61994CC0178_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
1 Landgericht Bonn har spurgt Domstolen, om den manglende gennemfoerelse af Raadets direktiv 90/314/EOEF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure (1), inden for den fastsatte frist udgoer en tilsidesaettelse, der bevirker, at den paagaeldende medlemsstat ifalder erstatningsansvar over for borgere, som har lidt et tab paa grund af tilsidesaettelsen.
Der er altsaa tale om et tilfaelde, der svarer til det, der allerede er taget stilling til i den velkendte dom i Francovich-sagen (2), hvori Domstolen - som det naeppe er noedvendigt at erindre om - fastslog, at en medlemsstat var erstatningspligtig paa grund af manglende gennemfoerelse af et direktiv, og praeciserede, hvilke betingelser der i saadanne tilfaelde skulle vaere opfyldt, for at borgerne fik krav paa erstatning.
2 Denne gang anmodes Domstolen i tolv spoergsmaal om ikke blot at fastslaa, om de betingelser, der er opstillet i Francovich, ogsaa er opfyldt i den foreliggende sag, men ogsaa at afklare, om der er tale om betingelser, der altid i tilfaelde af manglende gennemfoerelse af et direktiv er tilstraekkelige til at begrunde en erstatningspligt for den paagaeldende medlemsstat. Hvad det sidste angaar, oenskes det navnlig oplyst, om og i hvilket omfang eventuelle grunde, som medlemsstaten anfoerer til sit forsvar, kan fritage den for erstatningspligten, altsaa om den tilsidesaettelse, der tilregnes medlemsstaten, i de henseender, der har betydning her, skal vaere grov, og/eller der skal foreligge culpa.
I den forbindelse vil jeg allerede nu goere opmaerksom paa, at nogle af de spoergsmaal, der er naervaerende sags genstand, delvis svarer til dem, der er forelagt Domstolen i de forenede sager C-46/93 (Brasserie du Pêcheur) og C-48/93 (Factortame III), som jeg fremsaetter forslag til afgoerelse i i dag. Jeg vil derfor i det foelgende henvise til dette forslag for at uddybe nogle aspekter.
Den retlige baggrund, de faktiske omstaendigheder og de praejudicielle spoergsmaal
3 Direktivet har som angivet i artikel 1 »til formaal at tilnaerme medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure, der saelges eller udbydes til salg paa Faellesskabets omraade«. Direktivets artikel 7, som der anmodes om en fortolkning af, bestemmer, at »den rejsearrangoer og /eller formidler, der er part i kontrakten, skal godtgoere, at han stiller tilstraekkelig garanti til i tilfaelde af insolvens eller konkurs at sikre tilbagebetaling af erlagte beloeb og hjemtransport af forbrugeren«. I den efterfoelgende artikel 8 praeciseres det dernaest, at medlemsstaterne kan vedtage eller opretholde strengere bestemmelser til beskyttelse af forbrugerne paa det omraade, der er omfattet af dette direktiv. Endelig bestemmer artikel 9, stk. 1: »Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme dette direktiv senest den 31. december 1992. De underretter straks Kommissionen herom«.
4 Forbundsrepublikken Tyskland har ikke overholdt den frist, der er fastsat i direktivet. »Lov om gennemfoerelse af Raadets direktiv af 13. juni 1990 om pakkerejser« blev nemlig foerst vedtaget den 24. juni 1994 (3). Ved denne lov blev der i Buergerliches Gesetzbuch indsat § 651 k, som bestemmer: »Rejsearrangoeren skal garantere, at den rejsende faar tilbagebetalt 1) den pris, der er betalt for rejsen, hvis de ydelser, der indgaar i rejsen, ikke erlaegges som foelge af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs, og 2) de noedvendige udgifter, som den rejsende afholder til sin hjemtransport som foelge af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs«. Rejsearrangoeren kan opfylde de fastsatte forpligtelser ved en forsikring eller ved et betalingstilsagn fra et kreditinstitut. § 651 k, stk. 4, bestemmer, at »bortset fra et acontobeloeb paa indtil 10% af rejsens pris, dog hoejst 500 DM, kan rejsearrangoeren ikke foer rejsens afslutning kraeve eller modtage forudbetaling af den rejsende, medmindre han overgiver den rejsende en garantierklaering«. Den paagaeldende lov traadte i kraft den 1. juli 1994; den finder anvendelse paa aftaler, som er indgaaet efter dette tidspunkt, og hvorefter rejsen skal paabegyndes efter den 31. oktober 1994.
For fuldstaendighedens skyld finder jeg det endelig formaalstjenligt at erindre om retspraksis vedroerende »forudbetalte beloeb«, nemlig Bundesgerichtshof's domme af 20. marts 1986 (4) og 13. marts 1987 (5). Disse afgoerelsers betydning bestaar i denne forbindelse i, at rejsearrangoerernes almindelige forretningsbetingelser, hvorefter den rejsende kunne vaere forpligtet til at indbetale hele rejsens pris, selv om han endnu ikke var i besiddelse af vaerdibaerende dokumenter, blev erklaeret ugyldige. Som foelge af disse afgoerelser er koebere af pakkerejser altsaa ikke forpligtet til at betale mere end 10% af rejsens fulde pris, foer der udleveres dokumenter, som berettiger dem til at kraeve de ydelser, de forskellige tjenesteydere skal udfoere (flyselskab, hotel).
5 Jeg vil nu gaa over til de faktiske omstaendigheder, som ligger til grund for den foreliggende sag. Sagsoegerne, der alle havde koebt pakkerejser hos Mp Travel Line International GmbH og Florida Travel Service GmbH kom ikke af sted paa grund af disses konkurs, eller de maatte rejse hjem fra feriestedet for egen regning uden at faa tilbagebetalt de beloeb, de allerede havde betalt.
Naermere bestemt bestilte Dillenkolfer (sag C-178/94), Erdmann (sag C-179/94), Schulte (sag C-188/94), Heuer (sag C-189/94) og Knor (sag C-190/94) i foerste halvdel af 1993 pakkerejser, idet de allerede ved bestillingen betalte rejsens fulde pris for at nyde godt af rabatten paa 3% (Dillenkofer, Schulte, Heuer og Knor), eller i hvert fald det kraevede acontobeloeb (Erdmann). Nogle af dem kom aldrig af sted, fordi de selv afbestilte rejsen, enten af helbredsgrunde (Dillenkofer) eller paa grund af meddelelser i pressen om oekonomiske vanskeligheder hos de selskaber, de havde koebt rejserne af (Erdmann og Heuer). Andre blev anmodet om at forlade flyet, foer det lettede, paa grund af rejsearrangoerens insolvens (Schulte). En, som derimod var mere heldig, og som det endog lykkedes at naa frem til det eftertragtede feriested, maatte til sin overraskelse rejse hjem for egen regning, selv om han var i besiddelse af en normal returbillet (Knor).
Sagsoegerne har anlagt erstatningssag mod Forbundsrepublikken Tyskland, idet de har gjort gaeldende, at hvis direktivet var blevet gennemfoert inden for den fastsatte frist, dvs. inden den 31. december 1992, ville de have vaeret beskyttet mod insolvens hos de selskaber, hvor de havde koebt pakkerejserne. De har i det vaesentlige nedlagt paastand om tilbagebetaling af den pris, de har betalt for rejser, som aldrig blev leveret, eller - som i Knor's tilfaelde - af udgifterne til hjemtransport fra feriestedet.
6 Det skal her bemaerkes, at erstatningsansvaret i Tyskland reguleres af § 839 i BGB, sammenholdt med § 34 i GG. Sidstnaevnte bestemmer: »Tilsidesaetter en person i forbindelse med udoevelsen af et offentligt hverv, som er betroet ham, sine tjenestepligter over for tredjemand, paahviler ansvaret i princippet staten eller den offentlige forvaltningsenhed, hvor han goer tjeneste«. I § 839 i BGB bestemmes det derimod, at hvis en tjenestemand forsaetligt eller uagtsomt kraenker en ham over for tredjemand paahvilende tjenestepligt, skal han erstatte tredjemanden den deraf opstaaede skade. Saafremt han kun har handlet uagtsomt, ifalder han kun ansvar, hvis den skadelidte ikke kan opnaa erstatning paa anden maade.
Ud over udoevelsen af en offentlig funktion og tilsidesaettelsen af en embedspligt er anvendelsen af de omhandlede regler altsaa gjort afhaengig af den yderligere forudsaetning om den tilsidesatte embedspligts »Drittbezogenheit«. Den indebaerer, at staten kun ifalder ansvar for tilsidesaettelsen af de embedspligter, hvis udoevelse udtrykkeligt er rettet mod tredjemand og altsaa har til formaal at beskytte en af hans rettigheder. Netop denne sidste forudsaetning er imidlertid normalt ikke til stede, naar der er tale om »legislatives Unrecht« (6), navnlig naar denne bestaar i en undladelse, idet det i saa fald skal godtgoeres, at lovgiver havde en naermere bestemt retlig pligt til at traeffe en eller anden foranstaltning over for en bestemt borger eller i hvert fald over for en velafgraenset kategori af personer (7).
7 Landgericht Bonn, for hvilken de naevnte sager verserer, er derfor af den opfattelse, at der ikke er hjemmel i tysk ret til at give sagsoegerne medhold i deres erstatningskrav. Da det desuden ikke er givet, at reglen om statens erstatningspligt for skader, der paafoeres borgerne paa grund af manglende gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist, saaledes som den allerede er fastslaaet i Francovich-dommen, ogsaa finder anvendelse paa de for retten verserende sager, har retten anmodet Domstolen om praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
»1) Er formaalet med Raadets direktiv af 13. juni 1990 om pakkerejser (90/314/EOEF) gennem de nationale gennemfoerelsesbestemmelser at tillaegge den enkelte deltager i en pakkerejse en individuel ret til garanti for erlagte beloeb og omkostninger til hjemtransporten i tilfaelde af rejsearrangoerens insolvens (jf. praemis 40 i EF-Domstolens dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl.)?
2) Kan indholdet af denne ret fastslaas med tilstraekkelig bestemthed paa grundlag af direktivet?
3) Hvilke mindstekrav skal der stilles til de 'noedvendige foranstaltninger', som medlemsstaterne skal traeffe i henhold til direktivets artikel 9?
4) Ville det navnlig vaere tilstraekkeligt til at opfylde direktivets artikel 9, hvis den nationale lovgiver inden den 31. december 1992 skabte de noedvendige lovgivningsmaessige rammer for retligt at forpligte rejsearrangoeren og/eller formidleren til at traeffe foranstaltninger til at stille garanti i henhold til direktivets artikel 7?
Eller skulle den hertil noedvendige lovaendring under hensyntagen til forberedelsestiden i rejse-, forsikrings- og kreditbranchen traede i kraft i saa god tid foer den 31. december 1992, at garantien faktisk fungerede paa pakkerejsemarkedet fra den 1. januar 1993?
5) Er det tilstraekkeligt til at opfylde direktivets eventuelle beskyttelsesformaal, hvis medlemsstaten tillader rejsearrangoeren at kraeve et acontobeloeb paa indtil 10% af rejsens pris, dog hoejst 500 DM, allerede foer der udleveres vaerdibaerende dokumenter?
6) I hvilket omfang er medlemsstaterne ifoelge direktivet forpligtet til at handle (ad lovgivningsvejen) for at forebygge egen forsoemmelighed hos deltagere i pakkerejser?
7.a) Kunne Forbundsrepublikken Tyskland i betragtning af Bundesgerichtshofs 'Vorkasse'-dom af 12. marts 1987 (BGHZ 100, 157; NJW 86, 1613) helt have undladt at indfoere bestemmelser til gennemfoerelse af direktivets artikel 7?
b) Mangler 'garantien' som omhandlet i direktivets artikel 7 ogsaa, hvis de rejsende ved betaling af rejsens pris var i besiddelse af vaerdibaerende dokumenter, som retsgyldigt tilsikrer dem krav paa en ydelse i forhold til de enkelte tjenesteydere (flyselskab/hotelejer)?
8.a) Er den blotte overskridelse af den i direktivets artikel 9 naevnte frist som ansvarsbegrundende omstaendighed tilstraekkelig til, at det kan statueres, at der foreligger en ret til erstatning som omhandlet i Domstolens dom i Francovich-sagen, eller kan medlemsstaten fremsaette den indsigelse, at gennemfoerelsesfristen har vist sig at vaere for kort?
b) Saafremt medlemsstaten er afskaaret fra at fremsaette denne indsigelse, spoerges:
Gaelder dette ogsaa i tilfaelde, hvor den enkelte medlemsstat ikke kan gennemfoere direktivets beskyttelsesformaal blot ved en lovaendring (som f.eks. ved sikring af loenmodtagernes krav ved arbejdsgiverens konkurs), men der ogsaa kraeves medvirken fra private tredjemaend (rejsearrangoerer, forsikrings- og kreditbranche)?
9) Forudsaetter medlemsstatens ansvar for overtraedelse af faellesskabsretten en kvalificeret, dvs. aabenbar og grov pligtforsoemmelse?
10) Er det en forudsaetning for medlemsstatens ansvar, at den forud for skadetilfoejelsen er blevet doemt for traktatbrud?
11) Kan det udledes af Domstolens dom i Francovich-sagen, at det ikke er afgoerende for, om der bestaar en ret til erstatning paa grund af overtraedelse af faellesskabsretten, at medlemsstaten generelt har handlet culpoest eller i hvert fald pligtstridigt har undladt at udstede retsregler?
12) Hvis dette ikke kan udledes af dommen, spoerges:
Kan det paa grundlag af Bundesgerichtshofs 'Vorkasse'-dom antages, at det var berettiget eller undskyldeligt, at Forbundsrepublikken Tyskland foerst gennemfoerte direktivet efter udloebet af den i artikel 9 naevnte frist, jf. EF-Domstolens besvarelse af de forelagte spoergsmaal nr. 4 og 7«.
Generelle overvejelser
8 Under den foreliggende sag anmodes Domstolen i det vaesentlige om at afgoere, hvorvidt staten er erstatningspligtig over for borgere, som har lidt tab som foelge af manglende gennemfoerelse af et direktiv.
Der foreligger derfor, som jeg har antydet, et tilfaelde, der svarer til det, der er afgjort i Francovich-dommen (8). I denne sag anerkendte Domstolen statens ansvar under forudsaetning af, at foelgende tre betingelser er opfyldt: »For det foerste skal de maal, der tilsigtes med direktivet, indebaere, at private tillaegges rettigheder, for det andet skal indholdet af disse rettigheder kunne fastslaas paa grundlag af selve direktivets bestemmelser, og for det tredje skal der vaere aarsagsforbindelse mellem statens tilsidesaettelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab« (9).
9 Domstolen har i oevrigt gjort det klart, at »saafremt disse betingelser er opfyldt, har private et krav paa erstatning, der foelger ... af faellesskabsretten« (10). Den medlemsstat, som baerer ansvaret for den manglende gennemfoerelse af et direktiv, er derfor i alle tilfaelde forpligtet til at erstatte det tab, borgeren har lidt, naar de af Domstolen fastsatte betingelser er opfyldt.
Dette indebaerer for denne sags vedkommende, at det vil vaere tilstraekkeligt at undersoege, om det maal, der tilsigtes med direktivets artikel 7, er at tillaegge borgerne rettigheder, hvis indhold er tilstraekkelig praecist og kan fastslaas, naturligvis forudsat, at der er aarsagsforbindelse mellem den manglende gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist og det tab, borgerne har lidt.
Besvarelsen af de enkelte spoergsmaal
10 Den forelaeggende ret har - som vi har set - imidlertid forelagt tolv spoergsmaal, hvoraf nogle haenger noeje sammen. Med henblik paa gennemgangen i det foelgende mener jeg, at det er hensigtsmaessigt at sammenfatte og gruppere dem som foelger: a) Kan det af direktivets artikel 7 udledes, at der foreligger en subjektiv ret, hvis indhold er tilstraekkelig praecist og kan fastslaas (spoergsmaal 1 og 2); b) hvilke foranstaltninger er i henhold til artikel 9 noedvendige med henblik paa at sikre en korrekt gennemfoerelse af direktivet (spoergsmaal 3, 4, 5, 6 og 7); c) er den manglende overholdelse af den i direktivet fastsatte frist i sig selv tilstraekkelig til at give borgere, der har lidt et tab, ret til at kraeve erstatning, eller skal der ogsaa tages hensyn til andre omstaendigheder (spoergsmaal 8, 9, 10, 11 og 12).
a) Foreligger der en subjektiv ret, hvis indhold er tilstraekkelig praecist og kan fastslaas (spoergsmaal 1 og 2)
11 Med de to foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret at faa fastslaaet, om bestemmelserne i direktivets artikel 7 opfylder de to foerste betingelser, der er opstillet af Domstolen i Francovich-dommen. Retten gaar saaledes oejensynlig ud fra, at der ligesom i Francovich er tale om en bestemmelse, der ikke har direkte virkning, hvilket vil sige, at borgerne ikke direkte kan paaberaabe sig de rettigheder, bestemmelsen eventuelt tillaegger dem, naar den ikke er gennemfoert i national ret.
Jeg skal foerst og fremmest goere opmaerksom paa, at den foerste betingelse - hvorefter det maal, der tilsigtes med direktivet, skal indebaere, at borgerne tillaegges rettigheder - vedroerer fastlaeggelsen af den subjektive retsstilling, hvis kraenkelse kan give anledning til erstatning. Med hensyn til de faktiske omstaendigheder i denne sag maa det derfor fastslaas, om direktivets artikel 7 tillaegger borgerne en ret, dvs. om der er tale om en bestemmelse, som er indfoert til beskyttelse af koebere af pakkerejser.
12 Det kan efter min mening ikke bestrides, at direktivets artikel 7 har til formaal at beskytte koebere af pakkerejser mod de risici, der opstaar som foelge af insolvens eller konkurs hos den rejsearrangoer, af hvem de har koebt den paagaeldende rejse.
Artikel 7 paalaegger nemlig den rejsearrangoer og/eller formidler, der er part i kontrakten, at godtgoere, at han stiller tilstraekkelig garanti til i tilfaelde af insolvens eller konkurs at sikre tilbagebetaling af erlagte beloeb og hjemtransport af forbrugeren. Denne forpligtelse er, som det ogsaa kan udledes alene af den paagaeldende bestemmelses ordlyd, helt klart og utvetydigt indfoert med henblik paa at beskytte forbrugerne, som altsaa uden tvivl er dem, der nyder godt af bestemmelsen. Dette angives desuden klart i selve direktivet i forbindelse med definitionen af begrebet »forbruger« (11), hvoraf foelger, at alle koebere af pakkerejser eller rettere alle, som foretager en pakkerejse, har ret til tilbagebetaling eller hjemtransport uden forpligtelser af nogen art i tilfaelde af insolvens eller konkurs hos den rejsearrangoer, af hvem de har koebt rejsen.
13 Denne konklusion svaekkes ikke af den omstaendighed - som nogle regeringer har henvist til under den foreliggende sag - at direktivet, hvis retsgrundlag er traktatens artikel 100 A, i det vaesentlige tilsigter at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser og - mere generelt - den frie konkurrence, hvilket bekraeftes af betragtningerne til selve direktivet (12).
I den forbindelse skal jeg blot bemaerke, dels at det i betragtningerne til direktivet flere gange understreges, at formaalet er at beskytte forbrugerne (13), dels at den omstaendighed, at direktivets bestemmelser ogsaa er indfoert for at beskytte andre interesser, konkret at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser i den paagaeldende branche, ikke i sig selv udelukker, at der er tale om bestemmelser til beskyttelse af borgeren.
14 Under sagen er det ogsaa - navnlig af den tyske regering - blevet fremhaevet, at det kan udledes af selve ordlyden af artikel 7, at denne bestemmelse blot paalaegger arrangoerer og/eller formidlere af pakkerejser en forpligtelse til at stille tilstraekkelig garanti. Den omstaendighed, at der slet ikke henvises til en eventuel ret for forbrugerne til at nyde godt af en saadan garanti, viser saaledes, at denne ret kun er indirekte og afledt.
Denne omstaendighed kan ikke fortolkes paa en maade, som foerer til den faktisk ufrugtbare konklusion, at den forpligtelse, den paagaeldende bestemmelse paalaegger rejsearrangoererne, er formaalet i sig selv. Denne forpligtelse har nemlig udelukkende betydning og berettigelse, for saa vidt som de garantier, der kraeves, er beregnet til i givet fald at goere det muligt at tilbagebetale erlagte beloeb eller udgifter til hjemtransport. Kort sagt mener jeg ikke, at man for alvor kan vaere i tvivl om et uigendriveligt faktum: Formaalet med den paagaeldende bestemmelse er netop at beskytte forbrugernes formueretlige interesser mod risikoen for insolvens eller konkurs hos den rejsearrangoer, af hvem de har koebt den paagaeldende pakkerejse.
15 Den anden betingelse, der opstilles i Francovich-dommen, og som ved foerste oejekast blot synes at vaere en praecisering af den foerste betingelse, understreger noedvendigheden af, at den ret, der foelger af direktivet, har et praecist indhold, dvs. at det kan fastslaas.
Det maa anerkendes, at indholdet af den ret, der er tillagt borgerne i henhold til artikel 7, utvivlsomt kan fastslaas. Det er nemlig indlysende, at den ret, koeberen af pakkerejsen har, klart og praecist bestaar i tilbagebetaling eller hjemtransport uden forpligtelser, naar rejsearrangoeren og/eller formidleren af rejsen ikke overholder sine forpligtelser i tilfaelde af insolvens eller konkurs.
16 Det er ganske vist - som den tyske regering har fremhaevet - rigtigt, at garantien i henhold til artikel 7 kan stilles paa mange maader, lige fra sikkerhed stillet af rejsearrangoeren og/eller formidleren, til bankgarantier eller kautioner og til en forsikring, og at byrden i forbindelse hermed kan baeres af forskellige virksomheder i forsikringsbranchen og/eller in solidum af en sammenslutning af rejsearrangoerer og/eller formidlere. Garantierne kan desuden ogsaa antage forskellige former, idet de f.eks. kan bestaa i en fond, i reserver, i sikkerhedsstillelse eller i daekning via virksomhedens kapital.
Alt dette indebaerer, at medlemsstaterne har et vidt skoen, men kun med hensyn til de retningslinjer, der skal fastsaettes, for at garantien kan komme til at fungere. Dette skoen har derfor slet ingen indflydelse paa det maal, artikel 7 forfoelger, og kan heller ikke anvendes paa en saadan maade, at substansen i den ret, der saaledes tillaegges forbrugerne, aendres. Tilbage staar derfor, at forbrugerne i tilfaelde af insolvens hos rejsearrangoeren og/eller formidleren har ret til tilbagebetaling af erlagte beloeb eller hjemtransport.
17 Selv om det maaske er overfloedigt, skal jeg dernaest erindre om, at problemstillingen - trods de forskelle, der er fremfoert af nogle medlemsstater - er noejagtig den samme som i Francovich-sagen i den forstand, at direktivet om arbejdsgiverens insolvens, som denne sag drejede sig om, ogsaa gav medlemsstaterne et betydeligt skoen. Ved den lejlighed undlod Domstolen imidlertid ikke at praecisere, at »den omstaendighed, at medlemsstaterne kan vaelge mellem flere forskellige midler til at naa det maal, som tilsigtes med direktivet, ikke [udelukker], at private ved de nationale domstole kan goere de rettigheder gaeldende, som kan fastslaas med tilstraekkelig sikkerhed alene paa grundlag af direktivets bestemmelser« (14).
Ud fra denne forudsaetning anerkendte Domstolen, at indholdet af garantien til fordel for arbejdstagerne, saaledes som den er fastsat i direktivet om arbejdsgiverens insolvens, var tilstraekkelig praecist i betragtning af, at der kun blev givet medlemsstaten en valgmulighed med hensyn til den dato, fra hvilken betalingen af arbejdstagernes tilgodehavender skulle sikres. Domstolen kom derfor til det resultat, at det i det mindste var muligt at fastslaa, hvilken minimumsgaranti der var fastsat i direktivet om arbejdsgiverens insolvens, nemlig ved at laegge den dato til grund, som ville indebaere de mindst tyngende forpligtelser for garantiinstitutionen.
18 I det foreliggende tilfaelde er situationen endnu mere enkel. Det skoen, der er tillagt medlemsstaten, vedroerer nemlig kun den maade, hvorpaa garantien kan stilles, altsaa i sidste instans skyldnerens identitet, medens garantiens indhold i sig selv er klart, praecist og entydigt.
Sammenfattende mener jeg, at de omtvistede bestemmelser i direktivet er tilstraekkelig praecise og ubetingede, dels med hensyn til fastlaeggelsen af, hvem der nyder godt af garantien, dels med hensyn til selve indholdet af garantien. Direktivets artikel 7 tillaegger altsaa forbrugerne (koebere af rejser) en ret, hvis indhold kan fastslaas, idet der ganske enkelt er tale om retten til tilbagebetaling af allerede erlagte beloeb eller retten til hjemtransport i tilfaelde af insolvens eller konkurs hos arrangoeren og/eller formidleren af den paagaeldende pakkerejse.
b) De foranstaltninger, der er noedvendige med henblik paa en korrekt gennemfoerelse af direktivet (spoergsmaal 3, 4, 5, 6 og 7)
19 Med spoergsmaal 3-7 oensker den forelaeggende ret i det vaesentlige oplyst, hvilken maade der er den rette at efterkomme det paagaeldende direktiv paa. Naermere bestemt spoerger retten: Hvad skal der forstaas ved noedvendige foranstaltninger i henhold til direktivets artikel 9 (spoergsmaal 3); var det tilstraekkeligt, hvis medlemsstaten blot fastsatte de noedvendige lovgivningsmaessige rammer for at forpligte rejsearrangoeren og/eller formidleren til at stille garanti i henhold til artikel 7 (spoergsmaal 4); kunne direktivet anses for korrekt gennemfoert, hvis en medlemsstat tillader rejsearrangoeren at kraeve et acontobeloeb paa 10% af rejsens fulde pris, dog hoejst 500 DM (spoergsmaal 5); kunne Forbundsrepublikken Tyskland undlade at gennemfoere direktivets artikel 7 i betragtning af den naevnte nationale retspraksis vedroerende forudbetaling, eller maa det antages, at garantien som omhandlet i direktivets artikel 7 ogsaa mangler, hvis den rejsende i forhold til de forskellige tjenesteydere er i besiddelse af vaerdibaerende dokumenter (spoergsmaal 7); er medlemsstaterne endelig ifoelge direktivet forpligtet til at handle for at beskytte deltagere i pakkerejser mod deres egen forsoemmelighed (spoergsmaal 6).
For saa vidt spoergsmaalene tilsigter generelt at faa fastslaaet, paa hvilken maade en korrekt gennemfoerelse af direktivet i den nationale retsorden skal sikres, kan de ved foerste oejekast ligefrem synes irrelevante for afgoerelsen af, hvorvidt medlemsstaten ifalder erstatningsansvar som foelge af, at det omhandlede direktiv ikke er gennemfoert inden for den fastsatte frist.
20 I virkeligheden oensker den nationale ret, som det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at finde ud af, dels om det tab, sagsoegerne har lidt, ogsaa ville vaere indtraadt, hvis direktivets artikel 7 var blevet gennemfoert korrekt og i rette tid (spoergsmaal 4 og 5) - hvilket allerede kan udelukkes i lyset af den fortolkning af denne bestemmelse, der er givet i det foregaaende - dels om sagsoegernes adfaerd kan betegnes som forsoemmelighed under hensyntagen til den nationale retspraksis om forudbetaling (spoergsmaal 6 og 7). I det foerste tilfaelde ville der ikke vaere aarsagsforbindelse mellem den manglende gennemfoerelse af direktivet og det lidte tab, og i det andet ville tabet ikke kunne erstattes paa grund af sagsoegernes forsoemmelighed.
Efter min opfattelse skal de omhandlede spoergsmaal derfor kun besvares i det omfang besvarelsen er af betydning for aarsagsforbindelsen.
21 Naar det er sagt, skal jeg for det foerste bemaerke, at direktivets artikel 9 benytter den saedvanlige formulering, idet den bestemmer, at »medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme dette direktiv senest den 31. december 1992«. En saadan bestemmelse angiver, at medlemsstaterne inden for den fastsatte frist er forpligtet til at traeffe alle de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre, at direktivets bestemmelser faar effektiv virkning og dermed at sikre, at det maal, der tilsigtes med direktivet, naas. Jeg skal dernaest tilfoeje, at bestemmelserne i et direktiv - som Domstolen har praeciseret - skal gennemfoeres ved »utvivlsomt bindende regler, der ... udgoer bestemte, klare regler, der opfylder kravet om retssikkerhed« (15).
Heraf foelger for saa vidt angaar den foreliggende sag, at medlemsstaterne med henblik paa en korrekt gennemfoerelse af artikel 7 var forpligtet til inden den 31. december 1992 at traeffe alle de foranstaltninger, der var egnede til at sikre koebere af pakkerejser tilbagebetaling af erlagte beloeb eller hjemtransport i tilfaelde, hvor arrangoeren og/eller formidleren af disse rejser ikke overholder deres forpligtelser paa grund af insolvens eller konkurs.
22 Det svar, der netop er givet, goer det klart, at medlemsstatens forpligtelse ikke kunne anses for at vaere begraenset til inden den naevnte dato at skabe lovgivningsmaessige rammer, der forpligtede rejsearrangoeren og/eller formidleren til at godtgoere, at tilbagebetalingen af erlagte beloeb og hjemtransport var sikret. Da der var tale om en forpligtelse til at naa et maal, skulle medlemsstaten tvaertimod inden udloebet af den i direktivet fastsatte frist traeffe alle de foranstaltninger, der var egnede til at sikre borgerne en effektiv beskyttelse mod risikoen for insolvens og konkurs hos arrangoerer og/eller formidlere af pakkerejser.
Den forelaeggende rets spoergsmaal 4 skal derfor besvares saaledes, at medlemsstaterne var forpligtet til inden den 31. december 1992 at traeffe alle de foranstaltninger, der var egnede til at sikre en effektiv anvendelse af den valgte garantiordning.
23 Spoergsmaal 5 vedroerer den maade, hvorpaa direktivet senere faktisk blev gennemfoert i den nationale lovgivning ved den naevnte lov af 24. juni 1994. Det siger sig selv, at denne lov ikke har betydning her, da den blev vedtaget efter det i direktivet fastsatte tidspunkt og efter, at det tab, sagsoegerne kraever erstattet, var indtraadt. Som det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, rejser den nationale ret imidlertid spoergsmaalet om, hvorvidt de nationale gennemfoerelsesbestemmelser er i overensstemmelse med direktivet, netop fordi det i bekraeftende fald ville foelge heraf, at forbrugeren er forpligtet til i det mindste at baere risikoen, for saa vidt angaar acontobeloebet paa 10%. En yderligere konsekvens ville for nogle af de verserende sagers vedkommende vaere, at der ikke var nogen aarsagssammenhaeng mellem den manglende gennemfoerelse af direktivet og det lidte tab (16).
I den forbindelse skal jeg blot komme med en kort og rammende bemaerkning. Direktivets artikel 7 har, som det flere gange er fremhaevet, til formaal at beskytte forbrugeren mod enhver risiko som foelge af insolvens eller konkurs hos rejsearrangoeren og/eller formidleren. Dette indebaerer, at en bestemmelse, hvorefter det er tilladt at kraeve, at den rejsende betaler et acontobeloeb paa 10% af rejsens fulde pris, dog hoejst 500 DM, foer der udleveres en garantierklaering, kun er i overensstemmelse med artikel 7, saafremt der i tilfaelde af insolvens eller konkurs hos rejsearrangoeren og/eller formidleren ogsaa stilles garanti for tilbagebetaling af det paagaeldende acontobeloeb.
24 Bundesgerichtshof's retspraksis om forudbetaling, som er naevnt flere gange, og som spoergsmaal 7 vedroerer, maa her ses i samme perspektiv. Landgericht spoerger nemlig Domstolen, om Forbundsrepublikken Tyskland i betragtning af disse afgoerelser helt kunne undlade at gennemfoere direktivets artikel 7.
Dette spoergsmaal kan kun besvares benaegtende. I den forbindelse skal jeg foerst og fremmest bemaerke, at det er tvivlsomt, om saadanne afgoerelser er egnede til at sikre en korrekt gennemfoerelse af direktivet, om ikke af andre grunde saa af hensyn til retssikkerheden (17). Hertil kommer, at forbrugerne paa grundlag af disse afgoerelser i hvert fald er forpligtet til at baere en raekke risici. Jeg taenker ikke blot paa, at forbrugeren - som jeg allerede har naevnt - paa denne maade ikke har nogen sikkerhed for tilbagebetaling af det allerede betalte acontobeloeb, men ogsaa og navnlig paa, at den fulde beskyttelse, artikel 7 sikrer forbrugerne, kunne blive bragt i fare, hvis disse blev tvunget til at goere krav gaeldende i henhold til vaerdibaerende dokumenter over for tredjemaend, som ogsaa er udsat for risikoen for konkurs (18).
25 Endelig staar det - stadig i forbindelse med de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre en korrekt gennemfoerelse af direktivet - tilbage at tage stilling til, om medlemsstaterne ogsaa var forpligtet til at traeffe foranstaltninger til at beskytte forbrugerne mod deres egen forsoemmelighed. Dette spoergsmaal haenger - med hensyn til aarsagsforbindelsen - sammen med det foregaaende spoergsmaal.
Det fremgaar af direktivets ordlyd, navnlig af artikel 7, at der er tale om en bestemmelse, som skal sikre de rejsende et mindstemaal af beskyttelse, saaledes at medlemsstaterne ikke er forpligtet til at traeffe foranstaltninger af denne art. Dette bekraeftes i oevrigt af direktivets artikel 8, hvorefter medlemsstaterne kan vedtage eller opretholde strengere bestemmelser til beskyttelse af forbrugerne.
26 I denne forbindelse maa det erindres, at Domstolen med hensyn til faellesskabsinstitutionernes ansvar uden for kontraktforhold har anerkendt, at det er »en almindelig retsgrundsaetning, der er faelles for medlemsstaternes retssystemer«, at »skadelidte paa passende maade skal soege at begraense skadens omfang, idet vedkommende ellers selv maa baere tabet« (19). Der paahviler altsaa den skadelidte en forpligtelse til at udvise agtpaagivenhed, en forpligtelse som bestaar i at traeffe saadanne foranstaltninger, som er egnede til at undgaa tabet eller i hvert fald at begraense dets omfang (20).
Efter at have praeciseret dette skal jeg imidlertid under hensyntagen til besvarelsen af spoergsmaal 5 og 7 bemaerke, at en rejsende, som har betalt hele rejsens pris uden at kraeve udlevering af det vaerdibaerende dokument, ikke kan anses for at have udvist forsoemmelighed, blot fordi han ikke har benyttet sig af muligheden for i overensstemmelse med retspraksis om forudbetaling ikke at betale mere end 10% foer udleveringen af vaerdibaerende dokumenter, paa grundlag af hvilke han kan goere krav gaeldende over for de forskellige tjenesteydere. Disse afgoerelser kan nemlig som naevnt ovenfor ikke betragtes som en tilstraekkelig gennemfoerelse af direktivets artikel 7, hvorfor »manglende overholdelse« af dem ikke kan begrunde, at erstatningen nedsaettes eller ligefrem naegtes.
c) Statens retsstridige adfaerd (spoergsmaal 8, 9, 10, 11 og 12)
27 Spoergsmaal 8-12 drejer sig om, hvorvidt den skadegoerende adfaerd, staten beskyldes for, er retsstridig, et punkt, som Domstolen anmodes om at uddybe naermere. Den nationale ret oensker navnlig oplyst, om den blotte overskridelse af den i direktivet fastsatte frist er tilstraekkelig til, at staten ifalder ansvar, i oevrigt under hensyntagen til, at der i det foreliggende tilfaelde kraevedes medvirken fra private tredjemaend for at gennemfoere det i direktivet fastsatte beskyttelsesformaal (spoergsmaal 8), eller om det tvaertimod ogsaa var noedvendigt, at der forelaa en aabenbar og grov pligtforsoemmelse fra statens side (spoergsmaal 9) og en forudgaaende domfaeldelse af den paagaeldende medlemsstat (spoergsmaal 10). Endelig oensker retten oplyst, om det kan udledes af Francovich-dommen, at statens ansvar ikke forudsaetter, at den har handlet culpoest (spoergsmaal 11), og - hvis dette ikke er tilfaeldet - om det paa grundlag af den nationale retspraksis om forudbetaling kan antages, at det var berettiget, at direktivet ikke blev gennemfoert inden for den fastsatte frist, altsaa om denne praksis udelukker, at der kan vaere tale om en culpoes adfaerd eller i hvert fald en alvorlig tilsidesaettelse (spoergsmaal 12).
Kort sagt drejer det sig om at faa fastslaaet, om det med henblik paa medlemsstatens erstatningspligt er tilstraekkeligt, at der foreligger en eller anden tilsidesaettelse af faellesskabsretten - i dette tilfaelde manglende gennemfoerelse af et direktiv inden for den fastsatte frist - eller om der stilles yderligere krav.
28 Hvad dette spoergsmaal angaar, er det efter min opfattelse tilstraekkeligt at komme med nogle korte bemaerkninger, hvis udgangspunkt endnu en gang er Francovich-dommen. Ved den lejlighed udtalte Domstolen, at saafremt de tre ovenfor naevnte betingelser, som den selv havde fastsat, var opfyldt, »har private et krav paa erstatning, der foelger direkte af faellesskabsretten« (praemis 41). Domstolen har derimod ikke foretaget nogen naermere praecisering med hensyn til skadevolderens retsstridige adfaerd, og den har heller ikke kraevet, at den nationale ret skal foretage en undersoegelse heraf.
Det valg, Domstolen foretog i Francovich, skyldtes efter min opfattelse simpelt hen, at der i denne sag ikke kunne vaere nogen tvivl om det retsstridige i medlemsstatens undladelse. Det maal, direktivet tilstraebte, og med hensyn til hvilket medlemsstaten ikke havde noget skoen - i hvert fald ikke med hensyn til den frist, inden for hvilket direktivet skulle gennemfoeres - var ikke blevet naaet. Dette betyder ikke, at Domstolen har taget stilling til, om der kraeves en aabenbar og grov tilsidesaettelse. Det er i den forbindelse betegnende, at reaktionerne i retsteorien har vaeret forskellige og endog modstridende: Ifoelge nogle har Domstolen paa denne maade kun villet paatale alvorlige og culpoese tilsidesaettelser (21), hvorimod det ifoelge andre foelger af den paagaeldende dom, at enhver tilsidesaettelse af faellesskabsretten udloeser et ansvar og erstatningspligt (22). I hvert fald er der ingen tvivl om det resultat, Domstolen naaede til, for saa vidt angik det tilfaelde, der forelaa: Staten er erstatningsansvarlig og erstatningspligtig i alle de tilfaelde, hvor tilsidesaettelsen bestaar i manglende gennemfoerelse af et direktiv inden for den fastsatte frist.
29
Man maa noedvendigvis komme til samme konklusion i den foreliggende sag. Det kan nemlig ikke aendre problemstillingen, at den tyske regering har paaberaabt sig, at den i direktivet fastsatte frist har vist sig at vaere for kort. I den forbindelse skal jeg blot erindre om, at Domstolen har fastslaaet, at »hvis fristen for gennemfoerelse af et direktiv viser sig at vaere for kort, er der kun én mulighed for den paagaeldende medlemsstat, som er forenelig med faellesskabsretten, nemlig inden for Faellesskabets rammer at tage initiativ til, at den kompetente faellesskabsinstitution vedtager den noedvendige forlaengelse af fristen« (23).
Det har ligeledes heller ingen betydning, at andre medlemsstater heller ikke har gennemfoert direktivet inden for den heri angivne frist (24), eller at de paagaeldende brancher angivelig ikke har medvirket. Forpligtelsen til at gennemfoere direktivet inden for den fastsatte frist paahviler medlemsstaten, ogsaa naar den ifoelge direktivet skal eller har mulighed for at hoere andre retssubjekter eller erhvervsdrivende i den paagaeldende branche. Heraf foelger, at den paagaeldende stat i hvert fald ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, fremgangsmaader eller forhold i sin nationale retsorden til stoette for, at forpligtelser og frister, der foelger af faellesskabsdirektiver, ikke overholdes (25).
30 Sammenfattende skal jeg anfoere, at den tilsidesaettelse, der bestaar i manglende gennemfoerelse af et direktiv, under alle omstaendigheder - naar de af Domstolen i Francovich fastsatte betingelser er opfyldt - begrunder et ansvar for den medlemsstat, der ikke har opfyldt sine forpligtelser, og dermed erstatningspligt over for de skadelidte, uden at det er noedvendigt at foretage en yderligere proevelse.
31 Denne konklusion indebaerer derfor, at det er overfloedigt at behandle de andre spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret. Retten synes nemlig at gaa ud fra, at den manglende gennemfoerelse af det omhandlede direktiv ikke udgoer en aabenbar og grov tilsidesaettelse af statens forpligtelser, som altsaa ville medfoere ansvar og erstatningspligt. Set i samme perspektiv tilfoejer den, at det - hvis erstatningspligten forudsaetter, at den paagaeldende medlemsstat har handlet culpoest - ogsaa maatte undersoeges, om det paa grundlag af den nationale retspraksis om forudbetaling kan udelukkes, at staten har handlet culpoest.
I betragtning af, at de naevnte aspekter allerede er blevet udfoerligt behandlet i mit forslag til afgoerelse i de forenede sager C-46/93 (Brasserie du Pêcheur) og C-48/93 (Factortame), som ogsaa er fremsat i dag, finder jeg det hensigtsnaessigt og tilstraekkeligt - ud over disse aspekters betydening for afgoerelsen af denne sag - at henvise til dette forslag i det omfang, det er noedvendigt.
32 Jeg skal derfor med hensyn til de omhandlede spoergsmaal blot skematisk anfoere foelgende:
- Manglende gennemfoerelse af et direktiv inden for den i direktivet fastsatte frist er en aabenbar og grov tilsidesaettelse (26) (spoergsmaal 9).
- En forudgaaende domfaeldelse i henhold til artikel 169 er ikke noedvendig med henblik paa en saadan kvalificering (27) (spoergsmaal 10).
- Culpa som subjektivt element i den retsstridige adfaerd har ingen betydning for, om der maa antages at foreligge et ansvar for den medlemsstat, der ikke har overholdt sine forpligtelser (28) (spoergsmaal 11).
- Den nationale retspraksis om forudbetaling kommer derfor heller ikke i betragtning som et element, der kan udelukke culpa (spoergsmaal 12).
33 Efter det saaledes anfoerte skal jeg derfor foreslaa Domstolen at besvare de af Landgericht Bonn forelagte spoergsmaal saaledes:
»1) Artikel 7 i Raadets direktiv (90/314/EOEF) af 13. juni 1990 om pakkerejser tillaegger deltagere i pakkerejser en ret til garanti for tilbagebetaling af erlagte beloeb og omkostninger til hjemtransporten i tilfaelde af rejsearrangoerens og/eller formidlerens insolvens; indholdet af denne ret kan fastslaas paa grundlag af bestemmelserne i direktivet.
2) Artikel 7 og 9 i direktiv 90/314/EOEF paalaegger medlemsstaterne inden den 31. december 1992 at traeffe alle foranstaltninger, der er egnede til allerede fra dette tidspunkt at sikre forbrugeren tilbagebetaling af erlagte beloeb eller hjemtransport i tilfaelde af insolvens eller konkurs hos den rejsearrangoer og/eller formidler, der er part i kontrakten.
3) Artikel 7 i direktiv 90/314/EOEF skal fortolkes saaledes, at den ikke er til hinder for, at en medlemsstat tillader rejsearrangoerer at kraeve, at forbrugeren betaler et acontobeloeb paa 10% af rejsens fulde pris - ogsaa foer der udleveres vaerdibaerende dokumenter - paa betingelse af, at der i tilfaelde af insolvens eller konkurs ogsaa stilles garanti for tilbagebetaling af dette beloeb. Den nationale retspraksis om forudbetaling udgoer derfor ikke en korrekt gennemfoerelse af direktivets artikel 7, for saa vidt som den lader forbrugeren baere saavel denne risiko som den risiko, der foelger af den eventuelle risiko for konkurs, som tredjemaend, over for hvem der kan goeres krav gaeldende i henhold til vaerdibaerende dokumenter, er udsat for.
4) Direktiv 90/314/EOEF paalaegger ikke medlemsstaterne at traeffe foranstaltninger, der er egnede til at beskytte forbrugerne mod deres egen forsoemmelighed.
5) Den manglende gennemfoerelse af et direktiv inden for den i direktivet fastsatte frist begrunder i sig selv en erstatningspligt for den medlemsstat, der ikke har opfyldt sine forpligtelser, naar de andre betingelser er opfyldt; medlemsstaten kan derfor hverken begrunde en eventuel forsinkelse ved gennemfoerelsen med, at den fastsatte frist har vist sig at vaere for kort, eller med, at gennemfoerelsen noedvendiggjorde hoering af beroerte tredjemaend.
6) Den manglende gennemfoerelse af et direktiv udgoer en aabenbar og grov tilsidesaettelse af de forpligtelser, faellesskabsretten paalaegger staterne; der kraeves ikke en domfaeldelse i henhold til artikel 169 forud for skadetilfoejelsen.
7) Den paagaeldende medlemsstats ansvar og erstatningspligt er ikke betinget af, at der foreligger culpa forstaaet som subjektivt element i den retsstridige adfaerd, den beskyldes for. Den nationale retspraksis om forudbetaling kan derfor ikke i henseende til erstatningspligten retfaerdiggoere forsinkelsen med gennemfoerelsen af direktiv 90/314/EOEF«.
(1) - EFT L 158, s. 59.
(2) - Dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Sml. I, s. 5357.
(3) - BGBl., s. 1322.
(4) - NJW 1986, s. 1613 ff..
(5) - BGHZ 100, s. 157.
(6) - Der gaelder nemlig de samme regler med hensyn til lovgivers uretmaessige handlinger (legislatives Unrecht), som gaelder for de offentlige myndigheders ansvar (Amtshaftung). Netop derfor anerkendes erstatningsansvaret for skader som foelge af lovgivers uretmaessige handlinger - et spoergsmaal, som stadig er meget omstridt i Tyskland - af alle, naar der er tale om love af singulaert indhold (Einzelfallgesetze) eller om en normerende retsakt som f.eks. en bebyggelsesplan (Bebauungsplan). Reglerne er derfor ikke saa forskellige fra reglerne om sondringen mellem subjektive rettigheder og berettigede interesser, der saedvanligvis kun anses for at gaelde i Italien.
(7) - Jf. i den forbindelse dog Papier, »§ 34, punkt 181« i Maunz-Duerig-Herzog-Scholz, GG Kommentar, Muenchen, 1987, hvorefter man kan forestille sig, at der foreligger en tilsidesaettelse af en embedspligt og dermed en ret til erstatning af tabet, naar der er tale om kvalificerede lovgivningsmaessige undladelser (qualifiziertes Unterlassen).
(8) - For saa vidt angaar de saerlige omstaendigheder vedroerende Francovich-sagen, samt grundlaget for og raekkevidden af princippet om erstatningsansvar og erstatningspligt for den stat, der ikke har overholdt sine forpligtelser, som kan udledes af denne afgoerelse, skal jeg henvise til forslaget til afgoerelse i de forenede sager C-46/93 (Brasserie du Pêcheur) og C-48/93 (Factortame III), som ogsaa er fremsat i dag, navnlig punkt 15-22.
(9) - De paagaeldende tre betingelser, som er fastsat af Domstolen i Francovich-dommen (praemis 40), er imidlertid her gengivet ordret saaledes, som de er fastslaaet og sammenfattet af Domstolen i dommen af 14.7.1994 i sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, praemis 27, og i dommen af 16.12.1993 i sag C-334/92, Wagner Miret, Sml. I, s. 6911, praemis 22 og 23.
(10) - Francovich-dommen, jf. ovenfor, praemis 41.
(11) - I direktivets artikel 2, nr. 4, defineres forbrugeren nemlig som »en person, der koeber eller erklaerer sig villig til at koebe en pakkerejse ('hovedkontrahenten'), eller enhver person, i hvis navn hovedkontrahenten forpligter sig til at koebe pakkerejsen ('de oevrige modtagere'), eller enhver person, til hvilken hovedkontrahenten eller en af de oevrige modtagere overdrager pakkerejsen ('overtageren')«.
(12) - Jf. navnlig de tre foerste betragtninger, hvori det fremhaeves, at det er vigtigt at harmonisere de nationale lovgivninger paa omraadet med henblik paa at fjerne hindringerne for den frie udveksling af tjenesteydelser og undgaa konkurrenceforvridninger mellem rejsearrangoererne i de forskellige medlemsstater.
(13) - Jf. navnlig betragtningerne otte til elleve, hvori det f.eks. fremhaeves, at »reglerne om forbrugerbeskyttelse er forskellige fra en medlemsstat til en anden, og dette afholder forbrugerne i en medlemsstat fra at koebe pakkerejser i en anden medlemsstat«, og at »forbrugeren boer vaere omfattet af den i dette direktiv omhandlede beskyttelse«, samt de sidste to betragtninger til direktivet, der specielt vedroerer beskyttelsen af forbrugeren i tilfaelde af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs.
(14) - Francovich-dommen, praemis 17.
(15) - Dom af 30.5.1991 i sag C-59/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2607, praemis 24.
(16) - Hvis Erdmann (sag C-179/94) f.eks. kun havde betalt acontobeloebet paa 10% af rejsens fulde pris, ville det tab, han havde lidt, set i dette perspektiv ikke kunne erstattes, netop fordi direktivet ville tillade, at borgeren i tilfaelde af insolvens eller konkurs overtager risikoen med hensyn til det betalte acontobeloeb. Det er naeppe noedvendigt at tilfoeje, at resultatet ville vaere det samme, hvis direktivet var blevet gennemfoert rettidigt.
(17) - Jf. i denne sammenhaeng f.eks. ovennaevnte dom af 30.5.1991, Kommissionen mod Tyskland, praemis 28, hvori Domstolen fastslog, at »den omstaendighed, at en praksis er i overensstemmelse med de krav om beskyttelse, der foelger af et direktiv, ikke kan begrunde en undladelse af at gennemfoere dette direktiv i national ret ved bestemmelser, der kan skabe en retstilstand med den fornoedne bestemthed, klarhed og forstaaelighed, hvorved den enkelte har mulighed for at kende sine rettigheder og pligter. Som fastslaaet af Domstolen ... skal medlemsstaterne for at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud, skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om«.
(18) - I den forbindelse er det vel naeppe noedvendigt at tilfoeje, at en koeber af en pakkerejse naturligvis ikke kan goere erstatningskrav gaeldende over for staten, naar han allerede med held har gjort sine rettigheder i henhold til de vaerdibaerende dokumenter, han er i besiddelse af, gaeldende over for den paagaeldende tjenesteyder.
(19) - Dom af 19.5.1992, forenede sager C-104/89 og C-37/90, Mulder m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 3061, praemis 33.
(20) - Jf. med hensyn til anvendelsen af denne grundsaetning i retspraksis vedroerende artikel 215 bl.a. dom af 14.7.1967 i de forenede sager 5, 7 og 13-24/66, Kampffmeyer, Sml. 1965-1968, s. 381 (org. ref.: Rec. s. 287), samt dom af 4.10.1979 i sag 238/78, Ireks-Arkady mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 2955, praemis 14. Mere generelt henvises til uddybelsen af aspekterne i forbindelse med aarsagsforbindelsen i det allerede naevnte forslag til afgoerelse, som fremsaettes i dag i de forenede sager C-46/93 og C-48/93, navnlig punkt 97-100.
(21) - Bl.a. henviser Temple Lang i New Legal Effects Resulting from the Failure of States to Fulfill Obligations under European Community Law: The Francovich Judgment, i Fordham International Law Journal, 1992-1993, s. 1 ff., til, at manglende gennemfoerelse af et direktiv udgoer en bevidst og dermed forsaetlig og alene af den grund culpoes tilsidesaettelse.
(22) - Den opfattelse, at der er tale om et objektivt ansvar, hvor culpa ikke har nogen betydning, forfaegtes f.eks. af Caranta, Governmental Liability after Francovich, i The Cambridge Law Journal, 1993, s. 272 ff., samt Tatham, Les recours contre les atteintes portées aux normes communautaires par les pouvoirs publics en Angleterre i Cahiers de droit européen, 1993, s. 597 ff..
(23) - Dom af 26.2.1976 i sag 52/75, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 277, praemis 12.
(24) - Jf. i denne retning f.eks. den i fodnote 23 naevnte dom, hvori det praeciseres, at »den forsinkelse i gennemfoerelsen af de ved et direktiv paalagte forpligtelser, som andre medlemsstater goer sig skyld i, ikke [kan] paaberaabes af en medlemsstat som begrundelse for - selv midlertidigt - at undlade at gennemfoere de forpligtelser, som paahviler den« (praemis 11).
(25) - Jf. ovennaevnte dom af 26.6.1976, praemis 14.
(26) - Med hensyn til den aabenbare og alvorlige karakter af tilsidesaettelsen af faellesskabsretten skal jeg henvise til punkt 74-84 i forslaget til afgoerelse i de forenede sager C-46/93 (Brasserie de Pêcheur) og C-48/93 (Factortame III).
(27) - Jf. navnlig punkt 81 i det i fodnote 26 naevnte forslag.
(28) - Jf. i denne forbindelse punkt 85-90 i samme forslag til afgoerelse.