EUROOPA KOHTU OTSUS4. detsember 1974(*)Avalik kordKohtuasjas 41/74_mille
esemeks on Euroopa Kohtule EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel
esitatud Inglismaa High Court of Justice, Chancery Division’i
eelotsusetaotlus nimetatud kohtus pooleliolevas menetluses järgmiste
poolte vahel: Yvonne Van DuynjaHome Office_eelotsuse
tegemiseks EMÜ asutamislepingu artikli 48 ja nõukogu
25. veebruari 1964. aasta direktiivi 64/221/EMÜ välisriigi
kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või
tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamise kohta
(EÜT 4.4.1964, lk 850) artikli 3 tõlgendamiseks_EUROOPA KOHUS_koosseisus:
president R. Lecourt, kodade esimehed C. Ó Dálaigh ja
A. J. Mackenzie Stuart, kohtunikud A. M. Donner,
R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore,
H. Kutscher ja M. Sørensen (ettekandja)_kohtujurist: H. Mayras_kohtusekretär: A. Van Houtte_on teinud järgmiseotsuse[…]Õiguslik käsitlus1        Vice
Chancellor’i 1. märtsi 1974. aasta otsusega, mis saabus Euroopa
Kohtusse 13. juunil, esitas Inglismaa High Court of Justice,
Chancery Division EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel kolm
küsimust töötajate liikumisvabadust käsitlevate ühenduse õigusnormide
tõlgendamise kohta.2        Need
küsimused kerkisid üles kohtuasjas, mille algatas Home Office’i vastu
Madalmaade kodanik, keda keelduti lubamast Ühendkuningriiki, et asuda
tööle Saientoloogia Kiriku sekretärina.3        Sissesõiduloa
andmisest keelduti vastavalt Ühendkuningriigi valitsuse poliitikale
nimetatud organisatsiooni suhtes, mille tegevust valitsus peab
ühiskonnaohtlikuks. Esimene küsimus4        Esimeses
küsimuses palutakse Euroopa Kohtul öelda, kas EMÜ asutamislepingu
artikkel 48 on vahetult kohaldatav, nii et see annab üksikisikutele
õigused, mille tagamiseks nad võivad pöörduda liikmesriigi kohtusse.5        Artikli
48 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud, et töötajate liikumisvabadus
tagatakse üleminekuperioodi lõpuks ning et selline liikumisvabadus
tähendab „igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate
diskrimineerimise kaotamist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka
muude töötingimuste puhul”.6        Need
õigusnormid panevad liikmesriigile täpse kohustuse, mis ei nõua
edasiste meetmete võtmist ei ühenduse institutsioonide ega
liikmesriikide poolt ning mis selle rakendamise puhul ei jäta
liikmesriikidele kaalutlusõigust.7        Lõikes
3 määratletakse töötajate liikumisvabadusega kaasnevad õigused ning
allutatakse need piirangutele, mis on õigustatud avaliku korra,
julgeoleku või rahvatervise seisukohalt. Nende
piirangute kohaldamine allub siiski kohtulikule kontrollile, nii et
liikmesriigi õigus tugineda piirangutele ei takista töötajate
liikumisvabaduse põhimõtet kajastava artikli 48 sätetel andmast
üksikisikutele õigusi, mille tagamist nad võivad nõuda ning mida
siseriiklikud kohtud peavad kaitsma.8        Vastus esimesele küsimusele on seega jaatav. Teine küsimus9        Teises
küsimuses palutakse Euroopa Kohtul öelda, kas välisriigi kodanike
liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra ja julgeoleku või
tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamist käsitlev
nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiiv 64/221 on vahetult
kohaldatav, nii et see annab üksikisikutele õigusi, mille tagamiseks
nad võivad pöörduda liikmesriigi kohtusse.10      Eelotsusetaotlusest
nähtub, et asjassepuutuv on ainult direktiivi artikli 3 lõige 1, mis
näeb ette, et „avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed
põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel.”11      Ühendkuningriik
leiab, et kuna asutamislepingu artikkel 189 teeb vahet määruste,
direktiivide ja otsuste mõju vahel, tuleb seetõttu eeldada, et nõukogu,
võttes määruse asemel vastu direktiivi, on tahtnud, et sel aktil oleks
teistsugune mõju kui määrusel ja et see ei oleks seetõttu vahetult
kohaldatav.12      Ent
ehkki artikli 189 sätetest tulenevalt on määrused vahetult kohaldatavad
ja järelikult võib neil oma olemuse tõttu olla vahetu õigusmõju, ei
järeldu sellest, et teistel kõnealuses artiklis nimetatud aktiliikidel
ei võiks kunagi samasugust mõju olla. Artiklis
189 direktiividele antud siduva mõjuga oleks vastuolus, kui
põhimõtteliselt välistataks võimalus, et asjassepuutuvad isikud võiksid
taotleda direktiiviga kehtestatud kohustuse täitmist. Eelkõige
juhul, kui ühenduse institutsioonid on direktiiviga pannud
liikmesriikidele kohustuse teataval viisil käituda, nõrgeneks sellise
akti kasulik mõju, kui üksikisikud ei saaks sellele kohtus tugineda ja
kui siseriiklikud kohtud ei saaks seda ühenduse õiguse elemendina
arvesse võtta. Artiklist 177, mis annab
siseriiklikele kohtutele õiguse suunata Euroopa Kohtule küsimusi
eranditult kõigi aktide kehtivuse ja tõlgendamise kohta, mis ühenduse
institutsioonid on andnud, tuleneb, et üksikisik saab siseriiklikus
kohtus nimetatud aktidele tugineda. Iga
juhtumi puhul on vaja uurida, kas vaadeldava sätte olemus, ülesehitus ja
sõnastus on sellised, et sättel saaks olla vahetu õigusmõju
liikmesriigi ja üksikisiku vahelistes suhetes.13      Sätestades,
et avaliku korra huvides võetavad meetmed peavad eranditult põhinema
asjaomase isiku isiklikul käitumisel, on direktiivi 64/221
artikli 3 lõige 1 mõeldud piirama kaalutlusõigust, mille
siseriiklik õigus üldiselt annab ametiasutustele, kes vastutavad
välisriigi kodanike riiki lubamise ja riigist väljasaatmise eest. Esiteks
näeb kõnealune säte ette kohustuse, mille kohta ei kehti erandid ega
tingimused ja mis oma olemuselt ei nõua ei ühenduse institutsioonide ega
liikmesriikide aktiga sekkumist. Teiseks,
kuna tegemist on liikmesriikidele pandud kohustusega jätta arvestamata
üksikisikule kasulikust asutamislepingu aluspõhimõttest erandit tegeva
klausli kohaldamisel tegureid, mis ei ole seotud isikliku käitumisega,
nõuab asjaomaste isikute õiguskindluse põhimõte, et need isikud peaksid
saama tugineda sellele kohustusele ka juhul, kui kohustus on kehtestatud
õigusaktiga, millel tervikuna ei ole vahetut õigusmõju.14      Kui
õigusnormi tähendus ja täpne ulatus tekitavad tõlgendamisküsimusi, võib
need küsimused lahendada kohus, võttes arvesse ka asutamislepingu
artiklis 177 ette nähtud menetlust.15      Seega
tuleb esitatud küsimusele vastata, et nõukogu 25. veebruari
1964. aasta direktiivi 64/221 artikli 3 lõige 1 annab
üksikisikutele õigused, mille tagamiseks nad saavad pöörduda
liikmesriigi kohtusse ning mida siseriiklikud kohtud peavad kaitsma. Kolmas küsimus16      Kolmandas
küsimuses palutakse Euroopa Kohtul otsustada, kas asutamislepingu
artiklit 48 ja direktiivi 64/221 artiklit 3 tuleb tõlgendada nii, et„liikmesriigil,
kes täidab oma kohustust lähtuda avaliku korra huvides võetavate
meetmete puhul üksnes asjaomase isiku isiklikust käitumisest, on õigus
võtta isiku käitumist iseloomustavana arvessea)      asjaolu,
et isik kuulub või on kuulunud rühma või organisatsiooni, mille tegevus
on liikmesriigi arvates vastuolus avaliku huviga, kuid ei ole selle
riigi seadustega keelatud;b)      asjaolu,
et isik kavatseb asuda liikmesriigis tööle sellise rühma või
organisatsiooni juurde, kui piiranguid ei ole kehtestatud liikmesriigi
oma kodanikele, kes soovivad teha samasugust tööd sellise rühma või
organisatsiooni juures”.17      Esiteks
on vaja kaaluda, kas kuulumine rühma või organisatsiooni võib
iseenesest moodustada isikliku käitumise direktiivi 64/221 artikli 3
tähenduses. Ehkki isiku varasem kuulumine
rühma või organisatsiooni ei saa üldjuhul õigustada otsust, mis keelaks
tal liikuda vabalt ühenduse piires, võib praegust kuulumist, mis
kajastab osalemist rühma või organisatsiooni tegevuses ning samastumist
selle eesmärkide ja kavatsustega, pidada asjaomase isiku vabatahtlikuks
teoks ja järelikult osaks tema isiklikust käitumisest osutatud
õigusnormi tähenduses.18      Esitatud
küsimus tõstatab ka probleemi, millist tähtsust tuleb omistada
asjaolule, et kõnealuse organisatsiooni tegevust, mida liikmesriik peab
avaliku huviga vastuolus olevaks, ei ole siseriiklike seadustega siiski
keelatud. Tuleb rõhutada, et avaliku korra
mõistet ühenduse kontekstis ning eelkõige juhul, kui seda kasutatakse
erandi tegemiseks töötajate liikumisvabaduse aluspõhimõttest, tuleb
tõlgendada kitsalt, nii et selle ulatust ei saaks iga liikmesriik
ühepoolselt määrata, ilma et seda kontrolliksid ühenduse
institutsioonid. Avaliku korra mõistele
tuginemist õigustavad asjaolud võivad eri riikides ja eri ajal olla
erinevad, seetõttu on selles küsimuses vaja jätta pädevatele
siseriiklikele asutustele teatav kaalutlusruum asutamislepinguga
ettenähtud piires.19      Eeltoodust
tuleneb, et kui liikmesriigi pädevad asutused on oma seisukoha
konkreetse organisatsiooni tegevuse kohta selgelt määratlenud,
kirjeldades seda kui ühiskonnaohtlikku, ja on võtnud haldusmeetmeid
sellise tegevuse takistamiseks, ei saa liikmesriigilt nõuda enne avaliku
korra mõistele tuginemist sellise tegevuse keelamist seadusega, kui
niisuguse meetme kasutamist ei peeta konkreetses olukorras sobivaks.20      Viimasena
tõstatab esitatud küsimus probleemi, kas liikmesriigil on avaliku
korraga seotud põhjustel õigus takistada teise liikmesriigi kodanikul
teha oma territooriumil palgalist tööd rühma või organisatsiooni juures,
kui tema oma kodanikele ei ole samasugust piirangut seatud.21      Sellega
seoses lubab asutamisleping, nähes ette töötajate liikumisvabaduse
põhimõtte ilma mingi diskrimineerimiseta kodakondsuse alusel, artikli 48
lõikes 3 kõnealusest põhimõttest tulenevate õiguste piiranguid, mis on
õigustatud avaliku korra, julgeoleku või rahvatervise seisukohalt. Osutatud
sätte tingimuste kohaselt alluvad sellistele piirangutele muu hulgas
õigus võtta vastu tegelikult tehtud tööpakkumisi, õigus liikuda sel
eesmärgil vabalt liikmesriikide territooriumil ja õigus viibida
liikmesriigis, et seal töötada. Järelikult
on kõnealuste piirangute mõju selline, et teise liikmesriigi kodanikule
võidakse keelduda andmast luba liikmesriigi territooriumile sisenemiseks
ja seal elamiseks kõikidel juhtidel, mil piirang on kohaldatav.22      Pealegi
see, et riik ei saa keelata oma kodanikel riiki sisenemist või riigis
elamist, on rahvusvahelise õiguse põhimõte, mille eiramist
liikmesriikidevahelistes suhetes ei saa EMÜ asutamislepingu puhul
eeldada.23      Järelikult
võib liikmesriik, kui ta seda vajalikuks peab, keelduda avaliku korraga
seotud põhjustel võimaldamast teise liikmesriigi kodanikul kasutada
töötajate liikumisvabaduse põhimõttest tulenevaid õigusi, juhul kui see
kodanik kavatseb teha teatavat palgalist tööd, ehkki liikmesriik ei sea
samasugust piirangut omaenda kodanikele.24      Seega
tuleb esitatud küsimusele vastata, et EMÜ asutamislepingu artiklit 48
ja direktiivi 64/221 artikli 3 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et avaliku
korra seisukohalt õigustatud piirangute rakendamisel on liikmesriigil
õigus võtta asjaomase isiku isiklikku käitumist iseloomustavana arvesse
asjaolu, et isik kuulub mingisse rühma või organisatsiooni, mille
tegevust peab liikmesriik ühiskonnaohtlikuks, ehkki see ei ole keelatud;
see on nii ka juhul, kui mingeid piiranguid ei ole seatud kõnealuse
liikmesriigi oma kodanikele, kes soovivad teha samasugust tööd samade
rühmade või organisatsioonide juures nagu teise liikmesriigi kodanik. Kohtukulud25      Euroopa
Kohtule märkusi esitanud Ühendkuningriigi ning Euroopa Ühenduste
Komisjoni kohtukulusid ei hüvitata. Et
põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus siseriiklikus kohtus
poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik
kohus.Esitatud põhjendustest lähtudesEUROOPA KOHUSvastuseks küsimustele, mille talle 1. märtsi 1974. aasta määrusega esitas High Court of Justice, otsustab:1.      EMÜ
asutamislepingu artiklil 48 on liikmesriikide õiguskordades vahetu
õigusmõju ja see artikkel annab üksikisikutele õigused, mida
siseriiklikud kohtud peavad kaitsma.2.      Nõukogu
25. veebruari 1964. aasta direktiivi 64/221 välisriigi kodanike
liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või
tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamise kohta
artikli 3 lõige 1 annab üksikisikutele õigused, mille tagamiseks võivad
nad pöörduda liikmesriigi kohtusse ja mida siseriiklikud kohtud peavad
kaitsma.3.      EMÜ
asutamislepingu artiklit 48 ja direktiivi 64/221 artikli 3 lõiget 1
tuleb tõlgendada nii, et avaliku korra seisukohalt õigustatud piirangute
rakendamisel on liikmesriigil õigus võtta asjaomase isiku isiklikku
käitumist iseloomustavana arvesse asjaolu, et isik kuulub mingisse rühma
või organisatsiooni, mille tegevust peab liikmesriik
ühiskonnaohtlikuks, ehkki see ei ole keelatud; see on nii ka juhul, kui
mingeid piiranguid ei ole seatud kõnealuse liikmesriigi oma kodanikele,
kes soovivad teha samasugust tööd samade rühmade või organisatsioonide
juures nagu teise liikmesriigi kodanik.LecourtÓ Dálaigh      Mackenzie StuartDonnerMonacoMertens de WilmarsPescatoreKutscherSørensenKuulutatud avalikul kohtuistungil 4. detsembril 1974 Luxembourgis.Kohtusekretär       PresidentA. Van Houtte       R. Lecourt* Kohtumenetluse keel: inglise.