Ideiglenes változat
HUATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2026. április 16.(1)
C‑161/25. és C‑162/25. sz. egyesített ügyek
Autorità di regolazione dei trasporti
kontra
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con sociale unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C‑161/25),
és
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25);
a Rete Ferroviaria Italiana SpA
részvételével
(a Consiglio di Stato [államtanács, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmek)
„ Előzetes döntéshozatal – Közlekedés – Egységes európai vasúti térség – 2012/34/EU irányelv – 35. cikk – Teljesítményösztönző rendszer – Hatály – Nemzetközi áruszállítás – A vasúti társaságoknak betudható zavarok – A határral kapcsolatos szankciók – Az egész hálózatra alkalmazandó általános szabályozástól eltérő, további nemzeti szankciórendszer – Több szankciórendszer halmozása – E különböző rendszerek összehangolása – Feltételek – A tagállamok mérlegelési mozgástere ”
I.      Bevezetés
1.        A Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által benyújtott jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmek az EUMSZ 97. cikk és a 2012/34/EU irányelv 35. cikkének értelmezésére vonatkoznak.(2)
2.        E kérelmeket az Autorità di regolazione dei trasporti (közlekedési szabályozó hatóság, Olaszország; a továbbiakban: ART), valamint a Rete Ferroviaria Italiana SpA (a továbbiakban: RFI) és több, az olasz piacon működő vasúti társaság(3) között az ART azon határozata tárgyában folyamatban lévő két jogvita keretében terjesztették elő, amely jóváhagyta a nemzeti vasúti pályahálózat‑működtető, vagyis az RFI által kidolgozott „»2024. évi vasúthálózathasználati feltételekre« vonatkozó azon iránymutatásokat és előírásokat”, amelyek a vasúti társaságokat az állásidő külföldi hálózatokhoz kapcsolódó állomásokon történő túllépése miatt szankcionáló szankciórendszert tartalmaznak (a továbbiakban: a határral kapcsolatos szankciók).
3.        A Bíróság kérésének megfelelően a jelen indítvány az e két ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett első öt kérdés elemzésére összpontosít, amelyek szövege szinte azonos. E kérdésekben lényegében az a kérdés fogalmazódik meg, hogy a 2012/34 irányelv 35. cikke, amelyet a Bíróság még nem értelmezett, lehetővé teszi‑e a tagállamok számára, hogy az e cikkben előírt teljesítményösztönző rendszerrel párhuzamosan külön szankciórendszert vezessenek be a vasúti hálózat zavaraihoz kapcsolódóan, és igenlő válasz esetén, hogy e különböző rendszerek halmozhatók‑e, és ha igen, milyen mértékben, és azokat össze kell‑e hangolni.
II.    Jogi háttér
A.      Az uniós jog
4.        A 2012/34 irányelv (2) és (3) preambulumbekezdése értelmében:
„(2)      Az Unió közlekedési ágazatának nagyobb fokú integrációja alapvető összetevője a belső piac megvalósításának, és a vasutak létfontosságú részei az Unió fenntartható mobilitás felé haladó közlekedési ágazatának.
(3)      A vasúthálózat hatékonyságán javítani kell annak érdekében, hogy integrálni lehessen azt egy versenyképes piacba, mindeközben figyelmet fordítva a vasút sajátos jellemzőire.”
5.        Ezen irányelvnek „A teljesítményösztönző rendszer” című 35. cikke (1) és (2) bekezdése a következőképpen szól:
„(1)      Az infrastruktúra‑díjképzési rendszerek a vasúti hálózat zavarainak minimalizálására és a vasúthálózat teljesítményének javítására ösztönzik a vállalkozó vasúti társaságokat és a pályahálózat‑működtetőket a teljesítményösztönző rendszer segítségével. Ebbe a rendszerbe beletartozhatnak a hálózat üzemelését zavaró tevékenységekért kiszabott büntetések, a zavarok által sújtott társaságok számára fizetett kártérítések, valamint a terv feletti teljesítményért járó jutalmak.
(2)      A teljesítményösztönző rendszernek a VI. melléklet 2. pontjában felsorolt alapelvei a hálózat egészére vonatkoznak.”
6.        Az említett irányelvnek „Az igazgatási szervezet feladatai” című 56. cikke felsorolja az igazgatási szervezet feladatait. Az (1) bekezdés értelmében a kérelmező e szervezethez fordulhat, ha úgy véli, hogy tisztességtelen bánásmódban, hátrányos megkülönböztetésben volt része vagy valamely sérelem érte, különösen a pályahálózat‑működtető bizonyos döntéseinek – köztük a hálózati üzletszabályzatra és az abban meghatározott követelményekre vonatkozó döntések – megtámadása céljából. E cikk (2) bekezdésének megfelelően az említett szervezet kiemelt figyelemmel ellenőrzi, hogy a hálózati üzletszabályzat tartalmaz‑e diszkriminatív rendelkezéseket.
7.        Ugyanezen irányelvnek „A vasúti infrastruktúra költségeire és díjaira vonatkozó követelmények” című VI. melléklet 2. pontja a következőképpen szól:
„A 35. cikkben említett teljesítményösztönző rendszer a következő alapelveken nyugszik:
a)      a teljesítmény megállapodás szerinti szintjének elérése és a szolgáltatás gazdasági életképességének megőrzése érdekében a pályahálózat‑működtető megállapodik a kérelmezőkkel a teljesítményösztönző rendszer fő paramétereiről, különösen a késések mértékéről, valamint a teljesítményösztönző rendszer alapján történő kifizetéseknek mind az egyes közlekedtetett vonatokra, mind az egyes vállalkozó vasúti társaságok összes közlekedtetett vonatára egy adott időszakon belül vonatkozó küszöbértékéről;
b)      a pályahálózat‑működtető a vonat közlekedtetése előtt legkésőbb 5 nappal közli a vállalkozó vasúti társaságokkal a késések számításának alapjául szolgáló üzemi menetrendet. A pályahálózat‑működtető vis maior vagy az üzemi menetrend késői megváltoztatása esetén rövidebb értesítési határidőt is érvényesíthet;
c)      minden késésnek a következő késési kategóriák és alkategóriák egyikébe besorolhatónak kell lennie:
[…]”
B.      Az olasz jog
1.      A 201/2011. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet
8.        A 2011. december 22‑i 214. sz. törvénnyel(4) módosított és törvénnyé alakított, 2011. december 6‑i decreto‑legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblicinek (az államháztartás növekedésére, egyensúlyára és konszolidációjára vonatkozó sürgős rendelkezésekről szóló 201. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet)(5) „A közlekedési ágazat liberalizációja” című 37. cikke szerint:
„(1)      Az 1995. november 14‑i 481. sz. törvény által meghatározott, a közüzemi szolgáltatások szabályozására irányuló tevékenységek keretében létrejön a közlekedési szabályozó hatóság (a továbbiakban: a Hatóság), amely teljesen autonóm módon működik, ítéleteit és értékeléseit függetlenül alakítja ki. […] A Hatóság – az uniós szabályozással összhangban és a szubszidiaritás elvének, valamint a tartományoknak és helyi önkormányzatoknak a Costituzione (alkotmány) II. részének V. címében említett hatáskörei tiszteletben tartása mellett – hatáskörrel rendelkezik a közlekedés, valamint az ahhoz kapcsolódó infrastruktúrához és kiegészítő szolgáltatásokhoz való hozzáférés területén. […]
(2)      A Hatóság hatáskörrel rendelkezik a közlekedés és az ahhoz kapcsolódó infrastruktúrához való hozzáférés területén, konkrétan:
a)      a vasúti, kikötői, repülőtéri infrastruktúrához és az autópályahálózathoz való hozzáférést illetően tisztességes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes feltételeket biztosít a versenyt, az üzemeltetések teljesítményét, valamint a költségeknek a felhasználók, a vállalkozások és a fogyasztók esetében történő csökkentését ösztönző módszerekkel, […];
b)      amennyiben a nemzeti és helyi közlekedési szolgáltatások különböző piacain fennálló tényleges versenyfeltételek alapján szükségesnek tekinti, a szabályozott vállalkozások gazdasági egyensúlyának, az üzemeltetések teljesítményének, valamint a költségek felhasználók, vállalkozások és fogyasztók esetében történő csökkentésének biztosítása iránti igényt figyelembe véve meghatározza a tarifák, a díjak és az úthasználati díjak hatáskörrel rendelkező jogalanyok általi meghatározásának kritériumait;
[…]
i)      különösen a vasúti infrastruktúrához való hozzáférést illetően a decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188 (2003. július 8‑i 188. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) 37. cikke szerinti igazgatási szervezet valamennyi feladatát ellátja, konkrétan megállapítja az úthasználati díjak pályahálózat‑működtető általi meghatározásának kritériumait, valamint a menetvonalak és a kapacitás elosztásának kritériumait, és felügyeli azoknak a pályahálózat‑működtető általi szabályszerű alkalmazását;
[…]”
2.      A 112/2015. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet
9.        A 2015. július 15‑i decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 november 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) (az egységes európai vasúti térség létrehozásáról szóló, 2012. november 21‑i 2012/34/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv átültetéséről szóló, 112. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet [átdolgozás])(6) „A szolgáltatásokhoz való hozzáférés feltételei” című 13. cikkének (1) bekezdésében a következőket mondja ki:
„A pályahálózat‑működtető tisztességes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes feltételek mellett, az infrastruktúrához való hozzáférésért és az infrastruktúra használatáért fizetendő díjhoz képest kiegészítő díj megfizetése nélkül garantálja, tehát minden, menetvonalakkal rendelkező vasúti társaság számára a minimális szolgáltatási csomag részét képező alábbi szolgáltatásokat nyújtja:
a)      a vasútiinfrastruktúra‑kapacitásra vonatkozó kérelmek kezelése infrastruktúra‑használati szerződések megkötése céljából;
b)      a biztosított kapacitás használati joga;
c)      a vasúti infrastruktúra, így többek között a kitérők és elágazások használata;
d)      a vonatközlekedés ellenőrzése és szabályozása, a konvojok jelzése és útválasztása, a vonatmozgással kapcsolatos információk továbbítása;
e)      a felsővezetéki rendszer használata a vontatási villamos energia biztosítása céljából, ha rendelkezésre áll;
f)      olyan szolgáltatás igénybevételéhez vagy üzemeltetéséhez szükséges minden egyéb információ, amelyre kapacitást ítéltek oda.
[…]”
10.      E törvényerejű rendeletnek „A vasúti közlekedés teljesítményének nyomon követésére szolgáló rendszer” című 21. cikke a következőket írja elő:
„(1)      A pályahálózat‑működtető a vasúti közlekedés esetleges zavaraiból eredő meghibásodások minimalizálása érdekében az állami költségvetést terhelő további költség nélkül a vasúti közlekedés teljesítményének ösztönzését szolgáló olyan rendszert hoz létre, amely az ilyen zavarokat okozó rendszerhasználókkal szemben szankciók előírását, az ilyen zavarok révén kárt szenvedő rendszerfelhasználók számára kompenzáció nyújtását, valamint az adott infrastruktúra‑hozzáférési szerződésekben előírtnál nagyobb teljesítmény nyújtása révén kitűnő rendszerhasználók számára különböző jutalmak nyújtását teheti lehetővé.
(2)      A teljesítményösztönző rendszernek a [2012/34 irányelv] VI. melléklet 2. pontjában felsorolt alapelvei a pályahálózat‑működtető által üzemeltetett hálózat egészére vonatkoznak.”
11.      Az említett felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet „Szabályozó szervezet” című 37. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az igazgatási szerv a közlekedési szabályozó hatóság, amely – a 2011. december 22‑i 214. sz. törvénnyel módosított és törvénnyé alakított, 2011. december 6‑i 201. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet 37. cikke, a 2012. március 24‑i 27. számú törvénnyel módosított és törvénnyé alakított, 2012. január 24‑i 1. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet 37. cikke, a [2012/34 irányelv] és a jelen rendelet alapján – a vasúti közlekedés és az ahhoz kapcsolódó infrastruktúrához való hozzáférés terén gyakorolja hatásköreit. A szervezet teljesen autonóm módon működik, ítéleteit és értékeléseit függetlenül alakítja ki. […]”
III. Az alapeljárások, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
12.      2022‑ben elfogadott határozatával az ART jóváhagyta a „2024. évi vasúthálózathasználati feltételekre” vonatkozó, a nemzeti vasúti pályahálózat‑működtető, vagyis az RFI által benyújtott iránymutatásokat és előírásokat. E határozatban az ART megállapította, hogy ezen iránymutatások és előírások közül egyesek a 2024. évi prospetto informativo della rete (vasúthálózathasználati feltételek) (a továbbiakban: PIR), míg mások a 2023. évi PIR által kerülnek átültetésre.
13.      A 2023. évi és a 2024. évi PIR‑re vonatkozó iránymutatások és előírások többek között a határral kapcsolatos szankciókat foglalták magukban, nevezetesen a vasúti társaságokkal szemben az állásidő határállomásokon történő túllépése esetén alkalmazott szankciókat. Ezek a határral kapcsolatos szankciók tehát hozzáadódtak a 2012/34 irányelv 35. cikkén alapuló, az olasz jogba a 112/2015. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 21. cikkével átültetett teljesítményösztönző rendszer keretében már előírt szankciókhoz, amely rendszer a vasúti társaságoknak vagy a pályahálózat‑működtetőnek betudható késések esetén alkalmazandó szankciókon alapuló általános keretet hoz létre.
14.      A felperes vasúti társaságok keresetet indítottak a Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Piemonte tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) előtt az ART határozata, valamint a 2023. évi PIR megsemmisítése iránt, többek között arra hivatkozva, hogy e jogi aktusok a 2012/34 irányelv 35. cikkében és VI. mellékletében előírttól eltérő szankciórendszert hoztak létre.
15.      2023‑ban hozott ítéletében e bíróság megállapította, hogy az ART a 2012/34 irányelv 35. cikke és a 112/2015. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 21. cikke alapján hatáskörrel rendelkezik a határral kapcsolatos szankciók bevezetésére. Mindazonáltal úgy ítélte meg, hogy bár e szankciók és a teljesítményösztönző rendszerből eredő szankciók együttes fennállása önmagában nem ellentétes az alkalmazandó jogszabályokkal, az ART‑nak a pályahálózat‑működtető vonatkozásában is elő kellett volna írnia azok alkalmazását, és azokat megfelelő kompenzációs mechanizmusokkal kellett volna kiegészítenie. Ezenkívül az említett bíróság rámutatott a két ösztönző rendszer közötti koordináció hiányára, valamint a potenciális kölcsönhatásaik műszaki értékelésének hiányára, így az ART határozata végrehajtásának konkrét módját illetően nem volt kellően indokolt. Ezért az ügyet visszautalta az ART elé annak érdekében, hogy az adott esetben újból gyakorolja hatáskörét.
16.      Az ART és az RFI ezen ítélet felülvizsgálata iránti kérelmet nyújtott be a Consiglio di Statóhoz (államtanács), a kérdést előterjesztő bírósághoz. A felperes vasúti társaságok csatlakozó felülvizsgálati kérelmet nyújtottak be, amelyben vitatták a Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Piemonte tartomány közigazgatási bírósága) azon következtetését, amely szerint az ART a 2012/34 irányelv 35. cikke alapján hatáskörrel rendelkezett a határral kapcsolatos szankciók elfogadására.
17.      E körülmények között a Consiglio di Stato (államtanács) azt kívánja meghatározni, hogy összeegyeztethető‑e a 2012/34 irányelv 35. cikkével egy olyan rendszer, mint amelyet a 112/2015. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 21. cikke vezetett be, amely nem zárja ki a PIR által általános jelleggel előírttól eltérő, további szankciórendszer végrehajtását.
18.      A kérdést előterjesztő bíróság különösen arra keresi a választ, hogy ezen irányelv 35. cikke, amely szankciókat ír elő a hálózat üzemelését zavaró tevékenységekért, kártérítéseket a zavarok által sújtott társaságok számára, valamint jutalmat a terv feletti teljesítményért, értelmezhető‑e úgy, hogy ilyen, a PIR által létrehozott általános rendszertől eltérő, további szabályok által előírt szankciók bevezethetők, ami ily módon ugyanazon cselekmény (vagyis a határállomáson bekövetkező késés) tekintetében szankciók halmozását eredményezi, és de facto kiterjeszti e rendszer rendelkezéseit a határállomásokon elkövetett jogsértésekre.
19.      E tekintetben e bíróság úgy véli, hogy a szankciók két típusát magában foglaló integrált és összehangolt rendszer nem fogadható el e rendszer jellegének és az uniós jogra tekintettel fennálló autonómiája mértékének egyértelmű meghatározása nélkül. Álláspontja szerint, többek között a jogbiztonság elvének tiszteletben tartása mellett kell meghatározni, hogy az uniós jog lehetővé teszi‑e a szankciórendszerek ilyen halmozását, vagy abban az esetben, ha koordinációra van szükség, e két rendszer milyen mértékben biztosítja – a határállomásokra alkalmazott szankciókat is beleértve – a szolgáltatásokhoz való hozzáférés jogával járó elvek tiszteletben tartását.
20.      Abban az esetben, ha a 2012/34 irányelv 35. cikke lehetővé teszi több szankciós rendszer oly módon történő halmozását, hogy a vasúti társaságra ugyanazon tény, például a határállomáson bekövetkező késés miatt mind az általános rendszer által előírt, a hálózat egészére alkalmazandó szankciót, mind pedig a határállomásra vonatkozó külön szankciót is kiszabják, meg kell állapítani az ilyen halmozásra vonatkozó követelményeket, vagyis egyrészt, hogy e rendelkezés arra kötelezi‑e az illetékes nemzeti hatóságot, a jelen esetben az ART‑t, hogy tartsa tiszteletben a létrehozott mechanizmus semlegességének elvét, többek között azáltal, hogy a szabálykövető vasúti társaságok számára jutalmat ír elő, a károsult vállalkozások számára pedig kompenzációt, és a szankciókat a pályahálózat‑működtetővel szemben is alkalmazza, amennyiben az okozta a késést, és másrészt, hogy ezen irányelv 35. cikke arra kötelezi‑e, az illetékes nemzeti hatóságot, és milyen mértékben, hogy koordinálja a teljesítményösztönző rendszer általános rendszerét és a határon alkalmazott külön szankciórendszert annak érdekében, hogy e két mechanizmus anélkül járuljon hozzá koherens módon a hálózat teljesítményére irányuló célhoz, hogy aránytalan terhet róna a határon kiszabott büntetések megfizetésére kötelezett vasúti társaságokra.
21.      E körülmények között a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és a C‑161/25. sz. ügyben előzetes döntéshozatal céljából hat kérdést terjeszt a Bíróság elé, amelyek közül a jelen célzott indítvány tárgyát a következő öt kérdés képezi:
„1)      Előírható‑e szankciórendszer a 2012/34 irányelv 35. cikkében foglalt kifejezett előíráson kívül?
2)      Lehetővé teszi‑e a [2012/34 irányelv] 35. cikk[e] több szankciórendszer halmozását, vagyis azt, hogy a vasúti társasággal szemben azonos tényállás – határállomáson bekövetkező késés – miatt a hálózat egészére alkalmazandó általános rendszer szerinti szankciót és a határállomásra vonatkozó külön szankciót is ki lehessen szabni?
3)      Amennyiben az előző kérdésre igenlő választ kell adni, a [2012/34 irányelv] 35. cikk[e] előírja‑e, hogy a [közlekedési] szabályozó hatóságnak az árufuvarozó vasúti társaságok tekintetében a határállomásokra vonatkozó szankciórendszer bevezetésekor vagy mindenesetre »érvényesítésekor« minden esetben biztosítania kell az e rendelkezésben foglalt követelmények tiszteletben tartását és az intézkedés semlegességét, oly módon, hogy i) a szabálykövető vasúttársaságok számára jutalmat kell biztosítani, ii) a kárt szenvedett vállalkozások számára kompenzációt kell biztosítani, és iii) a pályahálózat‑működtetővel szemben is szankciókat kell kiszabni, ha az okozta a késést, amennyiben úgy ítélhető meg, hogy az intézkedés semlegessége az egyes szankciók kétoldalú jellegét vonja maga után?
4)      A [második] kérdésre adandó igenlő válasz esetén: a [2012/34 irányelv] 35. cikk[e] értelmében a [közlekedési] szabályozó hatóság köteles‑e – és ha igen, milyen értelemben – a »Performance Regime« szankciórendszerét és a határral kapcsolatos szankciók rendszerét oly módon összehangolni, hogy a két rendszer összehangolt módon, anélkül valósítsa meg a hálózat hatékonyságának célkitűzését, hogy ez túlzott terhet jelentene a határral kapcsolatos szankciókkal sújtott vasúti társaságok számára?
5)      A [második] kérdésre adandó igenlő válasz esetén: a [2012/34 irányelv] 35. cikk[e] értelmében össze kell‑e hangolni a két szankciórendszer által előírt felső összeghatárokat és értékelni kell‑e azoknak vasúti társaságokra gyakorolt gazdasági hatását ahhoz, hogy a hatékonyság elve egyensúlyban legyen az arányosság és az észszerűség elvével, és a vasúti szolgáltatások jövedelmezősége ne kerüljön veszélybe?”
22.      A C‑162/25. sz. ügyben a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából ugyanazokat a kérdéseket terjeszti a Bíróság elé, mint a C‑161/25. sz. ügyben előterjesztett kérdések, a harmadik kérdés kivételével, amelynek utolsó része a következő:
„[A második] kérdésre adandó igenlő válasz esetén: a [2012/34 irányelv] 35. cikk[e] értelmében a [közlekedési] szabályozó hatóság a határállomásokra vonatkozó, az árufuvarozó vasúti társaságokat terhelő szankciórendszer bevezetése vagy egyébként annak „érvényesítése” során köteles‑e minden esetben betartatni a szóban forgó rendelkezésben foglalt előírásokat az intézkedés semlegességének biztosítása céljából, ily módon: i. a szabálykövető vasúti társaságok tekintetében jutalmat, ii. a kárt szenvedő társaságok számára pedig kompenzációt kell előírni, illetve iii. a szankciónak a pályahálózat‑működtetőt is terhelnie kell, ha a késést ő okozta, feltéve, hogy a semlegesség minden esetben az egyes szankciók kétoldalúságát vonja maga után?”
23.      A Bíróság elnöke 2025. április 1‑jei határozatával az eljárás írásbeli és a szóbeli szakaszának lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette a C‑161/25. és a C‑162/25. sz. ügyet.
24.      A Captrain Italia, a Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, az RFI, az olasz és a lengyel kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket a Bírósághoz.
IV.    Elemzés
A.      Előzetes észrevételek
25.      A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem lényegében arra vonatkozik, hogy összeegyeztethető‑e a 2012/34 irányelv 35. cikkével egy olyan nemzeti szabályozás, amely nem zárja ki az e cikkben említett teljesítményösztönző rendszer által általános jelleggel előírthoz képest eltérő, további szankciórendszer végrehajtását. Az említett cikk értelmezése áll az előterjesztő bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett, a jelen célzott indítvány tárgyát képező öt kérdés középpontjában.
26.      Előzetesen megjegyzem, hogy a 2012/34 irányelv 35. cikke egy olyan teljesítményösztönző rendszer létrehozását írja elő, amelynek célja a vasúti infrastruktúra használatának optimalizálása azáltal, hogy a vasúti társaságokat és a pályahálózat‑működtetőket hatékonyabb üzemeltetési módok elfogadására ösztönzi. E célból lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy intézkedéscsomagot hajtsanak végre e cél elérése érdekében, beleértve a hálózat üzemelését zavaró tevékenységekért kiszabott szankciókat, a zavarok által sújtott társaságok számára fizetett kártérítéseket, valamint a terv feletti teljesítményért járó jutalmakat. A tagállamok által ily módon létrehozott teljesítményösztönző rendszereknek ezenkívül meg kell felelniük az ezen irányelv VI. mellékletének 2. pontjában meghatározott alapelveknek.
27.      Egyébiránt a Bíróságnak a 2001/14/EK irányelv(7) 11. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatából – amelynek helyébe a 2012/34 irányelv 35. cikke lépett – kitűnik, hogy bár a tagállamoknak vasúti infrastruktúra‑díjszabási rendszereikbe olyan teljesítményösztönző rendszert kell beépíteniük, amelynek célja, hogy mind a vasúttársaságokat, mind pedig a pályahálózat‑működtetőt a hálózat teljesítményének javítására ösztönözze, a tagállamok mindazonáltal továbbra is szabadon választják meg az említett rendszer részét képező konkrét intézkedéseket, mindaddig, amíg azok „teljesítményösztönző rendszernek” tekinthető, koherens és átlátható egységet alkotnak.(8)
28.      Következésképpen, amint az a fentiekből következik, bár a 2012/34 irányelv 35. cikke értelmében a tagállamok kötelesek nemzeti szinten teljesítményösztönző rendszert bevezetni, e cikk mérlegelési mozgásteret biztosít számukra annak konkrét kialakítását illetően, mivel annak pontos részletszabályait vagy módját illetően semmilyen pontosítás nem áll rendelkezésre.(9)
29.      Az említett cikk ugyanis a minimális harmonizáció eszközeként nem állapít meg egy konkrét szankciórendszert, hanem csupán elismeri a tagállamok azon lehetőségét, hogy a 2012/34 irányelv által követett célok elérése érdekében intézkedéscsomagot határozzanak meg, ideértve a szankciókat is. Másként fogalmazva, ez a cikk eredménykötelezettséget ír elő a tagállamok számára abban az értelemben, hogy biztosítaniuk kell, hogy a bevezetett teljesítményösztönző rendszer tegye lehetővé a vasúti hálózat zavarainak minimalizálását és a vasúthálózat teljesítményének javítását.
30.      A fenti megfontolások fényében kell megvizsgálni az előterjesztő bíróság által a jelen ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett, a 2012/34 irányelv 35. cikkének értelmezésére vonatkozó kérdéseket.
B.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
1.      Az elfogadhatóságról
31.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés elemzése előtt határozni kell az olasz kormány által felhozott elfogadhatatlansági kifogásról. Ez utóbbi többek között arra hivatkozik, hogy e kérdés a megfogalmazása szerint elfogadhatatlan, mivel a kérdést előterjesztő bíróság nem pontosította egyrészt a 2012/34 irányelv 35. cikkének az alapügyben való alkalmazásával kapcsolatos kétség jellegét, másrészt pedig azt, hogy az e bíróság által az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban javasolt értelmezés ellentétes lehet‑e valamely nemzeti rendelkezéssel.
32.      E tekintetben emlékeztetek arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint, amennyiben a feltett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, azok releváns voltát vélelmezni kell, és a Bíróság főszabály szerint köteles határozatot hozni. A nemzeti bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről való határozathozatalt a Bíróság csak abban az esetben tagadhatja meg, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson.(10)
33.      Márpedig úgy tűnik, hogy a jelen ügyben nem ez a helyzet, mivel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés egy olyan uniós jogi rendelkezés értelmezésére vonatkozik, amelynek az alapeljárás keretében való relevanciája kellően egyértelműen tűnik ki az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból. E határozatból ugyanis az következik, hogy a 2012/34 irányelv 35. cikkének a kérdést előterjesztő bíróság által kért értelmezése szükséges annak meghatározásához, hogy ellentétes‑e az uniós jog e rendelkezésével a jelen ügyben alkalmazandó olasz szabályozás, amely nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a határállomásokra az Olaszország területén alkalmazandó teljesítményösztönző rendszer által bevezetett szankciórendszertől eltérő, további külön szankciórendszert vezessenek be.
34.      Ebből következik, hogy az olasz kormány által e kérdés elfogadhatatlanságára vonatkozóan felhozott érveket el kell utasítani, és ennélfogva az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdést elfogadhatónak kell tekinteni.
2.      Az ügy érdeméről
35.      Első kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2012/34 irányelv 35. cikkét, hogy a tagállamok kizárólag e cikk rendelkezéseinek és az említett cikkben hivatkozott, az irányelv VI. mellékletének 2. pontjában foglalt alapelveknek megfelelően vezethetnek be teljesítményösztönző rendszert, vagy az e rendelkezésben meghatározott kereten kívül is bevezethetnek ilyen rendszert.(11)
36.      Elöljáróban megjegyzem, hogy – amint arra a jelen indítvány 26–28. pontja emlékeztet – mind a vasúti társaságokat, mind a pályahálózat‑működtetőt a hálózat teljesítményének javítására ösztönző intézkedéscsomagot a 2012/34 irányelv 35. cikke értelmében vett „teljesítményösztönző rendszernek” kell tekinteni, amennyiben ezek az intézkedések koherens és átlátható egységbe illeszkednek.
37.      Ebből következik, hogy önmagában az a körülmény, hogy egy ilyen rendszer különböző jogi aktusokból eredő több különböző intézkedésből áll, önmagában nem képezheti akadályát annak, hogy azt „teljesítményösztönző rendszernek” minősítsék. Ugyanez vonatkozik arra az esetre is, ha ugyanaz a szerv úgy döntene, hogy további jogi aktust fogad el az e rendszer keretében korábban elfogadott egyes intézkedések kiegészítése érdekében. Ugyanis, az említett rendszernek az új intézkedések bevezetésével vagy a már meglévők módosításával történő módosítása, különösen a vasúti piac működési zavarának orvoslása érdekében, önmagában nem kérdőjelezheti meg ugyanezen rendszer létezését, és nem teszi lehetővé annak megállapítását sem, hogy egy másik teljesítményösztönző rendszerről van szó.(12)
38.      Először is emlékeztetek arra, hogy a 2012/34 irányelv 35. cikke arra kötelezi a pályahálózat‑működtetőket, hogy olyan teljesítményösztönző rendszert hozzanak létre, amelynek célja, hogy a vasúti társaságokat és magát a pályahálózat‑működtetőt a vasúti hálózat zavarainak csökkentésére és teljesítményének javítására ösztönözze.
39.      Márpedig, mivel e rendelkezés teljesítményösztönző rendszer létrehozását írja elő, ugyanakkor meghatározza az azt szabályozó célkitűzéseket és alapelveket, a tagállamok nem hozhatnak létre ilyen rendszert a 2012/34 irányelvben ily módon meghatározott követelmények tiszteletben tartása nélkül. Következésképpen, bár a tagállamok széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a teljesítményösztönző rendszerek kialakítása terén, e rendszereket csak ezen irányelv 35. cikke rendelkezéseinek és az említett cikkben hivatkozott VI. melléklet 2. pontjában foglalt alapelveknek megfelelően vezethetnek be.
40.      E tekintetben megjegyzem, hogy bár a „teljesítményösztönző rendszer” fogalmát az említett irányelv 35. cikke nem határozza meg, az irányelv VI. mellékletének 2. pontjában foglalt alapelvek és az ilyen rendszer által követett célok véleményem szerint lehetővé teszik annak megállapítását, hogy e fogalom alá tartozik minden olyan, a vasúti infrastruktúra használatának optimalizálására, valamint a vasúti társaságoknak és a pályahálózat‑működtetőnek a vasúti hálózat zavarainak minimalizálására és a vasúti hálózat teljesítménye javítására való ösztönzésére irányuló, a vasúti infrastruktúra‑díjszabásra vonatkozó szabályozás, függetlenül az ilyen intézkedésnek a nemzeti jogban elfogadott minősítésétől vagy megnevezésétől.
41.      Ellenkező esetben ugyanis a tagállamoknak lehetőségük lenne arra, hogy könnyedén megkerüljék ezt a rendelkezést azáltal, hogy olyan teljesítményösztönző mechanizmusokat vezetnek be, amelyek kívül esnek az e rendelkezésben előírt szabályok hatályán, és ezért összeegyeztethetetlenek lehetnek azokkal. Egyébiránt a párhuzamos rendszerek bevezetésének kizárólag azon az alapon történő engedélyezése, hogy azokat a nemzeti jog másként minősíti, megfosztaná a 2012/34 irányelv 35. cikkét hatékony érvényesülésétől. Az ezen irányelv által meghatározott szabályozási kereten kívül eső teljesítményösztönző rendszer ezenkívül veszélyeztethetné az irányelv által követett általános célkitűzést, nevezetesen az Unión belüli integrált vasúti piac létrehozását és megfelelő működését, valamint annak javítását,(13) ugyanakkor sértené a Bíróságnak a jelen indítvány 27. pontjában ismertetett ítélkezési gyakorlatából eredő, átláthatóságra és koherenciára vonatkozó követelményeket.
42.      Ebből következik, hogy főszabály szerint a vasúthálózat üzemelését zavaró tevékenységek vagy mulasztások miatt kiszabott büntetéseket vagy szankciókat, amelyek célja végső soron a vasúthálózat zavarainak csökkentése, a teljesítményösztönző rendszer egyik összetevőjének kell tekinteni. Ennélfogva a 2012/34 irányelv 35. cikkében meghatározott szabályozási kereten kívül nem írhatók elő szankciók.
43.      E megállapítás azonban nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a tagállamok az e cikk hatálya alá nem tartozó egyéb szempontokat illetően olyan intézkedéseket fogadjanak el, amelyeket megfelelőnek ítélnek, akár szankciók formájában is, amennyiben ez a 2012/34 irányelv egyetlen más rendelkezésével sem ellentétes. Nem tartoznak tehát ezen irányelv 35. cikkének hatálya alá azok a szabályozási intézkedések, amelyek nem irányulnak teljesítményösztönzésre, vagy amelyek nem kapcsolódnak a teljesítmény méréséhez, mint például a vasútbiztonsági szabályok be nem tartásának szankcionálására irányuló mechanizmusok.
44.      Másodszor meg kell állapítani, hogy – amint az a 2012/34 irányelv VI. mellékletének 2. pontjával összefüggésben értelmezett 35. cikkének (2) bekezdéséből kitűnik – e rendelkezés teljeskörűen és egységesen szabályozza a teljesítményösztönző rendszert mint a díjrendszer alkotóelemét, és hogy az azt szabályozó elvek a hálózat egészére alkalmazandók. E tekintetben hangsúlyozom, hogy ezen irányelv 35. cikke nem tesz különbséget egy tagállam vasúti hálózatának különböző pontjai között, és sem külön szabályozást, sem mentességet nem ír elő a határállomásokra alkalmazandó szabályok tekintetében.(14)
45.      A jelen ügyben úgy tűnik, hogy az olasz és a lengyel kormány állításával ellentétben(15) az alapügyben szóban forgó, a határállomásokra alkalmazandó szankcionálási mechanizmus valóban a 2012/34 irányelv 35. cikkének hatálya alá tartozik. Ez a helyzet tehát abban az esetben, ha e szankciók, noha a vasúti infrastruktúra egy sajátos aspektusára vonatkoznak, a teljesítmény javításának ösztönzésére irányuló célt követnek, amely döntő szempont annak megállapításához, hogy egy intézkedést teljesítményösztönző rendszer hatálya alá tartozónak minősítsenek. Azáltal ugyanis, hogy a határállomásokat illetően a vasúti társaságoknak betudható zavarok esetére szankciókat tartalmazó felelősségi rendszert írnak elő, e szankciók a zavarok csökkentésére és a hálózat hatékonyságának javítására irányulnak, vagyis olyan célok elérésére, amelyek illeszkednek egy ilyen rendszer logikájába, sőt annak önálló alkotóelemeit képezik Az a körülmény, hogy a rendszer hatálya a vasúti hálózat bizonyos pontjaira, a jelen esetben a határállomásokra korlátozódik, önmagában nem meghatározó, mivel ezen irányelv 35. cikke nem követeli meg, hogy a kiszabott szankciókat szükségszerűen egységesen alkalmazzák az ország egész területén. Ugyanígy az a tény, hogy e szankciókat különböző jogi eszközök alapján vezették be, a jelen ügyben nem tűnik relevánsnak, mivel az említett irányelv 35. cikke nem írja elő, hogy ezen intézkedések mindegyike egy és ugyanazon jogi aktus részét képezze.
46.      A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az első kérdésre azt a választ adja, hogy a 2012/34 irányelv 35. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé egy olyan teljesítményösztönző rendszer létrehozását, amely nem felel meg e cikk követelményeinek, és amely eltér az említett cikkben hivatkozott, ezen irányelv VI. mellékletének 2. pontjában foglalt alapelvektől, és e cikk hatálya alá tartozik, és ennélfogva a teljesítményösztönző rendszer részének kell tekinteni a vasúti infrastruktúra‑díjszabási rendszerbe beépített minden olyan intézkedést, amely a vasúti hálózat zavarainak csökkentésére és teljesítményének javítására irányul. A kifejezetten a határállomásokra alkalmazandó szankciórendszer, mivel a hálózat optimális kihasználásának előmozdítására irányul, az említett irányelv 35. cikkének hatálya alá tartozik, függetlenül attól, hogy azt külön jogi aktus alapján vezették be, és ezért tiszteletben kell tartania az ott meghatározott feltételeket, valamint az ugyanezen irányelv VI. mellékletének 2. pontjában felsorolt alapelveket, jóllehet e szankciók a vasúti hálózat egy meghatározott szegmensére vonatkoznak.
C.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második, negyedik és ötödik kérdésről
47.      Második, negyedik és ötödik kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2012/34 irányelv 35. cikkét, hogy az lehetővé teszi több szankciós rendszer halmozását oly módon, hogy ugyanazon aktus – mint például a határállomáson bekövetkező késés – miatt a vasúti társaságra egyszerre vonatkozhat a hálózat egészére alkalmazandó általános rendszer szerinti szankció és a határállomáson bekövetkező késés esetére előírt külön szankció, és ha igen, az igazgatási szervezet (a jelen esetben az ART) köteles‑e biztosítani e rendszerek összehangolását, és ellenőrizni, hogy azok tiszteletben tartják‑e az arányosság elvét.(16)
48.      Tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre általam javasolt válaszra, valamint e második, negyedik és ötödik kérdés kapcsolódó jellegére, azt javaslom, hogy a Bíróság e kérdéseket együttesen vizsgálja meg.
49.      Először is emlékeztetek arra, hogy a 2012/34 irányelv 35. cikke értelmében a tagállamok széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a teljesítményösztönző rendszerek konkrét kialakítása során, amennyiben azok összhangban vannak az ezen irányelvben meghatározott, a hálózat hatékonyságára vonatkozó célkitűzésekkel. Ez a cikk, amely nem ír elő konkrét szankciórendszert, semmilyen pontos információt nem tartalmaz az esetleges szankciók jellegére vagy terjedelmére, és még kevésbé a több szankciórendszer halmozásának lehetőségére vonatkozóan.
50.      Ebből következik, hogy mivel a 2012/34 irányelv 35. cikke eleve nem zárja ki több szankciórendszer halmozását, a tagállamok továbbra is szabadon alkalmazhatnak különböző intézkedésekből álló teljesítményösztönző rendszert azáltal, hogy többek között – mint a jelen ügyben is – az állásidő határállomásokon történő túllépésének esetére a nemzeti hálózat egészében bekövetkező késés esetén általában alkalmazandó szankciók mellett külön szankciókat vezetnek be. Egyébiránt semmi nem akadályozza meg a tagállamot abban, hogy amennyiben a vasúti hálózat valamely konkrét pontján zavart állapít meg, a pályahálózat‑működtetővel vagy a vasúti társaságokkal szemben kiegészítő intézkedéseket fogadjon el a zavar orvoslása érdekében, feltéve hogy azok összeegyeztethetők ezen irányelvvel.
51.      Ugyanakkor, bár a tagállamok több olyan szankciórendszert is előírhatnak, amelyek egymással párhuzamosan léteznek, a tagállamok feladata annak biztosítása, hogy az elfogadott intézkedések tiszteletben tartsák az említett irányelvben rögzített elveket, valamint koherens és átlátható módon illeszkedjenek egymáshoz.(17)
52.      Másodszor, megjegyzem, hogy a különböző intézkedésekből álló, büntetéseket és jutalmakat egyaránt magában foglaló rendszer esetében az arra vonatkozó követelmény, hogy ezen intézkedések koherens és átlátható egységet képezzenek annak érdekében, hogy lehetővé tegyék az ilyen rendszer számára a 2012/34 irányelvben előírt célok elérését, a teljesítményösztönző rendszer részét képező különböző intézkedések bizonyos fokú összehangolását vonja maga után, sőt feltételezi azt.
53.      E tekintetben szeretném pontosítani, hogy a 2012/34 irányelv 56. cikke értelmében a piac „szabályozójának” feladatát, és ennélfogva a vasúti hálózat megfelelő működésének biztosítását az egyes tagállamok által kijelölt igazgatási szervezetre bízták. Az 56. cikk által ezen igazgatási szervnek – jelen esetben az ART‑nak – biztosított jogszerűségi ellenőrzési jogkör keretében az ART‑nak arra is ügyelnie kell, hogy a különböző előírt szankciók összességükben szükségesek és arányosak legyenek az irányelv 35. cikkében meghatározott célokhoz képest.(18) Pontosabban, a pályahálózat‑működtető által javasolt teljesítményösztönző rendszer ellenőrzése során, azaz amikor az ART‑nek az említett irányelv 56. cikkével összhangban jóvá kell hagynia a PIR‑ben erre a célra előirányzott különböző intézkedéseket,(19)ennek a hatóságnak az összes intézkedést meg kell vizsgálnia annak biztosítása érdekében, hogy azok koherens módon valósítsák meg a hálózat hatékonyságára vonatkozó célkitűzést.
54.      Mindazonáltal az ilyen elemzés véleményem szerint azt feltételezi, hogy az említett hatóság konkrétan megvizsgálja, hogy e két szankciórendszer milyen kölcsönhatásban áll egymással, és azok milyen hatást gyakorolnak a vasúti társaságokra.(20) Pontosabban, a jelen ügyhöz hasonló esetben az ART‑nak többek között arról kell meggyőződnie, hogy az állásidő határállomásokon történő túllépése esetére előírt külön szankciók összhangban vannak‑e a nemzeti hálózat egészében bekövetkező késés esetén általánosan alkalmazandó szankciókkal, és ellenőriznie kell, hogy e szankciók összességükben véve nem haladják‑e meg a 2012/34 irányelv 35. cikke által követett célhoz, vagyis a hálózati zavarok csökkentéséhez és a hálózat teljesítményének javításához, valamint a ne bis in idem elvének tiszteletben tartásához szükséges mértéket.(21)
55.      Ugyanez vonatkozik a vasúti társaságokkal szemben előírt különböző intézkedések gazdasági hatásainak értékelésére is. Az ART‑nak így meg kell vizsgálnia, hogy a hálózatműködtető által valamely vasúti társasággal szemben az állásidő határállomáson történő túllépése esetén kiszabott kettős szankció nem veszélyeztetheti‑e e vállalkozások gazdasági életképességét és jövedelmezőségét.
56.      A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a második, a negyedik és az ötödik kérdésre azt a választ adja, hogy a 2012/34 irányelv 35. cikkét úgy kell értelmezni, hogy a tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy olyan teljesítményösztönző rendszert vezessenek be, amely a nemzeti hálózat egészében bekövetkező késés esetén általánosan alkalmazandó szankciók mellett külön szankciókat ír elő a tervezett állásidő határállomásokon történő túllépése esetére, feltéve azonban, hogy e rendszer koherens, és összességében nem vezet aránytalan szankciók alkalmazásához. Ezen irányelv 56. cikkének megfelelően a nemzeti szabályozó hatóság a teljesítményösztönző rendszer érvényesítése keretében köteles ellenőrizni, hogy az alkalmazott két szankciórendszer összehangolt módon követi‑e a hálózat teljesítményének javítására irányuló célkitűzést, és értékelnie kell e szankcióknak a vasúti társaságokra gyakorolt gazdasági hatását annak biztosítása érdekében, hogy a vasúti szolgáltatások gazdasági életképessége és jövedelmezősége ne kerüljön veszélybe.
D.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésről
57.      Harmadik kérdésével, amelyet utolsóként célszerű vizsgálni, az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2012/34 irányelv 35. cikkét, hogy az e cikkben előírt teljesítményösztönző rendszer semlegességének biztosítására vonatkozó követelményre tekintettel az igazgatási szervezetnek meg kell vizsgálnia, hogy e rendszer a szabálykövető vasúti társaságok számára jutalmat is előír‑e, illetve kompenzációt a kárt szenvedett vállalkozások számára, és a késés esetén alkalmazandó szankciók a pályahálózat‑működtetőre is vonatkoznak‑e, amennyiben ez utóbbi felelős a késésért.
58.      A következő pontokban kifejtett okokból úgy vélem, hogy erre a kérdésre nemleges választ kell adni.
59.      Elöljáróban emlékeztetek arra, hogy a 2012/34 irányelv 35. cikke kizárólag annak lehetőségét, nem pedig annak kötelezettséget írja elő a tagállamok számára, hogy az e rendelkezésben említett valamennyi intézkedést előírják. Azt is hangsúlyozni kell, hogy e cikk szövegéből semmi esetre sem tűnik ki, hogy a teljesítményösztönző rendszernek szükségszerűen magában kell foglalnia az ezen irányelvben meghatározott három összetevő mindegyikét ahhoz, hogy az irányelvvel összeegyeztethetőnek lehessen tekinteni.
60.      Ebből következik, hogy a tagállamok olyan mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, amely lehetővé teszi számukra annak meghatározását, hogy az e rendelkezésben előírt mely intézkedések lennének a legalkalmasabbak arra, hogy teljesítsék a 2012/34 irányelv által követett célkitűzéseket, és hogy azok alkalmazását a hálózati zavar sajátos jellemzőihez igazítsák, anélkül, hogy az illetékes nemzeti hatóság köteles lenne ezen intézkedések összességét igénybe venni, vagy több intézkedést kombinálni.
61.      Kétségtelen, hogy a teljesítményösztönző rendszernek főszabály szerint az a célja, hogy magában foglalja mind a pályahálózat‑működtetőt, mind pedig a vasúti társaságokat célzó intézkedéseket, ami bizonyos fokú kölcsönösséget feltételez a különböző feleket terhelő kötelezettségeket illetően, különösen a rendszersemlegesség biztosítása érdekében bevezetett szankciókat illetően, és arra ösztönzi őket, hogy tegyék meg a szükséges intézkedéseket a késések gyakoriságának és a hálózatra gyakorolt hatásának csökkentése érdekében. Ez azonban nem jelenti szükségszerűen azt a kötelezettséget, hogy a vasúti társaságok és a pályahálózat‑működtető számára szankciókat vagy ugyanazokat a szankciókat kell előírni, sem pedig annak biztosítását, hogy minden egyes szankciót egy másik intézkedés – például jutalom vagy kompenzáció – kísérjen, illetve ellensúlyozzon.(22)
62.      E tekintetben megjegyzem, hogy a teljesítményösztönző rendszer jellegénél fogva a vasúti infrastruktúra‑díjszabásra vonatkozó különböző szempontok kezelésére irányuló különböző intézkedések együtteséből állhat, amint azt a 2012/34 irányelv VI. mellékletének 2. pontja megerősíti. Nem zárható ki tehát eleve, hogy a vasúti hálózat valamely sajátos aspektusa tekintetében bizonyos intézkedéseket csak a pályahálózat‑működtetőre vagy kizárólag az érintett vasúti társaságokra kell alkalmazni anélkül, hogy e körülmény önmagában a nemzeti intézkedésnek az ezen irányelv 35. cikkével való összeegyeztethetetlenségéhez vezetne. Az ilyen döntést ugyanis igazolhatják olyan gyakorlati megfontolások, amelyek vizsgálata a nemzeti szabályozó hatóság feladata. Így, mivel a pályahálózat‑működtető és a vasúti társaságok eltérő jellegű tevékenységeket folytatnak, és e címen eltérő kötelezettségek vonatkoznak rájuk, a gyakorlatban nem követelhető meg, hogy a vasúti közlekedést érintő zavarok esetén szükségszerűen azonos szankciórendszer hatálya alá tartozzanak.
63.      Ezenkívül, bár a teljesítményösztönző rendszer keretében elfogadott intézkedéseket a rendszersemlegesség biztosításának szükségességére, valamint a hálózathasználat zavarainak csökkentésére és teljesítményének javítására irányuló célkitűzés megvalósítására tekintettel kell értékelni, az ilyen értékelést csak az összes releváns körülményt figyelembe vevő konkrét vizsgálatot követően lehet elvégezni.  Egyébiránt pontosítom, hogy – amint arra a jelen indítvány 54. és 55. pontja emlékeztet – a teljesítményösztönző rendszernek a 2012/34 irányelv 35. cikkével való összeegyeztethetőségét átfogó és nem elvont módon kell értékelni, figyelembe véve a nemzeti szabályozás által előírt intézkedések összességét annak értékelése érdekében, hogy azok olyan koherens és átlátható szabályok összességét alkotják‑e, amelyek lehetővé teszik az ezen irányelv által követett célok biztosítását, tiszteletben tartva az uniós jog elveit.
64.      A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a harmadik kérdésre azt a választ adja, hogy a 2012/34 irányelv 35. cikkét úgy kell értelmezni, hogy ahhoz, hogy egy teljesítményösztönző rendszer összeegyeztethető legyen e rendelkezéssel, nem szükséges, hogy e rendszer egyrészt a vasúti társaságoknak betudható késések esetén kiszabott szankciókon kívül a szabálykövető vállalkozásoknak jutalmat és a kárt szenvedett vállalkozásoknak kompenzációt is előírjon, másrészt pedig, hogy az e rendszert alkotó és szankciókat tartalmazó valamennyi intézkedés azonos szankciókat szabjon ki a vasúti társaságokkal és a pályahálózat‑működtetővel szemben, feltéve hogy az említett rendszer egésze koherens és arányos az ezen irányelv 35. cikke által követett cél tekintetében, amely cél arra irányul, hogy a vasúti társaságokat és a pályahálózat‑működtetőket a vasúti hálózat zavarainak minimalizálására és a vasúthálózat teljesítményének javítására ösztönözze.
V.      Végkövetkeztetés
65.      A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által a C‑161/25. és C‑162/25. sz. egyesített ügyekben előzetes döntéshozatalra előterjesztett első, második, harmadik, negyedik és ötödik kérdésre a következőképpen válaszoljon:
Az egységes európai vasúti térség létrehozásáról szóló, 2012. november 21‑i 2012/34/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 35. cikkét
a következőképpen kell értelmezni:
1)      az nem teszi lehetővé olyan teljesítményösztönző rendszer létrehozását, amely nem felel meg e cikk követelményeinek, és amely eltér az említett cikkben hivatkozott, ezen irányelv VI. mellékletének 2. pontjában foglalt alapelvektől, és hogy e cikk hatálya alá tartozik, és ennélfogva teljesítményösztönző rendszer részének kell tekinteni a vasúti infrastruktúra‑díjszabási rendszerbe beépített valamennyi olyan intézkedést, amely a vasúti hálózat zavarainak csökkentésére és teljesítményének javítására irányul. Mivel a hálózat optimális kihasználásának előmozdítására irányul, a kifejezetten a határállomásokra alkalmazandó szankciórendszer az említett irányelv 35. cikkének hatálya alá tartozik, függetlenül attól, hogy azt külön jogi aktus alapján vezették be, és ezért tiszteletben kell tartania az ott meghatározott feltételeket, valamint az ugyanezen irányelv VI. mellékletének 2. pontjában felsorolt alapelveket, jóllehet e szankciók a vasúti hálózat egy meghatározott szegmensére vonatkoznak.
2)      A tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy olyan teljesítményösztönző rendszert vezessenek be, amely a nemzeti hálózat egészében bekövetkező késés esetén általánosan alkalmazandó szankciók mellett külön szankciókat ír elő a tervezett állásidő határállomásokon történő túllépése esetére, feltéve azonban, hogy e rendszer koherens, és összességében nem vezet aránytalan szankciók alkalmazásához. A 2012/34 irányelv 56. cikkének megfelelően a nemzeti szabályozó hatóság a teljesítményösztönző rendszer érvényesítése keretében köteles ellenőrizni, hogy az alkalmazott két szankciórendszer összehangolt módon követi‑e a hálózat teljesítményének javítására irányuló célkitűzést, és értékelnie kell e szankcióknak a vasúti társaságokra gyakorolt gazdasági hatását annak biztosítása érdekében, hogy a vasúti szolgáltatások gazdasági életképessége és jövedelmezősége ne kerüljön veszélybe.
3)      Ahhoz, hogy egy teljesítményösztönző rendszer összeegyeztethető legyen a 2012/34 irányelv 35. cikkével, nem szükséges, hogy e rendszer egyrészt a vasúti társaságoknak betudható késések esetén kiszabott szankciókon kívül a szabálykövető vállalkozásoknak jutalmat és a kárt szenvedett vállalkozásoknak kompenzációt is előírjon, másrészt pedig, hogy az e rendszert alkotó és szankciókat tartalmazó valamennyi intézkedés azonos szankciókat szabjon ki a vasúti társaságokkal és a pályahálózat‑működtetővel szemben, feltéve hogy az említett rendszer egésze koherens és arányos az ezen rendelkezés által követett cél tekintetében, amely cél arra irányul, hogy a vasúti társaságokat és a pályahálózat‑működtetőt a vasúti hálózat zavarainak minimalizálására és a vasúthálózat teljesítményének javítására ösztönözze.
1      Eredeti nyelv: francia.
2      A 2016. december 14‑i (EU) 2016/2370 európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2016. L 352., 1. o.) módosított, az egységes európai vasúti térség létrehozásáról szóló, 2012. november 21‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2012. L 343., 32. o.; helyesbítés: HL 2015. L 67., 32. o.; a továbbiakban: 2012/34 irányelv).
3      Pontosabban a C‑161/15. sz. ügyben a Captrain Italia, a Rail Cargo Carrier Italy Srl, a Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, az Inrail SpA, az SBB Cargo Italia Srl, az Oceanogate Italia SpA, a GTS Rail SpA, az Adriafer Srl unipersonnelle, a DB Cargo Italia Srl és a Sangritana SpA, valamint a C‑162/25. sz. ügyben a Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH társaságokról (a továbbiakban együtt: felperes vasúti társaságok) van szó.
4      A GURI 2011. december 27‑i 300. számának 297. sz. rendes melléklete (a továbbiakban: 201/2011. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet).
5      A GURI 2011. december 6‑i 284. számának 251. sz. rendes melléklete.
6      A GURI 2015. július 24‑i 170. száma (a továbbiakban: 112/2015. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet).
7      A vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló, 2001. február 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2001. L 75., 29. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 404. o.).
8      2013. február 28‑i Bizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑483/10, EU:C:2013:114, 64. pont); 2013. július 11‑i Bizottság kontra Cseh Köztársaság ítélet (C‑545/10, EU:C:2013:509, 80. pont).
9      Lásd ezzel kapcsolatban az Independent Regulators’ Group – Rail „Performance Schemes in rail: a European overview” [IRG‑Rail (2025) 10] című, 2025 novemberében közzétett jelentését, különösen a 8. és 9. oldalt, amely kizárólag angol nyelven érhető el a következő címen: https://irg‑rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf. Amint azt a teljesítményösztönző rendszereknek a vasúti ágazatban történő alkalmazásáról szóló, az Unión belül az illetékes szabályozó hatóságokat tömörítő csoport által készített jelentés is jelzi, e rendszerek kialakítása és végrehajtása tagállamonként jelentősen eltér. Mindenesetre megjegyzem, hogy 2023. július 11‑én a Bizottság az európai vasúti hálózat irányításának és teljesítményének megerősítése érdekében rendeletjavaslatot nyújtott be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a vasúti infrastruktúra‑kapacitás egységes európai vasúti térségben történő használatáról, a 2012/34 irányelv módosításáról és a 913/2010/EU rendelet hatályon kívül helyezéséről (COM(2023) 443 final). A 2012/34 irányelv 35. cikkében előírt jelenlegi teljesítményösztönző rendszer alapvetően nemzeti szinten marad körülhatárolva, széles mérlegelési mozgásteret hagyva a tagállamok számára az alkalmazott intézkedések és módszerek tekintetében. Amint azt a Bizottság e rendeletjavaslat indokolásában hangsúlyozza, ebből a nemzeti rendszerek heterogenitása következik.
10      2026. február 12‑i Valora Effekten Handel ítélet (C‑864/24, EU:C:2026:94, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
11      Noha ezen első kérdés szövege anélkül utal általános jelleggel a 2012/34 irányelv 35. cikkében meghatározott kereten kívüli „szankciórendszer” alkalmazásának lehetőségére, hogy meghatározná a szóban forgó szankciók típusát, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a Consiglio di Stato (államtanács) kérdésével lényegében arra keresi a választ, hogy a kifejezetten a határállomásokra alkalmazandó szankcionálási mechanizmust az ezen irányelv 35. cikkében előírt teljesítményösztönző rendszertől elkülönülőnek kell‑e tekinteni, vagy e rendelkezés hatálya alá tartozik.
12      Ennek megfelelően csak abban az esetben lehetne úgy tekinteni, hogy egy másik „rendszerről” van szó, ha a vasúti infrastruktúra különböző aspektusaira vonatkozóan több olyan szabály létezne, amelyeket külön‑külön és egymással összehangolatlanul, esetleg különböző szervek vezetnek be.
13      Lásd ebben az értelemben különösen a 2012/34 irányelv (2) és (3) preambulumbekezdését.
14      Fontos megjegyezni, hogy a jelen indítvány 9. lábjegyzetében hivatkozott szakértői jelentés szerint a tagállamok többségében (azaz 18 tagállamban) a teljesítményösztönző rendszerek kiterjednek a nemzetközi útvonalakra is, míg a tagállamok kisebb részében (nevezetesen hatban, köztük Olaszországban), ezek az útvonalak nem tartoznak ide. Lásd ebben az értelemben e jelentés 8. és 9. oldalát.
15      E tekintetben meg kell állapítani, hogy a lengyel kormány arra hivatkozik, hogy a 2012/34 irányelv 35. cikke nem vonatkozik olyan további szankciók kiszabására, amelyek nem tartoznak a díjszabási rendszer hatálya alá, vagy amelyek nem a teljes vasúti hálózatra vonatkoznak, hanem kizárólag a vasúti hálózat bizonyos meghatározott pontjaira, mint például a határállomásokra. Az olasz kormány a maga részéről úgy véli, hogy a határral kapcsolatos szankciókat olyan körülhatárolt rendszer keretében vezették be, amely nem kizárólag a teljesítményösztönző rendszer hatálya alá tartozik.
16      A teljesség kedvéért megjegyzem, hogy az olasz kormány anélkül, hogy kifejezetten elfogadhatatlansági kifogást emelt volna az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik és ötödik kérdéssel kapcsolatban, miközben írásbeli észrevételeiben emlékeztetett arra, hogy a Bíróság szerepe nem az, hogy általános vagy hipotetikus kérdésekkel kapcsolatban tanácsadói véleményeket fogalmazzon meg, azt rója fel az előterjesztő bíróságnak, hogy olyan kérdéseket fogalmazott meg, amelyek nem az uniós jog értelmezésére vonatkoznak. Ezen érvek minden nehézség nélkül elutasíthatók, mivel kellően egyértelműnek tűnik, hogy e két kérdéssel e bíróság a vasúti társaságokkal szemben kiszabott szankciók esetleges halmozásából levonandó következtetésekre, valamint az illetékes nemzeti hatóság ebben az összefüggésben betöltött szerepére, különösen az e különböző rendszerek összehangolásának biztosítására vonatkozó esetleges kötelezettségére vonatkozóan tesz fel kérdést.
17      Lásd ebben az értelemben a jelen indítvány 27–29. pontját.
18      A 2012/34 irányelv VI. melléklete 2. pontjának a) alpontja értelmében az alkalmazott szankcióknak összességükben véve nemcsak szükségesnek kell lenniük „a teljesítmény megállapodás szerinti szintjének eléréséhez”, hanem e céllal arányosnak is kell lenniük oly módon, hogy „megőrizze” a vállalkozó vasúti társaságok által nyújtott szolgáltatások „gazdasági életképességét”.
19      E tekintetben megjegyzem, hogy a 2012/34 irányelv 56. cikke kifejezetten előírja az igazgatási szervezet beavatkozásának két módját. Egyrészt e cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy amennyiben az igazgatási szervezethez olyan kérelmező fordul jogorvoslati kérelemmel, aki úgy véli, hogy tisztességtelen bánásmódban vagy hátrányos megkülönböztetésben volt része vagy valamely más sérelem érte, e szervezetnek értékelnie kell többek között a PIR átmeneti és végleges változatát, valamint az abban meghatározott követelményeket. Másrészt az említett cikk (2) bekezdése értelmében az említett szervezet jogosult saját kezdeményezésére eljárni többek között annak ellenőrzése érdekében, hogy a PIR nem tartalmaz‑e diszkriminatív rendelkezéseket vagy nem ruházza‑e fel a pályahálózat‑működtetőt olyan mérlegelési jogkörrel, amelyet fel lehetne használni a kérelmezőkkel szembeni hátrányos megkülönböztetésre. A Bíróság rendelkezésére álló iratokból az is kitűnik, hogy a jelen jogvitát kiváltó PIR magában foglalta mind a teljesítményösztönző rendszert, mind pedig a határokon alkalmazott szankciórendszert.
20      Bár a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy az alapügyben szóban forgó olasz szabályozás összeegyeztethető‑e a 2012/34 irányelv 35. cikkével, úgy tűnik, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban semmi nem utal arra, hogy az ilyen halmozódás a bíróság véleménye szerint miért lenne igazolatlan vagy aránytalan jellegű. Kétségtelen, hogy e szabályozás uniós joggal való összeegyeztethetőségének végleges értékelése e bíróság feladata. Ugyanakkor az a tény, hogy a szóban forgó két szankciórendszer egymást kiegészítő célokat követ, hogy tartalmukat és alkalmazásuk feltételeit világosan és átláthatóan határozták meg, és hogy az állásidő határállomáson történő túllépéséhez kapcsolódó szankció maximális összege előre meghatározott felső határhoz van kötve, első látásra amellett szól, hogy ezen intézkedések – kivéve, ha a pályahálózat‑működtető önkényes alkalmazza vagy az ART nyilvánvalóan észszerűtlenül értelmezi azokat – igazolhatók az ezen irányelv 35. cikke által követett célokra tekintettel.
21      Azt is meg kell jegyezni, hogy bár a kérdést előterjesztő bíróság nem vetette fel ezt a problémát, mivel a jelen ügyben e két szankciórendszert világosan és pontosan határozták meg, és azok egymást kiegészítő célokat követnek, a ne bis in idem elve nem képezheti akadályát a szankciók halmozásának. Lásd ebben az értelemben: 2025. január 30‑i Engie România ítélet (C‑205/23, EU:C:2025:43, 63. pont).
22      Bár szinte valamennyi teljesítményösztönző rendszer szankciót ír elő azokra a szereplőkre, amelyek magatartása zavart okoz a hálózat működésében (azaz a 24‑ből 22‑ben), a vizsgált rendszerek túlnyomó többsége (24‑ből 17) kompenzációt is biztosít a szabálykövető vasúti társaságoknak. Az előírt szankciós és kompenzációs mechanizmusokon kívül több tagállam – azaz a válaszadók körülbelül egyharmada (24‑ből 9) – jelezte, hogy nemzeti teljesítményösztönző rendszerei bónuszokat is tartalmaznak. E bónuszok célja, hogy jutalmazzák a jó teljesítményt, akár az előre meghatározott célkitűzéseken túlmutató eredmények értékelése, akár a gazdasági szereplők relatív teljesítményének összehasonlítása által. Lásd e tekintetben a jelen indítvány 9. lábjegyzetében hivatkozott szakértői jelentést, 13. o.