62018TJ0138_RES
Causa T‑138/18
Fernando De Esteban Alonso
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) dell’11 giugno 2019
«Funzione pubblica – Ex funzionari – Indagine dell’OLAF – Caso “Eurostat” – Trasmissione alle autorità giudiziarie nazionali di informazioni relative a fatti penalmente perseguibili – Mancata informazione previa dei funzionari potenzialmente interessati – Asseriti danni subiti a causa del comportamento dell’OLAF e della Commissione nel corso del procedimento – Danno morale, fisico e materiale – Nesso causale»
Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Presupposti – Illecito – Danno – Nesso di causalità – Onere della prova
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punto 45)
Ricorsi dei funzionari – Ricorso per risarcimento – Origine – Rapporto d’impiego – Fondamento giuridico
(Artt. 268, 270 e 340 TFUE; Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
(v. punto 46)
Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Indagini – Indagini interne – Nozione – Trasmissione da parte dell’OLAF alle autorità giudiziarie nazionali di informazioni relative a funzionari – Inclusione
(Decisione della Commissione 1999/396, art. 4, comma 1)
(v. punto 55)
Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Indagini – Indagini interne – Obbligo di informare l’interessato di un suo possibile coinvolgimento personale – Portata – Violazione – Conseguenze
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a); regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1073/1999, art. 10; decisione della Commissione 1999/396, art. 4, comma 1]
(v. punti 56‑63)
Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Indagini – Indagini interne – Obbligo di informare l’interessato di un suo possibile coinvolgimento personale – Facoltà di deroga – Presupposti
(Decisione della Commissione 1999/396, art. 4, comma 2)
(v. punti 78‑80)
Ricorsi dei funzionari – Previo reclamo amministrativo – Concordanza tra reclamo e ricorso – Identità di petitum e di causa petendi – Motivi e argomenti che non figurano nel reclamo, ma ad esso strettamente connessi – Ricevibilità
(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
(v. punti 90‑92, 94)
Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Indagini – Indagini interne – Possibilità per la Commissione di costituirsi parte civile e di presentare dinanzi a un’autorità giudiziaria nazionale una denuncia vertente sui fatti oggetto dell’indagine prima della sua chiusura – Insussistenza
(Statuto dei funzionari, allegato IX, art. 25; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1073/1999, art. 9, §§ 2 e 4)
(v. punti 98‑109)
Commissione – Competenze – Diritto di accesso al giudice – Presentazione di un appello e di un ricorso in cassazione avverso una decisione emanata da un giudice nazionale nei confronti di un funzionario dell’Unione – Violazione del diritto alla buona amministrazione e del dovere di sollecitudine – Insussistenza salvo circostanze eccezionali
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)
(v. punti 111‑115)
Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Danno morale – Nesso causale – Onere della prova
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punto 122)
Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Danno – Danno risarcibile – Spese sostenute ai fini di un procedimento giurisdizionale nazionale – Presupposti
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 126, 127)
Sintesi
Nella sentenza De Esteban Alonso/Commissione (T‑138/18), pronunciata l’11 giugno 2019, il Tribunale ha condannato la Commissione a versare a un ex funzionario un risarcimento per il danno morale da quest’ultimo subito in ragione dei comportamenti illegittimi di detta istituzione e dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) nel quadro della trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie nazionali e di un procedimento penale nazionale avviato a suo carico.
Dal 1996 l’Eurostat ha garantito la diffusione presso il pubblico dei dati statistici raccolti avvalendosi dell’Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee e di una rete di punti vendita («datashop») sulla base di contratti tripartiti. Nel 1999, un procedimento di audit interno ha riscontrato l’esistenza di irregolarità nella gestione finanziaria di alcuni di detti contratti. A seguito di una serie di indagini condotte dall’OLAF a tal riguardo, quest’ultimo ha trasmesso informazioni alle autorità giudiziarie francesi a mezzo nota, invio questo relativo a un’indagine interna ai sensi della decisione 1999/396 (
1
). La Commissione, da parte sua, ha presentato denuncia contro ignoti dinanzi al procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (procuratore della Repubblica del Tribunale di primo grado di Parigi) e si è costituita parte civile.
Nel 2008, su istruzione di detto procuratore, il ricorrente, un ex direttore di Eurostat, è stato convocato a un’audizione in qualità di testimone dalla polizia giudiziaria francese, successivamente sottoposto a fermo di polizia e a indagini per appropriazione indebita per aver distratto fondi rientranti nel bilancio comunitario. Nel 2013, il juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris (giudice istruttore del Tribunale di primo grado di Parigi) ha emesso un’ordinanza di archiviazione nei confronti di tutte le persone sottoposte a indagini nel quadro della vicenda «Eurostat», fra cui il ricorrente. La Commissione, in qualità di parte civile, ha interposto appello, senza successo, dinanzi alla cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi) e, successivamente, dinanzi alla Cour de cassation (Corte di cassazione francese). Nel 2018, il ricorrente ha presentato dinanzi al Tribunale un ricorso diretto a ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa del comportamento dell’OLAF e della Commissione. In tale contesto, il Tribunale è stato chiamato a pronunciarsi, da una parte, sulla violazione da parte dell’OLAF dei diritti della difesa del ricorrente e della decisione 1999/396, in quanto il ricorrente non era stato sentito prima della trasmissione delle informazioni dall’OLAF alle autorità francesi e, dall’altra, sulla violazione, da parte della Commissione, del regolamento n. 1073/1999 (
2
), del diritto alla buona amministrazione e del dovere di sollecitudine per essersi costituita parte civile dinanzi ai giudici francesi prima della chiusura dell’indagine condotta dall’OLAF e per aver protratto i procedimenti giudiziari sino in cassazione.
Per quanto attiene alla condotta contestata all’OLAF, il Tribunale ha stabilito che l’articolo 4 della decisione 1999/396 deve essere interpretato conformemente all’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nel senso che sancisce, in primo luogo, un obbligo generale di informazione dell’interessato fin da quando appaia la possibilità di un «coinvolgimento personale» di quest’ultimo, lungo tutto il corso dell’indagine, salvo se tale comunicazione rischi di pregiudicare l’indagine. In secondo luogo, tale obbligo di informazione diviene tanto più importante allorché si tratta di una conclusione riguardante personalmente un funzionario. Secondo il Tribunale, tenuto conto della posizione gerarchica che il ricorrente rivestiva all’epoca dei fatti tra le persone indicate nelle informazioni trasmesse dall’OLAF alle autorità francesi, egli avrebbe dovuto essere assimilato a un soggetto personalmente interessato ai sensi dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396. Il coinvolgimento del ricorrente, date le sue funzioni e il suo ruolo, è stato peraltro confermato nell’ordinanza di archiviazione del juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris. Pertanto, in mancanza di un motivo idoneo a giustificare l’omessa informazione del ricorrente da parte dell’OLAF in merito alla trasmissione delle informazioni summenzionate, il Tribunale ha concluso che l’OLAF non aveva adempiuto l’obbligo di informazione ad esso incombente in forza dell’articolo 4, primo comma, prima frase.
Per quanto concerne il comportamento contestato alla Commissione, il Tribunale ha stabilito che quest’ultima ha violato l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 costituendosi parte civile e depositando denunce dinanzi ai giudici francesi prima che fosse resa la relazione finale dell’OLAF, senza disporre di elementi di prova sufficienti e concludenti a sua difesa. Secondo il Tribunale, sebbene non esista una norma espressa che vieti un tale comportamento, resta il fatto che lo scopo perseguito dalle norme che regolano il procedimento disciplinare, vale a dire quello di tutelare il funzionario coinvolto garantendo che l’istituzione interessata avvii un procedimento a suo carico solo ove disponga di elementi precisi e pertinenti a sua difesa, è applicabile per analogia anche ai procedimenti giudiziari nazionali conformemente alla ratio e alla formulazione letterale del regolamento n. 1073/1999.
Nel contempo, il Tribunale ha respinto il motivo concernente la violazione, da parte della Commissione, del diritto alla buona amministrazione e del dovere di sollecitudine per aver essa protratto i procedimenti giudiziari a carico del ricorrente sino in cassazione, considerando che detti principi non possono, in nessun caso, imporle l’obbligo di non difendere gli interessi economici dell’istituzione e di non contestare le decisioni di giudici francesi. In mancanza di circostanze eccezionali, una siffatta protrazione non integra un illecito amministrativo.
Per quanto attiene ai danni invocati dal ricorrente, il Tribunale ha constatato che egli ha subito un danno morale derivante direttamente dal comportamento della Commissione e dell’OLAF, con conseguente pregiudizio al suo onore e alla sua reputazione professionale, dal momento che la Commissione ha lasciato credere alla sua colpevolezza nell’esercizio delle sue funzioni e indotto la sua cerchia personale e professionale a ritenerlo coinvolto in fatti di frode. Tale danno ha altresì suscitato un sentimento di ingiustizia, di impotenza e di frustrazione per non aver potuto, in sede di trasmissione delle informazioni da parte dell’OLAF alle autorità francesi, né esprimersi, né difendersi riguardo ai fatti che hanno motivato le azioni penali nei suoi confronti. Il Tribunale ha pertanto deciso, ex æquo et bono, che un risarcimento di EUR 62000 costituiva un’adeguata riparazione di tale danno.
(
1
)	Decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom, della Commissione, del 2 giugno 1999, riguardante le condizioni e le modalità delle indagini interne in materia di lotta contro le frodi, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari della Comunità (GU 1999, L 149, pag. 57).
(
2
)	Regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) (GU 1999, L 136, pag. 1).