62023TJ0399_EXT
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Nona Sezione ampliata)
29 ottobre 2025 (
*1
)
«Agricoltura – Piano strategico della PAC – Regolamento (UE) 2021/2115 – Norme sul sostegno ai piani strategici redatti dagli Stati membri nell’ambito della PAC – Approvazione della Commissione – Rigetto della richiesta di riesame interno – Articolo 10, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1367/2006 – Articolo 13 del regolamento 2021/2115 – Errore di diritto – Errore manifesto di valutazione»
Nella causa T‑399/23,
ClientEarth, con sede in Ixelles (Belgio),
Collectif Nourrir, con sede in Montreuil (Francia),
rappresentate da C. Baldon e N. Braoudakis, avvocati,
ricorrenti,
contro
Commissione europea, rappresentata da A.-C. Becker, G. Gattinara, F. Le Bot e C. Perrin, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
Repubblica francese, rappresentata da B. Fodda, B. Travard, M. de Lisi, P. Chansou e F. du Couëdic, in qualità di agenti,
interveniente,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione ampliata),
composto, in sede di deliberazione, da L. Truchot, presidente, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (relatore), T. Perišin e R. Meyer, giudici,
cancelliere: P. Cullen, amministratore
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza del 13 dicembre 2024,
ha pronunciato la seguente
Sentenza (
1
)
1
Con il ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la ClientEarth e la Collectif Nourrir, ricorrenti, chiedono l’annullamento della decisione della Commissione europea del 5 maggio 2023 (in prosieguo: la «decisione impugnata)» che respinge la loro richiesta di riesame interno della decisione di esecuzione C(2022) 6012 final della Commissione, del 31 agosto 2022, che approva il piano strategico della PAC 2023-2027 della Francia ai fini del sostegno dell’Unione finanziato dal Fondo europeo agricolo di garanzia e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (in prosieguo: la «decisione di approvazione»).
I. Fatti
2
Le ricorrenti sono, da un lato, la ClientEarth, un’associazione senza scopo di lucro di diritto belga che opera per la promozione della tutela dell’ambiente e, dall’altro, la Collectif Nourrir, un’associazione senza scopo di lucro di diritto francese avente ad oggetto la tutela dell’ambiente, la messa in contatto di associazioni e di organizzazioni ambientaliste nonché la promozione di politiche agricole ecologiche.
3
Il 22 dicembre 2021 la Repubblica francese, ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2021/2115 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 dicembre 2021, recante norme sul sostegno ai piani strategici che gli Stati membri devono redigere nell’ambito della politica agricola comune (piani strategici della PAC) e finanziati dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga i regolamenti (UE) n. 1305/2013 e (UE) n. 1307/2013 (GU 2021, L 435, pag. 1), ha presentato alla Commissione una proposta di piano strategico della politica agricola comune (PAC) (in prosieguo: il «PSPAC») per il periodo 2023-2027.
4
Il 31 marzo 2022, in conformità all’articolo 118, paragrafo 2, del regolamento 2021/2115, la Commissione, dopo aver valutato la proposta di PSPAC elaborata dalla Repubblica francese (in prosieguo: il «PSPAC francese»), ha formulato osservazioni e chiesto informazioni supplementari.
5
Il 22 aprile 2022 la Repubblica francese ha inviato una lettera alla Commissione esprimendo i suoi commenti alle osservazioni presentate nella lettera del 31 marzo 2022 menzionata al precedente punto 4.
6
Il 4 agosto 2022 la Repubblica francese ha fornito alla Commissione informazioni in risposta alle sue osservazioni e ha presentato una versione rivista della sua proposta di PSPAC.
7
Il 31 agosto 2022 la Commissione ha adottato la decisione di approvazione ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115.
8
Con lettera del 3 novembre 2022, le ricorrenti hanno chiesto alla Commissione di effettuare un riesame interno della decisione di approvazione (in prosieguo: la «richiesta di riesame interno»), ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi dell’Unione delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU 2006, L 264, pag. 13; in prosieguo: il «regolamento Aarhus»), come modificato dal regolamento (UE) 2021/1767 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 ottobre 2021 (GU 2021, L 356, pag. 1). Esse ritenevano che la Commissione avesse ecceduto la sua competenza approvando il PSPAC francese quando era incompatibile con i requisiti essenziali del regolamento 2021/2115. In subordine, le ricorrenti sostenevano che la Commissione era incorsa in diversi errori manifesti di valutazione, in particolare a causa dell’incapacità del PSPAC francese di contribuire efficacemente al conseguimento degli obiettivi specifici di cui all’articolo 6, paragrafo 1, lettere da d) a f), del regolamento 2021/2115, volti alla mitigazione dei cambiamenti climatici, alla protezione delle risorse naturali mediante la riduzione della dipendenza chimica nonché ad arrestare e invertire la perdita di biodiversità (in prosieguo: gli «obiettivi specifici ambientali e climatici»).
9
Con la decisione impugnata, il Commissario responsabile per l’Agricoltura ha informato le ricorrenti che egli non avrebbe accettato alcuna allegazione giuridica e scientifica invocata per rafforzare la loro richiesta di riesame interno. La Commissione ha ritenuto, di conseguenza, che tale richiesta fosse infondata e l’ha respinta.
II. Conclusioni delle parti
10
Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la Commissione alle spese.
11
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto infondato;
–
condannare le ricorrenti alle spese.
12
Nella memoria d’intervento a sostegno delle conclusioni della Commissione, la Repubblica francese chiede che il Tribunale voglia respingere il ricorso.
III. In diritto
13
A sostegno del ricorso, le ricorrenti deducono quattro motivi, vertenti:
–
il primo, su errori relativi alla competenza della Commissione ad adottare la decisione di approvazione;
–
il secondo, su errori manifesti di valutazione relativi al contributo del PSPAC francese al conseguimento dell’obiettivo specifico enunciato all’articolo 6, paragrafo 1, lettera d), del regolamento 2021/2115 (in prosieguo: l’«obiettivo specifico D») in materia di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (in prosieguo: le «emissioni di gas serra») e ai target nazionali a lungo termine menzionati all’articolo 109, paragrafo 2, di tale regolamento (in prosieguo: i «target nazionali a lungo termine») relativi a tale obiettivo;
–
il terzo, su errori manifesti di valutazione relativi al contributo del PSPAC francese al conseguimento dell’obiettivo specifico enunciato all’articolo 6, paragrafo 1, lettera e), del regolamento 2021/2115, in particolare la protezione delle risorse idriche (in prosieguo: l’«obiettivo specifico E»), e ai target nazionali a lungo termine relativi a tale obiettivo;
–
il quarto, su errori manifesti di valutazione quanto al contributo del PSPAC francese al conseguimento dell’obiettivo specifico enunciato all’articolo 6, paragrafo 1, lettera f), del regolamento 2021/2115 relativo alla preservazione e al ripristino della biodiversità (in prosieguo: l’«obiettivo specifico F»).
14
A tal riguardo, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, il Tribunale deve interpretare i motivi di ricorso di un ricorrente in base alla loro sostanza piuttosto che alla loro qualificazione, e procedere di conseguenza alla qualificazione dei motivi e degli argomenti del ricorso (v. sentenza del 5 settembre 2014, Éditions Odile Jacob/Commissione, T‑471/11, EU:T:2014:739, punto 51 e giurisprudenza citata).
15
Ebbene, dall’esame della sostanza delle memorie delle ricorrenti risulta che il primo motivo dedotto nel ricorso non verte sull’eventuale incompetenza della Commissione ad approvare il PSPAC francese. Infatti, con il primo motivo di ricorso, le ricorrenti contestano il modo in cui la Commissione ha esercitato tale competenza in quanto non avrebbe rispettato i limiti del mandato conferito dall’articolo 118, paragrafi 4 e 6, del regolamento 2021/2115 al momento dell’adozione della decisione di approvazione. Interrogate in udienza sulla portata di tale motivo di ricorso, le ricorrenti hanno confermato tale interpretazione.
16
Date tali circostanze, occorre rilevare che il primo motivo di ricorso si compone, in realtà, di tre parti, vertenti, la prima, su errori di diritto relativi alla natura e alla portata del controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 118, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2021/2115, la seconda, su errori di diritto quanto all’interpretazione dei limiti delle competenze di esecuzione della Commissione attribuite dall’articolo 118, paragrafi 4 e 6, di tale regolamento e, la terza, su un errore manifesto di valutazione relativo al rispetto, da parte del PSPAC francese, degli elementi essenziali di detto regolamento.
A. Osservazioni generali
17
La portata del controllo giurisdizionale effettuato dal giudice dell’Unione europea in occasione dell’esame di un ricorso di annullamento proposto ai sensi dell’articolo 12 del regolamento Aarhus contro una decisione su una richiesta di riesame interno ai sensi dell’articolo 10 del medesimo regolamento non differisce dalla portata del controllo giurisdizionale che il Tribunale esercita sulla fondatezza delle motivazioni delle decisioni impugnate direttamente sulla base dell’articolo 263, paragrafi 2 e 4, TFUE, qualora una siffatta decisione si basi su valutazioni di natura tecnica e scientifica complesse (v., in tal senso, sentenze del 15 dicembre 2016, TestBioTech e a./Commissione, T‑177/13, non pubblicata, EU:T:2016:736, punto 81; del 18 ottobre 2023, TestBioTech/Commissione, T‑605/21, non pubblicata, EU:T:2023:648, punto 18, e del 25 giugno 2025, ClientEarth/Consiglio, T‑648/22, non pubblicata, EU:T:2025:631, punto 105).
18
A tale riguardo, occorre ricordare che, quando un’istituzione dell’Unione è chiamata a svolgere valutazioni complesse, essa dispone di un ampio potere discrezionale il cui esercizio è soggetto a un controllo giurisdizionale limitato ad accertare se la misura in questione sia viziata da un errore manifesto o da uno sviamento di potere, o se l’autorità competente abbia manifestamente oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale (v. sentenza del 15 dicembre 2016, TestBioTech e a./Commissione, T‑117/13, non pubblicata, EU:T:2016:736, punto 77 e giurisprudenza citata).
19
Per dimostrare che un’istituzione sia incorsa, nell’esaminare fatti complessi, in un errore manifesto tale da giustificare l’annullamento di un atto, gli elementi di prova forniti dal ricorrente devono essere sufficienti a privare di plausibilità le valutazioni dei fatti considerati in tale atto. Fatto salvo tale esame di plausibilità, non spetta al Tribunale sostituire la sua valutazione di fatti complessi a quella dell’autore di tale decisione. Il motivo vertente sull’errore manifesto dev’essere, quindi, respinto se, nonostante gli elementi dedotti dal ricorrente, la valutazione contestata può essere ammessa come vera o valida in ogni circostanza. Ciò vale in particolare quando la decisione controversa è viziata da errori che, anche se presi nel loro complesso, presentino solo un carattere secondario, inidoneo ad essere stato determinante per l’amministrazione (v. sentenza del 4 aprile 2019, ClientEarth/Commissione, T‑108/17, EU:T:2019:215, punto 246 e giurisprudenza citata).
20
Inoltre, il limite al sindacato del giudice dell’Unione non incide sul suo dovere di verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, nonché di accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (v. sentenza del 15 dicembre 2016, TestBioTech e a./Commissione, T‑117/13, non pubblicata, EU:T:2016:736, punto 79 e giurisprudenza citata).
(omissis)
C. Sul primo motivo di ricorso, vertente su errori di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 118, paragrafi 3, 4 e 6, del regolamento 2021/2115 e su un errore manifesto di valutazione quanto al rispetto degli elementi essenziali di detto regolamento da parte del PSPAC francese
45
Come risulta dal precedente punto 16, il primo motivo di ricorso si suddivide, in sostanza, in tre parti.
46
Il Tribunale ritiene che occorra esaminare anzitutto la seconda parte del primo motivo di ricorso, volta a contestare i limiti delle competenze di esecuzione della Commissione attribuite dall’articolo 118, paragrafi 4 e 6, del regolamento 2021/2115 per adottare la decisione di approvazione, poi la prima parte, vertente sulla natura e sulla portata del controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 118, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2021/2115 e, infine, la terza parte, vertente su un errore manifesto di valutazione.
1.
Sulla seconda parte del primo motivo di ricorso, vertente su errori di diritto quanto all’interpretazione dei limiti delle competenze di esecuzione della Commissione attribuite dall’articolo 118, paragrafi 4 e 6, del regolamento 2021/2115
47
La seconda parte del primo motivo di ricorso si suddivide, in sostanza, in due censure vertenti, la prima, sul rifiuto della Commissione di ammettere che un atto di esecuzione, quale la decisione di approvazione, è soggetto all’obbligo di rispettare gli elementi essenziali dell’atto di base e, la seconda, sul rifiuto della Commissione di considerare gli obiettivi specifici ambientali e climatici come elementi essenziali del regolamento 2021/2115.
a)
Sulla prima censura, vertente sul rifiuto della Commissione di ammettere che un atto di esecuzione, quale la decisione di approvazione, è soggetto all’obbligo di rispettare gli elementi essenziali dell’atto di base
48
Le ricorrenti sostengono che le considerazioni formulate nella sottosezione 4.1 dell’allegato alla decisione impugnata sono viziate da un errore di diritto relativo al rifiuto della Commissione di ammettere che un atto di esecuzione, quale la decisione di approvazione, è soggetto all’obbligo di rispettare gli elementi essenziali dell’atto di base. A loro avviso, la competenza di esecuzione della Commissione ai sensi dell’articolo 118, paragrafi 4 e 6, del regolamento 2021/2115 non dipende unicamente dall’esistenza di una delega di potere che la autorizzi ad adottare una siffatta decisione di approvazione, ma anche dal fatto che l’atto di esecuzione rispetti gli elementi essenziali dell’atto di base, in conformità all’articolo 291 TFUE.
49
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese, contesta gli argomenti delle ricorrenti.
50
Ai sensi dell’articolo 291, paragrafo 1, TFUE gli Stati membri adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per l’attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione. Tuttavia, come prevede il paragrafo 2, allorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione, questi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione o, in casi specifici debitamente motivati nonché nel contesto della politica estera e di sicurezza comune, al Consiglio dell’Unione europea. Secondo l’articolo 291, paragrafo 4, TFUE, i termini «di esecuzione» sono inseriti nel titolo degli atti di esecuzione.
51
Dalla decisione di approvazione risulta che quest’ultima è fondata sull’articolo 118, paragrafo 6, del regolamento 2021/2115, secondo cui la Commissione approva ciascun PSPAC mediante una decisione di esecuzione, fatto salvo il rispetto dei requisiti menzionati al paragrafo 4 di tale articolo.
52
In tale contesto, la competenza di esecuzione attribuita alla Commissione è delimitata al contempo dall’articolo 291, paragrafo 2, TFUE e dall’articolo 118 del regolamento 2021/2115.
53
Secondo la giurisprudenza della Corte, la nozione di «esecuzione» comprende, al tempo stesso, l’elaborazione di norme di attuazione e l’applicazione di norme a fattispecie particolari per mezzo di atti di portata individuale (v. sentenza del 1o marzo 2016, National Iranian Oil Company/ConsiglioC‑440/14 P, EU:C:2016:128, punto 36 e giurisprudenza citata).
54
Nel caso di specie, la decisione di approvazione ha ad oggetto l’approvazione della proposta di PSPAC francese affinché quest’ultimo possa produrre i suoi effetti giuridici in conformità all’articolo 118, paragrafi 4 e 7, del regolamento 2021/2115.
55
Pertanto, la decisione di approvazione attesta la conformità di un atto nazionale, ossia il PSPAC francese, ad una serie di condizioni enunciate nel regolamento 2021/2115. Tale decisione si rivolge alla Repubblica francese e costituisce una tappa preliminare all’attuazione del quadro giuridico nazionale che disciplina la concessione del sostegno dell’Unione agli agricoltori e agli altri beneficiari sulla base del PSPAC francese quale approvato.
56
A tal riguardo, secondo l’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115, la Commissione approva la proposta di PSPAC a condizione che le informazioni necessarie siano state presentate e che esso sia compatibile con l’articolo 9 e con gli altri requisiti di cui a tale regolamento e al regolamento (UE) 2021/2116 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 dicembre 2021, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga il regolamento (UE) n. 1306/2013 (GU 2021, L 435, pag. 187), come pure con gli atti delegati e gli atti di esecuzione adottati a norma di tali regolamenti.
57
In tale contesto, dalla lettura combinata dei considerando 27, 97 e 110 nonché degli articoli 9 e 118 del regolamento 2021/2115 risulta che la procedura di approvazione ha lo scopo di garantire la conformità dei PSPAC, adottati dagli Stati membri al fine di attuare la PAC a livello nazionale, alle norme dell’Unione, in particolare agli obiettivi della PAC quali stabiliti dall’articolo 39 TFUE e precisati da tale regolamento.
58
Dalle disposizioni che precedono risulta che alla Commissione è stata attribuita una competenza di esecuzione al fine di controllare la conformità di ciascuna proposta di PSPAC ai requisiti enunciati nel regolamento 2021/2115.
59
In tal senso, la competenza di esecuzione attribuita alla Commissione dall’articolo 291 TFUE e dall’articolo 118 del regolamento 2021/2115 per adottare una decisione di approvazione è limitata al controllo della conformità di un particolare tipo di atto, vale a dire le proposte di PSPAC. Pertanto, il rispetto dei limiti di tale competenza deve essere esaminato non solo in funzione degli obiettivi generali essenziali di detto regolamento, ma anche dell’insieme dei requisiti menzionati dall’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115.
60
Nel caso di specie, nella sottosezione 4.1 dell’allegato alla decisione impugnata, in risposta al motivo di riesame vertente sul difetto di competenza ad adottare la decisione di approvazione, la Commissione ricorda che, in conformità all’articolo 13, paragrafo 2, TUE, ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono attribuite dai Trattati. A suo avviso, la questione se un atto sia stato adottato senza averne il potere si valuta in funzione della base giuridica che consente a tale istituzione di agire, sia essa implicita o espressa. Supponendo che la Commissione ecceda i limiti dei poteri che le sono conferiti per adottare un determinato atto giuridico, essa resterebbe competente ad adottarlo malgrado l’illegittimità commessa nell’esercizio di tale competenza. Pertanto, essa ritiene che gli argomenti dedotti a sostegno di tale motivo di riesame siano infondati nell’ambito di una contestazione fondata sull’inosservanza del principio di attribuzione delle competenze.
61
Infatti, la Commissione rileva, nella decisione impugnata, che l’articolo 118, paragrafi 4 e 6, del regolamento 2021/2115 le attribuisce esplicitamente la competenza ad approvare le proposte di PSPAC degli Stati membri. Essa precisa che le decisioni di approvazione adottate su tale fondamento non hanno lo scopo di modificare o di integrare l’atto di base, vale a dire detto regolamento, o di elaborare norme di applicazione. In tale contesto, essa ricorda che i PSPAC sono elaborati dagli Stati membri, in conformità all’articolo 104 di detto regolamento, per l’attuazione del sostegno dell’Unione al fine di conseguire gli obiettivi specifici di cui all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, del medesimo regolamento e devono soddisfare tutti i requisiti ivi enunciati.
62
Infatti, nella decisione impugnata, la Commissione ritiene di dover verificare se gli argomenti dedotti a sostegno del motivo di riesame vertente sulla sua incompetenza ad approvare il PSPAC francese dimostrino l’esistenza di violazioni del regolamento 2021/2115, degli atti delegati o degli atti di esecuzione adottati a norma di quest’ultimo le cui asserite violazioni devono essere esaminate ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento Aarhus, dato che costituiscono il «diritto ambientale» ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus.
63
Tuttavia, occorre dichiarare che la censura, dedotta autonomamente dalle ricorrenti, secondo cui la Commissione sarebbe incorsa in un errore di diritto nel ritenere che un atto di esecuzione, quale la decisione di approvazione, non dovesse rispettare gli elementi essenziali dell’atto di base, non costituisce una questione rientrante nel diritto ambientale ai sensi del regolamento Aarhus. Pertanto, anche supponendola fondata, tale censura non porterebbe ad accertare una violazione del diritto ambientale ai sensi del regolamento Aarhus che potrebbe comportare l’annullamento della decisione impugnata. Infatti, come rilevato dalla Commissione, nell’ambito di un riesame interno, essa è tenuta ad esaminare la richiesta solo qualora l’autore di tale domanda sostenga che l’atto amministrativo in questione è contrario al diritto ambientale (v., in tal senso, sentenza del 14 marzo 2018, TestBioTech/Commissione, T‑33/16, EU:T:2018:135, punti 48, 68 e 78).
64
Al riguardo, occorre ricordare che nessuna disposizione dei Trattati impone al giudice dell’Unione di esaminare, in ogni caso, la fondatezza dei motivi o degli argomenti dedotti a sostegno delle domande di cui è investito. Al contrario, il giudice dell’Unione può, in particolare, per ragioni attinenti all’amministrazione efficace della giustizia, astenersi dall’esaminare la fondatezza dei motivi che devono essere respinti in quanto irricevibili o inconferenti (v., in tal senso, sentenza del 29 settembre 2022, Pensa HIM/Commissione, C‑500/21 P, non pubblicata, EU:C:2022:741, punti 72 e 73).
65
Poiché la presente censura dedotta dalle ricorrenti è inconferente, non occorre esaminarne la fondatezza.
66
Pertanto, occorre respingere la prima censura della seconda parte in quanto inconferente.
b)
Sulla seconda censura, vertente sul rifiuto della Commissione di considerare gli obiettivi specifici ambientali e climatici del regolamento 2021/2115 come elementi essenziali
67
Le ricorrenti contestano alla Commissione di aver rifiutato, nella decisione impugnata, di considerare gli obiettivi specifici ambientali e climatici come elementi essenziali del regolamento 2021/2115 ai sensi della giurisprudenza relativa all’articolo 291 TFUE.
68
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese, contesta gli argomenti delle ricorrenti.
69
Nel caso di specie, nella sottosezione 3.2 dell’allegato alla decisione impugnata, la Commissione ritiene che gli obiettivi specifici ambientali e climatici non costituiscano elementi centrali della PAC. A suo avviso, non esiste una gerarchia tra gli obiettivi specifici enunciati all’articolo 6 del regolamento 2021/2115, che derivano dall’articolo 105 di tale regolamento.
70
Inoltre, secondo la sottosezione 3.3 dell’allegato alla decisione impugnata, l’approvazione di un PSPAC deve avvenire non appena la strategia di intervento in esso contenuta e i suoi elementi siano adeguati a conseguire gli obiettivi fissati nel regolamento 2021/2115 ed il piano medesimo sia compatibile con tale medesimo regolamento e con il regolamento 2021/2116.
71
Pertanto, poiché la Commissione non è incorsa in errori di diritto nel ritenere, nella decisione impugnata, che la decisione di approvazione dovesse rispettare tutti i requisiti enunciati dal regolamento 2021/2115, compreso l’articolo 118, paragrafo 4, del medesimo e quelli ai quali tale articolo rinvia, in particolare il rispetto degli obiettivi specifici ambientali e climatici, il suo rifiuto di qualificare detti obiettivi generali come essenziali non incide sulla legittimità della decisione impugnata.
72
Pertanto, occorre respingere la seconda censura in quanto inconferente e, di conseguenza, la seconda parte del primo motivo di ricorso nel suo insieme.
2.
Sulla prima parte del primo motivo di ricorso, vertente su errori di diritto relativi alla natura e alla portata del controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 118, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2021/2115
73
La prima parte del primo motivo di ricorso si suddivide in due censure, vertenti, da un lato, su un errore di diritto per quanto riguarda la natura del controllo esercitato dalla Commissione sulle proposte di PSPAC ai sensi dell’articolo 118, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2021/2115 e, dall’altro, su un errore di diritto relativo all’inosservanza da parte della Commissione della portata del suo controllo sulle proposte di PSPAC.
a)
Sulla prima censura, vertente sull’errore di diritto per quanto riguarda la natura del controllo esercitato dalla Commissione sulle proposte di PSPAC ai sensi dell’articolo 118, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2021/2115
74
Le ricorrenti sostengono, in sostanza, che le considerazioni formulate nella sezione 3 dell’allegato alla decisione impugnata sono viziate da un errore di diritto per quanto riguarda la natura del controllo esercitato dalla Commissione sulle proposte di PSPAC ai sensi dell’articolo 118, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2021/2115. A loro avviso, la Commissione adotta un’interpretazione eccessivamente restrittiva che si limita alla verifica del rispetto del requisito di forma relativo alla presentazione di tutte le informazioni necessarie relative alla proposta di PSPAC. L’autonomia degli Stati membri nella progettazione della strategia di intervento dei loro PSPAC resterebbe sottoposta al rispetto del quadro e degli obiettivi stabiliti da detto regolamento.
75
Da un lato, le ricorrenti contestano alla Commissione, nella sottosezione 3.3 dell’allegato alla decisione impugnata, di essere incorsa in un errore di diritto quanto alla natura delle osservazioni formulate alla Repubblica francese ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 3, del regolamento 2021/2115. Essa avrebbe snaturato la portata di tali osservazioni minimizzando i punti di non conformità a detto regolamento.
76
Dall’altro lato, le ricorrenti ritengono che il ruolo centrale della Commissione nella fase di approvazione delle proposte di PSPAC derivi tanto dall’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115 quanto dall’impostazione generale di detto regolamento. A loro avviso, tale articolo, letto congiuntamente all’articolo 109, paragrafo 2, e all’articolo 111, primo comma, lettera c), del medesimo regolamento, richiede che ogni proposta di PSPAC soddisfi le condizioni sostanziali, in particolare l’articolo 9 di detto regolamento, e gli altri requisiti dal medesimo enunciati. A questo proposito, solo un controllo del soddisfacimento delle condizioni di forma e sostanziali consentirebbe, da un lato, di valutare concretamente l’impatto della proposta di PSPAC, di porre delle domande sulle spiegazioni e sulle scelte dello Stato membro e di segnalare le incompatibilità eventuali e le carenze persistenti e, dall’altro, di garantire il carattere comune della PAC evitando qualsiasi rischio di rinazionalizzazione.
77
Così, le ricorrenti ritengono che il controllo delle condizioni sostanziali a carico della Commissione debba basarsi non solo sulle analisi attese dagli Stati membri ai sensi del regolamento 2021/2115, ma anche sulle sue proprie conoscenze e, se del caso, sulle relazioni di analisi disponibili in materia. Pertanto, né la complessità della materia né il termine per approvare ciascuna proposta sarebbero tali da giustificare un alleggerimento del grado di controllo esercitato sulle proposte di PSPAC.
78
Nell’ambito di tale censura, le ricorrenti contestano l’interpretazione effettuata dalla Commissione, nella decisione impugnata, dell’articolo 118, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2021/2115.
79
Occorre esaminare il quadro giuridico che conferisce alla Commissione un siffatto potere di approvazione delle proposte di PSPAC prima di verificare l’esistenza di un asserito errore di diritto nella risposta fornita alla richiesta di riesame interno delle ricorrenti nella decisione impugnata.
1) Sulla natura del controllo esercitato ai sensi dell’articolo 118, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2021/2115
80
Si deve ricordare che quando si interpreta una disposizione del diritto dell’Unione occorre tenere conto non soltanto della formulazione di quest’ultima, ma anche del suo contesto e degli obiettivi e delle finalità che persegue l’atto di cui fa parte, se non addirittura della sua genesi [v., in tal senso, sentenze del 25 giugno 2020, A e a. (Impianti eolici ad Aalter e Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, punto 37, e del 3 settembre 2024, Illumina e Grail/Commissione, C‑611/22 P e C‑625/22 P, EU:C:2024:677, punti 126 e 127 e giurisprudenza citata].
81
L’articolo 118 del regolamento 2021/2115 regola la procedura di valutazione e di approvazione di ciascuna proposta di PSPAC. Il suo paragrafo 1 prevede che ogni Stato membro presenta alla Commissione una proposta di PSPAC.
82
L’articolo 118, paragrafo 2, del regolamento 2021/2115 dispone che la Commissione procede alla valutazione del PSPAC che le è sottoposto per quanto riguarda la sua esaustività nonché la sua uniformità e coerenza con i principi generali del diritto dell’Unione, con detto regolamento, con gli atti delegati e gli atti di esecuzione adottati a norma del medesimo e con il regolamento 2021/2116 per quanto riguarda il suo contributo effettivo al conseguimento degli obiettivi specifici di cui all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, del regolamento 2021/2115, nonché il suo impatto sul buon funzionamento del mercato interno e sulle distorsioni di concorrenza, come pure il livello degli oneri amministrativi a carico dei beneficiari e dell’amministrazione.
83
Secondo l’articolo 118, paragrafo 3, primo comma, del regolamento 2021/2115, la Commissione può formulare osservazioni destinate agli Stati membri entro tre mesi dalla data di presentazione della proposta di PSPAC. Il suo secondo comma prevede che lo Stato membro è tenuto a fornirle tutte le informazioni supplementari necessarie e, se del caso, a rivedere la proposta di PSPAC.
84
L’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115 fissa i criteri di approvazione delle proposte di PSPAC. Sotto un primo profilo, le informazioni necessarie di cui all’articolo 118, paragrafo 3, del medesimo regolamento devono essere state presentate alla Commissione e, sotto un secondo profilo, la proposta di PSPAC deve essere compatibile con l’articolo 9 e con gli altri requisiti di cui al suddetto regolamento e al regolamento 2021/2116 come pure con gli atti delegati e gli atti di esecuzione adottati a norma di tali regolamenti. L’approvazione si basa esclusivamente su atti giuridicamente vincolanti per gli Stati membri.
85
In primo luogo, da un lato, dalla formulazione dell’articolo 118 del regolamento 2021/2115 risulta che, secondo il suo paragrafo 3, le osservazioni della Commissione possono riguardare non solo la produzione di informazioni complementari, ma anche portare ad una revisione della proposta di PSPAC. L’uso dell’espressione «se del caso» implica che la necessità di procedere alle modifiche dipende dalla natura di tali osservazioni. In tal senso, le osservazioni della Commissione possono individuare la presenza di incompatibilità tra la proposta di PSPAC e i requisiti enunciati all’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115. Pertanto, lo Stato membro sarà obbligato a modificarla al fine di ottenere l’approvazione della Commissione. Ciononostante, tali osservazioni possono contenere anche suggerimenti sul modo in cui lo Stato membro potrebbe migliorare la sua proposta di PSPAC, o addirittura interrogativi su taluni aspetti di quest’ultimo, senza tuttavia richiederne alcuna revisione.
86
In più, va ricordato che le osservazioni formulate dalla Commissione su ogni proposta di PSPAC costituiscono solo una misura intermedia nell’ambito del processo di elaborazione del PSPAC. Infatti, l’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115 prevede che l’approvazione risulti dall’esame della proposta riveduta di PSPAC.
87
Dall’altro lato, secondo l’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115, la Commissione esercita un duplice controllo sulla proposta di PSPAC, vale a dire, da una parte, la sua completezza alla luce di tutte le informazioni necessarie e, dall’altra, la sua compatibilità rispetto ai requisiti tassativamente elencati derivanti dal diritto dell’Unione.
88
In secondo luogo, l’interpretazione contestuale corrobora l’interpretazione letterale menzionata ai precedenti punti da 83 a 87.
89
Secondo l’articolo 118 del regolamento 2021/2115, anzitutto, la Commissione procede con una valutazione di ciascuna proposta di PSPAC rispetto a un elenco tassativo di criteri enunciati al suo paragrafo 2. La Commissione verifica la sua esaustività, la sua uniformità e la sua coerenza con i principi generali del diritto dell’Unione, con detto regolamento, con gli atti delegati e gli atti di esecuzione adottati a norma del medesimo e con il regolamento 2021/2116, il suo contributo effettivo al conseguimento degli obiettivi specifici di cui all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, del regolamento 2021/2115, e il suo impatto sul buon funzionamento del mercato interno e sulle distorsioni di concorrenza, come pure sul livello degli oneri amministrativi a carico dei beneficiari e dell’amministrazione. La seconda frase di tale articolo precisa che la valutazione esamina «in particolare» l’adeguatezza di una serie di elementi che compongono tali proposte. L’uso di tale espressione indica che non si tratta di una valutazione supplementare, bensì di una delle componenti di tale fase.
90
Successivamente, la Commissione avvia un procedimento con lo Stato membro nel corso del quale potrà formulare osservazioni conformemente all’articolo 118, paragrafo 3, del regolamento 2021/2115. Come ricordato ai precedenti punti 83 e 85, detto articolo precisa che il contenuto di tali osservazioni dipende dai risultati della valutazione di ciascuna proposta di PSPAC che la Commissione ha dovuto previamente effettuare. Non è previsto che esse si limitino ai soli problemi di compatibilità con detto regolamento. Tale articolo fissa anche le potenziali conseguenze da trarre da dette osservazioni.
91
Infine, al termine di un dialogo con lo Stato membro, la Commissione adotta una decisione di esecuzione sull’approvazione della proposta di PSPAC, eventualmente modificata a seguito delle sue osservazioni, a condizione che quest’ultima sia compatibile con i requisiti enunciati nella normativa dell’Unione, menzionati all’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115. In tale contesto, occorre rilevare che l’articolo 118, paragrafo 5, di detto regolamento precisa che l’approvazione deve avvenire al più tardi entro sei mesi dalla presentazione della proposta di PSPAC da parte dello Stato membro interessato e che essa non riguarda né le informazioni di cui al suo articolo 113, lettera c), né quelle di cui agli allegati da I a IV della proposta di PSPAC di cui al suo articolo 107, paragrafo 2, lettere da a) a d), e che contengono rispettivamente la valutazione ex ante, compresa la valutazione ambientale strategica, l’analisi della situazione in termini di punti di forza e di debolezza, opportunità e rischi (in prosieguo: l’«analisi SWOT»), la consultazione dei partner ed il pagamento specifico per il cotone in conformità all’articolo 115, paragrafi da 1 a 4, del medesimo regolamento.
92
Inoltre, l’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento 2021/2115 ricorda che la Commissione approva i PSPAC e che gli Stati membri li elaborano.
93
Per quanto riguarda il ruolo degli Stati membri, secondo l’articolo 104, paragrafo 1, del regolamento 2021/2115, essi stabiliscono i PSPAC per l’attuazione del sostegno dell’Unione finanziato dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).
94
A tal riguardo, secondo l’articolo 8 del regolamento 2021/2115, gli Stati membri perseguono gli obiettivi fissati negli articoli 5 e 6 di detto regolamento, specificando gli interventi sulla base dei tipi di intervento di cui a detto regolamento in conformità della loro valutazione delle esigenze e dei requisiti comuni di cui al medesimo regolamento.
95
In tale contesto, gli articoli da 9 a 84 del regolamento 2021/2115 determinano i tipi di intervento nonché i requisiti comuni che gli Stati membri devono applicare al fine di garantire il carattere comune della PAC. Gli articoli da 107 a 115 di detto regolamento stabiliscono requisiti in materia di contenuto dei PSPAC. Questi ultimi costituiscono documenti di orientamento sulla strategia adottata da ciascuno Stato membro al fine di attuare la PAC.
96
Per quanto riguarda la Commissione, sotto un primo profilo, come risulta in particolare dall’articolo 152 del regolamento 2021/2115, essa adotta i diversi atti delegati necessari per l’attuazione di tale regolamento. Sotto un secondo profilo, essa è incaricata di adottare atti di esecuzione come risulta dall’articolo 11, paragrafo 2, dall’articolo 37, paragrafo 6, dall’articolo 38, paragrafo 6, dall’articolo 59, paragrafo 8, dall’articolo 117, dall’articolo 123, paragrafo 5, dall’articolo 126, paragrafo 5, dall’articolo 133, dall’articolo 134, paragrafo 14, dall’articolo 143, paragrafo 4, dall’articolo 148 e dall’articolo 150, paragrafo 3, di detto regolamento. Sotto un terzo profilo, secondo gli articoli da 120 a 143 del medesimo regolamento, la Commissione garantisce il monitoraggio e la valutazione dell’attuazione dei PSPAC quali approvati dagli Stati membri.
97
Pertanto, dal regolamento 2021/2115 deriva una ripartizione delle funzioni tra gli Stati membri e la Commissione che promuove una maggiore sussidiarietà nell’ambito di un quadro comune che deve garantire l’allineamento delle scelte effettuate a livello nazionale alle priorità e agli obiettivi dell’Unione.
98
In terzo luogo, l’interpretazione teleologica corrobora l’interpretazione letterale e contestuale menzionata ai precedenti punti da 83 a 97.
99
In queste circostanze, occorre, anzitutto, ricordare che, in conformità all’articolo 4, paragrafo 2, TFUE, l’Unione ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri, in particolare, nel settore dell’agricoltura.
100
In più, l’articolo 5 del regolamento 2021/2115 ricorda che gli obiettivi della PAC devono essere perseguiti nel rispetto del principio di sussidiarietà.
101
In tale contesto, secondo il considerando 3 del regolamento 2021/2115, la modalità di gestione della PAC segue ormai un nuovo approccio che si basa sull’idea che l’Unione fissa i parametri strategici di base, mentre gli Stati membri si assumono una maggiore responsabilità quanto al modo di raggiungere tali obiettivi e target finali. Di conseguenza, il rafforzamento della sussidiarietà consente di tenere meglio conto delle condizioni e delle esigenze locali e della natura particolare dell’attività agricola. A tal riguardo, dai considerando 27, 96 e 97 di detto regolamento risulta che quest’ultimo regola un trasferimento di competenza agli Stati membri.
102
Pertanto, la nuova modalità di gestione della PAC istituita dal legislatore dell’Unione si basa su un sistema di collaborazione che lascia agli Stati membri un margine di manovra al fine di adattare gli interventi alle necessità e alle esigenze specifiche della loro agricoltura nazionale, prevedendo al contempo un controllo dell’Unione per garantirne la compatibilità con la PAC (ordinanza del 17 ottobre 2024, Complejo Agrícola Las Lomas/Commissione, T‑729/22, EU:T:2024:711, punto 70).
103
Dall’insieme degli elementi precedentemente ricordati risulta, da un lato, che le osservazioni formulate dalla Commissione ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 3, del regolamento 2021/2115 non presentano di per sé un carattere vincolante, ma che il loro contenuto deve portare lo Stato membro autore della proposta di PSPAC ad apportarvi modifiche se esse rivelino la presenza di incompatibilità con i requisiti enunciati all’articolo 118, paragrafo 4, di detto regolamento che costituiscono ostacoli all’approvazione di detto piano e, dall’altro che, ai sensi della medesima disposizione, la Commissione deve garantire un controllo di compatibilità delle proposte di PSPAC con i requisiti enunciati nella normativa dell’Unione menzionati in detto paragrafo.
2) Sull’interpretazione della Commissione nella decisione impugnata
104
Nella sottosezione 3.3 dell’allegato alla decisione impugnata, la Commissione ricorda, anzitutto, che l’approvazione di ciascuna proposta di PSPAC si articola in tre fasi, vale a dire la valutazione, poi la formulazione di osservazioni e, infine, l’approvazione. A suo avviso, l’articolo 118, paragrafi 2 e 4, del regolamento 2021/2115 la obbliga ad approvare una proposta di PSPAC qualora sia dimostrato che la sua strategia di intervento e i suoi elementi sono adeguati per conseguire gli obiettivi fissati in tale proposta e che essa è compatibile con il medesimo regolamento e con il regolamento 2021/2116. Essa precisa che l’approvazione si basa unicamente su elementi giuridicamente vincolanti per gli Stati membri.
105
In più, la Commissione ricorda che, per quanto riguarda le osservazioni formulate agli Stati membri ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 3, del regolamento 2021/2115, esse costituiscono una tappa intermedia nel processo di approvazione del PSPAC, che può essere seguita da altri scambi con gli Stati membri su aspetti specifici delle loro proposte di PSPAC. A suo avviso, in funzione delle difficoltà individuate nel corso della valutazione, sotto un primo profilo, le sue osservazioni possono invitare o chiedere allo Stato membro di rettificare taluni elementi della proposta di PSPAC, che possono non essere compatibili con l’articolo 9 di detto regolamento, con altri suoi requisiti o con il regolamento 2021/2116. Sotto un secondo profilo, tali osservazioni possono contenere inviti o suggerimenti su come migliorare la coerenza degli interventi, il livello di ambizione del PSPAC nel suo complesso, per quanto riguarda gli obiettivi specifici ambientali e climatici, o l’ambizione degli obiettivi specifici, la progettazione degli interventi, la loro coerenza nonché suggerimenti su come ridurre gli oneri amministrativi nell’attuazione di detto piano. Sotto un terzo profilo, tali osservazioni possono riguardare elementi della proposta del PSPAC che non sono chiari, che sono incompleti, che mancano di dettagli, che suscitano dubbi o che potrebbero beneficiare di una spiegazione supplementare o di un miglioramento, anche se si tratta di elementi che gli Stati membri sono liberi di scegliere o di concepire essi stessi.
106
Di conseguenza, la Commissione ritiene che la risposta di uno Stato membro alle sue osservazioni possa variare a seconda del loro contenuto e che essa non sfoci sistematicamente in una modifica della proposta di PSPAC, potendo essere sufficiente un chiarimento o una spiegazione supplementare.
107
Per quanto riguarda più specificamente il requisito di adeguatezza, la Commissione precisa che quest’ultimo è soddisfatto quando la strategia di intervento proposta è allineata all’analisi SWOT e alla definizione delle esigenze, quando la sua architettura ambientale e climatica è coerente con gli obiettivi nazionali basati sulla legislazione dell’Unione elencati nell’allegato XIII del regolamento 2021/2115 e può contribuirvi e quando la strategia di intervento, nel suo insieme, è destinata a contribuire effettivamente agli obiettivi specifici definiti in detto regolamento e può contribuirvi.
108
Poi, la Commissione insiste sul fatto che, da un lato, il regolamento 2021/2115 affida talune funzioni e decisioni esclusivamente o principalmente agli Stati membri, in particolare il suo articolo 115, paragrafo 2, e il suo articolo 103, o esclude elementi dalla procedura di approvazione, come il suo articolo 113, lettera c), e il suo articolo 118, paragrafo 5. Dall’altro lato, secondo la Commissione, tale regolamento limita la portata del suo esame per quanto riguarda taluni elementi delle proposte di PSPAC, in particolare quando vengono seguite talune procedure prescritte o quando l’elemento considerato è stato concepito o calcolato utilizzando i metodi da esso prescritti.
109
Infine, la Commissione ritiene che il regolamento 2021/2115 non la autorizzi né a prescrivere agli Stati membri come taluni interventi o elementi di detto regolamento debbano essere attuati in dettaglio, e nemmeno un livello minimo di ambizione per quanto riguarda gli obiettivi perseguiti o gli indicatori di impatto, né a fissare le modalità dettagliate di attuazione dei requisiti in materia di condizionalità. A suo avviso, conformemente al nuovo quadro normativo che offre una maggiore flessibilità agli Stati membri, un siffatto criterio di controllo deriva dai limiti che tale regolamento le impone nel processo di approvazione delle proposte di PSPAC e di ripartizione delle funzioni tra essa e gli Stati membri nella preparazione, nella valutazione e nell’approvazione di tali proposte.
110
Pertanto, la Commissione non è incorsa in alcun errore di diritto quanto all’interpretazione dell’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115 constatando che il suo ruolo nell’ambito della valutazione e dell’approvazione di ciascuna proposta di PSPAC si limitava a sincerarsi della loro compatibilità con un elenco di requisiti derivanti dal diritto dell’Unione, in particolare valutando il contributo di detta proposta agli obiettivi di tale normativa.
111
Gli argomenti avanzati dalle ricorrenti non sono idonei a mettere in discussione tale constatazione.
112
Sotto un primo profilo, dalla decisione impugnata non risulta che la Commissione ritenga che il suo controllo si limiti al soddisfacimento di una condizione di forma, bensì di un insieme di requisiti specifici, come risulta dagli elementi ricordati ai precedenti punti 104 e 107.
113
Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda l’argomento vertente sull’obbligo per la Commissione di basarsi, in sede di esame delle proposte di PSPAC, non solo sulle analisi attese dagli Stati membri ai sensi del regolamento 2021/2115, ma anche sulle sue proprie conoscenze e, se del caso, su relazioni esterne, occorre ricordare che detto regolamento regola una ripartizione specifica dei ruoli tra la Commissione e gli Stati membri in materia di analisi fattuali.
114
A tal riguardo, il nuovo modello di attuazione della PAC, quale risulta dal regolamento 2021/2115, in particolare dai suoi considerando 99 e 100, pone l’accento sull’importanza dell’analisi preliminare della situazione nazionale e dell’individuazione delle esigenze nazionali specifiche al fine di progettare i PSPAC. Secondo tale regolamento, un siffatto processo dovrebbe favorire una maggiore sussidiarietà nell’ambito di un quadro comune dell’Unione.
115
A tal fine, il regolamento 2021/2115 affida agli Stati membri la realizzazione di analisi del contesto agricolo, tanto a livello nazionale quanto regionale. La prima di tali analisi, prevista dall’articolo 108 di detto regolamento, verte sulla valutazione delle esigenze, la seconda, ai sensi dell’articolo 115, paragrafo 2, del medesimo regolamento, è l’analisi SWOT e, la terza, enunciata all’articolo 139 di tale regolamento, denominata valutazione ex ante, mira a valutare l’impatto della proposta di PSPAC secondo diversi criteri, tra cui il suo contributo al conseguimento degli obiettivi specifici.
116
Inoltre, l’articolo 118, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento 2021/2115 prevede, in particolare, che l’approvazione non riguarda le informazioni ricordate al precedente punto 115.
117
Pertanto, la procedura di approvazione non obbliga la Commissione a far proprie le analisi realizzate dagli Stati membri e ricordate al precedente punto 115, né a completarle con altre analisi.
118
Nel caso di specie, la Commissione non è incorsa in un errore di diritto nella decisione impugnata, in particolare nella sottosezione 3.3 del suo allegato, quando ha ricordato che il regolamento 2021/2115 non le conferiva, ai fini della valutazione delle proposte di PSPAC, poteri di indagine che le consentivano di procedere alle proprie indagini o anche a verifiche e controlli delle informazioni sulle quali tali proposte erano fondate. Allo stesso modo, la semplice constatazione effettuata dalla Commissione, nella stessa sottosezione dell’allegato alla decisione impugnata, secondo la quale, oltre a tali informazioni, essa può utilizzare, per la valutazione delle proposte di PSPAC, altre informazioni di cui già dispone non costituisce un errore di diritto quanto alla natura del controllo previsto dall’articolo 118, paragrafo 4, di detto regolamento.
119
Sotto un terzo profilo, dalla risposta della Commissione nella sottosezione 3.3 dell’allegato alla decisione impugnata non risulta che essa abbia ritenuto che l’intensità del suo controllo sulle proposte di PSPAC nell’ambito della procedura di approvazione fosse ridotta a causa della complessità della materia e del termine di sei mesi entro il quale essa doveva approvarle dopo la loro presentazione, in conformità all’articolo 118, paragrafo 5, primo comma, del regolamento 2021/2115.
120
Infatti, nella decisione impugnata, la Commissione non fa che ricordare i limiti del suo controllo, quale risulta dall’articolo 118, paragrafi 2 e 4, del regolamento 2021/2115, sottolineando che l’elaborazione dei PSPAC si basa su un’analisi prospettica su un periodo di almeno cinque anni, implicante un notevole livello di incertezza sugli sviluppi futuri che interessano il settore agricolo.
121
Di conseguenza, dall’insieme degli elementi che precedono risulta che la Commissione non è incorsa in alcun errore di diritto nella decisione impugnata ricordando le specificità della procedura di approvazione delle proposte di PSPAC ai sensi dell’articolo 118, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2021/2115.
122
Pertanto, occorre respingere la prima censura della prima parte in quanto infondato.
b)
Sulla seconda censura, vertente sull’errore di diritto relativo alla portata del controllo esercitato sulla strategia di intervento dalla Commissione ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115
123
Le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata è viziata da un errore di diritto quanto alla portata del controllo che la Commissione deve esercitare ai sensi dell’articolo 118, paragrafi 2 e 4, del regolamento 2021/2115. A loro avviso, la Commissione non deve limitarsi ad un controllo globale della strategia di intervento e del contributo complessivo della proposta di PSPAC francese in relazione agli obiettivi specifici, ma deve analizzare l’efficacia delle misure incluse nel suddetto PSPAC per contribuire al loro conseguimento.
124
Le ricorrenti ritengono che la Commissione debba valutare, da un lato, il contributo effettivo della strategia di intervento, vale a dire la sua capacità di produrre i risultati desiderati o rivendicati, e, dall’altro, il contributo coerente dell’architettura ambientale ai target nazionali a lungo termine relativi agli obiettivi ambientali e climatici, vale a dire l’apporto di tale architettura al conseguimento di tali target in proporzione all’importanza del PSPAC per raggiungere tali obiettivi nel settore agricolo. A tal fine, sarebbe necessario esaminare le misure essenziali previste nel PSPAC francese per rispondere alle esigenze prioritarie e conseguire gli obiettivi specifici ambientali e climatici o detti target nazionali a lungo termine.
125
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese, contesta gli argomenti delle ricorrenti.
126
Secondo l’articolo 118, paragrafo 2, del regolamento 2021/2115, richiamato al precedente punto 89, la Commissione deve valutare, in particolare, il contributo effettivo della proposta di PSPAC al conseguimento degli obiettivi specifici di cui all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, di detto regolamento. Tale valutazione esamina «in particolare» l’adeguatezza di una serie di elementi che compongono la proposta di PSPAC.
127
La procedura di approvazione prevede che la Commissione si sinceri della capacità della strategia di intervento contenuta nella proposta di PSPAC di produrre effetti concreti e coordinati al fine di conseguire gli obiettivi specifici fissati dall’articolo 6, paragrafi 1 e 2, del regolamento 2021/2115.
128
A tal riguardo, l’articolo 109 del regolamento 2021/2115 relativo alla strategia di intervento precisa che essa deve descrivere, in particolare, in che modo gli interventi consentono di conseguire i target finali, ivi inclusi quelli fissati per gli obiettivi specifici ambientali e climatici, e il modo in cui sono reciprocamente coerenti e compatibili. Lo stesso vale per l’assegnazione delle risorse finanziarie che deve essere giustificata e idonea a raggiungere i suddetti target finali. In più, l’articolo 109, paragrafo 2, lettera a), del medesimo regolamento aggiunge che tale strategia di intervento deve dimostrare la sua coerenza e la complementarità degli interventi per gli obiettivi specifici fornendo, in particolare, una panoramica dell’architettura ambientale e climatica che descrive il modo in cui è attuata ogni norma per il mantenimento del terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali (in prosieguo: le «BCAA»), il contributo complessivo della condizionalità al conseguimento degli obiettivi specifici ambientali e climatici, la complementarità tra più forme di sostegno che affrontano i medesimi obiettivi specifici, la modalità per conseguire l’obiettivo di un contributo complessivo maggiore di cui all’articolo 105 di detto regolamento e in che modo tale architettura ambientale e climatica dovrebbe contribuire al conseguimento dei target nazionali a lungo termine ed essere coerente con essi.
129
Per quanto riguarda gli obiettivi specifici in materia di ambiente e di clima più ambiziosi, l’articolo 105 del regolamento 2021/2115 prevede che gli Stati membri mirano a contribuire complessivamente al loro conseguimento in misura maggiore rispetto a quanto fatto nel periodo dal 2014 al 2020 per il conseguimento dell’obiettivo di cui alla normativa precedente. Esso aggiunge che i PSPAC illustrano in che modo intendono ottenere un tale contributo complessivo maggiore.
130
In più, occorre ricordare che il nuovo modello di attuazione su cui si basa il regolamento 2021/2115 mira a favorire una maggiore sussidiarietà conferendo agli Stati membri un margine discrezionale supplementare nella previsione specifica degli interventi contenuti in ciascun PSPAC.
131
A tal fine, il regolamento 2021/2115 fissa i parametri di base al fine di attuare la PAC, vale a dire gli obiettivi dell’Unione, i tipi di intervento e i requisiti comuni il cui rispetto è garantito dalla Commissione nell’ambito della procedura di approvazione prevista dall’articolo 118 di detto regolamento.
132
In tale contesto, il regolamento 2021/2115 non comprende meccanismi di adeguamento né interventi nell’ambito della strategia di intervento per quanto riguarda il loro contributo al conseguimento degli obiettivi specifici ambientali e climatici, né la partecipazione del PSPAC alla realizzazione dei target nazionali a lungo termine relativi agli obiettivi ambientali e climatici.
133
Pertanto, il regolamento 2021/2115 impone a ciascuno Stato membro di elaborare un PSPAC che apporti un contributo effettivo al conseguimento degli obiettivi specifici enunciati all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, di detto regolamento, che è misurato grazie ad indicatori e a target finali.
134
Tuttavia, il regolamento 2021/2115 non pone a carico degli Stati membri un obbligo di risultato in sede di attuazione della PAC, bensì un obbligo di mezzi. Infatti, la formulazione degli obiettivi generali e specifici conferma che gli Stati membri non sono tenuti a raggiungere un risultato determinato e precisamente quantificato. A tal riguardo, l’articolo 5, lettera b), di detto regolamento prevede che il sostegno del FEAGA e del FEASR contribuisce al conseguimento di diversi obiettivi generali, in particolare quello di «sostenere e rafforzare la tutela dell’ambiente». In tal senso, per quanto riguarda gli obiettivi specifici ambientali e climatici, l’articolo 6, paragrafo 2, lettere da d) a f), del medesimo regolamento precisa che il sostegni mira a«contribuire alla mitigazione dei cambiamenti climatici e [a] promuovere l’energia sostenibile», a «promuovere lo sviluppo sostenibile e un’efficiente gestione delle risorse naturali» e a «contribuire ad arrestare (…) il processo di perdita della biodiversità, [a] migliorare i servizi ecosistemici e [a] preservare gli habitat e i paesaggi».
135
Pertanto, la Commissione deve valutare, secondo un approccio globale, nell’ambito del suo controllo di compatibilità, il contributo effettivo della proposta di PSPAC al conseguimento degli obiettivi generali e specifici esaminando la strategia di intervento avuto riguardo al contempo del suo livello di ambizione e della sua capacità di produrre gli effetti attesi per soddisfare l’obbligo di mezzi a carico degli Stati membri, compresi gli obiettivi specifici ambientali e climatici.
136
Nel caso di specie, nella sottosezione 3.2 dell’allegato alla decisione impugnata, la Commissione spiega che il suo ruolo consiste, nell’ambito della valutazione prevista all’articolo 118, paragrafo 2, del regolamento 2021/2115, nel verificare se le informazioni e le giustificazioni fornite dallo Stato membro siano complete, se esse spieghino in modo chiaro, coerente, logico, conciso e credibile il funzionamento della strategia di intervento e degli interventi, il loro contributo effettivo agli obiettivi specifici ambientali e climatici, la loro coerenza con altri interventi che contribuiscono agli obiettivi specifici e la conformità di ciascun intervento ai requisiti generali e specifici di detto regolamento ad esso applicabili. La Commissione precisa, per quanto riguarda l’architettura ambientale e climatica, che essa verifica la sua conformità ai requisiti dell’articolo 109, paragrafo 2, lettera a), di detto regolamento, compreso il suo contributo e la sua coerenza ai target nazionali a lungo termine.
137
In più, la Commissione, nella sottosezione 3.3 dell’allegato alla decisione impugnata, richiamata ai precedenti punti 104 e 107, conferma che essa deve verificare nell’ambito della procedura di approvazione tanto il contributo effettivo della strategia di intervento del PSPAC e degli elementi che lo compongono agli obiettivi generali e specifici quanto la compatibilità di detto piano con i requisiti del diritto dell’Unione tassativamente elencati all’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115. Essa si preoccupa di precisare che si tratta effettivamente di sincerarsi che gli Stati membri soddisfino gli obblighi di mezzi posti a loro carico da tale regolamento.
138
Dalla decisione impugnata non risulta che la Commissione abbia ritenuto che, nell’ambito della procedura di approvazione del PSPAC francese, essa avrebbe dovuto limitarsi ad una valutazione complessiva di detto piano senza verificare le misure in esso contenute. Al contrario, dalla decisione impugnata risulta che la Commissione ritiene che il suo controllo debba vertere su tutti gli elementi che compongono la proposta di PSPAC, dal momento che essa è tenuta a valutare non solo gli effetti individuali delle misure, ma anche i loro effetti coordinati.
139
Ne consegue che deve essere respinta la seconda censura della prima parte in quanto infondata e, di conseguenza, la prima parte del primo motivo di ricorso.
3.
Sulla terza parte del primo motivo di ricorso, vertente sul fatto che la Commissione ha inficiato la decisione impugnata con un errore manifesto di valutazione concludendo che il PSPAC francese soddisfaceva gli elementi essenziali del regolamento 2021/2115
140
Le ricorrenti ritengono che la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione nella sottosezione 4.1 dell’allegato alla decisione impugnata concludendo che il PSPAC francese soddisfaceva gli elementi essenziali del regolamento 2021/2115 in materia ambientale e climatica. Esse sostengono che taluni punti di non conformità agli elementi essenziali di detto regolamento non sono stati corretti nella versione riveduta della proposta di PSPAC francese, in particolare per quanto riguarda gli obiettivi specifici ambientali e climatici di riduzione delle emissioni di gas serra, di protezione delle risorse idriche nonché di preservazione e di ripristino della biodiversità.
(omissis)
143
Occorre rilevare che, con la terza parte del primo motivo di ricorso, le ricorrenti contestano, in sostanza, alla Commissione di aver inficiato la decisione impugnata con un errore manifesto di valutazione concludendo nel senso della compatibilità del PSPAC francese con gli obiettivi specifici ambientali e climatici.
144
Peraltro, le ricorrenti contestano altresì alla Commissione, nel loro secondo, terzo e quarto motivo di ricorso, di essere incorsa in diversi errori manifesti di valutazione ritenendo che la decisione di approvazione fosse compatibile con gli obiettivi specifici ambientali e climatici.
145
Pertanto, occorre unire l’esame della terza parte del primo motivo di ricorso, vertente sul rispetto degli obiettivi specifici ambientali e climatici, all’esame del secondo, terzo e quarto motivo di ricorso.
146
Avuto riguardo alle considerazioni che precedono, occorre respingere il primo motivo di ricorso in quanto parzialmente inconferente e parzialmente infondato e rinviare all’esame del secondo, terzo e quarto motivo di ricorso per il resto.
(omissis)
E. Sul terzo motivo di ricorso, vertente su errori manifesti di valutazione quanto al contributo del PSPAC francese al conseguimento dell’obiettivo specifico E e ai target nazionali a lungo termine relativi a tale obiettivo
223
Il terzo motivo di ricorso si suddivide in due parti, vertenti, la prima, su un errore manifesto di valutazione quanto al contributo effettivo della strategia di intervento del PSPAC francese all’obiettivo specifico E, in particolare alla protezione delle risorse idriche, e, la seconda, su un errore manifesto di valutazione per quanto riguarda il contributo effettivo del PSPAC francese al conseguimento dei target nazionali a lungo termine in materia di protezione delle risorse idriche derivante dalla direttiva n. 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque (GU 2000, L 327, pag. 1) e della direttiva 91/676/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole (GU 1991, L 375, pag. 1).
1.
Sulla prima parte del terzo motivo di ricorso, vertente sull’errore manifesto di valutazione quanto al contributo effettivo della strategia di intervento del PSPAC francese all’obiettivo specifico E, in particolare alla protezione delle risorse idriche
224
Le ricorrenti sostengono che la Commissione ha inficiato la decisione impugnata con un errore manifesto di valutazione concludendo che la strategia di intervento del PSPAC francese contribuiva in modo effettivo alla protezione delle risorse idriche, enunciata nell’ambito dell’obiettivo specifico E, mentre non consente una riduzione dell’uso dei pesticidi a causa dell’inosservanza della norma BCAA 7 e del regime ecologico quali definiti dal regolamento 2021/2115.
225
La prima parte del terzo motivo di ricorso si suddivide in cinque censure, vertenti, in primo luogo, sul carattere prioritario della riduzione dell’uso dei pesticidi nell’ambito del conseguimento dell’obiettivo specifico E, in secondo luogo, sull’inadeguatezza della logica di esame adottata dalla Commissione per valutare il contributo della strategia di intervento all’obiettivo specifico E, in terzo luogo, sull’inosservanza da parte del PSPAC francese della norma BCAA 7 prevista all’articolo 13 del regolamento 2021/2115, in quarto luogo, sull’inosservanza da parte del PSPAC francese del regime ecologico previsto all’articolo 31 di detto regolamento e, in quinto luogo, sull’incapacità della strategia di intervento di raggiungere l’obiettivo specifico E a causa dei limiti associati alle condizioni di attuazione della norma BCAA 7 e del regime ecologico da parte delle autorità francesi.
(omissis)
c)
Sulla terza censura, vertente sull’inosservanza da parte della norma BCAA 7 attuata dal PSPAC francese dell’articolo 13 del regolamento 2021/2115 nonché dei requisiti minimi fissati da tale regolamento
246
Come ricordato ai precedenti punti 103 e 135, ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115, la Commissione deve sincerarsi della compatibilità di ciascuna proposta di PSPAC con taluni requisiti del diritto dell’Unione, in particolare le disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, le disposizioni del regolamento 2021/2115 e del regolamento 2021/2116 nonché le disposizioni degli atti delegati e degli atti di esecuzione adottati a norma di tali regolamenti. Tale controllo di compatibilità richiede una valutazione non solo del contributo effettivo della strategia di intervento di ciascun piano al conseguimento degli obiettivi specifici secondo un approccio globale, ma anche dell’assenza di contrarietà delle misure in essi contenute ai requisiti minimi del diritto dell’Unione enunciati da tale articolo.
247
Nell’ambito della terza censura della prima parte del terzo motivo di ricorso, le ricorrenti sostengono che la norma BCAA 7, come attuata dal PSPAC francese, non è conforme né all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento 2021/2115 né ai requisiti minimi dell’allegato III di detto regolamento, il che costituisce una violazione dell’articolo 118, paragrafo 4, di detto regolamento. In più, le deroghe alla regola generale di rotazione annuale delle colture sarebbero consentite solo a livello delle regioni o delle aziende che presentano determinate caratteristiche. Inoltre, la valutazione del contributo complessivo della condizionalità agli obiettivi specifici non osterebbe a una valutazione concreta delle norme BCAA quali attuate dal PSPAC, come risulterebbe dall’articolo 109, paragrafo 2, lettera a), ii), del medesimo regolamento.
248
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese, contesta gli argomenti delle ricorrenti. A suo avviso, l’attuazione della norma BCAA 7 da parte del PSPAC francese risponde ai requisiti minimi fissati dall’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento 2021/2115 e precisati nell’allegato III di detto regolamento, che consentono agli Stati membri di attuare detta norma con una certa flessibilità al fine di tener conto della diversità dei metodi e delle condizioni agricole nelle diverse regioni del paese. In più, sarebbero possibili eccezioni purché garantiscano il conseguimento dell’obiettivo principale perseguito dalla norma BCAA 7, vale a dire la preservazione del potenziale del suolo. Il PSPAC francese garantirebbe pienamente tale obiettivo attuando al contempo una rotazione a più lungo termine, prevedendo una certa flessibilità in caso di condizioni climatiche avverse e tenendo conto delle differenze regionali. A tal riguardo, a livello della parcella, in conformità all’articolo 13 del medesimo regolamento, l’obbligo fissato dalla norma BCAA 7 sarebbe soddisfatto o mediante la modifica della coltura principale ogni due anni, o mediante una coltura secondaria coltivata ogni anno.
249
Nel caso di specie, dalla sottosezione 4.3 dell’allegato alla decisione impugnata risulta che, in risposta alla richiesta di riesame interno, la Commissione ha ritenuto che, da un lato, la norma BCAA 7 non costituisse un intervento ai sensi dell’articolo 111 del regolamento 2021/2115 e quindi non facesse parte del quadro di riferimento per l’efficacia dell’attuazione previsto in detto regolamento, sebbene essa sia essenziale in quanto requisito minimo e fondamento di taluni interventi. Dall’altro lato, la norma BCAA 7, in quanto requisito di condizionalità che deve essere rispettato da tutti gli agricoltori, non sarebbe rilevante per valutare il contributo del PSPAC francese all’indicatore di risultato R.24.
250
In via preliminare, occorre ricordare che, nell’ambito di un riesame interno ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento Aarhus, il richiedente può sostenere che l’atto oggetto della richiesta di riesame è contrario al diritto ambientale.
251
A tale riguardo, la norma BCAA 7, tenuto conto del suo obiettivo di preservare il potenziale del suolo, grazie alla rotazione delle colture principali o secondarie sui seminativi, contribuisce al conseguimento degli obiettivi della politica dell’Unione in materia ambientale, in particolare la salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell’ambiente e l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali. Pertanto, tale norma rientra nella nozione di «diritto ambientale» ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus (v., in tal senso, sentenza del 6 luglio 2023, BEI e Commissione/ClientEarth, C‑212/21 P e C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punti da 83 a 87).
252
Occorre sottolineare che anche dalla formulazione dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento 2021/2115 risulta che la funzione di provvedere affinché tutte le superfici agricole siano mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali spetta agli Stati membri. A tal fine, essi stabiliscono, a livello nazionale o regionale, norme minime per ciascuna norma BCAA indicata nell’allegato III di detto regolamento, in linea con il principale obiettivo delle norme di cui a tale allegato. In più, nel definire le loro norme minime, gli Stati membri tengono conto, se del caso, delle caratteristiche peculiari delle superfici interessate, comprese le condizioni pedoclimatiche, dei metodi colturali in uso, delle pratiche agronomiche, delle dimensioni e delle strutture aziendali, dell’uso del suolo, e delle specificità delle regioni ultraperiferiche.
253
Ne consegue che gli Stati membri hanno l’obbligo di stabilire norme minime per ciascuna norma relativa alle BCAA indicata nell’allegato III del regolamento 2021/2115. Un siffatto approccio è confermato dal considerando 43 di detto regolamento. Tuttavia, se gli Stati membri sono dunque tenuti, nel definire tali requisiti, ad attenersi al suddetto allegato, il medesimo lascia loro nondimeno, impiegando nozioni e termini generali, un certo margine discrezionale in ordine alla determinazione concreta dei requisiti medesimi (v., per analogia, sentenza del 7 agosto 2018, Argo Kalda Mardi talu, C‑435/17, EU:C:2018:637, punto 36 e giurisprudenza citata).
254
Pertanto, la portata del margine discrezionale riconosciuto agli Stati membri nell’ambito della definizione delle norme BCAA dipende in particolare dalla loro formulazione o dal loro grado di precisione nel diritto dell’Unione, vale a dire, nel caso di specie, dal contenuto dell’allegato III del regolamento 2021/2115.
255
L’allegato III del regolamento 2021/2115 stabilisce che l’obiettivo principale della norma BCAA 7 è la preservazione del potenziale del suolo. A tal riguardo, una nota a piè di pagina fornisce precisazioni quanto al significato della nozione di «rotazione». Secondo tale nota, quest’ultima consiste in un cambiamento di coltura almeno una volta l’anno a livello di parcella, comprese le colture secondarie adeguatamente gestite, tranne nel caso di colture pluriennali, erba e altre piante erbacee da foraggio e terreni lasciati a riposo.
256
Occorre osservare che, sebbene la norma BCAA 7 sia formulata in termini generali, la formulazione della nota a piè di pagina, alla quale rinvia l’allegato III del regolamento 2021/2115, enuncia in modo preciso i requisiti minimi in materia di rotazione delle colture nonché i suoi eventuali adattamenti ed eccezioni.
257
Ne consegue che il margine discrezionale degli Stati membri quanto alla determinazione della norma BCAA 7 non può pregiudicare i requisiti minimi di rotazione delle colture ricordati al precedente punto 255.
258
Nel caso di specie, la norma BCAA 7, come attuata dal PSPAC francese, prevede che il suo rispetto sia valutato secondo due criteri cumulativi, il primo a livello aziendale e il secondo a livello della parcella, come confermato dalla Repubblica francese in udienza.
259
A livello aziendale, il PSPAC francese fissa un criterio annuale di rotazione delle colture, vale a dire che, su almeno il 35% della superficie coltivata di un’azienda, la coltura principale deve essere diversa da quella dell’anno precedente o essere seguita da una coltura secondaria.
260
A livello della parcella, il PSPAC francese richiede l’insediamento o di due colture principali diverse su un periodo di quattro anni o di una coltura secondaria ogni anno su tale medesimo periodo, ad eccezione delle superfici di «semente di mais». È anche prevista una deroga basata sulla diversificazione delle colture specifiche per le aziende situate nella zona della pianura del Reno e varie eccezioni.
261
A tal riguardo, occorre rilevare che il primo criterio, ricordato al precedente punto 259, utilizza una terminologia diversa da quella dell’allegato III del regolamento 2021/2115 senza una giustificazione particolare.
262
In più, questo stesso criterio introduce un parametro complementare, non previsto dall’allegato III del regolamento 2021/2115. Quest’ultimo limita al 35% la quota dei seminativi interessati dall’obbligo di rotazione quale definito da detto allegato. Il PSPAC francese non fornisce alcuna spiegazione sull’inclusione di tale parametro sottostante ai requisiti minimi tra i criteri della norma BCAA 7. Infatti, tale limitazione limita la portata del requisito di rotazione e quindi quella del principale obiettivo di detta norma, di cui al medesimo allegato, vale a dire la preservazione del potenziale del suolo.
263
Il secondo criterio, ricordato al precedente punto 260, istituisce la possibilità di scegliere tra una rotazione pluriennale della coltura principale o una rotazione annuale della coltura secondaria. Infatti, tale criterio richiede la presenza o di due colture principali su un periodo di quattro anni o di una coltura secondaria ogni anno. Tuttavia, una siffatta alternativa non risulta conforme all’allegato III del regolamento 2021/2115, il quale dispone che la rotazione consiste in un cambiamento di coltura almeno una volta l’anno a livello di parcella, comprese colture secondarie adeguatamente gestite.
264
Ne deriva che la combinazione di tali due criteri cumulativi conduce a una rotazione meno frequente delle colture su una quantità inferiore di coltivazioni alla luce dei requisiti minimi fissati dal regolamento 2021/2115.
265
Ebbene, da un lato, dalla decisione impugnata risulta che le due motivazioni opposte dalla Commissione e ricordate al precedente punto 249 non potevano fondare giuridicamente tale decisione, in quanto non consentono di stabilire che le condizioni di attuazione della norma BCAA 7 da parte delle autorità francesi, come approvate dalla decisione di approvazione, fossero conformi alla definizione regolamentare di tale norma. Dall’altro lato, la Commissione si è limitata a ritenere che la norma BCAA 7, come attuata dal PSPAC francese, partecipava alla riduzione dell’uso dei pesticidi a causa degli effetti della pratica di rotazione delle colture da essa prevista, senza tener conto del fatto che detti requisiti minimi non erano rispettati.
266
Pertanto, le ricorrenti hanno dimostrato, sufficientemente, che la Commissione ha inficiato la decisione impugnata con un errore manifesto di valutazione respingendo in quanto infondato il motivo di riesame interno vertente sul fatto che le condizioni di attuazione della norma BCAA 7, previste dal PSPAC francese e ratificate dalla decisione di approvazione, violavano i requisiti minimi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento 2021/2115 nonché del suo allegato III.
(omissis)
e)
Sulla quinta censura, vertente sull’assenza di contributo effettivo della strategia di intervento del PSPAC francese all’obiettivo specifico E
302
Le ricorrenti sostengono che la strategia di intervento del PSPAC francese, in particolare nella parte in cui precisa le condizioni di attuazione della norma BCAA 7 e del regime ecologico, non è in grado di consentire di raggiungere l’obiettivo specifico E e di rispondere all’esigenza prioritaria di riduzione dei pesticidi nel settore agricolo francese.
303
Per quanto riguarda la norma BCAA 7, le ricorrenti ritengono che, anche se una siffatta norma non è qualificata come intervento ai sensi dell’articolo 111 del regolamento 2021/2115, essa costituisce una leva invocata dal PSPAC francese al fine di giustificare il suo livello di ambizione in materia di riduzione della dipendenza dai pesticidi.
304
Per quanto riguarda il regime ecologico, da un lato, le ricorrenti sostengono che l’opzione delle pratiche di diversificazione delle colture non è tale da indurre un effetto cumulativo per tutte le aziende agricole, ma solo per quelle già diversificate. La Commissione, nelle sue osservazioni, avrebbe avvertito la Repubblica francese dell’insufficiente ambizione di tale opzione. Dall’altro lato, l’opzione della certificazione non sarebbe capace di rispondere all’esigenza prioritaria di riduzione dell’uso dei pesticidi e comprometterebbe anche il conseguimento dei target finali in proposito, sviando gli agricoltori dall’opzione delle pratiche. Peraltro, le ricorrenti ritengono che le aziende agricole non abbiano un interesse finanziario a rispettare tutti gli impegni di diverse opzioni di accesso al regime ecologico.
305
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese, contesta gli argomenti delle ricorrenti.
306
Come ricordato al precedente punto 246, nell’ambito del suo controllo di compatibilità, la Commissione deve valutare, secondo un approccio globale, il contributo effettivo della strategia di intervento di ciascuna proposta di PSPAC al conseguimento dell’insieme degli obiettivi specifici del regolamento 2021/2115.
307
In primo luogo, alla luce dei precedenti punti da 252 a 266, occorre esaminare le conseguenze dell’esistenza di dubbi plausibili quanto al rispetto da parte della norma BCAA 7, attuata dal PSPAC francese, dei requisiti minimi del regolamento 2021/2115 sulla valutazione del contributo effettivo della sua strategia di intervento all’obiettivo specifico E, nell’ambito del controllo di compatibilità della Commissione, ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115.
308
A tal riguardo, occorre ricordare che, secondo l’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento 2021/2115, la norma BCAA 7 costituisce un requisito di condizionalità.
309
In conformità all’articolo 109, paragrafo 2, del regolamento 2021/2115, la strategia di intervento di ciascun PSPAC deve dimostrare la sua coerenza e la complementarità degli interventi per gli obiettivi specifici. A tal fine, ciascun PSPAC deve presentare una panoramica della sua architettura ambientale e climatica che descriva in particolare, sotto un primo profilo, per ciascuna norma BCAA, il modo in cui la norma è attuata nonché, ove necessario, una descrizione di come la pratica contribuisca all’obiettivo principale di conseguire tale norma, sotto un secondo profilo, per l’insieme della condizionalità, il suo contributo complessivo al conseguimento degli obiettivi specifici ambientali e climatici e, sotto un terzo profilo, la complementarità tra le pertinenti condizioni di base, la condizionalità e i diversi interventi che affrontano gli stessi obiettivi specifici ambientali e climatici.
310
In più, secondo l’allegato III del regolamento 2021/2115, la norma BCAA 7 ha come obiettivo principale la preservazione del potenziale del suolo, previsto dall’obiettivo specifico E.
311
Nel caso di specie, dalla decisione impugnata risulta che la Commissione ha esaminato i requisiti di condizionalità, tra cui la norma BCAA 7, in relazione all’obiettivo specifico E, seguendo la presentazione fatta dal PSPAC francese per quanto riguarda la sua architettura ambientale e climatica. Infatti, secondo il PSPAC francese, la condizionalità consente di raggiungere l’obiettivo specifico E grazie alle norme BCAA 1, 2, 3, 4, 6, 7 e 8.
312
Pertanto, gli eventuali problemi di compatibilità che incidono sulla norma BCAA 7 del PSPAC francese possono avere ripercussioni sull’architettura ambientale e climatica di detto piano e quindi sulla valutazione complessiva del contributo effettivo della strategia di intervento del PSPAC francese al conseguimento dell’obiettivo specifico E.
313
Tuttavia, nei limiti in cui il controllo di compatibilità della Commissione si basa su un approccio globale del contributo effettivo di ciascun PSPAC al conseguimento degli obiettivi specifici, spetta alle ricorrenti dimostrare l’influenza dell’inosservanza, da parte di una norma di condizionalità del PSPAC francese, dei requisiti minimi fissati dal regolamento 2021/2115, nel caso di specie dalla norma BCAA 7 e dall’articolo 13 di detto regolamento, sulla plausibilità della valutazione della Commissione quanto al contributo effettivo della strategia di intervento di detto PSPAC per quanto riguarda l’obiettivo specifico E.
314
Ebbene, le ricorrenti si limitano ad affermare che la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione approvando il PSPAC francese, mentre la norma BCAA 7 in esso contenuta non rispetta i requisiti minimi del regolamento 2021/2115.
315
Tuttavia, nella decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che l’architettura ambientale e climatica del PSPAC francese dimostrasse il contributo effettivo della strategia di intervento per conseguire l’obiettivo specifico E grazie, in particolare, al contributo complessivo dell’insieme degli interventi connessi a tale obiettivo e della condizionalità nonché alla complementarità di tali interventi, delle pertinenti condizioni di base e di detta condizionalità in relazione all’obiettivo in parola.
316
Ne consegue che la valutazione del contributo effettivo del PSPAC francese all’obiettivo specifico E può essere riconosciuta come sempre vera o valida.
317
In secondo luogo, le ricorrenti non forniscono alcun elemento di prova idoneo a mettere in discussione la plausibilità delle spiegazioni della Commissione nella sottosezione 4.3 dell’allegato alla decisione impugnata per quanto riguarda l’effetto cumulativo degli impegni del regime ecologico mediante pratiche di diversificazione delle colture e l’assenza di un tale effetto tra le diverse opzioni del regime ecologico ad eccezione del «bonus siepi» del regime in parola, che è cumulabile con le altre opzioni di detto regime ecologico ricordate al precedente punto 285.
318
In terzo luogo, le ricorrenti non suffragano il loro argomento secondo cui l’ambizione delle misure che concorrono alla diversificazione delle colture è insufficiente. Infatti, dal punto 38 delle osservazioni della Commissione ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 3, del regolamento 2021/2115, citato dalle ricorrenti a sostegno del loro argomento, risulta che quest’ultima si è limitata ad incoraggiare la Repubblica francese a rafforzare l’ambizione delle misure che concorrono alla diversificazione delle colture per meglio favorire l’applicazione della rotazione delle colture su tutto il territorio.
319
In quarto luogo, per quanto riguarda la capacità del regime ecologico mediante l’opzione della certificazione tanto di rispondere all’esigenza prioritaria di riduzione dell’uso dei pesticidi quanto di sviare gli agricoltori dall’opzione delle pratiche, le ricorrenti non dimostrano sufficientemente, in conformità alla giurisprudenza citata ai precedenti punti 18 e 19, che la decisione impugnata è viziata da un errore manifesto di valutazione. Infatti, le ricorrenti non forniscono alcun elemento di prova idoneo a mettere in discussione la plausibilità delle spiegazioni della Commissione nella sottosezione 4.3 dell’allegato alla decisione impugnata, secondo cui non solo tale opzione partecipa al soddisfacimento di detta esigenza, ma anche che occorre prendere in considerazione gli obiettivi di ciascuna opzione di accesso al regime ecologico al fine di valutarne il ruolo globale nell’ambito dell’architettura ambientale e climatica del PSPAC francese.
320
Alla luce di quanto precede, occorre accogliere la terza censura della prima parte del terzo motivo di ricorso e respingere le altre censure.
2.
Sulla seconda parte del terzo motivo di ricorso, vertente sull’errore manifesto di valutazione per quanto riguarda il contributo del PSPAC francese al conseguimento dei target nazionali a lungo termine in materia di protezione delle risorse idriche
(omissis)
337
Date le considerazioni che precedono, il terzo motivo di ricorso deve essere respinto, fatto salvo l’errore manifesto di valutazione accertato al precedente punto 266.
F. Sul quarto motivo di ricorso, vertente su errori manifesti di valutazione quanto al contributo del PSPAC francese al conseguimento dell’obiettivo specifico F
(omissis)
3.
Sulla terza parte, vertente sull’assenza di contributo effettivo della strategia di intervento del PSPAC francese alle esigenze F.2, F.3 e F.4
(omissis)
e)
Sull’insufficienza del sostegno all’agricoltura biologica per rispondere alle esigenze F.2, F.3 e F.4
(omissis)
379
Visto tutto quanto precede, occorre concludere che la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione nella misura in cui ha respinto in quanto infondato il motivo di riesame interno vertente sul fatto che le condizioni di attuazione della norma BCAA 7, previste dal PSPAC francese e ratificate dalla decisione di approvazione, violavano i requisiti minimi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento 2021/2115, nonché del suo allegato III.
380
Occorre stabilire se l’illegittimità accertata possa comportare l’annullamento totale o solo parziale della decisione impugnata.
381
A tal riguardo, secondo una giurisprudenza costante, l’annullamento parziale di un atto dell’Unione è possibile solo se gli elementi di cui è chiesto l’annullamento siano separabili dal resto dell’atto. Tale requisito di separabilità non è soddisfatto quando l’annullamento parziale di un atto avrebbe l’effetto di modificare la sostanza di quest’ultimo [v. sentenza del 10 maggio 2023, Ryanair/Commissione (SAS II; COVID-19), T‑238/21, non pubblicata, EU:T:2023:247, punto 84 e giurisprudenza citata).
382
In più, occorre ricordare che la domanda di riesame interno di un atto amministrativo è diretta a far accertare l’asserita illegittimità o l’infondatezza dell’atto considerato (sentenza del 12 settembre 2019, TestBioTech e a./Commissione, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, punto 38).
383
Nel caso di specie, si deve dichiarare che la decisione impugnata è strutturata in quattro sezioni al fine di rispondere alla richiesta di riesame interno. La sezione 1 verte sulla procedura di approvazione del PSPAC, la sezione 2 riguarda la «Valutazione della ricevibilità della richiesta di riesame interno», la sezione 3 verte sul «Quadro giuridico e normativo della PAC per l’esame della decisione di esecuzione della Commissione adottata ai sensi dell’articolo 118, paragrafo 4, del regolamento 2021/2115» e, la sezione 4, verte sulla «Valutazione delle motivazioni che giustificano il riesame interno della decisione di esecuzione della Commissione che approva il piano strategico della Francia per la PAC».
384
Pertanto, sebbene la decisione impugnata risponda ai motivi di riesame invocati secondo una struttura in quattro sezioni che riprende l’organizzazione della richiesta di riesame, quest’ultima non è per questo divisibile. Infatti, come risulta in particolare dai precedenti punti 103 e 138, in conformità alla logica del controllo affidato alla Commissione dalle disposizioni del regolamento 2021/2115 nell’ambito della procedura di approvazione di un PSPAC, la Commissione non ha effettuato un’analisi di ciascun motivo di riesame in modo autonomo, bensì un esame d’insieme del PSPAC francese rispetto a detti motivi di riesame. Ne deriva un’interdipendenza tra le quattro sezioni della decisione impugnata. Pertanto, non è possibile separare la sezione della decisione impugnata viziata da un errore manifesto di valutazione dalle sue altre sezioni a causa della logica del controllo della Commissione né trarne conseguenze sull’esito della richiesta di riesame interno. Peraltro, neppure il dispositivo della decisione impugnata appare divisibile, in quanto la Commissione conclude nel senso dell’infondatezza della richiesta di riesame interno vista la valutazione di tutti i motivi di riesame presentati.
385
Di conseguenza, il ricorso deve essere accolto e la decisione impugnata integralmente annullata.
(omissis)
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1)
La decisione della Commissione europea, del 5 maggio 2023, che respinge la richiesta della ClientEarth e della Collectif Nourrir volta al riesame interno della decisione di esecuzione C(2022) 6012 final della Commissione, del 31 agosto 2022, che approva il piano strategico della PAC 2023-2027 della Francia ai fini del sostegno dell’Unione finanziato dal Fondo europeo agricolo di garanzia e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, è annullata.
2)
La Commissione si farà carico delle proprie spese nonché di quelle sostenute dalla ClientEarth e dalla Collectif Nourrir.
3)
La Repubblica francese si farà carico delle proprie spese.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Meyer
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 ottobre 2025.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.
(
1
)	Sono riprodotti soltanto i punti della presente sentenza la cui pubblicazione è ritenuta utile dal Tribunale.