62013CC0065
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 10 lipca 2014 r. (
1
)
Sprawa C‑65/13
Parlament Europejski
przeciwko
Komisji Europejskiej
(skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez Parlament Europejski)
„Skarga o stwierdzenie nieważności — Rozporządzenie (UE) nr 492/2011 — Decyzja wykonawcza Komisji — Przekroczenie uprawnień przez Komisję — Wykładnia art. 290 TFUE i 291 TFUE — Akty wykonawcze — Sieć EURES — Uściślenie treści normatywnej aktu ustawodawczego”
1.
Niniejsza sprawa daje Trybunałowi Sprawiedliwości sposobność wypowiedzenia się co do znaczenia i zakresu pojęcia „aktów wykonawczych” z art. 291 TFUE z uwzględnieniem zapadłego już wyroku Komisja/Parlament i Rada (
2
), w którym wielka izba zajęła po raz pierwszy stanowisko w kwestii rozgraniczenia aktów wykonawczych i aktów „delegowanych” przewidzianych w art. 290 TFUE. Przyjmując jako punkt wyjścia doktrynę ustaloną w ww. wyroku, Trybunał musi dziś rozstrzygnąć skargę Parlamentu Europejskiego o stwierdzenie nieważności określonych przepisów decyzji wykonawczej Komisji 2012/733/UE z dnia 26 listopada 2012 r. (
3
) w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 (
4
) odnośnie do kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie oraz ich równoważenia oraz ponownego ustanowienia EURES (European Employment Services). Dokładniej mówiąc, sporna w niniejszej sprawie kwestia koncentruje się na treści i zakresu kompetencji wykonawczych przewidzianych w art. 291 TFUE.
2.
Nie przytaczając szczegółowo rozważań, jakie miałem okazję przedstawić w opinii przedstawionej w sprawie, której wynikiem był ww. wyrok Trybunału z dnia 18 marca 2014 r. (
5
), skoncentruję się na analizie poszczególnych przepisów objętych skargą w celu ustalenia, czy ich treść odpowiada pojęciu „wykonawcze”, które zgodnie z zasadami wskazanymi w ww. wyroku wyznacza zakres art. 291 TFUE.
I – Ramy prawne
A – Rozporządzenie nr 492/2011
3.
Motyw 8 rozporządzenia nr 492/2011 stwierdza, co następuje:
„Mechanizmy kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie oraz ich równoważenia, w szczególności poprzez bezpośrednią współpracę między centralnymi służbami zatrudnienia, a także między służbami regionalnymi, oraz poprzez skoordynowaną wymianę informacji, zapewniają bardziej przejrzysty obraz całego rynku pracy. Pracownicy zamierzający się przenieść powinni być również systematycznie informowani o warunkach życia i pracy”.
4.
Motyw 9 rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„Istnieje ścisła zależność między swobodnym przepływem pracowników, zatrudnieniem i szkoleniem zawodowym, w szczególności jeżeli celem tego ostatniego jest ułatwienie pracownikom przyjmowania ofert pracy z innych regionów Unii. Z powodu tej zależności konieczne jest, aby powstające w związku z tym problemy nie były postrzegane w oderwaniu od siebie, lecz jako wzajemnie zależne, biorąc także pod uwagę problemy dotyczące zatrudnienia w skali regionalnej. Z tego względu wysiłki państw członkowskich powinny być skierowane na koordynację ich polityki zatrudnienia”.
5.
Zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 492/2011:
„1.   […]
Centralne służby zatrudnienia państw członkowskich ściśle współpracują ze sobą i z Komisją w celu podjęcia wspólnego działania w zakresie równoważenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie w Unii oraz w zakresie związanego z tym zatrudniania pracowników.
2.   W tym celu państwa członkowskie wyznaczają wyspecjalizowane służby odpowiedzialne za organizację prac w dziedzinach, o których mowa w ust. 1 akapit drugi, jak również za współpracę między nimi oraz współpracę ze służbami Komisji.
[…]”.
6.
Na mocy art. 12 rozporządzenia nr 492/2011:
„1.   Państwa członkowskie przesyłają Komisji informacje o problemach związanych ze swobodnym przepływem i zatrudnieniem pracowników, a także informacje dotyczące sytuacji i rozwoju zatrudnienia.
2.   Komisja, przy uwzględnieniu w możliwie najszerszym zakresie opinii Komitetu Technicznego, o którym mowa w art. 29 (zwanego dalej »Komitetem Technicznym«), określa sposób sporządzania informacji, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu.
3.   W trybie określonym przez Komisję, przy uwzględnieniu w możliwie najszerszym zakresie opinii Komitetu Technicznego, wyspecjalizowana służba każdego z państw członkowskich przesyła wyspecjalizowanym służbom innych państw członkowskich oraz Europejskiemu Urzędowi Koordynacji, o którym mowa w art. 18, informacje dotyczące warunków życia i pracy oraz sytuacji na rynku pracy, jakie mogą się okazać przydatne dla pracowników z innych państw członkowskich. Informacje te są regularnie uaktualniane.
[…]”.
7.
Artykuł 13 rozporządzenia nr 492/2011 ma następujące brzmienie:
„1.   Wyspecjalizowana służba każdego z państw członkowskich przesyła regularnie wyspecjalizowanym służbom innych państw członkowskich oraz Europejskiemu Urzędowi Koordynacji, o którym mowa w art. 18:
a)
oferty zatrudnienia, które mogłyby zostać przyjęte przez obywateli innych państw członkowskich;
b)
oferty zatrudnienia skierowane do państw trzecich;
c)
wnioski o zatrudnienie od osób, które w sposób formalny wyraziły chęć pracy w innym państwie członkowskim;
d)
informacje, w podziale na regiony i branże, o osobach ubiegających się o pracę, które rzeczywiście wyraziły wolę podjęcia pracy w innym państwie.
Wyspecjalizowane służby każdego z państw członkowskich niezwłocznie przekazują te informacje odpowiednim służbom i agencjom zatrudnienia.
2.   Oferty zatrudnienia i wnioski o zatrudnienie, o których mowa w ust. 1, są podawane do wiadomości według jednolitego systemu, który zostanie ustalony przez Europejski Urząd Koordynacji, o którym mowa w art. 18, we współpracy z Komitetem Technicznym.
W razie konieczności system ten może zostać dostosowany”.
8.
Artykuł 15 omawianego rozporządzenia stanowi, co następuje:
„1.   Czynności określone w art. 14 są wykonywane przez wyspecjalizowane służby. Jednakże w zakresie, w jakim zostały upoważnione przez służby centralne, oraz w stopniu, w jakim umożliwia to organizacja służb zatrudnienia państwa członkowskiego i stosowane techniki zatrudniania:
[…]
b)
służby właściwe miejscowo dla regionów przygranicznych dwóch lub kilku państw członkowskich regularnie wymieniają się danymi dotyczącymi ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie w swoim regionie oraz, działając zgodnie z uzgodnieniami z innymi służbami zatrudnienia tego samego państwa, dokonują bezpośredniego kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie oraz ich równoważenia.
W razie konieczności służby właściwe miejscowo dla regionów przygranicznych nawiązują także współpracę i tworzą struktury świadczenia usług w celu zapewnienia:
—
użytkownikom możliwie najpełniejszych informacji praktycznych o różnych aspektach mobilności oraz
—
partnerom społecznym i gospodarczym, służbom socjalnym (w szczególności publicznym, prywatnym lub służbom użyteczności publicznej) i wszelkim zainteresowanym instytucjom – systemu skoordynowanych środków dotyczących mobilności;
[…]
2.   Zainteresowane państwa członkowskie przekazują Komisji listę służb, o których mowa w ust. 1, sporządzoną za wspólną zgodą; Komisja publikuje zarówno tę listę, jak i wnoszone do niej zmiany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”.
9.
Artykuł 17 rozporządzenia nr 492/2011 stanowi:
„1.   Na podstawie sprawozdania Komisji sporządzonego w oparciu o informacje przekazane przez państwa członkowskie państwa te wraz z Komisją co najmniej raz w roku wspólnie analizują rezultaty unijnych rozwiązań dotyczących ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie.
2.   Państwa członkowskie wspólnie z Komisją badają wszelkie możliwości przyznania pierwszeństwa obywatelom państw członkowskich w obejmowaniu miejsc pracy w celu zapewnienia równowagi między ofertami zatrudnienia i wnioskami o zatrudnienie w Unii. Państwa te zastosują wszelkie środki niezbędne do osiągnięcia tego celu.
3.   Co dwa lata Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno‑Społecznemu sprawozdanie z wykonania przepisów rozdziału II, podsumowując informacje i dane uzyskane w wyniku przeprowadzonych analiz i badań oraz podkreślając zagadnienia przydatne dla dalszego kształtowania się unijnego rynku pracy”.
10.
Zgodnie z art. 18 akapit pierwszy rzeczonego rozporządzenia „[g]łównym zadaniem Europejskiego Urzędu Koordynacji Równoważenia Ofert Zatrudnienia i Wniosków o Zatrudnienie (zwanego dalej »Europejskim Urzędem Koordynacji«), powołanego w ramach Komisji, jest wspieranie, na poziomie Unii, kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie oraz ich równoważenia. W szczególności jest on odpowiedzialny za zadania techniczne w tym zakresie, które na mocy niniejszego rozporządzenia należą do kompetencji Komisji, a zwłaszcza za udzielanie pomocy krajowym służbom zatrudnienia”.
11.
Artykuł 19 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 stanowi, co następuje:
„Do kompetencji Europejskiego Urzędu Koordynacji należy w szczególności:
a)
koordynacja praktycznych środków niezbędnych, na poziomie Unii, do kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie oraz ich równoważenia, a także analizowanie wynikającego z tego faktu przemieszczania się pracowników;
b)
przyczynianie się do osiągania tych celów przez wprowadzanie w życie, we współpracy z Komitetem Technicznym, wspólnych metod działania na poziomie administracyjnym i technicznym;
c)
dokonywanie, w razie szczególnej potrzeby i we współpracy z wyspecjalizowanymi służbami, kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie, równoważonych przez te służby”.
12.
Zgodnie z art. 20 omawianego rozporządzenia „Komisja, w porozumieniu z właściwym organem każdego z państw członkowskich oraz zgodnie z warunkami i trybem postępowania, które określi na podstawie opinii Komitetu Technicznego, może organizować wizyty i delegacje urzędników innych państw członkowskich, a także przygotowywać programy szkoleń wyspecjalizowanego personelu”.
13.
Zgodnie z art. 38 rozporządzenia nr 492/2011 „Komisja przyjmuje środki wykonawcze niezbędne do wykonania niniejszego rozporządzenia. W tym celu działa w ścisłej współpracy z centralnymi organami państw członkowskich”.
B – Zaskarżona decyzja
14.
Dosłowne brzmienie przepisów zostanie przytoczone w trakcie ich merytorycznego badania.
II – Skarga o stwierdzenie nieważności i postępowanie przed Trybunałem
15.
Parlament dochodzi stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym równoważenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie oraz ponownego ustanowienia EURES. Zdaniem Parlamentu Komisja przekroczyła kompetencje wykonawcze przyznane jej w art. 38 rozporządzenia nr 492/2011, nie respektując granic zakreślonych dla aktów wykonawczych w rozumieniu art. 291 TFUE. Według Parlamentu przepis ten w związku z art. 290 TFUE stworzył nowe ramy interpretacyjne wspomnianego art. 38, którego znaczenie nie może być tożsame ze znaczeniem nadawanym w przeszłości innym przepisom, takim jak na przykład art. 44 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 (
6
), które miały identyczne brzmienie, lecz wymagały innej interpretacji z uwagi na kontekst normatywny, w jakim je przyjęto. Stwierdzenie to można rozszerzyć w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, zestawiając ją z decyzją 2003/8/WE (
7
), która swego czasu również wprowadziła reformę EURES.
16.
Komisja natomiast sprzeciwia się skardze, twierdząc co do zasady, że zakres kompetencji wykonawczych trzeba badać przy uwzględnieniu zarówno ogólnych celów rozporządzenia nr 492/2011, jak i nałożonego na Komisję obowiązku polegającego na przyjęciu środków koniecznych lub potrzebnych do wprowadzenia rozporządzenia w życie. W tym względzie Komisja zauważa, że rozporządzenie nr 492/2011 jest wyrazem kompetencji dzielonych między Unią i państwami członkowskimi, a jego cele mają być realizowane poprzez koordynację polityk krajowych w dziedzinie zatrudnienia. Według Komisji EURES ogranicza się do aktywowania zasady współpracy z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 i nie zmierza do niczego innego niż zapewnienie jednolitych warunków wdrożenia współpracy między państwami członkowskimi oraz między nimi a Komisją, zgodnie z postanowieniami art. 291 TFUE.
17.
Pomijając rozważania natury ogólnej, zarzuty formułowane przez Parlament koncentrują się na sześciu artykułach zaskarżonej decyzji. Argumenty Parlamentu i Komisji zostaną syntetycznie przedstawione przy badaniu każdego z zarzutów.
18.
Parlament stwierdza w konkluzji, iż w zakresie, w jakim Trybunał uzna, że zaskarżone przepisy dają się oddzielić od reszty zaskarżonej decyzji, godzi się na stwierdzenie nieważności aktu w części. Na koniec Parlament wnosi o obciążenie Komisji kosztami.
19.
Komisja natomiast wnosi o oddalenie skargi i obciążenie kosztami Parlamentu. Tytułem ewentualnym podnosi ona, że zarzuty Parlamentu nie mogą prowadzić do uznania nieważności zaskarżonej decyzji w całości, skoro skarga dotyczy niektórych jej elementów, dających się oddzielić od reszty zaskarżonej decyzji. W każdym razie Komisja wnosi, aby w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub części doszło do utrzymania w mocy jej skutków do czasu wejścia w życie, w rozsądnym terminie, nowej decyzji, której zadaniem będzie zastąpić poprzedni akt.
20.
Rozprawa została przeprowadzona w dniu 30 kwietnia 2014 r., a strony zostały wezwane do skoncentrowania się w swych stanowiskach na konsekwencjach, jakie dla postępowania w niniejszej sprawie może mieć wyrok Komisja/Parlament i Rada (EU:C:2014:170).
III – Ocena
A – Rozważania wstępne
1. Co do ram prawnych istotnych dla badania zaskarżonej decyzji
21.
Rozpoznawana skarga o stwierdzenie nieważności opiera się na twierdzeniu o możliwym naruszeniu art. 38 rozporządzenia nr 492/2011 przez zaskarżoną decyzję. Zdaniem Parlamentu przepis ten przyznaje Komisji uprawnienie do przyjęcia „środków wykonawczych niezbędnych do wykonania niniejszego rozporządzenia”, to jest nadaje jej wyłącznie „kompetencje wykonawcze” w rozumieniu art. 291 TFUE. Jednakże w opinii Parlamentu Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, nie ograniczyła się do „wykonania” rozporządzenia nr 492/2011, lecz „uzupełniła określone, inne niż istotne, elementy” tego aktu, do czego nie miała odpowiedniego upoważnienia wymaganego na podstawie art. 290 TFUE.
22.
Bezsporne jest, że w istocie uprawnienia przyznane Komisji w art. 38 rozporządzenia nr 492/2011 to uprawnienia „wykonawcze” w rozumieniu art. 291 TFUE. Oznacza to, że jak twierdzi Parlament, znacząca zbieżność tego przepisu i art. 44 rozporządzenia nr 1612/68 z jednej strony oraz zaskarżonej decyzji i decyzji przyjętych w celu wykonania wcześniej wspomnianego art. 44 z drugiej strony nie wykracza poza tożsamość ich brzmienia, skoro ich interpretacja zależy od kontekstu normatywnego, w którym każdy z tych przepisów wpisał się w prawo Unii. W tym przypadku zarówno rozporządzenie nr 1612/68, jak i decyzje poprzedzające zaskarżoną decyzję zostały przyjęte przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, to jest w okresie, gdy, jak przypomniał Trybunał, „wyrażenie »uprawnienia do wykonywania« […] obejmowało bowiem z jednej strony uprawnienie do wprowadzenia w życie na poziomie Unii aktu ustawodawczego Unii lub niektórych jego przepisów oraz z drugiej strony w pewnych okolicznościach uprawnienie do wydania aktów normatywnych, które uzupełniają lub zmieniają inne niż istotne elementy aktu ustawodawczego” (
8
). To Konwent europejski zaproponował wprowadzenie „rozróżnienia między tymi dwoma rodzajami uprawnień”, która to zmiana „została w końcu przyjęta w traktacie z Lizbony w art. 290 TFUE i 291 TFUE” (
9
).
23.
W rezultacie okoliczność, że zaskarżona decyzja powiela zasadniczo treść poprzednich decyzji, których zgodność z prawem nie była wówczas podważana, nie mówi jeszcze nic o zgodności lub niezgodności tej decyzji z prawem. Poprzednie decyzje przyjmowano w kontekście, w którym, jak pokazano, „uprawnienia wykonawcze” obejmowały bez rozróżnienia uprawnienie do wydawania aktów czysto wykonawczych oraz do wydawania przepisów, które uzupełniają lub zmieniają inne niż istotne elementy aktu ustawodawczego (
10
). Tymczasem zaskarżona decyzja weszła w życie po tym, jak prawo pierwotne zniosło rozróżnienie, tak że „kompetencje wykonawcze” takie jak te przyznane przez art. 38 rozporządzenia nr 492/2011 Komisji w celu wydania zaskarżonej decyzji muszą trzymać się granic określonych przez art. 291 TFUE i nie mogą zawierać uprawnienia do uzupełniania lub zmieniania niektórych, innych niż istotne, elementów samego rozporządzenia nr 492/2011. Mówiąc inaczej, nie mogą oznaczać przyjęcia „aktu delegowanego” w rozumieniu art. 290 TFUE. Tym bardziej zaskarżona decyzja nie powinna zawierać uprawnienia do zmiany elementów istotnych rozporządzenia nr 492/2011, co jest oczywiście wyłączną domeną samego pracodawcy.
24.
Oznacza to moim zdaniem, że odmienności wskazywane przez Parlament w przypadku różnych wersji językowych art. 38 rozporządzenia nr 492/2011 nie mają znaczenia. Parlament wskazał bowiem w pkt 64–68 skargi, że różne wersje językowe tego przepisu dopuszczają nieco odmienne interpretacje zadania, jakie prawodawca chciał ostatecznie powierzyć Komisji. Zatem zgodnie z francuską wersją językową art. 38 stanowi, że Komisja przyjmuje środki „nécessaires à la mise en application” rozporządzenia nr 492/2011. Tymczasem angielska wersja językowa mówi o środkach „pursuant to this Regulation for its implementation”, podczas gdy włoska odnosi się do środków „necessarie per l’applicazione del presente regolamento”. Wreszcie wersja hiszpańska dotyczy „las medidas de ejecución para la aplicación del presente Reglamento”. Przyjmuję, że pominąwszy drobne różnice, które mogą wynikać z każdego z powyższych sformułowań, to, czy prawodawca okazał się mniej lub bardziej precyzyjny w chwili określania marginesu działania przyznanego Komisji, nie jest tak bardzo istotne, jak to, czy Komisja poruszała się ściśle w ramach swych „kompetencji wykonawczych”, które ustawodawca może jej przyznać na zasadach określonych w art. 291 ust. 2 TFUE. Innymi słowy, decydujące dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest to, czy jej treść odpowiada faktycznej kompetencji wykonawczej.
2. Co do przedmiotu niniejszej skargi
25.
W skardze Parlament wskazuje w nagłówku jako jej przedmiot „stwierdzenie nieważności [zaskarżonej] decyzji”. Co za tym idzie w skardze wnosi się do Trybunału o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji. Mimo to Parlament zakwestionował jedynie legalność określonych przepisów zaskarżonej decyzji. Poza tym, będąc dalekim od stwierdzenia, że wskazane przepisy nie dają się oddzielić od reszty zaskarżonej decyzji i że z tego względu ich nieważność powinna pociągać za sobą nieważność zaskarżonej decyzji w całości, Parlament nie sprzeciwił się w replice (
11
) wnioskowi Komisji, zgodnie z którym uwzględnienie skargi nie prowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości.
26.
W związku z tym uważam, że przedmiotem niniejszego postępowania mogą być tylko określone przepisy zaskarżonej decyzji, co do których prawidłowości Parlament wypowiedział się wprost.
27.
W zakresie, w jakim zgadzam się ze stronami w ich ocenie, że stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów nie będzie dotyczyło ani zaskarżonej decyzji w całości, ani też jej elementów zasadniczych (
12
), przyjmuję również, że dlatego właśnie milczenie Parlamentu odnośnie do ewentualnej bezprawności przepisów, co do których nie wypowiedział się on wprost, oznacza, że przepisy te nie powinny zostać uznane za bezprawne.
28.
Ponieważ bowiem da się je oddzielić od przepisów, których bezprawność była przedmiotem szerokiego uzasadnienia, jest jasne, że nieważność pozostałych przepisów nie może wynikać, poprzez związek lub jako konsekwencja, z bezprawności tych pierwszych przepisów, jako że ich ewentualna nieważność powinna być przedmiotem odrębnego uzasadnienia. Wobec braku takiego uzasadnienia należy zatem rozumieć, że skarżący uznaje za zgodne z prawem przepisy zaskarżonej decyzji, co do których się nie wypowiedział.
B – Przepisy będące przedmiotem zaskarżenia
1. Żądania skargi
29.
Określenie granic przedmiotu skargi w sposób wskazany powyżej jest kluczem do objaśnienia rzeczywistego zakresu żądań skargi Parlamentu.
30.
W rezultacie każdy z zarzutów Parlamentu należy interpretować w kontekście warunkowanym od samego początku tym, że instytucja skarżąca nie kwestionuje legalności art. 1 zaskarżonej decyzji (
13
) ani – z tego względu – samego ustanowienia sieci EURES. Oznacza to zatem, że ostatecznie zdaniem Parlamentu Komisja, ustanawiając sieć EURES, nie wykroczyła poza kompetencję wykonawczą w rozumieniu art. 291 TFUE.
31.
Niewątpliwie Parlament wskazał w pkt 28–33 skargi, że zaskarżona decyzja jest częścią regulacji prawnej mającej na celu dokonanie „reformy EURES”, której elementem są także dwa dotyczące rozporządzenia i rozpoznawane obecnie wnioski w Parlamencie, w sprawie finansowania działalności sieci EURES (
14
). Mimo to Parlament nie twierdzi, że zaskarżona decyzja jest bezprawna w zakresie, w jakim ustanawia ona sieć EURES, skoro mogłaby jedynie zostać zawarta w projektach ustawodawczych, lecz wyłącznie skarży wpływ tej decyzji na strukturę EURES, jej zadania lub zarządzanie – wszystko to, co wykracza poza uprawnienia organu wyposażonego jedynie w funkcje czysto wykonawcze.
32.
W każdym razie wydaje mi się, że ostatecznie rozstrzygające znaczenie ma to, iż skarga nie dotyczy wprost art. 1 zaskarżonej decyzji. Dokonując częściowego zaskarżenia, Parlament podkreśla w sumie, że jego skarga kwestionuje jedynie niektóre szczegółowe rozwiązania sieci EURES, dotyczące jej zadań, składu lub funkcji, lecz nie podaje w wątpliwość kompetencji (wykonawczych) Komisji do ustanowienia tej sieci (
15
).
33.
Moim zdaniem owo stanowisko Parlamentu jest w pełni uzasadnione. Sieć EURES to system powstały w celu ustanowienia „kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie oraz ich równoważenia”, jak stwierdza to tytuł rozdziału II rozporządzenia nr 492/2011, ustanawiającego szereg obowiązków Komisji oraz państw członkowskich, których wypełnienie jest celem, jakiemu zgodnie z art. 1 zaskarżonej decyzji ma służyć powstanie omawianej sieci.
34.
Zgodnie z rozdziałem II rozporządzenia nr 492/2011 państwa członkowskie i Komisja są zobowiązane do współpracy poprzez inicjowanie badania stanu zatrudnienia i bezrobocia (art. 11), do wymiany informacji o problemach związanych ze swobodnym przepływem i zatrudnieniem pracowników (art. 12), do ustanowienia mechanizmu równoważenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie (art. 13–16) i do analizowania wspólnie rezultatów unijnych rozwiązań dotyczących ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie (art. 17), a na podstawie art. 18 tworzy się w ramach Komisji Europejski Urząd Koordynacji odpowiedzialny za wszystkie zadania techniczne, które ciążą w tym zakresie na Komisji.
35.
Ten zbiór obowiązków przekłada się na wymianę informacji pomiędzy wyspecjalizowanymi służbami zatrudnienia państw członkowskich z jednej strony i Komisją z drugiej, która to wymiana musi być w minimalnym stopniu określona, aby mogła służyć efektywnemu wykonaniu celu rozdziału II rozporządzenia nr 492/2011, to jest kojarzeniu ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie w całej Unii oraz ich równoważeniu, i wreszcie lepszej realizacji swobodnego przepływu i zatrudnienia pracowników.
36.
Jednakże uważam, że stworzenie „europejskiej sieci służb zatrudnienia” jako przejaw współpracy nakazanej rozporządzeniem nr 492/2011 Komisji i państwom członkowskim oznacza realizację typowej kompetencji wykonawczej w rozumieniu art. 291 ust. 2 TFUE. Należy rozumieć, że jest to w praktyce nieunikniona konsekwencja nałożonego przez samego prawodawcę na państwa członkowskie i Komisję obowiązku współpracy w celu kojarzenia i równoważnia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie. Zaskarżona decyzja ogranicza się zasadniczo do uporządkowania mechanizmów wymiany informacji oraz komunikacji, które mają umożliwić wypełnienie tego obowiązku.
37.
Kwestia, którą należy rozstrzygnąć, dotyczy zatem nie tego, czy sieć EURES jest sama w sobie rezultatem skorzystania z kompetencji, której nie można uznać za wykonawczą, lecz tego, czy dotyczące tej sieci konkretne przepisy będące przedmiotem skargi Parlamentu mieszczą się w ramach wyznaczonych przez art. 291 TFUE.
2. Co do znaczenia doktryny ustanowionej wyrokiem Komisja/Parlament i Rada (EU:C:2014:170)
38.
W sprawie Komisja/Parlament i Rada (EU:C:2014:170) to Komisja podniosła kwestię tego, czy kompetencja normatywna przyznana jej przez prawodawcę do wydania rozporządzenia wykonawczego (
16
) powinna być raczej dokonana na zasadzie delegacji z art. 290 TFUE. Natomiast w niniejszym przypadku to Parlament pyta, czy Komisja, podejmując działania na podstawie uprawnienia wykonawczego, działała ultra vires, to jest czy przekroczyła granice wyznaczone przez art. 291 TFUE.
39.
W tych okolicznościach orzeczenie Trybunału w sprawie Komisja/Parlament i Rada (EU:C:2014:170) jest pomocne tylko do pewnego stopnia, jeżeli chodzi o przedmiotową sprawę, skoro należało w nim określić przede wszystkim, w jakich przypadkach można powierzyć Komisji uprawnienia delegowane i uprawnienia wykonawcze. Kwestia ta została rozstrzygnięta przez wielką izbę, która wskazała, że „prawodawca Unii dysponuje swobodnym uznaniem, gdy postanawia powierzyć Komisji uprawnienie delegowane na podstawie art. 290 ust. 1 TFUE lub uprawnienie wykonawcze na podstawie art. 291 ust. 2 TFUE”, tak że „kontrola sądowa ogranicza się do oczywistych błędów w ocenie kwestii, czy prawodawca mógł w rozsądny sposób uznać, po pierwsze, że ramy prawne, które określił w odniesieniu do systemu opłat […], powinny zostać jedynie – celem ich wykonania – doprecyzowane bez konieczności zmiany lub uzupełnienia o elementy inne niż istotne, a po drugie, że przepisy rozporządzenia […] dotyczące tego systemu wymagają jednolitych warunków wykonywania” (
17
).
40.
Z wyjątkiem tego, co zostało powyżej wskazane, Trybunał nie wypowiedział się konkretnie co do granic uprawnień wykonawczych wskazanych w art. 291 TFUE, co stanowi kwestię kluczową dla przedmiotowej sprawy.
41.
Wyrok Trybunału Komisja/Parlament i Rada (EU:C:2014:170) zawiera jednak pewne stwierdzenie, które zasługuje na szczególną uwagę. Zdaniem Trybunału akt wykonawczy ma bowiem „określić treść aktu ustawodawczego” po to, „aby zapewnić jego wprowadzenie w życie w warunkach jednolitych we wszystkich państwach członkowskich” (pkt 39). Dalej wielka izba, po zbadaniu okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdza, co następuje: „wynika [z tego], że prawodawca Unii mógł słusznie uznać, że art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012 nie przyznaje Komisji uprawnienia do uzupełnienia elementów innych niż istotne tego aktu ustawodawczego, ale uprawnienie do uściślenia treści normatywnej tego aktu zgodnie z art. 291 ust. 2 TFUE” (pkt 52) (
18
).
42.
Chodzi zatem o „uściślenie treści normatywnej aktu ustawodawczego” w sposób, który może zostać przeciwstawiony brzmieniu art. 290 ust. 1 TFUE, odnoszącemu się do „uzupełnienia innych niż istotne elementów aktu”. Moim zdaniem przytoczone stwierdzenie wielkiej izby ma odkrywczy charakter w tym znaczeniu, że przyznaje coś, czemu zresztą bardzo trudno zaprzeczyć, a mianowicie że istnieje pewien element normatywny – w rozumieniu materialnym – w przypadku każdego formalnego działania wykonawczego. Pytanie zatem, gdzie leży granica pomiędzy jednym i drugim zjawiskiem.
43.
W tym miejscu należy zbadać każdy konkretny zarzut przedstawiony przez Parlament, ponieważ rozważania dotyczące zasad, które mogą być czynione abstrakcyjnie w odniesieniu do treści i zakresu władzy wykonawczej, nabierają realnego znaczenia, tylko gdy odnoszone są konkretnie do określonego przypadku.
3. Artykuł 2 lit. b) i d) zaskarżonej decyzji
44.
Zgodnie z tym przepisem „[n]a rzecz osób poszukujących pracy, pracowników i pracodawców EURES wspiera, współpracując w razie potrzeby z innymi służbami lub sieciami europejskimi: […] b) zestawienie ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie, jak i pośrednictwo pracy na poziomie transnarodowym, międzyregionalnym i transgranicznym przez wymianę ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie oraz uczestnictwo w ukierunkowanych działaniach na rzecz mobilności na poziomie UE; […] d) opracowywanie środków mających zachęcić młodych pracowników do mobilności i ułatwić im ją”.
a) Argumentacja stron
45.
Parlament kwestionuje art. 2 lit. b) i d) w zakresie, w jakim młodym pracownikom poświęca się w nim uwagę szczególną, co zdaniem Parlamentu nie zostało przewidziane w akcie podstawowym, który nie przyznaje również Komisji uprawnień do planowania działania mechanizmu równoważenia. Parlament wskazuje ponadto, że pojęcie „ukierunkowanych działań na rzecz mobilności” pojawiło się po raz pierwszy na poziomie legislacyjnym we wniosku dotyczącym rozporządzenia PiIS, którego art. 20 potwierdza, iż działania te uzupełniają rozporządzenie nr 492/2011 w rozumieniu art. 290 TFUE.
46.
Komisja odpowiada przede wszystkim, że art. 2 lit. d) zaskarżonej decyzji ani nie poszerza katalogu obowiązków ustanowionych już na podstawie art. 13–16 rozporządzenia nr 492/2011, ani nie uzupełnia ram prawnych rozporządzenia, lecz ogranicza się jedynie do zapewnienia koordynacji polityk prowadzonych obecnie przez państwa członkowskie na szczeblu krajowym, podkreślając przy tym rolę, którą może pełnić EURES we wspieraniu ekonomicznych szans osób młodych, w zakresie, w jakim Komisja lub państwa członkowskie realizują, w ramach sieci EURES, operacje mające dotyczyć tej grupy.
47.
Ukierunkowane programy na rzecz mobilności, o których mowa w art. 2 lit. b) zaskarżonej decyzji, mają również stanowić wyraz wprowadzania w życie współpracy w ramach sieci EURES, skoro Komisja przyjmuje, że są one tylko pomocniczą metodą odpowiadania na zapotrzebowania poszukujących pracy lub przedsiębiorstw zgłaszających zapotrzebowanie na wykwalifikowaną siłę roboczą z zagranicy. Co więcej, odwołanie się do tych programów we wniosku dotyczącym rozporządzenia PiIS oznacza jedynie wsparcie finansowe dla tego typu czynności i nie ma żadnego wpływu na charakter i zakres uprawnień wykonywanych przez Komisję przy przyjmowaniu zaskarżonej decyzji.
b) Analiza
48.
Wydaje się oczywiste, że zadania polegające na wspieraniu „zestawieni[a] ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie, jak i pośrednictw[a] pracy na poziomie transnarodowym, międzyregionalnym i transgranicznym przez wymianę ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie” są zgodne z decyzją prawodawcy o stworzeniu systemu kojarzenia i równoważenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie w obrębie Unii. Ponadto przepis art. 2 lit. b) zaskarżonej decyzji zapewnia właśnie dokładne spełnienie wszystkich obowiązków nałożonych na Komisję w rozdziale II rozporządzenia nr 492/2011.
49.
Przyjmuję, że Parlament nie kwestionuje poprzednich stwierdzeń, a jego zarzut koncentruje się raczej na części przepisu odnoszącej się do „uczestnictw[a] w ukierunkowanych działaniach na rzecz mobilności na poziomie UE”. Sformułowanie to powtarza się w art. 4 ust. 3 lit. a) pkt 5 zaskarżonej decyzji, co zdaniem Parlamentu zakłada możliwość dokonania przez Komisję wyboru politycznego ukierunkowującego działalność sieci z korzyścią dla niektórych kategorii pracowników. Wyboru tego dokonano zresztą w art. 2 lit. d) zaskarżonej decyzji z korzyścią dla młodych pracowników.
50.
Moim zdaniem rację ma Parlament, twierdząc, że nie jest zadaniem Komisji, w ramach wykonywania kompetencji wykonawczych takich jak przyznane jej art. 38 rozporządzenia nr 492/2011, ukierunkowywanie działalności sieci EURES z korzyścią dla szczególnych grup pracowników. Jest tak dlatego, że rozporządzenie nr 492/2011 nie wyróżnia tu żadnej kategorii, a uprzywilejowanie danej grupy pracowników stanowi wybór polityczny, który może zostać dokonany tylko na poziomie władzy prawodawczej (
19
) lub, w danym przypadku, za pomocą dokonanej przez prawodawcę odpowiedniej delegacji w tym względzie.
51.
Zatem gdy art. 2 lit. b) zaskarżonej decyzji stanowi, że EURES wspiera „uczestnictwo w ukierunkowanych działaniach na rzecz mobilności na poziomie UE”, to nie przyznaje on sieci EURES uprawnień do ustanawiania czy definiowania takich działań, lecz jedynie uprawnienia do wspierania uczestnictwa w tych działaniach, które mogą ewentualnie powstać. W rzeczywistości przepis ten mówi o pewnych ukierunkowanych działaniach na rzecz mobilności i z tego względu wychodzi z założenia, że istnieją działania, co do których jedynie stwierdza się, że wspieranie uczestnictwa w nich ma być promowane przez EURES.
52.
Jeżeli chodzi w szczególności o „opracowywanie środków mających zachęcić młodych pracowników do mobilności i ułatwić im ją” [art. 2 lit. d) zaskarżonej decyzji], należy pamiętać, że działanie to przedstawiono w przepisie jako przedmiot obowiązku wspierania. Artykuł 2 lit. d) stanowi bowiem, że „EURES wspiera […] opracowywanie środków mających zachęcić młodych pracowników do mobilności i ułatwić im ją”. Chodzi zatem o obowiązek wspierania środków o charakterze promocyjnym. Moim zdaniem w związku z tym, co zostało powiedziane odnośnie do art. 2 lit. b), zaskarżona decyzja nie jest odpowiednim środkiem prawnym do określania kierunku działalności sieci EURES z korzyścią dla określonej kategorii pracowników, w tym również z korzyścią dla młodych pracowników.
53.
W zakresie, w jakim państwa członkowskie prowadzą na poziomie krajowym ukierunkowane działania mające zachęcić młodych pracowników do mobilności, nic nie stoi zatem na przeszkodzie – a nawet jest wręcz przeciwnie – aby takie działania koordynować za pośrednictwem sieci EURES. W tym kontekście postanowić, że sieć ma wspierać „opracowywanie środków mających zachęcić młodych pracowników do mobilności i ułatwić im ją”, to jak postanowić, iż sieć wspiera polityki krajowe. Przy czym – jak należy podkreślić – trzeba rozumieć, że w gestii EURES nie leży tworzenie lub definiowanie tych polityk, lecz jedynie – w zakresie, w jakim one już istnieją – wspieranie ich rozwoju. Chodzi zatem ostatecznie o działalność pozbawioną rzeczywistego znaczenia politycznego lub normatywnego w takim stopniu, że w żadnym przypadku nie może ona stanowić instrumentu realizacji działań politycznych.
54.
W tych okolicznościach uważam, że nie można uwzględnić zarzutu skargi Parlamentu.
4. Artykuł 3 lit. c) zaskarżonej decyzji
55.
Na podstawie art. 3 lit. c) „[w] skład EURES wchodzą: […] c) partnerzy EURES, zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 492/2011. Partnerzy EURES wyznaczani są przez odpowiedniego członka EURES i mogą to być publiczne lub prywatne podmioty świadczące usługi w odpowiednim obszarze pośrednictwa pracy i zatrudnienia, związki zawodowe i organizacje pracodawców. Aby zostać partnerem EURES, dany podmiot musi zobowiązać się do wypełniania roli i obowiązków ustanowionych w art. 7”.
a) Argumentacja stron
56.
Parlament zaskarża ten przepis w zakresie, w jakim udostępnia on sieć EURES instytucjom prywatnym, skoro akt podstawowy stanowi, że uwzględnia jedynie podmioty publiczne. Ponownie należy wskazać, że wyżej wymieniony wniosek dotyczący rozporządzenia PiIS ma potwierdzać, iż chodzi tu nie o decyzję wykonawczą w rozumieniu art. 291 TFUE, a o wybór o charakterze politycznym. Wynika to z brzmienia art. 21 wniosku dotyczącego rozporządzenia PiIS, który przewiduje wprost umożliwienie dostępu do EURES podmiotom prywatnym.
57.
Komisja natomiast podnosi, że zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 w wyłącznej kompetencji państw członkowskich leży wyznaczanie wyspecjalizowanych służb zatrudnienia, których zadaniem na poziomie krajowym jest współpraca w celu realizacji celów określonych w rozdziale II rozporządzenia nr 492/2011. Odwołanie do prywatnych usługodawców nie dodaje niczego do ram ustanowionych wcześniej rozporządzeniem, skoro ma się ograniczać do zaktualizowania klasyfikacji podmiotów świadczących usługi EURES zgodnie z obowiązującą rzeczywistością na szczeblu krajowym, w szczególności po wyroku Job Centre (
20
). Zaskarżona decyzja nie otwiera sieci EURES na sektor prywatny w większym stopniu niż czynią to już państwa członkowskie, i to w celu zapewnienia funkcjonalności sieci.
58.
Co do tej kwestii Parlament utrzymuje w replice, że z dokumentacji towarzyszącej wnioskowi dotyczącemu rozporządzenia PiIS wynika, iż Komisja rozważała możliwe opcje w świetle wyroku Job Centre (EU:C:1997:603). Jej wybór znalazł odzwierciedlenie w motywie 7 i w art. 3 zaskarżonej decyzji. W konkluzji Parlament stwierdza, że „aktualizacja” aktu ustawodawczego, która oznacza jego zmianę w związku z zapadłym orzeczeniem, może być dokonana jedynie przez samego prawodawcę.
59.
Przeciwko temu wypowiada się w duplice Komisja, wskazując, że jeżeli nawet rozporządzenie nr 492/2011 nie wspomina o sektorze prywatnym, to nie wskazuje również, iż kwestionowane usługi muszą być świadczone przez podmioty publiczne.
b) Analiza
60.
Artykuł 3 zaskarżonej decyzji odpowiada niemal pod każdym względem rozporządzeniu nr 492/2011 – poza punktem, w którym stanowi, że partnerami EURES „mogą […] być […] prywatne podmioty świadczące usługi”. Rozporządzenie nr 492/2011 odnosi się bowiem zawsze do usług publicznych. Wprawdzie, jak twierdzi Komisja, rozporządzenie nie stanowi wprost, że może tu jedynie chodzić o usługi publiczne, jednak nawet jeżeli można wnosić z tego, że rozporządzenie uwzględnia również usługi prywatne, to realizacja tej opcji oznacza wybór o charakterze politycznym, który nie powinien być dokonywany w ramach aktu o charakterze czysto wykonawczym, jakim jest zaskarżona decyzja.
61.
Okoliczność, że jak stwierdza motyw 7 zaskarżonej decyzji, zniesiono monopole w sektorze podmiotów świadczących usługi związane z zatrudnieniem, mogłaby jednak prowadzić do wniosku, iż w rzeczywistości milczenie rozporządzenia nr 492/2011 w kwestii usług prywatnych nie może być interpretowane jako ich wykluczenie, lecz przeciwnie – jako obowiązek ich uwzględnienia.
62.
Tymczasem, jak stwierdza Parlament, zniesienie monopoli niekoniecznie oznacza, że prawodawca nie może optować za powierzeniem mechanizmu kojarzenia i równoważenia bezpośredniej współpracy między centralnymi i regionalnymi służbami zatrudnienia zgodnie z motywem 8 rozporządzenia nr 492/2011. Okoliczność, że służby zatrudnienia nie mogą mieć już tylko i wyłączenie publicznego charakteru, nie oznacza, iż państwa członkowskie nie mogą skonfigurować sieci EURES jako kanału współpracy o charakterze zasadniczo publicznym.
63.
Niemniej możliwość istnienia prywatnych służb związanych z zatrudnieniem pozwala państwom członkowskim wyznaczyć je jako „wyspecjalizowane służby” w celu pełnienia funkcji wskazanych w rozdziale II rozporządzenia nr 492/2011. Wybór w tej sprawie należy, co warte jest jeszcze raz podkreślenia, do państw członkowskich zupełnie niezależnie od treści art. 3 lit. c) zaskarżonej decyzji, który w tym rozumieniu nie stanowi podstawy prawnej do podejmowania przez państwa członkowskie decyzji o wyznaczeniu jako wyspecjalizowanej służby podmiotu świadczącego usługi prywatne, a stanowi jedynie przejaw tego, że EURES nie wyklucza usług prywatnych, jeżeli państwo członkowskie postanowi włączyć je do sieci.
64.
Jeszcze raz należy zwrócić uwagę, że kwestionowany przepis można rozumieć w ten sposób, iż zaskarżona decyzja nie zawiera decyzji politycznej podjętej przez Komisję, lecz tworzy jedynie drogę dla skuteczności decyzji politycznej podejmowanej przez państwa członkowskie.
65.
W konsekwencji uważam, że powyższy zarzut nie może zostać uwzględniony.
5. Artykuł 4 ust. 3 lit. b) zaskarżonej decyzji
66.
Artykuł 4 ust. 3 lit. b) zaskarżonej decyzji powierza Europejskiemu Urzędowi Koordynacji „analizę mobilności pod względem geograficznym i profilów zawodów pod kątem osiągnięcia równowagi między popytem i podażą oraz wypracowaniem ogólnego podejścia do mobilności zgodnie z europejską strategią zatrudnienia”.
a) Argumentacja stron
67.
Parlament zaskarża ów przepis, uznając, że opracowanie „ogólnych wytycznych dotyczących mobilności” przekracza istotnie zakres swobodnego uznania, który przysługuje Komisji na mocy art. 291 TFUE w celu wykonania rozporządzenia nr 492/2011. W opinii Parlamentu z art. 18 i 19 tego rozporządzenia wynika, że wspomniany urząd ma zadania wyłącznie praktyczne i nie jest przez to konieczne opracowywanie ogólnych kierunków działania, co musiałoby z konieczności prowadzić do dokonywania wyborów politycznych.
68.
W odniesieniu do zarzutu Komisja stwierdza, że działania wymienione w zaskarżonym przepisie wpisują się w ramy zadań wyznaczonych Europejskiemu Urzędowi Koordynacji na mocy art. 18 rozporządzenia nr 492/2011, który to przepis wskazuje jako „główne zadanie” tego urzędu wspieranie na poziomie Unii kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie. Elementem owego „głównego zadania” ma być spełnienie wszystkich zadań technicznych, które odpowiadają Komisji. Wychodząc właśnie z założenia o „głównym zadaniu”, prawodawca ustanowił w art. 19 rozporządzenia nr 492/2011 otwarty katalog zadań Europejskiego Urzędu Koordynacji. Działania wymienione w zaskarżonym przepisie służą głównemu zadaniu, o którym mowa w art. 18 akapit pierwszy rozporządzenia nr 492/2011, i koordynacji praktycznych działań przywołanych w art. 19 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia. Dodatkowo analiza mobilności pod względem geograficznym i profilów zawodów jest elementem niezbędnym do przygotowania i wspierania prac Komisji na mocy art. 12–17 tego rozporządzenia.
b) Analiza
69.
Przedmiotem skargi Parlamentu nie jest całość art. 4 ust. 3 lit. b) zaskarżonej decyzji, lecz jedynie część przepisu, która odwołuje się do „wypracowani[a] ogólnego podejścia do mobilności zgodnie z europejską strategią zatrudnienia”. Wprawdzie w pkt 27 repliki Parlament stwierdza, że art. 4 ust. 3 mógłby być kwestionowany w całości jako nieważny ze względów formalnych ze względu na to, iż ustanawiając zbiór abstrakcyjnych reguł, uzupełnia on w rzeczywistości treść art. 18 i 19 rozporządzenia nr 492/2011, wykraczając poza granice kompetencji wykonawczych z art. 291 TFUE.
70.
Parlament sam jednak przyznaje dalej, że nie kwestionuje on treści zadań powierzonych Europejskiemu Urzędowi Koordynacji w art. 4 ust. 3 lit. a) pkt 1–4, akceptując, iż są to działania o charakterze technicznym i praktycznym, i z tego względu woli „skoncentrować skargę” (
21
) na lit. b) wymienionego ustępu, konkretnie na części dotyczącej „wypracowani[a] ogólnego podejścia do mobilności zgodnie z europejską strategią zatrudnienia”.
71.
Zgadzam się z Komisją w ocenie, że podobne przedstawienie sprawy może wydawać się nieco mylące (
22
), rozumiem jednak, iż ostatecznie istotne jest, że Parlament, uznając techniczny charakter zadań wymienionych w art. 4 ust. 3 lit. a) pkt 1–4, akceptuje, że ewentualny abstrakcyjny charakter ich sformułowania nie jest tego rodzaju, aby zadania te mogły zostać skonkretyzowane wyłącznie poprzez decyzję o charakterze politycznym. Dodam, że ich charakter techniczny radykalnie wyklucza ze swej istoty swobodę uznania, która nie byłaby właściwa przy sprawowaniu kompetencji wykonawczych. W tym sensie nie można twierdzić, aby zadania te miały charakter „abstrakcyjny”.
72.
Ponadto ważne jest również, że skarga nie podejmuje kwestii zadania powierzonego Europejskiemu Urzędowi Koordynacji w art. 4 ust. 3 lit. c), z czego wnioskuję, iż nie ma miejsca na wątpliwości co do jego ważności.
73.
Wreszcie zadanie wymienione w art. 4 ust. 3 lit. a) pkt 5 również nie zostało konkretnie zakwestionowane w tej części skargi, chociaż odniesiono się do tego przepisu, w sposób pośredni, w uzasadnieniu zarzutu dotyczącego art. 2 lit. b) i d); odsyłam zatem do rozważań przedstawionych przy badaniu ważności tego artykułu.
74.
Zdefiniowawszy we wskazany wyżej sposób przedmiot zarzutu, zgadzam się z Parlamentem, że zadanie wypracowania ogólnego podejścia do mobilności zawiera element „decyzyjny”, który nie współgra z wykonawczym charakterem uprawnień przyznanych Komisji w art. 38 rozporządzenia nr 492/2011.
75.
Artykuł 18 rozporządzenia nr 492/2011 stanowi, że głównym zadaniem Europejskiego Urzędu Koordynacji jest „wspieranie […] kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie”, a Urząd jest odpowiedzialny „za zadania techniczne w tym zakresie, które na mocy niniejszego rozporządzenia należą do kompetencji Komisji”. Natomiast art. 19 omawianego rozporządzenia powierza Europejskiemu Urzędowi Koordynacji „w szczególności” zadania polegające na „a) koordynacj[i] praktycznych środków niezbędnych […] do kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie oraz ich równoważenia, a także analizowani[u] wynikającego z tego faktu przemieszczania się pracowników; b) przyczyniani[u] się do osiągania tych celów przez wprowadzanie w życie […] wspólnych metod działania na poziomie administracyjnym i technicznym; c) dokonywani[u], w razie szczególnej potrzeby i we współpracy z wyspecjalizowanymi służbami, kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie, równoważonych przez te służby”.
76.
Wszystkie te kompetencje mają moim zdaniem charakter wybitnie techniczny i praktyczny; przy ich wykonywaniu brak jest miejsca na dyskrecjonalną lub polityczną ocenę, a w konsekwencji – na wybór między różnymi opcjami.
77.
Inaczej wygląda sytuacja w przypadku „wypracowani[a] ogólnego podejścia do mobilności zgodnie z europejską strategią zatrudnienia”, co oznacza istotną zmianę jakościową w odniesieniu do działań powierzonych Europejskiemu Urzędowi Koordynacji. Zakłada się tu konkretnie, że Urząd uczestniczy w sposób aktywny w opracowywaniu polityki dotyczącej mobilności. Polityka ta w swoich ogólnych założeniach jest z pewnością określona przez europejską strategię zatrudnienia, lecz jest tak właśnie jedynie w ogólnych założeniach, jak to bywa w przypadku podobnych wytycznych, co oznacza, że zakres swobodnego uznania, w ramach którego ma się poruszać Urząd, nie jest nieznaczny i że w tym zakresie Komisja wykroczyła poza „uściślenie treści normatywnej” aktu ustawodawczego w rozumieniu pkt 39 i 52 wyroku Komisja/Parlament i Rada (EU:C:2014:170).
78.
Europejski Urząd Koordynacji w wyniku wykonywania zadań technicznych powierzonych mu przez rozporządzenie nr 492/2011 i – na jego podstawie – przez całość zaskarżonej decyzji musi być w stanie dostarczyć podmiotom politycznym niezbędnych informacji, tak aby podmioty te miały możliwość wyznaczenia strategii politycznych dotyczących mobilności pracowników w obrębie Unii; nie może on natomiast wychodzić poza swoją rolę instrumentu wsparcia i przekształcać się w architekta lub współautora polityk.
79.
Z tego względu uważam, że należy uwzględnić skargę w tym zakresie.
6. Artykuł 7 ust. 2 i 3 zaskarżonej decyzji
80.
Artykuł 7 zaskarżonej decyzji wymienia usługi, jakie ma zapewnić sieć EURES. W ust. 2 artykuł ten stanowi, że usługi te „są wyszczególnione w katalogu usług EURES, stanowiącym część Karty EURES przewidzianej w art. 10” zaskarżonej decyzji. Artykuł 7 ust. 3 odnosi się do usług dwojakiego rodzaju: z jednej strony do usług uniwersalnych, z drugiej do „[u]sług dodatkow[ych] [które] nie są obowiązkowe w rozumieniu rozdziału II rozporządzenia […] nr 492/2011, ale odpowiadają istotnym potrzebom rynku pracy”.
a) Argumentacja stron
81.
Z jednej strony Parlament utrzymuje, że art. 7 ust. 2 zaskarżonej decyzji, odsyłając do katalogu usług EURES, jeżeli chodzi o dokładny opis usług, nie wykonuje rozporządzenia nr 492/2011. Z drugiej strony skarżący wskazuje, że ten sam przepis uznaje, iż usługi dodatkowe nie są przedmiotem rozporządzenia nr 492/2011, które odnosi się jedynie do usług uniwersalnych. W każdym razie nawet w przypadku objęcia usług dodatkowych rozporządzeniem nr 492/2011 należy według Parlamentu wskazać, że rozporządzenie nie dokonuje rozróżnienia między różnymi usługami w zależności od ich charakteru obowiązkowego lub nieobowiązkowego, chociaż art. 6 ust. 5 zaskarżonej decyzji stwierdza, iż nieobowiązkowe usługi dodatkowe nie są pozbawione skutków prawnych (
23
).
82.
Jeżeli chodzi o pojęcie „usług uniwersalnych”, Komisja potwierdza, że wpisuje się ono w ramy wykonywania współpracy w ramach sieci między Komisją i służbami zatrudnienia państw członkowskich przewidzianej w art. 11–13 rozporządzenia nr 492/2011. W tym względzie wskazuje ona, że zgodnie z art. 15 ust. 1 omawianego rozporządzenia wybór usług oferowanych na poziomie krajowym jest bardzo szeroki i może różnić się w zależności od potrzeb, tak że nic nie stoi na przeszkodzie, aby w zakresie, w jakim usługi te są dostępne na poziomie krajowym, były one objęte współpracą, co pozwala na wspólne działanie na warunkach określonych w art. 11 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto odwołanie do tych usług ma zagwarantować jednolite i skoordynowane wprowadzenie w życie zasady współpracy między państwami członkowskimi, aby odpowiedzieć na zapotrzebowania pracodawców i pracowników i zapewnić funkcjonalność EURES, zgodnie z rozporządzeniem nr 492/2011.
83.
Parlament odpowiada Komisji, wskazując, że art. 15 ust. 1 lit. b) akapit drugi rozporządzenia nr 492/2011 rozpoczyna się zwrotem „w razie konieczności”. Argument przytoczony przez Komisję nie dotyczy usług, które nie są oferowane przez władze „właściwe miejscowo dla regionów przygranicznych dwóch lub kilku państw członkowskich”. Jednakże zaskarżony przepis nie ogranicza się jedynie do takich przypadków; przeciwnie – art. 7 został sformułowany w sposób abstrakcyjny. Co więcej, zaskarżona decyzja przewiduje, że każdy partner EURES bez wyjątku winien wskazać, „które usługi z katalogu usług EURES oferuje” [zob. art. 6 ust. 3 i art. 10 ust. 2 lit. a)], oraz dopilnować, „aby wnioski o taką usługę [szczególną dodatkową usługę znajdującą się w katalogu EURES] były przekazywane innym partnerom EURES oferującym tego typu usługę” (art. 6 ust. 5). Z tego względu nie chodzi tu o konieczność wprowadzenia w życie sieci w całości.
84.
Wobec powyższego Komisja podnosi w duplice, że pojęcie „usług dodatkowych” nie wnosi nic do ram rozporządzenia nr 492/2011, w które się wpisuje. Komisja zwraca uwagę, iż zarzut Parlamentu sprowadza się do tezy, że przepis jest sformułowany w sposób abstrakcyjny, a Parlament nie tłumaczy przy tym, czemu okoliczność ta miałaby sama z siebie uniemożliwić przepisowi zapewnienie jednolitych warunków wykonywania, o których mowa w art. 291 TFUE.
b) Analiza
85.
Parlament z jednej strony zarzuca, że zaskarżony przepis nie określa szczegółowo wszystkich usług sieci EURES, odwołując się w tym względzie do przyszłej Karty EURES. Z drugiej strony wskazuje on, że zaskarżona decyzja przywołuje rodzaj usług, to jest usługi dodatkowe, które nie widnieją w rozporządzeniu nr 492/2011.
86.
W związku z pierwszym z zarzutów przyjmuję, że należy się do niego odnieść przy badaniu również kwestionowanego art. 10 zaskarżonej decyzji, którego przedmiotem jest Karta EURES.
87.
W przedmiocie odwołania do usług dodatkowych moim zdaniem rozstrzygające jest, że jak wskazuje zaskarżony przepis, usługi takie „nie są obowiązkowe w rozumieniu rozdziału II rozporządzenia […] nr 492/2011”. Zaskarżona decyzja nie nakazuje zatem stworzenia usług dodatkowych. Ze swej strony rozporządzenie nr 492/2011 odwołuje się do tego typu usług w art. 15 ust. 1 lit. b), uznając je za dopuszczalne, w przypadku gdyby konieczne było, aby służby właściwe miejscowo dla regionów przygranicznych nawiązywały współpracę i tworzyły struktury świadczenia usług w celu dostarczania określonych informacji i umożliwienia koordynowania środków dotyczących mobilności. Poza tą możliwością, zarezerwowaną na wypadek konieczności, rozporządzenie nr 492/2011 nie nakłada zatem na państwa członkowskie żadnego obowiązku co do tworzenia usług dodatkowych.
88.
W zakresie, w jakim państwa członkowskie decydują się jednak na takie usługi, wydaje mi się, iż nie budzi zastrzeżeń, że zaskarżona decyzja, wykonując obowiązek przyjęcia „środków wykonawczych niezbędnych do wykonania” rozporządzenia nr 492/2011 zgodnie z art. 38 tego aktu, przewiduje ich włączenie do katalogu usług związanych w obrębie całej Unii z pomocą sieci EURES.
89.
Aby lepiej zrealizować cel kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie, do którego zmierzają przepisy rozdziału II rozporządzenia nr 492/2011 niezbędne jest bowiem, aby sieć, za pomocą której mają być kojarzone i równoważone oferty i wnioski, korzystała ze wszystkich informacji dostępnych różnym służbom krajowym. Jeżeli służby te poza usługami uniwersalnymi dysponują także na podstawie decyzji właściwego państwa członkowskiego usługami dodatkowymi, nieuzasadnione byłoby przyjmowanie, że dla usług tych – z uwagi na to, iż nie są one nakazane przez rozporządzenie nr 492/2011 – nie ma miejsca w strukturze sieci, która w takim przypadku nie dysponowałaby odpowiednią liczbą informacji, ze szkodą w efekcie dla głównego celu rozporządzenia nr 492/2011.
90.
Z tego względu w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja nie nakazuje tworzenia usług dodatkowych, a jedynie dopuszcza włączenie do sieci usług już istniejących, uważam, że nie ma miejsca wskazywane przez Parlament działanie ultra vires.
91.
Niewątpliwie art. 6 ust. 5 zaskarżonej decyzji stanowi, że partner EURES, który nie świadczy szczególnej dodatkowej usługi, dopilnowuje, aby wnioski o taką usługę były przekazywane innym oferującym ją partnerom. Parlament przyjmuje, że w ten sposób przyznaje się usługom dodatkowym skutek prawny, jakkolwiek zaskarżona decyzja uznaje je za nieobowiązkowe. W tym względzie można stwierdzić z jednej strony, że ów art. 6 ust. 5 potwierdza właśnie, iż zaskarżona decyzja nie nakazuje tworzenia usług dodatkowych, skoro przewiduje jedynie, że partner, który ich nie świadczy, przekazuje innym świadczącym je partnerom otrzymane wnioski. Z drugiej strony skutki prawne, do których odwołuje się Parlament, ograniczają się do obowiązku przekazania tych wniosków, którymi partner nieświadczący usług dodatkowych sam nie może się zająć. Uważam, że chodzi o skutki prawne o minimalnym charakterze, dla których w każdym razie można znaleźć podstawę w ogólnym obowiązku przekazywania informacji, wynikającym z całości rozdziału II rozporządzenia nr 492/2011.
92.
Moim zdaniem z uwagi na powyższe zarzut nie powinien zostać uwzględniony.
7. Artykuł 8 zaskarżonej decyzji
93.
Artykuł 8 zaskarżonej decyzji tworzy Zarząd EURES, w którego skład wchodzi po jednym z przedstawicieli każdego z państw członkowskich. Zarząd ten ustanawia swoje metody pracy, zatwierdza swój wewnętrzny regulamin i zbiera się dwa razy w roku, przyjmując opinie zwykłą większością głosów. Składa się z przewodniczącego i sekretarza. W szczególności ust. 7 tego artykułu przewiduje, że „Komisja zasięga opinii zarządu EURES w kwestiach dotyczących planowania strategicznego, rozwoju, wykonania, monitorowania i oceny usług i działań określonych w niniejszej decyzji, w tym w kwestiach: a) Karty EURES, zgodnie z art. 10; b) strategii, celów operacyjnych i programów pracy sieci EURES […]”.
a) Argumentacja stron
94.
Parlament utrzymuje, że kwestionowany przepis ustanawia strukturę „quasi‑komitologiczną” tam, gdzie art. 38 rozporządzenia nr 492/2011 ogranicza się do stwierdzenia, iż Komisja „działa w ścisłej współpracy z centralnymi organami państw członkowskich”, nie przyznając jej uprawnienia do stworzenia nowych zinstytucjonalizowanych ram proceduralnych w celu wprowadzenia w życie tych środków. W związku z tym Parlament stawia pytanie, czy ogólnie rzecz biorąc, akt wykonawczy jest sam w sobie odpowiedni dla tworzenia ram instytucjonalnych, które warunkują postępowanie, jakie należy przejść w celu przyjęcia innych aktów, i to również w przypadku, gdy akty te mają charakter wyłącznie wykonawczy.
95.
Dodatkowo Parlament twierdzi, że część kwestii, co do których należy się konsultować z Zarządem, dotyczy elementów, które jego zdaniem nie mają ani określonego, ani wyłącznie technicznego znaczenia, lecz stanowią uzupełnienie aktu ustawodawczego. Nawet przy czysto hipotetycznym założeniu, że Karta EURES zawiera środki stanowiące akty wykonawcze, które Komisja może przyjąć zgodnie z art. 38 rozporządzenia nr 492/2011, Parlament stwierdza w replice, że art. 10 ust. 1 zaskarżonej decyzji, przewidujący konsultacje z Zarządem EURES, tworzy nowy wymóg proceduralny dla przyjęcia tych środków, który nie wynika z omawianego art. 38. Co więcej, może dojść do pokrywania się kompetencji Komitetu Doradczego i Komitetu Technicznego wymienionych w art. 21 i 29 rozporządzenia nr 492/2011 z jednej strony i kompetencji Zarządu EURES z drugiej strony. Parlament broni stanowiska, zgodnie z którym prawodawca powołał już organy mające wspierać Komisję w celu wykonania polityki, jakiej wyrazem jest rozporządzenie, natomiast Komisja nie jest uprawniona do uzupełniania ram instytucjonalnych zakreślonych przez samo rozporządzenie.
96.
Zdaniem Komisji Zarząd EURES daje Komisji wskazówki, wykonując rolę „Europejskiego Urzędu Koordynacji”, przyczyniając się do wypełniania zadań o charakterze wykonawczym powierzonych Komisji w celu zapewnienia jednolitych zasad wykonania przepisów rozporządzenia nr 492/2011. Nie chodzi tu o strukturę komitologiczną, skoro jej celem nie jest zapewnienie kontroli państw członkowskich nad uprawnieniami wykonawczymi Komisji. Jest to zatem organ o charakterze funkcjonalnym, służące kompetencjom wykonawczym Komisji narzędzie, z którego ta postanowiła skorzystać w ramach swych prerogatyw w celu zagwarantowania przeprowadzenia działań koniecznych do osiągnięcia celów rozporządzenia nr 492/2011.
97.
W duplice Komisja wskazuje dodatkowo, że Zarząd EURES ma za zadanie wspomagać ją w ogólnym wspieraniu rozwoju EURES, podczas gdy Komitet Techniczny z art. 29 rozporządzenia nr 492/2011 zajmuje się kwestiami technicznymi w sprawach dotyczących swobodnego przepływu pracowników i ich zatrudniania w ogólności.
b) Analiza
98.
Jak zostało wskazane w pkt 33–36, sieć EURES stanowi przejaw systemu wymiany informacji, który rozporządzenie nr 492/2011 stara się stworzyć pomiędzy wyspecjalizowanymi służbami zatrudnienia państw członkowskich oraz między nimi oraz Komisją, z zamiarem równoważenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie z korzyścią dla swobodnego przepływu pracowników w obrębie Unii.
99.
Moim zdaniem instytucjonalizacja taka musi odbywać się w oparciu o organy i instytucje już utworzone na mocy rozporządzenia nr 492/2011 i przejawiać się z tego względu w tworzeniu struktury służącej utrzymywaniu relacji i komunikacji między tymi organami i instytucjami. Termin „sieć” wyraża bardzo trafnie element systemu EURES związany z relacjami, skoro jego celem jest uczynienie możliwym w praktyce „współpracy między państwami członkowskimi oraz Komisją” i wprowadzenie w życie „mechanizmu równoważenia”, co stanowi przedmiot sekcji rozdziału II rozporządzenia nr 492/2011.
100.
Samo rozporządzenie nr 492/2011 wskazuje, kto ma uczestniczyć w mechanizmie równoważenia i które organy powinny zapewniać współpracę pomiędzy państwami członkowskimi oraz pomiędzy państwami członkowskimi i Komisją; są to wyspecjalizowane służby krajowe i Europejski Urząd Koordynacji.
101.
Przy takim założeniu kompetencje wykonawcze przyznane Komisji w art. 38 rozporządzenia nr 492/2011 nie mogą obejmować uprawnienia do tworzenia nowych organów obok tych już wskazanych lub powołanych przez prawodawcę, ponieważ przez to wykraczano by poza realizację kompetencji wykonawczych, a w szczególności poza zadanie „uściślenia treści normatywnej” aktu prawnego zgodnie z pkt 52 wyroku Komisja/Parlament i Rada (EU:C:2014:170), do którego jeszcze raz warto się odwołać. Innymi słowy, to właśnie rozporządzenie nr 492/2011 decyduje, jakie organy i instytucje biorą udział w systemie kojarzenia i równoważenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie w obrębie Unii. Do Komisji należy natomiast, w ramach jej kompetencji wykonawczych, koordynacja i organizowanie relacji między tymi organami i instytucjami, co pozwala na stworzenie sieci, w ramach której wszyscy wymienieni zostaną wzajemnie powiązani.
102.
W kontekście rozporządzenia nr 492/2011 i zgodnie z przepisami jego art. 38 „środki wykonawcze” służące wykonaniu jego przepisów, które ma przyjąć Komisja, winny odnosić się na przykład do określenia treści zadań i obowiązków organów ustanowionych przez samo to rozporządzenie, tak jak w przypadku ustanowionego art. 18 rozporządzenia nr 492/2011 Europejskiego Urzędu Koordynacji, którego zadania zdefiniowano w art. 19 owego rozporządzenia i skonkretyzowano w art. 4 zaskarżonej decyzji. Środki te mogą też mieć na celu rozgraniczenie zadań i obowiązków wyspecjalizowanych służb krajowych, które zgodnie z rozporządzeniem winny zagwarantować współpracę między samymi państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi i Komisją, jak czyni to art. 5 zaskarżonej decyzji. Mogą też wreszcie tworzyć katalog usług oferowanych przez sieć, co reguluje art. 7 zaskarżonej decyzji.
103.
Kompetencje wykonawcze nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do stworzenia nowego organu i powierzenia mu tego samego rodzaju merytorycznych zadań, jakie rozporządzenie przypisuje organom, których udział przewiduje ono w kojarzeniu i równoważeniu ofert zatrudnienia oraz wniosków o zatrudnienie. Komisja z pewnością nie jest władna, by tworzyć funkcjonalny odpowiednik Europejskiego Urzędu Koordynacji lub też służbę, która otrzymałaby kompetencje należne krajowym służbom zatrudnienia.
104.
Moim zdaniem Zarząd EURES nie jest przypadkiem tego typu „instytucjonalizacji”. Chodzi tu raczej o organ, którego zadanie sprowadza się do doradzania Komisji w zakresie kwestii dotyczących wyłącznie funkcjonowania samej sieci jako mechanizmu kojarzenia i komunikacji pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w systemie.
105.
Jego zadaniem, zgodnie z art. 8 ust. 1 zaskarżonej decyzji, jest wspomagać „Komisję, Europejski Urząd Koordynacji i krajowe urzędy koordynacji we wspieraniu i nadzorowaniu rozwoju EURES” (
24
) oraz, zgodnie z ust. 7 tego przepisu, udzielać Komisji opinii „w kwestiach dotyczących planowania strategicznego, rozwoju, wykonania, monitorowania i oceny usług i działań określonych w niniejszej decyzji”, jak na przykład strategie, cele operacyjne i programy pracy sieci lub sprawozdania, zgodnie z wymogami art. 17 rozporządzenia nr 492/2011.
106.
Zadanie polegające na „wspieraniu i nadzorowaniu rozwoju EURES” odnosi się ściśle do funkcjonowania sieci jako takiej, bez wpływania na uczestników systemu i bez zakłócania ich systemu komunikacji lub mechanizmu równoważenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie. Ostatecznie chodzi zatem o zagwarantowanie, że system, którego częścią jest sieć, efektywnie wspiera polepszenie relacji między jego uczestnikami.
107.
Tymczasem wydaje mi się, że wydawanie opinii w kwestiach dotyczących planowania strategicznego, rozwoju, wykonania, monitorowania i oceny usług i działań EURES wpisuje się w ten sam obszar co wspieranie i nadzorowanie rozwoju sieci. W tym sensie uznaję, że nie doszło tu do przekroczenia kompetencji wykonawczych.
108.
W szczególności nie wydaje mi się, aby wbrew temu, co twierdzi Parlament, obowiązki Zarządu EURES mogły pokrywać się z funkcjami Komitetu Technicznego lub Komitetu Doradczego. Komitet Doradczy, zgodnie z art. 21 rozporządzenia nr 492/2011, wspiera Komisję „w badaniu kwestii wynikłych podczas stosowania [TFUE] i środków podejmowanych w ramach jego stosowania w sprawach związanych ze swobodnym przepływem i zatrudnianiem pracowników”. Z kolei na mocy art. 29 rozporządzenia Komitet Techniczny wspomaga Komisję „w przygotowywaniu, promowaniu i śledzeniu postępów wszelkich prac i środków technicznych w celu wykonania niniejszego rozporządzenia i ewentualnych dodatkowych przepisów”. W obu przypadkach w mojej opinii zadania obu tych komitetów przejawiają się w obszarze przedmiotowym o szerszym charakterze (Komitet Doradczy) lub bardziej szczegółowym (Komitet Techniczny), niż ma to miejsce w przypadku Zarządu EURES (którego obszar działania ogranicza się do samego funkcjonowania sieci jako takiej).
109.
Z powyższych względów uważam, że skarga nie jest zasadna w zakresie, w jakim dotyczy art. 8 zaskarżonej decyzji.
8. Artykuł 10 zaskarżonej decyzji
110.
Zgodnie z art. 10 zaskarżonej decyzji:
„1.   Komisja przyjmuje Kartę EURES, zgodnie z procedurami określonymi w art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 2, art. 19 ust. 1 oraz art. 20 rozporządzenia (UE) nr 492/2011, po konsultacji z zarządem EURES ustanowionym w art. 8 niniejszej decyzji.
2.   Zgodnie z zasadą, iż wszystkie oferty zatrudnienia i wnioski o zatrudnienie, które są ogłoszone publicznie przez któregokolwiek z członków EURES, muszą być dostępne w całej Unii, w Karcie EURES określa się w szczególności:
a)
katalog usług EURES opisujący usługi uniwersalne i dodatkowe, które mają być świadczone przez członków i partnerów EURES, w tym usługi kojarzenia pasujących ofert i osób poszukujących pracy, takie jak indywidualne porady dla klientów, niezależnie od tego, czy są to osoby poszukujące pracy, pracownicy czy pracodawcy;
[…]
d)
cele operacyjne sieci EURES, obowiązujące normy jakości, a także obowiązki członków i partnerów EURES, które obejmują:
[…]
ii)
określenie rodzajów informacji – takich jak informacje o rynku pracy, o warunkach życia i pracy, o ofertach pracy i wnioskach o zatrudnienie, o stażach i praktykach, o środkach zachęcających do mobilności młodzieży, o nabywaniu umiejętności, a także o przeszkodach dla mobilności – które muszą przekazywać swoim klientom i pozostałej części sieci, we współpracy z innymi odpowiednimi europejskimi służbami lub sieciami;
iii)
opisy zadań i kryteria mianowania koordynatorów krajowych, doradców EURES i innego podstawowego personelu na poziomie krajowym;
iv)
szkolenia i kwalifikacje wymagane w odniesieniu do personelu EURES oraz warunki i procedury organizacji wizyt i zadań dla urzędników i wyspecjalizowanego personelu;
[…]”.
a) Argumentacja stron
111.
Parlament wskazuje na wyżej przytoczoną treść poszczególnych ustępów art. 10, zaskarżając przepis w zakresie, w jakim przewiduje on przyjęcie przez Komisję „Karty EURES” zgodnie ze wskazaną w tym artykule procedurą, to jest określoną przez samą Komisję. Zdaniem skarżącego Komisja, zamiast ograniczyć się do wykonywania, „przyznaje sobie samej kompetencje” do wydania nowego aktu wykonawczego. Według Parlamentu art. 10, pojawiając się w przestrzeni prawnej między rozporządzeniem nr 492/2011 i przyszłą Kartą EURES, stracił całkowicie charakter wykonawczy w rozumieniu art. 291 TFUE. Co się tyczy treści art. 10, Parlament stwierdza, że uzupełnia ona treść aktu podstawowego w sposób nieodpowiedni dla aktu wykonawczego.
112.
Komisja utrzymuje, że typ informacji zawartych w Karcie jest jedynie informacją, która została już zdefiniowana przez art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011. Zadania oraz kryteria wyznaczania pracowników krajowych są już ustalone w każdym państwie członkowskim. Jeżeli chodzi o kształcenie personelu EURES, Karta ma się ograniczać do elementów wskazanych w art. 20 rozporządzenia. Sposób zdefiniowania Karty przez art. 10 zaskarżonej decyzji nie wykracza z punktu widzenia Komisji poza określenie standardów technicznych wymaganych do wprowadzenia w życie art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 492/2011. Nie stanowiąc aktu wiążącego, Karta nie zawiera „odrębnych” obowiązków dostarczania informacji, lecz jedynie odnosi się do zobowiązań już przewidzianych w art. 12 rozporządzenia, zapewniając jego jednolite stosowanie.
b) Analiza
113.
Artykuł 10 zaskarżonej decyzji jest z pewnością przepisem wyjątkowym. Nie ustanawia on „Karty EURES”, lecz jedynie stwierdza, że Komisja przyjmuje Kartę, i wskazuje jej treść.
114.
Moim zdaniem na mocy tego przepisu sporna decyzja nie ustanawia środka wykonawczego rozporządzenia nr 492/2011, a jedynie ogłasza taki zamiar. Wyłącznie w przypadku realizacji tego zamiaru będzie można stwierdzić, czy Komisja działała zgodnie z kompetencjami wykonawczymi przyznanymi jej w art. 38 rozporządzenia nr 492/2011.
115.
W tych okolicznościach można twierdzić, że skarga jest niedopuszczalna jako skierowana przeciwko przepisowi, który w rzeczywistości nie wywołuje żadnego skutku prawnego, skoro z jednej strony sam nie wprowadza Karty EURES, a z drugiej zobowiązuje Komisję do czegoś, do czego ta jest już zobowiązana na mocy art. 38 rozporządzenia nr 492/2011, to jest do przyjęcia środka wykonawczego niezbędnego do wykonania tego rozporządzenia. Przy czym o tym ostatnim można oczywiście mówić w przypadku, gdyby istotnie Karta EURES była środkiem niezbędnym. Gdyby pozbawiona była takiego charakteru, oznaczałoby to, że Komisja nałożyła na siebie samą obowiązek, z którego sama zgodnie z prawem może się zwolnić.
116.
Z tego względu art. 10 w żadnym wypadku nie wywiera skutków prawnych, skoro obowiązek w nim ustanowiony jest albo zbędny, albo też samodzielnie nałożony na Komisję przez nią samą i przez to nieistniejący.
117.
Z tego względu zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w wyroku Hiszpania/Komisja (
25
) chodziłoby o zwyczajną deklarację intencji, które mają urzeczywistnić się w przyszłych aktach normatywnych. Tylko te akty normatywne podlegają, w odpowiednim przypadku, ze względu na możliwość wywołania skutków prawnych, zaskarżeniu przed Trybunałem.
118.
W rezultacie skargę w tym zakresie należy uznać za niedopuszczalną.
119.
Ze względu na związek zarzutu skierowanego przeciwko art. 7 ust. 2 zaskarżonej decyzji z tym przepisem uważam, że zachodzi również niedopuszczalność tego zarzutu w zakresie, w jakim nakłada on na Komisję obowiązek sporządzenia katalogu usług świadczonych przez EURES. Wynika to z faktu, że w ten sposób zwyczajnie obwieszcza się przyjęcie środka wykonawczego przez Komisję, to jest nie tworzy się nowego, odmiennego od nałożonego przez art. 38 rozporządzenia nr 492/2011, obowiązku. Chodzi tu zatem o przepisy, które pozbawione są same w sobie mocy wiążącej.
120.
Powyższym twierdzeniem nie jest objęty art. 7 ust. 3 zaskarżonej decyzji, ponieważ, jak wskazałem w pkt 87–91, pociąga on za sobą możliwość objęcia siecią dodatkowych usług istniejących w państwach członkowskich.
IV – Skutki stwierdzenia nieważności
121.
Z przyczyn przedstawionych w pkt 25–28, podzielając stanowisko stron, że chodzi o przepisy, które można jak najbardziej oddzielić od reszty zaskarżonej decyzji, uważam, iż rozstrzygnięcie polegające na stwierdzeniu nieważności, jakie sugeruję Trybunałowi, może ograniczyć się do dwóch przepisów, których bezprawność wskazałem.
122.
Z uwagi na treść przepisów, za których stwierdzeniem nieważności się opowiadam, uważam, że utrzymanie w mocy ich skutków do chwili wejścia w życie przepisów mających je zastąpić nie jest konieczne.
V – Koszty
123.
Zgodnie z art. 138 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem proponuję Trybunałowi, by nakazał, że każda ze stron pokrywa własne koszty.
VI – Wnioski
124.
Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi, aby:
1)
stwierdził niedopuszczalność zarzutów dotyczących art. 7 ust. 2 i art. 10 decyzji wykonawczej Komisji 2012/733/UE z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 odnośnie do kojarzenia ofert zatrudnienia i wniosków o zatrudnienie oraz ich równoważenia oraz ponownego ustanowienia EURES;
2)
stwierdził nieważność art. 4 ust. 3 lit. b) decyzji wykonawczej 2012/733 w zakresie, w jakim powierza ona Europejskiemu Urzędowi Koordynacji „wypracowani[e] ogólnego podejścia do mobilności zgodnie z europejską strategią zatrudnienia”;
3)
w pozostałym zakresie skargę oddalił;
4)
obciążył każdą ze stron jej kosztami.
(
1
)	Język oryginału: hiszpański.
(
2
)	Wyrok C‑427/12, EU:C:2014:170.
(
3
)	Dz.U. L 328, s. 21, zwana dalej, „zaskarżoną decyzją”.
(
4
)	Rozporządzenie z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników w Unii Europejskiej (Dz.U. L 141, s. 1).
(
5
)	Opinia Komisja/Parlament i Rada (C‑427/12, EU:C:2013:871).
(
6
)	Rozporządzenie z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 1, s. 15), zmienione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2434/92 z dnia 27 lipca 1992 r. (Dz.U. L 245, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 2, s. 69).
(
7
)	Decyzja Komisji z dnia 23 grudnia 2002 r. wykonująca rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 w zakresie zestawiania wolnych miejsc pracy i wniosków o zatrudnienie (Dz.U. L 5, s. 16 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 4, s. 289).
(
8
)	Wyrok Komisja/Parlament i Rada (EU:C:2014:170, pkt 36).
(
9
)	Ibidem.
(
10
)	Okoliczność podkreślona przez rzecznika generalnego N. Jääskinena w opinii Rada/Komisja i Komisja/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P i C‑405/12 P, EU:C:2014:309, pkt 49).
(
11
)	Punkt 9.
(
12
)	Przesłanka niezbędna do stwierdzenia częściowej nieważności aktu Unii zgodnie z utrwalonym orzecznictwem. Zobacz w szczególności wyrok Francja/Parlament i Rada (C‑244/03, EU:C:2005:299, pkt 12–21).
(
13
)	Na mocy art. 1 zaskarżonej decyzji, „[a]by wypełnić zobowiązania ustanowione w rozdziale II rozporządzenia (UE) nr 492/2011, Komisja i państwa członkowskie ustanawiają i obsługują europejską sieć służb zatrudnienia, zwaną EURES”.
(
14
)	Chodzi o wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 [COM(2011) 607 wersja ostateczna – 2011/0268 (COD)] i o wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Programu Unii Europejskiej na rzecz przemian i innowacji społecznych (zwany dalej „wnioskiem dotyczącym rozporządzenia PiIS”) [COM(2011)609 wersja ostateczna].
(
15
)	Mówiąc dokładniej, kontynuacji, skoro rozważana sieć została stworzona decyzją Komisji 93/569/EWG z dnia 22 października 1993 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 (Dz.U. L 274, s. 32) i zreformowana decyzją 2003/8.
(
16
)	Na mocy art. 80 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz.U. L 167, s. 1) Komisja przyjmuje rozporządzenie wykonawcze określające opłaty wnoszone do Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA), warunki płatności oraz zasady określające między innymi warunki przyznawania zniżek.
(
17
)	Wyrok Komisja/Parlament i Rada (EU:C:2014:170, pkt 40).
(
18
)	Wyróżnienie moje.
(
19
)	Zobacz w szczególności wyrok Parlament/Rada (C‑355/10, EU:C:2012:516, pkt 65).
(
20
)	Wyrok C‑55/96, EU:C:1997:603.
(
21
)	Punkt 29 repliki.
(
22
)	Punkty 20–22 dupliki.
(
23
)	Artykuł 6 ust. 5 zaskarżonej decyzji stanowi: „[p]artner EURES, który nie świadczy szczególnej dodatkowej usługi objętej katalogiem usług EURES, dopilnowuje, aby wnioski o taką usługę były przekazywane innym partnerom EURES oferującym tego typu usługę”.
(
24
)	Wyróżnienie moje.
(
25
)	Wyrok C‑443/97, EU:C:2000:190, pkt 27–36.