62013CC0065
PEDRO CRUZ VILLALÓN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. július 10. (
1
)
C‑65/13. sz. ügy
Európai Parlament
kontra
Európai Bizottság
(Az Európai Parlament által benyújtott megsemmisítés iránti kereset)
„Megsemmisítés iránti kereset — 492/2011/EU rendelet — Bizottsági végrehajtási határozat — A Bizottság hatáskörének túllépése — Az EUMSZ 290. cikk és az EUMSZ 291. cikk értelmezése — Végrehajtási aktusok — EURES‑hálózat — A jogalkotási aktus normatív tartalmának pontosítása”
1.
A jelen ügy lehetőséget nyújt a Bíróságnak arra, hogy az EUMSZ 291. cikk szerinti „végrehajtási aktus” jelentéséről és terjedelméről állást foglaljon, immár figyelembe véve 2014. március 18‑án hozott ítéletét, (
2
) amelyben a nagytanács először hozott döntést az említett végrehajtási aktusoknak az EUMSZ 290. cikkben foglalt „felhatalmazáson alapuló” jogi aktusoktól való elhatárolása tárgyában. Az említett ítéletben kialakított ítélkezési gyakorlat alapján kell a Bíróságnak a jelen ügyben elbírálnia az Európai Parlament által a 492/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (
3
) állásajánlatok és álláspályázatok közvetítése és az EURES (European Employment Services) újbóli kialakítása tekintetében történő végrehajtásáról szóló, 2012. november 26‑i bizottsági végrehajtási határozat (
4
) bizonyos rendelkezései ellen előterjesztett megsemmisítés iránti keresetet. Konkrétabban, a jelen esetben a kérdés az EUMSZ 291. cikkben foglalt végrehajtási hatáskörök tartalmára és terjedelmére irányul.
2.
Anélkül, hogy szükséges lenne azon megfontolások részletes kifejtése, amelyeket a Bíróság által a hivatkozott, 2014. március 18‑án hozott ítélet (
5
) alapjául szolgáló ügyben ismertetett indítványomban volt lehetőségem kifejteni, a jelen kereset tárgyát képező egyes rendelkezések vizsgálatára összpontosítok annak megállapítása céljából, hogy tartalmuk összeegyeztethető‑e az említett ítéletben lefektetett elvek alapján az EUMSZ 291. cikk hatálya alá tartozó „végrehajtás” fogalmával.
I – Jogi háttér
A – A 492/2011 rendelet
3.
A 492/2011 rendelet (8) preambulumbekezdése a következőket írja elő:
„A munkaközvetítés rendszere, különösen a központi foglalkoztatási szolgálatok közötti és a regionális szolgálatok közötti közvetlen együttműködés, csakúgy, mint az információcsere összehangolása, áttekinthetőbb képet nyújtanak a munkaerőpiacról. A szabad mozgással élni kívánó munkavállalókat rendszeresen tájékoztatni kell az élet‑ és munkakörülményekről.”
4.
Ugyanezen rendelet (9) preambulumbekezdése kimondja, hogy:
„Szoros kapcsolat áll fenn a munkavállalók szabad mozgása, a foglalkoztatás és a szakképzés között, különösen ott, ahol a szakképzés célja, hogy megkönnyítse a munkavállalók számára az Unió más régióiból kapott állásajánlatokra történő jelentkezéseket. Az ilyen kapcsolatok szükségessé teszik, hogy a velük összefüggésben felmerülő problémákat többé ne önállóan, hanem összetartozóként kezeljék, figyelembe véve a regionális szintű foglalkoztatási problémákat is. Ezért szükség van arra, hogy a tagállamok a foglalkoztatási politikáik összehangolása irányába tegyenek lépéseket.”
5.
A 492/2011 rendelet 11. cikke szerint:
„(1)   […]
A tagállamok foglalkoztatási szolgálatának központi szervei egymással és a Bizottsággal szorosan együttműködnek abból a célból, hogy együtt lépjenek fel az Unión belüli munkaközvetítés és az álláspályázatok ügyében, és ezzel összefüggésben a munkavállalók elhelyezésekor.
(2)   Ebből a célból a tagállamok szakszolgálatokat állítanak fel, amelyek az (1) bekezdés második albekezdésében említett területeken szervezési feladatokat látnak el, illetve együttműködnek egymással és a Bizottság szervezeti egységeivel.
[…]”
6.
A 492/2011 rendelet 12. cikkének értelmében:
„(1)   A tagállamok tájékoztatják a Bizottságot a munkavállalók szabad mozgásával és foglalkoztatásával kapcsolatban felmerülő problémákról és különösen a foglalkoztatás helyzetéről és fejlődéséről.
(2)   A Bizottság, figyelemmel a 29. cikkben említett technikai bizottság (a továbbiakban: technikai bizottság) véleményére, meghatározza az e cikk (1) bekezdésében említett tájékoztatás módját.
(3)   A Bizottság által megállapított eljárás szerint, kiemelt figyelmet fordítva a technikai bizottság véleményére, az egyes tagállamok szakszolgálatai megküldik a többi tagállam szakszolgálatának és a 18. cikkben említett Európai Koordinációs Irodának az élet‑ és munkakörülményekre és a munkaerőpiacra vonatkozó azon információkat, amelyek segítséget nyújthatnak a többi tagállambeli munkavállalónak. Az ilyen információt rendszeresen naprakésszé teszik.
[…]”
7.
A 492/2011 rendelet 13. cikke a következőket tartalmazza:
„(1)   Az egyes tagállamok szakszolgálatai rendszeresen megküldik a többi tagállam szakszolgálatainak és a 18. cikkben említett Európai Koordinációs Irodának:
a)
a más tagállamok állampolgárai által betölthető megüresedett munkahelyek adatait;
b)
a harmadik országoknak felkínált betölthető munkahelyek adatait;
c)
adatokat azokról az álláspályázatokról, amelyeket olyan személyek nyújtottak be, akik hivatalosan jelezték, hogy egy másik tagállamban kívánnak munkát vállalni;
d)
régiónként és tevékenységi ágazatonként összesített információkat azokról a pályázókról, akik kifejezték azt a szándékukat, hogy készek más országban dolgozni.
Minden tagállam szakszolgálata a lehető leghamarabb eljuttatja ezeket az információkat az illetékes foglalkoztatási szolgálatoknak és munkaközvetítési hivataloknak.
(2)   A betölthető munkahelyek és álláspályázatok (1) bekezdésben említett adatait a 18. cikkben említett Európai Koordinációs Iroda által a technikai bizottsággal történő együttműködés során létrehozott egységes rendszerben kell megküldeni.
Szükség esetén a rendszer megváltoztatható.”
8.
Ugyanezen rendelet 15. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A 14. cikk rendelkezéseit a szakszolgálatok hajtják végre. Amennyiben azonban felhatalmazást kapnak a központi szolgálatoktól, és amennyiben egy tagállam foglalkoztatási szolgálatának szervezete és az alkalmazott munkaközvetítés módszere ezt lehetővé teszik:
[…]
b)
a két vagy több tagállam határmenti régióiért felelős szolgálatok rendszeresen kicserélik a területükre vonatkozóan a szabad állásajánlatokra vonatkozó adatokat és az álláspályázatokat, és a többi hazai munkaügyi szolgálattal kötött megállapodásnak megfelelően összegyűjtik az álláspályázatokat és az állásajánlatokat, és betöltik a megüresedett munkahelyeket.
Szükség esetén a határ menti régiókért területileg felelős szolgálatok együttműködési és szolgáltatási szervezeteket hoznak létre a következők biztosítására:
—
a mobilitás különféle szempontjairól a felhasználók számára a lehető legszélesebb körű gyakorlati információk nyújtására, és
—
a gazdasági vezetők, a munkaügyi és szociális (elsősorban állami, magán‑ és közérdekű) szolgálatok és minden érintett intézmény számára a mobilitással kapcsolatos összehangolt intézkedések keretbefoglalására;
[…]
(2)   Az érintett tagállamok megküldik a Bizottságnak a szolgálatok által közös megegyezéssel összeállított, az (1) bekezdésben említett listát; a Bizottság a listát és annak módosításait az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzéteszi.”
9.
A 492/2011 rendelet 17. cikke előírja:
„(1)   A tagállamoktól kapott információkból összeállított bizottsági jelentés alapján a tagállamok és a Bizottság évente legalább egyszer közösen elemzik az állásajánlatokra és álláspályázatokra vonatkozó uniós rendelkezések eredményeit.
(2)   A tagállamok és a Bizottság megvizsgálják az állások betöltésénél a tagállamok állampolgárainak nyújtható előnyök lehetőségeit a betölthető munkahelyek és az álláspályázatok Unión belüli egyensúlyának megteremtése érdekében. Ennek a célnak az eléréséhez minden szükséges intézkedést meghoznak.
(3)   A Bizottság kétévente jelentést terjeszt az Európai Parlament, a Tanács és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elé a II. fejezet végrehajtásáról, amelyben összegzi a kért információkat és az elvégzett tanulmányok és kutatások eredményeként kapott adatokat, továbbá kiemeli az Unió munkaerőpiacán végbement fejlődés főbb jellemzőit.”
10.
Ugyanezen rendelet 18. cikke első bekezdésének értelmében „[a] Bizottságon belül létrehozott Állásajánlatok és Álláspályázatok Közvetítésének Európai Koordinációs Irodájának (a továbbiakban: Európai Koordinációs Iroda) feladata a megüresedett munkahelyek betöltésének elősegítése uniós szinten. Az Európai Koordinációs Iroda különösen felelős ezen a területen valamennyi olyan technikai feladat ellátásáért, amelyek e rendelet értelmében a Bizottságra tartoznak, és főképpen a nemzeti foglalkoztatási szolgálatok támogatásáért.”
11.
A 492/2011 rendelet 19. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az Európai Koordinációs Iroda felelős különösképpen:
a)
a megüresedett munkahelyek uniós szintű betöltéséhez szükséges gyakorlati intézkedések koordinálásáért és a munkavállalók ebből eredő mozgásának elemzéséért;
b)
a célok elérése érdekében közös cselekvési módszerek bevezetéséért igazgatási és technikai szinten, a technikai bizottsággal együttműködve;
c)
ahol erre szükség van és a szakszolgálatokkal egyetértésben, a betölthető munkahelyek és az álláspályázatok összegyűjtéséért a munkaközvetítés elősegítése céljából.”
12.
E rendelet 20. cikke értelmében „[a] Bizottság a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságaival egyetértésben és a technikai bizottság véleménye alapján, meghatározott feltételek és eljárások szerint a tagállamok tisztségviselői részére látogatásokat és a szakemberek részére továbbképzéseket szervezhet”.
13.
A 492/2011 rendelet 38. cikke értelmében „[a] Bizottság elfogadja az e rendelet alkalmazása érdekében szükséges végrehajtási rendelkezéseket. Ebből a célból a tagállamok központi hatóságaival szorosan együttműködik.”
B – A megtámadott határozat
14.
A megtámadott rendelkezések szövegét az érdemi elemzés során idézem majd.
II – A megsemmisítés iránti kereset és a Bíróság előtti eljárás
15.
Az Európai Parlament a megtámadott határozat megsemmisítését kéri az állásajánlatok és álláspályázatok közvetítése és az EURES‑hálózat kialakítása tekintetében. Véleménye szerint a Bizottság túllépte a 492/2011 rendelet 38. cikke által ráruházott végrehajtási hatáskörét, és így nem vette figyelembe az EUMSZ 291. cikk értelmében vett végrehajtási aktust jellemző határokat. Álláspontja szerint ezen, az EUMSZ 290. cikkel összefüggésben értelmezett rendelkezés új keretet hozott létre a hivatkozott 38. cikk normatív tartalmának értelmezéséhez, amelynek jelentése nem lehet ugyanaz, mint amelyet korábban – a 1612/68/EGK rendelet (
6
) 44. cikkéhez hasonló – egyéb olyan rendelkezéseknek tulajdoníthattak, amelyeket, bár szövegük azonos volt, eltérően kellett értelmezni azon szabályozási környezet folytán, amelyben elfogadták őket. E megállapítást ki kell terjeszteni a megtámadott határozatra a 2003/8/EK határozattal (
7
) összevetve, amely szintén megreformálta az EURES‑t.
16.
A Bizottság a maga részéről vitatja a keresetet, és általános jelleggel arra hivatkozik, hogy a végrehajtási hatáskörök terjedelmének vizsgálatánál figyelembe kell venni mind a 492/2011 rendelet által kitűzött általános célokat, mind az alkalmazáshoz szükséges és hasznos intézkedések elfogadása tekintetében a Bizottságra ruházott kötelezettséget. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a 492/2011 rendelet az Unió és a tagállamok között megosztott hatáskörök kifejeződése, és célkitűzéseinek a foglalkoztatásra vonatkozó nemzeti politikák összehangolásán keresztül kell megvalósulniuk. A Bizottság véleménye szerint az EURES a 492/2011 rendelet 11. cikkének (1) bekezdésében foglalt együttműködési elv érvényre juttatására korlátozódik, célja csupán a tagállamok egymás közötti, vagy a Bizottsággal történő együttműködése egységes alkalmazási feltételeinek biztosítása az EUMSZ 291. cikk értelmében.
17.
Az általános megállapításokon túl az Európai Parlament kifogásai a megtámadott határozat hat cikkére összpontosulnak. Mind a Parlament, mind a Bizottság ezzel kapcsolatos érveit az egyes kifogások vizsgálata során foglalom össze.
18.
Az Európai Parlament arra a következtetésre jut, hogy ha a Bíróság megállapítja, hogy a vitatott rendelkezések a megtámadott határozat többi részétől elválaszthatók, elfogadja ez utóbbi részleges megsemmisítését. Végezetül a Parlament a Bizottság költségekben való elmarasztalását kéri.
19.
A Bizottság pedig azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a keresetet, és a költségek viselésére az Európai Parlamentet kötelezze. A Bizottság másodlagosan megjegyzi, hogy az Európai Parlament kifogásai nem igazolják a megtámadott határozat teljes megsemmisítését, mivel a kereset a megtámadott határozat többi részétől elválasztható, különös rendelkezésekre hivatkozik. A Bizottság mindenesetre azt kéri, hogy a megtámadott határozat teljes vagy részleges semmisségének megállapítása esetén a Bíróság tartsa fenn hatályában a határozatot az annak helyébe lépő új határozat ésszerű időn belül történő hatálybalépéséig.
20.
A 2014. április 30‑án tartott nyilvános tárgyaláson felhívták a feleket arra, hogy a C‑427/12. sz., Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet (EU:C:2014:170) jelen ügyre gyakorolt hatására összpontosítsák észrevételeiket.
III – Értékelés
A – Előzetes megfontolások
1. A megtámadott határozat vizsgálatának szempontjából releváns jogi háttér
21.
A jelen megsemmisítés iránti kereset a 492/2011 rendelet 38. cikkének a megtámadott határozat által történő esetleges megsértésén alapszik. Az Európai Parlament véleménye szerint a szóban forgó rendelkezés a Bizottságra ruházza az „e rendelet alkalmazása érdekében szükséges végrehajtási rendelkezések” elfogadására vonatkozó hatáskört, azaz szigorúan az EUMSZ 291. cikk értelmében vett „végrehajtási hatáskört” biztosít. Álláspontja szerint a Bizottság a megtámadott határozatban azonban nem csupán a 492/2011 rendelet „végrehajtására” szorítkozott, hanem „kiegészítette e rendelet egyes nem alapvető rendelkezéseit”, amelyhez hiányzott az EUMSZ 290. cikk szerint szükséges felhatalmazása.
22.
A felek nem vitatják, hogy a 492/2011 rendelet 38. cikke által a Bizottságra ruházott hatáskörök valóban az EUMSZ 291. cikk értelmében vett „végrehajtási” hatáskörök. Másképpen fogalmazva, ahogy azt az Európai Parlament állítja, az a párhuzam, amely megfigyelhető egyrészt a szóban forgó rendelkezés és az 1612/68 rendelet 44. cikke között, másrészt a megtámadott határozat és az említett 44. cikk végrehajtása céljából adott időben meghozott határozatok között, nem lép túl a szövegszerű egyezésen, mivel jelentésük értelmezése azon jogszabályi háttértől függ, amelybe az egyes rendelkezések az uniós jogon belül illeszkedtek. Valójában mind az 1612/68 rendeletet, mind a jelenleg megtámadott határozatot megelőző határozatokat a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt fogadták el; azaz amikor, ahogy arra a Bíróság emlékeztetett, a „[...]»végrehajtási hatáskör« egyfelől az uniós jogalkotási aktusoknak vagy azok egyes rendelkezéseinek uniós szinten történő végrehajtására vonatkozó hatáskört foglalta magában, valamint másfelől – bizonyos körülmények között – a jogalkotási aktusok nem alapvető rendelkezéseit kiegészítő vagy módosító jogi aktusok elfogadására vonatkozó hatáskört”. (
8
) Ugyanis az Európai Konvent tett javaslatot „e kétfajta hatáskör megkülönböztetésére”, amelyet „végül a Lisszaboni Szerződés átvett az EUMSZ 290. cikkben és az EUMSZ 291. cikkben”. (
9
)
23.
Következésképpen az a tény, hogy a megtámadott határozat lényegében megismétli a megelőző határozatok tartalmát, amelyek jogszerűségét korábban nem vonták kétségbe, nem mond semmit a saját jogi megalapozottságáról. Azokat a határozatokat olyan környezetben fogadták el, amelyben, ahogy láttuk, a „végrehajtási hatáskörök” egyaránt tartalmaztak szigorúan végrehajtó aktusok, és a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítő, illetve módosító aktusok elfogadására irányuló hatáskört. (
10
) A megtámadott határozat azonban azt követően lépett hatályba, hogy az elsődleges jog véget vetett e megkülönböztetés hiányának, így néhány olyan „végrehajtási hatáskörnek”, mint amilyet a 492/2011 rendelet 38. cikke a Bizottságra ruházott, az EUMSZ 291. cikk által megállapított határokra kell korlátozódnia a megtámadott határozat elfogadásakor, és nem foglalhat magában e 492/2011 rendelet nem alapvető rendelkezéseinek kiegészítésére vagy módosítására vonatkozó hatáskört. Másképpen szólva, a Bizottság nem fogadhat el az EUMSZ 290. cikk értelmében vett „felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat”. Még kevésbé tartalmazhat a megtámadott határozat az alapvető rendelkezések módosítására vonatkozó hatáskört, amely feladat egyértelműen a jogalkotó számára van fenntartva.
24.
Véleményem szerint a fentiekből az következik, hogy az Európai Parlament által hivatkozott különbségek nem relevánsak a 492/2011 rendelet 38. cikkének különböző nyelvi változataiban. Az Európai Parlament ugyanis kereseti kérelmének 64–68. pontjában rámutat, hogy a szóban forgó rendelkezés eltérő nyelvi változatai lehetővé tesznek bizonyos árnyalatnyi eltéréseket annak megítélése során, hogy a jogalkotó végül milyen feladatot kívánt a Bizottságra ruházni. Így a francia változat szerint a 38. cikk előírja, hogy a Bizottság elfogadja azokat azon intézkedéseket, amelyek „nécessaires à la mise en application du présent règlement”. Az angol változat olyan intézkedésekről beszél, amelyek „pursuant to this Regulation for its implementation”, miközben az olasz azon intézkedésekre hivatkozik, amelyek „necessarie per l’applicazione del presente regolamento”. Végezetül a spanyol változat a „las medidas de ejecución para la aplicación del presente Reglamento” kifejezést alkalmazza. Úgy vélem, hogy az egyes kifejezésekből következő árnyalatnyi eltéréseken túl nem az a meghatározó, hogy a jogalkotó megközelítőleg pontosan járt‑e el a Bizottságra ruházott mérlegelési mozgástér körülhatárolása során, hanem inkább az, hogy a Bizottság szigorúan véve azon „végrehajtási hatáskörök” határain belül mozgott‑e, amelyeket a jogalkotó az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdése alapján ráruházhat. Másképpen fogalmazva, a megtámadott határozat jogszerűségének meghatározása során az a döntő, hogy tartalma összeegyeztethető‑e egy valódi végrehajtási hatáskör gyakorlásával.
2. A jelen kereset tárgyáról
25.
Az Európai Parlament kereseti kérelmének fejlécében rámutat arra, hogy a jelen kereset tárgya „a [megtámadott] határozat megsemmisítése”. Következésképpen a keresetben arra kéri a Bíróságot, hogy semmisítse meg a szóban forgó határozatot. Ennek ellenére az Európai Parlament a megtámadott határozat csak bizonyos rendelkezéseinek jogszerűségét vitatta. Másrészről korántsem állítható, hogy a szóban forgó rendelkezések nem különíthetők el a megtámadott határozat egészétől, és hogy ezért azok megsemmisítése az egész megtámadott határozat megsemmisítésével járna; a Bizottság válaszbeadványában (
11
) nem vitatta a kérelmet a tekintetben, hogy amennyiben a Bíróság helyt ad a keresetnek, az nem vonja maga után az egész megtámadott határozat megsemmisítését.
26.
Ez alapján úgy vélem, hogy a jelen eljárás tárgyát csak a megtámadott határozat azon konkrét rendelkezései képezhetik, amelyek jogellenességével kapcsolatban az Európai Parlament egyértelműen állást foglalt.
27.
Egyetértve a felek azon értékelésével, amely szerint a megtámadott rendelkezések megsemmisítése nem érinti a megtámadott határozat egészét, sem annak alapvető rendelkezéseit, (
12
) úgy vélem továbbá, hogy éppen ezért az Európai Parlament hallgatása azon rendelkezések esetleges jogellenességéről, amelyekkel kapcsolatban nem foglalt egyértelműen állást, véleménye szerint azt is jelenti, hogy a szóban forgó rendelkezések nem tekintendők jogellenesnek.
28.
Ugyanis, ha elválaszthatók azon rendelkezésektől, amelyek jogellenességét világos indokolás alapozta meg, nyilvánvaló, hogy ezek jogellenességéből, kapcsolat vagy összefüggés miatt, nem következhet a többi rendelkezés semmissége, így az esetleges semmisségnek önálló indokolás tárgyát kell képeznie. Ennek hiányában tehát meg kell állapítani, hogy a felperes jogszerűnek tekinti a megtámadott határozat azon rendelkezéseit, amelyekkel kapcsolatban nem foglalt állást.
B – A megtámadott rendelkezések
1. A kereseti kérelem
29.
Az általam imént kifejtettek alapján a kereset tárgyának körülhatárolása alapvető jelentőségű az Európai Parlament kereseti kérelme valódi terjedelmének értelmezése szempontjából.
30.
Az Európai Parlament minden egyes konkrét kifogását ugyanis abban az összefüggésben kell értelmezni, amelyet eleve az a tény határoz meg, hogy a felperes intézmény nem vitatja a megtámadott határozat 1. cikkének (
13
) jogszerűségét, és ezáltal az EURES‑hálózat kialakítását. Ez azt jelenti, hogy az Európai Parlament végeredményben úgy tekinti, hogy az EURES‑hálózat kialakításával a Bizottság nem lépte túl az EUMSZ 291. cikk értelmében vett végrehajtási hatáskör gyakorlását.
31.
Az Európai Parlament keresetének 28–33. pontjában kétségtelenül megállapította, hogy a megtámadott határozat az „EURES reformjára” irányuló jogszabályi keretbe illeszkedik, amelynek részét képezi az EURES‑hálózat tevékenységének finanszírozására vonatkozó és az Európai Parlament előtt jelenleg folyamatban lévő két rendeletjavaslat is. (
14
) Az Európai Parlament azonban nem azt állítja, hogy a megtámadott határozat az EURES‑hálózat kialakítása tekintetében jogellenes lenne azon elképzelés alapján, hogy az ilyen határozatot kizárólag valamelyik jogalkotási javaslat tartalmazhatná, hanem csak a tekintetben, amennyiben ennek szerkezetére, feladataira vagy irányítására nagyobb hatással van, mint amennyire a kizárólag végrehajtási hatáskörökkel felruházott hatóság lehet.
32.
Mindenesetre úgy vélem, végeredményben meghatározó, hogy a kereset nem irányul kifejezetten a megtámadott határozat 1. cikke ellen. Az Európai Parlament szelektív kifogásaival összességében nyilvánvalóvá teszi, hogy keresete az EURES‑hálózat céljaira, összetételére vagy feladataira irányuló konkrét szempontokra vonatkozik, de nem vitatja a Bizottság e hálózat kialakítására vonatkozó (végrehajtási) hatáskörét. (
15
)
33.
Véleményem szerint az Európai Parlament e felvetése teljesen megalapozott. Az úgynevezett EURES‑hálózat a 492/2011 rendelet II. fejezetének címe szerint „az állásajánlatok és álláspályázatok közvetítésének” megvalósítása céljából kialakított rendszer, amely rendelet számos olyan kötelezettséget ír elő a Bizottság és a tagállamok számára, amelyek teljesítése a megtámadott határozat 1. cikke értelmében e hálózat kialakítását igazoló cél.
34.
A 492/2011 rendelet II. fejezete alapján a tagállamoknak és a Bizottságnak együttműködve ösztönözniük kell a foglalkoztatásról és a munkanélküliségről szóló tanulmányok elkészítését (11. cikk), információt kell cserélniük a munkavállalók szabad mozgásával és foglalkoztatásával kapcsolatban felmerülő problémákról (12. cikk), meg kell állapítaniuk az állásajánlatok és álláspályázatok közvetítésének mechanizmusát (13–16. cikk), és közösen elemezniük kell az állásajánlatokra és álláspályázatokra vonatkozó uniós rendelkezések eredményeit (17. cikk), a Bizottságon belül pedig létrehozzák a 18. cikk szerinti Európai Koordinációs Irodát, amelynek feladata ezen a területen a Bizottságot terhelő valamennyi technikai feladat ellátása.
35.
E kötelezettségek összessége szükségképpen információáramlást eredményez egyrészt a tagállamok foglalkoztatási szakszolgálatai, másrészt maga a Bizottság között, amelyet minimálisan ki kell alakítani abból a célból, hogy hatékonyan segítse a 492/2011 rendelet II. fejezete által kitűzött célok megvalósítását, azaz az állásajánlatoknak és álláspályázatoknak az egész Unióban történő közvetítését; végeredményben a munkavállalók szabad mozgásának és foglalkoztatásának jobb megvalósítását.
36.
Ez alapján úgy vélem, hogy egy olyan „európai foglalkoztatási szolgáltatási hálózat” kialakítása, amely a 492/2011 rendelet által a Bizottság és a tagállamok számára előírt együttműködés kifejeződése, az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdése értelmében vett tipikus végrehajtási hatáskör gyakorlásának tekinthető. Úgy kell értelmezni, hogy gyakorlatilag ez a szükségszerű következménye annak, hogy maga a jogalkotó írta elő a tagállamok és a Bizottság számára az állásajánlatok és álláspályázatok közvetítése céljából történő együttműködési kötelezettséget, míg a megtámadott határozatot elvben azon információs és kommunikációs mechanizmusok rendezésére korlátozza, amelyeknek lehetővé kell tenniük e kötelezettség teljesítését.
37.
Az általunk megoldandó kérdés tehát nem az, hogy az EURES‑hálózat önmagában egy olyan hatáskör gyakorlásának eredménye‑e, amelyet nem lehet végrehajtási jellegűnek minősíteni, hanem az, hogy az Európai Parlament keresetének tárgyát képező, e hálózatra vonatkozó konkrét rendelkezések az EUMSZ 291. cikkben meghatározott kereteken belül maradnak‑e.
2. A Bizottság kontra Parlament és Tanács ítéletben (C‑427/12, EU:C:2014:170) kialakított ítélkezési gyakorlat jelen ügyre gyakorolt hatásáról
38.
Miközben a Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyben a Bizottság volt az, aki vitatta, hogy a jogalkotó által a végrehajtási rendelet elfogadása (
16
) céljából a Bizottságra ruházott jogalkotási hatáskört inkább az EUMSZ 290. cikk szerinti felhatalmazás útján kellett volna átruházni, a jelen esetben a Parlament kifogásolja, hogy a végrehajtási hatáskör Bizottságra történő átruházását követően a Bizottság túllépte hatáskörét; azaz túllépte az EUMSZ 291. cikkben foglalt korlátokat.
39.
E körülmények között a Bíróság által az említett ügyben hozott ítéletnek bizonyos mértékben korlátozott haszna van a jelen esetben, mivel akkor annak megállapítása volt releváns, hogy mely esetekben kell felhatalmazást adni vagy végrehajtási jogkört ruházni a Bizottságra. A nagytanács úgy határozott, hogy „az uniós jogalkotó mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amikor arról határoz, hogy az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése szerinti felhatalmazást ad‑e a Bizottságnak, vagy az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdése szerinti végrehajtási hatáskört ruház‑e rá” oly módon, hogy „a bírósági felülvizsgálat az arra a kérdésre vonatkozó nyilvánvaló mérlegelési hibákra korlátozódik, hogy a jogalkotó ésszerűen vélhette‑e úgy egyfelől, hogy a [...] díjrendszerre vonatkozóan általa alkotott jogi keret végrehajtásához csupán annak pontosabb meghatározására van szükség, anélkül hogy azt a nem alapvető rendelkezések tekintetében módosítani kellene, vagy ki kellene egészíteni, másfelől pedig úgy, hogy a [...] rendeletnek az erre a rendszerre vonatkozó rendelkezései egységes végrehajtási feltételeket követelnek meg”. (
17
)
40.
A fentieken kívül a Bíróság akkor kifejezetten nem foglalt állást az EUMSZ 291. cikkben meghatározott végrehajtási jogkör korlátaira vonatkozó kérdésről, amely a jelen ügyben valójában releváns.
41.
A Bíróság ítéletében azonban szerepel egy megállapítás, amelyet érdemes kiemelni. A Bíróság szerint ugyanis a végrehajtási aktusnak „meg kellene határoznia valamely jogalkotási aktus tartalmát”, mégpedig „annak biztosítása érdekében, hogy azt az összes tagállamban egységes feltételek szerint hajtsák végre” (39. pont). Később a nagytanács az akkor tárgyalt ügy körülményeinek vizsgálatát követően megállapítja, hogy [a körülményekből] „következően az uniós jogalkotó ésszerűen vélhette úgy, hogy az 528/2012 rendelet 80. cikkének (1) bekezdése nem arra vonatkozó hatáskört ruház a Bizottságra, hogy e jogalkotási aktus nem alapvető rendelkezéseit kiegészítse, hanem arra vonatkozót, hogy az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésnek megfelelően annak normatív tartalmát meghatározza” (52. pont). (
18
)
42.
„Valamely jogi aktus tartalmának meghatározásáról” van tehát szó olyan értelemben, amely eltérhet az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése által használt fogalmaktól, amikor az „a nem alapvető rendelkezéseinek kiegészítésére” irányuló eljárásra hivatkozik. Véleményem szerint a nagytanács ezen állítása igen sokatmondó abban az értelemben, hogy elismer valami olyat, amit egyébként nagyon nehéz tagadni; tudniillik azt, hogy valamennyi formális végrehajtási tevékenységnek részét képezi egy, a szó anyagi jogi értelmében vett normatív elem. A kérdés tehát az, hogy hol húzódik a határ a két helyzet között.
43.
E ponton meg kell vizsgálni a Parlament által előterjesztett minden egyes konkrét kifogást, mivel a tartalom kapcsán absztrakt módon tehető elvi megfontolások és a végrehajtási hatáskör terjedelme csak az adott esetre konkrét módon történő kivetítésük esetén nyer igazi értelmet.
3. A megtámadott határozat 2. cikkének b) és d) pontja
44.
E rendelkezés értelmében „[a]z álláskeresők, munkavállalók és munkaadók érdekében az EURES – adott esetben más európai szolgáltatásokkal vagy hálózatokkal együttműködve – ösztönzi a következőket: […] b) a nemzetközi, régióközi és határokon átnyúló szintű közvetítés és munkaközvetítés, az állásajánlatok és álláspályázatok cseréje, valamint az uniós szinten folyó célzott mobilitási tevékenységekben való részvétel révén; […] d) a fiatal munkavállalók mobilitásának ösztönzését és megkönnyítését célzó intézkedések kialakítása”.
a) A felek érvei
45.
Az Európai Parlament vitatja a 2. cikk b) és d) pontját, mivel az elsőbbséget biztosít a fiatal munkavállalóknak, ami véleménye szerint nem szerepel az alap‑jogiaktusban, amely szintén nem hatalmazza fel a Bizottságot a munkaközvetítési eljárás működésének megtervezésére. Másfelől az Európai Parlament rámutat arra, hogy a „célzott mobilitási tevékenység” fogalma jogalkotási szinten először a társadalmi változással és innovációval kapcsolatos rendeletre irányuló javaslatban szerepelt, amelynek 20. cikke megerősíti, hogy az ilyen tevékenységek az EUMSZ 290. cikk értelmében kiegészítik a 492/2011 rendeletet.
46.
A Bizottság egyfelől akként válaszol, hogy a megtámadott határozat 2. cikkének d) pontja nem bővíti a 492/2011 rendelet 13–16. cikkében előírt kötelezettségeket, nem is egészíti ki a rendelet jogi keretét, hanem a tagállamok nemzeti szinten kialakított politikái összehangolásának biztosítására korlátozódik, és kiemeli az EURES által betölthető szerepet a fiatalok gazdasági lehetőségeinek támogatásával, ha a Bizottság és a tagállamok az EURES‑hálózat keretében e csoportra irányuló tevékenységeket végeznek.
47.
A megtámadott határozat 2. cikkének b) pontjában szereplő célzott mobilitási programok ugyancsak az EURES‑hálózat keretében történő együttműködés hatálya alá tartoznak, mivel a Bizottság szerint ezek csupán kiegészítő módszernek tekinthetők az álláskeresők és a külföldön szakképzett munkaerőt kereső munkaadók igényeinek kielégítéséhez. Ezenkívül a társadalmi változással és innovációval kapcsolatos rendeletre irányuló javaslatban való említésük kizárólag az ilyen típusú tevékenységek pénzügyi támogatását jelenti, és a megtámadott határozat elfogadása során semmilyen hatással nincs a Bizottság által gyakorolt hatáskörök természetére és terjedelmére.
b) Elemzés
48.
Nyilvánvalónak tűnik számomra, hogy „az állásajánlatok és álláspályázatok cseréje révén a nemzetközi, régióközi és határokon átnyúló szintű közvetítés és munkaközvetítés” ösztönzésének feladata tökéletesen megfelel a jogalkotó azon döntésének, amely az Unión belül az állásajánlatok és álláspályázatok közvetítésére vonatkozó kommunikációs rendszer kialakítására irányul. Ezen túlmenően, a megtámadott határozat 2. cikke b) pontjának e rendelkezése a 492/2011 rendelet II. fejezetében a Bizottság számára előírt kötelezettségek összességének hibátlan teljesítését jelenti.
49.
Úgy vélem, hogy az Európai Parlament a fentieket nem vitatja, kifogása inkább a rendelkezésnek „az uniós szinten folyó célzott mobilitási tevékenységekben való részvételre” vonatkozó hivatkozására összpontosul. E hivatkozás megismétlődik a megtámadott határozat 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának 5. alpontjában, és az Európai Parlament véleménye szerint magában foglalja azt a lehetőséget, hogy a Bizottság olyan politikai döntést hozzon, hogy a hálózat tevékenysége a munkavállalók bizonyos csoportjainak javára irányuljon. Egyébként a megtámadott határozat 2. cikkének d) pontja már tartalmaz is ilyen döntést a fiatal munkavállalók érdekében.
50.
Véleményem szerint az Európai Parlamentnek igaza van, amikor azt állítja, hogy a 492/2011 rendelet 38. cikke szerinti hatáskörhöz hasonló végrehajtási hatáskör gyakorlása során nem a Bizottság feladata az EURES‑hálózat tevékenységét a munkavállalók sajátos csoportjainak javára irányítani. Egyszerűen azért, mert a 492/2011 rendelet nem különböztetett meg semmilyen kategóriát, míg a munkavállalók bizonyos csoportjának előnyben részesítése egy olyan politikai döntés, amelyet kizárólag jogalkotási hatáskör gyakorlása keretében lehet meghozni, (
19
) vagy adott esetben a jogalkotó által e tekintetben adott megfelelő felhatalmazás alapján.
51.
Márpedig amikor a megtámadott határozat 2. cikkének b) pontja úgy rendelkezik, hogy az EURES ösztönzi „az uniós szinten folyó célzott mobilitási tevékenységekben való részvételt”, tulajdonképpen nem az e tevékenységek megállapítására és meghatározására, hanem csak adott esetben megállapítható ilyen tevékenységekben való részvétel ösztönzésére hatalmazza fel az EURES‑hálózatot. A rendelkezés ugyanis a célzott mobilitási tevékenységre utal, és ezért olyan tevékenységek fennállásából indul ki, amelyek tekintetében csak azt írja elő, hogy fennállásuk esetén az EURES köteles ösztönözni az ezekben való részvételt.
52.
Különösen „a fiatal munkavállalók mobilitásának ösztönzését és megkönnyítését célzó intézkedések kialakítását” illetően (a megtámadott határozat 2. cikkének d) pontja) figyelembe kell venni, hogy az említett tevékenység az ösztönzéssel kapcsolatos kötelezettség tárgyaként szerepel a rendelkezésben. A 2. cikk d) pontja úgy rendelkezik ugyanis, hogy „az EURES ösztönzi […] a fiatal munkavállalók mobilitásának ösztönzését és megkönnyítését célzó intézkedések kialakítását”. Az ösztönzést célzó intézkedések előmozdításának kötelezettségéről van tehát szó. Véleményem szerint és a megtámadott határozat 2. cikkének b) pontjával kapcsolatban elmondottak alapján nem ez a megfelelő szabályozási út az arról való rendelkezésre, hogy az EURES‑hálózat tevékenysége a munkavállalók bizonyos csoportjai – például a fiatal munkavállalók –javára irányuljon.
53.
Márpedig, ha a tagállamok nemzeti szinten a fiatal munkavállalók mobilitásának ösztönzésére irányuló célzott tevékenységeket végeznek, semmi nem akadályozza, sőt éppen ellenkezőleg, hogy e tevékenységek az EURES‑hálózaton keresztül történő összehangolás tárgyát képezzék. Ebben az összefüggésben azt előírni, hogy a hálózatnak ösztönöznie kell „a fiatal munkavállalók mobilitásának ösztönzését és megkönnyítését célzó intézkedések kialakítását”, olyan, mint arról rendelkezni, hogy a hálózatnak ösztönöznie kell e nemzeti politikákat. Ismét csak nyilvánvaló, hogy az EURES feladata nem e politikák kialakítása vagy meghatározása, hanem csak – amennyiben már léteznek – fejlesztésük ösztönzése. Végeredményben olyan tevékenységről van szó, amelyet oly mértékben megfosztottak igazi politikai vagy normatív lényegétől, hogy semmilyen esetben sem lehet politikai döntés megvalósításának az eszköze.
54.
Ezek alapján úgy vélem, hogy az Európai Parlament kifogásának e tekintetben nem adható hely.
4. A megtámadott határozat 3. cikkének c) pontja
55.
A 3. cikk c) pontja értelmében „[a]z EURES‑hálózatba tartoznak: […] c) az EURES‑partnerek, a 492/2011/EU rendelet 15. cikkének (1) bekezdése szerint. Az EURES‑partnereket az érintett EURES‑tagok jelölik ki, és közéjük tartozhatnak a munkaközvetítés és foglalkoztatás érintett területén tevékenykedő köz‑ vagy magánszolgáltatók, továbbá szakszervezeti és munkaadói szervezetek. A jelöléshez az EURES‑partnernek vállalnia kell, hogy eleget tesz a 7. cikkben meghatározott szerepköröknek és feladatoknak.”
a) A felek érvei
56.
Az Európai Parlament vitatja e rendelkezést, amiért az megnyitja az EURES‑hálózatot a magánszervezetek előtt, miközben az alap‑jogiaktus kizárólag a közszféra szereplőiről rendelkezik. A társadalmi változással és innovációval kapcsolatos rendeletre irányuló említett javaslat megerősíti továbbá, hogy nem az EUMSZ 291. cikk értelmében vett végrehajtási döntésről, hanem politikai döntésről van szó. Ez következik a társadalmi változással és innovációval kapcsolatos rendeletre irányuló javaslat 21. cikkének szövegéből, amely kifejezetten az EURES magánszervezetek felé történő nyitásáról rendelkezett.
57.
A Bizottság a maga részéről azt kifogásolja, hogy a 492/2011 rendelet 11. cikkének (2) bekezdése értelmében kizárólag a tagállamok feladata a foglalkoztatási szakszolgálatok felállítása, amelyeknek nemzeti szinten együtt kell működniük a 492/2011 rendelet II. fejezetében kitűzött célok elérése érdekében. A magánszolgáltatókra történő hivatkozás semmivel nem egészíti ki a rendelet által korábban kialakított keretet, hanem konkrétan az EURES‑szolgáltatók minősítésének a Bíróság által 1997. december 11‑én hozott ítéletet követően nemzeti szinten már fennálló helyzet szerint történő, frissítésére szorítkozik. (
20
) A megtámadott határozat csak olyan mértékben terjeszti ki a nemzeti EURES‑hálózatot a magánszektor felé, amennyiben ezt a tagállamok teszik, mégpedig a hálózat működőképességének fenntartása céljából.
58.
Az Európai Parlament válaszában e tekintetben azt állítja, hogy a társadalmi változással és innovációval kapcsolatos rendeletre irányuló javaslatot kísérő dokumentációból kitűnik, hogy a Bizottság a hivatkozott Job Centre ítélet (EU:C:1997:603) fényében vizsgálta a lehetséges döntéseket. A megtámadott határozat (7) preambulumbekezdése és a 3. cikke tükrözi az említett döntést, amely során az Európai Parlament arra a következtetésre jut, hogy csak maga a jogalkotó végezheti el egy jogalkotási aktus azon „naprakésszé tételét”, amely adott ítélet következményeként ez utóbbi aktus módosítását eredményezi.
59.
A Bizottság viszonválaszában a fenti megállapításokkal szemben azzal érvel, hogy noha a 492/2011 rendelet nem utal a magánszektorra, azt sem köti ki ugyanakkor, hogy a kérdéses szolgáltatóknak közszervezeteknek kell lenniük.
b) Elemzés
60.
A megtámadott határozat 3. cikke minden szempontból megfelel a 492/2011 rendeletnek, kivéve azon pont tekintetében, amelyben úgy rendelkezik, hogy az EURES‑partnerek „közé tartozhatnak a [...] magánszolgáltatók”. A 492/2011 rendelet ugyanis folyamatosan a közszolgáltatásokra hivatkozik. Kétségtelen, amint azt a Bizottság is említi, hogy a rendelet kifejezetten nem írja elő, hogy kizárólag közszolgáltatásokról lehetne szó. Márpedig, még ha ebből arra is lehetne következtetni, hogy a rendelet lehetővé teszi a magánszolgáltatások bevonását is, e lehetőség megvalósítása politikai jellegű döntéssel járna, amely nem tartozhat kizárólagosan olyan végrehajtási jellegű rendelkezés hatálya alá, mint amilyen a megtámadott határozat kíván lenni.
61.
Mindazonáltal, ahogy azt a megtámadott határozat (7) preambulumbekezdése megállapítja, az, hogy a foglalkoztatási szolgáltatók tekintetében felszámolták a monopóliumokat, arra enged következtetni, hogy valójában a 492/2011 rendelet magánszolgáltatásokról való hallgatása nem ezek kizárásaként, hanem ellenkezőleg: akként értelmezendő, hogy a magánszolgáltatásokat a rendelet hatálya alá tartozónak kell tekinteni.
62.
Az Európai Parlament érvelése szerint a monopólium felszámolása azonban nem jelenti szükségképpen azt, hogy a jogalkotó ne dönthetne úgy, hogy a munkaközvetítés rendszerét a központi és regionális foglalkoztatási szolgálatok közötti együttműködésre bízza a 492/2011 rendelet (8) preambulumbekezdésének rendelkezése szerint. Az, hogy a foglalkoztatási szolgálatok már nem lehetnek kizárólag közszolgáltatási jellegűek, nem jelenti azt, hogy a tagállamok ne alakíthatnák ki az EURES‑hálózatot kiemelten közjogi természetű együttműködési formaként.
63.
A foglalkoztatási magánszolgáltatások esetleges rendelkezésre állása azonban lehetővé teszi, hogy a tagállamok ezeket „szakszolgálatoknak” jelöljék ki a 492/2011 rendelet II. fejezetében meghatározott feladatok céljaira. Szintén a tagállamok feladata az adott ügyben való döntés, teljesen függetlenül a megtámadott határozat 3. cikke c) pontjának rendelkezésétől, amely e tekintetben nem képezi normatív alapját azon tagállami döntésnek, amellyel egy magánszolgáltatást szakszolgálatnak jelölnek ki, mindössze azt fejezi ki, hogy az EURES nem zárja ki az adott magánszolgáltatást, ha a tagállam úgy dönt, hogy azt a hálózat részének tekinti.
64.
A kérdéses rendelkezés is értelmezhető úgy, hogy a megtámadott határozat nem a Bizottság által elfogadott politikai tartalmú döntést testesíti meg, hanem a tagállamoknak tulajdonítható politikai döntés hatékonyságát célzó normává válik.
65.
Következésképpen e kereseti kérelemnek nem adható hely.
5. A megtámadott határozat 4. cikke (3) bekezdésének b) pontja
66.
A megtámadott határozat 4. cikke (3) bekezdésének b) pontja az Európai Koordinációs Irodára bízza „a földrajzi és foglalkozási mobilitás elemzését a kereslet és a kínálat közötti egyensúly megvalósításának fényében, továbbá a mobilitás általános megközelítésének kifejlesztését, az európai foglalkoztatási stratégiával összhangban”.
a) A felek érvei
67.
Az Európai Parlament vitatja e rendelkezést, mivel úgy értelmezi, hogy „a mobilitásra vonatkozó általános iránymutatás” kidolgozása nagymértékben meghaladja az EUMSZ 291. cikk szerint a 492/2011 rendelet végrehajtása céljából a Bizottságot illető diszkrecionális mozgásteret. Véleménye szerint a rendelet 18. és 19. cikkéből kitűnik, hogy a hivatkozott Irodának pusztán gyakorlati feladata van, amely miatt nem kellene olyan általános iránymutatásokat elfogadni, amelyek természetüknél fogva politikai döntéseket tartalmazhatnak.
68.
E kifogással szemben a Bizottság azzal érvel, hogy a megtámadott rendelkezésben szereplő tevékenységek az Európai Koordinációs Irodára ruházott feladatok körébe tartoznak a 492/2011 rendelet 18. cikke alapján, amely „általános feladatként” írja elő az állásajánlatok és álláspályázatok uniós szintű közvetítésének elősegítését. Ezen „általános feladat” egyik eleme a Bizottságra ruházott valamennyi technikai feladat ellátása. Ezen „általános feladat” alapján a jogalkotó nem kimerítő jelleggel sorolja fel a 492/2011 rendelet 19. cikkében azokat a feladatokat, amelyekért az Európai Iroda felelős. A megtámadott rendelkezésben felsorolt tevékenységek támogatják a 492/2011 rendelet 18. cikkének első bekezdésében említett általános feladatot, és hozzájárulnak az ugyanezen rendelet 19. cikke (1) bekezdésének a) pontjában hivatkozott gyakorlati intézkedések összehangolásához. Ezenkívül a földrajzi és foglalkozási mobilitás elemzése ugyanezen rendelet 12–17. cikke szerint a Bizottság feladatát képező munka előkészítésének és támogatásának szükséges eleme.
b) Elemzés
69.
Az Európai Parlament kifogása nem terjed ki a 4. cikk (3) bekezdése b) pontjának egészére, hanem kizárólag a rendelkezés azon részére, amelyben „a mobilitás általános megközelítésének az európai foglalkoztatási stratégiával összhangban történő kifejlesztésére” utal. Az Európai Parlament viszonválaszának 27. pontjában kétségtelenül azt állítja, hogy a 4. cikk teljes (3) bekezdésének érvényessége vitatható alaki okok miatt, amennyiben absztrakt szabályok együttesének előírásával tényleg kiegészíti a 492/2011 rendelet 18. és 19. cikkének tartalmát és így túllépi a végrehajtási hatáskör EUMSZ 291. cikk szerinti korlátait.
70.
Az Európai Parlament azonban a továbbiakban az állítja, hogy a tartalmát illetően nem vitatja a 4. cikk (3) bekezdése a) pontjának 1–4. alpontjában az Irodára ruházott feladatokat, és elfogadja, hogy technikai és gyakorlati jellegű tevékenységekről van szó, ezért az érintett bekezdés b) pontjára, konkrétan „a mobilitás általános megközelítésének az európai foglalkoztatási stratégiával összhangban történő kifejlesztésére” vonatkozó részére szeretné „fókuszálni a keresetét” (
21
).
71.
Egyetértek a Bizottság azon álláspontjával, hogy e megközelítés kissé zavaros lehet, (
22
) de úgy vélem, hogy végeredményben az számít, hogy az Európai Parlament az a) pont 1–4. alpontjában említett feladatok technikai jellegének elismerésével elfogadja azt, hogy az azokat esetlegesen jellemző absztrakció nem olyan, hogy kizárólag politikai jellegű döntést igénylő határozatok útján konkretizálódhatna. Másképpen szólva, a feladatok technikai jellege önmagában teljesen kizárja a végrehajtási hatáskör gyakorlásától idegen diszkrecionális mozgástér lehetőségét. Ebben az értelemben nem mondható, hogy „absztraktak”lennének.
72.
Végül fontos az is, hogy a keresetlevél nem tesz említést a 4. cikk (3) bekezdésének c) pontjában az Irodára bízott feladatról, ez alapján úgy vélem, hogy az annak esetleges érvénytelenségére vonatkozó bármely megállapítás nem helyénvaló.
73.
Végezetül az a) pont 5. alpontjában említett feladat sem képezte kifejezetten kifogás tárgyát a keresetlevél e részében, bár érintőlegesen a 2. cikk b) és d) pontjára vonatkozó kifogás indokolásakor előfordul hivatkozás e rendelkezésre, és ezért az e cikk érvényességének vizsgálata során kifejtett megállapításokra hivatkozom.
74.
Így – a kifogás tárgyára összpontosítva – egyetértek az Európai Parlamenttel abban, hogy a mobilitás általános megközelítésének kifejlesztésére vonatkozó feladat olyan „döntési jellegű” elemet hordoz, amely nem egyeztethető össze a 492/2011 rendelet 38. cikke által a Bizottságra ruházott végrehajtási jellegű hatáskörrel.
75.
A 492/2011 rendelet 18. cikke kimondja, hogy az Európai Koordinációs Iroda „általános feladata, hogy elősegítse [...] az állásajánlatok és álláspályázatok közvetítését”, és „különösen felelős ezen a területen valamennyi olyan technikai feladat ellátásáért, amelyek e rendelet értelmében a Bizottságra tartoznak”. A rendelet 19. cikke pedig az Irodára bízza „különösen” annak feladatát, hogy „a) a megüresedett munkahelyek [...] betöltéséhez szükséges gyakorlati intézkedések[et] koordinál[ja] és a munkavállalók ebből eredő mozgását elem[ezze]; b) a célok elérése érdekében közös cselekvési módszerek[et vezessen be] igazgatási és technikai szinten […]; c) ahol erre szükség van és a szakszolgálatokkal egyetértésben, a betölthető munkahelyek[et] és az álláspályázatok[at] összegyűjt[se] a munkaközvetítés elősegítése céljából”.
76.
Véleményem szerint e feladatok kiemelten technikai és gyakorlati jellegűek, és ezek végzése során nincs helye mérlegelési, politikai jellegű hatáskör gyakorlásának, és ennélfogva különböző alternatívák közötti választási lehetőségnek.
77.
Ezzel szemben „a mobilitás általános megközelítésének az európai foglalkoztatási stratégiával összhangban történő kifejlesztése” az Irodára ruházott tevékenységek minőségi ugrását feltételezi. Konkrétan azt jelenti, hogy az Iroda aktívan részt vesz a mobilitással kapcsolatos politika kidolgozásában. Olyan politikáéban, amelyet nagy vonalakban kétségtelenül az európai foglalkoztatási stratégia határoz meg, de éppen csak nagy vonalakban, ahogy ez egy ilyen jellegű irányelvnek megfelel, ekként korántsem lebecsülendő az a mérlegelési mozgástér, amellyel az Iroda ebben az összefüggésben rendelkezik, következésképpen e ponton a Bizottság túllépett azon, ami a hivatkozott Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet 39. és 52. pontja értelmében a jogalkotási aktus „normatív tartalmának meghatározása”..
78.
Az Európai Koordinációs Irodának a 492/2011 rendelet által ráruházott technikai feladatok ellátása, és ebből fakadóan a teljes megtámadott határozat következményeként olyan pozícióban kell lennie, hogy a munkavállalók Unión belüli mobilitására vonatkozó tervezhető politikai stratégiához szükséges információt nyújtson a politikai szereplők számára, azonban részvétele nem haladhatja meg e támogató segítség feladatát, és nem válhat e politikák tervezőjévé, illetve aktív együttműködőjévé.
79.
Véleményem szerint tehát e ponton helyt kell adni a keresetnek.
6. A megtámadott határozat 7. cikkének (2) és (3) bekezdése
80.
A megtámadott határozat 7. cikke határozza meg az EURES‑hálózat által nyújtandó szolgáltatásokat. A (2) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy az említett szolgáltatásokat „részletesebben ismerteti az EURES szolgáltatási katalógusa, amely az EURES‑alapokmány részét képezi a megtámadott határozat 10. cikkének rendelkezései szerint”. A 7. cikk (3) bekezdése két típusú szolgáltatásra hivatkozik: egyrészt az általános szolgáltatásokra, másrészt pedig „[a] kiegészítő szolgáltatások[ra], [amelyek] a 492/2011[...] rendelet II. fejezete értelmében nem kötelezőek, ám fontos munkaerő‑piaci igényeket elégítenek ki”.
a) A felek érvei
81.
Az Európai Parlament egyfelől azt állítja, hogy a (2) bekezdés azáltal, hogy az EURES szolgáltatási katalógusára bízza a szolgáltatások részletes ismertetését, még nem biztosítja a 492/2011 rendelet érvényesülését. Másfelől a felperes rámutat arra, hogy ugyanezen rendelkezés elismeri, hogy a kiegészítő szolgáltatások nem képezik a 492/2011 rendelet tárgyát, az csak az általános szolgáltatásokra vonatkozik. Az Európai Parlament szerint még abban az esetben is, ha a 492/2011 rendelet a kiegészítő szolgáltatásokat is tartalmazza, meg kell mindenképpen jegyezni, hogy a rendelet nem tesz különbséget az egyes kötelező és nem kötelező szolgáltatások között, míg a megtámadott határozat 6. cikkének (5) bekezdése alátámasztja, hogy a nem kötelező jellegű kiegészítő szolgáltatások továbbra is joghatással bírnak. (
23
)
82.
A „kiegészítő szolgáltatások” fogalmával kapcsolatban a Bizottság megállapítja, hogy az a 492/2011 rendelet 11–13. cikkében előírt, a Bizottság és a tagállami foglalkoztatási szolgálatok közötti hálózati együttműködés végrehajtásának keretébe tartozik. E tekintetben megjegyzi, hogy a rendelet 15. cikkének (1) bekezdése alapján a nemzeti szinten biztosított szolgáltatások listája széles körű, és az igények szerint eltérő lehet, ezért semmi akadálya, hogy ezek, amennyiben nemzeti szinten rendelkezésre állnak, olyan együttműködés tárgyát képezzék, amely az ugyanezen rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti együttes fellépéshez vezethet. Másrészről az e szolgáltatásokra való hivatkozás a tagállamok közötti együttműködés céljai összehangolt és egységes bevezetésének biztosítására szolgál abból a célból, hogy megfeleljenek a munkáltatók és munkavállalók igényeinek, valamint fenntartsák az EURES 492/2011 rendelet által meghatározott működését.
83.
Az Európai Parlament a Bizottságnak adott válaszában kiemeli, hogy a 492/2011 rendelet 15. cikke (2) bekezdése b) pontjának második albekezdése a „szükség esetén” kifejezéssel kezdődik. A Bizottság érvelése nincs hatással azon szolgáltatásokra, amelyeket nem „a két vagy több tagállam határ menti régióiért felelős” hatóságok nyújtanak. A megtámadott rendelkezés azonban nem csak e rendelkezés esetére vonatkozik, ellenkezőleg, a 7. cikk absztrakt módon van megfogalmazva. Ezenkívül a megtámadott határozat előírja, hogy kivétel nélkül valamennyi EURES‑partnernek jeleznie kell, hogy „az EURES szolgáltatási katalógusának mely szolgáltatásait biztosítja” (a 6. cikk (3) bekezdése és a 10. cikk (2) bekezdésének a) pontja), és biztosítania kell, „hogy az erre a szolgáltatásra (az EURES katalógusában szereplő kiegészítő szolgáltatás) irányuló kéréseket továbbítják más, az adott szolgáltatást biztosító EURES‑partnereknek” (a 6. cikk (5) bekezdése). Nem arról van tehát szó, hogy teljes egészében biztosítani kellene az EURES‑hálózat bevezetését.
84.
A fentiekkel szemben a Bizottság viszonválaszában hangsúlyozza azon elképzelését, amely szerint a „kiegészítő szolgáltatások” fogalma semmit nem tesz hozzá a 492/2011 rendelet keretéhez, amelyben szerepel, továbbá felhívja a figyelmet, hogy az Európai Parlament arra a tényre alapozza a kifogását, hogy a rendelkezés absztrakt módon van megfogalmazva, azonban nem ad magyarázatot arra, hogy önmagában e körülmény alapján miért kell kizárni azt, hogy a rendelkezés biztosíthatná az EUMSZ 291. cikkben szereplő egységes végrehajtási feltételeket.
b) Elemzés
85.
Az Európai Parlament egyfelől azt kifogásolja, hogy a vitatott rendelkezés részletesen nem határozta meg az EURES‑hálózat valamennyi szolgáltatását, és hogy e célból a jövőbeni EURES‑alapokmányra hivatkozik. Másrészt azt is kifogásolja, hogy a megtámadott határozat a szolgáltatások egy olyan típusára – a kiegészítő jellegű szolgáltatásokra – hivatkozik, amelyek nem szerepel a 492/2011 rendeletben.
86.
Véleményem szerint az első kifogást a megtámadott határozat szintén vitatott 10. cikkének vizsgálata keretében kell értelmezni, amelynek tárgya az EURES alapokmánya.
87.
Ami a kiegészítő szolgáltatásokra történő hivatkozást illeti, meghatározónak tűnik az a tény, hogy amint azt a vitatott rendelkezés is megállapítja, az ilyen szolgáltatások „a 492/2011[...] rendelet II. fejezete értelmében nem kötelezőek”. A megtámadott határozat tehát nem írja elő kiegészítő szolgáltatások létrehozását. A 492/2011 rendelet 15. cikke (1) bekezdésének b) pontja ilyen típusú szolgáltatásokra vonatkozik, és egy lehetőségnek tekinti ezeket, ha arra van szükség, hogy a határ menti régiókért területileg felelős szolgálatok együttműködési és szolgáltatási szervezeteket hozzanak létre, hogy meghatározott tájékoztatást biztosítsanak, és lehetővé tegyék a mobilitással kapcsolatos intézkedések összehangolását. E lehetőségen kívül – amely azon feltételtől függ, hogy szükségesnek bizonyuljon – a 492/2011 rendelet tehát semmilyen kötelezettséget nem ír elő a tagállamok számára a kiegészítő szolgáltatások létrehozása tekintetében.
88.
Amennyiben a tagállamok mégis úgy döntenek, hogy ilyen szolgáltatásokat biztosítanak, vitathatatlannak tűnik, hogy a megtámadott határozat – a 492/2011 rendelet 38. cikkének rendelkezése szerint az e rendelet „alkalmazása érdekében szükséges végrehajtási intézkedések” elfogadására irányuló feladata során – előírja e szolgáltatások felvételét a szolgáltatási katalógusba, amelyet az EURES‑hálózaton keresztül az Unió egész területén megosztanak.
89.
A 492/2011 rendelet II. fejezetének rendelkezései által az állásajánlatok és álláspályázatok közvetítése tekintetében kitűzött célok jobb elérése érdekében ugyanis elengedhetetlen, hogy az a hálózat, amelyen keresztül az állásajánlatok és álláspályázatok megismerhetők és közvetíthetők, a különböző nemzeti szolgálatok rendelkezésére álló valamennyi információval el legyen látva. Ha e szolgálatok az adott tagállam döntése alapján az általános szolgáltatásokon kívül kiegészítő szolgáltatásokat is biztosítanak, semmi értelme annak, hogy azoknak – mert nem a 492/2011 rendelet által előírt szolgáltatásokról van szó –, ne legyen helyük egy olyan hálózat struktúrájában, amely egyébként információhiányban szenvedne, veszélyeztetve a 492/2011 rendelet fő célkitűzésének megvalósítását.
90.
Amennyiben tehát a megtámadott határozat nem rendelkezik a kiegészítő szolgáltatások létrehozásáról, csak a már meglévő szolgáltatások hálózatba történő felvételét szabályozza, úgy vélem, az Európai Parlament által kifogásolt hatáskör‑túllépés nem valósul meg.
91.
A megtámadott határozat 6. cikkének (5) bekezdése kétségtelenül úgy rendelkezik, hogy ha az EURES‑partnerek nem nyújtanak egy adott kiegészítő szolgáltatást, biztosítaniuk kell, hogy e szolgáltatásra irányuló kéréseket továbbítják az adott szolgáltatást ténylegesen biztosító más partnereknek. Az Európai Parlament megállapítja, hogy ekként joghatással ruházzák fel a kiegészítő szolgáltatásokat, attól függetlenül, hogy a megtámadott határozat nem kötelező jellegűnek tekinti azokat. E tekintetben meg kell jegyezni egyfelől, hogy a 6. cikk (5) bekezdése helytálló módon megerősíti, hogy a megtámadott határozat nem írja elő a kiegészítő szolgáltatások létrehozását, mivel kizárólag azt szabályozza, hogy ha az adott partner nem nyújt ilyen szolgáltatásokat, továbbítania kell az e szolgáltatásra irányuló kéréseket az adott szolgáltatást ténylegesen biztosító más partnereknek. Másfelől, az Európai Parlament által említett joghatás pontosan a kiegészítő szolgáltatásokat nem biztosító partner által nem teljesíthető kérelmek továbbítására vonatkozó kötelezettségre korlátozódik. Véleményem szerint minimális joghatásról van szó, amely mindenképpen az információ továbbítására vonatkozó, a 492/2011 rendelet egész II. fejezetéből következő általános kötelezettségen alapulhat.
92.
Véleményem szerint tehát a kifogásnak e tekintetben nem adható hely.
7. A megtámadott határozat 8. cikke
93.
A megtámadott határozat 8. cikke létrehozza az EURES Igazgatótanácsát, amely a tagállamok egy‑egy képviselőjéből áll. A szóban forgó tanács meghatározza munkamódszereit, elfogadja eljárási szabályzatát, és évente kétszer ülésezik, valamint egyszerű többséggel nyilvánít véleményt. Egy elnöke és egy titkára van. A (7) bekezdés többek között előírja, hogy „a Bizottság konzultál az EURES Igazgatótanácsával az e határozatban említett szolgáltatások és tevékenységek stratégiai tervezését, fejlesztését, végrehajtását, ellenőrzését és értékelését érintő kérdésekről, ideértve: a) az EURES‑alapokmányt a 10. cikkel összhangban; b) stratégiákat, működési célkitűzéseket és munkaprogramot az EURES‑hálózat számára; […]”.
a) A felek érvei
94.
Az Európai Parlament azt állítja, hogy a szóban forgó rendelkezés egy „kvázi komitológiai” struktúrát hoz létre ott, ahol a 492/2011 rendelet 38. cikke annak előírására korlátozódik, hogy a Bizottság ezen intézkedések alkalmazása céljából „a tagállamok központi hatóságaival szorosan együttműködik”, egy új, intézményesített eljárási keret létrehozására vonatkozó felhatalmazás nélkül. Az Európai Parlamentben e tekintetben az a kérdés merül fel, hogy egy végrehajtási aktus általános jelleggel önmagában megfelelő‑e egy olyan intézményi keret kialakítására, amely meghatározza az egyéb aktusok elfogadása során követendő eljárást, ideértve azt is, ha ezek szigorúan vett végrehajtási aktusok.
95.
Az Európai Parlament egyébként azt állítja, hogy azon kérdések egy része, amelyről az igazgatótanácsnak konzultálnia kell, véleménye szerint olyan rendelkezésekre vonatkozik, amelyek nem pontosak, és nem is tisztán technikai jellegűek, hanem csak a jogalkotási aktust egészítik ki. Még ha feltételezzük is, pusztán hipotetikus jelleggel, hogy az EURES‑alapokmány olyan végrehajtási aktusnak tekinthető intézkedéseket tartalmaz, amelyeket a Bizottság a 492/2011 rendelet 38. cikke alapján meghozhat, az Európai Parlament válaszában azt állítja, hogy a megtámadott határozat 10. cikkének (1) bekezdése az EURES Igazgatótanácsa konzultációjának előírásával egy olyan új eljárási feltételt vezet be ilyen intézkedések elfogadása esetére, amely a hivatkozott 38. cikkből nem következik. Ezenkívül lehetséges átfedést eredményezne egyfelől a 492/2011 rendelet 21. és 29. cikkében szereplő tanácsadó bizottság és technikai bizottság hatáskörei, másfelől pedig az EURES Igazgatótanácsának hatáskörei között. Az Európai Parlament szerint a jogalkotó már létrehozta azokat a szerveket, amelyek feladata a Bizottság támogatása a rendelettel kapcsolatos politika megvalósítása során, anélkül hogy a Bizottság jogosult lenne a maga a rendelet által megállapított intézményi keret kiegészítésére.
96.
A Bizottság véleménye szerint az EURES Igazgatótanácsa iránymutatásokat ad a Bizottságnak „Európai Koordinációs Irodaként” betöltött szerepében, és támogatja a Bizottságra ruházott végrehajtási feladatok megvalósítását a 492/2011 rendelet rendelkezéseinek egységes végrehajtása érdekében. Ez nem egy komitológiai struktúra, mivel célja nem az, hogy a tagállamok számára ellenőrzést biztosítson a Bizottság végrehajtási hatásköre felett. Egy funkcionális és eszközszervezetről van szó a Bizottság végrehajtási hatásköre szempontjából, amely tekintetében ez utóbbi úgy döntött, hogy hatáskörén belül igénybe veszi a 492/2011 rendelet által kitűzött célok végrehajtásához szükséges fellépések szervezésének biztosítására.
97.
A Bizottság viszonválaszában hozzáteszi, hogy az EURES Igazgatótanácsának feladata a Bizottságot segíteni az EURES fejlesztésének általános előmozdításában, miközben a 492/2011 rendelet 29. cikke szerinti technikai bizottság általánosan felel a munkavállalók szabad mozgására és foglalkoztatására vonatkozó technikai kérdésekért.
b) Elemzés
98.
Ahogy azt a 33–36. pontban kifejtettem, az EURES‑hálózat egy olyan információáramlási rendszer kifejeződése, amelynek a 492/2011 rendelet célja szerint a tagállami foglalkoztatási szakszolgálatok között, valamint ezek és a Bizottság között kell kialakulnia az állásajánlatok és álláspályázatok rendelkezésre bocsátásának céljából, a munkavállalók Unión belüli szabad mozgásának érdekében.
99.
Véleményem szerint a 492/2011 rendelet által már létrehozott szervezetekre és intézményekre alapozva kell az intézményesítést végrehajtani, és ezért a közöttük létrejövő kapcsolati és kommunikációs struktúra kialakításával kell azt megvalósítani. A „hálózat” fogalma nagyon találóan fejezi ki az EURES‑hálózat kapcsolati összetevőjét, mivel ezzel a gyakorlatban lehetővé teszi az „együttműködést a tagállamok között és a Bizottsággal”, valamint „a munkaközvetítés módszere” alkalmazásának megkezdését, amelyek a 492/2011 rendelet II. fejezetének részeit alkotó szakaszok tárgyát képezik.
100.
Maga a 492/2011 rendelet meghatározta, hogy kik legyenek a munkaközvetítés szereplői, és mely szervezeteken keresztül kell megvalósítani a tagállamok közötti, valamint a tagállamok és a Bizottság közötti együttműködést; ezek nevezetesen a nemzeti szakszolgálatok és az Európai Koordinációs Iroda.
101.
A fentiekből következően a 492/2011 rendelet 38. cikke által a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskör nem lehet olyan mértékű, hogy a jogalkotó által már megjelölt vagy megállapított szervezetek mellett újak létrehozására vonatkozó jogosultságot foglaljon magában, mivel ezzel túllépné a végrehajtási hatáskör, és különösen – ismét a már hivatkozott Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet 52. cikke alapján – a jogalkotási aktus „normatív tartalmának meghatározására” vonatkozó feladat gyakorlását. Másképpen fogalmazva, a 492/2011 rendelet határozta meg azt, hogy milyen szervezeteknek és intézményeknek kell részt venniük az Unión belül az állásajánlatokat, illetve álláspályázatokat közvetítő és kommunikációs rendszerben, míg a Bizottság feladata végrehajtási hatáskörének gyakorlása során kialakítani és megszervezni az e szervezetek vagy intézmények közötti kapcsolatot, amely egy olyan hálózat kialakítását teszi lehetővé, amelyben valamennyien ténylegesen össze vannak kapcsolva egymással.
102.
A 492/2011 rendelet összefüggésében és 38. cikkének értelmében, a rendelkezéseiben foglalt „végrehajtási intézkedéseknek”, amelyeket a Bizottságnak kell elfogadnia, rendelkezniük kell például az e rendelet által létrehozott olyan szervezetek feladatainak és felelősségeinek tartalmi meghatározásáról, mint amilyen az Európai Koordinációs Iroda, amelyet a 492/2011 rendelet 18. cikke hozott létre, és amelynek feladatait ugyanezen rendelet 19. cikke határozza meg, illetve a megtámadott határozat 4. cikke konkretizálja. Az említett intézkedések azon nemzeti szakszolgálatok feladatait és felelősségét is körülhatárolhatják, amelyeknek a rendelet értelmében biztosítaniuk kell a tagállamok egymás közötti és a Bizottsággal való együttműködését, ahogy azt a megtámadott határozat 5. cikke teszi. Vagy, végül, rendelkezhetnek a hálózat által nyújtott szolgáltatások katalógusának létrehozásáról, ahogy az a megtámadott határozat 7. cikkében szerepel.
103.
A végrehajtási hatáskör azonban nem nyújt elegendő alapot egy olyan új szervezet létrehozására, amelyre ugyanolyan típusú lényegi feladatok ellátását bíznák, mint amilyet a rendelet azon szervezetekre ruház, amelyeket maga is az állásajánlatok és álláspályázatok közvetítésének fontos szereplőinek tekint. A Bizottság végeredményben nem hozhat létre az Európai Koordinációs Irodával funkcionálisan egyenértékű szervezetet vagy olyan szolgálatot, amely a nemzeti foglalkoztatási szolgálatokat illető hatásköröket kapna.
104.
Véleményem szerint az EURES Igazgatótanácsa nem felel meg az ilyen típusú „intézményesítésnek”. Inkább olyan szervezetről van szó, amelynek feladata kimerül a Bizottság számára nyújtott tanácsadásban olyan kérdésekkel kapcsolatban, amelyek kizárólag a hálózat mint rendszer főbb szereplői közötti kapcsolati és kommunikációs rendszer működésével kapcsolatosak.
105.
A megtámadott határozat 8. cikkének (1) bekezdése értelmében az igazgatótanács feladata segíteni „a Bizottságot, az Európai Koordinációs Irodát és a nemzeti koordinációs irodákat az EURES fejlesztésének előmozdításában és felügyeletében,” (
24
) ugyanezen rendelkezés (7) bekezdése alapján pedig konzultálni a Tanáccsal „az e határozatban említett szolgáltatások és tevékenységek stratégiai tervezését, fejlesztését, végrehajtását, ellenőrzését és értékelését érintő kérdésekről”, mint például a stratégiák, a működési célok és a hálózati munkaprogramok vagy a 492/2011 rendelet 17. cikkében előírt jelentések.
106.
„Az EURES fejlesztésének előmozdításával és felügyeletével” kapcsolatos feladat szigorúan a hálózat mint olyan működésére vonatkozik, nem érinti annak főbb szereplőit, és nem zavarja a kommunikációs rendszereinek működését vagy az állásajánlatok és álláspályázatok közvetítési mechanizmusát. Végeredményben annak biztosításáról van szó, hogy a hálózat alapját képező rendszer hatékonyan szolgálja a rendszer szereplői közötti legjobb kapcsolatot.
107.
Úgy tűnik, hogy az EURES tevékenységeinek és szolgáltatásainak stratégiai tervezésével, fejlesztésével, végrehajtásával, ellenőrzésével és értékelésével kapcsolatos tanácsadás ugyanazt a pályát követi, mint a hálózat fejlesztésének előmozdítása és felügyelete. Ennek alapján úgy vélem, hogy ezzel nem valósul meg a végrehajtási hatáskör túllépése.
108.
Számomra különösen nem tűnik úgy, az Európai Parlament állításával szemben, hogy az EURES Igazgatótanácsa funkcióit tekintve átfedésben lehetne a technikai bizottsággal vagy a tanácsadó bizottsággal. A tanácsadó bizottság, a 492/2011 rendelet 21. cikke értelmében, segíti a Bizottságot „a munkavállalók szabad mozgására és foglalkoztatására vonatkozó ügyekben az [EUMSZ] alkalmazásából és az annak alapján hozott intézkedésekből eredő kérdések kivizsgálásában”. Ugyanezen rendelet 29. cikke értelmében pedig a technikai bizottság segíti a Bizottságot „minden olyan technikai feladat és intézkedés előkészítésében, előmozdításában és nyomon követésében, amelynek célja e rendelet és a kiegészítő intézkedések végrehajtása”. Véleményem szerint mindkét esetben mindkét bizottság feladatai szélesebb körű tárgyi hatállyal bírnak (tanácsadó bizottság) vagy sajátosabb területen jelennek meg (technikai bizottság), mint az EURES Igazgatótanács működési területe (amely a tulajdonképpeni hálózatra korlátozódik).
109.
A fent kifejtettek alapján azon a véleményen vagyok, hogy a keresetnek a megtámadott határozat 8. cikkével kapcsolatban nem adható hely.
8. A megtámadott határozat 10. cikke
110.
A megtámadott határozat 10. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A Bizottság az e határozat 8. cikkével létrehozott EURES Igazgatótanáccsal történt konzultációt követően elfogadja az EURES‑alapokmányt, a 492/2011/EU rendelet 12. cikkének (2) bekezdésében, 13. cikkének (2) bekezdésében, 19. cikkének (1) bekezdésében, valamint 20. cikkében foglalt eljárásokkal összhangban.
(2)   Azon alapelv szerint, hogy a valamely EURES‑tag által közzétett állásajánlatokat és álláspályázatokat az egész Unióban elérhetővé kell tenni, az EURES‑alapokmány különösen az alábbiakat határozza meg:
a)
az EURES szolgáltatási katalógusát, amely leírja az EURES‑tagok és ‑partnerek által nyújtandó általános és kiegészítő szolgáltatásokat, amelyek a következőket foglalják magukban: munkaközvetítési szolgáltatások, például a személyes tanácsadás és útmutatás az ügyfelek részére, függetlenül attól, hogy álláskeresők, munkavállalók vagy munkaadók;
[…]
d)
az EURES‑hálózat működési céljait, az alkalmazandó minőségi követelményeket és az EURES‑tagok és ‑partnerek kötelezettségeit, amelyek a következőket foglalják magukban:
[…]
ii.
az ügyfelek, illetve a hálózat más tagjai számára – az egyéb érintett európai intézményekkel vagy hálózatokkal együttműködésben – biztosítandó információk típusa, mint amilyenek például a munkaerőpiaccal, az élet‑ és munkakörülményekkel, az állásajánlatokkal és pályázatokkal, a tanulószerződéses gyakorlati képzésekkel és a szakmai gyakorlatokkal, az ifjúsági mobilitást elősegítő intézkedésekkel, a készségek elsajátításával, valamint a mobilitás akadályaival kapcsolatos információk;
iii.
a nemzeti koordinátorok, EURES‑tanácsadók és más fontos nemzeti szintű alkalmazottak feladatainak leírása és kinevezésük feltételei;
iv.
az EURES személyzetének szükséges képzését és képesítését, valamint az alkalmazott tisztviselők és szakemberek látogatásának és kiküldetésének szervezése feltételeit és eljárásait;
[…]”
a) A felek érvei
111.
Az Európai Parlament az imént idézett 10. cikk bekezdéseire e rendelkezés megtámadása céljából hivatkozik, mivel az előírja, hogy maga a Bizottság fogadja el az úgynevezett EURES‑alapokmányt az említett 10. cikkben foglalt, azaz ugyanezen Bizottság által megállapított eljárással összhangban. A felperes véleménye szerint a Bizottság nem éri be a végrehajtással hanem „felhatalmazza önmagát” új végrehajtási aktus elfogadására. Az Európai Parlament szerint a 10. cikk a 492/2011 rendelet és a jövőbeni EURES‑alapokmány közé ékelődik be, és ezzel teljesen elveszíti az EUMSZ 291. cikk értelmében vett végrehajtási jellegét. A 10. cikk tartalmát illetően az Európai Parlament kifogásolja, hogy a végrehajtási aktustól idegen módon egészíti ki az alapszabályozást képező aktus tartalmát.
112.
A Bizottság azt állítja, hogy az alapokmány kizárólag a 492/2011 rendelet 12. cikkének (1) bekezdésében meghatározott információtípust tartalmazza. A nemzeti alkalmazottak feladatait és kinevezésük feltételeit az adott tagállam határozza meg. Az EURES személyzetének képzésével kapcsolatban az alapokmány a rendelet 20. cikkében már megállapítottakra szorítkozik. A megtámadott határozat 10. cikkében foglaltak szerint az alapokmány arra korlátozódik, hogy a Bizottság a 492/2011 rendelet 12. cikkének (3) bekezdése végrehajtásához szükséges technikai standardokat meghatározza. Mivel nem kötelező erejű aktusról van szó, az alapokmány nem rendelkezik külön a tájékoztatási kötelezettségről, hanem kizárólag a rendelet 12. cikke által előírt kötelezettségekre hivatkozik, és biztosítja annak egységes teljesítését.
b) Elemzés
113.
A megtámadott határozat 10. cikke kétségtelenül különös rendelkezésnek tekinthető. Nem hozza létre az úgynevezett „EURES‑alapokmányt”, hanem egyszerűen arról rendelkezik, hogy a Bizottságnak kell a szóban forgó alapokmányt elfogadnia, és megjelöli, hogy annak mit kell tartalmaznia.
114.
Véleményem szerint a megtámadott határozat ezzel nem a 492/2011 rendelet végrehajtási intézkedését fogadta el, csupán bejelentette azt. Csak akkor lehet megállapítani, hogy a Bizottság a 492/2011 rendelet 38. cikke által ráruházott végrehajtási hatáskörön belül járt‑e el, ha e bejelentés valósággá válik.
115.
Ez alapján megállapítható, hogy e pont tekintetében a kereset elfogadhatatlan, mivel egy olyan rendelkezés ellen irányul, amely valójában semmilyen joghatást nem fejtett ki, mivel egyfelől önmagában nem hozza létre az EURES‑alapokmányt, másfelől ugyanarra kötelezi a Bizottságot, mint amit a 492/2011 rendelet 38. cikke már előírt a számára, azaz a szóban forgó rendelet végrehajtásához szükséges végrehajtási intézkedés elfogadását. Ez azt feltételezi, hogy az EURES‑alapokmány valóban szükséges intézkedés; ha nem így lenne, akkor a Bizottság olyan kötelezettséget írna elő önmaga számára, amely alól jogszerűen mentesülhetne.
116.
A 10. cikk tehát egyik esetben sem fejt ki joghatást, mivel az általa előírt kötelezettség vagy felesleges, vagy önszabályozó jellege miatt nem áll fenn.
117.
A Spanyolország kontra Bizottság ügyben (
25
) 2000. április 6‑án hozott ítélettel összhangban tehát egy egyszerű szándéknyilatkozatról van szó, amelynek jövőbeni normatív aktusokban kell megnyilvánulnia; adott esetben, joghatást kiváltó képességük alapján kizárólag ezen aktusok támadhatók meg a Bíróság előtt.
118.
Következésképpen a keresetet e pont tekintetében el kell utasítani.
119.
Véleményem szerint az e rendelkezéssel fennálló kapcsolata miatt a megtámadott határozat 7. cikke (2) bekezdésének azon része elleni kifogást is el kell utasítani, amelyben az a Bizottságot kötelezi az EURES szolgáltatási katalógusa elkészítésére. Mégpedig azért, mert e rendelkezés csak bejelenti, hogy a Bizottság végrehajtási intézkedést hoz, azaz nem hoz létre a 492/2011 rendelet 38. cikkében már előírt kötelezettségtől eltérő kötelezettséget, olyan rendelkezésekről van tehát szó, amelyek önmagukban nem bírnak jogi kötőerővel.
120.
A fent kifejtettek nem vonatkoznak ki a 7. cikk (3) bekezdésére, aminek következtében, a 87–91. pontban megállapítottak szerint, lehetővé válik a tagállamokban rendelkezésre álló kiegészítő szolgáltatásoknak a hálózatba történő felvétele.
IV – A megsemmisítés joghatásairól
121.
A 25–28. pontban kifejtett okok miatt és a felek azon álláspontjával egyetértésben, amely szerint a megtámadott határozat egészétől tökéletesen elválasztható rendelkezésekről van szó, úgy vélem, hogy az általam a Bíróságnak javasolt semmissé nyilvánítás korlátozódhat azon két rendelkezésre, amelyek érvénytelenségét fentebb megállapítottam.
122.
Tekintettel azon rendelkezések tartalmára, amelyek megsemmisítését javasolom, úgy vélem, hogy nem szükséges azokat hatályukban fenntartani a helyükbe lépő rendelkezések hatálybalépéséig.
V – A költségekről
123.
Az eljárási szabályzat 138. cikkének 2. §‑a értelmében azt javaslom, hogy a Bíróság kötelezze a feleket, hogy maguk viseljék saját költségeiket.
VI – Végkövetkeztetések
124.
A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság:
1)
Nyilvánítsa elfogadhatatlannak a Bizottság 2012. november 26‑i végrehajtási határozata (2012/733/EU határozat) 7. cikkének (2) bekezdésére és 10. cikkére vonatkozó kifogásokat.
2)
Nyilvánítsa semmisnek a Bizottság 2012. november 26‑i végrehajtási határozata (2012/733/EU határozat) 4. cikke (3) bekezdésének b) pontját abban a részben, amely az Európai Koordinációs Irodára bízza „a mobilitás általános megközelítésének az európai foglalkoztatási stratégiával összhangban történő kifejlesztését”.
3)
A keresetet ezt meghaladó részében utasítsa el.
4)
Rendelkezzen arról, hogy mindegyik fél maga viseli saját költségeit.
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet, (C‑427/12, EU:C:2014:170).
(
3
)	A munkavállalók Unión belüli szabad mozgásáról szóló, 2011. április 5‑i 492/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 141., 1. o.)
(
4
)	2012/733/EU határozat (HL L 328., 21. o.). A továbbiakban: megtámadott határozat.
(
5
)	Bizottság kontra Parlament és Tanács indítvány (C‑427/12, EU:C:2013:871).
(
6
)	Az 1992. július 27‑i 2434/92/EGK tanácsi rendelet (HL L 245., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 2. kötet, 69. o.) által módosított, a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló, 1968. október 15‑i 1612/68/EGK tanácsi rendelet (HL L 257., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 15. o.).
(
7
)	Az 1612/68/EGK tanácsi rendelet állásajánlatok és álláspályázatok közvetítése tekintetében történő végrehajtásáról szóló, 2002. december 23‑i 2003/8/EK bizottsági végrehajtási határozat (HL L 5., 16. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 289. o.).
(
8
)	A Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet (EU:C:2014:170, 36. pont).
(
9
)	Ugyanott.
(
10
)	A Jääskinen főtanácsnok 2014. május 8‑i Tanács és Bizottság kontra Stichting Natuur en Milieu és Pesticide Action Network Europa indítványának (C‑404/12 P és C‑405/12 P, EU:C:2014:309) 49. pontjában kiemelt körülmény.
(
11
)	9. pont.
(
12
)	Valamely uniós aktus részleges megsemmisítésének elengedhetetlen feltétele az állandó ítélkezési gyakorlat alapján. Többek között a Franciaország kontra Európai Parlament és Tanács ítélet (C‑244/03, EU:C:2005:299) 12–21. pontja.
(
13
)	A megtámadott határozat 1. cikke értelmében „[a] 492/2011/EU rendelet II. fejezetében meghatározott kötelezettségek teljesítése érdekében a Bizottság a tagállamokkal együtt létrehozza és működteti az EURES‑nek nevezett európai foglalkoztatási szolgáltatási hálózatot”.
(
14
)	Az Európai Szociális Alapról és az 1081/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. március 14‑i európai parlamenti és tanácsi rendeletre vonatkozó javaslatról (COM(2011) 607 végleges – 2011/0268 (COD)) és az Európai Unió társadalmi változás és innováció programjáról szóló, 2011. október 6‑i európai parlamenti és tanácsi rendeletre vonatkozó javaslatról van szó (COM(2011) 609 végleges – 2011/0270 (COD), a továbbiakban: a társadalmi változás és innováció programjáról szóló rendeletjavaslat).
(
15
)	Pontosabban, folytatásképpen, mivel a szóban forgó hálózatot az 1612/68 rendelet (HL L 274., 32. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 15. o.) végrehajtásáról szóló, 1993. október 22‑i 93/569/EGK bizottsági határozat hozta létre és a 2002. december 23‑i 2003/8/EK bizottsági határozat módosította.
(
16
)	A biocid termékek forgalmazásáról és felhasználásáról szóló, 2012. május 22‑i 528/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 167., 1. o.) 80. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bizottság végrehajtási rendeletet fogad el, amelyben meghatározza az Európai Vegyianyag‑ügynökségnek fizetendő díjakat, a fizetési feltételeket és többek között a csökkentett díjakra vonatkozó feltételeket meghatározó szabályokat.
(
17
)	Bizottság kontra Parlament és Tanács ítélet, (EU:C:2014:170) 40. pont.
(
18
)	Kiemelés tőlem.
(
19
)	Így például a Parlament kontra Tanács ítélet (C‑355/10, EU:C:2012:516) 65. pontja.
(
20
)	Job Centre ítélet (C‑55/96, EU:C:1997:603).
(
21
)	A válasz 29. pontja.
(
22
)	A viszonválasz 20–22. pontja.
(
23
)	A megtámadott határozat 6. cikke (5) bekezdésének rendelkezése szerint „[h]a egy EURES‑partner nem biztosítja az EURES szolgáltatási katalógusban szereplő kiegészítő szolgáltatások valamelyikét, biztosítania kell, hogy az erre a szolgáltatásra irányuló kéréseket továbbítják más, az adott szolgáltatást biztosító EURES‑[szolgáltatóknak]”.
(
24
)	Kiemelés tőlem.
(
25
)	C‑443/97, EU:C:2000:190, 27–36. pont.