62007CC0445
CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 12 de Fevereiro de 2009 (
1
)
Processos apensos C-445/07 P e C-455/07 P
Comissão das Comunidades Europeias
Ente per le Ville Vesuviane
contra
Contra
Ente per le Ville Vesuviane
Comissão das Comunidades Europeias
«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância — Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) — Valorização das infra-estruturas para fins de desenvolvimento da actividade turística na Regione Campania (Itália) — Cancelamento da contribuição financeira comunitária — Recurso de anulação — Admissibilidade — Entidade regional ou local — Actos que dizem directa e individualmente respeito a essa entidade»
I — Introdução
1.
O presente processo tem a sua origem num litígio entre o Ente per le Ville vesuviane (a seguir «Ente») e a Comissão das Comunidades Europeias (a seguir «Comissão»), a respeito da cessação da contribuição financeira do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) para projectos do Ente.
2.
O Ente é uma entidade na qual participam o Estado italiano, a região da Campânia, a província de Nápoles e vários municípios. Foi criado pela Lei italiana n.o 578, de 29 de Julho de 1971, para conservar e valorizar os conjuntos arquitectónicos compostos pelas Ville vesuviane do século XVIII, com as suas instalações exteriores.
3.
Por acórdão de 18 de Julho de 2007 (a seguir «acórdão recorrido») (
2
), o Tribunal de Primeira Instância negou provimento ao recurso com o qual o Ente impugnou a decisão da Comissão que pôs termo à contribuição financeira do FEDER.
4.
Com o seu recurso, o Ente continua a ter por objectivo a anulação da referida decisão. A Comissão interpôs igualmente um recurso, no qual alega que o Tribunal de Primeira Instância devia ter logo julgado inadmissível o recurso, porque o Ente não era directamente afectado pela decisão e, deste modo, não tinha legitimidade para agir.
5.
Assim, o presente processo dá ensejo para aprofundar a questão da afectação directa de recorrentes no contexto de contribuições do FEDER.
II — Quadro jurídico
6.
O Tribunal de Primeira Instância expôs o quadro jurídico nos números 1 a 3 do acórdão recorrido do seguinte modo:
1
O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) foi criado pelo Regulamento (CEE) n.o 724/75 do Conselho, de 18 de Maio de 1975, o qual foi várias vezes modificado e, desde 1 de Janeiro de 1985, substituído pelo Regulamento (CEE) n.o 1787/84 do Conselho, de 19 de Junho de 1984. Em 1988, o regime do fundo estrutural foi reformado pelo Regulamento (CEE) n.o 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes.
2
Em 19 de Dezembro de 1988, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.o 4254/88, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.o 2502/88 no que respeita ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 374, p. 15). O Regulamento n.o 4254/88 substituiu o Regulamento n.o 1787/84. Foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.o 2083/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193, p. 34).
3
O artigo 12.o do Regulamento n.o 4254/88, com a epígrafe «Disposições transitórias», é do seguinte teor:
«As fracções dos montantes autorizados a título da concessão de contribuições para os projectos decididos pela Comissão antes de 1 de Janeiro de 1989 ao abrigo do FEDER e que não tenham sido objecto de um pedido de pagamento definitivo à Comissão antes de 31 de Março de 1995 serão automaticamente anuladas pela Comissão, o mais tardar em 30 de Setembro de 1995, sem prejuízo dos projectos suspensos por razões judiciais.»
III — Matéria de facto e processo na primeira instância
7.
A pedido do Ente, o Estado italiano solicitou à Comissão uma contribuição financeira do FEDER para um investimento em infra-estruturas, com o qual deviam ser restauradas três das Ville vesuviane. A seguir, por decisão de 18 de Dezembro de 1986, dirigida à República Italiana (a seguir «decisão de concessão» (
3
)), a Comissão concedeu uma contribuição financeira do FEDER para a valorização destes conjuntos para fins turísticos.
8.
A decisão de concessão designa o Ente como beneficiário da contribuição (terceiro considerando e artigo 3.o da decisão) e como responsável pelo pedido e pela realização do projecto (anexo da decisão).
9.
Nos termos do artigo 4.o da decisão de concessão, a Comissão pode reduzir, anular e exigir a restituição da contribuição financeira se não forem cumpridas as condições estabelecidas na decisão, em especial também quanto ao período de realização do projecto. Além disso, o artigo 4.o estabelece que uma anulação ou restituição só pode ter lugar quando o beneficiário foi ouvido a este respeito.
10.
Em execução desta decisão, a Comissão efectuou dois pagamentos parciais em 1988 e 1990.
11.
Nos termos do artigo 12.o do Regulamento n.o 4254/88 na versão do Regulamento n.o 2083/93, os pedidos de pagamento definitivo para os pagamentos do FEDER deviam ser apresentados à Comissão até 31 de Março de 1995, a menos que um projecto estivesse suspenso por razões judiciais.
12.
Por carta de 29 de Março de 1995, o Estado italiano pediu à Comissão um prolongamento deste prazo, invocando o artigo 12.o do Regulamento n.o 4254/88, dado que os projectos estavam suspensos por razões judiciais e, por isso, não tinha sido possível apresentar um pedido de pagamento definitivo dentro do prazo.
13.
Por carta de 12 de Outubro de 2001, a Comissão comunicou à Itália que tencionava pôr fim à contribuição financeira. A Comissão entendeu que tinha expirado o prazo para a apresentação de liquidações, nos termos do artigo 12.o do Regulamento n.o 4254/88 e que, contrariamente ao entendimento das autoridades italianas, também não existia qualquer razão para prolongar o prazo, nos termos do artigo 12.o do Regulamento n.o 4254/88.
14.
Por carta de 13 de Março de 2002, a Comissão comunicou à Itália a decisão definitiva, de pôr fim à contribuição financeira do FEDER com base nos pedidos de pagamento apresentados antes de 31 de Março de 1995 (a seguir «decisão recorrida» (
4
)).
15.
Dado que, até ao fim deste prazo, a Itália só tinha apresentado um pedido de pagamento de um montante parcial, inferior aos pagamentos parciais já recebidos como adiantamento, a Itália está agora, por um lado, obrigada a restituir a diferença que daqui resulta e, por outro lado, impossibilitada de receber mais pagamentos do FEDER para os projectos controvertidos.
16.
Na decisão recorrida, a Comissão sublinhou que nem esta decisão nem qualquer outra disposição comunitária obrigam o Estado-Membro a exigir do Ente, como beneficiário, a restituição dos montantes já pagos.
17.
O Ente interpôs recurso de anulação da decisão da Comissão de 13 de Março de 2002 para o Tribunal de Primeira Instância.
IV — O acórdão recorrido
18.
No acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância declarou, em primeiro lugar, que o recurso era admissível, ao contrário do que a Comissão sustentava. Entendeu que o Ente era directamente afectado pela decisão recorrida e, deste modo, tinha legitimidade para agir, na acepção do artigo 230.o, quarto parágrafo, CE.
19.
Quanto ao mérito, o Tribunal de Primeira Instância considerou improcedente o recurso de anulação interposto pelo Ente. Com o primeiro fundamento, o Ente alegou que a Comissão tinha considerado, erradamente, que não estavam preenchidos os requisitos de um atraso por razões judiciais, nos termos do artigo 12.o do Regulamento n.o 2083/93 e, por isso, partido do princípio de que o pedido de pagamento tinha sido apresentado fora de prazo. O Tribunal de Primeira Instância confirmou, neste ponto, a decisão impugnada da Comissão.
20.
Com o segundo fundamento, o Ente criticou não ter sido ouvido antes de a Comissão ter adoptado a decisão impugnada, alegando que isto violava os seus direitos de defesa. A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância declarou que, embora o Ente tivesse direito a ser ouvido, no caso em apreço a falta de audição não implicava a anulação da decisão impugnada. Com efeito, o Ente não apresentou, a pedido do Tribunal de Primeira Instância, qualquer elemento susceptível de levar a uma decisão diferente, mesmo se a Comissão tivesse ouvido o Ente.
21.
Além disso, o Ente alegou uma instrução insuficiente dos factos pela Comissão, bem como falta de fundamentação da decisão recorrida. Contudo, o Tribunal de Primeira Instância negou provimento ao recurso também a este respeito.
V — O presente recurso
22.
O Ente baseia o presente recurso em dois fundamentos. Com o seu primeiro fundamento, alega, no essencial, uma violação do artigo 12.o do Regulamento n.o 4254/88. Com o seu segundo fundamento, critica a conclusão do Tribunal de Primeira Instância, de que a Comissão não violou o direito do Ente a ser ouvido ao adoptar a decisão recorrida.
23.
A Comissão interpôs igualmente um recurso. Neste critica o Tribunal de Primeira Instância por não ter julgado inadmissível o recurso por o Ente não ter legitimidade para agir.
24.
Mais exactamente, as partes apresentam os pedidos seguintes:
25.
No processo C-455/07 P, relativo ao recurso do Ente, este conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular parcialmente o acórdão recorrido e, por consequência, anular a decisão D(2002) 810111 da Comissão, de 13 de Março de 2002, e ainda, se e na medida do necessário, anular a comunicação da Direcção-Geral «Política Regional» da Comissão, de 12 de Outubro de 2001;
—
a título subsidiário, anular parcialmente o acórdão recorrido e reenviar o processo ao Tribunal de Primeira Instância para que seja decidido sobre o mérito à luz das indicações fornecidas pelo Tribunal de Justiça;
—
condenar a Comissão nas despesas do presente processo e da primeira instância.
Por seu lado, a Comissão pede que seja negado provimento ao recurso do Ente e que este seja condenado nas despesas.
26.
No processo C-445/07 P, relativo ao recurso interposto pela Comissão, esta conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular o acórdão recorrido, na parte em que é declarado admissível o recurso de anulação interposto pelo Ente;
—
declarar inadmissível o recurso interposto pelo Ente de anulação da decisão D(2002) 810111 da Comissão, de 13 de Março de 2002;
—
condenar o Ente nas despesas do presente processo e da primeira instância.
Por seu lado, o Ente pede que seja negado provimento ao recurso da Comissão e que esta seja condenada nas despesas.
VI — Apreciação
A — O recurso da Comissão
27.
No seu recurso, a Comissão sustenta que o Tribunal de Primeira Instância não se devia ter pronunciado quanto ao mérito, mas sim julgado o recurso inadmissível.
1. Admissibilidade do recurso
28.
A admissibilidade do recurso da Comissão pode ser duvidosa pois, ao ter negado provimento ao recurso, o Tribunal de Primeira Instância tomou, em última análise, uma decisão favorável à Comissão.
29.
O Ente não alegou, é certo, a inadmissibilidade do recurso da Comissão. Contudo, esta deve ser examinada oficiosamente (
5
). A própria Comissão analisa em detalhe, na sua petição, a questão da admissibilidade do seu recurso.
30.
Nos termos do artigo 56.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, pode ser interposto recurso para o Tribunal de Justiça das decisões do Tribunal de Primeira Instância que ponham termo à instância bem como das decisões que ponham termo a um incidente processual.
31.
A Comissão entende que o seu recurso da decisão do Tribunal de Primeira Instância é admissível como recurso de uma decisão que põe termo a um incidente processual.
32.
Este argumento não pode ser acolhido, dado que no caso em apreço não ocorreu qualquer incidente processual. Nos termos do artigo 114.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância (
6
), para que se verifique um incidente é imperativo que uma questão prévia de inadmissibilidade seja suscitada num requerimento separado. Nos casos em que o Tribunal de Justiça entendeu existir uma decisão que põe termo a um incidente processual, na acepção do artigo 56.o, primeiro parágrafo, do seu Estatuto, a questão prévia de inadmissibilidade tinha sido alegada, tanto quanto se sabe, em requerimento separado (
7
).
33.
A exigência de um requerimento separado garante a transparência da tramitação processual. Com efeito, assegura que o pedido seja facilmente identificável como tal. Isto é especialmente importante, porque o incidente interrompe o processo principal. Por conseguinte, é necessário precisar ao Tribunal de Primeira Instância, através de um requerimento separado, se uma questão prévia pode ser objecto de um incidente processual. Se um incidente processual pudesse ser suscitado no âmbito de outras peças processuais, não se saberia com certeza se se trata de um incidente processual.
34.
Ora, no caso em apreço é pacífico que a Comissão não alegou a inadmissibilidade do recurso num requerimento separado. Assim, não foi deduzido qualquer incidente processual e, por isso, a decisão do Tribunal de Primeira Instância também não pode ser qualificada como uma decisão que põe termo a um incidente processual.
35.
Contudo, o recurso da Comissão é admissível como recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância que põe termo à instância. Com efeito, nos termos do artigo 56.o, n.o 2, do Estatuto do Tribunal de Justiça, o recurso pode ser interposto por qualquer das partes que tenha sido total ou parcialmente vencida.
36.
No processo no Tribunal de Primeira Instância, a Comissão tinha pedido, a título principal, que fosse julgado inadmissível o recurso do Ente. Só a título subsidiário tinha pedido que fosse negado provimento ao recurso.
37.
Dado que, no seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância declarou expressamente a admissibilidade do recurso e lhe negou provimento apenas com base em razões de mérito, foi indeferido o pedido principal da Comissão, que teve êxito apenas com o seu pedido subsidiário. Como a Comissão foi parcialmente vencida, o seu recurso é admissível.
38.
Com efeito, num processo de medidas provisórias, o Tribunal de Justiça precisou em que condições uma excepção de inadmissibilidade não acolhida constitui um caso em que a parte foi parcialmente vencida, o que pode servir de base a um recurso (
8
).
39.
Neste processo, a recorrente tinha contestado a admissibilidade do pedido inicial nas suas observações apresentadas no Tribunal de Primeira Instância, mas sem «concluir formalmente pela inadmissibilidade do pedido» (
9
). O Tribunal de Justiça chegou à conclusão de que, em tal caso, não era possível alegar no recurso que o pedido devia ser indeferido por ser improcedente, mas não logo por ser inadmissível.
40.
Se — como no caso vertente — foi pedido, num requerimento separado, que o recurso fosse julgado inadmissível, deve entender-se que existia uma alegação formal de inadmissibilidade, cujo não acolhimento pode ser impugnado por recurso.
41.
Deve, portanto, concluir-se nesta fase que o recurso da Comissão é admissível.
2. Mérito do recurso
42.
Com o seu recurso, a Comissão critica o Tribunal de Primeira Instância por ter considerado que o Ente tinha legitimidade para agir.
43.
Nos termos do artigo 230.o, quarto parágrafo, CE, uma pessoa singular ou colectiva pode interpor recurso de uma decisão que, embora dirigida a outra pessoa, lhe diga directa e individualmente respeito. É pacífico que a decisão recorrida não é dirigida ao Ente, mas sim ao Estado italiano. É certo que o Ente é individualmente afectado pela decisão recorrida, mas coloca-se a questão de saber se essa decisão também afecta directamente o Ente.
44.
O Tribunal de Justiça foi já chamado a pronunciar-se sobre o critério da afectação directa em dois processos (
10
), que se referiam igualmente à cessação da contribuição financeira do FEDER. Tratava-se, em ambos os casos, de recursos da Regione Siciliana contra decisões da Comissão, que tinham posto fim à contribuição financeira do FEDER.
45.
Nestes acórdãos, o Tribunal de Justiça baseou-se na sua jurisprudência assente, segundo a qual a condição imposta no artigo 230.o, quarto parágrafo, CE de a decisão recorrida dizer directamente respeito a uma pessoa singular ou colectiva exige que a medida comunitária impugnada produza efeitos directos na situação jurídica dessa pessoa e que não deixe nenhum poder de apreciação aos seus destinatários encarregados da sua implementação, que deve ter carácter puramente automático e decorrer apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de normas intermédias (
11
).
46.
Nos seus acórdãos «Regione Siciliana», o Tribunal de Justiça chegou à conclusão de que as recorrentes não eram directamente afectadas pela decisão da Comissão. Para este efeito, baseou-se, em especial, no facto de a decisão de concessão designar as recorrentes nesses processos como «autoridade responsável pela realização do projecto FEDER» (
12
) ou como «autoridade responsável pelo pedido de contribuição financeira» (
13
) e não como «titular do direito à contribuição financeira» (
14
). A posição de autoridade responsável pelo pedido não colocava a recorrente nesse processo numa relação directa com a contribuição comunitária, solicitada pelo Governo italiano e concedida à República Italiana (
15
).
47.
No presente processo, o Tribunal de Primeira Instância entendeu que existiam diferenças quanto aos factos subjacentes aos acórdãos Regione Siciliana, que o levaram a reconhecer a afectação directa do Ente. Em primeiro lugar, na decisão de concessão o Ente não era designado apenas como responsável pela realização do projecto mas como beneficiário. Em segundo lugar, a discricionariedade de que o Estado italiano dispõe para decidir recuperar a contribuição é irrelevante, dado que o Estado italiano tinha anunciado, mesmo antes da decisão da Comissão, que tencionava recuperar esses fundos e não intervir financeiramente. Em terceiro lugar, é necessário reconhecer ao Ente o direito de interpor um recurso, para que possa garantir a protecção dos seus direitos de defesa.
48.
As diferenças salientadas pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão recorrido relativamente aos factos subjacentes às decisões nos processos Regione Siciliana acabam, porém, por não implicar uma apreciação diferente da efectuada nos processos Regione Siciliana.
49.
No seu acórdão de 2 de Maio de 2006, Regione Siciliana/Comissão, o Tribunal de Justiça entendeu que a Regione Siciliana não tinha legitimidade activa, dado que a qualidade de autoridade responsável pela realização do projecto não implicava que a recorrente fosse «ela própria titular do direito à contribuição financeira».
50.
No caso em apreço, o recorrente foi designado como beneficiário na decisão recorrida. Contudo, não decorre da decisão recorrida que tenha sido concedido ao Ente um direito à contribuição, assente nas normas comunitárias. Na fundamentação do seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância também não considerou que o Ente é titular do direito à contribuição financeira. Pelo contrário, o Estado italiano solicitou à Comissão uma contribuição do FEDER para os projectos de infra-estruturas a executar pelo Ente, que foi concedida a este Estado. Assim, no caso vertente, a Itália é a única responsável pelo pedido, titular do direito e destinatária da decisão da Comissão. Logo, foi a justo título que, na sua decisão de concessão, a Comissão designou o Ente apenas como «beneficiário» e precisamente não como titular do direito.
51.
Não obstante, na sua qualidade de «beneficiário», o Ente parece estar, no presente caso, mais estreitamente ligado à contribuição do FEDER que as recorrentes nos processos Regione Siciliana, as quais eram apenas «autoridades responsáveis». Não resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Maio de 2006 no processo Regione Siciliana que apenas o titular de um direito à contribuição, assente nas normas comunitárias, tenha legitimidade para agir. Declarou tão-só que o responsável pela realização do projecto, que não tem direito à contribuição, não tem legitimidade para agir. Nos seus acórdãos anteriores, o Tribunal de Justiça teve em conta se a medida impugnada afectava a situação jurídica de uma pessoa (
16
). Assim, coloca-se a questão de saber se a decisão recorrida afecta a situação jurídica do Ente como beneficiário, embora não fosse titular de um direito à contribuição assente nas normas comunitárias.
52.
A este respeito, seria possível argumentar que é afectada a situação jurídica do Ente, dado que pode estar sujeito a exigências de reembolso da Itália. Também no contexto de decisões da Comissão, que obrigam os Estados-Membros a recuperar auxílios contrários ao direito comunitário, acaba por ser reconhecida a legitimidade activa das empresas afectadas, embora estas não tivessem qualquer direito ao auxílio assente nas normas comunitárias. Mas, além disso, o Ente deveria ser também directamente afectado pela decisão da Comissão.
53.
Segundo jurisprudência assente, uma pessoa que não é destinatária de uma decisão da Comissão só é directamente afectada quando o destinatário está obrigado a implementar o acto jurídico de uma instituição comunitária e esta implementação é efectuada de forma puramente automática, porque não é deixado ao destinatário qualquer poder discricionário nessa matéria (
17
).
54.
Não existe afectação directa quando a vontade autónoma do destinatário se interpõe entre a decisão comunitária e as suas repercussões sobre o recorrente (
18
). Se a decisão do destinatário não é imposta juridicamente nem pelo direito comunitário nem pela decisão concreta da Comissão, mas assenta numa decisão autónoma do Estado-Membro, não existe uma relação directa entre a decisão da Comissão e o recorrente.
55.
No caso em apreço, é pacífico que o Governo italiano não estava obrigado a exigir do Ente a restituição dos auxílios comunitários. Pelo contrário, era livre de reembolsar o FEDER e de garantir, com os seus próprios fundos, a parte que deixou de ser financiada pela Comunidade, para finalizar a conclusão das obras. Como foi também explicitamente indicado pela Comissão na decisão recorrida, o direito comunitário não o obrigava a exigir do Ente a restituição dos fundos.
56.
Isto corresponde, como o advogado-geral D. Ruiz-Jarabo Colomer indicou, a justo título, nas conclusões que apresentou no processo Regione Siciliana, à complexa estrutura das relações na gestão dos fundos estruturais (
19
). Esta confere aos Estados-Membros uma posição determinante, de modo que uma subvenção do FEDER cria uma relação entre a Comissão e o Estado-Membro (
20
). Assim, os projectos subvencionados são, na perspectiva da Comissão, projectos dos Estados-Membros. O Estado-Membro em causa tem a possibilidade de decidir a continuação do projecto de infra-estruturas, quando a Comunidade põe fim à sua contribuição financeira.
57.
No acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que esta liberdade de que o Estado-Membro dispõe ao aplicar a decisão da Comissão é irrelevante, dado que o Governo italiano tinha anunciado, antes de ser adoptada a decisão recorrida, a sua intenção de não garantir o montante a reembolsar, mas de o reclamar do Ente. Por conseguinte, entendeu ser puramente teórico que a Itália viesse a financiar, através do seu orçamento, os correspondentes pagamentos, que já não seriam efectuados pelo FEDER.
58.
Neste contexto, o Tribunal de Primeira Instância invoca as decisões do Tribunal de Justiça nas quais este já admitiu, quando se interpõem decisões discricionárias do destinatário, uma excepção nos casos em que era claro, logo à partida, que o recorrente devia suportar o encargo, também depois da decisão do destinatário. Se a possibilidade de que o Estado-Membro dispõe de aplicar o acto de direito comunitário sem impor encargos ao recorrente é puramente teórica porque, ab initio, não existem quaisquer dúvidas de que as autoridades nacionais irão implementar o acto de direito comunitário precisamente noutro sentido, o recorrente é logo directamente afectado pelo acto de direito comunitário (
21
).
59.
Coloca-se a questão de saber se esta jurisprudência pode ser aplicada por analogia a uma situação como a que está em apreço, no contexto das contribuições do FEDER. Segundo as constatações do Tribunal de Primeira Instância, também no caso vertente, antes de ser adoptada a decisão recorrida, a Itália não deixou qualquer dúvida de que, na qualidade de destinatária dessa decisão, a aplicaria de modo a impor um encargo ao recorrente. Logo, à primeira vista, parece ser possível uma aplicação analógica da jurisprudência (
22
).
60.
No entanto, importa notar que os acórdãos, nos quais o Tribunal de Justiça teve em conta que o poder discricionário do destinatário de uma decisão era puramente teórico, porque não havia dúvidas quanto ao tipo de aplicação, tinham como pano de fundo circunstâncias muito específicas. Por conseguinte, pode colocar-se a questão de saber se as afirmações aí feitas são aplicáveis a casos como o que está em apreço.
61.
No processo Piraiki-Patraiki (
23
), a Comissão tinha autorizado a França, na sequência do pedido por ela apresentado, a limitar as importações provenientes da Grécia, bem entendido, sem obrigar a França a fazê-lo. Com efeito, parece ser puramente teórico que o destinatário de uma decisão tomada a seu pedido exerça o seu poder discricionário no sentido de não fazer qualquer uso da decisão a que deu origem. Numa situação deste tipo, não seria equitativo negar que a decisão da Comissão impõe directamente um encargo, apenas com base num poder discricionário de que o destinatário da decisão dispõe de jure. Por conseguinte, neste acórdão o Tribunal de Justiça entendeu que também determinados exportadores gregos tinham legitimidade activa relativamente ao aspecto da afectação directa.
62.
No processo Dreyfus (
24
), o Tribunal de Justiça considerou, com base numa apreciação global de elementos objectivos extremamente complexos, e após ter tido em conta o contexto sócio-económico de uma decisão da Comissão no quadro da concessão de um financiamento comunitário para a exportação de produtos agrícolas para a Federação Russa, que era directamente afectado um fornecedor que, de facto, só podia esperar do seu co-contratante russo pagamentos num montante equivalente aos fundos concedidos pela Comunidade, embora o co-contratante estivesse obrigado a pagamentos mais substanciais, por força do direito privado. Também neste caso, o Tribunal de Justiça entendeu que a possibilidade meramente hipotética de que o co-contratante do recorrente viesse a cumprir as suas obrigações contratuais, embora ele perdesse, desse modo, o financiamento comunitário, era tão remota que considerou que a decisão da Comissão afectava directamente o fornecedor recorrente quanto a determinadas condições do financiamento.
63.
Assim, em ambos os processos, a apreciação dos factos concretos levou o Tribunal de Justiça a considerar adequadas excepções estreitamente delimitadas ao princípio de que um terceiro não é directamente afectado por uma decisão da Comissão quando o destinatário dessa decisão conserva uma margem de discricionariedade.
64.
Contudo, o caso em apreço é diferente. Ao contrário do que sucede nos processos supramencionados, não é possível tirar aqui, do conjunto das circunstâncias objectivas, conclusões com o mesmo grau de certeza quanto ao comportamento posterior do destinatário da decisão, tanto mais que a Itália detém uma participação no Ente. Só é possível recorrer ao anúncio subjectivo da Itália. Este não é vinculativo e a Itália não está, de modo algum, impedida de renunciar, em concreto, ao pedido de restituição ou de subvencionar o Ente com os seus próprios fundos. Neste contexto, não parece ser convincente deduzir uma afectação directa do Ente do simples anúncio, pela Itália, de que tencionava exigir do Ente a restituição das subvenções (
25
). Assim, um Estado-Membro teria a possibilidade de decidir, através de um anúncio, não vinculativo, de um comportamento futuro, se o interessado tem legitimidade activa nos tribunais comunitários.
65.
Tudo ponderado, deve entender-se que o Ente não é directamente afectado, dado que a Itália não estava obrigada a exigir dele a restituição dos fundos.
66.
O Tribunal de Primeira Instância considerou que o seu reconhecimento da legitimidade activa do Ente era ainda confirmado pelo facto de a decisão de concessão prever que o Ente deveria ser consultado antes de ser adoptada uma decisão sobre a cessação da contribuição do FEDER. Há que concordar com o Tribunal de Primeira Instância em que esta audição, imperativamente estabelecida, conferia ao Ente uma posição mais forte no procedimento que a das recorrentes nos processos «Regione Siciliana». Não obstante, da audição de um terceiro, que se destina a assegurar uma base correcta para uma decisão da Comissão dirigida a um Estado-Membro, não se pode deduzir um direito autónomo de interpor um recurso da decisão de fundo, se o terceiro que deve ser ouvido não for directamente afectado pelo conteúdo da decisão, como acontece no caso vertente.
67.
Por último, importa ainda analisar se esta negação da legitimidade activa equivale a uma denegação de justiça. A este propósito, importa recordar que os particulares devem poder beneficiar de uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos que a ordem jurídica comunitária lhes confere (
26
).
68.
A tutela jurisdicional das pessoas singulares ou colectivas que não podem, devido às condições de admissibilidade previstas no artigo 230.o, quarto parágrafo, CE, impugnar directamente uma decisão como a controvertida deve ser assegurada de forma eficaz através das vias de recurso para os órgãos jurisdicionais nacionais. Nesta medida, o Tribunal de Justiça já sublinhou que estes, em conformidade com o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 10.o CE, devem interpretar e aplicar, na medida do possível, as normas processuais internas que regulam a possibilidade de interpor recursos de forma a permitir aos interessados contestar judicialmente a legalidade de qualquer medida nacional relativa à aplicação, a seu respeito, de um acto comunitário como o acto aqui em causa, invocando a invalidade deste último e levando, assim, esses órgãos jurisdicionais a interrogar a este respeito o Tribunal de Justiça através de questões prejudiciais (
27
).
69.
Como conclusão, importa reter que o recurso do Ente era inadmissível logo em primeira instância, por falta de legitimidade activa. Logo, o recurso da Comissão é fundado.
B — O recurso do Ente
70.
Sendo inadmissível o recurso interposto pelo Ente no Tribunal de Primeira Instância, é desprovido de objecto o seu recurso da decisão, constante do acórdão recorrido, sobre a procedência do primeiro recurso e, por conseguinte, não é preciso examiná-lo (
28
). Logo, não é necessário apreciar o mérito do seu recurso.
71.
Para o caso de o Tribunal de Justiça chegar a uma conclusão diferente quanto à admissibilidade do recurso, passo a examinar ainda, a título subsidiário, a procedência do recurso do Ente.
1. Exame subsidiário dos fundamentos do recurso
a) Primeiro fundamento
72.
Com o seu primeiro fundamento, o Ente alega um erro de direito, um erro de instrução e um erro de fundamentação relativamente ao artigo 12.o do Regulamento n.o 4254/88. Este fixa o prazo dentro do qual os pedidos de pagamento devem ser apresentados à Comissão para poderem ser considerados. O artigo 12.o prevê uma excepção a este prazo para projectos suspensos por razões judiciais.
73.
O Ente entende que o prolongamento do prazo se aplica à totalidade do projecto, embora a derrogação prevista no artigo 12.o só diga respeito a uma parte do projecto aprovado — ou seja, a um dos três conjuntos de ville.
74.
No entanto, o Tribunal de Primeira Instância entendeu, a justo título, que a derrogação, na medida em que um projecto seja divisível, só se aplica às partes de um projecto suspensas por razões judiciais. A possibilidade de prolongamento do prazo é uma excepção ao princípio de que todos os pedidos de pagamento devem ser apresentados à Comissão dentro de determinados prazos. O Tribunal de Primeira Instância salientou por isso, com razão, que o prolongamento do prazo previsto no artigo 12.o do Regulamento n.o 4254/88 deve ser objecto de interpretação estrita. Um planeamento financeiro correcto e fiável dos recursos do FEDER exige uma liquidação dos fundos tão rápida quanto possível. Por conseguinte, na medida em que um projecto for divisível e que a derrogação prevista no referido artigo 12.o diga respeito apenas a uma parte do projecto, é plenamente aplicável a regra de que as partes já terminadas do projecto devem ser liquidadas dentro do prazo estabelecido.
75.
Na medida em que o Ente critica ainda o Tribunal de Primeira Instância por ter entendido erradamente que o projecto autorizado era divisível, esta censura deve ser julgada inadmissível. Com efeito, o Ente critica a constatação dos factos pelo Tribunal de Primeira Instância. De resto, também não parece haver qualquer motivo que impeça uma liquidação separada das obras relativamente a cada um dos três conjuntos de ville.
76.
Logo, o primeiro fundamento não deve ser acolhido.
b) Segundo fundamento
77.
Com o seu segundo fundamento, o Ente critica a Comissão por não o ter ouvido antes de adoptar a decisão recorrida.
78.
No acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância declarou que foi reconhecido ao Ente, no artigo 4.o da decisão de concessão, o direito de ser ouvido. Na verdade, este artigo estabelece que a Comissão não deve decidir sobre a cessação ou recuperação do auxílio sem ouvir previamente o beneficiário.
79.
O Tribunal de Primeira Instância observa ainda que a Comissão não ouviu o Ente antes de adoptar a decisão recorrida e, deste modo, não respeitou o direito do Ente a ser ouvido. Mas, segundo o Tribunal de Primeira Instância, esta violação do direito de ser ouvido não justifica a anulação da decisão recorrida, dado que, em última análise, não influiu sobre o seu conteúdo.
80.
Com efeito, no processo em primeira instância, o Ente não alegou quaisquer objecções relevantes que pudessem ter obrigado a Comissão a adoptar uma decisão diferente.
81.
O Ente alega que o Tribunal de Primeira Instância concluiu erradamente, a este respeito, que as obras na Villa Ruggero já tinham terminado em 1992. O Ente afirma ter apresentado ao Tribunal de Primeira Instância documentos detalhados, dos quais resultava que as obras na Villa Ruggero tinham estado suspensas, por razões judiciais, desde 1989 até, pelo menos, ao final de 1996.
82.
Em primeiro lugar, deve reconhecer-se que a questão de saber quando terminaram as obras na Villa Ruggero e que impedimentos existiam constitui uma apreciação dos factos que compete exclusivamente ao Tribunal de Primeira Instância e que, em princípio, não pode ser objecto de um recurso.
83.
Só nos casos em que a apreciação dos factos efectuada pelo Tribunal de Primeira Instância deve ser considerada um desvirtuamento das provas é possível que, excepcionalmente, o Tribunal de Justiça seja chamado a basear neste aspecto a anulação de um acórdão.
84.
No caso em apreço, não é relevante se a apreciação dos factos pelo Tribunal de Primeira Instância quanto ao momento da conclusão das obras na Villa Ruggero pode ser qualificada como desvirtuamento das provas. Mesmo supondo que decorre claramente dos documentos apresentados ao Tribunal de Primeira Instância que estas obras não foram concluídas logo em 1992 mas, como o Ente afirma, estiveram suspensas por razões judiciais até ao final de 1996, a Comissão teria podido fazer cessar a contribuição do FEDER em 2002, ao ser adoptada a decisão recorrida, devido à falta de liquidação dentro do prazo estabelecido. Com efeito, do carácter estritamente excepcional, já explicado, da fixação do prazo no artigo 12.o do Regulamento n.o 4254/88 resulta que o projecto deveria ter sido executado e liquidado, em qualquer caso, imediatamente após terem deixado de existir as razões judiciais para a suspensão. Contudo, o Ente não alegou tal execução e liquidação imediatas e, de resto, nada indicou no sentido de que tinha sido necessário prolongar as obras para além de 2000.
85.
Por conseguinte, o fundamento alegado não é susceptível de pôr em causa o acórdão recorrido. Nestas condições, trata-se de um fundamento que não pode atingir o objectivo do recurso e que, por isso, é improcedente.
86.
Assim, também não deve ser acolhido o segundo fundamento do Ente.
2. Conclusão provisória quanto ao recurso do Ente
87.
Como conclusão provisória, pode afirmar-se que não é necessário apreciar o mérito do recurso do Ente.
VII — Quanto às despesas
88.
Em conformidade com o artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118.o do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do artigo 69.o, n.o 6, desse regulamento, também aplicável aos processos de recurso de decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do disposto no referido artigo 118.o, se não houver lugar a decisão de mérito, o Tribunal de Justiça decide livremente quanto às despesas.
89.
Tendo a Comissão pedido a condenação do Ente nas despesas e tendo este sido vencido no âmbito do recurso interposto pela Comissão, há que condená-lo nas despesas relativas a este recurso.
90.
Uma vez que a falta de objecto do recurso do Ente resulta da procedência do recurso da Comissão, há que condenar o Ente também nas despesas do seu próprio recurso.
91.
Tendo a Comissão pedido ainda a condenação do Ente nas despesas do processo em primeira instância e devendo o recurso interposto no Tribunal de Primeira Instância ser julgado inadmissível, há que condenar o Ente nas despesas relativas à primeira instância.
VIII — Conclusão
92.
Nestes termos, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo:
1)
Anular o acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 18 de Julho de 2007, Ente per le Ville vesuviane/Comissão (T-189/02).
2)
Julgar inadmissível o recurso interposto pelo Ente per le Ville vesuviane, de anulação da decisão D(2002) 810111 da Comissão, de 13 de Março de 2002, pela qual a Comissão pôs fim à contribuição financeira do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).
3)
Declarar não ser necessário apreciar o mérito do recurso interposto pelo Ente per le Ville vesuviane do acórdão referido no n.o 1.
4)
Condenar o Ente per le Ville vesuviane nas despesas do presente processo, bem como nas despesas do processo em primeira instância.
(
1
)	Língua original: alemão.
(
2
)	Acórdão de 18 de Julho de 2007, Ente per le Ville vesuviane (T-189/02, o dispositivo é reproduzido na Colect., p. II-89*).
(
3
)	Decisão C(86) 2029/120 da Direcção-Geral «Política Regional» da Comissão.
(
4
)	Decisão D(2002) 8101111 prot. 102504 da Direcção-Geral «Política Regional» da Comissão.
(
5
)	Acórdão de 26 de Fevereiro de 2002, Conselho/Boehringer (C-23/00 P, Colect., p. I-1873, n.o 46).
(
6
)	Esta disposição estabelece que se uma das partes pedir ao Tribunal de Primeira Instância que se pronuncie sobre a inadmissibilidade, a incompetência ou sobre um incidente antes de conhecer do mérito da causa, deve apresentar o seu pedido em requerimento separado. A disposição correspondente do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, no artigo 91.o, é do seguinte teor: «Se uma das partes pedir ao Tribunal que se pronuncie sobre uma excepção ou um incidente antes de conhecer do mérito da causa, deve apresentar o seu pedido em requerimento separado. O requerimento deve conter a exposição dos fundamentos de facto e de direito em que se apoia o pedido […]»
(
7
)	V., quanto a processos nos quais tinha sido suscitado um incidente processual, acórdãos de 21 de Janeiro de 1999, França/Comafrica e o. (C-73/97 P, Colect., p. I-185); de 22 de Fevereiro de 2005, Comissão/max.mobil (C-141/02 P, Colect., p. I-1283, n.os 50 e 51), e de 7 de Junho de 2007, Wunenburger/Comissão (C-362/05 P, Colect., p. I-4333).
(
8
)	Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 17 de Dezembro de 1998, Emesa Sugar/Conselho [C-363/98 P(R), Colect., p. I-8787, n.os 43 e segs.].
(
9
)	Despacho do presidente (já referido na nota 8, n.o 44).
(
10
)	Acórdãos de 2 de Maio de 2006, Regione Siciliana/Comissão (C-417/04 P, Colect., p. I-3881), e de 22 de Março de 2007, Regione Siciliana/Comissão (C-15/06 P, Colect., p. I-2591).
(
11
)	V. acórdãos de 5 de Maio de 1998, Glencore Grain/Comissão (C-404/96 P, Colect., p. I-2435, n.o 41); de 5 de Maio de 1998, Dreyfus/Comissão (C-386/96 P, Colect., p. I-2309, n.o 43); de 29 de Junho de 2004, Front national/Parlamento (C-486/01 P, Colect., p. I-6289, n.o 34); de 2 de Maio de 2006, Regione Siciliana/Comissão (já referido na nota 10, n.o 28), e de 13 de Março de 2008, Comissão/Infront WM (C-125/06 P, Colecta., p. I-1451, n.o 47).
(
12
)	Acórdão de 2 de Maio de 2006, Regione Siciliana/Comissão (já referido na nota 10, n.o 29).
(
13
)	Acórdão de 22 de Março de 2007, Regione Siciliana/Comissão (já referido na nota 10, n.o 36).
(
14
)	Acórdão de 2 de Maio de 2006, Regione Siciliana/Comissão (já referido na nota 10, n.o 30).
(
15
)	Acórdão de 22 de Março de 2007, Regione Siciliana/Comissão (já referido na nota 10, n.o 36).
(
16
)	Acórdão Glencore Grain/Comissão (já referido na nota 11, n.o 41 e jurisprudência aí citada).
(
17
)	V. acórdão de 2 de Maio de 2006, Regione Siciliana/Comissão (já referido na nota 10, n.o 28 e jurisprudência aí citada).
(
18
)	V. conclusões do advogado-geral D. Ruiz-Jarabo Colomer de 12 de Janeiro de 2006 no processo Regione Siciliana/Comissão (C-417/04 P, Colect., p. I-3881, n.o 76).
(
19
)	V. conclusões Regione Siciliana/Comissão (já referidas na nota 18, n.o 80).
(
20
)	V. conclusões Regione Siciliana/Comissão (já referidas na nota 18, n.o 84)
(
21
)	Acórdãos de 17 de Janeiro de 1985_. Piraiki-Patraiki e o./Comissão (11/82, Recueil, p. 207, n.os 8 a 10), e Dreyfus/Comissão (já referido na nota 11, n.os 43 e segs.).
(
22
)	As considerações tecidas pelo advogado-geral D. Ruiz-Jarabo Colomer nas suas conclusões no processo Regione Siciliana/Comissão sugerem também que pensou numa aplicação analógica desta jurisprudência. Com efeito, mencionou aí que a Comissão não conhecia ou não podia conhecer tais intenções das autoridades italianas. Mas, tudo ponderado, este aspecto não foi decisivo no acórdão proferido neste processo. V. conclusões do advogado-geral D. Ruiz-Jarabo Colomer de 12 de Janeiro de 2006, Regione Siciliana/Comissão (já referidas na nota 18, n.os 77 e segs.).
(
23
)	Acórdão já referido na nota 21.
(
24
)	Acórdão já referido na nota 11.
(
25
)	V., a este respeito, despacho do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Junho de 2002, SLIM Sicilia/Comissão (T-105/01, Colect., p. II-2697, n.o 52), segundo o qual não é suficiente uma intenção expressa pelo Estado-Membro.
(
26
)	V. acórdão de 1 de Abril de 2004, Comissão/Jégo-Quéré (C-263/02 P, Colect., p. I-3425, n.o 29 e a jurisprudência aí citada).
(
27
)	Acórdão de 22 de Março de 2007, Regione Siciliana/Comissão (já referido na nota 10, n.o 39, que remete para o acórdão Comissão/Jégo-Quéré, já referido na nota 26, n.os 30 a 32).
(
28
)	V. acórdão de 22 de Março de 2007, Regione Siciliana/Comissão (já referido na nota 10, n.o 44).