62005CJ0440_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑440/05,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 35(6) EU, vložene 8. decembra 2005,
Komisija Evropskih skupnosti,
ki jo zastopata W. Bogensberger in R. Troosters, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
ob intervenciji:
Evropskega parlamenta,
ki ga zastopajo M. Gómez-Leal, J. Rodrigues in A. Auersperger Matić, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenient,
proti
Svetu Evropske unije,
ki ga zastopajo J.-C. Piris in J. Schutte ter K. Michoel, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji:
Kraljevine Belgije, ki jo zastopa M. Wimmer, zastopnik,
Češke republike, ki jo zastopa T. Boček, zastopnik,
Kraljevine Danske, ki jo zastopa J. Molde, zastopnik,
Republike Estonije, ki jo zastopa L. Uibo, zastopnik,
Helenske republike, ki jo zastopata S. Chala in A. Samoni-Rantou, zastopnici, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Francoske republike, ki jo zastopajo E. Belliard, G. de Bergues in S. Gasri, zastopniki,
Irske, ki jo zastopajo D. O’Hagan in E. Fitzsimons ter N. Hyland, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Republike Latvije, ki jo zastopata E. Balode-Buraka in E. Broks, zastopnika,
Republike Litve, ki jo zastopa D. Kriaučiūnas, zastopnik,
Republike Madžarske, ki jo zastopa P. Gottfried, zastopnik,
Republike Malte, ki jo zastopa S. Camilleri, zastopnik, skupaj s P. Grechom, Deputy Attorney General,
Kraljevine Nizozemske, ki jo zastopata H. G. Sevenster in M. de Grave, zastopnika,
Republike Avstrije, ki jo zastopa C. Pesendorfer, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Republike Poljske, ki jo zastopa E. Ośniecka-Tamecka, zastopnica,
Portugalske republike, ki jo zastopata L. Fernandes in M. L. Duarte, zastopnika,
Slovaške republike, ki jo zastopa R. Procházka, zastopnik,
Republike Finske, ki jo zastopa E. Bygglin, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Kraljevine Švedske, ki jo zastopa K. Wistrand, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Združenega kraljestva Velike Britanije in Severne Irske, ki ga zastopajo E. O’Neill in D. J. Rhee ter D. Anderson, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenienti,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, A. Tizzano, predsedniki senatov, in R. Schintgen (poročevalec), J. N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič, J. Malenovský, T. von Danwitz, A. Arabadjiev, sodniki, in C. Toader, sodnica,
generalni pravobranilec: J. Mazák,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 28. junija 2007,
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost Okvirnega sklepa Sveta 2005/667/PNZ z dne 12. julija 2005 o okrepitvi kazenskopravnega okvira za izvrševanje zakonodaje proti onesnaževanju morja z ladij (UL L 255, str. 164).
Pravni okvir in dejansko stanje
2. Svet Evropske unije je na pobudo Komisije 12. julija 2005 sprejel Okvirni sklep 2005/667.
3. Okvirni sklep 2005/667, ki temelji na Naslovu VI Pogodbe EU, predvsem na členih 31(1)(e) EU in 34(2)(b) EU, je, kot izhaja iz njegovih prvih petih uvodnih izjav, instrument, s katerim skuša Evropska unija približati zakonodajo držav članic na kazenskem področju, tako da jim naloži obveznost, naj predvidijo skupne kazenskopravne kazni [kazenske sankcije] zaradi boja proti naklepnemu ali hudo malomarnemu onesnaževanju morja z ladij.
4. Ta Okvirni sklep dopolnjuje Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/35/ES z dne 7. septembra 2005 o onesnaževanju morja z ladij in uvedbi kazni [kazenskih sankcij] za kršitve (UL L 255, str. 11), da bi izboljšali varnost na morju s približevanjem zakonodaj držav članic.
5. V navedenem Okvirnem sklepu je predvideno, da države članice sprejmejo določeno število ukrepov v zvezi s kazenskim pravom, da bi dosegle zastavljeni cilj Direktive 2005/35, in sicer doseganje visoke stopnje varnosti in varstva okolja v pomorskem prometu.
6. V smislu člena 1 Okvirnega sklepa 2005/667:
„V tem okvirnem sklepu se uporabljajo opredelitve iz člena 2 Direktive 2005/35/ES.“
7. Člen 2 tega Okvirnega sklepa določa:
„1. Ob upoštevanju člena 4(2) vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da se kršitev v smislu členov 4 in 5 Direktive 2005/35/ES šteje za kaznivo dejanje.
2. Odstavek 1 se ne uporablja za člane posadke v zvezi s kršitvami, storjenimi v ožinah, skozi katere poteka mednarodna plovba, v izključnih ekonomskih conah in na odprtem morju, če so izpolnjeni pogoji iz Pravila 11(b) iz Priloge I ali Pravila 6(b) iz Priloge II h Konvenciji [Marpol] 73/78.“
8. Člen 3 navedenega Okvirnega sklepa določa:
„Vsaka država članica v skladu z nacionalno zakonodajo sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da se kaznujejo pomoč, podpiranje ali napeljevanje k kaznivim dejanjem iz člena 2.“
9. Besedilo člena 4 Okvirnega sklepa 2005/667 se glasi:
„1. Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da so za kazniva dejanja iz členov 2 in 3 predvidene učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazenskopravne kazni [kazenske sankcije], ki vsaj za hude primere predvidevajo najvišjo zagroženo kazen najmanj od enega do treh let zapora.
2. Država članica lahko v lažjih primerih, kadar storjeno dejanje ne povzroči poslabšanja kakovosti vode, predvidi kazni [sankcije] drugačne vrste od kazni [sankcij] iz odstavka 1.
3. Kazenskopravne kazni [Kazenske sankcije] iz odstavka 1 lahko spremljajo druge kazni [sankcije] ali ukrepi, zlasti denarne kazni ali za fizično osebo prepoved opravljanja dejavnosti, ki zahteva uradno dovoljenje ali odobritev, ali prepoved ustanavljanja, upravljanja ali vodenja podjetja ali fundacije, kadar dejstva, na podlagi katerih je bila oseba obsojena, očitno kažejo na nevarnost ponovnega izvajanja kriminalne dejavnosti iste vrste.
4. Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da se za naklepno storjena kazniva dejanja iz člena 2 predvidi najvišja zagrožena kazen najmanj od treh do petih let zapora, če je to kaznivo dejanje povzročilo znatno škodo večjih razsežnosti, ki vpliva na kvaliteto vode, živalske in rastlinske vrste ali njihove dele ter smrt ali resne poškodbe oseb.
5. Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da se za naklepno storjena kazniva dejanja iz člena 2 predvidi najvišja zagrožena kazen najmanj od treh do petih let zapora, če:
a) je kaznivo dejanje povzročilo znatno škodo večjih razsežnosti, ki vpliva na kvaliteto vode, živalske in rastlinske vrste ali njihove dele; ali
b) je bilo kaznivo dejanje storjeno v okviru kriminalne združbe v smislu Skupnega ukrepa Sveta 98/733/PNZ z dne 21. decembra 1998 o kaznivosti udeležbe v hudodelski združbi v državah članicah Evropske unije [UL L 351, str. 1], in sicer ne glede na višino kazni iz tega skupnega ukrepa.
6. Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da se za kazniva dejanja iz člena 2, kadar so storjena iz hude malomarnosti, predvidi najvišja zagrožena kazen najmanj od dveh do petih let zapora, če je to kaznivo dejanje povzročilo znatno škodo večjih razsežnosti, ki vpliva na kvaliteto vode, živalske in rastlinske vrste ali njihove dele ter smrt ali resne poškodbe oseb.
7. Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da se za kazniva dejanja iz člena 2, kadar so storjena iz hude malomarnosti, predvidi najvišja zagrožena kazen najmanj od enega do treh let zapora, če je to kaznivo dejanje povzročilo znatno škodo večjih razsežnosti, ki vpliva na kvaliteto vode, živalske in rastlinske vrste ali njihove dele.
8. Kar zadeva zaporne kazni, se ta člen uporablja brez poseganja v mednarodno pravo in zlasti člen 230 Konvencije Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu iz leta 1982.“
10. V smislu člena 5 Okvirnega sklepa 2005/667:
„1. Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da so pravne osebe lahko odgovorne za kazniva dejanja iz členov 2 in 3, ki jih v njihovo korist stori katera koli oseba, ki deluje bodisi samostojno bodisi kot član organa te pravne osebe, njen vodilni položaj znotraj te pravne osebe pa temelji na:
a) pooblastilu za zastopanje pravne osebe; ali
b) pristojnosti za sprejemanje odločitev v imenu pravne osebe; ali
c) pristojnosti za opravljanje nadzora znotraj pravne osebe.
2. Poleg primerov iz odstavka 1 države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da so pravne osebe lahko odgovorne tudi v primeru, ko sta pomanjkljiv nadzor ali kontrola osebe iz odstavka 1 omogočila, da je njej podrejena oseba v korist te pravne osebe storila kaznivo dejanje iz člena 2.
3. Odgovornost pravne osebe v skladu z odstavkoma 1 in 2 ne izključuje kazenskih postopkov proti fizičnim osebam, ki so storilci, napeljevalci ali pomagači pri kaznivih dejanjih iz členov 2 in 3.“
11. Člen 6 Okvirnega sklepa 2005/667 določa:
„1. Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da se pravna oseba, odgovorna v skladu s členom 5(1), kaznuje z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi [kazenskimi sankcijami]. Te kazni [sankcije]:
a) vključujejo kazenskopravne ali nekazenskopravne denarne kazni, ki so vsaj v primerih, kadar je pravna oseba odgovorna za kazniva dejanja iz člena 2, naslednje:
i) najvišja zagrožena [denarna] kazen najmanj od 150.000 do 300.000 [eurov];
ii) najvišja zagrožena [denarna] kazen najmanj od 750.000 do 1.500.000 [eurov] za najhujše primere, med katere sodijo vsaj naklepno storjena kazniva dejanja iz člena 4(4) in (5);
b) lahko za vse primere vključujejo kazni [sankcije], ki niso denarne kazni, kot na primer:
i) izključitev iz upravičenosti do javnih ugodnosti ali pomoči;
ii) začasno ali stalno prepoved opravljanja dejavnosti;
iii) uvedbo sodnega nadzora;
iv) sodni nalog za likvidacijo;
v) obveznost sprejetja posebnih ukrepov za odpravo posledic kaznivega dejanja, za katero je odgovorna pravna oseba.
2. Za namene izvajanja odstavka 1(a) in brez poseganja v prvi stavek odstavka 1 države članice, ki niso sprejele eura, uporabljajo menjalni tečaj med eurom in svojo valuto, ki je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije dne 12. julija 2005.
3. Država članica lahko odstavek 1(a) izvaja z uporabo sistema, pri katerem je denarna kazen sorazmerna s prometom pravne osebe, finančnimi koristmi, pridobljenimi ali predvidenimi s storjenim kaznivim dejanjem, ali s kakršno koli vrednostjo, ki opredeljuje finančni položaj pravne osebe, pod pogojem, da tak sistem predvideva najvišje zagrožene denarne kazni, ki so vsaj tako visoke kot minimalne najvišje zagrožene denarne kazni, določene v odstavku 1(a).
4. Država članica, ki bo okvirni sklep izvajala v skladu z odstavkom 2, o svoji nameri uradno obvesti Generalni sekretariat Sveta in Komisijo.
5. Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da se pravna oseba, odgovorna v skladu s členom 5(2), kaznuje z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi [sankcijami] ali ukrepi.“
12. Člen 7(1) Okvirnega sklepa 2005/667 določa dejanske značilnosti kaznivih dejanj, glede katerih morajo države članice sprejeti potrebne ukrepe za izvrševanje svoje jurisdikcije, kolikor to dopušča mednarodno pravo.
13. V skladu s členom 7(4) tega okvirnega sklepa velja, da če kaznivo dejanje sodi v jurisdikcijo več kot ene države članice, si zadevne države članice prizadevajo ustrezno uskladiti svoje ukrepe, zlasti kar zadeva pogoje za pregon in podrobne ureditve medsebojne pomoči. Člen 7(5) tega okvirnega sklepa določa navezne okoliščine, ki jih je treba upoštevati.
14. Člen 8 Okvirnega sklepa 2005/667 določa:
„1. Če je država članica obveščena o storitvi kaznivega dejanja, za katero se uporablja člen 2, ali o nevarnosti storitve takega kaznivega dejanja, ki povzroči ali bi utegnilo povzročiti nenadno onesnaženje, o tem nemudoma obvesti druge države članice, ki bi utegnile biti izpostavljene tej škodi, in Komisijo.
2. Če je država članica obveščena o storitvi kaznivega dejanja, za katero se uporablja člen 2, ali o nevarnosti storitve takega kaznivega dejanja, ki bi utegnilo spadati v jurisdikcijo ene od držav članic, o tem nemudoma obvesti zadevno državo članico.
3. Države članice nemudoma obvestijo državo zastave, pod katero pluje ladja, ali katero koli drugo zadevno državo o ukrepih, sprejetih v skladu tem okvirnim sklepom in zlasti v skladu s členom 7 tega okvirnega sklepa.“
15. Člen 9 Okvirnega sklepa 2005/667 določa:
„1. Predvsem za izmenjavo informacij iz člena 8 vsaka država članica določi obstoječe kontaktne točke ali po potrebi vzpostavi nove kontaktne točke.
2. Vsaka država članica obvesti Komisijo o tem, katera njena služba oz. službe delujejo kot kontaktne točke v skladu z odstavkom 1. Komisija o teh kontaktnih točkah obvesti druge države članice.“
16. V skladu s členom 10 Okvirnega sklepa 2005/667 se ta uporablja na istem ozemlju kot Direktiva 2005/35/ES.
17. Člen 11 Okvirnega sklepa 2005/667 določa:
„1. Države članice sprejmejo ukrepe, potrebne za uskladitev s tem okvirnim sklepom d o 12. januarja 2007.
2. Države članice Generalnemu sekretariatu Sveta in Komisiji do 12. januarja 2007 pošljejo besedila vseh določb predpisov, ki v njihovo nacionalno pravo prenašajo obveznosti, ki jim jih nalaga ta okvirni sklep. Svet na podlagi teh informacij in pisnega poročila Komisije najkasneje do 12. januarja 2009 oceni, v kolikšni meri so države članice prenesle ta okvirni sklep.
3. Komisija do 12. januarja 2012, na podlagi informacij držav članic o praktični uporabi določb za izvajanje tega okvirnega sklepa Svetu, predloži poročilo in morebitne predloge, za katere meni, da so primerni, ki lahko vključujejo predloge, katerih namen je, da države članice v zvezi s kaznivimi dejanji, storjenimi v njihovem teritorialnem morju ali v njihovi izključni ekonomski coni ali njej enakovredni coni, ladje, ki pluje pod zastavo druge države članice, ne bi štele za tujo ladjo v smislu člena 230 Konvencije Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu iz leta 1982.“
18. V skladu s členom 12 Okvirnega sklepa 2005/667 ta začne veljati dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.
19. Člen 1 Direktive 2005/35 določa:
„Namen te direktive je vključiti mednarodne standarde za onesnaževanje z ladij v pravo Skupnosti in zagotoviti, da se osebe, odgovorne za izpuste, ustrezno kaznujejo, kot je navedeno v členu 8; to bo izboljšalo pomorsko varnost in okrepilo varstvo morskega okolja pred onesnaževanjem z ladij.
Ta direktiva ne preprečuje državam članicam, da sprejmejo v skladu z mednarodnim pravom proti onesnaževanju z ladij strožje ukrepe.“
20. Člen 2 Direktive 2005/35 določa:
„V tej direktivi:
1. ‚Marpol 73/78‛ pomeni Mednarodno konvencijo o preprečevanju onesnaževanja morja z ladij iz leta 1973 in Protokol h Konvenciji iz leta 1978 v posodobljeni obliki;
2. ‚Onesnaževalne snovi‛ so snovi, navedene v prilogah I (nafta) in II (zdravju škodljive tekočine) k Marpol 73/78;
3. ‚Izpust‛ pomeni sprostitev snovi z ladje, povzročeno na kakršen koli način, v skladu s členom 2 Marpol 73/78;
4. ‚Ladja‛ pomeni kakršno koli morsko plovilo, ne glede na to, pod katero zastavo pluje, ki kakor koli deluje v morskem okolju, vključno s hidrogliserji, plovili na zračni blazini, podvodnimi in plavajočimi plovili.“
21. V smislu člena 3 te direktive:
„1. Ta direktiva se uporablja v skladu z mednarodnim pravom za izpuste onesnaževalnih snovi v:
a) notranjih vodah, vključno s pristanišči države članice, kolikor se zanje uporablja ureditev iz Marpol;
b) v teritorialnem morju države članice;
c) v ožinah, skozi katere poteka mednarodna plovba v skladu z ureditvijo tranzitnega prehoda, ki ga določa oddelek 2 dela III Konvencije Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu iz leta 1982, kolikor država članica v teh ožinah izvršuje svojo jurisdikcijo;
d) v izključni ekonomski coni ali enakovredni coni države članice, vzpostavljeni v skladu z mednarodnim pravom; in
e) na odprtem morju.
2. Ta direktiva se uporablja za izpuste onesnaževalnih snovi z vseh ladij, ne glede na njihovo zastavo, ne uporablja pa se za vojne ladje, pomožne ladje mornarice ali druge ladje, ki so v lasti države, ali jih ta upravlja in se trenutno uporabljajo zgolj za nekomercialne vladne namene.“
22. Člen 4 navedene direktive določa:
„Države članice zagotavljajo, da se izpusti onesnaževalnih snovi z ladij na katerem koli območju iz člena 3(1) obravnavajo kot kršitev, če so bili povzročeni naklepno, iz zavestne ali nezavestne malomarnosti. Te kršitve kot kazniva dejanja obravnava in natančno opredeljuje Okvirni sklep 2005/667/PNZ, ki dopolnjuje to direktivo.“
23. V skladu s členom 8 Direktive 2005/35:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se za kršitve v smislu člena 4 uporabljajo učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazni [sankcije], ki lahko vključujejo kazenskopravne ali upravne kazni [kazenske ali upravne sankcije].
2. Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da se kazni [sankcije] iz odstavka 1 uporabijo za vse osebe, katerih odgovornost za kršitev v smislu člena 4 je bila ugotovljena.“
24. Ob sprejetju Direktive 2005/35 in Okvirnega sklepa 2005/667 je Komisija podala izjave, da bi se oddaljila od možnosti „dvojnega besedila“, ki jo je sprejel Svet. Izjava o Okvirnem sklepu 2005/667 se glasi:
„Glede na pomembnost boja proti onesnaževanju morja z ladij se Komisija opredeljuje za inkriminacijo izpusta onesnaževalnih snovi z ladij in za sprejetje kazni [sankcij] na nacionalni ravni za kršitve ureditve Skupnosti v zvezi z onesnaževanjem morja z ladij.
Vendar pa Komisija meni, da okvirni sklep ni ustrezen pravni instrument, s katerim se državam članicam naloži, da inkriminirajo nedovoljene izpuste onesnaževalnih snovi v morje in da vzpostavijo ustrezne sankcije kazenskopravne narave na nacionalni ravni.
Komisija, kot zagovarja to pred Sodiščem v tožbi C-176/03 (sodba z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu, C-176/03, ZOdl., str. I‑7879) zoper okvirni sklep „o kazenskopravnem varstvu okolja“, dejansko meni, da je v okviru pristojnosti, ki jih ima za dosego ciljev iz člena 2 Pogodbe o ustanovitvi Evropskih skupnosti, pooblaščena, da od držav članic zahteva, naj določijo sankcije – po potrebi vključno s kazenskopravnimi sankcijami – na nacionalni ravni, kjer se to izkaže za potrebno, da bi se dosegel cilj Skupnosti.
Tak primer so vprašanja v zvezi z onesnaževanjem morja z ladij, katerega podlaga je člen 80(2) Pogodbe o ustanovitvi Evropskih skupnosti.
V pričakovanju sodbe C‑176/03 si Komisija v primeru, da Svet sprejme okvirni sklep kljub tej pristojnosti Skupnosti, pridrži vse pravice, ki so ji podeljene s Pogodbo.“
25. Komisija je, upoštevajoč da Okvirni sklep 2005/667 ni bil sprejet na ustrezni pravni podlagi in da je bil s tem kršen člen 47 EU, vložila to tožbo.
Tožba
26. S sklepom predsednika Sodišča z dne 25. aprila 2006 je bila Evropskemu parlamentu ter Kraljevini Belgiji, Češki republiki, Kraljevini Danski, Republiki Estoniji, Helenski republiki, Francoski republiki, Irski, Republiki Latviji, Republiki Litvi, Republiki Madžarski, Republiki Malti, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji, Republiki Poljski, Portugalski republiki, Slovaški republiki, Republiki Finski, Kraljevini Švedski, Združenemu kraljestvu Velike Britanije in Severne Irske dovoljena intervencija na strani Sveta oziroma Komisije.
27.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 28. septembra 2006 je bila Republiki Sloveniji dovoljena intervencija na strani Sveta.
Trditve strank
28. Komisija meni, da Okvirni sklep 2005/667 zaradi pravne podlage, uporabljene za njegovo sprejetje, krši člen 47 EU in ga je zato treba razglasiti za ničnega.
29. Po mnenju Komisije iz zgoraj omenjene sodbe Komisija proti Svetu, s katero naj bi se presegla razsežnost politike Skupnosti o varstvu okolja, izhaja, da je treba upoštevati cilj in vsebino pravnega akta, da bi se določila ustrezna pravna podlaga za njegovo sprejetje. Sodišče je opozorilo, da kazensko pravo na splošno ni v pristojnosti Skupnosti. Vendar je priznalo, da ima Skupnost implicitno pristojnost, vezano na posebno pravno podlago, in lahko zato sprejme ustrezne kazenske ukrepe, če je boj proti pomanjkljivemu uresničevanju ciljev Skupnosti nujen in je namen teh ukrepov zagotoviti polno učinkovitost zadevne politike Skupnosti. Sicer pa Sodišče ni opredelilo obsega pristojnosti zakonodajalca Skupnosti na kazenskopravnem področju, ker ni določilo razlik med zadevnimi sankcijami glede na njihove značilnosti.
30. V tej zadevi iz preambule Okvirnega sklepa 2005/667 izhaja, da je njegov cilj dopolnjevati ureditev, ki jo je vzpostavila Direktiva 2005/35, sprejeta na podlagi člena 80(2) ES, in s tem zagotoviti učinkovitost.
31. Glede vsebine tega okvirnega sklepa Komisija trdi, da so vsi ukrepi iz njegovih členov od 1 do 10 povezani s kazenskim pravom in se nanašajo na ravnanja, ki bi jih bilo treba po pravu Skupnosti obravnavati kot kazniva.
32. Merilo glede nujnosti ukrepanja, ki ga je določilo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Svetu, naj bi bilo v tej zadevi prav tako izpolnjeno. Po eni strani naj bi Svet to implicitno priznal s sprejetjem Okvirnega sklepa 2005/667, saj člen 29(2), tretja alinea, EU določa, da države članice lahko svojo zakonodajo s področja kazenskega prava približajo le, „kolikor je to potrebno“. Po drugi strani naj bi bile glede na posebnosti ravnanj, določenih v Direktivi 2005/35, vse določbe tega okvirnega sklepa nujne za zagotovitev učinkovitosti ureditve navedene direktive.
33. Komisija dodaja, v nasprotju s trditvami Sveta, da Sodišče ne zahteva dodatnega merila v zvezi s „povezovalno“ razsežnostjo zadevne politike Skupnosti, da bi se Skupnosti lahko priznala pristojnost na področju kazenskega prava. Tako merilo naj bi za večino področij prava Skupnosti izključilo možnost kazenskopravnega varstva na podlagi prava Skupnosti, tudi ko bi se ugotovilo, da je sprejetje ukrepov v povezavi s kazenskim pravom nujno.
34. Glede trditve, da naj bi Svet prosto ravnal pri sprejetju ukrepov v povezavi s kazenskim pravom držav članic na podlagi Naslova VI Pogodbe EU, saj je odločil, kot je bil to upravičen storiti na podlagi člena 80(2) ES, da ne bo več obširneje določal sankcij v Direktivi 2005/35, Komisija navaja, da ta določba ne pogojuje pristojnosti Skupnosti kot take, ampak le njeno izvajanje. Svet bi seveda lahko odločil, da države članice ostanejo pristojne. Vendar bi lahko v takem primeru države članice ukrepale ločeno, saj člen 47 EU izključuje sklicevanje na Naslov VI Pogodbe EU.
35. Komisija v nadaljevanju zatrjuje, da Okvirni sklep 2005/667 ne usklajuje višine in vrst kazenskih sankcij, ki naj se uporabijo, ker države članice ohranijo določeno svobodo na tem področju in imajo nacionalna sodišča možnost individualizirati kazni. Določbe tega okvirnega sklepa se torej bistveno ne razlikujejo od člena 5(1) Okvirnega sklepa Sveta 2003/80/PNZ z dne 27. januarja 2003 o kazenskopravnem varstvu okolja (UL L 29, str. 55), ki ga je Sodišče z zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu razglasilo za ničnega.
36. Kazensko pravo seveda ni samostojna politika Skupnosti. Vendar je dejstvo, da ima Skupnost dodatno kazenskopravno pristojnost, ki jo lahko izvršuje po potrebi. Merilo glede nujnosti ukrepanja, ki ga je sprejelo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Svetu, se nanaša le na izvrševanje navedene pristojnosti, in ne na njen obstoj.
37. Glede na funkcionalen pristop, ki ga je sprejelo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Svetu, in glede na dejstvo, da so ukrepi, določeni v členih od 1 do 10 Okvirnega sklepa 2005/667, kazenski predpisi, potrebni za zagotovitev učinkovitosti skupne prometne politike Skupnosti, kot jo je določila Direktiva 2005/35, Komisija meni, da ta okvirni sklep kot celota krši člen 47 EU in ga je treba zato razglasiti za ničnega.
38. Komisija ravno tako navaja, da imata izraza „neizogiben“ in „nujen“ po eni strani in pojem „potrebno“, v smislu člena 29 EU, po drugi strani dejansko enak pomen in da na tej ravni med Pogodbo ES in Pogodbo EU ni razlike.
39. Komisija končno meni, da njena razlaga iz zgoraj navedene sodbe Komisija proti Svetu ne odvzema učinkovitosti Naslovu VI Pogodbe EU, ker se učinki te razlage ne nanašajo na številna področja, ki jih zajema ta naslov.
40. Evropski parlament navaja, da Okvirni sklep 2005/667 popolnoma ustreza primeru iz zgoraj navedene sodbe Komisija proti Svetu. Njegova cilj in vsebina sta podobna Okvirnemu sklepu 2003/80, ki ga je Sodišče v tej sodbi razglasilo za ničnega. Kot izhaja iz preambule Okvirnega sklepa 2005/667, boj proti onesnaževanju in varstvo okolja nista dodatna ali drugotna cilja tega okvirnega sklepa. Ravno tako je vsebina zadnjega podobna vsebini Okvirnega sklepa 2003/80, ker se inkriminirana ravnanja v obeh primerih nanašajo na izpust onesnaževalnih snovi. Resda se okvirna sklepa razlikujeta v natančni opredelitvi višine in vrst kazenskih sankcij, ki naj se jih uporabi, vendar ta razlika ni taka, da bi v tem primeru upravičila rešitev, ki bi izključevala rešitev v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Svetu. Pravzaprav je Sodišče že v tej sodbi ugotovilo, da se pristojnost zakonodajalca Skupnosti v kazenskopravnih zadevah razteza na določbe, kot je člen 5(1) Okvirnega sklepa 2003/80, ki se nanaša na vrsto in višino kazenskih sankcij.
41. Dalje naj bi bilo v tej zadevi prav tako izpolnjeno merilo glede nujnosti ukrepanja. Ker členi od 1 do 6 Okvirnega sklepa 2005/667 spadajo v pristojnost Skupnosti, bi se moralo šteti, da navedeni sklep zaradi nedeljivosti svojih določb v celoti krši člen 47 EU.
42. Nasprotno Svet primarno meni, da je s sprejetjem Direktive 2005/35 v postopku soodločanja z Evropskim parlamentom v skladu s členom 80(2) ES razrešil vprašanje, „ali“ in „v kolikšnem obsegu“ mora zakonodajalec Skupnosti izvrševati svojo pristojnost za sprejetje določb v zvezi z onesnaževanjem morja z ladij, zlasti določb o uvedbi sankcij v primeru kršitve norm, ki urejajo to področje. Zakonodajalec Skupnosti je s sprejetjem te direktive želel določiti meje svojega pooblastila za ukrepanje v okviru politike pomorskega prometa. Ta pristop je popolnoma v skladu s členom 80(2) ES in sodno prakso Sodišča.
43. Zakonodajalec Skupnosti bi seveda lahko sprejel daljnosežnejše ukrepe na podlagi člena 80(2) ES, vendar se je v skladu s pravico, ki jo ima na podlagi Pogodbe ES, odločil, da tega ne stori. Treba je omeniti, da sta Evropski parlament in Svet sledila predlogu Komisije glede pravne podlage za sprejetje Direktive 2005/35. Čeprav ta direktiva sledi tudi ciljem v zvezi z varstvom okolja, je zakonodajalec Skupnosti ocenil, da v bistvenem spada pod skupno prometno politiko in da dodatek pravne podlage v zvezi z varstvom okolja, predvsem člen 175(1) ES, ni potreben. Poleg tega ne Parlament ne Komisija nista izpodbijala pravne podlage.
44. Glede na to, da člen 80 ES Skupnosti podeljuje pogojno pristojnost na področju prometne politike, in glede na dejstvo, da ta politika v nasprotju s politiko na področju varstva okolja, ki je bila obravnavana v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Svetu, ne sledi cilju, ki bi bil bistven, povezovalen in temeljen, Svet meni, da posledice iz te sodbe niso nujno enake za obe vrsti politik.
45. V takih okoliščinah ni mogoče veljavno trditi, da bi zakonodajalec Skupnosti moral sprejeti določbe, ki jih vsebuje Okvirni sklep 2005/667.
46. Podredno Svet trdi, da Skupnost ni pristojna določiti zavezujočih pravil glede višine in vrst kazenskih sankcij, ki jih morajo države članice predpisati v svojem nacionalnem pravu, in da torej Svet s sprejetjem členov 1, 4(1),(4),(5),(6) in (7), 6(1)(a), (2) in (3) ter od 7 do 12 Okvirnega sklepa 2005/667 ni kršil Pogodb ES in EU.
47. Upoštevajoč cilj in vsebino Okvirnega sklepa 2005/667, ki sta bistvena elementa za določitev ustrezne pravne podlage za sprejetje akta, Svet trdi, da je namen tega okvirnega sklepa približati zakonodaje držav članic na področju boja proti onesnaževanju morja z ladij, tako da usklajuje višino in vrste kazenskih sankcij, ki naj se uporabijo. Vendar iz zgoraj navedene sodbe Komisija proti Svetu izhaja, da tako usklajevanje, ki daleč presega to, kar predvideva Okvirni sklep 2003/80, trenutno ne spada v pristojnost Skupnosti.
48. Ker je treba rešitev Sodišča v tej sodbi obravnavati kot izjemo od načela, da kazensko pravo ne spada v pristojnost Skupnosti, Svet meni, da je treba merila, ki jih je Sodišče uporabilo v utemeljitev te rešitve, razlagati ozko. Ta rešitev naj bi se tako uporabila le, kjer obstaja „nujnost“, ki je pojem, ki naj bi ne bil enak pojmu „potrebno“ iz člena 29, drugi odstavek, EU.
49. Svet dodaja, da razlaga zgoraj navedene sodbe Komisija proti Svetu, ki jo zagovarja Komisija, ne bi le v veliki meri odvzela pomena Naslovu VI Pogodbe EU, ampak bi tudi očitno spregledala dejstvo, da se je Sodišče odločilo za to rešitev v tej sodbi zato, ker je okoljevarstveni cilj Skupnosti po značaju bistven, povezovalen in temeljen.
50. Svet končno poudarja, da je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Svetu odločilo, da je bila Skupnost zaradi cilja in vsebine členov od 1 do 7 Okvirnega sklepa 2003/80 pristojna za njihovo sprejetje, in s tem iz tega obsega pristojnosti izključilo člen 8 o sodni pristojnosti in člen 9 o izročitvi ter sodnem pregonu. Enako je treba ugotoviti, da se v tem primeru členi 7, 8 in 9 Okvirnega sklepa 2005/667 nanašajo na področja, za katera Pogodba ES Skupnosti ni podelila nobenih pristojnosti.
51. Trditve držav članic, ki so v tem sporu ustrezno intervenirale, v veliki meri ustrezajo trditvam Sveta.
Presoja Sodišča
52. Na podlagi člena 47 EU nobena določba Pogodbe EU ne bi smela vplivati na določbe Pogodbe ES. Ta zahteva je navedena tudi v prvem odstavku člena 29 EU, s katerim se začenja Naslov VI te pogodbe Določbe o policijskem in pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah.
53. Sodišče skrbi, da akti, za katere Svet trdi, da se zanje uporablja navedeni Naslov VI, ne posegajo v pristojnosti, ki jih določbe Pogodbe ES dodeljujejo Skupnosti (glej sodbo z dne 12. maja 1998 v zadevi Komisija proti Svetu, C-170/96, Recueil, str. I-2763, točka 16, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 13. septembra 2005, točka 39).
54. Treba je torej preveriti, ali določbe Okvirnega sklepa 2005/667 ne vplivajo na pristojnost, ki jo ima Skupnost na podlagi člena 80(2) ES, s tem da bi lahko bile, kot zatrjuje Komisija, sprejete na podlagi zadnje navedene določbe.
55. V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da je skupna prometna politika ena od temeljev Skupnosti, saj člen 70 ES v povezavi s členom 80(1) ES določa, da države članice uresničujejo cilje Pogodbe na področju prevoza v železniškem in cestnem prometu ter po celinskih plovnih poteh v okviru take politike (glej sodbo z dne 28. novembra 1978 v zadevi Schumalla, 97/78, Recueil, str. 2311, točka 4).
56. V skladu s členom 80(2) ES lahko Svet odloči, v kolikšnem obsegu in po kakšnem postopku se lahko sprejme ustrezne predpise za pomorski promet (glej zlasti sodbo z dne 17. maja 1994 v zadevi Corsica Ferries, C‑18/93, Recueil, str. I‑1783, točka 25) ter da se uporabijo postopkovne določbe člena 71 ES.
57. Kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, člen 80(2) ES nikakor ne izključuje uporabe Pogodbe ES za pomorski promet, ampak le določa, da posebna pravila ES v zvezi s skupno prometno politiko, ki jih zajema Naslov V te pogodbe, ne veljajo avtomatsko za to področje (glej zlasti sodbo z dne 7. junija 2007 v zadevi Komisija proti Grčiji, C‑178/05, še neobjavljena v ZOdl., točka 52).
58. Ker člen 80(2) ES ne določa izrecnih omejitev glede značilnosti posebnih skupnih pravil, ki jih lahko Svet v skladu s postopkovnimi določbami člena 71 ES sprejme na tej podlagi, ima zakonodajalec na podlagi te določbe Skupnosti široka zakonodajna pooblastila in je od tod in po analogiji z drugimi določbami Pogodbe ES o skupni prometni politiki, predvsem s členom 71(1) ES, pristojen določiti med drugim ukrepe za „izboljšanje varnosti prevoza“ in „vse druge ustrezne predpise“ na področju pomorskega prometa (glej v tem smislu glede cestnega prometa sodbo z dne 9. septembra 2004 v zadevi Španija in Finska proti Parlamentu in Svetu, C‑184/02 in C‑223/02, ZOdl., str. I‑7789, točka 28).
59. Te ugotovitve, da lahko zakonodajalec Skupnosti v okviru pristojnosti, ki mu jih podeljuje člen 80(2) ES, sprejme ukrepe za izboljšanje varnosti pomorskega prometa, ne more postaviti pod vprašaj dejstvo, da se v tej zadevi Svetu ni zdelo primerno sprejeti določb Okvirnega sklepa 2005/667 na podlagi navedenega člena 80(2) ES. Dejstvo, da je bila s členom 80(2) ES pristojnost podeljena, ne pomeni nujno, da jo bo zakonodajalec dejansko izvrševal.
60. Treba je dodati, da ker je treba zahteve v zvezi z varstvom okolja, ki je eden od bistvenih ciljev Skupnosti (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 13. septembra 2005, točka 41), v smislu člena 6 ES „vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Skupnosti“, je tako varstvo treba obravnavati kot cilj, ki tudi tvori del skupne prometne politike. Zakonodajalec lahko torej na podlagi člena 80(2) ES in pri izvrševanju pooblastil, ki so mu podeljena s to določbo, odloči, da bo spodbujal varstvo okolja (glej po analogiji sodbo z dne 19. septembra 2002 v zadevi Huber, C-336/00, Recueil, str. I-7699, točka 36).
61. Končno, opomniti je treba, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora izbira pravne podlage akta Skupnosti temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preskusiti, med katerimi sta zlasti cilj in vsebina akta (glej zlasti sodbo z dne 11. junija 1991 v zadevi Komisija proti Svetu, imenovana Titanov dioksid, C‑300/89, Recueil, str. I-2867, točka 10, ter zgoraj navedeni sodbi Huber, točka 30, in Komisija proti Svetu z dne 13. septembra 2005, točka 45).
62. Natančneje glede Okvirnega sklepa 2005/667 iz njegove preambule izhaja, da je njegov cilj izboljšanje varnosti na morju in sočasno izboljšanje varstva morskega okolja pred onesnaževanjem morja z ladij. Kot izhaja iz druge in tretje uvodne izjave, je njegov namen približati zakonodaje držav članic, da ne bi spet prišlo do take škode, kot je nastala v nesreči tankerja Prestige.
63. Iz četrte uvodne izjave tega okvirnega sklepa in šeste uvodne izjave Direktive 2005/35 je razvidno, da je namen okvirnega sklepa dopolnitev direktive s podrobnimi kazenskopravnimi določbami. Kot izhaja njene prve in petnajste uvodne izjave kot tudi iz člena 1, je namen navedene direktive tudi zagotavljanje visoke stopnje varnosti in varstva okolja v pomorskem prometu. Njen namen je, kot izhaja iz njene petnajste uvodne izjave in člena 1, vključitev mednarodnih standardov o onesnaževanju z ladij v pravo Skupnosti in uvedba kazenskopravnih ali upravnih kazni za kršitve teh standardov, katerih namen je učinkovitost.
64. Kar zadeva vsebino Okvirnega sklepa 2005/667, ta na podlagi svojih členov 2, 3 in 5 uvaja obveznost, da države članice določijo kazenske sankcije za pravne in fizične osebe, ki so storile kršitev, pomagale, podpirale ali napeljevale h kršitvam iz členov 4 in 5 Direktive 2005/35.
65. Ta okvirni sklep, v skladu s katerim morajo biti kazenske sankcije učinkovite, sorazmerne in odvračilne, v svojih členih 4 in 6 določa vrsto in višino kazenskih sankcij, ki se jih uporabi glede na škodo, ki so jo povzročile s kršitvami kakovosti vode živalskim in rastlinskim vrstam ter osebam.
66. Čeprav je res, da načeloma ne kazensko pravo ne pravila kazenskega postopka ne spadajo v pristojnost Skupnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 11. novembra 1981 v zadevi Casati, 203/80, Recueil, str. 2595, točka 27; z dne 16. junija 1998 v zadevi Lemmens, C-226/97, Recueil, str. I‑3711, točka 19, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 13. septembra 2005, točka 47), ostaja dejstvo, da če pristojni nacionalni organi kot bistveni ukrep v boju proti hudim okoljskim kršitvam uporabljajo učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazenske sankcije, lahko zakonodajalec Skupnosti zahteva, da države članice uvedejo take sankcije, ki bodo zagotavljale, da bodo imela pravila, ki jih določa na tem področju, poln učinek (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 13. septembra 2005, točka 48).
67. Prvič, v tej zadevi Sodišče ugotavlja, da se tako določbe Okvirnega sklepa 2005/667 kot tiste Okvirnega sklepa 2003/80 v zvezi z zgoraj navedeno sodbo z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu nanašajo na ravnanje, ki lahko povzroči posebej hudo škodo okolju, ki pomeni kršitev pravil Skupnosti o varnosti na morju.
68. Drugič, iz skupnega branja od tretje do pete, sedme in osme uvodne izjave Direktive 2005/35 ter iz prvih petih uvodnih izjav Okvirnega sklepa 2005/667 je razvidno, da je Svet zavzel stališče, da so kazenske sankcije nujne za zagotovitev spoštovanja ureditve Skupnosti na področju varnosti na morju.
69. Ker je namen členov 2, 3 in 5 Okvirnega sklepa 2005/667 zagotavljanje učinkovitosti pravil, sprejetih na področju varnosti na morju, katerih nespoštovanje ima lahko resne posledice za okolje, s tem da od držav članic zahtevajo uporabo kazenskih sankcij za določene vrste ravnanj, je treba te člene obravnavati, kot da je njihov glavni cilj izboljšanje varnosti na morju in varstva okolja in bi lahko bili veljavno sprejeti na podlagi člena 80(2) ES.
70. Nasprotno pa je treba glede določitve višine in vrste kazenskih sankcij, ki naj se uporabijo, ugotoviti, da v nasprotju s trditvami Komisije ta določitev ni v pristojnosti Skupnosti.
71. Zakonodajalec Skupnosti torej ne more sprejeti določb, kot sta člena 4 in 6 Okvirnega sklepa 2005/667, ker se ta člena nanašata na vrsto in višino uporabljivih kazenskih sankcij. Te določbe posledično niso bile sprejete v nasprotju s členom 47 EU.
72. Glede teh določb velja še opomniti, da dejstvo, da se nanašajo na člene 2, 3 in 5 istega okvirnega sklepa, poudarja nedeljivo povezavo med temi določbami in določbami o kaznivih dejanjih, na katere se nanašajo.
73.
Glede členov od 7 do 12 Okvirnega sklepa 2005/667, ki se nanašajo na jurisdikcijo, sporočanje informacij med državami članicami, določitev kontaktnih točk, ozemeljsko uporabo tega okvirnega sklepa, obveznost izvajanja za države članice in začetek veljavnosti navedenega okvirnega sklepa, zadostuje ugotovitev, da so ti členi ravno tako nedeljivo povezani z določbami tega okvirnega sklepa, navedenimi v točkah 69 in 71 te sodbe, tako da se ni treba opredeliti o tem, ali so lahko v pristojnosti zakonodajalca Skupnosti.
74. Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da Okvirni sklep 2005/667 s poseganjem v pristojnosti, ki so s členom 80(2) ES dodeljene Skupnosti, krši člen 47 EU in ga je treba zaradi njegove nedeljivosti v celoti razglasiti za ničnega.
Stroški
75. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se stranki, ki v postopku ni uspela, naloži plačilo stroškov, če so bili priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Svetu naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov. Na podlagi člena 69(4), prvi pododstavek, intervenienti v tem sporu nosijo svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1) Okvirni sklep Sveta 2005/667/PNZ z dne 12. julija 2005 o okrepitvi kazenskopravnega okvira za izvrševanje zakonodaje proti onesnaževanju morja z ladij se razglasi za ničnega.
2) Svet Evropske unije nosi stroške.
3)
Kraljevina Belgija, Češka republika, Kraljevina Danska, Republika Estonija, Helenska republika, Francoska republika, Irska, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Madžarska, Republika Malta, Kraljevina Nizozemska, Republika Avstrija, Republika Poljska, Portugalska republika, Slovaška republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Evropski parlament nosijo vsak svoje stroške.