61985C0059
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
CARL OTTO LENZ
apresentadas em 19 de Fevereiro de 1986 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A —
1.
O presente caso prende-se com a questão de saber se a companheira inglesa de um trabalhador inglês empregado nos Países Baixos tem o direito de aí residir, nos termos do direito comunitário conjugado com a política neerlandesa de estrangeiros, estabelecida em 1982 pela Vreemdelingencirculaire (Circular sobre Cidadãos Estrangeiros).
Aquela circular dispõe que um estrangeiro que mantenha uma relação estável com um nacional neerlandês e que coabite com ele pode, no que concerne o direito de residência, ser considerado como cônjuge, impondo, entre outras condições, que ambas as pessoas não sejam casadas e que o companheiro estrangeiro disponha de alojamento adequado e de meios de subsistência suficientes. O mesmo se aplica aos estrangeiros que mantenham ligação com pessoas que gozem do direito de residência permanente nos Países Baixos (tais como refugiados e pessoas a quem tenha sido concedido asilo).
2.
Em Novembro de 1981, o Sr. W., cidadão inglês não casado, foi ocupar nos Países Baixos um lugar a título temporário na filial de uma empresa inglesa. Como nacional de outro Estado-membro da CEE (cidadão da CEE), foi-lhe concedida em Fevereiro de 1982 uma autorização de residência, válida até 5 de Novembro de 1986. Acompanhou-o a recorrida no processo principal, também cidadã britânica e não casada, com quem ele mantinha uma relação estável há cinco anos. Em 22 de Janeiro de 1982, a companheira apresentou-se às autoridades neerlandesas do serviço de estrangeiros, dando como sua residência a do Sr. W., tendo afirmado procurar emprego.
3.
Não conseguindo encontrar emprego, requereu, em 24 de Março de 1982, uma autorização de residência na qualidade de companheira do Sr. W. Embora a estabilidade da relação não tenha sido posta em causa, o pedido foi indeferido em Outubro de 1982, com base na política de estrangeiros neerlandesa. Miss Reed requereu a revisão da decisão e, quando tal lhe foi recusado em Janeiro de 1983, recorreu para o Raad van State (onde, aparentemente, o processo continua pendente).
4.
Dado que o pedido de revisão da decisão das autoridades não tem efeito suspensivo, a recorrida requereu ao presidente do Rechtbank de Haia que ordenasse a suspensão da expulsão até ser decidida a questão da autorização de residência. O pedido foi deferido em Dezembro de 1982, com base no n.o 1 do artigo 10.o do Regulamento n.o 1612/68, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO 1968, L 257, p. 2; EE 05, fase. 01, p. 77), nos termos do qual o cônjuge de um trabalhador nacional de um Estado-membro e que exerça a sua actividade no território de outro Estado-membro tem o direito de aí se instalar com ele. O juiz considerou aquela disposição aplicável com o fundamento de que, atendendo à evolução actual, as companheiras, na acepção referida, deveriam ser tratadas como cônjuges.
5.
O Estado neerlandês recorreu daquela decisão para o Gerechtshof de Haia. No Verão de 1983, enquanto o processo ainda decorria, o Sr. W. e a demandada parecem ter voltado ao Reino Unido, sem intenção de regressarem aos Países Baixos. Em qualquer caso, em Novembro de 1983, o Gerechtshof proferiu um acórdão que confirmava, nos seus efeitos, a decisão do presidente do Rechtbank. O acórdão do Gerechtshof baseou-se na política de estrangeiros dos Países Baixos, acima sintetizada, e no princípio, extraído dos artigos 7o
e 48.o, n.o 2, do Tratado CEE, de que os trabalhadores provenientes dos Estados-membros não podem ser objecto de discriminação em razão da nacionalidade. O Gerechtshof considerou que, por força disso, a companheira de um trabalhador de outro Estado-membro tinha um direito de residência igual ao da companheira de um trabalhador neerlandês.
6.
O Estado neerlandês interpôs novo recurso junto do Hoge Raad der Neerlanden, alegando que o Gerechtshof aplicara incorrectamente o direito comunitário, por não ter tomado em conta o facto de que não apenas os companheiros de nacionais neerlandeses, mas também os companheiros de outras pessoas, gozando de um direito de residência ilimitado nos Países Baixos, têm o direito de aí residir. A distinção assim estabelecida não é entre companheiros de nacionais neerlandeses e companheiros de trabalhadores de outros Estados-membros, e sim entre companheiros de pessoas autorizadas a permanecer nos Países Baixos sem limite de tempo e companheiros de pessoas cujo direito de residência nos Países Baixos está limitado no tempo. Nestes termos, não poderia considerar-se que a política de estrangeiros neerlandesa impõe uma discriminação em razão da nacionalidade.
7.
No processo foram suscitadas questões de direito comunitário, independentemente de saber se a interpretação correcta foi a do Gerechtshof, ou, caso contrário, a do Rechtbank. Assim, por decisão de 22 de Fevereiro de 1985, a instância foi suspensa e foram remetidas ao Tribunal as seguintes questões a título prejudicial, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE:
«1)
Face ao disposto no artigo 10.o do Regulamento n.o 1612/68, existe discriminação, proibida pelos artigos 7o e 48.o do Tratado CEE, quando um Estado-membro, no âmbito da sua politica de estrangeiros, equipara a cônjuge a pessoa que mantenha uma relação estável com um trabalhador nacional desse Es-tado-membro, mas não concede o mesmo tratamento à pessoa que mantenha uma relação estável com um trabalhador nacional de outro Estado-membro, mas que exerce a sua actividade e reside no primeiro Estado-membro?
2)
Tem influência na resposta à primeira questão o facto de esse Estado-membro equiparar a cônjuge não só uma pessoa que mantenha uma relação estável com um nacional desse Estado, mas também quem mantenha uma relação estável com outra pessoa que goza, em princípio, de direito pleno de residência nesse Estado-membro ?
3)
O artigo 10.o, n.o 1, no seu corpo e alínea a), do Regulamento n.o 1612/68 deve ser interpretado no sentido de que, em certas circunstâncias, quem mantenha uma relação estável com um trabalhador, nos termos daquela disposição, deve ser equiparado a «cônjuge»?
B —
A minha posição sobre este assunto é a seguinte.
I — Gostaria de começar por fazer algumas observações preliminares.
1.
A primeira prende-se com a questão de saber se, no processo principal, existe de facto necessidade de clarificar os problemas de direito comunitário que foram suscitados.
Sabemos, pelas conclusões apresentadas pelo procureur generaal no Hoge Raad, que o Sr. W. e a demandada deixaram, há muito, os Países Baixos e não tencionam regressar. Para além da questão das custas, a recorrida já não tem qualquer interesse jurídico no processo. Mais ainda, pode perguntar-se se existe, neste momento, alguma necessidade de uma decisão como a que foi tomada pelo Rechtbank, uma vez que o pedido de revisão da decisão administrativa, apresentado pela recorrida, foi indeferido sem ter sido consultado o Adviescomissie voor vreemdelingenzaken (Comité Consultivo para os Assuntos de Estrangeiros), e o recurso para o Raad van State tem efeito suspensivo, de modo que, nos termos da lei neerlandesa, a recorrida não podia ser objecto de expulsão.
Perante isso, o procureur generaal considerou que o próprio julgamento do recurso não tinha significado para a demandada, que o Estado neerlandês não tinha interesse jurídico na anulação da decisão, e que, portanto, o processo era fictício.
Todavia, não sou de opinião de que, com esses fundamentos, possamos concluir que as questões submetidas não são relevantes para a decisão do tribunal nacional, recu-sando-nos a respondê-las.
E certo que, em princípio — e dispenso-me de apresentar doutrina a este respeito —, o Tribunal de Justiça actua com a maior prudência em questões desta natureza. No caso presente, não deve esquecer-se que, nas suas conclusões, o procureur generaal reconheceu que o Estado tinha interesse no processo, quanto mais não fosse no aspecto das custas, relativamente às quais ainda nada fora decidido, e que o processo tinha um carácter de exemplo, podendo esclarecer-se nele aspectos importantes do direito comunitário, aplicáveis a outros casos. Deveria também ter-se presente que o pedido de decisão a título prejudicial foi feito depois de apresentadas as referidas conclusões. Assim, parece que o Hoge Raad não partilha a opinião do procureur generaal de que o processo é fictício, mas considera — e essa é uma questão que só a ele compete julgar — que continua a ser necessária uma decisão sua. Nos termos do segundo parágrafo do artigo 177.o, estamos vinculados pela opinião dele.
Nesta circunstâncias, não parece justificado falar em irrelevância manifesta, ou sugerir que a questão foi indevidamente submetida, uma vez que o processo é desnecessário. Assim, näo há qualquer dificuldade em considerar admissível o pedido de decisão a título prejudicial.
2.
É possível sustentar também que o exame das questões submetidas poderia tornar-se desnecessário após esclarecimento de um aspecto do direito comunitário que não é focado naquelas questões.
Como recordarão, e eu referi ao expor os elementos de facto do processo, nos termos da Vreemdelingencirculaire de 1982 nao são apenas os nacionais neerlandeses que estão autorizados a ter companheiras estrangeiras, ajudando-as assim a obter autorização de residência, mas o mesmo se aplica às pessoas titulares de uma autorização de residência permanente. Por isso, o Governo neerlandês sustenta que a legislação dos Países Baixos faz a distinção, não com base na nacionalidade, mas com base no critério muito diferente de um direito de residência permanente e irrevogável. Todavia, em muitos casos, os cidadãos da Comunidade não gozam desse direito permanente, como acontece no caso presente, uma vez que, segundo o direito comunitário, uma autorização de residência é limitada a cinco anos aquando da primeira concessão, e só depois se torna definitiva.
Nas suas observações, a Comissão afirma que, da perspectiva do direito comunitário, a posição das autoridades neerlandesas não é inteiramente correcta. Na realidade, os trabalhadores de outros Estados-membros têm um direito de residência que resulta directamente do Tratado e das suas disposições de aplicação. Deve distinguir-se entre esse direito e a autorização de residência prevista na Directiva do Conselho 68/360/CEE, de 15 de Outubro de 1968 (EE 05, fase. 01, p. 88). Aquela autorização apenas prova o direito de residir, não tem efeito constitutivo; além disso, o artigo 6.o, n.o 1, b), da directiva apenas fixa um período mínimo de validade. Deve reconhecer-se que a jurisdição aplicável adopta a mesma posição. Assim, no acórdão que proferiu no processo 48/75 (
1
), o Tribunal sublinhou que o direito de residência dos trabalhadores decorre directamente do artigo 48.o do Tratado; para o Tribunal, era esse o entendimento subjacente ao artigo 1.o do Regulamento n.o 1612/68 e ao artigo 4.o da Directiva 68/360/CEE (Recueil1976, p. 511 e seguintes, números 19 a 27). O Tribunal sustentou também que a autorização de residência apenas é emitida como prova desse direito, que o direito de residência se adquire independentemente da emissão de uma autorização de residência e que, portanto, a concessão da autorização não cria direitos, mas tem apenas efeito declarativo (n.os 24 a 33).
Nessa perspectiva, é muito possível que a legislação neerlandesa relativa aos estrangeiros tenha sido aplicada a cidadãos da Comunidade com base em pressupostos incorrectos, e um esclarecimento adequado poderia levar as autoridades neerlandesas a concluir que nacionais de outros Estados-membros que gozem do direito de residência decorrente do Tratado já têm o direito, nos termos actuais da Vreemdelingencirculaire, de se fazerem acompanhar da pessoa que mantenha com eles uma relação estável, referida no n.o 3 da Vreemdelingencirculaire. Assim, o Tribunal poderia admitir proceder a esse esclarecimento, na sua decisão.
No entanto, uma vez que não é certo que os problemas suscitados no processo principal possam, de facto, ser resolvidos dessa forma (na audiência, o representante da recorrente sublinhou o facto de, nos termos do direito comunitário, apenas ser emitida uma autorização de residência temporária aquando do primeiro pedido, e a lei neerlandesa baseia-se nisso), o Tribunal não pode limitar-se a esse esclarecimento. Assim, o pedido de decisão a título prejudicial deve ser respondido pormenorizadamente, tal como está formulado, a fim de fornecer ao Hoge Raad os elementos de direito comunitário em que pode basear a sua decisão, relativamente à Vreemdelingencirculaire.
II — As questões submetidas
1. Questões 1 e 2 (que podem ser examinadas conjuntamente)
Aqui, a questão fulcral é a de, admitindo que os trabalhadores de outros Estados-membros não estejam abrangidos pelo segundo parágrafo do n.o 3.1 da Vreemdelingencirculaire, saber se devem, nos termos do principio da igualdade de tratamento, ser considerados como equiparados a trabalhadores neerlandeses, a este respeito.
A Comissão dá uma resposta afirmativa. Em sua opinião, a discriminação praticada nos Países Baixos é incompatível com os artigos 7o e 48.o do Tratado CEE. O princípio da livre circulação impõe que os trabalhadores de outros Estados-membros possam trazer consigo as suas companheiras. Na audiência, o representante da recorrida sustentou idêntica posição. O Governo neerlandês, por outro lado, alega essencialmente que a livre circulação não é apenas produto da aplicação do princípio da igualdade de tratamento, mas pressupõe direitos autónomos. O princípio da igualdade de tratamento para os trabalhadores não se aplica em todos os aspectos (por exemplo, no respeitante ao direito de voto ou à educação dos filhos dos trabalhadores migrantes na sua língua materna, apesar de poder resultar daí um obstáculo à livre circulação). Não se aplica, especialmente, ao direito de residência de trabalhadores estrangeiros e pessoas que lhes estão ligadas. O Tratado e o direito comunitário derivado prevêem direitos autónomos a esse respeito e, quando o Regulamento n.o 1612/68 fala em direito de acesso para as famílias dos trabalhadores, deve ser entendido como pretendendo criar um direito taxativo, e que, portanto não se aplica a companheiros que não são referidos.
a)
Deve sublinhar-se antes de mais que, se deve entender-se que, nos termos da Vreemdelingencirculaire, os cidadãos da Comunidade não têm o direito de levar consigo o seu companheiro para os Países Baixos, apesar de os nacionais dos Países Baixos terem esse direito, a conclusão óbvia a extrair é que existe discriminação em razão da nacionalidade, contrária ao artigo 7o do Tratado CEE. O argumento do Governo dos Países Baixos de que não existe tal discriminação, uma vez que o verdadeiro critério não è o da nacionalidade, e sim o do direito de residência permanente, não é inteiramente convincente. A esse respeito, a Comissão cita acórdãos do Tribunal segundo os quais o direito comunitário proíbe não só a discriminação declarada em razão da nacionalidade, mas também formas dissimuladas de discriminação que, por aplicação de outros critérios, conduzem ao mesmo resultado (ver o acórdão do Tribunal no processo 152/73 (
2
)). Poderia sustentar-se que essa forma de discriminação existe no presente caso se, apesar da utilização de um critério aparentemente neutro, os nacionais de outros Estados-membros são colocados em nítida desvantagem relativamente a pessoas cujo local de residência sejam os Países Baixos.
Todavia, no caso vertente, essa questão näo necessita de ser aqui resolvida, como veremos adiante.
b)
Não seria correcto examinarmos os problemas suscitados no processo principal apenas à lur da proibição de discriminação consignada no artigo 7.o do Tratado CEE. De facto, o pedido do Tribunal nacional refere correctamente o artigo 7o, conjugado com o artigo 48.o do Tratado. O Tribunal afirmou em diversas ocasiões que, relativamente à livre circulação que aqui se discute, o princípio consignado no artigo 7.o recebe aplicação concreta no artigo 48.o do Tratado CEE (ver, por exemplo, os acórdãos nos processos 8/77 (
3
), 1/78 (
4
), 35 e 36/82 (
5
) e 180/83 (
6
)). Assim, para efeitos de interpretação, a nossa análise deveria incidir no artigo 48.o do Tratado CEE e no direito derivado baseado nesse artigo.
c)
Se se examinar atentamente o artigo 48.o
do Tratado CEE, será difícil negar que a interpretação proposta pelo Governo neerlandês é convincente.
O significado da livre circulação consta do n.o 2 do artigo 48.o O referido número fala na abolição de toda e qualquer discriminação, em razão da nacionalidade, entre os trabalhadores dos Estados-membros, no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho. Isso significa que, nos sectores que abrange, os trabalhadores de outros Estados-membros devem ser tratados à semelhança dos trabalhadores do Estado de acolhimento, e que deve cessar a discriminação em razão da nacionalidade. É um exemplo clássico do princípio da não discriminação que constitui uma proibição (artigo 7.o do Tratado CEE) de medidas que coloquem em desvantagem os nacionais de outros Estados-membros, qualquer que seja a situação jurídica dos nacionais do Estado de acolhimento. A posição jurídica de um cidadão da Comunidade, como resultado da proibição de discriminação, pode assim variar consoante o Estado-membro, o sector de actividade e, em alguns casos, a convenção colectiva aplicável, e corresponde à posição dos nacionais do Estado de acolhimento.
Deve também atender-se ao n.o 3 do artigo 48.o, nos termos do qual os trabalhadores têm certo número de direitos (entre outros, o direito de livre circulação no interior dos territórios dos Estados-membros, para efeitos de emprego, e o direito de permanecerem no território de um Estado-membro depois de terem estado empregados nesse Estado, em condições a estabelecer pela Comissão). A análise destas disposições, com especial incidência nas limitações do artigo 48.o, n.o 3, e na redacção da alínea d) do n.o 3 do artigo 48.o, conduz inelutavelmente à conclusão de que aqueles direitos são concedidos aos cidadãos da Comunidade com o objectivo de dar efeito prático ao princípio da livre circulação, e não para os colocar em situação igual à dos nacionais do Estado de acolhimento, que gozam de completa liberdade de acção no seu país, nem constitui um direito de aí residirem para um fim específico.
Os direitos concedidos pelo n.o 3 do artigo 48.o não são decalcados dos direitos dos nacionais do Estado de acolhimento. São direitos concretos que, em princípio, se aplicam de maneira uniforme em toda a Comunidade. Os trabalhadores de outros países da Comunidade devem ser tratados da mesma forma que os nacionais do Estado de acolhimento, não em todos os aspectos, mas apenas nos referidos no n.o 2 do artigo 48.o Esse (
16
) princípio foi aplicado nos processos 15/69 (
7
) (contagem do período de serviço militar para cálculo da antiguidade de um empregado), 44/72 (
8
) (protecção contra o despedimento, nos termos da lei alemã sobre pessoas gravemente incapacitadas) e 152/73 (
2
) (subsídio de despedimento pago a empregados dos Correios da Alemanha Federal). Por outro lado, relativamente ao direito de residência, não pode haver dúvida quanto ao direito a tratamento igual; a esse respeito, é mais adequado falar-se na concessão de direitos autónomos.
d)
Conclusões idênticas, e talvez mesmo mais nítidas, podem extrair-se, a esse respeito, do direito derivado aplicável adoptado nos termos do artigo 49.o do Tratado CEE para dar cumprimento ao princípio da livre circulação.
Relativamente ao direito de residência de trabalhadores de outros Estados-membros, é significativo que no segundo considerando do preâmbulo da Directiva do Conselho 68/360, de 15 de Outubro de 1968, relativa à eliminação das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade, (JO 1968, L 257, p. 13; EE 05, fase. 01, p. 88), se declare que «a regulamentação, em matéria de permanência deve, na medida do possível, aproximar a situação dos trabalhadores dos outros Estados-membros e dos seus familiares da dos trabalhadores nacionais». De facto, aquela directiva contém disposições que demonstram que os trabalhadores estrangeiros estão sujeitos não apenas a procedimentos especiais mas igualmente a condições específicas, e que, portanto, está fora de causa que sejam tratados em pé de igualdade com os nacionais do Estado de acolhimento em todos os aspectos. Pode citar-se o artigo 4.o, nos termos do qual, e entre outros requisitos, a autorização de residência só será emitida após apresentação de uma declaração de contrato passada pelo empregador, ou o n.o 2 do artigo 7.o, nos termos do qual, aquando da primeira renovação da autorização de residência, o seu período pode ser limitado se o trabalhador se encontrar há mais de doze meses consecutivos numa situação de desemprego involuntário. O Tribunal de Justiça declarou também inequivocamente que não é possível alterar o efeito dessas diferenças de tratamento, impondo requisitos especiais aos nacionais dos outros Estados-membros (ver acórdão no processo 118/75 (
9
)). A este respeito, deve também referir-se o Regulamento (CEE) n.o 1251/70, de 29 de Junho de 1970 (EE 05, fase. 01, p. 93), relativo ao direito dos trabalhadores de permanecerem no território de um Estado-membro depois de nele terem exercido uma profissão. O artigo 2.o, em especial, deixa bem claro que esse direito não é uma mera resultante do princípio da igualdade de tratamento.
O Regulamento (CEE) n.o 1612/68, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO 1968, L 257, p. 2; EE 05, fase. 01, p. 77), é de particular importância; como o Governo dos Países Baixos correctamente assinalou, o seu preâmbulo deixa bem claro que deve distinguir-se entre a proibição de discriminação, que se aplica a vários títulos (particularmente «no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho», referidos no primeiro considerando, e «em tudo o que se relacione com o próprio exercício de uma actividade assalariada e com acesso ao alojamento», referidos no quinto considerando), e outros direitos (especialmente o direito de livre circulação na Comunidade para fins de trabalho e o direito do trabalhador de se fazer acompanhar pela sua família). Nesse sentido, a parte I do regulamento tem o título «Do emprego e da família dos trabalhadores» [as partes II e III, que contêm disposições de aplicação das alíneas a) e d) do artigo 49.o podem ser ignoradas, para efeitos do presente processo]. O título I («Do acesso ao emprego») assenta claramente, como o demonstram os artigos 1.o a 3.o, no princípio da igualdade de tratamento. O mesmo se passa com o título II (o título «Do exercício do emprego e da igualdade de tratamento» não deixa qualquer dúvida), como se pode ver pelas três disposições do mesmo título (com reservas para o artigo 8.o). Por outro lado, o título III, («Da família dos trabalhadores») (
10
) caracteriza-se pelo facto de o n.o 1 do artigo 10.o apenas enumerar pessoas concretamente identificadas que têm o direito de se instalar com o trabalhador, e o n.o 2 do artigo 10.o apenas impõe que os Estados-membros favoreçam a admissão de membros da família que não sejam os referidos no n.o 1, desde que dependam do trabalhador ou vivam sob o mesmo tecto que ele, no país de origem. Se se tivesse pretendido que isso constituísse um limite mínimo, deixando em aberto outras possibilidades ao abrigo do princípio da igualdade de tratamento, poderia facilmente ter sido dito de forma explícita. No entanto, e na realidade, o título III não contém qualquer princípio geral de igualdade de tratamento, mas apenas impõe igualdade de tratamento em aspectos concretos, como a habitação (artigo 10.o, n.o 3) e a educação dos filhos dos trabalhadores (artigo 12.o).
Deve também assinalar-se que os artigos 48.o a 51.o do Tratado CEE, relativos à livre circulação dos trabalhadores, não referem qualquer direito dos trabalhadores de se fazerem acompanhar pelas famílias. Assim, o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 do Conselho vai mais além que o conteúdo mínimo do Tratado nesta matéria.
Isto corrobora plenamente a conclusão extraída pelo Governo neerlandês de que a questão do direito dos membros da família dos trabalhadores migrantes e de outras pessoas deles dependentes os acompanharem é regida exclusivamente pelo artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 1612/68. É possível que a restrição daí resultante para o direito do trabalhador de levar consigo a sua companheira para outro Estado-membro possa constituir uma limitação à sua liberdade de circulação. No entanto, o mesmo pode dizer-se de outros exemplos citados pelo Governo neerlandês: a restrição do direito de voto e a inexistência de qualquer direito à educação dos filhos dos trabalhadores migrantes na sua língua materna.
Também a jurisprudência do Tribunal não justifica uma conclusão diferente, mesmo que seja verdade, como a Comissão sublinhou, que está redigida em termos amplos, com vista a dar pleno efeito ao princípio da livre circulação. Se bem compreendo, isso é particularmente verdadeiro relativamente à expressão «vantagens sociais», utilizada no artigo 7o do Regulamento n.o 1612/68, que foi definida em termos muito amplos. Podem citar-se os acórdãos nos processos 152/73 (
2
) (subsídio de despedimento pago a empregados dos Correios da Alemanha Federal), 32/75 (
11
) (descontos para viagens em caminhos-de-ferro), 261/83 (
12
) (rendimento mínimo garantido a ascendentes), 122/84 (
13
) (assistência social) e 137/84 (
14
) (utilização de línguas nos tribunais). O processo 152/82 (
15
) ė algo semelhante, na medida em que trata de propinas suplementares para estudantes estrangeiros, e nele se declarou, em relação ao princípio de igualdade de tratamento, que o direito de livre circulação não deve ser interpretado restritivamente (Recueil 1983, p. 2323, especialmente p. 2335, n.o11).
No entanto, face à estrutura do Regulamento (CEE) n.o 1612/68, os problemas semelhantes aos suscitados no presente processo não podem ser solucionados remetendo para o artigo 7.o Enquanto os acórdãos acima referidos se prendiam com a delimitação dos direitos dos trabalhadores com direito de admissão, o presente processo é referente à delimitação das categorias de pessoas com direito a ser admitidas. A este respeito, não pode concluir-se que os Esta-dos-membros lhes restringiram a liberdade de acção mais do que pode inferir-se dos termos do Regulamento (CEE) n.o 1612/68, e deve sublinhar-se de novo que, ao determinar as categorias de pessoas autorizadas a acompanhar um trabalhador, os Estados-membros foram mais além do que lhes impunha a exigência mínima expressa no Tratado. Assim, não surpreende a inexistência, nesta matéria, de uma tal jurisprudência liberal. A simples invocação do princípio da igualdade de tratamento e o facto de no acórdão proferido no processo 267/83 (
16
) se ter acentuado que a expressão «de se instalar», contida no artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 1612/68 não deve ser interpretada restritivamente (n.o 17), não bastam de modo algum para justificar a perspectiva ampla da Comissão.
Finalmente, deve atentar-se no aspecto seguinte.
Se a questão de saber se as companheiras de trabalhadores têm o direito de os acompanhar fosse decidida nos termos da proibição de discriminação consignada no artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1612/68, o resultado podia ser diferente consoante o Estado-membro. Por outro lado, as normas fixadas no artigo 10.o para as pessoas que têm o direito de acompanhar um trabalhador são uniformes para todos os Estados-membros. Assim, é difícil encontrar no Regulamento (CEE) n.o 1612/68 apoio para a afirmação de que esse direito de acompanhamento resultaria do artigo 7.o do regulamento. A concessão de um tal direito a companheiras constituiria um alargamento da categoria de pessoas a quem se aplica o artigo 10.o do regulamento, alargamento esse que é da competência do Conselho, não do Tribunal.
e)
Assim, penso que as duas primeiras perguntas devem ser respondidas nos termos propostos pelo Governo neerlandês: se a Vreemdeligencirculaire for interpretada no sentido de que os trabalhadores de outros Estados-membros não estão, em caso algum, abrangidos pelo disposto no segundo parágrafo do n.o 3.1, ela não pode ser impugnada com base na proibição de discriminação imposta pelo artigo 7.o, conjugado com o artigo 48.o, ambos do Tratado CEE.
2. A terceira questão
A terceira questão é relativa à interpretação do artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 1612/68, que tem a seguinte redacção:
« 1.
Têm o direito de se instalar com o trabalhador nacional de um Estado-membro empregado no território de outro Estado-membro, seja qual for a sua nacionalidade:
a)
o cônjuge e descendentes menores de vinte e um anos ou a cargo;
b)
os ascendentes do trabalhador e os do seu cônjuge que se encontrem a seu cargo.
2.
Os Estados-membros favorecerão a admissão de todos os familiares que não beneficiem do disposto do n.o 1, desde que estes se encontrem a cargo ou vivam, no país de origem, sob o mesmo tecto que o referido trabalhador.
3.
...»
Neste aspecto, o Governo neerlandês e a Comissão concordam em grande parte, uma vez que ambos consideram que a palavra «cônjuge», nos termos em que é utilizada naquela disposição, não abrange uma companheira que esteja na situação da demandada no processo principal. Por outro lado, na audiência, o representante da recorrida defendeu uma interpretação ampla, baseada sobretudo no facto de que as pessoas que hoje em dia se limitam a viver juntas teriam provavelmente escolhido casar, na época em que o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 foi adoptado. Ignorar isso quando se interpreta o direito de acompanhamento previsto no artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 1612/68 seria restringir a liberdade de circulação, e esse princípio teria hoje uma aplicação mais limitada do que tinha há alguns anos.
a)
Deve referir-se antes de mais, e todas as partes estão de acordo, que o termo «cônjuge»tem um significado preciso em direito comunitário. O artigo 10.o não remete para o direito nacional, ou seja, o direito do Estado de acolhimento, ou ainda, segundo os princípios do direito internacional privado, para o direito do Estado de origem. Não existe indicação de qualquer intenção de fazer tal remissão, coisa que normalmente é feita de modo bem explícito no direito comunitário. E, se assim não fosse, haveria discrepância na aplicação da lei num aspecto tão importante como é a livre circulação, o que seria tão inaceitável como nos acórdãos nos processos 75/63 (
17
) e 53/81 (
18
) se sustentou ser a discrepância relativamente ao termo «trabalhador».
b)
Além disso, muito haverá a dizer da conclusão de que, aquando da adopção do Regulamento (CEE) n.o 1612/68, se pretendeu que o termo em causa fosse entendido como conceito de direito, ou seja, que o termo «cônjuge» apenas se referisse a pessoa legalmente casada. Digo isto não apenas porque naquela época era muito menos vulgar os casais simplesmente viverem juntos; podem também referir-se os outros termos utilizados a esse respeito (descendentes, ascendentes) e, especialmente, o facto de, quanto a parentes mais afastados, o n.o 2 do artigo 10.o impor aos Estados-membros que «facilitem» a sua admissão, a partir do que dificilmente se poderá concluir que as pessoas que não têm um vínculo matrimonial ou de parentesco com o trabalhador devem ser colocadas em situação mais favorável.
c)
Se, no entanto, se puser a questão de saber se, à luz da evolução posterior (a Comissão também fala na tendência existente em vários Estados-membros para se equipararem as pessoas que vivem maritalmente a casais de direito para muitos efeitos, como sejam os da legislação fiscal e social), é agora necessária uma interpretação diferente da intenção do legislador, com base numa perspectiva dinâmica, torna-se difícil, considerando todos os aspectos da questão, responder pela afirmativa.
Não é certamente suficiente, para apoio de uma interpretação nesse sentido, referir simplesmente uma observação feita no acórdão 267/83 (
19
) de que, no interesse da livre circulação, o artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 1612/68 não deve ser interpretado restritivamente. Essa observação foi feita relativamente à questão de se saber em que circunstâncias poderia considerar-se que uma pessoa vivia com um trabalhador para efeitos do artigo 10.o, num caso em que existam cônjuges, na acepção legal.
O argumento contra uma interpretação tão ampla do artigo 10.o encontra outro apoio no facto de as companheiras não poderem ser equiparadas a cônjuges em todos os Estados-membros, por as suas tradições culturais, sociais e éticas variarem muito em alguns aspectos. No entanto, se esse termo tivesse, em direito comunitário, uma interpretação tão ampla como a que a recorrida sugere, poderia resultar numa discriminação indirecta contra nacionais dos países cuja lei não lhe permite que tragam estrangeiros para viver consigo.
Pode dizer-se que surgem também grandes dúvidas quanto à questão da segurança jurídica. Como a situação jurídica nos Países Baixos demonstra, para as companheiras deverem ser equiparadas a cônjuges é imperioso fixar limites, critérios e condições (particularmente quanto à duração e natureza da relação). Trata-se de uma questão para o legislador, e dificilmente pode ser determinada pelo Tribunal de Justiça a propósito da interpretação de um regulamento destinado a abranger outros casos.
d)
O artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 1612/68 deve, pois, ser interpretado no sentido proposto pela Comissão e pelo Governo neerlandês, ou seja, deve entender-se que uma pessoa que mantém uma relação estável com um trabalhador não deve ser equiparada a «cônjuge».
C — A luz do que antecede, proponho que o Tribunal responda nos seguintes termos às questões submetidas pelo Hoge Raad:
a)
A proibição de discriminação constante do artigo 7o, conjugado com o artigo 48.o, ambos do Tratado CEE, não significa que um Estado-membro que, nos termos da sua legislação de estrangeiros, equipare a cônjuge a pessoa que mantenha uma relação estável com um trabalhador nacional desse Estado ou goze, em princípio, de um direito ilimitado de residência nesse Estado, deva conceder o mesmo tratamento à pessoa que mantenha uma relação estável com um trabalhador nacional de outro Estado-membro, mas que exerça a sua actividade profissional e resida no primeiro Estado-membro.
b)
O artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 1612/68 não deve ser interpretado no sentido de significar que, em certas circunstâncias, a pessoa que mantenha uma relação estável com um trabalhador abrangido por aquela disposição deva ser tratada como cônjuge.
(
*1
)	Tradução do alemão.
(
1
)	Acórdso dc 8 de Abril de 1976, no processo 48/75, Jean Noil Royer, Recueil 1976, p. 497.
(
2
)	Acórdão de 12 de Fevereiro de 1974, no processo 152/73, Giovanni Maria Sotgiu/Deutsche Bundespost, Recueil 1974, p. 153.
(
3
)	Acórdão de 14 de Julho de 1977, no processo 8/77, Concetta Sagulo, Gennaro Brenca e Addelmadjid Bakhouche, Recueil 1977, p. 1495.
(
4
)	Acórdão de 28 de Junho de 1978, no processo 1/78, Patrick Christopher Kenny/Insurance Officer, Recueil 1978, p. 1489.
(
5
)	Acórdão de 27 de Outubro de 1982 nos procesos apensos 35 e 36/82, Elestina Esselina Christina Morson/Estado neerlandés c chefe da Plaatselijke Poliüe no ambito da Vreemdelingenwet; Sewradjie Jhanjan/Estado neerlandés, Recueil 1982, p. 3723.
(
6
)	). Acórdão de 28 de Junho de 1984, no processo 180/83, Hans Moser/Land Baden-Württemberg, Recueil 1984, p. 2539.
(
7
)	Acórdão de 15 de Outubro de 1969, no processo 15/69, Württembergische Milchverwertung Südmilch AG/Salvatore Ugliola, Recueil 1969, p. 363.
(
8
)	Acórdão de 13 de Dezembro de 1972, no processo 44/72, Pieter Marsman/M. Rosskamp, Recueil 1972, p. 1243.
(
9
)	Acordlo de 7 de Julho de 1976, no processo 118/75, Lynne Watson e Alessandro Beimann, Recueil 1976, p. 1185.
(
10
)	Este título não consta do texto original do Regulamento n.o 1612/68 nas línguas oficiais JO L 257 de 19.10.1968, p. 5). Foi acrescentado por uma errata publicada no JO L 295 de 7.12.1968, p. 12.
(
11
)	Acórdão de 30 de Setembro de 1975, no processo 32/75, Aniu Cristini/Société nationale des chemins de fer français, Recueil 1975, p. 1085.
(
12
)	Acórdão de 12 de Julho de 1984, no processo 261/83, Carmela Castelli/Office national des pensions pour travailleurs salaries, Recueil 1984, p. 3199.
(
13
)	Acórdão de 27 de Marco de 1985, no processo 122/84, Kenneth Scrivner e Carol Cole/Centre public d'aide sociale de Chastre, Recueil 1985, p. 1027.
(
14
)	Acórdão de 11 de Julho de 1985, no processo 137/84, Ministere public/Mutsch, Recueil 1985, p. 2681.
(
15
)	Acórdão de 13 de Julho de 1983, no processo 152/82, Sandro Forcheri e sua mulher, Marisa Marino Forcheri/Esudo belga e ASBL — Institut superieur de sciences humaines appliquées — Ecole ouvrière superieure, Recueil 1983, p. 2323.
(
16
)	Acórdão de 13 de Fevereiro de 1985, no processo 267/83, Aissatou Diatta/Land Berlin, Recueil 1985, p. 567.
(
17
)	Acórdão de 19 de Março de 1964, no processo 75/63, M. K. H. Unger-Hoekstra/Bedrijfsvereniging voor Detailhandel en Ambachten, Recueil 1964, p. 347.
(
18
)	Acórdão de 23 de Março de 1982, no processo 53/81, D. M. Levin/Staatssecretaris van Justitie, Recueil 1982, p. 1035.
(
19
)	Acórdão de 13 de Fevereiro de 1985, no processo 267/83, Aissatou Diatta/Land Berlin, Recueil 1985, p. 567.