62010CC0184_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. С настоящия преюдициален въпрос от Съда се иска да тълкува отново разпоредбите на Директива 91/439/ЕИО на Съвета от 29 юли 1991 година относно свидетелствата за управление на моторни превозни средства(2) .
2. Съгласно член 1, параграф 2 от Директива 91/439 свидетелствата за управление, издадени от държавите членки, се признават взаимно. Издаването на тези свидетелства е подчинено на изискването за спазване на редица условия. Член 7, параграф 1, буква б) от тази директива налага по-специално като условие за получаване на свидетелство за управление наличието на обичайно пребиваване на територията на държавата членка, издаваща свидетелството.
3. Поради това Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Германия) иска да се установи дали държава членка може да откаже да признае свидетелство за управление, издадено от друга държава членка, когато се установи, че то е издадено в нарушение на условието за пребиваване.
4. В действителност този въпрос ще внесе уточнения в практиката на Съда, установена в Решение от 26 юни 2008 г. по дело Wiedemann и Funk(3), както и в Решение от 26 юни 2008 г. по дело Zerche и др.(4), по силата на която приемащата държава членка може да откаже да признае на нейна територия правото на управление, произтичащо от свидетелство за управление, издадено по-късно от друга държава членка, ако е установено въз основа на посочване в същото или на друга неоспорима информация, произхождаща от държавата членка на издаване, че при издаването на посоченото свидетелство неговият притежател, спрямо който на територията на първата държава членка е била наложена мярка за отнемане на по-ранно свидетелство, не е имал обичайно пребиваване на територията на държавата членка на издаване.
5. Спорът по главното производство разкрива тази особеност, че за разлика от случаите, разгледани от Съда по посочените дела, г‑жа Grasser — германска гражданка, на която германските органи отказват да признаят издаденото от чешките органи свидетелство за управление — никога не е имала германско свидетелство за управление и следователно по отношение на нея никога не е била прилагана мярка за отнемане на предишно свидетелство. Следователно въпросът, който възниква, е дали съдебната практика по дело Wiedemann и Funk и по дело Zerche и др. е приложима по отношение на г‑жа Grasser.
6. В настоящото заключение ще предложа на Съда да приеме, че член 1, параграф 2 и член 7, параграф 1, буква б) от Директива 91/439 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка да откаже да признае на територията си правото на управление, произтичащо от свидетелство за управление, издадено от друга държава членка, ако въз основа на посочване върху същото или друга неоспорима информация, произхождаща от държавата членка на издаване, се установи, че при издаването му неговият притежател не е имал обичайно пребиваване на територията на държавата членка на издаване.
I – Правна уредба
А – Правна уредба на Съюза
7. Директива 91/439 въвежда принципа на взаимно признаване на свидетелствата за управление на моторни превозни средства, за да улесни движението на лица в рамките на Европейската общност или установяването им в държава членка, различна от тази, в която са получили свидетелствата си за управление(5) .
8. Установяването с тази директива на минимум от изисквания за издаване на свидетелства за управление има за цел също да се подобри безопасността на движението по пътищата на територията на Европейския съюз(6) .
9. Член 7, параграф 1, буква а) от посочената директива по-специално предвижда:
„Свидетелства за управление се издават, освен посоченото дотук, само на тези кандидати:
[…]
б) които имат обичайно пребиваване на територията на държавата членка, издаваща свидетелството, или представят доказателства, че учат там най-малко от шест месеца [(7) ]“.
10. Съгласно член 7, параграф 5 от Директива 91/439 никой не може да притежава свидетелство за управление от повече от една държава членка.
11. Член 8, параграф 2 от тази директива предвижда, че държавата членка по обичайно пребиваване може да прилага своята национална уредба относно ограничаване, временно отнемане, отнемане или отменяне на правото на управление на притежател на свидетелство за управление, издадено от друга държава членка.
12. По силата на член 8, параграф 4, първа алинея от тази директива държава членка има право да откаже да признае валидността на свидетелство за управление, издадено от друга държава членка на лице, спрямо което на територията на втората държава членка е приложена някоя от посочените по-горе мерки.
Б – Национална правна уредба
13. Наредбата относно достъпа на лицата до участие в движението по пътищата (Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr,), в редакцията ѝ към 19 януари 2009 г. (наричана по-нататък „FeV“), предвижда в член 28, параграф 1, че на притежателите на валидни свидетелства за управление от Европейския съюз или от Европейското икономическо пространство (EИП), чието обичайно пребиваване, по смисъла на член 7, параграф 1 или 2 от FeV, е в Германия, се разрешава — при спазване на ограниченията, предвидени в параграфи 2—4 от посочения член 28 — да управляват моторни превозни средства на територията на страната в рамките на разрешеното съгласно притежаваните от тях свидетелства за управление.
14. В член 28, параграф 4, първо изречение, точки 2 и 3 и второ изречение от FeV се посочва, че това разрешение за управление на моторни превозни средства не се прилага по отношение на притежатели на свидетелство за управление от Съюза или ЕИП в два случая. От една страна, разрешението не се прилага, когато съгласно посоченото върху свидетелството за управление или съгласно друга неоспорима информация, произхождаща от държавата членка на издаване, към датата на издаването на свидетелството за управление притежателят не е имал обичайно пребиваване на територията на страната, освен ако е придобил свидетелството за управление по време на престой над шест месеца като ученик или студент. От друга страна, притежателите на свидетелство за управление от Съюза или ЕИП нямат право да управляват моторно превозно средство на германска територия, когато на тази територия свидетелството им за управление е било предмет на мярка за временно или окончателно отнемане, приета от съд, или на мярка за отнемане, приета от административен орган, която подлежи на незабавно изпълнение или е окончателна, или когато им е било отказано свидетелство за управление с окончателно решение или не им е било отнето само защото междувременно те са се отказали от него.
II – Фактите по главното производство и преюдициалният въпрос
15. Г‑жа Grasser, жалбоподателка по главното производство, е германска гражданка и живее в Viereth-Trunstadt (Германия). Тя никога не е притежавала германско свидетелство за управление.
16. На 31 май 2006 г. жалбоподателката придобива свидетелство за управление, издадено от община Plzeň (Чешка република). Върху това свидетелство като място на пребиваване е отбелязан град Viereth-Trunstadt.
17. С писмо от 3 април 2009 г. германският орган, компетентен в областта на издаването на свидетелства за управление на моторни превозни средства, поканва г‑жа Grasser да представи чешкото си свидетелство за управление, за да отбележи върху него, че тя няма право да управлява моторни превозни средства на германска територия, тъй като условието за пребиваване при издаването на това свидетелство не е било спазено. Този орган изслушва жалбоподателката, преди да приеме решение за отнемане на правото ѝ на управление.
18. Г‑жа Grasser оспорва решението на този орган и иска той да ѝ предостави право да използва чешкото си свидетелство за управление на германска територия, с мотива че никога не е нарушавала безопасността на движението по пътищата. В противен случай тя иска да ѝ бъде издадено германско свидетелство за управление. Германският компетентен орган отхвърля всичките ѝ искания.
19. С решение от 3 юни 2009 г. този орган забранява на г‑жа Grasser да използва чешкото си свидетелство за управление на германска територия и ѝ разпорежда да го представи, за да се впише в него, че тя няма право да управлява моторни превозни средства. В противен случай свидетелството щяло да бъде конфискувано.
20. На 1 юли 2009 г. жалбоподателката сезира Verwaltungsgericht Bayreuth (административен съд на Bayreuth) с жалба за отмяна срещу това решение. Той уважава жалбата на г‑жа Grasser с решение от 22 септември 2009 г. и отменя обжалваното решение. Verwaltungsgericht Bayreuth приема, че нарушението на принципа на пребиваване само по себе си не може да представлява мотив, за да не се признае правото на управление на моторни превозни средства на германска територия. Според тази юрисдикция срещу жалбоподателката освен това трябвало да има предприети мерки за отнемане, временно отнемане, отмяна или ограничаване на свидетелството ѝ за управление.
21. Freistaat Bayern, ответник в главното производство, обжалва решението на Verwaltungsgericht Bayreuth пред Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, който решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 1, парагр аф 2 и член 8, параграфи 2 и 4 от Директива 91/439[…] да се тълкуват в смисъл, че приемаща държава членка има право да не признае свидетелство за управление, издадено от друга държава членка, ако въз основа на данните, вписани в това свидетелство за управление, се установи нарушение на член 7, параграф 1, буква б) от тази директива, при положение че приемащата държава членка предварително не е наложила мярка по смисъла на член 8, параграф 2 от Директива 91/439[…] спрямо притежателя на свидетелството за управление?“.
III – Анализ
22. С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали държава членка може да признае свидетелство за управление, издадено от друга държава членка, когато въз основа на данните, вписани в това свидетелство, се установи, че условието за пребиваване не е спазено, при положение че на територията на първата държава членка никога не е налагана мярка спрямо притежателя на свидетелството за управление за отнемане на по-ранно свидетелство за управление.
23. Най-напред следва да се напомни, че Директива 91/439 преследва две цели, а именно, от една страна, улесняване на движението на лица, установяващи се в държава членка, различна от тази, в която са положили изпит за придобиване на свидетелство за управление, и от друга страна, подобряване на безопасността на движението по пътищата(8) .
24. Тези цели са неделими. Всъщност принципът на свободно движение на лицата налага то да може да се извършва при условията на безопасност.
25. За да отговори на нуждите в областта на безопасността на движението по пътищата законодателят на Съюза е счел за необходимо да установи минимум изисквания за издаване на свидетелствата за управление на моторни превозни средства(9) .
26. По-специално член 7, параграф 1, букви а) и б) от Директива 91/439 изисква за издаването на свидетелство за управление на моторни превозни средства кандидатите да са положили успешно изпит за проверка на способностите и теоретичен изпит, да отговарят на медицинските изисквания, както и да имат обичайно пребиваване на територията на държавата членка на издаване.
27. Така по отношение на свидетелствата за управление, издадени въз основа на този минимум изисквания, се прилага принципът на взаимно признаване по силата на член 1, параграф 2 от посочената директива.
28. Съгласно практиката на Съда от минимума изисквания за издаване на свидетелства за управление особена роля в установената от законодателя на Съюза система играе условието за обичайно пребиваване на територията на държавата членка на издаване.
29. Всъщност в посочените по-горе Решение по дело Wiedemann и Funk и Решение по дело Zerche и др. Съдът посочва, че условието за пребиваване допринася по-специално за борбата с „туризма за свидетелства за управление“ при липсата на пълна хармонизация на правните уредби на държавите членки относно издаването на свидетелства за управление(10) . Това изискване е необходимо и за контрола относно спазването на изискването за годност за управление(11) . Всъщност посоченото условие е предварително изискване, позволяващо да се провери спазването на другите условия от държавата членка на издаване(12) . По тази причина условието за пребиваване, което определя държавата членка на издаване, придобива особено значение спрямо другите условия, наложени от Директива 91/439(13) .
30. Поради това Съдът е приел, че безопасността на движението по пътищата би могла да бъде застрашена, ако това условие не е спазено(14) .
31. По време на съдебното заседание адвокатът на г‑жа Grasser изтъква факта, че за разлика от случаите по посочените по-горе Решение по дело Wiedemann и Funk и Решение по дело Zerche и др., по настоящото дело не е налице нито неминуема опасност, нито неотложност. Той изтъква, че по посочените дела притежателите на спорните свидетелства за управление вече са се проявили като опасни, тъй като им е отнето предишно свидетелство за управление поради нарушение на закона за движението по пътищата. Г‑жа Grasser обаче никога преди това не е имала свидетелство за управление и следователно не ѝ е била налагана мярка за отнемане на предишно свидетелство. Поради това тази съдебна практика не била приложима.
32. Подобен довод не ми се струва допустим. Той води до отричане на преследваните от Директива 91/439 цели, свързани с безопасността.
33. Както видяхме, Съюзът е наложил минимум изисквания за издаване на свидетелства за управление именно с цел да гарантира безопасността на движението по пътищата на територията на Съюза. Тези изисквания се прилагат по отношение на всички кандидати за свидетелство за управление. Текстът на Директива 91/439 не прави каквато и да било разлика в това отношение между кандидати, които са положили изпит за свидетелство за управление за първи път, и кандидати, които искат ново свидетелство за управление вследствие на отнемането на предишното.
34. Причината за това е очевидна, а именно че степента, в която даден водач представлява опасност, се оценява много преди издаването на свидетелство за управление. Би било неприемливо да се очаква водач да предизвика произшествие, за да се констатира, че той е опасен и при искането му за подновяване на неговото свидетелство за управление да се приложат необходимите мерки. Както посочва по време на съдебното заседание ответникът в главното производство, аспектите, свързани с безопасността на движението по пътищата, се прилагат по отношение не само на лицата, предизвикали произшествие, но и на всички кандидати за свидетелство за управление.
35. Следователно в съответствие с член 7, параграф 1, букви а) и б) от Директива 91/439 при издаване на първо свидетелство за управление от компетентен национален орган трябва да се спазва същият минимум от изисквания.
36. Следва да се напомни обаче, че тук условието за пребиваване играе съществена роля. Ако то не се спази, за националния орган, който издава свидетелството за управление, би било невъзможно или във всички случаи много трудно да провери някои от наложените от Директивата изисквания. Първото от тях е да има само едно свидетелство за управление. Член 7, параграф 5 от посочената директива предвижда, че никой не може да притежава свидетелство за управление от повече от една държава членка(15) . Доколкото все още не съществува централизирана база данни за свидетелствата за управление в рамките на Съюза, кой друг, ако не националният орган по обичайното място на пребиваване на кандидата за свидетелство за управление може в най-голяма степен да е в състояние да провери дали този кандидат вече не притежава свидетелство за управление?
37. Това се отнася и за друга съществена информация, като например проверка в регистъра за съдимост, за да се установи дали евентуални минали прояви не препятстват издаването на свидетелство за управление.
38. По тази причина спазването на условието за пребиваване е абсолютно необходимо условие, което позволява да се провери дали кандидатът отговаря на останалата част от минимума от изисквания, установени с Директива 91/439.
39. Пренебрегването на условието за пребиваване в случаите, когато кандидатът полага изпит за получаване на първо свидетелство за управление, би означавало следователно да се затрудни установената от законодателя на Съюза система за сметка на безопасността на участниците в движението по пътищата.
40. Следва също да се добави, че по време на съдебното заседание Европейската комисия, а след това и г‑жа Grasser се позовават на факта, че отбелязването на пребиваването върху свидетелството за управление на последната би могло да е просто грешка, че държавата членка на издаване може да се е объркала, като е посочила място на пребиваване в Германия, и че поради това то не трябвало да се взима предвид, а свидетелството за управление трябвало да се признае за валидно. Според мен този довод не е допустим.
41. Ако тези съображения се приемат, цялата информация, която държавата членка на издаване предоставя и която е посочена в официален документ, в случая свидетелство за управление, би могла да се постави под въпрос. Както приема Съдът, информацията, посочена върху свидетелство за управление, е неоспорима, тъй като произхожда от органите на държавата членка на издаване(16) .
42. Поради това считам, че когато въз основа на данните, вписани в самото свидетелство за управление, или от друга неоспорима информация, произхождаща от държавата членка на издаване, може да се установи, че изискването за пребиваване, наложено с член 7, параграф 1, буква б) от Директива 91/439, не е изпълнено при издаването на това свидетелство за управление, приемащата държава членка може да откаже да признае правото на управление, произтичащо от него.
43. Би могло да се възрази, че по този начин би се подкопало взаимното доверие между държавите членки, към което призовава принципът на взаимно признаване.
44. Принципът на взаимно признаване на свидетелствата за управление обаче може да се приложи с пълна сила само ако минимумът изисквания за издаване на свидетелства за управление, установен от директива, приета с цел хармонизация, са изпълнени и се спазват от всички държави членки. В това се състои самата същност на принципа. Държавите членки проявяват взаимно доверие и си признават взаимно свидетелствата за управление, които органите им издават, тъй като законодателят на Съюза е установил ред, позволяващ да се гарантира, че всички държави членки ще наложат минимално ниво на изисквания за издаването на тези свидетелства за управление.
45. Поради това, когато минималното ниво на изисквания не е спазено, принципът на взаимно признаване не може да намери пълно приложение.
46. В допълнение следва също да се посочи, че ако се допусне, че приемащата държава членка трябва да признае свидетелство за управление като на г‑жа Grasser, въпреки че условието за пребиваване не е спазено, това би довело до поощряване на „туризма за свидетелства за управление“. Всъщност дори Директива 91/439 да налага наистина минимум изисквания относно годността за управление, това не променя обстоятелството, че държавите членки имат право да налагат по-строги норми от посочените в тази директива(17) . За лице, което пребивава в държава членка, налагаща такива норми, следователно би било по-изгодно да положи изпит в друга държава членка с по-малко строги норми.
47. Целта на Директива 91/439 е не да предостави на гражданите на Съюза forum shopping за свидетелство за управление, а да позволи на лицата, които притежават свидетелство за управление, да се установят на територията на държава членка, различна от държавата членка на издаването му, без да е необходимо да полагат отново каквито и да било изпити или да го заменят с друго свидетелство.
48. Струва ми се, че в настоящото дело принципът на взаимно признаване се прилага превратно с цел да се заобиколят по-строгите национални правни норми.
49. Поради всички изложени по-горе съображения считам, че член 1, параграф 2 и член 7, параграф 1, буква б) от Директива 91/439 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка да откаже да признае на територията си правото на управление на моторно превозно средство, произтичащо от свидетелство за управление, издадено от друга държава членка, когато въз основа на данните, вписани в същото, или на друга неоспорима информация, произхождаща от държавата членка на издаване, се установи, че при издаването на това свидетелство за управление притежателят му не е имал обичайно пребиваване на територията на държавата членка на издаване.
IV – Заключение
50. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси на Bayerischer Verwaltungsgerichtshof по следния начин:
„Член 1, параграф 2 и член 7, параграф 1, буква б) от Директива 91/439/ЕИО на Съвета от 29 юли 1991 година относно свидетелствата за управление на моторни превозни средства трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка да откаже да признае на територията си правото на управление на моторно превозно средство, произтичащо от свидетелство за управление, издадено от друга държава членка, когато въз основа на данните, вписани в същото, или друга неоспорима информация, произхождаща от държавата членка на издаване, се установи, че при издаването на това свидетелство за управление притежателят му не е имал обичайно пребиваване на територията на държавата членка на издаване“.
(1) .
(2)  –	ОВ L 237, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 62.
(3)  – C‑329/06 и C‑343/06, Сборник, стр. I‑4635.
(4)  – C‑334/06—C‑336/06, Сборник, стр. I‑4691.
(5)  –	Вж. член 1 от посочената директива.
(6)  –	Вж. четвърто съображение от същата директива.
(7)  – Съгласно член 9, първа алинея от Директива 91/439 обичайно пребиваване означава мястото, където дадено лице обикновено живее, тоест повече от 185 дни през календарна година. Ако притежателят на свидетелството за управление е студент в тази държава членка, той трябва да представи доказателство, че се е установил в нея най-малко от шест месеца.
(8)  – Вж. първо съображение от тази директива.
(9)  – Вж. четвърто съображение от тази директива.
(10)  – Посочените по-горе Решение по дело Wiedemann и Funk (точка 69) и Решение по дело Zerche и др. (точка 66).
(11)  – Пак там.
(12)  – Посочените по-горе Решение по дело Wiedemann и Funk (точка 70) и Решение по дело Zerche и др. (точка 67).
(13)  – Пак там.
(14)  – Посочените по-горе Решение по дело Wiedemann и Funk (точка 71) и Решение по дело Zerche и др. (точка 68).
(15)  – Вж. в този смисъл посочените по-горе Решение по дело Wiedemann и Funk (точка 70) и Решение по дело Zerche и др. (точка 67).
(16)  – Вж. в този смисъл посочените по-горе Решение по дело Wiedemann и Funk (точка 72) и Решение по дело Zerche и др. (точка 69). Вж. също Определение от 9 юли 2009 г. по дело Wierer (C‑445/08, точка 51).
(17)  – Вж. точка 5 от приложение III към посочената директива.