62011CJ0630_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve spojených věcech C-630/11 P až C-633/11 P,
jejichž předmětem jsou kasační opravné prostředky na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podané dne 21. listopadu 2011(C-630/11 P) a dne 30. listopadu 2011(C-631/11 P až C-633/11 P),
HGA srl, se sídlem v Golfo Aranci (Itálie),
Gimar srl, se sídlem v Sassari (Itálie),
Coghene Costruzioni srl, se sídlem v Algheru (Itálie),
Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas,
se sídlem v Quartu Sant’Elena (Itálie),
Immobiliare 92 srl, se sídlem v Arzacheně (Itálie),
Gardena srl, se sídlem v Santa Teresa di Gallura (Itálie),
Hotel Stella 2000 srl, se sídlem v Olbii (Itálie),
Vadis srl, se sídlem ve Valledorio (Itálie),
Macpep srl, se sídlem v Sorsu (Itálie),
San Marco srl, se sídlem v Algheru,
Due lune SpA, se sídlem v Miláně (Itálie),
Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas,
se sídlem v Algheru,
L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, se sídlem v San Teodoru (Itálie),
Le Buganville srl, dříve Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc, se sídlem ve Villasimiu (Itálie),
Le Dune srl, dříve Le Dune di Stefanelli Vincenzo & C. Snc, se sídlem v Arbus (Itálie) (C-630/11 P),
zastoupené G. Dorem, F. Ciullim a A. Vincim, avvocati,
Regione autonoma della Sardegna (Itálie), zastoupený A. Fantozzim a G. Mamelim, avvocati (C-631/11 P),
Timsas srl, se sídlem v Arezzo (Itálie), zastoupená D. Dodarem a S. Pinnou, avvocati (C-632/11 P),
Grand Hotel Abi d’Oru SpA, se sídlem v Olbii, zastoupená D. Dodarem a R. Masurim, avvocati (C-633/11 P),
účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelé),
přičemž další účastnicí řízení je:
Evropská komise, zastoupená D. Grespanem, C. Urraca Caviedesem a G. Contem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalovaná v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení R. Silva de Lapuerta, předsedkyně senátu, G. Arestis, J.-C. Bonichot, A. Arabadžev (zpravodaj) a J. L. da Cruz Vilaça, soudci,
generální advokát: Y. Bot,
vedoucí soudní kanceláře: A. Impellizzeri, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 28. února 2013,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 21. března 2013,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svými kasačními opravnými prostředky se HGA srl, Gimar srl, Coghene Costruzioni srl, Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Immobiliare 92 srl, Gardena srl, Hotel Stella 2000 srl, Vadis srl, Macpep srl, San Marco srl, Due lune SpA, Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville srl, Le Dune srl (dále jen společně „HGA“), Regione autonoma della Sardegna, Timsas srl (dále jen „Timsas“) a Grand Hotel Abi d’Oru SpA (dále jen „Grand Hotel Abi d’Oru“) domáhají zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 20. září 2011, Regione autonoma della Sardegna a další v. Komise (T-394/08, T-408/08, T-453/08 a T-454/08, Sb. rozh. s. II-6255, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál zamítl jejich žaloby znějící na zrušení rozhodnutí Komise 2008/854/ES ze dne 2. července 2008 o režimu podpory „regionální zákon č. 9 z roku 1998 – zneužití podpory N 272/98“ C 1/04 (ex NN 158/03 a CP 15/2003) (Úř. věst. L 302, s. 9), kterým byly podpory, jež protiprávně poskytl Regione autonoma della Sardegna na počáteční investice určené hotelovým podnikům na Sardinii, prohlášeny za neslučitelné se společným trhem a jímž bylo nařízeno navrácení těchto podpor ze strany příjemců (dále jen „sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
Nařízení (ES) č. 659/1999
2. Podle čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (Úř. věst. L 83, s. 1) se „novou podporou“ rozumí „každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory“.
3. Podle čl. 1 písm. g) tohoto nařízení se „zneužitím podpory“ rozumí „podpora použitá příjemcem v rozporu s rozhodnutím [o schválení“]“.
4. Článek 4 odst. 5, který je součástí kapitoly II uvedeného nařízení, nadepsané „Řízení týkající se oznámené podpory, stanoví:
„Rozhodnutí podle odstavců 2, 3 a 4 jsou učiněna [po předběžném posouzení oznámeného opatření a] ve lhůtě dvou měsíců. Tato lhůta začíná v den následující po dni obdržení úplného oznámení. [...]“
5. Článek 7, který je nadepsán „Rozhodnutí Komise ukončit formální vyšetřovací řízení“ a jenž je součástí téže kapitoly II, ve svém odstavci 6 stanoví, že Komise „vyvine nejvyšší úsilí, aby přijala rozhodnutí ve lhůtě 18 měsíců od zahájení řízení“.
6. Článek 10 odst. 1, který je součástí kapitoly III nařízení č. 659/1999, nadepsané „Řízení týkající se protiprávní podpory“, stanoví, že pokud má Komise k dispozici informace týkající se údajné protiprávní podpory, „přezkoumá je bezodkladně“ bez ohledu na jejich zdroj.
7. Článek 13 odst. 2 tohoto nařízení stanoví, že Komise není v případech případné protiprávní podpory vázána lhůtami stanovenými mimo jiné v čl. 4 odst. 5 a čl. 7 odst. 6 uvedeného nařízení.
8. Článek 16 téhož nařízení stanoví mimo jiné, že v rámci formálního vyšetřovacího řízení zahájeného v případě zneužití podpory se články 7, 10 a 13 použijí přiměřeně.
9. Článek 20 nařízení č. 659/1999 stanoví:
„1. Každá zúčastněná strana může předložit připomínky podle článku 6 po rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení. Každé zúčastněné straně, která předložila takové připomínky, a každému příjemci jednotlivé podpory je zaslána kopie rozhodnutí přijatého Komisí podle článku 7.
[...]
3. Na svou žádost obdrží zúčastněná strana kopii rozhodnutí podle článků 4 a 7, čl. 10 odst. 3 a článku 11.“
Nařízení (ES) č. 794/2004
10. Článek 4 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady č. 659/1999 (Úř. věst. L 140, s. 1), stanoví, že pro účely čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se změnou stávající podpory rozumí jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření se společným trhem.
Pokyny z roku 1998
11. Bod 4. 2 sdělení Komise, nadepsaného „Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře (98/C 74/C)“ (Úř. věst. C 74, s. 9, dále jen „pokyny z roku 1998“) mimo jiné stanoví, že „režimy podpory [musí] stanovit, že před zahájením práce na projektu musí být předložena žádost o podporu“.
12. Bod 6.1 těchto pokynů stanoví, že s výjimkou přechodných ustanovení uvedených v bodech 6.2 a 6.3 těchto pokynů vyhodnotí Komise slučitelnost regionální podpory se společným trhem na základě uvedených pokynů, jakmile je bude možné použít.
Skutečnosti předcházející sporu a sporné rozhodnutí
13. Skutkové okolnosti, které vedly ke vzniku projednávaného sporu a jež jsou vylíčeny v bodech 1 až 23 napadeného rozsudku, lze shrnout následovně.
14. Dne 11. března 1998 přijal Regione autonoma della Sardegna regionální zákon č. 9 o pobídkách k renovaci a úpravě hotelových zařízení a ustanoveních, která mění a doplňují regionální zákon č. 40 ze dne 14. září 1993 (legge regionale n° 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40, Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna č. 9 ze dne 21. března 1998, dál jen „zákon č. 9/1998“), který nabyl účinnosti dne 5. dubna 1998.
15. Článek 2 tohoto zákona zaváděl ve prospěch hotelových podniků usazených na Sardinii podpory na počáteční investice v podobě grantů a půjček za zvýhodněných podmínek, jakož i podpory na provoz podle pravidla de minimis (dále jen „původní režim podpor“).
16. Dopisem ze dne 6. května 1998 oznámily italské orgány zákon č. 9/1998 Komisi, přičemž se zavázaly, že jej až do případného schválení z její strany, nebudou uplatňovat
17. Dopisem ze dne 22. června 1998 uvedené orgány odpověděly na žádost Komise o doplňující informace a sdělily tomuto orgánu, že předpisy provádějící původní režim podpor budou přijaty až poté, co Komise schválí uvedený režim.
18. Dopisem ze dne 28. září 1998 italské orgány informovaly Komisi rovněž o tom, že poskytnutí podpor stanovených zákonem č. 9/1998 se může týkat pouze projektů, které mají být realizovány „následně“, a že tato podmínka bude potvrzena v prováděcích předpisech k uvedenému zákonu.
19. V rozhodnutí SG(98) D/9547 ze dne 12. listopadu 1998 dospěla Komise k závěru, že režim podpor „N 272/98 – Itálie – podpory ve prospěch hotelového průmyslu“, zavedený zákonem č. 9/1998 je slučitelný se společným trhem podle čl. 92 odst. 3 písm. a) ES (dále jen „rozhodnutí o schválení“).
20. Dne 29. dubna 1999 Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio (rada pro cestovní ruch, živnosti a obchod) Regione autonoma della Sardegna přijal vyhlášku č. 285 provádějící zákon č. 9/1998 ( Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna č. 15 ze dne 8. května 1999, dále jen „vyhláška č. 285/1999“).
21. Články 4 a 5 této vyhlášky stanovily, že přiznané podpory se musí vztahovat k projektům, které budou realizovány po předložení žádostí o podporu, a že způsobilé výdaje musí být vynaloženy po podání uvedených žádostí. Článek 17 uvedené vyhlášky, nadepsaný „Přechodné ustanovení“, nicméně stanovil, že ve fázi prvního uplatnění této vyhlášky jsou způsobilými výdaje a zásahy vynaložené nebo provedené po 5. dubnu 1998, dni nabytí účinnosti zákona č. 9/1998.
22. Dne 27. července 2000 Regione autonoma della Sardegna přijal usnesení č. 33/3, kterým byla zrušena vyhláška č. 285/1999 z důvodů formálních vad, a usnesení č. 33/4, kterým byla stanovena nová prováděcí pravidla k původnímu režimu podpor.
23. Téhož dne Regione autonoma della Sardegna přijal rovněž usnesení č. 33/6, které stanovilo, že vzhledem k tomu, že zveřejnění vyhlášky č. 285/1999, která obsahovala ustanovení neodpovídající unijním pravidlům, mohlo u potenciálních příjemců podpory vyvolat očekávání, že všechny práce provedené po 5. dubnu 1998 budou považovány za způsobilé, je třeba při prvním použití zákona č. 9/1998 zohlednit práce provedené po tomto datu, pokud byly předmětem žádosti o podporu v rámci první každoroční výzvy k podávání žádostí.
24. V dopise ze dne 2. listopadu 2000 italské orgány informovaly Komisi o prováděcích předpisech k zákonu č. 9/1998, a to zasláním kopie usnesení č. 33/4, ač nezmínily usnesení č. 33/6.
25. V dopise ze dne 25. dubna 2001, který byl odpovědí na žádost o informace a ke kterému bylo znovu připojeno usnesení č. 33/4, italské orgány potvrdily, že režim podpor, tak jak je prováděn, je v souladu s pokyny z roku 1998.
26. V návaznosti na stížnost na zneužití původního režimu podpor Komise dne 26. února 2003 požádala italské orgány o doplňující informace.
27. V odpovědi ze dne 22. dubna 2003 italské orgány poprvé zmínily usnesení č. 33/6.
28. Dopisem ze dne 3. února 2004 Komise oznámila Italské republice své rozhodnutí, nadepsané „Podpora C 1/04 (ex NN 158/03) – Zneužití podpory N 272/98 – Region Sardinie – Výzva k předložení vyjádření podle čl. 88 odst. 2 ES“ (Úř. věst. C 79, s. 4, dále jen ‚rozhodnutí o zahájení‘)“, které se týkalo zneužití původního režimu podpor. V tomto rozhodnutí Komise upřesnila, že italské orgány tím, že poskytly podporu na investiční projekty zahájené před podáním žádosti o podporu, nesplnily povinnost obsaženou v rozhodnutí o schválení, ani podmínky stanovené v pokynech z roku 1998. Komise z toho vyvodila, že mohlo dojít ke zneužití původního režimu podpor ve smyslu článku 16 nařízení č. 659/1999 a vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti podpor poskytnutých na investiční projekty zahájené před podáním žádosti o podporu.
29. Poté, co Komise obdržela připomínky italských orgánů, jakož i Grand Hotel Abi d’Oru, přijala dne 22. listopadu 2006 rozhodnutí nadepsané „Státní podpora C 1/2004 – Regionálního zákona č. 9/98. Oprava a rozšíření probíhajícího řízení C 1/2004 podle čl. 88 odst. 2 ES – Výzva k předložení připomínek podle čl. 88 odst. 2 ES“ (Úř. věst. 2007, C 32, s. 2, dále jen „rozhodnutí o opravě“) týkající se opravy a rozšíření řízení zahájeného podle rozhodnutí o zahájení. V tomto rozhodnutí o opravě pod nadpisem „Důvody opravy a rozšíření řízení“ Komise uvedla, že usnesení č. 33/6 nebylo v rozhodnutí o zahájení zmíněno, ačkoliv právě na základě tohoto nástroje, a nikoliv na základě usnesení č. 33/4, jak bylo nesprávně uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, byla ve 28 případech poskytnuta podpora na investiční projekty zahájené před podáním žádosti o podporu. Komise kromě toho uvedla, že pojem „zneužití podpory“ ve smyslu článku 16 nařízení č. 659/1999, na který rozhodnutí o zahájení odkazuje, se vztahuje na případy, kdy příjemce schválené podpory využívá tuto podporu v rozporu s podmínkami stanovenými v rozhodnutí o přiznání, a nikoli na případy, kdy členský stát změnou stávajícího režimu podpory zavádí novou protiprávní podporu.
30. Dne 2. července 2008 přijala Komise sporné rozhodnutí. V tomto rozhodnutí tento orgán zejména poukázal na to, že usnesení č. 33/6 zavedlo do oznámeného opatření změny neslučitelné s rozhodnutím o schválení. Usnesení č. 33/6 však nebylo Komisi oznámeno, což je v rozporu s čl. 88 odst. 3 ES a povinností spolupráce, kterou má Italská republika na základě článku 10 ES. Režim podpory, tak jak je skutečně prováděn, tedy podle Komise nerespektuje rozhodnutí o schválení a projekty podpory, jejichž realizace byla zahájena před podáním každé žádosti o podporu, je tedy nutné považovat za protiprávní.
31. Pokud jde o slučitelnost dotčených podpor se společným trhem, Komise má podle sporného rozhodnutí za to, že státní podpory poskytnuté podle regionálního zákona č. 9 z roku 1998, v Italské republice protiprávně provedeného na základě usnesení č. 33/6, jsou neslučitelné s uvedeným trhem, pokud příjemce podpory nepředložil žádost o podporu v rámci tohoto režimu před zahájením prací vztahujících se k počátečnímu investičnímu projektu. Podle odstavců 2 a 3 tohoto rozhodnutí musí Italská republika okamžitě a účinně zajistit, aby příjemci navrátili neslučitelné podpory poskytnuté v rámci tohoto režimu, přičemž rozhodnutí musí být provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Napadený rozsudek
32. Navrhovatelé podali Tribunálu žaloby na neplatnost sporného rozhodnutí. Na podporu svých žalob uplatňovali třináct žalobních důvodů, z nichž se tři týkaly vad řízení a vycházely zaprvé z porušení čl. 108 odst. 2 SFEU a nařízení č. 659/1999, zadruhé z porušení čl. 297 odst. 2 třetího pododstavce SFEU a čl. 20 odst. 1 nařízení č. 659/1999 a zatřetí z neuvedení odůvodnění sporného rozhodnutí. Dalších deset žalobních důvodů se týkalo věcných vad a vycházelo zaprvé z neexistence právního základu rozhodnutí o opravě, zadruhé ze zneužití pravomoci při přijetí tohoto rozhodnutí, zatřetí z toho, že rozhodnutí o schválení nezmiňovalo podmínku předchozí žádosti, začtvrté z nesprávné kvalifikace dotčených podpor jako protiprávní, zapáté z nepoužitelnosti pokynů z roku 1998, zašesté ze zjevně nesprávného posouzení existence motivačního účinku, zasedmé z porušení čl. 107 odst. 3 SFEU, zaosmé z porušení zásad nestrannosti a ochrany hospodářské soutěže, zadeváté z porušení zásady ochrany legitimního očekávání a zadesáté z porušení ustanovení týkajících se podpor de minimis.
33. Tribunál všechny tyto žalobní důvody zamítl.
34. Tribunál zaprvé posuzoval právní povahu rozhodnutí o opravě. Poté, co Tribunál v bodě 69 napadeného rozsudku konstatoval, že právní předpisy upravující řízení v oblasti státních podpor rozhodnutí o opravě a rozšíření probíhajícího řízení výslovně nezmiňují, učinil v bodech 71 až 73 napadeného rozsudku následující závěr:
„71 Nicméně je logické a, co je důležitější, v zájmu potenciálních příjemců podpor, že Komise v případě, kdy po přijetí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení zjistí, že toto rozhodnutí je založeno buď na neúplných skutkových okolnostech, nebo na nesprávné právní kvalifikaci těchto okolností, má možnost přizpůsobit své stanovisko tím, že přijme rozhodnutí o opravě. Takové rozhodnutí o opravě, které doprovází nová výzva zúčastněným stranám k předložení připomínek, těmto stranám totiž umožňuje reagovat na změnu v předběžném posouzení dotčeného opatření ze strany Komise a uplatnit v tomto ohledu jejich stanovisko.
72 Je ostatně třeba uvést, že Komise se rovněž mohla rozhodnout přijmout nejprve rozhodnutí o ukončení řízení a poté nové rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, založené na pozměněném právním posouzení, které by mělo v podstatě stejný obsah, jako rozhodnutí o opravě. Za těchto podmínek se s ohledem na důvody hospodárnosti řízení a zásadu řádné správy jako vhodnější než ukončení řízení a zahájení nového řízení jeví přijetí rozhodnutí o opravě. V této souvislosti je třeba uvést, že oprava předmětu řízení Komisi umožnila, aby pro účely napadeného rozhodnutí zohlednila připomínky předložené společností Grand Hotel Abi d’Oru v návaznosti na rozhodnutí o zahájení, což by v případě ukončení formálního vyšetřovacího řízení a zahájení nového nebylo možné.
73 Vzhledem k tomu, že se právní kvalifikaci takového rozhodnutí o opravě pojí k rozhodnutí o zahájení a společně s ním tvoří pozměněné rozhodnutí o zahájení, je třeba mít za to, že sdílí jeho právní povahu. V tomto ohledu je třeba připomenout, že jediným cílem oznámení o zahájení formálního vyšetřovacího řízení je získat od zúčastněných stran všechny informace, které mají vést Komisi při jejích budoucích krocích (rozsudek Soudního dvora ze dne 12. července 1973, Komise v. Německo, 70/72, Recueil, s. 813, bod 19; rozsudek Tribunálu ze dne 22. října 1996, Skibsværftsforeningen a další v. Komise, T-266/94, Recueil, s. II-1399, bod 256).“
35. Tribunál zadruhé zkoumal výtky týkající se nedodržení lhůt stanovených v nařízení č. 659/1999. Nejprve v bodě 96 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že čl. 4 odst. 5 tohoto nařízení, který stanoví k ukončení předběžného přezkoumání lhůtu dvou měsíců, jež začíná v den následující po dni obdržení úplného oznámení, nebyl v daném případě použitelný, neboť dotčená podpora nebyla Komisi oznámena. Poté, pokud jde o článek 10 uvedeného nařízení, který stanoví, že pokud má Komise k dispozici informace týkající se údajné protiprávní podpory, přezkoumá je bezodkladně bez ohledu na jejich zdroj, měl Tribunál v bodech 97 až 100 napadeného rozsudku za to, že toto ustanovení nesmí být chápáno tak, že odkazuje na ukončení předběžného přezkoumání, ale spíše tak, že se vztahuje k začátku předběžného přezkoumání a že lhůta o něco delší než jedenáct měsíců, která v projednávaném případě uplynula mezi doručením stížnosti a přijetím rozhodnutí o zahájení, nebyla nepřiměřená. Konečně v bodě 101 napadeného rozsudku Tribunál rozhodl, že podle čl. 13 odst. 2 a článku 16 nařízení č. 659/1999 Komise v případě údajné protiprávní podpory ani v případě údajného zneužití podpory není vázána zejména lhůtou stanovenou v čl. 7 odst. 6 tohoto nařízení.
36. Tribunál zatřetí zamítl žalobní důvod vycházející z porušení čl. 254 odst. 3 třetího pododstavce ES (nyní čl. 297 odst. 2 třetí pododstavec SFEU) a čl. 20 odst. 1 nařízení č. 659/1999, přičemž v bodech 106 a 107 napadeného rozsudku uvedl, že adresáty rozhodnutí přijatých Komisí v oblasti státních podpor jsou vždy dotčené členské státy, že rozhodnutí o opravě bylo určeno výlučně Italské republice, a nikoliv příjemcům podpor v rámci sporného režimu a že čl. 297 odst. 3 tedy Komisi neukládal povinnost oznámit rozhodnutí o opravě společnosti Grand Hotel Abi d’Oru.
37. Tribunál začtvrté zkoumal žalobní důvody vycházející z nesprávné kvalifikace podpor jako protiprávní podpory spíše než jako zneužití podpor. Tribunál měl v tomto ohledu v bodech 175 a 180 napadeného rozsudku za to, že podpory poskytnuté na právním základě podstatně se lišícím od režimu schváleného rozhodnutím o schválení, musí být považovány za nové podpory ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení č. 659/1999. Změnu vyplývající z usnesení č. 33/6 přitom nelze označit za malou nebo bezvýznamnou vzhledem k tomu, že jak vyplývá z bodu 4.2 pokynů z roku 1998, Komise pravidelně podmiňuje schválení režimů regionálních podpor tím, že žádost o podporu musí být předložena před zahájením realizace projektu. Tyto nové podpory musely být kvalifikovány jako protiprávní ve smyslu čl. 1 písm. f) nařízení č. 659/1999, jelikož změna schváleného režimu, kterou Regione autonoma della Sardegna provedl přijetím usnesení č. 33/6, nebyla Komisi oznámena.
38. Tribunál zapáté zkoumal žalobní důvod vycházející ze zjevně nesprávného posouzení existence motivačního účinku. Poté, co Tribunál v bodě 215 napadeného rozsudku zdůraznil, že kritérium, podle něhož musí být žádost o podporu podána před zahájením realizace investičního projektu, představuje jednoduché, relevantní a přiměřené kritérium, umožňující Komisi předpokládat, že režim podpor má motivační účinek, v bodě 226 napadeného rozsudku dodal, že je třeba posoudit, zda žalobci prokázali, že režim je schopen zajistit motivační účinek, a to i v případě, že žádost nebyla podána před zahájením realizace investičního projektu. Tribunál poté v bodě 227 napadeného rozsudku odmítl jako irelevantní argumenty žalobců týkající se zvláštní situace nebo chování příjemců, neboť předmětem sporného rozhodnutí byl režim podpor, a nikoliv jednotlivé podpory. Tribunál v bodech 231 až 237 napadeného rozsudku odmítl argument žalobců, podle něhož pouhá skutečnost, že zákon č. 9/1998 nabyl účinnosti, mohla podniky ujistit o tom, že budou moci využít podpory. Konkrétně Tribunál v bodech 232 a 233 napadeného rozsudku uvedl, že při neexistenci rozhodnutí Komise o slučitelnosti oznámené podpory pouhá skutečnost, že vnitrostátní orgány přijaly právní předpisy upravující zavedení režimu podpor, nemůže dát potenciálním příjemcům tohoto režimu jistotu, že budou moci využít podpor stanovených uvedenými předpisy.
39. Tribunál zašesté zamítl žalobní důvod vycházející z porušení zásady nestrannosti a zásady ochrany hospodářské soutěže, když v bodě 255 napadeného rozsudku uvedl, že deset podniků, které zmiňují žalobci a jež předložily žádost o podporu v rámci řízení stanoveného vyhláškou č. 285/1999, která byla později zrušena, se nenachází v situaci srovnatelné se situací žalobců, neboť zatímco posledně uvedení nepodali před zahájením prací na svých investičních projektech žádnou žádost o podporu, deset dotčených podniků skutečně podalo takové žádosti, i když na základě prováděcí vyhlášky, která byla později zrušena.
40. Nakonec Tribunál zkoumal žalobní důvod vycházející z porušení zásady ochrany legitimního očekávání. V tomto ohledu nejprve v bodě 274 napadeného rozsudku připomněl, že legitimního očekávání ohledně souladu státní podpory s právními předpisy se lze v zásadě, a s výhradou výjimečných okolností, dovolávat pouze tehdy, byla-li tato podpora poskytnuta v souladu s postupem stanoveným v článku 88 ES (nyní článek 108 SFEU). S řádnou péčí postupující hospodářský subjekt totiž musí být obvykle schopen se ujistit, zda byl tento postup dodržen. Tribunál poté v bodě 275 napadeného rozsudku uvedl, že příjemci sporných podpor se v projednávaném případě v zásadě nemohou dovolávat legitimního očekávání ohledně souladu uvedených podpor s právními předpisy, jelikož rozhodnutí o schválení jasně uvádělo, že schválení ze strany Komise se týká pouze podpor na projekty zahájené po podání žádosti o podporu. Konečně měl Tribunál za to, že o žádné z okolností uvedených v projednávané věci žalobci a vedlejšími účastnicemi nelze mít za to, že by mohly odůvodnit zrušení sporného rozhodnutí. Konkrétně pokud jde o ujištění a různé kroky vnitrostátních orgánů, Tribunál dospěl v bodě 281 napadeného rozsudku k závěru, že zúčastněné osoby mohou založit legitimní očekávání pouze na ujištěních poskytnutých příslušnými unijními orgány.
Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
41. Ve svých kasačních opravných prostředcích navrhovatelé navrhují, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadený rozsudek;
– zrušil sporné rozhodnutí a
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení (věci C-632/11 P a C-633/11 P).
42. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravné prostředky a uložil navrhovatelům náhradu nákladů řízení.
43. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 29. března 2012 byly věci C-630/11 P až C-633/11 P spojeny pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
Ke kasačním opravným prostředkům
44. Na podporu svých kasačních opravných prostředků navrhovatelé uplatňují sedm důvodů týkajících se zaprvé protiprávnosti rozhodnutí o opravě, zadruhé nesprávného použití článku 297 SFEU a čl. 20 odst. 1 nařízení č. 659/1999, začtvrté z nesprávné kvalifikace podpory jako nové a protiprávní podpory, zapáté ze zjevně nesprávného posouzení existence motivačního účinku, zašesté z nesprávného použití zásad nestrannosti, jakož i ochrany hospodářské soutěže, zasedmé z nesprávného použití zásady legitimního očekávání.
K důvodu kasačních opravných prostředků týkajícímu se protiprávnosti rozhodnutí o opravě
Argumentace účastníků řízení
45. HGA vytýká Tribunálu, že v bodě 71 napadeného rozsudku rozhodl, že Komise mohla legitimně opravit a rozšířit formální vyšetřovací řízení, přestože v nařízení č. 659/1999 neexistuje právní základ stanovený k tomuto účelu. HGA má kromě toho za to, že v rozporu s článkem 81 svého jednacího řádu Tribunál neodpověděl na argument, podle něhož Komise nemohla být oprávněna opravit rozhodnutí o zahájení řízení na základě takového dokumentu, jako je usnesení č. 33/6, které měla k dispozici již v době zahájení uvedeného řízení. Uvedená společnost totiž tvrdí, že i kdyby byla taková oprava legitimní, musela by být založena na důkazech získaných až po provedení původní kvalifikace dotčené podpory.
46. Komise má za to, že tento důvod je nepřípustný, neboť navrhovatelé navrhují Soudnímu dvoru, aby po meritorní stránce znovu přezkoumal argumenty uvedené v řízení v prvním stupni. Podle Komise je tento důvod každopádně neopodstatněný.
Závěry Soudního dvora
47. Zpochybňuje-li navrhovatel výklad nebo použití unijního práva Tribunálem, mohou být právní otázky zkoumané v prvním stupni znovu projednány v rámci kasačního opravného prostředku. Pokud by totiž navrhovatel nemohl založit svůj kasační opravný prostředek na důvodech a argumentech, které již uplatnil před Tribunálem, bylo by řízení o kasačním opravném prostředku zbaveno části svého smyslu (viz zejména rozsudek ze dne 9. června 2011, Diputación Foral de Vizcaya a další v. Komise, C-465/09 P až C-470/09 P, bod 79).
48. HGA předložila v projednávaném případě právní argumenty kritizující konkrétně body 69 až 72 napadeného rozsudku v tom, že Tribunál nesprávně rozhodl, že Komise mohla legitimně přijmout rozhodnutí o opravě.
49. Námitka nepřípustnosti vznesená Komisí musí být tudíž zamítnuta.
50. Pokud jde o věc samou, je zaprvé zajisté pravda – jak tvrdí HGA a jak poznamenal Tribunál v bodě 69 napadeného rozsudku – že právní předpisy upravující řízení v oblasti státních podpor výslovně nezmiňují možnost přijmout rozhodnutí o opravě a rozšíření probíhajícího řízení.
51. Tento závěr však nemůže vést k tomu, že by Komisi bylo zakázáno opravit nebo případně rozšířit formální vyšetřovací řízení, pokud zjistí, že původní rozhodnutí o zahájení řízení bylo založeno na neúplných skutkových zjištěních nebo na jejich nesprávné právní kvalifikaci. V tomto ohledu Tribunál v bodě 72 napadeného rozsudku správně rozhodl, že se s ohledem na důvody hospodárnosti řízení a zásadu řádné správy jeví přijetí rozhodnutí o opravě vhodnější než ukončení řízení a zahájení nového řízení, které by v podstatě vedlo k přijetí rozhodnutí se stejným obsahem, jako je rozhodnutí o opravě.
52. Taková oprava nebo rozšíření však nesmí zasahovat do procesních práv zúčastněných stran.
53. V projednávaném případě Tribunál v bodě 74 napadeného rozsudku konstatoval, že rozhodnutí o opravě bylo doplněno novou výzvou zúčastněným stranám k předložení připomínek, která jim umožnila reagovat na takto provedené změny.
54. Za těchto okolností nemůže být argument týkající se neexistence výslovného právního základu k přijetí rozhodnutí o opravě přijat.
55. HGA vytýká zadruhé Tribunálu, že neodpověděl na argument, podle něhož Komise nemůže být oprávněna opravit rozhodnutí o zahájení řízení na základě takového dokumentu, jako je usnesení č. 33/6, které již měla k dispozici v době zahájení uvedeného řízení.
56. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že povinnost uvést odůvodnění, kterou má Tribunál na základě článku 36 statutu Soudního dvora Evropské unie, jenž je použitelný na Tribunál na základě čl. 53 prvního pododstavce téhož statutu, a na základě článku 81 jednacího řádu Tribunálu, neukládá tomuto soudu, aby poskytl vysvětlení, ve kterém by se vyčerpávajícím způsobem postupně zabýval každou z úvah uvedených účastníky sporu. Odůvodnění Tribunálu může být tedy implicitní za podmínky, že umožní zúčastněným osobám seznámit se s důvody, proč Tribunál neuznal jejich argumenty, a Soudnímu dvoru disponovat poznatky dostatečnými k tomu, aby mohl vykonat soudní přezkum (viz zejména rozsudek ze dne 16. července 2009, Komise v. Schneider Electric, C-440/07 P, Sb. rozh. s. I-6413, bod 135).
57. V projednávaném případě Tribunál v bodě 71 napadeného rozsudku uvedl, že rozhodnutí o opravě může být přijato za účelem jak opravy neúplných zjištění týkajících se skutkových okolností, které byly původně známé, tak nesprávné právní kvalifikace těchto zjištění. Z bodu 74 napadeného rozsudku kromě toho vyplývá, že cílem rozhodnutí o opravě zpochybňovaného v projednávané žalobě bylo opravit právní posouzení sporného režimu obsažené v původním rozhodnutí o zahájení, a to uvedením skutečnosti, že se nejedná o zneužití schváleného režimu, ale že jde o protiprávní režim.
58. Ve specifickém rámci řízení v oblasti státních podpor je ovšem logické, že původní právní posouzení může být opraveno nejen po zjištění skutkové okolnosti, která předtím nebyla známa – jak uznává HGA – ale také po podrobném prostudování okolností, které již byly Komisi známy.
59. Z toho vyplývá, že Tribunál implicitně, avšak nutně umožnil navrhovatelům, aby se seznámili s důvody, proč nepřijal jejich argumenty a tím poskytl rovněž Soudnímu dvoru poznatky dostatečné k tomu, aby mohl vykonat soudní přezkum.
60. Navrhovatelé se tedy nemohou s úspěchem domáhat zrušení napadeného rozsudku, který je z výše uvedených důvodů dostatečně odůvodněný.
61. Za těchto podmínek musí být důvod kasačních opravných prostředků týkající se protiprávnosti rozhodnutí o opravě zamítnut jako neopodstatněný.
K důvodu kasačních opravných prostředků týkajícímu se nesprávného použití článku 297 SFEU a čl. 20 odst. 1 nařízení č. 659/1999
Argumentace účastníků řízení
62. Podstatou tvrzení společnosti Grand Hotel Abi d’Oru je, že rozhodnutí o opravě jí mělo být oznámeno, neboť tento účastník řízení předložil na výzvu obsaženou v rozhodnutí o zahájení připomínky ke spornému režimu. Kromě toho je podle této společnosti odůvodnění napadeného rozsudku rozporuplné, jelikož Tribunál měl v bodech 71 a 72 tohoto rozsudku za to, že rozhodnutí o opravě je odůvodněno nutností chránit zájem příjemců na podání připomínek a zároveň v bodech 106 a 107 téhož rozsudku dospěl k závěru, že Grand Hotel Abi d’Oru neměla být považována za adresáta rozhodnutí o opravě. HGA tvrdí, že tím, že Tribunál rozhodl, že rozhodnutí o opravě stačí – jako je tomu u rozhodnutí o zahájení řízení – oznámit jen členským státům, použil nesprávně rovněž čl. 297 odst. 2 třetí pododstavec SFEU a čl. 20 odst. 1 nařízení č. 659/1999.
63. Komise má za to, že odůvodnění napadeného rozsudku není rozporuplné ani není stiženo nesprávným právním posouzením, protože rozhodnutí přijatá Komisí v oblasti státních podpor jsou určena pouze dotčenému členskému státu. Kromě toho podle Komise nemá být čl. 20 odst. 1 nařízení č. 659/1999 použit na projednávaný případ.
Závěry Soudního dvora
64. Tribunál v bodech 105 až 107 napadeného rozsudku uvedl, že zaprvé podle čl. 254 odst. 3 ES (nyní čl. 297 odst. 2 třetí pododstavec SFEU) se rozhodnutí oznamují těm, jimž jsou určena, zadruhé že adresáty rozhodnutí přijatých Komisí v oblasti státních podpor jsou vždy dotčené členské státy a zatřetí že rozhodnutí o opravě bylo určeno výlučně Italské republice, a nikoliv příjemcům podpor v rámci sporného režimu. Tribunál tudíž mohl – aniž by se dopustil nesprávného právního posouzení – dospět k závěru, že čl. 254 odst. 3 ES neukládal Komisi povinnost oznámit rozhodnutí o opravě společnosti Grand Hotel Abi d’Oru.
65. Kromě toho neexistuje žádný rozpor mezi tímto závěrem a závěrem uvedeným v bodech 71 a 72 napadeného rozsudku, podle něhož rozhodnutí o opravě umožnilo zúčastněným stranám reagovat na změnu v předběžném posouzení sporného režimu ze strany Komise. Skutečnost, že rozhodnutí o opravě nebylo oznámeno zúčastněným stranám, jim totiž nebránila v tom, aby předložily připomínky, jelikož je nesporné, že toto rozhodnutí, jež doprovázela výzva uvedeným stranám k předložení připomínek, bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie.
66. Pokud jde o čl. 20 odst. 1 nařízení č. 659/1999, jeho použití na projednávaný případ zjevně není namístě, jak poznamenal Tribunál v bodech 110 a 111 napadeného rozsudku. Toto ustanovení stanoví, že každé zúčastněné straně, která předložila připomínky po rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení, je zaslána kopie rozhodnutí přijatého Komisí „podle článku 7“ tohoto nařízení. Uvedený článek 7 se však týká výlučně rozhodnutí Komise ukončit formální vyšetřovací řízení.
67. Z toho vyplývá, že rozhodnutí o opravě nemůže být kvalifikováno jako „rozhodnutí přijaté podle článku 7 nařízení č. 659/1999“.
68. Je tudíž třeba rozhodnout, že důvod kasačních opravných prostředků týkající se nesprávného použití článku 297 SFEU a čl. 20 odst. 1 nařízení č. 659/1999 je neopodstatněný.
K důvodu kasačních opravných prostředků týkajícímu se nedodržení lhůt stanovených v nařízení č. 659/1999
Argumentace účastníků řízení
69. HGA Tribunálu zaprvé vytýká, že v bodech 99 až 101 napadeného rozsudku měl nesprávně za to, že lhůta dvou měsíců stanovená v čl. 4 odst. 5 nařízení č. 659/1999 se uplatní jen na oznámené podpory. Tato společnost tvrdí, že vzhledem k tomu, že ratio legis tohoto ustanovení je zajistit dodržování harmonogramu řízení, má být tato lhůta uplatněna rovněž v případě, v němž bylo řízení zahájeno v návaznosti na stížnost.
70. HGA zadruhé tvrdí, že Tribunál pominul působnost čl. 10 odst. 1 tohoto nařízení, podle něhož má Komise bezodkladně přezkoumat informace, jež má k dispozici. Toto ustanovení musí být podle HGA vykládáno obdobně jako ustanovení článků 263 SFEU a 265 SFEU, a to tak, že Komise je povinna v případě neoznámené podpory zahájit formální vyšetřovací řízení ve lhůtě dvou měsíců od obdržení relevantních informací. HGA však tvrdí, že Komise v rozporu s čl. 10 odst. 1 nařízení č. 659/99 zahájila formální vyšetřovací řízení devět měsíců po obdržení usnesení č. 33/6.
71. HGA zatřetí tvrdí, že byl rovněž porušen čl. 7 odst. 6 nařízení č. 659/1999, jelikož v rozporu s tímto článkem nebylo formální vyšetřovací řízení ukončeno do 18 měsíců. Tato společnost má totiž za to, že vzhledem k tomu, že řízení bylo původně zahájeno pro zneužití podpory, měl být použit článek 16 tohoto nařízení, který odkazuje na uvedený článek 7. HGA tvrdí, že každopádně byla překročena přiměřená lhůta, neboť řízení trvalo čtyři a půl roku.
72. Komise uvádí, že výtka týkající se porušení čl. 7 odst. 6 nařízení č. 659/1999 je nepřípustná, neboť HGA neuvedla body napadeného rozsudku, které kritizuje. Podle Komise se v případě protiprávní podpory každopádně nepoužije toto ustanovení nařízení č. 659/1999, ani čl. 4 odst. 5 tohoto nařízení. Komise má dále za to, že výklad čl. 10 odst. 1 tohoto nařízení podaný Tribunálem není stižen žádným nesprávným právním posouzením.
Závěry Soudního dvora
73. Námitku nepřípustnosti, kterou vznesla Komise vůči výtce týkající se skutečnosti, že Tribunál nepoužil správně čl. 7 odst. 6 nařízení č. 659/1999 je třeba zamítnout. Právní argumenty specificky uvedené na podporu této výtky umožňují určit části napadeného rozsudku, které HGA zpochybňuje ve svém kasačním opravném prostředku.
74. Pokud jde o meritorní stránku, je třeba zaprvé konstatovat, že ze znění čl. 4 odst. 5 a čl. 7 odst. 6 nařízení č. 659/1999 jednoznačně vyplývá, že se použijí pouze v případě oznámené podpory. Kromě toho čl. 13 odst. 2 tohoto nařízení výslovně stanoví, že Komise není v případech případné protiprávní podpory vázána lhůtami stanovenými mimo jiné v čl. 4 odst. 5 a čl. 7 odst. 6 uvedeného nařízení.
75. Tento závěr vyplývá rovněž z judikatury Soudního dvora, podle níž platí, že pokud sporný režim není oznámen, nevztahuje se na Komisi pravidlo dvouměsíční lhůty pro přezkoumání stanovené v čl. 4 odst. 5 nařízení č. 659/1999 (rozsudek ze dne 28. července 2011, Diputación Foral de Vizcaya a další v. Komise, C-471/09 P až C-473/09 P, bod 129).
76. Tribunál se tudíž nedopustil nesprávného právního posouzení, když v bodech 96 a 101 napadeného rozsudku rozhodl, že Komise nebyla vázána lhůtami stanovenými v čl. 4 odst. 5 a čl. 7 odst. 6 nařízení č. 659/1999, neboť sporný režim nebyl oznámen.
77. Tribunál se nedopustil nesprávného právního posouzení ani tehdy, když v bodě 101 napadeného rozsudku učinil závěr, že v případě zneužití podpory se čl. 13 odst. 2 nařízení č. 659/1999 použije přiměřeně, jak vyplývá z článku 16 tohoto nařízení.
78. Pokud jde zadruhé o výtku týkající porušení čl. 10 odst. 1 nařízení č. 659/1999, je třeba připomenout, že toto ustanovení stanoví, že pokud má Komise k dispozici informace týkající se údajné protiprávní podpory, přezkoumá je bezodkladně bez ohledu na jejich zdroj.
79. Tento požadavek však nemůže být vykládán – jak navrhuje HGA, která se opírá o údajnou analogii s ustanoveními článků 263 SFEU a 265 SFEU – jako požadavek ukládající Komisi povinnost ukončit přezkum údajně protiprávní podpory ve lhůtě dvou měsíců. V tomto ohledu stačí odkázat na body 74 až 76 tohoto rozsudku.
80. Pokud jde o argument, že byl porušen čl. 10 odst. 1 nařízení č. 659/1999, jelikož Komise nechala uplynout devět měsíců mezi obdržením usnesení č. 33/6, které jí zaslal Regione autonoma della Sardegna, a přijetím rozhodnutí o zahájení, zatímco uvedený čl. 10 odst. 1 ukládá Komisi, aby bezodkladně přezkoumala informace, které má k dispozici, je třeba uvést, že Tribunál v bodě 97 napadeného rozsudku uvedl, že čl. 10 odst. 1 tohoto nařízení nesmí být chápán tak, že odkazuje na ukončení předběžného přezkoumání, ale spíše tak, že se vztahuje k začátku předběžného přezkoumání. Pokud tudíž neexistuje údaj o opaku, uplynutí uvedené lhůty neimplikuje, že Komise porušila svou povinnost bezodkladně zahájit přezkum případu, jak vyžaduje uvedený čl. 10 odst. 1.
81. Je však třeba připomenout, že Komise je ve vyšetřovacím řízení týkajícím se státních podpor povinna jednat v přiměřené lhůtě a není oprávněna setrvávat v průběhu předběžného přezkumu v nečinnosti (viz výše uvedený rozsudek Diputación Foral de Vizcaya a další v. Komise, bod 129 a citovaná judikatura).
82. Je třeba dodat, že přiměřenost délky řízení se posuzuje v závislosti na okolnostech vlastních každé věci, jako jsou složitost věci a chování účastníků řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. ledna 2007, Sumitomo Metal Industries a Nippon Steel v. Komise, C-403/04 P a C-405/04 P, Sb. rozh. s. I-729, bod 116 a citovaná judikatura).
83. Jak správně rozhodl Tribunál v bodě 100 napadeného rozsudku, lhůta o něco delší než jedenáct měsíců, která uplynula mezi doručením stížnosti a přijetím rozhodnutí o zahájení, však nemůže být za takových okolností, jako jsou okolnosti projednávaného případu, které jsou navíc charakterizovány dobou nezbytnou k poskytnutí doplňujících informací, považována za nepřiměřenou.
84. Konečně, pokud jde zatřetí o údajně nepřiměřenou celkovou délku správního řízení, a sice více než čtyři a půl roku od přijetí rozhodnutí o zahájení, Tribunál měl v bodě 162 napadeného rozsudku za to, že i když se délka formálního vyšetřovacího řízení v projednávané věci může zdát dlouhá, Komise nebyla vázána lhůtou osmnácti měsíců stanovenou v čl. 7 odst. 6 nařízení č. 659/1999.
85. S ohledem na výše uvedené je třeba důvod kasačních opravných prostředků vycházející z nedodržení lhůt stanovených v nařízení č. 659/1999 zamítnou jako neopodstatněný.
K důvodu kasačních opravných prostředků týkajícímu se nesprávné kvalifikace podpory jako nové, a tudíž jako protiprávní
Argumentace účastníků řízení
86. HGA vytýká Tribunálu, že v bodech 175 až 180 napadeného rozsudku kvalifikoval sporný režim jako novou a protiprávní podporu, a nikoli jako existující podporu. HGA tvrdí, že vzhledem k tomu, že zákon č. 9/1998 nebránil tomu, aby byla podpora poskytnuta podnikům, které zahájily práce před podáním žádosti o podporu, nemohlo usnesení č. 33/6 změnit tuto podporu a již vůbec ne podstatným způsobem.
87. Tento důvod je podle Komise nepřípustný, jelikož HGA navrhuje, aby Soudní dvůr provedl nové posouzení skutkového stavu, k čemuž není v rámci kasačního opravného prostředku oprávněn. Komise tvrdí, že tento důvod je přinejmenším neúčinný, neboť Tribunál v bodě 186 napadeného rozsudku konstatoval, že ustanovení, v jehož důsledku je sporný režim protiprávní a neslučitelný se společným trhem, není obsaženo v zákoně č. 9/1998. Tento důvod je podle Komise každopádně neopodstatněný, neboť usnesení č. 33/6 podstatně změnilo existující režim podpor, čímž zavedlo nový protiprávní režim podpor.
Závěry Soudního dvora
88. Podle ustálené judikatury platí, že pokud Tribunál zjistil nebo posoudil skutkové okolnosti, Soudní dvůr je na základě článku 256 SFEU příslušný k výkonu přezkumu právní kvalifikace těchto skutkových okolností a právních důsledků, které z nich Tribunál vyvodil (viz rozsudky ze dne 6. dubna 2006, General Motors v. Komise, C-551/03 P, Sb. rozh. s. I-3173, bod 51 a ze dne 22. května 2008, Evonik Degussa v. Komise, C- 266/06 P, bod 72).
89. HGA kritizuje právní kvalifikaci, kterou provedl Tribunál, když považoval sporný režim za novou a protiprávní podporu. Tento důvod je tudíž přípustný.
90. Článek 1 písm. c) nařízení č. 659/1999 stanoví, že novou podporou je „každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotliv[á] podpor[a], která není existující podporou, včetně změn existující podpory“. Článek 4 odst. 1 nařízení č. 794/2004 kvalifikuje v tomto ohledu změnu stávající podpory pro účely čl. 1 písm. c) nařízení č. 659/1999 jako jakoukoli změnu kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření se společným trhem.
91. V projednávaném případě dospěl Tribunál v bodech 178 a 179 napadeného rozsudku k závěru, že změna režimu podpor zavedená usnesením č. 33/6 nebyla malá nebo bezvýznamná, a že sporný režim musel být tedy kvalifikován jako nová podpora ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení č. 659/1999, a nikoliv jako existující podpora.
92. Argument, že usnesení č. 33/6 nezměnilo režim zavedený zákonem č. 9/1998 nebo že tato změna nebyla v žádném případě podstatná, a nemohla tedy postačovat k tomu, aby sporná podpora byla kvalifikována jako nová podpora, nemůže být uznán.
93. Zaprvé HGA nemůže tvrdit, že přijetí usnesení č. 33/6, které opravňuje zohlednění některých projektů zahájených před podáním žádosti, nezměnilo režim zavedený zákonem č. 9/1998. Jak konstatoval Tribunál v bodě 186 napadeného rozsudku, tento zákon totiž neupravuje časový vztah mezi podáním žádosti o podporu a zahájením prací. Dále, jak je uvedeno v bodě 5 napadeného rozsudku, italské orgány informovaly Komisi o tom, že poskytnutí podpor stanovených tímto zákonem se může týkat pouze projektů, které mají být realizovány „následně“, a že tato podmínka bude potvrzena v prováděcích předpisech k uvedenému zákonu.
94. Zadruhé tato změna nemůže být kvalifikována jako čistě formální či administrativní ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 794/2004, jelikož může ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem. V tomto ohledu Tribunál v bodě 178 napadeného rozsudku konstatoval, že rozhodnutí o schválení výslovně schválilo podmínku, podle níž musí být žádost o podporu podána před zahájením realizace investičních projektů, které Komise pravidelně podřizuje schválení režimů regionálních podpor, jak vyplývá z bodu 4.2 pokynů z roku 1998.
95. Tribunál se tudíž nedopustil zjevně nesprávného právního posouzení, když kvalifikoval spornou podporu jako novou a protiprávní. Tento důvod kasačních opravných prostředků musí být proto zamítnut jako neopodstatněný.
K důvodu kasačních opravných prostředků týkajícímu se existence motivačního účinku
Argumentace účastníků řízení
96. HGA a Regione autonoma della Sardegna vytýkají Tribunálu zaprvé to, že se dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že kritérium podání žádosti o podporu před zahájením prací představuje nevyvratitelnou domněnku o motivačním účinku podpory. Podle navrhovatelů toto kritérium, které upřednostňuje čistě formalistický přístup, vyplývá z aktu, který je součástí „soft law“ a nemá závazné právní účinky.
97. HGA a Regione autonoma della Sardegna kritizují zadruhé body 232 a 233 napadeného rozsudku, podle nichž může mít motivační účinek jen režim podpor, který je Komisí prohlášen za slučitelný. Podle navrhovatelů z rozsudku ze dne 14. května 2002, Graphischer Maschinenbau GmbH v. Komise (T-126/99, Sb. rozh. s. II-2427) vyplývá, že motivační účinek může mít i neoznámený režim podpor.
98. Všichni navrhovatelé mají zatřetí za to, že Tribunál neprávem rozhodl, že řada okolností dokládajících, že navrhovatelé byli podněcováni k zahájení dotčených prací, je irelevantních a sice:
– jistota, že obdrží dotčenou podporu vzhledem k tomu, že splňovali všechny podmínky stanovené zákonem č. 9/1998;
– skutečnost, že Regione autonoma della Sardegna patří k regionům uve deným v čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU;
– skutečnost, že byli příjemci v rámci dřívějšího režimu podpor, který je srovnatelný se sporným režimem, a
– skutečnost, že nežádali o jiné podpory, aby mohli být příjemci dotčené podpory.
99. Regione autonoma della Sardegna začtvrté Tribunálu vytýká, že se nevyslovil k argumentu, že bylo chronologicky nemožné zohlednit požadavek, aby práce byly zahájeny po předložení žádosti o podporu, jelikož tento požadavek byl poprvé zaveden v pokynech z roku 1998.
100. Grand Hotel Abi d’Oru a Timsas kritizují zapáté body 226 až 228 napadeného rozsudku, které podle nich nejsou odůvodněné nebo přinejmenším jsou odůvodněné nedostatečně nebo dokonce rozporuplně. Tyto navrhovatelky tvrdí, že konkrétní okolnosti projednávané věci, a zejména skutečnost, že byly příjemkyněmi podpor v rámci dřívějšího režimu podpor, který je srovnatelný se sporným režimem, totiž neumožňují prokázat, že podpora měla na tyto navrhovatelky motivační účinek, nýbrž dokazují, že takový účinek měl režim jako celek.
101. Komise odpovídá, že Soudní dvůr potvrdil použitelnost pokynů z roku 1998 na neoznámené režimy podpor, včetně těch, jejichž provádění bylo zahájeno před přijetím těchto pokynů. Tento orgán kromě toho uvádí, že pokyny z roku 1998 byly zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie
dne 10. března 1998, a sice den před přijetím zákona č. 9/98 a téměř měsíc předtím, než nabyl účinnosti. Podle Komise byly tedy pokyny zcela přístupné příjemcům podpor v rámci sporného režimu.
102. Komise kromě toho tvrdí, že splnění podmínek pro poskytnutí podpory, které jsou specifikovány v zákoně č. 9/1998, nedávala žádnou jistotu poskytnutí této podpory, pokud ji Komise neschválila. Komise uvádí, že i když Regione autonoma della Sardegna obecně může být entitou, která je příjemcem regionální podpory, nic to nemění na tom, že jakákoli podpora poskytnutá tomuto regionu nemůže být automaticky kvalifikována jako podpora slučitelná s vnitřním trhem. Tento orgán má za to, že Tribunál v bodech 232 a 233 napadeného rozsudku každopádně jen odpověděl na argument navrhovatelů, podle něhož pouhé nabytí účinnosti zákona č. 9/1998 dávalo podnikům jistotu, že budou moci být příjemci sporné podpory.
Závěry Soudního dvora
103. Článek 107 odst. 3 písm. a) SFEU stanoví, že podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
104. Komise je tedy oprávněna odmítnout poskytnout podporu, pokud tato podpora nemotivuje podniky, které jsou jejími příjemci, aby jednaly způsobem, který přispívá k dosažení jednoho z cílů uvedených ve zmíněném čl. 107 odst. 3 SFEU. Taková podpora musí být tedy nezbytná k dosažení cílů stanovených v tomto ustanovení, takže bez této podpory by se samotným působením zákonů trhu nepodařilo dosáhnout toho, aby se podniky, které jsou příjemci podpory, chovaly způsobem, který by přispěl k dosažení těchto cílů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. září 1980, Philip Morris Holland v. Komise, 730/79, Recueil, s. 2671, body 16 a 17). Podpora, která má za následek zlepšení finanční situace podniku, který je jejím příjemcem, aniž by byla nezbytná k dosažení cílů stanovených v čl. 107 odst. 3 SFEU, nemůže být považována za slučitelnou s vnitřním trhem (viz rozsudek ze dne 15. dubna 2008, Nuova Agricast, C-390/06, Sb. rozh. s. I-2577, bod 68).
105. Z výše uvedeného vyplývá, že v kontextu čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU musí být zamýšlená podpora nezbytná k rozvoji znevýhodněných regionů, aby byla slučitelná s vnitřním trhem. Za tímto účelem je třeba prokázat, že pokud by zamýšlená podpora nebyla poskytnuta, nebyly by investice určené na podporu rozvoje dotčeného regionu, uskutečněny. Kdyby se naopak ukázalo, že by tyto investice byly uskutečněny i tehdy, kdy by zamýšlená podpora nebyla poskytnuta, bylo by třeba dospět k závěru, že jediným následkem této podpory bylo zlepšení finanční situace podniků, které byly jejími příjemci, aniž však byla splněna podmínka stanovená v čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, a sice podmínka, aby podpora byla nezbytná pro rozvoj znevýhodněných regionů.
106. Pokud jde o kritéria, podle nichž je třeba posoudit nezbytnost regionální podpory, Tribunál v bodě 215 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že podání žádosti o podporu před zahájením realizace investičního projektu je jednoduchým, relevantním a přiměřeným kritériem umožňujícím Komisi předpokládat, že zamýšlená podpora je nezbytná.
107. Tento závěr není zpochybňován v rámci tohoto řízení o kasačních opravných prostředcích.
108. Tribunál měl v bodě 226 napadeného rozsudku za to, že je třeba posoudit, zda navrhovatelé prokázali existenci okolností, které mohou doložit nezbytnost sporného režimu, a to i v případě nepodání žádosti před zahájením realizace dotčených projektů.
109. Z toho zaprvé vyplývá, že výtka, že Tribunál pro účely posouzení nezbytnosti podpory považoval kritérium podání žádosti o podporu před zahájením prací za nevyvratitelnou domněnku, je založena na zjevně nesprávném výkladu napadeného rozsudku. Tribunál totiž výslovně uznal, že uvedená nezbytnost může být prokázána na základě jiných kritérií, než je výše uvedené kritérium.
110. Z tohoto důvodu je kritika týkající se formalistické povahy uvedeného kritéria a neexistence závazných právních účinků takového aktu, který je součástí „soft law“, jako jsou pokyny, neúčinná.
111. Pokud jde zadruhé o okolnosti uvedené v bodě 98 tohoto rozsudku, které podle navrhovatelů mohou prokázat, že sporný režim měl motivační účinek u projektů, které byly realizovány, je třeba nejdříve přezkoumat argument, podle něhož Regione autonoma della Sardegna patří k regionům uvedeným v čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU.
112. I když je pravda, že tato okolnost je nezbytnou podmínkou k tomu, aby mohlo být použito odchylné ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU, nic to nemění na tom, že – jak tvrdí Komise – uvedená okolnost neimplikuje, že jakákoliv podpora, která může být poskytnuta v uvedeném regionu, je automaticky považována za podporu nezbytnou k rozvoji tohoto regionu. Sporný režim tudíž nemůže být pouze na základě takové okolnosti kvalifikován jako režim, který je nezbytný k rozvoji tohoto regionu.
113. Pokud jde dále o okolnosti uváděné všemi navrhovateli, které se týkají skutečnosti, že byli příjemci podpor v rámci dřívějšího režimu podpor, který je srovnatelný se sporným režimem, jakož i skutečnosti, že nežádali o jiné podpory, aby mohli být příjemci dotčené podpory, je třeba připomenout – jak učinil Tribunál v bodě 227 napadeného rozsudku – že předmětem sporného rozhodnutí byly nikoliv jednotlivé podpory, ale režim podpor. Tribunál dospěl k závěru, že Komise tedy nebyla povinna posuzovat konkrétní okolnosti jednotlivých příjemců v rámci sporného režimu. Tribunál proto odmítl jako irelevantní argumenty související s konkrétní situací nebo chováním příjemců podpory.
114. Tímto postupem se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení. Z judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že v případě režimu podpor se Komise může omezit na prostudování charakteristik dotčeného režimu, aby v odůvodnění rozhodnutí posoudila, zda je tento režim nezbytný k dosažení jednoho z cílů uvedených v čl. 107 odst. 3 SFEU. Komise tak není povinna v rozhodnutí, které se týká takového režimu, provést analýzu podpory poskytnuté v každém jednotlivém případě na základě takového režimu. Individuální situaci každého dotčeného podniku je třeba ověřovat pouze ve stadiu navracení podpor (viz rozsudek ze dne 9. června 2011, Comitato „Venezia vuole vivere“ v. Komise, C-71/09 P, C-73/09 P a C-76/09 P, Sb. rozh. s. I-4727, bod 63 a citovaná judikatura).
115. Okolnosti, že někteří příjemci již byli příjemci v rámci dřívějšího režimu podpor, který je srovnatelný se sporným režimem, a že nežádali o jiné podpory, aby mohli být příjemci dotčené podpory, se týká konkrétní situace některých příjemců, a nikoliv obecných vlastností sporného režimu. Tribunál se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení, když považoval tyto okolnosti za irelevantní pro posouzení nezbytnosti režimu podpor.
116. Pokud jde zatřetí o argument, že navrhovatele motivovalo k uskutečnění dotčených investic samotné nabytí účinnosti zákona č. 9/1998, neboť splňovali všechny základní podmínky stanovené v tomto zákoně pro obdržení podpory, stačí uvést, že právní režim zavádějící sporný režim není omezen na zákon č. 9/1998, ale – jak vyplývá ze zjištění Tribunálu učiněných v napadeném rozsudku – byl doplněn nejdříve vyhláškou č. 285/1999 a poté usneseními č. 33/3, č. 33/4 a č. 33/6.
117. Tato doplnění právního rámce sporného režimu mají však v projednávaném případě zvláštní význam. Z bodu 169 napadeného rozsudku totiž vyplývá, že Regione autonoma della Sardegna ve své korespondenci s Komisí ani u Tribunálu, nikdy nepopíral, že se zavázal poskytovat podporu výlučně na projekty zahájené po podání žádosti o podporu. Kromě toho – jak bylo konstatováno v bodě 5 napadeného rozsudku – italské orgány ujistily Komisi o tom, že se sporný režim týká pouze projektů, které mají být realizovány „následně“, a že tato podmínka bude potvrzena v prováděcích předpisech k zákonu č. 9/1998.
118. Dále, jak konstatoval Tribunál v bodě 235 napadeného rozsudku, přípustnost dotčených investičních projektů nijak nevyplývala z režimu stanoveného v uvedeném zákoně.
119. Tribunál tudíž v bodě 236 napadeného rozsudku správně odmítl argument týkající se nabytí účinnosti zákona č. 9/1998.
120. Pokud jde začtvrté o argument, že Tribunál neposoudil skutečnost, že italské orgány a příjemci podpory údajně nemohli zohlednit pokyny z roku 1998, stačí odkázat na bod 186 napadeného rozsudku, v němž Tribunál konstatoval, že ustanovení, v jehož důsledku je sporný režim protiprávní a neslučitelný s vnitřním trhem, není obsaženo v zákoně č. 9/1998, nýbrž v usnesení č. 33/6, přičemž toto usnesení bylo jednoznačně přijato po dni plné platnosti pokynů z roku 1998.
121. Pokud jde zapáté o výtky uplatňované společnostmi Grand Hotel Abi d’Oru a Timsas, které byly uvedeny v bodě 100 tohoto rozsudku, je třeba uvést, že odpověď Tribunálu, která je uvedena v bodech 226 až 228 napadeného rozsudku a vyplývá z úvah obsažených v bodech 113 až 115 tohoto rozsudku, není stižena vadou spočívající v neuvedení odůvodnění ani nedostatečným či rozporuplným odůvodněním.
122. Pokud jde konečně o kritiku HGA a Regione autonoma della Sardegna, podle níž jsou body 232 a 233 napadeného rozsudku stiženy nesprávným právním posouzením, je třeba konstatovat, že tato kritika je neúčinná, jelikož nemůže vést ke zrušení napadeného rozsudku, který je dostatečně odůvodněn skutečnostmi uvedenými v bodech 111 až 121 tohoto rozsudku.
123. Tento důvod kasačních opravných prostředků musí být proto zčásti zamítnut jako neopodstatněný a zčásti odmítnut jako neúčinný, jelikož rozhodnutí o schválení každopádně bránilo tomu, aby byla podpora poskytnuta v případě, že žádost o podporu byla podána po zahájení prací.
K důvodu kasačních opravných prostředků týkajícímu se nesprávného použití zásad nestrannosti a ochrany hospodářské soutěže
Argumentace účastníků řízení
124. HGA vytýká Tribunálu, že nesprávně použil zásady nestrannosti a ochrany hospodářské soutěže, když nerozhodl, že s navrhovateli má být zacházeno stejně jako s deseti podniky, které předložily žádosti před zahájením prací, avšak rovněž před přijetím usnesení č. 33/4 a č. 33/6.
125. Komise vznáší vůči tomuto důvodu námitku nepřípustnosti.
Závěry Soudního dvora
126. Z článku 256 SFEU, čl. 58 prvního pododstavce statutu Soudního dvora a čl. 168 odst. 1 písm. d) jednacího řádu Soudního dvora vyplývá, že kasační opravní prostředek musí přesným způsobem uvádět kritizované části rozsudku, jehož zrušení je navrhováno, jakož i právní argumenty, kterými je tento návrh konkrétně podpořen (výše uvedený rozsudek Diputación Foral de Vizcaya a další v. Komise, bod 78).
127. HGA se však v projednávaném případě omezuje na opakování argumentů, které uvedla v řízení v prvním stupni, a neuvádí přesně kritizované části napadeného rozsudku a důvody, proč se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když uvedené argumenty neuznal.
128. Tento důvod kasačních opravných prostředků musí být odmítnut jako nepřípustný.
K důvodu kasačních opravných prostředků týkajícímu se nesprávného použití zásady ochrany legitimního očekávání
Argumentace účastníků řízení
129. HGA vytýká Tribunálu, že v bodech 274, 275 a 281 napadeného rozsudku měl za to, že legitimní očekávání příjemců bylo vyloučeno z toho důvodu, že rozhodnutí o schválení výslovně vyžadovalo, aby byla žádost o podporu podána před zahájením prací. Tato společnost však tvrdí, že většina navrhovatelů byla seznámena pouze se skutečností, že zákon č. 9/1998 byl oznámen Komisi a že Komise jej schválila. Regione autonoma della Sardegna je podle HGA neinformoval o podmínce předložit žádost o podporu před zahájením prací a předal jim kopii rozhodnutí o schválení, ve kterém nebyla tato podmínka uvedena. HGA tvrdí, že ve znění tohoto rozhodnutí zveřejněném v Úředním věstníku Evropské unie
nebyla zmíněná podmínka uvedena. Za těchto okolností mohla podle této společnosti ujištění ze strany vnitrostátních orgánů vyvolat u navrhovatelů legitimní očekávání.
130. Regione autonoma della Sardegna dodává, že příjemci mohli mít legitimní očekávání ohledně slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, neboť zahájili práce až po oznámení dotčené podpory Komisi. Tvrdí, že jejich legitimní očekávání by bylo vyloučeno pouze v případě, že by tato podpora nebyla oznámena, tak tomu v projednávané věci nebylo.
131. Komise má za to, že tento důvod vyplývá z neúplného a nesprávného výkladu napadeného rozsudku, neboť režim vyplývající ze zákona č. 9/1998 ve znění usnesení č. 33/6 nebyl nikdy oznámen. Kromě toho tento orgán tvrdí, že ani v nejmenším neposkytl ujištění o slučitelnosti uvedeného režimu s vnitřním trhem.
Závěry Soudního dvora
132. Tribunál v bodě 273 napadeného rozsudku správně uvedl, že právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání předpokládá, že zúčastněné straně byla příslušnými unijními orgány poskytnuta konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů. Z ustálené judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že toto právo má každý jednotlivec, pokud u něj unijní orgán, instituce či subjekt tím, že mu poskytly konkrétní ujištění, vyvolaly podloženou naději. Takovým ujištěním jsou bez ohledu na formu, ve které jsou sděleny, konkrétní, nepodmíněné a shodující se informace (viz zejména rozsudek ze dne 16. prosince 2010, Kahla Thüringen Porzellan v. Komise, C-537/08 P, Sb. rozh. s. I-12917, bod 63 a citovaná judikatura).
133. V projednávaném případě však z písemností předložených Tribunálu vyplývá, že nemohlo být prokázáno žádné konkrétní, nepodmíněné a shodující se ujištění o slučitelnosti sporného režimu poskytnuté unijním orgánem, institucí či subjektem.
134. Je třeba rovněž uvést – jak správně zdůraznil Tribunál v bodech 274 a 275 napadeného rozsudku – že legitimního očekávání ohledně souladu státní podpory s právními předpisy se lze v zásadě, a s výhradou výjimečných okolností, dovolávat pouze tehdy, byl-li tato podpora poskytnuta v souladu s postupem stanoveným v článku 108 SFEU. V projednávané věci uvádělo rozhodnutí o schválení, že schválení Komise se týká pouze podpor na projekty zahájené po podání žádosti o podporu, a že sporné podpory, které tuto podmínku nesplňovaly, tedy nebyly poskytnuty v souladu s postupem stanoveným v článku 108 SFEU. Příjemci sporných podpor se tedy nemohou dovolávat legitimního očekávání ohledně souladu uvedených podpor s právními předpisy.
135. Dále okolnost, že vnitrostátní orgány údajně nepředaly příjemcům sporné podpory úplnou kopii rozhodnutí o schválení a že znění tohoto rozhodnutí zveřejněné v Úředním věstníku Evropské unie
neuvádělo podmínku podat žádost před zahájením prací, je pro posouzení tohoto důvodu irelevantní. Podle čl. 20 odst. 3 nařízení č. 659/1999 může totiž na svou žádost obdržet každá zúčastněná strana kopii rozhodnutí přijatých Komisí podle článků 4 a 7, čl. 10 odst. 3 a článku 11 tohoto nařízení.
136. Konečně argument uplatňovaný Regione autonoma della Sardegna, podle něhož skutečnost, že práce byly zahájeny po oznámení podpory stačila k tomu, aby u příjemců bylo vyvoláno legitimní očekávání ohledně slučitelnosti opatření, je každopádně neúčinný, neboť – jak uvedl Tribunál v bodě 188 napadeného rozsudku – v projednávaném případě nebyl sporný režim Komisi oznámen.
137. Tento důvod kasačních opravných prostředků vycházející z nesprávného použití zásady ochrany legitimního očekávání musí být tudíž zamítnut jako neopodstatněný.
138. S ohledem na výše uvedené je třeba zamítnout kasační opravné prostředky v plném rozsahu.
K nákladům řízení
139. Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě článku 184 odst. 1 téhož jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a navrhovatelé neměli ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedeným uložit náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Kasační opravné prostředky se zamítají.
2) Navrhovatelům se ukládá společně a nerozdílně náhrada nákladů řízení.