62022CJ0728
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a cincea)
20 martie 2025 (
*1
)
„Trimitere preliminară – Directiva 2014/23/UE – Concesiuni pentru activitatea de gestionare de jocuri și de colectare de pariuri – Articolul 43 – Modificare adusă unei concesiuni în curs de executare – Reglementare națională care prevede plata de către concesionari a unei redevențe lunare datorate pentru prelungirea duratei de validitate a concesiunilor – Compatibilitate – Articolul 5 – Obligația statelor membre de a conferi autorității contractante competența de a angaja, la cererea unui concesionar, o procedură de modificare a condițiilor de exploatare a unei concesiuni, în cazul în care evenimente imprevizibile și independente de voința părților afectează în mod semnificativ riscul de operare a acesteia – Inexistență”
În cauzele conexate C‑728/22-C‑730/22,
având ca obiect trei cereri de decizie preliminară formulate în temeiul articolului 267 TFUE de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), prin deciziile din 21 noiembrie 2022, primite de Curte la 24 noiembrie 2022, în procedurile
Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,
Play Game Srl (C‑728/22),
Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,
B&B Srl,
TM Srl,
Better Now Srl,
Bingo Adda Srl,
Bingo Baccara Srl,
Bingo Boing Srl,
Bingo Bon Srl,
Bingobrescia Srl,
Bingo Bul Srl,
Bingo Centrum Srl,
Bingo Dolomiti Srl,
Bingo Gallura Srl,
Bingo Globo Srl Unipersonale,
Bi.Pa. Srl,
Bingo Ritz Somalia Srl,
Bingo Seven Monza Srl,
Bingo Star Rovigo Srl,
Bingo Time Trentino Srl,
Borgaro Bingo Srl,
Dora Srl,
Eden Srl,
Eliodoro Srl,
Eurogela Giochi Srl,
Euronissa Giochi Srl,
Fiore Srl,
Hippobingo Firenze Srl,
Hippogroup Cesenate SpA,
Hippogroup Modena Srl,
Iris Srl,
Kristal Palace Srl,
Le Casinò Srl,
AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,
Milano Giochi Srl,
Mondo Bingo Srl,
Progetto Bingo Srl,
Romulus Srl,
Tutto Gioco Srl (C‑729/22),
Coral Srl (C‑730/22)
împotriva
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
cu participarea:
B.E. Srl,
Play Game Srl,
Play Line Srl Unipersonale,
BC,
BD,
EF,
GL,
HU,
CURTEA (Camera a cincea),
compusă din domnul I. Jarukaitis, președintele Camerei a patra, îndeplinind funcția de președinte al Camerei a cincea, și domnii D. Gratsias și E. Regan (raportor), judecători,
avocat general: doamna L. Medina,
grefier: domnul C. Di Bella, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 24 aprilie 2024,
luând în considerare observațiile prezentate:
–
pentru Play Game Srl, de L. Porfiri și A. Vergerio Di Cesana, avvocati;
–
pentru Ascob ș.a., de L. Giacobbe și M. Tariciotti, avvocati;
–
pentru Coral Srl, de A. Dagnino, avvocato;
–
pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de A. Collabolletta, P. G. Marrone și F. Subrani, avvocati dello Stato;
–
pentru Comisia Europeană, de L. Armati, G. Gattinara și G. Wils, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatei generale în ședința din 4 iulie 2024,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererile de decizie preliminară privesc în principal interpretarea Directivei 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO 1989, L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237), a Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune (JO 2014, L 94, p. 1), precum și a articolelor 49 și 56 TFUE.
2
Aceste cereri au fost formulate în cadrul unor litigii între două grupări profesionale de întreprinderi care gestionează activități de jocuri de bingo în Italia și întreprinderi din acest sector de activitate, și anume, Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib, Play Game Srl (C‑728/22), Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl, B&B Srl, TM Srl, Better Now Srl, Bingo Adda Srl, Bingo Baccara Srl, Bingo Boing Srl, Bingo Bon Srl, Bingobrescia Srl, Bingo Bul Srl, Bingo Centrum Srl, Bingo Dolomiti Srl, Bingo Gallura Srl, Bingo Globo Srl Unipersonale, Bi.Pa. Srl, Bingo Ritz Somalia Srl, Bingo Seven Monza Srl, Bingo Star Rovigo Srl, Bingo Time Trentino Srl, Borgaro Bingo Srl, Dora Srl, Eden Srl, Eliodoro Srl, Eurogela Giochi Srl, Euronissa Giochi Srl, Fiore Srl, Hippobingo Firenze Srl, Hippogroup Cesenate SpA, Hippogroup Modena Srl, Iris Srl, Kristal Palace Srl, Le Casinò Srl, AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria, Milano Giochi Srl, Mondo Bingo Srl, Progetto Bingo Srl, Romulus Srl, Tutto Gioco Srl (C‑729/22) și Coral Srl (C‑730/22), pe de o parte, și Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerul Economiei și Finanțelor, Italia) și Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agenția Vamală și a Monopolurilor, Italia) (denumită în continuare „ADM”), pe de altă parte, în legătură cu validitatea regimului numit „de prelungire tehnică”, prin care guvernul italian a prelungit durata de validitate a anumitor concesiuni și, în schimb, a prevăzut în special, în primul rând, o obligație a concesionarilor în cauză de a plăti o redevență anuală, al cărei cuantum a fost majorat ulterior, în al doilea rând, o interdicție de a transfera localurile lor și, în al treilea rând, o obligație de a accepta aceste prelungiri pentru a fi autorizați să participe la orice procedură de reatribuire a acestor concesiuni în viitor.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
3
Considerentele (52), (75), (76) și (87) ale Directivei 2014/23 au următorul cuprins:
„(52)
Durata concesiunilor ar trebui să fie limitată, astfel încât să se evite închiderea pieței și limitarea concurenței. În plus, concesiunile de foarte lungă durată conduc foarte probabil la închiderea pieței și pot împiedica astfel libera circulație a serviciilor și libertatea de stabilire. Cu toate acestea, această durată poate fi justificată dacă este indispensabilă pentru a‑i permite concesionarului să își recupereze investițiile prevăzute în vederea executării concesiunii, precum și în vederea obținerii unui profit din capitalul investit. Prin urmare, pentru concesiunile cu o durată mai mare de cinci ani, durata lor ar trebui limitată la perioada preconizată a‑i fi necesară în mod rezonabil concesionarului pentru a‑și recupera investițiile efectuate pentru exploatarea lucrărilor și a serviciilor și a obține o rentabilitate rezonabilă a capitalului investit în condiții de exploatare normale, ținând seama de obiectivele contractuale specifice asumate de concesionar pentru a‑și îndeplini cerințele referitoare, de exemplu, la calitate sau la prețul practicat la nivel de utilizatori. […]
[…]
(75)
Contractele de concesiune cuprind de obicei modalități tehnice și financiare pe termen lung și complexe care adesea fac obiectul unor condiții în schimbare. Prin urmare, este necesar să se precizeze condițiile în care modificarea unui contract de concesiune pe perioada executării sale necesită o nouă procedură de atribuire a concesiunii, ținând cont de jurisprudența relevantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene. Este obligatoriu să se desfășoare o nouă procedură de concesiune în cazul în care sunt aduse modificări semnificative concesiunii inițiale, în special cu privire la domeniul de aplicare și conținutul drepturilor și obligațiilor reciproce ale părților, inclusiv la distribuirea drepturilor de proprietate intelectuală. Modificările de acest tip demonstrează intenția părților de a renegocia clauze sau condiții esențiale ale concesiunii respective. Acest lucru se referă cu precădere la situațiile în care condițiile modificate ar fi avut o influență asupra rezultatului procedurii, dacă ar fi fost incluse în procedura inițială. Modificările concesiunii având ca rezultat o modificare minoră a valorii contractului ar trebui să fie întotdeauna posibile până la un anumit nivel, fără să fie necesară derularea unei noi proceduri de concesiune. […]
(76)
Autoritățile contractante și entitățile contractante se pot confrunta cu situații externe pe care nu le puteau prevedea în cazul în care au atribuit concesiunea, în special când executarea concesiunii acoperă o perioadă mai lungă. În astfel de cazuri, este necesar un anumit grad de flexibilitate pentru adaptarea concesiunii la circumstanțele respective fără a desfășura o nouă procedură de atribuire. Noțiunea de circumstanțe neprevăzute se referă la situațiile care nu puteau fi anticipate, în ciuda pregătirii cu o diligență rezonabilă a procedurii inițiale de atribuire, de către autoritatea contractantă sau de către entitatea contractantă, luând în considerare mijloacele disponibile, natura și caracteristicile proiectului concret, bunele practici din sectorul în cauză și necesitatea de a asigura o relație corespunzătoare între resursele cheltuite pentru pregătirea procedurii de atribuire și valoarea previzibilă a acesteia. Acest lucru nu se aplică însă în cazul în care o modificare conduce la o transformare a naturii concesiunii globale, de exemplu prin înlocuirea lucrărilor de executat sau a serviciilor de prestat cu altele diferite sau prin modificarea fundamentală a tipului de concesiune, întrucât, în această situație, se poate presupune că modificarea respectivă va influența rezultatul. […]
[…]
(87)
Deoarece obiectivul prezentei directive, și anume coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre aplicabile anumitor proceduri de concesiuni, nu poate fi realizat în mod satisfăcător de către statele membre, dar poate fi, datorită amplorii și efectelor, realizat mai bine la nivelul Uniunii, Uniunea poate adopta măsuri, în conformitate cu principiul subsidiarității, astfel cum este prevăzut la articolul 5 din TUE. În conformitate cu principiul proporționalității, astfel cum este enunțat în articolul respectiv, prezenta directivă nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului menționat.”
4
Articolul 1 din această directivă, intitulat „Obiect și domeniu de aplicare”, prevede la alineatul (1):
„Prezenta directivă instituie norme aplicabile procedurilor de achiziție utilizate de către autoritățile contractante și de entitățile contractante prin intermediul unei concesiuni, a căror valoare este estimată ca fiind cel puțin egală cu pragul prevăzut la articolul 8.”
5
Articolul 5 din directiva menționată, intitulat „Definiții”, prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
1.
«concesiuni» înseamnă concesiuni de lucrări sau de servicii, astfel cum sunt definite la literele (a) și (b):
[…]
(b)
«concesiune de servicii» înseamnă un contract cu titlu oneros încheiat în scris prin care una sau mai multe autorități contractante sau entități contractante încredințează prestarea și gestionarea de servicii altele decât executarea de lucrări menționată la litera (a) unuia sau mai multor operatori economici, în care contraprestația pentru servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoțit de o plată.
Atribuirea unei concesiuni de lucrări sau de servicii implică transferul către concesionar a unui risc de operare legat de exploatarea acestor lucrări sau servicii care cuprinde riscul de cerere sau riscul de ofertă ori ambele. Se presupune că concesionarul își asumă riscul de operare atunci când, în condiții de exploatare normale, nu i se garantează recuperarea investițiilor efectuate sau a costurilor suportate pentru exploatarea lucrărilor sau a serviciilor care fac obiectul concesiunii. Partea riscului transferată către concesionar implică o expunere reală la situațiile neprevăzute care pot apărea pe piață, astfel încât orice pierdere potențială estimată suportată de concesionar nu este doar nominală sau neglijabilă.”
6
Articolul 8 din Directiva 2014/23 prevede, potrivit propriului său titlu, pragul și metodele de calculare a valorii estimate a concesiunilor. În special, alineatul (2) primul paragraf al acestei dispoziții prevede că „[v]aloarea unei concesiuni este cifra totală de afaceri a concesionarului generată pe durata contractului, fără TVA, astfel cum a fost estimată de către autoritatea contractantă sau entitatea contractantă, în schimbul lucrărilor și serviciilor care fac obiectul concesiunii, precum și pentru bunurile accesorii acestor lucrări și servicii.”
7
Articolul 18 din această directivă, intitulat „Durata concesiunii”, prevede:
„(1)   Durata concesiunilor este limitată. Autoritatea contractantă sau entitatea contractantă estimează durata pe baza lucrărilor sau serviciilor solicitate.
(2)   Pentru concesiunile cu o durată mai mare de cinci ani, durata maximă a concesiunii nu depășește timpul preconizat a‑i fi necesar în mod rezonabil concesionarului pentru a‑și recupera investițiile efectuate pentru exploatarea lucrărilor sau a serviciilor și a obține o rentabilitate a capitalului investit ținând seama de investițiile necesare pentru atingerea obiectivelor contractuale specifice.
[…]”
8
Articolul 43 din directiva menționată, intitulat „Modificarea contractelor în cursul perioadei lor de valabilitate”, prevede:
„(1)   Concesiunile pot fi modificate fără o nouă procedură de atribuire a concesiunilor în conformitate cu prezenta directivă în oricare din următoarele cazuri:
(a)
atunci când modificările, indiferent de valoarea lor monetară, au fost prevăzute în documentele inițiale ale concesiunii sub forma unor clauze sau opțiuni de revizuire clare, precise și fără echivoc, printre care se pot număra clauze sau opțiuni de revizuire a valorii. Astfel de clauze precizează limitele și natura posibilelor modificări sau opțiuni, precum și condițiile în care se poate recurge la acestea. Acestea nu prevăd modificări sau opțiuni care ar schimba caracterul general al concesiunii;
(b)
pentru lucrările sau serviciile adiționale din partea concesionarului inițial care au devenit necesare și nu au fost incluse în concesiunea inițială, atunci când schimbarea concesionarului:
(i)
nu poate fi realizată din motive economice sau tehnice, precum cerințe privind interschimbabilitatea sau interoperabilitatea cu echipamentele, serviciile sau instalațiile existente achiziționate în cadrul concesiunii inițiale; și
(ii)
ar cauza autorității contractante sau entității contractante inconveniente substanțiale sau creșterea semnificativă a costurilor.
Cu toate acestea, în cazul concesiunilor atribuite de autoritatea contractantă, în scopul desfășurării unei alte activități decât cele menționate în anexa II, nicio creștere a valorii nu poate depăși 50 % din valoarea concesiunii inițiale. În cazul în care se efectuează mai multe modificări succesive, această limitare se aplică valorii fiecărei modificări în parte. Astfel de modificări succesive nu se efectuează în scopul eludării aplicării prezentei directive;
(c)
în cazul în care sunt întrunite toate condițiile următoare:
(i)
necesitatea modificării a intervenit în urma unor circumstanțe pe care o autoritate contractantă sau entitate contractantă diligentă nu ar fi putut să le prevadă;
(ii)
modificarea nu schimbă caracterul general al concesiunii;
(iii)
în cazul concesiunilor atribuite de autoritatea contractantă, în scopul desfășurării unei alte activități decât cele menționate în anexa II, creșterea valorii nu depășește 50 % din valoarea concesiunii inițiale. În cazul în care se efectuează mai multe modificări succesive, această limitare se aplică valorii fiecărei modificări în parte. Astfel de modificări succesive nu se efectuează în scopul eludării aplicării prezentei directive;
(d)
atunci când un nou concesionar îl înlocuiește pe cel căruia autoritatea contractantă sau entitatea contractantă i‑a atribuit inițial concesiunea, drept consecință:
(i)
a unei clauze sau opțiuni de revizuire fără echivoc, în conformitate cu litera (a);
(ii)
a preluării poziției concesionarului inițial prin succesiune universală sau parțială, ca urmare a unor operațiuni de restructurare a societății comerciale, inclusiv preluare, fuziune, achiziție sau insolvență, de către un alt operator economic care îndeplinește criteriile de selecție calitativă stabilite inițial, cu condiția ca aceasta să nu implice alte modificări substanțiale ale contractului și să nu se facă în scopul de a eluda aplicarea prezentei directive sau
(iii)
a asumării de către autoritatea contractantă sau entitatea contractantă însăși a obligațiilor concesionarului principal față de subcontractanții săi, în cazul în care această posibilitate este prevăzută în legislația națională;
(e)
atunci când modificările, indiferent de valoarea lor, nu sunt substanțiale în sensul alineatului (4).
Autoritățile contractante sau entitățile contractante care au modificat o concesiune în cazurile prevăzute la literele (b) și (c) de la prezentul alineat publică un anunț în acest sens în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Anunțurile respective conțin informațiile prevăzute în anexa XI și se publică în conformitate cu articolul 33.
(2)   În plus și fără a fi necesar să se verifice dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la alineatul (4) literele (a)-(d), concesiunile pot fi de asemenea modificate fără a fi necesară o nouă procedură de atribuire a concesiunilor în conformitate cu prezenta directivă atunci când valoarea modificării se situează sub ambele valori care urmează:
(i)
pragul prevăzut la articolul 8 și
(ii)
10 % din valoarea concesiunii inițiale.
Totuși, modificarea nu poate schimba caracterul general al concesiunii. În cazul în care se efectuează mai multe modificări succesive, evaluarea se face pe baza valorii nete cumulate a acestora.
(3)   Pentru calcularea valorii menționate la alineatul (2) și la alineatul (1) literele (b) și (c), valoarea actualizată constituie valoarea de referință atunci când concesiunea include o clauză de indexare. În cazul în care concesiunea nu include o clauză de indexare, valoarea actualizată se calculează ținând seama de inflația medie din statul membru al autorității contractante sau al entității contractante.
(4)   Modificarea unei concesiuni în cursul perioadei sale de valabilitate este considerată substanțială în sensul alineatului (1) litera (e) atunci când, prin această modificare, caracterul concesiunii devine substanțial diferit față de cel al concesiunii încheiate inițial. În orice caz, fără a aduce atingere alineatelor (1) și (2), o modificare este considerată substanțială atunci când sunt îndeplinite una sau mai multe dintre următoarele condiții:
(a)
modificarea introduce condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura inițială de atribuire a concesiunilor, ar fi permis admiterea altor candidați decât cei selectați inițial sau acceptarea altei oferte decât cea acceptată inițial sau ar fi atras alți participanți la procedura de atribuire a concesiunilor;
(b)
modificarea schimbă balanța economică a concesiunii în favoarea concesionarului într‑un mod care nu a fost prevăzut în concesiunea inițială;
(c)
modificarea extinde domeniul de aplicare al concesiunii în mod considerabil;
(d)
un nou concesionar îl înlocuiește pe cel căruia autoritatea contractantă sau entitatea contractantă i‑a atribuit inițial concesiunea, în alte cazuri decât cele prevăzute la alineatul (1) litera (d).
(5)   Pentru modificări ale dispozițiilor unei concesiuni în cursul perioadei sale de valabilitate altele decât cele prevăzute la alineatele (1) și (2), este necesară o nouă procedură de atribuire a concesiunilor în conformitate cu prezenta directivă.”
9
Articolul 51 din aceeași directivă, intitulat „Transpunere”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 18 aprilie 2016. Statele membre comunică de îndată Comisiei [Europene] textul acestor dispoziții.
[…]”
10
Articolul 54 din Directiva 2014/23, intitulat „Intrare în vigoare”, prevede:
„Prezenta directivă intră în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Prezenta directivă nu se aplică în cazul atribuirii concesiunilor ofertate sau atribuite înainte de 17 aprilie 2014.”
Dreptul italian
11
Jocul de bingo era reglementat inițial în Italia prin decreto n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco „Bingo” ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Decretul nr. 29 de stabilire a normelor de înființare a jocului „bingo” în sensul articolului 16 din Legea nr. 133 din 13 mai 1999) din 31 ianuarie 2000 (GURI nr. 43 din 22 februarie 2000), care conferea ministrului economiei și finanțelor competența de a defini modalitățile și timpul de joc, plata remunerațiilor, a drepturilor și a veniturilor datorate indiferent cu ce titlu, inclusiv cele care trebuiau acordate organizatorilor de competiții.
12
În practică, concesiunile, atribuite în urma procedurii de selecție puse în aplicare în urma adoptării acestui decret, nu prevedeau plata unei redevențe lunare. În schimb, se aplica o prelevare fiscală asupra cartoanelor de joc vândute.
13
Durata acestor concesiuni a fost stabilită la șase ani, acestea neputând fi reînnoite decât o singură dată, în conformitate cu dispozițiile articolului 2 alineatul 1 litera e) din decretul menționat.
14
În anul 2013, când primele concesiuni acordate în temeiul aceluiași decret expirau, a fost ridicată problema compatibilității modului de atribuire a concesiunilor cu dreptul Uniunii, acesta din urmă impunând publicarea unei cereri de ofertă la care orice întreprindere eligibilă poate participa pe picior de egalitate. Potrivit legiuitorului italian, această punere în conformitate cu dreptul Uniunii a modului de atribuire a concesiunilor prevăzut de dreptul național implica totuși o „tendință de aliniere temporală” a punctelor de plecare ale tuturor concesiunilor din sectorul în cauză.
15
În consecință, s‑a decis instituirea regimului de prelungire tehnică în favoarea concesiunilor ajunse la termen, care să permită concesionarilor actuali să continue provizoriu să își exercite activitățile, astfel încât, odată ce toate concesiunile ajunseseră la termen, să poată fi lansate proceduri de atribuire la aceeași dată pentru toate aceste concesiuni.
16
Articolul 1 alineatele 636 și 637 din legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) [Legea nr. 147 de stabilire a normelor de întocmire a bugetului de stat anual și multianual (Legea stabilității pentru anul 2014)] din 27 decembrie 2013 (GURI nr. 302 din 27 decembrie 2013, supliment ordinar nr. 87, denumită în continuare „Legea nr. 147/2013”) prevede:
„636.   Pentru a concilia principiul [dreptului Uniunii], potrivit căruia concesiunile publice trebuie să fie atribuite sau reatribuite, după expirarea lor, potrivit unor proceduri de selecție competitive, cu necesitatea de a continua, în materie de concesiuni de jocuri pentru colectarea mizelor bingo, tendința de aliniere temporală a acestor concesiuni, în ceea ce privește concesiunile care expiră în anii 2013 și 2014, [ADM] va proceda, în cursul anului 2014, la reatribuirea acestor concesiuni potrivit următoarelor principii directoare:
a)
introducerea principiului caracterului oneros al concesiunilor pentru colectarea mizelor jocului de bingo și stabilirea pragului minim de contraprestație pentru atribuirea fiecărei concesiuni la 200000 de euro;
b)
durată a concesiunilor de șase ani;
c)
plata sumei de 2800 de euro pentru fiecare lună sau fracțiune de lună mai mare de cincisprezece zile și a sumei de 1400 de euro pentru fiecare fracțiune de lună mai mică de cincisprezece zile, de către concesionarul care își încetează activitatea și care intenționează și el să participe la procedura de cerere de ofertă pentru reatribuirea concesiunii, pentru fiecare lună sau fracțiune de lună, în cursul căreia este prelungit raportul de concesiune expirat, și, în orice caz, până la data acordării noii concesiuni reatribuite;
d)
plata sumei menționate la litera a) în două jumătăți egale, prima la data depunerii cererii de participare la procedura de cerere de ofertă pentru reatribuirea concesiunii, iar a doua la data acordării noii concesiuni, în urma procedurii de selecție a concurenților;
e)
stabilirea în suma anuală globală de 300000 de euro a valorii garanției bancare sau a garanției de asigurare datorate de concesionar, pe toată durata concesiunii, pentru a proteja administrația publică în menținerea cerințelor subiective și obiective, a nivelurilor serviciilor și a îndeplinirii obligațiilor contractuale convenite.
637.   Decretul executiv al [ADM], care trebuie adoptat înainte de sfârșitul lunii mai 2014, stabilește toate dispozițiile de punere în aplicare necesare pentru a garanta, la fiecare doi ani, cu respectarea principiilor directoare enunțate la punctul 636, lansarea procedurilor competitive de reatribuire a concesiunilor existente pentru colectarea mizelor jocului de bingo, dintre care ultima trebuie să expire în 2020.”
17
Potrivit instanței de trimitere, regimul de prelungire tehnică a instituit de asemenea o interdicție de participare la cererea de ofertă pentru reatribuirea concesiunii în cauză pentru titularii de concesiuni ajunse la termen care nu doreau să participe la acest regim suportând sarcina corespunzătoare.
18
Regimul de prelungire tehnică a fost modificat prima dată în anul 2015 prin articolul 1 alineatul 934 din legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) [Legea nr. 208 de stabilire a normelor de întocmire a bugetului de stat anual și multianual (Legea stabilității pentru anul 2016)] din 28 decembrie 2015 (GURI nr. 302 din 30 decembrie 2015, supliment ordinar nr. 70), având ca efect, printre altele, extinderea regimului de prelungire tehnică la concesiunile care expiră în anii 2015 și 2016, prelungirea datei‑limită pentru atribuirea concesiunilor în cauză de la 31 decembrie 2014 la 31 decembrie 2016 și, prin urmare, prelungirea duratei acestor concesiuni, majorarea cuantumului redevenței lunare datorate de operatorii care își desfășoară activitatea în cadrul acestui regim, trecând‑o de la 2800 la 5000 de euro pentru fiecare lună sau fracțiune de lună mai mare de cincisprezece zile și de la 1400 la 2500 de euro pentru fiecare fracțiune de lună mai mică de cincisprezece zile, precum și interzicerea transferului localurilor pe toată durata prelungirii tehnice.
19
Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Decretul legislativ nr. 50 privind Codul achizițiilor publice) din 18 aprilie 2016 (GURI nr. 91 din 19 aprilie 2016) a transpus Directiva 2014/23 în ordinea juridică italiană.
20
Articolul 1 alineatele 636 și 637 din Legea nr. 147/2013 a fost modificat din nou în 2017 prin legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 (Legea nr. 205 privind valoarea estimată a bugetului de stat pentru exercițiul financiar 2018 și a bugetului multianual pentru perioada de trei ani 2018-2020) din 27 decembrie 2017 (GURI nr. 302 din 29 decembrie 2017 – supliment ordinar nr. 62) (denumită în continuare „Legea nr. 205/2017”), având ca efect extinderea regimului menționat la concesiunile care expiră în anii 2017 și 2018, amânarea datei‑limită prevăzute pentru deschiderea procedurilor de cerere de ofertă în vederea noii atribuiri a acestora de la 31 decembrie 2016 la 30 septembrie 2018 și majorarea cuantumului redevenței lunare datorate în temeiul aceluiași regim, trecând‑o de la 5000 la 7500 de euro, pentru fiecare lună sau fracțiune de lună mai mare de cincisprezece zile, și de la 2500 la 3500 de euro, pe fracțiune de lună mai mică de cincisprezece zile.
21
Articolul 1 alineatele 636-638 din Legea nr. 147/2013 a fost modificat ulterior în anii 2018, 2019 și 2020, având ca efect, de fiecare dată, prelungirea, pentru concesiunile care nu au expirat, a aplicării regimului de prelungire tehnică. În special, legge n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023 (Legea nr. 178 privind bugetul de stat pentru exercițiul financiar 2021 și bugetul multianual pentru perioada 2021-2023) din 30 decembrie 2020 (GURI nr. 322 din 30 decembrie 2020, supliment ordinar nr. 46) a stabilit la 31 martie 2023 data expirării termenului pentru lansarea cererii de ofertă referitoare la atribuirea concesiunilor, și anume ulterior datei de expirare a ultimei concesiuni de bingo.
22
Ulterior faptelor în discuție în litigiul principal, acest articol 1 a fost modificat și în anul 2022 nu numai pentru a prelungi aplicarea regimului de prelungire tehnică până la 31 decembrie 2024, ci și pentru a majora cuantumul redevenței lunare datorate pentru fiecare lună sau fracțiune de lună mai mare de cincisprezece zile, fixând‑o la un cuantum de 8625 de euro.
Litigiile principale și întrebările preliminare
Cauzele C‑728/22 și C‑729/22
23
Acțiunile principale sunt introduse de două grupări profesionale de întreprinderi care administrează activități de joc de bingo, precum și de întreprinderi din acest sector de activitate.
24
Trebuind să facă față unor dificultăți financiare, cauzate atât de efectele pandemiei de COVID-19, cât și de aplicarea reglementării naționale care a introdus în esență caracterul oneros al concesiunilor, reclamantele din litigiile principale au prezentat ADM cereri având ca obiect, printre altele, suspendarea imediată a redevenței lunare datorate în temeiul regimului de prelungire tehnică, astfel cum a fost stabilită această redevență, în ceea ce privește cuantumul său, prin Legea nr. 205/2017, până la restabilirea echilibrului economic și financiar al acestor concesiuni care prevala înainte de această pandemie, iar pentru unele dintre ele, precum și cu titlu subsidiar, modificarea acestei redevențe, astfel încât să se țină seama de capacitatea contributivă reală a fiecărui concesionar.
25
La 9 iulie și, respectiv, la 18 noiembrie 2020, în cauza C‑729/22 și, respectiv, în cauza C‑728/22, ADM a respins aceste cereri, în special pentru motivul că nu putea modifica, prin intermediul unei măsuri administrative, cuantumul redevenței respective, din moment ce aceasta din urmă era stabilită de legislația națională.
26
Reclamantele din litigiile principale au introdus acțiuni la Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia) împotriva respingerii cererilor menționate. Aceste acțiuni au fost respinse ca nefondate ținând seama de hotărârea nr. 49/2021 a Corte costituzionale (Curtea Constituțională, Italia) care a înlăturat îndoieli similare celor exprimate în prezentele cauze cu privire la conformitatea cu Costituzione della Repubblica Italiana (Constituția Republicii Italiene) a reglementării naționale în discuție în litigiul principal.
27
Reclamantele din litigiile principale au declarat apel împotriva acestor două hotărâri la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), care este instanța de trimitere, susținând, printre altele, că faptul că redevența lunară datorată în temeiul regimului de prelungire tehnică este prevăzută de legislația națională nu poate justifica privarea ADM de orice putere de apreciere pentru a adopta acte administrative prin care se urmărește reechilibrarea condițiilor economico‑financiare de exploatare a concesiunilor, atunci când aceste condiții sunt afectate de evenimente imprevizibile. În caz contrar, raporturile juridice care decurg din concesiuni pentru exercitarea activităților de colectare și de gestionare a pariurilor ar fi tratate în mod injust mai puțin favorabil decât cele organizate exclusiv prin intermediul unui contract. În plus, imposibilitatea de a renegocia echilibrul economic al unei concesiuni ar fi contrară dreptului Uniunii, întrucât, deși atribuirea unei concesiuni determină prin natura sa un transfer al riscului de operare către concesionar, nu ar fi mai puțin adevărat că, în cazul unor condiții de exploatare excepționale, acest drept ar impune ca raportul de concesiune să poată fi modificat în cursul executării.
28
Instanța de trimitere subliniază, mai întâi, că reclamantele din litigiile principale au prezentat elemente de probă care permit să se stabilească faptul că condițiile de exploatare a concesiunilor, în special sustenabilitatea costurilor de exploatare a acestora, au fost grav compromise de evenimente neprevăzute și imprevizibile, în special ca urmare a pandemiei de COVID-19, în timp ce Corte costituzionale (Curtea Constituțională) s‑ar fi pronunțat, în hotărârea nr. 49/2021, cu privire la situații anterioare crizei sanitare rezultate din această pandemie.
29
În continuare, instanța de trimitere exprimă îndoieli cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii, pe de o parte, a recurgerii la legislația națională pentru a modifica anumite elemente ale contractelor de concesiune, atunci când recurgerea la un astfel de instrument privează ADM de orice competență de a modifica concesiunile în cauză în cazul apariției unor evenimente neprevăzute, imprevizibile și exterioare părților, care afectează în mod semnificativ condițiile normale ale riscului de operare a acestora și, pe de altă parte, a diferitelor legislații astfel adoptate pentru a modifica aceste concesiuni atunci când acestea prevăd prelungirea concesiunilor menționate, condiționând în același timp această prelungire, precum și posibilitatea de a participa la viitoarea cerere de ofertă de plata unei redevențe lunare, și sunt astfel susceptibile să modifice echilibrul global al fiecărei concesiuni.
30
În sfârșit, instanța de trimitere arată că, presupunând chiar că introducerea regimului de prelungire tehnică este justificată de necesitatea de a alinia datele de expirare a concesiunilor în discuție în litigiul principal în vederea lansării unor noi proceduri de atribuire, un astfel de regim pare contrar articolelor 49 și 56 TFUE, din moment ce ridică îndoieli cu privire la necesitatea sa reală, la caracterul său adecvat și la proporționalitatea sa în raport cu acest obiectiv.
31
În aceste condiții, în cauza C‑728/22, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
[Directiva 2014/23], precum și principiile generale care decurg din tratate și, în special, articolele 15, 16, 20 și 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene [denumită în continuare «carta»], articolul 3 [TUE] și articolele 8, 12, 49, 56, 145 și 151 [TFUE] trebuie interpretate în sensul că se aplică concesiunilor de exploatare a jocului bingo, atribuite prin procedură de selecție în anul 2000, care au expirat și, ulterior, au fost prelungite în mod repetat prin dispoziții legislative intrate în vigoare după intrarea în vigoare a [acestei directive] și după expirarea termenului de transpunere a acesteia?
2)
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, [Directiva 2014/23] se opune unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau unor practici care au la bază aceste dispoziții de natură să priveze administrația de puterea discreționară de a iniția, la cererea părților interesate, o procedură administrativă prin care se urmărește modificarea condițiilor de exploatare a concesiunilor, cu sau fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, după cum renegocierea echilibrului contractual este sau nu este considerată o «modificare substanțială», în cazul în care intervin evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților și care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?
3)
Directiva [89/665], astfel cum a fost modificată prin [Directiva 2014/23], se opune unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau unor practici care au la bază aceste dispoziții care permit ca legiuitorul sau administrația publică să condiționeze participarea la procedura de reatribuire a concesiunilor de jocuri de noroc de adeziunea concesionarului la regimul de prelungire tehnică, chiar în cazul în care este exclusă posibilitatea renegocierii condițiilor de exploatare a concesiunii în scopul echilibrării acestora, ca urmare a unor evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților, [ceea ce] afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?
4)
În orice caz, articolele 49 și 56 TFUE, precum și principiile securității juridice și protecției jurisdicționale efective, precum și principiul protecției încrederii legitime se opun unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau a unor practici care au la bază aceste dispoziții de natură să priveze administrația de puterea discreționară de a iniția, la cererea părților interesate, o procedură administrativă prin care se urmărește modificarea condițiilor de exploatare a concesiunilor, cu sau fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, după cum renegocierea echilibrului contractual este sau nu este considerată o «modificare substanțială», în cazul în care intervin evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților și care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?
5)
Articolele 49 și 56 TFUE și principiile securității juridice și protecției jurisdicționale efective, precum și principiul protecției încrederii legitime se opun unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau a unor practici care au la bază aceste dispoziții care permit legiuitorului sau administrației publice să condiționeze participarea la procedura de reatribuire a concesiunilor de jocuri de noroc de adeziunea concesionarului la regimul de prelungire tehnică, chiar în cazul în care este exclusă posibilitatea de a renegocia condițiile de exploatare a concesiunii în scopul echilibrării acestora, ca urmare a unor evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților și care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?
6)
La un nivel mai general, articolele 49 și 56 TFUE și principiile securității juridice și protecției jurisdicționale efective, precum și principiul protecției încrederii legitime se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede obligația operatorilor sălilor de bingo de a plăti lunar o redevență oneroasă de prelungire tehnică, care nu a fost prevăzută în actele de concesiune inițiale, cu aceeași valoare pentru toate tipurile de operatori și modificată în timp de legiuitor, fără nicio legătură dovedită cu caracteristicile și cu derularea raportului individual de concesiune?”
32
În cauza C‑729/22, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
[Directiva 2014/23], precum și principiile generale care decurg din tratat[e] și, în special, articolele 49 și 56 [TFUE] trebuie interpretate în sensul că se aplică concesiunilor de exploatare a jocului bingo, atribuite prin procedură de selecție în anul 2000, care au expirat și, ulterior, au fost prelungite în mod repetat prin dispoziții legislative intrate în vigoare după intrarea în vigoare a directivei și după expirarea termenului de transpunere a acesteia?
2)
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, [Directiva 2014/23] se opune unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau unor practici care au la bază aceste dispoziții de natură să priveze administrația de puterea discreționară de a iniția, la cererea părților interesate, o procedură administrativă prin care se urmărește modificarea condițiilor de exploatare a concesiunilor, cu sau fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, după cum renegocierea echilibrului contractual este sau nu este considerată o «modificare substanțială», în cazul în care intervin evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților și care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?
3)
Directiva [89/665], astfel cum a fost modificată prin [Directiva 2014/23], se opune unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau unor practici care au la bază aceste dispoziții care permit ca legiuitorul sau administrația publică să condiționeze participarea la procedura de reatribuire a concesiunilor de jocuri de noroc de adeziunea concesionarului la regimul de prelungire tehnică, chiar în cazul în care este exclusă posibilitatea renegocierii condițiilor de exploatare a concesiunii în scopul echilibrării acestora, ca urmare a unor evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților, [ceea ce] afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?
4)
În orice caz, articolele 49 și 56 TFUE, precum și principiile securității juridice și protecției jurisdicționale efective, precum și principiul protecției încrederii legitime se opun unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau a unor practici care au la bază aceste dispoziții de natură să priveze administrația de puterea discreționară de a iniția, la cererea părților interesate, o procedură administrativă prin care se urmărește modificarea condițiilor de exploatare a concesiunilor, cu sau fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, după cum renegocierea echilibrului contractual este sau nu este considerată o «modificare substanțială», în cazul în care intervin evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților și care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?
5)
Articolele 49 și 56 TFUE și principiile securității juridice și protecției jurisdicționale efective, precum și principiul protecției încrederii legitime se opun unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau a unor practici care au la bază aceste dispoziții care permit legiuitorului sau administrației publice să condiționeze participarea la procedura de reatribuire a concesiunilor de jocuri de noroc de adeziunea concesionarului la regimul de prelungire tehnică, chiar în cazul în care este exclusă posibilitatea de a renegocia condițiile de exploatare a concesiunii în scopul echilibrării acestora, ca urmare a unor evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților și care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?
6)
La un nivel mai general, articolele 49 și 56 TFUE și principiile securității juridice și efectivității, precum și principiul protecției încrederii legitime se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede obligația operatorilor sălilor de bingo de a plăti lunar o redevență oneroasă de prelungire tehnică, care nu a fost prevăzută în actele de concesiune inițiale, cu aceeași valoare pentru toate tipurile de operatori și modificată în timp de legiuitor, fără nicio legătură dovedită cu caracteristicile și cu derularea raportului individual de concesiune?”
Cauza C‑730/22
33
În cauza C‑730/22, Coral, o societate care exploatează săli de joc de bingo în temeiul unei concesiuni, a introdus o acțiune la Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) împotriva unei măsuri adoptate în cursul anului 2018 de ADM, în temeiul Legii nr. 205/2017, prin care s‑a stabilit, în așteptarea reatribuirii concesiunilor, redevența lunară datorată de concesionari în temeiul regimului de prelungire tehnică la un cuantum de 7500 de euro.
34
În susținerea acestei acțiuni, societatea menționată a arătat că majorarea acestei redevențe era nerezonabilă și nejustificată, ținând seama de faptul că, în timp ce concesiunea care i‑a fost atribuită era inițial gratuită, redevența menționată fusese introdusă unilateral de legiuitorul italian și majorată în mod continuu. Aceasta a denunțat de asemenea o recurgere abuzivă la regimul de prelungire tehnică din anul 2013, care ar încălca în special principiile liberei concurențe și nediscriminării și ar restrânge libertatea de inițiativă economică privată.
35
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a ridicat în fața Corte costituzionale (Curtea Constituțională) întrebări referitoare la compatibilitatea cu Constituția Republicii Italiene a reglementării naționale în discuție în litigiul principal.
36
În hotărârea nr. 49/2021, Corte costituzionale (Curtea Constituțională) a concluzionat în sensul conformității acestei reglementări naționale cu Constituția Republicii Italiene, precum și cu articolele 16, 20 și 21 din cartă.
37
Având în vedere această hotărâre, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a respins acțiunea menționată în integralitatea sa.
38
În aceste condiții, Coral a declarat apel împotriva hotărârii Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) la instanța de trimitere pentru motivul, printre altele, că regimul de prelungire tehnică determina modificări excesive pentru concesiunile în curs, depășind limitele autorizate în special la articolul 43 din Directiva 2014/23.
39
În apărare, ADM susține în special că regimul de prelungire tehnică are ca scop să permită concesionarilor existenți, care sunt toți supuși acelorași condiții în cadrul prelungirii tehnice, să participe la o nouă procedură de atribuire, astfel cum impune dreptul Uniunii.
40
În acest context, instanța de trimitere arată că are îndoieli cu privire la compatibilitatea cu Directiva 2014/23 a regimului de prelungire tehnică, condiționând această prelungire, precum și posibilitatea de a participa la o viitoare procedură de cerere de ofertă de plata unei redevențe lunare, fără o evaluare concretă a condițiilor economice ale fiecărei concesiuni și modificând eventual echilibrul global al fiecăreia dintre ele.
41
În această privință, instanța menționată arată că, deși însăși noțiunea de concesiune presupune existența unui risc de operare, legiuitorul italian a modificat în speță în mod semnificativ însăși structura costurilor de exploatare a sectorului bingo, introducând un mecanism de redevență lunară. În plus, această modificare nu ar fi avut loc pe baza unui eveniment imprevizibil și independent de voința părților, ci ar rezulta din decizia unilaterală a acestui legiuitor.
42
Instanța de trimitere subliniază că, în ipoteza în care Curtea ar considera că Directiva 2014/23 nu este aplicabilă în cauza C‑730/22, are de asemenea îndoieli cu privire la compatibilitatea reglementării naționale în discuție în litigiul principal cu articolele 49 și 56 TFUE, precum și cu anumite principii generale ale dreptului Uniunii. Astfel, chiar presupunând că introducerea regimului de prelungire tehnică este justificată de necesitatea de a alinia datele de expirare a concesiunilor în curs în scopul noilor atribuiri, după expirarea acestora, prin proceduri de licitație deschise, un asemenea regim pare contrar articolelor 49 și 56 TFUE, din moment ce introduce restricții privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor, care ridică îndoieli cu privire la necesitatea lor reală, la caracterul adecvat și la proporționalitatea lor în raport cu obiectivul urmărit.
43
În aceste condiții, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Directiva [2014/23], în măsura în care este considerată aplicabilă și, în orice caz, principiile generale care decurg din articolele 26, 49, 56 și 63 TFUE, astfel cum au fost interpretate și aplicate în jurisprudența Curții, în special în ceea ce privește interzicerea discriminării, principiul proporționalității și protecția concurenței, precum și libera circulație a serviciilor și a capitalurilor, se opun aplicării unei reglementări naționale în temeiul căreia legiuitorul național sau autoritățile publice pot, în cursul așa‑numitei prelungiri «tehnice», reînnoite de mai multe ori în ultimul deceniu, în domeniul concesiunilor de jocuri de noroc, să modifice în mod unilateral raportul în curs prin introducerea obligației de a plăti redevențe pentru concesiune, inițial nedatorate, și prin majorarea ulterioară a redevențelor respective în mai multe rânduri, redevențele fiind stabilite întotdeauna pe o bază fixă pentru toți concesionarii, indiferent de cifra de afaceri, introducând de asemenea constrângeri suplimentare asupra activității concesionarilor, precum interdicția de a transfera spațiile și condiționând participarea la procedura viitoare de reatribuire a concesiunilor de aderarea operatorilor la regimul de prelungire tehnică în cauză?”
Procedura în fața Curții
44
Curtea a adresat instanței de trimitere o cerere de lămuriri la care aceasta a răspuns prin trei ordonanțe din 31 octombrie 2023, transmise Curții la 16 noiembrie 2023. În aceste ordonanțe, instanța de trimitere a subliniat că, deși avea îndoieli cu privire la aplicabilitatea Directivei 2014/23, anumite elemente pe care le considera preponderente susțineau această aplicabilitate și că, prin urmare, în esență, interpretarea articolelor 49, 56 și 63 TFUE era solicitată numai cu titlu subsidiar.
45
Printre aceste elemente preponderente, instanța de trimitere s‑a referit în special la împrejurarea că, pe de o parte, drepturile de exploatare acordate nu constituiau simple autorizații sau licențe administrative, ci concesiuni de servicii, astfel cum sunt definite la articolul 5 din Directiva 2014/23, și, pe de altă parte, toate concesiunile în cauză generaseră o cifră de afaceri mai mare decât pragul prevăzut la articolul 8 din această directivă.
Cu privire la întrebările preliminare
Considerații introductive
46
Comisia arată că reglementarea națională în discuție în litigiul principal nu permite să se tragă o concluzie clară în ceea ce privește natura juridică a concesiunilor în cauză, singurul element pertinent menționat în deciziile de trimitere fiind că aceste concesiuni nu ar institui un drept exclusiv în favoarea concesionarilor. Or, răspunsul, în special la primele două întrebări adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, nu ar fi necesar decât dacă aceste drepturi ar constitui concesiuni de servicii, în sensul articolului 5 din Directiva 2014/23, iar nu simple licențe administrative.
47
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, numai instanța de trimitere este competentă să constate situația de fapt cu care este sesizată, precum și să interpreteze dreptul național (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 octombrie 2024, NFŠ, C‑28/23, EU:C:2024:893, punctul 31 și jurisprudența citată). În consecință, în cazul în care întrebările adresate Curții privesc interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe [Hotărârea din 7 februarie 2023, Confédération paysanne ș.a. (Mutageneză aleatorie in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, punctul 32].
48
Astfel, Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate [Hotărârea din 7 februarie 2023, Confédération paysanne ș.a. (Mutageneză aleatorie in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, punctul 33].
49
Or, deși în cererile de decizie preliminară instanța de trimitere s‑a referit, pentru a evoca drepturile de exploatare în discuție în litigiul principal, la noțiunea de „concesiune”, fără a preciza însă dacă această noțiune era utilizată în sensul care îi este dat în dreptul Uniunii, reiese fără ambiguitate din răspunsul formulat de instanța de trimitere la cererea de lămuriri adresată de Curte că, pe de o parte, drepturile de exploatare a concesiunilor în discuție în litigiul principal îndeplinesc condițiile materiale pentru a fi calificate drept concesiuni de servicii, în sensul articolului 5 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2014/23. Pe de altă parte, toate aceste concesiuni ating pragul valoric prevăzut la articolul 8 din Directiva 2014/23 pentru a intra în domeniul de aplicare al acesteia din urmă.
50
În consecință, trebuie să se răspundă la aceste cereri pornind de la premisa că drepturile de exploatare în discuție în litigiul principal constituie concesiuni, în sensul articolului 5 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2014/23, și că aceste concesiuni ating pragul prevăzut la articolul 8 din această directivă.
Cu privire la prima întrebare în cauzele C‑728/22 și C‑729/22
51
Comisia susține că prima întrebare în cauzele C‑728/22 și C‑729/22 este, în parte, inadmisibilă, în măsura în care privește interpretarea unor dispoziții precum articolele 8, 12, 145 și 151 TFUE, pentru care instanța de trimitere nu a furnizat explicații de natură să permită Curții și eventualelor interveniente să înțeleagă de ce aceste dispoziții sunt relevante pentru soluționarea litigiilor principale.
52
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul cooperării dintre Curte și instanțele naționale, necesitatea de a ajunge la o interpretare a dreptului Uniunii care să fie utilă instanței naționale presupune ca aceasta să respecte cu strictețe cerințele privind conținutul unei cereri de decizie preliminară și care figurează explicit la articolul 94 din Regulamentul de procedură al Curții pe care instanța de trimitere se prezumă că îl cunoaște (Hotărârea din 19 aprilie 2018, Consorzio Italian Management și Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, punctul 21).
53
Astfel, este printre altele indispensabil, după cum se arată la articolul 94 litera (c) din Regulamentul de procedură, ca decizia de trimitere să conțină expunerea motivelor care au condus instanța de trimitere să reflecteze asupra interpretării sau a validității anumitor dispoziții ale dreptului Uniunii, precum și legătura pe care o stabilește între aceste dispoziții și legislația națională aplicabilă litigiului principal (Hotărârea din 19 aprilie 2018, Consorzio Italian Management și Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, punctul 22).
54
Or, în cauza C‑728/22, deși instanța de trimitere solicită Curții interpretarea articolului 3 TUE, a articolelor 8, 12, 26, 145 și 151 TFUE, precum și a articolelor 15, 16, 20 și 21 din cartă, aceasta nu furnizează nicio explicație concretă cu privire la relevanța acestor articole pentru prima întrebare din această cauză. Rezultă că prima întrebare din cauza C‑728/22 este inadmisibilă în măsura în care privește interpretarea articolelor menționate.
55
În schimb, având în vedere explicațiile concrete care figurează în cererea de decizie preliminară în cauza C‑728/22, prima întrebare din această cauză trebuie considerată admisibilă în măsura în care privește interpretarea Directivei 2014/23, precum și interpretarea articolelor 49 și 56 TFUE.
56
În ceea ce privește cauza C‑729/22, prima întrebare adresată este redactată diferit de cea din cauza C‑728/22, întrucât privește numai interpretarea dispozițiilor Directivei 2014/23 și pe cea a articolelor 49 și 56 TFUE. Or, cererea de decizie preliminară în această cauză conține suficiente explicații cu privire la motivele care au determinat instanța de trimitere să solicite Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea acestor dispoziții și articole, astfel încât această întrebare trebuie considerată ca fiind în întregime admisibilă.
57
Pe de altă parte, dat fiind că, astfel cum s‑a subliniat la punctul 49 din prezenta hotărâre, instanța de trimitere pornește de la premisa că drepturile de exploatare care au fost încredințate reclamantelor din litigiile principale în cauzele C‑728/22 și C‑729/22 îndeplinesc condițiile materiale pentru a fi calificate drept concesiuni de servicii, în sensul articolului 5 punctul 1 litera (b) din Directiva 2014/23, este necesar să se deducă de aici, astfel cum a arătat doamna avocată generală la punctele 43 și 44 din concluzii, că aceste întrebări privesc mai precis domeniul de aplicare temporal al acestei directive.
58
În consecință, trebuie să se înțeleagă că, prin intermediul primei întrebări în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva 2014/23, precum și articolele 49 și 56 TFUE trebuie interpretate în sensul că sunt aplicabile ratione temporis unor contracte de concesiune, în sensul articolului 5 punctul 1 litera (b) din aceasta, care au fost atribuite înainte de intrarea în vigoare a acestei directive, dar care au fost prelungite prin dispoziții legislative care, în schimb, au introdus în sarcina concesionarilor în cauză, în primul rând, o obligație de plată a unei redevențe lunare al cărei cuantum a fost majorat ulterior, în al doilea rând, o interdicție de transfer al localurilor lor și, în al treilea rând, o obligație de a accepta aceste prelungiri pentru a fi autorizați să participe la orice procedură de reatribuire a acestor concesiuni în viitor.
59
În această privință, trebuie amintit că, în cazul unei modificări a unui contract de concesiune, legislația Uniunii aplicabilă acestei modificări este cea în vigoare la data acesteia din urmă, împrejurarea că data încheierii contractului de concesiune inițial este anterioară intrării în vigoare a dispozițiilor Uniunii care guvernează materia neimplicând nicio consecință în această privință (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 septembrie 2019, Comisia/Italia, C‑526/17, EU:C:2019:756, punctul 60, precum și Hotărârea din 2 septembrie 2021, Sisal ș.a., C‑721/19 și C‑722/19, EU:C:2021:672, punctul 28). Sunt, în schimb, inaplicabile dispozițiile unei directive care prevăd un termen de transpunere care a expirat după această dată, cu excepția cazului în care această directivă a fost deja transpusă în dreptul național la data publicării modificării concesiunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2018, Stanley International Betting și Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punctele 34 și 35).
60
Dat fiind că articolul 51 alineatul (1) din Directiva 2014/23 prevede că aceasta trebuie transpusă până la 18 aprilie 2016, această directivă trebuie considerată ca fiind aplicabilă oricărei modificări a unui contract de concesiune efectuate ulterior acestei date.
61
În speță, astfel cum se arată la punctul 24 din prezenta hotărâre, cererile adresate ADM de reclamantele din litigiul principal în cauzele C‑728/22 și C‑729/22 vizează modificările introduse prin Legea nr. 205/2017. Or, aceste modificări au constat, potrivit informațiilor furnizate Curții, în reînnoirea regimului de prelungire tehnică și în extinderea acestuia și la concesiunile care expirau în cursul anilor 2017 și 2018, majorând în același timp cuantumul redevenței lunare datorate în temeiul acestui regim.
62
În consecință, deși obligațiile în sarcina concesionarilor în cauză în temeiul Legii nr. 205/2017 figurau și în prelungirile tehnice adoptate anterior, nu este mai puțin adevărat că modificarea contractelor de concesiune efectuată de această lege a avut ca efect prelungirea tuturor acestor obligații și, mai general, regimul de prelungire tehnică căruia concesionarii îi sunt supuși în prezent.
63
Or, astfel de modificări au fost adoptate ulterior datei‑limită de transpunere a Directivei 2014/23. Așadar, această directivă se aplică nu numai majorării cuantumului redevenței ulterioare adoptării Legii nr. 205/2017, ci și tuturor elementelor regimului de prelungire tehnică care, unele dintre acestea, figurau, desigur, deja în prelungirile anterioare, dar au fost reînnoite în temeiul Legii nr. 205/2017. Prin urmare, articolul 43 din directiva menționată constituie dispoziția în lumina căreia trebuie apreciată, începând de la adoptarea Legii nr. 205/2017, compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei modificări care constă în prelungirea duratei concesionării de servicii, în schimbul, în primul rând, al unei obligații de plată a unei redevențe, în al doilea rând, al unei interdicții de transfer al localurilor acestora și, în al treilea rând, al unei obligații de a accepta orice prelungire a concesiunilor.
64
De altfel, reiese din cuprinsul articolului 43 din Directiva 2014/23 că aceasta a realizat o armonizare exhaustivă a dispozițiilor naționale privind ipotezele în care, pe de o parte, contractele de concesiune pot fi modificate fără să fie însă necesară organizarea unei noi proceduri de atribuire a concesiunii conforme cu normele stabilite de această directivă și, pe de altă parte, este necesară o astfel de procedură de atribuire în cazul unei modificări a condițiilor concesiunii [a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 noiembrie 2024, Adusbef (Pont Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, punctul 51].
65
Or, orice măsură națională luată într‑un domeniu care a făcut obiectul unei armonizări exhaustive la nivelul Uniunii trebuie apreciată în raport cu dispozițiile măsurii de armonizare în cauză, iar nu în raport cu cele ale dreptului primar, precum articolele 49 și 56 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 septembrie 2021, Sisal ș.a., C‑721/19 și C‑722/19, EU:C:2021:672, punctul 32).
66
În consecință, în situații precum cele în discuție în litigiile principale, nu este necesar să se aprecieze compatibilitatea unor dispoziții naționale care, precum cele care rezultă din adoptarea Legii nr. 205/2017, au fost adoptate după transpunerea Directivei 2014/23 și, în orice caz, după 18 aprilie 2016, și în raport cu articolele 49 și 56 TFUE, astfel de dispoziții trebuind să fie apreciate exclusiv în raport cu articolul 43 din această directivă.
67
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare din cauzele C‑728/22 și C‑729/22 că Directiva 2014/23 trebuie interpretată în sensul că este aplicabilă ratione temporis unor contracte de concesiune, în sensul articolului 5 alineatul (1) litera (b) din aceasta, care au fost atribuite înainte de intrarea în vigoare a acestei directive, dar care au fost prelungite prin dispoziții legislative care au introdus, în schimb, în sarcina concesionarilor în cauză, în primul rând, o obligație de plată a unei redevențe lunare al cărei cuantum a fost majorat ulterior, în al doilea rând, o interdicție de transfer al localurilor lor și, în al treilea rând, o obligație de a accepta aceste prelungiri pentru a fi autorizate să participe în viitor la orice procedură de reatribuire a acestor concesiuni, cu condiția ca aceste dispoziții legislative să fi intrat ele însele în vigoare după data‑limită de transpunere a directivei menționate. În această situație, articolele 49 și 56 TFUE trebuie interpretate în sensul că nu sunt aplicabile.
Cu privire la întrebarea unică din cauza C‑730/22
68
Mai întâi, trebuie arătat că, în măsura în care, în întrebarea unică din cauza C‑730/22, instanța de trimitere se referă la articolul 26 TFUE fără a furniza o explicație concretă cu privire la relevanța acestui articol pentru soluționarea litigiului principal, această întrebare trebuie considerată inadmisibilă în măsura în care privește interpretarea articolului menționat pentru motivele expuse la punctele 50 și 51 din prezenta hotărâre. În schimb, având în vedere explicațiile care figurează în cererea de decizie preliminară formulată în această cauză, întrebarea menționată trebuie considerată admisibilă în măsura în care privește interpretarea Directivei 2014/23, precum și articolele 49 și 56 TFUE. În aceste condiții, ținând seama, pe de o parte, de cele arătate la punctul 65 din prezenta hotărâre și, pe de altă parte, de împrejurarea că actul în litigiu în cauza C‑730/22 a fost adoptat în temeiul Legii nr. 205/2017, nu este necesar să se procedeze la o interpretare a acestor articole din Tratatul FUE.
69
În continuare, deși, în întrebarea unică din cauza C‑730/22, instanța de trimitere nu vizează nicio dispoziție specifică din Directiva 2014/23 și deși articolul 18 din această directivă ar fi putut fi de asemenea relevant având în vedere împrejurările cauzei principale, din explicațiile furnizate în decizia de trimitere rezultă că această întrebare privește exclusiv interpretarea articolului 43 din directiva menționată, precum și pe cea a principiilor nediscriminării, proporționalității și protecției concurenței.
70
În această privință, din informațiile furnizate Curții reiese că, deși reclamanta din litigiul principal în cauza C‑730/22 critică dispozițiile referitoare la regimul de prelungire tehnică care figurau în prelungirile anterioare, nu este mai puțin adevărat că litigiul principal nu are ca obiect decât măsurile adoptate în temeiul Legii nr. 205/2017, prin care elementele constitutive ale regimului de prelungire preexistent au fost reînnoite, iar cuantumul redevenței datorat, în schimb, a fost majorat. Or, astfel cum se constată la punctele 62 și 63 din prezenta hotărâre, articolul 43 din Directiva 2014/23 constituie dispoziția în lumina căreia, începând de la adoptarea Legii nr. 205/2017, trebuie examinate toate elementele regimului de prelungire tehnică aplicabile, chiar dacă anumite elemente figurau și în prelungirile anterioare.
71
În sfârșit, deși, în vederea interpretării Directivei 2014/23, trebuie să se țină seama, astfel cum subliniază Coral în observațiile sale scrise, de principiile nediscriminării, proporționalității și protecției concurenței, trebuie să se constate că instanța de trimitere face trimitere la aceste principii fie în legătură cu articolele 49 și 56 TFUE, cu privire la care s‑a constatat că nu erau aplicabile în cauza principală, fie într‑un mod care este insuficient de precis pentru ca Curtea să fie în măsură să ia poziție în privința interpretării, care ar fi astfel solicitată, a acestor principii.
72
În consecință, este necesar să se înțeleagă că, prin intermediul întrebării unice din cauza C‑730/22, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 43 din Directiva 2014/23 trebuie interpretat în sensul că se opune ca legiuitorul național să poată prelungi unilateral, prin dispoziții legislative intrate în vigoare după data‑limită de transpunere a acestei directive, durata concesionării de servicii și, cu această ocazie, în schimb, în primul rând, să majoreze cuantumul unei redevențe stabilite forfetar și datorate de toți concesionarii în cauză, independent de cifra lor de afaceri, în al doilea rând, să mențină o interdicție de transfer al localurilor lor și, în al treilea rând, să păstreze o obligație de acceptare a acestor prelungiri pentru ca concesionarii respectivi să fie autorizați să participe în viitor la orice procedură de reatribuire a acestor concesiuni.
73
În această privință, astfel cum se amintește la punctul 64 din prezenta hotărâre, articolul 43 din Directiva 2014/23 a realizat o armonizare exhaustivă a ipotezelor în care, pe de o parte, concesiunile pot fi modificate fără să fie însă necesară în acest scop organizarea unei noi proceduri de atribuire a concesiunilor conforme cu normele stabilite de această directivă și, pe de altă parte, este necesară o astfel de procedură de atribuire în cazul unei modificări a condițiilor concesiunii [a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 noiembrie 2024, Adusbef (Pont Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, punctul 51].
74
Or, din modul de redactare a articolului 43 menționat nu reiese că acesta ar viza numai modificările efectuate în urma unei negocieri între concesionar și autoritatea contractantă, cu excluderea modificărilor impuse unilateral pe cale legislativă. În acest context, faptul că considerentul (75) al Directivei 2014/23 precizează că o modificare substanțială a concesiunii demonstrează intenția părților de a renegocia clauze sau condiții esențiale ale acesteia nu poate limita domeniul de aplicare al articolului 43 menționat, astfel cum reiese din modul clar de redactare a acestuia din urmă.
75
În consecință, trebuie considerată ca nefiind relevantă în vederea aplicării Directivei 2014/23 împrejurarea că modificările avute în vedere de instanța de trimitere în întrebarea unică din cauza C‑730/22 au fost decise în mod unilateral de legiuitorul italian.
76
În schimb, trebuie amintit că articolul 43 din Directiva 2014/23 se opune oricărei modificări a condițiilor de executare a unei concesiuni, fie unilaterală, fie efectuată în mod consensual, care este realizată fără noi proceduri de atribuire, cu excepția cazului în care această modificare se încadrează în una dintre situațiile avute în vedere la articolul 43 alineatul (1) sau (2) din această directivă.
77
Or, atunci când, precum în cauza principală, o modificare precum introducerea obligației de plată a unei redevențe este decisă în schimbul altor obligații, precum prelungirea duratei concesiunii în cauză, aprecierea posibilității de a efectua o astfel de modificare în temeiul articolului 43 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/23 trebuie efectuată în considerarea tuturor efectelor acestei modificări, aceste efecte nefiind disociabile unele de altele.
78
În consecință, în lumina ansamblului efectelor determinate de o modificare, precum cea avută în vedere de instanța de trimitere în întrebarea sa, trebuie să se stabilească dacă aceasta se încadrează în una dintre situațiile avute în vedere la articolul 43 alineatul (1) sau (2) din această directivă.
79
În ceea ce privește, în primul rând, articolul 43 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2014/23 și având în vedere situația avută în vedere de instanța de trimitere în întrebarea unică din cauza C‑730/22, care este cea a unei modificări efectuate pe cale legislativă, se poate exclude de la bun început ca această situație să poată intra sub incidența ipotezei prevăzute de această dispoziție, în măsura în care aceasta din urmă impune ca modificarea să fie efectuată printr‑o clauză prevăzută în contractul de concesiune.
80
În ceea ce privește, în al doilea rând, ipotezele prevăzute la literele (b)-(d) ale articolului 43 alineatul (1) menționat, acestea presupun ca modificarea în cauză să fie efectuată pentru unul dintre motivele prevăzute în mod expres de aceste dispoziții, și anume atunci când lucrări sau servicii suplimentare realizate de concesionarul inițial au devenit indispensabile, atunci când o modificare este necesară din cauza unor împrejurări pe care o autoritate contractantă diligentă sau o entitate contractantă diligentă nu putea să le prevadă sau atunci când un nou concesionar îl înlocuiește pe cel căruia autoritatea contractantă sau entitatea contractantă îi atribuise inițial concesiunea în cauză.
81
Dat fiind că instanța de trimitere nu a menționat, în întrebarea unică din cauza C‑730/22, nicio cauză specială care să justifice modificările preconizate, nu este necesar să se examineze dacă vreuna dintre dispozițiile menționate este susceptibilă să se aplice. Va reveni, dacă este cazul, instanței de trimitere sarcina de a adresa Curții noi întrebări care să vizeze în mod specific aceste ipoteze, în cazul în care ar aprecia că una dintre ele este susceptibilă să se aplice.
82
În ceea ce privește, în al treilea rând, ipoteza avută în vedere la articolul 43 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2014/23, trebuie amintit că aceasta vizează modificările care, „indiferent de valoarea lor, nu sunt substanțiale în sensul alineatului (4)”.
83
În temeiul articolului 43 alineatul (4) prima teză din Directiva 2014/23, o modificare este considerată substanțială „atunci când, prin această modificare, caracterul concesiunii devine substanțial diferit față de cel al concesiunii încheiate inițial”.
84
Astfel cum se arată în considerentul (75) al acestei directive, obiectivul acestei dispoziții este de a garanta că se desfășoară o nouă procedură de concesiune în cazul în care sunt aduse modificări semnificative concesiunii inițiale, în special cu privire la domeniul de aplicare și conținutul drepturilor și obligațiilor reciproce ale părților, inclusiv la distribuirea drepturilor de proprietate intelectuală. Acest lucru este valabil cu precădere în cazul în care condițiile modificate ar fi avut o influență asupra rezultatului procedurii, dacă ar fi fost incluse în procedura inițială.
85
În această privință, este cert că o modificare ce are ca efect în special reînnoirea sau prelungirea duratei unei concesiuni dincolo de cea prevăzută cu ocazia atribuirii inițiale a acesteia face ca trăsăturile acestei concesiuni să fie substanțial diferite de cele prevăzute inițial, întrucât afectează un element esențial al contractului în cauză, iar dacă această nouă trăsătură a unui element esențial al acestui contract ar fi fost inclusă în procedura inițială, aceasta din urmă ar fi atras mai mulți participanți. Prin urmare, o astfel de modificare trebuie considerată substanțială, celelalte efecte produse de această modificare neputând decât să fi accentuat caracterul substanțial al acesteia.
86
În consecință, o modificare având ca obiect prelungirea duratei unei concesiuni și, în schimb, introducerea, în primul rând, a unei obligații de plată a unei redevențe lunare al cărei cuantum este majorat ulterior, în al doilea rând, a unei interdicții de transfer al localurilor și, în al treilea rând, a unei obligații de a accepta aceste prelungiri pentru ca concesionarul în cauză să fie autorizat să participe în viitor la orice procedură de reatribuire a acestor concesiuni trebuie considerată ca fiind substanțială și, așadar, ca nefiind susceptibilă să intre sub incidența articolului 43 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2014/23, fără a fi necesar să se examineze separat fiecare dintre aspectele acestei modificări.
87
În al patrulea și ultimul rând, trebuie să se constate că o astfel de modificare nu se încadrează nici în situația avută în vedere la articolul 43 alineatul (2) din Directiva 2014/23. Astfel, din modul de redactare a acestei dispoziții reiese că situația avută în vedere de aceasta este cea a modificărilor al căror cuantum este, mai întâi, inferior pragului stabilit la articolul 8 din această directivă, în continuare, cuantumul este de asemenea mai mic de 10 % din cuantumul concesiunii inițiale și, în sfârșit, care nu modifică natura globală a concesiunii în cauză.
88
În speță, niciun element din dosarul de care dispune Curtea nu lasă să se înțeleagă că modificarea în discuție în litigiul principal ar îndeplini aceste criterii sau chiar că părțile din litigiul principal ar susține că aceasta ar fi situația.
89
De altfel, conform articolului 8 alineatul (2) din Directiva 2014/23, valoarea unei concesiuni este cifra totală de afaceri a concesionarului generată pe durata contractului, astfel cum a fost estimată de către autoritatea contractantă, în schimbul lucrărilor și al serviciilor care fac obiectul concesiunii, precum și pentru bunurile accesorii acestor lucrări și servicii. În consecință, în cazul unei modificări care are ca efect în special prelungirea duratei unei concesiuni, pentru ca aceasta să se încadreze în situația avută în vedere la articolul 43 alineatul (2) din directiva menționată, această creștere, majorată cu conversia în unități de timp a altor eventuale efecte ale acestei modificări asupra factorilor luați în considerare pentru a determina valoarea inițială a concesiunii menționate, nu trebuie să reprezinte mai mult de 10 % din durata inițială a acesteia.
90
Or, în cauza principală, modificarea generată de adoptarea Legii nr. 205/2017 a avut ca efect, prin amânarea datei de expirare a concesiunilor deja încheiate în perioada cuprinsă între 31 decembrie 2016 și 30 septembrie 2018, prelungirea acestora în schimbul, printre altele, al unei majorări a redevenței, aceasta din urmă crescând, pentru fiecare lună sau fracțiune de lună mai mare de cincisprezece zile, de la 5000 la 7500 de euro și, pentru o fracțiune de lună mai mică de cincisprezece zile, de la 2500 la 3500 de euro.
91
Dat fiind că, potrivit indicațiilor care figurează în dosarul de care dispune Curtea, concesiunile în cauză fuseseră inițial încheiate pentru șase ani, chiar pornind de la ipoteza că, pe de o parte, toate aceste concesiuni aveau o valoare inițială egală cu pragul prevăzut la articolul 8 din Directiva 2014/23 atunci când aceasta din urmă a fost adoptată, și anume o valoare de 5186000 de euro, și, pe de altă parte, prelungirea intervenită în anul 2017 era prima care se aplica acestora, pentru a nu depăși 10 % din cuantumul concesiunii în cauză, această prelungire nu ar fi trebuit să depășească o durată puțin mai mare de opt luni, cu sublinierea că majorarea redevenței se deduce din creșterea valorii concesiunilor generată de prelungirea lor.
92
Desigur, regimul de prelungire tehnică cuprinde de asemenea, pentru concesionarul în cauză, astfel cum subliniază instanța de trimitere în întrebarea unică din cauza C‑730/22, o interdicție de transfer al localurilor sale și o obligație de a accepta orice prelungire decisă de legiuitorul național pentru a fi autorizat să participe în viitor la orice procedură de reatribuire a concesiunii în cauză.
93
Cu toate acestea, adăugarea unei asemenea obligații sau interdicții nu poate, în orice caz, să conducă la reducerea impactului creșterii duratei concesiunilor asupra valorii inițiale a concesiunii în cauză sub pragul de 10 %. Astfel, prima dintre aceste modificări a avut ca efect tocmai obligarea concesionarilor în cauză să își continue activitatea în aceleași condiții precum cele care servesc la stabilirea valorii inițiale a concesiunii lor, în timp ce a doua, deși restrânge drepturile acestor concesionari, nu pare totuși susceptibilă să exercite o influență asupra valorii acestor concesiuni, astfel cum este definită la articolul 8 din Directiva 2014/23.
94
Va reveni instanței de trimitere sarcina de a stabili incidența exactă a modificării în discuție în litigiul principal asupra valorii concesiunii în cauză, ținând seama de ansamblul efectelor acestei modificări asupra acestei valori, astfel cum aceasta din urmă trebuie calculată în conformitate cu articolul 8 alineatul (2) din Directiva 2014/23.
95
În ipoteza în care s‑ar constata că articolul 43 din Directiva 2014/23 s‑ar opune unei astfel de modificări, trebuie precizat că reclamanta din litigiul principal nu poate invoca acest argument pentru a impune ca numai dispozițiile prin care legiuitorul național a majorat cuantumul redevenței să fie lăsate neaplicate. Astfel, pe lângă faptul că această majorare este indisociabilă de prelungirea concesiunii din moment ce constituie contraprestația pentru aceasta, faptul de a nu o lăsa neaplicată decât pe aceasta ar avea drept consecință efectuarea unei modificări a echilibrului concesiunii în favoarea concesionarului într‑un mod care nu era prevăzut în contractul de concesionare inițial și, prin urmare, efectuarea unei modificări substanțiale a acestui contract, în timp ce, în temeiul articolului 43 alineatul (1) litera (e) din această directivă coroborat cu alineatul (5) al acestui articol 43, este necesară o nouă procedură de atribuire în cazul unei modificări substanțiale a unui contract de concesiune.
96
Având în vedere toate cele de mai sus, trebuie să se răspundă la întrebarea unică din cauza C‑730/22 că articolul 43 din Directiva 2014/23 trebuie interpretat în sensul că se opune ca legiuitorul național să poată prelungi în mod unilateral, prin dispoziții legislative intrate în vigoare după data‑limită de transpunere a acestei directive, durata concesiunii de servicii și, cu această ocazie, în schimb, în primul rând, să majoreze cuantumul unei redevențe stabilite forfetar și datorate de toți concesionarii în cauză, independent de cifra lor de afaceri, în al doilea rând, să mențină o interdicție de transfer al localurilor lor și, în al treilea rând, să păstreze o obligație de acceptare a acestor prelungiri pentru ca concesionarii respectivi să fie autorizați să participe în viitor la orice procedură de reatribuire a acestor concesiuni, cu condiția ca aceste modificări, luate împreună, să nu îndeplinească condițiile de aplicare a articolului 43 alineatele (1) și (2) din această directivă.
Cu privire la a doua întrebare în cauzele C‑728/22 și C‑729/22
97
Cu titlu introductiv, din cererile de decizie preliminară în cauzele C‑728/22 și C‑729/22 reiese că a doua întrebare din aceste cauze este adresată ca urmare a faptului că, în deciziile sale din 9 iulie și din 18 noiembrie 2020, ADM s‑a declarat necompetentă să modifice cuantumul redevenței în discuție în litigiile principale pentru motivul că acest cuantum era stabilit printr‑un act legislativ.
98
Pe de altă parte, deși, în aceste întrebări, instanța de trimitere nu vizează nicio dispoziție specifică din Directiva 2014/23, din explicațiile furnizate în deciziile de trimitere rezultă că întrebările menționate privesc interpretarea articolelor 5 și 43 din această directivă.
99
În consecință, trebuie să se înțeleagă că, prin intermediul celei de a doua întrebări adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 5 și 43 din Directiva 2014/23 trebuie interpretate în sensul că se opun unei interpretări sau unei aplicări a unor norme legislative interne ori unor practici întemeiate pe aceste norme, de natură să priveze autoritatea contractantă de competența de a angaja, la cererea unui concesionar, o procedură administrativă de modificare a condițiilor de exploatare a concesiunii în cauză, în cazul în care evenimente neprevăzute și imprevizibile, independente de voința părților, influențează în mod semnificativ riscul de exploatare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea, dacă este cazul, a condițiilor inițiale de exploatare a acestei concesiuni.
100
În această privință, trebuie subliniat că, desigur, articolul 5 punctul 1 litera (b) al doilea paragraf din Directiva 2014/23 definește noțiunea de „concesiune de servicii” ca fiind un contract pentru care concesionarul în cauză își asumă riscul de operare a serviciului „în condiții de exploatare normale”.
101
Cu toate acestea, astfel cum a subliniat doamna avocată generală la punctul 77 din concluzii și contrar argumentelor apelantelor din litigiile principale, această definiție nu poate să servească drept temei pentru a impune statelor membre să acorde autorităților contractante puterea de a iniția, la cererea unui concesionar, o procedură administrativă prin care se urmărește modificarea condițiilor de exploatare a unei concesiuni, în cazul în care evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților afectează în mod semnificativ riscul de exploatare a acestei concesiuni. Astfel, după cum reiese din modul de redactare a articolului 5 din Directiva 2014/23, definiția menționată nu este furnizată decât în scopul aplicării acestei directive și în special în scopul definirii domeniului de aplicare material al directivei menționate, în conformitate cu articolul 1 alineatul (2) din aceasta.
102
În ceea ce privește articolul 43 din Directiva 2014/23, deși acesta din urmă face referire, la alineatul (1) litera (c), la ipoteza unei modificări devenite necesară din cauza unor împrejurări pe care o autoritate contractantă diligentă sau o entitate contractantă diligentă nu puteau să le prevadă, din modul de redactare a dispoziției menționate reiese că aceasta o face numai pentru a preciza că, într‑o asemenea ipoteză, nu este necesară o nouă procedură de atribuire, fără a impune o obligație în sarcina autorității contractante de a iniția o procedură de modificare a concesiunii.
103
Această concluzie este confirmată de considerentul (75) al directivei menționate, din care reiese că obiectivul articolului 43 din aceasta este de a clarifica condițiile în care modificările aduse unei concesiuni în curs de exploatare necesită o nouă procedură de atribuire, enumerând un număr limitativ de cazuri pentru care nu este necesară inițierea unei noi proceduri de atribuire, iar nu de a impune statelor membre să prevadă că o concesiune trebuie în mod necesar să poată fi modificată în fiecare dintre aceste situații.
104
În aceste condiții, în ipoteza în care norme legislative interne ar prevedea că autoritatea contractantă poate fi obligată să inițieze o procedură de modificare a concesiunii din cauza unor evenimente imprevizibile și independente de voința părților care influențează în mod semnificativ riscul de exploatare, Directiva 2014/23 nu s‑ar opune ca concesionarul în cauză să se poată întemeia pe aceste norme pentru a impune autorității contractante să inițieze o astfel de procedură, în măsura în care modificarea avută în vedere nu este exclusă de legislația națională de transpunere a articolului 43 alineatele (1) și (2) din această directivă.
105
În consecință, trebuie să se răspundă la cea de a doua întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, că articolele 5 și 43 din Directiva 2014/23 trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei interpretări sau unei aplicări a unor norme legislative interne ori unor practici întemeiate pe aceste norme, de natură să priveze autoritatea contractantă de competența de a iniția, la cererea unui concesionar, o procedură administrativă prin care să se urmărească modificarea condițiilor de exploatare a concesiunii în cauză, atunci când evenimente imprevizibile și independente de voința părților influențează în mod semnificativ riscul de exploatare a acestei concesiuni, atât timp cât aceste condiții persistă și în timpul necesar pentru restabilirea, dacă este cazul, a condițiilor inițiale de exploatare a acesteia.
Cu privire la a treia întrebare în cauzele C‑728/22 și C‑729/22
106
Prin intermediul celei de a treia întrebări adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva 89/665, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2014/23, trebuie interpretată în sensul că se opune ca o reglementare națională să poată considera o condiție prealabilă a participării la orice procedură de reatribuire a unei concesiuni aderarea concesionarului în cauză la un regim de prelungire a acestei concesiuni, inclusiv în ipoteza în care este exclusă posibilitatea de a renegocia condițiile de exploatare a concesiunii menționate ca urmare a apariției unui eveniment imprevizibil și independent de voința părților.
107
În această privință, trebuie amintit că, în conformitate cu articolul 94 litera (c) din Regulamentul de procedură, orice cerere de decizie preliminară trebuie să conțină expunerea motivelor care au condus instanța de trimitere să reflecteze asupra interpretării sau a validității anumitor dispoziții ale dreptului Uniunii, precum și legătura pe care o stabilește între aceste dispoziții și legislația națională aplicabilă litigiului principal, ceea ce presupune ca dispoziția sau dispozițiile care trebuie interpretate să fie clar identificabile.
108
Or, pe de o parte, în modul de redactare a celei de a treia întrebări în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, instanța de trimitere nu a vizat o dispoziție specială a Directivei 89/665. Pe de altă parte, explicațiile furnizate de această instanță în cererile de decizie preliminară în cauză nu permit identificarea uneia dintre acestea, cu atât mai mult cu cât, astfel cum a subliniat doamna avocată generală la punctul 94 din concluzii, descrierea litigiilor principale nu arată că obligațiile acestei directive ar fi fost încălcate prin adoptarea și prin modificarea subsecventă a regimului de prelungire tehnică.
109
În consecință, a treia întrebare în cauzele C‑728/22 și C‑729/22 trebuie declarată inadmisibilă.
Cu privire la întrebările a patra-a șasea în cauzele C‑728/22 și C‑729/22
110
Ținând seama de răspunsul dat la prima întrebare din cauzele C‑728/22 și C‑729/22 și dat fiind că, în cauzele în discuție în litigiile principale, reclamantele din litigiile principale contestă modificări care trebuie apreciate în raport cu Directiva 2014/23, nu este necesar să se răspundă la întrebările a patra-a șasea din cauzele C‑728/22 și C‑729/22.
Cu privire la cheltuielile de judecată
111
Întrucât, în privința părților din litigiile principale, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară:
1)
Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune
trebuie interpretată în sensul că
este aplicabilă ratione temporis unor contracte de concesiune, în sensul articolului 5 alineatul (1) litera (b) din aceasta, care au fost atribuite înainte de intrarea în vigoare a Directivei 2014/23, dar care au fost prelungite prin dispoziții legislative care au introdus, în schimb, în sarcina concesionarilor în cauză, în primul rând, o obligație de plată a unei redevențe lunare al cărei cuantum a fost majorat ulterior, în al doilea rând, o interdicție de transfer al localurilor lor și, în al treilea rând, o obligație de a accepta aceste prelungiri pentru a fi autorizate să participe în viitor la orice procedură de reatribuire a acestor concesiuni, cu condiția ca aceste dispoziții legislative să fi intrat ele însele în vigoare după data‑limită de transpunere a Directivei 2014/23. În această situație, articolele 49 și 56 TFUE trebuie interpretate în sensul că nu sunt aplicabile.
2)
Articolul 43 din Directiva 2014/23
trebuie interpretat în sensul că
se opune ca legiuitorul național să poată prelungi în mod unilateral, prin dispoziții legislative intrate în vigoare după data‑limită de transpunere a Directivei 2014/23, durata concesiunii de servicii și, cu această ocazie, în schimb, în primul rând, să majoreze cuantumul unei redevențe stabilite forfetar și datorate de toți concesionarii în cauză, independent de cifra lor de afaceri, în al doilea rând, să mențină o interdicție de transfer al localurilor lor și, în al treilea rând, să păstreze o obligație de acceptare a acestor prelungiri pentru ca concesionarii respectivi să fie autorizați să participe în viitor la orice procedură de reatribuire a acestor concesiuni, cu condiția ca aceste modificări, luate împreună, să nu îndeplinească condițiile de aplicare a articolului 43 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/23.
3)
Articolele 5 și 43 din Directiva 2014/23
trebuie interpretate în sensul că
nu se opun unei interpretări sau unei aplicări a unor norme legislative interne ori unor practici întemeiate pe aceste norme, de natură să priveze autoritatea contractantă de competența de a iniția, la cererea unui concesionar, o procedură administrativă prin care să se urmărească modificarea condițiilor de exploatare a concesiunii în cauză, atunci când evenimente imprevizibile și independente de voința părților influențează în mod semnificativ riscul de exploatare a acestei concesiuni, atât timp cât aceste condiții persistă și în timpul necesar pentru restabilirea, dacă este cazul, a condițiilor inițiale de exploatare a acesteia.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.