62009CC0061_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con il presente rinvio pregiudiziale, l’Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Corte d’appello amministrativa del Land Renania‑Palatinato, Germania) ha sottoposto alla Corte di giustizia questioni riguardanti l’interpretazione dell’art. 44 del regolamento (CE) del Consiglio n. 1782/2003 (2) . In sostanza, le parti nel procedimento principale controvertono sulla considerazione delle superfici, che sono sfruttate per fini di protezione dell’ambiente e per produzione agricola, nella determinazione dei diritti all’aiuto per l’azienda agricola.
I – Contesto normativo
2. Il regolamento n. 1782/2003 stabilisce un regime di sostegno al reddito degli agricoltori denominato regime di pagamento unico (in prosieguo: il «RPU»).
3. L’art. 2 del regolamento n. 1782/2003 definisce, inter alia, l’«azienda» come «l’insieme delle unità di produzione gestite dall’agricoltore, situate nel territorio di uno Stato membro» e l’«attività agricola» come «la produzione, l’allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli, comprese la raccolta, la mungitura, l’allevamento e la custodia degli animali per fini agricoli, nonché il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi dell’articolo 5».
4. Per quanto riguarda l’uso dei diritti all’aiuto, l’art. 44 del regolamento n. 1782/2003 stabilisce che:
«1. Ogni diritto all’aiuto, abbinato ad un ettaro ammissibile, conferisce il diritto al pagamento dell’importo fissato.
2. Per “ettari ammissibili” s’intende qualunque superficie agricola dell’azienda investita a seminativi o a pascolo permanente, escluse le superfici destinate a colture permanenti, a colture forestali o ad usi non agricoli. (...)
3. L’agricoltore dichiara le parcelle agricole corrispondenti agli ettari ammissibili pertinenti a ciascun diritto all’aiuto. Tranne che in caso di forza maggiore o di circostanze eccezionali tali parcelle sono a disposizione dell’agricoltore per un periodo di almeno dieci mesi a decorrere dalla data che deve essere fissata dallo Stato membro, ma non anteriore al 1° settembre dell’anno civile precedente l’anno di presentazione della domanda di partecipazione al [RPU].
(...)».
5. L’art. 2 del regolamento della Commissione (CE) n. 795/2004 (3) stabilisce che «[a]i fini del titolo III del regolamento (CE) n. 1782/2003 e del presente regolamento, si intende per:
a) “superficie agricola”, l’intera superficie occupata da seminativi, pascoli permanenti e colture permanenti;
b) “seminativi”, i terreni rispondenti alla definizione di cui all’articolo 2, punto 1) del regolamento (CE) n. 796/2004 della Commissione;
(...)
e) “pascolo permanente”, i terreni investiti a pascoli permanenti ai sensi dell’articolo 2, punto 2), del regolamento (CE) n. 796/2004 della Commissione;
(…)».
6. Nel medesimo tempo, l’art. 2 del regolamento n. 796/2004 (4) stabilisce che «[a]i fini del presente regolamento, si intende per:
1) “seminativi”: terreni utilizzati per coltivazioni agricole e terreni ritirati dalla produzione, o mantenuti in buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi dell’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1782/2003, a prescindere dal fatto che siano adibiti o meno a coltivazioni in serre o sotto ripari fissi o mobili;
2) “pascolo permanente”: terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, coltivate (seminate) o naturali (spontanee), e non compreso nell’avvicendamento delle colture dell’azienda per cinque anni o più, esclusi i terreni ritirati dalla produzione conformemente all’articolo 6 del regolamento (CE) n. 1251/1999 del Consiglio [GU L 160, pag. 1], i terreni ritirati dalla produzione conformemente all’articolo 54, paragrafo 2, e all’articolo 107 del regolamento (CE) n. 1782/2003, i terreni ritirati dalla produzione conformemente al regolamento (CEE) n. 2078/92 del Consiglio [GU L 215, pag. 85] e i terreni ritirati dalla produzione conformemente agli articoli 22, 23 e 24 del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio [GU L 160, pag. 80];
(…)».
II – Fatti e questioni pregiudiziali
7. Il presente rinvio pregiudiziale è stato proposto nel contesto di una causa dinanzi al giudice del rinvio, fra l’Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, Trier (Germania) (organo amministrativo con poteri di controllo e consultivi; in prosieguo: l’«ADD») e il Landkreis Bad Dürkheim (circoscrizione di Bad Dürkheim; in prosieguo: il «Landkreis») sulla considerazione di una determinata superficie (in prosieguo: la «superficie in questione») nella determinazione dei diritti all’aiuto per l’azienda agricola della sig.ra Niedermair‑Schiemann nell’ambito del RPU per gli anni 2005 e 2006. La sig.ra Niedermair‑Schiemann, titolare di un’azienda agricola con allevamento di ovini, non è proprietaria della superficie in questione, ma lo sfruttamento di tale superficie le è consentito sulla base di un contratto.
8. Ai sensi del contratto di gestione agricola concluso con il Land Rheinland-Pfalz, la sig.ra Niedermair-Schiemann può sfruttare gratuitamente, a fieno e a pascolo, fatte salve talune limitazioni, superfici pari ad un’estensione di circa 5 ettari, accollandosi tuttavia il pagamento dei contributi all’ente previdenziale di categoria. Così, nel periodo dal 1° novembre al 15 giugno, le superfici non possono essere falciate. La falciatura non può essere effettuata con condizionatrici o falciatrici rotative. Invece di procedere ad una seconda falciatura è possibile adibire le superfici a pascolo a rotazione o lasciando pecore e capre libere, sorvegliate da un pastore, laddove la durata della fase del pascolo deve essere concordata con l’autorità competente per la salvaguardia del paesaggio.
9. Ai sensi del contratto di cura e gestione agricola concluso con il Landkreis, la sig.ra Niedermair-Schiemann – quale appaltatrice – è obbligata a curare e gestire determinate superfici, di circa 35 ettari, in conformità degli obiettivi di tutela della natura. In cambio riceve un compenso pari a EUR 13 870 all’anno. Essa è tenuta ad osservare obblighi contrattuali concreti nonché ulteriori prescrizioni dell’autorità competente in materia di protezione della natura – per esempio relativamente all’intensità di sfruttamento del pascolo – e viene sostenuta da parte di tale autorità con operazioni colturali, per esempio attraverso la falciatura preparatoria di parte dei terreni nonché attraverso regolari interventi di disboscamento ed estirpazione da parte di terzi.
10. Nell’ambito delle domande di sovvenzioni agricole, la sig.ra Niedermair-Schiemann aveva indicato la superficie in questione come superficie investita a pascolo permanente facente parte dell’azienda. Con decisione 20 febbraio 2006, le venivano assegnati diritti all’aiuto per superfici investite a seminativi e per superfici investite a pascolo. Tale decisione veniva modificata su ordine ministeriale dall’avviso 14 maggio 2007, con la motivazione che le superfici sfruttate sulla base dei contratti di gestione agricola non erano sovvenzionabili. La sig.ra Niedermair-Schiemann proponeva opposizione dinanzi alla Commissione per gli affari giuridici del Landkreis, la quale annullava la decisione di modifica di cui sopra. Con sentenza 2 luglio 2008, il Verwaltungsgericht (Tribunale amministrativo) accoglieva il ricorso avverso la decisione di annullamento del Landkreis, annullava la decisione sull’opposizione e ripristinava quindi la decisione di modifica del 14 maggio 2007. Avverso tale sentenza veniva introdotto un appello dinanzi al giudice del rinvio, il quale ha ritenuto necessario sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se si sia in presenza di una superficie agricola ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, anche qualora il suo sfruttamento, pur se inteso anche al conseguimento di fini agricoli (pascolo per l’allevamento di ovini), persegua prevalentemente fini di salvaguardia del paesaggio e di tutela della natura.
2) Nel caso di soluzione affermativa della prima questione:
Se una superficie venga sfruttata per attività non agricole ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, qualora l’attività di cui trattasi sia prevalentemente intesa alla tutela della natura o in ogni caso qualora l’agricoltore, nel perseguimento degli obiettivi di tutela della natura, sia assoggettato agli ordini dell’autorità competente in materia di protezione della natura.
3) Nel caso della sussistenza di una superficie agricola (questione sub 1), sfruttata anche per un’attività agricola (questione sub 2):
Se l’attribuzione di una superficie agricola all’azienda [superficie agricola dell’azienda ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003] presupponga che:
a) essa sia a disposizione dell’azienda dietro corrispettivo in forza di un contratto di affitto o di un’analoga transazione temporanea.
b) In caso di soluzione negativa alla questione sub a): se per la loro attribuzione all’azienda sia irrilevante il fatto che la superficie venga ceduta all’azienda a titolo gratuito oppure solo in cambio del pagamento dei contributi all’ente previdenziale di categoria, per un determinato uso e per un periodo di tempo limitato, in conformità degli obiettivi di tutela della natura.
c) In caso di soluzione affermativa alla questione sub a): se il fatto che il titolare dell’azienda sia tenuto a svolgere, dietro compenso, determinati interventi sulla superficie sia irrilevante ai fini dell’appartenenza di quest’ultima all’azienda».
11. Il Landkreis, l’ADD, la sig.ra Niedermair-Schiemann, il governo tedesco e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. A queste parti, governo tedesco escluso, si è unito il governo polacco nell’udienza che si è svolta in data 4 febbraio 2010.
III – Valutazione
A – Principali argomenti delle parti
12. Con riferimento alla seconda questione, l’ADD sostiene che lo sfruttamento di superfici destinate alla tutela della natura non è un’attività agricola. Con riferimento alla terza questione, esso sostiene che le superfici assoggettate alla disciplina della tutela della natura non dovrebbero essere considerate superfici agricole ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003. Questo richiederebbe che le superfici, ovvero le unità di produzione ai sensi dell’art. 2 del medesimo regolamento, siano gestite dall’azienda. Tuttavia, la nozione di gestione implica un potere di disposizione illimitato sulle superfici relativamente al loro sfruttamento agricolo.
13. Il Landkreis sostiene che le superfici destinate alla preservazione delle condizioni agronomiche e ambientali sono superfici agricole ai sensi dell’art. 44, n. 3, del regolamento n. 1782/2003. Le prescrizioni impartite dall’autorità responsabile della tutela dell’ambiente non incidono in alcun modo su tale conclusione. Con riferimento alla terza questione, il Landkreis sostiene che l’art. 44, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 non precisa se, e in quale modo, le superfici in oggetto debbano essere giuridicamente attribuite all’agricoltore. Neppure il fatto che la messa a disposizione della superficie avvenga a titolo gratuito ed esente da compenso per il pascolo costituisce un elemento atto ad incidere sulla sua attribuzione a una particolare azienda.
14. Con riferimento alla prima questione, la sig.ra Niedermair-Schiemann sostiene che una superficie che viene effettivamente investita a «seminativi» ai sensi dell’art. 2, n. 1, del regolamento n. 796/2004 o a «pascolo permanente» ai sensi dello stesso articolo rimane una superficie agricola ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, anche se persegue prevalentemente fini di tutela del paesaggio e della natura. Con riferimento alla seconda questione, essa sostiene che una superficie è sfruttata per fini agricoli ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, anche quando il fine principale dell’attività agricola è la tutela della natura. Poco importa se l’agricoltore sia assoggettato, contrattualmente o in forza di disposizioni legislative, alle prescrizioni dell’autorità competente in materia di protezione della natura. Con riferimento alla terza questione, la sig.ra Niedermair-Schiemann sostiene che l’attribuzione di una superficie agricola all’azienda (superficie agricola ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003) non presuppone l’esistenza di un contratto di diritto civile. Pertanto, la superficie messa a disposizione di un’azienda non presuppone la sussistenza né di un affitto né di altre analoghe transazioni temporanee a titolo oneroso. Il fatto che una superficie agricola sia attribuita a un’azienda a titolo gratuito oppure solo in cambio dell’assunzione dell’obbligo di pagare i contributi all’ente previdenziale di categoria, per un determinato sfruttamento e per un periodo di tempo limitato in conformità degli obiettivi di tutela della natura, non osta all’attribuzione di quella superficie all’azienda. Ciò è dovuto alla circostanza che in una tale situazione l’attività dell’agricoltore non è completamente determinata da terzi. Infine, il fatto che il titolare dell’azienda sia, contrattualmente o in forza di obblighi agro-ambientali, tenuto a svolgere, dietro compenso, determinati interventi sulle superfici è irrilevante ai fini dell’attribuzione di queste ultime all’azienda ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003.
15. Secondo il governo tedesco la prima questione dovrebbe essere risolta dichiarando che una superficie rimane agricola, ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, quando, anche se è sfruttata a pascolo per fini agricoli, persegue anche gli scopi di tutela del paesaggio e di conservazione della natura. Ciò vale anche laddove questi ultimi scopi rappresentano il suo obiettivo prevalente. Rispetto alla seconda questione, il governo tedesco sostiene che il fatto che l’attività agricola persegua anche, o primariamente, la tutela della natura o il fatto che, nel perseguimento degli obiettivi di tutela della natura, l’agricoltore sia assoggettato alle prescrizioni dell’autorità competente in materia di protezione della natura non impedisce di considerare che una superficie è destinata ad attività agricole. Con riferimento alla terza questione, tale governo sostiene che l’attribuzione a un’azienda di una superficie agricola (superficie agricola dell’azienda ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003) destinata ad attività agricole, laddove la cessione della superficie sia concessa per un periodo limitato, presuppone che l’agricoltore gestisca tale superficie. Tuttavia, al tal fine, non occorre che la cessione sia a titolo oneroso. Per stabilire se un agricoltore gestisca una superficie occorre effettuare una valutazione globale di tutte le circostanze rilevanti. Alla luce delle circostanze del caso di specie, segnatamente l’entità dei limiti normativi e dei poteri regolamentari della controparte, la cessione delle superfici per un determinato sfruttamento e per un periodo limitato, in conformità degli obiettivi di tutela della natura, potrebbe invece indurre alla conclusione che tali superfici non dovrebbero essere attribuite all’azienda che le sfrutta, in quanto il titolare di quest’ultima non le gestisce. Tuttavia, il fatto che il titolare dell’azienda sia tenuto a svolgere, dietro compenso, determinati interventi sulle superfici comporterebbe, in linea di principio, l’impossibilità di attribuire tale superficie all’azienda.
16. La Commissione propone di riformulare le questioni sottoposte e chiede, in sostanza, che esse vengano risolte come segue. In primo luogo, l’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003 non preclude alle superfici di essere considerate «ettari ammissibili» se, in circostanze come quelle di cui alla causa principale, il loro sfruttamento persegue primariamente fini di tutela del paesaggio e di conservazione della natura, oppure l’attività svolta su tali superfici persegue primariamente questi stessi obiettivi. In secondo luogo, l’art. 44 del regolamento n. 1782/2003 dovrebbe, in circostanze come quelle di cui alla causa principale, essere interpretato nel senso che si può considerare che le superfici appartengono all’azienda in forza del RPU: a) a prescindere dall’esistenza di un affitto o altre analoghe transazioni temporanee a titolo oneroso, anche se le superfici sono rese disponibili all’azienda a titolo gratuito oppure solo in cambio del pagamento dei contributi all’ente previdenziale di categoria; b) nonostante il fatto che l’agricoltore non sia assoggettato alle prescrizioni dell’autorità competente in materia di protezione della natura o il fatto che il titolare dell’azienda sia tenuto a svolgere, dietro compenso, determinati interventi sulle superfici; oppure c) anche se le superfici sono assoggettate a determinati limiti per un periodo di tempo limitato.
17. Il governo polacco ha dichiarato di condividere, in sostanza, la posizione della Commissione.
B – Valutazione
1. Prima e seconda questione
18. Ritengo che la prima e la seconda questione debbano essere esaminate congiuntamente (5) . Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede se si sia in presenza di una «superficie agricola» ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, anche qualora il suo sfruttamento, pur se inteso anche al conseguimento di fini agricoli (pascolo per l’allevamento di ovini), persegua prevalentemente fini di salvaguardia del paesaggio e di tutela della natura. Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede se una superficie venga sfruttata per attività non agricole ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, qualora l’attività sia prevalentemente intesa alla tutela della natura o in ogni caso qualora l’agricoltore, nel perseguimento degli obiettivi di tutela della natura, sia assoggettato alle prescrizioni dell’autorità competente in materia di protezione della natura.
19. Nella causa Horvath (6), relativa al regolamento n. 1782/2003, la Grande Sezione della Corte ha dichiarato, inter alia, che «nei limiti in cui le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente, che costituisce uno degli obiettivi essenziali della Comunità, devono, a tenore dell’art. 6 CE, “essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie”, una tale tutela deve essere considerata un obiettivo appartenente altresì alla politica agricola comune».
20. Le finalità della politica agricola comune e quelle della tutela dell’ambiente non si escludono reciprocamente; esse dovrebbero piuttosto considerarsi complementari. Ciò è importante, in quanto dalle questioni sottoposte si deduce che, probabilmente, il giudice nazionale ha considerato le due finalità come essenzialmente opposte.
21. Con riferimento alla formulazione dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, si stabilisce che per «ettari ammissibili» s’intende qualsiasi «superficie agricola» dell’azienda investita a «seminativi» o a «pascolo permanente», escluse le superfici destinate a colture permanenti, a colture forestali o ad «usi non agricoli».
22. La nozione di «superficie agricola» è specificata all’art. 2, lett. a), del regolamento n. 795/2004: si tratta dell’intera superficie occupata da seminativi, pascoli permanenti e colture permanenti.
23. Dalla lettura delle disposizioni che precedono risulta che per «ettari ammissibili» s’intendono tutti i seminativi e i pascoli permanenti, escluse le superfici destinate a colture permanenti e forestali, che sono sfruttate per un’attività agricola.
24. Pertanto, tratterò una alla volta le nozioni di i) pascoli permanenti; ii) seminativi e iii) attività agricola.
25. Le nozioni di seminativi e pascoli permanenti sono illustrate all’art. 2 del regolamento n. 796/2004. Da tale disposizione il giudice del rinvio deduce che le superfici agricole devono essere utilizzate a «fini» agricoli. Pertanto, esso solleva il quesito se, nel caso di uno sfruttamento di una superficie inteso al conseguimento di più obiettivi (per esempio, in aggiunta, quale superficie a tutela della natura), sia sufficiente che, almeno, venga perseguito anche un fine agricolo oppure se, in questo caso, rilevi solo il fine prevalente.
26. Tuttavia, come si evince dalla definizione di «ettari ammissibili» di cui al paragrafo 21, supra, e come risulterà anche dalle disposizioni che verranno citate di seguito, è evidente che, piuttosto che gli obiettivi o i fini (prevalenti) per i quali è sfruttata una superficie, ciò che importa al riguardo è il suo uso effettivo, oppure ciò che vi è effettivamente piantato.
27. Infatti, dall’art. 2, lett. e), del regolamento n. 795/2004 (che, a sua volta, rinvia all’art. 2, n. 2, del regolamento n. 796/2004) si deduce che per «pascolo permanente» s’intende un terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, coltivate (seminate) o naturali (spontanee), e non compreso nell’avvicendamento delle colture dell’azienda per cinque anni o più, esclusi i terreni ritirati dalla produzione. Appare evidente che, esclusa l’ipotesi di terreni ritirati dalla produzione, ciò che conta è l’effettiva coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio.
28. Al riguardo, occorre notare che il giudice del rinvio ha dichiarato che il terreno in questione è utilizzato per l’allevamento di ovini. Ciò significa che il terreno è effettivamente sfruttato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio.
29. Pertanto, a condizione che il terreno in questione non sia compreso nell’avvicendamento delle colture dell’azienda per cinque anni o più, il che non emerge in modo chiaro dai documenti presentati alla Corte, esso corrisponderebbe dunque alla definizione di «pascolo permanente», in quanto è evidente che esso è destinato al pascolo di ovini.
30. Per quanto riguarda, poi, la nozione di «seminativi», anche quest’ultima si basa sull’effettivo sfruttamento del terreno in questione: dall’art. 2, lett. b), del regolamento n. 795/2004 (che, a sua volta, rinvia all’art. 2, n. 1, del regolamento n. 796/2004) risulta che per seminativi si intendono, in sostanza, i terreni effettivamente utilizzati per coltivazioni agricole e terreni ritirati dalla produzione o mantenuti in buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi dell’art. 5 del regolamento n. 1782/2003.
31. Il n. 1 di quest’ultimo articolo prevede, tra l’altro, che i terreni mantenuti in buone condizioni agronomiche e ambientali sono «specialmente le terre non più utilizzate a fini di produzione» (7) . Inoltre, esso stabilisce sostanzialmente che spetta agli Stati membri definire requisiti minimi per buone condizioni agronomiche e ambientali sulla base dello schema riportato nell’allegato IV. Tale allegato dispone, inter alia, alla voce «Obiettivo» quanto segue: «Assicurare un livello minimo di mantenimento ed evitare il deterioramento degli habitat» (8) .
32. Come rilevato al paragrafo 23, supra, occorre che la superficie in questione sia anche «sfruttat[a] per un’attività agricola».
33. Ai sensi dell’art. 2, lett. c), del regolamento n. 1782/2003, per attività agricola si intende «la produzione, l’allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli, comprese la raccolta, la mungitura, l’allevamento e la custodia degli animali per fini agricoli, nonché il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi dell’articolo 5».
34. Con la seconda questione il giudice del rinvio vuole accertare se si sia in presenza di un’attività non agricola quando l’attività è «prevalentemente» intesa alla tutela della natura. Al riguardo, la Commissione ha a ragione sostenuto che, al fine di stabilire se la superficie in questione sia assegnata ad attività che soddisfano le condizioni di cui all’art. 2, lett. c), del regolamento n. 1782/2003, è opportuno sottolineare che, in sostanza, tale definizione non prevede un obiettivo agricolo primario. L’espressione «per fini agricoli» di cui alla definizione in esame si riferisce all’allevamento e alla custodia degli animali e non alla caratterizzazione generale «la produzione, l’allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli». Infatti, la circostanza che, secondo il giudice del rinvio, sul terreno in questione gli ovini siano allevati a scopi di lucro mostra già di per sé che si è in presenza di un’attività agricola. Si potrebbe precisare che il pascolo di animali da allevamento inteso a conseguire un utile è un’attività agricola tradizionale.
35. Anche a mio avviso, in questo contesto il fatto che, con riferimento allo sfruttamento della superficie in questione, nel perseguimento degli obiettivi di tutela della natura l’agricoltore sia o meno assoggettato alle prescrizioni dell’autorità competente in materia di protezione della natura non assume alcuna rilevanza. Affinché l’agricoltore possa dichiarare un «ettaro ammissibile» occorre poter considerare la superficie in questione come attribuita all’azienda ai sensi dell’art. 44 del regolamento n. 1782/2003.
36. Dai paragrafi 19 e 20, supra, risulta che non vi è alcuna incompatibilità fra superficie agricola o attività agricola, da una parte, e aspetti della tutela della natura, dall’altra (9) . Inoltre, nel caso di specie si può sostenere che la tutela della natura non costituisce di per sé un’attività autonoma ma un obiettivo che l’Unione europea e/o gli Stati membri intendono perseguire anche nell’ambito delle attività agricole.
37. Per quanto riguarda la rilevanza delle prescrizioni delle autorità, l’art. 3, n. 2, del regolamento n. 1782/2003 stabilisce esplicitamente che «[l]e autorità nazionali competenti forniscono agli agricoltori l’elenco dei criteri di gestione obbligatori e le buone condizioni agronomiche e ambientali che devono rispettare». Il mero fatto che un agricoltore sia assoggettato a tali prescrizioni non dovrebbe impedirgli o impedirle di svolgere un’attività agricola autonoma sulla superficie in questione.
38. Come hanno a ragione fatto notare la sig.ra Niedermair-Schiemann e il governo polacco, per definizione l’attività agricola non è mai completamente libera e gli agricoltori sono assoggettati a diversi considerevoli vincoli, comprese quelli riguardanti l’ambiente e la condizionalità.
39. Concordo con la Commissione nel ritenere che le circostanze nella causa principale rappresentano un caso ideale di agricoltura ecologica. L’attività agricola autonoma della sig.ra Niedermair‑Schiemann, titolare di un’azienda agricola con allevamento di ovini, soddisfa di per sé gli obiettivi di tutela della natura. Pertanto, considerare tale caso ideale di agricoltura sostenibile come attività non agricola proprio in ragione della sua caratterizzazione ecologica sarebbe illogico. Al riguardo, occorre ricordare che l’intero contesto e la ratio alla base del regolamento n. 1782/2003 e della riforma della politica agricola comune del 2003, in generale, erano volti a rendere l’agricoltura europea più concorrenziale, sostenibile ed orientata verso il mercato (10) . Inoltre, la sig.ra Niedermair-Schiemann ha fatto valere che la superficie utilizzata per l’allevamento di ovini è spesso particolare da un punto di vista agroambientale: si tratta di superfici il cui sfruttamento è di scarso interesse economico (superfici a rendimento marginale), che vengono utilizzate nell’interesse del titolare, in quanto l’obiettivo è la preservazione del loro valore ecologico.
40. Infine, si può osservare che dall’ordinanza di rinvio si evince in modo chiaro che nei programmi di sostegno austriaco e francese le superfici utilizzate per finalità legate alla tutela della natura vengono anche prese in considerazione nell’ambito delle sovvenzioni agricole.
41. Dalle considerazioni che precedono consegue che la prima questione dovrebbe essere risolta nel senso che si è in presenza di una «superficie agricola» ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, anche qualora il suo sfruttamento, pur se inteso anche al conseguimento di fini agricoli (pascolo per l’allevamento di ovini), persegua prevalentemente fini di salvaguardia del paesaggio e di tutela della natura. La seconda questione dovrebbe essere risolta nel senso che una superficie rimane sfruttata per attività agricole, ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, anche se l’attività agricola persegue in modo primario obiettivi di tutela della natura e anche se l’agricoltore è assoggettato alle prescrizioni dell’autorità competente in materia di protezione della natura.
2. Terza questione
42. Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede se l’attribuzione di una superficie agricola all’azienda (superficie agricola dell’azienda ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003) presupponga che: a) essa sia a disposizione dell’azienda dietro corrispettivo in forza di un contratto di affitto o di un’analoga transazione temporanea; b) in caso di soluzione negativa alla questione sub a), se per l’attribuzione all’azienda sia irrilevante il fatto che le superfici vengano cedute all’azienda a titolo gratuito oppure solo in cambio del pagamento dei contributi all’ente previdenziale di categoria, per un determinato sfruttamento e per un periodo di tempo limitato in conformità degli obiettivi di tutela della natura; e c) in caso di soluzione affermativa alla questione sub a), se per l’attribuzione all’azienda sia irrilevante il fatto che il titolare dell’azienda sia tenuto a svolgere, dietro compenso, determinati interventi sulle superfici.
43. Poiché, come si è visto sopra, nella presente causa si è in presenza di una superficie agricola sfruttata anche per un’attività agricola, il giudice del rinvio chiede alcuni chiarimenti relativi all’attribuzione di una superficie agricola all’azienda.
44. In linea di principio, la questione dell’attribuzione di una superficie agricola potrebbe porre problemi specialmente nelle ipotesi in cui, sebbene non vi sia uno sfruttamento comune del terreno, diversi agricoltori facciano valere diritti sulla stessa superficie. Tuttavia, ciò non si verifica nel caso in esame. Nella fattispecie la questione dell’attribuzione di una superficie a un’azienda è stata sollevata dal giudice del rinvio con riferimento alle condizioni di sfruttamento della superficie.
45. Dall’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003 risulta che sono «ettari ammissibili» le superfici agricole «dell’azienda».
46. Inoltre, l’art. 2, lett. b), dispone che per «azienda» si intende l’insieme delle unità di produzione «gestite» («verwaltet» in tedesco) dall’agricoltore, situate nel territorio di uno Stato membro.
47. Infine, l’art. 44, n. 3, stabilisce che la superficie agricola è «a disposizione dell’agricoltore per un periodo di almeno 10 mesi».
48. Né il regolamento n. 1782/2003 né i regolamenti nn. 795/2004 e 796/2004 contengono alcuna definizione del termine «gestite» o dell’espressione «[essere] a disposizione».
49. Come ha osservato il governo tedesco, deriva dall’art. 44 del regolamento n. 1782/2003 che le superfici (le parcelle agricole corrispondenti agli ettari ammissibili) devono essere sfruttate e devono essere destinate ad uso agricolo da parte dell’agricoltore. Un’unità di produzione è gestita dall’agricoltore quando quest’ultimo ne fa un uso agricolo a titolo personale. Pertanto, in linea di principio, le parti definiscono liberamente i rapporti giuridici che pongono a fondamento dello sfruttamento di una superficie. Spetta al giudice del rinvio, tenuto conto di tutte le circostanze del caso, verificare se si sia in presenza di sfruttamento agricolo da parte dell’agricoltore a titolo personale.
50. Concordo con la Commissione nel ritenere che le informazioni relative alla proprietà o sul regime contrattuale esistente, per esempio l’esistenza di un affitto o di un compenso per il quale l’agricoltore potrebbe dichiarare le superfici, non sono decisive in tale contesto. Inoltre, sarebbe opportuno sottolineare che all’art. 46, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, che è ricompreso nella stessa sezione dell’art. 44, il legislatore comunitario ha esplicitamente previsto, nell’ambito del trasferimento di diritti d’aiuto, determinati regimi contrattuali, come l’affitto o transazioni analoghe, come anche i trasferimenti definitivi (11) .
51. Cionondimeno, è evidente che l’art. 44 del regolamento n. 1782/2003 non riguardi tali aspetti. Concordo dunque con il giudice del rinvio nel ritenere che il potere di disposizione dell’azienda non dovrebbe sussistere solo nel caso di un contratto di affitto o di una transazione analoga.
52. Infine, come ha osservato a ragione il governo polacco, la questione relativa alla titolarità della superficie rientra nell’ambito del diritto civile ed è dunque trattata in modo diverso dagli Stati membri. Se tale questione fosse rilevante ai fini dell’interpretazione dell’art. 44 del regolamento n. 1782/2003 si incorrerebbe nel rischio di un’applicazione non uniforme nei 27 Stati membri.
53. Inoltre, il giudice del rinvio solleva la questione se una superficie possa considerarsi una superficie dell’azienda nelle ipotesi in cui è messa a disposizione di quest’ultima a titolo gratuito o in cambio dell’assunzione del pagamento dei contributi previdenziali di categoria per lo sfruttamento agricolo, limitato nel tempo e nella natura.
54. Al riguardo, e anche con riferimento alla questione dell’affitto di cui sopra, il giudice del rinvio ha osservato che proprio i pastori sfruttano tradizionalmente le superfici agricole in modo estensivo e a titolo gratuito, grazie alla tolleranza dei proprietari, fondata sul diritto consuetudinario (12) .
55. Con riferimento al fatto che le superfici vengono cedute per un periodo di tempo limitato e in conformità degli obiettivi di tutela della natura, la Commissione ha ragione nel sostenere che i dieci mesi richiesti dall’art. 44, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 implicano che l’agricoltore dovrebbe poter sfruttare la superficie in questione per la propria attività agricola per almeno dieci mesi. Ciò include, tuttavia, il mantenimento della superficie in buone condizioni agronomiche e ambientali. Ne consegue che, qualora lo sfruttamento sia limitato, occorre che la superficie sia destinata ad attività agricola; in assenza di tale condizione l’elemento di attribuzione funzionale a un’azienda verrebbe a mancare.
56. Infatti, come risulta dal secondo ‘considerando’ del regolamento del Consiglio (CE) n. 146/2008 (13), l’art. 44, n. 3, del regolamento n. 1782/2003 intende assicurare che non siano presentate più domande di aiuti per le stesse superfici. Tuttavia, dall’ordinanza di rinvio risulterebbe che la superficie in questione è sfruttata da un solo agricoltore, la sig.ra Niedermair-Schiemann, e che quest’ultima è l’unica titolare del diritto di sfruttamento della superficie.
57. Vero è che la superficie non può essere sfruttata dieci mesi all’anno, in quanto lo sfruttamento è limitato nel tempo. È tuttavia sufficiente che in questo spazio di tempo non avvenga nessun altro sfruttamento agricolo e che l’azienda possa utilizzare le piante cresciute durante i dieci mesi come foraggio. Concordo con il giudice del rinvio nel ritenere che da ciò consegue che, nella fattispecie, a prescindere dai limiti di sfruttamento, uno sfruttamento agricolo è rimasto possibile. Pertanto, la superficie in questione serviva all’attività agricola anche nel periodo di tempo in cui il suo sfruttamento era limitato.
58. In conclusione, concordo con la sig.ra Niedermair-Schiemann sul fatto che, per l’attribuzione di una superficie a un’azienda, è sufficiente che l’agricoltore, il quale effettivamente sfrutta la superficie, 1) abbia la possibilità di impedirne lo sfruttamento concorrente da parte di terzi; 2) possa disporre dei frutti del suo lavoro; 3) senza essere completamente assoggettato alle decisioni di terzi.
59. Pertanto, ai fini della soluzione della prima e seconda parte della terza questione [sub a) e b)], ritengo che l’attribuzione di una superficie agricola a un’azienda non presupponga che essa sia a disposizione dell’azienda dietro corrispettivo in forza di affitto o di un’analoga transazione temporanea. Inoltre, per l’attribuzione all’azienda è irrilevante il fatto che le superfici vengano cedute all’azienda a titolo gratuito oppure solo in cambio dell’assunzione del pagamento dei contributi all’ente previdenziale di categoria, per un determinato sfruttamento e per un periodo di tempo limitato, in conformità degli obiettivi di tutela della natura.
60. Poiché la prima parte della terza questione [sub a)] è stata risolta in senso negativo, non è, in linea di principio, necessario risolvere la terza parte [sub c)]. Tuttavia, per completezza, tratterò anche tale parte e formulerò le considerazioni che seguono. Come si è visto sopra, i formali rapporti contrattuali non sono rilevanti in questo contesto, dato che ciò che conta sono invece gli effettivi diritti di sfruttamento in capo all’agricoltore. Il fatto che l’agricoltore sia identificato come «appaltatore» («le mandataire» in francese) non è decisivo. Pertanto, laddove l’agricoltore svolga l’attività agricola sulla superficie in questione in un modo autonomo, a prescindere dal fatto che egli riceva o meno compensi supplementari, quella superficie è attribuita all’azienda. Dall’ordinanza di rinvio risulta che il compenso non costituirebbe una retribuzione per il pascolo, bensì un’indennità compensatoria, in quanto la gestione agricola dovrebbe essere svolta, per motivi ecologici, secondo determinate modalità particolarmente gravose; l’importo coprirebbe all’incirca i costi aggiuntivi per lo sfruttamento di superfici a rendimento marginale. Il pascolo stesso servirebbe tuttavia all’azienda agricola, in quanto le pecore dovrebbero altrimenti essere nutrite in modo alternativo.
61. Ritengo che dall’ordinanza di rinvio non risulti che, nella presente causa, sulla superficie in questione l’agricoltore non poteva praticare l’allevamento di ovini in modo autonomo.
62. Pertanto, ai fini della soluzione della terza parte della terza questione [sub c)], ritengo che per l’attribuzione all’azienda sia irrilevante il fatto che il suo titolare sia tenuto a svolgere, dietro compenso, determinati interventi sulle superfici.
IV – Conclusione
63. Suggerisco alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali proposte dall’Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz nel seguente modo:
1) Si è in presenza di una «superficie agricola» ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento (CE) del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1782, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica il regolamento (CEE) n. 2019/93 nonché diversi altri regolamenti, anche qualora lo sfruttamento di una superficie, pur se inteso anche al conseguimento di fini agricoli (pascolo per l’allevamento di ovini), persegua prevalentemente fini di salvaguardia del paesaggio e di tutela della natura.
2) Una superficie rimane sfruttata per attività agricole ai sensi dell’art. 44, n. 2, del regolamento n. 1782/2003, anche se l’attività agricola persegue in modo primario obiettivi di tutela della natura e anche se l’agricoltore è assoggettato alle prescrizioni dell’autorità competente in materia di protezione della natura.
3) L’attribuzione di una superficie agricola a un’azienda non presuppone che essa sia a disposizione dell’azienda dietro corrispettivo in forza di affitto o di un’analoga transazione temporanea. Inoltre, per l’attribuzione all’azienda è irrilevante il fatto che le superfici vengano cedute all’azienda a titolo gratuito oppure solo in cambio dell’assunzione del pagamento dei contributi all’ente previdenziale di categoria, per un determinato sfruttamento e per un periodo di tempo limitato, in conformità degli obiettivi di tutela della natura. Infine, per l’attribuzione all’azienda è irrilevante il fatto che il titolare dell’azienda sia tenuto a svolgere, dietro compenso, determinati interventi sulle superfici.
(1) .
(2)  –	Regolamento 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (GU L 270, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 19 dicembre 2006, n. 2013 (GU L 384, pag. 13; in prosieguo: il «regolamento n. 1782/2003»).
(3)  –	Regolamento 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al [regolamento (CE) n. 1782/2003] (GU L 141, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 29 ottobre 2004, n. 1974 (GU L 345, pag. 85; in prosieguo: il «regolamento n. 795/2004»).
(4)  –	Regolamento (CE) della Commissione 21 aprile 2004, n. 796, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al [regolamento (CE) n. 1782/2003] (GU L 141, pag. 18), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 11 febbraio 2005, n. 239 (GU L 42, pag. 3; in prosieguo: il «regolamento n. 796/2004»).
(5)
–	La Commissione ha suggerito alla Corte di riformulare le questioni sottoposte. Tuttavia, ritengo che ciò non sia necessario al fine di fornire al giudice del rinvio risposte utili che gli consentano di dirimere la controversia sottopostagli.
(6)
– 	Sentenza 16 luglio 2009, causa C‑428/07 (RAcc. pag. I‑6355, punto 29). V., inoltre, le conclusioni presentate dall’avvocato generale Trstenjak nella stessa causa, in particolare paragrafi 43‑53.
(7)  –	La suddetta normativa trova il proprio fondamento nel terzo ‘considerando’ del regolamento n. 1782/2003, da cui si evince che la finalità legislativa dello stesso consiste nel prevenire l’abbandono delle terre agricole. Inoltre, è opportuno fare anche riferimento al quarto ‘considerando’, secondo il quale in considerazione dei benefici ambientali del pascolo permanente, è opportuno adottare misure per incoraggiare la conservazione degli attuali pascoli permanenti, onde evitare una riconversione massiccia in seminati.
(8)
–	Alla voce «Norme», l’allegato menziona: «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati. Protezione del pascolo permanente. Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio. Evitare la propagazione di vegetazione indesiderata sui terreni agricoli».
(9)  –	A titolo illustrativo, vorrei far notare che la disciplina attualmente applicabile corrobora l’interpretazione che propongo nelle presenti conclusioni. Faccio qui riferimento al regolamento (CE) del Consiglio 19 gennaio 2009, n. 73, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (GU L 30, pag. 16). Ai sensi dell’art. 34, n. 2, lett. a), di tale regolamento, per «ettaro ammissibile» si intende, inter alia, qualsiasi superficie agricola utilizzata per un’attività agricola o, «qualora la superficie sia utilizzata anche per attività non agricole, utilizzata prevalentemente per attività agricola». L’art. 1, n. 3, del regolamento (CE) della Commissione 6 maggio 2009, n. 370, che modifica il [regolamento n. 795/2004] (GU L 114, pag. 3), stabilisce, poi, che una superficie si considera utilizzata essenzialmente a fini agricoli «se l’attività agricola può essere svolta senza essere disturbata in modo significativo dall’intensità, dalla natura, dalla durata e dal calendario dell’attività non agricola». Infine, dall’art. 34, n. 2, lett. b), del regolamento n. 73/2009 risulta che qualsiasi superficie che nel 2008 abbia fatto sorgere un diritto a pagamenti nell’ambito del RPU rimane ammissibile all’aiuto anche se, in seguito all’attuazione di determinate misure ambientali riportate nella stessa disposizione, non risponde più alle condizioni di ammissibilità.
(10)
–	V., al riguardo, anche Norer, R., Rechtsfragen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik 2003, Einheitliche Betriebsprämie und Cross Compliance in europa-, verfassungs-, verwaltungs- und zivilrechtlicher Analyse, NWV, Wien – Graz, 2007, pagg. 13 e segg.
(11)
–	V., al riguardo, sentenza 21 gennaio 2010, causa C‑470/08, Van Dijk (Racc. pag. I‑603) nonché le mie conclusioni nella causa C‑434/08, Harms, ancora pendente dinanzi alla Corte.
(12)
–	V., al riguardo, paragrafo 39, supra.
(13)  –	Regolamento 14 febbraio 2008, recante modifica del [regolamento n. 1782/2003] e del regolamento (CE) n. 1698/2005 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 46, pag. 1).