61985CC0358_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Naervaerende forslag til afgoerelse vedroerer sagerne 358/85 og 51/86, som Den Franske Republik har anlagt mod Europa-Parlamentet, og som er blevet forenet ved Domstolens kendelse af 8 . juli 1987 med henblik paa den mundtlige forhandling og dommen . I sagerne ( anlagt hhv . den 19 . november 1985 og den 20 . februar 1986 ) er der nedlagt paastand om annullation af den beslutning "om moedefaciliteter i Bruxelles", som Europa-Parlamentet vedtog den 24 . oktober 1985 ( EFT C 343 af 31.12.1985, s . 84 ).
Det er hermed tredje gang inden for fem aar, der anlaegges sag ved Domstolen vedroerende Parlamentets arbejdssted . Som bekendt var sagsoegeren i de to foerste af disse sager den stat, hvor Domstolen har sit hjemsted . Den foerste blev anlagt den 7 . august 1981 til proevelse af en akt, der efter naevnte stats opfattelse udgjorde en tilsidesaettelse af forpligtelsen til at holde forskellige plenarmoeder i Luxembourg ( Domstolens dom af 10 . februar 1983 i sag 230/81, Sml . s . 265 ); den anden sag blev anlagt den 10 . juni 1983 til proevelse af en beslutning, der efter Storhertugdoemmets opfattelse udgjorde en ulovlig overfoersel af en vaesentlig del af Europa-Parlamentets tjenestemaend fra Generalsekretariatet i Luxembourg til Bruxelles og Strasbourg ( Domstolens dom af 10 . april 1984 i sag 108/83, Sml . s . 1945 ).
Den anfaegtede retsakt er ligesom de i de tidligere sager omtvistede retsakter foranlediget af regeringernes fortsatte undladelse af at opfylde forpligtelsen til at fastlaegge Parlamentets hjemsted samt af de mere og mere alvorlige foelger dette har saavel oekonomisk som organisatorisk . Beslutningen af 24 . oktober 1985 er ligesom de tidligere af Luxembourg anfaegtede afgoerelser et vidnesbyrd om de store vanskeligheder, medlemsstaternes fortsatte passivitet har paafoert Forsamlingen, og formaalet med den var at skaffe Forsamlingen bedre arbejdsforhold . I det foreliggende tilfaelde har Parlamentet imidlertid oensket at opnaa dette ved at skabe materielle forudsaetninger for afholdelsen af plenarmoeder ogsaa i Bruxelles og har herved valgt midler, der ikke kan undgaa at moede de allerstoerste vanskeligheder i kraft af den udbredte opfattelse, som deles af den franske regering, at Europa-Parlamentets moeder udelukkende kan afholdes i Strasbourg .
2 . Foerst en kort omtale af de faktiske omstaendigheder i sagen . Den 22 . oktober 1985 meddelte formanden for plenarmoedet, at der var blevet fremsat et stort antal anmodninger om debatter om aktuelle og uopsaettelige spoergsmaal, jfr . artikel 48, stk . 1, i Europa-Parlamentets ( dagaeldende ) forretningsorden . Bl.a . forelaa der en anmodning fra von der Vring og 34 andre medlemmer vedroerende de noedvendige moedefaciliteter i Bruxelles ( dok . B 2-1120/85 ). Formanden benyttede sig af sine befoejelser i henhold til forretningsordenen og undlod at saette forslaget herom paa dagsordenen for moedet den 24 . oktober, hvilket gav anledning til en skriftligt begrundet indsigelse fra enogtyve parlamentsmedlemmer, der oenskede afstemning ved navneopraab om indsigelsen . Indsigelsen blev vedtaget den 23 . oktober ( hvor 108 stemte for, 33 imod, mens 7 undlod at stemme ) og beslutningen blev vedtaget dagen efter, efter en kort debat, idet 132 medlemmer stemte for den, 113 imod, mens 13 medlemmer undlod at stemme .
Beslutningen bestaar af en praeambel, der omfatter ni betragtninger, og en konklusion, der omfatter fem punkter . I praeamblen konstaterer Parlamentet bl.a ., a ) at Parlamentets stoerste moedelokale i Bruxelles har 187 pladser, og at der ikke i den belgiske hovedstad findes noget naevnevaerdigt stoerre konferencelokale med fulde faciliteter til simultantolkning til de ni faellesskabssprog, b ) at Parlamentets grupper efter foroegelsen af antallet af medlemmer som foelge af Spaniens og Portugals tiltraedelse vil kunne faa vanskeligheder ved at moedes under normale forhold, c ) at det allerede er umuligt for to eller flere af de stoerre politiske grupper at holde moede sammen i Bruxelles, d ) at der ikke er permanente faciliteter i Bruxelles, som goer det muligt at afholde en saerlig eller ekstra moedeperiode i en uge, der hovedsagelig er besat med udvalgs - eller gruppemoeder, e ) at det er oenskvaerdigt at forbedre faciliteterne med henblik paa moeder med organisationer, der er repraesenteret i samtlige EF-lande .
Paa baggrund heraf vedtog Parlamentet, 1 ) at faa opfoert en bygning, der kan benyttes til de naevnte formaal, og som har kapacitet til mindst 600 mennesker, en tilhoererloge samt yderligere faciliteter; 2 ) at gennemfoere dette projekt senest inden 31 . august 1988, idet formanden, praesidiet og kvaestorerne herved bemyndiges til at forhandle om og indgaa alle noedvendige kontrakter i den forbindelse; 3 ) at opfoere de noedvendige bevillinger paa budgettet, idet formanden, praesidiet og generalsekretaeren herved paalaegges at udarbejde de noedvendige forslag; 4 ) at fremme oprettelsen af organisationer, der er repraesenteret i alle EF-landene, ved at stille bygningen til raadighed for dem og i paakommende tilfaelde at opkraeve en passende leje herfor og ... at stille bygningen til raadighed for andre organisationer paa kommerciel basis med henblik paa at reducere Parlamentets generelle omkostninger og udnytte bygningen mest muligt; 5 ) at opkalde bygningen efter et medlem af det foerste direkte valgte Europa-Parlament eller en anden fremtraedende europaeer, idet det herved paalaegges praesidiet at traeffe afgoerelse om dette navn .
Europa-Parlamentets udvidede praesidium tog denne beslutning og samtidig fire andre dokumenter til efteretning i sit moede den 12 . november 1985 . De fire andre naevnte dokumenter var foelgende : to protestskrivelser fra Luxembourgs udenrigsminister, Poos, af 25 . november 1985, en protestskrivelse fra den franske statssekretaer for europaeiske anliggender, Lalumière, af 30 . oktober 1985 samt den franske udenrigsminister Dumas' besvarelse af samme dato af et spoergsmaal, der var blevet stillet ham i Nationalforsamlingen . Parlamentet forbeholdt sig sin stillingtagen til disse reaktioner og bad to udvalg - Retsudvalget og Det Politiske Udvalg - om at afgive udtalelse i den forbindelse .
I mellemtiden havde regeringen i Paris anlagt de to sager . Retsudvalget benyttede sig af lejligheden og udtalte, at Parlamentet ville meddele sit standpunkt i svarskriftet, men udvalget fremhaevede, at Parlamentet "agter at udoeve sine befoejelser i noeje overensstemmelse med faellesskabsretten, men at medlemsstaternes regeringer dog forlaengst burde have truffet afgoerelse om hjemstedet, jfr . EOEF-Traktatens artikel 216" ( 7 . februar 1986 ). Det Politiske Udvalg udtalte sig endnu tydeligere . I dets erklaering hedder det, at "beslutningen ikke paa nogen maade goer indgreb i medlemsstaternes fortrinsrettighed med hensyn til fastsaettelsen af Parlamentets hjemsted, og at det alene er Europa-Parlamentet, der er kompetent til som et led i tilrettelaeggelsen af Parlamentets arbejde at traeffe afgoerelse om opfoerelse af en ny moedesal, som goer det muligt at afholde en saerlig eller ekstra moedeperiode, hvilket ikke antaster det gaeldende princip om, at de saedvanlige moeder afholdes i Strasbourg" ( 28 . februar 1988 ).
3 . Dernaest et par ord om sagens gang ved Domstolen . Foerst skal naevnes, at den sagsoegte institution den 25 . marts 1986 har nedlagt paastand om afvisning af den anden sag, sag 51/86, under henvisning til, at denne vedroerer de samme spoergsmaal som den den 20 . november 1985 anlagte sag ( sag 358/85 ). Domstolen har ved kendelse af 15 . oktober 1986 besluttet at henskyde afgoerelsen af dette formalitetsspoergsmaal til den endelige dom . Nedenfor under IV vil jeg tage stilling til dette spoergsmaal samt til de oevrige indsigelser, Parlamentet har fremfoert i sine indlaeg og i retsmoedet .
Dette er dog det hele . Ved begaering, indgivet til Domstolens Justitskontor den 2 . april 1986 har von der Vring og fire andre medlemmer af Europa-Parlamentet paa egne vegne anmodet om at maatte intervenere i sag 358/85 til stoette for Europa-Parlamentets paastande . De fem medlemmer har herved anfoert, at beslutningen blev vedtaget paa grundlag af et forslag fra dem, og at de, da forslaget tilsigter en forbedring ogsaa af deres arbejdsvilkaar, har en saerlig interesse i at stoette beslutningen under en retssag i al fald for at sikre sig handlefrihed og undgaa, at deres integritet og kompetence drages i tvivl . Til stoette for interventionsbegaeringen anfoerer de i oevrigt, at de har interesse i at intervenere som medlemmer af Europa-Parlamentet, idet de oensker at fremfoere argumenter, der ikke er blevet benyttet af den sagsoegte institution under sagerne 230/81 og 108/83, og som derfor uden deres intervention maaske heller ikke vil blive fremfoert nu .
Frankrig har modsat sig, at de fem medlemmer af Europa-Parlamentet intervenerer i sagen . Det har gjort gaeldende, at de a ) som medforfattere af forslaget til beslutning kun har en indirekte interesse; b ) at deres interesse for saa vidt som de har fremfoert andre argumenter ikke vedroerer paastandene, men derimod anbringenderne i hovedsagen og saaledes ikke opfylder betingelserne for intervention; c ) at deres interesse som medlemmer af Europa-Parlamentet ikke er en saerlig interesse, men en interesse, der maa antages at falde sammen med Europa-Parlamentets interesse .
Domstolen har ved kendelse af 3 . juli 1986 afvist interventionsbegaeringen . Den afgoerende begrundelse herfor omtales i kendelsens grund 9, der skal citeres i sin helhed : "Naar soegsmaalet er rettet mod en retsakt, udstedt af en institution, tilkommer det efter Traktaternes soegsmaalsordning den paagaeldende institution selv at forsvare beslutningens gyldighed for Domstolen og selv at bestemme, hvorledes den vil sikre beskyttelsen af sine egne interesser . Det vil vaere i strid med denne ordning at anerkende interventionsadgang for personer, som udelukkende handler som medlemmer af institutionen ."
Det vil herefter vaere ganske klart, at Domstolen ikke accepterede den franske regerings i oevrigt meget uholdbare synspunkt . Det ligger jo ganske klart, at de paagaeldende havde en umiddelbar, saerlig interesse i tvistens afgoerelse i al fald som medlemmer af Europa-Parlamentet, og det er lige saa utvivlsomt, at oensket om at fremfoere andre anbringender end dem, der er fremfoert af den part, der intervernes til stoette for, absolut ikke er i strid med interventionsinstituttet, men tvaertimod dettes raison d' être ( jfr . Domstolens dom af 23 . februar 1961, sag 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen, Sml . 1954-1964, s . 211; Domstolens dom af 22 . marts 1961, de forenede sager 42 og 49/59, SNUPAT, Sml . 1954-1964, s . 247 ). Domstolen har heroverfor valgt at loese problemet paa grundlag af princippet om, at det er forbeholdt institutionen i retssager at forsvare sine egne rettigheder og interesser . Dette er efter min mening en rigtig afgoerelse, om ikke for andet, saa fordi Europa-Parlamentets forretningsorden i artikel 18, stk . 4, selv fastslaar dette princip : "formanden repraesenterer ... i retslige ... anliggender kan han uddelegere disse befoejelser ".
4 . Herefter gaar jeg over til at behandle de afvisningsgrunde, den sagsoegte institution har fremfoert, og jeg skal i den forbindelse bemaerke, at den sagsoegte institutions repraesentant under den mundtlige forhandling har frafaldet en af disse grunde, nemlig den, der gaar ud paa, at det er udelukket at anfaegte retsakter fra Europa-Parlamentet paa grundlag af EOEF-Traktatens artikel 173 og Euratom-Traktatens artikel 146 .
Foerst skal jeg behandle spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger litispendens mellem soegsmaalene 358/85 og 51/86 . Europa-Parlamentet har herved henvist til Domstolens dom af 19 . september 1985 ( forenede sager 172 og 226/83, Hoogovens Groep BV, Sml . s . 2831 ), hvori Domstolen i praemis 9 afviser en sag mellem de samme parter som en tidligere anlagt sag, hvori der var nedlagt paastand om annullation af de samme beslutninger og fremfoert de samme soegsmaalsgrunde . Dette er imidlertid tilfaeldet i sag 51/86 : den i denne sag fremfoerte soegsmaalsgrund - tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet - er ogsaa blevet fremfoert i den foerst anlagte sag, selv om det foerst skete i replikken .
Frankrig har heroverfor indvendt, at den anden sag kun er blevet anlagt ex tuto, altsaa saafremt den foerste sag, der blev anlagt endnu foer den omtvistede akt blev offentliggjort, skulle blive anset for for tidligt anlagt og derfor ikke skulle kunne admitteres . Afgoerelsen i Hoogovens Groep-dommen er under alle omstaendigheder irrelevant i det omfang, de to sager stoettes paa forskellige grunde . I den foerste goeres det nemlig gaeldende, at der foreligger tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter samt inkompetence, mens det i den anden hertil foejes, at der foreligger en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet . Pariser-regeringen har alligevel erklaeret sig indforstaaet med, at sag 51/86 afvises; den har dog i den forbindelse anmodet om, at det herved laegges til grund, at den sidste soegsmaalsgrund, der ogsaa blev fremfoert i replikken i sag 358/85 ikke anses for en "ny" soegsmaalsgrund .
Hvad skal man sige til den hermed sammenfattede argumentation? Foerst skal jeg bemaerke, at den anfaegtede retsakt er en beslutning fra Europa-Parlamentet, dvs . en foranstaltning, der kan goeres til genstand for et soegsmaal i henhold til EKSF-Traktatens artikel 38 samt EOEF - og Euratom-Traktaternes artikler 173 og 142 efter Domstolens fortolkning af disse bestemmelser i dom af 23 . april 1986, sag 294/83, "Les Verts", Sml . s . 1339 . I foerstnaevnte bestemmelse hedder det som bekendt : "begaeringen skal fremsaettes inden for en frist af en maaned efter offentliggoerelsen af Europa-Parlamentets afgoerelse", mens det ifoelge de to sidstnaevnte bestemmelser kraeves, at klager skal indgives inden to maaneder, efter at retsakten, ... er offentliggjort eller meddelt klageren . Endelig er det i procesreglementets artikel 81, stk . 1, bestemt, at "de frister, der er fastsat for indgivelse af klager over en institutions retsakter, ... i de tilfaelde, hvor der er givet meddelelse, (( begynder )) at loebe dagen efter den dag, hvor den paagaeldende har faaet meddelelse om retsakten, og i tilfaelde af offentliggoerelse femtendedagen efter at retsakten har vaeret offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende ".
Herudover skal det bemaerkes, at det af de relevante traktatbestemmelser ( EKSF-Traktatens artikel 25, EOEF-Traktatens artikel 142 og EKSF-Traktatens artikel 112 ), fremgaar, at "Europa-Parlamentets aktstykker offentliggoeres i henhold til forretningsordenens bestemmelser ". I forretningsordenen hedder det : "inden for en maaned skal protokollen offentliggoeres i De Europaeiske Faellesskabers Tidende" ( den dagaeldende forretningsordens artikel 89, stk . 4, der gaelder uaendret efter den nye bestemmelse i forretningsordenens artikel 107, stk . 4 ).
Paa denne baggrund skal det bemaerkes, at de retsakter, der var omtvistet i sagerne 230/81 og 108/83, blev anfaegtet, den foerste inden for den i EOEF-Traktatens artikel 173 fastsatte frist og den anden inden for fristen i henhold til EKSF-Traktatens artikel 38, i begge tilfaelde forud for offentliggoerelsen i EFT . Parlamentet paastod imidlertid ikke disse sager afvist ligesom Domstolen heller ikke afviste dem ex officio . Forklaringen herpaa er enkel . Parlamentsbeslutninger faar jo til forskel fra forordninger ikke virkning fra offentliggoerelsen i EFT, men paa tidspunktet for Europa-Parlamentets vedtagelse af dem, eller rettere fra godkendelsen af protokollen for det moede, i hvilket de er blevet vedtaget .
Europa-Parlamentets beslutninger kan med andre ord, naar det gaelder retsmidler mod beslutningerne, ligestilles med individuelle beslutninger, selv om de principielt er generelle, altsaa med retsakter, der kan anfaegtes af andre beroerte personer straks fra retsaktens meddelelse og uden at denne skal vaere offentliggjort . Hoogovens Groep-dommen ligger i oevrigt paa linje hermed, idet man efter min mening kan se bort fra den paa en uheldig formulering beroende mulighed for, at retsakten kan anfaegtes, endnu foer den er meddelt ( jfr . naevnte doms praemis 9 ). Det maa jo vaere klart, at i fasen forud for afviklingen af denne formalitet ( jfr . artikel 191, stk . 2, i EOEF-Traktaten ) er akten uden virkning og derfor uanfaegtelig, idet der ikke haves nogen interesse i at faa den annulleret .
Laegger man det anfoerte til grund, kan det antages, at den sag, den franske regering anlagde den 20 . november 1985 til proevelse af beslutningen af 24 . oktober s.aa ., blev rettidigt anlagt, idet det herved er uden betydning, at offentliggoerelsen i EFT fandt sted den 31 . december s.aa .
Hvorledes forholder det sig saa med den sag, der blev anlagt den 20 . februar 1986? Efter min mening maa denne sag afvises, ikke fordi der foreligger litispendens i forhold til sag 358/85, men fordi den er for sent anlagt . Den frist, der regnes fra aktens offentliggoerelse var ganske vist ved sagens anlaeg ikke begyndt at loebe . Men den foerste sag paavirker jo denne frist . For bortset fra, at den ikke var for tidligt anlagt, godtgoeres det ogsaa klart heraf, at Frankrig i al fald den 20 . november 1985 var fuldstaendig bekendt med den omtvistede foranstaltning . Dette fremgaar ganske klart af en bestemt omstaendighed : beslutningen er vedlagt som bilag til staevningen i sag 358/85, der gengiver indholdet af referatet af det moede, hvori Europa-Parlamentet vedtog beslutningen ( PV 38 II dok . PE 101.404, s . 1 ). Fristen for sagsanlaeg begyndte foelgelig for Frankrigs vedkommende at loebe fra naevnte staevnings dato, og i forhold til den er det klart, at den anden staevning, der blev indfoert i Domstolens register den 20 . februar 1986, blev indgivet for sent .
For saa vidt dernaest angaar soegsmaalsgrunden om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet ( der som bekendt i sag 358/85 foerst blev fremfoert i replikken ) er det for at kunne afgoere, om denne kan betegnes som en forlaengelse af soegsmaalsgrunden om inkompetence eller rettere sub specie som ny soegsmaalsgrund, noedvendigt at gennemfoere en undersoegelse, der maa henskydes til behandlingen af sagens realitetsspoergsmaal .
5 . Parlamentet har endvidere paastaaet de to sager afvist med den begrundelse, at de er anlagt mod en akt, der i to henseender er helt uden retsaktskarakter . Beslutningen af 24 . oktober 1985, haevdes det for det foerste, indebaerer erhvervelse af en bygning . Det fremgaar imidlertid af EOEF-Traktatens artikel 211, at en aftale herom kun kan indgaas i det omfang, Kommissionen har godkendt den . Da denne godkendelse endnu ikke foreligger, kan den omtvistede akt ikke have retsvirkninger i forhold til andre .
En noejere gennemgang af dette spoergsmaal ville foere vidt og forudsaetter navnlig en indgaaende analyse af den praksis, institutionerne har anlagt paa ejendomsomraadet . Efter min mening er det dog ikke noedvendigt her at foretage en saadan gennemgang, idet arten af den adkomst, i henhold til hvilken Europa-Parlamentet agter at benytte bygningen i al vaesentlig henstaar uafgjort . Et afsnit i svarskriftet i sag 358/85 er afgoerende i saa henseende : "Beslutningen - hedder det - betyder ikke, at Europa-Parlamentet skal erhverve vedkommende bygning som sin ejendom . Der vil eventuelt ogsaa kunne blive tale om et lejemaal, og dette vil vaere helt i overensstemmelse med den praksis, institutionen hidtil har fulgt" ( afsnit 27 ).
Jeg skal herefter se paa det andet spoergsmaal, Europa-Parlamentet har rejst . For saa vidt som Europa-Parlamentet blot har besluttet at lade opfoere en bygning - saaledes har Europa-Parlamentets repraesentant udtrykt sig i retsmoedet - er den omtvistede beslutning en rent materiel akt, der ikke kan anfaegtes under et soegsmaal ved Domstolen . Omvendt ville en beslutning om at holde alle eller visse plenarmoeder i Bruxelles kunne efterproeves ved Domstolen . Men Europa-Parlamentet har endnu ikke givet udtryk for, at dette er dets hensigt; hvis soegsmaalet var anlagt mod beslutningen herom maatte det derfor antages at vaere for tidligt anlagt og derfor afvises .
Jeg skal bemaerke, at den sagsoegte institution i sag 230/81 fremfoerte et lignende argument . Domstolen fastslog ( i praemis 30 i dommen i naevnte sag ), at "vurderingen af den anfaegtede beslutnings retsvirkninger er uadskilleligt forbundet med en bedoemmelse af dens indhold samt af spoergsmaalet, om kompetencereglerne er overholdt ". Som i naevnte sag maa derfor ogsaa i denne sag den behandling, Europa-Parlamentets anbringende noedvendiggoer, henskydes til behandlingen af sagens realitet .
6 . Jeg har i forbindelse med gennemgangen af litispendens-indsigelsen naevnt de tre soegsmaalsgrunde, Frankrig har paaberaabt sig : tilsidesaettelsen af vaesentlige formforskrifter, inkompetence samt tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet . Med den foerste soegsmaalsgrund goer Pariser-regeringen, der i den forbindelse ogsaa henviser til den kritik, der er fremkommet under parlamentsdroeftelserne, gaeldende, at von der Vring' s forslag ikke udgjorde et aktuelt og uopsaetteligt spoergsmaal . Europa-Parlamentets beslutning har derfor ikke kunnet vedtages i henhold til proceduren i Europa-Parlamentets forretningsordens artikel 48, stk . 1 .
Denne soegsmaalsgrund kan ikke anerkendes . Domstolen afviste et lignende anbringende, som den luxembourgske regering havde fremfoert i sag 230/81, idet Domstolen dér udtalte : "den luxembourgske regering (( har )) ikke ... godtgjort, at Parlamentet i forbindelse med vedtagelsen af den anfaegtede beslutning har overtraadt vaesentlige formforskrifter" ( praemis 61 i naevnte dom ). Hertil kan foejes, at spoergsmaalet om, hvorvidt et emne er et aktuelt og uopsaetteligt spoergsmaal og som saadan kan saettes paa dagsordenen og debatteres, afhaenger af et valg, der ikke kan goeres til genstand for retslig proevelse, og for saa vidt angaar meningstilkendegivelser fra de parlamentsmedlemmer, der stemte mod beslutningen, mener jeg, som jeg anfoerte i mit forslag til afgoerelse i sag 230/81, at naar der er tale om en retsakt fra Europa-Parlamentet, "maa akten rimeligvis fortolkes saavidt muligt med udgangspunkt i den af Europa-Parlamentet vedtagne tekst ".
7 . Den anden soegsmaalsgrund vedroerer beslutningen om at opfoere en bygning i Bruxelles med en moedesal med 600 pladser . Frankrig har anfoert, at beslutningen tager sigte paa at goere det muligt at afholde plenarmoeder i den belgiske hovedstad, og at dette formaal medfoerer, at den retsakt, ved hvilken dette skal realiseres, er behaeftet med inkompetence, eftersom de overenskomster, medlemsstaterne - dvs . de eneste myndigheder, der er kompetente til at afgoere spoergsmaalet - har afsluttet, kraever, at disse moeder finder sted i Strasbourg . Den omtvistede beslutning ville imidlertid ifoelge sagsoegeren ogsaa vaere retsstridig, selv om hensigten alene var at forbedre Parlamentets arbejdsforhold i Bruxelles ved at skaffe udvalgene og de politiske grupper bedre moedefaciliteter, idet opfoerelse af en saa rummelig bygning da ville vaere i strid med proportionalitetsprincippet .
Men lad os nu tage tingene i den rigtige raekkefoelge . Efter den sagsoegende regerings opfattelse har medlemsstaterne i al fald ved fire lejligheder - i 1952, 1958, 1965 og 1981 - vedtaget, at plenarmoederne udelukkende finder sted i Strasbourg; paagaeldende vedtagelser kan ikke siges at opstille nogen klar sondring mellem almindelige moedeperioder og "saerlige eller ekstra moedeperioder" som de i beslutningens betragtning D omhandlede, ligesom de heller ikke kan siges at vedroere undtagelser . Der er heller ikke ved dommen i sag 230/81 gjort undtagelser herfra . Domstolen underkendte ganske vist ikke den praksis, Parlamentet selv havde anlagt, og som aldrig er blevet godkendt af regeringerne, og hvorefter en raekke moeder skulle holdes i Luxembourg . Dette skyldes dog udelukkende, at parterne ikke havde bedt om nogen stillingtagen til, om denne saedvane var i overensstemmelse med bestemmelserne om Parlamentets arbejdssteder . Endvidere kan artikel 10 i forretningsordenen, hvorefter "... undtagelsesvis og efter en af et flertal af dets faktiske medlemmer truffen afgoerelse (( kan Parlamentet )) holde et eller flere planermoeder uden for sit hjemsted", ikke tillaegges betydning . Denne bestemmelse tillaegger nemlig institutionen en befoejelse, der ikke tilkommer den, og er derfor i det omfang, den fraviger medlemsstaternes vedtagelser, uanvendelig .
For saa vidt angaar oensket om at forbedre arbejdsvilkaarene for de organer, der arbejder i Bruxelles, finder Frankrig det udelukket, at denne by ikke skulle raade over lokaler, der paa passende maade kan rumme de to vigtigste parlamentsgrupper ( dvs . Parlamentets Socialistiske Gruppe og Folkepartiets Gruppe med henholdsvis 165 og 115 medlemmer ) eller udvalgene ( hvis medlemstal svinger mellem et mindsteantal paa 19 og et hoejesteantal paa 53 parlamentsmedlemmer ) selv i tilfaelde, hvor saavel de politiske grupper som udvalgene moedes samtidig . Opfoerelsen af en moedesal med 600 pladser er foelgelig langt mere end Europa-Parlamentet har brug for paa dets belgiske arbejdssted og dette er saaledes i strid med dommen i sag 230/81 . Faktisk har Domstolen i praemis 54 i denne dom fastslaaet, at "... (( Parlamentet )) maa paa de andre arbejdssteder end de, hvor sekretariatet er placeret, kunne opretholde den infrastruktur, der er noedvendig for udfoerelsen af de opgaver, der ifoelge Traktaterne er tildelt det" ( understregningen er min ).
Sammenfattende har Pariser-regeringen under henvisning til praemis 38 i naevnte dom fastslaaet, at beslutningen af 24 . oktober 1985 udgoer en tilsidesaettelse af forpligtelsen til "loyalt samarbejde" som Europa-Parlamentet kun kan opfylde ved "at respektere medlemsstaternes regeringers kompetence til at fastlaegge institutionernes hjemsted og de i sammenhaeng hermed forudgaaende foreloebige vedtagelser ".
8 . Europa-Parlamentet har imoedegaaet disse argumenter paa en maade, der efterhaanden er blevet mere og mere radikal . Det har saaledes i svarskrifterne anerkendt, at det er forpligtet til at holde plenarmoederne i Strasbourg, dog med en mulighed for at fravige hovedreglen herom . Dets repraesentant har derimod i retsmoedet afvist, at der findes retligt betydningsfulde eller relevante akter, hvorefter Parlamentet er forpligtet til at organisere disse moederaekker et bestemt sted og navnlig i Alsace' s hovedstad . Det maa ganske klart antages, at det foerste synspunkt er blevet gjort gaeldende subsidiaert og det andet principalt .
Jeg skal derfor begynde gennemgangen med en undersoegelse af det sidste synspunkt . Europa-Parlamentet har blandt de naevnte akter foerst fremdraget pressemeddelelsen fra den konference, udenrigsministrene holdt den 7 . januar 1958 . I denne bestemmes bl.a ., at "Forsamlingen holder moede i Strasbourg", men der kan ikke efter denne akts ydre form tilkendes den og altsaa de ord, den anvender, retlig betydning . Dersom dette bestrides, maa man i al fald samtidig anerkende, at ministrene blev enige om at placere "alle de seks landes europaeiske institutioner samme sted, saa snart dette vil vaere muligt", og besluttede "inden den 1 . juni 1958 at moedes paa ny for at vaelge hjemstedet ". Hvis pressemeddelelsen skulle have vaeret bindende, vil det saaledes kun have vaeret midlertidigt, og det kan derfor udelukkes, at den kan anvendes i dag .
Dette er ikke det hele . Afgoerende for beslutningen om at Europa-Parlamentet skulle traede sammen i Strasbourg var udelukkende praktiske og ikke-politiske eller principielle betragtninger . For dengang ministrene vedtog den, havde EKSF' s Faelles Forsamling altid, undtagen i to tilfaelde, holdt moeder i Strasbourg, hvor den kunne benytte Europaraadets moedesal . Vedtagelsen den 24 . og 25 . juli 1952 om at "Forsamlingens foerste moede skal afholdes i Strasbourg" beror i oevrigt paa, at der fandtes moedefaciliteter af denne art dér, men ikke i Luxembourg og i Bruxelles .
Dernaest foreligger afgoerelsen af 8 . april 1965, der blev vedtaget af repraesentanter for medlemsstaternes regeringer og vedroerte fastlaeggelsen af de foreloebige tjenestesteder for visse af Faellesskabets institutioner og tjenestegrene samt overenskomsten fra moedet i Maastricht den 23 . og 24 . marts 1981 . Den foerste akt aendrer ikke beskaffenheden af meddelelsen af 7 . januar 1958, og naevner heller ikke Strasbourg direkte, men bekraefter blot en vis placering af institutionerne alene med henblik paa i overensstemmelse med Traktatens artikel 37 om fusion af Faellesskabernes eksekutivmyndigheder at traeffe foranstaltninger "til at loese visse problemer, som saerligt vedroerer Storhertugdoemmet Luxembourg ". Den sidstnaevnte akt gik videre : det anerkendes heri, at Parlamentet har et vidt skoen, idet den faktisk foreliggende situation i oevrigt fastholdes, saaledes at moedestederne for plenarmoederne - altsaa dengang Luxembourg og Strasbourg - fastsaettes hvert aar ved aarets begyndelse i forbindelse med Parlamentets fastlaeggelse af sin arbejdsplan .
Europa-Parlamentet har paa grundlag af artikel 10 i forretningsordenen fremfoert et sidste argument til stoette for sit principale synspunkt . Det goeres hermed gaeldende, at samme bestemmelse allerede fandtes i teksten for 1958 og er blevet anvendt gentagne gange . Parlamentet har faktisk holdt moeder uden for Strasbourg i 1956 ( i Bruxelles ), i 1957 ( i Rom ), i tidsrummet fra 1967-1981 ( i Luxembourg ), i 1983 ( endnu en gang i Bruxelles ) og i 1985 ( igen i Luxembourg ). Men denne praksis er der ikke blevet rejst indsigelser mod, naar bortses fra den franske regerings indsigelser ( 4 . februar 1971, 26 . januar 1973, 21 . september 1978 og 10 . februar 1983 ); det er klart, at indsigelser fra en enkelt medlemsstat ikke er tilstraekkelig til at godtgoere, at der foreligger en saedvane til gunst for Alsace' s hovedstad .
Hermed gaar jeg over til det subsidiaere synspunkt . Parlamentet har anfoert, at alle institutioner for at kunne arbejde ordentligt maa kunne moedes i al fald undtagelsesvis uden for det saedvanlige arbejdssted . F.eks . holder Raadet saaledes ogsaa moeder i den medlemsstat, som har formandsskabet . Kommissionen har ikke altid udelukkende holdt moeder i Bruxelles, og ifoelge procesreglementets artikel 25, stk . 3, kan Domstolen og afdelingerne afholde "et eller flere naermere angivne moeder et andet sted end (( i Luxembourg ))". For Europa-Parlamentets vedkommende blev reglen herom stadfaestet ved dommen i sag 230/81 . Domstolen underkendte heri faktisk ikke dets praksis med at afholde visse plenarmoeder i Storhertugdoemmets hovedstad og anerkendte hermed stiltiende, at Europa-Parlamentet i det omfang, det er fornoedent, kan holde moeder andre steder end i Strasbourg .
Imidlertid ejes moedebygningen i naevnte by af Europaraadet . Det er derfor indlysende, at moedeplanen maa udfaerdiges under hensyntagen til denne organisations behov og navnlig dens raadgivende forsamlings behov . Som foelge heraf bestaar der ifoelge Parlamentet forskellige organisatoriske problemer, der er blevet stoerre efter Den Faelles Akts ikrafttraeden, idet de procedurer, der er indfoert ved denne, kan goere det noedvendigt at indkalde til saerlige eller ekstra moeder og netop herved kraeve en stoerre fleksibilitet ved opstillingen af moedeplanen . Den omtvistede beslutning er netop et forsoeg paa at opfylde disse krav, og det kan bestemt ikke haevdes, at denne imoedekommer disse paa urimelig maade . I beslutningen bestemmes nemlig, at ikke de almindelige moeder eller samtlige saerlige eller ekstra plenarmoeder, men kun de moedeperioder i uger, der hovedsagelig er besat med udvalgs - eller gruppemoeder, skal holdes i Bruxelles .
9 . Vurderingen af de just sammenfattede synspunkter frembyder ikke vanskeligheder, eftersom de problemer, de giver anledning til, allerede i vidt omfang er blevet afgjort i Domstolens praksis vedroerende Europa-Parlamentets arbejdssteder .
Dette gaelder foerst spoergsmaalet om arten og vaerdien af aftaler mellem regeringer . Jeg har gjort meget ud af dette spoergsmaal i mit forslag til afgoerelse i sag 230/81 ( afsnittene 13-17 ) og nogle af de synspunkter, jeg dengang gjorde mig til talsmand for, er blevet brugt i denne sag af parterne til stoette ganske vist for absolut modstaaende synspunkter . Jeg har saaledes f.eks . forfaegtet det synspunkt - som Parlamentet i dag gentager - at erklaeringerne af 24 . og 25 . juli 1952 og 7 . januar 1958 er uden bindende virkning overhovedet, idet de findes i dokumenter ( pressemeddelelser ), der efter deres form ikke kan bringe parternes vilje til at paatage sig praecise retlige forpligtelser til udtryk . Jeg har endvidere givet udtryk for det synspunkt - som den franske regering har gjort sig til talsmand for i denne sag - at artiklerne 1 og 2 i afgoerelsen af 8 . april 1965 maa ses i sammenhaeng med de tidligere aftaler, hvorefter Strasbourg er Europa-Parlamentets arbejdssted, og at aftalerne ved henvisningen hertil i afgoerelsen af 1965 har faaet bindende virkning, hvilket oprindeligt bestemt ikke var tilfaeldet . Endelig fastslog jeg, at Maastricht-aftalen stadfaester afgoerelsen af 1965 . Den praksis at holde enkelte moeder i Luxembourg var der efter min mening gjort for mange begraensninger i, til at man heraf kan slutte, at den har aendret den tidligere retstilstand, som hviler paa en udtrykkelig afgoerelse .
Domstolens fulgte i sin dom af 10 . februar 1983 ikke mit synspunkt om, at aftalerne fra 1952 og 1958 er retligt uforpligtende ( den foerste aftale benaevnes "afgoerelse", mens indholdet af den anden bestemmes igennem udtalelsen om, at regeringerne "har besluttet "), men vigtigere er, at Domstolen utvetydigt udtalte sig om det sted, hvor Parlamentet skal holde moeder . I dommens praemis 42 hedder det saaledes : "Det bemaerkes herved, at Parlamentets moedeperiode ikke udtrykkeligt er naevnt i afgoerelsen af 8 . april 1965, men at det i afgoerelsens stk . 1 er bestemt, at Luxembourg, Bruxelles og Strasbourg forbliver foreloebige tjenestesteder for Faellesskabernes institutioner . Paa davaerende tidspunkt var afholdelsen af Parlamentets plenarmoeder imidlertid den eneste af faellesskabsinstitutionernes aktiviteter, som saedvanligvis foregik i Strasbourg . Allerede udenrigsministrenes erklaeringer i forbindelse med saavel EKSF - som EOEF - og Euratom-Traktatens ikrafttraeden var et klart udtryk for medlemsstaternes regeringers oenske om, at Forsamlingen skulle moedes i Strasbourg" ( min understregning ).
Disse udtalelser kan efter min mening bringe diskussionen til ophoer . Over for den konklusion, de indeholder - nemlig at Strasbourg er det sted, regeringerne midlertidigt har valgt til afholdelse af Parlamentets plenarmoeder - er argumenter som f.eks . at det er ikke politiske, men infrastrukturmaessige grunde ( nemlig eksistensen af en moedesal alene i den elsassiske by ), der fik medlemsstaterne til at traeffe denne afgoerelse, uvirksomme . Den sagsoegte institutions principale indsigelse mod anbringenderne om inkompetence maa derfor antages at vaere slaaet i stykker .
10 . Fortjener det subsidiaere synspunkt en bedre skaebne? Som naevnt i mit forslag til afgoerelse i sag 230/81 er beslutningen om at afholde visse moeder uden for Strasbourg in apicibus retmaessig, idet beslutningen er en foranstaltning vedroerende den interne organisation og truffet med hjemmel i de almindelige retsgrundsaetninger, som gaelder for offentlige myndigheders arbejdsvilkaar, og Traktaternes bestemmelser, som bemyndiger Parlamentet til selv at fastsaette sin forretningsorden og til herved at vedtage en bestemmelse som den i artikel 10 indeholdte . Herved maa imidlertid to betingelser vaere opfyldt : for det foerste skal der ligge saerlige omstaendigheder til grund for en saadan beslutning, som navnlig skyldes hensynet til institutionens arbejdsvilkaar, og for det andet maa antallet (( og varigheden )) af de moedeperioder, som holdes i andre byer, ikke antage saadanne dimensioner, at de gaeldende regeringsaftaler herved bliver uden betydning .
Paa baggrund heraf udgoer den omtvistede akt en kompetenceoverskridelse fra Parlamentets side og et indgreb i medlemsstaternes kompetence . Disse sidste har faktisk bestemt, at plenarmoederne, det vaere sig almindelige, saerlige, ekstra eller for at anvende Traktaternes ordvalg ekstraordinaere, afholdes i Strasbourg, og det kan ikke antages, at opfoerelsen i Bruxelles af en moedebygning med en moedesal med plads til 600 personer respekterer bestemmelsen herom i det omfang, den alene har til formaal at undgaa at Parlamentets arbejde forstyrres, fordi Europaraadets behov hindrer benyttelsen af Strasbourger-bygningen eller som foelge af force majeure-situationer . Stoerstedelen af Europa-Parlamentets arbejde foregaar i Bruxelles . Det er foelgelig langt mere sandsynligt, at denne kendsgerning vejer saa tungt, at anvendelsen af moedesalen i Bruxelles, der ganske vist i begyndelsen kan faa en blot sporadisk karakter, til sidst munder ud i en stadig fastere praksis .
Og heroverfor kan man ikke indvende ( jfr . ovenfor, afsnit 5 ), at beslutningen om at opfoere en bygning har et materielt indhold og foelgelig er uden betydning i retlig henseende . Som jeg netop har fastslaaet, er den akt, beslutningen findes i, blevet vedtaget ( og i det foreliggende tilfaelde har det ikke stoerre betydning, om den er blevet korrekt vedtaget ) paa grundlag af institutionens traktatmaessige kompetence til at tilrettelaegge sit eget arbejde . Dette forhold og konstateringen af, at den omhandlede akt bestaar af praecise bestemmelser, goer det efter min mening muligt at fastslaa, at akten har karakter af en beslutning i teknisk henseende og dermed kan affoede retsvirkninger ( Domstolens dom i sag 108/83, praemisserne 21-23 ).
Men den konkret foreliggende beslutning er ulovlig, ogsaa selv om den antages at forbedre Europa-Parlamentets politiske gruppers og udvalgs arbejdsforhold . De tal og oplysninger, Pariser-regeringen har fremlagt er temmelig sigende i saa henseende . Europa-Parlamentets repraesentant har i al fald ikke godtgjort, at opfoerelsen af en moedesal med plads til 600 personer udgoer en, som det hedder i Domstolens domme, "infrastruktur, der er noedvendig" for udfoerelsen af de opgaver, der ifoelge Traktaten er tildelt dem ( henholdsvis praemis 54 og praemis 29 i dommene af 10 . februar 1983 og 10 . april 1984 ).
Undersoegelsen af den omtvistede akt viser, naar alt kommer til alt, at Europa-Parlamentet ikke har overholdt regeringernes foreloebige vedtagelser, saaledes som disse er blevet fortolket i Domstolens praksis, og som udelukker afholdelse af plenarmoeder andre steder end i Strasbourg . Denne akt skal derfor annulleres som foelge af inkompetence .
11 . Det forslag, jeg hermed er naaet frem til, fritager mig for at tage stilling til anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, som den sagsoegende regering har fremfoert i replikken . Paa baggrund af de oplysninger, Paris' befuldmaegtigede har givet Domstolen og navnlig paa baggrund af hans erklaering om, at Frankrig ikke har rejst krav om, at Domstolen anslaar de finansielle foelger af den anfaegtede art, synes dette anbringende i al fald at fremtraede ikke som et nyt anbringende, der som saadant maa afvises, men som et anbringende, der uddyber anbringendet om inkompetence . Frankrig vil altsaa i hovedsagen kun goere gaeldende, at der ikke er noget rimeligt forhold mellem Parlamentets i Bruxelles arbejdende organers behov og stoerrelsen af den bygning, der vedtages opfoert i beslutningen . Dette argument er, som det nu er bekendt, helt rigtigt .
12 . Paa baggrund af det anfoerte foreslaar jeg Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse i de sager, Den Franske Republik har anlagt mod Europa-Parlamentet ved staevninger indgivet til Domstolens Justitskontor hhv . den 20 . november 1985 og den 20 . februar 1986 :
"Europa-Parlamentets beslutning af 24 . oktober 1985 om den infrastruktur, der er noedvendig for afholdelse af moeder i Bruxelles, annulleres . Sag 51/86 afvises .
Europa-Parlamentet betaler sagens omkostninger i sag 358/85 .
Den Franske Republik betaler sagens omkostninger i sag 51/86 ."
(*) Oversat fra italiensk .