61989J0005
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-5/89 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1.
Con ocasión de la compra por Kaiser Aluminium Inc. de la empresa BUG-Alutechnik GmbH, el Land de Baden-Württemberg concedió una subvención de 2 millones de DM a la empresa BUG-Alutechnik, con la condición de que el Land quedase de este modo liberado de su anterior obligación de garantizar una cantidad de 7 millones de DM y de que la subvención se destinase exclusivamente a aumentar el capital propio.
La finalidad de la ayuda era hacer de BUG-Alutechnik una adquisición interesante para Kaiser Aluminium, quien podría iniciar así un proceso de reestructuración de la empresa adquirida.
Basándose en artículos de prensa, la Comisión envió, el 21 de mayo de 1985, una carta al Gobierno federal solicitándole información sobre la referida ayuda.
Mediante nota verbal de 24 de junio de 1985, el Gobierno federal confirmó la concesión de dicha ayuda y, a petición de la Comisión, completó la referida información por medio de otras dos notas verbales, fechadas los días 8 de agosto y 2 de octubre de 1985.
El 29 de enero de 1986, la Comisión decidió iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE. En el marco de dicho procedimiento, el Gobierno federal presentó observaciones sobre la ayuda de referencia.
Mediante carta de 22 de diciembre de 1987, la Comisión notificó a la República Federal de Alemania su Decisión de 17 de noviembre de 1987 (DO L 79 de 24.3.1988), cuyo artículo 1 dispone que la ayuda de que se trata:
«es ilegal puesto que se otorgó infringiendo las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE. Además, la ayuda resulta incompatible con el mercado común en el sentido del artículo 92 del Tratado».
Mediante nota verbal de 19 de abril de 1988, el Gobierno alemán transmitió a la Comisión una comunicación, fechada el 13 de abril, en la que dicho Gobierno expresaba diversas críticas relativas a algunas afirmaciones y apreciaciones en las que se basaba la Decisión. En particular, el Gobierno alemán señalaba que, teniendo en cuenta que no hubiera sido concedida la subvención si no se hubiese retirado la garantía, el importe de dicha garantía en equivalente subvención debería deducirse del importe de dicha ayuda en equivalente subvención para determinar el valor de la ayuda. Ello tendría como resultado el que en total el valor del proyecto de ayuda en equivalente subvención sería negativo, de manera que una posible recuperación no estaba justificada ni por razones de fondo ni económicas. Por otra parte, el Gobierno alemán exponía que, incluso si se consideraba la concesión de la subvención aisladamente, no estaba en condiciones de recuperar la ayuda por razones relacionadas con la protección de la confianza legítima con arreglo a las disposiciones de la legislación alemana que regulan la procedencia y el ejercicio del derecho a recuperación.
No habiendo considerado pertinentes estos argumentos, la Comisión, mediante carta de 1 de julio de 1988, instó a la República Federal de Alemania a ejecutar la Decisión.
Mediante nota verbal del 9 de diciembre de 1988, el Gobierno alemán transmitió a la Comisión una comunicación, fechada el 2 de diciembre, en la que proponía esperar a que se hubiese dictado sentencia en el asunto Alean (sentencia de 2 de febrero de 1989, 94/87, Rec. 1989, p. 175), jurídicamente similar.
Mediante carta de 23 de diciembre de 1988, la Comisión comunicó al Gobierno alemán que no consideraba oportuno esperar más, de modo que interpuso el presente recurso con arreglo al párrafo 2 del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE.
2.
El recurso se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de enero de 1989.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
3.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
declare que la República Federal de Alemania, al no cumplir la Decisión 88/174/CEE de la Comisión, de 17 de noviembre de 1987, relativa a la ayuda concedida por el Land de Baden-Württemberg de la República Federal de Alemania a BUG-Alutechnik GmbH, empresa que fabrica productos de aluminio semiacabados y acabados, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, especialmente del párrafo 1 del apartado 2 de su artículo 93 y del párrafo 4 de su artículo 189;
—
condene en costas a la República Federal de Alemania.
4.
La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que:
—
desestime el recurso por infundado;
—
condene en costas a la Comisión.
III. Motivos y alegaciones de las partes
5.
La Comisión alega, el carácter obligatorio y firme (por no haber sido impugnada dentro de plazo) de la Decisión no ejecutada.
El Gobierno de la República Federal de Alemania alega la imposibilidad absoluta de ejecutar la Decisión por razones basadas en el principio de la confianza legítima, expresado fundamentalmente en el artículo 48 de la Verwaltungsverfahrensgesetz (Ley de Procedimiento Administrativo) del Land de Baden-Württemberg, ley aplicable en el caso de autos. Esta disposición contiene, además, la prohibición de revocar un acto administrativo declarativo de derechos cuando haya transcurrido el plazo de un año desde que la Administración ha tenido conocimiento de las circunstancias que justificaban la revocación.
Los argumentos de las partes se basan:
a)
en la aplicabilidad de las normas nacionales de procedimiento a la devolución de las ayudas no notificadas;
b)
en la protección de la confianza legítima con arreglo al Derecho nacional;
c)
en la expiración del plazo previsto en el Derecho nacional.
A. Sobre la aplicabilidad de las normas nacionales de procedimiento a la devolución de las ayudas no notificadas
6.
La Comisión subraya que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede eludir sus obligaciones de Derecho comunitario alegando disposiciones, prácticas o situaciones nacio- — nales que supuestamente le impidan cumplir dichas obligaciones. Por consiguiente, resultará inadmisible toda aplicación de normas nacionales de procedimiento que conduzca a negar la existencia de las obligaciones comunitarias de la parte demandada.
La Comisión añade que la demandada no puede invocar la sentencia de 21 de septiembre de 1983 (Deutsche Milchkontor y otros (asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. 1983, p. 2633), que versaba sobre una disposición de Derecho comunitario que contenía una remisión expresa al Derecho nacional, en lo relativo a la restitución de cantidades abonadas indebidamente en concepto de ayuda comunitaria.
De la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, que atribuye efecto directo a la tercera frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE, la Comisión deduce que el Derecho comunitario se opone a toda disposición nacional que pueda privar de su efecto directo a la prohibición de conceder ayudas que no hayan sido notificadas.
En una comunicación publicada en el DO C 318 de 24.11.1983, p. 3, la Comisión ya había llamado la atención de los beneficiarios de las ayudas sobre el carácter precario de su situación jurídica en caso de concesión de tales ayudas. Por consiguiente, no pueden beneficiarse de protección alguna en Derecho comunitario.
7.
Según el Gobierno de la República Federal de Alemania, la Comisión pasa por alto el hecho de que, en la sentencia de 2 de febrero de 1989 (Alean, 94/87, Rec. 1989, p. 175), el Tribunal de Justicia confirmó expresamente que, incluso en el marco de los artículos 92 y siguientes del Tratado CEE, el Derecho comunitario remite al Derecho nacional en materia de restitución de ayudas.
Por lo demás, la citada comunicación de la Comisión no permite que el beneficiario sepa que una determinada ayuda no ha sido notificada o que el procedimiento de examen no ha terminado todavía. Por consiguiente, no es legítimo basarse en dicha comunicación para llegar a la conclusión de que la confianza del beneficiario de la ayuda no es digna de ser protegida.
B. Sobre la protección de la confianza legítima con arreglo al Derecho nacional
8.
La Comisión estima que no resultan en modo alguno convincentes los argumentos de la demandada, sobre la imposibilidad jurídica de recuperar la ayuda, basados en que las disposiciones nacionales no permiten la revocación del acto administrativo que concede dicha ayuda.
Si bien es exacto que en la citada sentencia Alean el Tribunal de Justicia confirmó el principio de la aplicabilidad del Derecho nacional a las relaciones jurídicas que existen entre el Estado miembro y el beneficiario de la ayuda, también es verdad que la misma sentencia precisó que dicha aplicación debe hacerse de manera que la recuperación no resulte prácticamente imposible y teniendo en cuenta el interés de la Comunidad.
Ahora bien, según la argumentación del Gobierno alemán, en la República Federal de Alemania, debido a la confianza legítima de los beneficiarios, ha quedado prácticamente excluida toda recuperación de una ayuda nacional cuando haya sido utilizada de conformidad con los requisitos para su concesión.
La Comisión mantiene que, en los supuestos de ayudas estatales en el sentido del Derecho comunitario, la concepción de la confianza legítima no puede pasar por alto la dimensión comunitaria, en el sentido de que la confianza de un beneficiario en la legalidad de una ayuda concedida incumpliendo la obligación de notificación prevista por el Derecho comunitario no es legítima y no tiene por qué ser protegida en Derecho comunitario cuando el beneficiario no haya comprobado la notificación de la ayuda y el resultado del examen efectuado por la Comisión. Se trata de una consecuencia obligada del efecto directo de la prohibición absoluta de conceder ayudas que no hayan sido notificadas, prohibición contenida en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
La cuestión de las posibilidades subjetivas que tiene el beneficiario de la ayuda de darse cuenta de que existe una infracción forma parte de las relaciones jurídicas entre el Estado miembro y la empresa beneficiaria, de modo que no puede constituir un medio de defensa admisible en el marco de un procedimiento relativo a una infracción del Tratado.
Por otra partej en la ya citada comunicación publicada en el Diario Oficial, la Comisión llamó la atención de todos los beneficiarios potenciales de ayudas sobre su intención de exigir sistemáticamente en el futuro la restitución de las ayudas no notificadas.
Por lo demás, en aquellos supuestos en los que el interés público es perentorio, la legislación nacional alemana autoriza la revocación de la resolución mediante la cual se concede una ayuda, a pesar de la confianza del beneficiario en que eso no suceda. La Administración alemana incumple su obligación de lealtad comunitaria cuando aprecia el interés comunitario en obtener la restitución de la ayuda de una manera contraria a la Decisión de la Comisión, que es obligatoria para ella..
9.
El Gobierno de la República Federal de Alemania estima que está totalmente excluida la revocación del acto administrativo mediante el cual se concede la ayuda por razones relativas a la' protección de la confianza legítima.
Por lo tanto, las autoridades alemanas no podían ponerse de acuerdo con la Comisión sobre modalidades de aplicación que modificasen la Decisión de 17 de noviembre de 1987, ni tampoco podían revocar el acto administrativo y hacer que las cuestiones de Derecho comunitario que se suscitasen en el procedimiento judicial subsiguiente fuesen objeto de remisión al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, puesto que, en virtud de los principios constitucionales alemanes, la autoridad de que se trate tan sólo puede revocar el acto administrativo cuando sea manifiesto para ella que se reúnen los requisitos de la revocación, lo que presupone, en particular, apreciar una negligencia grave y ponderar los diferentes intereses en presencia, para determinar si en el caso concreto la confianza legítima es digna de ser protegida.
Según el Gobierno alemán, en la sentencia de 24 de febrero de 1987 (Deufil, 310/85, Rec. 1987, p. 901), el Tribunal de Justicia ha sentado una jurisprudencia, relativa a la protección de la confianza legítima, que debe conjugarse con la aplicación de las normas nacionales de procedimiento en la apreciación de la oportunidad de revocar un acto administrativo inválido en relación con el Derecho comunitario ; jurisprudencia consagrada por las ya citadas sentencias recaídas en los asuntos Deutsche Milchkontor y Alean.
Más concretamente, continúa el Gobierno alemán, de la citada sentencia Alean puede deducirse que, en lo relativo a la valoración de los diferentes intereses en presencia, tal valoración debe ser efectuada en función del Derecho nacional por las autoridades del Estado miembro de que se trate, las cuales no están vinculadas, a este respecto, por la Decisión de la Comisión.
Tras excluir aquella interpretación de la sentencia Alean, que impone a la República Federal de Alemania la obligación de revocar el acto administrativo y de, en el proceso judicial subsiguiente, hacer que las cuestiones de Derecho comunitario sean objeto de remisión al Tribunal de Justicia, el Gobierno alemán mantiene que la referida sentencia debe interpretarse en el sentido de que, en aquel asunto, a la República Federal de Alemania no le resultaba imposible en la práctica revocar el acto de que se trata. En cambio, tal imposibilidad sí existe en el caso de autos, pues las dimensiones de la empresa no permiten que se le impongan exigencias de diligencia tan rigurosas como a la empresa Alean.
En el caso de autos, continúa el Gobierno alemán, el interés de la confianza legítima de la empresa en la legalidad de los actos del Estado debe prevalecer sobre el interés general comunitario en evitar distorsiones de la competencia mediante la revocación de la ayuda, habida cuenta de que la ayuda se limitaba a sustituir una garantía de un importe mucho más elevado, concedida en el ámbito del Land y que había sido autorizada por la Comisión.
No obstante, el Gobierno alemán subraya que generalmente se dará prioridad al interés comunitario en evitar una distorsión de la competencia, por lo que, en la inmensa mayoría de los casos, resultará posible recuperar las ayudas.
C. Sobre la expiración del plazo previsto en el Derecho nacional
10.
La Comisión considera que la República Federal de Alemania no puede aplicar el plazo de un año que el Derecho nacional prevé para revocar los actos administrativos, pues en ese caso infringiría el artículo 5 del Tratado.
Según ha precisado el Tribunal de Justicia en la ya citada sentencia Deutsche Milchkontor, la aplicación del Derecho nacional no debe conducir a hacer prácticamente imposible la recuperación de las cantidades indebidamente abonadas.
Ahora bien, precisamente es eso lo que es de temer que ocurriría en el caso de las ayudas nacionales no notificadas. En efecto, la aplicación del referido plazo no sólo tendría como consecuencia someter la inspección que la Comisión ejerce sobre las ayudas a disposiciones nacionales en materia de plazos, sino también facilitar al Estado miembro una vía para eludir definitivamente, mediante la fijación de plazos, la inspección eficaz de las ayudas.
La Comisión critica la sugerencia del Gobierno alemán según la cual sería posible evitar la expiración del plazo mediante un recurso por incumplimiento acompañado de una demanda de medidas provisionales. En efecto, añade la Comisión, tales medidas incidirían de hecho en el fondo del asunto; su objetivo único de observar un plazo nacional resulta difícilmente compatible con la finalidad del procedimiento de medidas provisionales; además, cuando se trate de ayudas notificadas con retraso, a la Comisión apenas le resultaría posible acudir al Tribunal de Justicia dentro del plazo, ya que previamente debe agotar la vía administrativa.
Según la Comisión, la aplicación del plazo previsto en la legislación nacional una vez publicada, la decisión negativa sobre la ayuda, choca con el principio de la primacía del Derecho comunitario, principio que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 21 de mayo de 1987, Albako, 249/85, Rec. 1987, p. 2345), se aplica asimismo a las decisiones de la Comisión y es oponible a terceros. Este principio excluye que una resolución incondicional pueda ser anulada por una normativa nacional cuando tenga como consecuencia impedir la ejecución de una decisión de la Comisión. La validez y los efectos de los actos de las instituciones comunitarias dependen únicamente del Derecho comunitario y no del Derecho nacional.
Por último, la Comisión señala que, según la concepción de la parte demandada, la eficacia de una decisión obligatoria en Derecho comunitario dependería de su diligente ejecución por la Administración nacional.
11.
El Gobierno de la República Federal de Alemania no considera que la aplicación del apartado 4 del artículo 48 de la Verwaltungsverfahrensgesetz del Land de Baden-Württemberg suscite dificultades importantes en el ámbito del Derecho comunitario, puesto que la ya citada sentencia Deutsche Milchkontor pone de relieve que el plazo previsto en dicha disposición no sólo se fundamenta en el Derecho de procedimiento nacional, sino también en el principio general de la confianza legítima. Este principio, que está arraigado en el Derecho europeo, exige que, una vez transcurrido un plazo adecuado, el beneficiario de la ayuda se encuentre totalmente protegido frente a posibles demandas de restitución. En opinión del Gobierno federal, el Derecho nacional no hace sino concretar dicho principio.
Aunque la discutida disposición no impone a la Comisión, al menos directamente, obligación alguna, la disposición limita, de hecho e indirectamente, los actos de la Comisión, puesto que, una vez finalizado el plazo de un año, las autoridades nacionales pueden invocar frente a la Comisión una imposibilidad absoluta de revocar el acto de concesión de la ayuda, de modo que la Comisión no podría declarar la obligación de restitución de la misma.
Para el supuesto en que el Tribunal de Justicia estime que no es posible imponer límites a la Comisión, ni siquiera de un modo indirecto y en el terreno de los hechos, el Gobierno federal sugiere que del principio de Derecho comunitario de protección de la confianza legítima se deduzca un plazo equivalente aplicable en el Derecho comunitario. A este respectó, el Gobierno alemán subraya que, en la sentencia de 11 de diciembre de 1973 (Lorenz, 120/73, Rec. 1973, p. 1471), el Tribunal de Justicia estableció un plazo de dos meses para la vía administrativa previa ante la Comisión, y que no se alcanzaría el objetivo de seguridad jurídica que persigue dicho plazo si no se sometiese a determinados plazos el procedimiento de examen posterior.
Para hacerse eco de la inquietud de la Comisión, a saber, la de no permitir que el Estado miembro de que se trate determine con su propio comportamiento el momento inicial del plazo, el Gobierno alemán sugiere una solución basada en los elementos siguientes :
a)
Aplicando de manera analógica en Derecho comunitario el régimen previsto por el Derecho alemán, el plazo quedaría interrumpido por la Decisión de la Comisión que ordena la restitución de la ayuda, Decisión que sería equiparada a la revocación del acto por la Administración competente. En efecto, a partir de dicha fecha, el beneficiario de la ayuda habría de contar con el hecho de que el Estado reclamará la devolución de la ayuda.
Se obtiene así una solución que satisface tanto a los intereses comunitarios como a los intereses privados del beneficiario de la ayuda. De este modo, el principio de protección de la confianza legítima queda plenamente garantizado, pero sin menoscabar la eficacia del Derecho comunitario.
b)
Para eludir la objeción formulada por la Comisión en el sentido de que con frecuencia se informa de las ayudas no notificadas por puro azar y bastante tardíamente, podría fijarse el comienzo del plazo en el momento en que la Comisión tenga conocimiento de la ayuda.
c)
Por último, en caso de que a la Comisión no le resulte posible concluir el procedimiento principal en el plazo de un año, siempre podrá acudir al Tribunal de Justicia para, en el marco de un recurso por incumpliminto, solicitar la adopción de medidas provisionales. El principio general de que un auto sobre medidas provisionales no debe prejuzgar la decisión sobre el fondo debe supeditarse, en este caso, al principio de la eficacia del Derecho comunitario.
G. C. Rodríguez Iglesias
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.