61992CC0040_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Através da presente acção por incumprimento, a Comissão procura, em especial, obter a declaração de que o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu as obrigações, que nos termos do direito comunitário lhe incumbem, de assegurar que os Milk Marketing Boards não estendam o direito exclusivo que lhes foi concedido de adquirir leite aos produtores para além dos limites impostos pelo artigo 25., n.
1, do Regulamento (CEE) n. 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (1).
A questão essencial no presente processo é saber se o direito exclusivo dos Milk Marketing Boards de adquirirem outro tipo de leite para além de leite gordo abrange também o leite desnatado e semidesnatado, ou seja, leite ao qual foi retirada uma parte maior ou menor da gordura que originalmente contém.
O Tribunal de Justiça conhece bem, de anteriores processos, o regime em questão, e a sua articulação com o direito comunitário. O mais importante desses processos é o processo Cricket St Thomas, tendo o Tribunal proferido o seu acórdão em 27 de Março de 1990 (2). Para efeitos do presente processo, basta recordar os pontos que se seguem, no que respeita ao contexto de facto e de direito em que se inscreve a argumentação da Comissão.
2. Os Milk Marketing Boards (a seguir "MMB") são organizações de produtores de leite. Uma abrange a Inglaterra e o País de Gales, três abrangem várias áreas de produção na Escócia, e uma abrange a Irlanda do Norte. Os MMB foram criados nos anos 30, excepto o da Irlanda do Norte, que não existia até 1955.
Os MMB são organismos criados por lei. A sua instituição pressupõe a participação de um número suficiente de produtores de leite. As normas específicas que regulam a respectiva actividade são estabelecidas dentro do quadro legal por intermédio de convenções ditas "Milk Marketing Schemes". A adopção de tais convenções e respectiva alteração estão sujeitas a aprovação parlamentar. O objectivo dos MMB é obter o incremento do poder negocial dos produtores face aos compradores e, em especial, garantir aos produtores o melhor preço possível para o leite.
Os produtores são, em princípio, obrigados a entregar o leite que produzem aos MMB. Em contrapartida, os MMB têm a obrigação de comprar o leite aos produtores. Um aspecto essencial da actividade dos MMB consiste em estes revenderem o leite que adquirem a preços que variam consoante o destino que é dado ao leite. Esta distinção no que toca a preços de revenda reveste importância crucial para a compreensão do presente processo. Os preços de revenda são fixados após debates entre o MMB em questão e os produtores, que têm lugar no seio de um comité conjunto (Joint Committee). Não se põe em causa que o leite destinado a consumo humano directo tenha preços mais altos do que o que é transformado em outros produtos, como queijo e manteiga. Os MMB pagam aos produtores um preço que representa a média dos preços de revenda praticados pelos MMB, e o rendimento da sua actividade é, desse modo, proporcionalmente repartido entre os produtores.
Nos termos das convenções, os produtores individuais podem ser autorizados a vender o seu leite a outros compradores, para além dos MMB. A autorização para esse efeito é concedida sob condição de ser paga aos MMB uma taxa compensatória especial. O objectivo dessa taxa é assegurar tratamento igual a todos os produtores, de modo a evitar que os produtores que comercializam o leite de modo externo aos MMB sejam favorecidos relativamente aos que têm menos possibilidades de o comercializarem directamente (v., a este respeito, n.
30 do acórdão Cricket St Thomas, já referido).
3. Na altura da adesão do Reino Unido às Comunidades Europeias, uma declaração anexa à acta final do tratado de adesão afirmava que a organização de mercado do leite não impedia uma organização de produtores de "entregar, por sua iniciativa, o leite no lugar por ela escolhido, a fim de obter o melhor rendimento para os seus associados, pôr em comum os lucros e remunerar os seus associados como entender" (3). Poucos anos após a adesão do Reino Unido, foram adoptadas medidas com vista a garantir que o regime de comercialização no Reino Unido pudesse ser preservado no seio do regime comunitário da organização comum de mercados. A primeira medida deste tipo foi a alteração do Regulamento n.
804/68 do Conselho, relativo à organização comum de mercado. Esta alteração foi adoptada sob forma do Regulamento (CEE) n.
1421/78 (4). O segundo considerando desse regulamento tem a seguinte redacção:
"considerando que certas actividades dos Milk Marketing Boards no Reino Unido contribuíram para orientar a quantidade predominante de leite, produzido neste Estado-membro, para o consumo humano directo; que estas organizações gozam de certas prerrogativas que contribuem para o seu bom funcionamento; que é nomeadamente seu direito exclusivo comprar o leite aos produtores estabelecidos na região".
O artigo 25. do regulamento de base foi alterado de modo a permitir que, a seu pedido e mediante determinadas condições, fosse um Estado-membro autorizado a conceder a uma organização de produtores de leite "o direito exclusivo de comprar aos produtores estabelecidos na região considerada o leite produzido e posto à venda em natureza por estes últimos...".
Na mesma altura, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n. 1422/78 (5) que, inter alia, contém as condições detalhadas de funcionamento do sistema, dentro do quadro legal comunitário. Dispõe o seu artigo 10., n.
1:
"O Reino Unido toma as medidas necessárias para controlar permanentemente o respeito, por parte dos MMB, dos princípios e regras comunitárias, bem como das condições especiais que acompanham a autorização."
4. Resulta dos documentos juntos ao processo ter sido levantada a dúvida sobre se o leite desnatado e o semidesnatado são abrangidos pelo direito exclusivo dos MMB de comprarem leite posto à venda antes de sofrer qualquer transformação. Afigura-se também que, no que respeita aos MMB escoceses, essa dúvida foi solucionada no início dos anos 80 através de alterações aos respectivos Milk Marketing Schemes, que esclareceram que o direito exclusivo abrangia também o leite desnatado e semidesnatado. Não se mostra que, na prática, isto tenha dado origem a quaisquer problemas.
O Governo do Reino Unido alega que o MMB da Irlanda do Norte tem vindo a aplicar o sistema de modo a abranger no direito exclusivo o leite desnatado e semidesnatado. Embora a Comissão tenha posto isso em causa, em nossa opinião pode dar-se como assente que, nos casos concretos em que tais problemas surgiram, o MMB da Irlanda do Norte exigiu o pagamento de uma taxa compensatória aos produtores que pretendiam comercializar leite desnatado e semidesnatado sem ser por seu intermédio (6). Ao que parece, o problema foi pela primeira vez levantado na Irlanda do Norte, num diferendo entre o MMB local e um produtor de leite, que deu lugar a um processo em 1991.
Por último, conforme foi afirmado, até Fevereiro de 1991 o MMB da Inglaterra e do País de Gales aplicou o sistema de modo a permitir que o leite desnatado e o semidesnatado pudessem ser vendidos a outrem que não ao MMB, mas, após aquela data, a política do MMB é a de que o leite desnatado e o semidesnatado devem ser vendidos por seu intermédio, a não ser que outro procedimento seja autorizado, ficando tal autorização dependente do pagamento de uma taxa compensatória. Em abono desta posição, o MMB afirmou que somente durante os últimos anos foram vendidas quantidades apreciáveis de leite desnatado e semidesnatado para consumo humano directo. Afigura-se que existe um considerável número de produtores que pretende comercializar leite desnatado e semidesnatado por outra forma que não através do MMB, e tais produtores alegam que o direito exclusivo do MMB não abrange esses tipos de leite.
5. A Comissão foi alertada para o problema, tendo interpelado as autoridades do Reino Unido e referido que era contrário ao artigo 25., n.
1, do Regulamento n. 804/68, que os MMB aplicassem os regimes de modo a que o direito exclusivo de compra abrangesse também leite desnatado e semidesnatado. De início, as autoridades expressaram o seu acordo com esta posição mas, posteriormente, alteraram a sua atitude após (conforme disseram) uma reanálise global dos pontos em questão.
6. A Comissão sustenta, a título principal, que:
- o leite desnatado e semidesnatado não é abrangido pelo direito exclusivo de compra dos MMB, e ao não adoptar medidas para corrigir a errada posição dos MMB no que se refere ao seu direito exclusivo, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 25., n.
1;
- o Reino Unido não cumpriu os deveres de fiscalização impostos pelo artigo 10. do Regulamento n.
1422/78 e pelo artigo 5. do Tratado.
A título subsidiário, a Comissão sustenta (para a hipótese de ser decidido que o direito exclusivo abrange o leite desnatado e semidesnatado) que o Reino Unido está obrigado a proteger a confiança legítima dos produtores que, fazendo fé na interpretação da lei que as autoridades inicialmente fizeram, actuaram na convicção de que lhes assistia o direito de vender o seu leite desnatado e semidesnatado a outrem que não aos MMB.
7. O Reino Unido alega que o Tribunal de Justiça deve decidir a seu favor quanto aos pedidos a título principal e julgar inadmissível o pedido subsidiário, ou decidi-lo a favor do Reino Unido.
O direito exclusivo dos MMB abrange o leite desnatado e semidesnatado?
8. As partes estão de acordo em que esta questão depende da interpretação do artigo 25., n.
1, alínea a), do regulamento de base, o qual dispõe que os MMB têm "o direito exclusivo... de comprar aos produtores estabelecidos na região considerada o leite produzido e posto à venda em natureza por estes últimos..." (sublinhado nosso).
No processo Cricket St Thomas, já referido, o Tribunal de Justiça decidiu que a pasteurização do leite não o afastava do âmbito de incidência do direito exclusivo dos MMB. Por outras palavras, a pasteurização não equivale a transformação, na acepção do artigo 25., n.
1. No presente processo, o Tribunal de Justiça deve decidir se a remoção de gordura do leite durante o processo de desnatação significa que o produto daí resultante não fica submetido ao direito exclusivo dos MMB. O interesse prático desta questão, como já referimos, deve-se, fundamentalmente, ao facto de a venda de leite para consumo humano directo proporcionar preços mais altos que a venda de leite para outros usos. Os produtores que vendem sem ser aos MMB conseguem preços mais altos para o leite destinado ao consumo humano directo, enquanto os produtores que vendem através dos MMB conseguem apenas o preço médio pago pelos MMB aos produtores.
As partes apresentaram muitos e variados argumentos, com maior ou menor força, em abono das suas interpretações opostas do artigo 25., n.
1. Entendemos que, de modo razoável, podemos dispensar a análise de determinado número de tais argumentos. Em nosso entender, encontra-se uma base inicial para uma resposta no acórdão Cricket St Thomas, o que significa que a decisão do Tribunal de Justiça pode basear-se em relativamente poucas e simples considerações.
9. Antes de analisar essas considerações, deve, contudo, referir-se que, em nossa opinião, não é de atribuir significado decisivo às circunstâncias de, em determinada altura, o MMB da Inglaterra e do País de Gales ter permitido a venda de leite desnatado e semidesnatado a outras entidades, e de que a opinião inicial das autoridades do Reino Unido era a de que as normas comunitárias deviam ser interpretadas como significando que os produtores de leite desnatado e semidesnatado podiam vendê-lo a outrem que não os MMB. As normas comunitárias relevantes devem ser interpretadas com base na respectiva redacção, contexto e objectivos, e tal metodologia não pode ser ditada pelo modo como os MMB e as autoridades nacionais em causa as interpretaram em determinada altura.
Pode ter conteúdo mais importante o argumento da Comissão no sentido de que a disposição em causa, relativa ao âmbito do direito exclusivo de compra dos MMB, deve ser interpretada restritivamente, por constituir uma excepção aos princípios gerais da livre concorrência, e aos contidos na organização comum de mercado. Mas não atribuímos importância decisiva a este argumento, dado o facto de o Conselho, ao alterar a organização comum de mercado em 1978, ter precisamente assegurado que o direito exclusivo não perturbaria os efeitos da organização de mercado no mercado comum.
10. No acórdão Cricket St Thomas, o Tribunal de Justiça apreciou alguns dos argumentos que foram avançados no presente processo. A análise que o Tribunal de Justiça então fez conduziu a um resultado que, em nossa opinião, pode ser perfeitamente transposto para o presente processo. O Tribunal decidiu que o critério distintivo estabelecido pela regulamentação comunitária quanto ao alcance do direito exclusivo "se baseia nas principais características do produto em questão e no destino comercial que se lhe pretende dar". Daí o Tribunal concluiu que a questão consiste em saber "se o produto em causa ainda pode ser considerado leite ou é já um produto diferente, derivado do leite" (n.
21). O Tribunal de Justiça que, com base nisso, decidiu que "o processo de pasteurização... não altera essencialmente a natureza do produto, que continua a ser leite para consumo", entendeu que essa conclusão é confirmada pelos "objectivos da regulamentação comunitária" uma vez que "se o direito exclusivo de compra do Board não abrangesse o leite pasteurizado, os produtores teriam a possibilidade de se recusar a vender o leite ao Board e de o pasteurizar e vender directamente no mercado". O Tribunal realçou que esse resultado "traduzir-se-ia na criação de um segundo circuito de comercialização, pondo em perigo a eficácia do sistema decorrente do Milk Marketing Scheme" (n.os 22 e 23).
11. Em relação com isto, é oportuno referir as conclusões do advogado-geral G. Tesauro neste processo. Ele entendeu que "... o monopólio dos MMB aplica-se ao leite líquido na medida em que este possa ser destinado ao consumo humano (ao qual se aplica o preço mais elevado) e não pode ser limitado em função de tratamentos particulares que não tiveram qualquer incidência sobre aquele destino" (n.
11).
Para reforçar tal conclusão fez as seguintes observações: "O monopólio dos MMB é reconhecido, inter alia, como necessário para garantir a efectividade da política de diferenciação e perequação dos preços praticados por aquele organismo... Mas se é esta a justificação económica para o reconhecimento do monopólio dos MMB, daí resulta que este direito exclusivo deve poder ser exercido em relação a qualquer tipo de leite comercializável para o consumo humano" (n.os 10 e 11).
12. Em nossa opinião, pode razoavelmente dar-se como assente, com base na informação de que dispomos, que o leite desnatado e semidesnatado têm as mesmas características fundamentais que o leite gordo e que estes leites "magros" têm essencialmente o mesmo uso comercial do leite gordo. Este entendimento é reforçado se se tiver em consideração que as razões para reconhecimento comunitário dos sistemas de comercialização em questão se aplicam tanto ao leite desnatado e semidesnatado como ao leite gordo, e que o objectivo da organização comum de mercado seria posto em perigo caso se aceitasse a interpretação que a Comissão faz do artigo 25., n.
1.
13. Pode, em princípio, sustentar-se que o leite desnatado e o leite semidesnatado são variedades de leite de consumo, do mesmo modo que o é o leite gordo (7).
14. Salientar-se-á em seguida que, no que se designa por processo de normalização, o leite gordo é submetido a um tratamento que corresponde, basicamente, ao empregue para produção de leite desnatado e semidesnatado. Através da normalização é dado ao leite gordo um conteúdo uniforme de matérias gordas e, por sua vez, isto significa que uma pequena quantidade de matérias gordas tem normalmente de ser retirada ao leite cru. É também significativo que a produção de leite gordo, com a correcta proporção de nata e leite desnatado, parece não causar problemas.
15. A Comissão sublinha que, ao produzir leite desnatado e semidesnatado, se produz simultaneamente nata, a qual, conforme é por todos aceite, não se acha abrangida pelo direito exclusivo dos MMB. Em nossa opinião, esse aspecto não é decisivo, dado que daí não deriva necessariamente que o produto que resulta da remoção da nata ao leite cru não seja leite abrangido pelo direito exclusivo dos MMB.
16. Não seria razoável concluir que o leite desnatado e semidesnatado não têm essencialmente as mesmas características que o leite gordo. (8) Tal como o leite gordo, estes tipos de leite "magro" são produzidos a partir do leite cru, sendo a sua cor, consistência e cheiro praticamente idênticos.
Esta opinião é, em larga medida, reforçada pelo facto de ambos terem o mesmo uso comercial, em todos os aspectos essenciais. Como já foi salientado, não sofre contestação que são vendidos para consumo humano directo, em concorrência, através dos mesmos canais de distribuição, em embalagens ou garrafas idênticas, e a preços que são os mesmos ou quase os mesmos. Na sua essência, os produtos em causa podem substituir-se um ao outro.
Em nosso critério, na análise do problema em causa no presente processo, assume relevância crucial o facto de o aumento do consumo dos dois tipos de leite de baixo teor em gordura reflectir o correspondente declínio do consumo de leite gordo.
17. Em nossa opinião, não pode também existir qualquer dúvida razoável de que a limitação do direito exclusivo dos MMB apenas à compra de leite gordo pode pôr em perigo os objectivos dos sistemas nacionais de comercialização do leite. Como já foi salientado, os considerandos do Regulamento n.
1421/78 esclarece que a razão subjacente ao reconhecimento desses sistemas pela Comunidade foi a de que conduziam a uma diminuição da intervenção no mercado do Reino Unido, em sintonia com os propósitos da Comunidade. Foi salientado que, através daqueles regimes, a maior parte do leite produzido no Reino Unido era canalizado para consumo humano directo.
Pode, ao mesmo tempo, dar-se como assente que a aceitação da interpretação que a Comissão faz da regulamentação acarreta a criação de uma segunda via de comercialização, na acepção dada a essa expressão pelo acórdão Cricket St Thomas, e que o actual volume de vendas de leite desnatado e semidesnatado no Reino Unido representa uma parte tão significativa do mercado de leite de consumo, que um segundo canal de comercialização deste tipo poria em perigo a totalidade do sistema. A informação disponível mostra que o leite desnatado e o semidesnatado representam hoje em dia cerca de 50% do mercado do leite destinado ao consumo no Reino Unido, e que têm vindo a ser desenvolvidos esforços para elevar esta quota de mercado por motivos de saúde.
18. Como já foi referido, um elemento essencial dos sistemas consiste precisamente na possibilidade dos MMB estabelecerem diferentes preços de revenda. (9) Se se colocarem limitações importantes a essa possibilidade, então, e tanto quanto se nos afigura, desaparecerá uma parte importante da razão de ser dos sistemas aprovados pela Comunidade.
A importância da política de preços dos MMB para a interpretação da disposição sobre o seu direito exclusivo de compra foi também salientada pelo advogado-geral G. Tesauro, nas conclusões que apresentou no processo Cricket St Thomas, onde, inter alia, afirmou que:
"Em contrapartida, como foi afirmado na audiência pelo perito da Comissão, é coerente que o monopólio dos MMB não se estenda ao leite directamente utilizado para conversão noutros produtos. Com efeito, cada produtor tem inteira liberdade de não entregar o leite aos MMB se pretender utilizá-lo, por exemplo, para o fabrico de manteiga ou queijo. Tal deve-se ao facto de os preços de venda praticados aos MMB para o leite destinado a uma utilização desse tipo serem, como já se viu, inferiores: a utilização directa do leite para esse fabrico não cria o risco de comprometer a política de preços dos MMB. Antes pelo contrário, deve ter-se em atenção que os produtores de leite terão normalmente interesse em entregá-lo aos MMB, ao preço de perequação de nível intermédio, e em comprá-lo de seguida de novo aos MMB, pelo preço mais baixo praticado por estes, para o fabrico de produtos derivados" (n.
12).
19. É provável que o presente sistema de comercialização seja alterado em 1994 de modo a terminar com o direito exclusivo de compra dos MMB. Durante o processo foi referido ter sido adoptada uma decisão no sentido de apresentar ao Parlamento um projecto de lei para esse fim.
No nosso ponto de vista, não será correcto forçar a alteração do presente sistema de comercialização, tal como é actualmente aplicado pelos MMB, pela aceitação da interpretação restritiva que a Comissão faz do direito exclusivo de compra dos MMB. Esta interpretação estará errada se a finalidade do direito exclusivo for determinada com base nos critérios adoptados pelo Tribunal de Justiça no acórdão Cricket St Thomas. Por essa razão, o Tribunal deve decidir a favor do Reino Unido relativamente aos pedidos formulados pela Comissão nessa matéria, ou seja, as alíneas a), b), d) e e) (10).
Acordos entre produtores relativos a contratos de transformação
20. No presente processo, a Comissão levantou a questão de saber em que medida foi limitada de modo contrário ao direito comunitário a possibilidade de os produtores celebrarem acordos relativos a contratos de transformação.
21. A finalidade da admissão de contratos de transformação seria uma matéria de considerável importância prática caso a Comissão tivesse razão quando afirma que o leite desnatado e o semidesnatado não são abrangidos pelo direito exclusivo de compra dos MMB. Isto deve-se ao facto de grande número de produtores que pretenderiam vender leite desnatado e semidesnatado a outras entidades para além dos MMB serem, por razões práticas, obrigados a celebrar acordos com fábricas de lacticínios com vista à produção de leite desnatado e semidesnatado.
22. Em virtude de as normas aplicáveis do direito comunitário terem de ser entendidas no sentido de que o leite desnatado e semidesnatado (mesmo após serem produzidos ao abrigo de um contrato de transformação) são abrangidos pelo direito exclusivo de compra dos MMB, não há que examinar até que ponto é ou não legal o contrato de transformação.
Verifica-se uma infracção ao artigo 10., n.
1, do Regulamento n.
1422/78 e/ou ao artigo 5. do Tratado CEE?
23. A Comissão concluiu pedindo que o Tribunal declare "que ao não ter exercido uma fiscalização dos Boards, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10. do Regulamento n.
1422/78".
24. Um elemento-chave do argumento da Comissão é o de que o artigo 10. Regulamento n.
1422/78 impôs às autoridades do Reino Unido o dever de garantir que o statu quo fosse mantido, após o que o MMB da Inglaterra e do País de Gales, contrariamente à prática anterior, iniciou em 1991 a aplicação do seu invocado direito exclusivo de aquisição do leite desnatado e semidesnatado.
25. A afirmação da Comissão baseia-se essencialmente na sua concepção jurídica do objectivo do direito exclusivo de compra.
Caso o Tribunal não aceite tal entendimento, cairá pela base uma parte essencial dos argumentos da Comissão. Acresce que, em nossa opinião, a reacção das autoridades do Reino Unido foi a adequada à manutenção do statu quo até que o Tribunal profira a sua decisão no presente processo. A este respeito, pode remeter-se para o despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 22 de Maio de 1992, Comissão/Reino Unido (11), proferido no processo de medidas provisórias intentado pela Comissão.
26. Há, porém, um elemento-chave neste processo que, ao menos em parte, pode levar o Tribunal a confirmar a afirmação da Comissão de que o Reino Unido não cumpriu a sua obrigação de garantir que os MMB observassem as condições que regulam o seu direito exclusivo.
Esse elemento é o facto incontroverso de que, até Junho de 1991, as autoridades do Reino Unido a quem a Comissão se dirigiu eram da opinião de que o direito exclusivo de compra não abrangia leite desnatado e semidesnatado. Esta interpretação do sentido da lei foi transmitida à Comissão apenas em Março de 1991. Em contraste com isto, a situação jurídica na Escócia foi esclarecida no início dos anos 80, após aprovação parlamentar, no sentido de que o direito exclusivo de compra abrangia o leite desnatado e semidesnatado. Também em contraste com o atrás referido, afigura-se não ter sido contestada a concepção jurídica subjacente à aplicação do sistema pelo MMB da Irlanda do Norte.
Dada a importância de o Reino Unido cumprir escrupulosamente as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 10. do Regulamento n.
1422/78, somos de opinião que o Reino Unido violou o artigo 10. ao aceitar as alterações aos acordos na Escócia, e ao não ter adoptado medidas contra a prática administrativa na Irlanda do Norte. É contrário ao direito comunitário que as autoridades de um Estado-membro, às quais foram impostas obrigações de fiscalização, não garantam que as normas comunitárias relevantes sejam aplicadas de modo uniforme em todo o território do Estado-membro, de acordo com a interpretação das normas comunitárias que considera correcta.
É menos claro se a reacção das autoridades aos problemas levantados na Inglaterra e no País de Gales equivale à violação do artigo 10. Como já foi referido, o MMB em questão, pelo menos até ao início dos anos 90, concordou que os produtores podiam vender leite desnatado e semidesnatado a outras entidades e, consequentemente, foi relativamente tarde (em conexão com a adopção da actual posição do governo, em Janeiro de 1991) que foi decidido intervir. Contudo, parece-nos adequado afirmar que, relativamente à Inglaterra e ao País de Gales, as autoridades do Reino Unido também não observaram os seus deveres de fiscalização com a seriedade bastante. Deviam estar prontas a adoptar uma acção clara e inequívoca logo que os problemas surgiram. Devido, inter alia, às alterações da sua opinião quanto à situação jurídica, as autoridades contribuíram para que os problemas subjacentes a este processo se tornassem tão sérios como vieram a sê-lo.
Como condição para o reconhecimento pela Comunidade dos regimes nacionais de comercialização, o Regulamento n. 1422/78 do Conselho impôs às autoridades do Reino Unido um dever de fiscalização. O incumprimento de tal dever não pode ser justificado pelo motivo de ser menos clara a situação legal (apesar de tudo, o Governo do Reino Unido tinha uma opinião jurídica até chegar à opinião oposta) ou pelo motivo de que não era possível as autoridades intervirem junto dos MMB. Em primeiro lugar, o Reino Unido não demonstrou de forma conclusiva que as autoridades não tinham meios suficientes para intervir e, em segundo lugar, o Reino Unido, em todas as circunstâncias, tinha o dever de garantir a existência de meios efectivos e suficientes de intervenção.
27. A Comissão pede também que o Tribunal declare que, ao não ter notificado a Comissão das alterações introduzidas no regime escocês para que o direito exclusivo abrangesse o leite desnatado e semidesnatado, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 5. do Tratado CEE.
28. É facto assente que essa notificação nunca foi feita.
29. Se forem tidas em conta a importância dessas alterações e as posições jurídicas contrárias que nessa época devem ter existido entre as diversas autoridades competentes quanto à legalidade das mesmas alterações perante o direito comunitário, consideramos não haver dúvida de que o Reino Unido deveria ter notificado a Comissão das alterações em causa. Em nosso critério, o artigo 5. do Tratado faz recair sobre os Estados-membros, nas situações em que são obrigados a fiscalizar o cumprimento das normas comunitárias, o dever de notificar a Comissão das alterações relevantes às leis nacionais, sempre que existam dúvidas quanto à compatibilidade das alterações em questão com o direito comunitário.
A confiança legítima dos produtores - O pedido subsidiário da Comissão
30. Por último, a Comissão pede que o Tribunal declare que, na hipótese de ser declarado que o leite desnatado e semidesnatado cabe no âmbito dos direitos exclusivos de compra dos MMB, os produtores e/ou as empresas de transformação que se conformaram com a interpretação do direito comunitário que o Governo do Reino Unido aceitou até ter alterado a sua posição em Junho de 1991, designadamente, de que o leite magro não cabe no âmbito do respectivo regime de comercialização do leite, gozam de uma confiança legítima de continuar a comercializar o leite magro sem aplicação dos direitos de compra exclusivos dos MMB da Inglaterra e País de Gales e da Irlanda do Norte durante um período razoável ou, pelo menos, até à data do acórdão do Tribunal de Justiça.
31. O Reino Unido pede, a título principal, que tal pedido seja julgado inadmissível e, a título subsidiário, que seja indeferido.
32. A questão prévia de indemnização é baseada, por um lado, no facto de esse pedido não constar da notificação de incumprimento nem do parecer fundamentado e, por outro, que um pedido desse tipo não pode ser apreciado em acções propostas ao abrigo do artigo 169. do Tratado, nas quais o Tribunal de Justiça apenas pode debruçar-se sobre a questão de saber se um Estado-membro cumpriu ou não os deveres que para este decorrem do direito comunitário.
33. Em nossa opinião, não há motivos para que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a questão de saber se o pedido está suficientemente expresso na notificação de incumprimento ou no parecer fundamentado - questão essa que não é inteiramente isenta de dúvidas, embora estejamos inclinados a concordar com o Reino Unido neste particular aspecto. Isto porque, em nosso entender, não pode haver qualquer dúvida plausível de que, nas acções por incumprimento, não cabe ao Tribunal de Justiça apreciar a situação jurídica de empresas privadas que começaram a comercializar leite desnatado e semidesnatado sem ser através dos MMB, a tal procedendo com base na interpretação que o Reino Unido aceitou até Junho de 1991.
A este respeito, o Reino Unido não nega que, pelo menos em certa medida, pode haver motivo para conceder protecção às empresas em questão. Contudo, as acções por incumprimento das obrigações que decorrem do Tratado não são o contexto adequado para apreciar se existe o dever de proteger a confiança legítima em causa. Em primeiro lugar, será necessário ver até que ponto as partes interessadas conseguirão solucionar os problemas surgidos para as empresas em causa, após a situação jurídica de ter sido esclarecida através do acórdão que o Tribunal proferirá no presente processo, cabendo em seguida aos tribunais nacionais decidir sobre os pontos de desacordo que não possam ser solucionados amigavelmente pelas próprias partes. No decurso de tal processo, pode revelar-se necessário ou conveniente submeter ao Tribunal de Justiça questões para decisão prejudicial relativas, inter alia, à medida em que, em situações como a do presente processo, o direito comunitário impõe a obrigação de proteger a confiança legítima em questão e, na hipótese afirmativa, qual o objectivo dessa obrigação.
Quanto às despesas
34. Embora, em nosso critério, deva a posição do Reino Unido ser acolhida no que respeita às principais questões do presente processo, entendemos que dois dos pedidos formulados pela Comissão devem merecer provimento no todo ou em parte. Em face disto, e tendo presente que o Reino Unido deu causa à propositura da acção pela Comissão através das suas alterações de opinião quanto à situação jurídica, sugerimos que as partes suportem as suas próprias despesas, incluindo as relativas ao pedido de medidas provisórias apresentado pela Comissão.
Conclusão
35. À luz das considerações que antecedem, propomos que o Tribunal de Justiça:
1) declare que o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, ao não ter exercido correctamente os seus poderes de fiscalização, violou o artigo 10. do Regulamento (CEE) n. 1422/78 do Conselho e, ao não ter notificado à Comissão as alterações introduzidas em 1982 e 1984 aos Milk Marketing Schemes aplicáveis na Escócia, violou o artigo 5. do Tratado CEE;
2) quanto ao mais, decida a favor do Reino Unido relativamente aos pedidos a título principal da Comissão;
3) julgue inadmissível o pedido subsidiário da Comissão, e
4) condene as partes a suportar as suas próprias despesas, incluindo as relativas ao pedido de medidas provisórias.
(*) Língua original: dinamarquês.
(1) - JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146.
(2) - C-372/88, Colect., p. I-1345. O Tribunal de Justiça abordara já vários aspectos desse regime nos acórdãos Comissão/Reino Unido (23/84, Colect. 1986, p. 3581), e Reino Unido/Comissão (347/85, Colect. 1988, p. 1749).
(3) - V. Actos relativos às adesões às Comunidades Europeias, 1987, volume II, p. 106.
(4) - JO L 171, p. 12; EE 03 F14 p. 156.
(5) - Do Conselho, de 20 de Junho de 1987, relativo à concessão de certos direitos especiais a organizações de produtores de leite no Reino Unido (JO L 171, p. 14; EE 03 F14 p. 158.
(6) - V. ponto 2.2 da tréplica.
(7) - O artigo 3. do Regulamento (CEE) n.
1411/71 do Conselho, de 29 de Junho de 1971, que estabelece as regras complementares da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos no que diz respeito aos produtos abrangidos pela posição 04.01 da pauta aduaneira comum (JO L 148 p. 4; EE 03 F4 p. 203), contém as seguintes definições:
Leite de consumo: os seguintes produtos destinados a ser entregues em natureza ao consumidor:
- leite cru: um leite...
- leite inteiro: um leite que tenha sido submetido, numa empresa de tratamento de leite, pelo menos a um tratamento pelo calor ou a um tratamento autorizado de efeito equivalente e cujo teor natural de matérias gordas seja igual ou superior a 3,50% ou cujo teor de matérias gordas tenha sido regulado a 3,50% no mínimo;
- leite semidesnatado: um leite que tenha sido submetido, numa empresa de tratamento de leite, pelo menos a um tratamento pelo calor ou a um tratamento autorizado de efeito equivalente e cujo teor de matérias gordas tenha sido regulado a um valor que vai de 1,50% no mínimo a 1,80% no máximo;
- leite desnatado: um leite que tenha sido submetido, numa empresa de tratamento de leite, pelo menos a um tratamento pelo calor ou a um tratamento autorizado de efeito equivalente e cujo teor de matérias gordas tenha sido regulado a um valor que vai até 0,30% no máximo.
(8) - O teor variável de gordura que o queijo contém não afecta, obviamente, a qualidade intrínseca do produto como queijo.
(9) - V. artigo 9. do Regulamento n.
1422/78 que dispõe que relativamente aos preços de venda aplicados pelos MMB ao leite vendido por eles, aplicam-se as seguintes disposições:
1. Os preços são os mesmos para todos os compradores interessados e só podem ser diferenciados:
a) segundo o destino para o qual o produtor o irá utilizar .
(10) - Os pedidos são os seguintes:
1. a) declarar que, ao não tomar as medidas necessárias para que os Milk Marketing Boards (MMB) não ultrapassem os direitos exclusivos que lhes foram concedidos apenas em relação ao leite inteiro, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.
1 do artigo 25. do Regulamento n.
804/68,
b) declarar que, ao não ter impedido que os Milk Marketing Boards restringissem as possibilidades que têm os produtores de legalmente produzir e comercializar os produtos lácteos não abrangidos pelos direitos exclusivos dos Milk Marketing Boards, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento (CEE) n.
804/68;
d) declarar que, ao não ter garantido que a concorrência não seria afectada mais do que o estritamente necessário, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.
3 do artigo 25. do Regulamento n.
804/68;
e) declarar que, ao estender os Milk Marketing Schemes da Escócia ao leite magro, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.
1 do artigo 25. do Regulamento n.
804/68 .
No respeitante à alínea d), a Comissão, com o acordo do Reino Unido, alterou-a em termos de se referir não a uma violação do artigo 25., n.
3, do Regulamento n.
804/68, mas sim à violação do artigo 10. do Regulamento n. 1422/78. Mas isso não altera o facto de a alínea d) pressupor que o Tribunal de Justiça aceita a opinião inicial da Comissão sobre o objectivo do direito exclusivo.
(11) - C-40/92 R, Colect., p. I-3389.