Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 5 czerwca 2025 r.(1)
Sprawa C‑769/22
Komisja Europejska
przeciwko
Węgrom
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Uregulowanie krajowe wprowadzające surowsze środki przeciwko „sprawcom przestępstw pedofilskich” oraz zmieniające niektóre ustawy w celu zwiększenia ochrony małoletnich – Uregulowanie wymierzone głównie w treści prezentujące lub popularyzujące odejście od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmianę płci lub homoseksualność – Artykuł 56 TFUE – Dyrektywa 2000/31/WE – Dyrektywa 2006/123 – Dyrektywa 2010/13/UE – Ograniczenie świadczenia usług – Karta praw podstawowych – Artykuł 21 – Niedyskryminacja – Artykuł 7 – Prawo do życia prywatnego i rodzinnego – Artykuł 11 – Wolność wypowiedzi – Artykuł 1 – Godność człowieka – Artykuł 2 TUE – Wartości Unii Europejskiej – Możliwość powołania się na normę prawną – Kryterium stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE
Spis treści
I. Wprowadzenie i okoliczności powstania sporu
A. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
B. Ramy prawne i zarys niniejszej sprawy
1. Prawo Unii
2. Prawo węgierskie
3. Zarys sprawy
II. Analiza – część I: Naruszenie podstawowych praw i wartości
A. Istota sporu
B. Zarzut piąty Komisji – naruszenie praw zagwarantowanych w Karcie
1. W przedmiocie możliwości zastosowania Karty
2. W przedmiocie naruszenia art. 21 Karty
3. W przedmiocie naruszenia art. 11 Karty
4. W przedmiocie naruszenia art. 7 Karty
5. Czy ingerencja w prawa podstawowe może być uzasadniona?
6. W przedmiocie naruszenia art. 1 Karty
C. Zarzut szósty Komisji – naruszenie art. 2 TUE
1. W przedmiocie możliwości powołania się na art. 2 TUE
a) W przedmiocie roli art. 2 TUE w porządku prawnym Unii
1) Tożsamość konstytucyjna Unii
2) Warunek funkcjonowania porządku prawnego Unii
b) W przedmiocie art. 2 TUE jako normy prawnie wiążącej
1) Brzmienie, kontekst i geneza
2) Znaczenie art. 49 TUE
c) Argumenty przemawiające za możliwością powołania się na art. 2 TUE i przeciw takiej możliwości
1) Argumenty „za”
2) Omówienie argumentów „przeciw”
i) Artykuł 7 TUE
ii) Ogólny charakter wartości zapisanych w art. 2 TUE
iii) Krajowa tożsamość konstytucyjna
iv) Cel odrębnego stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE
2. Jak ocenić, czy „czerwone linie” zostały przekroczone?
a) Zanegowanie wartości jako kryterium stwierdzenia naruszenia artykułu 2 TUE
b) Naruszenie praw wynikających z Karty a dialog konstytucyjny
3. W przedmiocie naruszenia art. 2 TUE w niniejszej sprawie
a) Rozpatrywane przepisy stanowią zanegowanie wartości zapisanych w art. 2 TEU
b) Jakie wartości zostały naruszone?
III. Analiza – część II: Naruszenie prawa pierwotnego i wtórnego dotyczące swobodnego przepływu usługi i RODO
A. Zarzut pierwszy Komisji
1. Przepis nowelizujący nr 4
2. Przepis nowelizujący nr 6
3. Przepis nowelizujący nr 3
4. Przepis nowelizujący nr 5
B. Zarzut drugi Komisji
1. Przepisy nowelizujące nr 1 i 3 wchodzą w zakres dziedziny podlegającej koordynacji w rozumieniu dyrektywy o handlu elektronicznym
2. Przepis nowelizujący nr 1 wchodzi w zakres stosowania dyrektywy o handlu elektronicznym
3. Przepisy nowelizujące nr 1 i 3 ograniczają świadczenie usług społeczeństwa informacyjnego
C. Zarzut trzeci Komisji
1. Przepisy nowelizujące nr 1 i 3
2. Przepis nowelizujący nr 7
D. Zarzut czwarty Komisji
IV. W przedmiocie kosztów
V. Wnioski
I.      Wprowadzenie i okoliczności powstania sporu
1.        W rozpatrywanej skardze Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że wprowadzając, ustawą nowelizującą, zatytułowaną „ustawa nr LXXIX z 2021 r. o przyjęciu surowszych środków przeciwko sprawcom przestępstw pedofilskich oraz o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia ochrony małoletnich” (zwaną dalej „ustawą nowelizującą”)(2), szereg zmian do różnych aktów prawa krajowego, Węgry naruszyły prawo Unii.
2.        Kilka tych zmian, które według Węgier zostały wprowadzone w celu ochrony małoletnich, zakazuje lub ogranicza dostęp do treści, które prezentują lub propagują „odejście od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmianę płci lub homoseksualność” (dla zwięzłości wywodu będę niekiedy określała takie treści mianem „treści LGBTI”(3)).
3.        Według Komisji te zmiany naruszają prawo Unii na trzech poziomach. Po pierwsze, naruszają one szereg aktów prawa wtórnego dotyczących świadczenia usług oraz art. 56 TFUE. Po drugie, są one sprzeczne z szeregiem praw zagwarantowanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”)(4). Wreszcie owe zmiany naruszają również art. 2 TUE, w którym wymieniono podstawowe wartości, na jakich opiera się Unia.
4.        Ten ostatni zarzut, że Węgry naruszyły art. 2 TUE, jako samodzielny zarzut stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowi novum. Prowokuje on ważne pytania dotyczące między innymi tego, czy na owo postanowienie można się powoływać w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a także tego, w jakich sytuacjach Trybunał powinien stwierdzić naruszenie art. 2 TUE obok naruszeń reguł rynku wewnętrznego oraz Karty. Trybunał postanowił zatem rozpoznać sprawę w pełnym składzie.
A.      Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
5.        W dniu 25 maja 2021 r. dwóch posłów do parlamentu węgierskiego przedłożyło temu parlamentowi projekt ustawy „o przyjęciu surowszych środków przeciwko sprawcom przestępstw pedofilskich oraz o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia ochrony małoletnich”.
6.        W dniu 10 czerwca 2021 r. komisja ustawodawcza parlamentu zaproponowała wprowadzenie do tego projektu poprawek dotyczących homoseksualności i tożsamości płciowych.
7.        W dniu 15 czerwca 2021 r. ustawodawca węgierski uchwalił ustawę nowelizującą. Weszła ona w życie w dniu 8 lipca 2021 r.
8.        W dniu 15 lipca 2021 r. Komisja, uznawszy, że wskutek uchwalenia ustawy nowelizującej Węgry uchybiły zobowiązaniom, jakie na nich ciążą na mocy różnych norm prawa Unii, skierowała do Węgier wezwanie do usunięcia uchybienia.
9.        W piśmie z dnia 15 września 2021 r. Węgry zaprzeczyły, by doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa Unii.
10.      W dniu 2 grudnia 2021 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której podtrzymała stanowisko, zgodnie z którym ustawa nowelizująca narusza prawo Unii. W związku z tym Komisja wezwała Węgry do podjęcia środków niezbędnych do zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.
11.      W piśmie z dnia 2 lutego 2022 r. Węgry odpowiedziały na uzasadnioną opinię i powtórzyły, że ustawa nowelizująca jest zgodna z prawem Unii.
12.      W dniu 19 grudnia 2022 r. Komisja wniosła rozpatrywaną skargę do Trybunału na podstawie art. 258 TFUE.
13.      W dniu 8 marca 2023 r. Węgry złożyły odpowiedź na skargę.
14.      Komisja i Węgry złożyły, odpowiednio, replikę w dniu 20 kwietnia 2023 r. i duplikę w dniu 31 maja 2023 r.
15.      Postanowieniami z dnia 20 marca, 4 maja i 29 czerwca 2023 r. prezes Trybunału dopuścił 16 państw członkowskich, mianowicie Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Irlandię, Republikę Grecką, Królestwo Hiszpanii, Republikę Estońską, Republikę Francuską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Republikę Malty, Królestwo Niderlandów, Republikę Austrii, Republikę Portugalską, Republikę Słowenii, Republikę Finlandii i Królestwo Szwecji, a także Parlament Europejski do udziału w niniejszej sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
16.      Węgry ustosunkowały się do tych interwencji w dniu 18 stycznia 2024 r.
17.      W dniu 19 listopada 2024 r. odbyła się rozprawa, na której Komisja i Węgry, a także Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Irlandia, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Estońska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Republika Malty, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Parlament Europejski przedstawiły swe wystąpienia ustne.
B.      Ramy prawne i zarys niniejszej sprawy
1.      Prawo Unii
18.      Artykuł 2 TUE stanowi:
„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.
19.      Niniejsza sprawa dotyczy też art. 56 TFUE, art. 1, 7, 11 i 21 Karty, a także następujących aktów prawa wtórnego Unii: dyrektywy o handlu elektronicznym(5), dyrektywy usługowej(6), dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych(7) oraz RODO(8).
2.      Prawo węgierskie
20.      Ośmioma zawartymi w ustawie nowelizującej zmianami (zwanymi dalej „przepisami nowelizującymi”), które mają znaczenie w niniejszej sprawie, wprowadzono zmiany w sześciu różnych aktach prawa krajowego:
–        w ustawie XXXI z 1997 r. o ochronie małoletnich i sprawowaniu władzy rodzicielskiej (1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról; zwanej dalej „ustawą o ochronie małoletnich”) (przepis nowelizujący nr 1)(9);
–        w ustawie CVIII z 2001 r. o niektórych aspektach usług handlu elektronicznego i usług społeczeństwa informacyjnego (2001. évi CVIII. törvény. az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások; zwanej dalej „ustawą o handlu elektronicznym) (przepis nowelizujący nr 2)(10);
–        w ustawie XLVIII z 2008 r. o podstawowych zasadach prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie reklamy oraz ograniczeniach w prowadzeniu tej działalności (2008. évi XLVIII. törvény a gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes korlátairól, zwanej dalej „ustawą o reklamie”) (przepis nowelizujący nr 3)(11);
–        w ustawie CLXXXV z 2010 r. o usługach medialnych i środkach masowego przekazu (2010. évi CLXXXV. törvény a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról, zwanej dalej „ustawą medialną”) (przepisy nowelizujące nr 4(12), 5(13) i 6(14));
–        w ustawie CXC z 2011 r. o narodowym wychowaniu publicznym (2011. évi CXC. törvény a nemzeti köznevelésről, zwanej dalej „ustawą o narodowej oświacie publicznej”) (przepis nowelizujący nr 7)(15);
–        w ustawie XLVII z 2009 r. o systemie rejestrów karnych, rejestrze orzeczeń wydanych wobec obywateli węgierskich przez sądy państw członkowskich Unii Europejskiej i rejestrowaniu danych biometrycznych pochodzących z postępowania karnego i od policji (zwanej dalej „ustawą o systemie rejestrów karnych”) (przepis nowelizujący nr 8)(16).
21.      Komisja uważa, że siedem spośród tych ośmiu przepisów nowelizujących narusza prawo Unii, podczas gdy przepis nowelizujący nr 2 został przedstawiony przez Komisję jedynie dla zaprezentowania kontekstu(17).
22.      Przepisy nowelizujące nr 1, 3, 4, 6 i 7 są sformułowane w bardzo podobny sposób. Zakazują one (przepisy nowelizujące nr 1, 3, 6 i 7) małoletnim dostępu do treści prezentujących lub popularyzujących odejście od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmianę płci lub homoseksualność albo też ograniczają im ten dostęp (przepis nowelizujący nr 4). Przepis nowelizujący nr 7 zakazuje jedynie popularyzowania treści LGBTI, natomiast nie zakazuje prezentowania takich treści.
23.      Przepis nowelizujący nr 5 nakłada na radę ds. mediów, w przypadku zidentyfikowania problemów związanych z klasyfikacją lub z ustawą CIV of 2010 o wolności prasy (‘2010. évi CIV. törvény a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól’, zwana dalej „ustawą o wolności prasy”), obowiązek wystąpienia do państwa członkowskiego, którego jurysdykcji podlega dostawca usług medialnych wskazany w przepisie nowelizującym nr 4, o wprowadzenie skutecznych środków oraz podjęcie działań w celu wyeliminowania naruszeń wskazanych przez radę ds. mediów.
24.      Przepis nowelizujący nr 8 zobowiązuje podmioty dysponujące dostępem do zarejestrowanych danych do zapewnienia bezpośredniego dostępu „osobom upoważnionym”, przekazywania danych na żądanie, poświadczania danych oraz udostępniania informacji o osobach, wobec których wydano wyroki skazujące za przestępstwa na tle seksualnym przeciwko małoletnim.
3.      Zarys sprawy
25.      Rozpatrywana skarga Komisji jest wymierzona w te siedem przepisów nowelizujących. Jeśli chodzi o przepisy nowelizujące nr 1, 3, 4, 6, i 7, Komisja zarzuca Węgrom, że przepisy te naruszają szereg norm prawa pierwotnego lub wtórnego Unii (zarzuty od pierwszego do trzeciego), Kartę (zarzut piąty) oraz art. 2 TUE (zarzut szósty). Co się tyczy przepisów nowelizujących nr 5 i 8, Komisja nie zarzuca naruszenia art. 2 TUE, lecz jedynie naruszenie prawa wtórnego Unii w odniesieniu do przepisu nowelizującego nr 5 (zarzut pierwszy) oraz prawa wtórnego Unii i Karty w odniesieniu do przepisu nowelizującego nr 8 (zarzut czwarty).
26.      Aby można było łatwiej zrozumieć tę skomplikowaną skargę, w poniższej tabeli przedstawiłam schematycznie zarzuty Komisji dotyczące poszczególnych krajowych przepisów nowelizujących oraz norm prawa Unii.
Krajowe przepisy nowelizujące
Normy prawa Unii, które miały zostać naruszone, oraz odpowiedni zarzut Komisji
Przepis nowelizujący nr 1
(w ustawie o ochronie małoletnich)
Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy o handlu elektronicznym (zarzut drugi)
Artykuły 16 i 19 dyrektywy usługowej oraz art. 56 TFUE (zarzut trzeci)
Artykuły 1, 7, 11 i 21 Karty (zarzut piąty)
Artykuł 2 TUE (zarzut szósty)
Przepis nowelizujący nr 3
(w ustawie o reklamie)
Artykuł 9 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych (zarzut pierwszy)
Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy o handlu elektronicznym (zarzut drugi)
Artykuły 16 i 19 dyrektywy usługowej oraz art. 56 TFUE (zarzut trzeci)
Przepisy nowelizujące nr 4 i 6
(w ustawie medialnej)
Artykuł 6a ust. 1 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych (zarzut pierwszy)
Przepis nowelizujący nr 7
(w ustawie o narodowej oświacie publicznej)
Artykuły 16 i 19 dyrektywy usługowej oraz art. 56 TFUE (zarzut trzeci)
Przepis nowelizujący nr 5
(w ustawie medialnej)
Artykuł 2 i art. 3 ust. 1 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych (zarzut pierwszy)
Przepis nowelizujący nr 8
(w ustawie o systemie rejestrów karnych)
Artykuł 10 RODO i art. 8 ust. 2 Karty (zarzut czwarty)
27.      Komisja zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że te przepisy nowelizujące naruszają wskazane w tabeli normy prawa Unii. Węgry uważają, że Trybunał powinien oddalić skargę Komisji w całości jako bezzasadną.
II.    Analiza – część I: Naruszenie podstawowych praw i wartości
28.      W ramach niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zarzuca się Węgrom zasadniczo szereg naruszeń reguł rynku wewnętrznego odnoszących się do swobody świadczenia usług oraz niektórych praw potwierdzonych w Karcie. Co jednak istotne, postępowanie to dotyczy również art. 2 TUE.
29.      Przez wzgląd na pierwszorzędne znaczenie kwestii naruszenia art. 2 TUE zdecydowałam się nie przeprowadzać analizy w kolejności, w jakiej zarzuty zostały przedstawione przez Komisję. Ponieważ sporą liczbę zagadnień związanych z pierwszą warstwą skargi Komisji stanowią techniczne kwestie prawne, zaś niektóre zarzuty naruszenia dotyczą jedynie prawa wtórnego Unii, a nie także Karty i art. 2 TUE, ową pierwszą warstwę zarzutów zbadam w drugiej części niniejszej opinii(18).
30.      Niemniej jednak w zakresie, w jakim ta pierwsza warstwa zarzutów jest istotna dla wprowadzenia Karty na grunt niniejszej sprawy(19), wyjaśnię na wstępie, że moim zdaniem wszystkie sporne zmiany wchodzą w zakres stosowania dyrektyw wskazanych przez Komisję lub w zakres stosowania art. 56 TFUE(20). W związku z tym każde wprowadzone tymi zmianami odstępstwo od swobody świadczenia usług nie tylko powinno być uzasadnione względem interesu ogólnego, który jest realizowany w sposób proporcjonalny, lecz także nie może naruszać praw zagwarantowanych w Karcie(21).
31.      Niezależnie od podjętej przeze mnie decyzji o zmianie kolejności, w jakiej będę analizowała zarzuty Komisji, należy zaznaczyć, że Komisja wniosła o stwierdzenie przez Trybunał naruszenia art. 2 TUE w związku z żądaniem stwierdzenia innych naruszeń prawa Unii w dziedzinie usług oraz Karty. W związku z tym zarzut naruszenia art. 2 TUE mieści się w zakresie stosowania prawa Unii.
32.      Komisja, jak podkreśliła na rozprawie, zwraca się do Trybunału o stwierdzenie naruszenia art. 2 TUE wyłącznie w tych okolicznościach. Taką sytuację będę określała mianem zastosowania art. 2 TUE jako samodzielnej podstawy stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom, w przeciwieństwie do zastosowania tego artykułu jako autonomicznej podstawy stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom. Z tym drugim przypadkiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby naruszenie art. 2 TUE można było stwierdzić nawet poza zakresem stosowania prawa Unii lub niezależnie od innych naruszeń prawa Unii.
33.      W niniejszej sprawie nie powstaje kwestia ewentualnego autonomicznego zastosowania art. 2 TUE na potrzeby oceny ważności uregulowań państwa członkowskiego lub działań podjętych poza zakresem stosowania prawa Unii(22). Choć to zagadnienie było w pewnym stopniu omawiane na rozprawie, to nie jest ono rozpatrywane przez Trybunał w niniejszej sprawie, zaś według mnie Trybunał powinien wrócić do niego, jeśli nadarzy się ku temu okazja w kontekście sprawy, którą będzie się zajmować w przyszłości.
34.      W świetle zaprezentowanych powyżej uwag wstępnych niniejsza opinia ma przedstawioną poniżej strukturę. W części I w sekcji A wyjaśnię, dlaczego niniejsza sprawa w swej istocie dotyczy wartości. W sekcji B przedstawię argumenty przemawiające za uznaniem, że uregulowanie węgierskie narusza prawa podstawowe chronione na podstawie art. 21, 11 i 7 Karty oraz, co istotniejsze, za uznaniem, iż te naruszenia nie mogą być uzasadnione. Wyjaśnię również, dlaczego stanowi to naruszenie godności człowieka, o której mowa w art. 1 Karty. W sekcji C przeanalizuję, czy można się przychylić do twierdzenia Komisji o samoistnym naruszeniu art. 2 TUE. W części II niniejszej opinii powrócę do argumentów Komisji i kontrargumentów Węgier dotyczących naruszeń konkretnych postanowień traktatu FUE i przepisów prawa wtórnego Unii.
A.      Istota sporu
35.      Komisja, zapytana na rozprawie, dlaczego zdecydowała się na zastosowanie samodzielnej podstawy stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom, w ramach której zarzuciła Węgrom naruszenie art. 2 TUE, wyjaśniła, że przy badaniu indywidualnych naruszeń poszczególnych aktów prawa wtórnego Unii oraz Karty doszła do wniosku, iż niniejsza sprawa skrywa „coś więcej”.
36.      Moim zdaniem to przekonanie wynika z zasadniczej rozbieżności na płaszczyźnie aksjologicznej między stanowiskami rządu węgierskiego i Komisji w odniesieniu do powodów przedstawionych przez Węgry w celu umotywowania i uzasadnienia spornych zmian.
37.      Węgry twierdzą, że zmiany te zmierzają do ochrony małoletnich oraz są niezbędne do jej zapewnienia, ponieważ kontakt małoletnich z „treściami LGBTI” może negatywnie wpłynąć na ich rozwój fizyczny, psychiczny lub moralny. Owo państwo członkowskie wyjaśnia również, że decyzja o tym, kiedy można zaprezentować małoletniemu potencjalnie szkodliwe „treści LGBTI”, powinna należeć do rodziców lub prawnych opiekunów.
38.      Komisja, popierana przez Parlament Europejski i 16 interweniujących państw członkowskich, jest zdania, że kontakt małoletnich z treściami prezentującymi życie osób LGBTI nie może sam w sobie zaszkodzić ich rozwojowi.
39.      W tym miejscu należy wyjaśnić, że uregulowanie węgierskie nie zakazuje ani nie ogranicza prezentowania treści LGBTI mających charakter erotyczny lub pornograficzny, natomiast zakazuje przedstawień zwykłego życia osób LGBTI. Oznacza to, że przepisy nowelizujące zakazują lub ograniczają „treści LGBTI” dodatkowo w stosunku do treści pornograficznych, treści przedstawiających seksualność w sposób nieuzasadniony albo treści zawierających przemoc(23). Ochrona małoletnich przed treściami o charakterze jawnie seksualnym nie wymagała zmiany przepisów poprzez wprowadzenie zakazu „treści LGBTI”. Tego rodzaju treści już przed uchwaleniem spornych zmian były objęte zakresem stosowania przepisów o ochronie małoletnich.
40.      Nie pozostaje zatem nic innego, jak tylko stwierdzić, że wprowadzony spornymi zmianami dodatkowy zakaz „treści LGBTI” dotyczy codziennego i zwykłego życia osób LGBTI. To właśnie w tym znaczeniu będę się posługiwała wyrażeniem „treści LGBTI”.
41.      Decyzja Węgier o ochronie małoletnich przed „treściami LGBTI” nie zasadza się na żadnych dowodach naukowych na ich potencjalną szkodliwość dla rozwoju fizycznego, psychicznego lub moralnego małoletnich. Opiera się ona zatem na osądzie aksjologicznym lub, jak ujął to Parlament Europejski, na uprzedzeniu, że życie osób homoseksualnych i niecispłciowych nie przedstawia takiej samej wartości lub nie ma takiej samej rangi jak życie osób heteroseksualnych i cispłciowych. Dlatego właśnie Węgry uważają, że „dostęp małoletnich do takich treści może mieć negatywny wpływ na postrzeganie przez nich samych siebie lub otaczającego ich świata”(24).
42.      Osąd aksjologiczny, na którym opiera się sporne uregulowanie węgierskie, pozostaje w rażącej sprzeczności z wartościami godności osoby ludzkiej, równości i poszanowania praw człowieka, tak jak są one rozumiane w Unii oraz na gruncie szerzej ujętego europejskiego porządku praw człowieka ukształtowanego europejską konwencją praw człowieka (zwaną dalej „EKPC”)(25).
43.      W związku z tym spór między Komisją a Węgrami w niniejszej sprawie jest sporem o wartości. Niemniej jednak otwartym pozostaje pytanie, czy taki spór może i powinien prowadzić do zastosowania art. 2 TUE.
44.      Zanim przejdę do kwestii możliwości zastosowania art. 2 TUE w niniejszej sprawie, wykażę, że sporne przepisy naruszają szereg praw podstawowych chronionych Kartą, zaś uzasadnieniem naruszenia tych praw nie mogą być powody przedstawione przez Węgry.
B.      Zarzut piąty Komisji – naruszenie praw zagwarantowanych w Karcie
45.      Komisja twierdzi, że przepisy nowelizujące nr 1, 3, 4, 6 i 7 naruszają zakaz dyskryminacji ze względu na płeć lub orientację seksualną, który ustanowiono w art. 21 Karty (dział 2), wolność wypowiedzi i informacji, którą zagwarantowano w art. 11 Karty (dział 3), a także prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, o którym mowa w art. 7 Karty (dział 4). Węgry zaprzeczają wszystkim tym zarzutom i utrzymują, że przyjęte przez nie przepisy nowelizujące służą ochronie małoletnich. Najpierw wyjaśnię, że Karta ma zastosowanie do rozpatrywanych przepisów nowelizujących (dział 1), a następnie przeanalizuję, czy owe przepisy stanowią ingerencję w te prawa. Jak wykażę, ingerencja, która rzeczywiście występuje, nie może być uzasadniona (dział 5), w związku z czym sformułuję wniosek, że należy uwzględnić również zarzut Komisji dotyczący naruszenia godności człowieka (dział 6).
1.      W przedmiocie możliwości zastosowania Karty
46.      Zgodnie z art. 51 ust. 1 Karty państwa członkowskie są związane Kartą jedynie wówczas, gdy stosują prawo Unii. Jak wyjaśnił Trybunał, oznacza to, że poszanowanie praw podstawowych chronionych na jej mocy jest konieczne w każdej sytuacji, w której przepisy krajowe mieszczą się w zakresie stosowania prawa Unii(26). Innymi słowy, do naruszenia Karty przez Węgry dochodzi jedynie wówczas, gdy sporne przepisy nowelizujące wchodzą w zakres stosowania art. 56 TFUE lub aktów prawa wtórnego, które – zdaniem Komisji – owe przepisy naruszają. W związku z tym przed dokonaniem oceny zarzutów naruszenia praw podstawowych powinnam ustalić, czy pięć rozpatrywanych przepisów nowelizujących mieści się w zakresie stosowania prawa Unii.
47.      Węgry nie kwestionują, że przepisy nowelizujące nr 3, 4 i 6 mieszczą się w zakresie stosowania przynajmniej jednej dyrektywy. Z kolei przepis nowelizujący nr 1 i przepis nowelizujący nr 7 nie są ich zdaniem objęte zakresem stosowania prawa Unii.
48.      Przepis nowelizujący nr 1 zakazuje propagowania i prezentowania „treści LGBTI” małoletnim w kontekście ustawy o ochronie małoletnich. Węgry utrzymują, że ta ustawa jest skierowana do państwa, organów samorządowych oraz osób fizycznych i prawnych, którym organy władzy publicznej powierzyły wykonywanie wąskiego wycinka usług związanych z opieką nad małoletnimi i ich ochroną. Tego rodzaju usługi nie są oferowane za wynagrodzeniem, a zatem nie wchodzą w zakres pojęcia usług w rozumieniu art. 56 TFUE. Ponadto nie jest prawdopodobne, aby takie usługi były świadczone w wymiarze transgranicznym.
49.      Komisja twierdzi jednak przede wszystkim, że zakres stosowania ustawy o ochronie małoletnich nie jest tak wąski, gdyż ten akt prawny ma również zastosowanie do instytucji zapewniających opiekę nad dziećmi za wynagrodzeniem, takich jak żłobki(27) lub prywatne placówki organizujące rodzinną pieczę zastępczą. Mogą one należeć do zakresu pojęcia usługodawcy w rozumieniu prawa Unii, jeżeli świadczą usługi za wynagrodzeniem.
50.      Ponadto adresatów ustawy o ochronie małoletnich, nawet jeżeli nie świadczą oni za wynagrodzeniem usług na rzecz małoletnich, zniechęca się do nabywania usług, w tym usług pochodzących z innych państw członkowskich, które zawierają „treści LGBTI”. Ponieważ zakazuje się im korzystania z tych treści w ramach sprawowanej przez nich opieki nad dziećmi, nie mają oni powodu, by stać się odbiorcami usług zawierających „treści LGBTI”(28).
51.      Artykuł 56 TFUE i dyrektywa usługowa zakazują ograniczeń zarówno w odniesieniu do świadczenia, jak i odbioru usług transgranicznych(29). Ponadto dyrektywa o handlu elektronicznym, którą – zdaniem Komisji – narusza przepis nowelizujący nr 1, zakazuje ograniczeń tak w zakresie świadczenia, jak i odbioru usług społeczeństwa informacyjnego(30).
52.      Jak wskazała Komisja, możliwe jest, że ustawa o ochronie małoletnich czyni mniej atrakcyjnym świadczenie usług transgranicznych, na przykład w zakresie wystawiania spektaklu teatralnego, którego fabuła dotyczy rodziny LGBTI i który jest oferowany żłobkom na terenie całej Unii. Podobnie placówka organizująca rodzinną pieczę zastępczą na Węgrzech nie miałaby powodu, aby zakupić przeznaczoną dla nastolatków kreskówkę edukacyjną zawierającą treści dotyczące tożsamości płciowej, która byłaby oferowana na żądanie na stronie internetowej usługodawcy z siedzibą w Chorwacji. Przepis nowelizujący nr 1 ogranicza zatem transgraniczne świadczenie usług społeczeństwa informacyjnego.
53.      W związku z tym uważam, że zawarty w ustawie o ochronie małoletnich przepis nowelizujący nr 1 może mieć zastosowanie do usług w rozumieniu prawa Unii.
54.      Przepis nowelizujący nr 7, który znajduje się w ustawie o narodowej oświacie publicznej, zakazuje propagowania „treści LGBTI” w ramach edukacji seksualnej.
55.      Węgry twierdzą, że ten przepis nie jest objęty zakresem stosowania prawa Unii w dziedzinie usług, ponieważ edukacja w szkołach publicznych nie jest uznawana za usługę oferowaną za wynagrodzeniem w rozumieniu prawa Unii.
56.      Prawdą jest, że w orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się, iż edukacja w publicznym sektorze szkolnictwa nie stanowi świadczenia usług(31). Niemniej jednak w szeregu wyroków Trybunał uznał, że działalność edukacyjna może zostać zakwalifikowana jako usługa na gruncie prawa Unii, jeżeli jest prowadzona za wynagrodzeniem i nie mieści się w zakresie stricte publicznego i finansowanego przez państwo systemu szkolnictwa(32). Tak samo byłoby również w przypadku każdej usługi świadczonej przez zaproszonego mówcę lub eksperta, który mógłby włączać się w działalność placówek oświatowych(33).
57.      Uważam zatem, że przepis nowelizujący nr 7 także może mieć zastosowanie w sytuacjach objętych zakresem stosowania prawa Unii.
58.      Podsumowując: wszystkie pięć zakwestionowanych przez Komisję przepisów nowelizujących wchodzi w zakres stosowania prawa Unii, co oznacza, że muszą być one zgodne z Kartą.
59.      W związku z tym, że Karta ma zastosowanie, przejdę teraz do oceny zgodności tych przepisów nowelizujących z zagwarantowanymi w niej prawami, na które powołuje się Komisja.
60.      Przypominam, że pięć objętych tym zarzutem przepisów nowelizujących jest sformułowanych w podobny sposób. Wszystkie one ograniczają lub uniemożliwiają małoletnim poniżej 18. roku życia dostęp do treści popularyzujących lub prezentujących odejście od tożsamości płciowej właściwej dla płci urodzenia, zmianę płci lub homoseksualność, nie czyniąc przy tym żadnego rozróżnienia między grupami wiekowymi. Dostęp do takich treści jest ograniczony lub zakazany w sposób ogólny (przepis nowelizujący nr 1), a także wówczas gdy pojawiają się one w audycjach emitowanych z wykorzystaniem linearnej audiowizualnej usługi medialnej (przepis nowelizujący nr 4), w ogłoszeniach społecznych w mediach audiowizualnych (przepis nowelizujący nr 6) lub w reklamach w dowolnych mediach (przepis nowelizujący nr 3). Jedynie przepis nowelizujący nr 7 zakazuje samego propagowania, a nie również przedstawiania, „treści LGBTI” w kontekście edukacji seksualnej.
2.      W przedmiocie naruszenia art. 21 Karty
61.      Artykuł 21 Karty zakazuje dyskryminacji między innymi ze względu na płeć i orientację seksualną.
62.      Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą mniej korzystne traktowanie osób z powodu tranzycji płciowej („transseksualizmu”)(34) stanowi dyskryminację ze względu na płeć(35). Wydany niedawno wyrok w sprawie Mousse potwierdza, że zakaz dyskryminacji ze względu na płeć rozciąga się również na tożsamości płciowe odmienne od płci przypisanej przy urodzeniu, które nie wiążą się z chirurgiczną zmianą płci („tożsamość transpłciowa”)(36).
63.      Z kolei homoseksualność, w którą również wymierzone jest uregulowanie węgierskie, należy do zakresu pojęcia „orientacji seksualnej”(37).
64.      Komisja utrzymuje, że dyskryminacja w niniejszej sprawie polega na odmiennym traktowaniu osób heteroseksualnych i cispłciowych w porównaniu z osobami LGBTI. Choć uregulowanie węgierskie ma wpływ na przedstawienia treści prezentujących małoletnim życie osób homoseksualnych i niecispłciowych, to nie ogranicza ono przedstawień treści prezentujących życie osób heteroseksualnych i cispłciowych. Ponadto zdaniem Komisji sporne zmiany zmierzają do marginalizacji osób LGBTI w społeczeństwie węgierskim.
65.      Węgry odpierają ten argument i twierdzą, że rozpatrywane przepisy nowelizujące nie dotyczą osób LGBTI, lecz mają na celu ochronę małoletnich w ograniczonej liczbie sytuacji, w których ich rodzice lub opiekunowie nie są w stanie kontrolować ich kontaktu z „treściami LGBTI”.
66.      Zgodnie z orzecznictwem Trybunału do dyskryminacji dochodzi nie tylko wówczas, gdy osoba jest traktowana w sposób mniej korzystny niż inna osoba znajdująca się w porównywalnej sytuacji, lecz także wówczas, gdy działanie lub uregulowanie wprowadza rozróżnienie ze względu na niedozwolone kryterium. Jest tak niezależnie od tożsamości ofiary zastosowania takiego niedozwolonego kryterium, niezależnie od tego, czy byłaby to osoba należąca do grupy mniejszościowej, która jest chroniona przez zakazaną podstawę dyskryminacji, czy też osoba nienależąca do tej grupy(38).
67.      Jeżeliby zastosować to orzecznictwo w niniejszej sprawie, okaże się, że uregulowanie węgierskie, które w sposób wyraźny opiera się na kryterium płci (tożsamość transseksualna lub transpłciowa) i orientacji seksualnej (orientacja homoseksualna), jest w rzeczywistości dyskryminujące.
68.      Choć Węgry twierdzą, że sporne uregulowanie nie jest wymierzone w tę grupę mniejszościową, to jednak wyraźnie zasadza się ono na rozróżnieniu ze względu na płeć i orientację seksualną. Jak wyjaśniono wcześniej (zob. pkt 39 niniejszej opinii), małoletnim zakazuje się dostępu do treści przedstawiających zwykłe życie osób LGBTI, a nie tylko do jawnie seksualnych lub pornograficznych przedstawień życia osób LGBTI. Z kolei dostęp do treści przedstawiających zwykłe życie osób heteroseksualnych i cispłciowych nie jest zakazany na mocy przepisów nowelizujących nr 1, 3, 4, 6 i 7.
69.      Co się tyczy przepisu nowelizującego nr 7, Węgry oświadczają, że zakazuje on jedynie propagowania „treści LGBTI”, i to wyłącznie w kontekście edukacji seksualnej. W ten sposób nie można jednak prowadzić obrony przed zarzutem dyskryminacji. Mogę się zgodzić, że edukacja nie powinna się wiązać z propagowaniem jakiegokolwiek stylu życia, być w jak największym stopniu neutralna oraz umożliwiać małoletnim wyrobienie sobie własnych poglądów na różne tematy(39). Niemniej jednak przepis nowelizujący nr 7 zakazuje wyłącznie propagowania „treści LGBTI”, a nie treści heteroseksualnych lub cispłciowych, W związku z tym stanowi on dyskryminację ze względu na płeć i orientację seksualną.
70.      Węgry twierdzą ponadto, że Komisja nie przedstawiła żadnych przykładów konkretnych naruszeń przepisów antydyskryminacyjnych.
71.       W tym względzie należy mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest mechanizmem abstrakcyjnej kontroli sądowej. Komisja często wszczyna takie postępowania dotyczące przepisów państwa członkowskiego jako takich, zarzucając z konieczności, iż mogą one potencjalnie naruszać prawo Unii. W takich sytuacjach abstrakcyjnej kontroli sądowej Trybunał, podobnie jak krajowe sądy konstytucyjne, gdy badają zgodność przepisów z konstytucją, nie wypowiada się w przedmiocie konkretnych naruszeń poszczególnych praw człowieka, lecz w przedmiocie tego, czy takie przepisy mogą potencjalnie naruszać prawa podstawowe jednostek albo grup.
72.      Komisja przytoczyła wystarczające argumenty służące wykazaniu, że sporne uregulowanie może potencjalnie być niekorzystne dla różnych jednostek bądź kręgów osób z uwagi na fakt, iż zasadza się ono na niedozwolonym kryterium. Zakaz udostępniania lub uzyskiwania dostępu do treści LGBTI stawia w niekorzystnej sytuacji każdego usługodawcę lub usługobiorcę. To ograniczenie stanowi ciężar nie tylko dla osób LGBTI, lecz także dla ogółu osób fizycznych i prawnych.
73.      Ponadto ustawa nowelizująca stygmatyzuje osoby LGBTI. Ze stygmatyzacją mamy do czynienia wówczas, gdy członkom pewnej grupy mniejszościowej, na przykład osobom LGBTI, przypisuje się społecznie nieakceptowane cechy wyłącznie na podstawie ich przynależności do tej grupy lub postrzegania ich jako do niej przynależących.
74.      Stygmatyzacja sprawia, że osoby LGBTI znajdują się w niekorzystnej sytuacji na rynku pracy i w życiu społecznym(40).
75.      Zgadzam się z Komisją, że zakaz dostępu do przedstawień zwykłego życia osób LGBTI z tego względu, iż są one uznawane za szkodliwe, sam w sobie powoduje stygmatyzację nie tylko w oczach małoletnich, lecz także dorosłych.
76.      Ponadto negatywny obraz społeczności LGBTI wzmacnia również fakt, że przedstawienia zwykłego życia osób LGBTI są wymienione obok nieuzasadnionych przedstawień seksualności, pornografii i przemocy.
77.      Wreszcie połączenie w ustawie nowelizującej norm dotyczących ochrony małoletnich przed pedofilią z normami przyjętymi w celu ich ochrony przed treściami LGBTI dodatkowo zwiększa stygmatyzujący wpływ, jaki immanentnie wywierają przepisy nowelizujące.
78.      Węgry odpierają ów ostatni argument w ten sposób, że wyjaśniają, iż w tym państwie członkowskim standardową techniką ustawodawczą jest nowelizowanie szeregu aktów prawnych tylko jednym aktem oraz iż tak zmienione akty prawne w żadnym wypadku nie mają nic wspólnego z pedofilią.
79.      Choć z prawnego punktu widzenia może być to prawda, to z uwagi na skutki społeczne, jakie może wywoływać wybór owej techniki w tej konkretnej sytuacji, Węgry mogły podjąć decyzję o rozdzieleniu dwóch ustaw zmieniających, aby w ten sposób uniknąć stygmatyzujących skutków ubocznych. Państwo to postanowiło natomiast połączyć te różne zmiany ustawodawcze w jeden blok.
80.      Należy dodać, że w szeregu sprawozdań instytucji Unii(41) lub organizacji międzynarodowych monitorujących przestrzeganie praw człowieka(42) również uznano, iż rozpatrywane przepisy nowelizujące mają, jak twierdzi Komisja, skutek stygmatyzujący.
81.      Moim zdaniem aktywne przyczynianie się przez państwo do stygmatyzacji grupy mniejszościowej, czy to zamierzone, czy też niezamierzone, stanowi dyskryminację bezpośrednią, ponieważ jest sprzeczne z samą istotą zasady równości(43). Stygmatyzacja pogłębia istniejące już w społeczeństwie uprzedzenia i kieruje rozwój społeczny na tory prowadzące nie w stronę większej, lecz w stronę mniejszej równości. Podważa to cel zasad zakazujących dyskryminacji, jakim jest osiągnięcie równości w społeczeństwie(44).
82.      Konstytucja Unii Europejskiej, na którą składają się traktaty oraz Karta, odzwierciedla wybór, zgodnie z którym ludzi należy traktować w sposób równy, bez względu na ich płeć lub orientację seksualną. Ten wybór został wyrażony w art. 21 Karty, w którym płeć i orientację seksualną wymieniono jako zakazane podstawy dyskryminacji, oraz w art. 19 TFUE, który stanowi podstawę prawną dla podejmowania przez Unię środków w celu zwalczania tego rodzaju dyskryminacji.
83.      Choć może być prawdą, że w niektórych społeczeństwach europejskich nie doszło jeszcze do pełnej internalizacji prawa do równości osób LGBTI, to jednak państwo członkowskie, które przyjmuje przepisy prowadzące do tego, iż społeczna akceptacja dla idei równości tej grupy mniejszościowej narusza ów cel, dopuszcza się naruszenia art. 21 Karty.
3.      W przedmiocie naruszenia art. 11 Karty
84.      Artykuł 11 Karty gwarantuje wolność wypowiedzi i informacji. To prawo obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych. W art. 11 ust. 2 Karty doprecyzowano, że ochronie podlega również wolność i pluralizm mediów.
85.      Zgodnie z wyjaśnieniami dotyczącymi Karty(45) prawa zagwarantowane w art. 11 Karty odpowiadają prawom zagwarantowanym na mocy art. 10 EKPC. W tym ujęciu wnioski formułowane przez ETPC stanowią cenne źródło inspiracji dla orzecznictwa Trybunału.
86.      W tym względzie Trybunał wyjaśnił, że wolność wypowiedzi obejmuje wypowiedzi przekazywane za pośrednictwem wszelkich środków przekazu, w tym Internetu (z wykorzystaniem usług społeczeństwa informacyjnego)(46). Potwierdził on też, że art. 11 ma zastosowanie do wypowiedzi wszelkiego rodzaju, w tym wypowiedzi o charakterze handlowym, które obejmują również komunikaty reklamowe(47).
87.      Ta wolność nie chroni wymiany jedynie tych „informacji” lub „idei”, które są przychylnie przyjmowane lub uznawane za nieobraźliwe lub obojętne, ale także wymianę tych z nich, które urażają, szokują lub wywołują niepokój, w celu zagwarantowania pluralizmu, tolerancji i otwartości, bez których nie może istnieć „demokratyczne społeczeństwo”(48).
88.      W świetle powyższego Komisja twierdzi, że rozpatrywane przepisy nowelizujące ingerują nie tylko w przysługującą społeczności LGBTI wolność przekazywania informacji i idei, które dotyczą tej społeczności, lecz także w prawo ogółu społeczeństwa do otrzymywania i przekazywania informacji na temat społeczności LGBTI. O ile prawdą jest, że przepisy nowelizujące są ukierunkowane na małoletnich, a tym samym siłą rzeczy ograniczają ich prawo do otrzymywania informacji, o tyle „treści LGBTI” w postaci komunikatów reklamowych, ogłoszeń społecznych lub komunikatów służących zwiększaniu świadomości nie mogą dotrzeć do nikogo ani być przez nikogo przekazywane.
89.      Zgadzam się z Komisją, że zaliczenie audycji audiowizualnych do kategorii V, co jest wymagane przez przepis nowelizujący nr 4, jeżeli owe audycje zawierają treści LGBTI, stanowi ograniczenie nie tylko dla małoletnich, lecz także dla wszystkich osób, które mogłyby chcieć się zapoznać z taką audycją, ponieważ może ona być nadawana tylko w późnych godzinach nocnych. Ogranicza ona również autorom i dostawcom usług audiowizualnych możliwość prezentowania takich audycji. Jeżeli autor kreskówki przedstawiającej życie rodziny LGBTI lub problemy dwójki nastolatków mierzących się z własną seksualnością lub tożsamością płciową może nadawać tego rodzaju treści jedynie w tak ograniczonym okienku czasowym oraz jeżeli taka kreskówka nie może być prezentowana w szkole lub w innych miejscach publicznych, dochodzi do ograniczenia zarówno przysługującego autorowi prawa do przekazania swojej idei, jak i prawa każdej osoby do jej otrzymania(49)
90.      Wreszcie przepis nowelizujący nr 3 stanowi wyraźną ingerencję w wypowiedzi o charakterze handlowym.
91.      Broniąc się przed zarzutem ingerencji w wolność wypowiedzi, Węgry podnoszą, że owo ograniczenie ma zastosowanie jedynie do niektórych sposobów wymiany informacji. Ten argument może mieć znaczenie dla uzasadnienia takich działań, ale pozostaje bez wpływu na ewentualne stwierdzenie ingerencji w to prawo.
92.      Innym argumentem podniesionym przez Węgry na obronę dokonanej ingerencji jest to, że nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia prawa osób LGBTI do przekazywania lub otrzymywania informacji, ponieważ przepisy nowelizujące nie uniemożliwiają osobom LGBTI otrzymywania lub przekazywania informacji, lecz odnoszą się jedynie do pewnych treści, które mogą być szkodliwe dla małoletnich. Argument ten jest pozbawiony znaczenia dla sprawy. Artykuł 11 Karty ma na celu zapobieganie cenzurze i dotyczy przepisów, które wprowadzają zakazy lub ograniczenia w odniesieniu do pewnych treści.
93.      Uważam zatem, że sporne przepisy nowelizujące, nawet jeżeli są ograniczone do pewnych środków i sposobów wyrażania i otrzymywania informacji, stanowią ingerencję w wolność wypowiedzi i informacji.
4.      W przedmiocie naruszenia art. 7 Karty
94.      Artykuł 7 Karty gwarantuje prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego.
95.      Zgodnie z wyjaśnieniami dotyczącymi Karty prawa zagwarantowane w art. 7 Karty odpowiadają prawom zagwarantowanym na mocy art. 8 EKPC. W związku z tym, podobnie jak w przypadku wolności wypowiedzi, orzecznictwo ETPC ma znaczenie dla wykładni prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego(50).
96.      Jak podnosi Komisja w skardze, ETPC uznał, że pojęcie „życia prywatnego” jest szerokie i obejmuje integralność cielesną i psychiczną danej osoby, w tym życie seksualne. W jego zakresie mieszczą się także aspekty związane z tożsamością fizyczną i społeczną, takie jak identyfikacja płciowa, nazwisko, orientacja seksualna i relacje osobiste(51). Artykuł 8 EKPC gwarantuje również prawo do „prywatnego życia w społeczeństwie”(52), czyli prawo do rozwoju osobistego i nawiązywania relacji z innymi osobami i ze światem zewnętrznym(53).
97.      Stygmatyzacja wynikająca ze spornego uregulowania węgierskiego promieniuje na wszystkie te aspekty prawa do życia prywatnego i rodzinnego. ETPC orzekł, że na państwach ciąży pozytywny obowiązek zapewnienia poszanowania życia prywatnego jednostek(54). Trybunał uznał również istnienie takich pozytywnych obowiązków w odniesieniu do ochrony życia prywatnego osób transpłciowych(55).
98.      Komisja wskazuje, że sytuacja w niniejszej sprawie różni się od sytuacji w sprawach rozstrzyganych przez ETPC, w których działania stygmatyzujące były podejmowane przez inne jednostki lub grupy i w których ETPC stwierdził, iż naruszenie prawa do życia prywatnego sprowadzało się do niepodjęcia przez państwo kroków zmierzających do zapobiegania lub zaradzenia takim działaniom.
99.      Zgadzam się z Komisją, że w rozpatrywanej sytuacji naruszenie prawa do życia prywatnego jest jeszcze poważniejsze, ponieważ do stygmatyzacji osób LGBTI dochodzi z powodu działań ustawodawczych państwa członkowskiego. Stygmatyzujące skutki uregulowania węgierskiego, które tworzy atmosferę wrogości wobec osób LGBTI, może wpływać na poczucie tożsamości, samoocenę i pewność siebie osób LGBTI. Dotykają one nie tylko małoletnich, lecz także dorosłych. Szczególnie dotkliwie odczuwają je małoletni należący do społeczności LGBTI, ponieważ wymazanie ze sfery publicznej informacji o życiu osób LGBTI uniemożliwia im uświadomienie sobie, że ich życie nie odbiega od normy. Wpływa to też na ich akceptację przez rówieśników w szkole lub w innych środowiskach, a tym samym na ich prawo do „prywatnego życia w społeczeństwie”. Sporne uregulowanie nie tyle więc chroni małoletnich przed szkodą, co taką szkodę potęguje.
100. Co się tyczy twierdzenia Komisji dotyczącego naruszenia art. 7 Karty, Węgry podnoszą, że Komisja nie udowodniła, iż rozpatrywane uregulowanie ma jakikolwiek skutek stygmatyzujący.
101. Niemniej jednak w toku sądowej kontroli abstrakcyjnej wystarczy, jak już wyjaśniłam, przedstawić dowody świadczące o tym, że przedmiotowe uregulowanie jest potencjalnie stygmatyzujące. Komisja przytoczyła wystarczające argumenty wyjaśniające, dlaczego treść uregulowania węgierskiego, jego struktura oraz procedura jego przyjęcia pogarszają już i tak negatywną atmosferę wokół osób LGBTI na Węgrzech.
102. Podsumowując, zgadzam się z Komisją, że uregulowanie węgierskie stanowi ingerencję w życie prywatne osób LGBTI.
5.      Czy ingerencja w prawa podstawowe może być uzasadniona?
103. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty prawa w niej zawarte mogą być ograniczone. Wszelkie ograniczenia muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę danego prawa. Aby przepisy ograniczające były uzasadnione, muszą one, po pierwsze, mieć na celu ochronę interesu ogólnego uznawanego przez Unię lub praw i wolności innych osób. Po drugie, ograniczenie musi być proporcjonalne do zamierzonego celu.
104. W tym świetle Węgry podkreślają, że ingerencja w prawa podstawowe jest uzasadniona celami spornego uregulowania, mianowicie ochroną zdrowego rozwoju małoletnich oraz prawa rodzica do wychowywania dziecka w zgodzie z własnymi przekonaniami(56).
105. Węgry twierdzą, że z racji tego, iż dążą do osiągnięcia takich celów, w rzeczywistości wprowadzają w życie zawarte w Karcie prawa podstawowe rodziców i dzieci. Państwo to powołuje się na art. 24 ust. 2 Karty, który wymaga ochrony najlepszego interesu dziecka, oraz na jej art. 14 ust. 3, w którym jest mowa o prawie rodziców do zapewnienia dzieciom wychowania i nauczania zgodnie z własnymi przekonaniami religijnymi, filozoficznymi i pedagogicznymi.
106. W odniesieniu do pierwszego uzasadnienia przedstawionego przez Węgry Komisja twierdzi, że Węgry nie przedstawiły żadnych dowodów świadczących o tym, iż kontakt małoletnich z treściami przedstawiającymi zwykłe życie osób homoseksualnych lub niecispłciowych jakkolwiek zaszkodziłby ich zdrowemu rozwojowi. Wprost przeciwnie – Komisja, popierana przez interweniujące państwa członkowskie i Parlament, uważa nie tylko, że „treści LGBTI” nie mogą być szkodliwe dla dzieci, lecz także że ochrona małoletnich przed „treściami LGBTI” może w rzeczywistości zaszkodzić rozwojowi i procesowi socjalizacji młodych ludzi.
107. W odpowiedzi na ten argument Węgry powołują się, po pierwsze, na zasadę ostrożności, oraz po drugie, na zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie przy określaniu, co jest szkodliwe dla małoletnich, w zgodzie ze swoimi tradycjami moralnymi, religijnymi lub kulturowymi.
108. Co się tyczy zasady ostrożności, Węgry twierdzą, że istnieje ryzyko szkody dla rozwoju małoletnich, jeżeli mają oni kontakt z „treściami LGBTI” bez nadzoru osoby dorosłej. Owo państwo członkowskie uważa, że, w ramach przysługującego mu zakresu uznania, może przyjąć środki ochronne „nie czekając, aż waga oraz rzeczywiste istnienie ryzyka zostaną w pełni wykazane”(57).
109. Jestem skłonna się zgodzić, że w zakresie, w jakim ochrona fizycznego, psychicznego i moralnego rozwoju małoletnich stanowi kwestię zdrowotną, można się powoływać na zasadę ostrożności w celu uzasadnienia środków regulacyjnych(58).
110. Choć owo pojęcie jest w istocie nierozerwalnie związane z pewnego rodzaju niepewnością naukową, to jednak Trybunał stwierdził, że ocena ryzyka nie może się opierać na „podejści[u] czysto hipotetycznym do ryzyka, opartym na prostych przypuszczeniach naukowych jeszcze niepotwierdzonych”(59). Państwa członkowskie powołujące się na takie argumenty muszą zatem przedstawić przynajmniej pewne dowody prima facie o charakterze naukowym, że odnośne ryzyko jest prawdopodobne. W przeciwnym wypadku, jak uważa Komisja, sporne uregulowanie węgierskie byłoby całkowicie arbitralne.
111. Węgry, nawet gdy Trybunał wyraźnie poprosił je o przedstawienie pewnych dowodów na potwierdzenie bronionej przez nie tezy, że sam kontakt z „treściami LGBTI” może zaszkodzić rozwojowi małoletnich, jedynie powtórzyły, posługując się bardzo ogólnikowymi stwierdzeniami, iż istnieje takie potencjalne ryzyko.
112. Państwo to wyjaśniło tu, że owo ryzyko wynika z siły przekonywania mediów, podczas gdy dzieci i młodzi dorośli są skłonni do eksperymentowania i nie potrafią jeszcze krytycznie ocenić, co jest dla nich dobre. Jednocześnie gdyby „treści LGBTI” były dostępne dla małoletnich, rodzice mogliby stracić możliwość decydowania o tym, kiedy ich dzieci, które to oni znają najlepiej, są gotowe na kontakt z takimi treściami, a tym samym możliwość rozwiania ich wątpliwości.
113. Choć można z łatwością uznać, że z dorastaniem wiążą się wątpliwości, Węgry nie wyjaśniły – poza tym ogólnym stwierdzeniem – w jaki sposób kontakt małoletnich z „treściami LGBTI” mógłby stać się dla nich źródłem wątpliwości większych niż jakiekolwiek inne treści, które mogą być dla nich nowe, oraz dlaczego to właśnie „treści LGBTI” uznaje się za potencjalnie szkodliwe.
114. Jestem w stanie się zgodzić z Komisją, że ochrona zdrowego rozwoju małoletnich mogłaby faktycznie, in abstracto, stanowić wzgląd interesu ogólnego mogący uzasadniać ograniczenie praw. Ponieważ jednak Węgry nie przedstawiły żadnego dowodu na możliwość wystąpienia potencjalnej szkody wynikającej z kontaktu małoletnich z „treściami LGBTI”, nie mogą one się powoływać na takie uzasadnienie.
115. Przekładając to na prawniczy język proporcjonalności, da się sformułować dwa wnioski. Można więc powiedzieć, że po stronie Węgier brak jest akceptowalnego względu interesu ogólnego, na który mogłyby się one powołać w celu uzasadnienia swojej ingerencji w trzy powołane przez Komisję prawa zagwarantowane w Karcie. W takim przypadku w ogóle nie ma potrzeby przeprowadzenia etapowej kontroli proporcjonalności. Alternatywnie można uznać, że potrzeba ochrony zdrowego rozwoju małoletnich stanowi wzgląd interesu ogólnego o charakterze bardziej abstrakcyjnym. Niemniej jednak w takiej sytuacji omawiane uregulowanie nie spełniałoby kryterium proporcjonalności, ponieważ nie jest ani odpowiednie, ani konieczne do ochrony małoletnich przed ewentualną szkodą dla ich rozwoju fizycznego, psychicznego lub moralnego.
116. W każdym wypadku Węgry nie mogą uzasadniać swojej ingerencji w przepisy antydyskryminacyjne, wolność wypowiedzi lub prawo do życia prywatnego koniecznością ochrony małoletnich przed szkodą.
117. W związku z tym, w braku jakiegokolwiek dowodu świadczącego o choćby tylko potencjalnym ryzyku szkody dla zdrowego rozwoju małoletnich, uzasadnienia przedstawionego przez Węgry nie można uznać za wystarczające.
118. Z tego samego powodu nie można przyjąć, że sporne uregulowanie węgierskie zostało przyjęte w celu zapewnienia najlepszego interesu dziecka, rozumianego jako jedno z praw podstawowych przewidzianych w Karcie, które, co do zasady, można by wyważyć z innymi prawami, takimi jak niedyskryminacja, prawo do życia prywatnego i wolność wypowiedzi. Węgry nie przedstawiły żadnego dowodu, że ochrona dzieci przed treściami LGBTI leży w najlepszym interesie dziecka.
119. Ponadto Węgry, twierdząc, że mają prawo wierzyć, że małoletni potrzebują ochrony przed treściami LGBTI, powołują się na wyrok Omega(60). Utrzymują one, na podstawie tego wyroku, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres uznania przy podejmowaniu decyzji dotyczących porządku publicznego, na który mogą się one powoływać w celu uzasadnienia swoich środków. Państwo to podkreśla, że w owym wyroku Trybunał zajął stanowisko, w myśl którego koncepcje ochrony praw podstawowych lub innych interesów nie muszą być takie same w każdym państwie członkowskim, lecz mogą się od siebie różnić w zależności od racji moralnych, religijnych lub kulturowych podzielanych w tym państwie.
120. Węgry twierdzą zatem, że wybór sposobu ochrony rozwoju fizycznego, psychicznego i moralnego małoletnich lub też sposobu ochrony praw rodzicielskich należy do każdego państwa członkowskiego.
121. Węgry, aby uzasadnić, że orzecznictwo zbudowane w sprawie Omega ma zastosowanie również do ochrony zdrowego rozwoju małoletnich, powołują się na wydany niedawno przez Trybunał wyrok Booky.fi(61), w którym spór wykazuje podobieństwo do sporu w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy klasyfikacji i oznaczania audycji audiowizualnych w celu ochrony małoletnich. W wyroku tym Trybunał powtórzył ustalenia poczynione w wyroku Omega i stwierdził, że państwu członkowskiemu przysługuje zakres uznania przy dokonywaniu oceny potrzeby ustanowienia środków służących ochronie małoletnich, a także potwierdził, iż takie oceny mogą być odmienne w różnych państwach członkowskich.
122. Niemniej jednak, jak argumentował rząd Finlandii, czyli państwa zaistnienia okoliczności faktycznych, na tle których zapadł wyrok w sprawie Booky.fi, tego rodzaju zakres uznania nie jest nieograniczony, zaś wybór dokonywany przez państwo członkowskie musi zapewniać poszanowanie praw podstawowych, takich jak zakaz stosowania środków dyskryminacyjnych(62). Jak wskazano powyżej, omawiane przepisy nowelizujące naruszają prawa podstawowe, co stanowi główny powód, dla którego w celu ich uzasadnienia nie można się powoływać na wyrok Omega lub wyrok Booky.fi.
123. Wreszcie Węgry zdają się twierdzić, powołując się na wyniki referendum dotyczącego ustawy nowelizującej, że ich ludność popiera te zmiany(63). Nawet gdyby to była prawda(64), taki „fakt” nie mógłby zostać uznany za uzasadnienie naruszenia przepisów dotyczących rynku wewnętrznego, a tym bardziej praw podstawowych. W demokracjach konstytucyjnych, takich jak Unia Europejska, prawa mniejszości są chronione przed nieuzasadnionymi decyzjami większości(65).
124. Drugim przedstawionym przez Węgry uzasadnieniem przepisów nowelizujących jest konieczność ochrony przysługującego rodzicom prawa do wychowywania dzieci zgodnie ze swoimi przekonaniami. Zasadniczo nie ma powodu, aby odrzucić taki wzgląd dotyczący polityki publicznej jako potencjalne uzasadnienie. Podobnie jak w przypadku względu uzasadniającego dotyczącego ochrony przed szkodą Węgry nie wyjaśniają, w jaki sposób sporne uregulowanie sprzyja realizacji takich praw rodzicielskich lub zapewnia ich ochronę.
125. Rodzice, jak twierdzi szereg interweniujących państw członkowskich, mogą swobodnie omawiać z dziećmi kwestie związane z orientacją seksualną lub tożsamościami płciowymi oraz wyjaśniać im te kwestie, nawet jeżeli dzieci mają z nimi kontakt w mediach(66). Dlatego też kwestionowane przepisy nie są ani odpowiednie, ani konieczne do osiągnięcia prawnie uzasadnionego celu, na który powołują się Węgry(67).
126. Węgry ponadto twierdzą, że prawa rodziców do wychowywania dzieci zgodnie z ich przekonaniami nie są jedynie ich wyborem kulturowym i politycznym, lecz stanowią jedno z fundamentalnych praw określonych w art. 14 ust. 3 Karty.
127. Jednakże prawo to, które Karta przyznaje rodzicom, jest węższe niż prawo, które, jak twierdzą Węgry, chronią one poprzez te przepisy. Jest ono częścią postanowienia Karty dotyczącego prawa do edukacji. Jak wskazano w wyjaśnieniach do Karty, art. 14 opiera się na wspólnych tradycjach konstytucyjnych państw członkowskich oraz na art. 2 Protokołu do EKPC. Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że prawo rodziców, o którym mowa w drugim zdaniu art. 2 Protokołu do EKPC, jest jedynie „dodatkiem do fundamentalnego prawa do edukacji”(68). Dlatego prawo rodziców, określone w art. 14 ust. 3 Karty, pozwala jedynie na zapewnienie edukacji i nauczania ich dzieci zgodnie z ich przekonaniami religijnymi, filozoficznymi i pedagogicznymi w kontekście wolności zakładania placówek edukacyjnych o różnych tradycjach. Węgry zatem nie mogą powoływać się na to prawo z Karty w celu uzasadnienia naruszenia fundamentalnych praw do niedyskryminacji, prywatności i wolności informacji w różnych obszarach świadczenia usług objętych przepisami nowelizującymi.
128. Węgry nie mogą zatem powoływać się na prawo rodziców do wychowania dzieci zgodnie z ich osobistymi przekonaniami ani jako na wzgląd interesu ogólnego, ani jako na chronione Kartą prawo podstawowe rodziców.
129. Ponadto Węgry przytoczyły dodatkowy argument w związku z podniesionym przez Komisję zarzutem naruszenia art. 21 Karty. Twierdzą one, powołując się na wyrok w sprawie WABE(69), że prawo rodziców do zapewnienia dzieciom wychowania zgodnie z ich własnymi przekonaniami religijnymi, filozoficznymi lub pedagogicznymi może uzasadniać odmienne traktowanie.
130. O ile prawdą jest, że w tym wyroku Trybunał dopuścił uzasadnienie dyskryminacji ze względu na religię, o tyle w owej sprawie dyskryminacja wynikała z przepisu o charakterze neutralnym, który niektórych religii dotyczył jednak w stopniu większym niż innych. Dlatego też Trybunał uznał, że sytuacja w tej sprawie stanowiła dyskryminację pośrednią. Jak z kolei argumentuje Komisja, dyskryminacja wynikająca z omawianych przepisów nowelizujących nie ma swojego źródła w środku o charakterze neutralnym, lecz stanowi dyskryminację bezpośrednią ze względu na zakazane podstawy, jakimi są płeć i orientacja seksualna.
131. W związku z tym nie tylko, zgodnie z moim przekonaniem, omawiane przepisy nowelizujące nie chronią praw rodzicielskich, ale również Węgry nie mogą się powoływać na wyrok w sprawie WABE w celu uzasadnienia dyskryminacji, która leży u podstawy tych przepisów.
132. Podsumowując: na ochronę małoletnich lub ochronę praw rodzicielskich nie można się powoływać jako na uzasadnienie wywołanej ustawą zmieniającą i wynikającymi z niej przepisami nowelizującymi ingerencji w prawo podstawowe do bycia niedyskryminowanym ze względu na płeć lub orientację seksualną, wolność przekazywania i otrzymywania informacji oraz prawo do życia rodzinnego.
133. Oznacza to, że przepisy nowelizujące nr 1, 3, 4, 6 i 7 naruszają art. 21, 11 i 7 Karty.
6.      W przedmiocie naruszenia art. 1 Karty
134. Zgodnie z wyjaśnieniami dotyczącymi Karty, które odnoszą się do jej art. 1, godność człowieka jest nie tylko podstawowym prawem samym w sobie, lecz stanowi rzeczywistą podstawę pozostałych praw podstawowych. Ochrona przed dyskryminacją, wolność wypowiedzi i prawo do życia prywatnego stanowią bardziej konkretne wyrazy ujętej w Karcie godności człowieka(70).
135. W wyjaśnieniach wskazano również, że godność człowieka jest częścią istoty innych praw zawartych w Karcie, w związku z czym nie może zostać naruszona, nawet jeżeli oznaczałoby to ograniczenie innego prawa.
136. Moim zdaniem z tych wyjaśnień wynika, że godność człowieka zostaje naruszona, gdy nie można uzasadnić ograniczeń innych praw będących jej bardziej konkretnym wyrazem.
137. Trybunał uznał, że do naruszenia godności człowieka dochodzi w przypadku naruszenia praw o charakterze bezwzględnym, takich jak zakaz nieludzkiego i poniżającego traktowania oraz tortur, których naruszenia nigdy nie można uzasadnić(71). Według mnie należy analogicznie stwierdzić naruszenie godności człowieka, gdy prawa podstawowe niemające charakteru bezwzględnego, które wykazują ścisły związek z godnością człowieka, takie jak prawa analizowane w niniejszej sprawie, zostają naruszone, ponieważ ingerencja w te prawa nie może być uzasadniona.
138. Z racji tego, że Węgry nie były w stanie przedstawić dopuszczalnych powodów uzasadniających dyskryminację, ograniczenia wolności wypowiedzi oraz ingerencję w prawo do życia prywatnego, których źródło stanowi ich uregulowanie, owo uregulowanie narusza również godność człowieka. Narusza ono godność osób LGBTI oraz wszystkich innych osób, które nie mogą traktować tych osób LGBTI na równi z pozostałą częścią społeczeństwa.
139. W związku z tym uważam, że ponieważ Węgry nie przedstawiły uzasadnienia ingerencji w prawa podstawowe będące wyrazem godności człowieka, przepisy nowelizujące nr 1, 3, 4, 6 i 7 naruszają art. 1 Karty.
140. Podsumowując: uchwalenie przez Węgry przepisów nowelizujących nr 1, 3, 4, 6 i 7 spowodowało naruszenie art. 1, 7, 11 i 21 Karty.
141. W ten sposób dochodzimy do wciąż nierozstrzygniętej kwestii, czy oraz pod jakimi warunkami stwierdzenie naruszenia szeregu norm prawa pierwotnego i wtórnego Unii, stanowiącego jednocześnie naruszenie praw zapisanych w Karcie, może prowadzić do odrębnego stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE.
C.      Zarzut szósty Komisji – naruszenie art. 2 TUE
142. W ramach zarzutu szóstego Komisja zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że Węgry, z racji tego, iż przyjęły ustawę nowelizującą będącą źródłem przepisów nowelizujących nr 1, 3, 4, 6 i 7, naruszyły nie tylko konkretne normy prawa pierwotnego i wtórnego Unii oraz szereg postanowień Karty, lecz także art. 2 TUE.
143. Węgry utrzymują, że niemożliwe jest stwierdzenie naruszenia art. 2 TUE w oderwaniu od stwierdzenia naruszenia innych norm prawa Unii. Ich zdaniem „jest nie do pomyślenia, aby Trybunał przypisał państwu naruszenie samego tylko art. 2 TUE, bez stwierdzenia uchybienia innym konkretnym zobowiązaniom wynikającym z porządku prawnego Unii”(72).
144. Argument ten jest pozbawiony znaczenia w zakresie, w jakim pozostaje wymierzony przeciwko autonomicznemu powołaniu się na art. 2 TUE. Jak wskazałam na początku mojej analizy, w niniejszej sprawie nie jest konieczne ustosunkowanie się do kwestii możliwości powołania się na art. 2 TUE poza zakresem stosowania prawa Unii. Komisja podniosła zarzut naruszenia art. 2 TUE w zakresie stosowania prawa Unii, po tym jak zwróciła się do Trybunału o stwierdzenie naruszeń traktatu oraz szeregu aktów prawa wtórnego Unii, a także Karty.
145. Niemniej jednak Węgry twierdzą, że art. 2 TUE nie może służyć jako samodzielna podstawa prawna skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom również w zakresie stosowania prawa Unii. Jak utrzymuje to państwo członkowskie, sama okoliczność, iż Komisja wiąże naruszenie art. 2 TUE z naruszeniem konkretnych norm prawa Unii oraz Karty, stanowi argument przemawiający przeciwko możliwości zastosowania art. 2 TUE jako samodzielnej podstawy stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom. Przytacza ono ponadto inne argumenty, do których odniosę się w dalszej części niniejszej sekcji.
146. Owe argumenty stawiają Trybunał przed koniecznością udzielenia odpowiedzi na pierwsze istotne pytanie – czy art. 2 TUE stanowi normę, na którą można się powołać w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego? W bardziej ogólnym ujęciu dotyczy ono tego, czy w przypadku żądania stwierdzenia naruszenia wartości dopuszczalna jest droga sądowa, a więc czy takie żądanie w ogóle może być rozpatrywane przez sądy, czy też jest to kwestia, która powinna zostać rozstrzygnięta w procesie politycznym.
147. Jeżeli na art. 2 TUE można się powoływać przed sądem, powstaje kolejne pytanie o kryteria, jakimi Trybunał powinien się kierować przy orzekaniu, czy miało miejsce samoistne naruszenie art. 2 TUE. Uczestnicy niniejszego postępowania zgadzają się, że do zastosowania art. 2 TUE może dojść jedynie w wyjątkowych okolicznościach, gdy naruszenie charakteryzuje pewien wyższy stopień szkodliwości. W kontekście niniejszej sprawy należy odróżnić od siebie sytuacje, w których naruszenia praw podstawowych prowadzą również do naruszenia art. 2 TUE, od sytuacji, w których, mimo stwierdzenia naruszenia Karty lub innych podstawowych zasad prawa Unii, Trybunał powinien powstrzymać się od stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE.
148. W doktrynie poświęcono wiele miejsca art. 2 TUE, który był analizowany z wielu perspektyw. W niniejszej opinii nie mogę się odnieść do wszystkich kwestii poruszonych w piśmiennictwie. Udzielenie odpowiedzi na dwa zasygnalizowane powyżej kluczowe pytania podniesione przez strony i interwenientów w niniejszej sprawie powinno umożliwić Trybunałowi rozstrzygnięcie, czy Węgry, gdy uchwaliły sporne uregulowanie, dopuściły się także, oprócz innych zarzucanych im naruszeń, naruszenia art. 2 TUE.
149. W związku z tym na samym początku omówię kwestię możliwości powołania się na art. 2 TUE. Po tym jak stwierdzę, że nie ma przeszkód, aby Trybunał rozpoznał oparte na art. 2 TUE żądanie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, rozważę, czy Trybunał powinien uwzględnić zarzut szósty. Najpierw dokonam ogólnej oceny tej kwestii, po czym zastosuję poczynione ustalenia do niniejszej sprawy.
1.      W przedmiocie możliwości powołania się na art. 2 TUE
150. Sformułowanie „możliwość powołania się na normę prawną” można rozumieć na kilka sposobów. Będę go używała na opisanie sytuacji, w której norma prawna, taka jak art. 2 TUE, może zostać zastosowana przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
151. Normy prawne są wykorzystywane przez sądy w różnych celach – stanowią narzędzie interpretacyjne mające nadać znaczenie innym normom prawnym, źródło praw konkretnych podmiotów prawa albo też kryterium oceny zgodności z prawem innej normy.
152. W niniejszej sprawie powstaje jedynie kwestia możliwości posłużenia się przez Trybunał art. 2 TUE w trzecim z wymienionych powyżej zastosowań, mianowicie przy kontroli sądowej uregulowania państwa członkowskiego w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom.
153. W związku z tym niniejsza sprawa nie dotyczy skutku bezpośredniego ani interpretacyjnego art. 2 TUE(73).
154. Pierwszym warunkiem zastosowania normy prawnej do celów kontroli sądowej jest to, aby ta norma przewidywała zobowiązania o charakterze prawnym. Zanim rozważę, czy art. 2 TUE stanowi taką normę prawną, wyjaśnię, jakie dwie najważniejsze role owo postanowienie odgrywa moim zdaniem w porządku prawnym Unii, ponieważ rzutują one na odpowiedź na pytanie o charakter prawny tego postanowienia.
a)      W przedmiocie roli art. 2 TUE w porządku prawnym Unii
1)      Tożsamość konstytucyjna Unii
155. Artykuł 2 TUE stanowi wyraz dokonanego przez założycieli Unii wyboru typu społeczeństwa, które państwa członkowskie zobowiązały się wspólnie zbudować w ramach Unii.
156. Można sobie wyobrazić różne społeczeństwa – autokracje nieoparte na podziale władzy, społeczeństwa, w których wybranej większości nie ogranicza wymóg przestrzegania praw człowieka, społeczeństwa, w których prawo ustępuje przed wolą, społeczeństwa, w których mniejszości nie są traktowane w sposób równy i które uważają, że godność człowieka przynależy wyłącznie większości, czy też społeczeństwa, które nie uznają równości kobiet i mężczyzn. Takie społeczeństwa rzeczywiście istnieją i ciągle powstają na całym świecie.
157. Konstytucją Unii rządzi odmienna wizja dobrego społeczeństwa. Została ona wyrażona w art. 2 TUE. Wymienione w tym postanowieniu wartości, którymi są poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolność, demokracja, równość, państwo prawne i poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości, gdy rozpatrywać je łącznie, składają się na obraz demokracji konstytucyjnej, która szanuje prawa człowieka(74).
158. Wybór ten został wyrażony w postanowieniu otwierającym traktaty, w związku z czym, jak wyjaśnił Trybunał, definiuje on samą tożsamość Unii(75). Krótko mówiąc, bez poszanowania tych wartości Unia Europejska nie stanowiłaby Unii takiej, jaka została określona w traktatach.
2)      Warunek funkcjonowania porządku prawnego Unii
159. Artykuł 2 TUE jest istotny nie tylko dla zdefiniowania tożsamości Unii. Ma on również doniosłe znaczenie praktyczne, ponieważ umożliwia funkcjonowanie porządku prawnego Unii.
160. Porządek prawny Unii jest porządkiem złożonym, na który składają się przepisy przyjmowane na szczeblu Unii oraz na szczeblu państw członkowskich. Przepisy obowiązujące na poziomie Unii są zależne od przepisów obowiązujących na poziomie krajowym oraz od prawidłowego funkcjonowania porządków prawnych państw członkowskich. Dla istnienia takiego złożonego porządku prawnego niezbędne jest poszanowanie wspólnych wartości zarówno na szczeblu Unii, jak i na szczeblu krajowym(76).
161. Począwszy od wydania opinii 2/13 Trybunał konsekwentnie utrzymuje, że „konstrukcja prawna [Unii] opiera się na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i uznaje, że państwa te dzielą z nim – szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, jak sprecyzowano w art. 2 TUE. Założenie to oznacza i uzasadnia istnienie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi, że wartości te będą uznawane i że zatem prawo Unii, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane”(77).
162. Jeżeli państwa członkowskie nie są w stanie zaufać sobie wzajemnie, że każde z nich szanuje wartości, na których opiera się Unia, porządek prawny Unii, którym w znacznej mierze rządzi zasada wzajemnego uznawania, nie będzie w stanie funkcjonować w praktyce. To właśnie ta zasada, począwszy od wyroku w sprawie Cassis de Dijon(78), pozwala na zachowanie różnorodności rozwiązań prawnych stosowanych przez państwa członkowskie, przy jednoczesnym umożliwieniu swobodnego przepływu towarów, usług, osób, kapitału i orzeczeń sądowych między państwami członkowskimi.
163. W związku z tym poszanowanie wartości zapisanych w art. 2 TUE jest politycznym i praktycznym warunkiem istnienia porządku prawnego Unii.
b)      W przedmiocie art. 2 TUE jako normy prawnie wiążącej
164. W wyrokach dotyczących warunkowości Trybunał orzekł, że „art. 2 TUE nie stanowi zwykłego wyznaczenia kierunku lub wyrażenia woli o charakterze politycznym, lecz wskazuje wartości, które stanowią o samej tożsamości Unii jako wspólnego porządku prawnego – wartości, które zostały skonkretyzowane w zasadach przekładających się dla państw członkowskich na prawnie wiążące zobowiązania”(79).
165. To stwierdzenie można odczytywać przynajmniej na dwa sposoby. Z jednej strony można utrzymywać, jak zdają się czynić Komisja, Parlament i interweniujące państwa członkowskie, że skoro art. 2 TUE nie jest zwykłą deklaracją polityczną, to stanowi normę nakładającą zobowiązania prawne na państwa członkowskie. Z drugiej strony ostatnia część tego zdania pozwala argumentować, jak czynią to Węgry, że zobowiązania nie są kreowane przez sam art. 2 TUE, lecz wymagają skonkretyzowania w zasadach prawnych, i że dopiero w ten sposób materializuje się kryterium kontroli stosowane w prowadzonym przez Trybunał postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
166. Zgadzam się ze stanowiskiem Komisji, popieranej w tym względzie przez 16 interweniujących państw członkowskich oraz przez Parlament. Moim zdaniem pewne zobowiązania są rzeczywiście nakładane na państwa członkowskie bezpośrednio na podstawie art. 2 TUE. Proponuję, aby Trybunał skorzystał z okazji, jaką stwarza niniejsza sprawa, i potwierdził, że to właśnie w taki sposób należy odczytywać przytoczony punkt wydanych przezeń wyroków dotyczących warunkowości. Przedstawię teraz szereg argumentów przemawiających za taką wykładnią.
1)      Brzmienie, kontekst i geneza
167. Artykuł 2 TUE można uznać za prawnie wiążący ze względu na jego umiejscowienie w traktatach. Stanowi on element części normatywnej TUE, a nie jego preambuły. Można twierdzić, że gdyby autorzy traktatu zamierzali pozbawić art. 2 TUE mocy prawnej, zobowiązanie do przestrzegania wartości wyraziliby w jego preambule(80). W związku z tym uznanie przez Trybunał, że owo postanowienie „nie stanowi zwykłego wyznaczenia kierunku lub wyrażenia woli o charakterze politycznym”, należy rozumieć jako stwierdzenie, iż wartości wskazane w art. 2 TUE mają moc zobowiązania prawnego(81).
168. Brzmienie art. 2 TUE oparte na słowie „wartości” nie wyklucza tego, że postanowienie to ma charakter prawnie wiążący.
169. W poprzednich wersjach traktatu o Unii Europejskiej w art. 6 ust. 1 była mowa nie o wartościach, lecz o zasadach: „Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla państw członkowskich”(82). Słowo „wartości” jest używane dopiero począwszy od traktatu lizbońskiego, w którym przyjęto brzmienie zaproponowane przez konwent w sprawie konstytucji dla Europy(83). Ta zmiana brzmienia nie może być interpretowana jako zamiar zanegowania lub ograniczenia prawnego charakteru wartości zapisanych obecnie w art. 2 TUE. Wprost przeciwnie – dokumenty sporządzone w toku prac konwentu w sprawie konstytucji dla Europy sugerują, że w rzeczywistości na państwa członkowskie zamierzano nałożyć szereg zobowiązań prawnych. Prezydium, gdy przedstawiło propozycję postanowienia dotyczącego wartości, podkreśliło potrzebę opracowania krótkiej listy wartości podstawowych mających „jasną i niebudzącą kontrowersji podstawę prawną, tak aby państwa członkowskie mogły się rozeznać w wynikających z nich zobowiązaniach”(84).
170. Ponadto pojęcia „wartości” i „zasad” są używane wymiennie zarówno w samych traktatach(85), jak i w orzecznictwie Trybunału(86).
171. Zawarte w pozostałych postanowieniach traktatów odesłania do art. 2 TUE również przemawiają za wykładnią, zgodnie z którą poszanowanie wartości jest zobowiązaniem prawnym. I tak w art. 3 TUE stwierdzono w sposób ogólny, że celem Unii jest wspieranie pokoju i jej wartości, zaś w ustępie 5 tego artykułu wskazano, iż Unia umacnia i propaguje swoje wartości w stosunkach zewnętrznych. Znaczenie wartości dla rozwoju stosunków z państwami sąsiadującymi z Unią zostało potwierdzone w art. 8 TUE, natomiast spoczywający na Unii obowiązek ochrony jej wartości w stosunkach zewnętrznych został doprecyzowany w art. 21 ust. 2 lit. a) TUE oraz w jego art. 32 i art. 42 ust. 5. Postanowienie otwierające dotyczące instytucji Unii, mianowicie art. 13 TUE, stanowi, że Unia dysponuje ramami instytucjonalnymi, które mają na celu propagowanie jej wartości.
172. Te postanowienia pozwalają na sformułowanie wniosku, że gdy instytucje Unii stanowią prawo w ramach wykonywania kompetencji wewnętrznej lub podejmują działania prawne na płaszczyźnie zewnętrznej, są one zobowiązane do umacniania i propagowania wartości zapisanych w art. 2 TUE. Czy takie zobowiązanie ciąży również na państwach członkowskich?
173. Artykuł 7 TUE, który ustanawia procedurę szczególną mogącą doprowadzić do zawieszenia prawa głosu państwa członkowskiego, które dopuszcza się poważnego i stałego naruszenia wartości, o których mowa w art. 2 TUE, może być przywoływany jako istotny argument przemawiający za słusznością tezy, że poszanowanie tych wartości stanowi zobowiązanie nałożone traktatami na państwa członkowskie.
174. W tym względzie w preambule traktatu FUE przypomniano, w drodze nawiązania do art. 49 i art. 7 TUE, że państwa członkowskie mają szanować wartości zapisane w art. 2 TUE.
175. Moim zdaniem najważniejszym postanowieniem, które prowadzi do wniosku, że art. 2 TUE kreuje zobowiązania prawne po stronie państw członkowskich, jest art. 49 TUE.
2)      Znaczenie art. 49 TUE
176. Artykuł 49 TUE otwiera bramy Unii Europejskiej każdemu państwu europejskiemu, które szanuje wartości, o których mowa w art. 2 TUE, i zobowiązuje się je wspierać.
177. W związku z tym wraz z przystąpieniem do Unii nowe państwa członkowskie przystają również na dokonany w art. 2 TUE konstytucyjny wybór dobrego społeczeństwa.
178. Z art. 49 TUE wypływają dwie istotne konsekwencje. Po pierwsze, opiera się on na założeniu, że podjęta przez państwo decyzja o przystąpieniu do Unii jest motywowana tym, iż wartości określone w art. 2 TUE są również wartościami wybranymi przez to państwo na poziomie konstytucyjnym. Trybunał uznał bowiem(87), że przed przyjęciem państwa kandydującego do Unii pozostałe państwa członkowskie muszą dojść do przekonania, iż spełnia ono „polityczne kryteria kopenhaskie”, które odzwierciedlają wartości wymienione w art. 2(88).
179. To właśnie ze względu na ten aspekt art. 49 TUE Trybunał mógł stwierdzić, że „Unia łączy państwa, które swobodnie i dobrowolnie przystąpiły do wspólnych wartości, o których mowa w art. 2 TUE, przestrzegają tych wartości i zobowiązują się je wspierać”(89).
180. Przywiązanie do wartości wymienionych w art. 2 trwa przez cały okres członkostwa państwa członkowskiego w Unii. Jak ujął to Trybunał, „[p]oszanowanie tych wartości nie może […] zostać sprowadzone do obowiązku, którego państwo kandydujące jest zobowiązane dopełnić w celu przystąpienia do Unii i od którego mogłoby się uchylić po przystąpieniu”(90).
181. W wyroku w sprawie Repubblika Trybunał orzekł ponadto, że „poszanowanie przez państwo członkowskie wartości zapisanych w art. 2 TUE stanowi warunek korzystania ze wszystkich praw wynikających z zastosowania traktatów do tego państwa członkowskiego”(91).
182. W art. 49 TUE wspomniano o zobowiązaniu państw członkowskich do wspierania wartości, o których mowa w art. 2. Dla państw członkowskich wynikają z tego zobowiązania dwojakiego rodzaju, mianowicie zobowiązanie do nieobniżania poziomu ochrony i zobowiązanie do podejmowania środków służących urzeczywistnieniu wartości wymienionych w art. 2 TUE. Oba te zobowiązania są nałożonymi na państwa członkowskie zobowiązaniami rezultatu, co zostało już potwierdzone przez Trybunał w odniesieniu do wartości, jaką jest państwo prawne(92).
183. Pierwszy aspekt owego zobowiązania rezultatu sprowadza się do tego, że państwa członkowskie powinny utrzymać ochronę wartości przynajmniej na poziomie istniejącym w chwili ich przystąpienia do Unii. W tym względzie Trybunał uznał, że na państwach członkowskich ciąży zobowiązanie do nieobniżania poziomu ochrony. Innymi słowy – państwa członkowskie nie mogą zmieniać swojego ustawodawstwa w taki sposób, aby doprowadzić do osłabienia ochrony wartości Unii(93). Chociaż Trybunał sformułował i potwierdził zasadę nieobniżania poziomu ochrony wyłącznie w sprawach dotyczących wartości państwa prawnego(94), nie ma powodu, aby uważać, że ta sama zasada nie znajduje zastosowania do wszystkich wartości zapisanych w art. 2 TUE.
184. Kryzys państwa prawnego, który doprowadził do wydania przez Trybunał szeregu wyroków, unaocznił nam, że wartości nie należy przyjmować za pewnik. Państwa członkowskie muszą nie tylko aktywnie dążyć do utrzymania poziomu ochrony, jaki zapewniały w chwili przystąpienia do Unii, lecz także podejmować niezbędne środki w celu usunięcia wszystkich istniejących przeszkód dla pełnego poszanowania tych wartości w ich społeczeństwach.
185. Choć Trybunał nie miał jeszcze okazji, aby w bezpośredni sposób wyrazić taki pozytywny obowiązek, uważam, że z faktu użycia w art. 49 TUE słowa „wspierać” wynika też wymóg podjęcia konstruktywnych wysiłków w celu urzeczywistnienia w społeczeństwach państw członkowskich wartości zapisanych w art. 2. Jest to istotne w kontekście przywracania podziału władzy i niezależnego sądownictwa. Równie dużą wagę ma to też w odniesieniu do innych wartości, takich jak na przykład równość. W sytuacji wystąpienia w społeczeństwie strukturalnej nierówności, w rodzaju tej, jaka wydaje się istnieć w przypadku mniejszości LGBTI na Węgrzech, państwo członkowskie powinno podjąć aktywne działania w celu rozwiązania takiego problemu strukturalnego oraz, a fortiori, powstrzymać się od jego pogłębiania.
186. Trybunał powinien zatem wyjaśnić, że sformułowane przezeń twierdzenie, które przytoczono w pkt 164 niniejszej opinii, nie miało służyć zanegowaniu, iż art. 2 TUE może samodzielnie kreować zobowiązania po stronie państw członkowskich. Wprost przeciwnie – państwa członkowskie są zobowiązane do zachowania i aktywnego wspierania wartości wymienionych w art. 2 TUE na podstawie samego tego postanowienia w związku z art. 49 TUE.
187. Stwierdzenie przytoczone w pkt 164 niniejszej opinii można zatem przeformułować w następujący sposób: „Artykuł 2 TUE nie stanowi zwykłego wyznaczenia kierunku lub wyrażenia woli o charakterze politycznym, lecz wskazuje wartości, które stanowią o samej tożsamości Unii jako wspólnego porządku prawnego, i wymaga od państw członkowskich ich zachowania oraz wspierania. Te wartości zostały skonkretyzowane w zasadach przekładających się dla państw członkowskich na bardziej precyzyjne prawnie wiążące zobowiązania”.
188. Wniosek, że art. 2 TUE przewiduje po stronie państw członkowskich prawne zobowiązania rezultatu, nie oznacza jeszcze, iż na takie zobowiązania można się powoływać przed sądem oraz iż są one egzekwowalne. Kwestia ta będzie przedmiotem rozważań przedstawionych poniżej.
c)      Argumenty przemawiające za możliwością powołania się na art. 2 TUE i przeciw takiej możliwości
1)      Argumenty „za”
189. W art. 19 ust. 1 akapit pierwszy TUE wskazano, że zadaniem Trybunału jest zapewnienie poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów.
190. Przy wykonywaniu tego zadania Trybunał ma z pewnością zapewnić przestrzeganie norm prawa Unii o charakterze konstytucyjnym. Jak wyjaśniono, taką normą jest art. 2 TUE – ma on ogromne znaczenie dla porządku prawnego Unii, ponieważ definiuje tożsamość Unii i umożliwia funkcjonowanie tego porządku.
191. Swoją konstytucyjną funkcję Trybunał spełnia w postępowaniach przewidzianych w traktatach. Jednym z nich jest uregulowane w art. 258–260 TFUE postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
192. Zgodnie z art. 258 TFUE Trybunał jest władny orzec, że państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów(95).
193. Ponieważ, jak już wyjaśniono, art. 2 TUE nakłada na państwa członkowskie zobowiązania prawne, egzekwowanie tych zobowiązań w drodze stwierdzenia naruszenia w postępowaniu na podstawie art. 258 TFUE należy do zakresu zwykłych kompetencji Trybunału na mocy traktatów.
194. Jak wskazała Komisja, postępowania w trybie art. 258 TFUE mają charakter obiektywny(96), zaś Trybunał musi jedynie ustalić, czy norma prawna została naruszona, czy też nie. W związku z tym, ponieważ art. 2 TUE jest normą prawną, Trybunał, o ile jego właściwość w odniesieniu do tej normy nie jest wyłączona, może orzec o jego naruszeniu.
195. Gdyby autorzy traktatów zamierzali wyłączyć właściwość Trybunału w zakresie pewnych norm prawa Unii, w sposób wyraźny przewidzieliby to w traktatach(97). W tym względzie, w przeciwieństwie do poprzednich wersji traktatów(98), właściwość Trybunału w odniesieniu do art. 2 TUE nie została wyłączona ani ograniczona.
2)      Omówienie argumentów „przeciw”
i)      Artykuł 7 TUE
196. Jeden z argumentów przytoczonych przez Węgry w celu zakwestionowania właściwości Trybunału w zakresie stwierdzenia samoistnego naruszenia art. 2 TUE dotyczył art. 7 TUE.
197. Sprowadza się on do stwierdzenia, że kwestia naruszenia wartości zapisanych w art. 2 TUE, nawet jeżeli nie została wyraźnie wyłączona z zakresu właściwości Trybunału przez którekolwiek postanowienie traktatów, nie należy jednak do tego zakresu, ponieważ art. 7 TUE zastrzega w odniesieniu do niej wyłączną właściwość instytucji politycznych(99).
198. Węgry przytaczały już podobne argumenty w sprawach zakończonych wydaniem wyroków dotyczących warunkowości, gdy twierdziły, że jedynie procedura przewidziana w art. 7 TUE umożliwia instytucjom Unii ocenę istnienia oraz karanie naruszeń art. 2 TUE(100). W wyrokach zapadłych w tych sprawach Trybunał odrzucił te argumenty. Orzekł on, że „wbrew temu, co podnoszą Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską, poza procedurą przewidzianą w art. 7 TUE liczne postanowienia traktatów, często skonkretyzowane w różnych aktach prawa wtórnego, przyznają instytucjom Unii kompetencję do badania, stwierdzania oraz – w stosownym wypadku – karania naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE, do których doszło w państwie członkowskim”(101).
199. Trybunał stwierdził już w tych wyrokach, że art. 7 TUE nie można rozumieć w ten sposób, iż stanowi on wyraz dokonanego na szczeblu konstytucyjnym wyboru polegającego na poddaniu kontroli i karania naruszeń art. 2 TUE wyłącznie procedurze przewidzianej w art. 7 TUE.
200. Tego postanowienia nie można zatem interpretować jako wyłączającego właściwość Trybunału(102).
ii)    Ogólny charakter wartości zapisanych w art. 2 TUE
201. Drugi argument przytoczony przez Węgry w celu zakwestionowania właściwości Trybunału do stwierdzenia samoistnego naruszenia art. 2 TUE, odnosi się do ogólnego charakteru i nieokreślonej treści wymienionych w tym postanowieniu wartości.
202. W istocie mimo że art. 2 TUE nakłada na państwa członkowskie zobowiązania rezultatu – które polegają na nieobniżaniu poziomu ochrony wartości oraz propagowaniu tychże w ich społeczeństwach – to nie wskazuje on, jaką konkretną treść ma każda z tych wartości.
203. Wartości są jednak celowo abstrakcyjne(103). Ich niedookreślona treść pozostawia państwom członkowskim przestrzeń na prowadzenie dialogu konstytucyjnego i umożliwia współistnienie różnych „przejawów konkretyzacji” tych wartości(104).
204. Czy ta niedookreślona treść owych wartości stoi na przeszkodzie wykorzystaniu ich przez Trybunał na potrzeby kontroli sądowej?
205. Po pierwsze, Trybunał orzekł już, że ogólny charakter zasad Unii niekoniecznie uniemożliwia ich wykorzystanie do celów kontroli sądowej(105).
206. Po drugie, dokonywanie wykładni pojęć nieostrych jest składową zwykłej działalności sądów, zaś zważywszy na niedookreśloność, jaka często cechuje normy o charakterze konstytucyjnym, stanowi ono jedno z podstawowych zadań sądów konstytucyjnych.
207. Nie oznacza to, że Trybunał nadaje im kształt w sposób arbitralny oraz w próżni. Jak już wyjaśniono, wartości zostały skonkretyzowane w szeregu bardziej precyzyjnie sformułowanych zasad zawartych w traktatach, w Karcie oraz w przepisach prawa wtórnego Unii, będących wynikiem procesu legislacyjnego, w którym uczestniczą wszystkie państwa członkowskie(106). Konkretyzacja wartości stanowi zatem rezultat dialogu dotyczącego ich znaczenia na poziomie prawa pierwotnego lub wtórnego.
208. W szeregu wyroków, z których pierwszym był wyrok w sprawie sędziów portugalskich(107), Trybunał uznał, że wartość państwa prawnego została skonkretyzowana w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. W kolejnych sprawach Trybunał przedstawił bardziej pogłębioną analizę wymogu niezawisłości sędziów jako konkretyzującego, w art. 19 TUE i art. 47 Karty, wartość państwa prawnego(108). W podobnym duchu Trybunał dokonał też wykładni art. 10 ust. 1 TUE, który stanowi, że podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska, przez pryzmat demokracji jako wartości wyrażonej w art. 2 TUE(109). Wartość równości została skonkretyzowana również w art. 19 TFUE oraz w aktach prawa wtórnego przyjętych na jego podstawie.
209. Nie oznacza to, że kontrola sądowa musi być przeprowadzana na podstawie normy konkretyzującej, natomiast oparcia dla niej nie może stanowić bezpośrednio art. 2 TUE, ani że taka kontrola jest możliwa tylko w przypadku, gdy dana wartość została skonkretyzowana. Jeżeli jednak tak jest, Trybunał powinien wziąć pod uwagę taką konkretyzację danej wartości oraz nie dokonywać wykładni wartości w sposób, który byłby z nią sprzeczny.
210. Po trzecie, stopień precyzji normy prawnej wykorzystywanej jako kryterium w ramach kontroli sądowej nie musi być tak wysoki jak stopień precyzji i jasności wymagany dla bezpośredniej skuteczności(110).
211. W postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego do Trybunału wnosi się o stwierdzenie, że określone uregulowanie nie jest zgodne z prawem Unii. W niniejszej sprawie Trybunał, w kontekście orzekania w przedmiocie zarzutu szóstego, nie został poproszony o wskazanie, jakie działania powinny podjąć Węgry, aby wywiązać się ze zobowiązań, które na nich ciążą na mocy art. 2 TUE, a ponadto nie jest w stanie wskazać takich działań. Powinien on rozstrzygnąć jedynie, czy art. 2 TUE stoi na przeszkodzie spornemu uregulowaniu krajowemu.
212. Trybunał jest władny, na podstawie samego tylko art. 2 TUE, określić, czego nie można tolerować, i może stwierdzić, czy państwo członkowskie przekroczyło „czerwone linie”(111). W tych okolicznościach Trybunał nie musi wypełniać żadną dodatkową treścią wchodzących w grę wartości.
213. W każdym przypadku w okolicznościach niniejszej sprawy do Trybunału zwrócono się o stwierdzenie naruszenia art. 2 TUE po tym, jak stwierdzi on, że sporne przepisy nowelizujące naruszają również prawodawstwo Unii i prawa podstawowe potwierdzone w Karcie. Te normy nadają bardziej konkretny wyraz wartościom zapisanym w art. 2 TUE, które są przedmiotem niniejszej sprawy, mianowicie godności osoby ludzkiej, równości i poszanowania praw człowieka. W związku z tym materialna treść wchodzących w grę wartości została już w znacznym stopniu skonkretyzowana.
214. Wreszcie zasugerowano, że zastosowanie art. 2 TUE jako samodzielnej podstawy stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom może negatywnie wpłynąć na legitymizację Trybunału, który, ze względu na otwartą treść wartości, może być postrzegany jako upolityczniony(112).
215. Trybunał jest sądem konstytucyjnym, zaś podstawowe zasady konstytucyjne często mają jednocześnie charakter polityczny i prawny. W zakresie, w jakim art. 2 TUE stanowi wyraz wyboru demokracji konstytucyjnej zapewniającej poszanowanie praw człowieka, obrona przez Trybunał tych wartości nie jest jego wyborem politycznym, lecz zadaniem konstytucyjnym.
216. W wyrokach dotyczących warunkowości Trybunał orzekł, że Unia winna być w stanie, w granicach swoich uprawnień przewidzianych w traktatach, bronić wartości Unii(113). Uprawnienie, jakie traktaty przyznają Trybunałowi, jest uprawnieniem do dokonywania wykładni zawartych w nich norm prawnych oraz, w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, do kontroli sądowej między innymi uregulowań krajowych pod kątem ich zgodności z tymi normami prawnymi.
217. Skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są narzędziami służącymi osiągnięciu celów prawnych, mianowicie wykryciu naruszeń prawa z myślą o doprowadzeniu do ich zaprzestania. Obejmuje to naruszenia art. 2 TUE. W przypadku społecznie drażliwych i kontrowersyjnych kwestii, takich jak prawa osób LGBTI, wyrok Trybunału stanowi tylko część rozwiązania zmierzającego do zapewnienia równości i godności osób LGBTI. Urzeczywistnienie tych wartości będzie wymagać także odpowiedniego prawnego dostrojenia niektórych wartości wyznawanych przez społeczeństwo. Nie oznacza to jednak, że Trybunał powinien powstrzymać się od stwierdzenia naruszenia tych wartości.
218. Podsumowując: ogólny charakter wartości zapisanych w art. 2 TUE nie stoi na przeszkodzie powołaniu się na nie przed Trybunałem na potrzeby kontroli sądowej uregulowania krajowego w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
iii) Krajowa tożsamość konstytucyjna
219. Na swoją obronę Węgry powołują się również na własną krajową tożsamość konstytucyjną, której poszanowanie należy zapewnić na gruncie prawa konstytucyjnego Unii na podstawie art. 4 ust. 2 TUE.
220. W tym względzie wypada przede wszystkim stwierdzić, że – jak już wyjaśnił Trybunał – wartości zapisane w art. 2 TUE nie stoją na przeszkodzie różnorodności konstytucyjnej(114). Wyznaczają one jedynie ramy, w które można wpisać różne krajowe rozwiązania konstytucyjne.
221. Krajowe wybory konstytucyjne muszą jednak mieścić się w tych wspólnych ramach. W tym względzie można uznać, jak już zaproponowałam, że art. 2 TUE wprowadza „czerwone linie”, których przekroczenie wymaga reakcji w celu obrony modelu konstytucyjnego Unii.
222. Nie stoi to w sprzeczności z poszanowaniem krajowych tożsamości konstytucyjnych(115). Jak już wyjaśniono, wraz z przystąpieniem do Unii każde państwo członkowskie zgodziło się przestrzegać tych wspólnych ram wartości. W rzeczywistości przyjmuje się, że owa zgoda stanowiła również wewnętrzny wybór konstytucyjny tego państwa w chwili przystąpienia.
223. Jak już zauważyłam (zob. pkt 211 niniejszej opinii), w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał może jedynie stwierdzić, że nastąpiło odejście od wartości Unii. Tego rodzaju stwierdzenie rodzi po stronie państwa obowiązek zaprzestania nieposzanowania wartości zapisanych w art. 2 TUE, gdyż ich poszanowanie pozostaje warunkiem członkostwa w Unii. Wybór sposobu wykonania orzeczenia Trybunału zostaje pozostawiony danemu państwu członkowskiemu, które podejmuje odpowiednie działania zgodnie ze swoją tożsamością konstytucyjną.
224. W związku z tym zobowiązanie Unii do poszanowania krajowych tożsamości konstytucyjnych nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu przez Trybunał, że państwo członkowskie, poprzez przyjęcie określonych przepisów, przekroczyło „czerwone linie” ustanowione w art. 2 TUE.
iv)    Cel odrębnego stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE
225. W swoich uwagach Węgry kwestionują, jakoby odrębne stwierdzenie naruszenia art. 2 TUE, obok stwierdzenia naruszenia praw podstawowych lub innych norm prawa Unii, służyło jakiemukolwiek istotnemu celowi.
226. Z orzecznictwa jasno wynika, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma na celu rozstrzygnięcie sporu między Komisją a państwem członkowskim w przedmiocie istnienia naruszenia prawa Unii oraz, w przypadku stwierdzenia tego naruszenia, skłonienie państwa do zaprzestania tego naruszenia(116).
227. Zasadne jest zatem pytanie o to, w jaki sposób stwierdzenie naruszenia art. 2 TUE obok stwierdzenia naruszenia konkretnych norm prawa Unii oraz Karty przyczynia się do zidentyfikowania przypadku uchybienia przez państwo członkowskie zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy prawa Unii oraz doprowadzenia do zaprzestania tego uchybienia.
228. Podobne kwestie były już podnoszone w odniesieniu do celu przyświecającego stwierdzeniu naruszenia Karty w przypadkach, w których zostało już stwierdzone naruszenie normy traktatowej lub prawa wtórnego Unii. W tym względzie w opinii w sprawie Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe) rzecznik generalna J. Kokott przedstawiła następujące wyjaśnienie: „Stwierdzenie odrębnego naruszenia prawa podstawowego nie ma […] w niniejszej sprawie szczególnych konsekwencji. Zasadność skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wynika już bowiem z naruszeń dyrektywy usługowej i art. 49 TFUE. Niemniej jednak odrębne zbadanie prawa podstawowego wyraźniej odzwierciedla szczególną wagę i jakość naruszenia”(117).
229. Podobny tok rozumowania można przyjąć również w celu uzasadnienia, dlaczego Komisja może wnosić o odrębne stwierdzenie naruszenia art. 2 TUE, nawet gdy stwierdzenie naruszenia innych norm prawa Unii i Karty wystarcza do uznania, że państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy prawa Unii.
230. Takie stwierdzenie miałoby nie tylko wymiar symboliczny, ponieważ uwypuklałoby szczególną wagę naruszenia, ale służyłoby też celowi diagnostycznemu(118). Ujawniłoby ono rzeczywistą przyczynę pozostałych naruszeń.
231. Miałoby to istotne znaczenie dla podejmowanej przez państwo członkowskie winne uchybienia decyzji co do sposobu jego zaprzestania, a także dla monitorowania przez Komisję, czy takie państwo członkowskie zaprzestało stwierdzonego w wyroku uchybienia(119).
232. Ponadto stwierdzenie samoistnego naruszenia art. 2 TUE miałoby wpływ na obliczenie kar należnych na podstawie art. 260 TFUE w sytuacji niezaprzestania uchybienia po wydaniu wyroku przez Trybunał(120).
233. Podsumowując: celem odrębnego stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE jest ustalenie i wskazanie, że państwo członkowskie, poprzez przyjęcie określonych przepisów, przekroczyło „czerwone linie” wyznaczone w tym postanowieniu. Skutkuje to ujawnieniem, że przyczyną pozostałych naruszeń prawa Unii, których dotyczy to samo postępowanie, jest odejście państwa członkowskiego od wartości konstytucyjnych Unii.
234. Prowadzi mnie to do ostatniego i najtrudniejszego pytania, które pojawia się w niniejszej sprawie – kiedy Trybunał powinien uznać, że „czerwone linie” zostały przekroczone oraz że doszło do samoistnego naruszenia art. 2 TUE?
2.      Jak ocenić, czy „czerwone linie” zostały przekroczone?
235. Komisja uważa, że w okolicznościach analizowanych w niniejszej sprawie doszło do samoistnego naruszenia art. 2 TUE, ponieważ naruszenia, których dopuściły się Węgry, są „szczególnie poważne, liczne i rażące, a przy tym stanowią powszechne i skoordynowane naruszenie przedmiotowych praw podstawowych”(121). Część interweniujących państw członkowskich również uznała, że do oparcia się w sposób samodzielny na art. 2 TUE konieczne jest, aby naruszenia charakteryzowały się wysokim stopniem powagi.
236. Węgry nie wypowiedziały się na temat ewentualnych kryteriów stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE, ponieważ ich zdaniem stwierdzenie takiego naruszenia w prowadzonym przed Trybunałem postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w ogóle nie jest możliwe.
a)      Zanegowanie wartości jako kryterium stwierdzenia naruszenia artykułu 2 TUE
237. Moim zdaniem kryterium prowadzące do stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE nie jest ilość ani waga naruszeń praw podstawowych lub innych fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, lecz raczej brak ich uznania lub zanegowanie przez dane państwo członkowskie wartości leżących u ich podstaw oraz praw podstawowych, które zostały naruszone na gruncie art. 2 TUE przez to państwo.
238. W rzeczywistości, aby ocenić, czy ustawodawstwo państwa członkowskiego może być tolerowane w systemie wartości Unii Europejskiej, właściwe pytanie brzmi, czy poprzez uchwalenie danego aktu prawnego państwo członkowskie neguje jedną lub więcej wartości zapisanych w art. 2 TUE.
239. Kryterium wagi naruszenia mogło zostać szczególnie podkreślone przez uczestników niniejszego postępowania, ponieważ jest to jedno z dwóch kryteriów stosowanych w art. 7 TUE, który stanowi, że jedynie poważne i uporczywe naruszenie wartości określonych w art. 2 TUE może skutkować wszczęciem tej procedury(122).
240. Jednakże poważne naruszenie wymagane przez art. 7 TUE odnosi się do wagi naruszenia samego art. 2 TUE, a nie do wagi innych domniemanych naruszeń, które w niniejszej sprawie dotyczą szeregu unijnych przepisów wdrażających swobodę świadczenia usług oraz szeregu praw podstawowych.
241. Moim zdaniem naruszenie art. 2 TUE nie zachodzi jedynie z powodu powagi innych naruszeń(123) Jest raczej przeciwnie – to dlatego, że podstawową przyczyną tych naruszeń jest zanegowanie wartości zapisanych w art. 2 TUE, mają one charakter poważny i uporczywy.
242. Skutek odejścia od wartości nie jest wyłącznie wewnętrzny w ramach państwa członkowskiego, lecz wpływa na funkcjonowanie porządku prawnego Unii Europejskiej. Ogranicza zdolność danego państwa do przestrzegania innych zobowiązań wynikających z prawa Unii(124). Niniejsza sprawa pokazuje, że odstępstwo od wartości wpłynęło na zdolność Węgier do przestrzegania przepisów regulujących swobodę przepływu usług, co uzasadnia interwencję Trybunału poprzez postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(125).
243. Aby stwierdzić, czy doszło do zanegowania przez państwo członkowskie wartości wyrażonej w art. 2 TUE, Trybunał musi przeanalizować konkretne okoliczności każdej sprawy.
244. Dlatego Trybunał powinien ocenić, czy naruszenie praw podstawowych chronionych przez Kartę wynika z negowania przez państwo członkowskie wartości zapisanej w art. 2 TUE.
245. Nie wydaje mi się, aby – poza kryterium „negacji wartości” – dało się in abstracto skonstruować jakąś bardziej precyzyjną formułę, którą Trybunał mógłby się posłużyć jako narzędziem.
246. Jednakże liczba naruszeń unijnych aktów prawa pierwotnego i wtórnego oraz Karty, a także sposób, w jaki te naruszenia zostały popełnione, mogą stanowić wskazówki sugerujące, że źródło tych naruszeń może leżeć w zanegowaniu wartości.
247. Dlatego kryterium stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE jest zanegowanie wartości, która stanowi podstawową przyczynę innych naruszeń prawa Unii. Sama waga i liczba tych naruszeń nie może w sposób decydujący i automatyczny stanowić kryterium stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE, choć takie elementy mogą być istotną wskazówką dotyczącą zanegowania wartości zapisanych w art. 2 TUE.
b)      Naruszenie praw wynikających z Karty a dialog konstytucyjny
248. Pojedyncze naruszenia, zwłaszcza gdy dotyczą praw podstawowych lub innych podstawowych zasad prawa Unii, mogą więc stanowić istotną wskazówkę, że przyczyną braku poszanowania prawa Unii jest zanegowanie wartości. Jest tak szczególnie wówczas, gdy takie naruszenia są liczne, rażące i powszechne. Moim zdaniem jednak nawet ta okoliczność niekoniecznie wystarcza per se do stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE, ponieważ naruszenia praw wynikających z Karty mogą stanowić część dialogu konstytucyjnego Unii Europejskiej, a nie zanegowanie wartości.
249. Poprzez taki dialog rozwija się porządek prawny Unii Europejskiej. Oznacza to, że mogą istnieć różne wizje dotyczące sposobu konkretyzacji wspólnych wartości.
250. W tym względzie tego rodzaju naruszenia praw podstawowych mogą mianowicie wynikać, po pierwsze, z różnicy w sposobie wyważenia na szczeblu Unii i szczeblu krajowym dwóch praw podstawowych, lub też, po drugie, z odmiennej treści nadawanej konkretnemu prawu podstawowemu przez prawo Unii i prawo krajowe. W obu sytuacjach przyczyna naruszeń mieściłaby się zatem w ograniczonej przez wartości przestrzeni dialogu, bez negowania samych tych wartości.
251. W pierwszej sytuacji, w której konieczne jest wyważenie dwóch praw podstawowych, nadanie większej wagi jednemu z nich może istotnie wpłynąć na kształtowanie przepisów regulujących te prawa. Na przykład prawo własności (intelektualnej) może pozostawać w konflikcie z wolnością wypowiedzi. Państwo członkowskie może zatem zdecydować się na zakaz wykorzystywania utworów objętych prawem autorskim do wyrażania opinii politycznych bez zgody autora. Przyjmując takie rozwiązanie, państwo członkowskie nadało większą wagę prawu własności intelektualnej niż wolności wypowiedzi. Samo to rozwiązanie nie oznacza jednak, że państwo członkowskie neguje znaczenie wolności wypowiedzi dla wartości demokracji. Niemniej jednak jeśli później ustawodawca unijny dokonałby innego wyważenia, przyznając większą wagę wolności wypowiedzi, dane państwo członkowskie musiałoby dostosować się do takiego wyboru w obszarach objętych zakresem prawa Unii(126).
252. Przykład drugiej sytuacji, która dotyczy różnicy w sposobie rozumienia treści prawa podstawowego bez negowania wartości wskutek tej różnicy, można przedstawić na przykładzie wyroku w sprawie Max‑Planck(127). Trybunał uznał w nim, że uregulowanie krajowe wyłączające prawo pracownika do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany coroczny urlop w razie ustania stosunku pracy narusza istotę podstawowego prawa do corocznego płatnego urlopu. Czy oznacza to, że Niemcy, których uregulowanie było badane w tej sprawie, naruszyły art. 2 TUE?(128). Uważam, że na tak postawione pytanie należy, nawet w sytuacji, gdy w grę wchodzi naruszenie istoty prawa podstawowego, udzielić odpowiedzi przeczącej. Gdy Niemcy zmienią swoje przepisy, stwierdzone naruszenie zostanie wyeliminowane. Fakt, że Niemcy przyjęły rozumienie prawa do corocznego urlopu odmienne od tego, które w tym konkretnym przypadku zostało mu nadane w procesie wykładni na szczeblu Unii, nie oznacza, iż zanegowały wagę prawa do corocznego płatnego urlopu dla ochrony wartości z art. 2 TUE.
253. W związku z tym spory dotyczące treści praw podstawowych lub rozbieżności w sposobie wyważenia dwóch lub więcej przeciwstawnych praw podstawowych nie powinny skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 2 TUE. Stanowią one element dialogu konstytucyjnego prowadzonego w ramach sytemu prawnego Unii, który dopuszcza istnienie odmiennych przejawów konkretyzacji praw(129). Tego rodzaju nieporozumienia nie stanowią jednak przejawu zanegowania samych wartości.
254. Naruszenie art. 2 TUE należy stwierdzić tylko wówczas, gdy Trybunał dojdzie do wniosku, że państwo członkowskie naruszyło prawo potwierdzone w Karcie, ponieważ zanegowało wartość skonkretyzowaną przez to prawo.
3.      W przedmiocie naruszenia art. 2 TUE w niniejszej sprawie
255. Czy, w świetle powyższego, Komisja wykazała, że naruszenie, którego dopuściły się Węgry w drodze przyjęcia ustawy zmieniającej będącej źródłem spornych przepisów nowelizujących, uzasadnia stwierdzenie naruszenia art. 2 TUE?
256. W mojej ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy na to pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej.
a)      Rozpatrywane przepisy stanowią zanegowanie wartości zapisanych w art. 2 TEU
257. Ustalenie, że sporne uregulowanie na wiele sposobów ogranicza swobodę przepływu usług, oraz, co istotniejsze, ustalenie, że te same przepisy naruszają cztery prawa zagwarantowane w Karcie, mocno przemawia za możliwym naruszeniem artykułu 2 TUE.
258. Co ważne, w niniejszej sprawie naruszenia tych licznych norm prawa Unii mają jeden i ten sam powód, mianowicie zamiar Węgier, by chronić małoletnich przed „treściami LGBTI”, które owo państwo członkowskie uznaje za szkodliwe. Odzwierciedla to stanowisko ustawodawcy węgierskiego, który uważa, że osoby LGBTI są niechcianą częścią społeczeństwa, która nie zasługuje na równe traktowanie.
259. Prawa osób LGBTI, zwłaszcza w zakresie, w jakim są związane z kwestiami tożsamości płciowej, nadal stanowią temat społecznie delikatny(130). Czy z tego powodu sporne uregulowanie węgierskie powinno być traktowane nie w kategoriach naruszenia art. 2 TUE, lecz jako głos w unijnym dialogu konstytucyjnym?
260. Sądzę, że naruszenie, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, różni się pod jednym znaczącym względem od wskazanych powyżej przykładów dialogu konstytucyjnego. W owych przykładach ani odmienny wynik wyważenia praw podstawowych, ani odmienne rozumienie ich treści, nie były spowodowane zanegowaniem danych wartości. W tym zestawieniu w niniejszej sprawie rozpatrywane uregulowanie węgierskie neguje wartości zapisane w art. 2 TUE.
261. To zanegowanie równości osób LGBTI, które leży u podstaw spornego uregulowania, stanowi główną przyczynę wszystkich naruszeń rozpatrywanych w niniejszej sprawie. Do innych naruszeń w ogóle by nie doszło, gdyby Węgry nie uznały, że treści LGBTI są szkodliwe dla rozwoju małoletnich.
262. Uważam, że kwestia, czy osoby LGBTI zasługują na równy szacunek w państwach członkowskich, nie może być kontestowana w drodze dialogu. Brak szacunku i marginalizacja grupy społecznej naruszają „czerwone linie” wyznaczone przez wartości równości, godności ludzkiej oraz poszanowania praw człowieka.
263. Ta równość może być urzeczywistniana na różne sposoby, które mogą podlegać dyskusji, ale zasadniczy wybór sprowadzający się do zakazu dyskryminacji ze względu na płeć i orientację seksualną pozostaje mocno zakorzeniony w ramach konstytucyjnych Unii. Jest tak pomimo tego, że kwestie związane z LGBTI są zagadnieniem społecznie delikatnym. Gdyby chronioną podstawę zastąpić mniej kontrowersyjną społecznie podstawą, taką jak kolor skóry lub religia, negacja równości dokonana uregulowaniem takim jak to analizowane w niniejszej sprawie jawiłaby się jako oczywista.
264. Uważam zatem, niezależnie od delikatnego charakteru tego zagadnienia, że sporne uregulowanie węgierskie spełnia kryterium negacji wartości jako kryterium stwierdzenia naruszenia art. 2 TUE.
b)      Jakie wartości zostały naruszone?
265. Gdy przyczyną naruszeń prawa Unii jest zanegowanie wartości, nieuchronnie prowadzi to do odejścia od modelu społeczeństwa określonego w art. 2 TUE. Wartości te są ze sobą powiązane, a stwierdzenie naruszenia jednej z nich wskazuje na zanegowanie modelu demokracji konstytucyjnej, opartego na poszanowaniu praw człowieka, przez dane państwo członkowskie.
266. W niniejszej sprawie Komisja twierdzi, że wartościami, które zostały naruszone przez sporne uregulowania krajowe są równość, godność osoby ludzkiej i poszanowanie praw człowieka.
267. W związku z tym stwierdzenie poważnych naruszeń praw podstawowych może świadczyć o tym, które wartości zostały zanegowane. Wszystkie prawa podstawowe, które według mnie zostały naruszone w okolicznościach niniejszej sprawy, wyrażają i konkretyzują szereg wartości zapisanych w art. 2 TUE, na które powołała się Komisja.
268. Po pierwsze, naruszenie art. 21 Karty, polegające na dyskryminacji członków mniejszościowej grupy osób LGBTI oraz jej stygmatyzacji i marginalizacji, stoi w rażącej sprzeczności z wartościami równości i tolerancji oraz godności osoby ludzkiej.
269. Po drugie, naruszenie wolności wypowiedzi i informacji, zagwarantowanej w art. 11 Karty narusza jeden z istotnych fundamentów pluralistycznego i demokratycznego społeczeństwa, o którym mowa w art. 2 TUE(131), którego istnienie jest warunkiem koniecznym dla równości i godności osoby ludzkiej.
270. Po trzecie, ograniczenie prawa do życia prywatnego i rodzinnego, chronionego na mocy art. 7 Karty, jest jaskrawo sprzeczne z wartością godności osoby ludzkiej.
271. Godność osoby ludzkiej, która została zanegowana przez rozpatrywane przepisy, jest nie tylko prawem podstawowym, ale także wartością wyrażoną w art. 2 TUE. Mogę w tym miejscu zacytować fragment opinii innego rzecznika generalnego, który uznał, że „[w]artość, jaką jest godność ludzka, stanowi prawdziwą »Grundnorm« europejskiego konstytucjonalizmu z okresu po drugiej wojnie światowej jako sprzeciw wobec okrucieństw totalitaryzmów, które odmawiały osobie ludzkiej jakiejkolwiek wartości”(132).
272. Bardziej niż kiedykolwiek, w świetle obecnych wydarzeń na świecie, ważne jest, aby nie tracić z oczu powodów, dla których Unia Europejska opowiedziała się za wartościami zapisanymi w art. 2 TUE oraz dlaczego kluczowe jest ich potwierdzenie i ochrona.
273. Podsumowując, uważam, że wskazane naruszenia praw podstawowych wykazują na istotne odejście kwestionowanych przepisów od modelu demokracji konstytucyjnej, który opiera się na poszanowaniu praw człowieka, zgodnie z artykułem 2 TUE.
274. Zanegowanie wartości wymienionych w art. 2 TUE to jest właśnie owo nieuchwytne „coś więcej”, które skłoniło Komisję do sformułowania zarzutu szóstego.
275. Z tych powodów uważam, że Trybunał powinien stwierdzić, iż Węgry, z racji tego, że przyjęły ustawę zmieniającą będącą źródłem przepisów nowelizujących nr 1, 3, 4, 6 i 7, naruszyły art. 2 TUE.
III. Analiza – część II: Naruszenie prawa pierwotnego i wtórnego dotyczące swobodnego przepływu usługi i RODO
276. W tej części niniejszej opinii odniosę się do pozostałych argumentów dotyczących sformułowanych przez Komisję zarzutów naruszenia przez Węgry konkretnych norm prawa pierwotnego i wtórnego w dziedzinie swobodnego przepływu towarów oraz RODO (zarzuty od pierwszego do czwartego).
A.      Zarzut pierwszy Komisji
277. Komisja twierdzi, że Węgry, z racji tego, iż przyjęły przepisy nowelizujące nr 3, 4, 5 i 6, naruszyły dyrektywę o audiowizualnych usługach medialnych.
278. Dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych, podobnie jak inne akty regulujące swobodny przepływ usług na rynku wewnętrznym, opiera się na zasadzie wzajemnego uznawania, wyrażonej jako zasada „kraju pochodzenia”. W myśl tej zasady, która została zapisana w art. 2 ust. 1 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych, dostawcy audiowizualnych usług medialnych prowadzą działalność zgodnie z przepisami państwa członkowskiego, w którym mają siedzibę.
279. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych wprowadza tę zasadę w życie i zobowiązuje państwo przyjmujące (państwo odbioru audiowizualnej usługi medialnej) do zapewnienia swobody odbioru w drodze nieograniczania transmisji dokonywanych przez usługodawców z innych państw członkowskich z przyczyn, które wchodzą w zakres dziedzin podlegających koordynacji na mocy tej dyrektywy.
1.      Przepis nowelizujący nr 4
280. Artykuł 6a dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych zobowiązuje państwa członkowskie do zastosowania odpowiednich środków w celu ochrony fizycznego, psychicznego lub moralnego rozwoju małoletnich. Środki te mogą polegać na ograniczeniu godzin nadawania i muszą być proporcjonalne do potencjalnej szkodliwości audycji. Audycja zgodna z przepisami mającymi na celu ochronę małoletnich w państwie pochodzenia powinna móc być swobodnie transmitowana na terytorium każdego innego państwa członkowskiego.
281. Komisja, mając na uwadze te ramy prawne, podnosi w szczególności, że przepisu nowelizującego nr 4, który zobowiązuje do klasyfikowania audycji zawierających „treści LGBTI” do kategorii V, co oznacza, iż mogą one być nadawane jedynie między godziną 22.00 a 5.00, nie można traktować w kategoriach środka wdrożenia art. 6a dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych, w związku z czym ów przepis stanowi ograniczenie swobodnego przepływu audiowizualnych usług medialnych.
282. Na swoją obronę Węgry twierdzą przede wszystkim, że przepis nowelizujący nr 4 został uchwalony w ramach wdrożenia art. 6a dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych. Ta dyrektywa, poza wymogiem, aby treści przedstawiające nieuzasadnioną przemoc i pornografię podlegały najsurowszym środkom, nie harmonizuje rodzajów audycji uważanych za szkodliwe dla małoletnich. Węgry utrzymują, że w obliczu takiej minimalnej harmonizacji do zakresu autonomii państw członkowskich należy rozstrzygnięcie, w oparciu o ich własne wartości kulturowe i moralne, które audycje są szkodliwe dla dzieci.
283. Jak jednak podnosi Komisja, decyzja o tym, jakie treści są potencjalnie szkodliwe dla dzieci, musi się zasadzać na pewnych naukowych dowodach na potencjalną szkodliwość określonych treści.
284. Jak wyjaśniono powyżej (pkt 111 niniejszej opinii), Węgry nie przedstawiły żadnych tego rodzaju dowodów świadczących o tym, że audycje zawierające „treści LGBTI” są szkodliwe dla rozwoju małoletnich. W dodatku ustalono (zob. część niniejszej opinii dotycząca zarzutu piątego Komisji), że takie ograniczenie stanowi ingerencję w wolność wypowiedzi i informacji oraz prawo do życia prywatnego, a ponadto jest dyskryminujący oraz stoi w sprzeczności z godnością człowieka przynależną osobom LGBTI. Z uwagi na fakt, że wszelkie ograniczenia swobody przepływu usług(133), w tym audiowizualnych usług medialnych(134) muszą szanować prawa podstawowe, nie można przyjąć, iż przepis nowelizujący nr 4 służy ochronie małoletnich.
285. Przepisu nowelizującego nr 4 nie można zatem interpretować w kategoriach środka wdrożenia art. 6a dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych.
286. Węgry utrzymują również, że wymóg klasyfikacji odnosi się wyłącznie do audycji, których centralnym elementem są „treści LGBTI”, natomiast audycje, w których takie treści nie mają charakteru zasadniczego, lecz jedynie poboczny, nie muszą być klasyfikowane do kategorii V. Oznaczałoby to, że film, którego tematyką jest życie rodziny LGBTI, lub dokument dotyczący zmiany płci musiałyby zostać zaklasyfikowane na Węgrzech do kategorii V. Z kolei audycje, które zawierają jedynie sporadyczne sceny przedstawiające „treści LGBTI”, na przykład takie, w których homoseksualna para trzyma się za ręce, nie muszą być klasyfikowane do kategorii V.
287. To stanowisko Węgier nie przeczy twierdzeniu, że istnieje ograniczenie swobody nadawania audycji, które koncentrują się głównie na „treściach LGBTI”. Zgodnie z orzecznictwem do ograniczenia świadczenia usług dochodzi nie tylko wtedy, gdy środek krajowy zakazuje świadczenia usług, lecz także wtedy, gdy w inny sposób ogranicza on działalność usługodawcy z siedzibą w innym państwie członkowskim bądź czyni ją mniej atrakcyjną(135). Jak już wyjaśniono, takie ograniczenie nie znajduje spójnego uzasadnienia ani w ochronie fizycznego, umysłowego lub moralnego rozwoju małoletnich, ani w prawie rodziców do wychowywania dziecka w zgodzie z własnymi przekonaniami.
288. W związku z tym przepis nowelizujący nr 4 stanowi nieuzasadnione ograniczenie świadczenia audiowizualnych usług medialnych.
2.      Przepis nowelizujący nr 6
289. Prawo węgierskie przewiduje wyjątek od obowiązku klasyfikacji w odniesieniu do ogłoszeń społecznych i komunikatów służących zwiększaniu świadomości(136). Przepis nowelizujący nr 6 stanowi jednak, że komunikat zawierający „treści LGBTI” nie może być za takowe uważany. Komunikaty medialne zawierające „treści LGBTI”, na przykład informacje o organizacji parady równości, muszą zostać poddane klasyfikacji i mogą (prawdopodobnie) zostać zaklasyfikowane do kategorii V, co oznacza, że ich nadawanie jest możliwe jedynie we wskazanych powyżej ograniczonych godzinach.
290. Co się tyczy przepisu nowelizującego nr 6, Komisja podnosi, że Węgry naruszyły art. 6a dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych.
291. Na swoją obronę Węgry wskazują, że uzasadnieniem ich działań jest cel polegający na ochronie małoletnich oraz ochrona praw przysługujących rodzicom.
292. Przepis nowelizujący nr 6 nie może być jednak, z tego samego powodu co przepis nowelizujący nr 4, uzasadniony tą potrzebą. Stoi on, tak samo jak przepis nowelizujący nr 4, w sprzeczności z wolnością wypowiedzi i informacji oraz prawem do życia prywatnego osób LGBTI, a także jest dyskryminujący ze względu na płeć i orientację seksualną, ponieważ poddaje wymogowi klasyfikacji jedynie ogłoszenia społeczne zawierające treści LGBTI, natomiast nie wymaga takiej klasyfikacji w przypadku ogłoszeń dotyczących życia osób heteroseksualnych i cispłciowych(137).
293. W związku z tym przepis nowelizujący nr 6 stanowi nieuzasadnione ograniczenie świadczenia audiowizualnych usług medialnych, które jest sprzeczne z art. 6a dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych.
3.      Przepis nowelizujący nr 3
294. Przepis nowelizujący nr 6 dotyczy przekazów o charakterze niehandlowym, natomiast zawarty w ustawie o reklamie przepis nowelizujący nr 3 dotyczy przekazów handlowych. Zakazuje on udostępniania małoletnim reklam zawierających „treści LGBTI”.
295. Komisja twierdzi, że przepis nowelizujący nr 3 narusza art. 9 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych, zgodnie z którym państwa członkowskie zapewniają, by handlowe przekazy audiowizualne rozpowszechniane przez dostawców usług medialnych były zgodne z zakazem dyskryminacji między innymi ze względu na płeć i orientację seksualną. Ten przepis dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych stanowi wyraz ogólnej zasady zakazu dyskryminacji.
296. Dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych dotyczy jedynie tych przekazów handlowych, które towarzyszą audiowizualnym usługom medialnym lub są elementem tych usług(138). Wciąż chodzi tu jednak o całkiem sporo przekazów, takich jak te wymienione w art. 1 lit. h) dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych, mianowicie o reklamę telewizyjną, sponsorowanie, telesprzedaż i lokowanie produktu. Takie reklamy wchodzą w zakres stosowania dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych.
297. W pisemnej odpowiedzi na skargę oraz w duplice Węgry podnoszą jednak, że ustawę o reklamie należy rozpatrywać łącznie z ustawą o wolności prasy i ustawą o mediach oraz że przekazy handlowe w mediach audiowizualnych nie wchodzą w zakres stosowania ustawy o reklamie.
298. Artykuł 1 ust. 3 ustawy o reklamie, w którym wprowadzono przepis nowelizujący nr 3, wskazuje, że ustawa CIV z 2010 r. (ustawa o wolności prasy) oraz ustawa CLXXXV z 2010 r. (ustawą o mediach) muszą być stosowane do reklam stanowiących część usług audiowizualnych i radiowych. Jednakże nie oznacza to braku zastosowania ustawy o reklamie. Gdyby intencją węgierskiego ustawodawcy było jednoznaczne stwierdzenie, że tylko te dwie ustawy regulują reklamy w telewizji i radiu, tekst prawdopodobnie zawierałby sformułowanie ograniczające (takie jak „wyłącznie” lub „tylko te ustawy mają zastosowanie”). Ponieważ takiego sformułowania nie ma, ustawa o reklamie nadal stosuje się równolegle do nich.
299. Dlatego ustawa o reklamie mieści się w zakresie dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych, a poprzez wprowadzenie zakazu umieszczania treści związanych z LGBTI ogranicza świadczenie usług regulowanych przez tę dyrektywę. Podobnie jak wcześniej wskazano w odniesieniu do przepisów nowelizujących nr 4 i 6, przepis nowelizujący nr 3 stanowi nieuzasadnione ograniczenie świadczenia usług audiowizualnych, co jest sprzeczne z art. 9 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych.
4.      Przepis nowelizujący nr 5
300. Przepis nowelizujący nr 5 zobowiązuje radę ds. mediów do zwrócenia się do innego państwa członkowskiego o podjęcie działań w związku z naruszeniami, których dopuszcza się dostawca audiowizualnych usług medialnych podlegający jurysdykcji tego państwa, który rozpowszechnia audycje na Węgrzech i który naruszył węgierskie zasady klasyfikacji treści LGBTI.
301. Komisja twierdzi, że przepis nowelizujący nr 5 narusza zasadę kraju pochodzenia wyrażoną w art. 2 i art. 3 ust. 1 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych w ten sposób, iż ustanawia mechanizm, w ramach którego państwo członkowskie odbioru zmierza do zobowiązania państwa członkowskiego pochodzenia do zapewnienia przestrzegania jego przepisów na warunkach innych niż te przewidziane w owej dyrektywie.
302. Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych wprowadza możliwość tymczasowego odstąpienia od spoczywającego na państwie przyjmującym obowiązku umożliwienia odbioru audiowizualnych usług medialnych nadawanych z innych państw członkowskich. Jest to możliwe tylko wtedy, gdy dostawca z innego państwa członkowskiego dopuszcza się jawnego, poważnego i groźnego naruszenia art. 6 ust. 1 lit. a) lub art. 6a ust. 1 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych.
303. Niemniej jednak według Komisji, z którą zgadzam się w tym względzie, art. 3 ust. 2 nie może być interpretowany w sposób umożliwiający państwu członkowskiemu ustanowienie w swoim prawie krajowym szczególnego przepisu równoległego w celu objęcia zakresem stosowania jego uregulowań usługodawców podlegających jurysdykcji innego państwa członkowskiego oraz stosowanie progu ingerencji niższego niż ten przewidziany we wspoimnianym art. 3 ust. 2.
304. Węgry argumentują jednak, że przepis nowelizujący nr 5 nie miał na celu wdrożenia art. 3 ust. 2 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych, lecz jej art. 4 ust. 2.
305. W myśl tego przepisu państwa członkowskie, które skorzystały z prawa do przyjęcia bardziej szczegółowych lub surowszych przepisów mających zastosowanie do dostawców usług medialnych zgodnie z art. 4 ust. 1, mogą, w drodze wyjątku, wystąpić do państwa członkowskiego pochodzenia z wnioskiem o zobowiązanie usługodawców podlegających jego jurysdykcji do przestrzegania tych przepisów, co jest możliwe jedynie wówczas, gdy świadczone przez nich usługi medialne są w całości lub w przeważającej części kierowane na terytorium tych państw członkowskich(139).
306. Ten przepis ma zatem zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy państwo członkowskie skorzystało z możliwości przyjęcia surowszych przepisów w dziedzinach podlegających koordynacji.
307. Ochrona małoletnich przed potencjalnie szkodliwymi audiowizualnymi usługami medialnymi rzeczywiście jest dziedziną podlegającą koordynacji na mocy art. 6a ust. 1 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych.
308. Niemniej jednak przepisy węgierskie dotyczące klasyfikacji audycji audiowizualnych (przepisy nowelizujące nr 4 i 6) nie mogą być interpretowane jako przepisy surowsze w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych, ponieważ takie przepisy, jak stanowi sam ten przepis, muszą być zgodne z prawem Unii.
309. Jak już wyjaśniono, te przepisy nie są zgodne z prawem Unii, ponieważ ograniczają świadczenie audiowizualnych usług medialnych i naruszają szereg zagwarantowanych w Karcie praw podstawowych bez żadnego akceptowalnego uzasadnienia(140). Oznacza to, że przepis krajowy, który narusza art. 6a ust. 1 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych, nie może być takim „bardziej szczegółowym lub surowszym” przepisem w rozumieniu art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, gdyż norma naruszająca ową dyrektywę nie może stanowić zgodnego z prawem środka wdrożenia wyjątku ustanowionego w art. 4.
310. Z tego powodu Węgry nie mogą się powoływać na art. 4 ust. 2 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych w celu uzasadnienia ograniczającego charakteru przepisu nowelizującego nr 5.
311. Z powyższych względów przepis nowelizujący nr 5 narusza art. 2 i art. 3 ust. 1 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych.
B.      Zarzut drugi Komisji
312. Komisja twierdzi, że przepisy nowelizujące nr 1 i 3 ograniczają świadczenie usług społeczeństwa informacyjnego, a tym samym naruszają dyrektywę o handlu elektronicznym.
313. Przepis nowelizujący nr 1 zakazuje adresatom ustawy o ochronie małoletnich(141) udostępniania małoletnim „treści LGBTI”. Jak już wyjaśniono, przepis nowelizujący nr 3 zakazuje udostępniania małoletnim „treści LGBTI” w przekazach handlowych. Komisja uważa, że oba te przepisy ograniczają świadczenie usług społeczeństwa informacyjnego, co stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 2 dyrektywy o handlu elektronicznym, który – podobnie jak art. 2 i art. 3 ust. 1 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych – zakazuje przyjmującym państwom członkowskim nakładania na dostawców usług społeczeństwa informacyjnego pochodzących z innych państw członkowskich ograniczeń w dziedzinie podlegającej koordynacji.
1.      Przepisy nowelizujące nr 1 i 3 wchodzą w zakres dziedziny podlegającej koordynacji w rozumieniu dyrektywy o handlu elektronicznym
314. Główna linia obrony Węgier przed tym zarzutem polega na twierdzeniu, że owe dwa przepisy nowelizujące nie wchodzą w zakres stosowania art. 3 ust. 2 dyrektywy o handlu elektronicznym, który odnosi się jedynie do dziedziny podlegającej koordynacji, podczas gdy te dwa sporne przepisy nie dotyczą takiej dziedziny.
315. Zdaniem Węgier przepis nowelizujący nr 1 nie ma zastosowania do usług społeczeństwa informacyjnego. Jest on skierowany wyłącznie do instytucji zapewniających opiekę nad małoletnimi i ich ochronę, jeżeli opieka lub ochrona nie mogą zostać zapewnione przez rodzinę, oraz dotyczy obowiązków tych instytucji względem dzieci, nad którymi sprawują one opiekę. Ponieważ przepis nowelizujący nr 1 nie ustanawia wymogów obowiązujących dostawców usług społeczeństwa informacyjnego, Węgry twierdzą, że art. 3 ust. 2 dyrektywy o handlu elektronicznym nie znajduje zastosowania do tego przepisu.
316. W podobnym duchu Węgry podnoszą, że przepis nowelizujący nr 3 nie należy do dziedziny podlegającej koordynacji na mocy tej dyrektywy, gdyż ustawa o reklamie nie reguluje konkretnie usług społeczeństwa informacyjnego.
317. Zgodnie z art. 2 lit. a) dyrektywy o handlu elektronicznym w związku z art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy (UE) 2015/1535(142) „usługa społeczeństwa informacyjnego” oznacza „każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług”(143).
318. W myśl art. 2 lit. h) dyrektywy o handlu elektronicznym za dziedzinę podlegającą koordynacji na mocy tej dyrektywy uważa się „wymagania ustanowione w systemach prawnych państw członkowskich mające zastosowanie do podmiotów świadczących usługi społeczeństwa informacyjnego lub do usług społeczeństwa informacyjnego, niezależnie od tego, czy mają charakter ogólny, czy zostały przewidziane szczególnie dla nich”(144).
319. W związku z tym, zgodnie z tym przepisem, do dziedziny podlegającej koordynacji należą także wymogi, jakie państwa członkowskie formułują w odniesieniu do samej usługi społeczeństwa informacyjnego. W tym samym przepisie wyjaśniono również, że owe wymogi nie muszą obowiązywać konkretnie w odniesieniu do usług społeczeństwa informacyjnego, lecz mogą być stosowane w sposób ogólny. Dlatego też wprowadzenie ograniczenia dotyczącego treści usługi, która może być świadczona jako usługa społeczeństwa informacyjnego, wchodzi w zakres dziedziny podlegającej koordynacji, nawet jeżeli odnośny akt krajowy nie zmierza konkretnie do uregulowania usług społeczeństwa informacyjnego.
320. Potwierdza to art. 2 lit. h) ppkt (i) tiret drugie dyrektywy o handlu elektronicznym, który wyraźnie stanowi, że dziedzina podlegająca koordynacji dotyczy wymagań, które muszą być spełnione przez usługodawcę między innymi w związku z „wymagania[mi] dotycząc[ymi] jakości lub zawartoś[ci] usługi, łącznie z mającymi zastosowanie do reklamy […]”.
321. Zarówno przepis nowelizujący nr 1, jak i przepis nowelizujący nr 3 uniemożliwiają prezentowanie małoletnim określonych treści, które mogą być oferowane przez dostawców usług społeczeństwa informacyjnego. Wchodzą one zatem w zakres dziedziny podlegającej koordynacji.
2.      Przepis nowelizujący nr 1 wchodzi w zakres stosowania dyrektywy o handlu elektronicznym
322. Co się tyczy przepisu nowelizującego nr 1, Węgry twierdzą, że jego adresaci nie świadczą usług społeczeństwa informacyjnego ani żadnych usług w takim rozumieniu, w jakim owo pojęcie zostało zdefiniowane w prawie Unii, ponieważ ich działalność nie jest, co do zasady, wykonywana za wynagrodzeniem. Podnoszą one zatem, że przepis nowelizujący nr 1 nie wchodzi w zakres stosowania dyrektywy o handlu elektronicznym.
323. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „ze swobody świadczenia usług korzystają zarówno usługodawca, jak i usługobiorca”(145).
324. W związku z tym nawet jeżeli adresaci przepisu nowelizującego nr 1 nie świadczą usług społeczeństwa informacyjnego, to są zniechęcani do korzystania z takich usług. Na przykład żłobek nie ma powodu, aby korzystać z filmów lub kreskówek udostępnianych na platformie cyfrowej w innych państwach członkowskich, jeżeli zawierają one „treści LGBTI”. Taka placówka bądź dowolna inna instytucja, do której skierowany jest przepis nowelizujący nr 1, nie miałaby też powodu, aby korzystać z internetowej platformy zakupowej w celu nabycia książki lub innych materiałów zawierających treści LGBTI, ponieważ w świetle przepisu nowelizującego nr 1 nie mogłaby ich wykorzystać w swojej działalności. Ograniczenie w korzystaniu z określonych usług przez potencjalnych odbiorców stanowi ograniczenie świadczenia takich usług między państwami członkowskimi(146).
325. Oznacza to, że sytuacje podlegające regulacji przepisu nowelizującego nr 1 mogą wchodzić w zakres stosowania dyrektywy o handlu elektronicznym.
3.      Przepisy nowelizujące nr 1 i 3 ograniczają świadczenie usług społeczeństwa informacyjnego
326. Zarówno przepis nowelizujący nr 1, jak i przepis nowelizujący nr 3 ograniczają świadczenie usług społeczeństwa informacyjnego, choćby poprzez zmniejszenie atrakcyjności odbioru takich usług z perspektywy podmiotów, do których te przepisy są skierowane (tak jak jest to w przypadku przepisu nowelizującego nr 1).
327. Takie ograniczenia nie mogą być uzasadnione, ponieważ nie są wystarczająco uzasadnione względami interesu ogólnego i naruszają szereg praw chronionych Kartą, co zostało wykazane powyżej(147).
328. W związku z tym zarówno przepis nowelizujący nr 1, jak i przepis nowelizujący nr 3 naruszają art. 3 ust. 2 dyrektywy o handlu elektronicznym.
C.      Zarzut trzeci Komisji
329. Komisja twierdzi, że przepisy nowelizujące nr 1, 3 i 7 ograniczają również świadczenie usług innych niż usługi audiowizualne lub usługi społeczeństwa informacyjnego. Takie ograniczenia byłyby sprzeczne z art. 16 i 19 dyrektywy usługowej oraz z art. 56 TFUE.
330. Dyrektywa usługowa wraz z art. 56 TFUE ustanawiają ogólne normy umożliwiające stosowanie wzajemnego uznawania w dziedzinie usług innych niż usługi audiowizualne lub usługi społeczeństwa informacyjnego(148). Artykuły 16 i 19 dyrektywy usługowej zakazują państwom członkowskim nakładania, odpowiednio na usługodawców lub usługobiorców, ograniczeń, które nie są uzasadnione celami leżącymi w ogólnym interesie publicznym oraz które nie są proporcjonalne do tych celów.
1.      Przepisy nowelizujące nr 1 i 3
331. Można sobie w istocie wyobrazić, że przepis nowelizujący nr 1 ogranicza świadczenie usług innych niż usługi audiowizualne lub usługi społeczeństwa informacyjnego w taki sam sposób, w jaki ogranicza świadczenie tych dwóch rodzajów usług. Aby to udowodnić, wystarczy podać jeden przykład. W świetle przepisu nowelizującego nr 1 podmioty zapewniające opiekę nad małoletnimi byłyby zniechęcane do wynajęcia teatrzyku kukiełkowego wystawiającego przedstawienie o życiu osób LGBTI, ponieważ nie mogą pokazywać go dzieciom pozostającym pod ich opieką(149).
332. Ponieważ adresaci przepisu nowelizującego nr 1 podlegają przepisom Unii jako usługobiorcy, a nie jako usługodawcy, pozbawiony znaczenia jest przewidziany w art. 2 ust. 2 lit. j) dyrektywy usługowej wyjątek dotyczący usług społecznych.
333. Podobnie, co się tyczy przepisu nowelizującego nr 3, przekazy reklamowe rozpowszechniane w każdy inny sposób niż za pośrednictwem audiowizualnych usług medialnych lub środków komunikacji elektronicznej, na przykład przekazy reklamowe na plakatach, jeżeli zawierają treści LGBTI, nie mogą być prezentowane na Węgrzech w miejscach, w których mogą dostrzec je dzieci, a więc przynajmniej we wszystkich miejscach publicznych.
334. Oznacza to, że przepis nowelizujący nr 1 i przepis nowelizujący nr 3 pozostają w wyraźny i nieuzasadniony sposób w sprzeczności z normami ogólnymi dotyczącymi zakazu ograniczeń swobody świadczenia usług, które są zawarte w art. 16 i 19 dyrektywy usługowej oraz w art. 56 TFUE.
2.      Przepis nowelizujący nr 7
335. Do przeanalizowania pozostaje przepis nowelizujący nr 7. Jest on zawarty w ustawie o narodowej oświacie publicznej i zakazuje popularyzowania (ale już nie prezentowania) „treści LGBTI” w kontekście edukacji seksualnej.
336. Węgry kwestionują możliwość stosowania prawa Unii do działalności edukacyjnej, co oznacza, że przepis nowelizujący nr 7 nie może naruszać ani dyrektywy usługowej, ani art. 56 TFUE.
337. W pkt 56 niniejszej opinii wyjaśniłam już, że usługi edukacyjne, jeżeli są świadczone za wynagrodzeniem, wchodzą w zakres stosowania prawa Unii. W tym świetle przepis nowelizujący nr 7 może faktycznie ograniczać świadczenie usług mających na celu edukowanie lub informowanie młodych ludzi o kwestiach związanych z seksualnością, jeżeli są one świadczone poza systemem edukacji w szkołach publicznych lub też w ramach tego systemu, lecz przez usługodawców zewnętrznych.
338. Ponieważ przepis nowelizujący nr 7 zakazuje jedynie popularyzowania „treści LGBTI”, a nie prezentowania tych treści, ograniczenie świadczenia usług może być potencjalnie uzasadnione potrzebą „neutralności” edukacji. Niemniej jednak, jak już wyjaśniłam, przepis ten nie jest neutralny, lecz bezpośrednio dyskryminujący, ponieważ nie zakazuje popularyzowania każdego rodzaju życia seksualnego lub zachowań seksualnych, lecz wyłącznie życia seksualnego lub zachowań seksualnych osób LGBTI.
339. Przepis nowelizujący nr 7 narusza, z identycznych powodów co przepisy nowelizujące nr 1, 3, 4, 5 i 6, prawa podstawowe, w szczególności art. 21 Karty, w związku z czym nie może być uzasadniony.
340. Oznacza to, że tak przepis nowelizujący nr 1, jak i przepis nowelizujący nr 3 oraz przepis nowelizujący nr 7 naruszają dyrektywę usługową i art. 56 TFUE.
D.      Zarzut czwarty Komisji
341. Komisja twierdzi, że przepis nowelizujący nr 8, który jest zawarty w ustawie o systemie rejestrów karnych, narusza art. 10 RODO w związku z art. 8 ust. 2 Karty.
342. Przepis nowelizujący nr 8 zobowiązuje podmioty dysponujące dostępem do zarejestrowanych danych do zapewnienia „osobom upoważnionym” bezpośredniego dostępu do rejestru karnego osób, wobec których wydano wyroki skazujące za przestępstwa na tle seksualnym przeciwko małoletnim. Co się tyczy kategorii „osób upoważnionych”, art. 75/B ust. 3 ustawy o systemie rejestrów karnych stanowi, że udostępnianie zarejestrowanych danych jest dozwolone tylko wówczas, gdy osoba wnioskująca o ich udostępnienie jest osobą pełnoletnią będącą krewną osoby, która nie ukończyła 18. roku życia, wychowującą taką osobę bądź sprawującą nad nią nadzór lub opiekę.
343. Zdaniem Komisji naruszenie istnieje, ponieważ przepis nowelizujący nr 8 nie precyzuje w sposób wystarczająco jasny, kto jest upoważniony do złożenia wniosku o udostępnienie danych, a tym samym nie zapewnia wystarczających gwarancji poszanowania praw i wolności osób, których dane dotyczą, w odniesieniu do warunków dostępu do ich danych osobowych.
344. Na swoją obronę Węgry podnoszą, że przepis nowelizujący nr 8 należy odczytywać łącznie z art. 8:1 ust. 1 węgierskiego kodeksu cywilnego (Polgári törvénykönyv), zgodnie z którym pojęcie „bliskiego krewnego” obejmuje małżonków, wstępnych w linii prostej oraz dzieci (w tym dzieci przysposobione, przybrane i umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej), rodzeństwo, partnerów życiowych, powinowatych oraz osoby pozostające w innych stosunkach rodzinnych. Owo państwo członkowskie wskazuje ponadto, że w myśl różnych przepisów kodeksu cywilnego osoby odpowiedzialne za sprawowanie opieki nad małoletnimi lub za zapewnienie im środków utrzymania – na przykład rodzice sprawujący władzę rodzicielską, opiekunowie, rodzice adopcyjni oraz osoby wspomagające rodzica i zamieszkujące w tym samym gospodarstwie domowym – również są uprawnione do żądania dostępu do danych na podstawie ustawy o systemie rejestrów karnych. Z tych powodów Węgry podnoszą, że wykaz osób upoważnionych został odpowiednio określony, zaś dodatkowe zabezpieczenie w tym względzie stanowią kryteria dostępu, zgodnie z którymi: a) osoba upoważniona musi powziąć przekonanie, iż dane są „prawdopodobnie konieczne” do celów postępowania; oraz b) „uzyskanie wiedzy o odpowiednich danych w inny sposób byłoby nadmiernie utrudnione”.
345. Na wstępie należy zaznaczyć, że cel realizowany przez RODO, wskazany w jego art. 1 oraz w jego motywach 1 i 10, polega w szczególności na zapewnieniu wysokiego stopnia ochrony podstawowych praw i wolności osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych, zwłaszcza zaś ich prawa do życia prywatnego zapisanego w art. 8 ust. 1 Karty i w art. 16 ust. 1 TFUE, które w podobny sposób przyznają każdej osobie prawo do ochrony jej danych osobowych. To właśnie dlatego RODO przewiduje, że każde przetwarzanie danych osobowych musi być zgodne z zasadami dotyczącymi przetwarzania takich danych ustanowionymi w art. 5 RODO. Aby przetwarzanie było zgodne z prawem, spełniony musi być jeden z warunków wymienionych w art. 6 tego rozporządzenia(150).
346. W tym kontekście przetwarzanie danych jest zgodne z prawem na podstawie art. 6 ust. 1 lit. e) RODO, jeżeli jest niezbędne „do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi”. Artykuł 10 poddaje przetwarzanie danych zawartych w rejestrach karnych dodatkowym ograniczeniom i wymaga, aby odbywało się ono pod nadzorem władz publicznych lub było dozwolone prawem przewidującym odpowiednie zabezpieczenia.
347. Trybunał wyjaśnił, że RODO nie zakazuje w sposób bezwzględny organom publicznym ujawnienia danych osobowych, o ile ich ujawnienie służy uzasadnionemu interesowi publicznemu i zapewnia odpowiednią ochronę praw i wolności osób, których dane dotyczą(151). W tym samym duchu art. 8 ust. 2 Karty stanowi, że dane osobowe muszą być przetwarzane w szczególności „w określonych celach i za zgodą osoby zainteresowanej lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej ustawą”.
348. Ochrona małoletnich przed osobami, które mogłyby wyrządzić im krzywdę, jest z pewnością interesem publicznym najwyższej wagi, który mógłby uzasadniać ujawnienie danych osobowych. Jednocześnie dane zawarte w rejestrach karnych są szczególnie wrażliwe i mogą prowadzić do stygmatyzacji. Ich ujawnienie może poważnie wpłynąć na życie prywatne i zawodowe jednostki, w związku z czym wymaga ono szczególnego uzasadnienia i wyraźnych zabezpieczeń prawnych(152).
349. Dlatego też przy wyważaniu tych dwóch interesów środki krajowe służące osiągnięciu celu ochrony małoletnich należy oceniać przez pryzmat wymogów proporcjonalności.
350. W tym względzie Węgry podnoszą, że ustanowiony przepisem nowelizującym nr 8 reżim danych jest uzasadniony i proporcjonalny w świetle jego celu.
351. Nie podzielam tego poglądu. Moim zdaniem przepis nowelizujący nr 8 wykracza poza to, co niezbędne dla zapewnienia ochrony małoletnich.
352. Po pierwsze, kategoria osób upoważnionych do uzyskiwania dostępu do danych osobowych dotyczących wyroków skazujących za przestępstwa na tle seksualnym przeciwko małoletnim na podstawie przepisu nowelizującego nr 8 jest zbyt nieprecyzyjna i szeroka, aby mogła być zgodna z art. 10 RODO. Trybunał orzekł, w kontekście udzielania dostępu do danych osobowych właściwym organom krajowym, że w celu spełnienia wymogu proporcjonalności uregulowanie krajowe umożliwiające taki dostęp „musi zawierać jasne i precyzyjne przepisy regulujące zakres i sposób stosowania rozpatrywanego środka oraz ustanawiające minimalne wymogi służące temu, aby osoby, o których dane osobowe chodzi, miały wystarczające gwarancje pozwalające na skuteczną ochronę tych danych przed ryzykiem nadużyć”(153). To samo powinno się tyczyć dostępu osób prywatnych do danych osobowych. Zasada przejrzystości wyrażona w art. 5 ust. 1 RODO wymaga ponadto, aby wszelkie informacje i komunikaty związane z przetwarzaniem tych danych osobowych były „łatwo dostępne”.
353. W tych okolicznościach nie uważam, że kategoria „osób upoważnionych” do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie danych na podstawie przepisu nowelizującego nr 8 jest wystarczająco zdefiniowana i zawężona różnymi przepisami rozsianymi w ustawie o systemie rejestrów karnych i węgierskim kodeksie cywilnym.
354. Osoby fizyczne powinny mieć jasność, że dotyczące ich dane osobowe są zbierane, przetwarzane i ujawniane w sposób zgodny z zasadami ochrony danych. Nie jest tak w przypadku, gdy osoba, której dane dotyczą, musi przedzierać się przez skomplikowany i chaotyczny gąszcz krajowych przepisów prawnych, z których żaden nie wskazuje wyraźnie, jakie są ich wzajemne powiązania, co prowadzi do niepotrzebnego zamętu i przekłada się na nieskuteczność procedur.
355. Po drugie, materialne warunki dostępu są określone w prawie krajowym w sposób na tyle nieprecyzyjny, że właściwy organ nie jest w stanie zweryfikować, czy udzielenie takiego dostępu jest uzasadnione i konieczne.
356. W tym względzie odsyłam w szczególności do art. 75/B ust. 3 lit. b) ustawy o systemie rejestrów karnych, zgodnie z którym dostępu udziela się osobie upoważnionej, która uważa, że dostęp do danych jest niezbędny do osiągnięcia konkretnych celów i która napotkałaby wyraźne trudności, próbując uzyskać te dane w inny sposób.
357. Oznacza to zatem, że przepis nowelizujący nr 8 w związku z art. 75/B ust. 3 lit. b) ustawy o systemie rejestrów karnych opiera się jedynie na oświadczeniu własnym i faktycznie powierza ocenę konieczności i proporcjonalności osobie występującej z wnioskiem, a nie właściwemu organowi odpowiedzialnemu za nadzorowanie dostępu do rejestrów karnych.
358. Moim zdaniem oświadczenie własne w przedmiocie konieczności nie daje się pogodzić z art. 10 RODO i z art. 8 Karty oraz skutkuje uznaniowością w stosowaniu prawa.
359. W związku z tym warunki określone w przepisie nowelizującym nr 8 i innych przepisach ustawy o systemie rejestrów karnych nie stanowią odpowiednich zabezpieczeń w rozumieniu RODO i art. 8 Karty.
360. Przepis nowelizujący nr 8 narusza zatem, tak jak twierdzi Komisja, art. 10 RODO i art. 8 ust. 2 Karty.
IV.    W przedmiocie kosztów
361. Komisja wniosła o obciążenie Węgier kosztami postępowania. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Węgry przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
362. Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu postępowania państwa członkowskie interweniujące w sprawie oraz Parlament Europejski winny pokryć własne koszty.
V.      Wnioski
363. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, że:
1)      Węgry, z racji tego, iż przyjęły a pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény (ustawę nr LXXIX z 2021 r. o przyjęciu surowszych środków przeciwko sprawcom przestępstw pedofilskich oraz o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia ochrony małoletnich), uchybiły zobowiązaniom, jakie na nich ciążą na mocy prawa Unii, w następujący sposób:
– ponieważ zakazały, ustawą o ochronie małoletnich, dostępu małoletnich do treści popularyzujących lub prezentujących odejście od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmianę płci lub homoseksualność, Węgry naruszyły art. 3 ust. 2 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym), art. 16 i 19 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, art. 56 TFUE, art. 1, 7, 11 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 2 TUE;
– ponieważ zakazały, ustawą o reklamie, dostępu małoletnich do reklamy popularyzującej lub prezentującej odejście od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmianę płci lub homoseksualność, Węgry naruszyły art. 9 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych), art. 3 ust. 2 dyrektywy 2000/31, art. 16 i 19 dyrektywy 2006/123, art. 56 TFUE, art. 1, 7, 11 i 21 Karty oraz art. 2 TUE;
– ponieważ nałożyły, ustawą medialną, na dostawców usług medialnych oferujących linearne usługi medialne obowiązek zaklasyfikowania do kategorii V wszystkich audycji, których elementem zasadniczym jest popularyzowanie lub prezentowanie odejścia od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmiany płci lub homoseksualności, a w konsekwencji obowiązek nadawania tych audycji jedynie między godziną 22.00 a 5.00, a także ponieważ wyłączyły tego rodzaju audycje z możliwości zaklasyfikowania ich jako przekazu leżącego w interesie publicznym lub reklamy o użyteczności społecznej, Węgry naruszyły art. 6a ust. 1 dyrektywy 2010/13 oraz art. 1, 7, 11 i 21 Karty i art. 2 TUE;
– ponieważ nałożyły, ustawą medialną, na radę ds. mediów, obowiązek zwrócenia się do państwa członkowskiego, którego jurysdykcji podlega dostawca usług medialnych, o przyjęcie skutecznych środków i podjęcie działań w celu położenia kresu naruszeniom stwierdzonym przez radę ds. mediów, Węgry naruszyły art. 2 i art. 3 ust. 1 dyrektywy 2010/13;
– ponieważ zakazały, ustawą o narodowej oświacie publicznej, popularyzowania odejścia od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmiany płci lub homoseksualności w edukacji związanej z kulturą seksualną, życiem seksualnym, orientacją seksualną i rozwojem płciowym, Węgry naruszyły art. 16 i 19 dyrektywy 2006/123, art. 56 TFUE oraz art. 1, 7, 11 i 21 Karty i art. 2 TUE;
– ponieważ nałożyły, ustawą o systemie rejestrów karnych, na organ mający bezpośredni dostęp do zarejestrowanych danych obowiązek udostępnienia upoważnionym osobom zarejestrowanych danych osób, które dopuściły się wobec małoletnich przestępstw na tle seksualnym, naruszyły art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), a także art. 8 ust. 2 Karty.
2)      Węgry pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3)      Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Irlandia, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Estońska, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Republika Malty, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Republika Portugalska, Republika Słowenii, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji oraz Parlament Europejski pokrywają własne koszty.
1      Język oryginału: angielski.
2      A pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény.
3      LGBTI to uznany przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Lesbijek, Gejów, Osób Biseksualnych, Transseksualnych i Interseksualnych (ILGA) skrótowiec oznaczający lesbijki, gejów, osoby biseksualne, transseksualne i interseksualne. Zobacz https://www.ilga-europe.org/about-us/who-we-are/glossary/ (data dostępu: 18 lutego 2025 r.). Skrótowcem tym posługuje się Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) przy orzekaniu w podobnych sprawach. Zobacz na przykład wyrok ETPC z dnia 23 stycznia 2023 r. w sprawie Macatė przeciwko Litwie (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519). Również Trybunał używał już tego skrótowca w swoim orzecznictwie. Zobacz na przykład wyrok Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:2020:289). Zobacz także opinia rzecznik generalnej L. Mediny w sprawie Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE) (C‑436/20, EU:C:2022:77, pkt 2).
4      Komisja powołuje się na art. 1, 7, 11 i 21 Karty.
5      Dyrektywa 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym) (Dz.U. 2000, L 178, s. 1).
6      Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (dyrektywa usługowa) (Dz.U. 2006, L 376, s. 36).
7      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych) (Dz.U. 2010, L 95, s. 1; sprostowanie: Dz.U. 2010, L 263, s. 15), zmieniona dyrektywą 2018/1808.
8      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. 2016, L 119, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2018, L 127, s. 2; Dz.U. 2021, L 74, s. 35) (zwane dalej „RODO”).
9      Paragrafem 1 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadzono do ustawy o ochronie małoletnich § 6/A, który ma obecnie następujące brzmienie: „W celu zapewnienia osiągnięcia celów określonych w niniejszej ustawie oraz urzeczywistnienia praw dziecka zakazuje się udostępniania osobom, które nie ukończyły 18. roku życia, treści o charakterze pornograficznym lub przedstawiających seksualność w sposób nieuzasadniony lub treści propagujących albo prezentujących odejście od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmianę płci lub homoseksualność”.
10      Paragrafem 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadzono do ustawy handlu elektronicznym nowy § 4/D. Na mocy przepisu nowelizującego nr 2 organ określany mianem okrągłego stołu w sprawie ochrony małoletnich w Internecie został upoważniony i zobowiązany do podejmowania pewnych środków w odniesieniu do dostawców usług elektronicznych. Organ ten może dokonywać oceny w indywidualnych przypadkach oraz wydawać usługodawcom zalecenia w celu skłonienia ich do zaprzestania działalności niezgodnej z prawem, zaś w wypadku odmowy zastosowania się do zalecenia może on skierować sprawę do krajowego urzędu ds. mediów i telekomunikacji. Rzeczony organ jest również upoważniony do prowadzenia rejestru rodzajów treści, które są uważane za szkodliwe dla fizycznego, psychicznego i moralnego rozwoju małoletnich.
11      Paragrafem 3 ustawy nowelizującej wprowadzono do ustawy o reklamie nowy § 8 ust. 1a, który obecnie brzmi następująco: „Zakazuje się udostępniania osobom, które nie ukończyły 18. roku życia, reklam przedstawiających seksualność w sposób nieuzasadniony lub propagujących albo prezentujących odejście od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmianę płci lub homoseksualność”.
12      Paragrafem 9 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadzono do ustawy medialnej nowy § 9 ust. 6, który ma obecnie następujące brzmienie: „Audycje klasyfikuje się do kategorii V, jeżeli mogą one wywierać negatywny wpływ na fizyczny, psychiczny lub moralny rozwój małoletnich, w szczególności z tego powodu, że ich głównym elementem jest przemoc, propagowanie lub prezentowanie odejścia od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmiany płci lub homoseksualności albo też bezpośrednie, naturalistyczne lub nieuzasadnione przedstawienie seksualności. Takie audycje oznacza się w następujący sposób: nieodpowiednie dla odbiorców poniżej 18. roku życia”. Zgodnie z § 10 ustawy medialnej (niezmienionym sporną ustawą) zaliczenie audycji do kategorii V oznacza, że może ona być nadawana jedynie między godziną 22.00 a 5.00.
13      Paragrafem 9 ust. 5 ustawy nowelizującej wprowadzono do ustawy medialnej nowy § 179 ust. 2.
14      Paragrafem 9 ust. 3 ustawy nowelizującej wprowadzono do ustawy medialnej nowy § 32 ust. 4a, który obecnie brzmi następująco: „Audycji nie klasyfikuje się jako ogłoszeń lub reklam społecznych, jeżeli mogą one wywierać negatywny wpływ na odpowiedni fizyczny, psychiczny lub moralny rozwój małoletnich, w szczególności z tego powodu, że ich głównym elementem jest nieuzasadnione przedstawienie seksualności, pornografia, propagowanie lub prezentowanie odejścia od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmiany płci lub homoseksualności”.
15      Paragrafem 11 ustawy nowelizującej wprowadzono do ustawy o narodowej oświacie publicznej nowy § 9 ust. 12, który ma obecnie następujące brzmienie: „Przy realizowaniu działań w zakresie kultury seksualnej, płci, orientacji seksualnej i rozwoju seksualnego szczególną uwagę zwraca się na postanowienia art. XVI ust. 1 węgierskiej ustawy zasadniczej [Węgier (Magyarország alaptörvénye)]. Takie działania nie mogą mieć na celu propagowania odejścia od tożsamości właściwej dla płci urodzenia, zmiany płci lub homoseksualności”.
16      Paragrafem 4 ust. 1 ustawy nowelizującej wprowadzono do ustawy o systemie rejestrów karnych nowy § 67 ust. 1 lit. a)–d).
17      Z pkt 8 skargi Komisji wynika, że przepis nowelizujący nr 2 wzmacnia wagę naruszeń, których źródło stanowią przepisy nowelizujące nr 1 i 3–7. Komisja nie zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że ów przepis nowelizujący jest sam w sobie sprzeczny z prawem Unii. Wyjaśnia ona, że ujęła przepis nowelizujący nr 2 w skardze z tego powodu, iż zwiększa on wydźwięk niektórych innych przepisów objętych skargą.
18      Oznacza to, że zarzuty od pierwszego do czwartego przeanalizuję szczegółowo w drugiej części niniejszej opinii. W jej pierwszej części odniosę się do zarzutów Komisji piątego i szóstego.
19      Zgodnie z art. 51 ust. 1 Karty ma ona zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim „stosują one prawo Unii”. Trybunał uznał, że chodzi tu o wszystkie sytuacje, które wchodzą w zakres stosowania prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 19, 21), w tym o sytuacje, w których państwa członkowskie powołują się na dopuszczone prawem Unii odstępstwa od swobód rynku wewnętrznego (zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 1991 r., ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, pkt 43).
20      To stanowisko omówię bardziej szczegółowo w drugiej części niniejszej opinii.
21      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 18 czerwca 1991 r., ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, pkt 42–44; z dnia 14 października 2004 r., Omega, C‑36/02, EU:C:2004:614, pkt 37, 38 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 4 października 2024 r., Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, pkt 62.
22      O ile trudno jest sobie wyobrazić naruszenia art. 2 TUE, które nie miałyby wpływu na jakąkolwiek inną normę prawa Unii, o tyle taki scenariusz jest jednak do pomyślenia. Zobacz podobnie L.S. Rossi, „’Concretised’, ‘Flanked’, or ‘Standalone’? Some Reflections on the Application of Article 2 TEU”, European Papers, 2025, s. 23.
23      W tym względzie w przepisach nowelizujących nr 1 i 3 „treści LGBTI” zakazano razem z treściami pornograficznymi i treściami przedstawiającymi seksualność w sposób nieuzasadniony; w przepisie nowelizującym nr 4 wymieniono je obok zakazanych treści, których głównym elementem jest przemoc lub nieuzasadnione przedstawienia seksualności, natomiast w przepisie nowelizującym nr 6 – obok zakazanych przedstawień pornograficznych i nieuzasadnionych przedstawień seksualności. Z kolei przepis nowelizujący nr 7 zakazuje jedynie propagowania stylu życia osób LGBTI.
24      To stwierdzenie przytoczone przez Komisję w skardze pochodzi z węgierskiej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia. Zobacz pkt 250 skargi Komisji.
25      Zobacz na przykład wyrok ETPC z dnia 21 października 2010 r. w sprawie Alekseyev przeciwko Rosji (CE:ECHR:2010:1021JUD000491607, § 86), w którym ETPC wyjaśnił, że „brak jest dowodów naukowych lub danych socjologicznych świadczących o tym, że sama wzmianka o homoseksualności lub otwarta debata publiczna na temat statusu społecznego mniejszości seksualnych przyniosłyby szkodę małoletnim”. Zobacz także wyrok ETPC z dnia 20 czerwca 2017 r. w sprawie Bayev i in. przeciwko Rosji (CE:ECHR:2017:0620JUD006766709, § 82), w którym ETPC stwierdził, że w zakresie, w jakim małoletni, którzy byli świadkami kampanii na rzecz osób LGBTI, poznali idee różnorodności, równości i tolerancji, przyswojenie przez nich tych wartości może jedynie sprzyjać spójności społecznej; ów pogląd został następnie potwierdzony w niedawnym wyroku ETPC z dnia 23 stycznia 2023 r. w sprawie Macatė przeciwko Litwie (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, § 211).
26      Wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 21.
27      Zobacz w tym względzie art. 41 ustawy o ochronie małoletnich.
28      Zobacz analogicznie orzecznictwo dotyczące używania towarów, w którym Trybunał uznał uregulowania ograniczające używanie produktu za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi, które są zakazane na mocy art. 34 TFUE. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 10 lutego 2009 r., Komisja/Włochy (Przyczepy), C‑110/05, EU:C:2009:66; z dnia 4 czerwca 2009 r., Mickelsson i Roos, C‑142/05, EU:C:2009:336, w szczególności pkt 26–28.
29      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 6 października 2009 r., Komisja/Hiszpania, C‑153/08, EU:C:2009:618, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 2 marca 2023 r., Recreatieprojecten Zeeland i in., C‑695/21, EU:C:2023:144, pkt 13 i przytoczone tam orzecznictwo.
30      Zobacz podobnie pojęcie usługobiorcy zdefiniowane w art. 2 lit. d) dyrektywy o handlu elektronicznym: „każda osoba fizyczna lub prawna, która do celów zawodowych lub innych korzysta z usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności w celu poszukiwania informacji lub uzyskania do niej dostępu”.
31      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 27 września 1988 r., Humbel i Edel, 263/86, EU:C:1988:451, pkt 17–19; z dnia 7 grudnia 1993 r., Wirth, C‑109/92, EU:C:1993:916, pkt 15, 16.
32      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 7 grudnia 1993 r., Wirth, C‑109/92, EU:C:1993:916, pkt 17; z dnia 11 września 2007 r., Komisja/Niemcy, C‑318/05, EU:C:2007:495, pkt 69; z dnia 20 maja 2010 r., Zanotti, C‑56/09, EU:C:2010:288, pkt 32.
33      Zobacz podobnie wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 41 i nast.
34      Różnica między tranzycją płciową („transseksualizmem”) a wyborem tożsamości płciowej odmiennej od płci przypisanej przy urodzeniu („tożsamości transpłciowej”) polega na tym, że ta pierwsza wiąże się z ingerencjami medycznymi lub chirurgicznymi, podczas gdy termin „transpłciowy” odnosi się w większym stopniu do tożsamości niż do aspektów fizycznych czy medycznych.
35      Wyroki: z dnia 30 kwietnia 1996 r., P./S., C‑13/94, EU:C:1996:170, pkt 20; z dnia 7 stycznia 2004 r., K.B., C‑117/01, EU:C:2004:7, pkt 34; z dnia 27 kwietnia 2006 r., Richards, C‑423/04, EU:C:2006:256, pkt 24; z dnia 26 czerwca 2018 r., MB (Zmiana płci a emerytura), C‑451/16, EU:C:2018:492, pkt 35.
36      Wyrok z dnia 9 stycznia 2025 r., Association Mousse, C‑394/23, EU:C:2025:2, pkt 61, 62.
37      Aby zapoznać się z przykładem dyskryminacji ze względu na orientację seksualną, zob. na przykład wyrok z dnia 12 stycznia 2023 r., TP (Montażysta obrazu i dźwięku pracujący dla telewizji publicznej), C‑356/21, EU:C:2023:9, pkt 66.
38      Zobacz podobnie, w odniesieniu do dyskryminacji ze względu na pochodzenie etniczne, wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., CHEZ Razpredelenie Bulgaria, C‑83/14, EU:C:2015:480, pkt 56. Zobacz także moja opinia w sprawie Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:98, pkt 105–120).
39      ETPC, gdy dokonywał wykładni art. 2 zdanie drugie protokołu nr 1 do EKPC, który dotyczy prawa do nauki, uznał, że „państwo, wywiązując się z powierzonych mu zadań w zakresie wychowania i nauczania, czuwa nad tym, aby informacje i wiedza zawarte w programach nauczania były przekazywane w sposób obiektywny, krytyczny i pluralistyczny. Państwo powstrzymuje się od wszelkiej indoktrynacji, która mogłaby być uważana za naruszającą przekonania religijne i filozoficzne rodziców”. Zobacz wyroki ETPC: z dnia 7 grudnia 1976 r. w sprawie Kjeldsen, Busk Madsen i Pedersen przeciwko Danii (CE:ECHR:1976:1207JUD000509571, § 53); z dnia 18 marca 2011 r. w sprawie Lautsi i in. przeciwko Włochom (CE:ECHR:2011:0318JUD003081406, § 62).
40      Zobacz w tym względzie badanie przeprowadzone przez Agencję Praw Podstawowych, zatytułowane „LGBTIQ equality at a crossroads: progress and challenges” z dnia 11 maja 2024 r., dostępne na stronie: https://fra.europa.eu/en/publication/2024/lgbtiq-equality-crossroads-progress-and-challenges.
41      Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 8 lipca 2021 r. w sprawie naruszeń prawa UE i praw obywateli LGBTIQ na Węgrzech w wyniku zmian prawnych wprowadzonych przez parlament węgierski [2021/2780(RSP)].
42      Komisja Wenecka, Opinia w sprawie zgodności z międzynarodowymi standardami praw człowieka ustawy LXXIX [z 2021 r.] zmieniającej niektóre ustawy w celu ochrony małoletnich, przyjęta przez Komisję Wenecką na 129. sesji plenarnej odbywającej się w Wenecji i w Internecie w dniach 10–11 grudnia 2021 r., pkt 24, 25. Zobacz także: Amnesty International, From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Amnesty International, Budapest, 2024; Háttér Society, The Anti‑LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State- and Self‑Enforcement, listopad 2024 r., dokument dostępny na stronie https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter-anti-lgbtqi-law-2024-november.pdf. Na rozprawie Węgry zakwestionowały niektóre konkretne ustalenia zawarte w tym sprawozdaniu.
43      Zobacz podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., CHEZ Razpredelenie Bulgaria, C‑83/14, EU:C:2015:480, pkt 84, 87. Zobacz także moja opinia w sprawie Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:98, pkt 147–158).
44      W związku z tym art. 19 ust. 1 TFUE stanowi podstawę prawną zwalczania dyskryminacji. W szeregu aktów przyjętych na podstawie tego postanowienia wyjaśniono, że ich celem jest wprowadzenie w życie zasady równego traktowania. Zobacz: tytuł dyrektywy 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. 2000, L 180, s. 22); art. 1 owej dyrektywy, który stanowi, że „[…] ma [ona] na celu wyznaczenie ram walki z dyskryminacją ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne oraz wprowadzenie w życie w państwach członkowskich zasady równego traktowania”. Podobnego sformułowania użyto również w art. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.U. 2006, L 204, s. 23).
45      Dz.U. 2007, C 303, s. 17.
46      Zobacz podobnie wyrok z dnia 9 marca 2021 r., VG Bild-Kunst, C‑392/19, EU:C:2021:181, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo.
47      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 17 grudnia 2015 r., Neptune Distribution, C‑157/14, EU:C:2015:823, pkt 64 i przytoczone tam odpowiednie orzecznictwo ETPC; z dnia 3 lutego 2021 r., Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, pkt 81.
48      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 6 marca 2001 r., Connolly/Komisja, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, pkt 39 i przytoczone tam odpowiednie orzecznictwo ETPC; z dnia 12 stycznia 2023 r., Migracijos departamentas (Powody prześladowania oparte na opinii politycznej), C‑280/21, EU:C:2023:13, pkt 30.
49      W wyroku ETPC z dnia 23 stycznia 2023 r. w sprawie Macatė przeciwko Litwie (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, § 181) ETPC wyjaśnił, że „oznaczenie książki jako szkodliwej dla odbiorców z grupy wiekowej, dla której była ona przeznaczona, wpłynęło na możliwość swobodnego przekazywania przez skarżącą jej idei”.
50      Zobacz podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, pkt 62–65.
51      Wyrok ETPC z dnia 14 stycznia 2020 r. w sprawie Beizaras i Levickas przeciwko Litwie (CE:ECHR:2020:0114JUD004128815, § 109 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także wcześniejszy wyrok z dnia 22 października 1981 r. w sprawie Dudgeon przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (CE:ECHR:1981:1022JUD000752576, § 41).
52      Wyroki ETPC: z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie Pretty przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (CE:ECHR:2002:0429JUD000234602, § 61); z dnia 5 września 2017 r. w sprawie Bărbulescu przeciwko Rumunii (CE:ECHR:2017:0905JUD006149608, § 77).
53      Wyrok ETPC z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie Schlumpf przeciwko Szwajcarii (CE:ECHR:2009:0108JUD002900206, § 77).
54      Wyrok ETPC z dnia 16 lutego 2021 r. w sprawie Budinova i Chaprazov przeciwko Bułgarii (CE:ECHR:2021:0216JUD001256713, § 87).
55      Wyrok z dnia 4 października 2024 r., Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, pkt 65. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 9 stycznia 2025 r., Association Mousse, C‑394/23, EU:C:2025:2; z dnia 13 marca 2025 r., Deldits, C‑247/23, EU:C:2025:172, pkt 47.
56      Węgry powołują się na to uzasadnienie i przedstawiają w tym względzie wyjaśnienia już w części wstępnej odpowiedzi na skargę, a następnie w odniesieniu do zarzutów Komisji dotyczących naruszenia lub ograniczenia norm w dziedzinie swobody świadczenia usług. Państwo to przytacza większość argumentów w kontekście pierwszego zarzutu Komisji, którego przedmiotem jest naruszenie art. 6a dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych. Niemniej jednak Węgry powołują się na podobne argumenty w celu uzasadnienia przepisów nowelizujących w kontekście pozostałych zarzutów, w tym również tych, które dotyczą naruszeń praw podstawowych, często po prostu odsyłając do linii argumentacji przyjętej w odniesieniu do zarzutu pierwszego.
57      Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 listopada 2020 r., B S i C A [Wprowadzanie do obrotu kannabidiolu (CBD)], C‑663/18, EU:C:2020:938, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo.
58      Trybunał potwierdził, w kontekście uzasadnienia środków Unii, że zasada ostrożności ma zastosowanie do uregulowania dotyczącego zdrowia ludzkiego. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 5 maja 1998 r., National Farmers’ Union i in., C‑157/96, EU:C:1998:191, pkt 64; z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in.,  C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, pkt 68.
59      Zobacz podobnie wyrok z dnia 9 września 2003 r., Monsanto Agricoltura Italia i in. (C‑236/01, EU:C:2003:431, pkt 106), przy czym ta teza została powtórzona w późniejszym orzecznictwie, na przykład w wyroku z dnia 19 listopada 2020 r., B S i C A [Wprowadzanie do obrotu kannabidiolu (CBD)], C‑663/18, EU:C:2020:938, pkt 90).
60      Wyrok z dnia 14 października 2004 r., Omega, C‑36/02, zwany dalej „wyrokiem Omega”, EU:C:2004:614. Węgry powołały się na pkt 31, 37 i 38 tego wyroku.
61      Wyrok z dnia 23 marca 2023 r., Booky.fi, C‑662/21, EU:C:2023:239, pkt 56, 57.
62      Zobacz ex multis wyrok z dnia 4 października 2024 r., Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, pkt 62.
63      Referendum odbyło się w dniu 3 kwietnia 2022 roku. Większość poparła poprawki wprowadzone przez ustawę nowelizującą. Jednakże udział w głosowaniu wzięło mniej niż 50 % zarejestrowanych wyborców, przez co wyniki nie mogły zostać zatwierdzone.
64      Badania na Węgrzech zdają się raczej wskazywać na silne poparcie dla spraw dotyczących społeczności LGBTI. Zobacz na ten temat: L. Rutai, From Censorship To Solidarity: The Surprising Consequences Of Hungary’s LGBT Law, Radio Free Europe, Radio Liberty, 31 January 2024, https://www.rferl.org/a/hungary-lgbt-law-censorship-solidarity/32800032.html; Háttér Society, Social attitudes towards LGBTQI issues in Hungary. Listopad 2023, maj 2024, https://en.hatter.hu/publications/social-attitudes-towards-lgbtqi-issues-in-hungary-november-2023?_gl=1*1n8bpx0*_gcl_au*NzM0OTcwNzI4LjE3Mzk4MDg1NTk.*_ga*NzQxNjkyMDM0LjE3Mzk4MDg1NTg.*_ga_GZEK8GB25Y*MTc0MzUxMTU5MC40LjEuMTc0MzUxMTc3OC42MC4wLjUyMjk5NTQ.
65      Zobacz w tym kontekście przemówienie Fransa Timmermansa, ówczesnego pierwszego wiceprzewodniczącego Komisji, opublikowane w artykule redakcyjnym w CMLRev z 2015 r., s. 627–628, w którym, odrzucając możliwość „nieliberalnej demokracji”, stwierdził on między innymi: „Nie można wykorzystać dwóch trzecich lub nawet większej większości politycznej zdobytej w demokratycznych głosowaniach do osłabienia praw człowieka w państwie członkowskim”.
66      ETPC wyjaśnił, w kontekście nauczania islamu w ramach obowiązkowych lekcji religii w Turcji, że „rodzice mogą zawsze uświadamiać dzieci oraz udzielać im rad, wykonywać w stosunku do nich naturalne funkcje rodzicielskie jako wychowawcy lub prowadzić dzieci drogą zbieżną z ich własnymi przekonaniami religijnymi lub filozoficznymi” – wyrok ETPC z dnia 16 września 2014 r. w sprawie Mansur Yalçin i in. przeciwko Turcji (CE:ECHR:2014:0916JUD002116311, § 75). Zobacz także wyrok ETPC z dnia 20 czerwca 2017 r. w sprawie Bayev i in. przeciwko Rosji (CE:ECHR:2017:0620JUD006766709, §§ 81, 82).
67      Komisja uważa, że kwestionowane przepisy w rzeczywistości ograniczają prawa rodziców, ponieważ pozbawiają ich pewnych materiałów, które mogą być im potrzebne do wychowania dzieci.
68      Wyrok ETPC z dnia 25 lutego 1982 r., Campbell i Cosans przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (CE:ECLI:CE:ECHR:1982:0225JUD000751176, § 40).
69      Wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., WABE i MH Müller Handel, C‑804/18 i C‑341/19, EU:C:2021:594.
70      Trybunał uznał zatem, że tolerowanie dyskryminacji ze względu na orientację seksualną lub tożsamość płciową byłoby równoznaczne z brakiem poszanowania godności i wolności, do których każda osoba ma prawo. Zobacz wyrok z dnia 30 kwietnia 1996 r., P./S., C‑13/94, EU:C:1996:170, pkt 22.
71      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 5 kwietnia 2016 r., Aranyosi i Căldăraru, C‑404/15 i C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, pkt 85; z dnia 19 marca 2019 r., Jawo, C‑163/17, EU:C:2019:218, pkt 78; z dnia 17 października 2024 r., Ararat, C‑156/23, EU:C:2024:892, pkt 36.
72      Punkt 293 odpowiedzi Węgier na skargę. W tym względzie Węgry powołują się na pkt 132 i 133 opinii rzecznika generalnego P. Pikamäego w sprawie Słowenia/Chorwacja (C‑457/18, EU:C:2019:1067).
73      Powinnam jednak wskazać, że w przypadku dopuszczenia przez Trybunał możliwości samodzielnego powołania się na art. 2 TUE najpewniej ponownie rozgorzałaby dyskusja na temat różnicy między powoływaniem przez strony w postępowaniu przed sądami krajowymi norm prawa Unii w celu zastąpienia norm krajowych a ich powoływaniem w celu wyłączenia norm krajowych.
74      W art. 2 zdanie drugie TUE wymieniono także pluralizm, niedyskryminację, tolerancję, sprawiedliwość, solidarność oraz równość kobiet i mężczyzn. Te dodatkowe wartości można rozumieć jako konieczne do urzeczywistnienia wartości wskazanych w zdaniu pierwszym. I tak na przykład pluralizm jest warunkiem koniecznym funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa; tolerancja, niedyskryminacja oraz równość kobiet i mężczyzn są nieodzowne dla osiągnięcia równości, zaś sprawiedliwość i solidarność można rozumieć jako warunek poszanowania godności osoby ludzkiej. Część autorów uważa, że nie należy czynić różnicy między wartościami wymienionymi w zdaniu pierwszym oraz wartościami wymienionymi w zdaniu drugim. Zobacz na przykład J. Wouters, Revisiting Artykuł 2 TEU: A True Union of Values?, European Papers, 2020, s. 255, na s. 258–259. Nie ma potrzeby, aby w niniejszej opinii omawiać ewentualne różnice między dwoma zdaniami składającymi się na art. 2 TUE oraz przyczyny tych różnic. Aby zapoznać się z takim omówieniem, zob. L.S Rossi, op.cit., przypis  22, s. 1–24, od s. 11.
75      Wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 127; z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 145. Te wyroki będę w dalszej części określała mianem „wyroków w sprawie warunkowości”.
76      W opinii 1/17 (Umowa CETA UE–Kanada) z dnia 30 kwietnia 2019 r. (EU:C:2019:341, pkt 110) Trybunał orzekł, że Unia posiada własne ramy konstytucyjne, które współtworzą wartości wymienione w art. 2 TUE.
77      Opinia 2/13 (Przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r. (EU:C:2014:2454, pkt 168); wyroki: z dnia 6 marca 2018 r., Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, pkt 34; z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 35; z dnia 29 lipca 2024 r., Alchaster, C‑202/24, EU:C:2024:649, pkt 62.
78      Wyrok z dnia 20 lutego 1979 r., Rewe-Zentral, 120/78, EU:C:1979:42.
79      Wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 232; z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 264 (podkreślenie moje). Ten punkt był powtarzany przez Trybunał w późniejszych wyrokach. Zobacz na przykład wyroki: z dnia 29 lipca 2024 r., Valančius, C‑119/23, EU:C:2024:653, pkt 47; z dnia 10 września 2024 r., KS i in./Rada i in., C‑29/22 P i C‑44/22 P, EU:C:2024:725, pkt 68; z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Polska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej), C‑814/21, EU:C:2024:963, pkt 157.
80      Zobacz podobnie na przykład Y. Petit, Article L, w: Traité sur l’Union européenne, Commentaire article par article, V. Constantinesco, R. Kovar, S. Simon (éds), Economica, Paris, 1995, s. 866.
81      Zobacz podobnie L. Spieker, EU Values before the Court of Justice, OUP, Oxford, 2023, s. 35; C. Hillion, Overseeing the Rule of Law in the EU, Legal Mandate and Means, w: Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, C. Closa, D. Kochenov (eds), Cambridge University Press, Cambridge, 2016, s. 59–81; L.S. Rossi, La valeur juridique des valeurs, Revue trimestrielle de droit européen, 2020, s. 639; T. Tridimas, Wreaking the Wrongs: Balancing Rights and the Public Interest the EU Way, The Columbia Journal of European Law, 2023, s. 185–213; P. Dupont, Les dispositions liminaires du traité sur l’Union européenne devant la Cour de justice de l’Union européenne, praca doktorska obroniona na Université Paris, Panthéon-Assas, listopad 2024 r., rozdział 1 (w zasobach autora).
82      Traktat o Unii Europejskiej w brzmieniu zmienionym traktatem z Amsterdamu. Zobacz traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) (Dz.U. 1997, C 340, s. 145); zob. także wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. 2006, C 321 E, s. 1).
83      W swoim obecnym brzmieniu art. 2 TUE powiela dokładnie art. I‑2 Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.
84      Sekretariat Konwentu Europejskiego, Draft of Articles 1 to 16 of the Constitutional Treaty, CONV 528/03, s. 11, dokument dostępny na stronie https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/committees/empl/20030219/conv528en.pdf. Aby zapoznać się ze szczegółowym omówieniem, zob. L. Spieker, op.cit., przypis 81, s. 43–47. Zobacz także A. von Bogdandy, Founding Principles, w: Principles of European Constitutional Law, A. von Bogdandy, J. Bast (eds), 2nd ed., Hart, Oxford, 2009, s. 11, na s. 22.
85      W preambule traktatu o Unii Europejskiej najpierw wspomniano o „powszechn[ych] wartości[ach], stanowiąc[ych] nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również [o] wolnoś[ci], demokracj[i], równoś[ci] oraz państw[ie] prawn[ym]”, po czym potwierdzono przywiązanie do „zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego” (podkreślenie moje).
86      I tak na przykład w pkt 69 wyroku z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586) Trybunał uczynił nawiązanie do „wartości, o których mowa w art. 2 TUE”, po czym w pkt 70–71 odszedł od tego sformułowania i odniósł się do „zasad określonych w art. 2 TUE” (za: L. Spieker, op.cit., przypis 81, s. 41).
87      Zobacz na przykład wyrok z dnia 29 marca 2022 r., Getin Noble Bank, C‑132/20, EU:C:2022:235, pkt 104.
88      Rada Europejska obradująca w Kopenhadze w dniach 21 i 22 czerwca 1993 r. ustanowiła kryteria, które państwa kandydujące muszą spełnić, aby móc przystąpić do Unii. Część tych kryteriów, określanych powszechnie mianem politycznych kryteriów kopenhaskich, wymaga od państwa zapewnienia „stabilności instytucji gwarantujących demokrację, praworządności, praw człowieka oraz poszanowania i ochrony mniejszości”. Przy dokonywaniu oceny, czy państwo kandydujące szanuje te wartości, Komisja bierze pod uwagę wszystkie elementy społeczeństwa tego państwa, w tym również te, które nie należą do zakresu kompetencji regulacyjnych Unii, takie jak organizacja wymiaru sprawiedliwości i administracji państwowej czy też poszanowanie organizacji pozarządowych i pluralizmu mediów. Rada Europejska, konkluzje prezydencji, Rada Europejska obradująca w Kopenhadze, 21–22 czerwca 1993 r., dokument dostępny na stronie http://www.europarl.europa.eu/enlargement/ec/pdf/cop_en.pdf
89      Zobacz podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 42.
90      Wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 126. Zobacz także wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów), C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 68.
91      Wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 63.
92      Zobacz wyroki dotyczące warunkowości, tj. wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑156/21, EU:C:2022:9, pkt 231) i z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 263), w których Trybunał przypomniał, że ustanowiony w rozporządzeniu w sprawie warunkowości obowiązek poszanowania państwa prawnego stanowi szczególny wyraz wymogów wynikających dla państw członkowskich na mocy art. 2 TUE z ich przynależności do Unii. Wyjaśnił on następnie, że przewidziane w odpowiednim przepisie rozporządzenia w sprawie warunkowości zobowiązanie rezultatu wynika bezpośrednio ze zobowiązań podjętych przez państwa członkowskie wobec siebie wzajemnie, a także wobec Unii.
93      Wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 63.
94      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 18 maja 2021 r., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, pkt 162; z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów), C‑791/19, EU:C:2021:596, pkt 51; z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów), C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 74; z dnia 7 września 2023 r., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, C‑216/21, EU:C:2023:628, pkt 69.
95      Trybunał od dawna uznaje, że to sformułowanie oznacza, iż norma, której naruszenie zarzuca się państwu członkowskiemu, musi przewidywać zobowiązania prawne dla tego państwa. Zobacz wyrok z dnia 10 lipca 1980 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, 32/79, EU:C:1980:189, pkt 11.
96      Zobacz ex multis wyroki: z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 28 stycznia 2020 r., Komisja/Włochy (Dyrektywa w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach), C‑122/18, EU:C:2020:41, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo. Trybunał podkreślił, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma charakter obiektywny, aby wyjaśnić, iż powody, dla których Komisja decyduje się wszcząć konkretne postępowanie, są pozbawione znaczenia i nie mogą być podnoszone przez pozwane państwo jako środek obrony. Gdy Komisja wskazuje na naruszenie konkretnej normy prawnej, Trybunał musi zweryfikować, na płaszczyźnie prawnej i faktycznej, czy do tego naruszenia rzeczywiście doszło, niezależnie od tego, jakie motywy przyświecały Komisji. Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 56.
97      Na podstawie art. 24 TUE i art. 275 TFUE właściwość Trybunału została wyłączona w odniesieniu do postanowień dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Trybunał interpretuje jednak ten wyjątek w sposób zawężający. Zobacz wyrok z dnia 10 września 2024 r., KS i in./Rada i in., C‑29/22 P i C‑44/22 P, EU:C:2024:725. Ponadto właściwość Trybunału jest ograniczona, na podstawie art. 126 ust. 10 TFUE, w odniesieniu do procedury nadmiernego deficytu. Wreszcie w art. 269 TFUE ograniczono właściwość Trybunału w zakresie kontroli legalności aktów przyjętych zgodnie z art. 7 TUE. Taka kontrola może być sprawowana wyłącznie na wniosek państwa członkowskiego, którego dotyczy taki akt, oraz wyłącznie w odniesieniu do przestrzegania aspektów proceduralnych przewidzianych w art. 7 TUE.
98      Zgodnie z art. 46 lit. d) TUE w brzmieniu zmienionym traktatem z Nicei Trybunał był właściwy wyłącznie w odniesieniu do ówczesnego art. 6 ust. 2 TUE, natomiast nie był właściwy w odniesieniu do „zasad” określonych w art. 6 ust. 1, które zostały następnie określone jako wartości.
99      Jest to argument w rodzaju tych, które w praktyce prawa konstytucyjnego Stanów Zjednoczonych przynależą do sfery tak zwanej „doktryny kwestii politycznych”. Jednym z wymienionych w wyroku Baker v Carr [369 U.S. 186, 217 (1962)] przypadków, w których sądy federalne Stanów Zjednoczonych mogą uznać daną kwestię za nienadającą się do rozstrzygnięcia na drodze sądowej, jest „wykazanie, że w warstwie tekstowej konstytucja powierza dane zagadnienie równorzędnemu ośrodkowi władzy politycznej”.
100      Wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 155; z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 195.
101      Wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 159; z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 328.
102      Ponadto art. 269 TFUE, który stanowi, że w postępowaniu wszczętym skargą o stwierdzenie nieważności decyzji przyjętej w toku postępowania uregulowanego w art. 7 TUE, wnoszoną przez państwo, do którego owa decyzja jest skierowana, Trybunał jest właściwy wyłącznie do dokonania oceny naruszenia postanowień proceduralnych przewidzianych w art. 7 TUE, pozostaje bez wpływu na właściwość Trybunału w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w ramach którego zarzuca się naruszenie art. 2 TUE.
103      Zobacz podobnie E. Dubout, Peut-on défendre les valeurs de l’Union européenne par le droit?, RDLF, 2024, No. 80.
104      Dobrym przykładem w tym względzie są okoliczności faktyczne, na tle których zapadł wyrok z dnia 14 października 2004 r., Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614). Gra, która odwzorowywała strzelanie do ludzi i ich zabijanie w instalacji o nazwie „laserdrome”, została uznana za naruszającą godność człowieka w świetle konstytucji niemieckiej, podczas gdy w innych państwach członkowskich ta sama gra nie wydawała się być postrzegana jako problematyczna w kategoriach godności człowieka.
105      I tak na przykład w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska (C‑848/19 P, EU:C:2021:598), które dotyczyło kontroli sądowej aktu Unii, Niemcy twierdziły, że zasada solidarności energetycznej przewidziana w art. 194 ust. 1 TFUE stanowi abstrakcyjne, czysto polityczne pojęcie, w związku z czym nie może być kryterium prawnym, w świetle którego mogłaby być oceniana ważność aktu przyjętego przez instytucję Unii (zob. pkt 27 tego wyroku). Trybunał nie zgodził się z tym argumentem. Uznał on, że abstrakcyjny charakter zasady solidarności nie stoi na przeszkodzie temu, by kreowała ona zobowiązania po stronie państw członkowskich i Unii Europejskiej. Może ona zatem służyć jako kryterium oceny legalności działań podejmowanych przez państwa członkowskie i Unię Europejską (pkt 42–45).
106      W tym względzie T.L. Boeckestein opracował tabelę, w której skorelował poszczególne wartości zapisane w art. 2 TUE z różnymi postanowieniami traktatów oraz Karty, w których nadano im konkretny wyraz. Zobacz T.L. Boeckestein, Making Do with What We Have: On the Interpretation and Enforcement of the EU’s Founding Values, German Law Journal, 2022, s. 431–451.
107      Wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 32.
108      Zaczątkiem tego orzecznictwa był wyrok z dnia 5 listopada 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność sądów powszechnych), C‑192/18, EU:C:2019:924, pkt 98. Najnowszym orzeczeniem w ramach tej linii jest wyrok z dnia 6 marca 2025 r., D.K. i in. (Zwolnienie sędziego z obowiązku rozpoznania sprawy), C‑647/21 i C‑648/21, EU:C:2025:143, pkt 66.
109      Wyroki: z dnia 19 grudnia 2019 r., Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, pkt 63; z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, pkt 64; z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Polska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej), C‑814/21, EU:C:2024:963, pkt 112.
110      W prowadzonym przez Trybunał postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie powstaje kwestia ewentualnej bezpośredniej skuteczności art. 2 TUE. W związku z tym nie ma potrzeby badania, czy zobowiązania, jakie zostały nałożone na państwa członkowskie w art. 2 TUE, są przez nie zaciągane względem jednostek. Aby norma prawa Unii w sposób bezpośredni przyznawała prawa jednostkom, musi ona wystarczająco jasno i precyzyjnie określać treść przysługującego jednostce prawa.
111      Zobacz podobnie A. von Bogdandy, Towards a Tyranny of values, w: Defending Checks and Balances in EU Member States, A. von Bogdandy i in. (Hrsg.), Springer, Berlin, 2021, s. 92.
112      M. Bonnelli, Infringement Actions 2.0: How to Protect EU Values before the Court of Justice, European Constitutional Law Review, 2022, od s. 49.
113      Wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 127; z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 145.
114      Wyroki: z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, pkt 229; z dnia 22 lutego 2022 r., RS (Skutki wyroków sądu konstytucyjnego), C‑430/21, EU:C:2022:99, pkt 43. Zobacz także opinia rzecznika generalnego D. Spielmanna w sprawie Komisja/Polska (Kontrola ultra vires orzecznictwa Trybunału – Pierwszeństwo prawa Unii) (C‑448/23, EU:C:2025:165, pkt 90, 93).
115      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 233; z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 265. Zobacz także wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów), C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 72.
116      Zobacz na przykład wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (Zwalczanie nadużyć finansowych w postaci zaniżania wartości), C‑213/19, EU:C:2022:167, pkt 180. Trybunał uznał, że nawet procedura ustanowiona w art. 260 TFUE nie ma na celu ukarania państwa, lecz skłonienie państwa członkowskiego winnego uchybienia do wykonania wyroku, a tym samym do wyeliminowania naruszenia zobowiązania wynikającego z prawa Unii. Zobacz także wyrok z dnia 12 lipca 2005 r., Komisja/Francja, C‑304/02, EU:C:2005:444, pkt 80.
117      C‑66/18, EU:C:2020:172, pkt 180.
118      Zobacz podobnie K.L. Scheppele, D. Kochenov, B. Grabowska-Moroz, EU Values Are Law, after All: Enforcing EU Values through Systemic Infringement Actions by the European Commission and the Member States of the European Union, Yearbook of European Law, 2020, s. 3–121. W doktrynie poddano krytyce niektóre dotychczasowe postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, takie jak na przykład postępowanie dotyczące zmiany wieku przechodzenia przez sędziów na emeryturę na Węgrzech, które zakończyło się wydaniem wyroku z dnia 6 listopada 2012 r., Komisja/Węgry (C‑286/12, EU:C:2012:687), właśnie z tego powodu, że rzeczywiste przyczyny naruszenia były w nich przemilczane. Dla przypomnienia – w owej sprawie Komisja wniosła skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z naruszeniem dyrektywy 2000/78, która zakazuje dyskryminacji ze względu na wiek, co spowodowało „zamiecenie pod dywan” podstawowego problemu braku poszanowania zasad państwa prawnego.
119      To właśnie w ten sposób rozumiem udzieloną przez Komisję na rozprawie odpowiedź, że doszłaby do przekonania, iż naruszenie art. 2 TUE ustało, gdyby „Węgry wyeliminowały dyskryminację w odniesieniu do tej mniejszości, przy czym chodzi nam tutaj o wszystkie istotne elementy; musielibyśmy bowiem mieć pewność, że na głębszym poziomie wszystko zostało doprowadzone do porządku, zaś gdy mówię »wszystko«, mam na myśli eliminację wszelkich form dyskryminacji”.
120      Zobacz podobnie wyrok z dnia 13 czerwca 2024 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową II), C‑123/22, EU:C:2024:493.
121      Punkt 247 skargi Komisji.
122      Podkreślenie powagi i uporczywości naruszania wartości w art. 7 TUE można wyjaśnić surowością sankcji, które mogą zostać nałożone, jeśli spełnione zostaną te kryteria. Na mocy artykułu 7 TUE państwo członkowskie może zostać wykluczone z procesu podejmowania decyzji na szczeblu Unii. Natomiast stwierdzenie naruszenia artykułu 2 TUE w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie może prowadzić do takiej konsekwencji. Jego celem jest raczej zapobieżenie takiej sytuacji poprzez skłonienie państwa członkowskiego do usunięcia naruszenia.
123      Chciałabym również dodać, że brakuje kryterium, na podstawie którego można określić, które naruszenie prawa podstawowego jest poważne, a które nie.
124      Zobacz podobnie M. Poiares Maduro, B. Menezes Queiroz, A Hard Law Approach to States Systemic Violations of Article 2 of the Treaty of the European Union: Reasons and Means, w: The Foundations and Future of Public Law: Essays in Honour of Paul Craig, E. Fisher, J. King, A. Young (eds), OUP, Oxford, 2020, s. 363, na s. 363–380.
125      Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawie Centro Europa 7 (C‑380/05, EU:C:2007:505, pkt 20).
126      Jako przykład wyważenia tych dwóch praw na szczeblu unijnym do celów dokonania wykładni pojęcia „parodii” użytego w dyrektywie 2001/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie harmonizacji niektórych aspektów praw autorskich i pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym (Dz.U. 2001, L 167, s. 10), zob. wyrok z dnia 3 września 2014 r., Deckmyn i Vrijheidsfonds, C‑201/13, EU:C:2014:2132.
127      Wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16, EU:C:2018:874.
128      Oczywiście w owej sprawie nie zadano takiego pytania. Przytaczam je jedynie na potrzeby prowadzonych rozważań.
129      Jeżeli jednak takiego wyważenia dokonuje się na szczeblu unijnym bądź też unijny prawodawca bardziej konkretnie określa treść danego prawa, w dziedzinach objętych prawem Unii państwa członkowskie nie mogą dłużej utrzymywać w swoich porządkach prawnych odmiennych rozwiązań. Zobacz w tym względzie na przykład wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107.
130      Z tego powodu w: M. Bonelli, M. Claes, Crossing the Rubicon? The Commission’s use of Article 2 TEU in the infringement action on LGBTIQ+ rights in Hungary, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2023, s. 3–14) uznano, że niniejsza sprawa nie stwarza dobrej okazji do rozstrzygnięcia w przedmiocie możliwości zastosowania art. 2 TUE jako samodzielnej podstawy stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom.
131      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 6 września 2011 r., Patriciello, C‑163/10, EU:C:2011:543, pkt 31; z dnia 23 kwietnia 2020 r., Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, pkt 48.
132      Opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie X (Brak wskazania przyczyny wypowiedzenia) (C‑715/20, EU:C:2023:281, pkt 76).
133      Zobacz odesłania zawarte w przypisie 21 do niniejszej opinii.
134      Zobacz podobnie wyrok z dnia 22 września 2011 r., Mesopotamia Broadcast i Roj TV (C‑244/10 i C‑245/10, EU:C:2011:607, pkt 33), w którym Trybunał wyjaśnił, że każdy środek ograniczający transmisję z innego państwa członkowskiego musi być zgodny z prawami podstawowymi określonymi w Karcie. Zostało to potwierdzone w motywie 16 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych.
135      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 25 lipca 1991 r., Säger, C‑76/90, EU:C:1991:331, pkt 12; z dnia 13 grudnia 2007 r., Komisja/Włochy, C‑465/05, EU:C:2007:781, pkt 17.
136      Węgry wyjaśniają, że ogłoszenie społeczne stanowi przekaz informacyjny mający na celu zwrócenie uwagi odbiorców na kwestię leżącą w interesie publicznym, podczas gdy komunikat służący zwiększaniu świadomości ma na celu nie tylko zwrócenie uwagi odbiorców, lecz także wywarcie na nich wpływu.
137      W odniesieniu do tej kwestii odsyłam do części niniejszej opinii poświęconej analizie zarzutu piątego Komisji.
138      Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 lutego 2018 r., Peugeot Deutschland, C‑132/17, EU:C:2018:85, pkt 27, 28.
139      Te dwa kryteria zostały wprowadzone w, odpowiednio, art. 4 ust. 2 lit. a) i art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych.
140      Zobacz sekcja B dział 5 w części II niniejszej opinii.
141      Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 do tej kategorii należą państwo, organy samorządowe, osoby fizyczne i prawne odpowiedzialne za zapewnianie ochrony małoletnim, a także inne jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej.
142      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 2015, L 241, s. 1).
143      Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) „»drogą elektroniczną« oznacza, iż usługa jest wysyłana i odbierana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania (włącznie z kompresją cyfrową) oraz przechowywania danych, i która jest całkowicie przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, fal radiowych, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych”.
144      Podkreślenie moje. Zobacz podobnie wyrok z dnia 1 października 2020 r., A (Reklama i sprzedaż produktów leczniczych przez Internet), C‑649/18, EU:C:2020:764, pkt 87, 88.
145      Zobacz odesłania zawarte w przypisie 29 do niniejszej opinii.
146      Zobacz odesłania zawarte w przypisie 28 do niniejszej opinii.
147      Zobacz sekcja B w części I niniejszej opinii w zakresie dotyczącym zarzutu piątego Komisji.
148      Niektóre rodzaje usług są jednak wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy usługowej na podstawie jej art. 2 ust. 2.
149      Byłyby one traktowane jak potencjalni odbiorcy tych usług na podstawie dyrektywy usługowej lub, w sytuacji gdy dana usługa jest wyłączona z zakresu stosowania dyrektywy usługowej na mocy jej art. 2 ust. 2 (tak jak ma to miejsce na przykład w przypadku usług zdrowotnych), bezpośrednio na podstawie art. 56 TFUE. Zobacz podobnie wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Promoimpresa i in., C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558, pkt 62.
150      Zobacz podobnie wyrok z dnia 9 stycznia 2025 r., Association Mousse, C‑394/23, EU:C:2025:2, pkt 21–25 i przytoczone tam orzecznictwo.
151      Zobacz podobnie wyrok z dnia 7 marca 2024 r., Endemol Shine Finland, C‑740/22, EU:C:2024:216, pkt 46–49 i przytoczone tam orzecznictwo.
152      Zobacz podobnie wyrok z dnia 7 marca 2024 r., Endemol Shine Finland, C‑740/22, EU:C:2024:216, pkt 52–54 i przytoczone tam orzecznictwo.
153      Wyroki: z dnia 2 marca 2021 r., H.K., C‑746/18, EU:C:2021:152, pkt 48; z dnia 24 lutego 2022 r., Valsts ieņēmumu dienests (Przetwarzanie danych osobowych uzyskanych do celów podatkowych), C‑175/20, EU:C:2022:124, pkt 55.