62017CJ0300
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 7. avgusta 2018 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Javna naročila – Revizijski postopki – Direktiva 89/665/ES – Odškodninska tožba – Člen 2(6) – Nacionalna ureditev, ki dopustnost vseh odškodninskih tožb pogojuje s predhodno in dokončno ugotovitvijo nezakonitosti odločitve naročnika, ki je vzrok za zatrjevano škodo – Ničnostna tožba – Predhodni zahtevek za revizijo pred revizijsko komisijo – Sodni nadzor nad sklepi revizijske komisije – Nacionalna ureditev, ki izključuje predložitev tožbenih razlogov, ki niso bili navedeni pred revizijsko komisijo – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 47 – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Načeli učinkovitosti in enakovrednosti“
V zadevi C‑300/17,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Kúria (vrhovno sodišče, Madžarska) z odločbo z dne 11. maja 2017, ki je na Sodišče prispela 24. maja 2017, v postopku
Hochtief AG
proti
Budapest Főváros Önkormányzata,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi L. Bay Larsen, predsednik senata, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby in M. Vilaras (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: M. Wathelet,
sodna tajnica: R. Șereș, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 30. aprila 2018,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Hochtief AG A. László, ügyvéd, in I. Varga, konzulens,
–
za madžarsko vlado M. Z. Fehér in G. Koós, agenta,
–
za grško vlado M. Tassopoulou, D. Tsagkaraki, E. Tsaousi in K. Georgiadis, agenti,
–
za avstrijsko vlado M. Fruhmann, agent,
–
za poljsko vlado B. Majczyna, agent,
–
za Evropsko komisijo P. Ondrůšek in A. Tokár, agenta
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 7. junija 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 246), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014, L 94, str. 1) (v nadaljevanju: Direktiva 89/665).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Hochtief AG in Budapest Főváros Önkormányzata (občinska uprava v Budimpešti, Madžarska, v nadaljevanju: javni naročnik) v okviru tožbe za povrnitev škode, ki je nastala družbi Hochtief zaradi kršitve pravil o javnem naročanju.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Člen 1(1), četrti pododstavek, Direktive 89/665 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se v zvezi z naročili s področja uporabe Direktive 2014/24/EU [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65)] ali Direktive [2014/23] zagotovi učinkovita in zlasti čim hitrejša revizija odločitev, ki so jih sprejeli naročniki, skladno s pogoji, določenimi v členih 2 do 2f te direktive, ker [so bili] s takšnimi odločitvami kršen[i] pravo Unije na področju javnih naročil ali nacionalni predpisi o prenosu tega prava.“
4
Člen 1(3) te direktive določa:
„Države članice zagotovijo, da so revizijski postopki v skladu z natančnimi pravili, ki jih lahko določi država članica, na voljo vsaj osebam, ki imajo ali so imele interes za dodelitev določenega javnega naročila in ki jim je z domnevno kršitvijo nastala škoda ali bi jim lahko nastala škoda.“
5
Člen 2(1), (2) in (6) navedene direktive določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da sprejeti ukrepi v zvezi z revizijskimi postopki, določenimi v členu 1, vključujejo zagotovitev pooblastil, da:
[…]
(b)
se razveljavi ali zagotovi razveljavitev protizakonito sprejetih odločitev, vključno z odpravo diskriminatornih tehničnih, ekonomskih ali finančnih specifikacij v razpisu, razpisni dokumentaciji ali v katerih koli drugih dokumentih, ki se nanašajo na postopek oddaje javnega naročila;
(c)
se dodeli nadomestilo za škodo osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve.
2.   Pooblastila, navedena v odstavku 1 ter členih 2d in 2e, se lahko prenesejo na ločene organe, ki so pristojni za različne vidike revizijskega postopka.
[…]
6.   Države članice lahko predvidijo, da mora organ s potrebnimi pooblastili, kadar se nadomestilo za škodo zahteva na podlagi protizakonito sprejete odločitve, najprej razveljaviti izpodbijano odločitev.“
Madžarsko pravo
6
Člen 108(3) közbeszerzésekről szóló 2003 évi CXXIX. törvény (zakon št. CXXIX iz leta 2003 o javnih naročilih, Magyar Közlöny 2003/157, v nadaljevanju: zakon o javnih naročilih) določa:
„Kandidat lahko svojo prijavo za sodelovanje spremeni najpozneje do izteka roka za vložitev prijav.“
7
Člena 350 tega zakona določa:
„Za možnost uveljavljanja civilnopravnega zahtevka zaradi kršitve pravil o javnih naročilih in oddaji javnih naročil velja pogoj, da revizijska komisija za področje javnih naročil ali sodišče – v okviru sodnega nadzora sklepa revizijske komisije – dokončno ugotovi obstoj kršitve.“
8
Člena 351 navedenega zakona določa:
„Če ponudnik od javnega naročnika zahteva nadomestilo izključno za stroške, ki izvirajo iz priprave ponudbe in sodelovanja v postopku oddaje javnega naročila, za uveljavljanje takega odškodninskega zahtevka zadošča, da dokaže:
(a)
da je javni naročnik kršil določbo pravil o javnih naročilih in oddaji javnih naročil;
(b)
da je imel dejanske možnosti, da se mu dodeli javno naročilo, in
(c)
da je kršitev zmanjšala njegove možnosti, da se mu dodeli javno naročilo.“
9
Člen 339/A Polgári perrendtartásról szóló 1952 évi III. törvény (zakon št. III iz leta 1952 o civilnem postopku, v nadaljevanju: zakon o civilnem postopku) določa:
„Če v zakonu ni določeno drugače, sodišče upravno odločbo preizkusi na podlagi pravnih pravil, ki so veljala ob sprejetju te odločbe, in na podlagi dejanskega stanja, ki je obstajalo ob njenem sprejetju.“
Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
10
Javni naročnik je po postopku s pogajanji s predhodno objavo javnega razpisa 5. februarja 2005 objavil poziv k sodelovanju v postopku oddaje javnega naročila za gradnjo v znesku, ki je presegal prag, določen s pravom Unije. V predpisanem roku je bilo prejetih pet prijav, med katerimi je bila tudi prijava konzorcija „HOLI“ (v nadaljevanju: konzorcij), ki ga vodi družba Hochtief.
11
Javni naročnik je 19. julija 2005 konzorcij obvestil o tem, da njegova prijava ni veljavna zaradi obstoja nasprotja interesov in da je bila zavrnjena. Ta odločitev je bila utemeljena s tem, da je konzorcij kot vodjo projekta imenoval strokovnjaka, ki je z javnim naročnikom sodeloval pri pripravi javnega razpisa.
12
Közbeszerzési Döntőbizottság (revizijska komisija za javna naročila, Madžarska) (v nadaljevanju: revizijska komisija) je s sklepom z dne 12. septembra 2005 zavrnila zahtevek za revizijo, ki ga je konzorcij vložil zoper ta sklep. Ta komisija je menila, da imenovanja strokovnjaka v prijavi za sodelovanje ni mogoče šteti za upravno napako, kot je trdila družba Hochtief. Menila je, da če bi bilo tej družbi dovoljeno popraviti to napako, bi to pomenilo spremembo prijave za sodelovanje, ki je na podlagi člena 108(3) zakona o javnih naročilih izključena. Revizijska komisija je prav tako menila, da javni naročnik ni ravnal nezakonito, ko je postopek nadaljeval samo z dvema kandidatoma, saj je s členom 130(7) tega zakona določeno, da je treba, če število kandidatov, ki so predložili ustrezno prijavo za sodelovanje, ostane v okviru določenega razpona, te povabiti k oddaji ponudbe.
13
Fővárosi Bíróság (sodišče v Budimpešti, Madžarska) je s sodbo z dne 28. aprila 2006 zavrnilo tožbo, ki jo je zoper sklep z dne 12. septembra 2005 vložil konzorcij.
14
Fővárosi Ítélőtábla (višje sodišče v Budimpešti, Madžarska), ki je odločalo o pritožbi konzorcija zoper sodbo z dne 28. aprila 2006, je 13. februarja 2008 Sodišču predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, na podlagi katerega je bila izrečena sodba z dne 15. oktobra 2009, Hochtief in Linde-Kca-Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627).
15
Evropska komisija je leta 2008 v okviru pregleda postopka za oddajo javnega naročila iz postopka v glavni stvari ugotovila, da je javni naročnik kršil pravila o javnem naročanju s tem, da je po eni strani objavil obvestilo o postopku s pogajanji in da je po drugi v postopku predizbora enega od kandidatov izključil, ne da bi mu v skladu s sodbo z dne 3. marca 2005, Fabricom (C‑21/03 in C‑34/03, EU:C:2005:127), dal možnost dokazati, da sodelovanje strokovnjaka, imenovanega za vodjo projekta, ni moglo izkrivljati konkurence.
16
Fővárosi Ítélőtábla (višje sodišče v Budimpešti) je 20. januarja 2010 po izreku sodbe z dne 15. oktobra 2009, Hochtief in Linde-Kca-Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627), izdalo sodbo, s katero je potrdilo sodbo z dne 28. aprila 2006. Med drugim je navedlo, da ni preučilo vprašanja, ali je naročnik s tem, da je pri prijavi konzorcija ugotovil obstoj nasprotja interesov, storil kršitev, ker zadnjenavedenemu ni dal možnosti obrambe, saj ta očitek ni bil naveden v tožbi na prvi stopnji. Družba Hochtief naj bi šele v pritožbenem postopku prvič trdila, da prepoved, ki se je uveljavljala zoper konzorcij, pomeni nesorazmerno omejitev njene pravice do vložitve prijave in oddaje ponudbe, kar je v nasprotju s členom 220 ES, členom 6 Direktiva Sveta 93/37/EGS z dne 14. junija 1993 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 163) in sodno prakso Sodišča.
17
Legfelsőbb Bíróság (nekdanje poimenovanje vrhovnega sodišča, Madžarska) je s sodbo z dne 7. februarja 2011 potrdilo sodbo Fővárosi Ítélőtábla (višje sodišče v Budimpešti) z dne 20. januarja 2010.
18
Družba Hochtief je 11. avgusta 2011 vložila revizijo zoper isto sodbo Fővárosi Ítélőtábla (višje sodišče v Budimpešti), pri čemer se je oprla na ugotovitve Komisije.
19
Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti, Madžarska) je s sklepom z dne 6. junija 2013 sprejelo sklep o zavrnitvi revizije, ki je bil potrjen s sklepom Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti, Madžarska), ki je odločalo na zadnji stopnji.
20
Družba Hochtief, ki se je sklicevala na ugotovitve Komisije, je nato vložila novo tožbo, v kateri je predlagala, naj se javnemu naročniku naloži plačilo odškodnine v višini 24.043.685 madžarskih forintov (HUF) (približno 74.000 EUR), ki ustreza stroškom, ki so ji nastali zaradi sodelovanja v postopku oddaje javnega naročila.
21
Ker je bila ta tožba zavrnjena v prvostopenjskem in pritožbenem postopku, je družba Hochtief pri predložitvenem sodišču vložila kasacijsko pritožbo, v kateri je med drugim zatrjevala kršitev člena 2(1) Direktive 89/665 in člena 2(1) Direktive Sveta 92/13/EGS z dne 25. februarja 1992 o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o uporabi pravil Skupnosti za oddajo javnih naročil podjetij na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 315).
22
Predložitveno sodišče v bistvu navaja, da je iz Direktive 89/665 razvidno, da je uveljavljanje odškodninskih zahtevkov lahko pogojeno s tem, da upravni organ ali sodišče predhodno razveljavi izpodbijano odločbo (sodba z dne 26. novembra 2015, MedEval, C‑166/14, EU:C:2015:779, točka 35), tako da se načeloma ne zdi, da bi člen 2 te direktive nasprotoval nacionalni zakonski določbi, kot je člen 350 zakona o javnih naročilih. Vendar pa bi bila lahko posledica uporabe zadnjenavedene določbe v povezavi z drugimi določbami zakona o javnih naročilih in zakona o civilnem postopku ta, da kandidat, izločen v postopku s pogajanji za oddajo javnega naročila, kot je družba Hochtief, ne bi mogel vložiti odškodninske tožbe, ker se ne bi mogel sklicevati na odločbo, s katero je dokončno ugotovljena kršitev pravil o javnem naročanju. V teh okoliščinah bi lahko bilo upravičeno uvesti možnost predložitve dokaza o taki kršitvi z drugimi sredstvi, ali zaradi upoštevanja načela učinkovitosti izključiti notranje pravilo, ali pa to pravilo razlagati glede na pravo Unije.
23
V teh okoliščinah je Kúria (vrhovno sodišče, Madžarska) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je nacionalna procesna ureditev, ki za možnost uveljavljanja katerega koli civilnopravnega zahtevka zaradi kršitve predpisa o javnem naročanju, določa pogoj, da revizijska komisija za področje javnih naročil ali sodišče – ki odloča o tožbi zoper sklep [revizijske komisije] na področju javnega naročanja – dokončno ugotovi obstoj kršitve predpisa, v nasprotju s pravom Unije?
2.
Ali je mogoče določbo nacionalnega prava, ki kot predpogoj za uveljavljanje odškodninskega zahtevka za škodo določa, da [revizijska komisija] za področje javnih naročil ali sodišče – ki odloča o tožbi zoper sklep revizijske komisije na področju javnega naročanja – dokončno ugotovi obstoj kršitve predpisa, nadomestiti z drugo določbo v skladu s pravom Unije? Drugače povedano, ali ima oškodovanec možnost, da kršitev navedenega predpisa dokaže z drugimi sredstvi?
3.
Ali je v okviru odškodninskega spora v nasprotju s pravom Unije, in zlasti z načeloma učinkovitosti in enakovrednosti, oziroma ali lahko ima učinek, ki je v nasprotju s tem pravom in tema načeloma, procesna določba nacionalnega prava, ki dovoljuje sodno izpodbijanje upravnega sklepa samo na podlagi pravnih argumentov, navajanih v postopku pred revizijsko komisijo na področju javnega naročanja, čeprav se lahko oškodovanec kot na podlago za kršitev predpisa, ki jo zatrjuje, sklicuje samo na nezakonitost njegove izključitve, ki temelji na obstoju nasprotij interesov v skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije, tako da bi bil iz postopka s pogajanji za oddajo javnega naročila izključen iz drugega razloga v skladu s posebnimi predpisi, ki veljajo za postopek s pogajanji, saj bi prišlo do spremembe njegove prijave?“
Predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka
24
Družba Hochtief je z dopisoma, vloženima pri sodnem tajništvu Sodišča 12. in 27. julija 2017, predlagala ponovno odprtje ustnega postopka na podlagi člena 83 Poslovnika Sodišča.
25
Družba Hochtief v utemeljitev predloga navaja najprej predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je Székesfehérvári Törvényszék (županijsko sodišče v Székesfehérvárju, Madžarska) vložilo z odločbo z dne 6. decembra 2017, ki je na Sodišče prispela 5. junija 2018, in je bil registriran pod številko C‑362/18. V bistvu trdi, da je odgovor, ki ga je treba dati na vprašanja, zastavljena v obravnavani zadevi, odvisen od odgovora na vprašanja, zastavljena v zadevi C‑362/18, in da je treba strankam zaradi zagotovitve enotnosti sodne prakse dati možnost, da predstavijo svoja stališča o zadnjenavedeni zadevi.
26
Družba Hochtief dalje meni, da je treba zaradi tega, da bo Sodišče lahko odločilo o obravnavanem predlogu za sprejetje predhodne odločbe, upoštevati elemente, o katerih stranke niso razpravljale. Zlasti želi podati stališče o izjavi, ki jo je na obravnavi podal agent madžarske vlade, da je bila sodba z dne 15. oktobra 2009, Hochtief in Linde-Kca-Dresden (C 138/08, EU:C:2009:627), ki je bila izrečena med postopkom pred madžarskimi sodišči, predmet sodbe teh sodišč. Meni, da je za odgovor na prvi vprašanji, zastavljeni v tem postopku predhodnega odločanja, odločilno, da se ugotovi, kako so navedena sodišča razumela navedeno sodbo.
27
V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko Sodišče v skladu s členom 83 Poslovnika po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli odredi ponovno odprtje ustnega dela postopka, zlasti če meni, da zadeva ni dovolj razjasnjena, ali če stranka po koncu ustnega dela postopka navede novo dejstvo, ki je odločilno za odločitev Sodišča, ali če je treba v zadevi odločiti na podlagi trditve, o kateri stranke ali zainteresirani subjekti iz člena 23 Statuta Sodišča Evropske unije niso razpravljali.
28
V obravnavani zadevi Sodišče po opredelitvi generalnega pravobranilca meni, da ima na voljo vse elemente, potrebne za odločitev o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, in da nanj ni treba odgovoriti na podlagi trditve, o kateri pred njim ni potekala razprava.
29
Po eni strani v nasprotju s tem, kar trdi družba Hochtief, odgovor, ki ga je treba dati na vprašanja, zastavljena v obravnavani zadevi, ni odvisen od odgovora na vprašanja, zastavljena v zadevi C‑362/18. Čeprav so okoliščine sporov o glavni stvari v tej zadevi in v zadevi C‑362/18 podobne, pa se vprašanja iz zadeve C‑362/18, ki se, kot že v predlogu navaja družba Hochtief, nanašajo predvsem na odgovornost države članice za kršitev prava Unije, ki se lahko pripiše nacionalnemu sodišču, ki odloča na zadnji stopnji, namreč razlikujejo od vprašanj, zastavljenih v obravnavani zadevi, ki se nanašajo na pogoje dopustnosti odškodninske tožbe zoper javnega naročnika.
30
Po drugi strani pa ni očitno, da je treba pri obravnavi zadevnega predloga za sprejetje predhodne odločbe upoštevati element, o katerem stranki še nista razpravljali. Zlasti je predložitveno sodišče sodbo z dne 15. oktobra 2009, Hochtief in Linde-Kca-Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627), na katero se sklicuje družba Hochtief v utemeljitev svojega predloga za ponovno odprtje ustnega postopka, omenilo v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, stranki v postopku v glavni stvari in zainteresirani subjekti iz člena 23 Statuta sodišča Evropske unije pa so imeli glede tega možnost podati tako pisna kot ustna stališča.
31
Sodišče glede na navedene preudarke meni, da ni treba odrediti ponovnega odprtja ustnega postopka.
Prvo in drugo vprašanje
32
Predložitveno sodišče s prvima vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 2(6) Direktive 89/665 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni procesni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki možnost uveljavljanja civilnopravnega zahtevka v primeru kršitve pravil o javnih naročilih in oddaji javnih naročil pogojuje s tem, da revizijska komisija za področje javnih naročil ali sodišče v okviru sodnega nadzora sklepa te arbitražne komisije dokončno ugotovi kršitev.
33
Prvič, opozoriti je treba, da države članice v skladu s členom 2(6) Direktive 89/665 lahko določijo, da mora organ s potrebnimi pooblastili, kadar se nadomestilo za škodo zahteva zaradi protizakonito sprejete odločitve, najprej razveljaviti izpodbijano odločitev.
34
Zato je iz besedila te določbe razvidno, da države članice načeloma lahko sprejmejo nacionalno postopkovno določbo, kot je člen 350 zakona o javnih naročilih, ki možnost uveljavljanja civilnopravnega zahtevka zaradi kršitve pravil o javnih naročilih pogojuje s tem, da revizijska komisija, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ali sodišče v okviru sodnega nadzora sklepa, ki ga izreče taka arbitražna komisija, dokončno ugotovi kršitev (glej po analogiji sodbo z dne 26. novembra 2015, MedEval, C‑166/14, EU:C:2015:779, točka 36).
35
Drugič, spomniti je treba, da Direktiva 89/665, kot je Sodišče že večkrat razsodilo, določa le minimalne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati revizijski postopki v nacionalnih pravnih redih, da se zagotovi varstvo določb prava Unije na področju javnega naročanja (glej med drugim sodbo z dne 15. septembra 2016, Star Storage in drugi, C‑439/14 in C‑488/14, EU:C:2016:688, točka 42 in navedena sodna praksa).
36
Člen 2(6) Direktive 89/665 tako državam članicam daje le možnost, da vložitev odškodninske tožbe pogojujejo z razglasitvijo ničnosti odločbe, ki jo izpodbija pristojno sodišče v ta namen, ne da bi bili navedeni morebitni pogoji ali omejitve, ki lahko ali morajo po potrebi spremljati prenos in izvajanje te določbe.
37
Iz tega sledi, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 39 sklepnih predlogov, da države članice svobodno določajo pogoje, pod katerimi se morajo nacionalna pravila, s katerimi je prenesen člen 2(6) Direktive 89/665, uporabljati v njihovem pravnem redu, ter da jih po potrebi lahko spremljajo omejitve, izjeme ali odstopanja od te uporabe.
38
Sicer je res, kot je Sodišče večkrat razsodilo, da morajo države članice, kadar določajo podrobnosti postopka s pravnimi sredstvi, ki so namenjena zagotavljanju varstva pravic na podlagi prava Unije, kandidatom in ponudnikom, ki so oškodovani z odločbami naročnikov, paziti, da se ne kršijo učinkovitost Direktive 89/665 niti pravice, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2016, Star Storage in drugi, C‑439/14 in C‑488/14, EU:C:2016:688, točki 43 in 44).
39
Sodišče je v zvezi s tem razsodilo, da možnost, ki jo državam članicam daje člen 2(6) Direktive 89/665, ni neomejena in ostaja pogojena s tem, da mora biti ničnostna tožba pred kakršnimi koli odškodninskimi zahtevki učinkovita (glej v tem smislu sodbo z dne 26. novembra 2015, MedEval, C‑166/14, EU:C:2015:779, točke od 36 do 44). Zlasti morajo zagotoviti polno spoštovanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča v skladu s členom 47, prvi in drugi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) (glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2016, Star Storage in drugi, C‑439/14 in C‑488/14, EU:C:2016:688, točka 46).
40
V tej zadevi je treba ugotoviti, da nacionalna procesna zakonodaja, ki možnost uveljavljanja civilnopravnega zahtevka v primeru kršitve pravil o javnih naročilih in oddaji javnih naročil pogojuje s predhodno dokončno ugotovitvijo kršitve, zadevnemu ponudniku ne odvzema pravice do učinkovitega pravnega sredstva.
41
Zato je treba na prvi vprašanji predložitvenega sodišča odgovoriti, da je treba člen 2(6) Direktive 89/665 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni procesni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki možnost uveljavljanja civilnopravnega zahtevka v primeru kršitve pravil o javnih naročilih in oddaji javnih naročil pogojuje s tem, da revizijska komisija za področje javnih naročil ali sodišče v okviru sodnega nadzora sklepa te arbitražne komisije dokončno ugotovi kršitev.
Tretje vprašanje
42
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije razlagati tako, da v okviru odškodninske tožbe nasprotuje nacionalnemu postopkovnemu pravilu, ki sodni nadzor sklepov revizijske komisije, ki je na prvi stopnji pristojna za nadzor odločitev javnih naročnikov v okviru postopkov oddaje javnih naročil, omejuje zgolj na preučitev razlogov, navedenih pred to komisijo.
43
V zvezi s tem je treba glede postopka v glavi stvari najprej poudariti, da morajo nacionalna sodišča, pristojna za nadzor sklepov revizijske komisije, ki je na prvi stopnji pozvana k preučitvi ničnostnih tožb zoper odločbe javnih naročnikov v okviru postopkov oddaje javnih naročil, kot je razvidno iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, v skladu s členom 339/A zakona o civilnem postopku kot nedopusten zavrniti vsak nov tožbeni razlog, ki ni bil naveden pred navedeno komisijo.
44
Na podlagi te določbe je Fővárosi Ítélőtábla (višje sodišče v Budimpešti) zavrnilo pritožbo, ki jo je tožeča stranka iz postopka v glavni stvari vložila zoper sodbo Fővárosi Bíróság (sodišče v Budimpešti), s katero je to zavrnilo tožbo zoper prvotni sklep revizijske komisije. Legfelsőbb Bíróság (nekdanje poimenovanje vrhovnega sodišča) je prav tako na podlagi te določbe zavrnilo kasacijsko pritožbo tožeče stranke iz postopka v glavni stvari zoper sodbo Fővárosi Ítélőtábla (višje sodišče v Budimpešti).
45
Predložitveno sodišče pa meni, da bi lahko uporaba člena 339/A zakona o civilnem postopku v povezavi s členom 350 zakona o javnih naročilih učinkovala v nasprotju s pravom Unije.
46
V zvezi s tem ob sklicevanju na točko 39 sodbe z dne 26. novembra 2015, MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779, točka 39), poudarja, da stopnja potrebe po pravni varnosti, ki se nanaša na pogoje dopustnosti zahtevkov, ni enaka, če gre za odškodninske zahtevke ali za zahtevke za razveljavitev pogodbe. Glede na zahteve po pravni varnosti, ki morajo izpolnjene v pogodbenih razmerjih, bi bilo namreč upravičeno, da se restriktivno uredijo pogoji za vložitev pravnih sredstev, ki so namenjena razveljavitvi pogodb, sklenjenih med javnimi naročniki in ponudniki javnih naročil (primarno varstvo). Ker pa odškodninski zahtevki (sekundarno varstvo) načeloma nikakor ne vplivajo na učinke že sklenjenih pogodb, ne bi bilo prav, če bi se za takšna pravna sredstva določila enako stroga pravila, kot se uporabljajo za tožbe, katerih predmet je obstoj ali izvrševanje takih pogodb.
47
V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče sicer v točkah od 41 do 44 sodbe z dne 26. novembra 2015, MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779, točke od 41 do 44), razsodilo, da načelo učinkovitosti v nekaterih okoliščinah nasprotuje nacionalni procesni ureditvi, ki dopustnost odškodninskih zahtevkov, uveljavljanih v okviru postopkov javnih naročil, pogojuje s predhodno ugotovitvijo nezakonitosti postopka oddaje zadevnega naročila.
48
Vendar je treba poudariti, da je Sodišče do te ugotovitve prišlo v zelo posebnih okoliščinah, za katere je značilno, da je za predhodno tožbo za ugotovitev nezakonitosti postopka oddaje javnega naročila zaradi neobstoja predhodne objave javnega razpisa veljal prekluzivni rok šestih mesecev, ki začne teči od dneva, ki sledi datumu oddaje zadevnega javnega naročila, ne glede na to, ali je oškodovanec lahko vedel za nezakonitost te odločbe o oddaji ali ne. V takem okviru je namreč zaradi roka šestih mesecev obstajala verjetnost, da oškodovanec ne bi mogel zbrati informacij, potrebnih za tožbo za izpodbijanje zakonitost postopka oddaje zadevnega naročila, pri čemer je bila tako podana ovira za vložitev te tožbe in je bilo zato dejansko onemogočeno ali čezmerno oteženo izvajanje pravice do vložitve odškodninske tožbe.
49
Vendar se zadevni položaj v postopku v glavni stvari jasno razlikuje od položaja v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba z dne 26. novembra 2015, MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779).
50
Poudariti je namreč treba, da drugače kakor prekluzivno pravilo v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba z dne 26. novembra 2015, MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779), postopkovno pravilo iz člena 339/A zakona o civilnem postopku, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 47 do 49 sklepnih predlogov, ne krši bistva pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča iz člena 47, prvi in drugi odstavek, Listine (glej po analogiji sodbo z dne 26. septembra 2013, Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, točka 87).
51
Čeprav je poleg tega res, da to nacionalno postopkovno pravilo nalaga strogo usklajenost razlogov, navedenih pred revizijsko komisijo, in razlogov, navedenih pred sodišči, ki izvajajo nadzor nad sklepi te komisije, pri čemer je torej izključena vsaka možnost, da bi pravni subjekt med postopkom navedel nov razlog, pa ostaja dejstvo, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 49 sklepnih predlogov, da prispeva k ohranitvi polnega učinka Direktive 89/665, katere cilj je, kot je Sodišče že odločilo, zagotoviti, da se lahko nezakonite odločitve naročnikov učinkovito in čim hitreje pregledajo (glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2016, Star Storage in drugi, C‑439/14 in C‑488/14, EU:C:2016:688, točka 43 ter navedena sodna praksa).
52
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče odločilo, da načelo, v skladu s katerim imajo iniciativo za začetek postopka stranke, kar pomeni, da se mora sodišče držati predmeta spora in svojo odločbo opreti na dejstva, ki so mu bila predložena, in lahko deluje po uradni dolžnosti le v izjemnih primerih v interesu javnosti, ščiti pravice obrambe in zagotavlja učinkovit potek postopka, zlasti s tem, da preprečuje podaljševanje postopka s presojo novih tožbenih razlogov (glej v tem smislu sodbi z dne 14. decembra 1995, van Schijndel in van Veen, C‑430/93 in C‑431/93, EU:C:1995:441, točki 20 in 21, in z dne 7. junija 2007, van der Weerd in drugi, od C‑222/05 do C‑225/05, EU:C:2007:318, točki 34 in 35).
53
V tej zadevi družbi Hochtief, kot je razvidno iz spisa, predloženega Sodišču, ni bilo onemogočeno vložiti ničnostne tožbe zoper odločbo naročnika, s katero je bila izločena iz postopka, niti pred revizijsko komisijo niti pred nacionalnimi sodišči, pristojnimi za sodni nadzor sklepa, ki ga je izrekla ta komisija.
54
Prav tako ni mogoče šteti, da oseba v položaju, kakršen je položaj družbe Hochtief, ni mogla v ustreznem času navesti tožbenega razloga, ki se v bistvu nanaša na to, da ni imela možnosti predložiti dokaza, da v tem primeru pomoč strokovnjaka, ki ga je imenovala kot vodjo projekta in ki je sodeloval z javnim naročnikom, ni izkrivljala konkurence, v skladu z usmeritvami iz točk od 33 do 36 sodbe z dne 3. marca 2005, Fabricom (C‑21/03 in C‑34/03, EU:C:2005:127).
55
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča namreč razlaga pravila prava Unije, ki jo to poda pri izvajanju pristojnosti na podlagi člena 267 PDEU, po potrebi pojasnjuje in natančneje določa pomen in obseg tega pravila, kot ga je treba ali bi ga bilo treba razumeti in uporabljati od začetka njegove veljave (glej zlasti sodbi z dne 27. marca 1980, Denkavit italiana, 61/79, EU:C:1980:100, točka 16, in z dne 13. januarja 2004, Kühne & Heitz, C‑453/00, EU:C:2004:17, točka 21).
56
Iz tega sledi, da bi v položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, ponudnik, kot je družba Hochtief, lahko uveljavljala očitek glede tega, da ni imela možnosti dokazati, da dejstvo, da je za vodjo projekta imenovala strokovnjak, ki je z javnim naročnikom sodeloval pri pripravi javnega razpisa, ni izkrivljalo konkurence, čeprav o tem ne obstaja nikakršna upoštevna sodna praksa Sodišča.
57
Poleg tega, čeprav je res, da je bila sodba z dne 3. marca 2005, Fabricom (C‑21/03 in C‑34/03, EU:C:2005:127), v madžarščini na voljo šele po tem, ko je družba Hochtief pri revizijski komisiji vložila zahtevek za revizijo in tudi tožbo zoper sklep zadnjenavedene pri nacionalnem sodišču prve stopnje, pa zgolj na podlagi te okoliščine ni mogoče ugotoviti, da ta absolutno ni mogla uveljavljati takega očitka.
58
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba pravo Unije, in zlasti člen 1(1) in (3) Direktive 89/665 v povezavi s členom 47 Listine, razlagati tako, da v okviru odškodninske tožbe ne nasprotuje nacionalnemu postopkovnemu pravilu, kakršno je to iz postopka v glavni stvari, ki sodni nadzor sklepov revizijske komisije, ki je na prvi stopnji pristojna za nadzor odločitev javnih naročnikov v okviru postopkov oddaje javnih naročil, omejuje zgolj na preučitev razlogov, navedenih pred to komisijo.
Stroški
59
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1.
Člen 2(6) Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni procesni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki možnost uveljavljanja civilnopravnega zahtevka v primeru kršitve pravil o javnih naročilih in oddaji javnih naročil pogojuje s tem, da revizijska komisija za področje javnih naročil ali sodišče v okviru sodnega nadzora sklepa te arbitražne komisije dokončno ugotovi kršitev.
2.
Pravo Unije, zlasti člen 1(1) in (3) Direktive 89/665, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/23, v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, je treba razlagati tako, da v okviru odškodninske tožbe ne nasprotuje nacionalnemu postopkovnemu pravilu, kakršno je to iz postopka v glavni stvari, ki sodni nadzor sklepov revizijske komisije, ki je na prvi stopnji pristojna za nadzor odločitev javnih naročnikov v okviru postopkov oddaje javnih naročil, omejuje zgolj na preučitev razlogov, navedenih pred to komisijo.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.