62010CJ0118
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 4 december 2013 (
*1
)
”Talan om ogiltigförklaring — Statligt stöd — Artikel 108.1 och 108.2 FEUF — Stöd som getts av Republiken Lettland för inköp av jordbruksmark — Europeiska unionens råds befogenhet — Befintlig stödordning — Republiken Lettlands anslutning till Europeiska unionen — Stöd som getts före anslutningen — Lämpliga åtgärder — Två stödordningar som inte kan särskiljas — Förändrade omständigheter — Exceptionella omständigheter — Ekonomisk kris — Uppenbart oriktig bedömning — Proportionalitetsprincipen”
I mål C‑118/10,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 26 februari 2010,
Europeiska kommissionen, företrädd av V. Di Bucci, L. Flynn, K. Walkerová och A. Stobiecka-Kuik, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av É. Sitbon och F. Florindo Gijón, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Litauen, företrädd av D. Kriaučiūnas och L. Liubertaitė, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, vice-ordföranden K. Lenaerts, avdelningsordförandena A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, L. Bay Larsen (referent), E. Juhász, A. Borg Barthet, C. G. Fernlund och J. L. da Cruz Vilaça, samt domarna A. Rosas, G. Arestis, J. Malenovský, A. Prechal, E. Jarašiūnas och C. Vajda,
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 17 januari 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara rådets beslut 2009/991/EU av den 16 december 2009 om beviljande av statligt stöd från myndigheterna i Republiken Lettland för inköp av jordbruksmark mellan den 1 januari 2010 och den 31 december 2013 (EUT L 339, s. 34) (nedan kallat det angripna beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Anslutningsakten
2
Kapitel 4 i bilaga IV till akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska Unionen och om anpassning av fördragen (EUT L 236, 2003, s. 33) (nedan kallad anslutningsakten) har följande lydelse:
”...
Utan att det påverkar de förfaranden avseende befintligt stöd som anges i artikel 88 [EG] skall stödsystem och individuellt stöd som beviljas för verksamhet med anknytning till produktion … av produkter som tas upp i bilaga I till EG-fördraget … som införts i en ny medlemsstat före anslutningen och som fortfarande gäller efter detta datum, betraktas som befintligt stöd enligt artikel 88.1 [EG] på följande villkor:
—
Stödåtgärderna skall meddelas till kommissionen inom fyra månader efter anslutningen. … Kommissionen skall offentliggöra en förteckning över sådant stöd.
Dessa stödåtgärder skall anses som’befintligt’ stöd enligt artikel 88.1 [EG] fram till utgången av det tredje året efter anslutningen.
De nya medlemsstaterna skall vid behov ändra dessa stödåtgärder så att de senast vid utgången av det tredje året efter anslutningen överensstämmer med de riktlinjer som tillämpas av kommissionen. Efter denna tidpunkt skall allt stöd som befinns vara oförenligt med dessa riktlinjer betraktas som nytt stöd.”
Förordning (EG) nr 659/1999
3
I artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, s. 1) föreskrivs följande:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
[...
c)
nytt stöd: allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd,
...”
4
I artikel 17.2 i förordningen föreskrivs följande:
”Om kommissionen anser att en befintlig stödordning inte är eller inte längre är förenlig med den gemensamma marknaden, skall den underrätta den berörda medlemsstaten om sin preliminära uppfattning och ge den berörda medlemsstaten tillfälle att inkomma med sina synpunkter inom en månad. …”
5
I artikel 18 i förordningen föreskrivs följande:
”Om kommissionen mot bakgrund av de upplysningar som medlemsstaten har givit in enligt artikel 17 finner att den befintliga stödordningen inte är eller inte längre är förenlig med den gemensamma marknaden, skall den utfärda en rekommendation för den berörda medlemsstaten med förslag till lämpliga åtgärder. …”
6
Artikel 19.1 i förordningen har följande lydelse:
”Om den berörda medlemsstaten godtar de föreslagna åtgärderna och underrättar kommissionen om detta, skall kommissionen notera detta förhållande och underrätta medlemsstaten om detta. Medlemsstaten skall genom sitt godtagande vara bunden att genomföra de lämpliga åtgärderna.”
Förordning (EG) nr 1857/2006
7
I artikel 4 i kommissionens förordning (EG) nr 1857/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna [107 FEUF] och [108 FEUF] på statligt stöd till små och medelstora företag som är verksamma inom produktion av jordbruksprodukter och om ändring av förordning (EG) nr 70/2001 (EUT L 358, s. 3), föreskrivs följande:
”1.   Stöd till investeringar i jordbruksföretag inom gemenskapen för primär produktion av jordbruksprodukter skall anses vara förenligt med den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel [107.3 c FEUF] och skall undantas från anmälningsskyldigheten enligt artikel [108.3 FEUF] om det uppfyller villkoren i punkterna 2–10.
...
8.   Stöd får ges till köp av annan mark än mark för byggnadsändamål för en kostnad på högst 10 % av de stödberättigande kostnaderna för investeringen.
...”
Förordning (EG) nr 1535/2007
8
I artikel 3.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1535/2007 av den 20 december 2007 om tillämpningen av artiklarna [107 FEUF] och [108 FEUF] på stöd av mindre betydelse inom sektorn för produktion av jordbruksprodukter (EUT L 337, s. 35), föreskrivs följande:
”Stödåtgärder som uppfyller villkoren i punkterna 2–7 i denna artikel ska inte anses uppfylla samtliga kriterier i artikel [107.1 FEUF]och ska därför inte omfattas av anmälningsskyldigheten enligt artikel [108.3 FEUF].”
Riktlinjerna för jordbruk
9
I punkt 29 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk 2007–2013 (EUT C 319, 2006, s. 1) (nedan kallade riktlinjerna för jordbruk) anges följande:
”Stöd för investeringar i jordbruksföretag skall anses förenligt med artikel [107.3 c FEUF] om det uppfyller alla villkor enligt artikel 4 i [förordning nr 1857/2006]. …”
10
Punkt 195 i riktlinjerna har följande lydelse:
”För bedömning av stödordningar och enskilda stödåtgärder som betraktas som befintligt stöd i enlighet med kapitel 4 punkt 4 i bilaga IV till 2003 års anslutningsakt kommer de gemenskapsriktlinjer för statligt stöd till jordbrukssektorn som gäller den 31 december 2006 att tillämpas till och med den 31 december 2007 utan att det påverkar tillämpningen av punkt 196, under förutsättning att sådant stöd uppfyller kraven i de riktlinjerna senast den 30 april 2007.”
11
I punkt 196 i riktlinjerna, under rubriken”Förslag till lämpliga åtgärder”föreskrivs följande:
”I enlighet med artikel [108.1 FEUF] föreslår kommissionen att medlemsstaterna skall ändra sina befintliga stödordningar för att följa dessa riktlinjer senast den 31 december 2007. Undantaget är befintliga stödordningar för … investeringar som avser inköp av mark i jordbruksföretag, som skall ändrats i enlighet med dessa riktlinjer senast den 31 december 200[9].”
12
I punkt 197 i riktlinjerna ombeds medlemsstaterna att senast den 28 februari 2007 skriftligen bekräfta att de godkänner dessa förslag till lämpliga åtgärder.
13
Punkt 198 i riktlinjerna för jordbruk har följande lydelse:
”För den händelse en medlemsstat inte skriftligen bekräftar att den godtar åtgärderna före detta datum, kommer kommissionen att tillämpa artikel 19.2 i förordning [nr 659/1999], och vid behov, inleda det förfarande som anges i den bestämmelsen.”
Tillfällig gemenskapsram
14
I punkt 4.2.2 i den tillfälliga gemenskapsramen för statliga stödåtgärder för att främja tillgången till finansiering i den aktuella finansiella och ekonomiska krisen, vilken inrättades genom kommissionens meddelande av den 17 december 2008 (EUT C 83, 2009, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens meddelande som publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den 31 oktober 2009 (EUT C 261, s. 2) (nedan kallat tillfällig gemenskapsram) stadgas att mot bakgrund av den ekonomiska situationen anses det nödvändigt att tillfälligt tillåta beviljandet av ett begränsat stödbelopp under vissa villkor.
15
I punkt 4.2.2 h i den tillfälliga gemenskapsramen anges bland annat att”[o]m stödet beviljas till företag som är verksamma inom primär produktion av jordbruksprodukter … får kontantbidraget (eller bruttobidragsekvivalenten) inte överskrida 15000 [euro] per företag”.
16
I punkt 7 i den tillfälliga gemenskapsramen föreskrivs bland annat att”[m]eddelandet … [inte] kommer … att tillämpas efter den 31 december 2010”.
Bakgrund till tvisten
17
Under år 2002 inrättade Republiken Lettland ett stöd för inköp av jordbruksmark.
18
I enlighet med det förfarande som anges i kapitel 4 i bilaga IV till anslutningsakten meddelade Republiken Lettland kommissionen om den befintliga stödordningen benämnd”Program för beviljande av krediter för inköp av jordbruksmark”. Kommissionen förde följaktligen upp denna stödordning på förteckningen över befintligt stöd inom jordbrukssektorn i de nya medlemsstaterna, vilken publicerades i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 147, 2005, s. 2).
19
I punkt 196 i riktlinjerna för jordbruk föreslog kommissionen att medlemsstaterna skulle ändra sina befintliga stödordningar för inköp av jordbruksmark för att följa dessa riktlinjer senast den 31 december 2009.
20
Den 20 februari 2007 mededelade Republiken Lettland kommissionen att den godkände förslagen på lämpliga åtgärder i punkt 196 i riktlinjerna. I enlighet med vad som föreskrivs i artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 noterade kommissionen detta godkännande genom ett meddelande som publicerade i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 70, 2008, s. 11).
21
Den 17 november 2009 riktade Republiken Lettland med stöd av artikel 88.2 EG en begäran till Europeiska unionens råd om att stödordningarna för inköp av jordbruksmark skulle förklaras vara förenliga med den inre marknaden till och med den 31 december 2013.
22
Genom det angripna beslutet biföll rådet begäran med stöd av artikel 108.2 tredje stycket FEUF. Artikel 1 i beslutet har följande lydelse:
”De lettländska myndigheternas exceptionella statliga stöd för lån till köp av jordbruksmark, uppgående till högst 8 miljoner [lettiska lats (LVL)] och beviljat mellan den 1 januari 2010 och den 31 december 2013, ska anses vara förenligt med den inre marknaden.”
23
Rådet motiverade sitt beslut genom att i skälen 2–8 i det angripna beslutet bland annat hänvisa till den ofördelaktiga arealstrukturen hos lettiska jordbruksföretag, låga jordbruksinkomster, den omständigheten att en stor del av jordbruksmarken ägs av personer som inte är jordbrukare, prishöjningar på jordbruksinsatsvaror samt minskningen av inkomster och priser för jordbruksvaror och den ökning av arbetslösheten och den betydande minskingen av antalet överlåtelser av jordbruksmark som den ekonomska och finansiella krisen orsakat i Lettland. Rådet betonade slutligen de lettiska jordbrukarnas bristande tillgång till eget kapital och svårigheterna för dessa att få tillgång till krediter.
24
Skälen 11 och 12 i det angripna beslutet har följande lydelse:
”(11)
Kommissionen har i detta skede inte inlett något förfarande eller intagit någon ståndpunkt om stödets art och förenlighet.
(12)
Det föreligger därför exceptionella förhållanden som gör det möjligt att anse att sådant stöd, undantagsvis och i den omfattning som är strikt nödvändig för att begränsa fattigdomens utbredning på landsbygden i Lettland, är förenligt med den inre marknaden.”
Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
25
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
26
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
27
Genom beslut av domstolens ordförande den 16 september 2010 tilläts Republiken Litauen att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
Talan
28
Kommissionen har gjort gällande fyra grunder till stöd för sin talan. Dessa grunder avser rådets bristande befogenhet, maktmissbruk, åsidosättande av principen om lojalt samarbete och en uppenbart oriktig bedömning av huruvida det föreligger exceptionella omständigheter samt åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Den första grunden: Rådets bristande befogenhet
Parternas argument
29
Kommissionen har som första grund hävdat att rådet saknade befogenhet att anta det omtvistade beslutet.
30
Det framgår enligt kommissionen av fast rättspraxis att den befogenhet som rådet har getts i artikel 108.2 tredje stycket FEUF är av undantagskaraktär och att rådet därför inte har befogenhet att fatta ett beslut som strider mot ett beslut i vilket kommissionen har slagit fast att ett stöd är oförenligt med den inre marknaden, eller söka kringgå ett sådant beslut.
31
Kommissionen anser att den i punkt 196 i riktlinjerna för jordbruk har antagit en slutgiltig ståndpunkt vad gäller huruvida den stödordning för inköp av jordbruksmark som Republiken Lettland inrättat var förenlig med den inre marknaden. Den omständigheten att denna ståndpunkt antagits i form av riktlinjer saknar betydelse, eftersom unionsdomstolen har slagit fast att en medlemsstat som godkänt riktlinjerna är skyldig att tillämpa dem.
32
I förevarande fall hade Republiken Lettland meddelat att den godkände de förslag till lämpliga åtgärder som anges i punkt 196 i riktlinjerna för jordbruk och den var följaktligen skyldig att avsluta denna stödordning senast den 31 december 2009 och inte införa den på nytt före den 31 december 2013. Rådets godkännande av samma stödordning från och med den 1 januari 2010 innebär således att kommissionens beslut riskerar att fråntas sin verkan, och rådet överskred således sin befogenhet.
33
Rådet har däremot hävdat att den stödordning som godkänts i det angripna beslutet utgör en ny stödordning. Rådet anser således att de stödordningar för inköp av jordbruksmark som inrättats av Republiken Lettland före anslutningen till unionen enligt kapitel 4 i bilaga IV till anslutningsakten endast kunde kvalificeras som befintligt stöd fram till och med den 30 april 2007.
34
Den stödordning som godkändes genom det angripna beslutet skiljer sig dessutom från den stödordning som anges i punkt 18 i förevarande dom, bland annat därför att den har sin grund i nya faktiska och rättsliga omständigheter. För övrigt, även om det skulle antas att de lämpliga åtgärderna hade varit tillämpliga på den stödordning som inrättats av Republiken Lettland och att denna inte hade anpassats till dessa åtgärder, framgår av domen av den 24 mars 1993 i mål C-313/90, CIRFS m.fl. mot kommissionen (REG 1993, s. I-1125, svensk specialutgåva, volym 13, s. 83) att denna stödordning endast hade blivit att betrakta som en ny stödordning. Kommissionen har således aldrig prövat huruvida den stödordning som godkändes genom det angripna beslutet är förenlig med den inre marknaden.
35
Rådet har vidare anfört att punkt 196 i riktlinjerna för jordbruk inte är tillämplig på den stödordning som godkändes av rådet, eftersom de lämpliga åtgärder som föreskrivs i artikel 108.1 FEUF endast kan tillämpas på befintligt stöd.
36
Rådet anser slutligen att punkterna 29 och 196 i riktlinjerna för jordbruk inte medför att statligt stöd som inte uppfyller villkoren i artikel 4 i förordning nr 1857/2006 med automatik är oförenligt med den inre marknaden. Denna förordning utgör nämligen en gruppundantagsförordning och sådana stöd kan anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 FEUF. Kravet i punkt 196 i riktlinjerna att dessa stödordningar ska vara förenliga med dessa riktlinjer utgör endast en påminnelse om att stöd ska vara förenliga med bestämmelserna i artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF, enligt vilka kommissionen eller rådet måste pröva huruvida varje ny stödåtgärd är förenlig med den inre marknaden.
37
Kommissionen har i sin replik hävdat att det framgår av kapitel 4 i bilaga IV till anslutningsakten att om den aktuella stödordningen inte är oförenlig med de riktlinjer som gällde den 1 maj 2007 ska stödordningen alltjämt anses som befintligt stöd. Kommissionen har även gjort gällande att de skillnader som rådet har påpekat mellan de befintliga stödordningarna och den stödordning som godkändes genom det angripna beslutet saknar betydelse, eftersom dessa båda stödordningar är oupplösligt sammanbundna på ett sådant sätt att det skulle framstå som klart konstlat att göra gällande en skillnad mellan dessa stödordningar vid tillämpningen av artikel 108.2 FEUF.
38
Republiken Litauen har i huvudsak instämt med rådet.
Domstolens bedömning
39
För att pröva huruvida det finns fog för den första grunden som kommissionen har gjort gällande till stöd för sin talan är det nödvändigt att fastställa huruvida rådet hade befogenhet enligt artikel 108.2 tredje stycket FEUF att slå fast att den i det angripna beslutet avsedda stödordningen är förenlig med den inre marknaden trots att Republiken Lettland hade godtagit de lämpliga åtgärder som föreslagits i punkt 196 i riktlinjerna.
40
I artikel 108.2 tredje stycket FEUF föreskrivs att rådet på begäran av en medlemsstat enhälligt kan besluta att stöd som denna stat lämnar eller avser att lämna ska anses vara förenligt med den inre marknaden, med avvikelse från bestämmelserna i artikel 107 FEUF eller de förordningar som avses i artikel 109 FEUF, om ett sådant beslut är motiverat på grund av exceptionella omständigheter.
41
En medlemsstat kan således under vissa klart angivna omständigheter anmäla ett stöd, inte till kommissionen som skulle ha beslutat i enlighet med artikel 108.3 FEUF, utan till rådet som med avvikelse från artikel 107 FEUF eller från de förordningar som avses i artikel 109 FEUF beslutar i enlighet med artikel 108.2 tredje stycket FEUF.
42
Domstolen har redan preciserat vissa aspekter vid tolkningen av nämnda bestämmelse.
43
Domstolen har således, efter att ha erinrat om att EUF-fördraget ger kommissionen en central roll när det gäller att avgöra en stödåtgärds eventuella oförenlighet med den inre marknaden, slagit fast att artikel 108.2 tredje stycket FEUF avser ett särskilt undantagsfall med följden att den befogenhet rådet ges i nämnda bestämmelse uppenbart är av ren undantagskaraktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2004 i mål C-110/02, REG 2004, s. I-6333, punkterna 29–31), vilket medför att artikel 108.2 tredje stycket FEUF måste ges en restriktiv tolkning (se, analogt, dom av den 22 april 2010 i mål C-510/08, Mattner, REU 2010, s. I-3553, punkt 32, och av den 14 mars 2013 i mål C-419/11, Česká spořitelna, punkt 26).
44
Vad därefter avser bestämmelserna i artikel 108.2 tredje och fjärde styckena FEUF, enligt vilka en medlemsstats begäran till rådet dels medför att det pågående förfarandet inför kommissionen skjuts upp under en tidsfrist på tre månader, dels medför att kommissionen i avsaknad av ett beslut av rådet inom denna tidsfrist ska fatta beslut i ärendet, har domstolen slagit fast att när tidsfristen har löpt ut har rådet inte längre befogenhet att anta ett beslut avseende det aktuella stödet med stöd av tredje stycket (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 32).
45
Domstolen har slagit fast att den omständigheten att det uppställts en sådan begränsning i tiden för rådets befogenhet även visar att om den berörda medlemsstaten inte har framställt någon begäran till rådet med stöd av artikel 108.2 tredje stycket FEUF innan kommissionen har fastställt att det ifrågasatta stödet är oförenligt med den inre marknaden, och därigenom avslutat det förfarande som avses i första stycket i samma bestämmelse, har rådet inte längre rätt att utöva den särskilda befogenhet som det i tredje stycket har anförtrotts för att fastställa att ett sådant stöd är förenligt med den inre marknaden (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 33 och dom av den 22 juni 2006 i mål C- 399/03, kommissionen mot rådet, REG 2006, s. I-5629, punkt 24).
46
Domstolen har härvid betonat att denna tolkning gör det möjligt att undvika att motstridiga beslut antas och bidrar till rättssäkerheten, då den innebär att ett administrativt beslut vinner laga kraft efter det att en rimlig frist för överklagande löpt ut eller rättsmedlen mot det har uttömts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2004 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkterna 32 och 35, samt av den 22 juni 2006 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 25).
47
Domstolen har slutligen uttalat sig om huruvida den omständigheten att rådet saknar befogenhet att besluta att ett stöd är förenligt med den inre marknaden när kommissionen redan har antagit ett lagakraftvunnet beslut avseende stödet innebär att rådet inte heller har befogenhet att anta ett beslut avseende ett stöd med vilket syftet är att till mottagarna av ett olagligt stöd, som kommissionen tidigare har förklarat vara oförenligt med den inre marknaden, betala ut ett belopp avsett att utgöra en kompensation för de återbetalningar som stödmottagarna har ålagts i enlighet med kommissionens beslut.
48
Det framgår enligt fast rättspraxis att om en medlemsstat fick bevilja mottagare av ett olagligt stöd ett nytt stöd med samma belopp som det olagliga stödet, i syfte att neutralisera följderna av de återbetalningar som stödmottagarna i enlighet med beslutet är skyldiga att göra, skulle detta medföra att de beslut som har fattats av kommissionen med stöd av artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF fråntas all verkan (dom av den 29 juni 2004 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 43, och av den 22 juni 2006 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 27).
49
Domstolen har således slagit fast att rådet, som inte får uppställa hinder för tillämpningen av ett beslut av kommissionen om att ett stöd är oförenligt med den inre marknaden genom att själv fastställa att detta stöd är förenligt med denna marknad, inte med stöd av artikel 108.2 tredje stycket FEUF kan omintetgöra beslutets verkan genom att själv förklara att ett stöd som beviljas mottagarna av det olagliga stödet för att kompensera dessa för de återbetalningar som de ålagts att göra enligt kommissionens beslut är förenligt med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2004 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkterna 44 och 45, och av den 22 juni 2006 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 28).
50
Det framgår av denna rättspraxis att vid tillämpningen av artikel 108.2 FEUF avgränsas kommissionens respektive rådets befogenhet för det första på så sätt att befogenheten i första hand tillkommer kommissionen och att rådet endast har befogenhet om det föreligger exceptionella omständigheter. För det andra ska rådets befogenhet, som gör det möjligt för rådet att i sitt beslut avvika från vissa fördragsbestämmelser om konkurrens, utövas inom en viss bestämd tidsram. När kommissionen eller rådet har fattat ett lagakraftvunnet beslut om det aktuella stödets förenlighet med den inre marknaden kan för det tredje, den andra av dessa båda institutioner inte längre fatta ett motstridigt beslut.
51
Denna tolkning syftar till att säkerställa att unionens agerande är enhetligt och får verkan genom att motstridiga beslut inte kan antas och genom att ett beslut av en unionsinstitution som vunnit laga kraft, efter utgången av alla frister – inbegripet fristen i artikel 263.6 FEUF – motsägs av ett beslut av en annan institution vilket skulle strida mot rättssäkerhetsprincipen.
52
Det framgår vidare av de överväganden som ligger bakom denna tolkning att det saknar betydelse om den stödåtgärd som är föremål för rådets beslut utgör befintligt stöd eller nytt stöd. Såsom framgår av domstolens praxis äventyras verkan av kommissionens beslut inte bara då rådet antar ett beslut om att det stöd som kommissionen redan har prövat är förenligt med den inre marknaden utan även då det stöd som rådets beslut gäller är avsett att kompensera mottagarna av det olagliga stöd som förklarats oförenligt med den inre marknaden för den återbetalning härav som stödmottagarna ålagts genom kommissionens beslut. Det stöd som beviljas i det senare skedet är under dessa förhållanden på ett sådant oskiljaktigt sätt kopplat till det stöd som tidigare har förklarats oförenligt med den inre marknaden av kommissionen att det förefaller vara klart konstlat att göra gällande en skillnad mellan dessa stödåtgärder vid en tillämpning av artikel 108.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2004 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkterna 45 och 46).
53
I förevarande mål ska det således undersökas huruvida de stödåtgärder som av rådet förklarats vara förenliga med den inre marknaden, oberoende av om de utgör befintligt stöd eller nytt stöd, ska anses utgöra stöd om vilket kommissionen har fattat ett lagakraftvunnet beslut.
54
Det följer av fast rättspraxis att kommissionen vid utövandet av de befogenheter som den har anförtrotts enligt artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF får anta riktlinjer som har till syfte att ange hur kommissionen, i enlighet med samma artiklar i fördraget, avser att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning i förhållande till nytt stöd eller befintliga stödordningar (dom av den 18 juni 2002 i mål C-242/00, Tyskland mot kommissionen, REG 2002, s. I-5603, punkt 27).
55
När riktlinjerna grundar sig på artikel 108.1 FEUF ingår de i ett fast och regelbundet samarbete enligt vilket kommissionen, i samarbete med medlemsstaterna, fortlöpande granskar befintliga stödordningar och lämnar medlemsstaterna förslag på lämpliga åtgärder som bör vidtas med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den inre marknadens funktion (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 1996 i mål C-311/94, Ijssel-Vliet, REG 1996, s. I-5023, punkterna 36 och 37, och av den 5 oktober 2000 i mål C-288/96, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I-8237, punkt 64). Om dessa förslag till lämpliga åtgärder godtas av en medlemsstat blir dessa åtgärder bindande för denna medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda målen IJssel-Vliet, punkterna 42 och 43, samt Tyskland mot kommissionen av den 5 oktober 2000, punkt 64), vilken i likhet med vad som föreskrivs i artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 är skyldig att genomföra dem.
56
I förevarande fall meddelade Republiken Lettland den 20 februari 2007 att den godtog förslagen till lämpliga åtgärder i punkt 196 i riktlinjerna för jordbruk.
57
Dessa lämpliga åtgärder utgörs bland annat av en ändring i befintliga stödordningar för investeringar som avser inköp av mark i jordbruksföretag, för att dessa stödordningar ska vara förenliga med riktlinjerna senast den 31 december 2009.
58
I punkt 29 i dessa riktlinjer anges emellertid att stöd för investeringar i jordbruksföretag ska anses förenligt med artikel 107.3 c FEUF om det uppfyller alla villkor enligt artikel 4 i förordning nr 1857/2006.
59
Enligt punkt 196 i riktlinjerna för jordbruk ska kommissionen bland annat föreslå att de medlemsstater som har befintliga stödordningar för inköp av jordbruksmark, vilka inte uppfyller alla villkor i artikel 4 i förordning nr 1857/2006, ska ändra dessa stödordningar så att de uppfyller dessa riktlinjer eller senast den 31 december 2009 upphäva stödordningarna.
60
Denna slutsats påverkas inte av rådets argument att hänvisningen i punkt 29 i riktlinjerna för jordbruk till de villkor som stadgas i artikel 4 i förordning nr 1857/2006 betyder att samtliga förslag till statligt stöd till investeringar i jordbruksföretag som inte uppfyller samtliga villkor i nämnda bestämmelse ska anmälas till kommissionen så att denna kan bedöma om stödåtgärderna är förenliga med den inre marknaden eller ej.
61
Det framgår således av ordalydelsen i punkt 196 i riktlinjerna för jordbruk, jämförd med punkt 29 i dess riktlinjer, att kommissionen härigenom åtog sig att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att i vissa fall använda dessa villkor som kriterier för huruvida åtgärden är förenlig med den inre marknaden och inte som undantag från anmälningsskyldigheten. Dessa villkor har följaktligen en annan räckvidd vid tillämpningen av riktlinjerna på befintliga stödordningar än vad som gäller enligt artikel 4.1 i förordning nr 1857/2006.
62
I enlighet med artikel 108.1 FEUF omfattar emellertid de lämpliga åtgärder som kommissionen föreslog i punkt 196 i riktlinjerna för jordbruk, endast befintliga stödordningar.
63
Den stödordning som godkändes genom det angripna beslutet utgör emellertid en ny stödordning.
64
Även om det skulle antas att den stödordning som anges i punkt 18 i förevarande dom fortfarande var att betrakta som en befintlig stödordning efter den 30 april 2007, är det således utrett att denna stödordning inte var förenlig med villkoren i artikel 4 i förordning nr 1857/2006, till vilka det hänvisas i punkt 29 i riktlinjerna för jordbruk.
65
Eftersom det framgår av artikel 1 c i förordning nr 659/1999 att alla stödordningar som inte är befintliga stödordningar utgör nya stödordningar och att den stödordning som godkändes genom det angripna beslutet skulle tillämpas från och med den 1 januari 2010, måste den sistnämnda stödordningen utgöra en ny stödordning.
66
De skyldigheter som åvilar Republiken Lettland efter att ha godtagit förslagen till lämpliga åtgärder omfattar således inte den stödordning som genom det angripna beslutet förklarades vara förenlig med den inre marknaden, eftersom det är fråga om en ny stödordning utan samband med en befintlig stödordning som de förslag till lämpliga åtgärder som godtagits av nämnda medlemsstat avsåg.
67
Rådet kan emellertid inte stödja sig enbart på den omständigheten att en stödordning utgör nytt stöd för att göra en förnyad bedömning av en situation som redan blivit föremål för en slutgiltig bedömning av kommissionen och göra en motsatt bedömning. Rådet saknar således befogenhet att slå fast att en ny stödordning ska anses förenlig med den inre marknaden när den på ett sådant oskiljaktigt sätt är kopplad till en befintlig stödordning som en medlemsstat har åtagit sig att ändra eller att avskaffa i enlighet med artikel 108.1 FEUF att det förefaller vara klart konstlat att göra gällande en skillnad mellan dessa två stödordningar vid en tillämpning av artikel 108.2 FEUF (se, analogt, dom av den 29 juni 2004 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 46).
68
Så är emellertid inte fallet här.
69
Det ska påpekas att det förflutit en betydande tid mellan kommissionens bedömning och rådets bedömning, eftersom det angripna beslutet antogs nästan tre år efter de aktuella förslagen till lämpliga åtgärder.
70
Det angripna beslutet motiveras dessutom särskilt av nya omständigheter, vilka av rådet betraktades som exceptionella, och som kommissionen inte hade kunnat beakta vid sin bedömning av huruvida den befintliga stödordningen för inköp av jordbruksmark som inrättats av Republiken Lettland var förenlig med den inre marknaden.
71
Medan riktlinjerna för jordbruk således antogs år 2006 hänvisas i det angripna beslutet huvudsakligen till de verkningar som den ekonomiska och finansiella krisen medför för jordbrukssektorn i Lettland under åren 2008 och 2009. Rådet har bland annat angett den drastiska sänkningen av jordbrukarnas inkomster och priserna för jordbruksprodukter som inträffade under år 2009 till följd av recessionen, den höga räntenivån och den betydande ökningen av arbetslösheten, vilka konstaterats samma år. Rådet har även angett att antalet överlåtelser på marknaden för jordbruksmark minskat avsevärt mellan åren 2007 och 2009.
72
Kommissionens ståndpunkt när den antog förslaget till lämpliga åtgärder, vad gäller huruvida den stödordning som angetts i punkt 18 i förevarande dom var förenlig med den inre marknaden, grundades emellertid med nödvändighet på en bedömning som gjordes mot bakgrund av de ekonomiska uppgifter som var tillgängliga år 2006 av de konsekvenser denna stödordning kunde antas få för den inre marknadens fortlöpande utveckling och för dess funktion.
73
Med hänsyn till den avsevärda förändring av omständigheterna som angetts i punkt 71 i förevarande dom kan kommissionens bedömning av denna stödordning således inte anses kunna föregripa den bedömning som skulle ha gjorts av en stödordning som består av liknande åtgärder men som ska tillämpas i ett väsentligt annorlunda ekonomiskt sammanhang än det som kommissionen beaktade vid sin bedömning. Härav följer att frågan huruvida den nya stödordning som med stöd av artikel 108.2 tredje stycket FEUF anmäldes till rådet av Republiken Lettland är förenlig med den inre marknaden ska avgöras efter en individuell bedömning som skiljer sig från den som gjordes av den stödordning som anges i punkt 18 i förevarande dom, och att denna individuella bedömning ska göras mot bakgrund av de ekonomiska omständigheter som var relevanta när detta stöd gavs (se, för ett likande resonemang, dom av den 3 oktober 1991 i mål 261/89, Italien mot kommissionen, REG 1991, s. I-4437, punkt 21, samt av den 21 juli 2011 i mål C-459/10 P, Freistaat Sachsen och Land Sachsen-Anhalt mot kommissionen, REU 2010, s. I-109, punkt 48).
74
Den aktuella situationen skiljer sig följaktligen från den som prövades av domstolen i dom av den 29 juni 2004 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, och i dom av den 22 juni 2006 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet.
75
Det angripna beslutet är nämligen, i motsats till de rådsbeslut som ogiltigförklarades i dessa båda domar, motiverat av just sådana nya faktorer som är en följd av en väsentlig förändring av de omständigheter som inträffat mellan den tidpunkt då kommissionen granskade de av Republiken Lettland tillämpade befintliga stödordningarna och den tidpunkt då rådet granskade den nya stödordning som anmälts till rådet av Republiken Lettland.
76
De faktorer som medförde att rådet saknade befogenhet i de två i punkt 74 nämnda domarna föreligger följaktligen inte i förevarande mål.
77
Ett erkännande av rådets befogenhet innebär inte att de lämpliga åtgärder som godtagits av medlemsstaterna kan kringgås.
78
Rådet har nämligen endast befogenhet att godkänna en ny stödordning som liknar en befintlig stödordning som en medlemsstat var skyldig att ändra eller avskaffa till följd av att den godtagit förslagen till lämpliga åtgärder om det efter dessa förslag framkommit nya omständigheter.
79
Den befogenhet som rådet ges i artikel 108.2 tredje stycket FEUF kan vidare endast utövas inom de gränser som anges i bestämmelsen, det vill säga om det föreligger exceptionella omständigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 februari 1996 i mål C-122/94, kommissionen mot rådet, REG 1996, s. I-881, punkt 13).
80
Slutligen, vad gäller kommissionens argument att rådet saknade befogenhet att godkänna ett stöd som går emot den inriktning som anges i riktlinjerna för jordbruk, är det i dessa riktlinjer endast de förslag till lämpliga åtgärder som anges i punkt 196 och som godtagits av medlemsstaterna som utgör ett slutgiltigt ställningstagande från kommissionens sida angående huruvida en stödordning är förenlig med den inre marknaden.
81
Det är nämligen, såsom anges i punkt 197 i riktlinjerna för jordbruk, endast dessa förslag till lämpliga åtgärder som föreslagits för godtagande av medlemsstaterna. De övriga bestämmelserna i riktlinjerna utgör enbart allmänna rekommendationer som endast är bindande för kommissionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2002 i mål C-382/99, Nederländerna mot kommissionen, REG 2002, s. I-5163, punkt 24 och där angiven rättspraxis) men som inte är bindande för medlemsstaterna. De kan i än mindre grad vara bindande för rådet, eftersom rådet i artikel 108.2 tredje stycket FEUF ges befogenhet att under exceptionella omständigheter avvika från bestämmelserna i artikel 107 FEUF eller de förordningar som föreskrivs i artikel 109 FEUF.
82
Det framgår emellertid av punkt 196 i riktlinjerna för jordbruk att medlemsstaterna när det gäller befintliga stödordningar för inköp av jordbruksmark endast åtagit sig att ändra dessa så att de står i överensstämmelse med riktlinjerna eller, om så inte sker, avskaffa dem senast den 31 december 2009.
83
Det framgår däremot av övervägandena i punkterna 67–76 i förevarande dom att medlemsstaterna genom att godta de förslag till lämpliga åtgärder som anges i punkt 196 i riktlinjerna för jordbruk inte mister alla möjligheter att begära godkännande för att återinföra liknande eller identiska stödordningar under hela den period som riktlinjerna gäller.
84
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grunden, avseende rådets bristande befogenhet.
Den andra grunden: Maktmissbruk
Parternas argument
85
Kommissionen har med sin andra grund hävdat att rådet gjort sig skyldigt till maktmissbruk genom att söka neutralisera följderna av kommissionens bedömning av den stödordning för inköp av jordbruksmark som inrättats av Republiken Lettland.
86
Rådet har för sin del gjort gällande att dess avsikt med att anta det angripna beslutet inte var att omintetgöra verkningarna av kommissionens bedömning, eftersom kommissionen inte hade antagit något beslut i vilket den stödordning som godkändes i det angripna beslutet förklarades oförenligt med den inre marknaden. Rådets syfte var i själva verket att hjälpa lettiska jordbrukare som påverkades av den ekonomiska och finansiella krisen, att köpa jordbruksmark.
Domstolens bedömning
87
Som domstolen upprepade gånger har slagit fast innebär en rättsakt maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter framgår att den har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som angetts eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget, i syfte att komma till rätta med situationen i det konkreta fallet (se, för ett likande resonemang, bland annat dom av den 14 maj 1998 i mål C-48/96, Windpark Groothusen mot kommissionen, REG 1998, s. I-2873, punkt 52, och av den 7 september 2006 i mål C-310/04, Spanien mot rådet, REG 2006, s. I-7285, punkt 69).
88
Kommissionen har emellertid inte anfört några sådana uppgifter.
89
Vad gäller rådets mål när det angripna beslutet antogs tyder ingenting i handlingarna i målet på att rådet inte hade som enda, eller i vart fall huvudsakligt mål att hjälpa de lettiska jordbrukarna att enklare köpa jordbruksmark för att minska fattigdomen på landsbygden i Lettland.
90
Vad gäller kommissionens argument att det framgår av händelsernas tidsföljd och skriftväxlingen att syftet med det angripna beslutet var att frånta kommissionens ståndpunkt dess verkan, framgår det att det var en riktig bedömning av rådet att anse att kommissionen i likhet med vad som påpekats i skäl 11 i det angripna beslutet inte tagit ställning vad gäller den aktuella stödordningens förenlighet med den inre marknaden.
91
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser kommissionens andra grund, avseende maktmissbruk.
Den tredje grunden: Åsidosättande av principen om lojalt samarbete
Parternas argument
92
Kommissionen har med sin tredje grund hävdat att principen om lojalt samarbete mellan institutionerna har åsidosatts när det angripna beslutet antogs, eftersom rådet genom att anta beslutet befriade Republiken Lettland från dess skyldighet att samarbeta med kommissionen enligt artikel 108.1 FEUF.
93
Genom att godkänna en förlängning av en befintlig stödordning som Republiken Lettland åtagit sig att upphäva äventyrade nämligen rådet det resultat som följde av dialogen mellan kommissionen och nämnda medlemsstat.
94
Rådet anser att det inte är bundet av den samarbetsskyldighet som följer av artikel 108.1 FEUF. Rådet har vidare upprepat att det inte fanns något åtagande från Republiken Lettlands sida vad gäller den stödordning som godkändes genom det angripna beslutet.
Domstolens bedömning
95
Enligt artikel 108.1 FEUF har kommissionen och medlemsstaterna en skyldighet avseende fast och regelbundet samarbete och enligt denna ska kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska befintliga stödordningar och lämna dem förslag på lämpliga åtgärder som bör vidtas med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den inre marknadens funktion (se, för ett likande resonemang, dom av den 18 juni 2002 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 28, och där angiven rättspraxis).
96
Det framgår härvidlag av punkt 76 i förevarande dom att Republiken Lettland inte gjort några särskilda åtaganden vad gäller den stödordning som godkändes genom det angripna beslutet. Följaktligen kan detta beslut inte anses ha befriat Republiken Lettland från en särskild skyldighet att samarbeta, eftersom det på intet sätt äventyrade det resultat som följde av dialogen mellan kommissionen och nämnda medlemsstat.
97
Talan kan mot denna bakgrund inte vinna bifall såvitt avser kommissionens tredje grund, avseende åsidosättande av skyldigheten till lojalt samarbete.
Den fjärde grunden: Uppenbart oriktig bedömning och åsidosättande av proportionalitetsprincipen
98
Med den fjärde grundens första del har kommissionen hävdat att rådet gjorde en uppenbart oriktig bedömning, när rådet fann att det förelåg exceptionella omständigheter som motiverade att de godkända åtgärderna antogs. Kommissionen har med den fjärde grundens andra del gjort gällande att det angripna beslutet strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom de aktuella åtgärderna inte gör det möjligt att uppnå målen med beslutet och inte begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå dessa mål.
Den fjärde grundens första del: Uppenbart oriktig bedömning av huruvida det förelåg exceptionella omständigheter
– Parternas argument
99
Kommissionen anser att det endast kan vara fråga om exceptionella omständigheter i den mening som avses i artikel 108.2 tredje stycket FEUF om de inte kunde förutses innan de uppkom och de, i förevarande fall, särskilt avsåg Republiken Lettland. Så är inte fallet vad avser ett hinder av strukturell art som förelåg tidigare eller ett problem som uppkommit i de flesta av medlemsstaterna.
100
Kommissionen anser att jordbruksföretagens ogynnsamma arealstruktur och den omständigheten att en stor del av jordbruksmarken innehas av personer som inte är jordbrukare är gamla problem som har sin grund i den lettiska jordbruksekonomins struktur. De finns heller ingenting som tyder på att de lettiska jordbrukarnas brist på kapital inte skulle utgöra ett strukturellt problem som till sin art inte kan betraktas som exceptionellt. Vad avser prisökningarna på jordbruksinsatsvaror var dessa inte mer betydande i Lettland än i övriga medlemsstater. Kommissionen har vidare bestritt att den låga nivån på direktstöd som föreskrevs redan i anslutningsakten kan betraktas som en exceptionell omständighet.
101
Kommissionen anser att den ekonomiska krisen visserligen kan utgöra en exceptionell omständighet, men att den endast kan motivera antagandet av det angripna beslutet om denna tillsammans med de befintliga strukturella problemen gjort att det uppstått exceptionella omständigheter i Lettland, vilket rådet inte har visat. Kommissionen har även hävdat att krisens inverkan på minskningen av jordbruksinkomsterna och antalet överlåtelser av jordbruksmark i Lettland inte är exceptionell sett till situationen i hela unionen. Den av rådet angivna ökningen av arbetslösheten utgör endast en aspekt av den ekonomiska krisen som inte ska betraktas självständigt.
102
Rådet anser att kommissionens definition av begreppet exceptionella omständigheter är för restriktiv mot bakgrund av rättspraxis, eftersom sådana omständigheter endast måste vara oförutsedda men mycket väl kan påverka andra medlemsstater eller andra sektorer än jordbruket.
103
I förevarande fall förelåg det förvisso exceptionella omständigheter bestående av extraordinära händelser i den ekonomiska krisens spår som påverkat de lettiska jordbrukarna i betydande utsträckning och som följaktligen ytterligare förvärrat de strukturella problem som de lettiska jordbruksföretagen redan hade. Den betydande minskning av jordbruksinkomsterna som orsakats av prisfallet och den höga räntenivån och ökade svårigheter att få tillgång till krediter till följd av krisen och som märkts mer i Lettland än i andra medlemsstater har således gjort det extremt svårt, eller till och med omöjligt, för de lettiska jordbrukarna att köpa jordbruksmark. Vad gäller den låga nivån på direktstöd eller ökningen av priserna på jordbruksinsatsvaror anser rådet att dessa omständigheter bidrar till att begränsa de lettiska jordbrukarnas förmåga att övervinna de allvarliga följderna av recessionen.
– Domstolens bedömning
104
Det framgår av domstolens praxis att rådet vid tillämpningen av artikel 108.2 tredje stycket FEUF har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vars utövande inbegriper komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar som ska ske med hänsyn till unionen som helhet. Domstolsprövningen av utövandet av denna befogenhet är begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de uppgifter om faktiska omständigheter som har lagts till grund för det ifrågasatta beslutet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 februari 1996 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkterna 18 och 19, och analogt, dom av den 22 december 2008 i mål C-333/07, Regie Networks, REG 2008, s. I-10807, punkt 78).
105
Mot bakgrund av de ovanliga och oförutsägbara verkningarna för det lettiska jordbruket av den ekonomiska och finansiella krisen samt omfattningen av dessa verkningar, kan rådet emellertid inte anses ha gjort en uppenbart oriktig bedömning när det slog fast att dessa verkningar utgjorde exceptionella omständigheter i den mening som avses i artikel 108.2 tredje stycket FEUF. Kommissionen har för övrigt i sin replik medgett att uppkomsten av denna kris kunde utgöra en sådan exceptionell omständighet.
106
Den omständigheten att den ekonomiska och finansiella krisen även haft betydande verkningar i andra medlemsstater är inte avgörande, eftersom denna omständighet inte påverkar att verkningarna av krisen för utvecklingen av de lettiska jordbrukarnas ekonomiska situation var exceptionella.
107
Den omständigheten att jordbruksföretagens ogynnsamma arealstruktur och att en stor del av jordbruksmarken innehas av personer som inte är jordbrukare eller jordbrukarnas brist på kapital utgör strukturella problem i Lettland innebär inte att rådet gjorde en uppenbart oriktig bedömning genom att slå fast att minskningen av jordbruksinkomsterna som orsakats av prisfallet, den höga räntenivån och den ökade svårigheten att få tillgång till krediter till följd av krisen kraftigt hade försämrat de lettiska jordbrukarnas situation, och således utgjorde hinder för lösningar på dessa strukturella problem och följaktligen för att begränsa fattigdomen på landsbygden genom att förbättra de lettiska jordbruksföretagens konkurrenskraft (se, analogt, dom av den 29 februari 1996 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 21).
108
Härav följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grundens första del.
Den fjärde grundens andra del: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
– Parternas argument
109
Rådet har enligt kommissionen åsidosatt proportionalitetsprincipen när det antog det angripna beslutet.
110
Kommissionen anser nämligen att den aktuella stödordningen inte gör det möjligt att nå de mål som anges i det angripna beslutet. Trots att det funnits en stödordning för inköp av jordbruksmark har således den genomsnittliga storleken på jordbruk i Lettland endast utvecklats i liten grad de senaste åren. Denna genomsnittliga storlek har dessutom ökat på samma sätt under de perioder som denna stödordning tillämpats som under de perioder då den inte tillämpats. Det har inte visats att den stödordning som godkänts genom det angripna beslutet skulle leda till ett bättre resultat. Stöden till inköp av jordbruksmark bidrar i själva verket snarare till att priserna på jordbruksmark ökar än till att ägarstrukturen för sådan mark förändras.
111
Enligt kommissionen är det vidare, med hänsyn till proportionalitetsprincipen, nödvändigt att fullt ut beakta de gällande åtgärder som kan svara mot de behov som rådet kvalificerat som exceptionella omständigheter för att proportionalitetsprincipen ska kunna iakttas. I det angripna beslut tas emellertid inte hänsyn till de åtgärder som tidigare godkänts av kommissionen eller som var tillåtna enligt dess riktlinjer och dess gruppundantagsförordningar. Särskilt den tillfälliga gemenskapsramen gjorde det möjligt för medlemsstaterna att bevilja stöd till jordbrukare. Det var även möjligt att använda stöd av mindre betydelse som godkänts enligt förordning nr 1535/2007 för att åtgärda bland annat de problem som orsakats av höga priser på jordbruksinsatsvaror.
112
Vad gäller ökningen av arbetslösheten underlät rådet likaledes att ta hänsyn till att Republiken Lettlands program för landsbygdsutveckling för åren 2007–2013 innehåller flera åtgärder för att begränsa denna ökning på landbygden, särskilt genom att överföra övertalig arbetskraft till andra delar av ekonomin.
113
Slutligen begränsas inte de åtgärder som godkänts genom det angripna beslutet till vad som är absolut nödvändigt. Giltighetstiden för dessa åtgärder överskrider nämligen den som fastställts av kommissionen i den tillfälliga gemenskapsramen för tillämpning av stöd som är särskilt avsedda att mildra verkningarna av den ekonomiska krisen.
114
Rådet har påstått att lagenligheten, utifrån proportionalitetsprincipen, av åtgärder som antagits med stöd av artikel 108.2 tredje stycket FEUF endast påverkas om dessa åtgärder är uppenbarligen olämpliga med hänsyn till rådets mål med åtgärden.
115
Kommissionen har inte visat att den bedömning av komplexa ekonomiska omständigheter som rådet gjort var uppenbart oriktig. Rådet anser bland annat att den stödordning för inköp av jordbruksmark som tillämpats av Republiken Lettland har förbättrat de lettiska jordbruksföretagens arealstruktur. Rådet har även gjort gällande att kommissionen inte har visat att detta stöd har bidragit till prisökningen på jordbruksmark. Rådet anser vidare att ökningen av de enskilda jordbruksföretagens areal möjliggör en förbättring av konkurrenskraften och en ökning av de berörda jordbrukarnas inkomster.
116
Rådet anser dessutom att det inte hade någon skyldighet att beakta de åtgärder som redan godkänts av kommissionen, eftersom syftet med den befogenhet som rådet ges i artikel 108.2 tredje stycket FEUF är att ge rådet möjlighet att godkänna stöd som inte lagligen kunnat godkännas av kommissionen, vilket är fallet här. Den stödordning som godkänts genom det angripna beslutet omfattas för övrigt inte av den tillfälliga gemenskapsramen.
117
Rådet har även påpekat att arbetslösheten bör bekämpas på flera olika sätt, däribland genom den stödordning som godkänts genom det angripna beslutet.
118
Vad gäller stödordningens varaktighet behövde den inte begränsas till den period som omfattas av den tillfälliga gemenskapsramen. Den motsvarar istället den tid som bedömts nödvändig för att minska krisens verkningar.
– Domstolens bedömning
119
Det framgår vad gäller frågan huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits av övervägandena i punkt 104 i förevarande dom att en åtgärd som antagits med stöd av artikel 108.2 tredje stycket FEUF endast kan anses rättstridig om den är uppenbart olämplig med hänsyn till det av rådet efterstävade målet (se, analogt, dom av den 8 juli 2010 i mål C-343/09, Afton Chemical, REU 2010, s. I-7027, punkt 46, och av den 12 juli 2012 i mål C-59/11, Association Kokopelli, punkt 39).
120
Härav följer att domstolen ska pröva huruvida det var uppenbart olämpligt att godkänna den stödordning som avses i det angripna beslutet i syfte att uppnå de mål som anges i skäl 12 i beslutet, nämligen att begränsa fattigdomens utbredning på landsbygden i Lettland.
121
Detta mål kan delvis uppnås genom att förbättra det lettiska jordbrukets effektivitet, vilket förutsätter att jordbruksföretagens arealer ökas genom att de lettiska jordbrukarna köper jordbruksmark. Det är emellertid ostridigt att de låga inkomsterna och svårigheten att få tillgång till krediter utgör hinder för denna typ av förvärv. Det är således inte uppenbart olämpligt att genom det angripna beslutet godkänna den aktuella stödordningen, som syftar till att kompensera för dessa problem och den omständigheten att dessa förvärrats genom den ekonomiska och finansiella krisen, genom räntesubventioner avseende lån för att köpa sådan mark.
122
Det kan mot denna bakgrund inte anses att den omständigheten att den tidigare tillämpade stödordningen för inköp av jordbruksmark inte lett till en betydande och fortlöpande ökning av de lettiska jordbruksföretagens areal medför att det angripna beslutet var uppenbart olämpligt för att nå de mål som anges i beslutet, som de återgetts i punkt 120 i förevarande dom.
123
Den svaga ökningen av den genomsnittliga arealen för dessa jordbruksföretag är nämligen inte tillräcklig för att visa att den av rådet godkända stödordningen var uppenbart ineffektiv, eftersom det kan antas att denna svaga ökning följer av omständigheter som inte kommer att vara för handen under hela den period som omfattas av det angripna beslutet. I likhet med vad rådet har gjort gällande kan detta även förklaras med den omständigheten att de lettiska jordbrukarna i ett första skede måste prioritera genomförandet av teknikutvecklingsprojekt.
124
Vad gäller kommissonens påstående att den genomsnittliga storleken för ett jordbruksföretag i Lettland ökat på samma sätt under de perioder då den förutvarande stödordningen för inköp av jordbruksmark tillämpades och under de perioder som den inte tillämpades ska det, i likhet med vad rådet utan att motsägas av kommissionen har hävdat, konstateras att de uppgifter som kommissionen lämnat snarare visar en betydande ökning av jordbruksföretagens genomsnittliga areal – både i absoluta och relativa tal – under den period då stödordningen tillämpades.
125
Kommissionens argument att stödordningarna för köp av jordbruksmark bidrar till ökningen av priset på jordbruksmark snarare än till en förändring av ägarstrukturen för marken ifråga, har inte tillräckligt stöd för att det ska kunna slås fast att rådet har antagit en åtgärd som är uppenbart olämplig mot bakgrund av målet med densamma.
126
Det ska vidare prövas huruvida godkännandet av den aktuella stödordningen uppenbarligen gick utöver vad som var nödvändigt för att nå målen med det angripna beslutet. Kommissionen har nämligen hävdat att rådet inte i tillräcklig utsträckning beaktade andra åtgärder som kunde antas bidra till förverkligandet av de mål som angavs i det angripna beslutet.
127
Mot bakgrund av omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som rådet har i förevarande fall utgjorde det angripna beslutet inte ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen enbart på grund av att det skulle ha varit möjligt för Republiken Lettland att uppnå de mål som angetts i punkt 120 i förevarande dom med hjälp av en annan sorts stödordning. Det följer nämligen av fast rättspraxis att domstolen vid prövningen av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits när ett beslut fattats med stöd av ett utrymme för skönsmässig bedömning, såsom det utrymme rådet getts genom artikel 108.2 tredje stycket FEUF, inte ska avgöra om det fattade beslutet är det enda eller bästa tänkbara utan endast om det är uppenbart oproportionerligt (se, analogt, dom av den 11 juni 2009 i mål C-33/08, Agrana Zucker, REG 2009, s. I-5035, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
128
Såsom generaladvokaten har angett i punkt 44 i sitt förslag till avgörande innebär det stora utrymme för skönsmässig bedömning som rådet har emellertid inte att det befrias från skyldigheten att i sin bedömning beakta de befintliga åtgärder som specifikt syftar till att avhjälpa de situationer som kan motivera beviljandet av stödet i fråga.
129
Det ska härvid erinras om att syftet med förordning nr 1535/2007 är att stöd som avser låga belopp ska undantas från den anmälningsskyldighet som avses i artikel 108.3 FEUF och den kan således inte anses specifikt syfta till att avhjälpa verkningarna för de lettiska jordbrukarna av den ekonomiska och finansiella krisen.
130
Den tillfälliga gemenskapsramen inrättades däremot för att främja företagens tillgång till finansiering mot bakgrund av den finansiella och ekonomiska krisen. De stöd till investeringar som föreskrivs i den tillfälliga gemenskapsramen är emellertid allmänna till sin natur och således inte specifikt avsedda för inköp av jordbruksmark. När det angripna beslutet antogs föreskrevs vidare i punkt 7 i den tillfälliga gemenskapsramen att denna inte skulle tillämpas efter den 31 december 2010. Således kan det inte anses att rådets beslut att godkänna en stödordning som var särskilt avsedd att begränsa fattigdomen på landsbygden i Lettland genom att öka jordbruksföretagens arealer under en längre period gick uppenbart utöver vad som var nödvändigt för att uppnå det angripna beslutets mål.
131
Vissa av de åtgärder som förekommer i Republiken Lettlands program för landsbygdsutveckling för åren 2007-2013 har visserligen även till syfte att bekämpa arbetslösheten på landsbygden men de utgör likväl ett komplement till den stödordning som godkändes genom det angripna beslutet, eftersom de huvudsakligen är ägnade att främja överföringen av övertalig arbetskraft inom jordbruket till andra ekonomiska sektorer och inte att öka jordbruksföretagens lönsamhet.
132
Det framgår slutligen, vad gäller varaktigheten av den stödordning som godkändes genom det angripna beslutet, av själva logiken bakom artikel 108.2 tredje stycket FEUF att rådet inte är bundet av en tidsgräns som fastställts i ett meddelande från kommissionen. Mot bakgrund av den tid som krävs för att genomföra jordbruksreformen och varaktigheten av verkningarna av den ekonomiska och finansiella krisen har rådet inte valt en åtgärd som är uppenbarligen oproportionerlig när det godkände den ovannämnda stödordningen för perioden från och med den 1 januari 2010 till och med den 31 december 2013.
133
Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grundens andra del.
134
Härav följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser någon del av den fjärde grunden.
135
Eftersom ingen av de grunder som klaganden har åberopat kan godtas ska talan ogillas.
Rättegångskostnader
136
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
137
I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Republiken Litauen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
3)
Republiken Litauen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.