem dahin, daß der Rat nach dem Vertragsrecht nicht verpflichtet ist, eine grössere als die in diesen Vorschriften genannte Beteiligung an den externen Ressourcen der Gemeinschaft zu gewähren.
36. Was nun die zeitlichen Grenzen seines Anwendungsbereichs betrifft, so ist in der Beitrittsakte ganz zu Recht von der Bestimmung eines Übergangszeitraums abgesehen worden. Diese Grenzen ergeben sich nämlich wiederum aus dem rechtlichen Zusammenhang, in dem die beiden genannten Vorschriften stehen. Insoweit sind zwei Besonderheiten bedeutsam, nämlich zum einen, daß die Regelung auf den Umstand des Beitritts bezogen ist, zum anderen, daß sie, jedenfalls soweit es hier interessiert, als Antwort auf die Fragen gedacht ist(21), die das Prinzip der relativen Stabilität im Falle externer Ressourcen aufwirft. Hieraus folgt, daß dieser Rechtssatz nur den Ausgangspunkt betrifft, an den die neuen Mitgliedstaaten im Rahmen des Systems der Grundverordnung, so wie es die Beitrittsakte vorfand, gestellt werden. Diesen Ausgangspunkt können sie somit nicht in Frage stellen. Wohl aber können sie spätere Änderungen als solche anfechten und vom Gerichtshof auf ihre Vereinbarkeit mit dem Vertragsrecht prüfen lassen, namentlich unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung gemäß Artikel 7 und 40 Absatz 3 des Vertrages. Umgekehrt ist es ihnen nicht verwehrt, sich auf die genannten Grundsätze zu berufen, um aufgrund von nach dem Beitritt eingetretenen Umständen Änderungen zu verlangen, die der gewandelten Situation Rechnung tragen. In praktischer Hinsicht bedeutet dies, daß die neuen Mitgliedstaaten bei Vergrösserung wie auch bei Verkleinerung der Anzahl der Fischereiressourcen der Gemeinschaft nach denselben Kriterien zu behandeln sind wie die anderen Mitgliedstaaten. Ich komme darauf später zurück. Nach dem Beitritt eingetretene Änderungen können ferner im Rahmen von Artikel 4 Absatz 2 der Grundverordnung bedeutsam werden, wobei freilich der weite Ermessensspielraum des Rates zu beachten ist, der ihm bei Anwendung von Artikel 43 des Vertrages zusteht.
37. Im Hinblick auf die hier zu beurteilenden Fälle ist als Ergebnis festzuhalten, daß die Beitrittsakte als solche die von den klagenden Mitgliedstaaten begehrte Zuteilung von Quoten weder fordert noch, soweit es das abgeleitete Recht betrifft, ausschließt.
38. II. Als nächstes ist zu prüfen, ob der Rat durch die von ihm gewählte Quotenaufteilung gegen Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung, gegebenenfalls i. V. m. Bestimmungen der Beitrittsakte(22) verstossen hat.
39. 1) Zunächst sind einige ergänzende Bemerkungen zu dem Erfordernis der relativen Stabilität zu machen. Diese betreffen den Bezugspunkt der vom Gerichtshof aufgestellten Regel fester Prozentsätze, ihren Einfluß auf die Ermessensbetätigung des Rates und ° im Zusammenhang damit ° die Voraussetzungen für die Durchbrechung dieser Regel.
40. a) Wie sich aus Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung ergibt, soll die Aufteilung des Fanganteils eine relative Stabilität
° für jeden Mitgliedstaat
° bei jedem der in Betracht gezogenen Bestände
gewährleisten. Hieraus ergibt sich, daß Bezugspunkt der vom Gerichtshof aufgestellten Regel der Fanganteil der Gemeinschaft in einem genau definierten "Bestand" ist. Dieser Begriff verweist zwar auf räumliche Grenzen, nämlich diejenigen, die das Fanggebiet aufweist, für das die Fangmengenbegrenzung gilt(23). Er verweist jedoch nicht auf bestimmte Mengen, da die "Bestandserhaltungsmaßnahmen" gemäß der Grundverordnung ihrer Zielsetzung nach nicht nur bestimmte Mengen von Fischen in einem bestimmten Gebiet betreffen, sondern alle Fische ° freilich nur, soweit sie zu derselben Art oder Artengruppe gehören, da Bestandserhaltungsmaßnahmen für jede Art oder Artengruppe getroffen werden (Artikel 2 Absatz 1 i. V. m. Absatz 2 der Grundverordnung). Können nun die Mengen eines Bestandes je nach dem betreffenden Zeitpunkt grösser oder kleiner sein, so gilt angesichts der Logik der Fangmengenbeschränkungen dasselbe für die Gesamtfangmengen, ebenso aber für den Fanganteil der Gemeinschaft. Letzterer kann zusätzlich dadurch nach oben oder nach unten verändert werden, daß den Fischereiinteressen dritter Länder im Rahmen der geltenden Abkommen grösserer oder kleinerer Raum gewährt wird. Letzteres gilt für die Gewässer der Gemeinschaft, es gilt aber auch, was vorliegend von Bedeutung ist, für Drittlandsgewässer ° je nach dem Inhalt des betreffenden Fischereiabkommens.
41. Da die beiden genannten Mechanismen, die den Fanganteil der Gemeinschaft in einem gewissen Bestand beeinflussen können, dem Gemeinschaftsgesetzgeber bekannt waren, ist davon auszugehen, daß das Erfordernis der relativen Stabilität und die ihm von der Rechtsprechung entnommene Regel fester Prozentsätze sich auf jedweden Fanganteil, gleich welchen Umfangs, in einem genau definierten Bestand beziehen.
42. Umgekehrt folgt daraus, daß die Aufteilung eines Fanganteils in bezug auf einen Bestand, zu dem die Gemeinschaft bis dahin keinen Zugang hatte, eine erstmalige Aufteilung darstellt, für die ein Prozentschlüssel erst festgelegt werden muß.
43. Um eine erstmalige Aufteilung in diesem Sinne handelt es sich indessen nicht, wenn die Gesamtfangmenge erstmals im Rahmen von Fischereiabkommen mit dritten Staaten festgelegt wird, nachdem sie zuvor während eines bestimmten Zeitraums autonom festgesetzt worden war. Aus den beiden Absätzen von Artikel 3 i. V. m. Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung ergibt sich, daß beide Fälle hinsichtlich der Aufteilung der Quoten denselben Regeln unterliegen. Wenn also hinsichtlich der Gewässer Grönlands (Rechtssachen C-63/90 und C-67/90), das bis zum 1. Februar 1985 der Gemeinschaft angehörte, die zulässige Gesamtfangmenge (sowie der Gemeinschaftsanteil hieran) autonom festgesetzt wurde, desgleichen die Fangmenge der Gemeinschaft in der (ehemals internationalen) weissen Zone (Rechtssache C-73/90), wenn aber später der Fanganteil der Gemeinschaft in diesen Gewässern im Rahmen von Fischereiabkommen festgelegt wurde, ändert dies nichts an den vorhin herausgearbeiteten Grundsätzen.
44. b) Um feststellen zu können, ob die so konkretisierte Regel, wonach die einmal gewählten Prozentsätze unverändert bleiben, dem Rat ausnahmsweise einen Spielraum lässt, innerhalb dessen dem Begehren der klagenden Mitgliedstaaten stattgegeben werden kann oder muß, muß sie in dem Zusammenhang betrachtet werden, in dem sie steht.
45. aa) Insoweit ist von Bedeutung, daß Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung bei näherem Hinsehen (für die Zeit vor den Anpassungen gemäß Absatz 2) ° abgesehen von dem Zweifelsfall des Beitritts ° drei verschiedene Fälle regelt.
46. Der erste Fall ist die erstmalige Aufteilung aller der Gemeinschaft zu dem betreffenden Zeitpunkt zur Verfügung stehenden Ressourcen, die Fangmengenbeschränkungen und Quoten unterliegen. Es handelt sich um die Festlegung des Ausgangspunkts der Fischereipolitik, soweit sie mit den genannten Mitteln betrieben wird. Dies ist mit der historischen Aufteilung erfolgt, die in der Verordnung Nr. 172/83 und den bereits genannten ergänzenden Verordnungen(24) niedergelegt worden ist. Zwar ist für diese erstmalige Aufteilung in den Begründungserwägungen der Grundverordnung keine andere Zielsetzung angegeben als für die späteren. In der Tat gibt es insofern einen gemeinsamen Nenner, nämlich das Ziel, die herkömmlichen Fischereitätigkeiten und damit die Interessen der örtlichen Bevölkerung zu wahren, die in den einzelnen Mitgliedstaaten von der Fischerei und den damit verbundenen Gewerbezweigen abhängt(25). Anders als bei den nachfolgenden Aufteilungen war hier jedoch die besondere Schwierigkeit zu überwinden, daß zahlreiche Drittländer ihre Fischereizonen auf 200 Seemeilen ausgedehnt hatten und die Fischereifahrzeuge der Mitgliedstaaten daher eine Reihe von Fangmöglichkeiten verloren hatten(26). Bei dieser Aufteilung war somit ein neues globales Gleichgewicht herzustellen, das dem ursprünglichen Gleichgewicht zwischen den Fangtätigkeiten möglichst nahekam.
47. Es liegt auf der Hand, daß dem Rat angesichts der komplexen wirtschaftspolitischen Situation, die er zu regeln hatte, ein weites Ermessen zustand.
48. Der zweite Fall sind die nachfolgenden Aufteilungen, bei denen logischerweise die herkömmlichen Fischereitätigkeiten im Rahmen dieses neuen Gleichgewichts zu wahren sind. Hier hat die Regel fester Prozentsätze ihren Platz, sie sorgt dafür, daß die Proportionen zwischen den Fangtätigkeiten der Mitgliedstaaten unverändert bleiben, und gewährleistet daher buchstäblich die "relative" Stabilität.
49. Wie wir vorhin gesehen haben, hat die Beitrittsakte die neuen Mitgliedstaaten in dieses System in einer Weise einbezogen, die eine Änderung der Proportionen, wie sie mit der historischen Aufteilung zwischen den ursprünglichen Mitgliedstaaten festgelegt worden waren, vermied. Sie hat statt dessen die von den neuen Mitgliedstaaten "mitgebrachten" Fischereitätigkeiten der ursprünglichen Aufteilung "hinzugezählt", ohne eine Neuaufteilung entsprechend dem ersten Fall erforderlich zu machen.
50. Der dritte Fall betrifft die Aufteilungen in bezug auf Bestände, die der Gemeinschaft zeitlich nach der historischen Aufteilung zuwachsen. Das Ziel der Stabilität verbietet es, hier jedesmal das gesamte globale Gleichgewicht und damit die herkömmlichen Verteilungsschlüssel in Frage zu stellen. Der Rat hat daher in diesem Fall die Aufgabe, das bestehende Gleichgewicht auf diesen neuen Bestand auszudehnen, indem er hierfür einen Verteilungsschlüssel festlegt (der sodann der Regel fester Prozentsätze unterliegt). Dafür gibt es keine genau bestimmte Formel. Der Rat muß hier sein Ermessen unter Berücksichtigung der Zielsetzungen, die in den Begründungserwägungen der Grundverordnung niedergelegt sind, von Fall zu Fall ausüben.
51. bb) Aus dieser Übersicht scheint sich auf den ersten Blick zu ergeben, daß dem Rat nur im ersten und im dritten Fall ein Ermessen eingeräumt ist, so daß der Rat bei allen Aufteilungsregelungen nach der historischen Aufteilung, die keine neuen Bestände zum Gegenstand haben, stets an den einmal gewählten Prozentschlüssel gebunden ist. Wie diese Frage allgemein zu beurteilen ist, kann hier dahinstehen. Bezogen auf die uns vorliegenden Rechtsstreitigkeiten ist jedenfalls festzustellen, daß diese holzschnittartige Lösung den Zusammenhang mit dem ersten und dem dritten Fall verkennen würde, in den sich der zweite Fall einfügt.
52. 1. Was den Zusammenhang mit dem ersten Fall angeht, so entspricht es zwar Sinn und Zweck des Regimes, die Fischereitätigkeit der Mitgliedstaaten im Rahmen des bei der erstmaligen Aufteilung gefundenen (und durch die Beitrittsakte eventuell ergänzten) Gleichgewichts bei den späteren Aufteilungen jedenfalls so lange zu wahren, bis die Anpassungen gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Grundverordnung vollzogen sind. Die Kehrseite dieser Logik ist jedoch: Wenn sich die Umstände, auf denen dieses ursprünglich hergestellte Gleichgewicht beruht, später grundlegend ändern, so können je nach Lage des Falles Änderungen des Verteilungsschlüssels erforderlich werden, um es, wenigstens annähernd, wiederherzustellen. Mir scheint, daß gerade diese Schlußfolgerung der Protokollerklärung zu Artikel 4 der Grundverordnung(27) zugrunde liegt, wonach der Rat bei der Prüfung der relativen Stabilität der den Mitgliedstaaten zuzuteilenden Quoten die verschiedenen Umstände berücksichtigt, die die allgemeine Lage, aufgrund deren der Rat die ursprüngliche Aufteilung beschlossen hat, wesentlich beeinflussen.
53. Ganz zu Recht ist in der Diskussion vor dem Gerichtshof in diesem Zusammenhang mehrfach das Beispiel einer ökologischen Katastrophe genannt worden, die einen Bestand, für den eine Quotenaufteilung vorlag, vernichtet. Hier können sich, je nachdem, Situationen ergeben, die derjenigen im Zeitpunkt der erstmaligen Aufteilung ähneln, denn auch damals war ein neues Gleichgewicht im Rahmen von dauerhaft verringerten Fischereimöglichkeiten zu finden.
54. Solche Ereignisse muß der Rat daher zum Anlaß nehmen, um zu prüfen, inwieweit sie das ursprünglich hergestellte Gleichgewicht beeinträchtigen, und Maßnahmen zur Herstellung eines neuen Gleichgewichts, das dem alten möglichst nahekommt, zulassen oder gar gebieten.
55. Daß der Rat vor eine solche Situation gestellt wird, ist sicherlich vorstellbar, dürfte jedoch, wie sich aus den genannten Überlegungen ergibt, im allgemeinen auf die Fälle verringerter Fangmöglichkeiten beschränkt sein. Eine Ausdehnung der Fangmöglichkeiten, die den Rat in die Situation versetzt, der er bei der erstmaligen Aufteilung gegenüberstand, erscheint mir praktisch kaum vorstellbar.
56. Bezogen auf die hier zu beurteilenden Fälle sind solche Umstände jedenfalls nicht erkennbar. Die uns vorliegenden Sachverhalte veranlassen uns vielmehr, zwei Gestaltungen zu unterscheiden, von denen keine die Voraussetzungen einer solchen besonderen Situation erfuellt.
57. Zunächst ist im Einklang mit meinen Überlegungen zum Bezugspunkt der Regel fester Prozentsätze(28) festzustellen, daß eine blosse Erhöhung des Fanganteils der Gemeinschaft in einem gewissen Bestand, wie sie jederzeit von einem Jahr zum andern eintreten kann, entgegen der Ansicht der portugiesischen Regierung (Rechtssache C-63/90) den Rat nicht verpflichtet, sein Ermessen zu betätigen, um die Frage einer Neuaufteilung zu prüfen. Solchen Entwicklungen fehlt nämlich das Merkmal der Dauerhaftigkeit (siehe Artikel 1 der Grundverordnung), das eine neue grundsätzliche Entscheidung über den Verteilungsschlüssel rechtfertigt. Wie der Rat zu Recht ausgeführt hat, müsste eine eventuelle Beteiligung von Mitgliedstaaten, die bis dahin nicht in den Verteilungsschlüssel einbezogen waren, im Falle eines späteren Rückgangs der Fangmöglichkeiten verringert werden oder wegfallen. Eine solche Lösung würde dazu führen, die Inhaber der nach dem herkömmlichen Schlüssel aufgeteilten Quoten jedenfalls zeitweise um die Früchte ihrer Fangdisziplin und den Ausgleich für Zeiten mit geringeren Gemeinschaftsquoten zu bringen, ohne daß dies notwendig einem dauerhaften ("stabilen") Vorteil der neu in die Verteilung eintretenden Mitgliedstaaten entsprechen würde, wie es Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung anstrebt.
58. Sodann ist es aber denkbar, daß in bezug auf ein und denselben Bestand Erhöhungen des Fanganteils der Gemeinschaft eintreten, die sich nicht als blosse jährliche Schwankungen darstellen, sondern einen dauerhaften Charakter haben. Solche Veränderungen können aufgrund eines Wandels in der Rechtssituation eintreten, die der Bemessung des Fanganteils der Gemeinschaft zugrunde liegt. Ein solcher Vorgang begründet keine Verpflichtung des Rates, im Rahmen seines Ermessens zu prüfen, ob ein neues Gleichgewicht definiert werden muß. Die genannte Situation ähnelt in keiner Weise derjenigen zur Zeit der historischen Aufteilung. Sie kann allenfalls der Situation angenähert sein, die sich bei der (erstmaligen) Aufteilung in bezug auf einen Bestand ergibt, zu dem die Gemeinschaft zuvor keinen Zugang hatte (dritter Fall). Wie jedoch geschildert, verlangt die Zielsetzung des hier anwendbaren Regimes in der letztgenannten Situation nicht die Herstellung eines neuen Gleichgewichts, sondern die Ausdehnung des ursprünglichen Gleichgewichts auf den neuen Bestand, indem auf diesen dieselben Kriterien angewandt werden wie auf die Altbestände.
59. Der Gesichtspunkt einer Neudefinition des Gleichgewichts der Fangtätigkeiten der Mitgliedstaaten ° der Gesichtspunkt also, der sich aus dem Zusammenhang mit der Eigenschaft des Artikels 4 Absatz 1 als Grundlage der historischen Aufteilung ergibt ° rechtfertigt somit in diesem Fall keine Durchbrechung der Regel fester Prozentsätze.
60. 2. Allerdings kann, wie sich aus den söben angestellten Überlegungen ergibt, eine solche Durchbrechung in Betracht kommen, wenn ein Fall vorliegt, der der erstmaligen Aufteilung eines für die Gemeinschaft neuen Bestandes (dritter Fall) nahekommt. Wie erwähnt, muß der Rat bei einer auf einen solchen "neuen" Bestand bezogenen erstmaligen Aufteilung sein Ermessen betätigen, um zu prüfen, welche Mitgliedstaaten in welchem Umfang an dem der Gemeinschaft zustehenden Fanganteil partizipieren, wobei der gewählte Schlüssel dann wiederum der Regel fester Prozentsätze unterliegt.
61. Diese aus dem Zusammenhang mit dem dritten Fall gewonnenen Überlegungen können jedoch im Falle eines bereits der herkömmlichen Aufteilung unterliegenden Bestandes nur dann zu einer Verpflichtung des Rates führen, die Festlegung eines neuen Schlüssels ins Auge zu fassen, wenn zwei Voraussetzungen erfuellt sind. Von diesen Voraussetzungen hängt die Vergleichbarkeit mit der Situation des dritten Falles ab. Erstens dürfen die in Rede stehenden Mengen, gemessen an den im Rahmen des Fischereiabkommens herkömmlicherweise gewährten Mengen nicht ganz unerheblich sein. Anderenfalls kann der Rat das Interesse an einer wirksamen Bewirtschaftung (siehe dritte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 172/83) als vorrangig betrachten und von Überlegungen im Sinne einer Neuaufteilung absehen. Zweitens muß angesichts der Rechtsgrundlage, auf der die Erhöhung des Fanganteils der Gemeinschaft beruht, davon auszugehen sein, daß es sich um eine dauerhafte Veränderung handelt. Liegen diese Voraussetzungen vor, so kontrolliert der Gerichtshof von Fall zu Fall, ob der Rat sein Ermessen hinsichtlich der Frage der Beibehaltung bzw. Änderung des Schlüssels und gegebenenfalls der Wahl der begünstigten Mitgliedstaaten und der Prozentsätze korrekt ausgeuebt hat.
62. 2. Auf dieser Grundlage sind die Besonderheiten der einzelnen uns unterbreiteten Fälle zu behandeln, wobei ich aus Gründen der Übersichtlichkeit in der numerischen Reihenfolge der Rechtssachen vorgehen werde. Die Argumente zur Unternutzung von nationalen Quoten werde ich in einem gesonderten Punkt gemeinsam behandeln (unter 3).
a) Zunächst zu den verbundenen Rechtssachen C-63/90 und C-67/90
63. Hierzu erinnere ich daran, daß im Rahmen des Fischereiabkommens der Gemeinschaft mit Grönland(29) Durchführungsprotokolle (Artikel 2 Absatz 1) über die Fangtätigkeit von Fischereifahrzeugen unter der Flagge eines Mitgliedstaats in den grönländischen Gewässern vereinbart werden, wobei das erste Protokoll(30) vom 1. Februar 1985 bis zum 31. Dezember 1989 galt, während das zweite Protokoll(31) den Zeitraum vom 1. Januar 1990 bis zum 31. Dezember 1994 abdeckt (vergleiche jeweils Artikel 1 Absatz 1). Die der Gemeinschaft in bezug auf Kabeljau zustehenden Mengen betragen im zweiten Protokoll 16 000 t (westliche Bestände ° NAFO 0/1) bzw. 15 000 t (östliche Bestände ° ICES XIV/V) und übersteigen damit die des ersten Protokolls um 4 000 t bzw. 2 500 t. Mit der angefochtenen Verordnung Nr. 4054/89 wurde nun für das Jahr 1990 ° das erste Jahr des Anwendungszeitraums des zweiten Protokolls ° die "Fangquote" der Gemeinschaft in der vorgenannten Gesamthöhe entsprechend dem herkömmlichen Schlüssel aufgeteilt, nämlich zwischen dem Vereinigten Königreich und Deutschland. Die klagenden Mitgliedstaaten sehen hierin einen Verstoß gegen den Grundsatz der relativen Stabilität und sind der Ansicht, daß die im Zuge des zweiten Protokolls eingetretene Erhöhung des Fanganteils der Gemeinschaft dazu hätte führen müssen, daß auch ihnen Fangquoten zugeteilt würden.
64. Für die Beurteilung dieses Vorbringens folgt aus den vorhin herausgearbeiteten Grundsätzen, daß eine Beibehaltung des ursprünglichen Verteilungsschlüssels jedenfalls dann nicht beanstandet werden kann, wenn nicht ein Fall vorliegt, der demjenigen einer erstmaligen Aufteilung bezueglich eines "neuen" Bestandes angenähert ist.
65. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor, da nach den anwendbaren Rechtsgrundlagen hinsichtlich der Erhöhung aufgrund des zweiten Protokolls nicht die erforderliche Dauerhaftigkeit gewährleistet ist.
66. Das Fischereiabkommen enthält nämlich eine Reihe von Mechanismen, die die der Gemeinschaft letzlich zugeführte Menge (der einen oder anderen Art) gegenüber der im Protokoll festgelegten Menge erhöhen, insbesondere aber auch verringern können. Eine solche Verringerung ist aufgrund des Artikels 7 möglich. Danach werden die mit der Gemeinschaft vereinbarten Quoten ohne Anpassung des in dem jeweiligen Protokoll vorgesehenen finanziellen Ausgleichs gekürzt, soweit die biologischen Verhältnisse für ein bestimmtes Fischwirtschaftsjahr die Festsetzung einer Gesamtfangmenge für einen bestimmten Bestand erforderlich machen, die es Grönland nicht erlaubt, der Verpflichtung aus Artikel 2 nachzukommen und gleichzeitig seine Fangtätigkeit auf einem Niveau zu halten, das den in den Protokollen nach Artikel 2 Absatz 1 festgesetzten Mindestmengen entspricht. Eine Erhöhung kann nach Artikel 8 eintreten. Nach Absatz 1 dieser Vorschrift räumen die für Grönland zuständigen Behörden der Gemeinschaft besonderen Vorrang für den Zugang zu den zusätzlichen Fangmöglichkeiten ein, die die Fangkapazitäten der grönländischen Flotte und die für die Gemeinschaft gemäß dem Protokoll nach Artikel 2 Absatz 1 vereinbarten Jahresquoten überschreiten. Gemäß Absatz 2 bieten die für Grönland zuständigen Behörden anläßlich der Zuteilung der zusätzlichen Fangmöglichkeiten nach Absatz 1 der Gemeinschaft gegen angemessene Zahlungen Mengen an, die für den Kabeljaubestand westlich Grönlands mindestens 20 % jeder Steigerung der TAC über 75 000 t hinaus entsprechen.
67. Aufgrund dieser Mechanismen kam es laut den unstreitigen Zahlenangaben des Rates (Anlage zur Klagebeantwortung in beiden Rechtssachen), nach einer völligen Aussetzung der Quoten an den westlichen Kabeljaubeständen in den Jahren 1986 und 1987, im Jahre 1988 zu einer Verringerung um 5 000 t auf 7 000 t(32), im Jahre 1989 zu einer Erhöhung um 4 000 t auf 16 000 t(33). Während drei aufeinanderfolgenden Jahren blieb somit die tatsächlich gewährte Menge hinter der im ersten Protokoll angegebenen Menge zurück. Das zeigt sehr deutlich, daß die Prognosen, auf denen die festgelegten Zahlen beruhen, sich als zu optimistisch erweisen können, ebenso wie die in diesen Zahlen ausgedrückten Erwartungen in einzelnen Jahren übertroffen werden können. Es lässt sich daher nicht feststellen, daß der Unterschied zwischen den beiden Protokollen eine rechtlich abgesicherte, dauerhafte Veränderung darstellt. Das gilt um so mehr, als nicht ausgeschlossen werden kann, daß das dritte Protokoll (für den Zeitraum ab 1. Januar 1995) entsprechend der Entwicklung der Bestände wieder geringere Fangquoten festsetzt als das zweite.
68. Die spanische Regierung hat hierzu noch vorgetragen, für die Erhöhung der Kabeljauquote im Rahmen des zweiten Protokolls seien die Erhöhung des finanziellen Ausgleichs und die Öffnung des Gemeinschaftsmarktes maßgeblich gewesen. Ich vermag jedoch nicht zu erkennen, welche Bedeutung diese Argumente für die Frage der Dauerhaftigkeit der eingetretenen Veränderung haben könnten. In jedem Fall stuende das von Spanien behauptete Vorgehen, das der Rat im übrigen bestreitet, im Widerspruch zu Artikel 2 Absatz 2 des Fischereiabkommens. Es fehlt insoweit jedoch an jedem tatsächlichen Anhaltspunkt, der gegen die Vermutung einer ordnungsgemässen Anwendung des Abkommens sprechen könnte.
69. Die spanische Regierung hat schließlich vorgetragen, die Gemeinschaft habe in den Jahren 1986, 1987 und 1988 mehrere Quotenangebote in bezug auf eine Reihe von Arten (anderen als Kabeljau) abgelehnt, die Dänemark im Namen Grönlands unterbreitet habe. Diese habe die Gemeinschaft mangels Interesses der Mitgliedstaaten, die bei der Aufteilung berücksichtigt worden seien, nicht angenommen, obwohl sich Spanien seinerseits für diese Quoten interessiert habe. Dagegen habe die Gemeinschaft im Jahre 1989 zusätzliche Quoten in bezug auf Kabeljau und Lodde akzeptiert. Es sei also zu erkennen, daß die Ablehnung oder Annahme der Angebote ausschließlich von dem Interesse der Mitgliedstaaten abhängig gemacht worden sei, die Inhaber von Quoten seien.
70. Hierzu ist erstens festzustellen, daß die vorliegende Quotenaufteilung nur die tatsächlich im Rahmen des zweiten Protokolls der Gemeinschaft gewährten Mengen betrifft und nicht irgendwelche Mengen, die die Gemeinschaft in der Vergangenheit als Zusatzquoten hätte akzeptieren können. Zweitens fehlt es an Hinweisen darauf, daß es Umstände gab, die die Ablehnung der früheren Angebote als ermessensfehlerhaft erscheinen lassen.
71. Es ist somit nichts ersichtlich, was dafür sprechen könnte, daß die Anwendung des Grundsatzes fester Prozentsätze fehlerhaft ist.
72. b) Nicht lange aufzuhalten brauchen wir uns mit der Rechtssache C-70/90. Hier ist nicht einmal eine Erhöhung der der Gemeinschaft 1990 zugestandenen Fangmengen (weder gegenüber 1982 noch gegenüber 1989)(34) zu erkennen, ausser einer ganz geringfügigen Erhöhung bei den "anderen Arten", die jedoch, soweit wir wissen, nicht auf einer Änderung der anwendbaren rechtlichen Grundlagen beruht. Es gibt somit keinen Anhaltspunkt dafür, daß hier ein Ereignis eingetreten ist, das eine Anwendung des Grundsatzes fester Prozentsätze in Frage stellen könnte.
73. c) Die Rechtssache C-71/90 ist die einzige, in der die Rechtsstellung des Klägers (Spanien) unter dem Gesichtspunkt der Beitrittsakte zu prüfen ist.
74. aa) Zu diesem Gesichtspunkt ergibt sich aus den Akten, daß zwischen Spanien und Norwegen hinsichtlich einiger der Bestände, auf die sich die angefochtene Verordnung bezieht, ein Fischereiabkommen bestand, dessen Geltungsdauer am 31. Dezember 1986 ablief.
75. Nach diesem Abkommen sollten den spanischen Fischereifahrzeugen in der ausschließlichen Wirtschaftszone Norwegens in den nördlich von 62 Grad nördlicher Breite gelegenen Gewässern, im Abstand von 12 Seemeilen von den Basislinien, Fangtätigkeiten gestattet werden. Hierzu sollte die norwegische Regierung einen angemessenen Anteil desjenigen Teils der Gesamtfangmengen festlegen, die über die norwegische Fangkapazität hinausgingen.
76. Unstreitig wurden Spanien im Rahmen dieses Abkommens seit Beginn des Jahres 1982 keine Mengen mehr angeboten, da Norwegen hierzu nur bereit war, wenn Spanien seine Fangtätigkeiten im Gebiet von Spitzbergen einschränkte. Diese Bedingung beruhte, so der klagende Mitgliedstaat, auf einer Auslegung des Vertrages von Paris(35), die Spanien nicht teile.
77. Der Kläger ist der Ansicht, der Rat hätte ° da die Gemeinschaft die Beschränkungen hinsichtlich des Gebietes von Spitzbergen akzeptiere ° Spanien in Anwendung des Grundsatzes der relativen Stabilität Quoten in bezug auf Kabeljau, Schellfisch, Seelachs und Rotbarsch, entsprechend seinen traditionellen Fangtätigkeiten zuteilen müssen. Die Quote von 190 t an Rotbarsch ° eine Fischart von geringem wirtschaftlichem Wert °, auf die die angefochtene Verordnung die Beteiligung Spaniens beschränkt und die Norwegen im übrigen nur ausserhalb des Abkommens mit der Gemeinschaft zugestanden habe, genüge diesen Anforderungen nicht. Die genannte Menge sei auch so geringfügig, daß es "technisch unmöglich" sei, sie zu fangen.
78. Hierzu ist zunächst festzustellen, daß der Beitritt Spaniens zur Gemeinschaft unstreitig nicht dazu geführt hat, daß der Gemeinschaft im Rahmen dieses Fischereiabkommens mit Norwegen(36) ° mit Rücksicht auf den Ablauf der Gültigkeitsdauer des mit Spanien bestehenden Abkommens ° grössere Fangmengen als ohnedies zugeteilt wurden. Eine Verletzung des Grundsatzes der relativen Stabilität, so wie er durch Artikel 167 Absatz 3 der Beitrittsakte konkretisiert wurde, ist daher nicht ersichtlich.
79. Eine ganz andere Frage ist, ob die Gemeinschaft nach dieser Vorschrift verpflichtet war, angesichts des von Spanien gezeichneten Abkommens eine solche Zuteilung höherer Mengen zu bewirken, gegebenenfalls im Wege einer Ergänzung ihres eigenen Fischereiabkommens mit Norwegen. Das kann jedoch nur in Betracht kommen, wenn sich im Zeitpunkt des Beitritts aus dem erstgenannten Abkommen Fischereitätigkeiten ergaben. Selbst wenn man für die Zwecke dieser Voraussetzung den Fall so betrachten müsste, als hätte die Differenz hinsichtlich der Fangtätigkeiten im Gebiet von Spitzbergen nicht bestanden, so ist doch völlig unsicher, ob und in welchem Umfang sich aus diesem Fischereiabkommen Fangmöglichkeiten ergaben. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, daß diese, extrapoliert auf das Jahr 1990, zur Zuteilung höherer Mengen oder anderer, zusätzlicher Arten geführt hätten, als in der angefochtenen Verordnung vorgesehen. Diese Unsicherheit geht aber nach den allgemeinen Regeln der Beweislast zu Lasten des klagenden Mitgliedstaats. Hierzu ist zu bemerken, daß, wie Spanien selbst vorträgt, Norwegen im Rahmen dieses Abkommens bereits 1981 ° dem ersten Jahr seiner Gültigkeitsdauer ° ausser in bezug auf Rotbarsch (und einer anderen Art, die nicht Gegenstand der Forderungen Spaniens ist) keinerlei Anteil an den Ressourcen gewährt hat. Hinsichtlich sämtlicher Arten, auf die sich nach Ansicht Spaniens sein Anspruch auf Zuteilung von Quoten bezieht, weisen die Zuteilungen Norwegens an Spanien zwischen 1978 und 1980, die aufgrund eines Abkommens aus dem Jahre 1977 erfolgten, erhebliche Rückgänge auf. Dieses Abkommen(37) hatte überdies die Zuteilungen an Spanien noch nicht auf einen Anteil an den Mengen beschränkt, die die norwegische Fangkapazität übersteigen. Unter dem Gesichtspunkt der Fangtätigkeiten Spaniens vor dem Beitritt ist somit weder ein Verstoß gegen Artikel 167 Absatz 3 der Beitrittsakte noch gegen Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung, soweit er in Verbindung mit der letztgenannten Vorschrift anzuwenden war, erkennbar.
80. bb) Was die Anwendung von Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung als solchen betrifft, macht Spanien geltend, das Fischereiabkommen mit Norwegen sei aufgewertet und stabilisiert worden, da der spanischen Flotte im Gebiet von Spitzbergen Beschränkungen auferlegt worden seien und da die Handelsbeziehungen zwischen der Gemeinschaft und Norwegen durch den Abschluß von Abkommen in den Bereichen Landwirtschaft und Fischerei(38) angepasst worden seien. Eines dieser Abkommen sieht in der Tat vor (Briefwechsel Nr. 3), daß mit Wirkung vom 1. März 1986 die im Jahre 1973 vereinbarten Bestimmungen über Zollzugeständnisse der Gemeinschaft für bestimmte Fischereierzeugnisse auf die erweiterte Gemeinschaft ausgedehnt werden. Ausserdem gewährt die Gemeinschaft dem Königreich Norwegen eine präferentielle Behandlung in Form vollständiger oder teilweiser Zollaussetzungen bei der Einfuhr bestimmter Fischereierzeugnisse mit Ursprung in Norwegen nach der Gemeinschaft (Briefwechsel Nr. 2). Auch noch einige andere Zugeständnisse sind im Hinblick auf die Ausdehnung der Gemeinschaft auf seiten der Gemeinschaft vorgesehen, die Einfuhren auf dem Fischereisektor betreffen (vgl. Nr. II des Briefwechsels Nr. 1). Der Rat scheint nicht bestreiten zu wollen, daß zwischen dieser Änderung des Einfuhrregimes der Gemeinschaft und der Entwicklung der Fangmengen, die der Gemeinschaft (seit 1986) zugeteilt wurden, ein Zusammenhang besteht. Er ist jedoch der Ansicht, daß sich die Erhöhungen dieser Mengen nach dem Grundsatz der relativen Stabilität zugunsten der Mitgliedstaaten auswirken müssten, die an den früheren Aufteilungen partizipiert hätten. Die Anpassung der Abkommen zwischen der Gemeinschaft und den EFTA-Staaten stelle eine zwangsläufige Folge der Erweiterung der Gemeinschaft dar.
81. Ich vermag in diesem Zusammenhang keinen Ermessensfehler des Rates zu erkennen. Es besteht nämlich kein Anhaltspunkt dafür, daß in bezug auf die Rechtsgrundlage der Zuteilungen von Fangquoten an die Gemeinschaft eine dauerhafte Änderung eingetreten ist. Insbesondere wurden in den genannten Briefwechseln keine Zuteilungen über das Maß hinaus vereinbart, das sich nach dem Fischereiabkommen(39) ergibt. Es ist ferner nicht zu erkennen, daß eine dauerhafte Änderung in der Anwendung des Fischereiabkommens selbst eingetreten ist.
82. Aus der vom Rat vorgelegten Tabelle ergibt sich hierzu, daß zwar 1986 gegenüber dem Vorjahr hinsichtlich mancher Arten (Kabeljau, Schellfisch und Makrele) eine Steigerung eingetreten ist, die 1987 teils beibehalten, teils fortgesetzt wurde. Doch liegen die aus der angefochtenen Verordnung ersichtlichen Zahlen wieder deutlich unter denen das Jahres 1986 (bis auf Makrele, wobei jedoch der Fanganteil der Gemeinschaft bei dieser Fischart erst 1989 einen Einbruch erlitten hatte).
83. Auch in der Rechtssache C-71/90 bestehen daher keine Anhaltspunkte für einen Ermessensfehler des Rates.
84. d) Ich komme schließlich zur Rechtssache C-73/90.
85. aa) Was die Mengen angeht, die im Rahmen der Verordnung Nr. 4051/89 aufgeteilt wurden, so sind hier zwei Gesichtspunkte zu unterscheiden.
86. Der eine betrifft die Aufteilung der Mengen, die herkömmlicherweise im Rahmen des Fischereiabkommens mit Schweden von 1979(40) gewährt werden. Es handelt sich um 2 500 t Kabeljau, 1 500 t Hering und 40 t Lachs. Die Tatsache, daß diese Mengen als solche in herkömmlicher Weise aufgeteilt wurden, beanstandet Spanien nicht.
87. Der zweite Aspekt ist die Aufteilung der Mengen, die Schweden der Gemeinschaft in der ehemals internationalen weissen Zone gewährt. Diese Mengen wurden erstmals im Jahre 1989 im Rahmen des Abkommens mit Schweden zugeteilt(41). Spanien ist der Ansicht, die hierdurch eingetretene Erhöhung der Fangquoten der Gemeinschaft (bezogen auf das Jahr 1990: 5 000 t Kabeljau, 150 t Lachs) hätte zu einer geänderten Aufteilung führen müssen, die die neuen Mitgliedstaaten berücksichtige.
88. Hierzu ist festzustellen, daß die Gemeinschaft zu der Zeit, als das fragliche Fanggebiet noch zu den internationalen Gewässern zählte, hinsichtlich der Kabeljaubestände Gesamtfangmengen festgesetzt hatte, die unstreitig höher lagen als der Fanganteil, um dessen Aufteilung es heute geht. Der Aufteilungsschlüssel wurde insoweit nach der Integration dieser Fangtätigkeiten in das Regime des Fischereiabkommens nicht geändert. Angesichts der Gleichstellung zwischen dem Anteil der Gemeinschaft an Gesamtfangmengen, die autonom festgesetzt werden, und dem Fanganteil der Gemeinschaft, der ihr im Rahmen von Gesamtfangmengen in Drittlandsgewässern gewährt wird(42), können die Mengen, die in bezug auf die weisse Zone zwischen den Mitgliedstaaten aufzuteilen waren, nicht als Erhöhung der herkömmlich nach dem Fischereiabkommen gewährten Mengen angesehen werden, wie der Rat zu Recht ausgeführt hat. Da auch nach der Integration dieser Bestände in das Abkommen keine Erhöhung der Kabeljaumengen (sondern im Gegenteil eine Verringerung(43)) eingetreten ist, ist in diesem Punkt kein Ermessensfehler des Rates festzustellen.
89. Eine etwas andere Situation ist hinsichtlich der Lachsbestände der weissen Zone gegeben. Die Fangtätigkeiten der Fischereifahrzeuge der Gemeinschaft in diesen Beständen unterlagen keinen Fangmengenbeschränkungen, bevor diese Bestände zum Gegenstand des Abkommens von 1977 wurden. Die Aufteilung des hierzu festgelegten Fanganteils der Gemeinschaft unter die Mitgliedstaaten hatte somit in diesem Rahmen den Charakter einer erstmaligen Aufteilung(44). Der Rat hat unwidersprochen vorgetragen, daß diese unter Berücksichtigung der herkömmlichen Fangtätigkeiten erfolgte. Weder insoweit noch in bezug auf die Beibehaltung des hierbei gewählten Schlüssels(45) ° die Fangquote der Gemeinschaft in der weissen Zone hat sich in bezug auf Lachs von 170 t im Jahre 1989 auf 150 t im Jahre 1990 verringert ° bestehen Anhaltspunkte für einen Ermessensfehler des Rates.
90. bb) Mit der angefochtenen Verordnung (EWG) Nr. 4057/89 wurde die der Gemeinschaft für das Jahr 1989 gewährte zusätzliche Fangquote für Hering (5 000 t) unter die Mitgliedstaaten aufgeteilt, und zwar unter Wahrung des herkömmlichen Verteilungsschlüssels. Ich sehe hierin keinen Ermessensfehler. Diese zusätzliche Menge kann mangels genügender Anhaltspunkte nicht als Ausdruck einer dauerhaften, in den anwendbaren Rechtsgrundlagen abgesicherten Änderung angesehen werden. Aus einem Vergleich mit der Verordnung Nr. 4051/89, in der die Fangquote der Gemeinschaft für Hering wieder mit 1 500 t angegeben wird, ergibt sich vielmehr, daß es sich nur um eine sporadische Erhöhung der aufzuteilenden Mengen handelt, die das Prinzip fester Prozentsätze nicht beeinträchtigen kann.
91. cc) Die spanische Regierung hat noch geltend gemacht, daß der Fanganteil der Gemeinschaft in den schwedischen Gewässern aufgrund des Abkommens der Gemeinschaft mit Schweden vom 14. Juli 1986(46) erhöht worden sei. In der Tat heisst es in den Schreiben, mit denen dieses Abkommen geschlossen wurde, übereinstimmend, daß die schwedischen Behörden Schiffen unter der Flagge eines Mitgliedstaats der Gemeinschaft die Möglichkeit geben, zusätzlich zu den Jahresmengen, die im Rahmen des Fischereiabkommens zwischen dem Königreich Schweden und der Gemeinschaft vereinbart sind, folgende Mengen zu fischen:
° Ostseekabeljau: 2 500 t,
° Ostseehering: 1 500 t.
92. Hierzu genügt jedoch die Feststellung, daß diese zusätzlichen Mengen nicht Gegenstand der angefochtenen Verordnungen sind. Ihre Aufteilung wurde vielmehr mit der Verordnung (EWG) Nr. 1655/90(47) vorgenommen, die von der Klage in der Rechtssache C-73/90 nicht betroffen ist.
93. 3. Im Rahmen der Überlegungen zu Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung ist schließlich noch auf das Argument Spaniens (in den Rechtssachen C-67/90, C-70/90 und C-71/90) einzugehen, wonach die Mitgliedstaaten, die Quoten in bezug auf die jeweiligen Bestände innehatten, diese Quoten in gewissen Jahren vor dem Geltungszeitraum der angefochtenen Verordnung nicht ausgeschöpft hätten.
94. Meines Erachtens sollten wir dieses Argument zurückweisen. Der Kläger hat nämlich nicht dargelegt, daß Fänge, die tatsächlich möglich und wirtschaftlich rentabel waren, gleichwohl unterblieben sind. Ebenfalls fehlt es an Hinweisen darauf, daß diese oder ähnliche Umstände den Schluß erlauben, die Mitgliedstaaten, die im Rahmen der angefochtenen Verordnung Quoten erhalten haben, würden diese neuen Quoten nicht bis zur Grenze der Wirtschaftlichkeit ausschöpfen. Man wird bis zum Beweis des Gegenteils davon ausgehen müssen, daß wirtschaftlich nutzbare Fangmöglichkeiten entweder wahrgenommen oder zum Gegenstand eines Tausches gemäß Artikel 5 Absatz 1 der Grundverordnung gemacht werden.
95. In diesem Zusammenhang ist bedeutsam, daß die im Rahmen von Fischereiabkommen festgelegten Fangquoten der Gemeinschaft nicht notwendig die Mengen reflektieren, deren Fang tatsächlich möglich und wirtschaftlich rentabel ist. Die Festlegung der Gesamtfangmenge wie auch der Fanganteile der Beteiligten (insbesondere: des betreffenden Drittlandes und der Gemeinschaft) beruht nämlich auf Prognosen, namentlich über den Zustand und die Entwicklung des jeweiligen Bestandes, die sich nicht notwendig als richtig erweisen müssen. Das genannte Argument ist daher zurückzuweisen.
96. 4. Als Ergebnis der bisherigen Überlegungen ist festzuhalten, daß die angefochtenen Verordnungen nicht gegen Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung, gegebenenfalls in Verbindung mit der Beitrittsakte, verstossen.
97. III. Im Zusammenhang mit dem Vorstehenden ist noch kurz auf die Rüge Spaniens einzugehen (Rechtssachen C-67/90, C-70/90, C-71/90 und C-73/90), wonach die Art und Weise der Anwendung des Artikels 4 Absatz 1 der Grundverordnung ermessensmißbräuchlich sei. Hierzu bringt der Kläger jedoch nichts Zusätzliches vor, sondern stützt seine Rüge auf diejenigen Argumente, die ich vorhin im einzelnen behandelt habe.
98. Ohne auf die Frage eingehen zu müssen, inwieweit die einzelnen angefochtenen Maßnahmen überhaupt in Ausübung eines Ermessens getroffen wurden, genügt die Feststellung, daß eine Maßnahme nach Gemeinschaftsrecht nur unter engen Voraussetzungen als ermessensmißbräuchlich angesehen werden kann. Erforderlich ist, daß aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, daß sie zu anderen als den von der entsprechenden Regelung vorgesehenen Zwecken getroffen wurde(48). Die spanische Regierung hat jedoch solche Indizien nicht vorgetragen. Die Rüge des Ermessensmißbrauchs ist daher zurückzuweisen.
99. IV. Im Rahmen der Behandlung der materiell-rechtlichen Rügen ist schließlich auf das Vorbringen einzugehen, das die Verletzung allgemeiner Rechtsgrundsätze betrifft.
100. 1. Beide Klageparteien rügen ° unter verschiedenen Gesichtspunkten °, die angefochtenen Verordnungen verstießen gegen das Diskriminierungsverbot des Artikels 7 EWG-Vertrag.
101. a) Der erste dieser Gesichtspunkte betrifft die Anwendung des Grundsatzes der relativen Stabilität angesichts der Erweiterung der Gemeinschaft um zwei Mitgliedstaaten. In der Rechtssache C-63/90 führt Portugal unter Hinweis auf seine Fangtätigkeiten während des Referenzzeitraums (1973 bis 1978(49)) aus, daß es, wäre es im Jahre 1982 bei der Ausarbeitung des gewählten Verteilungsschlüssels Mitglied der Gemeinschaft gewesen, Anspruch auf eine Kabeljau- und eine Rotbarschquote gehabt hätte. Unter diesem Gesichtspunkt werde es durch die starre Aufrechterhaltung des ersten Verteilungsschlüssels diskriminiert, ohne daß dies durch den Umstand gerechtfertigt sei, daß der Beitritt erst 1986 vollzogen worden sei. Dieser habe nämlich die sofortige Integration Portugals in die Fischereipolitik bewirkt. Die Umstände, auf denen der Erlaß des Grundsatzes der relativen Stabilität sowie der erste Verteilungsschlüssel beruhten, hätten sich durch den Beitritt sowie durch das Zusammentreffen erhöhter Fangmöglichkeiten in den grönländischen Gewässern mit den legitimen Forderungen Portugals in maßgeblicher Weise geändert.
102. Ähnlich argumentiert die spanische Regierung (in den Rechtssachen C-67/90, C-70/90, C-71/90 und C-73/90), die auf den Verlust der Kompetenz der neuen Mitgliedstaaten abstellt, Fischereiabkommen zu schließen. Angesichts dieses Verlustes könne die Gemeinschaft über neue Fangmöglichkeiten nicht allein zugunsten bestimmter Mitgliedstaaten verhandeln, ohne gegen das Diskriminierungsverbot zu verstossen.
103. Hinter allen diesen Argumenten verbergen sich im Kern zwei Fragen(50). Die erste Frage lautet, ob neuen Mitgliedstaaten anläßlich ihres Beitritts eine umfangreichere Beteiligung an den externen Ressourcen der Gemeinschaft hätte gewährt werden müssen, ohne jedoch das Prinzip der relativen Stabilität in der Form, die es durch die vom Gerichtshof bestätigte Praxis des Rates erhalten hatte, anzutasten. Diese Frage beantwortet die Beitrittsakte abschließend, wie ich in einem früheren Teil meiner Schlussanträge erläutert habe(51). Das gewählte Maß der Beteiligung der neuen Mitgliedstaaten kann daher nicht an Hand von Artikel 7 des Vertrages überprüft werden.
104. Die zweite Frage lautet, ob der Rat nach dieser Vorschrift anläßlich des Beitritts von der Regel fester Prozentsätze zugunsten einer geschmeidigeren Handhabung des Prinzips der relativen Stabilität hätte abgehen müssen. Auch diese Frage ist klar zu verneinen. Wir können getrost unentschieden lassen, ob ein solcher Schritt überhaupt ohne Änderung des Artikels 4 der Grundverordnung möglich gewesen wäre und wie insoweit die Hindernisse zu beurteilen sind, die sich aus der Verzahnung zwischen dieser Vorschrift und der Beitrittsakte ergeben(52). Jedenfalls werden bei dieser Fragestellung zwei Dinge miteinander vermengt, nämlich die Vertragskonformität des derzeitigen Systems der gemeinsamen Fischereipolitik nach der Grundverordnung und die Art und Weise der Beteiligung der neuen Mitgliedstaaten an diesem System. Wenn man, wie hier vorgeschlagen, davon ausgeht, daß die Art und Weise der Beteiligung der neuen Mitgliedstaaten von Vertrags wegen nicht beanstandet werden kann, dann kann nur das System selbst in Zweifel gezogen werden. Hierzu ist jedoch festzustellen, daß dessen von den Klägern beanstandete Starrheit die Fischer aller Mitgliedstaaten in gleicher Weise betrifft, positiv wie negativ. Sie begründet daher als solche keine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit im Sinne von Artikel 7 des Vertrages. Dies scheint durch das Urteil in der Rechtssache Romkes mittelbar bestätigt zu werden. Zwar ist der Gerichtshof bei seiner Prüfung der damals angefochtenen Verordnung anhand des Artikels 7 nur auf die Kriterien eingegangen, die dem gewählten Vertragsschlüssel zugrunde lagen:
"Zur Frage der Vereinbarkeit der mit der Verordnung Nr. 1/85 getroffenen Regelung mit Artikel 7 EWG-Vertrag ist zu bemerken, daß die den verschiedenen Mitgliedstaaten zugeteilten Prozentsätze nach den Akten aufgrund der von ihren Flotten während eines bestimmten Bezugszeitraums gefischten Mengen festgesetzt worden sind, die ihre damalige Fischereikapazität widerspiegelten. Diese Methode steht nicht im Widerspruch zum Diskriminierungsverbot des Artikels 7 EWG-Vertrag, denn sie zwingt die Fischer jedes Mitgliedstaats, sich um eine Beschränkung der Fänge auf Mengen zu bemühen, die sich proportional zu ihren Fangmengen vor Inkrafttreten der gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung der Fischbestände verhalten"(53).
105. Indessen hat er in demselben Urteil die Regel fester Prozentsätze aufgestellt, was er sicherlich nicht getan hätte, wenn er sie angesichts von Artikel 7 des Vertrages, dessen Verletzung der Kläger des Ausgangsverfahrens ausdrücklich gerügt hatte, als bedenklich angesehen hätte.
106. All diese Überlegungen müssen jedoch mit einem wichtigen Vorbehalt versehen werden, der mit den vorhin entwickelten Argumenten zur Auslegung der Beitrittsakte(54) sowie der des Prinzips der relativen Stabilität(55) im Einklang steht. Die Kontinuität, die dieses System prägt, ist nur so lange eindeutig diskriminierungsfrei, wie die Faktoren, die der Art und Weise der Beteiligung der ursprünglichen Mitgliedstaaten bei Schaffung des Systems (darauf bezieht sich das Urteil Romkes) und der Beteiligung der neuen Mitgliedstaaten im Zeitpunkt des Beitritts (darauf bezieht sich die Beitrittsakte) zugrunde lagen, ihrerseits im wesentlichen unverändert bleiben. Werden aus einer solchen Änderung maßgeblicher Faktoren nicht die erforderlichen Konsequenzen gezogen, so kann der Fall eintreten, daß die Unterscheidung nach den Flaggen der betroffenen Fischereifahrzeuge nicht mehr den Unterschieden in der jeweiligen Situation der Fischer entspricht. Es kann folglich zu einer Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit kommen. In den vorliegenden Fällen sind uns indessen keine Tatsachen vorgetragen worden, die auf derartige Änderungen maßgeblicher Faktoren schließen lassen. Alles in allem vermag ich daher unter dem hier behandelten Gesichtspunkt keinen Verstoß gegen Artikel 7 des Vertrages festzustellen (56).
107. b) Nach Ansicht Spaniens (Rechtssachen C-71/90 und C-73/90) ist ein Verstoß der angefochtenen Verordnungen gegen Artikel 7 EWG-Vertrag ausserdem darin zu sehen, daß die Erhöhungen des Fanganteils der Gemeinschaft, die aufgrund der Öffnung des spanischen Marktes gegenüber Erzeugnissen des betroffenen Drittlandes im Zuge des Beitritts eingetreten seien, nicht den neuen Mitgliedstaaten zugute gekommen seien, sondern ausschließlich den Mitgliedstaaten, die in den herkömmlichen Verteilungsschlüssel einbezogen seien. Ähnlich heisst es in der Rechtssache C-70/90, daß die Öffnung des spanischen Marktes für Erzeugnisse der Färöer keine Erweiterung der Fangmöglichkeiten Spaniens (in den betroffenen Gewässern) zur Folge gehabt habe. Unter Nr. III.12. der Klageschrift Portugals (Rechtssache C-63/90) wird (unter dem Gesichtspunkt der Billigkeit) beanstandet, daß Portugal solidarisch an der Zahlung der Gegenleistung beteiligt sei, die im Abkommen über die grönländischen Gewässer vereinbart worden sei, ohne jedoch an den Fangmöglichkeiten gemäß diesem Abkommen teilzuhaben.
108. Hierzu genügt die Feststellung (57), daß die von den klagenden Mitgliedstaaten angeführten Lasten (zollrechtliche Öffnung des Marktes gegenüber EFTA-Staaten, Beiträge zum Gemeinschaftshaushalt) nur den allgemeinen Status der Kläger als Mitgliedstaaten widerspiegeln und in keinem spezifischen Zusammenhang mit der Fischereipolitk der Gemeinschaft stehen. Es gibt keinen Gemeinschaftsrechtssatz, wonach solchen allgemeinen Lasten bestimmte Vorteile in einzelnen Politiken der Gemeinschaft gegenüberstehen müssen. Was namentlich das Diskriminierungsverbot gemäß Artikel 7 des Vertrages angeht, so betrifft dieses nicht den Zusammenhang zwischen allgemeinen Lasten und spezifischen Vorteilen, sondern nur die Kriterien, nach denen Vorteile beziehungsweise Lasten innerhalb einzelner Regelungsbereiche auf die Wirtschaftsteilnehmer verteilt werden; diese Kriterien dürfen nicht zu einer Bevorzugung oder Benachteiligung aus Gründen der Staatsangehörigkeit führen.
109. Auch insoweit ist das Vorbringen der klagenden Mitgliedstaaten zurückzuweisen.
110. c) Schließlich ist der Vollständigkeit halber noch auf das in der jeweiligen Erwiderung (Rechtssachen C-67/90, C-70/90, C-71/90, C-73/90) enthaltene Vorbringen Spaniens(58) einzugehen, wonach eine Diskriminierung in der unterschiedlichen Behandlung der alten und der neuen Mitgliedstaaten hinsichtlich des Zugangs zu den externen Ressourcen liege, die Gegenstand von vor dem Beitritt abgeschlossenen bilateralen Abkommen waren. Hierzu weist das Königreich Spanien darauf hin, daß die übrigen Mitgliedstaaten ihren Anteil an den zweiseitigen Abkommen erhalten hätten, die Spanien vor dem Beitritt mit Drittländern unterzeichnet habe und die nach seinem Beitritt von der Gemeinschaft neu ausgehandelt worden seien, und daß sie auf diese Weise dank der Aufnahme Spaniens in die Gemeinschaft in den Genuß neuer Fangmöglichkeiten kämen, während man es Spanien nicht erlaube, an den Quoten teilzuhaben, die die Gemeinschaft aufgrund von Abkommen erhalte, die sie vor dem Beitritt mit Drittländern unterzeichnet habe. Dies sei eine eindeutig diskriminierende Praxis.
111. Unstrittig gelten in den Gewässern (der südlichen Hemisphäre), auf die sich die von der Gemeinschaft neu ausgehandelten Abkommen beziehen, um die es den klagenden Mitgliedstaaten geht, keine mengenmässigen Fangbeschränkungen, so daß auch das Prinzip der relativen Stabilität nicht eingreift. Daß je nach der Anwendbarkeit oder Unanwendbarkeit dieses Prinzips der Zugang zu den betreffenden Ressourcen in dem einen Fall auf genau bestimmte Mitgliedstaaten beschränkt ist, in dem anderen Fall aber nicht, ist durch den Unterschied in der jeweiligen tatsächlichen und rechtlichen Situation bedingt, der die einzelnen Ressourcen unterliegen. In dem einen Fall handelt es sich um eine Situation der Knappheit, in dem anderen Falle nicht. Dieses Unterscheidungskriterium hat nichts mit der Staatsangehörigkeit zu tun und kann daher nicht gegen Artikel 7 des Vertrages verstossen.
112. 2. In der Rechtssache C-63/90 macht Portugal noch die Verletzung einiger anderer allgemeiner Rechtsgrundsätze geltend.
113. a) Zunächst ist die Klägerin der Ansicht, die angefochtene Verordnung Nr. 4054/89 verstosse gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
114. Soweit es mit dieser Verordnung abgelehnt worden sei, Fangquoten zugunsten der neuen Mitgliedstaaten vorzusehen, welche eine lange und feste Fangtradition in den grönländischen Gewässern aufwiesen, sei dies gemessen an dem Ziel der relativen Stabilität unverhältnismässig. In diesem Zusammenhang verweist die portugiesische Regierung auf die Bedeutung der Interessen der portugiesischen Flotte, Interessen, die durch den in den letzten Jahren erschwerten Zugang zu den Gewässern des Nordatlantiks und den damit verbundenen Rückgang des Kabeljaufangs Schaden erlitten hätten, sowie auf die portugiesischen Traditionen im Hinblick auf den Kabeljaufang und die Ernährungsgewohnheiten.
115. Ich meine, daß diese Argumente ° abgesehen von dem Vorbringen zu dem erschwerten Zugang zu den Gewässern des Nordatlantiks, das aber nicht genügend substantiiert ist ° gegenüber den Argumenten zum Diskriminierungsverbot nichts Neues bringen.
116. Sie betreffen im Kern wiederum den Ausgangspunkt, an den die Beitrittsakte die neuen Mitgliedstaaten stellt ° der aber aufgrund der Vertragsnatur der einschlägigen Regelungen nicht kritisiert werden kann °, sowie das Merkmal der Kontinuität, das das System der Grundverordnung prägt.
117. Was den letztgenannten Punkt angeht, so genügt der Hinweis auf meine Überlegungen zur Anwendung der Regel fester Prozentsätze. Die Anwendung dieser Regel ist zur Aufrechterhaltung der relativen Stabilität der Fischereitätigkeiten der begünstigten Mitgliedstaaten geeignet, sie ist hierzu auch erforderlich, solange der Gemeinschaft keine neuen, angesichts ihrer Rechtsgrundlage als dauerhaft anzusehenden Fischereimöglichkeiten in dem betreffenden Bestand zuwachsen. Sie ist schließlich im Hinblick auf dieses Ziel angemessen(59), da sich für die Ausübung von Beruf und Gewerbe der Fischer der Mitgliedstaaten, die als Folge dieser Regel von der Verteilung ausgeschlossen bleiben, im Falle der Nichtanwendung dieser Regel nur ein nach Umfang und Dauer sehr unsicherer Vorteil ergäbe, der umgekehrt den Fischern der begünstigten Mitgliedstaaten die Früchte ihrer Fangdisziplin und den Ausgleich für Fischereiwirtschaftsjahre mit geringeren Gemeinschaftsquoten entziehen würde.
118. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist daher nicht erkennbar.
119. b) Portugal hält die angefochtene Verordnung darüber hinaus auch mit dem Grundsatz der Billigkeit für unvereinbar.
120. Was die Geltung dieses Grundsatzes im Gemeinschaftsrecht betrifft, so hat der Gerichtshof in der Vergangenheit immer wieder zu einzelnen Aspekten Stellung genommen, die die Beteiligten als Ausprägungen dieses Grundsatzes ins Feld geführt hatten.
121. In der Rechtssache Balkan(60) entschied der Gerichtshof zunächst, daß eine nationale Zollbehörde nicht berechtigt sei, nach Gemeinschaftsrecht geschuldete Abgaben aus Billigkeitsgründen zu erlassen. Sodann stellte der Gerichtshof fest, das Gemeinschaftsrecht enthalte keine Rechtsgrundlage für den Erlaß von Währungsausgleichsbeträgen aus Billigkeitsgründen.
122. In einem späteren Urteil in der Rechtssache Neumann(61) erkannte der Gerichtshof für Recht, daß das Gemeinschaftsrecht keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz kenne, nach dem eine geltende Vorschrift des Gemeinschaftsrechts von einer innerstaatlichen Behörde nicht angewendet werden könne, wenn diese Vorschrift für den Betroffenen eine Härte darstellt, die der Verordnungsgeber der Gemeinschaft erkennbar zu vermeiden gesucht hätte, wenn er bei der Normsetzung an diesen Fall gedacht hätte.
123. Diese Rechtsprechung hat der Gerichtshof in der Rechtssache Hoche(62) dahin zusammengefasst,
"daß der Gerichtshof das Bestehen eines allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsatzes objektiver Unbilligkeit bereits verneint hat".
124. Er hat allerdings in dieser Rechtssache den Einwand einer unbilligen Behandlung der Firma Hoche zum Anlaß genommen, die Verteilung der Risiken, die sich aus der anwendbaren Regelung angesichts ihres Ziels ergab, herauszuarbeiten(63). Insoweit ist er zu der Feststellung gelangt, daß sich bei dem Sachverhalt, der dem damaligen Ausgangsverfahren zugrunde lag, ein Risiko verwirklicht hatte, das der betroffene Wirtschaftsteilnehmer selbst tragen müsse(64).
125. Die Urteile Balkan, Neumann und Hoche zeigen m. E., daß der Gerichtshof auf Argumente, die sich auf den Rechtsgedanken der "Billigkeit" stützten, stets ° zumindest auch ° in der Weise eingegangen ist, daß er jenseits dieses abstrakten Begriffs das konkrete Anliegen an den anerkannten Regeln des Gemeinschaftsrechts gemessen hat, das der betreffende Beteiligte unter Berufung auf diesen Rechtsgedanken verfolgte.
126. In gleicher Weise möchte ich hier vorgehen. Hierzu ergibt sich aus der Erwiderung der Klägerin(65), daß nach ihrer Ansicht das Prinzip der Billigkeit ein subsidiäres Kriterium für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts darstellt, das sich nicht ganz mit den Geboten der Gleichbehandlung und der Verhältnismässigkeit decke. Dieses Kriterium erlaube es dem Gemeinschaftsrichter, eine gerechte Abwägung der widerstreitenden Interessen vorzunehmen, ohne jedoch den Sinn des Textes zu verkehren.
127. Mit diesem Argument verkennt die Klägerin, daß dem Erfordernis der relativen Stabilität bereits eine aus seinem Kontext und seiner Zielsetzung zu erkennende Abwägung der Fischereiinteressen der Flotten der einzelnen Mitgliedstaaten zugrunde liegt. Dabei hat der Gemeinschaftsgesetzgeber ausweislich der vierten Begründungserwägung der Grundverordnung das Ziel der "Stabilität" als oberstes Kriterium angesehen, dem durch eine "Referenz-Aufteilung" Rechnung getragen werden müsse. Er hat also das Interesse an kurzfristigen Änderungen zugunsten von Mitgliedstaaten, die in bezug auf einen Bestand bislang nicht berücksichtigt wurden, geringer bewertet als die Stabilität zugunsten aller Mitgliedstaaten. Wenn der Gerichtshof daraufhin die Regel fester Prozentsätze entwickelt hat, so ist dies nichts als der konkrete Ausdruck dieser vom Gemeinschaftsgesetzgeber vorgenommenen Abwägung.
128. Zu verlangen, der Gerichtshof möge hiervon abgehen und seine eigene Abwägung an die Stelle der des Gemeinschaftsgesetzgebers setzen, würde seinem Auslegungsauftrag widersprechen. Vorbehaltlich der Erfordernisse einer mit dem Vertrag und gleichrangigen Grundsätzen konformen Auslegung geht dieser Auftrag dahin, dem aus Wortlaut, Zusammenhang und Zielsetzung der Vorschrift erkennbaren Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers Wirkung zu verschaffen und nicht, eigene Zweckmässigkeitserwägungen anzustellen.
129. Im übrigen, soweit dem Rat bei Erlaß seiner jährlichen Verordnung zur Aufteilung der Gemeinschaftsquote ein Ermessen zusteht, kann der Gerichtshof die Ausübung dieses Ermessens nur auf Rechtsfehler nachprüfen. Er kann insbesondere nicht seine eigenen Erwägungen an die Stelle der Ermessenserwägungen des Rates setzen. Dies folgt als Umkehrschluß aus Artikel 172 EWG-Vertrag, der eine unbeschränkte Ermessensnachprüfung nur in den dort genannten Ausnahmefällen vorsieht.
130. Auch die auf den Rechtsgedanken der Billigkeit gestützte Rüge Portugals ist daher zurückzuweisen.
131. c) Schließlich ist die portugiesische Regierung noch der Ansicht, der Rat habe im vorliegenden Zusammenhang gegen den Grundsatz der "Gemeinschaftssolidarität" verstossen, der aus Artikel 5 Absatz 2 EWG-Vertrag abzuleiten sei. Die Entscheidung, die neuen Mitgliedstaaten von der Verteilung der aus dem Abkommen folgenden Fangmöglichkeiten auszuschließen, berühre zwangsläufig in negativer Weise den Umfang der Integration und die Verwirklichung der gemeinsamen Fischereipolitik.
132. Hierzu ist festzustellen, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes Artikel 5 Absatz 2 nicht nur die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die Geltung und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten, sondern auch den Gemeinschaftsorganen entsprechende Pflichten zur loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten auferlegt(66). Im vorliegenden Fall scheidet eine Verletzung der Loyalitätspflicht des Rates schon deshalb aus, weil dieser aufgrund von Rechtsvorschriften gehandelt hat, die erkennbar den Maßstab für die Rechtmässigkeit von Maßnahmen der vorliegenden Art bilden und die (was das abgeleitete Recht betrifft) mangels anderer Anhaltspunkte als gültig anzusehen sind. Da die Prüfung der hierzu geltend gemachten Rügen nichts ergeben hat, was die angefochtene Maßnahme im Lichte des Gemeinschaftsrechts als fehlerhaft erscheinen lassen könnte, kann von einer Verletzung der Loyalitätspflicht des Rates keine Rede sein.
133. V. Schließlich ist noch auf das Vorbringen der portugiesischen Regierung (Rechtssache C-63/90) einzugehen, die angefochtene Verordnung Nr. 4054/89 sei entgegen Artikel 190 EWG-Vertrag nicht hinreichend begründet und verstosse daher gegen wesentliche Formvorschriften. Insoweit erhebt sie zwei verschiedene Rügen, die nacheinander zu prüfen sind.
134. 1. Zum einen ist sie der Ansicht, daß die angefochtene Verordnung nicht alle Tatsachen enthalte, die der Aufteilung der Fangquoten zwischen gewissen Mitgliedstaaten ° gemäß dem zweiten Protokoll zu dem anwendbaren Fischereiabkommen ° zugrunde gelegen hätten. Insbesondere hätte angesichts der Forderungen Portugals nach einer Beteiligung an den Kabeljau- und Rotbarschquoten sowie der Tatsache, daß man wegen der gestiegenen Fangmöglichkeiten bei diesen Arten(67) gleichzeitig den Interessen Portugals Rechnung tragen und den begünstigten Mitgliedstaaten die absolute Stabilität ihrer Anteile hätte gewährleisten können, der Ausschluß Portugals erläutert werden müssen.
135. Hierzu ist festzustellen, daß die Begründung eines Rechtsaktes zwar die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, klar und unzweideutig erkennen lassen muß, so daß die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erfahren können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann(68). Eine Begründung ist jedoch nicht nur im Hinblick auf ihren Wortlaut zu beurteilen, sondern auch aufgrund ihres Zusammenhangs sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet(69). Die angefochtene Verordnung, die in ihrer fünften Begründungserwägung als Erläuterung des gewählen Aufteilungsmodus die Vorschrift angibt, die das maßgebliche Kriterium enthält(70), genügt den so definierten Anforderungen des Artikels 190 EWG-Vertrag.
136. Sie steht mit ihren Vorgängerinnen in einer geschlossenen Reihe, die insgesamt betrachtet die aus dem Artikel 4 der Grundverordnung gewonnene Regel fester Prozentsätze zum Ausdruck bringt. Es ergibt sich somit, daß der Rat in der angefochtenen Verordnung von dieser Regel nicht abgehen wollte. Ihre Adressaten können sich somit ein hinreichend klares Bild von den ihr zugrunde liegenden Erwägungen machen. Im übrigen brauchte der Rat m. E. nicht anzugeben, weshalb er dieser oder jener Forderung nicht entgegenkommen wollte. Die Begründung einer Verordnung braucht nämlich nicht die verschiedenen, manchmal sehr zahlreichen und komplexen tatsächlichen und rechtlichen Einzelheiten enthalten, die Gegenstand der Verordnung sind, wenn sie sich im systematischen Rahmen der Gesamtregelung halten, zu der sie gehören(71). Diese vom Gerichtshof festgelegte Einschränkung der Begründungspflicht hat m. E. dort besondere Berechtigung, wo es um die Erwägungen geht, die der Rat letztlich nicht als ausschlaggebend angesehen hat, insbesondere wenn er mit Forderungen von Mitgliedstaaten und Wirtschaftsteilnehmern konfrontiert wurde, in dieser oder jener Weise vorzugehen(72). Die Begründungspflicht des Artikels 190 würde sonst in eine Rechtfertigungspflicht umgewandelt.
137. 2. Zum anderen meint die Klägerin, daß die angefochtene Verordnung in ihrem Bezugsvermerk nur global auf den EWG-Vertrag verweise, jedoch nicht angebe, welche Vorschrift dieses Vertrages herangezogen worden sei. Der Hinweis auf die nach Artikel 43 des Vertrages erlassene Grundverordnung im zweiten Bezugsvermerk reiche nicht aus, um die Rechtsgründe, die die angefochtene Verordnung stützten, deutlich genug aufzuzeigen.
138. Hierzu genügt die Feststellung, daß die angefochtene Verordnung sich darauf beschränkt, die in Artikel 4 der Grundverordnung vorgesehene Aufteilung in bezug auf die betreffenden Bestände für das Jahr 1990 vorzunehmen. Wie der Gerichtshof in Randnummer 16 des Urteils Romkes festgestellt hat, finden Verordnungen dieser Art in Artikel 11 der Grundverordnung eine genügende Stütze, ohne daß es eines Rückgriffs auf Artikel 43 des Vertrages bedürfte. Es genügt daher den Anforderungen von Artikel 190 EWG-Vertrag, wenn der Verordnungsgeber ° wie im zweiten Bezugsvermerk der angefochtenen Verordnung geschehen ° die letztgenannte Vorschrift als Rechtsgrundlage ausdrücklich angibt; der Verweis auf den EWG-Vertrag, der nur den allgemeinen Rahmen der Maßnahme verdeutlicht, braucht nicht durch Angabe des Artikels 43 präzisiert zu werden.
139. Es kann offenbleiben, ob die Nennung des Artikels 43, wie der Rat meint, nicht sogar umgekehrt ° angesichts der Pflicht zur Anhörung des Parlaments gemäß dieser Vorschrift ° eine rechtlich zu mißbilligende Unklarheit in die Verordnung hineingetragen hätte und wie der von der portugiesischen Regierung in der Erwiderung angeführte Fall zu beurteilen ist, daß in der betreffenden Verordnung über die blosse Aufteilung hinaus auch die Gegenleistung nach Artikel 6 des Fischereiabkommens festgelegt wird(73).
140. Nach alledem ist auch die Rüge des Begründungsmangels zurückzuweisen.
C ° Schlussantrag
141. Keine der von den klagenden Mitgliedstaaten in den fünf hier gemeinsam behandelten Rechtssachen vorgebrachten Rügen hat sich als stichhaltig erwiesen. Ich schlage daher vor,
° die Klagen als unbegründet abzuweisen;
° den Klageparteien gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die jeweiligen Kosten aufzuerlegen bis auf die Kosten, die die Kommission und die intervenierenden Mitgliedstaaten gemäß § 4 des Artikels 69 selbst tragen.
(*) Originalsprache: Deutsch.
(1) ° ABl. 1989, L 389, S. 65.
(2) ° ABl. 1989, L 389, S. 63.
(3) ° ABl. 1989, L 389, S. 44.
(4) ° ABl. 1989, L 389, S. 53.
(5) ° ABl. 1989, L 389, S. 78.
(6) ° Verordnung des Rates vom 25. Januar 1983 zur Festlegung der Aufteilung des für die Gemeinschaft verfügbaren Anteils der TAC auf die Mitgliedstaaten sowie der Fangbedingungen bei der Ausübung der Fischerei hinsichtlich der TAC für bestimmte Fischbestände oder Bestandsgruppen in den Fischereizonen der Gemeinschaft für 1982 (ABl. 1983, L 24, S. 30).
(7) ° ABl. 1983, L 24, S. 68, 70, 72, 75 und 77.
(8) ° Verordnung des Rates zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen (ABl. 1983, L 24, S. 1).
(9) ° Wie sich aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-258/89 ergibt (Urteil vom 25. Juli 1991, Kommission/Spanien), sind von dieser Regelung zum Teil auch Ressourcen auf hoher See betroffen.
(10) ° Ausserdem sind die Zugangsrechte der ursprünglichen Mitgliedstaaten zu den Gewässern und Ressourcen der neuen Mitgliedstaaten und die Zugangsrechte der neuen Mitgliedstaaten untereinander geregelt.
(11) ° Manche Formulierungen der Kommission deuten freilich darauf hin, daß ihre Ansicht mit der von mir vertretenen übereinstimmt, ohne daß dies jedoch hinreichend deutlich wird.
(12) ° Vgl. Artikel 167 und 354 der Akte.
(13) ° Urteil vom 28. April 1988 in den verbundenen Rechtssachen 31/86 und 35/86 (LAISA/Rat, Slg. 1988, 2285, Randnrn. 14 und 18).
(14) ° Siehe Nr. 8 des Teils XV von Anhang I zur Beitrittsakte.
(15) ° Urteil vom 16. Juni 1987 in der Rechtssache 46/86 (Romkes/Officier van Justitie, Slg. 1987, 2671).
(16) ° Vgl. das Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache 258/89 (Kommission/Spanien, Slg. 1991, I-3977, Randnr. 16).
(17) ° In der Literatur wird hierzu angegeben, daß der festgelegte Anteil in etwa demjenigen entspricht, den Spanien vor dem Beitritt innehatte: Siehe Churchill: EEC Fisheries Law, Dordrecht, 1987, S. 161.
(18) ° Siehe dazu unten Nrn. 73 ff.
(19) ° Wenn sie auch ihrem eindeutigen Wortlaut nach ebenso Ressourcen betreffen, die keinen Fangmengenbeschränkungen unterliegen.
(20) ° Anders z. B. die Artikel 60 und 220 der Beitrittsakte, die nämlich die Beendigung des dort vorgesehenen Übergangszeitraums an den Erlaß von Vorschriften des abgeleiteten Rechts knüpfen; siehe hierzu das Urteil vom 13. November 1990 in der Rechtssache C-99/89 (Yañez Campoy/Bundesanstalt für Arbeit, Slg. 1990, 4097, insbesondere Randnr. 16).
(21) ° Siehe Fußnote 19.
(22) ° Rechtssache C-71/90.
(23) ° Vgl. Artikel 3 Absatz 1 a. E. der Verordnung Nr. 2057/82 (ABl. 1982, L 220, S. 1).
(24) ° Siehe oben Nr. 3.
(25) ° Siehe die vierte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 172/83.
(26) ° Siehe vorige Fußnote; Urteil vom 14. Dezember 1989 in der Rechtssache 3/87, The Queen/Ministry of Agriculture (Fisheries and Food, ex parte Agegate, Slg. 1989, 4459, Randnr. 24); ebenso das Urteil vom selben Tage in der Rechtssache 216/87 (Slg. 1989, 4509, Randnr. 23).
(27) ° Siehe Nr. 2 des Sitzungsberichts.
(28) ° Oben Nrn. 40 und 41.
(29) ° Verordnung Nr. 223/85 (ABl. 1985, L 29, S. 8).
(30) ° Verordnung (EWG) Nr. 224/85 (ABl. 1985, L 29, S. 13).
(31) ° Beschluß 89/650 des Rates (ABl. 1989, L 389, S. 80).
(32) ° Vgl. Verordnung (EWG) Nr. 3983/87 (ABl. 1987, L 375, S. 61) und Nr. (EWG) 2963/88 (ABl. 1988, L 269, S. 3).
(33) ° Vgl. Verordnung (EWG) Nr. 1578/89 (ABl. 1989, L 156, S. 3).
(34) ° Die ° unstreitigen ° Zahlen zu den Jahren bis 1989 ergeben sich insoweit aus der Anlage zur Klagebeantwortung. 1982 besaß die Gemeinschaft noch keine Fangquoten für Makrele.
(35) ° Vertrag über Spitzbergen, unterzeichnet am 9. Februar 1920, LNTS, Bd. 2, S. 7.
(36) ° Verordnung (EWG) Nr. 2214/80 (ABl. 1980, L 226, S. 47).
(37) ° Anlage II zur Klageschrift in der Rechtssache C-71/90.
(38) ° Beschluß 86/557 des Rates vom 15. September 1986 (ABl. 1986, L 328, S. 76).
(39) ° Verordnung (EWG) Nr. 2214/80 (ABl. 1980, L 226, S. 47).
(40) ° Verordnung (EWG) Nr. 2209/80 (ABl. 1980, L 226, S. 1).
(41) ° Siehe Verordnung (EWG) Nr. 297/89 (ABl. 1989, L 33, S. 42).
(42) ° Siehe oben Nr. 43.
(43) ° 1989: 6 000 t, vgl. Fußnote 2 der Verordnung (EWG) Nr. 297/89;
1990: 5 000 t, vgl. Fußnote 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4051/89.
(44) ° Siehe oben Nr. 50.
(45) ° Dänemark: 90 %; Deutschland: 10 %; vgl. Fußnoten 3, 6 und 7 der Verordnung (EWG) Nr. 297/89 bzw. der Verordnung Nr. (EWG) 4057/89.
(46) ° Beschluß 86/558/EWG des Rates vom 15. September 1986 (ABl. 1986, L 328, S. 89).
(47) ° ABl. 1990, L 155, S. 3.
(48) ° Z. B. Urteil vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C-69/89 (Nakajima/Rat, Slg. 1991, I-2069, Randnr. 134).
(49) ° Siehe oben Nr. 3.
(50) ° Diese beiden Fragen werden miteinander vermengt, ebenso wie die spanische Regierung mit ihrem Vorbringen Innen- und Aussenverhältnis der Gemeinschaft vermengt. Hierauf braucht jedoch für die Lösung der Rechtsstreitigkeiten nicht eingegangen zu werden.
(51) ° Siehe oben Nrn. 30 ff.
(52) ° Siehe insbesondere Artikel 161; Generalanwalt Mischo (Schlussanträge vom 18. November 1988, Rechtssache 3/87 ° oben Fußnote 26 ° Slg. 1989, 4474) hat sogar die Auffassung vertreten, daß die Beitrittsakte den Quoten nach der Grundverordnung Vertragswirkung beigelegt habe (Nr. 69 am Ende) beziehungsweise daß die Quotenregelung nun Vertragsnatur habe (Nr. 91 am Ende).
(53) ° Vgl. Randnr. 23 des Urteils.
(54) ° Siehe oben Nr. 36.
(55) ° Siehe oben Nr. 52.
(56) ° Aus einem Beschluß des Präsidenten des Gerichtshofes vom 10. Oktober 1989 (Rechtssache C-246/89 R, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1989, 3125, Randnrn. 26 und 27) ergibt sich ferner, daß das Quotenregime der Grundverordnung zwar eine Ausnahme vom Grundsatz des gleichen Zugangs der Fischer der Gemeinschaft zu den Fanggründen und zur Fischerei in den der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten unterliegenden Gewässern (vgl. Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 101/76, ABl. 1976, L 20, S. 19) darstellt (ebenso das Urteil in der Rechtssache 216/87 ° oben Fußnote 26 °, Randnr. 24), einem Grundsatz, der seinerseits eine besondere Ausprägung des in Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag niedergelegten Diskriminierungsverbots ist. Diese Ausnahme ist jedoch, wie es in dem Beschluß heisst, nach den Begründungserwägungen der Grundverordnung durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, in einer Mangellage bei den Fischbeständen eine relative Stabilität der Fischereitätigkeit zu gewährleisten.
Diese Überlegungen, die freilich auf die internen Ressourcen der Gemeinschaft bezogen sind, sprechen auch insoweit gegen die Annahme einer Verletzung von Artikel 40 Absatz 3, als das genannte Regime die externen Ressourcen betrifft.
(57) ° Auf die Frage, die sich hinsichtlich der genannten Klage Spaniens stellt, nämlich ob zwischen der Öffnung des spanischen Marktes und dem Umfang des in Rede stehenden Fanganteils tatsächlich ein Zusammenhang besteht, braucht hier nicht eingegangen zu werden; vgl. Nrn. 80 f. sowie 91.
(58) ° Portugal hat in der Rechtssache C-63/90 ein ähnliches Argument vorgetragen, jedoch unter dem Gesichtspunkt der Gemeinschaftssolidarität ; dazu unten Nrn. 131 f.
(59) ° Aus den drei durch Unterstreichung gekennzeichneten Elementen setzt sich das Gebot der Verhältnismässigkeit zusammen: Urteil vom 11. Juli 1989 in der Rechtssache 265/87 (Schräder/Hauptzollamt Gronau, Slg. 1989, 2237, Randnr. 21).
(60) ° Urteil vom 28. Juni 1977 in der Rechtssache 118/76 (Balkan Import-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Slg. 1977, 1177).
(61) ° Urteil vom 14. November 1985 in der Rechtssache 299/84 (Neumann/BALM, SLg. 1985, 3663).
(62) ° Urteil vom 28. Juni 1990 in der Rechtssache C-174/89 (Hoche/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Slg. 1990, I-2681, Randnr. 31).
(63) ° Randnrn. 33 und 34 des Urteils.
(64) ° Randnrn. 34 bis 36 des Urteils.
(65) ° Siehe S. 26 am Ende.
(66) ° Beschluß vom 13. Juli 1990 in der Rechtssache C-2/88-Imm. (Strafsache gegen Zwartfeld u. a., Slg. 1990, I-3365, Randnr. 17).
(67) ° Am Rande sei erwähnt, daß das zweite Protokoll wie auch die angefochtene Verordnung hinsichtlich Rotbarsch keine höhere, sondern eine geringere Menge vorsieht als das erste Protokoll.
(68) ° Urteil vom 22. Januar 1986 in der Rechtssache 250/84 (Eridania u. a./Cassa Conguaglia Zucchero u. a., Slg. 1986, 117, Randnr. 37).
(69) ° Urteil vom 25. Oktober 1978 in der Rechtssache 125/77 (Koninklijke Scholten-Honig u. a./Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Slg. 1978, 1991, Randnr. 19).
(70) ° Zur wirksamen Verwaltung dieser Fangmöglichkeiten empfiehlt es sich, diese gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 170/83 in Form von Quoten auf die Mitgliedstaaten aufzuteilen.
(71) ° Urteil in der Rechtssache 250/84, a. a. O., Randnr. 38.
(72) ° Vgl. in diesem Sinne das Urteil vom 10. Dezember 1985 in den verbundenen Rechtssachen 240/82 bis 242/82, 261/82, 262/82, 268/82 und 269/82 (Stichting Sigarettenindustrie/Kommission, Slg. 1985, 3831, Randnrn. 86 bis 88).
(73) ° Vgl. die Verordnung (EWG) Nr. 2/85 (ABl. 1985, L 1, S. 36).