62001CJ0087_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-87/01 P,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av P. Oliver och H.M.H. Speyart, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
klagande,
angående överklagande av dom meddelad den 14 december 2000 av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (fjärde avdelningen) i mål T-105/99, CCRE mot kommissionen (REG 2000, s. II-4099), i vilket det förs talan om upphävande av denna dom,
i vilket den andra parten är:
Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), Paris (Frankrike), företrätt av F. Herbert och F. Renard, avocats, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena M. Wathelet och R. Schintgen samt domarna C. Gulmann, A. La Pergola (referent), P. Jann och V. Skouris, N. Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues och A. Rosas,
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 25 juni 2002,
och efter att den 17 september 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 21 februari 2001, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan för domstolen, överklagat förstainstansrättens dom av den 14 december 2000 i mål T-105/99, CCRE mot kommissionen (REG 2000, s. II-4099, nedan kallad den överklagade domen). I den domen biföll förstainstansrätten den talan som väckts av Conseil des communes et régions d'Europe (Europeiska kommuners och regioners råd, nedan kallat CCRE), en sammanslutning bildad enligt fransk rätt. CCRE:s talan avsåg ogiltigförklaring av kommissionens beslut, i dess skrivelse av den 15 februari 1999 (nedan kallat det omtvistade beslutet), att mot CCRE göra gällande en kvittning av deras ömsesidiga fordringar.
Bakgrund till tvisten och den överklagade domen
2 Bakgrunden till tvisten har beskrivits på följande sätt i punkterna 1-10 i den överklagade domen:
"1. Conseil des communes et régions d'Europe ( ... nedan kallat CCRE), en sammanslutning bildad enligt fransk rätt som omfattar nationella sammanslutningar av lokala och regionala myndigheter i Europa, sammanslutningen Agence pour les réseaux transméditerranéens (Byrån för nätverken i Medelhavsområdet, nedan kallad ARTM) och Cités unies développement (Förenade städer för utveckling, nedan kallad CUD), en sammanslutning enligt fransk rätt, ingick den 11 februari 1994 och den 25 april 1995 tre avtal med kommissionen om tekniskt bistånd.
2. Dessa avtal rörde två program för regionalt samarbete som hade antagits med stöd av rådets förordning (EEG) nr 1763/92 av den 29 juni 1992 om ekonomiskt samarbete med avseende på samtliga icke-medlemsländer i Medelhavsområdet (EGT L 181, s. 5; svensk specialutgåva, område 11, volym 19, s. 222), vilka kallades MED-URBS och MED-URBS MIGRATION (nedan kallade MED-URBS-avtalen). Enligt artikel 8 i nämnda avtal lyder dessa under belgisk rätt. Avtalen innehåller även en klausul om att tvistemålsdomstolarna i Bryssel skall vara behöriga att pröva de tvister mellan parterna som inte kan göras upp i godo.
3. Efter en kontroll av CCRE:s räkenskaper fann kommissionen att en summa på 195 991 ecu skulle återkrävas av CCRE enligt MED-URBS-avtalen. Kommissionen upprättade följaktligen den 30 januari 1997 debetnota nr 97002489N på detta belopp och begärde i en skrivelse av den 7 februari 1997 att CCRE skulle återbetala beloppet.
4. I denna skrivelse, som inte kom [CCRE] till handa förrän den 23 februari 1997, angav kommissionen i allmänna ordalag att skälet till att den begärde återbetalning var att avtalsbestämmelserna inte hade följts.
5. På CCRE:s begäran preciserade kommissionen i en skrivelse av den 25 juli 1997 att den budget som hade upprättats för varje avtal hade överskridits utan föregående skriftligt tillstånd från kommissionen.
6. I flera skrivelser samt vid flera sammanträden framförde CCRE invändningar mot kommissionens ståndpunkt och vägrade att betala den begärda summan.
7. Genom rekommenderat brev av den 19 november 1998 anmodade kommissionen CCRE att betala det aktuella beloppet inom 15 dagar från mottagandet av nämnda brev.
8. I skrivelse av den 3 december 1998 förelade kommissionen CCRE att återbetala summan 195 991 ecu och erinrade om möjligheten att återkräva denna summa genom kvittning av summor [som CCRE är berättiga[t] till] i form av gemenskapsbidrag eller med alla lagliga medel, såväl vad gäller kapitalbeloppet som räntan.
9. Som svar på denna skrivelse bestred CCRE i skrivelse av den 18 december 1998 den påstådda skulden och motsatte sig kvittning.
10. Kommissionen upplyste i skrivelse av den 15 februari 1999 CCRE om att den aktuella fordran [var] klar, avsåg fungibel egendom och [var] förfallen till betalning och att en kvittning därför var möjlig. Kommissionen informerade dessutom [CCRE] om sitt beslut (nedan kallat det omtvistade beslutet ...) att inkassera summan 195 991,00 euro genom kvittning mot summor ... som skulle erläggas i form av gemenskapsbidrag för vissa åtgärder (nedan kallade de omtvistade åtgärderna). Kommissionen tillade vidare följande: Betalningarna ... skall anses uppburna av CCRE med de skyldigheter detta medför, vare sig betalningen utgör ett förskott, en delbetalning eller en slutbetalning."
3 I enlighet med klausulen om domstols behörighet i MED-URBS-avtalen väckte CCRE den 20 april 1999 talan vid Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgien), i syfte att bestrida kommissionens påstådda fordran enligt dessa avtal och visa att de rekvisit som föreskrivs i belgisk rätt för att infria en avtalsskyldighet genom kvittning inte var uppfyllda.
4 Den 28 april 1999 väckte CCRE talan vid förstainstansrätten om att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras.
5 CCRE åberopade fyra grunder till stöd för sin talan, nämligen att det omtvistade beslutet saknade rättslig grund, att rättssäkerhetsprincipen hade åsidosatts, att principen om skydd för berättigade förväntningar hade åsidosatts och att motiveringsskyldigheten enligt artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) hade åsidosatts.
6 I punkt 23 i den överklagade domen underkände förstainstansrätten till att börja med den invändning om rättegångshinder som kommissionen hade framfört. Rätten fann att det klart framgick av ansökan att CCRE:s talan avsåg kommissionens kvittningsbeslut i skrivelsen av den 15 februari 1999 och inte, som kommissionen gjort gällande, dess debetnota nr 97002489N av den 30 januari 1997. Talan ansågs således ha väckts inom den frist som föreskrivs i artikel 173 femte stycket i fördraget (nu artikel 230 femte stycket EG i ändrad lydelse).
7 I sak avgjorde förstainstansrätten målet på grunden att det omtvistade beslutet saknade rättslig grund och ogiltigförklarade detsamma av följande skäl:
"54. Förstainstansrätten erinrar dels om att föremålet för förevarande talan är en ogiltigförklaring av kommissionens beslut, enligt dess skrivelse av den 15 februari 1999, att mot [CCRE] göra gällande en kvittning av deras ömsesidiga fordringar, dels om att parterna har givit tvistemålsdomstolarna i Bryssel behörighet att avgöra de tvister som kan uppkomma till följd av MED-URBS-avtalen. Förstainstansrätten skall således endast pröva huruvida det ovannämnda beslutet att inte utbetala de omtvistade summorna till [CCRE] är lagenligt.
55. Det kan dessutom konstateras att gemenskapsrätten på dess nuvarande stadium inte innehåller uttryckliga bestämmelser avseende en rätt för kommissionen att i egenskap av institution som har ansvaret för genomförandet av gemenskapsbudgeten enligt artikel 205 i EG-fördraget (nu artikel 274 EG [i ändrad lydelse]) göra gällande kvittning mot enheter som har en fordran avseende gemenskapsmedel och dessutom en skuld med gemenskapsrättsligt upphov.
56. Kvittning avseende gemenskapsmedel utgör emellertid en rättslig mekanism vars tillämpning domstolen har ansett vara förenlig med gemenskapsrätten i [dom av den 1 mars 1983 i mål 250/78, DEKA mot rådet och kommissionen (REG 1983, s. 421), av den 15 oktober 1985 i mål 125/84, Continental Irish Meat mot Minister for Agriculture (REG 1985, s. 3441), och av den 19 maj 1998 i mål C-132/95, Jensen och Korn- og Foderstofkompagniet (REG 1998, s. I-2975).]
57. Av domstolens rättspraxis framgår emellertid inte alla de uppgifter som krävs för att avgöra detta mål.
58. Det kan dessutom påpekas att det är att föredra att de problem som kvittningsinstitutet ger upphov till regleras genom allmänna bestämmelser som fastställs av lagstiftaren och inte genom enskilda avgöranden av gemenskapsdomstolen i de tvister som anhängiggörs vid den.
59. Eftersom det saknas uttryckliga bestämmelser på området är det, för att fastställa huruvida det finns någon rättslig grund för det omtvistade beslutet, nödvändigt att utgå från de gemenskapsrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på kommissionens verksamhet och till ovannämnda rättspraxis. I detta sammanhang skall särskild vikt läggas vid principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan, en princip som denna rättspraxis hänvisar till (domen i [det ovannämnda] målet Jensen [och Korn- og Foderstofkompagniet], punkterna 54 och 67) samt principen om en sund ekonomisk förvaltning.
60. Principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan innebär att gemenskapens medel skall ställas till förfogande och användas i enlighet med deras ändamål.
61. I förevarande fall var kommissionen följaktligen skyldig att innan den utförde kvittningen kontrollera huruvida det även efter kvittningen fanns garantier för att de aktuella medlen kunde användas för sina avsedda ändamål och att de åtgärder för vilka de omtvistade summorna hade beviljats kunde genomföras.
62. I detta avseende erinrar förstainstansrätten om att kvittning är ett sätt att utsläcka två ömsesidiga skyldigheter. I förevarande fall har kvittningen, enligt kommissionen, utsläckt kommissionens på MED-URBS-avtalen grundade fordran på CCRE samt, åtminstone delvis, CCRE:s fordran på institutionen avseende gemenskapsmedel som skulle utbetalas till CCRE med anledning av de omtvistade åtgärderna. Det kan dessutom påpekas att kommissionen, i sin skrivelse av den 15 februari 1999, preciserade att de betalningar som utfördes genom kvittning skulle anses uppburna av CCRE med de skyldigheter detta medförde. Kommissionen gav härigenom uttryck för sitt krav att [CCRE] skulle iaktta sin skyldighet att genomföra de omtvistade åtgärderna.
63. Med beaktande av att de summor som är förutbestämda att uppfylla denna skyldighet faktiskt inte har utbetalats, är det emellertid tydligt att dessa inte kommer att användas i enlighet med sitt ändamål och att de omtvistade åtgärdernas genomförande således äventyras. Detta är oförenligt med principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan och i synnerhet med den ändamålsenliga verkan av de beslut genom vilka de omtvistade summorna har beviljats.
64. Kommissionens ställningstagande förutsatte att CCRE fortfarande hade medel som begärts och beviljats enligt MED-URBS-avtalen till sitt förfogande och att CCRE även efter kvittningen kunde använda dessa medel för att genomföra de omtvistade åtgärderna.
65. Om CCRE inte längre hade de ovannämnda medlen till sitt förfogande kunde de[t] uppenbarligen inte längre finansiera genomförandet av de omtvistade åtgärderna.
66. Genom det omtvistade beslutet har problemet ändrats från att avse kommissionens möjlighet att erhålla betalning av en påstådd fordran inom ramen för genomförandet av MED-URBS-avtalen till att avse möjligheten att genomföra de omtvistade åtgärderna, vilka motsvaras av ett gemenskapsintresse som nu äventyras på grund av kvittningen.
67. De omtvistade summorna var emellertid inte avsedda för att betala CCRE:s skulder, utan för att genomföra åtgärder som dessa summor hade öronmärkts för. Det kan i detta avseende påpekas att de omtvistade summorna i detta mål, till skillnad från i [det ovannämnda] målet Jensen [och Korn- og Foderstofkompagniet] (punkterna 38 och 59), i vilket den aktuella förordningen hade till syfte att garantera jordbrukarna en viss inkomst, endast kunde användas för att genomföra de åtgärder för vilka summorna var avsedda.
68. Förstainstansrätten finner i detta sammanhang att kommissionen, trots de uppgifter som dess ombud lämnat vid förhandlingen, inte har bevisat att den innan kvittningen företogs åtminstone hade undersökt vilka risker som underlåtenheten att faktiskt utbetala de omtvistade summorna till [CCRE] kunde medföra för genomförandet av de åtgärder de var avsedda för.
69. En tillämpning i detta mål av principen om en sund ekonomisk förvaltning, som kommissionen enligt artikel 205 i fördraget skall beakta vid genomförandet av gemenskapsbudgeten, ger stöd åt ovanstående bedömning.
70. Vad beträffar betalningen av den skuld [CCRE] påstås ha till kommissionen kan det påpekas att denna institution, mot bakgrund av att CCRE inte var insolvent, kunde ha väckt talan vid behörig belgisk domstol och yrkat att CCRE skulle förpliktas att betala denna skuld.
71. För det fall kommissionen tvivlade på CCRE:s förvaltning av gemenskapsmedlen kunde den, för att garantera att de omtvistade summorna användes på rätt sätt, ha övervägt att i preventivt syfte inställa betalningen av dessa summor till denna sammanslutning liksom den har gjort avseende andra medel som skulle betalas till denna sammanslutning.
72. Kommissionen hade på detta sätt dels kunnat erhålla betalning av den skuld som hänförde sig till MED-URBS-avtalen, dels kunnat försäkra sig om att de omtvistade summorna, för det fall de utbetalades till CCRE, faktiskt skulle komma att användas för att genomföra de omtvistade åtgärderna.
73. Slutligen anser förstainstansrätten att principen om en sund ekonomisk förvaltning inte skall inskränkas till en rent bokföringsmässig definition enligt vilken det väsentliga är att det finns en möjlighet att anse en skuld som formellt betald. Tvärtom skall denna princip tolkas så att den även innefattar överväganden angående de praktiska följderna av ekonomiska förvaltningsåtgärder, varvid särskilt principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan skall beaktas.
74. Av det ovan anförda framgår att kommissionen inte hade befogenhet att fatta det omtvistade beslutet, utan att dessförinnan ha försäkrat sig om att det inte skulle äventyra de aktuella medlens användning för de avsedda ändamålen och de omtvistade åtgärdernas genomförande, eftersom den hade kunnat agera på ett annat sätt utan att äventyra återbetalningen av [CCRE:s] påstådda skuld till kommissionen och den korrekta användningen av de omtvistade summorna."
Överklagandet
8 Kommissionen har yrkat att domstolen skall
- upphäva den överklagade domen och vidta alla andra rättsliga åtgärder som detta upphävande kan föranleda, och
- förplikta CCRE att ersätta rättegångskostnaderna i målet om överklagande.
9 Till stöd för sitt överklagande har kommissionen åberopat tre grunder. De avser åsidosättande av den gemenskapsrättsliga principen om kvittning av fordringar, åsidosättande av principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan och åsidosättande av principerna om en sund ekonomisk förvaltning och god rättskipning.
10 CCRE har yrkat att domstolen skall avvisa överklagandet i vissa delar och ogilla det i övriga delar. CCRE har i andra hand yrkat att överklagandet skall ogillas i sin helhet. I båda fallen yrkas att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. För det fall överklagandet vinner bifall, har CCRE i tredje hand yrkat att domstolen skall avgöra tvisten och bifalla de yrkanden som CCRE framförde i första instans.
Huruvida överklagandet kan upptas till sakprövning
11 CCRE har hävdat att överklagandet skall avvisas i vissa delar. CCRE anser närmare bestämt att kommissionens första grund inte uppfyller kraven i artikel 51 i EG-stadgan för domstolen, nämligen, i förevarande fall, att grunden skall avse åsidosättande av gemenskapsrätten. Den princip om kvittning av fordringar som kommissionen har åberopat har åsidosatts existerar nämligen, enligt CCRE, inte i gemenskapsrätten.
12 Enligt CCRE kan det förhållandet att den första grunden skall avvisas även få följder för dels den andra grundens första och tredje delar, dels den tredje grunden för överklagandet, eftersom kommissionen själv har framhållit att dessa har samband med den första grunden.
13 Domstolen finner det i detta hänseende tillräckligt att, såsom kommissionen med rätta har gjort gällande, konstatera att frågan huruvida det finns en gemenskapsrättslig princip enligt vilken kvittning av fordringar är tillåten just är en av de rättsfrågor som parterna hade delade uppfattningar om i första instans. I överklagandeförfarandet råder det alltjämt delade uppfattningar härom, varför frågan i förekommande fall endast skall prövas i samband med att överklagandet prövas i sak.
14 Av detta följer att överklagandet skall upptas till sakprövning.
Huruvida principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan har åsidosatts
Parternas argument
15 Kommissionen har inledningsvis hävdat att det av domstolens rättspraxis (domarna i de ovannämnda målen DEKA mot rådet och kommissionen, Continental Irish Meat och Jensen och Korn- og Foderstofkompagniet) följer att kvittning, såsom betalningssätt och mekanism som innebär att två ömsesidiga fordringar samtidigt upphör, kan ske med stöd av en gemenskapsrättslig princip som inspirerats av principer som är gemensamma för medlemsstaterna, även om det inte finns någon uttrycklig bestämmelse härom.
16 Mot bakgrund av detta klargörande har kommissionen genom sin andra grund, vars tre delar kan förenas, gjort gällande att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 61 i den överklagade domen fann att principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan innebar att kommissionen innan den utförde kvittningen var tvungen att kontrollera huruvida det även efter kvittningen fanns garantier för att de aktuella medlen kunde användas för sina avsedda ändamål och att de omtvistade åtgärder för vilka summorna hade beviljats kunde genomföras.
17 Förstainstansrätten ansåg därigenom, såsom framgår av bland annat punkt 54 i den överklagade domen, att man vad gäller följderna skall skilja mellan en kvittning och en faktisk betalning. Enligt kommissionens mening finns det ingen rättslig grund för en sådan åtskillnad. Såväl kvittningen som den faktiska betalningen innebär nämligen att en rättslig skyldighet upphör. Åtskillnaden kan inte heller grundas på bokföringsmässiga skäl, eftersom en faktisk betalning och en kvittning har identisk verkan på såväl den gynnades balansräkning som på hans solvens. I det första fallet ökar nämligen hans tillgångar. I det andra fallet minskas hans skulder.
18 Den skyldighet att genomföra en förhandskontroll som förstainstansrätten slog fast stämmer inte heller överens med de förutsättningar som kan garantera att gemenskapens fordringar kan indrivas på ett effektivt sätt. Skyldigheten innebär nämligen att borgenären endast kan agera om gäldenärens finansiella ställning tillåter det och detta oavsett om det är fråga om en kvittning eller annat indrivningssätt.
19 Att uppställa ett sådant krav är inte heller relevant med tanke på att summan, när den väl har betalats, kan bli föremål för andra indrivningsåtgärder, såsom utmätning, vilka kan vara lika skadliga för de aktuella gemenskapsåtgärderna.
20 Såsom framgår av punkterna 63-65 i den överklagade domen grundas förstainstansrättens princip på den felaktiga förutsättningen att de berörda gemenskapsåtgärderna endast kan finansieras genom de gemenskapsmedel som har anslagits för deras genomförande, vilket innebär ett bortseende från att pengar är fungibel egendom.
21 I samma punkter i den överklagade domen har förstainstansrätten slutligen förvanskat de faktiska omständigheterna eller underlåtit att motivera sina iakttagelser. Det framgår nämligen inte varför CCRE inte längre skulle förfoga över de medel som uppburits enligt MED-URBS-avtalen eller varför CCRE inte skulle förfoga över tillräckliga medel för att genomföra de omtvistade åtgärderna. Tvärtom påpekade förstainstansrätten i punkt 70 i domen att CCRE inte var insolvent.
22 CCRE anser å sin sida att förstainstansrätten med rätta, i punkt 54 i den överklagade domen, har gjort en klar åtskillnad mellan bedömningen av den kvittning kommissionen gjort, som i förevarande fall omfattades av enbart belgisk rätt och de belgiska domstolarnas exklusiva behörighet, och underlåtenheten att utbetala de omtvistade beloppen, vilken utgjorde den rättshandling som gick CCRE emot och som kunde prövas av gemenskapsdomstolarna vad gäller dess verkan med avseende på de syften som eftersträvas med den aktuella gemenskapslagstiftningen.
23 Denna åtskillnad ligger enligt CCRE helt i linje med domstolens rättspraxis, av vilken det följer dels att kvittning inte regleras i gemenskapsrätten utan av den nationella rättsordningen, dels att den nationella lagstiftning som är tillämplig på kvittningen inte får undergräva gemenskapsrättens verkan (domen i det ovannämnda målet Jensen och Korn- og Foderstofkompagniet, punkterna 37, 38, 41 och 54).
24 Enligt den nämnda rättspraxisen är det således ett helt legitimt krav att kommissionen skall företa en förhandsprövning för att förvissa sig om att den avsedda kvittningen inte undergräver gemenskapsrättens verkan.
25 Till skillnad från de belopp som var aktuella i det ovannämnda målet Jensen och Korn- og Foderstofkompagniet, där det generella syftet var att uppnå en inkomstökning för jordbrukare, skulle CCRE i förevarande fall använda de belopp som kommissionen avsåg att betala genom kvittning till att fullgöra särskilda gemenskapsåtgärder. En kvittning kunde således åsidosätta de nämnda åtgärdernas fulla verkan.
26 Även om en kvittning inte skulle ha någon inverkan på medkontrahentens balansräkning kan den skapa likviditetssvårigheter för denne och, som en följd därav, äventyra de aktuella gemenskapsåtgärderna.
27 Vad gäller vikten av att gemenskapens fordringar kan indrivas på ett effektivt sätt som kommissionen har åberopat, kan detta inte rättfärdiga att man äventyrar de gemenskapsåtgärder vars genomförande anförtrotts CCRE. Detta gäller i synnerhet när den påstådda fordringen, som i förevarande fall, har bestritts.
28 Vad slutligen gäller argumentet att det var fel av förstainstansrätten att anse att kvittningen äventyrade de omtvistade gemenskapsåtgärderna eftersom CCRE obestridligen var solvent och faktiskt kunde fullgöra sina skyldigheter, anser CCRE att argumentet innebär att en borgenär kan avstå från att fullgöra sina avtalsförpliktelser under förevändningen att gäldenären förfogar över tillräckliga medel för att fullgöra det som han eller hon skulle erhålla betalning för.
Domstolens bedömning
29 Vid prövningen av den andra grunden för överklagandet finner domstolen det tillräckligt att konstatera följande. Även om man antog att kvittning utanför rättegång på vissa villkor var tillåten i gemenskapsrätten kan det under alla förhållanden, och tvärtemot vad förstainstansrätten funnit i punkterna 60 och 61 i den överklagade domen, inte vara en förutsättning härför att man på förhand skall förvissa sig om att de aktuella medlen trots den avsedda kvittningen kan användas för sina avsedda ändamål och att de åtgärder för vilka de nämnda medlen har beviljats kan genomföras.
30 Genom att av principen att gemenskapsrätten skall ges full verkan sluta sig till att det finns en skyldighet som innebär att gemenskapsmedlen måste ställas till förfogande och användas i enlighet med deras ändamål har förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning.
31 Uppfattningen att det finns en sådan princip tycks stödja sig på två antaganden. För det första kan de belopp som gemenskapen anslagit för gemenskapsåtgärder, sedan de väl utbetalats till tredje man som ansvarar för de nämnda åtgärderna, förbli individualiserade bland hans tillgångar och där hållas avskilda för finansiering av de aktuella gemenskapsåtgärderna. Detta skulle innebära en garanti för att åtgärderna genomfördes. För det andra skiljer sig faktisk betalning av dessa medel från övriga betalningssätt, däribland, om man antar att det är tillåtet, kvittning.
32 Såsom kommissionen med rätta understrukit är dessa förutsättningar felaktiga av flera skäl. För det första innebär de att man bortser från att pengar utgör fungibel egendom bland tillgångarna. För det andra innebär de att man bortser från det förhållande som generaladvokaten erinrat om i punkt 91 i sitt förslag till avgörande, nämligen att tillgångarna utgör säkerhet för borgenärerna. Sedan gemenskapsmedlen en gång har utbetalats till gemenskapens avtalspart är de, a priori, inte på något sätt skyddade mot utsökningsåtgärder från den sistnämndes borgenärer. För det tredje innebär de att man bortser från det förhållande att betalningsformen inte spelar någon roll för följderna för den berördes tillgångar.
33 Härav följer att förstainstansrätten inte kunde ogiltigförklara det omtvistade beslutet på grund av att kommissionen hade underlåtit att fullgöra en påstådd skyldighet att på förhand förvissa sig om att de aktuella medlen trots kvittning kunde användas för sina avsedda ändamål och att de åtgärder för vilka de nämnda medlen hade beviljats kunde genomföras. Talan kan således vinna bifall på kommissionens andra grund.
Huruvida principerna om en sund ekonomisk förvaltning och god rättskipning har åsidosatts
34 Som tredje grund har kommissionen hävdat att förstainstansrätten dessutom har åsidosatt principerna om en sund ekonomisk förvaltning och god rättskipning.
35 Genom att i punkt 70 i den överklagade domen finna att kommissionen kunde ha väckt talan vid behörig belgisk domstol har förstainstansrätten enligt kommissionen missförstått syftet med kvittningen, nämligen processekonomiska fördelar för att uppnå både minskade kostnader och ge en sund ekonomisk förvaltning, vad avser relationen mellan parterna, och en god rättskipning.
36 Förstainstansrätten har enligt kommissionen vidare felbedömt de krav som principen om en sund ekonomisk förvaltning innebär när den i punkterna 70 och 73 i den överklagade domen antyder att kommissionen, när den kräver in belopp av en medkontrahent vid en nationell domstol, ändå måste utge de belopp till denne som den är skyldig på en annan grund.
37 Domstolen påpekar härvid att förstainstansrätten, såsom framgår av punkt 73 i den överklagade domen, enligt dess egna ord, slutligen har funnit utrett att principen om en sund ekonomisk förvaltning har åsidosatts endast på grund av att denna princip enligt förstainstansrätten innebär att den berörda myndigheten skall ta hänsyn till de praktiska följderna av sina ekonomiska förvaltningsåtgärder, varvid särskilt principen om att gemenskapsrätten skall ges full verkan skall beaktas. Det var särskilt med hänvisning till detta sista konstaterande som förstainstansrätten i punkt 74 i den överklagade domen fastslog att kommissionen inte hade befogenhet att fatta det omtvistade beslutet utan att dessförinnan ha kontrollerat att det inte skulle äventyra de aktuella medlens användning för de avsedda ändamålen och genomförandet av de åtgärder som de nämnda medlen tilldelats för, innan den ogiltigförklarade det nämnda beslutet på denna grund.
38 Såsom framgår av punkterna 29-33 i denna dom har förstainstansrätten emellertid gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att ställa upp ett krav på en sådan förhandskontroll.
39 Förstainstansrättens ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet grundas helt och hållet på det förhållandet att kommissionen lagstridigt avstått från att göra en sådan förhandskontroll. Eftersom det i gemenskapsrätten inte finns något som helst krav på en sådan kontroll skall den överklagade domen upphävas av det skälet. Det saknas därför anledning att vidare pröva kommissionens argument avseende ett påstått åsidosättande av principerna om en sund ekonomisk förvaltning och god rättskipning.
40 Som kommissionen med rätta har gjort gällande kan dock följande påpekas. Om förstainstansrättens krav på en förhandskontroll godtogs, skulle det logiskt sett få till följd att detta krav skulle gälla inte bara vid betalning genom kvittning utan, mer allmänt, vid all betalning av gemenskapsmedel oavsett i vilken form betalning sker. Kravet skulle även vara tillämpligt på alla eventuella indrivningsåtgärder gentemot en part som ansvarar för att genomföra gemenskapsåtgärder. Sådana konsekvenser skulle, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 94 i sitt förslag till avgörande, vara svåra att förena med principen om en sund ekonomisk förvaltning.
Huruvida begreppet kvittning av fordringar har felbedömts
41 Den överklagade domen skall upphävas av de skäl som redovisas i punkt 39 i denna dom. Det saknas därför anledning att dessutom pröva den första grunden för överklagandet, som avser att förstainstansrätten skall ha felbedömt begreppet kvittning av fordringar.
Talan i första instans
42 Eftersom målet är färdigt för avgörande, skall domstolen, i enlighet med artikel 61 i domstolens stadga, i sak pröva det yrkande om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet som CCRE framförde i första instans.
43 Domstolen kompletterar inledningsvis beskrivningen av omständigheterna kring denna tvist i enlighet med följande. Tribunal de première instance de Bruxelles fastslog i dom av den 16 november 2001 angående den talan som nämnts i punkt 3 ovan att kommissionen inte hade någon fordran på CCRE på grund av MED-URBS-avtalen. Kommissionen har emellertid överklagat domen till Cour d'appel de Bruxelles (Belgien).
44 Domstolen anger vidare, vilket framgår av de uppgifter parterna tillhandahållit, att tre typer av kvittning är tillåtna i belgisk rätt, nämligen överenskommen kvittning, kvittning enligt domstolsavgörande och kvittning enligt lag. För kvittning enligt lag som endast sker på grund av lagen krävs det bland annat att de två aktuella fordringarna skall vara klara.
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
45 Såsom förstainstansrätten med rätta funnit i punkt 23 i den överklagade domen skall CCRE:s talan tas upp till sakprövning eftersom det klart framgår av ansökan att talan avser kommissionens kvittningsbeslut som framgår av skrivelsen av den 15 februari 1999. Talan skall följaktligen anses ha väckts inom den frist som föreskrivs i artikel 173 femte stycket i fördraget.
Den första grunden
Parternas argument
46 I sin ansökan har CCRE framställt en första grund för yrkandet om ogiltigförklaring som avser att det omtvistade beslutet har fattats trots att det inte finns något allmänt eller särskilt rättsligt stöd som tillåter den omtvistade kvittningen. Det finns, särskilt med hänsyn till domstolens rättspraxis, inte någon allmän gemenskapsrättslig princip som kommissionen kan stödja sig på för att kvitta en fordran som den har på en person mot skulder som den har till samma person på en annan grund. Det kan under alla förhållanden inte heller vara tillåtet att kommissionen kvittar skulder som följer av skyldigheter som föreskrivs i lagstiftning mot en avtalsrättslig fordran som regleras av en medlemsstats, i förevarande fall Belgiens, rättsordning.
47 I det sistnämnda hänseendet har CCRE även, i sin replik vid förstainstansrätten, gjort gällande att en sådan kvittning i synnerhet inte kan göras efter enbart kommissionens vilja och på de villkor som kommissionen finner lämpliga, utan hänsyn till behörighetsbestämmelser och tillämpligt rättssystem.
48 CCRE har framhållit det förhållandet att de aktuella fordringarna i förevarande fall hör till två skilda rättsordningar. CCRE anser därför att, om man antar att betalning genom kvittning är möjlig i förevarande fall, det med nödvändighet är rekvisiten i belgisk rätt som skall gälla för varje eventuell kvittning eftersom det inte uppställs några sådana rekvisit i gemenskapsrätten. CCRE har i detta hänseende, som svar på frågor som domstolen ställt, närmare angett att kvittning vad gäller två fordringar som regleras av olika rättsordningar endast kan ske om den uppfyller de rekvisit som uppställs i båda rättsordningarna.
49 Ett av de villkor som föreskrivs i belgisk rätt för en kvittning som varken sker efter domstolsavgörande eller har överenskommits är inte uppfyllt i förevarande fall. Kommissionens påstådda fordran på grund av MED-URBS-avtalen är inte klar, vilket krävs enligt belgisk rätt för att kvittning enligt lag skall få göras. Den nämnda fordran är nämligen uppenbart stridig mellan parterna, vilket framgår av såväl den korrespondens och de möten som ägt rum mellan kommissionen och CCRE som att mål anhängiggjorts vid Tribunal de première instance de Bruxelles.
50 Vid förhandlingen vid domstolen har CCRE i detta hänseende gjort gällande att det förhållandet att Tribunal de première instance de Bruxelles i sin dom av den 16 november 2001 har slagit fast att kommissionen inte har någon fordran på CCRE grundad på MED-URBS-avtalen, bekräftar att rekvisitet i de belgiska bestämmelserna om kvittning att fordran skall vara klar inte är uppfyllt.
51 Kommissionen anser däremot att det framgår av domstolens rättspraxis, närmare bestämt av domarna i de ovannämnda målen DEKA mot rådet och kommissionen, Continental Irish Meat och Jensen och Korn- og Foderstofkompagniet, att rätten att kvitta utgör en allmän gemenskapsrättslig princip. Endast kvittningsrekvisiten måste närmare klargöras av domstolen efter inspiration av gällande lösningar i medlemsstaternas rättsordningar.
52 I det sistnämnda hänseendet har kommissionen gjort gällande att man av en sådan komparativ granskning kan sluta sig till att kvittning skall tillåtas med stöd av den ovannämnda allmänna principen under förutsättning att de två fordringarna avser fungibel egendom, att de är bestämda till sina belopp och att de har förfallit till betalning, vilket är fallet i förevarande mål. De aktuella fordringarna gäller saker av samma art, i förevarande fall penningbelopp, de respektive beloppens storlek är bestämda och fordringarna hade förfallit till betalning vid tidpunkten för kvittningen.
53 Vid förhandlingen vid domstolen angav kommissionen dessutom att den, i likhet med CCRE, ansåg att kvittning av två fordringar, där den ena omfattades av gemenskapsrätten och den andra av en medlemsstats rättsordning, måste uppfylla de rekvisit som uppställs i båda rättsordningarna.
54 Vad gäller de belgiska bestämmelserna om kvittning har kommissionen inte bestritt att kvittning med stöd av lag är utesluten när fordran är föremål för ett seriöst bestridande.
55 Kommissionen är emellertid av uppfattningen att fordringarna på grund av MED-URBS-avtalen inte är föremål för ett sådant seriöst bestridande. Beträffande domen av Tribunal du première instance de Bruxelles av den 16 november 2001, som kommissionen har framhållit att den har överklagat, anser den att eftersom domen kommit efter det omtvistade beslutet har den ingen inverkan på det förhållandet att kommissionen, vid tidpunkten för kvittningen, kunde anse att dess fordran inte var föremål för något seriöst bestridande och att den således var klar på det sätt som krävs enligt belgisk rätt.
Domstolens bedömning
56 Det bör till en början erinras om att domstolen redan har slagit fast att gemenskapsrätten kan ge upphov till ömsesidiga fordringar mellan en myndighet och en ekonomisk aktör, vilka fordringar kan vara föremål för kvittning. Domstolen har närmare angett att kvittning faktiskt kan vara det enda sättet för myndigheterna att återfå otillbörligen erhållna belopp från en insolvent näringsidkare (domen i det ovannämnda målet DEKA mot rådet och kommissionen, punkterna 13 och 14).
57 I punkt 20 i domen i det ovannämnda målet DEKA mot rådet och kommissionen konstaterade domstolen således att en skadeståndsfordran som en ekonomisk aktör hade på gemenskapen enligt en dom av domstolen kunde utsläckas genom kvittning mot en fordran avseende återbetalning av exportbidrag och monetärt utjämningsbelopp som felaktigt hade utbetalats till nämnde operatör, vilken fordran hade överlåtits till kommissionen av de tyska myndigheterna.
58 Domstolen finner emellertid att det i förevarande fall är tillräckligt att konstatera att en sådan kvittning som gjorts genom det omtvistade beslutet under alla förhållanden är utesluten, oavsett vilka krav som eventuellt uppställs i gemenskapsrätten i detta hänseende. Det var nämligen uppenbart att den avsedda kvittningen inte var tillåten enligt de belgiska rättsregler som var tillämpliga på en av de aktuella fordringarna, vilket är tillräckligt för att det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras.
59 Domstolen erinrar nämligen om att kvittning innebär att två ömsesidiga fordringar mellan två personer samtidigt upphör, vilket även parterna har medgett.
60 Såsom parterna har medgett regleras den ena fordringen av belgisk rätt, enligt MED-URBS-avtalen, och de andra av gemenskapsrätten.
61 Eftersom kvittningen innebär att två skyldigheter samtidigt upphör kan en kvittning utanför rättegång mellan fordringar som regleras av två olika rättsordningar endast ske om den uppfyller rekvisiten i de båda rättsordningarna. Varje kvittning av detta slag kräver närmare bestämt att man förvissar sig om, vad gäller var och en av de berörda fordringarna, att kvittningsrekvisiten som föreskrivs i den rättsordning de omfattas av är uppfyllda.
62 Vad gäller det förhållandet i förevarande mål att en av de aktuella rättsordningarna är gemenskapernas rättsordning och den andra en medlemsstats rättsordning har i detta hänseende ingen betydelse. I synnerhet kan de nämnda rättsordningarnas lika behörighet att reglera en eventuell kvittning inte ifrågasättas på grundval av skäl hänförliga till gemenskapsrättens företräde. Det är nämligen viktigt att framhålla att det förhållandet att MED-URBS-avtalen regleras av belgisk rätt är en följd av parternas fria val. Detta val har gjorts under iakttagande av fördragen enligt vilka en gemenskapsinstitution kan låta sina avtalsförhållanden regleras av en medlemsstats rättsordning.
63 Såsom CCRE med rätta har gjort gällande är det uppenbart att ett av de rekvisit som föreskrivs i den belgiska rätten för en kvittning som varken följer av domstols avgörande eller av lag, nämligen det att de berörda fordringarna skall vara klara, inte är uppfyllt. Såsom förstainstansrätten redan redovisat i punkt 6 i den överklagade domen framgår det av handlingarna i målet att CCRE, genom flera skrivelser och vid möte med kommissionens tjänstegrenar, har bestritt att det funnits någon sådan fordran som kommissionen påstått sig ha enligt MED-URBS-avtalen. Domstolen tillägger dessutom följande. Det förhållandet att Tribunal de première instance de Bruxelles, som var behörig enligt en skiljedomsklausul i MED-URBS-avtalen, i sin dom av den 16 november 2001 fann att kommissionen inte hade någon fordran med stöd av de nämnda avtalen bekräftar fullt ut att CCRE:s invändningar mot kommissionens krav i vart fall var seriösa. Detta gäller oavsett utgången av kommissionens överklagande av den nämnda domen.
64 Härav följer att det omtvistade beslutet fattats trots att det var uppenbart att en av de aktuella fordringarna, enligt den rättsordning som gällde för den, inte kunde bringas att upphöra genom den genomförda kvittningen. Det omtvistade beslutet skall således ogiltigförklaras eftersom det saknar rättslig grund. Anledning saknas att pröva de andra bestämmelser, i förevarande fall gemenskapsbestämmelser, som reglerar den andra fordringen.
Andra, tredje och fjärde grunderna
65 CCRE:s första grund har således godtagits och eftersom det omtvistade beslutet har ogiltigförklarats på den grunden saknas anledning att pröva de andra grunder som CCRE har åberopat.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
66 Enligt artikel 122 första stycket i rättegångsreglerna skall domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen avgör målet slutligt. Enligt artikel 69.2 i samma regler, som enligt artikel 118 skall tillämpas i mål om överklagande, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats.
67 Även om kommissionens överklagande bifölls och den överklagade domen upphävts innebär förevarande dom att CCRE:s talan bifalls och att kommissionens beslut ogiltigförklaras. Härav följer att kommissionen skall förpliktas ersätta CCRE:s rättegångskostnader såväl i första instans som i överklagandeförfarandet i enlighet med CCRE:s yrkande.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1) Förstainstansrättens dom av den 14 december 2000 i mål T-105/99, CCRE mot kommissionen, upphävs.
2) Beslutet av Europeiska gemenskapernas kommission i skrivelse av den 15 februari 1999 att mot Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) kvitta deras ömsesidiga fordringar ogiltigförklaras.
3) Kommissionen förpliktas bära sin rättegångskostnad och ersätta Conseil des communes et régions d'Europes (CCRE) rättegångskostnad i såväl första instans som i överklagandeförfarandet.