62015CJ0467
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
25 de outubro de 2017 (
*1
)
[Texto retificado por despacho de 21 de novembro de 2017]
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Auxílio concedido pela República Italiana aos produtores de leite — Regime de auxílios associado ao reembolso da imposição no setor do leite — Decisão condicional — Decisão adotada pelo Conselho da União Europeia ao abrigo do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE — Regulamento (CE) n.o 659/1999 — Artigo 1.o, alíneas b) e c) — Auxílio existente — Novo auxílio — Conceitos — Alteração de um auxílio existente em incumprimento de uma condição que garante a compatibilidade do auxílio com o mercado interno»
No processo C‑467/15 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 3 de setembro de 2015,
Comissão Europeia, representada por V. Di Bucci e P. Němečková, na qualidade de agentes,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por S. Fiorentino e P. Grasso, avvocati dello Stato,
recorrente em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: T. von Danwitz, presidente de secção, C. Vajda (relator), E. Juhász, K. Jürimäe e C. Lycourgos, juízes,
advogado‑geral: M. Wathelet,
secretário: V. Giacobbo‑Peyronnel, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 10 de novembro de 2016,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 18 de janeiro de 2017,
profere o presente
Acórdão
1
Com o presente recurso, a Comissão Europeia pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 24 de junho de 2015, Itália/Comissão (T‑527/13, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2015:429), no qual este, por um lado, anulou parcialmente a Decisão 2013/665/UE da Comissão, de 17 de julho de 2013, relativa ao auxílio estatal SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)] concedido pela Itália (prorrogação do pagamento da imposição no setor do leite em Itália) (JO 2013, L 309, p. 40; a seguir «decisão controvertida»), e, por outro, negou provimento ao recurso quanto ao restante.
Quadro jurídico
Regulamento (CE) n.o 659/1999
2
O artigo 1.o, alínea b), ii), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.o TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), define o «auxílio existente» como «[o] auxílio autorizado, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais que tenham sido autorizados pela Comissão ou pelo Conselho».
3
Nos termos do artigo 1.o, alínea c), do referido regulamento, entende‑se por «[n]ovo auxílio»«quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente».
Regulamento (CE) n.
o
794/2004
4
O artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento [n.o 794/2004] da Comissão, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (JO 2004, L 140, p. 1; retificação no JO 2004, L 286, p. 3), dispõe:
«Para efeitos da alínea c) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, entende‑se por alteração de um auxílio existente qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum. Qualquer aumento até 20% do orçamento inicial de um regime de auxílios existente não é considerado como uma alteração de auxílio existente.»
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
5
O Tribunal Geral resumiu os antecedentes do litígio nos n.os 1 a 8 do acórdão recorrido, da seguinte forma:
«1.
Para permitir que os produtores de leite italianos pagassem a imposição suplementar de 1386475000 euros devida à União Europeia pela ultrapassagem da quota leiteira atribuída à República Italiana durante o período de 1995/1996 a 2001/2002, este Estado‑Membro pediu ao Conselho da União Europeia autorização para instituir um regime de auxílios de Estado ao abrigo do artigo 88.o, n.o 2, terceiro parágrafo, CE.
2.
Com a Decisão 2003/530/CE, de 16 de julho de 2003, relativa à compatibilidade com o mercado comum de um auxílio que a República Italiana tenciona conceder aos seus produtores de leite (JO [2003,] L 184, p. 15, a seguir “decisão do Conselho”), o Conselho autorizou esse Estado‑Membro a “assegura[r] o pagamento à [União] do montante total devido por esses produtores em virtude da imposição suplementar no setor do leite e dos produtos lácteos durante o período de 1995/1996 a 2001/2002” (artigo 1.o da decisão do Conselho). Autorizou igualmente que se “[permitisse aos interessados] liquidar a sua dívida [para com a República Italiana] através de um pagamento diferido sem juros ao longo de alguns anos” (artigo 1.o da decisão do Conselho).
3.
Esta declaração de compatibilidade ficou sujeita a duas séries de condições. Em primeiro lugar, o Conselho incumbiu as autoridades italianas de declararem o montante correspondente à imposição suplementar devida pelos produtores de leite ao Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), por um lado, e de deduzirem das despesas financiadas pelo FEOGA o saldo da sua dívida para com a União e os respetivos juros, por outro (artigo 2.o da decisão do Conselho). Em segundo lugar, exigiu que os produtores de leite amortizassem integralmente a sua dívida para com a República Italiana em prestações anuais iguais, por um lado, e durante um período que não excedesse 14 anos, a contar de 1 de janeiro de 2004, por outro (artigo 1.o da decisão do Conselho).
4.
Neste contexto, as autoridades italianas aprovaram o decreto‑legge n.o 49, riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari (Decreto‑Lei n.o 49, que reforma a regulamentação relativa à aplicação da imposição suplementar no setor do leite e produtos lácteos), de 28 de março de 2003 (GURI n.o 75, de 31 de março de 2003, p. 4), e o decreto ministeriale del 30 luglio 2003, disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’art. 10, comma 34, della legge n.o 119/2003 (Decreto Ministerial, de 30 de julho de 2003, relativo ao pagamento da imposição suplementar, devida e não paga, respeitante ao período compreendido entre 1995/1996 e 2001/2002, previsto no artigo 10.o, parágrafo 34, da Lei n.o 119/2003) (GURI n.o 183, de 8 de agosto de 2003, p. 33). As disposições conjugadas destes dois atos previram, em substância, que o montante da imposição suplementar assumido pela República Italiana lhe seria integralmente reembolsado pelos produtores de leite, sem juros, em prestações anuais iguais, durante um período não superior a catorze anos (a seguir “sistema de escalonamento dos pagamentos”).
5.
Após ter alterado estas disposições por várias vezes, […] as autoridades italianas aprovaram a legge n.o 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 29 dicembre 2010, n.o 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (Lei n.o 10, de conversão em lei, com alterações, do Decreto‑Lei n.o 225, de 29 de dezembro de 2010, que prorroga os prazos previstos nas disposições legislativas e intervenções urgentes em matéria fiscal e de apoio às empresas e às famílias), de 26 de fevereiro de 2011 (GURI n.o 47, de 26 de fevereiro de 2011, suplemento ordinário n.o 53), que entrou em vigor no dia seguinte. Esta lei introduziu o n.o 12‑K no artigo 1.o do decreto‑legge n.o 225, que prevê que, “[p]ara fazer face à grave crise no setor do leite, foram prorrogados para 30 de junho de 2011 os prazos de pagamento dos montantes com vencimento em 31 de dezembro de 2010, referidos nos planos de pagamento previstos no Decreto‑Lei n.o 49” e regulamentação posterior (a seguir “prorrogação do pagamento”).
6.
As autoridades italianas informaram a Comissão […] de que o “equivalente‑subvenção” desta medida tinha sido imputado no auxílio de minimis previsto para este Estado‑Membro no anexo do Regulamento (CE) n.o 1535/2007 da Comissão, de 20 de dezembro de 2007, relativo à aplicação dos artigos [107.o TFUE] e [108.o TFUE] aos auxílios de minimis no setor da produção de produtos agrícolas (JO [2007,] L 337, p. 35). […]
7.
Com a Decisão C (2011) 10055 final, de 11 de janeiro de 2012, relativa ao auxílio estatal SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)] — Diferimento do pagamento da imposição sobre o leite em Itália, cujo resumo foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia em 10 de fevereiro de 2012 (JO [2012,] C 37, p. 30), a Comissão deu início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE. Em primeiro lugar, indicou, em substância, que tinha dúvidas sobre a qualificação do diferimento do pagamento à luz do artigo 107.o TFUE e sobre a compatibilidade desta medida com o mercado interno. Em segundo lugar, afirmou que esse diferimento do pagamento implicava uma violação de uma das condições previstas na decisão do Conselho, que a violação transformava o conjunto do sistema de escalonamento dos pagamentos instituído pelas autoridades italianas num novo auxílio, visto que era aplicável aos produtores de leite que tinham beneficiado do diferimento do pagamento, e que a compatibilidade desse novo auxílio com o mercado interno também não estava demonstrada.
8.
Na [d]ecisão [controvertida], a Comissão considerou, após a troca de correspondência com as autoridades italianas no procedimento administrativo, que ambas as medidas em causa, a saber, a prorrogação do pagamento, por um lado, e o sistema de escalonamento dos pagamentos, por outro, constituíam um auxílio novo, ilegal e incompatível com o mercado interno (artigo 1.o da decisão [controvertida]). Consequentemente, a Comissão ordenou à República Italiana que procedesse à cobrança imediata e efetiva das quantias concedidas aos produtores de leite que tiveram direito à prorrogação do pagamento, acrescidas de juros (artigos 2.o e 3.o da decisão [controvertida]).»
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
6
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de setembro de 2013, a República Italiana interpôs um recurso destinado a obter, a título principal, a anulação integral da decisão controvertida. A título subsidiário, pediu a anulação da mesma decisão na medida em que, nesta última, a Comissão ordena a cobrança dos auxílios individuais concedidos, ao abrigo do regime de auxílios previamente autorizado pela decisão do Conselho, aos produtores de leite italianos que tiveram direito a uma prorrogação do pagamento.
7
A República Italiana invocou dois fundamentos de recurso, sendo o primeiro relativo à violação do artigo 3.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1535/2007 e, o segundo, à violação do artigo 3.o, n.o 2, do referido regulamento, do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento n.o 659/1999, do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 794/2004 e à falta de fundamentação.
8
O Tribunal Geral julgou procedente o segundo fundamento da República Italiana e anulou o artigo 1.o, n.o 2, da decisão controvertida, bem como os artigos 2.o a 4.o da mesma decisão, na medida em que dizem respeito, por um lado, ao regime de auxílios previsto no referido artigo 1.o, n.o 2, e, por outro, aos auxílios individuais concedidos em aplicação desse regime de auxílios, e negou provimento ao recurso quanto ao restante.
Pedidos das partes no presente recurso
9
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular o acórdão recorrido;
–
negar provimento ao recurso interposto em primeira instância, e
–
condenar a República Italiana nas despesas das duas instâncias.
10
A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
–
negar provimento ao recurso, e
–
condenar a Comissão nas despesas.
Quanto ao presente recurso
11
Em apoio do seu recurso, a Comissão invoca três fundamentos. O primeiro fundamento é relativo à violação da proibição de o Tribunal Geral invocar oficiosamente um fundamento respeitante à legalidade interna da decisão controvertida. O segundo fundamento é relativo à violação do artigo 108.o TFUE e do artigo 1.o do Regulamento n.o 659/1999 no que se refere aos conceitos de «novo auxílio» e de «auxílio existente». Por último, com o terceiro fundamento, a Comissão invoca a violação do artigo 108.o TFUE e dos artigos 4.o, 6.o, 7.o, 14.o e 16.o do Regulamento n.o 659/1999 no que se refere aos processos aplicáveis aos novos auxílios e aos auxílios aplicados de forma abusiva.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à proibição de invocar oficiosamente um fundamento respeitante à legalidade substancial da decisão controvertida
Argumentos das partes
12
Com o seu primeiro fundamento, a Comissão alega que o Tribunal Geral decidiu ultra petita e violou o princípio dispositivo, o artigo 21.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, bem como o artigo 44.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, ao suscitar oficiosamente um fundamento relativo à legalidade substancial da decisão controvertida. Com efeito, considera que o Tribunal Geral, nos n.os 39 a 44 do acórdão recorrido, ao precisar o alcance do segundo fundamento invocado, efetuou uma requalificação do mesmo. Assim, apreciou oficiosamente a questão de saber se o sistema de escalonamento dos pagamentos devia ser qualificado como auxílio existente e não como novo auxílio, em virtude do caráter alegadamente não substancial da alteração introduzida neste sistema pelas autoridades italianas, o que a levou a anular parcialmente a decisão controvertida. Ora, na petição inicial, esta questão só foi suscitada por este Estado‑Membro no que respeita à alegada violação do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 794/2004.
13
A República Italiana alega que este fundamento deve ser julgado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
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Decorre das normas que regulam o processo perante os órgãos jurisdicionais da União, nomeadamente o artigo 21.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, aplicável ao Tribunal Geral por força do artigo 53.o, primeiro parágrafo, desse Estatuto, e do artigo 44.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, na versão aplicável na data da petição inicial, que o litígio é, em princípio, determinado e circunscrito pelas partes e que o juiz da União não pode conhecer ultra petita (v., neste sentido, acórdão de 10 de dezembro de 2013, Comissão/Irlanda e o., C‑272/12 P, EU:C:2013:812, n.o 27).
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Embora certos fundamentos possam, ou mesmo devam, ser invocados oficiosamente, tal como uma falta ou uma insuficiência de fundamentação da decisão em causa, que diz respeito a formalidades essenciais, um fundamento relativo à legalidade material da referida decisão, que tem a ver com a violação dos Tratados ou de qualquer norma de direito relativa à sua aplicação, na aceção do artigo 263.o TFUE, só pode, em contrapartida, ser examinado pelo juiz da União se for invocado pelo recorrente (acórdão de 10 de dezembro de 2013, Comissão/Irlanda e o., C‑272/12 P, EU:C:2013:812, n.o 28 e jurisprudência aí referida).
16
No presente caso, importa observar que resulta da própria redação do segundo fundamento invocado pela República Italiana perante o Tribunal Geral que este é relativo à violação do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento n.o 659/1999, que define o conceito de «novo auxílio». Além disso, a alegação respeitante à violação desta disposição é formulada de uma maneira distinta da relativa à violação do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 794/2004 e à falta de fundamentação.
17
Além disso, nos n.os 54 a 56 da petição inicial, a República Italiana alegou que a supressão do auxílio resultante do diferimento do pagamento equivale, por si só, à consequência prevista pelo Tratado FUE em caso de constatação da ilegalidade desse auxílio e, portanto, não deveria implicar igualmente a supressão do auxílio legalmente concedido anteriormente, por força do sistema de escalonamento dos pagamentos. No n.o 56 da sua petição, afirmou, a este respeito, que «não existem elementos suscetíveis de determinar que os beneficiários do auxílio existente que beneficiaram da medida impugnada estejam obrigados a restituir não só o montante correspondente à medida impugnada, mas também o montante recebido a título do auxílio existente (e, portanto, com base na decisão de autorização, os juros não liquidados atinentes ao primeiro plano de escalonamento)».
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Além disso, no n.o 57 da referida petição, a República Italiana considerou que «[t]ambém não se pode considerar que a extensão da decisão de recuperação ao auxílio existente pode resultar legitimamente da existência de uma alteração substancial desse auxílio, que seja suscetível de qualificar as duas medidas como um único novo auxílio, não notificado à Comissão e, portanto, ilegal». Tal constatação seria, em seu entender, «o resultado manifesto de uma desvirtuação do conceito de “alterações a um auxílio existente”, relevante para a aplicação do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento n.o 659/1999», conforme resulta da primeira frase do n.o 58 da referida petição.
19
Assim sendo, contrariamente ao que alega a Comissão, a República Italiana sustentou, na sua petição inicial em primeira instância, que a Comissão tinha violado o artigo 1.o, alínea c), do Regulamento n.o 659/1999, ao ter qualificado, na decisão controvertida, o escalonamento dos pagamentos de auxílio novo e ilegal e ao ter ordenado, erradamente, a este Estado‑Membro, a recuperação do referido auxílio.
20
Por outro lado, conforme salientou o advogado‑geral no n.o 38 das suas conclusões, resulta dos n.os 22 e 32 a 36 da contestação apresentada pela Comissão ao Tribunal Geral, que esta tinha compreendido perfeitamente a referida alegação, que resumiu e refutou nessa contestação.
21
Daqui decorre que o Tribunal Geral, contrariamente ao que alega a Comissão, não suscitou oficiosamente um fundamento relativo à legalidade substancial da decisão controvertida ao pronunciar‑se sobre o segundo fundamento da petição inicial que lhe foi apresentada.
22
Em face do exposto, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 108.o TFUE e do artigo 1.o do Regulamento n.o 659/1999, no que se refere aos conceitos de «novo auxílio» e de «auxílio existente»
23
O segundo fundamento é constituído, no essencial, por duas partes. A primeira parte deste fundamento é relativa ao facto de o Tribunal Geral ter qualificado, erradamente, o auxílio concedido em incumprimento das condições de autorização de auxílio existente e não de novo auxílio. Com a segunda parte do referido fundamento, a Comissão alega que o Tribunal Geral, ao pronunciar‑se desse modo, não teve em conta o equilíbrio institucional entre o Conselho e a Comissão.
24
A apreciação deve ser iniciada pela primeira parte do referido fundamento.
Argumentos das partes
25
Com a primeira parte do seu segundo fundamento, a Comissão alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao interpretar os conceitos de «novo auxílio» e de «auxílio existente». Contesta, no essencial, a apreciação do Tribunal Geral, que figura nos n.os 74 a 91 do acórdão recorrido, segundo a qual o sistema de escalonamento dos pagamentos, que constitui um regime de auxílios existente que beneficiou de uma autorização condicional por parte do Conselho e foi alterado posteriormente em incumprimento das condições de autorização desse regime, deve ser entendido como um regime de auxílios existente e não como um regime de auxílios novo, com base no facto de a Comissão não ter demonstrado que essa alteração afeta a própria substância da medida preexistente.
26
A República Italiana alega que o Tribunal Geral exigiu, com justeza, que a Comissão, para requalificar o auxílio existente como novo auxílio, demonstre que o incumprimento das condições de autorização do regime de auxílios existente constitui uma alteração substancial do referido regime, o que, segundo este Estado‑Membro, deve ser apreciado à luz do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 794/2004. Com efeito, segundo a República Italiana, resulta da jurisprudência que unicamente na hipótese de a alteração efetuada a um auxílio existente ser claramente destacável do regime de auxílios inicial e de essa alteração afetar o regime inicial na sua essência é que esse regime se transforma num novo regime de auxílios (acórdãos do Tribunal de Justiça de 9 de outubro de 1984, Heineken Brouwerijen, 91/83 e 127/83, EU:C:1984:307, n.os 21 e 22, e do Tribunal Geral de 30 de abril de 2002, Government of Gibraltar/Comissão, T‑195/01 e T‑207/01, EU:T:2002:111). Por outro lado, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os referidos critérios jurisprudenciais se aplicam igualmente quando a alteração consiste num incumprimento das condições de autorização de um regime de auxílios existente (acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.os 91, 94 e 95).
27
A este propósito, a República Italiana argumenta que, se um auxílio existente pudesse, na sequência de alterações, ser requalificado como novo auxílio apesar de essas alterações não terem afetado o auxílio existente na sua essência, isso levaria à transformação da natureza do processo de controlo dos auxílios de Estado, que, em consequência, assumiria as características de uma sanção.
28
A República Italiana acrescenta que, em quaisquer circunstâncias, a Comissão dispõe da faculdade de recorrer a outras vias procedimentais no âmbito do controlo dos auxílios de Estado.
29
Assim, se a alteração efetuada a um auxílio existente constitui, em si mesma, um auxílio novo e, portanto, ilegal, a Comissão poderia adotar uma decisão que proibisse a aplicação da medida que institui esse auxílio novo, ou, caso essa medida já tenha sido aplicada, ordenar a recuperação do novo auxílio, restabelecendo assim as condições em que tinha sido autorizado o auxílio existente. Esta foi a solução acolhida no acórdão recorrido.
Apreciação do Tribunal de Justiça
30
Pela primeira parte do presente fundamento, a Comissão contesta a interpretação dos conceitos de «novo auxílio» e de «auxílio existente», na aceção do artigo 1.o, alíneas b) e c), do Regulamento n.o 659/1999, em que assenta o raciocínio do Tribunal Geral constante dos n.os 74 a 91 do acórdão recorrido.
31
Importa, a título liminar, salientar que o Tribunal Geral evocou, nos n.os 69 a 76 do referido acórdão, entre as diferentes vias procedimentais a que a Comissão tinha a possibilidade de recorrer quando um Estado‑Membro não tenha respeitado uma decisão que declarou um auxílio ou um regime de auxílios compatível com o mercado interno sob reserva de determinada condições, a do processo aplicável aos auxílios ilegais, prevista no capítulo III do Regulamento n.o 659/1999.
32
O Tribunal Geral sublinhou, a este respeito, nos n.os 69 e 70 do acórdão recorrido, que, «uma vez que a violação imputada à República Italiana consistia na concessão de uma medida que podia ser qualificada de auxílio novo, a Comissão podia recorrer [a esse processo], para analisar esta medida, como decidiu fazer no caso vertente», mas «devia […] respeitar as condições materiais que lhe permitiam qualificar isoladamente a prorrogação dos pagamentos e todo o sistema de escalonamento dos pagamentos preexistente, de auxílio ou de regime de auxílios novo e ilegal».
33
O Tribunal Geral considerou, no n.o 76 do mesmo acórdão, «que a possibilidade de a Comissão qualificar de auxílio novo e, eventualmente, ilegal, não apenas a alteração de um auxílio existente, mas igualmente a totalidade do auxílio existente que é objeto desta alteração, está sujeita, quanto à sua substância, à condição de esta instituição demonstrar que a referida alteração afeta a própria substância da medida preexistente». Acrescentou que, «caso o Estado‑Membro defenda, no procedimento administrativo, que essa alteração é claramente destacável da medida preexistente, ou que reveste um caráter puramente formal ou administrativo e não é suscetível de influenciar a apreciação da compatibilidade dessa medida com o mercado interno, a Comissão tem de justificar as razões pelas quais lhe parece que [os argumentos desse Estado‑Membro] são infundados».
34
Nos n.os 78 a 80 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que a Comissão não tinha demonstrado na decisão controvertida que a prorrogação do pagamento afetava a própria substância do sistema de escalonamento dos pagamentos, questão que a Comissão considerava desprovida de pertinência.
35
O Tribunal Geral decidiu, pois, nos n.os 81 e 82 do referido acórdão, que a Comissão não se limitou a «desrespeitar o conceito de “auxílio novo” ao requalificar um regime de auxílios existente de auxílio novo ilegal sem respeitar as condições substantivas enunciadas pelo Regulamento n.o 659/1999», como também ordenou, erradamente, a recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime de auxílios existente. Ao fazê‑lo, rejeitou, nos n.os 83 a 91 do acórdão recorrido, os argumentos invocados pela Comissão destinados a demonstrar que a inobservância, pelas autoridades italianas, de uma das condições constantes da declaração de compatibilidade proferida pelo Conselho conduzia, em substância, à requalificação do regime de auxílios existente em auxílio novo e ilegal.
36
Importa, pois, verificar se, como sustenta a Comissão, o raciocínio do Tribunal Geral está afetado por um erro de direito.
37
Com base na decisão do Conselho, a República Italiana foi autorizada, durante o ano de 2003, conforme resulta do artigo 1.o da mesma, a substituir‑se aos seus produtores de leite para pagar à União o montante devido por estes últimos em virtude da imposição suplementar no setor do leite e dos produtos lácteos durante o período de 1995/1996 a 2001/2002, e a permitir a esses produtores liquidar a sua dívida para com a República Italiana através de um pagamento diferido sem juros ao longo de alguns anos. O regime de auxílios autorizado pela referida decisão consistia, assim, em substância, na concessão aos produtores de leite italianos de empréstimos sem juros, cujo reembolso estava escalonado ao longo de vários anos.
38
Resulta do artigo 1.o da decisão do Conselho que este último considerou, «[e]xcecionalmente», o sistema de pagamentos como sendo compatível com o mercado interno e subordinou essa compatibilidade à condição de, por um lado, «a amortização ser efetuada integralmente em prestações anuais iguais» e, por outro, «o período de amortização não exceder 14 anos, a contar de 1 de janeiro de 2004».
39
O considerando 8 da referida decisão, relativo a uma das razões que a fundamentaram, indica que o Conselho considerou que, «[a] fim de evitar problemas financeiros insuportáveis para os produtores italianos de leite em questão, que uma cobrança imediata e integral de todos os montantes devidos [à Comunidade em virtude da imposição suplementar no setor do leite e dos produtos lácteos por terem ultrapassado as suas quantidades de referência durante o período de 1995/1996 a 2001/2002] poderia originar, e a fim de aliviar as atuais tensões sociais», «circunstâncias excecionais [justificavam] que o auxílio que a República Italiana tenciona[va] conceder a esses produtores de leite sob a forma de um adiantamento e de um pagamento diferido seja considerado compatível com o mercado [interno], em derrogação do artigo [107.o TFUE] do Tratado, se as condições constantes da presente decisão forem respeitadas».
40
Resulta, assim, dos termos do artigo 1.o da decisão do Conselho, lido à luz do considerando 8 da mesma, que o Conselho subordinou explicitamente a concessão desse auxílio excecional à observância, pelos produtores de leite, de duas condições, a saber, por um lado, a obrigação de estes últimos devolverem, em prestações anuais de igual montante, a totalidade do auxílio concedido e, por outro, de o período de amortização ter lugar no âmbito de um plano de pagamento com início em 1 de janeiro de 2004 e que não deve exceder catorze anos.
41
Resulta, pois, da referida decisão que, segundo o Conselho, a compatibilidade desse regime com o mercado interno e, in fine, a autorização do mesmo estão subordinadas ao respeito das condições previstas no artigo 1.o da mesma decisão.
42
No entanto, pela legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (Lei n.o 10, de conversão em lei, com alterações, do Decreto‑Lei n.o 225, de 29 de dezembro de 2010, que prorroga os prazos previstos nas disposições legislativas e intervenções urgentes em matéria fiscal e de apoio às empresas e às famílias), de 26 de fevereiro de 2011 (GURI n.o 47, de 26 de fevereiro de 2011, suplemento ordinário n.o 53), que entrou em vigor em 27 de fevereiro de 2011, a República Italiana adiou para 30 de junho de 2011 o pagamento da amortização anual cujo prazo terminava em 31 de dezembro de 2010.
43
Este diferimento de pagamento infringe a condição enunciada no artigo 1.o da decisão do Conselho, segundo a qual os empréstimos sem juros concedidos pela República Italiana são amortizados em prestações anuais iguais, condição essa cuja observância foi considerada pelo Conselho como garantindo a compatibilidade do auxílio com o mercado interno.
44
Por conseguinte, cumpre constatar que a alteração legislativa apresentada no n.o 42 do presente acórdão teve por efeito transformar o regime de auxílios autorizado pela decisão do Conselho em auxílio novo e ilegal.
45
Esta constatação resulta da análise da redação, do contexto e dos objetivos do artigo 1.o, alínea c) do Regulamento n.o 659/1999.
46
Assim, constituem um «novo auxílio», nos termos do referido artigo 1.o, alínea c), «quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílios e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente». Dados os termos amplos em que está redigida, esta disposição pode abranger não só a própria alteração, mas também o auxílio afetado por essa alteração.
47
Além disso, importa recordar que, nos termos do artigo 1.o, alínea b), ii), do Regulamento n.o 659/1999, pode ser qualificado de «auxílio existente»«o auxílio autorizado, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais que tenham sido autorizados pela Comissão ou pelo Conselho». Assim, um auxílio que tenha sido objeto de uma decisão de autorização e que, na sequência de uma alteração contrária a uma condição prevista por essa decisão para assegurar a compatibilidade do referido auxílio com o mercado interno, deixa de estar abrangido pela decisão que o autorizou, pode constituir um novo auxílio.
48
Ora, o diferimento de pagamento não constitui uma alteração de natureza puramente formal ou administrativa e também não pode ser qualificado de aumento do orçamento inicial de um regime de auxílios na aceção do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 794/2004. Com efeito, esta medida foi tomada sem respeitar uma condição de autorização que rege a amortização do auxílio excecionalmente autorizado pelo Conselho, ao abrigo do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE, condição essa que o Conselho considerou como assegurando a compatibilidade do regime de auxílios em causa com o mercado interno. Assim, contrariamente ao que alega a República Italiana, a Comissão concluiu com justeza que existia um novo auxílio, baseando‑se exclusivamente na inobservância da referida condição.
49
Cumpre acrescentar que uma interpretação suficientemente ampla do conceito de «novo auxílio», na aceção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento n.o 659/1999, que permite abranger não só a alteração efetuada pelo Estado‑Membro em causa a um regime de auxílios existente, em incumprimento das condições de autorização deste, mas igualmente a totalidade do regime de auxílios conforme alterado, é a interpretação que permite garantir a eficácia do sistema de controlo dos auxílios de Estado na União, encorajando o respeito, pelo Estado‑Membro em causa, das condições de autorização do regime de auxílios. Assim, em caso de alteração, por um Estado‑Membro, de um regime de auxílios existente, em violação de uma condição de autorização do mesmo, esse Estado‑Membro não terá nenhuma garantia de que o regime de auxílios autorizado não seja afetado pela referida alteração, e de que as vantagens concedidas ao abrigo do mesmo continuarão, pois, adquiridas.
50
A jurisprudência do Tribunal de Justiça invocada pela República Italiana em apoio da sua argumentação exposta no n.o 26 do presente acórdão não é pertinente no caso em apreço.
51
Por um lado, resulta do n.o 21 do acórdão de 9 de outubro de 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 e 127/83, EU:C:1984:307), que, se um projeto inicialmente notificado tiver sofrido entretanto uma alteração de que a Comissão não tenha sido informada, a proibição de execução do mesmo, constante do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, aplica‑se à totalidade do projeto alterado. Só poderia ser de outro modo se essa alteração constituísse, na realidade, uma medida de auxílio distinta que devesse ser objeto de uma apreciação separada e que não fosse suscetível de influenciar a apreciação que a Comissão já fez sobre o projeto de auxílio inicial, caso em que a referida proibição seria aplicável unicamente à medida instituída por essa alteração. Ora, à luz da constatação efetuada no n.o 43 do presente acórdão, esta última situação não corresponde à alteração em causa, na medida em que esta afeta uma condição à qual está subordinada a declaração de compatibilidade do projeto de auxílio inicial.
52
Por outro lado, nos n.os 89 a 95 do acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão (C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387), o Tribunal de Justiça centrou a sua análise na questão de saber se a alteração efetuada a um regime de auxílios inicial em incumprimento das condições de aprovação do referido regime de auxílios constituía uma alteração a um auxílio existente, na aceção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento n.o 659/1999, dando assim lugar a um auxílio novo e ilegal. Em contrapartida, não analisou os efeitos dessa alteração sobre o regime de auxílios inicial.
53
Ora, o Tribunal Geral, no n.o 76 do acórdão recorrido, exigiu que a Comissão demonstrasse que a alteração ao auxílio existente afeta a própria substância da medida preexistente, para qualificar de auxílio novo e, eventualmente, ilegal, não apenas a referida alteração, mas igualmente a totalidade do auxílio existente que é objeto da alteração.
54
Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral infringiu o conceito de «novo auxílio», na aceção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento n.o 659/1999, e, consequentemente, cometeu um erro de direito. Com efeito, conforme resulta dos n.os 46 a 52 do presente acórdão e como salientou, em substância, o advogado‑geral no n.o 76 das suas conclusões, um auxílio existente que foi alterado em violação das condições de compatibilidade impostas pela Comissão ou pelo Conselho deixa de poder ser considerado como autorizado e, devido a esse facto, perde, na totalidade, a qualidade de auxílio existente.
55
Portanto, o Tribunal Geral, ao ter decidido, nos n.os 81 e 82 do acórdão recorrido, depois de ter analisado os fundamentos da decisão controvertida nos n.os 77 a 80 do mesmo acórdão, que «a Comissão não se limitou a desrespeitar o conceito de “auxílio novo” ao requalificar um regime de auxílios existente de auxílio novo ilegal sem respeitar as condições substantivas enunciadas pelo Regulamento n.o 659/1999 e pela jurisprudência nesta matéria», mas «consequentemente, também ordenou erradamente que fossem recuperados junto dos produtores de leite que beneficiaram de uma prorrogação do pagamento, […] os auxílios individuais concedidos ao abrigo do referido regime de auxílios existente», cometeu um novo erro de direito.
56
Em face do exposto, há que julgar procedente o segundo fundamento e anulados os n.os 1 e 2 do dispositivo do acórdão recorrido, sem que seja necessário analisar a segunda parte do segundo fundamento ou o terceiro fundamento.
57
Tendo em conta a anulação parcial do acórdão recorrido, a decisão do Tribunal Geral quanto às despesas e, por consequência, o n.o 4 do dispositivo do acórdão recorrido, devem igualmente ser anulados.
Quanto ao recurso para o Tribunal Geral
58
Nos termos do artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado. É o que acontece no caso em apreço.
59
Com efeito, resulta dos n.os 30 a 52 do presente acórdão que as alegações da República Italiana no âmbito do segundo fundamento do seu recurso para o Tribunal Geral sobre a justeza da decisão controvertida devem ser julgadas improcedentes. Dado que o primeiro fundamento, bem como as outras alegações aduzidas no âmbito do segundo fundamento, foram julgados improcedentes pelo Tribunal Geral, há que negar provimento ao recurso na totalidade.
Quanto às despesas
60
Por força do disposto no artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso da decisão do Tribunal Geral for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas.
61
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do mesmo regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, desse regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
62
Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão relativas ao presente recurso. Por outro lado, tendo a República Italiana sido vencida no recurso perante o Tribunal Geral, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão relativas ao processo em primeira instância.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:
1)
Os pontos 1, 2 e 4 do dispositivo do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 24 de junho de 2015, Itália/Comissão (T‑527/13, EU:T:2015:429), são anulados.
2)
[Conforme retificado por despacho de 21 de novembro de 2017] É negado provimento ao recurso interposto pela República Italiana no Tribunal Geral da União Europeia no processo T‑527/13.
3)
A República Italiana suporta, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão Europeia relativas ao processo em primeira instância e ao presente recurso.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano