URTEIL DES GERICHTS (Achte Kammer)
15. Juni 2022(*)
„Öffentlicher Dienst – Beamte – Statutsreform 2014 – Erstattung der jährlichen Reisekosten – Herkunftsort, der in einem Drittland liegt – Pauschale Vergütung, die nach der Entfernung zwischen dem Ort der dienstlichen Verwendung und der Hauptstadt des Mitgliedstaats berechnet wird, dessen Staatsangehörigkeit der Beamte besitzt“
In der Rechtssache T‑538/16,
Dora Schaffrin, wohnhaft in Brüssel (Belgien), vertreten durch Rechtsanwalt M. Müller-Trawinski,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch T. Bohr und G. Gattinara als Bevollmächtigte,
Beklagte,
unterstützt durch
Europäisches Parlament, vertreten durch E. Taneva und S. Seyr als Bevollmächtigte,
und
Rat der Europäischen Union, vertreten durch M. Bauer und R. Meyer als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
betreffend eine Klage nach Art. 270 AEUV auf Aufhebung der Entscheidungen, der Klägerin ab dem 1. Januar 2014 die Erstattung der jährlichen Reisekosten, durch die es ihr ermöglicht werden soll, eine Beziehung zu ihrem Herkunftsort aufrechtzuerhalten, zu kürzen, und auf Verpflichtung der Kommission zur Neufestsetzung der Pauschalvergütung dieser jährlichen Reisekosten
erlässt
DAS GERICHT (Achte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten J. Svenningsen, des Richters R. Barents (Berichterstatter) und der Richterin T. Pynnä,
Kanzler: E. Coulon,
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1        Die Klägerin, Frau Dora Schaffrin, Beamtin der Europäischen Kommission mit dienstlicher Verwendung in Brüssel (Belgien), ist deutsche Staatsangehörige. Als ihr Herkunftsort wurden die Vereinigten Staaten festgestellt.
2        Nach dem Inkrafttreten der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1023/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 zur Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Union und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union (ABl. 2013, L 287, S. 15) hat die Kommission Allgemeine Durchführungsbestimmungen erlassen, konkret den Beschluss C(2013) 8987 final vom 16. Dezember 2013 mit allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu Artikel 8 des Anhangs VII des Statuts, der in den Verwaltungsmitteilungen Nr. 53‑2013 vom 19. Dezember 2013 veröffentlicht wurde. Dieser Beschluss wurde durch eine Erstattung der jährlichen Reisekosten im Juli jeden Jahres durchgeführt.
3        Die Klägerin erfuhr von diesen Änderungen über ihre Gehaltsabrechnungen. Seither erhielt sie jährliche Reisekosten in Höhe von insgesamt 379,45 Euro.
4        Am 27. August 2014 legte die Klägerin Beschwerde ein. Diese Beschwerde wurde mit Entscheidung vom 15. Oktober 2014 zurückgewiesen (im Folgenden: Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerde).
Verfahren und Anträge der Parteien
5        Mit Klageschrift, die am 26. Januar 2015 bei der Kanzlei des Gerichts für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union eingegangen ist, hat die Klägerin eine unter der Rechtssachennummer F‑15/15 eingetragene Klage erhoben.
6        Mit Entscheidung vom 23. März 2015 hat der Präsident der Dritten Kammer des Gerichts für den öffentlichen Dienst entschieden, das Verfahren auszusetzen, bis in der Rechtssache T‑75/14, USFSPEI/Parlament und Rat, rechtskräftig entschieden ist.
7        Mit Schriftsätzen, die am 7. April und am 4. Mai 2015 bei der Kanzlei des Gerichts für den öffentlichen Dienst eingegangen sind, haben der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden.
8        Nach Art. 3 der Verordnung (EU, Euratom) 2016/1192 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Juli 2016 über die Übertragung der Zuständigkeit für die Entscheidung im ersten Rechtszug über die Rechtsstreitigkeiten zwischen der Europäischen Union und ihren Bediensteten auf das Gericht (ABl. 2016, L 200, S. 137) wurde die Klage in dem Stadium, in dem sie sich am 31. August 2016 befand, auf das Gericht übertragen. Sie wurde unter dem Aktenzeichen T‑538/16 in das Register eingetragen und der Achten Kammer zugewiesen.
9        In der Rechtssache, derentwegen das vorliegende Verfahren ausgesetzt worden war, erging am 16. November 2017 das Urteil USFSPEI/Parlament und Rat (T‑75/14, EU:T:2017:813). Diese Entscheidung, gegen die kein Rechtsmittel eingelegt wurde, ist rechtskräftig.
10      Am 17. April 2018 hat die Kommission eine Klagebeantwortung eingereicht.
11      Am 25. April 2018 hat der Präsident der Achten Kammer das Parlament und den Rat als Streithelfer zugelassen.
12      Das Parlament und der Rat haben ihre Streithilfeschriftsätze am 11. Juni 2018 eingereicht. Die Kommission hat dazu am 28. Juni 2018 Stellung genommen. Die Klägerin hat innerhalb der ihr gesetzten Frist keine Stellungnahme abgegeben.
13      Am 19. November 2018 hat der Präsident der Achten Kammer entschieden, das Verfahren gemäß Art. 69 Buchst. d der Verfahrensordnung auszusetzen, bis in den Rechtssachen T‑516/16, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, T‑536/16, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, T‑523/16, Ardalic u. a./Rat, und T‑542/16, Ardalic u. a./Rat, rechtskräftig entschieden ist.
14      In den Rechtssachen, derentwegen das vorliegende Verfahren ausgesetzt worden war, ergingen die Urteile vom 30. April 2019, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission (T‑516/16 und T‑536/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:267), und vom 30. April 2019, Ardalic u. a./Rat (T‑523/16 und T‑542/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:272). Diese Urteile wurden mit Rechtsmittel angefochten und mit dem Urteil vom 25. März 2021, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission (C‑517/19 P und C‑518/19 P, EU:C:2021:240), rechtskräftig.
15      Mit Schreiben vom 15. April 2021 hat das Gericht (Achte Kammer) die Parteien aufgefordert, zu den Folgen Stellung zu nehmen, die sich ihrer Meinung nach aus dem Urteil vom 25. März 2021, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission (C‑517/19 P und C‑518/19 P, EU:C:2021:240), für die vorliegende Rechtssache ergeben. Die Parteien sind dieser Aufforderung fristgerecht nachgekommen.
16      Da die Parteien nicht gemäß Art. 106 der Verfahrensordnung die Durchführung einer mündlichen Verhandlung beantragt haben, hat das Gericht, da es sich für durch die Aktenstücke der Rechtssache hinreichend unterrichtet hält, beschlossen, über die Klage ohne mündliches Verfahren zu entscheiden.
17      Die Klägerin beantragt,
–        die Gehaltsabrechnungen für Juni und Juli 2014 in der Gestalt der Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerde aufzuheben, soweit damit über die Festsetzung der Pauschalvergütung der Reisekosten vom Ort der dienstlichen Verwendung zum Herkunftsort entschieden wird;
–        für den Fall der Aufhebung, die Kommission zur Neufestsetzung der Pauschalvergütung unter Beachtung der die Aufhebung tragenden Gründe zu verpflichten;
–        über die Kosten nach den geltenden Vorschriften zu entscheiden.
18      Die Kommission beantragt,
–        die Klage abzuweisen;
–        der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
19      Das Parlament beantragt,
–        die Klage als unbegründet abzuweisen;
–        der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
20      Der Rat beantragt,
–        die Klage als unbegründet abzuweisen;
–        der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
21      Gemäß der Klageschrift beantragt die Klägerin erstens die Aufhebung der Gehaltsabrechnungen von Juni und Juli 2014 in der Gestalt der Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerde, soweit damit die Pauschalvergütung der Reisekosten vom Ort der dienstlichen Verwendung zum Herkunftsort festgesetzt wird, und zweitens, für den Fall einer Aufhebung, die Verpflichtung der Kommission zur Neufestsetzung der Pauschalvergütung unter Beachtung der das stattgebende Urteil tragenden Gründe.
22      Was die Aufhebung der die Gehaltsabrechnungen bestätigenden Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerde betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass formal gegen die Zurückweisung einer Beschwerde gerichtete Klageanträge nach ständiger Rechtsprechung bewirken, dass das Gericht mit der Handlung befasst wird, gegen die die Beschwerde gerichtet ist, wenn diese als solche keinen eigenständigen Gehalt hat (Urteile vom 17. Januar 1989, Vainker/Parlament, 293/87, EU:C:1989:8, Rn. 8, und vom 8. September 2021, QB/EZB, T‑555/20, nicht veröffentlicht, EU:T:2021:552, Rn. 29). Im vorliegenden Fall hat die Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerde keinen eigenständigen Gehalt. In einem solchen Fall ist die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidungen unter Berücksichtigung der in der Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerde enthaltenen Begründung zu prüfen, da davon auszugehen ist, dass diese auch für die ursprünglichen Rechtsakte gilt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. März 2021, BK/EASO, T‑277/19, nicht veröffentlicht, EU:T:2021:161, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung).
23      Der auf Verpflichtung der Kommission zur Neufestsetzung der Pauschalvergütung unter Beachtung der das stattgebende Urteil tragenden Gründe gerichtete Antrag der Klägerin ist als vor einem für die Entscheidung darüber unzuständigen Gericht eingereicht zurückzuweisen. Insoweit ist festzustellen, dass es dem Unionsrichter nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen der Rechtmäßigkeitskontrolle nach Art. 91 des Statuts der Beamten der Europäischen Union (im Folgenden: Statut) nicht zusteht, der Verwaltung Anordnungen zu erteilen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Januar 2018, SE/Rat, T‑231/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:3, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
24      Die Klägerin stützt ihre Klage auf drei Gründe, nämlich erstens Rechtswidrigkeit von Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1 des Anhangs VII des Statuts wegen Verletzung der Prinzipien der Rechtssicherheit, der Rechtsklarheit und der Widerspruchsfreiheit sowie des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Verhältnismäßigkeitsprinzips, zweitens fehlerhafte Anwendung und Auslegung von Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 4 des Anhangs VII des Statuts und drittens Rechtswidrigkeit von Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 4 des Anhangs VII des Statuts wegen Verletzung der Prinzipien der Rechtssicherheit, der Rechtsklarheit und der Widerspruchsfreiheit sowie des Gleichbehandlungsgrundsatzes, des Diskriminierungsverbots und des Verhältnismäßigkeitsprinzips.
25      Zunächst sind der erste und der dritte Klagegrund zusammen zu prüfen, danach dann der zweite Klagegrund. Wie die Kommission zutreffend ausführt, geht es im ersten Klagegrund um die Berechnung der pauschalen Vergütung pro Kilometer und im dritten Klagegrund um die Berechnung des Pauschalbetrags. Die Änderung des Statuts durch die Verordnung Nr. 1023/2013 betrifft die Bedingungen für die Pauschalvergütung von Reisekosten. Dabei geht es sowohl um die pauschale Vergütung pro Kilometer als auch um den Pauschalbetrag. Diese Aspekte können gemeinsam behandelt werden, soweit es um die behauptete Rechtswidrigkeit geht, die auf einer Verletzung der Prinzipien der Rechtssicherheit, der Rechtsklarheit und der Widerspruchsfreiheit sowie des Gleichbehandlungsgrundsatzes, des Diskriminierungsverbots und des Verhältnismäßigkeitsprinzips beruhen soll.
Zum ersten und zum dritten Klagegrund: Rechtswidrigkeit von Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1 des Anhangs VII sowie von Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 4 des Anhangs VII des Statuts
26      In ihrem die Berechnung der pauschalen Kilometervergütung betreffenden ersten Klagegrund macht die Klägerin geltend, dass der Anspruch auf eine Pauschalvergütung der Reisekosten nach Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1 des Anhangs VII des Statuts nicht mit den Prinzipien der Rechtssicherheit, der Rechtsklarheit und der Widerspruchsfreiheit vereinbar sei. Das Ermessen des Gesetzgebers dürfe nämlich nicht mit einem offensichtlichen Mangel behaftet sein, einen Ermessensmissbrauch darstellen oder höherrangige Normen und Grundsätze des Unionsrechts offensichtlich überschreiten. Insbesondere die Methode zur Berechnung der der Kilometerpauschale zugrunde liegenden Entfernung entbehre jeglichen Zusammenhangs mit der tatsächlichen Entfernung zwischen dem Ort der dienstlichen Verwendung und dem Herkunftsort.
27      Die Klägerin rügt u. a., dass die angeführte Bestimmung gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Diskriminierungsverbot und das Verhältnismäßigkeitsprinzip verstoße. Zwischen Situationen dürfe nicht willkürlich oder offensichtlich unangemessen unterschieden werden, und die getroffene Maßnahme dürfe gemessen am Ziel der Regelung – Erleichterung der Aufrechterhaltung der Beziehungen der Klägerin zu ihrem Herkunftsort – nicht offenkundig ungeeignet sein.
28      In ihrem die Berechnung des Pauschalbetrags betreffenden dritten Klagegrund rügt die Klägerin für den Fall, dass dem ebenfalls die Berechnung des Pauschalbetrags betreffenden zweiten Klagegrund nicht stattgegeben wird, dass Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 4 des Anhangs VII des Statuts rechtswidrig sei. Diese Vorschrift sei nicht mit den Prinzipien der Rechtssicherheit, der Rechtsklarheit und der Widerspruchsfreiheit vereinbar und verstoße zudem gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Diskriminierungsverbot und das Verhältnismäßigkeitsprinzip.
29      Die Kommission, das Parlament und der Rat treten diesem Vorbringen der Klägerin entgegen.
30      Als Erstes ist auf das mit der Statutsänderung verfolgte Ziel hinzuweisen, um dann die behauptete Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes, des Diskriminierungsverbots und des Verhältnismäßigkeitsprinzips zu prüfen. Als Zweites wird der geltend gemachte Verstoß gegen die Prinzipien der Rechtssicherheit, der Rechtsklarheit und der Widerspruchsfreiheit geprüft.
Zur Zielsetzung von Art. 8 des Anhangs VII des Statuts
31      Das Ziel von Art. 8 des Anhangs VII des Statuts besteht darin, es dem Beamten und den ihm gegenüber unterhaltsberechtigten Personen zu erlauben, zumindest einmal pro Jahr an seinen Herkunftsort zu reisen, um dort familiäre, soziale und kulturelle Verbindungen aufrechtzuerhalten. Die Möglichkeit für den Beamten, persönliche Beziehungen zu dem Ort seiner wesentlichen Interessen aufrechtzuerhalten, ist nämlich ein allgemeiner Grundsatz des Rechts des öffentlichen Dienstes der Union geworden (Urteil vom 30. April 2019, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, T‑516/16 und T‑536/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:267, Rn. 68).
32      Zweck und Ziel von Art. 8 des Anhangs VII des Statuts sind mit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1023/2013 im Wesentlichen unverändert geblieben. Diese Bestimmung zielt nach wie vor darauf ab, Vergünstigungen zu gewähren, die es dem Beamten und den ihm gegenüber unterhaltsberechtigten Personen erlauben sollen, zumindest einmal pro Jahr an seinen Herkunftsort zu reisen, um dort familiäre, soziale und kulturelle Verbindungen aufrechtzuerhalten (Urteil vom 25. März 2021, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, C‑517/19 P und C‑518/19 P, EU:C:2021:240, Rn. 66).
33      Allerdings wollte der Unionsgesetzgeber, wie sich aus dem 24. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1023/2013 ergibt, mit den Änderungen von Art. 8 des Anhangs VII des Statuts im Rahmen der Reform des Beamtenstatuts und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Union die Bestimmungen über die jährliche Reisekostenerstattung im Interesse der Vereinfachung und Transparenz modernisieren und straffen, indem sie mit dem Status des im Ausland Tätigen oder des Expatriierten verknüpft werden. Im Übrigen fügt sich dieses spezifische Ziel in ein allgemeineres Ziel ein, das ausweislich der Erwägungsgründe 2 und 12 dieser Verordnung darin besteht, bei wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten in Europa, die unter Beibehaltung von Einstellungen von qualifiziertem Personal mit möglichst breiter geografischer Grundlage eine Haushaltskonsolidierung und besondere Anstrengungen seitens aller öffentlichen Verwaltungen und ihrer Bediensteten zur Erhöhung der Effizienz und Effektivität erfordern, für Kosteneffizienz zu sorgen (Urteil vom 25. März 2021, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, C‑517/19 P und C‑518/19 P, EU:C:2021:240, Rn. 67).
34      Vor diesem Hintergrund hat sich der Gesetzgeber beim Erlass der Verordnung Nr. 1023/2013 dafür entschieden, den Anspruch auf die Erstattung der jährlichen Reisekosten an den „Expatriiertenstatus“ im weiteren Sinne zu knüpfen, d. h., diesen Anspruch allein Beamten und Bediensteten zu gewähren, die die Voraussetzungen gemäß Art. 4 des Anhangs VII des Statuts erfüllen, um eine Auslandszulage oder Expatriierungszulage in Anspruch nehmen zu können. Damit sollten diese Maßnahmen besser ausgerichtet und so beschränkt werden, dass sie nur denjenigen zugutekommen, die sie angesichts dieses Status des im Ausland Tätigen oder des Expatriierten am meisten benötigen (Urteil vom 25. März 2021, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, C‑517/19 P und C‑518/19 P, EU:C:2021:240, Rn. 68).
35      In der vorliegenden Rechtssache steht fest, dass die Klägerin, da ihr eine Auslandszulage gewährt wird, weiterhin die Vergünstigungen erhält, die es ihr erlauben, zumindest einmal pro Jahr an ihren Herkunftsort zu reisen, und zwar nicht nur den Anspruch auf eine Pauschalvergütung der Reisekosten, sondern auch den Anspruch auf einen Heimaturlaub, der an die Stelle der Reisetage tritt. Der Unionsgesetzgeber hat, indem er für „im Ausland tätige“ oder „expatriierte“ Beamte und Bedienstete wie die Klägerin vorsieht, dass sie diese beiden Vergünstigungen behalten, den allgemeinen Grundsatz des Rechts des öffentlichen Dienstes gewahrt, wonach der Beamte die Möglichkeit behalten muss, seine persönlichen Beziehungen zum Ort seiner wesentlichen Interessen aufrechtzuerhalten.
36      Diese Feststellung wird durch das Vorbringen der Klägerin nicht entkräftet.
37      Zu betonen ist, dass durch die Anwendung von Pauschalen nicht die in jedem Einzelfall tatsächlich entstandenen Kosten gedeckt werden sollen. Der Gesetzgeber war insoweit im Hinblick auf das oben in Rn. 33 angeführte allgemeinere Ziel, in das sich die Änderung von Art. 8 des Anhangs VII des Statuts einfügt, nicht verpflichtet, für jeden Beamten und Bediensteten, der die in Rede stehenden Vergünstigungen erhält, sicherzustellen, dass die Höhe der Pauschalvergütung immer zur Deckung der insgesamt tatsächlich aufgewandten Kosten ausreicht.
38      Im Übrigen hat die Klägerin nicht nachgewiesen, dass sie nach dem Inkrafttreten der Reform nicht mehr in der Lage wäre, persönliche Beziehungen zu ihrem Herkunftsort zu unterhalten.
39      Somit läuft die Tatsache, dass die Erstattung der jährlichen Reisekosten für Beamte, die eine Auslands- oder Expatriierungszulage erhalten, durch die Festsetzung eines Pauschalbetrags erfolgt, der sich an der Entfernung zwischen dem Ort der dienstlichen Verwendung und der Hauptstadt des Mitgliedstaats orientiert, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, dem Zweck von Art. 8 des Anhangs VII des Statuts nicht zuwider.
40      Im Rahmen des entsprechenden Ziels, das darin besteht, dem Beamten die Möglichkeit zu geben, seine persönlichen Beziehungen zum Ort seiner wesentlichen Interessen aufrechtzuerhalten, ist zu prüfen, ob der Gleichbehandlungsgrundsatz, das Diskriminierungsverbot sowie die Prinzipien der Rechtsklarheit und der Widerspruchsfreiheit eingehalten wurden.
Zum Gleichbehandlungsgrundsatz, zum Diskriminierungsverbot und zu den Prinzipien der Rechtsklarheit und der Widerspruchsfreiheit
41      Zunächst ist zu beachten, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs das Rechtsverhältnis zwischen den Beamten und der Verwaltung statutarischer und nicht vertraglicher Natur ist. Daher können die Rechte und Pflichten der Beamten unter Beachtung der sich aus dem Unionsrecht ergebenden Erfordernisse jederzeit vom Gesetzgeber geändert werden. Zu diesen Erfordernissen gehört auch der Grundsatz der Gleichbehandlung (vgl. Urteil vom 25. März 2021, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, C‑517/19 P und C‑518/19 P, EU:C:2021:240, Rn. 49 und 51 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
42      Der Gleichbehandlungsgrundsatz, ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, oder das Diskriminierungsverbot, das nur eine spezielle Ausprägung des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes ist und zusammen mit Letzterem eines der Grundrechte der Union bildet, verbietet es, vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich oder unterschiedliche Sachverhalte gleich zu behandeln, es sei denn, eine solche unterschiedliche bzw. gleiche Behandlung ist objektiv gerechtfertigt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. März 2021, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, C‑517/19 P und C‑518/19 P, EU:C:2021:240, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
43      Um feststellen zu können, ob ein Verstoß gegen diesen Grundsatz vorliegt, sind nach ständiger Rechtsprechung insbesondere Zweck und Ziel der angeblich gegen ihn verstoßenden Bestimmung zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 6. September 2018, Piessevaux/Rat, C‑454/17 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2018:680, Rn. 79 und die dort angeführte Rechtsprechung).
44      Die Festlegung der Voraussetzungen und der Modalitäten für die Durchführung der Erstattung der jährlichen Reisekosten fällt in einen Regelungsbereich, in dem der Unionsgesetzgeber über ein weites Ermessen verfügt. Folglich sind die oben in Rn. 42 angeführten Grundsätze im Licht dieses weiten Ermessens auszulegen, wobei der Notwendigkeit Rechnung zu tragen ist, die personalpolitischen Entscheidungen des Gesetzgebers umzusetzen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. April 2019, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, T‑516/16 und T‑536/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:267, Rn. 66 und die dort angeführte Rechtsprechung).
45      In einem solchen Bereich beschränkt sich der Unionsrichter im Hinblick auf den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot auf die Prüfung, ob das betreffende Organ nicht eine willkürliche oder offensichtlich unangemessene Differenzierung vorgenommen hat, und im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf die Prüfung, ob die getroffene Maßnahme gemessen am Ziel der Regelung nicht offenkundig ungeeignet ist (vgl. Urteil vom 25. März 2021, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, C‑517/19 P und C‑518/19 P, EU:C:2021:240, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
46      Die hier geltend gemachten Rügen sind ausgehend von diesen Grundsätzen zu prüfen. Die Klägerin beruft sich insoweit auf eine Ungleichbehandlung gegenüber den Beamten oder Bediensteten, deren Herkunftsort innerhalb der Union liegt, wobei sich diese Gruppe von Beamten ihrer Auffassung nach in einer Situation befindet, die mit ihrer vergleichbar ist, obwohl ihr Herkunftsort außerhalb der Union liegt. Die Berechnungsmethode entbehre jeglichen sachlichen Zusammenhangs mit der tatsächlichen Entfernung zwischen dem Ort der dienstlichen Verwendung und dem Herkunftsort.
47      Vorliegend ist festzustellen, dass nach Art. 8 Abs. 1 des Anhangs VII des Statuts alle Beamten, die „expatriiert“ oder „im Ausland tätig“ sind und deren Herkunftsort sich an einem anderen Ort als dem Ort ihrer dienstlichen Verwendung befindet, unabhängig davon, wo sich der Herkunftsort genau befindet, grundsätzlich „Anspruch auf eine Pauschalvergütung der Reisekosten vom Ort der dienstlichen Verwendung zum Herkunftsort“ haben.
48      In diesem Kontext kann die Situation von Beamten, deren Herkunftsort sich in der Union befindet, und die Situation der Klägerin, deren Herkunftsort sich außerhalb der Union befindet, im Hinblick auf Zweck und Ziel dieser Bestimmung als vergleichbar angesehen werden, wobei darauf hinzuweisen ist, dass die betreffenden Situationen nicht identisch sein müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Mai 2011, Römer, C‑147/08, EU:C:2011:286, Rn. 42).
49      Während die Erstgenannten, da ihr Herkunftsort sich innerhalb der Union befindet und sie eine Auslands- oder Expatriierungszulage erhalten, für die Erstattung der jährlichen Reisekosten unter den ersten Unterabsatz von Art. 8 Abs. 2 des Anhangs VII des Statuts fallen, wonach „[d]er Pauschalvergütung … eine anhand der Entfernung in Kilometern vom Ort der dienstlichen Verwendung zum Herkunftsort berechnete Vergütung zugrunde [liegt]“, fallen die Zweitgenannten, deren Herkunftsort sich außerhalb der Union befindet, unter den zweiten Unterabsatz von Art. 8 Abs. 2 des Anhangs VII des Statuts, der Folgendes vorsieht: „Liegt der nach Artikel 7 definierte Herkunftsort außerhalb der Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten der Union sowie außerhalb der in Anhang II zum [AEU‑Vertrag] genannten Länder und Hoheitsgebiete und der Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation [(EFTA)], so liegt der Pauschalvergütung eine anhand der Entfernung zwischen dem Dienstort des Beamten und der Hauptstadt des Mitgliedstaates, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, berechnete Kilometervergütung zugrunde.“
50      Diese Ungleichbehandlung ist jedoch durch berechtigte Gründe gerechtfertigt. Ausweislich der Erwägungsgründe 2 und 12 der Verordnung Nr. 1023/2013 wollte der Gesetzgeber bei wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten in Europa, die eine Haushaltskonsolidierung und besondere Anstrengungen seitens aller öffentlichen Verwaltungen und ihrer Bediensteten zur Erhöhung der Effizienz und Effektivität erfordern, u. a. für Kosteneffizienz sorgen.
51      Da die Höhe der Pauschalvergütung für die Reisekosten anhand einer Kilometervergütung berechnet wird, durfte der Gesetzgeber in Ausübung seines weiten Ermessens vernünftigerweise annehmen, dass es zur Erreichung des in Rn. 50 genannten Ziels erforderlich und angemessen ist, eine andere Berechnungsmethode für Beamte vorzusehen, deren Herkunftsort grundsätzlich weiter vom Ort der dienstlichen Verwendung entfernt ist, weil er außerhalb der Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten der Union sowie außerhalb der in Anhang II zum AEU‑Vertrag genannten Länder und Hoheitsgebiete und der Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten der EFTA liegt.
52      Dadurch stellt der Gesetzgeber sicher, dass die „im Ausland tätigen“ oder „expatriierten“ Beamten, die sich unabhängig von ihrem Herkunftsort in vergleichbaren Situationen befinden, letztlich eine Pauschalvergütung in vergleichbarer Höhe erhalten, die jeweils anhand der Entfernung zwischen dem Ort der dienstlichen Verwendung und einem anderen Ort innerhalb der Union berechnet wird. Dies erscheint nicht offensichtlich ungeeignet, um das verfolgte Ziel, nämlich eine Rationalisierung der öffentlichen Finanzen, zu erreichen.
53      Somit werden weder der Grundsatz, dass jeder Bedienstete die Möglichkeit haben muss, eine persönliche Beziehung zum Mittelpunkt seiner wesentlichen Interessen aufrechtzuerhalten, noch der Gleichbehandlungsgrundsatz, das Diskriminierungsverbot oder die Prinzipien der Rechtsklarheit und der Widerspruchsfreiheit verletzt.
Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
54      Was den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass danach die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten dürfen, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen stehen dürfen (vgl. Urteil vom 30. April 2019, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, T‑516/16 und T‑536/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:267, Rn. 80 und die dort angeführte Rechtsprechung).
55      Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit der Einhaltung dieser Voraussetzungen betrifft, so verfügt der Gesetzgeber im Rahmen der Ausübung der ihm übertragenen Zuständigkeiten über ein weites Ermessen in den Bereichen, in denen seine Tätigkeit politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen erfordert und in denen er komplexe Prüfungen und Beurteilungen vornehmen muss. Es geht somit nicht darum, ob eine in einem solchen Bereich erlassene Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche war; sie ist vielmehr nur dann rechtswidrig, wenn sie gemessen an dem Ziel, das die zuständigen Organe zu verfolgen beabsichtigen, offensichtlich ungeeignet ist (Urteil vom 30. April 2019, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, T‑516/16 und T‑536/16, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:267, Rn. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung).
56      Im Hinblick auf die verfolgten Ziele – und weil der Gesetzgeber, ohne gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz zu verstoßen, entscheiden durfte, die Vergütung der jährlichen Reisekosten für die Beamten, deren Herkunftsort außerhalb der Union liegt, nicht mehr anhand der Entfernung zwischen diesem Ort und dem Ort ihrer dienstlichen Verwendung vorzunehmen – hatte er in Ausübung des ihm zustehenden weiten Ermessens ein objektives Kriterium zur Berechnung des Betrags dieser Vergütung festzulegen. Insoweit kann dem Unionsgesetzgeber nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass er teilweise, soweit es um die Voraussetzungen und die Modalitäten der Pauschalvergütung der jährlichen Reisekosten geht, auf das Kriterium der Staatsangehörigkeit der Betroffenen abgestellt hat, da dieses Kriterium naturgemäß objektiv ist und den Vorzug hat, dass es einfach anzuwenden und transparent ist und gleichzeitig Einsparungen ermöglicht. Der Gesetzgeber sorgt damit nämlich dafür, dass unabhängig vom Herkunftsort des Beamten, dessen Ort der dienstlichen Verwendung sich in einem Mitgliedstaat befindet, die Höhe der Vergütung anhand der – grundsätzlich kürzeren – Entfernung zwischen diesem Ort der dienstlichen Verwendung und einem anderen Ort innerhalb der Union, nämlich der Hauptstadt des Mitgliedstaats, dessen Staatsangehörigkeit der Betroffene besitzt, berechnet wird. Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 2 des Anhangs VII des Statuts steht in diesem Zusammenhang in einem angemessenen Verhältnis zu dem vom Gesetzgeber verfolgten Ziel.
57      Folglich kann nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, dass der Gesetzgeber in Ausübung seines weiten Ermessens Maßnahmen eingeführt habe, die im Hinblick auf das von ihm verfolgte Ziel offensichtlich unverhältnismäßig seien.
Zum Grundsatz der Rechtssicherheit
58      Die auf eine Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit gestützte Rüge ist unbegründet, da die Beamten kein Recht auf Fortbestand des Statuts, wie es zum Zeitpunkt ihrer Einstellung gegolten hat, haben (vgl. Urteil vom 30. April 2019, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, T‑516/16 und T‑536/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:267, Rn. 96 und die dort angeführte Rechtsprechung).
59      Selbst wenn die Verwaltung eines Organs verspräche, das Unionsrecht nicht weiterzuentwickeln, hätte ein solches Versprechen im Übrigen offenkundig keine Auswirkungen, da die Handlungen der Verwaltung den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers nicht einschränken und auch keinen Rechtmäßigkeitsmaßstab bilden können, an den sich der Gesetzgeber zu halten hätte (Urteil vom 22. Dezember 2008, Centeno Mediavilla u. a./Kommission, C‑443/07 P, EU:C:2008:767, Rn. 92; vgl. auch Urteil vom 30. April 2019, Alvarez y Bejarano u. a./Kommission, T‑516/16 und T‑536/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:267, Rn. 97 die dort angeführte Rechtsprechung).
60      Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 2 und 4 des Anhangs VII des Statuts ist daher mit den Prinzipien der Rechtssicherheit, der Rechtsklarheit und der Widerspruchsfreiheit vereinbar und verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Diskriminierungsverbot und das Verhältnismäßigkeitsprinzip.
61      Folglich sind der erste und der dritte Klagegrund zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Fehlerhafte Anwendung und Auslegung von Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 4 des Anhangs VII des Statuts
62      Die Klägerin trägt vor, bei rechtskonformer Auslegung von Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 4 des Anhangs VII des Statuts hätte die Berechnung des Pauschalbetrags nicht, wie augenscheinlich der Fall, auf die Entfernung zwischen dem Ort der dienstlichen Verwendung und der Hauptstadt des Mitgliedstaats, dessen Staatsangehörigkeit der Beamte mit Herkunftsort außerhalb der Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten der Union sowie außerhalb der in Anhang II zum AEU‑Vertrag genannten Länder und Hoheitsgebiete und der Hoheitsgebiete der EFTA-Mitgliedstaaten besitze, gestützt werden dürfen. Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1 des Anhangs VII des Statuts beziehe sich nämlich allein auf die „Kilometervergütung“ und nicht auf die Pauschalvergütung insgesamt. Unterabs. 4 dieser Bestimmung betreffe den „Pauschalbetrag“ und bestimme, dass hierfür auch bei Beamten mit Herkunftsort außerhalb der Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten der Union sowie außerhalb der in Anhang II zum AEU‑Vertrag genannten Länder und Hoheitsgebiete und der Hoheitsgebiete der EFTA-Mitgliedstaaten die Entfernung zwischen Herkunftsort und Verwendungsort ausschlaggebend sei.
63      Die Kommission, das Parlament und der Rat treten diesem Vorbringen der Klägerin entgegen.
64      Das Vorbringen der Klägerin, dass nach Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 4 des Anhangs VII des Statuts bei der Berechnung des zusätzlichen Pauschalbetrags ausnahmslos die Entfernung zwischen dem Ort der dienstlichen Verwendung und dem Herkunftsort zu berücksichtigen sei, kann nicht durchgreifen, da gemäß Abs. 4 dieses Artikels dessen Abs. 1 bis 3, also auch der Absatz, für den die Klägerin die Vereinbarkeit beanstandet, ausdrücklich „für Beamte [gelten], bei denen der Ort der dienstlichen Verwendung innerhalb des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten liegt“. Der Pauschalvergütung liegt indessen eine anhand der Entfernung in Kilometern zwischen dem Ort der dienstlichen Verwendung und dem Herkunftsort berechnete Kilometervergütung zugrunde, die für Personen, deren Herkunftsort außerhalb der Union liegt, unter Berücksichtigung der Entfernung zwischen dem Ort der dienstlichen Verwendung und der Hauptstadt des Mitgliedstaats, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, festgesetzt wird. Die Pauschalvergütung besteht aus einer Kilometervergütung, die durch einen zusätzlichen Pauschalbetrag ergänzt wird, wobei diese beiden Beträge jährlich entsprechend der Angleichung der Bezüge aktualisiert werden. Es ist daher offensichtlich, dass bei der Berechnung der Pauschalvergütung innerhalb ein und desselben Absatzes, nämlich Art. 8 Abs. 2 des Anhangs VII des Statuts, die Hauptstadt des Mitgliedstaats, dessen Staatsangehörigkeit der Beamte besitzt, bei der Berechnung sowohl der Kilometervergütung als auch des zusätzlichen Pauschalbetrags berücksichtigt werden muss, wenn der Herkunftsort außerhalb der Mitgliedstaaten der Union, außerhalb der in Anhang II zum AEU‑Vertrag genannten Länder und Hoheitsgebiete und außerhalb der Hoheitsgebiete der EFTA-Mitgliedstaaten liegt.
65      Folglich wurde Art. 8 Abs. 2 des Anhangs VII des Statuts weder falsch angewandt noch falsch ausgelegt, und der zweite Klagegrund ist demnach als unbegründet zurückzuweisen.
66      Nach alledem ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Kosten
67      Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, hat sie gemäß dem Antrag der Kommission neben ihren eigenen Kosten auch die dieser entstandenen Kosten zu tragen.
68      Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Der Rat und das Parlament tragen daher ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Achte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.      Die Klage wird abgewiesen.
2.      Frau Dora Schaffrin trägt ihre eigenen Kosten und wird verurteilt, die der Europäischen Kommission entstandenen Kosten zu tragen.
3.      Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union tragen ihre eigenen Kosten.
Svenningsen
Barents
Pynnä
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 15. Juni 2022.
Der Kanzler
Der Präsident
E. Coulon
S. Papasavvas
*      Verfahrenssprache: Deutsch.