61988J0158
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-158/88 (
*1
)
I — Os factos
1. Enquadramento jurídico
1.1. A regulamentação comunitária
A Directiva 69/169/CEE do Conselho, de 28 de Maio de 1969, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às franquias dos impostos sobre o volume de negócios e sobre consumos específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes (JO L 133, p. 6; EE 09 Fl p. 19, a seguir «directiva»), foi completada e modificada por um conjunto de directivas posteriores, sendo a ùltima a Directiva 89/220/CEE do Conselho, de 7 de Março de 1989 (JO L 92, p. 15). A directiva prevê no n.° 1 do seu artigo 2.°, na versão dada pela Directiva 85/348/CEE, de 8 de Julho de 1985 (JO L 183, p. 24; EE 09 F2 p. 4), a aplicação de uma franquia dos impostos sobre o volume de negocios e dos impostos sobre consumos específicos cobrados na importação no âmbito do tráfego de viajantes entre Estados-membros que incidem sobre as mercadorias que satisfaçam as condições previstas nos artigos 9.° e 10.° do Tratado, contidas na bagagem pessoal dos viajantes, na medida em que se trate de importações sem carácter comercial, cujo valor global não exceda, por pessoa, 350 ECU. Para os viajantes com menos de 15 anos, a franquia é de 90 ECU (n.° 2).
Pela citada Directiva 85/348, a Irlanda foi autorizada a excluir da franquia mercadorias cujo valor unitário seja superior a 77 ECU relativamente a todos os viajantes sem distinção de idade.
O artigo 5.° da directiva concede aos Estados-membros a faculdade de reduzir o valor e/ou as quantidades das mercadorias a admitir em franquia quando estas sejam importadas: a) no âmbito do tráfego fronteiriço; b) pelo pessoal afecto aos meios de transporte utilizados no tráfego internacional: c) pelos membros das forças armadas de um Estado-membro, incluindo o pessoal civil, bem como os respectivos cônjuges e filhos a cargo, estacionados noutro Estado-membro.
Para efeitos de aplicação da directiva, o n.° 2 do artigo 3.° estabelece: «São consideradas sem carácter comercial as importações que: a) apresentem natureza ocasional e b) respeitem exclusivamente a mercadorias reservadas ao uso pessoal ou familiar dos viajantes ou se destinem a oferta, não devendo traduzir, quer pela sua natureza, quer pela quantidade, qualquer preocupação de ordem comercial».
O artigo 4.° da directiva fixa os limites quantitativos para determinadas categorias de produtos.
1.2. A regulamentação nacional
Por diploma legal de 31 de Março de 1987, European Communities (Customs and Excise) Regulations 1987, a Irlanda adoptou novas medidas em matéria de franquias para os viajantes, com efeitos a partir de 1 de Abril de 1987.
O artigo 4.° desse diploma estabelece que, para efeitos de concessão das franquias a que se referem os artigos 1.°, 2.° e 4.° da directiva, se considera viajante a pessoa que: a) durante as 48 horas imediatamente anteriores à sua entrada no território sob jurisdição do Estado se encontrava fora desse território e b) comprove, caso lhe seja solicitado por um funcionário das alfândegas e serviços aduaneiros, ter estado fora desse território durante o referido período.
A Irlanda procede, assim, a uma distinção entre aqueles que considera «autênticos» viajantes (ou seja, os que estiveram mais de 48 horas noutro país) e os viajantes «fiscais». Os viajantes «autênticos» continuam a beneficiar da franquia concedida pelos artigos 1.°, 2.° e 4.° da directiva. Pelo contrário, os viajantes «fiscais» não beneficiam dela.
2. Antecedentes do processo
Por carta de 15 de Abril de 1987, a Comissão convidou o Governo irlandês, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, a comunicar-lhe no prazo de um mês as suas observações quanto à incompatibilidade do regime fiscal instituído pelo diploma de 31 de Março de 1987 com as disposições da Directiva 69/169 do Conselho.
A Irlanda solicitou, em 15 de Maio de 1987, a prorrogação, até meados de Junho, do prazo de apresentação das observações fixado pela Comissão na sua carta de notificação de incumprimento.
Por carta de 15 de Junho de 1987, o Governo irlandês apresentou diversas observações e elementos de informação em sua defesa.
Por carta de 16 de Outubro de 1987, a Comissão formulou o parecer fundamentado previsto no primeiro parágrafo do artigo 169.° do Tratado CEE. Nele esclarece que o Governo irlandês não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE por não ter dado execução à citada directiva, convidando-o a fazê-lo no prazo de dois meses.
Por carta de 15 de Dezembro de 1987, o Governo irlandês solicitou a prorrogação do prazo de resposta ao parecer fundamentado da Comissão.
A Comissão, considerando não se justificar aceitar esse pedido, decidiu intentar uma acção por incumprimento no Tribunal.
II — Processo escrito e pedidos das partes
A acção da Comissão deu entrada na Secretaria do Tribunal em 1 de Junho de 1988.
Por despacho de 17 de Outubro de 1988, o Tribunal admitiu a intervenção do Reino Unido em apoio dos pedidos da demandante.
O processo escrito teve tramitação normal. Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
A Comissão, demandante, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
a)
declarar que, ao limitar as franquias dos impostos sobre o volume de negócios e dos impostos sobre consumos específicos cobrados na importação de mercadorias no tráfego internacional de viajantes relativamente aos montantes fixados nos artigos 1.°, 2.° e 4.° da Directiva 69/169 do Conselho, de 28 de Maio de 1969, na sua versão modificada, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado;
b)
condenar a Irlanda nas despesas.
O Reino Unido, parte interveniente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
condenar a Irlanda nas despesas.
O Governo irlandês, recorrido, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
a)
julgar improcedente a acção intentada pela Comissão;
b)
condenar a Comissão nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
A Comissão argumenta que, nos termos da jurisprudência do Tribunal (ver, entre outros, acórdão de 14 de Fevereiro de 1984, Rewe II, 278/82, Recueil, p. 721), os Estados-membros não podem regulamentar livremente a matéria abrangida pela directiva. Apenas lhes resta a competência limitada nela prevista para conceder franquias diversas das determinadas na directiva (na sua versão modificada). Dado que a directiva não procede a qualquer distinção entre os viajantes nem prevê qualquer limitação baseada na duração da estada fora da jurisdição de um Estado, o Governo irlandês não pode recusar conceder as franquias instituídas pelos artigos 1.°, 2.° e 4.° da directiva a todos os viajantes que preencham as condições nesta fixadas.
Para a Comissão, o risco de desvio das correntes comerciais apenas foi tomado em consideração pela directiva no que se refere ao tráfego fronteiriço (n. os 1, 4 e 5 do artigo 5.° da direttiva, na versão dada pela Direttiva 72/230/CEE, de 12 de Junho de 1972, JO L 139, p. 28: EE 09 Fl p. 33). Ora, a regulamentação irlandesa aplica-se a todos os nacionais irlandeses, incluindo os que não habitam próximo da fronteira, dentro dos limites fixados pela directiva.
A Comissão observa ainda que a jurisprudência do Tribunal sobre os «cruzeiros da manteiga» alemães, invocada pelo Governo irlandês, não é susceptível de justificar as medidas controvertidas. Com efeito, nesses acórdãos não estavam preenchidas as condições de aplicação das franquias estabelecidas pela directiva, o que não sucede no caso vertente.
Além disso, num desses acórdãos (de 14 de Fevereiro de 1984, Rewe II, 278/82, Recueil, p. 721), o Tribunal definiu o termo «viajante» como abrangendo quem passe de um Estado-membro para outro depois de ter estado em condições de proceder efectivamente a compras no Estado-membro de partida. Daqui decorre não serem admissíveis outros critérios, designadamente o adoptado pela Irlanda.
No que se refere às dificuldades económicas invocadas pelo Governo irlandês e causadas pelas compras dos nacionais irlandeses na Irlanda do Norte, a Comissão argumenta existirem correntes comerciais, baseadas em taxas de IVA diferenciadas, entre o Luxemburgo e os Estados-membros vizinhos, ou baseadas nas horas de abertura das lojas, entre a Alemanha e a Bélgica, sem que os países em causa tenham tomado medidas para pôr cobro a tais situações.
No que se refere ao argumento retirado pelo Governo irlandês do agravamento das consequências económicas das viagens com finalidade fiscal, decorrentes das flutuações da UKL, a Comissão observa que nada obriga um Estado-membro a aderir ao SME e que a legislação irlandesa não se aplica apenas às trocas comerciais entre a Irlanda e o Reino Unido.
A Comissão alega, por fim, que, embora seja certo que o Conselho lhe pediu um relatório sobre o problema da aplicação da directiva na Irlanda, tal relatório deveria ter sido apresentado nos finais de 1987. Tendo a legislação irlandesa sido adoptada em 31 de Março de 1987, é patente não existir qualquer omissão que tenha conduzido as autoridades irlandesas a adoptar tal legislação. Aliás, caso existisse omissão, o Estado-membro em causa tinha à sua disposição instrumentos jurídicos para reagir (artigo 175.° do Tratado) em vez de modificar unilateralmente o direito comunitário.
O Governo do Reino Unido alega ressaltar dos considerandos da directiva que as franquias foram concedidas tendo em vista a prossecução dos seguintes objectivos, antes da harmonização dos impostos indirectos no seio da Comunidade:
1)
liberalizar em maior escala o regime de tributação das importações no tráfego de viajantes entre os Estados-membros;
2)
dar um novo passo em direcção da abertura recíproca dos mercados dos Estados-membros;
3)
criar condições idênticas às de um mercado interno;
4)
evitar a dupla tributação das importações não comerciais de mercadorias efectuadas por viajantes, sem conduzir a uma inexistência de tributação.
As sucessivas modificações da directiva visam favorecer estes objectivos e fazer face às distorções do tráfego eventualmente decorrentes das novas medidas. E esse o caso do regime dos trabalhadores fronteiriços, previsto no artigo 5.° da directiva (na versão decorrente da Directiva 72/230, de 12 de Junho de 1972, JO L 139, p. 28; EE 03 Fl p. 33). Não cabe aos Estados-membros criar, com a mesma finalidade, novas restrições à aplicação das franquias.
Para este Governo, as medidas controvertidas constituíram a principal causa da diminuição das compras dos residentes na Irlanda fora do seu país (58 % em 1987). As variações em matéria de preços, as taxas de câmbio e os impostos na Irlanda relativamente à Irlanda do Norte não representam, para ele, senão uma causa menor dessa diminuição.
O Governo irlandês invoca, antes de mais, a situação econômica que o conduziu a adoptar as medidas controvertidas. O número de viagens dos nacionais irlandeses à Irlanda do Norte visando aproveitar as diferenças de taxas do IVA aumentou desde 1978. Assim, por exemplo, em Dezembro de 1985, num único dia, 18500 pessoas passaram o posto aduaneiro de Carrickarnan, enquanto no ano anterior, num dia idêntico do mesmo mês, esse número foi de apenas 10500.
Em consequência, entende-se que, só durante o ano de 1986, 3,6 milhões de viagens foram dedicadas a tais compras na Irlanda do Norte, com consequências graves para a economia irlandesa. Nessas compras, foram gastos 300 milhões de IRL, o que corresponde a:
—
1,9 % do produto nacional bruto;
—
2,8 % do total das despesas familiares em mercadorias e serviços;
—
12,9 % das importações de bens de consumo prontos para utilização; e
—
91,2 % do défice das transacções correntes da balança de pagamentos internacionais.
Calcula-se em 40 milhões de IRL a perda de rendimentos sofrida em 1986 pelo Tesouro Público irlandês.
Em consequência das medidas adoptadas, as viagens à Irlanda do Norte diminuíram significativamente (em Dezembro de 1987, o número de pessoas que atravessou num dia o posto de Carrickarnan foi de apenas 4000) o que — na opinião do Governo irlandês — é prova evidente do objectivo da maior parte do tráfego anterior à entrada em vigor da condição das 48 horas.
Para o Governo irlandês, compete aos Estados-membros corrigir os abusos a que dá lugar a aplicação da directiva, como o Tribunal confirmou nos seus acórdãos de 7 de Julho de 1981, Rewe I (158/80, Recueil, p. 1805), de 14 de Fevereiro de 1984, Rewe II (278/82, Recueil, p. 721), e Comissão//Alemanha (325/82, Recueil, p. 777, 796). Nestes dois últimos acórdãos, o Tribunal admitiu que as franquias dos impostos sobre o volume de negocios e dos impostos sobre consumos específicos previstas na directiva não podiam ser concedidas no caso de a passagem pelo Estado-membro de tránsito se revestir de natureza meramente simbólica, sem conferir a possibilidade de efectiva realização de compras.
O Governo irlandês argumenta, além disso, que a dimensão e alcance dos abusos verificados no que se refere às viagens à Irlanda do Norte deram lugar a uma situação que é precisamente o inverso da prevista pela directiva. A harmonização das franquias dos impostos cobrados na importação concedidas aos particulares funda-se no princípio da tributação no país de origem, com ausência de tributação no país de destino. Dado o volume de tráfego, era de prever que essa excepção se tornaria regra.
No acórdão de 21 de Março de 1985, Paul (54/84, Recueil, p. 915), o Tribunal interpretou a noção de «zona fronteiriça», na acepção do n.° 5 do artigo 5.° da directiva, entendendo que as restrições às franquias decorrentes dos n. os 1 e 4 do mesmo artigo se aplicam às compras efectuadas num raio de 15 km em torno do ponto de passagem aduaneiro mais próximo. O Governo irlandês considera que a situação na Irlanda suscita problemas que não se puseram nesse processo, pelo que a decisão deverá ser diferente.
Para o Governo irlandês, a experiência daquele período demonstrou que a presunção de utilização abusiva do sistema limitada às pessoas com residência na zona fronteiriça não era aplicável ao caso presente, visto que as autoridades aduaneiras registaram a passagem de autocarros que chegavam a percorrer 400 km em cada sentido para fazerem uma escala puramente simbólica no intuito de compra de mercadorias até ao máximo da franquia.
Na opinião do Governo irlandês, a aplicação da directiva a uma situação deste tipo é contrária aos seus objectivos. A este respeito, o Governo irlandês cita o acórdão do Tribunal de 11 de Novembro de 1986, Irish Grain Board (Training) (254/85, Colect., p. 3309), no qual, face ao abuso verificado, se reconheceu que a autoridade competente tinha legitimidade para exigir mais do que o certificado adequado constante dos documentos aduaneiros.
O Governo irlandês argumenta, por fim, que a Comissão não deu seguimento ao convite do Conselho para «estudar a possibilidade e a oportunidade de proceder a uma distinção entre as viagens “autênticas” e as efectuadas para fins puramente fiscais e elaborar um relatório, até final do ano de 1987, se necessário acompanhado de uma proposta caso o problema se coloque ainda nessa data» (declaração constante da acta da reunião do Conselho em que foi adoptada, em 8 de Julho de 1985, a Directiva 85/348 do Conselho que modificou a directiva).
Esta declaração do Conselho e a forma como a Comissão negligenciou dar-lhe execução constituem, para o Governo irlandês, elementos a que o Tribunal deverá atender ao decidir sobre o caso presente.
J. C. Moitinho de Almeida
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: inglês.