62019CC0225
PRIIT PIKAMÄE
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2020. szeptember 9. (
1
)
C‑225/19. és C‑226/19. sz. egyesített ügyek
R. N. N. S. (C‑225/19),
K. A. (C‑226/19)
kontra
Minister van Buitenlandse Zaken
(a rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem [a Haarlemben eljáró hágai bíróság, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – 810/2009/EK rendelet – 32. cikk – Közösségi Vízumkódex – Vízumkiadást elutasító határozat – A kérelmező e határozattal szembeni jogorvoslati joga – Bírósági jogorvoslathoz való jog – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke – Megfelelő ügyintézés”
I. Bevezetés
1.
A Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (a Haarlemben eljáró hágai bíróság, Hollandia) által az EUMSZ 267. cikk alapján előterjesztett két előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgya a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról (vízumkódex) szóló, 2009. július 13‑i 810/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletnek (
2
) az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 41. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett 32. cikkének értelmezése.
2.
Ezeket a kérelmeket az alapeljárás felperesei és az illetékes holland hatóságok között a felperesek által benyújtott vízumkérelmek e hatóságok általi elutasítása tárgyában folyamatban lévő két jogvita keretében terjesztették elő. A Bíróság elé előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgya lényegében az, hogy az a tagállam, amely a vízumkódex 32. cikkének (1) bekezdése alapján végső döntést hoz a vízum kiadásának elutasításáról, azt követően, hogy egy másik tagállam a közrendet, a belső biztonságot vagy a közegészséget, illetve bármely tagállam nemzetközi kapcsolatait fenyegető közvetlen veszély miatt kifogást emelt a vízum kiadásával szemben, köteles‑e elutasító határozatában vagy az azt követő jogorvoslati eljárás során megjelölni a kifogásokat emelő tagállamot, valamint az e tagállam által e tekintetben hivatkozott érdemi indokolást. Az alapeljárások alapjául szolgáló másik kérdés a vízum kiadásával szembeni említett kifogások vitatására rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekre vonatkozik.
3.
A jelen ügyek új lehetőséget biztosítanak a Bíróság számára, hogy határozzon a Charta 47. cikkéből eredő hatékony jogorvoslathoz való jogról a közös vízumpolitika területén, amelyet részleges jogalkotási harmonizáció jellemez, (
3
) és ahol a tagállamok eljárási autonómiája még mindig nem elhanyagolható szerepet játszik, annak ellenére, hogy a vízumkódex – mint az egységes vízumok kiadására, megsemmisítésére vagy visszavonására vonatkozó feltételeket szabályozó jogi aktus – e politika következetes végrehajtásának biztosítása érdekében főszabály szerint egységes alkalmazást (
4
) követel meg minden tagállami hatóságtól, függetlenül attól, hogy azok a végrehajtó vagy a bírói hatalmi ághoz tartoznak.
4.
Az uniós jogalkotó a tagállamokra bízta, hogy a vonatkozó eljárási szabályaiknak megfelelően biztosítsák a vízumkódex rendelkezéseinek alkalmazását, előírva ugyanakkor az uniós jogrendben elismert és a jogállamiság kifejeződését képező egyes eljárási garanciák, nevezetesen az indokolási kötelezettség és a jogorvoslathoz való jog tiszteletben tartásának kötelezettségét. A Bíróságnak kell tisztáznia ezen eljárási garanciák terjedelmét, és ismertetnie, hogy miként kell azokat a nemzeti eljárási szabályok alkalmazása során érvényesíteni abban az esetben, ha a vízumkiadás elutasításával szemben jogorvoslatot nyújtanak be, figyelembe véve a közös vízumpolitika területének sajátosságait. Ezáltal a Bíróság nem pusztán megvédi a jogállamiságot, hanem e politika céljainak eléréséhez is hozzájárul.
II. Jogi háttér
A. A Charta
5.
A Charta 41. cikke a következőképpen szól:
„(1)   Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit az Unió intézményei, szervei és hivatalai részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék.
(2)   Ez a jog magában foglalja:
a)
mindenkinek a jogát arra, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák,
b)
mindenkinek a jogát arra, hogy a személyére vonatkozó iratokba a bizalmas adatkezeléshez, illetőleg a szakmai és üzleti titokhoz fűződő jogos érdekek tiszteletben tartása mellett betekintsen,
c)
az igazgatási szervek azon kötelezettségét, hogy döntéseiket indokolják.
[…]”
6.
A Charta 47. cikkének első bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben megállapított feltételek mellett joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz.”
7.
A Charta 51. cikke (1) bekezdésének szövege a következő:
„E Charta rendelkezéseinek címzettjei – a szubszidiaritás elvének megfelelő figyelembevétele mellett – az Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Ennek megfelelően saját hatáskörükben és a Szerződésekben az Unióra ruházott hatáskörök korlátain belül tiszteletben tartják az ebben a Chartában foglalt jogokat, és betartják az abban foglalt elveket, valamint előmozdítják azok alkalmazását.”
8.
A Charta 52. cikkének (1) bekezdése a következőket mondja ki:
„Az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.”
B. A vízumkódex
9.
A vízumkódex (28) és (29) preambulumbekezdése a következőképpen szól:
„(28)
Mivel e rendelet célját, nevezetesen a tagállamok területén való átutazásra vagy bármely hat hónapos időszakban három hónapot meg nem haladó tervezett tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó eljárások és feltételek megállapítását a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért az közösségi szinten jobban megvalósítható, a Közösség intézkedéseket hozhat a Szerződés 5. cikkében foglalt szubszidiaritás elvének megfelelően. Az említett cikkben foglalt arányosság elvének megfelelően ez a rendelet nem lépi túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket.
(29)
E rendelet tiszteletben tartja különösen az Európa Tanácsnak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményében és az Európai Unió Alapjogi Chartájában elismert alapvető jogokat és elveket.”
10.
A vízumkódex 1. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ez a rendelet létrehozza a tagállamok területén való átutazásra vagy bármely hathónapos időszakban három hónapot meg nem haladó, tervezett tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó eljárásokat és feltételeket.”
11.
A vízumkódex 2. cikkének a szövege a következő:
„Ezen rendelet alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
[…]
2.
»vízum« valamely tagállam által kiadott engedély a következőkre vonatkozóan:
a)
a tagállamok területén való átutazás vagy a tagállamok területére történő első beutazás napjától számított bármely hat hónapos időszakban három hónapot meg nem haladó, tervezett tartózkodás;
[…]
3.
»egységes vízum« a tagállamok teljes területére érvényes vízum;
[…]”
12.
A vízumkódex 22. cikke az alábbiakat írja elő:
„(1)   A tagállamok megkövetelhetik, hogy más tagállamok központi hatóságai egyeztetést folytassanak az ő központi hatóságaikkal egyes harmadik országbeli állampolgárok vagy ilyen állampolgárok bizonyos kategóriái által benyújtott kérelmek vizsgálatakor. A repülőtéri tranzitvízumok iránti kérelmek esetében nem kell ilyen egyeztetést folytatni.
(2)   Az egyeztetésre felkért központi hatóságok az egyeztetés lefolytatását követő hét naptári napon belül végleges választ adnak. Amennyiben e határidőn belül nem érkezik válasz, az úgy értendő, hogy az említett központi hatóságok nem ellenzik a vízum kiadását.
(3)   A tagállamok – az intézkedés hatálybalépése előtt – értesítik a Bizottságot az előzetes konzultációra irányuló megkeresés bevezetéséről vagy eltörléséről. E tájékoztatást az érintett illetékességi területen a helyi schengeni együttműködésen belül is meg kell adni.
(4)   A Bizottság tájékoztatja a tagállamokat az említett értesítésekről.
(5)   A schengeni konzultációs hálózatnak a VIS‑rendelet 46. cikke szerinti felváltása időpontjától az előzetes konzultációt az említett rendelet 16. cikkének (2) bekezdésével összhangban kell lefolytatni.”
13.
A vízumkódex 32. cikkének (1)‑(3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A 25. cikk (1) bekezdésének sérelme nélkül a vízumkérelmet el kell utasítani:
a)
ha a kérelmező:
[…]
vi.
a Schengeni Határ‑ellenőrzési Kódex 2. cikkének (19) bekezdése [helyesen: 19. pontja] értelmében a tagállamok közrendjét, belső biztonságát vagy közegészségét veszélyeztető, illetve bármely tagállam nemzetközi kapcsolatait fenyegető személynek minősül, különösen amennyiben a tagállamok nemzeti nyilvántartása által ugyanezen okok miatt kiadott, beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt áll; […]
(2)   Az elutasításról szóló döntést és annak indokait a VI. mellékletben található formanyomtatványon kell közölni a kérelmezővel.
(3)   Az elutasított vízum kérelmezője [helyesen: Az a kérelmező, akinek a vízumkérelmét elutasították,] jogorvoslattal élhet. A jogorvoslati eljárást a kérelemről szóló végső döntést meghozó tagállammal szemben, és ezen tagállam nemzeti jogának megfelelően kell lefolytatni. A tagállamok tájékoztatják a kérelmezőket a jogorvoslat esetén követendő, a VI. mellékletben meghatározott eljárásról.”
14.
A vízumkódex VI. melléklete tartalmazza a vízumkérelmek alapján hozott határozatokkal összefüggésben használandó formanyomtatványt. A határozat indokolását illetően a melléklet tartalmazza az elutasítási indokokat tartalmazó listát, amelyen meg kell jelölni az indokot. A 5. sz. elutasítási ok szövege a következő:
„a schengeni információs rendszerben (SIS) beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés van érvényben, melyet ____ (tagállam neve) jegyzett be.”
15.
A 6. sz. elutasítási ok szövege a következő:
„egy vagy több tagállam úgy tekinti, hogy Ön az 562/2006/EK rendelet (Schengeni Határ‑ellenőrzési Kódex) 2. cikkének (19) bekezdése [helyesen: 19. pontja] értelmében a tagállamok közrendjét, belső biztonságát vagy közegészségét veszélyezteti, illetve nemzetközi kapcsolatait fenyegeti.”
C. A VIS‑rendelet
16.
A vízuminformációs rendszerről (VIS) és a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozó adatok tagállamok közötti cseréjéről szóló, 2008. július 9‑i 767/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (a továbbiakban: VIS‑rendelet) (
5
) 38. cikke a következőket írja elő:
„(1)   A 95/46/EK irányelv 12. cikk a) pontjának megfelelően az egyéb információk nyújtására vonatkozó kötelezettség sérelme nélkül minden személynek jogában áll tudomást szerezni a VIS‑ben rögzített, hozzá kapcsolódó adatokról, és hogy mely tagállam továbbította azt az adatot a VIS‑be. Az adatokhoz való ilyen hozzáférést csak tagállam engedélyezheti. Minden egyes tagállam rögzíti az ilyen hozzáférés iránti kérelmeket.
(2)   Bármely személy kérheti, hogy a vele kapcsolatos pontatlan adat kijavításra kerüljön, és hogy a jogellenesen rögzített adatot töröljék. A kijavítást vagy a törlést a felelős tagállam a saját törvényei, rendelkezései és eljárásai szerint haladéktalanul elvégzi.
(3)   Ha egy tagállamhoz, amely nem a felelős tagállam, a (2) bekezdésben előírtaknak megfelelő kérelem érkezik, annak a tagállamnak a hatóságai, amelyhez a kérelmet benyújtották, 14 napos határidőn belül kapcsolatba lépnek a felelős tagállam hatóságaival. A felelős tagállam egy hónapos határidőn belül ellenőrzi az adatok pontosságát és annak a VIS‑ben való jogszerű feldolgozását.
(4)   Ha nyilvánvalóvá válik, hogy a VIS‑ben rögzített adat nem pontos vagy a rögzítésére jogellenesen került sor, a felelős tagállam a 24. cikk (3) bekezdésének megfelelően kijavítja vagy törli az adatot. A felelős tagállam írásban haladéktalanul megerősíti az érintett személy felé, hogy intézkedett a rá vonatkozó adat kijavítása vagy törlése iránt.
(5)   Ha a felelős tagállam nem ért egyet azzal, hogy a VIS‑ben rögzített adat pontatlan vagy jogellenesen került rögzítésre, haladéktalanul írásban kell magyarázatot küldenie az érintett személynek, hogy miért nem kívánja kijavítani vagy törölni a rá vonatkozó adatot.
(6)   A felelős tagállam az érintett személynek azokról a lépésekről is magyarázó tájékoztatást küld, amelyeket az adott személy tehet, ha nem fogadja el az adott magyarázatot. Ez magában foglalja az azzal kapcsolatos tájékoztatást is, hogy hogyan kell keresetet benyújtani vagy panaszt tenni az adott tagállam illetékes hatósága vagy bírósága előtt, valamint hogy milyen egyéb – többek között a 41. cikk (1) bekezdésében említett nemzeti felügyeleti hatóságok részéről adott – segítségnyújtásra van lehetőség az adott tagország törvényei, rendeletei és eljárásai szerint.”
17.
A VIS‑rendelet 40. cikkének (1) bekezdése szerint:
„Minden tagállamban bármely személynek joga van kereset benyújtására vagy panasztételre azon tagállam illetékes hatóságai vagy bírósága előtt, amely visszautasította a 38. cikk (1) és (2) bekezdésében meghatározott, a rá vonatkozó adatokhoz való hozzáférési jogot, vagy az ilyen adatra vonatkozó kijavítási, illetve törlési jogot.”
III. A jogviták alapját képező tényállások, az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
18.
A felperesek egyéni helyzetén kívül a kérdést előterjesztő bíróság mindkét ügyben ugyanolyan módon indokolja, miért kell előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjeszteni a Bíróság elé.
19.
A C‑225/19. sz. ügyben az alapeljárás felperese, R. N. N. S. származási országában tartózkodó egyiptomi állampolgár. 2017. augusztus 28‑én házasságot kötött egy holland állampolgárral.
20.
2017. június 7‑én schengeni vízumot kérelmezett a Minister van Buitenlandse Zakentől (külügyminiszter, Hollandia), hogy meglátogassa a Hollandiában lakóhellyel rendelkező apósát és anyósát.
21.
2017. június 19‑i határozatával a miniszter elutasította a vízum kiadását. Az elutasító határozat indoka az volt, hogy egy vagy több tagállam, ebben az esetben Magyarország úgy tekinti, hogy R. N. N. S. a Schengeni Határ‑ellenőrzési Kódex 2. cikkének 19. pontja értelmében valamely tagállam közrendjét, belső biztonságát vagy közegészségét veszélyezteti, illetve nemzetközi kapcsolatait fenyegeti.
22.
2017. október 31‑én a külügyminiszter mint megalapozatlant elutasította az R. N. N. S. által e határozattal szemben benyújtott panaszt.
23.
2017. november 22‑én R. N. N. S. ez utóbbi határozattal szemben keresetet nyújtott be a kérdést előterjesztő bíróság előtt, és azt állította, hogy nem tekinthető úgy, hogy valamely tagállam közrendjét, belső biztonságát vagy közegészségét veszélyezteti, illetve nemzetközi kapcsolatait fenyegeti. A felperes többek között a hatékony bírói jogvédelem hiányára hivatkozik, mivel nem vitathatja a külügyminiszter érdemi elutasító határozatát. E miniszter szerint Magyarország elutasítási indoka Hollandiában nem képezheti érdemi vizsgálat tárgyát, ezért R. N. N. S.‑nek e célból a magyar bíróságokhoz kellene fordulnia.
24.
A C‑226/19. sz. ügyben az alapeljárás felperese, K. A. Szaúd‑Arábiában tartózkodó szír állampolgár. K. A. özvegy, nagykorú gyermekei vannak, az egyik gyermek Svédországban, három gyermeke pedig Hollandiában tartózkodik.
25.
2018. január 2‑én K. A. schengeni vízumot kérelmezett a külügyminisztertől, hogy meglátogassa Hollandiában tartózkodó fiát.
26.
2018. január 15‑i határozatával e miniszter elutasította a vízum kiadását. Az elutasító határozat indoka az volt, hogy egy vagy több tagállam, ebben az esetben a Németországi Szövetségi Köztársaság úgy tekinti, hogy K. A. a Schengeni Határ‑ellenőrzési Kódex 2. cikkének 19. pontja értelmében valamely tagállam közrendjét, belső biztonságát vagy közegészségét veszélyezteti, illetve nemzetközi kapcsolatait fenyegeti.
27.
2018. május 14‑én a külügyminiszter mint megalapozatlant elutasította a K. A. által e határozattal szemben benyújtott panaszt. A panasszal kapcsolatos ezen eljárás keretében a felperes azt kérte a minisztertől, hogy kérjen további információkat a német hatóságoktól azon okokról, amelyek miatt úgy vélik, hogy a felperes ilyen fenyegetésnek minősül. A külügyminiszter szerint azonban a vízumkódex nem kötelezi a Holland Királyságot arra, hogy a német hatóságoktól ilyen információkat kérjen.
28.
2018. május 28‑án K. A. ez utóbbi határozattal szemben keresetet nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz, és azt állította, hogy nem tekinthető úgy, hogy valamely tagállam közrendjét, belső biztonságát vagy közegészségét veszélyezteti, illetve nemzetközi kapcsolatait fenyegeti. K. A. többek között a hatékony bírói jogvédelem hiányára hivatkozik, mivel nem vitathatja az elutasító okot, azt ugyanis túl általánosan fogalmazták meg. K. A. szerint, aki többek között a Charta 41. cikkére hivatkozik, a külügyminiszternek ki kellett volna kérnie a német hatóságok határozatának alapjául szolgáló érdemi indokokat.
29.
A kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy a felperesek egyik eljárásban sem állnak figyelmeztető jelzés hatálya alatt, sem a vízuminformációs rendszerben (a továbbiakban: VIS) a vízumkiadás elutasítása céljából, sem pedig a schengeni információs rendszerben (a továbbiakban: SIS) a schengeni térségbe való beléptetés megtagadása céljából.
30.
Mindkét alapeljárásban felmerül a kérdés, hogy a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdése a) pontjának vi. alpontjában foglalt kizáró ok vizsgálható‑e a vízumkiadást elutasító végső döntéssel szemben benyújtott jogorvoslat keretében, és ha igen, hogyan, valamint hogy az ilyen típusú vizsgálat hatékony jogorvoslatot képez‑e.
31.
E körülmények között határozott úgy a Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (a Haarlemben eljáró hágai bíróság), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
A Charta 47. cikke értelmében vett hatékony jogorvoslatnak minősül‑e a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése értelmében vett, a vízumkérelemnek a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdése a) pontjának vi. alpontja alapján történő elutasításáról szóló végső döntéssel szemben előterjesztett jogorvoslat az alábbi körülmények között:
–
a döntést a tagállam pusztán a következőkkel indokolta: »Önt egy vagy több tagállam a Schengeni Határ‑ellenőrzési kódex 2. cikkének 19., illetve jelenleg a 21. pontja értelmében a tagállamok közrendjét, belső biztonságát vagy vett közegészségét veszélyeztető, illetve egy vagy több tagállam nemzetközi kapcsolatait fenyegető személynek tekinti«;
–
a tagállam sem a döntésben, sem pedig a jogorvoslati eljárásban nem közli, hogy a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdése a) pontjának vi. alpontjában felsorolt négy indok közül mely konkrét indokra, illetve indokokra alapozza az elutasítást;
–
a jogorvoslati eljárásban a tagállam sem részletes érdemi információkkal, sem pedig részletes érdemi indokolással nem szolgál a másik tagállam (illetve tagállamok) kifogásainak alapjául szolgáló indokkal, illetve indokokkal kapcsolatban?
2)
Biztosított‑e az első kérdésben vázolt körülmények között a Charta 41. cikke értelmében vett megfelelő ügyintézéshez való jog, különös tekintettel az igazgatási szervek azon kötelezettségére, hogy döntéseiket indokolják?
3)
a)
Eltérő választ kell‑e adni az első és második kérdésre, ha a tagállam a vízumról szóló végső határozatban a másik tagállamban ténylegesen fennálló és kellően pontosan meghatározott jogorvoslati lehetőségre hivatkozik a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdése a) pontjának vi. alpontjában említett kifogásokat emelő e másik tagállamban (illetve e másik tagállamokban) név szerint megnevezett, hatáskörrel rendelkező hatósággal szemben, és az elutasítási indok e jogorvoslat keretében felülvizsgálható?
3
b)
A harmadik kérdés a) pontjával összefüggésben az első kérdésre adandó igenlő válaszhoz szükséges‑e, hogy a végső döntést meghozó tagállamban és az e tagállammal szemben lefolytatott jogorvoslati eljárásban felfüggesszék a döntéshozatalt, amíg a kérelmezőnek lehetősége nem nyílik a másik tagállamban (illetve tagállamokban) jogorvoslattal élni, és ha a kérelmező igénybe veszi e lehetőséget, amíg meg nem születik a (végső) döntés e jogorvoslat tárgyában?
4)
Befolyásolja‑e a kérdések megválaszolását, hogy a vízum kiadásával szemben kifogásokat emelő tagállam (illetve tagállamok) (hatósága) számára lehetőség adható‑e arra, hogy a vízumkérelemről szóló végső döntéssel szemben indított jogorvoslati eljárásban második ellenérdekű félként vegyen részt, és e minőségében lehetőséget kaphat annak előadására, hogy milyen indokon, illetve indokokon alapulnak a kifogásai?”
IV. A Bíróság előtti eljárás
32.
A 2019. március 5‑i előzetes döntéshozatalra utaló határozatok 2019. március 14‑én érkeztek meg a Bíróság Hivatalához.
33.
Az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23. cikkében szereplő határidőn belül írásbeli észrevételeket terjesztettek elő az alapeljárás felei, a holland, a cseh, a német, az olasz, a litván és a lengyel kormány, valamint az Európai Bizottság.
34.
2020. április 30‑án a Bíróság pervezető intézkedéssel valamennyi érdekelt félhez írásbeli választ igénylő kérdéseket intézett. Az e kérdésekre vonatkozó írásbeli észrevételeket az előírt határidőn belül benyújtották.
V. Jogi elemzés
A. Előzetes észrevételek
1.
A teljes harmonizáció hiánya ellenére a vízumkódex egységes alkalmazásának szükségessége
35.
A Bíróság elé előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elemzésének megkezdése előtt emlékeztetni kell a vízumkódex jelentőségére, valamint e jogi aktus jogalkotási céljára. 1. cikkének (1) bekezdése értelmében a vízumkódex létrehozza a tagállamok területén való átutazásra vagy bármely hathónapos időszakban három hónapot meg nem haladó, tervezett tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó eljárásokat és feltételeket. A rendeletet azzal a céllal fogadták el, hogy véget vessenek a korábban fennálló eltérő szabályozásoknak, különösen az alapvető beutazási feltételek és az olyan eljárási biztosítékok tekintetében, mint az indokolási kötelezettség, valamint az elutasító döntésekkel szembeni jogorvoslati jog. Az uniós jogalkotó a „vízumshopping” megelőzése és a vízumkérelmezőkkel szembeni eltérő bánásmód elkerülése érdekében egységesíteni kívánta ezeket a feltételeket, amint az a vízumkódex (18) preambulumbekezdésből is következik.
36.
Nyilvánvaló azonban, hogy az e területre vonatkozó teljes harmonizáció hiányában a vízumok kiadásához többé‑kevésbé kapcsolódó egyes szempontok a tagállamok jogalkotási hatáskörébe tartoznak. Ez elsősorban abból ered, hogy az Unió nem gyakorolta az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének j) pontja alapján a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség terén a tagállamokkal megosztott hatáskört. Továbbá a tagállamok hatásköre a tagállamok jogára való kifejezett utalás eredménye lehet. Ráadásul ez utóbbiak számára mérlegelési vagy diszkrecionális jogkört lehet biztosítani konkrét feladatok ellátása tekintetében. Az Unió és a tagállamok jogalkotási, illetve végrehajtási hatásköreit tehát a vonatkozó rendelkezésekből értelmezés útján esetről esetre kell megállapítani.
2.
Egyes szempontok politikailag érzékeny jellege
37.
Mint a politikai kompromisszumból eredő minden jogalkotási aktus esetében, a vízumkódex is lehetővé teszi az olyan érzékenynek tekintett szempontok figyelembevételét, amelyeket a tagállamok inkább saját maguk kívántak szabályozni. A vízumkódex keletkezéstörténetéből kitűnik bizonyos szempontok érzékeny jellege, amelyek közé tartozik a vízumkiadást elutasító határozat indokolása, valamint a kérelmező azon joga, hogy jogorvoslattal éljen; éppen ezek képezik az alapügyek tárgyát. (
6
)
38.
Márpedig, amint azt a jelen indítvány bevezetésében már jeleztem, ez nem jelenti azt, hogy a tagállamoknak mentesülniük kellene a Charta 47. cikkében előírt eljárási garanciák tiszteletben tartásának kötelezettsége alól, amikor a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében az Unió jogát hajtják végre. Másrészt figyelembe kell venni a közös vízumpolitika területének sajátosságait, valamint a tagállamok által hivatkozott biztonsági megfontolásokat, amelyek igazolhatják az említett eljárási garanciák arányos korlátozásait.
B. Az első kérdésről
1.
Általános észrevételek
a)
Az alapeljárás felperesei által a tagállamoknak felrótt kifogások
39.
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az illetékes nemzeti hatóság által a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdése a) pontjának vi. alpontja szerinti elutasítási ok fennállása miatt hozott, vízumkiadást elutasító határozat tiszteletben tartja‑e a Charta 47. cikkében biztosított hatékony jogorvoslathoz való jogot, ha ezt a határozatot ugyanezen kódex 32. cikke (2) bekezdésének megfelelően a VI. mellékletben szereplő formanyomtatvány útján közlik a vízumkérelmezővel. Amint arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, e formanyomtatvány nem teszi lehetővé sem a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdése a) pontjának vi. alpontjában szereplő, különböző esetekre vonatkozó veszélyek különböző kategóriái közötti különbségtételt, sem pedig a valamely másik tagállam kifogásának alapjául szolgáló indok vagy indokok tartalmára vagy jogalapjára vonatkozó pontos információk beszerzését, mivel a végső döntés meghozatalára köteles tagállam főszabály szerint a formanyomtatvány 6. rovatának megjelölésére szorítkozhat.
40.
A Bírósághoz intézett, a vízumkódex releváns rendelkezései, valamint az ahhoz kapcsolódó közigazgatási gyakorlat Charta 47. cikkével való összeegyeztethetőségének vizsgálatára irányuló kérelmet az indokolja, hogy az alapeljárás felperesei azt róják fel a nemzeti hatóságoknak, hogy először is nem indokolták megfelelően elutasító határozataikat, másodszor pedig azt, hogy megakadályozzák az e határozatokkal szembeni jogorvoslati joguk gyakorlását. Úgy tűnik, hogy az elutasító határozatok indokolásának állítólagos elégtelensége több szempontból is sérti az alapeljárás felpereseinek jogait, ami eleve nem zárható ki, annál is inkább, mivel a vízumkódex 32. cikkének a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett (3) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy a vízumkiadást elutasító határozatokkal szemben olyan jogorvoslati eljárást írjanak elő, amelynek az eljárás valamely szakaszában biztosítania kell a bírósági jogorvoslat lehetőségét. (
7
)
41.
A tagállamok által biztosított jogorvoslati lehetőségek hatékony érvényesítése érdekében a kérelmezőt tájékoztatni kell az elutasító határozat indokairól. Csak e feltétellel dönthet a kérelmező az ügy teljes ismeretében arról, hogy hasznos‑e az illetékes bírósághoz fordulni. A bíróságnak a maga részéről ismernie kell az indokokat annak érdekében, hogy a szóban forgó nemzeti határozat jogszerűségét felülvizsgálhassa. (
8
) Az indokolási kötelezettségnek tehát kettős célja van, amelyet a hatékony jogorvoslat biztosítása érdekében figyelembe kell venni. Az egyértelműség érdekében e két szempontot külön‑külön kell elemezni, vagyis egyrészt azt, hogy a vízumkiadás elutasítását milyen módon közlik a kérelmezővel, másrészt pedig a határozat jogszerűségi felülvizsgálatát.
b)
A hatékony jogorvoslathoz való jog hatálya és a Chartában előírt korlátozások
42.
Az alapeljárás felpereseinek harmadik állambeli állampolgári jogállása nem zárja ki a Charta 47. cikkének a jelen ügyre való alkalmazását. Amint azt a Bíróság az El Hassani ítéletben (
9
) megerősítette, a vízumkiadást elutasító határozat jogszerűségének az eljárás valamely szakaszában történő bírósági felülvizsgálatához való jog minden kérelmező számára biztosított. Mivel e jogszerűségi vizsgálat hatékony elvégzése a vízumkiadást elutasító határozat indokolását követeli meg, amint az fentebb kifejtésre került, (
10
) el kell ismerni a kérelmező azon jogát, hogy tájékoztassák őt azon indokokról, amelyeken az elutasító határozat alapul. Ebben a szellemben meg kell állapítani, hogy a harmadik államok állampolgárai is a Charta 47. cikkének hatálya alá tartoznak, és ennélfogva hivatkozhatnak a nemzeti hatóságok előtt a hatékony jogorvoslathoz való jogra. (
11
)
43.
Meg kell azonban állapítani, hogy – amint arra a Bíróság a ZZ ítéletben (
12
) emlékeztetett – a Charta 52. cikkének (1) bekezdése bizonyos feltételek mellett elismeri az általa biztosított jogok gyakorlásának korlátozásait, ideértve a hatékony jogorvoslathoz való jogot is. E rendelkezés szerint e jog csak többek között a szóban forgó alapjog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható, és megköveteli továbbá, hogy az arányosság elvére figyelemmel az elengedhetetlen legyen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket szolgálja. A jelen ügyben úgy vélem, hogy az uniós jogalkotó a vízumkódex elfogadásával mérlegelést végzett az egyrészt a jogállamiság garantálásához, másrészt pedig a közbiztonság védelméhez fűződő érdekek között, ami tökéletesen tükröződik a jogszabályokban. A jogállamiság garanciái, pontosabban a közigazgatási aktusok indokolására vonatkozó kötelezettség, valamint az e jogi aktusokkal szembeni jogorvoslati lehetőségek, amint az később kifejtésre kerül, a közbiztonság érdekében korlátozhatók. (
13
)
44.
Ahhoz, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre hasznos választ lehessen adni, a releváns rendelkezések értelmezése útján meg kell határozni, hogy az uniós jogalkotó milyen értéket tulajdonított az említett érdekeknek, és milyen mértékben kívánta azokat védeni. Ez az értelmezés feltárja az uniós jog fejlődésének jelenlegi szakaszát a közös vízumpolitika területén. Amint arra fentebb rámutattam, a másodlagos jog által végrehajtott hatékony jogorvoslathoz való jog elemzése két szempontra összpontosul, nevezetesen arra, hogy a vízumkiadás elutasítását milyen módon közlik a kérelmezővel, és az e közigazgatási határozatot érintő jogszerűségi felülvizsgálatra.
2.
A vízumkiadás elutasítása kérelmezővel való közlésének módja
45.
Kiindulásként megjegyzem, hogy a Bíróság igen általánosan foglalt állást azzal kapcsolatban, hogy az érintettet milyen módon kell tájékoztatni a rá vonatkozóan hozott közigazgatási határozat alapjául szolgáló indokokról, és kizárólag azt követelte meg, hogy ezen indokokat az érintett „akár magának a határozatnak a szövege, akár ezen indokok kérésére történő közlése alapján [megismerhesse], az illetékes bíróság azon hatáskörének sérelme nélkül, hogy a szóban forgó hatóságtól megkövetelje azok közlését”. (
14
) Ebből következik, hogy az indokolás közlése főszabály szerint három különböző módon történhet.
46.
Közelebbről a vízumkódex egyes rendelkezéseinek elemzését illetően az említett kódex 32. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a vízumkiadást el kell utasítani, ha a kérelmező a Schengeni Határ‑ellenőrzési Kódex 2. cikkének 19. pontja értelmében a tagállamok közrendjét, belső biztonságát vagy közegészségét veszélyeztető, illetve bármely tagállam nemzetközi kapcsolatait fenyegető személynek minősül, különösen amennyiben a tagállamok nemzeti nyilvántartása által ugyanezen okok miatt kiadott, beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt áll. E kódex 32. cikkének (2) bekezdése szerint az elutasításról szóló döntést és annak indokait a VI. mellékletben található formanyomtatványon kell közölni a kérelmezővel. Ez az elutasító döntés a végső döntés elfogadására köteles tagállam által végzett vizsgálat következtetéseit, valamint a vízumkódex 22. cikkében előírt egyeztetési eljárás eredményét tükrözi. Mindemellett meg kell jegyezni, hogy a szóban forgó formanyomtatvány főszabály szerint lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy kizárólag az elutasítási okokat felsoroló 6. rovatot jelöljék meg, anélkül hogy az érdekeltnek más információkkal szolgálnának. A formanyomtatvány tehát nem tesz különbséget a vízumkódex 32. cikkének (1) bekezdésében hivatkozott konkrét elutasítási okok között.
47.
Ebből következik, hogy a kérelmezőt igen általános jelleggel és tömören tájékoztatják a vízumkiadás elutasításának indokairól. Kétségtelen, hogy – amint arra a Bizottság észrevételeiben helyesen rámutat – ez nem akadályozza a tagállamokat abban, hogy ezeket az információkat a formanyomtatványon feltüntessék, például az „észrevételek” rovat kitöltésével. E rovat ugyanis főszabály szerint lehetőséget biztosít arra, hogy a kérelmező számára hasznos információkat szolgáltassanak annak érdekében, hogy segítsék az elutasítási indokok mélyebb megértését, az esetleges hibák azonosítását és a helyesbítés igénylését az illetékes nemzeti hatóságtól. E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy még ha nem is lehet a fent említett rendelkezésekből a részletesebb információk feltüntetésére vonatkozó kötelezettségre következtetni, e lehetőség mégis biztosított a vízumkódex szerves részét képező formanyomtatványon. Következésképpen abból az előfeltevésből kell kiindulni, hogy a formanyomtatvány, amely egy vagy több elutasítási ok fennállását tünteti fel, és amely a tagállamok esetleges észrevételeit tartalmazza, olyan „minimális információnak” minősül, amelyet az uniós jogalkotó elegendőnek tartott a vízumkiadást elutasító bármely határozat indokolására vonatkozó kötelezettségnek, mint a jogállamiság kifejeződésének a tiszteletben tartásához.
48.
Ezenfelül az iratokból kitűnik, hogy a felperesek a holland hatóságokhoz intézett kérésük alapján szereztek tudomást arról, hogy mely tagállamok emeltek kifogást a vízumkódex 22. cikke szerinti egyeztetési eljárás keretében a vízumok kiadásával szemben. Következésképpen meg kell jegyezni, hogy a nemzeti közigazgatási eljárás előírhatja a kérelmező számára hasznos kiegészítő információk nyújtásának lehetőségét, kiegészítve ezzel az elutasító határozat indokolását. Egyetértek a német kormány álláspontjával, amely szerint a kifogást emelő tagállamokat a kérelmező kifejezett kérelmére meg kell jelölni, annak érdekében, hogy biztosított legyen a kérelmező által jelentett veszélyre vonatkozóan az e tagállamok által végzett értékelés vitatásának lehetősége.
49.
A fenti észrevételekből azt a következtetést vonom le, hogy az elutasító határozatban feltüntetendő indokolás pontosságának mértékére vonatkozó, uniós szintű kifejezett szabályozás hiányában az uniós jogalkotó a tagállamokra kívánta bízni annak meghatározását, hogy melyek azok az információk, amelyeket közölni kívánnak a kérelmezővel. Ez az értelmezés annál is inkább következetesnek tűnik számomra, mivel előfordulhatnak olyan objektív indokok, amelyek az említett határozat kevésbé részletes indokolását igazolják, amint azt a jelen indítványban kifejtem.
a)
Az uniós jogrend különböző összefüggéseihez kapcsolódó okok
1) A Charta 47. cikke által védett jog terjedelmének korlátozása
50.
Először is, a meghatározott normatív összefüggés sajátosságaihoz kapcsolódó objektív okok a közigazgatási aktusok indokolásának kisebb fokú pontosságát kívánhatják meg. Az egyén indokolással ellátott közigazgatási határozathoz való jogának ilyen korlátozása gyakran a jogalkotó által figyelembe vett gyakorlati megfontolásokat, például az közigazgatás munkaterhét tükrözi. (
15
) Elméleti szempontból a Charta 47. cikkében biztosított jog, amely lehetővé teszi a közigazgatási tevékenység jogszerűségének felülvizsgálatát, az uniós jog bizonyos területein korlátozottabb hatállyal rendelkezik, mint más területeken, anélkül hogy ez sértené annak lényeges tartalmát.
51.
Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatára, amely szerint az indokolási kötelezettség a közigazgatási jog érintett területe függvényében kevésbé pontos lehet. Szintén relevánsnak tűnik számomra a Bíróság azon ítélkezési gyakorlata, amely szerint a címzett magyarázathoz fűződő érdeke határozza meg, hogy a közigazgatási határozat indokolása elégségesnek tekinthető‑e. (
16
) Márpedig nyilvánvaló, hogy ezt az érdeket nagyrészt maga a jogalkotó határozza meg, mivel ez utóbbi határozza meg a címzett jogállását az érintett területen.
52.
Úgy tűnik, hogy a Bíróság elismeri a jogalkotó e jogosultságát, amikor az ítélkezési gyakorlatában kimondja, hogy nem követelmény, hogy az indokolás az összes releváns ténybeli és jogi elemet tartalmazza. A Bíróság szerint azt, hogy egy jogi aktus indokolása megfelel‑e az uniós jog követelményeinek, nemcsak szövegére, hanem körülményeire, valamint az adott tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére is figyelemmel kell vizsgálni. (
17
) Ennélfogva elemezni kell a vízumkérelmező számára az uniós jog által biztosított jogállást.
2) Az uniós jog nem biztosítja a tagállamok területére való beutazáshoz való jogot, sem pedig a vízum megszerzéséhez való alanyi jogot
53.
E tekintetben kiindulásként szeretnék rámutatni arra, hogy az uniós jog nem biztosít a harmadik államok állampolgárainak sem a tagállamok területére való beutazáshoz való jogot, sem pedig a vízum megszerzéséhez való alanyi jogot. Teljes mértékben egyetértek Mengozzi, Bobek és Szpunar főtanácsnokok álláspontjával, akik a vízumkódex alapos elemzése alapján egyhangúlag kizárták az ilyen jogok fennállását, figyelembe véve többek között a vízumkódex jogalkotási célját, rendelkezéseinek normatív tartalmát, valamint a közös vízumpolitika sajátosságait. Az ismétlések elkerülése érdekében visszautalok az érintett ügyekben ismertetett indítványaikra, fenntartva ugyanakkor a jogot arra, hogy felidézzem a jelen ügyek szempontjából számomra a legrelevánsabbnak tűnő egyes észrevételeiket.
54.
Amint arra Mengozzi főtanácsnok megalapozottan mutatott rá a Koushkaki ügyben, (
18
) a vízum nem valamely jogként, hanem a valamely tagállam területén rövid ideig tartózkodni szándékozó személy számára előírt kötelezettségként, tehát az Unió területére történő belépés előzetes követelményeként került létrehozásra. A vízum a belépések, tehát a migrációs áramlások ellenőrzésének egyik eszköze. (
19
) Mengozzi főtanácsnok azt is megjegyezte, hogy a vízumok területén, uniós szinten kezdeményezett cselekvés inkább defenzív jellegű célkitűzést követ, nevezetesen az illegális bevándorlás elleni küzdelem és a „vízum‑shopping” elkerülésének célkitűzését, tehát annak elkerülését, hogy valamely tagállam a kérelmezők számára közismerten kedvezőbb vízumpolitikát vezessen be, mivel az ilyen politika a schengeni térség destabilizációjának potenciális veszélyét jelenti annak okán, hogy a belső határokon nem történik ellenőrzés. (
20
) A vízumkódex éppen ezen okból írja elő a vízum elutasításának kötelezettségét abban az esetben, ha a kérelmező tekintetében megkövetelt feltételek nem teljesülnek. (
21
) Nyilvánvaló tehát, hogy mivel a vízumkódex által előírt részleges harmonizáció célja a szabályok – többek között az elutasítási okok – egységes alkalmazása, ez nem jelenti azt, hogy a tagállamoknak minden körülmények között ki kell adniuk a vízumot. (
22
)
55.
Bobek főtanácsnok a maga részéről ugyanerre a következtetésre jutott az El Hassani ügyre vonatkozó indítványában, (
23
) kiemelve, hogy magának a vízumkötelezettségnek a puszta létezése már önmagában kizárja a tagállam területére történő beutazáshoz való alanyi jogra vonatkozó elképzelést. (
24
) Utalt a vízumkódex 2. cikke 2. pontjának a) alpontjára, amely szerint a vízum„valamely tagállam által kiadott engedély a következőkre vonatkozóan: […] a tagállamok területén való átutazás vagy a tagállamok [területén] történő […] három hónapot meg nem haladó, tervezett tartózkodás”. Meg kell jegyezni, hogy az engedély – azaz a közigazgatási jog értelmében vett előzetes hozzájárulás – megszerzésének kötelezettsége, amely harmadik országok állampolgárai tagállamok területére való belépésének feltétele, logikusan feltételezi bármilyen automatizmus hiányát a vízumkiadási eljárásban. Következésképpen Mengozzi főtanácsnok és Bobek főtanácsnok jogosan kifogásolták a vízumkódex olyan értelmezését, amely szerint alanyi jog áll fenn a vízum megszerzésére. Ezenkívül hangsúlyozom, hogy a vízumkódex 30. cikkének szövegéből egyértelműen kitűnik, hogy az egységes vízum vagy a korlátozott területi érvényességű vízum puszta birtoklása nem jelent automatikus beutazási jogot.
56.
Véleményem szerint semmilyen alanyi jog nem vezethető le a Charta rendelkezéseiből sem, mivel annak rendelkezései a szabad mozgás területén csak két sajátos esetben biztosítanak jogokat harmadik országok állampolgárai számára. Először is, a Charta 15. cikkének (3) bekezdése szerint harmadik országok azon állampolgárait, akik a tagállamok területén való munkavállalásra engedéllyel rendelkeznek, az uniós polgárokkal azonos munkafeltételek illetik meg. Másodszor, a Charta 45. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] Szerződésekkel összhangban a mozgás és tartózkodás szabadsága a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgároknak is biztosítható”. Amint azt Szpunar főtanácsnok a Fahimian ügyre vonatkozó indítványában megjegyezte, (
25
) a Charta tehát feltételezi az Unióba való jogszerű beutazást, és nem teremt meg ilyen jogot. (
26
)
57.
A fenti megfontolások fényében, figyelemmel a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatára, amely szerint a közigazgatási határozat címzettjének esetleges érdeke határozza meg, hogy az abban szereplő indokolást elegendőnek kell‑e tekinteni, és tekintettel arra, hogy a kérelmező nem hivatkozhat semmilyen alanyi jogra a közigazgatással szemben, számomra nem tűnik észszerűtlennek a vízumkiadást elutasító határozat indokolása kisebb fokú pontosságának elfogadása.
3) A vízum kibocsátása mint szuverén hatáskör gyakorlása
58.
Az alanyi jog, azaz az uniós „jog által védett jogos érdek” (
27
) hiánya, amely „[az Uniót] arra kötelezi, hogy ezen alanyi jog jogosultja javára meghatározott magatartást tanúsítson” (
28
), a vízumkérelmező állammal szembeni, gyengének minősíthető helyzetére utal. Mindazonáltal számomra úgy tűnik, hogy a jogalkotó pontosan ezt kívánta a vízumkódex elfogadásakor, különösen, ha figyelembe vesszük, hogy a vízum harmadik állam állampolgára számára történő kiadása szuverén hatáskör gyakorlásának minősül, amint azt Mengozzi főtanácsnok a Koushkaki ügyben megjegyezte. Pontosabban emlékeztetett arra, hogy az államok azon joga, hogy ellenőrizzék a külföldi állampolgárok területükre való beutazását, nemzetközi jogelvként az állami szuverenitás körébe tartozik. (
29
)
59.
Szpunar főtanácsnok a Fahimian ügyre vonatkozó indítványában fejtette ki ezt az érvet, rámutatva, hogy a jelenleg hatályos nemzetközi jog alapján a legális migráció keretében való első beutazás terén az államok szinte korlátlan mérlegelési jogkört élveznek. (
30
) Szpunar főtanácsnok észrevételei szerint e szuverenitást nem kérdőjelezik meg a tagállamoknak az emberi jogi szerződésekből eredő nemzetközi kötelezettségei sem, (
31
) amelyekre egyébként az alapeljárás felperesei sem hivatkoztak a Holland Királyság területére való belépés érdekében. Ehhez hasonlóan az a tény, hogy a tagállamok önként vállaltak kötelezettségeket a menekültek nemzetközi védelmével kapcsolatban – bármilyen jelentősek is azok –, önmagában nem elegendő az annak eldöntésére vonatkozó korlátlan jogkörük megkérdőjelezéséhez, hogy a harmadik országok állampolgárai beléphetnek‑e a területükre. Mindemellett az egyértelműség kedvéért pontosítani kell, hogy az uniós menekültügyi rendszer, beleértve a visszaküldés tilalmának elvét, nem alkalmazható a jelen ügyben, mivel az alapeljárás felperesei nem a menekült jogállást kívánják megszerezni nemzetközi jogi szabályok és eljárások alapján.
60.
A teljesség kedvéért ki kell emelni, hogy úgy tűnik, az alapeljárás felperesei nem hivatkozhatnak az uniós jog bevándorlásra vonatkozó olyan rendelkezéseire, amelyek megengedik a harmadik ország állampolgára egyes családtagjai részére a tagállamok területén való jogszerű tartózkodást. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából ugyanis az következik, hogy a családegyesítési jogról szóló, 2003. szeptember 22‑i 2003/86/EK tanácsi irányelv 4. cikkének (1) bekezdése (
32
)„a tagállamok részére pontos, pozitív kötelezettségeket ír elő, amelyeknek világosan meghatározott alanyi jogok felelnek meg, mivel az irányelv az általa meghatározott esetekben a tagállamok részére mérlegelési mozgástér nélkül előírja a családegyesítő bizonyos családtagjai családegyesítésének engedélyezését” (
33
). Márpedig, mivel az előzetes döntéshozatalra utaló határozatok egyáltalán nem tartalmaznak erre vonatkozó konkrét utalást, meg kell állapítani, hogy az alapeljárás felperesei semmilyen családegyesítés iránti kérelmet nem nyújtottak be. Az sem egyértelmű, hogy teljesítik az ezen irányelvben meghatározott családtagokra vonatkozó feltételeket. Ennélfogva abból az elvből kell kiindulni, hogy ez a norma a jelen ügyben nem alkalmazható.
4) A vízumszabályozás mint kül‑ és biztonságpolitikai eszköz
61.
Egy másik érv, amely véleményem szerint megerősíti a vízumkiadási eljárásban a kérelmezőnek az államhoz képest inkább gyengébb jogállását, a vízumszabályozás kül‑ és biztonságpolitikai eszköz jellegéhez kapcsolódik; (
34
) ezt az érvet Mengozzi főtanácsnok is felvetette a Koushkaki ügyben, (
35
) Bobek főtanácsnok pedig kifejtette az El Hassani ügyben. (
36
) Az Unió közös kül‑ és biztonságpolitikájának területét ugyanis a tagállamok döntő befolyása jellemzi az Európai Unió Tanácsán belüli döntéshozatali eljárásban, amely együttes fellépésekhez és közös álláspontokhoz vezet, mivel a tagállamok a szavazás során széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, ami egyértelműen mutatja, hogy milyen módon gyakorolják szuverenitásukat. (
37
) Az említett határozatok elfogadásához az EUSZ 24. cikk (2) bekezdése és az EUSZ 31. cikk értelmében megkövetelt egyhangúság, valamint az EUSZ 36. cikkben az Európai Parlament számára biztosított másodlagos szerep is nyilvánvalóvá teszi a szuverenitásuk megőrzésére irányuló törekvést, mivel e két tényező azzal a hatással jár, hogy megakadályozza egy adott kül‑ és biztonságpolitika elfogadását a tagállamok hozzájárulásának hiányában. (
38
) Meg kell jegyezni, hogy az uniós szerződések kifejezetten elismerik a tagállamoknak a külpolitikájuk kialakítására és folytatására vonatkozó hatáskörét, valamint a harmadik országokban és a nemzetközi szervezeteken való nemzeti képviseletét. (
39
) Mindezen tényezők befolyásolják az Unió vízumpolitikáját, noha az erre vonatkozó határozatok kapcsán a szerződések felülvizsgálata során minősített többséget írtak elő. A gyakorlatban a tagállamok meghatározó szerepet játszanak. (
40
)
62.
Ezzel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy az Unió és tagállamai által harmadik országokkal kötött több megállapodás, valamint más jogi aktusok a vízumszabályozás liberalizációját írják elő, amely megkönnyíti az utazásokat, a gazdasági tevékenységet és a személyek közötti kapcsolatokat. E megállapodások és jogi aktusok olyan stratégia részét képezik, amely tükrözi az Unió és tagállamainak érdekeit a közös kül‑ és biztonságpolitika területén. (
41
) E stratégia eltérő lehet a nemzetközi kapcsolatoktól, de harmadik országok különböző csoportjaitól függően is. A viszonosság elve alapján bizonyos harmadik országok állampolgárainak olyan előjogok biztosíthatók, mint a vízumkötelezettség alóli mentesség, és ezek az Unió és tagállamai ellenőrzése alá tartozó különös feltételekhez köthetők. (
42
) Következésképpen vissza is lehet vonni azokat, ha biztosításuk feltételei már nem teljesülnek. Amint arra helyesen mutatott rá Mengozzi főtanácsnok a Koushkaki ügyben, ugyanígy visszavonhatónak kell lenniük akkor is, ha a kölcsönösség biztosításukat illetően már nem garantált. (
43
) Amikor az Unió és a tagállamok az ilyen megállapodások megkötésének célszerűségére vonatkozó döntéseket hoznak, szuverén hatásköreiket gyakorolják, és ügyelnek arra, hogy ezek a döntések megfeleljenek az általuk meghatározott követelményeknek; ily módon felelősséget vállalnak az uniós polgárokkal szemben.
63.
A vízumkódexet véleményem szerint a fenti megfontolások fényében kell értelmezni. Nem szabad elfelejteni, hogy amennyiben a vízumkódex bizonyos jogállást biztosít harmadik országok állampolgárainak, e jogállást az Unió és tagállamai szuverén akaratuk gyakorlása során határozzák meg. Ennélfogva meg kell állapítani, hogy az uniós vízumjog fejlődésének jelenlegi szakaszában az egyén csak korlátozott jogokkal rendelkező „kedvezményezettnek” minősül, jogállásának pedig a kül‑ és biztonságpolitika keretében az Unió és tagállamai által meghatározott célkitűzéseknek kell megfelelnie.
5) A nemzeti hatóságokat az egyén vízumjogosultságának meghatározásával kapcsolatban megillető széles mérlegelési mozgástér
64.
A szuverenitás gyakorlásához kapcsolódó és a jelen elemzés szempontjából számomra relevánsnak tűnő másik szempont, mégpedig a nemzeti hatóságoknak a vízumkérelmek vizsgálatában betöltött szerepe is igényel néhány megjegyzést.
65.
Mindenekelőtt megjegyzem, hogy a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdése a) pontjának vi. alpontja értelmében a vízumkérelmet el kell utasítani, ha a kérelmező a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex 2. cikkének 19. pontja értelmében vett „fenyegető személynek minősül”, ami először is a vízumkódex 21. cikkében előírt, az illetékes hatóságok általi kockázatértékelést feltételezi, másodszor pedig azt, hogy a valódi veszély fennállását illetően nem szükséges teljes
bizonyosság. Éppen ellenkezőleg, úgy tűnik, hogy e rendelkezés alkalmazásához főszabály szerint elegendő egyes olyan valószínűsítő körülmények fennállását megállapítani, amelyek a szóban forgó jogos érdekeket érintő kockázatokra utalnak. (
44
) Az ilyen értelmezést indokolhatja ugyanis a vízumszabályozás megelőző jellege, amelynek célja, hogy a biztonságot a schengeni térség egészében védelmezzék az olyan külső kockázatokkal szemben, mint az illegális migráció és az emberkereskedelem. (
45
) Következésképpen főszabály szerint kijelenthető, hogy a nemzeti hatóságok a vízum kiadásának elutasítása céljából a rendelkezésükre álló valószínűsítő körülményekre támaszkodhatnak, anélkül hogy teljes bizonyosságot kellene szerezniük arról, hogy a kérelmező ténylegesen fenyegetést jelent. A következetesség érdekében az elutasító határozat indokolásával szemben kevésbé szigorú követelményeket kell előírni.
66.
Megjegyzem azt is, hogy Koushkaki ítéletében (
46
) a Bíróság kiemelte azt a széles mérlegelési mozgásteret, amellyel a nemzeti hatóságok valamely egyén vízumjogosultságának meghatározása tekintetében rendelkeznek. Ebből az ítéletből kitűnik, hogy a vízumkérelmező egyedi helyzetének a célból történő értékelése, hogy kérelme nem ütközik‑e valamelyik elutasítási indokba, összetett vizsgálatokat igényel, amelyek, többek között, e kérelmező személyiségén, lakóhely szerinti országába való beilleszkedésén, ezen ország politikai, társadalmi és gazdasági helyzetén, valamint azon az esetleges veszélyen alapulnak, amelyet e kérelmező belépése jelent valamely tagállam közrendjére, belső biztonságára, közegészségügyére vagy nemzetközi kapcsolataira. (
47
) A Bíróság szerint az ilyen összetett vizsgálatok az említett kérelmező várható magatartása előrejelzésének kidolgozását követelik meg, és különösen a kérelmező lakóhely szerinti országának alapos ismeretén, valamint különféle dokumentumok elemzésén kell alapulniuk, amely dokumentumok tekintetében ellenőrizni kell a hitelességet és a tartalom valóságát, továbbá a kérelmező nyilatkozatain, amelyek megbízhatóságát értékelni kell, amint azt a vízumkódex 21. cikkének (7) bekezdése előírja. (
48
)
67.
El Hassani ítéletében a Bíróság ismét hangsúlyozta a nemzeti hatóságokat a vízumkódexben előírt elutasítási indokok alkalmazási feltételeivel és a releváns tények értékelésével kapcsolatban megillető széles mérlegelési mozgásteret. (
49
)
68.
Fontos kiemelni, hogy a Bíróság ugyanerre az érvelésre támaszkodott a Fahimian ítéletben, amely a harmadik országok állampolgárai tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából történő beutazásának feltételeiről szóló, 2004. december 13‑i 2004/114/EK tanácsi irányelv (
50
) értelmezésére vonatkozott, azaz a vízumkódextől eltérő, de a bevándorlási politika területére tartozó jogi aktusra. Ennek kapcsán a Bíróság hangsúlyozta, hogy a nemzeti hatóságok széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a releváns tények értékelése során annak meghatározása céljából, hogy a 2004/114 irányelv 6. cikke (1) bekezdésének d) pontjában foglalt, különösen a közbiztonságra jelentett veszélyre vonatkozó indokokkal ellentétes‑e a harmadik ország állampolgárának beutazása. (
51
) A Bíróság úgy ítélte meg, hogy annak meghatározása érdekében, hogy a vízumkérelmező akárcsak lehetséges veszélyt jelent‑e a közbiztonságra, e nemzeti hatóságok feladata, hogy elvégezzék az e személy helyzetét jellemző körülmények összességének átfogó értékelését. (
52
) Fontosnak tartom kiemelni, hogy a Bíróság ez alkalommal a fent már említett Koushkaki ügyben (
53
) kialakított ítélkezési gyakorlatának analógián alapuló alkalmazására támaszkodott.
69.
Véleményem szerint az egyén vízumjogosultságának meghatározását illetően a nemzeti hatóságok számára biztosított ilyen mérlegelési mozgástér megerősíti a vízumkódex által a kérelmező részére biztosított gyenge jogállást.
6) Az uniós polgárságra és a belső piacra alkalmazandó jogi háttér a vízumkérelmező helyzetére nem ültethető át
i) Az alapeljárás felperesei nem rendelkeznek semmilyen privilegizált jogállással
70.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokból kitűnik, hogy az alapeljárás felpereseinek néhány családtagja Hollandiában tartózkodik. A felmerülő kérdés tehát az, hogy az alapeljárás felperesei bizonyos tekintetben privilegizált jogállással rendelkeznek‑e azon az alapon, hogy e rokonok az Unió valamely tagállamának területén tartózkodnak. Legalábbis elméletileg elképzelhető, hogy bizonyos kapcsolat áll fenn az Unió belső piacának alapvető szabadságaival.
71.
Véleményem szerint erre a kérdésre egyértelműen nemleges választ kell adni. Az Unió belső piacára alkalmazandó jogi háttér nem ültethető át a vízumkérelmező helyzetére, ami egy másik fontos oka annak, hogy e kérelmező nem részesülhet a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogot gyakorló személyt megilletőhöz hasonló védelemben. Különösen az uniós polgár egyik tagállam állampolgárságával sem rendelkező családtagjaival szembeni bánásmódra vonatkozó szabályokra gondolok.
72.
Amint azt a Bíróság ítélkezési gyakorlatában megállapította, az uniós jogalkotó jelentősen kiterjesztette a tagállamok területére történő beutazásra és az ott‑tartózkodásra vonatkozó uniós jog alkalmazásának hatályát a tagállami állampolgárok harmadik állam állampolgárságával rendelkező házastársaira. (
54
) Közelebbről az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
55
) az uniós polgár ezen irányelv 2. cikkének 2. pontja értelmében vett minden olyan, harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagja számára biztosítja a fogadó tagállamba való beutazás és az ott‑tartózkodás jogát, aki ezt az uniós polgárt az állampolgársága szerinti tagállamtól eltérő tagállamba kíséri vagy ott hozzá csatlakozik.
73.
E tekintetben azonban emlékeztetni kell arra, hogy a személyek e kategóriájára alkalmazandó szabályok valójában az uniós polgár szabad mozgásának biztosítására irányulnak. Az uniós jogalkotó elismerte a tagállami állampolgárok családi élete védelme biztosításának fontosságát annak érdekében, hogy a Szerződések által biztosított alapvető szabadságok gyakorlásának akadályait megszüntesse. (
56
) Ha az uniós polgárok számára nem lenne engedélyezett, hogy a fogadó tagállamban rendes családi életet éljenek, számukra a Szerződés által biztosított szabadságok gyakorlása jelentős mértékben akadályozott volna. (
57
) Az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése és a 2004/38 irányelv rendelkezései nem biztosítanak önálló jogot a harmadik államok állampolgárai számára. Az uniós polgárságra vonatkozó uniós jogi rendelkezések által az ilyen állampolgároknak biztosított esetleges jogok az uniós polgár szabad mozgáshoz való jogának gyakorlásából származtatott jogok. (
58
)
74.
Következésképpen, azonkívül, hogy valószínűtlen, hogy e rendelkezések alkalmazhatók lennének a szóban forgó ügyekre, mivel úgy tűnik, hogy az alapeljárás felperesei nem minősülnek a 2004/38 irányelv 2. cikkének 2. pontja értelmében vett családtagoknak, számomra nyilvánvalónak tűnik, hogy az uniós jogalkotó szándéka nem az volt, hogy a kedvezményezettek körét az ezen irányelvben kifejezetten nem említett más személyekre is kiterjessze. Amint azt az előző pontban kifejtettem, a beutazási és tartózkodási jognak az uniós polgár egyes családtagjaira való kiterjesztésére vonatkozó döntés a belső piac jogához, valamint az alapvető jogokhoz szorosan kapcsolódó meghatározott logikát követ. A Tanácsban társjogalkotói minőségben képviselt tagállamok szuverén döntés alapján önkéntesen hozzájárultak ahhoz, hogy az uniós polgárság fogalmának továbbfejlesztése és a belső piac megszilárdítása érdekében jogokat ruháznak a kedvezményezettek meghatározott körére, ami ebből következően kizárja az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdésének és a 2004/38 irányelv rendelkezéseinek a harmadik országok állampolgárai más csoportjaira történő, analógián alapuló alkalmazását.
ii) A közbiztonság védelme a belső piac jogában
75.
Ugyanez vonatkozik az uniós polgársággal kapcsolatos vagy a belső piac területére tartozó olyan jogi fogalmakra, mint a „közbiztonsági” indokok fogalma, mint a szabad mozgás általános szabálya alóli kivétel. Amint azt a jelen indítványban fentebb kifejtettem, (
59
) a jogállamiság garanciái, többek között a közigazgatási aktusok indokolására vonatkozó kötelezettség, a közbiztonság érdekében korlátozhatók. Bár ez az általános állítás főszabály szerint helyes, mindazonáltal néhány fontos pontosítást kell tenni. Az a tény, hogy a vízumkódex és a belső piac szabadságait végrehajtó rendelkezések a „közbiztonságra” utalnak, nem jelenti azt, hogy ugyanarról a jogi fogalomról van szó, és hogy azt ugyanúgy kell értelmezni. A fentiekben megállapítottaknak megfelelően (
60
) az uniós jogrend valamely rendelkezésének összefüggése döntő mértékben befolyásolja annak értelmezését.
76.
Ezért Szpunar főtanácsnok helyesen vetette el a Bíróságnak a szabad mozgás általános szabálya alóli kivételekre vonatkozó ítélkezési gyakorlatának az alapeljárásokban szereplő vízumszabályozásra való átültetését. Amint azt a Fahimian ügyben megjegyezte, érthető, hogy ezeket a kivételeket megszorítóan kell értelmezni, (
61
) annál is inkább, mivel biztosítani kell a belső piac működését. Szpunar főtanácsnok más releváns érveket is előterjesztett a belső piac területére vonatkozó jogi fogalmak vízumszabályozásra történő átültetésének elvetése érdekében, mint például a normatív szerkezetek eltérését. (
62
) Az, hogy valakit ne tekintsenek a közbiztonságra veszélyesnek, nem a szélesen értelmezett beutazáshoz való jog alóli kivételt jelent, hanem csupán a beutazáshoz való jogot szabályozó negatív feltétel. Amint arra Szpunar főtanácsnok rámutatott, a háttér teljesen más, mint a belső piacnál, és ennek az összefüggésnek megvan a maga jelentősége. Az uniós idegenrendészeti jog sajátos háttere azt vonja maga után, hogy a harmadik ország állampolgára nem élvezi ugyanazokat a jogokat, mint valamely tagállam állampolgára, vagyis mint egy uniós polgár. Ezenkívül Szpunar főtanácsnok, miután jelezte, hogy a 2004/114 irányelv az EUM‑Szerződés harmadik részének V. címében szereplő EUMSZ 79. cikken alapul, rámutatott a szabad mozgás jogában és az idegenrendészeti jogban szereplő közrend és közbiztonság közötti különbségre. (
63
) Ebben az összefüggésben hivatkozott az EUMSZ 72. cikkre, amely fenntartja a tagállamok hatáskörét a közrend fenntartásával és a belső biztonság megőrzésével kapcsolatban, és amelyre később visszatérek elemzésemben.
77.
A fenti megfontolásokból következik, hogy a vízumkérelmező jogállása nem hasonlítható az uniós polgárnak vagy a harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjának a jogállásához. Következésképpen el kell utasítani az uniós polgárságra és a belső piacra vonatkozó jogi fogalmaknak a vízumszabályozásra analógia útján történő bármiféle alkalmazását.
iii) A ZZ ügyben kifejtett elvek nem ültethetők át teljes egészében a jelen ügy esetére
78.
Vonakodnék egyetérteni a Bizottság azon javaslatával, amely szerint analógia útján alkalmazni kell a Bíróság által a ZZ ügyben (
64
) kialakított elveket a jelen ügyre. Amint azt a Bizottság írásbeli észrevételeiben maga is elismeri, a ténybeli háttér eltér a jelen ügyben vizsgált ügyekétől, amelyeket a hatóságok beavatkozásának kisebb fokú intenzitása jellemez. A ZZ ügyben egy uniós polgártól megtagadták az azon tagállamba való belépést, ahol felesége és gyermekei éltek, és ahol ő maga is éveken keresztül tartózkodott, azzal az indokkal, hogy a fogadó tagállamban való jelenléte hátrányos a közbiztonságra nézve. Ezzel szemben az alapügyekben a felperesek harmadik országok olyan állampolgárai, akik semmilyen kapcsolatban nem állnak valamely tagállammal, és akik esetében elutasították a vízum kiadását. Következésképpen az ügyek jogi háttere nagyon eltérő, mivel a ZZ ügyben a Bíróságnak a 2004/38 irányelv rendelkezéseit, nem pedig – mint az alapügyekben – a vízumkódex rendelkezéseit kellett értelmeznie.
79.
Figyelemmel a ténybeli és jogi téren fennálló jelentős különbségekre, és tekintettel a fenti megfontolásokra, álláspontom szerint célszerű óvatosságot tanúsítani a Bíróság által a ZZ ügyben kidolgozott elvek fenntartás nélküli alkalmazását illetően, még akkor is, ha a jelen ügyek hasonló problémakört érintenek. E hasonlóság nem fedheti el azt a tényt, hogy az uniós jogalkotó mérlegelést végzett egyrészt a közigazgatási határozat indokolására vonatkozó kötelezettséghez, másrészt pedig a közbiztonság védelméhez fűződő érdekek között, figyelembe véve a belső piacétól nagyon eltérő jogi hátteret, amelyben a közbiztonság védelme központi szerepet játszik, amint azt a következő pontokban kifejtem.
b)
A közbiztonság védelméhez kapcsolódó okok
80.
Amint azt fent már kiemeltem, (
65
) a Charta 52. cikkének (1) bekezdése bizonyos feltételek mellett elismeri az általa biztosított jogok gyakorlásának korlátozásait, ideértve a hatékony jogorvoslathoz való jogot is. Elméleti szempontból a jogok gyakorlásának korlátozását igazolhatják az Unió által elismert általános érdekű célkitűzések. E tekintetben megjegyzem, hogy a jelen ügyekben észrevételeket előterjesztő valamennyi tagállam a közrend és a nemzetbiztonság védelmére hivatkozott a bizalmasnak tekintett információk hozzáférhetővé tétele megtagadásának indokaként. A közbiztonság védelme – különösen a különleges adatok kezelése vonatkozásában – ilyen általános érdekű célkitűzésnek minősül, amint azt az információk biztonsági okok miatti bizalmas jellegét biztosító több rendelkezés is megerősíti.
81.
Az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdése értelmében az a tagállam, amely kifogást emelt, nem köteles információt szolgáltatni azokról az indokokról, amelyek miatt a kérelmező a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdése a) pontjának vi. alpontja értelmében a belső biztonságot fenyegető veszélynek minősül, mivel a biztonsággal összefüggő információk közlése különösen érzékeny területnek minősül.
82.
Az EUMSZ 72. cikk ezenkívül kiemeli, hogy a bevándorlás és a külső határok ellenőrzése terén folytatott közös politika nem érinti a közrend fenntartásával, illetve a belső biztonság megőrzésével kapcsolatos tagállami hatáskörök gyakorlását. (
66
) E hatáskör kiterjed a bizalmas dokumentumok hivatalos ellenőrzés melletti megőrzésével kapcsolatos rendelkezések bevezetésére és alkalmazására, valamint az ilyen dokumentumok harmadik személyek számára történő hozzáférhetővé tételére is. A tagállamok felelősségének ezen elvét az Unió is átvette a vízumkódex képviseleti megállapodásokról szóló 8. cikkének (3) bekezdésében szereplő rendelkezésben, amely azt írja elő, hogy az adatvédelmi és biztonsági szabályokat tiszteletben kell tartani.
83.
A Bíróság ítélkezési gyakorlatában elismerte, hogy „az Unió és a tagállamai biztonságát és nemzetközi kapcsolatainak irányítását érintő kényszerítő megfontolások megakadályozhatják, hogy az érintett személlyel bizonyos információkat vagy bizonyos bizonyítékokat közöljenek”. (
67
) Következésképpen kivételes esetekben – különösen nemzetbiztonsági okokból ‑ az érdekeltek megfoszthatók bizonyos információktól. Ez érvényes az olyan közigazgatási eljárásra, mint a vízumkiadás, valamint a jogorvoslati kérelem benyújtását követő bírósági eljárás keretében is, amint azt a későbbiekben kifejtem.
c)
Közbenső következtetés
84.
A fenti észrevételek fényében közbenső következtetésre jutok, amely a következőképpen foglalható össze.
85.
A vízumkódex VI. mellékletében szereplő formanyomtatvány lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a kérelmező számára olyan kellően részletes indokolást adjanak, amely figyelembe veszi ez utóbbi jogállását.
86.
Még ha az uniós jog fejlődésének jelenlegi szakaszában a tagállamok nem is kötelesek részletes indokolást szolgáltatni, semmi nem akadályozza meg őket abban, hogy a jogszerűség felülvizsgálatának megkönnyítése érdekében „észrevételeket” foglaljanak a formanyomtatványba.
87.
Az uniós jogalkotó a szóban forgó érdekek újbóli mérlegelését követően felülvizsgálhatja azt is, hogy a vízum kiadásának elutasítását milyen módon közlik a kérelmezővel. A jogalkotó ugyanis éppen ezt tette a vízumkódex módosításáról szóló, 2019. június 20‑i (EU) 2019/1155 európai parlamenti és tanácsi rendelet (
68
) elfogadásával. E jogalkotási felülvizsgálat jelentős módosításokat von maga után, mivel az új formanyomtatvány immár elválasztja egyrészt a „közrendre vagy a belső biztonságra jelentett veszély”, másrészt pedig a „közegészségre jelentett veszély” kategóriáját. A három kizáró ok tehát most három külön mezőben oszlik meg. Ki kell emelni az új rendelet (15) preambulumbekezdését is, amelyből kitűnik, hogy „[a]z elutasításról szóló értesítésben részletes tájékoztatást kell nyújtani az elutasítás indokairól és a jogorvoslati eljárásról. A jogorvoslati eljárás során a kérelmezők számára a nemzeti joggal összhangban hozzáférést kell biztosítani az ügyükkel kapcsolatos összes releváns információhoz”. Így megállapítható a jogalkotó azon szándéka, hogy fokozatosan kiigazítsa a vízumkérelmező jogállását annak érdekében, hogy jobban megfeleljen a hatékony jogorvoslathoz való jog által előírt átláthatósági követelményeknek.
3.
Az elutasító határozat jogszerűségének felülvizsgálata
88.
A vízumkérelmező jogállására és az elutasítási indokok kérelmezővel való közlésének módjára vonatkozó előző megállapítások jelentős következményekkel járnak a vízumkódex 32. cikkének a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett (3) bekezdésében előírt jogorvoslat keretében gyakorolt bírósági felülvizsgálat terjedelmének elemzésére nézve, amint azt a jelen indítványban az alábbiakban ismertetem.
a)
A jogszerűségi felülvizsgálat részletszabályai a nemzeti jog hatálya alá tartoznak
89.
Az uniós jogalkotó a tagállamok belső jogrendjének megfelelő jogorvoslathoz való jogot biztosított a kérelmezőnek, ami azzal a következménnyel jár, hogy a jogszerűség felülvizsgálatára irányuló eljárások tagállamonként eltérhetnek. Főszabály szerint közigazgatási, bírósági, illetve vegyes eljárások lehetségesek. (
69
) E tekintetben a Bíróság a fent említett rendelkezések értelmezéséhez hasznos pontosításokkal szolgált, kimondva El Hassani ítéletében, hogy bár „[a vízumkérelmet elutasító határozatokkal szemben jogorvoslati lehetőség] részletszabályait az egyes tagállamok a jogrendjük szerint, az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartása mellett határozzák meg[, ezen] eljárás valamely szakaszában biztosítani kell a bírósági jogorvoslat lehetőségét” (
70
).
90.
Egyébiránt a jelen összefüggésben azt is meg kell ismételni, hogy amennyiben a belső jogrend „vegyes eljárásokat” ír elő, például panasz benyújtásának lehetőségét az elutasító határozatot kibocsátó hatósághoz (vagy a jogi felügyeletet ellátó felsőbb szintű közigazgatási hatósághoz), semmi nem akadályozza a tagállamokat abban, hogy a lehető legrészletesebb információkat szolgáltassanak. Ezzel együtt megjegyzem, hogy ellentétben azzal, amit az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés szövege sugall, úgy tűnik, hogy az alapeljárás felperesei jogszerűen részletesebb információkat kaptak a holland hatóságoktól, többek között azon tagállamokról, amelyek a vízum kiadásával szemben kifogást emeltek. Következésképpen, amint azt az elemzésben korábban kiemeltem, (
71
) úgy tűnik, hogy a Hollandiában alkalmazott eljárás minimális átláthatóságot biztosít.
91.
Az ilyen jogszerűségi felülvizsgálat jelentőségét nem szabad alábecsülni. Amint arra Mengozzi főtanácsnok a Koushkaki ügyben rámutatott, a vízumszabályozás célja lényegében az, hogy olyan eljárást vezessenek be, amelynek feltételeit „nyilvánvalóbbá és érthetőbbé teszi[k] a kérelmező tekintetében annak érdekében, hogy biztosítsák számára a méltó és emberi méltóságát tiszteletben tartó bánásmódot”. (
72
) Bobek főtanácsnok a maga részéről arra emlékeztetett, hogy „[fennáll az] arra vonatkozó jogosultság, hogy a [vízum]kérelmet megfelelően és jogszerűen bírálják el, és ez a jog a kérelmet elbíráló határozat bírósági felülvizsgálatának alapjául szolgálhat” (
73
). Mindazonáltal van egy fontos kérdés, amelyet az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés megválaszolása érdekében a jelen indítványban elemezni kell, és amely arra vonatkozik, hogy a vízumkiadást elutasító határozatok bírósági felülvizsgálatának mennyire kell szigorúnak lennie.
b)
Kevésbé kiterjedt bírósági felülvizsgálat mint a Tanács közös kül‑ és biztonságpolitika területén fennálló jogköreinek következménye
92.
A vízumszabályozás, mint az Unió kül‑ és biztonságpolitikájának eszköze, (
74
) az e területen a Tanács számára biztosított jogköröktől függ, ami lehetővé teszi a Tanács számára, hogy azt a nemzetközi kapcsolatok helyzetéhez és a biztonsági követelményekhez igazítsa. Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője által támogatott Tanács van a legmegfelelőbb helyzetben e politika meghatározására és annak rendeleti szintű végrehajtására, ideértve a harmadik országok állampolgárainak az Unió területére való belépését is. A Tanács az Unió különböző szolgálatai és tagállamai által gyűjtött információk alapján képes értékelni a vízumpolitika fenntartásának vagy esetleges módosításának célszerűségét. (
75
) Az e területen fennálló hatásköreit tehát a Szerződésekben meghatározott célok hatékony megvalósításának érdekében gyakorolja. (
76
)
93.
Az EUSZ 13. cikk (2) bekezdése értelmében „[a]z egyes intézmények a Szerződésekben rájuk ruházott hatáskörök határain belül, az ott meghatározott eljárások, feltételek és célok szerint járnak el”. E rendelkezés az Unió intézményi struktúrájára jellemző, intézményi egyensúly elvét közvetíti, amely elv magában foglalja, hogy valamennyi intézmény úgy gyakorolja hatásköreit, hogy közben a többi intézmény hatáskörét tiszteletben tartja. (
77
) Az Unión belüli hatáskörmegosztás, valamint a Tanácsnak a közös kül‑ és biztonságpolitika területén fennálló jogkörei szükségképpen azt jelentik, hogy a többi intézménynek kevésbé jelentős szerepet kell biztosítani. (
78
) Ugyanez vonatkozik a Tanács által elfogadott jogi aktusok bírósági felülvizsgálatára, amint azt az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 275. cikk is mutatja, amelyek kifejezetten kizárják a Bíróság hatáskörét e területen, az EUSZ 40. cikk hatálya alá tartozó, az intézmények részére előírt eljárásokkal és hatásköreik terjedelmével kapcsolatos szempontok, valamint a természetes vagy jogi személyekkel szemben elfogadott korlátozó intézkedések jogszerűségének felülvizsgálata kivételével. (
79
) Amint azt a jelen indítványban kifejtem, e megfontolások relevánsak annak pontosításához, hogy a vízumok területén hozott határozatokat illetően mekkora a nemzeti szintű bírósági felülvizsgálat terjedelme.
94.
A tagállamok alkotmányos rendje az előző pontokban ismertetettekhez hasonló hatáskörmegosztásról rendelkezik, és hagyományosan a végrehajtó hatalom részére biztosít jogköröket a kül‑ és biztonságpolitika területén, mégpedig ugyanazon indokok miatt, mint amelyeket már említettem. Általában az állam végrehajtó hatalmának feladata, hogy kialakítsa a külpolitikát, és vállalja a külföldön történő diplomáciai és konzuli képviseletet. (
80
) A jelen indítványban ismertetett okfejtésnek megfelelően számomra úgy tűnik, hogy az e területhez szorosan kapcsolódó aktusok – mint például a vízumügyekben hozott határozatok – bírósági felülvizsgálatának korlátozottabbnak kell lennie.
95.
E tekintetben emlékeztetek arra, hogy a nemzeti bíróság hatáskörrel rendelkezik a jog elé terjesztett ügyekre való alkalmazására, tehát vizsgálnia kell a tényállást, és el kell döntenie az esetlegesen felmerülő jogi kérdéseket. Ezzel szemben a nemzeti bíróság általában nem rendelkezik hatáskörrel vagy szakértelemmel a kül‑ és biztonságpolitika területén. Ráadásul alkotmányos rendjében nem rendelkezik az ahhoz szükséges legitimációval, hogy meghozza az e különösen érzékeny területre vonatkozó döntéseket. Egyébiránt nem zárható ki, hogy cselekményei akár meg is hiúsítják az e feladat ellátására kijelölt állami szervek által követett célokat. Következésképpen véleményem szerint nem reális megközelítés, ha a nemzeti bíróságnak olyan feladatot kívánunk biztosítani, amelyet nem lenne képes teljesíteni. Mindazonáltal számomra úgy tűnik, hogy a korlátlan bírósági felülvizsgálat éppen ehhez vezetne, potenciálisan arra kötelezve a bíróságot, hogy minden egyes alkalommal megvizsgálja a vízumkiadást elutasító határozat alapjául szolgáló valamennyi indokot annak érdekében, hogy megfeleljen az uniós jog követelményeinek.
96.
A vízumkódex 32. cikke (3) bekezdésének értelmezése során a fent említett valamennyi szempont figyelembevételét követően meg vagyok győződve arról, hogy a jelen ügyben a nemzeti bíróság által végzett kevésbé kiterjedt bírósági felülvizsgálat indokolt. E tekintetben rámutatok, hogy a Bíróságon nem vagyok az egyetlen főtanácsnok, aki ezt az álláspontot képviseli, amint azt a következő pontokban bemutatom.
c)
A tagállamok kevésbé kiterjedt bírósági felülvizsgálatot biztosíthatnak
97.
Fenntartás nélkül osztom ugyanis Bobek és Szpunar főtanácsnok véleményét, akik egy kevésbé kiterjedt bírósági felülvizsgálat mellett foglalnak állást, mivel érvelésük azon a széles mérlegelési mozgástéren alapul, amellyel a döntéshozó hatóságok valamely egyén vízumjogosultságát illetően rendelkeznek.
98.
Amint azt Bobek főtanácsnok helyesen megjegyezte, „a tagállamok hatóságainak biztosított széles mérlegelési mozgástér logikusan kevésbé szigorú szabályokat von maga után a tagállamok bíróságai által végzendő bírósági felülvizsgálat tekintetében”. (
81
) Szpunar főtanácsnok megjegyzi, hogy „[a] széles mérlegelési mozgástér korlátozott bírósági felülvizsgálatot von maga után. Ha nem így lenne, a mérlegelési mozgástér meghiúsulna, és a bírói hatalom a végrehajtó hatalom feladatait látná el”. (
82
) Ez az érvelés számomra különösen meggyőzőnek tűnik a vízumok területéhez hasonló összefüggésben, amelyben – amint azt már kifejtettem ‑ az illetékes hatóságoknak összetett értékeléseket kell végezniük annak érdekében, hogy védelmet biztosítsanak a külső veszélyekkel szemben a schengeni térség egészében, anélkül azonban, hogy teljes bizonyossággal kellene bírniuk a konkrét veszély fennállását illetően. (
83
) A nemzeti bíróság nem léphet az illetékes hatóságok helyébe, amelyek egyébként az e feladat ellátásához szükséges hatáskörrel és eszközökkel rendelkeznek.
99.
Ezenkívül úgy tűnik számomra, hogy Mengozzi főtanácsnok érvelése ugyanebbe az irányba mutat, amikor azt írja, hogy a jogorvoslati eljárás az önkényes határozatok elkerülésére irányul. (
84
) Az önkényesség megakadályozására irányuló felülvizsgálat fogalmilag magában foglalja a közigazgatási határozat jogellenességének megállapításához szükséges viszonylag magas küszöbérték fennállását. (
85
)
100.
Ezt az értelmezést a Bíróság ítélkezési gyakorlata is megerősítette, amely a Fahimian ügyben hozott ítéletben kimondta, hogy a nemzeti bíróságnak minden releváns kérdéssel kapcsolatban hatáskörrel kell rendelkeznie, ugyanakkor a felülvizsgálat „a nyilvánvaló hiba hiányának” értékelésére korlátozódik. (
86
)
101.
Ez a megállapítás véleményem szerint azt jelenti, hogy annak a nemzeti szervnek, amelynek el kell végeznie a vízumkiadást azzal az indokkal elutasító közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát, hogy az érintett egyén a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdése a) pontjának vi. alpontja értelmében veszélyt jelent a közrendre, a belső biztonságra vagy a közegészségügyre, vagy fenyegetést jelent valamely tagállam nemzetközi kapcsolataira nézve, lehetőséggel kell rendelkeznie arra, hogy maga vizsgálja meg, hogy megfelelően alkalmazták‑e a többi tagállam központi hatóságaival folytatott, a vízumkódex 22. cikkében ismertetett egyeztetési eljárást, valamint hogy az ügyben tiszteletben tartották‑e az eljárási garanciákat.
102.
Ami az elutasító határozat érdemét illeti, a bírósági felülvizsgálatnak biztosítania kell annak lehetőségét, hogy az említett nemzeti szerv ellenőrizze, hogy a közigazgatási szerv a kérelmező vízumjogosultságának megállapítása céljából nem lépte túl
a mérlegelési jogkör korlátait. E célból a bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy fennállnak‑e azok a releváns elemek, amelyektől a mérlegelési jogkör gyakorlása függ. A közigazgatási szerv nyilvánvaló értékelési hibájának hiányában a bíróságnak a vízumkiadást elutasító határozat jogszerűségét kell megállapítania.
103.
Annak vizsgálata érdekében, hogy fennáll‑e nyilvánvaló értékelési hiba, a bíróságnak a bírósági iratokban szereplő információkra kell támaszkodnia, amelyek magukban foglalják a megfelelően kitöltött formanyomtatványt, az elutasító határozatot alátámasztó esetleges „észrevételeket”, valamint a közigazgatási szerv által adott esetben a közigazgatási és a pert megelőző eljárásban szolgáltatott egyéb információkat. A bíróságnak figyelembe kell vennie minden egyes eset sajátos körülményeit, különösen az információk jellege és forrása tekintetében a jogos biztonsági aggodalmakat.
d)
Hogyan lehet összeegyeztetni a tagállamok biztonságával kapcsolatos jogos aggodalmakat a jogállamiság által megkövetelt eljárási garanciákkal?
104.
A bírósági felülvizsgálat gyakorlása során a hatóságoknak alkalmanként bizalmas adatokat kell kezelniük, ami azt a kérdést veti fel, hogy a tagállamok jogos aggodalmai hogyan egyeztethetők össze a jogállamiság által megkövetelt eljárási garanciákkal.
105.
Az e kérdésre adandó válasz főszabály szerint a fenti észrevételekből következik, amelyek figyelembe veszik a vízumkérelmező jogállását, valamint a tagállamok biztonsági aggodalmait. Az uniós jog jelenlegi fejlődési szakaszában a tagállamok nem kötelesek az elutasító határozat indokait kimerítően ismertetni, ami azt eredményezhetné, hogy a tagállamok olyan érzékeny információkat tesznek hozzáférhetővé, amelyek súlyos veszélyt jelenthetnek nemzeti érdekeikre, vagy lehetővé teszik ezek hozzáférhetővé tételét. A tagállamok a vízumkódex VI. mellékletében szereplő formanyomtatványon szereplő információk bíróság rendelkezésére bocsátására szorítkozhatnak, beleértve az „észrevételeket”, valamint a közigazgatási szerv által például panasz alapján szolgáltatott egyéb információkat a jogszerűségi felülvizsgálat megkönnyítése érdekében.
106.
Mivel az uniós jog minimumgaranciákat ír elő, a tagállamokra bízva az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartása mellett a jogorvoslati eljárás részletes szabályainak meghatározását, semmi nem akadályozza őket abban, hogy bizonyos feltételek mellett a bíróság rendelkezésére bocsássák a bizalmasnak minősített információt is. Adott esetben, amint azt a Bíróság az ítélkezési gyakorlatában elismerte, (
87
) a tagállamok nemzeti érdekeik védelme érdekében a bíróságtól „olyan [technikák alkalmazását igényelhetik], amelyek lehetővé teszik egyrészről az érintett jogi aktus elfogadásához figyelembe vett információk jellegére és forrásaira vonatkozó jogos biztonsági aggodalmak, másfelől pedig azon szükséglet összehangolását, hogy a jogalanynak kellően biztosítsák eljárási jogai – mint a meghallgatáshoz való jog és a kontradiktórius eljárás elve – tiszteletben tartását”.
e)
Közbenső következtetés
107.
A fenti megfontolásokra tekintettel a következő közbenső következtetésre jutok.
108.
Az uniós jog korlátozott bírósági felülvizsgálatot ír elő, amely figyelembe veszi a vízumkiadási eljárás sajátos jellegét.
4.
Az első kérdésre adandó válasz
109.
Ezen elemzés alapján az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a vízumkérelmező által a nemzeti hatóságoktól kapott elutasító határozat, vagyis az esetleges észrevételeket tartalmazó formanyomtatvány főszabály szerint megfelel a Charta 47. cikke szerinti hatékony jogorvoslathoz való jog követelményeinek. Jóllehet az uniós jog fejlődésének jelenlegi szakaszában a tagállamok nem kötelesek részletes indokolást szolgáltatni, semmi nem akadályozza őket abban, hogy a jogszerűségi felülvizsgálat megkönnyítése érdekében „észrevételeket”, valamint a közigazgatási szerv által például panasz alapján szolgáltatott egyéb információkat foglaljanak a formanyomtatványba.
110.
Mivel az uniós jog minimumgaranciákat ír elő, a tagállamokra bízva az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartása mellett a jogorvoslati eljárás részletes szabályainak meghatározását, semmi nem akadályozza őket abban, hogy bizonyos feltételek mellett a bíróság rendelkezésére bocsássák a bizalmasnak minősített információkat is. Adott esetben a tagállamok nemzeti érdekeik védelme érdekében a bíróságtól olyan technikák alkalmazását igényelhetik, amelyek lehetővé teszik egyrészről az érintett elutasító határozat elfogadásához figyelembe vett információk jellegére és forrásaira vonatkozó jogos biztonsági aggodalmak, másfelől pedig azon szükséglet összehangolását, hogy a jogalanynak kellően biztosítsák eljárási jogai – mint a meghallgatáshoz való jog és a kontradiktórius eljárás elve – tiszteletben tartását.
C. A második kérdésről
111.
Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a Charta megfelelő ügyintézéshez való jogot előíró 41. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésben ismertetetthez hasonló gyakorlat.
112.
A Charta 41. cikkének (1) bekezdése értelmében mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit az Unió intézményei és szervei részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék. A Charta 41. cikkének megfogalmazásából ily módon kitűnik, hogy annak címzettjei nem a tagállamok, hanem kizárólag az Unió intézményei, szervei és hivatalai. (
88
)
113.
Következésképpen a vízumkiadást elutasító határozatot vitató személy nem hivatkozhat a Charta 41. cikke (2) bekezdésének c) alpontjára, amely az igazgatási szervek azon kötelezettségére vonatkozik, hogy a kérelméhez kapcsolódó bármely eljárásban megindokolják határozataikat. (
89
)
114.
Meg kell azonban jegyezni, hogy a megfelelő ügyintézéshez való jog szerves részét képezi a Charta hatékony bírói jogvédelemhez való jogra és a tisztességes eljáráshoz való jogra vonatkozó 47. cikke rendelkezéseinek. (
90
) A Bíróság elismerte, hogy ez a jog az uniós jog egyik általános elvét, a hatékony jogorvoslathoz való jogot fejezi ki. (
91
) Ezt az elvet ma már a Charta 47. cikke tartalmazza. (
92
)
115.
E megfontolásokra figyelemmel úgy vélem, hogy az alapügyekben úgy kell tekinteni, hogy az első kérdésben említett körülmények között a megfelelő ügyintézéshez való jog az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre adott válaszban kifejtett, az érintett ügyekben vizsgált helyzet Charta 47. cikkével való összeegyeztethetőségére vonatkozó okokkal azonos okok miatt biztosított.
D. A harmadik és a negyedik kérdésről
116.
Azt javaslom, hogy a Bíróság a harmadik és a negyedik kérdésre közös választ adjon, mivel azok a valamely más tagállam által a vízum kiadásával szemben a vízumkódex 22. cikkében előírt egyeztetési eljárás keretében emelt kifogás elleni jogorvoslat lehetőségére vonatkoznak.
1.
A tagállamok eljárási autonómiájának korlátai
117.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a vízumkódex csak részleges jogalkotási harmonizációt valósít meg. (
93
) Ebből következik, hogy e kódex nem ír elő semmilyen konkrét eljárást, amely lehetővé tenné azon tagállam értékelésének vitatását, amely a vízumkódex 22. cikkének (2) bekezdése alapján kifogást emelt a vízum kiadásával szemben.
118.
Ezenfelül meg kell állapítani, hogy a VIS‑rendelet 8. cikkének (1) és (2) bekezdésében előírt eljárás nem alkalmazható a jelen ügyben, mivel az alapeljárás felperesei nem állnak figyelmeztető jelzés hatálya alatt, sem a VIS‑ben a vízumkiadás elutasítása céljából, sem a SIS‑ben a beléptetés megtagadása céljából. (
94
)
119.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az adott területre vonatkozó uniós szabályozás hiányában a jogalanyok számára biztosított jogok védelmének biztosítására irányuló bírósági felülvizsgálatra vonatkozó eljárási szabályok meghozatala az eljárási autonómia elve alapján az egyes tagállamok belső jogrendjébe tartozik, azzal a feltétellel azonban, hogy e szabályok nem lehetnek kedvezőtlenebbek a hasonló jellegű belső jogi helyzetekre vonatkozókhoz képest (az egyenértékűség elve), és nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jog által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve). (
95
) Mindemellett a tagállamok nem mentesülhetnek a Charta 47. cikkében biztosított jog által a hatékony bírói jogvédelem tekintetében előírt követelmények alól. (
96
) Következésképpen kötelesek jogrendszerükben megfelelő jogorvoslati lehetőségeket biztosítani. (
97
) Amint azt a későbbiekben bemutatom, különböző lehetőségek képzelhetők el, anélkül azonban, hogy egy meghatározott modellt előnyben kellene részesíteni. (
98
)
2.
A kérelmezőknek a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekről való tájékoztatására vonatkozó kötelezettség
120.
Ebben az összefüggésben felmerül a kérdés, hogy a tagállamok kötelesek‑e tájékoztatni a kérelmezőket a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekről. E tekintetben megjegyzem, hogy a vízumkódex nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely ezt a szempontot kifejezetten szabályozná. Ugyanakkor a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy a kérelmezők számára tájékoztatást kell nyújtani a vízumkiadást elutasító határozattal szemben rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekről. A jelen indítványban az alábbiakban kifejtett okok miatt támogatom az e rendelkezés analógián alapuló alkalmazását.
121.
Amint azt fent kifejtettem, (
99
) az elutasító határozat a végső döntés meghozatalára köteles tagállam által végzett vizsgálat következtetéseit, valamint a vízumkódex 22. cikkében előírt egyeztetési eljárás eredményét tükrözi. Ennélfogva feltételezhető, hogy az egy vagy több tagállam által emelt kifogás a közigazgatási határozat alkotóelemét képezi. Mivel a vízumkódex 32. cikkének (2) bekezdése azt írja elő, hogy a kérelmezőt az ezen kódex VI. mellékletben szereplő formanyomtatvány útján tájékoztatni kell az elutasítás okáról, számomra logikusnak tűnik ezt a tájékoztatási kötelezettséget az egy vagy több tagállam által emelt kifogással szemben rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekre kiterjeszteni.
122.
A vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése – legalábbis analógián alapuló – alkalmazása a vízumkódex által biztosított jogorvoslat keretében a bírói jogvédelem koherenciájának és hatékonyságának biztosítása érdekében szükséges. Az uniós jog nemzeti közigazgatási szervek általi végrehajtása elkerülhetetlenül számos interakcióra kötelezi ez utóbbiakat, ami átfedéseket és kapcsolódásokat eredményez. A jelen ügyhöz hasonló helyzetben, amely különböző jogrendek szabályainak alkalmazását, valamint több közigazgatási szerv részvételét feltételezi, a jogalany jogainak védelme összetettnek bizonyulhat. Annak érdekében, hogy ezt a védelmet ne tegyék illuzórikussá, a tagállamoknak véleményem szerint kérelemre vagy panasz alapján tájékoztatniuk kell a kérelmezőket a jogorvoslati lehetőségekről. (
100
)
123.
A Bíróság Guérin automobiles kontra Bizottság ügyben hozott végzéséből (
101
) kitűnik, hogy a tagállamok többsége előír ilyen tájékoztatási kötelezettséget a közigazgatás számára. Amint arra a Bíróság helyesen rámutat, „általában a jogalkotó beavatkozása írta elő és szabályozta ezt” (
102
). Mindemellett az uniós jogalkotó a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdésében kifejezetten előírt ilyen tájékoztatási kötelezettséget a bírósági felülvizsgálat megkönnyítése érdekében. E rendelkezésnek az egy vagy több tagállam által emelt kifogással szemben rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekre történő, általam javasolt alkalmazása csupán koherensebbé és hatékonyabbá teszi a jogalkotó által biztosított bírói jogvédelmet.
124.
Végül felhívom a figyelmet arra a tényre, hogy az európai ombudsman által kidolgozott helyes hivatali magatartás európai kódexe a 19. cikkének (1) bekezdésében előírja a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek megjelölésének kötelezettségét az uniós intézmények valamennyi olyan határozatának megtámadása érdekében, amely hátrányosan érintheti az ügyfél jogait vagy jogos érdekeit. Ugyanez vonatkozik a Bizottság által kidolgozott kódexre is, amely e kötelezettséget akkor írja elő, „ha az uniós jog úgy rendelkezik”. Még ha ezek a kódexek nem is alkalmazandók közvetlenül a jelen ügyekben, mivel a tagállamok hajtják végre a vízumkódexet, lehetővé teszik következtetések levonását arra vonatkozóan, hogy a közigazgatási eljárás során e tájékoztatás milyen jelentőséggel bír a jogok védelme szempontjából. (
103
)
3.
Átgondolandó szempontok: elképzelhető alternatívák a tagállamok által kidolgozandó jogorvoslati lehetőségek tekintetében
125.
Amint az fentebb kiemeltem, a jogalanyok jogainak védelme a konkrét ügy adataitól függően összetettnek bizonyulhat, annál is inkább, mivel a tagállamok jogrendszerei eltérő jogorvoslati lehetőségeket biztosíthatnak. A jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó tájékoztatásnak figyelembe kell vennie a különböző közigazgatási szervek együttműködésének módját a vízumkérelem vizsgálata során.
126.
Ezzel együtt – és a tagállamok eljárási autonómiájának sérelme nélkül ‑ a jogalanyok jogai védelmének biztosítására irányuló keresetek eljárási szabályainak meghatározását illetően álláspontom szerint elméletileg különböző lehetőségek képzelhetők el. Egyrészt lehetséges az, hogy kizárólag a végső döntést meghozó tagállamban biztosítják a jogorvoslati lehetőséget, mivel ez a lehetőség közelít a legjobban a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott „egyablakos ügyintézés” elképzeléséhez. Másrészt elképzelhető a jogorvoslati lehetőség abban a tagállamban is, amely a kifogást emelte. A következő megfontolások célja, hogy néhány átgondolandó szempontot ismertessenek annak érdekében, hogy hasznos választ lehessen adni a kérdést előterjesztő bíróság számára.
a)
Jogorvoslati lehetőség abban a tagállamban, amely a végső döntést meghozza?
127.
Amint azt a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése kimondja, a vízumkiadást elutasító határozat elleni jogorvoslatot „a kérelemről szóló végső döntést meghozó tagállammal szemben, és ezen tagállam nemzeti jogának megfelelően kell lefolytatni”.
128.
Részletesebb rendelkezések hiányában ez nem jelenti feltétlenül azt, hogy a valamely másik tagállam által emelt kifogást is a végső döntést meghozó tagállam hatóságai előtt kell vitatni. Mindazonáltal úgy vélem, hogy a vízumkódex 32. cikke (3) bekezdésének szövegét úgy kell értelmezni, mint az „egyablakos ügyintézés” vízumkódex (7) preambulumbekezdésében rögzített elgondolása mellett szóló, a jogalkotó által szolgáltatott jelentős valószínűsítő körülményt; e megközelítés lehetővé teszi a kérelmező számára, hogy csak egy tárgyalópartnerrel szembesüljön, és valamennyi adminisztratív feladatot egyetlen helyen teljesítsen. Az érdekei védelmét szolgáló előnyök egyértelműek, annál is inkább, mivel ez megkíméli attól, hogy több, különböző szabályok szerint működő nemzeti hatóságnál tegyen lépéseket. A több szakaszból álló és a különböző szakosított szervek részvételét előíró közigazgatási eljárás fogalma ugyanis a közigazgatási jogban sem uniós, sem tagállami szinten nem ismeretlen. Következésképpen semmi sem akadályozza a tagállamokat abban, hogy közös megállapodással megteremtsék a megfelelő mechanizmusokat, legalábbis addig, amíg a vízumkódex esetleges módosításait nem fogadják el.
129.
Az ilyen megközelítés nem ellentétes a vízumkódex rendelkezéseivel, amennyiben a nemzeti eljárási jog, valamint az érintett tagállamok között szuverén jogaik gyakorlása során kötött megállapodások előírják azt. E tekintetben emlékeztetni kell a tagállamokat a vízumkódex 8. cikke alapján megillető lehetőségre, amelynek alapján a kérelmek megvizsgálása és a vízumkiadás tekintetében más tagállamok által képviseltethetik magukat. Még ha ez a rendelkezés csak egy konkrét esetre, nevezetesen a képviseletre vonatkozik is, bizonyítja, hogy egy tagállam a vízumkérelmek elbírálására hatásköröket ruházhat egy másik tagállam hatóságaira.
130.
Ellentétben azzal, amit a kérdést előterjesztő bíróság vélhetőleg feltételez, a kifogást emelő tagállam beavatkozása magába a bírósági eljárásba (
104
) véleményem szerint nem az egyetlen elképzelhető lehetőség. Úgy is lehetne rendelkezni az érintett tagállamok közötti információ‑továbbításról a lojális együttműködés és a kölcsönös bizalom szellemében – amely elveken az Unió alapul, amint azt az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése kimondja –, (
105
) hogy a végső döntés meghozatalára köteles tagállam az, amely a kapott információkat a nemzeti bíróság rendelkezésére bocsátja. A rendelkezésre bocsátott információk bizalmas jellegének védelme érdekében e tagállam kötelezettséget vállalhat arra, hogy a bíróságtól a jelen indítvány 106. pontjában említett technikák alkalmazását kéri.
b)
Jogorvoslati lehetőség a kifogást emelő tagállamban?
131.
Adott esetben jogorvoslati lehetőség állhatna rendelkezésre abban a tagállamban, amely a vízum kiadásával szemben kifogást emelt.
132.
Meg kell azonban jegyezni, hogy jóllehet az uniós joggal nem ellentétes ez a megközelítés, az különleges erőfeszítést igényel a vízumkérelmezőtől abban az értelemben, hogy azon tagállam hatóságai előtt lenne köteles jogorvoslattal élni, amellyel semmilyen kapcsolata nincs, és amely adott esetben nem jelenti utazásának célját. (
106
) Ebből a szempontból annak megkövetelése, hogy a kérelmező a vízum kiadásával szemben kifogást emelő tagállam előtt éljen jogorvoslattal, nem tűnik a legmegfelelőbb lehetőségnek a hatékony bírói jogvédelem biztosítására.
133.
Abban az esetben, ha valamely másik tagállamban „közvetett” jogorvoslati lehetőséget írnak elő, a bírói jogvédelem egységessége és hatékonysága érdekében észszerű lenne a „főeljárás” felfüggesztését annak elbírálásáig biztosítani.
c)
A harmadik és negyedik kérdésre adandó válasz
134.
A kifejtett érvek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következő választ adja a harmadik és a negyedik kérdésre.
135.
A tagállamok hatáskörébe tartozik az azon jogorvoslati lehetőségek jellegéről és konkrét részletszabályairól való döntés, amelyek a vízumkérelmezők számára a vízum kiadásával szemben a vízumkódex 22. cikkében előírt egyeztetési eljárás során emelt kifogások vitatása céljából rendelkezésre állnak.
136.
A vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdésében előírtakhoz hasonlóan a tagállamoknak kérésre vagy panasz alapján tájékoztatniuk kell a kérelmezőket a jogorvoslati lehetőségekről.
VI. Végkövetkeztetések
137.
A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (a Haarlemben eljáró hágai elsőfokú bíróság, Hollandia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
1)
A vízumkérelmező által a nemzeti hatóságoktól kapott elutasító határozat, vagyis a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról (vízumkódex) szóló, 2009. július 13‑i 810/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet VI. mellékletében szereplő, esetleges észrevételeket tartalmazó formanyomtatvány főszabály szerint megfelel az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke szerinti hatékony jogorvoslathoz való jog követelményeinek. Jóllehet az uniós jog fejlődésének jelenlegi szakaszában a tagállamok nem kötelesek részletes indokolást szolgáltatni, semmi nem akadályozza őket abban, hogy a jogszerűségi felülvizsgálat megkönnyítése érdekében „észrevételeket”, valamint a közigazgatási szerv által például panasz alapján szolgáltatott egyéb információkat foglaljanak a formanyomtatványba.
2)
Mivel az uniós jog minimumgaranciákat ír elő, a tagállamokra bízva az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartása mellett a jogorvoslati eljárás részletes szabályainak meghatározását, semmi nem akadályozza őket abban, hogy bizonyos feltételek mellett a bíróság rendelkezésére bocsássák a bizalmasnak minősített információkat is. Adott esetben a tagállamok nemzeti érdekeik védelme érdekében a bíróságtól olyan technikák alkalmazását igényelhetik, amelyek lehetővé teszik egyrészről az érintett elutasító határozat elfogadásához figyelembe vett információk jellegére és forrásaira vonatkozó jogos biztonsági aggodalmak, másfelől pedig azon szükséglet összehangolását, hogy a jogalanynak kellően biztosítsák eljárási jogai – mint a meghallgatáshoz való jog és a kontradiktórius eljárás elve – tiszteletben tartását.
3)
A tagállamok hatáskörébe tartozik az azon jogorvoslati lehetőségek jellegéről és konkrét részletszabályairól való döntés, amelyek a vízumkérelmezők számára a vízum kiadásával szemben a vízumkódex 22. cikkében előírt egyeztetési eljárás során emelt kifogások vitatása céljából rendelkezésre állnak.
4)
A tagállamok kérésre vagy panasz alapján kötelesek tájékoztatni a kérelmezőket a jogorvoslati lehetőségekről.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	HL 2009. L 243, 1. o.; helyesbítés: HL 2018. L 284., 38. o.
(
3
)	Lásd: Sharpston főtanácsnok Vo ügyre vonatkozó állásfoglalása (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, 42. pont), valamint a Vethanayagam és társai ügyre vonatkozó indítványa (C‑680/17, EU:C:2019:278, 37. pont).
(
4
)	Lásd ebben az értelemben: 2013. december 19‑iKoushkaki ítélet (C‑84/12, EU:C:2013:862, 44–55. pont).
(
5
)	HL 2008. L 218., 60. o.; helyesbítések: HL 2018. L 284., 39. o.; HL 2019. L 179., 27. o.
(
6
)	Meloni, A., „The Community Code on Visas: harmonisation at last?”, European Law Review, 2009 (34. kötet, 671. o.) kifejti, hogy a vízumkiadás elutasításának indokolására vonatkozó kötelezettség és a jogorvoslati jog bevezetése az e rendelkezéseket a vízumkérelmezők számára biztosított garanciák „sarokköveinek” tekintő Bizottság és egyes tagállamok által támogatott Európai Parlament számára az alku köréből kizárt blokkolópontot jelentett. Ezzel szemben a tagállamok nagy többsége a vízumkiadás elutasítása indokolásának hiánya mellett foglalt állást, és ellenezte a jogorvoslati jog bevezetését, mivel aggódtak belső bíróságaik telítődésének kockázata miatt. E kötelezettségek bevezetésével a vízumkódex orvosolta a korábbi rendszer gyengeségét, nevezetesen azt, hogy nem létezett egységes megközelítés az azon vízumkérelmezők számára nyitva álló jogokat és jogorvoslatokat illetően, akiknek a vízumkérelmét elutasították.
(
7
)	2017. december 13‑iEl Hassani ítélet (C‑403/16, EU:C:2017:960, 42. pont).
(
8
)	2013. június 4‑iZZ ítélet (C‑300/11, EU:C:2013:363, 53. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
9
)	2017. december 13‑iEl Hassani ítélet (C‑403/16, EU:C:2017:960, 42. pont).
(
10
)	Lásd a jelen indítvány 41. pontját.
(
11
)	Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. kiadás, München, 2016., a Charta 47. cikke, 5., 48. és 49. pont és szerinte a Charta 47. cikke főszabály szerint csak a bírósági eljárásra alkalmazandó, míg a Charta 41. cikkének (2) bekezdése jogokat ír elő a pert megelőző közigazgatási eljárás keretében. Mindazonáltal a Charta 47. cikkére lehet hivatkozni, ha a Charta 41. cikke nem alkalmazható, ami fennáll, ha a tagállamok az Unió jogát hajtják végre. A szerző szerint a Charta 47. cikkéből következik az érintett helyzetét érintő közigazgatási határozatok megfelelő indokolására vonatkozó kötelezettség. A hatóság a nemzetbiztonsághoz kapcsolódó okok miatt mentesülhet az ilyen indokolás alól. Lásd még: Lemke, S., Europäisches Unionsrecht, 7. kiadás, Baden‑Baden, 2015., a Charta 47. cikke, 4. pont, 807. o., és e szerző a Charta 47. cikkének alkalmazhatóságát részesíti előnyben, amennyiben a tagállamok az Unió jogát hajtják végre. Brouwer, E. R., „Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat – Vertegenwoordigingsafspraken in het EU‑visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming”, SEW Tijdschrift voor Europees en Economisch recht, 2015. (április), 165. o., e szerző a vízumkiadást elutasító határozat indokolásának hiányát a Charta 47. cikke alapján elemzi. Hoffmann, H., The EU Charter of Fundamental Rights, Oxford 2014, 47.67. pont, 1219. o., e szerző a Charta 47. cikke szerinti hatékony bírói jogvédelem szempontjából elemzi a közigazgatási aktusok indokolásához való jogot.
(
12
)	2013. június 4‑iZZ ítélet (C‑300/11, EU:C:2013:363, 51. pont).
(
13
)	Lásd: 2016. február 15‑iJ. N ítélet (C‑601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84, 53. pont). Lásd ebben az értelemben: Van Drooghenbroeck, S./Rizcallah, C., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruylant, Brüsszel, 2018., 1099. és 1103. o.
(
14
)	2011. november 17‑iGaydarov ítélet (C‑430/10, EU:C:2011:749, 41. pont). Lásd még: 2011. március 17‑iPeñarroja Fa ítélet (C‑372/09 és C‑373/09, EU:C:2011:156, 63. pont); 2013. június 4‑iZZ ítélet (C‑300/11, EU:C:2013:363, 53. pont).
(
15
)	Lásd: 1989. július 12‑iBelardinelli és társai kontra Bíróság ítélet (225/87, EU:C:1989:309, 7. pont), amelyben a Bíróság emlékeztet azon állandó ítélkezési gyakorlatára, amely szerint a nagyszámú résztvevővel megrendezett versenyvizsga gyakorlati nehézségeinek figyelembevétele érdekében az ilyen versenyvizsga vizsgabizottsága megteheti azt, hogy az első szakaszban csak a kiválasztás szempontjait és eredményét közölje a pályázókkal, feltéve, hogy utólag egyedi magyarázatokkal szolgál az azt kifejezetten kérő pályázók számára.
(
16
)	Lásd ebben az értelemben: 1998. április 2‑iBizottság kontra Sytraval és Brink's France ítélet (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 63. pont); 2008. július 10‑iBertelsmann és Sony Corporation of America kontra Impala ítélet (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, 166. pont);. 2011. november 16‑iBank Melli Iran kontra Tanács ítélet (C‑548/09 P, EU:C:2011:735, 93. pont); 2012. november 15‑iAl‑Aqsa kontra Tanács és Hollandia kontra Al‑Aqsa ítélet (C‑539/10 P és C‑550/10 P, EU:C:2012:711, 139. pont); 2013. július 11‑iTeam Relocations és társai kontra Bizottság ítélet (C‑444/11 P, nem tették közzé, EU:C:2013:464, 120. pont); 2017. március 28‑iRosneft ítélet (C‑72/15, EU:C:2017:236, 122. pont).
(
17
)	Lásd ebben az értelemben: 1998. április 2‑iBizottság kontra Sytraval és Brink's France ítélet (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 63. pont); 2004. június 22‑iPortugália kontra Bizottság ítélet (C‑42/01, EU:C:2004:379, 66. pont); 2008. július 10‑iBertelsmann és Sony Corporation of America kontra Impala ítélet (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, 166. pont); 2012. november 15‑iAl‑Aqsa kontra Tanács és Hollandia kontra Al‑Aqsa ítélet (C‑539/10 P és C‑550/10 P, EU:C:2012:711, 140. pont); 2013. július 11‑iTeam Relocations és társai kontra Bizottság ítélet (C‑444/11 P, nem tették közzé, EU:C:2013:464, 120. pont); 2017. március 28‑iRosneft ítélet (C‑72/15, EU:C:2017:236, 122. pont).
(
18
)	Mengozzi főtanácsnok Koushkaki ügyre vonatkozó indítványa (C‑84/12, EU:C:2013:232).
(
19
)	Mengozzi főtanácsnok Koushkaki ügyre vonatkozó indítványa (C‑84/12, EU:C:2013:232, 51. pont).
(
20
)	Mengozzi főtanácsnok Koushkaki ügyre vonatkozó indítványa (C‑84/12, EU:C:2013:232, 51. pont).
(
21
)	Mengozzi főtanácsnok Koushkaki ügyre vonatkozó indítványa (C‑84/12, EU:C:2013:232, 52. pont).
(
22
)	Amint arra a cseh kormány a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszában a Szerződéseknek a vízumkódex elfogadását lehetővé tévő jogalapjaira hivatkozva utal, ezek kizárólag a tagállamok eljárásainak egy meghatározott területen történő egységesítésére, nem pedig a tagállamok területére való beutazás általános jogának a bevezetésére irányulnak.
(
23
)	Bobek főtanácsnok El Hassani ügyre vonatkozó indítványa (C‑403/16, EU:C:2017:659).
(
24
)	Bobek főtanácsnok El Hassani ügyre vonatkozó indítványa (C‑403/16, EU:C:2017:659, 98. pont).
(
25
)	Szpunar főtanácsnok Fahimian ügyre vonatkozó indítványa (C‑544/15, EU:C:2016:908).
(
26
)	Szpunar főtanácsnok Fahimian ügyre vonatkozó indítványa (C‑544/15, EU:C:2016:908, 29. pont).
(
27
)	Von Jhering, R. „Der Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung”, III. rész, első szakasz, Lipcse, 1865., 316. o., hivatkozás: Hacker, P, Verhaltensökonomik und Normativität, Tübingen 2017., 234. o.) meghatározása szerint.
(
28
)	Alexy, R., „Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen”, Der Staat, 1990., 29. szám, 53. o.
(
29
)	Mengozzi főtanácsnok Koushkaki ügyre vonatkozó indítványa (C‑84/12, EU:C:2013:232, 47. pont).
(
30
)	Szpunar főtanácsnok Fahimian ügyre vonatkozó indítványa (C‑544/15, EU:C:2016:908, 27. pont).
(
31
)	Szpunar főtanácsnok Fahimian ügyre vonatkozó indítványa (C‑544/15, EU:C:2016:908, 28. pont).
(
32
)	HL 2003. L 251., 12. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 224. o.
(
33
)	Lásd ebben az értelemben: 2006. június 27‑iParlament kontra Tanács ítélet (C‑540/03, EU:C:2006:429, 60. pont); 2010. március 4‑iChakroun ítélet (C‑578/08, EU:C:2010:117, 41. pont).
(
34
)	Meloni, A., „EU visa policy: What kind of solidarity?”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, 24. kötet, 5. sz, 652. o.
(
35
)	Mengozzi főtanácsnok Koushkaki ügyre vonatkozó indítványa (C‑84/12, EU:C:2013:232, 51. pont).
(
36
)	Bobek főtanácsnok El Hassani ügyre vonatkozó indítványa (C‑403/16, EU:C:2017:659, 99. pont).
(
37
)	Palosaari, T., „From »Thin« to »Thick« foreign policy europeanization: Common Foreign and Security Policy and Finland”, European Foreign Affairs Review, 12/2016, 21. kötet, 4. sz., 583. o., a szerző az Unió közös kül‑ és biztonságpolitikájának kormányközi jellegét, valamint e területnek az állam szuverenitásával fennálló hagyományos kapcsolatát hangsúlyozza; Koutrakos, P., „Judicial review in the EU's common foreign and security policy”, International and Comparative Law Quarterly, 01/2018, 67. kötet, 1. sz., 1. o., e szerző kiemeli, hogy a kül‑‑és biztonságpolitikát hagyományosan mindenekelőtt a szuverén akaratok és nemzeti érdekek területének kell tekinteni.
(
38
)	Carli, E., La politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione europea, Torino, 2019., 16. és 393. o., a szerző kiemeli az egyhangúság követelményét a Tanácson belüli döntéshozatal tekintetében, ami véleménye szerint nyilvánvalóvá teszi a közös kül‑ és biztonságpolitika kormányközi jellegét.
(
39
)	Lásd a Lisszaboni Szerződést elfogadó kormányközi konferencia záróokmányához csatolt 13. számú nyilatkozatot, „Nyilatkozat a közös kül‑ és biztonságpolitikáról”.
(
40
)	Dumas, P., L'accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l'Union européenne, Brüsszel, 2013., 146. o.; Balleix, C., La politique migratoire de l’Union européenne, Párizs, 2013., 47. o.
(
41
)	Meloni, A., „EU visa policy: What kind of solidarity?”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, 24. kötet, 5. sz, 653. o.
(
42
)	Dumas, P., L'accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l'Union européenne, Brüsszel, 2013., 144. o.; Delcour, L., „The EU’s visa liberalisation policy – What kind of transformative power in neighbouring regions?”The Routledge Handbook of the Politics of Migration in Europe, 32. fejezet, London, 2019., 410. o.
(
43
)	Mengozzi főtanácsnok Koushkaki ügyre vonatkozó indítványa (C‑84/12, EU:C:2013:232, 49. pont).
(
44
)	Hasonló észrevételeket illetően lásd: Szpunar főtanácsnok Fahimian ügyre vonatkozó indítványa (C‑544/15, EU:C:2016:908, 58. pont).
(
45
)	Mungianu, R., „Frontex: Towards a Common Policy on External Border Control”, European Journal of Migration and Law, 15. kötet, 4. sz., 2013., 360. o_; García Andrade, P., „EU external competences in the field of migration: How to act externally when thinking internally”, Common Market Law Review, 02/2018, 55. kötet, 1. sz., 163. o.; Mazille, C., „L'accès des étrangers au territoire de l'Union et l'exigence de sécurité publique”, Revue française de droit administratif, 11/2017, 5. sz., 929. o.
(
46
)	2013. december 19‑iKoushkaki ítélet (C‑84/12, EU:C:2013:862).
(
47
)	2013. december 19‑iKoushkaki ítélet (C‑84/12, EU:C:2013:862, 56. pont).
(
48
)	2013. december 19‑iKoushkaki ítélet (C‑84/12, EU:C:2013:862, 57. pont).
(
49
)	2017. december 13‑iEl Hassani ítélet (C‑403/16, EU:C:2017:960, 36. pont).
(
50
)	HL 2004. L 375., 12. o.
(
51
)	2017. április 4‑iFahimian ítélet (C‑544/15, EU:C:2017:255, 42. pont). Meg kell említeni továbbá a 2014. szeptember 10‑iBen Alaya ítéletet (C‑491/13, EU:C:2014:2187, 33. pont), amely szintén a 2004/114 irányelv értelmezésére vonatkozik.
(
52
)	2017. április 4‑iFahimian ítélet (C‑544/15, EU:C:2017:255, 43. pont).
(
53
)	2013. december 19‑iKoushkaki ítélet (C‑84/12, EU:C:2013:862, 60. pont).
(
54
)	2008. július 25‑iMetock és társai ítélet (C‑127/08, EU:C:2008:449, 57. pont).
(
55
)	HL 2004. L 158., 77. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o.; helyesbítés: HL 2009. L 274., 47. o.
(
56
)	2008. július 25‑iMetock és társai ítélet (C‑127/08, EU:C:2008:449, 56. pont).
(
57
)	2008. július 25‑iMetock és társai ítélet (C‑127/08, EU:C:2008:449, 62. pont).
(
58
)	2013. május 8‑iYmeraga és társai ítélet (C‑87/12, EU:C:2013:291, 34. pont); 2014. március 12‑iO. és B. ítélet (C‑456/12, EU:C:2014:135, 36. pont); 2014. december 18‑iMcCarthy és társai ítélet (C‑202/13, EU:C:2014:2450, 34. pont).
(
59
)	Lásd a jelen indítvány 43. pontját.
(
60
)	Lásd a jelen indítvány 50. pontját.
(
61
)	Szpunar főtanácsnok Fahimian ügyre vonatkozó indítványa (C‑544/15, EU:C:2016:908, 56. pont).
(
62
)	Szpunar főtanácsnok Fahimian ügyre vonatkozó indítványa (C‑544/15, EU:C:2016:908, 59. pont).
(
63
)	Szpunar főtanácsnok Fahimian ügyre vonatkozó indítványa (C‑544/15, EU:C:2016:908, 61. pont).
(
64
)	2013. június 4‑iZZ ítélet (C‑300/11, EU:C:2013:363, 51. pont).
(
65
)	Lásd a jelen indítvány 43. pontját.
(
66
)	Caniard, H., „Pouvoirs et moyens de l’Agence européenne de garde‑frontières et de garde‑côtes: Le règlement (UE) 2016/1624 traduit‑il un renforcement des moyens et capacités?”, De Frontex à Frontex – Vers l’émergence d’un service européen des garde‑côtes et garde‑frontières, Brüsszel 2019., 43. o., a szerző emlékeztet arra, hogy annak ellenére, hogy a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség területén hatásköröket ruháztak az Unióra, a Szerződések az államok javára szóló hatásköri kikötéseket tartalmaznak.
(
67
)	2013. június 4‑iZZ ítélet (C‑300/11, EU:C:2013:363, 54. pont); 2013. július 18‑iBizottság és társai kontra Kadi ítélet (C‑584/10 P, C‑593/10 P és C‑595/10 P, EU:C:2013:518, 125. pont).
(
68
)	HL 2019. L 188., 25. o.; helyesbítés: HL 2020. L 20., 25. o.
(
69
)	Bobek főtanácsnok El Hassani ügyre vonatkozó indítványa (C‑403/16, EU:C:2017:659, 119. pont).
(
70
)	2017. december 13‑iEl Hassani ítélet (C‑403/16, EU:C:2017:960, 42. pont).
(
71
)	Lásd a jelen indítvány 48. pontját.
(
72
)	Mengozzi főtanácsnok Koushkaki ügyre vonatkozó indítványa (C‑84/12, EU:C:2013:232, 56. pont).
(
73
)	Bobek főtanácsnok El Hassani ügyre vonatkozó indítványa (C‑403/16, EU:C:2017:659, 105. pont).
(
74
)	Lásd a jelen indítvány 61–63. pontját.
(
75
)	Lásd a jelen indítvány 62. pontját.
(
76
)	Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2. kiadás, Oxford, 2012., 486. o., e szerző kiemeli, hogy a Tanács a legfontosabb intézmény a közös kül‑ és biztonságpolitika területén. Míg az EUM‑Szerződés alkalmazása keretében történő döntéshozatalt a Parlament, a Tanács és a Bizottság közötti világos hatáskörmegosztás jellemzi, ami ezen intézmények közötti állandó együttműködést követel meg, a Tanács egyértelműen „ellenőrzi” a közös kül‑ és biztonságpolitikát. A szerző kifejti, hogy a Tanács által e területen ellátott feladatok elsősorban „végrehajtási” jellegűek.
(
77
)	2015. április 14‑iTanács kontra Bizottság ítélet (C‑409/13, EU:C:2015:217, 64. pont); 2016. július 28‑iTanács kontra Bizottság ítélet (C‑660/13, EU:C:2016:616, 31. és 32. pont).
(
78
)	Lásd a jelen indítvány 61. pontját, amely a Parlamentnek a közös kül‑ és biztonságpolitika területén biztosított másodlagos szerepre vonatkozik.
(
79
)	2016. július 19‑iH kontra Tanács és Bizottság ítélet (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, 39. pont); 2017. március 28‑iRosneft ítélet (C‑72/15, EU:C:2017:236, 60. pont).
(
80
)	Lásd különösen az Amerikai Egyesült Államok alkotmányjogát, amely ismeri az „executive power” jogelvet, amely a kongresszussal összehasonlítva igen fontos hatáskört biztosít az elnök számára a kül‑ és védelempolitika terén (lásd ebben az értelemben: Prakash, S., Ramsey_. M, „The Executive Power over Foreign Affairs”, Yale Law Journal, 11/2001, 111. kötet, 2. sz., 233. o.); a szövetségi kormány szerepét a német alkotmányjog szerint (Röben, V., Außenverfassungsrecht, Tübingen, 2007., 91. o.), valamint a végrehajtó hatalom jogköreit a francia alkotmányjogban (Martin, V., „Les relations extérieures, »domaine réservé« du pouvoir exécutif?», Giornale di Storia Costituzionale, 2014., 28. sz., 77. o.).
(
81
)	Bobek főtanácsnok El Hassani ügyre vonatkozó indítványa (C‑403/16, EU:C:2017:659, 109. pont).
(
82
)	Szpunar főtanácsnok Fahimian ügyre vonatkozó indítványa (C‑544/15, EU:C:2016:908, 72. pont).
(
83
)	Lásd a jelen indítvány 65. pontját.
(
84
)	Mengozzi főtanácsnok Koushkaki ügyre vonatkozó indítványa (C‑84/12, EU:C:2013:232, 63. pont). Lásd még: Bobek főtanácsnok El Hassani ügyre vonatkozó indítványa (C‑403/16, EU:C:2017:659, 109. pont), amelyben a főtanácsnok azt a véleményt fejti ki, miszerint „a nemzeti bíróságok számára elegendő annak biztosítása, hogy a vízumkiadás elutasítása tekintetében hozott döntés nem önkényesen […] született”.
(
85
)	A Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a vizsgálatot engedélyező közigazgatási határozat akkor önkényes jellegű, ha azt az említett vizsgálatot igazoló bármely ténybeli körülmény hiányában hozták meg. Lásd ebben az értelemben: 2002. június 18‑iHI ítélet (C‑92/00, EU:C:2002:379, 56–64. pont); 2002. október 22‑iRoquette Frères ítélet (C‑94/00, EU:C:2002:603, 55. pont).
(
86
)	2017. április 4‑iFahimian ítélet (C‑544/15, EU:C:2017:255, 46. pont).
(
87
)	2008. szeptember 3‑iKadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ítélet (C‑402/05 P és C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 344. pont); 2013. június 4‑iZZ ítélet (C‑300/11, EU:C:2013:363, 57. pont).
(
88
)	2011. december 21‑iCicala ítélet (C‑482/10, EU:C:2011:868, 28. pont); 2014. július 17‑iYS és társai ítélet (C‑141/12 és C‑372/12, EU:C:2011:2081, 67. pont); 2014. november 5‑iMukarubega ítélet (C‑166/13, EU:C:2014:2336, 44. pont).
(
89
)	Lásd Lemke, S., Europäisches Unionsrecht (von der Groeben / Schwarze / Hatje), 47. cikk, 7. kiadás, Baden‑Baden 2015., 807. o., aki kifejti, hogy a Charta 41. cikke még akkor sem alkalmazható a tagállamok közigazgatási eljárásjogára, ha azok az uniós jogot hajtják végre.
(
90
)	Sharpston főtanácsnok YS és társai egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑141/12 és C‑372/12, EU:C:2013:838, 36. pont).
(
91
)	2014. május 8‑iH. N. ítélet (C‑604/12, EU:C:2014:302, 49. pont).
(
92
)	2010. december 22‑i DEB‑ítélet (C‑279/09, EU:C:2010:811, 30. és 31. pont); 2011. március 1‑jei Chartry végzés (C‑457/09, EU:C:2011:101, 25. pont); 2011. július 28‑iSamba Diouf ítélet (C‑69/10, EU:C:2011:524, 49. pont).
(
93
)	Lásd a jelen indítvány 3. pontját.
(
94
)	Lásd a jelen indítvány 29. pontját.
(
95
)	2017. március 15‑iAquino ítélet (C‑3/16, EU:C:2017:209, 48. pont); 2017. december 13‑iEl Hassani ítélet (C‑403/16, EU:C:2017:960, 25. és 26. pont); 2020. március 19‑iBevándorlási és Menekültügyi Hivatal ítélet (C‑406/18, EU:C:2020:216, 26. pont).
(
96
)	2011. március 8‑iLesoochranárske zoskupenie ítélet (C‑240/09, EU:C:2011:125, 47. pont); 2016. szeptember 15‑iStar Storage és társai ítélet (C‑439/14 és C‑488/14, EU:C:2016:688, 46. pont); 2016. november 8‑iLesoochranárske zoskupenie VLK ítélet (C‑243/15, EU:C:2016:838, 65. pont).
(
97
)	Lásd ebben az értelemben: von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht, Köln, 2008., 277. o.
(
98
)	Alber, S., Europäische Grundrechte‑Charta – Kommentar (Stern/Sachs), München, 2016., 47. cikk, 55. és 56. pont, 711. o., e szerző szerint a Charta 47. cikke nem pontosítja, hogy a tagállamoknak milyen jogorvoslati lehetőségeket kell biztosítaniuk. Következésképpen ezek tagállamonként eltérhetnek. E rendelkezés nem követeli meg sem azok harmonizációját, sem a legmagasabb szinthez való igazításukat.
(
99
)	Lásd a jelen indítvány 46. pontját.
(
100
)	Schmidt‑Assmann, E., Kohärenz und Konsistenz des Verwaltungsrechtsschutzes, Tübingen, 2015., 55. o., e szerző a közigazgatási határozat címzettjének rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségekről való tájékoztatás kötelezettsége mellett foglal állást, legalábbis összetett közigazgatási helyzetekben.
(
101
)	1999. március 5‑iGuérin automobiles kontra Bizottság végzés (C‑153/98 P, EU:C:1999:123).
(
102
)	1999. március 5‑iGuérin automobiles kontra Bizottság végzés (C‑153/98 P, EU:C:1999:123, 14. pont).
(
103
)	Sander, P., Charta der Grundrechte der Europäischen Union – GRC‑Kommentar (Holoubek/Lienbacher), Bécs 2014., 41. cikk, 21. pont, 543. o., és Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. kiadás, München, 2016., 47. cikk, 49. pont, e szerzők szerint nem vezethető le egyértelműen a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az a kötelezettség, hogy tájékoztatni kell a közigazgatási határozat címzettjét a jogorvoslati lehetőségekről. Mindazonáltal felvetik az európai ombudsman és a Bizottság helyes hivatali magatartása kódexének jelentőségét.
(
104
)	A Bíróság kérdéseire adott válaszaiban a német és a lengyel kormány nemzeti jogaik közigazgatási eljárásra vonatkozó azon rendelkezéseire hivatkozott, amelyek főszabály szerint lehetővé teszik jogos érdekük okán harmadik személyek részvételét a bírósági eljárásban. Mindazonáltal több tagállam fenntartásait fejezte ki e lehetőséggel kapcsolatban az államok szuverén egyenlőségének elvére figyelemmel, amely kizárja, hogy valamely állam egy másik állam joghatósága alá vonja magát („par in parem non habet imperium”; lásd a Nemzetközi Bíróság Németország kontra Olaszország, Görögország [beavatkozó] ügyben 2012. február 3‑án hozott ítéletét [az állam bírósági mentességei]).
(
105
)	Ezzel együtt meg kell állapítanom, hogy a német és a lengyel kormány a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszaiban jelezte, hogy a tagállamok hatóságai között ténylegesen sor kerülhet ilyen információcserére. A lengyel kormány úgy véli, hogy az a tagállam, amely a vízumkódex 22. cikkének (2) bekezdése alapján kifogást emel a vízum kiadásával szemben, köteles megindokolni kifogását. Ilyen indokolás hiányában a vízumkérelmet vizsgáló tagállam további információk beszerzése érdekében kérdést tehet fel (beleértve az adott esetben további releváns dokumentumok igénylését is). A lengyel kormány szerint a kérdésekre adott válaszokat és az esetleges dokumentumokat át lehet adni a vízumokkal kapcsolatos egyeztetést kiegészítő információcsere keretében, azzal a feltétellel, hogy azok nem minősülnek minősített információnak, amelyre vonatkozóan a minősített információkra vonatkozó követelményeket kell alkalmazni, és megfelelő biztonságú továbbítási eszközöket kell használni. A vízumokkal kapcsolatos egyeztetést kiegészítő kérdésekre adott válaszokat indokolatlan késedelem nélkül kell megadni.
(
106
)	Lásd Sharpston főtanácsnok hasonló érvelését a Vethanayagam és társai ügyre vonatkozó indítványában (C‑680/17, EU:C:2019:278, 81. pont), amely a vízumkódex 8. cikkében előírt képviseleti mechanizmusra vonatkozik.