61979C0142
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 24. APRIL 1980 (
1
)
Høje Domstol.
1.
Sag 142/79, som dette forslag til afgørelse vedrører, angår en fællesskabstjenestemands ret til betaling af dagpenge og til godtgørelse af flytteudgifter — krav, som er reguleret i henholdsvis artikel 10 og artikel 9 i tjenestemandsvedtægtens bilag VII. Det spørgsmål, der nu skal undersøges, vedrører imidlertid udelukkende formaliteten. Jeg vil derfor ikke beskæftige mig med sagens realitet.
Jeg vil først kort sammenfatte de faktiske omstændigheder.
Patrizia Fonti Geronimo var beskæftiget ved Europa-Parlamentet som hjælpeansat fra den 5. oktover 1976 til udgangen af 1977. I løbet af denne periode oppebar hun dagpenge for ca. et år (nærmere bestemt fra begyndelsen af ansættelsesforholdet til den 24. 10. 1977) i henhold til artikel 69 i ansættelsesvilkårene for øvrige ansatte, som henviser til nævnte artikel 10 i tjenestemandsvedtægtens bilag VII. Efter at hun havde bestået en udvælgelsesprøve, blev hun senere udnævnt til tjenestemand på prøve — ligeledes ved Parlamentet — fra 1. januar 1978, og hun blev indplaceret i kategori C, lønklasse 3, løntrin 3. Selv om der i ansættelsestilbudet blev nævnt udbetaling af dagpenge (for et maksimalt tidsrum af 180 dage) blandt de fordele, som hun ville nyde godt af efter sin udnævnelse, modtog Fonti ikke denne ydelse. Efter at hun havde bedt om en forklaring på dette ved en skrivelse til chefen for afdelingen for administration og vedtægten den 21. februar 1978 — og efter at hun derefter havde ingivet en egentlig ansøgning ved en anden skrivelse af 24. juli — modtog hun den 11. oktober et afslag, hvis indhold blev præciseret af generaldirektoratet for administration, personale og økonomi ved en skrivelse af 27. november 1978 til formanden for personaleudvalget, som havde grebet ind til fordel for Fonti. I sidstnævnte brevveksling blev spørgsmålet om den pågældendes ret til godtgørelse af flytteudgifter ligeledes rejst. Den 20. februar 1979 indgav Fonti administrativ klage (i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2); da administrationen ikke traf nogen afgørelse herom, blev denne klage efterfulgt af et søgsmål anlagt den 12. september 1979.
Sagsøgte har rejst en formalitetsindsigelse mod dette søgsmål i det væsentlige fordi den forudgående administrative klage blev indgivet for sent. Domstolen har besluttet at tage stilling til denne indsigelse, før den træffer afgørelse om sagens realitet.
2.
Da de to klagepunkter og søgsmålspunkter har forskellig genstand (ret til dagpenge og ret til godtgørelse af flytteudgifter), må de også behandles hver for sig ved prøvelsen af formaliteten. Jeg vil derfor begynde med punktet vedrørende dagpengene.
Som bekendt skal klage over foranstaltninger af individuel karakter ifølge artikel 90, stk. 2, andet led, indbringes inden for en frist på tre måneder fra meddelelsen af afgørelsen til adressaten eller fra den dag, den pågældende får kendskab til den.
For at fastslå, om klagen i det foreliggende tilfælde er indgivet rettidigt, må det fastslås, hvori den bebyrdende foranstaltning bestod, og på hvilken dato den er blevet meddelt Fonti eller kommet til hendes kundskab. På dette punkt er der uenighed mellem parterne. Sagsøgeren hævder, at hun først fik kendskab til den for hende ugunstige afgørelse ved skrivelsen af 27. november 1978 fra generaldirektoratet for administration, personale og økonomi, hvorved det blev meddelt formanden for personaleudvalget, at den pågældende hverken havde ret til dagpenge eller godtgørelse af flytteudgifter. Heroverfor har den sagsøgte institution for det første hævdet, at sagsøgeren var blevet underrettet om den negative afgørelse vedrørende dagpengene ved den forklarende seddel, som ledsager den månedlige lønudbetaling (lønoversigt), som Fonti modtog første gang efter sin udnævnelse til tjenestemand i januar 1978. For det andet har sagsøgte gjort gældende, at det skema, som udfyldes af administrationen for hver tjenestemand ved dennes tiltrædelse af tjenesten også indeholder angivelse af de godtgørelser, som er omfattet af lønnen; dette skema har været sagsøgeren bekendt i det mindste fra februar 1978, idet hun har henvist til det i skrivelsen af 21. februar s.a. til chefen for tjenestegrenen for administration og vedtægten. For det tredje har sagsøgte bemærket, at sagsøgeren fik klar underretning om den negative afgørelse ved den skrivelse, som chefen for tjenestegrenen for administration og vedtægten sendte hende den 11. oktober 1978.
Disse tre argumenter fra Parlamentets advokat må undersøges i den rækkefølge, i hvilken de er fremsat. Hvad angår det første, kan jeg henvise til, at den månedlige lønseddel ifølge Domstolens praksis også udgør en akt, som kan indeholde et klagepunkt, såfremt den trufne beslutning vedrørende den omtvistede del af lønnen klart fremgår af den (se dommen af 21. 2. 1974 i sagerne 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 123, 132 og 135-137/73, Kortner m.fl. mod Rådet, Kommissionen og Europa-Parlamentet, Sml. 1974, s. 177).
Den lønseddel, som tjenestemændene ved Parlamentet (herunder formodentlig Fonti) fik i løbet af den pågældende periode, dvs. i løbet af 1978, var imidlertid en formular, på hvis forside den ansattes personlige data (tallene 1 til 5) og de forskellige dele af lønnen med de tilsvarende tal (rubrikkerne 6 til 19) var angivet; på bagsiden fandtes de forklaringer, som var nødvendige til forståelse af hver rubrik. De forskellige på formularen anførte betalingsgrunde vedrørte i virkeligheden faste lønformer, såsom løn, husstandstillæg, børnetillæg, fast uddannelsestillæg, udlandstillæg osv. Dagpenge, som efter sin art er en midlertidig godtgørelse, var følgelig ikke opført; men i de tilfælde, hvor der skulle udbetales dagpenge, fik tjenestemanden sammen med lønsedlen en seperat og særskilt formular med oplysninger vedrørende sidstnævnte ydelse (beløb og betalingsperiode). Alle disse oplysninger blev tilstillet Domstolen af Parlamentets befuldmægtigede ved skrivelse af 25. marts 1980, som var bilagt kopier af de pågældende formularer.
Under disse omstændigheder mener jeg, at udleveringen til Fonti af en lønseddel, som ikke var ledsaget af en særskilt formular vedrørende dagpengene, var tilstrækkeligt til at underrette hende om, at sidstnævnte ydelse ikke blev udbetalt hende, og følgelig at sætte hende i stand til at indbringe en klage, hvis hun anså det for hensigtsmæssigt. Denne opfattelse støttes på den betragtning, at lønsedlen indeholder detaljerede oplysninger om alle dele af lønnen og beløbene for disse delydelser, hvis sum logisk — efter fradrag af skat og forsikringbidrag, som også er angivet, må svare til det samlede lønbeløb; den omstændighed, at dagpengene ikke var opført, kan således kun betyde, at administrationen havde besluttet ikke at udbetale dem. I øvrigt måtte den omstændighed, at administrationens ansættelsestilbud ved skrivelse af 9. december 1977, underskrevet af generaldirektøren for administration, personale og økonomi, ligeledes nævnede dagpenge (for en maksimal periode på 180 dage) blandt de enkeltydelser, som sagsøgeren ville oppebære, tilskynde denne til omhyggeligt at kontrollere disse enkeltydelser ved hjælp af lønsedlen for at fastslå, om betalingen indeholdt alle de i ansættelsestilbudet angivne dele, herunder dagpengene.
Hvis man godtager denne opfattelse, må klagepunktet vedrørende dagpengene med sikkerhed afvises fra realitetsbehandling, fordi den administrative klage af 20. februar 1979 er indbragt mere end et år efter den akt, som indeholder et klagepunkt, og som stammer fra januar 1978.
3.
Det andet argument, som sagsøgeren gør gældende, er i det væsentlige, som vi har set, støttet på skrivelsen af 21. februar 1978 fra sagsøgeren til chefen for tjenestegrenen for administration og vedtægten, hvori hun erklærede at have udledt af den »følgeskrivelse«, som blev udfyldt ved hendes udnævnelse til tjenestemand, »at dagpengene var blevet strøget« og bemærkede, at dette var »i klar modstrid med ansættelsesbrevet af 9. december 1977«. Den »følgeskrivelse«, som sagsøgeren henviser til (som ikke må forveksles med den månedlige lønseddel, som jeg har omtalt indtil nu) er en formular, som tjener til at registrere en række data, som vedrører tjenestemandens retlige og økonomiske forhold; herpå er bl.a. opført et antal godtgørelser, som indgår i lønnen, og ud for hver enkelt er der påført bemærkningen »ja« eller »nej«, alt efter om den skal udbetales til den pågældende person eller ej. I det foreliggende tilfælde var der på Fonti's formular i den pågældende rubrik påført bemærkningn »nej«, alt efter om den skal udbetales til den pågældende person eller ej. I det foreliggende tilfælde var der på Fonti's formular i den pågældende rubrik påført bemærkningen »nej« i hånden ud for rubrikken »dagpenge« (en fotokopi af dokumentet er fremlagt af sagsøgerens advokat efter anmodning fra Domstolen).
Selv om den pågældende seddel er et internt forvaltningsmæssigt dokument og ikke er bestemt til at blive meddelt tjenestemanden, har den dog en væsentlig betydning i det foreliggende tilfælde, fordi den er et klart udtryk for administrationens vilje til at nægte at udbetale dagpenge.
Da sagsøgeren har været i stand til at skaffe sig kendskab til dette dokuments indhold, har hun således været klar over administrationens negative afgørelse i hendes sag. Der er klart tale om en uformel underretning, som imidlertid ikke desto mindre er væsentlig, fordi den svarer til bestemmelsen i tjenestemandsvedtægtens allerede citerede artikel 90, stk. 2, andet led; ifølge denne bestemmelse sidestilles meddelelse af den individuelle afgørelse og faktisk kendskab til denne, uanset hvordan den er opnået, med henblik på den dag, fristen for at indbringe administrativ klage begynder at løbe.
Efter min mening kan dette argument ikke med held tilbagevises med henvisning til, at administrationens afgørelse om at nægte dagpenge, som fremgår af »følgeskrivelsen«, er behæftet med en mangel i form af manglende begrundelse (vedtægtens artikel 25, stk. 2), og derfor ikke kan udgøre den retskrænkende akt, som kan anfægtes. For at en akt kan anfægtes, er det efter min mening tilstrækkeligt, at den foreligger, og at den udgør en stillingtagen fra administrationen, som kan identificeres som retsakt, men det er ikke nødvendigt, at der ligeledes skal foreligge en mangelfri akt; formålet med den administrative klage er netop at gøre en mangel ved en akt gældende og således opnå dens annullation. I denne forbindelse er det i øvrigt af betydning, at den lønseddel, som ledsager den månedlige lønudbetaling, altså et dokument, der, selv når det indeholder en klar stillingtagen fra administrationens side, ikke indeholder nogen begrundelse, i Domstolens praksis anses for en akt, som indeholder et klagepunkt, og som kan anfægtes.
Hvis man derfor i det foreliggende tilfælde anser det tidspunkt, hvor »følgeskrivelsen« kom til den pågældendes kundskab (februar 1978), som den dato, fra hvilken tre-månedersfristen for indbringelse af klage begynder at løbe, kan man ikke komme uden om, at denne er indgivet for sent, idet den er indgivet ca. et år efter (20. 2. 1979). På denne måde kommer man også til det resultat, at det under sagen fremsatte krav på dagpenge ligeledes må afvises fra realitetsbehandling.
4.
Lad os ikke desto mindre antage, at hverken den månedlige lønseddel eller den »følgeskrivelse«, som udfyldes af administrationen ved hver enkelt tjenestemands tiltræden af tjenesten, udgør akter, der indeholder et klagepunkt, som kan anfægtes ved en rettidigt indbragt administrativ klage. Også under denne forudsætning må den administrative klage betegnes som for sent indgivet, og kravet på dagpenge må afvises fra realitetsbehandling, da der har foreligget en yderligere stillingtagen fra administrationens side, som kunne og skulle have været anfægtet, men som imidlertid ikke er blevet anfægtet af sagsøgeren. Hermed mener jeg den skrivelse, som chefen for tjenestegrenen for administration og vedtægten sendte til Fonti den 11. oktober 1978, altså mere end fire måneder før klagen belv indbragt. I denne skrivelse meddelte chefen for tjenestegrenen sagsøgeren, at forvaltningscheferne, som havde holdt møde den 15. september 1978 for at løse visse fælles problemer for de tre institutioner vedrørende forholdet til personalet på ensartet måde, havde besluttet, at det ikke kunne anses for bevist, at en forandring af bopæl havde fundet sted som følge af udnævnelsen til tjenestemand (idet dette er den nødvendige betingelse for tildeling af dagpenge), når tjenestemanden allerede havde bosat sig på tjenestestedet to måneder før sin ansættelse. Underskriveren af skrivelsen sluttede denne med ordene: »Jeg beklager derfor ikke at kunne imødekomme Deres ansøgning« (vedrørende dagpenge).
Efter min mening udgør det pågældende dokument en klar og begrundet stillingtagen (ved henvisningen til forvaltningscheferenes afgørelser) og det er derfor afgjort en akt, som skulle have været anfægtet ved en administrativ klage for at undgå, at et senere søgsmål ville blive afvist. Sagsøgeren har indvendt, at skrivelsen indeholdt en afgørelse fra et inkompetent organ og følgelig var en stillingtagen uden betydning for, hvornår den i vedtægtens artikel 90 nævnte frist begynder at løbe. Jeg mener imidlertid, at den pågældende akt ikke er behæftet med en mangel i form af inkompetence, og at selv om den var det, ville det under alle omstændigheder være uden betydning for, hvornår ovennævnte frist begynder at løbe.
Hvad angår den påståede inkompetence, vil jeg generelt bemærke, at hver institution har en vidtgående beføjelse til at organisere sin egen funktion og til med dette formål for øje at foretage den interne kompetencefordeling (naturligvis inden for de grænser, som følger af traktaten eller den afledte ret). Men hvad angår Parlamentets administration, udøves den kompetence vedrørende personaleadministration, som ifølge vedtægten tillægges ansættelsesmyndigheden, af præsidiet og af formanden på forslag af generalsektretæren for nogle aspekter af de retlige forhold for tjenestemænd i kategori A (og i meget begrænsede tilfælde for alle tjenestemænd), og af generalsekretæren for alle de øvrige. Generalsekretæren er igen bemyndiget til at delegere gennemførelsesbeføjelser til generaldirektøren for administration. Alt dette fremgår af præsidiets beslutninger af 12. december 1962 og 16. december 1976, hvis ordlyd er vedlagt sagsakterne. Hvad angår den særlige kompetence, der er tildelt chefen for tjenestegrenen for administration og vedtægten, fremgår den af dokumenter fremlagt af Parlamentets advokat på Domstolens opfordring. Det er godtgjort, at den ansvarlige for denne tjenestegren udelukkende er kompetent vedrørende individuelle rettigheder i tilfælde, »hvor beføjelsen til at træffe afgørelse ikke udtrykkeligt er tillagt ansættelsesmyndigheden«, da der »udelukkende er tale om at fastslå objektive retsforhold«.
Efter min mening falder den stillingtagen, som chefen for tjenestegrenen for administration og vedtægten gav udtryk for i den citerede skrivelse af 11. oktober 1978, inden for rammerne af disse tilfælde. Han indskrænkede sig nemlig til at fastslå, at de objektive betingelser for et krav på dagpenge ikke var opfyldt. Det må derfor antages, at afgørelsen om at nægte sagsøgeren udbetaling af dagpenge er blevet truffet af det kompetente organ.
Selv om der skulle bestå tvivl på dette punkt, kan gyldigheden af afgørelsen i skrivelsen af 11. oktober 1978 ikke diskuteres, fordi den senere stillingtagen fra generaldirektøren for administration, personale og økonomi, som bekræftede det resultat, som chefen for tjenestegrenen var kommet til, har betydning som en bekræftelse med virkning ex tune. Jeg hentyder til skrivelsen fra generaldirektoratet af 27. november 1978 til formanden for personaleudvalget, hvori man ikke alene (også) vedrørende sagsøgerens ansøgning om dagpenge bekræftede, at denne ansøgning ikke kunne imødekommes, men derudover præciserede, at »afslaget med en forskriftsmæssig begrundelse er officielt blevet meddelt« sagsøgeren, idet man med afslag mente den i den citerede skrivelse fra chefen for tjenestegrenen af 11. oktober 1978 indeholdte stillingtagen.
Lad mig endelig tilføje, at en eventuel inkompetence hos chefen for tjenestegrenen for administration og vedtægten på grund af de betragtninger, som jeg har redegjort for ovenfor vedrørende den mangel i form af manglende begrundelse, som sagsøgeren øjensynlig vil påberåbe sig vedrørende »følgeskrivelsen«, ikke har nogen indflydelse på, hvornår fristen for at indbringe en klage begynder at løbe.
5.
For at gendrive indsigelsen om, at hendes klage er indgivet for sent, har sagsøgeren gjort gældende, at skrivelsen fra generaldirektoratet for administration, personale og økonomi af 17. november 1978, som jeg lige har henvist til, er den akt, som kan indeholde et klagepunkt. Men jeg kan ikke se, hvordan man kan hævde, at den pågældende skrivelse har været administrationens første afgørelse vedrørende det af Fonti fremsatte krav; i denne skrivelse blev den tidligere stillingtagen, der — som vi har set — var den pågældende bekendt, i virkeligheden gentaget. Generaldirektoratet begrænsede sig til at meddele formanden for personaleudvalget, hvilken afgørelse hans tjenestegrene allerede havde truffet vedrørende Fonti's krav, uden at anføre noget nyt, og begrænsede sig endog til at henvise til beslutningen fra chefen for tjenestegrenen for administration og vedtægten af 11. oktober 1978. Endvidere var skrivelsen ikke rettet til sagsøgeren; dette bekræfter dens karakter af blot oplysning om den holdning, administrationen allerede havde indtaget, og bidrager derved til at gendrive den opfattelse, at den skulle have karakter af en afgørelse.
Sagsøgeren forsøger således forgæves at påvise, at klagen er indgivet rettidigt, idet hun sætter datoen for generaldirektoratets skrivelse som den dato, hvor fristen begynder at løbe. Denne opfattelse er ikke begrudet, mens formalitetsindsigelsen, som vi har set, synes at være støttet af flere holdbare argumenter.
6.
Jeg vil herefter gå over til at prøve formalitetsspørgsmålet med henblik på det andet klagepunkt, nemlig vedrørende godtgørelsen af flytteudgifter. Ifølge artikel 9 i vedtægtens bilag VII har den tjenestmand, som må flytte til tjenestestedet for at opfylde bopælsforpligtelsen, krav på denne godtgørelse.
I denne forbindelse vil jeg først bemærke, at det ikke fremgår af de fremlagte dokumenter eller af nogen anden kilde, at den pågældende, før hun indbragte administrativ klage, nogensinde havde indledt proceduren for godtgørelse af flytteudgifter; som fastsat i den nævnte bestemmelse, omfatter denne procedure forelæggelse af mindst to overslag for institutionens kompetente myndigheder og samme myndigheders senere godkendelse af ét af disse overslag. Sagsøgerens advokat har i øvrigt erkendt, at Fonti indtil nu aldrig har ansøgt om godtgørelse af flytteudgifter. Under disse omstændigheder mener jeg vedrørende dette klagepunkt, at der ikke foreligger en akt fra administrationens side, som indeholder et klagepunkt, og som den pågældende har kunnet anfægte. Følgelig er den af Fonti den 20. februar 1979 indbragte klage uden genstand, hvad angår dette klagepunkt, og det senere søgsmål må derfor afvises, fordi det står i sammenhæng med en klage uden genstand.
I virkeligheden blev flytteudgifterne, før klagen blev indbragt, kun nævnt i skrivelsen af 6. november 1978 fra formanden for personaleudvalget til direktoratet for administration, personale og økonomi, og i sidstnævntes svar af 27. november 1978. I den første skrivelse blev sagsøgerens vanskeligheder ved at opnå betaling af »flyttegodtgørelse« nævnt uden nærmere præciseringer, mens »godtgørelse af flytteudgifter« i den anden skrivelse blev anført under »vedrørende« ved siden af dagpengene. Ifølge sagsøgeren fremgår det af dette dokument, at der er truffet beslutning om afslag på hendes krav på godtgørelse af flytteudgifter. Efter min mening giver skrivelsens ordlyd imidlertid anledning til megen tvivl: på trods af ovennævnte formulering under »vedrørende« anvendes i den første sætning, hvori der redegøres for sagsøgerens krav, udtrykket »det under ’vedrørende’ nævnte krav«, hvorved anvendelsen af entalsformen er betydningsfuld. Den næstsidste sætning i svaret vedrørende denne sag bekræfter blot afslaget fra chefen for tjenestegrenen for administration og vedtægten, der, som vi ved, kun vedrørte dagpengene. Under alle omstændigheder er den indvending stadig gyldig, hvorefter enhver stillingtagen fra administrationen i mangel af en ansøgning om godtgørelse indskrænker sig til en hensigtserklæring uden virkninger.
Under de mundtlige forhandlinger har sagsøgerens advokat bekræftet, at den pågældende ansøgning tager sigte på en konstaterende dom fra Domstolen, som sagsøgeren mener at have interesse i for at fjerne tvivlen om, hvorvidt administrationen vil nægte hende ret til fremtidig godtgørelse af flytteudgifter. Efter min mening må spørgsmålet, om et anerkendelsessøgsmål kan antages til realitetsbehandling inden for rammerne af en personalesag, ikke alene bedømmes på grunglag af det generelle kriterium, nemlig søgsmålsinteresse, men ligeledes på grundlag af de principper, som gælder for disse sager. Det er velkendt, at der i vedtægtens bestemmelser fastsættes et flerleddet system, som helt igennem er karakteriseret ved, at den første fase er en administrativ klage, som kun kan indbringes mod individuelle akter fra administrationen, som krænker tjenestemændenes rettigheder. I mangel af sådanne akter, der indeholder et klagepunkt, kan tjenestemanden ikke forelægge Domstolen et krav, som kun tilsigter at fjerne usikkerhed om, hvorvidt hans ret består. Da der i vores tilfælde ikke foreligger nogen akt fra administrationen, som skader sagsøgeren, er det altså umuligt at anlægge sag, hvad angår klagepunktet vedrørende flytteudgifterne; det indgår ikke i opregningen af retsmidler i tjenestemandsvedtægtens artikler 90 og 91.
7.
På grundlag af alle ovenstående betragtninger vil jeg foreslå, at Domstolen afviser den sag, Patrizia Fonti Geronimo har anlagt mod Europa-Parlamentet ved stævning af 12. september 1979. I betragtning af tvistens art forekommer det mig rimeligt, at hver af parterne afholder sine egne omkostninger.
(
1
) – Oversat fra ilaiiensk.