62021CJ0137_RES
Дело C‑137/21
Европейски парламент
срещу
Европейска комисия
Решение на Съда (голям състав) от 5 септември 2023 година
„Иск за установяване на неправомерно бездействие — Регламент (ЕС) 2018/1806 — Член 7, първа алинея, буква е) — Списък на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите членки — Списък на третите страни, чиито граждани са освободени от това изискване — Принцип на реципрочност — Покана за приемане на делегиран акт за временно спиране за срок от дванадесет месеца на освобождаването на гражданите на Съединените американски щати от изискване за виза“
Иск за установяване на неправомерно бездействие — Покана до институцията — Покана за предприемане на действия — Срокове — Условия — Иск за установяване на неправомерно бездействие, предявен след втора покана за действие, отправена три години след първа покана за действие, останала без последици — Просрочие на иска — Липса — Допустимост
(член 265, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 27—35)
Иск за установяване на неправомерно бездействие — Произнасяне по смисъла на член 265, втора алинея ДФЕС преди предявяване на иска — Понятие — Отказ да се предприемат действията по поканата за действие — Включване — Допустимост
(член 265, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 39—43)
Институции на Европейския съюз — Упражняване на правомощия — Предоставено на Комисията правомощие за приемане на делегирани актове — Правомощие за допълване на законодателен акт — Обхват — Основен регламент, който оправомощава Комисията да спира временно освобождаването на граждани на трета страна от задължението за виза — Задължение на Комисията да приеме искания делегиран акт — Липса
(съображение 17 и член 7, първа алинея, букви а), г), д), е) и з) от Регламент 2018/1806 на Европейския парламент и на Съвета и приложение II към него)
(вж. т. 57—64)
Институции на Европейския съюз — Упражняване на правомощия — Предоставено на Комисията правомощие за приемане на делегирани актове — Право на преценка на Комисията за допълване на правната уредба в съответната област — Отказ на Комисията да приеме делегиран акт, с който временно да се спре освобождаването на граждани на трета страна от задължението за виза — Допустимост
(член 7, първа алинея, буква г) от Регламент 2018/1806 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 65—70)
Резюме
Съгласно Регламент 2018/1806 (
1
), който определя третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите членки, както и тези, чиито граждани са освободени от това изискване, Съюзът си е поставил за цел да спазва принципа на пълна визова реципрочност, за да подобри авторитета и последователността на външната си политика по отношение на третите страни (
2
). Във връзка с това посоченият регламент предвижда, че механизъм, който да позволява прилагането на принципа за реципрочност, трябва да направи възможен отговор на Съюза като акт на солидарност, когато някоя от третите страни, включени в списъка в приложение II към същия регламент, реши да въведе изискване за виза за гражданите на една или повече държави членки (
3
). Регламентът делегира на Комисията правомощието да приема актове в съответствие с член 290 ДФЕС, с които по-специално временно се спира освобождаването на гражданите на такава трета страна от изискване за виза (
4
).
През април 2016 г. Комисията представя на Парламента и на Съвета съобщение (
5
), в което се посочва, че все още продължава да липсва реципрочност с три трети страни, сред които са Съединените американски щати, които към онзи момент прилагат изискване за виза за гражданите на пет държави членки. След като Комисията констатира (
6
), че няма визова реципрочност само с две трети страни, сред които са Съединените американски щати, през март 2017 г. Парламентът приема резолюция (
7
), като счита, че Комисията има „правно задължение да приеме делегиран акт, с който да се спре временно освобождаването от изискването за виза на гражданите на трети страни, които не са отменили изискването за виза за гражданите на някои държави членки“ и приканва Комисията да приеме такъв акт. През май 2017 г. Комисията отказва да изпълни това искане (
8
). След като Комисията представя през март 2020 г. шестото си съобщение за проследяване на положението, Парламентът отново отправя покана за действие (
9
), тъй като Съединените американски щати все още прилагат изискване за виза за гражданите на четири държави членки. Комисията отново отказва да изпълни тази покана (
10
).
Парламентът смята, че член 7, първа алинея, буква е) от Регламент 2018/1806 задължава Комисията да приеме делегиран акт, когато са изпълнени предвидените в тази разпоредба условия за приемане на такъв акт, поради което предявява срещу Комисията иск за установяване на неправомерно бездействие по член 265 ДФЕС.
В решението си Съдът се произнася по допустимостта на иска за установяване на неправомерно бездействие, а именно, от една страна, по предвидения в последната разпоредба срок за предявяване на иск, и от друга страна, по понятието за произнасяне по смисъла на посочената разпоредба в междуинституционален контекст. По същество Съдът отхвърля иска с мотива, че спазвайки критериите по посочения регламент, Комисията не е превишила пределите на свободата си на преценка, като е счела, че не е длъжна да приема искания делегиран акт.
Съображения на Съда
На първо място, Съдът се произнася по допустимостта на иска (
11
).
Първото изтъкнато основание за недопустимост е просрочие на иска, доколкото Парламентът е предявил иск за установяване на неправомерно бездействие, след като с резолюция от октомври 2020 г. е отправил до Комисията втора покана за действие, макар да не е предявил такъв иск след резолюцията от март 2017 г. Във връзка с това Съдът констатира, че отговорът на въпроса дали по този начин Парламентът е нарушил срока, предвиден в член 265, втора алинея ДФЕС, зависи от това дали втората покана за действие, с оглед на обективни данни, свързани със съдържанието или контекста ѝ, е различна от първата. В това отношение в съобщението, което представя в отговор на резолюцията от март 2017 г., Комисията счита по-специално че приемането на делегиран акт за временно спиране на освобождаването от изискването за виза ще бъде контрапродуктивно „в този момент“ и няма да допринесе за постигането на целта за освобождаване от изискването за виза на всички граждани на Съюза. С резолюцията от октомври 2020 г. Парламентът приканва Комисията да преразгледа избрания три години по-рано подход предвид настъпилите през този период промени. Във връзка с това Съдът отбелязва, че различни съображения както от правен, така и от политически характер са могли на първо време да подтикнат Парламента да не предявява иск по съдебен ред след приемането на това съобщение от Комисията. Освен това се оказва, че едва след като е преценил развитието на положението след приемането на първата покана за действие, Парламентът е приел резолюцията от октомври 2020 г. Тъй като поканите за действие, съдържащи се в двете резолюции, са различни както с оглед на тяхното съдържание, така и с оглед на контекста, в който са приети, Съдът заключава, че резолюцията от октомври 2020 г. не може да е имала за цел заобикаляне на срока за предявяване на иск по член 265, втора алинея ДФЕС, който е започнал да тече от поканата за действие, съдържаща се в резолюцията от март 2017 г.
Що се отнася до второто основание за недопустимост, а именно че Комисията вече се е произнесла със съобщението от декември 2020 г., Съдът припомня, че съгласно член 265, първа алинея ДФЕС той може да бъде сезиран, за да се установи, че съответната институция е бездействала в нарушение на Договорите. В това отношение Съдът припомня, че обстоятелството, че отговорът на дадена институция на покана за действие не удовлетворява лицето, което я е отправило, не означава, че този отговор не е произнасяне, с което се слага край на неправомерното бездействие. Въпреки това посоченото разрешение не може да се приложи в междуинституционален контекст, когато недопустимостта на иска за установяване на неправомерно бездействие би позволила на съответната институция трайно да бездейства. Такъв обаче би бил случаят, ако въпросното съобщение на Комисията трябва да се квалифицира като „произнасяне“ по смисъла на член 265, втора алинея ДФЕС. Съответно даденият в отговор на покана за действие отказ да се предприемат действия може да бъде оспорван пред Съда на основание член 265, втора алинея ДФЕС, след като, колкото и ясно да е изразен, не слага край на неправомерното бездействие. При това положение в междуинституционален контекст отговорът на институция, който, както в случая, се изразява в излагане на причините, поради които според нея исканата мярка не следва да се приема, задължително трябва да се счита за отказ на тази институция да предприеме действия и следователно трябва да може да бъде оспорван пред Съда, като бъде предявен иск на основание член 265 ДФЕС.
На второ място, що се отнася до единственото основание, което Парламентът изтъква по същество, а именно че Комисията е нарушила Договорите, като не е приела на основание член 7, първа алинея, буква е) от Регламент 2018/1806 делегиран акт за временно спиране на освобождаването на гражданите на Съединените американски щати от изискването за виза, Съдът отбелязва, че наистина от текста на тази разпоредба, изглежда, следва, че Комисията е длъжна да приеме такъв акт, когато са изпълнени необходимите условия за приемането му. Това тълкуване обаче трябва да се изключи с оглед на общата система на член 7, първа алинея от Регламент 2018/1806, характеризираща се по-специално със структурата на няколко етапа на въведения с тази разпоредба механизъм за реципрочност. Съответно от съвместното тълкуване на разпоредбите в този член във връзка със съображение 17 от същия регламент следва по-специално че Комисията разполага със свобода на преценка да приеме или не делегиран акт на основание на този член. Следователно Комисията не е длъжна да приеме съответния делегиран акт след изтичането на 24‑месечния срок, считано от датата на публикуване на нотификацията по член 7, първа алинея, буква а) от този регламент.
За сметка на това Комисията трябва да вземе предвид трите критерия, посочени в член 7, първа алинея, буква г) от Регламент 2018/1806, за да се определи дали с оглед на целта за пълна реципрочност следва да се спре освобождаването на гражданите на съответната трета страна от изискването за виза, или напротив, следва да не се предприема такава мярка предвид интересите, свързани по-специално с външните отношения на държавите членки, на асоциираните към Шенген държави и на Съюза (
12
). След като разглежда тези три критерия, Съдът стига до извода, че Комисията не е превишила пределите на свободата на преценка, с която е разполагала в случая, когато след поканата за действие, отправена до нея от Парламента през октомври 2020 г., е счела, че не е длъжна да приеме въпросния делегиран акт. Поради това той отхвърля иска като неоснователен.
(
1
)	Регламент (ЕС) 2018/1806 на Европейския парламент и на Съвета от 14 ноември 2018 година за определяне на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници, както и тези, чиито граждани са освободени от това изискване (кодифициран текст) (ОВ L 303, 2018 г., стр. 39).
(
2
)	Вж. съображение 14 от Регламент 2018/1806.
(
3
)	Вж. съображение 15 от Регламент 2018/1806.
(
4
)	Вж. съображение 17 и член 7, букви д), е) и з) от Регламент 2018/1806. По-специално съгласно член 7:
„Ако трета страна, посочена в приложение II, прилага изискване за виза за граждани на поне една държава членка, се прилагат следните разпоредби:
[…]
е) ако в срок от 24 месеца от датата на публикуването, посочено в третата алинея на буква а), въпросната трета страна не е отменила изискването за виза, Комисията приема делегиран акт в съответствие с член 10, с който временно спира освобождаването от изискване за виза за срок от 12 месеца за гражданите на тази трета страна. […] Без да се засяга прилагането на член 6, през периодите на това спиране от гражданите на третата страна, които са засегнати от делегирания акт, се изисква да притежават виза при преминаването на външните граници на държавите членки;
[…]“.
(
5
)	Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета от 12 април 2016 г., „Актуално състояние и възможни следващи стъпки по отношение на липсата на реципрочност с някои трети държави в областта на визовата политика“ (COM(2016) 221 final).
(
6
)	С второто си съобщение за проследяване на положението, а именно от 21 декември 2016 г.
(
7
)	Резолюция на Европейския парламент от 2 март 2017 година относно задълженията на Комисията в областта на визовата реципрочност в съответствие с член 1, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 539/2001 (2016/2986(RSP) (ОВ C 263, 2018 г., стр. 2, наричана по-нататък „резолюцията от март 2017 г.“).
(
8
)	Със съобщението за проследяване на положението от 2 май 2017 г. (COM(2017) 227 final).
(
9
)	Резолюция на Европейския парламент от 22 октомври 2020 година относно задълженията на Комисията в областта на визовата реципрочност в съответствие с член 7 от Регламент (ЕС) 2018/1806 (2020/2605(RSP) (ОВ C 404, 2021 г., стр. 157, наричана по-нататък „резолюцията от октомври 2020 г.“).
(
10
)	Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета за определяне на позицията на Комисията вследствие на Резолюцията на Европейския парламент от 22 октомври 2020 г. относно задълженията на Комисията в областта на визовата реципрочност и докладване за актуалното състояние (COM(2020) 851 final) (наричано по-нататък „съобщението от декември 2020 г.“).
(
11
)	Съгласно член 265, втора алинея ДФЕС искът за установяване на неправомерно бездействие е допустим само ако съответната институция, орган, служба или агенция преди това е поканена да действа. Ако след изтичане на срок от два месеца от тази покана съответната институция, орган, служба или агенция не се е произнесла, искът може да бъде заведен в нов двумесечен срок.
(
12
)	Съгласно член 7, буква г) от Регламент 2018/1806:
„Ако трета страна, посочена в приложение II, прилага изискване за виза за граждани на поне една държава членка, се прилагат следните разпоредби:
[…]
г) когато обмисля предприемане на по-нататъшни стъпки в съответствие с букви д), е) или з), Комисията взема под внимание резултата от мерките, предприети от засегнатата държава членка с цел осигуряване на безвизов режим на пътуване с въпросната трета страна, мерките, предприети съгласно буква б) и последиците от спирането на освобождаването от изискване за виза за външните отношения на Съюза и неговите държави членки с въпросната трета страна;
[…]“.