DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (neuvième chambre)
16 septembre 2019 (*)
« Recours en annulation – Fonds social européen – Programme opérationnel “Savoir, éducation et développement” – Lettre transmettant un rapport d’audit final – Acte non susceptible de recours – Acte préparatoire – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑703/18,
République de Pologne, représentée par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. P. Arenas et Mme M. Siekierzyńska, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet
une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la prétendue décision de la Commission qui serait contenue dans sa lettre du 17 septembre 2018 transmettant à la
République de Pologne le rapport d’audit final afférent au programme opérationnel « Savoir, éducation et développement »,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre),
composé de MM. S. Gervasoni, président, L. Madise et R. da Silva Passos (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Le programme opérationnel « Savoir, éducation et développement » (ci‑après le « PO WER ») est un programme qui a été adopté par la Commission européenne en faveur de la Pologne à la fin de l’année 2014. Il est cofinancé par le Fonds social européen (FSE).
2        Le FSE est régi, d’une part, par le règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement no 1083/2006 (JO 2013, L 347, p. 320), tel que modifié et, d’autre part, par le règlement no 1304/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au Fonds social européen et abrogeant le règlement (CE) no 1081/2006 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 470), tel que modifié.
3        Du 28 août au 20 octobre 2017, la Commission a effectué un audit dans le cadre de la mission EMPG 314PL 0213
concernant le PO WER.
4        Par lettre du 20 avril 2018, la Commission a transmis aux autorités polonaises la version en polonais du rapport d’audit provisoire. Dans ce rapport, les auditeurs ont notamment analysé les projets des agences locales pour l’emploi (Powiatowy Urząd Pracy) en faveur de la création d’entreprises par les chômeurs et de l’équipement des postes de travail. À cet égard, les auditeurs ont considéré que, lorsque les bénéficiaires finals étaient assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et avaient donc la possibilité de la récupérer, la TVA n’était pas éligible à un financement, y compris lorsque lesdits bénéficiaires n’avaient pas procédé à une telle récupération.
5        Par lettre du 17 mai 2018, le directeur général de la direction générale « Emploi, affaires sociales et inclusion » de la Commission (ci-après le « directeur général ») a adressé une lettre d’avertissement aux autorités polonaises. Cette lettre avait pour objet la « TVA inéligible réclamée à la Commission ». Dans cette lettre, le directeur général a indiqué que l’analyse des constatations préliminaires qui avaient été adressées par la Cour des comptes européenne aux autorités d’audit nationales
avait mis en évidence des éléments qui suggéraient une insuffisance grave du système de gestion et de contrôle. À cet égard, il a constaté que le système mis en place ne permettait pas de garantir que la TVA récupérable n’avait pas été réclamée à la Commission. Dans ce contexte, le directeur général a invité les autorités polonaises, d’une part, à rendre compte des mesures préventives et correctives mises en œuvre pour améliorer le fonctionnement du système de gestion et de contrôle pour le futur et, d’autre part, à procéder aux corrections financières pour le passé. C’est ainsi qu’il a suggéré l’adoption d’un certain nombre de mesures par lesdites autorités. Toujours dans cette lettre, le directeur général a informé les autorités polonaises qu’il pouvait interrompre le délai de paiement de tout futur paiement intermédiaire jusqu’à ce que la question abordée dans sa lettre soit résolue et jusqu’à ce qu’il obtienne l’assurance de la légalité et de la régularité des dépenses pour le programme en cause. Il a ajouté que, en sa qualité d’ordonnateur délégué, il mettrait fin à l’avertissement lorsqu’il aurait établi, sur la base des informations fournies par les autorités polonaises, que ces dernières
avaient adopté les mesures préventives et correctives nécessaires pour remédier à la situation.
6        Par lettre du 19 mai 2018, les autorités polonaises ont fourni une réponse aux conclusions qui figuraient dans le rapport d’audit provisoire
mentionné au point 4 ci-dessus. Dans cette réponse, les autorités polonaises ont fait valoir que la position de la Commission sur la question de l’éligibilité de la TVA dans le cadre des programmes financés par le FSE était erronée.
7        Par lettre du 20 juillet 2018, les autorités polonaises ont invoqué la définition du terme « bénéficiaire » prévue à l’article 272, paragraphe 2, sous a), du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1). Les autorités polonaises ont souligné que cette disposition avait modifié la définition des « bénéficiaire[s] » qui figure dans le règlement no 1303/2013, pour
des aides inférieures à 200 000 euros. Elles ont précisé que, en application de l’article 282
du règlement 2018/1046, l’article 272, paragraphe 2, dudit règlement s’appliquerait rétroactivement à partir du 1er janvier 2014. Les autorités polonaises en ont déduit que, dans la mesure où l’audit concernait des projets mis en œuvre et des dépenses encourues à compter de l’année 2015, les constatations de la Commission n’étaient plus valides.
8        Par lettre du 17 septembre 2018 (ci-après l’« acte attaqué »), le directeur de la direction « Audit, évaluation et communication » de la direction générale « Emploi, affaires sociales et inclusion » de la Commission a notamment transmis le rapport d’audit final aux autorités polonaises. Ce rapport d’audit final contenait, entre autres, la recommandation 04.01, sous g). Dans cette recommandation, les auditeurs de la Commission ont demandé à l’autorité d’audit nationale de calculer le montant non éligible de la TVA qui avait été financé au moyen du FSE, dans les cas dans lesquels des bénéficiaires finals, qui étaient assujettis à la TVA et avaient par conséquent la possibilité de la récupérer, n’avaient pas procédé à une telle récupération. Par ailleurs, les auditeurs de la Commission ont demandé à l’autorité d’audit nationale d’informer la Commission du numéro de référence de la demande de paiement à laquelle la correction financière avait été appliquée. Enfin, à l’annexe II du rapport d’audit final, afférente à la proposition de correction financière liée notamment à ladite recommandation, les auditeurs de la Commission ont proposé que cette correction s’élevât à 100 % et fût calculée par l’État membre concerné.
9        Par lettre du 15 octobre 2018, le directeur général a répondu à la lettre des autorités polonaises datée du 20 juillet 2018 et mentionnée au point 7 ci-dessus. Dans cette lettre, le directeur général
a indiqué que sa position demeurait inchangée malgré la modification introduite par le règlement 2018/1046.
À cet égard, le directeur général a souligné que la modification de la définition du terme « bénéficiaire » n’avait aucun impact sur les règles applicables à la question de l’éligibilité. Il a indiqué que la modification de la définition du terme « bénéficiaire » visait à réduire la charge administrative des États membres dans le contexte des régimes d’aides d’État et que cette modification n’avait pas pour objectif d’apporter une plus grande flexibilité en ce qui concernait la conformité aux règles d’éligibilité. Il a précisé que les règles d’éligibilité ne pouvaient pas dépendre de l’option choisie par les États membres pour mettre en œuvre une opération et que ces règles dépendaient du contenu actuel de l’opération, c’est-à-dire de la question de savoir si la TVA était ou non un coût réel dans le cadre de l’opération en cause. Ainsi, le directeur général a demandé aux autorités polonaises, d’une part, de calculer et de corriger l’intégralité de la TVA non éligible dont le remboursement avait été réclamé à la Commission pour le programme opérationnel en cause et, d’autre part, de mettre en œuvre toutes les mesures correctives ainsi que toutes les mesures préventives pour éviter que cette irrégularité ne se produise à l’avenir.
10      Le 23 octobre 2018, la Commission a transmis aux autorités polonaises le rapport d’audit final en polonais.
Procédure et conclusions des parties
11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 27 novembre 2018, la République de Pologne a introduit le présent recours.
12      Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 21 février 2019, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
13      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 3 avril 2019, la République tchèque a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la République de Pologne. Le traitement de cette demande d’intervention a été suspendu en application de l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure.
14      Le 23 avril 2019, la République de Pologne a déposé ses observations sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission.
15      Dans la requête, la République de Pologne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler l’acte attaqué ;
–        condamner la Commission aux dépens.
16      Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner la République de Pologne aux dépens.
17      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la République de Pologne conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission.
En droit
18      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
19      En l’espèce, la Commission a demandé à ce qu’il soit statué sur l’irrecevabilité du recours. Par ailleurs, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
20      La Commission soutient, en substance, que le recours est irrecevable au motif que l’acte attaqué, qui accompagnait l’envoi
du rapport d’audit final aux autorités polonaises, ne peut pas être considéré comme un acte susceptible de recours au sens de l’article 263 TFUE.
21      La République de Pologne conteste cette argumentation.
22      À titre liminaire, la République de Pologne souligne que son recours est dirigé contre l’acte attaqué et qu’il ne porte pas sur le rapport d’audit final en tant que tel ou sur les recommandations qui figurent dans ce rapport.
23      Premièrement, selon la République de Pologne, l’acte attaqué produit des effets juridiques obligatoires au motif que, dans cet acte,
la Commission lui a imposé l’obligation de mettre en œuvre la recommandation 04.01, sous g), qui figure dans le rapport d’audit final, à savoir, d’une part, l’obligation de calculer le montant de la TVA inéligible financé par le FSE dans tous les cas où les bénéficiaires finals, en tant qu’assujettis à la TVA, pouvaient la récupérer, mais ne l’avaient pas fait et, d’autre part, l’obligation d’appliquer une correction financière appropriée. La République de Pologne soutient en particulier que les autorités polonaises sont tenues de mettre en œuvre
la recommandation 04.01, sous g), du rapport d’audit
final dans un délai de deux mois, à compter de la réception du rapport d’audit final en polonais. Les obligations imposées par l’acte attaqué consisteraient, d’abord, à appliquer des corrections financières aux dépenses déclarées à la Commission aux fins de remboursement, ensuite, à suspendre la comptabilisation des dépenses supportées qui n’ont pas encore été transmises à la Commission et, enfin, à modifier le système de mise en œuvre du PO WER.
24      Deuxièmement, la République de Pologne conteste l’argumentation de la Commission selon laquelle l’acte attaqué
ne constituerait pas une prise de position définitive de cette institution. En effet, la République de Pologne soutient que, dans cet acte, la Commission a arrêté définitivement sa position.
25      À cet égard, d’abord, l’acte attaqué imposerait aux autorités polonaises une obligation claire et inconditionnelle de mettre en œuvre la recommandation 04.01, sous g), qui figure dans le rapport d’audit final. Par ailleurs, dans l’acte attaqué, le directeur général indiquerait : « [j]e transmets en pièce jointe le rapport d’audit final, dans lequel la position définitive de la Commission a été présentée s’agissant des constatations et des actions et recommandations s’y rapportant ».
26      Ensuite, la République de Pologne
conteste la pertinence de la mention
qui figure dans le rapport d’audit final et selon laquelle :
« [L]e présent rapport contient les constatations, conclusions et recommandations provisoires des auditeurs de la Commission. Elles peuvent être modifiées en fonction des observations et d’autres informations obtenues auprès des autorités nationales. Aussi convient-il de réserver à ce rapport un traitement confidentiel jusqu’à ce qu’il soit mis un terme à la procédure contradictoire
[...] ».
27      En effet, il s’agirait d’un élément standard de tout formulaire de rapport d’audit
qui ne remettrait pas en cause le caractère définitif des constatations qui figurent dans le rapport d’audit final ni la clarté des obligations prévues dans l’acte attaqué.
28      En outre, l’acte attaqué aurait été signé par une personne habilitée à représenter la Commission, à savoir le directeur de la direction générale « Emploi, affaires sociales et inclusion ». Ainsi, cet acte déterminerait la position de l’institution et non
uniquement celle de ses agents.
29      Enfin, la Commission assimilerait, à tort, la procédure contradictoire à la procédure dite « de suivi ». Comme son nom l’indiquerait, la procédure contradictoire permettrait de concilier les positions de deux parties opposées, en l’occurrence l’entité qui effectue l’audit et l’entité auditée. Cette procédure aurait lieu après que les résultats provisoires de l’audit ont été présentés à l’État membre. En revanche, le maintien de la position de la Commission dans le rapport d’audit final, comme en l’espèce, impliquerait déjà la nécessité d’adopter des mesures correctives, telles que l’application de corrections financières. En effet, c’est à
ce moment que débuterait la procédure de suivi, dont l’objectif serait de suivre l’état de la mise en œuvre des recommandations de l’audit. À cet égard, la République de Pologne souligne que, malgré les arguments qu’elle a avancés en réponse au rapport d’audit provisoire, la Commission a maintenu sa position dans le rapport d’audit final. Par ailleurs, dans sa lettre du 15 octobre 2018, la Commission aurait confirmé que sa position, exprimée dans l’acte attaqué, dans le rapport d’audit final et dans la lettre d’avertissement, demeurait inchangée.
30      Troisièmement, la République de Pologne soutient qu’il était nécessaire d’exécuter les obligations imposées par la Commission dans l’acte attaqué afin d’assurer une continuité dans la mise en œuvre et dans le financement du PO WER. En effet, à défaut d’exécution de ces obligations, la Commission pourrait avoir recours aux sanctions prévues aux articles 142 et 144 du règlement no 1303/2013 et notamment suspendre ou cesser les paiements intermédiaires, voire annuler tout ou partie de la participation au programme opérationnel, c’est-à-dire appliquer une correction nette qui diminuerait la valeur de la somme allouée. La République de Pologne ajoute que l’absence de possibilité de financement courant des projets dans le cadre des « Fonds » signifierait, pour les autorités polonaises, qu’elles devraient choisir entre, d’une part, l’engagement de ressources nationales supplémentaires à cette fin, qui n’ont toutefois pas été prévues dans le budget national et, d’autre part, l’abandon total de la mise en œuvre des actions prévues. Ainsi, bien qu’elles contestent les conclusions de la Commission, les autorités polonaises auraient été obligées de mettre en œuvre les demandes figurant dans le rapport d’audit final afin de se prémunir contre les conséquences juridiques négatives qui résulteraient de l’acte attaqué.
31      Quatrièmement, la République de Pologne invoque le droit à une protection juridictionnelle effective.
32      D’une part, elle fait valoir que, si la thèse de la Commission, selon laquelle c’est uniquement la décision finale d’appliquer une correction financière qui produit des effets juridiques obligatoires, devait être accueillie, cela conduirait
à un résultat absurde. En effet, la République de Pologne serait obligée de refuser d’exécuter les obligations qui lui sont imposées pour, dans un premier temps, risquer de se voir infliger des sanctions sévères et, dans un second temps, pouvoir contester la décision infligeant ces sanctions. Ainsi, l’obtention d’une protection juridictionnelle serait subordonnée à une violation du droit de l’Union.
33      D’autre part, la République de Pologne soutient qu’un recours contre la décision finale relative à l’application d’une correction financière en application de l’article 144 du règlement no 1303/2013 ne permettrait pas de garantir son droit à une protection juridictionnelle effective. En effet, même en cas de décision favorable du Tribunal, les conséquences de l’application d’une correction financière resteraient largement irréversibles, eu égard notamment à la durée de la procédure devant le Tribunal. Par ailleurs, la mise en œuvre de la procédure prévue à l’article 144 du règlement no 1303/2013 entraînerait une réduction des actions en faveur de l’emploi. En outre, il ne serait pas possible en pratique de mettre un terme à un tel litige avant la fin de l’année 2020, c’est-à-dire la dernière année d’engagements financiers dans le cadre des perspectives financières actuelles. De plus, la mise en œuvre des sanctions prévues à l’article 144 du règlement no 1303/2013 aurait pour effet de rendre impossible l’affectation, aux formes d’aide remises en cause par la Commission, de ressources de la réserve dite « de performance » qui avait été prévue comme une source de financement des engagements pour les années 2019-2023 dans le cadre de la politique visant à permettre aux demandeurs d’emploi d’accéder au marché du travail. Enfin, l’inexécution des obligations prévues dans l’acte attaqué, et le blocage des fonds qui en résulterait, affecteraient négativement la mise en œuvre des obligations découlant du règlement no 1303/2013 relatives aux rapports périodiques sur l’avancement de la mise en œuvre des programmes, y compris les progrès exprimés, notamment, par le niveau de certification.
34      Selon une jurisprudence constante, sont considérées comme des « actes attaquables », au sens de l’article 263 TFUE, toutes dispositions adoptées par les institutions, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires (voir arrêt du 20 février 2018, Belgique/Commission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, point 31 et jurisprudence citée).
35      Lorsqu’il s’agit d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, notamment au terme d’une procédure interne, ne constituent, en principe, un acte attaquable que les mesures qui fixent définitivement la position de l’institution concernée au terme de cette procédure, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale (voir, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 10 ;
du 22 juin 2000, Pays-Bas/Commission, C‑147/96, EU:C:2000:335, point 26,
et du 14 décembre 2006, Allemagne/Commission, T‑314/04 et T‑414/04, non publié, EU:T:2006:399, point 38).
36      II n’en serait autrement que si des actes ou des décisions pris au cours de la procédure préparatoire constituaient eux-mêmes le terme ultime d’une procédure spéciale distincte de celle qui doit permettre à l’auteur de l’acte de statuer sur le fond (voir, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 11, et du 21 juin 2012, Espagne/Commission, T‑178/10, T‑263/10 et T‑265/10, non publié, EU:T:2012:314, point 10).
37      Si des mesures de nature purement préparatoire ne peuvent en tant que telles faire l’objet d’un recours en annulation, les illégalités éventuelles qui les entacheraient
peuvent être invoquées à l’appui du recours dirigé contre l’acte définitif dont elles constituent un stade d’élaboration (arrêt du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 12 ; ordonnance du 22 novembre 2007, Investire Partecipazioni/Commission, T‑418/05, non publiée, EU:T:2007:354, point 35, et
arrêt du 19 juin 2015, Italie/Commission, T‑358/11,
EU:T:2015:394, point 26).
38      Pour déterminer si l’acte attaqué produit des effets de droit obligatoires, il y a lieu de s’attacher à la substance de cet acte et d’apprécier lesdits effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu de ce même acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier ainsi que des pouvoirs de l’institution qui en est l’auteur (voir arrêt du 20 février 2018, Belgique/Commission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, point 32 et jurisprudence citée).
39      En premier lieu, s’agissant du contenu de l’acte attaqué, il convient de relever que,
dans cet acte, les services de la Commission indiquent, à titre liminaire, que la direction générale « Emploi, affaires sociales et inclusion » de la Commission a analysé la réponse des autorités polonaises au rapport d’audit provisoire.
40      Certes, dans l’acte attaqué, les services de la Commission invitent les autorités polonaises à trouver, en annexe audit acte, « le rapport d’audit final qui expose la position finale de la Commission en ce qui concerne les constatations ainsi que les actions et recommandations liées ».
41      Toutefois, dans l’acte attaqué, les services de la Commission expliquent, d’abord, que les dépenses irrégulières détectées pendant l’audit et les corrections financières « proposées »
figurent à l’annexe II du rapport d’audit. Ensuite, les services de la Commission invitent les autorités polonaises à traiter le rapport d’audit final comme un document confidentiel jusqu’à ce que la procédure contradictoire ait abouti à une conclusion finale. Enfin, les services de la Commission demandent aux autorités polonaises d’informer la Commission au sujet de la mise en œuvre des actions et des recommandations exposées dans le rapport d’audit final dans un délai de deux mois à compter de la réception de la version dudit rapport en polonais.
42      Ainsi, les explications qui figurent dans
l’acte attaqué et qui sont mentionnées au point 41 ci-dessus montrent que des informations étaient sollicitées auprès des autorités polonaises, qu’une réponse était attendue de leur part, que la procédure en cause n’avait pas abouti à une conclusion finale et
que l’étape ultime de cette procédure pourrait être l’application d’une correction financière qui, à la date de l’envoi l’acte attaqué, avait uniquement été proposée par les auditeurs de la Commission.
43      Dès lors, il ressort du contenu de l’acte attaqué que, par celui-ci, la Commission a porté à la connaissance de la République de Pologne certaines informations liées à une procédure administrative qui était en cours et que cet acte ne fixait pas définitivement la position de la Commission.
44      En deuxième lieu, le contexte dans lequel l’acte attaqué a été envoyé aux autorités polonaises confirme que cet acte ne fixe pas définitivement la position de la Commission et que son objectif était de préparer l’adoption éventuelle d’une décision définitive
par cette institution.
45      Premièrement, il convient de relever à cet égard que
la lettre d’avertissement
datée du 17 mai 2018 et mentionnée au point 5 ci-dessus n’est pas l’objet du présent recours en annulation. Par ailleurs, cette lettre mentionne une simple possibilité d’interrompre les délais de paiement. Enfin, il ne ressort pas du dossier soumis au Tribunal que le directeur général aurait effectivement adopté une décision d’interruption des délais de liquidation des paiements qui est prévue à l’article 83, paragraphe 1, du règlement no 1303/2013 et qui constitue le terme ultime d’une procédure spéciale distincte de celle qui doit permettre à l’institution de statuer sur le fond (voir, en ce sens, arrêt du 21 juin 2012, Espagne/Commission, T‑178/10, T‑263/10 et T‑265/10, non publié, EU:T:2012:314, point 18).
46      Ainsi, la lettre d’avertissement du 17 mai 2018 constitue, tout au plus, un élément qui permet de comprendre le contexte dans lequel l’acte attaqué a été adressé aux autorités polonaises.
47      Deuxièmement, il importe de constater que l’article 75, paragraphe 1,
du règlement no 1303/2013 prévoit, en substance, que la Commission s’assure, sur la base des informations disponibles, y compris notamment des audits effectués par des organismes de l’Union, que les États membres ont mis en place des systèmes de contrôle et de gestion conformes audit règlement et aux règles spécifiques de chaque fonds structurel ou de cohésion, et que ces systèmes fonctionnent efficacement pendant la mise en œuvre des programmes. En outre, l’article 75, paragraphe 2, du règlement no 1303/2013 dispose notamment que les fonctionnaires de la Commission ou leurs mandataires peuvent procéder à des audits. Par ailleurs, selon l’article 75, paragraphe 2 bis, dudit règlement, la Commission fournit à l’autorité nationale compétente le projet de rapport d’audit établi à la suite de l’audit, dans un délai de trois mois à compter de la fin de cet audit, puis le rapport d’audit final dans un délai de trois mois à compter de la réception d’une réponse exhaustive de l’autorité nationale compétente au projet de rapport d’audit établi à la suite de l’audit.
48      En l’espèce, c’est sur le fondement de l’article 75 du règlement no 1303/2013 que les auditeurs de la Commission ont mené un audit et que le rapport d’audit final a été transmis aux autorités polonaises par l’acte attaqué.
Or il ne saurait être déduit de la base légale sur laquelle le rapport d’audit final a été adopté et transmis aux autorités polonaises que l’acte attaqué produit des effets juridiques obligatoires.
49      Troisièmement, selon l’article 85, paragraphe 1, du règlement no 1303/2013, la Commission procède à des corrections financières en annulant tout ou partie de la contribution de l’Union à un programme et en procédant au recouvrement auprès de l’État membre afin d’exclure du financement de l’Union les dépenses contraires au droit applicable. L’article 144
du même règlement énonce les critères applicables aux corrections financières. Ainsi, l’article 144, paragraphe 1, dudit règlement prévoit que la Commission procède à des corrections financières, en annulant tout ou partie de la participation de l’Union à un programme opérationnel conformément à l’article 85 de ce règlement,
notamment lorsqu’elle conclut qu’il existe une insuffisance grave dans le bon fonctionnement du système de gestion ou de contrôle du programme opérationnel qui a mis en péril la participation de l’Union déjà versée au programme opérationnel. Cette disposition précise que la Commission procède à des corrections financières par voie d’actes d’exécution après avoir effectué les vérifications nécessaires. L’article 145 du règlement no 1303/2013 régit le déroulement de la procédure qui peut aboutir à l’application d’une correction financière par la Commission. Selon le paragraphe 1 de cette disposition, avant de statuer sur une correction financière, la Commission ouvre la procédure en informant l’État membre des conclusions provisoires de son examen et en l’invitant à faire part de ses observations dans un délai de deux mois.
Par ailleurs, il ressort de l’article 145, paragraphe 3, du règlement no 1303/2013 que la Commission doit tenir compte de tout élément fourni par l’État membre dans le délai visé au paragraphe 1. En outre, l’article 145, paragraphe 4, du même règlement prévoit que, si l’État membre n’accepte pas les conclusions provisoires de la Commission, celle-ci l’invite à une audition afin de s’assurer de la disponibilité de toutes les informations et observations pertinentes devant former la base de ses conclusions sur la demande de correction financière. De plus, l’article 145, paragraphe 6, dudit règlement dispose que, pour appliquer des corrections financières, la Commission statue, par voie d’actes d’exécution, dans les six mois suivant la date de l’audition ou la date de réception des informations complémentaires lorsque l’État membre accepte d’en fournir à la suite de l’audition. Toujours selon cette disposition, la Commission tient compte de toutes les informations et observations présentées au cours de la procédure. En l’absence d’audition, la période de six mois débute deux mois après la date de l’envoi de la lettre d’invitation à l’audition par la Commission. Enfin, aux termes de l’article 145, paragraphe 7, du règlement no 1303/2013, « lorsque la Commission, dans l’exercice des responsabilités qui lui incombent en vertu de l’article 75, ou la Cour des comptes européenne décèle des irrégularités traduisant une insuffisance grave dans le bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle, la correction financière qui en résulte réduit le soutien accordé par les Fonds [structurels ou de cohésion] [...] au programme opérationnel ».
50      Par ailleurs, il ressort de l’article 142, paragraphe 1, du règlement no 1303/2013 que tout ou partie des paiements intermédiaires au niveau des programmes opérationnels peut être suspendu par la Commission lorsqu’une ou plusieurs conditions sont remplies et, notamment, lorsqu’il existe une insuffisance grave dans le bon fonctionnement du système de gestion et de contrôle du programme opérationnel, qui a mis en péril la participation de l’Union au programme opérationnel et pour laquelle les mesures de correction n’ont pas été prises. Selon le paragraphe 2 de cette même disposition, la Commission peut décider, par voie d’actes d’exécution, de suspendre tout ou partie des paiements intermédiaires après avoir donné à l’État membre la possibilité de présenter ses observations.
51      En l’espèce, la République de Pologne n’allègue pas,
et il ne ressort d’ailleurs pas de son contenu,
que l’acte attaqué constitue une décision de suspension des paiements ou une décision de correction financière adoptée sur le fondement des dispositions pertinentes du règlement no 1303/2013 mentionnées aux points 49 et 50 ci-dessus.
52      Par ailleurs, il ressort des mêmes dispositions
que l’État membre concerné a le droit de présenter ses observations avant que la Commission suspende des paiements ou applique une correction financière.
53      Quatrièmement, il ressort des dispositions mentionnées aux points 47, 49 et 50 ci-dessus, de l’économie générale du règlement no 1303/2013,
et des autres éléments du dossier soumis au Tribunal que l’élaboration d’un rapport d’audit final et l’envoi de ce rapport, qui contient des recommandations afférentes à des actions à entreprendre, mettent uniquement un terme à une étape de la procédure, à savoir la phase d’audit, et ouvrent une phase d’échange avec l’État membre concerné
au sujet des actions en cause.
54      Cette phase d’échange a pour objet de permettre à l’État membre concerné d’apporter des informations supplémentaires qui pourraient modifier les appréciations qui figurent dans le rapport d’audit final, d’entreprendre, le cas échéant, les actions recommandées par la Commission, ou encore de proposer des actions alternatives.
55      À cet égard, d’une part, il y a lieu de relever que, dans la partie introductive du rapport d’audit final, il était indiqué que ce rapport contenait les constatations, les conclusions et les recommandations provisoires des auditeurs de la Commission et que ces dernières pouvaient être modifiées à la lumière des observations et des informations supplémentaires reçues de la part des autorités nationales. Par ailleurs, dans sa cinquième partie, le rapport d’audit final contient des « recommandations » sur les actions à entreprendre.
56      D’autre part, il convient de constater que, en l’espèce, l’envoi de l’acte attaqué n’a pas mis fin aux échanges entre les services de la Commission et les autorités polonaises. En effet, le directeur général a, par lettre du 15 octobre 2018 (voir point 9 ci-dessus), c’est-à-dire postérieurement à l’envoi de l’acte attaqué, répondu aux arguments juridiques qui avaient été avancés par les autorités polonaises et qui figuraient dans la lettre de ces dernières
datée du 20 juillet 2018 (voir point 7 ci-dessus).
57      C’est donc uniquement à l’issue de la phase d’échange entre l’État membre concerné et la Commission que cette dernière est susceptible d’adopter une décision définitive.
58      Ce contexte est d’ailleurs connu par la République de Pologne. En effet, dans la requête, cet État membre soutient que, à défaut d’exécution des « obligations imposées » par la Commission dans l’acte attaqué, cette institution pourrait avoir recours aux sanctions prévues aux articles 142 et 144 du règlement no 1303/2013.
59      Ainsi, en l’espèce, la République de Pologne était en droit de continuer à contester l’interprétation qui figurait dans le rapport d’audit final, et à laquelle renvoyait l’acte attaqué, jusqu’à ce que la Commission adoptât une décision définitive de suspension des paiements ou de correction financière. Dans ces deux cas de figure, cet État membre aurait été invité à formuler ses observations avant que la Commission ne prît une position définitive sur la question des dépenses éligibles (voir point 52 ci-dessus).
60      Il y a lieu d’ajouter que, si l’argumentation de la République de Pologne devait être suivie et si le recours introduit par cette dernière était déclaré recevable, un tel recours aurait pour conséquence d’anticiper le débat sur le fond, d’entraîner une confusion entre les procédures judiciaires et administratives et de priver d’effet utile les articles 142 et 144 du règlement no 1303/2013 en ce que ces dispositions prévoient la possibilité de suspendre les paiements ou d’appliquer des corrections financières.
61      Dès lors, contrairement à ce que soutient la République de Pologne, il ressort
du contexte juridique et factuel
que
l’acte attaqué,
par lequel la Commission s’est bornée à transmettre le rapport d’audit final aux autorités polonaises et à inviter lesdites autorités à l’informer, dans un certain délai, des mesures que ces dernières avaient adoptées, s’inscrivait dans le cadre des procédures qui sont prévues par le règlement no 1303/2013 et constituait
une mesure préparatoire à l’adoption éventuelle d’une décision définitive produisant des effets juridiques obligatoires telle qu’une décision de suspension des paiements ou une décision de correction financière.
62      Par conséquent, eu égard au contenu de l’acte attaqué et au contexte dans lequel cet acte a été envoyé aux autorités polonaises, il convient de constater que ledit acte
est une mesure préparatoire qui ne fixe pas définitivement la position de l’institution compétente, à savoir la Commission.
Malgré son regrettable manque de clarté, lié à l’emploi de l’expression « position finale de la Commission » (voir point 40 ci‑dessus), cet acte ne constitue pas une décision définitive de la Commission, mais une simple prise de position de ses services représentés par le directeur de la direction « Audit, évaluation et communication » de la direction générale « Emploi, affaires sociales et inclusion » (voir, en ce sens, arrêt du 14 décembre 2006, Allemagne/Commission, T‑314/04 et T‑414/04, non publié, EU:T:2006:399, point 38, et ordonnance du 13 septembre 2016, Terna/Commission, T‑544/15, non publiée, EU:T:2016:513, point 29).
63      L’acte attaqué n’est donc pas, en tant que tel, susceptible de produire des effets juridiques obligatoires à l’égard de la République de Pologne et ne constitue pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.
64      Cette conclusion n’est pas remise en cause par les autres arguments avancés par la République de Pologne.
65      Premièrement, d’abord, il convient de souligner que, certes, la condition relative aux effets de droit obligatoires doit être interprétée à la lumière du droit à une protection juridictionnelle effective tel que garanti à l’article 47, premier alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Toutefois, ce droit n’a pas pour objet de modifier le système de contrôle juridictionnel prévu par les traités, et notamment les règles relatives à la recevabilité des recours formés directement devant les juridictions de l’Union, ainsi que cela découle également des explications afférentes à cet article 47, lesquelles doivent, conformément à l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, TUE et à l’article 52, paragraphe 7, de cette charte, être prises en considération pour l’interprétation de celle-ci. Ainsi, l’interprétation de la notion d’« acte attaquable » à la lumière dudit article 47 ne saurait aboutir à écarter cette condition sans excéder les compétences attribuées par le traité aux juridictions de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2017, Slovaquie/Commission, C‑593/15 P et C‑594/15 P, EU:C:2017:800, point 66 et jurisprudence citée).
66      Ensuite, les illégalités qui entacheraient le rapport d’audit final ou l’acte attaqué
auraient pu être invoquées à l’appui d’un recours contre un éventuel acte définitif dont ce rapport et cet acte constituaient un stade d’élaboration, à savoir une décision de suspension ou une décision de correction financière.
67      Enfin, en ce qui concerne les arguments tirés, en substance, de la durée de la procédure devant le Tribunal et des prétendues conséquences irréversibles d’une décision de correction financière, il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure (ordonnance du 21 juillet 2017, Pologne/Commission, T‑883/16 R, EU:T:2017:542, point 22). Le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter de causer un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision au principal. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (ordonnance du 21 juillet 2017, Pologne/Commission, T‑883/16 R, EU:T:2017:542, point 24).
68      Deuxièmement, dans la mesure où la question de savoir si un acte produit des effets obligatoires doit être appréciée sur la base de critères objectifs (voir point 38 ci-dessus), le caractère obligatoire d’une prise de position de la part d’une institution de l’Union ne saurait résulter du fait que l’autorité nationale destinataire de l’acte s’y est conformée (voir, en ce sens, ordonnance du 5 septembre 2006, Comunidad autónoma de Madrid et Mintra/Commission, T‑148/05, non publiée, EU:T:2006:234, point 43 et jurisprudence citée).
69      Compte tenu de l’ensemble de ce qui précède, le recours est rejeté comme irrecevable, sans qu’il y ait lieu de statuer sur la demande d’intervention de la République tchèque.
Sur les dépens
70      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, selon l’article 135, paragraphe 1, du même règlement, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe supporte, outre ses propres dépens, uniquement une fraction des dépens de l’autre partie, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
71      En l’espèce, certes, la République de Pologne a succombé en sa demande. Toutefois,
le Tribunal a estimé que la Commission n’avait pas utilisé une formulation claire pour la rédaction de l’acte attaqué.
72      Dans de telles circonstances, l’équité exige que la République de Pologne et la Commission supportent chacune leurs propres dépens.
73      Par ailleurs, étant donné qu’il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’intervention de la République tchèque (voir point 69 ci-dessus) et eu égard aux dispositions de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, la République tchèque supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’intervention de la République tchèque.
3)      La République de Pologne et la Commission européenne supporteront leurs propres dépens.
4)      La République tchèque supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 16 septembre 2019.
Le greffier
Le président
E. Coulon
S. Gervasoni
*      Langue de procédure : le polonais.