62010CC0138_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Med denne præjudicielle forelæggelse har Administrativen sad Sofia-grad forelagt tre spørgsmål, som i det væsentlige vedrører fortolkningen af artikel 4, 62 og 63 i forordning nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks (2) . Nærmere bestemt omhandler spørgsmålene den såkaldte »antagelse af toldangivelser«, som er en af toldmyndighederne vedtaget akt, om hvilken der ønskes en stillingtagen fra Domstolen for så vidt angår dens indhold og natur samt muligheden for at anfægte den ved de nationale retter.
2. Det vigtigste problem ved denne sag består i den blandede karakter af begrebet »antagelse af toldangivelser«, idet der er tale om en akt i form af et fysisk dokument, som er standardiseret i selve EU-retten, og hvor forskellige viljeserklæringer støder sammen: klarererens på den ene side og toldmyndighedernes på den anden. De spørgsmål, som er opstået ved Administrativen sad Sofia-grad, beror på det særlige dokumentformat, som anvendes til optegnelse af den akt, der er genstand for tvisten.
I – Retsforskrifter
3. I artikel 4, nr. 5), i forordning nr. 2913/92 defineres »afgørelse« på følgende måde:
»afgørelse: enhver forvaltningsakt vedrørende toldforskrifter, hvorved der tages stilling til et konkret tilfælde, og som har retsvirkning for en eller flere personer, hvis identitet kendes eller kan fastslås; dette udtryk omfatter bl.a. en bindende oplysning i henhold til artikel 12«.
4. Hvad angår de afgørelser, hvorved de pågældende personer tildeles rettigheder, indeholder forordningens artikel 8, stk. 1, særlige bestemmelser for annullering heraf.
»En afgørelse, som er gunstig for den pågældende, annulleres, hvis den er truffet på grundlag af urigtige eller ufuldstændige oplysninger, når
– ansøgeren vidste eller med rimelighed burde have vidst, at de var urigtige eller ufuldstændige, og
– den ikke kunne være blevet truffet på grundlag af rigtige og fuldstændige oplysninger.«
5. Ordningen for toldangivelser, antagelsen af disse samt den efterfølgende kontrol findes i artikel 62 ff. i forordning nr. 2913/92, hvoraf følgende bestemmelser er særligt relevante for nærværende sag:
»Artikel 62
1. Skriftlig angivelse foretages på en formular, der er i overensstemmelse med den med henblik herpå fastlagte officielle model. Angivelsen skal være underskrevet og indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige for anvendelsen af de bestemmelser, der gælder for den toldprocedure, som varerne angives til.
2. Med angivelsen skal følge samtlige dokumenter, som er nødvendige for anvendelsen af de bestemmelser, der gælder for den toldprocedure, som varerne angives til.
Artikel 63
Angivelser, der opfylder betingelserne i artikel 62, antages straks af toldmyndighederne, hvis de varer, angivelserne vedrører, frembydes for toldvæsenet.
[…]
Artikel 65
Klarereren kan efter anmodning få tilladelse til at berigtige en eller flere oplysninger i angivelsen, efter at toldvæsenet har antaget den. Dog må dette ikke bevirke, at angivelsen kommer til at vedrøre andre varer end de oprindeligt omfattede.
Der kan imidlertid ikke længere tillades berigtigelse, hvis anmodning herom fremsættes, efter at toldmyndighederne
a) har meddelt klarereren, at de agter at undersøge varerne
b) har konstateret, at de givne oplysninger er urigtige
c) har frigivet varerne.
Artikel 66
1. Klarereren kan anmode toldmyndighederne om at erklære en allerede antaget angivelse ugyldig, hvis han fremlægger bevis for, at varen ved en fejltagelse er blevet angivet til den toldprocedure, der svarer til den nævnte angivelse, eller at varens henførsel under den toldprocedure, den er angivet til, som følge af særlige omstændigheder ikke længere er berettiget.
Har toldmyndighederne underrettet klarereren om, at de agter at foretage en undersøgelse af varerne, kan anmodningen om at få angivelsen erklæret ugyldig først godtages, når denne undersøgelse har fundet sted.
2. Angivelsen kan ikke erklæres ugyldig efter varernes frigivelse, bortset fra i de efter udvalgsproceduren fastsatte tilfælde.
3. At en angivelse [er] ugyldig, berører ikke anvendelsen af gældende straffebestemmelser.
[…]
Artikel 68
Toldmyndighederne kan til verificering af de angivelser, som de har antaget, foretage:
a) en dokumentkontrol, som omfatter selve angivelsen og de vedlagte dokumenter. De kan i rimeligt omfang kræve, at klarereren fremlægger andre dokumenter, for at de kan verificere, at oplysningerne på angivelsen er rigtige
b) en undersøgelse af varerne, eventuelt ledsaget af en prøveudtagning med henblik på analyse eller dybtgående kontrol.
[…]
Artikel 71
1. Resultatet af verifikationen af angivelsen tjener som grundlag for anvendelsen af de bestemmelser, der gælder for den toldprocedure, varerne henføres under.
2. Er der ikke foretaget verifikation af angivelsen, tjener oplysningerne på angivelsen som grundlag for anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede bestemmelser.
[…]
Artikel 78
1. Toldmyndighederne kan uden videre eller efter anmodning fra klarereren foretage en revision af angivelsen efter varernes frigivelse.
2. Efter at have frigivet varerne kan toldmyndighederne foretage kontrol af handelsdokumenter og -data vedrørende import eller eksport af de pågældende varer samt i forbindelse med senere erhvervsmæssige transaktioner med de samme varer for at sikre sig, at oplysningerne på angivelse[n] er rigtige. Kontrollen kan gennemføres over for klarereren og alle personer, som direkte eller indirekte af forretningsmæssige grunde er berørt af transaktionerne, samt alle andre personer, der i kraft af deres erhverv måtte være i besiddelse af de nævnte dokumenter og data. Myndighederne kan også undersøge varerne, hvis disse kan frembydes.
3. Fremgår det af en revision af angivelsen eller af den efterfølgende kontrol, at de bestemmelser, der gælder for den pågældende toldprocedure, er blevet anvendt på grundlag af ukorrekte eller ufuldstændige oplysninger, træffer toldmyndighederne under overholdelse af eventuelle gældende bestemmelser de nødvendige foranstaltninger til at få afklaret situationen under hensyntagen til de foreliggende nye oplysninger.«
II – De faktiske omstændigheder
6. Den 13. marts 2007 indgav selskabet DP grup EOOD (herefter »DP grup«) på den relevante formular en toldangivelse til toldkammer Kremikovtsi for import af varer fra Brasilien med betegnelsen »frosne og udbenede kalkunlår, der er behandlet med hvid peber«. Samme dag, som angivelsen blev antaget, og i formularens rubrik nr. 2 blev indført nummeret 07ВG005102Н0019921, det personlige stempel nr. 1341 samt toldmyndighedens underskrift. Uanset ovenstående anførte den toldembedsmand, der antog angivelsen, følgende på angivelsesformularens bagside:
»Kontrol af dokumenterne for rubrik 44 i medfør af artikel 218 i gennemførelsesforordningen til EF-toldkodeksen er gennemført. Toldtarifnummeret i rubrik 33 svarer til varens betegnelse i rubrik 31 og TARIC. Toldværdien ansat i overensstemmelse med toldkodeksens artikel 29. Ikke præferencevarer. Betingelserne for samtidig overgang til frit forbrug og fri omsætning er opfyldt. Rapport om udførlig toldkontrol i Sofia lufthavn (nr. 120/13.03.2007). På baggrund af mistanke om urigtig toldtarifering blev der udtaget prøver til en laboratorieundersøgelse ved Det Centrale Kemiske Laboratorium (opgavenr. 1/13.03.07). Deponering af kontant sikkerhedsstillelse. Ekspertudtalelse fra Det Centrale Kemiske Laboratorium (nr. 00005/14.03.07) Den centrale toldforvaltnings afgørelse vedrørende toldtariferingen (nr. 4417/190/17.04/2007).«
7. Den 25. marts 2007 frigav toldembedsmanden varen.
8. På baggrund af laboratorieundersøgelsens resultater meddelte toldmyndigheden DP grup ved skrivelse af 17. april 2007, at der var konstateret en uregelmæssighed ved toldangivelsen, der bestod i en urigtig toldtarifering af den angivne vare, hvorfor der blev opkrævet visse beløb.
9. Selskabet DP grup anfægtede antagelsen af toldangivelsen ved Administrativen sad Sofia-grad med henvisning til, at klarereren, dvs. selskabet selv, ikke havde angivet toldtarifkoden korrekt, og at toldmyndigheden antog denne toldtarifkode og via sin underskrift ved antagelsen »bekræftede varens toldtarifkode«, hvilket efter selskabets opfattelse udgør en ugyldighedsgrund.
10. Den 21. juli 2008 afsagde Administrativen sad Sofia-grad en kendelse, hvorved søgsmålet blev afvist, idet der ikke forelå en anfægtelig forvaltningsakt fra en toldmyndighed. I forbindelse med DP grups anke af afgørelsen om afvisning fandt Varhoven administrativen sad, at den af Administrativen sad Sofia-grad afsagte kendelse om afvisning af sagen var retsstridig, og besluttede derfor at hjemvise sagen til sidstnævnte med henblik på fornyet behandling.
11. I denne fase af den nationale retssag besluttede Administrativen sad Sofia-grad at udsætte sagen med henblik på at forelægge nærværende præjudicielle spørgsmål.
III – De forelagte spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
12. Den præjudicielle forelæggelse indgik til Domstolens Justitskontor den 15. marts 2010 og indeholder følgende tre spørgsmål:
»1) Skal artikel 63 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks under omstændighederne i hovedsagen fortolkes således, at toldmyndigheden kun er forpligtet til at gennemføre en kontrol af, at toldangivelsen opfylder betingelserne i forordningens artikel 62, idet den blot foretager en dokumentkontrol i det i forordningens artikel 68 nævnte omfang, og til alene på grundlag af de fremlagte dokumenter at træffe en afgørelse om antagelse af toldangivelsen, hvis der er opstået tvivl om, hvorvidt en vares toldtarifkode er korrekt, og det er nødvendigt med en ekspertudtalelse til fastsættelse af denne kode?
2) Skal toldmyndighedens afgørelse om straks at antage toldangivelsen i medfør af artikel 63 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks under omstændighederne i hovedsagen anses for en toldmyndigheds afgørelse i henhold til toldkodeksens artikel 4, nr. 5), sammenholdt med artikel 8, stk. 1, første led, herunder med hensyn til det samlede indhold i den afgivne toldangivelse, når der samtidigt foreligger følgende omstændigheder:
a) Toldmyndighedens afgørelse om antagelse af toldangivelsen blev alene truffet på grundlag af dokumenter, der blev fremlagt sammen med toldangivelsen.
b) Der var i forbindelse med gennemførelsen af den påkrævede kontrol før antagelsen af toldangivelsen mistanke om, at den angivne toldtarifkode for varen var urigtig.
c) I forbindelse med gennemførelsen af den påkrævede kontrol før antagelsen af toldangivelsen var de oplysninger om den anmeldte vares indhold, som er af betydning for den korrekte fastsættelse af toldtarifkoden, ufuldstændige.
d) Ved kontrollen før antagelsen af angivelsen blev der udtaget en prøve til brug for udarbejdelse af en ekspertudtalelse med henblik på en korrekt fastsættelse af varens toldtarifkode?
3) Skal artikel 63 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks under omstændighederne i hovedsagen fortolkes således, at
a) bestemmelsen tillader, at det efter varens overgang anfægtes ved retten, at antagelsen af toldangivelsen var retsstridig, eller således at
b) antagelsen af toldangivelsen ikke kan anfægtes, da antagelsen alene markerer angivelsen af varen til toldmyndighederne og det tidspunkt, hvor toldskylden ved indførsel opstår, og den udgør ikke en toldmyndigheds afgørelse vedrørende spørgsmålet om den korrekte tarifering og den told, der skyldes som følge af denne angivelse?«
13. Ud over den sagsøgte i hovedsagen har regeringen i Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Spanien og Nederlandene samt Kommissionen indgivet skriftlige indlæg inden for den frist, der er anført i artikel 23 i Domstolens statut.
14. Under retsmødet, der blev afholdt den 17. marts 2011, deltog den sagsøgtes repræsentant og de befuldmægtigede for regeringen i Bulgarien, Den Tjekkiske Republik og Spanien samt for Kommissionen.
IV – Analyse af det præjudicielle spørgsmål
A – Indledende betragtninger
15. Den forelæggende ret har med sine tre spørgsmål rejst forskellige spørgsmål om indholdet, rækkevidden og den retlige karakter af toldmyndighedernes antagelse af toldangivelser.
16. For at kunne give et anvendeligt svar på disse spørgsmål er det hensigtsmæssigt indledningsvis at fremhæve nogle grundlæggende aspekter af den ved forordning nr. 2913/92 in dførte toldprocedure.
17. Oprettelsen af en fælles toldtarif på unionsområdet indebar indførelsen af en fælles ordning for procedurerne for indførsel, udførsel og transit i det indre marked (3) . Med henblik herpå bestemmes i forordning nr. 2913/92, der samlede de tidligere forordningstekster, at alle varer skal henføres under en af de i artikel 4, nr. 16), opregnede toldprocedurer. Den akt, ved hvilken varen henføres under en given toldprocedure, med alle de deraf afledte retsfølger, kommer til udtryk i en »angivelse« fra importøren, som kan foretages skriftligt, elektronisk eller mundtligt (4) .
18. Denne angivelse er ikke bare en mindre formalitet under toldproceduren, da den medfører væsentlige retsvirkninger. Dens indhold, hvis udarbejdelse påhviler den person, der frembyder varerne, er afgørende for, hvilken toldprocedure der finder anvendelse, samt hvilke toldafgifter der i overensstemmelser hermed skal betales, hvorved der skabes en slags »still-billede« af genstanden for proceduren. Til dette formål indeholder forordning nr. 2454/93 (5) i sine bilag 31-34 de nøjagtige formater på det dokument, hvori angivelsen skal foretages, idet det tydeligt angives i de forskellige rubrikker, hvilke oplysninger der skal forelægges for toldmyndigheden, for at denne kan træffe behørig afgørelse.
19. Den omtvistede angivelse er således underlagt et nøjagtigt og standardiseret krav til sit indhold, hvorfor der af hensyn til effektiviteten ikke kan afgives yderligere oplysninger end de i artikel 62 i forordning nr. 2913/92 udtrykkeligt opregnede. I den nævnte artikel kræves udelukkende, at angivelsen er forsynet med klarererens underskrift og indeholder »alle de oplysninger, der er nødvendige for anvendelsen af de bestemmelser, der gælder for den [pågældende] toldprocedure«.
20. Denne strenghed skyldes behovet for at forene de målsætninger om hurtighed og retssikkerhed, som ligger til grund for toldprocedurerne. På grund af de indlysende bureaukratiske vanskeligheder, der er forbundet med en rigoristisk anvendelse af toldprocedurerne, herunder kontrollen med deres opfyldelse, forpligter forordning nr. 2913/92 alene klarereren til at angive en række præcist definerede oplysninger (6) . På samme måde er retten til berigtigelse af angivelsen begrænset til de situationer, hvor toldmyndighederne endnu ikke har undersøgt eller frigivet varerne. På denne måde tilskyndes klarereren til at afgive sandfærdige og korrekte oplysninger, da han i modsat fald vil kunne blive pålagt sanktioner (7) .
21. På den anden side har toldmyndighederne pligt til straks at antage angivelsen, hvis betingelserne i artikel 62 i forordning nr. 2913/92 er opfyldt, og varerne er frembudt for toldvæsenet. »Antagelsen« af toldangivelsen udgør ligeledes en akt, i dette tilfælde fra toldmyndighedens side, som har relevante retsfølger. Den vigtigste af disse er tidsbegrænset, idet tidspunktet for den pågældende antagelse i almindelighed udgør det tidspunkt, hvorfra samtlige bestemmelser, der regulerer den toldprocedure, som varerne angives til, finder anvendelse (8) . Efter antagelsen har klarereren endvidere ret til eventuelt at berigtige en eller flere af oplysningerne i toldangivelsen (9), så længe toldmyndighederne ikke undersøger varerne eller vurderer, at der foreligger urigtige oplysninger i angivelsen.
22. Endelig udgør »angivelsen« den akt, hvorved der anmodes om indledning af toldproceduren, mens »antagelsen« af angivelsen udgør den formelle indledning af denne procedure. Man kan sige, at de to akter er to sider af samme sag, som kommer til udtryk på samme tid i ét enkelt dokument, hvis indhold udfyldes af forskellige parter. På trods af paralleliteten mellem de to akter fratages de ikke deres autonome karakter. Angivelsen er en forudsætning for antagelsen, men dette indebærer ikke, at antagelsen ikke kan bedømmes selvstændigt. Hver akt har sin egen procedure og omfatter forskellige aktører og indhold. Netop antagelsens autonomi er et af de kendetegn, som den forelæggende ret stiller spørgsmålstegn ved. Denne autonomi medfører visse retsfølger, som jeg i det følgende vil redegøre for.
B – Det første præjudicielle spørgsmål
23. Det første spørgsmål fra den forelæggende ret vedrører omfanget af artikel 63 i forordning nr. 2913/92, hvorefter skriftlige angivelser – når det er fastslået, at de opfylder »betingelserne i artikel 62« – »[straks] [skal] antages af toldmyndighederne, hvis de varer, angivelserne vedrører, frembydes for toldvæsenet«. Den forelæggende ret ønsker at få oplyst, om den i artikel 63 nævnte antagelse, såfremt der opstår tvivl om, hvorvidt en vares toldtarifkode er korrekt, og toldmyndigheden har indhentet en ekspertudtalelse til fastsættelse af denne kode, udelukkende begrænser sig til opfyldelsen af de i artikel 62 nævnte formelle betingelser, eller om den derimod tillader en kontrol af andre dele af toldangivelsen.
24. Som nævnt i punkt 19-20 i dette forslag til afgørelse, er formålet med den formaliserede ordning for angivelser og antagelser at lette opfyldelsen af og tilsynet med toldformaliteterne. Klarereren er forpligtet til at forelægge visse oplysninger på tidspunktet for angivelsen, og antagelsen er begrænset til en kontrol af dette. En sådan automatik er relevant, idet den medfører retssikkerhed såvel for de erhvervsdrivende som for forvaltningen, i og med at den begrænser de skønsmæssige beføjelser i den kontrolfunktion, som myndighederne udøver. På den anden side tilskyndes klarereren til at forelægge oplysninger, som stemmer overens med de faktiske forhold, da han i modsat fald vil miste retten til berigtigelse, hvis der opstår mistanke eller bliver iværksat en undersøgelse. Følgelig udgør de strenge regler, som angivelsen og antagelsen er underlagt, en central forudsætning for ordningen (10) .
25. Netop fordi der i artikel 63 i forordning nr. 2913/92 kun kræves forelæggelse af tre elementer (underskrift, »nødvendige oplysninger« og varerne), er myndigheden i henhold til denne bestemmelse forpligtet til at antage angivelsen, når det er blevet fastslået, at disse elementer er opfyldt. Som det kan udledes af artiklens ordlyd, er der tale om en akt, der er vedtaget inden for nogle meget præcise rammer, som i væsentlig grad begrænser toldmyndighedens skønsmæssige beføjelser. Angivelsen skal ikke blot antages, det skal også ske »straks« efter, at »betingelserne i artikel 62« er opfyldt, sådan som det i øvrigt er sket i den foreliggende sag.
26. Som følge heraf kan det konstateres, at artikel 63 er til hinder for, at toldmyndigheden afviser en antagelse på baggrund af andre oplysninger end dem, der er nævnt i den pågældende artikel. Ved første øjekast kunne en sådan konklusion virke temmelig rigid, men hvis der foretages en analyse af proceduren i sin helhed, viser det sig, at løsningen er fuldt ud forsvarlig.
27. En toldmyndighed, som anser betingelserne i artikel 63 for opfyldt, er nemlig forpligtet til (»straks«) at antage angivelsen, men dette er ikke ensbetydende med, at den ikke efterfølgende har andre beføjelser til at kontrollere, at toldbestemmelserne er overholdt. Tværtimod giver artikel 68 myndighederne beføjelse til ikke kun at udøve en dokumentkontrol af angivelsen og de vedlagte dokumenter, men også til at undersøge varerne, herunder at foretage prøveudtagning med henblik på dybtgående kontrol. Beføjelsen til at undersøge varerne indebærer en mulighed for, at myndighederne kan iværksatte de nødvendige foranstaltninger på baggrund af de senere resultater. Det kan heraf konkluderes, at toldmyndighedens beføjelser er begrænsede, når den udøver sin kontrol på tidspunktet for antagelsen, men at dette ikke på nogen måde begrænser dens beføjelse til at kontrollere, om de af klarereren tilvejebragte oplysninger er rigtige.
28. Det er således min opfattelse, som i øvrigt er på linje med alle de medlemsstater, der har indgivet skriftlige indlæg i denne præjudicielle sag, at der i den nævnte artikel 63 pålægges toldmyndigheden snævre kontrolrammer, som begrænser udøvelsen af dens kontrol af toldangivelsen til udelukkende at omfatte de i den nævnte artikel fastsatte betingelser. Da der som nævnt ikke er noget til hinder for, at toldmyndighederne foretager en undersøgelse af varerne, hvis resultater kan foreligge efter varernes frigivelse, begrænser den regelbundne kontrol i henhold til artikel 63 ikke myndighedens kontrolbeføjelser (11) . Tværtimod har proceduren i forordning nr. 2913/92 til hensigt at sikre en smidig og standardiseret behandling, som på sin side sikrer en afklaring af retsstillingen, selv på et senere tidspunkt.
29. Følgelig foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det første præjudicielle spørgsmål med, at artikel 63 i forordning nr. 2913/92 skal fortolkes således, at toldmyndigheden for så vidt angår »antagelsen« af toldangivelsen er forpligtet til alene at gennemføre en kontrol af, at toldangivelsen opfylder betingelserne i den nævnte forordnings artikel 62. I denne henseende begrænser myndigheden sig til udelukkende at foretage en dokumentkontrol inden for de i forordningens artikel 63 fastsatte rammer og til at træffe en afgørelse om antagelse af toldangivelsen alene på baggrund af de fremlagte dokumenter.
C – Det andet præjudicielle spørgsmål
30. Dernæst giver den forelæggende ret udtryk for sin tvivl om den retlige karakter af toldangivelsens antagelse under omstændigheder som i den foreliggende sag, hvor toldmyndighederne forud for antagelsen har udtaget prøver af varerne med henblik på at sikre en korrekt anvendelse af toldnomenklaturen. Den forelæggende ret har nærmere bestemt anmodet Domstolen om at præcisere, om antagelsen, som en akt fra toldmyndighedernes side, udgør en »afgørelse« i henhold til artikel 4, nr. 5), i forordning nr. 2913/92.
31. På dette punkt foreligger vidt forskellige holdninger såvel mellem parterne i hovedsagen, hvilket kun er naturligt, som mellem Kommissionen og de medlemsstater, der har indgivet skriftlige indlæg i nærværende sag. Mens DP grup over for den forelæggende ret har fastholdt, at toldmyndighedernes antagelse har karakter af en »afgørelse«, hvilket under forhandlingerne i den præjudicielle sag er blevet støttet af Kongeriget Spanien og Kommissionen, har sagsøgte, Republikken Bulgarien, Den Tjekkiske Republik og Nederlandene indtaget det modsatte standpunkt. Som jeg vil redegøre for i det følgende, er forskellen mellem disse synspunkter imidlertid mere af formel end af materiel art, idet alle med undtagelse af DP grup er af den opfattelse, at anfægtelsen af antagelsen ikke ville understøtte sagsøgerens påstande, om end deres argumenter er forskellige.
32. Som bekendt er definitionen af »afgørelse« i artikel 4, nr. 5), i forordning nr. 2913/92 koncentreret omkring en akts mulighed for at have »retsvirkning for en eller flere personer, hvis identitet kendes eller kan fastslås«. En så kortfattet beskrivelse, som tilmed er baseret på virkninger, der ikke beskrives nærmere i forordningen, forklarer, hvorfor det har vist sig nødvendigt at fastsætte supplerende kriterier med henblik på at styrke begrebets autonomi. Generaladvokat Fennelly indtog således i sit forslag til afgørelse i Andrade-sagen (12) den opfattelse, at en »afgørelse«, ud over de i artikel 4, nr. 5), nævnte kriterier, skal være »udtryk for en bedømmelse eller for udøvelsen af et skøn, dvs. »en retsakt, som er vedtaget under hensyntagen til forskellige faktorer, og en sådan retsakt skal i henhold til fællesskabsretten angive de grunde eller årsager, som førte til udøvelsen af dette skøn, således at adressaten er i stand til at anfægte dens gyldighed på behørig vis« (13) .
33. På linje med den af generaladvokat Fennelly foreslåede definition, som Domstolen anvendte, da den i den nævnte sag nåede frem til samme løsning, er det min opfattelse, at en akt fra en toldmyndigheds side kun kan karakteriseres som en »afgørelse«, hvis den identificerer en adressat, har retsvirkning og endvidere er udtryk for og resultatet af udøvelsen af en skønsmæssig beføjelse.
34. Hvad angår identificeringen af adressaten er det indlysende, at antagelsen af toldangivelsen altid opfylder denne betingelse, eftersom et af de i artikel 62 fastsatte krav er klarererens underskrift. Hvis toldangivelsen ikke indeholder en identifikation ved navn, kan den ikke antages, således at klarereren altid vil være identificeret.
35. Endvidere har antagelsen retsvirkning over for den pågældende adressat, uanset om den foretages eller afvises. I det første tilfælde udgør antagelsen det tidspunkt, hvorefter det toldretlige forhold opstår, og efter dette tidspunkt er de i den tilhørende toldprocedure fastsatte rettigheder gældende (14) . I det andet tilfælde er afvisningen af antagelsen til hinder for, at varerne underlægges en toldprocedure, hvilket har væsentlige økonomiske, og dermed også retlige, konsekvenser til følge. Antagelsen af en toldangivelse skaber således retsvirkninger i medfør af artikel 4, nr. 5), i forordning nr. 2913/92.
36. Endelig skal det bedømmes, om toldmyndighedens antagelse sker på baggrund af et skøn. Dette skøn kan være resultatet af en kognitiv proces, som berører de faktiske omstændigheder, som bestemmelsen anvendes på, eller af en retslig vurdering af de retlige konsekvenser, der følger af denne proces (15) . Anskuet på denne måde foregår skønnet på det tidspunkt, hvor bestemmelsen anvendes på de faktiske omstændigheder, eller på det tidspunkt, hvor følgerne af en sådan anvendelse fastslås, hvis disse følger åbner op for mere end én løsning.
37. For så vidt angår antagelsen af toldangivelser er det indlysende, at skønnet er forbundet med de faktiske omstændigheder, sådan som det kan udledes af artikel 62 og 63 i forordning nr. 2913/92. Toldmyndigheden er forpligtet til at antage angivelsen, når de tre tidligere nævnte betingelser er opfyldt: fremlæggelse af en underskrevet toldangivelse, forelæggelse af de nødvendige oplysninger for anvendelsen af den relevante toldprocedure samt frembydelse af varerne. Af disse tre betingelser giver nummer to toldmyndigheden skønsmæssige beføjelser, idet den skal vurdere, om klarereren har forelagt de »nødvendige« oplysninger. Den retsfølge, som er indeholdt i artikel 63, giver imidlertid ikke myndigheden nogen skønsmæssig beføjelse. Enten antages eller afvises angivelsen.
38. Myndighedernes skønsmæssige beføjelse til at afgøre, om oplysningerne er »nødvendige«, er således det eneste skønselement, som de råder over. Selv om der er tale om et konkret aspekt, omfatter antagelsen en begrænset skønsbeføjelse (16) .
39. På baggrund af det ovenstående må det konkluderes, at antagelsen af toldangivelsen i sin egenskab af en myndighedsakt, som identificerer en adressat, som har retsvirkninger, og som indeholder skønselementer, udgør en »afgørelse« som omhandlet i artikel 4, nr. 5), i forordning nr. 2913/92.
D – Det tredje præjudicielle spørgsmål
40. Det tredje og sidste spørgsmål, som Administrativen sad Sofia-grad forelægger, vedrører anfægteligheden af toldmyndighedernes antagelse.
41. Artikel 243-246 i forordning nr. 2913/92 indeholder bestemmelserne om adgangen til at påklage toldmyndighedernes afgørelser. Disse bestemmelser sikrer enhver person retten til at indgive klage mod en afgørelse, som træffes af myndighederne, »og som berører den pågældende umiddelbart og individuelt«, uanset om der er tale om en udtrykkelig eller implicit afgørelse (17) .
42. Som supplement til de nævnte bestemmelser indeholder den nævnte forordnings artikel 9 på den anden side bestemmelserne om tilbagekaldelse af toldmyndighedernes afgørelser, idet der i alle tilfælde gives mulighed for prøvelse af de ugunstige afgørelser, men også af de gunstige afgørelser, såfremt ansøgeren har handlet i ond tro eller i strid med reglerne.
43. Bestemmelserne vedrørende klagemuligheder og tilbagekaldelse viser, at enhver afgørelse, som træffes af toldmyndighederne, og som har retsvirkning, hvad enten der er tale om en godkendelse eller en afvisning, kan gøres til genstand for prøvelse, enten af den myndighed, der har truffet afgørelsen, eller af domstolene. Den effektivitet, der kendetegner toldproceduren, medfører i princippet ingen grænser for anfægteligheden af de afgørelser, der træffes af myndighederne, hvilket er i overensstemmelse med den betydning, som EU-lovgivningen tillægger muligheden for domstolsadgang.
44. Union en garanterer nemlig retten til at kræve domstolsbeskyttelse mod enhver akt, der krænker de rettigheder, friheder og retmæssige interesser, som er sikret af EU-retten, idet der først og fremmest lægges vægt på, at retsmidlet ved domstolen skal være effektivt, både i den forstand, at det, i givet fald, rent juridisk skal være i stand til at genoprette den påberåbte skade, og at det skal være praktisk udførligt, forstået på den måde, at udøvelsen af retsmidlet skal ske på vilkår, der ikke besværliggør eller umuliggør dette (18) . Dette fastslås såvel i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder som i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols omfattende retspraksis i forbindelse med dens fortolkning af artikel 6 i Romkonventionen (19) . En fortolkning af forordning nr. 2913/92, som udelukker ellers begrænser klarererens adgang til en national ret, kan således ikke tiltrædes.
45. For så vidt angår toldmyndighedernes antagelser, som er det forhold, vi helt konkret skal forholde os til her, skal følgende bemærkes:
46. Eftersom det er blevet fastslået, at antagelsen udgør en »afgørelse« som omhandlet i artikel 4, nr. 5), i forordning nr. 2913/92, foreligger der også en formodning for, at den kan anfægtes, hvilket allerede følger af den omstændighed, at den kategoriseres under denne rubrik. En akt, der har retsvirkninger over for en privatperson, vil altid kunne gøres til genstand for et søgsmål. I modsætning til, hvad den nederlandske regering lader til at foreslå i sit skriftlige indlæg, er der således ikke tale om en »afgørelse«, fordi den kan anfægtes, men derimod, at den kan anfægtes, fordi der er tale om en »afgørelse«.
47. På samme måde er det nødvendigt at fortolke begrebet »antagelse« i en bred forstand, dvs. på en sådan måde, at det dækker såvel et positivt svar om antagelse som et negativt svar, idet toldmyndigheden har mulighed for at afvise den modtagne toldangivelse og på den måde have en negativ indvirkning på klarererens retsstilling. I så tilfælde ville antagelsen, eller rettere toldmyndighedens afvisning af en sådan, altid kunne påklages i medfør af artikel 243 i forordning nr. 2913/92.
48. Endelig skal det bemærkes, at antagelsen er en tydeligt defineret afgørelse med et nærmere bestemt indhold, således som der er redegjort for i punkt 24-29 i dette forslag til afgørelse. I henhold til artikel 63 i forordning nr. 2913/92 begrænses toldmyndighedernes skønsmæssige beføjelser til de begreber, der er opregnet i artiklen med henvisning til artikel 62, hvorved den offentlige myndigheds beslutningsbeføjelser begrænses til en kontrol af underskriften, frembydelsen af varerne og forelæggelsen af de nødvendige oplysninger. Jeg har allerede redegjort for, at det sidste element medfører en om end begrænset skønsbeføjelse, men antagelsen kan under alle omstændigheder udelukkende vedrøre de tre ovennævnte aspekter. Heraf følger, at såvel anfægteligheden som prøvelsen af afgørelsen om antagelse kun kan vedrøre et af disse tre elementer, som toldmyndigheden tager stilling til.
49. I forbindelse med omstændighederne i hovedsagen har DP grup anfægtet de bulgarske toldmyndigheders antagelse af den pågældende toldangivelse. Antagelsen fulgte i den pågældende sag i medfør af den beføjelse, der findes i artikel 68, litra b), i forordning nr. 2913/92, dvs. med forbehold for de eventuelle resultater, der først foreligger efter varernes undersøgelse. Dette meddelte den bulgarske toldmyndighed på bagsiden af toldangivelsen, og dens mistanke med hensyn til rigtigheden af den angivne tolftarifkode viste sig at være begrundet, idet laboratorieundersøgelserne nemlig bekræftede, at der var begået en fejl af klarereren, som efterfølgende blev pålagt en supplerende betaling. Det var først, da det kom til klarererens kendskab, at myndighederne opkrævede denne betaling, at han besluttede at anfægte den oprindelige antagelse.
50. Med hensyn til sagens omstændigheder kan det udledes, at retten i første instans retsstridigt fastslog, at myndighedernes antagelse af toldangivelsen ikke udgjorde en anfægtelig akt. Som der allerede er redegjort for, var antagelsen faktisk en »afgørelse«, som havde retsvirkning, og som omfattede udøvelsen af et skøn. Der var i sidste ende tale om en anfægtelig akt i henhold til artikel 243 i forordning nr. 2913/92, idet den på den ene eller den anden måde havde indvirkning på klarererens retsstilling.
51. Toldmyndigheden har imidlertid ikke truffet nogen afgørelse om, hvilken tarifering der skal gælde for de varer, der ønskes indført. Som anført i punkt 24-29 i dette forslag til afgørelse, udgør antagelsen en formel konstatering af, at betingelserne i artikel 63 i forordning nr. 2913/92 er opfyldt. Antagelsen omfatter ikke udøvelse af noget som helst skøn, undtagen i forbindelse med kontrollen med de for sagen tilvejebragte nødvendige oplysninger. For så vidt angår tariferingen er antagelsen en afgørelse, som ikke kun er forskellig fra den akt, hvorved tariferingen fastsættes, men det er en afgørelse, som giver toldmyndigheden mulighed for straks eller på et senere tidspunkt at kontrollere, at reglerne efterleves på korrekt vis, eller kræve ændringer med henblik på efterlevelse eller at kræve, at reglerne opfyldes på korrekt vis. Med andre ord har antagelsen ikke karakter af en afgørelse vedrørende tariferingen, men derimod af en forberedende akt, som gør det muligt at indlede proceduren. Anskuet på denne måde kan en anfægtelse af antagelsen uden tvivl vedrøre de elementer, der er opregnet i artikel 63, men forordningen kan derimod ikke medføre en altomfattende klageadgang, således at ethvert aspekt af toldbestemmelserne kan angribes gennem en klage over antagelsen.
52. I den foreliggende sag er DP grups påstand rettet mod den toldtarifering, som toldmyndighederne »bekræftede« i forbindelse med antagelsen af toldangivelsen, men ikke mod antagelsen som sådan. Dette kommer særligt til udtryk derved, at den fejl, som antagelsen er behæftet med, ikke hidrører fra denne, men derimod fra DP grups angivelse. Sagsøgerens hensigt er således ikke at anfægte en akt, der har indvirkning på virksomhedens rettigheder, men derimod at få annulleret en akt, der ville kunne fungere som grundlag for pålæggelse af en administrativ sanktion.
53. På baggrund af det ovenstående skal artikel 63 i forordning nr. 2913/92 i lyset af forordningens artikel 243 fortolkes således, at klarereren ved retten kan anfægte, at antagelsen af en toldangivelse er retsstridig, såfremt årsagen til anfægtelsen vedrører toldmyndighedens kontrol af en af de i den nævnte artikel 63 fastsatte betingelser for antagelsen.
V – Forslag til afgørelse
54. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de spørgsmål, som Administrativen sad Sofia grad har forelagt, således:
»1) Artikel 63 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks skal fortolkes således, at toldmyndigheden er forpligtet til alene at gennemføre en kontrol af, at toldangivelsen opfylder betingelserne i den nævnte forordnings artikel 62. I denne henseende begrænser myndigheden sig til udelukkende at foretage en dokumentkontrol inden for de i forordningens artikel 63 fastsatte rammer og til at træffe en afgørelse om antagelse af toldangivelsen alene på baggrund af de fremlagte dokumenter, også hvis der er opstået tvivl om, hvorvidt en vares toldtarifkode er korrekt, og det er nødvendigt med en ekspertudtalelse til fastsættelse af denne kode.
2) Antagelsen af toldangivelsen udgør i sin egenskab af en myndighedsakt, som identificerer en adressat, som har retsvirkninger, og som indeholder skønselementer, en »afgørelse« som omhandlet i artikel 4, nr. 5), i forordning nr. 2913/92.
3) Artikel 63 i forordning nr. 2913/92 skal i lyset af forordningens artikel 243 fortolkes således, at klarereren ved retten kan anfægte, at antagelsen af en toldangivelse er retsstridig, såfremt årsagen til anfægtelsen vedrører toldmyndighedens kontrol af en af de i den nævnte artikel 63 fastsatte betingelser for antagelsen.«
(1) .
(2)
–	Rådets forordning af 12.10.1992 (EFT L 302, s. 1).
(3)
–	Jf. generelt herom C.J. Berr og H. Trémeau, Le droit douanier, Communautaire et national,
7. udg., 2006.
(4)
–	Artikel 61 i forordning nr. 2913/92.
(5)
–	Kommissionens forordning af 2.7.1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2913/92 (EFT L 253, s. 1).
(6)
–	Jf. M. Fabio, Customs Law of the European Union,
Ed. Wolters Kluwer, 2010, afsnit 6.2.1-6.2.3.
(7)
–	Jf. i denne henseende generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse fremsat den 25.5.2005 i Overland Footwear-sagen (dom af 20.10.2005, sag C-468/03, Sml. I, s. 8937), punkt 33-35.
(8)
–	Artikel 67 i forordning nr. 2913/92.
(9)
–	Artikel 65 i forordning nr. 2913/92.
(10)
–	Jf. T. Lyons, EC Customs Law,
Ed. Oxford University Press, Oxford, 2001, s. 283 ff.
(11)
–	I denne retning er generaladvokat Cosmas’ forslag til afgørelse af 28.9.2000, fremsat i D. Wandel-sagen (dom af 1.2.2001, sag C-66/99, Sml. I, s. 873), punkt 46, afklarende, idet der mindes om antagelsens betingede karakter i de tilfælde, hvor der er foretaget en undersøgelse af varerne: »Det fremgår af ordlyden samt af nødvendigheden af at sikre en effektiv virkning af de ovennævnte bestemmelser, at tidspunktet for antagelsen uden verifikation af angivelsens indhold er det [tidspunkt], på hvilket toldskylden opstår, men det er også det tidspunkt, hvor skyldens størrelse endeligt fastsættes. Derimod stiftes der vel formelt, når antagelsen af angivelsen ledsages af et krav om verifikation af de oplysninger, som indeholdes dér, en toldskyld, men den får ikke definitiv karakter, for så længe varerne ikke er blevet kontrolleret, og angivelsens oplysninger ikke er blevet verificeret, kan skyldens størrelse ikke betragtes som materielt og definitivt fastsat og verificeret. Følgelig er den endelige fastsættelse og pålæggelse af importafgifterne i dette andet tilfælde betinget af en verifikation af de ovenfor nævnte oplysninger, således at de omtvistede varer ikke kan anses for endeligt at være overgået til fri omsætning.«
(12)
–	Forslag til afgørelse af 21.9.2000 (dom af 7.12.2000, sag C-213/99, Sml. I, s. 11083).
(13)
–	Punkt 55 i ovennævnte forslag til afgørelse.
(14)
–	Artikel 67 i forordning nr. 2913/92.
(15)
–	Jf. generelt herom H.J. Koch, Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensermächtigungen im Verwaltungsrecht, Metzner, Frankfurt, 1979, og M. Bacigalupo, La discrecionalidad administrativa. Estructura normativa, control judicial y límites constitucionales de su atribución, Marcial Pons, Madrid, 1997, samt T. von Danwitz’ komparative analyse og analyse af EU-retten i Europäisches Verwaltungsrecht,
Springer, Berlin-Heidelberg, 2008, s. 30, 33, 50, 71, 87, 107 og 361 ff.
(16)
–	Jeg finder det ligeledes hensigtsmæssigt at fremhæve – som Kommissionen gjorde under retsmødet – at flere af medlemsstaternes nationale retter har afsagt domme på dette område, uden at de har fundet det nødvendigt at forelægge et præjudicielt spørgsmål, idet de ligeledes har vurderet, at antagelsen udgør en »afgørelse« som omhandlet i henhold til artikel 4, nr. 5), i forordning nr. 2913/92. Jf. i denne retning den tyske Bundesfinanzhofs dom af 21.7.2009 (VII R 2/08) og af 5.10.2009 (VII B 254/98).
(17)
–	Artikel 243, stk. 1, andet afsnit, omhandler anfægteligheden af toldmyndighedernes manglende svar.
(18)
–	Jf. bl.a. dom af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml., s. 1651, præmis 18 f., af 15.10.1987, sag 222/86, Heylens m.fl., Sml. s. 4097, præmis 14, af 27.11.2001, sag C-424/99, Kommissionen mod Østrig, Sml I, s. 9285, præmis 45, af 25.7.2002, sag C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet, Sml I, s. 6677, præmis 39, af 19.6.2003, sag C-467/01, Eribrand, Sml I, s. 6471, præmis 61, og af 22.12.2010, sag C-279/09, DEB Deutsche Energiehandels-und Beratungsgesellschaft, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 29.
(19)
–	Vedrørende chartrets artikel 47 og dens tilknytning til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols omfattende retspraksis henvises til mit forslag til afgørelse af 1.3.2011 i Samba Diouf-sagen (sag C-69/10, der fortsat er verserende), punkt 38-44, samt generaladvokat Bots forslag til afgørelse af 5.4.2011 i Scattolon-sagen (sag C-108/10, der fortsat er verserende), punkt 122-126.