61996CC0162_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 La présente demande préjudicielle émane du Bundesfinanzhof. Cette juridiction s'interroge sur la validité du règlement (CEE) n, 3300/91, du 11 novembre 1991, par lequel le Conseil a suspendu, à l'époque de la guerre dans l'ex-Yougoslavie, les concessions commerciales prévues par l'accord de coopération entre la Communauté économique européenne et la république socialiste fédérative de Yougoslavie (1). La partie demanderesse et appelante au principal, A. Racke GmbH & Co. (ci-après «Racke»), importait du vin en provenance de Serbie et, partant, bénéficiait des avantages tarifaires sur les importations de vins yougoslaves jusqu'à ce que le Conseil prenne le règlement litigieux. Racke soutient que l'accord de coopération avec la Yougoslavie ne permettait pas au Conseil de suspendre son application et que la décision prise en ce sens n'était pas conforme à certaines règles du droit international général. Le règlement du Conseil suspendant les concessions commerciales était donc invalide, selon Racke. Les arguments portent notamment sur des règles de droit coutumier international qui apparaissent aussi dans la convention de Vienne sur le droit des traités, dont le principe pacta sunt servanda et la règle permettant, à certaines conditions, de mettre fin à un traité en raison d'un changement fondamental de circonstances (clause rebus sic stantibus (2)). Le présent cas soulève donc le problème nouveau de savoir si un particulier peut invoquer des règles de droit international général à l'encontre de la décision de suspendre l'application d'un accord international.
Le contexte juridique
L'accord de coopération
2 L'accord de coopération entre la Communauté économique européenne et la république socialiste fédérative de Yougoslavie (ci-après l'«accord de coopération») a été signé à Belgrade le 2 avril 1980 et conclu, au nom de la Communauté, par le règlement (CEE) n, 314/83 du Conseil, du 24 janvier 1983 (3). Il s'agissait d'un accord dit mixte, auquel les États membres étaient également parties, aux côtés de la Communauté.
3 En vertu de son article 1er, l'accord de coopération avait pour objet de promouvoir une coopération globale entre les parties contractantes en vue de contribuer au développement économique et social de la république socialiste fédérative de Yougoslavie (ci-après la «RSFY») et de favoriser le renforcement de leurs relations. A cet effet, des dispositions et des actions devaient être arrêtées et mises en oeuvre dans le domaine de la coopération économique, technique et financière, dans celui des échanges commerciaux ainsi que dans le domaine social.
4 Le titre I de l'accord de coopération concernait la coopération économique, technique et financière, le titre II les échanges commerciaux, le titre III des dispositions relatives à la zone franche instituée par les accords signés à Osimo et le titre IV la coopération dans le domaine de la main-d'oeuvre. Le titre V comportait les dispositions générales et finales.
5 En matière commerciale, l'article 22 de l'accord de coopération prévoyait un régime tarifaire préférentiel pour les importations de vins de raisin frais originaires de Yougoslavie. La disposition de base, telle que modifiée par un protocole additionnel à l'accord de coopération en date de 1987 (4), était l'article 22, paragraphe 4:
«Pour les vins de raisin frais des sous-positions 22.05 C I et C II du tarif douanier commun, originaires de Yougoslavie, les droits de douane à l'importation dans la Communauté sont supprimés selon les modalités fixées à l'article 2, paragraphes 1 et 2, du protocole additionnel établissant un nouveau régime commercial. Cette disposition est appliquée dans la limite d'un contingent tarifaire communautaire annuel de 545 000 hectolitres. Pour les quantités importées au-delà du contingent, la Communauté applique le droit du tarif douanier commun.»
6 Parmi les dispositions générales et finales de l'accord de coopération, il convient de citer l'article 60, qui disposait ce qui suit:
«L'accord a une durée illimitée.
Chaque partie contractante peut dénoncer le présent accord par notification à l'autre partie contractante. Le présent accord cesse d'être en vigueur six mois après la date de cette notification.»
En revanche, l'accord de coopération ne comportait pas de dispositions relatives à la suspension de son application.
La suspension et l'extinction de l'accord de coopération
7 En 1991, la guerre a éclaté en Yougoslavie. La Communauté et ses États membres ont tenté de jouer un rôle actif en mettant fin au conflit. En novembre, cette démarche a abouti à la décision 91/586/CECA, CEE du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 11 novembre 1991, portant suspension de l'application des accords entre la Communauté européenne, ses États membres et la république socialiste fédérative de Yougoslavie (ci-après la «décision de suspension») (5).
8 Le préambule de la décision de suspension renvoie aux déclarations de la Communauté européenne et de ses États membres, réunis dans le cadre de la coopération politique européenne, et constatant la crise en Yougoslavie. Le préambule renvoie aussi à la résolution 713 (1991) du Conseil de sécurité des Nations unies, qui exprimait le souci que la prolongation de la crise constitue une menace pour la paix et la sécurité internationales. Le préambule dit aussi que l'appel lancé par la Communauté européenne et ses États membres le 6 octobre 1991 pour le respect de l'accord de cessez-le-feu intervenu à La Haye le 4 octobre 1991 n'avait pas été entendu. Cette déclaration du 6 octobre 1991 annonçait la décision de mettre fin aux accords entre la Communauté et la Yougoslavie si l'accord passé le 4 octobre 1991 entre les parties au conflit n'était pas respecté.
9 Le préambule dispose en outre que (6):
«la poursuite des hostilités et leurs conséquences sur les relations économiques et commerciales, tant entre les républiques de Yougoslavie qu'avec la Communauté, constituent une modification radicale des conditions dans lesquelles l'accord de coopération entre la Communauté économique européenne et la république socialiste fédérative de Yougoslavie et ses protocoles, ainsi que l'accord concernant la Communauté européenne du charbon et de l'acier ont été conclus; qu'elles mettent en cause l'application de ceux-ci».
10 Le paragraphe 1 de la décision de suspension dispose ce qui suit:
«L'application des accords susvisés est suspendue avec effet immédiat.»
La décision a été publiée au Journal officiel le 15 novembre 1991 et doit donc être considérée comme prenant effet à cette date.
11 Le Conseil a aussi arrêté le 11 novembre 1991 le règlement (CEE) n, 3300/91. (ci-après le «règlement de suspension») (7).
12 Le préambule du règlement de suspension est presque identique au préambule de la décision de suspension. Le préambule du règlement ajoute toutefois que les concessions commerciales octroyées par ou en vertu de l'accord de coopération sont suspendues avec effet immédiat, et que les dispositions sont prises pour éviter que le règlement n'affecte les exportations vers la Communauté de produits originaires de Yougoslavie effectuées avant la date de son entrée en vigueur.
13 L'article 1er du règlement de suspension dispose ce qui suit:
«Les concessions commerciales octroyées par l'accord de coopération entre la Communauté économique européenne et la république socialiste fédérative de Yougoslavie ou en vertu de cet accord sont suspendues.»
14 L'article 2 dispose ce qui suit:
«L'article 1er ne s'applique pas aux produits originaires de Yougoslavie qui sont exportés avant la date d'entrée en vigueur du présent règlement.»
15 Le règlement de suspension est entré en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel, c'est-à-dire le 15 novembre 1991.
16 Le 25 novembre 1991, le Conseil a pris la décision 91/602/CEE portant dénonciation de l'accord de coopération entre la Communauté économique européenne et la république socialiste fédérative de Yougoslavie (8). Le préambule renvoie aux dispositions de l'article 60 de l'accord de coopération et déclare que la situation prévalant en Yougoslavie ne permet plus le maintien de cet accord. L'article 1er dispose que l'accord de coopération et tous les protocoles et actes y afférents sont dénoncés. L'article 2 dispose que la décision est publiée au Journal officiel et notifiée par le président du Conseil à la république socialiste fédérative de Yougoslavie, et qu'elle prend effet le jour de sa publication. La décision a été publiée le 27 novembre 1991.
17 Le 2 décembre 1991, le Conseil a pris le règlement (CEE) n, 3567/91, relatif au régime applicable aux importations de produits originaires des républiques de Bosnie-Herzégovine, de Croatie, de Macédoine et de Slovénie (9). Le préambule déclare que la Communauté européenne et ses États membres ont décidé d'appliquer des mesures positives sélectives en faveur des parties qui contribuent au progrès vers la paix, et qu'il convient dès lors d'octroyer à ces parties, par une décision autonome de la Communauté, le bénéfice de dispositions commerciales équivalant à l'essentiel de celles de l'accord de coopération suspendu par la Communauté. Le règlement a donc octroyé aux républiques de Bosnie-Herzégovine, de Croatie, de Macédoine et de Slovénie des concessions commerciales équivalant à celles de l'accord de coopération, avec effet au 15 novembre 1991, mais ces concessions ne couvraient pas les importations de vins.
18 Des dispositions similaires ont été prises en 1992, par l'adoption du règlement (CEE) n, 545/92 du Conseil, du 3 février 1992, relatif au régime applicable aux importations dans la Communauté de produits originaires des républiques de Croatie et de Slovénie et des républiques yougoslaves de Bosnie-Herzégovine, de Macédoine et de Monténégro (10). Le préambule du règlement cite de nouveau des mesures positives sélectives, consistant à octroyer des concessions commerciales équivalant à l'essentiel de celles de l'accord de coopération. Il déclare en outre qu'il convient de maintenir ces mesures pour l'année 1992, de les compléter pour certains produits industriels et de les étendre à certains produits agricoles. L'article 6 du règlement prévoit la réduction des droits à l'importation de vins de raisin frais, dans la limite d'un contingent tarifaire annuel de 545 000 hectolitres. Ce règlement a été mis en oeuvre par le règlement (CEE) n, 547/92 du Conseil, du 3 février 1992, portant ouverture et mode de gestion de contingents tarifaires communautaires de certains produits originaires des républiques de Croatie et de Slovénie et des républiques yougoslaves de Bosnie-Herzégovine, de Macédoine et de Monténégro (11).
19 Le 1er juin 1992, le Conseil a pris le règlement (CEE) n, 1432/92 interdisant les échanges entre la Communauté économique européenne et les républiques de Serbie et de Monténégro (12).
La convention de Vienne sur le droit des traités
20 La convention de Vienne sur le droit des traités (ci-après la «convention de Vienne» ou la «convention») (13) a été ouverte à la signature à Vienne le 23 mai 1969, à la suite de la conclusion heureuse de la conférence des Nations unies sur le droit des traités. La convention est entrée en vigueur le 27 janvier 1980, à la suite du dépôt par le Togo du 35e instrument de ratification ou d'adhésion (14). La Communauté n'est pas partie à la convention et, de fait, ne saurait le devenir étant donné que l'adhésion est réservée aux États (articles 81 et 83 de la convention). En toute hypothèse, l'adhésion de la Communauté resterait sans effet dans la mesure où la convention ne s'applique qu'aux traités entre États (article 1er). Ainsi que nous le verrons ci-après, la convention est néanmoins invoquée comme pertinente en ce qu'elle exprime des règles de droit coutumier international qui s'imposent à la Communauté. Il existe une seconde convention de Vienne, sur le droit des traités entre États et organisations internationales, ou entre organisations internationales (15). Cette convention n'est pas encore entrée en vigueur et la Communauté ne l'a pas signée. Les dispositions en sont dans l'ensemble identiques à celles de la convention de 1969, à laquelle nous nous limiterons largement dans les développements suivants.
21 Les États membres de la Communauté, à l'exception de la République française, de l'Irlande, du grand-duché de Luxembourg et de la République portugaise, ont déposé des instruments de ratification ou d'adhésion à la convention de Vienne. De ces quatre États membres, seul le grand-duché de Luxembourg a signé la convention (mais ne l'a pas encore ratifiée).
22 Le principe fondamental du droit international des traités est exposé à l'article 26 de la convention de Vienne sous le titre «Pacta sunt servanda»:
«Tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi.»
23 La partie V, section 3, de la convention comporte des dispositions sur l'extinction et la suspension de l'application des traités. La règle principale est que les traités prennent fin ou sont suspendus en vertu de leurs dispositions ou par le consentement de toutes les parties (articles 54 et 57). Parmi les autres dispositions de cette section, sont pertinents les articles 61, sur l'impossibilité d'exécution, 62, sur le changement fondamental de circonstances, et 65 à 67, sur les questions de procédure.
24 L'article 61, paragraphe 1, dispose ce qui suit:
«Une partie peut invoquer l'impossibilité d'exécuter un traité comme motif pour y mettre fin ou pour s'en retirer si cette impossibilité résulte de la disparition ou destruction définitives d'un objet indispensable à l'exécution de ce traité. Si l'impossibilité est temporaire, elle peut être invoquée seulement comme motif pour suspendre l'application du traité.»
25 L'article 62 dispose ce qui suit:
«Changement fondamental de circonstances
1. Un changement fondamental de circonstances qui s'est produit par rapport à celles qui existaient au moment de la conclusion d'un traité et qui n'avait pas été prévu par les parties ne peut pas être invoqué comme motif pour mettre fin au traité ou pour s'en retirer, à moins que:
a) l'existence de ces circonstances n'ait constitué une base essentielle du consentement des parties à être liées par le traité; et que
b) ce changement n'ait pour effet de transformer radicalement la portée des obligations qui restent à exécuter en vertu du traité.
2. Un changement fondamental de circonstances ne peut pas être invoqué comme motif pour mettre fin à un traité ou pour s'en retirer:
a) S'il s'agit d'un traité établissant une frontière; ou
b) Si le changement fondamental résulte d'une violation, par la partie qui l'invoque, soit d'une obligation du traité, soit de toute autre obligation internationale à l'égard de toute autre partie au traité.
3. Si une partie peut, conformément aux paragraphes qui précèdent, invoquer un changement fondamental de circonstances comme motif pour mettre fin à un traité ou pour s'en retirer, elle peut également ne l'invoquer que pour suspendre l'application du traité.»
26 L'article 65 prévoit la «procédure à suivre en matière d'invalidité, d'extinction, de retrait ou de suspension de l'application d'un traité». L'article 65, paragraphe 1, dispose qu'une partie qui invoque un motif de mettre fin à un traité, de s'en retirer ou d'en suspendre l'application doit notifier sa prétention aux autres parties. La suspension doit indiquer la mesure envisagée à l'égard du traité et les motifs. L'article 65, paragraphe 2, prévoit un délai qui, sauf en cas d'urgence particulière, ne saurait être inférieur à une période de trois mois à compter de la réception de la notification et à l'issue duquel, si aucune partie n'a fait d'objection, la partie notifiante peut prendre la mesure qu'elle a envisagée. Si une objection a été soulevée, les parties doivent rechercher une solution par les moyens indiqués à l'article 33 de la charte des Nations unies (article 65, paragraphe 3).
27 L'article 66 comporte d'autres règles sur les procédures de règlement des conflits, d'arbitrage et de conciliation. En vertu de l'article 67, paragraphe 1, la notification prévue à l'article 65, paragraphe 1, doit être faite par écrit.
28 Nous citerons l'article 73 de la convention, sur les cas de succession d'État, de responsabilité d'État et d'ouverture d'hostilités, qui dispose ce qui suit:
«Les dispositions de la présente convention ne préjugent aucune question qui pourrait se poser à propos d'un traité du fait d'une succession d'États ou en raison de la responsabilité internationale d'un État ou de l'ouverture d'hostilités entre États.»
29 Il est généralement admis que de nombreuses dispositions de la convention de Vienne codifient des règles du droit coutumier international. Toutefois, il est aussi convenu que, dans une certaine mesure, la convention constitue une oeuvre progressive qui va au-delà de la coutume établie. Et il ne semble pas qu'il y ait accord sur ce qui relève précisément du droit coutumier international et ce qui n'en relève pas (16). Toutefois, tant le principe pacta sunt servanda que la clause rebus sic stantibus (qui permet de tirer les conséquences d'un changement fondamental des circonstances) sont universellement reconnus comme relevant du droit coutumier international. Dans l'affaire dite de la «compétence en matière de pêcheries» (17), la Cour internationale de justice, se référant au principe d'extinction d'un traité en raison d'un changement fondamental de circonstances, déclare que:
«Ce principe et les conditions et exceptions auxquelles il est soumis ont été énoncés à l'article 62 de la convention de Vienne sur le droit des traités qui peut, à bien des égards, être considéré comme une codification du droit coutumier existant en ce qui concerne la cessation des relations conventionnelles en raison d'un changement de circonstances.»
La procédure au principal
30 Racke a importé des vins de la région de production du Kosovo entre le 6 novembre 1990 et le 27 avril 1992. Elle les a placés sous le régime de l'entrepôt en douane dans un entrepôt privé lui appartenant et a notifié le 7 mai 1992 les lots mis en libre pratique. A cette occasion, Racke a calculé les droits de douane au taux préférentiel prévu par l'accord de coopération, qui avait été suspendu dans l'intervalle. Le Hauptzollamt Mainz (bureau principal des douanes de Mayence) a alors exigé le paiement de la différence entre le taux de droits de douane pays tiers et le taux préférentiel au motif que le vin avait été importé de Serbie (décision fiscale modificative du 27 mai 1992, confirmée par décision du 27 août 1993, rendue sur réclamation de Racke). Racke a contesté cette décision devant le Finanzgericht Rheinland-Pfalz. Elle a obtenu gain de cause en ce qui concerne le prélèvement a posteriori pour les vins exportés de Yougoslavie avant le 15 novembre 1991, mais a été déboutée pour le surplus. Le Finanzgericht a fondé son rejet du recours sur le règlement de suspension et déclaré que la suspension par ce règlement des concessions commerciales, avant même la dénonciation de l'accord de coopération, ne soulevait aucune objection juridique. Bien au contraire, la suspension unilatérale était légale en raison du changement fondamental des circonstances qui avait eu lieu dans l'ex-Yougoslavie. La guerre en Yougoslavie était un motif valable de suspension: en droit des gens, ce motif autorisait le retrait d'une partie à un traité, au moins en suspendant son application, ce qui apparaît comme une atteinte moins grave que la dénonciation ultérieure.
31 Racke a fait alors appel de l'arrêt du Finanzgericht, sur un point de droit, devant le Bundesfinanzhof. Elle contestait la validité du règlement de suspension et demandait l'application de l'accord de coopération jusqu'au 27 mai 1992, date à laquelle la dénonciation de cet accord a pris effet.
32 Dans l'ordonnance de renvoi, le Bundesfinanzhof expose ses doutes quant à la validité du règlement de suspension. Il souligne que, à l'époque des faits, ce règlement constituait la base légale du prélèvement a posteriori opéré par le Hauptzollamt, étant donné que la dénonciation de l'accord de coopération n'était pas encore effective et que le commerce avec la Serbie et le Monténégro n'était pas encore interdit. Certes, il incline à penser que le caractère obligatoire du règlement de suspension ne saurait être mis en cause pour des motifs de droit des gens. Toutefois, les doutes subsistants, en ce qui concerne en particulier la légalité au regard du droit des gens de la suspension unilatérale de l'accord de coopération, ne sauraient être écartés sans autre procès.
33 Le Bundesfinanzhof avance les raisons qui suivent. Selon la jurisprudence de la Cour, l'incompatibilité d'un acte communautaire avec une disposition de droit des gens ne saurait affecter la validité de cet acte que si la Communauté est tenue par cette disposition et que celle-ci soit susceptible de conférer aux citoyens de la Communauté des droits qu'ils peuvent invoquer devant les tribunaux. Ces conditions semblent remplies en ce qui concerne les concessions tarifaires définies à l'article 22 du règlement de coopération, en cause en l'espèce. De là découle la question de savoir si la suspension de l'accord de coopération était conforme au droit, à laquelle il n'est pas possible de répondre sans hésitation par l'affirmative. La Communauté est tenue par les règles de droit international général, telles qu'elles sont exprimées par exemple dans la convention de Vienne. L'accord de coopération ne prévoyait pas la possibilité de suspension, et la suspension, non prévue par les parties, pour changement fondamental des circonstances prévalant au moment de la conclusion de l'accord (la clause rebus sic stantibus) n'est possible que dans des conditions étroitement définies: il faut en effet que l'existence de ces circonstances ait constitué une base essentielle de la conclusion du traité et que le changement de circonstances modifie radicalement la portée des obligations restant à exécuter en vertu du traité.
34 Le Bundesfinanzhof considère que la première condition est remplie mais a des doutes quant à la seconde. Il n'est pas évident que le changement provoqué par le démembrement de la Yougoslavie et par l'ouverture des hostilités puisse altérer radicalement la portée des obligations découlant d'un accord qui est de nature essentiellement économique. En outre, le droit des gens prévoit aussi des formes de procédure, telles que la notification et l'observation d'un préavis, sauf en cas d'urgence particulière. On peut donc se demander si une suspension immédiate sans préavis est admissible, s'il y avait urgence particulière et si le temps écoulé avant le paiement des droits de douane en cause ici est susceptible de remédier à d'éventuels vices de procédure.
35 Si le règlement de suspension est illicite, la question se pose du traitement d'importations qui auraient été incluses dans un contingent tarifaire communautaire ouvert en 1992 si l'accord de coopération avait été maintenu. Étant donné que le dernier contingent annuel pour la Yougoslavie était déjà épuisé pour des importations intervenues fin 1991, il est peut-être possible de prendre comme base les règles contingentaires des règlements n, 545/92 et n, 547/92 relatifs aux produits originaires de Croatie, de Slovénie, de Bosnie-Herzégovine, de Macédoine et du Monténégro (18).
36 En conséquence, le Bundesfinanzhof a déféré les questions suivantes à la Cour:
«1) Le règlement (CEE) n, 3300/91 du Conseil, du 11 novembre 1991, suspendant les concessions commerciales prévues par l'accord de coopération passé entre la CEE et la république socialiste fédérative de Yougoslavie ... est-il valide?
2) En cas de réponse négative à la question 1:
Quelles sont les conséquences de l'invalidité pour l'application de droits de douane, début mai 1992, à des vins d'origine serbe importés de la mi-novembre 1991 à avril 1992 et soumis au régime de l'entrepôt en douane?
Le traitement douanier préférentiel, dans la limite de contingents, accordé en 1992 pour les vins en provenance de l'ex-Yougoslavie, à l'exception de la Serbie, trouve-t-il application?»
37 Avant d'en venir à la première question, il peut être judicieux, compte tenu du caractère inédit des problèmes soulevés et du fait que la validité d'un règlement est en cause, de résumer les principaux arguments avancés dans les observations déposées dans la présente affaire. Racke, le Conseil et la Commission ont présenté des observations écrites et orales.
Les arguments principaux
38 Racke se prévaut du principe pacta sunt servanda, universellement reconnu, qui est limité, en droit des gens, par la clause dérogatoire rebus sic stantibus. Il ressort du règlement de suspension, qui cite un changement radical des circonstances, que le Conseil a tenté de s'appuyer sur cette exception. La clause rebus sic stantibus est exprimée à l'article 62 de la convention de Vienne, qui impose des limites strictes et doit être interprété de façon restrictive et objective. La charge de la preuve repose sur la partie contractante qui invoque la clause dérogatoire. La convention de Vienne contient en outre des conditions de procédure.
39 Racke soutient que la Communauté est tenue par les dispositions de la convention de Vienne, puisque celle-ci reflète le droit coutumier international. Elle renvoie aux arrêts de la Cour internationale de justice dans les affaires «compétence en matière de pêcheries», précitées. Racke soutient aussi que, en application de la pratique et de la doctrine du droit des gens, la suspension d'un traité doit être précédée de tentatives de parvenir à un accord.
40 Racke soutient que le règlement de suspension ne remplit ni les conditions de forme de la convention (articles 65 et 67) ni ses conditions de fond (article 62).
41 En ce qui concerne la procédure, Racke fait valoir que le Conseil a suspendu les concessions tarifaires sans notification préalable à la RSFY, et cela avec effet immédiat. Les circonstances ne présentaient pas le caractère d'«urgence particulière» tel que requis par l'article 65, paragraphe 2, de la convention pour une suspension immédiate. Le Conseil de sécurité des Nations unies n'avait pas encore imposé d'embargo commercial, et il n'y avait pas d'autres motifs d'urgence particulière. Il y a des raisons de supposer que, si la Communauté avait notifié son intention de suspendre l'accord de coopération, la RSFY s'y serait opposée. De plus, on a peine à comprendre pourquoi le Conseil et les États membres ne se sont pas contentés de dénoncer l'accord de coopération (continuant donc à l'appliquer jusqu'à l'expiration du préavis de six mois). Racke souligne que les conditions de procédure de la convention de Vienne sont des règles fondamentales de droit des gens dont la violation suffit à invalider le règlement de suspension.
42 Sur le fond, Racke maintient que le recours à la clause rebus sic stantibus n'était pas justifié.
43 Le Bundesfinanzhof se réfère, dans l'ordonnance de renvoi, au «démembrement» de la Yougoslavie. Or, selon Racke, il n'y a pas démembrement de la Yougoslavie en droit des gens puisqu'elle continue d'exister sous une forme résiduelle (la Serbie et le Monténégro). En toute hypothèse, le Conseil n'a pas fait mention d'un démembrement dans le règlement de suspension.
44 Certes, le règlement cite la «poursuite des hostilités» en Yougoslavie mais cela ne saurait, selon Racke, constituer un changement fondamental de circonstances. De nombreux États connaissent des hostilités, dont certains États membres de la Communauté. L'absence d'hostilités ne constituait pas «une base essentielle du consentement des parties» [article 62, paragraphe 1, sous a), de la convention de Vienne]. Il n'y avait pas de guerre avec la Yougoslavie, de fait, il n'y avait même pas de guerre à l'intérieur de la Yougoslavie, mais seulement des conflits entre des groupes ethniques exigeant l'autodétermination.
45 Le règlement de suspension mentionne les conséquences de la poursuite des hostilités sur les relations économiques et commerciales entre les républiques de Yougoslavie. Or, ces conséquences ne sauraient constituer un changement fondamental de circonstances pour la Communauté.
46 Ensuite, le règlement de suspension cite les conséquences sur les relations économiques et commerciales avec la Communauté. Racke soutient que ces conséquences étaient très limitées à l'époque. Les échanges commerciaux étaient encore possibles, ainsi que le démontrent les importations de vins en cause. Le règlement de suspension ne donne pas de ces «conséquences» une définition précise, et c'est au Conseil qu'il appartient de démontrer ce qu'étaient ces conséquences objectives, en gardant à l'esprit qu'elles devraient constituer un changement fondamental des circonstances qui, elles-mêmes, avaient constitué une base essentielle du
consentement des parties.
47 Selon Racke, l'accord de coopération était suspendu pour des raisons politiques: c'était un moyen d'exercer une pression sur les parties au conflit afin de les contraindre à respecter des accords de cessez-le-feu. Même si elle est compréhensible d'un point de vue politique, la suspension ne remplissait pas de ce fait les conditions de la clause rebus sic stantibus. Cette dernière exige aussi que «ce changement ait pour effet de transformer radicalement la portée des obligations qui restent à exécuter en vertu du traité». Racke nie l'existence d'un pareil changement. L'accord de coopération était tout d'abord un accord commercial, servant les intérêts des acteurs de la vie économique, et le commerce avec la Yougoslavie se poursuivait à l'époque.
48 Racke conclut donc qu'aucune des exigences de procédure et de fond légitimant le recours à la clause rebus sic stantibus n'était remplie.
49 Le Conseil soutient que le règlement de suspension est valide. Il rappelle tout d'abord le cadre juridique. Le règlement de suspension s'accompagnait de la décision de suspension, arrêtée par le Conseil et les représentants des gouvernements des États membres. Cette décision précède le règlement d'un point de vue tant logique que juridique. L'adoption du règlement de suspension était nécessaire parce que les concessions tarifaires prévues dans l'accord de coopération avaient été mises en oeuvre au moyen de règlements. Donc, le cadre juridique du litige n'est pas celui défini par un accord international toujours en vigueur et par un règlement communautaire suspendant unilatéralement les concessions tarifaires. Il s'agit bien plutôt d'un accord international dont l'application était suspendue au niveau international: les dispositions en avaient donc cessé de créer des droits pour les particuliers au moment où le règlement de suspension avait été arrêté.
50 Le Conseil soutient que Racke et le Bundesfinanzhof se font une conception fausse de la relation entre le droit international et le droit communautaire. Même si la décision de suspension n'était pas valable au regard du droit international, il ne s'ensuivrait pas que l'accord de coopération continuerait de s'appliquer. Le droit international n'impose pas de forme spécifique de réparation; il n'impose pas, notamment, de remise en application de l'accord en cause. Une prétendue violation du droit international peut déclencher une procédure entre les parties susceptible d'aboutir à la remise en application de l'accord, mais elle peut aussi déboucher sur une indemnisation pour la partie lésée, ou sur des mesures de rétorsion prenant la forme de représailles de la part de celle-ci. En l'espèce, aucune procédure de ce type n'a été engagée et, même si cela avait été le cas, il est peu vraisemblable que l'accord de coopération eût été remis en vigueur. En cas de détérioration grave des relations entre les parties à un traité, celles-ci disposent dans une certaine mesure d'une marge de choix politique entre les diverses solutions proposées par le droit international. Il n'est donc pas nécessaire que la Cour, dans son examen de la validité du règlement de suspension, examine le point de savoir si la suspension de l'application de l'accord de coopération était conforme au droit international: l'accord a cessé de s'appliquer en toute hypothèse.
51 A titre subsidiaire, le Conseil soutient que la décision de suspension était légale en droit international. Il estime que les conditions de la clause rebus sic stantibus, telles qu'elles apparaissent à l'article 62 de la convention de Vienne, étaient remplies. Il y avait eu un changement fondamental dans les circonstances dont l'existence avait constitué une base essentielle du consentement des parties. Il ressort du préambule et de l'article 1er de l'accord de coopération que l'existence de la RSFY en tant qu'État fédéral, souverain et pacifique, constituait une condition essentielle pour entamer et poursuivre la coopération envisagée par l'accord. Il est donc évident que les événements de l'époque - la gravité de la situation en Yougoslavie, à savoir la rupture de l'ordre et le bouleversement de l'organisation intérieure par l'emploi de la force armée, que le Conseil de sécurité avait jugé susceptible de mettre en péril la paix et la sécurité internationales - constituaient un changement de circonstances affectant la base même de la coopération avec la Communauté et ses États membres. Il est faux de dire que l'accord de coopération n'était qu'un simple accord commercial. Cet accord était comparable à d'autres accords passés avec des pays méditerranéens (accords d'«association» ou de «coopération» sur le fondement de l'article 238 du traité). Il a été conclu à la fois par la Communauté et par les États membres. Il comportait un volet essentiel d'aide financière, ainsi que d'importantes dispositions en matière sociale. Et il se situait dans le cadre politique plus large exprimé par l'acte final de la conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, instituant donc des relations politiques privilégiées entre la Communauté et les États membres, d'une part, et la Yougoslavie, d'autre part.
52 Quant à la condition que «ce changement ... ait pour effet de transformer radicalement la portée des obligations qui restent à exécuter en vertu du traité» [article 62, paragraphe 1, sous b), de la convention de Vienne], le Conseil invoque la dissolution de facto de la Yougoslavie résultant de la naissance de nouvelles entités politiques disposant d'un pouvoir effectif sur leurs territoires. Cette situation s'opposait à la poursuite de l'application de nombreuses dispositions de l'accord de coopération (concernant le commerce et l'aide financière). Le Conseil cite à titre d'exemple la controverse entre la Slovénie et les autorités fédérales sur la perception des droits de douane. Une adaptation éventuelle de l'accord de coopération à la situation nouvelle ne pouvait reposer que sur la négociation entre les parties. La Communauté recherchait une telle solution, mais n'a pu y parvenir. Le Conseil conclut que le règlement de suspension est valide.
53 La Commission exprime tout d'abord des doutes sur la recevabilité de la demande préjudicielle. Le Bundesfinanzhof met en cause la validité du règlement de suspension en se fondant sur la convention de Vienne et sur les règles du droit coutumier international. Or, la Communauté n'est pas partie à la convention de Vienne et rien dans le traité ne donne à penser que les principes généraux du droit international public soient intégrés à l'ordre juridique communautaire. Certes, dans l'affaire Poulsen et Diva Navigation (19), la Cour a déclaré que la Communauté devait exercer ses compétences conformément au droit international, mais la Commission n'est pas certaine que cela inclue une compétence de vérification aussi étendue que le souhaite Racke. La Commission est réticente à reconnaître pareils pouvoirs dans la mesure où ils investiraient la Cour d'une fonction qui appartient normalement à des organes juridictionnels internationaux statuant en vertu de règles de résolution des conflits qui diffèrent fondamentalement de celles applicables aux procédures devant la Cour.
54 La Commission doute ensuite que la réponse à la première question soit pertinente pour la seconde question, laquelle concerne les conséquences pratiques de la prétendue invalidité du règlement de suspension. La Commission estime que cette invalidité ne saurait affecter la réponse à la seconde question. Le règlement de suspension concernait les concessions tarifaires pour 1991, et Racke n'a mis les marchandises en cause en libre pratique que le 7 mai 1992. Or, il n'existait pas en 1992 de contingents tarifaires pour les vins originaires de Serbie. Une déclaration d'invalidité du règlement de suspension ne saurait avoir pour effet d'étendre aux importations en provenance de Serbie le contingent tarifaire de 1992 applicable aux importations en provenance d'autres républiques de l'ex-Yougoslavie. La Commission souligne en outre que le Bundesfinanzhof n'a pas soulevé le point de savoir si Racke pouvait se prévaloir d'un droit au régime préférentiel en cause en se fondant directement sur l'accord de coopération. La Cour ne saurait donc se prononcer sur ce dernier point.
55 Sur le fond, la Commission exprime d'abord sa conception de l'effet direct de l'accord de coopération et, notamment, de l'article 22 prévoyant le contingent tarifaire des vins. C'est un point sur lequel nous reviendrons en examinant la seconde question.
56 La Commission se demande ensuite si Racke a la possibilité d'invoquer les règles du droit international général. Elle penche pour une réponse négative. La Commission rappelle que la Communauté n'est partie à aucune des conventions de Vienne. Ces conventions ne sont donc pas des actes des institutions au sens de l'article 177 du traité. Même en admettant que la Communauté soit tenue par certains principes de la convention de Vienne, pour autant qu'ils expriment des règles du droit coutumier international, la question se pose de savoir si c'est le cas, et dans quelle mesure, de dispositions particulières de la convention.
57 Si ce problème pouvait être surmonté, il n'en resterait pas moins que, de par sa nature, la convention de Vienne n'est pas susceptible de faire naître des droits en faveur de particuliers mettant en cause la validité d'un acte communautaire. La Commission tire cette conclusion de l'esprit, de l'économie et des termes de la convention. L'objectif principal de celle-ci est de régir les rapports contractuels entre sujets du droit international. De plus, la convention n'a qu'un rôle subsidiaire en ce sens que les États peuvent toujours convenir de s'écarter de ses règles et que, par leur pratique, ils peuvent créer de nouvelles règles de droit coutumier international se superposant à celles de la convention. Enfin, la convention n'est pas exhaustive en ce qui concerne les questions découlant de la succession d'État, de la responsabilité d'État et de l'ouverture des hostilités (article 73 de la convention) et elle s'applique sans préjudice des règles du droit coutumier international dans les domaines qu'elle ne couvre pas (tels que le droit de rétorsion).
58 Dans ce contexte, les articles 61 et 62 de la convention ne régissent que partiellement la question. Il ressort par exemple des documents préparatoires à la convention que la disparition d'un sujet de droit international a été envisagée comme une raison essentielle de l'impossibilité d'exécuter un traité (article 61), mais qu'il avait été décidé de ne pas inclure cette question dans l'article 61 afin de ne pas préjuger l'issue de négociations ultérieures sur la succession d'État (20).
59 La Commission conclut donc que la convention de Vienne n'est pas de nature à engendrer des droits en faveur des justiciables contestant la validité d'un acte des institutions. A l'appui de sa thèse, la Commission cite les affaires Faust/Commission (21) et Allemagne/Conseil (22), dans lesquelles la Cour avait aussi refusé d'examiner des arguments fondés sur les relations juridiques entre la Communauté et des pays tiers.
60 La Commission défend ensuite la validité du règlement de suspension, au cas où la Cour considérerait que la légalité du règlement devrait être examinée sur la base de règles du droit international général. La Commission soutient que le Conseil a invoqué non seulement la clause rebus sic stantibus lorsqu'il a arrêté le règlement de suspension, mais aussi l'impossibilité de poursuivre l'exécution du traité ainsi que le droit de rétorsion. Compte tenu de l'appréciation politique délicate que nécessite la suspension d'un accord international, la Commission estime que la Cour devrait se limiter à rechercher si les institutions communautaires n'ont pas fait un usage abusif de leurs pouvoirs. Étant donné que la Communauté n'est pas tenue par la convention de Vienne, en application de l'article 228, paragraphe 7, du traité, et que certaines règles de droit coutumier international sont de fait plus souples que celles de la convention, la Communauté n'est pas tenue d'en respecter chaque disposition particulière. Cela s'applique aussi aux dispositions de procédure, dont la violation, en droit international, ne rend pas l'acte litigieux nul ou invalide, mais engage seulement la responsabilité internationale du sujet de droit international concerné.
61 La Commission souligne qu'un état de guerre n'est pas requis pour invoquer la clause rebus sic stantibus, l'impossibilité d'exécution ou le droit de rétorsion. En harmonie avec le Conseil de sécurité des Nations unies (23), la Commission a tenu compte de l'existence d'un conflit armé débouchant sur des massacres et des destructions. Le Conseil de sécurité a considéré que le conflit constituait une menace pour la paix et la sécurité internationales, et cela a justifié l'action de la Communauté.
62 En ce qui concerne les conditions de recours à la clause rebus sic stantibus, il ressort du préambule et de l'article 1er de l'accord de coopération que le maintien d'une situation de paix en Yougoslavie constituait une base essentielle du consentement de la Communauté à être liée par l'accord. Il est clair aussi que le conflit en Yougoslavie était de nature à transformer radicalement la portée des obligations communautaires envers la RSFY: la Communauté n'était plus en état de contribuer au développement économique et social de la RSFY (voir de nouveau l'article 1er de l'accord).
63 S'il était impossible à l'époque de continuer à exécuter l'accord de coopération, ce n'était pas nécessairement en raison de la «disparition ou destruction définitives d'un objet indispensable à l'exécution de ce traité» (article 61, paragraphe 1, de la convention de Vienne), mais en raison de la disparition de la RSFY elle-même. A cet égard, la Commission note que les déclarations d'indépendance de la Croatie et de la Slovénie ont pris effet au 8 octobre 1991.
64 La Commission fait valoir en outre que l'esprit de la convention de Vienne a été respecté aussi au niveau de la procédure. Dès le 28 août 1991, la Communauté a annoncé qu'elle prendrait des mesures à l'encontre des parties au conflit qui ne participeraient pas au processus de paix (24). Dans les déclarations des 5, 6 et 28 octobre, citées dans le règlement de suspension, la Commission disait clairement qu'elle agirait à l'encontre des parties qui ne respecteraient pas, au plus tard le 7 octobre 1991, l'accord de cessez-le-feu du 4 octobre 1991, signé en présence de la présidence du Conseil et du président de la conférence sur la Yougoslavie. La Communauté a également annoncé qu'elle mettrait fin à l'accord de coopération en cas de non-respect (25). Elle a aussi informé pleinement la communauté internationale de ses intentions et notifié au GATT la suspension des préférences tarifaires.
65 Enfin, il y a le droit de rétorsion, que la Commission définit comme le droit de prendre un acte, en soi contraire au droit international mais justifié par un acte délictueux antérieur de l'autre partie et destiné à inciter cette dernière à annuler cet acte. La rétorsion est limitée par les principes suivants: elle doit être annoncée, respecter le principe de proportionnalité et être de nature à permettre de revenir à l'état antérieur. Faisant application de ces principes à la suspension de l'accord de coopération, la Commission maintient que la Communauté était en droit de considérer les actes suivants, de la part de la RSFY, comme des violations du droit international. Premièrement, il y avait eu le coup d'État de novembre 1991 perpétré par les quatre membres pro-serbes de la présidence collective de la RSFY. Deuxièmement, l'armée fédérale yougoslave avait abandonné sa neutralité en participant à l'attaque de villes croates (dont Dubrovnik). Troisièmement, la Communauté avait dès cette époque insisté pour que les auteurs de crimes de guerre soient punis en vertu du droit international humanitaire, et le mandat du tribunal international pour la poursuite des personnes responsables de graves violations du droit international humanitaire commises dans l'ex-Yougoslavie depuis 1991 remonte au 1er janvier 1991 (26). La Commission conclut donc que les conditions de la rétorsion étaient remplies.
66 Avant d'en venir à la validité du règlement de suspension, nous souhaitons examiner brièvement la recevabilité de l'ordonnance de renvoi, sur laquelle la Commission a émis des doutes.
La recevabilité
67 Les doutes émis par la Commission sur le point de savoir s'il est possible à un particulier de contester la validité d'un acte communautaire en se fondant sur des moyens tirés du droit international général peuvent avoir quelque fondement, mais il est purement et simplement faux de donner à entendre que l'ordonnance est irrecevable pour ce motif. L'article 177 du traité permet aux juridictions nationales de poser des questions relatives à la validité d'actes des institutions de la Communauté. Il n'est pas contesté que le règlement de suspension soit un tel acte et que le Bundesfinanzhof ait des doutes réels sur sa validité. L'article 177, qui ne définit pas la notion de validité, n'impose aucune autre condition, et, partant, toutes autres questions relatives à la prétendue invalidité sont consubstantielles au fond. Rien dans les termes de l'article 177 ni dans la jurisprudence de la Cour n'étaye la thèse selon laquelle relèverait de la recevabilité la question de savoir si la validité d'un acte communautaire peut être examinée à la lumière d'une catégorie particulière de règle ou de disposition légale. Bien au contraire, dans les affaires où la Cour a refusé d'examiner la validité d'un acte communautaire à la lumière de certaines catégories de règles, elle n'a pas jugé le renvoi irrecevable, mais a seulement décidé que l'invalidité n'était pas établie. On en trouve des exemples dans les affaires Internationale Handelsgesellschaft, où elle a jugé que le recours aux règles ou concepts juridiques du droit national pour décider de la validité de mesures adoptées par les institutions de la Communauté nuirait à l'uniformité et à l'efficacité du droit communautaire (27), et International Fruit Company e.a., où elle a décidé que le GATT, n'étant pas susceptible de conférer des droits aux particuliers, ne saurait affecter la validité de règlements communautaires (28).
68 Le second aspect des doutes de la Commission quant à la recevabilité du renvoi porte sur la pertinence de la validité ou non du règlement de suspension pour que le Bundesfinanzhof puisse statuer (29). Il est exact que, dans des circonstances exceptionnelles, la Cour peut déclarer un renvoi irrecevable parce que les questions déférées sont manifestement sans intérêt pour l'affaire au principal (30). Or, cette absence d'intérêt n'est pas si évidente en l'espèce. La Commission se contente de soutenir qu'une décision d'invalidité ne saurait avoir sur les prétentions de Racke des conséquences telles que celles envisagées dans la seconde question déférée par le Bundesfinanzhof, à savoir d'étendre aux importations en provenance de Serbie le contingent tarifaire pour 1992 applicable aux importations en provenance d'autres républiques de l'ex-Yougoslavie. Il est clair de nouveau que l'argument est consubstantiel au fond. Il concerne la réponse à donner à la seconde question, qui porte en termes généraux sur les conséquences de la prétendue invalidité du règlement de suspension. Il va de soi que les deux questions sont étroitement liées. S'il était constaté que l'invalidité du règlement de suspension n'avait aucune conséquence sur la demande de Racke, il n'y aurait pas lieu d'examiner la question de la validité. Cela ne rendrait pas pour autant cette question irrecevable: la Cour n'aurait tout simplement pas à y répondre.
69 Pour les raisons exposées ci-après (31), nous estimons que l'invalidité du règlement de suspension aurait une incidence sur les prétentions de Racke. Nous allons donc maintenant examiner la validité du règlement de suspension.
La validité du règlement de suspension
70 Nous souhaitons dire d'emblée que nous ne sommes pas convaincu par les arguments de Racke quant à l'invalidité du règlement de suspension pour violation de règles du droit international général, et cela essentiellement pour les raisons suivantes.
71 Premièrement, même si nous n'excluons pas totalement la possibilité que, dans certaines circonstances, des particuliers puissent valablement, dans une requête fondée sur le droit communautaire, se prévaloir des règles du droit coutumier international relatives aux traités, nous estimons que cela devrait être
exceptionnel à la lumière de l'objet et du caractère généraux de ces règles. Nous sommes donc d'avis que seules des violations manifestes du droit des traités sont susceptibles d'entraîner un jugement d'invalidité.
72 Deuxièmement, il n'a pas été fait la preuve en l'espèce d'une pareille violation manifeste. Il n'a pas été démontré selon nous que la Communauté avait fait un usage incorrect de la clause rebus sic stantibus ni qu'il n'y ait eu d'autres motifs de droit international sur lesquels la Communauté pouvait fonder la décision de suspendre l'accord de coopération. Nous ne pensons pas non plus que le règlement de suspension soit invalide pour des raisons de procédure dont Racke pourrait exciper (c'est-à-dire le prétendu défaut de notification préalable à la RSFY et la suspension avec effet immédiat).
Le statut de la convention de Vienne et des règles de droit coutumier international
73 La Communauté n'est partie à aucune des conventions de Vienne, lesquelles, partant, ne sont pas contraignantes pour la Communauté, et cela en vertu de l'article 228, paragraphe 7, du traité, qui mentionne les accords conclus par la Communauté. Toutefois, il est généralement reconnu que les deux conventions qui, en matière d'extinction et de suspension des traités, contiennent des dispositions identiques constituent au moins en partie l'expression du droit international général en ce qu'elles tendent à codifier des règles de droit coutumier international.
74 Ce n'est qu'à de rares occasions que la Cour a eu l'occasion de se référer aux règles de la convention de Vienne ou à celles du droit international général. Le cas le plus significatif était l'affaire Poulsen et Diva Navigation (32), relative à la portée d'un règlement sur les pêcheries. La Cour y a jugé, à titre préliminaire, que la Communauté devait respecter le droit international dans l'exercice de ses pouvoirs et que, par conséquent, le règlement devait être interprété, et son champ d'application circonscrit, à la lumière des règles pertinentes du droit international (33). La Cour a visé ensuite, parmi diverses conventions internationales, la convention des Nations unies sur le droit de la mer, dont de nombreuses dispositions étaient considérées comme l'expression de l'état actuel du droit international maritime coutumier, tel que confirmé par plusieurs arrêts de la Cour internationale de justice (34). L'interprétation donnée au règlement en cause a été largement conditionnée par ces règles de droit international général.
75 Dans un arrêt récent, le Tribunal de première instance a également fondé en partie son raisonnement sur le caractère contraignant de règles de droit coutumier international. Dans l'affaire Opel Austria/Conseil (35), le Tribunal devait statuer sur la légalité d'un règlement du Conseil retirant des concessions tarifaires accordées à la république d'Autriche (avant l'adhésion). Le règlement avait été pris quelques jours avant l'entrée en vigueur de l'accord sur l'Espace économique européen et la partie requérante soutenait qu'il violait les dispositions de cet accord. Le Tribunal de première instance a jugé que la légalité de la mesure litigieuse devait être appréciée en fonction des faits et du droit tels qu'ils existaient à l'époque où la mesure a été arrêtée. Il a alors cité le principe de bonne foi qui, dans l'attente de l'entrée en vigueur d'un accord international, empêchait les signataires de l'accord d'arrêter des mesures compromettant son objet. Le Tribunal a estimé que ce principe était une règle de droit coutumier international, reconnue par la Cour internationale de justice et codifiée par l'article 18 de la convention de Vienne. Il a ensuite déclaré que le principe de bonne foi était le corollaire en droit international public du principe de protection de la confiance légitime qui fait partie de l'ordre juridique communautaire (36). Le Tribunal a conclu ainsi (37):
«Dans une situation où les Communautés ont déposé leurs instruments d'approbation d'un accord international et où la date d'entrée en vigueur de l'accord est connue, les opérateurs économiques peuvent se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime pour s'opposer à l'adoption par les institutions, dans la période qui précède l'entrée en vigueur de cet accord international, de tout acte contraire aux dispositions de celui-ci qui, après son entrée en vigueur, produisent un effet direct dans leur chef.»
Poursuivant, le Tribunal a examiné si le règlement du Conseil en cause avait été arrêté en violation de l'accord EEE et a constaté que c'était le cas. En conséquence, le règlement a été annulé.
76 Or, la présente affaire soulève plus généralement la question des effets en droit communautaire du droit coutumier international. A cet égard, la Cour se trouve largement en terre inconnue. Certes, les affaires Poulsen et Diva Navigation, et Opel Austria/Conseil peuvent donner quelques indications, mais nous ne pensons pas que ces arrêts couvrent la totalité du domaine: dans l'affaire Poulsen et Diva Navigation, la Cour ne faisait qu'interpréter un règlement communautaire à la lumière de règles de droit coutumier international et, dans l'affaire Opel Austria/Conseil, le principe de bonne foi du droit international public était assimilé au principe communautaire de protection de la confiance légitime. Ce sont deux sortes d'effet particulier, mais celui qui est recherché en l'espèce est beaucoup plus fort. Ce que souhaite Racke, c'est qu'un règlement communautaire soit déclaré invalide au seul motif qu'il aurait enfreint des règles de droit coutumier international. Il est difficile de concevoir effet plus fort.
77 Dans son important arrêt International Fruit Company e.a., la Cour avait jugé que deux conditions préalables devaient être remplies pour que soit examinée la validité d'un acte des institutions sur la base d'une disposition de droit international: la Communauté devait être tenue par la disposition et celle-ci devait être susceptible de conférer des droits aux citoyens (38). La seconde condition est essentielle en l'espèce. Les règles de droit coutumier international font-elles naître des droits en faveur des particuliers? Sont-elles de nature à permettre à un particulier de contester une décision politique de la Communauté (et des États membres) de suspendre l'application d'un accord international?
78 La réponse à ces questions nous semble venir de deux sources. L'une est, pour des raisons évidentes, la jurisprudence de la Cour sur l'effet direct des accords internationaux conclus par la Communauté. La seconde est la conception, dans les ordres juridiques des États membres, de l'effet du droit coutumier international. Il nous semble que, s'il y avait quelque accord dans les ordres juridiques nationaux sur ce point, la Cour devrait en tenir compte.
79 En ce qui concerne d'abord les ordres juridiques des États membres, il semble que la jurisprudence de leurs tribunaux nationaux sur l'application de la convention de Vienne ne donne guère d'indications. On y trouve quelques décisions appliquant les dispositions de la convention à des questions d'interprétation des traités, mais apparemment pas de décisions appliquant directement les dispositions relatives à l'extinction et à la suspension. La République française n'est pas partie à la convention, mais une décision y a été rendue sur la clause rebus sic stantibus en matière de suspension d'un accord avec le royaume du Maroc concernant les exigences de visas. Selon cette décision, la suspension d'un accord est un acte de gouvernement qui n'est pas soumis au contrôle des juridictions (39). Celles-ci peuvent seulement vérifier si la décision de suspension a été prise par l'autorité compétente, si la décision existe réellement et si elle a été publiée au Journal officiel (40).
80 Quant au statut du droit coutumier international en général dans les ordres juridiques des États membres, le tableau est assez complexe et les résultats variés (41). Presque tous les États membres semblent considérer le droit coutumier international comme une source de droit. Dans certains États membres, cela est prévu par des dispositions constitutionnelles. Dans d'autres, la jurisprudence et la doctrine l'admettent. Quant aux effets que le droit coutumier international est susceptible de produire, certains États membres, par exemple la République fédérale d'Allemagne, semblent professer une doctrine selon laquelle les règles de droit coutumier international peuvent l'emporter sur la législation nationale. L'article 25 de la Loi fondamentale allemande dispose que les règles générales du droit international public font partie intégrante du droit fédéral, qu'elles sont supérieures aux lois et font naître directement des droits et des devoirs pour les habitants du territoire fédéral. Toutefois, on ne trouve guère, voire pas du tout, dans ces États membres de décision juridictionnelle conférant ce type d'effet au droit coutumier international. Une objection récurrente est que la plupart des règles de droit coutumier international ne font pas naître de droits pour les particuliers et, partant, n'ont pas d'effet direct. D'autres États membres, par exemple le Royaume-Uni, n'admettent pas que le droit coutumier international puisse l'emporter sur la législation nationale. Ainsi, selon une décision jurisprudentielle majeure rendue en Angleterre, «les tribunaux reconnaissent l'existence d'un ensemble de règles acceptées par les nations dans leurs rapports mutuels. Lorsqu'ils sont saisis d'un litige, ils cherchent à déterminer la règle applicable et, l'ayant trouvée, la considèrent comme intégrée au droit national, dans la mesure où elle n'est pas incompatible avec des règles de caractère législatif ou jurisprudentiel» (42).
81 Au prix peut-être d'une simplification excessive, on pourrait dire que les ordres juridiques nationaux tentent vraiment de donner certains effets aux règles du droit coutumier international mais qu'ils sont prudents quant à l'effet de ces règles sur la validité de la législation nationale. Il n'est pas d'exemple, à notre connaissance, d'une juridiction nationale qui aurait reconnu un effet analogue à celui invoqué par Racke.
82 Pour en venir maintenant à la théorie de la Cour quant à l'effet direct des accords internationaux, il est de jurisprudence constante qu'une disposition d'un accord conclu par la Communauté avec des pays tiers doit être considérée comme étant d'application directe lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu'à l'objet et à la nature de l'accord lui-même, elle comporte une obligation claire et précise qui n'est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l'intervention d'aucun acte ultérieur (43). En règle générale, la Cour est disposée à reconnaître l'effet direct de dispositions particulières d'accords conclus par la Communauté, mais il y a des exceptions, dont la plus remarquable concerne le GATT. En ce qui concerne cet accord, la Cour a toujours jugé, en se fondant sur une analyse de son objet, de son esprit, de son économie générale et de ses termes, qu'il n'est pas susceptible de conférer aux citoyens de la Communauté des droits qu'ils puissent invoquer devant les tribunaux (44). En substance, la Cour estime que les règles du GATT se caractérisent par une grande souplesse, qui exclut de leur donner un effet direct.
83 Nous ne pensons pas que la jurisprudence précitée doive être transposée directement à la convention de Vienne. Il convient de souligner de nouveau que la convention n'est pertinente que dans la mesure où elle codifie le droit coutumier international -
ce qu'elle ne fait qu'en partie. Il serait donc inadéquat d'en analyser l'objet, l'esprit, l'économie générale et les termes en tant que tels. Cependant, la jurisprudence précitée indique bel et bien qu'il y a des limites à l'effet direct d'accords internationaux et qu'un obstacle peut tenir à l'objet et à la nature des dispositions de droit international. Il est clair également que les dispositions en cause doivent comporter une obligation claire et précise.
84 A la lumière de ces principes, il doit exister aussi des limites à l'effet des règles du droit coutumier international relatives aux traités. De par sa nature et son objet, le droit des traités pose des règles applicables aux relations entre États (et organisations internationales). Il est clair que le droit des traités n'a pas pour objet de conférer des droits aux particuliers. Certes, son application peut avoir un tel effet, notamment lorsqu'un ordre juridique national admet que les accords internationaux conclus en conformité avec le droit des traités sont susceptibles de conférer des droits aux particuliers. Toutefois, il ne s'agit que d'un effet indirect, nullement voulu au niveau du droit international. C'est le contenu de l'accord (légalement conclu) qui est d'effet direct. La nature et l'objet du droit des traités sembleraient donc ne pas permettre de conclure à l'effet direct. (On notera en passant qu'il existe d'autres catégories de règles de droit coutumier international qui tendent effectivement à conférer des droits aux particuliers, par exemple les règles du droit international humanitaire.)
85 En outre, les règles particulières en cause doivent comporter des dispositions claires et précises. Il n'est pas évident que cette condition soit remplie dans le cas d'espèce. Il est notoire que la notion de rebus sic stantibus est complexe et contestée; de fait, on l'a souvent décrite comme l'enfant terrible du droit international (45). La portée en a peut-être été formulée plus clairement à l'article 62 de la convention de Vienne, mais même cette disposition comporte des notions qui se prêteraient aisément à des interprétations largement divergentes. Qu'est-ce-qu'un «changement fondamental» de circonstances? Quelles sont les circonstances qui constituaient «une base essentielle du consentement des parties»? Et à quel moment le changement de circonstances transforme-t-il «radicalement la portée des obligations qui restent à exécuter en vertu du traité» (46). Il peut donc y avoir doute sur le point de savoir si les conditions de recours à la clause rebus sic stantibus sont suffisamment claires et précises pour conférer des droits aux particuliers.
86 Il existe donc de bonnes raisons de ne pas permettre aux particuliers de contester des décisions telles que celle en cause ici en se prévalant du droit des traités. Néanmoins, nous n'excluons pas cette possibilité, pour les raisons suivantes.
87 Un certain nombre d'accords conclus par les Communautés sont d'effet direct, créant ainsi des droits pour les particuliers. Lorsque c'est le cas, les bénéficiaires de pareils droits peuvent légitimement s'attendre à ce que l'accord en cause soit correctement et adéquatement mis en oeuvre, ainsi que l'a reconnu le Tribunal de première instance dans l'affaire Opel Austria/Conseil (47). Dans une certaine mesure, cette confiance légitime s'étend à l'existence même de l'accord. Lorsqu'un accord est conclu, ainsi que c'est le cas en l'espèce, pour une période indéterminée, sous réserve d'un préavis de dénonciation de six mois, un particulier pourrait légitimement s'attendre à ce que l'accord ne soit pas suspendu soudainement sans une bonne raison. Ou, pour reprendre les circonstances de l'affaire Opel Austria/Conseil, lorsqu'un accord doit entrer en vigueur dans les quelques jours qui suivent, un particulier peut légitimement s'attendre à ce qu'une partie à cet accord ne prenne pas de mesure qui en violerait les termes.
88 Le droit des particuliers à une certaine protection de la confiance légitime est étayé en outre par la force du principe pacta sunt servanda, fondement essentiel du droit des traités. Ainsi que l'a jugé la Cour (48): «Selon les règles générales de droit international, tout accord doit être exécuté de bonne foi». En droit international, les exceptions à ce principe, comme la clause rebus sic stantibus, doivent être interprétées en toute hypothèse de façon étroite, ainsi que Racke l'a souligné à juste titre. Cela est confirmé par le très récent arrêt de la Cour internationale de justice du 25 septembre 1997 dans l'affaire Hongrie/Slovaquie, selon lequel il est clair, tant en droit coutumier qu'en vertu de l'article 62 de la convention de Vienne, que la stabilité des rapports contractuels exige que la notion de changement fondamental des circonstances ne soit appliquée que de façon exceptionnelle (49).
89 En conclusion, nous estimons que des particuliers peuvent contester des actes communautaires en se prévalant des règles de droit coutumier international relatives au droit des traités, mais que ce recours ne peut réussir qu'en cas de violation manifeste de ces règles au détriment de la personne concernée. En pareil cas, il est possible qu'il y ait violation du principe de droit communautaire de protection de la confiance légitime et cette violation, qui s'accompagne d'une violation manifeste du droit des traités, peut donner lieu à l'annulation de l'acte communautaire en cause, à une déclaration d'invalidité ou à une action en indemnisation.
90 Nous considérons donc que permettre cet examen limité crée un équilibre approprié entre les droits des particuliers et les pouvoirs de décision des institutions communautaires. Celles-ci doivent disposer d'une marge d'appréciation relativement étendue afin de prendre des décisions concernant la vie d'un accord, dans le cadre des pouvoirs que leur donne le traité. Il n'est que logique que l'existence d'un accord international dépende en premier lieu des parties contractantes. La conclusion et l'extinction des accords internationaux comportent en outre une dimension politique importante qui ne se prête pas aisément au contrôle juridictionnel (50).
91 Nous en venons donc maintenant au point de savoir si le règlement de suspension a été adopté en violation manifeste des règles du droit coutumier international relatives à la suspension et à l'extinction des accords internationaux.
Absence de violation manifeste
92 Il nous semble que les arguments du Conseil et de la Commission à l'appui de la décision de suspendre l'application de l'accord sont convaincants. Il est manifeste qu'il existait à l'époque de bonnes raisons de recourir à la clause rebus sic stantibus. Ainsi que le Conseil le souligne, l'existence de la RSFY en tant qu'État fédéral, souverain et pacifique, constituait une condition essentielle de développement de la coopération prévue par l'accord. A cette lumière, les événements de 1991 sembleraient constituer réellement un changement fondamental de circonstances affectant la base même de la coopération entre la Communauté et la RSFY. Nous sommes convaincu en outre que les institutions communautaires pouvaient estimer raisonnablement que ce changement de circonstances était de nature à transformer radicalement la portée des obligations restant à exécuter par la Communauté et ses États membres. A la lumière de la position politique adoptée à l'égard du démembrement de la Yougoslavie - position confirmée et soutenue par la communauté internationale s'exprimant par résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies - il est clair que la poursuite de la coopération économique, financière et commerciale prévue par l'accord de coopération n'avait pas de sens.
93 Même en partant du principe que l'accord de coopération était surtout un accord commercial, nous sommes convaincu qu'il n'était pas déraisonnable d'invoquer la clause rebus sic stantibus. Il est vrai, ainsi que l'affirme Racke, qu'un certain volume de commerce se poursuivait avec la Yougoslavie et que la Communauté aurait donc pu continuer à accorder des concessions tarifaires. Toutefois, la clause rebus sic stantibus n'exige pas l'impossibilité d'exécuter une obligation. De nouveau, il nous semble que continuer d'accorder des préférences, dans l'intention de stimuler les échanges, n'avait pas de sens alors que la Yougoslavie était en train de se démembrer, et cela d'une façon que la communauté internationale désapprouvait fortement.
94 De plus, nous ne pensons pas que, dans ces conditions, les opérateurs économiques basés dans la Communauté pouvaient raisonnablement s'attendre, en novembre 1991, à ce que la Communauté continue d'accorder des préférences tarifaires aux importations en provenance de Serbie et du Monténégro. De fait, un semestre seulement plus tard, tout commerce a été interdit avec la Serbie et le Monténégro (51), en application d'une décision du Conseil de sécurité des Nations unies, ce qui était donc pleinement conforme au droit international.
95 En toute hypothèse, Racke n'a pas explicitement invoqué le principe de protection de la confiance légitime. Nous nous contenterons donc de relever que, selon nous, tous les espoirs justifiés mis dans la conclusion et la mise en oeuvre de l'accord de coopération étaient annihilés par la situation régnant en 1991. De plus, en droit communautaire, la protection de la confiance légitime peut être restreinte par certaines raisons supérieures d'ordre public (52), lesquelles étaient sans conteste présentes.
96 Quant aux points de procédure soulevés par la suspension de l'accord de coopération, dont notamment le prétendu défaut de notification préalable à la RSFY, nous ne pensons pas qu'une violation quelconque de ces exigences de droit international, si elle était établie, soit de nature à soutenir les prétentions de Racke. L'article 65 de la convention de Vienne fixe les règles de procédure pertinentes mais ces règles ne semblent pas refléter précisément les règles du droit coutumier international. Il nous semble que, ainsi que l'on pouvait s'y attendre, les dispositions de la convention de Vienne concernant les règles de procédure sont plus spécifiques et plus concrètes que les règles de droit coutumier international (53).
97 Toutefois, à supposer même que la Communauté ait été tenue en droit international de notifier à l'autre partie son intention de suspendre l'application de l'accord, nous ne voyons pas comment Racke pourrait se prévaloir d'une violation de cette obligation. Seule une autre partie au traité pourrait invoquer une irrégularité procédurale de ce type.
98 L'article 65, paragraphe 2, de la convention de Vienne fixe un préavis minimal de trois mois mais en prévoyant une exception dans les cas d'urgence particulière. Nous ne pensons pas qu'il était déraisonnable, de la part des institutions communautaires, d'estimer qu'il y avait urgence. Il convient de souligner que les circonstances étaient tout à fait exceptionnelles, étant donné que la RSFY était bel et bien en train de se fragmenter et que la Communauté n'était pas disposée à admettre que ce qui restait de la Yougoslavie puisse légalement représenter la totalité des républiques yougoslaves - ce qui n'était pas déraisonnable. De plus, la Communauté cherchait à faire pression sur les parties en conflit en Yougoslavie de façon à prévenir de nouveaux bains de sang et destructions, ce qui constituait sans aucun doute un objectif d'une urgence manifeste.
99 Il est donc inutile d'examiner les arguments de la Commission quant à d'autres motifs de droit international de suspendre l'accord de coopération, tels que l'impossibilité de continuer à l'exécuter et le droit de rétorsion. Nous nous contenterons de noter que ces arguments ont eux aussi un certain poids.
100 Nous concluons donc que l'examen des questions soulevées en l'espèce n'a pas révélé de facteur de nature à affecter la validité du règlement de suspension.
Les conséquences de l'invalidité
101 La seconde question du Bundesfinanzhof porte sur les conséquences de l'invalidité alléguée du règlement de suspension sur le prélèvement des droits de douane début mai 1992. Étant donné que nous estimons qu'il n'a pas été démontré que le règlement de suspension était invalide, cette question n'appelle pas de réponse. Nous souhaitons toutefois consacrer de brefs développements à la réponse à donner si le règlement devait être jugé invalide.
102 Si le règlement de suspension était invalide pour cause de violation de règles du droit coutumier international, la décision, en novembre 1991, de suspendre l'application de l'accord de coopération ne serait pas légale. En conséquence, l'accord serait resté en vigueur jusqu'au 27 mai 1992, date à laquelle sa dénonciation par la Communauté serait devenue effective. Nous ne voyons pas quelles autres conséquences pourraient être tirées.
103 Toutefois, il n'existait pas en 1992 de règlements communautaires d'application des concessions tarifaires prévues par l'accord de coopération, du moins en ce qui concerne les importations en provenance de Serbie et du Monténégro. La question se pose donc de savoir si Racke pourrait invoquer ces préférences en se fondant directement sur les dispositions de l'accord de coopération. Pour y répondre, il convient de savoir si ces dispositions sont d'effet direct.
104 Selon nous, il n'est pas douteux que ces dispositions puissent être d'effet direct. L'accord de coopération est comparable à de nombreux autres accords dont l'effet direct a déjà été reconnu (54), et les dispositions sur le traitement tarifaire préférentiel en cause en l'espèce étaient suffisamment précises et inconditionnelles. L'absence de règlements régissant la mise en oeuvre des contingents tarifaires des importations de vins ne saurait, selon nous, priver Racke des droits qu'elle pourrait détenir en vertu de l'accord de coopération.
105 Toutefois, pour les raisons déjà données, nous ne pensons pas que la seconde question appelle une réponse.
Conclusion
106 En conséquence, nous estimons qu'il convient de répondre comme suit aux questions déférées par le Bundesfinanzhof:
«L'examen des questions déférées n'a révélé aucun facteur de nature à affecter la validité du règlement (CEE) n, 3300/91 du Conseil, du 11 novembre 1991, suspendant les concessions commerciales prévues par l'accord de coopération entre la Communauté économique européenne et la république socialiste fédérative de Yougoslavie.»
(1) - JO L 315, p. 1.
(2) - Akos Toth, «The doctrine of rebus sic stantibus in international law», Juridical Review 1974, p. 56, 147 et 263.
(3) - JO L 41, p. 1.
(4) - Voir la décision 87/605/CEE du Conseil, du 21 décembre 1987, concernant la conclusion du protocole additionnel à l'accord de coopération entre la Communauté économique européenne et la république socialiste fédérative de Yougoslavie établissant un nouveau régime commercial (JO L 389, p. 72).
(5) - JO L 315, p. 47.
(6) - Voir le troisième considérant.
(7) - Précité, note 1.
(8) - JO L 325, p. 23.
(9) - JO L 342, p. 1.
(10) - JO L 63, p. 1.
(11) - JO L 63, p. 41.
(12) - JO L 151, p. 4.
(13) - Séries des Nations unies, Vol. 1155, p. 354.
(14) - Voir Sinclair, I: The Vienna convention on the Law of Treaties, 2e éd., Manchester University Press 1984, p. 1.
(15) - Document de l'assemblée générale des Nations unies A/Conf. 129/15 du 20 mars 1986.
(16) - Voir, de façon générale, Sinclair, op. cit, p. 5 à 24.
(17) - Affaires «compétence en matière de pêcheries» (Royaume-Uni/Islande), «compétence de la Cour», Recueil des arrêts de la Cour internationale de justice 1973, p. 3, point 36, et «compétence en matière de pêcheries» (République fédérale d'Allemagne/Islande), «compétence de la Cour», Recueil des arrêts de la Cour internationale de justice 1973, p. 49, point 36. Voir aussi désormais l'arrêt du 25 septembre 1997, Projet Gab$ikovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), aux points 46, 99 et 104.
(18) - Précités, notes 10 et 11 respectivement.
(19) - Arrêt du 24 novembre 1992 (C-286/90, Rec. p. I-6019).
(20) - La Commission renvoie à l'ouvrage de Wetzel et Rauning, Die Wiener Vertragsrechtskonvention-Materialien zur Entstehung der einzelnen Vorschriften, 1978, p. 419.
(21) - Arrêt du 28 octobre 1982 (52/81, Rec. p. 3745).
(22) - Arrêt du 5 octobre 1994 (C-280/93, Rec. p. I-4973).
(23) - Voir la résolution 713 (1991), arrêtée le 25 septembre 1991.
(24) - Voir Bulletin des Communautés européennes 7/8-1991, point 1.4.25.
(25) - Voir Bulletin des Communautés européennes 10-1991, points 1.4.6, 1.4.7 et 1.4.16.
(26) - Voir l'article 1er du statut du tribunal international, adopté par la résolution 827 (1993) du Conseil de sécurité de l'ONU, du 25 mai 1993.
(27) - Arrêt du 17 décembre 1970 (11/70, Rec. p. 1125, point 3).
(28) - Arrêt du 12 décembre 1972 (21/72 à 24/72, Rec. p. 1219).
(29) - Voir point 54 ci-dessus.
(30) - Voir très récemment l'arrêt du 16 octobre 1997, Hera (C-304/96, non encore publié au Recueil, point 11).
(31) - Voir les points 102 à 104.
(32) - Précitée, note 19.
(33) - Point 9.
(34) - Point 10.
(35) - Arrêt du 22 janvier 1997 (T-115/94, Rec. p. II-39).
(36) - Voir points 87 à 92 de l'arrêt Opel Austria/Conseil, précité, note 35.
(37) - Au point 94 de l'arrêt Opel Austria/Conseil, précité, note 35.
(38) - Précité, note 28, points 7 et 8.
(39) - Voir Conforti, B., et Labella, A.: «Invalidity and termination of treaties: the role of national courts», European Journal of International Law, p. 44 et notamment p. 50 et suiv.
(40) - Conseil d'État, arrêt du 18 décembre 1992, Préfet de la Gironde/Mahmedi, Recueil des décisions du Conseil d'État (1992), p. 446 (voir notamment les conclusions de M. Lamy, commissaire du gouvernement).
(41) - Pour une étude juridique portant sur douze des États membres, voir: L'intégration du droit international et communautaire dans l'ordre juridique national: étude de la pratique en Europe, sous la direction de Pierre Michel Eisemann (1996) et pour une vue d'ensemble voir Dominicé C., et Voeffray, F.: «L'application du droit international général dans l'ordre juridique interne», p. 51.
(42) - Chung Chi Cheung/The King [1939] AC 160 p. 168 (Privy Council); voir aussi Mann, F. A.: Foreign Affairs in English Courts (1986), p. 120 et suiv.; Fox, H., Gardner P., et Wickremasinghe C., dans Eisemann (op. cit.) p. 517 et suiv.
(43) - Arrêt du 30 septembre 1987, Demirel (12/86, Rec. p. 3719, point 14).
(44) - Arrêt International Fruit Company e.a., précité, note 28, points 20 à 27.
(45) - Vamvoukos, A.: Termination of Treaties in International Law: the Doctrines of Rebus Sic Stantibus and Desuetude, Oxford 1985, p. ix.
(46) - Voir Vamvoukos, op. cit., et Lissitzyn, O. J.: «Treaties and changed circumstances (rebus sic stantibus)», American Journal of International Law 1967, p. 895 et notamment p. 915.
(47) - Précitée, note 35.
(48) - Arrêt du 26 octobre 1982, Kupferberg (104/81, Rec. p. 3641, point 18).
(49) - Voir l'arrêt de la Cour internationale de justice, précité, note 17, point 104.
(50) - Voir nos conclusions dans l'affaire Commission/Grèce (C-120/94, Rec. 1996, p. I-1513, points 50 et suiv.).
(51) - Par le règlement n, 1432/92, précité, note 12.
(52) - Arrêts du 14 mai 1975, CNTA/Commission (74/74, Rec. p. 533, point 44), et du 17 juillet 1997, Affish (C-183/95, Rec. p. I-4315, point 57).
(53) - Voir Capotorti, F.: «L'extinction et la suspension des traités», Académie de Droit International, Recueil des Cours 1971 III, p. 431 et p. 562 et suiv.
(54) - Voir, par exemple, les arrêts du 5 février 1976, Bresciani (87/75, Rec. p. 129), et du 31 janvier 1991, Kziber (C-18/90, Rec. p. I-199).