61998CC0332_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Det beslut som är föremål för förevarande talan om ogiltigförklaring
1 Frankrike har genom ansökan, som inkom den 8 september 1998, begärt att domstolen delvis skall ogiltigförklara kommissionens beslut av den 10 juni 1998 om statligt stöd till förmån för Coopérative d'exportation du livre français (CELF)(1) (nedan kallat beslutet). I detta beslut anges att den subvention som beviljats CELF som kompensation för hantering av små beställningar av franskspråkiga böcker är ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i EG-fördraget (nu artikel 87.1 EG i ändrad lydelse). Kommissionen påpekade att detta stöd - i avsaknad av föregående underrättelse i enlighet med artikel 93.3 i EG-fördraget - har beviljats olagligen, men ansåg ändå att det uppfyllde villkoren för att omfattas av undantaget i artikel 92.3 d i fördraget och förklarade således att det var förenligt med den gemensamma marknaden(2).
2 Republiken Frankrike har endast bestritt den kritiserade rättsakten i den del kommissionen har funnit att bestämmelsen i artikel 90.2 i EG-fördraget (nu artikel 86.2 EG) inte är tillämplig i förevarande fall. Jag erinrar om att följande anges i den ovannämnda bestämmelsen: "Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ... skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, (artiklarna 85-94 i EG-fördraget (nu artiklarna 81-89 EG))(3), i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse."
3 Under det administrativa förfarandet inför kommissionen gjorde Republiken Frankrike gällande att expediering av beställningar av små kvantiteter franskspråkiga böcker från bokhandlar med säte i utlandet skulle betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som ingen ekonomisk aktör, utom CELF, var beredd att tillhandahålla. Beviljandet av subventioner som kompensation för förluster som naturligen uppstår genom hantering av olönsamma beställningar - vars nyttjande var föremål för kontroller i efterhand, med den påföljden att det belopp som inte använts drogs av från nästa års stödbelopp (se fotnot 2 ovan) - var således nödvändigt och anpassat till fullgörandet av en allmännyttig tjänst. Tjänsten i fråga var avsedd att främja spridningen av franskspråkiga verk och att förstärka distributionsnätet för de bokhandlare som säljer denna typ av böcker i utlandet. Enligt de franska myndigheterna kunde således inte den omtvistade åtgärden betraktas som statligt stöd utan borde omfattas av undantaget i artikel 90.2 i fördraget, såsom kommissionen beslutade i ett annat förfarande avseende den minskning av den beskattningsbara inkomsten med avseende på lokal skatt som den franska posten åtnjöt (se avsnitt VIII i beslutet).(4)
4 Kommissionen beslutade, med hänvisning till domstolens dom Banco Exterior de España,(5) att det inte fanns någon anledning att göra en bedömning av den ifrågavarande kompensationssubventionerade delen av CELF:s verksamhet mot bakgrund av artikel 90.2, detta på grund av att en tillämpning av artikel 92 i fördraget i ovannämnda fall skulle medföra att åtgärden i fråga, även om den betecknades som statligt stöd, måste förklaras förenlig med den gemensamma marknaden i den mån i) den syftade till att främja kultur och bevara kulturarvet och ii) det inte var troligt att den kunde förändra handelsvillkoren och konkurrensen mellan medlemsstaterna på ett sätt som strider mot det gemensamma intresset. En tillämpning av ovannämnda artikel 92 skulle följaktligen inte kunna hindra CELF från att utöva den ifrågavarande hanteringen av små beställningar. Kommissionen fastslog dessutom att rekvisitet att det skulle finnas ett uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vilket har anförtrotts dem genom en åtgärd av de offentliga myndigheterna(6) inte var uppfyllt i CELF:s fall, eftersom Republiken Frankrike inte hade visat att tjänsten att hantera små beställningar av franskspråkiga böcker har stöd i någon rättslig eller administrativ akt. Förordningen av den 9 maj 1995 om organisationen av styrelsen för böcker och läsning samt tillämpningsföreskrifterna beträffande de finansiella lagar som styr fördelningen av anslagen till kulturministern, som de franska myndigheterna har åberopat, rör, enligt beslutet, boksektorn i allmänhet och innehåller varken någon hänvisning till CELF eller berör detta företag uttryckligen. Slutligen ansåg kommissionen att de argument som framlagts av de franska myndigheterna till stöd för att artikel 90.2 i fördraget är tillämplig på CELF var motstridiga. Samtidigt som de försäkrade att den omstridda stödmekanismen är öppen även för andra ekonomiska operatörer, hade de franska myndigheterna enligt kommissionen reserverat stödet i fråga för CELF:s räkning till den del detta företag förband sig att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som det ensamt var berett att tillhandahålla.
II - Parternas grunder och argument
Upptagande till sakprövning
5 Republiken Frankrike har förklarat sitt intresse att agera genom att påpeka att om domstolen skulle bekräfta att beslutet är rättsenligt i den del artikel 90.2 i fördraget förklarats icke tillämplig på förevarande fall skulle inte bara CELF vara tvunget att återbetala de subventioner den franska regeringen utan föregående underrättelse av kommissionen har beviljat företaget under nästan 20 års tid. Den franska statens ekonomiska ansvar för eventuella skador som orsakats tredje män genom åsidosättandet av artikel 93.3 i fördraget skulle dessutom bli aktuellt.(7) Om domstolen däremot skulle bifalla talan på de grunder som åberopats, skulle kommissionen vara tvungen att tillämpa undantaget i artikel 90.2 på det omtvistade stödet och det skulle därmed anses fullt rättsenligt att de franska myndigheterna verkställde åtgärden innan det slutgiltiga beslutet att tillåta den fattades.
6 Kommissionen för sin del har gjort gällande att talan inte kan tas upp till prövning i sak. Enligt kommissionen fastställdes definitionen (som gjordes av kommissionen i beslutet från 1993) av den omtvistade åtgärden som "statligt stöd" och till och med (underförstått) som "olagligt statligt stöd", i den mån stödet har utgivits utan föregående underrättelse, slutgiltigt genom förstainstansrättens dom i målet T-49/93 (se ovan fotnot 1), vilken inte har överklagats till domstolen. Följaktligen innebär det omtvistade beslutet, vad avser denna definition, i realiteten endast en fastställelse av ett slutgiltigt konstaterande som gjorts i en tidigare rättsakt och bör därför enligt domstolens rättspraxis betraktas som en rättsakt mot vilken talan inte kan väckas. Å andra sidan verkar det allt annat än lätt att identifiera de delar av beslutet som sökanden har bestritt.
Prövning i sak
7 Republiken Frankrike har åberopat tre grunder, varav två (den ena i första hand och den andra i andra hand) rör åsidosättanden av fördraget, och den tredje gäller en felaktig bedömning vad gäller tilldelning till CELF av ett uppdrag av allmänt ekonomiskt intresse.
8 Som jag redan har understrukit (se ovan punkt 2) har sökanden i första hand kritiserat den del av beslutet varigenom kommissionen har fastställt att tillämpning av bestämmelserna om kontroll av statligt stöd på den omtvistade åtgärden, på grund av svarandens slutliga bedömning att åtgärden var förenlig med den gemensamma marknaden, inte "rättsligt eller i praktiken hindrar" hanteringen av små beställningar, och att det därför inte fanns skäl att granska den kompensationssubventionerade delen av CELF:s verksamhet mot bakgrund av artikel 90.2 (se ovan punkt 4). Kommissionen har enligt sökanden genom detta uttalande gjort sig skyldig till en felaktig tillämpning av artiklarna 90.2 och 92.3 i fördraget.
9 Svaranden har i synnerhet, enligt Republiken Frankrike, på ett nytt stöd felaktigt tillämpat de principer som fastställts i domstolens rättspraxis avseende befintliga stöd och bortsett från den grundläggande skillnaden mellan de två slagen av åtgärder, som enligt domstolen föreligger även när det gäller sådant statligt stöd som beviljats företag som omfattas av undantaget i artikel 90.2.(8) I den av kommissionen åberopade domen i målet Banco Exterior de España fastställs att eftersom ett befintligt stöd - som det omtvistade stödet i förevarande fall - kan fortsätta att utgå så länge det inte har förklarats vara oförenligt med den gemensamma marknaden är det, till dess att kommissionen fastställer detta, "inte nödvändigt att pröva huruvida, och i vilken utsträckning, ett sådant stöd i enlighet med artikel 90.2 i fördraget kan falla utanför förbudet i artikel 92".(9) Enligt sökandens mening är dock en annan princip tillämplig på ett nytt stöd. Även om man i allmänhet inte kan genomföra en sådan åtgärd innan kommissionens granskningsförfarande har lett till ett slutgiltigt beslut om förenlighet med den gemensamma marknaden, försvinner denna skyldighet till standstill (tillfälligt uppskjutande av utbetalning av stödet) när i det aktuella fallet alla de villkor som uppställs i artikel 90.2 för att det undantag som anges där skall vara tillämpligt är uppfyllda.
10 Sökanden preciserar att det förhållandet att artikel 90.2 eventuellt är tillämplig innebär att undantag från det ovannämnda kravet på standstill är tillåtet, om än inte i lika hög grad undantag från kravet på föregående underrättelse, som inte verkar kunna hindra att det särskilda uppdrag som anförtrotts CELF fullgörs. Uppskjutandet av genomförandet av stödet under kommissionens granskningsförfarande skulle i själva verket vara oförenligt med det omtvistade stödets art, då stödet i fråga är avsett att säkerställa att den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som utgörs av expediering av små beställningar av franskspråkiga böcker tillhandahålles under omständigheter som kännetecknas av kontinuitet och anpassningsförmåga. Om till exempel de franska myndigheterna hade varit tvungna att uppskjuta utbetalningen av de omtvistade subventionerna från dagen efter det att förstainstansrättens dom i mål T-49/93 avkunnats fram till dess att kommissionen hade fattat sitt slutgiltiga beslut, skulle det ha inneburit ett nästan tre år långt avbrott i uppdraget att tillhandahålla den tjänst av offentlig nyttighetskaraktär som anförtrotts CELF. Den franska regeringen påpekar att framför allt den Lorenz-doktrin som domstolen har utarbetat - enligt vilken den berörda medlemsstaten kan genomföra det planerade stödsystemet när den period som är avsedd för förhandsgranskningen av projektet och som inte får överstiga två månader har löpt ut(10) - i praktiken endast tillämpas i undantagsfall, eftersom den ökande komplexiteten i granskningsförfarandena mycket ofta gör det nödvändigt att inleda den kontradiktoriska fas som föreskrivs i artikel 93.2 i fördraget, och för vilken inga längsta tillåtna tidsfrister är föreskrivna.(11) Om eventuella personer som ingivit klagomål eller andra berörda tredje parter deltar i det kontradiktoriska förfarandet, medför det ofrånkomligen en förlängning av granskningstiden.
11 Sökanden har i andra hand anfört att beslutet är behäftat med ett bedömningsfel (första andrahandsgrunden), då det i beslutet fastslås att de franska myndigheterna inte har kunnat visa att CELF fått i uppdrag att tillhandahålla tjänsten att hantera små beställningar av franskspråkiga böcker vilken har karaktär av allmän nyttighet (se ovan punkt 4). Kommissionen har grundat sig på allmänna dokument utan relevans, trots att den har haft tillgång till de relevanta handlingarna, som utgjordes av offentligrättsliga avtal som ingåtts av ministeriet och CELF, och som de franska myndigheterna i vederbörlig ordning företett under granskningen av det omtvistade stödet.
12 Slutligen har kommissionen enligt Republiken Frankrike gjort sig skyldig till ytterligare en felaktig tillämpning av artikel 90.2 i fördraget. Sökanden ifrågasätter den del av beslutet i vilken det påstådda orsakssambandet mellan beviljandet av det omtvistade stödet och CELF:s beslut att åta sig att utföra den tjänst av offentlig nyttighetskaraktär som ingen annan operatör var beredd att tillhandahålla har bedömts vara logiskt oförenligt med påståendet att den aktuella stödmekanismen även var öppen för andra operatörer än CELF (se ovan punkt 4). Det villkor om en monopolsituation för den operatör som fått uppdraget att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, som kommissionen har tillämpat i förevarande fall, är främmande både för ordalydelsen av och för den tolkning som i rättspraxis har gjorts av ovannämnda artikel 90.2 (andra andrahandsgrunden).
13 Beträffande yrkandet att talan inte skall upptas till prövning i sak har kommissionen i andra hand förnekat att beslutet är behäftat med de brister som sökanden har påstått (se nedan punkterna 17 och 18). Kommissionen yrkar dessutom att domstolen skall avvisa de grunder som den franska regeringen har åberopat i andra hand, och som avser bedömningar som är främmande för den motivering på grundval av vilken kommissionen drog slutsatsen att det inte syntes nödvändigt att undersöka om och inom vilken tid de subventioner som beviljats CELF kunde falla utanför bestämmelserna om kontroll av statliga stöd i enlighet med artikel 90.2 i fördraget.(12)
III - Rättslig bedömning
Upptagande till sakprövning
14 Eftersom kommissionen har givit uttryck för allvarliga tvivel beträffande frågan huruvida förevarande talan kan tas upp till prövning i sak, även om den inte har gjort någon formell invändning om rättegångshinder, utgör detta en utgångspunkt vid prövningen av målet. Jag kan omedelbart säga att jag inte finner svarandens argument övertygande. Jag erinrar först om att förstainstansrätten, i det ovannämnda målet T-49/93, även om den konstaterade att kommissionen hade åsidosatt skyldigheten att inleda det kontradiktoriska förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget_ogiltigförklarade 1993 års beslut i den del det avser den del av åtgärden som gäller det omtvistade stödet (se ovan fotnot 1). Det förefaller därför inte rätt att göra gällande att definitionen i 1993 års beslut av åtgärden som "statligt stöd", vilket är "olagligt" då det har utgivits utan föregående underrättelse, numera har rättskraft, som kommissionen anser. Man kunde nämligen inte utesluta att det kontradiktoriska formella granskningsförfarande som kommissionen var skyldig att inleda i enlighet med förstainstansrättens dom av den 18 september 1995, och som den mycket riktigt inledde den 30 juli 1996, skulle få en annan utgång, och att de stöd som beviljats CELF till och med skulle förklaras inte utgöra statligt stöd i den mening som avses i fördraget. Kommissionen var i själva verket inte bunden av förstainstansrättens dom på annat sätt än att den var skyldig att låta de berörda delta i ett fördjupat utredningsförfarande, och bibehöll sitt utrymme för skönsmässig bedömning av huruvida den ifrågavarande åtgärden var befogad. Visserligen är principen om res judicata tillämplig på de andra konstaterandena i 1993 års beslut - som gäller andra åtgärder än de ifrågavarande kompensationssubventionerna som Republiken Frankrike hade vidtagit till förmån för CELF(13) - med avseende på vilka förstainstansrätten avslog SIDE:s talan (se ovan fotnot 1) efter utgången av tidsfristen för att väcka talan mot förstainstansrättens ovannämnda dom. Enligt min mening är det därför uteslutet att det omtvistade beslutet skulle vara en rättsakt mot vilken talan inte kan väckas på grund av att det endast bekräftade slutgiltiga konstateranden som ingick i 1993 års beslut.
15 Kommissionen har även gjort gällande att förevarande talan inte innehåller någon tydlig angivelse av vilka delar av beslutet som har bestritts av den franska regeringen. Den kritiserade rättsaktens beslutsdel innehåller i själva verket ingen hänvisning till att artikel 90.2 i fördraget inte skulle vara tillämplig i förevarande fall. Tvärtom har hela avsnitt XII i skälen för beslutet ägnats åt den artikeln (se ovan punkt 4). Jag anser mig dock inte för den skull behöva dela kommissionens uppfattning. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan beslutet i en rättsakt inte skiljas från sin motivering och bör därför i förekommande fall tolkas med beaktande av de skäl som föranledde att det antogs.(14) Även om den faktiska beslutsdelen av rättsakten inte uttryckligen rör det argument som Republiken Frankrike framförde under det administrativa granskningsförfarande som inleddes den 30 juli 1996 och enligt vilket de kompensationssubventioner som beviljats CELF med stöd av undantaget i artikel 90.2 i fördraget inte kunde betraktas som statliga stöd, innebär slutsatsen i beslutet (att stödåtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden) - med beaktande av skälen för beslutet - med nödvändighet att kommissionens avsikt var att underkänna de franska myndigheternas ovannämnda argument.(15) Den franska regeringen kritiserar med andra ord inte bara vissa bedömningar i beslutsmotiveringen vilka anses vara ogynnsamma utan ifrågasätter beslutet just för det som inte står där.(16) Den lösning som kommissionen har förespråkat skulle å andra sidan innebära att svaranden (och alla andra) skulle kunna undandra de slutgiltiga konstaterandena i de rättsakter som den har antagit från gemenskapsdomstolens prövning av rättsenligheten genom att helt enkelt se till att bara uttrycka dessa konstateranden i rättsaktens motivering. Den prövade förstahandsgrunden avser således ogiltigförklaring av beslutet. Beslutet är sådant att det kan orsaka den skada som Republiken Frankrike anför - åtminstone enligt bestämmelserna i artikel 90.2 jämförd med artikel 93.3 i fördraget, såsom påpekas i ansökan - i den mån det där förklaras att utbetalning av det omtvistade stödet har gjorts genom åsidosättande av skyldigheter till standstill, vilken enligt de franska myndigheterna inte är tillämplig i förevarande fall just med stöd av ovannämnda artikel 90.2. Eftersom det bör förklaras att talan kan tas upp till sakprövning, skall jag pröva huruvida talan kan bifallas på den grund som sökanden har åberopat i första hand.
Prövning i sak: Åsidosättande av bestämmelserna i artikel 90.2 jämförd med artikel 92 i EG-fördraget
16 Republiken Frankrike har i huvudsak gjort gällande att tillämpning av gemenskapsbestämmelserna om statligt stöd - i synnerhet artikel 93.3 sista meningen i EG-fördraget - tvärtemot vad kommissionen har fastslagit, utgjorde hinder för genomförandet av det särskilda uppdrag som anförtrotts CELF (se ovan punkt 10). För att det företag som anförtrotts tjänsten att hantera små beställningar av franskspråkiga böcker verkligen skulle kunna garantera att de skyldigheter som ålagts det fullgörs under ekonomiskt balanserade förhållanden, var det nödvändigt att de offentliga myndigheterna betalade ut kompensationssubventionerna utan avbrott under det kontradiktoriska granskningsförfarandet, som varade i mer än 22 månader. Till stöd för sin förstahandsgrund har sökanden åberopat förstainstansrättens dom i målet Poste française(17), enligt vilken verkan av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om kontroll av statligt stöd "emellertid [kan] begränsas ... så att ett förbud ... att verkställa ett nytt stöd kan förklaras icke tillämpligt" (punkt 172, min kursivering), när artikel 90.2 är tillämplig på en åtgärd som i princip omfattas av nämnda gemenskapsbestämmelser.
17 Kommissionen erinrar om att förstainstansrätten i målet Poste française har framfört en helt annan princip än den som Republiken Frankrike har åberopat. Att säga att det enligt artikel 90.2 kan vara tillåtet att undandra ett stöd som är avsett att kompensera för de merkostnader som uppkommer genom fullgörandet av ett uppdrag av allmännyttig karaktär från det materiella förbudet i artikel 92 i EG-fördraget(18) är nämligen en sak, men att, som den franska regeringen, hävda att man genom undantaget i artikel 90.2 kan undvika tillämpning av en processuell regel, nämligen skyldigheten till standstill, som införts genom fördraget för att förhindra att stödprojekt som strider mot den gemensamma marknaden genomförs, är en annan sak.
18 Enligt kommissionen framgår det av en genomgång av domstolens rättspraxis att det som Republiken Frankrike har anfört saknar grund. Enligt denna rättspraxis innebär "den sista meningen i artikel 93 ett skydd för den kontrollmekanism som införts genom artikeln i fråga och som i sin tur är väsentlig för säkerställande av att den gemensamma marknaden fungerar. Följaktligen innebär det förhållandet att medlemsstaten gör bedömningen att stödåtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden inte att staten i fråga skulle ha rätt att frångå de tydliga bestämmelserna i artikel 93".(19) Den åtskillnad som den franska regeringen gör mellan kravet på föregående underrättelse av den planerade åtgärden å ena sidan och skyldigheten till standstill å andra sidan (se ovan punkt 10) verkar därför helt godtycklig. Enligt sökandens åsikt är dessutom kravet på föregående underrättelse om ett nytt stöd tillämpligt även när undantaget i artikel 90.2 i fördraget tillämpas på det mottagande företaget, och därför skulle en sådan åtskillnad i förevarande fall inte kunna medföra att man kan utesluta att gemenskapsrätten har åsidosatts av Republiken Frankrike, som har underlåtit att underrätta kommissionen om den omtvistade åtgärden (se ovan punkt 1). Kommissionen har tillagt att, trots att Republiken Frankrikes argument syftar till att skyldigheten till standstill inte skall vara tillämplig i vissa enskilda situationer där kontinuiteten av och anpassningsförmågan hos tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse annars skulle äventyras, har sökanden varken klart uttryckt vilken myndighet som skulle vara behörig att göra denna bedömning, eller den exakta tidpunkt då detta beslut borde fattas.
19 Det är kommissionens argument som övertygar mig. Jag är i synnerhet överens med svaranden om att undantaget i artikel 90.2 inte i något fall med rätta kan åberopas av en medlemsstat avseende ett stöd som kommissionen inte har underrättats om - även om det slutligen har förklarats förenligt med den gemensamma marknaden - för undanröjande av den bristfälliga rättsenligheten hos genomförandet av åtgärden och de verkningar som har direkt samband med åsidosättandet av artikel 93.3 i EG-fördraget i de nationella rättsordningarna. Det behöver inte erinras om att inget stöd kan anses vara formenligt infört om det inte har varit föremål för det inledande granskningsförfarandet, som omfattas av kommissionens exklusiva behörighet och som föreskrivs i artikel 93. Avsaknaden av underrättelse om ett projekt som syftar till att inrätta ett stöd medför i själva verket oundvikligen en risk att en åtgärd införs som kan snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden. Den medlemsstat som medvetet försätter sig i en sådan icke rättsenlig situation kan därför inte åtnjuta något undantag från de allmänna processuella bestämmelserna. Den här formulerade principen är förresten densamma som den som har varit vägledande för ovannämnda rättspraxis i målet Lorenz (se ovan fotnot 10 och motsvarande del av texten). Enligt domstolen har en medlemsstat som vidtar en stödåtgärd ett berättigat och skyddsvärt intresse av att snabbt underrättas om sin rättsliga situation. Sådant skydd kan dock inte krävas från den berörda medlemsstatens sida när den har utbetalat stödet utan att i förväg ha underrättat kommissionen om detta.(20) Jag anser därför att, när en medlemsstat, som i förevarande fall, betalar ut ett stöd utan att först ha underrättat kommissionen om det, denna medlemsstat inte kan använda sig av de rättsliga skyddsmedel som föreskrivs i fördraget för att göra gällande att fullgörandet av den tjänst av allmännyttig karaktär som anförtrotts det mottagande företaget har påverkats av skyldigheten att uppskjuta genomförandet av åtgärden under den tid som krävs för det granskningsförfarande som kommissionen trots detta har inlett. Talan kan alltså inte bifallas på denna grund. Jag avstår dessutom från att pröva de två grunder som Republiken Frankrike har framfört i andra hand, vilka, som kommissionen med rätta har påpekat, avser bedömningar som är främmande för kärnfrågan i motiveringen till den kritiserade rättsakten och som endast står med i beslutet för fullständighetens skull (se ovan punkterna 11-13). Att godta dessa grunder skulle därför ändå inte kunna innebära att den del av beslutet som sökanden har ifrågasatt skall ogiltigförklaras.
20 Mot bakgrund av ovanstående undrar jag, för att vara fullständig i denna prövning, om bestämmelserna i artikel 90.2 jämförd med artikel 92 (eller rättare sagt artikel 93.3 sista stycket) i EG-fördraget, såsom de har tolkats av de franska myndigheterna i förevarande tvist, skulle vara tillämpliga i ett fall där kommissionen i stället hade underrättats om det omtvistade stödet i vederbörlig ordning. Skulle kommissionen i ett sådant fall vara skyldig att, när det kontradiktoriska granskningsförfarandet avslutats, kontrollera(21) om de villkor som föreskrivs i artikel 90.2 är uppfyllda i det aktuella fallet, trots det slutgiltiga beslutet att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden? Skulle kommissionen närmare bestämt - för att göra det möjligt för det mottagande företaget att på ekonomiskt godtagbara villkor(22) fullgöra sina särskilda skyldigheter att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse - kunna besluta att det är nödvändigt att med retroaktiv verkan göra undantag från skyldigheten till standstill under granskningsförfarandet?
21 Såvitt ordalydelsen i det relevanta avsnittet i domen i målet Poste française, åtminstone vid en första anblick, kan motivera den tolkning som den franska regeringen har framfört i tvisten (se ovan punkt 16), bör det enligt min mening uteslutas att skyldigheten att uppskjuta utbetalningen av stödet under kommissionens granskning kan förklaras icke tillämplig, på grund av att den skulle kunna anses utgöra hinder för fullgörandet av den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som det mottagande företaget i teorin har anförtrotts. Skälen för detta är följande.
22 Det skall klargöras att den lösning som jag är böjd att föredra inte följer av det faktum att den bestämmelse i fördraget beträffande vilken man har yrkat att den inte skall tillämpas är en processuell regel snarare än en materiell regel, vilket brukar vara fallet när undantaget i artikel 90.2 åberopas avseende de konkurrensregler som är tillämpliga på företag (artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget, nu artiklarna 81 EG och 82 EG). Denna lösning har däremot samband med att det kontrollsystem för nya stödprojekt som införts genom artikel 93 i fördraget har en preventiv karaktär. Liksom vad gäller de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om granskning av koncentrationer mellan företag av gemenskapsdimension,(23) är den föregående kontroll som har anförtrotts kommissionen avsedd att förhindra att konkurrenssystemet på den inre marknaden genom metoden att ställa omvärlden inför fullbordat faktum utsätts för olagliga snedvridningar, som sedan kan visa sig ytterst svåra, eller till och med rent omöjliga att avlägsna för att återställa den tidigare situationen, vare sig det är fråga om att "reda ut" ("unscrambling") de sammanslagna företagens tillgångar eller att återvinna de medel som betalats ut till det mottagande företaget som stöd(24).
23 Som bekant innebär inte möjligheten att åberopa undantaget i artikel 90.2 i fördraget i samband med den efterhandskontroll som kommissionen genomför angående de handlingssätt som anges i artiklarna 85 (konkurrensbegränsande samverkan) och 86 (missbruk av dominerande ställning) någon risk att gemenskapssystemet skall berövas sin praktiska verkan. Om kommissionen beslutar att villkoren för tillämpning av artikel 90.2 är uppfyllda, omfattas det ansvariga företaget - som i annat fall skulle ha blivit föremål för ett beslut om överträdelse med ett åläggande att med omedelbar verkan upphöra med det förbjudna handlingssättet och med eventuella böter för tidigare åsidosättanden - av det "skydd" som undantaget i fråga innebär.
24 Det är en helt annan sak när undantaget i artikel 90.2 i fördraget åberopas av den medlemsstat, som betalar ut ett stöd, för att undkomma skyldigheten till standstill. Vi har två alternativ. Antingen kan kommissionens beslut om undantagets tillämplighet bara fattas inom ramen för det slutgiltiga beslutet om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden och då blir - med tanke på de argument som Republiken Frankrike har framfört i förevarande mål (se ovan punkt 10) - ett sådant resultat utan praktisk nytta på grund av att det kommer för sent och i vart fall är oförenligt med de egenskaper som kännetecknar sådana stödåtgärder som det omtvistade stödet, vilka är avsedda att säkerställa tillhandahållandet av den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts det mottagande företaget under förhållanden som kännetecknas av kontinuitet och anpassningsförmåga, eller också bör kommissionens beslut begränsas till att i efterhand formalisera åsidosättandet av den standstill som den berörda medlemsstaten redan har gjort sig skyldig till. Detta skulle i grunden vara detsamma som att ge den medlemsstat som vill betala ut ett stöd inom ramen för tillämpningen av artikel 90.2 befogenhet att själv skönsmässigt bedöma och besluta huruvida det är lämpligt att uppskjuta genomförandet i avvaktan på utgången av granskningsförfarandet eller inte. Av domstolens rättspraxis angående konkurrensreglerna framgår dock att "en medlemsstat, som till ett företag anförtrott ansvaret för tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, inte fritt kan bestämma om tillämpningen av artikel 90.2 i fördraget. Kommissionen skall enligt artikel 90.3 under domstolens kontroll säkerställa att bestämmelserna i den tillämpas".(25) Det finns ingen anledning att tillämpa någon annan princip i samband med kontroll av statligt stöd.
IV - Förslag till avgörande
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall
- ogilla talan, och
- förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT L 44, 1999, s. 37. Beslutet antogs efter förstainstansrättens delvisa ogiltigförklaring - genom dom av den 18 september 1995 i mål T-49/93, SIDE mot kommissionen (REG 1995, s. II-2501) - av kommissionens tidigare beslut av den 18 maj 1993, varigenom visst statligt stöd som Frankrikes regering hade beviljat exportörer av franskspråkiga böcker förklarades förenligt med den gemensamma marknaden (EGT C 174, s. 6, nedan kallat 1993 års beslut). 1993 års beslut ogiltigförklarades på grund av åsidosättande av väsentliga formkrav, enbart vad beträffar den del som avser statligt stöd som uteslutande beviljats CELF för att kompensera för ökade kostnader i samband med hanteringen av små beställningar från bokhandlare i utlandet. De andra grunderna för talan som anfördes av Société internationale de diffusion et d'édition (SIDE), en konkurrent till CELF, ogillades däremot (se nedan fotnot 13). Förstainstansrätten fastställde särskilt att kommissionen innan den antog det omtvistade beslutet borde ha inlett ett kontradiktoriskt förfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget (nu artikel 88.2 EG) för att inhämta alla nödvändiga uppgifter för att kunna kontrollera att dess bedömning av den ifrågavarande stödåtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden var välgrundad. Enligt förstainstansrätten verkade inte denna bedömning vara helt utan svårigheter under de omständigheter som rådde i förevarande fall, med tanke på att kommissionen hade för avsikt att lägga den specifika situationen avseende konkurrensen inom boksektorn till grund för att godkänna stödet i fråga (se punkterna 67-76). Den 30 juli 1996 beslutade kommissionen att inleda ett förfarande i enlighet med artikel 93.2 i fördraget avseende det omstridda stödet.
(2) - Som framgår av beslutet (avsnitt V och VI) är CELF ett kooperativt aktiebolag, bildat 1977, vars syfte är att "direkt hantera beställningar till utlandet och till utomeuropeiska territorier och departement av böcker, broschyrer och andra kommunikationsmedier och mer allmänt att utföra alla transaktioner som särskilt avser att utveckla främjandet av fransk kultur i hela världen med hjälp av ovannämnda medier". De 101 företag som är anslutna till CELF är huvudsakligen bokförlag med säte i Frankrike, även om kooperativet är öppet för alla operatörer som är verksamma inom förlagssektorn eller inom sektorn för distribution av böcker på franska, oavsett etableringsort. CELF driver handel genom distribution av böcker främst till icke franskspråkiga länder och områden, medan denna verksamhet i de franskspråkiga områdena, särskilt Belgien, Kanada och Schweiz, hanteras genom distributionsnät som har byggts upp av förlagen. Det driftsstöd som ministeriet för kultur och franska språket (nedan kallat ministeriet) har beviljat CELF sedan 1980 gör det möjligt att ta emot beställningar som inte anses lönsamma av de anslutna förlagen eller deras distributörer på grund av de stora transportkostnaderna i förhållande till det totala värdet. I praktiken betalas stödet ut på följande sätt: De återförsäljare som behöver små kvantiteter av böcker från olika förlag vänder sig till CELF, som i detta fall fungerar som exportombud. Stödet betalas särskilt för att kunna tillgodose beställningar under 500 FRF (exklusive transportkostnader), vilka vanligen anses som förlustförsäljningar. En fjärdedel av det stödbelopp som har beviljats ett visst år betalas ut i början av året därpå och resten betalas ut under hösten, efter det att myndigheterna har granskat CELF:s preliminära budget och de avvikelser som har noterats under första delen av räkenskapsåret. Inom tre månader från slutet av räkenskapsåret skall en rapport över hur stödet har använts lämnas till ministeriet. Det stödbelopp som budgeteras uppgår till 2 miljoner FRF per år. Om detta belopp inte utnyttjas fullt ut, dras det överskjutande beloppet av från följande års stödbelopp. Stödbeloppet uppgick till 2 miljoner FRF år 1990, 2,4 miljoner FRF år 1991, 2,7 miljoner FRF år 1992 och 2,5 miljoner FRF år 1993. Under perioden 1994-1996 uppgick det årliga stödbeloppet till ungefär 2 miljoner FRF. Eftersom volymen små beställningar var något mindre 1996, erhöll CELF dock endast 1,6 miljoner FRF år 1997. År 1994 utfärdade CELF 9 725 fakturor avseende små beställningar (vilket utgjorde 47 procent av dess totala antal fakturor, nämligen 20 672). Omsättningen för fakturor avseende ett belopp om högst 500 FRF uppgick till 2,28 miljoner FRF, vilket dock endast motsvarar 4,83 procent av CELF:s totala omsättning. Samma år uppgick det förlustbelopp per bok som uppkommer genom hantering av små beställningar - resultatet av en jämförelse mellan den totala kostnaden och inkomsterna - till 79,4 FRF, med en genomsnittlig förlust av 203,2 FRF per beställning.
(3) - Artiklarna 87, 89 och 92 i EG-fördraget har ändrats. Artikel 91 i EG-fördraget upphävdes genom Amsterdamfördraget.
(4) - Se kommissionens beslut av den 8 februari 1995 om ett förfarande enligt artikel 93 i EG-fördraget (statligt stöd NN 135/92, det franska Postverkets konkurrensutsatta verksamheter, EGT C 262, 1995, s. 11). Se nedan fotnoterna 16 och 17 och motsvarande delar av texten.
(5) - Se dom av den 15 mars 1994 i mål C-387/92, Banco Exterior de España mot Ayuntamiento de Valencia (REG 1994, s. I-877).
(6) - Se dom av den 27 mars 1974 i mål 127/73, BRT (REG 1974, s. 313; svensk specialutgåva, volym 2, s. 249), punkt 20, och dom av den 11 april 1989 i mål 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen och Silver Line Reisebüro (REG 1989, s. 803; svensk specialutgåva, volym 10, s. 9), punkt 55. Den åtgärd genom vilken de offentliga myndigheterna anförtror ett företag att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan även bestå i en offentligrättslig koncession, se dom av den 23 oktober 1997 i mål C-159/94, kommissionen mot Frankrike (REG 1997, s. I-5815), punkt 66.
(7) - Vi erinrar om att enligt domstolens rättspraxis påverkas giltigheten av rättsakter om genomförande av stödåtgärder, om medlemsstaternas myndigheter åsidosätter den skyldighet som åläggs dem genom artikel 93.3 sista meningen i fördraget. Kommissionens slutgiltiga beslut, som innebär att dessa åtgärder är förenliga med den gemensamma marknaden, har således inte till följd att ogiltiga rättsakter blir giltiga, eftersom den direkta effekten av den ovannämnda bestämmelsen i annat fall skulle inskränkas och enskilda gemenskapsrättssubjekts intressen, som det är de nationella domstolarnas uppgift att skydda genom att "säkerställa att alla slutsatser [av åsidosättande av bestämmelsen] kommer att dras i enlighet med nationell rätt både vad gäller giltigheten av de rättsakter som utfärdats för genomförandet av stödåtgärderna och vad gäller återkrävande av sådant finansiellt stöd som beviljats i strid med denna bestämmelse eller med eventuella interimistiska åtgärder", skulle åsidosättas. Enligt domstolen skulle "[v]arje annan tolkning ... leda till att ett åsidosättande från medlemsstaternas sida av artikel 93.3 sista meningen skulle kunna löna sig, och detta skulle beröva denna bestämmelse dess ändamålsenliga verkan" (se dom av den 21 november 1991 i mål C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires och Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (REG 1991, s. I-5505; svensk specialutgåva, volym 11, s. 463), punkterna 16 och 17).
(8) - Se domen i målet Banco Exterior de España, punkt 18 (ovan fotnot 5).
(9) - Idem, punkterna 20 och 21.
(10) - Se dom av den 11 december 1973 i mål 120/73, Lorenz (REG 1973, s. 1471; svensk specialutgåva, volym 2, s. 177), punkt 4. Se även bland annat beslut av den 20 september 1983 i mål 171/83 R, kommissionen mot Frankrike (REG 1983, s. 2621), punkt 13, och dom av den 17 juni 1999 i mål C-295/97, Piaggio (REG 1999, s. I-3735), punkt 49. Enligt här anförd rättspraxis är medlemsstaten, i enlighet med rättssäkerhetsprincipen, i vart fall skyldig att, när förhandsgranskningsperioden har löpt ut, informera kommissionen i förväg om sin avsikt att genomföra den åtgärd som är föremål för granskning, vilket innebär att det sålunda inrättade stödet kommer att omfattas av bestämmelserna om befintliga stöd.
(11) - Den allmänna principen att kommissionen när den fattar beslut efter ett administrativt förfarande inom området för konkurrenspolitik skall göra detta inom en skälig tidsfrist, vars längd skall bedömas med hänsyn till de särskilda omständigheterna i varje fall, och särskilt till det sammanhang detta fall förekommer i samt ärendets komplexitet, de olika steg i förfarandet som kommissionen har vidtagit, parternas uppträdande under förfarandets gång samt de olika berörda parternas intressen (se dom av den 22 oktober 1997 i de förenade målen T-213/95 och T-18/96, SCK och FNK mot kommissionen (REG 1997, s. II-1739), punkterna 56 och 57, och i tillämpliga delar dom av den 24 november 1987 i mål 223/85, RSV mot kommissionen (REG 1987, s. 4617), punkterna 12-17). Det bör erinras om att enligt artikel 7.6 och 7.7 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (EGT L 83, s. 1) skall kommissionen i möjligaste mån sträva efter att anta ett beslut inom 18 månader efter det att förfarandet har inletts (denna frist kan förlängas när den berörda medlemsstaten samtycker till det). I annat fall är kommissionen skyldig att på begäran av den berörda medlemsstaten fatta beslut inom två månader på grundval av de upplysningar som den har tillgång till. Om dessa upplysningar inte är tillräckliga för att fastställa förenlighet med den gemensamma marknaden, skall kommissionen fatta ett negativt beslut. Förordningen trädde i kraft den 16 april 1999 (se artikel 30).
(12) - Se i tillämpliga delar dom av den 17 september 1992 i mål T-138/89, NBV och NVB mot kommissionen (REG 1992, s. II-2181), punkt 31, enligt vilken de bedömningar som kommissionen gör i motiveringen till ett beslut som går sökanden emot, och som ifrågasätts genom en talan om ogiltigförklaring, endast kan vara föremål för en sådan talan i den mån de utgör det nödvändiga stödet för beslutet.
(13) - 1993 års beslut avsåg förutom det omtvistade stödet tre stödsystem som handhades av CELF för den franska regeringens räkning, nämligen i) stöd till flygtransport eller postförsändelser med direktflyg till utomeuropeiska territorier och departement eller till avlägsna främmande länder, ii) programmet "Page à page" som gjorde det möjligt att erbjuda läsare i Central- och Östeuropa verk på franska till halva priset och iii) programmet "Plus", avsett att leverera universitetslitteratur till halva priset åt förstaårsstuderande vid universiteten i Afrika söder om Sahara.
(14) - Se bland annat dom av den 26 april 1988 i de förenade målen 97/86, 99/86, 193/86 och 215/86, Asteris m.fl. mot kommissionen (REG 1988, s. 2181), punkt 27, och av den 15 maj 1997 i mål C-355/95 P, TWD mot kommissionen (REG 1997, s. I-2549), punkt 21.
(15) - Se i tillämpliga delar domen i målet SCK och FNK mot kommissionen (ovan fotnot 11), punkt 104. Förstainstansrätten avslog sökandenas förstahandsyrkande i mål T-18/96, nämligen att det ifrågasatta beslutet om ett förfarande enligt artikel 85 i EG-fördraget (nu artikel 81 EG) skulle ogiltigförklaras, i den del av beslutet där det fastslogs att artikel 85.1 var tillämplig på de omtvistade metoderna och ålade sökandena att erlägga böter, men tog inte ställning till sökandenas begäran om undantag enligt artikel 85.3 i fördraget. Förstainstansrätten påpekade att det framgick av den utförliga motiveringen till det ifrågasatta beslutet att kommissionen hade undersökt om artikel 85.1 kunde förklaras vara icke tillämplig i det aktuella fallet med stöd av punkt 3 i samma artikel. Även om det i beslutet således inte uttryckligen talades om sökandenas begäran om undantag, innebar den fastställelse av överträdelser och de ålägganden att upphöra med dessa som framgår av beslutet, mot bakgrund av skälen, enligt förstainstansrätten med nödvändighet att kommissionens avsikt var att avslå begäran i fråga (se punkterna 102-104).
(16) - I det avseendet räcker det att jämföra ifrågavarande beslut med ordalydelsen i det ovannämnda beslutet av den 8 februari 1995 om stöd till franska Postverkets konkurrensutsatta verksamhet (se ovan fotnot 4), vari - trots att det antogs i form av en skrivelse ställd till den franska regeringen utan att vara formellt uppställt som en motivering och ett uttryckligt beslut - tydligt föreskrevs att "kommissionen har beslutat att inte definiera de ifrågavarande åtgärderna som statligt stöd i den mening som avses i artikel 90.1 i EG-fördraget".
(17) - Se dom av den 27 februari 1997 i mål T-106/95, FFSA m.fl. mot kommissionen (REG 1997, s. II-229), punkt 172, enligt vilken det följer av artikel 90.2 i fördraget "i synnerhet av orden 'i den mån tillämpningen av dessa regler [i det föreliggande fallet artikel 92 i fördraget] inte ... hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs', att i de fall då artikel 90.2 kan åberopas, kan en statlig åtgärd som faller under artikel 92.1, ändå anses förenlig med den gemensamma marknaden. ... Trots att det fortfarande handlar om statligt stöd på det sätt som avses i den sistnämnda bestämmelsen, kan verkan av konkurrensreglerna emellertid begränsas i detta fall ..., så att ett förbud, som följer av artikel 92 jämförd med artikel 93.2 och 93.3, att verkställa ett nytt stöd kan förklaras icke tillämpligt" (min kursivering). Närmare bestämt kan enligt förstainstansrätten "utgivandet av ett stöd, enligt artikel 90.2 i fördraget ... undgå förbudet i artikel 92 i nämnda fördrag under förutsättning att stödet i fråga endast är avsett att kompensera för de merkostnader som följer av att den särskilda uppgift fullgörs som åligger det företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och att beviljandet av stödet visar sig vara nödvändigt för att nämnda företag skall kunna säkerställa sina offentliga skyldigheter under balanserade ekonomiska förhållanden" (punkt 178). Se även beslut av den 25 mars 1998 i mål C-174/97 P, FFSA m.fl. mot kommissionen (REG 1998, s. I-1303), punkt 34.
(18) - Se fotnot 17 ovan. Det rör sig som vi vet om ett förbud som "varken [är] absolut eller ovillkorligt, eftersom kommissionen bland annat genom artikel 92.3 ges ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning av om ett stöd skall tillåtas med avvikelse från det allmänna förbudet i nämnda punkt 1" (se bland annat dom av den 11 juli 1996 i mål C-39/94, SFEI m.fl. (REG 1996, s. I-3547), punkt 36).
(19) - Se beslut av den 21 maj 1977 i de förenade målen 31/77 R och 53/77 R, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1977, s. 921), punkterna 17 och 18, och målet kommissionen mot Frankrike (fotnot 10 ovan), punkt 12.
(20) - Se domen i målet SFEI m.fl. (ovan fotnot 18), punkt 48. Enligt domstolen kan därför den berörda medlemsstaten, om den hyser tvivel om de planerade åtgärderna utgör statligt stöd, skydda sina intressen genom att underrätta kommissionen om sina planer och begära att denna skall ta ställning inom två månader.
(21) - Bevisbördan åvilar ändå förvisso den person som åberopar undantaget i fråga, alltså Republiken Frankrike i förevarande fall (se dom av den 23 oktober 1997 i mål C-157/94, kommissionen mot Nederländerna (REG 1997, s. I-5699), punkt 51).
(22) - Se i tillämpliga delar dom av den 19 maj 1993 i mål C-320/91, Corbeau (REG 1993, s. I-2533; svensk specialutgåva, tillägg, s. 77), punkt 16.
Det är däremot inget villkor för undantagets tillämplighet att det berörda företagets överlevnad, det vill säga dess finansiella balans eller ekonomiska lönsamhet, skall vara direkt hotad.
(23) - Se rådets förordning (EEG) nr 4064/89 av den 21 december 1989 om kontroll av företagskoncentrationer (EGT L 395, s.1; rättelse och ny fullständig utgåva EGT L 257, 1990, s. 13; svensk specialutgåva, tillägg, s. 16), ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1310/97 av den 30 juni 1997 (EGT L 180, s. 1). Det anges för övrigt i artikel 7.4 i ovannämnda förordning att kommissionen på en i vederbörlig ordning motiverad begäran när som helst kan medge dispens från skyldigheten att uppskjuta genomförandet av transaktionen - som annars är tillämplig före anmälan och innan transaktionen har förklarats förenlig med den gemensamma marknaden - eventuellt förenad med villkor och ålägganden för att säkerställa förutsättningarna för en effektiv konkurrens. När kommissionen beslutar om den skall bevilja en begäran om dispens, tar den bland annat hänsyn till de verkningar som uppskjutandet kan ha på ett eller flera av de företag som berörs av transaktionen och på tredje man samt den skada som koncentrationen kan medföra för konkurrensen. I enlighet med artikel 3 i förordning nr 659/1999 (se fotnot 11 ovan) innehåller bestämmelsen om uppskjutande av utbetalning av stöd som skall anmälas däremot inget undantag.
(24) - Se förslag till avgörande föredraget den 7 november 1973 av generaladvokaten Reischl i målet Lorenz (ovan fotnot 10), REG 1973, s. 1485, särskilt s. 1488.
(25) - Se dom av den 30 mars 1985 i mål 41/83, Italien mot kommissionen (REG 1985, s. 873; svensk specialutgåva, volym 8, s. 131), punkt 30. Denna process syftar till att förena medlemsstaternas intresse av att använda vissa företag, särskilt inom den offentliga sektorn, som instrument för sin ekonomiska eller fiskala politik, med gemenskapsintresset att säkerställa efterlevnaden av konkurrensreglerna och att bevara den gemensamma marknadens enhet (se dom av den 19 mars 1991 i mål C-202/88, Frankrike mot kommissionen (REG 1991, s. I-1223; svensk specialutgåva, volym 11, s. 97), punkt 12).