62002CC0113_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In dit krachtens artikel 226 EG ingesteld beroep betoogt de Commissie dat de Nederlandse regeling voor het vervoer van afvalstoffen op twee punten in strijd is met verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap(2) (hierna: „verordening”) en met richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen(3), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991(4) en aangepast bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996(5) (hierna: „richtlijn”).
2. In de eerste plaats stelt de Commissie dat de criteria die Nederland toepast om te bepalen wanneer bezwaar wordt gemaakt tegen een overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, in strijd zijn met de criteria van artikel 7, lid 4, van de verordening.
3. Voorts betoogt zij dat de criteria die Nederland hanteert om te bepalen, of de verbranding van afvalstoffen een verwijderingshandeling dan wel een handeling voor nuttige toepassing vormt, in strijd zijn met de criteria van artikel 1, sub e en f, van de richtlijn. Nadat de partijen hun opmerkingen in deze zaak hadden ingediend, heeft het Hof in een andere zaak een arrest gewezen waarin het bevestigde dat de betrokken criteria, die gebaseerd zijn op de calorische waarde en de samenstelling van de afvalstoffen, in strijd zijn met de richtlijn.(6)
Het rechtskader
Het gemeenschapsrecht
4. De verordening beoogt in geharmoniseerde procedures te voorzien waardoor het vervoer van afvalstoffen, met het oog op de bescherming van het milieu, kan worden beperkt. Titel II van de verordening is genaamd „overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten”. De hoofdstukken A en B van titel II bevatten procedures die moeten worden gevolgd voor het vervoer van voor verwijdering respectievelijk nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. De verordening neemt de in de richtlijn gebruikte definities van „verwijdering” en „nuttige toepassing” over(7), die hieronder zijn weergegeven.
5. Voor het vervoer van de gevaarlijker soorten voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen(8) geldt de volgende procedure. Wanneer de producent of houder van de afvalstoffen voornemens is dergelijke afvalstoffen van de ene naar een andere lidstaat over te brengen, moet hij een kennisgeving aan de bevoegde autoriteit van bestemming zenden en een afschrift daarvan aan de bevoegde autoriteit van verzending alsmede aan de ontvanger.(9)
6. De lidstaten van verzending en van bestemming kunnen bezwaar maken tegen een overbrenging. Hun bezwaren moeten zijn gebaseerd op artikel 7, lid 4, sub a. Laatstgenoemd artikel noemt vijf redenen waarom de bevoegde autoriteiten van die lidstaten gemotiveerde bezwaren kunnen maken. Volgens artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, kunnen zij „gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken […] indien de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen”.
7. Volgens artikel 1, sub e, van de richtlijn moet onder „verwijdering” worden verstaan, „alle in bijlage II A bedoelde handelingen”, terwijl artikel 1, sub f, „nuttige toepassing” definieert als „alle in bijlage II B bedoelde handelingen”.
8. „Verbranding op het land” wordt genoemd in punt D10 van bijlage II A en vormt daarom een verwijderingshandeling. „Hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking” is daarentegen opgenomen in punt R1 van bijlage II B en vormt daarom een handeling voor nuttige toepassing.
Het nationale recht
9. In juni 1997 heeft de Nederlandse regering het Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 ingevoerd (hierna: „MJP-GA II”).(10)
10. In hoofdstuk 8 van deel I van het MJP-GA II wordt aangegeven hoe de in Nederland bevoegde autoriteit artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, dient toe te passen.
11. In punt 3a van hoofdstuk 8 wordt bepaald: „In die gevallen waarin in het land van herkomst minder dan 20 % (massaprocenten) van de voor grensoverschrijdende overbrenging aangemelde hoeveelheid afvalstoffen nuttig kan worden toegepast, zal – gelet op de omvang van de dan definitief te verwijderen hoeveelheid – de toepasselijkheid van de in de verordening genoemde bezwaargronden op basis van de concrete aanvragen afzonderlijk worden beoordeeld. De in de voetnoot bij b. genoemde marge is dan in ieder geval niet van toepassing.”
12. Punt 3b van hoofdstuk 8 luidt: „In de overige gevallen zal, indien in het land van bestemming een kleiner deel van de afvalstoffen nuttig kan worden toegepast dan in het land van herkomst tegen de overbrenging in principe bezwaar worden gemaakt.”
13. De voetnoot bij punt 3b van hoofdstuk 8 luidde oorspronkelijk:
„Hierbij kan een marge worden toegepast indien niet eenduidig kan worden vastgesteld dat in het land van bestemming daadwerkelijk een kleiner deel van de afvalstoffen nuttig wordt toegepast, ter beperking van bezwaar- en beroepsprocedures. De marge mag de 20 % relatief niet overschrijden. Indien de 20 % wordt overschreden zal de toetsing altijd leiden tot het maken van bezwaar. Een en ander wordt telkens aan de hand van het concrete voornemen tot overbrenging beoordeeld.”
14. Naar aanleiding van de aan de onderhavige procedure voorafgaande aanmaningsbrief heeft Nederland de voetnoot gewijzigd door de voorlaatste zin te schrappen.
15. In hoofdstuk 18 van deel II van het MJP-GA II wordt het onderscheid behandeld tussen verbranding als een handeling voor nuttige toepassing, waarbij de afvalstoffen hoofdzakelijk als brandstof worden gebruikt, en verbranding als verwijderingsmethode. Er wordt gespecificeerd dat de verbranding van gevaarlijke afvalstoffen enkel als nuttige toepassing zal worden aangemerkt, indien de calorische waarde van de afvalstoffen meer is dan 11 500 Kj/kg ingeval van afvalstoffen met een chloorgehalte van minder dan 1 %, en meer dan 15 000 Kj/kg voor afvalstoffen met een chloorgehalte van meer dan 1 %.
Het beroep wegens niet-nakoming
16. Na diverse klachten te hebben ontvangen dat Nederland ongerechtvaardigde bezwaren tegen de uitvoer van gevaarlijke afvalstoffen had gemaakt, zond de Commissie deze lidstaat op 28 april 1999 een aanmaningsbrief waarin zij uiteenzette dat het MJP-GA II haars inziens op drie punten in strijd was met het gemeenschapsrecht.
17. In antwoord hierop wijzigde de Nederlandse regering de voetnoot bij punt 3b van hoofdstuk 8 van het MJP-GA II op de hierboven(11) omschreven wijze, doch zij voerde geen andere wijzigingen door.
18. De Commissie vond dit antwoord onbevredigend en zond de Nederlandse regering op 1 augustus 2000 een met redenen omkleed advies. Nederland antwoordde op 8 november 2000 en stelde dat er geen sprake was van schending van het gemeenschapsrecht.
19. Op 21 maart 2002 verzocht de Commissie het Hof, vast te stellen dat Nederland de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 7, lid 4, van de verordening, de artikelen 1, sub e en f, en 7, lid 1, van de richtlijn en artikel 82 EG, gelezen in samenhang met artikel 86 EG.
20. In de loop van de procedure heeft de Commissie haar derde grief, betreffende schending van de artikelen 82 EG en 86 EG, ingetrokken.
21. In haar bij het Hof ingediende opmerkingen heeft de Commissie geen argumenten aangevoerd ter onderbouwing van haar grief dat artikel 7, lid 1, van de richtlijn is geschonden.
22. Derhalve behoeft alleen te worden ingegaan op de vraag of het MJP-GA II in strijd is met artikel 7, lid 4, van de verordening dan wel een onjuiste uitvoering van artikel 1, sub e en f, van de richtlijn vormt. Ik stel voor om eerst op het laatste punt in te gaan, dat recentelijk door het Hof is behandeld.
De verenigbaarheid van het MJP-GA II met artikel 1, sub e en f, van de richtlijn
23. De Commissie stelt dat het in hoofdstuk 18 van deel II van het MJP-GA II gemaakte onderscheid tussen verwijdering en nuttige toepassing van gevaarlijke afvalstoffen door verbranding onverenigbaar is met de richtlijn.
24. Nadat partijen hun opmerkingen in deze zaak hadden ingediend heeft het Hof arrest gewezen in de zaak Commissie/Duitsland.(12)
25. Het Hof oordeelde dat ofschoon lidstaten bezwaar kunnen maken tegen een overbrenging op grond dat werd opgegeven dat de betrokken afvalstoffen bestemd zijn voor nuttige toepassing in plaats van voor verwijdering, en zij criteria kunnen vaststellen voor het onderscheid tussen een handeling voor nuttige toepassing en een verwijderingshandeling, die criteria wel moeten stroken met het door de richtlijn gemaakte onderscheid.(13)
26. De richtlijn maakt specifiek onderscheid tussen „verbranding op het land” (in punt D10 als verwijderingshandeling aangemerkt) en „hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking” (volgens punt R1 een handeling voor nuttige toepassing). Het Hof oordeelde dat laatstgenoemd gebruik aldus moet worden uitgelegd dat „het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand bij de handeling en dat het merendeel van de vrijgekomen energie moet worden teruggewonnen en gebruikt”.(14)
27. Gezien zijn uitlegging van punt R1 concludeerde het Hof dat het niet in overeenstemming met de richtlijn zou zijn, indien een lidstaat de calorische waarde van de afvalstoffen of het gehalte aan schadelijke stoffen van de verbrande afvalstoffen als criterium zou hanteren om te bepalen of de verbranding van afvalstoffen als verwijderinghandeling of als handeling voor nuttige toepassing moet worden aangemerkt.(15) Dergelijke criteria houden noch verband met het aandeel verbrande afvalstoffen noch met het aandeel teruggewonnen energie.
28. Het Hof heeft dus uitdrukkelijk verklaard dat een criterium gebaseerd op de calorische waarde van de afvalstoffen onverenigbaar is met de richtlijn. Het Hof zal dezelfde mening zijn toegedaan met betrekking tot een criterium gebaseerd op het chloorgehalte van de afvalstoffen vóór de verbranding ervan. Bij de uitlegging die het Hof aan punt R1 heeft gegeven is de samenstelling van de afvalstoffen, of deze nu vóór of na de verbranding wordt gemeten, even irrelevant.
29. Het is daarom duidelijk dat hoofdstuk 18 van deel II van het MJP‑GA II in strijd is met artikel 1, sub e en f, van de richtlijn, gelezen in samenhang met punt D9 van bijlage II A en punt R1 van bijlage II B bij de richtlijn.
De verenigbaarheid van het MJP-GA II met artikel 7, lid 4, van de verordening
30. Met haar andere grief stelt de Commissie dat de in hoofdstuk 8 van deel I van het MJP-GA II opgenomen criteria voor de beslissing wanneer bezwaar zal worden gemaakt tegen het vervoer van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, onverenigbaar zijn met artikel 7, lid 4, van de verordening.
31. Indien het gemeenschapsrecht de vorm van een verordening heeft, is er haars inziens geen ruimte voor nationale uitvoerende maatregelen, tenzij uitdrukkelijk in dergelijke maatregelen is voorzien. Dit is bij artikel 7, lid 4, van de verordening niet het geval.
32. Voorts zijn de criteria van hoofdstuk 8 van deel I van het MJP‑GA II onverenigbaar met artikel 7, lid 4, van de verordening. Zij leiden tot het stelselmatig bezwaar maken tegen de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, indien de hoeveelheid afvalstoffen die in de lidstaat van verzending nuttig kan worden gebruikt, meer is dan 20 % en gelijk is aan of groter dan de hoeveelheid die in het land van bestemming nuttig kan worden toegepast. Hierdoor wordt een subjectief element toegevoegd aan een beoordeling die op grond van artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening uitsluitend gebaseerd moet zijn op de objectieve kenmerken van een bepaalde overbrenging. Deze criteria bevestigen dus dat Nederland met betrekking tot voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, in strijd met het arrest Dusseldorp(16), vasthoudt aan het beginsel van zelfverzorging.
33. Met betrekking tot de vraag of de nationale autoriteiten nationale uitvoeringsregels mogen vaststellen van het soort dat hier ter discussie staat merkt de Nederlandse regering op dat artikel 30 van de verordening de lidstaten uitdrukkelijk de bevoegdheid verleent, de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de overbrenging van afvalstoffen plaatsvindt volgens de bepalingen van de verordening.
34. De Nederlandse regering ontkent dat de criteria van hoofdstuk 8 van deel I van het MJP‑GA II een beleid van systematisch bezwaar invoeren. In dat hoofdstuk wordt duidelijk gezegd dat het vervoer van afvalstoffen in alle gevallen individueel moet worden bekeken. De verklaring in punt 3b van hoofdstuk 8 dat „in principe” bezwaar wordt gemaakt, is slechts bedoeld om aan te geven dat er in de regel, maar niet altijd, bezwaar zal worden gemaakt.
35. De Nederlandse regering acht de criteria in elk geval in overeenstemming met artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening. Zij ondersteunen terecht de aan die bepaling ten grondslag liggende economische en milieutechnische doelstellingen door de voorkeur te geven aan handelingen die een grotere mate van nuttige toepassing mogelijk maken. Hierdoor dienen zij de doelstellingen van bevordering van de nuttige toepassing van afvalstoffen zoals gespecificeerd in artikel 3, lid 1, sub b, van de richtlijn en het verzekeren van een hoog niveau van milieubescherming zoals voorzien in artikel 174, lid 2, EG.
36. Ten slotte stelt de Nederlandse regering dat de criteria neergelegd in hoofdstuk 8 van deel I van het MJP‑GA II neutraal zijn, aangezien zij zowel voor de in- als voor de uitvoer van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen gelden. Men kan daarom niet zeggen dat zij een geval van verkapt protectionisme vormen.
37. Men zou mijns inziens op zijn minst kunnen argumenteren dat lidstaten criteria kunnen vaststellen voor de wijze waarop zij gebruik zullen maken van de beoordelingsvrijheid die zij krachtens artikel 7, lid 4, sub a, van de verordening genieten.
38. Het is juist dat lidstaten gewoonlijk geen nationale maatregelen mogen treffen om uitvoering te geven aan gemeenschapsverordeningen.(17) Dergelijke maatregelen zijn, gelet op het uitvoerende karakter van gemeenschapsverordeningen zelf, onnodig en houden duidelijk het gevaar in dat er fouten bij de omzetting optreden en verwarring ontstaat over de vraag, wat de gemeenschapsrechtelijke status van de betrokken regels is.
39. Volgens de rechtspraak van het Hof zijn uitvoeringsmaatregelen echter in bepaalde omstandigheden toegestaan, met name wanneer de verordening dit uitdrukkelijk bepaalt.(18)
40. Men zou kunnen stellen dat artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, de lidstaten een zekere mate van beoordelingsvrijheid geeft en dat de vermelding van de criteria verband houdende met de wijze waarop van die vrijheid gebruik wordt gemaakt, de rechtszekerheid bevordert, bijdraagt tot de consistentie van het besluitvormingsproces en het toezicht op het nationale beleid door de gemeenschapsinstellingen vergemakkelijkt. Het Hof heeft uitdrukkelijk erkend dat criteria een rol kunnen spelen bij de beoordeling van individuele gevallen krachtens artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje.(19)
41. Het is echter duidelijk dat nationale criteria, gesteld dat zij op grond van artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, zijn toegestaan, binnen de reikwijdte van die bepaling moeten blijven. Het Hof heeft herhaaldelijk beklemtoond dat de lijst in artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, limitatief is, zodat de bevoegde autoriteiten in de lidstaten deze niet mogen aanvullen.(20)
42. Mijns inziens zijn de criteria zoals neergelegd in hoofdstuk 8 van deel I van het MJP‑GA II niet in overeenstemming met artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening.
43. In die bepaling gaat het uitsluitend om de vraag, of de voorgenomen handeling voor nuttige toepassing op zich, economisch en milieutechnisch gezien, verdedigbaar is. Bij die beoordeling spelen drie factoren een rol: de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen; de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, en de kosten van de nuttige toepassing in samenhang met de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte. Er wordt niet gezegd dat de doeltreffendheid van handelingen voor nuttige toepassing in de staat van bestemming en in die van verzending moet worden vergeleken.
44. De nationale criteria waar het in deze zaak om gaat lijken mij op verschillende punten af te wijken van de in artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, genoemde criteria.
45. Ofschoon het juist kan zijn om bij de beoordeling van de economische en milieutechnische rechtvaardigingen voor een overbrenging, de doeltreffendheid van de handeling voor nuttige toepassing die na die overbrenging plaatsvindt, te vergelijken met die van andere handelingen die elders in de Gemeenschap beschikbaar zijn, bestaat er mijns inziens geen enkele rechtvaardiging om alleen de in de staten van bestemming en verzending beschikbare faciliteiten te vergelijken.
46. Gelijk de Commissie stelt, lijkt het erop dat de criteria van hoofdstuk 8 van deel I van het MJP‑GA II, door de nadruk te leggen op de relatieve doeltreffendheid van de handelingen voor nuttige toepassing in de staat van verzending en in die van bestemming, een plekje reserveren voor overwegingen van nabijheid en zelfverzorging in het Nederlandse beleid. Er zal waarschijnlijk eerder bezwaar worden gemaakt tegen een overbrenging, wanneer voor de afvalstoffen in de staat van verzending een doeltreffender oplossing bestaat. Het is dus waarschijnlijker dat afvalstoffen in hun land van oorsprong nuttig zullen worden toegepast dan het geval zou zijn, indien de handeling voor nuttige toepassing in het land van bestemming onafhankelijk en op haar eigen verdiensten werd beoordeeld. Het Hof heeft in het arrest Dusseldorp(21) geoordeeld dat krachtens het gemeenschapsrecht de beginselen van zelfverzorging en nabijheid niet van toepassing zijn op de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen.
47. De betrokken nationale criteria lijken mij voorts ongeldig, omdat zij een doeltreffendheidmaatregel invoeren die slechts op één van de criteria van artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, is gebaseerd, namelijk de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen. Gelijk die bepaling verduidelijkt, is het eveneens van belang om rekening te houden met de waarde van het materiaal dat nuttig wordt toegepast en de kosten van de nuttige toepassing en die van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte.
48. Het maakt mijns inziens geen verschil of de criteria van hoofdstuk 8 van deel I van het MJP‑GA II bedoeld zijn om systematisch te werken of slechts om een vermoeden te doen rijzen ter ondersteuning van bezwaar. In beide gevallen hebben deze criteria tot gevolg dat aan de beoordeling van de in Nederland bevoegde autoriteit een element wordt toegevoegd dat in artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, niet wordt genoemd. Voorts hechten zij een bijzonder belang aan slechts één van de in die bepaling genoemde maatregelen van milieutechnische en economische doeltreffendheid.
49. Evenmin lijkt het mij van belang dat de criteria in die zin neutraal zijn, dat zij zowel voor vervoer van afvalstoffen naar als uit Nederland gelden. In beide gevallen gaan zijn verder dan de in artikel 7, lid 4, uitputtend genoemde bezwaargronden.
Conclusie
50. Ik geef het Hof daarom in overweging:
1) vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 7, lid 4, van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, en artikel 1, sub e en f, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 en bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996;
2) het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.
(1) .
(2)
–	PB L 30, blz. 1.
(3)
–	PB L 194, blz. 39.
(4)
–	PB L 78, blz. 32.
(5)
–	PB L 135, blz. 32.
(6)
–	Arrest van 13 februari 2003, Commissie/Duitsland (C-228/00, Jurispr. blz. I-1439).
(7)
–	Artikel 2, sub i en k, van de verordening.
(8)
–	Zoals genoemd in de bijlagen III en IV bij de verordening.
(9)
–	Artikel 6, lid 1, van de verordening.
(10)
–	Het MJP-GA II werd ingevoerd in afwachting van het arrest van het Hof in de zaak Dusseldorp (arrest van 25 juni 1998, C‑203/96, Jurispr. blz. I-4075) waarin het Hof onder meer
oordeelde dat de beginselen van zelfverzorging en nabijheid niet van toepassing zijn op de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. In de voordien in Nederland geldende regeling was bepaald dat de uitvoer van afvalstoffen was toegestaan, indien in het buitenland een hoogwaardiger verwerkingstechniek aanwezig was of in Nederland onvoldoende capaciteit was om een bepaalde afvalstof te verwerken.
(11)
–	In punt 14.
(12)
–	Zaak C-228/00, aangehaald in voetnoot 6.
(13)
–	Punten 34-36 van het arrest.
(14)
–	Punt 43 van het arrest.
(15)
–	Punt 47 van het arrest.
(16)
–	Aangehaald in punt 10.
(17)
–	Zie bijvoorbeeld arrest van 7 februari 1973, Commissie/Italië (39/72, Jurispr. blz. 101, punt 17).
(18)
–	Zie bijvoorbeeld arrest van 10 oktober 1973, Variola (34/73, Jurispr. blz. 981, punt 11).
(19)
–	Arrest Commissie/Duitsland, aangehaald in voetnoot 6, punt 50.
(20)
–	Zie bijvoorbeeld arrest van 27 februari 2002, ASA (C-6/00, Jurispr. blz. I-1961, punt 36).
(21)
–	Aangehaald in voetnoot 10.