62000CC0409_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. Konungariket Spaniens talan om ogiltigförklaring riktar sig mot "Kommissionens beslut 2001/605/EG av den 26 juli 2000 om det stödprogram som införts av Spanien för inköp av nyttofordon och som inrättats genom samarbetsavtalet av den 26 februari 1997 mellan spanska industri- och energiministeriet och det statliga kreditinstitutet (Instituto de Crédito Oficial)" (nedan kallad avtalet). Kommissionen förklarade att stöd som är kopplat till att äldre fordon tas ur drift i stor utsträckning är olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden, och förordnade att stödet skall återbetalas.
2. Genom avtalet fortsatte det stödprogram som infördes med "Plan Renove Industrial" för tidsperioden augusti 1994 - december 1996 i huvudsakligen samma form från och med den 1 januari 1997. Bestämmelserna om stöd i stödprogrammet "Plan Renove Industrial" var föremål för kommissionens beslut 98/693/EG av den 1 juli 1998 (nedan kallat beslut 98/693). Spaniens talan mot detta beslut är anhängigt under aktbeteckningen C-351/98. Förslaget till avgörande i det målet, som med undantag för den första talegrunden uppvisar många paralleller med föreliggande fall, föredrogs den 7 maj 2002. En likaså mot beslutet 98/693 riktad talan av Confederación Española de Transporte de Mercancías (CETM) ogillades av förstainstansrätten genom dom av den 29 september 2000.
II - Omständigheterna i sak och det omtvistade beslutet
3. Avtalet, som träffades den 26 februari 1997, innebär att fysiska personer liksom små och medelstora företag (nedan kallade SMF) kan få räntebidrag för krediter med en löptid på fyra år för att upp till högst 70 procent finansiera inköp av industriella fordon eller leasing av sådana fordon med avsikt att köpa desamma. Bidraget kan uppgå till högst 85 000 ESP (511 euro) för varje kreditmiljon ESP (6 010 euro).
4. Enligt avtalet öppnar Instituto de Crédito Oficial (nedan kallat ICO) krediter på 35 miljarder ESP (210 miljoner euro). Industri- och energiministeriet beviljar ICO en kompensation med upp till 4,5 procentenheter för skillnaden mellan den räntesats som tillämpas inom programmet och marknadsräntan. Stödvolymen uppgår till sammanlagt 3 miljarder ESP (18 miljoner euro).
5. Räntebidraget beviljas för finansiering av följande sex kategorier av fordon: dragfordon och lastbilar över 30 ton (kategori A), nyttofordon på mellan 12 och 30 ton (kategori B), nyttofordon på mellan 3,5 och 12 ton (kategori C), modifierade personbilar, kommersiella skåp- och varubilar samt nyttofordon på upp till 3,5 ton (kategori D), bussar (kategori E) samt släpvagnar och påhängsvagnar (kategori F).
6. Ett villkor för att erhålla räntebidraget vid köp av ett nytt fordon var att ett i Spanien registrerat fordon i samma eller en högre kategori, som registrerats för mer än tio år sedan (sju år för dragfordon för landsvägstrafik), samtidigt slutgiltigt togs ur drift.
7. Den spanska regeringen anmälde avtalet till kommissionen genom en skrivelse av den 26 februari 1997, vilket var den dag då avtalet trädde i kraft med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 1997. Kommissionen bad den spanska regeringen i en skrivelse av den 3 april 1997 om ytterligare upplysningar. Efter att de spanska myndigheterna mellan den 30 april och den 9 oktober 1997 fem gånger hade begärt förlängning av svarsfristen, och då den begärda informationen ännu inte hade kommit in den 10 november 1997, inledde kommissionen en prövning av fallet på grundval av den information som fanns till förfogande.
8. Genom en skrivelse av den 20 november 1997 underrättade kommissionen den spanska regeringen om att den hade inlett ett formellt förfarande enligt artikel 88.2 EG. Den spanska regeringen tog i en skrivelse av den 22 februari 1999 ställning till att förfarandet hade inletts.
9. Den 26 juli 2000 fattade kommissionen det omtvistade beslutet, vilket i beslutsdelen innehåller bland annat följande bestämmelser.
"Artikel 1
Finansiellt stöd som beviljats enligt samarbetsavtalet av den 26 februari 1997 till fysiska personer som är registrerade för skatt för näringsverksamhet i Spanien samt till små och medelstora företag som bedriver annan verksamhet än transportverksamhet endast lokalt eller regionalt, för anskaffning av nyttofordon som omfattas av kategori D i avtalet, utgör inte stöd enligt artikel 87.1 i fördraget.
Artikel 2
Allt annat finansiellt stöd som beviljats enligt samarbetsavtalet av den 26 februari 1997 till fysiska personer som är registrerade för skatt på näringsverksamhet i Spanien samt till små och medelstora företag, är oförenligt med den gemensamma marknaden.
...
Artikel 4
(1) Spanien skall vidta alla erforderliga åtgärder för att från stödmottagarna återfå det stöd som avses i artikel 2 och som olagligen utbetalats till dem.
.."
III - Förfarandet och parternas yrkanden
10. Konungariket Spanien har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 10 november 2000, med stöd av artikel 230 EG väckt talan om ogiltigförklaring och yrkat att domstolen skall
1. ogiltigförklara kommissionens beslut av den 26 juli 2000, och
2. förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
11. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
1. ogilla talan, och
2. förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
12. För tydlighets skull kommer parternas argument att redogöras för separat inom ramen för den rättsliga bedömningen av varje grund.
IV - Rättslig bedömning
13. Till stöd för sin talan har Konungariket Spanien åberopat fem grunder:
- det omtvistade beslutet är otydligt,
- det har inte gjorts något urval i fråga om åtgärder,
- det föreligger ingen diskriminering,
- det föreligger ingen snedvridning av konkurrensen, och
- artikel 87.3 c EG har överträtts (stödet är förenligt med främjandet av vissa ekonomiska mål).
14. Kommissionen har framfört två invändningar om rättegångshinder när det gäller den första grunden. Dessa invändningar berör dock rent faktiskt inte bara denna grund, utan den rör förutsättningarna för att uppta talan som sådan till sakprövning.
15. För det första har kommissionen nämligen anmärkt att det strider mot Spaniens eget intresse att klandra det förordnande som är till dess fördel enligt artikel 1 i det omtvistade beslutet. Kärnpunkten är därvid att kommissionen har ifrågasatt Spaniens rättsskyddsintresse då Spanien riktar sin talan mot en bestämmelse som inte är betungande för Spanien. Enligt kommissionens uppfattning skulle den spanska regeringen i sin talan om ogiltigförklaring ha haft att bortse från artikel 1 i det omtvistade beslutet.
16. För det andra har kommissionen anfört att Spanien för närvarande saknar faktiskt intresse av att ifrågasätta beslutet, eftersom Spanien hittills inte har gjort något försök att verkställa det, det vill säga att återkräva stödmedlen. Även denna invändning berör talan som helhet.
17. Det är med denna argumentation som kommissionen har reagerat mot påståendet att det omtvistade beslutet är otydligt. Argumentationen är möjlig att förstå bara om man känner till Spaniens anförande beträffande denna grund. Därför kommer invändningarna om rättegångshinder att prövas först i anslutning till de nedan återgivna partsanförandena rörande den första grunden.
A - Upptagande till sakprövning och den första grunden: Huruvida det omtvistade beslutet är otydligt
1) Parternas argument
a) Konungariket Spanien
18. Enligt den spanska regeringens uppfattning är avgränsningen av det stöd som enligt artikel 1 i det omtvistade beslutet inte utgör statligt stöd oprecis i förhållande till övrigt påtalat stöd.
19. I artikel 1 uppställs tre kriterier: förmånstagarens verksamhet avgränsas till det lokala och regionala området, hans tillhörighet till en annan bransch än yrkesmässig transportverksamhet samt ett inköp av ett fordon i kategori D (upp till 3,5 ton tillåten högsta vikt). Enligt spansk rätt görs vid transporttillstånd emellertid åtskillnad bara mellan lätta nyttofordon (mellan 2 och 6 ton tillåten högsta vikt eller upp till 3,5 ton lastkapacitet) och tunga nyttofordon. Sedan den 2 januari 1998 har alla lokalt och regionalt giltiga tillstånd till verksamheter med lätta nyttofordon hos icke-yrkesmässiga transportörer automatiskt gjorts om till tillstånd med nationell giltighet.
20. På grund av bristen på tydlighet har beslutet inte full verkan. Den bristande tydligheten när det gäller vilka grupper av förmånsberättigade som omfattas av artikel 1 i det omtvistade beslutet för logiskt nog med sig en otydlighet även vad gäller artikel 2.
21. Den spanska regeringen har ingående förklarat de nationella bestämmelserna om tillstånd till yrkesmässig transport (transportes públicos), det vill säga transporter av personer och gods för annans räkning, och till privat transport (transportes privados), alltså transporter som privatpersoner utför för egen räkning och transporter som utförs av företag vars huvudsakliga verksamhet inte bedrivs inom transportsektorn (transportes privados complementarios). Dessa bestämmelser visar att det i fråga om transporter för egen räkning med fordon av kategori D alltid finns ett tillstånd med nationell giltighet, så att de i artikel 1 nämnda kriterierna - uteslutande lokal eller regional verksamhet och transporter för egen räkning - aldrig kan föreligga samtidigt.
22. De spanska myndigheterna hade i skrivelse av den 29 januari 1999 fäst uppmärksamheten på dessa omständigheter. Genom att kommissionen inte på något sätt har gått in på argumentationen i denna skrivelse, har den brutit mot Spaniens rätt att yttra sig. Även efter att ha fått tillgång till beslutet har den spanska regeringen i en skrivelse av den 6 november 2000 gjort kommissionen uppmärksam på svårigheterna när det gäller avgränsningen av de i artikel 1 respektive artikel 2 omfattade grupperna av förmånstagare.
23. Konungariket Spanien har hänvisat till att det i förordnandet i artikel 1 inte handlar om något undantag till dess förmån eller om någon som helst förmånlig behandling, utan om en tillämpning av artikel 87.1 EG som är underkastad EG-domstolens fulla kontroll. Syftet med talan är inte att invända mot slutsatsen att förmånerna till de i artikel 1 nämnda grupperna inte utgör statligt stöd. Tvärtom skall beträffande samtliga fall som omfattas av beslutet förklaras att det inte föreligger något statligt stöd. I vart fall skall åtminstone en rimlig avgränsning göras mellan vad som utgör statligt stöd och inte.
24. I sin replik har den spanska regeringen påtalat ytterligare en brist i motiveringen. I motiveringen till beslutet, till vilken kommissionen har hänvisat som förklaring till avgränsningen, har kommissionen inte gått in på den omständigheten att de grupper av förmånstagare som omfattas av artikel 1 inte kan bestämmas med ledning av tillstånden.
b) Kommissionen
25. Kommissionen har gjort gällande att denna grund inte kan tas upp till sakprövning. Det strider mot sökandens eget intresse att klandra artikel 1 i det omtvistade beslutet, som innehåller ett undantag till kärandens egen fördel. Om det i praktiken inte fanns några sådana grupper som nämns i det förordnandet, skulle det medföra att alla bidrag som utgått till förmånsberättigade enligt förordnandet i övrigt i det omtvistade beslutet skulle krävas åter.
26. Spanien gjorde inte någon dylik invändning mot det så till vida likalydande förordnandet i beslut 98/693. Kommissionen har också diskuterat undantaget med Spanien. Därvid ville Spanien uppnå ett längre gående undantag även för icke-yrkesmässiga transporter med fordon av kategori C med nationellt giltigt tillstånd, vilket kommissionen emellertid inte godtog.
27. I andra hand har kommissionen gjort gällande att artikel 1 i det omtvistade beslutet inte tar sikte på något särskilt rumsligt begränsat tillstånd utan på frågan huruvida den faktiska verksamheten begränsar sig till det lokala eller regionala området. Redan det faktum att det sedan år 1998 bara finns tillstånd med nationell giltighet visar att tillstånd utgör en olämplig anknytningspunkt. Det får nämligen anses allmänt bekant att inte alla spanska SMF genomför landsomfattande transporter.
28. Det finns ytterligare ett skäl till att grunden inte kan tas upp till sakprövning. Invändningen härrör nämligen från det argumentet att förordnandet om återkrav inte är möjligt att genomföra på grund av den förmenta otydligheten i beslutet. Men när en medlemsstat stöter på sådana svårigheter, måste den enligt domstolens praxis i lojalt samarbete med kommissionen söka en lösning, och den får helt enkelt inte bara dröja med verkställigheten. Återkrav av stödet är i vart fall inte omöjligt på grund av det stora antalet förmånstagare. Eftersom sökanden hittills inte ens har gjort något försök att verkställa beslutet, saknar sökanden för närvarande intresse av att klandra det.
29. Spanien stöder sig på ett skenproblem. Av motiveringen till beslutet går att utläsa att kommissionen vid avgränsningen inte tagit sikte på förekomsten av något särskilt tillstånd, utan på förmånstagarnas faktiska verksamhet. Spanien hade efter att ha fått del av det omtvistade beslutet kunnat vända sig till kommissionen för att diskutera tillståndets betydelse för bestämningen av adressaterna för återkraven. För att utröna vilka förmånsberättigade som faktiskt omfattas av undantaget hade man kunnat gå tillbaka till information från finansinstitutet eller till uppgifter från de förmånsberättigade själva. Man hade kunnat välja förekomsten av ett lokalt respektive regionalt tillstånd som en tydlig indikation, eftersom dessa tillstånd omvandlades till nationella sådana först år 1998, alltså efter ansökningstidens utgång.
30. Kommissionen har bestritt påståendet att Spanien med sin skrivelse av den 6 november 2000 hade försökt att i lojalt samarbete med kommissionen undanröja svårigheterna med att tolka och genomföra det omtvistade beslutet. Tvärtom framhärdade den spanska regeringen i denna skrivelse bara i sitt hänsynstagande till sitt nationella tillståndssystem.
2) Huruvida talan kan upptas till sakprövning
31. Som redan anförts tar kommissionens invändning, att Spanien saknar intresse av att klandra det för Spanien förmånliga förordnandet i artikel 1 i det omtvistade beslutet, huvudsakligen sikte på Spaniens berättigade intresse av att få saken prövad, som förutsättning för att talan skall kunna tas upp till sakprövning.
32. I vilken mån medlemsstater, såsom privilegierade sökanden enligt artikel 230.2 EG, över huvud taget måste uppvisa ett berättigat intresse av att få saken prövad för att en talan skall kunna tas upp till sakprövning går inte att entydigt läsa ut av hittillsvarande rättspraxis. Domstolen har framhållit å ena sidan "att artikel 173 i fördraget gör tydlig åtskillnad mellan rätten att väcka talan för å ena sidan gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaterna och å andra sidan fysiska och juridiska personer, genom att det i artikelns första stycke ges rätt åt bland annat varje medlemsstat att genom en talan om ogiltigförklaring angripa alla direktiv som antagits av rådet, utan något villkor att de skall ha berättigat intresse av att föra talan".
33. Å andra sidan har domstolen i en nyligen avkunnad dom i mål C-242/00 slagit fast att en talan mot ett beslut som inte var ogynnsamt för en medlemsstat inte kunde tas upp till sakprövning. I och för sig uppvisar det målet den besynnerligheten att kommissionen i det i målet omtvistade beslutet hade bifallit en ansökan från medlemsstaten.
34. Den abstrakta frågan i vilken mån en medlemsstat måste uppvisa ett berättigat intresse av att få saken prövad är ändå för bedömningen av förevarande fall av betydelse och kräver ett definitivt klargörande bara om det för Spanien fördelaktiga förordnandet i artikel 1 i det omtvistade beslutet över huvud taget kan bedömas åtskilt från övriga förordnanden i beslutet.
35. Det för Spanien betungande förordnandet i artikel 2 är tillämpligt på "allt annat finansiellt stöd", alltså på sådant stöd som inte faller under artikel 1. De stödåtgärder som enligt artikel 2 är otillåtna kan alltså bestämmas först sedan det är klarlagt vilka stödåtgärder som omfattas av artikel 1. I den mån artikel 1 strider mot principen om tillräcklig tydlighet, måste detta rättsliga fel också ha återverkningar på artikel 2. De båda artiklarna kan därför inte behandlas åtskilda från varandra. Därför har sökanden ett berättigat intresse av att få saken prövad genom att klandra beslutet i dess helhet.
36. Talan är heller inte otillåten därför att den spanska regeringen har åberopat att det inte går att verkställa beslutet, även om den faktiskt inte har försökt att göra detta och därvid möjligtvis försökt att undanröja uppkomna svårigheter i lojalt samarbete med kommissionen. Därvid kan det lämnas öppet hur denna meningsskiljaktighet mellan den spanska regeringen och kommissionen i övrigt skall bedömas.
37. Mera avgörande är att den spanska regeringen i första hand har åberopat att principen om tillräcklig tydlighet har överträtts. Om ett sådant rättsligt fel skulle föreligga, skulle beslutet förklaras ogiltigt utan att den spanska regeringen skulle ha varit skyldig att samråda med kommissionen innan den väckte talan om ogiltigförklaring. Med hänsyn till den i artikel 230.5 EG föreskrivna talefristen på två månader kan förutsättningen för att uppta en talan om ogiltigförklaring till sakprövning inte vara avhängig att ett verkställighetsförsök först görs och kommissionen konsulteras för det fall svårigheter uppträder.
38. Det är visserligen så att Konungariket Spanien inte, vare sig genom att väcka talan eller genom att i målet påstå att beslutet är för obestämt, är befriat från skyldigheten att verkställa beslutet. Enligt artikel 242 första meningen EG skall talans väckande nämligen inte hindra verkställighet. Dessutom skulle artiklarna 87 EG och 88 EG inte ha någon ändamålsenlig verkan ("effet utile") om medlemsstatens åberopande att kommissionens beslut är otydligt skulle befria den från skyldigheten att verkställa beslutet, så att ett tillstånd som är ogynnsamt för konkurrensen till följd av detta skulle få bestå till dess domstolens avgörande hade meddelats.
3) Bedömning av den första grunden
39. Först skall det slås fast att den spanska regeringen är oförhindrad att göra invändningar emot att det omtvistade beslutet i detta mål är otydligt, även om den inte framförde denna invändning mot beslutet 98/693. Det är fråga om två från varandra oavhängiga mål, vars föremål utgörs av olika beslut. Sökanden är inte skyldig att åberopa samma grunder mot de var för sig likalydande förordnandena i de båda målen.
40. Som domstolen har slagit fast förutsätter rättssäkerhetsprincipen, som utgör en del av gemenskapernas rättsordning, att varje administrativ rättsakt som har rättsverkningar skall vara tillförlitlig, bland annat med avseende på dess upphovsman och dess innehåll. Det måste stå klart för adressaten vilka skyldigheter som åligger honom enligt rättsakten. Frågan om en rättsakt är tillräckligt tydlig skall bedömas inte enbart med ledning av själva beslutsdelen, utan även med hänsyn till motiveringen, som inte kan särskiljas från själva beslutsdelen.
41. Det omtvistade beslutet är tillräckligt tydligt. I artikel 1 definieras genom flera faktiska kriterier vilka förmåner som inte utgör statligt stöd. Mottagarna får enbart genomföra transporter för egen räkning lokalt och regionalt, och det är bara förvärv av fordon av kategori D (nyttofordon med en högsta vikt på upp till 3,5 ton) som får gynnas. Kommissionen har närmare behandlat denna avgränsning i punkt 29 i beslutet.
42. Med ledning av dessa kriterier kan Konungariket Spanien utröna vilka grupper av förmånstagare som omfattas. Från alla andra mottagare skall stödet återkrävas enligt artikel 4 i förening med artikel 2.
43. Kommissionen har i det omtvistade beslutet inte inriktat sig på vilken räckvidd stödmottagarnas trafiktillstånd har. Detta har heller ingen betydelse för bedömningen av förmånerna med hänsyn till konkurrensen och handeln inom gemenskapen. I stället är för den bedömningen uteslutande de faktiska förhållandena på transportmarknaden av betydelse. Handeln inom gemenskapen berörs inte märkbart av stöd till SMF som genomför transporter för egen räkning på regional nivå, och frågan huruvida sådana företag bara har ett regionalt tillstånd eller ett nationellt sådant saknar betydelse.
44. Den spanska regeringens argument att det inte finns några stödmottagare som utför transporter för egen räkning med fordon av kategori D och samtidigt har ett regionalt begränsat tillstånd är därför inte relevant. Det utgör heller ingen brist i motiveringen att kommissionen i det omtvistade beslutet inte uttryckligen har tillbakavisat argumentet. Av motiveringen framgår klart att kommissionen har tagit sikte på de faktiska förhållandena och inte på stödmottagarnas tillstånd. Därmed har kommissionen motiverat sitt beslut tillräckligt.
45. Någon överträdelse av principen om rätten att yttra sig föreligger heller inte. Kommissionen var inte skyldig att ta fasta på Spaniens förslag att företa avgränsningen i anslutning till fordonskategorierna enligt det spanska tillståndssystemet. Principen om rätten att yttra sig påbjuder nämligen bara att den som berörs bereds tillfälle att lämna synpunkter men inte att kommissionen måste godta ändringsförslag som då framförs. Dessutom kan konstateras att kommissionen har underrättat sig om den indelning som de spanska myndigheterna själva har gjort i avtalet, i det att kommissionen i artikel 1 i beslutet har refererat till fordon av kategori D.
46. Visserligen kan svårigheter uppstå i praktiken när det gäller att utröna vilka konkreta stödmottagare som faller inom tillämpningsområdet för artikel 1 respektive artikel 2 i det omtvistade beslutet. Detta hänger emellertid inte samman med tydligheten eller otydligheten i den rättsliga definitionen av varje stöd som omfattas. Svårigheterna beror mera på att det rör sig om ett stort antal stödmottagare och att man i varje enskilt fall måste utröna vilka faktiska omständigheter som kvalificerar för stöd, särskilt verksamhetsområdet för varje stödmottagare. Detta är dock praktiska svårigheter vid genomförandet av artikel 4 i det omtvistade beslutet som de spanska myndigheterna måste lösa, om nödvändigt i samarbete med kommissionen. Om de spanska myndigheterna hade avvaktat kommissionens beslut innan stöd beviljades, såsom föreskrivs i artikel 88.3 andra meningen EG, hade dessa problem inte uppstått.
47. Talan kan således inte vinna bifall på den första grunden.
B - Den andra grunden: Avsaknad av urval av åtgärder
1. Parternas argument
a) Konungariket Spanien
48. Även om bara sådana företag som investerar i ett nyttofordon kommer i åtnjutande av stöd, gynnar åtgärderna enligt den spanska regeringens uppfattning inte vissa företag eller viss produktion i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Avtalet inriktar sig inte på en viss i förväg bestämd krets av förmånsberättigade. I stället rör det sig om en horisontell åtgärd till förmån för en allmän krets av företag som befinner sig i en likartad situation. Även det förhållandet att bara SMF är berättigade är ett allmänt horisontellt kriterium.
49. När en åtgärd - som i förevarande fall - riktar sig till en obestämd krets av mottagare och inte utesluter vissa företag eller viss produktion, är åtgärden inte selektiv och utgör därmed inte heller något statligt stöd. På liknande sätt har domstolen ansett att en åtgärd inte är selektiv bara på den grunden att den gynnar företag som anställer arbetare.
50. Den spanska regeringen har vidare hänvisat till att enligt artikel 2.1 b i Avtalet om subventioner och utjämningsåtgärder (WTO-GATT 1994) anses en subvention inte vara selektiv om förutsättningarna är neutrala och horisontella och om myndigheterna inte har något utrymme för skönsmässig bedömning, alltså som fallet är när det gäller Avtalet. Generaladvokaten Darmon har i målet Sloman Neptun också hänfört sig till subventionsbegreppet enligt GATT.
51. Dessa kriterier motsvarar den gemenskapsrättsliga regel enligt vilken det inte är fråga om selektivitet när förmånen följer av det grundläggande systemets natur eller inre uppbyggnad. Avtalet omfattar alla SMF som skall gynnas av de i systemet inneboende syftena rörande miljöskydd och förbättring av trafiksäkerheten, och den utesluter enligt syftet med systemet bara storföretag.
b) Kommissionen
52. Kommissionen har bestritt påståendet att avtalet inte utgör stöd därför att det riktar sig till en obestämd krets av möjliga förmånsberättigade. Detta är fallet med varje stödprogram.
53. Till skillnad mot vad som var fallet i den av sökanden åberopade domen angående stöd till anställning av arbetare, är i detta fall redan från början vissa branscher uteslutna från förmånerna, nämligen alla tjänsteföretag som inte använder något nyttofordon. Det rör sig de facto om en sektorsåtgärd till förmån för vägtransporter. Som ett ytterligare kriterium för att begränsa kretsen av förmånsberättigade tillkommer storleken på företaget.
54. Kommissionen har invänt mot analogin till de komplexa socialförsäkrings- och skattesystemen. Man kan inte bortse från den karaktär av stöd som en åtgärd har och betrakta densamma som ett allmänt system, bara därför att beviljandet av förmånerna är beroende av vissa kriterier och har ett visst syfte.
55. Inte heller den omständigheten att myndigheterna vid genomförandet av åtgärderna saknar utrymme för skönsmässiga bedömningar utesluter selektivitet. Snarare är det så att bedömningen ligger på en högre nivå genom att kriterier för att få förmånerna har fastställts. Grunden för kontrollen av statligt stöd är för övrigt inte det av sökanden nämnda WTO-avtalet utan gemenskapsrätten, som har mera långtgående mål än WTO-rätten.
2) Bedömning
56. En förutsättning för att en åtgärd skall kvalificeras som statligt stöd är enligt artikel 87.1 EG att den gynnar vissa företag eller viss produktion.
57. Därvid är det inte nödvändigt att det redan från början står klart vilka företag som konkret gynnas. Redan av ordalydelsen i artikel 87.1 EG, som även omfattar gynnande av viss produktion, följer att en abstrakt beskrivning av kretsen av möjliga mottagare är nog för att en åtgärd skall anses vara selektiv.
58. Om man skulle följa den spanska regeringens argument hela vägen, skulle lagregler om stöd eller stödprogram aldrig uppfylla förutsättningarna för statligt stöd, eftersom det är karaktäristiskt för sådana regler att de ställer upp abstrakta kriterier för bestämningen av kretsen av förmånsberättigade. Snarare är det bara stöd som har beviljats enligt sådana generella regler som kan prövas enligt kriterierna i artikel 87 EG. Domstolen har ändå ständigt haft att pröva stödprogram och stödbestämmelser i lag utan att det har rått någon tvekan om att det har varit fråga om selektiva åtgärder när möjliga stödmottagare har bestämts genom abstrakta kriterier och inte angetts konkret.
59. Att en åtgärd inte utgör en subvention i den mening som avses i WTO-avtalet om subventioner och utjämningsåtgärder saknar betydelse för bedömningen huruvida åtgärden utgör statligt stöd enligt artikel 87 EG. Visserligen har generaladvokaten Darmon i sitt förslag till avgörande i målet Sloman Neptun inom ramen för sina reflexioner beträffande komparativ rätt också berört begreppet subvention enligt GATT:s antisubventionskod, men av detta kan inte härledas några tvingande verkningar för gemenskapsrätten. Gemenskapen är under alla förhållanden rättsligt oförhindrad att som stöd bedöma en åtgärd vilken enligt WTO-avtalet inte utgör någon subvention, likaså att i sin interna rättsordning anlägga en strängare måttstock än vad som är påbjudet i folkrättsliga sammanhang.
60. Förmånerna enligt avtalet skulle kunna bedömas vara icke-selektiva i den mening som avses i artikel 87.1 EG bara om de utan urskillnad kom alla företag inom landet till godo.
61. Som kommissionen på goda grunder har anfört kan bara sådana företag som i sin näringsverksamhet använder ett nyttofordon göra anspråk på förmånerna. Därmed är vissa näringsgrenar, exempelvis fria yrken, praktiskt taget helt uteslutna från förmånerna.
62. Vidare medför avtalet att vissa branscher gynnas i högre grad. Eftersom det inte föreligger någon begränsning av antalet subventionerade fordon per sökande, kan företag, alltefter transporttjänsternas betydelse på deras affärsområde, tjäna på programmet i olika hög grad. Även den omständigheten att uteslutande fysiska personer och SMF kan göra anspråk på förmånen särskiljer avtalet från en tillåten allmän åtgärd.
63. Frågan uppkommer om dessa skillnader är berättigade på grund av naturen eller den inre uppbyggnaden av ett allmänt system i vilket åtgärden är inordnad. Domstolen utvecklade sådana tankar första gången i domen i målet Italien mot kommissionen. Därefter har detta argument dryftats ofta, särskilt i samband med skattelättnader och förmåner i fråga om socialförsäkringsavgifter.
64. Sakförhållandena i nu aktuellt fall skiljer sig från omständigheterna i de ovannämnda målen därigenom att förmånen inte består av en befrielse från en allmän belastning, utan helt enkelt en förmån som ges till vissa företag på miljö- och trafikpolitiska grunder.
65. Att den spanska regeringen med avtalet uppfyller bestämda politiska mål gör inte åtgärderna till ett allmänt system inom vilket vissa systemavhängiga skillnader företas. Ett allmänt system, som exempelvis skattesystemet och socialavgiftssystemet, kan det bara vara fråga om när det omfattar i princip alla företag inom landet. Ett företag som inte är SMF eller som inte använder ett nyttofordon omfattas emellertid inte av avtalet.
66. Då Spanien dessutom inte har visat att avtalet utgör en del av ett överordnat system, går det inte att rättfärdiga skillnaderna med att de är systembetingade.
67. Talan kan följaktligen inte heller vinna bifall på den andra grunden.
C - Den tredje grunden: Det föreligger ingen diskriminering
68. När det gäller den tredje grunden kan det konstateras att kommissionen i det omtvistade beslutet inte alls har behandlat frågan om diskriminering av de förmånsberättigade på grund av nationalitet. Det som den spanska regeringen har citerat i ansökan är inte hämtat från det omtvistade beslutet, utan från beslut 98/693. Denna grund behöver alltså inte prövas självständigt. Visserligen kan förekomsten eller frånvaron av diskriminering mellan subjekt tillhörande olika medlemsstater ha betydelse för frågan om påverkan på handeln inom gemenskapen. Denna aspekt bör därför i förekommande fall beaktas i samband med prövningen av den fjärde och den femte grunden.
D - Den fjärde grunden: Det föreligger ingen snedvridning av konkurrensen
1) Parternas argument
a) Konungariket Spanien
69. Den spanska regeringen har bestritt slutsatsen i det omtvistade beslutet att förmånerna snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna genom att avlasta kostnader som normalt bärs av transportörer (yrkesmässiga och icke-yrkesmässiga) som har konkurrenter i andra medlemsstater.
70. Enligt den spanska regeringens uppfattning snedvrids inte konkurrensen vare sig av bidrag till företag som på regional nivå utför transporter för egen räkning med små fordon eller av bidrag till andra förmånsberättigade enligt avtalet eftersom konkurrensnivån inte är hög. Detta följer av gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till små och medelstora företag (nedan kallade gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till SMF). I den mån dessa inte är tillämpliga inom transportsektorn, skall de minimis-regeln i detta fall tillämpas som en allmän rättsprincip.
71. Vid den muntliga förhandlingen har den spanska regeringen med hänvisning till förslaget till avgörande i mål C-351/98 anfört att de minimis-regeln skall tillämpas i vart fall på förmånsberättigade företag som utför transporter enbart för egen räkning. Sådana företag konkurrerar inte med företag som utför transporttjänster åt andra.
b) Kommissionen
72. Kommissionen har anfört att de minimis-regeln inte är tillämplig inom området för transporter inklusive transporter för egen räkning. Eftersom denna sektor är mycket splittrad och präglad av överkapacitet är även det minsta stöd ägnat att snedvrida konkurrensen. Stödmottagarna erhåller en fördel gentemot företag med säte i andra medlemsstater och gentemot stora företag i förhållande till vilka stödmottagarna - faktiskt eller potentiellt - står i ett konkurrensförhållande.
73. De argument som den spanska regeringen har framfört vid den muntliga förhandlingen anser kommissionen vara för sent framförda, och i sak har kommissionen tillbakavisat dem. Även transporter för egen räkning utgör en del av transportmarknaden eftersom sådana transporter är utbytbara mot tjänster som affärsdrivande transportföretag utför åt andra.
2) Bedömning
74. I artikel 87.1 EG förbjuds statligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och som påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
75. Vid överprövningen av det avgörande som kommissionen i det omtvistade beslutet har träffat utifrån dessa förutsättningar, måste det beaktas att kommissionen, vid tillämpningen av artikel 87 EG, har en långtgående befogenhet att göra en skönsmässig bedömning. Domstolen kan därför inte ersätta kommissionens bedömning med sin egen, utan den skall begränsa sig till att pröva om kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller har gjort sig skyldig till maktmissbruk.
76. Kommissionen kan vid tillämpningen av artikel 87 EG hämta stöd i riktlinjer och meddelanden. Med hänsyn till storleken på bidragen enligt avtalet skulle kommissionen möjligen ha kunnat tillämpa meddelandet om försumbart stöd och på den grunden ha förklarat åtgärderna som förenliga med den gemensamma marknaden. Detta har den emellertid inte velat göra, eftersom det enligt kommissionens uppfattning rör sig om en åtgärd inom transportsektorn på vilken meddelandet inte är tillämpligt.
77. De förmånsberättigade enligt avtalet utgörs bara delvis av företag som utför tjänster åt andra inom transportsektorn, det vill säga transportföretag i snäv mening. Lika berättigade är företag vars näringsverksamhet har sin tyngdpunkt inom andra områden och inom ramen för detta sätter in egna nyttofordon vid transporter för egen räkning.
78. Vid den muntliga förhandlingen har den spanska regeringen anfört att kommissionen har hänfört åtgärderna till transportsektorn även när det gäller förmånsberättigade företag som utför transporter för egen räkning och följaktligen inte tillämpat de minimis-regeln i fråga om dessa. Tvärtemot kommissionens uppfattning skall dessa synpunkter inte avvisas såsom för sent framförda. Den spanska regeringen har nämligen gjort motsvarande konstaterande redan i ansökan. Så till vida rör det sig inte om ett nytt angreppsmedel, utan om en komplettering till en redan framförd grund.
79. För en närmare bestämning av vad som skall förstås med transporter för egen räkning kan hänvisas till definitionen i bilaga 1 punkt 4 till rådets första direktiv av den 23 juli 1962 om fastställande av vissa gemensamma regler för internationella transporter (yrkesmässiga godstransporter på väg), enligt lydelsen i rådets förordning (EEG) nr 881/92 av den 26 mars 1992 om tillgång till marknaden för godstransporter på väg inom gemenskapen till eller från en medlemsstats territorium eller genomfart inom territorium tillhörigt en eller flera medlemsstater.
aa) Icke-tillämpning av de minimis-regeln (den fjärde grundens första delgrund)
i) Betydelsen av riktlinjer
80. I meddelandet om försumbart stöd, till vilket gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till SMF från år 1996 hänvisar, har kommissionen lagt fast en tolkningsregel för artikel 87.1 EG. Den innebär förenklat följande: Stöd som inte överstiger sammanlagt 100 000 ecu under tre år skall anses inte märkbart påverka handeln och konkurrensen mellan medlemsstaterna. Om den gränsen underskrids kan artikel 87.1 EG betraktas som icke tillämpbar.
81. Domstolen har upprepade gånger tagit ställning till frågan om betydelsen av riktlinjer vid kontrollen av statligt stöd, varvid domstolen har slagit fast framför allt "att kommissionen kan fastställa vägledande regler för hur den skall utöva sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar genom sådana rättsakter som riktlinjerna i fråga, förutsatt att de innehåller bestämmelser om den inriktning som institutionen avser att följa och inte avviker från normerna i fördraget".
82. Av domen i målet CIRFS framgår vidare att kommissionen noga måste iaktta de riktlinjer som den utfärdar. Det fallet rörde framför allt den så kallade stödordningen för syntetfiber, som med medlemsstaternas godkännande hade utfärdats såsom lämplig åtgärd enligt artikel 88.1 EG. Likväl gäller vad som där slogs fast på motsvarande sätt för de riktlinjer som kommissionen har ställt upp genom meddelandet om försumbart stöd.
83. Utfärdandet av de minimis-regeln syftar till en administrativ förenkling och säkerställer bland annat insyn och och rättssäkerhet. Framför allt klargör kommissionen gentemot medlemsstaterna i vilka fall dessa inte behöver anmäla en åtgärd enligt artikel 88.3 EG. Detta syfte kan uppnås enbart om kommissionen själv är bunden av reglerna. Därav följer att kommissionen inte skönsmässigt kan avgöra om reglerna skall tillämpas eller inte. Tvärtom måste kommissionen inom tillämpningsområdet för meddelandet om försumbart stöd beakta riktlinjerna.
ii) De minimis-regeln är inte tillämplig på stöd som beviljats inom transportsektorn
84. Enligt ordalydelsen i meddelandet om försumbart stöd är det inte tillämpligt inom bland annat transportsektorn. Kommissionen har gett en vidsträckt tolkning av begreppet transportsektor. Enligt den tolkningen hör alla transporttjänster till denna sektor, oavsett om tjänsten utförs av ett transportföretag för annans räkning eller av ett företag inom en annan bransch för egen räkning.
85. Den spanska regeringen förefaller däremot vilja plädera för en snävare tolkning. Enligt den skulle de minimis-regeln bara tillämpas på stöd till transportföretag, det vill säga företag vilkas näringsverksamhet har sin tyngdpunkt i att tillhandahålla transporttjänster åt andra.
86. Undantaget för transportsektorn i meddelandet om försumbart stöd måste tolkas mot bakgrund av andan och syftet med bestämmelsen. I själva meddelandet finns ingen närmare förklaring om detta. I gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till SMF från år 1992, där den ursprungliga de minimis-regeln fanns, gavs bara den upplysningen att riktlinjerna inte gällde inom områden för vilka det hade utfärdats särskilda föreskrifter.
87. I det omtvistade beslutet och under förfarandet vid domstolen har kommissionen motiverat undantaget för transportsektorn med att redan ett relativt ringa stöd till denna sektor med sitt stora antal små företag kan få återverkningar på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Enligt den uppfattningen tillskrivs alltså undantagets förekomst de speciella förhållandena på transportmarknaden.
88. Frågan är vilka tjänster denna transportmarknad omfattar. Tjänster är att anse som tillhörande samma marknad när de är ägnade att tjäna samma behov, varvid tjänster med olika kännetecken ingår i en och samma marknad om de i mer än ringa grad är utbytbara mot varandra.
89. Kommissionen uttalar i punkt 28 i det omtvistade beslutet att bestämmelsen de facto riktar sig till transportföretag som utför tjänster för egen räkning och för annans räkning. Huruvida dessa båda former av tillhandahållande utav transporttjänster är utbytbara och därmed delar av samma marknad har kommissionen inte närmare övervägt.
90. Visserligen berör kommissionen i punkt 29 i det omtvistade beslutet att det inte vore affärsmässigt för företag, som utför transporter för egen räkning på lokal och regional nivå med fordon med en högsta tillåtna vikt på upp till 3,5 ton, att uppdra åt transportföretag att utföra sådana tjänster. I linje med detta hänförs i artikel 1 i det omtvistade beslutet åtgärder till förmån för sådana mottagare inte till statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
91. Kommissionen har dock inte tagit ställning till om det även för företag, som sätter in större nyttofordon och genomför transporter över längre avstånd, kan vara mer fördelaktigt att sätta in egna fordon än att uppdra transporterna åt andra. Innehavaren kan till exempel alltid själv bestämma över sina egna fordon och är inte beroende av tillgängligheten hos andra när det gäller motsvarande tjänst. För ett företag som utför transporter för egen räkning står transporterna av varor och personer dessutom ofta i samband med andra tjänster inom det område som är företagets huvudverksamhet, exempelvis uppställning och montering av det transporterade godset. Uttransporten av godset förefaller under sådana omständigheter även i andra fall än dem som kommissionen erkänt som mindre verksamhetstypiska.
92. Ett SMF som redan utför transporter för egen räkning med egna fordon har med hänsyn tagen till sina egna specifika behov en gång i princip bestämt sig för denna organisationsform och investerat i ett fordon. Företaget kommer därefter att bemöda sig om att också sätta in detta fordon för att förränta sin investering och sina löpande kostnader. Att ge uppdraget åt någon annan kommer då bara i fråga när grundförutsättningarna på något sätt har förändrats så att ett avsteg från det en gång fattade beslutet att själv hålla fordonet framstår som fördelaktigt. Ett så ringa stöd för inköp av ett nytt fordon som står företaget till buds enligt avtalet är knappast ägnat att spela en avgörande roll för ett sådant beslut.
93. Kommissionen har förbisett att det i alla fall på lång sikt i enskilda fall uppstår en nyorganisation av transporttjänster. Kommissionen har felaktigt antagit att de båda formerna av tillhandahållande av transporttjänster på något sätt är utbytbara så att man kan utgå från aktuella konkurrensförhållanden och därmed från en enhetlig marknad.
94. För en särskild behandling av transporter för egen räkning talar slutligen att det även i de sekundärrättsliga reglerna om tillgång till marknaden för godstransporter på väg inom gemenskapen görs en skillnad mellan yrkesmässiga transporter för annans räkning respektive transporter för egen räkning. De sistnämnda är befriade från alla bestämmelser som gäller gemenskapstillstånd och övriga tillstånd som annars erfordras för att få utföra godstransporter på väg inom gemenskapen.
95. Utifrån en ändamålstolkning av de minimis-regeln borde denna vara icke tillämplig bara när det gäller förmåner till transportföretag som yrkesmässigt utför transporttjänster åt andra. Det är bara sådana företag som agerar på marknaden för transporttjänster, vilken kännetecknas av ett stort antal företag och där redan ett ringa stöd kan leda till en snedvridning av konkurrensen.
96. Andra företag som utför transporter, framför allt transporter för egen räkning, bör inte betraktas som aktörer på transportmarknaden utan bör vara underkastade de regler som gäller för de branscher där de har sin huvudsakliga verksamhet. Om dessa företag inte tillhör någon annan undantagen sektor och om övriga förutsättningar enligt de minimis-regeln föreligger, utgör förmånerna enligt avtalet till sådana företag inte något stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
iii) Delresultat
97. Kommissionens felaktiga tillämpning av de minimis-regeln innebär att det omtvistade beslutet bör förklaras ogiltigt i sin helhet.
98. Det skulle inte vara möjligt för domstolen att ogiltigförklara beslutet delvis med begränsning till den del av beslutet som rör stöd till förmån för företag som utför transporter för egen räkning. Genom en delvis ogiltigförklaring av beslutet skulle domstolen föregripa en ny korrekt marknadsavgränsning och även ersätta kommissionens bedömning med sin egen. Det är kommissionens sak att på nytt pröva åtgärderna som helhet med en korrekt tillämpning av de minimis-regeln. Därvid skall prövas huruvida gynnandet av de icke-yrkesmässiga transportörerna svarar mot förutsättningarna enligt de minimis-regeln, särskilt om värdegränsen har iakttagits och om kumulation med annat stöd är uteslutet.
99. För att få en heltäckande prövning av samtliga grunder och delgrunder, för det fall domstolen inte delar den här företrädda uppfattningen, företar jag nedan en andrahandsprövning.
bb) Snedvridning av konkurrensen och inverkan på handeln enligt artikel 87.1 EG (den fjärde grundens andra delgrund)
100. För det fall domstolen drar den slutsatsen att kommissionen har gjort en riktig bedömning när den funnit att de minimis-regeln inte är tillämplig, skall prövningen fortsätta med frågan huruvida kommissionen har gjort en uppenbar felbedömning när den konstaterat, att förmånerna i avtalet enligt artikel 87.1 EG snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och inverkar på handeln mellan medlemsstaterna.
101. För att undersöka hur åtgärderna påverkar konkurrensen skall i nästa steg göras en bestämning av den marknad som berörs av förmånerna.
i) Bestämning av den relevanta marknaden
102. Kommissionen har i det omtvistade beslutet likställt transporttjänster för annans och för egen räkning utan att företa någon ingående analys när det gäller avgränsningen av den relevanta marknaden.
103. För marknadsavgränsningen vid tillämpning av artikel 87.1 EG gäller tolkningen av begreppet transportsektor i den mening som avses i meddelandet om försumbart stöd på motsvarande sätt. Transporttjänster som ett företag med egna fordon utför för egen räkning är inte utan vidare möjliga att ersätta med externa transporttjänster. Därför bildar dessa båda former av transporttjänster ingen enhetlig marknad.
104. Kommissionen har framför allt inte förklarat varför transporter med egna fordon som utförs som en sidouppgift till en annan huvudsaklig verksamhet rent faktiskt skulle vara utbytbara mot transporttjänster som utförs av andra. Det faktum att den berörda gruppen av förmånsberättigade enligt avtalet hittills har satt in egna fordon för ändamålet talar rakt emot uppfattningen att utbytbarhet föreligger.
105. Det omtvistade beslutet bör alltså förklaras ogiltigt även på grund av en felaktig bestämning av den relevanta marknaden.
ii) Snedvridning av konkurrensen och inverkan på handeln
106. Om man ser enbart till marknaden för yrkesmässiga transporttjänster som utförs för annans räkning, kan kommissionens slutsatser i det omtvistade beslutet när det gäller snedvridning av konkurrensen och inverkan på handeln mellan medlemsstaterna lämnas utan erinran.
107. Som kommissionen träffande har konstaterat i punkt 25 i det omtvistade beslutet har handeln mellan medlemsstaterna när det gäller transportmarknaden inklusive cabotagemarknaden under hand helt liberaliserats, så att de spanska företagen står i ett konkurrensförhållande till företag från andra medlemsstater.
108. Avtalet ger SMF inom transportsektorn som är hemmahörande i Spanien en fördel gentemot storföretag och företag med säte i andra medlemsstater, vilka senare enbart i teorin kan komma i åtnjutande av samma villkor som spanska företag. Till skillnad från spanska företag har nämligen företag från andra medlemsstater i regel inte tillgång till i Spanien registrerade nyttofordon som kan tas ur drift och ersättas med nya subventionerade fordon.
109. Den spanska regeringen har visserligen inom ramen för den tredje talegrunden gjort gällande att avtalet inte diskriminerar företag från andra medlemsstater. Eftersom ett fordon som tas ur trafik inte måste vara i den förmånsberättigades ägo, skulle denne kunna träffa avtal med innehavaren av ett i Spanien registrerat fordon om att ta detta ur drift. Dessutom skulle det vara möjligt att överföra ett nyttofordon till Spanien, registrera det där och samtidigt ta det ur drift. Dessa vägar som den spanska regeringen har anvisat för företag från andra medlemsstater för att dessa skall kunna uppfylla förutsättningarna för förmånen är dock förenade med extra kostnader som inte står i proportion till den beviljade förmånens storlek. Följaktligen missgynnar avtalet företag från andra medlemsstater, i vart fall indirekt.
110. Även om förmånen utgör ett finansiellt tillskott för att främja en anskaffning är den att betrakta som ett driftstöd. Eftersom bidraget utgör en hjälp att förvärva ett nytt fordon som ersättning för ett minst tio år gammalt nyttofordon, kommer de förmånsberättigade att avlastas kostnader som de annars normalt måste bära i sin ordinära affärsverksamhet. Med anskaffningen följer ingen ny inriktning eller utvidgning av rörelsen som framkallar något extraordinärt finansiellt behov. Ett driftstöd bedöms enligt fast praxis som konkurrenssnedvridande eftersom det förbättrar det finansiella läget och handlingsmöjligheterna för det gynnade företaget i förhållande till företag som inte gynnas.
111. Om ett företag inom landet, som står i ett konkurrensförhållande till företag från andra medlemsstater, får sin ställning förstärkt genom konkurrenssnedvridande stöd av statliga medel påverkar detta även handeln inom gemenskapen.
112. Den spanska regeringen har framfört uppfattningen att de minimis-regeln är tillämplig inom transportsektorn även om denna inte faller under tillämpningsområdet för gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till SMF.
113. Härvidlag kan konstateras att inte bara gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till SMF från år 1992 och år 1996 undantar transportsektorn från sitt tillämpningsområde. Dessutom är även meddelandet om försumbart stöd, till vilket gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till SMF från år 1996 hänvisar, enligt sin entydiga ordalydelse inte tillämpligt på denna sektor.
114. Den spanska regeringens argumentation tycks dock grunda sig på antagandet att de minimis-regeln utgör en allmän princip inom gemenskapsrätten beträffande statligt stöd, som skall tillämpas oberoende av det berörda kommissionsmeddelandet.
115. Denna uppfattning har domstolen i sin dom i målet C-156/98 inte tagit fasta på, utan har hänvisat till sin fasta praxis enligt vilken förekomsten av en inverkan på handeln mellan medlemsstaterna inte är utesluten även om stödet bara är av relativt ringa storlek och bara beviljas företag av mindre storlek. Vidare har domstolen slagit fast att även ett relativt obetydligt stöd kan inverka på handeln mellan medlemsstaterna om det råder en livaktig konkurrens i branschen i fråga.
116. Domstolens försiktiga formuleringar (en inverkan är inte utesluten och ett obetydligt stöd kan inverka på handeln) antyder i varje fall att inte varje, om än aldrig så ringa, stöd nödvändigtvis inverkar på handeln mellan medlemsstaterna och omfattas av förbudet i artikel 87.1 EG. Om så skulle vara fallet skulle meddelandet om försumbart stöd stå i strid med fördraget. I meddelandet om försumbart stöd grundas nämligen icke-tillämpningen av artikel 87.1 EG just på att obetydliga stöd inte har någon märkbar effekt på konkurrensen och på handeln mellan medlemsstaterna.
117. Med hänsyn till att förhållandena på transportmarknaden - som kommissionen oemotsagd har anfört - präglas av splittring och överkapacitet, utgör det ändå ingen uppenbart oriktig bedömning av kommissionen när den har ansett att stödet enligt avtalet inverkar på handeln mellan medlemsstaterna. På en marknad där det råder en hård kamp mellan konkurrenterna kan även ett stöd som ligger under nivån enligt meddelandet om försumbart stöd ge en märkbar fördel för dem som gynnas gentemot konkurrerande transportföretag i andra medlemsstater. Detta gäller dock som nämnts bara inom området för yrkesmässiga transporttjänster.
3) Slutsats
118. Eftersom kommissionen ändå felaktigt har underlåtit att tillämpa de minimis-regeln beträffande företag som genomför transporter för egen räkning har den fjärde grunden bärkraft. Den felaktiga marknadsavgränsningen skall även när det gäller det i andra hand prövade fallet att de minimis-regeln inte är tillämplig medföra att det omtvistade beslutet bör förklaras ogiltigt.
E - Den femte grunden: Överträdelse av artikel 87.3 c EG (stödet är förenligt med främjandet av vissa ekonomiska mål)
1) Parternas argument
a) Konungariket Spanien
119. Den spanska regeringen har ansett att kommissionen vid prövningen av undantaget från förbudet mot stöd felaktigt bara har hämtat stöd av gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd. Sådana riktlinjer ger bara en vägledning och inskränker inte kommissionens befogenhet att direkt tillämpa artikel 87.3 c EG.
120. Avtalet leder till en förtida förnyelse av fordonsparken och därmed till minskade utsläpp och ökad trafiksäkerhet utan att föra med sig en ökad transportkapacitet. Eftersom bidragen för detta inte är att anse som driftstöd utan som investeringsstöd, borde de ha godkänts enligt artikel 87.3 c EG.
121. Av kommissionens praxis och rättspraxis framgår att driftstöd som sådant inte alltid är otillåtet. Men kommissionen har inte prövat om det i detta fall föreligger ett godtagbart driftstöd. Vidare har kommissionen prövat åtgärderna enbart med hänsyn till miljöskyddsaspekterna men inte till den ökade trafiksäkerheten.
b) Kommissionen
122. Kommissionen har betonat att den är bunden av sina egna riktlinjer. Eftersom åtgärderna inte leder till en överuppfyllelse av rådande miljönormer och inte är begränsade till ett tillskott för av miljöskydd betingade merkostnader, har inget undantag beviljats enligt gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd. Detsamma gäller analogt i fråga om de positiva verkningarna för trafiksäkerheten.
123. Kommissionen har förklarat att bara sådant stöd kan anses tillåtet som har en effekt som inte skulle inträda även vid normala marknadsförhållanden. De förmånsberättigade i detta fall avlastas emellertid bara en kostnad som de under alla förhållanden skulle ha fått bära vid utbyte av föråldrade fordon. Eftersom det därmed rör sig om ett driftstöd och då det inte finns något samband mellan stödet och mervärdet för miljön, kan åtgärderna inte enligt artikel 87.3 c EG undantas från förbudet mot stöd.
2) Bedömning
124. Enligt artikel 87.3 c EG kan stöd som ges för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner anses förenligt med den gemensamma marknaden när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Därvid kan bestämmelserna om stöd bidra till uppfyllandet av vissa mål som överensstämmer med gemenskapens politik, exempelvis en förbättring av miljöskyddet och trafiksäkerheten.
125. Kommissionen har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av denna undantagsbestämmelse, vars tillämpning innebär ekonomiska och sociala bedömningar som skall göras i ett gemenskapssammanhang, och det är enbart domstolens överprövning som utgör en begränsning. Kommissionens överväganden måste framför allt vara logiska i sig och får inte innehålla något uppenbart bedömningsfel eller utgöra något maktmissbruk.
126. Kommissionen kan som redan nämnts när den gör sina bedömningar binda sig själv genom riktlinjer, såvida dessa riktlinjer är förenliga med gemenskapsrätten. Kommissionen har använt sig av denna möjlighet genom att utfärda gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd.
127. Kommissionen har bedömt att avtalet utgör en åtgärd enligt artikel 87.3 c EG. Ett godkännande med hänsyn till riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd har den dock inte lämnat. Det skall då prövas om kommissionens bedömning av avtalet är fri från uppenbara felbedömningar.
128. Att kommissionen vid tillämpningen av artikel 87.3 c EG har uppehållit sig vid riktlinjerna och inte beviljat något undantag enligt dessa är invändningsfritt. Riktlinjer tjänar just syftet att ställa upp enhetliga kriterier för den skönsmässiga bedömningen till vilka kommissionen skall vara bunden. Bara på det sättet kan likabehandlingen av alla stödmottagare säkras samt insynen och beslutens förutsebarhet garanteras.
129. Kommissionen har även tillämpat de i riktlinjerna uppställda kriterierna på ett rimligt sätt när den härom har uttalat att förmånerna inte är begränsade till ett tillskott för av miljöskydd betingade merkostnader och inte heller leder till en överuppfyllelse av rådande miljönormer, så som sägs i punkt 3.2.3 A och B i riktlinjerna. Därvid bör man komma ihåg att riktlinjerna tjänar syftet att ge ett konkret innehåll åt en bestämmelse om undantag från förbudet mot stöd enligt artikel 87.1 EG och därför skall ges en snäv tolkning.
130. Avtalet erbjuder en finansiell uppmuntran därigenom att fordon som är minst tio år gamla kan ersättas med nya. Även om så gamla fordon ändå skulle ha fått bytas ut inom överskådlig tid, talar viss sannolikhet för att åtminstone en del av företagen har tagit just denna uppmuntran som anledning att skrota ett fordon i förtid. För detta talar den allmänna erfarenheten att ersättningsfordonen med hänsyn till utvecklingens framsteg i fråga om fordonsteknik bör ha bättre egenskaper med hänsyn till säkerhet, bränsleförbrukning och miljöförstöring än de fordon som varit minst tio år äldre och numera är tagna ur drift. På så sätt kan man inte helt frånkänna åtgärderna en positiv effekt i fråga om miljö och trafiksäkerhet.
131. Att ett stöd har sådana positiva effekter räcker dock inte för ett undantag. Enligt proportionalitetsprincipen gäller också att stödet inte får vara större än vad som krävs för att uppnå miljöskyddsmålet. Bara då är ingreppet i konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna berättigat. Storleken på förmånen tar i förevarande fall emellertid sikte enbart på inköpspriset, och har ingen anknytning till de miljöbetingade merkostnaderna vid anskaffning av ett nytt nyttofordon eller andra särskilda kostnader som är förenade med överuppfyllelse av gällande miljönormer. Därför har kommissionen helt riktigt nekat ett undantag.
132. Det är inte riktigt att påstå att kommissionen bara har tagit hänsyn till miljöaspekterna men inte trafiksäkerhetsaspekterna. Tvärtom har kommissionen i sin utläggning i det omtvistade beslutet uppehållit sig vid båda dessa aspekter. Visserligen kan inte riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd användas även när det gäller statligt stöd till ökad trafiksäkerhet. Men det är ändå inget bedömningsfel att till grund för bedömningen lägga samma kriterier som i riktlinjerna, vilka ger uttryck för proportionalitetsprincipen.
133. Förmånerna är enligt hittillsvarande rättspraxis att anse som driftstöd eftersom de främjar ersättningsinvesteringar som ändå varit nödvändiga, även om nyanskaffningarna på grund av förmånerna eventuellt flyttas fram i tiden. När det gäller driftstöd har domstolen slagit fast att ett sådant i allmänhet inte kan undantas enligt artikel 87.3 c EG. I enlighet med detta har kommissionen på goda grunder i det omtvistade beslutet anfört att stödet strider mot det gemensamma intresset.
134. Visserligen kan under vissa omständigheter även ett driftstöd vara tillåtet, vilket också framgår av riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd. Det stöd som beviljas enligt avtalet är dock uppenbarligen inte jämförbart med de fall där kommissionen enligt riktlinjerna undantagsvis har ansett driftstöd vara tillåtet. Den spanska regeringen har heller inte fört fram några omständigheter som i detta fall skulle motivera ett undantag. Eftersom de av Spanien påstådda positiva verkningarna på miljö och trafiksäkerhet inte ens är ägnade att medföra att ett investeringsstöd i den aktuella utformningen är tillåtet, kan ett tillstånd till driftstödet i synnerhet på grund av dess negativa effekter för konkurrensen inte komma i fråga.
135. Till skillnad mot vad som gällde enligt det program som var föremål för beslut 98/693 kan enligt avtalet de fordon som tas ur drift inte ersättas med fordon som har större kapacitet. Men även när ett stöd inte leder till en utvidgning av den totala kapaciteten utan bara upprätthåller status quo, kan det på en marknad med överkapacitet ändå strida mot det gemensamma intresset, vilket kommissionen också riktigt har konstaterat. Därigenom kommer nämligen de oönskade konkurrensförhållandena att vidmakthållas även i fortsättningen.
136. Då kommissionen alltså inte har gjort någon uppenbart oriktig bedömning och då något maktmissbruk inte föreligger i samband med att undantag enligt artikel 87.3 c EG inte har lämnats, kan talan inte vinna bifall på den femte grunden.
V - Rättegångskostnader
137. Enligt artikel 69.2 rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Konungariket Spanien har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall Konungariket Spaniens yrkande bifallas.
VI - Förslag till avgörande
138. Eftersom talan skall bifallas på den fjärde grunden och då domstolen inte kan företa en avgränsning av marknaderna för yrkesmässiga respektive icke-yrkesmässiga transporter, skall det omtvistade beslutet i dess helhet förklaras ogiltigt.
139. På grund av vad ovan anförts föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:
1) Kommissionens beslut 2001/605/EG av den 26 juli 2000 om det stödprogram som införts av Spanien för inköp av nyttofordon och som inrättats genom samarbetsavtalet av den 26 februari 1997 mellan spanska industri- och energiministeriet och det statliga kreditinstitutet (Instituto de Crédito Oficial) ogiltigförklaras.
2) Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna.