61981C0211
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 10 NOVEMBRE 1982
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il presente caso è sottoposto al vostro giudizio in base ad un ricorso promosso dalla Commissione, ai sensi dell'articolo 169 del Trattato di Roma, inteso a far constatare che il Regno di Danimarca è venuto meno ad un obbligo impostogli dal Trattato CEE. Esso infatti non avrebbe messo in vigore, entro il termine stabilito, le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva 76/891/CEE del Consiglio del 4 novembre 1976, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai contatori di energia elettrica (GU L 336, p. 30).
2.
Riassumo il contenuto della direttiva 76/891. Fondata sull'articolo 100 del Trattato CEE, essa fa parte di un ampio gruppo di direttive emanate dal Consiglio allo scopo di eliminare gli ostacoli di ordine tecnico agli scambi intracomunitari derivanti dalle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che subordinano l'immissione in commercio e l'uso di determinati prodotti al rispetto di taluni requisiti tecnici. La direttiva 76/891, in particolare, riguarda un aspetto specifico della metrologia, settore espressamente contemplato dal «Programma per l'eliminazione degli ostacoli d'ordine tecnico agli scambi», approvato dal Consiglio, su proposta della Commissione, con risoluzione del 28 maggio 1969 (GU C 76, P. 1).
Il sistema che è a base delle norme comunitarie in materia di strumenti di misura è definito da una cosiddetta direttiva quadro 71/316/CEE del Consiglio del 26 giugno 1971, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle disposizioni comuni agli strumenti di misura ed ai metodi di controllo metrologico (GU L 202, p. 1), successivamente modificata dalla direttiva 72/427/CEE del Consiglio del 19 dicembre 1972 (GU L 291, p. 156) e completata dalla direttiva della Commissione 82/621/CEE del 1° luglio 1982 (GU L 252, p. 1). Questa direttiva quadro intende essenzialmente armonizzare le norme nazionali relative ai controlli effettuati prima dell'immissione in commercio degli strumenti di cui trattasi; essa è basata sul riconoscimento reciproco dei controlli, contempla una ««approvazione CEE del modello» e la «verifica prima CEE» : gli strumenti sono muniti di un contrassegno e di un marchio CEE, descritti negli allegati I e II della direttiva, e attestanti che essi, avendo subito i controlli e soddisfacendo le condizioni previste da quest'ultima, devono poter circolare liberamente nella Comunità senza subire nuovi controlli alle frontiere.
La direttiva quadro rinviava peraltro a direttive particolari, che avrebbero fissato, per ogni categoria di strumento di misura, le qualità metrologiche nonché le prescrizioni di realizzazione tecnica e di
funzionamento. Come si desume dal secondo considerando del preambolo, la direttiva 76/891 costituisce, appunto, una di queste direttive particolari. Essa è applicabile ai contatori a induzione d'uso corrente, a collegamento diretto, nuovi, a tariffa semplice o a tariffe multiple, destinati alla misurazione dell'energia attiva in corrente monofase e polifase della frequenza di 50 Hertz (articolo 1). Alla stregua dell'articolo 3, gli Stati membri «non possono rifiutare, vietare o limitare l'immissione in commercio e l'uso dei contatori di energia elettrica muniti del contrassegno attestante l'approvazione CEE del modello e del marchio di verifica prima CEE». Il marchio ed il contrassegno possono essere concessi, ai sensi dell'articolo 2, solo a quei contatori di energia elettrica i cui requisiti corrispondano alle prescrizioni tecniche e metrologiche previste nell'allegato alla direttiva. Per quanto riguarda l'attuazione della direttiva, l'articolo 4 impone agli Stati membri un termine di diciotto mesi per rendere conforme il proprio ordinamento e li obbliga ad informare la Commissione delle misure adottate.
3.
Ricordo i fatti che hanno preceduto il ricorso della Commissione.
La direttiva 76/891 è stata notificata al Regno di Danimarca il 9 novembre 1976; il termine previsto per la sua attuazione è perciò venuto a spirare il 9 maggio 1978. Risulta tuttavia che, già prima della sua scadenza e precisamente il 30 marzo 1978, la Rappresentanza permanente di Danimarca, rispondendo ad una lettera della Commissione del 18 gennaio 1978, rese noto che l'ordinamento danese non conosceva una legislazione specifica riguardante i contatori di energia elettrica. Di conseguenza, a giudizio di quel Governo, non potendo le autorità danesi rifiutare, vietare o limitare l'immissione in commercio e l'uso dei contatori muniti del contrassegno attestante l'approvazione CEE del modello e del marchio di verifica prima CEE, la direttiva 76/891 non esigeva alcuna misura di applicazione particolare.
Con lettera del 7 giugno 1978 la Commissione fece presente al Governo danese che gli obblighi posti agli Stati membri dalla direttiva in questione non avevano per oggetto la mera immissione in commercio e in uso dei contatori di energia elettrica ai quali era applicabile la direttiva. Essi imponevano altresì di rilasciare i contrassegni attestanti l'approvazione CEE del modello ed il marchio di verifica prima CEE. Non avendo la Danimarca provveduto all'attuazione della direttiva, la Commissione, con lettera del 23 maggio 1979, poneva lo Stato in condizione di presentare le sue osservazioni, ai sensi dell'articolo 169, primo comma, del Trattato CEE.
Nella sua risposta del 22 agosto 1979, il Governo danese ha contestato la tesi secondo cui esso avrebbe dovuto creare la struttura amministrativa necessaria ad autorizzare e verificare i contatori fabbricati in Danimarca. Ha quindi prodotto il testo di una dichiarazione comune del Consiglio e della Commissione, concernente l'articolo 2 della direttiva e iscritta nel processo verbale della seduta del Consiglio durante la quale era stata adottata la direttiva in questione.
Non convinta dell'argomentazione del Governo danese, la Commissione emetteva il 6 ottobre 1980 il relativo parere motivato. Avendo il Governo danese mantenuto il proprio punto di vista, la Commissione ha adito questa Corte con ricorso del 3 luglio 1981, iscritto a ruolo il 13 luglio 1981.
4.
Il primo profilo che deve essere esaminato concerne le eccezioni di irricevi-- bilità del ricorso avanzate dal Governo danese e fondate su una pretesa divergenza fra gli oggetti della fase precontenziosa amministrativa e della fase contenziosa davanti alla Corte. Il Governo danese osserva innanzitutto che la lettera di preavviso della Commissione risulta formulata in termini assolutamente generici, mentre la Commissione è tenuta a qualificare e motivare la pretesa inadempienza in modo da consentire un proficuo dialogo con lo Stato membro. Sostiene poi che le ragioni su cui la Commissione ha costruito le sue tesi, quali si desumono dal parere motivato, risultano modificate nel ricorso: solo in quest'ultimo la Commissione avrebbe richiamato la direttiva quadro 71/316 per ricavarne gli obblighi che, a suo avviso, vincolerebbero il Governo danese. Questa differenza nelle argomentazioni avrebbe dovuto portare ad un nuovo parere moti-. vato. Il comportamento della Commissione non sarebbe quindi conforme al dovere di diligenza che sull'Esecutivo incombe nella procedura ex articolo 169 del Trattato CEE, e avrebbe determinato un'inaccettabile limitazione al diritto di difesa della Danimarca.
A me pare, tuttavia, che il comportamento della Commissione sia conforme al Trattato. Certo: il carattere coattivo della procedura di cui all'articolo 169 importa una serie di effettive garanzie processuali a vantaggio degli Stati membri. Voi stessi avete sottolineato l'importanza della fase amministrativa e avete affermato che per gli Stati membri essere posti in condizione di presentare i propri rilievi su un addebito ben circoscritto «costituisce una garanzia fondamentale voluta dal Trattato, la cui osservanza è prescritta ad substantiam nel procedimento diretto a far constatare una trasgressione di uno Stato membro» (sentenza del 17 febbraio 1970 nella causa 31/69, Commissione e/Repubblica italiana, Raccolta 1970, p. 25, punto 13 della motivazione). Ne viene che la caratteristica peculiare della lettera di preavviso sta nel circoscrivere una volta per tutte l'oggetto della controversia, rendendolo non più modificabile, e di consentire allo Stato di difendersi. Sotto questo profilo, tutta la procedura precontenziosa può giudicarsi rivolta ad assicurare il rispetto del noto principio «audietur et altera pars».
Ma, ammesso ciò, sta di fatto che il Governo danese è stato posto dalla Commissione in grado di difendersi e che si è effettivamente difeso. Come ho già detto, esso rimprovera alla Commissione la redazione in termini generici della lettera di preavviso. Ebbene, a mio giudizio, tale lettera contiene i requisiti essenziali ad una corretta messa in mora: un riferimento specifico alla violazione imputata allo Stato membro (mancata attuazione in termini della direttiva), l'avvertimento che la Commissione intende avviare la procedura prevista dall'articolo 169, la fissazione di un termine per le osservazioni dello Stato.
Mi permetto di ricordarvi a questo proposito quanto osservò l'avvocato generale Gand nelle conclusioni presentate in causa 45/64: «La lettera che dà inizio alla procedura costituisce un atto preliminare con cui si rende noto allo Stato membro quale azione od omissione gli viene imputata e quali sono le regole comunitarie che a parere della Commissione lo Stato stesso ha violato; suo unico scopo è quello di aprire un dialogo. Le osservazioni dello Stato membro potranno infirmare l'opinione della Commissione, o al contrario confermarla, oppure spingere la Commissione stessa a precisare, o anche a modificare, i motivi che avevano determinato la sua convinzione iniziale; è solo in questo momento che interverrà il parere motivato, stabilendo la posizione definitiva dell'istituzione, e sulla base del quale voi sarete chiamati a decidere. Ma non è vero che questa procedura preliminare debba svolgersi in un ambito rigidamente delimitato» (Raccolta XI (2) 1965, p. 903).
Neppure fondata mi sembra la ciritica mossa alla Commissione di non aver indicato esattamente, fin dalla lettera di preavviso, le modalità che essa stessa riteneva indispensabili per l'attuazione interna della direttiva. La Commissione, che peraltro gode in materia di un'ampia discrezionalità, non è obbligata ad indicare i provvedimenti specifici necessari a far cessare gli inadempimenti. Nel caso di specie, trattandosi della trasposizione sul piano interno degli obblighi discendenti da una direttiva, essa era anzi tenuta, per effetto del terzo comma dell'articolo 189 del Trattato CEE, al rispetto della riserva statale di competenza in ordine alla scelta delle forme e mezzi di attuazione.
Sono altresì del parere che la Commissione non possa essere censurata per aver richiamato solo nel ricorso, e non anche nel parere motivato, il rapporto intercorrente fra la direttiva quadro 71/316 e la direttiva sui contatori di energia elettrica. E vero che sarebbe pregiudizievole per gli interessi della difesa modificare nel ricorso i dati di fatto e di diritto contenuti nel parere motivato; ma è anche vero che gli obblighi discendenti dalla direttiva 76/891 non possono non essere interpretati alla luce del più ampio quadro normativo in cui quest'ultima s'inserisce. L'atteggiamento della Commissione, d'altra parte, può spiegarsi con la necessità di replicare alle osservazioni del Governo danese sul parere motivato.
Risulta poi chiaramente dagli atti di causa che il Governo danese si è difeso fin dalla fase precontenziosa enunciando la propria opinione sulla questione specifica oggetto del presente procedimento, senza che ci fosse alcun dubbio sull'inadempimento rimproveratogli dalla Commissione.
Per i motivi sopra esposti, ritengo che dobbiate respingere le eccezioni d'irrice-vibilità del ricorso.
5.
E tempo di esaminare le questioni relative al merito della causa. Come sapete, esse riguardano la portata degli obblighi degli Stati membri alla stregua della direttiva 76/891 sui contatori di energia elettrica.
Nelle sue memorie e nella procedura orale, il Governo danese ha fondato la propria difesa sugli articoli 2, paragrafo 2, e 8, paragrafo 2, della direttiva quadro 71/316. Essi dispongono rispettivamente che «qualora le loro attrezzature di controllo lo permettano, gli Stati membri concedono su richiesta del fabbricante o del suo mandatario l'approvazione CEE del modello» (articolo 2, paragrafo 2) e che «se le loro attrezzature di controllo lo consentono, gli Stati membri procedono alla verifica prima CEE» (articolo 8, paragrafo 2). Secondo il Governo danese, tali disposizioni escluderebbero un obbligo di istituire la struttura ammini-strativo-tecnica per le autorizzazioni e le verifiche quando non esista un servizio corrispondente nell'amministrazione nazionale.
Sostiene invece la Commissione che dalla direttiva 76/891, letta alla luce della direttiva quadro 71/316, nascerebbero due tipi di obblighi. Il primo, di carattere negativo, riguarderebbe la rimozione degli ostacoli agli scambi intracomunitari dei contatori di energia ellettrica: più precisamente, esso imporrebbe di non «rifiutare, vietare o limitare l'immissione in commercio e l'uso dei contatori di energia elettrica muniti del contrassegno attestante l'approvazione CEE del modello e del marchio di verifica prima CEE» (articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 76/891 e articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 71/316). Il secondo obbligo, di natura positiva, avrebbe per oggetto le misure interne necessarie all'effettuazione dei controlli previsti dalla direttiva. La Commissione contesta alla Danimarca la sua inosservanza di quest'ultimo obbligo: il Governo danese — essa afferma — non ha adempiuto la direttiva, non avendo costituito la struttura amministrativa necessaria a svolgere le operazioni di autorizzazione e di verifica che la direttiva prevede.
A tale riguardo vale la pena osservare che la Commissione fonda la propria tesi su una interpretazione sistematica in cui si tiene conto dell'intera direttiva 71/316 ed, in particolare, degli allegati alla stessa. Negli allegati infatti viene previsto, tanto per l'approvazione CEE del modello quanto per il marchio di verifica prima CEE, che lo «studio dei documenti e [l']esame delle caratteristiche metrologiche del modello possono essere effettuati nei laboratori del servizio metrico o nei laboratori autorizzati o sul luogo di fabbricazioni, di consegna o di istallazione» e che il «servizio metrico può esigere che il richiedente metta a sua disposizione i campioni ed i mezzi opportuni in materiale e in personale ausiliario necessari per l'esecuzione delle prove relative all'approvazione CEE ed alla verifica prima CEE». A giudizio della Commissione, quindi, le espressioni «qualora le loro attrezzature di controllo lo permettano» e «se le loro attrezzature di controllo lo consentono» significano che lo Stato membro può non possedere esso stesso le attrezzature necessarie nei laboratori di Stato o comunque sottoposti a controllo pubblico, ma che ciò non lo esime dall'effettuare, quando ne sia richiesto, le operazioni di approvazione o di verifica prima. Ritiene perciò la Commissione che lo Stato membro non provvisto di strutture amministrative debba creare un apposito servizio in modo da consentire ai produttori, nazionali o stranieri, di ottenere l'autorizzazione e la verifica prima CEE.
6.
Tra le due tesi giudico preferibile quella del Governo danese. Sono persuaso, infatti, che la portata degli obblighi imposti agli Stati membri sia identificata dagli articoli 2, paragrafo 2, e 8, paragrafo 2, della direttiva 71/316. Gli Stati, pertanto, sono tenuti ad istituire un servizio per le autorizzazioni e le verifiche prime CEE unicamente se già dispongono di una, seppure elementare, struttura amministrativo-tecnica per il controllo degli apparecchi di misura per l'energia elettrica. Questa convinzione poggia su varie considerazioni che attengono alla lettera ed agli scopi delle norme, alla loro collocazione nel sistema, al rapporto fra la direttiva quadro e la direttiva particolare e alle caratteristiche del ravvicinamento delle legislazioni in questo settore.
La lettera della norma è chiara. Le espressioni «qualora le loro attrezzature di controllo lo permettano» e «se le loro attrezzature di controllo lo consentono» non possono prestarsi ad equivoci, come dimostra anche la loro corrispondenza nelle altre lingue ufficiali. Esse hanno un solo significato possibile: quello di subordinare all'esistenza di determinate strutture interne l'obbligo per lo Stato di istituire un servizio. L'interpretazione fatta propria dalla Commissione contrasta quindi con il dettato della direttiva. Né la norma acquista un senso diverso se la si collega ad altre norme della direttiva o degli allegati.
A sostegno della propria tesi, la Commissione ricorda che l'articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 76/891 sui contatori di energia elettrica sancisce che detti contatori «costituiscono oggetto» di un'approvazione CEE del modello e «sono soggetti alla verifica prima CEE». Ogni Stato membro dovrebbe quindi essere in grado di assicurare, con le proprie strutture amministrative, che tutti i contatori di energia elettrica, compresi quelli nazionali, possano ottenere l'approvazione CEE. Questa linea di pensiero non è convincente. Mi pare più conforme a logica interpretare il secondo paragrafo alla luce del primo — come ha proposto il Governo danese — e ritenere di conseguenza che, per essere muniti del contrassegno, i contatori devono essere oggetto di approvazione e verifica. Non credo infatti che né dal paragrafo ora citato né dall'insieme della direttiva 76/891 possa desumersi, come pretende la Commissione, un obbligo per la Danimarca di dotarsi delle strutture amministrative necessarie per le verifiche ed i controlli. Inconferente mi sembra pure la previsione di un apposito simbolo utilizzabile dalla Danimarca che è contenuto nell'allegato della direttiva quadro 71/316. Può infatti osservarsi, da un canto, che la direttiva quadro si riferisce a molteplici strumenti di misura, per alcuni dei quali si è provveduto ad un'armonizzazione di tipo «totale» e, d'altro canto, che non poteva non essere previsto un contrassegno applicabile in Danimarca, da impiegarsi qualora le autorità di quel paese avessero inteso costituire la struttura amministrativa necessaria per i controlli.
Né mi pare appropriato il richiamo degli allegati alla direttiva 71/316, per cui gli Stati membri possono servirsi di laboratori privati o di laboratori di altri Stati membri. Questa disposizione si spiega, a mio parere, in vista della libertà concessa allo Stato di provvedere direttamente alle operazioni relative ai controlli ed alle verifiche o di accettare controlli fatti altrove.
7.
La soluzione interpretativa che vi propongo trova più di una conferma nei lavori preparatori della direttiva quadro 71/316. E noto che la Corte, in qualche occasione, ha preso in esame i lavori preparatori del diritto comunitario derivato per determinare la struttura generale della disciplina (ad esempio, sentenze del 12 novembre 1969 in causa 29/69, Stauder c/Città di Ulm-Sozialamt, Raccolta 1969, p. 419, del 9 ottobre 1974 in cause riunite 112, 144 e 145/73, Campogrande e altri e/Commissione, Raccolta 1974, p. 957, del 5 giugno 1973 in causa 81/72, Commissione e/Consiglio, Raccolta 1973, p. 575, e del 26 giugno 1975 in causa 70/74, Commissione zi Consiglio, Raccolta 1975, p. 795).
Ora, risulta che la Commissione abbia inizialmente presentato al Consiglio, il 14 aprile 1966, una proposta di direttiva sugli strumenti di misura che prevedeva un'armonizzazione «totale» (66/558/CEE, GU 182, p. 3145) pur senza imporre agli Stati membri alcun obbligo specifico di creare particolari strutture amministrative. Successivamente la Commissione, che nel frattempo aveva precisato la sua politica in materia nel «Programma generale per l'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi» del 1968, ripiegò su un'armonizzazione «opzionale» presentando al Consiglio, il 15 luglio 1970, una proposta modificata di direttiva (GU C 115, p. 11). A determinare questo mutamento di rotta furono le discussioni tenute dopo il 1966 in sede di Consiglio e in seno ai gruppi di lavoro della Commissione. Da esse infatti emerge, come si afferma nella nota che introduce la proposta di direttiva, l'impossibilità di «prevedere fin d'ora e per tutti i casi l'armonizzazione totale delle disposizioni relative agli strumenti di misura dato che non sussistono ancora varie condizioni preliminari necessarie».
Nelle proposta di direttiva della Commissione non erano presenti le frasi «qualora le loro attrezzature di controllo lo permettano» e «se le loro attrezzature di controllo lo consentono». È altamente probabile che esse siano state apposte durante l'iter di approvazione, secondo una logica tendente a limitare, anziché ad estendere, la portata degli obblighi per gli Stati membri.
Questa convinzione si ricava anche dall'analisi dei pareri del Comitato economico e sociale e della commissione giuridica del Parlamento europeo sulla proposta di direttiva. Nel primo parere (25 febbraio 1971), e precisamente nel commento all'articolo 2, paragrafo 2, si può leggere infatti che «il principio secondo il quale una domanda di approvazione può essere presentata ad un solo Stato membro... dovrebbe essere completato da una disposizione indicante la necessità che la regolamentazione nazionale di questo Stato richieda un tale controllo» (GU C 36, p. 10). Nel parere della commissione giuridica del Parlamento si segnala invece che «è con riserva che la vostra commissione approva l'introduzione del metodo di armonizzazione opzionale... La commissione giuridica invita, poi, la Commissione delle Comunità europee a presentare quanto prima idonee proposte circa l'armonizzazione dei principi e degli obiettivi delle normative nazionali in materia di pesi e misure in vista della unificazione dei regimi sul piano comunitario, come pure circa l'armonizzazione delle procedure amministrative nazionali riguardanti gli obblighi dei fabbricanti e utilizzatori, l'ampiezza e la portata dei controlli, l'organizzazione dei servizi metrici, le tasse di controllo e le modalità di controllo» (Parlamento europeo, doc. sed. 18/71, corsivo mio).
8.
Opportuno per la risoluzione della controversia interpretativa è anche l'esame del rapporto intercorrente fra la direttiva quadro e la direttiva particolare. Le disposizioni di quest'ultima, infatti, possono essere intese nella loro effettiva portata solo se lette in connessione con
quelle della prima. D'altra parte proprio la prima individua con chiarezza il carattere in parte condizionato e quindi eventuale degli obblighi imposti agli Stati.
Come questo rapporto si articoli mettono soprattutto in luce gli ultimi considerando dei rispettivi preamboli. Da tali testi si desume infatti che la direttiva quadro fissa le norme generali relative in particolar modo alle procedure di approvazione CEE del modello e di verifica prima CEE, nonché il controllo metrologico CEE; la direttiva particolare stabilisce le prescrizioni per la realizzazione tecnica, il funzionamento e la precisione, le modalità di controllo nonché, se del caso, le condizioni per la sostituzione delle disposizioni nazionali esistenti con prescrizioni tecniche comunitarie.
A confermare la complementarità della direttiva particolare vi è poi l'articolo 1, paragrafo 4, della direttiva quadro. Vi si dispone che «le direttive particolari precisano, per le categorie di strumenti che ne formano oggetto, le qualità metrologiche e le prescrizioni tecniche di costruzione e di funzionamento. Esse possono altresì precisare: — se gli strumenti devono essere sottoposti, in tutti gli Stati membri, all'approvazione CEE del modello ed alla verifica prima CEE o ad uno solo di questi controlli; — la data in cui disposizioni nazionali conformi alla direttiva particolare in questione si sostituiscono completamente alle disposizioni nazionali precedentemente applicabili agli strumenti nuovi della stessa categoria».
Una ulteriore conferma del rapporto che ritengo di dover individuare fra le due normative si ritrova nell'introduzione ai capitoli IV e V dell'allegato alla direttiva 76/891, ove si legge che l'approvazione CEE del modello e la verifica prima CEE si effettuano «secondo le prescrizioni della direttiva 71/316/CEE».
Ancora una volta ci troviamo di fronte ad espressioni non equivoche. Ma ulteriori elementi di giudizio sono desumibili dal coordinamento sistematico delle norme e dall'analisi degli obiettivi che con esse sì intendono conseguire. Quamvis sit manifestissimum edictum praetoris, attamen non est negligenda interpretatio eius.
9.
Importanti, a questo riguardo, sono le caratteristiche del ravvicinamento delle legislazioni in fatto di eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi nel settore degli strumenti di misura. Esso ha preso le mosse dalla direttiva quadro 71/316 e si è poi diversificato, a seconda del tipo di strumento di misura, in un'armonizzazione «totale» o opzionale». Nel caso dell'armonizzazione «totale», le regolamentazioni poste per applicare direttive comunitarie si sostituiscono alle disposizioni nazionali precedenti e gli Stati membri perdono ogni competenza nel settore. Nel caso dell'armonizzazione «opzionale», invece, gli Stati possono conservare le loro regolamentazioni nazionali che coesistono con la normativa comunitaria. Ciò dimostra la ragionevolezza di una interpretazione della direttiva che differenzi gli obblighi degli Stati in rapporto all'effettiva organizzazione dell'amministrazione nazionale.
A rilievi sostanzialmente simili si perviene valutando gli obblighi derivanti dalla direttiva 76/891 alla luce delle sue finalità. Considerando che in questo caso ci si muove nell'ambito di un'armonizzazione «opzionale» e non «totale», mi sembra certo che anche gli effetti della direttiva non possono che essere parziali, essendo normale che sia rinviata ad un tempo successivo l'eliminazione completa degli ostacoli tecnici agli scambi. Per giungere a diversi risultati si dovrebbe ammettere che, interpretate con la limitazione di cui agli articoli 2, paragrafo 2, e 8, paragrafo 2 della direttiva quadro 71/316 le direttive per l'eliminazione degli impedimenti tecnici agli scambi non abbiano alcuno scopo. Mi sembra che una conclusione di questo tipo, a cui tra l'altro è di ostacolo il canone interpretativo dell'effetto utile (magis valeat quam pereat), non sia giustificata. Un primo importante effetto sta già nell'impedire che gli Stati membri rifiutino, vietino o limitino l'immissione sul mercato e l'uso degli strumenti di misura muniti del marchio attestante l'approvazione CEE del modello e, quindi, che per gli strumenti di misura «armonizzati» sussistano ulteriori restrizioni agli scambi dopo l'eliminazione delle barriere doganali e contingentali. Questo obiettivo è completamente raggiunto. Come ha riconosciuto la stessa Commissione, infatti, l'assenza di una legislazione speciale danese sui contatori di energia elettrica non permette alle autorità di quello Stato di ostacolare gli scambi nel settore, né opponendosi all'immissione sul mercato degli strumenti che soddisfano le condizioni tecniche stabilite dalla direttiva, né facendo subire a tali strumenti nuovi controlli alle frontiere. Non si sono avute, pertanto, ripercussioni negative per i produttori degli altri Stati membri.
10.
Il Governo danese richiama, nella sua difesa, la posizione da esso assunta durante i negoziati che hanno portato all'adozione della direttiva 76/891; in particolare ricorda la dichiarazione resa l'11 marzo 1975 in seno ad un gruppo di lavoro del Consiglio. Secondo quest'ultima, la Danimarca non avrebbe potuto accettare una direttiva che la obbligasse a creare le strutture amministrative necessarie ad effettuare i controlli e le verifiche CEE. Tale posizione del Governo danese è stata poi ripresa in un'altra dichiarazione del Consiglio e della Commissione che risulta allegata al processo verbale del Consiglio. Essa ha il seguente tenore. «Il Consiglio e la Commissione constatano che il secondo paragrafo dell'articolo 2 concerne soltanto i contatori di energia elettrica indicati nel primo paragrafo del medesimo articolo, e che la direttiva, di conseguenza, non impone ad uno Stato membro, per quanto riguarda i contatori di energia elettrica, né l'approvazione CEE del modello, né la sottoposizione a verifica prima CEE, nella misura in cui controlli equivalenti non siano prescritti sul piano nazionale». Secondo il Governo danese tale dichiarazione dovrebbe essere interpretata nel senso che la direttiva impone agli Stati non dotati di strutture amministrative nazionali per la verifica e l'approvazione dei contatori di energia elettrica, unicamente l'obbligo di non ostacolare la commercializzazione e l'uso, sul proprio territorio, dei contatori sottoposti a controlli CEE in un altro Stato membro. Per la Commissione, invece, la dichiarazione riguarderebbe il modo in cui lo Stato è tenuto ad organizzare i propri servizi. Lo Stato membro, fermo restando l'obbligo di ricevere le domande dei produttori interessati, di controllare la documentazione e di sorvegliare le varie fasi dell'indagine tecnica, potrebbe avvalersi a tal fine di laboratori e di tecnici privati.
La tesi della Commissione deve essere disattesa. A mio parere l'interpretazione della dichiarazione non si presta ad equivoci. Essa concerne l'articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 76/891 sui contatori di energia elettrica ed esclude, a chiare lettere, che gli Stati membri abbiano l'obbligo di assoggettare a controllo i contatori cui la direttiva è applicabile. Non sussistendo un obbligo di questo tipo, gli Stati membri non devono neppure istituire un apposito servizio. Qusta interpretazione è perfettamente conforme, come ho già segnalato, alla condizione (esistenza di una struttura amministrativa nazionale tecnica di controllo) cui la direttiva quadro 71/316 subordina l'obbligo di effettuare controlli per le autorizzazioni e le verifiche prime degli strumenti di misura. Riconosciuto tale contenuto alla dichiarazione, se ne può trarre conferma per l'interpretazione che ho proposto. Ricordo, a questo riguardo, che la Corte ha osservato nella sentenza del 18 febbraio 1970 relativa alla causa 38/69, Commissione e/Repubblica italiana, che «la portata e l'effetto... (degli atti comunitari) non possono... venir limitati da riserve o da dichiarazioni eventualmente pronunciate nella fase preparatoria» (Raccolta 1970, p. 47, punto 12 della motivazione), non escludendo, peraltro, che dichiarazioni di questo tipo possano essere utilizzate nella interpretazione delle norme.
11.
In conclusione, propongo alla Corte che il ricorso della Commissione delle Comunità europee contro il Regno di Danimarca, del 3 luglio 1981, sia respinto e che la Commissione, soccombente, sia condannata al pagamento delle spese di causa.