OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PRIITA PIKAMÄE
przedstawiona w dniu 9 września 2020 r.(1)
Sprawy połączone C‑225/19 i C‑226/19
R.N.N.S. (C‑225/19),
K.A. (C‑226/19)
przeciwko
Minister van Buitenlandse Zaken
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sąd pierwszej instancji w Hadze na posiedzeniu w Haarlemie, Niderlandy)]
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Rozporządzenie (WE) nr 810/2009 – Artykuł 32 – Wspólnotowy Kodeks Wizowy – Decyzja o odmowie wydania wizy–Prawo osoby ubiegającej się o wizę do odwołania się od takiej decyzji – Prawo do środka prawnego przed sądem – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Dobra administracja
I.      Wprowadzenie
1.        Przedmiotem obydwu wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wniesionych na podstawie art. 267 TFUE przez Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sąd pierwszej instancji w Hadze na posiedzeniu w Haarlemie, Niderlandy) jest wykładnia art. 32 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy)(2) w związku z art. 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
2.        Wnioski te zostały złożone w ramach dwóch sporów pomiędzy skarżącymi w postępowaniach głównych a właściwymi organami niderlandzkimi, dotyczących oddalenia przez te organy wniosków wizowych złożonych przez każdego ze skarżących. Przedmiotem przedłożonych Trybunałowi pytań prejudycjalnych jest zasadniczo ustalenie, czy państwo członkowskie, które wydaje ostateczną decyzję o odmowie wydania wizy na podstawie art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego, po tym gdy inne państwo członkowskie wyraziło sprzeciw wobec wydania wizy z uwagi na bezpośrednie zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub dla stosunków międzynarodowych państwa członkowskiego, jest obowiązane wskazać w decyzji odmownej lub później, w toku postępowania odwoławczego, które państwo członkowskie wyraziło sprzeciw i jakie było uzasadnienie faktyczne przedstawione przez to państwo członkowskie w tym względzie. Inna kwestia leżąca u podstaw sporów w postępowaniu głównym dotyczy dostępnych środków odwoławczych, które pozwalałyby kwestionować wspomniane sprzeciwy wobec wydania wizy.
3.        Niniejsze sprawy stanowią dla Trybunału kolejną sposobność zajęcia stanowiska w przedmiocie ustanowionego w art. 47 karty prawa do skutecznego środka prawnego w kontekście wspólnej polityki wizowej, która charakteryzuje się częściową harmonizacją prawa(3) i w ramach której autonomia proceduralna państw członkowskich nadal odgrywa znaczącą rolę nawet pomimo faktu, że kodeks wizowy jako instrument regulujący warunki wydawania, unieważniania lub cofania wiz jednolitych wymaga co do zasady jednolitego stosowania(4) przez wszystkie organy państw członkowskich – niezależnie od tego, czy przynależą one do władzy wykonawczej czy sądowniczej – w celu spójnego wdrażania tej polityki.
4.        Prawodawca Unii pozostawił w gestii państw członkowskich zapewnienie, aby przepisy kodeksu wizowego były stosowane zgodnie z odpowiednimi obowiązującymi w tych państwach przepisami proceduralnymi, nakładając jednocześnie obowiązek przestrzegania pewnych uznanych w porządku prawnym Unii gwarancji proceduralnych, które stanowią wyraz państwa prawa, a mianowicie obowiązku uzasadnienia i prawa do środka odwoławczego. Zadaniem Trybunału będzie określenie zakresu tych gwarancji proceduralnych i wyjaśnienie – z uwzględnieniem specyfiki dziedziny wspólnej polityki wizowej – w jaki sposób należy je zapewniać w ramach stosowania krajowych przepisów proceduralnych w sytuacji, gdy zostało wniesione odwołanie od decyzji o odmowie wydania wizy. Czyniąc to Trybunał nie tylko opowie się po stronie zasady państwa prawa, lecz przyczyni się także do osiągnięcia celów tej polityki.
II.    Ramy prawne
A.      Karta
5.        Artykuł 41 karty ma następujące brzmienie:
„1. Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.
2.      Prawo to obejmuje:
a)      prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację;
b)      prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej;
c)      obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji.
[…]”.
6.        Artykuł 47 akapit pierwszy karty stanowi:
„Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule”.
7.        Artykuł 51 ust. 1 karty ma następujące brzmienie:
„Postanowienia niniejszej Karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Szanują one zatem prawa, przestrzegają zasad i popierają ich stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimi uprawnieniami i w poszanowaniu granic kompetencji Unii powierzonych jej w Traktatach”.
8.        Artykuł 52 ust. 1 karty stanowi:
„Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”.
B.      Kodeks wizowy
9.        Motywy 28 i 29 kodeksu wizowego mają następujące brzmienie:
„(28)      Ponieważ cel niniejszego rozporządzenia, mianowicie ustalenie procedur i warunków wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub na pobyt na tym terytorium nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym okresie sześciomiesięcznym, nie może zostać w wystarczający sposób zrealizowany przez państwa członkowskie i możliwe jest jego lepsze osiągnięcie na poziomie Wspólnoty, Wspólnota może podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości, zawartą w art. 5 Traktatu. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, określoną w tym artykule, niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.
(29)      Niniejsze rozporządzenie uwzględnia podstawowe prawa i jest zgodne z zasadami uznanymi w szczególności w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przyjętej przez Radę Europy oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej”.
10.      Artykuł 1 ust. 1 kodeksu wizowego ma następujące brzmienie:
„Niniejsze rozporządzenie określa tryb i warunki wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie”.
11.      Artykuł 2 kodeksu wizowego ma następujące brzmienie:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
2)      »wiza« oznacza zezwolenie wydawane przez państwo członkowskie na:
a)      tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie, licząc od dnia pierwszego wjazdu na terytorium państw członkowskich;
[…]
3)      »wiza jednolita« oznacza wizę ważną na całym terytorium państw członkowskich;
[…]”
12.      Artykuł 22 kodeksu wizowego stanowi:
„1.      Państwo członkowskie może wymagać, by organy centralne innych państw członkowskich zasięgały opinii jego organów centralnych przy rozpatrywaniu wniosków złożonych przez obywateli niektórych państw trzecich lub obywateli tych państw należących do szczególnych kategorii. Zasięganie opinii nie ma zastosowania do wniosków o wizę lotniskową.
2.      Organy centralne, do których zwrócono się o opinię, odpowiadają w terminie siedmiu dni kalendarzowych od dnia, w którym zwrócono się do nich o opinię. Brak odpowiedzi w tym terminie oznacza, że nie ma podstaw do tego, by sprzeciwiać się wydaniu wizy.
3.      Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o wprowadzeniu lub zniesieniu wymogu zasięgania opinii przed rozpoczęciem jego stosowania. Taka informacja jest również przekazywana w ramach lokalnej współpracy schengeńskiej w odnośnym obszarze właściwości.
4.      Komisja informuje państwa członkowskie o takich zgłoszeniach.
5.      Od dnia zastąpienia sieci konsultacji Schengen, o której mowa w art. 46 rozporządzenia w sprawie VIS, opinii zasięga się zgodnie z art. 16 ust. 2 tego rozporządzenia”.
13.      Artykuł 32 ust. 1–3 kodeksu wizowego stanowi:
„1.      Bez uszczerbku dla art. 25 ust. 1 odmawia się wydania wizy, jeżeli:
a)      osoba ubiegająca się o wizę:
[…]
(vi)      jest uważana za osobę, której obecność stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego w myśl art. 2 pkt 19 kodeksu granicznego Schengen lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich, zwłaszcza jeżeli w krajowych bazach danych należących do państw członkowskich jest na temat osoby ubiegającej się o wizę wpis, który z wymienionych względów nakazywałby odmówić pozwolenia na wjazd, […].
2.      Decyzję w sprawie odmowy oraz powody odmowy przedstawia się osobie ubiegającej się o wizę na standardowym formularzu określonym w załączniku VI.
3.      Osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje prawo do odwołania się od takiej decyzji. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku, zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie udzielają osobom ubiegającym się o wizę informacji dotyczących trybu postępowania w przypadku odwołania, jak określono w załączniku VI”.
14.      Załącznik VI do kodeksu wizowego zawiera standardowy formularz mający zastosowanie do wydawania decyzji w przedmiocie wniosków o wizę. Jeśli chodzi o uzasadnienie decyzji, w formularzu przewidziano listę powodów odmowy, wśród których należy zaznaczyć właściwe. Powód odmowy nr 5 został sformułowany w następujący sposób:
„Wpis do co Pańskiej/Pani osoby, uniemożliwiający wydanie zgody na wjazd, został wprowadzony do Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) przez ____ (podać państwo członkowskie)”.
15.      Powód odmowy nr 6 został sformułowany następująco:
„Co najmniej jedno państwo członkowskie uważa, że Pana/Pani obecność stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego w myśl art. 2 pkt 19 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 (kodeks graniczny Schengen) lub stosunków międzynarodowych co najmniej jednego państwa członkowskiego”.
C.      Rozporządzenie VIS
16.      Artykuł 38 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) oraz wymiany danych pomiędzy państwami członkowskimi na temat wiz krótkoterminowych (zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie VIS”)(5) stanowi:
„1.      Bez uszczerbku dla obowiązku dostarczenia innych informacji zgodnie z art. 12 lit. a) dyrektywy 95/46/WE, każda osoba posiada prawo do uzyskania informacji na temat danych jej dotyczących, zarejestrowanych w VIS, oraz na temat państwa członkowskiego, które przesłało te dane do VIS. Taki dostęp do danych może być przyznany jedynie przez państwo członkowskie. Każde państwo członkowskie rejestruje wszelkie wnioski o przyznanie takiego dostępu.
2.      Każda osoba może wystąpić z wnioskiem o skorygowanie błędnych danych na swój temat i o usunięcie danych zarejestrowanych bezprawnie. Korekta lub usunięcie danych przeprowadzana jest niezwłocznie przez odpowiedzialne państwo członkowskie zgodnie z jego przepisami ustawowymi, przepisami wykonawczymi i procedurami.
3.      Jeżeli wniosek określony w ust. 2 złożony jest do państwa członkowskiego innego niż odpowiedzialne państwo członkowskie, organy państwa członkowskiego, do którego wniosek został złożony, kontaktują się z organami odpowiedzialnego państwa członkowskiego w okresie 14 dni. Odpowiedzialne państwo członkowskie sprawdza dokładność danych oraz zgodność z prawem ich przetwarzania w VIS w okresie jednego miesiąca.
4.      Jeżeli okaże się, że dane zarejestrowane w VIS są niedokładne lub zostały zarejestrowane bezprawnie, odpowiedzialne państwo członkowskie koryguje lub usuwa te dane zgodnie z art. 24 ust. 3. Odpowiedzialne państwo członkowskie niezwłocznie potwierdza na piśmie osobie zainteresowanej, że podjęło działania w celu skorygowania lub usunięcia danych jej dotyczących.
5.      Jeżeli odpowiedzialne państwo członkowskie nie zgadza się z tym, że dane zarejestrowane w VIS są niedokładnie lub zostały zarejestrowane bezprawnie, niezwłocznie wyjaśnia na piśmie osobie zainteresowanej, dlaczego nie jest gotowe do korekty lub usunięcia danych jej dotyczących.
6.      Odpowiedzialne państwo członkowskie dostarcza również osobie zainteresowanej informacji wyjaśniających kroki, które osoba ta może podjąć w przypadku nieprzyjęcia przedstawionego wyjaśnienia. Obejmuje to informacje dotyczące sposobu wszczęcia postępowania lub złożenia skargi do właściwych organów lub sądów tego państwa członkowskiego oraz wszelkiej pomocy, w tym ze strony krajowych organów nadzorczych, o których mowa w art. 41 ust. 1, dostępnych zgodnie z przepisami ustawowymi, przepisami wykonawczymi i procedurami tego państwa członkowskiego”.
17.      Artykuł 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie VIS stanowi:
„W każdym państwie członkowskim każda osoba ma prawo do wszczęcia postępowania lub złożenia skargi do właściwych władz lub we właściwych sądach w tym państwie członkowskim, które osobie takiej odmówiło prawa do dostępu lub prawa do skorygowania lub usunięcia danych jej dotyczących, określonego w art. 38 ust. 1 i 2”.
III. Okoliczności powstania sporów, postępowania główne i pytania prejudycjalne
18.      Poza opisem indywidualnej sytuacji każdego ze skarżących, sąd odsyłający uzasadnia konieczność wystąpienia do Trybunału z wnioskami o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym w identyczny sposób dla obydwu spraw.
19.      Skarżący w postępowaniu głównym w sprawie C‑225/19, R.N.N.S., jest obywatelem egipskim zamieszkującym w państwie pochodzenia. W dniu 28 sierpnia 2017 r. zawarł on związek małżeński z obywatelką niderlandzką.
20.      Chcąc odwiedzić swoich przyszłych teściów zamieszkałych w Niderlandach, w dniu 7 czerwca 2017 r. wystąpił on do Minister van Buitenlandse Zaken (minister spraw zagranicznych, Niderlandy) o wydanie wizy Schengen.
21.      Decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r. minister ten odmówił wydania wizy. Decyzja odmowna została uzasadniona tym, że jedno lub kilka państw członkowskich (konkretnie Węgry) uznaje, iż R.N.N.S. stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego w myśl art. 2 pkt 19 kodeksu granicznego Schengen lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich.
22.      W dniu 31 października 2017 r. minister spraw zagranicznych oddalił jako bezzasadne zażalenie na tę decyzję wniesione przez R.N.N.S.
23.      W dniu 22 listopada 2017 r. R.N.N.S wniósł do sądu odsyłającego skargę na tę decyzję twierdząc, że nie można uważać go za zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich. Skarżący zarzuca między innymi brak skutecznej ochrony sądowej z uwagi na brak możliwości zakwestionowania przezeń odmownej decyzji wydanej przez ministra spraw zagranicznych co do istoty. Zdaniem tego ministra powód odmowy ze strony Węgier nie może podlegać kontroli w Niderlandach, w związku z czym R.N.N.S powinien w tym celu wystąpić do sądów węgierskich.
24.      Skarżąca w postępowaniu głównym w sprawie C‑226/19, K.A., jest obywatelką syryjską zamieszkałą w Arabii Saudyjskiej. Jest wdową i ma pełnoletnie dzieci, z których jedno zamieszkuje w Szwecji, a troje w Niderlandach.
25.      K.A., chcąc odwiedzić syna zamieszkałego w Niderlandach, w dniu 2 stycznia 2018 r. wystąpiła do ministra spraw zagranicznych o wydanie wizy Schengen.
26.      Decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r. minister ten odmówił wydania wizy. Decyzja odmowna została uzasadniona tym, że jedno lub kilka państw członkowskich (konkretnie Republika Federalna Niemiec) uznaje, iż K.A. stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego w myśl art. 2 pkt 19 kodeksu granicznego Schengen lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich.
27.      W dniu 14 maja 2018 r. minister spraw zagranicznych oddalił jako bezzasadne zażalenie na tę decyzję wniesione przez K.A. W ramach tego postępowania zażaleniowego skarżąca zwróciła się do ministra, aby zasięgnął od organów niemieckich obszerniejszych informacji dotyczących powodów, dla których uznają one, że skarżąca stanowi takie zagrożenie. Jednakże zdaniem ministra spraw zagranicznych kodeks wizowy nie nakłada na Królestwo Niderlandów obowiązku zasięgania u organów niemieckich takich informacji.
28.      W dniu 28 maja 2018 r. K.A. wniosła do sądu odsyłającego skargę na tę decyzję twierdząc, że nie można uważać jej za zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich. K.A. zarzuca między innymi brak skutecznej ochrony sądowej z uwagi na brak możliwości zakwestionowania przez nią uzasadnienia odmownej decyzji, gdyż było ono sformułowane zbyt ogólnikowo. Zdaniem K.A., która powołuje się między innymi na art. 41 karty, minister spraw zagranicznych powinien był zwrócić się o uzasadnienie faktyczne będące podstawą decyzji organów niemieckich.
29.      Sąd odsyłający zwraca uwagę, w odniesieniu do obydwu postępowań, że skarżący nie są osobami, co do których dokonano wpisu nakazującego odmówić pozwolenia na wjazd w wizowym systemie informacyjnym (VIS) lub wpisu w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS) do celów odmowy wjazdu na obszar Schengen.
30.      W obydwu postępowaniach głównych powstaje pytanie, czy i w jaki sposób powód odmowy wydania wizy na podstawie art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt (vi) kodeksu wizowego może podlegać kontroli w ramach skargi na ostateczną decyzję o odmowie wydania wizy oraz czy taki rodzaj kontroli stanowi skuteczny środek prawny.
31.      W tych okolicznościach Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sąd w Hadze na posiedzeniu w Haarlemie) postanowił zawiesić postępowania i w każdym z zawisłych przed nim sporów przedstawić Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1)      Czy środek odwoławczy od ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy wydania wizy, o którym mowa w art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego, opartej na podstawie, o której mowa w art. 32 ust. 1 zdanie wprowadzające i lit. a) ppkt (vi) kodeksu wizowego stanowi w poniższych okolicznościach skuteczny środek prawny w rozumieniu art. 47 karty:
–        w uzasadnieniu decyzji państwo członkowskie poprzestało na wskazaniu: »został Pan uznany przez jedno lub kilka państw członkowskich za zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 19, a obecnie art. 21 kodeksu granicznego Schengen lub dla stosunków międzynarodowych jednego lub więcej państw członkowskich«;
–        ani w decyzji, ani w postępowaniu odwoławczym państwo członkowskie nie wskazało, który konkretnie powód lub powody – spośród czterech wymienionych w art. 32 ust. 1 zdanie wprowadzające i lit. a) ppkt (vi) kodeksu wizowego – został powołany;
–        państwo członkowskie nie udzieliło w postępowaniu odwoławczym bliższych merytorycznych informacji lub uzasadnienia powodu lub powodów stanowiących podstawę sprzeciwu innego państwa członkowskiego, względnie państw członkowskich?
2)      Czy w okolicznościach opisanych w pytaniu 1 można mówić o dobrej administracji w rozumieniu art. 41 karty, w szczególności w związku z obowiązkiem uzasadniania decyzji przez wydające je instytucje?
3)      a)      Czy na pytanie 1 i 2 należy udzielić odmiennej odpowiedzi, jeżeli państwo członkowskie wskazałoby w ostatecznej decyzji w przedmiocie wizy rzeczywiście istniejącą, a przy tym wyraźnie określoną, możliwość wniesienia środka odwoławczego w innym państwie członkowskim, do określonego z nazwy właściwego organu w tym państwie członkowskim, względnie w państwach członkowskich, które złożyło, względnie złożyły sprzeciw, w rozumieniu art. 32 ust. 1 zdanie wprowadzające i lit. a) ppkt (vi) kodeksu wizowego, w ramach którego to postępowania przedmiotem rozpoznania mogłaby zostać objęta podstawa odmowy udzielenia wizy?
3)      b)      Czy dla udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie 1 w związku z pytaniem 3.a wymagane jest zawieszenie wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie środka odwoławczego, toczącym się w państwie członkowskim, które wydało ostateczną decyzję i przeciwko temu państwu, do czasu, gdy osoba ubiegająca się o wizę będzie miała możliwość wniesienia środka odwoławczego w innym państwie członkowskim, względnie w państwach członkowskich, a jeżeli osoba ta z tej możliwości skorzysta, to do czasu wydania (ostatecznego) rozstrzygnięcia w przedmiocie tego środka odwoławczego?
4)      Czy dla odpowiedzi na powyższe pytania znaczenie ma okoliczność, czy organom państwa członkowskiego, względnie państwu członkowskiemu, względnie państwom członkowskim, które złożyło, względnie złożyły sprzeciw wobec wydania wizy, zostanie umożliwione przystąpienie do postępowania w przedmiocie środka odwoławczego od ostatecznej decyzji jako drugi podmiot mający status strony przeciwnej i w ten sposób będzie ono mogło, względnie będą one mogły przedstawić uzasadnienie dla powodu lub powodów, które legły u podstaw sprzeciwu?”.
IV.    Postępowanie przed Trybunałem
32.      Postanowienia odsyłające z dnia 5 marca 2019 r. wpłynęły do sekretariatu Trybunału w dniu 14 marca 2019 r.
33.      W terminie wyznaczonym zgodnie z art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej strony postępowania głównego oraz rządy niderlandzki, czeski, niemiecki, włoski, litewski i polski oraz Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie.
34.      W ramach zarządzonych w dniu 30 kwietnia 2020 r. środków organizacji postępowania Trybunał zadał wszystkim zainteresowanym stronom pytania wymagające udzielenia odpowiedzi na piśmie. Pisemne odpowiedzi na te pytania zostały złożone w wyznaczonym terminie.
V.      Analiza prawna
A.      Uwagi wstępne
1.      Konieczność jednolitego stosowania kodeksu wizowego mimo braku pełnej harmonizacji
35.      Przed przystąpieniem do analizy przedstawionych Trybunałowi pytań prejudycjalnych należy przypomnieć, jakie znaczenie ma kodeks wizowy oraz jaki jest cel legislacyjny tego instrumentu prawnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 kodeksu wizowego akt ten określa tryb i warunki wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie. Kodeks wizowy został przyjęty, aby położyć kres uprzednio istniejącym rozbieżnym regulacjom, w szczególności jeśli chodzi o podstawowe warunki wjazdu oraz gwarancje proceduralne takie jak obowiązek uzasadnienia i prawo do odwołania się od decyzji odmownych. Jak wynika z motywu 18 kodeksu wizowego, zamiarem prawodawcy Unii była harmonizacja tych warunków w celu uniknięcia zjawiska „visa shopping” oraz zapewnienia równego traktowania osób ubiegających się o wizę.
36.      Jest jednak oczywiste, że wobec braku pełnej harmonizacji w tej dziedzinie niektóre aspekty mniej lub bardziej związane z wydawaniem wiz należą do kompetencji prawodawczej państw członkowskich. Wynika to przede wszystkim z faktu, że Unia nie skorzystała z kompetencji w dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, którą na mocy art. 4 ust. 2 lit. j) TFUE dzieli z państwami członkowskimi. Następnie, kompetencja państw członkowskich może wynikać z wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich. Ponadto państwom tym może zostać przyznany zakres uznania lub dyskrecjonalnych uprawnień w odniesieniu do wykonywania poszczególnych zadań. O kompetencjach przysługujących odpowiednio Unii i państwom członkowskim w sferze ustawodawczej lub wykonawczej należy zatem wnioskować odrębnie dla każdego przypadku w drodze wykładni odpowiednich przepisów.
2.      Politycznie wrażliwy charakter niektórych aspektów
37.      Podobnie jak w każdym akcie prawnym będącym rezultatem kompromisu politycznego, w kodeksie wizowym można wyróżnić aspekty uznane za wrażliwe, które państwa członkowskie wolały uregulować samodzielnie. Geneza kodeksu wizowego dostarcza wskazówek dotyczących wrażliwego charakteru niektórych aspektów, wśród których znajduje się uzasadnienie decyzji o odmowie wydania wizy oraz prawo osoby ubiegającej się o wizę do wniesienia środka odwoławczego, które to aspekty są właśnie przedmiotem spraw w postępowaniach głównych(6).
38.      Jak już wskazałem we wprowadzeniu do niniejszej opinii, nie oznacza to, że państwa członkowskie, gdy stosują prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty, powinny być zwolnione z obowiązku przestrzegania gwarancji proceduralnych przewidzianych w art. 47 karty. Z drugiej strony konieczne okazuje się uwzględnienie specyfiki dziedziny wspólnej polityki wizowej oraz powoływanych przez państwa członkowskie względów bezpieczeństwa, które mogą uzasadniać proporcjonalne ograniczenia wspomnianych gwarancji proceduralnych.
B.      W przedmiocie pytania pierwszego
1.      Aspekty ogólne
a)      Zarzuty stawiane państwom członkowskim przez skarżących w postępowaniach głównych
39.      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy decyzja o odmowie wydania wizy wydana przez właściwy organ krajowy ze względu na istnienie podstawy odmowy przewidzianej w art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt (vi) kodeksu wizowego nie narusza prawa do skutecznego środka prawnego gwarantowanego przez art. 47 karty, jeżeli – zgodnie z art. 32 ust. 2 tego kodeksu – osoba ubiegająca się o wizę otrzymuje tę decyzję na standardowym formularzu określonym w załączniku VI. Jak bowiem wskazuje sąd odsyłający, ten standardowy formularz nie pozwala na rozróżnienie pomiędzy różnymi rodzajami zagrożeń wskazanych w art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt (vi) kodeksu wizowego, o jakie może chodzić w różnych przypadkach, ani na uzyskanie dokładnych informacji na temat treści sprzeciwu wyrażonego przez inne państwo członkowskie albo podstaw lub powodów uzasadniających ów sprzeciw, ponieważ państwo członkowskie odpowiedzialne za wydanie ostatecznej decyzji może co do zasady ograniczyć się do zakreślenia pola 6 standardowego formularza.
40.      Przyczyną skierowania do Trybunału wniosku o zbadanie zgodności odpowiednich przepisów kodeksu wizowego i związanej z nimi praktyki administracyjnej z art. 47 karty jest to, że skarżący w postępowaniu głównym zarzucają organom krajowym, po pierwsze, że nie uzasadniły one dostatecznie wydanych przez siebie odmownych decyzji, a po drugie, że uniemożliwiły im skorzystanie z prawa do wniesienia środka odwoławczego od tych decyzji. Zarzucane niedostateczne uzasadnienie decyzji odmownych zdaje się naruszać prawa skarżących w postępowaniu głównym z wielu względów, czego nie można a priori wykluczyć, skoro art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w świetle art. 47 karty nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, która to procedura musi gwarantować na pewnym etapie postępowania sądowy środek zaskarżenia(7).
41.      Aby osoba ubiegająca się o wizę mogła skutecznie korzystać ze środków odwoławczych ustanowionych przez państwa członkowskie, powinna ona zostać poinformowana o powodach stanowiących podstawę decyzji odmownej. Jedynie pod tym warunkiem może ona z pełnym rozeznaniem podjąć decyzję o celowości wnoszenia sprawy do właściwego sądu. Z kolei sąd powinien mieć wiedzę dotyczącą powodów odmowy, aby móc dokonać kontroli zgodności z prawem rozpatrywanej decyzji krajowej(8). Obowiązek uzasadnienia ma zatem dwojaki cel, który należy uwzględnić w celu zapewnienia skuteczności środka prawnego. Dla większej jasności należy przeanalizować oddzielnie te dwa aspekty, z których pierwszy dotyczy sposobu, w jaki decyzja o odmowie wydania wizy jest przedstawiana osobie ubiegającej się o wizę, a drugi kontroli pod względem zgodności z prawem, jakiej podlega ta decyzja.
b)      Zakres stosowania prawa do skutecznego środka prawnego i ograniczenia przewidziane w karcie
42.      Okoliczność, że skarżący w postępowaniach głównych posiadają status obywateli państw trzecich, nie stanowi przeszkody dla zastosowania art. 47 karty w niniejszej sprawie. Jak potwierdził Trybunał w wyroku El Hassani(9), każdej osobie ubiegającej się o wizę przysługuje na pewnym etapie postępowania prawo do poddania kontroli przez sąd zgodności z prawem decyzji o odmowie wydania wizy. Skoro zgodnie z tym, co wyjaśniłem powyżej(10), przeprowadzenie tej kontroli zgodności z prawem wymaga dla swojej skuteczności, aby decyzja o odmowie wydania wizy była uzasadniona, osoba ubiegająca się o wizę powinna mieć prawo uzyskania informacji o powodach stanowiących podstawę decyzji odmownej. W tym duchu należy stwierdzić, że obywatele państw trzecich są również objęci zakresem stosowania art. 47 karty, a tym samym mogą powoływać się przed organami krajowymi na prawo do skutecznego środka prawnego(11).
43.      Należy jednakże stwierdzić, jak przypomniał Trybunał w wyroku ZZ(12), że art. 52 ust. 1 karty dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z praw w niej uznanych, w tym prawa do skutecznego środka prawnego, o ile spełnione są pewne przesłanki. Postanowienie to wymaga, aby wszelkie ograniczenia szanowały istotę danego prawa podstawowego, a ponadto, aby zgodnie z zasadą proporcjonalności były konieczne i rzeczywiście odpowiadały celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię. Uważam, że w tym przypadku prawodawca Unii przyjmując kodeks wizowy dokonał wyważenia interesów polegających z jednej strony na zagwarantowaniu zasady państwa prawa, a z drugiej strony na ochronie bezpieczeństwa publicznego, co znajduje doskonałe odzwierciedlenie w treści przepisów. Jak wyjaśnię w dalszej części opinii, gwarancje wynikające z zasady państwa prawa, a ściślej rzecz ujmując obowiązek uzasadniania aktów administracyjnych oraz możliwość zaskarżania takich aktów, mogą podlegać ograniczeniom ze względu na interes bezpieczeństwa publicznego(13).
44.      Aby udzielić użytecznej odpowiedzi na pytania prejudycjalne należy ustalić w drodze wykładni odpowiednich przepisów, jakie znaczenie prawodawca Unii przypisał wspomnianym interesom i w jakim stopniu zamierzał objąć je ochroną. Wykładnia ta ukaże aktualny etap rozwoju, na jakim znajduje się prawo Unii w dziedzinie wspólnej polityki wizowej. Jak już wcześniej wskazałem, analiza prawa do skutecznego środka prawnego w postaci, w jakiej jest ono realizowane w prawie wtórnym, będzie się koncentrować na dwóch aspektach, a mianowicie na sposobie, w jaki odmowa wydania wizy jest przedstawiana osobie ubiegającej się o wizę, oraz na kontroli zgodności z prawem, której podlega ta decyzja.
2.      Sposób, w jaki decyzja odmowna jest przedstawiana osobie ubiegającej się o wizę
45.      Na wstępie chciałbym zauważyć, że Trybunał wypowiadał się w sposób bardzo ogólny na temat sposobu, w jaki należy poinformować zainteresowanego o powodach wydanej w stosunku do niego decyzji administracyjnej, wymagając jedynie, aby mógł on się z nimi zapoznać „czy to poprzez lekturę samej decyzji, czy to poprzez poinformowanie go o tych powodach na jego żądanie, bez uszczerbku dla uprawnienia właściwego sądu do zażądania podania tych powodów od właściwego organu”(14). Wynika z tego, że przedstawienia powodów co do zasady można dokonać na trzy różne sposoby.
46.      Co się tyczy w szczególności analizy pewnych przepisów kodeksu wizowego, art. 32 ust. 1 tego kodeksu stanowi, że odmawia się wydania wizy, jeżeli osoba ubiegająca się o wizę jest uważana za osobę, której obecność stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego w myśl art. 2 pkt 19 kodeksu granicznego Schengen lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich, a w szczególności jeżeli w krajowych bazach danych należących do państw członkowskich jest na jej temat wpis, który z wymienionych względów nakazywałby odmówić pozwolenia na wjazd. Zgodnie z art. 32 ust. 2 tego kodeksu decyzję w sprawie odmowy oraz powody odmowy przedstawia się osobie ubiegającej się o wizę na standardowym formularzu określonym w załączniku VI. Ta decyzja odmowna odzwierciedla wnioski z rozpatrywania sprawy przez państwo członkowskie odpowiedzialne za wydanie ostatecznej decyzji oraz wynik procedury zasięgania opinii określonej w art. 22 kodeksu wizowego. Należy jednak zauważyć, że ten standardowy formularz zasadniczo umożliwia państwom członkowskim zakreślenie wyłącznie pola nr 6, w którym zostały wskazane powody odmowy, nie dając zainteresowanemu innych informacji. Standardowy formularz nie zawiera zatem rozróżnienia pomiędzy poszczególnymi powodami odmowy wymienionymi w art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego.
47.      W efekcie osoba ubiegająca się o wizę jest informowana w sposób bardzo ogólnikowy i lakoniczny o powodach odmowy wydania wizy. Prawdą jest, jak słusznie wskazuje Komisja w swoich uwagach, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwa członkowskie umieszczały te informacje w formularzu, na przykład wypełniając pole „uwagi”. Pole to daje bowiem zasadniczo możliwość dostarczenia osobie ubiegającej się o wizę użytecznych informacji pozwalających lepiej zrozumieć powody odmowy, rozpoznać ewentualne błędy i zażądać sprostowania od właściwego organu krajowego. Należy w tym względzie podkreślić, że nawet jeżeli na podstawie powołanych wyżej przepisów nie można wywieść żadnego obowiązku co do podawania bardziej szczegółowych informacji, możliwość tak została jednakże przewidziana w standardowym formularzu, który sam stanowi integralną część kodeksu wizowego. W związku z tym należy wyjść z założenia, że standardowy formularz wskazujący na istnienie jednego lub kilku powodów odmowy oraz zawierający ewentualne uwagi państw członkowskich stanowi „minimum informacji”, które prawodawca Unii uznał za wystarczające dla wypełnienia obowiązku uzasadnienia każdej decyzji o odmowie wydania wizy, w którym to obowiązku wyraża się zasada państwa prawa.
48.      Ponadto z akt sprawy wynika, że to na wniosek skarżących skierowany do organów niderlandzkich dowiedzieli się oni, które państwa członkowskie zgłosiły sprzeciwy wobec wydania wiz w ramach procedury zasięgania opinii przewidzianej w art. 22 kodeksu wizowego. W związku z tym należy zauważyć, że krajowe postępowanie administracyjne może przewidywać możliwość udzielenia osobie ubiegającej się o wizę dodatkowych użytecznych dla niej informacji w uzupełnieniu uzasadnienia decyzji odmownej. Podzielam opinię rządu niemieckiego, według którego informacja o tym, które państwa członkowskie zgłosiły sprzeciw, powinna zostać ujawniona na wyraźne żądanie osoby ubiegającej się o wizę, aby zapewnić możliwość kwestionowania dokonanej przez te państwa oceny dotyczącej zagrożenia, jakie stanowi ta osoba.
49.      Powyższe rozważania skłaniają mnie do wniosku, że wobec braku wyraźnego uregulowania wewnątrz Unii dotyczącego stopnia szczegółowości uzasadnienia, jakie powinna zawierać decyzja o odmowie wydania wizy, prawodawca Unii zamierzał pozostawić w gestii państw członkowskich ustalenie, jakie informacje chcą przekazywać osobie ubiegającej się o wizę. Taka wykładnia wydaje mi się tym bardziej spójna, że – jak wyjaśnię w niniejszej opinii – mogą istnieć obiektywne powody przemawiające za mniej szczegółowym uzasadnieniem wspomnianej decyzji.
a)      Powody wynikające z różnych kontekstów w porządku prawnym Unii
1)      Ograniczenie zakresu prawa chronionego na podstawie art. 47 karty
50.      Po pierwsze, obiektywne powody związane ze specyfiką określonego kontekstu normatywnego mogą wymagać mniejszego stopnia szczegółowości uzasadnienia aktu administracyjnego. To ograniczenie prawa jednostki do uzyskania uzasadnionej decyzji administracyjnej często wynika ze względów praktycznych, które prawodawca bierze pod uwagę, na przykład obciążenia pracą w administracji(15). Z teoretycznego punktu widzenia zakres prawa gwarantowanego na mocy art. 47 karty, umożliwiającego kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem, może być w niektórych dziedzinach prawa Unii bardziej ograniczony niż w innych, co jednakże nie może naruszać istoty tego prawa.
51.      W tym kontekście należy przypomnieć orzecznictwo Trybunału, w myśl którego obowiązek uzasadnienia może się charakteryzować mniejszym stopniem szczegółowości w zależności od danej dziedziny prawa administracyjnego. Istotne wydaje mi się również orzecznictwo Trybunału, w myśl którego o tym, czy uzasadnienie decyzji administracyjnej można uznać za wystarczające decyduje interes, jaki może mieć jej adresat w uzyskaniu wyjaśnień(16). Oczywiste jest, że interes ten jest w dużej mierze określony przez samego prawodawcę, ponieważ to on określa status prawny adresata decyzji w danej dziedzinie.
52.      Trybunał wydaje się uznawać tę prerogatywę prawodawcy, gdy wyjaśnia w swoim orzecznictwie, że nie ma wymogu, aby uzasadnienie zawierało wyszczególnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Zdaniem Trybunału ocena, czy uzasadnienie danego aktu spełnia wymogi wynikające z prawa Unii winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę(17). Należy zatem przeanalizować określony w prawie Unii status prawny osoby ubiegającej się o wizę.
2)      Prawo Unii nie przyznaje prawa wjazdu na terytorium państw członkowskich ani prawa podmiotowego do uzyskania wizy
53.      W tym względzie należy na wstępie zauważyć, że prawo Unii nie przyznaje obywatelom państw trzecich prawa wjazdu na terytorium państw członkowskich ani prawa podmiotowego do uzyskania wizy. W pełni podzielam stanowiska rzeczników generalnych P. Mengozziego, M. Bobeka i M. Szpunara, którzy jednomyślnie wykluczyli istnienie takich praw, opierając się na pogłębionej analizie kodeksu wizowego z uwzględnieniem w szczególności zamierzonego przez prawodawcę celu tego aktu, treści normatywnej jego przepisów oraz specyfiki wspólnej polityki wizowej. Aby uniknąć powtórzeń pozwolę sobie odesłać do ich odpowiednich opinii przedstawionych w analizowanych przez nich sprawach, zastrzegając sobie jednak prawo do przytoczenia tych ich spostrzeżeń, które wydają mi się najbardziej istotne dla niniejszych spraw.
54.      Jak słusznie zauważył rzecznik generalny P. Mengozzi w sprawie Koushkaki(18), wiza nie jest traktowana jako prawo, lecz raczej jako obowiązek nałożony na osobę, która pragnie przebywać przez krótki okres czasu na terytorium państwa członkowskiego, tzn. jako wstępny wymóg wjazdu na terytorium Unii. Wiza jest instrumentem kontroli przekraczania granic, a zatem również kontroli ruchów migracyjnych(19). Rzecznik generalny P. Mengozzi zauważył również, że działania podjęte na szczeblu Unii w sprawach wizowych dążą do celu o charakterze raczej ochronnym, a mianowicie do przeciwdziałania nielegalnej imigracji oraz zapobiegania zjawisku „visa shopping” polegającemu na wykorzystywaniu mniej rygorystycznych procedur wizowych, tzn. zapobiegania temu, aby jakieś państwo członkowskie nie wprowadziło polityki wizowej w widoczny sposób korzystniejszej dla wnioskodawców, ponieważ taka polityka stanowiłaby wówczas potencjalne ryzyko destabilizacji strefy Schengen ze względu na brak kontroli na granicach wewnętrznych(20). Właśnie z tego powodu kodeks wizowy wprowadza obowiązek odmowy wydania wizy, jeżeli nie są spełnione warunki wymagane od wnioskodawcy(21). Jest zatem oczywiste, że skoro celem przewidzianej w kodeksie wizowym częściowej harmonizacji jest jednolite stosowanie przepisów, w szczególności co się tyczy powodów odmowy, nie oznacza to, że państwa członkowskie powinny wydawać wizę w każdych okolicznościach(22).
55.      Z kolei rzecznik generalny M. Bobek doszedł do takiego samego wniosku w sprawie El Hassani(23), zwracając uwagę, że już sam fakt istnienia wymogu wizowego jako takiego wyklucza pojęcie prawa podmiotowego do wjazdu na terytorium państw członkowskich(24). Wskazał on na art. 2 ust. 2 lit. a) kodeksu wizowego, z którego wynika, że wiza to „zezwolenie wydawane przez państwo członkowskie na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający trzech miesięcy […]”. Należy zauważyć, że obowiązek uzyskania zezwolenia – czyli uprzedniej zgody w rozumieniu prawa administracyjnego – warunkującego możliwość wjazdu obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich, zakłada logicznie brak jakiegokolwiek automatyzmu w procedurze wydawania wiz. W związku z tym adwokaci generalni P. Mengozzi i M. Bobek słusznie sprzeciwili się wykładni kodeksu wizowego, w myśl której miałoby istnieć prawo podmiotowe do otrzymania wizy. Poza tym należy podkreślić, że z brzmienia art. 30 kodeksu wizowego jednoznacznie wynika, iż posiadanie wizy jednolitej lub wizy o ograniczonej ważności terytorialnej nie daje automatycznie prawa do wjazdu.
56.      Moim zdaniem z postanowień karty również nie można wywodzić istnienia prawa podmiotowego, ponieważ postanowienia te przyznają obywatelom państw trzecich prawa w zakresie swobody przemieszczania się jedynie w dwóch szczególnych przypadkach. Po pierwsze, art. 15 ust. 3 stanowi, że obywatele państw trzecich, którzy posiadają zezwolenie na pracę na terytorium państw członkowskich, mają prawo do takich samych warunków pracy, z jakich korzystają obywatele Unii. Po drugie, art. 45 ust. 2 karty stanowi, że „[s]woboda przemieszczania się i pobytu może zostać przyznana, zgodnie z Traktatami, obywatelom państw trzecich przebywającym legalnie na terytorium państwa członkowskiego”. Jak stwierdził rzecznik generalny M. Szpunar w swojej opinii w sprawie Fahimian(25), w karcie ustanowiony został warunek wstępny polegający na legalnym wjeździe do Unii, natomiast nie ustanowiono w niej takiego prawa(26).
57.      W świetle powyższych rozważań, mając na względzie orzecznictwo Trybunału, w myśl którego interesu, jaki może mieć adresat decyzji administracyjnej stanowi o tym, czy zawarte w tej decyzji uzasadnienie należy uznać za wystarczające, oraz biorąc pod uwagę okoliczność, że osoba ubiegająca się o wizę nie może powoływać się względem administracji na żadne prawo podmiotowe, przyjęcie mniejszego stopnia szczegółowości uzasadnienia decyzji o odmowie wydania wizy nie wydaje się pozbawione racji.
3)      Wydawanie wiz jako wykonywanie suwerennych uprawnień
58.      Brak prawa podmiotowego, czyli „uzasadnionego interesu chronionego prawem” Unii(27), „nakładającego na [Unię] obowiązek podjęcia określonego działania na rzecz osoby, której przysługuje to prawo podmiotowe”(28), wskazuje na to, że osoba ubiegająca się o wizę zajmuje względem państwa pozycję, którą można byłoby określić jako słaba. Sądzę jednak, że taki był właśnie zamiar prawodawcy, gdy przyjmował kodeks wizowy, zwłaszcza jeżeli uzna się, jak zauważył rzecznik generalny P. Mengozzi w sprawie Koushkaki, że wydanie wizy obywatelowi państwa trzeciego stanowi wykonanie suwerennego uprawnienia. Ściślej rzecz ujmując rzecznik generalny przypomniał, że przysługujące państwom prawo do kontrolowania wjazdu obcokrajowców na ich terytoria jest przejawem suwerenności państwa jako zasady prawa międzynarodowego(29).
59.      Rzecznik generalny M. Szpunar rozwinął tę argumentację w swojej opinii w sprawie Fahimian wyjaśniając, że w obecnym stanie prawa międzynarodowego publicznego pierwszy wjazd dla potrzeb legalnej migracji stanowi obszar w znacznej mierze objęty nieograniczonym zakresem uznania danego państwa(30). Zgodnie ze spostrzeżeniami rzecznika generalnego M. Szpunara suwerenności tej nie podważają zaciągnięte przez państwa członkowskie zobowiązania międzynarodowe wynikające z traktatów międzynarodowych dotyczących praw człowieka(31), na które zresztą nie powoływali się także skarżący w postępowaniach głównych w celu uzyskania możliwości wjazdu na terytorium Królestwa Niderlandów. Podobnie okoliczność, że państwa członkowskie dobrowolnie przyjęły na siebie zobowiązania dotyczące ochrony międzynarodowej przyznawanej uchodźcom, bez względu na to jak bardzo są one istotne, sama w sobie nie jest wystarczająca, aby podważyć pełnię uprawnień przysługujących państwom, jeśli chodzi o decydowanie, czy obywatele państw trzecich mogą wjechać na ich terytorium. Stwierdziwszy to, dla jasności należy uściślić, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy azylowe Unii, w tym zasada „non refoulement”, ponieważ skarżący w postępowaniach głównych nie ubiegają się o status uchodźców na podstawie postanowień i procedur prawa międzynarodowego.
60.      Dla pełności wywodu należy zauważyć, że skarżący w postępowaniu głównym, jak się wydaje, nie mogą powoływać się na przepisy prawa Unii w dziedzinie imigracji, które umożliwiają niektórym członkom rodziny obywatela państwa trzeciego legalny pobyt na terytorium państw członkowskich. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin(32) „nakłada na państwa członkowskie szczegółowe zobowiązania czynienia, którym odpowiadają jasno określone prawa podmiotowe, gdyż nakazuje im, w sytuacjach określonych przez dyrektywę, zezwolić na łączenie niektórych krewnych członka rodziny rozdzielonej bez możliwości skorzystania z zakresu uznania”(33). Wobec braku jakiejkolwiek konkretnej wskazówki na ten temat w postanowieniach odsyłających należy uznać, że skarżący w postępowaniach głównych nie składali wniosków o łączenie rodziny. Nie jest także oczywiste, czy spełniają oni określone w tej dyrektywie kryteria członków rodziny. W związku z tym należy wyjść z założenia, że ta norma prawna nie znajduje zastosowania w niniejszych sprawach.
4)      System wizowy jako instrument polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
61.      Inny argument, który wydaje się potwierdzać raczej słaby status prawny osoby ubiegającej się o wizę względem państwa w ramach procedury wydawania wiz, jest związany z charakterem systemu wizowego jako instrumentu polityki zagranicznej i bezpieczeństwa(34). Argument ten został również podniesiony przez rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Koushkaki(35) i rozwinięty przez rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie El Hassani(36). Dla dziedziny wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii charakterystyczny jest bowiem decydujący wpływ państw członkowskich w procesie podejmowania decyzji w ramach Rady Unii Europejskiej, którego wyrazem są wspólne działania i wspólne stanowiska, przy czym państwa członkowskie zachowują szerokie dyskrecjonalne uprawnienia w zakresie głosowania, co jasno wskazuje na sposób, w jaki korzystają one ze swojej suwerenności(37). Jednomyślność wymagana na mocy art. 24 ust. 2 TUE i art. 31 TUE dla podejmowania wspomnianych decyzji oraz drugorzędna rola przeznaczona Parlamentowi Europejskiemu przez art. 36 TUE, również uwydatniają troskę o zachowanie ich suwerenności, ponieważ te dwa elementy skutkują uniemożliwieniem przyjęcia określonej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa bez porozumienia między nimi(38). Należy zauważyć, że unijne traktaty jednoznacznie uznają odpowiedzialność państw członkowskich za kształtowanie i prowadzenie własnej polityki zagranicznej oraz za sposób, w jaki są one reprezentowane w państwach trzecich i organizacjach międzynarodowych(39). Wszystkie te czynniki mają wpływ na politykę wizową Unii, mimo że decyzje z nią związane zostały poddane kwalifikowanej większości w ramach rewizji traktatów. W praktyce państwa członkowskie odgrywają decydującą rolę(40).
62.      Należy w tym względzie zauważyć, że wiele umów zawartych przez Unię i jej państwa członkowskie z państwami trzecimi, a także inne akty prawne, przewidują liberalizację systemu wizowego ułatwiając przemieszczanie się, działalność gospodarczą i kontakty międzyludzkie. Te umowy i akty prawne wpisują się w strategię, która odzwierciedla interesy Unii i jej państw członkowskich w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa(41). Strategia ta może się różnić w zależności od stosunków międzynarodowych, ale także w zależności od różnych grup państw trzecich. Obywatelom niektórych państw trzecich mogą być przyznawane na zasadzie wzajemności przywileje takie jak zwolnienie z obowiązku wizowego, które są uzależnione od szczególnych warunków oraz są objęte kontrolą Unii i jej państw członkowskich(42). W konsekwencji przywileje te mogą być również zniesione, gdy warunki ich przyznania przestały być spełniane. Podobnie, jak słusznie zauważył rzecznik generalny P. Mengozzi w sprawie Koushkaki(43), powinna istnieć możliwość ich zniesienia w sytuacji, gdy wzajemność w tym zakresie nie jest już zapewniana. Podejmując decyzje co do celowości zawarcia takich umów, Unia i państwa członkowskie wykonują swoje suwerenne uprawnienia i czuwają nad tym, aby decyzje te odpowiadały zidentyfikowanym przez nie potrzebom; wypełniają one w ten sposób swoje obowiązki względem obywateli Unii.
63.      Moim zdaniem to właśnie w świetle poprzedzających rozważań należy dokonywać wykładni kodeksu wizowego. Nie należy zapominać, że chociaż kodeks wizowy przyznaje pewien status prawny obywatelom państw trzecich, ów status prawny jest określany przez Unię i jej państwa członkowskie w ramach ich suwerennej woli. Należy zatem stwierdzić, że na obecnym etapie rozwoju prawa wizowego Unii jednostka jest jedynie „beneficjentem” posiadającym ograniczone uprawnienia, a jej status prawny jest podporządkowany celom określonym przez Unię i jej państwa członkowskie w ramach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
5)      Szeroki zakres uznania przysługujący organom krajowym w zakresie ustalania, czy dana osoba kwalifikuje się do uzyskania wizy
64.      Inny aspekt związany z wykonywaniem suwerenności, który wydaje mi się istotny do celów niniejszej analizy, a mianowicie rola organów krajowych w ramach rozpatrywania wniosków o wizy, wymaga poczynienia kilku uwag.
65.      Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt (vi) kodeksu wizowego odmawia się wydania wizy, jeżeli osoba ubiegająca się o wizę jest „uważana
za osobę, której obecność stanowi zagrożenie” w myśl art. 2 pkt 19 kodeksu granicznego Schengen, co zakłada, po pierwsze, że właściwe organy przeprowadzają ocenę ryzyk zgodnie z art. 21 kodeksu wizowego, a po drugie, że
absolutna pewność co do istnienia rzeczywistego zagrożenia nie jest konieczna. Przeciwnie, wydaje się, że co do zasady dla zastosowania tego przepisu wystarczające jest stwierdzenie występowania pewnych wskazówek sugerujących ryzyka dla rozpatrywanych uzasadnionych interesów(44). Taką wykładnię można byłoby bowiem uzasadnić prewencyjnym charakterem systemu wizowego stworzonego w celu ochrony bezpieczeństwa w całej strefie Schengen przed niebezpieczeństwem zagrożeń zewnętrznych, takich jak nielegalna migracja i handel ludźmi(45). W konsekwencji można co do zasady twierdzić, że organy krajowe, sprzeciwiając się wydaniu wizy, mogą opierać się na wskazówkach, którymi dysponują, bez konieczności uzyskania absolutnej pewności, że osoba ubiegająca się o wizę rzeczywiście stanowi zagrożenie. Przez wzgląd na spójność należałoby nakładać mniej rygorystyczne wymogi, jeśli chodzi o uzasadnienie decyzji o odmowie wydania wizy.
66.      Należy również zauważyć, że Trybunał w wyroku wydanym w sprawie Koushkaki(46) podkreślał szeroki zakres uznania, jakim dysponują organy krajowe oceniając, czy dana osoba kwalifikuje się do uzyskania wizy. Z wyroku tego wynika, że oszacowanie indywidualnej sytuacji osoby ubiegającej się o wizę w celu określenia, czy jej wniosek nie napotyka na przeszkodę wynikającą z podstawy odmowy, wymaga kompleksowych ocen dotyczących w szczególności osobowości wnioskodawcy, jego integracji z państwem, w którym mieszka, sytuacji politycznej, społecznej i gospodarczej tego państwa, oraz ewentualnego zagrożenia, które stanowiłoby przybycie tego wnioskodawcy, dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich(47). Zdaniem Trybunału takie kompleksowe oceny wymagają sporządzenia prognostyk co do przewidywalnego zachowania wspominanej osoby ubiegającej się o wizę i muszą w szczególności opierać się na rozległej znajomości jej państwa zamieszkania oraz analizie różnych dokumentów, których autentyczność i prawdziwość treści należy sprawdzić, oraz oświadczeń osoby ubiegającej się o wizę, których wiarygodność należy ocenić, jak to przewiduje art. 21 ust. 7 kodeksu wizowego(48).
67.      W wyroku wydanym w sprawie El Hassani Trybunał podtrzymał swoje stanowisko co do szerokiego zakresu uznania przysługującego organom krajowym w odniesieniu do przesłanek stosowania podstaw odmowy przewidzianych w kodeksie wizowym i do oceny istotnych okoliczności faktycznych(49).
68.      Należy zauważyć, że Trybunał zastosował to samo rozumowanie w wyroku Fahimian, który dotyczył wykładni dyrektywy Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie(50), czyli aktu prawnego innego niż kodeks wizowy, lecz należącego również do dziedziny polityki imigracyjnej. I tak, Trybunał podkreślił, że organom krajowym został przyznany szeroki zakres uznania w odniesieniu do oceny istotnych okoliczności faktycznych na potrzeby ustalenia, czy podstawy odmowy wyszczególnione w art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114 związane z istnieniem zagrożenia między innymi dla bezpieczeństwa publicznego, stoją na przeszkodzie przyjęciu obywatela państwa trzeciego(51). Trybunał orzekł, że aby określić, czy osoba ubiegająca się o wizę stanowi zagrożenie, nawet jedynie potencjalne, dla bezpieczeństwa publicznego, wspomniane organy krajowe powinny dokonać całościowej oceny wszystkich okoliczności charakteryzujących sytuację tej osoby(52). Warto podkreślić, że Trybunał powołał się w tym kontekście w drodze analogii na swój wyrok w sprawie Koushkaki(53), o którym była już mowa powyżej.
69.      Moim zdaniem taki zakres uznania przyznany organom krajowym w odniesieniu do dokonywania ustaleń, czy dana osoba kwalifikuje się do uzyskania wizy, stanowi potwierdzenie słabości statusu prawnego przyznanego przez kodeks wizowy osobie ubiegającej się o wizę.
6)      Brak możliwości przełożenia unormowań prawnych dotyczących obywatelstwa Unii i rynku wewnętrznego na sytuację osoby ubiegającej się o wizę
i)      Skarżącym w postępowaniu głównym nie przysługuje uprzywilejowany status
70.      Z postanowień odsyłających wynika, że niektórzy członkowie rodzin skarżących w postępowaniach głównych zamieszkują w Niderlandach. W związku z tym powstaje pytanie, czy skarżącym w postępowaniach głównych przysługuje swego rodzaju uprzywilejowany status z tego powodu, że ich krewni zamieszkują na terytorium państwa członkowskiego Unii. Przynajmniej teoretycznie można by rozważać istnienie pewnego związku ze swobodami podstawowymi rynku wewnętrznego Unii.
71.      Moim zdaniem na pytanie to należy udzielić jednoznacznie przeczącej odpowiedzi. Ramy normatywne mające zastosowanie do rynku wewnętrznego Unii nie mają odniesienia do sytuacji osoby ubiegającej się o wizę, co stanowi inny istotny powód, dla którego takiej osobie nie można przyznać ochrony analogicznej do ochrony przysługującej osobie, która korzysta z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu. Mam tu na myśli w szczególności zasady dotyczące traktowania członków rodziny obywatela Unii, którzy nie posiadają obywatelstwa państwa członkowskiego.
72.      Jak ustalił Trybunał w swoim orzecznictwie, prawodawca Unii rozszerzył w istotnym zakresie stosowanie prawa Unii w przedmiocie wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich na obywateli państw trzecich, będących współmałżonkami obywateli państw członkowskich(54). Dokładniej rzecz ujmując dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG(55) przyznaje obywatelom państw trzecich, będącym członkami rodziny obywatela Unii w rozumieniu art. 2 pkt 2 tej dyrektywy, którzy towarzyszą temu obywatelowi Unii lub dołączają do niego w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, którego ma on obywatelstwo, prawo wjazdu i prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim.
73.      Należy jednakże przypomnieć w tym względzie, że zasady mające zastosowanie do tej kategorii osób mają w istocie na celu zapewnienie swobody przemieszczania się obywatela Unii. Prawodawca Unii uznał znaczenie, jakie ma zagwarantowanie ochrony życia rodzinnego obywateli państw członkowskich, dla usunięcia przeszkód w wykonywaniu podstawowych swobód zagwarantowanych traktatami(56). Gdyby obywatelom Unii nie zezwolono na prowadzenie normalnego życia rodzinnego w przyjmującym państwie członkowskim, korzystanie ze swobód zagwarantowanych im traktatem byłoby poważnie utrudnione(57). Artykuł 21 ust. 1 TFUE oraz przepisy dyrektywy 2004/38 nie przyznają obywatelom państw trzecich żadnego autonomicznego prawa. Ewentualne prawa przyznane takim obywatelom na podstawie przepisów prawa Unii dotyczących obywatelstwa Unii są prawami pochodnymi wynikającymi ze skorzystania przez obywatela Unii z jego swobody przemieszczania się(58).
74.      W konsekwencji, pomijając okoliczność, że jest mało prawdopodobne, aby przepisy te miały zastosowanie do rozpatrywanych spraw, ponieważ skarżący w postępowaniach głównych nie wydają się być członkami rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 2 dyrektywy 2004/38, wydaje mi się oczywiste, że zamierzeniem prawodawcy Unii nie było rozszerzanie kręgu beneficjentów dyrektywy na inne osoby, które nie zostały w niej wyraźnie wymienione. Jak wyjaśniłem w poprzedzającym punkcie, decyzja o rozszerzeniu prawa wjazdu i pobytu na niektórych członków rodziny obywatela Unii wynika z pewnej logiki ściśle związanej z prawem rynku wewnętrznego i prawami podstawowymi. Państwa członkowskie reprezentowane w Radzie jako podmioty współuczestniczące w procesie prawodawczym dobrowolnie przystały na podstawie suwerennej decyzji na przyznanie praw szczególnemu kręgowi beneficjentów, mając na uwadze rozwój instytucji obywatelstwa Unii i konsolidację rynku wewnętrznego, co w konsekwencji całkowicie wyklucza analogiczne stosowanie art. 21 ust. 1 TFUE i przepisów dyrektywy 2004/38 do innych kategorii obywateli państw trzecich.
ii)    Ochrona bezpieczeństwa publicznego w prawie rynku wewnętrznego
75.      To samo dotyczy koncepcji prawnych związanych z obywatelstwem Unii lub należących do sfery rynku wewnętrznego takich jak koncepcja względów „bezpieczeństwa publicznego” jako wyjątku od ogólnej zasady swobody przepływu. Jak wskazałem wcześniej w niniejszej opinii(59), gwarancje wynikające z zasady państwa prawa, między innymi obowiązek uzasadniania aktów administracyjnych, mogą podlegać ograniczeniom ze względu na interes bezpieczeństwa publicznego. Chociaż to ogólne stwierdzenie jest co do zasady prawidłowe, należy jednak poczynić kilka istotnych uściśleń. Okoliczność, że w kodeksie wizowym i w przepisach wprowadzających w życie swobody rynku wewnętrznego znajdują się odniesienia do „bezpieczeństwa publicznego” nie oznacza, że chodzi o ten sam koncept prawny oraz że należy go interpretować w ten sam sposób. Zgodnie z tym, co już wcześniej stwierdziłem(60), kontekst przepisu w porządku prawnym Unii ma decydujący wpływ na jego wykładnię.
76.      Właśnie z tego powodu rzecznik generalny M. Szpunar słusznie wykluczył możliwość przeniesienia orzecznictwa Trybunału dotyczącego wyjątków od ogólnej zasady swobody przepływu na grunt systemu wizowego, który to system jest rozpatrywany w sprawach w postępowaniach głównych. Jak zauważył rzecznik generalny M. Szpunar w sprawie Fahimian, jest zrozumiałe, że wyjątki te należy interpretować w sposób zawężający(61) ze względu na wymóg zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego. Rzecznik generalny M. Szpunar przedstawił inne istotne argumenty przemawiające przeciwko przenoszeniu koncepcji prawnych należących do dziedziny rynku wewnętrznego na grunt systemu wizowego, przykładowo różnicę struktury normatywnej(62). Okoliczność, że dana osoba nie jest uznana za zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego nie stanowi wyjątku od szeroko rozumianego prawa wjazdu, lecz jedynie negatywny warunek regulujący prawo wjazdu. Jak zauważył rzecznik generalny M. Szpunar, kontekst jest zatem po prostu inny niż w wypadku rynku wewnętrznego, a kontekst ma znaczenie. Szczególny kontekst prawa Unii w dziedzinie imigracji wskazuje, że obywatel państwa trzeciego nie korzysta z takich samych praw jak obywatel państwa członkowskiego, czyli obywatel Unii. Poza tym rzecznik generalny M. Szpunar, wskazawszy, że dyrektywa 2004/114 jest oparta na art. 79 TFUE, który zawarto w części 3 w tytule V traktatu FUE, podkreślił, iż koncepcja porządku i bezpieczeństwa publicznego w prawie regulującym swobodny przepływ nie jest taka sama jak w prawie imigracyjnym(63). Rzecznik odniósł się w tym kontekście do art. 72 TFUE (do którego powrócę w dalszej części mojej analizy), zgodnie z którym odpowiedzialność za utrzymanie porządku publicznego i ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego spoczywa na państwach członkowskich.
77.      Z powyższych rozważań wynika, że statusu prawnego osoby ubiegającej się o wizę nie można utożsamiać ze statusem obywatela Unii lub członka jego rodziny będącego obywatelem państwa trzeciego. W konsekwencji należy wykluczyć jakiekolwiek analogiczne stosowanie do systemu wizowego koncepcji prawnych odnoszących się do obywatelstwa Unii i do rynku wewnętrznego.
iii) Brak możliwości przeniesienia na grunt niniejszej sprawy ogółu zasad wypracowanych w sprawie ZZ
78.      Mam pewne wątpliwości co to tego, czy należy zgodzić się z propozycją Komisji, która skłania się do zastosowania do niniejszych spraw w drodze analogii zasad wypracowanych przez Trybunał w sprawie ZZ(64). Jak przyznaje sama Komisja w swoich uwagach na piśmie, okoliczności faktyczne, na których tle zapadł ten wyrok, różnią się od okoliczności niniejszych spraw, ponieważ charakteryzują się mniejszą intensywnością ingerencji władz. W sprawie ZZ obywatelowi Unii odmówiono wjazdu na terytorium państwa członkowskiego, w którym zamieszkiwała jego małżonka i dzieci oraz w którym on sam zamieszkiwał przez wiele lat, z tego powodu, że jego obecność w przyjmującym państwie członkowskim była szkodliwa dla bezpieczeństwa publicznego. Natomiast w sprawach w postępowaniach głównych skarżący, którym odmówiono wydania wiz, są obywatelami państw trzecich nieposiadającymi żadnych więzi z którymkolwiek z państw członkowskich. W konsekwencji sprawy te wpisują się w bardzo różne konteksty prawne, ponieważ w sprawie ZZ Trybunał miał dokonać wykładni przepisów dyrektywy 2004/38, a nie przepisów kodeksu wizowego, tak jak w sprawach w postępowaniach głównych.
79.      Biorąc pod uwagę istotne różnice co do okoliczności faktycznych i prawnych, a także mając na względzie poprzedzające rozważania uważam, że wskazane jest zachowanie ostrożności, jeśli chodzi o stosowanie bez zastrzeżeń zasad wypracowanych przez Trybunał w sprawie ZZ, nawet jeśli niniejsze sprawy dotyczą podobnej problematyki. To podobieństwo nie może przesłaniać faktu, że prawodawca Unii wyważył poszczególne interesy, jakimi są, z jednej strony, obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej, a z drugiej strony, ochrona bezpieczeństwa publicznego, uwzględniając kontekst prawny, który (jak wyjaśnię w kolejnych punktach) różni się bardzo od kontekstu rynku wewnętrznego i w którym ochrona bezpieczeństwa publicznego odgrywa centralną rolę.
b)      Względy związane z ochroną bezpieczeństwa publicznego
80.      Jak już wcześniej wskazałem(65) art. 52 ust. 1 karty dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z praw w niej uznanych, w tym prawa do skutecznego środka prawnego, o ile spełnione są pewne przesłanki. Z teoretycznego punktu widzenia ograniczenia w korzystaniu z praw mogą być uzasadnione celami interesu ogólnego uznawanymi przez Unię. Należy w tym względzie zauważyć, że wszystkie państwa członkowskie, które przedłożyły uwagi w niniejszych sprawach, powoływały się na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa narodowego jako przyczynę nieujawniania informacji uznanych za niejawne. Ochrona bezpieczeństwa publicznego, przede wszystkim jeśli chodzi o administrowanie danymi wrażliwymi, stanowi cel interesu ogólnego, co potwierdza szereg przepisów gwarantujących poufność informacji ze względów bezpieczeństwa.
81.      Zgodnie z art. 346 ust. 1 TFUE państwo członkowskie, które wyraziło sprzeciw, nie ma obowiązku udzielania informacji dotyczących powodów, dla których osoba ubiegająca się o wizę została zakwalifikowana jako zagrożenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego w rozumieniu art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt (vi) kodeksu wizowego, ponieważ przekazywanie informacji odnoszących się do bezpieczeństwa stanowi szczególnie wrażliwą dziedzinę.
82.      Poza tym art. 72 TFUE stanowi, że wspólna polityka w dziedzinie imigracji i kontroli granic zewnętrznych nie narusza wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego(66). Kompetencja ta obejmuje również wprowadzanie i stosowanie przepisów dotyczących przechowywania dokumentów niejawnych podlegającego urzędowej kontroli oraz ujawniania takich dokumentów osobom trzecim. Unia przeniosła tę zasadę odpowiedzialności państw członkowskich również na grunt przepisu zawartego w art. 8 ust. 3 kodeksu wizowego odnoszącego się do ustaleń dotyczących reprezentowania państw, który zawiera regulację dotyczącą obowiązku przestrzegania zasad w zakresie ochrony i bezpieczeństwa danych.
83.      Z kolei Trybunał uznał w swoim orzecznictwie, że „nadrzędne względy dotyczące bezpieczeństwa Unii lub jej państw członkowskich bądź prowadzenia ich stosunków międzynarodowych mogą stanąć na przeszkodzie powiadomieniu zainteresowanej osoby o pewnych informacjach lub pewnych dowodach”(67). W związku z tym w takich wyjątkowych przypadkach, w szczególności ze względów dotyczących bezpieczeństwa państwa, możliwe jest pozbawienie zainteresowanych pewnych informacji. Jak wyjaśnię poniżej, dotyczy to postępowania administracyjnego takiego jak postępowanie w sprawie wydania wizy, lecz również postępowania sądowego prowadzonego w wyniku wniesienia skargi.
c)      Wniosek pośredni
84.      Powyższe rozważania prowadzą mnie do wniosku pośredniego, który można streścić w następujący sposób.
85.      Standardowy formularz określony w załączniku VI do kodeksu wizowego umożliwia państwom członkowskim przedstawienie osobie ubiegającej się o wizę uzasadnienia, którego stopień szczegółowości jest wystarczający, biorąc pod uwagę status prawny tej osoby.
86.      Nawet jeżeli na obecnym etapie rozwoju prawa Unii państwa członkowskie nie mają obowiązku przedstawiania szczegółowego uzasadnienia, nic nie stoi na przeszkodzie, aby w celu ułatwienia kontroli zgodności z prawem umieszczały w standardowym formularzu „uwagi”.
87.      Prawodawca Unii może również, po dokonaniu ponownego wyważenia wchodzących w grę interesów, wprowadzić zmiany dotyczące sposobu, w jaki osobie ubiegającej się o wizę przedstawiana jest decyzja o odmowie jej wydania. W istocie prawodawca właśnie to uczynił przyjmując rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1155 z dnia 20 czerwca 2019 r. zmieniające kodeks wizowy(68). Nowelizacja ta przynosi istotne zmiany, ponieważ w nowym standardowym formularzu wyodrębniono obecnie, z jednej strony, kategorię „zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego”, a z drugiej strony, „zagrożenia dla zdrowia publicznego”. Trzy powody odmowy wydania wizy są zatem obecnie rozdzielone pomiędzy trzy odrębne pola. Należy również zwrócić uwagę na motyw 15 nowego rozporządzenia, z którego wynika, że „[p]owiadomienie o odmowie powinno zawierać szczegółowe informacje na temat przyczyn odmowy i procedury odwoławczej. W trakcie postępowania odwoławczego osoby ubiegające się o wizę powinny mieć dostęp do wszystkich odpowiednich informacji mających znaczenie dla ich sprawy, zgodnie z prawem krajowym”. Można zatem stwierdzić, że zamiarem prawodawcy jest stopniowe dostosowywanie statusu prawnego osoby ubiegającej się o wizę, tak aby w większym stopniu spełnić wymogi przejrzystości, jakie stawia prawo do skutecznego środka prawnego.
3.      Kontrola zgodności z prawem, jakiej podlega decyzja odmowna
88.      W niniejszej opinii wykażę, że powyższe stwierdzenia odnoszące się do statusu prawnego osoby ubiegającej się o wizę i do sposobu, w jaki są jej przedstawiane powody odmowy, mają doniosłe skutki dla analizy zakresu kontroli sądowej w ramach postępowania odwoławczego przewidzianego w art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego interpretowanego w świetle art. 47 karty.
a)      Zasady kontroli zgodności z prawem podlegają prawu krajowemu
89.      Prawodawca Unii przyznał osobom ubiegającym się o wizę prawo do środka odwoławczego określonego w zgodzie z wewnętrznym porządkiem prawnym państw członkowskich, co skutkuje tym, że procedury kontroli zgodności z prawem mogą się różnić w zależności od państwa członkowskiego. Co do zasady możliwe są procedury o charakterze administracyjnym, sądowym lub nawet mieszanym(69). Trybunał udzielił w tym względzie użytecznych wskazówek na potrzeby wykładni powyższych przepisów orzekając w wyroku w sprawie El Hassani, że chociaż „szczegółowe zasady procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności […] [p]rocedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu”(70).
90.      Ponadto należy powtórzyć również w niniejszym kontekście, że ponieważ krajowy porządek prawny przewiduje „procedury mieszane”, na przykład możliwość złożenia skargi do organu, który wydał decyzję odmowną (lub do organu administracyjnego wyższego stopnia odpowiedzialnego za kontrolę pod względem zgodności z prawem), nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwa członkowskie dostarczały w miarę możliwości bardziej szczegółowych informacji. Mając powyższe na uwadze pragnę zauważyć, że wbrew temu, co sugeruje brzmienie pierwszego pytania prejudycjalnego wydaje się, iż skarżący w postępowaniu głównym otrzymali od władz niderlandzkich w sposób zgodny z prawem bardziej szczegółowe informacje w szczególności na temat państw członkowskich, które zgłosiły sprzeciw wobec wydania wiz. W konsekwencji, jak już wcześniej wskazałem w toku analizy(71), obowiązująca w Niderlandach procedura wydaje się zapewniać minimum przejrzystości.
91.      Nie można nie doceniać znaczenia takiej kontroli zgodności z prawem. Jak wskazał rzecznik generalny P. Mengozzi w sprawie Koushkaki, celem przepisów wizowych jest zasadniczo wprowadzenie procedury, której zasady są „przejrzystsze i czytelniejsze dla wnioskodawców, aby zapewnić im traktowanie godne i szanujące ich człowieczeństwo”(72). Z kolei rzecznik generalny M. Bobek przypomniał, że „[i]stnieje […] prawo do tego, by wniosek danej osoby został rozpatrzony w sposób prawidłowy i zgodny z prawem, a prawo to może stanowić podstawę do przeprowadzenia kontroli sądowej decyzji w sprawie wniosku”(73). Jednakże istotne zagadnienie, które należy przeanalizować w niniejszej opinii, aby odpowiedzieć na pierwsze pytanie prejudycjalne, dotyczy natężenia, jakie powinno cechować sądową kontrolę decyzji o odmowie wydania wizy.
b)      Mniej dogłębna kontrola sądowa jako konsekwencja prerogatyw Rady w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
92.      System wizowy jako instrument polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii(74) jest uzależniony od prerogatyw przyznanych w tej dziedzinie Radzie, co umożliwia jej dostosowywanie tego systemu w zależności od stanu stosunków międzynarodowych i wymogów bezpieczeństwa. Rada wspierana przez Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa może najlepiej definiować tę politykę i realizować ją na poziomie prawodawstwa, także jeśli chodzi o dostęp obywateli państw trzecich do terytorium Unii. Rada, na podstawie informacji gromadzonych przez poszczególne służby Unii oraz przez jej państwa członkowskie, ma możliwość dokonania oceny, czy właściwe jest ewentualne utrzymanie lub zmiana polityki wizowej(75). Rada wykonuje zatem swoje kompetencje w tej dziedzinie mając na uwadze rzeczywistą realizację celów określonych przez traktaty(76).
93.      Zgodnie z art. 13 ust. 2 TUE „[k]ażda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych”. Postanowienie to stanowi wyraz charakterystycznej dla struktury instytucjonalnej Unii zasady równowagi instytucjonalnej, która oznacza, że każda instytucja wykonuje swoje kompetencje z poszanowaniem kompetencji pozostałych instytucji(77). Podział kompetencji w ramach Unii oraz prerogatywy Rady w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa automatycznie sprawiają, że rola powierzona pozostałym instytucjom jest rolą o mniejszej wadze(78). To samo dotyczy kontroli sądowej aktów przyjmowanych przez Radę, o czym świadczą art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE, które jednoznacznie wyłączają właściwość Trybunału w tej dziedzinie, poza zagadnieniami należącymi do art. 40 TUE związanymi z procedurami i odpowiednim zakresem uprawnień instytucji oraz kontrolą legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych(79). Jak wyjaśnię w niniejszej opinii, aspekty te są istotne dla ustalenia, jaki jest zakres kontroli sądowej na szczeblu krajowym, jeśli chodzi o decyzje podejmowane w sprawach wizowych.
94.      Z tych samych powodów, które wymieniłem, porządek konstytucyjny państw członkowskich przewiduje podział kompetencji podobny do opisanego w poprzedzających punktach, przyznając tradycyjnie władzy wykonawczej uprawnienia w dziedzinie polityki zewnętrznej i bezpieczeństwa. Kształtowanie polityki zagranicznej oraz wykonywanie obowiązków dotyczących zagranicznych przedstawicielstw dyplomatycznych i konsularnych jest zwykle zadaniem władzy wykonawczej państwa(80). Zgodnie z przedstawionym w niniejszej opinii rozumowaniem sądzę, że kontrola sądowa aktów nieodłącznie związanych z tą dziedziną, takich jak decyzje w przedmiocie wiz, powinna być bardziej ograniczona.
95.      Należy w tym względzie przypomnieć, że sądy krajowe są właściwe do stosowania prawa w rozpoznawanych przez nie sprawach, co oznacza, że ich zadaniem jest ocena okoliczności faktycznych i rozstrzyganie kwestii prawnych, jakie mogą się pojawiać. Natomiast sądy krajowe zwykle nie posiadają jakichkolwiek kompetencji lub kwalifikacji w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Ponadto nie posiadają one niezbędnego umocowania w porządku konstytucyjnym, aby podejmować decyzje dotyczące tej szczególnie wrażliwej dziedziny. Poza tym nie można wykluczyć, że ich działania mogłyby nawet stanąć na przeszkodzie celom realizowanym przez organy państwa wyznaczone do pełnienia tej funkcji. W związku z tym zamiar przydzielenia sądom krajowym zadania, którego nie byłyby w stanie pełnić, nie wydaje mi się realistycznym podejściem. Tymczasem, jak się wydaje, właśnie do tego prowadziłaby nieograniczona kontrola sądowa, w ramach której (w celu spełnienia wymogów wynikających z prawa Unii) na sąd mógłby być nałożony obowiązek każdorazowej weryfikacji wszystkich powodów leżących u podstaw decyzji o odmowie wydania wizy.
96.      Po uwzględnieniu wszystkich wskazanych wyżej aspektów odnoszących się do wykładni art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego jestem przekonany, że w niniejszej sprawie wymagana jest mniej dogłębna kontrola sądowa ze strony sądu krajowego. Należy w tym względzie zauważyć, że (jak wykażę w kolejnych punktach) nie jestem jedynym rzecznikiem generalnym Trybunału prezentującym takie stanowisko.
a)      Państwa członkowskie mogą przewidzieć mniej dogłębną kontrolę sądową
97.      Podzielam bowiem bez zastrzeżeń opinie rzeczników generalnych M. Bobeka i M. Szpunara, którzy wypowiadają się za mniej dogłębną kontrolą sądową, ponieważ uzasadnieniem dla ich argumentacji jest szeroki zakres uznania, jakim dysponują organy podejmujące decyzję o tym, czy dana osoba kwalifikuje się do uzyskania wizy.
98.      Jak słusznie zauważył rzecznik generalny M. Bobek „szeroki zakres uznania organów państw członkowskich logicznie przekłada się na łagodniejsze normy w zakresie kontroli sądowej, jaką mają sprawować sądy państw członkowskich”(81). Z kolei rzecznik generalny M. Szpunar zwraca uwagę, że „[s]zeroki zakres uznania skutkuje ograniczoną kontrolą sądową. W przeciwnym wypadku zakres uznania zostałby naruszony, a władza sądownicza zastępowałaby władzę wykonawczą w wykonywaniu jej obowiązków”(82). Argumentacja ta wydaje mi się szczególnie przekonująca w kontekście takim jak ten dotyczący spraw wizowych, w których, jak już wyjaśniłem, właściwe organy powinny dokonywać kompleksowych ocen w celu ochrony bezpieczeństwa całej strefy Schengen przed niebezpieczeństwem zagrożeń zewnętrznych, przy czym nie muszą one jednak posiadać całkowitej pewności co do istnienia konkretnego zagrożenia(83). Sąd krajowy nie może zastąpić właściwych organów, które poza tym dysponują kompetencjami i środkami wymaganymi dla wypełnienia tego zadania.
99.      Poza tym wydaje mi się, że argumentacja rzecznika generalnego P. Mengozziego podąża w tym samym kierunku, kiedy pisze on, że procedura odwoławcza została wprowadzona w celu uniknięcia arbitralności decyzji(84). Kontrola mająca na celu zapobieżenie arbitralności z definicji zakłada istnienie względnie wysokiego progu dla potrzeb ustalenia, że decyzja administracyjna jest niezgodna z prawem(85).
100. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału, który orzekł w wyroku wydanym w sprawie Fahimian, że krajowy organ sądowy powinien „być właściwy w zakresie rozstrzygania każdej istotnej kwestii”, jednakże kontrola ta powinna być „ograniczona do [oceny] braku oczywistego błędu”(86).
101. Moim zdaniem stwierdzenie to oznacza, że organ krajowy powołany do sprawowania sądowej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji o odmowie wydania wizy ze względu na uznanie danej osoby za zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich w rozumieniu art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt (vi) kodeksu wizowego, powinien mieć możliwość samodzielnego zweryfikowania, czy procedura zasięgania opinii organów centralnych innych państw członkowskich opisana w art. 22 kodeksu wizowego została prawidłowo zastosowana i czy w danej sprawie były przestrzegane gwarancje proceduralne.
102. Jeśli chodzi o materialnoprawny aspekt decyzji odmownej, kontrola sądowa powinna przewidywać możliwość zweryfikowania przez wspomniany krajowy organ sądowy, czy nie zostały przekroczone granice uznania, z jakich korzysta administracja dokonując oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się do uzyskania wizy. W tym celu organ sądowy powinien zbadać, czy zaszły istotne okoliczności, od których zależy korzystanie z dyskrecjonalnych uprawnień. Jeżeli organ administracyjny nie popełnił oczywistego błędu w ocenie, organ sądowy powinien stwierdzić zgodność z prawem decyzji o odmowie wydania wizy.
103. W celu zbadania, czy nie występuje oczywisty błąd w ocenie, organ sądowy powinien oprzeć się na informacjach zawartych w aktach postępowania sądowego, które obejmują prawidłowo wypełniony standardowy formularz, ewentualne „uwagi” uzasadniające decyzję odmowną oraz inne informacje udzielone w razie potrzeby przez organ administracji w ramach postępowania administracyjnego i postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Organ sądowy powinien uwzględnić szczególne okoliczności każdego indywidualnego przypadku, a w szczególności uzasadnioną troskę o bezpieczeństwo w odniesieniu do charakteru i źródeł informacji.
b)      W jaki sposób pogodzić uzasadnioną troskę państw członkowskich o bezpieczeństwo w odniesieniu do charakteru i źródeł informacji z gwarancjami proceduralnymi, jakich wymaga zasada państwa prawa?
104. Sprawując kontrolę sądową organy będą musiały czasami przetwarzać informacje niejawne, co rodzi pytanie, jak pogodzić uzasadnioną troskę państw członkowskich o bezpieczeństwo z gwarancjami proceduralnymi, jakich wymaga zasada państwa prawa.
105. Odpowiedź na to pytanie w zasadzie wynika z wcześniejszych uwag, które uwzględniają status prawny osoby ubiegającej się o wizę oraz kwestie bezpieczeństwa państw członkowskich. Na obecnym etapie rozwoju prawa Unii państwa członkowskie nie mają obowiązku wyczerpującego przedstawiania powodów decyzji odmownej, gdyż mogłoby to doprowadzić je do ujawnienia lub umożliwienia ujawnienia informacji wrażliwych, co mogłoby stwarzać poważne ryzyko dla ich interesów narodowych. W celu ułatwienia kontroli zgodności z prawem państwa te mogą ograniczyć się do udostępnienia organowi sądowemu informacji zawartych w standardowym formularzu określonym w załączniku VI do kodeksu wizowego, w tym „uwag”, jak również innych informacji udzielonych przez administrację, na przykład w następstwie wniesienia skargi.
106. Ponieważ prawo Unii przewiduje minimalne gwarancje pozostawiając państwom członkowskim zadanie określenia zasad procedury odwoławczej w poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności, nic nie stoi na przeszkodzie, aby pod pewnymi warunkami udostępniały one organowi sądowemu również informacje sklasyfikowane jako niejawne. W takiej sytuacji, jak uznał Trybunał w swoim orzecznictwie(87), państwa członkowskie w celu ochrony swoich interesów narodowych mogą zażądać od organu sądowego, aby „zastosowa[ł] metody […] pozwalające na pogodzenie z jednej strony uzasadnionej troski o bezpieczeństwo w odniesieniu do charakteru i źródeł informacji branych pod uwagę przy wydawaniu danej decyzji [odmownej], a z drugiej strony konieczności przyznania stronie możliwości korzystania w wystarczającym stopniu z norm proceduralnych takich jak prawo do bycia wysłuchanym oraz zasada kontradyktoryjności”.
c)      Wniosek pośredni
107. Mając na względzie powyższe rozważania, dochodzę do następującego wniosku pośredniego:
108. Prawo Unii przewiduje ograniczoną kontrolę sądową uwzględniającą szczególny charakter procedury wydawania wiz.
4.      Odpowiedź na pytanie pierwsze
109. W oparciu o tę analizę na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, że decyzja odmowna, którą osoba ubiegająca się o wizę otrzymuje od organów krajowych w postaci standardowego formularza zawierającego ewentualne uwagi, co do zasady spełnia wymogi wynikające z prawa do skutecznego środka prawnego ustanowionego w art. 47 karty. Nawet jeżeli na obecnym etapie rozwoju prawa Unii państwa członkowskie nie mają obowiązku przedstawiania szczegółowego uzasadnienia, nic nie stoi na przeszkodzie, aby w celu ułatwienia kontroli zgodności z prawem umieszczały w standardowym formularzu „uwagi” oraz inne informacje udzielone przez administrację, na przykład w następstwie wniesienia skargi.
110. Ponieważ prawo Unii przewiduje minimalne gwarancje, pozostawiając państwom członkowskim zadanie określenia zasad procedury odwoławczej w poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności, nic nie stoi na przeszkodzie, aby pod pewnymi warunkami udostępniały one organowi sądowemu również informacje sklasyfikowane jako niejawne. W takiej sytuacji państwa członkowskie w celu ochrony swoich interesów narodowych mogą zażądać od organu sądowego, aby zastosował metody pozwalające na pogodzenie z jednej strony uzasadnionej troski o bezpieczeństwo w odniesieniu do charakteru i źródeł informacji branych pod uwagę przy wydawaniu danej decyzji odmownej, a z drugiej strony konieczności przyznania stronie możliwości korzystania w wystarczającym stopniu z norm proceduralnych takich jak prawo do bycia wysłuchanym oraz zasada kontradyktoryjności.
C.      W przedmiocie pytania drugiego
111. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 41 karty, który ustanawia prawo do dobrej administracji, należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on praktyce takiej jak opisana w pierwszym pytaniu prejudycjalnym.
112. Artykuł 41 ust. 1 karty stanowi, że każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje i organy Unii. Z brzmienia art. 41 karty wynika zatem, że jest on adresowany nie do państw członkowskich, lecz wyłącznie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii(88).
113. W związku z tym osoba, która kwestionuje decyzję o odmowie wydania wizy, nie może działać w oparciu o art. 41 ust. 2 lit. c) karty dotyczący obowiązku uzasadniania decyzji przez administrację w toku każdego postępowania związanego z wnioskiem tej osoby(89).
114. Należy jednakże zauważyć, że prawo do dobrej administracji jest nierozerwalnie związane z postanowieniami art. 47 karty, który dotyczy prawa do skutecznej ochrony sądowej i rzetelnego procesu(90). Trybunał uznał, że prawo to odzwierciedla ogólną zasadę prawa Unii, jaką jest prawo do skutecznego środka prawnego(91). Zasada ta jest obecnie wyrażona w art. 47 karty(92).
115. Mając na względzie powyższe rozważania uważam, że w sprawach w postępowaniach głównych należy uznać, iż w okolicznościach wskazanych w pytaniu pierwszym prawo do dobrej administracji jest zapewnione z tych samych powodów, które zostały przedstawione w odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne i które dotyczą zgodności sytuacji badanej w tych sprawach z art. 47 karty.
D.      W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego
116. Proponuję udzielić łącznej odpowiedzi na pytania trzecie i czwarte z uwagi na to, że dotyczą one możliwości wniesienia odwołania od sprzeciwu wobec wydania wizy wyrażonego przez państwo członkowskie w ramach procedury zasięgania opinii na podstawie art. 22 kodeksu wizowego.
1.      Granice autonomii proceduralnej państw członkowskich
117. Należy w tym względzie przypomnieć, że kodeks wizowy wprowadza jedynie częściową harmonizację prawa(93). W związku z tym kodeks ten nie przewiduje jakiejkolwiek szczególnej procedury umożliwiającej zakwestionowanie oceny dokonanej przez państwo członkowskie, które wyraziło sprzeciw wobec wydania wizy na podstawie art. 22 ust. 2 kodeksu wizowego.
118. Ponadto należy zauważyć, że procedura przewidziana w art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie VIS nie znajduje zastosowania w niniejszych sprawach, ponieważ wobec skarżących w postępowaniach głównych nie dokonano wpisu nakazującego odmówić pozwolenia na wjazd w systemie VIS lub wpisu do celów odmowy wjazdu na obszar Schengen w systemie SIS(94).
119. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że wobec braku norm Unii w tej dziedzinie, na mocy zasady autonomii proceduralnej do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy uregulowanie szczegółowych przepisów proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa, pod warunkiem jednak, że przepisy te nie będą mniej korzystne niż przepisy normujące podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że praktycznie nie uniemożliwią lub nie uczynią nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności)(95). Wobec powyższego państwa członkowskie nie mogą uchylić się od spełnienia wymogów, jakie wynikają z prawa ustanowionego w art. 47 karty, jeśli chodzi o skuteczną ochronę sądową(96). W konsekwencji każde z nich jest obowiązane ustanowić w swoim porządku prawnym odpowiednie środki odwoławcze(97). Poniżej zilustruję różne możliwości, jakie można brać pod uwagę, nie opowiadając się jednakże za określonym modelem(98).
2.      Obowiązek udzielania osobom ubiegającym się o wizę informacji o dostępnych środkach odwoławczych
120. W tym kontekście powstaje pytanie, czy państwa członkowskie mają obowiązek udzielania osobom ubiegającym się o wizę informacji o dostępnych środkach odwoławczych. Należy w tym względzie zauważyć, że żaden przepis kodeksu wizowego nie reguluje wyraźnie tej kwestii. Jednakże art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego ustanawia obowiązek udzielania osobom ubiegającym się o wizę informacji trybu postępowania w przypadku odwołania od decyzji o odmowie wydania wizy. Z powodów, które przedstawię poniżej, opowiadam się za stosowaniem tego przepisu w drodze analogii.
121. Jak już wcześniej wyjaśniłem(99), decyzja odmowna odzwierciedla wnioski z rozpatrywania sprawy przez państwo członkowskie odpowiedzialne za wydanie ostatecznej decyzji oraz wynik procedury zasięgania opinii określonej w art. 22 kodeksu wizowego. W związku z tym można założyć, że sprzeciw wyrażony przez jedno lub kilka państw członkowskich stanowi istotny element decyzji administracyjnej. Skoro art. 32 ust. 2 kodeksu wizowego stanowi, że osobę ubiegającą się o wizę należy powiadomić o powodach odmowy przy użyciu standardowego formularza określonego w załączniku VI do tego kodeksu, logiczne wydaje się rozciągnięcie tego obowiązku informacyjnego na dostępne środki odwoławcze przysługujące od sprzeciwu wyrażonego przez jedno lub kilka państw członkowskich.
122. Stosowanie art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego, przynajmniej w drodze analogii, jest niezbędne w celu zapewnienia spójności i skuteczności ochrony sądowej w ramach trybu odwoławczego gwarantowanego przez kodeks wizowy. Stosowanie prawa Unii przez krajowe organy administracji zobowiązuje je nieuchronnie do wielu interakcji, z których wynikają podobieństwa i elementy współzależne. W sytuacji takiej jak ta w rozpatrywanych sprawach, wymagającej stosowania norm należących do różnych porządków prawnych, jak również udziału kilku podmiotów administracyjnych, obrona praw jednostki może okazać się skomplikowana. Aby nie sprawić, że stanie się ona iluzoryczna, państwa członkowskie powinny moim zdaniem mieć obowiązek udzielania osobom ubiegającym się o wizę, na ich wniosek lub w następstwie wniesienia skargi, informacji dotyczących środków odwoławczych(100).
123. Z postanowienia Trybunału w sprawie Guérin automobiles/Komisja(101) wynika, że w większości państw członkowskich istnieje taki obowiązek informacyjny spoczywający na administracji. Jak słusznie zauważył Trybunał „zwykle obowiązek ten jest nakładany i uregulowany w drodze interwencji prawodawcy”(102). W związku z tym prawodawca Unii, w art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego, wyraźnie przewidział taki obowiązek informacyjny w celu ułatwienia kontroli sądowej. Proponowane przeze mnie zastosowanie tego przepisu do środków odwoławczych przysługujących od sprzeciwu wyrażonego przez jedno lub kilka państw członkowskich sprawia jedynie, że zapewniana przez prawodawcę ochrona sądowa jest bardziej spójna i skuteczna.
124. Podsumowując, chciałbym zwrócić uwagę na okoliczność, że opracowany przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej w art. 19 ust. 1 przewiduje obowiązek podania informacji o możliwościach złożenia odwołania od każdej decyzji wydanej przez instytucje Unii mogącej mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki. To samo dotyczy kodeksu opracowanego przez Komisję, który nakłada ten obowiązek, „gdy przewiduje to prawo Unii”. Mimo że kodeksy te nie mają bezpośredniego zastosowania w niniejszych sprawach, ponieważ to państwa członkowskie stosują kodeks wizowy, pozwalają one wyciągnąć wnioski co do znaczenia takiej informacji dla obrony praw w ramach postępowania administracyjnego(103).
3.      Kwestie do rozważenia: możliwości, jakie można brać pod uwagę, jeśli chodzi o środki odwoławcze do wypracowania przez państwa członkowskie
125. Jak wcześniej wskazałem, obrona praw jednostki może okazać się skomplikowana w zależności od okoliczności danego przypadku, tym bardziej że porządki prawne państw członkowskich mogą przewidywać różne środki odwoławcze. Informacje odnoszące się do środków odwoławczych powinny uwzględniać sposób, w jaki poszczególne organy administracji współpracują w ramach rozpatrywania wniosku wizowego.
126. Wobec powyższego oraz z zastrzeżeniem autonomii proceduralnej państw członkowskich w zakresie ustanawiania przepisów proceduralnych regulujących sądowe środki odwoławcze mające na celu zapewnienie ochrony praw jednostek, wydaje mi się, że można teoretycznie rozważać różne możliwości. Po pierwsze, możliwe jest ustanowienie środka odwoławczego, który byłby wnoszony wyłącznie w państwie członkowskim, które wydało ostateczną decyzję, ponieważ opcja ta jest najbardziej zbliżona do koncepcji „jednego okienka” przywołanej przez sąd odsyłający. Po drugie, można rozważać środek odwoławczy, który byłby wnoszony w państwie członkowskim, które wyraziło sprzeciw. Przedmiotem dalszych rozważań będzie poddanie kilku kwestii do rozważenia w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi.
a)      Środek odwoławczy wnoszony w państwie członkowskim, które wydaje ostateczną decyzję?
127. Zgodnie z art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego, postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji o odmowie wydania wizy powinno być „prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku, zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego”.
128. Wobec braku bardziej szczegółowych przepisów nie musi to oznaczać, że sprzeciw wyrażony przez inne państwo członkowskie należy kwestionować przed organami państwa członkowskiego, które wydało ostateczną decyzję. Niemniej jednak jestem zdania, że treść art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego należy interpretować jako wyraźną wskazówkę udzieloną przez prawodawcę na rzecz wyrażonej w motywie 7 kodeksu wizowego koncepcji „jednego okienka”, w myśl której osoba ubiegająca się o wizę ma tylko jednego rozmówcę i wypełnia wszystkie formalności administracyjne w jednym miejscu. Korzyści dla ochrony interesów tej osoby są oczywiste, tym bardziej że oszczędziłoby jej to trudności związanych z podejmowaniem działań przed kilkoma organami administracji różnych państw, z których każdy funkcjonuje na innych zasadach. Idea postępowania administracyjnego przebiegającego na kilku etapach i obejmującego udział różnych wyspecjalizowanych organów nie jest bowiem obca prawu administracyjnemu zarówno na poziomie Unii, jak i na poziomie państw członkowskich. W związku z tym nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwa członkowskie wdrożyły za wspólnym porozumieniem odpowiednie mechanizmy przynajmniej do czasu, aż zostaną przyjęte ewentualne zmiany w kodeksie wizowym.
129. Przepisy kodeksu wizowego nie sprzeciwiają się takiemu podejściu, jeżeli przewidują je krajowe normy proceduralne oraz porozumienia pomiędzy zainteresowanymi państwami członkowskimi zawarte w ramach wykonywania ich suwerennych uprawnień. Należy w tym względzie przypomnieć o możliwości, jaką dysponują państwa członkowskie na podstawie art. 8 kodeksu wizowego, pozwalającej na reprezentowanie ich przez inne państwa członkowskie w zakresie rozpatrywania wniosków i wydawania wiz. Nawet jeśli przepis ten dotyczy jedynie szczególnego przypadku, a mianowicie reprezentowania, wskazuje on, że państwo członkowskie może przyznać organom innego państwa członkowskiego kompetencje w zakresie rozpatrywania wniosków o wydanie wiz.
130. Inaczej niż zdaje się zakładać sąd odsyłający, uważam, że uczestnictwo państwa członkowskiego, które wyraziło sprzeciw, w samym postępowaniu sądowym(104) nie jest jedyną możliwością, jaką można brać pod uwagę. Można byłoby również przewidzieć przekazywanie informacji między zainteresowanymi państwami członkowskimi w duchu lojalnej współpracy i wzajemnego zaufania będących – jak stanowi art. 4 ust. 3 TUE – zasadami, na których opiera się Unia(105), przy czym państwo członkowskie odpowiedzialne za wydanie ostatecznej decyzji udostępniałoby uzyskane informacje sądowi krajowemu. W celu ochrony poufności przekazywanych informacji państwo to mogłoby się zobowiązać, że będzie żądało od organu sądowego zastosowania metod, o których mowa w pkt 106 niniejszej opinii.
b)      Środek odwoławczy wnoszony w państwie członkowskim, które wyraziło sprzeciw?
131. Możliwość skorzystania ze środka odwoławczego mogłaby ewentualnie istnieć w państwie członkowskim, które wyraziło sprzeciw wobec wydania wizy.
132. Należy jednakże zauważyć, że takie podejście, nawet jeśli prawo Unii nie sprzeciwia się mu, wymaga od osoby ubiegającej się o wizę szczególnego wysiłku, gdyż musiałaby ona wnosić środek odwoławczy do organów państwa członkowskiego, z którym nie ma żadnego związku i które prawdopodobnie nie jest celem jej podróży(106). Z tej perspektywy wymaganie, aby osoba ubiegająca się o wizę wnosiła środek odwoławczy w państwie członkowskim, które wyraziło sprzeciw wobec wydania wizy, nie wydaje się najodpowiedniejszym rozwiązaniem dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej.
133. W sytuacji gdyby został przewidziany „incydentalny” środek odwoławczy wnoszony w innym państwie członkowskim, racjonalne byłoby, ze względu na spójność i skuteczność ochrony sądowej, wprowadzenie regulacji przewidującej zawieszenie postępowania „głównego” do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie tego środka.
c)      Odpowiedź na pytania trzecie i czwarte
134. W oparciu o przedstawione argumenty proponuję udzielić następującej odpowiedzi na pytania trzecie i czwarte:
135. Do kompetencji państw członkowskich należy decyzja o charakterze i konkretnych zasadach dotyczących środków odwoławczych przysługujących osobom ubiegającym się o wizę w celu kwestionowania sprzeciwu wyrażonego wobec wydania wizy w ramach procedury zasięgania opinii przewidzianej w art. 22 kodeksu wizowego.
136. Analogicznie do postanowień art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego państwa członkowskie powinny udzielać osobom ubiegającym się o wizę, na ich wniosek lub w następstwie wniesienia skargi, informacji dotyczących środków odwoławczych.
VI.    Wnioski
137. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sąd pierwszej instancji w Hadze na posiedzeniu w Haarlemie, Niderlandy):
1)      Decyzja odmowna, którą osoba ubiegająca się o wizę otrzymuje od organów krajowych w postaci standardowego formularza określonego w załączniku VI do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy), zawierającego ewentualne uwagi, co do zasady spełnia wymogi wynikające z prawa do skutecznego środka prawnego ustanowionego w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Nawet jeżeli na obecnym etapie rozwoju prawa Unii państwa członkowskie nie mają obowiązku przedstawiania szczegółowego uzasadnienia, nic nie stoi na przeszkodzie, aby w celu ułatwienia kontroli zgodności z prawem umieszczały w standardowym formularzu „uwagi” oraz inne informacje udzielone przez administrację, na przykład w następstwie wniesienia skargi.
2)       Ponieważ prawo Unii przewiduje minimalne gwarancje pozostawiając państwom członkowskim zadanie określenia zasad procedury odwoławczej w poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności, nic nie stoi na przeszkodzie, aby pod pewnymi warunkami udostępniały one organowi sądowemu również informacje sklasyfikowane jako niejawne. W takiej sytuacji państwa członkowskie w celu ochrony swoich interesów narodowych mogą zażądać od organu sądowego, aby zastosował metody pozwalające na pogodzenie z jednej strony uzasadnionej troski o bezpieczeństwo w odniesieniu do charakteru i źródeł informacji branych pod uwagę przy wydawaniu danej decyzji odmownej, a z drugiej strony konieczności przyznania stronie możliwości korzystania w wystarczającym stopniu z norm proceduralnych, takich jak prawo do bycia wysłuchanym oraz zasada kontradyktoryjności.
3)      Do kompetencji państw członkowskich należy decyzja o charakterze i konkretnych zasadach dotyczących środków odwoławczych przysługujących osobom ubiegającym się o wizę w celu kwestionowania sprzeciwu wyrażonego wobec wydania wizy w ramach procedury zasięgania opinii przewidzianej w art. 22 kodeksu wizowego.
4)      Państwa członkowskie obowiązane są udzielać osobom ubiegającym się o wizę, na ich wniosek lub w następstwie wniesienia skargi, informacji dotyczących środków odwoławczych.
1      Język oryginału: francuski.
2       Dz.U. 2009, L 243, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2018, L 114, s. 39; Dz.U. 2018, L 284, s. 38.
3       Zobacz stanowisko rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, pkt 42) oraz jej opinię w sprawie Vethanayagam i in. (C‑680/17, EU:C:2019:278, pkt 37).
4       Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, pkt 44–55).
5       Dz.U. 2008, L 218, s. 60; sprostowanie Dz.U. 2013, L 303, s. 60; Dz.U. 2018, L 258, s. 5; Dz.U. 2018, L 284, s. 39; Dz.U. 2018, L 284, s. 38; Dz.U. 2019, L 117, s. 13.
6       A. Meloni, The Community Code on Visas: harmonisation at last?, European Law Review, 2009, vol. 34, s. 671. Autor wyjaśnia, że wprowadzenie obowiązku uzasadnienia odmowy wydania wizy oraz prawa do odwołania stanowiło kwestię blokującą niepodlegającą negocjacjom dla Parlamentu Europejskiego popieranego przez Komisję i niektóre państwa członkowskie, które uznawały te przepisy za „fundament” gwarancji przysługujących osobom ubiegającym się o wizy. Natomiast przeważająca większość państw członkowskich, w obawie o przeciążenie ich sądów krajowych, opowiedziała się przeciw obowiązkowi uzasadniania odmowy wydania wizy i przeciw wprowadzeniu prawa do odwołania. Wprowadzając te obwiązki kodeks wizowy przyniósł remedium na słabość poprzednich regulacji, jaką był brak jednolitego podejścia, jeśli chodzi o prawa i środki odwoławcze przysługujące osobom ubiegającym się o wizę w przypadku decyzji odmownych.
7       Wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, pkt 42).
8       Wyrok z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
9       Wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, pkt 42).
10       Zobacz pkt 41 niniejszej opinii.
11       H. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, wyd. 3, Munich 2016, art. 47 karty, pkt 5, 48 i 49, wskazuje, że art. 47 karty co do zasady ma zastosowanie wyłącznie do postępowania sądowego, natomiast art. 41 ust. 2 karty ustanawia prawa odnoszące się do postępowania administracyjnego poprzedzającego postępowanie sądowe. Niemniej jednak można powoływać się na art. 47 karty, jeżeli art. 41 karty nie znajduje zastosowania, co ma miejsce w przypadku, gdy państwa członkowskie stosują prawo Unii. Zdaniem tego autora z art. 47 karty wynika obowiązek wystarczającego uzasadnienia decyzji administracyjnych wpływających na sytuację zainteresowanego. Organ może odstąpić od takiego uzasadnienia ze względów związanych z bezpieczeństwem państwa. Zobacz również S. Lemke, Europäisches Unionsrecht, wyd. 7, Baden-Baden 2015, art. 47 karty pkt 4, s. 807, który opowiada się za stosowaniem art. 47 karty w sytuacjach, gdy państwa członkowskie stosują prawo Unii. E.R. Brouwer, Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat – Vertegenwoordigingsafspraken in het EU-visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming, SEW Tijdschrift voor Europees en Economisch recht, 2015 (kwiecień), s. 165 analizuje brak uzasadnienia decyzji o odmowie wydania wizy w świetle art. 47 karty. H. Hoffmann, The EU Charter of Fundamental Rights, Oxford 2014, pkt 47.67, s. 1219 analizuje prawo do uzyskania uzasadnienia aktu administracyjnego pod kątem prawa do skutecznej ochrony sądowej ustanowionego w art. 47 karty.
12       Wyrok z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 51).
13       Zobacz wyrok z dnia 15 lutego 2016 r., J.N (C‑601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84, pkt 53). Zobacz podobnie S. Van Drooghenbroeck, C. Rizcallah, Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruylant, Bruxelles 2018, s. 1099 i 1103.
14       Wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, pkt 41. Zobacz również wyroki: z dnia 17 marca 2011 r., Peñarroja Fa (C‑372/09 i C‑373/09, EU:C:2011:156, pkt 63) i z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 53).
15       Zobacz wyrok z dnia 12 lipca 1989 r., Belardinelli i in./Trybunał Sprawiedliwości (225/87, EU:C:1989:309, pkt 7), w którym Trybunał przypomniał swoje utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym w celu uwzględnienia praktycznych trudności, jakie występują w konkursie z dużą liczbą uczestników, komisja konkursowa może na pierwszym etapie podać kandydatom jedynie kryteria i wynik wyboru, pod warunkiem, że następnie udzieli indywidualnych wyjaśnień tym kandydatom, którzy wyraźnie tego zażądają.
16        Zobacz podobnie wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink's France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 63); z dnia 10 lipca 2008 r., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, pkt 166);); z dnia 16 listopada 2011 r., Bank Melli Iran/Rada (C‑548/09 P, EU:C:2011:735, pkt 93); z dnia 15 listopada 2012 r., Al-Aqsa/Rada i Niderlandy/Al-Aqsa (sprawy połączone C‑539/10 P i C‑550/10 P, EU:C:2012:711, pkt 139; z dnia 11 lipca 2013 r., Team Relocations i in./Komisja (C‑444/11 P, niepublikowany, EU:C:2013:464, pkt 120) i z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 122);.
17       Zobacz podobnie wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 63); z dnia 22 czerwca 2004 r., Portugalia/Komisja (C‑42/01, EU:C:2004:379, pkt 66); z dnia 10 lipca 2008 r., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, pkt 166); z dnia 15 listopada 2012 r., Al-Aqsa/Rada i Niderlandy/Al-Aqsa (sprawy połączone C‑539/10 P i C‑550/10 P, EU:C:2012:711, pkt 140); z dnia 11 lipca 2013 r., Team Relocations i in./Komisja (C‑444/11 P, niepublikowany, EU:C:2013:464, pkt 120) i z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft (C 72/15, EU:C:2017:236, pkt 122).
18       Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232).
19       Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, pkt 51).
20       Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, pkt 51).
21       Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, pkt 52).
22       Jak wskazuje rząd czeski w swojej odpowiedzi na pytania zadane przez Trybunał, wskazując na zawarte w traktatach podstawy prawne umożliwiające przyjęcie kodeksu wizowego, podstawy te mają na celu jedynie ujednolicenie procedur stosowanych przez państwa członkowskie w konkretnej dziedzinie, a nie wprowadzenie ogólnego prawa wjazdu na terytorium państw członkowskich.
23       Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659).
24       Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, pkt 98).
25       Opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908).
26       Opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, pkt 29).
27       Zgodnie z definicją R. von Jheringa, Der Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung, część III, sekcja pierwsza, Leipzig 1865, s. 316, przytaczaną przez P. Hackera, Verhaltensökonomik und Normativität, Tübingen 2017, s. 234.
28       R. Alexy, Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen, Der Staat, 1990, nr 29, s. 53.
29       Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, pkt 47).
30       Opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, pkt 27).
31       Opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, pkt 28).
32       Dz.U. 2003, L 251, s. 12 ‐ wyd. spec. w jęz. polskim rozdz. 19, t. 6, s. 224.
33       Zobacz podobnie wyroki z dnia 27 czerwca 2006 r., Parlament/Rada (C‑540/03, EU:C:2006:429, pkt 60) oraz z dnia 4 marca 2010 r., Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, pkt 41).
34       A. Meloni, EU visa policy: What kind of solidarity?, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, vol. 24, nr 5, s. 652.
35       Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, pkt 51).
36       Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, pkt 99).
37       T. Palosaari, From „Thin” to „Thick” foreign policy europeanization: Common Foreign and Security Policy and Finland, European Foreign Affairs Review, 12/2016, vol. 21, nr 4, s. 583 kładzie nacisk na międzyrządowy charakter wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii, jak również na tradycyjny związek tej dziedziny z suwerennością państwa; P. Koutrakos, Judicial review in the EU's common foreign and security policy, International and Comparative Law Quarterly, 01/2018, vol. 67, nr 1, s. 1 potwierdza, że wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa jest zwyczajowo uznawana za dziedzinę, w której ujawniają się w najwyższym stopniu suwerenna wola i interesy narodowe.
38       E. Carli, La politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione europea, Torino 2019, s. 16 i 393 podkreśla wymóg jednomyślności przy podejmowaniu decyzji przez Radę, co zdaniem autora uwydatnia międzyrządowy charakter wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
39       Zobacz „Deklarację w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa” -deklarację nr 13 dołączoną do aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła Traktat z Lizbony.
40       P. Dumas, L’accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l’Union européenne, Bruxelles 2013, s. 146; C. Balleix, La politique migratoire de l’Union européenne, Paris 2013, s. 47.
41       A. Meloni, EU visa policy: What kind of solidarity?, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, vol. 24, nr 5, s. 653.
42       P. Dumas, L'accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l’Union européenne, Bruksela 2013, s. 144; L. Delcour, The EU’s visa liberalisation policy – What kind of transformative power in neighbouring regions?, The Routledge Handbook of the Politics of Migration in Europe, rozdz. 32, Londyn 2019, s. 410.
43       Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, pkt 49).
44       Zobacz podobne uwagi rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, pkt 58).
45       R. Mungianu, Frontex: Towards a Common Policy on External Border Control, European Journal of Migration and Law, vol. 15, nr 4, 2013, s. 360; P. García Andrade, EU external competences in the field of migration: How to act externally when thinking internally, Common Market Law Review, 02/2018, vol. 55, nr 1, s. 163; C. Mazille, L’accès des étrangers au territoire de l’Union et l'exigence de sécurité publique, Revue française de droit administratif, 11/2017, nr 5, s. 929.
46       Wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862).
47       Wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, pkt 56).
48       Wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, pkt 57).
49       Wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, pkt 36).
50       Dz.U. 2004, L 375, s. 12.
51       Wyrok z dnia 4 kwietnia 2017 r., Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, pkt 42). Należy również wspomnieć o wyroku z dnia 10 września 2014 r., Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, pkt 33), który także dotyczy wykładni dyrektywy 2004/114.
52       Wyrok z dnia 4 kwietnia 2017 r., Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, pkt 43).
53       Wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, pkt 60).
54       Wyrok z dnia 25 lipca 2008 r., Metock i in. (C‑127/08, EU:C:2008:449, pkt 57).
55       Dz.U. 2004, L 158, s. 77 ‐ wyd. spec. w jęz. polskim rozdz. 5, t. 5, s. 46.
56       Wyrok z dnia 25 lipca 2008 r., Metock i in. (C‑127/08, EU:C:2008:449, pkt 56).
57       Wyrok z dnia 25 lipca 2008 r., Metock i in. (C‑127/08, EU:C:2008:449, pkt 62).
58       Wyroki z dnia 8 maja 2013 r., Ymeraga i in. (C‑87/12, EU:C:2013:291, pkt 34); z dnia 12 marca 2014 r., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, pkt 36); z dnia 18 grudnia 2014 r., McCarthy i in. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, pkt 34).
59        Zobacz pkt 43 niniejszej opinii.
60       Zobacz pkt 50 niniejszej opinii.
61       Opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, pkt 56).
62       Opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, pkt 59).
63       Opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, pkt 61).
64       Wyrok z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 51).
65       Zobacz pkt 43 niniejszej opinii.
66       H. Caniard, Pouvoirs et moyens de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes: Le règlement (UE) 2016/1624 traduit-il un renforcement des moyens et capacité?, De Frontex à Frontex – Vers l’émergence d’un service européen des garde-côtes et garde-frontières, Bruksela 2019, s. 43. Autor przypomina, że mimo przyznania Unii kompetencji w dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, traktaty zawierają klauzule zastrzegające kompetencję na rzecz państw.
67       Wyroki: z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 54); z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi (sprawy połączone C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 125);.
68       Dz.U. 2019, L 188, s. 25; sprostowanie Dz.U. 2020, L 20, s. 25.
69       Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, pkt 119).
70       Wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, pkt 42).
71       Zobacz pkt 48 niniejszej opinii.
72       Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, pkt 56).
73       Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, pkt 105).
74       Zobacz pkt 61–63 niniejszej opinii.
75       Zobacz pkt 62 niniejszej opinii.
76       P. Eeckhout, EU External Relations Law, wyd. 2, Oxford 2012, s. 486 wskazuje, że Rada jest najważniejszą instytucją w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Podczas gdy dla podejmowania decyzji w ramach stosowania traktatu FUE charakterystyczny jest wyraźny podział kompetencji pomiędzy Parlament, Radę i Komisję, co wymaga stałej współpracy między tymi instytucjami, Rada wyraźnie „kontroluje” wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa. Autor wyjaśnia, że pełnione przez Radę funkcje w tej dziedzinie mają głównie charakter „wykonawczy”.
77       Wyroki z dnia 14 kwietnia 2015 r., Rada/Komisja (C‑409/13, EU:C:2015:217, pkt 64) oraz z dnia 28 lipca 2016 r., Rada/Komisja (C‑660/13, EU:C:2016:616, pkt 31, 32).
78       Zobacz pkt 61 niniejszej opinii dotyczący drugorzędnej roli przeznaczonej Parlamentowi Europejskiemu w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
79       Wyroki z dnia 19 lipca 2016 r., H/Rada i Komisja (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, pkt 39); z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 60).
80       Zobacz między innymi: prawo konstytucyjne Stanów Zjednoczonych Ameryki, w którym istnieje doktryna „executive power” przyznająca prezydentowi bardzo istotne (w porównaniu do Kongresu) kompetencje w dziedzinie polityki zagranicznej i obronnej (podobnie S. Prakash, i M. Ramsey, The Executive Power over Foreign Affairs, Yale Law Journal, 11/2001, vol. 111, nr 2, s. 233); rolę rządu federalnego zgodnie z niemieckim prawem konstytucyjnym (V. Röben, Außenverfassungsrecht, Tübingen 2007, s. 91) oraz prerogatywy władzy wykonawczej we francuskim prawie konstytucyjnym (V. Martin, Les relations extérieures, „domaine réservé” du pouvoir exécutif?, Giornale di Storia Costituzionale, 2014, nr 28, s. 77).
81       Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, pkt 109).
82       Opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, pkt 72).
83       Zobacz pkt 65 niniejszej opinii.
84       Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, pkt 63). Zobacz również opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, pkt 109), w której wyraża on stanowisko, zgodnie z którym „wystarczy, aby sądy krajowe zagwarantowały, by decyzje o odmowie wydania wizy nie były podejmowane w sposób arbitralny”.
85       Z orzecznictwa Trybunału wynika, że decyzja administracyjna upoważniająca do przeprowadzenia kontroli jest arbitralna, gdy została wydana w braku okoliczności faktycznych mogących uzasadniać taką kontrolę. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 18 czerwca 2002 r., HI (C‑92/00, EU:C:2002:379, pkt 56–64) i z dnia 22 października 2002 r., Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, pkt 55).
86       Wyrok z dnia 4 kwietnia 2017 r., Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, pkt 46).
87       Wyroki: z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 344); z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 57).
88       Wyroki z dnia 21 grudnia 2011 r., Cicala, (C‑482/10, EU:C:2011:868, pkt 28); z dnia 17 lipca 2014 r., YS i in., (sprawy połączone C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081, pkt 67); z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 44).
89       Zobacz S. Lemke, Europäisches Unionsrecht (von der Groeben / Schwarze / Hatje), Artykuł 47, wyd. 7, Baden-Baden 2015, s. 807. Autor twierdzi, że art. 41 karty nie ma zastosowania do przepisów regulujących postępowanie administracyjne państw członkowskich nawet w sytuacjach, gdy państwa te stosują prawo Unii.
90       Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawach połączonych YS i in. (C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2013:838, pkt 36).
91       Wyrok z dnia 8 maja 2014 r., H.N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, pkt 49).
92       Wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, pkt 30 i 31); postanowienie z dnia 1 marca 2011 r., Chartry (C‑457/09, EU:C:2011:101, pkt 25); wyrok z dnia 28 lipca 2011 r., Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, pkt 49).
93       Zobacz pkt 3 niniejszej opinii.
94       Zobacz pkt 29 niniejszej opinii.
95       Wyroki z dnia 15 marca 2017 r., Aquino (C‑3/16, EU:C:2017:209, pkt 48); z dnia 13 grudnia 2017 r., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, pkt 25 i 26); z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, pkt 26).
96       Wyroki z dnia 8 marca 2011 r., Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, pkt 47); z dnia 15 września 2016 r., Star Storage i in. (sprawy połączone C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:688, pkt 46); z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, pkt 65).
97       Zobacz podobnie T. von Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, Kolonia 2008, s. 277.
98       Zdaniem S. Albera, Europäische Grundrechte-Charta – Kommentar, Stern/Sachs, Monachium 2016, art. 47, pkt 55 i 56, s. 711, art. 47 karty nie precyzuje, jakie są środki odwoławcze, które państwa członkowskie powinny przewidzieć. W związku z tym mogą one się różnić w zależności od państwa członkowskiego. Postanowienie to nie wymaga ani harmonizacji tych środków, ani ich dostosowania do najwyższego standardu.
99        Zobacz pkt 46 niniejszej opinii.
100       E. Schmidt-Assmann, Kohärenz und Konsistenz des Verwaltungsrechtsschutzes, Tübingen 2015, s. 55 opowiada się za obowiązkiem udzielania informacji dotyczących środków odwoławczych przysługujących adresatowi decyzji administracyjnej przynajmniej w skomplikowanych sytuacjach administracyjnych.
101       Postanowienie z dnia 5 marca 1999 r., Guérin automobiles/Komisja (C‑153/98 P, EU:C:1999:123).
102       Postanowienie z dnia 5 marca 1999 r., Guérin automobiles/Komisja (C‑153/98 P, EU:C:1999:123, pkt 14).
103       P. Sander, Charta der Grundrechte der Europäischen Union – GRC-Kommentar (Holoubek/Lienbacher), Wiedeń 2014, art. 41 pkt 21, s. 543, i H. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, wyd. 3, Monacium 2016, art. 47 pkt 49, są zdania, że obowiązku udzielenia adresatowi decyzji administracyjnej informacji o środkach odwoławczych nie można jednoznacznie wywieść z orzecznictwa Trybunału. Podkreślają oni jednak znaczenie kodeksów dobrej praktyki administracyjnej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i Komisji.
104      Rządy niemiecki i polski w odpowiedziach na pytania Trybunału powołały się na swoje krajowe przepisy dotyczące postępowania administracyjnego umożliwiające co do zasady udział osób trzecich w postępowaniu sądowym ze względu na ich interes prawny. Jednakże kilka państw członkowskich wyraziło zastrzeżenia co do tej możliwości z uwagi na zasadę suwerennej równości państw, która wyklucza poddanie się przez państwo jurysdykcji innego państwa [„par in parem non habet imperium”; zob. wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 3 lutego 2012 r., Niemcy przeciwko Włochom (interwencja Grecji) w sprawie dotyczącej immunitetu jurysdykcyjnego państwa].
105      W związku z tym należy stwierdzić, że rządy niemiecki i polski w odpowiedziach na pytania Trybunału zasygnalizowały, iż taka wymiana informacji między organami państw członkowskich istotnie może mieć miejsce. Rząd polski twierdzi, że państwo członkowskie, które wyraża sprzeciw wobec wydania wizy na podstawie art. 22 ust. 2 kodeksu wizowego, powinno uzasadnić swój sprzeciw. W razie braku takiego uzasadnienia państwo członkowskie, które rozpatruje wniosek o wizę, może zwrócić się z pytaniem w celu uzyskania dodatkowych informacji (w tym, w razie potrzeby, dodatkowych istotnych dokumentów). Zdaniem rządu polskiego odpowiedzi na pytania i ewentualne dokumenty mogą być przekazywane w ramach wymiany informacji uzupełniających opinię w sprawie wizy, pod warunkiem, że nie są to informacje niejawne, w przypadku których konieczne byłoby stosowanie wymogów dotyczących informacji niejawnych i korzystanie z odpowiednich, bezpiecznych sposobów przekazywania. Odpowiedzi na pytania uzupełniające opinię w sprawie wizy powinny być udzielane bez zbędnej zwłoki.
106      Zobacz analogiczne rozumowanie rzecznik generalnej E. Sharpston w jej opinii w sprawie Vethanayagam i in. (C‑680/17, EU:C:2019:278, pkt 81) dotyczącej mechanizmu reprezentacji przewidzianego w art. 8 kodeksu wizowego.