62000CC0156_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante el presente recurso, basado en lo dispuesto en el artículo 230 CE, el Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión C(2000) 485 final de la Comisión, de 23 de febrero de 2000, por la que se declara en un caso especial la inadmisibilidad de una solicitud de condonación de los derechos de importación por una cantidad determinada y que no está justificada la condonación de los derechos de importación por otra cantidad.
2. Este asunto se refiere a los productos comprendidos en el régimen aduanero relativo al perfeccionamiento activo.
I. Marco jurídico
A. Disposiciones relevantes del Reglamento (CEE) nº 2913/92
3. El Reglamento (CEE) nº 2913/92 reúne en un código las disposiciones de Derecho aduanero comunitario que antes estaban dispersas en una multitud de reglamentos y directivas comunitarias. Además, tiene por objeto introducir modificaciones en la normativa aduanera vigente para hacerla más coherente, simplificarla y colmar ciertas lagunas que existían hasta entonces. De este modo se trata de adoptar una regulación comunitaria completa en este ámbito.
4. Según el artículo 114, apartado 1, letra a), del CAC, el régimen aduanero de perfeccionamiento activo permite elaborar en el territorio aduanero de la Comunidad, para que sufran una o varias operaciones de perfeccionamiento, mercancías no comunitarias destinadas a ser reexportadas fuera del territorio aduanero de la Comunidad en forma de productos compensadores, sin que las mercancías estén sujetas a derechos de importación.
5. A tenor del artículo 114, apartado 2, letra c), segundo guión, del CAC, las operaciones de perfeccionamiento incluyen la transformación de mercancías.
6. El artículo 114, apartado 2, letra d), del CAC dispone que los productos compensadores son los productos resultado de operaciones de perfeccionamiento.
7. Con arreglo al artículo 114, apartado 2, letra e), del CAC, las mercancías equivalentes son las mercancías comunitarias que sean utilizadas, en lugar de las mercancías de importación, para la fabricación de los productos compensadores.
8. El artículo 115 del CAC prevé:
«1. Cuando se reúnan las condiciones del apartado 2 [...] las autoridades aduaneras permitirán que:
a) los productos compensadores se obtengan a partir de mercancías equivalentes;
b) los productos compensadores obtenidos a partir de mercancías equivalentes se exporten fuera de la Comunidad antes de la importación de las mercancías de importación.
2. Las mercancías equivalentes deberán ser de la misma calidad y poseer las mismas características que las mercancías de importación. Sin embargo, se podrá aceptar, en casos especiales [...] que las mercancías equivalentes se encuentren en una fase de fabricación más adelantada que las mercancías de importación.
3. Cuando se aplique lo dispuesto en el apartado 1, las mercancías de importación se encontrarán en la situación aduanera de las mercancías equivalentes y estas últimas en la situación aduanera de las mercancías de importación.»
9. El artículo 220 del CAC se refiere a la eventual contracción a posteriori de una deuda aduanera. Según el artículo 220, apartado 2, letra b), del CAC, con la salvedad de determinados casos que especifica dicha disposición, no se procederá a la contracción a posteriori de una deuda aduanera cuando «el importe legalmente adeudado de derechos no se haya contraído como consecuencia de un error de las propias autoridades aduaneras que razonablemente no pudiera ser conocido por el deudor, siempre que éste, por su parte, haya actuado de buena fe y haya observado todas las disposiciones establecidas por la normativa vigente en relación con la declaración en aduana».
10. El artículo 221 del CAC prevé:
«1. Desde el momento de su contracción deberá comunicarse el importe de los derechos al deudor, según modalidades apropiadas.
[...]
3. La comunicación al deudor no podrá efectuarse una vez que haya expirado un plazo de tres años contados a partir de la fecha de nacimiento de la deuda aduanera. No obstante, cuando la causa de que las autoridades aduaneras no hayan podido determinar el importe exacto de los derechos legalmente adeudados sea un acto perseguible judicialmente, dicha comunicación se efectuará, en la medida prevista por las disposiciones vigentes, después de la expiración de dicho plazo de tres años.»
11. El artículo 235, letra b), del CAC define el concepto de «condonación».
12. Según esa disposición, se entiende por «condonación» «o bien una decisión de no percibir la totalidad o una parte del importe de deuda aduanera, o bien una decisión por la cual se invalida total o parcialmente la contracción de un importe de derechos de importación o de derechos de exportación que no se haya pagado».
13. El artículo 239, apartado 1, segundo guión, del CAC dispone que se podrá proceder a la condonación de los derechos de importación en situaciones «que resulten de circunstancias que no impliquen ni maniobra ni manifiesta negligencia por parte del interesado». La condonación puede supeditarse a requisitos especiales.
14. El artículo 239, apartado 2, del CAC precisa que «la condonación de los derechos por los motivos indicados en el apartado 1 se concederá previa petición presentada ante la aduana correspondiente antes de la expiración de un plazo de doce meses contados a partir de la fecha de comunicación de dichos derechos al deudor».
B. Disposiciones relevantes del Reglamento (CEE) nº 2454/93
15. El Reglamento (CEE) nº 2454/93 es el reglamento de aplicación que pretende reunir en un solo reglamento las disposiciones de aplicación del Derecho aduanero comunitario que estaban hasta entonces dispersas en una multitud de reglamentos y directivas comunitarias. Además, tiene por objeto modificar dichas normas para adaptarlas a las disposiciones contenidas en el CAC y ampliar su alcance para tener en cuenta el ámbito de aplicación general de éste así como precisar determinadas normas con vistas a una mayor seguridad jurídica en el momento de su aplicación. Dichas modificaciones se refieren sobre todo a disposiciones relativas a la deuda aduanera.
16. El artículo 549 del Reglamento de aplicación define los principales conceptos utilizados en el marco del régimen del perfeccionamiento activo.
17. Según el artículo 549, letra g), se entiende por:
«compensación por equivalencia: el sistema que permite [...] que los productos compensadores se obtengan a partir de las mercancías equivalentes, que deberán cumplir las condiciones previstas en el apartado 1 del artículo 569».
18. El artículo 589 del Reglamento de aplicación se refiere al pago de intereses compensatorios. Establece lo siguiente:
«1. El nacimiento de una deuda aduanera en relación con los productos compensadores o con las mercancías sin perfeccionar, dará lugar al pago de intereses compensatorios sobre el importe de los derechos de importación debidos.
2. El apartado 1 no se aplicará:
[...]
- cuando el titular de la autorización solicite el despacho a libre práctica y demuestre la existencia de circunstancias especiales que no supongan negligencia o culpa por su parte y que hagan que sea imposible, o económicamente imposible, efectuar la exportación proyectada en las condiciones que había previsto y justificado debidamente al presentar la solicitud de autorización.
3. La solicitud, a efectos de lo dispuesto en el quinto guión del apartado 2, se dirigirá a las autoridades aduaneras designadas por el Estado miembro que haya expedido la autorización. Únicamente se admitirá si se adjuntan a ella todos los justificantes necesarios para el examen completo del caso expuesto.»
19. En lo fundamental, el artículo 589, apartado 3, del Reglamento de aplicación precisa que, por encima de determinado importe, las autoridades aduaneras que consideren que se debe dar curso favorable a la solicitud, la transmitirán a la Comisión, adjuntando un expediente con todos los datos. Ésta acusará recibo inmediatamente. Si, en un plazo de dos meses a partir de la fecha del acuse de recibo, la Comisión no ha formulado objeciones al Estado miembro, éste no se aplicará.
20. Los artículos 905, 907 y 908 del Reglamento de aplicación se refieren a las decisiones que adopta la Comisión como resultado de una solicitud de condonación de derechos de aduana remitida por un Estado miembro, con arreglo al artículo 239 del CAC.
21. El artículo 905, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de aplicación dispone:
«Cuando la autoridad aduanera de decisión, a la que se hubiera presentado una solicitud de [...] condonación, con arreglo al apartado 2 del artículo 239 del [CAC], no se halle en condiciones de decidir [...] y cuando la solicitud está fundamentada en motivos que justifiquen que se trata de una situación especial resultante de circunstancias que no supongan negligencia manifiesta o intento de fraude por parte del interesado, el Estado miembro de que se trate transmitirá el caso a la Comisión para su resolución conforme al procedimiento previsto en los artículos 906 a 909.»
22. Según el artículo 905, apartado 2, del Reglamento de aplicación, la Comisión podrá pedir que se le facilite información complementaria cuando resulte que los elementos de información proporcionados por el Estado miembro sean insuficientes para permitirle resolver con total conocimiento de causa el caso sometido.
23. Con arreglo al artículo 907 del Reglamento de aplicación, la Comisión decidirá a continuación si la situación especial examinada justifica o no la concesión de la condonación.
24. El artículo 908, apartado 2, del Reglamento de aplicación prevé que, basándose en la decisión de la Comisión, la autoridad de decisión se pronunciará sobre la solicitud del interesado.
II. Antecedentes de hecho y procedimiento
25. La empresa neerlandesa Cargill BV, cuya actividad consiste en producir almidón y jarabe de glucosa, tiene una autorización de perfeccionamiento activo. Dicha autorización le permite importar maíz de países terceros en franquicia de derechos a condición de que el maíz sea transformado en glucosa, producto compensador principal, y en otros determinados productos compensadores secundarios. A tenor de esta autorización, como consecuencia de las operaciones de transformación, Cargill debe, además, exportar dichos productos fuera del territorio aduanero de la Comunidad.
26. Durante los años 1992 a 1994, Cargill incluyó 65.000 t de maíz en el régimen aduanero de perfeccionamiento activo.
27. En virtud de la autorización de perfeccionamiento activo que le ha sido concedida, a efectos de la producción de glucosa destinada a la exportación, Cargill puede utilizar una mercancía comunitaria equivalente al maíz importado y proceder a la exportación anticipada.
28. En los controles efectuados en 1994 y 1995, la Inspección General del Ministerio de Agricultura, Patrimonio Natural y Pesca neerlandés observó que el producto compensador principal exportado por Cargill no había sido obtenido íntegramente a partir de maíz importado, sino a partir de un 25 % de maíz importado y de un 75 % de trigo de origen comunitario. Los dos productos no están clasificados en la misma partida arancelaria en la nomenclatura combinada.
29. Como resultado de dichos controles, las autoridades neerlandesas preguntaron a la Comisión si autorizaba una equivalencia entre el maíz importado y el trigo originario de la Comunidad. El 23 de noviembre de 1995, la Comisión respondió que no podía aceptar tal equivalencia, remitiéndose, en particular, a las diferencias de protección arancelaria existentes entre los dos productos.
30. El 18 de noviembre de 1996, la Comisión pidió a la Administración neerlandesa que estableciera una relación de todas las inclusiones realizadas en el régimen de perfeccionamiento activo durante los años 1992 a 1995 en favor de Cargill y que le informara de nuevo de las notificaciones de irregularidades o fraudes.
31. Las autoridades neerlandesas competentes, tras realizar una investigación, llegaron a la conclusión de que sólo una parte de los productos compensadores principales exportada en el marco del perfeccionamiento activo debía considerarse fabricada a partir del maíz importado. Por consiguiente, manifestaron que el interesado no había cumplido sus obligaciones derivadas del régimen de perfeccionamiento activo en lo relativo a 48.400 t de mercancías incluidas en dicho régimen durante los años 1992 a 1994.
32. En vista de ello, el 3 de diciembre de 1996, las autoridades neerlandesas reclamaron a Cargill una deuda aduanera que ascendía a 17.491.244,45 NLG, correspondiente al importe de los derechos de importación más los intereses compensatorios. Dicho importe se refiere a la deuda aduanera nacida de una aplicación errónea, por Cargill, de las disposiciones relativas al régimen aduanero de perfeccionamiento activo a lo largo de los años 1992 a 1994.
33. Cargill presentó una reclamación contra la liquidación de la deuda aduanera. Además, solicitó a las autoridades nacionales competentes que suspendieran la recaudación de dicha deuda a cambio de la constitución de una garantía por el importe adeudado. Dicha solicitud fue aceptada.
34. El 2 de diciembre de 1997, Cargill presentó una solicitud de condonación de los derechos de importación ante las autoridades competentes neerlandesas.
35. El 22 de abril de 1999, el Gobierno neerlandés remitió la citada solicitud a la Comisión. Como consecuencia de dicha solicitud, la Comisión adoptó la Decisión impugnada.
III. La Decisión impugnada, el recurso y las pretensiones de las partes
A. La Decisión impugnada
36. Mediante la Decisión impugnada, la Comisión, en primer lugar, declara inadmisible la solicitud de condonación de los derechos de importación en la medida en que se refiere a los intereses compensatorios adeudados en concepto del artículo 589 del Reglamento de aplicación, que ascienden a 732.093,78 NLG. Según la Comisión, los intereses compensatorios no forman parte integrante de la deuda aduanera. En consecuencia, estima que no le corresponde pronunciarse sobre este extremo, sino que sólo las autoridades nacionales competentes pueden adoptar una decisión al respecto.
37. En segundo lugar, la Comisión declara inadmisible la mencionada solicitud de condonación en la medida en que versa sobre los derechos relativos a importaciones efectuadas antes del 3 de diciembre de 1993. Según la Comisión, dichos derechos han prescrito, con arreglo al artículo 221, apartado 3, del CAC, y ya no pueden ser reclamados a la empresa interesada. En este caso se trata de un importe de 15.679.301,49 NLG.
38. En tercer lugar, la Comisión declara injustificada la solicitud de condonación de los derechos de importación en la medida en que se refiere al importe de derechos que no están comprendidos en la deuda aduanera prescrita. La Comisión declara que la práctica seguida por Cargill no era conforme a las disposiciones reglamentarias en vigor ni a los propios términos de la autorización de perfeccionamiento activo de la que era titular. El trigo comunitario no podía ser utilizado en concepto de compensación por equivalencia en el marco de una autorización de perfeccionamiento activo relativa a la transformación del maíz en glucosa.
39. La Comisión reconoce que, salvo para las mercancías que pueden ser objeto de compensación por equivalencia en el marco de la autorización concedida, se han respetado las diferentes normas aduaneras correspondientes. Asimismo manifiesta que, durante varios años y respecto a cantidades importantes de mercancías, las autoridades aduaneras competentes no cuestionaron la práctica seguida por Cargill. Por lo tanto, la Comisión considera que el conjunto de estas circunstancias puede crear una situación especial a efectos del artículo 239 del CAC. No obstante, destaca que semejante situación sólo puede dar lugar a una condonación de los derechos de importación si el interesado no ha realizado ni intento de fraude ni actuado con negligencia manifiesta.
40. Pues bien, la Comisión señala que aunque Cargill no realizó ningún intento de fraude, sí actuó con negligencia manifiesta.
B. El recurso y las pretensiones de las partes
41. La demanda del Reino de los Países Bajos fue registrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de abril de 2000.
42. El Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule la Decisión impugnada.
- Condene en costas a la Comisión.
43. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el presente recurso.
- Condene en costas a la parte demandante.
IV. Los motivos invocados por el Gobierno neerlandés
44. En apoyo de su recurso, el Gobierno neerlandés formula seis alegaciones, agrupadas en tres motivos:
- En primer lugar, la Decisión impugnada infringe el artículo 589 del Reglamento de aplicación y, con carácter subsidiario, incumple la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE, en la medida en que la Decisión impugnada declara inadmisible la parte de la solicitud relativa a la condonación de los intereses compensatorios.
- En segundo lugar, la Decisión impugnada infringe el artículo 221 del CAC, en la medida en que declara inadmisible una parte de dicha solicitud, por razón de prescripción.
- En tercer lugar, la Decisión impugnada infringe los artículos 239 del CAC y 905 del Reglamento de aplicación; viola el principio de proporcionalidad, y, por último, incumple la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE.
V. El primer motivo de recurso relativo a la inadmisibilidad de la solicitud de condonación de los intereses compensatorios
45. En apoyo de este motivo, el Gobierno neerlandés formula dos alegaciones. Con carácter principal, sostiene que la Comisión, al declarar inadmisible su solicitud de condonación de los intereses compensatorios, infringió lo dispuesto en el artículo 589 del Reglamento de aplicación. Con carácter subsidiario, alega que la Comisión incumplió las obligaciones previstas en el artículo 253 CE.
Sobre el incumplimiento de la obligación de motivación
46. El Gobierno neerlandés reprocha a la Comisión no haber respetado las exigencias formales de motivación. Según ese Gobierno, la Decisión impugnada no le permite conocer las razones por las que la Comisión estimó que era inadmisible la parte de la solicitud de condonación de los derechos de aduana relativa a los intereses compensatorios.
47. Por lo que respecta a la motivación exigida por el artículo 253 CE, el Tribunal de Justicia ha sentado los siguientes principios.
48. La motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función, en particular, del contenido del acto y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas por el acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.
49. En el punto 14 de la Decisión impugnada, la Comisión expuso lo siguiente:
«La solicitud de condonación, dirigida por las autoridades neerlandesas a la Comisión mediante el mencionado escrito de 22 de abril de 1999, versa sobre un importe de 17.491.244,45 NLG. Dicho importe incluye los intereses compensatorios adeudados en concepto de los artículos 62 del Reglamento (CEE) nº 2228/91 [] y 589 del Reglamento [de aplicación] (732.093,78 NLG). Ahora bien, dichos intereses compensatorios, en su condición de gravamen financiero impuesto por el Derecho nacional, no forman parte de la deuda aduanera y, por tanto, la Comisión no puede decidir sobre su eventual condonación. En efecto, corresponde a las autoridades nacionales decidir sobre este particular. Por consiguiente, la solicitud de condonación es inadmisible por lo que atañe a dichos intereses compensatorios.»
50. Del punto 14 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión ha expuesto de una manera concisa, pero clara, las razones de hecho y de Derecho por las que estimó que era inadmisible la solicitud de condonación de los intereses compensatorios nacidos de la deuda aduanera.
51. Por lo que atañe a los elementos de hecho, la Comisión precisó que la solicitud de condonación se refería a los intereses compensatorios, por importe de 732.093,78 NLG, nacidos de una deuda aduanera comprendida en el régimen aduanero de perfeccionamiento activo.
52. Por lo que respecta a los elementos de Derecho, la Comisión expuso que dichos intereses compensatorios deben ser calificados de gravamen financiero. En tal concepto, se rigen por el Derecho nacional y no forman parte de la deuda aduanera. De ello dedujo que la apreciación de la procedencia de la solicitud correspondía a las autoridades nacionales.
53. Es cierto que la Comisión no ha citado formalmente los textos legales en los que se basa su razonamiento. No obstante, es necesario subrayar que la Decisión impugnada va destinada a las autoridades nacionales aduaneras. Teniendo en cuenta quiénes son los destinatarios de la Decisión impugnada, la inexistencia de referencia formal a los textos legales que sirvieran de base al razonamiento de la Comisión no me parece que pueda impedir la comprensión del razonamiento jurídico de dicha institución. En efecto, la Decisión impugnada va dirigida a las autoridades aduaneras nacionales, a saber, profesionales perfectamente informados en la materia y que, además, son las autoridades con competencia general en este ámbito.
54. Por consiguiente, considero que la Decisión impugnada cumple las obligaciones del artículo 253 CE. Por tanto, el motivo basado en la infracción de dicha disposición debe ser desestimado.
Sobre la infracción del artículo 589 del Reglamento de aplicación
55. El Gobierno neerlandés alega que del tenor del artículo 589, apartado 1, del Reglamento de aplicación resulta que los intereses compensatorios deben ser calificados de «deuda aduanera», a efectos del CAC. Subraya que, en virtud del artículo 589, apartado 3, del Reglamento de aplicación, las autoridades aduaneras, en determinadas circunstancias, están obligadas a transmitir la solicitud de condonación de los intereses compensatorios a la Comisión. Según dicho Gobierno, de las citadas disposiciones se desprende que la Comisión no podía negarse a resolver sobre la solicitud de condonación de los intereses compensatorios.
56. Debe recordarse que, a tenor del artículo 589, apartado 1, del Reglamento de aplicación, toda deuda aduanera dará lugar al pago de intereses compensatorios. El artículo 589, apartado 2, del citado Reglamento enumera las excepciones al principio del pago de dichos intereses. El artículo 589, apartado 3, del Reglamento de aplicación precisa el procedimiento que debe seguirse para beneficiarse de lo dispuesto en el artículo 589, apartado 2, del Reglamento de aplicación.
57. Del tenor del artículo 589, apartado 1, del Reglamento de aplicación se desprende que los intereses compensatorios son indisociables de la deuda aduanera. En efecto, con arreglo a esta disposición, «el nacimiento de una deuda aduanera en relación con los productos compensadores [...] dará lugar al pago de intereses compensatorios sobre el importe de los derechos de importación debidos». El verbo «dar lugar» significa «originar», «producir», lo que implica que los intereses compensatorios están estrechamente unidos a la deuda aduanera. Sólo se adeudan si se adeuda la deuda aduanera. De este modo, si se condona la deuda aduanera, a efectos del artículo 235, letra b), del CAC, no deberán pagarse los intereses compensatorios que hayan nacido de dicha deuda aduanera.
58. De lo que precede se deduce que, a falta de una solicitud en el procedimiento principal relativa a la condonación de una deuda aduanera, la solicitud de condonación de los intereses compensatorios que provienen de ella no podrá ser examinada.
59. Sin embargo, este principio admite excepciones. Con arreglo al artículo 589, apartado 3, del Reglamento de aplicación, en determinadas circunstancias, la Comisión puede decidir sobre una solicitud de condonación de los intereses compensatorios.
60. El artículo 589, apartado 2, del Reglamento de aplicación prevé que las excepciones al principio del pago de intereses compensatorios se refieren esencialmente a los supuestos de despacho a libre práctica de mercancías o de productos compensadores.
61. Según el artículo 24 CE, «se considerarán en libre práctica en un Estado miembro los productos procedentes de terceros países respecto de los cuales se hayan cumplido, en dicho Estado miembro, las formalidades de importación y percibido los derechos de aduana y cualesquiera otras exacciones de efecto equivalente exigibles, siempre que no se hubieren beneficiado de una devolución total o parcial de los mismos». A tenor del artículo 79, párrafo primero, del CAC, el despacho a libre práctica confiere el estatuto aduanero de mercancía comunitaria a una mercancía no comunitaria. El artículo 79, párrafo segundo, del CAC precisa que dicho régimen aduanero «implica la aplicación de las medidas de política comercial, el cumplimiento de los demás trámites previstos para la importación de unas mercancías y la aplicación de los derechos legalmente devengados».
62. El artículo 589, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento de aplicación precisa que la competencia de la Comisión en materia de solicitudes de no pagar los intereses compensatorios se limita estrictamente al supuesto de que, por encima de un determinado importe que se especifica en el mencionado apartado 3, las autoridades aduaneras consideren que se debe dar curso favorable a la solicitud presentada en concepto de alguno de los supuestos enumerados en el artículo 589, apartado 2, del Reglamento de aplicación, a saber, los supuestos de despacho a libre práctica de mercancías o de productos compensadores.
63. Ahora bien, en este caso, de los documentos que obran en autos resulta que el maíz importado por Cargill no está sujeto al despacho a libre práctica, sino al régimen aduanero de perfeccionamiento activo.
64. En efecto, no se discute que el maíz importado por Cargill fue reexportado fuera del territorio comunitario después de su transformación en glucosa y que no se percibió ningún derecho de aduana ni ninguna exacción de efecto equivalente en alguno de los Estados miembros en el momento de introducir el maíz en el territorio aduanero comunitario. Como no están comprendidos en el régimen de libre práctica, a los productos compensadores controvertidos no les resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 589 del Reglamento de aplicación.
65. Habida cuenta de los elementos que preceden, considero que, sobre la base del artículo 589, apartado 3, del Reglamento de aplicación, la Comisión no podía decidir sobre la solicitud de no pagar los intereses compensatorios presentada por Cargill a las autoridades aduaneras neerlandesas. Por consiguiente, la Comisión actúo acertadamente al declarar inadmisible la solicitud de no pagar los intereses compensatorios basada en lo dispuesto en el artículo 589, apartados 1 y 3, del Reglamento de aplicación.
66. En aras de la exhaustividad, procede subrayar que las autoridades nacionales disponen de la competencia general en lo que respecta a las decisiones individuales relativas a la normativa aduanera. En la materia, a la Comisión le corresponde una competencia de atribución estrictamente definida por el CAC y por el Reglamento de aplicación.
67. En efecto, el artículo 4, apartado 3, del CAC dispone que las autoridades aduaneras son las autoridades competentes para la aplicación de la normativa aduanera. En tal concepto, gozan de una competencia general de principio en materia de vigilancia y de control de la correcta aplicación de dicha normativa por los particulares, personas físicas o jurídicas.
68. Con arreglo al artículo 6 del CAC, las solicitudes de decisiones individuales deben dirigirse a las autoridades aduaneras.
69. Por lo tanto, a falta de base legal, no le corresponde a la Comisión decidir sobre la solicitud de no pagar los intereses compensatorios.
70. Por consiguiente, el motivo basado en la infracción del artículo 589 del Reglamento de aplicación debe ser desestimado.
VI. El segundo motivo principal de recurso relativo a la infracción del artículo 221 del CAC
71. El Gobierno neerlandés considera que la Comisión examinó la legalidad de la comunicación de la deuda aduanera efectuada por las autoridades nacionales. Ahora bien, según dicho Gobierno, la Comisión no puede sustituir la apreciación de las autoridades nacionales por la suya propia sin infringir lo dispuesto en el artículo 221 del CAC y los principios que rigen la materia. Además, las autoridades nacionales indicaron explícitamente a la Comisión que la cuestión de la prescripción era objeto de un litigio entre las autoridades competentes y Cargill.
72. La Comisión reconoce que no le corresponde apreciar si la deuda ha prescrito, pero justifica su negativa a examinar la solicitud de condonación de la deuda aduanera, nacida antes del 3 de diciembre de 1993, porque de los documentos transmitidos por las autoridades neerlandesas resulta de forma evidente que dichas deudas habían prescrito. Además, argumenta que, en el marco del procedimiento de condonación de la deuda aduanera, su solicitud está subordinada a que la deuda aduanera pueda ser efectivamente cobrada. Ahora bien, como es evidente que la deuda ha prescrito, ya no puede ser efectivamente cobrada. Por consiguiente, la solicitud de condonación es inadmisible.
73. Con carácter preliminar, debe recordarse que, en el marco de un recurso de anulación basado en el artículo 230 CE, la misión del Tribunal de Justicia consiste únicamente en examinar si los motivos invocados en apoyo del mencionado recurso están fundados. No le corresponde sustituir la apreciación realizada por el autor de la Decisión controvertida por la suya propia ni dictar órdenes conminatorias a las instituciones comunitarias.
74. Además, como ya se ha visto, las autoridades nacionales disponen de una competencia general en lo que respecta a las decisiones individuales relativas a la normativa aduanera. En este ámbito, a la Comisión le corresponde una competencia de atribución estrictamente definida por el CAC y por el Reglamento de aplicación.
75. Lo mismo que el Gobierno neerlandés, creo que la Comisión ha rebasado sus competencias al declarar inadmisible la solicitud de condonación en la medida en que había prescrito en parte.
76. El artículo 221, apartado 3, última frase, del CAC prevé expresamente que, cuando las autoridades aduaneras no hayan podido determinar el importe exacto de los derechos legalmente adeudados, debido a un acto perseguible judicialmente, la comunicación al deudor de la deuda aduanera por las citadas autoridades podrá efectuarse después de la expiración del plazo previsto en dicho artículo 221, apartado 1 (es decir, el plazo de tres años a partir de la fecha del nacimiento de dicha deuda). De esta disposición se deduce que la intervención de las autoridades judiciales penales puede tener incidencia en la prescripción de la deuda aduanera. Pues bien, la prescripción y, en particular, la posibilidad de interrumpirla así como la forma en que dicha interrupción podría eventualmente producirse, se regulan exclusivamente por el Derecho nacional y en virtud de la facultad de apreciación del órgano jurisdiccional nacional. De este modo, sólo el juez nacional, que conoce de un recurso contra la comunicación de la deuda aduanera, es competente para juzgar si se cumplen los requisitos que permiten proceder a una comunicación después de la expiración del plazo de tres años previsto en el artículo 221, apartado 3, última frase, del CAC.
77. Además, el Gobierno neerlandés discute la premisa sobre la que se basa el razonamiento de la Comisión. A su entender, la Comisión no puede afirmar que la deuda aduanera controvertida ha prescrito, en la medida en que las autoridades nacionales le han indicado expresamente que la cuestión de la prescripción era objeto de un litigio entre las autoridades aduaneras y Cargill.
78. Asimismo, creo que la Comisión no podía considerar que la deuda aduanera, nacida antes del 3 de diciembre de 1993, había prescrito de manera manifiesta. Por consiguiente, al decidir de este modo, la Comisión sustituyó la apreciación de las autoridades nacionales por la suya propia y sobrepasó las competencias que le atribuye el CAC.
79. Contrariamente a la Comisión, no creo que la competencia de dicha institución, en el marco del procedimiento de condonación, esté supeditada a la prueba de que la deuda aduanera pueda ser efectivamente cobrada. La posición de la Comisión supone subordinar su competencia, en el marco de una solicitud de condonación de derechos de aduana, a un requisito no previsto en los artículos 239 del CAC y 905 del Reglamento de aplicación.
80. Del tenor de los artículos 239 del CAC y 905 del Reglamento de aplicación resulta que el planteamiento ante la Comisión de una solicitud de condonación de los derechos de aduana por el Estado miembro del que depende la autoridad nacional competente está únicamente supeditado al cumplimiento de dos requisitos. Por una parte, la autoridad nacional competente no debe estar en condiciones de decidir por sí misma sobre la procedencia de la solicitud. Por otra parte, la solicitud debe estar fundamentada en motivos que justifiquen que se trata de una situación especial resultante de circunstancias que no supongan negligencia manifiesta o intento de fraude por parte del interesado.
81. El artículo 905 del Reglamento de aplicación no prevé un plazo para plantear la solicitud a la Comisión, ni tampoco establece el momento en que dicho planteamiento debe producirse. Debe llegarse a la conclusión de que, en el marco del artículo 905 del Reglamento de aplicación, corresponde al Estado miembro del que depende la autoridad competente decidir sobre la oportunidad del momento de plantear la solicitud a la Comisión. De este modo, en presencia de un litigio relativo a la prescripción de la deuda aduanera, el Estado miembro correspondiente debe poder dirigirse a la Comisión antes de que el citado litigio haya sido resuelto definitivamente.
82. De las consideraciones precedentes resulta que la Comisión, al declarar inadmisible la parte de la solicitud relativa a la condonación de la deuda aduanera nacida antes del 3 de diciembre de 1993, en razón de la prescripción, ha infringido lo dispuesto en el artículo 221, apartado 3, última frase, del CAC. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que anule la Decisión impugnada en este punto.
VII. El tercer motivo, relativo al carácter no justificado de la solicitud de condonación de los derechos de aduana que no forman parte de la deuda aduanera prescrita
83. En apoyo de este motivo, el Gobierno neerlandés formula tres alegaciones. Con carácter principal, sostiene que la Comisión ha infringido lo dispuesto en el artículo 905 del Reglamento de aplicación al declarar infundada la solicitud de condonación de los derechos de aduana que no forman parte de la deuda aduanera prescrita. Con carácter subsidiario, alega que la Comisión ha violado el principio de proporcionalidad. Con carácter subsidiario de segundo grado, sostiene que la Comisión ha incumplido las obligaciones previstas en el artículo 253 CE al no atenerse a las exigencias formales de motivación.
Sobre el incumplimiento de la obligación de motivación (artículo 253 CE)
84. El Gobierno neerlandés reprocha a la Comisión no haber respetado las exigencias formales de motivación. Según ese Gobierno, la Decisión impugnada no le permite conocer las razones por las que la Comisión estimó que era infundada la parte de la solicitud de condonación de los derechos de aduana relativa a la deuda aduanera no prescrita. En particular, le reprocha no haber indicado las razones por las que estimaba que la sanción respetaba el principio de proporcionalidad.
85. Por lo que se refiere a la motivación exigida por el artículo 253 CE, como he indicado, el Tribunal de Justicia ha sentado un determinado número de principios.
86. Con arreglo a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, una decisión respeta las exigencias del artículo 253 CE aun cuando no especifique todos los elementos de hecho y de Derecho sobre los que su autor se ha basado para adoptarla. La apreciación del respeto de las exigencias del artículo 253 CE depende asimismo del contexto y de las normas jurídicas que rigen en la materia.
87. Es cierto que la Decisión impugnada no menciona las razones por las que su autor considera que la sanción es proporcionada. No obstante, de los puntos 24 a 35 de la citada Decisión resulta que la Comisión desarrolló ampliamente las razones por las que consideraba que Cargill había actuado con manifiesta negligencia. Así, en el punto 26, explicaba por qué Cargill tenía competencia profesional en la materia. Del mismo modo, en el punto 27, indicaba por qué no era compleja la norma aduanera que originó el error. La falta de diligencia de Cargill era también objeto de explicación detallada en los puntos 30 a 35. Por consiguiente, el Gobierno neerlandés estaba en condiciones de conocer las razones de hecho y de Derecho por las que la Comisión consideró infundada la solicitud de condonación de los derechos de aduana relativa a una parte de la deuda no prescrita y dedujo de ello las consecuencias previstas por el CAC, a saber, la imposición de los derechos de aduana sin tener en cuenta los beneficios que el contraviniente hubiera podido obtener realmente.
88. Por consiguiente, el motivo relativo a la infracción del artículo 253 CE debe ser desestimado.
Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 905 del Reglamento de aplicación
89. Según el Gobierno neerlandés, la Comisión aplicó erróneamente el concepto de «negligencia manifiesta» previsto en el artículo 905 del Reglamento de aplicación. En efecto, estima que es verdad que Cargill disponía de una dilatada experiencia profesional en el ámbito de los productos agrícolas, pero que sería abusivo deducir que, en virtud de tal experiencia, dicha sociedad debería haberse dado cuenta de que no podía utilizar el trigo en lugar del maíz para la fabricación de la glucosa exportada. Para justificar que la Comisión no podía declarar que Cargill actuó con negligencia manifiesta, expone tres argumentos.
90. En primer lugar, según el Gobierno neerlandés, de la Decisión impugnada resulta que la Comisión plantea con respecto al interesado unas exigencias más rigurosas que aquellas a las que las autoridades competentes estaban en condiciones de responder. En efecto, como la propia Comisión destaca, las autoridades aduaneras competentes no formularon ninguna objeción en contra de las transacciones del interesado, siendo así que éstas tuvieron lugar durante varios años.
91. En segundo lugar, el Gobierno neerlandés alega que Cargill podía estimar que los productos utilizados eran equivalentes, basándose en el razonamiento desarrollado por la Comisión en un escrito de 15 de diciembre de 1994 dirigido a las autoridades neerlandesas responsables de la expedición de las autorizaciones de perfeccionamiento activo. De dicho escrito resultaba que el maíz Waxy y el maíz de la calidad estándar podían ser considerados equivalentes:
«[...] aunque se utilice maíz de esta calidad específica [el maíz Waxy], este maíz, mezclado con maíz de la calidad estándar, puede admitirse siempre y cuando se renuncie a las ventajas en términos de calidad, si bien no totalmente, por lo menos en parte».
92. Según el Gobierno neerlandés, la Comisión reconoce la equivalencia de las diferentes variedades de maíz en la medida en que el maíz se transforma en determinadas categorías de productos compensadores. Siguiendo este razonamiento, dicho Gobierno estima que se podía considerar que el maíz y el trigo eran materias primas intercambiables a efectos de la fabricación de un producto compensador idéntico, a saber, la glucosa.
93. En tercer lugar, el Gobierno neerlandés subraya que el procedimiento aplicado por la interesada es un procedimiento habitual en Europa. Por consiguiente, a la vista de las circunstancias, no es posible calificar el comportamiento del interesado de «negligente» y todavía menos acusarle de negligencia manifiesta.
94. Con carácter subsidiario, el Gobierno neerlandés considera que, en todo caso, el modo en que se aplica el artículo 905 del Reglamento de aplicación en la Decisión impugnada resulta contrario al principio de proporcionalidad. El procedimiento conduce a una deuda aduanera total de 17.491.244,45 NLG, mientras que, para todo el período correspondiente, la empresa obtuvo un beneficio relativamente limitado, que cabe estimar en 710.700 NLG. En tales circunstancias y habida cuenta de las características del asunto, sería desproporcionado no llevar a cabo la condonación de la deuda aduanera, en la medida en que el importe de ésta es superior al beneficio obtenido por la interesada, como Cargill había solicitado ante las autoridades aduaneras.
95. El Gobierno neerlandés añade que la Comisión no se ha pronunciado formalmente sobre esa solicitud y que, por tal motivo asimismo, la Decisión impugnada no puede ser aceptada en sus términos actuales.
96. Como muy acertadamente ha recordado la Comisión, el concepto de «negligencia manifiesta», a efectos del CAC y del Reglamento de aplicación, ha sido objeto de una abundante jurisprudencia del Tribunal de Justicia. De dicha jurisprudencia pueden extraerse los siguientes principios.
97. En primer lugar, este concepto debe ser interpretado de manera que el número de casos de condonación siga siendo limitado. En efecto, en la sentencia de 11 de noviembre de 1999, Söhl & Söhlke, el Tribunal de Justicia consideró que «la devolución o la condonación de los derechos de importación [...] que sólo pueden concederse conforme a determinados requisitos y en los casos previstos específicamente, constituyen una excepción al régimen normal de las importaciones y de las exportaciones y, en consecuencia [...] las disposiciones que prevén tal devolución o tal condonación deben interpretarse en sentido estricto. Puesto que la falta de "negligencia manifiesta" es una condición sine qua non para poder exigir una devolución o una condonación de los derechos de importación [...], dicho concepto debe interpretarse de forma que el número de casos de devolución o de condonación sea limitado.» El concepto de «negligencia manifiesta» debe ser interpretado a la luz de estas consideraciones.
98. En segundo lugar, para apreciar si hay «negligencia manifiesta», a efectos de los artículos 239 del CAC y 905 del Reglamento de aplicación, debe tenerse en cuenta la naturaleza precisa del error, la experiencia profesional y la diligencia del operador.
99. Estos tres requisitos cumulativos también han sido objeto de abundante jurisprudencia, cuyos contornos pueden resumirse de la siguiente manera.
100. Por lo que se refiere al primer requisito, relativo a la naturaleza precisa del error, el Tribunal de Justicia ha considerado que supone que debe apreciarse el grado de complejidad de las disposiciones cuyo incumplimiento haya originado la deuda aduanera.
101. En cuanto al segundo requisito, relativo a la experiencia profesional del operador, es preciso determinar si el operador económico de que se trata se dedica o no a una actividad que consiste, fundamentalmente, en efectuar operaciones de importación y de exportación, y si tenía ya una cierta experiencia en el ejercicio de dichas actividades.
102. Por otro lado, en lo que respecta al tercer requisito, relativo a la diligencia del operador, el Tribunal de Justicia ha declarado que incumbe a éste, cuando tenga dudas sobre la aplicación exacta de disposiciones cuyo incumplimiento puede originar una deuda aduanera, informarse y buscar todas las aclaraciones posibles para no infringir las disposiciones analizadas.
103. Corresponde a las autoridades competentes en la materia apreciar la inexistencia de negligencia manifiesta del operador. Como la solicitud de condonación de los derechos de aduana fue transmitida por el Gobierno neerlandés, corresponde a la Comisión apreciar si concurren los requisitos que permiten declarar la inexistencia de negligencia manifiesta.
104. En el marco del recurso basado en el artículo 230 CE, el Tribunal de Justicia debe verificar si la Comisión ha incurrido en error al apreciar los hechos, teniendo en cuenta los elementos de prueba facilitados. En cualquier caso, la carga de la prueba incumbe a quien alegue el error de que se trata.
105. El segundo requisito no plantea ninguna dificultad. El Gobierno neerlandés reconoce que Cargill es una empresa importante que posee una gran experiencia en el ámbito del perfeccionamiento activo. En efecto, consta que participa o ha participado en numerosos regímenes, incluidos aduaneros, en el marco de la política agrícola común. Por tanto, Cargill fue considerada, con razón, un operador económico cuya actividad consiste fundamentalmente en efectuar operaciones de importación y exportación y que gozaba de una experiencia indudable en el ejercicio de dichas operaciones.
106. Por lo que se refiere al primer requisito, relativo a la naturaleza del error, en el punto 27 de la Decisión impugnada la Comisión explicó que la normativa inaplicada que originó la deuda aduanera no era en modo alguno compleja. A tenor de los artículos 549, letra g), y 569, apartado 1, del Reglamento de aplicación, los productos compensadores sólo pueden ser obtenidos a partir de mercancías equivalentes si éstas están comprendidas en la misma subpartida de ocho cifras de la nomenclatura combinada, tienen la misma calidad comercial y poseen las mismas características técnicas que las mercancías de importación.
107. En el caso de autos, Cargill debía verificar si el trigo podía ser considerado una mercancía equivalente al maíz por transformar para el que se había concedido la autorización de perfeccionamiento activo. Para ello, a Cargill le bastaba con comprobar si esos dos productos estaban comprendidos en la misma subpartida de ocho cifras de la nomenclatura combinada. Ahora bien, este requisito no se cumple, ya que esos dos productos no están comprendidos en la misma subpartida arancelaria de la nomenclatura combinada.
108. De ello resulta que la Comisión no incurrió en error de apreciación al considerar que la normativa inaplicada por Cargill, que originó la deuda aduanera, no era compleja. En efecto, la definición de mercancía equivalente que figura en el CAC es clara y sencilla.
109. El argumento del Gobierno neerlandés, relativo al escrito de la Comisión sobre la equivalencia entre el maíz Waxy y el maíz de calidad estándar, no me parece que pueda justificar el error cometido por Cargill. En efecto, contrariamente al tenor de dicho escrito, en el presente asunto, no se trata de apreciar la equivalencia entre dos tipos de maíz, sino de verificar la equivalencia entre el maíz y el trigo, los cuales por naturaleza, son productos diferentes. Por lo que atañe al concepto de «equivalencia», es conveniente subrayar que la equivalencia entre dos productos se aprecia en función de la mercancía de importación y no en función del producto acabado. Los artículos 115, apartado 1, del CAC y 549, letra g), del Reglamento de aplicación están desprovistos de cualquier ambigüedad sobre este punto. Según dichas disposiciones, la compensación por equivalencia sólo es posible si los productos compensadores se obtienen a partir de mercancías equivalentes. El hecho de que los productos después de su transformación presenten las mismas características y sean intercambiables es, por tanto, irrelevante a efectos de la calificación de «productos equivalentes». Por lo demás, me parece como mínimo sorprendente, teniendo en cuenta la experiencia de Cargill y su conocimiento del régimen aduanero correspondiente, que semejante operador, ante una duda de interpretación del concepto de «mercancías equivalentes» contenido en los artículos 115, apartado 1, del CAC y 549, letra g), y 569 del Reglamento de aplicación, no haya decidido disipar dicha supuesta ambigüedad interrogando más específicamente a las autoridades competentes. Por consiguiente, la falta de reacción de Cargill demuestra que no tuvo el comportamiento diligente que el Tribunal de Justicia exige en la materia.
110. De la misma forma, no me parece pertinente el argumento según el cual no cabe exigir al importador conocimientos más amplios que los de un funcionario de aduanas. En efecto, el Tribunal de Justicia ha rechazado explícitamente tal razonamiento debido a que la adopción de este principio «daría lugar a la consecuencia de que sería prácticamente imposible efectuar una recaudación a posteriori, ya que necesariamente el error lo habrá cometido siempre un funcionario competente que no haya contemplado desde todos los puntos de vista una determinada situación de hecho o de derecho». No obstante, ha admitido que era necesario proceder a una evaluación concreta de todas las circunstancias del caso de autos para resolver si el error podía o no ser conocido por el agente económico afectado. La autoridad competente que ha de apreciar los hechos debe tener en cuenta al respecto, en particular, la naturaleza concreta del error, la experiencia profesional y la diligencia del operador.
111. Teniendo en cuenta la reducida complejidad de la normativa que debe aplicarse y la experiencia de Cargill en la materia, estimo que la Comisión no incurrió en error de apreciación al considerar que semejante operador no podía pensar que el maíz y el trigo eran productos equivalentes.
112. Por lo que respecta al tercer requisito, ya he indicado que el comportamiento de Cargill no me parece corresponder al comportamiento diligente que exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
113. De la totalidad de los elementos que preceden resulta que la Comisión, al declarar injustificada la solicitud de condonación relativa a los derechos que no forman parte de la deuda prescrita no ha infringido lo dispuesto en los artículos 239 del CAC y 905 del Reglamento de aplicación.
Sobre el motivo relativo a la violación del principio de proporcionalidad
114. Con carácter subsidiario, el Gobierno neerlandés sostiene que, por razón de la diferencia entre el importe de los derechos reclamados por las autoridades aduaneras y la ventaja financiera limitada obtenida por Cargill, la Decisión impugnada viola el principio de proporcionalidad.
115. Sobre este particular, el Tribunal de Justicia ha declarado repetidamente que el artículo 859 del Reglamento de aplicación establece un régimen que regula con carácter exhaustivo las infracciones, en el sentido del artículo 204, apartado 1, letra a), del CAC, que «no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento [...] del régimen aduanero considerado». De dicha jurisprudencia resulta que el incumplimiento de alguna de las obligaciones prescritas por el régimen aduanero en el que se incluye la mercancía no hacer nacer una deuda aduanera siempre y cuando el incumplimiento de que se trata no conlleve consecuencias reales sobre el correcto funcionamiento del régimen. Este requisito sólo se cumple si el incumplimiento de que se trata figura en la lista establecida en el artículo 859 del Reglamento de aplicación.
116. Ahora bien, en este caso, los incumplimientos cometidos por Cargill no figuran en la lista de los que no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del régimen aduanero considerado, con arreglo al artículo 859 del Reglamento de aplicación. En consecuencia, la sanción aplicada por la Comisión por el hecho de que Cargill no haya observado las prescripciones aduaneras no puede ser considerada desproporcionada.
VIII. Costas
117. El artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento dispone que la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
118. Como se han desestimado en lo esencial las pretensiones del Reino de los Países Bajos y la Comisión ha solicitado la condena en costas de dicho Estado miembro, considero que procede estimar dicha pretensión.
IX. Conclusiones
119. Por consiguiente, a la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que:
- Anule la Decisión C(2000) 485 final de la Comisión, de 23 de febrero de 2000, por la que se declara en un caso especial la inadmisibilidad de una solicitud de condonación de los derechos de importación por una cantidad determinada y que no está justificada la condonación de los derechos de importación por otra cantidad, en la parte que declara inadmisible la solicitud de condonación, en la medida en que versa sobre los derechos relativos a las importaciones efectuadas antes del 3 de diciembre de 1993, correspondientes a la cantidad de 15.679.301,49 NLG, que han prescrito en aplicación del artículo 221, apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario, y ya no pueden ser reclamados a la empresa de Derecho neerlandés cargill BV.
- Desestime el recurso en todo lo demás.
- Condene en costas al Reino de los Países Bajos.