62002CC0153_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. La presente causa riguarda un ente di istruzione privato, costituito in forma societaria nel Regno Unito, il quale organizza corsi di insegnamento presso vari centri, taluni dei quali si trovano in Italia. I corsi in oggetto sono approvati e controllati da un ' università inglese e conducono all ' ottenimento di un diploma di laurea rilasciato da tale università, ai sensi della pertinente legislazione del Regno Unito. Tuttavia, ai sensi delle norme italiane vigenti nel periodo considerato, tale diploma non è riconosciuto in Italia qualora sia rilasciato a un cittadino italiano a seguito del completamento del corso di studi in Italia.
2. Nella controversia sorta tra una studentessa italiana e l ' ente di istruzione, il Giudice di pace di Genova intende sapere se, così applicata, la normativa italiana contrasti con il diritto comunitario, in particolare con le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle persone, alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, con la direttiva del Consiglio 89/48 (2) e con la decisione del Consiglio 63/266 (3) .
Antefatti e normativa
Gli accordi relativi ai corsi di laurea
3. La Nottingham Trent University (in prosieguo: la
" Nottingham Trent" ) è un ' università con sede in Nottingham, Inghilterra. Si tratta di un
" ente riconosciuto"
ai sensi dell ' art. 216, n. 1, dell ' Education Reform Act 1988 (legge di riforma scolastica del 1988), autorizzato a rilasciare diplomi di laurea. Essa rilascia diplomi di
" Bachelor of Arts (Honours)", tra l ' altro, in discipline politiche ed economiche.
4. La European School of Economics (in prosieguo: la
" ESE" ) è una società a responsabilità limitata costituita e avente sede nel Regno Unito. Essa ha altresì sedi secondarie in numerosi altri paesi, in particolare in Italia, dove risulta avere dodici sedi presso cui tiene corsi di studio. Essa è inclusa negli elenchi compilati dal Secretary of State ai sensi dell ' art. 216, n. 2, dell ' Education Reform Act, e può quindi offrire corsi di studio che preparano gli studenti al conseguimento di un diploma di laurea rilasciato da un ente riconosciuto e che sono approvati da tale ente ovvero per conto di quest ' ultimo.
5. Nel 1998, la Nottingham Trent e la ESE hanno stipulato un contratto per la convalida di specifici corsi effettuati dalla ESE. La Nottingham Trent convalida e controlla i corsi in questione, garantisce un controllo di qualità e rilascia i titoli di studio. Uno di tali corsi è finalizzato all ' ottenimento di un diploma di
" Bachelor of Arts (Honours)"
in scienze politiche internazionali, rilasciato dopo un corso di studi quadriennale presso l ' ESE, in particolare presso le sue sedi in Italia. Gli studenti che partecipano a questi corsi sono iscritti contemporaneamente alla ESE e alla Nottingham Trent. Gli esami sono organizzati in conformità ai regolamenti ed alle procedure che la Nottingham Trent applica nel Regno Unito, mentre gli esaminatori esterni, nominati dalla ESE, devono essere approvati dalla Nottingham Trent.
6. All ' udienza, il rappresentante del governo italiano ha affermato che il rapporto tra la ESE e la Nottingham Trent si è concluso nel dicembre 2002.
Disciplina comunitaria rilevante
7. Gli artt. 39 e 40 CE hanno ad oggetto la libertà di circolazione dei lavoratori. L ' art. 39 vieta qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità per quanto riguarda l ' impiego e la retribuzione, mentre l ' art. 40 prevede l ' adozione di specifiche misure comunitarie per attuare la libera circolazione dei lavoratori.
8. L ' art. 43 CE vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro. In particolare
" la libertà di stabilimento importa l ' accesso alle attività non salariate e al loro esercizio nonché la costituzione e la gestione di imprese e in particolare di società (...) alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini (...)" . Ai sensi dell ' art. 48 CE, le società costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e aventi la sede sociale, l ' amministrazione centrale o il centro di attività principale all ' interno della Comunità sono equiparate a tal fine alle persone fisiche aventi la cittadinanza degli Stati membri.
9. Al fine di agevolare lo svolgimento di attività non salariate, l ' art. 47, n. 1, CE prevede l ' adozione, da parte del Consiglio, di direttive intese al reciproco riconoscimento dei diplomi professionali tra Stati membri.
10. L ' art. 49 CE vieta le restrizioni alla libera prestazione dei servizi quando colui che effettua il servizio sia stabilito in uno Stato membro che non sia quello del destinatario.
11. La decisione del Consiglio 63/266, adottata sulla base dell ' attuale art. 151 CE, relativo alla promozione della cultura all ' interno della Comunità, introduce dieci principi generali per l ' attuazione di una politica comunitaria di formazione professionale intesa a permettere ai cittadini della Comunità di ricevere una formazione professionale adeguata, nonché a favorire la libera circolazione dei lavoratori. Gli Stati membri e le istituzioni comunitarie sono responsabili dell ' applicazione di tali principi nell ' ambito del Trattato. Uno degli obiettivi fondamentali, espresso dal secondo principio, è
" evitare ogni pregiudizievole interruzione (...) tra l ' insegnamento generale e l ' inizio della formazione professionale" .
12. La direttiva del Consiglio 89/48/CEE, adottata in base agli attuali artt. 40 e 47, n. 1, CE, introduce un sistema comunitario generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni, al fine di permettere ai cittadini europei in possesso di una qualifica professionale rilasciata in uno Stato membro di esercitare una professione regolamentata all ' interno di un altro Stato membro. Tale direttiva definisce i tipi di diploma presi in considerazione (4) ed enuncia le modalità per il loro mutuo riconoscimento.
Normativa italiana rilevante
13. Come risulta dall ' ordinanza di rinvio, ai sensi del regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592 (5), il quale riconosce un ' ampia discrezionalità alla pubblica amministrazione e alle università, il riconoscimento dei titoli accademici rilasciati da istituti stranieri può essere effettuato sulla base di leggi speciali che attribuiscono efficacia a specifici accordi bilaterali stipulati con altri paesi. Il decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 115 (6) recepisce la direttiva del Consiglio 89/48.
14. Nell ' ambito di tale decreto legislativo, le autorità italiane hanno adottato talune norme e prassi di carattere amministrativo.
15. Una nota del Ministero dell ' Università e della Ricerca scientifica del 3 ottobre 2000 stabilisce che
" il riconoscimento ottenuto in applicazione del decreto legislativo 115/92 consente esclusivamente lo svolgimento della professione già svolta nel Paese di provenienza" .
16. Un ' ulteriore nota emanata dallo stesso Ministero in data 8 gennaio 2001 stabilisce che
" il titoli rilasciati da Università riconosciute in Gran Bretagna possono essere riconosciuti in Italia solo se conseguiti dopo regolare frequenza dell ' intero corso di studi presso le stesse o altro Istituto estero dello stesso livello di formazione, con esclusione, quindi, dei titoli rilasciati, ai cittadini italiani, sulla base dei periodi di studi svolti presso filiali o istituzioni private operanti in Italia con le quali abbiano stipulato delle convenzioni di tipo privatistico" .
17. Entrambe queste note, che sono state prodotte dinanzi alla Corte, si riferiscono espressamente alle qualifiche ottenute a seguito di un corso di studi presso la ESE.
18. Una circolare emessa dal Ministero degli Affari esteri, anch ' essa prodotta dinanzi alla Corte, conferma le citate indicazioni, stabilendo che i cittadini italiani che chiedono il riconoscimento di diplomi di laurea ottenuti all ' estero devono avere una
" attestazione della rappresentanza diplomatica-consolare italiana nel Paese estero in cui è stato rilasciato il titolo che comprovi l ' effettivo soggiorno in loco dell ' interessato per tutto il periodo degli studi universitari" . Tale requisito è applicabile espressamente ai soli cittadini italiani.
19. Come risulta dall ' ordinanza di rinvio, per lo svolgimento di corsi di formazione la legislazione italiana non richiede alcuna specifica autorizzazione o approvazione. Per quanto concerne il tipo di organizzazione di cui alla presente causa non risulta sussistere alcuna norma specifica che disciplini le situazioni in cui l ' università si trovi al di fuori del territorio italiano; le università italiane possono tuttavia, per la realizzazione dei corsi di studio, avvalersi, secondo modalità definite dalle singole sedi, della collaborazione di soggetti privati (7) .
20. All ' udienza, il rappresentante del governo italiano ha affermato che il contesto legislativo era stato modificato, in particolare, dalla legge n. 148 del luglio 2002, quindi in data successiva all ' ordinanza di rinvio, essenzialmente col risultato che il riconoscimento dei diplomi di laurea stranieri non era più soggetto a istruzioni o a prassi ministeriali, ma era di competenza di ciascuna singola università. Non è tuttavia chiaro quale effetto possano avere tali modifiche sulle questioni sorte nel caso presente.
Causa principale
21. Nell ' estate del 2001, dopo aver conseguito il diploma di maturità in Italia, la sig.ra Valentina Neri si è iscritta alla Nottingham Trent per ottenere, dopo un corso di studi quadriennale, il diploma di
" BA Honours"
in scienze politiche a indirizzo internazionale. Essa è poi venuta a sapere che, per conseguire tale diploma, poteva effettuare i suoi studi presso un ente di istruzione al di fuori del Regno Unito che offriva corsi convalidati dalla Nottingham Trent. Tra questi vi era la ESE, la quale proponeva corsi convalidati dalla Nottingham Trent presso le sue varie sedi in Italia.
22. Perciò, volendo evitare i costi aggiuntivi connessi allo studio nel Regno Unito, la sig.ra Neri si è iscritta ai corsi della ESE nel suo campus di Genova, per conseguire il titolo rilasciato dalla Nottingham Trent. Essa ha versato alla ESE una quota d ' iscrizione pari a ITL 4 000 000 (EUR 2 065,83) per l ' anno accademico 2001/2002.
23. Qualche tempo dopo, essa veniva a conoscenza della normativa italiana sopra citata e chiedeva pertanto il rimborso della somma già versata; l ' ESE tuttavia si rifiutava dichiarando, tra l ' altro, di essere stata autorizzata ad organizzare corsi universitari che conducevano all ' ottenimento di un diploma di laurea della Nottingham Trent, il quale avrebbe avuto pieno valore legale nel Regno Unito. La sig.ra Neri ha quindi intentato l ' azione di cui alla causa principale.
L ' ordinanza di rinvio
24. Il giudice nazionale ritiene che la prassi amministrativa italiana abbia natura di regolamento in quanto si applica a tutti i settori della pubblica amministrazione. Tale prassi può avere l ' effetto di dissuadere gli studenti dall ' iscriversi ai corsi della ESE, ovvero, come nel caso della sig.ra Neri, di indurli a ritirare la loro iscrizione (8) . Essa può quindi costituire un ostacolo alla libera circolazione delle persone, alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.
25. Il giudice nazionale ritiene inoltre che sia rilevante la sentenza resa dalla Corte nella causa Kraus (9), relativa al tipo di verifica consentita quando un cittadino di uno Stato membro chiede a quest ' ultimo un ' autorizzazione amministrativa per l ' uso di un titolo accademico concesso in un altro Stato membro. Inoltre, la direttiva 89/48 potrebbe essere violata qualora i diritti che questa conferisce fossero operanti già durante il corso di studi che precede il rilascio di un diploma di laurea. Infine, la prassi italiana potrebbe essere contraria ai principi stabiliti dalla decisione 63/266.
26. Il Giudice di pace ha quindi deciso di sospendere il procedimento e ha chiesto alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sulle seguenti questioni:
" 1) Se i principi del Trattato CE relativi alla libera circolazione delle persone (artt. 39 e seguenti), al diritto di stabilimento (artt. 43 e seguenti), alla libera circolazione dei servizi (art. 49 e seguenti) così come interpretati nella giurisprudenza elaborata dalla Corte di giustizia siano compatibili con norme o prassi amministrative dell ' ordinamento nazionale quali quelle descritte ai punti III e IV della presente ordinanza. Ed in particolare con norme e/o prassi amministrative nazionali le quali:
─ ostacolino lo stabilimento italiano di una società di capitali, il cui centro di attività principale è nel Regno Unito, all ' esercizio nello Stato ospitante di una attività consistente nell ' organizzazione e nella gestione di corsi di studio per la preparazione ad esami universitari, attività per il cui esercizio la società è regolarmente abilitata e accreditata da parte delle istituzioni statali britanniche;
─ comportino effetti discriminatori rispetto ai soggetti nazionali che svolgono analoghe attività;
─ vietino e/o gravemente ostacolino lo stabilimento italiano della società stessa nell ' acquisto, in altro Stato membro e a titolo oneroso, dei servizi propedeutici all ' esercizio dell ' attività sopra indicata;
─ disincentivino gli studenti a iscriversi a questi corsi di studio;
─ ostacolino la formazione professionale degli studenti iscritti, nonché il conseguimento di un titolo che può attribuire al suo titolare sia vantaggi per accedere ad una attività professionale, sia vantaggi per esercitarla con maggior profitto anche in altri Stati membri.
2) Se la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, nell ' interpretazione del suo art. 2, che qui viene richiesta alla Corte di giustizia, attribuisca diritti che possono essere invocati anche anteriormente al conseguimento del diploma di cui all ' art. 1 della direttiva stessa. E, in caso di risposta positiva al presente quesito, se la direttiva stessa, anche alla luce di quanto già statuito dalla Corte con sentenza 7 marzo 2002, in causa C-145/99 ─ Commissione contro Repubblica italiana ─ sia compatibile con norme o prassi amministrative dell ' ordinamento nazionale le quali:
─ demandino il riconoscimento dei diplomi d ' istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni alla mera discrezionalità della Pubblica Amministrazione;
─ ammettano al riconoscimento i titoli rilasciati da Università riconosciute in Gran Bretagna solo se conseguiti dopo regolare frequenza dell ' intero corso di studi in territorio estero, con l ' esclusione quindi dei titoli rilasciati sulla base dei periodi di studio svolti presso istituzioni estere operanti in Italia, ancorché autorizzate ed accreditate dalle Pubbliche Autorità a ciò deputate dello Stato membro di appartenenza;
─ impongano la presentazione di una attestazione della rappresentanza diplomatico-consolare italiana nel Paese estero in cui è stato rilasciato il titolo che comprovi l ' effettivo soggiorno in loco dell ' interessato per tutto il periodo degli studi universitari;
─ limitino il riconoscimento dei diplomi
" esclusivamente"
allo svolgimento di una professione già svolta nel Paese di provenienza, escludendo quindi qualsiasi riconoscimento ai fini dell ' accesso ad una professione regolamentata ancorché non in precedenza esercitata.
3) Quale sia il significato e la portata di
" pregiudizievole interruzione della formazione professionale "
nell ' interpretazione della decisione del Consiglio 2 aprile 1963, 63/266, e se in tale accezione possa rientrare l ' istituzione, sul piano nazionale, da parte della Pubblica Amministrazione di un sistema permanente d ' informazione il quale evidenzia che i titoli di studio rilasciati da una Università, ancorché legalmente riconosciuta in Gran Bretagna, non possono essere riconosciuti dall ' ordinamento nazionale se conseguiti sulla base di periodi di studi svolti sul territorio nazionale
" .
27. La ESE, il governo italiano e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte e sono stati rappresentati all ' udienza. La sig.ra Neri ha presentato osservazioni scritte.
Valutazione
Sulla prima questione
28. Con la sua prima questione, il giudice nazionale chiede in sostanza se le prassi amministrative nazionali descritte comportino una illecita restrizione di una o più libertà garantite dal Trattato agli artt. 39, 43 e 49 CE, ossia la libera circolazione delle persone, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi.
29. Nell ' esaminare tali aspetti, è necessario tener conto degli effetti concreti delle prassi italiane, come descritte alla Corte. A tal proposito, il contesto rilevante deve essere quello che risultava applicabile all ' epoca dei fatti che hanno dato origine all ' ordinanza di rinvio, lasciando da parte gli sviluppi di fatto e di diritto che sembrano essersi prodotti in seguito.
30. Non è stato affermato che le autorità italiane rifiutino sistematicamente di riconoscere tutti i diplomi di laurea concessi dalla Nottingham Trent o da qualsiasi altra università del Regno Unito ovvero di un altro Stato membro. Le prassi sopra descritte sembrano tuttavia significare che il riconoscimento viene negato automaticamente (ossia senza alcuna verifica in ordine alla natura o al contenuto del corso di studi attestato dal diploma di laurea) qualora ricorrano congiuntamente tre fattori: i) l ' università che ha concesso il diploma di laurea si trova al di fuori del territorio italiano; ii) il corso di studi è stato seguito in Italia, o quantomeno non è stato seguito nel paese in cui si trova l ' università che ha concesso il diploma, e iii) lo studente è un cittadino italiano.
31. L ' effetto prodotto nelle circostanze di cui alla presente causa è tale da dissuadere gli studenti italiani dal compiere i propri studi presso la ESE in Italia al fine di ottenere un diploma di laurea dalla Nottingham Trent. La richiesta dei corsi della ESE sarà in tal modo probabilmente ridotta, mettendo forse in pericolo la continuazione della sua attività, in quanto si può ritenere che tali corsi siano principalmente rivolti a studenti italiani, molti dei quali intenderanno utilizzare il loro diploma di laurea, quanto meno a determinati fini, in Italia.
Art. 39 CE ─ Libera circolazione dei lavoratori
32. La ESE sostiene che gli insegnanti da essa impiegati sono lavoratori ai quali si applica l ' articolo citato e che la loro libertà di circolazione potrebbe essere limitata; la Commissione ritiene che la controversia di cui alla causa principale riguardi solamente il rapporto esistente tra la sig.ra Neri e la ESE.
33. Le misure italiane potrebbero, è vero, produrre effetti sull ' impiego dei lavoratori comunitari che esercitano la loro libertà di circolazione. Qualora la richiesta di corsi presso la ESE diminuisse, il personale docente potrebbe essere licenziato. Taluni membri del personale potrebbero certamente essere cittadini di un altro Stato membro i quali hanno intrapreso un ' attività lavorativa in Italia. Tuttavia, il rapporto tra l ' effetto potenziale e, per un verso, l ' applicazione della prassi italiana in ordine al riconoscimento dei diplomi di laurea in questione ovvero, per altro verso, la nazionalità dei dipendenti della ESE ed il loro esercizio della libertà di circolazione sembra essere troppo vago per permettere qualsiasi seria possibilità di verifica di tale prassi alla luce dell ' art. 39 CE.
34. Quanto alla sig.ra Neri, non è dato capire come i fatti di causa, quali sono stati esposti, possano pregiudicare la sua libertà di spostarsi in un altro Stato membro in qualità di lavoratrice.
35. Di conseguenza, non ritengo che l ' art. 39 CE sia rilevante nella causa in esame.
Articolo 43 CE ─ Libertà di stabilimento
36. In conformità ad una giurisprudenza costante, l ' art. 43 CE costituisce una delle norme fondamentali della Comunità. Esso è diretto a garantire il beneficio del trattamento nazionale a qualunque cittadino di uno Stato membro che intenda stabilirsi in un altro Stato membro per esercitarvi un ' attività autonoma (10) . Esso impone l ' abolizione delle restrizioni alla libertà di stabilimento, e devono essere considerate come tali tutte le misure che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l ' esercizio di tali libertà (11) . In questo contesto, esso vieta
" non solo le discriminazioni palesi a motivo della cittadinanza, o della sede nel caso delle so cietà, ma anche ogni forma dissimulata di discriminazione che, applicando altri criteri distintivi, porti in pratica allo stesso risultato" (12) .
37. Non è controverso che la ESE è una società costituita nel Regno Unito la quale ha esercitato la sua libertà di stabilimento in Italia.
38. La ESE esercita un ' attività economica presso i propri stabilimenti in condizioni che, come sottolineato in precedenza, appaiono essere sfavorevoli. Tali condizioni trovano applicazione a prescindere dalla sua nazionalità ovvero dallo Stato membro in cui essa ha sede.
39. Tuttavia, esse sono determinate dalla riunione di tre fattori che dipendono tutti dalla nazionalità (italiana, nel caso degli studenti) ovvero dal luogo di stabilimento (al di fuori dell ' Italia, nel caso della Nottingham Trent; in Italia nel caso della ESE). Come è stato sottolineato in maniera assai vivace da uno dei rappresentanti della Commissione in udienza, qualsiasi modifica di uno di questi elementi è tale da comportare un cambiamento radicale delle condizioni in cui detti corsi di formazione sono effettuati, ancorché non vi sia alcun cambiamento nei criteri rilevanti in ordine alle modalità di insegnamento.
40. La Corte ha stabilito che una disparità di trattamento basata sul luogo di esecuzione della prestazione dei servizi è vietata dall ' art. 49 CE (13), e tale giurisprudenza può essere agevolmente trasposta in una situazione nella quale il servizio sia fornito in uno stabilimento fisso.
41. Poiché la prassi amministrativa controversa rende meno attraenti per gli studenti italiani i corsi forniti dalla ESE in Italia e finalizzati ad un diploma di laurea della Nottingham Trent, essa rende inevitabilmente meno attraente per la ESE lo stabilimento in Italia al fine di fornire tali corsi.
42. Non vedo dunque alcuna difficoltà nel concludere che la prassi amministrativa italiana descritta rappresenta una restrizione alla libertà di una società, quale la ESE, di stabilirsi in Italia e di esercitarvi l ' attività economica di fornire corsi di studio finalizzati all ' ottenimento di un diploma di laurea presso un ' università, quale la Nottingham Trent.
Articolo 49 CE ─ Libera prestazione dei servizi
43. La ESE sostiene di essere sia beneficiaria sia fornitrice di servizi. Essa è beneficiaria dei servizi della Nottingham Trent, tuttavia le autorità italiane le impediscono di fruire di tali servizi. Essa presta altresì servizi in Italia non solo a studenti italiani, ma anche a studenti provenienti da altri Stati membri. La Commissione afferma che non vi sono elementi di carattere transnazionale nei servizi forniti dalla ESE.
44. Per quanto riguarda i servizi forniti dalla ESE, le attività di quest ' ultima in Italia appaiono essere esercitate in maniera stabile e continuativa presso numerose sedi di insegnamento all ' interno di tale paese, senza implicare alcun elemento transnazionale. Non è stato affermato che gli studenti provenienti da altri Stati membri i quali desiderino seguire i corsi di studio della ESE in Italia possano fare ciò in maniera diversa che seguendo tali corsi in tale paese. Qualsiasi restrizione imposta alla ESE nell ' esercizio delle sue attività non deve pertanto essere valutata alla luce della libertà di prestazione dei servizi ai beneficiari in un altro Stato membro.
45. La situazione è diversa per quanto riguarda la posizione della ESE quale beneficiaria di servizi, benché questo non sia in effetti un aspetto di cui si tratta nel procedimento principale. La Nottingham Trent, università avente sede in uno Stato membro, garantisce il controllo e la convalida dei servizi prestati dalla ESE in un altro Stato membro. Allo stesso modo in cui la prassi amministrativa controversa pregiudica la prestazione, da parte della ESE, di corsi finalizzati al conseguimento di diplomi di laurea della Nottingham Trent, essa pregiudica anche la prestazione di servizi da parte della Nottingham Trent stessa.
Possibile giustificazione delle restrizioni
46. Sono giunto alla conclusione che l ' applicazione della prassi amministrativa italiana in oggetto è tale da limitare la libertà di stabilimento nonché la libera prestazione dei servizi e, in quanto tale, contraria agli artt. 43 e 49 CE. Tuttavia, simili restrizioni possono essere giustificate qualora rientrino in una delle deroghe specificamente previste dal Trattato, ovvero, se applicate con modalità non discriminatorie, qualora rispondano a ragioni imperative di interesse pubblico, purché siano idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non vadano oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (14) .
47. Il governo italiano fa valere giustificazioni basate essenzialmente sulla necessità di garantire livelli qualitativi elevati nell ' ambito dell ' istruzione universitaria, nonché di garantire l ' autenticità delle qualificazioni ottenute presso università straniere. La legislazione italiana considera l ' istruzione universitaria come una questione di pubblico interesse, che esprime i valori culturali e storici dello Stato che è responsabile della valutazione dei corsi e dei titoli al fine di garantire che gli istituti che rilasciano tali titoli agiscano in conformità alla legge. L ' art. 149, n. 1, CE, sottolinea la responsabilità degli Stati membri per quanto riguarda il contenuto dell ' insegnamento e l ' organizzazione del sistema di istruzione. Le autorità italiane sono preoccupate in particolare dell ' esistenza di taluni diplomi di laurea attribuiti con procedimenti compiacenti nell ' ambito di accordi di carattere privato e commerciale che si trovano al di fuori di qualsiasi controllo statale o pubblico. Il tipo di diploma di laurea
" ibrido"
offerto sulla base dell ' accordo di
" franchising"
intercorso tra la Nottingham Trent e la ESE non fornisce una sufficiente garanzia di qualità. All ' udienza, il rappresentante del governo italiano ha fatto riferimento a specifici dubbi espressi dalla stampa in ordine alla qualità di taluni membri del personale docente della ESE.
48. La preoccupazione del governo italiano può chiaramente rappresentare la base di una ragione imperativa di interesse pubblico, data l ' importanza di sottoporre la qualità della formazione universitaria e dei titoli universitari ad una verifica e ad un controllo di carattere pubblicistico.
49. Tuttavia, anche presumendo l ' esistenza di una simile giustificazione, una tale verifica e un tale controllo devono essere esercitati caso per caso. Invece, la prassi amministrativa descritta nell ' ordinanza di rinvio sembra escludere, come regola generale, qualsiasi riconoscimento dei diplomi concessi nel contesto che ho descritto al precedente paragrafo 30. Apparentemente, essa non lascia alcun margine per la verifica del contenuto o della qualità dell ' insegnamento che conduce al rilascio di tali diplomi.
50. Nella causa Commissione/Repubblica ellenica (15), la Corte ha dichiarato che le attività private di insegnamento restano
" sotto il controllo dei pubblici poteri, che dispongono di mezzi sufficienti per provvedere, in ogni caso, alla tutela degli interessi di cui essi sono responsabili, senza che sia all ' uopo necessario restringere la libertà di stabilimento" . Le medesime considerazioni possono essere svolte con riferimento al controllo qualitativo richiesto nell ' ambito del riconoscimento dei diplomi universitari.
51. Sembra che nulla, nel tipo di accordo intercorso tra la Nottingham Trent e la ESE, possa impedire alle autorità italiane di esercitare un tale controllo qualitativo al fine di sedare le loro preoccupazioni per la natura e il livello dei diplomi di laurea ottenuti tramite la ESE, ovvero, più in generale, per la commercializzazione dell ' insegnamento. Tenendo conto che il governo italiano ha affermato che le università private in Italia sono soggette a controlli qualitativi, è difficile vedere come un ' organizzazione quale la ESE dovrebbe essere esclusa da una simile supervisione.
52. Risulta che i diplomi di laurea rilasciati a un cittadino italiano da un ' università straniera a seguito di un corso di studi compiuto in Italia non possono essere riconosciuti in tale paese, neppure previa verifica effettiva dello standard di insegnamento attestato a tal fine. Al contrario, i diplomi di laurea ottenuti in circostanze solo leggermente differenti risultano essere ammessi ad una procedura di riconoscimento. Per queste ragioni, concludo che la prassi amministrativa italiana in oggetto non è né appropriata né proporzionata agli scopi indicati dal governo italiano, e che le restrizioni da essa introdotte alla libertà di stabilimento e alla libertà di prestazione dei servizi non possono pertanto essere giustificate.
Sulla seconda questione
53. Con la seconda questione, si chiede se la direttiva 89/48 attribuisca diritti che possono essere invocati dai privati prima del conseguimento di un diploma universitario ovvero di una qualificazione equivalente e, in caso di risposta positiva, se essa permetta alle autorità italiane di imporre limitazioni al riconoscimento di diplomi stranieri.
54. Ai sensi dell ' art. 2, la direttiva si applica a qualunque cittadino di uno Stato membro che intenda esercitare, come lavoratore autonomo o subordinato una professione regolamentata in uno Stato membro ospitante. Ai sensi dell ' art. 1, lett. d) (16), la direttiva si applica alle attività professionali regolamentate, per le quali l ' accesso o l ' esercizio sono
" subordinati (...) al possesso di un diploma" . L ' art. 1, lett. a), definisce quest ' ultimo come un diploma rilasciato dopo aver seguito con successo un
" ciclo di studi post-secondari di durata minima di tre anni oppure di durata equivalente a tempo parziale, in una università o un istituto di istruzione superiore (...)" . Ai sensi dell ' art. 3, lett. a), l ' accesso a una professione regolamentata non può essere rifiutato per mancanza di qualificazioni
" se il richiedente possiede il diploma che è prescritto in un altro Stato membro per l ' accesso o l ' esercizio di questa stessa professione sul suo territorio, e che era stato ottenuto in un altro Stato membro" .
55. Tali disposizioni chiariscono che la direttiva si applica solamente ai diplomi che sono già stati ottenuti da un cittadino della Comunità il quale intenda esercitare una professione regolamentata in un altro Stato membro. Quindi, essa non conferisce alcun diritto che possa essere invocato prima dell ' ottenimento di un diploma.
56. Condividendo l ' opinione del governo italiano e della Commissione, non ritengo che la direttiva trovi applicazione nel caso in esame, in quanto la sig.ra Neri non è ancora in possesso di un diploma del livello richiesto: infatti, essa ha specificamente rinunciato a qualsiasi tentativo di ottenere un tale diploma seguendo il percorso di formazione che è oggetto della presente causa. La direttiva sarebbe rilevante solo qualora la sig.ra Neri avesse già ottenuto un diploma di laurea della Nottingham Trent a seguito degli studi effettuati presso la ESE e qualora intendesse utilizzare tale diploma al fine di accedere ad una professione regolamentata in Italia. Per analoghe ragioni, la giurisprudenza della Corte nella causa Kraus (17) non è rilevante a questo riguardo.
57. Tuttavia, qualora uno studente che abbia già ottenuto un diploma di laurea in analoghe circostanze chiedesse il riconoscimento del suo titolo al fine di accedere ad una professione regolamentata in Italia, la direttiva risulterebbe chiaramente applicabile.
Sulla terza questione
58. La terza questione ha ad oggetto l ' interpretazione dell ' espressione
" pregiudizievole interruzione"
di cui alla lett. e) del secondo principio della decisione 63/266; si chiede in particolare se un ' interruzione di tal genere sia determinata dal fatto che le autorità italiane informano gli studenti che i diplomi di laurea rilasciati dalla Nottingham Trent a seguito di un corso di studi effettuato presso la ESE in Italia non saranno riconosciuti.
59. Concordo tuttavia con la Commissione sul fatto che la decisione, che stabilisce i principi generali per una politica comune di formazione professionale dei cittadini di uno Stato membro che intendano ricevere una formazione in un altro Stato membro, ha carattere generale e programmatico. Nella sentenza Commissione/Consiglio (18), la Corte ha definito tale decisione come un punto di avvio di un processo di progressiva realizzazione della politica comune di formazione professionale. Essa deve quindi essere considerata come avente ad oggetto le linee direttrici o i principi generali per ulteriori e più specifiche misure che andranno a definire tale politica.
60. Di conseguenza, in mancanza di ogni effetto vincolante della decisione 63/266 e poiché la sig.ra Neri non intende studiare in un altro Stato membro (19), tale decisione non è rilevante nel caso di specie.
Osservazioni conclusive
61. Sono cosciente del fatto che se la ESE potrà invocare, nel procedimento principale, l ' interpretazione del diritto comunitario che ho sostenuto sopra, la sig.ra Neri perderà probabilmente la causa, ancorché essa stessa abbia chiaramente subito restrizioni illegittime per le quali nessuna parte è responsabile e di cui nessuna parte auspica il mantenimento.
62. Spetta alle autorità italiane conformare quanto prima la loro normativa al diritto comunitario, ove ciò non sia già stato realizzato (20), al fine di evitare un ulteriore danno alle scuole, quali la ESE, ovvero agli studenti che intendono effettuare i loro studi presso di queste. Se è già stato subito un danno o se si continua a subirlo, dovrebbe potersi intentare un ' azione di risarcimento contro lo Stato italiano.
Conclusioni
63. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che la Corte debba risolvere le questioni sollevate dal Giudice di pace di Genova nel modo seguente:
1) Una normativa nazionale o una prassi amministrativa per la quale i diplomi di laurea rilasciati ai cittadini di uno Stato membro da un ' università di un altro Stato membro non possono essere riconosciuti se il corso di studi in questione non è stato compiuto nello Stato membro in cui ha sede l ' università, e che in questo modo riduce l ' interesse per gli accordi con i quali la suddetta università può approvare, ai fini del rilascio dei suoi diplomi, corsi di studio proposti da altri enti di formazione che vengono seguiti nello Stato membro in cui si applica la normativa o la prassi summenzionata, è tale da costituire una restrizione alla libertà di stabilimento sancita dall ' art. 43 CE e/o, eventualmente alla libera prestazione dei servizi sancita dall ' art. 49 CE. Una simile prassi non può essere giustificata se preclude qualsiasi verifica dello standard di insegnamento attestato da ciascun diploma ai fini del riconoscimento.
2) La direttiva 89/48 del Consiglio non si applica quando un soggetto non è ancora in possesso di un diploma di insegnamento superiore.
3) La decisione 63/226 del Consiglio non impone agli Stati membri norme vincolanti, né si applica quando un soggetto non intende effettuare i suoi studi al di fuori del proprio Stato membro d ' origine.
(1) .
(2) Direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni (GU L 19, pag. 16).
(3) Decisione del Consiglio 2 aprile 1963, 63/266/CEE, relativa alla determinazione dei principi generali per l ' attuazione di una politica comune di formazione professionale (GU 63, pag. 1338).
(4) Essa è limitata ai diplomi di istruzione superiore, ossia a livello universitario. Per altri diplomi post-secondari richiesti ai fini dell ' accesso a professioni regolamentate, un sistema complementare è stato istituito dalla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/51/CEE, relativa ad un secondo sistema generale di riconoscimento della formazione professionale, che integra la direttiva 89/48/CEE (GU L 209, pag. 25).
(5) GURI 7 dicembre 1983, n. 283.
(6) GURI 18 febbraio 1992, n. 40.
(7) Art. 8 della legge 19 novembre 1990, n. 341 (GURI 23 novembre 1990, n. 274).
(8) Risulta che vi sia in Italia un considerevole numero di cause pendenti in cui gli studenti, similmente, chiedono il rimborso delle quote versate alla ESE. Un ' ulteriore ordinanza di rinvio alla Corte è stata emessa nella causa C-432/02, Trombin, nella quale il procedimento è stato sospeso in attesa della decisione della presente causa.
(9) Sentenza 31 marzo 1993, causa C-19/92, Kraus/Land Baden-Württemberg (Racc. pag. I-1663).
(10) V., ad esempio, sentenza 6 giugno 1996, causa C-101/94, Commissione/Italia (Racc. pag. I-2691, punto 12).
(11) Sentenza 15 gennaio 2002, causa C-439/99, Commissione/Italia (Racc. pag. I-4017, punto 22).
(12) V., ad esempio, sentenza 13 luglio 1993, causa C-330/91, Commerzbank (Racc. pag. I-4017); più recentemente, sentenza 19 settembre 2000, causa C-156/98, Germania/Commissione (Racc. pag. I-6857, punto 83).
(13) V. sentenza 28 ottobre 1999, causa C-55/98, Vestergaard (Racc. pag. I-7641, punto 22), nonché le conclusioni dell ' avvocato generale Saggio (paragrafo 21).
(14) V., ad esempio, sentenza Commissione/Italia, cit. alla nota 11 (punto 23).
(15) Sentenza 15 marzo 1988, causa C-147/86, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-1637, punto 10).
(16) Mi riferisco all ' originaria lett. d), che sembra essere ancora vigente nonostante il fatto che, presumibilmente per una svista nella redazione, un ' altra lett. d), che definisce la formazione e la pratica regolamentate, sia stata inserita dall ' art. 1, n. 1, lett. b), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 14 maggio 2001,
2001/19/CE, che modifica le direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE del Consiglio relative al sistema generale di riconoscimento delle qualifiche professionali e le direttive 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE e 93/16/CEE del Consiglio concernenti le professioni di infermiere responsabile dell ' assistenza generale, dentista, veterinario, ostetrica, architetto, farmacista e medico (GU L 206, pag. 1).
(17) Cit. alla nota 9.
(18) Sentenza 30 maggio 1989, causa C-242/87, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 1425, punto 10).
(19) In contrasto, ad esempio, con la situazione di cui alla sentenza 13 febbraio 1985, causa C-293/83, Gravier (Racc. pag. 593).
(20) V. precedente paragrafo 20.