Spojené věci C‑244/24 a C‑290/24(i)
P a další
v.
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, které podaly Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, a Raad van State (Nizozemsko)]
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 19. prosince 2024
„ Řízení o předběžné otázce – Azylová politika – Dočasná ochrana v případě hromadného přílivu vysídlených osob – Směrnice 2001/55/ES – Články 4 a 7 – Invaze ruských ozbrojených sil na Ukrajinu – Prováděcí rozhodnutí (EU) 2022/382 – Článek 2 odst. 3 – Pravomoc členského státu uplatňovat dočasnou ochranu na vysídlené osoby, na které se toto rozhodnutí nevztahuje – Okamžik, kdy může členský stát, který poskytl dočasnou ochranu těmto osobám, tuto ochranu ukončit – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Směrnice 2008/115/ES – Článek 6 – Rozhodnutí o navrácení – Okamžik, kdy může členský stát přijmout rozhodnutí o navrácení – Neoprávněný pobyt“
1.        Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná ochrana v případě hromadného přílivu vysídlených osob – Směrnice 2001/55 – Pravomoc členského státu uplatňovat dočasnou ochranu na vysídlené osoby, na které se nevztahuje povinná dočasná ochrana – Osoby, které byly vysídleny ze stejných důvodů a ze stejné země nebo oblasti původu – Pojem – Státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, kteří mají povolení k dočasnému pobytu na Ukrajině platné k 23. únoru 2022 a opustili tuto zemi pravděpodobně po 26. listopadu 2021 – Zahrnutí
(Směrnice Rady 2001/55, článek 7; rozhodnutí Rady 2022/382, bod 14 odůvodnění, čl. 2 odst. 1 a 3)
(viz body 96, 98–101)
2.        Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Dočasná ochrana v případě hromadného přílivu vysídlených osob – Směrnice 2001/55 – Pravomoc členského státu uplatňovat dočasnou ochranu na vysídlené osoby, na které se nevztahuje povinná dočasná ochrana – Odnětí nepovinné dočasné ochrany členským státem k datu před uplynutím povinné dočasné ochrany – Přípustnost – Podmínky – Ochrana cílů a užitečného účinku směrnice 2001/55 – Dodržování obecných zásad unijního práva
[Směrnice Rady 2001/55, čl. 2 písm. a), článek 4, čl. 6 odst. 1 písm. b) a článek 7; rozhodnutí Rady 2022/382, bod 14 odůvodnění a článek 2]
(viz body 109–115, 122–129, 131–135, výrok 1)
3.        Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Přistěhovalecká politika – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Směrnice 2008/115 – Azylová politika – Dočasná ochrana v případě hromadného přílivu vysídlených osob – Směrnice 2001/55 – Státní příslušník třetí země, který oprávněně pobývá na území členského státu na základě nepovinné dočasné ochrany – Přijetí rozhodnutí o navrácení vůči takovému státnímu příslušníkovi před ukončením této ochrany – Nepřípustnost – Ochrana končící k datu v blízké budoucnosti – Pozastavení účinků tohoto rozhodnutí až do tohoto data – Neexistence vlivu
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1860, čl. 3 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115, články 5 a 6; směrnice Rady 2001/55, čl. 2 písm. g) a články 7 a 8]
(viz body 140–148, 152–158, výrok 2)
Shrnutí
Velký senát Soudního dvora, kterému nizozemské soudy předložily dvě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, upřesnil okamžik, kdy členský stát může jednak ukončit nepovinnou dočasnou ochranu, kterou poskytl na základě směrnice 2001/55(1) a prováděcího rozhodnutí 2022/382(2) některým kategoriím vysídlených osob nad rámec těch, na které se vztahuje toto rozhodnutí, a jednak přijmout rozhodnutí o navrácení ve smyslu směrnice 2008/115(3) vůči osobám, které již této ochrany nepožívají.
P, AI, ZY a BG jsou státní příslušníci třetích zemí, kteří měli povolení k dočasnému pobytu na Ukrajině platné k 24. únoru 2022. Po invazi ruských ozbrojených sil na ukrajinské území uprchli do Nizozemska, kde jim byla poskytnuta dočasná ochrana ve smyslu směrnice 2001/55 v souladu s tehdy použitelnou nizozemskou právní úpravou(4). Podle této právní úpravy byla nepovinná dočasná ochrana přiznána všem osobám, které měly ukrajinské povolení k pobytu, včetně povolení k dočasnému pobytu, které bylo platné k 23. únoru 2022, a u nichž bylo pravděpodobné, že opustily Ukrajinu po 26. listopadu 2021(5). Tato právní úprava mimoto nevyžadovala posouzení, zda se tyto osoby mohly vrátit do své země nebo regionu původu za bezpečných a trvalých podmínek.
Rozsudkem ze dne 17. ledna 2024 Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) rozhodla, že dočasná ochrana státních příslušníků třetích zemí, kteří se nacházejí ve stejné situaci jako P, AI, ZY a BG, skončí automaticky dne 4. března 2024, tj. k nejzazšímu datu(6), ke kterému by dočasná ochrana skončila, kdyby Rada nepřijala rozhodnutí podle čl. 4 odst. 2 směrnice 2001/55(7). Státní tajemník(8) následně čtyřmi rozhodnutími o navrácení ve smyslu směrnice 2008/115, vydanými dne 7. února 2024, nařídil P, AI, ZY a BG opustit unijní území do čtyř týdnů od 4. března 2024.
P podal k rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (soud v Haagu, zasedající v Amsterodamu, Nizozemsko), žalobu pro nezákonnost rozhodnutí, které se jej týkalo.
Žalobám podaným AI a BG proti rozhodnutím, která se jich týkala, bylo v prvním stupni vyhověno rozsudky ze dnů 19. března 2024 a 27. března 2024. Státní tajemník podal proti těmto rozsudkům odvolání ke Státní radě. Naproti tomu žaloba podaná ZY proti rozhodnutí, které se jej týkalo, byla v prvním stupni rozsudkem ze dne 27. března 2024 zamítnuta jako neopodstatněná, a proto podal ZY proti tomuto rozsudku odvolání k témuž soudu.
V rámci výše uvedených sporů předložily oba předkládající soudy Soudnímu dvoru žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. V rozsahu, v němž v těchto sporech jde o určení data, ke kterému končí nepovinná dočasná ochrana ve smyslu směrnice 2001/55 přiznaná nizozemskými orgány, mají tyto soudy pochybnosti o tom, zda lze takovou ochranu odejmout před skončením povinné dočasné ochrany(9). Dále si předkládající soudy kladou otázku ohledně legality rozhodnutí o navrácení vydaných vůči žalobcům v původním řízení vzhledem k tomu, že tato rozhodnutí byla přijata ke dni, kdy stále ještě pobývali na území Nizozemska oprávněně.
Závěry Soudního dvora
Soudní dvůr na prvním místě zkoumal, zda články 4 a 7 směrnice 2001/55 brání tomu, aby členský stát, který poskytl dočasnou ochranu jiným kategoriím osob, než jsou kategorie uvedené v čl. 2 odst. 1 a 2 prováděcího rozhodnutí, odňal těmto kategoriím osob nepovinnou dočasnou ochranu před uplynutím povinné dočasné ochrany, o níž rozhodla Rada podle čl. 4 odst. 2 této směrnice.
Soudní dvůr na úvod konstatoval, že členský stát, který využije možnosti, jež nabízí čl. 7 odst. 1 směrnice 2001/55, provádí unijní právo, takže nemůže poskytnout nepovinnou dočasnou ochranu osobám, které nebyly vysídleny ze stejných důvodů a ze stejné země nebo regionu původu jako osoby, které požívají povinné dočasné ochrany.
V této souvislosti Soudní dvůr konstatoval, že uvedené ustanovení, jakož i čl. 2 odst. 3 prováděcího rozhodnutí umožňují členskému státu poskytnout nepovinnou dočasnou ochranu státním příslušníkům třetích zemí nebo osobám bez státní příslušnosti, kteří mají povolení k dočasnému pobytu na Ukrajině platné k 23. únoru 2022 a pravděpodobně opustili tuto zemi po 26. listopadu 2021, aniž se posuzuje, zda se mohou vrátit do země nebo regionu původu za bezpečných a trvalých podmínek. V tomto ohledu je důvodem zavedení povinné dočasné ochrany, jak jej určila Rada v tomto prováděcím rozhodnutí, invaze ruských ozbrojených sil na Ukrajinu, která začala dne 24. února 2022. Státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, kteří by se museli z důvodu velmi omezené doby trvání svého práva pobytu na území Unie vrátit na Ukrajinu krátce po zahájení této invaze, přitom mohou být považováni za osoby vysídlené v důsledku takové invaze. Kromě toho je třeba poznamenat, že ačkoli čl. 2 odst. 3 prováděcího rozhodnutí 2022/382 mezi potenciálními příjemci nepovinné dočasné ochrany výslovně uvádí osoby bez státní příslušnosti a státní příslušníky třetích zemí, kteří na Ukrajině pobývali oprávněně a nemohou se vrátit do své země nebo regionu původu za bezpečných a trvalých podmínek, je tato kategorie uvedena pouze jako příklad.
Dále Soudní dvůr uvedl, že nepovinná dočasná ochrana poskytovaná nizozemskými orgány takovým státním příslušníkům třetích zemí, jako jsou státní příslušníci ve věci v původním řízení, přestala být účinná dříve, než skončila povinná dočasná ochrana, a zkoumal, zda články 4 a 7 směrnice 2001/55 ukládají, aby tato nepovinná dočasná ochrana trvala po dobu, po kterou je účinná povinná dočasná ochrana zavedená Radou podle článku 5 této směrnice, nebo přinejmenším do konce automatického prodloužení původní doby trvání této povinné dočasné ochrany uvedené v tomto čl. 4 odst. 1.
Soudní dvůr v tomto ohledu rozhodl, že podle čl. 7 odst. 1 směrnice 2001/55 mohou členské státy svobodně rozhodnout o ukončení nepovinné dočasné ochrany, kterou poskytly před koncem povinné dočasné ochrany stanovené na unijní úrovni(10).
V tomto ohledu toto ustanovení ponechává členským státům volnost při stanovení data, od kterého mají v úmyslu poskytovat nepovinnou dočasnou ochranu, a to za předpokladu, že toto datum je mezi datem, kdy povinná dočasná ochrana vstoupí v platnost, a datem, kdy přestane být účinná. Dále si členské státy zachovávají kontrolu nad dobou trvání nepovinné dočasné ochrany, jež si přejí poskytnout, za podmínky, že tato doba spadá do časového rámce zavedeného mechanismu dočasné ochrany, který je definován na unijní úrovni. Vzhledem k tomu, že taková ochrana nevyplývá z povinnosti stanovené unijním právem, ale z autonomního rozhodnutí členského státu rozšířit okruh osob požívajících této ochrany, totiž tento členský stát musí mít možnost uvedenou ochranu i autonomně odejmout.
Kromě toho je takový výklad čl. 7 odst. 1 směrnice 2001/55 potvrzen jak cílem sledovaným tímto ustanovením, kterým je povzbudit členské státy, aby rozšířily kategorie vysídlených osob, jež mohou požívat dočasné ochrany, tak obecnějším cílem této směrnice, kterým je zabránit přetížení systému poskytování mezinárodní ochrany. Pokud by totiž bylo členskému státu zakázáno odejmout z důvodů jemu vlastních nepovinnou dočasnou ochranu před uplynutím povinné dočasné ochrany stanovené na unijní úrovni, mohlo by to mít za následek odrazení členských států od využití možnosti stanovené v článku 7 směrnice 2001/55, a tím zmaření cílů sledovaných tímto článkem a touto směrnicí.
Takové rozhodnutí o odnětí ochrany však nesmí ohrožovat cíle ani užitečný účinek směrnice 2001/55 a musí dodržovat obecné zásady unijního práva, mimo jiné zásadu ochrany legitimního očekávání.
Pokud jde v tomto ohledu zaprvé o ochranu cílů a užitečného účinku směrnice 2001/55, tato směrnice zejména zabezpečuje zachování účinné možnosti státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti požívajících dočasné ochrany získat po náležitém posouzení jejich individuální situace mezinárodní ochranu, zároveň jim ovšem okamžitě zaručuje nižší stupeň ochrany. Bylo by proto v rozporu s tímto cílem a s užitečným účinkem této směrnice, kdyby posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, kterou tito státní příslušníci třetích zemí a tyto osoby bez státní příslušnosti případně podali a o níž dosud nebylo rozhodnuto, nebylo dokončeno po uplynutí nepovinné dočasné ochrany. Kromě toho po skončení nepovinné dočasné ochrany nelze těmto osobám bránit v účinném výkonu jejich práva podat žádost o mezinárodní ochranu, která je klíčovou etapou řízení o přiznání této ochrany. Neodpoví-li osoba požívající dočasné ochrany na žádost orgánů dotyčného členského státu směřující k tomu, zda si tato osoba přeje, aby její žádost o mezinárodní ochranu byla nadále posuzována, nemůže to tedy mít za následek, že případná žádost o mezinárodní ochranu, kterou tato osoba následně podá, bude kvalifikována jako následná žádost ve smyslu čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32(11).
Pokud jde zadruhé o zásadu ochrany legitimního očekávání, nemohou jednotlivci legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci unijních orgánů. V projednávaném případě přitom Rada může kdykoli ukončit povinnou dočasnou ochranu(12) a členské státy nemohou zachovat nepovinnou dočasnou ochranu, kterou případně zavedly, po ukončení povinné dočasné ochrany(13). Z toho plyne, že nizozemské orgány nemohly poskytnout osobám požívajícím nepovinné dočasné ochrany jiné konkrétní ujištění v souladu s unijním právem, pokud jde o minimální dobu trvání této ochrany, než je ujištění, že se tyto orgány zavázaly neukončit nepovinnou dočasnou ochranu před ukončením účinnosti povinné dočasné ochrany. Nejeví se však, že by nizozemské orgány poskytly státním příslušníkům třetích zemí dotčeným v původním řízení takové ujištění, což však musí ověřit předkládající soud.
Soudní dvůr z toho dovodil, že články 4 a 7 směrnice 2001/55 nebrání tomu, aby členský stát, který poskytl dočasnou ochranu jiným kategoriím osob, než jsou kategorie uvedené v prováděcím rozhodnutí, odňal těmto kategoriím osob tuto nepovinnou dočasnou ochranu před uplynutím povinné dočasné ochrany, o níž rozhodla Rada podle čl. 4 odst. 2 této směrnice(14).
Na druhém místě Soudní dvůr konstatoval, že článek 6 směrnice 2008/115 brání tomu, aby bylo vůči státnímu příslušníkovi třetí země oprávněně pobývajícímu na území členského státu na základě možnosti upravené v článku 7 směrnice 2001/55, které tento stát využil a poskytl mu nepovinnou dočasnou ochranu, vydáno rozhodnutí o navrácení před ukončením této ochrany, i když je zřejmé, že uvedená ochrana přestane být v blízké budoucnosti účinná a účinky tohoto rozhodnutí jsou pozastaveny až do tohoto data.
V tomto ohledu zaprvé tato směrnice brání tomu, aby členský stát přijal rozhodnutí o navrácení státního příslušníka třetí země, který na jeho území pobývá oprávněně, a to nezávisle na okolnosti, že příslušný vnitrostátní orgán v takovém rozhodnutí výslovně uvede, že toto rozhodnutí nemá účinky, dokud je pobyt dotyčné osoby oprávněný. Každé rozhodnutí o navrácení musí být totiž ihned po svém přijetí předmětem záznamu v Schengenském informačním systému „za účelem ověření, zda byla splněna povinnost návratu, a na podporu výkonu rozhodnutí o navrácení“(15), a to i v případě, že toto rozhodnutí nemá okamžitý účinek. V posledně uvedeném případě přitom dotyčná osoba v době pořízení záznamu stále oprávněně pobývá na území tohoto členského státu a může uplatnit právo vycestovat do jiných členských států. Kromě toho by v takovém rozhodnutí o navrácení přijatém v předstihu nemohla být zohledněna jakákoli změna okolností, která by nastala v období mezi přijetím tohoto rozhodnutí a ukončením oprávněného pobytu dotyčné osoby a měla by významný dopad na posouzení její situace.
Zadruhé, dokud státní příslušníci třetích zemí požívají nepovinné dočasné ochrany, pobývají na území dotyčného členského státu oprávněně, a proto vůči nim nemůže být vydáno rozhodnutí o navrácení. Osoby požívající takové ochrany totiž musí mít veškerá práva, která směrnice 2001/55 přiznává osobám požívajícím povinné dočasné ochrany(16). Vzhledem k tomu, že osobě požívající povinné dočasné ochrany musí dotyčný členský stát vydat povolení k pobytu, které jí umožní pobývat na území tohoto členského státu(17), musí být takové povolení uděleno rovněž osobám požívajícím nepovinné dočasné ochrany.
Zatřetí, i když existuje riziko, že po skončení nepovinné dočasné ochrany budou vnitrostátní orgány odpovědné za přijímání rozhodnutí o navrácení čelit značnému počtu individuálních případů, které budou muset být posuzovány současně, nemůže takové riziko samo o sobě postačovat k tomu, aby bylo možné se odchýlit od výše připomenuté zásady. Kromě toho, i když vyhoštění státního příslušníka třetí země musí být pro členské státy v zásadě prioritou, musí členské státy rovněž dodržovat hmotněprávní a procesní požadavky, které pro ně vyplývají z unijního práva, aby tito státní příslušníci byli navraceni humánním způsobem a při plném respektování jejich základních práv a důstojnosti. Pokud tedy orgány členského státu odpovědné za přijímání rozhodnutí o navrácení čelí značnému počtu individuálních případů, které je třeba posoudit současně, z důvodu ukončení nepovinné dočasné ochrany, brání směrnice 2008/115 pouze tomu, aby tyto orgány odkládaly nad rámec přiměřené lhůty s ohledem na takovou situaci přijímání rozhodnutí o navracení státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti, kteří takové ochrany požívali.
i      Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádné ze zúčastněných stran.
1      Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (Úř. věst. 2001, L 212, s. 12; Zvl. vyd. 19/04, s. 162). Článek 7 odst. 1 směrnice 2001/55 opravňuje členské státy k tomu, aby rozšířily dočasnou ochranu stanovenou touto směrnicí na jiné kategorie osob než ty, které Rada označila ve svém rozhodnutí uvedeném v článku 5 této směrnice, jímž se tato ochrana provádí, za předpokladu, že tyto osoby byly vysídleny ze stejných důvodů a ze stejné země nebo oblasti původu.
2      Prováděcím rozhodnutím Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (Úř. věst. 2022, L 71, s. 1, dále jen „prováděcí rozhodnutí“), se Rada rozhodla aktivovat mechanismus dočasné ochrany upravený směrnicí 2001/55. Podle čl. 2 odst. 3 tohoto prováděcího rozhodnutí mohou členské státy použít toto rozhodnutí rovněž na jiné osoby, než na které se vztahují odstavce 1 a 2 tohoto článku, včetně osob bez státní příslušnosti a státních příslušníků třetích zemí jiných než Ukrajiny, kteří oprávněně pobývali na Ukrajině a nemohli se vrátit za bezpečných a trvalých podmínek do své země nebo regionu původu.
3      Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98).
4      Článek 3.9a odst. 1 písm. c) Voorschrift Vreemdelingen 2000 (nařízení o cizincích z roku 2000), ve znění platném od 4. března 2022 do 18. července 2022.
5      Tedy 90 dní před zahájením invaze ruských ozbrojených sil na Ukrajinu.
6      Vyplývajícímu z čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/55, který stanoví, že „[a]niž je dotčen článek 6, trvá dočasná ochrana jeden rok. Pokud není ukončena podle čl. 6 odst. 1 písm. b), může být její trvání automaticky prodlouženo o období v délce šesti měsíců, avšak nejdéle o jeden rok“.
7      Článek 4 odst. 2 směrnice stanoví, že „[p]okud přetrvávají důvody pro poskytnutí dočasné ochrany, může Rada kvalifikovanou většinou rozhodnout o prodloužení dočasné ochrany až o jeden rok na návrh Komise, která rovněž posoudí jakoukoli žádost členského státu na předložení návrhu Radě“.
8      V projednávaných věcech Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (státní tajemník pro spravedlnost a bezpečnost, dále jen „státní tajemník“).
9      A sice ochrany vyplývající z rozhodnutí Rady, které bylo přijato podle článku 5 směrnice 2001/55 a kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob. Důsledkem takového rozhodnutí je zavedení dočasné ochrany ve všech členských státech vázaných směrnicí 2001/55, pokud jde o konkrétní skupiny osob popsané v témže rozhodnutí, a to od data stanoveného tímto rozhodnutím.
10      Soudní dvůr upřesnil, že členské státy tedy nejsou povinny sladit dobu trvání této nepovinné dočasné ochrany s původní dobou trvání povinné dočasné ochrany nebo jejím automatickým prodloužením, stanovenými v čl. 4 odst. 1 této směrnice, ani s dobou trvání, která případně vyplývá z jejího nepovinného prodloužení uvedeného v čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice.
11      Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60).
12      Viz čl. 6 odst. 1 písm. b) směrnice 2001/55.
13      Viz článek 7 směrnice 2001/55.
14      Tento členský stát může odejmout dočasnou ochranu, kterou poskytl uvedeným kategoriím osob, k datu, které předchází dni, kdy dočasná ochrana, o níž rozhodla Rada, přestane být účinná, a to zejména pokud tento členský stát neohrozí cíle ani užitečný účinek směrnice 2001/55 a dodrží obecné unijní právní zásady.
15      Viz čl. 3 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1860 ze dne 28. listopadu 2018 o využívání Schengenského informačního systému při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2018, L 312, s. 1).
16      Viz článek 7 směrnice 2001/55.
17      Viz článek 8 směrnice 2001/55 ve spojení s jejím čl. 2 písm. g).