62017TJ0022
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
de 6 de diciembre de 2018 (
*1
)
«Feader — Gastos excluidos de la financiación — Gastos efectuados por Portugal — Artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 — Falta de un elemento de prueba de dudas serias y razonables — Controles fundamentales — Controles auxiliares»
En el asunto T‑22/17,
República Portuguesa, representada por la Sra. P. Estêvão y los Sres. L. Inez Fernandes, M. Figueiredo y J. Saraiva de Almeida, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. B. Rechena, A. Sauka y D. Triantafyllou, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2016/2018 de la Comisión, de 15 de noviembre de 2016, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2016, L 312, p. 26), en la medida en que excluye los pagos efectuados con cargo al Feader por el organismo pagador competente de la República Portuguesa por un importe total de 1990810,30 euros,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena),
integrado por el Sr. S. Gervasoni, Presidente, y la Sra. K. Kowalik-Bańczyk (Ponente) y el Sr. C. Mac Eochaidh, Jueces;
Secretario: Sra. M. Marescaux, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 12 de julio de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1
Mediante Decisión de 4 de diciembre de 2007, la Comisión de las Comunidades Europeas aprobó el programa de desarrollo rural de la Región Autónoma de las Azores (Portugal) para los años 2007-2013, el Prorural, establecido por la República Portuguesa, con arreglo al artículo 18 del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2005, L 277, p. 1).
2
Con arreglo al artículo 37 del Reglamento n.o 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), la Comisión organizó, entre el 17 y el 21 de junio de 2013, controles en Ponta Delgada (Portugal) relativos a la ejecución de Prorural.
3
Mediante escrito de 12 de septiembre de 2013, con la referencia Ares 3036530 (en lo sucesivo, «escrito de 12 de septiembre de 2013»), la Comisión, sobre la base del artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1290/2005 en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (DO 2006, L 171, p. 90), comunicó sus constataciones a las autoridades portuguesas. En este sentido, informó a dichas autoridades de las insuficiencias que había detectado en relación con determinados controles administrativos que habían efectuado conforme al artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento (UE) n.o 65/2011, de la Comisión, de 27 de enero de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1698/2005 en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (DO 2011, L 25, p. 8), que sucedió al artículo 26, apartado 2, letra d), del Reglamento (CE) n.o 1975/2006 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1698/2005 en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (DO 2006, L 368, p. 74).
4
Más concretamente, la Comisión consideró que los controles administrativos efectuados por las autoridades portuguesas no habían permitido evaluar de manera adecuada la moderación de los costes presentados por tres beneficiarios de la ayuda en favor de la competitividad del sector agrícola y forestal consistente en medidas de reestructuración y desarrollo del potencial físico y de fomento de la innovación a través del aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales, al que se refiere el artículo 20, letra b), inciso iii), del Reglamento n.o 1698/2005 y que corresponde a la medida 123 codificada en el anexo II del Reglamento (CE) n.o 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1698/2005 (DO 2006, L 368, p. 15) (en lo sucesivo, «medida 123»), que llevaban respectivamente los números de identificación 4715781, 4716022 y 5221903 (en lo sucesivo, «tres beneficiarios de que se trata»).
5
Mediante escrito de 16 de diciembre de 2013, las autoridades portuguesas respondieron a las observaciones la Comisión.
6
El 18 de febrero de 2014, se celebró una reunión entre los representantes de las autoridades portuguesas y de la Comisión, de conformidad con el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006.
7
Mediante escrito de 26 de septiembre de 2014, con la referencia Ares 3174958 (en lo sucesivo, «escrito de 26 de septiembre de 2014»), la Comisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento n.o 885/2006, comunicó oficialmente a las autoridades portuguesas las conclusiones a las que había llegado basándose en la información recibida en virtud del procedimiento de liquidación de conformidad. En dicha comunicación, por un lado, la Comisión, remitiéndose al documento n.o VI/5330/97, de 23 de diciembre de 1997, titulado Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (en lo sucesivo, «documento n.o VI/5330/97»), presentó la evaluación de los gastos relativos a la medida 123 que prevé excluir de la financiación de la Unión Europea sobre la base del artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005. Por otro lado, recordó a las autoridades portuguesas que podían recurrir al procedimiento de conciliación previsto en el artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006.
8
Mediante escrito de 7 de noviembre de 2014, las autoridades portuguesas informaron a la Comisión de su intención de recurrir a dicho procedimiento de conciliación.
9
Como consecuencia del citado procedimiento de conciliación, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución (UE) 2016/2018, de 15 de noviembre de 2016, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2016, L 312, p. 26; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), por la que excluía de la financiación de la Unión los pagos efectuados por el organismo pagador competente de la República Portuguesa a cargo del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) en el marco de la medida 123, por un importe total de1 990810,30 euros.
Procedimiento y pretensiones de las partes
10
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 16 de enero de 2017, la República Portuguesa interpuso el presente recurso.
11
La República Portuguesa solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada en la medida en que excluye de la financiación de la Unión pagos efectuados a cargo del Feader por su organismo pagador competente por un importe total de 1990810,30 euros.
–
Condene en costas a la Comisión.
12
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la República Portuguesa.
Fundamentos de Derecho
13
En apoyo de su recurso, la República Portuguesa invoca dos motivos, basados, el primero, en la infracción del artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005 y, el segundo, en la «falta de motivación» que resulta, en esencia, de la inexistencia de dudas serias y razonables en cuanto a la moderación de los costes presentados por los beneficiarios de la medida 123, por un lado, y, por otro, de no haber tenido en cuenta la Comisión el documento n.o VI/5330/97.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005
14
La República Portuguesa sostiene que la Comisión aplicó, equivocadamente, una corrección financiera a los gastos efectuados durante los ejercicios 2010 y 2011, en la medida en que tales gastos eran anteriores en más de 24 meses a la notificación del escrito de 12 de septiembre de 2013.
15
La Comisión refuta las alegaciones de la República Portuguesa.
16
Con arreglo al artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005, no podrá denegarse la financiación «de los gastos correspondientes a medidas pertenecientes a programas contemplados en el artículo 4 [de dicho Reglamento] distintos de los indicados [en el artículo 31, apartado 4, letra b), del citado Reglamento], cuyo pago o, en su caso, abono del saldo por el organismo pagador se haya efectuado con anterioridad a los 24 meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de las comprobaciones al Estado miembro correspondiente».
17
Así pues, del artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005 resulta que la Comisión puede excluir de la financiación de la Unión gastos que no se ajusten a las normas jurídicas de la Unión, cuyo pago o, en su caso, abono del saldo se haya efectuado con anterioridad a los 24 meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de sus comprobaciones al Estado miembro correspondiente.
18
El Reglamento n.o 885/2006, que es el Reglamento de desarrollo del Reglamento n.o 1290/2005, precisa, en su artículo 11, apartado 1, el contenido de la comunicación escrita mediante la cual la Comisión pone en conocimiento de los Estados miembros el resultado de sus comprobaciones.
19
A este respecto, es preciso señalar que, para dilucidar si un gasto se ha efectuado en el plazo de 24 meses, la fecha determinante es aquella en que el Estado miembro de que se trate ha fijado el importe definitivo de la ayuda compensatoria y pagado el saldo (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 3 de mayo de 2012, España/Comisión, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, apartado 45 y jurisprudencia citada). De ello se desprende que, de conformidad además con los términos empleados en el artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005, que menciona «gastos» cuyo «pago» o, en su caso, «abono del saldo» se haya efectuado con anterioridad al inicio del período de 24 meses pertinente, la Comisión puede aplicar una corrección financiera a los pagos efectuados antes de iniciarse dicho período cuando se refieran a gastos cuyo importe definitivo sea fijado y el saldo abonado por el Estado miembro correspondiente después de iniciarse el período de 24 meses pertinente.
20
En el caso de autos, en primer lugar, es pacífico entre las partes que la Comisión, mediante el escrito de 12 de septiembre de 2013, comunicó, conforme al artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006, el resultado de sus comprobaciones a la República Portuguesa.
21
De lo anterior resulta que el período de 24 meses al que se refiere el artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005, comenzó el 12 de septiembre de 2011 (en lo sucesivo, «período de 24 meses pertinente»).
22
En segundo lugar, es preciso recordar que la Comisión consideró que la corrección financiera debía aplicarse a determinados pagos efectuados por las autoridades portuguesas antes del 12 de septiembre de 2011, en la medida en que esos pagos se referían a proyectos en relación con los cuales ya habían sido efectuados otros pagos en el período de 24 meses pertinente.
23
La República Portuguesa sostiene que, para calcular el importe de la corrección financiera, la Comisión no puede tomar en consideración los anticipos o pagos intermedios efectuados con anterioridad al período de 24 meses pertinente, ya que esos anticipos o pagos intermedios no están previstos ni por el Derecho portugués ni por el artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005.
24
A este respecto, en primer lugar, procede señalar, como se ha mencionado en el anterior apartado 16, y contrariamente a lo que sostiene la República Portuguesa, que el artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005 hace expresamente referencia al abono del saldo de los gastos controvertidos, lo que implica necesariamente la posibilidad de pagos provisionales anticipados de la ayuda solicitada, independientemente de que esa posibilidad no esté prevista por el Derecho nacional correspondiente.
25
En segundo lugar, del escrito de 26 de septiembre de 2014, como explicó la Comisión en respuesta a una diligencia de ordenación del procedimiento dirigida a ella, resulta que determinados beneficiarios de la medida 123 recibieron efectivamente pagos anticipados, cuyo carácter provisional queda corroborado por el hecho de que tales beneficiarios debían, en su caso, reembolsar una parte de esos pagos cuando su importe fuera superior al importe final de la ayuda adeudado.
26
En tercer lugar, procede señalar que la República Portuguesa no niega que los pagos anteriores al 12 de septiembre de 2011 identificados por la Comisión en el escrito de 26 de septiembre de 2014 corresponden efectivamente a gastos cuyo abono del saldo haya sido efectuado por el organismo pagador de que se trata o, al menos, cuyo importe definitivo se fijó después de iniciarse el período de 24 meses pertinente.
27
Por consiguiente, de las consideraciones precedentes resulta que la Comisión declaró acertadamente que los pagos anteriores al 12 de septiembre de 2011 que había identificado en el escrito de 26 de septiembre de 2014 podían ser excluidos de la financiación de la Unión, de modo que debe desestimarse el primer motivo, basado en la infracción del artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005.
Sobre el segundo motivo, basado en la falta de motivación
28
El segundo motivo de la República Portuguesa se divide en dos partes, basadas, la primera, en la inexistencia de dudas serias y razonables en cuanto a la conformidad de los controles efectuados por las autoridades portuguesas con las normas de la Unión y, segundo, que no se tuvo en cuenta el documento n.o VI/5330/97.
29
La Comisión refuta las alegaciones de la República Portuguesa.
Sobre la primera parte del segundo motivo, basada en la falta de pruebas de dudas serias y razonables
30
La República Portuguesa sostiene que la Comisión no puede invocar la existencia de dudas serias y razonables en relación con los controles, efectuados por las autoridades portuguesas, de la moderación de los costes presentados por los beneficiarios de la medida 123 para justificar la aplicación de una corrección financiera.
31
Con arreglo al artículo 26, apartado 2, letra d), del Reglamento n.o 1975/2006, al que sucedió el artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento n.o 65/2011, el control administrativo de las solicitudes de ayuda por los Estados miembros incluirá la moderación de los costes presentados, que se evaluará mediante un sistema adecuado de evaluación, como los costes de referencia, la comparación de ofertas diferentes o un comité de evaluación.
32
Pues bien, es preciso recordar que, según jurisprudencia reiterada, el Feader únicamente financia las intervenciones emprendidas con arreglo a las disposiciones de la Unión (véase la sentencia de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/ComisiónT‑503/12, EU:T:2015:597, apartado 52 y jurisprudencia citada). A este respecto, corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de dichas disposiciones. Por consiguiente, la Comisión está obligada a justificar la decisión en la que declare la inexistencia o las insuficiencias de los controles aplicados por el Estado miembro de que se trate. No obstante, la Comisión no está obligada a demostrar de manera exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales ni la irregularidad de las cifras que estas han presentado, sino que debe aportar un elemento de prueba de las dudas serias y razonables que alberga acerca de dichos controles o de dichas cifras (véanse, por analogía, las sentencias de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión, C‑157/00, EU:C:2003:5, apartados 15 y 16 y jurisprudencia citada, y de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, EU:C:2005:103, apartados 32 a 34 y jurisprudencia citada).
33
Por su parte, el Estado miembro interesado no puede invalidar las constataciones de la Comisión sin respaldar sus propias alegaciones con datos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, estas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (véanse, por analogía, las sentencias de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión, C‑157/00, EU:C:2003:5, apartado 18 y jurisprudencia citada, y de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, EU:C:2005:103, apartado 35 y jurisprudencia citada).
34
Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en la mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del Feader y, en consecuencia, le incumbe probar de manera detallada y completa que se realizaron controles y que sus cifras son correctas y, en su caso, las afirmaciones de la Comisión inexactas (véanse, por analogía, las sentencias de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión, C‑157/00, EU:C:2003:5, apartado 17 y jurisprudencia citada, y de 24 de febrero de 2005, Grecia/ComisiónC‑300/02, EU:C:2005:103, apartado 36 y jurisprudencia citada).
35
En el caso de autos, la Comisión consideró que los controles establecidos por las autoridades portuguesas no habían permitido evaluar de manera adecuada la moderación de los costes presentados por los tres beneficiarios de que se trata.
36
La República Portuguesa sostiene que la Comisión no detectó ninguna insuficiencia por lo que se refiere a la evaluación de la moderación de los costes presentados por los beneficiarios de la medida 123 y que las autoridades portuguesas pusieron en marcha, a pesar de las exigencias inherentes al mercado de las Azores, un sistema adecuado de evaluación de la moderación de los costes presentados por los beneficiarios, con arreglo al artículo 26, apartado 2, letra d), del Reglamento n.o 1975/2006 y al artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento n.o 65/2011, en la medida en que dicho sistema se basaba en costes de referencia. Además, la República Portuguesa alega que la Comisión no invocó ninguna irregularidad en cuanto a la comprobación de la realidad de los gastos declarados por esos beneficiarios y la realización de los controles en los lugares de la operación subvencionada o en el lugar de la inversión.
37
A este respecto, en primer lugar, es preciso señalar que, contrariamente a lo que sostiene la República Portuguesa, la Comisión identificó, en el escrito de 12 de septiembre de 2013, de manera concreta y detallada, insuficiencias, en lo que atañe a la evaluación, por las autoridades portuguesas, de la moderación de los costes presentados por los tres beneficiarios de que se trata.
38
En este sentido, la Comisión señaló, en primer lugar, que las listas de costes de referencia establecidas por las autoridades portuguesas se habían basado a veces exclusivamente en los precios de las empresas finalmente elegidas por los beneficiarios, de modo que las autoridades portuguesas se habían limitado en algunos casos, a comparar precios procedentes de una misma empresa para determinar si los precios de dicha empresa eran o no moderados; en segundo lugar que los costes de referencia podían ser hasta 4,5 veces superiores a los precios de las empresas seleccionadas por los beneficiarios, circunstancia que, según la Comisión, indicaba que no existía ninguna relación entre los costes de referencia y los precios de mercado y, en tercer lugar, que la justificación por lo que se refiere a determinados pagos cuyo importe era de varios cientos de miles de euros podía ser bien insuficiente o inexistente.
39
No obstante, es necesario señalar que la República Portuguesa no discute la exactitud de las constataciones de la Comisión, mencionadas en el anterior apartado 38.
40
En segundo lugar, el hecho de que las autoridades portuguesas hayan establecido un sistema de evaluación basado en la comparación de los costes presentados por los beneficiarios de la medida 123 con costes de referencia no significa que ese sistema sea adecuado en el sentido de las disposiciones mencionadas en el anterior apartado 31.
41
En efecto, de estas disposiciones resulta expresamente que las autoridades portuguesas podían elegir el sistema de evaluación que deseaban aplicar, de modo que podían optar por otro sistema de evaluación si, en la práctica, no era posible establecer costes de referencia.
42
En consecuencia, si bien no se discute que la aplicación de un sistema de evaluación basado en la comparación de los costes presentados por los beneficiarios de la medida 123 con costes de referencia resultaba difícil por las exigencias inherentes a la insularidad y al tamaño reducido del mercado de las Azores, las autoridades portuguesas podían aplicar otro sistema de evaluación que fuera al mismo tiempo fiable y operativo para controlar el carácter moderado de los costes presentados por esos beneficiarios, como es, por ejemplo, un sistema en el que intervenga una comité de evaluación.
43
Ahora bien, en el caso de autos, la República Portuguesa no aporta ninguna prueba que demuestre la existencia de un sistema fiable y operativo de control conforme a las disposiciones mencionadas en el anterior apartado 31.
44
En tercer lugar, el hecho de que las insuficiencias detectadas por la Comisión no recaigan ni sobre la verificación de la realidad de los gastos declarados por los beneficiarios de la medida 123 ni sobre la realización de los controles en los lugares de la operación subvencionada o en el lugar de la inversión no desvirtúa las dudas serias y razonables que la Comisión podía albergar en relación con controles, efectuados por las autoridades portuguesas, de la moderación de los costes presentados por los beneficiarios de la medida 123.
45
Por consiguiente, de las consideraciones precedentes resulta que, habida cuenta de las insuficiencias mencionadas en el anterior apartado 38, la Comisión presentó elementos de prueba de dudas serias y razonables, en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 32, que albergaba en relación con los controles, efectuados por las autoridades portuguesas, de la moderación de los costes presentados por los beneficiarios de la medida 123.
46
En tales circunstancias y teniendo en cuenta la jurisprudencia mencionada en los anteriores apartados 32 a 34, la República Portuguesa no puede reprochar a la Comisión que esta no haya podido identificar los costes presentados por los beneficiarios de la medida 123 que no eran moderados.
47
En consecuencia, procede desestimar la primera parte del segundo motivo.
Sobre la segunda parte del segundo motivo, basada en que la Comisión no tuvo en cuenta el documento n.o VI/5330/97
48
La República Portuguesa sostiene que, dadas las insuficiencias detectadas, la corrección financiera aplicada por la Comisión es contraria al documento n.o VI/5330/97 y al artículo 31, apartado 2, del Reglamento n.o 1290/2005.
49
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, con arreglo a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 32, el Feader únicamente financia las intervenciones emprendidas con arreglo a las disposiciones del Derecho de la Unión.
50
En este sentido, el artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005 dispone, en su apartado 1, que la Comisión determinará los importes que deban excluirse de la financiación comunitaria cuando compruebe que algunos gastos no se han efectuado de conformidad con la normativa de la Unión y, en su apartado 2, que la Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la disconformidad comprobada, precisando, al respecto, que la Comisión tendrá en cuenta el carácter y la gravedad de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión.
51
No obstante, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la Unión, una vez probada dicha infracción, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción (sentencias de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comisión, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, apartado 135, y de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/Comisión, T‑503/12, EU:T:2015:597, apartado 53).
52
En efecto, como se ha recordado, en esencia, en el anterior apartado 34, la gestión de la financiación del Feader descansa principalmente en las administraciones nacionales encargadas de velar por el estricto respeto de las normas de la Unión y se basa en la confianza entre las autoridades nacionales y las autoridades de la Unión. Tan solo el Estado miembro está en condiciones de conocer y determinar con precisión los datos necesarios para la elaboración de las cuentas del Feader, ya que la Comisión no goza de la inmediatez necesaria para obtener de los agentes económicos las informaciones que necesita (véanse, por analogía, las sentencias de 7 de octubre de 2004, España/Comisión, C‑153/01, EU:C:2004:589, apartado 133 y jurisprudencia citada, y de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/Comisión, T‑503/12. T 503/12, EU:T:2015:597, apartado 54).
53
En lo que atañe al tipo de corrección aplicada, es preciso recordar que, a la luz del documento n.o VI/5330/97, cuando no sea posible evaluar con precisión las pérdidas sufridas por la Unión, la Comisión puede establecer una corrección a tanto alzado (sentencias de 18 de septiembre de 2003, Reino Unido/Comisión, C‑346/00, EU:C:2003:474, apartado 53, y de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comisión, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, apartado 136). A este respecto, es preciso añadir que, aunque el documento n.o VI/5330/97 fue adoptado por la Comisión en el contexto del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y contiene, según indica su título, directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la Decisión de liquidación de cuentas de la Sección Garantía del FEOGA, nada impide a la Comisión aplicar este documento también en el ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 31, apartado 1, del Reglamento n.o 1290/2005 para la liquidación de cuentas del Feader (sentencia de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/Comisión, T‑503/12, EU:T:2015:597, apartado 55; véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 17 de mayo de 2013, Bulgaria/Comisión, T‑335/11, no publicada, EU:T:2013:262, apartado 86), extremo que además la República Portuguesa admite en la réplica.
54
A este respecto, es preciso señalar asimismo, a la luz del documento n.o VI/5330/97, que, cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no con el rigor requerido en los Reglamentos, está justificada una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo para el Feader (véase la sentencia de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/ComisiónT‑503/12, EU:T:2015:597, apartado 56 y jurisprudencia citada).
55
Del documento n.o VI/5330/97 también se desprende que la corrección debe aplicarse a la parte de los gastos afectada por el riesgo. Cuando la insuficiencia proceda de la no adopción de un sistema de control apropiado por parte de los Estados miembros, la corrección, debido a su carácter de corrección a tanto alzado, debe aplicarse a todos los gastos a los que era de aplicación la medida en cuestión (véase la sentencia de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/Comisión, T‑503/12, EU:T:2015:597, apartado 57 y jurisprudencia citada).
56
En el caso de autos, de los elementos que figuran en el expediente resulta que la Comisión aplicó, remitiéndose al documento n.o VI/5330/97, una corrección a tanto alzado del 5 % a los gastos relativos a la medida 123 que habían sido objeto de pagos efectuados durante el período de 24 meses pertinente. Justificó la aplicación de dicha corrección por las insuficiencias detectadas en lo que se refiere a la evaluación de la moderación de los costes presentados por los tres beneficiarios de que se trata.
57
La República Portuguesa impugna la corrección a tanto alzado del 5 %, por considerar que la Comisión no identificó durante el procedimiento de liquidación de conformidad, y en particular en el escrito de 12 de septiembre de 2013, ninguna omisión de controles fundamentales, en el sentido del documento n.o VI/5330/97, relativos a la moderación de los costes presentados por los beneficiarios de la medida 123, ya se trate de su nombre, de su frecuencia o de su rigor, vulnerando de este modo la «garantía de procedimiento» prevista por el artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005. Además, la República Portuguesa considera que la Comisión le opuso, equivocadamente, una obligación de resultado por lo que se refiere a la evaluación de la moderación de tales costes y que, en todo caso, las insuficiencias detectadas por la Comisión únicamente hacen referencia a controles auxiliares, en el sentido del documento n.o VI/5330/97, por lo que solo era aplicable una corrección a tanto alzado del 2 %.
58
A este respecto es preciso señalar en primer lugar que, como alega en esencia la República Portuguesa, el incumplimiento del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006, mencionado en el anterior apartado 18, sobre cuya base la Comisión notificó el escrito de 12 de septiembre de 2013, puede privar de contenido, en función de su gravedad, a la garantía de procedimiento que el artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005, al establecer, como se ha mencionado en el anterior apartado 16, un límite temporal en relación con los gastos cuya financiación puede denegar el Feader (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, EU:C:2005:103, apartado 70).
59
No obstante, como se ha mencionado en el anterior apartado 37, la Comisión, mediante escrito de 12 de septiembre de 2013, informó a las autoridades portuguesas de que los controles que estas habían efectuado, con arreglo al artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento n.o 65/2011, que sucedió al artículo 26, apartado 2, letra d), del Reglamento n.o 1975/2006, no habían permitido evaluar adecuadamente el carácter moderado de los costes presentados por los tres beneficiarios de que se trata. En este sentido, si bien es cierto que la Comisión no ha discutido el número o la frecuencia de los controles efectuados por las autoridades portuguesas, no puede sostenerse que la Comisión no haya puesto en tela de juicio el rigor de esos controles, en el sentido del documento n.o VI/5330/97 y de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 54.
60
Esta circunstancia no queda desvirtuada por el hecho de que la Comisión no identificara precisamente, en el escrito de 12 de septiembre de 2013, qué costes, de entre los presentados por los tres beneficiarios de que se trata, no eran moderados. En efecto, teniendo en cuenta lo que se ha mencionado en los anteriores apartados 45 y 46, basta con que la Comisión demuestre la existencia de dudas serias y razonables de que los controles efectuados por las autoridades portuguesas no permitían evaluar de manera adecuada la moderación de los costes presentados por los beneficiarios de la medida 123 para considerar que tales controles no respetaban el rigor, en el sentido del documento n.o VI/5330/97 y de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 54, preconizado por los Reglamentos n.os 1975/2006 y 65/2011.
61
De lo anterior se desprende que la Comisión no ha vulnerado la garantía de procedimiento otorgada a la República Portuguesa por el artículo 31, apartado 4, letra c), del Reglamento n.o 1290/2005.
62
En segundo lugar, cabe recordar que, si bien el hecho de que un procedimiento pueda mejorarse no justifica, en sí mismo, una corrección financiera, una omisión significativa en la aplicación de las normas de la Unión que exponga al Feader a un verdadero riesgo de pérdida o de irregularidad puede justificar la aplicación de una corrección financiera (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 7 de julio de 2005, Grecia/Comisión, C‑5/03, EU:C:2005:426, apartado 51).
63
Pues bien, como se ha mencionado en el anterior apartado 45, la Comisión demostró que podían existir dudas serias y razonables en relación con el rigor de los controles efectuados por las autoridades portuguesas, de modo que no podía excluirse que los beneficiarios de la medida 123 hubieran sobreestimado los costes presentados y que, por tanto, se había acreditado un riesgo real de pérdida para el Feader.
64
De lo anterior resulta que, si bien las autoridades portuguesas podían elegir, como se ha recordado en el anterior apartado 42, el sistema de evaluación que deseaban poner en práctica, estaban obligadas a efectuar un control fiable y operativo para no exponer al Feader a un riesgo real de pérdida.
65
En tercer lugar, cabe señalar que las autoridades portuguesas no presentaron ningún método de cálculo que permitiera determinar el importe real de los gastos irregulares o demostrar, conforme a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 51, que la Comisión hubiera incurrido en error en cuanto a las consecuencias financieras que debían extraerse, y al mismo tiempo, la República Portuguesa tampoco discutió, en sí misma, la aplicación de una corrección financiera.
66
Por consiguiente, en la medida en que, como se ha mencionado en el anterior apartado 59, la Comisión reprochaba a las autoridades portuguesas no haber respetado el rigor preconizado por los Reglamentos aplicables, era preciso aplicar, de conformidad con el documento n.o VI/5330/97 y con la jurisprudencia citada en el anterior apartado 54, una corrección a tanto alzado del 5 %, en virtud del artículo 31, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 1290/2005.
67
Esta conclusión no puede ser desvirtuada por la alegación de la República Portuguesa según la cual el control relativo a la moderación de los costes presentados no es más que un control auxiliar cuya omisión, en virtud del documento n.o VI/5330/97, únicamente puede suponer una corrección del 2 %.
68
En efecto, es preciso recordar que, conforme al documento n.o VI/5330/97, los controles fundamentales corresponden a las comprobaciones físicas y administrativas exigidas para controlar los elementos materiales, mientras que los controles auxiliares hacen referencia a operaciones administrativas necesarias para el tratamiento correcto de las solicitudes, como la comprobación del respeto de los plazos de presentación, la identificación de solicitudes presentadas doblemente para un mismo objeto, el análisis del riesgo, la imposición de sanciones y la supervisión adecuada de los procedimientos.
69
Pues bien, es preciso señalar, en primer lugar, que la República Portuguesa no fundamenta su afirmación según la cual los controles previstos en el artículo 26, apartado 2, letra d), del Reglamento n.o 1975/2006, y en el artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento n.o 65/2011 deben considerare auxiliares y no controles fundamentales.
70
Seguidamente, procede señalar que el control de la moderación de los costes constituye una comprobación administrativa exigida para evitar la sobreestimación de las solicitudes. Se trata, pues, del control de uno de los elementos materiales de las solicitudes, que debe distinguirse de las operaciones administrativas necesarias para el tratamiento de estas.
71
Por último, del documento n.o VI/5330/97 se desprende que, si bien la existencia del riesgo de pérdida que justifica una corrección del 5 % puede presumirse cuando se compruebe la existencia de insuficiencias relativas a controles fundamentales, no es menos cierto que es la existencia de un riesgo de pérdida para el Feader lo que justifica, en definitiva, la imposición de dicha corrección (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 12 de septiembre de 2007, Finlandia/Comisión, T‑230/04, no publicada, EU:T:2007:259, apartado 71, y de 30 de septiembre de 2009, Portugal/Comisión, T‑183/06, no publicada, EU:T:2009:370, apartado 99). Pues bien, teniendo en cuenta la jurisprudencia citada en el anterior apartado 51, la República Portuguesa no aporta ningún elemento que pueda demostrar que las consecuencias financieras que pueden extraerse de las insuficiencias detectadas en relación con los controles efectuados por las autoridades portuguesas con arreglo al artículo 26, apartado 2, letra d), del Reglamento n.o 1975/2006, y al artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento n.o 65/2011 son inferiores al 5 %.
72
De lo anterior resulta que procede rechazar la segunda parte del segundo motivo y, por lo tanto, desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
73
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
74
Por haber sido desestimadas las pretensiones de la República Portuguesa, procede condenarla en costas como ha solicitado la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas a la República Portuguesa.
Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 6 de diciembre de 2018.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: portugués.