PRESUDA SUDA21. lipnja 1974.(*)„Pravo poslovnog nastana“U predmetu C-2/74_povodom zahtjeva koji je sukladno članku 177. Ugovora o osnivanju EEZ-a Sudu uputio Conseil d'État (Belgija), u postupku izmeđuJeana Reynersa, doktora prava, direktora društava, s prebivalištem u Woluwé-Saint-Lambertu (Bruxelles)_protivÉtat belge (Belgijske države), koju zastupa ministar pravosuđa_intervenijent:Ordre national des avocats de Belgique (Belgijska odvjetnička komora)_za
donošenje prethodne odluke radi tumačenja članaka 52. i 55. Ugovora o
osnivanju EEZ-a u vezi s Kraljevskim dekretom od 24. kolovoza 1970. o
zvanju odvjetnika i obavljanju odvjetništva kojim se predviđa iznimka od
uvjeta državljanstva predviđenog člankom 428. Sudskog kodeksa_SUDu
sastavu: R. Lecourt, predsjednik, A. M. Donner i M. Sørensen,
predsjednici vijećâ, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore
(izvjestitelj), H. Kutscher, C. Ó Dálaigh i A. J. Mackenzie Stuart,
suci_nezavisni odvjetnik: H. Mayras_tajnik: A. Van Houtte_donosi sljedećuPRESUDU1        Presudom
od 21. prosinca 1973., koju je tajništvo Suda zaprimilo 9. siječnja
1974., belgijski Conseil d'État (Državno vijeće) postavio je, u skladu s
člankom 177. Ugovora o EEZ-u, dva pitanja koja se odnose na tumačenje
članaka 52. i 55. Ugovora o EEZ-u, a koja se tiču prava na poslovni
nastan u svezi s obavljanjem odvjetništva.2        Pitanja
su postavljena u okviru postupka povodom tužbe nizozemskog
državljanina, imatelja diplome prava koja u Belgiji omogućuje obavljanje
odvjetništva, a kojemu je to uskraćeno zbog njegova državljanstva u
skladu s Kraljevskim dekretom od 24. kolovoza 1970. o zvanju odvjetnika i
obavljanju odvjetništva (Moniteur belge, 1970., str. 9060.). Tumačenje članka 52. Ugovora o EEZ-u3        Conseil
d’État postavlja pitanje je li nakon isteka prijelaznog razdoblja
članak 52. Ugovora o EEZ-u „izravno primjenjiva odredba“ i to bez obzira
na to što direktive predviđene člankom 54. stavkom 2. i člankom 57.
stavkom 1. Ugovora nisu donesene.4        Iz
razloga u kojima se u većem dijelu slažu, belgijska i irska vlada
smatraju da se članku 52. ne može priznati takav učinak.5        Ako
se uzme u obzir kontekst poglavlja o pravu poslovnog nastana na koje se
izričito upućuje izrazom „u okviru niže navedenih odredaba“ ovaj članak
s obzirom na složenost predmeta predstavlja izraz običnog načela čija
provedba nužno zahtijeva niz dodatnih odredbi, kako Zajednice tako i
nacionalnih odredbi predviđenih člancima 54. i 57.6        Oblik
koji Ugovor predviđa za ove provedbene akte – utvrđivanje „općeg
programa“ koji bi se onda provodio nizom direktiva – potvrđuje činjenicu
da je članak 52. bez izravnog učinka.7        Sudac
ne raspolaže ovlašću prosudbe kakvu imaju zakonodavne institucije
Zajednice i države članice.8        Ovim
argumentima u bitnom su se dijelu pridružili britanska i luksemburška
vlada te Ordre national des avocats de Belgique (Belgijska odvjetnička
komora) kao intervenijent u glavnom postupku.9        Nasuprot
tome, tužitelj u glavnom postupku navodi da se u njegovom slučaju radi
isključivo o diskriminaciji prema državljanstvu s obzirom na to da se na
njega primjenjuju uvjeti za primanje u odvjetništvo koji se ne traže od
belgijskih državljana.10      S tim u svezi, članak 52. jasna je i potpuna odredba koja može proizvoditi izravan učinak.11      Njemačka
vlada, koju u bitnom dijelu podržava nizozemska vlada, podsjećajući na
odluku Suda od 16. lipnja 1966. u predmetu Lütticke (57/65, Recueil,
1966., str. 293.), smatra da odredbe koje državama članicama nameću
obvezu koju one u određenom roku moraju ispuniti postaju izravno
primjenjive ako nakon isteka tog roka obveza nije ispunjena.12      Nakon
isteka prijelaznog razdoblja države članice više nemaju mogućnost
zadržati ograničenja slobode poslovnog nastana s obzirom na to da je
članak 52. od tog trenutka stekao značaj po sebi potpune i pravno
primjenjive odredbe.13      U
tim su okolnostima „opći program“ i direktive predviđene člankom 54.
relevantni samo u prijelaznom razdoblju s obzirom na to da je sloboda
poslovnog nastana na kraju tog razdoblja u potpunosti ostvarena.14      Unatoč
sumnjama glede izravnog učinka odredbe za koju se traži tumačenje –
dijelom zbog toga što Ugovor upućuje na „opći program“ i provedbene
direktive, a dijelom zbog sadržaja određenih direktiva koje su već
donesene radi liberalizacije, ali kojima se u svim točkama ne postiže
savršeno jednako postupanje – Komisija smatra da članak 52. ipak ima
barem djelomičan izravni učinak u dijelu kojim izričito zabranjuje
diskriminaciju s obzirom na državljanstvo.15      Člankom
7. Ugovora, koji pripada „načelima“ Zajednice, određeno je da je u
području primjene Ugovora, bez učinka na posebne odredbe predviđene
Ugovorom, „zabranjena svaka diskriminacija na temelju državljanstva“.16      Članak
52. osigurava provedbu navedene opće odredbe u posebnom području prava
poslovnog nastana.17      Riječima
„u okviru niže navedenih odredaba“ navedeni članak upućuje na cijelo
poglavlje koje se odnosi na pravo poslovnog nastana pa se zbog toga mora
tumačiti u navedenom općem okviru.18      Nakon
što određuje da se „ograničenja slobode poslovnog nastana državljana
jedne države članice na području druge države članice postupno stavljaju
izvan snage tijekom prijelaznog razdoblja“, članak 52. izražava
rukovodeće načelo u tom području određujući da sloboda poslovnog nastana
podrazumijeva pristup djelatnostima samozaposlene osobe i njihovom
obavljanju „sukladno uvjetima koje pravo zemlje u kojoj se poslovni
nastan ostvaruje utvrđuje za svoje državljane“.19      Radi
postupnog ostvarenja ovog cilja tijekom prijelaznog razdoblja, člankom
54. predviđeno je da će Vijeće izraditi „opći program“ i direktive za
provedbu tog programa koje imaju za cilj ostvariti slobodu poslovnog
nastana u odnosu na različite djelatnosti o kojima je riječ.20      Pored
navedenih mjera liberalizacije, članak 57. predviđa donošenje direktiva
koje imaju za cilj osigurati uzajamno priznavanje diploma, svjedodžbi i
ostalih dokaza o formalnim kvalifikacijama te općenito usklađivanje
propisâ o poslovnom nastanu i obavljanju djelatnosti samozaposlenih
osoba.21      Iz
navedenog proizlazi da u sustavu poglavlja o pravu poslovnog nastana
„opći program“ i direktive predviđene Ugovorom imaju za cilj ispuniti
dva zadatka, od kojih se prvi sastoji u uklanjanju prepreka ostvarivanju
slobode poslovnog nastana u prijelaznom razdoblju, a drugi u uvođenju
niza odredbi u pravo država članica koje bi imale za cilj olakšati
učinkovito izvršavanje slobode poslovnog nastana radi promicanja
uzajamne ekonomske i društvene isprepletenosti unutar Zajednice u
području samostalnih djelatnosti.22      Ostvarenju
ovog drugog cilja s jedne strane teže i neke odredbe članka 54. stavka
3., osobito vezano za suradnju nadležnih nacionalnih upravnih tijela i
prilagodbu upravnih postupaka i prakse, a s druge strane i sve odredbe
članka 57.23      Učinak odredbi članka 52. treba utvrditi u okviru tog sustava.24      Pravilo nacionalnog tretmana jedna je od temeljnih pravnih odredbi Zajednice.25      Kao
upućivanje na ukupnost pravnih propisa koje država poslovnog nastana
stvarno primjenjuje na svoje vlastite državljane, na ovo pravilo mogu se
u osnovi izravno pozivati državljani svih drugih država članica.26      Predvidjevši
ostvarivanje slobode poslovnog nastana na kraju prijelaznog razdoblja,
članak 52. zapravo propisuje obvezu s preciznim rezultatom čije se
ispunjenje moglo olakšati, ali ne i uvjetovati, provedbom programa
postupnih mjera.27      Ako
se navedena postupnost i nije poštovala, to ne može utjecati na
potpunost same obveze nakon što je rok za njezino ispunjenje istekao.28      Ovo
je tumačenje u skladu s člankom 8. stavkom 7. Ugovora prema kojem istek
prijelaznog razdoblja predstavlja krajnji rok za stupanje na snagu svih
odredbi predviđenih Ugovorom i za provedbu svih mjera koje
podrazumijeva uspostavljanje zajedničkog tržišta.29      Protiv
takvog učinka ne može se pozivati na okolnost da je Vijeće propustilo
donijeti direktive predviđene člancima 54. i 57. ili pak na činjenicu da
neke direktive koje su doista donesene ne bi potpuno ostvarile cilj
nediskriminacije kako ga postavlja članak 52.30      Naime,
nakon isteka prijelaznog razdoblja direktive predviđene poglavljem o
pravu poslovnog nastana postale su nepotrebne za provedbu pravila o
nacionalnom tretmanu jer to pravilo sada ima izravan učinak i proizlazi
iz samog Ugovora.31      Ipak,
navedene direktive nisu izgubile sav svoj smisao s obzirom na to da za
njih ostaje važno područje primjene vezano za sve mjere koje imaju za
cilj promicanje učinkovitog ostvarivanja prava na slobodno biranje
poslovnog nastana.32      Stoga
na postavljeno pitanje valja odgovoriti u smislu da je nakon isteka
prijelaznog razdoblja članak 52. Ugovora o EEZ-u izravno primjenjiva
odredba i to bez obzira na to što u određenom području eventualno nisu
donesene direktive predviđene člankom 54. stavkom 2. i člankom 57.
stavkom 1. Ugovora. Tumačenje članka 55. stavka 1. Ugovora o osnivanju EEZ-a33      Conseil
d'État, nadalje, postavlja pitanje radi pojašnjenja što treba shvaćati
kao „djelatnosti koje su u državi članici, makar i povremeno, povezane s
izvršavanjem javnih ovlasti“ iz članka 55. stavka 1.34      Točnije,
pitanje se odnosi na to jesu li od primjene poglavlja o pravu poslovnog
nastana u sklopu profesije poput odvjetništva izuzete samo one
djelatnosti unutar te profesije koje su povezane s izvršavanjem javnih
ovlasti ili se iznimka odnosi na cijelu profesiju s obzirom na to da ona
uključuje djelatnosti koje su povezane s izvršavanjem javnih ovlasti.35      Luksemburška
vlada i Ordre national des avocats de Belgique smatraju da je
odvjetništvo u cjelini izuzeto od pravila Ugovora o pravu poslovnog
nastana s obzirom na to da je svojim ustrojstvom povezano s djelovanjem
pravosuđa kao javne službe.36      Takav
položaj proizlazi kako iz pravnog ustrojstva odvjetničke komore, što
uključuje niz strogih uvjeta za primanje u komoru i disciplinu, tako i
iz poslova koje odvjetnik ispunjava u sklopu sudskog postupka u kojem je
njegovo sudjelovanje u velikoj mjeri obvezno.37      Navedene
djelatnosti, zbog kojih je odvjetnik nužan pomoćnik pravosudnog
sustava, čine jedinstvenu cjelinu čiji se dijelovi ne mogu razdvojiti.38      Tužitelj
u glavnom postupku navodi da su prema njegovom shvaćanju samo neki
poslovi unutar odvjetničke djelatnosti povezani s izvršavanjem javnih
ovlasti, pa stoga samo oni potpadaju pod iznimku od načela slobode
poslovnog nastana predviđenu člankom 55.39      Prema
mišljenju njemačke, belgijske, britanske, irske i nizozemske vlade, kao
i Komisije, iznimka iz članka 55. ograničena je samo na djelatnosti
unutar različitih profesija o kojima može biti riječ koje doista
sudjeluju u izvršavanju javnih ovlasti, pod uvjetom da ih se može
izdvojiti od redovnog obavljanja profesije.40      Ipak,
vlade se razilaze u gledištima vezano za narav djelatnosti koje su na
taj način izuzete od načela slobode poslovnog nastana s obzirom na
različito ustrojstvo odvjetništva u državama članicama.41      Tako
njemačka vlada smatra da zbog obveznog sudjelovanja odvjetnika u
određenim sudskim postupcima, osobito u području kaznenog ili javnog
prava, postoji uska povezanost između odvjetništva i obavljanja sudbene
vlasti, pa bi, ako ništa, od liberalizacije trebalo izdvojiti velike
dijelove te profesije.42      U
skladu s člankom 55. stavkom 1., od primjene odredbi poglavlja o pravu
poslovnog nastana izuzimaju se, „što se tiče konkretne države članice,
djelatnosti koje su u toj državi članici, makar i povremeno, povezane s
izvršavanjem javnih ovlasti.“43      Uzimajući
u obzir da su sloboda poslovnog nastana i pravilo nacionalnog tretmana
od temeljnog značaja u sustavu Ugovora, odstupanjima koja su dopuštena
člankom 55. stavkom 1. ne može se dati doseg koji bi prelazio cilj zbog
kojeg je takva iznimka predviđena.44      Članak
55. stavak 1. mora državama članicama omogućiti da strance isključe od
pristupa određenim poslovima ako su oni povezani s izvršavanjem javnih
ovlasti u sklopu jedne od samostalnih djelatnosti iz članka 52.45      Ovoj
je svrsi potpuno udovoljeno ako je isključenje državljana drugih država
članica ograničeno na one djelatnosti koje same po sebi predstavljaju
izravno i konkretno sudjelovanje u izvršavanju javnih ovlasti.46      Proširenje
iznimke iz članka 55. na cijelu profesiju bilo bi dopušteno samo u
slučaju ako bi tako kvalificirane djelatnosti bile u toj mjeri povezane
da bi liberalizacija poslovnog nastana dovela do nametanja obveze
konkretnoj državi članici da dopusti državljanima drugih država članica
čak i povremeno izvršavanje javnih ovlasti.47      S
druge strane, takvo proširenje nije dopušteno ako je u okviru
samostalne profesije od svih profesionalnih djelatnosti koje čine
cjelinu moguće izdvojiti djelatnosti koje su eventualno povezane s
obavljanjem javnih ovlasti.48      U
nedostatku direktive koja bi bila donesena na temelju članka 57. radi
usklađivanja nacionalnih odredbi, posebice o odvjetništvu, obavljanje
odvjetništva i dalje je uređeno pravima različitih država članica.49      Stoga
eventualnu primjenu ograničenjâ slobode poslovnog nastana predviđenih
člankom 55. stavkom 1. valja procjenjivati u odnosu na svaku državu
članicu odvojeno uzimajući u obzir mjerodavne nacionalne odredbe o
ustrojstvu i obavljanju navedene profesije.50      Pri
takvoj ocjeni treba imati na umu da su iznimkama od načela slobode
poslovnog nastana člankom 55. postavljena ograničenja na razini
Zajednice kako bi se izbjeglo situaciju u kojoj bi države članice
jednostranim odredbama izigrale svrhu Ugovora.51      Iako
profesionalne usluge podrazumijevaju redovne kontakte sa sudovima pa
čak i obveznu suradnju u obavljanju dužnosti, to samo po sebi ne znači
da su one povezane s izvršavanjem javnih ovlasti.52      Osobito
se ne može smatrati da su najtipičnije odvjetničke usluge poput pravnog
savjetovanja i pravne pomoći ili zastupanja i obrane stranaka pred
sudom, čak i ako su sudjelovanje ili pomoć odvjetnika obvezni ili su
predmet zakonskog monopola, povezane s izvršavanjem javnih ovlasti.53      Naime,
obavljanje ovih djelatnosti ne utječe na slobodnu ocjenu suda i
slobodno obavljanje sudbene vlasti.54      Stoga
na postavljeno pitanje valja odgovoriti na način da iznimku od slobode
poslovnog nastana predviđenu člankom 55. stavkom 1. Ugovora o EEZ-u
treba ograničiti na one djelatnosti obuhvaćene člankom 52. koje su same
po sebi izravno i konkretno povezane s izvršavanjem javnih ovlasti.55      U
sklopu slobodne djelatnosti poput odvjetništva ne može se ni u kojem
slučaju takvima okvalificirati djelatnosti poput pravnog savjetovanja i
pomoći ili zastupanja i obrane stranaka pred sudom, čak i ako je
obavljanje takvih djelatnosti podvrgnuto zakonskoj obvezi ili je predmet
zakonskog monopola. Troškovi56      Troškovi
vlade Kraljevine Belgije, vlade Savezne Republike Njemačke, vlade
Irske, vlade Velikog Vojvodstva Luksemburg, vlade Kraljevine Nizozemske,
vlade Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske te
Komisije Europskih zajednica, koji su podnijeli očitovanja Sudu, ne
nadoknađuju se.57      Budući
da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog
postupka pred belgijskim Conseil d'État koji je uputio zahtjev, na tom
je sudu da odluči o troškovima postupka.Slijedom navedenog_SUDodgovarajući
na pitanja koja mu je presudom od 21. prosinca 1973. podnio belgijski
Conseil d'État (upravni odjel, treće vijeće) odlučuje:1.      Nakon
isteka prijelaznog razdoblja, članak 52. Ugovora o EEZ-u izravno je
primjenjiva odredba i to bez obzira na to što u određenom području
eventualno nisu donesene direktive predviđene člankom 54. stavkom 2. i
člankom 57. stavkom 1. Ugovora.2.      Iznimku
od slobode poslovnog nastana predviđenu člankom 55. stavkom 1. Ugovora o
osnivanju EEZ-a treba ograničiti na one djelatnosti koje su same po
sebi izravno i konkretno povezane s izvršavanjem javnih ovlasti. Tako se
u sklopu slobodne djelatnosti poput odvjetništva ne može takvima
okvalificirati djelatnosti poput pravnog savjetovanja i pomoći ili
zastupanja i obrane stranaka pred sudom, čak i ako je obavljanje takvih
djelatnosti podvrgnuto zakonskoj obvezi ili je predmet zakonskog
monopola.Potpisi* Jezik postupka: francuski