62022TJ0462_RES
Sprawa T‑462/22
Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, LdaiBCP África, SGPS, Lda
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (piąta izba) z dnia 6 listopada 2024 r.
Pomoc państwa – Wolna strefa Madery – System pomocy wprowadzony w życie przez Portugalię – Decyzja stwierdzająca niezgodność systemu z decyzjami C(2007) 3037 final i C(2013) 4043 final, uznająca ten system za niezgodny z rynkiem wewnętrznym i nakazująca odzyskanie pomocy wypłaconej na jego podstawie – Obowiązek uzasadnienia – Pojęcie „pomocy istniejącej” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia (UE) 2015/1589 – Brak odstępstwa od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery – Zasada dobrej administracji – Zasada lojalnej współpracy – Uzasadnione oczekiwania – Pewność prawa
Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Ustalenie beneficjenta pomocy – Uwzględnienie kontekstu i całości przepisów prawa regulujących daną dziedzinę
(art. 296 TFUE)
(zob. pkt 25–40)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc istniejąca i pomoc nowa – Kwalifikacja jako istniejącej pomocy – Interpretacja zasad systemu pomocy – Okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę – Tekst decyzji zatwierdzającej, treść zgłoszenia dokonanego przez dane państwo członkowskie oraz dodatkowe informacje
[art. 108 ust. 3 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. c)]
(zob. pkt 56, 58, 66, 67)
Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Zgłoszenie planu pomocy – Obowiązek współpracy państwa członkowskiego ubiegającego się o odstępstwo
(art. 4 ust. 3 TUE; art. 108 ust. 3 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, motyw 6)
(zob. pkt 57, 92)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc istniejąca i pomoc nowa – Środek wprowadzający zmianę systemu istniejącej pomocy – Wdrożenie systemu z pominięciem jednego z warunków określonych w decyzji zatwierdzającej Komisji – Odstępstwo, które nie zostało skutecznie zgłoszone Komisji – Zmiana wpływająca na istotę systemu – Kwalifikacja jako nowej pomocy
[art. 108 ust. 3 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. b) ppkt (ii), art. 1 lit. c)]
(zob. pkt 70–83, 93, 97)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc istniejąca i pomoc nowa – Badanie przez Komisję zgłoszonego systemu pomocy – Zasada dobrej administracji – Obowiązek staranności i bezstronności – Zakres
(art. 108 ust. 3 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41)
(zob. pkt 89–91)
Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym – Naruszenie zasady uzasadnionych oczekiwań – Brak
(art. 108 ust. 3 TFUE)
(zob. pkt 102–109)
Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym – Naruszenie zasady pewności prawa – Brak
(art. 107 TFUE)
(zob. pkt 111–117)
Streszczenie
Sąd oddalił wniesione przez dwie spółki skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej (
1
) uznającej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym określoną pomoc wypłaconą przedsiębiorstwom mającym siedzibę na wyspie Madera na podstawie zatwierdzonego wcześniej systemu i nakazującej jej odzyskanie (
2
). W tym kontekście Sąd wyjaśnił w szczególności zakres informacji, jakie państwa członkowskie powinny przekazać przy zgłaszaniu Komisji środka pomocowego, aby umożliwić jej przeprowadzenie badania z wymaganą starannością, w świetle wymogów nierozerwalnie związanych z zasadą lojalnej współpracy.
W celu wspierania rozwoju regionalnego i dywersyfikacji struktury gospodarczej wyspy Madery Republika Portugalska wprowadziła system pomocy na rzecz wyznaczonej strefy na tej wyspie, zwanej wolną strefą Madery (ZFM).
System ten, pierwotnie zatwierdzony przez Komisję Europejską w 1987 r. jako zgodna ze wspólnym rynkiem pomoc regionalna, został zmieniony w 2002 r. W 2007 r. Komisja zatwierdziła trzeci system, który został ponownie zmieniony w 2013 r. (
3
) (zwany dalej „systemem III”).
System III w postaci, w jakiej został on zatwierdzony przez Komisję, przyjął formę obniżenia podatku dochodowego mającego zastosowanie do osób prawnych w odniesieniu do zysków osiągniętych z działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze, zwolnienia z podatków gminnych i lokalnych oraz zwolnienia z podatku od przeniesienia prawa własności nieruchomości należnego w przypadku utworzenia przedsiębiorstwa w ZFM, do wysokości maksymalnych kwot pomocy opartych na pułapach ustalonych w zależności od liczby stanowisk pracy zachowanych przez beneficjenta.
W następstwie sprawowania nadzoru nad wspomnianym systemem w latach 2012 i 2013 Komisja postanowiła wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 3 TFUE.
W wyniku tego postępowania Komisja stwierdziła w decyzji z dnia 4 grudnia 2020 r., że system III w postaci, w jakiej został on wdrożony przez Portugalię, różnił się zasadniczo od systemu zatwierdzonego decyzjami z 2007 r. i z 2013 r. Uznawszy ten system za „nową pomoc” wdrożoną niezgodnie z prawem i niezgodną z rynkiem wewnętrznym, Komisja nakazała jej odzyskanie od beneficjentów.
Skarżące, Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda i BCP África, SGPS, Lda, są spółkami holdingowymi (zwanymi dalej „SGPS”), będącymi beneficjentami systemu III. Wniosły one skargę o stwierdzenie nieważności decyzji 2022/1414 w zakresie, w jakim decyzja ta ich dotyczy.
Ocena Sądu
Na poparcie skargi skarżące zarzucały w szczególności Komisji, że naruszyła prawo, włączając SGPS do kręgu beneficjentów objętych obowiązkiem odzyskania pomocy w przypadku niespełnienia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Twierdziły one bowiem, że na podstawie odstępstwa stanowiącego integralną część systemu III w postaci, w jakiej został on zgłoszony Komisji, SGPS nie podlegały temu warunkowi, w związku z czym wypłacona im pomoc nie była „nową pomocą”, lecz „pomocą istniejącą”, odpowiadającą pomocy zatwierdzonej przez Komisję decyzjami z 2007 r. i z 2013 r.
Na wstępie Sąd przypomniał, że zakwalifikowanie jako „pomocy istniejącej” lub „nowej pomocy” systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony na rzecz SGPS, zależy nie tylko od samej treści decyzji zatwierdzających przyjętych przez Komisję, lecz również od treści zgłoszenia dokonanego przez dane państwo członkowskie, a także od dodatkowych informacji dostarczonych przez to państwo w następstwie wniosków o udzielenie dodatkowych informacji. W tym kontekście należy również uwzględnić zachowanie tego państwa członkowskiego przy zgłoszeniu tego systemu w świetle ciążącego na nim obowiązku współpracy z Komisją.
W niniejszej sprawie z całości zgłoszenia systemu III, dokonanego mianowicie w 2006 r. (zwanego dalej „zgłoszeniem z 2006 r.”), jak również z późniejszej korespondencji między Komisją a władzami portugalskimi wynika, że o spornym odstępstwie wspomniano jedynie w podstawach prawnych załączonych do zgłoszenia, w szczególności w przepisie projektu dekretu z mocą ustawy w sprawie statutu zachęt podatkowych zgłoszonego Komisji (
4
). Natomiast ani w formularzu zgłoszeniowym, ani w załączonym do niego memorandum wyjaśniającym nie wspomniano o tym odstępstwie.
Tymczasem, biorąc pod uwagę brzmienie wskazanego przepisu oraz uzasadnienie zgłoszonego projektu dekretu z mocą ustawy, Komisja mogła racjonalnie uznać, że podobnie jak wszystkie przedsiębiorstwa mające korzystać z systemu III, SGPS podlegały warunkowi dotyczącemu tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. Ponadto z memorandum wyjaśniającego dołączonego do zgłoszenia z 2006 r., a także w szczególności z uzasadnienia zgłoszonego projektu dekretu z mocą ustawy wynika, że zamiarem władz portugalskich było zobowiązanie każdego przedsiębiorstwa zamierzającego skorzystać z systemu III do utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery.
Ze wszystkich tych elementów wynika, że władze portugalskie nigdy nie zwróciły uwagi Komisji na fakt, że zgłoszony projekt dekretu z mocą ustawy mógł być stosowany w ten sposób, że umożliwiał SGPS skorzystanie z systemu III bez konieczności spełnienia warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery. I tak poprzez zgłoszenie z 2006 r. i w ramach późniejszej wymiany korespondencji Republika Portugalska nie dostarczyła Komisji wszystkich niezbędnych informacji, które pozwoliłyby jej przede wszystkim na stwierdzenie istnienia ustanowionego na rzecz SGPS odstępstwa od tego warunku, następnie na zbadanie zgodności takiego odstępstwa z traktatem FUE i wreszcie na wyrobienie sobie opinii w tym względzie, mimo że odstępstwo mające zastosowanie do SGPS skutkowało w praktyce umożliwieniem tym przedsiębiorstwom uzyskania pomocy państwa przyznanej na warunkach znacznie korzystniejszych niż warunki przewidziane w ogólnym systemie mającym zastosowanie do innych przedsiębiorstw.
Sąd uznał również, że skarżące bezskutecznie utrzymywały, iż Komisja naruszyła prawo do dobrej administracji, nie przeprowadzając starannej analizy zgłoszenia z 2006 r.
Władze portugalskie nie umożliwiły bowiem Komisji powzięcia wiedzy o tym, że przyznane SGPS odstępstwo od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery zostało jej przedłożone w celu dokonania jego oceny. Władze te nie wyjaśniły też, w jaki sposób odstępstwo to jest proporcjonalne do celu realizowanego przez pomoc i zgodne z rynkiem wewnętrznym, podczas gdy warunek dotyczący tworzenia lub utrzymania miejsc pracy stanowił warunek dostępu do systemu III, w szczególności ze względu na to, że pozwalał on na zmierzenie wkładu w realizację celu rozwoju regionalnego oraz poziomu i proporcjonalności przyznanych korzyści.
Tak więc gdyby zamiarem władz portugalskich było poddanie tego odstępstwa ocenie Komisji, to obowiązująca je zasada lojalnej współpracy powinna była tym bardziej skłonić je do zwrócenia uwagi Komisji na istnienie takiego odstępstwa, które wzbudza wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, a w konsekwencji do przedstawienia wyjaśnień co do tej zgodności.
W tym stanie rzeczy nie można zarzucać Komisji, że naruszyła zasadę dobrej administracji lub uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi staranności, nie uwzględniając okoliczności, iż przepis, co do którego władze portugalskie nie przedstawiły wyjaśnień, może być interpretowany jako zezwalający na odstępstwo od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery.
W związku z tym, ze względu na brak skutecznej notyfikacji odstępstwa od warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery nie można uznać, że odstępstwo to zostało dopuszczone w decyzji z 2007 r.
Takie dopuszczenie nie może tym bardziej wynikać z decyzji z 2013 r., zważywszy że decyzja ta zawiera wzmiankę o zobowiązaniu Republiki Portugalskiej do „zniesienia wszelkiego preferencyjnego traktowania podmiotów takich jak [SGPS], jeżeli potwierdzono, że ich traktowanie w ZFM jest faktycznie korzystniejsze niż to przewidziane w ogólnym portugalskim systemie mającym zastosowanie do SGPS”.
Ponieważ pozostałe podniesione zarzuty, dotyczące naruszenia przez Komisję obowiązku uzasadnienia oraz naruszenia zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa, również okazały się bezzasadne, Sąd oddalił skargę w całości.
(
1
)	Decyzja Komisji (UE) 2022/1414 z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie programu pomocy SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) wdrożonej przez Portugalię na rzecz Zona Franca de Madeira (ZFM) – System III (Dz.U. 2022, L 217, s. 49).
(
2
)	Wyrok będący przedmiotem niniejszego streszczenia został wydany w następstwie ostatecznego oddalenia w całości wniesionej przez Republikę Portugalską skargi o stwierdzenie nieważności tejże decyzji [wyrok z dnia 21 września 2022 r., Portugalia/Komisja (Wolna strefa Madery), T‑95/21, EU:T:2022:567, utrzymany w mocy wyrokiem Trybunału z dnia 4 lipca 2024 r., Portugalia/Komisja (Wolna strefa Madery), C‑736/22 P, niepublikowany, EU:C:2024:579].
(
3
)	Decyzje Komisji z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie N 421/2006 oraz z dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie SA.34160 (2011/N) (zwane dalej „decyzjami z 2007 r. i 2013 r.”).
(
4
)	Artykuł 34oA pkt 5 statutu zachęt podatkowych zawarty w zgłoszonym projekcie dekretu z mocą ustawy.