62023CC0510
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL PRIIT PIKAMÄE
prezentate la 5 septembrie 2024 (
1
)
Cauza C‑510/23
Trenitalia SpA
împotriva
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
cu participarea
Federconsumatori
Cauza C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
împotriva
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
cu participarea
Unione nazionale consumatori - Comitato regionale della Sicilia,
Unione nazionale consumatori,
Assarmatori,
Confederazione Italiana Armatori
[cerere de decizie preliminară formulată de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia)]
„Trimitere preliminară – Protecția consumatorilor – Directiva 2005/29/CE – Practici comerciale neloiale ale întreprinderilor de pe piața internă față de consumatori – Concurență – Articolul 102 TFUE – Abuz de poziție dominantă – Oferirea de mijloace autorităților naționale de concurență pentru punerea în aplicare a normelor de concurență – Directiva (UE) 2019/1 – Proceduri naționale de constatare a încălcărilor în domeniul dreptului consumului – Etapă prealabilă investigației – Respectarea termenului rezonabil – Reglementare națională care prevede obligația de a deschide procedura de investigație într‑un termen de decădere de 90 de zile – Anularea deciziei de sancționare în cazul nerespectării acestui termen – Principiul efectivității – Principiul securității juridice – Dreptul la apărare”
I. Introducere
1.
Prezentele cereri de decizie preliminară adresate de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia) în temeiul articolului 267 TFUE au ca obiect interpretarea normelor Uniunii în materie de protecție a consumatorilor și a concurenței. În timp ce, în cauza C‑510/23, instanța de trimitere solicită interpretarea Directivei 2005/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 mai 2005 privind practicile comerciale neloiale ale întreprinderilor de pe piața internă față de consumatori și de modificare a Directivei 84/450/CEE a Consiliului, a Directivelor 97/7/CE, 98/27/CE și 2002/65/CE ale Parlamentului European și ale Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 al Parlamentului European și al Consiliului („Directiva privind practicile comerciale neloiale”) (
2
), în cauza C‑511/23, aceasta invită Curtea să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 102 TFUE, citit în lumina principiilor protecției concurenței și eficacității acțiunii administrative.
2.
Aceste cereri au fost formulate în cadrul a două litigii între societăți, pe de o parte, și Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoritatea pentru Protecția Concurenței și a Pieței, Italia) (denumită în continuare „AGCM”), pe de altă parte, în legătură cu sancțiunile aplicate acestor societăți ca urmare a unei practici comerciale neloiale și a unui abuz de poziție dominantă. Societățile menționate contestă deciziile AGCM pentru motivul că aceasta din urmă le‑ar fi adoptat după termenul de 90 de zile prevăzut de reglementarea națională. Această reglementare prevede decăderea din exercitarea competenței de constatare, de interzicere și de sancționare conferite AGCM în cazul nerespectării acestui termen, ceea ce, potrivit instanței de trimitere, poate avea efecte negative asupra funcționării acestei autorități publice. Instanța de trimitere urmărește în esență să obțină clarificări cu privire la cerințele pe care dreptul Uniunii le impune cadrului normativ național care reglementează competențele autorităților însărcinate cu asigurarea respectării normelor pieței interne în domeniile menționate mai sus.
II. Cadrul juridic
A.
Dreptul Uniunii
1. Normele în materie de protecție a consumatorilor
a) Directiva 2005/29
3.
Articolul 1 din Directiva 2005/29, intitulat „Obiectiv”, prevede:
„Obiectivul prezentei directive este de a contribui la buna funcționare a pieței interne și de a realiza un nivel ridicat de protecție a consumatorilor prin apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre privind practicile comerciale neloiale care aduc atingere intereselor economice ale consumatorilor.”
4.
Articolul 11 din această directivă, intitulat „Punerea în aplicare”, prevede:
„(1)   Statele membre asigură existența unor mijloace adecvate și eficiente de combatere a practicilor comerciale neloiale pentru a pune în aplicare respectarea dispozițiilor prezentei directive în interesul consumatorilor.
Aceste mijloace includ dispozițiile legale în baza cărora persoanele sau organizațiile care au, în conformitate cu legislația internă, un interes legitim în combaterea practicilor comerciale neloiale, inclusiv concurenții, pot:
(a)
să intenteze o acțiune în instanță împotriva practicilor comerciale neloiale
și/sau
(b)
să aducă practicile comerciale neloiale în atenția unei autorități administrative competente fie pentru a pronunța o hotărâre cu privire la reclamații, fie pentru a iniția procedurile judiciare corespunzătoare.
[…]
(2)   În cadrul dispozițiilor legale menționate la alineatul (1), statele membre conferă instanțelor judecătorești sau autorităților administrative, în cazul în care ele consideră că asemenea măsuri sunt necesare, ținând seama de toate interesele implicate și, în special, de interesul public, competențele necesare:
(a)
pentru a ordona încetarea sau a institui proceduri legale corespunzătoare pentru un ordin de încetare a practicilor comerciale neloiale
sau
(b)
în cazul în care practica comercială neloială nu a fost încă aplicată, dar este iminentă, pentru a ordona interzicerea practicii sau a institui procedurile judiciare corespunzătoare pentru un ordin de interzicere a practicilor comerciale neloiale
chiar dacă nu există o dovadă a pierderii sau a prejudiciului real sau intenției sau neglijenței din partea comerciantului.
[…]”
5.
Articolul 13 din directiva menționată, intitulat „Sancțiuni”, prevede:
„Statele membre stabilesc sancțiuni pentru încălcarea dispozițiilor de drept intern adoptate pentru aplicarea prezentei directive și iau măsurile necesare pentru a asigura punerea lor în aplicare. Aceste sancțiuni trebuie să fie efective, proporționale și cu efect de descurajare.”
b) Regulamentul (UE) 2017/2394
6.
Articolul 1 din Regulamentul (UE) 2017/2394 al Parlamentului European și al Consiliului din 12 decembrie 2017 privind cooperarea dintre autoritățile naționale însărcinate să asigure respectarea legislației în materie de protecție a consumatorului și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 (
3
), intitulat „Obiect”, prevede:
„Prezentul regulament stabilește condițiile în care autoritățile competente care au fost desemnate de către statele membre ca fiind responsabile pentru asigurarea respectării legislației Uniunii care protejează interesele consumatorilor cooperează și își coordonează acțiunile între ele și cu Comisia, pentru a garanta respectarea acestei legislații și pentru a asigura buna funcționare a pieței interne, precum și pentru a îmbunătăți protecția intereselor economice ale consumatorilor.”
7.
Articolul 2 din acest regulament, intitulat „Domeniu de aplicare”, prevede:
„(1)   Prezentul regulament se aplică încălcărilor în interiorul Uniunii, încălcărilor pe scară largă și încălcărilor pe scară largă cu o dimensiune specifică Uniunii chiar dacă aceste încălcări au încetat înainte ca măsurile de asigurare a respectării legislației să înceapă sau să se încheie.
[…]”
8.
Articolul 12 din regulamentul menționat, intitulat „Cererile de măsuri de asigurare a respectării legislației”, prevede:
„(1)   La cererea unei autorități solicitante, o autoritate solicitată ia toate măsurile necesare și proporționale de asigurare a respectării legislației pentru a pune capăt sau a interzice în interiorul Uniunii încălcarea, prin exercitarea competențelor prevăzute la articolul 9 și a oricăror competențe suplimentare care i‑au fost acordate în temeiul dreptului intern. Autoritatea solicitată stabilește măsurile adecvate de asigurare a respectării legislației necesare pentru a pune capăt sau a interzice în interiorul Uniunii încălcarea și le adoptă fără întârziere, dar nu mai târziu de șase luni de la primirea solicitării, cu excepția cazului în care se furnizează motive specifice pentru prelungirea termenului. După caz, autoritatea solicitată impune sancțiuni, de exemplu, amenzi sau penalități cu titlu cominatoriu, comerciantului răspunzător de încălcarea în interiorul Uniunii. […]
(2)   Autoritatea solicitată informează periodic autoritatea solicitantă în privința acțiunilor și a măsurilor întreprinse, precum și a acțiunilor și a măsurilor pe care intenționează să le întreprindă. Autoritatea solicitată informează fără întârziere, prin intermediul bazei de date prevăzute la articolul 35, autoritatea solicitantă, autoritățile competente ale altor state membre și Comisia despre măsurile luate și efectul acestora asupra încălcării în interiorul Uniunii, incluzând următoarele precizări:
(a)
dacă au fost impuse măsuri provizorii;
(b)
dacă încălcarea a încetat;
(c)
măsurile care s‑au adoptat și dacă măsurile respective s‑au pus în aplicare;
(d)
în ce măsură consumatorilor prejudiciați de presupusa încălcare li s‑au oferit angajamente privind măsuri reparatorii.”
9.
Articolul 17 din Regulamentul 2017/2394, intitulat „Lansarea unei acțiuni coordonate și desemnarea coordonatorului”, are următorul cuprins:
„(1)   În cazul unei suspiciuni întemeiate cu privire la o încălcare pe scară largă, autoritățile competente care au atribuții cu privire la respectiva încălcare convin de comun acord să lanseze o acțiune coordonată. Lansarea unei acțiuni coordonate se notifică fără întârziere birourilor unice de legătură care au atribuții în legătură cu respectiva încălcare, precum și Comisiei.
(2)   Autoritățile competente care au atribuții în legătură cu presupusa încălcare pe scară largă desemnează o autoritate competentă care are atribuții în legătură cu presupusa încălcare pe scară largă care să își asume rolul de coordonator. În cazul în care respectivele autorități competente nu pot ajunge la un acord în privința desemnării coordonatorului, Comisia își asumă rolul de coordonator.
(3)   În cazul în care are suspiciuni întemeiate cu privire la o încălcare pe scară largă cu o dimensiune specifică Uniunii, Comisia notifică acest lucru fără întârziere, în conformitate cu articolul 26, autorităților competente și birourilor unice de legătură care au atribuții în legătură cu presupusa încălcare. Comisia precizează în notificare motivele care justifică o posibilă acțiune coordonată. Autoritățile competente care au atribuții cu privire la presupusa încălcare pe scară largă cu o dimensiune specifică Uniunii efectuează anchete corespunzătoare pe baza informațiilor disponibile sau ușor accesibile acestora. Autoritățile competente care au atribuții cu privire la presupusa încălcare pe scară largă cu o dimensiune specifică Uniunii notifică rezultatele acestor anchete celorlalte autorități competente și birourilor unice de legătură care au atribuții cu privire la respectiva încălcare, precum și Comisiei, în conformitate cu articolul 26, în termen de o lună de la data notificării din partea Comisiei. În cazul în care anchetele dezvăluie că ar putea avea loc o încălcare pe scară largă cu o dimensiune specifică Uniunii, autoritățile competente care au atribuții în legătură cu încălcarea respectivă inițiază acțiunea coordonată prevăzută la articolul 19 și, după caz, iau măsurile prevăzute la articolele 20 și 21.
[…]
(5)   O autoritate competentă se alătură acțiunii coordonate, dacă în cursul acesteia se dovedește că respectiva autoritate competentă are atribuții în legătură cu încălcarea pe scară largă sau cu încălcarea pe scară largă cu o dimensiune specifică Uniunii.”
2. Normele în materie de concurență
a) Regulamentul (CE) nr. 1/2003
10.
În temeiul articolului 3 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [101 și 102 TFUE] (
4
), intitulat „Raportul dintre articolele [101 și 102 TFUE] și legislațiile naționale de concurență”:
„(1)   […] Atunci când autoritățile de concurență ale statelor membre sau instanțele naționale aplică legislația națională de concurență oricărui abuz interzis de articolul [102 TFUE], acestea aplică de asemenea articolul [102 TFUE].
[…]”
11.
Articolul 5 din acest regulament, intitulat „Competențele autorităților de concurență ale statelor membre”, prevede:
„Autoritățile de concurență ale statelor membre sunt competente să aplice articolele [101 și 102 TFUE] în cazuri individuale. În acest scop, acționând din oficiu sau ca urmare a unei plângeri, ele pot lua următoarele decizii:
–
să solicite încetarea unei încălcări;
–
să dispună măsuri provizorii;
–
să accepte angajamente;
–
să impună amenzi, penalități cu titlu cominatoriu sau orice alte sancțiuni prevăzute de dreptul lor național.
Atunci când, pe baza informațiilor de care dispun, condițiile de interdicție nu sunt îndeplinite, ele pot decide de asemenea că nu există motive pentru a interveni.”
12.
Potrivit articolului 11 din regulamentul menționat, intitulat „Cooperarea dintre Comisie și autoritățile de concurență ale statelor membre”:
„(1)   Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre aplică normele comunitare de concurență în strânsă cooperare.
[…]
(6)   Inițierea de către Comisie a procedurilor în vederea adoptării unei decizii în temeiul capitolului III privează autoritățile de concurență ale statelor membre de competența lor de a aplica articolele [101 și 102 TFUE]. În cazul în care o autoritate de concurență a unui stat membru analizează deja o cauză, Comisia inițiază proceduri numai după ce se consultă cu autoritatea națională de concurență în cauză.”
13.
Articolul 9 din același regulament, intitulat „Angajamente”, prevede:
„(1)   Atunci când Comisia intenționează să adopte o decizie care impune încetarea încălcării, iar întreprinderile propun angajamente pentru a răspunde preocupărilor exprimate de Comisie în evaluarea sa preliminară, Comisia poate, printr‑o decizie, să facă respectivele angajamente obligatorii pentru întreprinderi.
[…]”
14.
Articolul 22 din Regulamentul nr. 1/2003, intitulat „Investigațiile autorităților de concurență ale statelor membre”, prevede:
„(1)   Autoritatea de concurență a unui stat membru poate desfășura pe propriul teritoriu orice inspecție sau investigație în temeiul legislației naționale în numele și pentru autoritatea de concurență a unui alt stat membru, pentru a stabili dacă a avut loc o încălcare a articolului [101] sau articolului [102 TFUE]. […]
(2)   La cererea Comisiei, autoritățile de concurență ale statelor membre întreprind inspecțiile pe care Comisia le consideră necesare în temeiul articolului 20 alineatul (1) sau pe care le‑a dispus printr‑o decizie în temeiul articolului 20 alineatul (4). Reprezentanții oficiali ai autorităților de concurență din statele membre responsabili cu desfășurarea acestor inspecții, precum și cei autorizați sau desemnați de aceste autorități își exercită competențele în conformitate cu legislația națională.
Reprezentanții oficiali și celelalte persoane care îi însoțesc, autorizate de către Comisie, pot să acorde asistență reprezentanților oficiali ai autorității în cauză, la cererea Comisiei sau a autorității de concurență a statului membru pe teritoriul căruia urmează să se desfășoare inspecția.”
15.
În temeiul articolelor 23 și 24 din acest regulament, Comisia poate aplica întreprinderilor și asociațiilor de întreprinderi amenzi, precum și penalități cu titlu cominatoriu.
16.
Articolul 25 din regulamentul menționat, intitulat „Termenele de prescripție pentru aplicarea de sancțiuni”, prevede:
„(1)   Competențele conferite Comisiei prin articolele 23 și 24 se supun următoarelor termene de prescripție:
(a)
trei ani în cazul încălcării dispozițiilor privind solicitările de informații sau desfășurarea inspecțiilor;
(b)
cinci ani în cazul tuturor celorlalte încălcări.
(2)   Prescripția curge din ziua în care se comite încălcarea. Totuși, în cazul unor încălcări continue sau repetate, timpul se calculează din ziua încetării încălcării.
[…]”
17.
Articolul 26 din același regulament, intitulat „Termenul de prescripție pentru executarea sancțiunilor”, prevede:
„(1)   Competența Comisiei de a pune în aplicare deciziile luate în temeiul articolelor 23 și 24 se prescrie în cinci ani.
(2)   Prescripția începe să curgă de la data la care decizia devine definitivă.
[…]”
18.
Articolul 35 din Regulamentul nr. 1/2003, intitulat „Desemnarea autorităților de concurență ale statelor membre”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre își desemnează autoritatea sau autoritățile de concurență responsabile cu aplicarea articolelor [101 și 102 TFUE] astfel încât dispozițiile prezentului regulament să fie efectiv respectate. […]”
b) Directiva (UE) 2019/1
19.
Articolul 1 din Directiva (UE) 2019/1 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2018 privind oferirea de mijloace autorităților de concurență din statele membre astfel încât să fie mai eficace în aplicarea legii și privind garantarea funcționării corespunzătoare a pieței interne (
5
), intitulat „Obiect și domeniu de aplicare”, prevede:
„[…]
(2)   Prezenta directivă are ca obiect aplicarea articolelor 101 și 102 [TFUE] și aplicarea în paralel a dreptului intern în materie de concurență aceluiași caz. […]
(3)   Prezenta directivă instituie anumite norme privind asistența reciprocă pentru a garanta buna funcționare a pieței interne și a sistemului de cooperare strânsă în cadrul Rețelei europene în domeniul concurenței.”
20.
Articolul 3 din această directivă, intitulat „Măsuri de salvgardare”, prevede:
„(1)   Procedurile privind încălcarea articolului 101 sau 102 [TFUE], inclusiv exercitarea competențelor menționate în prezenta directivă de către autoritățile naționale de concurență, respectă principiile generale ale dreptului Uniunii și Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
(2)   Statele membre se asigură că exercitarea competențelor menționate la alineatul (1) este supusă unor garanții adecvate în ceea ce privește drepturile la apărare ale întreprinderilor, inclusiv dreptul de a fi audiat și dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești.
(3)   Statele membre se asigură că procedurile de aplicare a legii ale autorităților naționale de concurență se desfășoară într‑un interval de timp rezonabil. Statele membre se asigură că, înainte de a lua o decizie în temeiul articolului 10 din prezenta directivă, autoritățile naționale de concurență adoptă o comunicare privind obiecțiunile.”
21.
Articolul 4 din directiva menționată, intitulat „Independență”, prevede:
„(1)   Pentru a garanta independența autorităților naționale administrative de concurență atunci când aplică articolele 101 și 102 [TFUE], statele membre se asigură că autoritățile respective își duc la îndeplinire sarcinile și își exercită competențele în mod imparțial și în interesul asigurării eficace și uniforme a aplicării dispozițiilor respective, sub rezerva cerințelor de proporționalitate în materie de răspundere și fără a aduce atingere cooperării strânse dintre autoritățile de concurență în cadrul Rețelei europene în domeniul concurenței.
[…]
(5)   Autoritățile naționale administrative de concurență au competența de a‑și stabili prioritățile pentru îndeplinirea sarcinilor de aplicare a articolelor 101 și 102 [TFUE], la care se face trimitere la articolul 5 alineatul (2) din prezenta directivă. În măsura în care sunt obligate să examineze plângeri formale, autoritățile naționale administrative de concurență au competența de a respinge astfel de plângeri pe motiv că nu consideră că plângerile respective constituie o prioritate în ceea ce privește analizarea cazurilor. Acest lucru nu aduce atingere competenței autorităților naționale administrative de concurență de a respinge plângeri pe alte motive definite de dreptul intern.”
22.
Articolul 5 din Directiva 2019/1, intitulat „Resurse”, prevede:
„(1)   Statele membre se asigură cel puțin că autoritățile naționale de concurență dispun de personal calificat în număr suficient și au la dispoziție suficiente resurse financiare, tehnice și tehnologice care sunt necesare pentru îndeplinirea cu eficacitate a sarcinilor și pentru exercitarea cu eficacitate a competențelor lor pentru aplicarea articolelor 101 și 102 [TFUE], astfel cum sunt stabilite la alineatul (2) de la prezentul articol.
(2)   În înțelesul alineatului (1) autoritățile naționale de concurență pot, cel puțin, să desfășoare investigații în scopul aplicării articolelor 101 și 102 [TFUE], să adopte decizii în aplicarea dispozițiilor respective în temeiul articolului 5 din Regulamentul [nr. 1/2003] și să coopereze îndeaproape în cadrul Rețelei europene în domeniul concurenței, în vederea asigurării unei aplicări eficace și uniforme a articolelor 101 și 102 [TFUE].
[…]”
23.
Articolele 10, 12, 13 și 16 din această directivă reglementează competențele autorităților naționale de concurență în ceea ce privește constatarea și încetarea încălcării, angajamentele asumate de întreprinderi și de asocieri de întreprinderi, amenzile impuse întreprinderilor și asocierilor de întreprinderi, precum și, respectiv, penalitățile cu titlu cominatoriu.
24.
În conformitate cu articolul 36 din Directiva 2019/1, aceasta a intrat în vigoare la 3 februarie 2019. În temeiul articolului 34 alineatul (1) din aceasta, statele membre trebuiau să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma acestei directive până la 4 februarie 2021.
B.
Dreptul italian
1. Legea nr. 689/81
25.
Legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (Legea nr. 689 din 24 noiembrie 1981 privind modificări ale sistemului penal) (denumită în continuare „Legea nr. 689/81”) definește regimul general al amenzilor administrative.
26.
Articolul 12 din această lege, intitulat „Domeniul de aplicare”, prevede:
„Dispozițiile prezentului capitol sunt respectate, în măsura în care sunt aplicabile și cu excepția cazului în care se prevede altfel, în privința tuturor încălcărilor pentru care se prevede sancțiunea administrativă constând în plata unei sume de bani, chiar dacă o astfel de sancțiune nu este prevăzută ca alternativă la o sancțiune de natură penală. Ele nu se aplică abaterilor disciplinare.”
27.
Articolul 14 din legea menționată, intitulat „Comunicarea privind obiecțiunile și notificarea”, prevede:
„Atunci când este posibil, încălcarea trebuie notificată imediat atât contravenientului, cât și persoanei obligate în solidar la plata sumei datorate ca urmare a încălcării respective.
În cazul în care nu a fost efectuată notificarea imediată a încălcării către toate persoanele menționate la paragraful anterior sau către o parte dintre acestea, detaliile cu privire la încălcare trebuie notificate persoanelor interesate care au reședința pe teritoriul Republicii în termen de 90 de zile și celor care au reședința în străinătate în termen de 360 de zile de la constatare[a încălcării].
În cazul în care documentele referitoare la încălcare sunt transmise autorității competente prin decizia autorității judiciare, termenele prevăzute la paragraful anterior curg de la data primirii [acestor documente].
[…]
Obligația de plată a sumei datorate pentru încălcare se stinge față de persoana care nu a fost notificată cu privire la încălcare în termenul stabilit.”
28.
Articolul 28 din aceeași lege, intitulat „Prescripția”, prevede:
„Dreptul de a percepe sumele datorate pentru încălcările prevăzute de prezenta lege se prescrie în termen de 5 ani de la data săvârșirii încălcării.
Întreruperea termenului de prescripție este reglementată de dispozițiile Codului civil.”
2. Normele în materie de protecție a consumatorilor
a) Codul consumului
29.
Articolul 1 din decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (Decretul legislativ nr. 206 privind Codul consumului) din 6 septembrie 2005, în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumit în continuare „Codul consumului”), prevede la alineatul 1:
„Cu respectarea Constituției și în conformitate cu principiile enunțate în Tratatele de instituire a Comunităților Europene, în Tratatul privind Uniunea Europeană, în legislația Uniunii, în special la articolul 153 [CE], precum și în tratatele internaționale, prezentul cod armonizează și reorganizează legislațiile privind procesele de cumpărare și de consum pentru a asigura un nivel ridicat de protecție a consumatorilor și a utilizatorilor.”
30.
Articolul 27 din acest cod, intitulat „Protecția administrativă și jurisdicțională”, prevede:
„1.   [AGCM] exercită competențele prevăzute de prezentul articol, de asemenea, în calitate de autoritate competentă pentru punerea în aplicare a [Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 octombrie 2004 privind cooperarea dintre autoritățile naționale însărcinate să asigure aplicarea legislației în materie de protecție a consumatorului («Regulamentul privind cooperarea în materie de protecție a consumatorului») (JO 2004, L 364, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 12, p. 69)], în limitele dispozițiilor legale.
1 bis.   Chiar în sectoarele reglementate, în temeiul articolului 19 alineatul 3, competența de a interveni împotriva comportamentelor profesioniștilor care constituie o practică comercială neloială, fără a aduce atingere respectării reglementării în vigoare, revine cu titlu exclusiv [AGCM], care o exercită pe baza competențelor prevăzute la prezentul articol, după obținerea avizului autorității de reglementare competente. […]
2.   [AGCM], fie din oficiu, fie la cererea oricărei persoane sau organizații interesate, interzice continuarea practicilor comerciale neloiale și elimină efectele acestora. În acest scop, [AGCM] utilizează, de asemenea, puterile de anchetă și de executare a legislației prevăzute în Regulamentul [nr. 2006/2004] menționat în ceea ce privește încălcările care nu au caracter transfrontalier. În scopul îndeplinirii sarcinilor prevăzute la alineatul 1, [AGCM] poate recurge la Guardia di Finanza, care acționează cu competențele ce îi sunt conferite în scopul controlului taxei pe valoarea adăugată și al impozitului pe venit. Intervenția autorității este independentă de aspectul dacă consumatorii sunt pe teritoriul statului membru în care se află sediul profesionistului sau pe teritoriul unui alt stat membru.
3.   [AGCM] poate dispune, printr‑o decizie motivată, suspendarea provizorie a practicilor comerciale neloiale, în cazul în care există o urgență deosebită. În orice caz, aceasta informează profesionistul cu privire la deschiderea investigației.
[…]
8.   În cazul în care [AGCM] consideră practica comercială neloială, ea interzice difuzarea acesteia, atunci când nu a fost încă adusă la cunoștința publicului, sau menținerea sa, în măsura în care practica a început deja. Aceeași decizie poate prevedea, de asemenea, în sarcina și pe cheltuiala profesionistului, publicarea deciziei, inclusiv sub formă de extras, și anume o declarație de rectificare specifică, pentru a împiedica practicile comerciale neloiale să continue să producă efecte.
9.   Pe lângă măsura de interzicere a practicii comerciale neloiale, autoritatea dispune, de asemenea, aplicarea unei sancțiuni administrative pecuniare cuprinse între 5000 de euro și 5000000 de euro, ținând seama de gravitatea și de durata încălcării. În cazul practicilor comerciale neloiale în sensul articolului 21 alineatele 3 și 4, sancțiunea nu poate fi mai mică de 50000 de euro.
[…]
11.   [AGCM] reglementează, printr‑un regulament propriu, procedura de investigație, astfel încât să asigure respectarea principiului contradictorialității, cunoașterea deplină a actelor și consemnarea într‑un proces‑verbal.
[…]
13.   Pentru amenzile administrative aplicate ca urmare a încălcării prezentului decret se respectă, în măsura în care acestea sunt aplicabile, dispozițiile care figurează în capitolul I secțiunea I, precum și dispozițiile articolelor 26, 27, 28 și 29 din Legea [nr. 689/81], cu modificările ulterioare. Sancțiunile administrative menționate la prezentul articol trebuie să fie achitate în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei [AGCM] […]”
b) Regulamentul privind procedurile de investigație în domeniul protecției consumatorilor
31.
Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (Regulamentul privind procedurile de investigație în domeniul protecției consumatorilor) a fost aprobat prin delibera n. 25411 de l’AGCM del 1° aprile 2015 (Decizia nr. 25411 a AGCM din 1 aprilie 2015), adoptată în temeiul articolului 27 alineatul 11 din Codul consumului.
32.
În temeiul articolului 6 alineatul 1 și al articolului 5 alineatul 1 litera f) și alineatul 2 din acest regulament, procedura de investigație trebuie deschisă printre altele cu comunicarea privind obiecțiunile, în termen de 180 de zile de la primirea cererii de intervenție, termen care poate fi întrerupt în cazul unei cereri de informații. În cazul în care procedura nu este deschisă în termenul prevăzut, etapa prealabilă investigației se consideră închisă prin nepronunțare asupra fondului, AGCM având posibilitatea de a depune ulterior la dosar cererea de intervenție în vederea efectuării din oficiu a unei investigații aprofundate întemeiate pe elemente noi sau pe o apreciere diferită a priorităților de intervenție.
33.
Articolele 10-12 din regulamentul menționat definesc garanțiile procedurale prevăzute în etapa investigației, și anume posibilitatea părților cărora le‑a fost comunicată deschiderea investigației, precum și a celorlalte părți în cauză în temeiul articolului 10 din același regulament de a participa la investigație și de a prezenta observații, accesul la documentele și la informațiile deținute de AGCM și posibilitatea de a solicita organizarea unor audieri.
3. Normele în materie de concurență
a) Legea nr. 287/90
34.
Articolul 1 din legge 10 ottobre 1990, n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (Legea nr. 287 din 10 octombrie 1990 privind adoptarea de dispoziții pentru protejarea concurenței și a pieței), în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumită în continuare „Legea nr. 287/90”), intitulat „Domeniul de aplicare și raportul cu dreptul Uniunii”, prevede:
„1.   Dispozițiile prezentei legi de punere în aplicare a articolului 41 din Constituție, care protejează și garantează dreptul de inițiativă economică, se aplică înțelegerilor, abuzurilor de poziție dominantă și concentrărilor de întreprinderi.
2.   [AGCM] aplică în paralel, în legătură cu același caz, și articolele 101 și 102 [TFUE], precum și articolele 2 și 3 din prezenta lege referitoare la înțelegerile care restrâng libertatea concurenței și la abuzul de poziție dominantă.
[…]
4.   Interpretarea normelor cuprinse în prezentul titlu se face pe baza principiilor dreptului [Uniunii] în materie de reglementare a concurenței.”
35.
Articolul 3 din această lege, intitulat „Abuzul de poziție dominantă”, prevede:
„1.   Se interzice folosirea în mod abuziv de către una sau mai multe întreprinderi a unei poziții dominante pe piața națională sau pe o parte semnificativă a acesteia și, în plus, se interzice:
a)
stabilirea în mod direct sau indirect a prețurilor de cumpărare sau de vânzare sau a altor condiții contractuale nejustificat de oneroase;
[…]”
36.
Articolul 12 din legea menționată, intitulat „Competențe de investigare”, prevede:
„1.   După evaluarea informațiilor pe care le deține și a celor care i‑au fost aduse la cunoștință de către autoritățile publice sau de către orice parte interesată, inclusiv de către asociațiile care reprezintă consumatorii, [AGCM] investighează pentru a verifica existența unor încălcări ale interdicțiilor prevăzute la articolele 2 și 3.
[…]”
37.
Articolul 14 din aceeași lege, intitulat „Investigația”, prevede:
„1.   În cazurile de presupusă încălcare a articolului 2 sau a articolului 3, [AGCM] notifică deschiderea investigației întreprinderilor și entităților în cauză […]
[…]”
38.
Articolul 15 din Legea nr. 287/90, intitulat „Punerea în întârziere și sancțiuni”, prevede:
„1.   În cazul în care, în urma investigării menționate la articolul 14, [AGCM] constată încălcări ale articolului 2 sau ale articolului 3, aceasta stabilește un termen în care întreprinderile și organismele în cauză trebuie să înlăture încălcările respective. În cazul unor încălcări grave, ținând cont de gravitatea și durata încălcării, ea aplică, de asemenea, o sancțiune administrativă pecuniară de până la 10 % din cifra de afaceri realizată de fiecare întreprindere sau organism în cursul ultimului exercițiu împlinit înainte de data notificării punerii în întârziere, stabilind termenele în care întreprinderea trebuie să efectueze plata amenzii.
[…]”
39.
Articolul 31 din această lege, intitulat „Sancțiuni”, prevede:
„1.   Sancțiunile administrative pecuniare rezultate în urma încălcării prezentei legi sunt reglementate, în măsura în care sunt aplicabile, de dispozițiile capitolului I secțiunile I și II din Legea [nr. 689/81].”
b) Regulamentul privind procedurile de investigație care intră în competența AGCM
40.
Decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217 (Decretul Președintelui Republicii nr. 217 din 30 aprilie 1998) de stabilire a regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Regulamentul privind procedurile de investigație care intră în competența AGCM) a fost adoptat în temeiul articolului 10 alineatul 5 din Legea nr. 287/90, potrivit căruia „sunt stabilite proceduri de investigație care să garanteze persoanelor interesate cunoașterea deplină a actelor efectuate în cursul investigației, respectarea principiului contradictorialității și consemnarea într‑un proces‑verbal”.
41.
Articolele 7, 13 și 14 din acest regulament definesc garanțiile procedurale prevăzute în etapa investigației, și anume posibilitatea părților cărora le‑a fost comunicată deschiderea investigației, precum și a celorlalte părți în cauză în temeiul articolului 7 alineatul 2 din regulamentul menționat de a participa la investigație și de a prezenta observații, accesul la documentele și la informațiile deținute de AGCM și posibilitatea de a solicita organizarea unor audieri înainte de comunicarea rezultatelor investigației.
III. Situația de fapt aflată la originea litigiilor, procedura principală și întrebările preliminare
A.
Cauza C‑510/23 (Trenitalia)
42.
Trenitalia, o societate publică controlată integral, prin intermediul unei alte societăți, de Ministero dell’economia e delle finanze (Ministerul Economiei și Finanțelor, Italia), este principala societate de administrare a transportului feroviar de călători care își desfășoară activitatea în Italia. Ea asigură atât serviciile regionale, cât și serviciile pe distanțe medii și lungi, această din urmă categorie incluzând printre altele trenurile „a mercato” [„în regim de piață liberă”], precum serviciul de transport de mare viteză.
43.
Între anii 2011 și 2016, AGCM a primit sesizări și plângeri din partea consumatorilor, a Autorità di regolazione dei trasporti (Autoritatea de Reglementare a Transporturilor, Italia), precum și a asociației Federconsumatori, care priveau modalitățile de vânzare online a biletelor de tren. La 21 octombrie 2016, AGCM a adăugat la dosar rezultatele simulărilor de cumpărare efectuate de agenții săi între 26 august și 30 septembrie 2016.
44.
La 15 noiembrie 2016, AGCM a notificat Trenitalia decizia de deschidere a unei proceduri având ca obiect constatarea unei încălcări în materie de consum și a efectuat o inspecție la sediul acestei societăți, unde au fost ridicate documente. Avocații Trenitalia au avut posibilitatea de a consulta dosarul de investigație și de a invoca argumente în apărare. Pe de altă parte, societatea care a furnizat sistemul informatic utilizat de Trenitalia a făcut de asemenea obiectul unei inspecții.
45.
Prin decizia din 3 august 2017, adoptată la 19 iulie 2017, AGCM a constatat existența unei practici comerciale neloiale a Trenitalia în cadrul vânzării online de bilete de tren. Astfel, în ceea ce privește soluțiile de călătorie propuse prin intermediul sistemului său telematic de informare, de căutare și de cumpărare de bilete, această societate ar fi indicat în principal rezultatele care implică utilizarea trenurilor „în regim de piață liberă”, omițând în același timp rezultatele care implică, pentru aceleași orare, utilizarea trenurilor regionale mult mai puțin costisitoare. În consecință, această autoritate a somat Trenitalia să înceteze practica imputată, i‑a acordat un termen pentru a identifica măsurile necesare în acest scop și, ținând seama de gravitatea și de durata încălcării, i‑a aplicat o amendă de 5 milioane de euro.
46.
În fața instanței de trimitere, Trenitalia contestă decizia AGCM, invocând printre altele nerespectarea termenului peremptoriu de 90 de zile prevăzut la articolul 14 din Legea nr. 689/81 pentru inițierea unei proceduri de constatare a unei încălcări în materie de consum. Astfel, etapa care a precedat comunicarea privind obiecțiunile ar fi durat mai mult de patru ani.
47.
În această privință, instanța de trimitere observă că sancțiunile impuse de AGCM, atât pentru încălcările în materie de concurență, cât și pentru cele în materie de protecție a consumatorilor, țin de domeniul „para‑penal” (
6
). În consecință, pentru a garanta egalitatea armelor și pentru a evita ca trecerea timpului să aducă prejudicii acuzatului, este necesar să se respecte principiile prevăzute la articolul 6 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”) și la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care impun comunicarea imediată a obiecțiunilor.
48.
Potrivit jurisprudenței Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), care a evoluat recent în acest sens, AGCM are obligația, sub sancțiunea decăderii din competența sa de a aplica sancțiuni, să deschidă procedura de investigație procedând la comunicarea obiecțiunilor în acest termen de 90 de zile după finalizarea colectării elementelor de fapt necesare comunicării privind obiecțiunile.
49.
Pentru a stabili momentul de la care începe să curgă termenul menționat, instanța administrativă trebuie să efectueze o apreciere retrospectivă, plasându‑se în situația în care se afla AGCM, și să verifice de la ce dată elementele disponibile la un moment dat erau suficiente pentru a formula comunicarea privind obiecțiunile. Orice depășire a acestui termen determină anularea în totalitate a deciziei AGCM. Pe de altă parte, în temeiul principiului ne bis in idem, nu mai este posibil să se deschidă o nouă procedură de investigație privind aceeași practică, chiar dacă întreprinderea în cauză nu a pus niciodată capăt acesteia.
50.
Potrivit instanței de trimitere, aceste împrejurări, pe de o parte, aduc atingere autonomiei AGCM, obligând‑o să deschidă o investigație pe baza unui criteriu pur cronologic. Pe de altă parte, o anticipare excesivă a deschiderii procedurii crește riscul ca această autoritate să nu poată obține elementele necesare pentru stabilirea încălcării imputate. Trebuie să se țină seama de complexitatea ridicată a activității AGCM, în special în cadrul investigațiilor privind activitatea marilor actori economici, aceasta trebuind să strângă informații cu privire la un număr mare de fapte pe o perioadă continuă pentru a efectua o calificare juridică abstractă.
51.
În acest context, instanța de trimitere face o paralelă cu sancțiunile adoptate în materie de concurență, autoritatea competentă fiind obligată să încheie procedura de constatare a încălcării într‑un termen rezonabil. O astfel de cerință se aplică de asemenea, prin analogie, în materia protecției consumatorilor.
52.
Pe de altă parte, din moment ce întreprinderea în cauză nu trebuie să dovedească un prejudiciu ca urmare a deschiderii tardive a procedurii de investigație, rezultă o prezumție irefragabilă de atingere adusă dreptului la apărare al acestei întreprinderi atunci când procedura este deschisă după expirarea termenului de 90 de zile.
53.
În orice caz, aplicarea unui termen al cărui punct de pornire variază în funcție de caz nu poate proteja în mod adecvat încrederea legitimă a întreprinderilor sancționate. Pentru a evita comunicarea privind obiecțiunile într‑un termen excesiv de lung, dreptul italian prevede un termen de prescripție de cinci ani, care curge de la încetarea comportamentului ilicit.
54.
În aceste condiții, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 11 din Directiva [2005/29], citit în lumina principiilor protecției consumatorilor și efectivității acțiunii administrative, trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea care rezultă din aplicarea articolului 14 din Legea [nr. 689/81], astfel cum a fost interpretată în jurisprudență, care impune [AGCM] să inițieze procedura de investigație pentru constatarea unei practici comerciale neloiale într‑un termen de decădere de 90 de zile de la data la care autoritatea a luat cunoștință de elementele esențiale ale încălcării, aceste elemente putându‑se limita la prima sesizare a încălcării?”
B.
Cauza C‑511/23 (Caronte & Tourist)
55.
Caronte & Tourist (denumită în continuare „C&T”) este o societate care furnizează un serviciu de transbordare în strâmtoarea Messina, unde deține o poziție cvasimonopolistă.
56.
La 24 martie 2018, AGCM a primit sesizarea unui consumator care se plângea de prețurile excesiv de ridicate ale serviciului de transbordare furnizat de C&T și solicita deschiderea unei investigații. Ulterior, la 23 aprilie 2019, AGCM a trimis o cerere de informații autorității portuare din Messina, urmată, la 19 noiembrie 2019, de o atenționare la care această autoritate a răspuns la 26 noiembrie 2019.
57.
La 4 august 2020, AGCM a notificat C&T decizia de deschidere a unei proceduri având ca obiect constatarea unei încălcări în materie de concurență.
58.
Prin decizia din 11 aprilie 2022, adoptată la 29 martie 2022, AGCM a constatat, în temeiul articolului 3 din Legea nr. 287/90, existența unui abuz de poziție dominantă din partea C&T ca urmare a impunerii unor prețuri excesive pentru serviciul de transbordare a vehiculelor în strâmtoarea Messina. În consecință, această autoritate a somat C&T să înceteze să impună prețuri excesive în viitor, cel puțin de la încetarea urgenței pandemice și, ținând seama de gravitatea încălcării, i‑a aplicat o amendă de 3719370 de euro.
59.
În fața instanței de trimitere, C&T, susținută de Assarmatori și de Confederazione Italiana Armatori (denumită în continuare „Confitarma”), asociații profesionale din sectorul maritim, contestă decizia AGCM, invocând printre altele nerespectarea termenului peremptoriu de 90 de zile prevăzut la articolul 14 din Legea nr. 689/81 pentru inițierea unei proceduri de constatare a unei încălcări în materie de concurență. Astfel, etapa care a precedat comunicarea privind obiecțiunile a durat în total 855 de zile.
60.
În această privință, instanța de trimitere arată că, deși cauza principală privește un abuz de poziție dominantă limitat la piața națională, există un interes real al Uniunii ca dispozițiile în materie de sancționare a încălcărilor concurențiale să fie aplicate uniform. Or, din moment ce, potrivit jurisprudenței Curții, Comisia are obligația de a încheia procedurile sale într‑un termen rezonabil (
7
), există o divergență, pe plan național și european, în ceea ce privește normele care reglementează deschiderea procedurilor în materie de concurență.
61.
În plus, instanța de trimitere observă că sancțiunile impuse de AGCM în materie de concurență intră în domeniul „para‑penal”. În consecință, pentru a garanta egalitatea armelor și pentru a evita ca trecerea timpului să aducă prejudicii acuzatului, este necesar să se respecte principiile prevăzute la articolul 6 din CEDO și la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale, care impun comunicarea imediată a obiecțiunilor.
62.
Instanța de trimitere explică faptul că, în temeiul unei jurisprudențe mai vechi a Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), articolul 14 din Legea nr. 689/81 nu se aplica procedurilor desfășurate de AGCM în materie de concurență, astfel încât deschiderea investigației prin comunicarea privind obiecțiunile nu era supusă unui termen specific. Însă, în urma unei modificări a acestei jurisprudențe, AGCM are obligația în prezent, sub sancțiunea decăderii din competența sa de a aplica sancțiuni, să deschidă procedura de investigație procedând la această comunicare în termenul în litigiu după finalizarea colectării elementelor de fapt necesare comunicării privind obiecțiunile.
63.
Instanța de trimitere precizează consecințele pe care le determină acest reviriment al jurisprudenței, descrise anterior, și anume necesitatea ca instanța administrativă să efectueze o apreciere retrospectivă pentru a stabili momentul exact de la care începe să curgă termenul de 90 de zile, anularea deciziei AGCM în cazul depășirii termenului în litigiu, precum și aplicarea principiului ne bis in idem, care împiedică deschiderea unei noi proceduri de investigație privind aceeași practică.
64.
Celelalte declarații făcute de instanța de trimitere, care exprimă îndoieli cu privire la conformitatea reglementării naționale cu dreptul Uniunii în domeniul concurenței, corespund în esență cu cele prezentate mai sus pentru cauza C‑510/23, în ceea ce privește dreptul protecției consumatorilor.
65.
În aceste condiții, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 102 TFUE, interpretat în lumina principiilor protecției concurenței și efectivității acțiunii administrative, trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea care rezultă din aplicarea articolului 14 din Legea [nr. 689/81], astfel cum a fost interpretată în jurisprudență, care impune [AGCM] să inițieze procedura de investigație pentru constatarea unui abuz de poziție dominantă în cadrul termenului de decădere de 90 de zile de la data la care autoritatea a luat cunoștință de elementele esențiale ale încălcării, aceste elemente putându‑se limita la prima sesizare a încălcării?”
IV. Procedurile în fața Curții
66.
Deciziile de trimitere în cauzele C‑510/23 și C‑511/23, din 2 august 2023 și, respectiv, din 1 august 2023, au fost primite la grefa Curții la 8 august 2023.
67.
În cauza C‑510/23, părțile din litigiul principal, guvernul italian, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise în termenul prevăzut la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene.
68.
În cauza C‑511/23 au depus observații scrise părțile din litigiul principal, Assarmatori, Confitarma, UNC Sicilia, guvernele italian, elen, maghiar și slovac, precum și Comisia, în conformitate cu dispoziția citată anterior.
69.
La 14 mai 2024, Curtea a decis să nu organizeze o ședință de audiere a pledoariilor, în temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul de procedură.
V. Analiză juridică
A.
Considerații introductive
70.
De la bun început, este important să se precizeze că prezentele cauze nu privesc interpretarea dispozițiilor de drept material, ci mai degrabă a normelor și a principiilor de drept al Uniunii care stabilesc limite autonomiei procedurale a statelor membre. Astfel cum s‑a întâmplat adesea în jurisprudența Curții, principiul efectivității va avea un rol esențial în analiza întrebărilor adresate. În măsura în care reglementarea națională în litigiu este aceeași în cele două cauze, va fi necesară examinarea acesteia din perspectiva normelor Uniunii în materie de protecție a consumatorilor și, respectiv, de concurență. Astfel cum vom vedea, unele considerații se aplică în egală măsură celor două domenii ale dreptului ca urmare a multiplelor legături care le unesc. În cele din urmă, nu trebuie uitat că bunăstarea consumatorilor este tocmai scopul final al acțiunii publice care are ca obiect protecția concurenței (
8
). Acesta este motivul pentru care viitoarea hotărâre a Curții va avea o importanță transversală.
71.
Din motive de claritate, trebuie descris pe scurt modul în care se desfășoară procedurile efectuate de AGCM pentru constatarea unor practici comerciale neloiale și anticoncurențiale. Astfel cum reiese din dosarele cauzelor, aceste proceduri se desfășoară în principal în două etape: 1) o etapă prealabilă investigației, în cadrul căreia AGCM colectează elementele de investigație necesare pentru formularea obiecțiunilor împotriva părții în cauză; 2) o etapă de investigație (sau o etapă decizională) care se desfășoară începând de la data comunicării privind obiecțiunile către persoana în cauză și în cadrul căreia se aplică toate garanțiile proprii procedurii administrative. Această etapă se încheie, dacă este cazul, prin adoptarea unei decizii de constatare a existenței unei practici comerciale neloiale sau anticoncurențiale și de aplicare a unor sancțiuni.
72.
Instanța de trimitere consideră că legislația națională în cauză, care reglementează procedurile descrise mai sus, împiedică aplicarea efectivă a dreptului Uniunii. În susținerea afirmației sale, iudex a quo subliniază anumite aspecte ale acestei reglementări care, în opinia sa, se dovedesc problematice. Unul dintre aceste aspecte este termenul prevăzut pentru etapa prealabilă investigației. Din deciziile de trimitere reiese că reglementarea în cauză prevede, pentru procedurile de sancționare care au ca rezultat obligarea la plata unei sume de bani, un termen de decădere de 90 de zile pentru comunicarea privind obiecțiunile. În conformitate cu jurisprudența Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), în calitate de instanță supremă în materie administrativă, acest termen curge din momentul în care AGCM are cunoștință de elementele esențiale ale încălcării, acestea din urmă putându‑se limita la prima sesizare privind încălcarea. Această dispoziție se aplică, de asemenea, procedurilor de sancționare în materie de practici comerciale neloiale și de concurență.
73.
Pe de altă parte, reiese din dosare că decăderea operează ipso iure, independent de o constatare concretă a atingerii aduse dreptului la apărare al întreprinderii. Ca urmare a unicității măsurii, decăderea se aplică deciziei în ansamblul său, atât în ceea ce privește constatarea și măsurile de interzicere, cât și în ceea ce privește impunerea sancțiunii. În sfârșit, decăderea are incidență asupra încălcărilor permanente, chiar înainte ca acestea să fi încetat, și se conjugă cu principiul ne bis in idem, împiedicând o nouă constatare, chiar dacă încălcarea persistă după decizia de sancționare. În cadrul examinării conformității cu dreptul Uniunii a acestei reglementări, va fi necesar să se țină seama de corelarea tuturor acestor aspecte în ansamblul lor.
74.
În temeiul principiului efectivității, statele membre nu pot să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă punerea în aplicare a dreptului Uniunii, iar, în mod special, în domeniul dreptului concurenței, trebuie să se asigure că normele pe care le edictează sau le aplică nu aduc atingere aplicării efective a articolelor 101 și 102 TFUE (
9
). În special, autoritățile naționale de concurență, desemnate în conformitate cu articolul 35 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003, trebuie să asigure aplicarea efectivă a acestor articole în interesul general (
10
). În acest context, trebuie să se observe că dreptul derivat conține dispoziții care stabilesc cerința de a se asigura aplicarea efectivă a dreptului Uniunii în ceea ce privește obligații specifice. Același lucru este valabil și în domeniul conex al protecției consumatorilor. Ținând seama de aplicarea prioritară a dreptului derivat, va fi necesar, în scopul analizei, să se identifice dispozițiile relevante din dreptul derivat. Pe baza acestor dispoziții va trebui să se stabilească dacă reglementarea națională în cauză îndeplinește cerința eficacității.
B.
Cu privire la admisibilitate
75.
Totuși, va trebui să se examineze de la bun început dacă cererea de decizie preliminară în cauza C‑511/23 este admisibilă. C&T, Assarmatori și Confitarma consideră că este inadmisibilă, întrucât încălcarea imputată C&T nu ar fi privit decât o încălcare a interdicției abuzului de poziție dominantă prevăzute la articolul 3 din Legea nr. 287/90, iar nu a articolului 102 TFUE, AGCM alegând astfel, în conformitate cu Regulamentul nr. 1/2003, să aplice exclusiv dreptul național al concurenței. În plus, articolul 14 din Legea nr. 689/81, care prevede termenul în litigiu, ar fi o dispoziție care ține exclusiv de autonomia procedurală a statelor membre, fără legătură cu dreptul material al concurenței.
76.
Considerăm că aceste argumente nu sunt însă convingătoare, pentru motivele pe care le vom expune în continuare.
77.
În primul rând, din jurisprudența Curții reiese că, într‑o situație în care un operator economic a fost sancționat numai în temeiul dreptului național al concurenței, Curtea poate totuși să statueze asupra unei cereri de decizie preliminară privind interpretarea articolului 102 TFUE atunci când aplicabilitatea acestei dispoziții a fost determinată de dreptul național ca urmare a trimiterii realizate de acesta din urmă la conținutul acestui articol 102 TFUE. Astfel, atunci când dreptul național trebuie să fie aplicat în conformitate cu articolul 102 TFUE, există un interes cert al Uniunii ca această dispoziție să primească o interpretare uniformă (
11
).
78.
În speță, este cert că articolul 1 alineatul 4 din Legea nr. 287/90 prevede că interpretarea dispozițiilor titlului I din aceasta se efectuează pe baza principiilor de drept al Uniunii aplicabile în materie de concurență. Pe de altă parte, articolul 3 alineatul 1 litera a) din această lege, care face parte din același titlu, este formulat în mod aproape identic cu articolul 102 alineatul (2) litera (a) TFUE. În plus, instanța de trimitere subliniază în mod expres că „articolul 3 din Legea [nr. 287/90] constituie transpunerea în dreptul intern a articolului 102 TFUE, aceste două dispoziții având un conținut normativ în esență echivalent”. În aceste condiții, considerăm că se poate concluziona că dispozițiile titlului I din Legea nr. 287/90 se conformează, în ceea ce privește soluțiile pe care le prevăd pentru situații pur interne, celor reținute în dreptul Uniunii, în special în temeiul articolului 102 TFUE.
79.
În al doilea rând, în ceea ce privește tocmai dispozițiile titlului I din Legea nr. 287/90, trebuie amintit că Curtea a adoptat deja un raționament similar în hotărârea pronunțată în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea ETI și alții (
12
) și s‑a declarat astfel competentă să soluționeze o cerere de decizie preliminară privind articolul 81 CE (devenit articolul 101 TFUE), în condițiile în care, în cauza principală, AGCM aplicase exclusiv dispozițiile naționale care interzic înțelegerile. Contrar celor susținute de C&T în observațiile sale, nu vedem motivul pentru care intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1/2003 ar fi putut schimba ceva în această apreciere, care se întemeiază pe existența unei trimiteri directe și necondiționate a dreptului național la dreptul Uniunii.
80.
În al treilea rând, în opinia noastră, faptul că prezenta cauză nu privește interpretarea dispozițiilor materiale ale dreptului național al concurenței, care figurează în titlul I din Legea nr. 287/90, ci pe cea a dispoziției procedurale a articolului 14 din Legea nr. 689/81 nu are nicio incidență asupra admisibilității cererii. Astfel, pe de o parte, după cum arată instanța de trimitere, articolul 14 din Legea nr. 689/81 se aplică amenzilor administrative rezultate în urma încălcării Legii nr. 287/90 în temeiul articolului 31 alineatul 1 din aceasta din urmă (
13
). Pe de altă parte, simpla împrejurare că o dispoziție de drept național ține de autonomia procedurală a statelor membre nu o sustrage cerințelor stabilite de dreptul Uniunii: în măsura în care o asemenea dispoziție încadrează aplicarea dispozițiilor de drept național care trebuie să se conformeze dispozițiilor echivalente ale dreptului Uniunii, ea trebuie să fie conformă cel puțin cu principiile efectivității și echivalenței.
81.
Având în vedere cele ce precedă, apreciem că cererea de decizie preliminară în cauza C‑511/23 trebuie declarată admisibilă.
C.
Cu privire la fond
1. Obiectivele vizate de dispozițiile aplicabile în materie de concurență și de protecție a consumatorilor
82.
Obligațiile relevante ale statelor membre în scopul prezentei analize decurg dintr‑o multitudine de dispoziții care vor fi prezentate în continuare, într‑o primă etapă, înainte de a examina, într‑o a doua etapă, dacă reglementarea națională în cauză constituie o punere în aplicare corectă a obligațiilor respective. În cadrul acestei a doua etape va fi necesar să se evalueze dacă reglementarea națională în discuție contribuie efectiv la realizarea obiectivelor stabilite de dreptul Uniunii.
a) Garanțiile fundamentale stabilite de Directiva 2019/1 și problema aplicabilității acesteia în cauza C‑511/23
83.
În ceea ce privește domeniul dreptului concurenței, vom evidenția obligațiile impuse de Directiva 2019/1 care, în conformitate cu articolul 1 alineatul (1) coroborat cu considerentele (1), (6) și (8) ale acesteia, stabilește anumite garanții fundamentale în vederea aplicării articolelor 101 și 102 TFUE de către autoritățile naționale de concurență, pentru a permite acestor autorități să fie pe deplin eficace în aplicarea efectivă a acestor dispoziții, în special în scopul de a asigura piețe competitive echitabile și deschise, de a proteja consumatorii și întreprinderile de practicile anticoncurențiale, precum și de a evita ca astfel de practici să nu intre sub incidența sancțiunilor (
14
).
84.
Directiva 2019/1 impune o serie de obligații importante, precum cele de a se asigura că procedurile de aplicare a legii ale autorităților de concurență se desfășoară într‑un interval de timp rezonabil, de a se asigura că obiecțiunile sunt comunicate întreprinderilor înainte de adoptarea, în temeiul articolului 10 din Directiva 2019/1, a unei decizii de constatare a unei încălcări și de impunere a încetării acesteia, precum și de a garanta independența autorităților naționale administrative de concurență, recunoscându‑le competența de a‑și stabili prioritățile pentru îndeplinirea sarcinilor de aplicare a articolelor 101 și 102 TFUE. Considerăm că aceste obligații sunt deosebit de relevante în speță pentru examinarea conformității normelor naționale cu dreptul Uniunii în materie de concurență.
85.
Efectuarea unei astfel de examinări presupune în mod logic ca Directiva 2019/1 să fie aplicabilă cauzei C‑511/23. Or, instanța de trimitere apreciază că nu aceasta este situația, întrucât directiva respectivă a fost transpusă în dreptul italian abia în cursul anului 2021, și anume după deschiderea investigației; ea adaugă că directiva menționată a codificat de altfel numai un „principiu general al ordinii juridice”.
86.
În ceea ce ne privește, suntem reticenți să negăm Directivei 2019/1 orice relevanță în aceste împrejurări, dat fiind că, potrivit unei jurisprudențe constante, în cursul termenului de transpunere a unei directive, statele membre destinatare ale acesteia trebuie să se abțină să adopte dispoziții de natură să compromită grav rezultatul impus prin această directivă (
15
). Dintr‑o astfel de obligație de abținere rezultă printre altele că instanțele statelor membre trebuie să se abțină, în măsura posibilului, să interpreteze dreptul intern într‑un mod care ar risca să compromită grav, după expirarea termenului de transpunere a unei directive, realizarea obiectivului urmărit prin această directivă (
16
).
87.
Astfel cum reiese din articolul 36 din Directiva 2019/1, aceasta a intrat în vigoare la 3 februarie 2019, statele membre fiind obligate, în conformitate cu articolul 34 alineatul (1) din directiva menționată, să se conformeze acesteia din urmă până la 4 februarie 2021. În speță, reiese din dosar, pe de o parte, că decizia AGCM de a deschide o procedură de investigație a fost adoptată la 4 august 2020, și anume în perioada de transpunere a Directivei 2019/1. Pe de altă parte, este cert că linia jurisprudențială a Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) în favoarea aplicării reglementării în cauză procedurilor desfășurate în temeiul Legii nr. 287/90 exista deja înaintea datei de deschidere a procedurii de investigație.
88.
În aceste condiții, considerăm că, pentru a aprecia dacă decizia AGCM de a deschide o procedură de investigație era tardivă în raport cu termenul de decădere prevăzut la articolul 14 din Legea nr. 287/90, instanța de trimitere va trebui să țină seama și de dispozițiile Directivei 2019/1. În consecință, va fi necesar să i se indice dacă și în ce măsură aplicarea acestei reglementări naționale poate compromite grav realizarea obiectivelor urmărite de această directivă.
b) Cerințele impuse de Directiva 2005/29
89.
În conformitate cu articolul 1 din Directiva 2005/29, obiectivul acesteia este de a contribui la buna funcționare a pieței interne și de a realiza un nivel ridicat de protecție a consumatorilor prin apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre privind practicile comerciale neloiale care aduc atingere intereselor economice ale consumatorilor.
90.
Deși Directiva 2005/29 protejează în mod direct interesele economice ale consumatorilor împotriva practicilor comerciale neloiale ale întreprinderilor față de consumatori, nu este mai puțin adevărat că ea protejează în mod indirect și întreprinderile legitime împotriva concurenților care nu respectă regulile stabilite de această directivă, oferind astfel garanția unei concurențe loiale în domeniile pe care le coordonează, așa cum reiese din considerentul (8) al directivei menționate. Acest lucru evidențiază legătura strânsă dintre dreptul protecției consumatorilor și dreptul concurenței, pe care am menționat‑o anterior.
91.
În temeiul articolului 11 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2005/29, statele membre asigură existența unor mijloace adecvate și eficiente de combatere a practicilor comerciale neloiale pentru a pune în aplicare respectarea dispozițiilor acestei directive în interesul consumatorilor. Alineatul (2) al acestui articol precizează că statele membre conferă autorităților administrative, în cazul în care ele consideră că asemenea măsuri sunt necesare, ținând seama de toate interesele implicate și, în special, de interesul public, competențele necesare pentru a ordona încetarea practicilor comerciale neloiale.
92.
În plus, din articolul 13 din Directiva 2005/29 reiese că statele membre stabilesc sancțiuni pentru încălcarea dispozițiilor de drept intern adoptate pentru aplicarea acestei directive și iau măsurile necesare pentru a asigura punerea lor în aplicare, aceste sancțiuni trebuind să fie efective, proporționale și cu efect de descurajare. Potrivit Curții, Directiva 2005/29 lasă statelor membre o marjă de apreciere în ceea ce privește alegerea măsurilor naționale de combatere, în conformitate cu articolele 11 și 13 din această directivă, a practicilor comerciale neloiale, cu condiția ca acestea să fie adecvate și eficiente și ca sancțiunile astfel prevăzute să fie efective, proporționale și cu efect de descurajare (
17
).
93.
Deși instanța de trimitere nu a inclus în mod expres articolul 13 din Directiva 2005/29 în cererea sa de interpretare, apreciem că este necesar să se ia în considerare și această dispoziție în cadrul analizei, întrucât prezentele cauze privesc printre altele competența AGCM de a sancționa încălcări. Astfel, acțiunile introduse de Trenitalia și de C&T au ca obiect amenzile care le‑au fost aplicate. În această privință, trebuie să se arate că sancțiunile, inclusiv amenzile, fac parte din instrumentele utilizate adesea în combaterea încălcărilor dreptului Uniunii, indiferent de domeniul vizat (
18
). Prin urmare, pentru a oferi instanței de trimitere un răspuns util care să îi permită să soluționeze litigiul cu care este sesizată, Curtea va trebui să îi atragă atenția asupra relevanței acestei dispoziții (
19
).
2. Aspectele legate de reglementarea națională care pot compromite efectivitatea dreptului Uniunii
94.
După ce au fost schițate obligațiile impuse de dreptul Uniunii, trebuie să se examineze în continuare dacă și, eventual, în ce măsură reglementarea națională poate împiedica realizarea obiectivelor urmărite de legiuitorul Uniunii. În acest scop, este necesar să se efectueze o analiză sistematică, descompunând această reglementare în diferitele sale elemente pentru a le evalua în mod izolat și în ansamblu.
95.
Această examinare se va concentra pe o serie de aspecte legate de reglementarea menționată care sunt, în opinia noastră, problematice din punct de vedere juridic, și anume durata scurtă a termenului stabilit pentru a încheia etapa prealabilă investigației, incertitudinea cu privire la momentul de la care începe să curgă termenul respectiv, consecințele juridice care decurg din nedeschiderea unei proceduri oficiale în termenul menționat, precum și aplicarea principiului ne bis in idem. Examinarea va arăta că fiecare aspect este în sine susceptibil să compromită eficacitatea dreptului Uniunii. Luate în considerare împreună, acestea conduc la o atingere gravă adusă funcțiilor AGCM în calitate de autoritate națională responsabilă de constatarea și de sancționarea încălcărilor în domeniile dreptului consumului și al concurenței.
96.
În aceste condiții, trebuie amintit că, în conformitate cu o jurisprudență constantă a Curții, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 267 TFUE, întemeiată pe o separare clară a funcțiilor între instanțele naționale și Curte, aceasta din urmă nu este competentă să interpreteze dreptul național și că revine numai instanței naționale sarcina să constate și să aprecieze situația de fapt din litigiul principal (
20
). În schimb, Curtea este competentă să furnizeze instanței naționale toate elementele de interpretare proprii dreptului Uniunii care să permită acesteia să aprecieze compatibilitatea normelor de drept intern cu reglementarea Uniunii (
21
).
a) Durata scurtă a termenului pentru încheierea etapei prealabile investigației
97.
Considerăm că aspectul cel mai frapant al reglementării naționale în cauză este termenul de 90 de zile pe care aceasta îl impune AGCM pentru a încheia etapa prealabilă investigației. Acest termen este problematic nu numai ca urmare a duratei sale scurte, ci și din cauza rigidității sale, întrucât se aplică în toate cazurile, indiferent de complexitatea cauzei sau de volumul de muncă al AGCM.
98.
În această privință, trebuie să se observe de la bun început că niciunul dintre actele de drept derivat menționate la punctele precedente nu prevede un astfel de termen. Pe de altă parte, trebuie amintit că, în sistemul descentralizat de punere în aplicare a normelor dreptului concurenței al Uniunii, în care autoritățile naționale de concurență aplică în mod direct aceste norme, stabilirea normelor de prescripție în materia aplicării de sancțiuni de către aceste autorități revine statelor membre, sub rezerva respectării principiilor echivalenței și efectivității. Rezultă că nu poate fi dedusă nicio cerință juridică pentru statele membre din articolele 25 și 26 din Regulamentul nr. 1/2003, care stabilesc termene de prescripție ce încadrează competența Comisiei de a impune și de a executa sancțiuni aplicate sub formă de amenzi sau de penalități cu titlu cominatoriu. Astfel, Curtea a statuat deja că aceste termene nu se impun, în principiu, autorităților naționale de concurență, acestea fiind supuse normelor naționale de prescripție (
22
).
99.
În plus, Curtea a statuat că, în lipsa unei prevederi obligatorii a Uniunii, revine statelor membre sarcina de a stabili și de a aplica, cu respectarea dreptului Uniunii și, în special, a principiilor echivalenței și efectivității, normele procedurale în materia aplicării de sancțiuni de către autoritățile naționale competente (
23
). Reiese de asemenea din jurisprudență că stabilirea și aplicarea unor astfel de norme trebuie efectuate cu respectarea dreptului Uniunii, ce impune stabilirea unor termene rezonabile care să protejeze atât persoana în cauză, cât și administrația respectivă (
24
).
100.
În ceea ce privește în mod specific stabilirea termenelor procedurale care reglementează acțiunea autorităților naționale de concurență, trebuie amintit că, în măsura în care un stat membru pune în aplicare dreptul Uniunii în materie de concurență, cerințele care rezultă din principiul bunei administrări, ca principiu general al dreptului Uniunii, în special dreptul oricărei persoane de a beneficia de un tratament imparțial și într‑un termen rezonabil, își găsesc aplicarea în cadrul procedurii desfășurate de autoritatea națională competentă (
25
). O astfel de cerință decurge și din dispoziția prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2019/1, care enunță unele dintre garanțiile fundamentale menționate anterior (
26
).
101.
Curtea a statuat astfel că normele naționale care instituie termenele de prescripție trebuie concepute astfel încât să stabilească un echilibru între, pe de o parte, obiectivele de garantare a securității juridice și de asigurare a examinării cauzelor într‑un termen rezonabil ca principii generale ale dreptului Uniunii și, pe de altă parte, punerea în aplicare efectivă și eficientă a articolelor 101 și 102 TFUE, pentru a respecta interesul public care urmărește să evite ca funcționarea pieței interne să fie denaturată prin acorduri sau practici dăunătoare concurenței (
27
). Potrivit Curții, pentru a determina dacă un regim național de prescripție stabilește un astfel de echilibru, trebuie să se ia în considerare toate elementele acestui regim, printre care pot figura în special data de la care începe să curgă termenul de prescripție, durata acestui termen, precum și modalitățile de suspendare sau de întrerupere a acestuia (
28
). Pare adecvat ca aceste principii jurisprudențiale să se aplice mutatis mutandis în prezenta cauză.
102.
În ceea ce privește durata scurtă a termenului prevăzut de reglementarea națională în discuție, așa cum a subliniat Curtea, aceasta trebuie să fie apreciată luând în considerare specificitățile cauzelor care țin de dreptul concurenței și, mai precis, împrejurarea că aceste cauze necesită, în principiu, realizarea unei analize factuale și economice complexe (
29
). Astfel, după cum precizează Comisia în observațiile sale scrise, înainte de a adopta o decizie de deschidere care implică o activitate intensă de investigare în contradictoriu în privința întreprinderilor în cauză, precum și o desfășurare semnificativă de resurse, o autoritate de concurență trebuie să efectueze analize complexe, atât de natură factuală, cât și economică.
103.
În cursul etapei care precedă deschiderea oficială a procedurii, o autoritate de concurență trebuie de asemenea, în numeroase cazuri, să pregătească o serie de acte preliminare de investigație. În special, investigațiile în materie de concurență necesită adesea inspecții în birourile întreprinderilor în cauză, care se efectuează în mod normal înainte de deschiderea procedurii sau în paralel, pentru a evita ca aceste întreprinderi să poată distruge sau ascunde elemente de probă care le sunt nefavorabile. Pentru a fi eficiente, aceste inspecții trebuie să fie pregătite cu atenție, ceea ce presupune căutarea unor indicii suficiente pentru a le justifica și identificarea cât mai precisă posibil a elementelor de probă care trebuie căutate. Inspecțiile menționate necesită în general intervenția forțelor de ordine, se desfășoară adesea simultan la mai multe locații ale întreprinderii și implică uneori o coordonare cu autoritățile de concurență din alte state membre sau cu Comisia sau cu ambele, ceea ce are consecințe evidente asupra termenelor de pregătire necesare.
104.
Potrivit unei jurisprudențe constante, caracterul rezonabil al termenului de desfășurare a procedurii trebuie apreciat în funcție de circumstanțele proprii fiecărei cauze, precum complexitatea acesteia și comportamentul părților (
30
). Termenul stabilit de reglementarea națională în discuție nu numai că nu ține seama de complexitatea cauzelor în materie de concurență, ci pare să se întemeieze pe o premisă care ignoră complet faptul că autoritățile naționale de concurență necesită adesea cooperarea întreprinderilor în cauză, de exemplu în cadrul solicitărilor de informații. Or, comportamentul necooperant al unei întreprinderi poate, în anumite împrejurări, să aibă un efect dilatoriu (
31
) sau chiar să conducă la depășirea acestui termen fără ca autoritatea națională de concurență să poată fi considerată răspunzătoare. Cu toate acestea, în temeiul reglementării naționale menționate, consecințele juridice vor fi aceleași, indiferent dacă întârzierile sunt imputabile întreprinderii sau AGCM.
105.
În plus, trebuie să se țină seama de faptul că, înainte de deschiderea oficială a procedurii, autoritățile naționale de concurență se coordonează în general între ele și cu Comisia pentru a asigura o repartizare optimă a cazurilor între diferitele autorități din cadrul rețelei prevăzute de Regulamentul nr. 1/2003 (Rețeaua europeană de concurență). Această coordonare este necesară în special în cazul plângerilor sau al cererilor de clemență adresate mai multor autorități naționale de concurență. Pe de altă parte, în anumite cazuri, înainte de a deschide procedura oficială, o autoritate națională de concurență poate considera necesar să aștepte decizia unei alte autorități, în special pentru a evalua eventuala aplicare a principiului ne bis in idem, a unei instanțe naționale sau a Uniunii.
106.
Ținând seama de amploarea acestor activități preliminare, considerăm, asemenea Comisiei, că, în numeroase cazuri, este extrem de dificil pentru AGCM, chiar imposibil, să își desfășoare activitățile într‑un termen de numai 90 de zile. Posibilitatea de a lua măsurile necesare în termenul stabilit de reglementarea națională este îngreunată și de faptul că aceasta nu permite suspendarea sau prorogarea termenului.
107.
Stabilirea unui termen uniform obligă AGCM să trateze în mod nediferențiat toate încălcările care îi sunt comunicate. Acest lucru are ca efect faptul că activitatea sa devine pur mecanică în sensul în care diferitele încălcări care urmează să fie examinate trebuie tratate în ordinea cronologică în care sunt înregistrate, iar nu în funcție de complexitatea sau de gravitatea lor. Or, faptul că respectarea termenului devine un imperativ are ca efect să împiedice AGCM să își organizeze în mod liber activitatea, astfel cum impune articolul 4 alineatul (5) din Directiva 2019/1, și anume să îi permită să își stabilească prioritățile pentru îndeplinirea sarcinilor necesare pentru aplicarea articolelor 101 și 102 TFUE. În consecință, faptul că autoritatea nu dispune de suficient timp pentru a trata încălcările cele mai complexe și probabil mai puțin evidente, deși acestea necesită o investigație aprofundată, poate aduce atingere independenței sale.
108.
Obligația de a examina încălcări într‑un termen nerezonabil de scurt ar putea determina AGCM să ajungă la limitele capacităților sale. În această privință, trebuie amintit că, în conformitate cu articolul 5 alineatul (1) din Directiva 2019/1, statele membre se asigură cel puțin că autoritățile naționale de concurență dispun de personal calificat în număr suficient și au la dispoziție suficiente resurse financiare, tehnice și tehnologice care sunt necesare pentru îndeplinirea cu eficacitate a sarcinilor și pentru exercitarea cu eficacitate a competențelor lor pentru aplicarea articolelor 101 și 102 TFUE. Prin urmare, o utilizare excesivă a resurselor AGCM fără a se furniza sprijinul necesar pentru a asigura buna sa funcționare în mod continuu ar putea fi considerată eventual o încălcare a dispoziției menționate mai sus.
109.
În sfârșit, termenul de 90 de zile prevăzut de reglementarea națională în cauză ar putea încuraja AGCM să investigheze cu prioritate cazurile cele mai simple, neglijându‑le pe cele mai complexe, pentru care termenul, foarte probabil, nu ar fi respectat din cauza duratei sale insuficiente, astfel încât anumite practici anticoncurențiale, inclusiv, cu siguranță, practici foarte prejudiciabile pentru interesele economice ale concurenților, nu ar putea fi niciodată constatate și nici, în consecință, sancționate.
110.
În opinia noastră, considerațiile prezentate mai sus pot fi transpuse în cea mai mare parte în domeniul conex al protecției consumatorilor. Deși Directiva 2005/29 nu prevede niciun termen pentru procedurile de constatare a unor eventuale practici comerciale neloiale, nu este mai puțin adevărat că articolele 11 și 13 din directiva menționată trebuie interpretate în lumina obiectivului acesteia, care este de a asigura un nivel ridicat de protecție a consumatorilor prin apropierea dispozițiilor statelor membre privind practicile comerciale neloiale care aduc atingere intereselor economice ale consumatorilor (
32
).
111.
Astfel, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru sarcina de a stabili normele de procedură pentru a asigura existența unor mijloace adecvate și eficiente de combatere a practicilor comerciale neloiale și de a le sancționa în mod efectiv, proporțional și cu efect de descurajare, așa cum prevăd articolele 11 și 13 din Directiva 2005/29. Totuși, aceste norme de procedură nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații similare supuse dreptului intern și nu trebuie să facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii.
112.
În ceea ce privește principiul efectivității, a cărui respectare face obiectul analizei, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că fiecare caz în care se ridică problema dacă o prevedere procedurală internă face imposibilă sau excesiv de dificilă aplicarea dreptului Uniunii trebuie analizat ținând cont de locul pe care respectiva prevedere îl ocupă în cadrul procedurii în ansamblul său, de modul în care se derulează aceasta și de particularitățile sale în fața diverselor instanțe naționale (
33
). Din această perspectivă, trebuie să se țină cont, eventual, de principiile care stau la baza sistemului jurisdicțional național, precum protecția dreptului la apărare, principiul securității juridice și buna desfășurare a procedurii (
34
).
113.
Deși dreptul Uniunii nu se opune, în principiu, stabilirii unor termene procedurale în interesul securității juridice (
35
), trebuie totuși ca aceste termene să nu pună în pericol realizarea obiectivelor pe care Directiva 2005/29 urmărește să le protejeze (
36
). Prin urmare, trebuie să se examineze dacă, într‑o situație precum cea în discuție în litigiile principale, termenul de 90 de zile prevăzut de reglementarea națională în cauză este de natură să facă excesiv de dificilă sau practic imposibilă existența unor mijloace adecvate și eficiente de combatere a practicilor comerciale neloiale și sancționarea acestora în mod efectiv, proporțional și cu efect de descurajare, astfel cum prevăd articolul 11 și, respectiv, articolul 13 din Directiva 2005/29.
114.
În această privință, trebuie să se sublinieze că AGCM, în calitate de autoritate însărcinată de Republica Italiană cu aplicarea Directivei 2005/29, trebuie să poată dispune de un termen rezonabil pentru a susține cu probe elementele furnizate în urma sesizărilor consumatorilor individuali sau pentru a verifica informațiile obținute din oficiu în cazurile individuale în discuție. Un termen imperativ de 90 de zile pentru durata etapei prealabile investigației poate fi rezonabil în cazuri relativ simple, dar pare prea scurt în alte cazuri care prezintă, de exemplu, o mai mare complexitate în fapt sau în drept. Rezultă că există un risc deloc neglijabil ca AGCM să nu dispună de timpul și de mijloacele necesare pentru a combate și a sancționa practicile comerciale neloiale în sensul acestei directive. AGCM s‑ar afla astfel într‑o situație la fel de critică precum cea descrisă la punctele precedente, legată de combaterea practicilor anticoncurențiale.
115.
În plus, un termen de 90 de zile poate avea incidență asupra cooperării care există între AGCM și omologii săi din celelalte state membre, precum și cu Comisia în temeiul Regulamentului 2017/2394, care se aplică, în conformitate cu articolul 2 alineatul (1) din acesta, „încălcărilor în interiorul Uniunii, încălcărilor pe scară largă și încălcărilor pe scară largă cu o dimensiune specifică Uniunii chiar dacă aceste încălcări au încetat înainte ca măsurile de asigurare a respectării legislației să înceapă sau să se încheie”. Capitolul IV din acest regulament reglementează mecanismele coordonate de anchetă și de asigurare a respectării legislației în cazul încălcărilor pe scară largă cu o dimensiune specifică Uniunii. În special, articolele 17 și 19 din regulamentul menționat reglementează lansarea unei acțiuni coordonate și, respectiv, măsurile de anchetă care pot fi întreprinse în cadrul unor astfel de acțiuni. În temeiul acestor dispoziții, autoritatea unui stat membru poate fi chemată să acționeze la sesizarea autorității unui alt stat membru sau a Comisiei.
116.
Termenul prevăzut de reglementarea națională în cauză poate să nu fie rezonabil pentru a permite o cooperare eficientă între autorități, pentru aceleași motive precum cele evocate mai sus în contextul dreptului concurenței. În special, nu se poate exclude posibilitatea ca un volum de muncă important, combinat cu un termen prea scurt, să oblige AGCM să se sustragă în tot sau în parte acestei cooperări. Prin urmare, consecințele decăderii care rezultă din nerespectarea termenului de 90 de zile pot avea repercusiuni asupra aplicării normelor de protecție a consumatorilor dincolo de statul membru în care sunt săvârșite încălcările și pot ajunge la nivelul Uniuni.
117.
Considerăm că acest termen este prea scurt, cu atât mai mult cu cât ordinea juridică italiană prevede deja un termen de prescripție de cinci ani, ceea ce ia suficient în considerare interesul securității juridice. După expirarea acestui termen de prescripție de cinci ani, întreprinderile în cauză nu ar trebui, în principiu, să se aștepte la o intervenție a AGCM în ceea ce privește o anumită încălcare. Pentru acest motiv, un termen de 90 de zile pare inutil, sub rezerva aprecierii instanței de trimitere. Întrucât termenul de prescripție menționat este rezonabil de lung, nu există, în opinia noastră, nicio îndoială cu privire la respectarea principiului efectivității. Cu titlu de comparație, trebuie să se observe că articolele 25 și 26 din Regulamentul nr. 1/2003 prevăd termene de prescripție de trei‑cinci ani, ceea ce arată că termenul prevăzut în ordinea juridică italiană se apropie de limita superioară aplicabilă procedurilor desfășurate de Comisie.
118.
În sfârșit, trebuie să se examineze argumentul, invocat de C&T, potrivit căruia termenul în litigiu ar fi justificat de protecția încrederii legitime a întreprinderilor în cauză. Acest argument se întemeiază pe premisa că inerția AGCM în exercitarea competențelor sale de a aplica sancțiuni ar da naștere unei încrederi legitime a întreprinderii care face obiectul investigației. În opinia C&T, nerespectarea unui termen rezonabil pentru deschiderea unei proceduri în materie de concurență ar constitui o încălcare nu numai a principiilor caracterului adecvat și eficient al acțiunii administrative, ci și a interesului operatorului care își desfășoară activitatea pe piață pentru o comunicare rapidă privind obiecțiunile, astfel încât să fie în măsură să se apere în mod eficient într-un viitor nu foarte îndepărtat de cel în care a avut loc comportamentul imputat și, dacă este cazul, să modifice acest comportament în sine.
119.
Argumentul menționat pare să se bazeze pe o înțelegere eronată a rolului autorității naționale responsabile de constatarea și de sancționarea încălcărilor în domeniile dreptului consumului și al concurenței; astfel, inacțiunea acestei autorități nu are ca efect declararea conformității unei practici comerciale cu normele pieței interne. Cu alte cuvinte, nu este posibil din punct de vedere juridic să se deducă legalitatea practicii comerciale în cauză din neintervenția autorității menționate, asimilabilă unui consimțământ tacit. În consecință, nu există nicio prezumție de legalitate a unei practici comerciale de care s‑ar putea prevala o întreprindere în aceste împrejurări. În caz contrar, sistemul de supraveghere ar fi redus la absurd, întrucât o întreprindere s‑ar putea baza pe inacțiunea autorității, chiar dacă practica comercială în discuție ar fi în contradicție flagrantă cu dreptul Uniunii. Aplicarea efectivă a normelor dreptului consumului și al concurenței ar fi grav compromisă. Pentru aceste motive, apreciem că argumentul în discuție trebuie respins.
b) Incertitudinea cu privire la momentul de la care începe să curgă termenul
120.
Un alt aspect care ridică îndoieli cu privire la respectarea principiului termenului rezonabil ca principiu general al dreptului Uniunii care guvernează procedura administrativă privește incertitudinea legată de momentul de la care începe să curgă termenul în litigiu. Astfel cum am arătat anterior, acest aspect constituie, potrivit Curții, unul dintre criteriile care trebuie luate în considerare pentru a aprecia durata scurtă a unui termen procedural (
37
). Așa cum reiese din deciziile de trimitere, reglementarea națională în cauză impune AGCM să deschidă procedura de investigație în vederea constatării unui abuz de poziție dominantă sau a unei practici comerciale neloiale în termen de 90 de zile „de la data la care autoritatea a luat cunoștință de elementele esențiale ale încălcării, aceste elemente putându‑se limita la prima sesizare a încălcării”.
121.
Modul în care este descris momentul de la care începe să curgă termenul în întrebările preliminare arată că producerea evenimentului declanșator poate varia în funcție de împrejurările cauzei. Acest lucru depinde de aspectul dacă o plângere conține toate informațiile de care AGCM are nevoie pentru a identifica o încălcare. Acesta ar fi probabil cel mai simplu caz pentru determinarea precisă a momentului de la care începe să curgă termenul. Însă, așa cum explică instanța de trimitere, acest scenariu nu pare să se prezinte întotdeauna în practică. Astfel, reiese din dosar că opiniile părților din litigiile principale sunt divergente în ceea ce privește momentul exact de la care începe să curgă termenul în cauzele respective. Acest lucru se datorează în special lipsei de claritate a cerințelor legale care trebuie îndeplinite. Instanța de trimitere admite ea însăși că momentul de la care începe să curgă termenul nu poate fi identificat ex ante în mod univoc.
122.
În descrierea modalităților de declanșare a termenului în litigiu, instanța de trimitere utilizează mai multe formulări similare. Astfel, acest termen începe să curgă din momentul în care AGCM are „cunoștință de elementele esențiale ale încălcării”. Pentru a stabili momentul de la care începe să curgă termenul menționat, instanța administrativă italiană trebuie să stabilească ex post momentul de la care elementele de care dispunea această autoritate la un moment dat erau „suficiente pentru a formula comunicarea privind obiecțiunile”, dacă o astfel de comunicare „putea fi efectuată în mod rezonabil”, sau momentul de la care „s‑a încheiat colectarea elementelor de fapt necesare pentru comunicarea privind obiecțiunile”. Acest moment poate, dar nu trebuie în mod necesar să coincidă cu cel al primei sesizări privind încălcarea care este adusă la cunoștința AGCM.
123.
Locul lăsat astfel interpretării face ca momentul de la care începe să curgă termenul să devină aleatoriu, după cum confirmă observațiile scrise depuse în prezentele cauze. În această privință, amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când statele membre adoptă măsuri prin care pun în aplicare dreptul Uniunii, ele trebuie, în temeiul principiului securității juridice, care urmărește să garanteze previzibilitatea situațiilor și a raporturilor juridice care intră în sfera dreptului Uniunii, să se asigure că normele de drept sunt clare și precise (
38
).
124.
Or, considerăm că o reglementare precum cea în discuție nu îndeplinește cerințele de securitate juridică, în special dacă se ține seama de interesul tuturor părților, și anume dacă deciziile adoptate de AGCM se conformează legii sau dacă drepturile întreprinderilor în cauză au fost încălcate. Răspunsul la această problemă ar trebui să fie clar și pare inacceptabil din punct de vedere obiectiv să se impună ca acesta să necesite o clarificare din partea unui organ jurisdicțional, cu atât mai mult cu cât calculul unui termen constituie o problemă fundamentală în schimburile dintre administrație și cetățean în cadrul unei proceduri administrative.
125.
În măsura în care criteriile menționate mai sus nu permit să se stabilească momentul de la care începe să curgă termenul cu certitudinea necesară, există riscul ca AGCM să adopte decizii ce pot fi considerate afectate de nelegalitate și, prin urmare, atacabile în fața instanțelor naționale, ceea ce reduce eficacitatea sa ca autoritate națională însărcinată să garanteze respectarea normelor pieței interne în domeniul său de competență.
c) Consecințele grave care decurg din nedeschiderea unei proceduri oficiale în termen
126.
Efectul acestei reglementări naționale este accentuat de faptul că de nerespectarea termenului sunt legate consecințe juridice grave, și anume decăderea din exercitarea competenței de constatare, de interzicere și de sancționare conferite AGCM. După cum arată instanța de trimitere, inițierea tardivă a procedurii de investigație are ca efect „invalidarea” măsurii finale adoptate de AGCM. Astfel, atunci când instanța națională este chemată să se pronunțe cu privire la legalitatea unei măsuri adoptate în aceste împrejurări, decizia sa privește atât amenda, cât și alte eventuale dispoziții (de exemplu, somații de încetare sau obligații de abținere), „anulând astfel intervenția AGCM”. Cu alte cuvinte, nerespectarea termenului în litigiu are drept consecință automată anularea integrală a deciziei AGCM.
127.
Prin urmare, trebuie să se rețină în acest stadiu al analizei că ordinea juridică italiană sancționează într‑un mod deosebit de sever încălcarea unei norme procedurale, ceea ce ridică problema justificării legale a unei astfel de abordări. Potrivit instanței de trimitere, reglementarea națională în cauză „stabilește o prezumție irefragabilă de atingere adusă dreptului la apărare al întreprinderii, legată de expirarea termenului de decădere”. În măsura în care reglementarea națională în discuție pune în aplicare dreptul Uniunii, aceasta trebuie să fie supusă unei examinări stricte. Înainte de toate, trebuie să se verifice dacă ea este conformă cu cerințele dreptului Uniunii. Mai concret, este necesar să se examineze dacă această reglementare națională ține seama în mod corespunzător de dreptul la apărare.
128.
Reiese din jurisprudență că, în exercitarea autonomiei sale procedurale, un stat membru trebuie să garanteze nu numai deplina efectivitate a dreptului Uniunii, ci și respectarea drepturilor fundamentale, dintre care, în special, dreptul la apărare al întreprinderilor vizate de proceduri de constatare a încălcării (
39
). De altfel, Curtea a statuat deja că durata excesivă a primei etape a procedurii administrative poate avea incidență asupra posibilităților viitoare de apărare ale întreprinderilor în cauză, în special prin diminuarea eficacității dreptului la apărare atunci când acesta este invocat în a doua etapă a procedurii (
40
). În acest sens, poate fi relevant să se amintească faptul că, potrivit jurisprudenței Curții în materie de concurență, etapa investigației prealabile începe din momentul în care autoritatea competentă ia măsuri care implică reproșul de a fi săvârșit o încălcare și care determină repercusiuni importante asupra situației întreprinderilor în cauză (
41
).
129.
În ceea ce privește dreptul derivat, trebuie să se atragă atenția asupra articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2019/1, care impune în mod expres obligația de a se asigura că, în procedurile privind încălcarea articolului 102 TFUE, autoritățile naționale de concurență respectă drepturile la apărare ale întreprinderilor, inclusiv dreptul de a fi audiat. De asemenea, articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2019/1 impune ca, înainte de a lua o decizie de constatare a unei încălcări și de impunere a încetării încălcării, aceste autorități naționale să adopte o comunicare privind obiecțiunile.
130.
În speță, asemenea Comisiei, nu vedem modul în care reglementarea națională în litigiu ar putea fi de natură să protejeze dreptul la apărare. În această privință, în primul rând, trebuie să se atragă atenția asupra faptului că scurgerea unui termen de 90 de zile nu aduce atingere dreptului la apărare al întreprinderilor cărora li se reproșează că au pus în aplicare o practică anticoncurențială sau o practică comercială neloială, întrucât, în orice caz, AGCM nu poate aplica nicio sancțiune fără să fi procedat la o etapă de investigare în cursul căreia întreprinderile în cauză să dispună de garanțiile necesare și să își poată valorifica dreptul la apărare. Astfel, în temeiul reglementării naționale aplicabile, aceste întreprinderi au posibilitatea de a avea acces la dosar, precum și de a prezenta memorii scrise și documente (
42
).
131.
În al doilea rând, trebuie să se arate că nu pare necesar, în vederea unei protecții a dreptului la apărare, să se impună ca întreprinderea să își exercite în toate cazurile drepturile în cadrul unei etape prealabile investigației. Astfel, Curtea a statuat deja că, deși este important, desigur, să se evite ca dreptul la apărare al unei întreprinderi să poată fi iremediabil compromis în cursul etapei preliminare a unei proceduri de constatare a încălcării desfășurate de Comisie, nu este totuși necesar, în orice caz, să se avertizeze această întreprindere în legătură cu posibilitatea însăși a existenței unor măsuri de investigare sau a unor acuzații întemeiate pe dreptul concurenței al Uniunii (
43
). În consecință, este suficient, în principiu, să se garanteze exercitarea acestor drepturi înainte de adoptarea unei decizii de către AGCM, astfel cum prevede reglementarea națională menționată mai sus.
132.
Apreciem că aceste considerații sunt cu atât mai pertinente cu cât, potrivit jurisprudenței Curții, depășirea termenului rezonabil de către Comisie în cadrul aplicării normelor de concurență nu poate constitui un motiv de anulare a deciziilor de constatare a unor încălcări decât dacă s‑a stabilit că încălcarea principiului termenului rezonabil a adus atingere dreptului la apărare al întreprinderilor în cauză. În caz contrar, nerespectarea obligației Comisiei de a se pronunța într‑un termen rezonabil nu are incidență asupra validității procedurii de constatare a încălcării (
44
). Această jurisprudență arată, în opinia noastră, că garanția privind un termen rezonabil nu este un scop în sine, ci constituie un corolar al dreptului la apărare. Prin urmare, depășirea termenului rezonabil nu poate determina nelegalitatea unei decizii administrative decât dacă a provocat o atingere concretă adusă dreptului la apărare. Curtea a subliniat în mai multe rânduri că sarcina probei acestui prejudiciu revine întreprinderii care invocă o încălcare a drepturilor sale și că aceasta trebuie îndeplinită în mod specific, iar nu prin simple afirmații generale (
45
). În opinia noastră, o aplicare prin analogie a jurisprudenței menționate în cazul procedurilor desfășurate de autoritățile naționale de concurență se impune atunci când acestea acționează în temeiul articolului 102 TFUE.
133.
Astfel cum am arătat la punctele precedente, o asemenea încălcare a dreptului la apărare este departe de a fi evidentă în speță. Prin urmare, în măsura în care depășirea termenului în litigiu implică o prezumție irefragabilă de atingere adusă dreptului la apărare al întreprinderilor în cauză, pentru a prelua termenii utilizați de instanța de trimitere, considerăm că reglementarea națională în discuție nu stabilește un echilibru adecvat între aplicarea efectivă a articolului 102 TFUE și dreptul la apărare al întreprinderilor menționate, așa cum impune jurisprudența Curții (
46
). Apreciem că sancțiunea nulității prevăzută de această reglementare este în mod clar disproporționată în raport cu obiectivul pe care aceasta pretinde că îl urmărește.
134.
Pe de altă parte, rezultă că reglementarea națională în cauză este mai degrabă susceptibilă să aibă un impact negativ asupra dreptului la apărare. Astfel, după cum explică instanța de trimitere, imposibilitatea de a obține probele utile pentru a susține ipoteza incriminării în etapa prealabilă investigației ca urmare a unui termen prea scurt ar obliga AGCM să procedeze la un „pescuit de informații” în cursul investigației în contradictoriu, adunând fără distincție toate elementele legate în vreun fel de activitatea întreprinderii, ceea ce ar îngreuna considerabil sarcinile care revin celor două părți. Or, un asemenea scenariu, în care întreprinderea ar risca să fie expusă unor măsuri potențial mai intruzive, ar putea fi evitat cu ușurință dacă AGCM ar dispune de suficient timp pentru a colecta elementele de investigație necesare pentru formularea obiecțiunilor împotriva părții în cauză.
135.
Consecințele grave care decurg din nedeschiderea unei proceduri oficiale în termen împiedică astfel îndeplinirea efectivă a sarcinilor conferite AGCM. Din analiza de mai sus rezultă că o asemenea ineficacitate în cadrul punerii în aplicare a articolului 102 TFUE, precum și a articolelor 11 și 13 din Directiva 2005/29 nu poate fi acceptată pentru motivul unei pretinse protecții a dreptului la apărare.
d) Aplicarea principiului ne bis in idem
136.
O asemenea constatare ar fi deja suficientă pentru a concluziona că reglementarea națională în cauză, astfel cum a fost interpretată de instanța supremă în materie administrativă, nu îndeplinește cerințele dreptului Uniunii. Rămâne totuși un ultim aspect legat de această reglementare care trebuie examinat, aspect care, în opinia noastră, slăbește în mod semnificativ funcționarea sistemului de supraveghere instituit în domeniile concurenței și protecției consumatorilor, într‑o asemenea măsură încât identificarea și sancționarea încălcărilor riscă să devină iluzorii; este vorba despre aplicarea principiului ne bis in idem.
137.
În practică, aplicarea acestui principiu înseamnă că, dacă termenul a expirat fără ca AGCM să fi comunicat în mod formal comerciantului deschiderea procedurii de investigație, aceasta se află în imposibilitatea absolută de a investiga practica comercială la un moment ulterior și de a întreprinde orice acțiune având ca obiect protecția consumatorilor, de exemplu prin emiterea unei somații de încetare a comportamentului sau de interzicere a punerii sale în aplicare. Același lucru este valabil și pentru măsurile având ca obiect protejarea liberei concurențe.
138.
Or, o asemenea consecință ar permite, în opinia noastră, atât continuarea unei practici comerciale neloiale și anticoncurențiale deja existente, cât și punerea în aplicare a unei astfel de practici comerciale. În plus, o asemenea practică comercială nu ar fi sancționată niciodată, creând astfel un sentiment de impunitate în lumea afacerilor (
47
). Alte întreprinderi ar putea, la rândul lor, să concluzioneze în mod eronat că o asemenea practică comercială este licită și să invoce în mod inadmisibil principiile securității juridice și egalității de tratament pentru a justifica imitarea acestor practici comerciale. Multe dintre practicile comerciale menționate s‑ar putea perpetua sau chiar răspândi, cu consecințe grave pentru piața unică.
139.
AGCM, incapabilă să acționeze împotriva acestor devieri, ar risca să își vadă autoritatea serios repusă în discuție. Ea nu ar fi în măsură nici să coopereze cu autoritățile sale partenere din alte state membre sau cu Comisia în cadrul rețelelor create în acest scop. Un astfel de rezultat ar fi în mod vădit contrar obiectivului de protecție a consumatorilor și a întreprinderilor împotriva eventualelor comportamente abuzive ale operatorilor economici.
140.
Consecințele acestui aspect al reglementării în litigiu depind în mod cert de interpretarea dată principiului ne bis in idem în ordinea juridică italiană. Mai ales, domeniul de aplicare normativ al acestei noțiuni este esențial pentru evaluarea impactului asupra funcționării sistemului de supraveghere. Considerațiile precedente se bazează pe informațiile disponibile în dosare. În consecință, revine instanței naționale, care posedă o cunoaștere aprofundată a dreptului intern, sarcina de a aprecia ea însăși dacă această reglementare împiedică realizarea obiectivelor dreptului Uniunii.
D.
Considerații finale
141.
Pe baza analizei de mai sus, se poate afirma că combinarea mai multor aspecte care caracterizează această reglementare națională, ce stabilește un termen pentru încheierea unei etape a procedurii administrative, conduce la un obstacol semnificativ în calea activității AGCM, care nu poate fi în niciun caz justificat de considerații precum securitatea juridică, încrederea legitimă sau dreptul la apărare, ca principii ale dreptului Uniunii. Termenul în litigiu nu poate fi calificat drept „rezonabil” potrivit criteriilor stabilite în jurisprudență. În aceste condiții, este necesar să se concluzioneze că reglementarea națională în cauză nu îndeplinește cerințele principiului efectivității, dat fiind că face excesiv de dificilă, chiar practic imposibilă, punerea în aplicare a normelor Uniunii în materie de protecție a consumatorilor și a concurenței.
142.
Mai concret, s‑a constatat în prezentele concluzii că AGCM riscă să fie împiedicată să dispună încetarea practicilor anticoncurențiale și neloiale, în special în cauzele mai complexe, și să le sancționeze în consecință, ceea ce contravine cerințelor articolului 102 TFUE, precum și ale articolelor 11 și 13 din Directiva 2005/29. În plus, AGCM riscă de asemenea slăbirea capacității sale de a‑și organiza activitatea în mod independent, așa cum impune articolul 4 alineatul (5) din Directiva 2019/1. În sfârșit, capacitatea sa de a coopera în mod efectiv cu autoritățile sale partenere și cu Comisia riscă să fie în mod serios perturbată. Aceasta ar conduce la disfuncționalitatea mecanismelor de supraveghere a pieței interne a Uniunii pe teritoriul Republicii Italiene și ar pune astfel în pericol una dintre principalele realizări ale integrării europene, menționată în mod expres la articolul 3 alineatul (3) TUE.
143.
Această constatare ridică problema dacă, în speță, este totuși posibil să se interpreteze dreptul național astfel încât obiectivele urmărite de dispozițiile de drept al Uniunii în cauză să poată fi atinse. În această privință, trebuie amintit că, în conformitate cu o jurisprudență constantă a Curții, obligația statelor membre, care rezultă dintr‑o directivă, de a atinge rezultatul prevăzut de aceasta, precum și îndatorirea acestora, în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE și al articolului 288 TFUE, de a lua toate măsurile generale sau speciale necesare pentru a asigura îndeplinirea acestei obligații revin tuturor autorităților statelor membre, inclusiv, în cadrul competențelor acestora, autorităților judiciare (
48
).
144.
În vederea executării acestei obligații, principiul interpretării conforme impune ca autoritățile naționale să facă tot ce ține de competența lor, luând în considerare ansamblul dreptului intern și aplicând metodele de interpretare recunoscute de acesta, pentru a garanta efectivitatea deplină a dreptului Uniunii și pentru a identifica o soluție conformă cu finalitatea urmărită de acesta (
49
). Totuși, acest principiu al interpretării conforme a dreptului național cunoaște anumite limite. Astfel, obligația unei instanțe naționale de a se raporta la dreptul Uniunii atunci când interpretează și aplică normele relevante ale dreptului intern este limitată de principiile generale de drept și nu poate servi ca bază pentru o interpretare contra legem a dreptului național (
50
).
145.
În speță, revine instanței naționale sarcina de a stabili, având în vedere considerațiile care precedă, dacă este în măsură să efectueze o interpretare conformă cu dreptul Uniunii a reglementării naționale înlăturând, dacă este cazul, aplicarea reglementării în cauză în procedurile de constatare a încălcării desfășurate de AGCM în domeniile protecției consumatorilor și concurenței. În opinia noastră, sub rezerva aprecierii care trebuie efectuată de instanța națională, o asemenea opțiune nu întâmpină a priori obstacole insurmontabile, cu atât mai mult cu cât din deciziile de trimitere reiese că jurisprudența actuală a Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) nu este considerată stabilită decât de câțiva ani (
51
). Instanța națională pare astfel să dispună de o marjă suficient de largă în ceea ce privește interpretarea pe care o poate da dispozițiilor naționale în discuție în litigiile principale. În aceste condiții, pare posibil să se revină la jurisprudența inițială, în temeiul căreia reglementarea în discuție nu se aplică acestor tipuri de procedură (
52
).
146.
Pentru motivele expuse în prezentele concluzii, considerăm că este necesar să se răspundă la întrebările preliminare că articolul 102 TFUE, articolul 4 alineatul (5) din Directiva 2019/1, precum și articolele 11 și 13 din Directiva 2005/29, citite în lumina principiului efectivității, trebuie interpretate în sensul că se opun unor dispoziții naționale precum articolul 14 din Legea nr. 689/81, care prevăd termene de decădere scurte și, astfel, nu permit autorităților naționale însărcinate cu aplicarea actelor normative ale Uniunii menționate mai sus să instituie mijloace adecvate și eficiente de combatere și de sancționare în mod efectiv, proporțional și cu efect de descurajare a practicilor comerciale anticoncurențiale și neloiale în cadrul pieței unice.
VI. Concluzie
147.
Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia) după cum urmează:
Articolul 102 TFUE, articolul 4 alineatul (5) din Directiva (UE) 2019/1 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2018 privind oferirea de mijloace autorităților de concurență din statele membre astfel încât să fie mai eficace în aplicarea legii și privind garantarea funcționării corespunzătoare a pieței interne, precum și articolele 11 și 13 din Directiva 2005/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 mai 2005 privind practicile comerciale neloiale ale întreprinderilor de pe piața internă față de consumatori și de modificare a Directivei 84/450/CEE a Consiliului, a Directivelor 97/7/CE, 98/27/CE și 2002/65/CE ale Parlamentului European și ale Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 al Parlamentului European și al Consiliului („Directiva privind practicile comerciale neloiale”), citite în lumina principiului efectivității,
trebuie interpretate în sensul că
se opun unor dispoziții naționale precum articolul 14 din legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (Legea nr. 689 din 24 noiembrie 1981 privind modificări ale sistemului penal), care prevăd termene de decădere scurte și, astfel, nu permit autorităților naționale însărcinate cu aplicarea actelor normative ale Uniunii menționate mai sus să instituie mijloace adecvate și eficiente de combatere și de sancționare în mod efectiv, proporțional și cu efect de descurajare a practicilor comerciale anticoncurențiale și neloiale în cadrul pieței unice.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	JO 2005, L 149, p. 22, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 260.
(
3
)	JO 2017, L 345, p. 1.
(
4
)	JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167.
(
5
)	JO 2019, L 11, p. 3.
(
6
)	Cu privire la acest aspect, instanța de trimitere se întemeiază pe „criteriile Engel”; a se vedea în acest sens Hotărârea Curții EDO din 8 iunie 1976, Engel și alții împotriva Țărilor de Jos (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, §§ 82 și 83).
(
7
)	Trimitere la Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P-C‑252/99 P și C‑254/99 P, EU:C:2002:582).
(
8
)	A se vedea în această privință Albæk, S., „Consumer Welfare in EU Competition Policy”, Aims and Values in Competition Law, DJØF Publishing, 2013, p. 67 și urm.; Martenet, V., și Heinemann, A., Droit de la concurrence, ediția a doua, Schulthess, Geneva, 2021, p. 2 și urm.; Pitruzzella, G., „Diritto costituzionale e diritto della concorrenza: c’è dell’altro oltre l’efficienza economica?”, Quaderni costituzionali 3, 2019, p. 601 și 607, precum și Säcker, F. J., Münchener Kommentar zum Wettbwerbsrecht, ediția a patra, C. H. Beck, München, 2023, punctul 5 și urm.
(
9
)	A se vedea Hotărârea din 14 iunie 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, punctul 24), și Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punctul 46).
(
10
)	A se vedea Hotărârea din 7 decembrie 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, punctul 56), și Hotărârea din 14 iunie 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, punctul 19).
(
11
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 11 decembrie 2007, ETI și alții (C‑280/06, EU:C:2007:775, punctele 21-26), și Hotărârea din 30 ianuarie 2020, Generics (UK) și alții (C‑307/18, EU:C:2020:52, punctele 24 și 26-29, precum și jurisprudența citată). În mod similar pentru articolul 101 TFUE, a se vedea Hotărârea din 26 octombrie 2023, EDP – Energias de Portugal și alții (C‑331/21, EU:C:2023:812, punctele 39 și 41-44).
(
12
)	Hotărârea din 11 decembrie 2007 (C‑280/06, EU:C:2007:775).
(
13
)	A se vedea punctul 39 din prezentele concluzii.
(
14
)	A se vedea în special articolul 1 alineatul (1), precum și considerentele (1), (6) și (8) ale Directivei 2019/1.
(
15
)	Hotărârea din 18 decembrie 1997, Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, punctul 45), și Hotărârea din 5 mai 2022, BPC Lux 2 și alții (C‑83/20, EU:C:2022:346, punctele 65 și 66).
(
16
)	Hotărârea din 4 iulie 2006, Adeneler și alții (C‑212/04, EU:C:2006:443, punctul 123), precum și Hotărârea din 23 aprilie 2009, VTB‑VAB și Galatea (C‑261/07 și C‑299/07, EU:C:2009:244, punctul 39).
(
17
)	A se vedea Hotărârea din 19 septembrie 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, punctul 31), și Hotărârea din 2 februarie 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Contracte‑tip de asigurare înșelătoare) (C‑208/21, EU:C:2023:64, punctul 79).
(
18
)	A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza C‑768/21, Land Hessen (Obligația de a acționa a autorității pentru protecția datelor) (C‑768/21, EU:C:2024:291), privind impunerea unor amenzi administrative prevăzute în domeniul protecției datelor cu caracter personal, precum și în materia dreptului concurenței.
(
19
)	Hotărârea din 10 martie 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Asigurare de sănătate completă) (C‑247/20, EU:C:2022:177, punctul 48).
(
20
)	Hotărârea din 28 aprilie 2022, SeGEC și alții (C‑277/21, EU:C:2022:318, punctul 21).
(
21
)	Hotărârea din 30 septembrie 2020, CPAS de Seraing (C‑402/19, EU:C:2020:759, punctul 24).
(
22
)	Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punctul 37).
(
23
)	Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punctul 45).
(
24
)	Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punctul 48).
(
25
)	Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P‑C‑252/99 P și C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punctele 181, 184, 199 și 230), Hotărârea din 21 septembrie 2006, Technische Unie/Comisia (C‑113/04 P, EU:C:2006:593, punctul 40), Hotărârea din 19 decembrie 2012, Heineken Nederland și Heineken/Comisia (C‑452/11 P, nepublicată, EU:C:2012:829, punctul 97), și Hotărârea din 30 ianuarie 2024, Agentsia Patna infrastruktura (Finanțare europeană de infrastructuri rutiere) (C‑471/22, EU:C:2024:99, punctul 41).
(
26
)	A se vedea punctul 83 și urm. din prezentele concluzii.
(
27
)	Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punctul 49).
(
28
)	Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punctul 50).
(
29
)	Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punctul 51).
(
30
)	Hotărârea din 13 iunie 2013, HGA și alții/Comisia (C‑630/11 P‑C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punctul 82).
(
31
)	Hotărârea din 12 ianuarie 2017, Timab Industries și CFPR/Comisia (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, punctul 169).
(
32
)	Hotărârea din 19 septembrie 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, punctul 29).
(
33
)	Hotărârea din 22 septembrie 2022, Servicios prescriptor y medios de pagos EFC (C‑215/21, EU:C:2022:723, punctul 35).
(
34
)	Hotărârea din 1 octombrie 2015, ERSTE Bank Hungary (C‑32/14, EU:C:2015:637, punctul 51).
(
35
)	Hotărârea din 8 iulie 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, punctul 36).
(
36
)	Hotărârea din 29 octombrie 2015, BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, punctul 40).
(
37
)	A se vedea punctul 101 din prezentele concluzii.
(
38
)	Hotărârea din 15 aprilie 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) și alții (C‑798/18 și C‑799/18, EU:C:2021:280, punctul 41).
(
39
)	Hotărârea din 7 decembrie 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, punctul 63).
(
40
)	Hotărârea din 21 septembrie 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comisia (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punctul 49).
(
41
)	Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P‑C‑252/99 P și C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punctul 182).
(
42
)	Regulamentul privind procedurile de investigație în materie de protecție a consumatorilor și Regulamentul privind procedurile de investigație care intră competența AGCM definesc garanțiile procedurale prevăzute în etapa investigației (a se vedea punctele 33 și 41 din prezentele concluzii).
(
43
)	Hotărârea din 29 septembrie 2011, Elf Aquitaine/Comisia (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punctele 117 și 120).
(
44
)	Hotărârea din 28 ianuarie 2021, Qualcomm și Qualcomm Europe/Comisia (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, punctul 32).
(
45
)	Hotărârea din 29 septembrie 2011, Elf Aquitaine/Comisia (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punctele 129 și 130).
(
46
)	A se vedea punctul 101 din prezentele concluzii.
(
47
)	A se vedea Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punctele 56, 57 și 65).
(
48
)	A se vedea Hotărârea din 19 septembrie 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, punctul 59).
(
49
)	A se vedea Hotărârea din 19 septembrie 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, punctul 60). A se vedea în special Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punctul 60), privind interpretarea dispozițiilor naționale în lumina dreptului Uniunii și în special a textului și a finalității articolului 101 TFUE.
(
50
)	A se vedea Hotărârea din 19 septembrie 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, punctul 61).
(
51
)	A se vedea punctele 48 și 62 din prezentele concluzii.
(
52
)	A se vedea, cu titlu comparativ, situația descrisă în Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punctele 24 și 64), în care existau două curente jurisprudențiale la nivel național, primul fiind favorabil unei interpretări stricte a normelor naționale care reglementează termenele de prescripție, iar al doilea reținând o interpretare flexibilă a normelor menționate, numai aceasta din urmă fiind conformă cu cerințele dreptului Uniunii.