62001TJ0306_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A T‑306/01. sz. ügyben,
Ahmed Ali Yusuf
(lakóhelye: Spånga [Svédország]),
az Al Barakaat International Foundation (székhelye: Spånga)
(képviselik őket: L. Silbersky és T. Olsson ügyvédek)
felpereseknek
az Európai Unió Tanácsa
(képviselik: M. Vitsentzatos, I. Rådestad, E. Karlsson és M. Bishop, meghatalmazotti minőségben)
és
az Európai Közösségek Bizottsága
(képviselik: A. Van Solinge, J. Enegren és C. Brown, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperesek ellen,
támogatja őket:
Nagy Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága
(képviseli kezdetben: J. Collins, később: R. Caudwell, meghatalmazotti minőségben, utóbbi segítője: S. Moore barrister, kézbesítési cím: Luxembourg)
beavatkozó,
kezdetben egyrészt az egyes termékek és szolgáltatások Afganisztánba történő kivitelének tilalmáról, a repülési tilalom megerősítéséről és az afganisztáni Tálibánt illető pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztásáról, valamint a 337/2000/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2001. március 6-i 467/2001/EK tanácsi rendelet (HL L 67., 1. o.), másrészt pedig a […] 467/2001 rendelet negyedszeri módosításáról szóló, 2001. november 12-i 2199/2001/EK bizottsági rendelet (HL L 295., 16. o.), majd pedig az Oszáma bin Ládennel, az Al-Qaida [helyesen és a továbbiakban: al-Kaida]-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetéséről, valamint a […] 467/2001[…] rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2002. május 27-i 881/2002/EK tanácsi rendelet (HL L 139., 9. o.; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 1. kötet, 294. o.) megsemmisítése iránti kérelem tárgyában,
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁGA (kibővített második tanács),
tagjai: N. J. Forwood elnök, J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij és M. Vilaras bírák,
hivatalvezető: H. Jung,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2003. október 14-i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
Jogi háttér
1. Az Egyesült Nemzetek San Franciscóban (Egyesült Államok) 1945. június 26-án aláírt Alapokmánya 24. cikkének (1) bekezdése értelmében az Egyesült Nemzetek Szervezetének (ENSZ) tagjai „a nemzetközi béke és biztonság fenntartásáért a fő felelősséget a Biztonsági Tanácsra ruházzák, és elismerik, hogy a Biztonsági Tanács e felelősségből folyó kötelességeinek teljesítésekor az ő nevükben jár el”.
2. Az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 25. cikke szerint „[az ENSZ] tagjai megegyeznek abban, hogy a Biztonsági Tanács határozatait a jelen Alapokmánynak megfelelően elfogadják és végrehajtják”.
3. Az Egyesült Nemzetek Alapokmánya 48. cikkének (2) bekezdése értelmében a Biztonsági Tanácsnak a nemzetközi béke és biztonság fenntartására irányuló határozatait „az Egyesült Nemzetek tagjai közvetlenül és olyan nemzetközi szervezetekben kifejtett tevékenységük útján hajtják végre, amelyeknek tagjai”.
4. Az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 103. cikke szerint, „[h]a az Egyesült Nemzetek tagjainak a jelen Alapokmányból folyó és bármely egyéb nemzetközi megállapodásból eredő kötelezettségei összeütköznének, az Alapokmányból folyó kötelezettségeiket illeti elsőbbség”.
5. Az EU 11. cikk (1) bekezdése értelmében:
„Az Unió közös kül- és biztonságpolitikát határoz meg és hajt végre, amely a kül- és biztonságpolitika minden területére kiterjed, és amelynek célkitűzései a következők:
– az Unió közös értékeinek, alapvető érdekeinek, függetlenségének és integritásának védelme az Egyesült Nemzetek Alapokmányának alapelveivel összhangban;
– az Unió biztonságának megerősítése minden formában;
– a béke megőrzése és a nemzetközi biztonság megerősítése az Egyesült Nemzetek Alapokmányának alapelveivel […] összhangban […]”
6. Az EK 301. cikk szövege a következő:
„Ha az Európai Unióról szóló szerződés közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően elfogadott valamely közös álláspont vagy együttes fellépés egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére, korlátozására vagy teljes megszakítására irányuló fellépésről rendelkezik, a Tanács megteszi a szükséges sürgős intézkedéseket. A Tanács a Bizottság javaslata alapján, minősített többséggel jár el.”
7. Az EK 60. cikk (1) bekezdésének rendelkezése szerint:
„Ha a 301. cikkben előirányzott esetben a Közösség fellépése szükséges, a Tanács a 301. cikkben meghatározott eljárás szerint az érintett harmadik országokkal szemben megteheti a szükséges sürgős intézkedéseket a tőkemozgásokra és fizetési műveletekre vonatkozóan.”
8. Az EK 307. cikk első bekezdése értelmében:
„Az egyrészről egy vagy több tagállam, másrészről egy vagy több harmadik állam által egymás között 1958. január 1-je előtt, illetve a csatlakozó államok esetében a csatlakozásukat megelőzően kötött megállapodásokból eredő jogokat és kötelezettségeket e szerződés rendelkezései nem érintik.”
9. Végül, az EK 308. cikk a következőképpen rendelkezik:
„Ha a Közösség fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a közös piac működése során a Közösség valamely célkitűzése megvalósuljon, és e szerződés nem biztosítja a szükséges hatáskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag meghozza a megfelelő rendelkezéseket.”
A jogvita előzményei
10. 1999. október 15-én az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa (a továbbiakban: a Biztonsági Tanács) meghozta az 1267 (1999) határozatot, amelyben többek között elítélte azt a tényt, hogy afgán területen továbbra is menedéket nyújtanak és kiképzést adnak terroristáknak, valamint terrorcselekményeket készítenek elő, és amely megerősítette meggyőződését, hogy a nemzetközi terrorizmus üldözése alapvető jelentőségű a nemzetközi békére és biztonságra nézve, és rosszallását fejezte ki amiatt, hogy a Tálibán továbbra is menedéket nyújt Usama bin Laden (a közösségi intézmények által elfogadott dokumentumok magyar változatának többségében: Oszáma bin Láden) részére, továbbá lehetővé teszi neki és társainak, hogy terroristakiképző-táborok hálózatát irányítsák az általa ellenőrzött területről kiindulva, és hogy Afganisztánt támaszpontként használják nemzetközi terrorista műveletek kivitelezésére. A határozat 2. pontjában a Biztonsági Tanács felszólította a Tálibánt, hogy a nevezett Oszáma bin Ládent haladéktalanul adja át az illetékes hatóságoknak. E kötelezettség tiszteletben tartásának biztosítása érdekében az 1267 (1999) határozat (4) bekezdésének b) pontja úgy rendelkezik, hogy minden államnak kötelessége többek között „befagyasztani a Tálibán tulajdonában álló, az alábbi (6) bekezdés alkalmazásával létrehozott bizottság által azonosított pénzkészleteket és egyéb – különösen a Tálibán tulajdonában, illetve közvetlen vagy közvetett módon az ellenőrzése alatt álló, valamint a Tálibán tulajdonában vagy ellenőrzése alatt álló bármely vállalkozás tulajdonában vagy ellenőrzése alatt álló javakból származó – pénzügyi forrásokat, és ügyelni arra, hogy sem a kérdéses – sem bármely más ilyenként azonosított – pénzkészleteket vagy egyéb pénzügyi forrásokat sem állampolgáraik, sem a területükön tartózkodó bármely más személy ne bocsássák a Tálibán rendelkezésére, vagy ne használják fel a Tálibán, illetőleg a Tálibán tulajdonában vagy ellenőrzése alatt álló bármely vállalkozás javára, kivéve a bizottság ezzel ellentétes, esetileg – emberiességi megfontolásból – kiadott engedélye birtokában.”
11. Az 1267 (1999) határozat (6) bekezdésében a Biztonsági Tanács, ideiglenes belső szabályzatának 28. cikke alapján úgy döntött, hogy a Biztonsági Tanács tagjaiból bizottságot (a továbbiakban: Szankcióbizottság) hoz létre, amelynek feladata, hogy őrködjék a (4) bekezdésben elrendelt intézkedéseknek az államok általi betartása felett, hogy azonosítsa az említett (4) bekezdésben foglalt pénzkészleteket vagy egyéb pénzügyi forrásokat, továbbá hogy a (4) bekezdésben elrendelt intézkedésektől való eltérés iránti kérelmeket elbírálja.
12. Mivel a Tanács úgy ítélte meg, hogy a határozat végrehajtása érdekében szükséges a Közösség fellépése, 1999. november 15-én elfogadta a Tálibánnal szembeni korlátozó intézkedésekről szóló 1999/727/KKBP közös álláspontot (HL L 294., 1. o.). E közös álláspont 2. cikke előírja a Tálibán külföldi pénzkészleteinek és más pénzügyi forrásainak a Biztonsági Tanács 1267 (1999) határozatában megállapított feltételek szerint történő befagyasztását.
13. 2000. február 14-én a Tanács – az EK 60. és EK 301. cikk alapján – megalkotta a repülési tilalomról és az afganisztáni Tálibánt illető pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztásáról szóló 337/2000/EK rendeletet (HL L 43., 1. o.).
14. 2000. december 19-én a Biztonsági Tanács meghozta az 1333 (2000) határozatot, amely többek között felszólította a Tálibánt, hogy tegyen eleget az 1267 (1999) határozatnak különösképpen azzal, hogy felhagy a nemzetközi terroristáknak és szervezeteiknek történő menedék- és kiképzésnyújtás gyakorlatával, illetőleg hogy bíróság elé állítás céljából átadja Oszáma bin Ládent az illetékes hatóságoknak. A Biztonsági Tanács jelesül úgy határozott, hogy megerősíti az 1267 (1999) határozattal elrendelt repülési tilalmat és a pénzkészletek befagyasztását. Ennek megfelelően, az 1333 (2000) határozat (8) bekezdésének c) pontja úgy rendelkezik, hogy minden állam köteles különösen „[h]aladéktalanul befagyasztani Oszáma bin Ládennek, valamint a hozzá kapcsolódó egyéneknek és szervezeteknek (beleértve az al-Kaida-szervezetet) a [Szankcióbizottság] által azonosított pénzkészleteit és más pénzügyi követeléseit, és az Oszáma bin Láden és a hozzá tartozó személyek és szervezetek, illetőleg a közvetlen vagy közvetett ellenőrzésük alatt állók tulajdonában álló vagyontárgyakból származó pénzkészleteket, továbbá őrködni afelett, hogy sem állampolgáraik, sem a területükön tartózkodó bármely más személy ne bocsássa Oszáma bin Láden, társai vagy bármely más, hozzájuk tartozó, illetve közvetlen vagy közvetett módon az ellenőrzésük alatt álló szervezet (beleértve az al-Kaida-szervezetet) rendelkezésére sem a kérdéses pénzkészleteket és más pénzügyi forrásokat, sem bármely egyéb pénzkészletet vagy pénzügyi forrást, illetőleg azokat javukra közvetlen vagy közvetett módon ne lehessen felhasználni.”
15. Ugyanebben a rendelkezésben, a Biztonsági Tanács megbízta a Szankcióbizottságot, hogy az államok és a nemzetközi szervezetek által közölt információk alapján vezessen naprakész listát azokról az egyénekről és szervezetekről, akiket/amelyeket a Szankcióbizottság Oszáma bin Ládenhez tartozóként azonosított, beleértve az al-Kaida-szervezetet.
16. Az 1333 (2000) határozat (23) bekezdésében a Biztonsági Tanács úgy határozott, hogy a – többek között a (8) bekezdés alapján – foganatosított intézkedéseket tizenkét hónapig kell alkalmazni, valamint hogy ezen időszak végén eldönti, hogy – ugyanazokkal a feltételekkel – szükség van-e ezen intézkedések újabb időszakra történő meghosszabbítására.
17. Mivel úgy ítélte meg, hogy e határozat végrehajtásához a Közösség fellépése szükséges, 2001. február 26-án a Tanács elfogadta a Tálibánnal szembeni további szigorító intézkedések bevezetéséről, valamint 96/746/KKBP közös álláspont módosításáról szóló 2001/154/KKBP közös álláspontot (HL L 57., 1. o.). Ennek 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az Oszáma bin Láden és – a Szankcióbizottság által azonosított – vele összeköttetésben lévő személyek és szervezetek pénzkészleteit be kell fagyasztani, és semmilyen követelést vagy egyéb pénzügyi forrást nem lehet Oszáma bin Láden, sem pedig – a Szankcióbizottság által azonosított – vele összeköttetésben álló személyek és szervezetek rendelkezésére bocsátani, a [1333 (2000) határozat] rendelkezéseinek megfelelően.”
18. 2001. március 6-án a Tanács az EK 60. és az EK 301. cikk alapján megalkotta az egyes termékek és szolgáltatások Afganisztánba történő kivitelének tilalmáról, a repülési tilalom megerősítéséről és az afganisztáni Tálibánt illető pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztásáról, valamint a 337/2000/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 467/2001/EK tanácsi rendeletet (HL L 67., 1. o.).
19. E rendelet (3) preambulumbekezdése értelmében, az 1333 (2000) határozatban foglalt intézkedések „a Szerződés hatálya alá tartoznak, s ennek megfelelően – és különösen a piaci verseny torzulásának elkerülése érdekében – a Közösség területén a Biztonsági Tanács vonatkozó határozatainak végrehajtásához közösségi jogszabályokra van szükség”.
20. A 467/2001 rendelet 1. cikke meghatározza, hogy mit kell „pénzkészletek” és „pénzkészletek befagyasztása” alatt érteni.
21. A 467/2001 rendelet 2. cikkének szövege szerint:
„(1) A Szankcióbizottság által megjelölt és az I. mellékletben felsorolt valamennyi természetes vagy jogi személy, illetve szervezet tulajdonát képező összes pénzeszközt és egyéb pénzügyi forrást be kell fagyasztani.
(2) Tilos a Tálibán elleni Szankcióbizottság által megjelölt és az I. mellékletben felsorolt bármely természetes vagy jogi személy, illetve szervezet részére vagy javára közvetlen vagy közvetett módon pénzeszközt vagy egyéb pénzügyi forrást rendelkezésre bocsátani.
(3) Az (1) és (2) bekezdést nem kell alkalmazni a Tálibán elleni Szankcióbizottság által adott felmentés hatálya alá tartozó pénzeszközökre és pénzügyi forrásokra. Felmentést a tagállamoknak a II. mellékletben felsorolt illetékes hatóságain keresztül lehet kapni.”
22. A 467/2001 rendelet I. melléklete tartalmazza a 2. cikkben elrendelt pénzkészlet-befagyasztással érintett személyek és szervezetek listáját. A 467/2001 rendelet 10. cikkének (1) bekezdése értelmében, a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a Biztonsági Tanács vagy a Szankcióbizottság határozatai alapján az említett I. mellékletet módosítsa vagy kiegészítse.
23. 2001. március 8-án a Szankcióbizottság közzétette az 1267 (1999) és 1333 (2000) biztonsági tanácsi határozatok értelmében pénzkészlet-befagyasztással érintett szervezetek és személyek első összesített listáját (lásd a Szankcióbizottság 2001. március 8-i AFG/131 SC/7028. sz. közleményét). Azóta ez a lista több alkalommal módosításra és kiegészítésre került. A Bizottság ennélfogva több rendeletet alkotott a 467/2001 rendelet 10. cikke alapján, amelyekkel módosította, illetőleg kiegészítette e rendelet I. mellékletét.
24. 2001. november 9-én a Szankcióbizottság 2001. március 8-i listájához újabb kiegészítést tett közzé, amely többek között tartalmazta az alábbi szervezet és három személy nevét:
– „Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden; Rinkebytorget 1, 04 Spånga, Sweden”;
– „Aden, Abdirisak; Akaftingebacken 8, 16367 Spånga, Sweden; DOB 01 June 1968”;
– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Sweden; DOB 01 January 1955”;
– „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Sweden; DOB : 20 November 1974”.
25. A 467/2001 rendelet negyedszeri módosításáról szóló, 2001. november 12-i 2199/2001/EK bizottsági rendelettel (HL L 295., 16. o.) a kérdéses szervezet és három természetes személy nevét ‑ másokéval együtt ‑ felvették az említett rendelet I. mellékletébe.
26. 2002. január 16-án a Biztonsági Tanács elfogadta az 1390 (2002) határozatot, amely meghatározza az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-szervezet tagjaival és a Tálibánnal, valamint a hozzájuk kapcsolódó személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és szervezetekkel szemben alkalmazandó intézkedéseket. E határozat (1) és (2) bekezdése lényegében előírja az 1267 (1999) határozat (4) bekezdésének b) pontjában és az 1333 (2000) határozat (8) bekezdésének c) pontjában elrendelt intézkedések fenntartását, különösen a pénzeszközök befagyasztását. Az 1390 (2002) határozat (3) bekezdése értelmében ezeket az intézkedéseket a Biztonsági Tanács az elfogadásukat követő tizenkét hónapon belül felülvizsgálja, mely határidő elteltével vagy fenntartja, vagy pedig módosítja azokat.
27. A Tanács, mivel úgy ítélte meg, hogy e határozat végrehajtásához a Közösség fellépésére van szükség, 2002. május 27-én elfogadta a z Oszáma Bin Ládennel, az Al-Qaida szervezet tagjaival és a Tálibannal [helyesen és a továbbiakban: az al-Kaida-szervezet tagjaival és a Tálibánnal], valamint a velük összeköttetésben álló személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és szervezetekkel szembeni korlátozó intézkedésekről, továbbá a 96/746/KKBP, 1999/727/KKBP, 2001/154/KKBP és a 2001/771/KKBP közös álláspont hatályon kívül helyezéséről szóló 2002/402/KKBP közös álláspontot (HL L 139., 4. o.; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 1. kötet, 292. o.). E közös álláspont 3. cikke előírja különösen a Szankcióbizottság által az 1267 (1999) és az 1333 (2000) biztonsági tanácsi határozatnak megfelelően összeállított listán említett személyek, csoportok, vállalkozások és szervezetek pénzeszközei és egyéb pénzügyi eszközei [helyesen: pénzkövetelései] vagy gazdasági [erő]forrásai befagyasztásának további fenntartását.
28. A Tanács 2002. május 27-én megalkotta az Oszáma bin Ládennel, az [al-Kaida]-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetéséről, valamint a […] 467/2001/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 881/2002/EK rendeletet (HL L 139., 9. o.; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 1. kötet, 294. o.).
29. E rendelet (4) preambulumbekezdése értelmében, a többek között az 1390 (2002) biztonsági tanácsi határozatban előírt intézkedések „a Szerződés hatálya alá tartoznak, s ennek megfelelően – és különösen a piaci verseny torzulásának elkerülése érdekében – a Közösség területén a Biztonsági Tanács vonatkozó határozatainak végrehajtásához közösségi jogszabályokra van szükség”.
30. A 881/2002 rendelet 1. cikke a „pénzeszközök” és a „pénzeszközök befagyasztása” fogalmát lényegében azonos kifejezésekkel határozza meg, mint a 467/2001 rendelet 1. cikke.
31. A 881/2002 rendelet 2. cikke szerint:
„(1) A Szankcióbizottság által megjelölt és az I. mellékletben felsorolt valamennyi természetes vagy jogi személy, csoport, illetve szervezet tulajdonát képező, illetve birtokában lévő pénzeszközt és gazdasági erőforrást be kell fagyasztani.
(2) Tilos a Szankcióbizottság által megjelölt és az I. mellékletben felsorolt bármely természetes vagy jogi személy, csoport, illetve szervezet részére vagy javára közvetlen vagy közvetett módon pénzeszközt rendelkezésre bocsátani.
(3) Tilos a Szankcióbizottság által megjelölt és az I. mellékletben felsorolt természetes, vagy jogi személy, csoport, illetve szervezet részére vagy javára közvetlen vagy közvetett módon, pénzeszközök, áruk vagy szolgáltatások beszerzése céljából bármely gazdasági erőforrást rendelkezésre bocsátani.”
32. A 881/2002 rendelet I. melléklete tartalmazza a pénzeszközöknek a 2. cikkben elrendelt befagyasztásával érintett személyek, szervezetek és csoportok listáját. Ez a lista többek között tartalmazza a következő szervezet és három személy nevét:
– „Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Svédország; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Svédország”;
– „Aden, Adirisak, Skaftingebacken 8, 16367 Spånga, Svédország, születési ideje: 1968. június 1.”;
– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Svédország, született: 1955. január 1.”;
– „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Svédország, született: 1974. november 20.”.
33. 2002. augusztus 26-án a Szankcióbizottság úgy határozott, hogy a nevezett „Abdi Abdulaziz Alit” és „Abdirisak Adent” törli azoknak a személyeknek, csoportoknak és szervezeteknek a listájáról, akikre alkalmazni kell a pénzeszközök és egyéb gazdasági erőforrások befagyasztását.
34. Ennek következtében a Bizottság 2002. szeptember 4-én megalkotta a 881/2002 rendelet másodszori módosításáról szóló 1580/2002/EK rendeletet (HL L 237., 3. o.).
35. Az 1580/2002 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése értelmében többek között a következő személyeket vették le a 881/2002 rendelet 1. mellékletében foglalt listáról:
– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 17750 Spånga, Svédország, született: 1955. január 1.;
– Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Svédország, születési ideje: 1968. június 1.”.
36. 2002. december 20-án a Biztonsági Tanács elfogadta a terrorizmus elleni küzdelemre vonatkozó kötelezettségek betartásának elősegítését célzó 1452 (2002) határozatot. E határozat (1) bekezdése a pénzeszközöknek és a gazdasági erőforrásoknak az 1267 (1999), 1333 (2000) és 1390 (2002) határozatokkal elrendelt befagyasztása alól néhány esetben felmentést és kivételt tesz lehetővé, amelyet emberiességi megfontolásból, a Szankcióbizottság jóváhagyásával, az államok engedélyezhetnek.
37. 2003. január 17-én a Biztonsági Tanács elfogadta az 1455 (2003) határozatot, amely az 1267 (1999) határozat (4) bekezdésének b) pontjában, az 1333 (2000) határozat (8) bekezdésének  c) pontjában és az 1390 (2002) határozat (1) és (2) bekezdésében elrendelt intézkedések végrehajtásának javítására irányult. Az 1455 (2003) határozat (2) bekezdése alapján ezeket az intézkedéseket újra javítani fogják tizenkét hónapon belül, vagy szükség esetén korábban.
38. A Tanács, mivel úgy ítélte meg, hogy a Biztonsági Tanács 1452 (2002) határozatának végrehajtásához a Közösség fellépésére van szükség, 2003. február 27-én elfogadta a 2002/402/KKBP közös állásponttal meghatározott korlátozó intézkedések alóli kivételekről szóló 2003/140/KKBP közös álláspontot (HL L 53., 62. o.; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 2. kötet, 80. o.). E közös álláspont 1. cikke úgy rendelkezik, hogy a 2002/402/KKBP közös álláspont 3. cikkének végrehajtásakor az Európai Közösség figyelembe veszi a Biztonsági Tanács 1452 (2002) határozatával meghatározott kivételeket.
39. 2003. március 27-én a Tanács elfogadta a […] 881/2002/EK rendeletnek a pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztása alóli kivételek tekintetében történő módosításáról szóló 561/2003/EK rendeletet (HL L 82., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 2. kötet, 91. o.). E rendelet (4) preambulumbekezdésében a Tanács jelzi, hogy a Biztonsági Tanács 1452 (2002) határozatának figyelembevételével a Közösség által előírt intézkedések kiigazításra szorulnak.
40. Az 561/2003 rendelet 1. cikke szerint:
„A 881/2002/EK rendelet a következő cikkel egészül ki:
»2a. cikk
(1) A 2. cikk nem alkalmazható a pénzkészletekre és egyéb pénzügyi forrásokra, amennyiben:
a) a tagállamok – II. mellékletben felsorolt – illetékes hatóságainak bármelyike az érdekelt természetes vagy jogi személy kérésére úgy határozott, hogy ezek a pénzkészletek vagy egyéb pénzügyi források:
i. alapvető kiadások fedezésére szükségesek, beleértve az élelmiszerek, bérlet vagy jelzálog, gyógyszerek és orvosi kezelés, adók, biztosítási díjak és közműdíjak költségeit;
ii. kizárólag az ésszerű szakértői díjak és a jogi szolgáltatások biztosításával kapcsolatos megtérítések kifizetésére szolgálnak;
iii. kizárólag a befagyasztott pénzeszközök vagy gazdasági erőforrások szokásos eszköztartási és megtartási díjainak, valamint szolgáltatási díjainak kiegyenlítésére szolgálnak; vagy
iv. rendkívüli kiadásokra szükségesek; és
b) erről a határozatról értesítették a Szankciós Bizottságot [az előzményi rendeletekben és a továbbiakban: Szankcióbizottság]; és
c) i.	az a) pont i., ii. vagy iii. alpontja alapján hozott határozat esetén a [Szankcióbizottság] az értesítéstől számított 48 órán belül nem ellenezte a határozatot; vagy
ii. az a) pont iv. alpontja alapján történő határozat esetén a [Szankcióbizottság] jóváhagyta a határozatot.
(2) Az (1) bekezdésben említett rendelkezések kedvezményében részesülni kívánó bármely személy a tagállam II. mellékletben megjelölt illetékes hatóságához intézi kérelmét.
A II. mellékletben megjelölt illetékes hatóság haladéktalanul írásban értesíti mind a kérelmezőt, mind pedig a közvetlenül érintettnek ismert egyéb személyeket, szerveket vagy testületeket arról, hogy helyt adtak-e a kérelemnek.
Az illetékes hatóság a többi tagállamot is tájékoztatja arról, hogy az ilyen kivétel iránti kérelemnek helyt adtak-e.
(3) A kiadások fedezetéül felszabadított, és a Közösségen belül átutalt vagy e cikk alapján elismert pénzeszközök a 2. cikk alapján nem képezik további korlátozó intézkedések tárgyát.
[…]«”
41. 2003. május 19-én a Bizottság megalkotta a 881/2002 rendelet tizennyolcadszori módosításáról szóló 866/2003/EK rendeletet (HL L 124., 19. o.). E rendelet 1. cikke és mellékletének 1. pontja értelmében a 881/2002 rendelet I. melléklete úgy módosul, hogy a „Természetes személyek” rovatban szereplő „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Svédország, született: 1974. november 20.” sor helyébe az alábbi szöveg lép:
„Ali Ahmed YUSAF (másképpen: Ali Galoul), Krälingegränd 33, S-16362 Spånga, Svédország; született: 1974. november 20-án Garbaharey-ban (Szomália); állampolgársága: svéd; svéd útlevelének száma: 1041635; nemzeti azonosító száma: 741120-1093.”
Az eljárás és a felek kérelmei
42. Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2001. december 10-én benyújtott és T‑306/01. sz. alatt nyilvántartásba vett keresetlevelével Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali és Ahmed Yusuf, valamint az Al Barakaat International Foundation (a továbbiakban: Al Barakaat) az EK 230. cikk alapján keresetet terjesztettek elő a Tanács és a Bizottság ellen, amelyben azt kérik, hogy az Elsőfokú Bíróság:
– semmisítse meg a 2199/2001 rendeletet;
– semmisítse meg a 467/2001 rendeletet, másodlagosan pedig az EK 241. cikk alapján állapítsa meg a rendelet alkalmazhatatlanságát;
– határozzon a költségekről, amelynek mértékét a felperesek később jelölik meg.
43. Keresetükben a felperesek kérték, hogy az EK 243. cikk alapján az Elsőfokú Bíróság függessze fel a 2199/2001 rendelet végrehajtását.
44. Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2001. december 10-én benyújtott külön iratban a felperesek kérték, hogy az Elsőfokú Bíróság – eljárási szabályzata 76a. cikkének megfelelően – gyorsított eljárásban határozzon. Miután az alpereseket meghallgatta, az Elsőfokú Bíróság (első tanács) 2002. január 22-én elutasította ezt a kérelmet, tekintettel az ügyben felvetődő kérdések bonyolult és kényes természetére.
45. Az Elsőfokú Bíróság – Hivatalának 2002. január 24-i levelében – tájékoztatta a felpereseket, hogy nem határozhat a 2199/2001 rendelet végrehajtásának felfüggesztésére irányuló kérelemről, minthogy a kérelmet nem – az eljárási szabályzat előírása szerinti – külön iratban nyújtották be. Ugyanebben a levélben azonban megjegyezte, hogy az eljárási szabályzat rendelkezéseinek betartásával továbbra is lehetőség van ideiglenes intézkedések iránti kérelem utólagos előterjesztésére.
46. Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. február 19-én benyújtott ellenkérelmükben a Tanács és a Bizottság azt kérik, hogy az Elsőfokú Bíróság:
– utasítsa el a keresetet;
– kötelezze a felperest a költségek viselésére.
47. Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. március 8-án benyújtott iratukkal a felperesek ideiglenes intézkedés iránti kérelmet nyújtottak be, amely a 467/2001 és a 2199/2001 rendeletek rájuk vonatkozó végrehajtásának az ügy érdemében történő határozathozatalig terjedő felfüggesztésére irányult.
48. Az Elsőfokú Bíróság elnöke 2002. március 22-én meghallgatta a feleket a tárgyaláson képviselt Svéd Királyság jelenlétében.
49. Az Elsőfokú Bíróság elnöke a (T‑306/01. R. sz., Aden és társai kontra Tanács és Bizottság ügyben) 2002. május 7-én hozott végzésével (EBHT 2002., II‑2387. o.) elutasította az ideiglenes intézkedés iránti kérelmet azzal az indokkal, hogy a sürgősségre vonatkozó feltétel nem teljesül; a költségekről egyidejűleg nem határozott.
50. Az Elsőfokú Bíróság a Hivatala 2002. június 27-i levelében felhívta a feleket, hogy terjesszék elő észrevételeiket a 467/2001 rendelet hatályon kívül helyezésének és a 881/2002 rendelettel való felváltásának következményeivel kapcsolatban.
51. A felperesek az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. július 29-én benyújtott észrevételeikben úgy nyilatkoztak, hogy kereseti kérelmeiket, jogalapjaikat és érveiket úgy módosítják, hogy azok immár a Biztonsági Tanácsnak a velük szemben elhatározott szankciókat fenntartó 1390 (2002) határozatára tekintettel alkotott 881/2002 rendelet (a továbbiakban: megtámadott rendelet) ellen irányulnak. Megjegyzik, hogy a 467/2001 rendelet ellen irányuló kezdeti keresetet tárgytalannak kell tekinteni, mivel azt hatályon kívül helyezte a megtámadott rendelet.
52. A Tanács az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. július 12-én benyújtott észrevételeiben elismeri, hogy a felperesek jogosultak eredeti kereseti kérelmüket kiterjeszteni vagy módosítani oly módon, hogy az immár a megtámadott rendelet megsemmisítésére irányuljon.
53. A Bizottság az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. július 10-én benyújtott észrevételeiben úgy nyilatkozott, hogy – tekintettel arra a körülményre, hogy a 2199/2001 rendelet joghatásai folytatódnak a megtámadott rendeletben – nem lát kifogásolnivalót abban, ha a felperesek módosítják kereseti kérelmeiket oly módon, hogy azok ez utóbbi rendeletre vonatkozzanak.
54. A Bizottság egyébiránt arra kéri az Elsőfokú Bíróságot, hogy eljárási szabályzatának 113. cikke alapján állapítsa meg, hogy a kereset a 2199/2001 rendelet ellen irányuló részében okafogyottá vált, és hogy arról a Bizottságot illetően már nem szükséges határozni.
55. A Bizottság kéri továbbá, hogy eljárási szabályzata 115. cikkének 1. §-a és 116. cikkének 6. §-a alapján az Elsőfokú Bíróság engedélyezzen számára beavatkozói jogállást a Tanács kérelmeinek támogatása végett. Úgy nyilatkozott azonban, hogy fenntartja a felpereseknek a 2199/2001 rendelet felperesek általi vitatása időszakában a Bizottságnál felmerült költségek viselésére való kötelezésére irányuló kérelmét.
56. Az Elsőfokú Bíróság első tanácsa elnökének 2002. július 12-i végzésével Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, az eljárási szabályzat 116. cikkének 6. §-a alapján, engedélyt kapott arra, hogy az alperes kérelmeinek támogatása végett beavatkozzék.
57. Az Elsőfokú Bíróság – Hivatalának 2002. szeptember 11-i levelében – felhívta a felpereseket az 1580/2002 rendelet megalkotásának a kereset fenntartására nézve adódó esetleges következményeivel kapcsolatos észrevételeik előterjesztésére.
58. Minthogy az Elsőfokú Bíróság tanácsainak összetétele a 2002. október 1-jével kezdődő új ítélkezési évben megváltozott, az előadó bírót a második tanácshoz osztották be, ezért az ügyet ennek a tanácsnak osztották ki.
59. Az 1580/2002 rendelet megalkotásának következményeivel kapcsolatos – az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. november 11-én benyújtott – észrevételeikben a felperesek előadják egyrészt, hogy a kereset már nem irányul a Bizottság ellen, másrészt pedig, hogy Abdirisak Aden és Abdulaziz Ali egyénileg már nem érdekeltek keresetük fenntartására, kivéve a költségviseléssel kapcsolatos kérelmek vonatkozásában.
60. 2002. november 20-i határozatával az Elsőfokú Bíróság hivatalvezetője megtagadta a felperesek által a Tanács és a Bizottság viszonválaszával kapcsolatban – az előbbiekben említett észrevételek között – tett megjegyzéseinek az iratanyaghoz való csatolását azzal az indokkal, hogy ilyen megjegyzések tételét az eljárási szabályzat nem teszi lehetővé.
61. Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2003. február 27-én benyújtott beavatkozási beadványában az Egyesült Királyság azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság utasítsa el a keresetet.
62. Az Elsőfokú Bíróság – Hivatalának 2003. június 13-i levelében – felhívta Ahmed Ali Yusufot a 866/2003 rendelet megalkotásának az eljárás folytatására nézve adódó következményeivel kapcsolatos észrevételeinek előterjesztésére.
63. Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2003. július 7-én benyújtott észrevételeiben Ahmed Ali Yusuf lényegében azt közölte, hogy a 866/2003 rendelettel beiktatott módosítások pusztán szerkesztési jellegűek, és az eljárás folytatására nézve vélhetőleg semmiféle kihatással nem járnak.
64. A felek meghallgatását követően az Elsőfokú Bíróság, eljárási szabályzata 51. cikkének megfelelően, öttagú bírói tanács elé utalta az ügyet.
65. Az előadó bíró jelentése alapján az Elsőfokú Bíróság (kibővített második tanács) úgy határozott, hogy megnyitja az eljárás szóbeli szakaszát, és az eljárási szabályzat 64. cikkében foglalt pervezető intézkedések keretében egy kérdést tett fel írásban a Tanácsnak és a Bizottságnak, amelyekre azok az előírt határidőben válaszoltak.
66. Az Elsőfokú Bíróság kibővített második tanácsának elnöke 2003. szeptember 18-i végzésével a jelen ügyet és a T‑315/01. sz., Kadi kontra Tanács és Bizottság ügyet a szóbeli szakasz lefolytatása céljából egyesítette, az eljárási szabályzat 50. cikkének megfelelően.
67. A Bizottság 2003. október 8-i levelében arra kérte az Elsőfokú Bíróságot, hogy csatolja az iratanyaghoz „[a Szankcióbizottság] eljárását szabályozó irányelveket”, az e bizottság által 2002. november 7-én elfogadott és 2003. április 10-én módosított változatában. Az Elsőfokú Bíróság elnöke 2003. október 9-i határozatával helyt adott e kérelemnek.
68. Mivel Abdirisak Aden és Abdulaziz Ali – az eljárási szabályzat 99. cikkének megfelelően – arról tájékoztatták az Elsőfokú Bíróságot, hogy keresetüktől elállnak és egyezséget kötöttek az alperesekkel a költségekről, az Elsőfokú Bíróság második kibővített tanácsának elnöke 2003. október 9-i végzésével elrendelte, hogy a T‑306/01. sz. ügyben e két alperes nevét töröljék a nyilvántartásból, és a felek egyezségének megfelelően határozott a költségekről.
69. Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2003. október 13-án benyújtott külön iratokban Ahmed Ali Yusuf és az Al Barakaat költségmentesség iránti kérelmeket nyújtottak be. E kérelmeket az Elsőfokú Bíróság második kibővített tanácsának elnöke 2004. május 3-i két végzésével elutasította.
70. A 2003. október 14-i tárgyaláson az Elsőfokú Bíróság meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a kérdéseire adott válaszait.
A megtámadott rendelet megalkotásának eljárásjogi következményeiről
71. A felek egyetértőleg elismerik, hogy a felperesek jogosultak kereseti kérelmeiket és jogalapjaikat kiigazítani oly módon, hogy azok a 2199/2001 rendelettel módosított 467/2001 rendeletet hatályon kívül helyező és annak helyébe lépő, megtámadott rendelet megsemmisítésére irányuljanak. A felperesek az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. július 29-én benyújtott észrevételeikben ténylegesen kinyilvánították, hogy ilyen értelemben módosítják eredeti kereseti kérelmeiket és jogalapjaikat.
72. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy amikor az eljárás során valamely határozatot valamely másik, azonos tárgyú határozat vált fel, ez utóbbit olyan új ténynek kell tekinteni, amely lehetővé teszi a felperes számára kereseti kérelmeinek és jogalapjainak megfelelő módosítását. Ellentétes lenne ugyanis a gondos igazságszolgáltatás és az eljárásgazdaságosság követelményével a felperes új kereset benyújtására való kötelezése. Ezenkívül igazságtalan lenne, ha az érintett intézmény, a felperes által valamely határozat ellen a közösségi bíróság elé terjesztett keresetben található bírálatokkal való szembenézés jegyében, a megtámadott határozatot megfelelően módosíthatná vagy helyébe valamely másikat léptethetne, és az eljárás során hivatkozhatna erre a módosításra vagy jogszabályváltásra annak érdekében, hogy a másik felet megfossza eredeti kérelmeinek és jogalapjainak a későbbi határozatra való kiterjesztésének vagy az e határozat elleni további kérelmek vagy jogalapok előterjesztésének lehetőségétől (a Bíróság 14/81. sz., Alpha Steel kontra Bizottság ügyben 1982. március 3-án hozott ítéletének [EBHT 1982., 749. o.] 8. pontja; a 351/85. és 360/85. sz., Fabrique de fer de Charleroi és Dillinger Hüttenwerke kontra Bizottság egyesített ügyekben 1987. szeptember 29-én hozott ítéletének [EBHT 1987., 3639. o.] 11. pontja és a 103/85. sz., Stahlwerke Peine-Salzgitter kontra Bizottság ügyben 1988. július 14-én hozott ítéletének [EBHT 1988., 4131. o.] 11. és 12. pontja; az Elsőfokú Bíróság T‑46/98. és T‑151/98. sz., CCRE kontra Bizottság egyesített ügyekben 2000. február 3-án hozott ítéletének [EBHT 2000., II‑167. o.] 33. pontja).
73. Ezt az ítélkezési gyakorlatot megfelelően alkalmazni kell arra az esetre, amikor valamely magánszemélyt közvetlenül és személyében érintő rendelet helyébe az eljárás folyamán valamely azonos tárgyú rendelet lép.
74. Minthogy ez az eset minden szempontból megfelel a jelenleginek, helyt kell adni a felperesek azon kérelmének, hogy keresetüket a megtámadott rendelet reájuk vonatkozó részének megsemmisítésére irányulónak kell tekinteni, és lehetővé kell tenni a feleknek, hogy ezen új körülmény figyelembevételével kérelmeiket, jogalapjaikat és érveiket módosítsák.
75. Egyébiránt a felperesek előadják, hogy a 467/2001 rendelet megsemmisítése iránti kérelmüket úgy kell tekinteni, hogy az e rendeletnek a megtámadott rendelettel történt hatályon kívül helyezése miatt okafogyottá vált. E körülmények között sem erről a kérelemről, ennek következtében pedig a 2199/2001 rendelet megsemmisítése iránti kérelemről sem kell a továbbiakban határozni, mivel ez szintén okafogyottá vált.
76. Az előzőekben előadottakból az következik, hogy a keresetről, amennyiben az a Bizottság ellen irányul, már nem szükséges határozni. A jelen ügy körülményei között azonban a gondos igazságszolgáltatás elve és az eljárásgazdaságosság követelménye, amelyeken az 72. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat alapul, azt is indokolják, hogy figyelembe vegyék a Bizottságnak a – fenti 74. pontban kifejtettek szerint módosított – kérelmeit, védekezési jogalapjait és érveit anélkül, hogy ennek az intézménynek az eljárásba – a Tanács kérelmeinek támogatása végett – beavatkozóként történő belépését az eljárási szabályzat 115. cikkének 1. §-a és 116. cikkének 6. §-a alapján alakszerű határozattal újra meg kellene engedni.
77. Az előzőekben foglaltak alapján a jelen keresetet úgy kell tekinteni, hogy az immár egyedül – a Bizottság és az Egyesült Királyság által támogatott –Tanács ellen irányul, és hogy annak egyedüli tárgya a megtámadott rendelet Ahmed Ali Yusufot és az Al Barakaatot érintő részének megsemmisítése iránti kérelem.
Az ügy érdeméről
78. Kereseti kérelmeik alátámasztására a felperesek három jogalapot hoznak fel, amelyek közül az elsőt a Tanácsnak a megtámadott rendelet megalkotására vonatkozó hatáskörének hiányából, a másodikat az EK 249. cikk megsértéséből, a harmadikat pedig alapvető jogaik megsértéséből vezetik le.
1. A Tanácsnak a megtámadott rendelet megalkotására vonatkozó hatásköre hiányára alapított, első jogalapról
79. Ez a jogalap három részre oszlik.
A jogalap első részéről
A felek érvei
80. A kezdetben a 467/2001 rendelet ellen irányuló keresetükben a felperesek előadták, hogy az EK 60. és az EK 301. cikk, amelyek alapján ezt a rendeletet alkották, csak harmadik országokkal szembeni intézkedésekre jogosítja fel a Tanácsot, nem pedig – amint azt jelen esetben tette – valamely tagállamnak az e tagállamban lakóhellyel rendelkező állampolgárával szemben.
81. E tekintetben, a felperesek cáfolták azt az állítást, miszerint őket az afganisztáni Tálibán rendszerhez való kapcsolódásuk miatt érte joghátrány. A velük szemben alkalmazott szankciók indoka – szerintük – egyáltalán nem a Tálibán rendszerrel való kapcsolat, hanem a Biztonsági Tanácsnak a nemzetközi békére és biztonságra nézve fenyegetésnek tekintett nemzetközi terrorizmus elleni küzdelemre vonatkozó akarata volt. A felperesek ezzel azt emelték ki, hogy a Biztonsági Tanács 1333 (2000) határozata (8) bekezdésének c) pontjában említett lista, amelyre őket a Szankcióbizottság 2001. november 9-i határozata (lásd a fenti 24. pontot) alapján felvették, Oszáma bin Láden és a hozzá kapcsolódó személyek és szervezetek, semmint a Tálibán ellen irányult.
82. Minthogy a közösségi intézmények által elfogadott szankcióknak minden részükben meg kell felelniük a Biztonsági Tanács által elfogadott szankcióknak, a felperesek arra következtettek, hogy a 467/2001 rendelet nem annyira valamely harmadik ország ellen, hanem magánszemélyek ellen irányult a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem céljából. Az ilyen intézkedések szerintük nem tartoznak a Közösség hatáskörébe, ellentétben az Irak elleni kereskedelmi embargós intézkedésekkel, amelyeket az Elsőfokú Bíróság a T‑184/95. sz., Dorsch Consult kontra Tanács és Bizottság ügyben 1998. április 28-án hozott ítéletében (EBHT 1998., II‑667. o.) vizsgált.
83. A felperesek azt állították továbbá, hogy az EK 60. és az EK 301. cikk olyan értelmezése, amely közösségi polgárok harmadik országokként való kezelésével ér fel, ellentétes az EK 5. és az EK 7. cikkben kifejezett jogszerűségi elvvel, valamint azzal az elvvel, miszerint a felelősségre vonható jogalanyok számára a közösségi jogalkotás világos, alkalmazása pedig kiszámítható kell, hogy legyen (a Bíróság 348/85. sz., Dánia kontra Bizottság ügyben 1987. december 15-én hozott ítélete [EBHT 1987., 5225. o.]).
84. A felperesek a 467/2001 rendelet hatályon kívül helyezésének és az EK 60., EK 301. és EK 308. cikkek alapján alkotott, megtámadott rendelettel történt felváltásának következményeivel kapcsolatos észrevételeikben hozzáteszik, hogy az EK 308. cikk, önmagában vagy az EK 60. és az EK 301. cikkel együtt, nem ad több hatáskört a Tanácsnak az Unió polgáraival szembeni közvetlen vagy közvetett szankciók elrendelésére. Az ilyen hatáskör ugyanis nem tekinthető a Közösségnek az EK 308. cikk szerinti valamely tevékenysége megvalósításához magától értetődőnek vagy szükségesnek. Közelebbről, a felperesek pénzköveteléseinek befagyasztása semmilyen összefüggésben nincs a megtámadott rendelet (4) preambulumbekezdésében foglalt „különösen a piaci verseny torzulásának elkerülése” céljával.
85. Az intézmények ellenkérelmükben, az Egyesült Királyság pedig beavatkozási kérelmében előadták egyrészt, hogy az EK 60. és az EK 301. cikk szövegében semmi nem teszi lehetővé a Közösségben lakóhellyel rendelkező magánszemélyekkel, illetőleg székhellyel rendelkező szervezetekkel szembeni szankciók elrendelését, mivel az ilyen intézkedések célja egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztése, korlátozására vagy teljes megszakítása. Álláspontjuk szerint el kell ismerni ugyanis, hogy a tagállamok állampolgárai egyénileg vagy együttesen pénzeszközöket és pénzforrásokat biztosíthatnak harmadik országoknak, vagy azokon belüli csoportosulásoknak, így az ezen állampolgárok gazdasági erőforrásainak ellenőrzésére irányuló intézkedések azzal járnak, hogy felfüggesztik vagy korlátozzák a harmadik országokkal fenntartott gazdasági kapcsolatokat. Véleményük szerint a közösségi bíróságok egyébként elismerték ennek a gyakorlatnak a jogszerűségét (az Elsőfokú Bíróság elnöke által a T‑189/00. R. sz., „Invest” Import und Export és Invest Commerce kontra Bizottság ügyben 2000. augusztus 2-án hozott végzés [EBHT 2000., II‑2993. o.] 34. pontja, amelyet fellebbezés során helybenhagyott a Bíróság elnöke által a C‑317/00. P(R). sz., „Invest” Import und Export és Invest Commerce kontra Bizottság ügyben 2000. november 13-án hozott végzés [EBHT 2000., I‑9541. o.] 26. és 27. pontja).
86. Másrészt, e felek cáfolták a felpereseknek azt a véleményét, miszerint nincs összefüggés a 467/2001 rendeletben előírt intézkedések és Afganisztán között, rámutatva az abban az időszakban Oszáma bin Láden, az al-Kaida- és a Tálibán-rendszer között fennálló kapcsolatra.
87. A Tanács azonban viszonválaszában, valamint a 467/2001 rendelet hatályon kívül helyezésének és a megtámadott rendelettel történő felváltásának a következményeivel kapcsolatos észrevételeiben kifejtette, hogy a megtámadott rendelet általánosságban a terroristákra és a terrorista csoportokra vonatkozik anélkül, hogy valamely országgal vagy valamely bizonyos területtel bármilyen kapcsolatot megállapítana. Ebben véleménye szerint tükröződik a Biztonsági Tanácsnak a Tálibánra és a vele összeköttetésben álló magánszemélyekre és szervezetekre vonatkozó 1333 (2000) határozata és az 1390 (2002) határozat közötti különbség; ez utóbbi határozat, az „Afganisztáni Iszlám Emirátus” megszűnése miatt már nem köti a benne előírt szankciókat egy bizonyos országhoz vagy területhez, hanem általánosan vonatkozik a terrorista csoportokra és egyénekre.
88. Az első esetben a Tanács úgy ítélte meg, hogy a 467/2001 rendelet az EK 60. és az EK 301. cikk hatálya alá tartozik, minthogy nyilvánvaló összefüggés állt fenn Afganisztánnal. Mivel ilyen összefüggés a megtámadott rendelet keretében már nem állt fenn, a Tanács úgy vélte, hogy ki kell egészítenie cselekvése jogalapját, hozzávéve az EK 308. cikket is. A Tanács álláspontja szerint a megtámadott rendelet megalkotása jogcímének ilyen értelmű módosítása hatástalanná tette az első jogalap első részét.
89. Miután az Elsőfokú Bíróság írásbeli kérdésével felhívta, hogy a Bíróság 2/94. sz. 1996. március 28-i véleményének (EBHT 1994., I‑1759. o.) 29. és 30. pontja alapján foglaljon állást a felpereseknek a fenti 84. pontban előadott álláspontjával kapcsolatban, közelebbről pedig, hogy jelölje meg melyek a Közösségnek az EK-Szerződésben rögzített azon tevékenységei, amelyeket el kíván érni a megtámadott rendeletben foglalt rendelkezések révén, a Tanács lényegében azt válaszolta, hogy ezek a rendelkezések gazdasági és pénzügyi kényszerítésre irányulnak, amely szerinte az EK-Szerződés egyik tárgykörét képezi.
90. E tekintetben a Tanács előadja, hogy a Közösség céljai nemcsak az EK 3. cikkben felsorolt tárgykörökből, hanem más különös rendelkezésekből is adódhatnak.
91. Véleménye szerint e tekintetben a meghatározó tényező az, hogy a Maastrichti Szerződésből következő felülvizsgálat óta az EK 60. és az EK 301. cikkek meghatározzák a Közösség tevékenységét és feladatait gazdasági és pénzügyi szankciókra vonatkozólag, és e feladatok teljesítése végett jogi hivatkozási alapként szolgálnak a Közösségre történő kifejezett hatáskör-átruházáshoz. Az átruházott hatáskörök kifejezetten az EU-Szerződésnek a közös kül- és biztonságpolitikára (KKBP) vonatkozó rendelkezései alapján elfogadott jogi aktushoz kötöttek, sőt ez valójában a hatáskör-átruházás előfeltétele. Márpedig az EU 11. cikk (1) bekezdésének harmadik francia bekezdése értelmében a KKBP egyik célja „a béke megőrzése és a nemzetközi biztonság megerősítése az Egyesült Nemzetek Alapokmányának alapelveivel […] összhangban”.
92. Ezért el kell fogadni, hogy a politikai okokból történő gazdasági és pénzügyi kényszerítés, különösen akkor, ha arra a Biztonsági Tanács kötelező erejű határozatának végrehajtása keretében kerül sor, az EK-Szerződés kifejezett és jogszerű célja még akkor is, ha ez a cél érintőleges, és a szerződés fő – például a tőke szabad mozgására [az EK 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja] és a verseny torzulását megakadályozó rendszer megteremtésére [az EK 3. cikk (1) bekezdésének g) pontja] vonatkozó, valamint az EU-Szerződéshez kötődő – céljaihoz csupán közvetett módon kapcsolódik.
93. Jelen esetben, a Tanács véleménye szerint, az EK 308. cikket azért vették fel a megtámadott rendelet jogalapjai közé, hogy kiegészítsék az EK 60. és az EK 301. cikkekből adódó jogalapokat, annak érdekében, hogy nemcsak harmadik országok vonatkozásában, hanem ezeknek az országoknak a kormányával vagy rendszerével nem feltétlenül kapcsolatban álló magánszemélyekkel és nem állami szervezetekkel szemben is lehetőség nyíljék intézkedések elfogadására olyan esetben, amikor az EK-Szerződés nem biztosítja az ilyen cselekvéshez szükséges felhatalmazást.
94. A Tanács szerint a Közösség ekképpen eljárva volt képes alkalmazkodni a nemzetközi gyakorlat fejlődéséhez, amely az ártatlan lakosság helyett immár a nemzetközi biztonságra nézve fenyegetést jelentő magánszemélyekkel szembeni „okos szankciók” meghozatalában áll.
95. A Tanács álláspontja az, hogy azok a körülmények, amelyek között a jelen esetben az EK 308. cikkhez folyamodott, nem különböznek azoktól, amelyekben ezt a rendelkezést korábban – a közös piac működése tekintetében – az EK-Szerződés valamely céljának megvalósítása végett használta anélkül, hogy e szerződés ilyen jellegű cselekvési jogosítványokkal felruházta volna. Ebben az értelemben felhívja:
– a szociális politika területén azokat az irányelveket, amelyek az EK-Szerződés 235. cikke (jelenleg EK 308. cikk) (kiegészítve néhány esetben az EK-Szerződés 100. cikkével [jelenleg EK 94. cikk]) alapján, kiterjesztették azt az elvet, hogy a férfiak és a nők egyenlő vagy egyenlő értékű munkáért egyenlő díjazást kapjanak, amint azt az EK-Szerződés 119. cikke előírja (az EK-Szerződés 117–120. cikke helyébe az EK 136.–EK 143. cikk lépett) annak érdekében, hogy azt minden olyan területen, ahol még hátrányos megkülönböztetés maradhatott fenn, az egyenlő bánásmódra vonatkozó általános jogelv rangjára emeljék, továbbá, hogy ezt alkalmazzák az önálló vállalkozókra, beleértve a mezőgazdasági ágazatban foglalkoztatottakat is, éspedig: a férfiak és a nők közötti egyenlő bánásmód elvének a munkavállalás, a szakképzés, az előmenetel és a munkakörülmények terén történő végrehajtásáról szóló, 1976. február 9-i 76/207/EGK tanácsi irányelvet (HL L 39., 40. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 187. o.); a férfiak és a nők közötti egyenlő bánásmód elvének a szociális biztonság területén történő fokozatos megvalósításáról szóló, 1978. december 19-i 79/7/EGK tanácsi irányelvet (HL 1979. L 6., 24. o., magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 215. o.); a férfiak és a nők közti egyenlő bánásmód elvének a foglalkoztatási szociális biztonsági rendszerekben történő megvalósításáról szóló, 1986. július 24-i 86/378/EGK tanácsi irányelvet (HL L 225., 40. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 327. o.) és a valamely önálló vállalkozói tevékenységet, beleértve a mezőgazdasági tevékenységet is, folytató férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról, valamint az önálló vállalkozó nők terhességi és anyasági védelméről szóló, 1986. december 11-i 86/613/EGK tanácsi irányelvet (HL L 359., 56. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 330. o.);
– a személyek szabad mozgása területén azokat a jogi aktusokat, amelyek az EK-Szerződés 235. cikke és az EK-Szerződés 51. cikke (jelenleg, módosítást követően, EK 42. cikk) alapján kiterjesztették az önálló vállalkozókra, családtagjaikra és a diákokra a Közösségen belül mozgó munkavállalók részére elismert jogokat, éspedig a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1408/71/EGK tanácsi rendelet hatályának az önálló vállalkozókra és azok családtagjaira történő kiterjesztéséről szóló, 1981. május 12-i 1390/81/EGK tanácsi rendeletet (HL L 143., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 222. o.);
– az újabbak közül az EK-Szerződés 213. cikke (jelenleg EK 284. cikk) és az EK-Szerződés 235. cikke alapján alkotott, a Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelőközpontja létrehozásáról szóló, 1997. június 2-i 1035/97/EK tanácsi rendeletet (HL L 151., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 416. o.).
96. Álláspontja szerint maga a Bíróság is elismerte ennek a gyakorlatnak a jogszerűségét (a C‑114/88. sz. Delbar-ügyben 1989. december 5-én hozott ítélet [EBHT 1989., 4067. o.]).
97. Sőt, a Tanács úgy véli, hogy a múltban a közösségi jogalkotó a szankciók területén már folyamodott az EK-Szerződés 235. cikkében foglalt jogalaphoz. E tekintetben a Tanács előadja, hogy az EK 301. és az EK 60. cikknek az EK-Szerződésbe való beiktatását megelőzően a Tanács különböző, kereskedelmi szankciókat elrendelő rendeleteit az EK-Szerződés 113. cikkére alapították (jelenleg, módosítást követően, EK 133. cikk) [lásd például a Szovjetunióból származó bizonyos termékek behozatali szabályainak módosításáról szóló, 1982. március 15-i 596/82/EGK tanácsi rendeletet (HL L 72., 15. o.); az Argentínából származó minden termék behozatalának felfüggesztéséről szóló, 1982. április 16-i 877/82/EGK tanácsi rendeletet (HL L 102., 1. o.) és az arany érméknek a Dél-afrikai Köztársaságból történő behozatalának felfüggesztéséről szóló, 1986. október 27-i 3302/86/EGK tanácsi rendeletet (HL L 305., 11. o.)]. Mindazonáltal, abban az esetben, ha ezek az intézkedések meghaladták a közös kereskedelmi politika hatályát, vagy a Közösségben lakóhellyel/székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személyekre vonatkoztak, akkor az intézkedéseket az EK-Szerződés 235. cikkére alapították. Ez volt a helyzet különösen az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának 661 (1990) határozata és a kapcsolódó határozatok által a teljesítés tekintetében érintett szerződésekhez és ügyletekhez kapcsolódó iraki követelések kielégítésének tilalmáról szóló 3541/92/EGK tanácsi rendelet (HL L 361., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 18. kötet, 222. o.) esetében, amelynek 2. cikke úgy rendelkezik, hogy „[t]ilos olyan követeléseket kielégíteni, illetve olyan követelések kielégítése céljából intézkedéseket tenni, amelyeket a következő személyek támasztanak: […] természetes vagy jogi személy, aki közvetlenül vagy közvetve iraki természetes vagy jogi személy(ek) megbízásából vagy ilyen személy(ek) javára jár el”.
98. A Bizottság, az Elsőfokú Bíróság ugyanazon kérdésére adott válaszában előadta, hogy a Biztonsági Tanács által elrendelt szankciók végrehajtása teljesen vagy részben az EK-Szerződés hatálya alá tartozik, akár a közös kereskedelmi politika, akár a belső piac címén.
99. Jelen esetben a Bizottság – a megtámadott rendelet (4) preambulumbekezdésére utalással – azt az álláspontot képviseli, hogy a kérdéses intézkedések szükségesek voltak a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatainak megfelelően a tőkemozgásokra elrendelt korlátozások végrehajtásának biztosítása és egységes értelmezése végett, a tőke Közösségen belüli szabad mozgásának megőrzése és a piaci verseny torzulásának elkerülése érdekében.
100. Egyébiránt a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a nemzetközi biztonságnak akár az Unión kívüli, akár azon belüli védelmére úgy kell tekinteni, hogy az beletartozik az EK-Szerződés rendelkezéseinek általános keretébe. E tekintetben a Bizottság utal egyrészt az EU 3. és az EU 11. cikkre, másrészt pedig az EK-Szerződés preambulumára, amelyben a szerződő felek megerősítették „az Európát és a tengerentúli országokat összekötő szolidaritást […] az Egyesült Nemzetek Alapokmányával összhangban […]”, és kinyilvánították, hogy „megőrzik és erősítik a békét és a szabadságot”. A Bizottság ebből „a Közösség számára kitűzött általános célként a béke és a biztonság megőrzését” vezeti le, amelyből sajátosan az EK 60. és az EK 301. cikk is ered; e cikkek ugyanakkor a belső és külső tőkemozgások szabályozása területén fennálló közösségi hatáskör sajátos megnyilvánulásai.
101. Minthogy az EK-Szerződés III. Címe 4. fejezetének a tőkemozgásokról szóló rendelkezései semmilyen különleges jogkört nem adnak a Közösségnek, az EK 308. cikket azért fogadták el kiegészítő jogalapnak, hogy a Közösségnek biztosítsák a szóban forgó – többek között magánszemélyekkel szembeni – korlátozások elrendelésének lehetőségét, a Tanács által elfogadott közös álláspontnak megfelelően.
102. Az Egyesült Királyság a tárgyaláson úgy határozta meg a megtámadott rendelet megalkotásával követett közösségi célt, hogy az nem más, mint a Biztonsági Tanács által a tagállamok számára előírt tőkemozgás-korlátozásokkal kapcsolatos kötelezettségeknek a Közösségen belüli egységes alkalmazása.
103. Az Egyesült Királyság hangsúlyozza, hogy a Közösségnek az EK 3. cikkben felsorolt egyik célja a belső piac megteremtése a tőkemozgások területén. Úgy véli, hogy a tőkemozgások szabadságára vonatkozó összes korlátozás egységes alkalmazása alapvető szempontja a belső piac megteremtésének.
104. Ezzel szemben, amennyiben a Biztonsági Tanács határozatainak végrehajtása nem képezte volna közösségi szinten hozott intézkedések tárgyát, az az Egyesült Királyság szerint a tagállamok között a követelések befagyasztásának alkalmazásában felmerülő eltérések kockázatát hordozta volna magában. Ha a tagállamok egyénileg hajtották volna végre e határozatokat, óhatatlanul különbségek merültek volna fel a tagállamokat terhelő kötelezettségek mértékének értelmezésében, és egyenlőtlenségekhez vezetett volna a tagállamok között a tőke szabad mozgása terén, ami a piaci verseny torzulásának kockázatával járt volna.
105. Ezenkívül, az Egyesült Királyság véleménye szerint a – harmadik országok helyett – magánszemélyek pénzkészleteit a nemzetközi terrorszervezetekkel fenntartott gazdasági kapcsolatok megszakítása céljából befagyasztó intézkedések ‑ a 2/94. sz. vélemény (fenti 64. pont) szerint ‑ nem tekinthetők „a Közösség hatáskörét a Szerződés rendelkezéseinek összességéből fakadó hatáskörökön túlra” kiterjesztő jellegűeknek. Szerinte a Közösségnek, a Szerződés rendelkezéseinek megfelelően, van hatásköre a tőkemozgások szabályozását célzó intézkedések elfogadására, éspedig magánszemélyekkel szembeni intézkedések meghozatala révén. Következésképpen, noha igaz, hogy a magánszemélyek tőkemozgásainak a nemzetközi terrorszervezetekkel fenntartott gazdasági kapcsolatok megszakítása céljából történő szabályozását szolgáló intézkedések olyan területre vonatkoznak, amellyel kapcsolatban az EK-Szerződés nem alapított sajátos hatáskört az intézmények számára, továbbá az is igaz, hogy ezekhez az intézkedésekhez az EK 308. cikk alkalmazása szükséges, ezek mégsem tekinthetők a Szerződés általános keretét meghaladó intézkedéseknek.
106. Az Egyesült Királyság álláspontja az, hogy az EK 308. cikknek a jelen körülmények közötti alkalmazása nem különbözik e rendelkezésnek más helyzetekben történt felhasználásától, például a szociálpolitika területén, ahol ez a cikk szolgált a Közösség céljainak elérésére akkor, amikor a Szerződés nem biztosított pontos jogalapot (lásd a fenti 71. pontot).
Az Elsőfokú Bíróság álláspontja
107. A 467/2001 rendelet és a megtámadott rendelet megalkotásának jogalapja részlegesen különbözött: az előbbié az EK 60. és az EK 301. cikk volt, a másodiké pedig az EK 60., az EK 301. és az EK 308. cikk. Jóllehet a felpereseknek a 467/2001 rendelet jogalapjának hiányára alapított kezdeti érvei tárgytalanná váltak e rendeletnek a megtámadott rendelettel történt hatályon kívül helyezése következtében, az Elsőfokú Bíróság úgy tartja megfelelőnek, hogy előbb kifejtse azokat az indokokat, hogy miért tartja ezeket a jogalapokat mindenképpen megalapozatlanoknak, mivel ezek az indokok kiindulópontját képezik a megtámadott rendelet jogalapjának vizsgálatára alkalmazott gondolatmenetének.
– A 467/2001 rendelet jogalapjáról
108. A 467/2001 rendeletet az EK 60. és az EK 301. cikk alapján alkották; e rendelkezések felhatalmazzák a Tanácsot
a szükséges sürgős – többek között a tőkemozgásokra és fizetési műveletekre vonatkozó – intézkedések megtételére, ha az Európai Unióról szóló szerződés közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően elfogadott valamely közös álláspont vagy együttes fellépés egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére, korlátozására vagy teljes megszakítására irányuló fellépésről rendelkezik.
109. Márpedig, amint az preambulumából kitűnik, a 467/2001 rendelet a Közösségnek a – KKBP keretében elfogadott és az Uniónak és tagállamainak az afganisztáni Tálibánnal szemben a Biztonsági Tanács által elrendelt szankciók egyes vetületeinek végrehajtását célzó közösségi jogi eszköz alkalmazására irányuló akaratát jelző – 2001/154 közös álláspont szerinti fellépését volt hivatott összehangolni.
110. A felperesek azonban azt állították, hogy először is a jelen ügyben vitatott intézkedések magánszemélyeket sújtottak, sőt valamely tagállam állampolgárait, holott az EK 60. és az EK 301. cikk a Tanácsot csak harmadik országgal szembeni intézkedések meghozatalára jogosítja fel; másodszor, hogy a szóban forgó intézkedések nem valamely harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére vagy korlátozására, hanem a nemzetközi terrorizmus – különösen Oszáma bin Láden – elleni küzdelemre irányultak, harmadszor pedig az említett intézkedések egyébként sem álltak arányban az EK 60. és az EK 301. cikkben foglalt célokkal.
111. Ezeknek az érveknek egyike sem állja meg a helyét.
112. Ami először is azokat az intézkedéstípusok illeti, amelyek megtételére a Tanács az EK 60. és az EK 301. cikk alapján jogosult, az Elsőfokú Bíróság úgy ítéli meg, hogy e rendelkezések szövegezésében semmi nem teszi lehetővé az egyéneket vagy – a Közösségben székhellyel rendelkező vagy nem rendelkező – szervezeteket sújtó korlátozó intézkedések meghozatalának kizárását, amennyiben az ilyen intézkedések ténylegesen az egy vagy több harmadik országgal fenntartott gazdasági kapcsolatok teljes vagy részleges korlátozására irányulnak.
113. Amint arra a Tanács joggal mutatott rá, a szóban forgó intézkedések a közkeletűen „okos szankcióknak” (sanctions intelligentes/smart sanctions) nevezett rendelkezések közé tartoztak, amelyek az ENSZ gyakorlatában a ’90-es években jelentek meg. Az ilyen szankciók esetén a valamely tagállammal szembeni általános kereskedelmi embargós intézkedések helyébe célirányosabb és személyválogató intézkedéseket (amilyenek a gazdasági és pénzügyi szankciók, az utazási tilalmak, a fegyverekre vagy sajátos termékekre alkalmazott embargók) léptetnek, amelyek révén csökkentik az érintett ország polgári lakossága által elviselt szenvedéseket, emellett pedig valódi szankciókkal sújtják az illető politikai rendszert és annak vezetőit.
114. A közösségi intézmények gyakorlata ugyanebben az irányban fejlődött, mivel a Tanács egymás után többször úgy vélekedett, hogy az EK 60. és az EK 301. cikkek feljogosítják a valamely harmadik ország területének egy részét (lásd például az „União Nacional para a Independência Total de Angola”-nak [UNITA] a békefolyamattal kapcsolatos kötelezettségei betartására való ösztönzése érdekében az Angolával fenntartott bizonyos gazdasági kapcsolatok megszakításáról és a 2229/97/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 1998. július 28-i 1705/98/EK tanácsi rendeletet [HL L 215., 1. o.]), illetőleg kormányzati gépezetét (lásd például a Jugoszláv Szövetségi Köztársasággal kapcsolatos tőkekövetelés-befagyasztásról és beruházási tilalomról, valamint az 1295/98/EK rendeletnek és az 1607/98/EK rendeletnek a hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. június 15-i 1294/1999/EK tanácsi rendeletet [HL L 153., 63. o.], valamint a Milosević úr [helyesen: Slobodan Milosević] és a környezetéhez tartozó személyek pénzkészletei befagyasztásának fenntartásáról és az 1294/1999/EK rendeletnek, a 607/2000/EK rendeletnek, valamint a 926/98/EK rendelet 2. cikkének hatályon kívül helyezéséről szóló, 2000. november 10-i 2488/2000/EK tanácsi rendeletet [HL L 287., 19. o.; magyar nyelvű különkiadás 10. fejezet, 1. kötet, 238. o.]) ténylegesen ellenőrző szervezetekkel vagy személyekkel, valamint az ezekhez kapcsolódó és nekik gazdasági támogatást nyújtó személyekkel és szervezetekkel szembeni korlátozó intézkedések meghozatalára. Ez a fejlődés teljességgel összeegyeztethető az EK 60. és az EK 301. cikkben foglalt intézkedésekkel.
115. Hasonlóképpen ahhoz ugyanis, ahogyan a gazdasági és pénzügyi szankciók jogszerűen sújthatják valamely harmadik ország vezetőit az ország helyett, ugyanúgy vonatkozhatnak az ilyen szankciók az említett vezetőkkel összeköttetésben álló vagy általuk közvetlenül vagy közvetett módon irányított magánszemélyekre vagy szervezetekre, bárhol is legyenek. Amint arra a Bizottság joggal mutatott rá, az EK 60. és az EK 301. cikk nem biztosítana hatékony eszközt a valamely harmadik ország politikájára befolyással rendelkező vezetőkre való nyomásgyakorlásra, ha a Közösség e rendelkezések alapján nem tehetne intézkedéseket olyan magánszemélyekkel szemben, akiknek lakóhelye ugyan nem a kérdéses harmadik országban található, de meglehetősen kötődnek ahhoz a rendszerhez, amely ellen a szankciók irányulnak. Egyébiránt, amint azt a Tanács kiemelte, az a tény, hogy az ily módon érintett magánszemélyek egy része éppen valamely tagállam állampolgára, nem bír jelentőséggel, mert ahhoz, hogy a szabad tőkemozgás feltételei között hatékonyak legyenek, a pénzügyi szankciók nem korlátozódhatnak csupán az illető harmadik ország állampolgáraira.
116. Ezt az – EK 60. cikk és az EK 301. cikk betűjével nem ellentétes – értelmezést mind hatékonysági megfontolások, mind pedig emberiességi törekvések igazolják.
117. Ami, másodsorban, a 467/2001 rendelet célját illeti, a Tanács a Biztonsági Tanács 1267 (1999) és az 1333 (2000) határozataira, a 2001/154 közös álláspontra, valamint e rendelet (1) és (2) preambulumbekezdésére és címére utalva előadja, hogy a szóban forgó intézkedések lényegében a Tálibán-rendszer ellen irányultak, amely abban az időben az afgán terület 80 %-át tényleges ellenőrzése alatt tartotta, és önmagát „Afganisztáni Iszlám Emirátusnak” nevezte, mellékesen pedig azon személyek és szervezetek ellen, akik gazdasági és pénzügyi tranzakciók révén segítették ezt a rendszert abban, hogy menedéket és kiképzést nyújtson nemzetközi terroristáknak és szervezeteiknek, akik ezáltal lényegében ennek a rendszernek a képviselőiként vagy vele szoros kapcsolatban állva cselekedtek.
118. A felpereseknek azzal a kifogásával kapcsolatban, miszerint a 467/2001 rendelet Oszáma bin Ládenre, nem pedig a Tálibán-rendszerre vonatkozott, a Tanács hozzátette, hogy Oszáma bin Láden a valóságban a Tálibán-rendszer vezetője és „szürke eminenciása” volt, és Afganisztánban ő rendelkezett a valós hatalommal. Időleges és vallási címei, mint „Sejk” (főnök) és „Emír” (herceg, vezető), és a többi Tálibán vallási vezető körében betöltött rangja nem hagy efelől kétséget. Egyébiránt még 2001. szeptember 11. előtt Oszáma bin Láden hűségesküt (Bay’a) tett, amely formális vallási kapcsolatot hozott létre közte és a tálib vallási vezetőség között. Hasonló helyzetben volt, mint Slobodan Milosević és a jugoszláv kormány tagjai a Jugoszláv Szövetségi Köztársasággal szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók idején (lásd a fenti 114. pontot). Az al-Kaidát illetően a Tanács rámutatott arra, hogy köztudomású volt, hogy ez a hálózat Afganisztánban számos katonai kiképzőtáborral rendelkezett, és hogy tagjainak ezrei harcoltak a Tálibán oldalán a nemzetközi koalíció beavatkozása idején, 2001 októbere és 2002 januárja között.
119. E megfontolások megalapozottságát nem lehet megkérdőjelezni, hiszen azokat a nemzetközi közösségben széles körű egyetértés övezi, amit többek között a Biztonsági Tanács különböző, egyhangúlag elfogadott határozatai is tükröznek, és amelyeket a felperesek sem cáfoltak, sőt nem is vitattak.
120. Közelebbről, a jelen ügyben vitatott szankciók fő célja az volt, hogy megakadályozza, hogy a Tálibán-rendszer bármilyen eredetű pénzügyi támogatást kapjon, amint ez az 1267 (1999) határozat (4) bekezdésének  b) pontjából kitűnik. E szankciókat ki lehetett volna játszani, ha azokra a magánszemélyekre nem vonatkozott volna, akikről azt feltételezték, hogy támogatják a Tálibán-rendszert. Ami a régi Tálibán-rendszer és Oszáma bin Láden kapcsolatát illeti, a Biztonsági Tanács úgy ítélte meg, hogy ez utóbbi a szóban forgó időszakban e tekintetben meghatározó támogatást élvezett, így bin Ládent a Tálibán-rendszer részének lehet tekinteni. Éppen emiatt, a Biztonsági Tanács az 1333 (2000) határozatának tizedik preambulumbekezdésében sajnálkozását fejezte ki amiatt, hogy a Tálibán továbbra is menedéket nyújt Oszáma bin Ládennek, továbbá lehetővé teszi neki és társainak, hogy terroristakiképző táborok hálózatát irányítsák az általa ellenőrzött területről kiindulva, és hogy Afganisztánt támaszpontként használják nemzetközi terrorista műveletek kivitelezésére. Egyébként 1333 (2000) határozatának hetedik preambulumbekezdésében a Biztonsági Tanács ismételten kifejezte meggyőződését, hogy a nemzetközi terrorizmus üldözése alapvető fontosságú a nemzetközi béke és biztonság megőrzéséhez.
121. Ily módon, a felperesek által előadottakkal ellentétben, a szóban forgó intézkedések igenis harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére vagy korlátozására irányultak, a nemzetközi közösség által a nemzetközi terrorizmus ellen, különösen pedig Oszáma bin Láden és az al-Kaida-hálózat ellen folytatott küzdelem keretében.
122. Ami harmadsorban a kérdéses intézkedések arányosságát illeti, ezt a 467/2001 rendelet célja alapján kell megítélni. Amint az fentebb kifejtésre került, az „okos” szankciók célja éppen az, hogy az érintett ország vezetőire megfelelő nyomást gyakoroljanak, és közben lehetőség szerint korlátozzák az intézkedések kihatását az illető ország lakosaira, különösen az intézkedések személyi hatályának bizonyos számú, név szerint megjelölt magánszemélyre szűkítésével. Márpedig jelen esetben a 467/2001 rendelet a Tálibán-rendszerre gyakorolt nyomás növelésére törekedett, többek között az Oszáma bin Láden és a – Szankcióbizottság által azonosított – vele összeköttetésben álló személyek és szervezetek pénzeszközeinek, valamint más pénzköveteléseinek befagyasztásával. Ezek az intézkedések összhangban állnak az arányosság elvével, amely megköveteli, hogy a szankciók ne haladják meg az őket bevezető közösségi szabályozás által követett cél megvalósításához megfelelő és szükséges mértéket.
123. Az a tény, hogy a szóban forgó intézkedések a semmilyen határon átnyúló elemet nem tartalmazó tranzakciókat is érintették, nem bír jelentőséggel. Amennyiben ezeknek az intézkedéseknek a jogszerű célja a Tálibán és az Afganisztánból kiindulva működő nemzetközi terrorizmus pénzforrásainak elapasztása volt, akkor az intézkedéseknek szükségszerűen vonatkozniuk kell mind a nemzetközi, mind a tisztán belföldi tranzakciókra, minthogy – figyelembe véve különösen a személyek és a tőke szabad mozgását, továbbá a nemzetközi pénzügyi körök átláthatatlanságát – mindkettő egyaránt alkalmas az ilyen pénzelés megvalósítására.
124. Az előbbiekből az következik, hogy ellentétben azzal, amit a felperesek képviseltek, a Tanács az EK 60. és az EK 301. cikk alapján rendelkezett hatáskörrel a 467/2001 rendelet megalkotására.
– A megtámadott rendelet jogalapjáról
125. A 467/2001 rendelettől eltérően a megtámadott rendelet jogalapja nemcsak az EK 60. és az EK 301. cikk, hanem az EK 308. cikk is. Tükröződik ebben annak a nemzetközi helyzetnek a változása, amelynek keretében a Biztonsági Tanács által elrendelt és a Közösség által megvalósított szankciók egymást követték.
126. A Biztonsági Tanács 1333 (2000) határozata, noha a nemzetközi terrorizmusnak a nemzetközi béke és biztonság megőrzéséhez alapvetőnek tekintett üldözése érdekében tett intézkedések keretében fogadták el (lásd a hetedik preambulumbekezdését), mégis a Tálibán-rendszerre vonatkozott, amely abban az időben Afganisztán területének legnagyobb részét ellenőrizte, és menedéket, valamint segítséget nyújtott Oszáma bin Ládennek és társainak.
127. Amint az fentebb kifejtésre került, éppen ez a – valamely harmadik ország területével és politikai rendszerével kifejezetten megállapítható – kapcsolat tette lehetővé, hogy a Tanács a 467/2001 rendeletet az EK 60. és az EK 301. cikkre alapítsa.
128. Ezzel szemben a Biztonsági Tanács 1390 (2002) határozatát 2002. január 16-án, a Tálibán-rendszernek a nemzetközi koalíció 2001 októberében megindított afganisztáni fegyveres beavatkozását követő összeomlása után fogadták el. Következésképpen, habár még kifejezetten említést tesz a Tálibánról, a határozat már nem e megbuktatott rendszer ellen irányul, hanem sokkal inkább közvetlenül Oszáma bin Láden, az al-Kaida-hálózat, valamint a hozzájuk kötődő személyek vagy szervezetek ellen.
129. Az e határozat alapján hozandó szankciók és a valamely harmadik állam területe vagy politikai rendszere közötti bármiféle kapcsolat hiányát, amelyet már a Bizottság által 2002. március 6-án előterjesztett, a megtámadott rendelet kiindulópontjául szolgáló tanácsirendelet-javaslat [COM (2002) 117 végleges dokumentum] indokolásának 2. pontja megállapít, a Tanács – viszonválaszának 4. és 5. pontjában – kifejezetten elismerte.
130. Ilyen kapcsolat hiányában, a Tanács és a Bizottság úgy ítélték meg, hogy az EK 60. cikk és az EK 301. cikk önmagukban nem képeznek elegendő jogalapot a megtámadott rendelet elfogadására. Ezekkel a megfontolásokkal egyet kell érteni.
131. Az EK 60. cikk (1) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy a Tanács a 301. cikkben meghatározott eljárás szerint „az érintett harmadik országokkal szemben” megteheti a szükséges sürgős intézkedéseket a tőkemozgásokra és fizetési műveletekre vonatkozóan. Az EK 301. cikk kifejezetten lehetővé teszi a Közösségnek „egy vagy több harmadik országgal fennálló” gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére, korlátozására vagy teljes megszakítására irányuló fellépését.
132. Egyébiránt az a tény, hogy e rendelkezések felhatalmazást adnak „okos szankcióknak” valamely harmadik ország vezetőivel, valamint hozzájuk kötődő, illetőleg általuk közvetlenül vagy közvetetten irányított személyekkel vagy szervezetekkel szembeni meghozatalára (lásd a fenti 115. és 116. pontot), nem teszi lehetővé annak feltételezését, hogy ilyen személyekre és szervezetekre vonatkozhatnak a szankciók még akkor is, ha a harmadik országot irányító politikai rendszer megszűnt létezni. Ebben az esetben ugyanis már nem áll fenn elégséges kapcsolat e személyek vagy szervezetek és a harmadik ország között.
133. Ebből következőleg az EK 60. és az EK 301. cikk önmagukban semmi esetre sem alkottak a megtámadott rendelet alátámasztásához elegendő jogalapot.
134. Egyébként, ellentétben a Bizottságnak a megtámadott rendelet kiindulópontjául szolgáló tanácsirendelet-javaslatban (lásd a fenti 129. pontot) kifejtett álláspontjával, a Tanács úgy ítélte meg, hogy az EK 308. cikk önmagában szintén nem jelentett megfelelő jogalapot az említett rendelet elfogadásához. Ezekkel a megfontolásokkal is egyet kell érteni.
135. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint (a Bíróság 45/86. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1987. március 26-án hozott ítéletének [EBHT 1987., 1493. o.] 13. pontja) az EK 308. cikk megfogalmazásából az következik, hogy e cikk alkalmazása csak abban az esetben igazolható valamely jogi aktus jogalapjaként, amennyiben a Szerződés egyetlen másik rendelkezése sem biztosít a közösségi intézményeknek e jogi aktus meghozatalára vonatkozó hatáskört. Ebben az esetben az EK 308. cikk lehetővé teszi az intézmények számára a cselekvést a Közösség valamely céljának megvalósítása érdekében, az ahhoz szükséges hatáskört megalapító rendelkezés hiánya ellenére is.
136. Az EK 308. cikk alkalmazhatóságának első feltételét illetően bizonyos, hogy az EK-Szerződés egyetlen rendelkezése sem irányozza elő a megtámadott rendeletben szereplő intézkedésekhez hasonló, a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelmet, közelebbről a terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított személyekkel és szervezetekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók (mint például a pénzkészletek befagyasztása) elrendelését célzó intézkedések elfogadását a valamely harmadik ország területével vagy annak politikai rendszerével fenntartott bármiféle kapcsolat megállapítása nélkül. Ez az első feltétel tehát jelen esetben teljesül.
137. Ami az EK 308. cikk alkalmazhatóságának második feltételét illeti, e cikk alkalmazhatóságához a fenti 135. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat alapján az szükséges, hogy a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem, közelebbről a terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított személyekkel és szervezetekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók (mint például a pénzkészletek befagyasztása) elrendelése kapcsolódjék a Közösségnek a Szerződésben meghatározott céljaihoz.
138. Jelen esetben a megtámadott rendelet preambuluma különösen szűkszavú ebben a kérdésben. A Tanács legfeljebb annak kijelentésére szorítkozott e rendelet (4) preambulumbekezdésében, hogy az 1390 (2002) határozat és a 2002/402 közös álláspont alapján szükséges intézkedések „a Szerződés hatálya alá tartoznak”, és „a piaci verseny torzulásának elkerülése érdekében” közösségi jogszabályokra van szükség.
139. Ami azt a – bizonyítandót elfogadottnak tekintő – logikailag hibás megállapítást illeti, miszerint az illető intézkedések „a Szerződés hatálya alá tartoznak”, azonnal le kell szögezni, hogy a Szerződésnek az EK 2. és az EK 3. cikkben világosan kifejtett egyik célja sem tűnik megvalósíthatónak a kérdéses intézkedések révén.
140. Közelebbről, a Tanács által álláspontja alátámasztására felhívott 3541/92 rendeletben a Közösségben lakóhellyel/székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személyekre vonatkozóan előírt intézkedésektől (lásd a fenti 97. pontot) eltérően, a megtámadott rendeletben foglalt intézkedések nem alapíthatók a közös kereskedelmi politika megvalósításának céljára [az EK 3. cikk (1) bekezdésének b) pontja], amelynek keretében a Közösséget jogosultnak tartották az EK 133. cikk alapján kereskedelmi embargós intézkedések elfogadására, minthogy jelen esetben a Közösségnek valamely harmadik országgal fennálló kereskedelmi kapcsolatai nem jönnek szóba.
141. Ami a belső piaci verseny torzulását megakadályozó rendszer megteremtésére [az EK 3. cikk (1) bekezdésének g) pontja] vonatkozó célt illeti, a verseny torzulásának kockázatára (amelyet – preambuluma szerint – a megtámadott rendelet volna hivatott megelőzni) vonatkozó állítás nem meggyőző.
142. Az EK-Szerződés versenyszabályainak címzettjei a vállalkozások, valamint a tagállamok abban az esetben, amikor sértik a vállalkozások közötti versenyegyenlőséget (lásd, az EK 87. cikket illetően, a Bíróság 173/73. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 1974. július 2-án hozott ítéletének [EBHT 1974., 709. o.] 26. pontját, az EK 81. cikket illetően pedig a Bíróság 170/83. sz. Hydrotherm-ügyben 1984. július 12-én hozott ítéletének [EBHT 1984., 2999. o] 11. pontját).
143. Márpedig jelen esetben, egyrészt, senki nem állítja, hogy a megtámadott rendelettel érintett személyek vagy szervezetek az EK-Szerződés versenyszabályai értelmében vett vállalkozások.
144. Másrészt semmi olyan indok nem került előadásra, amely megmagyarázná, hogy a Biztonsági Tanács 1390 (2002) határozatában egyes személyekkel és szervezetekkel szemben előírt különleges korlátozó intézkedéseknek a Közösség vagy a tagállamok szintjén történő végrehajtása milyen módon tudná károsan befolyásolni a vállalatok közötti versenyt.
145. Az előbbi megfontolások helyességét nem kérdőjelezi meg az EK 3. cikk (1) bekezdésének g) pontjában foglalt cél és a tagállamok között különösen a tőke szabad mozgását korlátozó akadályok lebontásával jellemezhető belső piac megteremtésére vonatkozó cél [az EK 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja] között –a Bizottság és az Egyesült Királyság által beadványaikban – felvetett összefüggés (lásd különösen a fenti 99. és 102–104. pontot).
146. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Közösségnek nincs semmiféle kifejezett hatásköre arra, hogy korlátozásokat írjon elő a tőkemozgásokra és a fizetési műveletekre. Ezzel szemben az EK 58. cikk lehetővé teszi, hogy a tagállamok ilyen intézkedéseket hozzanak, amennyiben az – különösen a közrend vagy a közbiztonság által – indokolt (és az is marad) az e cikkben foglalt célok eléréséhez. (lásd értelemszerűen, az EK 30. cikkel kapcsolatban, a Bíróság C‑367/89. sz. Richardt-ügyben 1991. október 4-én hozott ítéletének [EBHT 1991., I‑4621. o.] 19. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Minthogy a közbiztonság fogalma magában foglalja az államnak mind a kül-, mind a belbiztonságát, a tagállamok elvileg jogosultak az EK 58. cikk (1) bekezdésének b) pontja alapján a megtámadott rendeletben előírtakhoz hasonló intézkedések meghozatalára. Mindaddig, amíg ezek az intézkedések megfelelnek az EK 58. cikk (3) bekezdésének, és nem lépik túl azt a mértéket, amely a kitűzött cél eléréséhez szükséges, addig összeegyeztethetők az EK-Szerződéssel megteremtett szabad tőkemozgás és fizetési műveletek, valamint szabad verseny rendszerével.
147. Hozzá kell tenni, hogy amennyiben a nemzeti jogszabályok közötti eltérések kockázata, a szabad tőkemozgás korlátozásának elméleti veszélye, vagy a verseny esetlegesen ebből származó torzulásának egyszerű megállapítása elegendő lenne a EK 308. cikknek ‑ az EK 3. cikk (1) bekezdésének g) pontjával együtt ‑ valamely rendelet jogalapjaként történő megjelöléséhez, akkor nemcsak az EK-Szerződés VI. Címének a jogszabályok közelítéséről szóló 3. fejezete rendelkezései, hanem a jogalap bírósági felülvizsgálata is teljesen elvesztené bármiféle hatékonyságát. A közösségi bíróságot ez akadályozná az EK 220. cikk szerinti feladata ellátásában, ami a jog tiszteletben tartásának biztosítása a Szerződés értelmezése és alkalmazása során (lásd ilyen értelemben az EK-Szerződés 100a. cikke [jelenleg, módosítást követően, EK 95. cikk] vonatkozásában a Bíróság C‑376/98. sz., Németország kontra Parlament és Tanács ügyben 2000. október 5-én hozott ítéletének [EBHT 2000., I‑8419. o.] 84., 85. és 106–108. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
148. Mindenesetre az Elsőfokú Bíróság elé terjesztett előadások és bizonyítékok nem teszik lehetővé annak elfogadását, hogy a megtámadott rendelet ténylegesen hozzájárul a szabad tőkemozgás korlátozása vagy a verseny jelentős torzulása veszélyének megelőzéséhez.
149. Az Elsőfokú Bíróság jelesül úgy látja, hogy ellentétben azzal, amit a Bizottság és az Egyesült Királyság képvisel, a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatainak inkább a tagállamok, mintsem a Közösség által történő végrehajtása nem eredményezne a pénzkészletek befagyasztásának alkalmazásában a tagállamok gyakorlata közötti eltérésre vonatkozó tényleges és komoly kockázatot. Egyrészt ugyanis ezek a határozatok világos, pontos és részletes meghatározásokat és előírásokat tartalmaznak, amelyek gyakorlatilag nem adnak teret az értelmezésnek. Másrészt a végrehajtásukhoz megkövetelt intézkedések fontossága olyan, hogy ilyen kockázattól nem kell tartani.
150. Ilyen körülmények között a szóban forgó intézkedések jelen esetben nem alapíthatók az EK 3. cikk (1) bekezdésének c) és g) pontjában foglalt célokra.
151. Ezenkívül a Tanács által az EK 308. cikkben biztosított kiegészítő jogalapra alapított keresetek különböző hivatkozott példái (lásd a fenti 71. és 73. pontokat) a jelen ügyben nem bírnak jelentőséggel. Egyfelől ugyanis ezekből a példákból nem tűnik ki, hogy az EK 308. cikk alkalmazási feltételei, jelesül a Közösség valamely céljának megvalósítására vonatkozó feltétel, nem álltak fenn az illető ügyekben. Másfelől, az e példákban említett jogi aktusokat a Bíróság előtt (például a Delbar-ügyben [hivatkozás a 72. pontban]) e tekintetben nem vitatták. Mindazonáltal az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Tanács egyszerű gyakorlata nem térhet el a Szerződés szabályaitól, az ilyen gyakorlat ennélfogva a helyes jogalap megállapítása tekintetében nem teremthet a Közösség intézményeit kötelező precedenst (a Bíróság 68/86. sz., Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben 1988. február 23-án hozott ítéletének [EBHT 1988., 855. o.] 24. pontja és a Bíróság 1994. november 15-i 1/94. sz. véleményének [EBHT 1994., I‑5267. o.] 52. pontja).
152. Az előzőekben írtakból az következik, hogy a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem, közelebbről a terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított személyekkel és szervezetekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók (mint például a pénzkészletek befagyasztása) elrendelése nem kapcsolható a Közösségnek az EK 2. és az EK 3. cikkben kifejezetten meghatározott céljaihoz.
153. A Bizottság – beadványaiban – a Szerződésnek az EK 2. és az EK 3. cikkben kifejezetten felsorolt céljain kívül hivatkozott a Közösség általánosabb jellegű céljára is, amely jelen esetben indokolta volna az EK 308. cikk jogalapként való felhasználását. A Bizottság az EK-Szerződés preambulumából „a Közösség számára kitűzött általános célként a nemzetközi béke és a biztonság megőrzését” vezeti le (lásd a fenti 100. pontot).
154. Ellentétben ugyanis azzal, amit a Bizottság állít, az EK-Szerződés preambulumából egyáltalán nem következik, hogy a Szerződés a nemzetközi béke és biztonság védelmére irányuló szélesebb célt követne. Bár az EK-Szerződés elsődleges célja vitathatatlanul az, hogy véget vessen az Európa népei közötti múltbeli viszályoknak az e népek közötti „mind szorosabb egység” megteremtésével, azonban közös kül- és biztonságpolitikára történő bármiféle utalás nélkül. A közös kül- és biztonságpolitika kizárólag az EU-Szerződés céljai közé tartozik, amely preambuluma szerint arra irányul, „hogy az Európai Közösségek megalapításával felvállalt európai integrációs folyamat egy új szakaszába” lépjen.
155. Noha kijelenthető, hogy az Unió eme céljának ihletet kell adnia a Közösség tevékenységének saját hatáskörei területén, mint például a közös kereskedelempolitika, ez nem elegendő alap azonban az EK 308. cikk alapján hozott intézkedésekhez, különösen az olyan területeken, ahol a közösségi hatáskörök érintőlegesek és kimerítően felsorolásra kerültek a Szerződésben.
156. Végül, nem lehet az EK 308. cikket úgy értelmezni, mintha az általános felhatalmazást adna az intézményeknek, hogy az EU-Szerződés valamely céljának megvalósítását erre a rendelkezésre alapítsák. Közelebbről, az Elsőfokú Bíróság úgy ítéli meg, hogy az Unió és a Közösség integrált, de egymástól elkülönített jogrendszerekként való egymás melletti létezése, valamint a pillérek alkotmányos felépítménye, ahogyan azt a jelenleg hatályban lévő szerződések szerzői akarták, nem hatalmazzák fel sem az intézményeket, sem a tagállamokat, hogy az Unió valamely céljának végrehajtásához szükséges közösségi hatáskör hiányát az EK 38. cikk „rugalmassági záradékára” hivatkozással leplezzék. Az ettől eltérő döntés végső soron azt jelentené, hogy ezt a rendelkezést a KKBP és a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés (IB) hatálya alá tartozó összes intézkedésre alkalmazhatóvá tenné. Egy ilyen eredmény megfosztaná alkalmazási körétől az EU-Szerződés számos rendelkezését, és nem állna összhangban a KKBP és az IB saját eszköztárának (KKBP: közös stratégiák, együttes fellépések, közös álláspontok; IB: közös álláspontok, határozatok, kerethatározatok) megteremtésével.
157. Arra a következtetésre kell tehát jutni, hogy önmagában az EK 308. cikk semmivel sem megfelelőbb jogalap a megtámadott rendelet alátámasztására, mint elszigetelten véve az EK 60. cikk és az EK 301. cikk.
158. A Tanács azonban mind a megtámadott rendelet preambulumbekezdéseiben, mind beadványaiban azt az álláspontot érvényesítette, hogy az EK 308. cikk, az EK 60. cikkel és az EK 301. cikkel együttesen alkalmazva, felhatalmazza őt olyan közösségi rendelet megalkotására, amely a nemzetközi terrorizmus pénzelése ellen az Unió és tagállamai által a KKBP alapján folytatott küzdelemre vonatkozik; az Unió e célból gazdasági és pénzügyi szankciókat rendel el magánszemélyekkel szemben anélkül, hogy valamely harmadik ország területével vagy politikai rendszerével bármiféle kapcsolatot megállapítana. Ezeket a megfontolásokat érdemes elfogadni.
159. Ebben az összefüggésben ugyanis figyelembe kell venni a Közösségnek az EK 60. cikk és az EK 301. cikk alapján elrendelt szankciókra vonatkozó tevékenységei és az EU-Szerződés külkapcsolatok területén megfogalmazott céljai között a maastrichti felülvizsgálat során sajátosan létrehozott áthidalást.
160. Ténylegesen meg kell állapítani, hogy az EK 60. és az EK 301. cikk az EK‑Szerződés nagyon sajátos rendelkezései, amennyiben kifejezetten számolnak azzal, hogy a Közösség fellépésére lehet szükség, éspedig nem a Közösségnek az EK-Szerződésben meghatározott valamely célja, hanem az EU 2. cikkben kifejezetten az Unió részére előírt cél – tudniillik a közös kül- és biztonságpolitika – megvalósítására.
161. Az EK 60. cikk és az EK 301. cikk keretei között a Közösség fellépése tehát valójában az Unió fellépése, amelyet a közösségi pillérre alapozva hajtanak végre, miután a Tanács a KKBP alapján közös álláspontot vagy együttes fellépést fogadott el.
162. E tekintetben meg kell állapítani, hogy az EU 3. cikk értelmében az Unió egységes intézményi kerettel rendelkezik, amely – a közösségi vívmányokat tiszteletben tartva és továbbfejlesztve – biztosítja a céljai elérése érdekében végzett tevékenységek összhangját és folytonosságát. Az Unió különösen külső tevékenységei egészének összhangját biztosítja a kül-, a biztonság-, a gazdaság- és a fejlesztési politikája keretében. A Tanács és a Bizottság felel ezen összhang biztosításáért, és ennek érdekében együttműködnek egymással. Saját hatáskörüknek megfelelően biztosítják e politikák végrehajtását.
163. Márpedig, ahogyan az EK-Szerződésben biztosított cselekvési jogosultságok elégtelennek bizonyulhatnak arra, hogy az intézmények számára lehetővé tegyék a Közösség valamely céljának a közös piac működése keretében történő megvalósítását, ugyanúgy az EK 60. és az EK 301. cikkben foglalt gazdasági és pénzügyi szankciók (tudniillik az egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére vagy korlátozására, például a tőkemozgások és a fizetési műveletek tekintetében) elrendelésére szóló jogosultság is elégtelennek bizonyulhat ahhoz, hogy lehetővé tegye az intézmények számára a KKBP céljának az EU-Szerződés hatálya alá tartozó megvalósítását; e rendelkezéseket éppen emiatt iktatták be az EK-Szerződésbe.
164. El kell tehát fogadni, hogy az EK 60. és az EK 301. cikkben feltételezett sajátos összefüggésben az EK 308. cikkben biztosított kiegészítő jogalap felhasználása indokolt, az EU 3. cikkben foglalt összhang követelményére hivatkozással, amennyiben ezek a rendelkezések nem biztosítják a közösségi intézmények számára a gazdasági és pénzügyi szankciók vonatkozásában szükséges hatáskört ahhoz, hogy a KKBP alapján az Unió és tagállamai által kitűzött cél megvalósítása érdekében cselekedjenek.
165. Így előfordulhat, hogy a KKBP alapján elfogadott közös álláspont vagy együttes fellépés a Közösségtől az EK 60. és az EK 301. cikkben kifejezetten biztosított intézkedéseken (egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatoknak a – többek között a tőkemozgások és fizetési műveletek vonatkozásában történő – felfüggesztése, korlátozása vagy teljes megszakítása) túlmutató gazdasági és pénzügyi szankciós intézkedéseket igényel.
166. Ilyen esetben az EK 60., az EK 301. és az EK 308. cikk összesítése révén létrejövő jogalap felhasználása lehetővé teszi a gazdasági és pénzügyi szankciók terén a KKBP alapján az Unió és tagállamai által kitűzött – valamely közös álláspontban vagy együttes fellépésben kifejezett – cél megvalósítását, annak ellenére, hogy a Közösség nem kapott kifejezett felhatalmazást a valamely meghatározott harmadik országgal semmilyen elégséges kapcsolatot fel nem mutató egyénekkel és szervezetekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók elrendelésére.
167. Jelen esetben a nemzetközi terrorizmus és annak pénzelése elleni küzdelem vitathatatlanul az Uniónak a KKBP-vel kapcsolatos – az EU 11. cikkben meghatározott – célkitűzései közé tartozik, még abban az esetben is, ha az nem vonatkozik konkréten harmadik országokra vagy azok vezetőire.
168. Bizonyos egyébként, hogy a 2002/402 közös álláspontot a Tanács a terrorizmus elleni küzdelem keretében egyhangúlag fogadta el, és az a Közösség számára gazdasági és pénzügyi szankciók elrendelését írja elő a nemzetközi terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított magánszemélyekkel szemben anélkül, hogy bármiféle kapcsolatot állapítana meg valamely harmadik ország területével vagy politikai rendszerével.
169. Ebben az összefüggésben az EK 308. cikk – a Közösségnek az EK 60. és az EK 301. cikkben biztosított, gazdasági és pénzügyi szankciók elrendelésére vonatkozó hatáskörének kiegészítése végett történő – felhasználását indokolttá teszi az a megfontolás, hogy a jelenvaló világban az államokra nem lehet immár mint a nemzetközi békét és biztonságot fenyegető egyetlen veszélyforrásra tekinteni. Akárcsak a nemzetközi közösség, az Unió és közösségi pillére sem akadályozható abban, hogy alkalmazkodjék eme új fenyegetésekhez azzal, hogy nemcsak harmadik országokkal szemben rendel el gazdasági és pénzügyi szankciókat, hanem nemzetközi terrorista tevékenységgel foglalkozó vagy a nemzetközi békét és biztonságot másként veszélyeztető személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal vagy ezekhez kapcsolódó szervezetekkel szemben is.
170. Ezért tehát az intézmények és az Egyesült Királyság joggal állítják azt, hogy a Tanács az EK 60., az EK 301. és az EK 308. cikk együttes olvasata alapján rendelkezett hatáskörrel a 2002/402 közös álláspontban előírt gazdasági és pénzügyi szankciókat a Közösségben végrehajtó megtámadott rendelet megalkotására.
171. Következésképpen az első jogalap első részét el kell utasítani.
A jogalap második részéről
A felek érvei
172. Az első jogalap második részében a felperesek arra hivatkoznak, hogy a Bizottságnak először a 467/2001 rendelet 10. cikkének (1) bekezdésében, majd a megtámadott rendelet 7. cikkének (1) bekezdésében adott felhatalmazás sokkal szélesebb körű, mint amely valamely tanácsi rendelet egyszerű végrehajtásához szükséges, ezért az sérti az EK 202. cikket. Álláspontjuk szerint ugyanis a Bizottság valamely személynek a megtámadott rendelet I. mellékletébe való felvételéről szóló határozata lényegében a megtámadott rendelet 2. cikkének módosításával jár.
173. A Tanács és a Bizottság fenntartják, hogy az ügyben a Bizottságnak adott végrehajtási hatáskör összhangban áll az EK 202. cikkel.
Az Elsőfokú Bíróság álláspontja
174. Az első jogalap második része a 467/2001 rendelet hatályon kívül helyezése és a megtámadott rendelettel történt felváltása révén hatástalanná vált. Ugyanis, noha igaz, hogy a felpereseket a 467/2001 rendelet I. mellékletébe az ezen rendelet 10. cikkének (1) bekezdésében foglalt tanácsi felhatalmazás alapján alkotott 2199/2001 bizottsági rendelet vette fel, a megtámadott rendelet I. mellékletébe való felvételük immár magának a Tanács által a Bizottság újabb beavatkozása nélkül alkotott megtámadott rendeletnek tudható be.
175. Ami a 866/2003 rendelettel bevezetett módosításokat (a fenti 41. pont) illeti, azok – amint azt Ahmed Ali Yusuf elismerte ‑ (a fenti 63. pont) – pusztán szerkesztési jellegűek, és azokra mint egyszerű végrehajtási hatáskör gyakorlására kell tekinteni, amelynek a Bizottságra való átruházása összhangban van az EK 202. cikkel.
176. Ebből az következik, hogy a jogalap második részét el kell utasítani.
A jogalap harmadik részéről
A felek érvei
177. Az első jogalap harmadik részében a felperesek arra hivatkoznak, hogy nem tartozott a Tanács hatáskörébe az, hogy a Közösség valamely külső szervére – jelen esetben a Szankcióbizottságra – ruházzon át a tagállamok és állampolgáraik polgári és gazdasági jogaival kapcsolatos döntéshozatali jogkört.
178. Az Egyesült Királyság erre válaszul azzal érvel, hogy jelen esetben semmilyen az Egyesült Nemzetek szerveire történő közösségihatáskör-átruházás nem történt. Éppen ellenkezőleg, a közösségi intézmények kizárólag annak biztosítása érdekében cselekedtek, hogy a Közösség tagállamai tiszteletben tartsák az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján fennálló kötelezettségeiket, amelyek az Alapokmány 103. cikke értelmében minden más kötelezettséget megelőznek.
Az Elsőfokú Bíróság álláspontja
179. A Szankcióbizottságnak a felperesek ellen jelen esetben hozott határozataira a Biztonsági Tanács felhatalmazása alapján került sor, azon információk alapján, amelyeket a Szankcióbizottság saját felelősségi körében szerzett be. Egyébként a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai nem a Közösség által átruházott hatáskörök gyakorlását valósítják meg, hanem a Biztonsági Tanács e határozatok révén az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján fennálló saját hatásköreit gyakorolja. Az a körülmény, hogy a közösségi intézmények a 2002/402 közös álláspont elfogadását követően kötelességüknek érezték, hogy e határozatoknak saját hatáskörükön belül eleget tegyenek, e tekintetben nem bír jelentőséggel.
180. A jogalap harmadik része ily módon téves kiinduló feltételezésen alapul, és ezért azt el kell utasítani.
2. Az EK 249. cikk megsértésére alapított, második jogalapról
A felek érvei
181. A felperesek azt állítják, hogy mivel a megtámadott rendelet közvetlenül sérti a magánszemélyek jogait, és egyéni szankciók alkalmazását írja elő, nem rendelkezik általános hatállyal, ellentétes tehát az EK 249. cikkel. Az ezen rendelkezésben foglalt általános hatállyal kapcsolatos feltétel ellentétes ugyanis azzal, hogy egyedi eseteket – mint ahogy jelen esetben – valamely rendelettel szabályozzanak. Ez a feltétel álláspontjuk szerint a törvény előtti egyenlőség általános jogelvéből ered, és elengedhetetlen feltétele annak, hogy a közösségi jog ne kerüljön ellentétbe a tagállamok alkotmánytörvényeivel vagy az emberi jogokra és az alapvető szabadságokra vonatkozó általános jogelvekkel. Valamely normának valamely lista révén történő kibocsátása véleményük szerint szintén ellentétes a törvényesség és a jogbiztonság elvével.
182. Válaszukban a felperesek kiemelik, hogy a megtámadott rendelettel érintett személyek és szervezetek nem valamely elvontan megjelölt személyi körből kerültek ki, hanem névről névre megfelelnek a Szankcióbizottság listáján szereplő személyeknek. Szerintük nem létezik olyan objektív módon meghatározott, általános módon meghatározott feltételekkel leírt helyzet sem, amely megmagyarázhatná annak indokát, hogy a felperesek neve miért szerepel éppen a megtámadott rendelet I. mellékletében. E feltételek között a Bíróság 41/70–44/70. sz., International Fruit és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1971. május 13-án hozott ítélete (EBHT 1971., 411. o.) értelmében a megtámadott jogi aktust nem rendeletként kell elemezni, hanem mint egyedi határozatok sorát.
183. A közösségi intézmények és az Egyesült Királyság azt állítják, hogy a megtámadott rendelet általános hatállyal bír.
Az Elsőfokú Bíróság álláspontja
184. Az EK 249. cikk második bekezdése szerint a rendelet általános hatállyal bír és teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban, miközben a határozat csak azokra nézve kötelező, akiket címzettként megjelöl.
185. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a rendelet és a határozat közötti különbségtétel szempontját a szóban forgó jogi aktus általános hatályában vagy ennek hiányában kell keresni. A határozat lényeges vonásai a címzetti körének behatároltságából adódnak, miközben a lényegében normatív jellegű rendelet objektív módon vizsgált helyzetekre alkalmazandó, és az általános és elvont módon vizsgált személyi körre vonatkozó joghatásokkal jár. Egyébként valamely jogi aktus rendeleti természetét nem kérdőjelezi meg azon jogalanyok számának vagy körének több vagy kevesebb pontossággal való meghatározására vonatkozó lehetőség, akikre az adott pillanatban alkalmazni kell, amennyiben bizonyos, hogy ezen alkalmazás a szóban forgó jogi aktussal meghatározott, objektív jogi vagy ténybeli helyzet alapján, ez utóbbi céljával kapcsolatban történik (a Bíróság 19/62–22/62. sz., Fédération nationale de la boucherie en gros és társai kontra Tanács egyesített ügyekben 1962. december 14-én hozott ítéletének [EBHT 1962., 943. o.] 2. pontja; a 6/68. sz., Zuckerfabrik Watenstedt kontra Tanács ügyben 1968. július 11-én hozott ítélete [EBHT 1968., 595., 604., o.]; a 242/81. sz., Roquette Frères kontra Tanács ügyben 1982. szeptember 30-án hozott ítéletének [EBHT 1982., 3213. o.] 6. és 7. pontja; a C‑298/89. sz., Gibraltar kontra Tanács ügyben 1993. június 29-én hozott ítéletének [EBHT 1993., I‑3605. o.] 17. pontja és a C‑41/99. P. sz., Sadam Zuccherifici és társai kontra Tanács ügyben 2001. május 31-én hozott ítéletének [EBHT 2001., I‑4239. o.] 24. pontja; a Bíróság C‑87/95. P. sz., CNPAAP kontra Tanács ügyben 1996. április 24-én hozott végzésének [EBHT 1996., I‑2003. o.] 33. pontja; az Elsőfokú Bíróság T‑45/02. sz., DOW AgroSciences kontra Parlament és Tanács ügyben 2003. május 6-án hozott végzésének [EBHT 2003., II‑1973. o.] 31. pontja).
186. Jelen esetben a megtámadott rendeletnek megkérdőjelezhetetlenül általános hatálya van, mivel megtiltja, hogy bárki pénzeszközöket vagy gazdasági erőforrásokat bocsásson bizonyos személyek rendelkezésére. Az a körülmény, hogy e személyek a rendelet I. mellékletében név szerint kerültek megjelölésre, így az őket az EK 230. cikk negyedik bekezdése szerint közvetlenül és személyükben érinti, semmiféle hatással sincs e tilalom általánosságára, amely mindenkire vonatkozik (erga omnes), amint ez kitűnik a 11. cikkből, melynek értelmében a megtámadott rendeletet alkalmazni kell:
– a Közösség területén, beleértve annak légterét,
– a tagállamok joghatósága alá tartozó bármely légi vagy vízi jármű fedélzetén,
– a tagállamok állampolgáraira, bárhol tartózkodnak,
– bármely olyan jogi személyre, csoportra vagy szervezetre, amelyet valamely tagállam törvényei szerint jegyeztek be vagy alapítottak,
– a Közösség területén üzleti tevékenységet folytató bármely jogi személyre, csoportra vagy szervezetre.
187. A felperesek érvelése valójában a jogi aktus címzettje fogalmának, illetőleg a jogi aktus tárgya fogalmának összetévesztéséből adódik. Az EK 249. cikk e fogalmak közül csak az elsővel foglalkozik, amikor úgy rendelkezik, hogy a rendelet általános hatállyal bír, miközben a határozat csak azokra nézve kötelező teljes egészében, akiket címzettként megjelöl. Ezzel szemben, a jogi aktus rendeletnek vagy határozatnak minősülése vonatkozásában a tárgya nem jelentős szempont.
188. Ennek megfelelően, az olyan jogi aktus, amelynek tárgya az általános és elvont kategóriaként értékelt terrorcselekmények elkövetői pénzeszközeinek befagyasztása, akkor lenne határozat, ha címzettje egy vagy több, név szerint megjelölt személy lenne. Fordítva pedig, az olyan jogi aktus, amelynek t árgya egy vagy több név szerint megjelölt személy pénzeszközeinek befagyasztása, rendeletnek minősül, ha azt általános és elvont módon a kérdéses pénzeszközöket gyakorlatilag birtokló összes személynek címezték. Jelen esetben éppen ez a helyzet.
189. A második jogalapot ezért el kell utasítani.
3. A felperesek alapvető jogainak megsértésére alapított, harmadik jogalapról
A felek érvei
190. A felperesek, akik utalnak mind EU 6. cikk (2) bekezdésére, mind a Bíróság ítélkezési gyakorlatára (a 29/69. sz., Stauder-ügyben 1969. november 12-én hozott ítélet [EBHT 1969., 419. o.]; a 11/70. sz., Internationale Handelsgesellschaft-ügyben 1970. december 17-én hozott ítélet [EBHT 1970., 1125. o.] és a 4/73. sz. Nold kontra Bizottság ügyben 1974. május 14-én hozott ítélet [EBHT 1974., 491. o.] 13. pontja), arra hivatkoznak, hogy a megtámadott rendelet sérti alapvető jogaikat, különösen a vagyonukkal való rendelkezéshez és a védelemhez való – az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (EJEE) 6. cikkében biztosított – jogukat, amennyiben e rendelet súlyos, egyszerre polgári és büntetőjogi jellegű szankciókat ró rájuk anélkül, hogy azokkal kapcsolatban őket meghallgatták volna, vagy lehetővé tették volna, hogy védekezhessenek, illetőleg anélkül, hogy őket bármilyen bírósági vizsgálat alá vetették volna.
191. Ami közelebbről a védelemhez való jog állítólagos sérelmét illeti, a felperesek rámutatnak arra, hogy őket a rájuk kirótt szankciók indokairól nem tájékoztatták, és hogy nem közölték velük az ellenük felhozott bizonyítékokat és terhelő körülményeket, továbbá hogy nyilatkozattételi lehetőségük sem volt (a 17/74. sz., Transocean Marine Paint kontra Bizottság ügyben 1974. október 23-án hozott ítélet [EBHT 1974., 1063. o.]; a 100/80–103/80. sz., Musique Diffusion française és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1983. június 7-én hozott ítélet [EBHT 1980., 1825. o.] 14. pontja; a 40/85. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1986. július 10-én hozott ítélet [EBHT 1986., 2321. o.] és a C‑49/88. sz., Al-Jubail Fertilizer és Saudi Arabian Fertilizer kontra Tanács ügyben 1991. június 27-én hozott ítélet [EBHT 1991., I‑3187. o.]). Álláspontjuk szerint a megtámadott rendelet I. mellékletében foglalt listára való felvételüket kizárólag az a tény motiválta, hogy előzőleg az államok és a nemzetközi vagy regionális szervezetek által közölt információk alapján felvették őket a Szankcióbizottság által összeállított listára. Előadásuk szerint sem a Tanács, sem a Bizottság nem vizsgálták azokat az indokokat, amelyek következtében a Szankcióbizottság felvette őket e listára. A Szankcióbizottság által kapott információk különösen homályosak, és nincsenek megjelölve azok az indokok, amelyek miatt egyes személyeket előzetes meghallgatás nélkül a listára felvettek. Ennélfogva a felpereseknek a megtámadott rendelet I. mellékletében foglalt listára történt felvételéhez vezető eljárásra teljes egészében vonatkozik a bizalmas adatkezelés kötelezettsége. Ezeket a velük szemben elkövetett mulasztásokat utólag nem lehet orvosolni (a Bíróság C‑51/92. P., Hercules Chemicals kontra Bizottság ügyben 1999. július 8-án hozott ítélete [EBHT 1999., I‑4235. o.]).
192. Ami közelebbről a bírósági felülvizsgálathoz való jog állítólagos megsértését illeti, a felperesek rámutatnak arra, hogy a C‑424/99. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben 2001. november 27-én hozott ítéletében (EBHT 2001., I‑9285. o., 45. pont) a Bíróság kimondta, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a bírósági felülvizsgálat követelménye a közösségi jog általános elvét képezi, amely a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból ered, és amelynek megerősítésére az EJEE 6. és 13. cikkében került sor. Ez a jog feltételezi a bizonyos feltételeknek (mint a függetlenség és a semlegesség) eleget tevő jogi fórum előtti tényleges keresetindítási lehetőség meglétét.
193. Jelen esetben sem a Bizottság, sem a Tanács nem tesznek eleget ezeknek a feltételeknek.
194. Ugyanez vonatkozik a Biztonsági Tanácsra és Szankcióbizottságára, amelyek olyan politikai szervek, amelyek előtt csak államok léphetnek fel. Jelen esetben a Szankcióbizottság tudatta a svéd kormánnyal, hogy érdemben nem vizsgálhatja a felpereseknek a Szankcióbizottság listájáról való levételükre irányuló kérelmét. Ezt a kérelmet mindazonáltal a Szankcióbizottság – mint határozati javaslatot – közölte tizenöt tagjával. A Szankcióbizottság csupán három tagja, éspedig az Egyesült Államok, az Egyesült Királyság és Oroszország, ellenezte a kérelmet. Mindazonáltal, a Szankcióbizottság munkálataira irányadó egyhangú döntéshozatal szabálya miatt a felperesek neve a szóban forgó listán maradt.
195. Az Elsőfokú Bíróság által a jelen kereset elbírálásának keretében gyakorolt felülvizsgálatot illetően a felperesek azt az ellenvetést teszik, hogy valamely megsemmisítés iránti kereset olyan elbírálása, amely csupán a megtámadott rendelet jogszerűségére terjed ki, nem teszi lehetővé a szankciók jogszerűségének azon alapvető jogok tekintetében történő érdemi vizsgálatát, amelyek megsértésére hivatkoznak. Ezenkívül, figyelembe véve az alkalmazott – a szankcióval sújtott személyek és szervezetek listájának összeállításában álló – jogalkotási módszert, az ilyen vizsgálatnak semmi értelme nem lenne, mivel az csupán arra a kérdésre korlátozódnék, hogy a listákon szereplő nevek megegyeznek-e a Szankcióbizottság listáin szereplőkkel.
196. A felperesek mindemellett hivatkoznak bizonyos olyan hibákra és szabálytalanságokra, amelyekben a megtámadott rendelet szenved. Így az ezen rendelet I. mellékletében, a „Jogi személyek, csoportok és szervezetek” cím alatt szereplő „Barakaat International, Hallbybacken 15, 70 Spånga, Svédország” szervezet véleményük szerint ugyanaz, mint az ugyanabban a címben megtalálható felperes Al Barakaat szervezet. A felperesek magyarázatként előadják, hogy az Al Barakaat megváltoztatta a székhelyét. Egyébként az említett cím, mint olyan, hibás.
197. Hasonlóképpen, a megtámadott rendelet I. mellékletének ugyanazon címe alatt említett, korábban az eredeti felperesek közül három (Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali és Ahmed Yusuf) birtokában lévő „Somali Network AB, Hallbybacken 15, 70 Spånga, Svédország” szervezet, amelynek a tevékenysége telefonkártyák árusítása volt, abbahagyta tevékenységét a 2000. év végén és 2001 nyarán átengedésre került, cégneve pedig 2001. október 4-én „Trä & Inredningsmontage i Kärrtorp”-ra változott. Az új részvényesek semmilyen kapcsolatban nem álltak a felperesekkel, és tevékenységüket az építőiparban folytatják. Mivel azonban a Szankcióbizottság mégis felvette ezt a szervezetet a 2001. november 9-i listájára, látható, hogy a dokumentáció hiányos volt, és nem került sor esetről-esetre történő vizsgálatra.
198. A felperesek hozzáteszik, hogy az Al Barakaat saját kezdeményezéséből benyújtotta a könyvelésére vonatkozó iratokat a svéd rendőrség terrorizmus elleni küzdelemmel megbízott szolgálatának, a SÄPO-nak. A SÄPO, vizsgálatot követően, visszajuttatta ezeket az iratokat a felpereseknek, és közölte velük, hogy azok rendben vannak, ami a felperesek szerint bizonyítja, hogy az Al Barakaatal szembeni szankciók indokolatlanok.
199. Az első felperes, Ahmed Yusuf, bizonyítékfelajánlásként kéri, hogy hallgassa meg őt az Elsőfokú Bíróság. Kéri továbbá a vele szemben hozott szankciók meghozatala idején a Szankcióbizottság elnöki tisztét viselő Sir Jeremy Greenstock meghallgatását.
200. A felperesek válaszukban vitatják egyébként azt az érvet, miszerint a Tanács kötelessége lenne a Biztonsági Tanács által hozott szankciók végrehajtása azon indoknál fogva, hogy e szankciók az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján a Közösség tagállamaira nézve kötelezők.
201. A felperesek szerint nem létezik feltétlen kötelezettségvállalás az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 25. cikke alapján, továbbá az Alapokmány 103. cikke csak a nemzetközi közjogban kötelező, és egyáltalán nem jelenti azt, hogy az Egyesült Nemzetek tagjainak semmibe kellene venniük saját törvényeiket.
202. Álláspontjuk szerint a Biztonsági Tanács határozatai nem alkalmazhatók közvetlenül az ENSZ tagállamai között, hanem a tagállamoknak át kell ültetniük azokat belső jogukba, összhangban alkotmányos rendelkezéseikkel és alapvető jogelveikkel. Amennyiben ezek a rendelkezések ellentétesek az említett átültetéssel, akkor azokat az átültetés lehetővé tételéhez előbb módosítani kell.
203. Így például – előadásuk szerint – Svédországban a Biztonsági Tanácsnak a terrorcselekményeket elkövető vagy azt megkísérlő, elősegítő vagy abban részt vevő személyek és szervezetek pénzköveteléseinek befagyasztását előíró, 2001. szeptember 28-i 1373 (2001) határozatának átültetésére irányuló törvényjavaslatot a kormány visszavonta, miután a Lagrådet (törvényhozó tanács) kifejezte, hogy a pénzkövetelések befagyasztását elrendelő bármely határozatot ügyésznek kell hoznia és annak a bíróság által felülvizsgálhatónak kell lennie.
204. Ezenkívül az Egyesült Nemzetek Alapokmánya 24. cikkének 2. bekezdéséből az következik, hogy a Biztonsági Tanácsnak mindig az Egyesült Nemzetek céljaival és elveivel összhangban kell eljárnia. Az ENSZ tagjainak az Alapokmány 25. cikke alapján történő kötelezettségvállalására vonatkozó egyik feltétel véleményük szerint az, hogy a Biztonsági Tanács kötelező határozatok hozatalára irányuló hatásköre az Alapokmány más rendelkezéseiből eredjen. Mivel az Egyesült Nemzetek Alapokmánya kizárólag államokra vonatkozik, és magánszemélyek számára nem keletkeztet sem jogokat, sem kötelességeket, fel lehetne tenni a kérdést, vajon az ENSZ tagállamait kötik-e a Biztonsági Tanácsnak az Oszáma bin Ládennel és a vele összeköttetésben álló személyekkel szemben bevezetett szankciói. Sőt, arról is el lehetne gondolkodni, hogy ezek a határozatok nem ellentétesek-e az Egyesült Nemzeteknek az emberi jogok és alapvető szabadságok mindenki részére ‑ az Egyesült Nemzetek Alapokmánya 1. cikke 3. bekezdésének megfelelően ‑ történő tiszteletben tartása előmozdítására irányuló kifejezett céljával.
205. A Tanács fenntartja, hogy azok a körülmények, amelyek között a megtámadott rendeletet megalkotta, részéről mindenféle jogellenes magatartást kizár.
206. E tekintetben az Egyesült Nemzetek Alapokmánya 24. cikkének 1. bekezdésére, valamint 25., 41., 48. és 103. cikkére hivatkozó Tanács és Bizottság fő érvként előadják, hogy először is, hasonlóan az ENSZ tagállamaihoz, a Közösség a nemzetközi jog alapján köteles a hatáskörébe tartozó területeken a Biztonsági Tanács – különösen az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezetének keretében hozott – határozatait végrehajtani; másodszor azt, hogy a közösségi intézmények hatásköre e területen kötött, és hogy ezek az intézmények semmilyen önálló diszkrecionális jogkörrel, sem pedig bármiféle mérlegelési kerettel nem rendelkeznek; harmadszor azt, hogy ily módon a közösségi intézmények nem tudják e határozatok tartalmát módosítani, sem a határozatok tartalma módosításának elérésére alkalmas eljárásokat nem tudnak létrehozni, és negyedszer, hogy minden egyéb, e határozatok végrehajtását akadályozó nemzetközi megállapodás vagy belső jogszabály alkalmazásától el kell tekinteni.
207. A Tanács és a Bizottság ezzel rámutatnak arra, hogy az ENSZ tagjainak nevében eljáró Biztonsági Tanács viseli a fő felelősséget a nemzetközi béke és biztonság fenntartásáért. Kiemelik, hogy a Biztonsági Tanács által az Alapokmány VII. fejezete alapján hozott határozatok egyetemesen alkalmazandók, továbbá teljes egészükben és fenntartás nélkül kötelező erejűek az Egyesült Nemzetek tagjaira nézve, akiknek el kell ismerniük e határozatok minden más nemzetközi kötelezettségvállalással szembeni elsőbbségét. Az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 103. cikke ily módon lehetővé teszi, hogy – a Biztonsági Tanács határozatainak alkalmazása érdekében – eltekintsenek a nemzetközi szerződési jog vagy nemzetközi szokásjog minden más rendelkezésének alkalmazásától, sőt ezáltal „jogszerűségi hatást” is keletkeztet.
208. Az említett közösségi intézmények szerint a nemzeti jogok előírásai sem akadályozhatják az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alkalmazásával hozott végrehajtási intézkedéseket. Ha az ENSZ valamely tagállamának lehetősége lenne a Biztonsági Tanács határozatai tartalmának módosítására, akkor nem lehetne fenntartatni e határozatok végrehajtásának a hatékonyságuk biztosításához elengedhetetlen egységességét.
209. A Bizottság hozzáteszi, hogy a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt egyezmény 27. cikke értelmében egyetlen részes fél sem hivatkozhat belső jogának rendelkezéseire annak igazolásául, hogy elmulasztotta a szerződést teljesíteni. Amennyiben valamely nemzeti jogi norma ellentmondásban áll valamely nemzetközi jogi kötelezettséggel, akkor az érintett állam kötelessége az említett normának a szerződés szellemében való értelmezése, vagy pedig nemzeti jogszabályainak a nemzetközi jogi kötelezettséggel való összeegyeztethetővé tétele érdekében történő módosítása.
210. Jóllehet a Közösség maga nem tagja az ENSZ-nek, az intézmények szerint kötelessége azonban hatáskörében eljárni a tagállamaira az Egyesült Nemzetekhez való tartozásuk folytán háruló kötelezettségek végrehajtása érdekében. E tekintetben a Bizottság kiemeli, hogy a Közösség hatásköreit a nemzetközi jog tiszteletben tartásával kell gyakorolni (a Bíróság C‑286/90. sz., Poulsen és Diva Navigation ügyben 1992. november 24-én hozott ítéletének [EBHT 1992., I‑6019. o.] 9. pontja és a C‑162/96. sz. Racke-ügyben 1998. június 16-án hozott ítéletének [EBHT 1998., I‑3655. o] 45. pontja). A Tanács és a Bizottság hivatkoznak továbbá az Elsőfokú Bíróságnak a Dorsch Consult kontra Tanács és Bizottság ügyben hozott ítéletére (hivatkozás a 82. pontban) is. Bár ez az ítélet kereskedelmi embargó bevezetésére vonatkozik, amely az EK 133. cikk értelmében a Közösség kizárólagos hatáskörébe tartozó közös kereskedelempolitikai intézkedés, a Tanács és a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az abban kimondott elv megállja a helyét a tőkemozgásoknak és fizetési műveleteknek az EK 60. és az EK 301. cikk alapján elrendelt korlátozásai vonatkozásában is, figyelembe véve a Közösség hatásköreinek a harmadik országokkal szembeni szankciók vonatkozásában bekövetkezett fejlődését.
211. A Tanács általánosítja ezt a felvetést, előadva azt, hogy amikor a Közösség a tagállamait az ENSZ-hez való tartozásuk folytán terhelő kötelezettségek végrehajtása érdekében cselekszik, akár azért, mert a tagállamok átruházták rá a szükséges hatásköröket, akár azért, mert úgy ítéli meg, hogy beavatkozása politikai síkon szükséges, az Egyesült Nemzetek Alapokmánya 48. cikkének (2) bekezdését figyelembe véve gyakorlatilag minden szempontból úgy kell tekinteni, hogy ugyanabban a helyzetben van, mint az ENSZ tagjai.
212. A Tanács szerint ebből az következik, hogy amikor a Közösség a tagállamai óhajának megfelelő célok érdekében fogad el intézkedéseket az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján fennálló kötelezettségeik végrehajtására, akkor kiterjed rá az Alapokmány biztosította védelem, különösen pedig a „jogszerűségi hatás”.
213. A Tanács kiemeli ezenkívül, hogy amikor a Közösség ebben a körben jár el, hatáskörét kötik a Biztonsági Tanács – különösen az Egyesült Nemzetek Alapokmányának VII. fejezete alapján hozott – határozatait végrehajtó közös kül- és biztonságpolitikai határozatok, amelyeket be kell vezetni a közösségi jogrendbe.
214. Jelen esetben a megtámadott rendelet megalkotására a Biztonsági Tanács 1267 (1999), 1333 (2000) és 1390 (2002) határozatainak a közösségi jogrendben a Szankcióbizottság által az alkalmazandó eljárásnak megfelelően összeállított személy- vagy szervezetlista automatikus (bármiféle önálló diszkrecionális jogkör gyakorlása nélküli) átültetésével történő végrehajtása érdekében került sor, amint az világosan kiderül mind a megtámadott rendelet preambulumából, mind 7. cikkének (1) bekezdéséből.
215. A Tanács és a Bizottság véleménye szerint ezek a körülmények eleve kizárnak bármilyen az intézmények részéről fennálló jogszerűtlenséget. Miután a Közösség elhatározta, hogy a 2002/402 közös álláspont alapján jár el, saját nemzetközi kötelezettségeinek, a tagállamai nemzetközi kötelezettségeinek és az EK 10. cikkben foglalt, a tagállamok és a Közösség közötti jóhiszemű együttműködési kötelezettségnek a megsértése nélkül nem volt lehetősége arra, hogy egyes személyeket kihagyjon a listáról vagy előzetesen értesítse őket, vagy – ennek hiányában – a kérdéses intézkedések indokoltságának felülvizsgálatát lehetővé tevő jogorvoslati lehetőséget biztosítson.
216. Ez a Tanács szerint így van akkor is, ha a megtámadott rendeletről kiderülne, hogy sérti a felperesek alapvető jogait. A Tanács úgy ítéli meg ugyanis, hogy a „jogszerűségi hatás” az alapvető jogok vonatkozásában is érvényes, mivel azok a nemzetközi jogi dokumentumok rendelkezései szerint sürgősség esetén időlegesen felfüggeszthetők.
217. Mivel a felperesek válaszukban kétségbe vonták a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatainak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya 1. cikkének (3) bekezdésével való összeegyeztethetőségét, a Tanács úgy válaszol, hogy vélelmezni kell azt, hogy a Biztonsági Tanács az Alapokmány VII. fejezetében kapott különleges felhatalmazás gyakorlása során összemérte a szankció áldozatainak alapvető jogait a terrorizmus áldozataiéival, többek között ez utóbbiaknak az élethez való jogával.
218. Egyébiránt a Tanács és a Bizottság úgy ítélik meg, hogy a jelen üggyel nincsenek összefüggésben a felperesnek a Biztonsági Tanács 1373 (2001) határozata svédországi végrehajtásával kapcsolatos fejtegetései, mivel az az 1390 (2002) határozat végrehajtásáétól teljességgel eltérő összefüggésben helyezkedik el. Az 1373 (2001) határozat végrehajtása során ugyanis a tagállamok és a Közösség széles körű diszkrecionális értékelési jogkörrel rendelkeztek.
219. Mindazonáltal a Tanács és a Bizottság úgy ítélik meg, hogy az Elsőfokú Bíróság hatáskörének jelen esetben annak a kérdésnek az eldöntésére kell korlátozódnia, vajon a közösségi intézmények nyilvánvaló hibát követtek-e el a Biztonsági Tanács 1390 (2002) határozatában foglalt kötelezettségek végrehajtásával. Bármilyen ezt meghaladó hatáskörgyakorlás, ami a Biztonsági Tanácsnak a nemzetközi béke és biztonság fenntartására irányuló szerepkörében elrendelt kötelező erejű intézkedései közvetett és szelektív bírósági felülvizsgálatával lenne egyenlő, alááshatná az 1945-ben bevezetett nemzetközi jogrend egyik alapját, óriási zavarokat okozna a Közösség és tagállamai nemzetközi kapcsolataiban, vitatható lenne az EK 10. cikkre való tekintettel, és ellentétes lenne a Közösségnek a nemzetközi jog (amelynek a Biztonsági Tanács által az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezete alapján hozott hozott határozatok a részét képezik) tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettségével. A két közösségi intézmény és az Egyesült Királyság úgy ítéli meg, hogy az ilyen természetű intézkedéseket nemzeti vagy közösségi szinten nem, hanem kizárólag a Biztonsági Tanács előtt, a felperesek állampolgársága vagy lakóhelye szerinti állam kormányán keresztül lehetséges vitatni (az „Invest” Import und Export és Invest Commerce kontra Bizottság ügyben hozott végzés [hivatkozás a 85. pontban] 40. pontja).
220. Másodlagosan, arra az esetre, ha az Elsőfokú Bíróság úgy döntene, hogy elvégzi a felperesek által hivatkozott különböző érvek megalapozottságának teljes vizsgálatát, a Tanács és a Bizottság előadják, hogy a megtámadott rendelet nem sérelmes azokra az alapvető jogokra és szabadságokra nézve, amelyek megsértését a felperesek állítják.
221. Először is, a megtámadott rendelettel végrehajtott intézkedések véleményük szerint nem sértik a felperesnek a tulajdona élvezetéhez való jogát, minthogy e jog nem élvez feltétlen védelmet, és gyakorlása közérdekből indokolt esetben korlátozható.
222. Másodszor, a megtámad ott rendelet véleményük szerint nem sérti a védelemhez való jogot.
223. Harmadszor, a tényleges bírósági jogorvoslathoz való jogot illetően az intézmények és az Egyesült Királyság előadják, hogy a felpereseknek lehetőségük volt álláspontjukat a Biztonsági Tanács tudomására hozni és az EK 230. cikk alapján keresetükkel az Elsőfokú Bírósághoz fordulhattak, amelynek elbírálása során hivatkozhatnak többek között a közösségi intézményeknek a megtámadott rendelet megalkotására vonatkozó hatáskörének hiányára, valamint a tulajdonhoz való joguk megsértésének jogellenességére.
224. A Tanács szerint a felek közötti jogvita nem a ténylegesbírósági jogorvoslathoz való jog létezéséről, hanem a jelen esetben a bírósági felülvizsgálat indokolt és megfelelő terjedelméről szól.
225. E tekintetben a Tanács elismeri, hogy amikor a Közösség saját kezdeményezéséből egyoldalú gazdasági és pénzügyi kényszerítő intézkedések meghozataláról határoz, a bírósági felülvizsgálatnak ki kell terjednie a joghátránnyal sújtott személyek ellen felhozott bizonyítékokra. Ezzel szemben – a Tanács és az Egyesült Királyság szerint – akkor, amikor a Közösség bármiféle diszkrecionális jogkör gyakorlása nélkül, valamely olyan szerv által hozott határozat alapján cselekszik, amelyre a nemzetközi közösség jelentős hatásköröket ruházott át a nemzetközi béke és biztonság megőrzése érdekében, a teljes bírósági felülvizsgálat alááshatná az ENSZ 1945-ben létrehozott rendszerét, súlyosan veszélyeztetné a Közösség és tagállamai nemzetközi kapcsolatait, valamint ellentmondásba kerülne a Közösségnek a nemzetközi jog tiszteletben tartására irányuló kötelességével. A Tanács úgy ítéli meg, hogy jelen esetben a közösségi bíróság által végzett bírósági felülvizsgálat nem terjedhet túl a tagállamokban a nemzetközi közösségnek a nemzetközi béke és biztonság megőrzése céljából cselekvő szervei által hozott határozatok belső jogrendszerbe való átültetése vonatkozásában elismert bírósági felülvizsgálat terjedelmén. E tekintetben a Tanács megjegyzi, hogy több tagállamban a Biztonsági Tanács határozatainak alkalmazási aktusait „kormányaktusoknak” minősítik, és egyáltalán nem tartozik bírósági hatáskörbe. Más tagállamokban a bírósági felülvizsgálat terjedelme nagyon behatárolt.
Az Elsőfokú Bíróság álláspontja
Előzetes észrevételek
226. Az Elsőfokú Bíróság csak annyiban dönthet hatékonyan a felperesek alapvető jogainak állítólagos megsértésére alapított jogalapról, amennyiben az az általa végzett bírósági felülvizsgálat hatálya alá tartozik, és amennyiben az – feltéve, hogy megalapozott – alkalmas a megtámadott rendelet megsemmisítését maga után vonni.
227. Márpedig jelen esetben a közösségi intézmények és az Egyesült Királyság lényegében azon az állásponton vannak, hogy e két feltétel egyike sem áll fenn, a Közösségnek és tagállamainak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya értelmében fennálló kötelezettségei minden egyéb nemzetközi, közösségi és nemzeti jogi kötelezettségével szembeni elsőbbsége miatt. Az említett felek érveinek vizsgálata ily módon a felperesek érvei megtárgyalásának előfeltétele.
228. E tekintetben az Elsőfokú Bíróság szükségesnek tartja elsősorban az Egyesült Nemzetek révén létrejött nemzetközi jogrend és a nemzeti vagy a közösségi jogrendszer összefüggésének vizsgálatát, valamint azt, hogy a Közösséget és tagállamait mennyiben kötik a Biztonsági Tanácsnak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezete alapján elfogadott határozatai.
229. Ez a vizsgálat meghatározza ugyanis a jogszerűség vizsgálatának terjedelmét, különösen az alapvető jogok tekintetében, amelyet az Elsőfokú Bíróság köteles az ilyen határozatokat hatályba léptető közösségi jogi aktusokkal kapcsolatban gyakorolni, amelyre másodsorban kerül sor.
230. Végül harmadsorban, amennyiben megállapítja, hogy az általa végzett bírósági felülvizsgálat hatálya alá tartozik és a megtámadott rendelet megsemmisítését eredményezheti, az Elsőfokú Bíróság határozni fog a felperesek alapvető jogainak állítólagos megsértéséről.
Az Egyesült Nemzetek révén létrejött nemzetközi jogrend és a nemzeti vagy a közösségi jogrendszer közötti összefüggésről
231. Meg kell állapítani, hogy a nemzetközi jog szempontjából az ENSZ tagállamainak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján fennálló kötelezettségei vitathatatlanul megelőznek minden más, belső jogi vagy nemzetközi szerződési jogi kötelezettséget, beleértve az EJEE alapján fennálló kötelezettségeket (közülük azok számára, akik az Európa Tanács tagjai) és az EK-Szerződés alapján fennálló kötelezettségeket (közülük azok számára, akik egyben a Közösség tagjai is).
232. Ami először is az Egyesült Nemzetek Alapokmánya és az ENSZ tagállamainak belső joga közötti viszonyt illeti, az említett elsőbbségi szabály a nemzetközi szokásjog elveiből ered. Az ezen elveket kodifikáló, a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény (amelynek 5. cikke úgy rendelkezik, hogy az egyezmény „minden olyan szerződésre vonatkozik, amely nemzetközi szervezetet hoz létre és azokra is, amelyeket nemzetközi szervezet keretében fogadnak el”) 27. cikke értelmében egyetlen részes fél sem hivatkozhat belső jogának rendelkezéseire annak igazolásául, hogy elmulasztotta a szerződést teljesíteni.
233. Ami másodsorban az az Egyesült Nemzetek Alapokmánya és a nemzetközi szerződési jog viszonyát illeti, ezt az elsőbbségi szabályt kifejezetten megerősíti az Alapokmány 103. cikke, amelynek értelmében „[h]a az Egyesült Nemzetek tagjainak a jelen Alapokmányból folyó és bármely egyéb nemzetközi megállapodásból eredő kötelezettségei összeütköznének, az Alapokmányból folyó kötelezettségeiket illeti elsőbbség”. A szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 30. cikkének megfelelően, és ellentétben az egymást követő szerződések esetén rendszerint alkalmazandó szabályokkal, ez a szabály érvényes mind az Egyesült Nemzetek Alapokmányát megelőzően, mind pedig az azt követően kötött szerződésekre. A Nemzetközi Bíróság szerint a tagállamok által valaha is megkötött valamennyi regionális, kétoldalú, sőt többoldalú megállapodás, minden esetben az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 103. cikke alá van rendelve (a Katonai és félkatonai tevékenységek Nicaraguában és Nicaragua ellen
[Nicaragua kontra Amerikai Egyesült Államok] ügyben 1984. november 26-án hozott ítélet [Rec. 1984., 392. o.] 107. pontja).
234. Ez az elsőbbség kiterjed a Biztonsági Tanács valamely határozatában foglalt döntésekre, az Egyesült Nemzetek Alapokmánya 25. cikkének megfelelően, amelynek értelmében az ENSZ tagjai kötelesek elfogadni és végrehajtani a Biztonsági Tanács határozatait. A Nemzetközi Bíróság szerint, az Alapokmány 103. cikkének megfelelően, a felek ezzel kapcsolatos kötelezettségei megelőzik a bármely egyéb nemzetközi megállapodás alapján fennálló kötelezettségeiket ( Az 1971-es Montreali Egyezmény alkalmazása és értelmezése a Lockerbie-nél történt légi incidens kapcsán
[Líbiai Arab Dzsamahirija kontra Amerikai Egyesült Államok] ügyben 1992. április 14-én hozott végzés [ideiglenes intézkedések] [Rec. 1992., 16. o.] 42. pontja, továbbá Az 1971-es Montreali Egyezmény alkalmazása és értelmezése a Lockerbie-nél történt légi incidens kapcsán
[Líbiai Arab Dzsamahirija kontra Egyesült Királyság] ügyben 1992. április 14-én hozott végzés [ideiglenes intézkedések] [Rec. 1992., 113. o.] 39. pontja).
235. Ami közelebbről a Közösség tagállamainak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján, illetőleg a közösségi jog alapján fennálló kötelezettségei közötti viszonyt illeti, hozzá kell tenni, hogy az EK 307. cikk első bekezdése értelmében „[a]z egyrészről egy vagy több tagállam, másrészről egy vagy több harmadik állam által egymás között 1958. január 1-je előtt, illetve a csatlakozó államok esetében a csatlakozásukat megelőzően kötött megállapodásokból eredő jogokat és kötelezettségeket e szerződés rendelkezései nem érintik”.
236. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ennek a rendelkezésnek az a célja, hogy a nemzetközi jog elveivel összhangban egyértelművé tegye, hogy az EK-Szerződés alkalmazása nem érinti az érintett tagállam arra vonatkozó kötelezettségvállalását, hogy tiszteletben tartsa harmadik országoknak egy korábban létrejött megállapodásból eredő jogait, valamint hogy teljesítse az abból következő kötelezettségeit (a Bíróság C‑324/93. sz., Evans Medical és Macfarlan Smith ügyben 1995. március 28-án hozott ítéletének [EBHT 1995., I‑563. o.] 27. pontja; lásd még a Bíróság 10/61. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1962. február 27-én hozott ítéletét [EBHT 1962., 1. o.]; a C‑158/91. sz., Levy-ügyben 1993. augusztus 2-án hozott ítéletét [EBHT 1993., I‑4287. o.] és a C‑124/95. sz. Centro-Com-ügyben 1997. január 14-én hozott ítéletének [EBHT 1997., I‑81. o.] 56. pontját).
237. Márpedig az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról szóló, Rómában az 1957. évi március hó 25. napján aláírt szerződés hat aláíró állama közül öt 1958. január 1-jén már tagja volt az ENSZ-nek. Ami a Németországi Szövetségi Köztársaságot illeti, igaz ugyan, hogy formálisan csak 1973. szeptember 18-án vették fel az ENSZ tagjai közé, az Egyesült Nemzetek Alapokmányából eredő kötelezettségeinek tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettségvállalása szintén 1958. január 1-jét megelőzően történt, amint az kitűnik a Londonban, 1954. október 3-án tartott konferencia (ún. „kilenchatalmi konferencia”) záróokmányából. Egyébiránt, a Közösséghez később csatlakozott összes állam, csatlakozása előtt tagja volt az ENSZ-nek.
238. Sőt, az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról szóló Szerződés 224. cikkét (jelenleg EK 297. cikk) éppen a fent meghatározott elsőbbség tiszteletben tartása érdekében iktatták be a Szerződésbe. E rendelkezés értelmében „[a] tagállamok konzultálnak egymással annak érdekében, hogy közösen megtegyék a szükséges intézkedéseket annak megakadályozására, hogy a közös piac működését hátrányosan befolyásolják az olyan intézkedések, amelyek megtételére egy tagállam [...] a béke és nemzetközi biztonság fenntartása céljából vállalt kötelezettségei teljesítése érdekében kényszerül”.
239. A Biztonsági Tanácsnak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezete alapján elfogadott határozatai ily módon a Közösség összes tagállamára nézve kötelező erejűek, amelyeknek tehát e minőségben meg kell tenniük a határozatok végrehajtása érdekében minden szükséges intézkedést (Jacobs főtanácsnok által a Bíróság 1996. július 30-án hozott ítéletével elbírált C‑84/95. sz., Bosphorus-ügyben előterjesztett indítvány [EBHT 1996., I‑3953. és I‑3956. o.] 2. pontja és a Bíróság 1997. február 27-én hozott ítéletével elbírált C‑177/95. sz., Ebony Maritime és Loten Navigation ügyben előterjesztett indítvány [EBHT 1997., I‑1111 és I‑1115. o.] 27. pontja).
240. Az előzőekből az is következik, hogy mind az általános nemzetközi jog szabályainak alkalmazásával, mind a Szerződés különös rendelkezéseinek alkalmazásával a tagállamoknak joguk, sőt kötelességük, hogy ne alkalmazzák a közösségi jog bármely olyan rendelkezését, amely az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján fennálló kötelezettségeik megfelelő végrehajtását akadályozza, még akkor is, ha az az elsődleges joghoz tartozó rendelkezés vagy a közösségi jog valamely általános elve.
241. Így a Centro-Com-ügyben hozott ítéletben (hivatkozás a 236. pontban) a Bíróság kifejezetten kimondta, hogy az EK-Szerződés 113. cikkével ellentétes nemzeti intézkedések az EK-Szerződés 234. cikke (jelenleg, módosítást követően, EK 307. cikk) szempontjából csak abban az esetben igazolhatók, ha azok a tagállammal szemben az Egyesült Nemzetek Alapokmánya és a Biztonsági Tanács valamely határozata alapján fennálló kötelezettségeknek az érintett tagállam általi végrehajtása biztosításához szükségesek.
242. Ezzel szemben, az ítélkezési gyakorlatból (lásd a Dorsch Consult kontra Tanács és Bizottság ügyben hozott ítélet [hivatkozás a 82. pontban] 74. pontját) az következik, hogy tagállamaitól eltérően, az Egyesült Nemzetek Alapokmánya a Közösséget alapvetően közvetlenül nem köti, és ezért nem köteles valamely általános nemzetközi közjogi kötelezettség alapján, az Alapokmány 25. cikkének megfelelően, elfogadni és alkalmazni a Biztonsági Tanács határozatait. Ennek indoka az, hogy a Közösség sem nem tagja az ENSZ-nek, sem nem címzettje a Biztonsági Tanács határozatainak, sem nem jogutódja ‑ nemzetközi közjogi értelemben ‑ tagállamai jogainak és kötelezettségeinek.
243. Mindazonáltal abból kell kiindulni, hogy a Közösségre ugyanúgy vonatkoznak az Egyesült Nemzetek Alapokmányából eredő kötelezettségek, mint ahogyan – a Közösség létrehozásáról szóló szerződés alapján – tagállamaira.
244. E tekintetben bizonyos, hogy az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról szóló Szerződés megkötésekor a tagállamokra vonatkoztak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján tett kötelezettségvállalásaik.
245. A tagállamok nem ruházhattak át valamely egymással kötött szerződéssel több jogot a Közösségre, mint amellyel ők is rendelkeztek, illetőleg nem mentesülhettek a harmadik országokkal szemben az Alapokmány alapján fennálló kötelezettségeik alól (lásd értelemszerűen a Bíróság 21/72.–24/72. sz., International Fruit Company és társai egyesített ügyekben 1972. december 12-én hozott ítéletének [EBHT 1972., 1219. o., a továbbiakban: az International Fruit-ügyben hozott ítélet] 11. pontját).
246. Ellenkezőleg, az Alapokmány alapján tett kötelezettségvállalásaik betartására irányuló akaratuk magából az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról szóló Szerződésből ered, és különösen kifejezi ezt a Szerződés 224. cikke és 234. cikkének első bekezdését (lásd értelemszerűen az International Fruit-ügyben hozott ítélet 12. és 13. pontját, valamint Mayras főtanácsnoknak az ebben az ügyben előterjesztett indítványát [EBHT 1972., 1231–1237. o.).
247. Jóllehet ez utóbbi rendelkezés csupán a tagállamok kötelezettségeit rögzíti, a közösségi intézményeknek azt a kötelességét is magában foglalja, hogy a tagállamoknak az Alapokmány alapján vállalt kötelezettségei végrehajtását ne akadályozzák (a Bíróság 812/79. sz. Burgoa-ügyben 1980. október 14-én hozott ítéletének [EBHT 1980., 2787. o.] 9. pontja).
248. Ki kell emelni azt is, hogy amennyiben a tagállamoknak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján vállalt kötelezettségei végrehajtásához szükséges hatásköröket a tagállamok átruházták a Közösségre, a tagállamok nemzetközi közjogilag kötelezettséget vállaltak arra, hogy e hatásköröket a Közösség maga is ilyen célra gyakorolja.
249. Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell egyrészt arra, hogy az Egyesült Nemzetek Alapokmánya 48. cikkének (2) bekezdése értelmében a Biztonsági Tanács határozatait az Egyesült Nemzetek tagjai „közvetlenül és olyan nemzetközi szervezetekben kifejtett tevékenységük útján hajtják végre, amelyeknek tagjai”, másrészt pedig az ítélkezési gyakorlat szerint (a Poulsen és Diva Navigation ítélet [hivatkozás a 210. pontban] 9. pontja és a Racke-ítélet [hivatkozás a 210. pontban] 45. pontja; lásd úgyszintén a Bíróság 41/74. sz. Van Duyn-ügyben 1974. december 4-én hozott ítéletének [EBHT 1974., 1337. o.] 22. pontját), a Közösség hatásköreit a nemzetközi jog tiszteletben tartásával kell gyakorolni, és ‑ következésképpen ‑ a közösségi jog értelmezését és hatályának behatárolását a nemzetközi jog releváns szabályai alapján kell elvégezni.
250. A tagállamok azáltal, hogy ezeket a hatásköröket a Közösségre ruházták át, azt az akaratukat juttatták kifejezésre, hogy az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján általuk vállalt kötelezettségeket a Közösségre nézve kötelezőnek tekintik (lásd értelemszerűen az International Fruit-ügyben hozott ítélet 15. pontját).
251. Az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról szóló Szerződés hatálybalépése óta a tagállamok és a Közösség közötti viszonyokban bekövetkezett hatáskör-átruházás különböző módokon konkretizálódott az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján vállalt kötelezettségeik végrehajtása keretében (lásd értelemszerűen az International Fruit-ügyben hozott ítélet 16. pontját).
252. Az EK-Szerződés 228a. cikkét (jelenleg EK 301. cikk) például az Európai Unióról szóló szerződés iktatta be ily módon a Szerződésbe annak érdekében, hogy különös jogcímet biztosítson azokhoz a gazdasági szankciókhoz, amelyeket a – közös kereskedelempolitika területén egyedül hatáskörrel rendelkező – Közösség esetleg kénytelen alkalmazni harmadik országokkal szemben a tagállamai által a KKBP keretében meghatározott politikai okokból, leggyakrabban a Biztonsági Tanácsnak a tagállamok számára efféle szankciók alkalmazását elrendelő valamely határozata alkalmazásával.
253. Úgy tűnik ezért, hogy annyiban, amennyiben az EK-Szerződés értelmében a Közösség olyan hatásköröket vett át, amelyeket az Egyesült Nemzetek Alapokmányának hatálya alá tartozó körben korábban a tagállamok gyakoroltak, az Alapokmány rendelkezései a Közösséget kötelező hatállyal rendelkeznek [lásd értelemszerűen azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy vajon a Közösségre kötelező-e az 1947. évi Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény (GATT), az International Fruit-ügyben hozott ítélet 18. pontját; lásd, úgyszintén, amennyiben elismeri, hogy a Közösség kötött hatáskört gyakorol, amikor a Biztonsági Tanács határozatával elrendelt kereskedelmi embargós intézkedést hajt végre, a Dorsch Consult kontra Tanács és Bizottság ügyben hozott ítélet [hivatkozás a 82. pontban] 74. pontját].
254. Ennek az érvelésnek a végén meg kell állapítani egyrészt, hogy a Közösség nem sértheti meg a tagállamait az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján terhelő kötelezettségeket, és nem akadályozhatja azok végrehajtását sem, másrészt pedig, hogy a Közösség – hatáskörei gyakorlása során – a létrehozásáról szóló szerződés alapján köteles meghozni minden szükséges rendelkezést ahhoz, hogy tagállamai számára lehetővé tegye az említett kötelezettségeknek való megfelelést.
255. Jelen esetben azonban az EU-Szerződés V. Címe rendelkezéseinek alkalmazásával elfogadott 2002/402 közös álláspontban a Tanács megállapította, hogy – az EK-Szerződésben a Közösség részére biztosított hatáskörök keretei között – a Közösség fellépésére van szükség a Biztonsági Tanács 1267 (1999), 1333 (2000) és 1390 (2002) számú határozatainak megfelelően Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-szervezet tagjaival, a Tálibánnal, valamint a velük összeköttetésben álló személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és szervezetekkel szembeni bizonyos korlátozó intézkedések végrehajtása érdekében.
256. A Közösség ezeket az intézkedéseket a megtámadott rendelet megalkotásával hajtotta végre. Ahogyan azt az Elsőfokú Bíróság már a fenti 170. pontban kimondta, a Közösség az EK 60., az EK 301. és az EK 308. cikk alapján rendelkezett hatáskörrel e jogi aktus elfogadására.
257. Ennélfogva el kell ismerni az intézmények által előadott érveknek a ‑ fenti 206. pontban összefoglaltak szerinti ‑ megalapozottságát azzal a fenntartással, hogy nem az általános nemzetközi jog, amint azt e felek állítják, hanem maga az EK-Szerződés alapján volt köteles a Közösség a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatait a saját hatáskörében hatályba léptetni.
258. Ezzel szemben a felpereseknek egyrészt a közösségi jogrendszernek az Egyesült Nemzetekből eredő jogrendszerrel szembeni önállóságára, másrészt pedig a Biztonsági Tanács határozatainak a tagállamok belső jogába – a belső jog alkotmányos rendelkezéseivel és alapvető jogelveivel összhangban – történő átültetése szükségességére alapított érveit el kell utasítani.
259. Ami a felpereseknek a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai és az Egyesült Nemzetek Alapokmánya rendelkezései közötti összhang hiányára alapított érvét illeti, az nem választható el az ilyen határozatokat hatályba léptető közösségi jogi aktusok felett az Elsőfokú Bíróság által gyakorolható bírósági felülvizsgálatra, másrészt pedig az érintettek alapvető jogainak állítólagos megsértésére vonatkozó érveiktől. Vizsgálatára ezért a többi érvvel együtt kerül sor.
Az Elsőfokú Bíróságra háruló jogszerűségi vizsgálat terjedelméről
260.
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az Európai Közösség jogközösség, amennyiben mind tagállamai, mind intézményei jogi aktusait a Közösség alkotmányos alapjának, azaz a Szerződésnek való megfelelés szempontjából kell vizsgálni, és hogy a Szerződés a keresetek és eljárások olyan teljes rendszerét hozta létre, melynek célja, hogy a Bíróság számára biztosítsa az intézmények jogi aktusainak jogszerűségére vonatkozó felülvizsgálat lehetőségét (a Bíróság 294/83. sz., Les Verts kontra Parlament ügyben 1986. április 23-án hozott ítéletének [EBHT 1986., 1339. o.] 23. pontja; a 314/85. sz. Foto-Frost-ügyben 1987. október 22-én hozott ítéletének [EBHT 1987., 4199. o.] 16. pontja és a C‑314/91. sz., Weber kontra Parlament ügyben 1993. március 23-án hozott ítéletének [EBHT 1993., I‑1093. o.] 8. pontja; az Elsőfokú Bíróság T‑222/99., T‑327/99. és T‑329/99. sz., Martinez és társai kontra Parlament egyesített ügyekben 2001. október 2-án hozott ítéletének [EBHT 2001., II‑2823. o.] 48. pontja; lásd, úgyszintén, a Bíróság 1/91. sz. 1991. december 14-i véleményének [EBHT 1991., I‑6079. o.] 21. pontját).
261. Amint azt a Bíróság több alkalommal kimondta (a 222/84. sz. Johnston-ügyben 1986. május 15-én hozott ítéletének [EBHT 1986., 1651. o.] 18. pontja; lásd, úgyszintén, a C‑97/91. sz., Oleifici Borelli kontra Bizottság ügyben 1992. december 3-án hozott ítéletének [EBHT 1992., I‑6313. o.] 14. pontját; a C‑1/99. sz., Kofisa Italia ügyben 2001. január 11-én hozott ítéletének [EBHT 2001., I‑207. o.] 46. pontját; a Bizottság kontra Ausztria ügyben hozott ítéletének [hivatkozás a 192. pontban] 45. pontját és a C‑50/00. P. sz., Unión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ügyben 2002. július 25-én hozott ítéletének [EBHT 2002., I‑6677. o.] 39. pontját) „a bírósági felülvizsgálat […] a tagállamok közös alkotmányos hagyományainak alapját képező általános jogelvek egyike [… és amelyet] az [EJEE] 6. és 13. cikk[e] is megerősített”.
262. Jelen esetben ez az elv abban a jogban fejeződik ki, amelyet az EK 230. cikk negyedik bekezdése biztosít a felpereseknek arra, hogy az Elsőfokú Bíróság elé terjessze felülvizsgálatra a megtámadott rendelet jogszerűségét abban a részében, amelyben az őket közvetlenül vagy személyében érinti, és hogy keresetének alátámasztására a hatáskörhiányra, a lényeges alakszerűségek, az EK-Szerződés vagy az alkalmazásával kapcsolatos bármely jogszabály megsértésére, illetőleg hatáskörrel való visszaélésre alapított bármely jogalapra hivatkozhat.
263. Jelen esetben az a kérdés merül azonban fel, hogy vannak-e az Elsőfokú Bíróság által e rendelet tekintetében gyakorolt bírósági felülvizsgálatnak az általános nemzetközi jog vagy maga az EK-Szerződés által megszabott strukturális korlátjai.
264. Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy a – 2002/402 közös álláspontra való tekintettel alkotott – megtámadott rendelet a Közösség tagállamaira háruló azon kötelezettségnek a Közösség szintjén történő végrehajtása, hogy – adott esetben valamely közösségi jogi aktus révén – hatályba léptessék a Biztonsági Tanácsnak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezete alapján elfogadott több határozatával elhatározott, majd megerősített, Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-szervezettel, a Tálibánnal, valamint a velük összeköttetésben álló személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és szervezetekkel szembeni szankciókat. E rendelet preambulumbekezdései kifejezetten utalást tesznek az 1267 (1999), az 1333 (2000) és az 1390 (2002) határozatra.
265. Ebben az összefüggésben, amint arra a közösségi intézmények joggal hivatkoztak, ezek az intézmények kötött hatáskör alapján cselekedtek, ezért semmilyen önálló mérlegelési kerettel nem rendelkeztek. Közelebbről, a kérdéses határozatok tartalmát sem nem módosíthatták közvetlenül, sem nem hozhattak létre valamely ilyen módosításnak eleget tevő eljárást.
266. A megtámadott határozat belső jogszerűségének bármiféle – különösen a közösségi jognak az alapvető jogok védelmével kapcsolatos rendelkezései vagy általános elvei tekintetében történő – vizsgálata azzal járna tehát, hogy az Elsőfokú Bíróságnak kapcsolódó jelleggel vizsgálnia kellene az említett határozatok jogszerűségét. A vizsgált esetben a felperesek által hivatkozott jogszerűtlenség forrását ugyanis nem a megtámadott rendelet megalkotásában kell keresni, hanem a Biztonsági Tanácsnak a szankciókat elrendelő határozataiban (lásd értelemszerűen a Dorsch Consult kontra Tanács és Bizottság ügyben hozott ítélet [hivatkozás a 82. pontban] 74. pontját).
267. Közelebbről, amennyiben – noha úgy tűnik, hogy a rendelet nemzetközi rendelkezés eredménye – az Elsőfokú Bíróság a felperesek kereseti kérelmeinek megfelelően megsemmisítené a megtámadott rendeletet azzal az indokkal, hogy az sérti a felpereseknek a közösségi jogrend szerint védett alapvető jogait, az ilyen megsemmisítés közvetetten azt jelentené, hogy a maguk a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai sértik meg az említett alapvető jogokat. Más szóval a felperesek azt kérik az Elsőfokú Bíróságtól, hogy áttételesen nyilvánítsa ki, hogy a szóban forgó nemzetközi jogi norma sérti az egyénnek a közösségi jogrend által védett alapvető jogait.
268. A közösségi intézmények és az Egyesült Királyság felkérik az Elsőfokú Bíróságot, hogy elvi szinten hárítson el bármiféle hatáskört e határozatok jogszerűségének közvetett felülvizsgálata végett történő eljárásra; e határozatok ugyanis, mint a tagállamokra és a Közösségre kötelező nemzetközi jogi szabályok – véleményük szerint – az Elsőfokú Bíróságra nézve is kötelezők, ugyanúgy, ahogy a Közösség minden intézményére. Ezek a felek lényegében úgy ítélik meg, hogy az Elsőfokú Bíróság felülvizsgálatának egyrészt a közösségi intézményekre jelen esetben kötelezően vonatkozó alaki, eljárási és hatásköri szabályok betartásának vizsgálatára, másrészt pedig a szóban forgó közösségi intézkedések célszerűségének és arányosságának az általuk végrehajtott biztonsági tanácsi határozatok vonatkozásában történő vizsgálatára kell korlátozódnia.
269. El kell ismerni, hogy az Egyesült Nemzetek révén létrejött nemzetközi jogrend és a közösségi jogrend közötti kapcsolatok összefüggése vizsgálatának keretében az ilyen hatásköri korlátozás a fentebb kifejtett jogelvek szükségszerű következménye.
270. Amint az már említésre került a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatainak elfogadására az Egyesült Nemzetek Alapokmányának VII. fejezete alapján került sor. Ebben az összefüggésben annak megállapítása, hogy mi jelent fenyegetést a nemzetközi békére és biztonságra nézve, valamint, hogy melyek az azok megőrzéséhez vagy helyreállításához szükséges intézkedések, a Biztonsági Tanács kizárólagos hatáskörébe tartozik, és ily módon nem tartozik a nemzeti és közösségi hatóságok és bíróságok hatáskörébe, az Alapokmány 51. cikkében foglalt egyéni vagy kollektív önvédelem természetes jogának egyedüli kivételével.
271. Annálfogva, hogy a Biztonsági Tanács a Szankcióbizottságon keresztül, az Egyesült Nemzetek Alapokmányának VII. fejezete alapján eljárva, úgy határoz, hogy bizonyos magánszemélyek vagy szervezetek pénzeszközeit be kell fagyasztani, döntése az Alapokmány 48. cikkének megfelelően kötelező az Egyesült Nemzetek összes tagjára nézve.
272. A fenti 243–254. pontokban kifejtett megfontolásokra tekintettel, az Elsőfokú Bíróság hatáskörének megállapítása az ilyen határozat jogszerűségének kapcsolódó és az emberi jogok védelme közösségi jogrendben elismert követelményeinek mércéjével történő vizsgálata végett nem lenne igazolható sem a nemzetközi, sem pedig a közösségi jog alapján.
273. Egyrészt, az ilyen hatáskör összeegyeztethetetlen lenne a tagállamoknak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya – különösen annak 25., 48. és 103. cikke – alapján vállalt kötelezettségeivel ugyanúgy, mint a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 27. cikkével.
274. Másrészt, az ilyen hatáskör ellentétes lenne mind az EK-Szerződés rendelkezéseivel, különösen az EK 5., EK 10., EK 297. cikkel és az EK 307. cikk első bekezdésével, mind pedig az EU-Szerződés rendelkezéseivel, különösen az EU 5. cikkel, amelynek értelmében a közösségi bíróság jogosítványait az EK-Szerződésben és az EU-Szerződésben foglalt feltételekkel és célok érdekében gyakorolja. Ez a hatáskör méginkább összeegyeztethetetlen lenne azzal a jogelvvel, miszerint a Közösség ‑ és ebből következőleg az Elsőfokú Bíróság ‑ hatásköreit a nemzetközi jog tiszteletben tartásával kell gyakorolni (a Poulsen és Diva Navigation ítélet [hivatkozás a 210. pontban] 9. pontja és a Racke-ítélet [hivatkozás a 210. pontban] 45. pontja).
275. Hozzá kell tenni, hogy tekintettel különösen az EK 307. cikkre és az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 103. cikkére, a közösségi jogrend szerint védett alapvető jogok vagy az ezen jogrend alapelveinek a sérelme nem érinti a Biztonsági Tanács határozatának érvényességét vagy a Közösség területére vonatkozó hatályát (lásd értelemszerűen a Bíróság Internationale Handelsgesellschaft ítélet [hivatkozás a 190. pontban] 3. pontját; a 234/85. sz. Keller-ügyben 1986. október 8-án hozott ítéletének [EBHT 1986., 2897. o.] 7. pontját és a 97/87.–99/87. sz., Dow Chemical Ibérica és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1989. október 17-én hozott ítéletének [EBHT 1989., 3165. o.] 38. pontját).
276. Meg kell tehát állapítani, hogy a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai elvileg nem tartoznak az Elsőfokú Bíróság által végzett bírósági felülvizsgálat hatálya alá, és az Elsőfokú Bíróság nincs feljogosítva arra, hogy a szóban forgó határozatok jogszerűségét a közösségi jogra való tekintettel, akár csak kapcsolódó jelleggel, megkérdőjelezze. Ellenkezőleg, az Elsőfokú Bíróság köteles megtenni lehetőség szerint mindent annak érdekében, hogy a közösségi jogot a tagállamoknak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya fennálló kötelezettségeivel összeegyeztethetően értelmezze és alkalmazza.
277. Az Elsőfokú Bíróság jogosult azonban kapcsolódó jelleggel vizsgálni a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatainak jogszerűségét, tekintettel a ius cogens-re, amely a nemzetközi jog összes jogalanyára (beleértve az ENSZ fórumait is) kötelező nemzetközi közrendként értendő, és amelytől az eltérés nem lehetséges.
278. E tekintetben meg kell említeni, hogy a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény, amely kodifikálja a nemzetközi szokásjogot (és amelynek 5. cikke úgy rendelkezik, hogy az „minden olyan szerződésre vonatkozik, amely nemzetközi szervezetet hoz létre és azokra is, amelyeket nemzetközi szervezet keretében fogadnak el”), 53. cikkében előírja a megkötésének időpontjában az általános nemzetközi jog valamely feltétlen alkalmazást igénylő szabályába (ius cogens) ütköző szerződés semmisségét, amely a meghatározás szerint „olyan normát jelent, amelyet az államok nemzetközi közössége ‑ mint egész ‑ olyanként fogadott el és ismert el, mint amelytől nem lehet eltérni, és amelyet csak a nemzetközi jognak az ugyanilyen jellegű későbbi szabályával lehet megváltoztatni. Hasonlóképpen, a bécsi egyezmény 64. cikke úgy rendelkezik, hogy „[h]a az általános nemzetközi jog új, feltétlen alkalmazást igénylő szabálya alakul ki, valamennyi, ezzel a szabállyal ellentétben fennálló szerződés semmissé válik és megszűnik”.
279. Végeredményben, maga az Egyesült Nemzetek Alapokmánya is feltételezi a nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő elveinek létezését, különösen pedig az ember alapvető jogainak védelmét. Az Alapokmány preambulumában az Egyesült Nemzetek népei kinyilvánították elhatározásukat „hogy újból hitet tesz[nek] az alapvető emberi jogok, az emberi személyiség méltósága és értéke […] mellett. Ezenkívül az Alapokmány „Célok és elvek” címet viselő I. fejezetéből kitűnik, hogy az Egyesült Nemzetek célja többek között az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartásának előmozdítása.
280. Ezek az elvek az ENSZ-nek mind a tagjaira, mind a szerveire kötelezőek. Így az Egyesült Nemzetek Alapokmánya 24. cikkének (2) bekezdése értelmében a Biztonsági Tanácsnak a nemzetközi béke és biztonság fenntartásáért viselt fő felelőssége viseléséből adódó kötelességei teljesítése során „az Egyesült Nemzetek céljaival és elveivel összhangban kell eljárnia”. Azokat a jogosítványokat tehát, amelyekkel a Biztonsági Tanács ennek a felelősségének a gyakorlása során rendelkezik, a nemzetközi jog, közelebbről pedig az Egyesült Nemzetek céljainak és elveinek tiszteletben tartásával kell használni.
281. A nemzetközi jog alapján tehát arra a következtetésre lehet jutni, hogy a Biztonsági Tanács határozatai kötelező hatálya elvének létezik egy korlátja: a határozatoknak tiszteletben kell tartaniuk a ius cogens cáfolhatatlan alapvető rendelkezéseit. Ellenkező esetben (bármennyire is valószínűtlen ez az eset) e határozatok nem kötelezőek a tagállamokra, sem pedig – ezáltal – a Közösségre nézve.
282. Az Elsőfokú Bíróság által – a Biztonsági Tanács valamely határozatának végrehajtása végett, bármiféle mérlegelési jogkör gyakorolhatósága nélkül elfogadott közösségi jogi aktus megsemmisítése iránti kereset elbírálásának keretében – gyakorolt kapcsolódó bírósági felülvizsgálat tehát adott esetben kiterjedhet a nemzetközi jognak a ius cogens-hez, különösen pedig az emberi jogok egyetemes védelmét célzó, feltétlen alkalmazást igénylő szabályaihoz tartozó magasabb rendű szabályai betartásának vizsgálatára, mert azoktól sem a tagállamok, sem az ENSZ fórumai nem térhetnek el, mivel azok „a nemzetközi szokásjog áthághatatlan elveit” képezik (a Nemzetközi Bíróság A nukleáris fegyverekkel való fenyegetés vagy azok használatának jogszerűsége
ügyében 1996. július 8-án nyilvánított tanácsadó véleményének [Rec. 1996., 226. o.] 79. pontja; lásd, úgyszintén, ilyen értelemben, Jacobs főtanácsnok által a Bosphorus-ügyben előterjesztett indítvány [hivatkozás a 239. pontban] 65. pontját).
283. Ezeknek az általános megfontolásoknak az alapján kell vizsgálni a felperesek alapvető jogainak megsértésére alapított jogalapokat.
A felperesek alapvető jogainak állítólagos megsértéséről
284. A felperesek által az alapvető jogaik állítólagos megsértésével kapcsolatban kifejtett érvek három csoportba sorolhatók: a vagyonukkal kapcsolatos rendelkezési joguk megsértésére, a védelemhez való joguk megsértésére és a ténylegesbírósági jogorvoslathoz való joguk megsértésére vonatkozó érvek.
– A felpereseknek a vagyonukkal kapcsolatos rendelkezési joguk állítólagos megsértéséről
285. A felperesek hivatkoznak a vagyonukkal kapcsolatos – a közösségi jogrend által védett – rendelkezési joguk megsértésére.
286. Mindazonáltal, amennyiben az állítólagos sérelem kizárólag a felperesek pénzeszközeinek a Biztonsági Tanács által a Szankcióbizottság útján elhatározott és a Közösségben a megtámadott rendelettel – bármiféle mérlegelési jogkör nélkül – végrehajtott befagyasztásából adódnának, akkor elvileg kizárólag az ember alapvető jogainak a ius cogens hatálya alá tartozó egyetemes védelme alapkövetelmény-szintje mércéjével, a fentebb meghatározott elveknek megfelelően kell a felperesek sérelmeit vizsgálni.
287.
Mivel a felperesek pénzeszközei befagyasztásának terjedelme és mértéke az idők folyamán változott (lásd, egymást követően, a 467/2001 rendelet 2. cikkét, a 881/2002 rendelet eredeti szövege szerinti 2. cikkét, végül pedig a megtámadott rendeletnek az 561/2003 rendelet 1. cikkével beiktatott 2a. cikkét), meg kell azonban jegyezni, hogy a jelen megsemmisítés iránti kereset elbírálása keretében az Elsőfokú Bíróság által végzett bírósági felülvizsgálatnak csupán a szabályozás jelenleg hatályban lévő állapotára kell irányulnia. A megsemmisítéssel kapcsolatos eljárásban a közösségi bíróság ugyanis rendszerint figyelembe veszi azokat az eseményeket, amelyek – mint például a megtámadott jogi aktus hatályon kívül helyezése, meghosszabbítása, másikkal történő felváltása vagy módosítása – az eljárás során magát a jogvita tárgyát érintik (lásd az Alpha Steel kontra Bizottság ítéleten [hivatkozás a 72. pontban], a Fabrique de fer de Charleroi és Dillinger Hüttenwerke kontra Bizottság ítéleten [hivatkozás a 72. pontban] és a CCRE kontra Bizottság ítéleten [hivatkozás a 72. pontban] kívül, a Bíróság C‑123/92. sz., Lezzi Pietro kontra Bizottság ügyben 1993. március 8-án hozott végzésének [EBHT 1993., I‑809. o.] 8–11. pontját). Az összes fél kifejezte ezirányú egyetértését a tárgyaláson.
288. Értékelni kell tehát, hogy az 561/2003 rendelettel módosított megtámadott rendeletben és közvetetten a Biztonsági Tanács határozataiban (amelyeket ezek a rendeletek végrehajtanak) előírt pénzeszköz-befagyasztás sérti-e a felperesek alapvető jogait.
289. Az Elsőfokú Bíróság úgy ítéli meg, hogy az ember alapvető jogainak a ius cogens hatálya alá tartozó egyetemes védelme alapkövetelmény-szintje mércéjével mérve (anélkül, hogy különbséget kellene tenni az Al Barakaat szervezet jogi személyként, illetőleg Ahmed Ali Yusuf természetes személyként fennálló helyzete között) nem ez a helyzet.
290. E tekintetben már eleve ki kell emelni, hogy a Biztonsági Tanács 1452 (2002) határozatát követően alkotott, az 561/2003 rendelettel módosított szövegű megtámadott rendelet többek között kivételeket és felmentéseket tesz lehetővé azzal, hogy az érdekeltek kérelmére, és ha a Szankcióbizottság azt kifejezetten nem ellenzi, az illetékes nemzeti hatóságok a szankciókat az olyan pénzkészletek befagyasztására, amelyek az alapvető kiadások fedezésére szükségesek, beleértve az élelmiszerek, bérlet vagy jelzálog, gyógyszerek és orvosi kezelés, adók és közműdíjak költségeit, nem alkalmazhatónak nyilvánítják (lásd a fenti 40. pontot). Ezenkívül a bármely egyéb „rendkívüli kiadásra” szükséges pénzkészlet – a Szankcióbizottság kifejezett jóváhagyásával – ettől kezdve kivonható a befagyasztás hatálya alól.
291. A felmentések és kivételek kifejezett lehetőségei, amelyek a Szankcióbizottság listájára felvett személyek pénzeszközeinek befagyasztásával kapcsolatban rendelkezésre állnak, világosan mutatják, hogy ennek az intézkedésnek sem nem célja, sem nem következménye e személyeket embertelen vagy megalázó bánásmód alá vetni.
292. Ezenkívül meg kell állapítani, hogy az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (amelyet az Egyesült Nemzetek Közgyűlése 1948. december 10-én fogadott el) 17. cikkének első bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[m]inden személynek, mind egyénileg, mind másokkal együttesen joga van a tulajdonhoz”; az Nyilatkozat 17. cikkének második bekezdése hozzáteszi, hogy „[s]enkit sem lehet tulajdonától önkényesen megfosztani”.
293. Ily módon, amennyiben a tulajdonhoz való jogot az általános nemzetközi jog kötelező normáihoz tartozónak kell tekinteni, kizárólag az ettől a jogtól való önkényes megfosztást lehetne egyébként a ius cogens-szel ellentétesnek tekinteni.
294. Márpedig meg kell állapítani, hogy a felpereseket nem fosztották meg önkényesen ettől a joguktól.
295. Elsősorban ugyanis ezeknek a pénzeszközöknek a befagyasztása a Biztonsági Tanács által Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal, a Tálibánnal, valamint a velük összeköttetésben álló személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és szervezetekkel szemben elhatározott szankciók egyik megnyilvánulása.
296. E tekintetben ki kell emelni a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem jelentőségét és az Egyesült Nemzeteknek a terrorszervezetek üzelmei elleni védelmének jogszerűségét.
297. Az 1390 (2002) határozatának preambulumában a Biztonsági Tanács határozottan elítélte a 2001. szeptember 11-én elkövetett terrortámadásokat, és kinyilvánította elhatározottságát minden ilyen jellegű cselekmény megelőzésére; rögzítette, hogy Oszáma bin Láden és az al-Kaida-hálózat folytatja a nemzetközi terrorizmus támogatására irányuló tevékenységét; elítélte az al-Kaida-hálózatot és a vele összeköttetésben álló terroristacsoportokat az általuk elkövetett számos bűnözői terrorcselekményért, és akiknek céljuk számos ártatlan polgári személy megölése és anyagi javak megsemmisítése, továbbá ismételten kijelentette, hogy a nemzetközi terrorizmus cselekményei fenyegetést jelentenek a nemzetközi békére és biztonságra.
298. A szankciók célja, ami a Biztonsági Tanács 2001. szeptember 28-i 1373 (2001) számú határozatának a szövege – amelyre a megtámadott rendelet (3) preambulumbekezdése utal – szerint jelesül a terrorcselekmények által a nemzetközi béke és biztonság elleni fenyegetéssel szemben az Egyesült Nemzetek Alapokmányának megfelelően folytatott küzdelem, erre való tekintettel kap rendkívüli jelentőséget. A szóban forgó intézkedések tehát a nemzetközi közösség számára alapvető közérdekű célra irányulnak.
299. Másodsorban, a pénzeszközök befagyasztása biztosítási intézkedés, amely az elkobzástól eltérően nem sérti az érintetteknek a pénzköveteléseiken fennálló tulajdonjoga lényegét, csupán azok használatát korlátozza.
300. Harmadsorban, a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai a szankciók általános rendszerének időszakos felülvizsgálatára irányuló eljárásról rendelkeznek (lásd a fenti 16., 26. és 37., valamint az alábbi 313. pontot).
301. Negyedsorban, amint annak kifejtésére az alábbiakban sor kerül, a szóban forgó szabályozás olyan eljárást vezet be az érintettek számára, amely lehetővé teszi, hogy ügyüket – az állampolgárságuk vagy a lakóhelyük szerinti tagállamon keresztül – felülvizsgálatra bármikor a Szankcióbizottság elé terjesszék.
302. Tekintettel ezekre a körülményekre, azon személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása, akiket az Egyesült Nemzetek tagállamai által közölt és a Biztonsági Tanács által ellenőrzött információk alapján Oszáma bin Ládenhez, az al-Kaida-hálózathoz és a Tálibánhoz való kötődéssel, valamint terrorcselekmények pénzelésében, kitervelésében, előkészítésében vagy elkövetésében való részvétellel gyanúsítanak, nem valósítja meg az érintettek alapvető jogainak önkényes, nem megfelelő vagy aránytalan sérelmét.
303. Az előzőekből az következik, hogy a felperesek által a vagyonukkal kapcsolatos rendelkezési joguk állítólagos megsértésére alapított érveket el kell utasítani.
– A védelemhez való jog állítólagos megsértéséről
304. A felperesek a védelemhez való jog megsértésére alapított érveikkel lényegében arra hivatkoznak, hogy nem hallgatták meg őket, sem pedig egyéb módon nem tették lehetővé, hogy védekezzenek a velük szemben elrendelt szankciók meghozatala előtt. Ebben az összefüggésben a felperesek kiemelik, hogy sem e szankciók indokairól, sem pedig az azokat alátámasztó bizonyítékokról nem tájékoztatták őket.
305. E tekintetben különbséget kell tenni a felpereseknek a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai alkalmazásaként pénzeszköz-befagyasztással érintett személyek listájára történő felvételüket megelőzően a Szankcióbizottság által történő meghallgatáshoz való állítólagos joga, illetőleg a megtámadott rendelet megalkotását megelőzően a közösségi intézmények által történő meghallgatáshoz való állítólagos joga között.
306. Ami először is a felpereseknek a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai alkalmazásával a pénzeszköz-befagyasztás hatálya alá tartozó személyek listájára való felvételét megelőzően a Szankcióbizottság által történő meghallgatáshoz való állítólagos jogát illeti, meg kell állapítani, hogy ilyen jogot a kérdéses határozatok nem biztosítanak.
307. Egyébiránt a nemzetközi közrend hatálya alá tartozó, feltétlen alkalmazást igénylő szabályok közül egy sem követeli meg az érintettek meghallgatását a jelenlegihez hasonló esetben, amelyben az Egyesült Nemzetek Alapokmányának VII. fejezete alapján eljáró Biztonsági Tanács a Szankcióbizottsága útján úgy határoz, hogy a nemzetközi terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított egyes magánszemélyek vagy szervezetek pénzeszközeit be kell fagyasztani.
308. Végeredményben vitathatatlan az, hogy a felpereseknek az említett listára történő felvételüket megelőző meghallgatása a szankciók hatékonyságát veszélyeztette volna, és ezáltal nem lett volna összeegyeztethető a követett közérdekű céllal. A pénzeszköz-befagyasztási intézkedésnek természeténél fogva meglepetésszerűnek és azonnali hatállyal alkalmazandónak kell lennie. Következésképpen, az ilyen intézkedés a végrehajtását megelőzően nem közölhető.
309. Ki kell azonban emelni, hogy bár a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai és a Közösségben azokat végrehajtó, egymást követő rendeletek nem biztosítanak személyes meghallgatási jogot, az egyéni helyzetek felülvizsgálatára szolgáló eljárást vezetnek be azzal, hogy az érintettek nemzeti hatóságaikon keresztül a Szankcióbizottsághoz fordulhatnak vagy a szankciókkal érintett személyek listájáról való levételük, vagy pedig a pénzeszköz-befagyasztás alóli kivételük elérése érdekében (lásd különösen a fenti 11., 21., 36. és 38–40. pontokat).
310. A Szankcióbizottság a Biztonsági Tanács alárendelt szerve, amely biztonsági tanácsi tagsággal rendelkező tagállamok képviselőiből áll. Jelentős állandó szervvé fejlődött, amelynek a szankciók alkalmazásának mindennapi ellenőrzéséért felelős, továbbá működésével elérheti, hogy a nemzetközi közösség a határozatokat egységes módon értelmezze és alkalmazza (Jacobs főtanácsnok által a Bosphorus-ügyben előterjesztett indítvány [hivatkozás a 239. pontban] 46. pontja).
311. Ami közelebbről a valamely egyéni eset felülvizsgálatára irányuló – az érdekeltnek a szankcióval érintett személyek listájáról való törlése végett előterjesztett – kérelmet illeti, a 2002. november 7-én elfogadott és 2003. április 10-én módosított „[a Szankcióbizottság] eljárását szabályozó irányelvek” (lásd a fenti 67. pontot) 7. pontjukban az alábbiak szerint rendelkeznek:
„a) A hatályban lévő eljárások sérelme nélkül, a kérelmező [a bizottság összefoglaló listáján szereplő személy(ek), csoportok, vállalkozások és/vagy szervezetek] a lakóhelye és/vagy állampolgársága szerinti ország kormányához az esetének felülvizsgáltatására irányuló kérelmet nyújthat be. Ehhez a kérelmezőnek meg kell indokolnia a listáról való törlése iránti kérelmét, rendelkezésre kell bocsátania a szükséges információt és kérnie kell kérelmének támogatását.
b) Annak a kormánynak, amely a kérelem címzettje (»kérelmezett kormány«) meg kell vizsgálnia minden jelentőséggel bíró információt, majd kétoldalú viszonylatban fel kell vennie a kapcsolatot a listára való felvételt javasló kormánnyal (kormányokkal) (»azonosító kormány[ok]«) kiegészítő információ kérése és a listáról való törléssel kapcsolatos egyeztetés végett.
c) A listára való felvételt eredetileg kérő kormány(ok) információkiegészítést is kérhetnek a kérelmező tartózkodása vagy állampolgársága szerinti országtól. A kérelmezett kormány és az azonosító kormány(ok) a kétoldalú egyeztetések során szükség szerint konzultálhatnak a bizottság elnökével.
d) Amennyiben, miután megvizsgálta az információkiegészítéseket, a kérelmezett kormány helyt kíván adni a listáról való törlés iránti kérelemnek, meg kell kísérelnie az azonosító kormány(ok) meggyőzését, hogy együttesen vagy külön-külön törlési kérelmet terjesszenek elő a bizottságnak. A kérelmezett kormány, a hallgatólagos jóváhagyási eljárás keretében, törlési kérelmet terjeszthet a bizottság elé anélkül, hogy a kérelemhez mellékelné az azonosító kormány(ok) kérelmét.
e) A bizottság határozatait egyhangúlag hozza. Amennyiben a bizottság valamely különös kérdéssel kapcsolatban nem jut megegyezésre, az elnök a megegyezést elősegíteni hivatott további egyeztetéseket folytat. Amennyiben ezeket az egyeztetéseket követően még mindig nem születik megegyezés, a kérdés a Biztonsági Tanács elé vihető. Az információ sajátos jellegére tekintettel az elnök – döntését megelőzően – ösztönözheti az érintett államok közötti, a kérdések tisztázását célzó kétoldalú egyeztetéseket”.
312. Az Elsőfokú Bíróság megállapítása szerint ezeknek az irányelveknek az elfogadásával a Biztonsági Tanács lehetőség szerint figyelembe kívánta venni a Szankcióbizottság listájára felvett személyek alapvető jogait, különösen a védelemhez való jogot.
313. Az e jogok tiszteletben tartásának tulajdonított jelentőség világosan kitűnik a Biztonsági Tanács 2004. január 30-i 1526 (2004) határozatából, amely egyrészt az 1267 (1999) határozat (4) bekezdésének b) pontjában, az 1333. (2000) határozat (8) bekezdésének c) pontjában és az 1390 (2002) határozat (1) és (2) bekezdésében elrendelt intézkedések végrehajtásának javítását, másrészt pedig a Szankcióbizottság megbízatásának megerősítését célozza. Az 1526 (2004) határozat (18) bekezdése értelmében a Biztonsági Tanács „erőteljesen bátorít minden államot arra, hogy lehetőség szerint tájékoztassa a [Szankcióbizottság] listá[já]ra felvett személyeket vagy szervezeteket az ellenük foganatosított intézkedésekről, a [Szankcióbizottság] irányelveiről és az 1452 (2002) határozatról”. Az 1526 (2004) határozat (3) bekezdésének megfelelően ezeket az intézkedéseket 18 hónapon belül vagy szükség szerint azt megelőzően még módosítják.
314. Igaz, az előbbiekben ismertetett eljárás közvetlenül nem adja meg az érintetteknek a Szankcióbizottság előtti meghallgatáshoz való jogot; ez az egyetlen szerv, amely hatáskörrel rendelkezik, hogy valamely állam kérésére határozzon ügyük felülvizsgálatáról. Ily módon tehát az érintettek lényegében az államok által állampolgáraiknak nyújtott diplomáciai védelemtől függenek.
315. Az illetékes hatóság általi közvetlen és személyes meghallgatáshoz való jog ilyen korlátozása azonban nem megengedhetetlen a nemzetközi közrenddel kapcsolatos, feltétlen alkalmazást igénylő szabályokra való tekintettel. Ellenkezőleg, ami a Biztonsági Tanács által a Szankcióbizottsága révén az Egyesült Nemzetek Alapokmányának VII. fejezete alapján, az államok és a regionális szervezetek által közölt információkra támaszkodva elfogadott, a nemzetközi terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított magánszemélyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztását elrendelő határozatok megalapozottsága megkérdőjelezését illeti, természetes, hogy az érintetteknek a meghallgatáshoz való jogát többszintű közigazgatási eljárás keretében oldják meg, amelyben a megtámadott rendelet II. mellékletében felsorolt nemzeti hatóságok lényeges szerepet játszanak.
316. A közösségi jog – a magánszemélyeket érintő gazdasági szankciókkal összefüggésben – maga is elismeri egyébként az ilyen eljárásjogi megoldások jogszerűségét (lásd értelemszerűen az „Invest” Import und Export és Invest Commerce kontra Bizottság ügyben hozott végzést [hivatkozás a 85. pontban]).
317. Hozzá kell tenni, hogy – amint arra az Egyesült Királyság a tárgyaláson rámutatott – az érdekelteknek megvan a lehetőségük arra, hogy a nemzeti jogra, vagy akár közvetlenül a megtámadott rendeletre, illetőleg a rendelettel végrehajtott biztonsági tanácsi határozatokra alapított bírósági jogorvoslati kérelmet nyújtsanak be, amennyiben ügyüknek a Szankcióbizottsághoz való felülvizsgálatra történő előterjesztését az illetékes nemzeti hatóság esetleg visszaélésszerűen megtagadná (lásd értelemszerűen az Elsőfokú Bíróság elnöke által a T‑47/03. R. sz., Sison kontra Tanács ügyben 2003. május 15-én hozott végzés [EBHT 2003., II‑2047. o.] 39. pontját).
318. Jelen esetben végeredményben a felpereseket a Szankcióbizottság a svéd kormányon keresztül meghallgatta, meghallgatásuk pedig olyannyira hatékony volt, hogy az eredeti felperesek közül kettőt, Abdirisak Adent és Abdi Abdulaziz Alit törölt a pénzeszköz-befagyasztással érintett személyek listájáról, következésképpen törölték őket a megtámadott rendelet I. mellékletében foglalt listáról is (lásd a fenti 33–35. pontot). E tekintetben idézni szükséges a Szankcióbizottság  2002. évi jelentésének 11. pontját:
„A bizottság 2002. február 11-én tartott tizenegyedik ülésén, miután megvizsgált két szóbeli jegyzéket, amelyekben Svédország kérte három svéd állampolgárságú személynek és egy szervezetnek a listáról való törlését, úgy határozott, hogy komoly vizsgálat alá veti e kérelmet. Az ülésre résztvevőként meghívott Svédországot a svéd külügyminisztérium jogügyi főigazgatója képviselte. A bizottság tagjai elismerték, hogy egyensúlyt kell találni egyrészt a terrorizmus elleni küzdelem gyorsasága és hatékonysága, másrészt a személyek alapvető jogainak nemzetközi és nemzeti szinten megvalósuló védelme között. Az ülés végén az elnök a sajtó és érdeklődő tagállamok részére tájékoztató ülést tartott, amely nagyszámú hallgatóságot vonzott, ami arra enged következtetni, hogy a Svédország által felvetett kérdés más országok számára is fontos”.
319. Az igaz, hogy a felperesek arra vonatkozó lehetősége, hogy a pénzeszközeik befagyasztásának alapjául szolgáló tények valóságtartalmáról és helytállóságáról, méginkább pedig az ellenük felhozott bizonyítékokról hatékonyan nyilatkozhassanak, teljességgel kizártnak tűnik. Ezeket a tényeket és bizonyítékokat, mivel az azokat a Szankcióbizottság tudomására hozó állam bizalmassá vagy titkossá minősítette, velük – teljesen nyilvánvalóan – nem közlik, ahogyan egyébként a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatainak ENSZ-tagállam címzettjeivel sem.
320. A jelen ügy körülményei között, amelyben a felperesek vagyonával való rendelkezést korlátozó biztosítási intézkedésről van szó, az Elsőfokú Bíróság mindazonáltal úgy ítéli meg, hogy az érintettek alapvető jogainak tiszteletben tartása nem követeli meg, hogy közöljék velük az ellenük felhozott tényeket és bizonyítékokat, amennyiben a Biztonsági Tanács vagy Szankcióbizottsága úgy ítéli meg, hogy a nemzetközi közösség biztonságával kapcsolatos indokok ezzel ellentétben állnak.
321. Ebből az következik, hogy a felpereseknek a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai alkalmazásával pénzeszköz-befagyasztás hatálya alá tartozó személyek listájára való felvételüket megelőzően a Szankcióbizottság által történő meghallgatáshoz való állítólagos joguk megsértésére alapított érveit el kell utasítani.
322. Ami másodsorban a felpereseknek a megtámadott rendelet megalkotása előtti meghallgatásukhoz való állítólagos jogát illeti, az tőlük nem tagadható meg abból az egyedüli – a Tanács és az Egyesült Királyság által felhozott – indokból kiindulva, hogy sem az EJEE, sem a közösségi jog általános elvei nem biztosítanak a magánszemélyek részére semmiféle jogot a valamely normatív jellegű aktus kibocsátását megelőző meghallgatásra.
323. Az igaz, hogy a meghallgatáshoz való joggal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatot nem lehet kiterjeszteni a gazdaságpolitikai döntéseket magában foglaló és az érintett gazdasági szereplők nagy többségére alkalmazandó normatív intézkedések meghozatalához vezető közösségi jogalkotási eljárásra vonatkozó összefüggésekre (az Elsőfokú Bíróság T‑521/93. sz., Atlanta és társai kontra EK ügyben 1996. december 11-én hozott ítéletének [EBHT 1996., II‑1707. o.] 70. pontja, amelyet fellebbezés során helyben hagyott a Bíróság C‑104/97. P. sz., Atlanta kontra Európai Közösség ügyben 1999. október 14-én hozott ítéletének [EBHT 1999., I‑6983. o.] 31–38. pontja).
324. Jelen esetben azonban a megtámadott rendelet nem kizárólag normatív jellegű. Noha alkalmazandó az érintett gazdasági szereplők nagy többségére (lásd a fenti 186. pontot), közvetlenül és egyénileg vonatkozik a felperesekre, akiket egyébként név szerint megjelöl azzal, hogy velük szemben szankciókat kell alkalmazni. Az előző pontban idézett ítélkezési gyakorlat ezért jelen esetben nem bír jelentőséggel.
325. Emlékeztetni kell tehát arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a közösségi jog alapelvei közé tartozik a védelemhez való jog minden olyan eljárásban történő tiszteletben tartása, amely valamely személlyel szemben indult, és e személyre nézve hátrányos intézkedéshez vezethet, és ezt a jogot még a szóban forgó eljárásra vonatkozó szabályozás teljes hiánya esetén is biztosítani kell. Ez a jogelv megköveteli, hogy minden személy számára, akire joghátrányt szabhatnak ki, lehetővé tegyék a joghátrány alátámasztására ellene felhozott bizonyítékokkal kapcsolatos álláspontjának hatékony ismertetését (a Bíróság C‑135/92. sz., Fiskano kontra Bizottság ügyben 1994. június 29-én hozott ítéletének [EBHT 1994., I‑2885. o.] 39. és 40. pontja; a C‑32/95. P. sz., Bizottság kontra Lisrestal és társai ügyben 1996. október 24-én hozott ítéletének [EBHT 19 96., I‑5373. o.] 21. pontja és a C‑462/98. P. sz., Mediocurso kontra Bizottság ügyben 2000. szeptember 21-én hozott ítéletének [EBHT 2000., I‑7183. o.] 36. pontja).
326. A Tanács és a Bizottság azonban joggal hivatkozik arra, hogy ez a bírósági gyakorlat a versenyjog, a dömpingellenes harc és az állami támogatások, továbbá a fegyelmi jog vagy a pénzügyi támogatások csökkentése területén fejlődött ki, amelyekben a közösségi intézmények kiterjedt vizsgálati és eljárási jogosítványokkal, valamint széles körű diszkrecionális értékelési jogkörrel rendelkeznek.
327. Tulajdonképpen, az ítélkezési gyakorlat szerint, a közösségi jogrend által nyújtott biztosítékok tiszteletben tartása és különösen az érintettnek álláspontja ismertetésére vonatkozó joga a kérdéses jogi aktust kibocsátó hatóság által gyakorolt mérlegelési jogkörtől függ (a Bíróság C‑269/90. sz., Technische Universität München ügyben 1991. november 21-én hozott ítéletének [EBHT 1991., I‑5469. o.] 14. pontja).
328. Márpedig jelen esetben, amint az az Egyesült Nemzetek révén létrejött nemzetközi jogrend és a közösségi jogrendszer közötti összefüggéssel kapcsolatban fentebb ismertetett előzetes észrevételekből kitűnik, a közösségi intézmények kötelesek voltak a Biztonsági Tanács és a Szankcióbizottság határozatait a közösségi jogrendszerbe átültetni, amelyek – konkrét végrehajtásuk szakaszában – nem hatalmazták fel őket az egyéni helyzetek vizsgálatára vagy felülvizsgálatára szolgáló bármilyen közösségi eljárás megteremtésére, minthogy mind a szóban forgó intézkedések érdemi része, mind pedig a felülvizsgálati eljárások (lásd a fenti 309. és azt követő pontokat) teljesen a Biztonsági Tanács és Szankcióbizottsága jogkörébe tartoznak. Következésképpen a közösségi intézmények nem rendelkeztek a Biztonsági Tanács és a Szankcióbizottság által elfogadott tényekre vonatkozólag semmiféle vizsgálati jogosítvánnyal, illetőleg felülvizsgálati lehetőséggel, e tényekre tekintetében semmilyen mérlegelési kerettel és a felperessel szembeni szankciók elfogadásának célszerűségére vonatkozólag semmilyen mérlegelési szabadsággal. A meghallgatáshoz való jogra vonatkozó közösségi jogi jogelvet ilyen körülmények között, amelyben az érintettek meghallgatása semmilyen esetben nem indíthatja az intézményt álláspontjának felülvizsgálatára, nem kell alkalmazni.
329. Ebből következik, hogy a közösségi intézmények nem voltak kötelesek a megtámadott rendelet megalkotása előtt a felpereseket meghallgatni.
330. Következésképpen a felpereseknek a megtámadott rendelet megalkotását megelőzően történő meghallgatáshoz való joga állítólagos megsértésére alapított érveit el kell utasítani.
331. Az előzőekből az következik, hogy a felpereseknek a védelemhez való jogra alapított érveit el kell utasítani.
– A ténylegesbírósági jogorvoslathoz való jog állítólagos megsértéséről
332. A felpereseknek a ténylegesbírósági jogorvoslathoz való joguk állítólagos megsértésével kapcsolatos érvei vizsgálatánál figyelembe kell venni azokat az általános érvényű megfontolásokat, amelyeket az Elsőfokú Bíróság szentelt ezen érveknek a jogszerűségi felülvizsgálat terjedelmének előzetes – különösen az alapvető jogokra tekintettel történő – vizsgálata során, amelyet az Elsőfokú Bíróságnak kell végeznie a Biztonsági Tanács által az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezete alapján elfogadott határozatait végrehajtó közösségi jogi aktusokkal kapcsolatban.
333. Jelen esetben a felpereseknek lehetőségük volt az EK 230. cikk alapján az Elsőfokú Bírósághoz megsemmisítés iránti kereset benyújtására.
334. E kereset elbírálása során az Elsőfokú Bíróság a megtámadott rendeletet illetően teljes jogszerűségi felülvizsgálatot gyakorol arra vonatkozólag, hogy a közösségi intézmények betartják-e a hatásköri szabályokat, valamint a cselekvésükre kötelezően alkalmazandó külső jogszerűségi szabályokat és lényeges alaki szabályokat.
335. Az Elsőfokú Bíróság a megtámadott rendelet jogszerűségét a Biztonsági Tanács azon határozataira való tekintettel is felülvizsgálja, amelyeket e rendeletnek végre kell hajtania, különösen az alaki és anyagi megfelelőség, a belső koherencia és a rendeletnek a határozatokhoz viszonyított arányossága szemszögéből.
336. Az Elsőfokú Bíróság e felülvizsgálati jogkörében eljárva megállapítja, hogy a felperesek és másik két szervezet azonosításának állítólagos hibái, amelyekben a felperesek szerint a megtámadott rendelet szenved (lásd a fenti 196. és 197. pontot), a jelen jogvita vonatkozásában nem bírnak jelentőséggel, mivel nem vitatott az, hogy a felperesek a Szankcióbizottság listájára 2001. november 9-én felvett természetes személyek, illetőleg szervezetek egyike (lásd a fenti 24. pontot). Ugyanez vonatkozik arra a körülményre, miszerint a svéd rendőri hatóságok – vizsgálatot követően – rendben lévőnek találták a második felperes könyvelését (lásd a fenti 198. pontot).
337. A megsemmisítés iránti jelen kereset elbírálása keretében az Elsőfokú Bíróság ezenfelül megállapította hatáskörét a megtámadott rendelet jogszerűségének felülvizsgálatára és – közvetetett módon – a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai jogszerűségének a nemzetközi jog ius cogens-hez, különösen pedig az emberi jogok egyetemes védelmét célzó, feltétlen alkalmazást igénylő szabályaihoz tartozó magasabb rendű szabályaira tekintettel történő felülvizsgálatára is.
338. Ezzel szemben, amint az a fenti 276. pontban kifejtésre került, az Elsőfokú Bíróságnak nem feladata, hogy közvetetten felülvizsgálja maguknak a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatainak a közösségi jogrendben védett alapvető jogokkal való összhangját.
339. Az Elsőfokú Bíróságnak még kevésbé feladata, hogy ellenőrizze azoknak a tényeknek és bizonyítékoknak az értékelésihiba-mentességét, amelyeket a Biztonsági Tanács az általa hozott intézkedések alátámasztására elfogadott, sem pedig az, hogy – a fenti 337. pontban meghatározott korlátozott keretek között – közvetetten vizsgálja ezeknek az intézkedéseknek a célszerűségét és arányosságát. Ilyen felülvizsgálat gyakorlására nem kerülhetne sor a Biztonsági Tanácsnak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezete alapján egyrészt a nemzetközi béke és biztonság fenyegetése, másrészt pedig az azzal szemben való fellépéshez vagy a helyzet megoldásához szükséges megfelelő intézkedés meghatározásával kapcsolatos jogosítványainak csorbítása nélkül. Végeredményben, annak a kérdésnek a megítélése, vajon valamely személy vagy szervezet fenyegetést jelent-e a nemzetközi békére és biztonságra, hasonlóképpen annak eldöntése, hogy e fenyegetéssel szembeni fellépés érdekében az érintettekkel szemben milyen intézkedéseket kell tenni, politikai értékelést és olyan értékelvű megítélést igényel, amely elvileg annak a hatóságnak a kizárólagos hatáskörébe tartozik, amelyre a nemzetközi közösség a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának fő felelősségét ruházta.
340. Így meg kell állapítani, hogy a fenti 339. pontban előbb meghatározottak szerint a felpereseknek nem áll rendelkezésükre semmilyen bírósági jogorvoslat, mivel a Biztonsági Tanács nem tartotta kívánatosnak olyan független nemzetközi bírói fórum felállítását, amelynek feladata lenne a Szankcióbizottság egyedi határozatai ellen irányuló keresetek jogi és ténybeli elbírálása.
341. Azt is el kell azonban ismerni, hogy a felperesek bírósági védelmének ilyetén hiánya önmagában nem ellentétes a ius cogens-szel.
342. E tekintetben az Elsőfokú Bíróság leszögezi, hogy a bírósághoz való fordulás joga, amelynek elvét mind az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 8. cikkében, mind az Egyesült Nemzetek Közgyűlése által 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 14. cikkében elismerésre került, nem korlátlan jog. Egyrészt e jogtól el lehet térni a nemzet létét fenyegető rendkívüli közveszély esetén, amint arra bizonyos feltételekkel az Egyezségokmány 4. cikkének (1) bekezdése lehetőséget ad. Másrészt, e rendkívüli körülményeken kívül is, bizonyos korlátozásokat, mint a nemzetek közössége által általában az államok (lásd e tekintetben az EJEB II. János Ádám liechtensteini herceg kontra Németország ügyben 2001. július 12-én hozott ítéletének [ Recueil des arrêts et décisions,
2001-VIII.] 52., 55., 59. és 68. pontját, valamint a McElhinney kontra Írország ügyben 2001. november 21-én hozott ítéletének, [ Recueil des arrêts et décisions,
2001-XI.] különösen 34–37. pontját) és nemzetközi szervezetek (lásd e tekintetben az EJEB-nek a Waite és Kennedy kontra Németország ügyben 1999. február 18-án hozott ítéletének [ Recueil des arrêts et décisions,
1999‑I.] 63. és 68–73. pontját) mentessége elméletének körében megengedett korlátozásokat, e jog belső sajátosságának kell tekinteni.
343. Jelen esetben az Elsőfokú Bíróság úgy ítéli meg, hogy a felperesek bírósághoz fordulásra vonatkozó jogának – a Biztonsági Tanács által az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezete alapján a nemzetközi jog releváns elveinek (különösen az Alapokmány 25. és 103. cikke) megfelelően elfogadott határozatoknak az Egyesült Nemzetek tagállamai belső jogrendszerében elvileg élvezett joghatóság alóli mentességéből eredő – korlátozása ennek a ius cogens által garantált jognak a természetéből fakadó belső sajátosságát képezi.
344. Az ilyen korlátozás igazolható mind azoknak a határozatoknak a természetével, amelyeket a Biztonsági Tanács kénytelen az Egyesült Nemzetek Alapokmányának VII. fejezete alapján meghozni, mind pedig a követett legitim céllal. A jelen ügy körülményei között a felpereseknek az az érdeke, hogy ügyüket valamely bíróság érdemben vizsgálja, nem elegendő a nemzetközi békének és biztonságnak a Biztonsági Tanács által – az Egyesült Nemzetek Alapokmánya rendelkezéseinek megfelelően – világosan azonosított fenyegetésével szembeni fenntartására irányuló lényeges közérdek meghaladására. E tekintetben kiemelt jelentőséget kell tulajdonítani annak a körülménynek, hogy a Biztonsági Tanács egymást követően elfogadott határozatai messze nem rendelkeztek korlátlan vagy határozatlan idejű intézkedésekről, hanem mindig tartalmaztak az ezen intézkedések 12 vagy legfeljebb 18 hónap elteltét követő fenntartása szükségességének felülvizsgálatára szolgáló eljárást (lásd e tekintetben a fenti 16., 26., 37. és 313. pontokat).
345. Végül, az Elsőfokú Bíróság úgy ítéli meg, hogy a Biztonsági Tanács jogi aktusai jogszerűségének vizsgálatára hatáskörrel rendelkező nemzetközi bírói fórum hiányában, az olyan szerv létrehozása, mint a Szankcióbizottság, és az elfogadott határozatokban biztosított lehetőség arra, hogy bármikor a Szankcióbizottsághoz lehet fordulni minden egyéni eset újbóli vizsgálata iránt, mind a „kérelmezett kormány”, mind az „azonosító kormány” részvételét biztosító alakszerű eljárásban (lásd a fenti 310. és 311. pontot), a felpereseknek a ius cogens által elismert alapvető jogai megfelelő védelmének egy másik ésszerű útját képezi.
346. Az előzőekből az következik, hogy a felpereseknek a ténylegesbírósági jogorvoslathoz való joguk megsértésére alapított érveit el kell utasítani.
347. Minthogy a felperesek egyetlen jogalapja és érve sem állta meg a helyét, továbbá mivel az Elsőfokú Bíróság úgy ítélte meg, hogy az iratanyag és a feleknek a tárgyaláson tett nyilatkozatai alapján elégséges tájékozottságra tett szert, a keresetet el kell utasítani anélkül, hogy az első felperes és a Szankcióbizottság volt elnöke, Sir Jeremy Greenstock meghallgatására irányuló kérelemnek (lásd a fenti 199. pontot) helyt kellene adni.
A költségekről
348. Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §-a alapján az Elsőfokú Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A 87. cikk 4. §-ának első bekezdése szerint az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket. A 87. cikk 6. §-a értelmében, ha az eljárás okafogyottá válik, a költségekről az Elsőfokú Bíróság szabad mérlegelése szerint határoz.
349. Tekintettel a jelen ügy körülményeire és a felek kérelmeire, az Elsőfokú Bíróság az előbbi rendelkezéseket akkor alkalmazza helyesen, ha úgy határoz, hogy kötelezi a felpereseket a saját költségeiken kívül a Tanács költségeinek, valamint a Bizottságnál 2002. július 10-ig felmerült költségek (beleértve az ideiglenes intézkedések iránti eljárással kapcsolatos költségeiket) viselésére. Az Egyesült Királyság és a Bizottság (az utóbbi a 2002. július 10-ét követő időszak tekintetében) maguk viselik saját költségeiket.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján,
AZ ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁG (második kibővített tanács)
a következőképpen határozott :
1) Az egyes termékek és szolgáltatások Afganisztánba történő kivitelének tilalmáról, a repülési tilalom megerősítéséről és az afganisztáni Tálibánt illető pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztásáról, valamint a 337/2000/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2001. március 6-i 467/2001/EK tanácsi rendelet és a 467/2001 rendelet negyedszeri módosításáról szóló, 2001. november 12-i 2199/2001/EK bizottsági rendelet megsemmisítésére irányuló kereseti kérelmekről már nem szükséges határozni.
2) Az Elsőfokú Bíróság a keresetet az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetéséről, valamint a 467/2001 rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2002. május 27-i 881/2002/EK tanácsi rendelet ellen irányuló részében elutasítja.
3) Az Elsőfokú Bíróság kötelezi a felpereseket a saját költségeiken kívül a Tanács költségeinek, valamint a Bizottságnál 2002. július 10-ig felmerült költségek (beleértve az ideiglenes intézkedések iránti eljárással kapcsolatos költségeiket) viselésére.
4) Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága és a Bizottság (az utóbbi a 2002. július 10-ét követő időszak tekintetében) maguk viselik saját költségeiket.