Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 16 de abril de 2026 (1)
Asuntos acumulados C‑27/25 y C‑356/25
SU,
Wild Ireland Defence CLG
contra
An Coimisiún Pleanála, anteriormente An Bord Pleanála, y otros
con la intervención de:
Knocknamona Windfarm Limited
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda)]
y
Paddy Massey
contra
An Coimisiún Pleanála, anteriormente An Bord Pleanála, y otros
con la intervención de:
Curns Energy Limited
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda)]
« Petición de decisión prejudicial — Directiva 92/43/CEE — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Directiva 2009/147/CE — Conservación de las aves silvestres — Zonas especiales de conservación — Evaluación de las repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar, de planes o proyectos que puedan afectar de forma apreciable a una zona protegida — Examen preliminar de la necesidad de una evaluación adecuada de las repercusiones — Falta de definición de objetivos de conservación específicos para un lugar »
I.      Introducción
1.        El artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats (2) exige que los Estados miembros evalúen ex ante si un plan o proyecto afecta de manera apreciable a lugares Natura 2000. Son objeto de la evaluación las repercusiones en el plan o proyecto de que se trate, teniendo en cuenta los objetivos de conservación del lugar. Pero ¿es posible realizar dicha evaluación si los Estados miembros no han establecido objetivos de conservación específicos para el lugar de que se trate? ¿Constituyen tales objetivos de conservación específicos también un requisito para el examen preliminar, el screening, el examen de la necesidad de una evaluación completa de las repercusiones? Estas cuestiones son el objeto de los dos presentes asuntos.
2.        En efecto, para tales evaluaciones también es posible definir, si resulta necesario, objetivos de conservación por una vía que no sea la de la determinación de los objetivos de conservación específicos de un lugar. Esto no tiene por qué implicar una reducción de la protección, al contrario, puede ampliarse dicha protección incluso antes de que se definan los objetivos de conservación específicos, al operar una ponderación de objetivos e intereses diferentes. De hecho, está previsto en la Directiva sobre los hábitats la realización de evaluaciones adecuadas de las repercusiones sobre esta base, al menos provisionalmente.
3.        La cuestión de si se requiere, no obstante, que se hayan definido los objetivos de conservación específicos de un lugar para poder realizar la evaluación adecuada de las repercusiones y el examen preliminar es de una importancia que no se circunscribe a las materias de procedimiento. En efecto, cabe preguntarse si es lícito que las autoridades de los Estados miembros autoricen un plan o un proyecto cuando no puede realizar el examen preliminar o, en su caso, la evaluación adecuada, a falta de objetivos de conservación. La autorización de estas autoridades requiere, con arreglo al artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats, la realización de dicha evaluación. Este problema podría afectar a un gran número de proyectos en la Unión, ya que no está claro en qué medida y, en su caso, cuándo han establecido los Estados miembros objetivos de conservación específicos para cada lugar.
II.    Marco jurídico
A.      Directiva sobre las aves
4.        La vigente Directiva sobre las aves (3) es una versión codificada de una Directiva anterior de 1979, (4) con la que la entonces Comunidad Económica Europea promulgó por primera vez normas sobre la protección de la naturaleza. Sin embargo, parece que, a efectos del presente procedimiento, ambas versiones son idénticas.
5.        El artículo 4 de la Directiva sobre las aves prevé la designación de zonas de protección especial para las aves (en lo sucesivo, «ZPE»).
«1.      Las especies mencionadas en el anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
En este sentido se tendrán en cuenta:
a)      las especies amenazadas de extinción;
b)      las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats;
c)      las especies consideradas como raras porque sus poblaciones son escasas o porque su distribución local es limitada;
d)      otras especies que requieran una atención particular debido al carácter específico de su hábitat.
Para proceder a las evaluaciones se tendrán en cuenta las tendencias y las variaciones en los niveles de población.
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de esas especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.
2.      Los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin los Estados miembros asignarán una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.
[…]
4.      Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar, dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2, la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo. Fuera de dichas zonas de protección los Estados miembros se esforzarán también en evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats.»
B.      Directiva sobre los hábitats
6.        La Directiva sobre los hábitats de 1992 amplía el ámbito de aplicación de la legislación de la Unión en materia de protección de la naturaleza a otras especies animales y vegetales, así como a determinados tipos de hábitats, e integra parcialmente la antigua Directiva sobre las aves.
7.        Los objetivos de conservación se mencionan en los considerandos octavo y décimo de la Directiva sobre los hábitats:
«Considerando que conviene aplicar, en cada zona designada, las medidas necesarias habida cuenta de los objetivos de conservación establecidos;
[…]
Considerando que cualquier plan o programa que pueda afectar de manera significativa a los objetivos de conservación de un lugar que ha sido designado o que lo será en el futuro deberá ser objeto de una evaluación apropiada;»
8.        El artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats describe la red de zonas de conservación europeas:
«Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
La red Natura 2000 incluirá asimismo las zonas de protección especiales designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la [Directiva sobre las aves].»
9.        La designación de zonas protegidas en virtud de la Directiva sobre los hábitats requiere que, en primer lugar, los Estados miembros identifiquen los lugares adecuados sobre la base de criterios científicos y los propongan a la Comisión (artículo 4, apartado 1). A continuación, la Comisión Europea debe declararlos lugares de importancia comunitaria (artículo 4, apartado 2).
10.      El artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats regula la designación de los lugares de importancia comunitaria como zonas especiales de conservación:
«Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos.»
11.      Sin embargo, de conformidad con el artículo 4, apartado 5, de la Directiva sobre los hábitats, ya con anterioridad se aplican determinadas normas de protección a los lugares de importancia comunitaria:
«Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el […] [artículo 4, apartado 2, párrafo tercero], quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»
12.      Las disposiciones de protección para estas zonas especiales de conservación se establecen en el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats:
«1.      Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.
2.      Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3.      Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4.      Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. […]»
13.      El artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats sustituye una disposición de protección de la Directiva sobre las aves por determinadas normas de la Directiva sobre los hábitats:
«Las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la [Directiva sobre las aves] en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la [Directiva sobre las aves] si esta última fecha fuere posterior.»
III. Hechos
A.      Asunto Knocknamona
14.      El 28 de septiembre de 2022, An Coimisiún Pleanála (anteriormente, An Board Pleanála) (Consejo de Ordenación del Territorio, Irlanda) concedió a Knocknamona Windfarm Limited (en lo sucesivo, «Knocknamona») una licencia de construcción para introducir modificaciones en un proyecto de parque eólico previamente autorizado en el condado de Waterford (Irlanda). Mediante dicha resolución, el Consejo de Ordenación del Territorio autorizó la construcción de aerogeneradores más altos, de hasta 155 m de altura total, y de una torre meteorológica más alta (99 m).
15.      Al examinar la solicitud de licencia, el Consejo de Ordenación del Territorio llevó a cabo una evaluación de las repercusiones del proyecto propuesto en relación con cinco lugares protegidos identificados con arreglo a las Directivas sobre los hábitats y las aves, entre ellos la ZPE Blackwater Callows, situada en un enclave que abarca los condados de Cork (Irlanda) y Waterford. Esta ZPE, protegida en virtud de la Directiva sobre las aves, dista 13 km del emplazamiento del parque eólico desde su punto más cercano, y 13,5 km de la turbina más cercana. Es pacífico entre las partes que, en el momento en que el Consejo de Ordenación del Territorio adoptó su decisión, no se habían establecido unos objetivos de conservación específicos para la ZPE Blackwater Callows.
16.      El Consejo de Ordenación del Territorio basó su decisión en el informe elaborado por el responsable de investigación de dicha entidad. Según este, los objetivos de conservación para la ZPE Blackwater Callows eran los contenidos en un «documento relativo a los objetivos de conservación generales». Los intereses pertinentes del lugar, es decir, las especies y los hábitats que requieren protección, son el cisne cantor (Cygnus cygnus), el ánade silbón (Mareca penelope o Anas penelope), la cerceta (Anas crecca), la aguja colinegra (Limosa limosa), así como determinados hábitats de humedales y las aves acuáticas que dependen de ellos.
17.      El responsable de investigación del Consejo de Ordenación del Territorio llegó a la conclusión de que, por lo que respecta a los intereses que deben tenerse en cuenta, a excepción del cisne cantor, cabía excluir que se causara perjuicio a la integridad del lugar, puesto que los hábitats presentes dentro del perímetro del parque eólico no eran idóneos para ninguna de esas especies. En cuanto al cisne cantor, el responsable de investigación concluyó que, según las pesquisas pertinentes, dicha especie no estaba presente en el lugar del parque eólico ni en sus proximidades. Por lo tanto, llegó a la conclusión de que las mayores dimensiones de altura y diámetro de rotor propuestas no causarían perjuicio a la integridad de la ZPE por lo que se refiere a las referidas especies. Ninguna de las partes rebatió esta apreciación de hechos. En consecuencia, el Consejo de Ordenación del Territorio determinó que el proyecto no causaría perjuicio a la integridad de la ZPE Blackwater Callows.
18.      SU y Wild Ireland Defence CLG impugnaron esta decisión por la vía judicial alegando, inter alia, que, al no haberse establecido unos objetivos de conservación para la ZPE Blackwater Callows, el Consejo de Ordenación del Territorio no era competente para llevar a cabo una evaluación adecuada de las repercusiones de los proyectos propuestos.
19.      La High Court (Tribunal Superior, Irlanda) declaró que, si bien en determinadas circunstancias, en realidad, en la mayoría de ellas, es necesario que se hayan establecido unos objetivos de conservación para proceder a una evaluación adecuada de las repercusiones que sea válida, en la situación concreta del presente asunto, esta evaluación podía obtenerse en ausencia de tales objetivos. Y es que las conclusiones de los estudios científicos dejaban patente que los intereses que debían tenerse en cuenta, en este caso, la presencia del cisne cantor, no se verían afectados por el proyecto propuesto, con independencia de los objetivos de conservación que se hubieran establecido. El Consejo de Ordenación del Territorio había llegado a la conclusión, sobre la base de una certeza científica razonable, de que el proyecto «no [causaría] perjuicio a la integridad del lugar en cuestión» porque, para que se produjeran las perturbaciones de que se trata fuera del lugar sería necesaria la presencia física de cisnes cantores en el emplazamiento del parque eólico de Knocknamona, y esa presencia había quedado descartada. Esta consideración se refiere al riesgo de colisión de las aves con los aerogeneradores. (5)
20.      SU y Wild Ireland Defence interpusieron recurso contra la anterior resolución ante la Court of Appeal (Tribunal de Apelación, Irlanda).
B.      Asunto Curns
21.      El 8 de enero de 2021, Curns Energy Limited (en lo sucesivo, «Curns»), presentó ante el Consejo de Ordenación del Territorio una solicitud de autorización para un parque eólico. El proyecto se encuentra a 9,9 km de la ZPE Blackwater Callows. La documentación de la solicitud contenía, entre otros, un informe de evaluación de impacto ambiental, un informe de examen preliminar a efectos de determinar la necesidad de una evaluación adecuada y un «Natura Impact Statement», un dictamen científico previsto en la legislación irlandesa sobre los efectos del proyecto en los espacios Natura 2000.
22.      Mediante resolución de 8 de noviembre de 2023, el Consejo de Ordenación del Territorio concedió la licencia para el proyecto controvertido. El 11 de enero de 2024, el Sr. Paddy Massey interpuso un recurso contra la citada licencia.
23.      Pues bien, hasta el 24 de marzo de 2024 no se establecieron los objetivos y medidas de conservación específicos para la ZPE Blackwater Callows. En el procedimiento judicial se reconoció que dichos objetivos y medidas se habían fijado tardíamente.
24.      El 11 de abril de 2025, la High Court (Tribunal Superior) excluyó cualquier posibilidad razonable de que el hecho de no tomar en consideración objetivos o medidas de conservación en este asunto pudiera acarrear efectos sobre cualquier espacio Natura 2000. Por consiguiente, rehusó anular la autorización del proyecto, con independencia del resultado de la presente petición de decisión prejudicial. No obstante, solicitó al Tribunal de Justicia que examinara una cuestión prejudicial con el fin de decidir si podía declarar, a favor del demandante, que el examen preliminar previo de la necesidad de una evaluación de las repercusiones requería que se hubieran establecido objetivos de conservación específicos para el lugar.
IV.    Peticiones de decisión prejudicial
25.      En el asunto Knocknamona, la Court of Appeal (Tribunal de Apelación) planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Constituye el establecimiento de objetivos de conservación válidos para una ZPE un requisito al que está supeditada la habilitación de la autoridad competente para llevar a cabo una evaluación adecuada válida con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, al examinar una solicitud de autorización de un proyecto?»
26.      Mediante auto de 20 de marzo de 2025, Knocknamona (C‑27/25, EU:C:2025:203), el Presidente del Tribunal de Justicia denegó la solicitud de la Court of Appeal (Tribunal de Apelación) de que se aplicara el procedimiento acelerado. No obstante, decidió que el asunto se tramitara con carácter prioritario.
27.      SU, Wild Ireland Defence, el Consejo de Ordenación del Territorio, Knocknamona, Irlanda y la Comisión han presentado observaciones escritas.
28.      A raíz de esta petición de decisión prejudicial, la High Court (Tribunal Superior) planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial complementaria en el asunto Curns:
«¿Tiene por efecto el artículo 6, apartado 3, de la Directiva [sobre los hábitats], tal como se aplica, en virtud de su artículo 7, a la Directiva [sobre las aves], que la determinación, por una autoridad competente de un Estado miembro, acerca de si un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión de una ZPE o sin ser necesario para la misma, puede afectar de forma apreciable a dicho lugar, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, deba llevarse a cabo considerando los objetivos o las medidas de conservación fijados para cualquier lugar concernido o, en particular, para cualquier lugar que se proponga excluir de la evaluación por ser improbable que se vea afectado de manera apreciable?»
29.      La High Court (Tribunal Superior) ha comunicado además que el Sr. Paddy Massey desea expresamente que el Tribunal de Justicia no anonimice su nombre en las publicaciones relativas al asunto.
30.      El Sr. Paddy Massey, Irlanda y la Comisión han presentado observaciones escritas.
31.      El 22 de octubre de 2025, el Presidente del Tribunal de Justicia acumuló ambos asuntos y ordenó asimismo la tramitación prioritaria del asunto Curns. SU y Wild Ireland Defence, así como el Sr. Paddy Massey, conjuntamente, el Consejo de Ordenación del Territorio, Knocknamona, Curns, Irlanda y la Comisión participaron en la vista de 25 de marzo de 2026.
V.      Apreciación jurídica
32.      La petición de decisión prejudicial en el asunto Knocknamona tiene por objeto determinar si puede llevarse a cabo una evaluación adecuada de las repercusiones en el lugar con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats cuando las autoridades competentes no han fijado objetivos de conservación específicos para la zona protegida de que se trate. El asunto Curns plantea la cuestión previa de si se requiere que se hayan establecido objetivos de conservación específicos del lugar para el examen preliminar de si es necesaria una evaluación adecuada de las repercusiones.
33.      Por lo tanto, tras algunas observaciones sobre la admisibilidad del asunto Curns (véase la sección A), procede, en primer lugar, formular una observación preliminar sobre esas dos fases de evaluación (véase la sección B). A continuación, procede explicar la obligación de establecer objetivos de conservación específicos para los lugares Natura 2000 (véase la sección C). Solo después pueden examinarse las consecuencias de la inexistencia de objetivos de conservación específicos del lugar para la evaluación adecuada de las repercusiones (véase la sección D) y el examen preliminar (véase la sección E). En el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta mi punto de vista, propondré finalmente una limitación en el tiempo de los efectos de su decisión (véase la sección F).
A.      Admisibilidad del asunto Curns
34.      La Comisión considera que la petición de decisión prejudicial en el asunto Curns es inadmisible, porque la High Court (Tribunal Superior) ya se ha pronunciado sobre el fondo. Por lo tanto, la respuesta ya no es pertinente para la solución del litigio.
35.      Si bien, según alega Irlanda, esta resolución sobre el fondo aún no ha adquirido fuerza de cosa juzgada, puesto que pende ante la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda) una solicitud de admisión a trámite de un recurso, no es menos cierto que, en este momento, la High Court (Tribunal Superior) ya no necesita una respuesta para resolver el litigio sobre el fondo.
36.      No obstante, la High Court (Tribunal Superior) señala que aún debe determinar si el examen preliminar de la necesidad de una evaluación adecuada de las repercusiones exige unos objetivos de conservación específicos del lugar. Tal determinación afecta a la fundamentación original del recurso. Si este fuera fundado inicialmente, habría consecuencias en materia de costas, las cuales, a menudo, son considerables en los tribunales irlandeses.
37.      Por eso, la petición de decisión prejudicial es admisible.
B.      Funcionamiento de la evaluación adecuada de las repercusiones y del
examen preliminar
38.      El artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats establece una serie de obligaciones y procedimientos específicos. Como se desprende del artículo 2, apartado 2, estos tienen como finalidad el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés para la Unión. De este modo, se trata de alcanzar el objetivo más general de la Directiva, que es garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente en lo que atañe a los lugares protegidos por ella. (6)
39.      A efectos de un procedimiento de autorización, lo importante es, ante todo, la evaluación de las repercusiones con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, ya que las autoridades nacionales competentes solo pueden autorizar un plan o proyecto en el sentido de la segunda frase de esta disposición si, a la vista de las conclusiones de la evaluación adecuada de las repercusiones en el lugar, han comprobado que no causará perjuicio a la integridad de un lugar Natura 2000. Según reiterada jurisprudencia, solo podrán llegar a esta conclusión cuando no exista ninguna duda razonable, desde un punto de vista científico, sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad de ese lugar. (7)
40.      Por lo tanto, la evaluación adecuada de las repercusiones no debe presentar lagunas y debe contener constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas que puedan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos del plan o proyecto previsto en el lugar protegido de que se trate. (8)
41.      Pero ¿cuándo debe llevarse a cabo una evaluación adecuada de las repercusiones?
42.      A tenor del artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats, cualquier plan o proyecto que pueda afectar de forma apreciable a un lugar Natura 2000, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar.
43.      Por lo tanto, la necesidad de una evaluación adecuada depende de si existe la probabilidad o el riesgo de que un plan o proyecto afecte al lugar de que se trate de forma apreciable. A la hora de interpretar la Directiva sobre los hábitats a este respecto, debe tenerse en cuenta especialmente el principio de cautela, que de conformidad con el artículo 191 TFUE, apartado 2, párrafo primero, constituye una de las bases de la política de un nivel de protección elevado, seguida por la Unión en el ámbito del medio ambiente. El Tribunal de Justicia dedujo de ello que tal posibilidad existe desde el momento en que no cabe excluir, sobre la base de datos objetivos, que dicho plan o proyecto afecte al lugar en cuestión de forma apreciable. (9) Esto implica que procede efectuar tal evaluación en caso de duda sobre la inexistencia de efectos apreciables. (10)
44.      Ya he indicado que, también en el ámbito del examen preliminar, tales dudas deben ser científicamente razonables. (11) De lo contrario, existiría el riesgo de que la evaluación adecuada fuera siempre necesaria, ya que siempre podrían plantearse dudas irrazonables o no científicas, pero que serían difícilmente disipables de manera convincente. El Tribunal de Justicia ha seguido esta opinión. (12)
45.      Así, tanto en el examen preliminar como en la evaluación adecuada propiamente dicha, se trata de excluir cualquier duda científica razonable sobre la ausencia de efectos apreciables en los lugares Natura 2000.
46.      Sin embargo, las dos fases de evaluación difieren en cuanto a su alcance. Por lo general, la delimitación precisa dependerá de las circunstancias del caso y de los conocimientos científicos y técnicos pertinentes. Si la información ya disponible, independientemente del proyecto, pone de manifiesto sin lugar a dudas, en el marco del examen preliminar, que un proyecto no puede afectar a un lugar Natura 2000, no es necesario realizar una evaluación adecuada completa de las repercusiones. Por el contrario, si se requiere un nuevo dictamen científico y/o la transferencia de conocimientos de otros ámbitos, deberá realizarse tal evaluación, (13) que incluirá también la participación del público. (14)
47.      El punto de referencia para ambas evaluaciones está en los objetivos de conservación del lugar de que se trate.
48.      Por lo que respecta a la evaluación adecuada de las repercusiones propiamente dicha, ya lo indica el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats, que prevé expresamente una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. Es cierto que la exigencia de verificar la compatibilidad del plan o proyecto con los objetivos de conservación solo se expresa tan claramente en la versión alemana de esta disposición, mientras que las demás versiones originales solo exigen que se tengan en cuenta los objetivos de conservación. No obstante, el décimo considerando precisa también en las demás versiones lingüísticas que cualquier plan o programa que pueda afectar de manera apreciable los objetivos de conservación de un lugar que ha sido designado deberá ser objeto de una evaluación adecuada. (15)
49.      Ello se corresponde con la función de los objetivos de conservación. Estos últimos definen qué hábitats o especies presentes en el lugar, así como qué expectativas de evolución de hábitats y especies, (16) deben protegerse en virtud del artículo 6, apartado 3. En cambio, las repercusiones sobre los hábitats, las especies o las expectativas de evolución que no forman parte de los objetivos de conservación no son apreciables a efectos de la aplicación de esta disposición ni, por tanto, de la evaluación adecuada de las repercusiones. (17)
50.      Según reiterada jurisprudencia, en el examen preliminar de la necesidad de una evaluación adecuada completa de las repercusiones sobre el lugar debe apreciarse también si el plan o proyecto de que se trate puede comprometer los objetivos de conservación. (18)
51.      Sin embargo, en la petición de decisión prejudicial en el asunto Curns, la High Court (Tribunal Superior) irlandés considera que no sería viable tener en cuenta los objetivos de conservación de todos los lugares excluidos. La inmensa mayoría de los lugares podría quedar excluida del plan o proyecto en cuestión en el lugar de que se trate debido a la distancia y a la falta de vías de impacto plausibles. El texto de la Directiva sobre los hábitats tampoco establece ninguna relación entre el examen preliminar y los objetivos de conservación. Por lo tanto, dicho examen preliminar no depende del establecimiento de objetivos de conservación específicos para un lugar.
52.      A primera vista, esta opinión parece convincente. Natura 2000 comprende más de 27 000 lugares (19) con numerosos objetivos de conservación. Es inconcebible llevar a cabo un examen concreto de cada lugar y de todos los objetivos de conservación que en ellos se establecen para comprobar si un plan o proyecto determinado puede afectarle de forma apreciable. En la práctica, casi todos los lugares quedan excluidos de la evaluación sin tener en cuenta concretamente sus objetivos de conservación, ya que parece imposible que el plan o el proyecto tengan repercusiones. En la mayoría de los casos, esta hipótesis se basa probablemente en la distancia entre el proyecto y las zonas excluidas.
53.      Sin embargo, tal enfoque parte de hipótesis implícitas relativas a los objetivos de conservación de los lugares excluidos y a los efectos potenciales del proyecto.
54.      En efecto, la posibilidad de un efecto depende del objeto sobre el que podría ejercerse. A falta de tal objeto, no puede identificarse ni excluirse ningún efecto. Pues bien, los objetivos de conservación concretan el objeto de las repercusiones de planes o proyectos (20) que deben apreciarse en el marco del examen preliminar.
55.      Por consiguiente, si los objetivos de conservación para casi todos los lugares Natura 2000 existentes no se examinan en detalle, ello se debe únicamente a que no se contempla la posibilidad de que el proyecto afecte a los objetivos de conservación, por ejemplo, por la lejanía del lugar. Pero esta presunción también puede refutarse en determinadas circunstancias, por ejemplo, cuando un río conecta un proyecto con lugares Natura 2000 muy alejados. (21)
56.      Por consiguiente, la cuestión de si un plan o proyecto puede afectar de forma apreciable a un lugar Natura 2000 solo puede apreciarse a la luz de los objetivos de conservación de dicho lugar.
C.      Establecimiento de objetivos de conservación
57.      Aunque los objetivos de conservación constituyen, por tanto, el punto de referencia para la evaluación adecuada de las repercusiones y el examen preliminar, de las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves se desprende solo indirectamente que los Estados miembros deben establecer objetivos de conservación específicos para cada lugar Natura 2000.
58.      Entre las versiones lingüísticas originales del artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats, solo la versión alemana utiliza el concepto de establecimiento de objetivos de conservación y, por tanto, exige expresamente una decisión sobre dichos objetivos. En cambio, las demás versiones originales (22) solo se refieren a los objetivos de conservación del lugar de que se trate, sin precisar cómo se establecen estos.
59.      Sin embargo, en el caso de las zonas especiales de conservación en el sentido de la Directiva sobre los hábitats, la función de los objetivos de conservación implica que estos deben haber sido establecidos, como demuestran, por lo demás, otras disposiciones de la Directiva sobre los hábitats (véase el apartado 1). La misma conclusión debe trasladarse a las ZPE en el sentido de la Directiva sobre las aves (véase el apartado 2), como, por ejemplo, a la ZPE Blackwater Callows.
1.      Objetivos de conservación de las zonas especiales de conservación en el sentido de la Directiva sobre los hábitats
60.      El establecimiento de objetivos de conservación se exige, en particular, en los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. (23)
61.      El artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a fijar prioridades a la hora de designar las zonas especiales de conservación. Al hacerlo, deben tener en cuenta la importancia de los lugares para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del anexo I o de una especie de las del anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre dichos lugares. Por lo tanto, es necesario llevar a cabo una evaluación científica del lugar de que se trate, en particular de los tipos de hábitats y de las especies presentes en él, a la luz de Natura 2000, la red de zonas europeas de conservación.
62.      Pues bien, el establecimiento de estas prioridades requiere que también se hayan fijado los objetivos de conservación. (24) En efecto, al establecer prioridades, las autoridades competentes deciden la importancia respectiva que conceden a los diferentes objetivos de conservación de cada lugar, pero también en el contexto global de Natura 2000. Si los objetivos de conservación solo se fijaran posteriormente, no podría garantizarse que fueran tenidos en cuenta por las prioridades establecidas con anterioridad.
63.      Además, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats prevé que los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del anexo I y de las especies del anexo II presentes en los lugares. (25)
64.      La determinación de las exigencias ecológicas y de las medidas de conservación correspondientes presupone igualmente, obligatoriamente, (26) que ya se hayan fijado los objetivos de conservación. (27) Estas exigencias son de carácter científico y se refieren a determinados hábitats y especies de la zona especial de conservación, definidos por los objetivos de conservación. Por tal razón, el octavo considerando de la Directiva sobre los hábitats vincula las medidas de conservación del artículo 6, apartado 1, con los objetivos de conservación.
2.      Objetivos de conservación de las zonas de protección especial (ZPE) en el sentido de la Directiva sobre las aves
65.      Las consideraciones anteriores sobre el establecimiento de objetivos de conservación para las zonas especiales de conservación de la Directiva sobre los hábitats no son directamente extrapolables a las ZPE de la Directiva sobre las aves. Es cierto que el artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats establece que el artículo 6, apartados 2 a 4, se aplicará a las ZPE, aunque el artículo 6, apartado 3, exige la existencia de objetivos de conservación. Sin embargo, los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats no son aplicables a las ZPE.
66.      En el caso de las ZPE, sigue siendo aplicable el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves. Aunque estas obligaciones de protección están formuladas de manera menos específica, en la práctica tienen por objeto garantizar en las ZPE una protección equivalente a la de los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. (28) Pues bien, una protección equivalente implica el establecimiento de objetivos de conservación.
67.      El establecimiento de prioridades y la identificación de las exigencias ecológicas ya están previstos en el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves. Según estos artículos, las medidas deben adoptarse teniendo en cuenta las necesidades de protección de las especies. Estas necesidades dependen de la situación concreta de la ZPE de que se trate. (29)
68.      Por estas razones, el Tribunal de Justicia ya ha confirmado en la sentencia Elliniki Ornithologiki Etaireia y otros que los Estados miembros también deben fijar objetivos de conservación para las ZPE en el sentido de la Directiva sobre las aves. (30)
D.      Consecuencias para la evaluación adecuada de las repercusiones
69.      Pero ¿es que la obligación de establecer objetivos de conservación implica que no se permita realizar una evaluación adecuada de las repercusiones si no se han establecido tales objetivos?
70.      Hay que reconocer que una evaluación adecuada de las repercusiones sería efectivamente imposible si no se pudieran identificar unos objetivos de conservación específicamente establecidos para cada lugar.
71.      En efecto, como ya se ha indicado, (31) la compatibilidad del plan o proyecto en cuestión con los objetivos de conservación del lugar es objeto de la evaluación prevista en el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats.
72.      Como señalan acertadamente SU y Wild Ireland Defence, el Tribunal de Justicia ha declarado recientemente, en tal sentido, que los objetivos de conservación del lugar constituyen un punto de referencia obligatorio para la evaluación de las repercusiones. (32) Del contexto más amplio de esta conclusión se desprende también que el Tribunal de Justicia se refería, de hecho, a los objetivos de conservación que las autoridades competentes deben establecer específicamente para cada zona. (33)
73.      Sin embargo, de ello no se deduce que sea un requisito obligatorio para la evaluación adecuada de las repercusiones que se hayan establecido dichos objetivos de conservación, pues existen, en caso necesario, otras maneras de identificar objetivos de conservación (véase la sección 1). La Directiva sobre los hábitats ha previsto la realización, sobre dicha base, de evaluaciones adecuadas de las repercusiones, aunque sea provisionalmente, sin merma alguna de la protección de los lugares (véase la sección 2).
1.      Identificación provisional de objetivos de conservación
74.      Los expertos de las entidades promotoras de los proyectos y las autoridades competentes para aprobarlos pueden deducir los objetivos de conservación necesarios para una evaluación, en particular, a partir de la información que dio lugar a la designación de la zona protegida de que se trate (34) y que figura en el formulario normalizado de datos (35) del lugar, (36) así como, en su caso, teniendo en cuenta los conocimientos adicionales sobre otras especies y tipos de hábitats presentes en él. (37)
75.      En efecto, para evaluar si un plan o proyecto afecta a objetivos de conservación basta con presumir, por regla general, que todas las especies y hábitats dignos de protección presentes en el lugar están cubiertos por los objetivos de conservación. Los lugares a los que se refiere la Directiva sobre los hábitats son los tipos de hábitats naturales que figuran en el anexo I de dicha Directiva, incluidas sus especies típicas [artículo 1, letra e)] y las especies del anexo II. En el caso de las ZPE, se trata de las especies de aves enumeradas en el anexo I de la Directiva sobre las aves y así como todas las especies migratorias que, aun no estando contempladas en dicho anexo I, su llegada sea regular, así como los hábitats de estas especies. Solo pueden descartarse los tipos de hábitats o especies cuya presencia se considere (acertadamente) insignificante. (38)
76.      Además, puede ser necesario ampliar los objetivos de conservación a determinadas expectativas de evolución si es preciso mejorar el estado de los tipos de hábitats o de las poblaciones de especies para restablecer su estado de conservación favorable. (39) En efecto, según el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, los Estados miembros deben fijar las prioridades de las zonas protegidas, entre otras cosas, en función de la importancia del restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del anexo I o de una especie de las del anexo II.
77.      También en el caso de las ZPE, según la Directiva sobre las aves, los Estados miembros deben incluir, en determinadas circunstancias, objetivos de evolución en los objetivos de conservación, ya que, según el artículo 3, apartado 1, deben preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficiente de hábitats para todas las especies de aves.
78.      Por lo tanto, se impone incluir las expectativas de evolución cuando sean necesarias, habida cuenta del estado de conservación de los tipos de hábitats y de las especies de que se trate dentro de Natura 2000 en su conjunto, de las características del lugar y de las expectativas de evolución y los correspondientes objetivos de conservación de los demás lugares Natura 2000.
79.      Por otra parte, la Comisión expone de manera convincente que una evaluación adecuada de las repercusiones a falta de objetivos de conservación específicos del lugar puede ir acompañada de obligaciones particulares de identificación y de prueba a cargo de los solicitantes de las licencias y de las autoridades competentes para concederlas. Los objetivos de conservación establecidos sobre una base científica segura son mucho más fiables que los objetivos de conservación que solo se identifican provisionalmente en el marco de una evaluación adecuada de las repercusiones. Por lo tanto, pueden ser necesarios estudios adicionales para cumplir los requisitos de la evaluación. En efecto, como he indicado, debe excluir, sobre la base de apreciaciones completas, precisas y definitivas, teniendo en cuenta los mejores conocimientos científicos en la materia, cualquier duda razonable en cuanto a la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad del lugar en cuestión. (40) Por consiguiente, no debe existir tampoco ninguna duda en cuanto a que los objetivos de conservación en los que se basa la evaluación son suficientes.
80.      La Comisión ha seguido un planteamiento similar en una reciente propuesta de Reglamento. Si se han establecido y se tienen en cuenta objetivos de conservación de los lugares, en determinadas condiciones se podrán utilizar, en el marco de la evaluación adecuada, datos de hasta cinco años de antigüedad. (41) Tal propuesta implica que es posible llevar a cabo una evaluación adecuada de las repercusiones aun cuando no se hayan establecido objetivos de conservación relativos al lugar. En tal caso, solo deberían utilizarse los datos más recientes. Además, ilustra la opinión de la Comisión de que unos objetivos de conservación específicos de los lugares pueden facilitar la realización de una evaluación adecuada de las repercusiones.
81.      Por lo tanto, procede señalar que, en la práctica, puede realizarse una evaluación adecuada de las repercusiones en el lugar con arreglo a los objetivos de conservación determinados provisionalmente cuando las autoridades competentes aún no han definido objetivos de conservación específicos del lugar.
2.      Licitud de una evaluación adecuada de las repercusiones sobre la base de objetivos de conservación provisionales
82.      Por lo que respecta a los lugares identificados en virtud de la Directiva sobre los hábitats, el legislador ha dado por supuesto, aunque sin expresarlo explícitamente, este método de identificación provisional de los objetivos de conservación, como señalan acertadamente Knocknamona, el Consejo de Ordenación del Territorio e Irlanda. En efecto, el artículo 4, apartado 4, concede a los Estados miembros un plazo de seis años para fijar las prioridades y, por tanto, los objetivos de conservación de las zonas especiales de conservación, una vez que la Comisión las haya incluido en la lista de lugares de importancia comunitaria de la Unión, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, es decir, las haya designado como lugares Natura 2000. (42)Ahora bien, durante dicho plazo, los lugares ya están sujetos, en virtud del artículo 4, apartado 5, al artículo 6, apartado 3, para cuya aplicación, como he indicado, (43) los objetivos de conservación constituyen un punto de referencia obligatorio.
83.      SU y Wild Ireland Defence sostienen que tal identificación provisional de los objetivos de conservación solo está permitida durante el período transitorio expresamente previsto por la Directiva sobre los hábitats. Por lo tanto, a falta de un período transitorio equivalente en la Directiva sobre las aves, esa identificación provisional quedaría totalmente excluida para la ZPE en cuestión del presente asunto.
84.      Desde este punto de vista, debe admitirse que el establecimiento inmediato o, al menos, dentro de los plazos señalados, de objetivos de conservación es necesario para garantizar una protección óptima para las necesidades de la zona de protección de que se trate. Hasta que no se hayan fijado los objetivos de conservación, no se conocerán las prioridades de protección de los lugares. Por lo tanto, no estará claro cómo habrán de repartirse los recursos de gestión del lugar, por naturaleza limitados, entre los diferentes objetivos de conservación. Además, los conflictos entre diferentes objetivos de conservación pueden incluso bloquear medidas de protección mientras no se conozca cuál es el objetivo de conservación prioritario. (44)
85.      Por otra parte, la falta de objetivos de conservación impide el control eficaz de la denominada «condicionalidad», con arreglo al artículo 93, apartado [1], y al anexo II del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, (45) es decir, el respeto del artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre los hábitats durante la explotación de las tierras agrícolas. En efecto, los objetivos de conservación son necesarios para determinar las obligaciones de los agricultores a este respecto. Si no pueden determinarse estas obligaciones, no es posible controlar su cumplimiento. (46) Al incumplirse así un requisito previo para la concesión de ayudas agrícolas, la ausencia de objetivos de conservación podría impedir el pago de las ayudas agrícolas a los Estados miembros. (47)
86.      Sin embargo, como señala Curns, todos estos elementos conciernen más a la gestión de los lugares protegidos que a la evaluación de los efectos negativos de los proyectos en dichos lugares.
87.      Pero, sobre todo, por lo que respecta a las ZPE de la Directiva sobre las aves, no existe un período transitorio, aunque solo sea porque dicha Directiva no contiene normas expresas relativas a los objetivos de conservación o a su establecimiento. Solo a la luz de la Directiva sobre los hábitats, adoptada posteriormente, queda claro que los Estados miembros también deben establecer objetivos de conservación para las ZPE de la Directiva sobre las aves. Sin embargo, no cabe presumir que, al adoptar la Directiva sobre los hábitats, el legislador haya querido establecer tácitamente, para la evaluación adecuada de las repercusiones de las ZPE, exigencias más estrictas que las aplicables a las zonas especiales de conservación de la Directiva sobre los hábitats.
88.      De hecho, el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats a las ZPE sin que se identificaran objetivos de conservación específicos de un lugar. (48)
89.      Por otra parte, el efecto de protección de la evaluación adecuada de las repercusiones de planes o proyectos normalmente no resulta mermado si la falta de objetivos de conservación y de prioridades específicos del lugar puede paliarse con objetivos de conservación determinados provisionalmente. En efecto, si se tienen en cuenta todos los tipos de especies y hábitats presentes en el lugar, así como las expectativas de evolución, esa evaluación tiende, contrariamente a lo que sostienen SU y Wild Ireland Defence, a una protección más amplia de los lugares que cuando los objetivos de conservación precisan la importancia de los distintos objetos protegidos.
90.      Así, el formulario normalizado de datos para la ZPE Blackwater Callows enumera un total de diez especies de aves del anexo I, (49) mientras que los objetivos de conservación definidos entre tanto (50) solo abarcan cinco de ellas. Si las demás especies se consideraron, con razón, insignificantes, el impacto sobre dichas especies no podría oponerse a un proyecto.
91.      Sin el establecimiento de objetivos de conservación específicos para cada lugar, es decir, sobre la base de objetivos de conservación determinados provisionalmente, es probable que fuese mucho más difícil, si no imposible, justificar la anterior conclusión. En efecto, el establecimiento de objetivos de conservación específicos para un lugar y la consiguiente jerarquización de prioridades requieren una evaluación científica exhaustiva de las características del lugar de que se trate, (51) que aún no existe en el marco de una identificación meramente provisional de los objetivos de conservación. Por esta razón, a falta de objetivos de conservación específicos de cada lugar, se presume que todos los hábitats, poblaciones y expectativas de evolución revisten la misma importancia y, por tanto, son dignos de protección.
92.      Por lo tanto, como demuestran las alegaciones de la Comisión ya examinadas, (52) los objetivos de conservación específicos de cada lugar pueden facilitar en la práctica la autorización de proyectos.
93.      Cabe añadir que una evaluación adecuada de las repercusiones en el lugar basada en objetivos de conservación determinados de forma provisional puede dar lugar a problemas posteriores si llega a la conclusión de que el proyecto puede afectar a la totalidad del lugar. En tal caso, se plantea la cuestión de si, con carácter excepcional, puede concederse una autorización por razones imperiosas de interés público de primer orden en el sentido del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats. Sin embargo, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse aquí sobre la cuestión de si la ponderación necesaria a tal efecto puede efectuarse sin objetivos de conservación específicos del lugar y sin el establecimiento de prioridades. En efecto, según el órgano jurisdiccional remitente, nada indica, en los asuntos principales que el parque eólico autorizado vaya a afectar a cualquier objetivo de conservación que haya podido contemplarse.
94.      De ello se deduce que, cuando un Estado miembro aún no ha establecido objetivos de conservación específicos para un lugar Natura 2000 afectado por un plan o proyecto, la evaluación con arreglo al artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats deberá basarse en la hipótesis de que los objetivos de conservación de una zona designada en virtud de dicha Directiva abarcan todos los tipos de hábitats naturales que figuran en el anexo I, incluidas sus especies típicas y las especies del anexo II presentes en el lugar, y que los objetivos de conservación de una ZPE incluyen todas las especies de aves contempladas en el anexo I de la Directiva sobre las aves, así como todas las especies migratorias presentes en el lugar que no estén contempladas en dicho anexo I pero cuya llegada sea regular. Además, puede ser necesario incluir en los objetivos de conservación así definidos las expectativas de evolución del lugar que, habida cuenta del estado de conservación de los tipos de hábitats y de las especies de que se trate dentro de Natura 2000 en su conjunto, de las características del lugar, así como de las expectativas de evolución y los correspondientes objetivos de conservación de los demás lugares Natura 2000, resulten necesarios para permitir el restablecimiento de los hábitats y poblaciones. Solo podrá descartarse la presencia de tipos de hábitats y de especies que sea insignificante.
E.      Consecuencias para el
examen preliminar
95.      Las consideraciones que acabo de exponer sobre la importancia de los objetivos de conservación específicos del lugar para la evaluación adecuada de las repercusiones conforme al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats son extrapolables mutatis mutandis al examen preliminar de la necesidad de tal evaluación.
96.      Como ya se ha expuesto, los objetivos de conservación constituyen el punto de referencia para esta evaluación. (53) Sin embargo, el examen preliminar tampoco exige que los Estados miembros establezcan con antelación objetivos de conservación específicos para cada lugar. Por el contrario, basta con identificarlos provisionalmente en función de las características del territorio.
97.      El legislador ha previsto tácitamente esta posibilidad para los lugares comprendidos en la Directiva sobre los hábitats durante el período transitorio previsto del artículo 4, apartado 4, al igual que en la propia evaluación adecuada de las repercusiones. Por lo tanto, para las ZPE de la Directiva sobre las aves, que no utiliza el concepto de objetivos de conservación ni obliga expresamente a definirlos en determinado plazo, tal posibilidad debe existir con mayor razón.
98.      Por lo tanto, tampoco cabe esperar merma alguna del efecto protector del sistema de evaluación adecuada de las repercusiones en el marco del examen preliminar. Por el contrario, a falta de objetivos de conservación específicos de un lugar, será generalmente más difícil excluir, ya en dicho examen preliminar, la existencia de un impacto apreciable en un lugar Natura 2000.
99.      En primer lugar, cabe la posibilidad de que existan hábitats, especies o expectativas de evolución en el lugar a los que los objetivos de conservación específicos atribuyan poca importancia. Pues bien, no es posible tal contingencia en el marco de los objetivos de conservación provisionales. (54)Por consiguiente, los posibles deterioros de dichos hábitats, especies o expectativas de evolución deben tenerse en cuenta en el examen preliminar y dar lugar a una evaluación adecuada completa.
100. En segundo lugar, a falta de objetivos de conservación específicos de un lugar, pueden surgir dudas sobre el alcance de los objetivos de conservación provisionales, en particular debido a la insuficiencia de conocimientos sobre los hábitats, las especies y las expectativas de evolución presentes en el lugar que puedan verse afectados por el proyecto. Si bien estas dudas no pueden disiparse sin más, es necesaria cuando menos una evaluación adecuada completa para aclarar qué objetivos de conservación deben adoptarse.
101. Así pues, vale tanto para el examen preliminar como para la evaluación adecuada de las repercusiones en cuanto tal: cuando un Estado miembro aún no ha establecido objetivos de conservación específicos para un lugar afectado por un plan o proyecto, el examen preliminar dirigido a determinar si es necesaria una evaluación conforme al artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats deberá basarse en la hipótesis de que los objetivos de conservación de una zona protegida en virtud de dicha Directiva abarcan todos los tipos de hábitats naturales que figuran en su anexo I, incluidas sus especies típicas y las especies del anexo II presentes en el lugar, y de que los objetivos de conservación de una ZPE incluyen todas las especies de aves migratorias contempladas en el anexo I de la Directiva sobre las aves, así como todas las especies migratorias presentes en el lugar que no estén contempladas en dicho anexo I pero cuya llegada sea regular. Además, puede ser necesario incluir en los objetivos de conservación así definidos las expectativas de evolución del lugar que, habida cuenta del estado de conservación de los tipos de hábitats y de las especies de que se trate dentro de Natura 2000 en su conjunto, de las características del lugar, así como de las expectativas de evolución y los correspondientes objetivos de conservación de los demás lugares Natura 2000, resulten necesarias para permitir el restablecimiento de los hábitats y las poblaciones. Solo podrá descartarse la presencia de tipos de hábitats y especies que sea insignificante. (55)
F.      ¿Limitación de los efectos en el tiempo?
102. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta mi punto de vista y entienda que se requiere el establecimiento de objetivos de conservación para poder realizar una evaluación adecuada de las repercusiones, debería limitar en el tiempo, por lo menos, los efectos de su decisión.
103. Es cierto que la interpretación que proporciona el Tribunal de Justicia, en el ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 267 TFUE, de una norma de Derecho de la Unión aclara y precisa el significado y el alcance de dicha norma tal como debe o debería haber sido entendida y aplicada desde la fecha de su entrada en vigor. (56) Sin embargo, a este respecto, procede recordar que solo con carácter excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico de la Unión, verse inducido a limitar la posibilidad de que los interesados invoquen una disposición por él interpretada con el fin de cuestionar relaciones jurídicas establecidas de buena fe. Para poder decidir dicha limitación, es necesario que concurran dos criterios esenciales: la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves. (57)
104. Estos requisitos se cumplirían si el Tribunal de Justicia declarase que, para las ZPE de la Directiva sobre las aves, la evaluación adecuada de las repercusiones y la examen preliminar de la necesidad de tal evaluación solo son posibles después de que los Estados miembros hayan establecido objetivos de conservación específicos para cada lugar.
105. Es bastante probable que, hasta la fecha, los Estados miembros aún no hayan establecido objetivos de conservación específicos para muchas ZPE. Y es que solo desde la sentencia de 12 de septiembre de 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia y otros (C‑66/23, EU:C:2024:733), existe la obligación de establecer dichos objetivos de conservación. En efecto, en el caso de las ZPE, ni la Directiva sobre las aves ni la Directiva sobre los hábitats prevén expresamente dicha obligación. Contrariamente a la Directiva sobre los hábitats, la Directiva sobre las aves ni siquiera utiliza el término «objetivos de conservación».
106. Si el Tribunal de Justicia no reconociera la buena fe de los Estados miembros por lo que se refiere a las ZPE, no sería por ninguna razón imputable a los promotores de proyectos, que han confiado en las normas nacionales aplicables y no cuentan con que no van a obtener una autorización legal por el hecho de que no consten objetivos de conservación específicos para el lugar. En sus orientaciones metodológicas, la Comisión manifiesta asimismo que una evaluación adecuada sin que existan objetivos de conservación específicos de los lugares pone en peligro el cumplimiento de lo prescrito por el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, pero no por ello deja de ser posible. (58)
107. Al mismo tiempo, existe el riesgo de que se produzcan perturbaciones graves. En la actualidad, nadie puede saber cuántos lugares Natura 2000 se ven afectados por este problema ni, mucho menos, cuántas evaluaciones adecuadas de las repercusiones o exámenes preliminares efectivamente realizados podrían impugnarse debido a esta deficiencia. Por lo tanto, podrían producirse retrasos significativos en la ejecución de planes o proyectos iniciados de buena fe, (59)sin que dichos retrasos estén justificados por repercusiones negativas en los lugares Natura 2000.
108. En la vista, el Consejo de Ordenación del Territorio lo explicó citando el ejemplo de Dublín: habiendo expresado la Comisión sus dudas en cuanto a la calidad de los objetivos de conservación específicos ya fijados para cinco zonas de protección especial (ZPE) en la bahía de Dublín, existe un riesgo de que no pueda ser autorizado en la ciudad ningún proyecto que pueda implicar el vertido de aguas residuales en la bahía. A este respecto, poco importa que las aguas residuales sean tratadas en estaciones depuradoras que eliminan toda posibilidad de efectos nocivos para la ZPE en cuestión.
109. Por lo tanto, una decisión al respecto del Tribunal de Justicia solo debería aplicarse a los planes y proyectos que se autoricen después de que se haya dictado la sentencia de los presentes asuntos. El Tribunal de Justicia podría incluso considerar la posibilidad de limitar la aplicación de tal decisión únicamente a los procedimientos de autorización que se inicien después de haberse dictado la sentencia. En efecto, puede haber procedimientos de autorización pendientes en cuyo marco se hayan realizado ya costosos estudios sobre las repercusiones a la luz de objetivos de conservación definidos provisionalmente, sin que existan aún objetivos de conservación específicos establecidos para cada lugar. (60)
VI.    Conclusión
110. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las peticiones de decisión prejudicial planteadas en los asuntos Knocknamona y Curns:
«Cuando un Estado miembro no ha establecido aún objetivos de conservación específicos para un lugar Natura 2000 afectado por un plan o proyecto, tanto la evaluación adecuada conforme al artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de octubre de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, como el examen preliminar de la necesidad de tal evaluación adecuada deberán basarse en la hipótesis de que los objetivos de conservación de una zona protegida en el sentido de dicha Directiva abarcan todos los tipos de hábitats naturales que figuran en su anexo I, incluidas sus especies típicas y las especies del anexo II presentes en el lugar, y de que los objetivos de conservación de una ZPE en el sentido de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres, incluyen todas las especies de aves migratorias contempladas en el anexo I, así como todas las especies migratorias presentes en el lugar que no estén contempladas en dicho anexo I pero cuya llegada sea regular. Además, puede ser necesario incluir en los objetivos de conservación así definidos las expectativas de evolución del lugar que, habida cuenta del estado de conservación de los tipos de hábitats y de las especies de que se trate dentro de Natura 2000 en su conjunto, de las características del lugar y de las expectativas de evolución y los correspondientes objetivos de conservación de los demás lugares Natura 2000, resulten necesarias para permitir el restablecimiento de los hábitats y las poblaciones. Solo podrán descartarse los hábitats y especies que sean insignificantes.»
1      Lengua original: alemán.
2      En el litigio principal es de aplicación la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de octubre de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7), en su versión modificada por la Directiva 2013/17/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013 (DO 2013, L 158, p. 193) (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»).
3      Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7) en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2019/1010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019 (DO 2019, L 170, p. 115) (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»).
4      Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 1979, L 103, p. 1).
5      Como señala la Comisión, de la petición de decisión prejudicial no se desprende claramente si el deterioro de los hábitats protegidos debido a la perturbación causada por las instalaciones también ha sido objeto de examen; véase, en relación con la necesidad de examinar este aspecto, la sentencia de 14 de enero de 2016, Comisión/Bulgaria (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2016:8), apartado 59, y mis conclusiones presentadas en dicho asunto (C‑141/14, EU:C:2015:528), puntos 94 a 99.
6      Sentencias de 17 de abril de 2018, Comisión/Polona (Bosque de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255), apartado 106, y de 29 de julio de 2019, Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622), apartado 116.
7      Sentencias de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartado 59; de 29 de julio de 2019, Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622), apartado 120, y de 15 de junio de 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477), apartado 38.
8      Sentencias de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España (C‑404/09, EU:C:2011:768), apartado 100; de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255), apartado 139; de 7 de noviembre de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment y otros (C‑293/17 y C‑294/17, EU:C:2018:882), apartado 98, y de 15 de junio de 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477), apartado 39.
9      Sentencias de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartados 43 y 44; de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780), apartado 226, y de 12 de abril de 2018, People Over Wind y Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244), apartado 34.
10      Sentencias de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartado 44; de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780), apartado 254, y de 7 de noviembre de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment y otros (C‑293/17 y C‑294/17, EU:C:2018:882), apartado 114.
11      Conclusiones presentadas en el asunto Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:39), puntos 91 a 93.
12      Sentencias de 15 de junio de 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477), apartado 42, y de 6 de marzo de 2025, Waltham Abbey Residents Association (C‑41/24, EU:C:2025:140), apartado 48.
13      A título ilustrativo, véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:39), punto 105.
14      Sentencia de 8 de noviembre de 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838), apartado 49.
15      Sentencia de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartado 46.
16      Sobre las expectativas de evolución, véanse los puntos 75 a 77 de las presentes conclusiones.
17      Véanse las sentencias de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartado 47, y de 4 de octubre de 2007, Comisión/Italia (C‑179/06, EU:C:2007:578), apartado 35.
18      Sentencias de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartado 48; de 11 de abril de 2013, Sweetman y otros (C‑258/11, EU:C:2013:220), apartado 30, y de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255), apartado 112.
19      Agencia Europea de Medio Ambiente, Natura 2000 sites designated under the EU Habitats and Birds Directives (publicado el 5 de noviembre de 2025), https://www.eea.europa.eu/en/analysis/indicators/natura-2000-sites-designated-under.
20      Véase el punto 49 de las presentes conclusiones.
21      Véase, por ejemplo, la sentencia de 26 de abril de 2017, Comisión/Alemania (C‑142/16, EU:C:2017:301), apartados 29 a 33.
22      Se trata de las versiones inglesa, danesa, francesa, griega, italiana, neerlandesa, portuguesa y española. Las demás versiones lingüísticas no fueron objeto del procedimiento legislativo que condujo a la adopción del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
23      Sentencias de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑849/19, EU:C:2020:1047), apartados 46 a 53; de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), apartados 64 y 65, y de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑116/22, EU:C:2023:687), apartados 105 y 106.
24      Sentencias de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑849/19, EU:C:2020:1047), apartado 46; de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), apartado 64, así como de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑116/22, EU:C:2023:687), apartado 105.
25      Véanse también las sentencias de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255), apartado 213, y de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑849/19, EU:C:2020:1047), apartado 59.
26      Sentencias de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑849/19, EU:C:2020:1047), apartado 52, y de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), apartado 157.
27      Sentencias de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque von Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255), apartado 207; de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑849/19, EU:C:2020:1047), apartados 49 y 50, y de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), apartado 155.
28      En este sentido, la sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255), apartados 207 a 209, así como 213 y 221.
29      En este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2010, Comisión/Austria (Hanság y Niedere Tauern) (C‑535/07, EU:C:2010:602), apartados 62 a 66.
30      Sentencia de 12 de septiembre de 2024 (C‑66/23, EU:C:2024:733), apartado 46.
31      Véanse los puntos 48 y49 de las presentes conclusiones.
32      Sentencia de 12 de septiembre de 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia y otros (C‑66/23, EU:C:2024:733), apartado 42.
33      Sentencia de 12 de septiembre de 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia y otros (C‑66/23, EU:C:2024:733), en particular, apartados 45 y 46.
34      Véanse las sentencias de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartado 54, y de 7 de noviembre de 2018, Holohan y otros (C‑461/17, EU:C:2018:883), apartados 35 y 37, así como mis conclusiones presentadas en los asuntos CFE y Terre wallonne (C‑43/18 y C‑321/18, EU:C:2019:56), punto 76, y en el asunto Elliniki Ornithologiki Etaireia y otros (C‑66/23, EU:C:2024:150), punto 45, y las conclusiones de la Abogada General Ćapeta presentadas en el asunto Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de protección) (C‑116/22, EU:C:2023:317), punto 31.
35      Decisión de Ejecución 2011/484/UE de la Comisión, de 11 de julio de 2011, relativa a un formulario de información sobre un espacio Natura 2000 [C(2011) 4892] (DO 2011, L 198, p. 39).
36      Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Italia (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:228), punto 33.
37      Véase la sentencia de 12 de septiembre de 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia y otros (C‑66/23, EU:C:2024:733), apartados 47 a 49.
38      Sentencia de 12 de septiembre de 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia y otros (C‑66/23, EU:C:2024:733), en particular el apartado 48, así como mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Italia (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:228), punto 34.
39      Véanse mis conclusiones en el asunto Vereniging Hoekschewaards Landschap (C‑281/16, EU:C:2017:476), puntos 52 a 63.
40      Véanse las referencias en la nota 8.
41      Artículo 4, apartado 5, segunda frase, de la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la agilización de las evaluaciones ambientales [COM(2025) 984 final], pp. 28 y 29.
42      Sentencias de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑840/19, EU:C:2020:1047), apartado 53; de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), apartado 65, y de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑116/22, EU:C:2023:687), apartado 106.
43      Véase el punto 72 de las presentes conclusiones.
44      Sentencia de 4 de marzo de 2010, Comisión/Francia (C‑241/08, EU:C:2010:114), apartado 53, así como, a título ilustrativo, mis conclusiones presentadas en el asunto Latvijas valsts meži (C‑434/22, EU:C:2023:595), punto 41, relativas a las medidas de protección contra incendios en los lugares Natura 2000.
45      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común (DO 2013, L 347, p. 549).
46      Véase la sentencia del Tribunal General de 20 de noviembre de 2024, España/Comisión (T‑508/22, EU:T:2024:855), apartados 78 a 80.
47      Véase la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Francia/Comisión (C‑404/19 P, EU:C:2020:1041), apartado 51 y la jurisprudencia citada.
48      Véanse, por ejemplo, las sentencias de 29 de enero de 2004, Comisión/Austria (Wörschacher Moos) (C‑209/02, EU:C:2004:61), apartados 22 y ss.; de 20 de septiembre de 2007, Comisión/Italia (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:532), apartados 16, 17 y 95, y de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768), apartados 101 y 102.
49      https://natura2000.eea.europa.eu/?sitecode=IE0004094&views=Sites_View.
50      https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/conservation_objectives/CO004094_0.pdf.
51      A título ilustrativo, véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Elliniki Ornithologiki Etaireia y otros (C‑66/23, EU:C:2024:150), puntos 56 a 64.
52      Véanse los puntos 79 y 80 de las presentes conclusiones.
53      Véanse los puntos 50 a 56 de las presentes conclusiones.
54      Véase el punto 91 de las presentes conclusiones.
55      Véase el punto 94 de las presentes conclusiones.
56      Sentencias de 6 de marzo de 2007, Meilicke y otros (C‑292/04, EU:C:2007:132), apartado 34, y de 23 de abril de 2020, Herst (C‑401/18, EU:C:2020:295), apartado 54.
57      Sentencias de 6 de marzo de 2007, Meilicke y otros (C‑292/04, EU:C:2007:132), apartado 35, y de 23 de abril de 2020, Herst (C‑401/18, EU:C:2020:295), apartado 56.
58      Véanse las Orientaciones para la evaluación de planes y proyectos en relación con espacios Natura 2000 (septiembre de 2021), p. 7.
59      Véase la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311), apartado 105.
60      Véanse las sentencias de 18 de junio de 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305), apartados 23 y 24, sobre la evaluación general de las repercusiones, y de 23 de marzo de 2006, Comisión/Austria (Lauteracher Ried) (C‑209/04, EU:C:2006:195), apartados 56 y 57, sobre la evaluación de las repercusiones con arreglo a la Directiva sobre los hábitats.