62011TJ0487_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa T‑487/11,
Banco Privado Português, SA, kotipaikka Lissabon (Portugali), ja
Massa Insolvente do Banco Privado Português, SA, kotipaikka Lissabon,
edustajinaan asianajajat C. Fernández Vicién, F. Pereira Coutinho, M. Esperança Pina, T. Mafalda Santos, R. Leandro Vasconcelos ja A. Kéri,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Flynn ja M. Afonso,
vastaajana,
jossa vaaditaan kumoamaan valtiontuesta C 33/09 (ex NN 57/09 ja CP 191/09), jonka Portugali on toteuttanut myöntämällä valtiontakauksen BPP:lle, 20.7.2010 annettu komission päätös 2011/346/EU (EUVL 2011, L 159, s. 95),
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Prek sekä tuomarit I. Labucka ja V. Kreuschitz (esittelevä tuomari),
kirjaaja: johtava hallintovirkamies J. Palacio González,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 14.3.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
Tuomion perustelut
tuomion (1)
Asian tausta
1. Banco Privado Português, SA (jäljempänä BPP) on rahoituslaitos, jonka kotipaikka on Lissabonissa (Portugali) ja joka harjoittaa varainhoitotoimintaa sekä tarjoaa neuvonta- ja pääomasijoituspalveluja yrityksille Portugalissa ja Espanjassa sekä vähäisemmässä määrin Brasiliassa ja Etelä-Afrikassa. BPP:n asiakaskunta koostuu muun muassa yksityisistä ja institutionaalisista tallettajista, mukaan lukien viisi keskinäistä maatalousluottolaitosta, yksi säästöpankki, useita eläkerahastoja ja vakuutusyhtiöitä. BPP:n osakkeita ei ole noteerattu pörssissä. BPP:n taseeseen kirjatut varat olivat 30.6.2008 2,9 miljardia euroa, joka on alle prosentti Portugalin pankkialan yhteenlasketuista varallisuuseristä. BPP:n osakkeet omistaa kokonaisuudessaan holdingyhtiö Privado Holding SGPS (sociedade gestora de participações sociais), SA (jäljempänä holdingyhtiö).
2. BPP:n maksuvalmiusongelmat alkoivat syyskuussa 2008 yleismaailmallisen taloustilanteen heikennyttyä. BPP ilmoitti siten 24.11.2008 virallisesti Portugalin keskuspankille (jäljempänä Portugalin keskuspankki), ettei se ehkä pystyisi enää täyttämään maksuvelvoitteitaan. Portugalin keskuspankki päätti 1.12.2008 alkaen muun muassa ˮvapauttaa BPP:n kolmeksi kuukaudeksi aiemmin sovittujen velvoitteiden täsmällisestä noudattamisesta, erityisesti varainhoitotoiminnan osalta siltä osin kuin se vaikuttaa välttämättömältä [BPP:n] rakenneuudistuksen ja saneerauksen kannaltaˮ.
3. Portugalin viranomaiset päättivät 1.12.2008 antamallaan määräyksellä 31268‑A/2008, joka julkaistiin 4.12.2008 Diário da Repúblican toisen sarjan numerossa 235, myöntää BPP:lle valtiontakauksen 16.9.1997 annetun lain nro 112/97 nojalla eli 20.10.2008 annettuun lakiin nro 60‑A/2008 perustuvan Portugalin takausjärjestelyn ulkopuolella, sellaisena kuin Euroopan yhteisöjen komissio on järjestelyn hyväksynyt Portugalin myöntämästä valtiontuesta NN 60/08 – Takausjärjestely Portugalin luottolaitosten hyväksi – 29.10.2008 tekemällään päätöksellä K(2008) 6527 (EUVL 2009, C 9, s. 2). Tästä valtiontakauksesta sovittiin 5.12.2008, ja sillä oli tarkoitus taata 450 miljoonan euron laina, jonka kuuden portugalilaisen pankin muodostaman konsortion, eli Banco Comercial Português, SA:n, Caixa Geral de Depósitos, SA:n, Banco Espírito Santo, SA:n, Banco BPI, SA:n, Banco Santander Totta, SA:n ja Caixa Central – Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL:n (jäljempänä lainan myöntäneet pankit) oli tarkoitus myöntää BPP:lle. Lainaa ja valtiontakausta koskevien sopimusten merkityksellisten ehtojen mukaan laina oli tarkoitettu kattamaan yksinomaan BPP:n taseessa 24.11.2008 kirjattuna olevat velat, ja sitä sai käyttää ainoastaan maksuihin tallettajille ja muille velkojille eikä holdingyhtiön muiden tytäryhtiöiden velkojen kattamiseen. Laina-aika oli rajattu kuuteen kuukauteen, ja sitä oli mahdollista jatkaa enintään 24 kuukauteen asti. Lainakoroksi asetettiin euriborkorko korotettuna 100 peruspisteellä. Valtiontakauksesta perittäväksi korvaukseksi määritettiin 20 peruspistettä BPP:n esittämien vakuuksien perusteella.
4. BPP:n, Portugalin valtion ja Portugalin keskuspankin välillä 5.12.2008 tehdyn vakuussopimuksen perusteella BPP perusti vakuuksina Portugalin valtion hyväksi lukuisia sen varallisuuseriä, joihin kuuluivat arvopaperit ja irtain omaisuus, koskevan etuoikeusaseman ja ensisijaisen kiinnityksen holdingyhtiön tytäryhtiöiden omistamaan kiinteään omaisuuteen. Näiden vakuuksien arvoksi arvioitiin tuona ajankohtana 672 miljoonaa euroa, kun taas Portugalin keskuspankki arvioi 7.5.2010 sen arvoksi 582 miljoonaa euroa.
5. Portugalin viranomaiset ilmoittivat 5.12.2008 komissiolle valtiontakauksen myöntämisestä BPP:lle.
6. Komissio päätti valtiontuesta NN 71/08 – Portugali, Auxílio estatal ao Banco Privado Português – BPP – 13.3.2009 tekemällään päätöksellä K(2009) 1892 lopullinen (EUVL C 174, s. 1; jäljempänä 13.3.2009 tehty päätös) kiireellisenä toimenpiteenä olla vastustamatta valtiontakauksen myöntämistä BPP:lle sillä perusteella, että se soveltui sisämarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti.
7. Portugalin viranomaiset jatkoivat määräyksellä 13364-A/2009, joka julkaistiin 5.6.2009 Diário da Repúblican toisen sarjan numerossa 109, kyseessä olevan valtiontakauksen voimassaoloa kuudella kuukaudella. Ne ilmoittivat tästä komissiolle 23.6.2009 päivätyllä sähköpostiviestillä ilmoittamatta kuitenkaan tälle virallisesti voimassaolon jatkamisesta EY 88 artiklan 3 kohdan nojalla.
8. BPP esitti 23.12.2008, 12.1.2009, 19.2.2009, 24.4.2009 ja 10.7.2009 Portugalin keskuspankille saneeraussuunnitelmat, joista yhdestäkään Portugalin viranomaiset eivät ilmoittaneet komissiolle.
– –
10. Portugalin viranomaiset ilmoittivat 23.6.2009 komissiolle lähettämässään kirjeessä, että valtiontakauksen voimassaoloa kuusi kuukautta jatkamalla pyrittiin mahdollistamaan se, että BPP voisi viimeistellä rakenneuudistus‑ ja saneeraussuunnitelman, ja löytämään lyhyessä ajassa ratkaisu sen asiakkaiden etujen suojaamiseksi, muun muassa niiden asiakkaiden suojaamiseksi, jotka ovat sijoittaneet varman tuoton tuotteisiin.
11. Komissio kehotti 15.7.2009 Portugalin viranomaisia esittämään viipymättä BPP:n rakenneuudistussuunnitelman edes alustavana versiona ja muistutti niitä siitä, että kyseessä olevaa tukea pidettiin sääntöjenvastaisena 6.6.2009 alkaen. Koska Portugalin viranomaiset eivät esittäneet vastausta, komissio lähetti niille 6.10.2009 [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1) 5 artiklan 2 kohdan mukaisen muistutuskirjeen.
12. Komissio aloitti 10.11.2009 tekemällään päätöksellä sekä samana päivänä Portugalin tasavallalle lähetetyllä kirjeellä BPP:lle myönnettyä valtiontakausta koskevan muodollisen tutkintamenettelyn EY 88 artiklan 2 kohdan nojalla ja kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa (EUVL 2010, C 56, s. 10; jäljempänä aloittamispäätös). Aloittamispäätöksessä komissio vaati Portugalin tasavaltaa asetuksen N:o 659/1999 10 artiklan 3 kohdan nojalla myös esittämään BPP:n rakenneuudistussuunnitelman 30 päivän kuluessa lähettämänsä kirjeen vastaanottamisesta eli 22.12.2009 mennessä.
– –
14. Portugalin viranomaiset ilmoittivat 3.12.2009 komissiolle valtiontakauksen voimassaolon jatkamisesta kuudella kuukaudella 5.6.2010 saakka sillä perusteella, että muun muassa ˮBPP:n toimintaan aiheutuva välitön häiriö olisi selvästi vaarantanut tarkasteltavana olleen ratkaisuvaihtoehdon toteuttamisenˮ ja että ˮlainan myöntäneet pankit [olivat] sopi[neet] jatkavansa laina-aikaa vielä kuusi kuukautta muuttamatta voimassa olevia ehtoja ja ilman lisärahoitusta edellyttäen, että myös vastaavaa valtiontakausta jatkettaisiinˮ. Valtiontakauksen voimassaoloa jatkettiin määräyksellä 26556-B/2009, joka julkaistiin 7.12.2009 Diário da Repúblican toisen sarjan numerossa 236, ilman että Portugalin viranomaiset ilmoittivat tästä virallisesti komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla.
15. Portugalin viranomaiset selostivat komissiolle 25.2.2010 lähettämässään asiakirjassa tekijät, joihin niiden mukaan ratkaisun niihin ongelmiin oli perustuttava, joita BPP oli aiheuttanut merkittävälle osalle asiakkaistaan eli ˮvarman tuotonˮ sijoitustuotteeseen sijoittaneille asiakkaille, mikä muiden toimenpiteiden ohella oli johtanut Fundo Especial de Investimenton (FEI) (erityissijoitusrahasto) perustamiseen 30.3.2010.
16. Portugalin viranomaiset toistivat samassa asiakirjassa BPP:n asiakkaiden etujen mukaisen ratkaisun löytämiseksi suunniteltujen toimenpiteiden lisäksi sen, että valtiontakauksen myöntäminen ja sen voimassaolon jatkaminen olivat tarpeen, koska BPP:hen kohdistuvaa rahoitustoimenpidettä oli pidettävä lyhyen aikavälin välineenä, joka oli tarpeen BPP:n toiminnan jatkumiseksi ja kannattavuustutkimuksen myöhemmän toteuttamisen mahdollistamiseksi sekä kansallisen rahoitusjärjestelmän vakauttamiseksi. Portugalin viranomaiset korostivat kyseisessä asiakirjassa lisäksi valtiontakauksen yksinomaista tarkoitusta mahdollistaa se, että BPP voisi esittää rakenneuudistussuunnitelman, sekä lopuksi BPP:n sijoittajien suojaamisen varmistamiseksi tarkoitetun ratkaisun täytäntöön panemista. Portugalin viranomaiset kuvailivat viimein kyseessä olevassa asiakirjassa 12.1., ˮ27.4.ˮ ja 10.6.2009 päivättyjen BPP:n rakenneuudistus‑ ja saneeraussuunnitelmien sisältöä sekä sitä, että Portugalin keskuspankki ja Portugalin hallitus olivat hylänneet nämä suunnitelmat.
17. Portugalin keskuspankki peruutti 15.4.2010 tekemällään päätöksellä, joka tuli voimaan 16.4.2010 klo 12.00, BPP:n pankkitoimiluvan, koska BPP:n uudelleenjärjestely tai pääomittaminen ei ollut mahdollista.
18. Lainan myöntäneet pankit vaativat 21.4.2010 valtiontakauksen täytäntöönpanoa, ja Portugalin valtio korvasi niille 7.5.2010 kyseisen takauksen kohteena olevan lainan kokonaissumman.
19. Portugalin keskuspankki haki 22.4.2010 Lissabonin kauppatuomioistuimessa BPP:hen kohdistuvan selvitysmenettelyn aloittamista 25.10.2006 annetun asetuksen nro 199/2006 8 §:n 2 momentin nojalla ja ehdotti pesänselvittäjän nimeämistä. Lissabonin kauppatuomioistuin päätti 23.4.2010 antamallaan määräyksellä selvitysmenettelyn jatkamisesta ja nimesi pesänselvityskomitean sekä asetti 30 päivän määräajan saatavia koskevien vaatimusten ilmoittamiselle.
20. Komissio antoi 20.7.2010 päätöksen 2011/346/EU valtiontuesta C 33/09 (ex NN 57/09 ja CP 191/09), jonka Portugali on toteuttanut myöntämällä valtiontakauksen BPP:lle (EUVL 2011, L 159, s. 95; jäljempänä riidanalainen päätös), ja totesi kyseisen tuen sisämarkkinoille soveltumattomaksi (1 artikla) sekä määräsi Portugalin tasavallan perimään kyseisen tuen takaisin välittömästi ja tosiasiallisesti (2 ja 3 artikla).
– –
22. Portugalin viranomaisten vaatimuksen johdosta pesänselvityskomitea hyväksyi 23.2.2011 päivätyllä kirjeellä Portugalin valtion saamisoikeuden sen lainan määrän suuruisena, jonka nojalla tämä oli sijaantulijana.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
23. BPP ja Massa Insolvente do Banco Privado Português, SA (jäljempänä yhdessä kantaja) nostivat esillä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 9.9.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä.
24. Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä todetaan kyseessä oleva tuki sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi ajalla 5.12.2008–5.6.2009
– tai ainakin kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä määrätään kyseessä oleva tuki perittäväksi takaisin
– vieläkin toissijaisemmin kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä määrätään kyseessä oleva tuki perittäväksi takaisin ajalta 5.12.2008–5.6.2009
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
– –
29. Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää ensisijaisen vaatimuksen sekä toissijaiset vaatimukset
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
– –
32. Kun unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari määrättiin neljänteen jaostoon, jolle käsiteltävänä oleva asia tämän vuoksi siirrettiin.
33. Unionin yleinen tuomioistuin (neljäs jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn.
34. Asianosaisten lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 14.3.2014 pidetyssä istunnossa. Kantaja ilmoitti suullisessa käsittelyssä vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen esittämään suulliseen kysymykseen hyväksyvänsä unionin yleisen tuomioistuimen päätöksen sisällyttää vastine asiakirja-aineistoon siitä huolimatta, että tämä jätettiin myöhässä, mikä kirjattiin istuntopöytäkirjaan.
Oikeudellinen arviointi
Tiivistelmä kumoamisperusteista
35. Kantaja vetoaa kanteensa tueksi seitsemään kanneperusteeseen.
– –
43. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo tarpeelliseksi SEUT 107 artiklan rakenteen mukaisesti tutkia ensimmäiseksi kolmannen kanneperusteen, joka perustuu tosiseikkoja koskevaan ilmeiseen arviointivirheeseen ja SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen käsitteen rikkomiseen. Tämän jälkeen tarkastellaan toista kanneperustetta, joka perustuu SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetun poikkeusmääräyksen rikkomiseen, sekä neljättä, viidettä, kuudetta ja seitsemättä kanneperustetta ja vasta viimeiseksi ensimmäistä kanneperustetta, joka perustuu perustelujen puutteellisuuteen.
Kolmas kanneperuste, joka perustuu tosiseikkoja koskevaan ilmeiseen arviointivirheeseen ja SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomiseen
Alustavat huomautukset
44. Kantajan mukaan on niin, että vaikka komissiolla on laaja ˮharkintaaˮ koskeva valta SEUT 107 artiklan 1 kohdan nojalla, sillä on kuitenkin velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat. Sen on siten tarkasteltava asianmukaisesti markkinoiden tilannetta, tuensaajan ja sen kilpailijoiden asemaa kyseisillä markkinoilla ja jäsenvaltioiden välisen kaupankäynnin olosuhteita sekä ˮtodettava [tuki]toimenpiteestä [kyseiselle] kaupankäynnille aiheutunut hyötyˮ niiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen valossa, jotka olivat olemassa komission päätöksen antamisajankohtana. Komissio on käsiteltävässä asiassa suorittanut virheellisen tosiseikkojen oikeudellisen luonnehdinnan, eikä se ole ottanut huomioon sitä, ettei BPP enää 24.11.2008 lähtien harjoittanut tavanomaisen toimialansa mukaista toimintaa, eikä sitä, että valtiontakaus oli tarkoitettu kattamaan yksinomaan tietyt, ennen kyseisen takauksen myöntämisajankohtaa olemassa olevat velat. Komissio on siten yhtäältä jättänyt huomiotta sen, ettei BPP ollut enää kyseisestä ajankohdasta lähtien muiden luottolaitosten kilpailija, vaikka komissio itse myönsi todetessaan, että BPP ˮolisi voinut tulla tai palata markkinoille lyhyellä varoitusajallaˮ, ettei BPP toiminut enää kyseisillä markkinoilla. Komissio ei toisaalta ottanut huomioon sitä, että valtiontakaus oli tarkoitettu kattamaan yksinomaan BPP:n taseessa 24.11.2008 kirjattuna olevat tietyt velat ja että sitä sai käyttää ainoastaan maksuihin tallettajille ja muille velkojille eikä markkinoilla toimimiseen tai holdingyhtiön muiden tytäryhtiöiden velkojen kattamiseen taikka muiden kuin varallisuuteen liittyvien velvollisuuksien tai BPP:n välittömästi tai välillisesti tarjoamista muista rahoitustoiminnoista tai ‑palveluista johtuvien muiden velvollisuuksien toteuttamiseen. Mainitun takauksen myöntämisellä ei täten edistetty BPP:n mahdollisuuksia harjoittaa tavanomaista luottolaitostoimintaa markkinoilla todellisena tai potentiaalisen kilpailijana, eikä sillä voitu antaa BPP:lle etua, joka vääristää kilpailua muihin luottolaitoksiin nähden, taikka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Riidanalaisen päätöksen 72 perustelukappaleessa vahvistetaan tämä päätelmä siltä osin kuin komissio totesi siinä, että BPP:n selvittäminen oli osoittanut, ettei kilpailu ollut vääristynyt.
– –
46. Kantajan väitteestä, jonka mukaan ˮkomissiolla on laaja harkintaa koskeva valtaˮ SEUT 107 artiklan 1 kohdan nojalla, on riittävää muistuttaa, että tämä väite on ilmeisessä ristiriidassa vakiintuneen oikeuskäytännön kanssa, jossa on todettu, että tuen käsite on oikeudellinen ja sitä on tulkittava objektiivisten seikkojen perusteella, joten yhtäältä Euroopan unionin tuomioistuimen on lähtökohtaisesti valvottava kokonaisvaltaisesti sitä, kuuluuko jokin toimenpide SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, ja toisaalta komissiolla ei ole poikkeuksia lukuun ottamatta harkintavaltaa tältä osin (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio, C‑487/06 P, Kok., s. I‑10515, 111–113 kohta). Kyseinen väite on siis hylättävä.
47. On kuitenkin tarkistettava, rasittavatko komission valtiontuen olemassaolosta tekemiä arviointeja, sellaisena kuin ne on mainittu riidanalaisen päätöksen 56–60 perustelukappaleessa, tosiseikkoja koskevat virheet tai oikeudelliset virheet, koska kantajan päättely siltä osin kuin siinä viitataan ˮvirheelliseen tosiseikkojen oikeudelliseen luonnehdintaanˮ on ymmärrettävä siten, että siinä viitataan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin etua koskevaan edellytykseen sekä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttamista ja kilpailun vääristymistä koskeviin edellytyksiin.
48. Näin ollen on ensimmäiseksi arvioitava, onko komissio luokitellut riidanalaisessa päätöksessä valtiontakauksen asianmukaisesti tukitoimenpiteeksi, jolla myönnetään taloudellinen etu BPP:lle.
BPP:lle myönnetyn taloudellisen edun olemassaolo
49. SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
50. Näin ollen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena on pidettävä ainoastaan suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä tai lisäkustannuksia valtiolle merkitseviä etuja. Tämän määräyksen ja SEUT 108 artiklassa käyttöön otettujen menettelysääntöjen sanamuodosta johtuu, että muista varoista kuin valtion varoista myönnetyt edut eivät kuulu kyseessä olevien määräysten soveltamisalaan (tuomio 19.3.2013, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym., C‑399/10 P ja C‑401/10 P, 99 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51. Tukena pidetään muun muassa toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia, koska SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määritellään valtion toimenpiteet niiden vaikutusten perusteella (ks. vastaavasti tuomio Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym., edellä 50 kohta, 101 ja 102 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52. Lisäksi valtion toimenpide, jonka perusteella yritykset, joihin sitä sovelletaan, voivat päästä parempaan asemaan kuin muut ja joka voi luoda riittävän konkreettisen riskin valtiolle tulevaisuudessa syntyvistä lisäkustannuksista, voi rasittaa valtion varoja. Etenkin valtiontakauksen muodossa myönnetyt edut voivat merkitä lisäkustannuksia valtiolle (ks. vastaavasti tuomio Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym., edellä 50 kohta, 106 ja 107 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53. Valtiontakauksen luokittelusta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi on käsiteltävässä asiassa muistutettava, että 13.3.2009 tehdyn päätöksen 24 perustelukappaleessa komissio katsoi pääasiallisesti, että valtiontakauksen ansiosta BPP sai rahoituksen, jota se ei olisi voinut saada markkinoilla, ja että sille myönnettiin tällä tavoin taloudellinen etu, joka vahvisti sen asemaa suhteessa sen kilpailijoihin sekä vääristi kilpailua ja vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Komissio täsmensi mainitun päätöksen 38 perustelukappaleessa lähinnä, että 20 peruspisteen suuruinen palkkio oli alempi kuin mitä oli sovellettava sen EKP:n 20.10.2008 antaman suosituksen nojalla, jossa mainittiin 50 peruspisteen suuruinen kiinteä palkkio maksukykyisille pankeille alle vuodeksi myönnetyistä takauksista. Komissio lisäsi saman päätöksen 39 perustelukappaleessa muun muassa, että ˮtarjottujen vakuuksien korkeasta arvosta huolimatta valtiontakauksesta perittävä korvaus [oli] edelleen tuntuvasti alhaisempi kuin mitä vaikeuksissa olevien pankkien tapauksessa tavallisesti pidettiin riittävänäˮ.
– –
55. Edellä esitetyn perusteella on selvää, että yhtäältä 13.3.2009 tehdystä päätöksestä lähtien komissio oli arvioinut johdonmukaisesti ja yhtenäisesti valtiontakauksen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tukitoimenpiteeksi ja että toisaalta se oli vastannut riidanalaisen päätöksen 59 perustelukappaleessa Portugalin viranomaisten väitteeseen – sellaisena kuin kantaja on sen olennaisilta osin toistanut esillä olevassa oikeudenkäynnissä –, jonka mukaan BPP oli lopettanut toimintansa markkinoilla 1.12.2008.
56. Edun olemassaolosta on korostettava, ettei kantaja riitauta esillä olevan kanneperusteen yhteydessä eikä muidenkaan kanteensa tueksi esittämien kanneperusteiden yhteydessä komission arviointia, jonka mukaan on niin, että yhtäältä BPP ei olisi kyennyt ilman valtiontakausta eli ˮtavallisissaˮ markkinaolosuhteissa saamaan lainaa lainan myöntäneiden pankkien myöntämillä edullisilla rahoitusehdoilla ja että toisaalta valtiontakauksesta perittävä korvaus oli sellaisenaan tuntuvasti alhaisempi kuin taso, jota vaikeuksissa olevien pankkien tapauksessa olisi tavallisesti pidetty riittävänä (ks. riidanalaisen päätöksen 57 perustelukappale). Kantaja ei myöskään kiistä sitä, että kyseinen taloudellinen etu rahoitettiin valtion varoista, koska viimeksi mainittu edellytys täyttyi viimeistään sen johdosta, että Portugalin valtio maksoi lainan takaisin sen myöntäneille pankeille valtiontakauksen nojalla (ks. riidanalaisen päätöksen 56 perustelukappaleen loppuosa).
57. Kantaja kiistää nimittäin yksinomaan sen, että kyseisen edun myöntäminen liittyi BPP:n toimintaan markkinoilla muiden rahoituslaitosten kilpailijana. Vaikka tämä väite voitaisiin hyväksyä, sillä ei kuitenkaan voi olla vaikutusta valtiontakauksen eduksi luokittelemisen kannalta.
58. Komissio totesi näin ollen asianmukaisesti riidanalaisessa päätöksessä, että BPP oli saanut valtion varoista myönnettyä etua.
Taloudellista toimintaa, vaikutusta kauppaan ja kilpailun vääristymistä koskevat edellytykset
59. Väitteestä, jonka mukaan BPP ei enää 24.11.2008 lähtien toiminut markkinoilla muiden rahoituslaitosten todellisena tai potentiaalisena kilpailijana, on todettava ensimmäiseksi, ettei kantaja kiistä sitä, että BPP säilytti tässä vaiheessa SEUT 107 artiklassa tarkoitetun yrityksen asemansa siltä osin kuin se harjoitti edelleen – vaikkakin rajoitetusti – taloudellista toimintaa (ks. vastaavasti tuomio 3.3.2011, AG2R Prévoyance, C-437/09, Kok., s. I‑973, 41 ja 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 12.9.2013, Saksa v. komissio, T-347/09, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
60. Toiseksi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttamista koskevan edellytyksen osalta on todettu, että kun valtion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tässä yhteydessä se seikka, että jokin talouden ala, kuten rahoituspalveluala, on ollut yhteisön tasolla sellaisen merkittävän vapauttamisprosessin kohteena, joka on antanut pontta sille kilpailulle, joka on voinut seurata jo perustamissopimuksessa määrätystä pääomien vapaasta liikkuvuudesta, voi merkitä sitä, että tuet vaikuttavat tosiasiallisesti tai potentiaalisesti kilpailuun ja että niillä on vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. vastaavasti tuomio 10.1.2006, Cassa di Risparmio di Firenze ym., C-222/04, Kok., s. I‑289, 141 ja 142 kohta sekä 145 kohdan ensimmäinen luetelmakohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61. Kilpailun vääristymistä koskevasta edellytyksestä on kolmanneksi todettava, että tuilla, joilla pyritään vapauttamaan yritys kustannuksista, joista sen olisi muuten vastattava liikkeenjohdossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, vääristetään lähtökohtaisesti kilpailuolosuhteita (tuomio 30.4.2009, komissio v. Italia ja Wam, C‑494/06 P, Kok., s. I‑3639, 54 kohta; ks. vastaavasti tuomio 19.9.2000, Saksa v. komissio, C-156/98, Kok., s. I‑6857, 30 kohta).
62. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy neljänneksi ilmi, ettei komissiolla ole velvollisuutta valtion toimenpiteeksi luokittelemista varten osoittaa, että tuki todellisuudessa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se tosiasiallisesti vääristää kilpailua, vaan sillä on ainoastaan velvollisuus tutkia, saattaako tämä tuki vaikuttaa tähän kauppaan ja vääristää kilpailua (ks. vastaavasti tuomio 9.6.2011, Comitato ˮVenezia vuole vivereˮ ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, Kok., s. I‑4727, 134 kohta).
63. Käsiteltävässä asiassa BPP:n pankkitoimilupa peruutettiin vasta 16.4.2010 ja se asetettiin selvitystilaan vasta 22. ja 23.4.2010. BPP oli täten edelleen markkinoilla oleva toimija 24.11.2008 ja edellä mainittujen ajankohtien välisenä aikana. Valtiontakauksen myöntämisen ajankohtana BPP ei siten ollut ainoastaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuensaajana oleva ˮyritysˮ, vaan se myös harjoitti kyseisenä ajanjaksona ainakin rajoitettua liiketoimintaa, joka koostui tiettyjen rahoitustuotteiden tai ‑palvelujen tarjoamisesta tai hoitamisesta; tämän hallinnoimisen jatkumisen mahdollistivat laina ja valtiontakaus.
64. Kantaja ei ole tässä yhteydessä onnistunut osoittamaan, ettei BPP harjoittanut tällaista liiketoimintaa.
65. Portugalin keskuspankki päätti siten ensinnäkin 1.12.2008 muun muassa ˮvapauttaa BPP:n kolmeksi kuukaudeksi aiemmin sovittujen velvoitteiden täsmällisestä noudattamisesta, erityisesti [varallisuudenhoito]toiminnan osalta siltä osin kuin se vaikuttaa välttämättömältä [BPP:n] rakenneuudistuksen ja saneerauksen kannaltaˮ, mikä välttämättä merkitsee BPP:n markkinoilla toimimisen jatkumista kyseessä olevalla ajalla.
66. Toiseksi on niin, että sekä lainasopimuksen että valtiontakausta – sellaisena kuin se hyväksyttiin 1.12.2008 annetulla määräyksellä 31268‑A/2008 – koskevan sopimuksen tarkoituksena oli kattaa BPP:n taseessa 24.11.2008 kirjattuna olevat velat sekä maksut BPP:n tallettajille ja sen muille velkojille, jotka olivat niistä ilmoittaneet kyseisenä ajankohtana. Koska kyseisten velkojen rahoittamista koskeva ongelma oli siten väliaikaisesti ratkaistu, tämä merkitsee sellaisenaan sitä, että BPP saattoi tietyssä määrin jatkaa liiketoimintaansa.
67. Kolmanneksi on kiistatonta, että 23.12.2008 ja 10.7.2009 välisenä aikana BPP toimitti Portugalin keskuspankille useita rakenneuudistussuunnitelmia, joita tämä ei hyväksynyt, mistä syystä Portugalin viranomaiset eivät ilmoittaneet yhdestäkään niistä komissiolle (ks. edellä 8 kohta). Näiden rakenneuudistussuunnitelmien perimmäisenä tavoitteena saattoi olla vain BPP:n saneeraus ja uudelleenjärjestely, jotta tämä voisi jatkaa täysimääräisesti tavanomaista liiketoimintaansa. Tässä yhteydessä on myös viitattava aluksi komission tiedonannon, jonka otsikko on ˮValtiontukisääntöjen soveltaminen maailmanlaajuisen finanssikriisin seurauksena rahoituslaitosten suhteen toteutettuihin toimenpiteisiinˮ (EUVL 2008, C 270, s. 8; jäljempänä rahoituslaitoksia koskeva tiedonanto) ja jossa vahvistetaan rakenneuudistuksen ja asianomaisten rahoituslaitosten elinkelpoisuuden palauttamisen välinen yhteys, 2, 30 ja 31 kohtaan ja tämän jälkeen elinkelpoisuuden palauttamisesta ja rahoitusalalla tämänhetkisessä kriisissä toteutettujen rakenneuudistustoimenpiteiden arvioinnista valtiontukisääntöjen perusteella annetun komission tiedonannon (EUVL 2009, C 195, s. 9) 4 kohtaan ja viimein komission tiedonannon, jonka otsikko on ˮYhteisön suuntaviivat valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksiˮ (EUVL 2004, C 244, s. 2; jäljempänä yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annetut suuntaviivat), 17 kohtaan. Komissio esitti samoin perustellusti, että Portugalin viranomaisten 23.6.2009 lähettämä kirje sekä niiden komissiolle 25.2.2010 lähettämä asiakirja vahvistivat sen, että mainitut viranomaiset olivat kytkeneet valtiontakauksen myöntämisen ja sen voimassaolon jatkamisen tarpeeseen antaa BPP:lle mahdollisuus muun muassa laatia rakenneuudistussuunnitelma ja siten säilyttää väliaikaisesti läsnäolonsa markkinoilla.
68. Kuten yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen suuntaviivojen, joiden yleisiä periaatteita sovelletaan rahoituslaitoksia koskevan tiedonannon 10 kohdan nojalla, 15 kohdasta ilmenee neljänneksi, valtiontakausten kaltaiset pelastamistuet on tarkoitettu luonteeltaan tilapäiseksi ja palautettavaksi tueksi, jonka voimassaolo on rajattu enintään kuuteen kuukauteen ja jonka ˮpäätavoitteenaˮ on, ˮettä vaikeuksissa oleva yritys voi jatkaa toimintaansa rakenneuudistus- tai selvitystilasuunnitelman laatimiseen tarvittavan ajanˮ. Rahoituslaitoksia koskevan tiedonannon 30 kohdassa todetaan samoin, että ˮjos yksittäinen rahoituslaitos joutuu turvautumaan takausjärjestelyyn, tätä maksukyvyttömän rahoituslaitoksen toiminnan jatkamiseksi toteutettavaa hätäpelastustoimenpidettä – – on täydennettävä – – asianmukaisilla toimilla, jotka johtavat tuensaajayrityksen rakenneuudistukseen tai likvidaatioonˮ, jolloin ˮtakausjärjestelystä tukea saaneiden yritysten on ilmoitettava rakenneuudistus- tai likvidaatiosuunnitelmastaˮ. Näiden periaatteiden mukaisesti käsiteltävässä asiassa valtiontakauksen, sellaisena kuin se hyväksyttiin 13.3.2009 tehdyssä päätöksessä kuudeksi kuukaudeksi, tarkoituksena oli siten pääasiallisesti tai jopa yksinomaan mahdollistaa BPP:n liiketoiminnan jatkuminen väliaikaisesti siihen saakka, kunnes Portugalin viranomaiset esittävät kaavaillun rakenneuudistussuunnitelman.
69. Millään kantajan esittämällä väitteellä ei kyetä osoittamaan sitä, ettei BPP:n liiketoimintaa jatkettu 16.4.2010 saakka, jolloin BPP:n pankkitoimilupa tosiasiallisesti peruutettiin.
– –
72. Edellä esitetyn perusteella on hylättävä kantajan väite, jonka mukaan BPP ei enää 24.11.2008 lähtien harjoittanut liiketoimintaa, minkä johdosta siihen ei voitu soveltaa SEUT 107 artiklan 1 kohtaa, koska komissio on riidanalaisessa päätöksessä osoittanut, että BPP:tä oli tässä vaiheessa pidettävä tällaista liiketoimintaa – vaikkakin rajoitetusti – jatkavana yrityksenä ja taloudellisen edun saajana.
73. Edellä esitetystä seuraa lisäksi, että kun otetaan huomioon edellä 60–62 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, kantaja ei voi väittää, ettei kyseessä olevan edun myöntäminen ollut omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään kilpailuolosuhteita. Kun BPP:n annettiin jatkaa tietyn ajan ja tietyssä määrin liiketoimintaansa, kyseessä olevalla tuella nimittäin yhtäältä vahvistettiin BPP:n taloudellista asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin kilpaileviin yrityksiin nähden ja toisaalta väliaikaisesti vapautettiin BPP niistä kustannuksista – eli maksuvelvollisuuksiensa noudattamiseen tarvittavan rahoituksen korkeammista kustannuksista –, joista sen olisi muuten vastattava omaisuutensa tavanomaisessa hallinnoinnissa tai jokapäiväisessä liiketoiminnassaan.
74. Siltä osin kuin kantaja esittää, että riidanalaisen päätöksen 72 perustelukappaleessa todetaan ristiriitaisesti, ettei kilpailu ollut vääristynyt, on riittävää viimein todeta, että tässä perustelukappaleessa viitataan vain BPP:n pankkitoimiluvan peruuttamisen ja selvitystilaan asettamisen jälkeiseen tulevaisuuden tilanteeseen, minkä johdosta komissio totesi edeltävän arviointinsa mukaisesti, joka koski tilannetta sellaisena kuin se oli olemassa ennen mainittua peruuttamista, että jatkossa ˮBPP:hen ei – – liity kilpailun vääristymisen riskiäˮ.
75. Kolmas kanneperuste on tämän johdosta hylättävä kokonaisuudessaan perusteettomana.
Toinen kanneperuste, joka perustuu SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan rikkomiseen
Yhteenveto asianosaisten väitteistä
76. Kantajan mukaan riidanalaisessa päätöksessä ei oteta huomioon sitä, että valtiontakaus täyttää SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrätyt poikkeusedellytykset siltä osin kuin mainittu takaus oli tarkoitettu ˮjäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseenˮ muun muassa ajalla 5.6.2009–15.4.2010, eikä siinä oteta huomioon rahoituslaitoksia koskevan tiedonannon 3 osastossa ˮRahoituslaitosten velkojien takauksetˮ täsmennettyjä soveltuvuusedellytyksiä. Kantaja täsmentää tässä yhteydessä lähinnä, että tilanne, jossa komissio hyväksyi valtiontakauksen 13.3.2009 tekemällään päätöksellä, ei ollut muuttunut ja se pysyi muuttumattomana 15.4.2010 saakka. Tämä toimenpide oli siten edelleen perusteltu, ja sen voimassaolon jatkaminen oli jopa välttämätöntä BPP:n toimintahäiriöön liittyvän järjestelmäriskin hallitsemiseksi. Komissio rikkoi riidanalaisessa päätöksessä SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa jättäessään ottamatta huomioon tämän näkökohdan sekä jättäessään lausumatta kyseessä olevan väitetyn tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
– –
Yhteenveto 13.3.2009 tehdyn päätöksen sisällöstä
– –
Yhteenveto riidanalaisen päätöksen sisällöstä
– –
Arviointi
82. Esillä olevalla kanneperusteella kantaja moittii komissiota lähinnä siitä, että se ei riidanalaisessa päätöksessä pitäytynyt alkuperäisessä arvioinnissaan – sellaisena kuin se mainittiin 13.3.2009 tehdyssä päätöksessä – kyseessä olevan tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan sekä rahoituslaitoksia koskevassa tiedonannossa mainittujen edellytysten nojalla, vaikka valtiontakauksen, jonka ehtoja ja edellytyksiä ei ollut muutettu, voimassaolon jatkaminen oli tarpeen ˮ[Portugalin] taloudessa olevan vakavan häiriön poistamise[ksi]ˮ. Täten on arvioitava, tekikö komissio näin toimiessaan ilmeisen arviointivirheen tai SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamista koskevan oikeudellisen virheen.
83. Aluksi on muistutettava, että yhtäältä SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrättyä poikkeusta ja siten jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön käsitettä on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 30.9.2003, Freistaat Sachsen ym. v. komissio, C‑57/00 P ja C‑61/00 P, Kok., s. I‑9975, 98 kohta). Komissiolla on toisaalta kyseistä määräystä soveltaessaan laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten arviointeja, jotka on tehtävä yhteisön kannalta katsoen. Unionin tuomioistuimet eivät voi tämän vapauden käyttämisen laillisuutta valvoessaan korvata omalla asiaa koskevalla arvioinnillaan toimivaltaisen viranomaisen arviointia, vaan niiden on ainoastaan tutkittava, rasittaako tätä arviointia ilmeinen virhe tai onko harkintavaltaa käytetty väärin (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 15.12.2005, Unicredito Italiano, C-148/04, Kok., s. I‑11137, 71 kohta ja tuomio Comitato ˮVenezia vuole vivereˮ ym. v. komissio, edellä 62 kohta, tuomion 176 kohta).
84. Seuraavaksi on todettava, että asianosaiset ovat samaa mieltä siitä, että 13.3.2009 tehtyyn päätökseen sisältyi vain väliaikainen ja kiireellinen arviointi kyseessä olevan tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille ja että komission hyväksyntä oli selvästi rajattu ajallisesti ja siihen liittyi ehto siitä, että Portugalin viranomaiset noudattavat sitoumustaan esittää BPP:n rakenneuudistussuunnitelma kuuden kuukauden määräajassa eli 5.9.2009 mennessä. Mainitussa päätöksessä huomautetaan lisäksi nimenomaisesti kyseisten viranomaisten sitoumuksesta ilmoittaa komissiolle kaikista mahdollisista valtiontakauksen – sellaisena kuin se oli väliaikaisesti hyväksytty – voimassaolon pidentämisistä alkuperäisen kuuden kuukauden ajanjakson jälkeen (ks. 13.3.2009 tehdyn päätöksen 39, 41 ja 44 perustelukappale). Tässä yhteydessä sillä ei ole merkitystä, että nämä olennaiset seikat mainitaan nimenomaisesti ainoastaan kyseisen päätöksen perusteluissa eikä sen päätösosassa, jossa mainitaan vain päätös vastustamatta jättämisestä, koska päätösosaa on luettava mainittujen perustelujen valossa (ks. vastaavasti määräys 30.4.2007, EnBW Energie Baden-Württemberg v. komissio, T-387/04, Kok., s. II‑1195, 127 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
85. On täsmennettävä, että 13.3.2009 tehdyn päätöksen 31 ja 32 perustelukappaleessa komissio tukeutui rahoituslaitoksia koskevaan tiedonantoon, jonka 10 kohdassa viitataan yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen suuntaviivojen yleisiin periaatteisiin. Mainitun tiedonannon 30 kohdassa edellytetään siten – tosin sovellettaessa takausjärjestelyä yksittäistapauksiin – lähinnä, että maksukyvyttömän rahoituslaitoksen toiminnan jatkamiseksi toteutettavaa hätäpelastustoimenpidettä on täydennettävä asianmukaisilla toimilla, jotka johtavat tuensaajayrityksen rakenneuudistukseen tai likvidaatioon, mikä merkitsee velvollisuutta ilmoittaa rakenneuudistussuunnitelmasta, jolla pyritään palauttamaan rahoituslaitoksen pitkän aikavälin elinkelpoisuus, tai likvidaatiosuunnitelmasta. Kyseisen tiedonannon 10 kohdasta, luettuna yhdessä yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen suuntaviivojen 15 kohdan kanssa, käy lisäksi ilmi, että valtiontakauksen kaltaiset poikkeukselliset pelastamistoimenpiteet eivät lähtökohtaisesti saa kestää yli kuutta kuukautta. Mainittujen suuntaviivojen 25 kohdan a ja c alakohdasta käy samoin ilmi, että takauksina myönnettyjen pelastamistukien ˮvoimassaolon on päätyttävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessaˮ ja ˮilmoitukseen on liitettävä asianomaisen jäsenvaltion sitoumus toimittaa komissiolle kuuden kuukauden kuluessa pelastamistuen hyväksymisestä rakenneuudistus- tai selvitystilasuunnitelma tai todisteet siitä, että – – takaus on päättynytˮ. Samojen suuntaviivojen 28 ja 29 kohdassa täsmennetään viimein yhtäältä, että ˮkomissio voi joka tapauksessa päättää aloittaa tällaisen menettelyn – –, jos se katsoo, että – – takausta on käytetty väärin tai että kuuden kuukauden määräajan jälkeen ei enää ole perusteita olla maksamatta tukea takaisinˮ, ja toisaalta, että ˮpelastamistuen hyväksyminen ei välttämättä tarkoita, että myös rakenneuudistussuunnitelman mukainen tuki hyväksyttäisiin, sillä tällaista tukea arvioidaan sen omista lähtökohdistaˮ.
86. Kantaja ei ole lisäksi kyseenalaistanut komissiolla olevaa toimivaltaa SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella rajoittaa hyväksyntäänsä ajallisesti ja liittää siihen ehto jäsenvaltion rahoituslaitoksia koskevan tiedonannon sekä yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen suuntaviivojen nojalla antamien sitoumusten noudattamisesta, eikä kantaja ole myöskään kyseenalaistanut sitä, että Portugalin viranomaiset ovat käsiteltävässä asiassa 13.3.2009 tehdyssä päätöksessä kuvatulla tavalla tosiasiallisesti antaneet sitoumuksensa.
87. Edellä esitetystä käy ensimmäiseksi ilmi, että komissio noudatti tarkasti 13.3.2009 tehdyn päätöksen 31 ja 32 perustelukappaleessa rahoituslaitoksia koskevassa tiedonannossa – luettuna yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen suuntaviivojen valossa – mainitsemiaan merkityksellisiä edellytyksiä, sillä ajallinen rajoittaminen ja komission väliaikaiselle hyväksynnälle asettamat ehdot perustuivat mainitun tiedonannon soveltamiseen.
88. Toiseksi on todettava, että komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä asianmukaisesti, että ehdot, jotka olivat merkityksellisiä kyseessä olevan tuen väliaikaisen hyväksymisen kannalta, sellaisena kuin hyväksyminen myönnettiin 13.3.2009 tehdyssä päätöksessä, eivät täyttyneet tai eivät enää täyttyneet 5.6.2009 lähtien, koska yhtäältä Portugalin viranomaiset eivät olleet sitoumustensa vastaisesti esittäneet BPP:n rakenneuudistussuunnitelmaa edes tätä varten asetetun määräajan päättymisen jälkeen ja koska toisaalta mainitut viranomaiset olivat jatkaneet valtiontakauksen voimassaoloa kahteen otteeseen kuuden kuukauden enimmäismääräajan – sellaisena kuin se oli hyväksytty kyseisessä päätöksessä ja rahoituslaitoksia koskevassa tiedonannossa, luettuna yhdessä yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen suuntaviivojen kanssa –, ilmoittamatta näistä voimassaolon jatkamisista kuitenkaan virallisesti komissiolle.
89. Kolmanneksi kyseessä olevan tuen soveltuvuuden arvioinnista SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla on muistutettava, että komissio oli jo 13.3.2009 tekemänsä päätöksen 39 perustelukappaleessa todennut lähinnä, että yhtäältä tarjottujen vakuuksien korkeasta arvosta huolimatta valtiontakauksesta perittävä korvaus oli tuntuvasti alhaisempi kuin mitä vaikeuksissa olevien pankkien tapauksessa tavallisesti pidettiin riittävänä ja että toisaalta se saattoi vain poikkeuksellisesti hyväksyä tällaisen korvauksen riittäväksi siltä osin kuin sillä varmistetaan BPP:n elinkelpoisuus lyhyellä pelastamisajanjaksolla ja ainoastaan sillä edellytyksellä, että rakenneuudistussuunnitelma esitetään kuuden kuukauden määräajassa. Tämä arviointi on rahoituslaitoksia koskevan tiedonannon 30 kohdan vaatimusten mukainen, luettuna yhdessä yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen suuntaviivojen 15 ja 25 kohdan kanssa, joiden mukaan pelastamistuki voi olla vain tilapäistä ja palautettavaa ja sen voimassaolo on rajattu kuuteen kuukauteen sekä sitä on täydennettävä esittämällä rakenneuudistus- tai selvitystilasuunnitelma taikka todisteet siitä, että laina on maksettu kokonaisuudessaan takaisin ja että valtiontakauksen tilanteessa takaus on päättynyt. Komissio muistutti lisäksi riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleessa näihin päätelmiin nähden yhdenmukaisella tavalla, että valtiontakauksesta perittävä korvaus oli alhaisempi kuin taso, jota rahoituslaitoksia koskevassa tiedonannossa tavallisesti edellytetään, jotta tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana, ja että tämäntasoisen korvauksen hyväksymisen edellytykseksi oli sen 13.3.2009 tekemässä päätöksessä asetettu rakenneuudistus- tai selvitystilasuunnitelman esittäminen.
90. Edellä esitetyistä päätelmistä käy myös ilmi, ettei kantaja voi perustellusti väittää, ettei tilanne, jossa komissio oli väliaikaisesti hyväksynyt valtiontakauksen 13.3.2009 tekemällään päätöksellä, ollut muuttunut ja että se pysyi muuttumattomana 15.4.2010 saakka.
91. Kantaja ei voi lopuksi moittia komissiota siitä, että tämä olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen tai ylittänyt SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan perustuvan laajan harkintavaltansa – sellaisena kuin se on rahoituslaitoksia koskevassa tiedonannossa määritelty – rajat taikka lainvastaisesti poikennut tältä osin itse asettamistaan säännöistä (ks. tuomio 11.9.2008, Saksa ym. v. Kronofrance, C‑75/05 P ja C‑80/05 P, Kok., s. I‑6619, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), koska komissio on käsiteltävässä asiassa noudattanut tarkasti mainitun tiedonannon sääntöjä todetakseen kyseessä olevan tuen soveltumattomaksi sisämarkkinoille.
92. Komissio ei siten tehnyt ilmeistä arviointivirhettä eikä SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamista koskevaa oikeudellista virhettä, kun se totesi, että koska tällaista rakenneuudistus- tai selvitystilasuunnitelmaa ei ollut esitetty 5.6.2009 mennessä, valtiontakaus ja sen voimassaolon jatkaminen 5.6.2009 jälkeen oli todettava sisämarkkinoille soveltumattomiksi.
93. Esillä oleva kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
Neljäs kanneperuste, joka perustuu SEUT 108 artiklan 2 kohdan rikkomiseen
94. Esillä olevassa kanneperusteessa kantaja moittii komissiota ensimmäiseksi lähinnä siitä, ettei tämä ottanut huomioon sitä, ettei BPP saanut valtiontakauksesta mitään sellaista taloudellista etua, jolla olisi voitu perustella takaisinperintämääräys. Kyseisen takauksen myöntämisen johdosta BPP:n tappiot eivät nimittäin pienentyneet eikä BPP:n rahoituksellisessa epätasapainossa tapahtunut muutosta. Takaisinperintämääräys ei siten vastaa tavoiteltavaa päätavoitetta eli saadusta taloudellisesta edusta johtuvien kilpailun vääristymien poistamista. Riidanalaisella päätöksellä rikotaan näin ollen SEUT 108 artiklan 2 kohtaa.
95. On riittävää viitata edellä 56–58 kohdassa mainittuihin päätelmiin sen toteamiseksi, että tämä neljännen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä perusteettomana. Siltä osin kuin kantaja lisää, että valtiontakauksen myöntämisen johdosta BPP:n tappiot eivät pienentyneet eikä BPP:n rahoituksellisessa epätasapainossa tapahtunut muutosta, on todettava tämän väitteen olevan tehoton. On nimittäin niin, että yhtäältä BPP saattoi ainoastaan mainitun takauksen ansiosta saada lainaa sen myöntäneiden pankkien myöntämillä edullisilla rahoitusehdoilla ja että toisaalta kyseisestä takauksesta perittävä korvaus oli tuntuvasti alhaisempi kuin taso, jota vaikeuksissa olevien pankkien tapauksessa olisi tavallisesti pidetty riittävänä (ks. riidanalaisen päätöksen 57 perustelukappale ja edellä 89 kohta), eikä kantaja ole tosiasiassa kiistänyt tätä päätelmää.
96. Kantaja väittää toiseksi pääasiallisesti, että komissio rikkoi SEUT 108 artiklan 2 kohtaa, kun se määräsi kyseessä olevan tuen perittäväksi takaisin ainoastaan menettelyyn liittyvistä syistä eli siitä syystä, ettei rakenneuudistussuunnitelmaa ollut esitetty eikä valtiontakauksen voimassaolon jatkamisista ollut ilmoitettu. Riidanalaisella päätöksellä loukataan siten ˮaineellisen oikeudenmukaisuuden periaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja tarkoituksenmukaisuuden periaatettaˮ. Kantaja moittii komissiota toissijaisesti siitä, että tämä määräsi lainvastaisesti tuen perittäväksi takaisin ajalta 5.12.2008–5.6.2009, vaikka BPP oli 13.3.2009 tehdyssä päätöksessä saanut hyväksynnän mainitulle tuelle kyseisen ajanjakson osalta.
97. Tämän toisen osan ensisijaisesta väitteestä on muistutettava, että asetuksen N:o 659/1999, jolla pannaan täytäntöön SEUT 108 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta, 14 artiklan 1 kohdan mukaan sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta, jollei tällainen takaisinperintä olisi unionin oikeuden jonkin yleisen periaatteen vastaista. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on lisäksi niin, että tuen sääntöjenvastaiseksi toteamisesta seuraa loogisesti sääntöjenvastaisen tuen poistaminen perimällä se takaisin. Niinpä jäsenvaltion, jolle päätös, jossa se velvoitetaan perimään sääntöjenvastaiset tuet takaisin, on osoitettu, on toteutettava kaikki asianmukaiset toimenpiteet kyseisen päätöksen täytäntöönpanon varmistamiseksi. Tässä yhteydessä asianomaisen valtion on saatava maksettavat summat perityiksi tehokkaasti takaisin (ks. tuomio 29.3.2012, komissio v. Italia, C-243/10, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
98. Kyseisen takaisinperintävelvollisuuden tarkoituksena on lisäksi palauttaa tilanne, joka vallitsi markkinoilla ennen tuen myöntämistä. Tarkemmin sanottuna sisämarkkinoille soveltumattomien tukien takaisinperinnän tarkoituksena on poistaa kilpailun vääristymä, joka on aiheutunut kilpailuedusta, joka tällaisen tuen saajalla on ollut markkinoilla kilpailijoihinsa verrattuna, joten takaisinperinnällä palautetaan kyseisen tuen maksamista edeltänyt tilanne (ks. vastaavasti tuomio 4.4.1995, komissio v. Italia, C-348/93, Kok., s. I‑673, 27 kohta ja tuomio 17.11.2011, komissio v. Italia, C-496/09, Kok., s. I‑11483, 61 kohta). Nämä periaatteet on myös mainittu komission tiedonannon, jonka otsikko on ”Sääntöjenvastaisen ja [sisä]markkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisinperintää edellyttävien komission päätösten tehokas täytäntöönpano jäsenvaltioissa” (EUVL 2007, C 272, s. 4), 13 ja 14 kohdassa.
99. Kun otetaan huomioon nämä periaatteet ja se, että käsiteltävässä asiassa komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä asianmukaisesti sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen olemassaolon ja siten tuen sääntöjenvastaisuuden, on katsottava, että komissio määräsi perustellusti Portugalin valtion perimään kyseessä olevan tuen takaisin, se etu mukaan lukien, joka liittyi valtiontakauksen myöntämiseen. Kuten edellä 56, 73 ja 95 kohdassa on todettu, BPP sai nimittäin mainitun takauksen myöntämisen ansiosta taloudellisen edun, joka saattoi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää kilpailua, minkä perusteella oli perusteltua määrätä kyseinen kilpailuetu peruutettavaksi BPP:ltä sen tilanteen palauttamiseksi merkityksellisillä markkinoilla, joka vallitsi ennen mainitun tuen maksamista. Kantajan pääasialliselta väitteeltä, jonka mukaan komissio määräsi kyseessä olevan tuen perittäväksi takaisin ainoastaan menettelyyn liittyvistä syistä, puuttuu näin ollen perusta, ja se on hylättävä.
100. Toissijaisen kysymyksen osalta, joka liittyy siihen, oliko komissiolla oikeutta määrätä valtiontakauksella, sellaisena kuin se hyväksyttiin väliaikaisesti 13.3.2009 tehdyssä päätöksessä, ajalle 5.12.2008–5.6.2009 myönnetty taloudellinen etu perittäväksi takaisin (ks. riidanalaisen päätöksen 71 ja 85 perustelukappale), on viitattava aluksi edellä 88 ja 89 kohdassa mainittuihin päätelmiin.
101. Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen suuntaviivojen, joiden yleisiä periaatteita sovelletaan rahoituslaitoksia koskevan tiedonannon 10 kohdan nojalla, 15 kohdassa ja 25 kohdan a ja c alakohdassa ei lausuta takaisinperintämääräyksen kohteesta, aineellisesta tai ajallisesta soveltamisalasta eikä sitä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Mainittujen suuntaviivojen 25 kohdan a ja c alakohdassa rajoitutaan siten vain kuvaamaan pelastamistuen mahdollisen hyväksynnän edellytykset. Kyseisten suuntaviivojen 25 kohdan a alakohdassa edellytetään, että ˮlaina on maksettava takaisin ja takauksen voimassaolon on päätyttäväˮ lähtökohtaisesti viimeistään kuuden kuukauden kuluttua, ja samojen suuntaviivojen 25 kohdan c alakohdassa edellytetään lisäksi, että toimitetaan ˮtodisteet siitä, että laina on maksettu kokonaisuudessaan takaisin ja/tai takaus on päättynytˮ. Kyseisessä 25 kohdassa ei siten määritellä tällaisen lainan tai takauksen myöntämiseen liittyvää etua, joka voisi olla takaisinperintämääräyksen kohteena, eikä sitä, miten edun määrä on laskettava, mikä takauksien osalta määritellään [EY 87 ja EY 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina annetun komission tiedonannon (EUVL 2008, C 155, s. 10; jäljempänä takauksia koskeva tiedonanto)] 4.2 kohdassa sekä viite- ja diskonttokorkojen määrittämisessä sovellettavan menetelmän tarkistamisesta 19.1.2008 annetussa komission tiedonannossa (EUVL C 14, s. 6; jäljempänä viitekorkojen määrittämisestä annettu tiedonanto).
102. Koska mahdollisuus ˮlainatakauksina tai lainoinaˮ myönnettävien pelastamistukien hyväksymiseen rajataan kuitenkin ˮluonteeltaan tilapäis[iin] ja palautettav[iin]ˮ tukiin, yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen suuntaviivojen 15 ja 25 kohta perustuvat yleiseen olettamaan, jonka mukaan kaikki pelastamistukena muodossa tai toisessa väliaikaisesti myönnetyt edut on palautettava, jos edun väliaikaiselle myöntämiselle asetetut hyväksymisehdot eivät täyty tai eivät enää täyty. Tämä tulkinta vastaa sen pelastamistuen palautettavaa luonnetta ja tarkoitusta, jolla pyritään vain mahdollistamaan se, että vaikeuksissa oleva yritys selviytyy lyhyestä kriisiajanjaksosta, jonka päätteeksi se joko onnistuu korjaamaan tilanteensa itse, mikä merkitsee sillä olevaa velvollisuutta tuen palauttamiseen, tai esittää rakenneuudistus- tai selvitystilasuunnitelman. Valtiontakauksen tilanteessa tämä periaate edellyttää välttämättä sen taloudellisen edun palauttamista, jota mainittu takaus merkitsi takauksensaajalle takauksen myöntämisen keston aikana, koska takauksen pelkkä peruuttaminen ex nunc ei olisi tältä osin riittävää ja se olisi lisäksi takaisinperinnän käsitteen vastaista, sellaisena kuin käsite on mainittu edellä 97 ja 98 kohdassa.
103. Koska käsiteltävässä asiassa Portugalin viranomaiset eivät kuitenkaan ole noudattaneet sitoumuksiaan, jotka perustuivat 13.3.2009 tehtyyn päätökseen, joka puolestaan perustui rahoituslaitoksia koskevan tiedonannon 30 kohdan – luettuna yhdessä yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen suuntaviivojen 15 ja 25 kohdan kanssa – tarkkaan ja johdonmukaiseen soveltamiseen, komissiolla oli oikeus sisällyttää kyseinen ajanjakso takaisinperintämääräykseen myönnetyn edun täysimääräiseksi palauttamiseksi.
104. Kantaja ei voi näin ollen moittia komissiota siitä, että tämä olisi rikkonut SEUT 108 artiklan 2 kohtaa määräämällä valtiontakauksen myöntämiseen liittyvän edun perittäväksi takaisin siltä osin kuin se kattaa ajanjakson 5.12.2008–5.6.2009.
105. Tämän toisen osan toissijainen väite on täten myös hylättävä.
106. Kolmanneksi takaisinperittävän määrän laskemisen osalta kantaja moittii komissiota siitä, että tämä on jättänyt muun muassa riidanalaisen päätöksen 82 perustelukappaleessa huomiotta ensimmäiseksi takauksia koskevan tiedonannon 4.2 kohdan, toiseksi korvauksia koskevat edellytykset, joista on säädetty sellaisten luottolaitosten hyväksi, joiden kotipaikka on Portugalissa, toteutetussa erityisessä takausjärjestelyssä, joka perustuu 20.10.2008 annettuun Portugalin lakiin nro 60 A/2008, joka on pantu täytäntöön 23.10.2008 annetulla asetuksella 1219 A/2008, sellaisina kuin nämä edellytykset on hyväksytty päätöksellä K(2008) 6527, ja kolmanneksi Portugalissa joulukuun 2008 ja huhtikuun 2010 välisellä ajalla kansallisten rahoituslaitosten myöntämiä lainoja koskeviin uusiin toimenpiteisiin sovelletut korkoerot (spreads).
107. Kantaja täsmentää ensimmäisen väitteen osalta, että takauksia koskevan tiedonannon 4.2 kohdassa tarkoitetut edellytykset vastaavat ˮpääedellytystäˮ ja ˮtoissijaista edellytystäˮ. Komission ei olisi siten pitänyt laskea väitetyn tuen määrää määrittämällä ˮteoreettisen markkinakoron ja valtiontakauksen ansiosta saadun koron erotus sen jälkeen kun mahdolliset takausmaksut on vähennettyˮ, sillä markkinoilla oli olemassa rinnastettavissa olevia tekijöitä, joita ei ollut arvioitu.
108. Tässä yhteydessä on muistutettava, että takauksia koskevan tiedonannon 4.2 kohdassa todetaan, että ˮyksittäisen takauksen kohdalla takausten avustusekvivalentti olisi laskettava takauksen markkinahinnan ja siitä tosiasiallisesti maksetun hinnan erotuksenaˮ. Tässä kohdassa täsmennetään lisäksi seuraavaa:
ˮKun markkinoilla ei ole tarjolla takausta kyseisen tyyppiselle rahoitustoimelle, takauksen markkinahintaa ei ole saatavilla. Tässä tapauksessa tukiosuus olisi laskettava samalla tavalla kuin korkotukilainan avustusekvivalentti, eli se on sen markkinakoron, jota kyseinen yritys olisi joutunut ilman takausta maksamaan, ja sen koron, joka on saatu valtiontakauksen avulla, erotus sen jälkeen kun mahdolliset takausmaksut on vähennetty. Jos markkinakorkoa ei ole ja jos jäsenvaltio haluaa käyttää oletuksena viitekorkoa, komissio painottaa, että viitekorkoja koskevassa tiedonannossa – – annettuja ehtoja voidaan käyttää yksittäisen takauksen tuki-intensiteetin laskemisessa. Tästä seuraa, että erityistä huomiota on kiinnitettävä lisäosaan, joka lisätään peruskorkoon katettuun rahoitustoimeen, takauksen kohteena olevaan yritykseen ja annettuihin vakuuksiin liittyvän riskiprofiilin huomioimiseksi.ˮ
109. Näistä säännöksistä seuraa, että jos komissio toteaa, ettei kyseessä olevan takauksen markkinahintaa ole saatavilla, sen on laskettava tukiosuus ˮsamalla tavalla kuin korkotukilainan avustusekvivalenttiˮ, ilman että se voi itselleen määrittämien harkintavallan käytön rajojen vuoksi (ks. edellä 91 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö) poiketa tästä velvollisuudesta tai laskentamenetelmästä.
110. Riidanalaisen päätöksen 81 ja 82 perustelukappaleen sanamuodosta käy kuitenkin ilmi, että hu olimatta asianmukaisesta viittauksesta takauksia koskevaan tiedonantoon, sellaisena kuin se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja sellaisena kuin sitä sovelletaan käsiteltävässä asiassa, komissio mainitsi virheellisesti ˮ[EY] 87 ja [EY] 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksinaˮ antamansa aikaisemman tiedonannon (EYVL 2000, C 71, s. 14) säännökset ja etenkin sen 3.2 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan, jonka mukaan ˮlainan vakuudeksi annettujen takausten avustusekvivalentti tiettynä vuonna voidaan laskea samalla tavalla kuin korkotukilainan avustusekvivalentti, jolloin korkotuki on markkinakoron ja valtiontakauksen mahdollistaman koron erotus sen jälkeen kun mahdolliset takausmaksut on vähennettyˮ. Komissio muistuttaa nimittäin riidanalaisen päätöksen 82 perustelukappaleessa lähinnä, että valtiontakaukselle ei voitu määrittää asianmukaista markkinahintaa, joten oli määritettävä kohtuullinen viitearvo. Viittaamatta kuitenkaan edellä 108 kohdassa tarkoitettuun pakottavaan ja ehdottomaan velvollisuuteensa komissio täsmensi seuraavaa:
ˮKuten takauksia koskevan – – tiedonannon 3.2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa todetaan, lainatakauksen ʼavustusekvivalenttiʼ voidaan laskea tiettyä vuotta kohden samalla tavalla kuin korkotukilainan avustusekvivalentti. Tässä tapauksessa tuen määrä voidaan laskea määrittämällä teoreettisen markkinakoron ja valtiontakauksen ansiosta saadun koron erotus sen jälkeen kun mahdolliset takausmaksut on vähennetty.ˮ
111. On kuitenkin todettava, että komissio valitsi käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaan takaukseen liittyvän taloudellisen edun määrää koskevan laskentamenetelmän, jonka sen olisi joka tapauksessa pitänyt valita takauksia koskevan tiedonannon 4.2 kohdan nojalla, eli korkotukilainan avustusekvivalentin laskemista koskevan menetelmän. Tässä tilanteessa pelkästään se, että komissio viittasi virheellisesti aikaisemman tiedonannon säännöksiin ja käytti ilmaisua ˮvoidaanˮ ilmaisun ˮolisiˮ sijasta, ei voi tehdä riidanalaisessa päätöksessä omaksuttua näkemystä virheelliseksi.
112. Ensimmäinen väite on näin ollen hylättävä siltä osin kuin siinä vedotaan takauksia koskevan tiedonannon 4.2 kohdan rikkomiseen, koska sitä, onko valtiontakauksen markkinahinnan määrittämiseksi markkinoilla mahdollisesti saatavilla rinnastettavissa olevia tekijöitä, on arvioitava toisen ja kolmannen väitteen yhteydessä.
113. Kantaja moittii toisella ja kolmannella väitteellä komissiota siitä, ettei se ottanut huomioon sellaisten luottolaitosten hyväksi, joiden kotipaikka on Portugalissa, toteutetussa erityisessä takausjärjestelyssä, sellaisena kuin se on hyväksytty komission päätöksessä K(2008) 6527, säädettyä korvausta eikä Portugalissa joulukuun 2008 ja huhtikuun 2010 välisellä ajalla kansallisten rahoituslaitosten myöntämiä lainoja koskeviin uusiin toimenpiteisiin sovellettuja korkoeroja (spreads), jotka olivat huomattavasti riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettua korkoa alhaisempia, kun otetaan huomioon erityisesti tarjottujen vakuuksien korkea arvo.
114. Toisesta väitteestä on riittävää todeta komission väittämän tavoin, että kyseinen erityisjärjestely koski ainoastaan Portugalin rahoituslaitoksia, jotka täyttivät kyseessä olevan lain mukaiset maksukykyä koskevat edellytykset, mikä edellä mainitun komission päätöksen 39 perustelukappaleessa otettiin huomioon. Komissio katsoi siten perustellusti, ettei vaikeuksissa ja konkurssin partaalla oleva yritys – kuten BPP valtiontakauksen myöntämisajankohtana – voinut hyötyä mainitusta erityisjärjestelystä eikä siten siinä säädetyistä korkokannoista. Komissio toteaa perustellusti myös, että mainitun erityisjärjestelyn mukaiset korvausprosentit eivät selvästikään vastaa markkinaolosuhteita.
115. Kolmannesta väitteestä, jonka mukaan komission olisi pitänyt ottaa huomioon Portugalissa joulukuun 2008 ja huhtikuun 2010 välisellä ajalla sovelletut korkoerot (spreads) eli markkinakorot, on todettava, että kun otetaan huomioon BPP:n taloudellinen tilanne kyseessä olevaa tukea myönnettäessä, komissiolla oli oikeus katsoa, että on erittäin epätodennäköistä, että BPP olisi pystynyt hankkimaan pankkilainan markkinoilta ilman Portugalin valtion toimenpidettä, ja ettei valtiontakaukselle voitu määrittää asianmukaista markkinahintaa (riidanalaisen päätöksen 81 ja 82 perustelukappale). Mainitun takauksen myöntämisen taustalla olevat olosuhteet, etenkin ensimmäiseksi BPP:n rahoitusvaikeudet, jotka edellyttivät Portugalin keskuspankin myöntämää väliaikaista vapautusta maksuista, toiseksi BPP:n markkinoillaolon jatkumiseksi välttämättömien varojen huomattavan suuri määrä eli 450 miljoonaa euroa ja kolmanneksi kansallisten rahoitusmarkkinoiden, Euroopan rahoitusmarkkinoiden ja kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden kriisi, olivat sellaisia, että komissio saattoi virhettä tekemättä todeta, että tarjottujen vakuuksien määrästä huolimatta BPP ei olisi pystynyt saamaan markkinoilla tämänsuuruiseen taloudelliseen tukeen rinnastettavissa olevaa takausta. Komissio tukeutui täten perustellusti takauksia koskevan tiedonannon 4.2 kohdan mukaisesti korkotukilainan avustusekvivalentin laskemista koskevaan menetelmään.
116. Näissä olosuhteissa nyt kyseessä oleva kanneperuste on hylättävä perusteettomana kokonaisuudessaan.
Viides kanneperuste, joka perustuu hyvää hallintoa koskevan oikeuden loukkaamiseen
– –
Kuudes kanneperuste, joka perustuu oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamiseen
122. Kantaja väittää esillä olevassa kanneperusteessa lähinnä, että oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet ovat esteenä kyseessä olevan tuen takaisinperintämääräykselle ainakin 13.3.2009 tehdyssä päätöksessä annetun hyväksynnän kattamalta ajalta 5.12.2008–5.6.2009 määrätyn takaisinperinnän osalta. Kantajan mukaan BPP saattoi perustellusti uskoa yhtäältä, että menettely ˮnoudatti lainmukaista kulkuaˮ, ja toisaalta toissijaisesti, että valtiontakaus soveltui sisämarkkinoille kyseisellä ajalla.
– –
124. Aluksi on täsmennettävä, että kantajan esillä olevan kanneperusteen yhteydessä esittämä päättely perustuu vain väitteisiin, joissa vedotaan sen väitettyihin tai perusteltuihin odotuksiin liittyvään pettymykseen eikä oikeusvarmuuden periaatteen loukkaukseen, sellaisena kuin sitä on oikeuskäytännössä tulkittu (tuomio 29.4.2004, Sudholz, C-17/01, Kok., s. I‑4243, 34 kohta ja tuomio 7.6.2005, VEMW ym., C-17/03, Kok., s. I‑4983, 80 kohta). Arviointi on näin ollen rajattava luottamuksensuojan periaatteen väitettyyn loukkaamiseen.
125. Tällä periaatteella suojataan jokaista yksityistä, jolle unionin toimielin, elin tai laitos on antamalla hänelle täsmällisiä vakuutteluita synnyttänyt perusteltuja odotuksia. Tällaisia vakuutteluja ovat riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2010, Kahla Thüringen Porzellan v. komissio, C‑537/08 P, Kok., s. I‑12917, 63 kohta ja tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio, C‑630/11 P–C‑633/11 P, 132 kohta). Kun otetaan lisäksi huomioon komission harjoittaman valtiontukien valvonnan pakottavuus, tuensaajayrityksillä voi siis lähtökohtaisesti olla perusteltu luottamus tuen sääntöjenmukaisuuteen ainoastaan silloin, kun tukea myönnettäessä on noudatettu SEUT 108 artiklan mukaista menettelyä, ja huolellisen taloudellisen toimijan on tavallisesti kyettävä varmistumaan siitä, että tätä menettelyä on noudatettu. Erityisesti on todettava, että kun tuki pannaan täytäntöön ilmoittamatta sitä ennalta komissiolle, jolloin se on SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti sääntöjenvastainen, tuensaaja ei voi kyseisellä hetkellä perustellusti luottaa siihen, että tuki on myönnetty sääntöjenmukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 8.12.2011, France Télécom v. komissio, C‑81/10 P, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
126. Näiden oikeuskäytännöstä johdettavien periaatteiden valossa on tarkistettava, ovatko kantajan esillä olevan kanneperusteen tueksi esittämät eri väitteet ja perustelut perusteltuja.
127. Ensimmäiseksi on niin, ettei kantaja ole väittänyt, että komissio olisi antanut sille jossakin hallinnollisen menettelyn vaiheessa täsmällisiä vakuutteluja, joiden nojalla sille voisi syntyä perusteltuja odotuksia. Kuten edellä 119 kohdassa on jo mainittu, 13.3.2009 tehty päätös koski nimittäin vain väliaikaista ja kiireellistä ratkaisua kyseessä olevan tuen soveltuvuudesta, ja siihen liittyi ehto siitä, että Portugalin viranomaiset noudattavat sitoumuksiaan esittää kuuden kuukauden määräajassa eli 5.6.2009 mennessä BPP:n rakenneuudistussuunnitelma sekä ilmoittaa komissiolle mahdollisista valtiontakauksen voimassaolon jatkamisista alkuperäisen kuuden kuukauden ajanjakson jälkeen. Kun 13.3.2009 tehdyn päätöksen – jonka osalta kantaja ei kiistä BPP:n olleen siitä tietoinen hallinnollisessa menettelyssä – 39, 41 ja 44 perustelukappaletta sekä aloittamispäätöksen 8–10 kohtaa (ks. edellä 13 kohta) tarkastellaan yhdessä, niistä käy jo ilmi, ettei BPP:lle voinut syntyä perusteltua luottamusta siihen, että mainitun menettelyn päätteeksi kyseessä oleva tuki todettaisiin lopulta sisämarkkinoille soveltuvaksi.
128. Toiseksi 13.3.2009 tehdyn päätöksen ja riidanalaisen päätöksen antamisen välillä kuluneen ajan osalta on niin, ettei kantaja vetoa yhteenkään väitteeseen, jolla voitaisiin osoittaa, että mainittu aika oli kohtuuton tai että sen nojalla BPP:lle saattoi syntyä perusteltuja odotuksia. Käsiteltävässä asiassa komissio päinvastoin muistutti Portugalin viranomaisia 15.7. ja 6.10.2009 eli hieman määräajan 5.6.2009 jälkeen siitä, että niiden oli esitettävä BPP:n rakenneuudistussuunnitelma (ks. edellä 11 kohta). Komissio antoi lisäksi vasta noin kuukausi myöhemmin eli 10.11.2009 aloittamispäätöksen, joka tosin julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä vasta 6.3.2010 ja jossa se mainitsi perusteet, joihin se perusti epäilynsä valtiontakauksen soveltuvuudesta sisämarkkinoille (aloittamispäätöksen 8–10 kohta). Komissio totesi lisäksi selkeästi mainitun päätöksen 9 kohdassa, että koska rakenneuudistussuunnitelmaa ei ollut saatavilla, se ei voinut ˮarvioida, oli[vat]ko 5.12.2008 myönnetty valtiontakaus ja sen voimassaolon jatkaminen 5.6.2009 soveltuvia [sisä]markkinoille sekä takauksen voimassaolon että siitä perittävän korvauksen osaltaˮ. Lopuksi tähän päätökseen liitettiin Portugalin viranomaisille asetettu määräys esittää BPP:n rakenneuudistussuunnitelma 22.12.2009 mennessä (ks. edellä 12 kohta), eikä kantaja ole edes väittänyt, ettei BPP tiennyt tästä tässä vaiheessa.
129. Tästä seuraa, että komissio kyseenalaisti edellä 127 kohdassa mainituin perustein aloittamispäätöksessä valtiotakauksen soveltuvuuden sisämarkkinoille koko asianomaiselta ajalta, mukaan lukien 5.12.2008 ja 5.6.2009 välinen aika. Kantaja ei näin ollen voi vedota siihen, että sen perusteella, että 13.3.2009 tehdyn päätöksen ja riidanalaisen päätöksen antamisajankohdan välillä kului 15 kuukautta, syntyi perusteltuja odotuksia siitä, että komissio toteaa kyseessä olevan tuen kuitenkin sisämarkkinoille soveltuvaksi. Tässä yhteydessä pelkästään se ei riitä perustelemaan tällaisia perusteltuja odotuksia, ettei 13.3.2009 tehdyssä päätöksessä nimenomaisesti mainittu mahdollisuudesta todeta soveltumattomuus myöhemmin, mikä saattaisi johtaa myönnetyn edun takaisinperintään ex tunc, koska komission myöhempi lähestymistapa oli edellä 85, 101 ja 102 kohdassa mainittujen merkityksellisten sääntöjen mukainen ja koska aloittamispäätöksessä oli mainittu yksiselitteisesti, että mikäli BPP:n rakenneuudistussuunnitelmaa ei esitetä, kyseessä olevan tuen väliaikaista hyväksyntää, sellaisena kuin se annettiin 13.3.2009 tehdyssä päätöksessä, ei voida vahvistaa tai pysyttää hallinnollisen menettelyn päätteeksi tehtävällä päätöksellä.
130. Kolmanneksi on hylättävä perusteettomana ja joka tapauksessa tehottomana kantajan väite, jonka mukaan se, ettei BPP:n rakenneuudistussuunnitelmaa esitetty, johtuu täysin Portugalin viranomaisista. Vaikka asia olisi näin, on nimittäin niin riippumatta niistä syistä, joiden vuoksi tällaisesta suunnitelmasta ei ilmoitettu komissiolle, ettei komissiota voida pitää vastuussa tästä ilmoittamatta jättämisestä tai siitä, että se olisi luonut BPP:lle perusteltuja odotuksia tässä tilanteessa. Edellä 128 kohdassa mainitun tavoin on päinvastoin niin, että komissio toteutti määräajan 5.6.2009 jälkeen kaikki asianmukaiset toimenpiteet kannustaakseen Portugalin viranomaisia toimittamaan sille BPP:n rakenneuudistussuunnitelman mahdollisimman pian.
131. Neljänneksi kantajan väitteestä, jonka mukaan komissio oli luonut muita rahoituslaitoksia, joihin talouskriisi oli vaikuttanut, koskevalla aiemmalla päätöskäytännöllään BPP:lle perustellun odotuksen siitä, että kyseessä oleva tuki todetaan lopulta sisämarkkinoille soveltuvaksi, on riittävää todeta, ettei kantaja ole väittänyt eikä osoittanut, että komissio olisi näissä muissa asioissa kohdannut käsiteltävän asian taustalla olevaan tilanteeseen rinnastettavan tilanteen. Kantaja ei ole myöskään kiistänyt komission toteamusta, jonka mukaan näissä muissa asioissa jäsenvaltiot esittivät asianomaisia rahoituslaitoksia koskevia rakenneuudistus‑ tai selvitystilasuunnitelmia. Siltä osin kuin kantajan tarkoituksena on tässä yhteydessä vedota yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamiseen sen vahingoksi, on todettava, että tätä näkökohtaa käsitellään joka tapauksessa seitsemännen kanneperusteen yhteydessä, joka perustuu oikeudenmukaista kohtelua koskevan oikeuden loukkaamiseen (ks. jäljempänä 136–143 kohta).
132. Viidenneksi kantajan väite, jonka mukaan takaisinperintämääräys on BPP:hen kohdistuva ˮseuraamusˮ, joka vahingoittaa vakavasti BPP:n sijoittajien ja velkojien etuja, on tehoton, ja siltä puuttuu joka tapauksessa oikeudellinen perusta. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy nimittäin ilmi, että sääntöjenvastaisen tuen takaisinperintämääräys ei ole seuraamus suppeassa merkityksessä, vaan sillä pyritään ainoastaan tuen myöntämistä edeltävän tilanteen palauttamiseen ennalleen (ks. vastaavasti tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio, C‑74/00 P ja C‑75/00 P, Kok., s. I‑7869, 178–182 kohta ja tuomio 9.9.2009, Diputación Foral de Álava ym., T-230/01–T‑232/01 ja T-267/01–T-269/01, 377 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Kantaja ei myöskään selitä, voiko – ja jos voi, niin missä määrin – takaisinperintämääräyksen luokitteleminen ˮseuraamukseksiˮ vaikuttaa sen suojan laajuuteen, jota BPP olisi voinut saada luottamuksensuojan periaatteen nojalla, sillä kyseisen periaatteen merkitykselliset soveltamisedellytykset eivät täyty käsiteltävässä asiassa.
133. Kun otetaan huomioon edellä 89 ja 99 kohdassa esitetyt perustelut, kantaja väittää kuudenneksi virheellisesti, että riidanalaisessa päätöksessä määrätään takaisinperinnästä ainoastaan menettelyyn liittyvistä syistä. Tuensaajille ei lähtökohtaisesti myöskään voi syntyä perusteltua luottamusta tuen sääntöjenmukaisuuteen, kun tuki myönnettiin – käsiteltävässä asiassa valtiontakauksen voimassaolon toistuvan pidennyksen tavoin – vastoin velvollisuutta ilmoittaa siitä etukäteen komissiolle sekä vastoin SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista kieltoa toteuttaa mainittu tuki ja kun se siten oli sääntöjenvastainen (ks. vastaavasti tuomio France Télécom v. komissio, edellä 125 kohta, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
134. Lopuksi komissio väittää perustellusti, ettei jäsenvaltioilla olevaa velvollisuutta periä takaisin sääntöjenvastaiset ja sisämarkkinoille soveltumattomat tuet rajoita eikä aseta kyseenalaiseksi tuensaajan maksukyvyttömyys (tuomio 14.9.1994, Espanja v. komissio, C-42/93, Kok., s. I‑4175, 33 kohta).
135. Esillä oleva kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan osaksi perusteettomana ja osaksi tehottomana.
Seitsemäs kanneperuste, joka perustuu oikeudenmukaista kohtelua koskevan oikeuden loukkaamiseen
136. Esillä olevan kanneperusteen tueksi kantaja vetoaa useisiin komission talouskriisin yhteydessä rahoituslaitoksille myönnettyjen tukien alalla antamiin päätöksiin. Se päättelee tästä lähinnä, että BPP:tä on kohdeltu eriarvoisesti tai epäoikeudenmukaisesti. Kantajan mukaan komissio osoitti etenkin toimenpiteistä SA.26909 (2011/C), jotka Portugali on toteuttanut Banco Português de Negócios (BPN) ‑pankin rakenneuudistuksen yhteydessä, 27.3.2012 antamassaan päätöksessä 2012/660/EU (EUVL L 301, s. 1) suurempaa ˮsuvaitsevaisuuttaˮ Portugalin viranomaisia kohtaan kuin esillä olevassa asiassa, vaikka kyseessä olevasta kahdesta toimenpiteestä ilmoitettiin ensinnäkin melkein yhtä aikaa ja BPN:n tapauksessa Portugalin viranomaiset olivat toiseksi esittäneet rakenneuudistussuunnitelman myös myöhässä sekä kolmanneksi BPN:n hyväksi toteutetut tukitoimenpiteet, valtiontakaus mukaan luettuna, olivat ˮverrattomasti huomattavampia rahoituksen kannaltaˮ.
– –
138. Edellä 136 kohdassa tiivistetysti mainitun kantajan väitteen perusteella esillä oleva kanneperuste on ymmärrettävä niin, että se koskee yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista.
139. Yhdenvertaisen kohtelun yleinen periaate unionin oikeuden yleisenä periaatteena edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tapauksia kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella. Erilaisten tapausten rinnastettavuutta on arvioitava näille tapauksille ominaisten seikkojen kokonaisuuden kannalta. Nämä seikat on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu (tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C-127/07, Kok., s. I‑9895, 23, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 12.5.2011, Luxemburg v. parlamentti ja neuvosto, C-176/09, Kok., s. I‑3727, 31 ja 32 kohta).
140. Näin ollen on tutkittava, onko kantaja osoittanut riittävästi, että komission talouskriisiä koskevassa tilanteessa antamien muiden päätösten taustalla olevat tilanteet olivat vähintäänkin rinnastettavissa riidanalaisen päätöksen taustalla olevaan tilanteeseen.
141. Siltä osin kuin on kyse erityisesti siitä, onko BPN:ää koskevan päätöksen taustalla oleva tilanne rinnastettavissa riidanalaista päätöstä koskevaan tilanteeseen, kantajan esittämät tosiseikat eivät riitä tukemaan sitä, että BPN ja BPP olivat yhdenvertaisen kohtelun periaatteen soveltamiseksi toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa, koska pelkästään se, että Portugalin viranomaisten näiden kahden pankin hyväksi harkitsemista tukitoimenpiteistä ilmoitettiin lähes samanaikaisesti, ei ole ratkaisevaa tältä osin. Yhtäältä BPN:ää koskevan päätöksen 9–14 perustelukappaleesta ilmenee siten, että erotuksena esillä olevaan asiaan Portugalin viranomaiset olivat tosiasiallisesti toimittaneet komissiolle BPN:n rakenneuudistussuunnitelman, joka tosin esitettiin myöhässä ja johon myöhemmin liitettiin komission pyynnöstä täydentäviä tietoja. Toisaalta BPN:n tapauksessa komissio ei ollut 24.10.2011 antamallaan aloittamispäätöksellä (EUVL C 371, s. 14 ja 15) aloittanut SEUT 108 artiklan 2 kohtaan perustuvaa muodollista tutkintamenettelyä sillä perusteella, ettei rakenneuudistussuunnitelmaa ollut esitetty lainkaan, vaan sillä perusteella, että alun perin esitetty rakenneuudistussuunnitelma oli vanhentunut BPN:n myynnin johdosta ja että komission oli arvioitava tarkistettua suunnitelmaa myöhemmin. Kun otetaan huomioon se, että Portugalin viranomaisten esitettävänä olevan BPP:n rakenneuudistussuunnitelman puuttuminen oli ratkaisevassa asemassa kyseessä olevan tuen sisämarkkinoille soveltumattomaksi toteamisen kannalta (ks. mm. riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappale), nämä olennaiset eroavaisuudet BPN:n ja BPP:n tilanteissa oikeuttivat sellaisinaan toteamaan, etteivät mainitut tilanteet olleet toisiinsa rinnastettavissa ja ettei yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, sellaisena kuin kantaja on siihen vedonnut, voitu siten soveltaa käsiteltävään asiaan.
142. Muista päätöksistä, joihin kantaja on vedonnut, on riittävää todeta, ettei kantaja ole esittänyt täsmennyksiä, joiden nojalla voitaisiin todeta kyseessä olevien tilanteiden mahdollinen rinnastettavuus, joten tätä väitettä ei voida hyväksyä edellä 131 kohdassa mainituista syistä.
143. Näin ollen esillä oleva kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan perusteettomana.
Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu perustelujen puutteellisuuteen
– –
162. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että kanne on hylättävä kokonaisuudessaan, ilman että on tarpeen arvioida kantajan vaatimusta, jossa vaaditaan, että komissio määrätään työjärjestyksen 65 artiklan mukaisina asian selvittämistoimina toimittamaan asiakirja-aineistoon vastineen liitteenä B.2 esitetyn asiakirjan täydellinen toisinto, mukaan lukien tietyt mainittuun asiakirjaan liitetyt asiakirjat.
Oikeudenkäyntikulut
163. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
164. Koska kantaja on hävinnyt asian kaikkien kanneperusteidensa osalta, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
(1) .
(1) Tästä tuomiosta on otettu tähän vain kohdat, joiden julkaisemista unionin yleinen tuomioistuin pitää aiheellisena.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Banco Privado Português, SA ja Massa Insolvente do Banco Privado Português, SA velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Euroopan komissiolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.