62001CC0271_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. O presente pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato da República Italiana diz respeito à questão de saber se as autoridades italianas eram competentes para exigir a restituição, em 1997, de montantes que tinham sido concedidos em 1993 no âmbito de um programa co‑financiado pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícolas (FEOGA) – Secção «Orientação» – e por recursos nacionais. Consoante a base jurídica, a Comissão podia ser igualmente competente para exigir a restituição e isto, exclusivamente ou em concertação com as autoridades italianas.
2. No entanto, subsistem dúvidas quanto a saber se as disposições cuja aplicação podia ser tomada em consideração ainda eram, em razão do tempo, aplicáveis quando foi pedida a restituição dos apoios. Por isso, antes de expor o enquadramento jurídico, deve apresentar‑se a matéria de facto, a fim de esclarecer a sua cronologia. Só então se poderá avaliar até que ponto as disposições indicadas pelo tribunal de reenvio ainda eram válidas no período relevante.
II – Matéria de facto e questão prejudicial
3. Em 24 de Junho de 1991, o Governo italiano apresentou à Comissão o Programa Operacional Multiregional «Miglioramento delle produzioni tipiche del Mezzogiorno e sviluppo delle colture alternative» (Melhoria das produções típicas do Mezziogiorno e desenvolvimento de culturas alternativas) e solicitou um co‑financiamento do FEOGA, Secção «Orientação». Através da Decisão n.° C (91) 2745, de 29 de Novembro de 1991, alterada pela decisão n.° C (93) 3476, de 29 de Novembro de 1993 [a seguir «Decisão n.° C (91) 2745»], a Comissão aprovou este programa e concedeu uma participação do FEOGA, Secção «Orientação», no montante de 86 240 000 ecus, correspondente a 50% do montante total. A Comissão baseou esta decisão no Regulamento (CEE) n.° 2052/88 (2) e no respectivo Regulamento de execução (CEE) n.° 4253/88 (3) .
4. O Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (a seguir «ministério») concedeu ao Consorzio Produttori Pompelmo Italiano, cooperativa de responsabilidade limitada (consórcio dos produtores italianos de toranjas – a seguir «CO.P.P.I.»), através dos Decretos ministeriais n. os  1905, de 9 de Novembro de 1992, e 485, de 7 de Outubro de 1993, uma contribuição no montante final de cerca de 45 mil milhões de ITL para os anos de 1991 a 1993. Estes decretos, que faziam referência à decisão da Comissão e aos regulamentos nela citados, fixaram determinadas fracções anuais e a parte dos financiamentos pagos, respectivamente, pela Comunidade e pela Itália.
5. Com o Decreto n.° 8649, de 16 de Dezembro de 1997, o Ministério revogou parcialmente o Decreto n.° 485 e exigiu a restituição de 627 154 680 ITL. A título de fundamentação, alegou que a condição fixada no artigo 19.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 355/77 (4) não foi cumprida. De acordo com este regulamento, as instalações que tenham beneficiado de contribuições não podem ser vendidas antes do prazo de seis ou dez anos, a contar, respectivamente, da sua aquisição ou do fim dos trabalhos, sem autorização prévia da Comissão.
6. O CO.P.P.I. transferiu para a Società Concentrati Bevibili Sicilia arl (C.B.S.) uma parte do auxílio destinado à realização de determinadas intervenções, conforme previsto num sub‑programa. No entanto, esta cedeu um ramo da sua empresa, incluindo maquinaria e equipamentos que tinham sido financiados no âmbito do programa, à Impianti Brevetti Servizi Srl (IBIESSE), sem autorização prévia da Comissão.
7. Na sequência do recurso do CO.P.P.I., o Tribunale amministrativo regionale del Lazio anulou o Decreto n.° 8649, de 16 de Dezembro de 1997. Segundo o Tribunale, nos termos do Regulamento n.° 355/77, era a Comissão, e não o ministério, que era exclusivamente competente para proceder à recuperação do auxílio.
8. O ministério recorreu desta decisão para o Consiglio di Stato e alegou que a competência do ministério para proceder à recuperação resulta do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88. O Consiglio di Stato submete agora ao Tribunal de Justiça a seguinte questão para decisão prejudicial:
«O artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 355/77 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1977, ao prever que compete à Comissão decidir, após prévia consulta do Comité do Fundo sobre os aspectos financeiros, segundo o procedimento previsto no artigo 22.°, suspender, reduzir ou suprimir a participação do Fundo e proceder à recuperação dos montantes, sempre que, entre outras coisas, o beneficiário venda o equipamento ou as instalações que tenham beneficiado da participação do mesmo Fundo, antes do termo do prazo fixado, sem autorização prévia, estabelece um procedimento especial, que exclui a competência do Estado‑Membro para adoptar os mesmos procedimentos de supressão ou de recuperação, ou, nesta matéria, são de aplicar os princípios constantes do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 e do artigo 23.° do Regulamento (CEE) n.° 4523/88, segundo os quais o Estado‑Membro pode e deve adoptar as medidas necessárias para prevenir e punir as irregularidades e recuperar os montantes perdidos por causa de abuso ou de negligência?»
III – Validade das disposições de direito comunitário invocadas pelo tribunal de reenvio, no período relevante
9. Antes da análise de cada uma das disposições, deve começar por se apresentar uma curta perspectiva da evolução das bases jurídicas eventualmente aplicáveis ao caso vertente.
10. O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (a seguir «Regulamento n.° 729/70») (5) instituiu o FEOGA. O Regulamento n.° 355/77 (6) constituía, por sua vez, um instrumento específico de política estrutural para uma acção comum tendo em vista a melhoria das condições de transformação e de comercialização de produtos agrícolas. A execução desta acção incumbiu essencialmente à Comissão.
11. Na sequência de uma reforma fundamental no ano de 1988, o apoio proveniente dos fundos estruturais passou a assentar numa nova base jurídica. O Regulamento de base n.° 2052/88 (7) do Conselho, adoptado ao abrigo do artigo 130.°‑D do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 161.° CE), visava a coordenação das intervenções financiadas pelos diferentes fundos estruturais, bem como uma harmonização reforçada das medidas nos Estados‑Membros. Simultaneamente, o Conselho adoptou, com base no artigo 130.°‑E do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 162.° CE), uma série de regulamentos de execução. Aqui interessam, em particular, o Regulamento n.° 4253/88 (8), já referido, no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos, e o Regulamento (CEE) n.° 4256/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita ao FEOGA, Secção «Orientação» (9) (a seguir «Regulamento n.° 4256/88»). Em 1993, os regulamentos adoptados em 1988 foram uma vez mais modificados (10) .
A – Quanto ao Regulamento n.° 355/77
12. Segundo o Regulamento n.° 355/77, a Comissão pode conceder uma participação do FEOGA, Secção «Orientação», a medidas comuns para a melhoria da estrutura de mercado dos produtos agrícolas. De acordo com o artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento n.° 355/77, cabe à Comissão suspender, reduzir ou suprimir participações quando ocorram irregularidades na execução do projecto. As somas pagas injustificadamente são recuperadas pela Comissão. Os Estados‑Membros apenas têm uma função de apoio, na medida em que apresentam à Comissão os documentos e as peças justificativas dos quais resulta que as condições, financeiras e de outra natureza, impostas para os projectos, são respeitadas.
13. Contudo, é duvidoso que o Regulamento n.° 355/77 ainda estivesse em vigor no momento da restituição das participações, ou se algumas das suas disposições ainda eram válidas com base em regras transitórias.
14. O CO.P.P.I, nas suas observações sobre o pedido de decisão prejudicial, não se refere em particular a este regulamento que, por si só, sustentaria a sua perspectiva jurídica. A Comissão chega à conclusão de que o Regulamento n.° 355/77 já não é, em razão do tempo, aplicável ao caso vertente, mesmo tomando em consideração as disposições transitórias. O Governo italiano salienta, finalmente, que não só o próprio Regulamento n.° 355/77, mas também as disposições de transição que previam a manutenção em vigor de algumas das suas disposições, já estavam anulados no momento em que foi tomada a decisão de pedir a restituição do apoio.
15. Segundo o artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4256/88 (11) (versão original), o Regulamento n.° 355/77 é revogado com a entrada em vigor da decisão do Conselho referida no n.° 1 daquela disposição. O Conselho tomou a decisão sob a forma do Regulamento (CEE) n.° 866/90 (12), que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1990.
16. É certo que o artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento n.° 4256/88 (versão original) previu que as disposições dos artigos 6.° a 15.° e 17.° a 23.° do Regulamento n.° 355/77 continuavam a ser aplicáveis aos projectos apresentados antes de 31 de Dezembro de 1989. No entanto, o apoio para o presente programa só foi pedido em 24 de Junho de 1991, conforme resulta do sexto considerando da Decisão n.° C (91) 2745.
17. Além disso, o artigo 10.° do Regulamento n.° 4256/88 (versão original) foi inteiramente reformulado pelo Regulamento n.° 2085/93 (13) . O regime transitório previsto para o Regulamento n.° 355/77 foi, com esta alteração, revogado sem reservas, com efeitos a partir de 3 de Agosto de 1993 (14) . O apoio (incluindo a contribuição financeira da Comunidade) só quatro anos depois foi parcialmente recuperado, através do Decreto ministerial de 16 de Dezembro de 1997.
18. Em consequência, o Regulamento n.° 355/77 não tem qualquer aplicação no presente caso.
19. É de referir que a inaplicabilidade do Regulamento n.° 355/77 não diz apenas respeito à questão da competência para proceder à recuperação, mas também aos pressupostos materiais estabelecidos neste regulamento. Deste modo, o artigo 19.°, n.° 2, segundo parágrafo, quarto travessão, do Regulamento n.° 355/77 (na versão do Regulamento n.° 1932/84) prevê a recuperação, em particular:
«se o beneficiário vender os equipamentos ou as instalações que tenham beneficiado do apoio do Fundo num prazo de 6 ou 10 anos, respectivamente, a contar da sua aquisição ou do fim dos trabalhos, sem autorização prévia da Comissão».
20. Ora, foi precisamente nesta disposição que o ministério se baseou para exigir a restituição do apoio no Decreto n.° 8649, de 16 de Dezembro de 1997. Possivelmente, a alienação também constitui uma violação de outras disposições como, por exemplo, disposições (anexas) do Decreto ministerial n.° 485 ou das disposições dos regulamentos aplicáveis. Aliás, o caso especial de equipamentos que tenham beneficiado de apoio serem vendidos pelo beneficiário sem autorização da Comissão ou da autoridade nacional já não é expressamente mencionado nas disposições (relevantes para o caso vertente) do Regulamento n.° 4253/88, que foi adoptado mais tarde. Tal operação também poderia, contudo, corresponder ao conceito geral de irregularidade na acepção do artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88. No processo de decisão prejudicial não compete, no entanto, ao Tribunal de Justiça apreciar a legalidade do Decreto ministerial impugnado n.° 8649, de 16 de Dezembro de 1997. Esta tarefa cabe, pelo contrário, exclusivamente ao tribunal de reenvio que, ao examinar o decreto ministerial, tem, contudo, de ter em conta as considerações do Tribunal de Justiça quanto à aplicabilidade do Regulamento n.° 355/77.
B – Quanto ao Regulamento n.° 729/70
21. Os Regulamentos n.° 4256/88 e n.° 4253/88 constituem, desde a sua entrada em vigor em 1 de Janeiro de 1989, a base para todas as medidas do FEOGA, Secção «Orientação», conforme a Comissão salienta, correctamente. O Regulamento n.° 729/70 deixou, nos termos do artigo 11.° do Regulamento n.° 4256/88, a partir desse momento, de ser aplicável neste domínio. Desta forma, o artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, que obrigava os Estados‑Membros a sancionar as irregularidades e a recuperar as importâncias perdidas em virtude das irregularidades, também não pode ser invocado como fundamento para exigir a restituição do subsídio.
C – Quanto ao Regulamento n.° 4253/88
22. Os regulamentos de execução adoptados em 1988 contêm as condições materiais para a intervenção financeira dos diferentes fundos; o Regulamento n.° 4256/88, que substituiu as disposições correspondentes do Regulamento n.° 355/77, estabelece o regime especial para o FEOGA, Secção «Orientação». O Regulamento n.° 4253/88 contém, além disso, disposições comuns a todos os fundos, em particular, regras relativas à sua coordenação e regras processuais comuns. Nessa medida, este regulamento também substitui o Regulamento n.° 355/77. O artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4256/88 declara expressamente que o Regulamento n.° 4253/88 é aplicável às acções co‑financiadas pelo FEOGA, Secção «Orientação».
23. Em consequência, a recuperação do apoio apenas pode assentar no Regulamento n.° 4253/88, na versão do Regulamento n.° 2082/93. O apoio foi concedido ao CO.P.P.I. igualmente com base no Regulamento n.° 4253/88, conforme resulta da letra dos Decretos ministeriais n. os  1905 e 485. Nos termos do artigo 54.° do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais (15), o Regulamento n.° 4253 foi revogado com efeitos a partir unicamente de 1 de Janeiro de 2000 e, em consequência, ainda estava em vigor no momento da adopção do Decreto n.° 8649.
IV – Disposições aplicáveis
24. O artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão do Regulamento n.° 2082/93 tem a epígrafe Controlo financeiro . O n.° 1 da disposição tem, parcialmente, o seguinte teor:
«Para garantir o êxito das acções empreendidas por promotores públicos ou privados, os Estados‑Membros, aquando da execução das acções, tomarão as medidas necessárias para:
– verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram empreendidas de forma correcta,
– prevenir e combater as irregularidades,
– recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou negligência. Salvo se o Estado‑Membro e/ou o intermediário e/ou o promotor provarem que esse abuso ou negligência lhes não são imputáveis, o Estado‑Membro será subsidiariamente responsável pelo reembolso das importâncias indevidamente pagas. [...]
Os Estados‑Membros informarão a Comissão das medidas tomadas para esse efeito e, em especial, comunicarão à Comissão a descrição dos sistemas de controlo e de gestão criados para assegurar a execução das acções de forma eficaz. Informarão regularmente a Comissão sobre o andamento dos processos administrativos e judiciais.
[...]»
25. O artigo 24.° tem a epígrafe «Redução, suspensão e supressão da contribuição»; os n. os  1 e 2 têm o seguinte teor:
«1. Se a realização de uma acção ou de uma medida parecer não justificar, nem em parte nem na totalidade, a contribuição financeira que lhe foi atribuída, a Comissão procederá a uma análise adequada do caso no âmbito da parceria, solicitando nomeadamente ao Estado‑Membro ou às autoridades por ele designadas para a execução da acção que apresentem as suas observações num determinado prazo.
2. Após essa análise, a Comissão poderá reduzir ou suspender a contribuição para a acção ou para a medida em causa se a análise confirmar a existência de uma irregularidade ou de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução da acção ou da medida, e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão.
[...]»
V – Observações das partes
26. A CO.P.P.I., o Governo italiano e a Comissão apresentaram observações ao Tribunal de Justiça. As suas observações apenas serão a seguir reproduzidas, na medida em que façam referência às disposições aplicáveis.
A – CO.P.P.I.
27. Na opinião do CO.P.P.I., o objecto do pedido de decisão prejudicial consiste, essencialmente, na questão de saber se as autoridades italianas podiam exigir, sem qualquer intervenção da Comissão, a restituição de uma subvenção que tinha sido autorizada com base numa decisão da Comissão, tomada ao abrigo dos Regulamentos n. os  2052/88, 4253/88 e 4256/88. Para dar uma resposta útil ao tribunal de reenvio, tem de se interpretar, para além do artigo 23.°, igualmente o artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88.
28. Estas disposições previam uma nítida repartição de funções entre a Comissão e o Estado‑Membro. Segundo o artigo 24.°, n.° 2, é da competência exclusiva da Comissão decidir sobre a redução, suspensão ou supressão das contribuições. Em conformidade com o artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, as autoridades nacionais eram, pelo contrário, competentes para a execução das alterações regularmente projectadas relativamente à realização das intervenções financiadas pela Comissão e para a recuperação das importâncias pagas em excesso.
29. A análise do Regulamento n.° 2052/88 e da Decisão n.° C (91) 2745, através da qual foi concedida a contribuição, confirma esta conclusão.
30. O Regulamento de base n.° 2052/88 assenta no artigo 130.°‑D do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 161.° CE). Pelo contrário, os regulamentos que estabelecem regras especiais para os diferentes fundos (Regulamentos n. os  4254/88, 4255/88 e 4256/88), bem como para a sua coordenação (Regulamento n.° 4253/88) tinham por base o artigo 130.°‑E do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 162.° CE). Enquanto regulamentos de execução, não podiam estabelecer regras que se desviassem do regulamento de base.
31. O pensamento orientador da disposição é expresso no artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2052/88, ou seja, a Comissão e as autoridades nacionais procedem à preparação, ao financiamento, ao acompanhamento e à avaliação das acções numa concertação estreita, denominada parceria. Os artigos 4.°, n.° 2, e 18.° do Regulamento n.° 2052/88 transferiram para a Comissão a missão de tomar as iniciativas necessárias para a realização deste regulamento, bem como das disposições de execução a adoptar pelo Conselho, nos termos do artigo 3.°, n. os  4 e 5.
32. O conceito de parceria significa que os intervenientes têm de se concertar e de decidir em conjunto. O inverso disso é a delegação de funções, na qual um dos dois parceiros decide pelo outro. É característico da concertação que cada parceiro, em acordo com o outro, adopte as decisões que caem no âmbito das suas funções e da sua competência. O Regulamento n.° 4253/88, enquanto regulamento de execução, não pode conter disposições que ponham em causa este princípio fundamental do Regulamento n.° 2052/88.
33. Segundo um princípio jurídico geral, quando um órgão comunitário é incumbido de determinada missão em aplicação de uma regra de direito primário ou de direito derivado, aquele órgão tem, em princípio, de a executar ele próprio. A delegação de funções a terceiros está excluída, especialmente quando é atribuída ao órgão uma margem de discricionariedade, a não ser que uma disposição de direito comunitário tivesse previsto expressamente a delegação.
34. O artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 atribui à Comissão diferentes alternativas de actuação, nomeadamente, a suspensão, redução ou supressão de contribuições, quando exista uma irregularidade ou uma alteração importante não autorizada. Esta decisão discricionária não pode ser transferida para terceiros.
35. A Decisão n.° C (91) 2745 também confirma este entendimento. O CO.P.P.I. remete, a este respeito, para o artigo 6.° da decisão, conjugado com as disposições de execução reguladas nos pontos 21 e 22 do seu anexo 2, as quais determinam o seguinte:
«O Estado‑Membro e os beneficiários zelam por que o financiamento comunitário seja aplicado para os objectivos previstos. Se uma acção ou uma medida justifica apenas uma parte das contribuições que foram concedidas para o efeito, a Comissão exigirá a restituição imediata da quantia devida, nos termos das disposições do ponto 23, se o Estado‑Membro estiver de acordo [...]
Após esta análise, a Comissão poderá reduzir ou suspender a contribuição financeira para a acção ou medida em causa, se for confirmada a existência de uma irregularidade ou, designadamente, de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução da acção ou da medida, e para a qual não tenha sido solicitado a autorização da Comissão» (16) .
36. Se o artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88 permitisse efectivamente aos Estados‑Membros recuperar, sob a sua responsabilidade, contribuições comunitárias, a decisão da Comissão não seria válida, uma vez que a mesma – diversamente do regulamento – atribui esta tarefa à Comissão. Por sua vez, o artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88 não seria, segundo esta interpretação, compatível com o Regulamento n.° 2052/88, uma vez que tal artigo transfere para os Estados‑Membros poderes para tomarem decisões discricionárias relativamente à execução de acções comunitárias, competência que, segundo o artigo 18.° do Regulamento n.° 2052/88, é reservada à Comissão.
37. Entre todas as possibilidades de interpretação, deve escolher‑se aquela que garanta a validade do acto jurídico e que seja mais facilmente compatível com o contexto jurídico. Por isso, o artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88 não pode ser interpretado no sentido de conferir aos Estados‑Membros poderes para a redução, suspensão ou supressão de contribuições, bem como para a sua recuperação.
B – O Governo italiano
38. O Governo italiano, pelo contrário, é de opinião que a recuperação da contribuição tem o seu fundamento no artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão do Regulamento n.° 2082/93. Esta disposição confere ao Estado‑Membro poderes para a recuperação de uma contribuição, em caso de irregularidades. A recuperação constitui, ao mesmo tempo, um caso de aplicação do artigo 280.° CE.
C – A Comissão
39. A Comissão começa por esclarecer que o tribunal de reenvio se refere a dois métodos diferentes de intervenções estruturais. O Regulamento n.° 355/77 refere‑se às medidas comuns, enquanto os Regulamentos n. os  2052/88 e 4253/88, adoptados em 1988 para a coordenação das intervenções dos fundos estruturais, são aplicáveis a todas as intervenções estruturais.
40. Segundo o Regulamento n.° 355/77, a Comissão é competente para todas as decisões relativas à execução das intervenções estruturais e à recuperação de quantias indevidamente pagas, para as quais subsiste uma relação directa entre a Comissão e o beneficiário.
41. O regime das intervenções estruturais comunitárias, conforme previsto nos Regulamentos n. os  2052/88 e 4253/88, que foi definido no quadro da reforma de 1988, institui, pelo contrário, uma parceria entre a Comissão e o Estado‑Membro. Assim, a Comissão autoriza o programa‑quadro nacional que o Estado‑Membro lhe apresentou. Posteriormente, o Estado‑Membro conduz o programa sob a sua própria responsabilidade financeira, fazendo intervir os órgãos por ele designados para dar execução a cada da medida. Entre a Comissão e os destinatários dos apoios não existe nenhuma relação directa.
42. Por esta razão, os Estados‑Membros são obrigados, nos termos do artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88, a sancionar as irregularidades e, eventualmente, a recuperar as contribuições dos beneficiários. Para tal, não é necessária qualquer concertação com a Comissão, desde logo porque esta não tem nenhum conhecimento de cada uma das condições do financiamento para os destinatários finais como, por exemplo, o C.B.S. O artigo 23.°, n. os  2 e 3, concede, porém, à Comissão competência para realizar os seus próprios controlos.
43. O artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 regula as relações financeiras entre a Comissão e o Estado‑Membro e confere à Comissão a possibilidade de corrigir a participação financeira da Comunidade em caso de irregularidades, na sequência de um procedimento contraditório. A Comissão só em casos excepcionais exigiu directamente aos beneficiários a restituição de contribuições com fundamento nesta disposição, isto é, quando ela própria também lhes tinha concedido as contribuições (17) .
VI – Apreciação jurídica
44. Depois de ter sido determinado que, no caso vertente, apenas o Regulamento n.° 4253/88 pode constituir o fundamento para a redução e recuperação do apoio, deve agora analisar‑se se o artigo 23.° deste regulamento confere ao Estado‑Membro o respectivo poder. Na interpretação desta disposição devem ser tomados em consideração, além da letra das disposições, principalmente pontos de vista sistemáticos e teleológicos.
A – Letra do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88
45. Nos termos do artigo 23.°, n.° 1, primeiro parágrafo, segundo travessão, os Estados‑Membros, aquando da execução das acções, tomam as medidas necessárias para «prevenir e combater as irregularidades». Segundo o primeiro período do terceiro travessão desta disposição, os Estados‑Membros «recupe[ram] os fundos perdidos na sequência de um abuso ou de uma negligência».
46. Se a transferência de instalações subvencionadas e dos equipamentos da C.B.S. para a IBIESSE constituir uma irregularidade, o que – conforme já alegado – deve ser verificado pelo tribunal de reenvio, cabe às autoridades nacionais sancionar essa irregularidade e recuperar as importâncias indevidamente pagas na sequência dessas irregularidades.
47. Pelo conceito «sancionar» pode, numa interpretação restritiva, entender‑se apenas a imposição de sanções para infracções cometidas com dolo ou negligência. Outras versões linguísticas não conferem, no entanto, nenhum elemento de suporte para este entendimento estrito (18) . A palavra «sancionar» não exclui, em qualquer caso, que as irregularidades também sejam punidas por outras medidas, tais como, eventualmente, medidas administrativas e sanções (19) . Isto abrange, em particular, o poder para reduzir as contribuições para exigir a sua restituição.
48. A título complementar, remete‑se ainda para o ponto 27 do anexo 2 da Decisão n.° C (91) 2745 da Comissão, que obriga o Estado‑Membro, por remissão para o artigo 23.°, n.° 1, primeiro parágrafo, segundo travessão, do Regulamento n.° 4253/88, a tomar as medidas necessárias para punir irregularidades e para exigir a restituição das importâncias indevidamente pagas na sequência dessas irregularidades.
B – Interpretação sistemática do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88
49. Tanto o CO.P.P.I. como a Comissão assentam os seus pontos de vista essencialmente em argumentos sistemáticos, mas chegam a conclusões opostas.
50. Para o CO.P.P.I., da conjugação dos artigos 23.° e 24.° do Regulamento n.° 4253/88 parece resultar uma espécie de competência graduada entre a Comissão e o Estado‑Membro. Segundo o artigo 24.°, apenas a Comissão tem competência para decidir sobre a redução ou a supressão de uma contribuição, relativamente ao destinatário. Pelo contrário, incumbe às autoridades nacionais proceder regularmente a reajustamentos no quadro da execução de projectos e a proceder, «no plano material», à recuperação das subvenções.
51. Pelo contrário, na opinião da Comissão, os artigos 23.° e 24.° do Regulamento n.° 4253/88 dizem, respectivamente, respeito a relações diferentes. O artigo 24.° regula a competência da Comissão para reduzir ou suprimir a participação financeira da Comunidade no programa nacional, em caso de irregularidades ou desvios ao programa, enquanto o artigo 23.° diz respeito às relações internas
entre as autoridades nacionais e os beneficiários (o sublinhado é meu).
52. O processo de atribuição das subvenções, tal como a Comissão, uma vez mais, o explicou pormenorizadamente na audiência, milita a favor do entendimento da Comissão segundo o qual o Estado‑Membro apresenta um programa operacional à Comissão. A Comissão autoriza o programa e fixa a contribuição (proporcional) que a Comunidade concede para a execução do programa. O Estado‑Membro concede, nesta base, uma subvenção global (que consiste, em cada caso, numa participação da Comunidade e numa participação do Estado‑Membro) a órgãos incumbidos da execução, como por exemplo, o CO.P.P.I., que, por sua vez, transferem para outros operadores os meios para a realização dos projectos concretos.
53. Em consequência, a Decisão da Comissão n.° C (91) 2745 que autoriza o programa operacional era, por conseguinte, dirigida ao Estado‑Membro e não ao beneficiário (20) . Entre os beneficiários e a Comissão não havia, no presente caso, nenhuma relação jurídica directa. A tese do CO.P.P.I. de que a Comissão lhe tinha concedido uma contribuição através da decisão, não é, por isso, correcta.
54. O ministério, através do Decreto ministerial n.° 485, instituiu sobretudo uma condição de financiamento de direito administrativo, entre o Estado italiano e o CO.P.P.I. a fim de promover a execução de partes do programa. No quadro desta relação, o ministério concedeu ao CO.P.P.I. uma subvenção global, composta pela participação da Comunidade e pela participação do Estado italiano, para os projectos executados ou coordenados pelo CO.P.P.I.
55. A ideia da repartição em dois planos, ou seja, o plano do programa operacional e o plano da execução desse programa também se encontra expressa no sexto considerando do Regulamento n.° 2082/93 que altera o Regulamento n.° 4253/88. Aí refere‑se o seguinte:«Em aplicação do princípio da subsidiariedade, e sem prejuízo das competências da Comissão, nomeadamente enquanto responsável pela gestão dos recursos financeiros comunitários, a execução das formas de intervenção incluídas nos quadros comunitários de apoio deve ser principalmente da responsabilidade dos Estados‑Membros ao nível territorial adequado, segundo a especificidade de cada Estado‑Membro.»
56. Se uma subvenção foi concedida desta forma, o Estado‑Membro controla em primeira linha, no plano da execução, se os meios foram aplicados de forma correcta pelos beneficiários. Por isso, o artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88 determina expressamente as medidas que o Estado‑Membro toma «aquando da execução das acções». O beneficiário tem, perante o Estado‑Membro que lhe concedeu a contribuição, a responsabilidade financeira pela execução de forma correcta da parte do programa por ele dirigido.
57. Segundo o artigo 23.°, n.° 1, segundo parágrafo, segundo período, o Estado‑Membro é obrigado a informar regularmente a Comissão sobre o andamento dos processos administrativos e judiciais. Esta obrigação de informação esclarece dois aspectos. Por um lado, demonstra que incumb e aos Estados‑Membros, no quadro da execução do programa operacional, instaurar os respectivos procedimentos que não podem ter outro objecto que não o da recuperação de contribuições indevidas. Por outro, a obrigação de informação é a expressão da responsabilidade do Estado‑Membro perante a Comissão, pela execução correcta do programa.
58. Outra consequência desta responsabilidade do Estado‑Membro é a de que a Comissão pode, com base no artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, reduzir, suspender ou suprimir, ou exigir a restituição ao Estado‑Membro da participação comunitária, em caso de violação do programa operacional autorizado. No entanto, o artigo 24.°, n.° 3, primeiro período, apenas refere brevemente que as importâncias pagas indevidamente devem ser restituídas. Do texto não resulta a quem incumbe esta obrigação. No entanto, parece evidente que a Comissão só pode exigir a restituição de contribuições a quem ela também as tenha concedido directamente, ou seja, em regra, ao Estado‑Membro.
59. Finalmente, o facto de que o artigo 24.° se refere em primeira linha à relação entre o Estado‑Membro e a Comissão resulta claramente de esta disposição prever, em particular, que seja ouvido o Estado‑Membro, mas não os que receberam contribuições do Estado‑Membro no quadro de um programa operacional.
60. Se a Comissão, no caso presente, pudesse reduzir a contribuição concedida ao CO.P.P.I. e recuperar directamente importâncias pagas em excesso, admitir‑se‑ia o seu direito de anular parcialmente a decisão de atribuição tomada por uma autoridade nacional (o Decreto ministerial n.° 485). O Tratado CE não prevê tal ingerência de um órgão comunitário na esfera da soberania nacional.
61. Estas considerações não impedem que a Comissão, em determinados cenários, possa, com base no artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, a título excepcional, exigir, ela própria, ao beneficiário a restituição das subvenções. Foi esse caso excepcional que esteve na base do acórdão Conserve Italia/Comissão (21) . Ao contrário do caso vertente, a Comissão tinha concedido directamente a contribuição ao beneficiário. O Estado‑Membro tinha fixado a participação nacional a conceder no quadro do co‑financiamento através de um acto administrativo nacional separado (22) .
62. A Comissão justificou, dessa forma, a condição do financiamento do beneficiário e podia suprimir a contribuição e recuperar as respectivas importâncias do beneficiário. Uma vez que a participação comunitária e a participação nacional tinham sido concedidas por actos diferentes, a supressão da participação da comunitária não afectou a decisão nacional de concessão da subvenção, cuja recuperação é da exclusiva competência das autoridades nacionais.
63. Também é de rejeitar a tese do CO.P.P.I., segundo a qual a competência da Comissão para a recuperação da contribuição resulta dos pontos 21 e 22 do anexo 2 da Decisão n.° C (91) 2745. Esta passagem das disposições anexas acolhe quase com as mesmas palavras a formulação do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 e, em consequência, deve ser interpretada do mesmo modo. Por isso, também não há dúvidas quanto à validade da decisão por uma suposta infracção ao regulamento.
64. Finalmente, o CO.P.P.I. remete para os artigos 4.° e 18.° do Regulamento n.° 2052/88 (na versão do Regulamento n.° 2081/93). O artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2052/88 estabelece princípios gerais para a concertação entre a Comissão e os Estados‑Membros. De acordo com o mesmo, ambas as partes devem agir em parceria em todas as fases do financiamento. No entanto, esta parceria deve realizar‑se, segundo o artigo 4.°, n.° 1, quinta frase, do referido regulamento «no pleno respeito pelas respectivas competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros».
65. Resulta do exposto que não se pode extrair do artigo 4.°, n.° 1, nenhuma base juridicamente vinculativa no que respeita à repartição de competências, tendo em vista a adopção de medidas individuais. As competências e missões da Comissão e dos Estados‑Membros deduzem‑se principalmente das disposições de execução que o Conselho adoptou nos termos do artigo 3.°, n. os  4 e 5, do Regulamento n.° 2052/88 que são, portanto, no caso presente, os artigos 23.° e 24.° do Regulamento n.° 4253/88. Perante a ressalva expressa das competências jurídicas, institucionais e financeiras, formulada no artigo 4.°, n.° 1, terceiro período, do Regulamento n.° 2052/88, não há nenhuma razão para questionar a validade do Regulamento n.° 4253/88 em razão de uma suposta violação do princípio da parceria.
66. Também não resulta da ideia fundamental da parceria, estabelecida no artigo 4.° do Regulamento n.° 2052/88, nenhuma obrigação do Estado‑Membro de solicitar o acordo da Comissão antes de sancionar as irregularidades e de recuperar «importâncias perdidas», conforme o CO.P.P.I. parece presumir.
67. Das disposições de aplicação do Regulamento n.° 4253/88 resulta apenas que o Estado‑Membro deve informar regularmente a Comissão sobre o andamento dos processos administrativos e judiciais (artigo 23.°, n.° 1, segundo parágrafo, segundo período). Este regulamento não contém, no entanto, nenhuma disposição da qual resulte que o Estado‑Membro deve, de algum modo, dirigir‑se à Comissão antes de adoptar as medidas previstas no artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88.
68. Uma ordem nesse sentido não teria, num caso como o presente, quase nenhuma utilidade prática. Isto porque a Comissão não dispõe de nenhum conhecimento sobre cada um dos projectos destinados a executar o subprograma cuja execução foi confiada a terceiros, em nome do CO.P.P.I., conforme esclareceu na audiência.
69. É certo que os artigos 4.°, n.° 2, e 18.° do Regulamento n.° 2052/88 conferem à Comissão a tarefa de dar execução ao regulamento. Porém, daí não pode concluir‑se que também incumbe à Comissão adoptar as medidas no âmbito da execução de programas operacionais, em particular, punir irregularidades e recuperar importâncias concedidas aos beneficiários. O Regulamento n.° 2052/88 regula, pelo contrário, em primeira linha, os objectivos e as directrizes da intervenção da Comunidade através dos diferentes fundos estruturais. Precisamente, a execução das medidas concretas até à gestão dos auxílios concedidos a cada um dos destinatários não é abrangida por este regulamento. Assim, o artigo 18.° não obriga a Comissão a adoptar medidas de execução neste sentido.
C – Interpretação teleológica do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88
70. Uma interpretação orientada pelos objectivos do Regulamento n.° 4253/88 também confirma que o artigo 23.° deste regulamento autoriza o Estado‑Membro a reduzir e recuperar subvenções. Só devem ser utilizados recursos financeiros limitados de acordo com as condições de concessão da subvenção. Se estas não forem respeitadas, devem, segundo os objectivos do regulamento, ser tomadas, o mais depressa e eficazmente possível, medidas contra as irregularidades, para que os prejuízos para o orçamento da Comunidade sejam tão reduzidos quanto possível.
71. São, antes de mais, as autoridades dos Estados‑Membros que dispõem dos meios pessoais e materiais necessários, bem como dos conhecimentos indispensáveis para detectar irregularidades no local e para instaurar os processos administrativos e judiciais necessários para a recuperação de importâncias indevidamente pagas. Um processo destinado a obter a recuperação de subvenções centralizado pela Comissão implicaria atrasos consideráveis que poderiam, na pior das hipóteses, impossibilitar totalmente a recuperação de recursos comunitários, se, por exemplo, o beneficiário, entretanto, se tivesse tornado insolvente. Assim, é do interesse da Comunidade e isso corresponde aos objectivos do Regulamento n.° 4253/88 que o Estado‑Membro, em caso de irregularidades, actue de imediato.
72. Em conclusão, deve, pois, declarar‑se que o artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88 confere aos Estados‑Membros a competência para, em caso de irregularidades, reduzir uma contribuição e, em consequência, exigir do beneficiário a restituição de importâncias indevidamente pagas. Isto é, em todo o caso, válido quando a contribuição foi concedida ao beneficiário por um acto de uma autoridade nacional, por um montante global que inclui a participação da Comunidade. Quando o Estado‑Membro adopta medidas nos termos do artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88, actua, pois, com base numa competência própria. Por isso, não é necessário haver uma transferência das respectivas competências da Comissão para o Estado‑Membro – tal como o CO.P.P.I. presume.
VII – Conclusão
73. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo à questão prejudicial:
Nos termos do artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro, na versão do Regulamento (CEE) n.° 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, um Estado‑Membro tinha, em 1997, competência para sancionar irregularidades na execução de um programa operacional e para recuperar do beneficiário fundos perdidos na sequência dessas irregularidades – incluindo a participação da Comunidade – que as autoridades desse Estado‑Membro concederam ao beneficiário, como subvenção global, no âmbito de um programa operacional.
(1) .
(2)
–	Regulamento (CEE) n.° 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos Fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO L 185, p. 9), na versão do Regulamento (CEE) n.° 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193, p. 5, a seguir «Regulamento n.° 2052/88»).
(3)
–	Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes Fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 374, p. 1), na versão do Regulamento (CEE) n.° 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193, p. 20, a seguir «Regulamento n.° 4253/88»).
(4)
–	Regulamento (CEE) n.° 355/77 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1977, relativo a uma acção comum para a melhoria das condições de transformação e comercialização dos produtos agrícolas (JO L 51, p. 1; EE 03 F11 p. 239), na versão do Regulamento (CEE) n.° 1932/84 do Conselho, de 19 de Junho de 1984 (JO L 180, p. 1; EE 03 31 p. 118; a seguir «Regulamento n.° 355/77»).
(5)
–	JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220.
(6)
–	Referido na nota 4.
(7)
–	Referido na nota 2.
(8)
–	Referido na nota 3.
(9)
–	JO L 374, p. 25.
(10)
–	V. Regulamento (CEE) n.° 2081/93
do Conselho, de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2052/88, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes, JO L 193, p. 5; Regulamento (CEE) n.° 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n.° 4253/88, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 193, p. 20), e Regulamento (CEE) n.° 2085/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n.° 4256/88, que estabelece disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita ao Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Orientação» (JO L 193, p. 44).
(11)
–	Referido na nota 9.
(12)
–	Regulamento (CEE) n.° 866/90 do Conselho, de 29 de Março de 1990, relativo à melhoria das condições de transformação e comercialização dos produtos agrícolas (JO L 91, p. 1).
(13)
–	Referido na nota 10.
(14)
–	Acórdão de 24 de Janeiro de 2002, Conserve Italia/Comissão (C‑500/99 P, Colect., p. I‑867, n.° 82).
(15)
–	JO L 161, p. 1.
(16)
– A redacção do Ponto 22 é quase igual ao do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88.
(17)
–	A Comissão remete, neste contexto, para a decisão que o Tribunal de Justiça analisou no acórdão Conserve Italia/Comissão (referido na nota 14).
(18)
–	Na versão inglesa, por exemplo, diz‑se «to prevent and to take action against irregularities».
(19)
–	V., quanto ao conceito de medidas e sanções administrativas no direito comunitário, em particular, o Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1).
(20)
–	V. artigo 7.° da decisão.
(21)
–	Referido na nota 14. O caso sobre o qual o Tribunal teve de se pronunciar no acórdão T‑199/99 (Sgaravatti Mediterranea/Comissão, ainda não publicado na Colectânea) tinha um fundamento semelhante.
(22)
–	V. matéria de facto apurada pelo Tribunal, reproduzida nos n. os  25 e 26 do acórdão e referida no n.° 20 do acórdão Conserve Italia/Comissão (referido na nota 14).