62008CC0526_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. La Comisión impugna la adaptación del Derecho interno a la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias (2) (en lo sucesivo, «Directiva») efectuada por Luxemburgo. En particular, se refiere al incumplimiento de la prohibición de aplicar fertilizantes durante determinados períodos, a la capacidad de almacenamiento del estiércol, a la aplicación de fertilizantes a tierras en terrenos inclinados y escarpados así como a las técnicas de aplicación.
2. Sin embargo, este litigio es atípico, dado que el Tribunal de Justicia ya se pronunció el 8 de marzo de 2001 sobre una reclamación similar. (3) Por lo tanto, procede examinar en qué medida esa circunstancia se opone al recurso. De lo antedicho se deriva otro problema procedimental, ya que la Comisión aportó junto a su recurso dos informes periciales redactados en inglés, a pesar de que la lengua de procedimiento es el francés.
II. Marco jurídico
3. A efectos de la admisibilidad del recurso, es pertinente, en particular, el artículo 228 CE (actualmente, tras su modificación, artículo 260 TFUE):
«1. Si el Tribunal de Justicia declarare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, dicho Estado estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia.
2. Si la Comisión estimare que el Estado miembro afectado no ha tomado tales medidas, emitirá, tras haber dado al mencionado Estado la posibilidad de presentar sus observaciones, un dictamen motivado que precise los aspectos concretos en que el Estado miembro afectado no ha cumplido la sentencia del Tribunal de Justicia.
Si el Estado miembro afectado no hubiere tomado las medidas que entrañe la ejecución de la sentencia del Tribunal en el plazo establecido por la Comisión, ésta podrá someter el asunto al Tribual de Justicia. La Comisión indicará el importe que considere adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado.
Si el Tribunal de Justicia declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.
Este procedimiento se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 227.»
4. El presente asunto versa sobre la adaptación del Derecho interno a la Directiva. La finalidad de dicha Directiva aparece indicada en el artículo 1:
«El objetivo de la presente Directiva es:
– reducir la contaminación causada o provocada por los nitratos de origen agrario,
– actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones de dicha clase.»
5. Para el presente asunto, son de interés las definiciones contenidas en el artículo 2, letras e) a g):
«e) “fertilizante”: cualquier sustancia que contenga uno o varios compuestos nitrogenados y se aplique sobre el terreno para aumentar el crecimiento de la vegetación; comprende el estiércol, los desechos de piscifactorías y los lodos de depuradora;
f) “fertilizante químico”: cualquier fertilizante que se fabrique mediante un proceso industrial;
g)
“estiércol”: los residuos excretados por el ganado o las mezclas de desechos y residuos excretados por el ganado, incluso transformados».
6. El artículo 5, apartado 4, regula el contenido del programa de acción controvertido:
«4) Los programas de acción se pondrán en aplicación en el plazo de cuatro años desde su elaboración y consistirán en las siguientes medidas obligatorias:
a) las medidas del Anexo III;
b) las medidas dispuestas por los Estados miembros en el o los códigos de prácticas agrarias correctas establecidos con arreglo al artículo 4, excepto aquellas que hayan sido sustituidas por las medidas del Anexo III.»
7. Se trata, en particular, de las siguientes medidas con arreglo a los anexos II y III:
«Anexo II
Código(s) de buenas prácticas agrarias
A. El código o los códigos de buenas prácticas agrarias, cuyo objetivo sea reducir la contaminación provocada por los nitratos y tener en cuenta las condiciones de las distintas regiones de la Comunidad, deberían contener disposiciones que contemplen las siguientes cuestiones, en la medida en que sean pertinentes:
1. los períodos en que no es conveniente la aplicación de fertilizantes a las tierras;
2. la aplicación de fertilizantes a tierras en terrenos inclinados y escarpados;
3. […];
4. […];
5. la capacidad y el diseño de los tanques de almacenamiento de estiércol, las medidas para evitar la contaminación del agua por escorrentía y filtración en aguas superficiales o subterráneas de líquidos que contengan estiércol y residuos procedentes de productos vegetales almacenados como el forraje ensilado;
6. procedimientos para la aplicación a las tierras de fertilizantes químicos y estiércol que mantengan las pérdidas de nutrientes en las aguas a un nivel aceptable, considerando tanto la periodicidad como la uniformidad de la aplicación.
B. […]»
«Anexo III
Medidas que deberán incluirse en los programas de acción a que se refiere la letra a) del apartado 4 del artículo 5
1. Las medidas incluirán normas relativas a:
1. los períodos en los que está prohibida la aplicación a las tierras de determinados tipos de fertilizantes;
2. la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol; dicha capacidad deberá ser superior a la requerida para el almacenamiento de estiércol a lo largo del período más largo durante el cual esté prohibida la aplicación de estiércol a la tierra en la zona vulnerable, excepto cuando pueda demostrarse a las autoridades competentes que toda cantidad de estiércol que exceda de la capacidad real de almacenamiento será eliminada de forma que no cause daños al medio ambiente;
3. […]»
III. Antecedentes del litigio y pretensiones
8. En primer lugar, Luxemburgo adaptó el Derecho interno a la Directiva mediante el Reglamento granducal de 20 de septiembre de 1994 sobre la utilización de fertilizantes orgánicos en la agricultura y por el que se modifica el Reglamento granducal de 14 de abril de 1990 sobre lodo de depuradora, en su versión modificada, (4) (en lo sucesivo, «Reglamento granducal de 1994»).
9. Un primer procedimiento por incumplimiento del Tratado tenía por objeto la citada normativa. El 8 de marzo de 2001, el Tribunal de Justicia declaró que Luxemburgo había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de la Directiva, al no haber adoptado todas las medidas legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículos 5, apartados 4 y 6, y 10, apartado 1, en relación con el anexo II A, el anexo III 1(3) y el anexo V(4), letra e), de dicha Directiva. (5)
10. Durante ese primer procedimiento Luxemburgo sustituyó el Reglamento granducal de 1994 por el Reglamento granducal de 24 de Noviembre de 2000 sobre la utilización de fertilizantes que contienen nitrógeno en la agricultura (6) (en lo sucesivo, «Reglamento granducal de 2000»).
11. El 15 de diciembre de 2006, la Comisión instó de nuevo a Luxemburgo, con arreglo al artículo 226 CE (actualmente, tras su modificación, artículo 258 TFUE), a pronunciarse sobre las deficiencias en la adaptación del Derecho interno a la Directiva (requerimiento). Ante la falta de respuesta de Luxemburgo, la Comisión emitió, el 29 de junio de 2007, un dictamen motivado, en el que imponía un último plazo de dos meses a Luxemburgo para que pusiera término a las deficiencias en la adaptación del Derecho interno a la Directiva indicadas por ella.
12. Sobre la base de las observaciones presentadas por Luxemburgo el 29 de mayo de 2008, la Comisión renunció a algunas de estas imputaciones, pero, sin embargo, mantuvo otras. Como consecuencia, interpuso, el 2 de diciembre de 2008 el presente recurso en el que solicitaba:
– Que se declare que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias, al no haber adoptado todas las medidas legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento completa y debidamente a lo dispuesto en los artículos 4 y 5, en relación con el anexo II A(1) y el anexo III 1(1), el anexo II A(5) y el anexo III 1(2), el anexo II A(2) y el anexo II A(6) de dicha Directiva.
– Que se condene en costas al Gran Ducado de Luxemburgo.
13. El Gran Ducado de Luxemburgo solicita que se declare la nulidad del recurso o su inadmisión.
14. En la vista celebrada el 2 de diciembre de 2009, el Tribunal de Justicia invitó a los Estados miembros y a las instituciones a formular observaciones en relación con la inadmisibilidad por vulneración del principio non bis in idem . Por lo tanto, además de Luxemburgo y la Comisión, participaron en esa vista Dinamarca, Alemania, Grecia, Francia, Italia, Países Bajos, Austria, Polonia, Finlandia, Suecia, Reino Unido y el Parlamento.
IV. Apreciación jurídica
A. Sobre la admisibilidad
15. Según Luxemburgo, debe declararse la nulidad del recurso por haberse violado el régimen lingüístico y, con carácter subsidiario, su inadmisibilidad. Además, es inadmisible porque se ha vulnerado el principio non bis in idem, es decir, la prohibición de una doble sanción, dado que el Tribunal de Justicia ya se había pronunciado sobre algunos de los motivos.
1. Sobre el régimen lingüístico
16. Luxemburgo apoya su alegación relativa al régimen lingüístico en el hecho de que la Comisión ha presentado entre los documentos que acompañan al escrito de demanda dos estudios redactados en inglés sin traducción al francés.
17. Con arreglo al artículo 29, apartado 2, letra a), del Reglamento de Procedimiento, el presente procedimiento se sustanciará en lengua francesa, dado que ésta es una de las lenguas oficiales de Luxemburgo. Por lo tanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29, apartado 3, párrafos primero y segundo, todos los escritos y documentos deberán presentarse en esa lengua, y los documentos redactados en otras lenguas distintas deberán acompañarse de una traducción en la lengua de procedimiento.
18. Así pues, un recurso con arreglo al artículo 226 CE sería probablemente inadmisible, si la Comisión eligiera una lengua que no puede utilizar en relación con dicho Estado miembro. El régimen lingüístico del Tribunal de Justicia garantiza, en particular, que, en los procedimientos por incumplimiento del Tratado, los Estados miembros sólo pueden ser objeto de una demanda judicial en una de sus lenguas oficiales. Este aspecto les facilita la defensa.
19. En el presente asunto, el escrito de demanda está completamente redactado en francés. Por consiguiente, Luxemburgo podía tener conocimiento sin dificultades de todas las imputaciones de la Comisión. Así pues, contrariamente a lo que sostiene Luxemburgo, no puede declararse la inadmisibilidad del recurso en su totalidad por la vulneración del régimen lingüístico.
20. No obstante, la presentación de los dos documentos en lengua inglesa podría ser inadmisible. Sin embargo, la Comisión invoca, acertadamente, el artículo 29, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento de Procedimiento. Con arreglo a esa disposición, en el caso de documentos voluminosos (inglés: docume nts,
francés: pièces et documents), la traducción presentada podrá limitarse a extractos. Esto es lo que ha sucedido en el presento asunto, ya que la Comisión tradujo al francés los pasajes del escrito de demanda que, en su opinión, resultan decisivos.
21. En el supuesto de que resultara necesario tomar en consideración más exhaustivamente tales documentos, el artículo 29, apartado 3, párrafo tercero, segunda frase, del Reglamento de Procedimiento prevé que, en cualquier momento, el Tribunal de Justicia podrá exigir una traducción más completa o íntegra, de oficio o a instancia de parte. Esto es lo que ocurrió asimismo en el caso de autos, a raíz de que Luxemburgo alegara la inexistencia de una traducción.
22. Sin embargo, la defensa de Luxemburgo resultó dificultada en la medida en que, en el momento de la expiración del plazo para la presentación del escrito de contestación, todavía no disponía de ninguna traducción. No obstante, Luxemburgo podría haber prevenido este inconveniente solicitando la prórroga del plazo con arreglo al artículo 40, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
23. Con carácter alternativo, Luxemburgo podría haber manifestado sus objeciones a la admisibilidad con arreglo al artículo 91, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento mediante un escrito separado que tiene por objeto un incidente. En el marco de ese incidente habría tenido una nueva oportunidad de formular, eventualmente, sus observaciones sobre el litigio. (7)
24. El hecho de que Luxemburgo haya desaprovechado esa oportunidad de evitar eventuales dificultades en su defensa, no puede llevar a que los documentos presentados en el litigio de conformidad con el Reglamento de Procedimiento se excluyan de los autos por ser inadmisibles.
25. Por consiguiente, debe desestimarse en su totalidad la alegación de Luxemburgo basada en el régimen lingüístico.
2. Sobre las consecuencias de la sentencia de 8 de marzo de 2001
26. Además, Luxemburgo sostiene que el recurso es inadmisible porque vulnera del principio non bis in idem
(prohibición de una doble sanción), habida cuenta de que el Tribunal de Justicia ya se pronunció, en parte, el 8 de marzo de 2001, sobre los motivos invocados en la demanda del presente procedimiento. Por lo tanto, la Comisión podría, a lo sumo, hacer uso del procedimiento del artículo 228 CE, apartado 2, pero no del procedimiento del artículo 226 CE.
27. En mi opinión, estas alegaciones no pueden admitirse. El principio non bis idem no es aplicable a los procedimientos por incumplimiento del Tratado [a este respecto, véase el epígrafe a) infra]. Si bien la fuerza de cosa juzgada de la sentencia de 8 de marzo de 2001 podría, en principio, obstar a un nuevo recurso, los motivos invocados por la Comisión no afectan a las apreciaciones del Tribunal de Justicia que han adquirido fuerza de cosa juzgada [a este respecto, véase el epígrafe b) infra]. Por último, la Comisión no tiene la obligación de incoar un procedimiento con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, en lugar del procedimiento del artículo 226 CE [a este respecto, véase el epígrafe c) infra].
a) Sobre el principio non bis idem
28. El principio non bis idem prohíbe, por tanto, sancionar a una misma persona más de una vez por un mismo comportamiento ilícito con el fin de proteger el mismo bien jurídico (8) o iniciar un procedimiento sancionador contra ella. (9) El Tribunal de Justicia ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre pretensiones análogas en procedimientos por incumplimiento del Tratado y siempre las ha desestimado afirmando que no se trata del mismo supuesto de hecho. (10) Sin embargo, nunca se ha pronunciado expresamente sobre si dicho principio puede ser aplicado en procedimientos por incumplimiento del Tratado. (11)
29. Son varios los Estados miembros que sostienen que el principio non bis in idem no es aplicable a los procedimientos por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE. Ello conduciría no a una sanción, sino a una comprobación objetiva. (12)
30. En cambio, Polonia ha señalado, en particular, que el procedimiento por incumplimiento del Tratado con arreglo al artículo 226 CE constituye una unidad con el procedimiento de ejecución del artículo 228 CE. El Tribunal de Justicia ha calificado de sanciones las multas coercitivas y sumas a tanto alzado del artículo 228 CE, apartado 2, a las que, en principio, resulta aplicable el principio non bis in idem . (13)
31. No estoy convencida de que el principio non bis in idem sea aplicable a una vertiente del procedimiento por incumplimiento.
32. Tanto según el artículo 50 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea como según el artículo 4 del Protocolo Adicional nº 7 del CEDH, (14) dicho principio se aplica a los procedimientos sancionadores en los que intervenga el Derecho sancionador penal, por ejemplo, los procedimientos sancionadores en materia de competencia. (15) Asimismo, el artículo 54 del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica del Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, tiene por objeto la protección de los ciudadanos de la Unión frente a nuevos procedimientos penales por los mismos hechos en otro Estado contratante. (16)
33. Por el contrario, el procedimiento previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, es un procedimiento judicial especial de ejecución de sentencias, dicho de otro modo, un procedimiento ejecutivo. (17) Las sanciones encaminadas a obtener la ejecución de una sentencia son distintas de las sanciones represivas. Si bien es cierto que no cabe una doble ejecución, sí pueden repetirse, en cambio, medidas coercitivas, si fuera necesario, para ejecutar el título controvertido.
34. El principal límite de las medidas de ejecución es el principio de proporcionalidad. (18) En aplicación de los requisitos generales de este principio, (19) las medidas de ejecución no deben, ni tampoco su repetición, ir más allá del límite de lo que sea apropiado y necesario para la ejecución de la sentencia, de modo que, cuando sea posible elegir entre varias medidas apropiadas, debe aplicarse aquella que resulte menos gravosa y no puede haber una desproporción entre los inconvenientes ocasionados y la finalidad perseguida.
35. Aun cuando no se siguiera mi punto de vista y las sanciones para la ejecución no estuvieran sujetas al principio non bis in idem,
sería excesivo aplicarlo a todas las sentencias en cuya ejecución pueden imponerse sanciones. En efecto, el ámbito de aplicación de este principio se extendería también, por ejemplo, a todas las sentencias en procedimientos civiles que establecieran la obligación de determinadas actuaciones o la omisión de éstas.
36. Por último, en el presente asunto, estas cuestiones, tienen, sin embargo, carácter meramente accesorio, habida cuenta de que la autoridad de cosa juzgada de la sentencia de 8 de marzo de 2001 ejerce un efecto preclusivo similar al del principio non bis in idem .
b) Sobre la fuerza de cosa juzgada
37. El principio de la fuerza de cosa juzgada garantiza tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de la justicia. Es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos. (20) Por lo tanto, la fuerza de cosa juzgada de una sentencia en un procedimiento por incumplimiento sólo afecta a los extremos de hecho y de Derecho que han sido efectiva o necesariamente zanjados por la primera resolución judicial. (21)
38. Por lo tanto, la fuerza de cosa juzgada de una sentencia se opone a una nueva demanda, en la medida en que existe riesgo de que, con la nueva sentencia, el Tribunal de Justicia contradiga las apreciaciones fácticas y jurídicas de la sentencia anterior. A este respecto, no sólo es determinante el fallo de la sentencia, sino también los fundamentos de Derecho de dicha sentencia, que constituyen el sustento necesario de su fallo, por lo que son indisociables de éste. (22)
39. El riesgo de que la nueva sentencia contradiga la anterior ya podría quedar excluido por el hecho de que la infracción de la Directiva sea examinada en relación con períodos temporales distintos. La sentencia de 8 de marzo de 2001 dilucidó la cuestión de si Luxemburgo había adaptado su ordenamiento jurídico interno a las disposiciones de la Directiva el 26 febrero de 2000, (23) mientras que en el caso de autos se aborda la adaptación del Derecho interno a la Directiva que se efectuó el 29 de agosto de 2007. La apreciación de que Luxemburgo infringió la Directiva en el año 2000 podría no ser contraria a la apreciación de que dicho Estado miembro no la ha infringido en el año 2007. La estabilidad del Derecho quedaría en entredicho si pudiera discutirse de nuevo sobre la ilegalidad de una infracción jurídica que ya ha sido declarada, por el mero hecho de que su duración se extiende en el tiempo.
40. Otro tanto cabe decir en relación con la mera circunstancia de que, entre tanto, se haya producido la sustitución del Reglamento granducal de 1994 por el Reglamento granducal de 2000. Un nuevo procedimiento que tenga por objeto una nueva normativa nacional seguirá siendo contrario a la fuerza de cosa juzgada si esa nueva normativa no ha modificado en lo fundamental la que adaptó el ordenamiento nacional a la Directiva. (24)
41. Por consiguiente, en el presente procedimiento se ha de examinar, concretamente, si el Tribunal de Justicia ya se pronunció, en su sentencia de 8 de marzo de 2001, sobre las imputaciones formuladas por la Comisión. A tal efecto, procede analizar dos alegaciones de la Comisión, a saber, la primera parte del primer motivo y el tercer motivo.
Sobre la primera parte del primer motivo
42. Mediante la primera parte del primer motivo, la Comisión alega la inexistencia de prohibición alguna de aplicación de fertilizantes químicos durante determinados períodos de tiempo. Según Luxemburgo, esa alegación se halla comprendida en el primer motivo de la sentencia de 8 de marzo de 2001.
43. En lo que atañe a los fertilizantes químicos, el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 8 de marzo de 2001, en el marco del primer motivo, que el Reglamento granducal de 1994 únicamente regulaba la utilización de fertilizantes orgánicos en la agricultura, a pesar de que las obligaciones previstas en la Directiva, en virtud de su artículo 2, letra f), se referían también a los fertilizantes químicos. (25)
44. La prohibición de aplicación de fertilizantes durante determinados períodos de tiempo está regulada en el artículo 5, apartado 4, letra a), y en el anexo III 1(1), de la Directiva. Estas disposiciones no fueron objeto de la sentencia de 8 de marzo de 2001.
45. Así pues, el Tribunal de Justicia podría establecer o rechazar la necesidad de tales prohibiciones con respecto a los fertilizantes químicos, sin por ello contradecir la sentencia de 8 de marzo de 2001. Por lo tanto, esa alegación de la Comisión no se halla comprendida en el ámbito de la cosa juzgada de la sentencia anterior. (26)
Sobre el tercer motivo
46. Mediante el tercer motivo del presente recurso, la Comisión critica la inexistencia de una norma en materia de aplicación de fertilizantes químicos a tierras en terrenos inclinados y escarpados. En relación con este motivo, Luxemburgo también señala que ya hubo un pronunciamiento en la sentencia de 8 de marzo de 2001, en el marco del examen del segundo motivo.
47. En materia de aplicación de fertilizantes a tierras en terrenos inclinados y escarpados, los Estados miembros deben adoptar su normativa ateniéndose a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 4, letra a), y en el anexo III 1(3), letra a), así como en el artículo 5 apartado 4, letra b), el artículo 4 y el anexo II A (2) de la Directiva. En la sentencia de 8 de marzo de 2001, el Tribunal de Justicia consideró que Luxemburgo había incumplido esta obligación, al no haber regulado las condiciones de aplicación a tierras en terrenos inclinados y escarpados con independencia de las condiciones climáticas. (27)
48. Contrariamente a lo que la lectura de la sentencia de 8 de marzo de 2001 podría inducir a pensar, el Reglamento granducal de 1994 no contiene, sin embargo, ninguna norma sobre aplicación de fertilizantes a tierras en terrenos inclinados y escarpados. La mención de las condiciones climáticas se refería a otras normas de aplicación, que afectan tanto a los terrenos inclinados y escarpados como a los terrenos llanos.
49. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia reprochó a Luxemburgo la total ausencia de normas en materia de aplicación de fertilizantes en terrenos inclinados y escarpados.
50. En cambio, guardó silencio sobre la cuestión de si tales normas son específicamente necesarias en relación con los fertilizantes químicos. Así pues, el Tribunal de Justicia, en el marco del presente asunto, podría tanto declarar que Luxemburgo debe regular la aplicación de fertilizantes químicos a las tierras en terrenos inclinados y escarpados como abstenerse de hacerlo, sin contradecir por ello la sentencia de 8 de marzo de 2001.
51. Por consiguiente, el presente recurso tampoco es contrario a la fuerza de cosa juzgada de la sentencia anterior en relación con ese punto.
c) Sobre el artículo 228 CE
52. Por último, debe examinarse la alegación luxemburguesa según la cual la Comisión debería haber basado su recurso en el artículo 228 CE en aquellos puntos que ya fueron objeto de la sentencia de 8 de marzo de 2001.
53. Con arreglo al artículo 228 CE, apartado 1, los Estados miembros deberán adoptar las medidas que resulten de una sentencia dictada sobre la base del artículo 226 CE. En caso contrario, la Comisión podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, después de un nuevo procedimiento previo. (28) Si el Tribunal de Justicia declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o una multa coercitiva.
54. La alegación de Luxemburgo puede admitirse siempre que se den dos requisitos: en primer lugar,
que sea efectivamente posible incoar un procedimiento con arreglo al artículo 228 CE y, en segundo lugar, que esa posibilidad se oponga a un recurso con arreglo al artículo 226 CE.
Sobre la posibilidad de incoar el procedimiento del artículo 228 CE
55. A primera vista, el resultado del examen de la cosa juzgada invocada aboga en contra la posibilidad de incoar un procedimiento con arreglo al artículo 228 CE. Habida cuenta de que el procedimiento previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, debe considerarse un procedimiento judicial especial para ejecutar las sentencias del Tribunal de Justicia, en el marco de dicho procedimiento sólo pueden tratarse incumplimientos de los Estados miembros que el Tribunal de Justicia haya considerado fundados con arreglo al artículo 226 CE. (29) Por lo tanto, siempre que un motivo del nuevo recurso no se oponga a la fuerza de la cosa juzgada de la sentencia precedente, podrá considerarse que tampoco puede afectar a la ejecución de dicha sentencia.
56. Sin embargo, la fuerza de cosa juzgada de una sentencia y su ejecución con arreglo al artículo 228 CE persiguen fines distintos. En el supuesto de aplicación del artículo 228 CE no se trata de si determinados motivos justifican el riesgo de que el Tribunal de Justicia se pronuncie en sentido contrario a una sentencia anterior, sino de si el Estado miembro ha adoptado las medidas necesarias para cumplir una sentencia en un procedimiento por incumplimiento del Tratado con arreglo al artículo 226 CE. La cuestión de qué medidas deben adoptarse no es, sin embargo, objeto de la primera sentencia dictada en virtud del artículo 226 CE. (30) Por lo tanto, el debate sobre si el Estado miembro ha adoptado medidas suficientes no puede, en ningún caso, oponerse a la fuerza de cosa juzgada de la sentencia anterior. En otros términos, el procedimiento del artículo 228 CE tiene por objeto, por su propia naturaleza, cuestiones jurídicas y fácticas que difieren de las que intervienen en un procedimiento precedente en virtud del artículo 226 CE.
57. No procede analizar aquí en detalle hasta qué punto son suficientes las obligaciones que resultan de una primera sentencia dictada al amparo del artículo 228 CE, apartado 1. En todo caso, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre nuevas disposiciones de los Estados miembros para tratar de establecer si ejecutan completamente lo establecido en la primera sentencia (31) o si no lo hacen, permitiendo que la infracción se perpetúe por otras vías. (32) En particular, se incumple también una primera sentencia por no adaptación del Derecho interno a una Directiva, en el sentido del artículo 228 CE, apartado 1, siempre que las medidas de adaptación subsiguientes sean incompletas. (33) Por lo tanto, la alegación relativa a un cumplimiento incompleto se subsume, en principio, en la alegación de incumplimiento. (34)
58. El presente asunto aborda la cuestión del cumplimiento incompleto de la primera sentencia. El Tribunal de Justicia, en la sentencia de 8 de marzo de 2001, declaró que Luxemburgo no había adaptado en absoluto su Derecho interno a las obligaciones impuestas por la Directiva en relación con los fertilizantes químicos. (35) En el caso de autos, la Comisión reprocha a Luxemburgo que no adaptara el Derecho nacional a dos obligaciones específicas establecidas en dicha Directiva en relación con los fertilizantes químicos.
59. Ciertamente, la sentencia de 8 de marzo de 2001 no se ocupó de esas obligaciones específicas en absoluto o, en todo caso, no lo hizo de manera específica en relación con los fertilizantes químicos. Ahora bien, si tales obligaciones son aplicables a dichos fertilizantes, se enmarcan dentro de la apreciación de que el Derecho interno no ha adaptado en absoluto las exigencias de la Directiva por lo que atañe a los fertilizantes químicos.
60. Por lo tanto, la Comisión, sobre la base de la tercera parte del primer motivo y el tercer motivo, habría podido iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2.
Sobre el efecto preclusivo del artículo 228 CE, apartado 2
61. Por consiguiente, procede examinar si la posibilidad de interponer un recurso al amparo del artículo 228 CE, apartado 2, se opone a un recurso en virtud del artículo 226 CE. Existen dos razones que abogan a favor de dicho efecto preclusivo: en primer lugar, la Comisión podría verse obligada a interponer el procedimiento del artículo 228 CE. En segundo lugar, el artículo 228 CE, apartado 2, podría tener carácter de lex specialis con respecto al artículo 226 CE.
62. En particular, el Abogado General Fennelly ha deducido del tenor literal del artículo 228 CE, apartado 2, que la Comisión debe seguir el procedimiento establecido en dicha disposición cuando no haya tenido lugar un cumplimiento completo de una primera sentencia. (36) En efecto, esa disposición, por lo que atañe al procedimiento administrativo previo, está redactada en términos imperativos:
«Si la Comisión estimare que el Estado miembro afectado no ha tomado tales medidas [para la ejecución de la primera sentencia], (37) emitirá, tras haber dado al mencionado Estado la posibilidad de presentar sus observaciones, un dictamen motivado.»
63. Sin embargo, ese texto se corresponde en la práctica con el artículo 226 CE, párrafo primero, que, según jurisprudencia reiterada, deja a la apreciación de la Comisión la apertura del procedimiento administrativo previo. (38) Por lo tanto, el margen de apreciación que, con arreglo al artículo 226 CE, párrafo segundo, tiene la Comisión, en relación con la interposición de un recurso, se extiende al procedimiento administrativo previo. En la práctica, ese procedimiento administrativo previo no tiene mucho sentido si la Comisión no pretende, desde un principio, presentar un recurso.
64. Para el Tribunal de Justicia, la esencia (l’économie)
del procedimiento por incumplimiento del Tratado, sobre todo, resulta decisiva para fundamentar el margen de apreciación de la Comisión. (39) Dicho procedimiento no tiene por objeto identificar cada incumplimiento individual del Tratado y del Derecho derivado, sino que debe contribuir a que dicha normativa funcione eficazmente de manera unitaria en todos los Estados miembros. En particular, el procedimiento administrativo previo debe permitir que los Estados miembros cumplan sus obligaciones voluntariamente o, en su caso, justifiquen su punto de vista. (40) A raíz de ello, se ha desarrollado la idea de que la Comisión y el Estado miembro, en el marco del procedimiento por incumplimiento del Tratado, «negocian» sobre cómo el Estado miembro puede cumplir sus obligaciones voluntariamente o, en su caso, justificar su punto de vista. (41)
65. Por lo tanto, la formulación imperativa del artículo 226 CE no obliga a la Comisión a incoar, si se dan determinados requisitos, un procedimiento, sino simplemente a seguir los pasos procesales previstos antes de poder interponer un recurso.
66. Con respecto al artículo 228 CE, apartado 2, puede decirse lo mismo que en el caso del artículo 226 CE, dado que su formulación es similar. (42) Por lo tanto, la Comisión no está obligada a incoar el procedimiento del artículo 228 CE si estima que un Estado miembro no ha adoptado todas las medidas que entrañe la ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia.
67. No obstante, el artículo 228 CE, apartado 2, en cuanto procedimiento más especial, podría prevalecer sobre el artículo 226 CE. (43) A este respecto, el Abogado General Fennelly ha señalado que el artículo 228 CE, apartado 2, no afecta de modo expreso al procedimiento del artículo 227 CE, pero no establece ninguna excepción en tal sentido con respecto al artículo 226 CE. (44) La incoación del procedimiento del artículo 228 CE, apartado 2, está sujeta a la facultad discrecional de la Comisión, pero está no podría, en lugar de ese procedimiento, acudir a la vía del artículo 226 CE.
68. Si bien es cierto que el Tribunal de Justicia, tras la introducción del artículo 228 CE, apartado 2, ha admitido, al menos en un supuesto, un recurso con arreglo al artículo 226 CE por incumplimiento de una sentencia anterior, (45) en este caso, el recurso del artículo 228 CE, apartado 2, probablemente habría sido inadmisible por el mero hecho de que la Comisión ya había tramitado el procedimiento administrativo previo antes de la introducción de esa disposición. (46)
69. El aspecto más relevante es que, normalmente, la Comisión impugna la falta de una completa adaptación del Derecho interno a las directivas, mediante un primer procedimiento por incumplimiento, y, a continuación, inicia uno o incluso varios procedimientos por incumplimiento al amparo del 226 CE, basándose en una adaptación incompleta o deficiente del Derecho interno a las Directivas. (47) Ni el Tribunal de Justicia ni los Estados miembros han puesto reparos hasta la fecha a esa práctica.
70. Dicha práctica se muestra favorable a limitar una posible especialidad del artículo 228 CE, apartado 2, frente al artículo 226 CE a los recursos que expresamente tengan por objeto el cumplimiento deficiente de una sentencia con arreglo al artículo 226 CE. Por el contrario, los procedimientos que tengan por objeto otras infracciones que se añadan a un cumplimiento deficiente de las sentencias, podrían basarse en el artículo 226 CE hasta el límite que permita la fuerza de cosa juzgada de sentencias anteriores.
71. En favor de esta solución aboga también la esencia del procedimiento por incumplimiento, que justifica que corresponda a la Comisión la apreciación sobre su incoación o tramitación. Es tarea fundamentalmente de la Comisión valorar cuál es el mejor modo de conseguir que se cumplan los Tratados. A este respecto, puede tomar como orientación el principio de leal cooperación con los Estados miembros, a pesar de que ello no le impide elegir determinados métodos de aplicación del Derecho. (48) En los casos en que existan dudas sobre si se ha incumplido una sentencia anterior, puede resultar conveniente, en vez de resolver un litigio bajo la amenaza directa de sanciones con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, elegir primero la vía del procedimiento tradicional por incumplimiento del Tratado. Así sucede, en particular, si las deficiencias observadas en la adaptación del Derecho interno obedecen probablemente a que el Estado miembro afectado, ante las presiones de la Comisión, ha adoptado las medidas de adaptación del Derecho interno de forma apresurada.
72. El artículo 260 TFUE, apartado 3, añadido al hasta entonces artículo 228 CE, pone de relieve la trascendencia de la apreciación de la Comisión en la aplicación del Derecho comunitario mediante el procedimiento por incumplimiento del Tratado. Dicha disposición permite que, en lo sucesivo, la Comisión pueda solicitar incluso, en el marco del procedimiento primero con arreglo al artículo 258 TFUE, una suma a tanto alzado o una multa coercitiva por incumplimiento de la obligación de informar sobre las medidas de adaptación del Derecho interno. Por el contrario, a diferencia de lo que ocurría con la multa coercitiva del anterior artículo 228 CE, apartado. 2, (49) el Tribunal de Justicia podrá imponer dicha multa coercitiva sólo dentro del límite indicado por la Comisión. Por lo tanto, deja en manos exclusivamente de la Comisión la decisión de si en esa fase se debe ejercer una mayor presión sobre los Estados miembros para acelerar la adaptación del Derecho interno al Derecho comunitario. Sin embargo, es evidente que no está obligada a ello.
73. Por consiguiente, la posibilidad de incoar un recurso con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, sobre la base de las imputaciones formuladas por la Comisión, no se opone a un recurso con arreglo al artículo 226 CE. Por lo tanto, el recurso es admisible en su totalidad.
B. Sobre la fundamentación
74. La Comisión basa su recurso en cuatro motivos, que tienen por objeto el contenido del programa de acción de conformidad con el artículo 5 de la Directiva. Antes de entrar a examinar dichos motivos más concretamente, quiero formular dos observaciones previas en relación con las alegaciones de Luxemburgo y el fundamento jurídico del programa de acción.
1. Sobre las alegaciones de Luxemburgo
75. Luxemburgo no ha rechazado hasta su dúplica los motivos invocados por la Comisión. Con arreglo al artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos –es decir, después de la contestación a la demanda–, a menos que se funden en razones de hecho y de derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. (50)
76. Ahora bien, Luxemburgo conocía desde un principio los motivos contenidos en el escrito de demanda. Por lo tanto, las alegaciones formuladas por Luxemburgo en la dúplica son extemporáneas.
77. Así pues, examinaré fundamentalmente la coherencia del recurso y abordaré, sólo con carácter accesorio, las alegaciones de Luxemburgo para el supuesto de que el Tribunal de Justicia quiera, no obstante, pronunciarse sobre dichas alegaciones.
2. Sobre el fundamento jurídico del programa de acción
78. Según el artículo 1, el objetivo de la Directiva es reducir la contaminación causada o provocada por los nitratos de origen agrario y actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones de dicha clase.
79. A tal fin, los Estados miembros designarán zonas vulnerables que podrían verse afectadas por la contaminación causada por el nitrógeno en caso de no adoptarse ninguna medida de protección. Con respecto a esas zonas, los Estados miembros deberán establecer programas de acción de conformidad con lo a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 1. En relación con el artículo 3, apartado 5, Luxemburgo ha declarado que puso en práctica dicho programa de acción en todo su territorio, respetando los requisitos establecidos en la citada Directiva.
80. Como se desprende del undécimo considerando de la Directiva, dichos programas de acción deben incluir medidas que limiten la aplicación a las tierras de todos los fertilizantes que contienen nitrógeno y, en particular, establecer límites específicos para la aplicación de los abonos animales.
81. Según el artículo 5, apartado 4, letras a) y b), de la Directiva, los programas de acción establecen, con carácter vinculante, las medidas previstas en el anexo III y en el o los códigos de prácticas agrarias correctas. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), los códigos de prácticas agrarias correctas deberán abarcar, al menos, las cuestiones mencionadas en la letra A del anexo II.
82. La relación entre las medidas previstas en el anexo III de la Directiva y los códigos de prácticas agrarias correctas se regula en el artículo 5, apartado 4, letra b). Estos últimos se incluyen en los programas de acción sólo en la medida que no son sustituidos por las medidas previstas en el anexo III.
3. Sobre el tercer motivo – Períodos de aplicación
83. El primer motivo comprende tres partes que se refieren al procedimiento y a los períodos de la aplicación de fertilizantes. Según la Comisión, la mayoría de las normas se formulan en los anexos II A 1 y III 1(1) de la Directiva.
84. Según el anexo II A(1) de la Directiva, los códigos de prácticas agrarias correctas deberán contener disposiciones relativas a los períodos en que no deben aplicarse fertilizantes a las tierras, en la medida en que sean pertinentes.
85. Con arreglo al anexo III 1(1) de la Directiva, los programas de acción incluirán disposiciones relativas a los períodos en que esté prohibida la aplicación de determinados tipos de fertilizantes a las tierras. Esta disposición sustituye al anexo II A(1) y, por lo tanto, es la única pertinente, con arreglo al artículo 5, apartado 4, letra b).
Sobre la primera parte
86. En primer lugar, la Comisión alega que la normativa luxemburguesa relativa a los períodos en que está prohibida la aplicación de determinados tipos de fertilizantes a las tierras no toma en consideración los fertilizantes químicos.
87. Según el artículo 2, letra e), de la Directiva, fertilizante es toda sustancia que contenga uno o varios compuestos nitrogenados y se aplique sobre el terreno para aumentar el crecimiento de la vegetación Con arreglo al artículo 2, letra f), fertilizante químico es cualquier fertilizante que se fabrique mediante un proceso industrial. Por lo tanto, las disposiciones relativas a los fertilizantes son aplicables también a los fertilizantes químicos. (51)
88. En cuanto a la necesidad de que existan prohibiciones de aplicación durante determinados períodos, el Tribunal de Justicia ya declaró, en relación con los códigos de prácticas agrarias correctas del anexo II A(1) de la Directiva, que las decisiones deben adoptarse en función de criterios objetivos como las características geológicas y climatológicas de cada región. (52) Lo mismo cabe decir en relación con el anexo III 1(1), dado que esta disposición persigue la misma finalidad que los códigos de prácticas agrarias correctas.
89. En principio, procede considerar que las razones objetivas de la prohibición de la aplicación de abonos se extiende también a los fertilizantes químicos. A este respecto, Luxemburgo tampoco formuló ninguna alegación en el procedimiento judicial. Ciertamente, es improbable que, por razones económicas, los agricultores apliquen fertilizantes químicos durante esos períodos. Mientras que el estiércol se produce, aunque el abono carezca de sentido, los fertilizantes químicos deben pagarse. Sin embargo, ello no justifica que no se tomen en consideración los fertilizantes químicos al establecer la prohibición. (53) La seguridad jurídica impone más bien que se establezca claramente que, durante ese período, tampoco pueden aplicarse los fertilizantes químicos.
90. Por consiguiente, Luxemburgo infringió el artículo 5, apartado 4, letra b), y el anexo III 1(1) de la Directiva, al no tomar en consideración los fertilizantes químicos en las disposiciones relativas a los períodos en los que está prohibida la aplicación de determinados tipos de fertilizantes a las tierras.
Sobre la segunda parte
91. Mediante la segunda parte, la Comisión sostiene que las disposiciones luxemburguesas relativas a los períodos durante los que está prohibida la aplicación de determinados fertilizantes a las tierras no son aplicables a los pastizales. Alega, acertadamente, que no se prevén expresamente excepciones para determinados tipos de tierras.
92. A este respecto, resultan asimismo decisivos los criterios objetivos, en particular las características geológicas y climatológicas de Luxemburgo. Si bien es cierto que la Comisión presenta estudios según los cuales, en las condiciones geológicas y climatológicas de Luxemburgo, los pastizales –a diferencia de los terrenos sin vegetación– absorben también en otoño e invierno pequeñas cantidades de nitrógeno, resulta indispensable, también a la luz de dichos estudios, establecer una prohibición de abonos. Esta tesis está en sintonía con lo declarado por el Tribunal de Justicia en relación con los Países Bajos, (54) cuyo clima tendría que favorecer la absorción de nitrógeno en otoño e invierno más que el clima de Luxemburgo, caracterizado por una situación más elevada.
93. Las alegaciones extemporáneas de Luxemburgo no habrían desvirtuado la posición de la Comisión. La afirmación de que los pastizales absorben más nitrógeno del que la Comisión admite, requeriría una demostración científica a la que Luxemburgo ha renunciado expresamente. Aun cuando se empleara una cantidad reducida de fertilizantes que contienen nitrógeno, el límite máximo autorizado de 80 kg por hectárea parece a todas luces excesivo. El anexo III 2 de la Directiva permite aplicar, durante todo el año, 170 kg. Permitir casi la mitad de esa cantidad en el semestre de invierno equivaldría a decir que la vegetación durante ese período emplearía casi tanto nitrógeno como durante el semestre de verano.
94. Por lo tanto, Luxemburgo infringió el artículo 5, apartado 4, letra b), y el anexo III 1(1) de la Directiva, al no referirse a los pastizales las disposiciones sobre los períodos en que está prohibida la aplicación de determinados tipos de fertilizantes a las tierras.
Sobre la tercera parte
95. Por último, la Comisión alega que, en virtud del artículo 7 del Reglamento granducal de 2000, en caso de situaciones climáticas extraordinarias o de acontecimientos excepcionales que afecten a una explotación agrícola, el Ministro competente pueda establecer excepciones a los períodos de tiempo. La Comisión sostiene que las excepciones deben regularse de modo más preciso.
96. La Directiva no establece ninguna excepción a la prohibición de aplicación. Así pues, sólo pueden autorizarse excepciones cuando se concrete ulteriormente la prohibición.
97. En caso de situaciones climáticas extraordinarias, es posible llevar a cabo esa tarea de concretar la prohibición de aplicación, ya que ésta debe establecerse sobre la base de criterios meteorológicos objetivos. En el caso de un período de prohibición calculado atendiendo a datos estadísticos meteorológicos podrían, por ejemplo, aplicarse los fertilizantes antes, si un determinado año el período de vegetación comenzara especialmente pronto. No obstante, tales criterios objetivos en relación con las excepciones deben definirse de modo preciso, puesto que sólo así puede garantizarse que las autoridades competentes respetan los límites establecidos en la Directiva.
98. En cambio, las prohibiciones que obedecen a situaciones empresariales particulares carecerían de todo fundamento en la Directiva. Por lo tanto, son, en cualquier caso, inadmisibles.
99. Luxemburgo tampoco podría al respecto, mediante sus alegaciones extemporáneas, imponer su punto de vista. En particular, no se trata tanto de si la propuesta de la Comisión sobre la formulación de las excepciones adaptaría el Derecho interno a la Directiva de modo más adecuado de lo que lo hace la normativa existente, sino más bien sólo de si las normas que regulan excepciones no se oponen a la Directiva. Igualmente, no es suficiente que en Luxemburgo sólo pueden autorizar excepciones los Ministerios competentes. Por mucho que dichas autoridades tengan seguramente una cualificación excelente, unas simples prácticas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden ser consideradas constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones del Tratado. (55) Además, en virtud de la Directiva sobre los hábitats, la cual establece normas complejas y técnicas en el ámbito del Derecho del medio ambiente, los Estados miembros están especialmente obligados a velar por que su legislación, destinada a efectuar la adaptación del ordenamiento jurídico interno a dicha Directiva sea clara y precisa. (56)
100. Por lo tanto, la regulación del artículo 7 del Reglamento granducal de 2000 es incompatible con el artículo 5, apartado 4, letra b), y el anexo III 1(1) de la Directiva.
4. Sobre el segundo motivo – capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol
101. Mediante el segundo motivo, la Comisión alega que, con arreglo al artículo 8 del Reglamento granducal de 2000, únicamente las instalaciones nuevas y modernizadas deben disponer de una capacidad suficiente de almacenamiento de estiércol. Al resto de instalaciones que no han sido modernizadas no les es aplicable la citada obligación.
102. Según el anexo II A(5) de la Directiva, los códigos de prácticas agrarias correctas deben incluir disposiciones sobre la capacidad y el diseño de los tanques de almacenamiento de estiércol, las medidas para evitar la contaminación del agua por escorrentía y filtración en aguas superficiales o subterráneas de líquidos que contengan estiércol y residuos procedentes de productos vegetales almacenados como el forraje ensilado, siempre que sean pertinentes.
103. Con arreglo al anexo III 1(2) los programas de acción incluirán disposiciones sobre la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol; dicha capacidad deberá ser superior a la requerida para el almacenamiento de estiércol a lo largo del período más largo durante el cual esté prohibida la aplicación de estiércol a la tierra en la zona vulnerable, excepto cuando pueda demostrarse a las autoridades competentes que toda cantidad de estiércol que exceda de la capacidad real de almacenamiento será eliminada de forma que no cause daños al medio ambiente.
104. Las exigencias de buenas prácticas son aplicables adicionalmente al anexo III, en la medida en que se refieren al diseño de los tanques de almacenamiento. En cambio, por lo que atañe a la capacidad de almacenamiento discutida en el marco de esa alegación, es pertinente únicamente anexo III 1(2).
105. El concepto de estiércol incluye, según el artículo 2, letra g), de la Directiva los residuos excretados por el ganado y, por lo tanto, también el abono con purines. Por lo tanto, debe disponerse de una capacidad de almacenamiento para el abono con purines suficiente.
106. La Directiva no prevé excepciones para las instalaciones preexistentes que no han sido modernizadas. La única excepción autorizada es la prueba de la eliminación, de forma que no cause daños al medio ambiente, de los correspondientes abonos orgánicos que no pueden ser almacenados. (57) Sin embargo, el artículo 8 del Reglamento granducal no incluye tal previsión.
107. Contrariamente a lo que Luxemburgo ha alegado, extemporáneamente, tampoco está justificado que el resto de las explotaciones preexistentes estén exentas de cumplir es obligación. Si esas explotaciones no disponen de suficiente capacidad de almacenamiento ni puede garantizar una eliminación de forma que no cause daños al medio ambiente, se ven abocadas a aplicar los correspondientes abonos orgánicos indebidamente. Por lo tanto, perjudicarían forzosamente el medio ambiente, cosa que la Directiva debe evitar.
108. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya declaró que, por lo demás, las exigencias de la Directiva y, por lo tanto, también las disposiciones sobre capacidad de almacenamiento de los tanques son compatibles con el principio de proporcionalidad, el principio de quien contamina paga y el derecho fundamental de propiedad. (58)
109. Por lo tanto, el artículo 8 del Reglamento granducal de 2000 es incompatible con el artículo 5, apartado 4, letra b), y el anexo III 1(2) de la Directiva.
5. Sobre el tercer motivo – Aplicación de fertilizantes químicos a tierras en terrenos inclinados y escarpados
110. Mediante el tercer motivo, la Comisión invoca – alegación que no ha sido contradicha– que la normativa luxemburguesa en materia de aplicación de fertilizantes a tierras en terrenos inclinados y escarpados no incluye, en el artículo 6, letra a), número 6, del Reglamento granducal de 2000 los fertilizantes químicos.
111. Con arreglo al anexo II A(2) de la Directiva, el código o los códigos de buenas prácticas agrarias deberán contener normas en materia de aplicación de fertilizantes químicos a tierras en terrenos inclinados y escarpados, en la medida en que sean pertinentes. Tales códigos son necesarios, en particular, en el caso de Luxemburgo. (59) No se prevé ninguna excepción para los fertilizantes químicos. (60)
112. Por consiguiente, Luxemburgo infringió el artículo 5, letra a), y el anexo II A(2) de la Directiva, en la medida en que no adoptó ninguna normativa en materia de aplicación de fertilizantes químicos a tierras en terrenos inclinados y escarpados.
6. Sobre el cuarto motivo – Técnicas de aplicación
113. Mediante el cuarto motivo, la Comisión alega que Luxemburgo no ha adoptado ninguna normativa en materia de técnicas de aplicación, en particular por lo que se refiere a una aplicación proporcionada y efectiva.
114. El anexo II A(6) de la Directiva establece que el código o los códigos de buenas prácticas agrarias deberán contener disposiciones que regulen los procedimientos para la aplicación a las tierras de fertilizantes químicos y estiércol que mantengan las pérdidas de nutrientes en las aguas a un nivel aceptable, considerando tanto la periodicidad como la uniformidad de la aplicación, en la medida en que sean pertinentes.
115. Habida cuenta de que en Luxemburgo no existen tales normas, debe declararse que se han infringido las citadas disposiciones.
116. La alegación extemporánea de Luxemburgo no podría haber modificado esa conclusión. La cuestión de si, en vista del nivel técnico de la agricultura luxemburguesa, las normas en materia de técnicas de aplicación, resultan o no necesarias, no afecta a la obligación de adaptar completa y debidamente el Derecho interno a la Directiva.
V. Costas
117. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso, es decir, Luxemburgo, será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
VI. Conclusión
118. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva lo siguiente:
1) Declarar que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 4, de la Directiva en relación con los anexos II A(2) y II A(6), así como los anexos III 1(1) y III 1(2).
2) Condenar en costas a Luxemburgo.
(1) .
(2)  –	DO L 375, p. 1, en la versión del Reglamento (CE) nº 1882/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, sobre la adaptación a la Decisión 1999/468/CE del Consejo de las disposiciones relativas a los comités que asisten a la Comisión en el ejercicio de sus competencias de ejecución previstas en los actos sujetos al procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado CE (DO L 284, p. 1).
(3)  –	Sentencia Comisión/Luxemburgo (C‑266/00, Rec. p. I-2073).
(4)  –	Véase el apartado 14 de la sentencia citada en la nota 3. Dicho Reglamento fue publicado en el Mémorial
A 1994, p. 1648.
(5)  –	Citado en la nota 3.
(6)  –	Mémorial
A 2000, p. 2856.
(7)  –	Sentencia de 17 de diciembre de 2009, M/EMEA (C‑197/09 RX-II, Rec. p. I‑0000), apartados 48 y ss.
(8)  –	Sentencias de 7 de enero de 2004, Aalborg Portland y otros/Comisión (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P y C‑219/00 P, Rec. p. I‑123), apartado 338, y de 18 de diciembre de 2008, Coop de France Bétail et Viande/Comisión (C‑101/07 P y C‑110/07 P, Rec. p. I‑10193), apartado 127.
(9)  –	Véanse el artículo 50 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, la sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P, Rec. p. I‑8375), apartado 59, y opinión de 6 de agosto de 2008, Santesteban Goicoechea (C‑296/08 PPU, Rec. p. I‑6307), punto 53.
(10)  –	Sentencias de 8 de noviembre de 2001, Comisión/Italia (C‑127/99, Rec. p. I‑8305), apartados 27 y ss.; de 8 de abril de 2008, Comisión/Italia (C‑337/05, Rec. p. I‑2173), apartado 25, y de 2 de octubre de 2008, Comisión/Italia (C‑157/06, Rec. p. I‑7313), apartado 19, así como las conclusiones del Abogado General Geelhoed de 31 de mayo de 2001, presentadas en el asunto Comisión/Italia, antes citado, punto 46, y de 21 de octubre de 2004, en el asunto Comisión/Francia (sentencia de 26 de mayo de 2005, C‑212/03, Rec. p. I‑4213), punto 23, así como las conclusiones del Abogado General Mazák de 10 de julio de 2007, Comisión/Italia (sentencia de 2 de octubre de 2008, C‑157/06, Rec. p. I‑7313), punto 32.
(11)  –	La sentencia de 8 de septiembre de 2005, Comisión/España (C‑416/02, Rec. p. I‑7487), apartado 65, dejó expresamente está cuestión abierta.
(12)  –	En este sentido también, las conclusiones de la Abogado General Stix-Hackl de 12 de mayo de 2005, presentadas en el asunto Comisión/España, citado en la nota 11, punto 155.
(13)  –	Sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia (C‑304/02, Rec. p. I‑6263), apartado 84.
(14)  –	Protocolo nº 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, en la versión del Protocolo nº 11, Estrasburgo 1984, European Treaty Series Nr. 117. Dicho Protocolo ha sido ratificado, hasta la fecha, por 23 Estados miembros, pero no por Bélgica, Alemania, Países Bajos y Reino Unido.
(15)  –	Véanse las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer de 24 de enero de 2008, Michaeler y otros (sentencia de 24 de abril de 2008, C‑55/07 y C‑56/07, Rec. p. I‑3135), punto 56.
(16)  –	Sentencia de 28 de septiembre de 2006, Gasparini y otros (C‑467/04, Rec. p. I‑9199), apartado 27 y jurisprudencia citada.
(17)  –	Sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 13, apartado 92, y de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Portugal (C‑457/07, Rec. p. I‑0000), apartado 47.
(18)  –	Véanse, en relación con el procedimiento del artículo 228 CE, apartado 2, las sentencias de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia (C‑387/97, I‑5047), apartado 90, y de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España (C‑278/01, Rec. p. I‑14141), apartados 41 y 49.
(19)  –	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 11 de julio de 1989, Schräder (265/87, Rec. p. I‑2237), apartado 21; de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, Rec. p. I‑4023), apartado 13; de 12 de julio de 2001, Jippes y otros (C‑189/01, Rec. p. I‑5689), apartado 81; de 9 de marzo de 2006, Zuid-Hollandse Milieufederatie und Natuur en Milieu (C‑174/05, Rec. p. I‑2443), apartado 28, y de 24 de mayo de 2007, Maatschap Schonewille-Prins (C‑45/05, Rec. p. I‑3997), apartado 45.
(20)  –	Sentencias de 30 de septiembre de 2003, Köbler (C‑224/01, Rec. p. I‑10239), apartado 38; de 16 de marzo de 2006, Kapferer (C‑234/04, Rec. p. I‑2585), apartado 20, y de 3 de septiembre de 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, Rec. p. I‑0000), apartado 22.
(21)  –	Sentencias de 19 de febrero de 1991, Italia/Comisión (C‑281/89, Rec. p. I‑347), apartado 14; Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión, citada en la nota 9, apartado 44, y de 12 de junio de 2008, Comisión/Portugal (C‑462/05, Rec. p. I‑4183), apartado 23. La traducción alemana utiliza los términos «Gegenstand der betreffenden gerichtlichen Entscheidung» [objeto de la correspondiente resolución judicial], mientras que en la versión original francesa lo relevante es qué cuestiones fueron «zanjadas» (tranchés).
(22)  –	Sentencias de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión (97/86, 193/86, 99/86 y 215/86, Rec. p. 2181), apartado 27; de 1 de junio de 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión (C‑442/03 P y C‑471/03 P, Rec. p. I‑4845), apartados 44 y 47, y de 19 de febrero de 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento (C‑308/07 P, Rec. p. I‑0000), apartado 57. A modo de ejemplo, véase la sentencia de 16 de julio de 2009, Comisión/Schneider Electric (C‑440/07 P, Rec. p. I‑0000), apartados 113 y 114. En sentido similar, la sentencia C‑127/99, citada en la nota 10, apartado 28, en relación con el principio non bis in idem .
(23)  –	Véase, en relación con la expiración del plazo del dictamen motivado complementario, la sentencia Comisión/Luxemburgo, citada en la nota 3, apartado 18.
(24)  –	Véanse, en relación con el objeto del litigio en los procedimientos por incumplimiento, las sentencias de 17 de noviembre de 1992, Comisión/Grecia (C‑105/91, Rec. p. I‑5871), apartado 13; de 9 de septiembre de 2004, Comisión/Grecia (C‑417/02, Rec. p. I‑7973), apartado 17, y de 22 de septiembre de 2005, Comisión/Bélgica (C‑221/03, Rec. p. I‑8307), apartado 39, así como, para el supuesto de nuevas normas de la Unión que tienen el mismo tenor, las sentencias de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia (C‑365/97, Rec. p. I‑7773), apartado 36, y de 8 de diciembre de 2005, Comisión/Luxemburgo (C‑33/04, Rec. p. I‑10629), apartado 49.
(25)  –	Citada en la nota 3, apartado 29.
(26)  –	Véase la sentencia C‑127/99, citada en la nota 10, apartado 29, en relación con el principio non bis in idem .
(27)  –	Citada en la nota 3, apartado 33.
(28)  –	El artículo 260 TFUE, apartado 2, simplifica este procedimiento previo: ya no es necesario un dictamen motivado.
(29)  –	Sentencia Comisión/Portugal, citada en la nota 17.
(30)  –	Sentencia de 18 de julio de 2007, Comisión/Alemania (C‑503/04, Rec. p. I‑6153), apartado 15.
(31)  –	Sentencia de 15 de octubre de 1985, Comisión/Italia (281/83, Rec. p. 3397). Este asunto versaba sobre las normas de comercialización del vinagre. Con arreglo a la primera sentencia de 9 de Diciembre de 1981, Comisión/Italia (193/80, Rec. p. 3019), Italia vulneró la libre circulación de mercancías al prohibir la comercialización y la importación de vinagres de origen agrícola, diferentes de los obtenidos de la fermentación acética del vino, y reservar para el «vinagre de vino» la denominación «vinagre». La segunda sentencia se refería únicamente a la reserva de la denominación «vinagre» para el «vinagre de vino» contenida en la normativa de ejecución de la primera sentencia. Véanse también, en este sentido, las sentencias de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia (C‑177/04, Rec. p. I‑2461), apartado 36, y de 18 de julio de 2006, Comisión/Italia (C‑119/04, Rec. p. I‑6885), apartados 28 a 32.
(32)  –	Con arreglo a la sentencia de 10 de abril de 1984, Comisión/Bélgica (324/82, Rec. p. 1861), establecer un impuesto sobre el valor añadido basándose en el precio de catálogo, sin tener en cuenta el precio de compra efectivo, resulta incompatible con la Sexta Directiva. En vista de ello, Bélgica aprobó una normativa en materia de impuesto sobre el valor añadido y adoptó normas sobre el impuesto de matriculación que permitían que la reducción del impuesto sobre el valor añadido quedara compensada mediante el impuesto de matriculación. Esa forma de proceder vulneraba, según la sentencia de 4 de febrero de 1988, Comisión/Bélgica (391/85, Rec. p. 579) la primera sentencia.
(33)  –	Véanse las sentencias de 17 de diciembre de 1981, Comisión/Italia (30/81 a 34/81, Rec. p. 3379), y de 2 de agosto de 1993, Comisión/Italia (C‑366/89, Rec. p. I-4201), en relación con la adaptación del Derecho interno a la Directiva 75/439/CEE relativa a la gestión de aceites usados; de 12 de julio de 1988, Comisión/Italia (322/86, Rec. p. 3995), y de 9 de marzo de 1994, Comisión/Italia (C‑291/93, Rec. p. I‑859), en relación con la adaptación del Derecho interno a la Directiva 78/659/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1978, relativa a la calidad de las aguas continentales que requieren protección o mejora para ser aptas para la vida de los peces; de 17 de junio de 1987, Comisión/Bélgica (1/86, Rec. p. 2797), y de 5 de mayo de 1993, Comisión/Bélgica (C‑174/91, Rec. p. I‑2275), en relación con la adaptación del Derecho interno a la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas en la región de Valonia.
(34)  –	Sentencia de 16 de junio de 2005, Comisión /Italia (C‑456/03, Rec. p. I‑5335), apartado 40, y mis conclusiones de 15 de enero de 2009, Comisión/Irlanda (sentencia de 16 de julio de 2009, C‑427/07, Rec. p. I‑0000), punto 42. Véase, en este sentido, en relación con la especial situación del procedimiento del artículo 228 CE, apartado 2, la sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 31, apartado 38.
(35)  – Citada en la nota 3, apartado 39.
(36)  –	Conclusiones de 16 de noviembre de 1995, Comisión/Francia (sentencia de 7 de marzo de 1996, C‑334/94, Rec. p. I‑1307), punto 13.
(37)  – Añadido por la autora.
(38)  –	Véanse, entre otras, las sentencias de 14 de febrero de 1989, Star Fruit/Comisión (247/87, Rec. p. 291), apartado 11; de 17 de mayo de 1990, Sonito y otros /Comisión (C‑87/89, Rec. p. I‑1981), apartados 6 y 7, y de 24 de marzo de 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, Rec. p. I‑0000), apartado 44.
(39)  –	Sentencias Star Fruit/Comisión, citada en la nota 38 y Sonito, citada en la nota 38, apartado 6. Véase asimismo la sentencia de 14 de diciembre de 1971, Comisión/Francia (7/71, Rec. p. 1003), apartado 5.
(40)  –	Sentencia de 23 de octubre de 1997, Comisión/Países Bajos (C‑157/94, Rec. p. I‑5699), apartado 60, Comisión/Italia (C‑158/94, Rec. p. I‑5789), apartado 56 y Comisión/Francia (C‑159/94, Rec. p. I‑5815), apartado 103, y de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania (C‑191/95, Rec. p. I‑5449), apartado 44.
(41)  –	Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de octubre de 1999, Bavarian Lager/Comisión (T‑309/97, Rec. p. II‑3217), apartado 46, y de 12 de septiembre de 2007, API/Comisión (T‑36/04, Rec. p. II‑3201), apartado 121. A este respecto, véanse también mis conclusiones de 8 de septiembre de 2009, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Rec. p. I‑0000), puntos 105 a 110.
(42)  –	Véase, en este sentido, el auto del Tribunal de Primera Instancia de 7 de septiembre de 2009, LPN/Comisión (T‑186/08, no publicado, únicamente disponible en portugués y en francés), apartado 49.
(43)  –	En este sentido, las conclusiones del Abogado General Fennelly en el asunto Comisión/Francia, citadas en la nota 36, puntos 13 y 14.
(44)  –	Conclusiones en el asunto Comisión/Francia, citadas en la nota 36, punto 14.
(45)  –	Sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 36.
(46)  –	A esta idea se refiere la sentencia de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia (C‑387/97, Rec. p. I‑5047), apartado 42.
(47)  –	Véanse, entre otras, las sentencias de 25 de febrero de 1999, Comisión/Italia (C‑195/97, Rec. p. I‑1169), y de 8 de noviembre de 2001, C-127/99, citada en la nota 10, en relación con la Directiva así como las sentencias de 11 de diciembre de 1997, Comisión/Alemania (C‑83/97, Rec. p. I‑7191), y de 10 de enero de 2006, Comisión/Alemania (C‑98/03, Rec. p. I‑53), sobre la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992 relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7).
(48)  –	Véase la sentencia de 6 de octubre de 2009, Comisión/España (C‑562/07, Rec. p. I‑0000), apartados 18 y 19.
(49)  –	Sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 13, apartados 90 y 91.
(50)  –	Véase la sentencia de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Bélgica (C‑471/98, Rec. p. I‑9681), apartados 41 y 42.
(51)  –	Véase, en este sentido, la sentencia de 2 de octubre de 2003, Comisión/Países Bajos (C‑322/00, Rec. p. I‑11267), apartados 133 y 134.
(52)  –	Sentencia Comisión/Países Bajos, citada en la nota 51, apartado 136. El apartado 155 de esa sentencia va incluso más allá: sólo
pueden tenerse en cuenta criterios objetivos ligados a las condiciones físicas, geológicas y climatológicas de cada región, para apreciar si los elementos previstos en el anexo II, parte A, de la Directiva son pertinentes o no.
(53)  –	Sentencia Comisión/Países Bajos, citada en la nota 51, apartado 135.
(54)  –	Sentencia Comisión/Países Bajos, citada en la nota 51, apartado 137.
(55)  –	Sentencias de 6 de mayo de 1980, Comisión/Bélgica (102/79, Rec. p. 1473), apartado 11; de 20 de noviembre de 2003, Comisión/Francia (C‑296/01, Rec. p. I‑13909), apartado 54; de 12 de julio de 2007, Comisión/Austria (C‑507/04, Rec. p. I‑5939), apartado 162, y de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Italia (C-465/05, Rec. p. I‑11091), apartado 65.
(56)  –	En este sentido, en relación con la Directiva 92/43, sentencia de 20 de octubre de 2005, Comisión/Reino Unido (C‑6/04, Rec. p. I‑9017), apartado 26.
(57)  –	Sentencia Comisión/Países Bajos, citada en la nota 51, apartado 47.
(58)  –	Sentencia de 29 de abril de 1999, Standley y otros (C‑293/97, Rec. p. I‑2603), apartados 46 a 57.
(59)  –	Sentencia Comisión/Luxemburgo, citada en la nota 3, apartado 33.
(60)  –	Sentencia Comisión/Países Bajos, citada en la nota 51, apartado 134.