61991CC0325_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
1. Με την παρούσα προσφυγή, η Γαλλική Δημοκρατία ζητεί, δυνάμει του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, την ακύρωση μιας πράξεως, η οποία επιγράφεται "Ανακοίνωση της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη * Εφαρμογή των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης ΕΟΚ και του άρθρου 5 της οδηγίας 80/723/ΕΟΚ της Επιτροπής επί των δημοσίων επιχειρήσεων στον κλάδο της μεταποιήσεως" (1) (στο εξής: ανακοίνωση).
2. Η ανακοίνωση αυτή, που κοινοποιήθηκε στα κράτη μέλη με έγγραφο της 8ης Νοεμβρίου 1991, αποτελείται από δύο μέρη. Στο πρώτο μέρος (σημεία 1 έως 44), η Επιτροπή εκθέτει την ερμηνεία που δίνει στη νομολογία του Δικαστηρίου που αφορά τις δημόσιες επιχειρήσεις καθώς και τον τρόπο με τον οποίο προτίθεται να εφαρμόσει τους κανόνες σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις στις ακόλουθες κρατικές παρεμβάσεις: εισφορές κεφαλαίων, εγγυήσεις, δανειοδότηση και απόδοση των επενδύσεων.
Με το δεύτερο μέρος (σημεία 45 επ.), η Επιτροπή καλεί κράτη μέλη να της διαβιβάζουν ετησίως, για τις επιχειρήσεις του κλάδου μεταποιήσεως των οποίων ο κύκλος εργασιών υπερβαίνει τα 250 εκατομμύρια ECU, μια σειρά λεπτομερών στοιχείων. Κατ' αυτού ακριβώς του μέρους βάλλει η Γαλλική Κυβέρνηση, για τον λόγο ότι συνεπάγεται τροποποίηση της φύσεως της υποχρεώσεως που υπέχουν τα κράτη μέλη από την οδηγία 80/723/ΕΟΚ (2) (στο εξής: οδηγία περί διαφάνειας), να ενημερώνουν δηλαδή την Επιτροπή για τις οικονομικές τους σχέσεις με τις δημόσιες επιχειρήσεις.
3. Για μια διεξοδική παρουσίαση του νομοθετικού πλαισίου εντός του οποίου αναφύεται η παρούσα διαφορά παραπέμπω στην έκθεση ακροατηρίου θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι η οδηγία περί διαφάνειας, που εκδόθηκε με βάση το άρθρο 90, παράγραφος 3, έχει ως πρωταρχικό σκοπό (όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις της) να συμβάλλει στην έναντι των δημοσίων επιχειρήσεων αποτελεσματική εφαρμογή των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις. Η διαφάνεια διασφαλίζεται με την υποχρέωση των κρατών μελών να απεικονίζουν σαφώς τη χορήγηση δημοσίων πόρων στις δημόσιες επιχειρήσεις, ανεξάρτητα από το αν η χορήγηση αυτή πραγματοποιείται άμεσα από το Δημόσιο ή μέσω άλλων δημοσίων επιχειρήσεων ή χρηματοδοτικών οργανισμών, καθώς και την πραγματική χρησιμοποίηση των εν λόγω πόρων από τις δημόσιες επιχειρήσεις (άρθρο 1). Οι οικονομικές σχέσεις, των οποίων επιδιώκεται η διαφάνεια, είναι κυρίως ο συμψηφισμός ζημιών διαχειρίσεως, οι εισφορές κεφαλαίου ή οι επιχορηγήσεις, οι μη επιστρεπτέες εισφορές ή τα δάνεια με προνομιακούς όρους, η χορήγηση οικονομικών oφελών διά παραιτήσεως από το δικαίωμα επί των κερδών ή διά της μη αναζητήσεως οφειλομένων ποσών, η παραίτηση από τον κανονικό προσπορισμό αποδόσεως των δεσμευμένων δημοσίων πόρων και ο συμψηφισμός των βαρών που έχει επιβάλει το Δημόσιο (άρθρο 3).
Η υποχρέωση ενημερώσεως της Επιτροπής σχετικά με τις εν λόγω οικονομικές σχέσεις ρυθμίζεται από το άρθρο 5, που επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να διατηρούν στη διάθεση της Επιτροπής τα σχετικά στοιχεία επί πενταετία (παράγραφος 1) και να της τα ανακοινώνουν, κατόπιν αιτήσεώς της, στην περίπτωση που η τελευταία το κρίνει αναγκαίο (παράγραφος 2).
4. Σε σχέση ακριβώς με τις προαναφερθείσες διατάξεις ανέκυψε η παρούσα διαφορά. Συγκεκριμένα, η Γαλλική Κυβέρνηση φρονεί ότι, αντίθετα απ' ό,τι προβλέπει το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας περί διαφάνειας, η ανακοίνωση επιβάλλει στα κράτη μέλη και στις ενδιαφερόμενες δημόσιες επιχειρήσεις μια συστηματική και γενικευμένη υποχρέωση υποβολής στην Επιτροπή των στοιχείων που αφορούν τις εν λόγω οικονομικές σχέσεις, στοιχείων που, τουλάχιστον εν μέρει, προστίθενται σε όσα ήδη προέβλεπε η οδηγία περί διαφάνειας.
Πιο συγκεκριμένα, η προσφεύγουσα κυβέρνηση επικαλείται παράβαση του άρθρου 190 της Συνθήκης και της αρχής της ασφαλείας δικαίου, επειδή η Επιτροπή επέβαλε * με πράξη στερούμενη νομικής βάσεως * νέες νομικές υποχρεώσεις στα κράτη μέλη και στις ενδιαφερόμενες δημόσιες επιχειρήσεις. Επιπλέον, εν πάση περιπτώσει, η εν λόγω ανακοίνωση υπερβαίνει, σύμφωνα με τη Γαλλική Κυβέρνηση, τα ακραία όρια της διακριτικής εξουσίας που παρέχει στην Επιτροπή το άρθρο 90, παράγραφος 3, της Συνθήκης, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι η πράξη αυτή δεν είναι αναγκαία, ότι οι υποχρεώσεις που επιβάλλει είναι δυσανάλογες και ότι επιχειρεί διάκριση σε βάρος των δημοσίων επιχειρήσεων σε σχέση με τις ιδιωτικές επιχειρήσεις.
Η Επιτροπή, ζητεί, αντιθέτως, να κριθεί απαράδεκτη η προσφυγή, επειδή η προσβαλλόμενη πράξη δεν επιβάλλει, όπως αποδεικνύει η εξέταση του περιεχομένου της, καμία νέα υποχρέωση πέραν αυτών που προέβλεπε η οδηγία περί διαφάνειας. Επικουρικά, ζητεί την απόρριψη της προσφυγής ως αβάσιμης.
5. Όπως είναι γνωστό, το άρθρο 173, πρώτο εδάφιο, απονέμει στο Δικαστήριο την εξουσία ελέγχου της νομιμότητας μόνο των "άλλων κοινοτικών πράξεων, εκτός των συστάσεων και γνωμών", δηλαδή των δεσμευτικών μόνο πράξεων. Μια πράξη που χαρακτηρίζεται ως "ανακοίνωση" δεν μπορεί, επομένως, να προσβληθεί ενώπιον του Δικαστηρίου, επειδή * τουλάχιστον καταρχήν * είναι πράξη μη δεσμευτική.
Από την επί του θέματος νομολογία προκύπτει πάντως ότι, προκειμένου να είναι παραδεκτή η αίτηση δικαστικού ελέγχου, μικρή μόνο σημασία έχει η εξωτερική μορφή της πράξεως, ενώ πρέπει να εξακριβώνονται τα αποτελέσματα και το περιεχόμενο της πράξεως.
Ειδικότερα, όσον αφορά την έννοια της υποκείμενης σε προσβολή πράξεως κατά το άρθρο 173, πρώτο εδάφιο, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει, για πρώτη φορά με την απόφαση AETR (3), ότι η προσφυγή ακυρώσεως πρέπει να επιτρέπεται να ασκείται κατά "οποιωνδήποτε πράξεων των κοινοτικών οργάνων (όποια και αν είναι η φύση ή μορφή τους), οι οποίες αποσκοπούν στη δημιουργία εννόμων αποτελεσμάτων". Η θεώρηση αυτή επιβεβαιώθηκε με την απόφαση "υπηρεσιακές οδηγίες εσωτερικής χρήσεως", της 9ης Οκτωβρίου 1990 (4), και με την απόφαση "κώδικας συμπεριφοράς", της 13ης Νοεμβρίου 1991 (5) το Δικαστήριο έκρινε, πράγματι, ότι μπορούσε να ασκηθεί προσφυγή τόσο κατά των επιδίκων στην πρώτη υπόθεση "υπηρεσιακών οδηγιών εσωτερικής χρήσεως" όσο και κατά του επιδίκου στη δεύτερη υπόθεση "κώδικα συμπεριφοράς", επειδή προορίζονταν να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα.
6. Στην παρούσα περίπτωση, πρόκειται για πράξη που χαρακτηρίζεται ως ανακοίνωση, δεν μνημονεύει τη νομική βάση στην οποία στηρίζεται, δεν φέρει την υπογραφή κανενός μέλους της Επιτροπής, αλλά εκδόθηκε συλλογικά από το όργανο αυτό, δημοσιεύθηκε στη σειρά C της Επίσημης Εφημερίδας και απευθύνεται σε όλα τα κράτη μέλη, στα οποία εξάλλου και κοινοποιήθηκε με έγγραφο του αρμοδίου επιτρόπου.
Η επίμαχη πράξη, αν και δεν εμπίπτει στην κατηγορία των τυπικών πράξεων, καταρτίστηκε και δημοσιεύθηκε με τρόπο που μαρτυρεί σαφώς την πρόθεση δεσμεύσεως των αποδεκτών. Εξάλλου, τα ανωτέρω ουδόλως αμφισβητήθηκαν από την Επιτροπή, η οποία ποτέ κατά τη διάρκεια της διαδικασίας δεν αμφισβήτησε τη δεσμευτικότητα της πράξεως, αλλά αντίθετα ανέφερε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι η μη τήρηση των υποχρεώσεων που προβλέπονται στην εν λόγω ανακοίνωση θα συνεπάγεται την κίνηση διαδικασίας παραβάσεως κατά του παραβαίνοντος την ανακοίνωση κράτους μέλους.
Κατόπιν αυτών, και σύμφωνα με την προαναφερθείσα επί του θέματος νομολογία του Δικαστηρίου, είναι κατά συνέπεια αναγκαίο να εξεταστεί το περιεχόμενο της πράξεως, προκειμένου να εξακριβωθεί κατά πόσον η πράξη επιβάλλει νέες νομικές υποχρεώσεις, πέραν αυτών που προβλέπονται από το άρθρο 5 της οδηγίας περί διαφάνειας κατά συνέπεια, τα προβλήματα του παραδεκτού πρέπει να συνεξετασθούν με την ουσία της υποθέσεως.
7. H επίμαχη πράξη αφορά την εφαρμογή των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης και του άρθρου 5 της οδηγίας περί διαφάνειας: τούτο προκύπτει από τον ίδιο τον τίτλο της πράξεως, επ' αυτού συμφωνούν τόσο η Επιτροπή όσο και η Γαλλική Κυβέρνηση, όπως εξέθεσαν επανειλημμένα με τα δικόγραφά τους και κατά την προφορική διαδικασία, το γεγονός δε αυτό επιβεβαιώνεται από την εξέταση του περιεχομένου της πράξεως, όπως θα δούμε παρακάτω. Η εξέταση αυτή περιορίζεται, πάντως, στο μέρος της ανακοινώσεως που αφορά την εφαρμογή του άρθρου 5, αφού οι αιτιάσεις της προσφεύγουσας κυβερνήσεως αφορούν μόνο το ότι η ανακοίνωση αυτή τροποποιεί τις υποχρεώσεις που υπέχουν τα κράτη μέλη, και εμμέσως οι δημόσιες επιχειρήσεις, από τη διάταξη αυτή.
Όπως έχει ήδη αναφερθεί, η εν ανακοίνωση αφορά μόνο τις επιχειρήσεις στον κλάδο της μεταποιήσεως, των οποίων ο κύκλος εργασιών υπερβαίνει τα 250 εκατομμύρια ECU. Των επιχειρήσεων ακριβώς αυτών τα στοιχεία σχετικά με τις αναφερθείσες οικονομικές σχέσεις πρέπει στο εξής να ανακοινώνονται σε ετήσια βάση στην Επιτροπή και όχι απλώς να παραμένουν στη διάθεσή της για πέντε έτη και να της υποβάλλονται κατόπιν αιτήσεώς της, όπως αντιθέτως προβλέπει το άρθρο 5 της οδηγίας περί διαφάνειας. Επιπλέον, πάντα για της ειχειρήσεις που αφορά η ανακοίνωση, οι περιοδικές (ετήσιες) εκθέσεις που προβλέπονται πρέπει να περιλαμβάνουν και στοιχεία σχετικά με τις κινήσεις κεφαλαίων που πραγματοποιούνται εντός μιας επιχειρήσεως ή ενός ομίλου επιχειρήσεων καθώς επίσης και μια σειρά αναλυτικών στοιχείων τα οποία δεν προβλέπονταν, τουλάχιστον ρητώς, στην οδηγία περί διαφάνειας.
8. Επιβάλλεται καταρχάς η παρατήρηση ότι αναμφίβολα η Επιτροπή μπορεί σε ειδικές περιπτώσεις να ζητεί συμπληρωματικές πληροφορίες ή, εν πάση περιπτώσει, πληροφορίες που δεν αναφέρονται εδικά στην οδηγία περί διαφάνειας το δικαίωμα αυτό στηρίζεται όχι μόνο στο άρθρο 5, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας, αλλά και σε διάφορες άλλες διατάξεις της Συνθήκης (όπως τα άρθρα 5, 93 ή και 155). Για την επίλυση των ζητημάτων που μας απασχολούν στην παρούσα υπόθεση, πρέπει όμως να εξακριβωθεί κατά πόσον η ανακοίνωση επιβάλλει, όπως ισχυρίζεται η Γαλλική Κυβέρνηση, υποχρέωση γενικής και συστηματικής πληροφορήσεως και κατά πόσον η υποχρέωση υποβολής περιοδικών (ετησίων) εκθέσεων, οι οποίες περιλαμβάνουν μια σειρά συμπληρωματικών στοιχείων (σε σχέση με αυτά που προέβλεπε η οδηγία περί διαφάνειας) βαίνει πέραν των διατάξεων του άρθρου 5, παράγραφος 2. Υπό αυτό το πρίσμα, πρέπει καταρχάς να εξακριβωθεί αν η επίμαχη διάταξη μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απονέμει την εξουσία στην Επιτροπή να ζητεί συστηματικά, για όλες τις επιχειρήσεις ενός καθορισμένου τομέα που υπερβαίνουν ορισμένο κύκλο εργασιών, στοιχεία σχετικά με τις οικονομικές σχέσεις που αναφέρονται στην ανακοίνωση.
Κατά τη γνώμη μου, η ερμηνεία αυτή είναι αντίθετη προς το γράμμα και το πνεύμα του άρθρου 5, παράγραφος 2. Συγκεκριμένα, θα ήθελα να παρατηρήσω ότι η υποχρέωση υποβολής στην Επιτροπή περιοδικών εκθέσεων, έστω και αν αφορά μόνο μια συγκεκριμένη κατηγορία επιχειρήσεων, ουδόλως προβλέπεται ούτε μπορεί σιωπηρά να συναχθεί από το γράμμα της διατάξεως αυτής. Εξάλλου, το ίδιο το γεγονός ότι τα κράτη μέλη πρέπει να τηρούν στη διάθεση της Επιτροπής επί πενταετία τα εν λόγω στοιχεία δεικνύει ότι η υποβολή τους δεν μπορεί να θεωρηθεί, ακόμα και όταν αφορά συγκεκριμένη μόνο κατηγορία επιχειρήσεων, ότι πρέπει να γίνεται συστηματικά και γενικευμένα. Το άρθρο 5, παράγραφος 2, προβλέπει σαφώς μια υποχρέωση πληροφορήσεως κατ' εξαίρεση, που αφορά δηλαδή ειδικές περιπτώσεις, στις οποίες το κοινοτικό αυτό όργανο θεωρεί ότι έγιναν ενδεχομένως καταβολές δημοσίων πόρων ασυμβίβαστες προς τις διατάξεις της Συνθήκης για τις κρατικές ενισχύσεις. Αν δεν ίσχυαν τα ανωτέρω, τότε η διάταξη του άρθρου 5, παράγραφος 1, θα καθίστατο εξ ολοκλήρου κενή περιεχομένου.
9. Η Επιτροπή δεν αρνείται μεν ότι οι υποχρεώσεις που προβλέπονται από την ανακοίνωση δεσμεύουν τα κράτη μέλη, αμφισβητεί όμως τη φύση της ως κανονιστικής πράξεως και υποστηρίζει ότι πρόκειται για απλή πρακτική εφαρμογή του άρθρου 5, παράγραφος 2, σε μια ειδική περίπτωση: και συγκεκριμένα στην περίπτωση των μεταποιητικών επιχειρήσεων των οποίων ο κύκλος εργασιών υπερβαίνει τα 250 εκατομμύρια ECU. Υπό το πρίσμα αυτό, έχει, κατά την Επιτροπή, καθοριστική σημασία το γεγονός ότι, στην περίπτωση της Γαλλίας, η ανακοίνωση αφορά 14 μόνο επιχειρήσεις και ότι ο κατάλογος που τις περιέχει και τον οποίο είχαν ήδη στείλει οι αρμόδιες γαλλικές αρχές στην Επιτροπή πριν από την κοινοποίηση της ανακοινώσεως αποτελεί πράξη που εκδόθηκε κατόπιν διαπραγματεύσεων, επειδή καταρτίστηκε κατόπιν συμφωνίας της Επιτροπής και των γαλλικών αρχών.
Το γεγονός πάντως ότι οι γαλλικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή τις επωνυμίες των 14 επιχειρήσεων ήδη τον Μάιο του 1991, δηλαδή πριν από την κοινοποίηση της ανακοινώσεως, στερείται, κατά τη γνώμη μου, σημασίας, αφού τα κράτη μέλη είχαν λάβει γνώση της ανακοινώσεως, υπό μορφή σχεδίου, ήδη τον Ιούλιο του 1990. Ούτε έχει, κατά τη γνώμη μου, καθοριστική σημασία το γεγονός ότι ο κατάλογος των 14 ενδιαφερομένων επιχειρήσεων καταρτίστηκε κατόπιν συμφωνίας των μερών: όπως άλλωστε προκύπτει από την απόφαση "κώδικας συμπεριφοράς" (6), η έκδοση μιας πράξεως κατόπιν συμφωνίας δεν μπορεί να μεταβάλει τη νομική κατάσταση των κρατών μελών, εκτός αν η δυνατότητα εκδόσεως τέτοιας πράξεως "κατόπιν διαπραγματεύσεων" προβλέπεται ρητά από κοινοτική διάταξη. Εξάλλου, η ίδια η Επιτροπή υποστήριξε ότι ο εν λόγω κατάλογος δεν έχει σχέση με το αντικείμενο της παρούσας προσφυγής, αφού δεν προσβλήθηκε.
10. Κατόπιν αυτών, πρέπει να καθορισθεί αν η εν λόγω ανακοίνωση είναι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, σύνθετη πράξη αποτελούμενη από δέσμη ατομικών πράξεων, που αφορούν ειδικά κάθε κράτος μέλος και κάθε ενδιαφερόμενη επιχείρηση ή ενδιαφερόμενο όμιλο επιχειρήσεων, ή αν αντίθετα πρόκειται, όπως υποστηρίζει η Γαλλική Κυβέρνηση, για πράξη που έχει γενική ισχύ.
Το γεγονός πάντως ότι ο επίμαχος κατάλογος περιλαμβάνει 14 μόνο επιχειρήσεις δεν είναι εν προκειμένω αποφασιστικής σημασίας, δεδομένου ότι δεν αμφισβητείται στην παρούσα υπόθεση ότι μόνο 14 γαλλικές επιχειρήσεις του μεταποιητικού κλάδου έχουν κύκλο εργασιών υπερβαίνοντα τα 250 εκατομμύρια ECU: επομένως, οι 14 επιχειρήσεις που αναφέρονται στον κατάλογο είναι ουσιαστικά όλες οι γαλλικές επιχειρήσεις τις οποίες αφορά η ανακοίνωση. Επιπλέον, η δυνατότητα προσδιορισμού των αποδεκτών μιας πράξεως δεν μπορεί να μεταβάλει τη φύση της.
Πράγματι, όπως προκύπτει από τη σχετική πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως απόφαση ή σύνολο ατομικών αποφάσεων μια πράξη που απευθύνεται γενικά και αφηρημένα σε κατηγορίες μη προσδιοριζόμενων προσώπων και εφαρμόζεται σε καταστάσεις που προσδιορίζονται αντικειμενικά (7). Αυτό ακριβώς ισχύει στην περίπτωση της επίμαχης ανακοινώσεως, που εξατομικεύει, με βάση αντικειμενικά κριτήρια (ένταξη σε ορισμένο κλάδο και κύκλο εργασιών που υπερβαίνει ορισμένο ποσό), μια σειρά υπαρχουσών και μελλοντικών επιχειρήσεων.
Εξάλλου, η ίδια η Επιτροπή επιβεβαιώνει την ορθότητα της απόψεως αυτής, αναγνωρίζοντας ότι ο εν λόγω κατάλογος είναι δυνατόν να μεταβάλλεται: είναι προφανές ότι αυτό συμβαίνει, επειδή ακριβώς ορισμένες επιχειρήσεις που περιλαμβάνονται στον κατάλογο μπορεί στο μέλλον να μην εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της ανακοινώσεως και, αντίστροφα, ενδέχεται να περιληφθούν στον κατάλογο νέες επιχειρήσεις, αν ο ετήσιος κύκλος εργασιών τους υπερβεί τα 250 εκατομμύρια ECU.
11. Συμπερασματικά, πιστεύω ότι δεν μπορούμε να υιοθετήσουμε την άποψη της Επιτροπής ότι η ανακοίνωση αποτελεί απλώς μέτρο εφαρμογής και εκπληρώσεως των υποχρεώσεων που προβλέπονται στο άρθρο 5. Πρόκειται μάλλον για πράξη γενικής και αφηρημένης ισχύος, που επιβάλλει συστηματική υποχρέωση πληροφορήσεως για όλες τις επιχειρήσεις οι οποίες εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της και εξατομικεύονται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων.
Όσον αφορά, τέλος, το επιχείρημα που επικαλέστηκε η Επιτροπή κατά την προφορική διαδικασία, ότι δηλαδή η ανακοίνωση αποτελεί στην ουσία εγκύκλιο που απευθύνεται στις υπηρεσίες της, προκειμένου να ζητούν από τα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας περί διαφάνειας, τα στοιχεία που αφορούν τις οικονομικές σχέσεις των επιχειρήσεων που προσδιορίζονται από την ανακοίνωση, αρκεί απλώς η παρατήρηση ότι η ανακοίνωση απευθύνεται στα κράτη μέλη, στα οποία άλλωστε κοινοποιήθηκε, και όχι στις υπηρεσίες της Επιτροπής.
12. Επιπροσθέτως, όπως ήδη ανέφερα, η επίμαχη ανακοίνωση επιβάλλει την υποχρέωση αποστολής μιας σειράς στοιχείων τα οποία δεν προβλέπονται, τουλάχιστον ρητά, από την οδηγία περί διαφάνειας. Αναφέρομαι κυρίως στην επιχειρούμενη από την εν λόγω ανακοίνωση ένταξη στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 5 των κινήσεων κεφαλαίων εντός της ίδιας επιχειρήσεως ή του ίδιου ομίλου επιχειρήσεων.
Όμως, αν και το πρώτο άρθρο της οδηγίας περί διαφάνειας υπάγει στο πεδίο εφαρμογής της τις χορηγήσεις δημοσίων πόρων που πραγματοποιούνται μέσω άλλων δημοσίων επιχειρήσεων και θα μπορούσαμε να θεωρήσουμε ότι οι ανωτέρω κινήσεις κεφαλαίων υπάγονται στην περίπτωση αυτή, παρ' όλ' αυτά, επειδή δεν υπάρχει καμία σχετική ειδική ρύθμιση, συνάγεται από τη διατύπωση της διατάξεως ότι οι πράξεις αυτές κείνται εκτός του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας. Την ερμηνεία αυτή επικυρώνει το έγγραφο με το οποίο η Επιτροπή κοινοποίησε στα κράτη μέλη την οδηγία περί διαφάνειας. Στο έγγραφο αυτό η Επιτροπή αναφέρει ρητά ότι η εν λόγω οδηγία "δεν αποτελεί ανάμιξη στην οικονομική και δημοσιονομική διαχείριση των δημοσίων επιχειρήσεων και ομίλων επιχειρήσεων: για τον λόγο αυτό, οι επιτακτικοί κανόνες της οδηγίας δεν ισχύουν για τις κινήσεις κεφαλαίων εντός της ίδιας δημόσιας επιχειρήσεως ή εντός του ίδιου ομίλου δημοσίων επιχειρήσεων, κινήσεις που αποτελούν χαρακτηριστικό της διαχειριστικής αυτοτέλειας κάθε ιδιωτικής ή δημόσιας επιχειρήσεως ή ομίλου ιδιωτικών ή δημοσίων επιχειρήσεων".
13. Η Επιτροπή υποστηρίζει, πάντως, ότι η εν λόγω υπαγωγή εξυπηρετεί την ανάγκη εφαρμογής του άρθρου 5 κατά τρόπο συνάδοντα προς την εξέλιξη της οικονομικής ζωής και, κυρίως, της επί του θέματος νομολογίας του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία, όπως διαμορφώθηκε κατά τα τελευταία έτη, οι συναλλαγές που πραγματοποιούνται εντός του ίδιου ομίλου μπορούν να συνιστούν ενίσχυση κατά την έννοια των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης (8), και κατά συνέπεια η Επιτροπή έχει την εξουσία να ερμηνεύσει και να εφαρμόσει το άρθρο 5 διαφορετικά απ' ό,τι στο παρελθόν.
Όμως, ακόμα και αν ταχθούμε υπέρ της απόψεως της Επιτροπής ότι δεν συντρέχει κανένας λόγος να εξαιρεθούν οι εν λόγω κινήσεις κεφαλαίων από την εποπτική λειτουργία της Επιτροπής και ότι μάλιστα ο έλεγχός τους είναι πλέον αναγκαίος, έχω χρέος να παρατηρήσω ότι η προσαρμογή στην εξέλιξη της οικονομικής ζωής και της νομολογίας θα έπρεπε να γίνει σε νομοθετικό επίπεδο: ήτοι, με τροποποίηση της εν λόγω πράξεως.
14. Τέλος, θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι η εν λόγω ανακοίνωση θεσπίζει επίσης την υποχρέωση ανακοινώσεως μιας σειράς λεπτομερών-αναλυτικών στοιχείων, που δεν προκύπτουν πάντα από το γράμμα και το πνεύμα των κρίσιμων διατάξεων της οδηγίας περί διαφάνειας. Αναφέρομαι ειδικότερα στην υποχρέωση ανακοινώσεως ορισμένων λογιστικών στοιχείων, τα οποία πάντως οι εν λόγω επιχειρήσεις έχουν ήδη την υποχρέωση να δημοσιοποιούν με βάση την οδηγία 78/660/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Ιουλίου 1978, περί των ετησίων λογαριασμών εταιριών ορισμένων μορφών (9).
Σχετικώς, φρονώ ότι δεν μπορώ να συνταχθώ με την άποψη της Επιτροπής ότι η υποχρέωση υποβολής ορισμένων από τα αναφερόμενα στην οδηγία περί των ετήσιων λογαριασμών στοιχείων δεν μπορεί σε καμιά περίπτωση να συνεπάγεται νέες υποχρεώσεις για τα κράτη μέλη και τις επιχειρήσεις, αφού οι επιχειρήσεις υποχρεούνται ήδη, βάσει της οδηγίας αυτής, να εκπληρώνουν τις λογιστικές αυτές υποχρεώσεις. Καταρχάς, όπως ορθώς διασαφήνισε η Γαλλική Κυβέρνηση, η οδηγία περί των ετησίων λογαριασμών υποχρεώνει τις επιχειρήσεις να δημοσιεύουν τον ετήσιο ισολογισμό τους, στον οποίο περιλαμβάνεται μια σειρά ειδικών λογιστικών στοιχείων, αλλά οπωσδήποτε δεν τις υποχρεώνει να δημιουργούν δύο διακριτές και παράλληλες λογιστικές στήλες, η μία εκ των οποίων να αφορά π.χ. τα δάνεια και τις εγγυήσεις που παρέχονται από δημόσιες επιχειρήσεις (π.χ. δημόσιους χρηματοδοτικούς οργανισμούς) και η άλλη τις ίδιες πράξεις που διενεργούνται από ιδιωτικές επιχειρήσεις (π.χ. ιδιωτικές τράπεζες). Και είναι πασιφανές ότι με τον τρόπο αυτό επιβαρύνονται ακόμη περισσότερο οι επιχειρήσεις αρκεί να σκεφθεί κανείς ότι στην ίδια χρηματοδοτική πράξη μπορεί να εμπλέκονται και ιδιωτικές και δημόσιες επιχειρήσεις.
Επιπλέον, στην παρούσα υπόθεση δεν χρειάζεται απλώς να εξακριβωθεί αν η επίμαχη ανακοίνωση δημιουργεί ή όχι νέα βάρη, με την έννοια των επιπλέον (λογιστικών) δαπανών, αλλά κυρίως αν η υποχρέωση υποβολής ορισμένων στοιχείων αποτελεί ή όχι απλή εξειδίκευση των ήδη περιλαμβανομένων στην οδηγία περί διαφάνειας υποχρεώσεων. Πιο συγκεκριμένα, πρέπει να εξακριβωθεί αν το γεγονός ότι η απαρίθμηση στο άρθρο 3 της οδηγίας των οικονομικών σχέσεων, των οποίων πρέπει να εξασφαλιστεί η διαφάνεια, δεν είναι περιοριστική σημαίνει ότι η Επιτροπή μπορεί να εντάσσει σ' αυτή, χωρίς να προβεί σε καμιά τροποποίηση, κάθε πράξη που κρίνει πρόσφορη.
Θα ήθελα ευθύς εξαρχής να τονίσω ότι αυτό δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Αν και η απαρίθμηση του άρθρου 3 δεν είναι περιοριστική, περιλαμβάνει πάντως τα στοιχεία που είναι αναγκαία για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματική εφαρμογή των άρθρων 92 και 93, δεδομένου ότι η Επιτροπή μπορεί να ζητήσει, όταν το κρίνει αναγκαίο, συμπληρωματικές πληροφορίες για μια συγκεκριμένη περίπτωση. Πάντως, από το άρθρο 5, παράγραφος 2, ουδαμώς προκύπτει ότι η Επιτροπή μπορεί να ζητεί συστηματικά και γενικά τα εν λόγω λογιστικά στοιχεία.
15. Από τις παραπάνω σκέψεις προκύπτει ότι η επίμαχη ανακοίνωση, επειδή επιβάλλει στα κράτη μέλη, και εμμέσως στις ενδιαφερόμενες δημόσιες επιχειρήσεις, την υποχρέωση συστηματικής και γενικευμένης υποβολής μιας σειράς αναλυτικών στοιχείων, βαίνει πέρα των διατάξεων του άρθρου 5, παράγραφος 2, της οδηγίας περί διαφάνειας. Κατά συνέπεια, η επίμαχη ανακοίνωση συνιστά πράξη που προορίζεται να παραγάγει έννομα αποτελέσματα διαφορετικά από αυτά που προβλέπονται στη μόλις προαναφερθείσα διάταξη και είναι, επομένως, πράξη υποκείμενη σε προσβολή.
16. Κατόπιν αυτών, θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η εν λόγω πράξη πρέπει να ακυρωθεί, επειδή: α) αντιβαίνει προς το άρθρο 190 και την αρχή της ασφάλειας δικαίου και β) υπερβαίνει τα ακραία όρια της διακριτικής εξουσίας που παρέχει στην Επιτροπή το άρθρο 90, παράγραφος 3, της Συνθήκης, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι η εν λόγω πράξη δεν είναι αναγκαία, ότι οι υποχρεώσεις που επιβάλλει είναι δυσανάλογες και ότι επιχειρεί διάκριση εις βάρος των δημοσίων επιχειρήσεων σε σχέση με τις ιδιωτικές επιχειρήσεις.
Αρχίζοντας με τις αιτιάσεις που διατυπώνονται υπό το στοιχείο β', θα ήθελα να τονίσω καταρχάς ότι είναι στην ουσία όμοιες με αυτές που εξέτασε το Δικαστήριο με την απόφαση της 6ης Ιουνίου 1982 (10), η οποία αφορούσε την οδηγία περί της διαφάνειας. Επισημαίνω εξαρχής ότι οι απαντήσεις που έδωσε το Δικαστήριο τότε ισχύουν εξίσου και εν προκειμένω, ενόψει της προαναφερθείσας εξελίξεως της νομολογίας του Δικαστηρίου περί κρατικών ενισχύσεων, ιδίως των ποικίλων μορφών που μπορεί να λάβει η χορήγηση πόρων που συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης.
17. Ειδικότερα, η ανάγκη διευρύνσεως του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 5, παράγραφος 2, αιτιολογείται διεξοδικά στην επίμαχη ανακοίνωση, όπου αναφέρεται ότι κατέστη αναγκαίος ο ακριβέστερος προσδιορισμός των υποχρεώσεων που προβλέπονται στην οδηγία, λόγω των εξελίξεων της οικονομικής ζωής και της επί του θέματος νομολογίας.
Ομοίως, η φερόμενη ως διάκριση μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών επιχειρήσεων, επειδή μόνο οι πρώτες οφείλουν να γνωστοποιούν και τις κινήσεις κεφαλαίων εντός της ίδιας επιχειρήσεως ή του ίδιου ομίλου επιχειρήσεων, δικαιολογείται από τη φύση των "ιδιαίτερων" οικονομικών σχέσεων μεταξύ των δημοσίων επιχειρήσεων και του Δημοσίου και επομένως δεν είναι δυσανάλογη σε σχέση με τον επιδιωκόμενο στόχο: δηλαδή την αποτελεσματική εφαρμογή των διατάξεων για τις ενισχύσεις στις δημόσιες επιχειρήσεις. Το αν αυτές οι κινήσεις κεφαλαίων αποτελούν ή όχι κρατικές ενισχύσεις είναι άλλο ζήτημα * που πρέπει να επιλύεται κατά περίπτωση.
Εν τέλει, εκδίδοντας την επίμαχη ανακοίνωση, η Επιτροπή δεν υπερέβη τα ακραία όρια της διακριτικής εξουσίας που της παρέχει το άρθρο 90, παράγραφος 3, της Συνθήκης.
18. Συνεπώς, απομένει πλέον να εξεταστεί μόνο αν η προσβαλλόμενη ανακοίνωση αντιβαίνει προς το άρθρο 190 της Συνθήκης και την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Συγκεκριμένα, η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η ανακοίνωση θα έπρεπε να στηρίζεται σε συγκεκριμένη νομική βάση, επειδή επιβάλλει νέες υποχρεώσεις η παράλειψη αυτή επιτείνει, εξάλλου, την αβεβαιότητα ως προς την ίδια τη φύση των νέων υποχρεώσεων που επιβάλλει.
Η φερόμενη ως παράβαση του άρθρου 190 αναφέρεται, στην ουσία, στην έλλειψη νομικής βάσεως. Όμως, από τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, για να τηρείται η υποχρέωση αιτιολογήσεως, "απαιτείται οι κοινοτικές πράξεις να περιέχουν έκθεση των πραγματικών και νομικών στοιχείων επί των οποίων στηρίχτηκε το όργανο, κατά τρόπο που να επιτρέπει στο Δικαστήριο να ασκεί τον έλεγχό του, στα δε κράτη μέλη και στους ενδιαφερόμενους να γνωρίζουν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες τα κοινοτικά όργανα έχουν εφαρμόσει τη Συνθήκη" και, ειδικότερα, η παράλειψη αναφοράς συγκεκριμένης διατάξεως της Συνθήκης δεν συνιστά ουσιώδη πλημμέλεια, "όταν η νομική βάση μιας πράξεως μπορεί να καθορισθεί βάσει άλλων στοιχείων αυτής" (11).
Υπό την οπτική αυτή γωνία και δεδομένου ότι είναι αναμφισβήτητο ότι η ορθή νομική βάση για την τροποποίηση του άρθρου 5, παράγραφος 2, της οδηγίας περί διαφάνειας θα ήταν το άρθρο 90, παράγραφος 3, διάταξη που δεν προβλέπει διαβούλευση με άλλα θεσμικά ή λοιπά κοινοτικά όργανα, μπορούμε άραγε να συναγάγουμε άνευ ετέρου ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας την εν λόγω ανακοίνωση, δεν παραβίασε κανένα κανόνα διαδικασίας και ότι, επομένως, η παράλειψη της νομικής βάσεως δεν συνιστά παράβαση που επιφέρει ακύρωση της πράξεως;
19. Σχετικώς, θα ήθελα καταρχάς να αναφέρω ότι η προπαρατεθείσα νομολογία σχετικά με τη νομική βάση διαμορφώθηκε σε σχέση με περιπτώσεις στις οποίες δεν αμφισβητούνταν η δεσμευτικότητα της οικείας πράξεως, αλλά η διαφορά αφορούσε μόνο το γεγονός ότι η νομική βάση περιοριζόταν σε γενική παραπομπή στη Συνθήκη έπρεπε, κατά συνέπεια, να προσδιοριστούν οι συνέπειες από την έλλειψη εξειδικεύσεως της διατάξεως της Συνθήκης, στην οποία στηριζόταν η επίμαχη πράξη.
Αντίθετα, στην παρούσα υπόθεση, η κατάσταση είναι εντελώς διαφορετική. Πρόκειται για πράξη η οποία, όπως προκύπτει από την εξέταση του περιεχομένου της, τροποποίησε, για μια συγκεκριμένη κατηγορία επιχειρήσεων, τις υποχρεώσεις που υπέχουν τα κράτη μέλη από την οδηγία περί διαφάνειας. Επομένως, σύμφωνα με το άρθρο 90, παράγραφος 3, η πράξη αυτή έπρεπε να εκδοθεί υπό μορφή οδηγίας, όπως εξάλλου είχε ήδη πράξει η Επιτροπή επ' ευκαιρία προηγούμενης τροποποιήσεως (12): η τροποποίηση αυτή δεν προκάλεσε, πράγματι, κανένα πρόβλημα ούτε βέβαια την άσκηση προσφυγής ενώπιον του Δικαστηρίου.
Είναι επομένως φανερό ότι, εν προκειμένω, η παράλειψη αναφοράς της νομικής βάσεως μιας πράξεως, της οποίας η μορφή, συν τοις άλλοις, δεν προβλέπεται ρητώς, είναι κρίσιμη, όχι μόνο λόγω των τυχόν συνεπειών που έχει επί της διαδικασίας εκδόσεως της επίμαχης πράξεως, αλλά κυρίως για τον χαρακτηρισμό της προαναφερθείσας πράξεως, η οποία χαρακτηρίστηκε ως "ανακοίνωση" από το κοινοτικό όργανο που την εξέδωσε, δηλαδή ως πράξη που, κατά κανόνα, δεν είναι δεσμευτική. Με άλλα λόγια, η έλλειψη νομικής βάσεως επιτείνει, όπως ισχυρίζεται η προσφεύγουσα, την αβεβαιότητα ως προς την δεσμευτικότητα των τρόπων δράσεως που προβλέπει η ανακοίνωση και δημιουργεί συνεπώς πρόβλημα νομικής αβεβαιότητας.
20. Συναφώς, ας μου επιτραπεί να υπενθυμίσω ότι, με τις προτάσεις που ανέπτυξα στην υπόθεση "υπηρεσιακές οδηγίες εσωτερικής χρήσεως", πρότεινα στο Δικαστήριο να δώσει σαφή απάντηση στο προκαταρκτικό ερώτημα κατά πόσον η πράξη μπορεί να παραγάγει έννομα αποτελέσματα, όταν λείπουν ορισμένοι τουλάχιστον ουσιώδεις τύποι, και μάλιστα ανεξάρτητα από το γεγονός ότι από τη συγκεκριμένη εξέταση του περιεχομένου της πράξεως προκύπτει ότι η πράξη προορίζεται να παραγάγει έννομα αποτελέσματα (13). Το Δικαστήριο, μολονότι δεν αποφάνθηκε ρητά επί του ερωτήματος αυτού, επιβεβαίωσε έμμεσα ότι το τυπικό κριτήριο δεν έχει καμία σημασία και ότι επομένως ο χαρακτηρισμός της πράξεως πρέπει να βασίζεται αποκλειστικά και μόνο στο περιεχόμενό της.
Πάντως, η θέση που έλαβε το Δικαστήριο σε σχέση με το παραδεκτό της ένδικης προσφυγής δεν έχει, κατά τη γνώμη μου, την έννοια ότι οι τυχόν τυπικές πλημμέλειες της πράξεως δεν έχουν ποτέ και σε καμιά περίπτωση σημασία για την εκτίμηση του κύρους της. Το συμπέρασμα αυτό θα ήταν αντίθετο με την αιτιολογία ακριβώς στην οποία στηρίζεται η εν λόγω νομολογία: την ενίσχυση της δικαστικής προστασίας των διοικουμένων και, κατά συνέπεια, της ασφάλειας δικαίου.
21. Όμως, μια "ανακοίνωση" που αποσκοπεί στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων και μπορεί, αφηρημένα, να παραγάγει έννομα αποτελέσματα, καθόσον έχει εκδοθεί από κοινοτικό όργανο που έχει την εξουσία να εκδίδει δεσμευτικές πράξεις στον οικείο τομέα, προκαλεί σύγχυση και αβεβαιότητα στους αποδέκτες της είτε είναι κράτη μέλη είτε ιδιώτες, σχετικά με τον υποχρεωτικό χαρακτήρα των τρόπων δράσεως που προβλέπει. Και το γεγονός αυτό, όπως είναι προφανές, δεν ζημιώνει μόνο τους διοικούμενους αλλά και την ίδια τη διοίκηση.
Στην παρούσα υπόθεση, το πρόβλημα της ασφάλειας δικαίου παρουσιάζεται εντονότερο, επειδή πάγια πρακτική της Επιτροπής στον τομέα των ενισχύσεων είναι να εκδίδει μη δεσμευτικές ανακοινώσεις, όπως αναγνώρισε το Δικαστήριο στην υπόθεση Deufil (14), γεγονός που συνεπάγεται ότι, όταν υπάρχει πράξη που επιγράφεται "ανακοίνωση", οι διοικούμενοι πρέπει να κρίνουν αν πρόκειται για "πραγματική", και επομένως μη δεσμευτική, ανακοίνωση ή για πράξη η οποία, αν και από τον τίτλο της δεν προκύπτει ότι είναι δεσμευτική, επιβάλλει υποχρεώσεις τηρήσεως ορισμένης συμπεριφοράς. Με άλλα λόγια, οι διοικούμενοι βρίσκονται σε αβεβαιότητα όσον αφορά όχι τόσο και όχι μόνο τη νομική βάση της πράξεως, αλλά κυρίως τη δεσμευτικότητα της συμπεριφοράς που προβλέπεται από την πράξη * πράγμα που είναι και σημαντικότερο.
Πρέπει συναφώς να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, "η κοινοτική νομοθεσία πρέπει να είναι σαφής και οι ενδιαφερόμενοι να μπορούν να προβλέψουν την εφαρμογή της" (15) και αυτό κατ' εφαρμογή ακριβώς της αρχής της ασφάλειας δικαίου, η οποία αποτελεί μέρος της κοινοτικής έννομης τάξης (16). Όμως, κατά τη γνώμη μου, η ανωτέρω κρίση του Δικαστηρίου ισχύει, κατά μείζονα λόγο, σε υποθέσεις όπως η παρούσα, στην οποία η αμφισημία αφορά όχι μόνο μία διάταξη αλλά ολόκληρη την πράξη, δεδομένου ότι η εν λόγω πράξη έχει τη μορφή μη δεσμευτικής πράξεως, ενώ είναι και υπάρχει πρόθεση να είναι δεσμευτική.
Η αμφισημία της εν λόγω πράξεως απορρέει, εξάλλου, από την άποψη που υποστήριξε η Επιτροπή κατά τη διάρκεια της διαδικασίας. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή υποστήριξε αφενός ότι η πράξη δεν επιβάλλει νέες υποχρεώσεις και για τον λόγο αυτό δεν ήταν υποχρεωμένη να εκδώσει οδηγία και αφετέρου ότι οι υποχρεώσεις που επιβάλλει η πράξη αυτή πρέπει οπωσδήποτε να τηρούνται, επί ποινή ασκήσεως προσφυγής λόγω παραβάσεως.
22. Το συμπέρασμά μου είναι ότι δεν μπορούμε να υιοθετήσουμε την άποψη της Επιτροπής ότι η επιλογή της νομικής βάσεως και της μορφής δεν έχουν ιδιαίτερη σημασία, παρά μόνο όσον αφορά τις πράξεις που εκδίδονται με ειδική διαδικασία ή για την έκδοση των οποίων έχει αρμοδιότητα συγκεκριμένο όργανο, πράγμα που δεν συμβαίνει εν προκειμένω, αφού η αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής δεν αμφισβητείται.
Συγκεκριμένα, φρονώ ότι το γεγονός ότι το κρίσιμο για την παρούσα υπόθεση άρθρο 90, παράγραφος 3, προβλέπει ότι η Επιτροπή έχει αποκλειστική αρμοδιότητα για την έκδοση δεσμευτικών πράξεων στον οικείο τομέα δεν παρέχει στο εν λόγω κοινοτικό όργανο την εξουσία να προσδίδει στις πράξεις αυτές τη μορφή που κρίνει προτιμότερη, εκδίδοντας λόγου χάρη πράξη που, αν ληφθεί υπόψη η μορφή της, ανήκει στην κατηγορία των πράξεων που δεν έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα, αφού μάλιστα η εν λόγω διάταξη προβλέπει μόνο την έκδοση οδηγιών ή αποφάσεων, δηλαδή δεσμευτικών πράξεων που έχουν τη συγκεκριμένη μορφή που προβλέπεται στο άρθρο 189. Συναφώς πρέπει να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο τόνισε επ' ευκαιρία πράξεων που δεν είναι από άποψη μορφής δεσμευτικές, και συγκεκριμένα των συστάσεων, τα εξής: "εκδίδονται κατά κανόνα από τα όργανα της Κοινότητας, όταν τα εν λόγω όργανα δεν διαθέτουν, δυνάμει της Συνθήκης, την εξουσία να θεσπίσουν δεσμευτικές πράξεις ή όταν κρίνουν ότι η θέσπιση περισσότερο δεσμευτικών κανόνων δεν είναι απαραίτητη" (17).
Επιθυμώ, τέλος, να προσθέσω ότι η Επιτροπή μπορεί, χωρίς ιδιαίτερες δυσκολίες, να εκδίδει, σύμφωνα με τις διατάξεις της Συνθήκης, πράξεις που να έχουν ρητά προβλεπόμενη μορφή και συγκεκριμένη νομική βάση και από τις οποίες να προκύπτει σαφώς και χωρίς αμφιβολία ότι πρόκειται για πράξεις δεσμευτικές για τους αποδέκτες τους (18) αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο όταν έχει την απαιτούμενη αρμοδιότητα, όπως προκύπτει από την προπαρατεθείσα σχετικά με τις συστάσεις κρίση του Δικαστηρίου.
23. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να δεχθεί την προσφυγή και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.
(1) * ΕΕ C 273 της 18.10.1991, σ. 2.
(2) * Οδηγία της Επιτροπής, της 25ης Ιουνίου 1980 περί της διαφάνειας των οικονομικών σχέσεων μεταξύ των κρατών μελών και των δημοσίων επιχειρήσεων (ΕΕ ειδ. έκδ. 08/001, σ. 205).
(3) * Απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, 22/70, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 729, σκέψεις 38 και 43).
(4) * Απόφαση της 9ης Οκτωβρίου 1990, C-366/88, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. Ι-3571, σκέψη 8).
(5) * Απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 1991, C-303/90, Γαλλία κατά Επιτροπής, (Συλλογή 1991, σ. Ι-5315, σκέψη 8).
(6) * Προαναφερθείσα απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 1991, σκέψη 34.
(7) * Βλ. π.χ. τη διάταξη της 5ης Νοεμβρίου 1986, 117/86, UFADE (Συλλογή 1986, σ. 3255, σκέψη 11).
(8) * Βλ. π.χ. την απόφαση της 21ης Μαρτίου 1991, C-303/88, ENI κατά Lanerossi, (Συλλογή 1991, σ. Ι-1433, σκέψεις 11 έως 13).
(9) * ΕΕ ειδ. έκδ. 06/002, σ. 17.
(10) * Απόφαση της 6ης Ιουνίου 1982, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 188/80 έως 190/80, Γαλλία, Ιταλία και Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1982, σ. 2545).
(11) * Απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987, 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1987, σ. 1493, σκέψεις 5 και 9).
(12) * Βλ. οδηγία 85/413/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 24ης Ιουλίου 1985, για την τροποποίηση της οδηγίας 80/723/ΕΟΚ περί της διαφάνειας των οικονομικών σχέσεων μεταξύ των κρατών μελών και των δημοσίων επιχειρήσεων (ΕΕ L 229, σ. 20).
(13) * Η ανάγκη να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό απέρρε από την πεποίθηση ότι, μολονότι η επιλογή της μορφής δεν μπορεί να μεταβάλει τη φύση της πράξης, εντούτοις η έλλειψη ορισμένων τουλάχιστον ουσιωδών τύπων, ιδίως εκείνων από τους οποίους προκύπτει η δεσμευτικότητα της πράξης, έχει ως αποτέλεσμα ότι, ακόμη και αν από την εξέταση του περιεχομένου της πράξης προκύπτει ότι η πράξη προορίζεται να δημιουργήσει έννομες υποχρεώσεις, οι υποχρεώσεις αυτές δεν μπορούν να αντιταχθούν έναντι των τρίτων. Πρόκειται δηλαδή κατ' ουσία για πράξεις που στερούνται οπωσδήποτε εννόμων αποτελεσμάτων έναντι των διοικουμένων και των κρατών μελών, και μάλιστα ανεξάρτητα από το αν η Επιτροπή έχει την εξουσία να εκδίδει δεσμευτικές πράξεις στον οικείο τομέα.
(14) * Απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1987, 310/85 (Συλλογή 1987, σ. 901, σκέψη 22). Στην υπόθεση εκείνη στην οποία είχε τεθεί ζήτημα ισχύος μιας ανακοινώσεως της Επιτροπής που αφορούσε τις ενισχύσεις στον κλάδο της υφαντουργίας, το Δικαστήριο έκρινε συγκεκριμένα ότι η ανακοίνωση περιλαμβάνει ενδεικτικούς κανόνες που ορίζουν τις γραμμές που η Επιτροπή προτίθεται να ακολουθήσει και που ζητεί από τα κράτη μέλη να τηρήσουν (...) .
(15) * Βλ., μεταξύ πλείστων όσων σχετικών αποφάσεων, την απόφαση της 22ας Φεβρουαρίου 1984, 70/83, Kloppenburg (Συλλογή 1984, σ. 1075, σκέψη 11), και τις αποφάσεις της 15ης Δεκεμβρίου 1987, 325/85, Ιρλανδία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1985, σ. 5041, σκέψη 18), 326/85, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής (Συλλογή 1985, σ. 5091, σκέψη 24), 332/85, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1985, σ. 5143, σκέψη 23), 336/85, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1985, σ. 5173, σκέψη 17), και 348/85, Δανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1985, σ. 5225, σκέψη 19).
(16) * Βλ. την απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 1983, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 205/82 έως 215/82, Deutsche Milchkontor (Συλλογή 1983, σ. 2633, σκέψη 30).
(17) * Απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1989, 322/88, Grimaldi (Συλλογή 1989, σ. 4407, σκέψη 13).
(18) * Πρέπει να υπομνησθεί η αρχή που διατύπωσε το Δικαστήριο ότι η ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου εξασφαλίζεται με την έκδοση τυπικών πράξεων που προβλέπονται από τη Συνθήκη (απόφαση της 18ης Ιουνίου 1970, 74/69, Krohn (Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 333, σκέψη 9). Κατά τη γνώμη μου, είναι αναμφισβήτητο ότι η αρχή αυτή μπορεί και πρέπει να εφαρμόζεται οσάκις η Συνθήκη προβλέπει για τον οικείο κλάδο την έκδοση πράξεων με συγκεκριμένη μορφή.