62012CC0516_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Nyt käsiteltävä asia tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden täsmentää muutamia erityisseikkoja julkisen palvelun velvoitteiden täyttämistä rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä koskevassa hyvitysjärjestelmässä, josta säädetään asetuksessa (ETY) N:o 1191/69;(2) tämän asetuksen muuttaminen asetuksella N:o 1893/91(3) tekee näiden kahden säädöksen yhteensovittamisen ongelmalliseksi.
2. Konkreettisemmin kyse on niiden tilanteiden määrittämisestä, joissa ennen julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuvan taloudellisen haitan hyvitystä koskevaa hakemusta on haettava kyseisen velvoitteen lakkauttamista osittain tai kokonaan. Unionin tuomioistuimella ei ole tähän mennessä ollut tilaisuutta lausua tällaisesta asiasta.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
3. Asetuksen N:o 1191/69 1 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1893/91, säädetään seuraavaa:
”1. Tätä asetusta sovelletaan kuljetusyrityksiin, jotka harjoittavat rautatie-, maantie- ja sisävesiliikennettä.
Jäsenvaltiot voivat jättää tämän asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle yrityksen, jonka toiminta rajoittuu yksinomaan kaupunki- tai esikaupunkiliikenteeseen taikka alueelliseen liikenteeseen.
2. Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– ’kaupunki- ja esikaupunkiliikenteellä’ liikennepalveluja, jotka täyttävät kaupunki- tai esikaupunkikeskuksen tarpeet sekä tällaisen keskuksen ja sitä ympäröivän alueen väliset tarpeet;
– ’alueellisella liikenteellä’ liikennepalveluja, joita harjoitetaan alueen liikennetarpeiden täyttämiseksi.
3. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on lakkautettava kaikki tässä asetuksessa tarkoitetut julkisten palvelujen käsitteeseen olennaisesti kuuluvat rautatie-, maantie- ja sisävesiliikennettä koskevat velvoitteet.
4. Sellaisten riittävien liikennepalvelujen varmistamiseksi, joissa otetaan erityisesti huomioon sosiaaliset tekijät ja ympäristötekijät sekä kaupunki- ja aluesuunnittelu, tai joiden tarkoituksena on tarjota määrähintoja tietyille matkustajaryhmille, jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat tehdä kuljetusyrityksen kanssa sopimuksia julkisista palveluista. Tällaisten sopimusten edellytyksistä ja tarkemmista ehdoista säädetään V jaksossa.
5. Jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat kuitenkin pitää voimassa tai asettaa 2 artiklassa tarkoitettuja kaupunkien tai esikaupunkien henkilöliikennettä taikka alueellista henkilöliikennettä koskevia julkisen palvelun velvoitteita. Edellytyksistä ja tarkemmista ehdoista mukaan lukien hyvitysmenettelyistä säädetään II, III ja IV jaksossa.
– –”
4. Asetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan ”’julkisen palvelun velvoitteilla’ tarkoitetaan velvoitteita, joita kyseinen kuljetusyritys ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi kantaakseen tai ei ottaisi kantaakseen samassa määrin tai samoilla ehdoilla”.
5. Asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Kuljetusyritysten asiana on hakea jäsenvaltioiden toimivaltaisilta viranomaisilta julkisen palvelun velvoitteen lakkauttamista kokonaan tai osittain, jos tällainen velvoite aiheuttaa niille taloudellista haittaa.
2. Hakemuksissaan kuljetusyritykset voivat ehdottaa käytettävän kuljetusmuodon korvaamista muulla kuljetusmuodolla. Yritysten on sovellettava 5 artiklan säännöksiä arvioidessaan mahdollisia säästöjä taloudellisen asemansa parantamiseksi.”
6. Asetuksen 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Liikennöinti- tai kuljetusvelvoitteen on katsottava aiheuttavan taloudellista haittaa, jos se taloudellisen rasituksen väheneminen, joka voitaisiin saavuttaa lakkauttamalla kyseinen velvoite joko kokonaan tai osittain, on suurempi kuin kyseisestä lakkauttamisesta aiheutuva tulojen väheneminen sen liikennöinnin tai liikennöintiryhmän osalta, johon velvoite kohdistuu.
– –
Taloudelliset haitat on määritettävä ottamalla huomioon velvoitteen vaikutus yrityksen koko toimintaan.
2. Hintavelvoitteen on katsottava aiheuttavan taloudellista haittaa, jos velvoitteen kohteena olevan liikenteen tulojen ja sen aiheuttaman taloudellisen rasituksen välinen erotus on pienempi kuin kyseisestä liikennöinnistä saatavien tulojen ja siitä aiheutuvan taloudellisen rasituksen välinen erotus, jos toiminta tapahtuisi liiketaloudellisin perustein, ottaen huomioon sekä velvoitteen kohteena olevan toiminnan kustannukset että markkinatilanne.”
7. Asetuksen 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Kuljetusyritysten on vuoden kuluessa tämän asetuksen voimaantulosta tehtävä jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille 4 artiklassa tarkoitetut hakemukset.
Kuljetusyritykset voivat tehdä hakemuksen edellä mainitun ajan jälkeen, jos ne toteavat, että 4 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät.
2. Päätöksissä pitää voimassa julkisen palvelun velvoite joko kokonaan tai osittain taikka lakkauttaa se tietyn määräajan kuluessa on määrättävä niistä aiheutuvien taloudellisten rasitusten hyvittämisestä; tällaisen hyvityksen suuruus on määrättävä 10–13 artiklassa säädettyjä yhteisiä menettelyjä noudattaen.
3. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä päätöksensä yhden vuoden kuluessa päivästä, jona liikennöinti- tai kuljetusvelvoitetta koskeva hakemus on jätetty, ja kuuden kuukauden kuluessa päivästä, jona hintavelvoitteita koskeva hakemus on jätetty.
Oikeus hyvitykseen syntyy päivänä, jona toimivaltaiset viranomaiset tekevät päätöksensä, ei kuitenkaan ennen 1 päivää tammikuuta 1971.
4. Jos jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset kunkin yrityksen tekemien hakemusten määrän tai merkityksen vuoksi katsovat sen tarpeelliseksi, ne voivat kuitenkin pidentää 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä määräaikaa enintään 1 päivään tammikuuta 1972 asti. Tässä tapauksessa oikeus hyvitykseen alkaa kyseisestä päivästä.
Jos jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset aikovat käyttää tätä mahdollisuutta, niiden on ilmoitettava asiasta kyseisille yrityksille kuuden kuukauden kuluessa päivästä, jona hakemus on jätetty.
Jos jollekin jäsenvaltiolle aiheutuisi erityisiä ongelmia, neuvosto voi komission ehdotuksesta kyseisen valtion pyynnöstä antaa tämän valtion pidentää tämän kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä määräaikaa 1 päivään tammikuuta 1973.
5. Jos toimivaltaiset viranomaiset eivät ole tehneet päätöstä säädetyn määräajan kuluessa, on velvoite, jonka lakkauttamiseksi 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hakemus on tehty, katsottava lakkautetuksi.
6. Neuvosto tutkii komission 31 päivään joulukuuta 1972 mennessä antaman kertomuksen perusteella eri jäsenvaltioiden tilanteen tämän asetuksen panemisessa täytäntöön.”
8. Asetuksen 9 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Yhden tai useamman ryhmän etujen vuoksi vahvistettujen henkilöliikenteen kuljetusmaksujen ja -ehtojen noudattamisesta yrityksille aiheutuvista taloudellisista rasituksista suoritettavien hyvitysten suuruus on määritettävä 11–13 artiklassa säädettyjä yhteisiä menettelyjä noudattaen.
2. Hyvitystä voidaan maksaa 1 päivästä tammikuuta 1971 alkaen.
Jos jollakin jäsenvaltiolla on erityisiä vaikeuksia, neuvosto voi komission ehdotuksesta kyseisen valtion pyynnöstä antaa tälle valtiolle luvan muuttaa mainituksi määräpäiväksi 1 päivä tammikuuta 1972.”
9. Asetuksen 14 artiklassa, sellaisena kuin se on nykyisin voimassa, säädetään seuraavaa:
”1. ’Sopimuksella julkisista palveluista’ tarkoitetaan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten ja kuljetusyrityksen välillä tehtyä sopimusta riittävien liikennepalvelujen tarjoamisesta.
Sopimus julkisista palveluista voi erityisesti koskea:
– liikennepalveluja, jotka täyttävät vahvistetut jatkuvuus-, säännöllisyys-, kapasiteetti- ja laatuvaatimukset;
– täydentäviä liikennepalveluja;
– liikennepalveluja määrätyin maksuin ja ehdoin erityisesti tietyille matkustajaryhmille tai tietyillä reiteillä;
– liikenteen mukauttamista vastaamaan todellisia tarpeita.
2. Sopimuksessa julkisista palveluista on oltava muun muassa seuraavat kohdat:
a) tarjottavan palvelun ominaisuudet, erityisesti jatkuvuus-, säännöllisyys-, kapasiteetti- ja laatuvaatimukset;
b) sopimuksessa tarkoitettujen palvelujen hinta, joka joko lisätään tariffituloihin tai johon sisältyvät tariffitulot, sekä tiedot näiden kahden osapuolen välisestä taloudellisesta suhteesta;
c) sopimuksen muuttamista koskevat määräykset, erityisesti odottamattomien muutosten varalta;
d) sopimuksen voimassaoloaika;
e) seuraamukset sopimuksen noudattamatta jättämisestä.
3. Sellaisten palvelujen tarjoamiseen tarvittava omaisuus, joita koskee julkisen palvelun velvoite, voi kuulua yritykselle tai se voidaan asettaa yrityksen käytettäväksi.
4. Jos yritys aikoo lopettaa yleisölle jatkuvasti ja säännöllisesti tarjoamansa liikennepalvelun, jota ei koske sopimusjärjestelmä eikä julkisen palvelun velvoite, taikka olennaisesti muuttaa sitä, yrityksen on ilmoitettava asiasta jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille noudattaen vähintään kolmen kuukauden ilmoittamisaikaa.
Toimivaltaiset viranomaiset voivat päätöksellään luopua vaatimasta tällaista ilmoitusta.
Tämä säännös ei vaikuta muihin kansallisiin menettelyihin, joita sovelletaan oikeuteen lopettaa liikenne tai muuttaa sitä.
5. Saatuaan 4 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen toimivaltaiset viranomaiset voivat vaatia, että kyseinen palvelu säilytetään enintään yhden vuoden ajan ilmoituspäivästä, ja niiden on ilmoitettava asiasta yritykselle viimeistään yksi kuukausi ennen ilmoittamisajan päättymistä.
Ne voivat myös aloittaa neuvottelut tällaisen liikennepalvelun aloittamisesta tai muuttamisesta.
6. Kuljetusyrityksille 5 kohdassa tarkoitetuista velvoitteista aiheutuvat kulut on hyvitettävä II, III ja IV jaksossa vahvistettujen yhteisten menettelyjen mukaisesti.”
10. Kyseisen 14 artiklan alkuperäisessä versiossa säädettiin seuraavaa:
”1. Lukuun ottamatta 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja tapauksia jäsenvaltiot saavat tämän asetuksen voimaantulopäivän jälkeen asettaa kuljetusyritykselle julkisen palvelun velvoitteita ainoastaan, jos tällaiset velvoitteet ovat välttämättömiä riittävien liikennepalvelujen varmistamiseksi.
2. Jos näin asetetut velvoitteet aiheuttavat kuljetusyrityksille 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua taloudellista haittaa tai 9 artiklassa tarkoitettuja taloudellisia rasituksia, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on tällaisten velvoitteiden asettamisesta päättäessään päätettävä niistä aiheutuvien taloudellisten haittojen hyvittämisestä. Sovelletaan, mitä 10–13 artiklassa säädetään.”
B Kansallinen oikeus
11. Julkista paikallisliikennettä koskevien tehtävien ja toimivallan siirtämisestä 15.3.1997 annetun lain nro 59 4 §:n 4 momentin mukaisesti alueille ja paikallisyksiköille 19.11.1997 annetun asetuksen (decreto legislativo) nro 422(4) 17 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Alueet (regioni), maakunnat (province) ja kunnat (comuni) määrittelevät käyttäjien liikkumismahdollisuuksien takaamiseksi asetuksen (ETY) N:o 1191/69, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1893/91, 2 artiklan mukaisesti julkisen palvelun velvoitteet ja määräävät 19 §:ssä tarkoitetuissa palvelusopimuksissa vastaavista taloudellisista hyvityksistä näitä palveluja tarjoaville yrityksille ottamalla huomioon mainitun yhteisön säännöksen mukaisesti tariffitulot sekä täydentävien liikkumispalvelujen hoitamisesta mahdollisesti saatavat tulot.”
II Tosiseikat
12. Compagnia Trasporti Pubblici SpA (jäljempänä CTP) hoitaa julkisen paikallisliikenteen palveluja Napolin maakunnassa ja on toistuvasti hakenut alue- ja paikallisviranomaisilta menestyksettä hyvitystä sille kyseisten palvelujen tarjoamisesta aiheutuvasta taloudellisesta haitasta.
13. CTP haki hylkäyspäätöksiin muutosta Tribunale amministrativo regionale della Campanialta, joka hylkäsi muutoksenhaun sillä perusteella, että asetuksen N:o 1191/69 4 artiklan mukaisesti hyvitystä voidaan hakea vain, jos ensin on haettu julkisen palvelun velvoitteen lakkauttamista ja toimivaltainen viranomainen on hylännyt hakemuksen, mistä ei ollut kyse nyt käsiteltävässä asiassa.
14. Valitusta käsitellessään Consiglio di Stato on esittänyt nyt kyseessä olevat yhdistetyt ennakkoratkaisukysymykset.
III Esitetty ennakkoratkaisukysymys
15. Consiglio di Staton esittämät kolme ennakkoratkaisukysymystä ovat sanamuodoltaan identtiset:
”Syntyykö oikeus hyvitykseen asetuksen (ETY) N:o 1191/69 4 artiklan mukaan vain, jos toimivaltaiset viranomaiset eivät ole tätä koskevan hakemuksen jälkeen päättäneet lakkauttaa palveluvelvoitetta, josta aiheutuu kuljetusyritykselle taloudellista haittaa, vai sovelletaanko tätä säännöstä vain palveluvelvoitteisiin, jotka on asetuksen mukaan lakkautettava ja joita ei sen mukaan saa pitää voimassa?”
16. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan asetuksen N:o 1191/69 1, 4 ja 6 artiklaa voidaan tulkita kahdella toisistaan poikkeavalla tavalla siltä osin kuin kyse on hyvitysoikeuden syntymisestä.
17. ”Teleologiseksi” luokiteltavan tulkinnan, jota Tribunale amministrativon väitetään seuranneen, mukaan oikeus hyvitykseen voi syntyä vain, jos ensin on hylätty hakemus palveluvelvoitteen lakkauttamisesta.
18. ”Systemaattiseksi” kutsuttavan tulkinnan mukaan oikeus hyvitykseen syntyy ilman, että ensin on tarpeen hakea palvelun lakkauttamista, siltä osin kuin kyse on velvoitteesta, jonka voimassa pitäminen voi olla välttämätöntä asetuksen N:o 1191/69 1 artiklan nojalla.
IV Oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa
19. Consiglio di Staton esittämät kolme ennakkoratkaisukysymystä on yhdistetty unionin tuomioistuimen presidentin 29.11.2012 antamalla määräyksellä.
20. Oikeudenkäyntimenettelyyn ovat osallistuneet CTP:n lisäksi Regione Campania, Provincia di Napoli, Italian hallitus ja komissio.
21. Istuntoon, joka pidettiin 20.11.2013, osallistuivat CTP, Regione Campania, Italian hallitus ja komissio.
V Lausumat
22. CTP:n mielestä kyseessä oleva sopimus ei ole luonteeltaan synallagmaattinen vaan se on ”linkkisopimus”, jossa toistetaan samat ehdot kuin sitä edeltäneessä konsessiossa. Alueet (regioni) asettavat tällaiset ehdot kaikkien kuljetusyritysten noudatettaviksi ilman, että kyseessä olevat palvelut olisivat olleet julkisia hankintoja koskevan menettelyn kohteena.
23. Regione Campania puolestaan väittää, että CTP:n velvoitteet ovat peräisin synallagmaattisesta sopimuksesta, joka on ollut voimassa helmikuusta 2003.
24. CTP kannattaa edellä esitettyä ”systemaattista” tulkintaa. Lisäksi se toteaa, ettei Italian valtio ole käynnistänyt menettelyä, jossa on voitava käsitellä hakemukset julkisen palvelun velvoitteiden lakkauttamisesta, joten se rikkoo asetuksen N:o 1191/69 18 artiklaa.
25. Lopuksi CTP väittää, että asetuksen N:o 1191/69 4 ja 6 artiklassa säädetty menettely oli siirtymäkauden menettely, koska niiden mukaan hakemukset julkisen palvelun velvoitteiden lakkauttamisesta voitiin esittää 1.1.1973 saakka. CTP:n mielestä olisi absurdia tehdä hyvitys riippuvaiseksi tällaisen hakemuksen esittämisestä, koska tämä tarkoittaisi hyvitysoikeuden epäämistä kultakin yritykseltä, jolle on asetettu julkisen palvelun velvoite 1.1.1973 jälkeen.
26. Regione Campania, Provincia di Napoli ja Italian hallitus kannattavat ”teleologista” tulkintaa ja katsovat, että palvelun lakkauttamista koskevan hakemuksen tekemättä jättäminen merkitsee yrityksen aikomusta hoitaa kyseinen velvollisuus, mikä puolestaan tarkoittaa, ettei siitä aiheudu sille taloudellista haittaa ja ettei sillä siis ole oikeutta hyvitykseen.
27. Erityisesti Italian hallitus korostaa, että vaikka alun perin hakemus palveluvelvoitteen lakkauttamisesta oli asetuksen N:o 1191/69 mukaan tehtävä vain, jos kyse oli tämän asetuksen voimaantuloa edeltäneistä velvoitteista, tilanne muuttui merkittävästi asetuksella N:o 1893/91 toteutetun uudistuksen seurauksena; viimeksi mainitulla asetuksella asetuksen N:o 1191/69 1 artiklalle annettiin uusi sanamuoto ja siihen lisättiin 5 kohta, jonka nojalla jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai asettaa julkisen palvelun velvoitteita asetuksen N:o 1191/69 II, III ja IV jaksossa säädettyjen edellytysten ja tarkempien ehtojen (mukaan lukien hyvitysmenettelyt) mukaisesti; näiden joukossa juuri on 4 artikla eli säännös, jossa edellytetään aiemmin tehtyä hakemusta julkisen palvelun velvoitteen lakkauttamisesta.
28. Komissio väittää, että asetuksessa N:o 1191/69 säädetään eri velvoitteista siltä osin kuin kyse on julkisen palvelun velvoitteista (1 artiklan 5 kohta ja IV jakso) ja julkista palvelua koskevista sopimuksista (1 artiklan 4 kohta ja V jakso). Jos CTP:llä olevat velvoitteet olisivat peräisin julkista palvelua koskevasta sopimuksesta, tällaisessa sopimuksessa määrättäisiin palvelujen hinnasta eikä asetuksen 4 artiklassa säädettyä velvollisuutta hakea lakkauttamista voitaisi soveltaa.
29. Komission mielestä ennakkoratkaisupyynnöstä ei kuitenkaan ilmene, perustuvatko CTP:n hoitamat liikennepalvelut julkisen vallan yksipuolisesti asettamaan julkisen palvelun velvoitteeseen vai ovatko ne peräisin palvelusopimuksesta.
30. Toisaalta komissio katsoo, että velvollisuus hakea palvelun lakkauttamista koskee vain julkisen palvelun velvoitteita, jotka olivat jo olemassa asetuksen N:o 1191/69 voimaantulohetkellä eli 1.7.1969. Tässä yhteydessä komissio palauttaa mieleen, että asetuksen 14 artiklassa, ennen sen muuttamista asetuksella N:o 1893/91, annettiin jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa yksipuolisesti julkisen palvelun velvoitteita asetuksen N:o 1191/69 voimaantulon jälkeen ilman, että hyvitysoikeuden edellytyksenä olisi ollut hakemus palvelun lakkauttamisesta. Asetuksen N:o 1893/91 jälkeen asetuksen N:o 1191/69 14 artiklassa säädetään julkisia palveluja koskevien sopimusten tekemisestä muuttamatta järjestelmää, jota sovelletaan asetuksen voimaantulon jälkeen yksipuolisesti asetettaviin julkisen palvelun velvoitteisiin.
31. Komissio lisää lopuksi, että asetuksen N:o 1191/69 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa käytetyt käsitteet julkisen palvelun velvoitteiden ”voimassa pitämisestä” ja ”lakkauttamisesta” viittaavat tilanteisiin, jotka olivat olemassa asetuksen tullessa voimaan.
VI Arviointi
32. Ennakkoratkaisukysymyksen tarkasta sanamuodosta huolimatta sen tarkoituksena on – kuten osapuolten lausumat osoittavat – selvittää, missä tilanteissa julkisen palvelun velvoitteen hoitamisesta aiheutuvan taloudellisen haitan hyvittäminen edellyttää ensin hakemusta kyseisen velvoitteen lakkauttamisesta kokonaan tai osittain.
A Riidanalaisen suhteen oikeudellinen luonne
33. Pääasiassa kyseessä olevan riidan ratkaisemiseksi on selvitettävä ensin, mikä on CTP:n ja paikallishallinnon välisen oikeussuhteen luonne.
34. On nimittäin niin, että jos kyseessä olisi ”sopimus julkisista palveluista”, sovellettaisiin asetuksen N:o 1191/69 14 artiklan 2 kohtaa, jonka nojalla tällaisessa sopimuksessa olisi oltava muun muassa ”c) sopimuksen muuttamista koskevat määräykset, erityisesti odottamattomien muutosten varalta”. Saman 14 artiklan 4–6 kohdan mukaan sopimuksen mahdollisiin muutoksiin on sovellettava seuraavaa järjestelmää: 1) yrityksen on ilmoitettava viranomaisille aikomuksestaan lopettaa sopimus tai muuttaa sitä noudattaen (kolmen kuukauden) ilmoittamisaikaa; 2) viranomaiset voivat yhden kuukauden määräajassa velvoittaa yrityksen säilyttämään kyseisen palvelun enintään yhden vuoden ajan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta viranomaisten mahdollisuutta aloittaa neuvottelut; 3) kulut, jotka aiheutuvat velvollisuudesta säilyttää palvelu yhden vuoden ajan, on hyvitettävä.
35. Jos sitä vastoin kyseessä olisi ”julkisen palvelun velvoite”, osapuolten asiasta esittämän näkemyksen mukaan sovellettavaksi tulisi mahdollisesti asetuksen N:o 1191/69 4 artikla, jonka mukaan hyvittämismahdollisuus edellyttää, että ensin on haettu julkisen palvelun velvoitteen lakkauttamista kokonaan tai osittain.
36. Vastaus tähän kysymykseen ei ilmene selvästi asiakirja-aineistosta. Joidenkin seikkojen perusteella kyse on sopimuksesta, kun toiset seikat taas viittaavat hallinnolliseen konsessioon, jolla on julkisen palvelun velvoitteen piirteitä.
37. Tätä asiaa koskevia epäilyksiä ei voitu hälventää myöskään istunnossa.
38. Mielestäni on painavia syitä katsoa, että CTP:n toiminta kuuluu asetuksen N:o 1191/69 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun käsitteeseen ”julkisen palvelun velvoite”, jolla siis tarkoitetaan ”velvoitteita, joita kyseinen kuljetusyritys ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi kantaakseen tai ei ottaisi kantaakseen samassa määrin tai samoilla ehdoilla”. Katson joka tapauksessa, että kyseessä olevan muodon oikeudellisen luonteen luokittelu on viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana.
39. Jos Consiglio di Stato päätyisi pitämään tutkittavaa suhdetta sopimuksena, tässä menettelyssä esitetyn kysymyksen kohteena olevaa asetuksen N:o 1191/69 4 artiklaa ei edellä 34 kohdassa todetun perusteella voitaisi missään tapauksessa soveltaa.
40. Vain siltä varalta, että Consiglio di Staton mielestä tutkittava suhde on julkisen palvelun velvoitteen muoto, on tarpeen, että unionin tuomioistuin vastaa siihen kysymykseen, onko hyvityshakemuksen välttämättömänä edellytyksenä se, että ensin on haettu julkisen palvelun velvoitteen lakkauttamista. Tällaisen tilanteen varalta on esitettävä seuraavat näkökohdat.
B Hyvitys julkisen palvelun velvoitteen hoitamisesta asetuksen N:o 1191/69 yhteydessä
41. Kuten edellä on todettu, tämän asian osapuolet ovat esittäneet keskenään ristiriitaisia tulkintoja järjestelmästä, jolla säännellään hyvitystä julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta.
42. Regione Campania, Provincia di Napoli ja Italian hallitus kannattavat ”teleologista” tulkintaa ja katsovat, että oikeus hyvitykseen syntyy vasta, kun sitä ennen tehty hakemus palveluvelvoitteen lakkauttamisesta on hylätty.
43. CTP taas puolustaa ”systemaattista” tulkintaa, jonka mukaan on niin, että koska kyse on yksipuolisesti asetetusta velvoitteesta, oikeus hyvitykseen syntyy ilman, että ensin on tarpeen hakea velvoitteen lakkauttamista.
44. Komissio esittää kolmatta tulkintalinjaa siten, että ensin tehtävä lakkauttamishakemus koskee vain palveluvelvoitteita, jotka olivat olemassa asetuksen N:o 1191/69 voimaantulohetkellä eli 1.7.1969.
45. Juuri tämä kolmas tie vastaa mielestäni parhaiten asetuksen N:o 1191/69 normatiivista järjestelmää.
46. Asetuksen N:o 1191/69 1 artiklan 1 kohdan alkuperäisen version mukaan jäsenvaltioiden oli lakkautettava julkisen palvelun velvoitteet rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä. Artiklan 2 kohdan mukaan tällaiset velvoitteet voitiin kuitenkin pitää voimassa, jos ne olivat välttämättömiä riittävien liikennepalvelujen varmistamiseksi.
47. Asetuksen 4 artiklassa – jota ei muutettu vuonna 1991 – säädettiin ja säädetään edelleen, että kuljetusyritysten on haettava palveluvelvoitteen lakkauttamista, jos tällainen velvoite aiheuttaa niille taloudellista haittaa. Tällaiset hakemukset on 6 artiklan 1 kohdan – jota myöskään ei muutettu – mukaan tehtävä ”vuoden kuluessa tämän asetuksen voimaantulosta” eli päivämäärästä 1.7.1969. On siis selvää, että 4 artiklassa tarkoitettiin – ja tarkoitetaan – vain vuotta 1969 edeltäneitä velvoitteita, jotka pidetään voimassa kyseisen päivämäärän jälkeen.
48. Mainitun 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tosin säädetään, että ”kuljetusyritykset voivat tehdä hakemuksen edellä mainitun ajan jälkeen, jos ne toteavat, että 4 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät”, eli jos velvoite aiheuttaa niille taloudellista haittaa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että tällaisia hakemuksia voisivat tehdä yritykset, joille on asetettu velvoitteita 1.7.1969 jälkeen, vaan se tarkoittaa vain, että yrityksillä, jotka eivät olisi hakeneet vuoden kuluessa sellaisen velvoitteen lakkauttamista, joka oli jo olemassa asetuksen N:o 1191/69 tullessa voimaan, oli mahdollisuus tehdä niin kyseisen voimaantulon jälkeen, mikäli 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut olosuhteet olisivat syntyneet vasta myöhemmin. Toisin sanoen asetuksen N:o 1191/69 1 artiklan alkuperäisessä versiossa sekä saman asetuksen 4 ja 6 artiklassa viitataan vain julkisen palvelun velvoitteisiin, jotka olivat jo olemassa 1.7.1969.
49. Vaikka asetuksen N:o 1191/69 tarkoituksena oli lakkauttaa 1.7.1969 voimassa olleet julkisen palvelun velvoitteet rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä, on varmaa, että – kuten edellä jo on todettu – asetuksessa itsessään annettiin mahdollisuus pitää kyseiset velvoitteet voimassa tietyissä olosuhteissa, ja nyt käsiteltävän tapauksen kannalta on vieläkin merkityksellisempää, että siinä myös sallittiin uusien velvoitteiden asettaminen mainitun ajankohdan jälkeen.
50. Mainitun 14 artiklan 1 kohdan alkuperäisen version mukaan jäsenvaltioilla oli kyllä mahdollisuus asettaa palveluvelvoitteita asetuksen N:o 1191/69 voimaantulon jälkeen, mutta niiden oli tarvittaessa aina päätettävä ”niistä aiheutuvien taloudellisten haittojen hyvittämisestä”. Tällaisesta hyvittämisestä päättämiseksi ei ollut tarpeen, että ensin olisi haettu palvelun lakkauttamista, koska 14 artiklan 2 kohdassa säädettiin vain, että jäsenvaltioiden olisi ”[julkisen palvelun velvoitteen] asettamisesta päättäessään päätettävä – – hyvittämisestä”, eli 4 ja 6 artiklan järjestelmää ei ollut sovellettava. Ja tämä oli täysin johdonmukaista, koska – kuten edellä on todettu – mainituissa säännöksissä viitattiin asetusta N:o 1191/69 edeltäneiden velvoitteiden lakkauttamiseen eikä velvoitteisiin, jotka asetettaisiin juuri kyseisen asetuksen nojalla.
51. Hakemus julkisen palvelun velvoitteen lakkauttamisesta oli siis välttämätön edellytys vain tilanteessa, jossa vaadittiin hyvitystä ennen 1.7.1969 kannettaviksi otetuista velvoitteista aiheutuneista rasituksista. Hyvitys myöhemmän velvoitteen aiheuttamista haitoista oli puolestaan vahvistettava päätöksessä, jolla velvoite asetettiin, joten myös edellytykset hyvityksen myöntämiseksi ja mahdollisesti sen sisällön muuttamiseksi oli vahvistettava kyseisessä päätöksessä.
52. Tällainen päätelmä ei kumoudu Italian hallituksen argumentista, jonka mukaan 14 artiklan ulottuvuus on muuttunut vuoden 1991 uudistuksen jälkeen. Sen argumentin logiikkana on, että vaikka aikaisemmin 14 artikla oli se, jonka nojalla jäsenvaltioilla oli mahdollisuus asettaa uusia julkisen palvelun velvoitteita, nykyisin tällainen toimivalta sisältyy asetuksen N:o 1191/69 uuteen 1 artiklaan, joka on asetuksella N:o 1893/91 toteutetun uudistuksen tulos ja jonka uudessa 5 kohdassa säädetään, että toimivaltaiset viranomaiset ”voivat – – pitää voimassa tai asettaa [tiettyjä] julkisen palvelun velvoitteita”, joiden ”edellytyksistä ja tarkemmista ehdoista mukaan lukien hyvitysmenettelyistä säädetään II, III ja IV jaksossa”. Ja II jaksoon kuuluu juuri 4 artikla eli säännös, jonka mukaan hyvitys edellyttää ensin tehtyä hakemusta julkisen palvelun velvoitteen lakkauttamisesta. Tällainen argumentti voidaan kumota 1 artiklan systemaattisen tulkinnan avulla.
53. Kuten edellä on todettu, 6 artiklassa säädetään, että 4 artiklassa tarkoitetut lakkauttamishakemukset on tehtävä vuoden kuluessa asetuksen N:o 1191/69 voimaantulosta. Mainittu säännös ei ole ollut minkään uudistuksen kohteena, joten viitepäivämääränä on edelleen 1.7.1969. Vuoden 1991 uudistuksesta ei siis ole aiheutunut tältä osin mitään muutosta siinä mielessä, että nykyisin, kuten aikaisemminkin, lakkauttamishakemus koskee vain velvoitteita, jotka olivat jo olemassa asetuksen N:o 1191/69 tullessa voimaan.
54. Tämän toteamuksen perusteella on ymmärrettävä, että viittauksessa asetuksen N:o 1191/69 II, III ja IV jaksossa säädettyihin edellytyksiin on otettava huomioon uudessa 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun kunkin palveluvelvoitteen ulottuvuus.
55. Tässä uudessa säännöksessä nimittäin annetaan jäsenvaltioille kirjaimellisesti toimivalta ”pitää voimassa” tai ”asettaa” julkisen palvelun velvoitteita. ”Voimassa pitämisen” tapauksessa on edelleen kyse velvoitteista, jotka edeltävät päivämäärää 1.7.1969 ja joihin sovelletaan kokonaisuudessaan kutakin II, III ja IV jaksoon sisältyvistä säännöksistä, mukaan luettuina siis 4 ja 6 artikla, jotka nimenomaan koskevat tällaisia velvoitteita. Uusien velvoitteiden ”asettamisen” tapauksissa puolestaan voidaan viitata vain niihin II, III ja IV jakson säännöksiin, jotka ovat luonnollisesti
sovellettavissa eli muihin säännöksiin kuin juuri 4 ja 6 artiklaan, joiden tarkoitus selittyy vain aikaisemmin olemassa olleiden velvoitteiden osalta.
56. Mielestäni esitetyn kysymyksen ratkaisu riippuu loppujen lopuksi ensinnäkin siitä, onko riidanalaista oikeussuhdetta pidettävä palvelusopimuksena vai julkisen palvelun velvoitteena, minkä selvittäminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana. Mikäli tämä päätyisi katsomaan, että kyse on julkista palvelua koskevasta sopimuksesta, olisi noudatettava tällaisen sopimuksen sanamuotoa. Jos kyse sitä vastoin olisi julkisen palvelun velvoitteesta, olisi tarpeen selvittää, onko velvoite asetettu ennen asetuksen N:o 1191/69 voimaantulopäivää vai sen jälkeen, jolloin vain ensin mainitussa tapauksessa hyvityksen saaminen kärsitystä taloudellisesta haitasta edellyttäisi, että ensin on haettu velvoitteen lakkauttamista.
57. Katson siis, että asetuksen N:o 1191/69 4 artiklaa on tulkittava siten, että edellytystä, jonka mukaan oikeus hyvitykseen syntyy vain, jos toimivaltaiset viranomaiset eivät tätä koskevan hakemuksen jälkeen lakkauta mainitun hakemuksen tehneelle kuljetusyritykselle taloudellista haittaa aiheuttavaa julkisen palvelun velvoitetta, sovelletaan vain kyseisen asetuksen voimaantuloa edeltäviin julkisen palvelun velvoitteisiin.
VII Ratkaisuehdotus
58. Ehdotan edellä esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin vastaisi esitettyyn kysymykseen seuraavasti:
Julkisten palvelujen käsitteeseen rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä olennaisesti kuuluvia velvoitteita koskevista jäsenvaltioiden toimenpiteistä 26.6.1969 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69, sellaisena kuin se on muutettuna 20.6.1991 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1893/91, 4 artiklaa on tulkittava siten, että edellytystä, jonka mukaan oikeus hyvitykseen syntyy vain, jos toimivaltaiset viranomaiset eivät tätä koskevan hakemuksen jälkeen lakkauta mainitun hakemuksen tehneelle kuljetusyritykselle taloudellista haittaa aiheuttavaa julkisen palvelun velvoitetta, sovelletaan vain kyseisen asetuksen voimaantuloa edeltäviin julkisen palvelun velvoitteisiin.
(1) .
(2)  – Julkisten palvelujen käsitteeseen rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä olennaisesti kuuluvia velvoitteita koskevista jäsenvaltioiden toimenpiteistä 26.6.1969 annettu neuvoston asetus (EYVL L 156, s. 1).
(3)  –	20.6.1991 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1893/91 (EYVL L 169, s. 1).
(4)  –	GURI nro 287, 10.12.1997, s. 4.