ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (sedmého senátu)
9. března 2023(*)
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Směrnice 2001/42/ES – Posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí – Článek 2 písm. a) – Pojem ‚plány a programy‘ – Článek 3 odst. 2 písm. a) – Posuzování vlivů na životní prostředí – Nezávazný akt vyhotovený obecní radou a developerem – Směrnice 2011/92/EU – Posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí – Článek 3 odst. 1 – Povinnost vhodným způsobem určit, popsat a posoudit v každém jednotlivém případě přímé a nepřímé vlivy záměru – Závazné pokyny ministerstva týkající se výšky budov“
Ve věci C‑9/22,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím High Court (vrchní soud, Irsko) ze dne 30. listopadu 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 5. ledna 2022, v řízení
NJ,
OZ
proti
An Bord Pleanála,
Ireland,
Attorney General,
za účasti:
DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV,
SOUDNÍ DVŮR (sedmý senát),
ve složení M. L. Arastey Sahún, předsedkyně senátu, F. Biltgen a J. Passer (zpravodaj), soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 23. listopadu 2022,
s ohledem na vyjádření předložená:
–        za NJ a OZ: P. Blandem, SC, a M. O Donnellem, BL, pověřenými O. Clarke, solicitor,
–        za An Bord Pleanála B. Foleyem, SC, S. Hughesem, BL, pověřenými R. E. Minch, SC, a A. Whittaker, solicitor,
–        za Ireland a Attorney General M. Browne, C. Dullea, A. Joycem, jako zmocněnci, ve spolupráci s E. Egan McGrath, BL, a N. J. Traversem, SC,
–        za DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV, A. Carroll, BL, a J. Kelly, solicitor, jakož i R. Mulcahym, SC,
–        za Evropskou komisi C. Hermesem a M. Noll-Ehlersem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generální advokátky, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1        Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 2 písm. a) a čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (Úř. věst 2001, L 197, s. 30; Zvl. vyd.15/06, s. 157), jakož i čl. 2 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014 (Úř. věst. 2014, L 124, s. 1) (dále jen „směrnice 2011/92“).
2        Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi NJ a OZ na straně jedné a An Bord Pleanála (úřad pro územní plánování, Irsko), jakož i Ireland (Irsko) a Attorney General (nejvyšší státní zástupce, Irsko) na straně druhé, jehož předmětem je záměr výstavby rezidenčního bydlení.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2001/42
3        Článek 1 směrnice 2001/42, nadepsaný „Cíle“, uvádí:
„Cílem směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.“
4        Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se:
a)      ‚plány a programy‘ rozumějí plány a programy včetně těch, které jsou spolufinancovány Evropským společenstvím, a rovněž jejich veškeré změny:
–      které podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, a
–      které jsou vyžadovány právními a správními předpisy;
[…]“
5        Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:
„1.      Posouzení vlivů na životní prostředí se v souladu s články 4 až 9 provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.
2.      S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,
a)      které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování [městských a venkovských oblastí] nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice [Rady] 85/337/EHS [ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 1985, L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248)]; […]
[…]
3.      Plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, a menší změny plánů a programů uvedených v odstavci 2 vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí.
[…]“
6        Článek 8 téže směrnice, nadepsaný „Rozhodování“, stanoví:
„Zpráva o vlivech na životní prostředí vypracovaná podle článku 5, vyjádření podle článku 6 a výsledky přeshraničních konzultací zahájených podle článku 7 se vezmou v úvahu při vypracování plánu nebo programu a před jeho přijetím nebo předáním k legislativnímu procesu.“
Směrnice 2011/92
7        Článek 2 odst. 1 směrnice 2011/92 zní:
„Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení musely záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů na životní prostředí. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.“
8        Článek 3 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Posuzování vlivů na životní prostředí vhodným způsobem určí, popíše a posoudí v každém jednotlivém případě přímé a nepřímé významné vlivy záměru na tyto faktory:
a)      obyvatelstvo a lidské zdraví;
b)      biologickou rozmanitost, se zvláštním zřetelem na druhy a přírodní stanoviště chráněné podle směrnice Rady 92/43/EHS [ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102)] a směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2009/147/ES [ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 2010, L 20, s. 7];
c)      půdu, vodu, ovzduší a klima;
d)      hmotný majetek, kulturní dědictví a krajinu;
e)      vzájemné působení mezi faktory uvedenými v písmenech a) až d).“
9        V souladu s čl. 14 prvním pododstavcem uvedené směrnice byla touto směrnicí zrušena směrnice 85/337. Podle druhého pododstavce tohoto článku se „[o]dkazy na [směrnici 85/337] […] považují za odkazy na [směrnici 2011/92]“.
Irské právo
10      Článek 15 odst. 1 Planning and Development Act 2000 (zákon o územním plánování a rozvoji z roku 2000) ve znění rozhodném pro spor ve věci v původním řízení (dále jen „zákon z roku 2000“) stanoví:
„Povinností orgánu územního plánování je přijmout v rámci svých pravomocí nezbytná opatření k dosažení cílů plánu rozvoje.“
11      Článek 28 zákona z roku 2000, nadepsaný „Pokyny ministerstva“, stanoví:
„(1)      Ministr může kdykoli vydat pokyny pro orgány územního plánování v souvislosti s některou z funkcí, kterou tyto orgány plní podle tohoto zákona, a orgány územního plánování musí k těmto pokynům při výkonu svých funkcí přihlédnout.
[…]
(1C)      Aniž je dotčena obecná platnost odstavce 1, mohou pokyny uvedené v tomto odstavci obsahovat zvláštní požadavky v oblasti politiky plánování, které musí orgány územního plánování, regionální shromáždění a [An Bord Pleanála] dodržovat při výkonu svých funkcí.
(2)      V případě potřeby [An Bord Pleanála] při výkonu svých funkcí zohlední pokyny určené orgánům územního plánování podle odstavce 1.
[…]“
12      Část X zákona z roku 2000, nadepsaná „Posuzování vlivů na životní prostředí“, je určena k provedení směrnice 2011/92 do irského právního řádu, a proto stanoví pravidla pro provádění posuzování vlivů na životní prostředí.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
13      Dne 25. května 2020 požádal DBTR-SCR1 Fund, a Sub Fund of TWTC Multi-Family ICAV (dále jen „DBTR“) o povolení záměru výstavby rezidenčního bydlení zahrnujícího 416 bytových jednotek v pěti budovách o 2 až 16 podlažích, zařízení občanské vybavenosti pro nájemníky, společných otevřených prostor, zařízení pro péči o děti, komerčních prostor a doplňkové zástavby na místě bývalé nepoužívané továrny, nacházející se v jižní části centra Dublinu (Irsko).
14      Dne 20. srpna 2020 vydal vrchní inspektor pro územní plánování u An Bord Pleanála doporučení, aby byla žádost zamítnuta.
15      Rozhodnutím ze dne 14. září 2020 An Bord Pleanála požadované povolení přesto udělil, avšak za splnění 24 podmínek.
16      Žalobci v původním řízení se u High Court (vrchní soud, Irsko) domáhají zrušení tohoto rozhodnutí. Dále se domáhají určení neplatnosti článku 28 zákona z roku 2000, neboť je podle jejich názoru v rozporu s unijním právem.
17      V tomto ohledu žalobci v původním řízení tvrdí, že rozhodnutí ze dne 14. září 2020 je v rozporu se směrnicí 2001/42, jelikož vychází z územního plánu Strategic Development and Regeneration Area (SDRA) 12 – St Teresa’s Gardens and Environs (Oblast strategického rozvoje a obnovy 12, Zahrady svaté Terezie a okolí) (dále jen „územní plán“). Navzdory požadavkům vyplývajícím z této směrnice totiž nebyl tento územní plán předmětem posouzení vlivů na životní prostředí.
18      Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že územní plán byl vypracován společně poradci DBTR a Dublin City Council (Rada města Dublinu), která jej přijala.
19      S vypracováním územního plánu navíc výslovně počítá Dublin City Development Plan 2016-2022 (plán rozvoje Dublinu na období 2016-2022), který v bodě 2.2.8.1 uvádí, že „Rada města Dublinu vyhotoví zvláštní pokyny pro oblasti strategického rozvoje a obnovy a klíčová centra městských částí s využitím […] schematických územních plánů […]“.
20      Předkládající soud dále poznamenává, že ačkoli územní plán není závazným právním nástrojem, je výslovně předpokládán závazným nástrojem, jehož vypracování je stanoveno zákonem z roku 2000, a to plánem rozvoje Dublinu na období 2016-2022. Navíc byl tento plán rozvoje sám předmětem posouzení vlivů na životní prostředí.
21      Z předkládacího rozhodnutí konečně vyplývá, že územní plán umožňuje rozvoj, který není v souladu s uvedeným plánem rozvoje, do té míry, že by se jednalo o odchylku od tohoto plánu, zejména pokud jde o výšku budov.
22      Kromě toho zákonná povinnost stanovená v čl. 28 odst. 1C zákona z roku 2000, podle níž musí An Bord Pleanála dodržovat pokyny ministerstva, v projednávané věci Urban Development and Building Heights Guidelines for Planning Authorities (December 2018) (pokyny pro orgány územního plánování týkající se městského rozvoje a výšek budov (prosinec 2018), dále jen „pokyny z roku 2018“), a zejména jejich Specific Planning Policy Requirement 3 (zvláštní požadavek v oblasti politiky plánování č. 3, dále jen „zvláštní požadavek č. 3“), je v rozporu se směrnicí 2011/92.
23      Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že pokyny z roku 2018 byly přijaty s cílem odchýlit se od energeticky náročných modelů rozvoje a vytvořit smíšenější, dynamičtější a udržitelnější města. Za tímto účelem se v bodě 3.1 těchto pokynů stanoví, že „[p]okud jde o posuzování jednotlivých žádostí ve věci územního plánování a odvolání, podle vládní politiky by se měla výška budov ve vhodných městských oblastech obecně zvyšovat. V jádrech měst a dalších městských oblastech s dobrým spojením veřejnou dopravou se proto předpokládá výstavba vyšších budov“.
24      Předkládající soud tedy konstatuje, že uvedené pokyny, které byly předmětem posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice 2001/42, mají původ v politikách motivovaných především, i když ne výlučně, hledisky nesouvisejícími s životním prostředím.
25      Za těchto okolností se High Court (vrchní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Má čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42/ES za následek, že do kategorie ‚plány a programy […] a rovněž jejich veškeré změny […][,] které podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni […]‘ spadá i plán nebo program, který je společně připraven nebo přijat orgánem na místní úrovni a zhotovitelem ze soukromého sektoru jako vlastníkem pozemků sousedících s pozemky ve vlastnictví místního orgánu?
2)      Má čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42/ES za následek, že do kategorie ‚plány a programy […] a rovněž jejich veškeré změny […][,] které jsou vyžadovány právními a správními předpisy‘ spadá i plán nebo program, který je výslovně předpokládán povinným plánem rozvoje místního orgánu (přičemž tento plán rozvoje byl vypracován na základě ustanovení právního předpisu), a to buď obecně, nebo pokud plán rozvoje stanoví, že místní orgán ‚vyhotoví zvláštní pokyny pro oblasti strategického rozvoje a obnovy […] s využitím vhodných mechanismů plánů místních oblastí […], schematických územních plánů a místních plánů na zlepšení životního prostředí‘?
3)      Má čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2001/42/ES za následek, že do kategorie ‚plán[y] a program[y] […] které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování [městských a venkovských oblastí] nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů vyjmenovaných v přílohách I a II směrnice 85/337/EHS‘ spadá i plán nebo program, který buď sám o sobě závazný není, je ale výslovně předpokládán v povinném plánu rozvoje, který závazný je, a nebo který de facto navrhuje nebo předpokládá změnu plánu, který byl předmětem strategického posuzování vlivů na životní prostředí?
4)      Má čl. 2 odst. 1 [směrnice 2011/92] za následek, že brání tomu, aby příslušný orgán v rámci procesu posuzování vlivů na životní prostředí zohlednil závazné vládní politiky, zejména ty, které nejsou založeny výlučně na environmentálních kritériích, přičemž se jedná o politiky, které za určitých okolností vymezují situace, kdy nemá být udělení povolení vyloučeno?“
K předběžným otázkám
K první až třetí otázce
26      Podstatou první až třetí otázky předkládajícího soudu, které je třeba posoudit společně, je, zda musí být čl. 2 písm. a) a čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2001/42 vykládány v tom smyslu, že plán spadá do působnosti této směrnice, pokud byl zaprvé vyhotoven orgánem na místní úrovni ve spolupráci se zhotovitelem, jehož se tento plán týká, a byl tímto orgánem přijat, zadruhé byl přijat na základě ustanovení jiného plánu nebo programu a zatřetí předpokládá rozvoj odlišný od rozvoje předpokládaného v jiném plánu nebo programu.
27      Co se týče v prvé řadě čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42, je třeba uvést, že toto ustanovení definuje „plány a programy“ ve smyslu této směrnice jako ty, které splňují dvě kumulativní podmínky, jež toto ustanovení obsahuje, a sice že zaprvé podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo je připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou (první podmínka), a že zadruhé jsou vyžadovány právními a správními předpisy (druhá podmínka) (rozsudek ze dne 22. února 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, bod 35 a citovaná judikatura).
28      Vzhledem k tomu, že územní plán byl přijat Radou města Dublinu, která je místním orgánem, musí být tato první podmínka v projednávaném případě považována za splněnou.
29      V tomto ohledu je skutečnost, že plán byl vypracován společně poradci DBTR a Radou města Dublinu, irelevantní, neboť plán musí podle znění první podmínky „[podléhat] přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni“.
30      Pokud jde o druhou podmínku uvedenou v bodě 27 tohoto rozsudku, z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že musí být vykládána tak, že za „vyžadované“ ve smyslu a pro použití směrnice 2001/42 musí být považovány plány a programy, jejichž přijímání je upraveno vnitrostátními právními předpisy, které určí orgány příslušné pro jejich přijímání a postup jejich přípravy. S ohledem na účel čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42, kterým je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí, a za účelem zachování jeho užitečného účinku, je třeba mít za to, že plán nebo program je „vyžadován“ tehdy, jestliže ve vnitrostátním právu existuje konkrétní právní základ opravňující příslušné orgány k jeho přijetí, i když toto přijetí není povinné (rozsudek ze dne 22. února 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, bod 37 a citovaná judikatura).
31      Vzhledem k tomu, že toto ustanovení odkazuje nejen na plány a programy vyžadované nebo upravené právními předpisy, ale také na plány a programy vyžadované nebo upravené správními předpisy, musí být vykládáno tak, že se v zásadě vztahuje také na plány přijaté na právním základu stanoveném v jiném plánu, jako je v projednávaném případě plán rozvoje Dublinu na období 2016-2022.
32      Jak Evropská komise v podstatě tvrdí, pokud by plány a programy přijaté orgány na národní, regionální nebo místní úrovni, jako je tento plán rozvoje, byly v zásadě vyloučeny z pojmu „právní a správní předpisy“, ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42, mohly by členské státy snadno obejít povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí tím, že by v plánu nebo programu například stanovily, že některé prvky rámce, který má tento plán nebo program vymezit, budou stanoveny v jiném dokumentu.
33      Navíc, jak zdůrazňují žalobci v původním řízení, podle čl. 15 odst. 1 zákona z roku 2000 je povinností orgánů územního plánování přijmout v rámci svých pravomocí taková opatření, která jsou nezbytná k dosažení cílů plánu rozvoje.
34      S ohledem na úvahy uvedené v bodech 30 až 32 tohoto rozsudku by plán přijatý na právním základu stanoveném v takovém plánu, jako je plán rozvoje Dublinu na období 2016-2022, mohl představovat plán, jehož přijetí je upraveno právními a správními předpisy ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42, nebo dokonce, s ohledem na čl. 15 odst. 1 zákona z roku 2000, plán vyžadovaný těmito předpisy.
35      Předkládajícímu soudu však přísluší posoudit, zda lze územní plán považovat za plán přijatý na základě ustanovení plánu rozvoje Dublinu na období 2016-2022 uvedeného v bodě 19 tohoto rozsudku.
36      Co se týče ve druhé řadě čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2001/42, je třeba připomenout, že podle tohoto ustanovení musí být posouzení vlivů na životní prostředí prováděno u všech plánů a programů, které splňují dvě kumulativní podmínky, a sice že se připravují v odvětvích uvedených v tomto ustanovení (první podmínka) a stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 2011/92 (druhá podmínka).
37      Jelikož se územní plán týká odvětví územního plánování městských oblastí nebo využívání půdy a tato odvětví jsou uvedena v čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2001/42, je první podmínka tohoto ustanovení zřejmě splněna.
38      Pokud jde o druhou podmínku stanovenou v uvedeném ustanovení, je třeba připomenout, že pojem „plány a programy“ se týká všech aktů, kterými se stanovením pravidel a kontrolních postupů, které se použijí v dotčeném odvětví, vymezuje podstatný soubor kritérií a podmínek pro schvalování a provádění jednoho nebo více záměrů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí (rozsudek ze dne 22. února 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, bod 60 a citovaná judikatura).
39      Mimoto Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že pojem „plány a programy“ zahrnuje nejen jejich přípravu, ale také jejich změnu, čímž se má zajistit, aby docházelo k posouzení vlivů na životní prostředí u předpisů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí (rozsudek ze dne 12. června 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, bod 71 a citovaná judikatura).
40      Podle čl. 3 odst. 3 směrnice 2001/42 zahrnuje tento pojem v zásadě také menší změny plánů a programů uvedených v čl. 3 odst. 2. Zejména v případě těchto menších změn musí členské státy stanovit, zda mohou mít významný vliv na životní prostředí.
41      Tento pojem tedy musí nutně zahrnovat i akty, které, aniž by měnily plán nebo program, umožňují odchylky od některých prvků rámce pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 2011/92, jak jsou vymezeny v tomto plánu nebo programu.
42      Podle článku 1 směrnice 2001/42 je jejím cílem zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, jež mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.
43      Tento cíl by však byl ohrožen, pokud by bylo možné odchýlit se od rámce vymezeného plánem nebo programem, který byl předmětem posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice 2001/42 a byl vypracován s ohledem na závěry tohoto posouzení v souladu s článkem 8 uvedené směrnice, aniž by taková odchylka podléhala přinejmenším povinnosti vyplývající z čl. 3 odst. 3 uvedené směrnice stanovit, zda tato odchylka může mít významný vliv na životní prostředí.
44      V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že před přijetím územního plánu byl budoucí rozvoj oblasti dotčené ve věci v původním řízení předmětem plánu rozvoje Dublinu na období 2016-2022 a rámcového plánu rozvoje, který přijala Rada města Dublin v červenci 2017 a jehož účelem bylo podle vlastních slov „zohlednit požadavky a zásady [tohoto plánu rozvoje Dublinu na období 2016-2022] na plánování a rozvoj [oblasti dotčené ve věci v původním řízení]“.
45      V tomto ohledu předkládající soud poukazuje na to, že uvedený rámcový plán rozvoje sice obsahoval návrh parku o rozloze 0,2 ha v rámci této oblasti, avšak územní plán počítá se zrušením tohoto veřejného prostranství.
46      Kromě toho uvedený soud podotýká, že ačkoli územní plán formálně nemění plán rozvoje Dublinu na období 2016-2022, umožňuje rozvoj, který by nebyl v souladu s tímto plánem a ve skutečnosti by se od něj odchýlil, neboť výslovně počítá s jiným rozsahem rozvoje, zejména pokud jde o výšku budov.
47      Tyto prvky mohou být analyzovány v tom smyslu, že územní plán představuje plán nebo program spadající do oblasti působnosti směrnice 2001/42, ledaže by se mělo za to, že tyto prvky již vyplývají z jiných aktů, které byly předmětem posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu této směrnice, jako jsou pokyny z roku 2018.
48      Předkládající soud však také uvádí, že územní plán není „sám o sobě závazný“.
49      Je třeba připomenout, že podle judikatury přitom ustanovení čistě orientační povahy nesplňují druhou podmínku stanovenou v čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2001/42. Pro splnění této podmínky musí být tato ustanovení závazná přinejmenším pro orgány příslušné v oblasti schvalování takových záměrů [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v obcích Aalter a Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, body 76 a 77].
50      Pouze akty závazné povahy totiž mohou omezit rozhodovací prostor, který mají tyto orgány k dispozici, a vyloučit tak způsoby realizace záměrů, jež se mohou ukázat jako příznivější pro životní prostředí, a proto musí být takové akty předmětem posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice 2001/42.
51      Z toho vyplývá, že pouze v případě, že by podle irského práva byl územní plán závazný pro orgán příslušný ke schválení záměru dotčeného ve věci v původním řízení, v projednávaném případě pro An Bord Pleanála, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, by bylo nutné mít za to, s výhradou uvedenou v bodě 47 tohoto rozsudku, že plán spadá do působnosti směrnice 2001/42 a měl by tedy podléhat přinejmenším povinnosti, kterou členským státům ukládá čl. 3 odst. 3 této směrnice, a sice stanovit, zda může mít významný vliv na životní prostředí.
52      S ohledem na výše uvedené je třeba na první až třetí otázku odpovědět tak, že čl. 2 písm. a) a čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice 2001/42 musí být vykládány v tom smyslu, že plán spadá do působnosti této směrnice, pokud byl zaprvé vyhotoven orgánem na místní úrovni ve spolupráci se zhotovitelem, jehož se tento plán týká, a byl tímto orgánem přijat, zadruhé byl přijat na základě ustanovení jiného plánu nebo programu a zatřetí předpokládá rozvoj odlišný od rozvoje předpokládaného v jiném plánu nebo programu, ovšem za podmínky, že je závazný přinejmenším pro orgány příslušné v oblasti schvalování záměrů.
Ke čtvrté otázce
53      Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být směrnice 2011/92 vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá příslušným orgánům členského státu, aby při rozhodování o schválení nebo neschválení určitého záměru postupovaly v souladu s pokyny, které vyžadují zvýšení výšky budov, je-li to možné, a byly předmětem posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice 2001/42.
54      V projednávaném případě žalobci v původním řízení An Bord Pleanála vytýkají, že ve svém rozhodnutí ze dne 14. září 2020 zohlednil pokyny z roku 2018.
55      Jak je patrné z bodu 23 tohoto rozsudku, tyto pokyny se v podstatě zaměřují na zvýšení výšky budov v určitých městských oblastech. Právě v této souvislosti stanoví uvedené pokyny zvláštní požadavek č. 3, který zní:
„Jako zvláštní požadavek politiky územního plánování se stanoví, že v případech, kdy
(A)      1.      žadatel o stavební povolení uvede, jakým způsobem je zajištěn soulad jeho záměru rozvoje s výše uvedenými kritérii, a
2.      orgán územního plánování bude v rámci svého posouzení souhlasit, s přihlédnutím k širším strategickým parametrům a parametrům vnitrostátní politiky stanoveným v národním rámci územního plánování a v těchto pokynech,
může orgán územního plánování takový záměr schválit i v případě, že zvláštní cíle příslušného plánu rozvoje nebo místního plánu stanoví jinak.
[…]“
56      Podle čl. 28 odst. 1C zákona z roku 2000 jsou orgány územního plánování povinny při výkonu svých funkcí dodržovat zvláštní požadavky, jako je tento zvláštní požadavek č. 3.
57      V tomto ohledu je třeba zaprvé poznamenat, že v právním řádu členského státu mohou existovat pravidla nebo požadavky, kterým podléhá zpracování záměrů spadajících do oblasti působnosti směrnice 2011/92 a mohou případně vyloučit určité možnosti, a to i ty, jež jsou za daných okolností pro životní prostředí příznivější.
58      To je důvod, proč byla přijata směrnice 2001/42, jak vyplývá z jejích přípravných prací. Z návrhu směrnice Rady o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí [COM(96) 511 final] (Úř. věst. 1997, C 129, s. 14) totiž vyplývá, že přijetí směrnice 2001/42 bylo motivováno zejména tím, že při uplatňování směrnice 85/337 se ukázalo, že v době posuzování záměrů již byly zjištěny významné vlivy na životní prostředí na základě předchozích opatření územního plánování, a bylo tedy sice možné tyto vlivy zohlednit v rámci tohoto posouzení, ale nebylo již možné je plně zohlednit při schvalování daného záměru, takže by bylo vhodnější posuzovat tyto vlivy ve fázi přípravných opatření a zohlednit je v této souvislosti.
59      V projednávaném případě přitom, jak vyplývá z bodu 24 tohoto rozsudku, byly pokyny z roku 2018 předmětem posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice 2001/42.
60      Zadruhé ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, je na jedné straně zřejmé, že v těchto pokynech je zdůrazněno, že „[p]ro podporu návrhů […] mohou být vyžadována zvláštní posouzení, která mohou zahrnovat […] příslušné požadavky v oblasti posouzení vlivů na životní prostředí, včetně [strategického posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice 2001/42], [posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice 2011/92], odpovídajícího posouzení [ve smyslu směrnice 92/43] a případně posouzení ekologických dopadů“.
61      Na druhou stranu se nejeví, což však přísluší ověřit předkládajícímu soudu, že by povinnost orgánů územního plánování stanovená v čl. 28 odst. 1C zákona z roku 2000 dodržovat zvláštní požadavky v oblasti politiky plánování, případně obsažené v takových pokynech, jako jsou pokyny dotčené ve věci v původním řízení, mohla jakkoli kolidovat s povinnostmi příslušných irských orgánů podle části X uvedeného zákona, která má za cíl provést směrnici 2011/92 do irského právního řádu, a zejména s povinností podle čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice vhodným způsobem určit, popsat a posoudit v každém jednotlivém případě přímé a nepřímé významné vlivy záměru na všechny faktory vyjmenované v posledně zmíněném ustanovení.
62      Je třeba dodat, že v každém případě ze znění zvláštního požadavku č. 3, v němž se uvádí, že orgán územního plánování „může“ schválit záměr, podle všeho vyplývá, že tento požadavek není absolutní, a tudíž nevyžaduje zvýšení výšky budov oproti výšce, která může být v každém případě stanovena v platném plánu rozvoje, což však musí rovněž ověřit předkládající soud.
63      S ohledem na výše uvedené je třeba na čtvrtou otázku odpovědět tak, že směrnice 2011/92 musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá příslušným orgánům členského státu, aby při rozhodování o schválení nebo neschválení určitého záměru postupovaly v souladu s pokyny, které vyžadují zvýšení výšky budov, je-li to možné, a byly předmětem posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice 2001/42.
K nákladům řízení
64      Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (sedmý senát) rozhodl takto:
1)      Článek 2 písm. a) a čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí
musí být vykládány v tom smyslu, že
plán spadá do působnosti této směrnice, pokud byl zaprvé vyhotoven orgánem na místní úrovni ve spolupráci se zhotovitelem, jehož se tento plán týká, a byl tímto orgánem přijat, zadruhé byl přijat na základě ustanovení jiného plánu nebo programu a zatřetí předpokládá rozvoj odlišný od rozvoje předpokládaného v jiném plánu nebo programu, ovšem za podmínky, že je závazný přinejmenším pro orgány příslušné v oblasti schvalování záměrů.
2)      Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014,
musí být vykládána v tom smyslu, že
nebrání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá příslušným orgánům členského státu, aby při rozhodování o schválení nebo neschválení určitého záměru postupovaly v souladu s pokyny, které vyžadují zvýšení výšky budov, je-li to možné, a byly předmětem posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice 2001/42.
Podpisy
*      Jednací jazyk: angličtina.