62018CC0262
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PRIITA PIKAMÄEJA,
predstavljeni 19. decembra 2019 (
1
)
Združeni zadevi C‑262/18 P in C‑271/18 P
Evropska komisija
proti
Dôvera zdravotná poist'ovňa a.s. (C‑262/18 P)
in
Slovaška republika
proti
Dôvera zdravotná poist'ovňa a.s.
(C‑271/18 P)
„Pritožba – Državne pomoči – Zavodi za zdravstveno zavarovanje – Pojem ‚podjetje‘ – Zapletene ekonomske presoje – Obseg sodnega nadzora Splošnega sodišča – Pojem ‚gospodarska dejavnost‘ – Pridobitni namen drugih subjektov, ki delujejo v sistemu socialne varnosti – Konkurenca glede kakovosti in ponudbe prejemkov zdravstvenega zavarovanja“
Kazalo
I. Dejansko stanje
II. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
III. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
IV. Glavni pritožbi
A. Prvi pritožbeni razlog Slovaške republike v zadevi C‑271/18 P: prekoračitev pristojnosti Splošnega sodišča glede sodnega nadzora
1. Trditve strank
2. Presoja
3. Predlog glede prvega pritožbenega razloga Slovaške republike v zadevi C‑271/18 P
B. Prvi pritožbeni razlog Komisije v zadevi C‑262/18 P in četrti pritožbeni razlog Slovaške republike v zadevi C‑271/18 P: kršitev obveznosti obrazložitve
1. Trditve strank
2. Presoja
3. Predlog glede prvega pritožbenega razloga v zadevi C‑262/18 P in glede četrtega pritožbenega razloga v zadevi C‑271/18 P
C. Drugi pritožbeni razlog Komisije v zadevi C‑262/18 P in tretji pritožbeni razlog Slovaške republike v zadevi C‑271/18 P: napačna uporaba prava pri razlagi pojma „podjetje“ v smislu člena 107(1) PDEU
1. Trditve strank
2. Presoja
a) Uvodne ugotovitve
b) Upoštevnost dejstva, da imajo preostali gospodarski subjekti, ki delujejo v sistemu socialne varnosti, pridobitni namen, za namene opredelitve gospodarske dejavnosti
c) Obstoj zadostne stopnje konkurence za utemeljitev opredelitve za gospodarsko dejavnost
3. Predlog glede drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑262/18 P in glede tretjega pritožbenega razloga v zadevi C‑271/18 P
D. Tretji pritožbeni razlog Komisije v zadevi C‑262/18 P in drugi pritožbeni razlog Slovaške republike v zadevi C‑271/18 P: izkrivljanje nekaterih dokazov
1. Trditve strank
2. Presoja
3. Predlog glede tretjega pritožbenega razloga v zadevi C‑262/18 P in glede drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑271/18 P
V. Nasprotni pritožbi
A. Trditve strank
B. Presoja
C. Predlog glede nasprotne pritožbe v zadevah C‑262/18 P in C‑271/18 P
VI. Tožba pred Splošnim sodiščem
VII. Stroški
VIII. Predlog
1.
S tema pritožbama Evropska komisija in Slovaška republika predlagata razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 5. februarja 2018, Dôvera zdravotná poist'ovňa/Komisija (T‑216/15, neobjavljena, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2018:64), s katero je to ugodilo tožbi družbe Dôvera zdravotná poist’ovňa a.s. (v nadaljevanju: družba Dôvera) za razglasitev ničnosti sklepa Komisije C(2014) 7277 final o več ukrepih finančne podpore, ki jih je ta država članica sprejela v korist družbe Spoločná zdravotná poist’ovňa a.s. (v nadaljevanju: družba SZP) in družbe Všeobecná zdravotná poist’ovňa a.s. (v nadaljevanju: družba VšZP) (v nadaljevanju: sporni sklep) (
2
).
2.
Čeprav spada ta zadeva v okvir obsežne sodne prakse v zvezi z opredelitvijo „podjetja“ za namene uporabe pravil Pogodbe o konkurenci, kar zadeva subjekte, ki delujejo v sistemu socialne varnosti, se z njo Sodišču ponuja možnost podaje še posebej dobrodošlih pojasnil zlasti v zvezi s tem, kako na to opredelitev vpliva prisotnost drugih gospodarskih subjektov s pridobitnim namenom znotraj tega sistema. Poleg tega je Sodišče pozvano, naj se prvič izreče o obsegu sodnega nadzora nad presojami Komisije v okviru preučitve vprašanja, ali je treba subjekt obravnavati kot podjetje.
I. Dejansko stanje
3.
Slovaški sistem zdravstvenega zavarovanja je leta 1994 prešel z enotnega sistema z eno samo državno zavarovalnico na pluralistični model, v katerem delujejo tako javni kot zasebni subjekti. Z reformo sistema iz leta 2005 je bila med drugim spremenjena pravna oblika vseh ponudnikov zavarovanj, in sicer iz pravnih oseb sui generis v družbe z omejeno odgovornostjo. Leta 2007 je bila z zakonodajo, ki je začela veljati 1. januarja 2008, zavarovalnicam naložena absolutna prepoved razdeljevanja dobička v obliki dividend. Po tem, ko je slovaško ustavno sodišče to prepoved razglasilo za neustavno, je bila zakonodaja julija 2011 spremenjena tako, da je bilo tem družbam omogočeno razdeljevanje dobička pod določenimi pogoji.
4.
Trenutno lahko prebivalci Slovaške izbirajo med tremi zavodi za zdravstveno zavarovanje:
–
državnima zavarovalnicama SZP in VšZP, ki sta se 1. januarja 2010 združili;
–
zasebno zavarovalnico Dôvera ter
–
zasebno zavarovalnico Union zdravotná poist’ovňa a.s. (v nadaljevanju: družba Union).
5.
Po pritožbi družbe Dôvera v zvezi z domnevnimi državnimi pomočmi, ki naj bi jih Slovaška republika podelila družbama SZP in VšZP, je Komisija 2. julija 2013 začela formalni postopek preiskave.
6.
Komisija je 15. oktobra 2014 sprejela sporni sklep, v katerem je ugotovila, da zadevni ukrepi ne pomenijo državne pomoči, ker dejavnosti obveznega zdravstvenega zavarovanja glede na obliko njene organizacije in izvajanja na Slovaškem ni mogoče obravnavati kot gospodarsko dejavnost, zato družb SZP in VšZP kot prejemnic teh ukrepov ni mogoče opredeliti kot „podjetji“ v smislu člena 107(1) PDEU.
II. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
7.
Družba Dôvera je 24. aprila 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo zaradi razglasitve ničnosti spornega sklepa, v podporo katere je navedla dva tožbena razloga. S prvim tožbenim razlogom je ta družba v bistvu trdila, da je Komisija z dveh vidikov napačno uporabila pravo pri razlagi pojma „podjetje“ v smislu člena 107(1) PDEU. Prvič, ne bi naj preučila, ali je mogoče družbi SZP in VšZP obravnavati, kot da opravljata kakršno koli gospodarsko dejavnost, pa naj bo to znotraj ali zunaj slovaškega sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja, saj bi ju bilo treba v tem primeru opredeliti kot podjetji. Drugič, Komisija naj bi menila, da je opredelitev dejavnosti, ki jo opravljajo družbe, dejavne v slovaškem sistemu zdravstvenega zavarovanja, za „gospodarsko“ odvisna od ponderiranja gospodarskih in negospodarskih elementov, medtem ko po mnenju navedene družbe za opredelitev te dejavnosti za gospodarsko zadostuje, da je v sistemu zdravstvenega zavarovanja prisoten kakršen koli gospodarski element. Z drugim tožbenim razlogom je družba Dôvera v bistvu trdila, da je Komisija storila napake pri uporabi prava in presoji, ker je menila, da v slovaškem sistemu zdravstvenega zavarovanja negospodarski elementi prevladujejo nad gospodarskimi.
8.
Splošno sodišče je, ne da bi preizkusilo prvi tožbeni razlog, sprejelo drugi tožbeni razlog in na podlagi tega sporni sklep razglasilo za ničen.
9.
Splošno sodišče je najprej opozorilo na sodno prakso v zvezi s pojmom „podjetje“, (
3
) zlasti tisto v zvezi s sistemi socialne varnosti, nato pa je preverilo, ali je Komisija napačno uporabila pravo, ker je menila, da zaradi gospodarskih elementov slovaškega sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja niso omajani negospodarski elementi tega sistema. (
4
) Za namene tega preizkusa je Splošno sodišče predvsem priznalo, da so za zadevni sistem v glavnem značilni spodaj navedeni negospodarski elementi:
–
zavodom za zdravstveno zavarovanje je z zakonom naložena obveznost, da zavarujejo vse prebivalce Slovaške, ki za to podajo vlogo, in ne morejo zavrniti zavarovanja osebe zaradi njene starosti, zdravstvenega stanja ali tveganja bolezni;
–
gre za sistem obveznih prispevkov, katerih zneski so določeni z zakonom in so sorazmerni s prihodki zavarovancev, vendar so hkrati neodvisni od prejetih prejemkov ali tveganj, ki izhajajo zlasti iz starosti ali zdravstvenega stanja zavarovanca;
–
vsem zavarovanim osebam se zagotavlja enaka minimalna raven prejemkov;
–
obstaja izravnalna shema, na podlagi katere zavodi, ki zavarujejo osebe z visoko stopnjo tveganja, prejmejo sredstva od zavodov, katerih portfelj sestavljajo osebe, ki predstavljajo manjše tveganje;
–
za zavode za zdravstveno zavarovanje veljajo posebni predpisi; poleg tega, da imajo vsi navedeni zavodi enak status, pravice in obveznosti, je bil vsak od njih ustanovljen z namenom, da bi zagotavljal javno zdravstveno zavarovanje, in poleg zakonsko določenih ne sme opravljati drugih dejavnosti;
–
dejavnosti zavodov za zdravstveno zavarovanje so pod nadzorom regulativnega organa, ki nadzoruje skladnost teh zavodov z zgoraj opisanim zakonodajnim okvirom in posreduje v primeru kršitve.
10.
Splošno sodišče je tako v točki 58 izpodbijane sodbe menilo, da je treba „potrditi ugotovitev Komisije, da ima slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja pomembne socialne, solidarnostne in regulativne vidike“.
11.
Nato je Splošno sodišče analizo nadaljevalo z upoštevanjem gospodarskih elementov tega sistema. (
5
) Predvsem je na prvem mestu menilo, da lahko to, da imajo družbe za zdravstveno zavarovanje možnost ustvarjati, uporabljati in razdeljevati del svojega dobička, omaje negospodarsko naravo njihove dejavnosti. V tem okviru naj ne bi bilo mogoče upoštevati ugotovitve, da je taka možnost pogojena z upoštevanjem strogih zahtev, katerih namen je zagotavljanje trajnosti sistema ter uresničevanje socialnih in solidarnostnih ciljev, na katerih sistem temelji, saj naj bi možnost, ki jo imajo slovaške družbe za zdravstveno zavarovanje, da si svobodno prizadevajo za dobiček in ga ustvarjajo, vsekakor dokazovala, da je njihov namen pridobiten in da zato dejavnosti, ki jih opravljajo na trgu, spadajo na gospodarsko področje.
12.
Na drugem mestu je Splošno sodišče ugotovilo obstoj „določene“ konkurence glede kakovosti in obsega ponudbe med različnimi družbami za zdravstveno zavarovanje. V zvezi s tem je menilo, da se konkurenca v slovaškem sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja sicer res ne nanaša niti na obvezne zakonske prejemke niti na višino prispevkov, vendar naj bi bila ta konkurenca kljub vsemu še naprej „močna in zapletena“, saj imajo navedeni zavodi pravico obvezne zakonske prejemke dopolnjevati s povezanimi brezplačnimi prejemki, zavarovanci pa lahko prosto izberejo ponudnika zdravstvenega zavarovanja in ga enkrat na leto zamenjajo. (
6
)
13.
Torej je Splošno sodišče – glede na pridobitni namen teh zavodov za zdravstveno zavarovanje in obstoj „močne“ konkurence glede kakovosti in ponudbe storitev – dejavnost zagotavljanja zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem opredelilo kot gospodarsko dejavnost. (
7
)
III. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
14.
Komisija s pritožbo v zadevi C‑262/18 P ob podpori Republike Finske Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo razveljavi;
–
zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču ali, podredno, naj samo dokončno odloči o zadevi ter
–
odločitev o stroških pridrži oziroma družbama Dôvera in Union naloži plačilo stroškov.
15.
Slovaška republika Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbi ugodi ter
–
družbama Dôvera in Union naloži plačilo stroškov oziroma odločitev o stroških pridrži.
16.
Družba Dôvera predlaga, naj se:
–
pritožba zavrne in
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
17.
Slovaška republika s pritožbo v zadevi C‑271/18 P ob podpori Republike Finske predlaga, naj se:
–
izpodbijana sodba razveljavi;
–
tožba zavrne ali, podredno, zadeva vrne v razsojanje Splošnemu sodišču ter
–
družbama Dôvera in Union naloži plačilo stroškov oziroma odločitev o stroških pridrži.
18.
Komisija predlaga, naj se:
–
izpodbijana sodba razveljavi;
–
zadeva vrne v razsojanje Splošnemu sodišču ali, podredno, naj Sodišče samo dokončno odloči o zadevi ter
–
odločitev o stroških pridrži oziroma družbama Dôvera in Union naloži plačilo stroškov.
19.
Družbi Dôvera in Union predlagata, naj se:
–
pritožba zavrne in
–
Slovaški republiki naloži plačilo stroškov.
20.
Družba Dôvera z nasprotnima pritožbama v zadevah C‑262/18 P in C‑271/18 P predlaga, naj se:
–
točka 58 izpodbijane sodbe razveljavi v delu, v katerem je ugotovljeno, da družba Dôvera ni izpodbijala trditve, da ima slovaški sistem zdravstvenega zavarovanja „prevladujoče socialne, solidarnostne in regulativne značilnosti“.
21.
Družba Union predlaga, naj se:
–
točka 58 izpodbijane sodbe razveljavi v delu, v katerem je ugotovljeno, da družba Dôvera ni izpodbijala trditve, da ima slovaški sistem zdravstvenega zavarovanja „prevladujoče socialne, solidarnostne in regulativne značilnosti“, ter
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
22.
Slovaška republika predlaga, naj se:
–
nasprotna pritožba zavrže kot nedopustna in
–
družbi Dôvera naloži plačilo stroškov.
23.
Komisija Sodišču predlaga, naj:
–
nasprotno pritožbo zavrže kot nedopustno ali, podredno, izpodbijano sodbo razveljavi;
–
zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču ali, podredno, naj samo dokončno odloči o zadevi ter
–
odločitev o stroških pridrži oziroma družbama Dôvera in Union naloži plačilo stroškov.
24.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 19. novembra 2018 sta bili zadevi C‑262/18 P in C‑271/18 P združeni za ustni postopek in izdajo sodbe.
25.
Komisija, Slovaška republika ter družbi Dôvera in Union so ustno podale navedbe na obravnavi 1. oktobra 2019.
IV. Glavni pritožbi
26.
Komisija in Slovaška republika ob podpori Republike Finske v utemeljitev svojih pritožb navajata tri oziroma štiri pritožbene razloge. Trije pritožbeni razlogi Komisije se v bistvu ujemajo z drugim, tretjim in četrtim pritožbenim razlogom Slovaške republike, zato jih bom v teh sklepnih predlogih obravnaval skupaj, po preučitvi prvega pritožbenega razloga, ki ga je navedla Slovaška republika.
A.
Prvi pritožbeni razlog Slovaške republike v zadevi C‑271/18 P: prekoračitev pristojnosti Splošnega sodišča glede sodnega nadzora
1. Trditve strank
27.
Slovaška republika meni, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi prekoračilo pristojnost glede sodnega nadzora, ki jo ima nad sklepi Komisije s področja državnih pomoči, ker je v zvezi z vprašanjem, ali je zadevna dejavnost obveznega zdravstvenega zavarovanja gospodarska dejavnost, opravilo celosten nadzor. Po mnenju Slovaške republike to vprašanje namreč nedvomno vključuje zapletene ekonomske presoje, v zvezi s katerimi je bil v ustaljeni sodni praksi Sodišča Komisiji priznan obstoj širokega polja proste presoje. Vendar naj Splošno sodišče v izpodbijani sodbi tega polja proste presoje ne bi upoštevalo, ampak naj bi presojo Komisije nadomestilo z lastno ekonomsko presojo.
28.
Družbi Dôvera in Union menita, da ta pritožbeni razlog ni utemeljen. V utemeljitev svojih predlogov navajata, da za odgovor na vprašanje, ali je dejavnost obveznega zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem gospodarska dejavnost, niso potrebne zapletene ekonomske presoje, ampak je treba zgolj preizkusiti dejstva. Take presoje naj bi se namreč izkazale za potrebne le, če bi bilo treba presoditi o združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom v smislu člena 107(3) PDEU. Vsekakor naj bi presoja, ki jo je opravilo Splošno sodišče v izpodbijani sodbi, privedla do ugotovitve očitne napake pri presoji, saj naj bi Splošno sodišče ugotovilo, da dokazi, upoštevani v spornem sklepu, ne utemeljujejo ugotovitev, izpeljanih v tem sklepu.
2. Presoja
29.
Uvodoma menim, da je za opredelitev, ali je Splošno sodišče dejansko prekoračilo svojo pristojnost glede sodnega nadzora, potrebnih nekaj pripomb v zvezi z načeli, ki urejajo intenzivnost navedenega nadzora na področju državnih pomoči.
30.
Na tem področju sodišče Unije običajno izvaja dve vrsti nadzora nad zakonitostjo sklepov Komisije: celosten nadzor, med katerim to sodišče presojo Komisije nadomesti s svojo, ali omejen nadzor ožjega obsega. (
8
) V zadnjenavedenem primeru je to sodišče omejeno na „preučitev, ali so bila spoštovana postopkovna pravila in pravila o obrazložitvi, ali je bilo dejansko stanje, ki se upošteva pri izpodbijani izbiri, pravilno ugotovljeno, ali ni bila morda storjena kakšna očitna napaka pri oceni dejstev in ali niso bila zlorabljena pooblastila“. (
9
)
31.
V skladu s klasično sodno prakso je dejavnik, zaradi katerega sodišče Unije namesto celostnega izvede zgolj omejen nadzor, ta, da je Komisija v zadevnem sklepu opravila zapletene ekonomske ali tehnične presoje. (
10
) Razlog za bolj omejen sodni nadzor je, da je treba Komisiji zaradi tovrstne narave presoj priznati polje proste presoje.
32.
Torej je treba v prvi fazi analize za opredelitev obsega nadzora, ki ga mora opraviti sodišče Unije, preveriti, ali je treba presoje, ki jih mora to sodišče preizkusiti, opredeliti kot zapletene ekonomske presoje.
33.
V zvezi s tem – ker ne obstaja splošna opredelitev pojma „zapletene ekonomske presoje“ – nas sodna praksa poziva predvsem k odgovoru na vprašanje, ali so bile presoje Komisije, na katere se ta preizkus nanaša, opravljene v okviru pojma državne pomoči ali v okviru združljivosti z notranjim trgom.
34.
V zadnjenavedenem primeru nadaljnja analiza ni potrebna, saj – kot je že večkrat potrdilo Sodišče – preizkus združljivosti z vidika člena 107(3) PDEU nujno vključuje zapletene ekonomske presoje. (
11
)
35.
Preizkus, ki se zahteva s členom 107(1) PDEU, pa načeloma ne dopušča manevrskega prostora za take presoje, saj je v skladu z dobro ustaljeno sodno prakso pojem državne pomoči pravni pojem in ga je treba razlagati na podlagi objektivnih elementov. (
12
) Vendar je Sodišče kljub temu priznalo, da lahko ta pojem v nekaterih primerih zahteva zapletene ekonomske presoje.
36.
Prav vprašanje, ali lahko presoje Komisije v zvezi z opredelitvijo podjetja v okviru pojma državne pomoči spadajo med te primere, bo moralo Sodišče preučiti pri odločanju o prvem pritožbenem razlogu, ki ga je navedla Slovaška republika.
37.
Slovaška republika v pritožbi zgolj trdi, da je Komisija pri preverjanju, ali so družbe, ki delujejo v slovaškem sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja, zajete s pojmom „podjetje“, nedvomno opravila zapletene ekonomske presoje. V podporo tej trditvi navaja več odločb, v katerih je Sodišče menilo, da so presoje, ki jih je opravila Komisija, dejansko take narave. Ker je Sodišče priznalo, da so te presoje po naravi zapletene ekonomske presoje, ni po mnenju te države nikakršnega razloga za to, da se enaka narava zanika presojam iz obravnavane zadeve.
38.
Da bi se lahko izrekel o utemeljenosti te trditve, menim, da moram najprej opredeliti, na kaj so se presoje iz navedenih odločb nanašale: (
13
)
–
v zadevi DSG/Komisija (
14
) se je zadevna presoja Komisije nanašala na vprašanje, ali bi zasebni vlagatelj ob upoštevanju finančnega položaja in pričakovane donosnosti zasebne družbe povečal ali podaljšal kreditno linijo, odobreno tej družbi, pod enakimi pogoji kot nemška vlada;
–
v zadevi Španija/Lenzing (
15
) se je zadevna presoja nanašala na vprašanje, ali bi zasebni upnik ravnal enako kot zadevna španska javna organa, tako da bi sklenil pogodbo o reprogramiranju dolgov z zasebno družbo in teh dolgov po tem, ko je zadevna družba navedeno pogodbo kršila, ne bi izterjal z izvršbo, pri čemer se je upoštevala vrsta dejavnikov in okoliščin, zlasti jamstev, povezanih z njegovimi terjatvami, ter pričakovanja glede sposobnosti za preživetje in donosnosti družbe dolžnice;
–
v zadevi Chronopost in La Poste/UFEX in drugi (
16
) se je zadevna presoja nanašala na vprašanje, ali se je plačilo za logistično in komercialno podporo, ki jo je francoski javni subjekt iz sektorja običajne pošte zagotavljal družbi, ki je upravljala hitro pošto in je bila pod njegovim posrednim nadzorom, v desetletnem obdobju ujemalo z ravnanjem zasebnega vlagatelja v enakih okoliščinah;
–
v zadevi Komisija/Scott (
17
) se je zadevna presoja nanašala na vprašanje, ali se je cena, ki jo je družba plačala za zemljišče, ki so ga prodali francoski javni organi, ujemala s prodajno ceno, ki bi jo sprejel zasebni prodajalec;
–
v zadevi Land Burgenland in drugi/Komisija (
18
) se je zadevna presoja nanašala na vprašanje, ali so avstrijski javni organi ravnali enako, kot bi ravnal zasebni prodajalec, ko regionalne banke niso prodali najboljšemu ponudniku, ampak drugi stranki za precej nižjo nakupno ceno, pri čemer so upoštevali različne okoliščine, zlasti stopnjo gotovosti operacije in povezana finančna tveganja.
39.
Vendar po mojem mnenju ni nobenega dvoma o tem, da zgolj z napotilom na ta niz odločb Sodišča samim zase ni mogoče upravičiti pripisa zapletene ekonomske narave presojam, ki se nanašajo na opredelitev družb SZP in VšZP za podjetji, saj ni namen nobene od presoj, ki so se v navedenih odločbah obravnavale kot zapletene ekonomske presoje, opredelitev, ali je subjekt, ki je deležen podpore iz javnih sredstev, zajet s pojmom „podjetje“.
40.
Vse zadevne zapletene ekonomske presoje iz odločb, ki jih je navedla Slovaška republika, pa so se nanašale na preverjanje obstoja prednosti z uporabo merila zasebnega gospodarskega subjekta v tržnem gospodarstvu v več njegovih različicah, torej meril zasebnega vlagatelja, zasebnega upnika in zasebnega prodajalca (v nadaljevanju: merilo zasebnega gospodarskega subjekta) (
19
), kar se mi ne zdi presenetljivo, saj je Sodišče v okviru nadzora, ki ga mora opraviti za opredelitev, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj državne pomoči, kolikor vem, zapleteno ekonomsko naravo priznalo zgolj presojam v zvezi z uporabo navedenega merila, (
20
) pri čemer je šlo celo tako daleč, da je trdilo, da uporaba tega merila nujno kaže na tako naravo. (
21
)
41.
Če bi Slovaška republika v pritožbi implicitno trdila, da bi bilo treba ugotovitev glede merila zasebnega gospodarskega subjekta za obravnavano zadevo uporabiti po analogiji, se je treba vprašati, ali je mogoče preudarke, zaradi katerih je Sodišče priznalo zapleteno ekonomsko naravo izvajanju merila zasebnega gospodarskega subjekta, prenesti na presoje, ki jih je Komisija opravila za opredelitev, ali sta družbi SZP in VšZP zajeti s pojmom „podjetje“, kot meni Slovaška republika.
42.
Treba je ugotoviti, kateri so taki preudarki. Prvič, kar zadeva ekonomsko naravo zadevnih presoj, ni nikakršnega dvoma o tem, da – ker zasebni gospodarski subjekt ravna ob upoštevanju možnosti predvidljive donosnosti brez kakršnega koli drugega preudarka (
22
) – izvajanje preizkusa skladnosti z njegovim ravnanjem nujno vključuje analizo, ki se nanaša na ekonomske podatke. Drugič, kar zadeva zapletenost navedenih presoj, jo je po mojem mnenju mogoče pojasniti s tem, da merilo zasebnega gospodarskega subjekta ne zahteva ugotovitve dejanskih ekonomskih podatkov, ampak povsem hipotetičnih podatkov, saj gre za vnaprejšnjo analizo pričakovane donosnosti ravnanja na trgu. (
23
) Zdi se mi, da prav ta element prihodnosti, torej ekonomskega predvidevanja, upravičuje ugotovitev, da so presoje, opravljene z uporabo merila zasebnega gospodarskega subjekta, zapletene ekonomske presoje. Menim, da to ugotovitev potrjuje tudi odlomek iz sodbe Komisija/Scott, v kateri je Sodišče zlasti iz dejstva, da je bilo sporno zemljišče zadevni zasebni družbi prodano brez postopka brezpogojne ponudbe in brez ocene neodvisnega strokovnjaka, izpeljalo, da „je bila naloga Komisije […] zapletena in je lahko vodila le do približne ocene tržne vrednosti spornega zemljišča“. (
24
)
43.
Če povzamem, zdi se, da je razlog za zapleteno ekonomsko naravo presoj, ki jih opravi Komisija pri izvajanju merila zasebnega gospodarskega subjekta, dejstvo, da je zaradi tveganj, neločljivo povezanih s kakršno koli ekonomsko napovedjo, potreben trud za razlago, za kar pa sodišče Unije ni opremljeno, s čimer je mogoče upravičiti podelitev polja proste presoje Komisiji. (
25
)
44.
Samoumevno je, da teh preudarkov ni mogoče uporabiti po analogiji za presoje Komisije, kakršne so tiste v zvezi z opredelitvijo, ali je treba gospodarski subjekt, ki je deležen podpore iz javnih sredstev, obravnavati kot podjetje v smislu člena 107(1) PDEU, saj te presoje ne vključujejo nobenega elementa ekonomske napovedi.
45.
Torej se je treba vprašati, ali je mogoče kljub temu navedene presoje – in, natančneje, presoje v zvezi s tem, da se subjekt, ki deluje v sistemu socialne varnosti, opredeli za podjetje – obravnavati kot zapletene ekonomske presoje na podlagi preudarkov, ki se razlikujejo od tistih, na katerih je temeljilo priznanje take narave v primeru uporabe merila zasebnega gospodarskega subjekta.
46.
Po mojem mnenju je treba na to vprašanje odgovoriti nikalno.
47.
Menim namreč, da te presoje Komisije vsekakor nimajo značilnosti zapletenih ekonomskih presoj iz spodaj navedenih razlogov.
48.
Naj najprej pripomnim, da – kot bo razvidno iz preučitve pritožbenih razlogov v zvezi z napačno uporabo prava pri razlagi pojma „podjetje“ (
26
) – vprašanje, ali je dejavnost, ki jo opravlja subjekt, ki deluje v sistemu socialne varnosti, gospodarska in zato omogoča opredelitev tega subjekta za podjetje, vključuje preverjanje obstoja nekaterih elementov, kot so obvezna ali fakultativna vključitev v sistem socialne varnosti, (ne)svoboda pri določanju višine prispevkov ali razmerje (ne)odvisnosti med tem zneskom in izplačanimi prejemki, v nacionalnem pravnem sistemu, ki ureja opravljanje dejavnosti zagotavljanja zadevne storitve socialne varnosti.
49.
Vendar se mi za začetek ne zdi sporno, da so presoje, ki se nanašajo na obstoj teh elementov v zvezi z vsebino nacionalne zakonodaje, večinoma pravne, ne pa ekonomske.
50.
Kar zadeva kompleksnost, je v „mešanih“ sistemih za te presoje sicer res potrebnega nekaj ponderiranja gospodarskih in negospodarskih elementov, vendar po mojem mnenju to še ni tako zapleteno, da bi lahko Komisiji upravičeno podelili polje proste presoje, čemur pritrjuje dejstvo, da je Sodišče samo izvedlo te presoje v zadevah predhodnega odločanja, v katerih so bile izrečene sodbe, navedene v točkah 115 in 120 teh sklepnih predlogov.
51.
Glede na navedeno menim, da se ni treba poglabljati v nadaljnje utemeljitve tega pritožbenega razloga, s katerim Slovaška republika Splošnemu sodišču očita, da ni dokazalo obstoja očitne napake pri presoji Komisije. Po mojem mnenju so namreč te nadaljnje utemeljitve odvisne od ugotovitve, da pojem „podjetje“ kaže na to, da Komisija opravi zapletene ekonomske presoje, za kar predlagam, naj se v obravnavani zadevi zavrne.
52.
Zato menim, da Splošno sodišče s tem, da je v izpodbijani sodbi presojo Komisije v zvezi z opredelitvijo družb SZP in VšZP za podjetji nadomestilo s svojo presojo, ni prekoračilo meja svojega sodnega nadzora, kot so bile izoblikovane z upoštevno sodno prakso.
3. Predlog glede prvega pritožbenega razloga Slovaške republike v zadevi C‑271/18 P
53.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj prvi pritožbeni razlog v zadevi C‑271/18 P zavrne kot neutemeljen.
B.
Prvi pritožbeni razlog Komisije v zadevi C‑262/18 P in četrti pritožbeni razlog Slovaške republike v zadevi C‑271/18 P: kršitev obveznosti obrazložitve
1. Trditve strank
54.
Komisija in Slovaška republika ob podpori Republike Finske trdita, da je obrazložitev izpodbijane sodbe hkrati protislovna in nezadostna. Zlasti naj iz nje ne bi bilo mogoče razbrati, katero pravno merilo je bilo uporabljeno v izpodbijani sodbi. Medtem ko naj bi namreč Splošno sodišče sporni sklep razglasilo za ničen s tem, da je ugodilo drugemu tožbenemu razlogu, ki se je nanašal na ponderiranje gospodarskih in negospodarskih elementov, naj bi bilo iz točk 58 in od 63 do 69 izpodbijane sodbe razvidno, da je to sodišče dejansko uporabilo pravno merilo, predlagano v okviru prvega tožbenega razloga, v skladu s katerim naj bi prisotnost kakršnega koli ekonomskega elementa v sistemu zdravstvenega zavarovanja zadostovala za to, da se dejavnost, ki jo opravljajo zavodi, dejavni v tem sistemu, opredeli kot gospodarska.
55.
Slovaška republika dodaja, da obrazložitev izpodbijane sodbe ne omogoča razumevanja razlogov, iz katerih se je Splošno sodišče odmaknilo od sodne prakse Sodišča, niti teže, ki jo je pripisalo možnosti, da zavodi za zdravstveno zavarovanje uporabijo in razdelijo del svojega dobička, ter omejeni stopnji obstoječe konkurence. Kar zadeva dobiček, naj Splošno sodišče zlasti ne bi upoštevalo dejstva, da se je eden od ukrepov, na katere se je nanašal sporni sklep, uporabljal v obdobju, v katerem je bilo zavarovalnim zavodom prepovedano razdeljevanje dobička. Kar zadeva stopnjo obstoječe konkurence, naj bi bila izpodbijana sodba protislovna, saj naj bi Splošno sodišče po eni strani menilo, da so te družbe druga drugi le „v določenem obsegu konkurirale“, po drugi strani pa, da je bila ta konkurenca „močna in zapletena“.
56.
Družbi Dôvera in Union odgovarjata, da je obrazložitev izpodbijane sodbe dovolj jasna in natančna. Predvsem naj bi bilo iz točke 54 te sodbe razvidno, da Splošno sodišče ni uporabilo pravnega merila, ki ga je družba Dôvera predlagala v okviru prvega tožbenega razloga, ampak je ponderiralo različne elemente, vgrajene v slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja. V tem okviru naj točka 69 izpodbijane sodbe ne bi bila obiter dictum, iz točk od 63 do 68 te sodbe pa naj bi jasno izhajalo, da opredelitev dejavnosti, ki jih opravljajo družbe, dejavne v sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja, za gospodarsko temelji na prisotnosti dveh kumulativnih elementov, to je obstoju konkurence med njimi in pridobitnem namenu preostalih zavodov razen družb SZP in VšZP. Kar zadeva uporabo in razdeljevanje dobička, ki ga ustvarijo te družbe za zdravstveno zavarovanje, naj bi bile obstoječe zakonske omejitve nekaj običajnega za zavarovalne dejavnosti in naj ne bi pomenile, da zadevne dejavnosti zato nimajo pridobitnega namena. Poleg tega naj bi bile ugotovitve Splošnega sodišča glede stopnje obstoječe konkurence povsem dosledne.
2. Presoja
57.
Očitki, na katerih temelji ta pritožbeni razlog, se nanašajo na domnevno nezadostnost in protislovnost obrazložitve izpodbijane sodbe. Ti značilnosti je treba preučiti vsako posebej.
58.
Prvič, kar zadeva očitek, da je iz razlogovanja Splošnega sodišča v izpodbijani sodbi in ugotovitve, do katere je prišlo, razvidno, da je kljub temu, da je sporni sklep razglasilo za ničen s tem, da je ugodilo drugemu tožbenemu razlogu, dejansko uporabilo pravno merilo, ki ga je tožeča stranka predlagala v okviru prvega tožbenega razloga, ugotavljam, da ta očitek temelji na spodaj navedeni razlagi točk 58 in od 63 do 69 izpodbijane sodbe.
59.
Pri preučitvi drugega tožbenega razloga naj bi Splošno sodišče v točki 58 izpodbijane sodbe potrdilo ugotovitev Komisije, da slovaški sistem večinoma temelji na solidarnosti, in naj bi v točki 64 te sodbe sprejelo nadaljnjo razlago Komisije, da so bile gospodarske značilnosti slovaškega sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja uvedene za zagotovitev uresničevanja njegovih socialnih in solidarnostnih ciljev. Na podlagi tega naj bi moralo Splošno sodišče ta tožbeni razlog zavrniti, saj se pravno merilo, ki ga je uporabila Komisija v svojem sklepu in ki ga je tožeča stranka na prvi stopnji v okviru drugega tožbenega razloga sprejela, nanaša na vprašanje, ali zadevni sistem večinoma temelji na solidarnosti ali pa je po naravi večinoma gospodarski, pri čemer naj bi ugotovitve Splošnega sodišča iz zgoraj navedenih točk jasno kazale, da je treba izbrati prvi odgovor. Splošno sodišče pa je v točki 68 izpodbijane sodbe temu tožbenemu razlogu ugodilo in sporni sklep razglasilo za ničen na podlagi ugotovitve, da naj bi prisotnost drugih gospodarskih subjektov s pridobitnim namenom in obstoj konkurenčnega položaja v slovaškem sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja kazala na gospodarsko naravo dejavnosti, ki se izvaja v takem sistemu. Ta gospodarska elementa naj bi torej sama zase zadostovala za to, da se zagotavljanje obveznega zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem spremeni v gospodarsko dejavnost, in sicer kljub prevladujočim socialnim, solidarnostnim in regulativnim vidikom.
60.
Zdi se mi, da ta očitek temelji na premisi, da je Splošno sodišče v točki 58 izpodbijane sodbe menilo, da ima slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja „prevladujoče“ socialne, solidarnostne in regulativne vidike.
61.
Naj v zvezi s tem navedem, da je Splošno sodišče v jezikovni različici postopka izpodbijane sodbe, torej v angleški različici, najprej v točki 54 opozorilo, da je Komisija ugotovila, da so socialne, solidarnostne in regulativne značilnosti navedenega sistema prevladujoče (predominant). Nato je, kot se mi zdi, v točki 55 te sodbe pripomnilo, da iz predstavitve teh značilnosti v spornem sklepu dejansko izhaja, da so te značilnosti „pomembne“ (significant). Nazadnje je Splošno sodišče v točkah 56 in 57 izpodbijane sodbe z opredelitvijo teh značilnosti preverilo točnost zadnjenavedene ugotovitve in tako v točki 58 te sodbe prišlo do pritrdilnega odgovora.
62.
Čeprav so torej v točki 58 izpodbijane sodbe socialni, solidarnostni in regulativni vidiki opredeljeni kot „prevladujoči“ (predominant), ni po mojem mnenju nobenega dvoma o tem – ker je namen te točke podkrepiti ugotovitev iz točke 55 navedene sodbe – da jo je treba razumeti, kot da so v njej ti vidiki opredeljeni kot „pomembni“ (significant), kar je poleg tega podkrepljeno tudi s francosko različico izpodbijane sodbe. V točki 58 te jezikovne različice je namreč uporabljen izraz „pomembni“, ki je v angleški različici sodbe žal preveden z izrazom „predominant“ (prevladujoči).
63.
Poleg tega in predvsem je treba še ugotoviti, da opredelitev teh elementov za „prevladujoče“ ne bi bila nikakor združljiva z zadnjim stavkom same točke 58 izpodbijane sodbe („that finding is not challenged by the applicant“), saj ni sporno, da je družba Dôvera tako opredelitev slovaškega sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja v postopku na prvi stopnji večkrat izrecno zavrnila.
64.
Točka 58 izpodbijane sodbe je sicer oblikovana kot potrditev ugotovitev iz spornega sklepa („In the light of those various factors, it is necessary to uphold the Commission's conclusion that, in essence, the Slovak compulsory health insurance scheme had predominant social, solidarity and regulatory features“ (
27
)), to je sklepa, v katerem je Komisija večkrat ugotovila prevladujočo naravo zadevnih negospodarskih elementov. Vendar menim, da dejstvo, da je v besedilu te točke dodana besedna zveza „in essence“ (v bistvu), kaže na to, da je Splošno sodišče tej ugotovitvi pritrdilo v obsegu, v katerem se nanaša na obstoj teh elementov, ne pa na posledice, ki jih ta obstoj povzroči za stopnjo solidarnosti slovaškega sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja za namene opredelitve dejavnosti, ki se opravlja v tem sistemu, za gospodarsko.
65.
Če torej sprejmemo, da je Splošno sodišče v točki 58 izpodbijane sodbe zgolj ugotovilo, da so negospodarski elementi tega sistema „pomembni“, mi ni jasno, kako bi lahko podano obrazložitev imeli za protislovno.
66.
Ker namreč Splošno sodišče ni potrdilo ugotovitve Komisije, da slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja večinoma temelji na solidarnosti, ampak je v okviru izvajanja pravnega merila ponderiranja gospodarskih in negospodarskih elementov tega sistema zgolj priznalo, da ta sistem vključuje „pomembne“ negospodarske elemente, je njegova ugotovitev, in sicer da je dejavnost zagotavljanja obveznega zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem gospodarska dejavnost, ob upoštevanju gospodarskih elementov, preučenih v točkah od 63 do 67 izpodbijane sodbe, po mojem mnenju povsem skladna z njegovo premiso.
67.
V teh okoliščinah je treba po pojem mnenju ta očitek zavrniti.
68.
Drugič, kar zadeva očitek, ki se mi zdi ločen od predhodnega – in sicer da je treba točko 69 izpodbijane sodbe v delu, v katerem je v njej navedeno, da se družbi SZP in VšZP zaradi prisotnosti zavodov za zdravstveno zavarovanje s pridobitnim namenom „zaradi učinka kontaminacije“ spremenita v podjetji, razlagati v tem smislu, da ta element sam zase zadostuje za ugotovitev gospodarske narave dejavnosti zagotavljanja obveznega zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem – me ta ne prepriča.
69.
Preden se lotim analize, je treba navedeno točko navesti v celoti. Splošno sodišče v njej navaja, da „te ugotovitve[, v skladu s katero je zadevna dejavnost po naravi gospodarska,] ni mogoče omajati, tudi če bi se trdilo, da družbi SZP in VšZP nimata pridobitnega namena. Drži sicer, da v primeru, da zavodi, katerih dejavnost se preučuje, nimajo takega namena, imajo pa nekaj manevrskega prostora za to, da si v določenem obsegu konkurirajo, da bi pritegnili zavarovance, taka konkurenca ne more samodejno omajati negospodarske narave njihove dejavnosti, zlasti če je bil ta dejavnik konkurence uveden z namenom spodbuditi zdravstvene sklade k opravljanju svoje dejavnosti v skladu z načeli dobrega upravljanja (sodba z dne 16. marca 2004, AOK Bundesverband in drugi, C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150, točka 56). Vendar iz sodne prakse, navedene v točki 48 zgoraj, izhaja, da dejstvo, da je ponujanje blaga in storitev nepridobitno, ni ovira za to, da se subjekt, ki opravlja te dejavnosti na trgu, obravnava kot podjetje, če je ta ponudba konkurenčna ponudbi drugih gospodarskih subjektov, katerih cilj je dobiček. To pomeni, da zgolj dejstvo, da so subjekti v konkurenčnem položaju na danem trgu, še ne odloča o gospodarski naravi dejavnosti, ampak je to prej prisotnost gospodarskih subjektov s pridobitnim namenom na zadevnem trgu. Prav to pa velja v obravnavani zadevi, saj med strankami ni sporno, da na zadevnem trgu drugi gospodarski subjekti dejansko delujejo s pridobitnim namenom, zato bi bilo treba družbi SZP in VšZP zaradi učinka kontaminacije obravnavati kot podjetji.“
70.
Če bi se zadovoljili z zgolj formalno preučitvijo, bi se lahko strinjali z razlago Komisije in Slovaške republike. Pripomniti moram namreč, prvič, da je Splošno sodišče ugotovitve iz točke 69 izpodbijane sodbe navedlo po tem, ko je v točki 68 te sodbe odločilo, da je mogoče gospodarsko naravo zadevne dejavnosti pojasniti z obstojem konkurence glede kakovosti in ponudbe storitev ter prisotnostjo drugih gospodarskih subjektov s pridobitnim namenom, kar bi bilo mogoče razlagati v smislu, da je želelo tako ugotovitev pojasniti s tem, da je že sam pridobitni namen drugih gospodarskih subjektov – ne pa oba elementa skupaj – potreben za ugotovitev gospodarske narave dejavnosti. Drugič, večkrat je uporabilo formulacijo, ki kaže na hierarhijo med zadevnima elementoma („ampak je to prej prisotnost gospodarskih subjektov s pridobitnim namenom na zadevnem trgu“ (
28
)) ali na odvečnost obstoja konkurence glede kakovosti in ponudbe storitev („saj med strankami ni sporno, da na zadevnem trgu drugi gospodarski subjekti dejansko delujejo s pridobitnim namenom, zato bi bilo treba družbi SZP in VšZP zaradi učinka kontaminacije obravnavati kot podjetji“ (
29
)).
71.
Če pa si ogledamo bistveno vsebino točke 69 izpodbijane sodbe, je očitno, da njen namen ni spremeniti ugotovitev iz točke 68 te sodbe, v skladu s katero gospodarska narava dejavnosti zagotavljanja obveznega zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem temelji na dejstvu, da so v tem sistemu socialne varnosti hkrati prisotni konkurenčni položaj in drugi gospodarski subjekti s pridobitnim namenom. V nasprotju s trditvijo Komisije in Slovaške republike se mi namreč zdi, da je mogoče vključitev te točke pripisati dejstvu, da je želelo Splošno sodišče preprosto pojasniti pravno podlago za upoštevanje prisotnosti drugih gospodarskih subjektov s pridobitnim namenom v okviru presoje vprašanja, ali je mogoče dejavnost, kakršna je tista iz obravnavane zadeve, šteti za gospodarsko dejavnost za namene člena 107(1) PDEU.
72.
Zdi se mi, da to izhaja iz parafraziranja navedene točke.
73.
Splošno sodišče je namreč kot izhodišče svojega razlogovanja vzelo hipotezo – kar lahko daje napačen vtis, da gre za obiter dictum (
30
) – da naj družbi SZP in VšZP ne bi delovali s pridobitnim namenom. Če bi bilo tako, nadaljuje Splošno sodišče, zgolj z dejstvom, da imajo družbe, ki delujejo v zadevnem sistemu socialne varnosti, nekaj manevrskega prostora, da si med seboj konkurirajo, samim zase še ne bi bilo mogoče omajati negospodarske narave njihove dejavnosti. Po drugi strani pa bi bila ta dejavnost nujno gospodarska, pojasnjuje Splošno sodišče z napotilom na sodno prakso Sodišča, če bi imeli gospodarski subjekti, ki s svojo ponudbo konkurirajo ponudbi družb SZP in VšZP, pridobitni namen. Torej – in na tem mestu Splošno sodišče brez izrecnega opozorila preide s presoje obravnavane zadeve na navedbo splošnejšega načela – prisotnost gospodarskih subjektov s pridobitnim namenom skupaj z obstojem konkurenčnega položaja pomeni enega od elementov, ki opredeljujejo gospodarsko naravo dejavnosti. Torej bi bilo treba po mnenju Splošnega sodišča – ker to, da imajo druge družbe, ki delujejo v slovaškem sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja, pridobitni namen, ni sporno – dejavnost družb SZP in VšZP za namene njune opredelitve za podjetji obravnavati kot gospodarsko.
74.
Zato menim, da je treba tudi drugi očitek zavrniti.
75.
Tretjič, kar zadeva očitek, da Splošno sodišče ni pojasnilo razlogov, iz katerih ni uporabilo sodne prakse Sodišča, ki je konkreten sistem socialne varnosti vedno opredelilo glede na njegove prevladujoče vidike, ugotavljam, da temelji na zatrjevanem protislovju med ugotovitvijo, da ima slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja „prevladujoče“ socialne, solidarnostne in regulativne vidike (točka 58 izpodbijane sodbe), ter ugotovitvijo, da je dejavnost, ki se opravlja v tem sistemu, gospodarska (točka 68 te sodbe).
76.
Ker – kot je bilo že navedeno v točkah od 61 do 64 teh sklepnih predlogov – v točki 58 izpodbijane sodbe ti vidiki niso opredeljeni kot „prevladujoči“, ampak preprosto kot „pomembni“, je mogoče po mojem mnenju ta očitek le zavrniti.
77.
Četrtič, kar zadeva očitek, da Splošno sodišče ni upoštevalo zakonskih omejitev za uporabo in razdeljevanje dobička, določenih s slovaško zakonodajo, je po mojem mnenju, nasprotno, v točki 64 izpodbijane sodbe ustrezno obrazložilo svoje stališče, saj je navedlo, da za namene opredelitve dejavnosti družb za zdravstveno zavarovanje za gospodarsko ni pomembno dejstvo, da imajo te družbe možnost uporabljati in razdeljevati dobiček, ampak je pomembno to, da si lahko svobodno prizadevajo za dobiček, pri čemer zadnjenavedena možnost dokazuje, da ima gospodarski subjekt pridobitni namen in da torej deluje v gospodarski sferi.
78.
Ker so torej trditve Splošnega sodišča iz tega odlomka izpodbijane sodbe brez pomanjkljivosti, menim, da je treba ta očitek zavrniti.
79.
Petič, kar zadeva očitek Splošnemu sodišču, da ni upoštevalo dejstva, da se je eden od ukrepov, na katere se je nanašal sporni sklep, uporabljal za obdobje, v katerem je bilo zavodom za zdravstveno zavarovanje prepovedano ustvarjanje dobička, menim, da v nasprotju s trditvijo družbe Dôvera v odgovoru na pritožbo v zadevi C‑271/18 P ta očitek ni bil prvič naveden v fazi pritožbe in je torej dopusten. (
31
) Kar pa zadeva njegovo vsebino, sem prepričan, da z njim ni mogoče uspeti, saj – kot je pripomnila družba Union v odgovoru na pritožbo – je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da je treba na vprašanje, ali ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, odgovoriti na podlagi objektivnih dejstev, ki se presojajo na datum, ko Komisija sprejme sklep. (
32
) Torej je moralo Splošno sodišče v obravnavani zadevi preučiti, ali sta družbi SZP in VšZP podjetji, ob upoštevanju položaja, ki je prevladoval, ko je Komisija sprejela svoj sklep. V tem obdobju, torej oktobra 2014, pa je bila prepoved izplačevanja dobička približno tri leta in pol razveljavljena z odločbo slovaškega ustavnega sodišča in torej ni več veljala. Ker Splošnemu sodišču zato ni mogoče upravičeno očitati nezadostnosti obrazložitve v zvezi s tem, je treba po mojem mnenju ta očitek zavrniti.
80.
Nazadnje, kar zadeva očitek glede protislovnosti obrazložitve, ki naj bi izhajala iz dejstva, da je Splošno sodišče v točki 65 izpodbijane sodbe menilo, da si zavodi, ki delujejo v slovaškem sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja, le „v določenem obsegu konkurirajo“, v točki 67 te sodbe pa, da je ta konkurenca „močna in zapletena“, se strinjam s trditvijo družb Dôvera in Union, da zadevno razhajanje temelji na premisi, da je besedna zveza, uporabljena v točki 65 izpodbijane sodbe, enakovredna „omejeni stopnji“ konkurence ali konkurenci, ki se izvaja „v omejenem obsegu“, čeprav je ta besedna zveza dejansko nevtralna in jo je mogoče razlagati le v smislu, da stopnja konkurence ni neomejena. To razliko pri opredelitvi stopnje konkurence je mogoče namreč pojasniti z dejstvom, da je Splošno sodišče pridevnik „določen“ uporabilo za abstraktno opredelitev enega od elementov, ki bi lahko vplival na gospodarsko naravo dejavnosti, medtem ko je pridevnika „močna in zapletena“ uporabilo po tem, ko je bila izvedena taka presoja za opredelitev stopnje konkurence, ki dejansko obstaja med družbami, ki delujejo v slovaškem sistemu zdravstvenega zavarovanja.
81.
V teh okoliščinah menim, da je treba tudi ta očitek zavrniti.
3. Predlog glede prvega pritožbenega razloga v zadevi C‑262/18 P in glede četrtega pritožbenega razloga v zadevi C‑271/18 P
82.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj prvi pritožbeni razlog v zadevi C‑262/18 P in četrti pritožbeni razlog v zadevi C‑271/18 P v celoti zavrne kot neutemeljena.
C.
Drugi pritožbeni razlog Komisije v zadevi C‑262/18 P in tretji pritožbeni razlog Slovaške republike v zadevi C‑271/18 P: napačna uporaba prava pri razlagi pojma „podjetje“ v smislu člena 107(1) PDEU
1. Trditve strank
83.
Komisija in Slovaška republika ob podpori Republike Finske trdita, da je Splošno sodišče napačno razlagalo pojem „podjetje“ v smislu člena 107 PDEU in da ni upoštevalo sodne prakse Sodišča, zlasti sodb AOK Bundesverband in drugi (
33
), Poucet in Pistre (
34
), Cisal (
35
), Kattner Stahlbau (
36
) ter AG2R Prévoyance (
37
), ker je v točkah od 63 do 69 izpodbijane sodbe menilo, da je to, da imajo zavodi, ki delujejo v slovaškem sistemu zdravstvenega zavarovanja, pridobitni namen, skupaj z obstojem določene konkurence med temi zavodi dovolj za opredelitev dejavnosti, ki jih ti opravljajo, za „gospodarsko dejavnost“, čeprav so prisotni prevladujoči negospodarski dejavniki. Slovaška republika k temu dodaja, da je pristop Splošnega sodišča v nasprotju tudi s sodbami Fédération française des sociétés d’assurance in drugi (
38
), Albany (
39
), Brentjens’ (
40
), Drijvende Bokken (
41
) ter Pavlov in drugi (
42
).
84.
Poleg tega naj Splošno sodišče ne bi upoštevalo sodne prakse Sodišča, ker je v točki 69 izpodbijane sodbe menilo, da se subjekti brez pridobitnega namena že samo zaradi prisotnosti subjektov s pridobitnim namenom, ki opravljajo isto dejavnost kot prvonavedeni, „zaradi učinka kontaminacije“ spremenijo v podjetja v smislu člena 107(1) PDEU. Iz sodbe AOK Bundesverband in drugi (
43
) naj bi namreč izhajalo, da bi morala poleg tega, da ima slovaški sistem zdravstvenega zavarovanja „[prevladujoče] socialne, solidarnostne in regulativne vidike“, (
44
) tudi okoliščina, da je namen njegovih gospodarskih značilnosti „zagotavljanje trajnosti sistema ter uresničevanje socialnih in solidarnostnih ciljev, na katerih temelji“, (
45
) Splošno sodišče privesti do ugotovitve, da je navedeni sistem negospodarski. Kar zadeva dobiček, naj bi točka 64 izpodbijane sodbe temeljila na umetnem razlikovanju med možnostjo za svobodno prizadevanje zanj in njegovo ustvarjanje na eni strani ter strogo regulirano možnostjo za njegovo uporabo in razdeljevanje na drugi strani.
85.
Družbi Dôvera in Union odgovarjata, da je izpodbijana sodba skladna s sodno prakso Sodišča. V tej sodbi naj bi bila namreč izvedena zahtevana analiza različnih zadevnih elementov ter teže in cilja vsakega od njih. Kar zadeva sodbo AOK Bundesverband in drugi (
46
), po njunem mnenju obstajajo zelo pomembne dejanske razlike med sistemom, preučenim v njej, in slovaškim sistemom zdravstvenega zavarovanja.
86.
Ti družbi še menita, da očitek v zvezi s tem, da se pristop Splošnega sodišča temeljno razlikuje od sodne prakse Sodišča, temelji na napačni razlagi točke 58 izpodbijane sodbe, saj naj Splošno sodišče ne bi menilo, da so gospodarski elementi v slovaškem sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja „prevladujoči“, ampak je menilo, da so ti elementi zgolj „pomembni“.
87.
Poleg tega družbi Dôvera in Union menita, da Splošno sodišče – v nasprotju s trditvijo Komisije – v točki 64 izpodbijane sodbe ni priznalo, da so bile gospodarske značilnosti tega sistema uvedene za zagotovitev socialnih in solidarnostnih ciljev. Po njunem mnenju so omejitve pri uporabi in razdeljevanju dobička nekaj običajnega in naj ne bi privedle do omejitve konkurence. Poleg tega naj „možnost za uporabo in razdeljevanje dobička“ ne bi bila neločljivo povezana z „možnostjo svobodnega prizadevanja za dobiček in njegovega ustvarjanja“.
88.
Nazadnje družbi Dôvera in Union še menita, da je očitek, usmerjen zoper točko 69 izpodbijane sodbe, brezpredmeten, saj naj ta točka ne bi bila obiter dictum.
2. Presoja
a) Uvodne ugotovitve
89.
Za opredelitev, ali je Splošno sodišče – kot trdita Komisija in Slovaška republika – napačno uporabilo pravo v zvezi z razlago pojma „podjetje“, kot je določen v členu 107(1) PDEU, je treba najprej še enkrat opozoriti, da sta razloga, iz katerih je Splošno sodišče kljub prisotnosti pomembnih socialnih, solidarnostnih in regulativnih vidikov ugotovilo, da je treba slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja opredeliti kot gospodarski sistem, prvič, obstoj konkurence med gospodarskimi subjekti, ki delujejo v njem, in drugič, prisotnost gospodarskih subjektov s pridobitnim namenom poleg subjekta, ki je bil predmet preučevanja.
90.
Zato menim, da je treba najprej preučiti vprašanje, ki se mi zdi a priori najbolj prerekano, in sicer ali je dejstvo, da imajo ti gospodarski subjekti pridobitni namen, sploh upoštevno za ugotovitev (ne)gospodarske narave dane dejavnosti, da bi bil subjekt, ki jo opravlja, opredeljen kot podjetje v smislu člena 107(1) PDEU (naslov (b)).
91.
Potem ko bom izključil upoštevnost takega elementa, bom ob upoštevanju sodne prakse Sodišča v zvezi s tem, kdaj se dejavnosti, ki se opravljajo v sistemih socialne varnosti, opredelijo kot podjetje, preveril, ali konkurenca, ki se dopušča v slovaškem sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja, omogoča ugotovitev, da je treba dejavnost zagotavljanja obveznega zdravstvenega zavarovanja kljub socialnim, solidarnostnim in regulativnim vidikom tega sistema obravnavati, kot da je po naravi gospodarska, kot je menilo Splošno sodišče v izpodbijani sodbi. V zvezi s tem bo moj odgovor nikalen (naslov (c)).
b) Upoštevnost dejstva, da imajo preostali gospodarski subjekti, ki delujejo v sistemu socialne varnosti, pridobitni namen, za namene opredelitve gospodarske dejavnosti
92.
Kot sem že navedel zgoraj, je iz točk 68 in 69 izpodbijane sodbe razvidno, da je po mnenju Splošnega sodišča to, da imajo preostali gospodarski subjekti, ki zagotavljajo obvezno zdravstveno zavarovanje na Slovaškem, pridobitni namen, element, ki kaže na gospodarsko naravo dejavnosti, ki je bila predmet preučevanja.
93.
S tem je Splošno sodišče zavrnilo pristop Komisije, ki je – ker je menila, da ni treba razlikovati med ustvarjanjem in uporabo ali razdeljevanjem dobička – možnost, ponujeno gospodarskim subjektom, prisotnim na zadevnem trgu, da uporabijo in razdeljujejo dobiček, ocenila v okviru preučitve obstoja konkurence med temi gospodarskimi subjekti. Natančneje, Komisija je v svojem sklepu menila – na kar je Splošno sodišče opozorilo v točki 64 izpodbijane sodbe – da zaradi možnosti uporabe in razdeljevanja ustvarjenega dobička še ni mogoče omajati negospodarske narave dejavnosti, ki jo opravljata družbi SZP in VšZP, glede na to, da je ta možnost regulirana strožje kot v klasičnih tržnih sektorjih in da je pogojena z upoštevanjem zahtev, katerih namen je zagotavljanje trajnosti sistema ter uresničevanje socialnih in solidarnostnih ciljev zadevnega sistema. V zvezi s tem je Splošno sodišče sicer priznalo točnost te ugotovitve, vendar je hkrati navedlo, da je ni mogoče upoštevati za izključitev gospodarske narave zadevne dejavnosti, „kolikor hitro gospodarski subjekti na zadevnem trgu privzamejo logiko prizadevanja za dobiček“. (
47
)
94.
Z razlago Splošnega sodišča se ne morem strinjati.
95.
Naj v zvezi s tem pripomnim, da ni bil v sodni praksi Sodišča s področja sistemov socialne varnosti ta element nikoli upoštevan pri presoji narave dejavnosti, ki jo opravljajo zadevni gospodarski subjekti.
96.
Torej bi lahko pričakovali, da nas bo Splošno sodišče napotilo na drugo sodno prakso, ki bi jo bilo mogoče uporabiti kot pravno podlago za upoštevanje zadevnega elementa. Splošno sodišče je namreč v točki 69 izpodbijane sodbe napotilo na „sodno prakso, navedeno v točki 48 zgoraj“, torej sodbi, ki ju je Sodišče izreklo v zadevah Cassa di Risparmio di Firenze in drugi (
48
) ter MOTOE (
49
).
97.
Menim, da si to dvojno napotilo zasluži pozorno preučitev.
98.
Kar zadeva sodbo Cassa di Risparmio di Firenze in drugi (
50
), Splošno sodišče v njej napotuje na odgovor Sodišča v zvezi z (ne)gospodarsko naravo dejavnosti italijanskih bančnih skladov, ko so opravljali gospodarske, nepremičninske in premičninske posle, nujne ali koristne za uresničitev ciljev, ki so bili zanje določeni na področjih, ki so v javnem interesu in družbeno koristna. Natančneje, Splošno sodišče navaja točki 122 in 123 te sodbe, v katerih je Sodišče odločilo, da je treba dejavnost navedenih skladov obravnavati, kot da je po naravi gospodarska, in sicer kljub okoliščini, da ti blago in storitve ponujajo brez pridobitnega namena, „ker je ta ponudba konkurenčna ponudbi subjektov, ki imajo tak namen“.
99.
Kar zadeva sodbo MOTOE (
51
), Splošno sodišče napotuje na točko 27, v kateri je veliki senat Sodišča v zvezi z vprašanjem vpliva, ki naj bi ga imelo to, da zadevni subjekt ni imel pridobitnega namena, na gospodarsko naravo dejavnosti organizacije motociklističnih tekmovanj ter v tem okviru sklepanja pogodb o sponzorstvu, oglaševanju in zavarovanju, opozoril na zgoraj navedeni odlomek iz sodbe Cassa di Risparmio di Firenze in drugi (
52
).
100.
To pomeni, da pravno podlago, ki jo je Splošno sodišče uporabilo za to, da je prisotnost drugih gospodarskih subjektov s pridobitnim namenom v sistemu, v katerem deluje dani subjekt, skupaj z obstojem konkurenčnega položaja povzdignilo na raven odločilnega elementa za opredelitev gospodarske narave dejavnosti, ki jo izvaja tak subjekt, najdemo v točki 123 sodbe Cassa di Risparmio di Firenze in drugi (
53
), kakor jo je potrdil veliki senat Sodišča v sodbi MOTOE (
54
).
101.
Vendar podobno kot Slovaška republika v pritožbi menim, da Splošno sodišče ni pravilno razumelo razmerja med obema zadevnima sodbama, saj Sodišče v sodbi MOTOE (
55
) ni nameravalo podeliti splošne vrednosti formulaciji, uporabljeni v točki 123 sodbe Cassa di Risparmio di Firenze in drugi (
56
), ampak je bil njegov namen prej kot to pojasniti njen obseg.
102.
Čeprav namreč drži, da je Sodišče na zadnjenavedeno sodbo napotilo v točki 27 sodbe MOTOE (
57
), ko se je izreklo o vplivu neobstoja pridobitnega namena grškega avtomobilskega in potovalnega kluba (v nadaljevanju: združenje ELPA) na opredelitev nekaterih njegovih dejavnosti kot gospodarskih, prav tako drži, da je v naslednji točki sodbe MOTOE (
58
) v bistvu navedlo, da dejstvo, da Motosykletistiki Omospondia Ellados NPID (združenje MOTOE), ki je bilo dejavno v istem sektorju kot združenje ELPA, nima pridobitnega namena, nikakor ne vpliva na opredelitev narave dejavnosti, ki jo opravlja združenje ELPA, kar je pojasnilo tako: „Po eni strani ni izključeno, da v Grčiji obstajajo poleg združenj, katerih dejavnost je organizacija in tržno izkoriščanje motociklističnih tekmovanj, katerih cilj ni dobiček, združenja, ki imajo za cilj dobiček in ki so tako v konkurenčnem položaju z ELPO. Po drugi strani se lahko združenja, katerih cilj ni dobiček in ponujajo blago ali storitve na določenem trgu, znajdejo v konkurenčnem položaju. Uspeh ali gospodarsko preživetje takih združenj je namreč dolgoročno odvisno od njihovih zmogljivosti na zadevnem trgu uveljaviti storitve, ki jih ponujajo, v škodo storitev, ki jih ponujajo drugi izvajalci.“
103.
Sodišče je po mojem mnenju tako menilo, da je mogoče dejavnost opredeliti kot gospodarsko, tudi če je prisotnost konkurentov s pridobitnim namenom zgolj hipotetična („ni izključeno, da […] obstajajo“) ali če konkurenti nimajo nikakršnega pridobitnega namena („se lahko združenja, katerih cilj ni dobiček […], znajdejo v konkurenčnem položaju“). (
59
)
104.
Menim, da Sodišče s tem še zdaleč ni nameravalo formulacije, uporabljene v sodbi Cassa di Risparmio di Firenze in drugi (
60
), uporabiti zunaj dejanskega okvira, v katerem je bila izoblikovana, ampak je svojo sodno prakso pojasnilo z navedbo, da pridobitnega namena konkurentov subjekta, katerega dejavnost se preučuje, nikakor ni mogoče upoštevati v okviru presoje narave dejavnosti. Upoštevati pa je mogoče samo dejstvo, da so zadevni subjekti v konkurenčnem položaju.
105.
Poleg tega je treba še pripomniti, da je Sodišče na drugem področju že sprejelo, da so lahko nekatere dejavnosti po naravi negospodarske kljub dejstvu, da nekateri subjekti, ki jih opravljajo, delujejo s pridobitnim namenom. (
61
) V sodbi Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania je namreč menilo, da ustanove, ki so del sistema javnega izobraževanja in se financirajo iz javnih sredstev, ne opravljajo gospodarske dejavnosti, ko ponujajo izobraževalne storitve, ne da bi pri tem upoštevalo dejstvo, da ustanove, ki se financirajo z zasebnimi sredstvi, te iste storitve ponujajo za plačilo. (
62
)
106.
Zdi se mi, da je ta razlaga podkrepljena s klasično sodno prakso v zvezi s pojmom „podjetje“. To, ali ima dani gospodarski subjekt pridobitni namen, je namreč na splošno odvisno od njegovega pravnega statusa, tega pa v skladu s tovrstno sodno prakso pri opredelitvi, ali je gospodarski subjekt podjetje, ni mogoče upoštevati. (
63
)
107.
Zato menim, da je Splošno sodišče storilo napako pri razlagi pojma „podjetje“, na katerega se nanaša člen 107(1) PDEU, ker je v točki 68 izpodbijane sodbe menilo, da je to, da imajo zasebne zavarovalnice pridobitni namen, element, ki kaže na gospodarsko naravo dejavnosti zagotavljanja obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki jo opravljata družbi SZP in VšZP.
c) Obstoj zadostne stopnje konkurence za utemeljitev opredelitve za gospodarsko dejavnost
108.
Uvodoma je treba na kratko spomniti na načela, na podlagi katerih je Sodišče opredelilo obseg pojma „podjetje“ v konkurenčnem pravu Unije.
109.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba ta pojem razumeti funkcionalno in označuje vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na njegov pravni status in način financiranja. (
64
) V tem smislu Sodišče gospodarsko dejavnost opredeljuje kot vsako dejavnost ponujanja blaga ali storitev na določenem trgu. (
65
)
110.
Povedano drugače, to, ali se neka dejavnost opredeli kot gospodarska ali ne, ima zelo pomembno posledico, saj je odgovor na vprašanje, ali se pravila o konkurenci iz Pogodbe uporabljajo za dejanski položaj, ki se preučuje, odvisen prav od izida te presoje. To pomeni, da Sodišče, ko mora opraviti tako presojo, nujno stopi – kot je dobro ponazoril generalni pravobranilec M. Poiares Maduro v sklepnih predlogih v zadevi FENIN/Komisija (
66
) – na „nevaren teren“, saj mora najti ravnotežje med varstvom neizkrivljene konkurence na notranjem trgu in upoštevanjem pristojnosti držav članic.
111.
Zato postane navedena presoja še posebej občutljiva, kadar je treba oceniti (ne)gospodarsko naravo dejavnosti, ki se izvajajo na področjih v izključni pristojnosti držav članic, kot je v obravnavani zadevi organizacija sistemov socialne varnosti.
112.
Na takem področju se zgoraj navedeno ravnotežje doseže, kot je opisano v nadaljevanju. Po eni strani je bilo v sodni praksi vedno znova potrjeno, da lahko države članice načeloma prosto organizirajo svoje sisteme socialne varnosti, kot to želijo, (
67
) po drugi strani pa je bilo v njej napoteno na to, da morajo države članice kljub vsemu upoštevati zahtevo po doslednosti v tem smislu, da lahko ne uporabijo pravil o konkurenci za nekatere dejavnosti le pod pogojem, da dejansko izvajajo načelo solidarnosti. (
68
)
113.
Predmet preučevanja Sodišča je namreč proizvod nacionalnih pravil, ki urejajo konkretno delovanje vsakega sistema socialne varnosti. Povedano drugače, Sodišče si postavi to vprašanje: ali je bil nacionalni pravni okvir zasnovan tako, da je treba šteti, da subjekti, ki delujejo v zadevnem sistemu, blago ali storitve ponujajo na trgu oziroma, če smo natančnejši, v konkurenčnem položaju? Le če je odgovor na to vprašanje nikalen, se zadevna dejavnost opredeli kot negospodarska, s čimer je izključena uporaba pravil o konkurenci.
114.
Kadar so preučevani sistemi socialne varnosti po naravi mešani, ker se v njih prepletajo negospodarski elementi in elementi, ki kažejo na prisotnost trga, je opredelitev dejavnosti, ki se opravlja v njih, odvisna od analize različnih zadevnih elementov ter teže in cilja vsakega od njih. Z drugimi besedami, njihova opredelitev je „vprašanje stopnje“. (
69
)
115.
Ne glede na kazuistični pristop Sodišča na tem področju je mogoče po preučitvi prve skupine odločb, o katerih so stranke razpravljale v svojih vlogah, torej sodb Poucet in Pistre (
70
), Cisal (
71
), AOK Bundesverband in drugi (
72
), Kattner Stahlbau (
73
) ter AG2R Prévoyance (
74
), razbrati več značilnosti, ki kažejo na to, da dejavnost po naravi ni gospodarska, in sicer, prvič, socialni namen sistema, drugič, izvajanje načela solidarnosti in, tretjič, nadzor države.
116.
Nobenega dvoma ni o tem, da ima sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem vse te značilnosti, kar je Splošno sodišče priznalo v točkah od 55 do 57 izpodbijane sodbe. Prvič, prizadeva si za uresničitev socialnega cilja, saj je njegov namen vsem prebivalcem Slovaške zagotoviti kritje zdravstvenih tveganj ne glede na njihove premoženjske razmere in zdravstveno stanje. Drugič, ta sistem vključuje velik del elementov, ki v skladu s sodno prakso kažejo na izvajanje načela solidarnosti, saj določa obvezno vključitev vanj, obvezne prispevke, katerih znesek je določen sorazmerno s prihodki zavarovancev in hkrati neodvisno od tveganj, ki izhajajo zlasti iz starosti ali zdravstvenega stanja zavarovancev, enak nabor obveznih zakonskih prejemkov za vse zavarovance, neobstoj neposredne povezave med izplačanimi prejemki in zneskom plačanih prispevkov ter izravnalno shemo. (
75
) Tretjič, ta sistem vključuje elemente, ki v skladu s sodno prakso kažejo na prisotnost državnega nadzora, in sicer dejstvo, da je bil vsak zavod za zdravstveno zavarovanje ustanovljen z namenom, da bi zagotavljal tako zavarovanje, in poleg zakonsko določenih ne sme izvajati drugih dejavnosti, nemožnost vpliva navedenih zavodov na višino prispevkov in obseg obveznih zakonskih prejemkov, kar je določeno z zakonom, ter nadzor nad spoštovanjem zakonskega okvira, ki ga zagotavlja regulativni organ (slovaški organ za sanitarni nadzor ali HSA), ki ukrepa v primeru kršitve. (
76
)
117.
Ob upoštevanju te stopnje solidarnosti je Sodišče v okviru preizkusa predloženih pritožbenih razlogov pozvano, naj zavzame stališče o vprašanju, ali – kot je ugotovilo Splošno sodišče na podlagi analize, ki jo je opravilo v točkah od 65 do 68 izpodbijane sodbe – manevrski prostor, ki ga je slovaški zakonodajalec dal na voljo zavarovalnicam, da si med seboj konkurirajo, kljub vsemu zadostuje za to, da je dejavnost zagotavljanja zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem gospodarska dejavnost. Naj spomnim, da Splošno sodišče v zvezi s tem napotuje na te vidike: prvič, konkurenca glede kakovosti in učinkovitosti procesa nakupa, drugič, konkurenca glede kakovosti in obsega ponudbe, saj lahko zavodi za zdravstveno zavarovanje obvezne prejemke prosto dopolnijo s povezanimi brezplačnimi prejemki, ter tretjič, okoliščina, da lahko zavarovanci izberejo svoj zavod za zdravstveno zavarovanje in ga enkrat na leto zamenjajo.
118.
Vendar menim, da je treba v zvezi s konkurenco glede kakovosti in učinkovitosti procesov nakupa, ki naj bi izhajala iz svobode pri pogajanjih in sklenitvi pogodb s ponudniki zdravstvenih storitev, že takoj povedati, da je v okviru presoje narave dejavnosti zagotavljanja obveznega zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem ni mogoče upoštevati.
119.
Sodišče je namreč v sodbi FENIN/Komisija (
77
) že odločilo, da je dejavnost ponujanja blaga ali storitev na danem trgu tista, ki označuje pojem „gospodarska dejavnost“, ne pa dejavnost nakupa kot taka, zato za namene presoje narave te dejavnosti ni treba razmejiti dejavnosti nakupa proizvoda od njegove uporabe, kar pomeni, da gospodarska ali negospodarska narava poznejše uporabe kupljenega proizvoda nujno določa naravo dejavnosti nakupa. Iz tega sledi, da v obravnavani zadevi ni mogoče šteti, da obstoj konkurence pri nakupu zdravstvenih storitev kaže na gospodarsko naravo dejavnosti zagotavljanja obveznega zdravstvenega zavarovanja, saj je narava take dejavnosti nakupa odvisna od narave dejavnosti zagotavljanja obveznega zdravstvenega zavarovanja . (
78
)
120.
Kar zadeva konkurenco glede kakovosti in obsega ponudbe ter svobodno odločitev zavarovancev za ponudnika zdravstvenega zavarovanja, moram najprej ugotoviti – v nasprotju s tistim, kar je trdila Slovaška republika v pritožbi – da zgolj dejstvo, da so sistemi socialne varnosti, za katere je Sodišče doslej menilo, da vzpostavljajo gospodarsko okolje, kakršni so bili tisti iz sodb Fédération française des sociétés d'assurance in drugi (
79
), Albany (
80
), Brentjens’ (
81
), Drijvende Bokken (
82
) ter Pavlov in drugi (
83
), vključevali veliko pomembnejše gospodarske elemente kot tisti iz obravnavane zadeve (fakultativna ali obvezna vključitev z možnostjo izvzetja, sistemi, ki temeljijo na načelu kapitalizacije, določitev višine prispevkov in obsega prejemkov, prepuščena zadevnim gospodarskim subjektom), samo zase še ne dokazuje, da zadevni elementi ne zadostujejo za ugotovitev gospodarske narave dejavnosti iz obravnavane zadeve.
121.
Po drugi strani pa menim, da bi nas lahko do take ugotovitve privedli sklepi, ki izhajajo iz sodbe AOK Bundesverband in drugi (
84
), v kateri je bilo Sodišču postavljeno vprašanje v zvezi z naravo dejavnosti, ki so jo opravljali nemški skladi za zdravstveno zavarovanje.
122.
Po mojem mnenju je sistem iz te zadeve primerljiv s slovaškim sistemom obveznega zdravstvenega zavarovanja zaradi dveh značilnosti. Prvič, določal je stopnjo solidarnosti, enakovredno zadnjenavedenemu, saj je bila zanj značilna načeloma obvezna vključitev za vse zaposlene, pri čemer je bila višina prispevkov večinoma odvisna od prihodkov zaposlenih, (
85
) zakonsko opredeljene prejemke, enake za vse zavarovance, kar zadeva kategorije obvezne zdravstvene oskrbe, neobstoj neposredne povezave med plačanimi prispevki in prejetimi prejemki ter obliko skupnosti, ustvarjeno prek mehanizma sorazmerne porazdelitve stroškov in tveganj med različne zadevne zdravstvene sklade. (
86
) Drugič, vključeval je enaka dejavnika konkurence kot slovaški sistem, saj so lahko zdravstveni skladi obvezne zakonsko določene prejemke dopolnili z dopolnilnimi fakultativnimi prejemki, zavarovanci pa so lahko prosto izbrali svoj zdravstveni sklad. (
87
)
123.
V tem okviru je Sodišče v bistvu odločilo, da – ob upoštevanju solidarnostnih vidikov sistema – zaradi dejavnikov konkurence dejavnosti zagotavljanja zdravstvenega zavarovanja ni mogoče opredeliti kot gospodarsko. Medtem ko se pravica zavarovancev za namene te presoje sploh ni upoštevala, okoliščina, da so lahko zdravstveni skladi zagotavljali dopolnilne fakultativne prejemke, po mnenju Sodišča ni privedla do take opredelitve, saj so bili obvezni prejemki „večinoma enaki“. (
88
) Glede na skupne značilnosti, navedene v prejšnji točki, sem prepričan, da bi bilo mogoče ugotovitev, do katere je prišlo Sodišče v tej sodbi, prenesti tudi na obravnavani zadevi, (
89
) in sicer še toliko bolj, ker je razpon obveznih prejemkov, enakih za vse zavarovance, ki jih ponujajo družbe za zdravstveno zavarovanje na Slovaškem, izjemno širok, (
90
) medtem ko so povezani brezplačni prejemki omejeni na povračilo stroškov neobveznih cepiv in različne delovne čase klicnih centrov za stranke.
124.
Menim, da negospodarske narave zadevne dejavnosti ni mogoče izpodbijati niti z dejstvom, da slovaška zakonodaja družbam za zdravstveno zavarovanje omogoča uporabo in razdeljevanje dobička, ustvarjenega z opravljanjem njihove dejavnosti.
125.
Pravno podlago za to trditev znova najdemo v sodbi AOK Bundesverband in drugi (
91
).
126.
Naj namreč opozorim, da je nemški sistem poleg elementov, skupnih s sistemom iz obravnavane zadeve, vključeval še dodatni element konkurence, za katerega je mogoče šteti, da ima precejšnjo težo pri analizi narave dejavnosti, ki se opravlja v mešanem sistemu, kakršen je tisti iz obravnavane zadeve, in sicer to, da je bilo v tem sistemu zdravstvenim skladom omogočeno, da si med seboj konkurirajo v zvezi z višino prispevkov, saj so lahko samostojno določili njihovo stopnjo. (
92
)
127.
Vendar niti obstoj manevrskega prostora za medsebojno konkurenco v zvezi s prispevki ni mogel, kot je navedeno v točki 56 te sodbe, omajati negospodarske narave dejavnosti, saj je bil ta element uveden, „da bi zdravstvene sklade spodbudil k temu, da svojo dejavnost opravljajo po načelih dobrega upravljanja, to je najučinkoviteje in stroškovno najugodneje, v interesu dobrega delovanja nemškega sistema socialne varnosti“. Povedano drugače, celo v primeru nedvomno večje stopnje konkurence kot v obravnavani zadevi je Sodišče menilo, da dejavnost zagotavljanja zdravstvenega zavarovanja v Nemčiji po naravi ni gospodarska, in sicer zato, ker je želel nacionalni zakonodajalec – s tem, da je zavarovalne zavode spodbudil k čim učinkovitejšemu delovanju – zagotoviti uresničitev socialnega cilja sistema.
128.
Zdi se mi, da je treba enako ugotoviti v obravnavanih zadevah. Kot namreč priznava tudi samo Splošno sodišče v točki 64 izpodbijane sodbe, je možnost uporabe in razdeljevanja dobička „regulirana strožje kot v klasičnih tržnih sektorjih“, saj je „pogojena z upoštevanjem zahtev, katerih namen je zagotavljanje trajnosti sistema ter uresničevanje socialnih in solidarnostnih ciljev, na katerih temelji“. Te zahteve so obvezno ustvarjanje rezerve v višini do 20 % vplačanega delniškega kapitala namesto 10 %, kot se zahteva za druge družbe, in obvezno ustvarjanje zavarovalno-tehničnih rezervacij za plačilo načrtovanega zdravstvenega varstva za zavarovane osebe na čakalnih seznamih. (
93
) Menim, da obstoj teh zahtev jasno kaže, da je cilj možnosti uporabe in razdeljevanja dobička zagotoviti vzdržnost in kontinuiteto slovaškega sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja, kar pripomore k uresničitvi socialnega cilja tega sistema. (
94
)
129.
Splošneje ima po mojem mnenju Sodišče priložnost, da v sodbi, ki jo bo izreklo, jasno izpostavi načelo, za katero menim, da izhaja iz sodbe AOK Bundesverband in drugi (
95
), in sicer da se dejavnost obravnava kot negospodarska in se zato zanjo ne uporablja člen 107(1) PDEU, če je iz preučevanega nacionalnega sistema socialne varnosti jasno razvidno, da si nacionalni zakonodajalec dosledno (
96
) prizadeva za uresničitev socialnega cilja sistema.
130.
Ob upoštevanju vsega navedenega menim, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je preveč pomena pripisalo vplivu stopnje konkurence, ki jo dopušča slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja, in je zato v točki 70 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da družbi SZP in VšZP, ker opravljata dejavnost, ki je po naravi gospodarska, spadata na področje uporabe pojma „podjetja“, kot je določen v členu 107(1) PDEU.
3. Predlog glede drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑262/18 P in glede tretjega pritožbenega razloga v zadevi C‑271/18 P
131.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj sprejme drugi pritožbeni razlog v zadevi C‑262/18 P in tretji pritožbeni razlog v zadevi C‑271/18 P.
D.
Tretji pritožbeni razlog Komisije v zadevi C‑262/18 P in drugi pritožbeni razlog Slovaške republike v zadevi C‑271/18 P: izkrivljanje nekaterih dokazov
1. Trditve strank
132.
Komisija in Slovaška republika ob podpori Republike Finske trdita, da je Splošno sodišče večkrat izkrivilo elemente iz spisa. Zlasti naj bi ugotovitev iz točke 67 izpodbijane sodbe, da obstaja „močna in zapletena“ konkurenca kot posledica možnosti pritegniti zavarovance in v zvezi s kakovostjo storitev, temeljila na takem izkrivljanju. Dejavniki konkurence, ki jih je opredelilo Splošno sodišče v točkah 65 in 66 izpodbijane sodbe, naj bi namreč kazali le na obstoj omejene konkurence glede kakovosti nekaterih postranskih vidikov zagotavljanja storitev zdravstvenega zavarovanja.
133.
Slovaška republika k temu dodaja, da je Splošno sodišče izkrivilo dokaze, ker ni upoštevalo dejstva, da se je eden od ukrepov, na katere se je nanašal sporni sklep, uporabljal v obdobju, v katerem je bilo zavarovalnim zavodom prepovedano razdeljevati dobiček. Ugotovitev iz točke 64 izpodbijane sodbe, da imajo zavarovalni zavodi na Slovaškem možnost „svobodnega“ prizadevanja za dobiček in njegovega ustvarjanja, naj bi prav tako pomenila izkrivljanje.
134.
Družbi Dôvera in Union menita, da sta ta pritožbena razloga nedopustna, saj naj Komisija in Slovaška republika ne bi navedli dokazov, ki naj bi bili izkrivljeni, ampak naj bi Sodišču le predlagali novo presojo dejstev. Vsekakor naj bi dokazi, predloženi Splošnemu sodišču, podkrepljevali njegovo ugotovitev glede obstoja močne in zapletene konkurence.
135.
Poleg tega naj trditev, da bi moralo Splošno sodišče upoštevati dejstvo, da se je eden od ukrepov, na katere se je nanašal sporni sklep, uporabljal v obdobju, ko je bilo zavarovalnim zavodom prepovedano razdeljevati dobiček, nedopustna, saj naj bi bila prvič navedena v fazi pritožbe, vsekakor pa naj bi bila brezpredmetna in neutemeljena. Ugotovitev v zvezi z možnostjo „svobodnega“ prizadevanja za dobiček in njegovega ustvarjanja naj ne bi bila v nasprotju z obstojem predpisov glede ustvarjanja dobička.
2. Presoja
136.
Uvodoma menim, da je koristno navesti nekaj temeljnih načel, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča v zvezi z izkrivljanjem dokazov.
137.
Najprej bi želel poudariti, da je v skladu s tradicionalno sodno prakso vprašanje, ali imajo postopkovni dokumenti dokazno moč ali ne, odvisno od proste presoje dejstev Splošnega sodišča, ki v okviru pritožbene stopnje ni predmet nadzora Sodišča, razen v primeru izkrivljanja dokazov. (
97
)
138.
Tako izkrivljanje mora očitno izhajati iz listin v spisu, ne da bi bilo treba opraviti novo presojo dejanskega stanja in dokazov. (
98
) Da bi se dokazal obstoj izkrivljanja, ne zadostuje, da se predlaga razlaga navedenih dokazov, ki se razlikuje od razlage Splošnega sodišča. (
99
) V ta namen mora pritožnik natančno navesti dokaze, ki naj bi jih Splošno sodišče izkrivilo, in dokazati napake pri presoji, na podlagi katerih naj bi Splošno sodišče navedene dokaze po njegovem mnenju izkrivilo. (
100
)
139.
Naj v obravnavani zadevi, kar na prvem mestu zadeva očitek v zvezi z izkrivljanjem dokazov glede začasnega obstoja prepovedi zavodom za zdravstveno zavarovanje, da bi razdeljevali dobiček, uvodoma ugotovim, da je Slovaška republika – v nasprotju s trditvijo, ki jo je navedla družba Dôvera v odgovoru na pritožbo – na to okoliščino že opozorila v točki 53 intervencijske vloge pred Splošnim sodiščem, kar pomeni, da ta trditev ni bila prvič navedena v fazi pritožbe. Vendar hkrati ugotavljam, da je Slovaška republika v pritožbi zgolj navedla, da prepoved razdeljevanja dobička izhaja iz več procesnih aktov, ne da bi ob tem navedla kakršen koli element, ki naj bi ga Splošno sodišče v izpodbijani sodbi očitno napačno predstavilo. Menim, da je namen tega očitka dejansko izpodbijati dejstvo, da Splošno sodišče tega elementa ni upoštevalo, ker je menilo, da je za njegovo presojo neupošteven. Vendar to pomeni presojo dokazov, ki je kot take Sodišče v fazi pritožbe ne more nadzirati. Menim, da je treba ta očitek tako razglasiti za nedopusten.
140.
Na drugem mestu, kar zadeva vprašanje, ali ugotovitev Splošnega sodišča iz točke 64 izpodbijane sodbe, v skladu s katero imajo zavarovalni zavodi na Slovaškem možnost „svobodnega“ prizadevanja za dobiček in njegovega ustvarjanja, pomeni izkrivljanje, ugotavljam, da Slovaška republika ne navaja nobenega posebnega elementa, ki bi ga Splošno sodišče izkrivilo, saj se omejuje zgolj na generično napotilo na „listine v spisu“. V bistvu se mi zdi, da Slovaška republika pod krinko trditve o izkrivljanju Splošnemu sodišču očita napako pri presoji dejstev. Ne izpodbija namreč tega, da je Splošno sodišče pravilno razumelo omejitve, določene s slovaško zakonodajo, ampak trdi, da se zadevne omejitve – v nasprotju z ugotovitvijo Splošnega sodišča – ne uporabljajo zgolj za možnost za zavode za zdravstveno zavarovanje, da uporabljajo in razdeljujejo dobiček, ampak tudi za možnost, da ta dobiček ustvarjajo. Po mojem mnenju je torej treba ta očitek razglasiti za nedopusten.
141.
Na tretjem mestu Komisija in Slovaška republika trdita, da so bili izkrivljeni dokazi, ker je Splošno sodišče v točki 67 izpodbijane sodbe trdilo, da v slovaškem sistemu zdravstvenega zavarovanja obstaja „močna in zapletena“ konkurenca. V zvezi s tem menim, da so s tem očitkom v bistvu ponovljene trditve, razvite v okviru drugega pritožbenega razloga Komisije in tretjega pritožbenega razloga Slovaške republike, katerih namen je bil ugotoviti, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, za katere pa sem že predlagal, naj se iz razlogov, pojasnjenih v točkah od 89 do 130 teh sklepnih predlogov, zavrnejo.
142.
Če naj Sodišče ta pritožbeni razlog Komisije in zadnjenavedeni očitek Slovaške republike obravnava, kot da se resnično nanašata na izkrivljanje dokazov, zadostuje ugotovitev, da ni Slovaška republika nikoli navedla dokazov, katerih pomen naj bi Splošno sodišče v izpodbijani sodbi izkrivilo. Kar zadeva Komisijo, ta sicer res navaja enega od teh dokazov, in sicer preglednico kritij, ki ponazarja razlike med kritji različnih zavodov za zdravstveno zavarovanje, vendar tudi v tem primeru drži, da ni nikakor opredelila analitičnih napak, ki naj bi Splošno sodišče privedle do takega izkrivljanja. Torej je treba po mojem mnenju zadevni pritožbeni razlog Komisije in očitek Slovaške republike razglasiti za nedopustna.
3. Predlog glede tretjega pritožbenega razloga v zadevi C‑262/18 P in glede drugega pritožbenega razloga v zadevi C‑271/18 P
143.
Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj tretji pritožbeni razlog v zadevi C‑262/18 P in drugi pritožbeni razlog v zadevi C‑271/18 P v celoti razglasi za nedopustna.
V. Nasprotni pritožbi
A.
Trditve strank
144.
Družba Dôvera v nasprotnih pritožbah navaja en sam pritožbeni razlog, namreč da je Splošno sodišče storilo postopkovno napako in kršilo obveznost obrazložitve, ker je v točki 58 izpodbijane sodbe navedlo, da družba Dôvera ni izpodbijala ugotovitve, da ima slovaški sistem zdravstvenega zavarovanja „[prevladujoče] (
101
) socialne, solidarnostne in regulativne vidike“. V podporo temu pritožbenemu razlogu opozarja na nekaj odlomkov iz vlog, ki jih je predložila na prvi stopnji in v katerih je izrecno zavrnila tako ugotovitev.
145.
Vendar je ta pritožbeni razlog po mnenju družbe Dôvera zgolj pogojen, saj je potreben le v malo verjetnem primeru, da Sodišče s sprejetjem ozke razlage formulacije navedene točke izpodbijane sodbe ne bi upoštevalo napake pri prevodu v jeziku postopka, torej v angleški različici te sodbe, v kateri so socialni, solidarnostni in regulativni vidiki navedenega sistema opredeljeni kot „predominant“ (prevladujoči), medtem ko so v francoski različici opredeljeni kot „pomembni“.
146.
Družba Union se pridružuje ugotovitvam družbe Dôvera.
147.
Komisija odgovarja, da sta nasprotni pritožbi nedopustni, če pa bi ju Sodišče obravnavalo kot dopustni, bi moralo ugotoviti, da sta na podlagi angleške različice izpodbijane sodbe utemeljeni. Slovaška republika trdi, da angleška različica te sodbe ne vsebuje nikakršne napake pri prevodu in da sta nasprotni pritožbi vsekakor nedopustni.
B.
Presoja
148.
Ob upoštevanju preudarkov, ki sem jih razvil v točkah od 61 do 64 teh sklepnih predlogov, menim, da točka 58 angleške različice izpodbijane sodbe vsebuje napako pri prevodu. Ker je po mojem mnenju to napako mogoče popraviti s preprosto razlago izpodbijane sodbe, menim, da Sodišče ne bi smelo preučiti nasprotnih pritožb.
149.
Če pa bi Sodišče menilo, da je taka preučitev potrebna, po mojem mnenju ni dvoma o tem, da bo ugotovilo nedopustnost navedenih pritožb zaradi neobstoja pravnega interesa družbe Dôvera.
150.
Iz sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da je predpostavka za obstoj pravnega interesa to, da lahko nasprotna pritožba zaradi izida stranki, ki jo je vložila, zagotovi neko korist. (
102
)
151.
Vendar je Splošno sodišče na prvi stopnji tožbi družbe Dôvera ugodilo in je sporni sklep razveljavilo. Zato mi ni jasno, kakšno korist bi lahko družba Dôvera imela od tega, da bi Sodišče ugodilo njenim nasprotnim pritožbam in razveljavilo točko 58 izpodbijane sodbe v delu, v katerem Splošno sodišče meni, da ta družba ni izpodbijala trditve, da ima slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja prevladujoče socialne, solidarnostne in regulativne vidike. Tudi če bi Sodišče tem nasprotnim pritožbam ugodilo, bi se navedena sprememba nanašala na obrazložitev izpodbijane sodbe in ne bi nikakor vplivala na njen izrek, vsekakor pa ne bi mogla nikakršna sprememba izreka, v katerem je Splošno sodišče ugodilo tožbi družbe Dôvera, tej družbi prinesti prav nobene koristi.
C.
Predlog glede nasprotne pritožbe v zadevah C‑262/18 P in C‑271/18 P
152.
Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj ne preuči nasprotnih pritožb, ki ju je družba Dôvera vložila v zadevah C‑262/18 P in C‑271/18 P.
VI. Tožba pred Splošnim sodiščem
153.
Člen 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije določa, da če je pritožba utemeljena in Sodišče razveljavi odločitev Splošnega sodišča, lahko Sodišče, če stanje postopka to dovoljuje, samo dokončno odloči o zadevi ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
154.
V obravnavani zadevi menim, da Sodišče lahko odloči o tožbenih razlogih družbe Dôvera pred Splošnim sodiščem.
155.
Kar zadeva drugi tožbeni razlog, predlagam, naj ga v skladu s točkami od 89 do 130 teh sklepnih predlogov zavrne.
156.
Kar zadeva prvi tožbeni razlog, kot je povzet v točki 7 teh sklepnih predlogov, prav tako predlagam, naj ga v celoti zavrne. V zvezi s prvim očitkom iz tega tožbenega razloga iz funkcionalnega pristopa k pojmu „podjetje“, na katerega sem napotil v točki 109 teh sklepnih predlogov, namreč izhaja, da je opredelitev subjekta za podjetje vedno povezana s točno določeno dejavnostjo. Z drugimi besedami, subjekt, ki izvaja gospodarske in negospodarske dejavnosti, je treba obravnavati kot podjetje le v zvezi z gospodarskimi dejavnostmi. Zato je treba ta očitek zavrniti. Kar zadeva drugi očitek, je iz ustaljene sodne prakse, na katero je bilo opozorjeno v točkah 114 in 115 teh sklepnih predlogov, razvidno, da je opredelitev dejavnosti, ki se opravlja v mešanih sistemih socialne varnosti, za gospodarsko, odvisna od opravljenega ponderiranja, ki vključuje analizo različnih gospodarskih in negospodarskih elementov nacionalnega sistema ter teže in cilja vsakega od njih. Iz tega logično izhaja, da je trditev, da kakršen koli gospodarski element zadostuje za to, da povzroči tako opredelitev, s pravnega vidika napačna. Menim, da je treba tudi drugi očitek zavrniti.
VII. Stroški
157.
Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če je pritožba utemeljena in Sodišče samo dokončno odloči v sporu, o stroških odloči Sodišče.
158.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika, ki se uporablja za pritožbeni postopek na podlagi člena 184(1) tega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker sta Komisija in Slovaška republika to predlagali, je treba družbi Dôvera naložiti plačilo stroškov v zvezi s postopkom pred Splošnim sodiščem in s to pritožbo.
159.
V skladu s členom 140(1) Poslovnika Sodišča države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Republika Finska, ki je v postopkih intervenirala, mora torej nositi svoje stroške, priglašene v okviru te pritožbe.
160.
V skladu s členom 140(3) Poslovnika lahko Sodišče intervenientu, ki ni eden od subjektov iz prvih dveh odstavkov, naloži, da nosi svoje stroške. Treba je odločiti, da mora družba Union nositi svoje stroške, priglašene v okviru postopka pred Splošnim sodiščem in te pritožbe.
VIII. Predlog
161.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj odloči tako:
1.
Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 5. februarja 2018, Dôvera zdravotná poist’ovňa/Komisija (T‑216/15, neobjavljena, EU:T:2018:64), se razveljavi.
2.
Tožbo, ki jo je vložila družba Dôvera zdravotná poist’ovňa a.s. pred Splošnim sodiščem Evropske unije, je treba zavrniti.
3.
Nasprotni pritožbi se zavrneta.
4.
Družba Dôvera zdravotná poist’ovňa a.s. nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija v okviru postopka pred Splošnim sodiščem in te pritožbe. Poleg tega družba Dôvera zdravotná poist’ovňa a.s. nosi stroške, ki jih je Republika Slovaška priglasila v okviru te pritožbe.
5.
Družba Union zdravotná poist’ovňa a.s. nosi svoje stroške, nastale v okviru postopka pred Splošnim sodiščem in te pritožbe.
6.
Republika Finska nosi svoje stroške, nastale v okviru te pritožbe.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Sklep Komisije (EU) 2015/248 z dne 15. oktobra 2014 o ukrepih SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), ki jih je Slovaška republika izvedla v korist zdravstvenih zavarovalnic Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) in Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) (UL 2015, L 41, str. 25).
(
3
)	Izpodbijana sodba, točke od 45 do 53.
(
4
)	Izpodbijana sodba, točka 54.
(
5
)	Izpodbijana sodba, točki 63 in 64.
(
6
)	Izpodbijana sodba, točke od 65 do 67.
(
7
)	Izpodbijana sodba, točka 68.
(
8
)	Glej v tem smislu sodbe z dne 29. februarja 1996, Belgija/Komisija (C‑56/93, EU:C:1996:64, točka 11); z dne 8. maja 2003, Italija in SIM 2 Multimedia/Komisija (C‑328/99 in C‑399/00, EU:C:2003:252, točka 39); z dne 1. julija 2008, Chronopost in La Poste/UFEX in drugi (C‑341/06 P in C‑342/06 P, EU:C:2008:375, točka 143), in z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točka 114).
(
9
)	Glej zlasti sodbo z dne 29. februarja 1996, Belgija/Komisija (C‑56/93, EU:C:1996:64, točka 11).
(
10
)	Glej sodbo z dne 2. septembra 2010, Komisija/Deutsche Post (C‑399/08 P, EU:C:2010:481, točka 97).
(
11
)	Sodba z dne 17. septembra 1980, Philip Morris Holland/Komisija (730/79, EU:C:1980:209, točka 24), v kateri je Sodišče prvič pojasnilo, da ima Komisija pri presoji združljivosti „diskrecijsko pravico, katere izvrševanje zajema gospodarsko in socialno presojo, ki jo je treba opraviti v okviru Skupnosti“.
(
12
)	To je formulacija, ki jo Sodišče nenehno ponavlja in ki je bila prvič uporabljena v sodbi z dne 16. maja 2000, Francija/Ladbroke Racing in Komisija (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, točka 25).
(
13
)	Ene od odločb, na katere je napotila Slovaška republika, to je sodbe z dne 15. februarja 2005, Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87), ne bom analiziral, saj je bila izdana na področju varstva konkurence, ne pa na področju državnih pomoči. Menim, da ta element nujno pomeni, da zadevne sodbe ni mogoče upoštevati pri opredelitvi, ali presoje Komisije v zvezi z vprašanjem, ali družbi SZP in VšZP spadata na področje uporabe pojma „podjetje“ iz člena 107(1) PDEU, pomenijo zapletene ekonomske presoje, saj na to opredelitev močno vpliva objektivnost pojma državne pomoči.
(
14
)	Sklep z dne 25. aprila 2002 (C‑323/00 P, EU:C:2011:260).
(
15
)	Sodba z dne 22. novembra 2007 (C‑525/04 P, EU:C:2007:698).
(
16
)	Sodba z dne 1. julija 2008 (C‑341/06 P in C‑342/06 P, EU:C:2008:375).
(
17
)	Sodba z dne 2. septembra 2010 (C‑290/07 P, EU:C:2010:480).
(
18
)	Sodba z dne 24. oktobra 2013 (C‑214/12 P, C‑215/12 P in C‑223/12 P, EU:C:2013:682).
(
19
)	Ta merila so opredeljena v Obvestilu Komisije o pojmu državne pomoči po členu 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2016, C 262, str. 1) v točki 74.
(
20
)	Poleg odločb, ki jih navaja Slovaška republika, glej tudi sodbi z dne 29. februarja 1996, Belgija/Komisija (C‑56/93, EU:C:1996:64, točki 10 in 11), in z dne 8. maja 2003, Italija in SIM 2 Multimedia/Komisija (C‑328/99 in C‑399/00, EU:C:2003:252, točki 38 in 39).
(
21
)	Glej sodbe z dne 22. novembra 2007, Španija/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, točka 59); z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, točka 68); z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, točka 74), in z dne 30. novembra 2016, Komisija/Francija in Orange (C‑486/15 P, EU:C:2016:912, točka 90).
(
22
)	Glej v zvezi s tem sodbo z dne 10. julija 1986, Belgija/Komisija (234/84, EU:C:1986:302, točka 14).
(
23
)	Glej zlasti sodbo z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točke od 82 do 85 in 105).
(
24
)	Sodba z dne 2. septembra 2010 (C‑290/07, EU:C:2010:480, točka 70). Moj poudarek.
(
25
)	Glej Ritleng, D., „Le juge communautaire de la légalité et le pouvoir discrétionnaire des institutions communautaires“, AJDA, 1999, št. 9, str. 645.
(
26
)	Glej oddelek C teh sklepnih predlogov.
(
27
)	Moj poudarek.
(
28
)	Moj poudarek.
(
29
)	Moj poudarek.
(
30
)	V odgovorih na pritožbi, ki sta ju družbi Dôvera in Union vložili v teh združenih zadevah, sta ti družbi namreč trdili, da bi bilo treba navedeni očitek, ker je usmerjen proti obiter dictum, zavrniti kot brezpredmeten. Iz razlage, ki sem jo razvil v točki 71 teh sklepnih predlogov, je razvidno, da se s tako razlago ne strinjam.
(
31
)	Naj spomnim, da bi v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča to, da se stranki dopusti, da pred Sodiščem prvič navede razlog, ki ga ni navedla pred Splošnim sodiščem, pomenilo, da ji je dovoljeno Sodišču, katerega pristojnost je v okviru pritožbe omejena, predložiti spor, katerega predmet je širši od tistega, o katerem je odločalo Splošno sodišče. Glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2019, Bayerische Motoren Werke in Freistaat Sachsen/Komisija (C‑654/17 P, EU:C:2019:634).
(
32
)	Glej zlasti sodbo z dne 11. decembra 2008, Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, točka 50).
(
33
)	Sodba z dne 16. marca 2004 (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150).
(
34
)	Sodba z dne 17. februarja 1993 (C‑159/91 in C‑160/91, EU:C:1993:63).
(
35
)	Sodba z dne 22. januarja 2002 (C‑218/00, EU:C:2002:36).
(
36
)	Sodba z dne 5. marca 2009 (C‑350/07, EU:C:2009:127).
(
37
)	Sodba z dne 3. marca 2011 (C‑437/09, EU:C:2011:112).
(
38
)	Sodba z dne 16. novembra 1995 (C‑244/94, EU:C:1995:392).
(
39
)	Sodba z dne 21. septembra 1999 (C‑67/96, EU:C:1999:430).
(
40
)	Sodba z dne 21. septembra 1999 (od C‑115/97 do C‑117/97, EU:C:1999:434).
(
41
)	Sodba z dne 21. septembra 1999 (C‑219/97, EU:C:1999:437).
(
42
)	Sodba z dne 12. septembra 2000 (od C‑180/98 do C‑184/98, EU:C:2000:428).
(
43
)	Sodba z dne 16. marca 2004 (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150).
(
44
)	Točka 58 izpodbijane sodbe.
(
45
)	Točka 64 izpodbijane sodbe.
(
46
)	Sodba z dne 16. marca 2004 (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150).
(
47
)	Moj poudarek.
(
48
)	Sodba z dne 10. januarja 2006 (C‑222/04, EU:C:2006:8).
(
49
)	Sodba z dne 1. julija 2008 (C‑49/07, EU:C:2008:376).
(
50
)	Sodba z dne 10. januarja 2006 (C‑222/04, EU:C:2006:8).
(
51
)	Sodba z dne 1. julija 2008 (C‑49/07, EU:C:2008:376).
(
52
)	Sodba z dne 10. januarja 2006 (C‑222/04, EU:C:2006:8).
(
53
)	Sodba z dne 10. januarja 2006 (C‑222/04, EU:C:2006:8).
(
54
)	Sodba z dne 1. julija 2008 (C‑49/07, EU:C:2008:376).
(
55
)	Sodba z dne 1. julija 2008 (C‑49/07, EU:C:2008:376).
(
56
)	Sodba z dne 10. januarja 2006 (C‑222/04, EU:C:2006:8).
(
57
)	Sodba z dne 1. julija 2008 (C‑49/07, EU:C:2008:376).
(
58
)	Sodba z dne 1. julija 2008 (C‑49/07, EU:C:2008:376).
(
59
)	Zdi se mi, da se je Sodišče močno zgledovalo po upoštevnem odlomku sklepnih predlogov generalne pravobranilke J. Kokott, predstavljenih v tej zadevi (C‑49/07, EU:C:2008:142, točki 41 in 42), v skladu s katerim „[z]oper opredelitev kot gospodarska dejavnost in s tem povezani lastnosti podjetja tudi ne govori dejstvo, da ima organizacija, kakršna je ELPA, status nepridobitnega društva, da torej svoje dejavnosti opravlja brez namena ustvarjanja dobička. Tudi take organizacije lahko na trgu s svojimi storitvami tekmujejo z drugimi gospodarskimi subjekti, ne glede na to, ali imajo drugi gospodarski subjekti pridobitni namen ali ne. To kaže obravnavani primer posebno nazorno, saj imata grški združenji brez pridobitnega namena – ELPA in MOTOE – cilj organizirati in tržiti motociklistične dirke v Grčiji. Uspeh takšnih organizacij je dolgoročno odvisen od tega, da se lahko s storitvami, ki jih ponujajo, uveljavijo nasproti drugim ponudnikom in zagotovijo financiranje za svojo dejavnost“ (moj poudarek). Edina razlika je v tem, da poskuša Sodišče – v nasprotju s svojo generalno pravobranilko – to ugotovitev prikazati kot pojasnilo obsega točke 123 sodbe z dne 10. januarja 2006, Cassa di Risparmio di Firenze in drugi (C‑222/04, EU:C:2006:8), kar je po mojem mnenju povzročilo napako pri razlagi, ki jo je storilo Splošno sodišče v obravnavani zadevi.
(
60
)	Sodba z dne 10. januarja 2006 (C‑222/04, EU:C:2006:8).
(
61
)	Kot je pripomnila Komisija v pritožbi, je Splošno sodišče prav tako sprejelo to načelo. V sodbi z dne 28. septembra 2017, Aanbestedingskalender in drugi/Komisija (T‑138/15, neobjavljena, EU:T:2017:675), je namreč potrdilo sporni sklep, v katerem je bilo ugotovljeno, da uporaba platforme za elektronsko javno naročanje, vzpostavljene zato, da so javni naročniki izpolnili zakonske obveznosti, ki so jim bile naložene na podlagi nekaterih direktiv Unije s področja javnega naročanja, ni pomenila gospodarske dejavnosti, in sicer kljub temu, da so gospodarski subjekti s pridobitnim namenom prav tako uporabljali podobne platforme. Sodišče je pritožbo, vloženo zoper to sodbo, nedavno zavrnilo (sodba z dne 7. novembra 2019, Aanbestedingskalender in drugi/Komisija, C‑687/17 P, neobjavljena, EU:C:2019:932).
(
62
)	Sodba z dne 27. junija 2017 (C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 50). Zdi se mi primerno pripomniti, da je Sodišče v točki 46 te sodbe opozorilo na formulacijo iz točke 123 sodbe z dne 10. januarja 2006, Cassa di Risparmio di Firenze in drugi (C‑222/04, EU:C:2006:8). Vendar ugotovitev, ki jo je izpeljalo v zvezi z naravo preučevane dejavnosti, po mojem mnenju potrjuje, da stavek „ker je ta ponudba konkurenčna ponudbi subjektov, ki imajo pridobitni namen“, ni razumljena, kot da se zahteva istočasna prisotnost obeh navedenih elementov.
(
63
)	Ta ustaljena sodna praksa izhaja iz sodbe z dne 23. aprila 1991, Höfner in Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, točka 21).
(
64
)	To je sodna praksa, ki izhaja iz sodbe z dne 23. aprila 1991, Höfner in Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, točka 21). Glej nedavno sodbo z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci (od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, točka 103).
(
65
)	Glej sodbo z dne 25. julija 2018, Komisija/Španija in drugi (C‑128/16 P, EU:C:2018:591, točka 34 in navedena sodna praksa).
(
66
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi FENIN/Komisija (C‑205/03, EU:C:2005:666, točka 26).
(
67
)	Sodba z dne 17. junija 1999, Belgija/Komisija (C‑75/97, EU:C:1999:311, točka 37).
(
68
)	Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi FENIN/Komisija (C‑205/03, EU:C:2005:666, točka 27). Glej tudi ugotovitve, ki sem jih podal v zvezi s sodbo z dne 16. marca 2004, AOK Bundesverband in drugi (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150), v točkah od 125 do 127 in 129 teh sklepnih predlogov.
(
69
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa v združenih zadevah AOK Bundesverband in drugi (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2003:304, točka 35).
(
70
)	Sodba z dne 17. februarja 1993 (C‑159/91 in C‑160/91, EU:C:1993:63).
(
71
)	Sodba z dne 22. januarja 2002 (C‑218/00, EU:C:2002:36).
(
72
)	Sodba z dne 16. marca 2004 (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150).
(
73
)	Sodba z dne 5. marca 2009 (C‑350/07, EU:C:2009:127).
(
74
)	Sodba z dne 3. marca 2011 (C‑437/09, EU:C:2011:112).
(
75
)	V zvezi z zgoraj navedenimi elementi glej sodbe z dne 17. februarja 1993, Poucet in Pistre (C‑159/91 in C‑160/91, EU:C:1993:63, točke 10, 12, 13 in 18); z dne 22. januarja 2002, Cisal (C‑218/00, EU:C:2002:36, točke od 39 do 44); z dne 16. marca 2004, AOK Bundesverband in drugi (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150, točke od 47 do 52); z dne 5. marca 2009, Kattner Stahlbau (C‑350/07, EU:C:2009:127, točke od 44 do 59), in z dne 3. marca 2011, AG2R Prévoyance (C‑437/09, EU:C:2011:112, točke od 47 do 52).
(
76
)	Sodbe z dne 17. februarja 1993, Poucet in Pistre (C‑159/91 in C‑160/91, EU:C:1993:63, točki 14 in 18); z dne 22. januarja 2002, Cisal (C‑218/00, EU:C:2002:36, točke od 43 do 44); z dne 16. marca 2004, AOK Bundesverband in drugi (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150, točke od 48 do 52); z dne 5. marca 2009, Kattner Stahlbau (C‑350/07, EU:C:2009:127, točke od 60 do 65), in z dne 3. marca 2011, AG2R Prévoyance (C‑437/09, EU:C:2011:112, točke od 53 do 65).
(
77
)	Sodba z dne 11. julija 2006 (C‑205/03, EU:C:2006:453, točka 26).
(
78
)	Glej tudi točko 93 spornega sklepa.
(
79
)	Sodba z dne 16. novembra 1995 (C‑244/94, EU:C:1995:392).
(
80
)	Sodba z dne 21. septembra 1999 (C‑67/96, EU:C:1999:430).
(
81
)	Sodba z dne 21. septembra 1999 (od C‑115/97 do C‑117/97, EU:C:1999:434).
(
82
)	Sodba z dne 21. septembra 1999 (C‑219/97, EU:C:1999:437).
(
83
)	Sodba z dne 12. septembra 2000 (C‑180/98 à C‑184/98, EU:C:2000:428).
(
84
)	Sodba z dne 16. marca 2004 (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150).
(
85
)	Sodba z dne 16. marca 2004, AOK Bundesverband in drugi (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150, točki 6 in 7).
(
86
)	Sodba z dne 16. marca 2004, AOK Bundesverband in drugi (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150, točki 52 in 53).
(
87
)	Sodba z dne 16. marca 2004, AOK Bundesverband in drugi (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150, točki 8 in 9).
(
88
)	Sodba z dne 16. marca 2004, AOK Bundesverband in drugi (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150, točka 52).
(
89
)	Treba je pripomniti, da je družba Dôvera na obravnavi trdila, da to ni mogoče, ker se ti zadevi med seboj razlikujeta s treh vidikov: prvič, zavodi za zdravstveno zavarovanje, ki delujejo na slovaškem trgu, nimajo pridobitnega namena; drugič, delujejo v obliki gospodarskih družb; tretjič, lahko se neposredno pogajajo in sklepajo pogodbe s ponudniki zdravstvenih storitev. Kar zadeva zadnjenavedeni element, sem v točkah 118 in 119 teh sklepnih predlogov že pojasnil razlog, iz katerega ga ni mogoče upoštevati. Kar zadeva vprašanje, ali imajo zavarovalni zavodi pridobitni namen, je neupoštevnost tega elementa za namene opredelitve subjekta za podjetje obrazložena v točkah od 92 do 107 teh sklepnih predlogov. Nazadnje, kar zadeva dejstvo, da ti zavodi delujejo v obliki gospodarskih družb, želim zgolj še enkrat opozoriti na klasično sodno prakso, v skladu s katero pravnega statusa subjekta, od katerega je očitno odvisen pridobitni namen, pri navedeni opredelitvi ni mogoče upoštevati. Za zadnji vidik glej sodbo z dne 22. oktobra 2015, EasyPay in Finance Engineering (C‑185/14, EU:C:2015:716, točka 37 in navedena sodna praksa).
(
90
)	Splošno sodišče v izpodbijani sodbi ni izpodbijalo ugotovitve iz točke 87 spornega sklepa, da je obseg obveznih zakonskih prejemkov dejansko zelo širok, saj vključuje skoraj vse zdravstvene posege, ki se zagotavljajo na Slovaškem. Naj v zvezi s tem pripomnim, da Slovaška republika v pritožbi trdi, da 98,9 % vseh zdravstvenih prejemkov, ki se zagotovijo, v celoti povrnejo družbe za zdravstveno zavarovanje iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja, zato se možnost konkuriranja nanaša le na 1,1 % preostalih zdravstvenih prejemkov.
(
91
)	Sodba z dne 16. marca 2004 (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150).
(
92
)	Sodba z dne 16. marca 2004, AOK Bundesverband in drugi (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150, točka 7).
(
93
)	Glej opombo 7, točka 15, spornega sklepa.
(
94
)	Glej točko 95 spornega sklepa.
(
95
)	Sodba z dne 16. marca 2004 (C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 in C‑355/01, EU:C:2004:150).
(
96
)	Gre za zahtevo po doslednosti, na katero sem opozoril v točki 112 teh sklepnih predlogov.
(
97
)	Sodba z dne 11. septembra 2008, Nemčija in drugi/Kronofrance (C‑75/05 P in C‑80/05 P, EU:C:2008:482, točka 78 in navedena sodna praksa).
(
98
)	Glej sodbo z dne 4. aprila 2017, Varuh človekovih pravic/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, točka 83 in navedena sodna praksa).
(
99
)	Glej sodbo z dne 25. julija 2018, QuaMa Quality Management/EUIPO (C‑139/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:608, točka 35 in navedena sodna praksa).
(
100
)	Glej sodbo z dne 25. julija 2018, Španija/Komisija (C‑588/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:607, točka 35 in navedena sodna praksa).
(
101
)	Takšen je dobesedni prevod izraza (v francoščini „prédominants“), uporabljenega v angleški različici izpodbijane sodbe. V francoski različici je uporabljen izraz „importants“ („pomembni“).
(
102
)	Glej zlasti sodbo z dne 21. decembra 2011, Iride/Komisija (C‑329/09, neobjavljena, EU:C:2011:859, točke od 48 do 51 in navedena sodna praksa).