61975C0122
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL
DELL'11 NOVEMBRE 1976 (
1
)
Signor presidente,
signori giudici,
la causa di cui mi occupo oggi verte su un rapporto biennale, contemplato dall'art. 43 dello statuto.
Questo rapporto sulla competenza, sul rendimento e sul comportamento in servizio si riferisce al biennio 1973/1974. A norma dell'art. 43 dello statuto il rapporto è stato comunicato all'interessato, che — non essendo d'accordo sul suo contenuto — il 5 marzo 1975 vi apponeva osservazioni. Egli contestava cioè che — senza giustificati motivi — la sua competenza e il suo rendimento, per lungo tempo giudicati eccellenti, ora fossero solo più «molto buoni». Inoltre costituiva altro motivo di critica l'assenza di ogni proposta di promozione, che invece nei precedenti due rapporti compariva regolarmente. Ciò appariva ancor più strano all'interessato in considerazione del fatto che, nel periodo in questione, egli aveva esercitato per 8 mesi e mezzo le funzioni di capo-divisione ad interim.
Sulle osservazioni, il direttore generale suo superiore si pronunciava il 12 marzo 1975, dichiarando che nel frattempo si era convenuto tra tutti i direttori generali, nell'interesse dell'armonizzazione dei giudizi, di definire «eccellente» solo chi avesse acquisito meriti speciali. Sarebbe stata quindi ingiustificata ogni modifica del rapporto. Con una nota del 21 marzo 1975 l'interessato veniva invitato a presentare eventuali osservazioni in merito. Nella lettera del 16 aprile 1975 il ricorrente osservava che nelle note caratteristiche non si faceva menzione del suo interinato (1o settembre 1973 - 20 maggio 1974) come capo della segreteria della commissione sanità e ambiente. Inoltre egli osservava che — contrariamente ai rapporti precedenti — non si erano fatte proposte di promozione a suo favore. Se questo silenzio doveva interpretarsi nel senso che l'interessato non era più meritevole di promozione, si sarebbe dovuto — a giudizio del Küster — motivare il provvedimento a norma della direttiva dell'Ufficio di presidenza del Parlamento europeo del 21 dicembre 1966.
Poiché non era stata accolta la richiesta del ricorrente di modificare il giudizio per conformarlo alle sue osservazioni, il 17 giugno 1975 egli presentava reclamo a norma dell'art. 90 dello statuto, chiedendo la qualifica di «eccellente» per la sua competenza e il suo rendimento e l'aggiunta di una proposta di promozione nel giudizio complessivo. Inoltre chiedeva che si facesse menzione del suo interinato nel periodo già citato. Infine egli auspicava che le massime della sentenza 35-62 e 16-63 (5 dicembre 1963, André Leroy/Alta Autorità CECA, Racc. 1963, pag. 397) fossero eliminate dal rapporto, in quanto doveva ritenersi che fossero state citate solo per intimorire l'interessato, richiamando la sua attenzione sul fatto che la Corte non poteva esprimere il proprio giudizio di merito circa l'equità del parere espresso dai superiori sulle capacità del dipendente.
Nel procedimento 21 ottobre 1975, il presidente del Parlamento osservava anzitutto che il reclamo era irricevibile per inosservanza del termine, essendo il rapporto stato comunicato al dipendente il 5 marzo 1975. Per di più le richieste dell'interessato erano state in parte accolte, giacché erano state eliminate le massime in questione ed era stata aggiunta una nota concernente l'esercizio dell'interinato come capo-divisione. Comunque il reclamo risultava infondato, giacché il giudizio del rapporto non si prestava a critiche e l'interessato non aveva alcun diritto a pretendere esplicite proposte di promozione da parte dei superiori.
Il 16 dicembre 1975 il Küster adiva la Corte chiedendo che:
—
venisse annullato il provvedimento negativo nei confronti del suo reclamo;
—
venisse annullato il rapporto sul ricorrente per gli anni 1973/1974, e venisse disposta l'eliminazione del documento dal fascicolo personale;
—
il Parlamento europeo venisse condannato al risarcimento del danno morale valutato ad un franco lussemburghese.
I —
Vediamo anzitutto alcune eccezioni di irricevibilità sollevate dal Parlamento.
1.
Il Parlamento sostiene la non-impugnabilità dei rapporti biennali di cui all'art. 43 dello statuto. Esso invoca l'art. 90, n. 2, dello statuto per arguirne che solo le decisioni, oltre la carenza illecita, sono provvedimenti lesivi. Esso si richiama pure alla giurisprudenza nelle cause 177-73 e 5-74 (sentenza 11 luglio 1974, Andreas Reinarz/Commissione della CEE, Racc. 1974, pag. 819), in virtù della quale si devono considerare atti pregiudizievoli «solo quelli che influiscono direttamente su una situazione giuridica determinata» (pag. 828). Inoltre, il Parlamento rileva che nello statuto è espressamente previsto che gli interessati possono aggiungere osservazioni ai giudizi che li riguardano, ma se non erro questa è l'unica forma di opposizione loro consentita. Si consideri infine che un ricorso provoca solo un controllo di legittimità, ma non può far sì che la Corte emani un nuovo giudizio di merito sul ricorrente. Se la Corte rinvia la pratica all'amministrazione, questa conserva impregiudicato il suo potere discrezionale.
A mio parere è essenziale ricordare che i rapporti biennali sono determinanti per la carriera del dipendente. Ciò si desume anche dall'art. 45, in virtù del quale le promozioni si concedono in base all'esame dei rapporti biennali. Per di più abbiamo ripetutamente constatato l'importanza di tali documenti in occasione di concorsi. I riflessi di un rapporto erroneo sulla carriera del dipendente possono essere grandi, quindi è indiscusso l'interesse ad assoggettarli al sindacato della Corte. Non conta il fatto che l'art. 43 offra la possibilità di apporre osservazioni al rapporto, poiché le osservazioni non modificano sempre un giudizio erroneo e — dal momento che l'autore delle osservazioni è l'interessato — possono anche essere irrilevanti.
Mi pare importante la considerazione che anche sotto il profilo di alcuni diritti interni — non voglio fare uno studio di diritto comparato — tali giudizi rappresentano atti impugnabili. Nel diritto tedesco sono impugnabili come si desume dal commento del Plog-Wiedow alla disciplina del pubblico impiego in Germania e dalla giurisprudenza del supremo tribunale amministrativo tedesco in materia, vedi nota 17 al § 172. Lo stesso può dirsi per il diritto francese, pur se sulle prime la giurisprudenza era negativa. Vedasi Plantey, Traité pratique de la fonction publique, 3a ed., vol. II, nn. 2311, 2312 e la giurisprudenza del Consiglio di Stato ivi citata. Questa impugnabilità non significa evidentemente la possibilità di riesaminare il merito della questione e di modificare il giudizio di valore dell'amministrazione. Nel caso del procedimento possono però venir messe in luce alcune irregolarità — di procedura, errori di fatto, lacune evidenti o contraddizioni — con conseguente annullamento del giudizio, che va riformulato senza più commettere gli errori rilevati in sede giurisdizionale.
Per questi motivi ritengo che la parola «decisione» di cui all'art. 90, n. 2, dello statuto non si debba intendere in senso strettamente tecnico e, nell'interesse di un'adeguata tutela giuridica dei dipendenti europei, che non può venir collocata su un piano inferiore rispetto a quella prevista dai diritti interni, si dovrebbe ammettere che anche i rapporti biennali sono atti impugnabili. In caso contrario non rimarrebbe che la possibilità di invocare eventuali errori di procedura negli atti per il quali i rapporti sono stati determinanti. In alcuni casi però ciò intralcerebbe l'emanazione di importanti decisioni in materia di personale e ciò è in contrasto con i principi di buona amministrazione.
La prima eccezione di irricevibilità va quindi respinta perché infondata.
2.
La seconda eccezione verte sul fatto che il reclamo del ricorrente non è stato presentato entro il termine di tre mesi prescritto dall'art. 90 dello statuto. Questo termine decorre dalla comunicazione del rapporto agli interessati; nel caso specifico, il rapporto è stato trasmesso al più tardi il 5 marzo 1975, come risulta dalla firma del ricorrente. Sarebbe invece irrilevante il visto finale apposto — il 17 aprile 1975 — dal segretario generale del Parlamento.
A questo proposito ritengo sia importante il fatto che l'art. 43 dello statuto prevede espressamente che il dipendente ha il diritto di aggiungere le proprie osservazioni sul giudizio che lo riguarda. Il ricorrente ha esercitato tale diritto e il 12 marzo 1975 il direttore generale si è pronunciato. In una lettera del 21 marzo 1975 al ricorrente veniva inoltre esplicitamente offerta la possibilità di presentare le sue osservazioni, formulate poi nella lettera del 16 aprile 1975. Così stando le cose è possibile sostenere che il procedimento di valutazione non è divenuto definitivo con la trasmissione del rapporto all'interessato e quindi anche per il ricorrente, che aveva iniziato il dialogo con i superiori, non vi era motivo di premunirsi formalmente, onde promuovere poi un ricorso giurisdizionale, fin dal momento della trasmissione del rapporto. È poi importante il fatto che nella nota di servizio n. 66/19 del 21 dicembre 1966 si afferma espressamente che i giudizi del direttore generale sono definitivi solo dopo l'apposizione del visto da parte del Segretario generale. Anche il ricorrente aveva quindi buone ragioni per ritenere che solo questo atto avrebbe chiuso la procedura.
Poiché il reclamo — presentato il 17 giugno 1975 — risulta tempestivo (se calcoliamo il termine dal 17 aprile 1975, data del visto del segretario generale), si giunge alla conclusione che va respinta anche la seconda eccezione di irricevibilità.
3.
Il ricorso sarebbe inoltre irricevibile perché — dato il tono elogiativo dei giudizi — non si può affermare che in questo caso il rapporto rappresenti un atto lesivo.
Su questo punto ritengo che, sotto il profilo della ricevibilità, sia essenziale stabilire soltanto se l'atto impugnato, agli occhi del ricorrente, poteva configurarsi come un atto lesivo. Ciò non si può escludere, giacché l'interessato sostiene che, in confronto ai rapporti precedenti, quest'ultimo è di tono meno positivo senza giustificati motivi obiettivi. Se il tono sia meno positivo e se il rapporto sia contrario allo statuto, sono questioni che esulano dall' esame sulla ricevibilità, e vanno quindi esaminate con il merito della causa.
Non scorgo quindi ragioni per dichiarare irricevibile il ricorso.
II — Nel merito
All'esame del merito bisogna premettere che il Parlamento ha in parte accolto le richieste del ricorrente, cioè ha incluso nel fascicolo la menzione che egli ha esercitato per un certo tempo ad interim le funzioni di capo divisione, nonché ha eliminato alcuni giudizi negativi nei confronti dell'interessato. Restano ora due motivi di doglianza: la qualifica «molto buono» attribuitagli per competenza e rendimento negli anni 1973/1974 e l'omessa proposta di promozione.
1.
Il ricorrente sostiene che non vi era motivo di modificare i rapporti precedenti, dunque vi è stata una violazione dell'art. 25, n. 2, dello statuto, in virtù del quale le decisioni «prese a suo carico devono essere motivate».
A proposito di questo punto trovo logico sollevare la questione del se l'art. 25 dello statuto sia applicabile ai rapporti biennali. In effetti si può pensare che a questo proposito entrino solo in linea di conto le norme speciali emanate da ogni istituzione per la redazione dei rapporti sul personale ed in base alle quali — per quanto riguarda il Parlamento — si devono motivare solo i giudizi decisamente negativi e non anche — e su questo punto il tenore dell'art. 5 della nota di servizio 66/19 è chiarissimo — i giudizi meno favorevoli di quelli precedenti. La questione però non è determinante; anche presupponendo l'applicabilità dell'art. 25, se ne arguisce al massimo l'obbligo di motivazione per i giudizi negativi. Il ricorrente però non è stato giudicato negativamente, giacché è stato classificato sempre almeno «molto buono», anche il giudizio complessivo è più che positivo e praticamente corrisponde ai giudizi precedenti, eccezion fatta per la proposta di promozione che ora non è ripetuta. Non è possibile criticare il rapporto per difetto di motivazione.
2.
Quanto alla qualifica «molto buono» invece di «eccellente», non è stato dimostrato anzitutto che vi siano stati palesi errori di valutazione — la Corte su questo punto è notoriamente molto cauta (vedasi sentenza 27 e 30/64, Fulvio Fonzi/Commissione della CEE_8 luglio 1965, Racc. 1965, pag. 553). È vero che il Parlamento, nell'autunno 1973, nell'ambito di un'altra controversia non ha riconosciuto l'idoneità alla promozione del Küster. È pur vero che il Küster è stato capo-divisione ad interim e il giudizio complessivo nel rapporto impugnato è a lui favorevole. È pure probabile che — come ha sostenuto l'interessato — presidenti di commissione e vicepresidenti gli abbiano espresso lodi. Ciò però non basta a dimostrare che egli meritasse assolutamente la qualifica di «eccellente», essendo per lui sufficiente la definizione di «molto buono».
È stato dichiarato che, per comune accordo, i direttori generali definivano eccellente solo chi aveva acquisito meriti speciali, quindi tale qualifica non era molto frequente. Checché ne pensi il ricorrente, tale accordo sulle qualifiche è comprensibile e — trattandosi di un provvedimento interno ai sensi della sentenza 16-64 (Gertrud Rauch/Commissione della CEE_31 marzo 1965, Racc. 1965, pag. 173) — non necessita di norme d'esecuzione ai sensi dell'art. 110 dello statuto. Con questo sistema si è giunti a frenare l'inflazione della qualifica «eccellente», come risulta dalle statistiche prodotte dal Parlamento, di cui negli ultimi anni si era fatto uso troppo abbondante. Sotto questa luce è logico pensare che anche il ricorrente sia stato giudicato col nuovo metro e quindi non vi sia stato alcun motivo di demerito personale che ha determinato la modifica della qualifica.
È quindi gratuita la critica della qualifica «molto buono».
3.
Quanto all'omessa proposta di promozione, che invece compariva nei rapporti precedenti, osserverò che:
a questo proposito non è il caso di prendere in considerazione il rapporto 1969/1970, poiché allora le considerazioni riguardavano una promozione in A 4, che poi è stata concessa. È pure importante notare che non vi sono norme che prescrivono una tale proposta: se anche è stata fatta una volta a proposito del ricorrente, ciò non costituisce alcun obbligo di reiterarla. D'altronde il Parlamento ha osservato che la mancata proposta esplicita di promozione non va intesa come disconoscimento dell'idoneità dell'interessato. Altri documenti, come quelli prodotti nelle cause cui si è richiamato il ricorrente, mostrano che è vero il contrario.
Anche questa censura vertente sulla mancata proposta di promozione nel rapporto 1973/1974 non costituisce perciò valido motivo di annullamento.
III —
Se ne conclude quindi che il ricorso va respinto in tutti i suoi punti, ivi compresa la richiesta di risarcimento, giacché si rivela infondato. La Corte dovrebbe pronunciarsi in questo senso e statuire sulle spese a norma dell'art. 70 del regolamento di procedura.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.