62000CJ0346_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-346/00,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland,
vertegenwoordigd door R. Magrill als gemachtigde, bijgestaan door P. Roth, QC,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door M. Niejahr en K. Fitch als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 2000/449/EG van de Commissie van 5 juli 2000 houdende weigering van communautaire financiering voor bepaalde uitgaven van de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PB L 180, blz. 49), voorzover daarbij voor de begrotingsjaren 1996 en 1997 van communautaire financiering zijn uitgesloten de uitgaven ten bedrage van 5 039 175,46 euro die het Verenigd Koninkrijk in de sector akkerbouwgewassen heeft gedaan,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt:
D. A. O. Edward,
waarnemend voor de president van de Vijfde kamer,
A. La Pergola,
P. Jann,
S. von Bahr (rapporteur) en
A. Rosas, rechters,
advocaat-generaal: A. Tizzano,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 20 juni 2002, waarbij het Verenigd Koninkrijk werd vertegenwoordigd door P. Ormond als gemachtigde, en de Commissie door M. Niejahr en K. Fitch,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 januari 2003,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1.
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 20 september 2000, heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland het Hof krachtens artikel 230, eerste alinea, EG verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 2000/449/EG van de Commissie van 5 juli 2000 houdende weigering van communautaire financiering voor bepaalde uitgaven van de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PB L 180, blz. 49), voorzover daarbij voor de begrotingsjaren 1996 en 1997 van communautaire financiering zijn uitgesloten de uitgaven ten bedrage van 5 039 175,46 euro die het Verenigd Koninkrijk in de sector akkerbouwgewassen heeft gedaan.
Het rechtskader
2.
Artikel 5, lid 2, sub c, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1; hierna:
"verordening nr. 729/70"
) bepaalt:
"2.
Na raadpleging van het Comité van het Fonds
[...]
c)
neemt de Commissie een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van de verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken over het daaraan te geven gevolg.
Indien overeenstemming uitblijft, kan de lidstaat vragen om inleiding van een procedure die de standpunten binnen vier maanden tot elkaar moet brengen; de resultaten daarvan worden neergelegd in een verslag dat aan de Commissie wordt overgemaakt en door deze instelling wordt bestudeerd voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen.
De Commissie bepaalt de te onttrekken bedragen met name aan de hand van de draagwijdte van de niet met de voorschriften strokende uitvoering. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de overtreding, alsmede met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.
Financiering kan niet worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan. [...]
"
3.
Artikel 8, leden 1 en 2, van verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 729/70 aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (PB L 158, blz. 6), luidt als volgt:
"1.
Indien de Commissie op grond van een onderzoek van mening is, dat bepaalde uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, stelt zij de betrokken lidstaat in kennis van haar bevindingen [en] van de correctiemaatregelen die moeten worden genomen om naleving in de toekomst te garanderen en van een raming van de uitgaven die zij op grond van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening (EEG) nr. 729/70 kan voorstellen te onttrekken. De kennisgeving verwijst naar de onderhavige uitvoeringsbepalingen. De lidstaat geeft binnen twee maanden een antwoord en de Commissie kan haar positie wijzigen. In gegronde gevallen kan de Commissie toestemming verlenen tot een verlenging van deze antwoordtermijn.
Na afloop van de antwoordtermijn, stelt de Commissie een bilaterale bespreking vast en beide partijen zullen proberen tot overeenstemming te komen omtrent de te nemen maatregelen. De Commissie doet vervolgens haar conclusies formeel aan de lidstaat toekomen, onder verwijzing naar beschikking 94/442/EG [...]
2.
De besluiten als bedoeld in artikel 5, lid 2, sub c, van verordening (EEG) nr. 729/70 worden genomen na onderzoek van elk overeenkomstig beschikking 94/442/EG door het bemiddelingsorgaan opgesteld rapport.
"
4.
Bij beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PB L 182, blz. 45), is een bemiddelingsorgaan opgericht dat tussenbeide komt in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL. Ingevolge artikel 1, lid 2, sub a, van deze beschikking
"[loopt] het door het bemiddelingsorgaan ingenomen standpunt niet [vooruit] op het definitieve besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen [...]"
.
5.
De richtsnoeren inzake forfaitaire correcties zijn vastgesteld in document nr. VI/5330/97 van de Commissie van 23 december 1997 (hierna:
"document nr. VI/5330/97"
). Forfaitaire correcties kunnen worden overwogen wanneer het niet mogelijk is om met de in het kader van het onderzoek verkregen informatie het nadeel voor de Gemeenschap te ramen door op de bekende financiële nadelen een extrapolatie toe te passen, statistische methoden te gebruiken of de informatie aan andere verifieerbare gegevens te toetsen. Het toegepaste correctiepercentage hangt af van het belang van de in de uitvoering van de controles vastgestelde gebreken.
6.
De Commissie onderscheidt twee categorieën van controles:
"─
Essentiële controles zijn de fysieke en de administratieve controles die vereist zijn om essentiële punten te verifiëren, in het bijzonder het bestaan van het object van de aanvraag, de hoeveelheid of het aantal, en de kwalitatieve voorwaarden zoals onder meer de inachtneming van termijnen, oogstvoorwaarden, aanhoudperioden, enz. Zij worden ter plaatse uitgevoerd en vinden plaats door toetsing aan objectieve gegevens zoals een grondkadaster.
─
Aanvullende controles zijn de administratieve handelingen die vereist zijn om de aanvragen correct te verwerken, zoals nagaan of de aanvragen binnen de vastgestelde termijn zijn ingediend, verifiëren of voor hetzelfde object niet tweemaal een aanvraag is ingediend, risicoanalyse, de toepassing van sancties en adequate controle op de inachtneming van de procedures.
"
7.
Overeenkomstig document nr. VI/5330/97 past de Commissie de volgende forfaitaire correctiepercentages toe:
"Wanneer een of meer essentiële controles niet zijn uitgevoerd, dan wel zo gebrekkig of sporadisch zijn uitgevoerd dat aan de hand daarvan niet kan worden nagegaan of de aanvraag in aanmerking komt, of een onregelmatigheid niet wordt voorkomen, is een correctie van 10 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat de kans op algemene benadeling van het Fonds groot was.
Wanneer alle essentiële controles zijn uitgevoerd, maar qua aantal, frequentie of grondigheid niet in overeenstemming waren met de voorschriften, is een correctie van 5 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat zij niet voldoende garanties boden inzake de rechtmatigheid van de aanvragen en dat er voor het Fonds een aanzienlijk risico was.
Wanneer een lidstaat de essentiële controles adequaat heeft uitgevoerd, maar een of meer aanvullende controles volledig achterwege heeft gelaten, is een correctie van 2 % gerechtvaardigd, gelet op de kleinere kans op benadeling van het Fonds en het minder ernstige karakter van de inbreuk.
"
De feiten van de zaak en de betrokken procedure tot goedkeuring van de rekeningen
8.
Bij een controlebezoek van 30 juni tot en met 4 juli 1997 betreffende de steun aan akkerbouwgewassen in Engeland en Wales (hierna:
"controlebezoek"
) hebben de diensten van de Commissie zich naar het Bristol Regional Service Centre begeven. Daar hebben zij een grondige audit uitgevoerd van drie betalingsverzoeken die het voorwerp waren geweest van een controle ter plaatse door één en dezelfde inspecteur (hierna:
"betrokken inspecteur"
).
9.
Het Verenigd Koninkrijk en de Commissie zijn het oneens over de keuze van de drie voor de audit geselecteerde gevallen. Volgens het Verenigd Koninkrijk hadden door andere inspecteurs verrichte inspecties kunnen worden geverifieerd. De Commissie betoogt evenwel dat ten tijde van het controlebezoek geen enkele andere inspectie was voltooid en dus niet door haar ambtenaren kon worden geverifieerd.
10.
Het Verenigd Koninkrijk en de Commissie zijn het er wel over eens dat in de drie geselecteerde gevallen belangrijke onregelmatigheden werden vastgesteld.
11.
De in het Verenigd Koninkrijk voor het beheer van het stelsel van betalingen betreffende de akkerbouw bevoegde autoriteit, de Minister of Agriculture, Fisheries and Food (minister van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening; hierna:
"MAFF"
), heeft de voor de drie gebrekkige inspecties verantwoordelijke inspecteur onmiddellijk overgeplaatst en hem andere taken toevertrouwd. In akkoord met de diensten van de Commissie heeft de MAFF al de controles betreffende het jaar 1997 die door de betrokken inspecteur waren verricht, opnieuw uitgevoerd, en de door andere inspecteurs van het Bristol Regional Service Centre uitgevoerde controles steekproefsgewijze geverifieerd, teneinde vast te stellen of er sprake was van een ruimer probleem dan hetgeen door de diensten van de Commissie was ontdekt.
12.
Bij brief van 8 oktober 1997 legden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk het verslag van hun verificaties aan de Commissie voor. Uit deze verificaties bleek dat de betrokken inspecteur in 1997 vijf andere inspecties had verricht en dat vier daarvan anomalieën vertoonden. Aangezien op het moment van de uitvoering van deze verificaties evenwel nog geen betalingen op een financieringsaanvraag waren gedaan, konden deze anomalieën tijdig worden weggewerkt en is er met betrekking tot 1997 geen financieel verlies voor het EOGFL uit voortgevloeid. Bij het overdoen van de door andere inspecteurs uitgevoerde inspecties zijn overigens geen anomalieën aan het licht gekomen.
13.
Bij brief van 12 december 1997 stelden de diensten van de Commissie het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig artikel 8 van verordening nr. 1663/95 in kennis van de tijdens hun controlebezoek vastgestelde anomalieën en maakten zij melding van het bestaan van tekortkomingen op het gebied van de controlekwaliteit van de inspecties. Zij erkenden dat met de maatregelen van de bevoegde nationale autoriteiten in 1997 een financieel verlies voor de Gemeenschap was vermeden, doch zij vroegen om informatie over de in 1995 en 1996 verrichte betalingen en over de maatregelen die waren genomen om de tijdens deze jaren eventueel begane onregelmatigheden vast te stellen en te verbeteren. Zij preciseerden dat zij, gelet op de ernst van de vastgestelde onregelmatigheden, overwogen een deel van de voor de jaren 1995 en 1996 aangegeven uitgaven van communautaire financiering uit te sluiten.
14.
Bij brief van 17 maart 1998 antwoordden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dat, na al de door de betrokken inspecteur verrichte inspecties te hebben overgedaan, het bedrag van de vastgestelde onregelmatigheden 9,45 % van het totaal van de door deze inspecteur in 1997 gecontroleerde betalingsverzoeken bedroeg. Wat de onregelmatigheden betreft die deze inspecteur in 1995 en 1996 over het hoofd zou hebben kunnen zien, waren deze autoriteiten begonnen met het nazien van al de door deze inspecteur behandelde dossiers. Zij wezen er tevens op dat het potentiële verlies voor het EOGFL kon worden berekend door hetzelfde percentage van 9,45 % toe te passen op het totaalbedrag van de in 1995 en 1996 door de betrokken inspecteur gecontroleerde steunaanvragen. Ten slotte verstrekten dezelfde autoriteiten bij deze brief de door de Commissie gevraagde informatie over het totaal van de in de genoemde jaren ten laste van het EOGFL gedane uitgaven in de sector akkerbouwgewassen in de betrokken regio.
15.
Bij brief van 21 augustus 1998 verstrekten de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de Commissie preciseringen inzake het stelsel van opleiding van en toezicht op de inspecteurs.
16.
De in artikel 8, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1663/95 bedoelde bilaterale bespreking (hierna:
"bilaterale bespreking"
) vond plaats op 16 september 1998.
17.
Ten vervolge van deze bespreking deelde het directoraat-generaal Landbouw van de Commissie (hierna:
"directoraat-generaal Landbouw"
) de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij telexbericht van 4 november 1998 zijn voornemen mee om een financiële correctie van 9,45 % voor te stellen, hetgeen overeenkomt met het percentage van de in 1997 vastgestelde onregelmatigheden, en deze correctie toe te passen op de steunaanvragen voor 1995 en 1996 die door de betrokken inspecteur waren gecontroleerd.
18.
Bij brief van 2 augustus 1999 deelde het directoraat-generaal Landbouw de genoemde autoriteiten evenwel mee dat het, na onderzoek en na raadpleging van de diensten van de Commissie, had beslist om met toepassing van de in document nr. VI/5330/97 vastgestelde richtsnoeren voor de berekening van forfaitaire correcties een correctie van 2 % toe te passen op het geheel van de door het Bristol Regional Service Centre gecontroleerde uitgaven.
19.
In deze brief legde de Commissie uit dat de ontdekte tekortkomingen betrekking hadden op een essentiële controle en een zwaardere correctie rechtvaardigden. Zij preciseerde dat zij evenwel rekening had gehouden met het feit dat de MAFF in 1995 en 1996 over een supervisiesysteem beschikte, hoewel niet van eenzelfde kwaliteit als het naderhand ingevoerde systeem, en dat zodra de tekortkomingen aan het licht waren gekomen, efficiënte maatregelen waren genomen om die te verhelpen.
20.
Bij brief van 6 oktober 1999 verzocht het Verenigd Koninkrijk de bemiddelingsprocedure van beschikking 94/442 in te leiden. De bijeenkomst voor het bemiddelingsorgaan vond plaats op 3 februari 2000.
21.
In zijn eindrapport van 8 maart 2000 verzocht het bemiddelingsorgaan de diensten van de Commissie hun beoordeling van het in de onder het Bristol Regional Service Centre vallende regio (hierna:
"betrokken regio"
) toegepaste supervisiesysteem te heroverwegen. Het orgaan kwam tot de conclusie dat de drie door de Commissie uitgevoerde controles niet representatief waren voor de kwaliteit van het geheel van de in de betrokken regio verrichte controles. Het bemiddelingsorgaan was van mening dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aannemelijk hadden gemaakt dat het supervisiesysteem op het moment van het controlebezoek de onregelmatigheden nog niet had ontdekt, doch dit later zeker gedaan zou hebben.
22.
In weerwil van het door het bemiddelingsorgaan in zijn eindrapport ingenomen standpunt deelde de Commissie het Verenigd Koninkrijk bij brief van 16 april 2000 mee dat zij haar eerder standpunt handhaafde, met name op grond dat het supervisiesysteem betreffende de controles ter plaatse in de jaren vóór 1997 niet toereikend was. Zij wees er met name op dat na de invoering van een systeem waarbij de controles ter plaatse werden overgedaan, het percentage in de betrokken regio ontdekte anomalieën steeg van 5,86 % in 1996 tot 15,07 % in 1997. De Commissie concludeerde dat dit er duidelijk op wijst dat de kwaliteit van de inspecties ter plaatse in 1997 is verbeterd als gevolg van de audit van de Commissie.
23.
Op 5 juli 2000 stelde Commissie beschikking 2000/449 vast, waartegen het onderhavige beroep is gericht. Met deze beschikking bevestigde de Commissie de toepassing van een forfaitaire correctie van 2 % op het geheel van de in 1995 en 1996 door het Bristol Regional Service Centre behandelde steunaanvragen.
Het eerste middel: onjuiste vaststelling van de ontoereikendheid van de supervisie over de controles ter plaatse
Opmerkingen van partijen
24.
Met zijn eerste middel betoogt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat deze lidstaat in 1995 en 1996 in de betrokken regio niet beschikte over een adequaat systeem van supervisie over de controles ter plaatse.
25.
Het Verenigd Koninkrijk benadrukt dat beschikking 2000/449 is gebaseerd op de tijdens het controlebezoek in de drie door de diensten van de Commissie geselecteerde gevallen ontdekte onregelmatigheden en op de toename van het aantal onregelmatigheden dat in 1997 in de betrokken regio werd ontdekt, in vergelijking met 1996.
26.
Wat de tijdens het controlebezoek ontdekte onregelmatigheden betreft, betoogt het Verenigd Koninkrijk dat het door hem ingestelde supervisiesysteem deze tekortkomingen eveneens aan het licht zou hebben gebracht. Dit was nog niet gebeurd omdat de audit van de Commissie plaatsvond aan het einde van de eerste maand van de periode van vier maanden waarin de door de nationale autoriteiten verrichte controles plaatsvinden. Het supervisiesysteem was op de datum van de audit eenvoudigweg nog niet toegepast.
27.
Dit supervisiesysteem omvat een door een teamleider uitgevoerde controle van een deel van de verslagen van de inspecteurs betreffende met name de duur van de door deze inspecteurs ter plaatse verrichte controles. In casu was de duur van de door de betrokken inspecteur verrichte controles ter plaatse zo veel korter dan de normale duur dat die controle de anomalieën ongetwijfeld aan het licht zou hebben gebracht.
28.
Het supervisiesysteem omvat tevens tal van door een inspecteur samen met een teamleider of een hoofdinspecteur verrichte inspecties. Zij vinden onverwacht of aangekondigd plaats. De supervisie is strikter met betrekking tot nieuwe en onervaren inspecteurs. Aangezien de betrokken inspecteur een van de jongste was, zou hij in casu aan een strengere supervisie worden onderworpen. Omdat er op het moment van de audit door de Commissie slechts een klein aantal inspecties was uitgevoerd, was er nog geen enkele gezamenlijke inspectie uitgevoerd.
29.
Met betrekking tot de toename van het aantal ontdekte anomalieën in 1997, na de invoering van een systeem van systematische controle, betoogt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie zich hierop niet mag baseren om te concluderen dat het vorige systeem ontoereikend was. Dat zou er immers op neerkomen dat rekening wordt gehouden met feiten die dateren van na de betrokken periode. Bovendien is een dergelijke redenering misleidend aangezien het groter aantal nadien ontdekte anomalieën kan worden verklaard door de verslechtering van de economische toestand en de neiging van de landbouwers om hun steunaanvragen derhalve te maximaliseren.
30.
De Commissie betoogt dat bij de door het Verenigd Koninkrijk in 1997 in akkoord met de diensten van de Commissie uitgevoerde verificaties is gebleken dat de meeste van de door betrokken inspecteur in datzelfde jaar uitgevoerde inspecties fouten bevatten.
31.
Zij merkt tevens op dat, hoewel de verificatie van de in 1995 en 1996 door de betrokken inspecteur uitgevoerde inspecties geen enkele belangrijke fout aan het licht heeft gebracht, het Verenigd Koninkrijk toegeeft dat het niet altijd mogelijk is fouten te ontdekken wanneer de oogsten waarvoor de steun werd toegekend, reeds lang voorbij zijn.
32.
Volgens de Commissie kan niet met zekerheid worden gesteld dat in 1995 en 1996 door de betrokken inspecteur, of zelfs door andere inspecteurs, geen belangrijke fouten werden gemaakt.
33.
De Commissie betoogt dat het werk van de betrokken inspecteur zo ontoereikend was dat zij op grond daarvan wel moest concluderen dat hij in 1995 en 1996 wellicht belangrijke onregelmatigheden had begaan. Het feit dat het op dat moment vigerende supervisiesysteem geen van de tijdens die twee jaren door deze inspecteur begane onregelmatigheden aan het licht had gebracht, zet de Commissie ertoe aan te concluderen dat dit systeem ontoereikend was.
34.
De Commissie merkt op dat het feit dat ten gevolge van de invoering van een strikter supervisiesysteem in 1997 aanzienlijk meer anomalieën werden ontdekt dan in de eerdere jaren, haar er eveneens toe brengt te concluderen dat in de genoemde jaren fouten werden gemaakt die niet zijn opgemerkt.
Beoordeling door het Hof
35.
Er zij aan herinnerd, dat wanneer de Commissie weigert bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen op grond dat deze het gevolg zijn van aan een lidstaat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, zij de ontoereikendheid van de door de lidstaten verrichte controles niet op uitputtende wijze behoeft aan te tonen; zij behoeft enkel een bewijs te leveren voor de ernstige en redelijke twijfels die zij omtrent de door de nationale autoriteiten verrichte controles koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen noodzakelijke gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat dus zo gedetailleerd en volledig mogelijk dient te bewijzen dat zijn controles reëel zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn (zie met name arrest van 19 september 2002, Duitsland/Commissie, C-377/99, Jurispr. blz. I-7421, punt 95).
36.
In casu staat vast dat in de drie door de diensten van de Commissie geselecteerde gevallen zware fouten zijn ontdekt en dat overigens in alle door de betrokken inspecteur gecontroleerde dossiers belangrijke fouten aan het licht zijn gekomen.
37.
Hieruit volgt dat de Commissie terecht ernstige twijfels kon hebben over de kwaliteit van de in de betrokken regio uitgevoerde controles.
38.
Het stond derhalve aan het Verenigd Koninkrijk om aan de hand van zo gedetailleerd mogelijke bewijzen aan te tonen dat de ontdekte anomalieën geen invloed hadden op de controles van de inspecteurs in het algemeen, en dat er een passend supervisiesysteem bestond.
39.
Dienaangaande heeft het Verenigd Koninkrijk het bewijs geleverd dat het werk van de andere inspecteurs in 1997 geen anomalieën vertoonde. Wat 1995 en 1996 betreft heeft het Verenigd Koninkrijk daarentegen erkend dat de betrokken inspecteur fouten had gemaakt. Deze lidstaat was van mening dat er slechts sprake was van minieme fouten, doch gaf toe dat, aangezien de verificatie lang na de oogst was gebeurd, het moeilijker was fouten te ontdekken.
40.
Vastgesteld moet worden dat de omstandigheid dat bij de op verzoek van de Commissie verrichte verificaties fouten in de door de betrokken inspecteur in 1995 en 1996 onderzochte dossiers aan het licht zijn gekomen, terwijl deze door het tijdens deze twee jaren van kracht zijnde supervisiesysteem niet waren ontdekt, de aanvankelijke twijfel van de Commissie kon versterken.
41.
Onder deze omstandigheden en zonder dat de gegrondheid van het tweede argument van de Commissie, betreffende een vergelijking van het supervisiesysteem vóór en na 1997, behoeft te worden onderzocht, dient te worden geoordeeld dat de Commissie terecht van mening was dat het in 1995 en 1996 in de betrokken regio vigerende systeem ontoereikend was.
Het tweede en het derde middel: onjuiste berekening van de gestelde verliezen voor het EOGFL en toepassing van een financiële correctie die in strijd is met het evenredigheidsbeginsel
Opmerkingen van partijen
42.
Met zijn tweede en zijn derde middel betoogt het Verenigd Koninkrijk subsidiair dat de Commissie in elk geval artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 heeft geschonden door het van communautaire financiering uit te sluiten bedrag onjuist te ramen en dat zij het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door een financiële correctie op te leggen die niet in verhouding staat tot de door het EOGFL gelopen risico's.
43.
Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de in 1997 vastgestelde onregelmatigheden tot één inspecteur beperkt bleven en dat de toepassing van een forfaitaire correctie van 2 % van het geheel van de in 1995 en 1996 door het Bristol Regional Service Centre behandelde steunaanvragen derhalve niet gerechtvaardigd was.
44.
Deze lidstaat herinnert eraan dat met betrekking tot het jaar 1997 de verificaties hebben aangetoond dat 12 van de 13 inspecteurs hun controles correct hadden uitgevoerd. Verder is men het erover eens dat het EOGFL in 1997 geen enkel verlies heeft geleden dankzij het correctieve optreden van de MAFF.
45.
De door de betrokken inspecteur in 1995 en 1996 uitgevoerde controles bevatten slechts minieme fouten. De verificaties hebben met betrekking tot het door deze inspecteur in 1995 verrichte werk slechts één onregelmatigheid aan het licht gebracht en met betrekking tot 1996 slechts drie aanvragen met een lichte overschrijding, en deze overschrijding ten bedrage van 919,66 GBP is vervolgens teruggevorderd en op de rekening van het EOGFL gestort. Het is niet omdat het Verenigd Koninkrijk niet kan uitleggen waarom de efficiëntie van de betrokken inspecteur in 1997 aanzienlijk gedaald is in vergelijking met 1996, dat kan worden geconcludeerd dat hij in 1996 meer fouten heeft gemaakt dan uit de verificaties blijkt.
46.
Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat indien op grond van de beperkingen die inherent zijn aan de nieuwe uitvoering van de controle een jaar later, wordt aangenomen dat het gerechtvaardigd is voor de vorige jaren een bedrag in mindering te brengen, deze vermindering in elk geval beperkt moet blijven tot de betalingen met betrekking tot de door de betrokken inspecteur behandelde steunaanvragen. De forfaitaire correctie van 9,45 %, die overeenstemt met het aantal onregelmatigheden dat voor het jaar 1997 is vastgesteld, dient te worden toegepast op de door deze inspecteur in 1995 en 1996 onderzochte aanvragen. Het Verenigd Koninkrijk wijst erop dat dit trouwens overeenstemt met de aanvankelijk door het directoraat-generaal Landbouw voorgestelde financiële vermindering.
47.
Deze lidstaat voegt hieraan toe, dat de uiteindelijk door de Commissie toegepaste vermindering ertoe leidt dat bedragen van communautaire financiering worden uitgesloten die 23 maal zo hoog zijn als het aanvankelijke voorstel van het directoraat-generaal Landbouw, en dat een dergelijke vermindering dus als kennelijk onevenredig moet worden aangemerkt.
48.
De Commissie betoogt daarentegen dat, gelet op de in document nr. VI/5330/97 vastgestelde richtsnoeren, een forfaitaire correctie van 2 % redelijk was.
49.
Zij benadrukt dat twee elementen bijzonder belangrijk waren voor de bepaling van de passende correctie: ten eerste het niet-uitvoeren van een essentiële controle, te weten het ontbreken van passende controle ter plaatse door de betrokken inspecteur; ten tweede het ontbreken van een tweedelijnscontrole, hetgeen wordt verklaard door de ontoereikende opleiding in het Bristol Regional Service Centre en door het ontbreken van een passende supervisie die het mogelijk maakt fouten zoals die welke zijn gemaakt, te vermijden.
50.
De Commissie houdt staande dat de toepassing van een forfaitaire correctie gerechtvaardigd is wanneer het, zoals in casu, onmogelijk is om na de feiten te beoordelen welke gevolgen de vastgestelde tekortkomingen inzake de kwaliteit van de controle voor de communautaire uitgaven hebben gehad. Zij preciseert dat zij wegens de in de uitvoering van essentiële controles aan het licht gekomen ernstige onregelmatigheden een correctiepercentage van 5 % had mogen toepassen. Zij heeft evenwel geoordeeld dat een correctie van 2 % passend was, aangezien de belangrijkste tekortkoming een aanvullende controle betrof en snelle en efficiënte correctiemaatregelen zijn genomen zodra het probleem was ontdekt.
51.
De Commissie verwerpt het argument van het Verenigd Koninkrijk betreffende de gestelde onevenredigheid van de toegepaste correctie, met name dat deze correctie 23 maal hoger is dan die welke zou zijn opgelegd indien alleen met het werk van de betrokken inspecteur rekening was gehouden. De Commissie betoogt dat deze vergelijking zinloos is en benadrukt dat een forfaitaire correctie wordt opgelegd om de waarschijnlijke gevolgen van de vastgestelde tekortkomingen voor de communautaire uitgaven te weerspiegelen.
Beoordeling door het Hof
52.
Met zijn tweede en zijn derde middel komt het Verenigd Koninkrijk op tegen de toepassing van een forfaitaire correctie op het geheel van de met betrekking tot 1995 en 1996 in de betrokken regio gecontroleerde uitgaven, alsmede tegen het correctiepercentage van 2 %.
53.
Wat het toegepaste soort correctie betreft, zij eraan herinnerd dat volgens document nr. VI/5330/97 een forfaitaire correctie kan worden overwogen wanneer het onmogelijk is het door de Gemeenschap geleden verlies nauwkeurig te ramen.
54.
Zoals uit de resultaten van de in 1997 op verzoek van de Commissie verrichte verificaties blijkt, was het niet mogelijk de omvang van de door de betrokken inspecteur in 1996 gemaakte fouten en evenmin de omvang van de door hem in 1995 of door de andere inspecteurs gedurende deze twee jaar eventueel gemaakte fouten nauwkeurig te bepalen.
55.
Onder deze omstandigheden dient te worden vastgesteld dat de Commissie terecht een forfaitaire correctie heeft toegepast op het geheel van de over de genoemde twee jaar in de betrokken regio gecontroleerde steunaanvragen.
56.
Wat de hoogte van de correctie van 2 % betreft, zij erop gewezen dat dit het laagste van toepassing zijnde percentage is. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, had zij, gelet op de in document nr. VI/5330/97 vastgestelde richtsnoeren, een correctie van 5 % kunnen toepassen, doch zij heeft met name rekening gehouden met de maatregelen die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben genomen zodra de in 1997 gemaakte fouten waren ontdekt.
57.
Gelet op de ernst van de vastgestelde anomalieën en op het feit dat het Verenigd Koninkrijk geen afdoende bewijzen heeft kunnen leveren dat in 1995 en 1996 door de betrokken inspecteur noch door de andere inspecteurs soortgelijke fouten werden gemaakt, dient te worden geoordeeld dat het percentage van 2 % niet onevenredig is.
58.
Hieruit volgt dat het tweede en het derde middel van het Verenigd Koninkrijk ongegrond moeten worden verklaard.
Het vierde middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften
Opmerkingen van partijen
59.
Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de Commissie is voorbijgegaan aan de procedureregels van artikel 8, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1663/95, waarin wordt bepaald dat de Commissie en de betrokken lidstaat een bilaterale bespreking houden over de uitgaven waarvan de Commissie de uitsluiting van communautaire financiering voorstelt, en proberen tot overeenstemming te komen.
60.
Volgens het Verenigd Koninkrijk is het in strijd met deze procedureregels dat de Commissie na deze bilaterale bespreking voorstelt, kleine bedragen van communautaire financiering uit te sluiten, en negen maanden later beslist tot een veel grotere uitsluiting, die op een totaal andere basis is vastgesteld en het resultaat is van de tussenkomst van andere diensten van de Commissie, die niet aan de bilaterale bespreking hebben deelgenomen. Deze lidstaat voegt hieraan toe dat onder dergelijke omstandigheden de bilaterale bespreking geen zin heeft.
61.
De Commissie voert met betrekking tot het vierde middel van het Verenigd Koninkrijk aan dat zij de regels van artikel 8 van verordening nr. 1663/95 niet heeft geschonden. Zij betoogt met name dat zij bij haar brief van 12 december 1997 het Verenigd Koninkrijk correct in kennis heeft gesteld van de vastgestelde onregelmatigheden. Zij voegt hieraan toe dat in deze brief gewag werd gemaakt van haar voornemen, voor de 24 maanden daarvóór overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 een correctie toe te passen, en dat het Verenigd Koninkrijk dus moest weten dat een correctie van 2 % of nog meer kon worden toegepast.
62.
De Commissie houdt staande dat overeenkomstig de toepasselijke procedure een bilaterale bespreking met de vertegenwoordigers van het directoraat-generaal Landbouw werd georganiseerd. Zij erkent dat na afloop van deze bespreking dit directoraat-generaal van mening was dat de financiële correctie slechts op de door de betrokken inspecteur gecontroleerde steunaanvragen diende te worden toegepast. Volgens de Commissie was dit evenwel slechts het standpunt dat deze directie voornemens was aan de Commissie voor te leggen, en niet een definitieve beslissing.
63.
De omstandigheid dat de Commissie collegiaal heeft geoordeeld dat de onregelmatigheden een zwaardere correctie rechtvaardigden, ontneemt de bilaterale bespreking haar betekenis niet. Deze bespreking maakte een grondige gedachtewisseling tussen het Verenigd Koninkrijk en de Commissie mogelijk, waardoor de rechtsvragen en de feiten konden worden verduidelijkt.
Beoordeling door het Hof
64.
Met dit middel betoogt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie de procedureregels van artikel 8 van verordening nr. 1663/95 heeft geschonden door aan de bij dit artikel opgelegde verplichting tot het houden van een bilaterale bespreking haar betekenis te ontnemen.
65.
Vaststaat dat partijen niet betwisten dat een bilaterale bespreking tussen de vertegenwoordigers van het directoraat-generaal Landbouw en die van het Verenigd Koninkrijk heeft plaatsgevonden.
66.
Betwist wordt of aan deze bilaterale bespreking haar betekenis is ontnomen doordat na deze bespreking andere diensten van de Commissie, die niet aan de bespreking hadden deelgenomen, zijn geraadpleegd, en de Commissie na deze raadpleging andere conclusies heeft voorgesteld dan die welke het gemeenschappelijk standpunt vertolken dat de partijen bij de bespreking leken te hebben bereikt.
67.
Na de genoemde bilaterale bespreking deelde de Commissie bij telexbericht van 4 november 1998 mee dat zij voornemens was een correctie van 9,45 % van de door de betrokken inspecteur gecontroleerde steunaanvragen voor te stellen. In dit telexbericht, waarin het zijn opvatting te kennen gaf, vermeldde het directoraat-generaal Landbouw een correctie die overeenstemde met het bedrag dat het Verenigd Koninkrijk in zijn brief van 17 maart 1998 zelf ter sprake had gebracht, en leek het dus het bestaan van een gemeenschappelijk standpunt tot uitdrukking te brengen. In zijn brief van 2 augustus 1999 stelde het directoraat-generaal Landbouw echter een aanzienlijk hogere correctie voor, namelijk 2 % van het geheel van de in de betrokken regio gecontroleerde steunaanvragen.
68.
Het feit dat de conclusies van de brief van 2 augustus 1999 niet overeenstemden met die van het telexbericht van 4 november 1998 noch met het gemeenschappelijk standpunt dat partijen tijdens de bilaterale bespreking zouden hebben bereikt, impliceert niet noodzakelijkerwijs dat deze bespreking van haar betekenis werd beroofd.
69.
De bilaterale bespreking vormt immers slechts een stap ter voorbereiding van de beschikking van de Commissie en de opvatting die deze na afloop van een dergelijke bespreking verkondigt, bindt haar niet voor de toekomst. Alvorens zijn conclusies vast te leggen, kan het directoraat-generaal Landbouw nog andere diensten van de Commissie raadplegen. Wanneer, zoals in casu, het directoraat-generaal Landbouw terugkomt van zijn eerder verkondigde opvatting, dient te worden vastgesteld dat er tussen partijen geen overeenstemming is bereikt en kan de betrokken lidstaat alsnog vragen dat een bemiddelingsprocedure wordt ingeleid.
70.
Van belang is dat de bilaterale bespreking een contradictoir debat over alle betwiste punten mogelijk heeft gemaakt en dat de Commissie bij de formele voorstelling van haar conclusies met alle besproken punten rekening houdt. De Commissie kan de omvang van het risico voor het EOGFL uiteindelijk evenwel anders inschatten dan zij tijdens de genoemde bespreking heeft gedaan, hetgeen haar ertoe kan brengen een andere correctie voor te stellen dan die zij aanvankelijk voornemens was voor te stellen.
71.
Vaststaat dat in casu tijdens de bilaterale bespreking wel degelijk een debat heeft plaatsgevonden, met name over de vastgestelde tekortkomingen en over de door het EOGFL geleden verliezen, alsmede over de omvang van de toe te passen correctie, en dat de Commissie bij de formele voorstelling van haar conclusies rekening heeft gehouden met de tijdens deze bespreking bediscussieerde punten.
72.
Uit het feit alleen dat de na raadpleging van andere diensten van de Commissie vastgestelde conclusies van het directoraat-generaal Landbouw niet overeenstemmen met de opvatting die dit directoraat-generaal na afloop van de bilaterale bespreking had verkondigd, noch met het standpunt van het Verenigd Koninkrijk, kan bijgevolg niet worden afgeleid dat de Commissie de bepalingen van artikel 8, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1663/95 heeft geschonden door de bij deze bepaling opgelegde verplichting om een bilaterale bespreking te houden, haar betekenis te ontnemen.
73.
Hieruit volgt dat het vierde middel van het Verenigd Koninkrijk ongegrond is.
74.
Aangezien geen enkel van de door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde middelen is aanvaard, dient het beroep te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
75.
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1)
Verwerpt het beroep.
2)
Verwijst het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in de kosten.