CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
prezentate la 29 noiembrie 2018(1)
Cauza C‑235/17
Comisia Europeană
împotriva
Ungariei
„Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Articolul 63 TFUE – Libera circulație a capitalurilor – Drepturi de uzufruct asupra terenurilor agricole – Reglementare națională care elimină, fără a prevedea despăgubiri, drepturile constituite anterior în favoarea persoanelor juridice sau a persoanelor fizice care nu pot face dovada unei legături de rudenie apropiată cu proprietarul terenurilor – Competența Curții de a constata, în mod autonom, o încălcare a articolului 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene”
I.      Introducere
1.        Prin intermediul prezentei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia Europeană solicită Curții să constate că Ungaria – având în vedere în special dispozițiile în vigoare de la 1 ianuarie 2013 din termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (Legea nr. LV din 1994 privind terenurile agricole, denumită în continuare „Legea din 1994 privind terenurile agricole”), dispozițiile relevante din mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (Legea nr. CXXII din 2013 privind vânzarea terenurilor agricole și forestiere, denumită în continuare „Legea din 2013 privind terenurile agricole”), precum și anumite dispoziții din mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (Legea nr. CCXII de 2013 privind dispoziții diverse și măsuri tranzitorii referitoare la [Legea din 2013 privind terenurile agricole], denumită în continuare „Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii”) și, în sfârșit, articolul 94 alineatul (5) din ingatlan‑nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (Legea nr. CXLI din 1997 privind cartea funciară, denumită în continuare „Legea privind cartea funciară”), prin faptul că a restrâns în mod vădit disproporționat drepturile de uzufruct și drepturile de uz asupra terenurilor agricole și forestiere(2) – nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul libertății de stabilire (articolul 49 TFUE), al libertății capitalurilor (articolul 63 TFUE) și al dreptului fundamental de proprietate (articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, denumită în continuare „carta”).
2.        Incompatibilitatea reglementării în litigiu cu libera circulație a capitalurilor garantată la articolul 63 TFUE a condus deja la pronunțarea Hotărârii din 6 martie 2018, SEGRO și Horváth(3) și a fost examinată în concluziile noastre prezentate în aceste două cauze conexate(4). Prin urmare, această problematică nu va necesita considerații noi din partea noastră, dat fiind că Curtea nu poate, în conformitate cu această hotărâre, decât să constate încălcarea dreptului Uniunii cu privire la aspectul respectiv.
3.        În acest condiții, interesul prezentei cauze este altul. Amintim că, în această hotărâre, se solicitase Curții să se pronunțe de asemenea cu privire la compatibilitatea acestei reglementări cu articolul 17 din cartă. Cu toate acestea, Curtea nu a considerat necesar să abordeze problema. Or, în opinia Comisiei, Curtea ar trebui să se pronunțe de această dată cu privire la dispoziția menționată, independent de examinarea în temeiul libertăților de circulație.
4.        În prezentele concluzii, vom explica motivele pentru care, în opinia noastră, Curtea nu este competentă să se pronunțe cu privire la articolul 17 din cartă, după cum solicită Comisia. Cu titlu subsidiar, vom prezenta motivele pentru care, în opinia noastră, o examinare a reglementării în litigiu din perspectiva acestei dispoziții ar fi, în orice caz, suplimentară. În sfârșit, ca ultim subsidiar, vom examina reglementarea respectivă în raport cu articolul 17 menționat, examinare care ne va determina să concluzionăm în sensul incompatibilității reglementării respective cu dreptul fundamental de proprietate garantat de acest articol.
II.    Dreptul maghiar
A.      Reglementarea privind achiziționarea de terenuri agricole
5.        Legea din 1994 privind terenurile agricole prevede interdicția aplicată oricărei persoane fizice care nu are cetățenia maghiară, cu excepția persoanelor care dispun de un permis de ședere permanentă și a celor al căror statut de refugiat a fost recunoscut, precum și oricărei persoane juridice atât străină, cât și maghiară de a dobândi terenuri agricole.
6.        Această lege a fost modificată, cu efect de la 1 ianuarie 2002, prin termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (Legea nr. CXVII din 2001 privind modificarea [Legii din 1994 privind terenurile agricole]), pentru a exclude și posibilitatea de a constitui prin contract un drept de uzufruct privind terenurile agricole în favoarea persoanelor fizice care nu au cetățenia maghiară sau a persoanelor juridice. Articolul 11 alineatul (1) din Legea din 1994 privind terenurile agricole prevedea astfel, în urma acestor modificări, că, „[p]entru constituirea contractuală a dreptului de uzufruct și a dreptului de uz, dispozițiile din capitolul II referitoare la restrângerea dobândirii proprietății trebuie aplicate. […]”.
7.        Articolul 11 alineatul (1) din Legea din 1994 privind terenurile agricole a fost modificat ulterior prin egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (Legea nr. CCXIII din 2012 privind modificarea anumitor legi referitoare la agricultură). În noua sa versiune care include această modificare și intrată în vigoare la 1 ianuarie 2013, articolul 11 alineatul (1) menționat prevedea că „[d]reptul de uzufruct constituit printr‑un contract este nul, cu excepția situației în care este constituit în beneficiul unei rude apropiate”.
8.        Legea nr. CCXIII din 2012 privind modificarea anumitor legi referitoare la agricultură a introdus de asemenea în Legea din 1994 privind terenurile agricole un nou articol 91 alineatul (1), potrivit căruia „[o]rice drept de uzufruct existent la 1 ianuarie 2013 și constituit, pentru o perioadă nedeterminată sau pentru o perioadă determinată care expiră după 30 decembrie 2032, printr‑un contract încheiat între persoane care nu sunt rude apropiate din cadrul aceleiași familii, se stinge de plin drept la 1 ianuarie 2033”.
9.        Legea din 2013 privind terenurile agricole a fost adoptată la 21 iunie 2013 și a intrat în vigoare la 15 decembrie 2013. Articolul 37 alineatul (1) din această lege menține regula conform căreia un drept de uzufruct sau un drept de uz cu privire la astfel de terenuri constituit prin contract este nul, cu excepția cazului în care este constituit în favoarea unei rude apropiate din cadrul aceleiași familii.
10.      Articolul 5 punctul 13 din legea menționată definește noțiunea „rudă apropiată din cadrul aceleiași familii” în sensul că se referă la „soții, ascendenții în linie dreaptă, copiii adoptivi, copiii proprii și copiii soțului, părinții adoptivi, socrii și frații și surorile”.
11.      Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii a fost adoptată la 12 decembrie 2013 și a intrat în vigoare la 15 decembrie 2013. Articolul 108 alineatul (1) din această lege, care a abrogat articolul 91 alineatul (1) din Legea din 1994 privind terenurile agricole, prevede că „[o]rice drept de uzufruct sau de uz existent la 30 aprilie 2014 și constituit, pentru o perioadă nedeterminată sau pentru o perioadă determinată care expiră ulterior datei de 30 aprilie 2014, printr‑un contract încheiat între persoane care nu sunt rude apropiate din cadrul aceleiași familii se stinge de plin drept la 1 mai 2014”.
12.      Articolul 94 din Legea privind cartea funciară prevede:
„(1)      În vederea radierii din cartea funciară a drepturilor de uzufruct și a drepturilor de uz care urmează să se stingă în temeiul articolului 108 alineatul (1) din [Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii] (denumite în continuare, împreună, în prezentul articol «drepturi de uzufruct»), persoana fizică titulară a drepturilor de uzufruct trebuie, după înștiințarea oficială trimisă cel târziu până la 31 octombrie 2014 de către autoritatea competentă pentru gestionarea cărții funciare, în termen de 15 zile de la transmiterea înștiințării oficiale, să declare, pe baza formularului stabilit în acest scop de ministru, relația de rudenie apropiată pe care o are după caz cu persoana menționată ca proprietar al imobilului în documentul care a servit drept temei al înscrierii. În cazul nedepunerii declarației în termenele stabilite, nu se va da curs cererii de atestare ulterior datei de 31 decembrie 2014.
[…]
(3)      În cazul în care din declarație nu reiese relația de rudenie apropiată sau în cazul în care nu a fost depusă nicio declarație în termenele stabilite, autoritatea competentă pentru gestionarea cărții funciare radiază din oficiu drepturile de uzufruct din cartea respectivă în termen de șase luni de la împlinirea termenului în care trebuie făcută declarația și cel târziu la 31 iulie 2015.
[…]”
B.      Dreptul civil
13.      Dispozițiile din a polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Legea nr. IV din 1959 de instituire a Codului civil, denumit în continuare „fostul Cod civil”) au rămas în vigoare până la 14 martie 2014.
14.      Articolul 215 din fostul Cod civil prevedea:
„(1)      În cazul în care acordul unei terțe persoane sau aprobarea autorităților este necesară la intrarea în vigoare a contractului, contractul nu poate intra în vigoare până când acest acord sau această aprobare este dat(ă), însă părțile sunt ținute în continuare de declarațiile lor. Părțile sunt eliberate de angajamentul lor în cazul în care terțul sau autoritatea în cauză nu se pronunță în termenul pe care aceste părți l‑au stabilit împreună.
[…]
(3)      În lipsa acordului sau a aprobării necesare, efectele juridice ale nevalidității se aplică contractului.
[…]”
15.      Articolul 237 din fostul Cod civil prevedea:
„(1)      În cazul nevalidității unui contract se impune revenirea la situația anterioară încheierii lui.
(2)      Dacă nu este posibilă revenirea la situația anterioară încheierii contractului, instanța poate declara aplicabil contractul pentru perioada care a trecut până la pronunțarea hotărârii. Un contract nevalid poate fi declarat valabil dacă se poate elimina cauza de nevaliditate, în special prin eliminarea avantajului disproporționat, când există o disproporție între prestațiile părților, în contractele de împrumut cu dobândă excesivă. În aceste ipoteze, dacă este cazul, trebuie să se dispună restituirea prestației rămase fără contraprestație.”
16.      Dispozițiile din a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (Legea nr. V din 2013 de instituire a Codului civil, denumit în continuare „noul Cod civil”) au intrat în vigoare la 15 martie 2014.
17.      Articolele 6:110 și 6:111 din noul Cod civil care figurează în capitolul XIX din acesta, intitulat „Efectele juridice ale nevalidității”, au următorul cuprins:
„Articolul 6:110 [Declararea validității contractului de către instanță, cu efect retroactiv]
(1)      Un contract nevalid poate fi declarat valid de instanță, cu efect retroactiv de la data încheierii contractului, în cazul în care
a)      prejudiciul suferit ca urmare a nevalidității poate fi eliminat printr‑o modificare corespunzătoare a contractului sau în cazul în care
b)      cauza de nevaliditate a dispărut a posteriori.
(2)      În cazul în care contractul nevalid este declarat valid, părțile la contract sunt obligate să își îndeplinească obligațiile reciproce prevăzute în acest cadru și, în cazul desfacerii contractului ulterior declarației de validitate, trebuie să se răspundă în același mod ca și cum contractul ar fi fost valid de la încheierea sa.
Articolul 6:111 [Validitatea contractului care rezultă din voința părților]
(1)      Un contract devine valid cu efect retroactiv de la data încheierii lui în cazul în care părțile elimină a posteriori cauza de nevaliditate sau în cazul în care acestea confirmă, în cazul dispariției acestei cauze pentru orice alt motiv, intenția lor de a încheia contractul.
(2)      În cazul în care un contract nevalid devine valid, părțile la contract sunt obligate să își îndeplinească obligațiile reciproce prevăzute în acest cadru și, în cazul desfacerii contractului ulterior validării acestuia, trebuie să răspundă în același mod ca și cum contractul ar fi fost valid de la încheierea sa.
(3)      În cazul în care părțile elimină a posteriori cauza de nevaliditate și convin cu privire la validitatea pentru viitor a contractului, realizările efectuate până atunci sunt supuse efectelor juridice ale nevalidității.”
III. Situația de fapt și procedura precontencioasă
18.      În Ungaria, achiziționarea de terenuri agricole de către resortisanții străini face, de mult timp, obiectul unor restricții. Legea nr. I din 1987 privind terenurile(5) prevedea astfel că persoanele fizice sau juridice străine puteau să dobândească proprietatea asupra acestor terenuri prin cumpărare, schimb sau donație numai cu autorizarea prealabilă a guvernului maghiar.
19.      Ulterior, un decret guvernamental(6), intrat în vigoare la 1 ianuarie 1992, a exclus posibilitatea persoanelor care nu au cetățenia maghiară, cu excepția celor care dispun de un permis de ședere permanentă și a celor care au statutul de refugiat, de a achiziționa terenuri agricole. Legea din 1994 privind terenurile agricole a extins ulterior această interdicție la persoanele juridice atât străine, cât și maghiare.
20.      Acest cadru juridic nu impunea, în schimb, restricții speciale în ceea ce privește constituirea de drepturi de uzufruct asupra terenurilor agricole.
21.      Cu toate acestea, în urma unei modificări a Legii din 1994 privind terenurile agricole(7), intrată în vigoare la 1 ianuarie 2002, restricțiile cu privire la achiziționarea de terenuri agricole au fost extinse la constituirea unor asemenea drepturi de uzufruct asupra acestor terenuri. În consecință, nici persoanele fizice cu cetățenie străină, nici persoanele juridice nu puteau obține asemenea drepturi.
22.      În contextul aderării Ungariei la Uniunea Europeană, acest stat membru a beneficiat de o perioadă de tranziție care i‑a permis să mențină în vigoare pentru o perioadă de zece ani de la data aderării, și anume până la 30 aprilie 2014, restricțiile privind achiziționarea de terenuri agricole. Totuși, același stat membru a fost obligat să permită, de la 1 mai 2004, cetățenilor Uniunii care trăiesc și își desfășoară activitatea în Ungaria de trei ani să dobândească terenuri agricole în aceleași condiții ca și resortisanții maghiari(8).
23.      Înainte de expirarea acestei perioade de tranziție, legiuitorul maghiar a adoptat o nouă modificare a Legii din 1994 privind terenurile agricole(9) prin care s‑a interzis ca regulă generală, începând de la 1 ianuarie 2013, constituirea de drepturi de uzufruct asupra terenurilor agricole, cu excepția rudelor apropiate. Legea din 2013 privind terenurile agricole, adoptată la sfârșitul anului 2013 și intrată în vigoare la 1 ianuarie 2014, a menținut această interdicție(10).
24.      Normele intrate în vigoare la 1 ianuarie 2013 prevedeau că drepturile de uzufruct existente la această dată și constituite, pentru o perioadă nedeterminată sau pentru o perioadă determinată care expiră ulterior datei de 31 decembrie 2032, printr‑un contract încheiat între persoane fără legături de rudenie apropiate, trebuiau să fie eliminate ex lege în decursul unei perioade de tranziție de douăzeci de ani. Aceste drepturi trebuiau să se stingă astfel de plin drept cel târziu la 1 ianuarie 2033.
25.      Cu toate acestea, articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, intrată în vigoare la 15 decembrie 2013, a redus în mod considerabil perioada de tranziție menționată mai sus. În conformitate cu această din urmă dispoziție, drepturile de uzufruct existente la 30 aprilie 2014 urmau să se stingă de plin drept la 1 mai 2014, cu excepția contractelor încheiate între rude apropiate.
26.      La 17 octombrie 2014, Comisia a adresat o scrisoare de punere în întârziere Ungariei, considerând printre altele(11) că, prin eliminarea în acest mod a anumitor drepturi de uzufruct constituite anterior asupra terenurilor agricole, acest stat membru a încălcat articolele 49 și 63 TFUE, precum și articolul 17 din cartă. Acesta a răspuns prin scrisoarea din 18 decembrie 2014, în care contesta respectivele încălcări.
27.      Considerând acest răspuns nesatisfăcător, Comisia a emis, la 19 iunie 2015, un aviz motivat în care susținea că, prin eliminarea ex lege, în conformitate cu articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, a anumitor drepturi de uzufruct de la 1 mai 2014, Ungaria a încălcat dispozițiile de drept al Uniunii menționate mai sus. Acest stat membru a răspuns prin scrisorile din 9 octombrie 2015 și 18 aprilie 2016, concluzionând în sensul inexistenței pretinselor neîndepliniri ale obligațiilor.
28.      În paralel, instanța națională aflată la originea cererilor de decizie preliminară care au condus la pronunțarea Hotărârii SEGRO și Horváth a sesizat Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională, Ungaria) cu cereri privind, printre altele, compatibilitatea articolului 108 alineatul (1) menționat cu legea fundamentală maghiară.
29.      Prin hotărârea nr. 25 din 21 iulie 2015, Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională) a statuat că această dispoziție încalcă în parte legea fundamentală menționată, în măsura în care legiuitorul național nu a prevăzut un mecanism de despăgubire pentru proprietarii terenurilor asupra cărora au fost constituite drepturile de uzufruct eliminate, acordându‑i acestuia termen până la 31 decembrie 2015 pentru a remedia această încălcare. Aceeași instanță a respins acțiunea în rest. Termenul acordat de Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională) legiuitorului maghiar a expirat fără ca acesta să fi adoptat măsurile necesare.
IV.    Procedura în fața Curții și concluziile părților
30.      Prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor a fost introdusă la 5 mai 2017.
31.      În cererea sa introductivă, Comisia solicită Curții:
–        constatarea faptului că, prin adoptarea unei reglementări care restrânge uzufructul asupra terenurilor agricole, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 49 și 63 TFUE și în temeiul articolului 17 din cartă și
–        obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată.
32.      Ungaria solicită Curții:
–        respingerea acțiunii Comisiei ca nefondată și
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
33.      O ședință de audiere a pledoariilor a avut loc la 9 iulie 2018, la care Comisia și Ungaria au fost reprezentate.
V.      Analiză
A.      Cu privire la admisibilitate
34.      Guvernul maghiar nu a invocat, în memoriul în apărare sau în duplică, inadmisibilitatea prezentei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței constante a Curții, condițiile privind admisibilitatea unei asemenea acțiuni sunt de ordine publică, astfel încât Curtea trebuie să le examineze din oficiu(12).
35.      Or, reiese dintr‑o interpretare comparată a avizului motivat și a cererii introductive că Comisia pare, în acest al doilea document, să fi extins obiectul litigiului, astfel cum a fost delimitat în primul document, cu încălcarea jurisprudenței constante a Curții care interzice o asemenea extindere(13).
36.      În această privință, observăm că Comisia a reproșat Ungariei, în acest aviz motivat, că a eliminat ex lege, în temeiul articolului 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, drepturile de uzufruct constituite asupra terenurilor agricole între persoane care nu sunt rude apropiate și existente la 30 aprilie 2014.
37.      În schimb, reiese din petitum‑ul care figurează în introducerea cererii de sesizare, reprodus la punctul 1 din prezentele concluzii, că Comisia are în vedere, în acțiunea sa contencioasă, dispoziții naționale mai numeroase decât cele contestate în avizul motivat și care privesc, în cazul unora, nu eliminarea drepturilor de uzufruct preexistente asupra terenurilor agricole, ci constituirea drepturilor asupra acestor terenuri(14). În plus, în concluziile cererii sale introductive, Comisia nu reproșează Ungariei că a „eliminat” drepturile de uzufruct constituite anterior, ci, mai general, că a „restrâns” drepturile de uzufruct asupra terenurilor respective.
38.      Aceste elemente urmăresc să indice că, dincolo de eliminarea ex lege, rezultată din articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, a anumitor drepturi de uzufruct existente asupra terenurilor agricole, Comisia solicită constatarea încălcării de către Ungaria a obligațiilor sale și în măsura în care aceasta a limitat posibilitatea de a constitui, pe viitor, asemenea drepturi doar în favoarea rudelor apropiate ale proprietarului terenurilor.
39.      Întrebată cu privire la acest aspect în ședință, Ungaria a indicat că înțelege acțiunea Comisiei ca privind, în esență, eliminarea ex lege a drepturilor de uzufruct constituite anterior. Totuși, acest stat membru consideră că cererea introductivă formulată de Comisie, având în vedere ambiguitatea explicată în cele trei puncte anterioare din prezentele concluzii, nu este prezentată în mod coerent și ușor de înțeles. În ceea ce privește această instituție, ea a susținut că nu urmărea să modifice obiectul litigiului astfel cum a fost delimitat în avizul motivat: se pune în discuție doar eliminarea drepturilor de uzufruct preexistente.
40.      În opinia noastră, ambiguitatea cererii introductive a Comisiei nu are o amploare suficientă pentru a considera acțiunea sa inadmisibilă în totalitate. Ungaria a putut invoca dreptul său la apărare și chiar a admis că a înțeles esența acestei acțiuni, și anume eliminarea ex lege, prevăzută la articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, a drepturilor de uzufruct, constituite asupra terenurilor agricole în favoarea persoanelor care nu au o legătură de rudenie apropiată cu proprietarul terenurilor, existente la 30 aprilie 2014. În consecință, considerăm că acțiunea respectivă este admisibilă în măsura în care privește doar această problematică – și că este, prin urmare, inadmisibilă în rest.
B.      Cu privire la primul motiv (compatibilitatea reglementării în litigiu cu articolele 49 și 63 TFUE)
41.      Prin intermediul primului motiv, Comisia solicită Curții în esență să constate incompatibilitatea articolului 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii cu libertatea de stabilire prevăzută la articolul 49 TFUE și cu libera circulație a capitalurilor garantată la articolul 63 TFUE.
42.      În această privință, amintim că, în Hotărârea SEGRO și Horváth, s‑a solicitat Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea reglementării în litigiu cu aceste două libertăți de circulație. Curtea a considerat totuși că reglementarea respectivă trebuia examinată doar în raport de libera circulație a capitalurilor(15).
43.      În prezenta cauză, Comisia susține că Curtea trebuie să examineze de această dată reglementarea în litigiu din perspectiva celor două libertăți de circulație invocate.
44.      Astfel, această reglementare ar putea încălca, după caz, una dintre libertățile respective. În această privință, unii dintre particularii afectați dobândiseră un drept de uzufruct asupra unui teren agricol în Ungaria în scop speculativ, în timp ce ceilalți își desfășurau activitatea economică prin intermediul unui asemenea drept. Or, în timp ce prima ipoteză ar ține de libertatea de circulație a capitalurilor, cea de a doua ar fi asociată libertății de stabilire. În acest context, deși, în Hotărârea SEGRO și Horváth, Curtea s‑a putut limita, în raport cu circumstanțele în discuție în cauzele care au determinat pronunțarea acestei hotărâri, să examineze reglementarea respectivă doar din perspectiva libertății de circulație a capitalurilor, aceasta nu poate proceda la fel în cazul de față. În cadrul prezentei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, care are un caracter obiectiv(16), aceeași reglementare ar trebui să fie examinată în general, având în vedere toate libertățile care pot fi aplicate în aceste ipoteze diferite.
45.      În schimb, guvernul maghiar consideră că, în prezenta cauză, nu este necesar să se adopte, cu privire la acest aspect, o abordare diferită de cea reținută în Hotărârea SEGRO și Horváth.
46.      Suntem de acord cu punctul de vedere al celui de al doilea. În opinia noastră, trebuie să se examineze de asemenea, în speță, reglementarea în litigiu exclusiv în raport cu libera circulație a capitalurilor garantată la articolul 63 TFUE.
47.      Desigur, această reglementare conduce la un cumul de libertăți de circulație potențial aplicabile(17): pe de o parte, un particular care a dobândit un drept de uzufruct asupra unui teren agricol în vederea desfășurării activității sale economice s‑ar putea prevala de libertatea de stabilire prevăzută la articolul 49 TFUE întrucât „dreptul de a dobândi, de a exploata și de a înstrăina bunuri imobile pe teritoriul unui alt stat membru constituie completarea necesară” a acestei libertăți(18); pe de altă parte, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, măsurile naționale care reglementează investițiile imobiliare intră sub incidența liberei circulații a capitalurilor garantate la articolul 63 TFUE, chiar și atunci când aceste investiții sunt destinate să permită exercitarea unei activități economice(19).
48.      Cu toate acestea, într‑o asemenea situație de cumul de libertăți aplicabile, Curtea, cel puțin în jurisprudența sa recentă, verifică dacă una dintre aceste două libertăți este secundară în raport cu cealaltă și poate fi analizată în cadrul celeilalte. Dacă aceasta este situația, Curtea procedează în conformitate cu adagiul „accesoriul urmează principalul” și examinează reglementarea în litigiu doar în raport cu libertatea predominantă(20). În acest cadru, existența unui raport „principal/accesoriu” între libertățile în discuție este apreciată nu în raport cu situația particularilor vizați de litigiu, ci cu obiectul reglementării naționale în cauză(21).
49.      Or, în ceea ce privește o reglementare precum articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, aspectul acestei reglementări referitor la libera circulație a capitalurilor prevalează asupra celui legat de libertatea de stabilire. Astfel, reglementarea menționată se referă la proprietatea funciară și se aplică în mod general uzufructului asupra terenurilor agricole, fără a se limita, așadar, la situațiile în care un asemenea drept a fost constituit în scopul desfășurării unei activități economice(22). În acest context, eventualele restricții privind libertatea de stabilire rezultate din aceeași reglementare ar constitui o consecință inevitabilă a restricției privind libera circulație a capitalurilor. Cu alte cuvinte, eventualele restricții privind libertatea de stabilire nu pot fi disociate de cele privind libera circulație a capitalurilor(23).
50.      În consecință, nu este necesar să se efectueze o analiză autonomă a reglementării în litigiu în raport cu articolul 49 TFUE(24). Contrar celor susținute de Comisie, caracterul obiectiv al procedurii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor nu justifică îndepărtarea Curții de jurisprudența sa referitoare la cumulul libertăților aplicabile. Pe lângă faptul că acest aspect ar fi dificil de conciliat cu cerința unei gestiuni avizate a resurselor sale, amintim că Curtea nu stabilește raportul „principal/accesoriu” în mod subiectiv, din perspectiva situației particularilor vizați de litigiu, ci în mod obiectiv, în raport cu obiectul reglementării în litigiu. Constatăm de altfel că Curtea a aplicat această jurisprudență într‑un număr semnificativ de hotărâri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor(25).
51.      În aceste condiții, amintim că, în Hotărârea SEGRO și Horváth, Curtea a considerat că o reglementare precum articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii nu numai că împiedică libera circulație a capitalurilor, dar poate fi de asemenea indirect discriminatorie pe motiv de cetățenie sau de origine a capitalurilor.
52.      În plus, Curtea a exclus, în această hotărâre, că reglementarea menționată poate fi justificată de motivele invocate de guvernul maghiar pentru a o apăra(26), având în vedere în special caracterul său disproporționat.
53.      Prin urmare, nu este necesară o dezvoltare, în prezentele concluzii, asupra compatibilității reglementării menționate cu libera circulație a capitalurilor garantată la articolul 63 TFUE. Cu privire la acest aspect, primul motiv invocat de Comisie este în mod incontestabil fondat, pentru motivarea care figurează în Hotărârea SEGRO și Horváth, și trimitem cititorul la motivarea respectivă, precum și la concluziile noastre prezentate în aceste cauze(27).
54.      Desigur, Comisia s‑a prevalat, în cererea sa introductivă, de o încălcare a principiilor generale de drept al Uniunii privind securitatea juridică
și încrederea legitimă, pentru motivul că reglementarea în litigiu nu a prevăzut, în cadrul eliminării ex lege a drepturilor de uzufruct în cauză, nici perioadă de tranziție și nici despăgubiri(28). Totuși, din această cerere reiese că Comisia invocă principiile respective „cu titlu suplimentar”, respectiv ca simple argumente suplimentare în analiza compatibilității acestei reglementări cu libertățile de circulație invocate. Întrucât primul său motiv este fondat pentru alte motive, Curtea nu va trebui să se pronunțe cu privire la principiile în discuție(29). În ședință, Comisia a confirmat de altfel că nu urmărea să obțină o examinare autonomă a acestor principii și a subliniat că, în fond, respectarea principiilor respective nu poate fi apreciată independent de examinarea în temeiul libertăților de circulație. Împărtășim pe deplin această analiză, astfel cum vom explica în continuarea prezentelor concluzii(30).
C.      Cu privire la al doilea motiv (compatibilitatea reglementării în litigiu cu articolul 17 din cartă)
55.      Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia solicită Curții în esență să constate că articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii este contrar dreptului de proprietate garantat la articolul 17 alineatul (1) din cartă.
1.      Argumentele părților
56.      Comisia arată că drepturile fundamentale garantate de cartă sunt aplicabile atunci când o reglementare națională intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Or, aceasta ar fi situația atunci când reglementarea respectivă este de natură să împiedice una sau mai multe dintre libertățile de circulație garantate de Tratatul FUE, iar statul membru în cauză invocă motive imperative de interes general pentru a justifica un asemenea obstacol.
57.      Pe de altă parte, deși Curtea nu a abordat problema respectării drepturilor fundamentale în Hotărârea SEGRO și Horváth, ea ar fi obligată să soluționeze această problemă în cadrul prezentei acțiuni.
58.      În această privință, Comisia arată că dreptul de proprietate garantat la articolul 17 din cartă acoperă drepturile de uzufruct eliminate prin reglementarea în litigiu. Astfel, acest articol s‑ar referi, în mod larg, la toate drepturile care au o valoare patrimonială din care decurge, având în vedere ordinea juridică, o poziție juridică dobândită care permite o exercitare autonomă a acestor drepturi de către și în favoarea titularului lor.
59.      În ceea ce privește ingerința în dreptul respectiv, aceasta s‑ar produce, la fel ca o expropriere, în cazul eliminării, al retragerii sau al privării de facto de un bun, inclusiv atunci când o asemenea eliminare privește, precum în speță, doar două dintre cele trei elemente constitutive ale proprietății, și anume dreptul de uz și de posesie.
60.      Or, eliminarea în discuție în prezenta cauză nu poate fi justificată. Această eliminare, pe de o parte, s‑ar întemeia pe prezumția generală eronată potrivit căreia toate contractele de uzufruct încheiate între persoane care nu au legături de rudenie ar fi fost încheiate în scopul eludării normelor care restrâng dobândirea proprietății asupra terenurilor agricole. Pe de altă parte, eliminarea respectivă ar fi avut un caracter neașteptat și imprevizibil, fără a prevedea perioada de tranziție necesară, reducând totodată perioada de douăzeci de ani acordată anterior investitorilor. În plus, chiar presupunând că este justificabilă, aceeași eliminare nu ar fi proporțională.
61.      Guvernul maghiar arată, în ceea ce îl privește, că o examinare separată a reglementării în litigiu în lumina cartei nu este necesară.
62.      În orice caz, în primul rând, din hotărârea nr. 25 din 21 iulie 2015 a Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională) ar reieși că eliminarea ex lege a drepturilor de uzufruct în discuție nu ar fi comparabilă cu exproprierea. Mai mult, această eliminare ar fi justificată de interesul general. În plus, normele de drept civil, care prevăd obligația proprietarului de a încheia cu fostul uzufructuar o înțelegere, care poate fi impusă imediat la stingerea dreptului de uzufruct, ar permite acestuia din urmă să obțină o compensație justă, globală și în timp util pentru pierderile suportate.
63.      În al doilea rând, drepturile de uzufruct în discuție în prezenta cauză nu pot intra sub incidența articolului 17 alineatul (1) din cartă, din moment ce au fost obținute în mod ilegal și cu rea‑credință.
2.      Analiză
a)      Considerații introductive
64.      Al doilea motiv al Comisiei este remarcabil. Astfel, după cunoștințele noastre, este prima dată când această instituție solicită Curții să constate că un stat membru nu a respectat o dispoziție a cartei(31). Un motiv de acest gen era însă anunțat. De la Comunicarea sa din anul 2010 pentru punerea în aplicare a cartei, Comisia a indicat că va lansa, „de fiecare dată când va fi necesar, proceduri privind încălcarea dreptului Uniunii împotriva statelor membre pentru nerespectarea cartei în punerea în aplicare a dreptului Uniunii”(32). Această instituție a făcut totuși dovada, până în prezent, a unei aparente rezerve(33).
65.      Prezenta cauză este prima dintr‑o serie de acțiuni(34) în care Comisia solicită Curții, prin intermediul unui prim motiv, să se pronunțe cu privire la compatibilitatea unei reglementări a unui stat membru cu libertățile de circulație garantate de Tratatul FUE, apoi, într‑un motiv distinct, o examinare a aceleiași reglementări în temeiul cartei.
66.      Admisibilitatea unei asemenea acțiuni nu ridică probleme în raport cu articolul 258 TFUE(35). Potrivit acestei articol, Comisia poate introduce o acțiune prin care urmărește să se constate că un stat membru „a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor”. Obligațiile în discuție includ în mod incontestabil drepturile garantate prin cartă, a cărei forță obligatorie rezultă din trimiterea efectuată la articolul 6 alineatul (1) primul paragraf TUE, care conferă acesteia „aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor”.
67.      În aceste condiții, Curtea are competența de a constata o încălcare a drepturilor garantate în cartă doar în cazul în care dispozițiile acesteia sunt obligatorii pentru acest stat membru în situația în discuție(36). Prin urmare, prezenta cauză ridică din nou problema competenței Curții de a evalua respectarea, de către statele membre, a drepturilor fundamentale recunoscute în ordinea juridică a Uniunii.
68.      Este important să nu se piardă din vedere contextul în care se înscrie această problemă. În esență, măsura în care statele membre sunt legate, în temeiul dreptului Uniunii, de cerințele în materie de protecție a drepturilor fundamentale este o problematică de ordin constituțional, delicată și fundamentală, care afectează partajarea competențelor în Uniune. A impune statelor membre, în acțiunile lor, să respecte drepturile fundamentale astfel cum sunt prevăzute în dreptul Uniunii are ca efect limitarea abordărilor politice și legislative disponibile în aceleași state membre, în timp ce competența Uniunii de a stabili sfera posibilităților crește în mod corelativ. Drepturile fundamentale au astfel un potențial de centralizare(37). Pe de altă parte, pe plan instituțional, se pune în discuție măsura în care Curtea, în calitate de ultimă instanță, are competența de a se substitui instanțelor constituționale naționale și Curții Europene a Drepturilor Omului(38) în ceea ce privește controlul reglementărilor și al acțiunilor statelor membre din perspectiva drepturilor fundamentale.
69.      Cu siguranță preocupați în legătură cu aceste problematici, redactorii cartei au avut grijă să limiteze în mod expres împrejurările în care aceasta se aplică legislațiilor naționale. În conformitate cu articolul 51 alineatul (1) din cartă, dispozițiile acesteia se adresează statelor membre „numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii”. Pe de altă parte, carta și tratatele prevăd că aceasta nu extinde domeniul de aplicare al dreptului Uniunii în afara competențelor Uniunii, nu creează nici o competență sau sarcină nouă pentru Uniune și nu modifică competențele și sarcinile stabilite de tratate(39).
70.      În Hotărârea Åkerberg Fransson(40), Curtea a statuat că „drepturile fundamentale garantate de cartă [trebuie] să fie respectate atunci când o reglementare națională intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii” și că „nu pot exista situații care să țină astfel de dreptul Uniunii fără ca drepturile fundamentale menționate să poată fi aplicate”, astfel încât „[a]plicabilitatea dreptului Uniunii o implică pe cea a drepturilor fundamentale garantate de cartă”. Astfel, Curtea a afirmat existența unei „continuități istorice”(41) între jurisprudența sa privind posibilitatea invocării drepturilor fundamentale recunoscute ca principii generale de drept al Uniunii și domeniul de aplicare al cartei.
71.      În această privință, amintim că, potrivit jurisprudenței Curții, situațiile în care statele membre sunt legate de drepturile fundamentale recunoscute în ordinea juridică a Uniunii pot fi clasificate în mod obișnuit în – cel puțin – două categorii.
72.      Pe de o parte, potrivit unei jurisprudențe constante începând cu Hotărârea Wachauf(42), aceste drepturi fundamentale sunt obligatorii pentru statele membre atunci când pun în aplicare reglementări ale Uniunii, astfel încât acestea sunt obligate, în măsura posibilului, să aplice reglementările menționate în condiții care nu încalcă drepturile respective(43).
73.      Pe de altă parte, în conformitate cu jurisprudența rezultată din Hotărârea ERT(44), atunci când un stat membru derogă, printr‑o reglementare națională, de la dreptul Uniunii și invocă o justificare recunoscută de acest drept pentru a proteja reglementarea respectivă, acesta poate beneficia de această justificare numai în cazul în care reglementarea menționată este conformă cu aceleași drepturi fundamentale.
74.      Comisia își întemeiază al doilea motiv pe această din urmă direcție a jurisprudenței. În opinia sa, articolul 17 alineatul (1) din cartă se aplică în speță, din moment ce, prin reglementarea în litigiu, Ungaria a derogat de la libertatea de stabilire și de la libera circulație a capitalurilor.
75.      Cu toate acestea, Comisia solicită Curții să examineze problema unei eventuale încălcări a cartei nu în cadrul unei posibile justificări a reglementării în litigiu în cadrul libertăților de circulație invocate – care face obiectul primului motiv –, ci independent de această problemă, pentru a obține o constatare autonomă a nerespectării cartei. Astfel, această instituție consideră în esență că, atunci când o reglementare națională care derogă de la o libertate de circulație este de asemenea susceptibilă să restrângă drepturile fundamentale garantate de cartă, eventuala încălcare a cartei trebuie examinată în mod distinct.
76.      Nu suntem de acord cu acest punct de vedere. Astfel cum am concluzionat în cauzele conexate SEGRO și Horváth(45), în acord cu jurisprudența „ERT”, problema unei potențiale încălcări a unui drept fundamental garantat de cartă, la fel ca și cea a respectării principiilor securității juridice și încrederii legitime invocate de Comisie în primul său motiv(46), nu poate fi examinată de Curte independent de chestiunea încălcării libertăților de circulație. Prin urmare, considerăm necesar să prezentăm mai în detaliu în prezentele concluzii motivele care susțin poziția noastră.
b)      „Rațiunea de a fi” și limitele jurisprudenței „ERT”
77.      Trebuie amintit că cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea ERT privea o reglementare elenă prin care se atribuia unui operator național un monopol privind radioul și televiziunea. În acest context, Curtea a fost sesizată cu o serie de întrebări cu privire la compatibilitatea unui asemenea monopol cu dreptul Uniunii, precum și cu articolul 10 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale(47), care garantează dreptul la libertatea de exprimare.
78.      Reglementarea în cauză producea efecte discriminatorii în detrimentul emisiilor provenite din alte state membre. În consecință, aceasta era incompatibilă cu libera circulație a serviciilor prevăzută la articolul 59 CE (devenit articolul 56 TFUE), cu excepția situației în care aceasta putea beneficia de una dintre justificările prevăzute în mod expres la articolele 56 și 66 CE(48), și anume ordinea publică, siguranța publică și sănătatea publică(49).
79.      În acest stadiu, articolul 10 din CEDO prezenta un interes pentru Curte. Amintind că nu îi revenea sarcina de a aprecia, în raport cu această convenție, reglementările naționale care nu se situează în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii(50), Curtea a considerat în același timp că, în speță, îi revenea sarcina de a aborda chestiunea drepturilor fundamentale(51).
80.      Mai precis, întrucât Republica Elenă urmărea să se prevaleze de dispozițiile coroborate ale articolelor 56 și 66 CE pentru a justifica reglementarea în litigiu, Curtea a statuat că „această justificare, prevăzută de dreptul comunitar” trebuia să fie „interpretată în lumina principiilor generale de drept și în special a drepturilor fundamentale”. În consecință, această reglementare ar putea beneficia de excepțiile prevăzute de dispozițiile respective numai „în cazul în care este conformă cu drepturile fundamentale a căror respectare este asigurată de Curte”(52), inclusiv libertatea de exprimare consacrată la articolul 10 din CEDO, integrată în ordinea comunitară ca principiu general de drept(53). Cu alte cuvinte, respectarea drepturilor fundamentale se integra în condițiile care trebuie îndeplinite pentru a beneficia de justificări legate de ordinea publică, de siguranța publică și de sănătatea publică(54).
81.      La prima vedere, jurisprudența „ERT” nu este rezultatul unei logici atât de evidente ca aceea care stă la baza Hotărârii Wachauf(55), referitoare la situațiile în care statele membre pun în aplicare dreptul Uniunii.
82.      Astfel, jurisprudența „Wachauf” se înscrie pe deplin în logica care a determinat Curtea să recunoască drepturile fundamentale ca făcând parte integrantă din ordinea juridică a Uniunii(56): pe de o parte, este necesar ca particularii să fie apărați împotriva intruziunilor nelegitime ale Uniunii în ceea ce privește drepturile lor; pe de altă parte, statele membre nu pot revizui acțiunea Uniunii prin prisma propriului standard constituțional, în caz contrar aducându‑se atingere unității, supremației și caracterului efectiv al dreptului Uniunii. Prin urmare, standardele naționale sunt respinse dar, în schimb, Curtea include drepturile fundamentale inspirate de „tradițiile constituționale comune statelor membre” în principiile generale de drept a căror respectare o asigură(57). Or, întrucât punerea în aplicare a majorității politicilor Uniunii revine statelor membre, este necesar să se extindă aplicarea drepturilor fundamentale recunoscute în ordinea juridică a Uniunii la aceleași state atunci când acționează astfel ca „agenți” ai Uniunii. Atât timp cât o politică a Uniunii este pusă în aplicare, este în responsabilitatea acesteia din urmă să se asigure că statele membre nu săvârșesc încălcări ale drepturilor fundamentale în numele său(58).
83.      În schimb, într‑o situație „ERT”, prin reglementarea națională în discuție, statul membru în cauză pune în aplicare nu o politică a Uniunii, ci o politică națională care ține de competențele sale(59). Se întâmplă pur și simplu că, acționând astfel, acest stat membru „afectează” – în mod voluntar sau nu – o normă de drept al Uniunii, precum libertățile de circulație garantate de Tratatul FUE, și urmărește să se justifice(60).
84.      Astfel, în opinia noastră, trei justificări normative, legate dar totuși distincte, susțin jurisprudența „ERT” și constituie „rațiunea de a fi” a acesteia.
85.      Mai întâi, măsura în care statele membre pot deroga în mod valabil de la libertățile de circulație este, în mod incontestabil, o chestiune de drept al Uniunii(61). Întinderea acestei posibilități depinde de interpretarea dispozițiilor tratatelor referitoare la aceste libertăți și nu poate fi determinată de fiecare stat membru în funcție de propriile sale valori, cu excepția situației în care se aduce atingere caracterului efectiv și aplicării uniforme a libertăților respective în toate statele membre. Aceeași posibilitate trebuie delimitată în raport cu principiile și cu valorile Uniunii(62).
86.      În continuare, Hotărârea ERT reflectă principiul potrivit căruia dreptul Uniunii, inclusiv dispozițiile tratatelor referitoare la libertățile de circulație, trebuie să fie întotdeauna interpretat în conformitate cu drepturile fundamentale a căror respectare o asigură Curtea. Astfel, în cazul în care Curtea ar considera ca admisibilă, în raport cu aceste libertăți, o reglementare națională care încalcă aceleași drepturi fundamentale, aceasta ar însemna să accepte că, contrar principiului de interpretare amintit în cauză, libertățile în discuție pot avea o accepțiune care tolerează asemenea încălcări(63).
87.      În sfârșit, o analiză în temeiul drepturilor fundamentale este, în anumite circumstanțe, necesară pentru soluționarea litigiului în materie de libertăți de circulație. Astfel, anumite justificări sunt în mod inextricabil legate de chestiuni privind drepturi fundamentale. Aceasta este situația în special atunci când un stat membru invocă, pentru a se justifica, un motiv legat de siguranța publică sau un drept fundamental din ordinea sa juridică națională(64). Putem avea în vedere, de exemplu, cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Society for the Protection of Unborn Children Ireland (SPUC)(65). Amintim că, în această cauză, se punea în discuție o reglementare irlandeză prin care se interzicea comunicarea oricărei informații cu privire la posibilitățile de întrerupere a sarcinii – interzisă prin Constituție în Irlanda până de curând – disponibile în alte state membre. Presupunând că, în această hotărâre, Curtea ar fi considerat, spre deosebire de ceea ce a statuat, că această reglementare constituie un obstacol în calea liberei circulații a serviciilor, Curtea ar fi trebuit să abordeze justificarea Irlandei întemeiată pe dreptul la viață, astfel cum este conceput în Constituția irlandeză. În acest context, ar fi fost deosebit de dificil, pe plan metodologic și normativ, să nu se pună în balanță acest drept cu libertatea de exprimare(66).
88.      În hotărârile sale ulterioare, în special Hotărârea Familiapress(67), Curtea a extins jurisprudența „ERT” la situațiile în care un stat membru urmărește să justifice o derogare de la libertățile de circulație, invocând nu o excepție prevăzută în mod expres de Tratatul FUE – ordine publică, siguranță publică, sănătate publică –, ci una dintre justificările nescrise admise de jurisprudența Curții – numite „cerințe imperative”, „motive imperative de interes general” sau chiar „obiective de interes general”.
89.      Aceasta a fost o extindere semnificativă, dar, în opinia noastră, justificată. Astfel, nu este necesar să se distingă după cum un stat membru invocă o excepție prevăzută în mod expres de Tratatul FUE sau o justificare nescrisă(68). Atât într‑un caz, cât și în celălalt, acesta se întemeiază pe o dispoziție din Tratatul FUE care permite această derogare – în cadrul justificărilor nescrise, aceasta este chiar regula liberei circulații –, iar logica este identică: această dispoziție este „interpretată în lumina principiilor generale de drept și în special a drepturilor fundamentale”(69).
90.      Din considerațiile care precedă rezultă că jurisprudența „ERT” se întemeiază pe interpretarea dispozițiilor din tratate referitoare la libertățile de circulație în raport cu drepturile fundamentale. Examinarea drepturilor fundamentale are rolul de a soluționa problema respectării acestor libertăți de circulație(70). Jurisprudența amintită permite respingerea unei justificări invocate de un stat membru ca urmare a unei atingeri aduse unui drept fundamental recunoscut în ordinea juridică a Uniunii(71).
91.      Astfel, în cadrul jurisprudenței „ERT”, problema drepturilor fundamentale și cea a libertăților de circulație sunt în mod inextricabil legate. Rezultă că nu este posibil, în opinia noastră, atât pe plan metodologic, cât și pe plan normativ, să se separe aceste două probleme, după cum sugerează Comisia în prezenta cauză.
92.      Intrarea în vigoare a cartei nu a afectat, în hotărârile Curții pronunțate până în prezent, această analiză. În această privință, amintim că Curtea a confirmat în Hotărârea Pfleger și alții(72) că jurisprudența „ERT” continuă să se aplice în cadrul cartei. Mai precis, în această hotărâre, Curtea a statuat că „[t]rebuie […] să se considere […] că, atunci când un stat membru utilizează excepții prevăzute de dreptul Uniunii pentru a justifica o împiedicare a unei libertăți fundamentale garantate prin [Tratatul FUE], acesta «pune în aplicare dreptul Uniunii», în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă”(73).
93.      Or, în Hotărârile Berlington Hungary și alții(74), AGET Iraklis(75), precum și Global Starnet(76), pronunțate din perspectiva cartei, Curtea a făcut o aplicare cu totul ortodoxă a jurisprudenței „ERT”, luând în considerare drepturile fundamentale în cadrul analizei unei posibile justificări a reglementărilor naționale în cauză în raport cu libertățile de circulație aplicabile.
94.      Desigur, în Hotărârea Pfleger și alții(77), Curtea a separat, pe plan formal, chestiunea conformității reglementării naționale în discuție în raport cu articolele 15-17 din cartă de chestiunea libertăților de circulație. Cu toate acestea, în opinia noastră, nu este posibil să se deducă concluzii univoce din hotărârea respectivă. Pe de o parte, reglementarea națională în discuție putea fi justificată în raport cu libertățile de circulație, Curtea încredințând instanței de trimitere sarcina de a efectua examinarea proporționalității(78). În acest context, o analiză suplimentară a reglementării menționate în raport cu dispozițiile cartei se justifica dintr‑o perspectivă „ERT”. Pe de altă parte, Curtea a înlăturat necesitatea de a efectua o examinare separată a acestor dispoziții ale cartei in concreto, arătând că, în cazul în care reglementarea națională ar trebui să constituie o restricție disproporționată privind libera prestare a serviciilor, aceasta ar fi în mod automat incompatibilă cu dispozițiile menționate, astfel încât o asemenea examinare nu era necesară(79). Prin urmare, după cum am indicat în Concluziile noastre prezentate în cauzele conexate SEGRO și Horváth(80), Hotărârea Pfleger și alții(81) creează cel mult o îndoială privind posibilitatea de a examina o pretinsă încălcare a cartei independent de problema încălcării libertăților de circulație.
c)      Considerațiile care, în opinia noastră, ar trebui să determine Curtea să nu depășească jurisprudența „ERT”
95.      Apreciem că cel de al doilea motiv al Comisiei nu rezultă din simpla logică a jurisprudenței „ERT”. Este vorba, în opinia noastră, despre o nouă extindere – chiar despre o denaturare – a acestei jurisprudențe.
96.      Comisia solicită Curții, nici mai mult, nici mai puțin, să se pronunțe cu privire la un drept fundamental garantat de cartă, referitor la o reglementare națională deja contrară dreptului primar al Uniunii. Acceptând sau, dimpotrivă, declinându‑și competența de a se pronunța asupra celui de al doilea motiv al Comisiei, Curtea va alege între două filosofii distincte în ceea ce privește poziția drepturilor fundamentale în situațiile de „derogare”.
97.      Potrivit unei prime filosofii – cea reieșind din Hotărârea ERT –, Curtea nu soluționează, în situațiile de „derogare”, o problemă legată de drepturile fundamentale ca atare, asemenea unei curți constituționale. Aceasta abordează o asemenea problemă în măsura în care acest lucru este necesar pentru a verifica dacă un stat membru este îndreptățit să deroge, în particular, de la o libertate de circulație. Cu alte cuvinte, Curtea se pronunță cu privire la chestiuni legate de drepturile fundamentale atunci când acestea intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, înțeles în dimensiunea sa funcțională.
98.      Potrivit unei a doua filosofii – cea propusă, în speță, de Comisie –, controlul respectării drepturilor fundamentale este distinct de chestiunea conformității cu libertățile de circulație. Restricția privind libertățile respective operează ca o poartă de intrare în domeniul de aplicare al cartei. Prin deschiderea ușii respective, statul membru se obligă să respecte catalogul drepturilor fundamentale care figurează în cartă, iar Curtea are competența de a se pronunța în mod autonom cu privire la compatibilitatea reglementării naționale în cauză cu fiecare dintre acestea.
99.      Pentru Comisie, o analiză a legislațiilor statelor membre din perspectiva cartei în cauze precum cea de față ar fi necesară pentru a asigura respectarea statului de drept în aceste state. Constatarea unei încălcări a cartei în aceste cauze ar constitui, pentru particularii afectați de legislațiile în discuție, o concretizare a acestui stat de drept. În plus, o asemenea aplicare a cartei ar crește vizibilitatea acesteia și ar conduce la o legitimare a dreptului Uniunii în percepția tuturor cetățenilor Uniunii.
100. În opinia noastră, Curtea ar trebui să se limiteze la prima filosofie și să nu se angajeze în direcția sugerată de Comisie.
101. În primul rând, trebuie amintit că, în ordinea juridică a Uniunii, o dimensiune a statului de drept la fel de importantă ca promovarea unei politici a drepturilor fundamentale constă în respectarea repartizării competențelor între Uniune și statele membre(82). Se pune în discuție legitimitatea unei intervenții a Curții, în temeiul drepturilor fundamentale a căror respectare o asigură, în cadrul unei politici naționale.
102. În opinia noastră, din punctul de vedere al unei repartizări juste a competențelor, cu cât Uniunea dispune mai mult, în conformitate cu competențele sale, de o politică și de instrumente de stabilire a normelor comune într‑un domeniu, cu atât este mai legitim pentru aceasta să impună respectarea drepturilor fundamentale astfel cum sunt prevăzute în dreptul Uniunii. Or, amintim că, într‑o situație de derogare, statul membru în cauză acționează, prin ipoteză, într‑un domeniu în care nu există niciun instrument al Uniunii de unificare, de armonizare sau chiar de coordonare a chestiunii. Acest stat membru pune în aplicare o politică națională, care ține de competențele sale. Este aplicabilă doar o libertate de circulație, respectiv o normă de armonizare negativă, oricât de importantă ar fi. Cu alte cuvinte, dreptul Uniunii a delimitat competența statelor membre de a pune în aplicare opțiunile lor de politică națională, însă acestea nu deduc această competență din dreptul Uniunii(83), iar acest drept nu definește exercitarea competenței respective(84).
103. În pofida acestui aspect, astfel cum s‑a arătat la punctele 85-87 din prezentele concluzii, jurisprudența „ERT” are justificări normative: (1) cerința asigurării uniformității și a caracterului efectiv al libertăților de circulație, (2) obligația interpretării Tratatului FUE, în orice împrejurare, într‑un mod care să respecte drepturile fundamentale și (3) necesitatea de a se pronunța cu privire la aceste drepturi pentru soluționarea litigiului referitor la libertățile respective.
104. Totuși, urmând filosofia propusă de Comisie în prezenta cauză, aceste justificări nu mai sunt valabile: (1) se poate susține cu dificultate că există un risc pentru uniformitatea și efectivitatea libertăților de circulație care ar trebui remediat – deoarece reglementarea națională nu este, în orice caz, compatibilă cu aceste libertăți –, (2) nu mai este vorba despre interpretarea Tratatului FUE în lumina drepturilor fundamentale, ci despre aplicarea în mod autonom a unui drept fundamental, și (3) o intervenție în sfera drepturilor fundamentale nu este necesară pentru a soluționa litigiul referitor la aceste libertăți. Nu rămâne decât argumentul „domeniului de aplicare al dreptului Uniunii”, înțeles nu în dimensiunea sa funcțională, ci într‑un mod pur formal: există o derogare de la dreptul Uniunii, așadar, carta este aplicabilă. Or, nu suntem siguri că acest argument constituie o justificare normativă suficientă pentru a legitima controlul efectuat de Curte cu privire la o politică națională în temeiul drepturilor fundamentale a căror respectare o asigură aceasta(85).
105. În al doilea rând, intrarea în vigoare a cartei nu poate să justifice extinderea competenței Curții în materie de drepturi fundamentale în situațiile de „derogare”. În această privință, nu putem decât să amintim că aceasta nu trebuia să extindă competențele Uniunii(86). O extindere a jurisprudenței „ERT” ar constitui de altfel un contrasens istoric, având în vedere procesul de adoptare a acestui instrument.
106. Astfel, trebuie amintit că articolul 51 alineatul (1) din cartă, potrivit căruia aceasta este obligatorie pentru statele membre numai în cazul în care „pun în aplicare” dreptul Uniunii, a făcut obiectul unui proces de redactare cel puțin aprins, în cursul căruia s‑a exprimat teama aplicării cartei în sens larg de către Curte pentru a controla legislațiile naționale(87). Rezultatul, după cum știm cu toții, este ambiguu: pe de o parte, modul de redactare a acestei dispoziții, în versiunea sa definitivă, pare să excludă situațiile de „derogare”, dar, pe de altă parte, explicațiile care însoțesc carta(88) menționează Hotărârea ERT. Din acest proces reiese însă cu claritate o dorință de prudență în aplicarea cartei în cazul politicilor naționale: aceasta se aplică înainte de toate instituțiilor, organelor și organismelor Uniunii și „doar” în anumite cazuri limitate statelor membre. Având în vedere termenii aleși de autorii cartei la articolul 51 alineatul (1) menționat și în pofida explicațiilor cu privire la aceasta, prudența amintită este necesară în special în ceea ce privește situațiile de „derogare”.
107. În acest context, Curtea putea afirma în mod legitim, în Hotărârea Åkerberg Fransson(89), continuitatea competenței sale în materie de drepturi fundamentale(90) și asigura astfel o coerență binevenită între domeniul de aplicare al cartei și cel al principiilor generale de drept al Uniunii. În schimb, nu ar fi conform cu intenția autorilor cartei faptul de a depăși ceea ce se făcea anterior acesteia într‑o situație de „derogare”. În special, nu suntem siguri că examinarea unei reglementări naționale din perspectiva drepturilor fundamentale garantate de cartă, deși aceasta nu este necesară pentru a soluționa problema libertăților de circulație, este conformă cu logica aflată la baza limitei stabilite, de aceiași autori, la articolul 51 alineatul (1) din aceasta. Ar fi cu atât mai puțin conform cu logica respectivă, de exemplu, să se sesizeze oportunitatea unui obstacol în calea liberei circulații a mărfurilor pentru a revizui o legislație națională, în mod distinct și autonom, din perspectiva unui drept fundamental recunoscut lucrătorilor, precum articolul 31 din cartă („Condiții de muncă echitabile și corecte”).
108. În al treilea rând, trebuie amintit că, în Uniune, drepturile fundamentale fac obiectul unui sistem de protecție cu mai multe niveluri, care implică constituțiile naționale și CEDO, la care sunt părți toate statele membre(91).
109. Astfel, faptul pentru Curte de a nu se pronunța, într‑o situație de „derogare”, cu privire la o problemă legată de drepturile fundamentale nu înseamnă, pe planul sistemic, că există lacune în ceea ce privește protecția drepturilor fundamentale ale cetățenilor Uniunii. Aceștia dispun de căi de atac naționale, iar, atunci când se epuizează aceste căi, pot introduce o acțiune în fața Curții Europene a Drepturilor Omului.
110. Intervenția Curții în sfera drepturilor fundamentale ar trebui astfel să se concentreze pe domeniile care țin cu adevărat de responsabilitatea sa, respectiv, în primul rând, acțiunea Uniunii înseși și a statelor membre atunci când pun în aplicare politicile acesteia(92). În materie, Curtea trebuie să își îndeplinească atribuțiile cu cea mai mare fermitate(93). În situație de „derogare”, în schimb, este cu adevărat responsabilitatea Uniunii și a Curții de a interveni atunci când acest lucru nu este necesar pentru a soluționa problema libertăților de circulație și pentru a asigura unitatea sau eficacitatea dreptului Uniunii?
111. În calitatea sa de instituție supremă care interpretează dreptul Uniunii, revine Curții sarcina de a asigura respectarea unor astfel de drepturi în cadrul sferei competențelor Uniunii(94). Curtea nu are, spre deosebire de curțile constituționale naționale și de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, drept mandat specific să sancționeze eventualele încălcări ale drepturilor fundamentale săvârșite de statele membre. Astfel, nu putem decât să îi recomandăm, în situațiile de „derogare”, să efectueze o interpretare strictă a competenței sale în materie.
112. Toate aceste considerații ne determină să propunem Curții, cu titlu principal, să respingă cel de al doilea motiv al Comisiei.
d)      Cu titlu subsidiar: caracterul neesențial al unei examinări distincte a articolului 17 din cartă în prezenta cauză
113. Presupunând că Curtea se consideră competentă să se pronunțe cu privire la cel de al doilea motiv al Comisiei, concluzionăm, cu titlu subsidiar, că o examinare separată a articolului 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii în raport cu articolul 17 din cartă ar fi, în orice caz, neesențială.
114. Astfel, din jurisprudența Curții reiese că o reglementare națională restrictivă privind libertățile de circulație restrânge și drepturile consacrate la articolul 15 („Libertatea de alegere a ocupației și dreptul la muncă”), la articolul 16 („Libertatea de a desfășura o activitate comercială”) și la articolul 17 („Dreptul de proprietate”) din cartă. Pe de altă parte, întrucât această restricție nu poate fi justificată în cadrul acestor libertăți de circulație, aceasta nu este admisibilă, în temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă(95), nici în raport cu articolele 15, 16 și 17 menționate(96).
115. Cu toate acestea, Comisia susține că, deși o analiză separată în temeiul articolelor 15 și 16 din cartă nu se justifică în general – întrucât conținutul acestor articole coincide cu cel al libertăților de circulație garantate prin Tratatul FUE –, o asemenea analiză este necesară în speță, pentru motivul că conținutul articolului 17 din cartă este mai extins decât cel al liberei circulații a capitalurilor sau al libertății de stabilire.
116. Acest argument nu ne convinge. Observăm de la bun început că, în jurisprudența evocată la punctul 114 din prezentele concluzii, Curtea nu a făcut o distincție între articolele 15, 16 și 17 din cartă, în opinia noastră pentru un motiv simplu: dreptul de proprietate este un drept economic protejat, asemenea libertății de alegere a ocupației și libertății de a desfășura o activitate comercială, în temeiul libertăților de circulație, astfel încât conținuturile lor respective se suprapun, dacă nu în mod complet, cel puțin în sens larg(97). În special, astfel cum am amintit în cadrul analizei primului motiv(98), legislațiile naționale care restrâng accesul la proprietate, în special funciară, sau reglementează utilizarea acesteia constituie restricții privind libera circulație a capitalurilor (cu titlu principal) și libertatea de stabilire (cu titlu accesoriu).
117. Or, în ceea ce privește o legislație precum articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, există într‑adevăr o suprapunere completă între dreptul de proprietate și libera circulație a capitalurilor.
118. Astfel, în Hotărârea SEGRO și Horváth, Curtea a statuat că „prin însuși obiectul său”, o reglementare care prevede stingerea drepturilor de uzufruct dobândite prin contract asupra unor terenuri agricole restrânge libera circulație a capitalurilor, pentru motivul că reglementarea menționată „privează persoana interesată atât de posibilitatea de a continua să folosească dreptul pe care l‑a dobândit […], cât și de posibilitatea de a‑l înstrăina”(99). Or, aceleași motive ne conduc la concluzia că reglementarea în litigiu implică o „lipsire de bunuri” interzisă la articolul 17 alineatul (1) din cartă(100).
119. În plus, în această hotărâre, Curtea a statuat că reglementarea în litigiu nu poate fi justificată, în temeiul articolelor 63 și 65 TFUE, ținând seama în special de elemente de natură să demonstreze incompatibilitatea acestei reglementări cu articolul 17 și cu articolul 52 alineatul (1) din cartă, și anume, pe de o parte, faptul că ar fi putut fi adoptate măsuri care să afecteze mai puțin drepturile de uzufruct în cauză pentru a pune în aplicare obiectivele urmărite de Ungaria(101) și, pe de altă parte, lipsa unui mecanism de despăgubire adecvat destinat titularilor unui uzufruct afectați(102).
120. Cu alte cuvinte, analizele care trebuie efectuate pentru a stabili atât o ingerință în drepturile garantate la articolul 63 TFUE și la articolul 17 din cartă, cât și imposibilitatea de a justifica această ingerință se întemeiază pe aceleași elemente, care conduc la un rezultat în esență identic.
121. În acest context, caracterul artificial care ar decurge dintr‑o examinare distinctă a reglementării în litigiu în raport cu articolul 17 din cartă, pe lângă examinarea efectuată în prealabil în temeiul articolului 63 TFUE, reiese și din faptul că părțile invocă, în cadrul celui de al doilea motiv, în esență aceleași argumente ca și în cadrul primului motiv – limitându‑se chiar să facă trimitere la acestea.
122. Nu suntem convinși nici de argumentul Comisiei potrivit căruia o examinare separată a reglementării în litigiu în temeiul articolului 17 din cartă ar fi necesară pentru a asigura particularilor o mai bună poziție în fața instanțelor naționale, în special în cadrul unor eventuale acțiuni în răspundere îndreptate împotriva statului maghiar.
123. Astfel, avem îndoieli puternice cu privire la valoarea adăugată pe care o eventuală hotărâre a Curții de constatare a unei încălcări a articolului 17 din cartă ar aduce‑o particularilor în cauză. Interesele lor sunt deja protejate prin articolul 63 TFUE, care constituie o normă cu efect direct care poate fi invocată în fața instanței naționale. Acest ultim articol „reproșează” reglementării în litigiu aceleași obstacole ca și cele sancționate de articolul 17 menționat – privarea de proprietate fără despăgubiri – și le pune în mod corelativ la dispoziție dreptul la o justă despăgubire pentru privarea lor. În concluzie, Curtea nu ar eșua în misiunea sa de apărare a drepturilor pe care dreptul Uniunii le conferă particularilor prin faptul că nu s‑ar pronunța cu privire la acest din urmă articol. În special, în ceea ce privește eventualele acțiuni în răspundere ale statului, condițiile prevăzute de dreptul Uniunii în materie(103) pot fi deja îndeplinite având în vedere incompatibilitatea reglementării în litigiu cu articolul 63 TFUE. În acest context, multiplicarea normelor de drept al Uniunii invocate nu va permite persoanelor respective să invoce un prejudiciu mai mare.
124. O asemenea examinare a reglementării în litigiu din perspectiva articolului 17 alineatul (1) din cartă nu poate fi efectuată, în opinia noastră, nici doar în scopul de a permite Comisiei, într‑o eventuală viitoare procedură în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, să solicite o amendă sau o penalitate cu titlu cominatoriu superioară împotriva Ungariei. Întrucât libertățile de circulație garantate de Tratatul FUE constituie norme fundamentale de drept primar al Uniunii, o încălcare a uneia dintre aceste libertăți este deja considerată, în sine, ca fiind „gravă” în vederea calculării sancțiunilor financiare(104). Nu înțelegem de ce constatarea încălcării dreptului de proprietate s‑ar adăuga la ecuație în prezenta cauză.
125. În sfârșit, o examinare autonomă a articolului 17 alineatul (1) menționat nu se poate impune pentru simplul motiv că procedura în constatarea neîndeplinirii obligațiilor este o procedură obiectivă și că, în acest scop, revine Comisiei sarcina de a determina normele pretins încălcate de statul membru, Curtea fiind obligată să examineze dacă există sau nu există o neîndeplinire a obligațiilor(105).
126. În această privință, trebuie amintit că procedura instituită la articolul 258 TFUE urmărește să se constate un comportament al unui stat membru care încalcă dreptul Uniunii. Obiectivul acestei proceduri este să se ajungă la eliminarea efectivă a unor asemenea neîndepliniri ale obligațiilor și a consecințelor acestora(106). Or, în speță, astfel cum am încercat să demonstrăm, articolul 63 TFUE și articolul 17 alineatul (1) din cartă protejează aceleași interese și sancționează aceleași obstacole din legislația națională. În consecință, un răspuns doar din perspectiva primului articol este suficient pentru îndeplinirea acestui obiectiv.
127. De altfel, după cunoștințele noastre, în cadrul trimiterii preliminare, Curtea nu examinează o reglementare națională în raport cu carta cu titlu suplimentar, atunci când această reglementare este deja contrară unei alte norme a dreptului Uniunii(107). Hotărârea SEGRO și Horváth furnizează un exemplu al acestei abordări. Este vorba, în opinia noastră, despre o bună politică jurisdicțională(108) și ar fi regretabil să se renunțe la aceasta în cadrul procedurii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
e)      Ca ultim subsidiar: examinarea reglementării în litigiu în raport cu articolul 17 din cartă
128. Dacă Curtea nu ar fi de acord cu punctul nostru de vedere și ar alege să examineze reglementarea în litigiu în raport cu articolul 17 din cartă, furnizăm, ca ultim subsidiar, observațiile care urmează.
1)      Considerații introductive
129. Dreptul fundamental de proprietate figurează de mult timp printre principiile generale de drept al Uniunii a căror respectare o asigură Curtea(109). Acest drept este prevăzut în prezent la articolul 17 din cartă, al cărui alineat (1)(110) prevede că „[o]rice persoană are dreptul de a deține în proprietate, de a folosi, de a dispune și de a lăsa moștenire bunurile pe care le‑a dobândit în mod legal. Nimeni nu poate fi lipsit de bunurile sale decât pentru o cauză de utilitate publică, în cazurile și condițiile prevăzute de lege și în schimbul unei despăgubiri juste acordate în timp util pentru pierderea pe care a suferit‑o. Folosința bunurilor poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general”.
130. Explicațiile cu privire la cartă precizează că, în conformitate cu articolul 52 alineatul (3) din aceasta, dreptul de proprietate recunoscut la articolul 17 alineatul (1) are același înțeles și același domeniu de aplicare ca și cel garantat la articolul 1 din Protocolul adițional nr. 1 la CEDO(111). Prin urmare, este necesar, în vederea interpretării primului articol, să se aibă în vedere accepțiunea pe care Curtea Europeană a Drepturilor Omului o dă celui de al doilea(112).
131. Având în vedere aceste două texte, vom prezenta, în continuarea prezentelor concluzii, motivele pentru care, în opinia noastră, drepturile de uzufruct eliminate în conformitate cu articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii constituie „bunuri” (2), care au fost „dobândite în mod legal” (3), reglementarea în litigiu presupunând o ingerință în aceste drepturi care se analizează ca o „lipsire de bunuri” (4), care nu poate fi justificată (5).
2)      Cu privire la noțiunea „bun”
132. În conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la articolul 1 din Protocolul adițional nr. 1 la CEDO și cu cea a Curții cu privire la articolul 17 alineatul (1) din cartă, noțiunea „bun” protejat de dreptul fundamental de proprietate are o întindere autonomă, cu alte cuvinte independentă de calificările reținute în dreptul intern, și nu se limitează la proprietatea stricto sensu(113).
133. Potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului, pentru a se stabili dacă o persoană dispune de un „bun”, este necesar să se examineze dacă circumstanțele, analizate în ansamblu, au determinat‑o pe aceasta să devină titular al unui „interes substanțial” protejat de articolul 1 din Protocol adițional nr. 1 la CEDO. Sunt astfel protejate nu numai „bunurile actuale”, ci și toate „valorile patrimoniale”, inclusiv creanțele în temeiul cărora această persoană poate pretinde să aibă, cel puțin în raport cu dreptul intern, o speranță legitimă și rezonabilă de a obține exercitarea efectivă a unui drept de proprietate(114).
134. În ceea ce privește Curtea, aceasta consideră că „bunurile” prevăzute la articolul 17 alineatul (1) din cartă sunt toate „drepturile care au o valoare patrimonială” din care rezultă, având în vedere ordinea juridică, „o poziție juridică deja stabilită care permite o exercitare autonomă a acestor drepturi de către și în beneficiul titularului lor”(115). Deși acest test diferă în formularea sa de cel prevăzut de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, interesele garantate sunt, în opinia noastră, în esență aceleași.
135. În acord cu testul reținut de Curte, pentru a se stabili dacă drepturile de uzufruct în discuție în prezenta cauză sunt „bunuri” protejate, este necesar să se verifice dacă sunt îndeplinite două condiții, și anume, pe de o parte, dacă aceste drepturi au o valoare patrimonială și, pe de altă parte, dacă din drepturile respective rezultă o poziție juridică deja stabilită care permite o exercitare autonomă a acestor drepturi de către și în beneficiul titularului lor.
136. În ceea ce privește prima condiție, observăm, asemenea Comisiei, că un drept de uzufruct conferă titularului său un control parțial asupra lucrului altei persoane. El îi permite astfel să se servească de aceasta (usus) și să culeagă fructele (fructus), în timp ce dreptul de a dispune de bun (abusus) rămâne proprietarului – care, redus astfel în ceea ce privește prerogativele sale, este denumit nud proprietar(116). În acest scop, uzufructul este considerat în mod tradițional un dezmembrământ al dreptului de proprietate sau un drept real limitat care trebuie calificat drept servitute personală(117).
137. Un drept care să permită utilizarea în acest mod a unui lucru constituie în mod incontestabil pentru titularul său un element de bogăție și, în consecință, are o valoare patrimonială. În plus, reamintim că drepturile de uzufruct în discuție în prezenta cauză privesc terenuri agricole și permit exploatarea acestor terenuri. Astfel de drepturi au o valoare patrimonială semnificativă. În această privință, contrar celor susținute de guvernul maghiar, circumstanțele potrivit cărora drepturile de uzufruct în cauză au fost constituite prin contract și au conferit titularilor lor, prin definiție, doar un control parțial asupra terenurilor în cauză sunt lipsite de pertinență(118).
138. Această interpretare nu este repusă în discuție de argumentul, invocat de guvernul maghiar în ședință, potrivit căruia asemenea drepturi de uzufruct sunt netransmisibile
și, în consecință, nu au, în opinia acestui guvern, o valoare de piață.
139. Astfel, eventualele restricții de origine legală sau contractuală privind transmisibilitatea acestor drepturi de uzufruct(119) nu afectează caracterul lor patrimonial. În această privință, este suficient să se observe că drepturile în discuție au fost într‑adevăr cedate, în cadrul unui raport contractual, de către proprietarii terenurilor uzufructuarilor. Astfel cum a recunoscut în ședință guvernul maghiar, constituirea drepturilor respective a condus la o contraprestație financiară. Circumstanțele amintite demonstrează, ca atare, această patrimonialitate(120).
140. În ceea ce privește cea de a doua condiție, este inutil să se amintească faptul că, întrucât uzufructul este un drept real, drepturile pe care le conferă titularului său sunt drepturi exclusive, cu alte cuvinte opozabile tuturor(121). În consecință, decurge în mod vădit din drepturile de uzufruct în discuție în prezenta cauză o poziție juridică deja stabilită care permite o exercitare autonomă a acestor drepturi de către și în beneficiul titularului lor.
3)      Cu privire la condiția legată de dobândirea legală a bunurilor în discuție
141. Amintim că, în opinia guvernului maghiar, drepturile de uzufruct eliminate de reglementarea în litigiu nu beneficiază de protecția prevăzută la articolul 17 alineatul (1) din cartă, pentru motivul că dobândirea lor era nelegală și nevalidă ab initio în raport cu normele de drept civil aplicabile.
142. Astfel, pe de o parte, întrucât aceste drepturi au fost constituite înainte de 1 ianuarie 2002 în favoarea nerezidenților, dobândirea lor de către aceste persoane ar fi fost supusă, în temeiul reglementării naționale aplicabile în materie de control al schimburilor valutare, unei autorizații eliberate de autoritatea competentă în materie de schimb valutar, și anume Banca Națională a Ungariei. Cu toate acestea, ar reieși dintr‑o informație furnizată de această din urmă instituție că, în ceea ce privește dobândirea drepturilor de uzufruct asupra terenurilor agricole, nicio autorizație privind schimbul valutar nu a fost vreodată solicitată. Or, în lipsa unei asemenea autorizații, drepturile de uzufruct în cauză nu ar fi fost constituite în mod valabil.
143. Pe de altă parte, contractele prin care au fost constituite drepturile de uzufruct respective ar fi fost încheiate în mod fraudulos, pentru a eluda interdicția legală aplicată persoanelor fizice care nu au cetățenie maghiară și persoanelor juridice de a dobândi proprietatea asupra terenurilor agricole.
144. În această privință, rezultă din modul de redactare a articolului 17 alineatul (1) din cartă că dispoziția menționată protejează doar bunurile „dobândite în mod legal”. Această condiție nu figurează în textul articolului 1 din Protocolul adițional nr. 1 la CEDO. În consecință, ea nu trebuie, în opinia noastră, să fie interpretată prea larg – în caz contrar neasigurându‑se nivelul de protecție oferit de cea din urmă dispoziție. Prin urmare, în opinia noastră, aceeași condiție trebuie considerată ca fiind îndeplinită atunci când dobândirea bunurilor în discuție putea fi considerată în mod rezonabil ca fiind validă și legală, până la intervenția măsurilor de ingerință în litigiu, având în vedere speranțele legitime ale titularilor acestor bunuri.
145. În speță, în ceea ce privește pretinsa nevaliditate ab initio a dobândirii drepturilor de uzufruct eliminate de reglementarea în litigiu, nu suntem, în primul rând, convinși că guvernul maghiar a demonstrat cu adevărat interpretarea normelor de drept civil pe care o propune.
146. Astfel, în ceea ce privește faptul că titularii drepturilor de uzufruct eliminate nu au obținut autorizație din partea autorității competente în materie de schimb valutar, rezulta desigur din cuprinsul articolului 215 alineatele 1 și 3 din fostul Cod civil că, dacă aprobarea din partea unei autorități publice este necesară pentru intrarea în vigoare a unui contract, efectele juridice ale nevalidității se aplică acestui contract în cazul în care nu se obține aprobarea respectivă.
147. Cu toate acestea, pe de o parte, astfel cum susține Comisia, și după cum guvernul maghiar însuși a admis în răspunsul său la avizul motivat, nicio hotărâre pronunțată de o instanță maghiară nu a considerat lipsa unei autorizații de schimb valutar ca un viciu care să justifice aprecierea unui contract de uzufruct drept nul ab initio.
148. Pe de altă parte, Comisia arată că rezulta din jurisprudența instanțelor maghiare aferentă articolului 237 alineatele 1 și 2 din fostul Cod civil că, înainte de a declara că un anumit contract este nul, instanța trebuie să verifice mai întâi dacă este posibil să se valideze contractul în discuție, ceea ce este cazul atunci când motivul de nevaliditate a dispărut după încheierea sa, în special în cazul unei modificări a normelor aplicabile. Or, obligația de a obține o autorizație de schimb valutar a fost abrogată începând cu data de 16 iunie 2001 pentru achiziționarea de valori patrimoniale(122). Prin urmare, chiar dacă se presupune că contractele prin care au fost constituite drepturile de uzufruct în discuție au putut fi, la un moment dat, nevalide pentru lipsa unei asemenea autorizații, aceste contracte ar fi putut fi validate în mod retroactiv de la data respectivă(123). Această interpretare a dreptului național ne pare cu totul rezonabilă.
149. În ceea ce privește pretinsul motiv de nulitate privind eludarea restricțiilor referitoare la dobândirea de terenuri agricole, nici în această situație guvernul maghiar nu a raportat existența unei hotărâri naționale prin care să se fi declarat nelegal un drept de uzufruct pentru acest motiv. În schimb, Comisia s‑a întemeiat pe o hotărâre a Kúria (Curtea Supremă, Ungaria) în care aceasta a considerat în esență că simpla constituire a unui drept de uzufruct asupra unui teren agricol nu poate fi analizată, ca atare, ca o astfel de eludare.
150. În al doilea rând, chiar dacă s‑ar presupune că interpretarea normelor de drept civil național propusă de guvernul maghiar este corectă, acest lucru nu ar împiedica să se considere drepturile de uzufruct în discuție ca bunuri „dobândite în mod legal”, având în vedere speranțele legitime pe care circumstanțele le‑au determinat în percepția titularilor lor.
151. În această privință, amintim că, după modificările legislative intervenite în anii 1991 și 1994 pentru a interzice achiziționarea de terenuri agricole de către persoanele fizice care nu au cetățenia maghiară și de către persoanele juridice, orice persoană era liberă, după toate probabilitățile, să dobândească un drept de uzufruct asupra unor asemenea terenuri. Abia de la 1 ianuarie 2002, Legea din 1994 privind terenurile agricole a fost modificată pentru a exclude și posibilitatea de a constitui prin contract un drept de uzufruct asupra terenurilor agricole în beneficiul acestor persoane fizice sau juridice. Or, drepturile vizate de prezenta acțiune sunt cele constituite înainte de această dată.
152. Astfel, după cum arată Comisia, drepturile de uzufruct în discuție au fost constituite – cel puțin în aparență – în mod legal și înscrise fără rezerve în cartea funciară de către autoritățile publice competente. Această înscriere constituie o circumstanță decisivă(124), ținând seama de importanța sa pe plan probatoriu(125) și pe planul opozabilității față de terți a drepturilor în discuție(126). În plus, nimeni nu a repus în discuție legalitatea acestor drepturi până la adoptarea reglementării în litigiu – potențial timp de mai mulți ani(127).
153. Guvernul maghiar nu poate respinge, în acest context, existența unor asemenea speranțe legitime, invocând reaua‑credință a titularilor drepturilor de uzufruct în cauză. Astfel, reaua‑credință nu se prezumă, aceasta trebuie dovedită(128). După cum arată Comisia, acest guvern nu se poate limita să afirme in abstracto, fără o analiză de la caz la caz, că orice uzufructuar care nu are calitatea de rudă apropiată a proprietarului terenului și care nu a făcut altceva decât să utilizeze posibilitățile pe care i le oferea cadrul juridic existent a acționat cu rea‑credință.
4)      Cu privire la noțiunea „lipsire de bunuri”
154. La fel ca articolul 1 din Protocolul adițional nr. 1 la CEDO(129), articolul 17 alineatul (1) din cartă conține trei norme distincte, și anume o normă generală (prima teză, „Orice persoană are dreptul de a deține în proprietate […] bunurile […]”), o normă referitoare la privarea de proprietate (a doua teză, „Nimeni nu poate fi lipsit de bunurile sale […]”) și o normă privind reglementarea utilizării bunurilor (a treia teză, „Folosința bunurilor poate fi reglementată prin lege […]”).
155. După cum am arătat, reglementarea în litigiu implică, în opinia noastră, o ingerință în dreptul fundamental de proprietate al titularilor drepturilor de uzufruct afectați de aceasta, care se analizează ca o privare de această proprietate [a doua teză a articolului 17 alineatul (1) menționat].
156. Astfel, din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului reiese că o asemenea privare există în cazul unui transfer al proprietății rezultat dintr‑o deposedare formală de bun(130).
157. Or, pe de o parte, reglementarea în litigiu, prin eliminarea ex lege a anumitor drepturi de uzufruct existente asupra terenurilor agricole, a deposedat într‑adevăr titularii drepturilor în discuție. Aceste persoane au fost efectiv private de dreptul lor de a se servi (usus) și de dreptul de a culege fructele (fructus) de pe terenurile în cauză(131).
158. Pe de altă parte, consecutiv eliminării drepturilor de uzufruct în discuție, atributele proprietății de care aceleași persoane beneficiau pe terenurile agricole în discuție (usus
și fructus) au fost transferate – sau, mai precis, au revenit – proprietarilor terenurilor. După cum susține Comisia în mod întemeiat, faptul că de acest transfer a beneficiat nu statul însuși, ci particularii – proprietarii respectivi – este lipsit de relevanță(132).
159. Astfel, cele două componente ale privării de un bun – deposedarea și transferul – sunt, în opinia noastră, prezente în speță.
5)      Cu privire la posibilitatea de a justifica o asemenea privare de proprietate
160. Problema unei posibile justificări a reglementării în litigiu necesită, cu titlu introductiv, o clarificare în ceea ce privește metodologia care trebuie aplicată.
161. În această privință, în cadrul articolului 1 din Protocolul adițional nr. 1 la CEDO, testul de justificare a unei măsuri care implică lipsirea de proprietate constă în a verifica, mai întâi, astfel cum prevede textul, dacă această lipsire a intervenit pentru o „cauză de utilitate publică” și „în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional”.
162. În continuare, în conformitate cu cerințele prevăzute în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, este necesar să se stabilească dacă legiuitorul național a asigurat un „just echilibru între cerințele legate de interesul general al comunității și cerințele legate de protecția drepturilor fundamentale ale individului”, ceea ce implică verificarea existenței unui „raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit de orice măsură care lipsește o persoană de bunurile sale”(133).
163. Pentru a se stabili dacă privarea de proprietate în discuție respectă justul echilibru dorit, Curtea trebuie să examineze în special dacă aceasta nu atribuie particularului afectat o „sarcină disproporționată”(134). Pentru a aprecia dacă aceasta este situația, Curtea Europeană a Drepturilor Omului are în vedere condițiile de despăgubire(135). Potrivit unei jurisprudențe constante a acestei instanțe, fără plata unei „sume rezonabile în raport cu valoarea bunului”(136), o privare de proprietate constituie în mod normal o atingere excesivă, iar o lipsă totală de despăgubire se poate justifica în temeiul articolului 1 numai în circumstanțe excepționale(137). În plus, pentru a respecta cerința proporționalității, această despăgubire trebuie să aibă loc într‑un termen rezonabil(138).
164. În cadrul sistemului cartei, lucrurile par să se complice. Pe de o parte, potrivit modului de redactare a articolului 17 alineatul (1) din aceasta, o măsură care implică privarea de proprietate poate fi adoptată numai (1) pentru o cauză de utilitate publică, (2) fiind prevăzută de lege și (3) în schimbul unei despăgubiri „juste” și plătite „în timp util” – aceste două ultime elemente constituind o codificare a cerințelor impuse în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
165. Pe de altă parte, articolul 52 alineatul (1) din cartă se aplică în calitate de „clauză generală de derogare”. Or, în conformitate cu această dispoziție, orice restrângere a exercițiului dreptului de proprietate trebuie să fie (4) prevăzută de lege, (5) să respecte „substanța” acestui drept și (6) să respecte principiul proporționalității, care impune la rândul său ca această restrângere să fie (a) necesară și (b) să răspundă efectiv unui obiectiv de interes general recunoscut de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.
166. Cu toate acestea, având în vedere cerința, care reiese din articolul 52 alineatul (3) din cartă, de a nu ajunge la un nivel de protecție inferior celui prevăzut de CEDO, considerăm că este posibil să se regrupeze aceste condiții multiple după cum urmează:
–        privarea de proprietate trebuie să fie prevăzută de lege [condițiile (2) și (4)],
–        această privare trebuie să urmărească un obiectiv de interes general [condițiile (1) și (6.b)],
–        privarea respectivă trebuie să fie proporțională cu acest obiectiv [condiția (6.a)] și
–        o despăgubire acordată în mod rezonabil în raport cu valoarea bunului trebuie să fie plătită într‑un termen rezonabil [condițiile (3) și (5)(139)].
167. Prin urmare, în speță, este necesar să se examineze reglementarea în litigiu în lumina acestor patru condiții.
i)      Cerința legalității
168. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, termenii „prevăzute de lege” presupun că condițiile și modalitățile de privare de proprietate sunt definite prin norme de drept intern suficient de accesibile, de precise și de previzibile(140).
169. În speță, reglementarea în litigiu enunță, într‑o formă accesibilă, precisă și previzibilă, eliminarea drepturilor de uzufruct constituite asupra terenurilor agricole în beneficiul persoanelor care nu au o legătură de rudenie apropiată cu proprietarul terenurilor. În plus, legea maghiară definește exact persoanele care au o astfel de legătură de rudenie(141). Prin urmare, considerăm că această primă condiție este îndeplinită.
ii)    Existența unui obiectiv de interes general
170. În ceea ce privește existența unei cauze „de utilitate publică” care justifică privarea în discuție, Curtea Europeană a Drepturilor Omului recunoaște statelor părți la CEDO o marjă amplă de apreciere. Această instanță respectă maniera în care legiuitorul național înțelege cerințele de „utilitate publică”, cu excepția situației în care hotărârea sa se dovedește a fi „lipsită în mod vădit de o bază rezonabilă”(142).
171. Amintim că guvernul maghiar a invocat trei obiective diferite pentru a justifica reglementarea în litigiu, și anume un obiectiv de politică agricolă, intenția de a sancționa încălcări ale reglementării naționale în materia controlului schimburilor valutare și obiectivul combaterii, în temeiul ordinii publice, a practicilor de achiziție abuzive(143).
172. Ținând seama de marja de apreciere de care trebuie să dispună statele membre în materie, astfel de obiective pot, în opinia noastră, să fie considerate obiective de interes general recunoscute de Uniune, în sensul articolului 17 alineatul (1) și al articolului 52 alineatul (1) din cartă.
iii) Proporționalitatea reglementării în litigiu
173. Ca regulă generală, Curtea ar trebui, asemenea Curții Europene a Drepturilor Omului, să recunoască o marjă de apreciere legiuitorului național în ceea ce privește proporționalitatea unei privări de proprietate(144).
174. Astfel, chiar ținând seama de această marjă de apreciere, considerăm că privarea de proprietate în litigiu nu poate fi considerată proporțională în raport cu obiectivele urmărite de Ungaria.
175. Pe de o parte, sarcina probei privind proporționalitatea eliminării ex lege a drepturilor de uzufruct în cauză revenea, în opinia noastră, acestui stat membru. Or, acesta nu a prezentat cu adevărat elemente în acest scop, limitându‑se în esență să susțină nelegalitatea drepturilor de uzufruct în discuție.
176. Pe de altă parte și în orice caz, Comisia a indicat că un anumit număr de măsuri mai puțin drastice decât o astfel de eliminare ex lege ar fi permis atingerea obiectivelor urmărite de Ungaria. În ceea ce privește obiectivul de politică agricolă, ar fi fost posibil să se impună uzufructuarului să mențină destinația agricolă a terenului în cauză, dacă este cazul, asigurând el însuși și în mod efectiv exploatarea, în condiții de natură să asigure viabilitatea acesteia din urmă. În ceea ce privește obiectivul de a sancționa eventuale încălcări ale reglementării naționale în domeniul controlului schimburilor valutare, simple amenzi ar fi fost suficiente. În ceea ce privește obiectivul de a combate, în temeiul ordinii publice, practicile de achiziție abuzive, acesta nu poate justifica eliminarea drepturilor de uzufruct în cauză fără o analiză de la caz la caz a caracterului lor real fraudulos(145). De altfel, în opinia noastră, aceste obiective nu justificau eliminarea drepturilor de uzufruct în discuție prin acordarea unei perioade de tranziție atât de scurte(146).
iv)    Modalitățile de despăgubire
177. Amintim că reglementarea în litigiu nu prevede un mecanism de despăgubire specific pentru uzufructuarii deposedați. Aceștia pot doar să obțină o despăgubire de la proprietarii terenurilor în cadrul înțelegerii care trebuie să aibă loc la stingerea dreptului de uzufruct, în conformitate cu normele de drept civil(147).
178. Comisia și guvernul maghiar nu sunt de acord cu privire la normele specifice care trebuie aplicate și la întinderea despăgubirii care poate fi obținută de la proprietar de către uzufructuar. Comisia consideră că este vorba despre articolul 5:150 alineatul (2) din noul Cod civil(148), care s‑ar limita să prevadă rambursarea, la stingerea dreptului de uzufruct, a costului lucrărilor de renovare și de reparare extraordinare efectuate de uzufructuar și care revin, în principiu, proprietarului. În schimb, guvernul maghiar susține că dispozițiile articolului 6:180 alineatul (1) din acest cod(149), referitor la reglementarea consecințelor imposibilității juridice de a executa un contract, se aplică, completate eventual de o înțelegere în temeiul articolului 5:150 alineatul (2) menționat. În total, în opinia acestui guvern, uzufructuarul ar putea obține o despăgubire echivalentă cu o cotă‑parte din contraprestația financiară pe care acesta din urmă a plătit‑o inițial pentru uzufruct și cu investițiile pe care le‑a realizat – unelte, plantații etc. – și care îmbunătățesc fondul. Comisia răspunde că, în orice caz, o asemenea despăgubire nu ar acoperi nici investițiile care nu sunt cuantificabile în mod direct, dar pe care uzufructuarul le‑a efectuat cu speranța de a continua să beneficieze de teren, nici profitul nerealizat.
179. În opinia noastră, indiferent de articolul din Codul civil maghiar aplicabil, modalitățile de despăgubire prevăzute nu sunt conforme cu cerințele prevăzute la articolul 17 alineatul (1) din cartă – și în această situație, în pofida marjei de apreciere care trebuie recunoscută statelor membre în materie.
180. Astfel, mai întâi, normele de drept civil invocate pun în sarcina uzufructuarului obligația de a efectua demersurile pentru obținerea, prin intermediul unor proceduri care s‑ar putea dovedi îndelungate și costisitoare, a despăgubirii care îi este datorată(150). Or, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului urmărește să arate că o reglementare națională care nu plătește în mod automat despăgubirea necesară și care obligă particularul afectat să invoce dreptul său în cadrul unei asemenea proceduri judiciare nu îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 1 din Protocolul adițional nr. 1 la CEDO(151).
181. În continuare, aceleași norme de drept civil nu oferă uzufructuarului garanția că va obține o despăgubire rezonabilă în raport cu valoarea bunului său(152). Acestea îi permit, cel mult, să recupereze o cotă‑parte din contraprestația plătită inițial – care, prin urmare, nu ține seama de valoarea efectivă a uzufructului în ziua în care acesta a fost eliminat ex lege – și cuantumul anumitor investiții făcute cu privire la teren. În plus, întrucât, în speță, bunurile de care uzufructuarii au fost deposedați constituiau „instrumentul de lucru” al acestora, despăgubirea trebuie să acopere în mod necesar această pierdere specifică, ceea ce implică nu numai compensarea pierderilor suportate la data acestei eliminări, ci și o apreciere rezonabilă a pierderii cotei suplimentare de venituri viitoare pe care aceștia le obțineau din exploatarea terenului în cazul în care drepturile lor nu ar fi fost eliminate(153).
182. În sfârșit, asemenea modalități de despăgubire au drept consecință faptul că uzufructuarul suportă riscul ca proprietarul să fie insolvabil și să nu poată plăti această despăgubire(154).
183. Având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii este incompatibil cu articolul 17 alineatul (1) din cartă.
VI.    Concluzie
184. Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem Curții să constate că:
1)      Prin eliminarea ex lege, în conformitate cu articolul 108 alineatul (1) din mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (Legea nr. CCXII din 2013 privind dispoziții diverse și măsuri tranzitorii referitoare la Legea CXXII din 2013 privind vânzarea terenurilor agricole și forestiere), a drepturilor de uzufruct și a drepturilor de uz asupra terenurilor agricole și forestiere constituite anterior în favoarea persoanelor juridice sau a persoanelor fizice care nu pot face dovada unei legături de rudenie apropiate cu proprietarul terenurilor, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 63 TFUE.
2)      Respinge în rest acțiunea.
1      Limba originală: franceza.
2      În continuarea prezentelor concluzii, vom utiliza, din considerente practice, pe de o parte, termenii „uzufruct” sau „drept de uzufruct” pentru a desemna, fără deosebire, drepturile de uzufruct stricto sensu
și drepturile de uz, precum și, pe de altă parte, expresia „teren agricol” pentru a desemna atât terenurile agricole, cât și terenurile forestiere.
3      C‑52/16 și C‑113/16, EU:C:2018:157, denumită în continuare „Hotărârea SEGRO și Horváth”.
4      Concluzii prezentate în cauzele conexate SEGRO și Horváth (C‑52/16 și C‑113/16, EU:C:2017:410).
5      Articolul 38 alineatul (1) din földről szóló 1987. évi I. törvény (Legea nr. I din 1987 privind terenurile), astfel cum a fost precizată prin 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról (Decretul nr. 26 al Consiliului de Miniștri din 30 iulie 1987 privind aplicarea Legii nr. I din 1987 privind terenurile), apoi prin a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról rendelkező 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet módosításáról szóló 73/1989. (VII. 7.) (Decretul nr. 73 al Consiliului de Miniștri din 7 iulie 1989).
6      Articolul 1 alineatul (5) din a külföldiek ingatlanszerzéséről 171/1991. (XII. 27.) Korm (Decretul guvernamental nr. 171 din 27 decembrie 1991).
7      Lege modificată prin Legea nr. CXVII din 2001 referitoare la modificarea [Legii din 1994 privind terenurile agricole].
8      În conformitate cu capitolul 3 punctul 2 din anexa X la Actul privind condițiile de aderare la Uniunea Europeană a Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană (JO 2003, L 236, p. 33), precum și cu Decizia 2010/792/UE a Comisiei din 20 decembrie 2010 de prelungire a perioadei de tranziție pentru achiziționarea de terenuri agricole în Ungaria (JO 2010, L 336, p. 60).
9      Legea nr. CCXIII din 2012 de modificare a anumitor legi referitoare la agricultură.
10      În conformitate cu articolul 37 alineatul (1) din această lege.
11      În scrisoarea de punere în întârziere, Comisia reproșase de asemenea Ungariei că a autorizat, în conformitate cu articolul 60 alineatul (5) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, începând de la 25 februarie 2014, rezilierea unilaterală a contractelor de închiriere cu o durată mai mare de douăzeci de ani, întocmite cu privire la terenurile agricole înainte de 27 iulie 1994. Se pare că Comisia a renunțat ulterior la acest motiv, care lipsește din avizul motivat.
12      A se vedea în special Hotărârea din 9 septembrie 2004, Comisia/Grecia (C‑417/02, EU:C:2004:503, punctul 16), Hotărârea din 1 februarie 2007, Comisia/Regatul Unit (C‑199/04, EU:C:2007:72, punctul 20), și Hotărârea din 22 februarie 2018, Comisia/Polonia (C‑336/16, EU:C:2018:94, punctul 42). Jurisprudența Curții nu este fixă cu privire la aspectul dacă invocarea din oficiu a cauzelor de inadmisibilitate de ordine publică are un caracter facultativ sau obligatoriu. Cu toate acestea, atât caracterul imperativ al normelor de ordine publică, cât și considerațiile privind egalitatea justițiabililor în fața instanței și egalitatea armelor între părți pledează în favoarea caracterului său obligatoriu (a se vedea Clausen, F., Les moyens d’ordre public devant la Cour de justice de l’Union européenne, Thèses, Bruylant, 2018, p. 455-472).
13      Obiectul unei acțiuni formulate în temeiul articolului 258 TFUE este delimitat de procedura precontencioasă prevăzută la acest articol și, prin urmare, nu mai poate fi extins cu ocazia procedurii judiciare. Avizul motivat al Comisiei și acțiunea trebuie să se întemeieze pe aceleași argumente și motive, astfel încât Curtea nu poate examina un motiv care nu a fost formulat în avizul motivat. A se vedea în special Hotărârea din 9 februarie 2006, Comisia/Regatul Unit (C‑305/03, EU:C:2006:90, punctul 22), Hotărârea din 29 aprilie 2010, Comisia/Germania (C‑160/08, EU:C:2010:230, punctul 43), și Hotărârea din 10 mai 2012, Comisia/Țările de Jos (C‑368/10, EU:C:2012:284, punctul 78).
14      Astfel, articolul 11 alineatul (1) din Legea din 1994 privind terenurile agricole, în versiunea sa în vigoare la 1 ianuarie 2013, și articolul 37 alineatul (1) din Legea din 2013 privind terenurile agricole se referă la constituirea unor drepturi de uzufruct (noi) asupra terenurilor agricole.
15      A se vedea punctele 50-60 din această hotărâre.
16      Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor are un caracter obiectiv. Comisiei îi revine sarcina de a aprecia oportunitatea de a introduce o acțiune împotriva unui stat membru și de a determina dispozițiile care ar fi fost încălcate, Curtea fiind obligată să examineze dacă există sau nu neîndeplinirea obligațiilor imputată. A se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iunie 1988 (Comisia/Regatul Unit, 416/85, EU:C:1988:321, punctul 9), Hotărârea din 11 august 1995, Comisia/Germania (C‑431/92, EU:C:1995:260, punctul 22), precum și Hotărârea din 8 decembrie 2005, Comisia/Luxemburg (C‑33/04, EU:C:2005:750, punctul 66).
17      A se vedea în acest sens Hotărârea SEGRO și Horváth, punctul 55.
18      Hotărârea din 30 mai 1989, Comisia/Grecia (305/87, EU:C:1989:218, punctul 22), precum și Hotărârea din 5 martie 2002, Reisch și alții (C‑515/99, C‑519/99-C‑524/99 și C‑526/99-C‑540/99, EU:C:2002:135, punctul 29).
19      A se vedea în special Hotărârea din 5 martie 2002, Reisch și alții (C‑515/99, C‑519/99-C‑524/99 și C‑526/99-C‑540/99, EU:C:2002:135, punctele 28-31), Hotărârea din 23 septembrie 2003, Ospelt și Schlössle Weissenberg (C‑452/01, EU:C:2003:493, punctul 24), precum și Hotărârea din 25 ianuarie 2007, Festersen (C‑370/05, EU:C:2007:59, punctele 22-24). A se vedea de asemenea Concluziile noastre prezentate în cauzele conexate SEGRO și Horváth (C‑52/16 și C‑113/16, EU:C:2017:410, punctele 48-63).
20      A se vedea în special Hotărârea din 3 octombrie 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punctul 34), și Hotărârea din 17 septembrie 2009, Glaxo Wellcome (C‑182/08, EU:C:2009:559, punctul 37).
21      A se vedea în special Hotărârea din 17 septembrie 2009, Glaxo Wellcome (C‑182/08, EU:C:2009:559, punctul 36), Hotărârea din 5 februarie 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, punctul 21), precum și Hotărârea SEGRO și Horváth, punctul 53.
22      A se vedea prin analogie Hotărârea din 17 septembrie 2009, Glaxo Wellcome (C‑182/08, EU:C:2009:559, punctele 49-52).
23      A se vedea în acest sens Hotărârea SEGRO și Horváth, punctul 55.
24      În ipoteza în care Curtea nu ar fi de acord cu opinia noastră, considerăm că, în orice caz, considerațiile care figurează în Hotărârea SEGRO și Horváth privind libera circulație a capitalurilor sunt aplicabile libertății de stabilire în ceea ce privește atât existența unei restricții, cât și lipsa unei justificări.
25      A se vedea, printre numeroase exemple, Hotărârea din 9 iunie 1982, Comisia/Italia (95/81, EU:C:1982:216, punctul 30), Hotărârea din 4 iunie 2002, Comisia/Portugalia (C‑367/98, EU:C:2002:326, punctul 56), Hotărârea din 28 septembrie 2006, Comisia/Țările de Jos (C‑282/04 și C‑283/04, EU:C:2006:608, punctul 43), Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia (C‑171/08, EU:C:2010:412, punctul 80), precum și Hotărârea din 10 mai 2012, Comisia/Belgia (C‑370/11, nepublicată, EU:C:2012:287, punctul 21).
26      Este vorba, pe de o parte, despre un motiv imperativ de interes general care constă în rezervarea proprietății asupra terenurilor agricole persoanelor care le lucrează și prevenirea dobândirii acestor terenuri în scopuri pur speculative, precum și permiterea exploatării acestora de către noile întreprinderi, facilitarea creării proprietăților cu o dimensiune care să permită o producție agricolă viabilă și concurențială și evitarea fragmentării fondurilor agricole, precum și un exod rural și o depopulare a zonelor rurale. Pe de altă parte, guvernul maghiar se prevalează de articolul 65 TFUE și, mai precis, de intenția de a sancționa încălcări ale reglementării naționale în materie de control al schimburilor valutare, precum și de a combate, în temeiul ordinii publice, practicile de achiziție abuzive.
27      Concluziile prezentate în cauzele conexate SEGRO și Horváth (C‑52/16 și C‑113/16, EU:C:2017:410, punctele 31-118).
28      A se vedea Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary și alții (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctele 74-88, precum și punctul 92).
29      Dacă este nevoie, considerațiile care figurează la punctele 173-182 din prezentele concluzii privind dreptul de proprietate garantat la articolul 17 din cartă pot fi transpuse acestor principii.
30      A se vedea punctul 76 și următoarele din prezentele concluzii.
31      În plus, cu excepția unei erori din partea noastră, în întreaga istorie a procedurii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, aceeași instituție nu a depus decât o singură cerere având ca obiect constatarea unei încălcări a unui drept fundamental recunoscut în ordinea juridică a Uniunii, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 27 aprilie 2006, Comisia/Germania (C‑441/02, EU:C:2006:253). Jurisprudența Curții numără totuși câteva hotărâri în care drepturile fundamentale sunt invocate în susținerea unei interpretări a dispoziției de drept al Uniunii pretins încălcate de statul membru.
32      „Strategie pentru punerea în aplicare efectivă a Cartei drepturilor fundamentale de către Uniunea Europeană” [COM(2010) 0573 final, p. 10].
33      Diferitele rapoarte anuale ale Comisiei privind aplicarea cartei evocă inițierea mai multor proceduri precontencioase, în special în ceea ce privește nerespectarea cartei de către anumite state membre. Totuși, niciuna dintre aceste cauze nu a ajuns în fața Curții. A se vedea Łazowski, A., „Decoding a Legal Enigma: the Charter of Fundamental Rights of the European Union and infringement proceedings”, în ERA Forum, 2013, nr. 14, p. 573-587, care observă că această rezervă a Comisiei rezulta fără îndoială dintr‑o alegere strategică a acesteia, legată de lipsa de claritate care însoțește problema aplicării cartei în statele membre.
34      A se vedea, pe lângă prezenta cauză, cauzele pendinte Comisia/Ungaria, C‑66/18, și Comisia/Ungaria, C‑78/18.
35      Aceeași constatare se impune, în opinia noastră, în ceea ce privește drepturile fundamentale recunoscute ca principii generale de drept al Uniunii. A se vedea Barav, A., „Failure of Member States to Fulfil their Obligations under Community Law”, în Common Market Law Review, 1975, nr. 12, p. 369-383, în special p. 377.
36      Întrucât o procedură în constatarea neîndeplinirii obligațiilor nu se poate întemeia decât pe o obligație în vigoare
și aplicabilă ratione temporis situației în cauză, Curtea poate constata, bineînțeles, o încălcare a drepturilor recunoscute în cartă numai pentru fapte apărute după ce aceasta a dobândit forță obligatorie – respectiv la 1 decembrie 2009, data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona. Aceasta este situația în speță, deoarece prezenta cauză se referă la efectele articolului 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, dispoziție adoptată și intrată în vigoare după această dată (a se vedea prin analogie Hotărârea SEGRO și Horváth, punctele 38-49).
37      A se vedea în special von Bogdandy, A., „The European Union as a Human Rights Organization? Human Rights and the core of the European Union”, în Common Market Law Review, 2000, nr. 37, p. 1307-1338, în special p. 1316 și 1317, precum și Dougan, M. „Judicial review of Member State action under the General principles and the Charter: Defining the «Scope of Union Law»”, în Common Market Law Review, 2015, nr. 52, p. 1201-1246, în special p. 1204-1210.
38      Denumită în continuare „Curtea Europeană a Drepturilor Omului”.
39      A se vedea articolul 6 alineatul (1) TUE, articolul 51 alineatul (2) din cartă și declarația privind Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene anexată la Tratatul FUE.
40      Hotărârea din 26 februarie 2013 (C‑617/10, EU:C:2013:105, punctul 21).
41      Dougan, M., op. cit., p. 1206.
42      Hotărârea din 13 iulie 1989 (5/88, EU:C:1989:321, punctele 17-19).
43      Această jurisprudență acoperă atât aplicarea regulamentelor (Hotărârea din 24 martie 1994, Bostock, C‑2/92, EU:C:1994:116), cât și transpunerea directivelor (Hotărârea din 10 iulie 2003, Booker Aquaculture și Hydro Seafood, C‑20/00 și C‑64/00, EU:C:2003:397) sau cea a deciziilor‑cadru (Hotărârea din 5 aprilie 2016, Aranyosi și Căldăraru, C‑404/15 și C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198) sau aplicarea obligațiilor care decurg din tratate (Hotărârea din 5 decembrie 2017, M. A. S. și M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936). Pentru o discuție aprofundată cu privire la această direcție a jurisprudenței, a se vedea Concluziile avocatului general Bobek prezentate în cauza Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:650, punctele 32-65).
44      Hotărârea din 18 iunie 1991 (C‑260/89, EU:C:1991:254, punctele 43-45) (denumită în continuare „Hotărârea ERT”).
45      C‑52/16 și C‑113/16, EU:C:2017:410, punctul 121.
46      A se vedea punctul 54 din prezentele concluzii.
47      Semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”).
48      Mai precis, aceste justificări sunt prevăzute la articolul 56 CE (devenit articolul 52 TFUE) și sunt considerate aplicabile liberei prestări a serviciilor prin trimiterea efectuată la articolul 66 CE (devenit articolul 62 TFUE).
49      Hotărârea ERT, punctul 26.
50      Expresia fusese utilizată pentru prima dată de Curte cu câțiva ani înainte în Hotărârea din 30 septembrie 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400).
51      Hotărârea ERT, punctul 42.
52      Hotărârea ERT, punctul 43 (sublinierea noastră).
53      A se vedea Hotărârea ERT, punctul 44.
54      A se vedea în acest sens Hotărârea ERT, punctul 45.
55      Hotărârea din 13 iulie 1989 (5/88, EU:C:1989:321).
56      Mișcare inițiată prin Hotărârea din 12 noiembrie 1969, Stauder (29/69, EU:C:1969:57), Hotărârea din 17 decembrie 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114), precum și Hotărârea din 14 mai 1974, Nold/Comisia (4/73, EU:C:1974:51).
57      A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 decembrie 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, punctul 3), Hotărârea din 13 decembrie 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, punctul 14), Hotărârea din 26 februarie 2013, Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, punctul 60), precum și Hotărârea din 6 martie 2014, Siragusa (C‑206/13, EU:C:2014:126, punctele 31 și 32).
58      Weiler, J. H. H., și Lockhart, N. J. S., „«Taking rights seriously» seriously: the European court and its fundamental rights jurisprudence – part II”, în Common Market Law Review, 1995, nr. 32, p. 579-627, în special p. 583 și 610.
59      Pentru acest motiv, jurisprudența „ERT” este departe de a fi la fel de consensuală ca jurisprudența „Wachauf”. Curtea este astfel invitată în mod regulat să abandoneze jurisprudența „ERT” (a se vedea Jacobs, F. G., „Human Rights in the European Union: the role of the Court of Justice”, în European Law Review, 2001, nr. 26, p. 331-341, Huber, P. M., „The Unitary Effect of the Community’s Fundamental Rights: The ERT‑Doctrine Needs to be Reviewed”, în European Public Law, 2008, nr. 14, p. 323-333, Kühn, Z., „Wachauf and ERT: On the Road from the Centralised to the Decentralised System of Judicial Review”, Poiares Maduro, M., Azoulai, L. (ed.), The Past and Future of EU Law, Oxford and Portland, Oregon, 2010, p. 151-161, în special p. 157) sau să facă dovadă de prudență în aplicarea sa (a se vedea Weiler, J. H. H., „Fundamental rights and fundamental boundaries”, The constitution of Europe, Capitolul 3, Cambridge University Press, 1999, care sugerează Curții să se limiteze să amintească statelor membre obligațiile lor în temeiul CEDO, precum și Snell, J., „Fundamental Rights Review of National Measures: Nothing New under the Charter?”, în European Public Law, 2015, volumul 21, nr. 2, p. 285-308, în special p. 306).
60      Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, chiar și atunci când statele membre acționează în cadrul competențelor lor exclusive, ele trebuie, în exercitarea acestora, să respecte dreptul Uniunii și în special libertățile de circulație prevăzute de tratate. A se vedea în special Hotărârea din 2 octombrie 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, punctul 25), Hotărârea din 11 decembrie 2007, International Transport Workers’ Federation și Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772, punctul 40), precum și Hotărârea din 5 iunie 2018, Coman și alții (C‑673/16, EU:C:2018:385, punctele 37 și 38).
61      A se vedea Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în cauza Pfleger și alții (C‑390/12, EU:C:2013:747, punctul 45), Tridimas, T., The General Principles of EU Law, Oxford University Press, a 2‑a ediție, 2006, p. 325, Craig, P., „The ECJ and ultra vires action: a conceptual analysis”, în Common Market Law Review, 2011, nr. 48, p. 395-437, în special p. 431, Eriksen, C. C., Stubberud, J. A., „Legitimacy and the Charter of Fundamental Rights Post‑Lisbon”, Andenas, M., Bekkedal, T., Pantaleo, L., The Reach of Free Movement, Springler, 2017, p. 229-252, în special p. 240.
62      A se vedea Concluziile avocatului general Van Gerven prezentate în cauza Society for the Protection of Unborn Children Ireland (C‑159/90, nepublicate, EU:C:1991:249, punctul 31), Weiler, J. H. H., Fries, S. C., „A human right policy for the European Community and Union: The question of competences”, Alston, P., (ed.), The EU and Human Rights, Oxford University Press, 1999, p. 163, precum și Dougan, M., op. cit., p. 1216, care subliniază că jurisprudențele „Wachauf” și „ERT” sunt, în cele din urmă, legate de aceeași cerință a unității și a caracterului efectiv al dreptului Uniunii.
63      A se vedea Concluziile avocatului general Tesauro prezentate în cauza Familiapress (C‑368/95, EU:C:1997:150, punctul 26) și Eeckhout, P., „The EU Charter of Fundamental Rights and the Federal Question”, în Common Market Law Review, 2002, nr. 39, p. 945-994, în special p. 978.
64      Ipoteze în discuție în special în Hotărârea din 12 iunie 2003, Schmidberger (C‑112/00, EU:C:2003:333), și în Hotărârea din 14 octombrie 2004, Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614).
65      Hotărârea din 4 octombrie 1991 (C‑159/90, EU:C:1991:378).
66      A se vedea Eeckhout, P., op. cit., p. 978 (exemplul este preluat la acest articol), și Van Danwitz, T., Paraschas, K., „A Fresh Start for the Charter: Fundamental Questions on the Application of the European Charter of Fundamental Rights”, în Fordham International Law Journal, 2017, nr. 35, p. 1396-1425, în special p. 1406.
67      Hotărârea din 26 iunie 1997 (C‑368/95, EU:C:1997:325, punctul 24).
68      A se vedea, a contrario, Besselink, L. F. M., „The Member States, the National Constitutions and the Scope of the Charter”, în Maastricht Journal, 2001, nr. 8, p. 68-80, în special p. 77.
69      Hotărârea din 26 iunie 1997, Familiapress (C‑368/95, EU:C:1997:325, punctul 24). A se vedea, cu același punct de vedere, Tridimas, T., op. cit., p. 326.
70      Acest caracter funcțional reiese din Concluziile avocatului general Tesauro prezentate în cauza Familiapress (C‑368/95, EU:C:1997:150, punctul 26): „considerăm că problema compatibilității legislației naționale în cauză în raport cu articolul 10 din [CEDO], care a fost evocată în cursul procedurii, necesită un răspuns din partea Curții. Și aceasta, bineînțeles, în ipoteza în care ar ajunge la concluzia că legislația în cauză poate fi justificată pe baza cerințelor imperative pe care le‑am examinat”.
71      A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauzele conexate SEGRO și Horváth (C‑52/16 și C‑113/16, EU:C:2017:410, punctul 129).
72      Hotărârea din 30 aprilie 2014 (C‑390/12, EU:C:2014:281).
73      Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger și alții (C‑390/12, EU:C:2014:281, punctul 36).
74      Hotărârea din 11 iunie 2015 (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctele 74-91).
75      Hotărârea din 21 decembrie 2016 (C‑201/15, EU:C:2016:972, punctele 61-70, precum și punctele 102 și 103).
76      Hotărârea din 20 decembrie 2017 (C‑322/16, EU:C:2017:985, punctele 44-50).
77      Hotărârea din 30 aprilie 2014 (C‑390/12, EU:C:2014:281).
78      A se vedea Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger și alții (C‑390/12, EU:C:2014:281, punctele 48-55).
79      A se vedea Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger și alții (C‑390/12, EU:C:2014:281, punctele 59 și 60).
80      C‑52/16 și C‑113/16, EU:C:2017:410, punctul 141.
81      Hotărârea din 30 aprilie 2014 (C‑390/12, EU:C:2014:281).
82      A se vedea Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în cauza Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2010:560, punctul 162), precum și Weiler, J. H. H., și Fries, S. C., op.cit.
83      Situațiile de „derogare” trebuie să fie astfel deosebite de cele în care o reglementare a Uniunii lasă o marjă discreționară statelor membre: aplicarea drepturilor fundamentale ale Uniunii în acest din urmă context este pe deplin justificată din moment ce această marjă se înscrie în cadrul unei politici a Uniunii [a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2011, N. S. și alții (C‑411/10 și C‑493/10, EU:C:2011:865, punctul 68), precum și Hotărârea din 9 martie 2017, Milkova (C‑406/15, EU:C:2017:198, punctele 52 și 53)] și din moment ce legiuitorul Uniunii nu poate conferi statelor membre o putere de apreciere pentru încălcarea drepturilor fundamentale.
84      Precizăm astfel că, în prezenta cauză, nu este pusă în aplicare nicio normă a Uniunii, în sensul strict al termenului, prin reglementarea în litigiu. În special, aceasta nu rezultă dintr‑o punere în aplicare a anexei X la Actul privind condițiile de aderare la Uniunea Europeană, printre altele, a Ungariei, din moment ce acest act se referea la condițiile de dobândire a proprietății, iar nu la uzufruct. Nu este vorba nici despre o transpunere necorespunzătoare a Directivei 88/361/CEE a Consiliului din 24 iunie 1988 pentru punerea în aplicare a articolului 67 din [Tratatul] [CE, articol abrogat prin Tratatul de la Amsterdam] (JO 1988, L 178, p. 5, Ediție specială, 10/vol. 01, p. 10), în măsura în care, printre altele, această directivă nu mai este în vigoare.
85      A se vedea de asemenea Eeckhout, P., op.cit., p. 975.
86      A se vedea punctul 69 din prezentele concluzii.
87      A se vedea în special nota Prezidiului Convenției din 15 februarie 2000 (CHARTE 4123/1/00 REV 1) în care se arată că carta ar trebui aplicată statelor membre doar atunci când acestea transpun sau aplică dreptul Uniunii, motivată de preocuparea de a se evita ca aceste state să fie legate de cartă atunci când acționează în domeniul lor de competență. Redactările succesive au variat între „punerea în aplicare a dreptului Uniunii” (CHARTE 4149/00 și CHARTE 4235/00) și „domeniul de aplicare al dreptului Uniunii” (CHARTE 4316/00).
88      Explicații cu privire la [cartă] (JO 2007, C 303, p. 17).
89      Hotărârea din 26 februarie 2013 (C‑617/10, EU:C:2013:105).
90      A se vedea punctul 70 din prezentele concluzii.
91      A se vedea cel de al XXV‑lea congres al Federației Internaționale de Drept European (FIDE), observații introductive de J. M. Sauvé, pronunțate la 30 mai 2012 la Tallinn (Estonia), care subliniază cele trei mișcări operate pe continentul european în legătură cu drepturile fundamentale, și anume extinderea drepturilor, multiplicarea surselor lor și pluralitatea interpreților lor.
92      A se vedea punctul 82 din prezentele concluzii. Acest control al punerii în aplicare a politicilor Uniunii de către statele membre presupune controlul căilor de atac prevăzute de aceste state, în temeiul articolului 19 TUE, pentru a asigura că justițiabilii au, în domeniile reglementate de dreptul Uniunii, o posibilitate efectivă de a contesta în justiție legalitatea oricărui act național de punere în aplicare a acestui drept. A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 februarie 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punctele 29-37).
93      Afirmația potrivit căreia Comisia va lansa, „de fiecare dată când va fi necesar, proceduri privind încălcarea dreptului Uniunii împotriva statelor membre pentru nerespectarea cartei în punerea în aplicare a dreptului Uniunii”, amintită la punctul 64 din prezentele concluzii, se înscria ea însăși într‑un context în care această instituție urmărea să asigure ca acțiunea Uniunii să fie ireproșabilă în materie de drepturi fundamentale, întrucât carta trebuie să fie un ghid pentru politicile Uniunii și pentru punerea acestora în aplicare de către statele membre [a se vedea „Strategie pentru punerea în aplicare efectivă a Cartei drepturilor fundamentale de către Uniunea Europeană”, COM(2010) 0573 final, p. 4].
94      A se vedea Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în cauza Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2010:560, punctul 155).
95      Potrivit acestei dispoziții, „[o]rice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți”.
96      A se vedea Hotărârea din 30 aprilie 2014, Pfleger și alții (C‑390/12, EU:C:2014:281, punctele 57-60), Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary și alții (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctele 90 și 91), Hotărârea din 21 decembrie 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, punctele 102 și 103), precum și Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punctul 50).
97      A se vedea Kovar, R., „Droit de propriété”, Répertoire du droit européen, ianuarie 2007, § 4, și Gauthier, C., Platon, S., Szymczak, D., Droit européen des droits de l’Homme, Sirey, 2017, p. 215.
98      A se vedea jurisprudența amintită la punctul 47 din prezentele concluzii.
99      Hotărârea SEGRO și Horváth, punctele 62 și 63.
100      A se vedea punctele 157-159 din prezentele concluzii.
101      A se vedea, pe de o parte, punctele 92 și 106 din Hotărârea SEGRO și Horváth și, pe de altă parte, punctul 176 din prezentele concluzii.
102      A se vedea, pe de o parte, punctul 91 din Hotărârea SEGRO și Horváth și, pe de altă parte, punctele 179-182 din prezentele concluzii.
103      Norma de drept al Uniunii încălcată trebuie să aibă ca obiect conferirea de drepturi particularilor, încălcarea acestei norme trebuie să fie suficient de gravă și trebuie să existe o legătură directă de cauzalitate între respectiva încălcare și prejudiciul suferit. A se vedea Hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame (C‑46/93 și C‑48/93, EU:C:1996:79, punctul 51), precum și, pentru o aplicare recentă, Hotărârea din 4 octombrie 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punctul 94).
104      A se vedea în special Hotărârea din 30 mai 2013, Comisia/Suedia (C‑270/11, EU:C:2013:339, punctul 49). A se vedea de asemenea Comunicarea Comisiei privind punerea în aplicare a articolului 228 din Tratatul CE [SEC(2005) 1658], punctul 16.1: „Pentru a evalua importanța dispozițiilor comunitare care au făcut obiectul încălcării, Comisia va lua mai mult în considerare natura și domeniul de aplicare al acestora, decât rangul ierarhic al normei a cărei nepunere în aplicare a fost dovedită. […] [Î]ncălcările drepturilor fundamentale și ale celor patru libertăți fundamentale consacrate de tratat ar trebui considerate grave și ar trebui să facă obiectul unei sancțiuni pecuniare adaptate acestei gravități” (sublinierea noastră).
105      A se vedea jurisprudența de la nota de subsol 16 din prezentele concluzii.
106      A se vedea Hotărârea din 12 iulie 1973, Comisia/Germania (70/72, EU:C:1973:87, punctul 13), și Hotărârea din 16 octombrie 2012, Ungaria/Slovacia (C‑364/10, EU:C:2012:630, punctul 68).
107      A se vedea în special Hotărârea din 6 noiembrie 2012, K (C‑245/11, EU:C:2012:685), Hotărârea din 18 aprilie 2013, Irimie (C‑565/11, EU:C:2013:250), Hotărârea din 4 iulie 2013, Gardella (C‑233/12, EU:C:2013:449, punctele 37-41), Hotărârea din 5 iunie 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punctul 64), Hotărârea din 4 septembrie 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, punctul 39), Hotărârea din 4 februarie 2015, Melchior (C‑647/13, EU:C:2015:54, punctul 29), Hotărârea din 25 iunie 2015, Loutfi Management Propriété intellectuelle (C‑147/14, EU:C:2015:420, punctul 27), precum și Hotărârea din 10 septembrie 2015, Wojciechowski (C‑408/14, EU:C:2015:591, punctul 53).
108      Măcar pentru motivul că interpretarea conținutului unui drept fundamental, normă de rang suprem, care leagă în special legiuitorul Uniunii în ceea ce privește competența sa normativă, nu este un exercițiu anodin.
109      A se vedea Hotărârea din 14 mai 1974, Nold/Comisia (4/73, EU:C:1974:51), și Hotărârea din 13 decembrie 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290).
110      Articolul 17 alineatul (2) din cartă se referă la protecția proprietății intelectuale și, prin urmare, nu este în discuție în prezenta cauză.
111      Această dispoziție, intitulată „Protecția proprietății”, prevede că „[o]rice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor”.
112      A se vedea Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia (C‑402/05 P și C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punctul 356), precum și Hotărârea din 13 iunie 2017, Florescu și alții (C‑258/14, EU:C:2017:448, punctul 49).
113      În ceea ce privește jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, a se vedea în acest sens Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 23 februarie 1995, Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH împotriva Țărilor de Jos, CE:ECHR:1995:0223JUD001537589, § 53, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 12 decembrie 2002, Wittek împotriva Germaniei, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, § 42, precum și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 18 noiembrie 2010, Consorts Richet și Le Ber împotriva Franței, CE:ECHR:2010:1118JUD001899007, § 89. Pentru jurisprudența Curții, a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 ianuarie 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, punctul 34).
114      A se vedea în acest sens Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 29 noiembrie 1991, Pine Valley Developments Ltd și alții împotriva Irlandei, CE:ECHR:1991:1129JUD001274287, § 51, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 20 noiembrie 1995, Pressos Compania Naviera S. A. și alții împotriva Belgiei, CE:ECHR:1995:1120JUD001784991, § 29, precum și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 18 aprilie 2002, Ouzounis și alții împotriva Greciei, CE:ECHR:2002:0418JUD004914499, § 24.
115      Hotărârea din 22 ianuarie 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, punctul 34), precum și Hotărârea din 3 septembrie 2015, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Comisia (C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punctul 60).
116      În ceea ce privește dreptul de uz, doar usus se transferă titularului său, proprietarul păstrând fructus
și abusus.
117      A se vedea, pentru o prezentare a caracteristicilor dreptului de uzufruct, astfel cum a fost prevăzut din punct de vedere istoric în dreptul roman și în dreptul diferitor state membre, Concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza „Goed Wonen” (C‑326/99, EU:C:2001:115, punctele 54-56).
118      Cu titlu exemplificativ, în cadrul articolului 1 din Protocolul adițional nr. 1 la CEDO, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat drepturile de uzufruct ca fiind „bunuri” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 12 decembrie 2002, Wittek împotriva Germaniei, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, § 43 și 44, precum și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 16 noiembrie 2004, Bruncrona împotriva Finlandei, CE:ECHR:2004:1116JUD004167398, § 78), alte forme de servituți (Comisia Europeană a Drepturilor Omului, 13 decembrie 1984, S împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:1984:1213DEC001074184, § 238 și 239) sau chiar un drept personal de a beneficia de bunul rezultat dintr‑un contract de închiriere (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 24 iunie 2003, Stretch împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:2003:0624JUD004427798, § 35).
119      În această privință, subliniem că, în numeroase drepturi naționale, cesiunea dreptului de uzufruct este exclusă prin lege sau cel puțin supusă acordului proprietarului. În plus, în calitate de servitute personală, uzufructul este cel mult viager, astfel încât nu se transmite moștenitorilor uzufructuarului la moartea sa, ci se întoarce la proprietar. A se vedea Concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza „Goed Wonen” (C‑326/99, EU:C:2001:115, punctul 56).
120      A se vedea prin analogie Hotărârea din 22 ianuarie 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, punctul 35). Cu alte cuvinte, circumstanța potrivit căreia uzufructul nu poate fi cedat de uzufructuar unui terț nu îl transformă într‑un drept extrapatrimonial lipsit de valoare cifrabilă.
121      A se vedea Concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza „Goed Wonen” (C‑326/99, EU:C:2001:115, punctul 56).
122      A se vedea articolul 1 din Decretul nr. 88 din 15 iunie 2001 privind executarea Legii nr. XCV din 1995 privind monedele.
123      Articolele 6:110 și 6:111 din noul Cod civil mențin această soluție.
124      A se vedea prin analogie Hotărârea SEGRO și Horváth, punctul 103. A se vedea de asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 29 noiembrie 1991, Pine Valley Developments Ltd și alții împotriva Irlandei, CE:ECHR:1991:1129JUD001274287, § 51, precum și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 22 iulie 2008, Köktepe împotriva Turciei, CE:ECHR:2008:0722JUD003578503, § 89: „reclamantul a dobândit cu bună‑credință în anul 1993 terenul în litigiu, care era, la momentul respectiv, calificat, fără controverse, drept teren agricol […] și care era lipsit de orice înscriere restrictivă în cartea funciară, singurul document autentic în dreptul turc […]. Prin urmare, achiziția terenului de către reclamant nu era afectată de nicio neregularitate opozabilă acestuia; dacă nu aceasta ar fi fost situația, Direcția generală de titluri și cadastru nu i‑ar fi eliberat, cu siguranță, titlul de proprietate întocmit în bună și cuvenită formă […]” (sublinierea noastră).
125      În conformitate cu articolul 5 alineatul (1) din Legea privind cartea funciară, „trebuie să se prezume până la proba contrarie că o informație imobiliară înscrisă în cartea funciară există și că o informație imobiliară radiată din cartea funciară nu mai există”.
126      Articolul 3 din Legea privind cartea funciară, abrogat de la 15 martie 2014 prin articolul 12 litera a) din Legea nr. CCIV din 2013 privind modificarea [Legii referitoare la cartea funciară], prevedea până la această dată că un drept ia naștere doar odată cu înscrierea sa în cartea respectivă și că orice modificare presupune o nouă înscriere.
127      A se vedea prin analogie Hotărârea SEGRO și Horváth, punctele 109 și 110. A se vedea de asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 23 septembrie 2014, Valle Pierimpiè Società Agricola S.p.a. împotriva Italiei, CE:ECHR:2014:0923JUD004615411, § 48-51.
128      A se vedea în acest sens Hotărârea SEGRO și Horváth, punctele 116, 117 și 121.
129      A se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 23 septembrie 1982, Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei, CE:ECHR:1982:0923JUD000715175, § 67, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 21 februarie 1986, James și alții împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 37, precum și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 12 decembrie 2002, Wittek împotriva Germaniei, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, § 41.
130      A se vedea în acest sens Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 23 septembrie 1982, Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei, CE:ECHR:1982:0923JUD000715275, § 62 și 63, precum și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 21 februarie 1986, James și alții împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 40.
131      A se vedea prin analogie Hotărârea SEGRO și Horváth, punctul 63.
132      Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut astfel drept cazuri de „transfer al proprietății” și, în consecință, de „privare” obligația impusă unui particular de a ceda bunul său imobil unui alt particular (a se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 21 februarie 1986, James și alții împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379; Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 21 februarie 1990, Håkansson și Sturesson împotriva Suediei, CE:ECHR:1990:0221JUD001185585, precum și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 10 iulie 2014, Milhau împotriva Franței, CE:ECHR:2014:0710JUD000494411).
133      A se vedea în special Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 23 septembrie 1982, Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei, CE:ECHR:1982:0923JUD000715175, § 69, precum și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 12 decembrie 2002, Wittek împotriva Germaniei, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, § 53.
134      A se vedea în special Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 12 decembrie 2002, Wittek împotriva Germaniei, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, § 54.
135      A se vedea în special Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 21 februarie 1986, James și alții împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 54. Trebuie să se observe că articolul 1 din Protocolul adițional nr. 1 la CEDO nu conține nicio trimitere la o astfel de despăgubire. Cu toate acestea, astfel cum a arătat Curtea Europeană a Drepturilor Omului în hotărârea respectivă, lipsa unei obligații de despăgubire ar face protecția dreptului de proprietate „în mare măsură iluzorie și ineficientă”. Astfel, această instanță a atenuat tăcerea textului, statuând că necesitatea unei despăgubiri „decurge în mod implicit din articolul 1 din Protocolul nr. 1 privit în ansamblu” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 8 iulie 1986, Lithgow și alții împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:1986:0708JUD000900680, § 109).
136      Articolul 1 din Protocolul adițional nr. 1 la CEDO nu garantează dreptul la o despăgubire integrală, dat fiind că obiectivele legitime de utilitate publică pot milita pentru o rambursare inferioară valorii integrale de piață. În plus, Curtea Europeană a Drepturilor Omului recunoaște statului, în materie, o marjă largă de apreciere (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 21 februarie 1986, James și alții împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 54).
137      A se vedea în special Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 21 februarie 1986, James și alții împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 54; Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 9 decembrie 1994, Les saints monastères împotriva Greciei, CE:ECHR:1994:1209JUD001309287, § 71, precum și 23 noiembrie 2000, ex‑roi de Grèce și alții împotriva Greciei, CE:ECHR:2000:1123JUD002570194, § 89.
138      A se vedea în special Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 21 februarie 1997, Guillemin împotriva Franței, CE:ECHR:1997:0221JUD001963292, § 54.
139      Astfel, în opinia noastră, condițiile (3) și (5) sunt inseparabile. O măsură care conduce la lipsirea de libertate nu poate respecta substanța dreptului de proprietate în cazul în care nu prevede, în schimbul acestei deposedări, o justă despăgubire care să intervină într‑un termen rezonabil – în afara unor circumstanțe excepționale.
140      A se vedea în acest sens Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 1 decembrie 2005, Păduraru împotriva României, CE:ECHR:2005:1201JUD006325200, § 77.
141      A se vedea articolul 5 punctul 13 din Legea din 2013 privind terenurile agricole.
142      A se vedea în special Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 21 februarie 1986, James și alții împotriva Regatului Unit, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, § 46, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 22 iunie 2004, Broniowski împotriva Poloniei, CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, § 149, precum și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 14 februarie 2006, Lecarpentier și alții împotriva Franței, CE:ECHR:2006:0214JUD006784701, § 44.
143      A se vedea nota de subsol 26 din prezentele concluzii.
144      A se vedea prin analogie Hotărârea din 13 iunie 2017, Florescu și alții (C‑258/14, EU:C:2017:448, punctul 57).
145      A se vedea prin analogie Hotărârea SEGRO și Horváth, punctele 92, 93, 106, 121 și 122.
146      Amintim că această perioadă de tranziție, stabilită inițial la douăzeci de ani, a fost redusă în cele din urmă la 4 luni și 15 zile (a se vedea punctele 24 și 25 din prezentele concluzii).
147      Astfel cum s‑a arătat la punctele 29 și 62 din prezentele concluzii, Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională) a statuat, în hotărârea nr. 25 din 21 iulie 2015, că asemenea modalități de despăgubire erau compatibile cu legea fundamentală maghiară, în măsura în care proprietarul poate beneficia la rândul său de o despăgubire din partea statului.
148      Potrivit acestei dispoziții, „la eliminarea uzufructului, uzufructuarul poate solicita proprietarului, în temeiul normelor referitoare la îmbogățirea fără justă cauză, o rambursare corespunzătoare majorării valorii bunului în urma lucrărilor extraordinare de restaurare sau de reparare pe care le‑a realizat în numele său”.
149      În conformitate cu această dispoziție, „[î]n cazul în care răspunderea pentru imposibilitatea executării contractului nu poate fi imputată niciunei părți, contravaloarea în bani a serviciului furnizat înaintea momentului în care contractul a încetat face obiectul unei despăgubiri. În cazul în care cealaltă parte nu a efectuat prestarea de servicii corespunzătoare contraprestației în bani deja plătite, aceasta este rambursată”. După cum a observat Comisia, este cel puțin curios, ținând seama de argumentele Ungariei referitoare la pretinsa nevaliditate ab initio a contractelor de uzufruct în cauză, faptul că aceasta invocă în cauză mai degrabă normele de drept civil referitoare la executarea imposibilă a unui contract – prin ipoteză valid – decât cele referitoare la restitutio in integrum în cazul nulității contractului.
150      A se vedea prin analogie Hotărârea SEGRO și Horváth, punctul 91.
151      A se vedea în acest sens Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 30 mai 2000, Carbonara și Ventura împotriva Italiei, CE:ECHR:2000:0530JUD002463894, § 67, precum și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 9 octombrie 2003, Biozokat A. E. împotriva Greciei, CE:ECHR:2003:1009JUD006158200, § 29. A se vedea de asemenea Kjølbro, J. F., Den Europæiske Menneskerettighedskonvention: for praktikere, 4. udgave, p. 1230.
152      A se vedea prin analogie Hotărârea SEGRO și Horváth, punctul 91.
153      A se vedea prin analogie Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 12 iunie 2003, Lallement împotriva Franței, CE:ECHR:2003:0612JUD004604499, § 10.
154      A se vedea prin analogie Hotărârea SEGRO și Horváth, punctul 91. În ceea ce privește argumentul Ungariei potrivit căruia persoanele private de dreptul lor de uzufruct ar putea continua să beneficieze de terenurile agricole în discuție, încheind, de exemplu, un contract de închiriere cu proprietarul terenurilor, este suficient să se observe, asemenea Comisiei, că această soluție nu oferă nicio garanție persoanelor private de dreptul lor, dat fiind că nimic nu impune proprietarilor să încheie un asemenea contract.