61999CC0474_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. In deze zaak, die is gegrond op artikel 226 EG, verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen aan het Hof om vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door niet de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen ter uitvoering van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, (hierna: richtlijn") de krachtens die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Concreet betreft het verzoek van de Commissie de vaststelling van de niet-nakoming van de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, juncto bijlage II van de richtlijn.
2. Meer in het bijzonder houdt de door de Commissie gestelde niet nakoming verband met de inrichting van de milieuwetgeving in het Koninkrijk Spanje, waarbij de basisnormen in nationale wetgeving worden vastgelegd en de regio's, autonome gemeenschappen genoemd, daarvan afgeleide regels kunnen vaststellen. De stellingname van de Commissie houdt in dat de Spaanse wetgeving om twee - nauw samenhangende - redenen tekort schiet. Ten eerste verplicht de nationale wetgeving volgens de Commissie slechts tot een milieueffectbeoordeling voor een zeer beperkt deel van de categorieën van projecten van bijlage II van de richtlijn. Ten tweede blijkt uit de analyse van de Commissie van de wetgeving van de autonome gemeenschappen, dat (de meeste van) deze gemeenschappen weliswaar regels hebben getroffen voor de milieueffectbeoordeling van bepaalde categorieën van projecten, maar dat deze regels de tekortkomingen in de nationale wetgeving maar gedeeltelijk opheffen.
3. De Spaanse regering betwist de stellingname van de Commissie op een groot aantal punten. Daarbij stelt zij dat de omzetting in ieder geval beduidend meer elementen inhoudt dan de Commissie beweert. Onder dergelijke omstandigheden zou de rechtszekerheid vergen dat het Hof - bij een eventuele veroordeling van het Koninkrijk Spanje - concreet aangeeft waaruit de niet-nakoming bestaat.
II - Juridisch kader
Europees recht
4. Artikel 2, lid 1, van de richtlijn bepaalt:
De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat, voordat een vergunning wordt verleend, de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten.
Deze projecten worden omschreven in artikel 4."
5. Artikel 3 luidt:
Bij de milieueffectbeoordeling wordt op passende wijze een identificatie, beschrijving en beoordeling, op grond van elk geval afzonderlijk en overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 11, gegeven van de directe en indirecte effecten van een project op de volgende factoren:
- mens, dier en plant;
- bodem, water, lucht, klimaat en landschap;
- de interactie tussen de in het eerste en tweede streepje genoemde factoren;
- de materiële goederen en het culturele erfgoed."
6. Artikel 4 luidt als volgt:
1. Projecten van de in bijlage I genoemde categorieën worden onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
2. Projecten van de in bijlage II genoemde categorieën worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 indien de lidstaten van oordeel zijn dat hun kenmerken zulks noodzakelijk maken. Met het oog hierop kunnen de lidstaten met name bepaalde projecttypes die aan een beoordeling moeten worden onderworpen, specificeren of criteria en/of drempelwaarden vaststellen die noodzakelijk zijn om te bepalen welke projecten van de in bijlage II genoemde categorieën moeten worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10."
7. Bijlage II, waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 2, noemt een hele reeks aan categorieën van projecten, ingedeeld naar bepaalde vormen van bedrijvigheid. Ter illustratie noem ik de punten 1 tot en met 6: landbouw, winningsbedrijven, energiebedrijven, metaalbewerking, glasfabrieken en chemische industrie.
Nationaal recht
8. Volgens de Spaanse grondwet wordt de bevoegdheid op milieuterrein gedeeld tussen de nationale staat en de autonome gemeenschappen. Dit geldt zowel voor de wetgeving als voor de uitvoering op dit terrein. De nationale staat heeft de bevoegdheid de basiswetgeving vast te stellen, terwijl de autonome gemeenschappen daarvan afgeleide regels kunnen vaststellen. Deze gemeenschappen kunnen aanvullende beschermingsmaatregelen nemen. Wat betreft de uitvoering, deze behoort in beginsel tot de bevoegdheid van de autonome gemeenschappen. Evenwel, het Spaanse constitutionele hof heeft bepaald dat de nationale staat in uitzonderlijke gevallen uitvoeringsmaatregelen kan nemen, om onherstelbare schade te voorkomen en om te verzekeren dat de objectieve doelstellingen van de basiswetgeving kunnen worden gerealiseerd. Eveneens heeft dit hof vastgesteld dat de hier beschreven bevoegdheidsverdeling onverminderd van toepassing is bij de uitvoering van het gemeenschapsrecht.
9. Deze bevoegdheidsverdeling heeft ertoe geleid dat bijna alle Spaanse autonome gemeenschappen wetgeving hebben op het gebied van de milieueffectrapportage, die de nationale wetgeving aanvult. Dit geldt niet voor de autonome steden Ceuta en Melilla, waaraan - in afwijking van het vorige punt - geen wetgevende bevoegdheid toekomt op het gebied van het milieu. Voorts heeft de autonome gemeenschap Rioja geen gebruikgemaakt van de aan haar toegekende wetgevende bevoegdheid.
10. Op nationaal niveau vormen het koninklijk besluit 1302/1986 van 28 juni 1986, betreffende de milieueffectrapportage, en het koninklijk besluit 1131/1988 van 30 september 1988 dat een uitvoeringsreglement omvat, de eerste maatregelen ter omzetting van de richtlijn. In de bijlage bij koninklijk besluit 1302/1986 worden de projecten uit bijlage I van de richtlijn genoemd, plus een viertal categorieën projecten uit bijlage II.
11. Bovendien moet ter uitvoering van artikel 6, lid 3, van het koninklijk besluit 1997/1995 van 7 december 1995 ieder project dat is genoemd in bijlage II van de richtlijn en dat een bijzondere beschermingszone beïnvloedt, worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling. Het gaat daarbij om de bijzondere beschermingszones als bedoeld in richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: habitatrichtlijn"). In de onderhavige procedure betwist de Commissie overigens dat de beoordeling waarin dit besluit voorziet voldoet aan de vereisten van de richtlijn.
12. Daarnaast bestaat voor een groot aantal sectoren specifieke nationale wetgeving waarin bepalingen zijn opgenomen betreffende de milieueffectrapportage. Een voorbeeld daarvan is wet 54/97 van 27 november 1997 betreffende de elektriciteitssector.
13. Ter uitvoering van richtlijn 97/11, waarbij de richtlijn ingrijpend is gewijzigd, is een koninklijk besluit over de milieueffectrapportage tot stand gekomen, welk besluit op 8 oktober 2000 in werking is getreden.
III - Feitelijk en procedureel kader
14. Bij brief van 28 februari 1990 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje in gebreke gesteld, aangezien zij van mening was dat het merendeel van de projecten, genoemd in bijlage II van de richtlijn, in Spanje niet aan een milieueffectbeoordeling was onderworpen. In reactie op deze ingebrekestelling heeft de Spaanse regering in een brief van 2 mei 1990 het oordeel van de Commissie betwist, stellende dat artikel 4, lid 2, van de richtlijn aan de lidstaten een ruime beoordelingsbevoegdheid geeft teneinde te bepalen welke categorieën van projecten uit bijlage II aan een milieueffectbeoordeling zijn onderworpen. Bij haar brief heeft zij aangegeven met welke wettelijke maatregelen de omzetting van de richtlijn werd verzekerd.
15. Op 23 december 1992 volgde het met redenen omkleed advies, waarop werd gereageerd door de Spaanse regering bij brief van 3 maart 1993. De Spaanse regering handhaafde haar standpunt en gaf daarbij aan dat een aantal projecten werd gedekt door koninklijk besluit 1302/1986, het merendeel van de projecten door de regelgeving van de autonome gemeenschappen en dat voorts vaak een informele procedure werd gevolgd.
16. Pas veel later, op 18 december 1998, volgde een aanvullend met redenen omkleed advies. Bij brief van 25 februari 1999 werd daar weer op geantwoord. Bij haar antwoord legde de Spaanse regering een kopie over van een voorontwerp van een regeling betreffende de milieueffectbeoordeling, alsmede verschillende wettelijke maatregelen van de autonome gemeenschappen. Twee aanvullende zendingen van 9 april en 22 april 1999 completeerden de aan de Commissie verstrekte informatie.
17. Een en ander bracht de Commissie ertoe op 9 december 1999 beroep in te stellen bij het Hof, aangezien zij de mening was toegedaan dat slechts een gering deel van de eerder geconstateerde tekortkomingen was opgeheven.
18. Tijdens de schriftelijke procedure bij het Hof verwijt de Commissie onder meer aan de Spaanse regering dat deze van een groot deel van de implementatiemaatregelen geen kopieën heeft toegezonden. Dit betreft met name de maatregelen die zijn genomen door de Spaanse autonome gemeenschappen. Dit verwijt leidde ertoe dat de Spaanse regering bij de memorie van dupliek een omvangrijk pakket aan regelgeving heeft meegezonden, zonder overigens specifiek aan te geven welke bepalingen strekken ter uitvoering van de richtlijn. Op 10 januari 2002 heeft in deze zaak een terechtzitting plaatsgevonden.
IV - Argumenten van partijen
19. In het verzoekschrift zet de Commissie uiteen dat artikel 4, lid 2, van de richtlijn moet worden uitgelegd in het licht van het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de richtlijn. Artikel 2, lid 1, zou vereisen dat de lidstaten van geval tot geval moeten beoordelen of voor een project een milieueffectrapportage moet worden opgesteld. Artikel 4, lid 2, biedt aan de lidstaten de mogelijkheid om voor die beoordeling criteria en/of drempelwaarden vast te stellen. Het is de lidstaten echter niet toegestaan bepaalde categorieën projecten a priori van de bedoelde beoordeling uit te sluiten. De Commissie verwijst daartoe naar het arrest Commissie/België, dat ik in paragraaf V van deze conclusie bespreek.
20. De Commissie wijst vervolgens op de categorieën van projecten waarmee de nationale Spaanse wetgeving geen rekening houdt. Naar aanleiding van het argument van de Spaanse regering dat de lacunes worden opgevuld door de regelgeving van de autonome gemeenschappen heeft de Commissie de aan haar gepresenteerde teksten geanalyseerd. Zij constateert de aanwezigheid van aanzienlijke lacunes.
21. De Commissie weerlegt eveneens het Spaanse argument dat bepaalde projecten uit bijlage II volgens een informele procedure - vergelijkbaar met de procedure voor de projecten uit bijlage I - aan een beoordeling worden onderworpen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof voldoen eenvoudige administratieve praktijken immers niet als implementatiemiddel.
22. In haar verweerschrift geeft de Spaanse regering een uitvoerige opsomming van de nationale wetgeving en de wetgeving van de autonome gemeenschappen. Met het tot stand brengen van al deze maatregelen stelt Spanje te hebben voldaan aan de verplichtingen van de richtlijn. Zij concludeert dan ook tot verwerping van het beroep. Die conclusie is in belangrijke mate gebaseerd op het bepaalde in het koninklijk besluit 1997/1995 van 7 december 1995. Dit besluit verwijst naar alle projecten uit bijlage II. Voor al deze projecten moet een milieueffectbeoordeling plaatsvinden, in de gevallen waarin zij een aanmerkelijke invloed hebben op de zogenoemde speciale beschermingszones. Hiermee hanteert de Spaanse regering als criterium in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn de ligging" van een project. Dit criterium is toegelaten ingevolge het gemeenschapsrecht, aldus de Spaanse regering.
23. In haar memorie van repliek en op de terechtzitting specificeert de Commissie haar bezwaren.
24. De Commissie heeft bezwaar tegen de wijze waarop de Spaanse regering de implementatiemaatregelen ter kennis van de Commissie heeft gebracht. De door de Spaanse regering genoemde wetgeving is namelijk nooit aan de Commissie genotificeerd als implementatiemaatregel. In haar verweerschrift beperkt de Spaanse regering zich ertoe te melden dat de regels een milieueffectbeoordeling voorzien, zonder te preciseren welke categorieën van projecten uit bijlage II aan de beoordeling zijn onderworpen. Voorts zijn kopieën van de regelingen eerst bij de memorie van dupliek overgelegd, waarbij bovendien niet werd gespecificeerd welke bepalingen strekken ter implementatie van de richtlijn, dit terwijl de milieuwetgeving van de autonome gemeenschappen zeer omvangrijk is. Een en ander bemoeilijkt een deugdelijke analyse van de regelingen. Ook is deze handelwijze van de Spaanse regering in strijd met de verplichting voor een lidstaat op grond van artikel 12, lid 2, van de richtlijn om aan de Commissie de tekst van de relevante nationale bepalingen mede te delen. De Commissie vraagt aan het Hof om rekening te houden met deze tactiek van de Spaanse regering bij het bepalen van de bewijslast.
25. De Commissie formuleert een viertal criteria waaraan een wettelijke maatregel moet voldoen, teneinde in aanmerking te worden genomen:
- de regeling moet uiterlijk 25 februari 1999 in werking zijn getreden;
- de regeling moet verwijzen naar de projecten, genoemd in bijlage II bij de richtlijn;
- de volgens de regeling uit te voeren milieueffectbeoordeling moet aan de eisen van de richtlijn voldoen, zowel wat betreft de te volgen procedure, als op het punt van de informatie aan het publiek;
- de verplichte milieueffectbeoordeling mag zich niet beperken tot bepaalde (kwetsbare) gebieden.
26. De Commissie wijst er op dat de Spaanse regering 25 nationale wettelijke maatregelen heeft genoemd, waarmee de richtlijn is omgezet. De Commissie sluit niet uit dat wet 54/97 van 27 november 1997 betreffende de elektriciteitssector, die voorziet in een milieueffectbeoordeling voor bovengrondse elektriciteitsleidingen met een bepaalde grootte, de omzetting bevat van het bepaalde in bijlage II, punt 3, sub b, tweede categorie (transport van elektrische energie via bovengrondse leidingen"). Wel wijst de Commissie erop dat de regeling ter kennis van de Commissie is gebracht na afloop van de termijn die is genoemd in het aanvullend met redenen omkleed advies.
27. Ten aanzien van de overige nationale regelingen, waarnaar de Spaanse regering verwijst - zowel de algemene als de sectoriële -, luidt het bezwaar dat de regelingen niet verwijzen naar de procedure uit de richtlijn. Voorts gelden de volgende meer specifieke bezwaren:
- het koninklijk besluit 1997/1995 van 7 december 1995, dat maatregelen bevat ter bescherming van de biodiversiteit kan geen correcte implementatie van de richtlijn inhouden, nu het alleen ziet op speciale beschermingszones. Bovendien bevat de regeling geen milieueffectbeoordeling in de zin van de richtlijn, maar vormt zij de omzetting van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn;
- de procedure die is voorzien in het decreet nr. 2114/61 van 30 november 1961, dat betrekking heeft op bepaalde schadelijke, ongezonde en gevaarlijke activiteiten voldoet niet aan de eisen van de richtlijn. De Commissie wijst er op dat in dit decreet niet aan alle aspecten die zijn genoemd in artikel 3 van de richtlijn aandacht wordt besteed, hetgeen de Commissie ook niet verrassend acht, gelet op het tijdstip van totstandkoming van de regeling;
- wet 46/1999 van 13 december 1999 betreffende water en koninklijk besluit 1836/1999 van 3 december 1999 betreffende nucleaire installaties zijn aangenomen na afloop van de termijn die is genoemd in het aanvullend met redenen omkleed advies;
- wet 25/1988 van 29 juli 1988 en koninklijk besluit 1812/1994 van 2 september 1994, houdende regels met betrekking tot wegen, kunnen niet als implementatiemiddel worden aangemerkt, nu zij slechts uitzonderingen bevatten op de verplichting tot een milieueffectrapportage;
- wet 22/1988 van 28 juli 1988 over de kusten voorziet in een voorafgaande milieuevaluatie bij bepaalde activiteiten. Noch in de wet, noch in het besluit ter uitvoering daarvan wordt verwezen naar de categorieën van projecten van bijlage II van de richtlijn;
- wet 34/1998 van 7 oktober 1998 over de sector van de koolwaterstoffen voorziet in een voorafgaande milieueffectbeoordeling. Onder meer vanwege het algemene karakter van deze beoordeling wordt niet gegarandeerd dat die regeling voldoet aan de richtlijn. Er wordt niet verwezen naar de categorieën van projecten van bijlage II van de richtlijn;
- de Commissie herhaalt haar standpunt met betrekking tot eenvoudige administratieve praktijken. Ook stelt zij dat interne politieke omstandigheden volgens de rechtspraak van het Hof nooit als rechtvaardiging voor tekortkoming in de implementatie kunnen worden aangevoerd.
28. De Commissie aanvaardt op grond van de haar bekende informatie dat ten aanzien van 6 van de 83 categorieën, genoemd in bijlage II, de milieueffectbeoordeling afdoende is geregeld in de nationale Spaanse wetgeving.
29. Het oordeel van de Commissie over de regelgeving van de autonome gemeenschappen luidt als volgt:
- in het algemeen blijkt uit de overgelegde wetgeving slechts dat de autonome gemeenschappen hun bevoegdheden op het gebied van het milieu hebben uitgeoefend, zonder dat blijkt dat bijlage II correct is omgezet in de verschillende regionale rechtsstelsels;
- in geen enkele autonome gemeenschap worden alle categorieën van projecten uit bijlage II aan een milieueffectrapportage onderworpen.
30. De Commissie komt ter terechtzitting tot de volgende indeling van de autonome gemeenschappen:
- in de autonome steden Ceuta en Melilla en in Rioja is in het geheel geen regelgeving tot stand gebracht;
- in Navarra zijn geen regels vastgesteld voor de milieueffectbeoordeling, die verwijzen naar de projecten van bijlage II;
- in Catalonië, Extremadura, Aragon, Galicië en Asturië zijn wel specifieke regels tot stand gebracht voor de milieueffectbeoordeling. Deze zijn beperkt tot bepaalde sectoren. Aanvullende maatregelen zijn nodig, onder meer om ook voor andere sectoren een verplichte milieueffectbeoordeling tot stand te brengen;
- in de overige autonome gemeenschappen zijn - specifieke - regels tot stand gebracht die een verplichte milieueffectbeoordeling inhouden. Echter, een eerste analyse van de overgelegde regels duidt erop dat bepaalde correcties, casu quo aanvullingen nodig zijn.
In een tabel die de Commissie bij haar memorie van repliek heeft gevoegd, wordt een en ander gespecificeerd.
31. In dupliek stelt de Spaanse regering in de eerste plaats dat de Commissie de verdeling van de bevoegdheden tussen de staat en de autonome gemeenschappen miskent. De Spaanse constitutie geeft aan de staat de bevoegdheid om kaderwetgeving op te stellen op het gebied van het milieu. In een arrest van 4 juli 1991 bepaalde het constitutionele hof dat de verplichting voor de staat om in de kaderwetgeving een beoordelingsmarge te laten aan de autonome gemeenschappen op milieugebied minder sterk is dan op andere gebieden. Volgens dit hof geeft de kaderwetgeving het landelijk geldende minimumniveau voor milieubescherming, dat kan worden verhoogd in de regelgeving van de autonome gemeenschappen. Het kan dan ook voorkomen dat bepaalde gevallen uit bijlage II van de richtlijn zowel op nationaal als op regionaal niveau worden geregeld. Voorts wijst zij er op dat de regels die zijn opgenomen in de nationale (basis)wetgeving tevens gelden in de autonome gemeenschappen, ook al wordt daar niet specifiek op gewezen in de regelgeving van die gemeenschappen. Uit de tabel die de Commissie heeft opgesteld zou blijken dat zij dit karakter miskent.
32. De Spaanse regering bespreekt het verwijt van de Commissie dat geen kopieën van de relevante regelgeving waren meegezonden. Volgens deze regering was zulks niet nodig, aangezien de Commissie alle regels kon opzoeken in de Spaanse publicatiebladen. In alle gevallen waren de vindplaatsen vermeld. De Spaanse regering acht toezending van de teksten niet alleen onnodig, maar ook niet zinvol. Aangezien de Commissie evenwel nadrukkelijk om toezending vraagt voegt de Spaanse regering de teksten wel bij de memorie van dupliek.
33. De Spaanse regering maakt een onderscheid tussen de verplichting om de richtlijn om te zetten en de verplichting de omzettingsmaatregelen aan de Commissie mede te delen, ingevolge artikel 12, lid 2, van de richtlijn. De niet-nakoming van de laatstgenoemde verplichting maakt geen deel uit van het verzoekschrift en moet derhalve buiten deze procedure blijven.
34. Ter zitting wijst de Spaanse regering erop dat de definities van de projecten in bijlage II door de experts niet op eenduidig wijze worden geïnterpreteerd. Dit gegeven, gevoegd bij het feit dat de gemeenschapswetgever heeft gekozen voor een richtlijn en niet voor een verordening, geeft de lidstaat de mogelijkheid bij de implementatie rekening te houden met bijzondere geografische omstandigheden.
35. Eveneens ter zitting bestrijdt de Spaanse regering het procesbelang van de Commissie, nu in Spanje inmiddels een wettelijke regeling is tot stand gekomen ter uitvoering van richtlijn 97/11. Deze regeling zou - behoudens een overgangstermijn - voldoen aan de Europeesrechtelijke eisen met betrekking tot de milieueffectbeoordeling, zo zou blijken uit een brief van de Commissie.
36. De Spaanse regering stelt vervolgens dat de omzetting beduidend meer elementen inhoudt dan de Commissie beweert. In een dergelijk geval vergt de rechtszekerheid dat het Hof bij een eventuele veroordeling van het Koninkrijk Spanje concreet aangeeft waaruit de niet-nakoming bestaat, zulks overeenkomstig het arrest Commissie/Ierland.
37. Naar het oordeel van de Spaanse regering vat de Commissie het bepaalde in bijlage II wel erg strikt op. Deze regering verwijst ter ondersteuning van haar ruimere standpunt naar mijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland. Bijlage II zou, anders dan bijlage I, niet in de nationale wetgeving behoeven te worden gekopieerd. De omstandigheden, waarmee de lidstaten rekening mogen houden bij het vaststellen van criteria en/of drempelwaarden, te weten de aard, de omvang en de ligging van projecten, hebben gelijke waarde. De lidstaten kunnen onder omstandigheden de toepassing van de milieueffectbeoordeling ook beperken tot bepaalde gevoelige zones. Volgens de Spaanse regering heeft de uitleg van de Commissie ten onrechte tot gevolg dat voorzieningen in de regelgeving van Catalonië, respectievelijk de Canarische Eilanden niet zijn geaccepteerd.
38. In haar memorie van dupliek bestrijdt de Spaanse regering de opvatting van de Commissie over de nationale wettelijke maatregelen op één specifiek punt. Zij stelt dat het koninklijk besluit 1997/1995, houdende maatregelen ter bescherming van de biodiversiteit, voldoet aan de vereisten van de richtlijn. Een lidstaat mag ingevolge artikel 4, lid 2, van de richtlijn criteria en/of drempelwaarden vaststellen. In dit geval is als criterium opgenomen: projecten die geschikt zijn speciale beschermingszones merkbaar aan te tasten. Op dit punt wijst de Commissie ter zitting nogmaals op de rechtspraak van het Hof volgens welke het gebruik van de beoordelingsmarge door een lidstaat - bij het vaststellen van criteria en/of drempelwaarden - er niet toe mag leiden dat bepaalde projecten steeds van de milieueffectbeoordeling worden uitgesloten.
39. Voorts erkent de Commissie - zo stelt de Spaanse regering - geen vereenvoudigde procedure voor een milieueffectbeoordeling die wordt toegepast in Murcia en in Castilië en Leon, terwijl blijkens de repliek een vergelijkbare procedure in het Baskenland wel wordt erkend.
40. Vervolgens geeft de Spaanse regering een oordeel over de maatregelen, die de verschillende autonome gemeenschappen hebben genomen. Zij heeft dit oordeel vastgelegd in een tabel die aan het Hof is overgelegd. In vergelijking tot de tabel van de Commissie is een aanzienlijk groter aantal categorieën van projecten in de verschillende deelstaten gedekt. Dit betreft niet alle categorieën.
V - De rechtspraak van het Hof over artikel 4, lid 2
41. Het Hof heeft in het arrest Commissie/België een interpretatie gegeven aan het bepaalde in artikel 4, lid 2, van de richtlijn. In essentie komt het Hof tot het oordeel dat artikel 4, lid 2, de lidstaten niet de bevoegdheid geeft om één of meer van de in bijlage II bedoelde categorieën in het algemeen en definitief van de mogelijkheid van beoordeling uit te sluiten. In het arrest Commissie/Duitsland oordeelde het Hof in dit verband nog dat het begrip categorie" niet verwijst naar de twaalf in die bijlage genoemde (hoofd)categorieën van projecten, maar naar alle projecten die, elk voorafgegaan door een letter, als onderverdelingen van deze categorieën voorkomen.
42. De gemeenschapswetgever zelf was, aldus het Hof in het genoemde arrest Commissie/België, immers van oordeel, dat alle in bijlage II opgesomde categorieën van projecten, naar gelang van hun kenmerken op het ogenblik waarop zij worden gerealiseerd, aanzienlijke effecten voor het milieu kunnen hebben.
43. De beoordelingsmarge van de lidstaten beperkt zich ertoe dat zij bepaalde projecttypes" die steeds aan een beoordeling moeten worden onderworpen, kunnen specificeren. Ook kunnen zij criteria en/of drempelwaarden vaststellen die noodzakelijk zijn om te bepalen welke projecten aan een beoordeling moeten worden onderworpen.
44. Deze interpretatie is bevestigd en verfijnd in het arrest Kraaijeveld e.a., in een zaak betreffende werkzaamheden rond de aanleg, casu quo versterking van een dijk langs waterwegen. Het Hof erkent dat het gebruikmaken van de bevoegdheid specificaties, criteria of drempelwaarden vast te stellen, een lidstaat kan ontslaan van de verplichting elk project aan een concrete beoordeling te onderwerpen, teneinde te controleren of het voldoet aan de criteria van artikel 2, lid 1, van de richtlijn.
45. De lidstaten beschikken over een beoordelingsmarge die wordt begrensd door de verplichting van artikel 2, lid 1, om de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, aan een beoordeling van die effecten te onderwerpen. Een lidstaat die de criteria en/of drempelwaarden zo vaststelt, dat in de praktijk alle projecten (in een bepaalde categorie) bij voorbaat aan de verplichting tot milieueffectbeoordeling worden onttrokken, overschrijdt dan ook de grenzen van de beoordelingsmarge waarover hij krachtens de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van de richtlijn beschikt, behalve indien alle uitgesloten projecten op grond van een algemene beoordeling kunnen worden geacht geen aanzienlijk milieueffect te hebben.
46. In het arrest Commissie/Ierland heeft het Hof een nadere verfijning aangebracht. Een lidstaat die zich beperkt tot het vastleggen van criteria en/of drempelwaarden volgens welke enkel de omvang van een project in aanmerking wordt genomen en niet tevens de aard en ligging ervan, overschrijdt de grenzen van de beoordelingsmarge waarover hij krachtens de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van de richtlijn beschikt. Ook een project van beperkte omvang kan immers aanzienlijke gevolgen hebben voor het milieu wanneer het gelegen is op een plaats waar de in artikel 3 van de richtlijn genoemde milieufactoren als dier en plant, bodem, water, klimaat of cultureel erfgoed gevoelig zijn voor de minste verandering. Bovendien moet een lidstaat zich er van vergewissen dat het doel van de regeling niet kan worden omzeild door een splitsing van projecten.
47. Ter completering van dit overzicht wijs ik nog - enigszins ten overvloede - op het arrest WWF e.a., waarin het Hof de eerdere rechtspraak heeft bevestigd, en bovendien is ingegaan op de rechtstreekse werking van de betrokken richtlijnbepalingen, in een geval waarin een lidstaat de hem toegekende beoordelingsmarge heeft overschreden.
VI - Beoordeling
48. Om te beginnen ga ik bij wege van een viertal preliminaire punten in op de context van deze procedure. Deze schets van de context brengt mij ertoe vervolgens de omvang van het geding te bepalen. Eerst daarna kom ik toe aan het eigenlijke voorwerp van het geding, te weten de gestelde niet-nakoming van bepaalde verplichtingen uit de richtlijn.
Preliminair
49. Ter terechtzitting van het Hof kwam de vraag aan de orde waarom de Commissie de onderhavige procedure handhaaft, nu inmiddels in Spanje een nieuwe wettelijke regeling in werking is getreden, ter uitvoering van richtlijn 97/11. De Commissie noemt twee argumenten waarom zij desalniettemin de procedure bij het Hof handhaaft. Ten eerste ziet de nieuwe regeling niet op projecten die reeds waren goedgekeurd vóór de inwerkingtreding van deze nieuwe regeling. Ten tweede kent de nieuwe regeling ruime overgangstermijnen.
50. Volgens de rechtspraak van het Hof behoort het tot de discretionaire bevoegdheid van de Commissie om te bepalen of zij een procedure van artikel 226 EG in gang zet, en ook of zij deze procedure handhaaft. Het Hof beoordeelt slechts of sprake is van de niet nakoming van een verplichting die uit het Verdrag voortvloeit en beoordeelt niet of de Commissie doelmatig gebruik maakt van de haar toekende discretionaire bevoegdheid. Ten overvloede voeg ik daar in dit geval nog aan toe, dat de door de Commissie genoemde argumenten mij alleszins valabel lijken.
51. Als tweede preliminaire punt wijs ik op de verplichtingen van de lidstaat indien de uitvoering van een richtlijn op decentraal niveau plaatsvindt. In het arrest Commissie/Duitsland heeft het Hof vastgesteld dat Duitsland de krachtens het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de deelstaten niet te verplichten de uitvoering van bepaalde implementatiemaatregelen te garanderen.
Naar mijn oordeel rust krachtens het geldende gemeenschapsrecht ten minste de volgende verplichting op de centrale overheid van een lidstaat, waarin de uitvoering van een richtlijn geheel of gedeeltelijk aan decentrale overheden is overgelaten: deze centrale overheid moet erop toezien dat de uitvoering op decentraal niveau ook daadwerkelijk plaatsvindt. In voorkomend geval moet dit toezicht leiden tot een ingrijpen door de centrale overheid, indien een regionale overheid de aan haar overgelaten taak - te weten de uitvoering van een richtlijn - niet naar behoren uitvoert. In het onderhavige geval is niets gebleken van een dergelijk toezicht door de Spaanse nationale overheid, noch van een ingrijpen bij een tekortschietende uitvoering op decentraal niveau.
52. Zoals het Hof overigens herhaaldelijk heeft geoordeeld, kan een lidstaat zich niet ten exceptieve beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven verplichtingen of termijnen. Kortom, in het gemeenschapsrecht kan geen doorslaggevende waarde worden gehecht aan de moeilijkheden die een ingewikkelde en decentrale uitvoering met zich meebrengt.
53. Ten overvloede noem ik nog het volgende: uit de Spaanse staatsinrichting vloeit niet noodzakelijkerwijs voort dat de richtlijn (gedeeltelijk) op decentraal niveau wordt uitgevoerd. De Spaanse Staat is immers bevoegd basiswetgeving vast te stellen. Niets verzet er zich tegen dat die basiswetgeving alle regels bevat die nodig zijn ter omzetting van de richtlijn. Ik wijs er op dat de Spaanse regering er bij de omzetting van richtlijn 97/11 ook daadwerkelijk voor heeft gekozen alle om te zetten normen in wetgeving van de nationale staat op te nemen. In dit verband verwijt de Spaanse regering nog aan de Commissie dat deze het karakter van de bevoegdheidsverdeling tussen de Spaanse Staat en de autonome gemeenschappen zou miskennen. Dit verwijt mist naar mijn oordeel iedere grondslag. De Commissie betrekt in haar beschouwing juist zowel de nationale wetgeving als de wetgeving van de autonome gemeenschappen. Alleen komt zij dan tot de conclusie dat ook de stand van beide niveaus van regelgeving tezamen niet kan leiden tot het oordeel dat de richtlijn volledig is geïmplementeerd.
54. Een derde preliminaire punt betreft de procedure, zoals tot nog toe gevoerd. Ik wijs erop dat de procedure van artikel 226 EG - die in dit geval de niet correcte implementatie van een richtlijn betreft - niet het karakter heeft van een strafprocedure. In een strafprocedure is het in het algemeen aan de vervolgende instantie het bewijs te leveren van een vergrijp. De verdachte kan betrekkelijk passief afwachten en zich ertoe beperken de door de vervolgende instantie aangebrachte bewijsmiddelen te weerleggen.
55. De inbreukprocedure van artikel 226 EG daarentegen is het soms noodzakelijke vervolg op de door artikel 10 EG beheerste implementatie van de richtlijn zelf. Samenwerking tussen de lidstaat en de Commissie staat bij de implementatie voorop. Het vereiste van samenwerking blijft een rol spelen, ook nadat een contradictoire fase is ingetreden. Weliswaar mag, zo stelde ik in mijn conclusie in de zaak Finland/Commissie, de lidstaat primair vanuit zijn procespositie handelen, maar dit betekent nog niet dat hij het procesverloop mag frustreren.
56. Ik benadruk in dit verband dat ingevolge het EG-Verdrag de lidstaten medeverantwoordelijk zijn voor het functioneren van de communautaire rechtsorde. Die medeverantwoordelijkheid komt onder meer tot uitdrukking in het bepaalde in artikel 10 EG. Zij vergemakkelijken de vervulling van de taak van de instellingen. Deze verplichting van de lidstaten vergt soms een actieve samenwerking met de instellingen, voorzover zulks kan bijdragen aan of zelfs nodig is voor een adequate taakuitoefening door deze laatste. In casu gaat het uiteraard om de taak van de Commissie toezicht te houden op de implementatie van een richtlijn. Het is een aan artikel 10 EG ontleende verantwoordelijkheid van de lidstaat zoveel mogelijk transparantie te verschaffen omtrent de implementatie van alle verschillende bepalingen van een richtlijn. De bijdrage die van een lidstaat wordt verwacht is natuurlijk groter naarmate de implementatie een complexer karakter heeft, bijvoorbeeld doordat deze plaatsvindt op een decentraal niveau.
57. Uiteraard is het - ook in de inbreukprocedure van artikel 226 EG - aan de Commissie de nodige bewijsmiddelen aan te voeren ter staving van haar stelling dat een lidstaat zijn verplichtingen niet nakomt. Daartegenover staat de aan artikel 10 EG ontleende rechtsplicht van de lidstaat, die ik in het vorige punt beschreef. In concreto, de lidstaat moet aan de Commissie de nodige informatie verschaffen waarmee deze kan nagaan of en in hoeverre de verplichtingen uit een richtlijn worden nageleefd. Deze informatie moet de Commissie dus ook in staat stellen het door haar gestelde te bewijzen.
58. Uit het verloop van de onderhavige procedure kan ik niet afleiden dat de Spaanse regering het bepaalde in artikel 10 EG voor ogen heeft gehad. Met name het feit dat de zeer uitgebreide regelgeving van de autonome gemeenschappen eerst in de fase van dupliek aan de Commissie is overgelegd - en dan nog wel zonder specifieke verwijzing naar de specifieke bepalingen die ter uitvoering van de richtlijn dienen - valt aan de Spaanse regering te verwijten. Het feit dat de Commissie niet in detail is ingegaan op alle bepalingen van de Spaanse gemeenschappen acht ik dan ook volstrekt logisch. Van de Commissie mag overigens ook niet worden verwacht dat zij de relevante wetgeving van de autonome gemeenschappen zelf in de verschillende Spaanse publicatiebladen opzoekt.
59. Ook is het in een situatie als de onderhavige geen taak van het Hof om een gedetailleerde beoordeling van alle regionale bepalingen te geven. Een dergelijke beoordeling maakt namelijk geen deel uit van het object van de onderhavige procedure. Dit had anders kunnen zijn, indien de Spaanse regering in de precontentieuze fase aan de Commissie de nodige informatie had verschaft, waarmee deze het verzoekschrift bij het Hof had kunnen toespitsen. Overigens zou een gedetailleerde beoordeling van de wetgeving van de Spaanse autonome gemeenschappen ook een onevenredig zwaar onderzoek van het Hof vergen, nu de Spaanse regering ook voor het Hof nalaat systematisch aan te geven op welke plaatsen in de overgelegde regelingen de verschillende categorieën van projecten uit bijlage II van de richtlijn zijn opgenomen. In de procedure voor het Hof is het primair de taak van een partij - en niet van het Hof - om een onderbouwing te geven van de door haar gestelde feitelijke gegevens.
60. Het verzoek van de Spaanse regering aan het Hof, gedaan ter terechtzitting, om een gedetailleerde beoordeling van het Hof van de Spaanse nationale en regionale wetgeving acht ik dan ook strijdig met de tot nog toe in de procedure gekozen opstelling. In haar verzoek verwijst de Spaanse regering naar het arrest Commissie/Ierland, waaruit zij afleidt dat de rechtszekerheid vereist dat het Hof gedetailleerd aangeeft waaruit de niet-nakoming bestaat. Ik begrijp niet goed waar de Spaanse regering op doelt. Het arrest bevat een aantal voor deze zaak interessante elementen, maar omvat juist niet een gedetailleerde beoordeling van alle implementatie-instrumenten.
61. Mijn vierde preliminaire punt staat in het verlengde van het derde. De opstelling van de Spaanse regering heeft er tevens toe geleid dat in de onderhavige procedure de precontentieuze fase niet ten volle kon worden benut. Ik wijs erop dat de procedure van artikel 226, lid 1, EG niet alleen ertoe strekt de rechten van de lidstaten te beschermen, maar ook het object van de contentieuze procedure af te bakenen. In casu is het aan de Commissie onmogelijk gemaakt de procedure toe te spitsen op de reëel bestaande gebreken in de Spaanse wetgeving.
62. Daar komt bij dat de Spaanse regering in de loop van de procedure haar procespositie lijkt te wijzigen. In de precontentieuze fase stelt de Spaanse regering dat niet voor alle categorieën van projecten uit bijlage II van de richtlijn in een milieueffectbeoordeling behoeft te worden voorzien. In haar verweerschrift komt de Spaanse regering op dit standpunt terug. In het vervolg stelt zij dat volledig uitvoering is gegeven aan het bepaalde in artikel 4, lid 2, van de richtlijn, aangezien in het koninklijk besluit 1997/1995 van 7 december 1995 wordt bepaald dat ieder project dat is genoemd in bijlage II van de richtlijn en dat een bijzondere beschermingszone aanmerkelijk beïnvloedt aan een milieueffectbeoordeling is onderworpen.
63. Ter terechtzitting evenwel lijkt de Spaanse regering ook op dit standpunt terug te komen en te erkennen dat het verzoekschrift gedeeltelijk gegrond is. Immers, enerzijds verzoekt de Spaanse regering om een gedetailleerd oordeel van het Hof - hetgeen niet nodig zou zijn indien het beroep in het geheel zou worden verworpen -, anderzijds betwist zij niet de gemotiveerde weerlegging door de Commissie van de Spaanse opvatting omtrent het karakter van de procedure voorzien in het koninklijk besluit 1997/1995 van 7 december 1995.
64. Samengevat, deze vier preliminaire punten hebben de volgende consequenties voor de omvang van het geding:
- de beweegredenen voor de Commissie om de procedure in te leiden staan niet ter beoordeling aan het Hof. Het Hof zal zich dus ten gronde moeten uitspreken;
- de moeilijkheden die samenhangen met de decentrale uitvoering kunnen geen rol spelen in het oordeel;
- de passieve en daardoor verwijtbare opstelling van de Spaanse regering in de onderhavige procedure leidt ertoe dat het Hof geen gedetailleerde beoordeling van alle uitvoeringsbepalingen behoeft te geven;
- zulks vloeit ook nog voort uit het feit dat de precontentieuze fase niet ten volle kon worden benut.
De omvang van het geding
65. De eerste beperking die ik aanbreng heeft betrekking op de omvang van de in het geding zijnde vragen.
66. De Commissie vraagt aan het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje tekort is geschoten bij de implementatie van de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, juncto bijlage II van de richtlijn. Naar mijn oordeel kan het Hof zich daarbij beperken tot de vaststelling dat het Koninkrijk tekort is geschoten en behoeft het niet in extenso te beoordelen in hoeverre de verschillende Spaanse autonome gemeenschappen de richtlijn hebben uitgevoerd. Zoals ik hierboven reeds stelde behoeft het Hof geen gedetailleerde beoordeling van alle uitvoeringsbepalingen te geven. Eveneens wees ik er reeds op dat de nationale staat erop moet toezien dat op zijn gehele grondgebied de richtlijn juist wordt uitgevoerd.
67. De eerste vraag luidt of artikel 4, lid 2, juncto bijlage II van de richtlijn volledig in de nationale Spaanse wetgeving is omgezet, doordat wordt voorzien in een milieueffectbeoordeling voor alle categorieën van projecten van bijlage II bij de richtlijn. Bij een negatieve beantwoording van deze vraag luidt de tweede vraag: heffen de regels die de autonome gemeenschappen hebben opgesteld en die betrekking hebben op een milieueffectbeoordeling voor de categorieën van projecten van bijlage II de tekortkomingen in de nationale wetgeving volledig op?
68. Een tweede beperking van de omvang van het geding heeft betrekking op de periode waarover de beoordeling plaatsvindt. In dit verband breng ik de vaste rechtspraak van het Hof in herinnering, volgens welke de vraag of verplichtingen zijn nagekomen moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Het Hof kan met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden. Uit deze rechtspraak vloeit in ieder geval voort dat het koninklijk besluit dat in werking trad op 8 oktober 2000, waarbij de Spaanse wetgeving mogelijk in overeenstemming is gebracht met de richtlijn, niet in de beoordeling kan worden betrokken.
69. In het onderhavige geding is er nog meer dan in andere zaken reden voor geen rekening te houden met tardief, dat wil zeggen na ommekomst van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, vastgestelde wetgeving. De implementatie van de richtlijn moest binnen drie jaar na de kennisgeving van de richtlijn zijn voltooid, dat wil zeggen op 3 juli 1988. Reeds bij brief van 28 februari 1990 heeft de Commissie de Spaanse regering in gebreke gesteld. Het aanvullend met redenen omkleed advies, dat in deze doorslaggevend is, is op 18 december 1998 uitgebracht. Met andere woorden, de Spaanse regering heeft ruimschoots de tijd gehad eventuele gebreken in de wetgeving te herstellen.
70. Een derde beperking noem ik kort. Zoals de Spaanse regering terecht stelt, heeft het geding geen betrekking op de mogelijke schending van artikel 12, lid 2, van de richtlijn, waarin de verplichting voor de lidstaten tot kennisgeving van de omzettingsmaatregelen aan de Commissie is vastgelegd. Dit betekent dat het Hof niet hoeft in te gaan op de vraag of de omzettingsmaatregelen tijdig aan de Commissie zijn medegedeeld.
Ten gronde
71. Overeenkomstig punt 67 van deze conclusie komt als eerste de nationale Spaanse wetgeving aan de orde. De Commissie accepteert de correcte implementatie ten aanzien van 6 van de 83 categorieën projecten genoemd in bijlage II, waarvoor wordt voorzien in een verplichte milieueffectbeoordeling. Het geschil heeft daarmee betrekking op de overige 77 categorieën. Ik ga er daarbij van uit dat wet 54/97 van 27 november 1997 betreffende de elektriciteitssector, die voorziet in een milieueffectbeoordeling voor bovengrondse elektriciteitsleidingen met een bepaalde grootte, een correcte omzetting bevat van het bepaalde in bijlage II, punt 3, sub b, tweede categorie (transport van elektrische energie via bovengrondse leidingen"). De Commissie is daaromtrent niet eenduidig. Evenwel, ik ben van mening dat het feit dat de regeling te laat aan de Commissie is medegedeeld - hetgeen niet inhoudt dat de regeling te laat in werking is getreden! - aan deze vaststelling niets afdoet.
72. In wezen gaat het erom vast te stellen of het koninklijk besluit 1997/1995 van 7 december 1995, dat maatregelen bevat ter bescherming van de biodiversiteit, een correcte implementatie van de richtlijn vormt. Ingevolge dit besluit wordt een milieueffectbeoordeling verlangd voor projecten uit bijlage II bij de richtlijn, voorzover deze een bijzondere beschermingszone aanmerkelijk beïnvloeden. Het Hof dient een antwoord te geven op de vraag of de beperking tot projecten met dit specifieke kenmerk een ingevolge artikel 4, lid 2, van de richtlijn toegelaten criterium is.
73. Volgens de rechtspraak van het Hof wordt de beoordelingsmarge van de lidstaten begrensd door de verplichting van artikel 2, lid 1, om de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, aan een beoordeling van die effecten te onderwerpen.
74. De lidstaten kunnen dus niet projecten a priori uitsluiten, terwijl deze mogelijkerwijs een aanzienlijk milieueffect hebben. Het staat voor mij vast dat ook projecten die zich in het geheel niet in de buurt van een beschermingszone in de zin van de habitatrichtlijn bevinden een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben. Voor mij is daarbij doorslaggevend dat artikel 3 van richtlijn 85/337 een breed milieubegrip hanteert, terwijl de habitatrichtlijn zich slechts richt op de bescherming van de biodiversiteit en er dus op basis van laatstgenoemde richtlijn alleen zones worden aangewezen die van belang zijn voor de biodiversiteit.
75. Hierbij komt het volgende. In het arrest Commissie/Ierland heeft het Hof bepaald dat de lidstaten bij het vaststellen van criteria en/of drempelwaarden niet enkel de omvang van een project in aanmerking mogen nemen. Naar analogie van dit arrest ben ik van mening dat de lidstaten ook niet enkel de ligging van een project in aanmerking mogen nemen. Immers, ongeacht de ligging kan een project - bijvoorbeeld juist door zijn omvang - een aanzienlijk milieueffect hebben.
76. Ik kom derhalve tot de slotsom dat met het koninklijk besluit 1997/1995 van 7 december 1995 geen volledige implementatie van de richtlijn heeft plaatsgevonden. Ik laat daarbij nog buiten beschouwing dat volgens de Commissie de procedure voor milieueffectbeoordeling, waarin het besluit voorziet, niet voldoet aan de vereisten van de richtlijn.
77. Ook de andere nationale regelingen kunnen, zelfs in onderlinge samenhang bezien, niet leiden tot de slotsom dat de nationale wetgever de richtlijn volledig heeft geïmplementeerd. In dit verband breng ik de vier criteria in herinnering die de Commissie heeft geformuleerd. Teneinde in aanmerking te worden genomen als implementatiemaatregel moet een wettelijke maatregel in werking zijn getreden vóór het eind van de termijn in het met redenen omkleed advies, verwijzen naar de projecten in bijlage II, voldoen aan de (procedurele) vereisten van de richtlijn en zich niet beperken tot bepaalde gebieden. Voor mij staat het buiten twijfel dat dit juiste criteria zijn.
78. De Commissie legt vervolgens uit dat geen van de door de Spaanse regering aangedragen nationale maatregelen aan al deze vier criteria voldoet. Behalve ten aanzien van het hierboven afdoende behandelde koninklijk besluit 1997/1995, bestrijdt de Spaanse regering deze vaststelling ook niet.
79. Op dit punt ga ik over op de vraag of de regels die de autonome gemeenschappen hebben opgesteld de tekortkomingen in de nationale wetgeving volledig opheffen.
80. Ook zonder een diepgaand onderzoek staat voor mij vast dat die vraag slechts negatief kan worden beantwoord.
81. In de eerste plaats is niet bestreden dat de autonome steden Ceuta en Melilla en de autonome gemeenschap Rioja geen wetgeving op het gebied van de milieueffectbeoordeling tot stand hebben gebracht. Daarmee worden in strijd met de richtlijn projecten die in deze streken worden uitgevoerd niet aan een milieueffectbeoordeling onderworpen.
82. In de tweede plaats blijkt uit de tabel die de Spaanse regering aan het Hof heeft overgelegd dat ook in andere gemeenschappen aanzienlijke lacunes bestaan met betrekking tot de verplichte milieueffectbeoordeling. Om te beginnen wijs ik er op de situatie in de autonome gemeenschap Navarra, waarvan de Commissie stelt dat in het geheel geen regels zijn vastgesteld voor de milieueffectbeoordeling, die verwijzen naar de projecten van bijlage II. Volgens de Spaanse regering geldt een wettelijke verplichting voor 11 categorieën van projecten, zijnde een zeer klein gedeelte van de projecten uit bijlage II. Ook in andere regio's ontbreekt blijkens de tabel een aanzienlijk aantal van de categorieën van projecten. Als voorbeelden noem ik Asturië, Cantabrië, de Canarische Eilanden en de Balearen, waar de lacunes het grootst lijken te zijn.
83. Op zichzelf kunnen geografische omstandigheden ertoe leiden dat regio's voor bepaalde categorieën projecten geen verplichte milieueffectbeoordeling wordt voorzien, maar dan toch alleen indien deze categorieën projecten zich in de betreffende regio niet kunnen voordoen. Ik denk bijvoorbeeld aan de winning van bepaalde grondstoffen (zie onderdeel 2 van bijlage II), indien deze grondstoffen in de betreffende regio niet voorkomen. Echter, de uitsluitingen in de autonome gemeenschappen zijn veel ruimer. Ik noem een voorbeeld. Projecten in de sfeer van de voedings- en genotmiddelenindustrie zijn uitgesloten in Asturië, de Canarische Eilanden, de Balearen en Castilië en Leon, terwijl daarvoor blijkens dezelfde tabel ook op nationaal niveau niets is geregeld.
84. Tot slot vermeld ik nog de informele praktijken die de Spaanse regering eerder noemde ter adstructie van de stelling dat de richtlijn was omgezet. Voorzover de Spaanse regering zich nog op dit argument beroept, wijs ik op de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, niet zijn te beschouwen als een correcte omzetting van bepalingen uit een richtlijn.
VII - Conclusie
85. In het licht van de hier weergegeven feiten en omstandigheden geef ik het Hof in overweging:
1) te verklaren dat het Koninkrijk Spanje, door na te laten alle nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen ter uitvoering van de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, juncto bijlage II van de richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, de krachtens die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
2) het Koninkrijk Spanje ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de proceskosten te veroordelen.