61998CJ0307_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-307/98,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por F. de Sousa Fialho, membro do Serviço Jurídico, e O. Couvert-Castéra, funcionário nacional colocado à disposição desse serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
demandante,
contra
Reino da Bélgica, representado inicialmente por J. Devadder, consultor geral na Direcção-Geral dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, do Comércio Externo e da Cooperação para o Desenvolvimento, e depois por Y. Houyet, consultor adjunto na mesma direcção, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da Bélgica, 4, rue des Girondins,
demandado,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar no prazo de dez anos a contar da notificação da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares (JO 1976, L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133), as medidas necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da referida directiva, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.º desta directiva e do artigo 189.º, terceiro parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 249.º, terceiro parágrafo, CE),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
composto por: D. A. O. Edward, presidente de secção, J. C. Moitinho de Almeida (relator), C. Gulmann, J.-P. Puissochet e M. Wathelet, juízes,
advogado-geral: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 29 de Setembro de 1999, na qual a Comissão esteve representada por G. Valero Jordana, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, e O. Couvert-Castéra, e o Reino da Bélgica por A. Snoecx, consultora no Ministério dos Negócios Estrangeiros do Comércio Externo e da Cooperação para o Desenvolvimento, na qualidade de agente,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 28 de Outubro de 1999,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de Agosto de 1998, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.º do Tratado CE (actual artigo 226.º CE), uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar no prazo de dez anos a contar da notificação da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares (JO 1976, L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133), as medidas necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da mesma directiva, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.º desta directiva e do artigo 189.º, terceiro parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 249.º, terceiro parágrafo, CE).
2 Na presente acção, a Comissão acusa essencialmente o Reino da Bélgica de
- ter excluído, sem justificações adequadas, do âmbito de aplicação da Directiva 76/160 numerosas zonas balneares em águas interiores;
- não ter adoptado as medidas necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do 3., da referida directiva e não ter atingido os resultados exigidos por esta;
- não ter previsto, na sua regulamentação, a obrigação de proibir o banho nas zonas em que a qualidade das águas não satisfaz os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da referida directiva.
Regulamentação comunitária
3 A Directiva 76/160, de acordo com o seu primeiro considerando, tem em vista a protecção do ambiente e da saúde pública através da redução da poluição das águas balneares e a sua protecção contra uma degradação posterior. Para este fim, prevê, para avaliar a qualidade das águas balneares, uma série de parâmetros microbiológicos e físico-químicos indicados no seu anexo, aos quais correspondem valores imperativos (I) e valores indicativos ou guias (G).
4 O artigo 1.º da Directiva 76/160 dispõe:
«1. A presente directiva é relativa à qualidade das águas balneares, com excepção de águas destinadas a usos terapêuticos e das águas de piscinas.
2. Na acepção da presente directiva, entende-se por:
a) `Águas balneares' - as águas, no seu total ou em parte, doces, correntes ou estagnadas, assim como a água do mar nas quais o banho:
- é expressamente autorizado pelas autoridades competentes de cada Estado-Membro,
ou
- não é proibido e é habitualmente praticado por um número considerável de banhistas;
b) `Zona balnear' o local onde se situam as águas balneares;
c) `Época balnear' o período durante o qual se prevê uma afluência importante de banhistas, tendo em conta os usos locais, incluindo eventuais disposições locais respeitantes à prática de banhos, bem como as condições meteorológicas.»
5 Em conformidade com o artigo 3.º da Directiva 76/160, os Estados-Membros fixam os valores aplicáveis às águas balneares no que respeita aos parâmetros microbiológicos e físico-químicos indicados no seu anexo, valores que não podem ser menos rigorosos do que os indicados na coluna I desse anexo.
6 O artigo 4.º, n.º 1, da Directiva 76/160 prevê:
«Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º no prazo de dez anos após a notificação da presente directiva.»
7 Nos termos do artigo 5.º da Directiva 76/160:
«1. Para a aplicação do artigo 4.º, as águas balneares serão declaradas em conformidade com os parâmetros que se lhes referem:
se amostras destas águas, recolhidas com a frequência prevista no anexo, num mesmo local, mostrarem que as águas estão conformes aos valores dos parâmetros respeitantes à qualidade da água em questão em:
- 95% das amostras no caso dos parâmetros conformes aos especificados na coluna I do anexo,
- 90% das amostras nos outros casos, excepto para os parâmetros `coliformes totais' e `coliformes fecais', para os quais a percentagem das amostras pode ser de 80%;
e se, para os 5%, 10% ou 20% das amostras que, segundo o caso, não estão conformes:
- a água não se afastar de mais de 50% do valor dos parâmetros em questão, com excepção dos parâmetros microbiológicos, o pH e o oxigénio dissolvido,
- as amostras de água recolhidas consecutivamente, com uma frequência estatisticamente adequada, não se afastarem dos valores dos parâmetros correspondentes.
2. Os desvios relativamente aos valores referidos no artigo 3.º não são tomados em consideração na dedução das percentagens previstas no n.º 1 quando são consequência de inundações, catástrofes naturais ou de condições meteorológicas excepcionais.»
8 Em conformidade com o artigo 6.º da Directiva 76/160, os Estados-Membros realizarão as colheitas de amostras, cuja frequência mínima está fixada no seu anexo, a fim de verificar a qualidade das águas balneares.
9 O artigo 8.º da Directiva 76/160 precisa:
«São previstas derrogações à presente directiva:
a) Para certos parâmetros assinalados com (O) no anexo, devido a circunstâncias meteorológicas excepcionais;
b) Quando as águas balneares estejam sujeitas a um enriquecimento natural em certas substâncias que faça com que sejam excedidos os limites fixados no anexo I.
Entende-se por enriquecimento natural o processo pelo qual uma determinada massa de água recebe do solo certas substâncias nele contidas, sem intervenção do homem.
As derrogações previstas no presente artigo não podem em caso algum negligenciar os imperativos da protecção da saúde pública.
Quando um Estado-Membro recorre a uma derrogação, deve imediatamente informar desse facto a Comissão, especificando os motivos e os prazos.»
10 O artigo 12.º da Directiva 76/160 prevê:
«1. Os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à presente directiva no prazo de dois anos a contar da sua notificação. Desse facto informarão imediatamente a Comissão.
2. Os Estados-Membros comunicarão à Comissão o texto das principais disposições de direito nacional que adoptam no domínio regulado pela presente directiva.»
11 Além disso, em conformidade com o artigo 13.º da Directiva 76/160, os Estados-Membros enviarão à Comissão regularmente e, pela primeira vez, quatro anos após a notificação da directiva, um relatório de síntese sobre as águas balneares e as suas características mais significativas. Este relatório de síntese é anual a partir de 1 de Janeiro de 1993, na sequência da alteração desta disposição pela Directiva 91/692/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1991, relativa à normalização e à racionalização dos relatórios sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes ao ambiente (JO L 377, p. 48).
O procedimento pré-contencioso
12 Após ter analisado o relatório sobre a qualidade das águas balneares na Bélgica relativamente aos anos de 1983 a 1987, a Comissão, por carta de 8 de Outubro de 1987, chamou a atenção das autoridades belgas para diversas infracções à Directiva 76/160, nomeadamente a ultrapassagem dos valores-limite, a exclusão de determinadas zonas balneares e a frequência insuficiente das análises. Por carta de 11 de Fevereiro de 1988, as autoridades belgas responderam fornecendo algumas informações sobre as questões colocadas pela Comissão.
13 Por carta de 21 de Junho de 1988, a Comissão informou o Reino da Bélgica de que lhe tinha sido apresentada uma queixa segundo a qual o banho era praticado na Região da Valónia em numerosas zonas cujas águas não respeitavam os parâmetros mencionados no anexo da Directiva 76/160 e que estavam excluídas do âmbito de aplicação desta.
14 Por carta de 6 de Outubro de 1988, as autoridades belgas responderam que a execução da Directiva 76/160 estava atrasada devido a dificuldades práticas resultantes da regionalização das administrações.
15 Por carta de 25 de Setembro de 1989, a Comissão notificou o Reino da Bélgica para apresentar as suas observações num prazo de dois meses, carta à qual este último respondeu em 4 de Janeiro de 1990 contestando que a referida directiva tenha sido aplicada de forma incorrecta e precisando que tinham sido adoptadas diversas medidas para melhorar a qualidade das águas balneares do país.
16 Por carta de 14 de Novembro de 1995, a Comissão informou as autoridades belgas de que não procederia ao envio de um parecer fundamentado se estas lhe transmitissem uma informação completa e detalhada sobre os planos de saneamento das zonas balneares em que os valores-limite fixados pela Directiva 76/160 tinham sido excedidos.
17 Em resposta ao pedido da Comissão, as autoridades belgas transmitiram a esta última diversas informações, em 31 de Janeiro de 1996, relativamente à Região flamenga e, em 13 de Março seguinte, relativamente à Região da Valónia.
18 Em 27 de Dezembro de 1996, a Comissão enviou ao Reino da Bélgica um parecer fundamentado solicitando-lhe que tomasse as medidas necessárias para se conformar com as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 76/160 num prazo de dois meses a contar da notificação do referido parecer. Neste parecer, a Comissão salientava, em primeiro lugar, que numerosas zonas balneares interiores não respeitavam os parâmetros indicados no anexo desta directiva. Em segundo lugar, considerava insuficientes as informações fornecidas sobre os planos de saneamento das águas balneares interiores, tanto relativamente à Região flamenga como à Região da Valónia. Em terceiro lugar, refutava o argumento segundo o qual os cursos de água da Valónia não apresentavam, no Verão, um débito suficiente para permitir o banho. Em último lugar a Comissão alegava que, salvo excepções mencionadas nos relatórios sobre a qualidade das águas balneares, as autoridades competentes não tinham feito uso da possibilidade de proibir o banho nas águas não conformes aos parâmetros fixados no anexo da Directiva 76/160.
19 As autoridades belgas responderam ao parecer fundamentado por cartas de 12 de Fevereiro de 1997, no que se refere à Região de Bruxelas, de 6 de Março de 1997, no que se refere à Região flamenga, e de 1 de Julho de 1997, no que se refere à Região da Valónia.
20 Considerando que estas cartas não traziam qualquer elemento novo no que se refere à Região Flamenga e que, relativamente à Região da Valónia, por um lado, as autoridades belgas tinham reduzido o número dos sítios balneares de uma maneira que não correspondia às exigências da Directiva 76/160 e, por outro, não estava suficientemente provado que o banho fosse efectivamente proibido nos sítios poluídos frequentados pelos banhistas, a Comissão decidiu propor a presente acção.
Quanto ao mérito
Quanto à exclusão, sem justificações adequadas, do âmbito de aplicação da Directiva 76/160 de numerosas zonas balneares em águas interiores
21 A Comissão alega que a Região da Valónia reduziu o âmbito de aplicação da Directiva 76/160 ao excluir, sem justificações adequadas, dos relatórios anuais sobre a qualidade das águas balneares numerosas zonas balneares em águas interiores que dantes figuravam nesses relatórios.
22 As autoridades belgas sustentam que as únicas «zonas balneares» interiores que devem ser consideradas como tais na acepção da Directiva 76/160 são as dez zonas mencionadas no relatório sobre a qualidade das águas balneares relativamente à época balnear de 1996 e nas quais o banho está expressamente autorizado. Foram recolhidas amostras nestas zonas em conformidade com as disposições do artigo 6.º da referida directiva. Sempre que se verificou que tinham sido excedidos os valores fixados nos termos do artigo 3.º da mesma, foi proibido o banho de forma que a zona em causa saía temporária ou definitivamente do campo de aplicação da Directiva 76/160.
23 Em primeiro lugar, as autoridades belgas reconhecem que a Região da Valónia, numa preocupação de transparência, comunicou à Comissão os resultados obtidos relativamente a 28 outras zonas balneares no quadro de uma série de estudos da qualidade bacteriológica dos cursos de água valões. Todavia, quando, após esta comunicação, estas zonas foram tomadas em conta no relatório sobre a qualidade das águas balneares
relativamente à época balnear de 1991, a Região da Valónia chamou a atenção da Comissão para o facto de estas zonas estarem desprovidas de infra-estruturas de acolhimento dos banhistas e de a frequência dessas zonas ser fraca ou inexistente. Assim, estas não deviam ser consideradas zonas balneares na acepção da Directiva 76/160.
24 Em segundo lugar, as autoridades belgas realçam que o único critério considerado pela Região da Valónia para determinar as zonas balneares é o que é utilizado no artigo 1.º, n.º 2, da Directiva 76/160 para a definição do conceito de «águas balneares», ou seja, frequência por um «número considerável de banhistas».
25 Elementos como a pequena profundidade das águas, a inexistência de infraestruturas, a prática do kayak ou as condições climáticas desfavoráveis são relevantes para determinar se a prática do banho é fraca ou inexistente e se, em consequência, as referidas zonas devem ou não ser consideradas zonas balneares na acepção da Directiva 76/160. As autoridades belgas remetem quanto a este ponto para os seguintes extractos da proposta de directiva COM(74) 2255 final do Conselho, de 3 de Fevereiro de 1975, os quais não foram reproduzidos no texto final da directiva:
- A directiva é relativa apenas às zonas balneares autorizadas ou toleradas. Nos locais não autorizados é por sua conta e risco que o banhista tomará banho (ponto 3.2).
- É dada uma atenção especial aos sítios onde a densidade de banhistas ultrapasse o valor médio de 10 000 pessoas por km linear de praia ou de margem (ponto 3.4).
- Os riscos corridos no plano da saúde são proporcionais ao tempo passado na água e variam consideravelmente segundo a temperatura do ar e, como consequência, da da água. A directiva prescreve por conseguinte, no que diz respeito à água do mar que representa o local de banho preferido, condições menos rigorosas para as regiões em que a temperatura geralmente baixa da água (menos de 20 ‚C) limita a duração do banho em relação a outras regiões onde se pode tomar banho durante todo o dia (ponto 3.5).
- A imersão prolongada do corpo na água é a actividade principal que determina as características físicas e químicas exigidas das águas balneares (ponto 3.6).
26 Além disso, as autoridades belgas alegam que o seu argumento segundo o qual a pequena profundidade das águas, inferior em muitos locais a 50 centímetros em virtude do débito insuficiente dos cursos de água, limita a prática do banho é confirmado pela exigência, mencionada no ponto 11 do anexo da Directiva 76/160, segundo o qual as águas balneares apresentam uma transparência de pelo menos um metro de profundidade. Tal exigência constitui um indício importante de que o banho é geralmente considerado como necessitando de um metro de água.
27 Em terceiro lugar, as autoridades belgas alegam que a menção como sítios balneares de pelo menos 16 das zonas actualmente excluídas dos relatórios anuais numa brochura publicitária relativa às zonas de campismo, publicada em 1998 pela Região da Valónia, não significa que o banho aí seja praticado por um número considerável de banhistas nem que seja possível nestas zonas, dado que a profundidade pode aí ser insuficiente. Estas informações são da única responsabilidade dos proprietários dos parques de campismo, os quais procuram tornar os seus estabelecimentos mais atractivos.
28 Importa recordar que, em conformidade com o artigo 1.º, n.º 2, alínea a), segundo travessão, da Directiva 76/160, devem ser consideradas «águas balneares» as águas, no seu total ou em parte, doces, correntes ou estagnadas, assim como a água do mar nas quais o banho não é proibido e é habitualmente praticado por um número considerável de banhistas. Este conceito deve ser interpretada à luz da finalidade da directiva, expressa nos seus dois primeiros considerandos, nos termos dos quais «... a protecção do ambiente e da saúde pública torna necessárias a redução da poluição das águas balneares e a sua protecção contra uma degradação posterior» e «a realização, no âmbito do funcionamento do mercado comum, dos objectivos da Comunidade nos domínios da melhoria das condições de vida, de um desenvolvimento harmonioso das actividades económicas no conjunto da Comunidade e de uma expansão contínua e equilibrada, torna necessário um controlo das águas balneares» (acórdão de 14 de Julho de 1993, Comissão/Reino Unido, C-56/90, Colect., p. I-4109, n.º 33).
29 Estes objectivos não seriam atingidos se as águas de zonas balneares, que durante anos estiveram sujeitas aos controlos previstos na Directiva 76/160 e cujos resultados foram enviados à Comissão para efeitos de publicação nos seus relatórios anuais sobre a qualidade das águas balneares nos Estados-Membros, pudessem, pelo simples facto de o número de banhistas se situar abaixo de um determinado limiar, ser excluídas do âmbito de aplicação da referida directiva.
30 Além disso, incumbe ao Estado-Membro que alega que o banho deixou de ser habitualmente praticado em determinadas zonas e que, em consequência, pretende não mais considerar estas como zonas balneares na acepção da Directiva 76/160, por um lado, demonstrar a inexistência de banhos habituais relativamente a cada uma das zonas em causa e, por outro, demonstrar que tal inexistência não é devida ao desrespeito nas referidas zonas dos valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º desta directiva.
31 Ora, não se pode deixar de constatar que as autoridades belgas não fizeram tal prova relativamente a cada uma das zonas em causa.
32 Em primeiro lugar, a menção de pelo menos 16 zonas como sítios balneares numa brochura publicitária relativa a parques de campismo implica que determinadas infra-estruturas, tais como instalações sanitárias, existam na proximidade dessas zonas. Nestas condições, tal menção constitui um índice de que essas zonas continuam a ser habitualmente frequentadas por um número considerável de banhistas cuja saúde deve ser protegida.
33 Em segundo lugar, no que se refere à pequena profundidade das águas, a mesma não pode bastar por si só para autorizar um Estado-Membro a excluir determinados sítios das zonas balneares na acepção da Directiva 76/160.
34 Com efeito, não se pode excluir que a pequena profundidade das águas constitua um atractivo para grupos de pessoas específicos, tais como as pessoas mais idosas ou as crianças. Em qualquer circunstância, como salienta com razão a Comissão, não se pode inferir do parâmetro previsto no ponto 11 do anexo da Directiva 76/160, segundo o qual a transparência exigida das águas deve ser de um metro no mínimo, que só as zonas nas quais a profundidade das águas é de mais de um metro devam ser consideradas zonas balneares na acepção da referida directiva. Tal parâmetro significa somente que a transparência das águas das zonas balneares deve ser de um metro no mínimo ou, se a profundidade destas for inferior a um metro, que a transparência deve ser total.
35 Em terceiro lugar, as autoridades belgas não demonstraram que a prática do kayak nas zonas em questão seja maciça e constante de forma que o banho se tornaria aí impossível.
36 Em quarto lugar, a existência de condições climáticas desfavoráveis também não permite que um Estado-Membro considere determinados sítios como não abrangidos pelas zonas balneares na acepção da Directiva 76/160.
37 Em contrapartida, importa recordar que a existência de tais condições climáticas pode, segundo as disposições da Directiva 76/160, ser tomada em consideração quando da determinação da duração da «época balnear». Com efeito, o artigo 1.º da referida directiva define a época balnear como «o período durante o qual se prevê uma afluência importante de banhistas, tendo em conta os usos locais, incluindo eventuais disposições locais respeitantes à prática de banhos, bem como as condições meteorológicas».
38 Além disso, em conformidade com os artigos 5.º, n.º 2, e 8., da Directiva 76/160, circunstâncias meteorológicas excepcionais permitem que não sejam tomadas em consideração as ultrapassagens dos valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da referida directiva ou de beneficiar de derrogações às prescrições da mesma, na condição, nesta última hipótese, de informar imediatamente a Comissão especificando os motivos e os prazos destas derrogações.
39 Todavia, é facto assente que estas disposições, que devem ser interpretadas de maneira estrita, não foram invocadas pelas autoridades belgas.
40 Em último lugar, importa realçar que a interpretação das disposições da Directiva 76/160 resultante dos n.os 32 a 39 do presente acórdão não pode ser posta em causa pelos extractos da proposta de directiva de 3 de Fevereiro de 1975, invocados pelas autoridades belgas, os quais não foram reproduzidos no texto final da Directiva 76/160, tais como estas aliás o reconhecem expressamente.
41 Desta forma, importa concluir que, ao excluir, sem justificações adequadas, do âmbito de aplicação da Directiva 76/160 numerosas zonas balneares em águas interiores, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.º, n.º 1, da referida directiva.
Quanto à não adopção das medidas necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da Directiva 76/160 e quanto ao desrespeito dos resultados exigidos por esta directiva
42 A Comissão critica as autoridades belgas por não terem adoptado as medidas necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da Directiva 76/160 e por não terem atingido os resultados exigidos por esta.
43 Importa analisar estas acusações em conjunto, uma vez que o resultado que os Estados-Membros devem atingir nos termos do artigo 4.º da Directiva 76/160 consiste em a qualidade das águas balneares satisfazer os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da referida directiva.
44 A Comissão alega que os programas de investimento em matéria de tratamento das águas são insuficientes tanto na Região Flamenga como na Região da Valónia. As autoridades belgas referem-se apenas à construção de infra-estruturas de tratamento das águas em geral, sem precisar a influência do seu funcionamento na melhoria da qualidade das águas balneares. Na Região Flamenga, nem todas as zonas balneares estão abrangidas pelo programa de tratamento das águas. Na Região da Valónia, o programa não especifica as datas de início e de acabamento dos trabalhos de infra-estruturas previstos nem a localização exacta destes.
45 As autoridades belgas infringiram o artigo 4.º da Directiva 76/160 ao não tomar as medidas necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da referida directiva. Em particular, os resultados prescritos no artigo 5.º da mesma, para a aplicação do artigo 4.º, não foram atingidos, sem que seja aplicável qualquer das derrogações previstas na directiva. Segundo o relatório sobre a qualidade das águas balneares durante a época balnear de 1995 para toda a Bélgica, a taxa de conformidade das zonas balneares de água doce é de 41,4%.
46 As autoridades belgas alegam que, no que se refere à Região Flamenga, foram tomadas as medidas necessárias com vista a garantir as melhorias indispensáveis da qualidade das águas balneares naquelas zonas em que tal era necessário. Foram submetidos por diversas vezes à Comissão programas de acção com vista a melhorar a qualidade da água. Estes compreendiam tanto os investimentos relativos a determinadas infra-estruturas de tratamento destinadas a melhorar a qualidade das águas das zonas balneares do litoral como uma exposição sumária dos projectos de investimento intercomunais relativos às zonas balneares nas águas doces de superfície.
47 As autoridades belgas acrescentam que uma taxa de conformidade das águas balneares de 100% relativamente às exigências da Directiva 76/160 constitui um objectivo ilusório. Com efeito, o banho no meio natural implica riscos sanitários, que não podem ser totalmente controlados, ligados às descargas ilícitas, à utilização de estrume e à poluição provocada pelos próprios banhistas.
48 Importa recordar antes de mais que a Directiva 76/160, no seu artigo 4.º, n.º 1, obriga os Estados-Membros a tomarem as medidas necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do n.º 3 da referida directiva num prazo de dez anos a contar da notificação desta, sendo esse prazo mais longo que o previsto para a transposição desta, a fim de permitir aos Estados-Membros satisfazerem tal exigência (acórdãos Comissão/Reino Unido, já referido, n.º 42, e de 8 de Junho de 1999, Comissão/Alemanha, C-198/97, Colect., p. I-3257, n.º 35).
49 Assim, a Directiva 76/160 impõe aos Estados-Membros que certos resultados sejam atingidos e não lhes permite invocar, à excepção das derrogações nela previstas, circunstâncias especiais para justificar o não respeito dessa obrigação (v. acórdãos Comissão/Reino Unido, já referido, n.º 43; de 12 de Fevereiro de 1998, Comissão/Espanha, C-92/96, Colect., p. I-505, n.º 28, e Comissão/Alemanha, já referido, n.º 35).
50 Ora, as autoridades belgas não invocam nenhuma dessas derrogações. Também não contestam que, segundo o relatório sobre a qualidade das águas balneares respeitante à época balnear de 1995, a taxa de conformidade das zonas balneares de água doce era de 41,4% para o conjunto da Bélgica.
51 Nestas condições, o facto de, no que se refere à Região Flamenga, terem sido tomadas as medidas necessárias para garantir as melhorias indispensáveis da qualidade das águas balneares não pode justificar o não respeito dos resultados prescritos pela Directiva 76/160 (v., neste sentido, acórdãos já referidos Comissão/Reino Unido, n.º 44, e Comissão/Alemanha, n.º 35).
52 Seguidamente, no que se refere ao argumento das autoridades belgas segundo o qual uma taxa de conformidade de 100% das águas balneares em meio natural será impossível de atingir, importa recordar que, nos termos do artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 76/160, as águas balneares serão declaradas em conformidade com os parâmetros que nele estão fixados quando as amostras, colhidas com a frequência prevista no anexo da directiva no mesmo local, mostrarem que as águas estão conformes aos valores dos parâmetros respeitantes à qualidade das águas em questão para uma percentagem de 95%, 90% ou 80% destas amostras, conforme os caos especificados nesta disposição.
53 Daqui resulta que, em determinadas circunstâncias, e sob as condições previstas no artigo 5.º, n.º 1, terceiro e quarto travessões, da Directiva 76/160, as águas balneares são declaradas conformes às exigências desta mesmo em caso de não conformidade de 5%, 10% ou 20% das amostras recolhidas no mesmo local.
54 Finalmente, pressupondo que, no âmbito da Directiva 76/160, uma impossibilidade absoluta de executar as obrigações resultantes da directiva possa justificar um incumprimento da mesma, as autoridades belgas também não demonstraram a existência de tal impossibilidade (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.º 41).
55 Deve portanto concluir-se que, ao não adoptar as medidas necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da Directiva 76/160 e ao não ter atingido os resultados exigidos por esta, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.º, n.º 1, da referida directiva.
Quanto à obrigação de proibir o banho em zonas em que a qualidade das águas não satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da Directiva 76/160
56 A Comissão alega que as medidas previstas na regulamentação belga em caso de serem excedidos os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da directiva 76/160 numa zona balnear são insuficientes. Salienta a este propósito que a decisão de proibir o banho compete às comunas, as quais são informadas pela administração da saúde pública das eventuais ultrapassagens dos valores-limite nas zonas balneares situadas no seu território, mas que as autoridades belgas não têm a certeza de que as comunas seguem efectivamente o conselho que lhes é dado no sentido de proibir o banho. Só uma postura municipal de 17 de Junho de 1996, proibindo o banho numa zona poluída por salmonelas, foi comunicada no que se refere à Região da Valónia e o relatório anual da Comissão sobre a qualidade das águas balneares respeitante à época balnear de 1995 indica que nenhuma zona foi abrangida por tal proibição.
57 Ora, uma aplicação correcta da Directiva 76/160 implica a obrigação de proibir o banho no caso de ultrassagem dos valores-limite numa zona determinada. Tal obrigação que, é certo, não está expressamente prevista na Directiva 76/160, decorre das disposições conjugadas dos artigos 1.º, n.º 2, alínea a), e 4.º, n.º 1, desta directiva, interpretados à luz da finalidade desta, expressa no seu primeiro considerando e recordada no seu artigo 8.º, terceiro parágrafo, que visa nomeadamente assegurar a protecção da saúde pública. Na ausência de tal proibição, os banhistas são com efeito expostos a numerosos riscos para a sua saúde.
58 As autoridades belgas sustentam que, sempre que os controlos revelam, numa zona balnear, uma ultrapassagem dos valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da Directiva 76/160, a administração da saúde pública avisa a comuna competente e esta proíbe o banho nessa zona após consulta de todos os serviços interessados. A proposta de proibir o banho tem sempre sido seguida. A zona balnear em causa é assim excluída, temporária ou definitivamente, do âmbito de aplicação da Directiva 76/160. As autoridades belgas contestam a interpretação da Directiva 76/160 proposta pela Comissão, segundo a qual a regulamentação deveria ter imposto às comunas a obrigação de proibir o banho no caso de ultrapassagem dos valores-limite numa zona.
59 Importa salientar antes de mais que, em caso de ultrapassagem numa zona balnear dos valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da Directiva 76/160, o Estado-Membro em causa, em conformidade com o artigo 4.º, n.º 1, da directiva, tem a obrigação de tomar as medidas necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os referidos valores-limite.
60 Verifica-se depois que nenhuma disposição da Directiva 76/160 estabelece uma obrigação de proibir o banho numa zona desde que nela seja observada uma ultrapassagem dos referidos valores-limite.
61 Finalmente, tal obrigação também não se pode inferir da finalidade da Directiva 76/160, a qual visa, como foi recordado no n.º 25 do presente acórdão, garantir a protecção da saúde pública.
62 A necessidade de proteger a saúde pública só implica para um Estado-Membro, a obrigação de proibir o banho numa zona determinada quando, tendo em conta as condições locais, a importância da ultrapassagem observada nessa zona ou a natureza dos valores-limite que não são respeitados implicar um perigo para a saúde pública.
63 Em consequência, tendo em conta a redacção das disposições da Directiva 76/160, a Comissão não pode criticar o Reino da Bélgica por não ter previsto, na sua regulamentação, a obrigação de proibir o banho nas zonas em que a qualidade das águas não satisfaz os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da referida Directiva 76/160.
64 Assim, esta terceira acusação deve ser rejeitada por improcedente.
65 Nestas condições, tem de concluir-se que
- ao excluir, sem justificação adequada, do âmbito de aplicação da Directiva 76/160 numerosas zonas balneares em águas interiores, e
- ao não adoptar, no prazo de dez anos a contar da notificação desta directiva, as medidas necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da referida directiva e ao não ter atingido os resultados exigidos por esta,
o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.º, n.º 1, da referida directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
66 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino da Bélgica e tendo este último sido vencido no essencial dos seus fundamentos, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção)
decide:
1) - Ao excluir, sem justificação adequada, do âmbito de aplicação da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares, numerosas zonas balneares em águas interiores, e
- ao não ter adoptado, no prazo de dez anos a contar da notificação desta directiva, as medidas necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.º da referida directiva e ao não ter atingido os resultados exigidos por esta,
o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.º, n.º 1, da referida directiva.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao restante.
3) O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.