TRIBUNALENS DOM (åttonde avdelningen)
den 7 mars 2019 (*)
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar rörande toxikologiska studier som upprättats i samband med förfarandet för förnyat godkännande av det verksamma ämnet glyfosat – Delvist avslag på ansökan om tillgång – Undantag avseende skyddet för affärsintressen – Övervägande allmänintresse – Förordning (EG) nr 1367/2006 – Begreppet information som rör miljöutsläpp”
I mål T‑716/14,
Anthony C. Tweedale, Bryssel (Belgien), företrädd av B. Kloostra, advokat,
sökande,
med stöd av
Konungariket Sverige, inledningsvis företrätt av A. Falk, C Meyer-Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren, E. Karlsson och L. Swedenborg, därefter av A. Falk, C Meyer-Seitz, H. Shev, L. Swedenborg och F. Bergius, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
mot
Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), företrädd av D. Detken, J. Tarazona, C. Pintado och B. Vagenende, i egenskap av ombud, inledningsvis biträdda av R. van der Hout och A. Köhler, därefter av R. van der Hout och C. Wagner, advokater,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om delvis ogiltigförklaring av Efsas beslut av den 16 oktober 2017, vilket upphävde och ersatte beslutet av den 30 juli 2014 och genom vilket sökanden beviljades delvis tillgång till två toxikologiska studier rörande det verksamma ämnet glyfosat, vilka upprättats i samband med förfarandet för förnyat godkännande av detta verksamma ämne enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (EUT L 309, 2009, s. 1),
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen),
sammansatt av ordföranden A.M. Collins samt domarna M. Kancheva och G. De Baere (referent),
justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 13 september 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1        Glyfosat är en kemisk produkt som används i bekämpningsmedel, som är en typ av växtskyddsmedel.
2        I syfte att införa glyfosat som verksamt ämne i bilaga I till rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT L 230, 1991, s. 1; svensk specialutgåva område 13, volym 20, s. 236) blev glyfosat föremål för en utvärderingsrapport som Förbundsrepubliken Tyskland upprättade. Med stöd av denna utvärderingsrapport antog Europeiska gemenskapernas kommission den 29 juni 2001 en granskningsrapport om glyfosat vilken offentliggjordes den 21 januari 2002.
3        Glyfosat infördes i förteckningen över verksamma ämnen i bilaga I till direktiv 91/414 genom kommissionens direktiv 2001/99/EG av den 20 november 2001 om ändring av bilaga I till rådets direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, i syfte att införa glyfosat och tifensulfuronmetyl som verksamma ämnen (EGT L 304, 2001, s. 14). Införandet av glyfosat som verksamt ämne gällde från den 1 juli 2002 till den 30 juni 2012.
4        Efter det att kommissionen mottagit en ansökan om förnyat godkännande för glyfosat som verksamt ämne förlängdes införandet av glyfosat i förteckningen över verksamma ämnen i bilaga I till direktiv 91/414 tillfälligt till den 31 december 2015 genom kommissionens direktiv 2010/77/EU av den 10 november 2010 om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG vad gäller sista giltighetsdag för införandet av vissa verksamma ämnen i bilaga I (EUT L 293, 2010, s. 48).
5        Efter det att Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (EUT L 309, 2009, s. 1) antagits infördes glyfosat i en bilaga till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 av den 25 maj 2011 om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 vad gäller förteckningen över godkända verksamma ämnen (EUT L 153, 2011, s. 1). Sista giltighetsdag för godkännandet var, oförändrat, den 31 december 2015.
6        I kommissionens förordning (EU) nr 1141/2010 av den 7 december 2010 om fastställande av förfarandet för förnyat upptagande av en andra grupp verksamma ämnen i bilaga I till rådets direktiv 91/414/EEG och om fastställande av förteckningen över dessa ämnen (EUT L 322, 2010, s. 10) utsågs Förbundsrepubliken Tyskland till rapporterande medlemsstat och Republiken Slovakien som medrapporterande medlemsstat för förfarandet för förnyat godkännande av det verksamma ämnet glyfosat.
7        I syfte att förnya godkännandet av det verksamma ämnet glyfosat enligt förordning nr 1141/2010 ingav Förbundsrepubliken Tyskland till kommissionen och till Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) ett ”utkast till bedömningsrapport om förnyelse” (nedan kallat rapportutkastet) av den 18 december 2013. Efsa offentliggjorde den offentliga versionen av detta rapportutkast den 12 mars 2014.
8        Genom skrivelse av den 11 april 2014, som översändes med e-post dagen därpå, ingav sökanden, Anthony C. Tweedale, en ansökan till Efsa om tillgång till handlingar enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43) och enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13).
9        Denna ansökan avsåg de toxikologiska studierna ASB2012–11499 och TOX95552393, ”de två ’avgörande undersökningarna’ som användes för att fastställa det acceptabla dagliga intaget (ADI) av glyfosat” (nedan kallade de begärda studierna).
10      I Anthony C. Tweedales ansökan angavs att ”rapportutkastet inte innehöll offentliga sammanfattningar av dem eller några detaljer om protokollen eller resultaten från dem, vilka var nödvändiga för att bedöma deras tillförlitlighet, vilket var en uppgift som inte enbart ankom på Efsa” och att ”[d]en information som begärdes var rapporten som skrivits om djurförsöken och samtliga rådata eller andra kompletterande data om denna undersökning”.
11      Genom skrivelse av den 5 juni 2014 avslog Efsa ansökan om tillgång till de begärda studierna. Efsa angav att den hade samrått med undersökningarnas ägare enligt artikel 4.4 i förordning nr 1049/2001. Efsa angav att det följde av dessa ägares ståndpunkt och Efsas egen bedömning att undersökningarna omfattades av undantaget som föreskrivs i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 avseende skyddet för affärsintressen, inklusive immateriella rättigheter, och att de skulle ges ett fullständigt skydd på grund av att de kvalificerades som ”konfidentiella” enligt artikel 63 i förordning nr 1107/2009. Efsa ansåg att det skulle röja ägarnas know-how vad gäller vetenskaplig expertis och deras affärsstrategi om undersökningarna i fråga lämnades ut, inklusive deras know-how vad gäller sammanställningen av underlaget, och att ett utlämnande skulle äventyra deras affärsintressen.
12      Efsa tillade, vad gäller intresseavvägningen och prövningen av huruvida det fanns ett övervägande allmänintresse av att undersökningarna i fråga lämnades ut, att allmänhetens intresse av att få tillgång till den vetenskapliga informationen om ofarligheten av det verksamma ämnet glyfosat var uppenbart och fullständigt uppfyllt genom att den offentliga versionen av rapportutkastet (som gjorts tillgängligt via Efsas webbplats) offentliggjorts. Efsa vägrade lämna ut de begärda studierna med tillämpning av undantagen som föreskrivs i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, jämförda med bestämmelserna i denna förordning om konfidentiell behandling av affärsuppgifter som mottagits för vetenskaplig bedömning, utan att det påverkar tillämpningen av förordning nr 1367/2006.
13      Genom e-postmeddelande av den 24 juni 2014 ingav sökanden en bekräftande ansökan om att Efsa skulle ändra sin ståndpunkt.
14      Genom beslut av den 30 juli 2014 bekräftade Efsa sitt beslut att avslå ansökan om tillgång till de begärda studierna med stöd av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 och artikel 63 i förordning nr 1107/2009. Efsa angav även att dessa undersökningar inte utgjorde information som ”rör miljöutsläpp” i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006.
15      Eftersom bedömningen av det verksamma ämnet glyfosat efter det att talan väckts i förevarande mål försenats, förlängdes godkännandeperioden till den 30 juni 2016 genom kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 2015/1885 av den 20 oktober 2015 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 vad gäller förlängning av godkännandeperioderna för följande verksamma ämnen: 2,4-D, acibenzolar-S-metyl, amitrol, bentazon, cyhalofopbutyl, dikvat, esfenvalerat, famoxadon, flumioxazin, DPX KE 459 (flupyrsulfuronmetyl), glyfosat, irpovalikarb, isoproturon, lambda-cyhalotrin, metalaxyl-M, metsulfuronmetyl, pikolinafen, prosulfuron, pymetrozin, pyraflufenetyl, tiabendazol, tifensulfuronmetyl och triasulfuron (EUT L 276, 2015, s. 48).
16      Den bedömning av riskerna med det verksamma ämnet glyfosat som gjorts i rapportutkastet av den rapporterande medlemsstaten blev föremål för en referentgranskning vid Efsa (nedan kallad referentgranskningen). Slutsatserna från referentgranskningen antogs den 30 oktober 2015 och offentliggjordes den 12 november 2015.
17      Genom kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/1056 av den 29 juni 2016 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 vad gäller förlängning av godkännandeperioden för det verksamma ämnet glyfosat (EUT L 173, 2016, s. 52) förlängdes införandet av glyfosat i bilagan till förordning nr 540/2011 till den 31 december 2017, mot bakgrund av att bedömningen av ämnet och beslutet om förnyat godkännande av ämnet hade försenats.
18      Den 16 oktober 2017 antog Efsa ett nytt bekräftande beslut genom vilket beslutet av den 30 juli 2014 upphävdes och ersattes och Anthony C. Tweedale fick delvis tillgång till de begärda studierna.
19      I detta beslut preciserade Efsa att följande studier hade identifierats som de begärda studierna:
–        1991, Brooker e.a., ” The Effect of Glyphosate on Pregnancy of the Rabbit (Incorporates Preliminary Investigations) ”, Huntingdon Research Centre, date: 1991–10–14, Reference TOX95552393,
–        1996, Coles e.a.,” Glyphosate technical: oral gavage teratology study in the rabbit Safepharm Laboratories Limited”, Shardlow Business Park, dated 1996–07–04.
20      Efsa beslutade, med beaktande av Anthony C. Tweedales argument i förevarande talan, att ge honom tillgång till rådata och slutsatser (som finns samlade i tabellerna och översikterna) från de begärda studierna. Efsa ansåg att de ansökningar om konfidentiell behandling som gjorts av ägarna till dessa studier med stöd av förordning nr 1049/2001 jämförd med artikel 63.2 i förordning nr 1107/2009 inte var tillämpliga på denna information.
21      Efsa fann däremot, för det första, att de delar av de begärda studierna som ansetts ingå i förteckningen över information som kan anses undergräva skyddet för affärsintressen hos ägarna till studierna i den mening som avses i artikel 63.2 i förordning nr 1107/2009 skulle skyddas enligt artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001. För det andra fann Efsa att informationen om ”vetenskaplig know-how” i de begärda studierna, nämligen inledningen, som innehåller administrativ information om dessa undersökningar, delarna om materialet och metoderna, vilka innehåller information om grupperna och analysmetoderna, även omfattades av undantaget avseende skydd för affärsintressen enligt artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001. För det tredje ansåg Efsa att bilagorna och de andra administrativa delarna av de begärda studierna, vilka innehåller den lagstadgade certifieringen av de specialiserade laboratorierna och intyg om överensstämmelse med god laboratoriesed och de regler som ägarna till dessa undersökningar följt, skyddades enligt samma bestämmelse.
22      Efsa angav även att de namn och underskrifter i de begärda studierna, vilka ännu inte blivit offentliga, omfattades av undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001.
23      Efsa angav även att den gjort en intresseavvägning enligt förordning nr 1049/2001 och förordning nr 1367/2006 och kommit fram till att det inte fanns något övervägande allmänintresse av att lämna ut de begärda studierna. Efsa ansåg att den information som hade översänts till sökanden uppfyllde allmänhetens kunskapsbehov och gjorde det möjligt att upprepa utvärderingen och samtidigt skydda intressena hos ägarna av de begärda studierna. Enligt Efsa var rådata och slutsatserna tillräckliga för att noggrant granska den bedömning som gjorts av resultaten av de begärda studierna under utvärderingen av glyfosat och fastställandet av ”nivå där ingen skadlig effekt observeras (NOAEL) och, tillsammans med annan redan offentliggjord information, tillräckliga för att kontrollera deras roll vid fastställandet av det föreslagna acceptabla dagliga intaget (ADI).
24      Efsa fann slutligen att de delar av de begärda studierna som inte lämnats ut inte innehöll någon information om utsläpp av växtskyddsmedel eller resthalter av växtskyddsmedel i miljön eller information om utsläpp av glyfosat eller om växtskyddsmedlens miljöpåverkan och att den presumtion som föreskrivs i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 således inte var tillämplig.
25      Genom kommissionens genomförandeförordning (EU) 2017/2324 av den 12 december 2017 om förnyelse av godkännandet av det verksamma ämnet glyfosat i enlighet med förordning (EG) nr 1107/2009 och om ändring av bilagan till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 (EUT L 333, 2017, s. 10) förnyades godkännandet av glyfosat till den 15 december 2022, med förbehåll för de villkor som anges i bilaga I.
Förfarandet och parternas yrkanden
26      Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 9 oktober 2014.
27      Efsa yrkade, genom handling som inkom till tribunalens kansli den 19 januari 2015, att förfarandet skulle förklaras vilande till dess att slutliga avgöranden meddelats i målet C‑673/13 P, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe och i målet C‑442/14, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting. Sökanden yttrade sig inte över detta yrkande.
28      Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 22 januari 2015 ansökte Konungariket Sverige om att få intervenera i målet till stöd för sökandens yrkanden.
29      Genom beslut av den 14 april 2015 biföll ordföranden på tribunalens femte avdelning yrkandet om att förfarandet skulle förklaras vilande enligt artikel 54 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 77 a i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991.
30      I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, enligt artikel 27.5 i tribunalens rättegångsregler, förordnades referenten att tjänstgöra på fjärde avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.
31      Förfarandet återupptogs efter det att domstolen meddelat domen av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe (C‑673/13 P, EU:C:2016:889), och domen av den 23 november 2016, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890).
32      Genom beslut av den 8 december 2016 tillät ordföranden på tribunalens fjärde avdelning Konungariket Sverige att intervenera. Konungariket Sverige ingav sin interventionsinlaga den 28 februari 2017. Sökanden och Efsa inkom med sina yttranden över denna inlaga inom den föreskrivna tidsfristen.
33      Genom beslut av tribunalens ordförande tilldelades målet en ny referent på åttonde avdelningen.
34      Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 19 oktober 2017 underrättade Efsa tribunalen om antagandet av beslutet av den 16 oktober 2017.
35      Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 22 december 2017 justerade sökanden sina yrkanden till att även avse ogiltigförklaring av beslutet av den 16 oktober 2017.
36      Efsa och Konungariket Sverige inkom med sina yttranden över inlagan om justering av yrkandena den 9 februari respektive den 19 mars 2018.
37      Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 13 september 2018.
38      I inlagan om justering av yrkandena har sökanden, med stöd av Konungariket Sverige, yrkat att tribunalen ska
–        ogiltigförklara beslutet av den 30 juli 2014 och beslutet av den 16 oktober 2017, och
–        förplikta Efsa att ersätta rättegångskostnaderna.
39      Efsa har yrkat att tribunalen ska
–        ogilla talan, och
–        förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
40      Vid förhandlingen återkallade sökanden sitt yrkande om ogiltigförklaring av Efsas beslut av den 30 juli 2014. Sökanden angav även att han inte längre yrkade att namnen på de personer som nämns i de begärda studierna samt deras underskrifter skulle lämnas ut. Talan ska därför anses avse delvis ogiltigförklaring av beslutet av den 16 oktober 2017 (nedan kallat det angripna beslutet).
Rättslig bedömning
41      Anthony C. Tweedale har till stöd för sin talan anfört två grunder i ansökan och fyra nya grunder i inlagan om justering av yrkandena.
42      Den första grunden avser åsidosättande av artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, såtillvida att de begärda studierna kunde kvalificeras som information som rör miljöutsläpp i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse.
43      Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 och artikel 4 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades den 25 juni 1998 i Århus och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1) (nedan kallad Århuskonventionen), genom att Efsa inte utvärderade den konkreta risk för skada som utlämnandet av de begärda studierna skulle medföra för de åberopade affärsintressena.
44      Den tredje grunden avser felaktig tillämpning av artikel 63.2 i förordning nr 1107/2009.
45      Den fjärde grunden avser att Efsa åsidosatte artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 genom att förbise att det förelåg ett övervägande allmänintresse av att de begärda studierna lämnades ut.
46      Den femte grunden avser att Efsa åsidosatte artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 genom att underlåta att väga allmänhetens intresse av att få tillgång till miljöinformationen i de begärda studierna mot bolagens intresse av att skydda sina affärsintressen och/eller genom att ge företräde för dessa bolags ekonomiska intressen.
47      Den sjätte grunden avser att Efsa åsidosatte artiklarna 2 och 4 i förordning nr 1049/2001 och artikel 41 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, 2002, s. 1) genom att förneka allmänintresset och Anthony C. Tweedales intresse av att de begärda studierna lämnades ut.
48      Genom den första grunden har sökanden gjort gällande att Efsa åsidosatt artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 och artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, genom att förbise att de begärda studierna kunde kvalificeras som information som rör miljöutsläpp i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse.
49      Enligt sökanden ska undantaget för utlämnande av handlingar grundat på skyddet för affärsintressen enligt artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 inte tillämpas, eftersom det föreligger ett övervägande allmänintresse. Enligt artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 ska det nämligen anses föreligga ett övervägande allmänintresse av utlämnande om den begärda informationen ”rör miljöutsläpp”. De begärda studierna utgör, vad gäller glyfosat, information som rör miljöutsläpp i den mening som avses i denna bestämmelse och borde därför ha lämnats ut.
50      I artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”2. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
–        en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, inklusive immateriella rättigheter,
–        rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning,
–        syftet med inspektioner, utredningar och revisioner,
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”
51      Skäl 15 i förordning nr 1367/2006 har följande lydelse:
”Undantagen i förordning [nr 1049/2001] bör tillämpas, med förbehåll för eventuella, mer specifika bestämmelser enligt den här förordningen, när det gäller begäran om miljöinformation. Grunderna för avslag när det gäller tillgång till miljöinformation bör tolkas restriktivt, varvid hänsyn bör tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida informationen gäller utsläpp i miljön. Begreppet affärsintressen omfattar sådana överenskommelser om sekretesskydd som ingås av institutioner eller organ som agerar i egenskap av banker.”
52      I artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 föreskrivs följande:
”Beträffande artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning … nr 1049/2001 skall, med undantag för utredningar, särskilt sådana som rör eventuella överträdelser av gemenskapslagstiftningen, ett övervägande allmänintresse av utlämnande anses föreligga om den begärda informationen rör miljöutsläpp. Beträffande de andra undantag som avses i artikel 4 i förordning … nr 1049/2001 skall grunderna för avslag tolkas restriktivt, varvid hänsyn bör tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida den begärda informationen gäller utsläpp i miljön.”
53      I förhållande till förordning nr 1049/2001 tillfogar artikel 6 i förordning 1367/2006 mer specifika regler rörande ansökningar om tillgång till miljöinformation (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 79).
54      Vad gäller begreppet information som rör miljöutsläpp, i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, har domstolen angett att det följer av skäl 2 i förordning nr 1049/2001 att öppenhet gör att unionens institutioner åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system och att öppenhet dessutom, genom att göra det möjligt att öppet diskutera skillnaderna mellan olika ståndpunkter, bidrar till att öka medborgarnas förtroende (dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 75).
55      Syftet med förordning nr 1049/2001 är därför, såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordningen, att ge allmänheten så stor tillgång som möjligt till institutionernas handlingar. På samma sätt syftar förordning nr 1367/2006, såsom föreskrivs i dess artikel 1, till att säkerställa bredast möjliga systematiska tillgång till och spridning till allmänheten av miljöinformation som innehas av unionens institutioner och organ (se dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punkt 52 och där angiven rättspraxis; dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 98).
56      Det är således endast såvitt undantagen avviker från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar genom att begränsa denna tillgång som dessa undantag, i synnerhet de som stadgas i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, enligt domstolens fasta praxis ska tolkas och tillämpas restriktivt. Nödvändigheten av en dylik restriktiv tolkning bekräftas för övrigt i skäl 15 i förordning nr 1367/2006 (se dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
57      I artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 uppställs en presumtion att det finns ett allmänintresse av att lämna ut information som rör miljöutsläpp, med undantag för information som rör utredningar, vilken väger tyngre än intresset av att skydda en viss fysisk eller juridisk persons affärsintressen, med följd att skyddet för sådana affärsintressen inte kan åberopas som skäl för att inte lämna ut informationen. Detta innebär att artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 utgör ett undantag från regeln om intresseavvägning i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Första meningen i nämnda artikel 6.1 gör det emellertid sålunda möjligt att konkret genomföra principen om största möjliga tillgång till information som innehas av unionens institutioner och organ. En restriktiv tolkning av bestämmelsen kan därför inte motiveras (se dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punkt 54).
58      Detta innebär att en unionsinstitution till vilken en begäran om tillgång till en handling kommit in inte kan motivera sin vägran att lämna ut handlingen med stöd av undantaget avseende skydd för en viss fysisk eller juridisk persons affärsintressen i den mening som avses i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 när informationen i detta dokument utgör information som rör miljöutsläpp, i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006.
59      Tribunalen erinrar emellertid om att Efsa i förevarande fall i det angripna beslutet motiverade sitt beslut att inte lämna ut vissa avsnitt i de begärda studierna med stöd av artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 med åberopande av skyddet för affärsintressena hos ägarna till de begärda studierna.
60      De begärda studierna definierades av sökanden, i hans begäran om tillgång till handlingarna, som ”de två ’avgörande studierna’ som användes för att fastställa [ADI] för glyfosat”. Det rör sig om två studier om toxiska effekter på embryo/foster eller avkomman som använts vid begäran om förnyat godkännande för det verksamma ämnet glyfosat.
61      Det är ostridigt mellan rättegångsdeltagarna att dessa två studier genomfördes i laboratorium på dräktiga kaniner genom tvångsmatning av höga doser av glyfosat. Dessa studier syftade till att bedöma effekterna på embryot och fosterutvecklingen vid exponering för det verksamma ämnet glyfosat och fastställa en dos vid vilken inga toxiska effekter observerats (NOAEL) avseende maternell toxicitet och fosterutveckling.
62      Rättegångsdeltagarna är även överens om den omständigheten att NOAEL på grundval av de begärda studierna fastställts till 50 mg per kilo kroppsvikt och dag (nedan kallat mg/kg kroppsvikt/dag) och om att ADI för glyfosat beräknat på grundval av NOAEL genom tillämpning av en säkerhetsfaktor på 100, i rapportutkastet, fastställdes till 0,5 mg/kg kroppsvikt/dag.
63      I artikel 3.2 j i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2005 av den 23 februari 2005 om gränsvärden för bekämpningsmedelsresthalter i eller på livsmedel och foder av vegetabiliskt och animaliskt ursprung och om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG (EUT L 70, 2005, s. 1) definieras ADI som ”den uppskattade mängd ämne i livsmedel uttryckt på grundval av kroppsvikt, som kan intas dagligen under en livstid utan uppskattbar risk för någon konsument på grundval av alla kända fakta vid den tidpunkt utvärderingen skedde, med hänsyn tagen till känsliga befolkningsgrupper (till exempel barn och foster)”.
64      Det följer av del 2.6 i volym 1 i rapportutkastet avseende effekter på människors och djurs hälsa om det verksamma ämnet glyfosat att NOAEL som fastställts utifrån de begärda studierna även gjorde det möjligt att fastställa ”akut referensdos” (ARfD) som fastställs genom att en säkerhetsfaktor på 100 tillämpas på 0,5 mg per kilo kroppsvikt.
65      I artikel 3.2 i) i förordning (EG) nr 396/2005 anges följande definition: ”akut referensdos: den uppskattade mängd ämne i livsmedel uttryckt på grundval av kroppsvikt som enligt uppgifter som erhållits genom relevanta undersökningar och med hänsyn tagen till känsliga befolkningsgrupper (till exempel barn och foster) kan intas under kort tid, vanligen under en dag utan uppskattbar risk för konsumenten.”
66      De begärda studierna, som kvalificerats som ”’avgörande studier’ som använts för att fastställa [ADI] för glyfosat” utgör för det första information som är nödvändig och som ska ingå i dokumentationen för förfarandet för förnyat godkännande.
67      I artikel 7.1 i förordning nr 1107/2009 föreskrivs nämligen att en ansökan om godkännande av ett verksamt ämne ska lämnas in av tillverkaren av detta ämne till den rapporterande medlemsstaten tillsammans med bland annat en sammanfattning av den fullständiga dokumentationen, som upprättats enligt artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1107/2009.
68      I punkt 3.1 i bilaga II till förordning nr 1107/2009 anges bland annat att ”[d]en dokumentation som lämnas in enligt artikel 7.1 ska innehålla all information som krävs för att i tillämpliga fall fastställa det [ADI], den godtagbara användarexponeringen (AOEL) och [ARfD]”.
69      För det andra avser de begärda studierna att fastställa effekterna på människors hälsa av exponering för glyfosat.
70      Enligt artikel 3.23 i förordning nr 1107/2009 definieras ”tester och studier” som ”studier eller experiment som syftar till att bestämma ett verksamt ämnes eller ett växtskyddsmedels egenskaper och beteende, förutsäga exponering för verksamma ämnen och/eller deras relevanta metaboliter, bestämma säkra exponeringsnivåer och fastställa villkor för säker användning av växtskyddsmedel”.
71      I artikel 3 i kommissionens förordning (EU) nr 283/2013 av den 1 mars 2013 om uppgiftskrav för verksamma ämnen, i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT L 93, 2003, s. 1) föreskrivs för övrigt att kommissionens förordning (EU) nr 544/2011 av den 10 juni 2011 om genomförande av förordning nr 1107/2009 (EUT L 155, 2011, s. 1), gäller förfaranden för förnyat godkännande av ett verksamt ämne före den 31 december 2013. Förordning nr 544/2011 är således tillämplig på förfarandet för förnyat godkännande av glyfosat (se punkt 4 ovan).
72      I bilagan till förordning nr 544/2011 anges uppgiftskrav för verksamma ämnen, enligt artikel 8.1 b i förordning nr 1107/2009.
73      Vad gäller toxikologiska studier och metabolismstudier anges i punkt 5 i bilagan till förordning nr 544/2011 följande i inledningen:
”i) Den information som lämnas ska, tillsammans med information om ett eller flera preparat innehållande det verksamma ämnet, vara tillräcklig för att bedöma de risker som ämnet kan medföra för människor i samband med hantering och användning av växtskyddsmedel som innehåller det verksamma ämnet, och de risker som resthalter i livsmedel och vatten kan medföra för människor. Dessutom ska informationen vara tillräcklig för att
–        möjliggöra ett beslut om huruvida det verksamma ämnet kan godkännas,
–        fastställa lämpliga villkor eller begränsningar i samband med ett godkännande.
–        klassificera det verksamma ämnets farlighet,
–        fastställa ett [ADI] för människor,
–        fastställa en godtagbar [AOEL],
–        …”
74      Vad mer specifikt gäller utvecklingstoxikologiska studier, som de begärda studierna utgör en del av, anges följande i punkt 5.6.2 i bilagan till förordning nr 544/2011:
”De studier som rapporteras ska, tillsammans med andra relevanta uppgifter och upplysningar om det verksamma ämnet, vara tillräckliga för att effekterna på embryots och fostrets utveckling till följd av upprepad exponering för det verksamma ämnet ska kunna bedömas, och särskilt för att
–        identifiera direkta och indirekta effekter på embryots och fostrets utveckling till följd av exponering för det verksamma ämnet,
…
–        fastställa NOAEL.”
75      Härav följer att de begärda studierna gör det möjligt att fastställa bland annat ADI och ARfD för glyfosat, vilket motsvarar den uppskattade mängd som förekommer i livsmedel som människor kan förtära dagligen under en livstid utan hälsorisker. De ingår därför i förfarandet för bedömningen av riskerna hos det verksamma ämnet för människors hälsa för att förnya godkännandet av glyfosat.
76      Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska tribunalen pröva huruvida informationen i de begärda studierna utgör information som rör miljöutsläpp i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, vilket Efsa bestritt.
77      Efsa har, för det första, gjort gällande att de begärda studierna varken avser faktiska eller förutsebara utsläpp i miljön eller effekterna av sådana utsläpp.
78      Det följer av domstolens rättspraxis att det framgår av artikel 1.1 b i förordning nr 1367/2006 jämförd med artikel 2.1 d i samma förordning att dess syfte är att säkerställa tillgång till information om faktorer, exempelvis utsläpp, som påverkar eller sannolikt kommer att påverka delar av miljön i synnerhet luft, vatten och mark. Rent hypotetiska utsläpp kan inte påverka miljön (se dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punkt 72 och där angiven rättspraxis).
79      Begreppet information som rör miljöutsläpp kan dock inte begränsas till enbart information om utsläpp som rent faktiskt har gjorts i miljön i samband med att ett växtskyddsmedel eller det aktuella verksamma ämnet har använts på växter eller marken, Sådana utsläpp beror bland annat på hur stor mängd av produkten som lantbrukarna har använt i praktiken liksom av den saluförda slutproduktens exakta sammansättning (se dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punkt 73).
80      Detta begrepp omfattar således även information om förutsägbara utsläpp i miljön av växtskyddsmedlet eller det verksamma ämnet vid användningsvillkor som är realistiska för produkten eller ämnet. Dessa villkor ska motsvara dem för vilka nämnda produkt eller ämne har beviljats tillstånd för utsläppande på marknaden och som gäller inom det område där produkten eller ämnet är avsett att användas (se dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punkt 74 och där angiven rättspraxis).
81      Utsläppande på marknaden av en produkt eller ett ämne räcker förvisso i allmänhet inte för att anse att produkten eller ämnet nödvändigtvis släpps ut i miljön och att information om produkten eller ämnet ”rör miljöutsläpp”. Annorlunda förhåller det sig emellertid med en produkt – såsom ett växtskyddsmedel – och de ämnen som produkten innehåller som vid normal användning är ägnade att släppas ut i miljön på grund av sin själva funktion. I sådant fall är förutsebara utsläpp i miljön från den aktuella produkten eller från de ämnen som produkten innehåller, vid normala eller realistiska användningsvillkor, inte hypotetiska och omfattas av begreppet miljöutsläpp i den mening som avses i artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 (se dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
82      Härav följer att ett verksamt ämne som ingår i växtskyddsmedel, såsom glyfosat, inom ramen för dess normala användning är avsett att släppas ut i miljön på grund av dess själva funktion och förutsebara utsläpp av ämnet kan således inte anses vara rent hypotetiska.
83      I vart fall kan utsläppen av glyfosat inte kvalificeras som enbart förutsebara utsläpp. De begärda studierna tillhör nämligen dokumentationen för förfarandet för förnyat godkännande av det verksamma ämnet glyfosat.
84      Glyfosat infördes som verksamt ämne från och med den 1 juli 2002. Sedan dess har glyfosat varit tillåtet i medlemsstaterna och har använts i växtskyddsmedel. Såsom anges i skäl 19 i genomförandeförordning nr 2017/2324 är glyfosat en av de vanligaste herbiciderna i unionen.
85      Utsläppen av glyfosat i miljön är därför reella. Detta verksamma ämne förekommer bland annat i form av resthalter i växter, vatten och livsmedel.
86      De begärda studierna är således studier som avser att fastställa toxiciteten hos ett verksamt ämne som faktiskt förekommer i miljön.
87      Efsa kan således inte med framgång göra gällande att de begärda studierna varken avser reella utsläpp eller effekterna av reella utsläpp.
88      Efsa har vidare gjort gällande att de begärda studierna har gjorts för att fastställa de farliga egenskaperna hos glyfosat och inte för att fastställa den utsläppsnivå som skulle kunna tillåtas och att de således inte syftar till att utvärdera de faktiska eller förutsebara utsläppen. Enligt Efsa räcker inte ett samband med miljöutsläpp för att dessa studier ska omfattas av artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006.
89      Domstolen har visserligen slagit fast att det saknades anledning att göra en restriktiv tolkning av begreppet information som rör miljöutsläpp. Detta innebär emellertid inte att detta begrepp kan innefatta all information som har ett samband, även ett direkt sådant, med miljöutsläpp. Om det begreppet tolkades som om det omfattade sådan information, skulle det i stor utsträckning beröva begreppet ”miljöinformation” i artikel 2.1 d i förordning nr 1367/2006 all innebörd. En sådan tolkning skulle således innebära att den möjlighet som föreskrivs i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 förlorade all ändamålsenlig verkan. Enligt nämnda artikel får institutionerna nämligen avslå en ansökan om tillgång till miljöinformation med motiveringen att ett utlämnande skulle undergräva skyddet för en viss fysisk eller juridisk persons affärsintressen. Nämnda tolkning skulle likaså äventyra den avvägning som unionslagstiftaren velat skapa mellan målsättningen att säkerställa öppenhet och skyddet för nämnda intressen. En dylik tolkning skulle även innebära ett oproportionerligt ingrepp i det skydd för tystnadsplikten som föreskrivs i artikel 339 FEUF (se dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punkt 81).
90      Enligt den rättspraxis som anges i punkt 55 ovan syftar förordning nr 1367/2006 enligt artikel 1 i denna förordning till att säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning till allmänheten av miljöinformation. Av skäl 2 i förordningen framgår i huvudsak att tillgång till denna information syftar till att främja att allmänheten på ett mer effektivt sätt deltar i beslutsprocessen och därigenom öka ansvarigheten hos behöriga beslutsfattare i beslutsprocessen och bidra till att öka allmänhetens miljömedvetenhet och stöd för fattade beslut (dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punkt 80 och dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 98).
91      För att allmänheten ska kunna försäkra sig om att beslut fattade av behöriga myndigheter på miljöområdet är välgrundade och för att på ett effektivt sätt kunna delta i beslutsprocessen i miljöfrågor måste allmänheten ha tillgång till information som ger den möjlighet att kontrollera om utsläppen har utvärderats på ett korrekt sätt och ges möjlighet att i rimlig utsträckning förstå på vilket sätt utsläppen riskerar att påverka miljön. Domstolen drog härav slutsatsen att även information som ger allmänheten möjlighet att kontrollera om utvärderingen av faktiska eller förutsebara utsläpp – på grundval av vilka den behöriga myndigheten har godkänt den aktuella produkten eller det aktuella ämnet – är korrekt liksom att kontrollera uppgifterna avseende utsläppens inverkan på miljön måste inbegripas i begreppet information som rör miljöutsläpp (se dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punkt 80).
92      Det följer av denna rättspraxis att begreppet information som rör miljöutsläpp, i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, inte är begränsat till information som gör det möjligt att utvärdera utsläpp som sådana, utan även avser information om dessa utsläpps inverkan på miljön.
93      Domstolen har härvidlag gjort vissa förtydliganden vid sin tolkning av begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i den mening som avses i artikel 4.2 andra stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 2003, s. 26).
94      Artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 avser att genomföra artikel 4.4 d i Århuskonventionen, vars bestämmelser utgör en del av unionens rättsordning (se dom av den 15 mars 2018, North East Pylon Pressure Campaign och Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, punkt 46 och där angiven rättspraxis). Denna konvention har företräde framför unionens sekundärrättsakter, vilka, i den mån det är möjligt, ska tolkas i överensstämmelse med denna konvention (se, analogt, dom av den 11 juli 2018, Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, punkt 44).
95      Århuskonventionen ska således beaktas vid tolkningen av direktiv 2003/4 (dom av den 23 november 2016, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, punkt 54) och av förordning nr 1367/2006 (se dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punkt 61).
96      Tribunalen påpekar att artikel 4.2 d i direktiv 2003/4 och i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 syftar till att genomföra samma bestämmelse i Århuskonventionen.
97      Såsom generaladvokaten Szpunar påpekade i punkt 40 i sitt förslag till avgörande i målet Saint-Gobain Glass Deutschland/kommissionen (C‑60/15 P, EU:C:2016:778) är det önskvärt att säkerställa en konsekvent tolkning av dessa båda rättsakter (direktiv 2003/4 och förordning nr 1367/2006), eftersom dessa båda rättsakter genomför samma bestämmelser i Århuskonventionen. Så länge motsatsen inte uttryckligen anges är det rimligt att anta att det var unionslagstiftarens avsikt att konventionen skulle genomföras på ett enhetligt sätt i hela unionen, både av medlemsstaterna och av unionsinstitutionerna.
98      Den tolkning domstolen gjorde i domen av den 23 november 2016, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890) av begreppet uppgifter om utsläpp i miljön, i den mening som avses i artikel 4.2 d i direktiv 2003/4, ska därför även vara tillämplig på begreppet information som rör miljöutsläpp, i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006.
99      Domstolen har slagit fast att allmänheten i detta syfte måste ges tillgång inte bara till uppgifter om utsläppen som sådana utan även till uppgifter om utsläppens kortsiktiga och långsiktiga inverkan på miljön, såsom nämnda utsläpps inverkan på icke-målorganismer. Allmänheten har nämligen inte endast ett intresse av att få tillgång till sådana uppgifter om utsläpp i miljön som ger kännedom om de faktiska och förutsebara utsläppen i miljön utan har även ett intresse av att få uppgifter som gör det möjligt att förstå på vilket sätt miljön kan påverkas av utsläppen i fråga (se, analogt, dom av den 23 november 2016, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, punkt 86).
100    Härav följer att begreppet information som rör miljöutsläpp i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 ska tolkas så, att det inte endast omfattar uppgifter om utsläppen som sådana, det vill säga uppgifter om vilka slags utsläpp det är fråga om, utsläppens sammansättning, deras kvantitet samt vid vilken tidpunkt och på vilken plats utsläppen ägt rum, utan även omfattar uppgifter om utsläppens kortsiktiga och långsiktiga inverkan på miljön (se, analogt, dom av den 23 november 2016, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, punkt 87).
101    Genom att fastställa NOAEL och ADI för glyfosat, det vill säga den maximala exponeringsdos för det aktiva ämnet vid vilken ingen skadlig påverkan på människor observerats samt den beräknade mängd av ämnet som kan intas dagligen under en livstid utan uppskattningsbara risker för konsumenten, ska de begärda studierna, enligt definitionen i artikel 3 led 23 i förordning nr 1107/2009, anses ha lett till att ”bestämma säkra exponeringsnivåer” och ”fastställa villkor för säker användning” av glyfosat.
102    Det följer även av punkt 5 i bilagan till förordning nr 544/2011 att de begärda studierna, genom att bestämma ADI för glyfosat, utgör information som gör det möjligt att ”bedöma … riskerna för människor i samband med hantering och användning av [det verksamma ämnet]” och ”den risk för människor som resthalter eller föroreningar i livsmedel och vatten kan medföra”. De begärda studierna syftar närmare bestämt, såsom utvecklingstoxikologiska studier, enligt punkt 5.6.2 i bilagan till förordning nr 544/2011 till att vara ”tillräckliga för att effekterna på embryots och fostrets utveckling till följd av upprepad exponering för det verksamma ämnet ska kunna bedömas”.
103    Eftersom de begärda studierna fastställer NOAEL, som används för att beräkna ADI och ARfD, ska de anses ha varit tillräckliga för att bedöma inom vilka gränser glyfosat, när detta ämne förekommer i livsmedel, inte utgör någon risk, på kort eller lång sikt, för människors hälsa och således bestämma de olika värdena avseende vilken inverkan utsläpp av glyfosat har på människors hälsa.
104    Såsom Konungariket Sverige påpekat, utgör ADI dessutom en gräns för den exponering som kan ske utan långsiktiga risker för konsumenter. Om användningen eller resthalterna av ett växtskyddsmedel får till följd att ADI överskrids, anses de vara skadliga för hälsan.
105    Efsa har härvidlag medgett att ADI utgör en del av förfarandet för riskutvärdering för godkännande av ett verksamt ämne, vilket kräver att de villkor som anges i artikel 4 i förordning nr 1107/2009 är uppfyllda. Efsa har angett att det för detta ändamål ska utvärderas huruvida det verksamma ämnet eller resthalterna av detta har skadliga effekter på människors hälsa. Efsa har påpekat att det toxikologiska referensvärde som, i ett första skede, används för bedömning av exponering på lång sikt för människor är ADI, vilket beräknas på grundval av NOAEL, och att exponering för det verksamma ämnet och resthalter av detta ämne i ett andra skede bedöms och jämförs med ADI.
106    Det följer emellertid av referentgranskningen och det är ostridigt mellan rättegångsdeltagarna att ADI för glyfosat, på grundval av de begärda studierna, gått från 0,3 mg/kg kroppsvikt/dag vid det första godkännandet för glyfosat till 0,5 mg/kg kroppsvikt/dag vid förnyandet av godkännandet av detta verksamma ämne.
107    En höjning av ADI innebär att det är möjligt att de resthalter av glyfosat som inte anses medföra skadliga hälsoeffekter kan höjas. Såsom Konungariket Sverige har påpekat, får en höjning av ADI till följd att de behöriga myndigheterna kommer att acceptera högre resthalter av glyfosat i livsmedel.
108    För det tredje har Efsa gjort gällande att de studier som görs på ryggradsdjur i laboratorium inte motsvarar de doser människor kommer i kontakt med vid användningen av ämnet och att dessa studier som gjorts i laboratorium skiljer sig från det avsedda användningssättet och inte motsvarar realistiska förhållanden. Exponeringsförhållandena som används i laboratoriestudierna kan enligt Efsa inte jämföras med exponeringsintervallet för människor och miljö vid besprutning med glyfosat enligt god jordbrukssed.
109    I förevarande fall är det visserligen ostridigt att de begärda studierna har gjorts i laboratorium på dräktiga kaniner genom tvångsmatning med höga doser av glyfosat som inte motsvarar dem som en människa utsätts för vid en normal användning av detta ämne.
110    Domstolen har emellertid slagit fast att det inte har så stor betydelse om uppgifterna i fråga härrör från studier som helt eller delvis utgörs av fältstudier, från laboratoriestudier eller från translokationsstudier. Däremot ska syftet med studierna i fråga ha varit att göra en bedömning av ”utsläpp i miljön” i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 – det vill säga faktiska eller förutsebara utsläpp av produkten eller ämnet i fråga i miljön under omständigheter som motsvarar normala eller realistiska användningsförhållanden – eller en bedömning av utsläppens inverkan på miljön (se, analogt, dom av den 23 november 2016, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, punkt 89).
111    Begreppet information som rör miljöutsläpp omfattar således i synnerhet inte uppgifter som härrör från studier som har till syfte att undersöka effekterna av användningen av en dos av produkten eller ämnet i fråga som är betydligt större än den största tillåtna dosen enligt det produktgodkännande som meddelats, vilken är den dosering som kommer att användas i praktiken, eller effekterna av en användning av produkten eller ämnet i ännu högre koncentration. Sådana uppgifter avser nämligen utsläpp som är icke förutsebara vid normala och realistiska användningsförhållanden (se, analogt, dom av den 23 november 2016, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, punkt 90).
112    Begreppet information som rör miljöutsläpp omfattar däremot studier som har till syfte att fastställa toxiciteten hos, effekterna av och andra aspekter av en produkt eller ett ämne under sämsta tänkbara realistiska förhållanden och studier som genomförts under förhållanden som i så stor utsträckning som möjligt liknar normala jordbruksförhållanden och verkliga förhållanden i det område där produkten eller ämnet kommer att användas (se, analogt, dom av den 23 november 2016, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, punkt 91).
113    Härav följer att det, för att studier ska kunna kvalificeras som information som rör miljöutsläpp i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, inte är viktigast under vilka förhållanden dessa studier genomförts – bland annat att de genomförts i laboratorium – utan vilket syfte de har.
114    Efsa kan således inte göra gällande att de begärda studierna, på grund av att de höga doser som används i studierna för att fastställa ADI inte motsvarar dem som faktiskt släpps ut i miljön, inte har något samband med avsedda användningar och är rent teoretiska.
115    Det skulle nämligen betyda att de begärda studierna har bestämt NOAEL för människan, vilket används för att beräkna ADI, utifrån rent hypotetiska uppgifter som inte har något samband med hur människor utsätts för glyfosat vid användningen av detta ämne.
116    Efsas argument att förhållandena för studiernas genomförande inte har något samband med utsläppen är därför inte relevant. Det viktiga är inte förhållandena för dessa studiers genomförande, utan syftet med studierna, vilket är att fastställa NOAEL, vilket utgjort grunden för fastställandet av såväl ADI som ARfD. Härav följer att studiernas syfte är att bestämma de gränser över vilka exponering för det verksamma ämnet glyfosat medför risker för människans hälsa.
117    De begärda studierna utgör följaktligen, genom att göra det möjligt att definiera den maximala exponeringsdosen för glyfosat över vilken resthalter av det verksamma ämnet skulle anses skadliga för människans hälsa, studier som syftar till att fastställa toxiciteten hos glyfosat under sämsta tänkbara realistiska förhållanden.
118    Enligt den rättspraxis som anges i punkt 91 ovan, enligt vilken allmänheten ska ges möjlighet att i rimlig utsträckning förstå på vilket sätt utsläppen riskerar att påverka miljön, ska det anses att tillgång till de begärda studierna skulle göra det möjligt för Anthony C. Tweedale att förstå på vilket sätt utsläpp av glyfosat i miljön riskerar att påverka människans hälsa.
119    Det följer av det ovan anförda att de begärda studierna ska anses utgöra information som rör miljöutsläpp, i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006.
120    Enligt denna bestämmelse ska det således anses föreligga ett övervägande allmänintresse och Efsa kunde inte vägra att lämna ut studierna av det skälet att detta skulle undergräva skyddet för affärsintressena, i den mening som avses i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, hos ägarna av de begärda studierna.
121    Härav följer att Efsas argument att de avsnitt i de begärda studierna som lämnats ut gjorde det möjligt att kontrollera resultatet av studierna eller den faktiska undersökningen och att tillgång till studierna i sin helhet inte var nödvändig inte är relevant.
122    I det angripna beslutet angav Efsa dessutom, vid tillämpningen av det undantag som fastställs i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, att artikel 63.2 i förordning nr 1107/2009 innehåller en icke uttömmande förteckning över känslig information vars utlämnande i princip ansågs undergräva skyddet för de berörda personernas affärsintressen. Efsa ansåg att de avsnitt i studierna som ansetts omfattas av denna förteckning skulle vara skyddade enligt artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
123    För det första framgår det av det angripna beslutet att Efsa inte har preciserat vilka avsnitt i de begärda studierna som ansetts ingå i förteckningen enligt artikel 63.2 i förordning nr 1107/2009.
124    Vad gäller informationen om namn och adress för de personer som utför djurförsök på ryggradsdjur, vilka avses i artikel 63.2 g i förordning nr 1107/2009, angav Efsa uttryckligen att dessa personer skyddades enligt undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001. Denna information omfattas emellertid inte av förevarande talan.
125    Efsa har däremot inte angett vilka uppgifter i de begärda studierna som omfattas av ett av de andra undantagen i förteckningen enligt artikel 63.2 i förordning nr 1107/2009. Tabellen i bilagan till det angripna beslutet, i vilken det anges vilka avsnitt i de begärda studierna som lämnats ut och inte och av vilka skäl, hänvisar till artikel 63.2 i förordning nr 1107/2009 endast vad gäller de avsnitt i studierna som lämnats ut, nämligen rubriken, innehållsförteckningen och tabellerna, översikterna och bilagorna som innehöll rådata från studierna.
126    För det andra har Efsa uttryckligen angett i det angripna beslutet att den tillämpat artikel 63.2 i förordning nr 1107/2009 i samband med det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, nämligen skyddet för affärsintressen.
127    Av det ovan anförda följer att det undantag som avser skyddet för affärsintressen, vilket föreskrivs i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, inte kan åberopas i syfte att besluta att inte lämna ut de begärda studierna, som anses utgöra information som rör miljöutsläpp, i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006.
128    Det var således inte motiverat för Efsa att tillämpa artikel 63.2 i förordning nr 1107/2009.
129    Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska talan bifallas såvitt avser den första grunden och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras såvitt Efsa i detta beslut vägrat lämna ut de begärda studierna i sin helhet, med undantag för namnen på de personer som nämns i dessa studier samt deras underskrifter.
Rättegångskostnader
130    Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
131    Anthony C. Tweedale har yrkat att Efsa ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Efsa har tappat målet, ska Anthony C. Tweedales yrkande bifallas.
132    Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. I enlighet med dessa bestämmelser ska Konungariket Sverige bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:
1)      Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhets (Efsa) beslut av den 16 oktober 2017, vilket har upphävt och ersatt beslutet av den 30 juli 2014 och genom vilket Efsa gav delvis tillgång till två toxikologiska studier avseende det verksamma ämnet glyfosat vilka upprättats i samband med förfarandet för förnyat godkännande av detta verksamma ämne, ogiltigförklaras såvitt Efsa vägrat lämna ut studierna i sin helhet, med undantag för namnen på de personer som nämns i studierna samt deras underskrifter.
2)      Efsa ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Anthony C. Tweedales rättegångskostnader.
3)      Konungariket Sverige ska bära sina rättegångskostnader.
Collins
Kancheva
De Baere
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 7 mars 2019.
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: engelska.