Ideiglenes változat
PRIIT PIKAMÄE
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. február 29.(1)
C‑8/23. sz. ügy
FH
kontra
Conseil national de l’ordre des médecins;
a Ministre de la Santé et de la Prévention,
a Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
részvételével
(a Conseil d’État [államtanács, Franciaország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Személyek szabad mozgása – Letelepedés szabadsága – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – Szakmai képesítések elismerése – 2005/36/EK irányelv – Az orvosi szakma gyakorlásához való jog – A feltétel nélküli elismerés rendszere – Harmadik ország által kiállított általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító oklevél – A saját tagállam által elismert oklevél – A szakorvosi képesítés saját tagállamban való megszerzése – E képesítés fogadó tagállam általi el nem ismerése”
I.      Bevezetés
1.        A Conseil d’État (államtanács, Franciaország) által az EUMSZ 267. cikk alapján előterjesztett jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgya a szakmai képesítések elismeréséről szóló, 2005. szeptember 7‑i 2005/36/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(2) (a továbbiakban: 2005/36 irányelv) 21. cikkének és 25. cikke (4) bekezdésének, valamint V. melléklete 5.1.1. és 5.1.2. pontjának értelmezése. E kérelmet az FH és a Conseil national de l’ordre des médecins (orvosi kamara nemzeti tanácsa, Franciaország; a továbbiakban: CNOM) között folyamatban lévő eljárásban nyújtották be, amelynek a tárgyát az képezi, hogy a CNOM elutasította FH kamarai névjegyzékbe való felvételét.
2.        A jelen ügy a 2005/36 irányelv körébe tartozó jelentős és részben új jogkérdést vet fel a szakorvosi oklevél Európai Unión belüli feltétel nélküli elismerésére, valamint a szakorvosképzés és e szakma gyakorlásának felügyeletével kapcsolatos felelősség tagállamok közötti megosztására vonatkozóan, olyan esetben, amikor az általános orvosi képzés elvégzésére az Unión kívül került sor. A Bíróságnak különösen az általános orvosi képzésben harmadik államban szerzett oklevél valamely tagállam általi elismerésének hatásairól, valamint arról kell határoznia, hogy a többi tagállamnak ezen oklevél elismerésére vonatkozóan áll‑e fenn esetleges kötelezettsége.
3.        Abban az esetben, ha az kerülne megállapításra, hogy a 2005/36 irányelv nem tartalmaz az alapügy sajátos körülményeire vonatkozó rendelkezéseket, a Bíróságra az a feladat hárul, hogy a lehetőségekhez mérten olyan gyakorlati megoldásokat keressen, amelyek megkönnyítik a fent leírt helyzetben lévő személy által szerzett szakmai képesítések elismerését. A Bíróságnak mérlegelése során figyelembe kell vennie a jogalkotó által kitűzött célokat, nevezetesen a szolgáltatásnyújtás szabadságának és a letelepedés szabadságának Unión belüli – a közegészség, a közbiztonság és a fogyasztóvédelem messzemenő tiszteletben tartása melletti – megkönnyítését.
II.    Jogi háttér
A.      Az uniós jog
4.        A 2005/36 irányelv (6), (19) és (44) preambulumbekezdése kimondja:
„(6)      A szolgáltatásnyújtást a közegészség, a közbiztonság és a fogyasztóvédelem messzemenő tiszteletben tartása mellett kell megkönnyíteni. Ezért különös rendelkezéseket kell előirányozni az olyan közegészségügyi és közbiztonsági vonatkozásokkal rendelkező szabályozott szakmák tekintetében, amelyek keretében határon átnyúló átmeneti vagy alkalmi szolgáltatásnyújtásra kerül sor.
(19)      A mozgás szabadságát, valamint az orvosok […] előírt képesítése megszerzését tanúsító okiratok kölcsönös elismerését az előírt képesítések megszerzését tanúsító okiratoknak az összehangolt képzési minimumkövetelményeken alapuló feltétel nélküli elismerésének alapelvére kell alapozni. Emellett, a tagállamokban az orvosi […] szakma gyakorlásának megkezdését attól kell függővé tenni, hogy az érintett személy rendelkezzen egy adott képesítéssel, ami garantálja, hogy olyan képzésben részesült, amely a minimumkövetelményeknek megfelel. […]
(44)      Ez az irányelv nem érinti az egészség‑ és fogyasztóvédelem magas szintjének biztosításához szükséges intézkedéseket.”
5.        Ezen irányelv 1. cikkének első bekezdése kimondja:
„Ez az irányelv megállapítja azokat a szabályokat, amelyek szerint az a tagállam, amely a területén egy szabályozott szakma gyakorlásának megkezdését, illetve gyakorlását ahhoz köti, hogy az érintett személy egy adott szakmai képesítéssel rendelkezzen (a továbbiakban: fogadó tagállam), az adott szakma gyakorlásának megkezdése és gyakorlása érdekében el kell, hogy ismerje azokat a szakmai képesítéseket, amelyeket egy vagy több más tagállamban (a továbbiakban: saját tagállam) szereztek, és amelyek feljogosítják az adott képesítéssel rendelkező személyt a fogadó tagállam területén ugyanazon szakma gyakorlására.”
6.        Az említett irányelv 2. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Saját szabályozásának megfelelően minden tagállam lehetővé teheti a tagállamok azon állampolgárai számára, akik nem valamely tagállamban szerzett szakmai képesítésről szóló okirattal rendelkeznek, hogy területén a 3. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerinti szabályozott szakmát gyakoroljanak. A III. cím III. fejezetének hatálya alá tartozó szakmák esetében ennek az elsődleges elismerésnek tiszteletben kell tartania az ugyanazon fejezetben megállapított képzési minimumkövetelményeket.”
7.        Ugyanezen irányelv 3. cikkének (1) és (3) bekezdése szerint:
„(1)      Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
c)      »előírt képesítés megszerzését tanúsító okirat«: olyan oklevél, bizonyítvány vagy egyéb okirat, amelyet egy tagállamban, e tagállam törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezései alapján kijelölt hatóság bocsátott ki, és amely igazolja a túlnyomóan [Unión] belüli szakképzés sikeres elvégzését. Amennyiben e meghatározás első mondata nem alkalmazható, az előírt képesítés megszerzését tanúsító, a (3) bekezdésben említett okiratot előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratnak kell tekinteni;
[…]
(3)      A harmadik ország által kibocsátott, előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratot előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratnak kell tekinteni, amennyiben annak birtokosa az érintett szakmában annak a tagállamnak a területén, amely a szóban forgó, előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratot a 2. cikk (2) bekezdésének megfelelően elismerte, hároméves, az említett tagállam által tanúsított szakmai tapasztalatot szerzett.”
8.        A 2005/36 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében szakmai képesítésnek a fogadó tagállam általi elismerése révén a jogosultak a fogadó tagállamban megkezdhetik annak a szakmának a gyakorlását, amelyre vonatkozóan a saját tagállamukban képzettséggel rendelkeznek, és ezt a szakmát a fogadó tagállamban ugyanolyan feltételek mellett gyakorolhatják, mint a fogadó tagállam állampolgárai.
9.        Ezen irányelvnek „A képzés elvégzését tanúsító okiratok elismerésének általános rendszere” című I. fejezetében található 10. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ezt a fejezetet minden olyan szakmára alkalmazni kell, amely nem e cím II. és III. fejezetének hatálya alá tartozik, továbbá azon következő esetekben, amikor a kérelmező, különleges és kivételes okok miatt nem felel meg az említett fejezetekben megállapított feltételeknek:
[…]
d)      a 21. cikk (1) bekezdésének, valamint a 23. és a 27. cikknek a sérelme nélkül, azon előírt szakosított képesítés megszerzését tanúsító okirattal rendelkező orvosok, ápolók, fogorvosok, állatorvosok, szülésznők, gyógyszerészek és építészmérnökök tekintetében, akik az V. melléklet 5.1.1., 5.2.2., 5.3.2., 5.4.2., 5.5.2., 5.6.2. és 5.7.1. pontjában felsorolt valamely cím megszerzéséhez vezető képzésben részt vettek, és ezekben az esetekben is kizárólag a szóban forgó szakosodás elismerése céljából;
[…]
g)      azon migránsok esetében, akik megfelelnek a 3. cikk (3) bekezdésében foglalt követelményeknek.”
10.      Az említett irányelvnek „A feltétel nélküli elismerés elve” című 21. cikke előírja:
„(1)      Minden tagállam elismeri azokat az V. melléklet 5.1.1., 5.1.2. […] pontjában szereplő, általános orvosi és szakorvosi szakmai tevékenységek megkezdésére jogosító orvosi […] előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratokat, amelyek megfelelnek a 24. [és] 25. cikkben foglalt képzési minimumkövetelményeknek, és a szakmai tevékenységek gyakorlásának megkezdése és gyakorlása céljából ezeket az okiratokat a saját területén ugyanolyan hatályúnak tekinti, mint az előírt képesítések megszerzését tanúsító, általa kibocsátott okiratokat.
Az ilyen, előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratot a tagállam illetékes szerveinek kell kibocsátania, és ahhoz szükség szerint az V. melléklet 5.1.1. [és] 5.1.2. […] pontjában említett igazolást kell csatolni. […]
Az első és a második albekezdés rendelkezései nem érintik a 23. [és a] 27. […] cikkben említett szerzett jogokat.
[…]
(6)      Az orvosi […] szakmai [tevékenység] gyakorlásának megkezdését és gyakorlását minden tagállam az V. melléklet 5.1.1. [és] 5.1.2. […] pontjában említett, előírt képesítés megszerzését tanúsító okirathoz köti, amely tanúsítja, hogy az érintett szakember a képzése során megszerezte a 24. cikk (3) bekezdésében […] említett megfelelő ismereteket, képességeket és készségeket.”
11.      Ugyanezen irányelvnek az általános orvosi képzésre vonatkozó 24. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)      Az általános orvosi képzésre történő felvétel feltétele a szóban forgó egyetemi tanulmányok megkezdésére jogosító oklevél vagy bizonyítvány megléte.
(2)      Az általános orvosi képzésnek összesen legalább ötéves, kiegészítésképpen az ezzel egyenértékű ECTS [európai kreditátviteli és ‑gyűjtési rendszer]‑kreditek számával is megadható tanulmányi időszakot kell magában foglalnia, amely legalább 5500 órányi, egyetem által vagy egyetem felügyelete alatt nyújtott elméleti és gyakorlati képzésből áll. […]
(3)      Az általános orvosi képzésnek garantálnia kell, hogy az érintett személy megszerezte (az a)‑d) pontban felsorolt) […] következő ismereteket és készségeket.”
12.      A 2005/36 irányelv „A szakorvosi képzés” című 25. cikke a következőket írja elő:
„(1)      A szakorvosi képzésre történő felvétel feltétele a 24. cikk (2) bekezdésében említett általános orvosi képzési program befejezése és érvényes lezárása, amelynek során a hallgató elsajátította a megfelelő orvostudományi alapismereteket.
[…]
(4)      A tagállamok a szakorvosi képzés elvégzését tanúsító okirat kibocsátását az V. melléklet 5.1.1. pontjában említett, általános orvosi képzés elvégzését tanúsító okirat meglétéhez kötik.
[…]”
13.      Az irányelv 50. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(2)      Alapos kétség esetén a fogadó tagállam egy másik tagállam illetékes hatóságától kérheti, hogy igazolja az ez utóbbi tagállamban kiadott tanúsítványok és előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratok hitelességét, valamint adott esetben azt, hogy a jogosult az e cím III. fejezetében említett szakmák tekintetében megfelel a 24., 25., 28., 31., 34., 35., 38., 40., 44., illetve 46. cikkben megállapított képzési minimumkövetelményeknek.”
14.      Az említett irányelv V. melléklete az „Elismerés a minimálisan kötelező képzési feltételek összehangolása alapján” címet viseli. Az „Orvosok V.1.” rubrikán belül e melléklet 5.1.1. pontja nevezi meg „[a]z orvosok számára előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratok[at] az alapképzésben”, amelyek a Németországi Szövetségi Köztársaság vonatkozásában a következők: „Zeugnis über die Ärztliche Prüfung” és „Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war.”
15.      Az említett melléklet 5.1.2. pontja tartalmazza az egyes tagállamok által kiadott „[a] szakorvosok számára előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratok” megnevezését, amely a Németországi Szövetségi Köztársaságban a „Fachärztliche Anerkennung”.
B.      A francia jog
16.      A Code de la santé publique (közegészségügyi törvénykönyv) alapeljárásra alkalmazandó változatának L. 4111‑1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az orvosi szakmát az a személy gyakorolhatja […], aki:
1°      Az L. 4131‑1. [cikkben] említett oklevél, bizonyítvány vagy egyéb képesítés birtokosa […];
[…]
3°      Az L. 4112‑6. és L. 4112‑7. cikk rendelkezéseire is figyelemmel […], szerepel valamely orvosi kamara névjegyzékében. […]”
17.      E törvénykönyv L. 4111‑2. cikke kimondja:
„[…]
II.      Az illetékes hatóság, különösen egy szakemberekből álló bizottság véleményének kikérését követően, egyénileg is engedélyezheti az orvosi szakma gyakorlását az érintett szakterületen […] az Európai Unió valamely tagállama vagy az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes más állam olyan állampolgárai számára, akik egy harmadik állam által kiállított és valamely tagállamban vagy a megállapodásban részes államban – Franciaország kivételével – elismert, a szakma ottani jogszerű gyakorlására jogosító előírt képesítés megszerzését tanúsító okirattal rendelkeznek. Az orvosok esetében […] az elismerés mind az általános orvosi, mind a szakorvosi képesítés megszerzését tanúsító okiratra vonatkozik.
[…]”
18.      A törvény L. 4131‑1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az L. 4111‑1. cikk 1. pontja szerint előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratok az orvosi szakma gyakorlásához a következők:
1°      Vagy a francia állam által kiállított orvosi oklevél;
[…]
2°      Vagy, ha az érintett személy az Európai Unió valamely tagállamának vagy az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes államnak az állampolgára:
a)      az ezen államok valamelyike által a közösségi kötelezettségeknek megfelelően kiállított, a felsőoktatásért és az egészségügyért felelős miniszterek rendeletével összeállított jegyzékben szereplő orvosi képesítés megszerzését tanúsító okirat;
b)      ívalamely tagállam vagy valamely fél által a közösségi követelményeknek megfelelően kiadott, az a) pontban említett jegyzékben nem szereplő, előírt orvosi képesítés megszerzését tanúsító okirat, amennyiben ezen állam által kiadott tanúsítvány kíséri, amely igazolja, hogy e követelményeknek megfelel a képzés, és amelyet az említett állam az e jegyzékben szereplő, előírt képesítés megszerzését tanúsító okirattal egyenértékűnek tekint; […]”
19.      A közegészségügyi törvénykönyv L. 4131‑1. cikkének 2. pontjában említett, az Európai Unió tagállamai, illetve az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodás szerződő felei által kiállított, orvosi és szakorvosi képesítés megszerzését tanúsító okiratok jegyzékének és elismerése feltételeinek megállapításáról szóló, 2009. július 13‑i rendelet 2. pontjának a) alpontjában megállapított jegyzék megfelel a 2005/36 irányelv V. mellékletének 5.1.1. és 5.1.2. pontjában szereplő jegyzéknek.
III. A jogvita alapját képező tényállás, az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
20.      FH francia‑német állampolgár, aki a monastiri egyetem (Tunézia) által 2012. szeptember 18‑án kiállított orvosi oklevéllel rendelkezik.
21.      Az illetékes német hatóságok 2015. november 6‑i határozatukkal ezen oklevelet általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító oklevélként ismerték el, és engedélyezték FH számára az orvosi szakma gyakorlását. E hatóságok 2016. augusztus 1‑jei határozattal nyilvántartásba vették FH‑t a Land Niedersachsen (Alsó‑Szászország, Németország) orvosi kamarájánál. 2021. január 28‑án FH megszerezte a Hannoveri Egyetem (Németország) által kiállított aneszteziológus szakorvosi oklevelet.
22.      2021. március 25‑én FH az orvosi kamara Saône‑et‑Loire megyei tanácsához (Franciaország) fordult a kamara névjegyzékébe való felvétele érdekében, a code de la santé publique (közegészségügyi törvénykönyv) L. 4111 1. cikke alapján. A megyei kamara 2021. május 20‑i határozatával megtagadta a névjegyzékbe való felvételét.
23.      Az orvosi kamara Bourgogne‑Franche‑Comté (Franciaország) regionális szervezetének tanácsban hozott, az e kamara névjegyzékébe való felvételi kérelmét elutasító 2021. július 15‑i határozata ellen FH által benyújtott fellebbezés alapján a CNOM tanácsban eljárva 2021. szeptember 17‑én megtagadta FH orvosi kamarai névjegyzékbe való felvételét.
24.      FH ezt követően keresetet nyújtott be ez utóbbi határozattal szemben, amely folyamatban van a Conseil d’État (államtanács) előtt.
25.      E körülmények között a Conseil d’État (államtanács) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárságával rendelkező orvos, aki a [2005/36] irányelv V. mellékletének 5.1.2. pontjában említett, valamely tagállamban kiállított, szakorvosi képesítés megszerzését tanúsító okirattal rendelkezik, hivatkozhat‑e kizárólag ezen okirattal valamely másik tagállamban az ezen irányelv 21. cikkében meghatározott, az előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratok feltétel nélküli elismerésének rendszerére, még akkor is, ha egy harmadik ország által kiállított olyan általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító okirattal rendelkezik, amelyet csak az a tagállam ismert el, amelyben szakorvosi oklevelét szerezte, és amely nem szerepel az ezen irányelv V. mellékletének 5.1.1. pontjában említett képesítések között, és az irányelv 25. cikkének (4) bekezdése a szakorvosi képesítés megszerzését tanúsító okirat kiállítását az említett általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító ezen okiratok valamelyikének birtoklásától teszi függővé?”
IV.    A Bíróság előtti eljárás
26.      A 2022. december 27‑én kelt előzetes döntéshozatalra utaló határozat 2023. január 12‑én érkezett a Bíróság Hivatalához.
27.      FH, a CNOM, a francia, az olasz, a holland és a lengyel kormány, az EFTA (Európai Szabadkereskedelmi Társulás) Felügyeleti Hatóság, valamint az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23. cikkében előírt határidőn belül.
28.      A 2024. január 11–i tárgyaláson FH és a CNOM, a francia kormány, az EFTA Felügyeleti Hatóság, valamint a Bizottság képviselői terjesztettek elő észrevételeket.
V.      Jogi elemzés
A.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
1.      Előzetes észrevételek
29.      A jelen ügy a 2005/36 irányelv azon rendelkezéseinek értelmezésére és alkalmazására vonatkozik, amelyek a szakemberek jogait és kötelezettségeit határozzák meg az Unióban megszerzett képesítést tanúsító okiratok elismerése és az adott szakma más tagállamban történő gyakorlása tekintetében. A 2005/36 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének értelemében a szakmai képesítésnek a fogadó tagállam általi elismerése révén a jogosultak a fogadó tagállamban megkezdhetik „annak a szakmának a gyakorlását, amelyre vonatkozóan a saját tagállamukban képzettséggel rendelkeznek”, és ezt a szakmát a fogadó tagállamban „ugyanolyan feltételek mellett gyakorolhatják, mint a fogadó tagállam állampolgárai”, amint azt a Bíróság ítélkezési gyakorlatában megállapította.(3)
30.      A 2005/36 irányelv hatályon kívül helyezett és felváltott egy sor, a szakmai képesítések elismerését szabályozó ágazati és általános irányelvet, és lényegében e képesítések elismerésének három alternatív rendszerét hozta létre: Először is az általános rendszert (I. fejezet, 10–15. cikk), amely minden olyan szakmára vonatkozik, amely nem tartozik a két másik rendszer hatálya alá (10. cikk). Ezen kívül a szakmai tapasztalaton alapuló elismerés rendszerét (II. fejezet, 16–20. cikk), amely az
ezen irányelv IV. mellékletében felsorolt bizonyos tevékenységekre alkalmazandó.
31.      Végezetül pedig a feltétel nélküli elismerés rendszerét (III. fejezet, 21–49. cikk), amelynek esetében a képzések harmonizációja minimális szintű. Az orvosi szakma – az ápolói, szülésznői, fogorvosi, gyógyszerészi, építészi és állatorvosi szakma mellett – a feltétel nélküli elismerés rendszerének hatálya alá tartozó hét szakma egyike.(4) A feltétel nélküli elismeréshez az említett irányelv 24. és azt követő cikkeiben meghatározott képzési minimumkövetelmények teljesítése szükséges. A Bíróság egyértelműen kimondta, hogy az elismerést a tagállamok nem köthetik az előírt képesítés igazolásának benyújtásán kívül más feltételekhez.(5)
32.      Előzetes döntéshozatal iránti kérelmével a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy az az orvos, aki az Európai Unió valamely tagállamának állampolgára, és rendelkezik a szakorvosi képesítés megszerzését tanúsító, valamely tagállam által kiállított okirattal, hivatkozhat‑e a fent említett feltétel nélküli elismerés rendszerére akkor is, ha egy harmadik ország által kiállított olyan általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító okirattal rendelkezik, amelyet csak az a tagállam ismert el, amelyben szakorvosi oklevelét szerezte.
33.      Amint azt elemzésemben kifejtem, a 2005/36 irányelv magyarázatára és az ítélkezési gyakorlatban elismert értelmezési módszerekre támaszkodva e kérdésre nemleges választ kell adni, mivel a feltétel nélküli elismerés rendszere nem alkalmazható a jelen ügyben. Mindazonáltal nem fogok a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdés megválaszolására szorítkozni, hanem azt is kifejtem, hogy a fent írt helyzetben lévő személynek milyen eszközök állnak rendelkezésére ahhoz, hogy céljait a lehető leghatékonyabban elérje. Annak érdekében, hogy a kérdést előterjesztő bíróság számára hasznos választ lehessen adni, ez a megközelítés tűnik a legcélszerűbbnek az előzetes döntéshozatali eljárást vezérlő együttműködés szellemében.
B.      Az alapeljárás felperesének azon lehetőségéről, hogy a feltétel nélküli elismerés rendszerére hivatkozzon
1.      Az orvosi szakképzés és az alapképzés közötti elválaszthatatlan kapcsolatról
34.      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi.(6)
35.      A 2005/36 irányelv 21. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy minden tagállam elismeri – többek között – az V. melléklet 5.1.1., illetve 5.1.2. pontjában szereplő általános orvosi és szakorvosi szakmai tevékenységek megkezdésére jogosító előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratokat, amelyek megfelelnek a 24. és 25. cikkben foglalt képzési minimumkövetelményeknek, és a szakmai tevékenységek gyakorlásának megkezdése és gyakorlása céljából ezeket az okiratokat a saját területén ugyanolyan hatályúnak tekinti, mint az előírt képesítések megszerzését tanúsító, általa kibocsátott okiratokat.
36.      Következésképpen, ha – mint a jelen esetben – egy tagállam állampolgára az V. melléklet 5.1.2. pontjában említett szakorvosi képesítés megszerzését tanúsító okirattal rendelkezik, főszabály szerint ezen okiratot a fogadó tagállamban az említett 21. cikk (1) bekezdése alapján feltétel nélkül el kell ismerni annak érdekében, hogy ott a szóban forgó szakterületen az orvosi szakmát gyakorolhassa. Mindazonáltal felmerül a kérdés, hogy kizárja‑e ezt a feltétel nélküli elismerést az, ha az adott személy egyébként nem rendelkezik egy tagállam által kiállított, az általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító okirattal.
37.      E tekintetben meg kell jegyezni, hogy az említett 21. cikk (1) bekezdése megköveteli, hogy az orvosi képesítés megszerzését tanúsító okirat „[megfeleljen] [különösen] az [említett irányelv] 25. […] cikkében említett képzési minimumkövetelményeknek”. A 25. cikk (4) bekezdéséből kitűnik, hogy „a tagállamok a szakorvosi képzés elvégzését tanúsító okirat kibocsátását az V. melléklet 5.1.1. pontjában említett, általános orvosi képzés elvégzését tanúsító okirat meglétéhez kötik”. A Németországi Szövetségi Köztársaságot illetően ezen 5.1.1. pont a német orvosi alapképzést igazoló okiratok két típusát említi.(7)
38.      A 25. cikk (4) bekezdésének szó szerinti értelmezése alapján ugyanis úgy tűnik, hogy az említett irányelv V. mellékletének 5.1.2. pontjában említett szakorvosi képesítés megszerzését tanúsító okirat automatikus elismerése elválaszthatatlanul kapcsolódik az említett melléklet 5.1.1. pontjában említett általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító okirat elismeréséhez, és megköveteli az ilyen okirat előzetes megszerzését.
39.      Meg kell jegyezni ugyanis, hogy a 2005/36 irányelv 21. cikkének rendelkezései mindig együttesen utalnak az általános orvosi és a szakorvosi képesítésre. Közelebbről, e rendelkezések soha nem hivatkoznak kizárólag ezen irányelv V. mellékletének a szakorvosi képesítés megszerzését tanúsító okiratokra vonatkozó 5.1.2. pontjára, hanem azokra minden esetben együttesen hivatkoznak e melléklet 5.1.1. pontjában, amely az általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító okiratokra vonatkozik.
40.      Ily módon az említett 21. cikk (1) bekezdése általánosságban említi az „orvosi képesítés megszerzését tanúsító okiratokat”, pontosítva, hogy azok az általános orvosi és szakorvosi szakmai tevékenységek megkezdését teszik lehetővé. Ezenkívül, bár ezek a képesítések ezen V. melléklet két külön pontjának tárgyát képezik, ugyanazon „Orvosok V.1.” címszó alatt vannak összevonva, amely először az orvosi alapképzésre, majd a szakképzésre vonatkozó képesítéseket sorolja fel.
41.      Egyébiránt magából a 2005/36 irányelv 24. cikkének címéből („Általános
orvosi képzés”) [kiemelés tőlem] az következik, hogy az orvosi alapképzés elengedhetetlen az orvosi szakma gyakorlásához szükséges minimális ismeretek és készségek megszerzésének biztosításához. Az említett cikk (2) bekezdése szerint ugyanis az általános orvosi képzés legalább öt évig tart, ami hosszabb, mint bármelyik szakképzés minimális időtartama.
42.      A 2005/36 irányelv 24. cikkének (3) bekezdésében leírt általános orvosi képzés során elsajátított ismeretek és készségek tehát olyan alapot képeznek, amelyet az említett irányelv 25. cikkében leírt szakorvosi képzés keretében nem oktatnak, és amely ily módon – a szóban forgó szakterülettől függetlenül – elengedhetetlen a szakorvosi szakmai tevékenység folytatásához.
43.      A 2005/36 irányelv 21. cikke (1) bekezdésének és 25. cikke (4) bekezdésének rendszertani értelmezése keretében fel kell hívni a figyelmet ezen irányelv 21. cikkének (6) bekezdésére, amely úgy rendelkezik, hogy „[a]z orvosi […] szakmai [tevékenység] gyakorlásának megkezdését és gyakorlását minden tagállam az V. melléklet 5.1.1. [és] 5.1.2. […] pontjában említett, előírt képesítés megszerzését tanúsító okirathoz köti, amely tanúsítja, hogy az érintett szakember a képzése során megszerezte a 24. cikk (3) bekezdésében […] említett megfelelő ismereteket és készségeket”. Ez a rendelkezés világosan mutatja, hogy a szakorvosi képesítés megszerzését tanúsító okirat önmagában nem garantálja, hogy az érintett személy megszerezte az említett ismereteket és készségeket, és hogy következésképpen az ilyen képesítés megszerzését tanúsító okirat feltétel nélküli elismerésének elválaszthatatlanul kapcsolódnia kell az általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító okirat elismeréséhez.
44.      Végezetül emlékeztetni kell arra, hogy a feltétel nélküli elismerés csak az ezen V. melléklet 5.1.1. és 5.1.2. pontjában felsorolt orvosi képesítés megszerzését tanúsító okiratokra vonatkozik, amelyeket a tagállamok úgy tekintenek, mint amelyek garantálják a képzési minimumfeltételeket. Ugyanez vonatkozik az 5.1.1. pontban felsorolt képesítés megszerzését tanúsító német nyelvű okiratokra is, amelyekkel a felperes nem rendelkezik. Következésképpen egy harmadik államban szerzett képesítés megszerzését tanúsító okirat nem ismerhető el feltétel nélkül, annak ellenére, hogy azt valamely tagállam a belső joga alapján a 2005/36 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének megfelelően egyoldalúan elismerte.
45.      Ez utóbbi szempont néhány kiegészítő megjegyzést tesz szükségessé a részemről, annál is inkább, mivel több, a jelen ügyben beavatkozó tagállam bizonytalanságát fejezte ki az ilyen, harmadik országban megszerzett képesítés megszerzését tanúsító okirat tagállam általi elismerésének esetleges jogi következményeivel kapcsolatban.
2.      A 2005/36 irányelv 2. cikkének (2) bekezdése szerinti, képesítés megszerzését tanúsító okirat valamely tagállam általi egyoldalú elismerésének jogkövetkezményeiről
46.      A szakmai képesítés megszerzésének helyétől függően eltérő szabályok alkalmazandók. Az Unió valamely tagállama által kiállított, túlnyomóan az Unióban folytatott képzést tanúsító szakmai képesítést könnyebben elismerik, mint a harmadik ország által kiadott oklevelet. A 2005/36 irányelv 1. cikke ugyanis kimondja, hogy az irányelv elismeri „azokat a szakmai képesítéseket, amelyeket egy vagy több más tagállamban […] szereztek”(8). Ezen irányelv 3. cikke (1) bekezdésének c) pontja azt is pontosítja, hogy ilyen okirat az az „oklevél, bizonyítvány vagy egyéb okirat […], amely igazolja a túlnyomóan [az Unión] belüli szakképzés sikeres elvégzését”(9). A harmadik országban szerzett szakmai képesítés esetében az uniós jog csak akkor követeli meg az elismerést, ha azt valamely uniós tagállamban annak nemzeti joga alapján állapítják meg.
47.      A 2005/36 irányelv 2. cikkének (2) bekezdése szerint ugyanis „saját szabályozásának megfelelően minden tagállam lehetővé teheti a tagállamok azon állampolgárai számára, akik nem valamely tagállamban szerzett szakmai képesítésről szóló okirattal rendelkeznek, hogy területén a 3. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerinti szabályozott szakmát gyakoroljanak”(10). Ez a rendelkezés lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy harmadik országokkal kétoldalú megállapodásokat kössenek a szakmai képesítések kölcsönös elismeréséről. Ily módon a tagállamok szabadon határozhatják meg az ilyen elismerés feltételeit, amennyiben az ezen irányelv III. címe III. fejezetének hatálya alá tartozó ágazati szakmák tekintetében megkövetelt képzési minimumkövetelmények teljesülnek. Ugyanakkor az említett rendelkezés szövegéből egyértelműen kitűnik, hogy a nemzeti szabályozás alapján történő ilyen elismerés joghatásai a szóban forgó tagállam területére korlátozódnak, és nem keletkeztethetnek más tagállamok számára kötelezettségeket.
48.      Ezt az értelmezést egyébiránt a Haim ítélet(11) is alátámasztja, amelyben a Bíróság a törvényi, rendeleti vagy közigazgatási intézkedésekben megállapított, a fogorvosok tevékenységére vonatkozó rendelkezések összehangolásáról szóló, 1978. július 25‑i 78/687/EGK tanácsi irányelv(12) 1. cikkének (4) bekezdését értelmezte, amelynek szövege a 2005/36 irányelv 2. cikkének (2) bekezdéséhez hasonló volt,(13) amennyiben azt mondta ki, hogy a harmadik államok által kiállított képesítések valamely tagállam általi elismerése – még ha azokat egy vagy több tagállamban egyenértékűnek is ismerik el – nem köti a többi tagállamot. A jelen ügy szempontjából ez azt jelenti, hogy ezen 2. cikk (2) bekezdésével ellentétes az, hogy az alapeljárás felperese a Tunéziában megszerzett szakmai képesítésének a német hatóságok általi elismerésére hivatkozzon a francia hatóságok arra való kötelezése érdekében, hogy e képesítést a feltétel nélküli elismerés rendszere alapján ismerjék el.
49.      E rendelkezés alkalmazhatóságától függetlenül meg kell jegyezni, hogy a 2005/36 irányelv 21. cikkének (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az általános orvosi képesítéshez kapcsolódó ismereteket és készségeket „a [képzés] során” kell megszerezni,(14) ami főszabály szerint kizárja azt a lehetőséget, hogy a nemzeti hatóságok bármely olyan határozatot hozzanak, amely alapján a harmadik országban elvégzett képzést egy tagállamban elvégzett képzéssel egyenértékűnek tekintik. Másként fogalmazva, ez a rendelkezés egyetemi képzés keretében zajló tanulási folyamatot feltételez. Ennélfogva egyedül az Unióban „megszerzett” orvosi képesítés biztosíthatja az ezen irányelv 21. cikkének (1) bekezdése alapján történő feltétel nélküli elismeréshez szükséges ismereteket és készségeket.
3.      A harmadik országban kiállított, előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratnak a 2005/36 irányelv 3. cikkének (3) bekezdése alapján történő elismerésének lehetőségéről
50.      Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alapügy felperesének helyzetében lévő személy, aki a 2005/36 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerinti képesítés megszerzését tanúsító okiratot harmadik országban szerezte, meg lenne fosztva attól a lehetőségtől, hogy szakmáját egy másik tagállamban gyakorolja. Éppen ellenkezőleg, ezen irányelv 3. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] harmadik ország által kibocsátott, előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratot előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratnak kell tekinteni, amennyiben annak birtokosa az érintett szakmában annak a tagállamnak a területén, amely a szóban forgó, előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratot a 2. cikk (2) bekezdésének megfelelően elismerte, hároméves, az említett tagállam által tanúsított szakmai tapasztalatot szerzett”(15).
51.      A harmadik országokban szerzett szakmai képesítések elismerését tehát meglehetősen szigorú rendelkezések szabályozzák. Az ilyen szakmai képesítéssel rendelkező uniós polgár csak a következő két feltétel teljesülése esetén hivatkozhat a 2005/36 irányelv 3. cikkének (3) bekezdésére: egyrészt az oklevelét az Unió valamely tagállamának nemzeti joga elismeri, másrészt a szakmai képesítés birtokosa hároméves szakmai tapasztalatot szerzett abban a tagállamban, amely oklevelét elsőként elismerte. Ez utóbbi feltétel egyértelműen annak elkerülését szolgálja, hogy a polgárok visszaéljenek az irányelv rendszerével, vagy megpróbálják megkerülni annak szabályait az „elismerés elismerése” révén.(16)
52.      Ezen „elismerés elismerésének” részletszabályai azonban különös szabályozás hatálya alá tartoznak. Először is, az ilyen elismerés kizárólag a 2005/36/EK irányelv III. címének I. fejezetében foglalt általános szabályok hatálya alá tartozik.(17) Minden tagállamnak el kell tehát ismernie az olyan harmadik országban szerzett képesítést, amelyet az Unióban már elismertek, azonban nem köteles azt feltétel nélkül elismerni. E szabály először is azzal a következménnyel jár, hogy felhatalmazza a második tagállamot arra, hogy kompenzációs intézkedések útján biztosítsa, hogy a harmadik országbeli oklevél birtokosa ne csak az ezen irányelv által előírt minimális képzési szintet érje el, hanem azt az uniós minimumoknál magasabb szintet is, amelyet az érintett állam a saját állampolgáraitól megkövetel. Másodszor, a második elismerő tagállam nem köteles választási lehetőséget biztosítani két kompenzációs intézkedés között, ha azt állapította meg, hogy a képzések között lényeges eltérések vannak. Az említett irányelv 14. cikkének megfelelően e tagállam megválaszthatja, hogy milyen típusú kompenzációs intézkedést – azaz alkalmassági vizsgát vagy alkalmazkodási időszakot – ír elő.
53.      A kérdést előterjesztő bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés vizsgálatát érintően meg kell állapítani, hogy bár a német hatóságok a 2005/36 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének megfelelően elismerték az alapeljárás felperesének az előírt képesítését tanúsító tunéziai okiratot, az alapeljárás feleinek álláspontja eltér abban a kérdésben, hogy az alapeljárás felperese ténylegesen szerzett‑e hároméves szakmai tapasztalatot Németország területén. Ezért pontosabb információk hiányában abból az előfeltevésből kell kiindulni, hogy az alapeljárás felperese nem felel meg az ezen irányelv 3. cikkének (3) bekezdésében előírt két követelmény egyikének.
C.      Az alapeljárás felperesének azon lehetőségéről, hogy az elismerés általános rendszerére hivatkozzon
54.      Ezt követően az a kérdés merül fel, hogy az uniós polgár az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben leírt helyzetben hivatkozhat‑e ugyanakkor a képesítés megszerzését tanúsító okiratok elismerésének általános rendszerére. Amint az a 2005/36 irányelv 10. cikkéből kitűnik, ez a rendszer szubszidiárius jellegű, mivel azt „minden olyan szakmára alkalmazni kell, amely nem e cím II. és III. fejezetének hatálya alá tartozik, továbbá azon […] esetekben, amikor a kérelmező, különleges és kivételes okok miatt nem felel meg az említett fejezetekben megállapított feltételeknek”.
55.      Úgy tűnik számomra, hogy ez az első feltétel a jelen ügyben eleve teljesül, mivel a harmadik országban megszerzett orvosi képesítés nem tartozik a 2005/36 irányelvnek a letelepedés szabadságáról szóló III. címében található II. és III. fejezet hatálya alá. Közelebbről, amint azt elemzésem keretében kifejtettem, a feltétel nélküli elismerés rendszere nem alkalmazható a jelen ügyben, mivel az alapeljárás felperese nem rendelkezik az ezen irányelv V. mellékletének 5.1.1. pontjában szereplő, az általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító okiratok egyikével sem. Másként fogalmazva, az alapeljárás felperese tunéziai oklevelének a német hatóságok általi, az említett irányelv 2. cikkének (2) bekezdése szerinti elismerése nem eredményezi ezen oklevélnek az e pontban felsorolt német oklevelek egyikévé történő átalakulását.
56.      Mindemellett fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a 2005/36 irányelv 10. cikke bizonyos sajátosságokat mutat, tekintettel arra, hogy az előírt képesítések elismerésére vonatkozó általános rendszer alkalmazását csak olyan „különleges és kivételes” esetekben írja elő, amelyeket e rendelkezés kifejezetten említ.(18) A két kumulatív feltétel közül a másodikról van itt szó. Az e 10. cikk d) pontjában szereplő eset releváns lehet a jelen ügyben, mivel az vonatkozik olyan orvosra, aki „[az ezen irányelv V. mellékletének 5.1.1. pontjában] felsorolt valamely cím megszerzéséhez vezető képzésben részt [vett]”. Meg kell azonban jegyezni, hogy ezen rendelkezés fontos pontosítást tartalmaz, konkrétan azt, hogy az általános rendszer „kizárólag a szóban forgó szakosodás elismerése céljából” alkalmazandó.
57.      Márpedig kétlem, hogy ez a feltétel a jelen ügyben teljesülne, mivel a felperes nemcsak a tagállamok egyikében megszerzett aneszteziológus szakorvosi képesítésének, hanem a harmadik országban megszerzett általános orvosi képesítésének az elismerését is kéri. Következésképpen nekem úgy tűnik, hogy e rendelkezés szövege már önmagában akadályát képezi e rendelkezés jelen ügyre történő alkalmazásának. Egyébiránt az alapeljárás felperesének észrevételeiből nem tűnik ki, hogy a felperes azt állítaná, illetve bizonyítaná, hogy a 2005/36 irányelv 10. cikke értelmében vett olyan „különleges és kivételes” ok áll fenn, amely az általános elismerési rendszer alkalmazását indokolja.
58.      Véleményem szerint rendszertani értelmezésen alapuló megfontolások is szólnak a 2005/36 irányelv 10. cikke d) pontjának alkalmazása ellen. Amint azt az előző pontokban kifejtettem, ezen irányelv 3. cikkének (3) bekezdése olyan különleges eljárást ír elő a harmadik országban szerzett szakmai képesítések elismerésére vonatkozóan, amely megköveteli, hogy az érintett személy legalább hároméves, a képesítését az említett irányelv 2. cikkének (2) bekezdése értelmében elsőként elismerő tagállam területén töltött szakmai tapasztalattal rendelkezzen az érintett szakmában. Amennyiben ez a feltétel teljesül, a képesítését az általános rendszer szabályai alapján ismerik el. E megállapítás fényében kevéssé érthető, hogy a 2005/36 irányelv miért írna elő párhuzamosan egy sokkal kevésbé szigorú utat, amely ugyanahhoz az elismerési rendszerhez biztosít hozzáférést. Úgy tűnik számomra, hogy az említett irányelv 10. cikke d) pontjának a harmadik országokban szerzett szakmai képesítések elismerésének megkönnyítése érdekében történő alternatív alkalmazása – a jelen ügyhöz hasonló helyzetben – megfosztaná az említett 3. cikk (3) bekezdését a hatékony érvényesüléstől.
59.      Ráadásul azt is figyelembe kell venni, hogy ugyanezen 10. cikket, mint kivételt, megszorítóan kell értelmezni.(19) Az előkészítő munkálatokból ugyanis kitűnik, hogy a Bizottság eredeti javaslata egyáltalán nem tett említést „különleges és kivételes okról”, sem a 2005/36 irányelv 10. cikkének a)–g) pontjáról.(20) Ezt a fogalmat és ezeket a rendelkezéseket a Tanács kezdeményezésére illesztették be. A Tanács indokolásából kitűnik, hogy a Bizottság eredeti javaslata ezen irányelv 10. cikke vonatkozásában túlságosan széles körű volt.(21)
60.      Ebben az összefüggésben fel kell idézni az Angerer ítéletet,(22) amelyben a Bíróság kimondta, hogy a 2005/36 irányelv szerkezetével, céljával és keletkezéstörténetével ellentétes a „különleges és kivételes ok” fogalmának tág értelmezése.(23) Azonkívül, hogy nyilvánvaló, hogy a 10. cikk d) pontja alkalmazásának egyéb feltételei sem állnak fenn a jelen ügyben, csak egyetérteni tudok a Bíróság álláspontjával. Nem világos számomra, hogy e rendelkezést hogyan lehetne úgy értelmezni, hogy annak hatálya kiterjedjen a jelen ügy körülményeire.
61.      A fent kifejtett okokból úgy vélem, hogy a 2005/36 irányelv 10. cikkének d) pontja nem alkalmazandó a jelen ügy körülményeire.
62.      A fenti megfontolásokra tekintettel az elemzés e szakaszában közbenső következtetésként meg kell állapítani, hogy sem a feltétel nélküli elismerés rendszere, sem az általános elismerési rendszer nem alkalmazható a jelen ügyben.
63.      Az a tény, hogy a 2005/36 irányelv egyetlen rendelkezése sem vonatkozik olyan helyzetre, mint amelyet a kérdést előterjesztő bíróság leírt, főszabály szerint lehetőséget teremt az elsődleges jog rendelkezéseinek, konkrétabban a munkavállalók szabad mozgását és a letelepedés jogát szabályozó EUMSZ 45. és EUMSZ 49. cikk alkalmazására,(24) amely lehetőséget a jelen indítványban részletesen megvizsgálok.
D.      Az alapeljárás felperesének azon lehetőségéről, hogy az alapvető szabadságokra hivatkozzon
64.      A fenti elemzésből az következik, hogy a 2005/36 irányelv nem alkalmazható abban az esetben, ha az uniós polgársággal rendelkező szakember egy másik tagállamban kíván letelepedni anélkül, hogy az ezen irányelv 3. cikkének (3) bekezdésében előírtaknak megfelelően, a harmadik országban megszerzett képesítését elismerő tagállamban eltöltött hároméves szakmai tapasztalatot tudna igazolni.(25)
65.      Mindazonáltal emlékeztetni kell arra, hogy a 2005/36 irányelv célja nem az, hogy megnehezítse a szakmai képesítések elismerését olyan helyzetekben, amelyek nem tartoznak az irányelv hatálya alá, és nem is járhat ilyen hatással.(26) Az ezen irányelvben foglalt feltétel nélküli elismerési rendszer ugyanis kiegészíti az alapvető szabadságok által biztosított jogokat, de nem helyettesíti az e rendelkezések alapján történő értékelést. Következésképpen az említett irányelv hatályán kívül(27) – ideértve azt az esetet is, amikor a szakmai képesítések elismerésének feltételei nem teljesülnek(28) – a szakember hivatkozhat az alapvető szabadságokra.(29)
66.      Amint azt a Bíróság a Vlassopouloi ítéletben(30) kimondta, a képesítési feltételeket előíró nemzeti szabályoknak, akkor is, ha állampolgárság tekintetében történő hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazzák őket, az lehet a hatásuk, hogy akadályozzák az Unió más tagállamainak állampolgárait a letelepedési szabadságuk gyakorlásában,(31) a későbbi ítélkezési gyakorlat pedig ugyanerre a következtetésre jutott a munkavállalók szabad mozgását illetően.(32) Következésképpen az uniós tagállamnak, amikor olyan szakma gyakorlásának engedélyezésére irányuló kérelmet nyújtanak be hozzá, amelynek a megkezdése a nemzeti jogszabályok szerint oklevélhez vagy szakmai képesítéshez van kötve, figyelembe kell vennie az oklevelek, bizonyítványok és egyéb tanúsítványok összességét, valamint a releváns szakmai tapasztalatot, összehasonlítva egyfelől az ezen okiratok és e tapasztalat által igazolt képzettséget, másfelől a nemzeti jogszabályok által megkívánt ismereteket és képesítéseket.(33)
67.      A Hocsman ítéletben(34) a Bíróság kimondta, hogy a Vlassopoulou ítéletben megállapított elismerési elvek a harmadik országban szerzett képesítésekre is vonatkoznak. Ezen Hocsman ítélet egy olyan orvosra vonatkozott, akinek argentin általános orvosi diplomáját egy tagállamban a nemzeti diplomával egyenértékűnek ismerték el, lehetővé téve számára, hogy ugyanebben a tagállamban szakorvosi tanulmányokat folytasson, és ott olyan szakorvosi oklevelet szerezzen, amelyet az uniós jog alapján egyenértékűnek ismertek volna el, ha az alapoklevelet is valamely tagállamban állították volna ki. Ebben az összefüggésben meg kell állapítani, hogy a korábban hivatkozott Haim ítéletben a Bíróság ismételten az ezen ítélkezési gyakorlatban kidolgozott elvek érvényessége mellett állt ki, annak ellenére, hogy megállapította, hogy a harmadik országok által kiadott képesítéseknek valamely tagállam általi egyoldalú elismerése nem kötelezi az Unió többi tagállamát.(35)
68.      Ezen ítélkezési gyakorlat következménye az, hogy valamely szakember ismereteinek és képesítéseinek olyan helyzetekben történő értékelése során, amelyek nem tartoznak a 2005/36 irányelv hatálya alá, a fogadó tagállam köteles figyelembe venni a többi uniós tagállam által kiállított ismeretekre és képesítésekre vonatkozó valamennyi releváns dokumentációt,(36) különösen az egyenértékűségre vonatkozóakat, függetlenül a képzés nyújtásának helyétől – még ha az harmadik országokban történt is –, és függetlenül a más tagállamokban, illetve harmadik országokban használatos megnevezésétől, valamint köteles figyelembe venni az összes releváns szakmai tapasztalatot, különösen amelyet az érintett szakképzés keretében szerzett meg.(37)
69.      Amennyiben ezen összehasonlító vizsgálatot követően arra a következtetésre lehet jutni, hogy ezek az ismeretek és képesítések megfelelnek a nemzeti rendelkezések által előírtaknak, a tagállam köteles elismerni, hogy a szóban forgó képesítések megfelelnek az e rendelkezések által meghatározott követelményeknek.(38) Az összehasonlító vizsgálat során csak objektív különbségeket lehet figyelembe venni.(39) Amennyiben a kérelmezőnek az oklevél és a releváns gyakorlat által igazolt ismeretei és képesítései nem egyenértékűek vagy csak részben felelnek meg a fogadó tagállamban megkövetelteknek, ez utóbbinak meg kell határoznia, hogy pontosan mik a hiányosságok, annak érdekében, hogy a kérelmező kiegészítő vagy új képzés útján pótolhassa azt.(40) A tagállam által előírt kompenzációs intézkedések nem lehetnek aránytalanok.(41)
70.      Úgy vélem, hogy az ettől eltérő értelmezés nem könnyítené meg az EUM‑Szerződés által biztosított alapvető szabadságok tényleges gyakorlását. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az uniós jog indokolási kötelezettséget ír elő az olyan nemzeti határozatokra vonatkozóan, amelyek a Szerződés által az egyénekre ruházott alapvető jogok gyakorlását érintik.(42) Ennélfogva az alapeljárás felpereséhez hasonló kérelmezőnek tudatában kell lennie az elutasítás alapjául szolgáló okoknak, különösen annak, hogy mely képzéssel nem rendelkezik.(43)
71.      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az Unió egy másik tagállamában szerzett ismeretek és képesítések elismerésének hiánya akadályozhatja a szakemberek szabad mozgását és letelepedését, még akkor is, ha a nemzeti szabályokat állampolgárságon alapuló megkülönböztetés nélkül alkalmazzák.(44) A fogadó tagállam tehát nem hagyhatja figyelmen kívül a más uniós tagállamban szerzett ismereteket és képesítéseket. Úgy vélem, hogy ugyanez vonatkozik a harmadik országban megszerzett, egy másik tagállam által egyenértékűnek elismert ismeretek és képesítések elismerésének hiányára, és hogy ebből következően a fogadó tagállam nem hagyhatja figyelmen kívül ezeket. Különösen az e tekintetben elfogadott nemzeti rendelkezések nem képezhetik az uniós jog által biztosított alapvető szabadságok tényleges gyakorlásának indokolatlan akadályát.(45)
72.      Úgy vélem, hogy a jelen ügyhöz hasonló helyzetben, amelyben az uniós polgársággal rendelkező szakember által szerzett szakorvosi képzés önmagában megfelel a 2005/36 irányelv szerinti feltétel nélküli elismerés feltételeinek, és amelyben a harmadik országban megszerzett általános orvosi képesítést egy másik tagállam egyenértékűnek ismerte el, az alapvető szabadságok indokolt módon történő korlátozásának lehetősége korlátozott. Ez annál is inkább igaz, mivel ezen irányelv 2. cikkének (2) bekezdése értelmében a harmadik országokban szerzett szakmai képesítések egyoldalú elismerése során a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk az orvosi szakmára vonatkozó „képzési minimumkövetelményeket”, ami főszabály szerint kizárja, hogy a közegészség és a közbiztonság Unión belüli védelme sérüljön. Mindezek fényében komolyan felmerül bennem a kérdés, hogy nem az lenne‑e igazságos és helyénvaló, ha ilyen körülmények között a fogadó tagállamban az alapképzés egyenértékűségét vélelmeznék.(46) E tekintetben meg kell jegyeznem, hogy egyik érdekelt fél se terjesztett elő olyan meggyőző érvet, ami ezen értelmezés ellen szólna.
73.      Mindenesetre, a fogadó tagállam nem hivatkozhat gyakorlati vagy adminisztratív nehézségekre annak igazolása érdekében, hogy nem végzi el azt az értékelést, amire köteles a Vlassopoulou ítélet értelmében.(47) A munkavállalók szabad mozgásának és a letelepedésének alapvető szabadságát úgy kell értelmezni, hogy az megköveteli a fogadó tagállamtól, hogy értékelje a kérelmező szakmai képesítései által igazolt ismereteket és képzettséget. Ennek során a fogadó tagállamnak – amint azt a jelen indítványban kifejtettem – figyelembe kell vennie minden oklevelet, bizonyítványt és egyéb képesítés megszerzését tanúsító okiratot, valamint releváns tapasztalatot. Az ilyen értékelés gyakorlati vagy adminisztratív nehézségekre való hivatkozással történő megtagadása önmagában a fent említett szabadságok indokolatlan korlátozását jelentené.
VI.    Végkövetkeztetés
74.      A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Conseil d’État (államtanács, Franciaország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre a következő választ adja:
A szakmai képesítések elismeréséről szóló, 2005. szeptember 7‑i 2005/36/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet
a következőképpen kell értelmezni:
valamely tagállam illetékes hatóságai az ezen irányelv 21. cikkében meghatározott feltétel nélküli elismerés rendszere alapján csak akkor ismerhetik el az említett irányelv V. mellékletének 5.1.2. pontjában szereplő, másik tagállamban kiállított, szakorvosi képesítés megszerzését tanúsító okiratot, ha az ezen engedéllyel rendelkező orvos valamely tagállamban kiállított és ugyanezen irányelv V. mellékletének 5.1.1. pontjában szereplő, általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító okirattal is rendelkezik. Ez az értelmezés nem érinti annak lehetőségét, hogy az általános orvosi képesítés megszerzését tanúsító ilyen okirat hiányában az orvosi szakképesítés megszerzését tanúsító okiratokat a 2005/36 irányelv III. címének I. fejezetében meghatározott, az előírt képesítés megszerzését tanúsító okiratok elismerésére vonatkozó általános rendszer, vagy adott esetben az EUMSZ 45. cikk vagy az EUMSZ 49. cikk alapján ismerjék el.
1      Eredeti nyelv: francia.
2      HL 2005. L 255., 22. o., helyesbítések: HL 2007. L 271., 18. o.; HL 2008. L 93., 28. o.; HL 2014. L 305., 115. o.
3      Lásd: 2021. július 8‑i Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija ítélet (C‑166/20, EU:C:2021:554, 25. pont); 2022. március 3‑i Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (Orvosi alapképzés) ítélet (C‑634/20, EU:C:2022:149, 34. pont).
4      Von Lewinski, K., Europarecht (Schulze/Janssen/Kadelbach), 4. kiadás, Baden‑Baden 2020, 72. pont.
5      Lásd: 2014. április 30‑i Ordre des architectes ítélet (C‑365/13, EU:C:2014:280, 21. és 22. pont).
6      Lásd: 2021. szeptember 2‑i LG és MH (Saját jövedelem tisztára mosása) ítélet (C‑790/19, EU:C:2021:661, 47. pont); 2023. március 16‑i Colt Technology Services és társai ítélet (C‑339/21, EU:C:2023:214, 39. pont).
7      Amint arra a jelen indítvány 14. pontjában rámutattam, ezek megnevezése: „Zeugnis über die Ärztliche Prüfung” és „Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war.”
8      Kiemelés tőlem.
9      Kiemelés tőlem.
10      Kiemelés tőlem.
11      1994. február 9‑i ítélet (C‑319/92, EU:C:1994:47, 20. és 21. pont).
12      HL 1978. L 233., 10. o.; magyar nyelvű különkiadás: 6. fejezet, 1. kötet, 76. o.
13      A 78/687 irányelv 1. cikkének (4) bekezdése a következőképpen rendelkezett: „Ezen irányelv semmilyen módon nem akadályozza a tagállamokat abban, hogy a saját jogszabályaiknak megfelelően a tagállam területén biztosítsák a nem tagállamban szerzett oklevél, bizonyítvány vagy a képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítvány tulajdonosának jogát arra, hogy fogorvosi tevékenységet kezdjen és folytasson” (kiemelés tőlem).
14      Kiemelés tőlem.
15      Kiemelés tőlem.
16      Lásd e tekintetben: Bethourd, F., „La reconnaissance des qualifications professionnelles”, Dossiers de droit européen, 30. sz., Genf 2016, 104. és azt követő oldalak.
17      Lásd ebben az értelemben: Guide de l’utilisateur – Directive 2005/36/CE: tout ce que vous voulez savoir sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, 25. o.
18      Lásd: az EFTA‑Bíróság 2021. március 25‑i Lindberg ítélete (E‑3/20, EFTA Court Report 2021, 60. pont).
19      Lásd: Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyre vonatkozó indítványa (C‑346/08, EU:C:2009:772, 15. pont).
20      A szakmai képesítések elismerésére vonatkozó európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslat (COM(2002) 119 végleges) (HL 2002. C 181 E., 183. o.).
21      A 2004. december 21‑én az Európai Közösséget létrehozó szerződés 251. cikkében említett eljárással összhangban eljárva, a szakmai képesítések elismeréséről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelv elfogadása céljából a Tanács által elfogadott 10/2005/EK közös álláspont (HL 2005. C 58 E., 1. és 119. o.)
22      2015. április 16‑i Angerer ítélet (C‑477/13, EU:C:2015:239).
23      2015. április 16‑i Angerer ítélet (C‑477/13, EU:C:2015:239, 27. és azt követő pontok).
24      Lásd: 2023. december 18‑i A (Óvodapedagógus) ítélet (C‑270/21, EU:C:2014:147, 66. pont).
25      Lásd ebben az értelemben: Guide de l’utilisateur – Directive 2005/36/CE: tout ce que vous voulez savoir sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, 8., 25. és 28. o.
26      Lásd: 2002. január 22‑i Dreessen ítélet (C‑31/00, EU:C:2002:35, 26. pont).
27      Lásd: 2015. október 6‑i Brouillard ítélet (C‑298/14, EU:C:2015:652, 46. pont).
28      Lásd: 2002. január 22‑i Dreessen ítélet (C‑31/00, EU:C:2002:35, 31. pont).
29      Lásd ebben az értelemben: Zaglmayer, B., Anerkennung von Gesundheitsberufen in Europa, Bécs 2016, 184. o. és azt követő oldalak; lásd továbbá: az EFTA‑Bíróság 2021. március 25‑i Lindberg ítélete, (E‑3/20, EFTA Court Report 2021, 60. és 61. pont); Martinez Haugland ítélete (E‑4/20, EFTA Court Report 2021, 83. pont).
30      1991. május 7‑i ítélet (C‑340/89, EU:C:1991:193; a továbbiakban: Vlassopoulou ítélet).
31      Vlassopoulou ítélet (15. pont); 2008. május 8‑i Bizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑39/07, EU:C:2008:265, 37. pont).
32      Lásd: 2015. október 6‑i Brouillard ítélet (C‑298/14, EU:C:2015:652, 52. pont).
33      Vlassopoulou ítélet (C‑340/89, EU:C:1991:193, 16. pont).
34      2000. szeptember 14‑i ítélet (C‑238/98, EU:C:2000:440).
35      1994. február 9‑i Haim ítélet (C‑319/92, EU:C:1994:47, 26. pont).
36      Lásd: 2015. október 6‑i Brouillard ítélet (C‑298/14, EU:C:2015:652, 54. pont).
37      Lásd e tekintetben. Peeters, M., „Free Movement of Medical Doctors: The New Directive 2005/36/EC on the Recognition of Professional Qualifications”, European Journal of Health Law, 12. kötet, 4. szám, 2005. október, 377. és azt követő oldalak, aki szerint egy tagállam nem tagadhatja meg egyszerűen egy harmadik országban megszerzett oklevél elismerését.
38      Lásd: 2015. október 6‑i Brouillard ítélet (C‑298/14, EU:C:2015:652, 57. pont); 2022. március 3‑i Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (Orvosi alapképzés) ítélet (C‑634/20, EU:C:2022:149, 43. pont).
39      Lásd: 2015. október 6‑i Brouillard ítélet (C‑298/14, EU:C:2015:652, 56. pont).
40      Lásd: az EFTA‑Bíróság 2021. március 25‑i Lindberg ítélete (E‑3/20, EFTA Court Report 2021, 70. pont).
41      Lásd: 2022. március 3‑i Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (Orvosi alapképzés) ítélet (C‑634/20, EU:C:2022:149, 45. pont).
42      Lásd: 1987. október 15‑i Heylens és társai ítélet (222/86, EU:C:1987:442, 17. pont); Vlassopoulou ítélet (22. pont); 1998. április 2‑i Norbrook Laboratories ítélet (C‑127/95, EU:C:1998:151, 103. pont).
43      Lásd: az EFTA‑Bíróság 2021. március 25‑i Lindberg ítélete (E‑3/20, EFTA Court Report 2021, 69. pont).
44      Lásd: 2015. október 6‑i Brouillard ítélet (C‑298/14, EU:C:2015:652, 53. pont).
45      Lásd: 2015. október 6‑i Brouillard ítélet (C‑298/14, EU:C:2015:652, 52. pont).
46      Lásd analógia útján: az EFTA‑Bíróság 2021. március 25‑i Martinez Haugland ítélete (E‑4/20, EFTA Court Report 2021, 51. pont).
47      Lásd különösen: 1986. december 16‑i Bizottság kontra Görögország ítélet (124/85, EU:C:1986:490, 12. pont); 1990. július 12‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet (C‑128/89, EU:C:1990:311, 22. pont); 2008. november 27‑i Papillon ítélet (C‑418/07, EU:C:2008:659, 54. pont); 2019. július 3‑i Delfarma ítélet (C‑387/18, EU:C:2019:556, 30. pont).