61995CC0029_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Die Rechtbank van eerste aanleg Antwerpen hat mit Entscheidung vom 31. Januar 1995 dem Gerichtshof die Frage vorgelegt, ob eine nationale Regelung zur Durchführung der Verordnungen (EWG) des Rates vom 20. Dezember 1985 Nrn. 3820/85 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Strassenverkehr(1) und 3821/85 über das Kontrollgerät im Strassenverkehr(2), die im Falle von Zuwiderhandlungen und bei nicht sofortiger Zahlung des Betrages der Geldbusse nur für Gebietsfremde die Verpflichtung schafft, eine Sicherheit zur Deckung der etwaigen Geldbussen bei Meidung der Einbehaltung des Fahrzeugs zu hinterlegen, gegen das Diskriminierungsverbot des Artikels 6 des Vertrages verstösst.
2 Ziel der genannten Verordnungen ist die Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Sicherheit im Strassenverkehr in den Mitgliedstaaten. Zu diesem Zweck führen sie bestimmte Verpflichtungen und Verbote ein, die die Lenkzeit, deren Unterbrechungen und die Ruhezeiten sowie die Benutzung von Kontrollgeräten betreffen.
Artikel 17 der Verordnung Nr. 3820/85 und Artikel 19 der Verordnung Nr. 3821/85 verpflichten die Mitgliedstaaten, die zur Durchführung dieser Verordnungen notwendigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, die sich u. a. auf die Organisation, das Verfahren und die Mittel für die Überwachung sowie auf die Ahndung von Zuwiderhandlungen erstrecken.
Das Königreich Belgien fügte zur Durchführung dieser Verordnungen mit Gesetz vom 6. Mai 1985(3) einen Artikel 11ter in das Gesetz vom 1. August 1960 betreffend die entgeltliche Güterbeförderung mit Kraftfahrzeugen ein. Nach der Sanktionsregelung des Artikels 11ter sowie der Artikel 3, 4 und 5 der Königlichen Verordnung vom 12. Juli 1989(4), die zu dessen Durchführung erlassen worden sind, hat ein Betroffener - sofern kein Dritter von der Zuwiderhandlung betroffen ist - die Wahl zwischen der sofortigen Zahlung eines Betrages von 10 000 BFR je Zuwiderhandlung (sofortige Erhebung), wodurch die Strafverfolgung erledigt ist, und der Durchführung des normalen Strafverfahrens, das im Gesetz vorgesehen ist, gegen ihn.
Sowohl Artikel 11ter als auch die Durchführungsverordnung unterscheiden in dem letztgenannten Fall zwischen Betroffenen danach, ob sie ihren Wohnsitz oder ständigen Aufenthalt in Belgien haben; im zweiten Fall hat der Betroffene, der sich dafür entschieden hat, sich dem Strafverfahren zu unterziehen, im voraus und somit als Sicherheit einen Betrag von 15 000 BFR je Zuwiderhandlung zur Deckung der etwaigen Geldbussen und Gerichtskosten bei Meidung der Einbehaltung des Fahrzeugs zu zahlen. Wohnt der Betroffene hingegen in Belgien, so braucht er, wenn er das Verfahren wählt, keine Sicherheit zu leisten, und sein Fahrzeug wird nicht einbehalten. Dies ist daher die Diskriminierung, deren Rechtmässigkeit hier anhand des Artikels 6 des Vertrages zu prüfen ist.
3 Der Sachverhalt des vorliegenden Verfahrens lässt sich wie folgt zusammenfassen.
Die Polizei des Hafens Antwerpen stellte bei der Kontrolle eines Lastkraftwagens, der im Eigentum des deutschen Transportunternehmens Trans-Cap GmbH stand und von Herrn E. Pastoors, einem Beschäftigten dieses Unternehmens mit Wohnsitz in Deutschland, geführt wurde, elf Zuwiderhandlungen gegen die Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 3820/85 und 3821/85 fest.
Vor die Wahl gestellt, die Angelegenheit durch sofortige Zahlung von 10 000 BFR je begangener Zuwiderhandlung die Strafverfolgung auf diese Weise zu erledigen oder sich dem im belgischen Recht vorgesehenen Strafverfahren zu unterziehen und daher eine Sicherheit in Höhe von 15 000 BFR je Zuwiderhandlung zu leisten, um die Einbehaltung des Fahrzeugs zu verhindern, entschied sich Herr Pastoors nach vorheriger Beratung mit seinem Arbeitgeber zur sofortigen Zahlung; er bezahlte folglich 110 000 BFR (entsprechend 10 000 BFR für jede der 11 Zuwiderhandlungen).
Später beantragten der Fahrer und die Trans-Cap GmbH im Verfahren vor der Rechtbank Antwerpen, das Königreich Belgien zur Erstattung der gezahlten Beträge sowie zum Ersatz der entstandenen immateriellen Schäden zu verurteilen. Zur Begründung führten die Kläger aus, daß die Sanktionsregelung, die durch Artikel 11ter des Gesetzes vom 1. August 1960 (eingefügt durch das Gesetz vom 6. Mai 1985) eingerichtet wurde, sowie die entsprechenden Durchführungsbestimmungen sowohl gegen Artikel 6 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten als auch gegen Artikel 6 des Vertrages verstosse, da er eine rechtswidrige diskriminierende Unterscheidung zwischen Betroffenen schaffe, je nachdem, ob sie ihren Wohnsitz oder ihren ständigen Aufenthalt in Belgien hätten oder nicht.
4 Die Rechtbank Antwerpen hält das Vorbringen der Kläger für nicht stichhaltig; dennoch hat sie unter ausdrücklicher Berufung auf Gründe der Rechtssicherheit entschieden, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Verstösst es gegen das Diskriminierungsverbot des Artikels 6 EG-Vertrag oder den im Gemeinschaftsrecht verankerten allgemeinen Gleichheitssatz, wenn in einer zur Durchführung der Verordnungen Nr. 3820/85 und Nr. 3821/85 des Rates erlassenen nationalen Regelung eines Mitgliedstaats ein Sanktionssystem vorgesehen ist, das natürlichen oder juristischen Personen, gegen die wegen Zuwiderhandlungen gegen diese Regelung ein Protokoll aufgenommen wird, die Wahl lässt zwischen
a) der sofortigen Zahlung eines Betrages, im vorliegenden Fall 10 000 BFR je Zuwiderhandlung, wodurch die Strafverfolgung in der Regel erledigt ist, und
b) dem Fortgang des gewöhnlichen Strafverfahrens gegen sie,
jedoch mit der Maßgabe, daß ein Betroffener, der die zweite Lösung wählt und der in Belgien keinen Wohnsitz oder festen Aufenthaltsort hat, auch dann, wenn er Angehöriger eines anderen Mitgliedstaats ist, bei Meidung der Einbehaltung des vom Zuwiderhandelnden geführten Fahrzeugs einen bestimmten Betrag - im vorliegenden Fall 15 000 BFR - je festgestellte Zuwiderhandlung zur Deckung der etwaigen Geldbussen und Gerichtskosten zu hinterlegen hat?
5 Das Vorlageurteil stellt eine Auslegungsfrage, die sich im Kern sowohl auf Artikel 6 des Vertrages als auch auf den allgemeinen Gleichheitssatz bezieht. Ich meine jedoch, daß eine einheitliche Antwort auf der Grundlage des Artikels 6 des Vertrages gegeben werden kann, der ein spezifischer Ausdruck des Gleichheitssatzes ist(5).
Gemäß Artikel 6 ist "[u]nbeschadet besonderer Bestimmungen dieses Vertrages ... in seinem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten".
Erstens ist zu untersuchen, ob die Voraussetzungen einer Berufung auf diese Bestimmung erfuellt sind, die nach gefestigter Rechtsprechung des Gerichtshofes nur dann anwendbar ist, wenn es keine Bestimmungen gibt, die besondere Diskriminierungsverbote vorsehen(6). Bejahendenfalls bleibt festzustellen, ob die in Rede stehende Regelung eine verbotene Diskriminierung darstellt.
6 Zum erstgenannten Gesichtspunkt sei darauf hingewiesen, daß, wie der Gerichtshof in seinem Urteil Phil Collins(7) klargestellt hat, Artikel 6 eine Bestimmung mit unmittelbarer Wirkung ist, auf die sich jeder berufen kann, der sich in einer vom Gemeinschaftsrecht geregelten Situation befindet. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall offensichtlich erfuellt, da die im belgischen Recht vorgesehene Sanktionsregelung notwendige Folge des Artikels 17 der Verordnung Nr. 3820/85 und des Artikels 19 der Verordnung Nr. 3821/85 ist.
Zu der Frage, ob der streitige Sachverhalt als in den Geltungsbereich der Bestimmungen des Vertrages über die Dienstleistungsfreiheit auf dem Gebiete des Verkehrs fallend angesehen und so einer Prüfung anhand von Artikel 6 entzogen werden kann, möchte ich bemerken, daß die hier in Rede stehende belgische Regelung prozessualer Natur ist und prozessuale Bedeutung hat. Sie hat zumindest keinen unmittelbaren Einfluß auf die Tätigkeit des Strassengüterverkehrs und führt nicht zu Hindernissen oder Einschränkungen der Freizuegigkeit und des freien Dienstleistungsverkehrs, die vom Vertrag geschützt werden. Umgekehrt ist jedoch sicher, daß diese Regelung, nach der die Reaktion auf die Sanktionen je nach dem Wohnort des Betroffenen unterschiedliche Folgen hat, abstrakt geeignet ist, diskriminierende Wirkungen zu entfalten, und sie ist daher anhand des Artikels 6 zu beurteilen.
Der Gerichtshof ist im übrigen in früher entschiedenen Fällen zu gleichen Ergebnissen gelangt: im Urteil Phil Collins hat er beispielsweise festgestellt, daß das Urheberrecht unter Rückgriff auf das allgemeine Diskriminierungsverbot des Artikels 6 geschützt werden kann, ohne auf die auf dem betreffenden Gebiet anwendbaren Sonderbestimmungen insbesondere über den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr zu verweisen. Auch in dieser Rechtssache hatte die beanstandete deutsche Regelung keinen unmittelbaren Einfluß auf die von den angeführten Bestimmungen geschützten Rechte und machte deren Ausübung nicht schwieriger oder umständlicher; vielmehr entfaltete sie eher mittelbar nachteilige Auswirkungen für Urheber anderer als deutscher Staatsangehörigkeit, indem sie die gerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten einschränkte.
Es sei hinzugefügt, daß die Berücksichtigung der Natur der uns beschäftigenden Regelung, auf die besonders die französische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen hingewiesen hat, nicht zu einem anderen Ergebnis führen kann: Selbst wenn das Strafrecht und das Strafverfahrensrecht, dem die streitigen Bestimmungen angehören, grundsätzlich der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten vorbehalten sind, dürfen derartige Rechtsvorschriften weder zu einer Diskriminierung von Personen führen, denen das Gemeinschaftsrecht einen Anspruch auf Gleichbehandlung verleiht, noch die vom Gemeinschaftsrecht garantierten Grundfreiheiten beschränken(8). Daraus folgt, daß der strafrechtliche Charakter der untersuchten Regelung einer Beurteilung nach Artikel 6 des Vertrages nicht entgegensteht.
7 Ich komme nun zum zweiten der beiden Gesichtspunkte, zu der Frage, ob die durch Artikel 11ter des Gesetzes vom 1. August 1960 eingeführte Regelung eine nach dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere Artikel 6 des Vertrages, verbotene Diskriminierung enthält.
8 Die in Rede stehende Bestimmung schafft in Wahrheit keine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit, da die Verpflichtung, falls eine gütliche Erledigung abgelehnt wird, Sicherheit zu leisten, für alle Betroffenen die in Belgien keinen Wohnsitz oder ständigen Aufenthalt haben, unabhängig davon gilt, ob sie belgische Staatsangehörige sind oder nicht.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes "verbieten die Vorschriften über die Gleichbehandlung nicht nur offensichtliche Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit, sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zu dem gleichen Ergebnis führen"(9). Erst kürzlich hat der Gerichtshof bekräftigt, daß die Gefahr besteht, daß eine nationale Regelung, die eine Unterscheidung aufgrund des Kriteriums des Wohnsitzes trifft, sich hauptsächlich zum Nachteil der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten auswirkt, "da Gebietsfremde meist Ausländer sind"(10).
Es lässt sich jedoch, kaum bezweifeln, daß Artikel 11ter des Gesetzes vom 1. August 1960 nur ganz ausnahmsweise gegenüber einem belgischen Staatsangehörigen herangezogen werden kann (der weder einen Wohnsitz noch seinen gewöhnlichen Aufenthalt in Belgien haben dürfte); daher führt dies zu einem Ergebnis, das dem einer Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit ganz nahe kommt.
9 Diese Feststellung reicht jedoch noch nicht, um darzutun, daß ein Verstoß gegen Artikel 6 des Vertrages vorliegt.
In einem solchen Fall ist es nach der Rechtsprechung "erforderlich, daß die fragliche Vorschrift nicht durch objektive Umstände gerechtfertigt ist"(11). Zwar gelten für eine Diskriminierung, die unmittelbar auf der Staatsangehörigkeit beruht, gemäß Artikel 6 nur die im Vertrag vorgesehenen Ausnahmen ("Unbeschadet besonderer Bestimmungen dieses Vertrages ..."), beispielsweise die ausdrücklich auf dem Gebiete der Freizuegigkeit vorgesehenen, doch prüft der Gerichtshof in den Fällen, in denen die unterschiedliche Behandlung auf anderen Umständen als der Staatsangehörigkeit beruht, von Fall zu Fall die Grundlage hierfür. Mit anderen Worten, es ist zu untersuchen, ob die unterschiedliche Behandlung Gebietsansässiger und Gebietsfremder im vorliegenden Fall objektiv durch einen tatsächlichen Unterschied in der Situation beider gerechtfertigt ist, der nicht auf der Staatsangehörigkeit, sondern auf anderen objektiven Umständen beruht(12).
10 In diesem Punkt scheint das Vorbringen der belgischen Regierung mit den Würdigungen des vorlegenden Gerichts im Vorlageurteil übereinzustimmen. Es wird nämlich ausgeführt, daß die unterschiedliche Behandlung aufgrund der untersuchten Regelung durch die grössere Komplexität und die höheren Kosten des Strafverfahrens gegen gebietsfremde Personen gerechtfertigt sei; vor allem müsse verhindert werden, daß der gebietsfremde Betroffene, der die sofortige Zahlung der Geldbusse ablehne und sich für die Durchführung des Verfahrens entscheide, sich am Ende der Zahlung der Geldbusse
entziehe, weil es an einem Überkommen fehle, das geeignet sei, die zuverlässige Vollstreckung der Strafentscheidungen in allen Mitgliedstaaten und insbesondere in bezug auf die beiden betroffenen Länder zu gewährleisten.
Das angeführte Argument ist nicht unbegründet. Es steht nämlich fest, daß auf den vorliegenden Fall keine internationalen Übereinkommen über die Vollstreckung belgischer Gerichtsentscheidungen in Deutschland anwendbar sind. Auch lehrt die Erfahrung, daß wegen des Fehlens eines Übereinkommens, das im Strafrecht und insbesondere auf dem spezifischen Sektor Verfahrensregeln und ähnliche Ergebnisse vorsieht, wie sie im Brüsseler Übereinkommen (oder in anderen Übereinkommen) über die Anerkennung und Vollstreckung der Entscheidungen auf dem Gebiet des Zivil- und Handelsrechts vorgesehen sind, nur allzu konkret die Möglichkeit besteht, daß eine gegen einen Gebietsfremden verhängte Strafe nur auf dem Papier steht oder jedenfalls viel schwerer und/oder unter höheren Kosten zu vollstrecken ist. Daher ist es tatsächlich nicht ausgeschlossen, daß, wenn keine Sicherheitsleistung verlangt würde, einem gebietsfremden Betroffenen tatsächlich im Ergebnis Straflosigkeit zugebilligt würde und daß die Sanktion unwirksam bliebe(13).
11 Unter diesem Gesichtspunkt können die Grundsätze, die der Gerichtshof im Urteil Mund & Fester(14), in dem es um den diskriminierenden Charakter einer deutschen Verfahrensbestimmung ging, nach der es für die Anordnung eines dinglichen Arrests ausreichte, daß das spätere Urteil im Ausland vollstreckt werden müsste, aufgestellt hat, auf den vorliegenden Fall angewandt werden, allerdings mit dem gegenteiligen Ergebnis. Der Gerichtshof hat die Bestimmung für mit den Artikeln 7 (jetzt Artikel 6) und 220 des Vertrages unvereinbar erklärt, jedoch im Zusammenhang mit dem Brüsseler Übereinkommen. Dieses Übereinkommen hat nach den Feststellungen des Gerichtshofes durch Vereinheitlichung der Einzelheiten der Vollstreckung der Urteile im Gebiet aller Vertragsstaaten die Schwierigkeiten bei der Vollstreckung im Ausland verringert oder sogar beseitigt, und damit auch die unterschiedliche Situation von Gebietsansässigen und Gebietsfremden, die allein die mit jener Bestimmung getroffene unterschiedliche Regelung gerechtfertigt hatte.
Der Gerichtshof hält die Vermutung einer grösseren Schwierigkeit der Vollstreckung der Urteile in einem anderen Land insbesondere für "gerechtfertigt, wenn die Vollstreckung ... im Gebiet eines Drittstaats zu erfolgen hat; sie ist es aber nicht, wenn es darum geht, das Urteil im Gebiet der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft zu vollstrecken. Alle diese Staaten sind nämlich Vertragsparteien des Brüsseler Übereinkommens, deren Hoheitsgebiete, wie es im Bericht zu diesem Übereinkommen ... heisst, als ein einheitliches Ganzes angesehen werden können."(15) Maßgebend ist schließlich aufgrund des erwähnten Urteils das Vorhandensein eines internationalen Übereinkommens und dessen Anwendbarkeit auf den vorliegenden Fall, die unter dem Gesichtspunkt der Vollstreckung der Urteile die Situation des Gebietsansässigen mit derjenigen des Gebietsfremden gleichsetzt.
Im vorliegenden Verfahren erscheinen jedoch im Lichte der angeführten Rechtsprechung wegen des Fehlens eines vergleichbaren internationalen und/oder gemeinschaftlichen Instruments der gerichtlichen Zusammenarbeit(16) die von der belgischen Regierung geäusserten Besorgnisse nicht unbegründet. Letztlich ist die unterschiedliche Behandlung von Gebietsfremden dadurch gerechtfertigt, daß diese in bezug auf die Vollstreckung eines Urteils gegen sie aus einem objektiven Grund und nicht wegen ihrer Staatsangehörigkeit als solcher oder ihres Wohnsitzes als solchem in einer anderen Lage sind.
12 Dies steht nur bei oberflächliche Betrachtung im Gegensatz zu den im Urteil Hubbard(17) aufgestellten Grundsätzen. In dieser Rechtssache hatte der Gerichtshof darüber zu entscheiden, ob eine Bestimmung der deutschen Zivilprozessordnung, die ausländische Staatsbürger zur Stellung einer Cautio iudicatum solvi verpflichtete; er hat festgestellt, daß diese Bestimmung im Widerspruch zu der durch Artikel 59 des Vertrages garantierten Dienstleistungsfreiheit stand. In Beantwortung einer weiteren Frage des deutschen Gerichts hat er festgestellt, daß "der im Gemeinschaftsrecht verankerte Anspruch auf Gleichbehandlung ... nicht davon abhängen kann, daß zwischen den Mitgliedstaaten ein Gegenseitigkeitsabkommen besteht" (Randnr. 17).
Diese letzte Feststellung wurde vor kurzem im Urteil Data Delecta(18) unverändert wiederholt. In diesem Urteil hat der Gerichtshof jedoch festgestellt, daß eine schwedische Rechtsvorschrift, die Kläger ausländischer Staatsangehörigkeit dazu verpflichtet, eine Cautio iudicatum solvi als Sicherheit für die Prozeßkosten (die somit der im Urteil Hubbard beanstandeten vergleichbar war) zu hinterlegen, nicht etwa die Freiheit des Artikels 59 verletzt, sondern gegen das allgemeine (und residuale) Diskriminierungsverbot des Artikels 6 des Vertrages verstösst. In diesem Fall erfolgte jedoch die unterschiedliche Behandlung im wesentlichen aufgrund der Staatsangehörigkeit: Ein nicht in Schweden ansässiger Ausländer musste nämlich Sicherheit leisten, während ein schwedischer Staatsangehöriger von dieser Sicherheitsleistung auch dann befreit war, wenn er im Ausland wohnte. Der Gerichtshof hat es jedoch nicht als notwendig erachtet, zu prüfen, ob objektive Gründe zur Rechtfertigung der unterschiedlichen Behandlung vorlagen, so daß die Frage der Anwendbarkeit eines internationalen Übereinkommens völlig unerheblich war.
13 Der Fall, der uns heute beschäftigt, liegt jedoch teilweise anders, da die Diskriminierung nicht auf der Staatsangehörigkeit beruht(19). Es braucht kaum näher erläutert zu werden, daß die Frage des Bestehens internationaler Übereinkommen nicht für die Feststellung von Bedeutung ist, ob ein Diskriminierungsverbot besteht oder nicht und ob dieses einschlägig ist, sondern für die Prüfung, ob die subjektiven Voraussetzungen für die Anwendung des Diskriminierungsverbots die gleichen sind.
Unabhängig von der Besonderheit der einzelnen Fälle muß der Gerichtshof die Frage beantworten, ob die objektiv unterschiedlichen Situationen, in denen sich Gebietsansässige und Gebietsfremde wegen des Fehlens von Übereinkommen über die Vollstreckung der Urteile in den betroffenen Ländern befinden, normativ gleichbehandelt werden müssen. Müsste diese Frage bejaht werden, so stuende dies im Gegensatz zu den bisherigen Feststellungen des Gerichtshofes, wie er sie bereits im Urteil Boussac und kürzlich noch im Urteil Mund & Fester getroffen hat.
14 Für dieses Problem sind jedoch meines Erachtens zwei Lösungen vorstellbar. Erstens kann man den freien Verkehr der Urteile innerhalb des Gemeinschaftsgebiets als allgemeinen Grundsatz ansehen und, kurz zusammengefasst, wie Generalanwalt La Pergola in den Schlussanträgen in der Rechtssache Data Delecta ausgeführt hat, für die Mitgliedstaaten eine wirkliche und eigentliche "Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung" derartiger Urteile aufgrund des Diskriminierungsverbots des Artikels 6 des Vertrages postulieren(20). Nach dieser Ansicht ist, um es klar zu sagen, das mit dem Brüsseler Übereinkommen Erreichte nicht eng an dieses gebunden, sondern Gegenstand eines allgemeinen Grundsatzes, der sich aus den Gemeinschaftsverträgen herleiten lasse und sich in den Zusammenhang der Grundfreiheiten des freien Warenverkehrs und des freien Verkehrs der Produktionsfaktoren einfüge.
Aus dieser Sicht hätte das Brüsseler Übereinkommen nur das erleichert, was unabhängig von seiner Anwendbarkeit bereits existiert hat. Die Folge soll sein, daß auch bei Zuwiderhandlungen im Strassenverkehr (oder sogar allgemein im Strafrecht) in Ermangelung eines Übereinkommens zur Gewährleistung ihrer Vollstreckung die Urteile als sowohl gegen Gebietsansässige als auch gegen Gebietsfremde ohne besondere Schwierigkeit vollstreckbar zu gelten hätten; daher seien nationale Bestimmungen von der im vorliegenden Fall streitigen Art unzulässig, da die Lage beider Gruppen völlig gleich sei.
Dies ist eine verlockende, jedoch abstrakte Ansicht, da sie dem Umstand nicht Rechnung trägt, daß bei Fehlen von Übereinkommen unbestreitbar tatsächlich ein Unterschied zwischen Gebietsansässigen und Gebietsfremden in bezug auf die Vollstreckung der Urteile besteht. Der Ansicht liegt ein wünschenswertes Ziel zugrunde, das jedoch gegenwärtig nicht verwirklicht ist, es sei denn - bei optimistischer und "blauäugiger" Betrachtungsweise - durch Instrumente wie das Brüsseler Übereinkommen. Dies beweisen im übrigen die ständigen Bestrebungen der Mitgliedstaaten, entsprechende Übereinkommen zu schließen.
15 Nach der anderen, von mir geteilten Ansicht liegt eine Gleichheit der Sachverhalte, an denen eine mögliche durch Artikel 6 verbotene Ungleichbehandlung zu messen ist, im vorliegenden Fall nur insoweit vor, als Harmonisierungs- und Kooperationsinstrumente, die dem Brüsseler Übereinkommen zumindest gleichzusetzen sind, vorhanden und auf den einzelnen konkreten Sachverhalt anwendbar sind. In diesem Fall ist die nationale Regelung, um die es im vorliegenden Verfahren geht, grundsätzlich mit Artikel 6 des Vertrages nicht unvereinbar.
Die söben dargelegten Lösungsmöglichkeiten verlangen eindeutig eine klare Wahl, die geeignet ist, jeden Zweifel zu beseitigen, der durch eine oberflächliche Auslegung der angeführten Rechtsprechung genährt werden könnte. Ich schlage vor, daß der Gerichtshof diese Wahl in dem dargelegten Sinne trifft: Grundsätzlich unterscheidet sich die Situation des Gebietsfremden, wenn es an Übereinkommen über die Vollstreckung von Urteilen fehlt, von derjenigen des Gebietsansässigen und stellt einen objektiven, von der Staatsangehörigkeit verschiedenen Grund dar, der eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigt, ohne daß Artikel 6 des Vertrages verletzt wird.
16 Dies gilt grundsätzlich. Es bleibt noch zu prüfen, ob die in Rede stehende nationale Bestimmung und die durch sie eingeführte unterschiedliche Regelung dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz entsprechen, d. h., ob sie angemessen und erforderlich sind, um das angestrebte Ziel zu erreichen, ohne über das zu seiner Erreichung Erforderliche hinauszugehen(21).
Unter diesem Gesichtspunkt ist die belgische Regelung sehr überraschend: Sie bestimmt nämlich, daß der gebietsfremde Betroffene die Wahl hat, zur Erledigung der strafrechtlichen Folgen der Zuwiderhandlungen sofort den Betrag der Geldbusse zu zahlen; er hat dann 10 000 BFR für jede begangene Zuwiderhandlung zu zahlen. Andernfalls kann er sich dafür entscheiden, sich dem Verfahren zu unterziehen: in diesem Fall wird er jedoch gezwungen, Sicherheit in Höhe von 15 000 BFR je ihm zur Last gelegter Zuwiderhandlung für die Deckung der etwaigen Geldbusse und der Verfahrenskosten zu leisten. Ich sage bewusst "gezwungen", denn der gebietsfremde Fahrer würde, wenn er sich dafür entschiede, die Sicherheit nicht zu leisten, bestimmt einen grösseren Schaden erleiden, der in der sofortigen Einbehaltung seines Fahrzeugs bestuende. Es ist nur zu offensichtlich, daß einem Unternehmer im Strassengüterverkehr die Stillegung des Kraftfahrzeugs gewiß einen erheblichen wirtschaftlichen Schaden verursachen würde, der mit jedem Tag, der vergeht, grösser würde, und den er daher um jeden Preis vermeiden würde, selbst wenn gegebenenfalls erhebliche Strafen zu bezahlen wären.
17 Lassen Sie mich nun zur Höhe der Sicherheit kommen: Diese beträgt mehr als 50 % des Betrages, der bei einer gütlichen Erledigung zu zahlen wäre; der Unterschied wird ausdrücklich mit den Verfahrenskosten begründet. Der Betrag von 15 000 BFR ist ferner für jede begangene Zuwiderhandlung zu entrichten. Daß eine Reihe von Zuwiderhandlungen gemeinsam festgestellt wird, bedeutet aber nicht, daß für jede von ihnen ein selbständiges Strafverfahren durchgeführt würde: Wahrscheinlich werden auch aus prozessökonomischen Gründen die verschiedenen Zuwiderhandlungen zu einem einheitlichen Verfahren gegen den Betroffenen führen. Dies hat im übrigen auch die belgische Regierung in der mündlichen Verhandlung eingeräumt. Nun ist die Forderung eines Betrages für Verfahrenskosten berechtigt, wenn dieser Betrag sich auf ein einzelnes gerichtliches Verfahren bezieht; keinesfalls ist jedoch ein Aufschlag von 5 000 BFR je Zuwiderhandlung gerechtfertigt. Dieser Zuschlag wird nämlich auf Kosten erhoben, die unabhängig von der Zahl der festgestellten Zuwiderhandlungen gleich bleiben.
Die vorstehenden Erwägungen gelten sicherlich vor allem in Fällen wie dem hier gegebenen, in dem Herrn Pastoors 11 Zuwiderhandlungen zur Last gelegt werden. Ich sehe jedoch in der Festsetzung einer Sicherheitsleistung (in Höhe von mehr als 50 % des Betrages, der im Wege der gütlichen Einigung zu entrichten wäre) für jede zur Last gelegte Zuwiderhandlung und nicht für jedes gegen den Zuwiderhandelnden eingeleitete Strafverfahren, unabhängig von der Zahl der begangenen Zuwiderhandlungen, eine Maßnahme, die angesichts des ausdrücklichen Zweckes der streitigen Regelung, zu garantieren, daß der gebietsfremde Betroffene tatsächlich die Geldbusse und die Verfahrenskosten bezahlt, unverhältnismässig und übermässig ist. Dies gilt um so mehr, als - und dies ist ein nicht zu vernachlässigendes Detail, wenn man bedenkt, daß es sich hier um eine "objektiv" diskriminierende Regelung handelt - die Gebietsansässigen, die sich dem Verfahren unterziehen wollen, nicht verpflichtet sind, irgendeine Sicherheit zu leisten.
Umgekehrt lässt sich auch nicht die Ansicht der belgischen Regierung halten, die Höhe der Sicherheitsleistung sei wegen der Möglichkeit gerechtfertigt, daß der Richter den Betroffenen zur Zahlung eines höheren Betrages als 15 000 BFR je Zuwiderhandlung verurteilt. Vor allem kann und darf sich die Sicherheitsleistung nicht in eine Art Vorauszahlung des Hoechstbetrags der Geldbusse verwandeln, die für die in Rede stehende Zuwiderhandlung vorgesehen ist. Im übrigen genügt die Feststellung, daß es vor Ablauf des Verfahrens keine Gewißheit gibt, ob der Betroffene verurteilt wird. Was dem Kläger widerfuhr, ist der beste Beweis dafür: Zunächst wurden Herrn Pastoors 27 Zuwiderhandlungen zur Last gelegt, die sich dann (offensichtlich nach aufmerksamerer Prüfung) bei der Erstellung des Protokolls auf 11, d. h. weniger als die Hälfte, reduziert haben!
18 Es bleibt noch hinzuzufügen, daß die von mir vorgeschlagene Ansicht wohl nicht mit den Einwänden widerlegt werden kann, die die französische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen unter Berufung darauf erhebt, daß die bei Verstössen gegen Gemeinschaftsbestimmungen verhängten Sanktionen abschreckend sein müssten.
Erstens würde die gebietsfremden Betroffenen auferlegte Sicherheitsleistung ihre abschreckende Wirkung voll und ganz behalten, wenn der Aufschlag nach Maßgabe der Zahl der Verfahren und nicht der Zahl der Zuwiderhandlungen festgesetzt würde, sie würde dann jedoch im richtigen Verhältnis zu den mit ihr verfolgten Zielen stehen(22). Zweitens ist es, wenn das Erfordernis der Sicherheitsleistung der Abschreckung von Zuwiderhandlungen dient, unerklärlich, weshalb keine solche Verpflichtung - wenn auch gegebenenfalls in anderer Höhe - für in Belgien wohnhafte Fahrzeugführer vorgesehen ist.
In Wirklichkeit soll - und dies hat die belgische Regierung nicht verborgen - die unterschiedliche Regelung für Gebietsfremde ausschließlich die tatsächliche Beitreibung der Beträge der Geldstrafen und der Verfahrenskosten gewährleisten.
19 Die Unverhältnismässigkeit der Regelung in Anbetracht des verfolgten Zweckes enthält ein weiteres negatives Element. Auch wenn das nationale Gericht dies ausgeschlossen hat, dürfte die Bestimmung zu einer starken Beschränkung oder gar einer grundlegenden Beseitigung der Möglichkeit des Zugangs zum Rechtsschutz für diejenigen führen, die ihren Wohnsitz nicht in Belgien haben.
So wie sie ausgestaltet ist, übt nämlich die Regelung für Gebietsfremde unabhängig von den Absichten des Gesetzgebers, der sie eingeführt hat, auf den Betroffenen eine Wirkung aus, die von der Beschreitung des Rechtsweges abschreckt. Mit anderen Worten schreckt die zwingende Verpflichtung zur Leistung einer Sicherheit (sofern es der Fahrer nicht vorzieht, daß das Fahrzeug einbehalten wird, was, wie ich ausgeführt habe, eher unwahrscheinlich ist) für den Fall, daß man sich dem Verfahren unterziehen will, in der Praxis von der Anrufung der Gerichte ab, da sie diese zu kostspielig und auch insgesamt zu nachteilig im Vergleich zur sofortigen gütlichen Erledigung gestaltet, zu der somit der Zuwiderhandelnde nolens volens unausweichlich gedrängt wird.
20 Auf diese Weise schränkt daher die belgische Regelung letztlich die Möglichkeiten des Zugangs zu den Gerichten für gebietsfremde Bürger ein und verkürzt damit das Recht auf umfassenden und wirksamen Rechtsschutz, das der Gerichtshof als Grundprinzip der Gemeinschaftsrechtsordnung anerkannt hat(23). Dieser Grundsatz lässt sich auch nicht durch Erfordernisse des Ordre public, wie sie die belgische Regierung unter Berufung darauf geltend macht, daß die Zahlung der verhängten Geldbussen durch Gebietsfremde und letztlich eine geordnete Rechtspflege sichergestellt werden müssten, in Frage stellen. Und es ist offensichtlich, daß die untersuchte Regelung, wenn sie das Recht auf Anrufung der Gerichte nur für Gebietsfremde ausschließt (oder auch behindert), letztlich unter dem bereits behandelten Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit auch in bezug auf den Anspruch auf Rechtsschutz unter das Diskriminierungsverbot des Artikels 6 des Vertrages fällt. Schließlich rechtfertigt eine objektiver Grund nur teilweise die unterschiedliche Behandlung, und zwar hinsichtlich des Betrages, der sich aus der Geldbusse und einem Aufschlag für jedes gerichtliche Verfahren, nicht jedoch für jede Zuwiderhandlung, zusammensetzen kann.
Auch wenn man die Erfordernisse der Sicherheit (der Personen und des Strassenverkehrs), zu deren Schutz die Bestimmungen der in Rede stehenden Gemeinschaftsverordnungen erlassen wurden, berücksichtigt, kann man nicht zu einem anderen Ergebnis gelangen. Da die Beachtung dieser Erfordernisse, die absoluten Vorrang genießen, auch nicht im geringsten gefährdet ist, genügt die Feststellung, daß auch unter diesem Gesichtspunkt die für Gebietsfremde vorgesehene Sanktionsregelung aus den bereits dargelegten Gründen ausser Verhältnis zu dem verfolgten Zweck steht.
Daraus folgt meiner Ansicht nach, daß die Beurteilung der unterschiedlichen Behandlung aufgrund der in Rede stehenden Regelung nicht mehr als notwendig von dem gewiß richtigen Hinweis auf die zweifellos im Allgemeininteresse liegende Zielsetzung beeinflusst werden darf, an der sich die einschlägige Gemeinschaftsregelung orientiert.
21 Im Licht der angestellten Erwägungen schlage ich im Ergebnis vor, auf die Frage der Rechtbank van eerste aanleg Antwerpen wie folgt zu antworten:
Artikel 6 EG-Vertrag steht einer nationalen
Bestimmung entgegen, die nur einen Gebietsfremden, der sich einer Zuwiderhandlung gegen die Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 3820/85 und 3821/85 schuldig gemacht hat und der die sofortige Zahlung der Geldbusse ablehnt, um sich statt dessen einem Verfahren zu unterziehen, bei Meidung der Einbehaltung des Fahrzeugs verpflichtet, Sicherheit zur Deckung der etwaigen Geldbusse und der Verfahrenskosten für jede Zuwiderhandlung und unabhängig von der Zahl der gegen ihn eingeleiteten gerichtlichen Verfahren zu leisten.
(1) - ABl. L 370, S. 1.
(2) - ABl. L 370, S. 8.
(3) - Moniteur belge vom 13. August 1985.
(4) - Moniteur belge vom 20. Juli 1989.
(5) - Urteil vom 8. Oktober 1980 in der Rechtssache 810/79 (Überschär, Slg. 1980, 2747, Randnr. 16).
(6) - Urteil vom 10. Dezember 1991 in der Rechtssache C-179/90 (Merci Convenzionali Porto di Genova, Slg. 1991, I-5889, Randnr. 11).
(7) - Urteil vom 20. Oktober 1993 in den verbundenen Rechtssachen C-92/92 und C-326/92 (Slg. 1993, I-5145).
(8) - Vgl. Urteil vom 2. Februar 1989 in der Rechtssache 186/87 (Cowan, Slg. 1989, 195, Randnr. 19).
(9) - Urteil vom 29. Oktober 1980 in der Rechtssache 22/80 (Boussac, Slg. 1990, 3427, Randnr. 9) und Urteil vom 8. Mai 1990 in der Rechtssache C-175/88 (Biehl, Slg. 1990, I-1779, Randnr. 13).
(10) - Vgl. Urteil vom 14. Februar 1995 in der Rechtssache C-279/93 (Schumacker, Slg. 1995, I-225, Randnrn. 28 und 29).
(11) - Urteil vom 10. Februar 1994 in der Rechtssache C-398/92 (Mund & Fester, Slg. 1994, I-467, Randnr. 17). Vgl. auch in dem Sinne, daß das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 des Vertrages "als spezifischer Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes der unterschiedlichen Behandlungen vergleichbarer Sachverhalte nicht entgegen[steht], wenn eine solche Behandlung sachlich gerechtfertigt ist", Urteil vom 8. Juni 1989 in der Rechtssache 167/88 (Association générale des producteurs de blé et autres céréales, Slg. 1989, 1653, Randnr. 23); nach dieser Entscheidung stellte die "in den betreffenden Verordnungen niedergelegte Ungleichbehandlung ... keine Diskriminierung zwischen Erzeugern ... oder aus Gründen der Staatsangehörigkeit im Sinne des Artikels 7 EWG-Vertrag" dar (Randnr. 33).
(12) - Vgl. z. B. Urteil vom 13. Dezember 1984 in der Rechtssache 251/83 (Haug-Adrion, Slg. 1984, 4277, Randnrn. 14 bis 16).
(13) - Ich verweise in diesem Zusammenhang auch auf die Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 20. Dezember 1985 zur Verbesserung der Anwendung der Sozialverordnungen im Strassenverkehr (85/C 348/01; ABl. C 348 vom 31. Dezember 1985, S. 1). Zu den Maßnahmen, die "ergriffen werden [müssten]" gehören auch (Nr. 2, Buchstabe b) - und sicherlich nicht zufällig - "wirkungsvolle Mittel und Wege zur Belangung der nichtansässigen Fahrer, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eine Zuwiderhandlung begangen haben, sowie - im Rahmen des geltenden internationalen oder nationalen Rechts - zur Beitreibung der Geldbussen, die diesen Fahrern auferlegt wurden".
(14) - Urteil vom 10 Februar 1994 in der Rechtssache C-398/92 (a. a. O., Fußnote 11).
(15) - A. a. O., Randnr. 19. In der Lehre wird ausgeführt, daß diese Feststellung die Frucht eines "certain angélisme de la Cour" im Zusammenhang mit der angeblichen Gleichheit der Situation von Gebietsansässigen und Gebietsfremden im Falle der Anwendbarkeit des Brüsseler Übereinkommens sei: Bischoff, in Journal du droit international 1994, S. 538. Auf das Urteil Mund & Fester hat sich im Vereinigten Königreich der Court of Appeal, Civil Division, Urteil vom 20. Dezember 1995 in der Rechtssache Fitzgerald c. Williams und O'Regan c. Williams (veröffentlicht in Weekly Law Report, 1996, vol. II, S. 447) berufen, um die im englischen Recht vorgesehene Notwendigkeit, einen in Irland wohnenden Kläger eine Sicherheit für die Prozeßkosten hinterlegen zu lassen, eben wegen der Anwendbarkeit des Brüsseler Übereinkommens auszuschließen, jedoch vorbehaltlich der Möglichkeit, überzeugende Beweise für die Schwierigkeit der Vollstreckung der Urteile zu erbringen.
(16) - In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die drei Übereinkommen, auf die sich die Kläger in ihren Erklärungen berufen haben, wie die belgische Regierung unbestritten dargetan hat, im vorliegenden Fall nicht einschlägig sind: die ersten beiden (Brüsseler Übereinkommen vom 17. Januar 1958 und Straßburger Übereinkommen vom 20. April 1959), weil sie nur im Falle eines Auslieferungsantrags gelten, für den die Voraussetzungen im vorliegenden Fall nicht erfuellt sind; das dritte (Europäisches Übereinkommen zur Bekämpfung von Zuwiderhandlungen im Strassenverkehr, unterzeichnet in Straßburg am 30. November 1994), weil es weder vom Königreich Belgien noch von Deutschland ratifiziert wurde.
(17) - Urteil vom 1. Juli 1993 in der Rechtssache C-20/92 (Slg. 1993, I-3777).
(18) - Urteil vom 26. September 1996 in der Rechtssache C-43/95 (Slg. 1996, I-0000).
(19) - Hinzu kommt, daß die Cautio iudicatum solvi, um die es in Rechtssache Data Delecta ging, dazu dienen sollte, die Erstattung der der Gegenpartei entstandenen Prozeßkosten zu gewährleisten, während im vorliegenden Fall die vom belgischen Gesetzgeber vorgeschriebene Sicherheitsleistung dazu dient, die Zahlung nicht nur der Kosten zu sichern, die dem Staat dadurch entstehen, daß er gebietsfremde Betroffene dem Verfahren unterzieht, sondern auch und vor allem die Zahlung der diesem wegen der begangenen Zuwiderhandlungen auferlegten Geldbusse. Dies ist jedoch kein für die Entscheidung maßgebender Aspekt.
(20) - Vgl. Nr. 17 der Schlussanträge.
(21) - Vgl. Urteil vom 15. Mai 1986 in der Rechtssache 222/84 (Johnston, Slg. 1986, 1651, Randnr. 38) und Urteil vom 25. Februar 1988 in der Rechtssache 299/86 (Drexl, Slg. 1988, 1213, Randnr. 18).
(22) - Der Gerichtshof geht nicht davon ab, daß die von den Mitgliedstaaten verhängten Sanktionen bei Verstössen gegen gemeinschaftliche Verpflichtungen wirksam und abschreckend sein müssen, jedoch nicht unverhältnismässig sein dürfen: vgl. in diesem Sinne unter den neuesten Urteilen das Urteil vom 29. Februar 1996 in der Rechtssache C-193/94 (Skanavi, Slg. 1996, I-929, Randnr. 36) und, eine dem vorliegenden Sachverhalt vergleichbare Sache, Urteil vom 2. Oktober 1991 in der Rechtssache C-7/90 (Vandevenne, Slg. 1991, I-4371, Randnr. 11).
(23) - Urteil vom 15. Mai 1986 in der Rechtssache 222/84 (Johnston, zitiert in Fußnote 21, Randnr. 18).